sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — Europa- domstolen gör emellertid i fråga om vissa artiklar i konventionen en autonom tolkning av konventionens begrepp, vilket innebär att den nationella rättens kategorisering av olika företeelser inte blir ensamt utslagsgivande. I frågan om vad som ska anses vara en anklagelse om brott finns rikliga exempel på en sådan autonom tolkning. När det gäller dubbelbestraffningsförbudet förutsätts dock som nämnts ovan att det sker i en brottmålsrättegång. I linje med vad Regeringsrätten anfört i rättsfallet RÅ 2000 ref 65 ligger det närmast till hands att anse att begränsningen till just brott- målsrättegång varit avsedd att skära av andra förfaranden än sådana där frågan är om straffrättslig påföljd ska ådömas. Det synes alltså inte finnas något utrymme för att genom en autonom tolk- ning även låta förfaranden av andra slag också omfattas. Det tyngsta argumentet för att en sådan begränsning varit avsedd är att det sägs i den förklarande rapporten till det sjunde tilläggsproto- kollet att förbudet mot dubbelbestraffning inte hindrar att den dömde – för samma handling – görs till föremål för action of a different character (se punkten 32 i Explanatory report on Protocol No. 7 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms). Slutsatsen av det som sagts nu blir att dubbelbestraffnings- förbudet inte hindrar att den som dömts för bidragsbrott också åläggs en bidragsspärr i ett senare administrativt förfarande. Utredningen återkommer i kapitel 19 till frågan om vilket beslutsorgan som bör väljas. och andra internationella åtaganden Enligt direktiven ska utredningen särskilt beakta möjligheten att ta hänsyn till de konsekvenser en bidragsspärr skulle ha för barn vars vårdnadshavare dömts för bidragsbrott. Med anledning av detta lämnas här en kortfattad redogörelse för relevanta delar av FN:s konvention om barnets rättigheter. antogs av 1989. Konventionen handlar om det enskilda barnets rättigheter. Varje människa under räknas som barn, om inte han eller hon blir myndig tidigare enligt den nationella lagstiftningen. I konven- tionen anges fyra huvudprinciper som ska vara vägledande för hur bestämmelserna i konventionen ska tolkas. Dessa är principen om icke-diskriminering, principen om barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling, principen om barnets rätt att komma till tals och principen om barnets bästa. Det är den sistnämnda principen, som kommer till uttryck i artikel 3, som är av särskilt intresse för utredningen. Av betydelse för utredningens överväganden är också artiklarna 18, 26 och 27. Sistnämnda artiklar ska tolkas i ljuset av principen om barnets bästa. Enligt artikel 18 ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa ska för dem komma i främsta rummet. För att garantera och främja de rättig- heter som anges i konventionen ska konventionsstaterna ge lämp- ligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. Konven- tionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. I artikel 26 stadgas att konventionsstaterna ska erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäk- ring. Konventionsstaterna ska också vidta nödvändiga åtgärder för att till fullo förverkliga denna rätt i enlighet med sin nationella lagstiftning. Förmånerna ska där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för dess underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn och andra internationella åtaganden till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån från barnet eller för dess räkning. Enligt artikel 27 erkänner konventionsstaterna rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrar och andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Konven- tionsstaterna ska i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräld- rar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder. innebörd är inte att barn ska ha rätt till vissa miniminivåer i t.ex. socialförsäkringen. Däremot ska hänsyn tas till innehållet i artiklarna vid åtgärder som vidtas om åtgärderna på ett eller annat sätt kan påverka ett barn. För utredningens del innebär principen om barnets bästa att barnets intressen och behov ska väga tungt vid bedömningen av om en bidragsspärr ska införas eller inte och hur regelverket i så fall ska utformas. Vid den intresseavväg- ning som ska göras mellan behovet av en bidragsspärr och barnets behov ska också föräldrarnas ansvar för barnets utveckling vägas in. I praktiken kommer frågan om att ålägga ett barn en bidrags- spärr inte att bli aktuell. När det gäller barns vårdnadshavare kan