sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Avsnittet inleds med en beskrivning av kartläggningsarbetet i denna del. Det fortsätter med en allmän presentation av social- nämndernas verksamhet med ärenden om ekonomiskt bistånd, deras behov av uppgifter från andra myndigheter i denna verksam- het samt av det pågående elektroniska informationsutbytet med i biståndsärenden. Vi går därefter närmare in på socialnämndernas önskemål om utökade möjligheter till elektro- niska informationsutbyten med CSN, , arbetslöshets- kassorna, Arbetsförmedlingen och samt redovisar våra överväganden gemensamt för dessa. I de därpå följande delav- snitten behandlar vi frågan om samt presenterar våra bedömningar beträffande ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder socialnämnderna och respektive socialnämnder i andra kommuner och motsvarande nämnder i samma kommun. har 290 kommuner. Det stora antalet kommuner har inneburit svårigheter när det gäller att utreda socialnämndernas behov av och önskemål i fråga om utökade elektroniska informa- tionsutbyten med andra myndigheter. Det förefaller inte finnas någon samlad överblick eller kunskap om hur handläggningen av ärenden om ekonomiskt bistånd går till i landets kommuner eller hur den tekniska prestandan ser ut vad gäller denna verksamhet i de olika kom- munerna. SKL har med hänvisning till detta inte kunnat bidra med närmare underlag till utredningen. SKL har förklarat att alla kommuner är olika och har olika förutsättningar. Bland de olik- heter som SKL hänvisat till kan nämnas kommunernas storlek, hur mycket av arbetet som är databaserat, hur väl datasäkerheten är utvecklad, vilket arbetssätt socialnämnderna tillämpar och vilken utrustning som finns. Enligt SKL skulle det krävas en omfattande utredning för att kunna besvara de frågor som vi har ställt. Beträffande de delar av vårt uppdrag som berör socialnämnderna har det inte varit möjligt att göra en mer omfattande kartläggning bland landets samtliga kommuner. Det underlag som ligger till grund för våra överväganden och förslag har vi framför allt inhämtat från företrädare för socialförvaltningar i , , , och kommuner. Vår kartläggning bekräftar det som SKL har uttalat i fråga om olika förhållanden och arbetssätt i kommunerna och därmed för socialnämnderna. Dessa skillnader innebär i sin tur att behovet av ett elektroniskt informationsutbyte med andra myndigheter i ärenden om ekonomiskt bistånd är mindre angeläget för social- nämnder i vissa kommuner samt att de enskilda uppgifter som socialnämnderna efterfrågar från andra myndigheter varierar mellan socialnämnder i olika kommuner. Vi kan dock konstatera att företrädarna för socialförvaltningarna i de kommuner som vi har haft kontakt med i huvudsak har haft samma uppfattning i fråga om socialnämndernas behov av utökade möjligheter till elektro- niskt informationsutbyte med nu aktuella aktörer samt i fråga om vilka uppgifter som nämnderna har behov av att inhämta från andra Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder Vi bedömer därför att det underlag som vi har inhämtat ger en god bild av vilka uppgifter socialnämnder i allmän- het efterfrågar från nu aktuella myndigheter samt i fråga om social- nämndernas behov av utökade möjligheter till elektroniskt infor- mationsutbyte med dessa aktörer. Angående beskrivning av datasystem och automatiserad upp- giftsbehandling hos socialnämnderna hänvisas till avsnitt 4.7. 