sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Beträffande elektroniskt informationsutbyte som sådant kan noteras att informationsöverföring på elektronisk väg i tidigare lagstiftningssammanhang inte i sig har ansetts innebära oacceptabla intrång i den personliga integriteten (se t.ex. prop. 2000/01:33 och prop. 2000/01:129). Kraven på skydd mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten vid elektroniska informationsöverföringar tillgodoses i viss mån vid utformningen av sekretessreglerna. Även de krav som PuL och de särskilda registerförfattningarna ställer på behandling av personuppgifter skyddar den enskildes integritet. Ett utökat automatiserat informationsutbyte mellan myndigheter är ett naturligt och även nödvändigt steg i samhällets IT-utveckling. Av betydelse är vilket slag av uppgifter som överförs och den samman- lagda information mottagaren får. Personlig integritet är inte en absolut rättighet Det måste beaktas att personlig integritet, som vi tidigare angett, inte är en absolut rättighet. Skyddet för den personliga integriteten skall således vägas mot de allmänintressen som talar för ett utökat elektroniskt informationsutbyte och styrkan av dessa intressen. Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte Som vi redovisat i avsnitt 6 anser vi att det, på samma sätt som vid reform, finns starka allmänna intressen för ett utökat informationsutbyte mellan nu aktuella myndigheter. När det gäller de utökade elektroniska informationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15 är således vår bedömning att gemensamt för dessa är att ett utökat informationsutbyte leder till förbättrad kontroll av statliga medel genom bl.a. ökade möjligheter att motverka felutbetalningar inom trygghetssystemen, till ökad effektivitet hos berörda myndigheter samt till bättre service till och ökad förutse- barhet för den enskilde. Pågående elektroniska informationsutbyten har ansetts förenliga med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten Flertalet av de myndigheter som omfattas av vårt uppdrag ingår redan i författningsreglerade informationsutbyten med andra myndigheter. I dessa fall har det således ansetts vara förenligt med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integri- teten att myndigheterna lämnar ut uppgifter till andra och att detta även sker genom elektronisk informationsöverföring. Det framstår som svårt att hävda att det vore oacceptabelt från integritets- skyddssynpunkt att tillåta nu aktuella myndigheter att lämna ut uppgifter till ytterligare någon eller några myndigheter eller att lämna ut ytterligare några uppgifter till myndigheter med vilka informationsutbyte redan sker. Förmånsreglernas utformning förutsätter ett informationsutbyte Av betydelse vid bedömningen av om de nu aktuella informa- tionsutbytena kan godtas från integritetsskyddssynpunkt är vidare att behovet av ett informationsutbyte är en konsekvens av utfor- mningen av de regelverk som reglerar de förmåner, ersättningar, bidrag m.m. som myndigheterna administrerar. Vid den nu aktuella avvägningen har det, enligt vår mening, alltså betydelse att de materiella regelverk som styr myndigheternas verksamhet förut- sätter att myndigheterna får vissa uppgifter från andra aktörer. Grunderna för de olika förmånssystemen har beslutats av riks- dagen och i några fall av regeringen. I de olika systemen kan således ett informationsutbyte mellan myndigheter vara en förutsättning Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte för att t.ex. den beslutande myndigheten skall kunna få det under- lag som behövs för att kunna fatta beslut i ett ärende. I normalfallet torde det, vilket regeringen angav års reform, vara svårt att motivera att sådana inslag i administrationen som är en nöd- vändig följd av förmånssystemens utformning utgör oacceptabla intrång i den personliga integriteten (prop. 2000/01:129 s. 39). Informationsutbytena avser ett begränsat antal uppgifter Från integritetsskyddssynpunkt skall också beaktas att gemensamt för de elektroniska informationsutbyten som är aktuella för vår utredning är att det enbart är fråga om att tillåta att ett begränsat antal särskilt utvalda uppgifter överförs från en verksamhet till en annan. De uppgifter som omfattas av de utökade informations- utbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15 är vidare uppgifter som, med något enstaka undantag, framstår som mindre integritets- känsliga. Bättre kontroll av vilka uppgifter som lämnas ut Som angavs i förarbetena till reform (prop. 2000/01:129 s. 41) har ett elektroniskt informationsutbyte den fördelen jämfört med ett manuellt informationsutbyte, där uppgifter överförs munt- ligen eller skriftligen, att det för den enskilde är möjligt att förutse exakt vilka