sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Efter en omfattande genomgång av i princip all lagstiftning av betydelse för integritetsskyddet lade kommittén där som sin slutsats fram att skyddet för den personliga integriteten inte är tillfredsställande reglerat och att detta till stor del beror på att integritetsaspekterna inte uppmärksammas tillräckligt när lag- stiftningen arbetas fram. Det återstående utredningsuppdraget har i huvudsak avsett frågor om lagstiftning. Kommitténs mandat har inte varit inskränkt till att överväga och föreslå ändringar i vanlig lag, utan det har även omfattat grundlagsfrågor. I grundlagsdelen har kommitténs uppdrag varit att överväga om den bestämmelse om skydd för den personliga integriteten som finns i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen (RF) bör ändras. Bestämmelsen anger att varje medborgare skall i den utsträckning som närmare angives i lag skyddas mot att hans personliga inte- gritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. I direktiven påpekas i det samman- hanget att den berörda bestämmelsen i flera avseenden avviker från vad som i övrigt gäller för de grundläggande fri- och rättigheter som upptas i 2 kap. RF. Om kommittén finner att bestämmelsen bör ändras är det enligt direktiven kommitténs uppgift att föreslå en ny grundlagsreglering. Kommittén anser att uppdraget i denna Kommitténs uppdrag och arbete del måste tolkas så att kommittén är oförhindrad att föreslå att den aktuella bestämmelsen inte endast ändras utan helt tas bort och, om så är lämpligt, ersätts av någon annan och mer ändamålsenlig regle- ring. När det gäller behovet av ändringar i den vanliga lagstiftningen sammanfattas utredningsuppdraget på följande sätt i direktiven: [Kommittén skall] överväga om den befintliga lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten behöver kompletteras med generellt tillämpliga bestämmelser, och i så fall lämna förslag till en sådan regle- ring. Det kan röra sig om straffbestämmelser eller skadeståndssanktio- nerade regler. Även andra lösningar bör kunna övervägas. Det är däremot inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstiftningen. Om denna visar sig inne- hålla luckor, bör kommittén emellertid peka på detta vid kartlägg- ningen. Kommittén har i denna del tolkat direktiven så, att den i första hand skall överväga om det behövs och i så fall går att ta ett gene- rellt grepp på integritetsskyddsproblematiken genom att i lagstift- ningen införa en generell möjlighet för den som utsatts för en integritetskränkning att föra talan om skadestånd, eventuellt kopp- lat till en ny allmän straffbestämmelse om ansvar för integritets- brott. Om kommittén finner att behovet av en på det sättet gene- rellt tillämplig lagstiftning är mindre än vad som tidigare i allmän- het antagits eller förenat med betydande nackdelar, uppfattar kom- mittén det som sin uppgift att i stället koncentrera sina ansträng- ningar till att finna lösningar på de områden där behovet av ett förbättrat integritetsskydd är störst. På de särskilda områden där kommittén på sätt redovisats i delbetänkandet funnit brister i integritetsskyddet, har kommittén inte sett det som sin uppgift att utforma egna förslag till förbätt- ringar i lagstiftningen. Att kommittén avstår från detta är på sitt sätt självklart, eftersom det vore mycket begärt att kommittén skulle besitta tillräckliga kvalifikationer och erfarenhet om för- hållandena på alla de särskilda områden där det i vissa fall varit lätt nog att konstatera brister men där det fordras expertkunskap för att kunna lämna förslag som är tillräckligt genomtänkta och ända- målsenliga. Det anförda ligger också helt i linje med direktivens uttalande om att det inte är kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstiftningen. Det har alltså av flera skäl inte funnits någon möjlighet för kommittén att utforma förslag till lagstiftning som skulle bota de Kommitténs uppdrag och arbete mångskiftande