det konstateras att inte utgör något principiellt hinder mot att en bidragsspärr införs. Konventionen måste dock beaktas vid utformningen av förslagen så att det finns utrymme att ta hänsyn till barns behov. Utredningen återkommer till detta i kapitel 17. Genom sin anslutning till inträdde som medlem i Internationella arbetsorganisationen (). har antagit ett antal konventioner som reglerar förhållandena på arbetsmarknaden, social välfärd och mänskliga rättigheter i arbetslivet. För utredningens del är två av dessa av särskilt intresse. Frågan är om de åtaganden gjort genom ratificeringen av dessa konventioner hindrar att en bidragsspärr införs. och andra internationella åtaganden ratificerade , med särskilt angivna villkor, konvention nr 102 angående minimistandard för social trygghet. Konventionen omfattar nio s.k. trygghetsgrenar. Dessa är hälso- och sjukvård, kontantförmåner vid sjukdom, förmåner vid arbetslöshet, ålderdom respektive yrkesskada, familjeförmåner, förmåner vid havandeskap och barnsbörd, förmåner vid invaliditet samt förmåner till efterlevande. ratifikation avser inte de delar som avser förmåner vid ålderdom och invaliditet eller för- måner till efterlevande. Artikel 69, som gäller alla förmånsslagen, innehåller bestäm- melser om att förmåner i vissa fall får innehållas. Detta får t.ex. ske då vederbörande sökt erhålla förmån under falska förutsättningar, då riskfallet framkallats av att vederbörande har begått ett brott eller då riskfallet framkallats av en av vederbörande avsiktligt begången förseelse. Nämnda artikel anger också vissa fall därutöver då förmån får innehållas, bl.a. såvitt gäller förmån vid arbetslöshet då någon frivilligt lämnat sin anställning. nr 168 om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet ratificerades av . Konven- tionen innehåller bestämmelser på sysselsättningspolitikens område och i fråga om förmåner till arbetslösa. I konventionen fastställs bl.a. vissa miniminivåer för förmåner grundade på tidigare inkomst eller på avgifter. Enligt konventionen ska förmån betalas ut under hela den tid som arbetslösheten varar. Vissa begränsningar medges dock. I artikel 20 i konventionen finns bestämmelser enligt vilka det är tillåtet att förmåner förvägras, tas tillbaka, dras in eller minskas. Detta gäller t.ex. då den berörda personen avsiktligt har bidragit till sitt eget avskedande eller när denna frivilligt har lämnat sin anställning utan giltig orsak. Sådan inskränkning i rätten till en förmån får även beslutas när den berörda personen bedrägligt har försökt att erhålla eller bedrägligt har erhållit förmåner. Båda de nu berörda konventionerna medger alltså att inskränk- ningar sker i rätten till en förmån då någon genom brott oriktigt har tillskansat sig en förmån. Konventionerna innebär alltså inte något hinder mot att en bidragsspärr införs som en konsekvens av bidragsbrott. Utredningens förslag: Bidragsspärr ska kunna komma i fråga för alla brott enligt bidragsbrottslagen utom i fall där brottet avsett förmåner enligt 4 kap. socialtjänstlagen, lagen om mot- tagande av asylsökande m.fl., lagen om arbetslöshetsförsäkring och förmåner som tillfaller annan än den sökande. I kapitel 13 finns utredningens övergripande överväganden i frågan om en bidragsspärr bör införas som en särskild sanktion för vissa bidragsbrott. Som framgår av vad som anförts där anser utred- ningen att det bör införas en möjlighet att ålägga den som dömts för ett brott enligt bidragsbrottslagen en sådan sanktion. Bidrags- brottslagen omfattar sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , Centrala studie- stödsnämnden, , Arbetsförmedlingen, kommu- nerna och arbetslöshetskassorna. Frågan blir då om det finns skäl att undanta vissa av dessa förmånsslag från bidragsspärrens tillämp- ningsområde och i så fall vilka. I direktiven anges att en bidragsspärr inte ska kunna beslutas i fråga om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Av direktiven framgår vidare att utredningen särskilt ska överväga om arbetslös- hetsersättningen ska omfattas. Utredningen inleder med att ta ställning till sistnämnda fråga. Därefter överväger utredningen om det finns skäl att undanta andra förmånsslag från regleringen. Det är endast i fråga om arbetslöshetsersättning som det finns en sanktion som kan sägas motsvara en bidragsspärr, på det sättet att den som lämnat oriktiga uppgifter kan förvägras rätt till ersättning . Denna sanktion, s.k. frånkännande av ersättning, beskrivs närmare i kapitel 10. Även sanktionen uteslutning av medlem har stora likheter med en bidragsspärr. Förutsättningarna