sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — När det gäller den speciella frågan om att ta hand om skydds- intresset kring transporter av utsatta personer på det militära området, är den uppgiften i första hand en sak för Polisen. Man kan dock inte bortse från att skyddsintresset i en del fall, såsom Försvarsmakten antytt, mer knyter sig till försvars- eller militärpolitiska ämbeten av stor officiell karaktär än till en enskild individ som sådan. Det är närmast sådana transporter som vi kan föreställa oss skulle kunna kvalificera fordonet som skyddsobjekt. Sedan detta sagts, är det viktigt att framhålla att frågan om objektsstatusen alltid ska bedömas mot de skyddsändamål som lagen stipulerar. Vid bedömningen beträffande militära fordon som skydds- objekt behöver man inte, som i fråga om de civila motorfordonen, göra någon större skillnad mellan när fordonet är under färd och när det står stilla. Frågan har dock så till vida ett intresse när det gäller det för skyddslagen grundläggande tillträdesförbudet. Kan detta hävdas och upprätthållas på ett ändamålsenligt sätt för stridsfordon och andra militära fordon som är i rörelse? Man kan till att börja med inte alls lika kategoriskt hävda att så inte skulle vara fallet som i fråga om civila motorfordon. Stridsfordon m.fl. fordon uppträder i samman- hållna grupper om flera fordon och det såväl på det allmänna vägnätet bl.a. i form av fordonskolonner som i terrängen. I synnerhet när det gäller sammanhållna grupper av fordon torde man ganska behändigt kunna bevaka och skydda t.ex. en militärkolonn med en militärpolis- eller skyddsvaktseskort. Ett eskort- eller följebilsarrangemang kan också på ett bra sätt bidra till informationen till allmänheten om att det är fråga om ett skyddsobjekt. Det ska också nämnas att en militärkolonn har en viss särställning enligt vägtrafikbestämmelserna (2 kap. 6 § trafik- förordningen [1998:1276]) som innebär att en trafikant inte får bryta eller på annat sätt hindra en sådan kolonn. Även detta underlättar bevakningsuppgifterna. Ett tillträdesförbud bör som vi ser saken i många fall således kunna hävdas på ett sådant sätt att det verksamt kan bidra till ett förstärkt skydd för militära motorfordon, även när de är under färd. Det är därmed inte den saken som är en kritisk faktor vad gäller skyddsobjektstanken, utan eventuella invändningar ska kanske mer sökas dels i hur en tillfredsställande beslutsordning ska kunna arrangeras, dels i de konsekvenser för enskildas fri- och rättigheter som kan uppstå. Om militära motorfordon ska kunna förklaras som skydds- objekt, är det självfallet Försvarsmakten som ska vara beslutande organ. I utredningsarbetet har inte annat kommit fram än att Försvarsmakten har en ändamålsenlig beslutsordning som bl.a. innebär en hög beslutsnivå och en enhetlig och konsekvent rättstillämpning. Ett beslut om skyddsobjekt i fråga om fordon ska inte hanteras annorlunda. En typ av fordon, t.ex. stridsfordon av något visst slag, ska kunna ges skyddsobjektsstatus för längre eller . Men även ett eller några enstaka fordon vid en specifik transporthändelse. Med den verksamhetsplanering som Försvars- makten får förutsättas ha bör det inte behövas så snabba beslutsförfaranden att beslutanderätten måste delegeras till en lägre nivå än . Man behöver inte heller med den konstruktion vi föreslår med kort varsel fatta beslut om skyddsobjektsförklaring av tillfälliga stopplatser under en transport, eftersom det ska vara själva fordonet som har skyddsobjektsstatus och inte platsen eller området där fordonet för tillfället har stannat. Vi ser således inte att beslutsordningen skulle utgöra någon kritisk del i ett system där militära fordon kan förklaras som skyddsobjekt. Konsekvenserna för enskildas fri- och rättigheter av en skyddsobjektstatus innebär först och främst att allmänheten måste hållas på ett lämpligt avstånd från de militära fordonen såväl när de är under färd som när de står stilla. Särskilt för fordon under färd