15.2Allmänt om ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen och handläggningen av ärenden om sådant bistånd Bestämmelser om ekonomiskt bistånd och handläggningen av ären- den om sådant bistånd finns främst i SoL och i socialtjänst- förordningen (2001:937). Det ekonomiska bistånd som hanteras av socialnämnderna kan avse försörjningen (försörjningsstöd) eller livsföringen i övrigt. Biståndet är subsidiärt till andra ekonomiska förmåner, exempelvis från socialförsäkringen, och utgår endast om den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom bistån- det tillförsäkras en skälig levnadsnivå (4 kap. 1 § SoL). Som ut- gångspunkt för denna bedömning finns en riksnorm som beslutas av regeringen. SoL är en ramlag. Begreppet skälig levnadsnivå definieras inte närmare i lagtexten eller i lagens förarbeten. Rätten till ekonomiskt bistånd bygger ytterst på en individuell behovsprövning. I enlighet med detta saknar författningarna på området närmare bestäm- melser om grunderna för socialnämndens prövning av den en- skildes rätt till bistånd eller för beräkningen av biståndsbeloppet. Socialnämnderna har därför en stor frihet att utforma verksam- heten och biståndet utifrån skiftande lokala förutsättningar och behov. Detta medför att det förekommer vissa skillnader mellan olika kommuner när det gäller socialnämndernas handläggning och prövning av ärenden om ekonomiskt bistånd. Ett ärende om ekonomiskt bistånd initieras genom att den en- skilde ansöker om det hos socialnämnden. Det finns inga bestämmelser i författning om uppgifts- eller anmälningsskyldighet för den enskilde i ett ärende om ekonomiskt bistånd. Enligt 9 kap. 1 § SoL kan dock socialnämnden återkräva utbetalt bistånd om sökanden genom oriktiga uppgifter eller Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt för- orsakat att bistånd lämnats obehörigen eller med för högt belopp. Återbetalningsskyldighet kan också följa om en felaktig utbetal- ning skett av annan orsak och förmånstagaren skäligen borde ha insett det. Den som kontaktar bistånd bokas normalt in för ett möte med handläggare vid nämnden. Inför mötet får sökanden vanligtvis skriftlig information om förutsätt- ningarna för ekonomiskt bistånd och om själva handläggnings- förfarandet samt en ansökningsblankett. SoL ställer inga krav på att en ansökan skall vara skriftlig. Som huvudregel görs dock ansökan på en särskild blankett. Det finns ingen enhetlig rikstäckande ansökningsblankett för ekonomiskt bistånd. Blanketterna ser olika ut i olika kommuner. I samband med sin ansökan får sökanden visa upp handlingar till styrkande av de uppgifter han eller hon lämnar. Det handlar t.ex. om hyreskontrakt och lönebesked. I många kommuner tycks sökanden vid nybesök även få uppvisa exempelvis kopia av sin självdeklaration och kontoutdrag från bank. Om den person som söker bistånd är gift eller sambo är huvudprincipen att maken eller sambon skall vara medsökande till biståndet. Såväl ansökan som beslut om ekonomiskt bistånd omfattar van- ligtvis en månad. Vid en ansökan om fortsatt ekonomiskt bistånd kan förfarandet vara förenklat. Då behöver sökanden inte göra något personligt besök. Det torde vara regel att sökanden i sam- band med sin ansökan antingen direkt på ansökningsblanketten eller i en separat handling medger att lämnade uppgifter inhämtar uppgifter från exempelvis andra myndigheter och organ. I samband med en ansökan om ekonomiskt bistånd gör social- nämnden normalt vissa kontroller. De uppgifter som sökanden har lämnat kontrolleras företrädesvis mot folkbok- föringen, bolagsregister, fordonsregister, , ar- betslöshetskassa och . För dessa kontroller krävs dock att sökanden samtycker. Om sådant medgivande inte lämnas, kan sökanden välja att inte fullfölja ansökan eller att få den avgjord på de uppgifter som finns. Om självdeklaration inte lämnats in tidigare och ett ärende pågår , begär socialnämnden som regel in deklarationen för att kontrollera tidigare lämnade uppgifter om inkomst m.m. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder utbetalades i ekonomiskt bistånd, inklusive introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar som tagits emot i kommunen. Det var en minsk- ning med jämfört med . fick knappt 225 000 hushåll bestående av drygt 400 000 individer ekonomiskt bistånd . uppgick utbetalningarna till praktiskt taget oförändrat belopp. (Social- styrelsen, Statistik. Ekonomiskt bistånd kvartal 1–4, och Statistik. Ekonomiskt bistånd årsstatistik ). Som vi tidigare angett utgår ekonomiskt bistånd endast när andra möjligheter till försörjning saknas. Av 4 kap. 1 § SoL framgår så- ledes att det endast är den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt som har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Av detta följer att den biståndssökande är skyldig att efter förmåga bidra till sin egen försörjning. Huvudprincipen är att han eller hon måste utnyttja alla de möjligheter som normalt står till buds för att försörja sig själv. Vid ärendeprövningen gör därför socialnämnderna en bedömning av om den enskilde kan tillgodose sitt behov genom egna tillgångar. Utgångspunkten är att kontanter, bankmedel och andra tillgångar som den enskilde förfogar över och som är lätt realiserbara, t.ex. aktier och obligationer, skall beaktas vid prövningen av rätten till ekonomiskt bistånd. SoL och socialtjänstförordningen saknar närmare bestämmelser om hur socialnämnderna skall göra sin bedömning av den enskildes behov av ekonomiskt bistånd. Det finns emellertid en omfattande domstolspraxis på området, ur vilken socialnämnderna kan hämta stöd för sina bedömningar. Till stöd för en enhetlig rättstillämp- ning har vidare meddelat allmänna råd om ekono- miskt bistånd (SOSFS 2003:5). De allmänna råden är inte rättsligt bindande utan är generella rekommendationer om hur bestämmel- serna om ekonomiskt bistånd i SoL skall tillämpas. För att under- lätta den praktiska tillämpningen av SoL har dessutom gett ut publikationen Ekonomiskt bistånd. Stöd för rätts- tillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala social- tjänsten. De principer som socialnämnderna tillämpar vid bistånds- bedömningen har således sin grund i uttalanden i förarbeten, den Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder omfattande domstolspraxis som finns på området samt i allmänna råd m.m. från . Av uttalanden i förarbeten (prop. 2000/01:80 s. 94) framgår att innan rätt till ekonomiskt bistånd föreligger är den enskilde i regel skyldig att söka andra former av bidrag som denne kan ha rätt till, såsom bostadsbidrag, studiebidrag och arbetslöshetsersättning. Vid biståndsbedömningen skall socialnämnden inte bara ta hänsyn till den enskildes egna inkomster och tillgångar. Även andra personers inkomster och tillgångar kan påverka rätten till ekono- miskt bistånd och beloppets storlek. Således beaktar socialnämnden om den enskilde lever i hushållsgemenskap med andra personer. Utgångspunkten är att behovsprövningen baseras på hushållets samtliga faktiska inkomster. Detta innebär att makars, registrerade partners och som regel även sambors inkomster räknas som gemensamma vid prövningen av rätten till ekonomiskt bistånd. Som medlemmar i hushållet räknas i normalfallet även barn och ungdomar t.o.m. som föräldrarna är underhållsskyldiga för. I viss utsträckning beaktar socialnämnden även barnens och ung- domarnas egna inkomster. Barn är visserligen aldrig försörjnings- skyldiga gentemot sina föräldrar och barns inkomster kan inte användas till föräldrarnas försörjning eller utgifter i övrigt. Ett barns egna inkomster kan emellertid vara av betydelse vid social- nämndens biståndsbedömning eftersom det kan påverka föräldrarnas rätt till ekonomiskt bistånd för barnet i fråga. Som huvudregel beräknar socialnämnden ekonomiskt bistånd utifrån de inkomster hushållet hade kalendermånaden före den månad som beräkningen avser. Inkomster som hushållet har fått tidigare bör vanligtvis inte påverka beräkningen, om de inte var mycket höga eller avsedda för en viss , t.ex. ett avgångsvederlag. I vissa fall kan emellertid socialnämnden ställa större krav på att den enskilde planerar sin ekonomi och därför även beakta inkomster som hushållet fått tidigare månader. Detta kan bland annat bli aktuellt när fråga är om personer som endast tillfälligt försörjer sig själv mellan biståndsperioder och således bör ha god kännedom om kommunens normer och regler för eko- nomiskt bistånd. En socialnämnd har behov av att få uppgifter från andra myndig- heter och organ för att kunna kontrollera att inlämnade uppgifter om den enskildes ekonomiska situation är riktiga och således för att bedöma rätten till och storleken av ekonomiskt bistånd. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder 15.4Nuvarande elektroniska informationsutbyte med Vid handläggningen av ärenden om ekonomiskt bistånd har socialnämnder ett elektroniskt informationsutbyte med . Bestämmelser som reglerar socialnämndernas informations- utbyte med återfinns i flera författningar. Av 11 kap. 11 § SoL framgår således att socialnämnden har rätt att av eller arbetslöshetskassorna få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda som har ärenden hos nämnden. uppgiftsskyldighet i förhållande till social- nämnden regleras vidare i 3 § förordningen (1980:995) om skyldig- het för att lämna uppgifter till andra myndig- heter. Av denna bestämmelse följer att på begäran skall lämna uppgifter om enskildas adress, deras arbets- givares namn och adress samt enskildas ekonomiska förhållanden och den tidsperiod en utgiven ersättning avser till bl.a. Skatte- verket, socialnämnd och studiestödsmyndighet. Det nu aktuella informationsutbytet har stöd i 8 § andra stycket 1 SofdL. Där föreskrivs att får behandla person- uppgifter för att tillhandahålla information utanför den egna myn- digheten på grund av sådan bestämmelse om skyldighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter som avses i 14 kap. 1 § andra meningen SekrL, dvs. om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Av 21 § SofdL följer vidare att personuppgifter i den s.k. socialförsäkringsdatabasen får lämnas ut på medium för automatiserad behandling om det behövs för något av de ändamål som anges i 8 §. Det elektroniska informationsutbytet med sker via s.k. KOMINFO-rutin. lämnar uppgifter via denna rutin kostnadsfritt. Information hämtas ur olika register hos Försäk- ringskassan avseende ett stort antal förmåner, däribland arbets- skadelivränta, ålderspension, efterlevandepension, bostadstillägg samt sjuk- och aktivitetsersättning. Det elektroniska informationsutbytet mellan olika social- nämnder och fungerar på så sätt att den aktuella kommunen skickar en frågefil till . Kassan åter- sänder därefter en svarsfil med de uppgifter som den aktuella kom- Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder munen har efterfrågat. Fråge- och svarsfiler överförs via Internet. gör svarsfilen tillgänglig för hämtning dagen efter det att förfrågan har gjorts hos . För de kommuner som använder datasystem från externa systemleveran- törer är det vanligen systemleverantören som förmedlar fråge- respektive svarsfilerna mellan kommunen och . Informationsutbytet mellan socialnämnder och Försäkrings- kassan innebär i praktiken att handläggare vid nämnderna via sin dator kan beställa uppgifter om en person från . Den frågepost som skickas från en socialnämnd till Försäkrings- kassan innehåller bl.a. information om vilken person, vilken period (månad) och vilka förmåner frågan avser. En frågepost kan, utom såvitt gäller bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar, endast skapas för en person för en viss månad. Vill handläggaren vid socialnämnden fråga för en person, måste han eller hon skapa en frågepost för . I korthet innehåller svarspost uppgifter om utbetalningar som har gjort till efterfrågad person såvitt avser de förmåner och den månad som frågan avser. lämnar bl.a. uppgift om vilket belopp som har utbetalats och utbetalningsdatum. Såvitt framkommit under vårt arbete fungerar det elektroniska informationsutbytet mellan socialnämnder och bra. Några företrädare för har emellertid framfört att det skulle fungera ännu bättre med direktåtkomst. Det skulle bidra till en snabbare och mer effektiv handläggning samt till att hand- läggarna ständigt skulle ha tillgång till aktuella uppgifter. 