uppgifter som kommer att överföras från en verksamhet till en annan (jfr avsnitt 6.4). Till skillnad från över- föringar kan en elektronisk överföring nämligen endast avse för- programmerade uppgifter. Härigenom motverkas riskerna för att överskottsinformation lämnas ut. Utökade elektroniska informationsutbyten går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten Mot bakgrund av vad vi nu sagt anser vi att de utökade elektroniska informationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15 går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. För detta bör emellertid gälla att några särskilda förutsättningar är uppfyllda (jfr a. prop. s. 42). Av direktiven för vår utredning framgår också att vi skall ha vissa särskilda förut- Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte sättningar som utgångspunkter vid de eventuella författningsför- slag som vi lämnar i syfte att garantera ett fullgott integritetsskydd vid ett utökat informationsutbyte. En förutsättning för att de nu aktuella informationsutbytena skall gå att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten är, enligt vår mening, att de elektro- niska informationsöverföringarna är uttryckligt reglerade genom i lag eller förordning intagna tydliga bestämmelser. Varje infor- mationsutbyte skall därför bygga på en författningsreglerad upp- giftsskyldighet och endast de konkreta uppgifter som är före- skrivna i lag eller förordning skall få överföras. Genom en sådan tydlig författningsreglering garanteras att endast de uppgifter lämnas ut som en myndighet behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter inom respektive trygghetssystem. Vidare förutsätts att den behandling som ett informationsutbyte innebär regleras i en författning eller framgår av ändamålsbeskriv- ningen för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet. Ytterligare en förutsättning som måste vara uppfylld är att de registrerade blir tydligt informerade om att informationsutbyte med andra myndigheter sker i den aktuella verksamheten, om vilka myndigheter som ingår i informationsutbytet samt om syftet med informationsutbytet. Dessutom skall den enskilde få del av inhäm- tade uppgifter innan ärendet avgörs. Vi vill i detta sammanhang påminna om att huvudregeln enligt såväl FL som allmänna rätts- grundsatser avseende t.ex. kommunikationsprincipen är att den enskilde skall få del av inhämtade uppgifter innan ett ärende avgörs om avgörandet går parten emot. Att även sådana uppgifter som myndigheter och organ inhämtar elektroniskt från annan än den enskilde kommuniceras med denne är givetvis av avgörande betydelse för att skyddet för den personliga integriteten skall kunna garanteras. Kraven på skydd för den personliga integriteten förutsätter givetvis också att det även efter en elektronisk informations- överföring gäller ett tillfredsställande sekretesskydd för de upp- gifter som har lämnats ut samt ett motsvarande skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter som hos den utlämnande myndigheten. Sammantaget är vår bedömning att de utökade elektroniska informationsutbyten som vi har övervägt och som vi går närmare in på i avsnitt 11–15 är förenliga med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten, om de förutsätt- Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte ningar som vi redovisat ovan är uppfyllda. Med den reglering som viföreslår i avsnitt 11–15 anser vi att dessa förutsättningar uppfylls. I detta sammanhang finns anledning att framhålla att det är av betydelse för kraven på skydd för den personliga integriteten att de myndigheter mellan vilka rutinmässiga elektroniska informations- utbyten upprättas, är införstådda med vilka uppgifter som omfattas av utbytena och vad dessa uppgifter står för. Berörda handläggare vid myndigheterna måste genom utbildning ges information och kunskaper om detta samt hur uppgifter som inhämtas från andra myndigheter skall användas, exempelvis om fråga är om uppgifter som direkt kan läggas till grund för ekonomiska beräkningar eller om uppgifterna i första hand utgör underlag för att bedöma om ett ärende behöver utredas ytterligare. Vi förutsätter att berörda myndigheter, vid upprättandet av elektroniska förbindelser, genom samråd med varandra och genom utbildning och andra insatser riktade mot den egna personalen ser till att det i detta avseende skapas garantier för skyddet för den personliga integriteten. 8Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Våra bedömningar: Inom flertalet av de informationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15 bör uppgiftsutlämnande genom direktåtkomst medges. Om mottagaren i ett elektroniskt informationsutbyte saknar rättslig befogenhet att genom direktåtkomst inhämta person- uppgifter, kan uppgifterna inte anses förvarade hos mottagaren, även om denne tekniskt sett skulle ha tillgång till uppgifterna. Uppgifterna är därmed inte sådana upptagningar som är allmän handling hos mottagaren. En direktåtkomst utformad på det sätt vi föreslår innebär inte att tillgängligheten till uppgifterna ökar. Bestämmelser om sökbegrepp i lagar och förordningar som tillämpas vid behandling av personuppgifter i viss angiven verksamhet gäller, även utan särskild reglering, vid annan myndighets direktåtkomst till uppgifterna. Inte heller i detta avseende innebär direktåtkomst att tillgängligheten till uppgifter hos den utlämnande myndigheten ökar. Vi har i avsnitt 6 redovisat de skäl som talar för utökade möjlig- heter till elektroniskt informationsutbyte oberoende av metoden för det elektroniska uppgiftsutlämnandet. I fråga om direktåtkomst finns emellertid skäl för ytterligare överväganden. I detta avsnitt går vi därför närmare in på frågan om möjligheten att inom nu aktuella informationsutbyten lämna ut information genom sådan åtkomst. Vi inleder avsnittet med en allmän bakgrund. Därefter redovisar vi de överväganden som gäller generellt för samtliga de informa- tionsutbyten som vi utrett där möjligheten att lämna ut uppgifter genom direktåtkomst är aktuell. I avsnitt 11–15 går vi närmare in på specifika utökade elektroniska informationsutbyten som vi har övervägt. Vi behandlar där elektroniska informationsutbyten där Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information (avsnitt 11), arbetslöshetskassorna (avsnitt 12), SPV (avsnitt 13), KFM (avsnitt 14) och kommunernas social- nämnder (avsnitt 15) är mottagare av information som inhämtas elektroniskt från andra myndigheter. I dessa avsnitt kommer vi i flertalet fall att hänvisa till våra överväganden i det nu aktuella avsnittet men vi redogör också för de överväganden om direkt- åtkomst som är specifika för det informationsutbyte som behandlas i respektive avsnitt. Den grundläggande innebörden av begreppet direktåtkomst är, som vi närmare redogjort för i avsnitt 5, att information är till- gänglig för en användare så att denne på egen hand kan söka i den och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet hos utlämnaren. Direktåtkomsten kan ge användare en möjlighet att utan föregående begäran hos utläm- nande myndighet även hämta hem information till sitt eget system och bearbeta den där. Vi har tidigare pekat på att det kan finnas anledning att ifråga- sätta om det är motiverat med särskilda regler för direktåtkomst eftersom det numera i praktiken inte alltid är så stora skillnader mellan sådan åtkomst och andra metoder för elektroniskt utläm- nande. Vi har dock kommit fram till att det inom ramen för vårt uppdrag saknas förutsättningar att frångå den systematik som berörda registerförfattningar har . Utgångspunkten för våra överväganden och förslag är därför att möjligheten att lämna ut uppgifter genom direktåtkomst skall författningsregleras samt att det i de registerförfattningar som berör nu aktuella informations- utbyten skall göras en åtskillnad mellan direktåtkomst och annan form av uppgiftslämnande på automatiserad väg. I de fall vi föreslår bestämmelser om direktåtkomst utgår vi från den systematik som tillämpas i registerförfattningen för respektive myndighet. Enligt våra direktiv skall utgångspunkten vara att det elektro- niska informationsutbytet i största möjliga utsträckning bör ske genom att mottagaren har direktåtkomst till uppgifter hos utläm- naren. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Utredningen instämmer i tidigare bedömningar om direktåtkomst När det gäller frågor avseende direktåtkomst anser vi att de överväganden som lagstiftaren gjorde i samband med reform gäller även för de informationsutbyten som är aktuella. I det följande återger vi därför i stora delar dessa överväganden såsom de presenterades i förarbetena till denna reform och ansluter oss till dessa (se prop. 2000/01:129 s. 75 ff. och SOU 2000:97 s. 280 ff.). Därutöver analyserar vi något ytterligare uppfattningen att direktåtkomst innebär ökad tillgänglighet till uppgifterna till följd av att uppgifter som görs tillgängliga genom direktåtkomst som regel kommer att omfattas av offentlighetsprincipen också hos den mottagande myndigheten. Om de rättsliga förutsättningarna finns väljer myndigheten metod för utlämnande Vi instämmer i den bedömning som redovisades i prop. 2000/01:129 (s. 75 f.), nämligen att de uppgifter i en databas som en myndighet eller, i SekrL:s mening, med myndighet jämställt organ rutinmässigt får ta del av enligt bestämmelser i lag eller förordning också bör kunna göras tillgängliga på elektronisk väg. I det fall uppgiftslämnandet är författningsreglerat och förutsatt att ett elektroniskt