slag av brister i integritetsskyddet som kommittén har funnit vid sin kartläggning och analys av den svenska lagstift- ningen. Kommitténs påpekanden härvidlag bör närmast ses som en uppmaning till lagstiftaren att se över regelverken inom de aktuella rättsområdena. I delbetänkandet har kommittén sålunda framfört en rad uppslag till integritetsskyddsförbättringar som bör bli före- mål för beredning i särskild ordning. Till de mest iögonfallande bristerna i lagstiftningen som kommittén där har tagit upp, hör att kreditupplysning via Internet kan bedrivas utan att träffas av de särskilda skyddsreglerna i kreditupplysningslagen, att polisens hantering av personregister inte fått någon ny regle- ring, trots att en sådan länge ansetts nödvändig av integritets- skäl, att de så kallade registerförfattningarna inte har utformats enhetligare, tydligare och mer i överensstämmelse med bestäm- melserna i framför allt sekretesslagen, att barns behov av integritetsskydd tillvaratas dåligt i lagstift- ningen och slentrianmässigt får vika för vårdnadshavarnas rätt att bestämma över barnen, samt att det på arbetslivets område saknas ett sammanhållet regelverk som tydligt anger var gränserna går för arbetssökandes och arbetstagares integritetsskydd. Även om kommitténs uppdrag inte varit att fylla ut luckor i lagstiftningen kan detta enligt kommitténs mening inte tolkas så att kommittén därigenom är förhindrad att föreslå att lagstift- ningen kompletteras med bestämmelser som inom sina tillämp- ningsområden har generell karaktär. Kommittén har slutligen även ansett sig oförhindrad att över- väga andra åtgärder än lagstiftning. I direktiven anges uttryckligen att kommitténs uppdrag inte omfattar integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massmedierna. Direktiven återges i sin helhet i bilagorna 1 och 2. överlämnade kommittén sitt delbetänkande med kart- läggning och analys av sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Som framgått konstaterade kommittén att det på Kommitténs uppdrag och arbete många rättsområden finns brister i fråga om hur integritetsskyddet har tillvaratagits. Dessa brister beskrevs utförligt men kommittén analyserade också orsakerna. Kommittén pekade framför allt på en felaktig metodik och strukturella brister som leder till att integritetsskyddsaspekterna inte beaktas tillräckligt redan när lagstiftningen utarbetas. Delbetänkandet har sitt eget värde genom att det höjer med- vetandet om betydelsen av ett gott integritetsskydd och lägger en grund för ett framtida lagstiftningsarbete där detta skydd på ett rimligt sätt balanseras mot andra berättigade intressen. Kommittén har i det sammanhanget noterat att regeringen i budgetproposi- tionen hänvisar till delbetänkandet och betonar att en begränsning i skyddet av den personliga integriteten alltid måste vara proportionerlig, nödvändig och ändamålsenlig. När det gäller brottsbekämpning understryker regeringen att intresset härav noga skall vägas mot de konsekvenser som nya bestämmelser kan med- föra för rätten till personlig integritet. Delbetänkandet har också tjänat som underlag för kommitténs överväganden i de delar av uppdraget som rör frågor om lagstift- ning och andra åtgärder. Den behovsbild som framkommit genom delbetänkandet analyseras ytterligare i slutbetänkandet i ljuset av bland annat tidigare utredningsarbete, krav, unionsrätten, rättsordningarna i andra länder, domstolspraxis, den juridiska litteraturen och inte minst befintlig central skyddslagstift- ning och de uttalanden som riksdag och regering har gjort i anslut- ning till denna. Någon analys av integritetsskyddets tillräcklighet inom den centrala skyddslagstiftningen gjordes emellertid inte i delbetän- kandet. Som kommittén påtalade är en sådan analys av grund- läggande betydelse som underlag för överväganden om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestäm- melser till skydd för den personliga integriteten. Analysen av om integritetsskyddet