innebär detta en låg eller näst intill obefintlig förutsebarhet och ett visst mått av godtycklighet. När fordonet står stilla, kan skyddsvakternas kontroll- och ingripandebefogen- heter verka alltför påflugna. Speciellt när det är fråga om platser invid eller på det allmänna vägnätet dit allmänheten normalt har fritt tillträde. Detta lindras genom bl.a. den bärande tanken att knyta en tillträdesbegränsning till fordonet och inte till en viss plats. Ty på så vis blir det för allmänheten mer tydligt och begripligt att den har att förhålla sig på särskilt sätt till ett fordon/en transport där det genom närvaron av skyddsvakter och genom utmärkningar på fordonet framgår att det rör sig om ett skyddsobjekt. markerar också själva fordonet på långt håll att det är ett militärt objekt. Något behov av kameraövervakning torde knappast föreligga. När man ska värdera konsekvenserna av att militära motor- fordon kan göras till skyddsobjekt, bör man också väga in att det knappast kommer att röra sig om någon större mängd fordon som i förekommande fall blir förklarade som skyddsobjekt. Härtill kommer att Försvarsmakten har en lång och väl beprövad erfaren- het av bevakning och andra arrangemang till skydd för skydds- objekt. I många fall använder man sig av egen personal som skyddsvakter med i stort sett samma utbildning och kompetens på området. Även militärpoliser används för bevakning av militära skyddsobjekt. Enligt vår mening bör detta tillsammans borga för en ändamålsenlig och med hänsyn till skyddsbehovet och till de motstående intressena väl avvägd praktisk rättstillämpning. Vår slutsats är således att stridsfordon och andra militära motorfordon med hänsyn till skyddsintressena i princip bör vara kvalificerade för att kunna förklaras som skyddsobjekt. Ser vi till den helhet som de behandlade mer eller mindre komplexa frågeställningarna bildar anser vi att de motstående principiella och praktiska intressena inte rubbar denna slutsats. Vi anser det således både funktionellt och lämpligt att göra det möjligt att kunna förklara stridsfordon och andra militära motorfordon som skyddsobjekt. Urvalet av fordon som kan komma i fråga styrs av lagens skyddsändamål och den hot- och risksituation som föreligger. Till gruppen andra militära motorfordon bör i första hand räknas transportfordon som används för ändamål som kräver ett kvalificerat skydd, däribland skjutvapentransporter och andra materieltransporter. Avslutningsvis ska här sägas att endast sådana fordon kan komma i fråga att bli skyddsobjekt som är upptagna i det militära fordonsregistret (30 § militära vägtrafikkungörelsen [1974:97]) och som således har registreringsskyltar med militära registrerings- nummer (gula siffror på svart botten). Under utredningsarbetet har från Försvarsmakten påpekats att också järnvägstransporter kan ha en strategiskt viktig betydelse för Försvarsmaktens förmåga, särskilt under ofred, och att det därför kan finnas mycket att vinna på en skyddsobjektsmodell också för Vi kan i och för sig instämma i detta. I den nuvarande skyddslagens 5 § finns bestämmelser om skyddsobjekt vid krig eller krigsfara. En liknande bestämmelse föreslår vi ska finnas också i en ny skyddslag. Därmed skapas rättsliga förutsättningar för att vid behov ta om hand frågan om järnvägs- transporter. Vi anser nämligen att en sådan reglering torde ha sin betydelse främst i anslutning till ett krisläge som lett till beslut om höjd beredskap. Skyddsändamålen utvidgas till att omfatta även grov, organi- serad brottslighet. Ändamålet med gällande skyddslag är att bereda skydd för vissa i lagen angivna byggnader, anläggningar, områden och objekt mot säkerhetshotande verksamheter i form av sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Lagen möjliggör också skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. I avsnitt 9.2 tar vi till närmare bedömning upp de säkerhetshot som verkar gentemot samhällsviktig verksamhet. Avsnitt 9.2.1 ägnas därvid åt de skyddsändamål som anges skyddslag. Avsnitt 9.2.2 ägnas åt nya säkerhetshot i form av brottsyttringar från bl.a. den grova, organiserade brottsligheten. Avslutningsvis prövar vi i avsnitt 9.3 huruvida skyddslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att även ge skydd för allmän- heten mot andra skaderisker än sådana som kan uppstå ur militär verksamhet. 