för frånkännande och uteslutning skiljer sig å andra sidan i vissa avseenden från dem som det är tänkt att en bidragsspärr ska grunda sig på. Det är t.ex. inte en förutsättning att någon har begått ett bidragsbrott för att någon av sanktionerna frånkännande eller uteslutning ska kunna användas. Den jämförelse som gjorts mellan å ena sidan sanktionerna inom arbetslöshetsförsäkringen och å andra sidan en bidragsspärr visar att likheterna mellan dem är så stora att det inte är lämpligt att låta dessa sanktioner gälla . Skälet till det är att regelverket i så fall skulle behöva förses med en rad undantagsregler för att förhindra att både bidragsspärr och frånkännande skulle bli aktuella och för samma överträdelse av gällande regler. En sådan ordning skulle bli komplicerad och konsekvenserna av den skulle bli svåra att förutse för den enskilde. I praktiken skulle arbets- löshetskassorna också behöva vänta med att fatta beslut i frågan om frånkännande eller uteslutning i avvaktan på att frågan om det straffrättsliga ansvaret prövas. Mot den nu angivna bakgrunden står det klart att ett val måste göras i frågan om vilket sanktionssystem som ska användas. Det måste alltså övervägas om sanktionerna frånkännande och uteslut- ning ska finnas kvar eller om de ska ersättas med en reglering som innebär att en bidragsspärr, med de förutsättningar som utred- ningen föreslår i det följande, ska drabba den som begått ett bidragsbrott riktat mot arbetslöshetsförsäkringen. För att ta med arbetslöshetskassorna i ett system med en bidragsspärr talar intresset av likabehandling av dem som begått bidragsbrott. Ett bidragsbrott riktat mot bör i princip kunna föranleda samma sanktion som ett motsvarande brott riktat mot arbetslöshetsförsäkringen. ska detta intresse inte överdrivas och skillnaderna mellan bidragsspärren och framför allt frånkännande av ersättning är som sagts ovan ganska små. Ett annat argument för att låta arbetslöshetskassorna omfattas av ett system med bidragsspärr är att en sådan ordning skulle kunna bidra till en större enhetlighet vid behandlingen av personer som tillhör olika arbetslöshetskassor. Andelen beslut om frånkännande och uteslutning i förhållande till antalet ärenden om återkrav varierar nämligen mellan olika arbetslöshetskassor, vilket skulle kunna utgöra en indikation på att regeltillämpningen inom arbets- löshetsförsäkringen varierar på ett omotiverat sätt. Även om de sta- tistiska uppgifterna väcker vissa frågor om enhetligheten i tillämp- ningen mellan olika arbetslöshetskassor, kan det å andra sidan inte uteslutas att de skillnader som statistiken uppvisar i fråga om frånkännanden och uteslutningar har sina naturliga förklaringar. Arbetslöshetsnivåerna och förekomsten av svartarbete kan variera mellan olika branscher. Att regelverket tillämpas korrekt av de olika arbetslöshetskassorna är dessutom i första hand en uppgift för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att bevaka.1 Det kan därför inte anses vara nödvändigt av hänsyn till intresset av lika- behandling att sanktionen bidragsspärr ersätter de nuvarande sanktionsmöjligheterna i arbetslöshetsförsäkringen. Det finns i stället starka skäl som talar emot att nu ändra i det befintliga sanktionssystemet. Sanktionsformerna uteslutning och frånkännande är inte begränsade till allvarliga brott, något som utredningen anser bör vara fallet i fråga om bidragsspärren, se kapitel 16. Om möjligheten till uteslutning och frånkännande skulle ersättas med den tilltänkta bidragsspärren skulle det alltså leda till att betydligt färre fall där felaktiga uppgifter lämnats skulle kunna medföra en sanktion. Utredningen ser inget principiellt motiv för att på det sättet minska sanktionsgraden i arbetslös- hetsförsäkringen. Dessutom går det inte att bortse från att en sådan begränsning av sanktionsmöjligheterna skulle kunna medföra att felaktiga uppgifter lämnas i högre utsträckning än vad som är fallet . Rätten till arbetslöshetsersättning baseras delvis på medlemskap i en arbetslöshetskassa. Föreningsrättsliga motiv talar för att möjligheten till uteslutning av medlemmar som uppträder illojalt mot en arbetslöshetskassa – en möjlighet som för övrigt har funnits mycket länge – bör finnas kvar. Frånkännande och uteslutning har vidare ett nära samband med varandra. Det framstår därför inte som ändamålsenligt att bryta ut enbart frånkännandesanktionen 1 Förordningen (2007:506) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. från det befintliga regelverket eftersom samma problem med parallella sanktionssystem som beskrivits ovan