15.5Utökade möjligheter till elektroniskt informations- utbyte med CSN administrerar det svenska studiestödet, dvs. lån och bidrag för studier. Studiestöd regleras främst i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655). Studiestöd lämnas främst för studier i men kan också betalas ut för utlandsstudier. De ekonomiska förmånerna inom studiestödet är studiehjälp och studiemedel. Studiehjälp omfattar framför allt studiebidrag, som utges till bl.a. gymnasieelever mellan Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder Studiehjälp består även av inackorderingstillägg och extra tillägg. Studiebidrag för studier i behöver de studeran- de inte ansöka om utan det är ett generellt bidrag som utbetalas till samtliga ungdomar som studerar på gymnasienivå. Läroanstalterna skickar uppgifter till CSN om vilka elever som deltar i deras under- visning och utbetalning sker utifrån dessa uppgifter. Studiebidrag för studier utomlands, inackoderingstillägg och extra tillägg utbe- talas efter ansökan. Studiemedel består av studiebidrag och studielån. Under vissa förutsättningar kan studerande utöver sedvanliga studiemedels- belopp även få studiebidrag i form av tilläggsbidrag eller studielån i form av tilläggslån. Studiemedel får bl.a. lämnas till studerande som studerar inom vuxenutbildningen eller motsvarande samt till studerande upp till vid universitet och högskolor. CSN administrerar även hemutrustningslån enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Den hemutrustning som avses är exempelvis möbler och husgeråd. Hemutrustningslån har ingen koppling till studier. CSN hanterar därutöver några mindre stödformer. Vi går inte närmare in på dessa eftersom de saknar intresse för vårt arbete. Det finns inget elektroniskt informationsutbyte mellan CSN och socialnämnder. När handläggare vid socialnämn- derna kontrollerar en sökandes uppgifter mot uppgifter från CSN inhämtas uppgifter från CSN vanligtvis per telefon men även exempelvis via telefax. Såvitt framkommit under vårt arbete har handläggarna vid socialnämnderna svårt att per telefon komma fram till CSN. Vid telefonkontakterna med CSN är handläggarna vid socialnämnderna hänvisade till samma telefonnummer som allmän- heten. De har uppgett att det därför inte är ovanligt att de hamnar i allmänna telefonköer med långa väntetider. Den allmänna uppfatt- ningen bland socialnämndernas handläggare tycks vara att det är en omständlig och tidskrävande procedur att inhämta uppgifter från CSN. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder Det har framförts att det som tar mest tid vid handläggningen av ärenden om ekonomiskt bistånd är det administrativa arbetet, däribland arbetet med att kontrollera sökandens uppgifter mot andra källor. Detta framgick även av en kartläggning som gjordes inför projektet ekonomiskt bistånd, som drivs inom ramen för Sambruk (Sambruk är en ideell förening där bl.a. alla kommuner och landsting erbjuds att bli medlemmar. Föreningen har som vision att skapa en gemensam grund för att kunna utveckla kommunala e-tjänster. 15.5.3Allmänt om behovet av elektroniskt informationsutbyte Socialnämndernas behov av uppgifter från CSN har företrädesvis sin grund i att vuxna studerande endast i undantagsfall anses vara berättigade till ekonomiskt bistånd för sin försörjning. Som regel bör vuxna studerande ha sin försörjning genom studiestöd. Prin- cipen är emellertid att det inte kan krävas att studiestöd skall räcka än den som angivits av utbetalande myndighet, dvs. såvitt nu är av intresse av CSN. En vuxen studerande kan således vara berättigad till ekonomiskt bistånd t.ex. efter terminens slut. Vuxna studerande kan även vara berättigade till ekonomiskt bistånd om studierna är nödvändiga för de skall få ett arbete som de kan försörja sig på. I de fall bistånd kan utgå till studerande kan eventuella utbetalningar från CSN påverka biståndsbedömningen på grund av att