9.2Skydd mot säkerhetshotande verksamhet 9.2.1Sabotage, terrorism och spioneri m.m. Lagens ändamål vad gäller skyddet mot säkerhetshotande verksam- heter såsom sabotage m.m. har närmast sin grund bl.a. i det säker- hetspolitiska läge som rådde före lagens tillkomst . har det skett genomgripande förändringar av det Omvärldsförändringarna har inneburit att de mellanstatliga relationerna framför allt i vårt närområde numera är mer avspända. och präglas enligt FörsvarsberedningenTPF1FPT av stabilitet, dialog och samarbete på en aldrig tidigare skådad nivå. rymmer den globala arenan numera bl.a. konflikter och kriser som innebär att andra slags hot än av mellanstatlig karaktär växer sig starkare. Inte minst gäller detta hotet från internationell terrorism och andra besläktade antagonistiska hot från icke-statliga aktörer. Den gränsöverskridande, grova organi- serade brottsligheten utgör också ett potentiellt allvarlig hot mot vår säkerhet. Frågan är då till att börja med om de angivna omvärlds- förändringarna kan uppfattas på det viset att säkerhetshotet är så annorlunda att lagens nuvarande skyddsändamål bör förändras i något avseende. En viktig utgångspunkt för den bedömningen är, som förut framhållits, att vårt samhälle generellt sett måste sägas vara väsentligt mer sårbart . Åtskilliga verksamheter har, utifrån samhällets funktionalitet, ett högt eller mycket högt skyddsvärde. Att stärka robustheten i viktiga samhällsverksamheter är centralt i ambitionerna när det gäller vår krishanteringsförmåga. Även med högt ställda ambitioner är det uppenbart att skydds- värda intressen kan drabbas av kännbara skadeverkningar till följd av vitt skilda slags händelser; det kan gälla allt från dramatiska naturhändelser eller rena olyckor orsakade av mänskliga aktiviteter till uppsåtliga brottsliga angrepp. Den nuvarande skyddslagen tar sikte på skydd mot den sist- nämna kategorin händelser, och i lagen har som ändamål angetts skyddet mot spioneri m.m., sabotage och terrorism. Det är givetvis vanskligt att rätt bedöma vilka riskerna är för att sådana säkerhets- hotande verksamheter ska drabba skyddsvärda militära och civila intressen i samhället. För området spioneri bedöms, enligt vad vi informerats om av Säkerhetspolisen, den illegala underrättelse- verksamheten mot svenska intressen vara relativt oförändrad över tiden, trots den säkerhetspolitiska avspänningen. Låt vara att verk- samheten tar sig något andra uttryck än under det . Någon överdriven optimism ska vi emellertid inte heller ha. 1TP PT Rapporten i samverkan (Ds 2007:46). Hotbildsfrågan när det gäller terrorism är mer komplex; dagens internationella terrorism har blivit svårare att bemöta och skydda sig mot. Från Säkerhetspolisen har vi inhämtat att risken för terrorattentat i har bedömts vara låg, men att hotbilden är förhöjd mot vissa utländska intressen i . är det viktigt att vara medveten om att risken för attacker i form av terroristbrott mot svenska intressen är oförut- sägbar och snabbt kan komma att förändras på grund av bl.a. politiska ställningstaganden, det svenska deltagandet i inter- nationella operationer eller av till synes normalt sett ovid- kommande händelser. Att har förskonats från större terroristattentat och att det direkta terroristhotet mot och svenska intressen bedöms som relativt lågt är således ingen garanti för framtiden (se regeringens skrivelse till 2007/08:64 Nationellt ansvar och internationellt engagemang – En nationell strategi för att möta hotet från terrorism). När det gäller hotbildsläget har vi mot den här bakgrunden kommit till den slutsatsen att dagens hotbild i sig inte kan ges någon avgörande betydelse