är tillfredsställande reglerat inom de centrala rättsområdena redovisas därför i kommitténs nu aktuella betän- kande. Kommitténs arbete med slutbetänkandet har i övrigt bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med kommittén i dess helhet. Härjämte har ett betydande antal arbetsmöten före- kommit med kommitténs ordförande, sekreterare och experter. Det i direktiven förutsatta samrådet med Tryck- och yttrande- frihetsberedningen (Ju 2003:04) fortgick , då Kommitténs uppdrag och arbete beredningens ordförande avled. På begäran avgav kommittén remissyttrande över beredningens betänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). Under den aktuella utredningstiden har kommitténs sekretariat haft möten med (Ju 2004:11) sekretariat och med Utredningen (N 2006:07) om personlig integritet i arbetslivet. Sekretariatet har också genom artiklar, föredrag och seminariedeltagande medverkat i olika integritetsskyddsrättsliga sammanhang, bland annat vid en av Trafikuppgifts- utredningen (Ju 2006:04) anordnad hearing. Jur. kand. har bistått kommittén med en översikt över den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder (kapitel 5 i betänkandet). Någon motsvarande över- sikt över integritetsskyddets utformning i vanlig lag har kommittén inte låtit göra, främst av skälet att en aktuell kartläggning och jäm- förande genomgång av yttrandefrihets- och integritetsskyddsregle- ringen finns intagen i del 2 i Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningens ovannämnda delbetänkande. Slutbetänkandet inleds med en sammanfattning. Därefter följer kommitténs författningsförslag och en redogörelse för kommitténs uppdrag och arbete. I kapitel 2 redovisas resultatet av fyra tidigare utredningar av betydelse för kommitténs arbete, nämligen integritets- skyddskommitté, , Data- och offentlig- hetskommittén samt en inom utförd studie om skyddet för enskilda personers privatliv. Kapitel 3 beskriver i anslutning till domstolspraxis de krav som ställer på integritetsskyddet i konventionsstaterna. I det samman- hanget behandlas också Europeiska Unionens rättighetsstadga som antogs och som beräknas bli rättsligt bindande . Kapitel 4 innehåller en genomgång av centrala svenska regler till skydd för den personliga integriteten. Utöver aktuella grundlags- bestämmelser behandlas här regler i , sekretesslagen, skadeståndslagen och andra lagar. I kapitel 5 ges en översikt över det konstitutionella rättighetsskyddet i några andra länder. Kapitel 6 innehåller en omfångsrik redogörelse för kommitténs allmänna Kommitténs uppdrag och arbete överväganden rörande behovet av ny lagstiftning till skydd för den personliga integriteten, såväl i grundlag som i vanlig lag. Slutligen finns i kapitel 7 kommitténs överväganden och motiverade förslag till en komplettering av regeringsformens fri- och rättighetskapitel samt till en ny straffbestämmelse i . Här återfinns också kommitténs överväganden i frågan om det i svensk rätt finns tillgång till ett sådant rättsmedel vid kränkning av den personliga integriteten som uppfyller främst krav. I kapitlet lämnas också förslag och synpunkter beträffande vissa andra integritetsbefrämjande åtgärder än lagstiftning. Föreskriven konsekvensanalys återfinns i kapitel 8. Någon särskild författningskommentar finns inte i betänkandet. En sådan har inte ansetts erforderlig med tanke på den begränsade omfattningen av kommitténs lagförslag. De förklaringar som kom- mittén funnit vara behövliga och exempel på i vilka fall de före- slagna bestämmelserna bör vara tillämpliga, finns i avsnitt 7.2 respektive 7.3. Sist i betänkandet återfinns kommittédirektiven, bilaga 1 och 2. Någon särskild litteraturförteckning har inte intagits i slut- betänkandet, utan läsaren hänvisas till den förteckning som finns bifogad kommitténs delbetänkande SOU 2007:22. 