då skulle kunna uppkomma. Det tyngsta skälet emot att ersätta de befintliga sanktionerna inom arbetslöshetsförsäkringen med en bidragsspärr är dock att det är svårt att överblicka de praktiska konsekvenserna av en sådan förändring. I grunden hänger det ihop med att regelverket är relativt komplicerat. Som exempel kan nämnas att det till båda sanktionerna är kopplat bestämmelser om arbetsvillkor och andra villkor för att få rätt till arbetslöshetsersättning på nytt.2 Det kan naturligtvis tänkas att det finns skäl att ifrågasätta effektiviteten i det nuvarande regelverket. För att göra det krävs dock enligt utredningens uppfattning en grundlig utvärdering av sanktionerna, och en sådan utvärdering måste för att vara meningsfull även innefatta de grundläggande syften som bär upp arbetslöshets- försäkringen. Utredningen har visserligen samlat in en del upp- gifter om tillämpningen men en seriös utvärdering kräver avsevärt mer material än så. Inom ramen för denna utredning har det inte varit möjligt att genomföra en sådan undersökning av arbetslös- hetskassorna och de befintliga sanktionernas effektivitet. Utred- ningen anser sig alltså inte ha tillräckliga förutsättningar att säkert bedöma vilka konsekvenser en förändring av det befintliga regel- verket skulle kunna komma att få. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det inom arbets- löshetsförsäkringen redan finns sanktioner som har stora likheter med en bidragsspärr. Starka skäl talar för att låta detta regelverk – i vart fall i avvaktan på en utvärdering av sanktionerna – vara kvar. Detta innebär alltså att utredningen har uppfattningen att den nya sanktionen bidragsspärr inte bör införas i fråga om arbetslöshetsersättningen. Frånkännande och uteslutning bör alltså alltjämt kunna komma i fråga dels för den som begått ett bidrags- brott riktat mot arbetslöshetsförsäkringen, dels för den som lämnat felaktiga uppgifter utan att förutsättningarna för straffansvar bedömts vara uppfyllda. 2 Se avsnitt 10.3.3. Ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen består av försörjnings- stöd och ersättning för livsföring i övrigt. Försörjningsstödet är avsett att vara det yttersta skyddsnätet för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Stödet utgår bara till den som inte kan försörja sig på annat sätt, t.ex. genom arbete, genom att behovet tillgodoses av annan huvudman, t.ex. kriminalvården eller genom rätt till ersättning inom de allmänna försäkringarna. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. En riks- norm för försörjningsstödet fastställs av regeringen varje år.3 innefattar skäliga kostnader för livsmedel, kläder, skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Den enskilde har därutöver rätt till bistånd för skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemför- säkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Ersättning för livsföring i övrigt kan avse bl.a. kostnader för hälso- och sjukvård, tandvård, glasögon, hemutrustning, flyttkostnader, spädbarnsutrustning, umgängesresor, avgifter för service m.m. Även om någon döms för bidragsbrott avseende ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen följer det alltså redan av utred- ningens direktiv att en bidragsspärr inte ska omfatta dessa för- måner. Utredningen återkommer till förmåner som kan anses ha samma syften som det ekonomiska biståndet i avsnitt 15.3 och 15.5. 15.3Förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Som framgår av avsnitt 15.2 ska en bidragsspärr inte kunna meddelas i fråga om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Det finns emellertid även andra förmåner som har sådana syften att de skulle kunna jämställas med det ekonomiska biståndet. En sådan förmån är asylsökandes och vissa andra utlänningars rätt till bistånd i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag enligt lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. (LMA). En utlänning som omfattas av lagen och som saknar egna medel har enligt 17 § rätt till bistånd för sin dagliga 3 2 kap. socialtjänstförordningen (2001:937). livsföring (dagersättning). I vissa fall har den som på egen hand ordnar bostad rätt till bidrag för bostadskostnad. Dagersättningen ska enligt 5 § förordningen (1994:361) om mottagande av asyl- sökande m.fl. täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Dag- ersättningen ska även i vissa fall täcka utgifter för hälso- och sjuk- vård, tandvård samt läkemedel. Regeringen fastställer nivån på dag- ersättningen (se samma förordning). Dagpenningnivån understiger riksnormen för