för ställningstagandena rörande de skyddsändamål som behandlas. Det är snarare en bedömd mer schematisk och relativt tidsobestämd hotbild som har utgjort grund och som enligt vår mening talar för att lagens nuvarande skyddsändamål, inklusive skyddet mot sabotage, alltjämt har aktualitet. Den saken blir än mer tydlig om man betänker att en reglering på området ska gälla också under höjd beredskap, då bilden kan vara än mer komplex och väsentligt mer hotfull. I ljuset av den mer schematiska hotbild som vi utgår från är det naturligt att man i diskussionerna om lagens skyddsändamål kanske mer ska rikta fokus på de skadliga konsekvenser som kan bli följden av spioneri, sabotage eller terrorism än på själva riskerna för sådana brottsliga angrepp. Vår bedömning är att följderna för skyddsvärda militära och civila samhällsintressen av denna säkerhetsskadliga brottslighet i flera fall skulle kunna bli oacceptabla. Vi har redan nämnt bl.a. vårt extrema beroende av el- försörjningen som exempel. Det förstärkta skydd som systemet med skyddsobjekt i sin nuvarande form ger är ägnat att på ett ändamålsenligt sätt förebygga och förhindra skador samt, om skador ändå sker, stärka vår förmåga att hantera dessa och därmed reducera skadeverkningarna. Vår slutsats är därför att det finns goda skäl att i en skyddslag- stiftning behålla de nuvarande skyddsändamålen. det avseendet föreslår vi således inte. De möjliga nya skyddsobjekt som vi har förespråkat i tidigare avsnitt svarar, som vi redan har konstaterat, mot ett behov av att uppställa ett nytt skyddsändamål. Vi behandlar den saken i nästa avsnitt. 9.2.2Grov organiserad brottslighet m.m. Även om de nuvarande skyddsändamålen får anses täcka en stor del av den säkerhetshotande brottslighet som vi – genom de extra verktyg som skyddslagen ger – behöver skydda oss mot, måste man vara vaksam på att brottslighet av sådan karaktär kan ta sig fler uttryck än vad som ryms inom de nuvarande brottskategorierna. Frågan behandlas i direktiven till utredningen. I våra direktiv sägs således att det finns skäl att överväga behovet av att låta skyddslagen tillgodose vissa andra skyddsändamål än de som omfattas av lagen. Som exempel på skyddsbehov som bör övervägas anges vissa former av allvarlig brottslighet som innefattar angrepp på samhället eller vissa vitala samhällsfunktioner; det rör sig enligt direktiven om vissa fall av grov, organiserad brottslighet samt sådan brottslighet som brukar betecknas som systemhotande, dvs. som genom hot eller våld riktar sig mot rättsväsendet eller mot andra grundläggande funktioner i vårt samhälle. Som sagts är de verksamheter m.m. som behöver ett kvalificerat skydd och den hot- och riskbild som föreligger mot varandra korresponderande faktorer. Det finns med andra ord ett nära samband mellan möjliga skyddsobjekt och skyddsändamål. Våra tidigare redovisade överväganden om vilka verksamheter, anläggningar m.m. som behöver möjlighet till ett verksamt skydd bör därför följas av analyser vad vi behöver skydda oss mot. Vi har pekat på behovet av skydd för bl.a. området allmän ordning och säkerhet och hanteringen av sedlar och mynt, omfattande anlägg- ningar för penningmedelsförsörjning inklusive bankernas kontant- depåer. Innan vi mer än vad som tidigare skett går in på frågan om i vad mån den grova, organiserade brottsligheten och den systemhotande brottsligheten innefattar ett hot mot säkerheten för vitala samhälls- funktioner, kan det vara på plats att först göra en beskrivning av brottsligheten och dess yttringar. Till att börja med ska helt kort sägas att grov, organiserad brottslighet och systemhotande brottslighet kan vara skilda företeelser som tar sig olika brottsliga uttryck, men att de inte sällan förknippas med varandra; den organiserade brottsligheten begår systemhotande brottslighet för att främja sin huvudverk- samhet, slå vakt om den och värja sig mot samhällets åtgärder. Systemhotande brottslighet kan också ha annat ursprung, t.ex. religiös eller