2Tidigare utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd har fått i uppdrag att kartlägga, analysera och överväga frågor som rör den personliga integriteten utifrån ett mycket brett perspektiv. Det förefaller som om inget tidigare utredningsuppdrag har haft samma övergripande karaktär. Emellertid har flera olika utredningar tillkallats för att överväga integritetsfrågor utan att deras uppdrag har varit begränsade till särskilt utpekade områden. Det har alltså även tidi- gare tillsatts kommittéer vilkas uppdrag kan sägas ha haft en mer generell inriktning. I det följande redovisas resultatet av fyra utredningsuppdrag som har haft ett i viss mening generellt perspektiv. Det gäller tre av regeringen beslutade uppdrag, varav det första uppdraget avser integritetsskyddskommitté som lämnade fyra betänkan- den. Dessa betänkanden redovisas här var för sig. Det andra uppdraget som redovisas avser , som hade att överväga den föregående kommitténs förslag i ett visst avseende, och det tredje Data- och offentlighetskommittén, som bl.a. övervägde grundlagsfrågor på integritetskyddsområdet. Slut- ligen redovisas en av justitierådet Per Jermsten upprättad departe- mentspromemoria om skyddet för enskilda personers privatliv. utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd bemyndigades chefen för att tillkalla en utredning om ett förstärkt integritetsskydd på personrättens område. I yttrande till statsrådsprotokollet anförde departementschefen bl.a. att det som ett resultat av den tekniska utvecklingen hade kommit fram en mång- fald nya apparater för ljudöverföring, ljudupptagning och fotogra- fering. Möjligheterna att i hemlighet skaffa sig underrättelser av olika slag hade härigenom kraftigt ökat. Beträffande den vid tillfället gällande lagstiftningen anförde departementschefen att det visserligen fanns bestämmelser som kunde användas för att bekämpa åtskilliga former av kränkningar av privatlivet. Rättssystemet erbjöd emellertid inte ett effektivt skydd mot de ökade risker för integritetskränkningar som den moderna transistor- och fototekniken medförde. Han påpekade att en instal- lation i hemlighet i en privatbostad eller ett arbetsrum av avlyss- ningsappatur visserligen kan förutsätta att ett hemfridsbrott begås, men installationen kan också tänkas äga rum under sådana omständigheter att installatören inte kan dömas till straff i händelse av upptäckt. Vidare skyddades privata skriftliga meddelanden i betydande utsträckning av bestämmelser om brytande av post- eller telehemlighet och om intrång i förvar, men för muntliga medde- landen var rättsskyddet väsentligt sämre. Skyddet var också svagt utbyggt mot smygfotografering och mot publicering utan lov av bilder ur enskilda människors privatliv. Enligt departementschefen var det uppenbart att ytterligare lagstiftningsåtgärder behövdes i förebyggande syfte. Som riktlinje för utredningsarbetet anförde han att brotts- balkens bestämmelser om fridsbrotten borde ses över. Bestämmel- serna om fridsbrott borde avse att skydda privatlivet i vidsträckt mening. Enligt departementschefen fanns det ett lika stort behov av rättsskydd i arbetet och yrkeslivet som i hemmet och familje- livet. Vidare anfördes att det fanns ett påtagligt behov av att kunna ingripa mot offentliggörandet av bildmaterial som hade framkom- mit vid obehörig fotografering, ett behov som ökade med den förbättrade fototekniken. utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd Departementschefen underströk att också processuella frågor måste beaktas. Han framhöll därvid att behovet av rättsskydd för privatlivet inte bara gällde förhållandet mellan medborgarna inbör- des. En lika viktig uppgift för lagstiftaren var att värna den enskilde mot opåkallad insyn i dennes privata angelägenheter från samhälls- organens sida. I den mån sådant som hemlig kameraövervakning måste förekomma borde förutsättningarna för detta noggrant regleras i lag. Den kommitté som skulle tillkallas borde även undersöka behovet och möjligheterna att genom näringsrättsliga åtgärder få kontroll över spridningen av sådana tekniska apparater som