uppgiftslämnande, t.ex. genom direktåtkomst, medges i den särlagstiftning som gäller för behandling av person- uppgifter i viss verksamhet, är det upp till myndigheten att avgöra mediet för utlämnande. Den begränsningen skall dock givetvis gälla att myndigheternas tillgång till informationen om enskilda begränsas till vad som är nödvändigt för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Även om myndigheterna, under angivna förut- sättningar, formellt kan välja om uppgifterna skall lämnas ut manuellt eller elektroniskt t.ex. genom direktåtkomst måste, som regeringen angav i den nämnda propositionen, förutsättas att myndigheterna väljer det mest effektiva sättet för informations- överföring. Av betydelse för myndigheternas val av metod för informations- överföring är givetvis även att metoden är kostnadseffektiv. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information finns då anledning att framhålla att den tekniska utvecklingen har inneburit att skillnaderna mellan direktåtkomst och annat elektro- niskt utlämnande numera i praktiken inte är så stora. Tidsmässigt behöver det inte vara någon större skillnad mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande, eftersom det även finns andra metoder än direktåtkomst för att snabbt och effektivt utbyta information. Även om gällande författningar medger att infor- mationsöverföring sker genom direktåtkomst kan det således för berörda myndigheter vara mest kostnadseffektivt att välja en annan metod för överföringen. En avvägning mellan skäl som talar för respektive mot direktåtkomst För att bedöma om en myndighet utanför en viss verksamhet bör få direktåtkomst till information i verksamheten måste en avväg- ning göras mellan de skäl som talar för en sådan åtkomst och de integritetsskäl som talar mot denna. Vid bedömningen får hän- synen till den personliga integriteten vägas mot bl.a. behovet av ökad effektivitet hos myndigheterna, möjligheten att kunna ge bättre service till den enskilde och intresset av att trygghetssystem- en inte undergrävs av felutbetalningar orsakade av exempelvis fusk. I sammanhanget är också av betydelse vilka uppgifter som skall omfattas av en eventuell direktåtkomst och hur integritetskänsliga dessa uppgifter är. Som vi har redovisat har vi, vid avvägningen mellan de allmänintressen som talar för de utökade informationsutbyten som vi har haft att överväga och de integritetsskäl som talar mot dessa, gjort den bedömningen att dessa informationsutbyten går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten (se avsnitt 7). De överväganden som vi där har gjort gäller även vid bedömningen av om de uppgifter som respektive informationsutbyte omfattar skall kunna lämnas ut genom direktåtkomst. I de följande avsnitten redovisar vi våra ytterligare överväganden i fråga om avvägningen mellan kraven på skydd för den personliga integriteten och skälen för att uppgifter skall göras tillgängliga genom direktåtkomst. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Förmånsreglernas utformning förutsätter ett informationsutbyte På motsvarande sätt som gällde för det informationsutbyte som var aktuellt vid reform är de nu aktuella informationsutbytena i stor utsträckning föranledda av att de materiella regelverken i de olika förmånssystemen är uppbyggda så att ett beslut i ett system förutsätter kunskap om uppgifter som finns hos de myndigheter som administrerar övriga system. För att beslut om förmåner, ersättningar och stöd inom de olika systemen skall bli korrekta redan från början krävs att beslutsfattarna i varje ärende på ett enkelt och snabbt sätt kan kontrollera beslutsunderlaget och att relevanta uppgifter finns tillgängliga redan vid beslutstillfället. Effektivare och mer enhetlig ärendehantering samt bättre service till enskilda När berörda handläggare – inom de informationsutbyten som vi har haft att överväga kontrollerar de uppgifter som den enskilde lämnat till myndigheten i ett ärende sker detta (med undantag för informationsutbytet mellan socialnämnderna och ) genom att handläggarna per telefon, brev och ibland per telefax kontaktar handläggare vid en annan myndighet. Vår kartläggning visar att denna hantering tar tid och är omständ- lig. När det gäller telefonkontakter är den handläggare som söks inte alltid anträffbar. Vidare är det svårt att komma fram till vissa myndigheter. Den handläggare som ringer upp är hänvisad till samma telefonnummer som allmänheten och hamnar ofta i långa telefonköer. Även hos den myndighet som skall lämna ut efter- frågade uppgifter är dagens hantering resurs- och tidskrävande. Som exempel kan nämnas att har beräknat att antalet telefonförfrågningar enbart från uppgår till ungefär 80 000 . Det informationsutbyte som förekommer sker till stor del efter