politisk fanatism eller psykisk störning. För tydlig- hetens skull behandlas den grova, organiserade brottsligheten och den systemhotande brottsligheten i det följande inte som synonyma brottsyttringar. Grov, organiserad brottslighet Uttrycket grov, organiserad brottslighet har inte någon helt vedertagen definition. Även om brottsligheten har många ansikten och tar sig mångahanda uttryck, råder dock i långa stycken enighet om vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att sådan brottslighet ska anses föreligga. Först ska sägas att brottslighetens primära syfte är ekonomisk . Genom detta skiljer den sig i princip från den brottslighet som den nuvarande lagens skyddsändamål tar sikte på, även om kopplingar i och för sig kan noteras mellan terrorism och organiserad brottslighet. Ett annat utmärkande drag hos den grova, organiserade brottsligheten är att den såväl geografiskt som organisatoriskt är gränsöverskridande och att den i vårt land ofta har internationell koppling. En utveckling som särskilt bör nämnas är att det för att nå resultat med de mer kvalificerade brotten, som det ju ofta rör sig om, ställs allt större krav på fler aktiva medverkande med specialuppgifter. De organisatoriska formerna har därför allt mer fått karaktär av större eller mindre nätverks- strukturer. Brottsligheten kännetecknas numera också av multi- kriminalitet, dvs. den spänner över många brottsområden som kan skifta från tid till annan bl.a. beroende på lönsamhet och sam- hällets motåtgärder. Inom EU används en förteckning över kriterier för att definiera organiserad brottslighet. För att den ska betraktas som organiserad ska den t.ex. ske i samverkan mellan fler än två personer. I ser vi enligt vad som sagts att de organisatoriska strukturerna mer och mer har karaktären av löst strukturerade kriminella nätverk; det rör sig om nätverksbundna projekt som genomförs vid enstaka tillfällen eller återkommande och som bedrivs i organisationsliknande former som varierar från ett tillfälle till ett annat. med denna utveckling består och stärks i några fall de mer hierarkiska, fast organiserade formerna till skydd för verksamheten; det senare är särskilt framträdande hos de ton- givande kriminella MC-organisationerna. Kännetecknande för den organiserade brottslighet som vi nu talar om är också användningen av hot eller våld samt nyttjandet av kommersiella eller affärsmässiga strukturer för att dölja kriminaliteten eller för att skydda brottsligt åtkomna pengar. Ett annat inslag, som står den systemhotande brottsligheten nära, innefattar otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning och rättsliga myndigheter liksom på ekonomin. Detta sker inte sällan helt öppet inte minst från den kriminella MC-miljön. En alltmer aggressiv och råare attityd kan skönjas. Vidare upprätthålls med olika medel någon form av disciplin och kontroll inom gruppen eller nätverket, som det förekommer att man på olika sätt försöker hjälpa dem som åker fast. Värt att notera är att EU:s kriterielista inte är uppdaterad. Enligt är den som framgått inte helt överens- stämmande med bilden av den organiserade brottsligheten i av och därmed ett trubbigt instrument att arbeta efter. För att beteckna brottslighet som grov finns inte några särskilda generella definitioner fastlagda. Ser man det mer formellt, måste den brottslighet det är frågan om för att betecknas som grov i princip inrymma antingen sådana brottsrekvisit som gör att brottet ska bedömas som grovt eller eljest ha ett högt straffvärde. Gärningar som typiskt sett kan höra hemma under grov, organi- serad brottslighet är: narkotikabrott, utpressning, beskyddar- verksamhet (dvs. man erbjuder skydd mot sig själv), olaga tvång, människorov, människosmuggling, människohandel (s.k. trafficing), barnpornografi och prostitution (koppleri) samt smuggling av tobak, alkohol och skjutvapen, illegal spelverksamhet, våldsbrottlighet, rån och vapenbrott samt penningtvätt, skatte- brott, korruption, olaga