det här var fråga om. Slutligen borde kommittén vara oförhindrad att ta upp även andra frågor om en förstärkning av integritetsskyddet på person- rättens område, särskilt i den mån frågorna hade samband med den utveckling på teknikens område som hade föranlett utrednings- uppdraget. Till ordförande i kommittén utsågs justitierådet, sedermera Justitiekanslern, . I sitt första delbetänkande Skydd mot avlyssning (SOU 1970:47) behandlade kommittén frågan om åtgärder riktade mot bruket av avlyssnings- och inspelningsapparatur. Kommittén föreslog att regler om olovlig avlyssning skulle införas i 4 kap. BrB. I den då gällande radiolagen borde regler om olovligt innehav av radio- sändare införas. I sina allmänna överväganden anförde kommittén att den enskilde borde, såvitt möjligt, erhålla rättsordningens skydd mot att utomstående medelst teknisk apparatur utan hans samtycke skaffade sig kännedom om hans privata förhållanden (SOU 1970:47 s. 63). Tyngdpunkten hos ett sådant skydd borde ligga på straffrättsliga åtgärder. Kommittén ansåg det inte möjligt att närmare beskriva den apparatur som kunde missbrukas till skada för annans integritet. Inte heller ansåg kommittén att det var en bra metod att, i likhet med vad som förekom i viss utländsk lagstift- ning, ange de företeelser som borde skyddas. Det borde vidare inte utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd fästas avseende vid om apparaturen använts dolt eller öppet. I stället ansåg kommittén att skyddet för den enskildes personliga integritet borde knytas till särskilda platser, nämligen de platser som avsågs med gällande bestämmelser om hemfridsbrott och olaga intrång. På så sätt kunde det bästa skyddet för integriteten åstad- kommas som det straffrättsliga kravet på tydlighet i regelgivningen tillgodosågs. När det gällde utformningen av straffrättsliga åtgärder ansåg kommittén att det borde vara förbjudet för annan än den som bor i bostaden eller har dispositionsrätt till utrymmet i fråga eller hand- lar med dennes samtycke att med hjälp av avlyssnings- eller inspel- ningsapparatur avlyssna eller uppta vad som försiggår i bostaden eller utrymmet, om han inte har lov till åtgärden av den som berörs av den. Kommittén ansåg vidare att i det fall en bostad beboddes av flera personer borde envar av de boende vara skyddad mot åtgärder från annan medboendes sida. Beträffande arbetsplatser borde det vara förbjudet att använda sig av avlyssnings- och inspelningsapparatur, om inte detta hade stöd i avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Avlyssning eller upptagning av vad som försiggick vid sammankomster som allmänheten hade tillträde till borde däremot även fortsättningsvis vara tillåtet. I fråga om näringsrättsliga åtgärder föreslog kommittén att den då gällande radiolagens bestämmelser om tillståndsgivning skulle utvidgas. I linje härmed föreslogs att förbudet att utan tillstånd inneha radiosändare skulle gälla också innehav av s.k. ofullständig radiosändare eller byggsats för tillverkning av radiosändare. 2.2.2.2En straffbestämmelse om olovlig avlyssning infördes På grundval av kommitténs förslag infördes ett straffstad- gande i 4 kap. 9 a § BrB om olovlig avlyssning (prop. 1975:19, bet. JuU 1975:12). Straffbestämmelsen, som gäller alltjämt, fick dock en något annorlunda utformning än den kommittén föreslagit. Till skillnad från kommitténs förslag kom förbudet att avse enbart sådan avlyssning eller inspelning som sker i hemlighet. Vid samma tillfälle infördes i enlighet med kommitténs förslag en straffbestämmelse i 4 kap. 9 b § BrB om förberedelse till bry- tande av telehemlighet eller olovlig avlyssning. utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd radiolagen (1966:755) krav på tillstånd att inneha och använda radiosändare eller därmed jämställt material, bl.a. byggsatser för tillverkning av radiosändare. 