utbetalningarna skall räknas som inkomst vid denna bedömning. Med hänsyn till det stora antalet kommuner är det givet att behovet av ett elektroniskt informationsutbyte med CSN i ärenden om ekonomiskt bistånd varierar mellan socialnämnder i olika kommuner. Det finns såväl socialnämnder där det överhuvudtaget är ovanligt att handläggarna behöver kontakta CSN som nämnder där kontakterna med CSN är mycket omfattande. Skillnader förekommer också när det gäller vilka enskilda uppgifter social- nämnder i olika kommuner efterfrågar från CSN. Såvitt vi kan bedöma torde skillnaderna bl.a. bero på storleken på och befolk- ningsstrukturen i kommunen samt på att det finns skillnader i socialnämndernas sätt att handlägga ärenden om ekonomiskt bistånd. Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder Vår kartläggning visar att de uppgifter om sökanden, förutom identifieringsuppgifter, som socialnämnder i allmänhet anser att det finns behov av att få från CSN i ärende om ekonomiskt bistånd är följande: att sökanden är antagen till utbildning som ger rätt till studiestöd enligt studiestödslagen att en ansökan om studiestöd eller hemutrustningslån har lämnats in vilken form av studiestöd som har sökts respektive beviljats för vilken tidsperiod studiestöd har sökts, beviljats respektive utbetalats om omfattningen av studiestöd i form av studiemedel med vilket belopp studiestöd har beviljats eller betalats ut fördelat på form av stöd med vilket belopp hemutrustningslån har beviljats eller betalats ut uppgift om beviljat eller utbetalt studiestöd i form av studiemedel avser studier på grundskolenivå. Uppgift om att en person är antagen till utbildning som ger rätt till studiestöd enligt studiestödslagen Uppgiften från CSN om att en person är antagen till utbildning som ger rätt till studiestöd innebär enligt socialnämnderna att de kan få en indikation på att en person kan komma att få inkomster från studiestödet. Sådana inkomster är av betydelse vid prövning av ärenden om ekonomiskt bistånd. De uppgifter som CSN har om att en person är antagen till ut- bildning som ger rätt till studiestöd är andrahandsuppgifter. Ursprungligen kommer uppgifterna från läroanstalterna. I 6 kap. 6 § studiestödslagen anges att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om en läroanstalts skyldighet att till CSN lämna de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Enligt 6 kap. 9 § studiestödsförord- ningen skall en läroanstalt lämna uppgift till CSN, om en studeran- de som har studiehjälp har övergått till en annan läroanstalt eller Utökat elektroniskt informationsutbyte med socialnämnder avbrutit sina studier. Om CSN begär det skall en läroanstalt också i övrigt till nämnden lämna uppgifter om en studerande som har tagits in i utbildning som ger rätt till studiehjälp. CSN får meddela närmare föreskrifter om läroanstalters uppgiftsskyldighet enligt första och andra styckena. CSN har meddelat sådana föreskrifter beträffande studiehjälp (9 kap. 1–5 §§ CSNFS 2001:6). Enligt 6 kap. 10 § studiestödsförordningen skall, om CSN begär det, en läroanstalt till nämnden lämna uppgift om tid och omfattning för utbildningar vid läroanstalten som ger rätt till studiemedel. Om CSN begär det, skall studerande som har ansökt om eller beviljats studiemedel till nämnden lämna uppgift om utbildning, studietid, studiernas omfattning, studieaktivitet och studieresultat. CSN får meddela närmare föreskrifter om läro- anstalternas uppgiftsskyldighet i dessa delar. CSN har inte med- delat några sådana föreskrifter. Det har upplysts att CSN inte längre kommer att få uppgifter från läroanstalter om antagningar vad avser studiehjälp. Läroanstalterna kommer i stället att lämna uppgifter tidigast som eleven studerar. Vad avser studie- medel har CSN tillgång till antagningsuppgifter för de personer som studerar vid universitet eller högskola om de har meddelat läroanstalten att de har för avsikt att söka studiemedel.