hot, hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak. Narkotikahandel bedöms vara den organiserade brotts- lighetens huvudbrottsområde. Hos de brottsbekämpande organen finns en omfattande och inträngande kunskap om de skilda brottsområdena med tillhörande nätverksbaserade strukturer som knyter an till brottslighet som har räknats upp i föregående stycke. Ett urval ger följande bild. Ett område rör miljöbrott avseende metaller (skrotbilar) och begagnad elektronik; med tanke på möjligheterna till stora intäkter, skrotets lättillgänglighet och de relativt låga straffsatserna, bedöms brottsområdet komma att öka. Ett annat område – som bedöms vara det snabbast växande inom den globala organiserade brotts- ligheten – är människohandel, främst för sexuella ändamål men till synes alltmer också för andra inte sällan brottsliga ändamål. Som andra brottsområden kan nämnas dieselstölder i organiserade och effektiva former, ekonomisk brottslighet, främst i form av grova skattebrott (användning av s.k. svart arbetskraft samt moms- karuseller rörande bl.a. livsmedel, skrot och metaller). Bland ytterligare brottsområden med inslag av organiserad brottslighet kan nämnas metallstölder, inte minst av koppar, samt angrepp på samhällets kontanthantering i form av bl.a. värdetransportrån. När det gäller rån av penningdepåer och värdetransporter har noterats en faktisk minskning av antalet fullbordade brott som utbytet av brotten synes ha minskat påtagligt (se avsnitt 8.3.2). De rånnätverk som ligger bakom de här brotten mot kontanthanteringen passar inte alltid helt in på EU:s definition av organiserad brottslighet. Men det gör ju inte kriminaliteten mindre allvarlig. Då det knappast är ändamålsenligt att mer än vad som skett beskriva den grova, organiserade brottsligheten, lämnar vi ämnet och går över till systemhotande brottslighet. Som systemhotande betecknas sådan brottslighet som utsätter rättsväsendet, statliga och kommunala förvaltningar och andra grundläggande funktioner i ett öppet och demokratiskt samhälle för påfrestningar av allvarligt slag. Hit hör numera allt mer också påtryckningar i form av hot eller våld mot brottsoffer och vittnen (bevispersoner). Systemhotande brottslighet förknippas framför allt med den kriminella MC-miljön, även om den också ofta är ett utflöde av allvarlig psykisk störning eller religiös eller politisk fanatism. Det primära syftet är att åstadkomma en otillbörlig påverkan på vitala samhällsfunktioner – myndighetsutövning, medier, politik, ekonomi – för att t.ex. värja sig mot eller störa samhällets åtgärder för att bekämpa den kriminella huvudverk- samheten, exempelvis genom att skrämma till passivitet. hotande verksamhet kan vara allt från allvarliga trakasserier mot tjänstemän till hot eller våld. Man kan också räkna hit otillbörliga belöningar, dvs. korruption i olika former, som riktas till personer i vitala samhällsfunktioner. Några mer inträngande och vedertagna definitioner av systemhotande brottslighet finns inte. har i en rapport redovisat en undersökning av otillåten påverkan riktad mot myndighetspersoner. Av rapporten framgår att av dem som medverkat i en enkätundersökning hade utsatts för allvarliga trakasserier och hot samt våldssituationer. har vi upplevt mycket allvarliga angrepp på aktörer inom rättskedjan (däribland sprängningen av en åklagares bostad i och beskjutningen av en åklagares bostad i ). Efter den här genomgången och den analys som vi har gjort av vårt uppdrag i denna del står det klart att utvecklingen och utbred- ningen av den grova, organiserade brottsligheten, i vart fall genom många av sina yttringar, utgör en potentiell fara för säkerheten för vitala samhällsfunktioner. Det är visserligen inte fråga om något direkt hot mot den övergripande nationella säkerheten, men ändå tillräckligt allvarligt inom en del samhällsfunktioner. Området kontanthantering har vi bedömt som så viktigt och så utsatt att det behöver det mer kvalificerade skydd som en skyddslagstiftning kan ge.