2.2.3Olovlig fotografering och kameraövervakning 2.2.3.1Kommitténs förslag om olovlig respektive otillbörlig fotografering Kommittén lämnade sitt andra delbetänkande Foto- grafering och integritet (SOU 1974:85). I betänkandet behandlade kommittén åtgärder mot informationsanskaffning med hjälp av optisk apparatur. Kommittén föreslog att två nya bestämmelser skulle föras in bland fridsbrotten i 4 kap. BrB. Dessa bestämmelser innebar i huvudsak att individen skulle skyddas dels vid angrepp på denne inomhus i bostaden eller på en anstalt där han eller hon vårdas (olovlig fotografering), dels vid uppenbart kränkande angrepp på individen när denne befinner sig på en plats där han eller hon är undandragen offentligheten (otillbörlig fotografering). I sina allmänna överväganden anförde kommittén att åtgärder till skydd för den personliga integriteten kan vidtas mot anskaf- fande av privat information, mot utnyttjande av sådan information eller mot båda dessa typer av handlingar (SOU 1974:85 s. 57).Vid betraktande av dessa typer av handlingar kunde det enligt kom- mittén framstå som om skadeverkningar för individen skulle upp- komma främst vid spridning eller annat utnyttjande av privat information. Aktningsvärd skada för enskilda kunde emellertid uppkomma redan genom att uppgifter om deras privata angelägen- heter gjordes tillgängliga för en eller flera utomstående. Det var därför av självständig betydelse att åtgärder vidtogs mot otillbörlig anskaffning av information med den i utredningsdirektiven omnämnda tekniska apparaturen. Sådana åtgärder kunde också vara av bety- delse när det gällde att bereda den enskilde skydd mot otillbörlig användning av privat information. Enligt kommittén uppnåddes nämligen genom de båda handlingstypernas inbördes samband ett visst faktiskt rättsskydd mot användning av information om man ingrep redan mot den handling varigenom informationen hade anskaffats. Kommittén underströk i det sammanhanget att integri- tetsskyddet skulle bli i hög grad ofullständigt om den enskilde utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd nödgas avvakta ett för honom skadligt utnyttjande av privat infor- mation innan han kan vidta någon åtgärd till skydd. Enligt kommittén erfordrades rättsregler för att förstärka den enskildes skydd mot otillbörlig informationsanskaffning med hjälp av optisk apparatur. En sådan lösning låg väl i linje med den uppfattning som vid den då aktuella tidpunkten hade kommit till uttryck i nytillkommen lagstiftning i flera västeuropeiska länder. När det gällde behovet av ett förstärkt rättsskydd konstaterade kommittén att gällande rätt i huvudsak saknade rättsregler som tog sikte på att bereda medborgarna skydd mot att optisk apparatur utnyttjades för att anskaffa information om deras privata ange- lägenheter. Bortsett från speciella bestämmelser, som undantagsvis kunde åberopas, kunde endast vissa av regler om fridsbrott tjäna till skydd för integritetsintresset. Detta rättsskydd var relativt fullständigt vad gällde meddelanden som är under befordran hos post- eller . I övrigt gavs enligt kommittén ett dåligt skydd mot angrepp med optisk apparatur. Beträffande förutsättningarna för rättsliga ingripanden anförde kommittén att det fanns allmänna och enskilda intressen som med betydande styrka talade för att information skulle få fortsätta att samlas tämligen fritt med hjälp av optisk apparatur. Rättsliga åtgärder till skydd för den personliga integriteten måste därför i avsevärd mån begränsas till sin omfattning. Intresset av skydd för den personliga integriteten fick i varje enskilt fall vägas mot allehanda intressen som talar för att den optiska apparaturen borde få användas. I sakens natur låg att det vid sådana intresseavväg- ningar kunde bli nödvändigt att ge upp i och för sig beaktansvärda anspråk på integritetsskydd för att andra väsentliga intressen skulle kunna tillgodoses. Kommittén ansåg att tyngdpunkten i ett rättsskydd mot miss- bruk av optisk apparatur, i likhet med vad som var fallet i flera västeuropeiska länder, borde ligga på straffrättsliga åtgärder.