det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen. Frågan är då om den nu aktuella förmånen verkligen fyller samma funktion för de asylsökande som det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen gör för andra än asylsökande. Här kan det då till att börja med konstateras att det i 1 § andra stycket LMA slås fast att den som omfattas av lagen inte har rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen för förmåner av motsvarande karaktär. Sistnämnda bestämmelse har kommit till för att det inte ska råda någon tveksamhet om att den som omfattas av lagen inte har rätt till kompletterande stöd enligt socialtjänstlagen. Enligt vad som anfördes när LMA infördes kunde det dessutom vara rimligt att asylsökande ges en lägre ekonomisk stan- dard än vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet.4 Utredningen tolkar den nämnda bestämmelsen så att en spärr beträffande ersättning enligt LMA skulle innebära att den som spärren avser skulle stå utan försörjning om han eller hon inte har möjlighet att försörja sig med egna medel eller genom arbete. Konsekvensen att någon skulle stå utan försörjning från samhället framstår inte som godtagbar. Enligt utredningens mening är det inte sakligt motiverat att behandla förmåner till asylsökande m.fl. på annat sätt än det ekonomiska biståndet. Utredningens slutsats av det anförda blir att ersättningen enligt LMA fyller samma funk- tion som det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen. Den bör därmed undantas från reglerna om bidragsspärr. 1993/94:94 s. 47. 15.4Förmåner som tillkommer annan än den som har begått brottet Bidragsbrottslagen omfattar i första hand sådana fall då förmåns- tagaren själv lämnar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmäl- ningsskyldighet. Detta gäller dock inte undantagslöst. Vissa för- måner är konstruerade så att de tillfaller någon annan än den som ansöker om förmånen i fråga. I det följande lämnas några sådana exempel. Ett barn har rätt till underhållsstöd om barnets föräldrar inte bor tillsammans. Syftet med stödet är att skydda barnet när en förälder inte betalar underhållsbidrag till barnet. Ersättningen betalas ut av till den förälder som barnet är bosatt och folk- bokfört hos (boföräldern). Bestämmelser om underhållsstöd finns i lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Ansökan om underhållsstöd görs av boföräldern men stödet utgår till barnet. Det finns också andra ekonomiska förmåner med motsvarande reglering. Det gäller bl.a. livränta till barn enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring samt barnpension och efterlevandestöd till barn enligt lagen (2000:461) om efterlevandepension och efter- levandestöd till barn. En annan ekonomisk förmån som bör nämnas här är det stöd som beslutar om och som ges till elever i utbildning för döva eller hörselskadade eller utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar. Bidrag lämnas enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funk- tionshindrade elever i gymnasieskolan för vissa resekostnader till och från utbildningsorten samt kost och logi. Stödet ger funktions- hindrade barn möjlighet till utbildning på gymnasial nivå, även om utbildningen inte ges på bostadsorten. I fråga om de nu nämnda förmånerna gäller att det är vårdnads- havaren som ansöker om förmånen, om barnet är . Det är också till vårdnadshavaren som förmånen betalas ut, även om det enligt de aktuella författningarna är barnet som är berättigat till förmånen. Om föräldern eller vårdnadshavaren lämnat oriktiga uppgifter i en ansökan eller underlåtit att anmäla ändrade förhål- landen är det denne som har begått bidragsbrottet, naturligtvis under förutsättning att gärningen är täckt av de subjektiva rekvisit som ställs upp i bidragsbrottslagen. Frågan blir då om ett sådant brott bör kunna föranleda en bidragsspärr och vem den i så fall ska drabba. Till en början är det givet att en sanktion som bidragsspärr inte ska kunna åläggas någon annan än den som begått en lag- överträdelse. Ett barn ska inte kunna åläggas en bidragsspärr som en följd av ett brott som vårdnadshavaren begått. Själva innebörden av spärren bör dessutom vara att just den som begått brottet inte ska kunna komma i fråga för en viss typ av förmån. Här skulle det visserligen kunna hävdas att det i realiteten är vårdnadshavaren som drar nytta av förmånen. De förmåner som diskuteras syftar dock till att ge barn stöd i vissa avseenden, och intresset av att säkerställa detta stöd väger enligt utredningens mening tyngre än intresset av att beivra bidragsbrott som vårdnads- havaren begått.