bedömningar och initiativ på handläggarnivå hos berörda myndigheter. Olika handläggare gör olika bedömningar av behovet att komplettera ett beslutsunderlag eller att kontrollera uppgifter som den enskilde har lämnat. Det förhållandet att dagens kontakter är tids- och resurskrävande leder till att nödvändig information inte tas fram och att önskvärda kontroller Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information I en pressad arbetssituation eller när det är angeläget att beslut i ett ärende fattas snabbt kan handläggarna se sig tvingade att avstå från önskvärda kontroller, eftersom detta skulle fördröja handläggningen av ärendet ytterligare. Även om det finns andra metoder än direktåtkomst för att utbyta information sekundsnabbt vill vi framhålla att direkt- åtkomst medger att handläggarna vid varje besluts- eller kontroll- tillfälle har tillgång till aktuella uppgifter hos utlämnande myndig- het. Som lagstiftaren påpekade års reform kan det förhållandet att uppgifterna vid beslutstillfället är inaktuella få till följd att en tilläggsutbetalning sker eller att ett ärende om återkrav inleds. Därmed drar handläggningen ut och det kan vara svårt att i efterhand kräva och få tillbaka felaktigt utbetalda belopp (prop. 2000/01:129 s. 77). Direktåtkomst innebär en möjlighet för beslutsfattande hand- läggare att på ett enkelt och snabbt sätt hämta in aktuella uppgifter från andra myndigheter. Härigenom kan dagens ärendehantering ytterligare effektiviseras och handläggningstiderna kortas avsevärt. Detta innebär i sin tur en förbättrad service mot de enskilda. Som angavs i förarbetena till reform är möjligheten att snabbt få ett beslut av avgörande betydelse för den sökande där förmånen i fråga kan vara den enda eller största inkomstkällan. Förseningar i beslutsfattandet på grund av den fördröjning som inhämtandet av informationen innebär kan därför få långtgående konsekvenser för den enskilde. Genom direktåtkomst kan myndigheterna utforma effektiva och enhetliga rutiner för kontroll i pågående ärenden av lämnade uppgifter. Detta förutsätter att myndigheter på ett snabbt och effektivt sätt kan hämta in aktuella uppgifter hos andra myndigheter. Att det skapas effektiva och enhetliga rutiner för kontroll bidrar till en likformig ärendehantering vid myndig- heterna. Därmed blir det i mindre omfattning den enskilde hand- läggarens bedömning som blir avgörande för om en kontroll skall ske i det enskilda ärendet eller inte. Riksdag och regering har vid olika tillfällen framfört krav på förbättrad kontroll av utbetalningar av allmänna medel från myn- digheter. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information det finns anledning att ingripa kraftfullt mot personer som fuskar till sig ersättning och att det måste finnas ett effektivt system för att upptäcka fusk (prop. 1995/96:25 En politik för arbete, trygghet och utveckling, bet. 1995/96:FiU1). I budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1 s. 45 ff.) har regeringen aviserat krafttag mot fusk med ersättningar och bidrag. Regeringen har bl.a. angett att det är avgörande för såväl legitimiteten som finansieringen av välfärdssystemen att kontrollverksamheten ökas och effektiviseras samt att felaktigt utbetalda ersättningar och bidrag återkrävs. Direktåtkomst innebär en möjlighet för nu berörda myndigheter att på ett enkelt och tidseffektivt sätt stärka kontrollen av utbetal- ningen av allmänna medel och därmed efterkomma statsmakterna krav på kontroll. Vi anser att detta är ett skäl som mycket starkt talar för att det inom nu aktuella informationsutbyten bör finnas en möjlighet till direktåtkomst. När det gäller behovet av direktåtkomst inom de nu aktuella informationsutbytena, dvs. de informationsutbyten vi behandlar i avsnitt 11–15, anser vi sammanfattningsvis att genom möjlighet till sådan åtkomst kan dagens ärendehantering ytterligare effektivise- ras, handläggningstiderna förkortas avsevärt och servicen till de enskilda förbättras. Genom direktåtkomst ges vidare möjligheter till stärkt kontroll av utbetalningen av allmänna medel. På ett enkelt och tidseffektivt sätt kan det skapas rutiner som gör att beslutsfattarna har tillgång till ett korrekt beslutsunderlag samt rutiner för att förebygga eller i efterhand upptäcka felaktiga dubbelutbetalningar. Tungt vägande skäl talar alltså för att direkt- åtkomst skall vara möjlig inom de aktuella informationsutbytena. 8.2.3Uppgifter som skall omfattas av direktåtkomst Inom det nu pågående informationsutbytet mellan Försäkrings- kassan, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna har aktörerna direktåtkomst till uppgifter hos varandra. Här har således direktåtkomst inte ansetts innebära ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information