sou · GVB369 · 2008-01-01 00:00:00 — Till skillnad från vad som gäller i många andra EU-länder, exempelvis (§ 64), (artikel 152) och (§ 147) och från vad som föreskrevs regeringsform inne- håller den nuvarande regeringsformen inte någon bestämmelse om att en ordinarie domare endast kan skiljas från sin tjänst genom dom. Enligt nu gällande ordning är det istället en särskild nämnd, , som prövar sådana frågor. Statens ansvars- nämnd prövar också frågor om avstängning och skyldighet att undergå läkarundersökning beträffande ordinarie domare samt frågor om disciplinansvar för tjänsteförseelse. Har en ordinarie domare skiljts från tjänsten genom beslut av annan myndighet än domstol, dvs. , har han enligt 11 kap. 5 § andra stycket RF rätt att påkalla domstols pröv- ning av beslutet. Detsamma gäller för beslut om avstängning från utövning av tjänsten eller åläggande om att undergå läkarunder- sökning. Rätten till domstolsprövning är utformad på det sättet att domaren kan väcka talan mot staten vid Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt ansluten, och i annat fall vid tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbetsdomstolen. På motsvarande sätt kan domaren väcka talan mot ett beslut om disciplinansvar för tjänsteförseelse. Någon rätt till domstolsprövning när det gäller disciplinansvar för tjänsteförseelse är dock inte fastlagd i regerings- formen utan bestämmelser om detta finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (14, 34, 37 och 39 §§). Arbetsdomstolens ledamöter har tidsbegränsade förordnanden och domstolen har dessutom intresseledamöter. Detta innebär att frågan om en ordinarie domares oavsättlighetsskydd i normalfallet kommer att prövas i en slutinstans bestående av enbart icke ordi- narie domare. Den gällande ordningen har i praktiken fungerat bra men är enligt gruppens mening från principiella synpunkter inte invänd- ningsfri. Gruppen vill inte ifrågasätta Statens ansvarsnämnds ställ- ning som första instans i de ärenden som det här gäller. Enligt gruppens mening är det emellertid inte tillfredsställande att det ankommer på enbart icke ordinarie domare i Arbetsdomstolen att pröva frågan om en ordinarie domare ska få ha kvar sin anställning. Gruppen har inte funnit exempel på någon annan konstitution med regler som innebär att avsättning av domare kan ske av icke ordinarie domare, något som alltså i ett internationellt perspektiv synes vara en avvikande ordning. Från principiella utgångspunkter anser gruppen att ordinarie domare bör ingå i domstolen då en sådan fråga prövas och helst ha majoritet. Detsamma bör gälla vid prövning av frågor om avstängning från utövning av tjänsten och om åläggande om att undergå läkarundersökning. Gruppen föreslår vidare att rätten till domstolsprövning enligt de nu angivna linjerna – till skillnad från vad som är fallet enligt nuvarande ordning – läggs fast i regeringsformen även när det gäller frågor som rör disciplinansvar för domare. Som har fram- gått fäster nämligen såväl FN:s grundprinciper för domstolsväsen- dets oberoende som rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll särskild vikt vid att frågor om disci- plinansvar handläggs under betryggande former. Vill man behålla Arbetsdomstolen som prövningsorgan, bör man under angiven förutsättning antingen återgå till den tidigare tillämpade ordningen enligt vilken vissa av Arbetsdomstolens juristdomare har ordinarie tjänst i domstol, vanligen hovrätt, eller till en ordning enligt vilken ordförandena i Arbetsdomstolen, eller åtminstone en ledamot av dem, är ordinarie domare. Sistnämnda lösning har föreslagits i olika sammanhang, bl.a. av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare som har framhållit behovet av att ordföranden och chefen för en special- domstol är ordinarie domare (2000:99 s. 147 f.)2. 2 I det sammanhanget förtjänar att påpekas att en ordning enligt vilken åtminstone en domare i Arbetsdomstolen och en domare i har ordinarie tjänst som domare i respektive. domstol skulle innebära att man kunde avvara den regel som finns i En överprövning i Arbetsdomstolen torde emellertid inte kunna organiseras på det sättet att ordinarie domare får majoritet, vilket från konstitutionella utgångspunkter skulle innebära en klar fördel. Från denna synpunkt skulle det vara en bättre lösning om Statens ansvarsnämnds beslut kunde överklagas till kammarrätt, eventuellt med möjlighet till fortsatt fullföljd hos Regeringsrätten. Även en överprövning av allmän domstol är tänkbar. I betänkandet SOU 1994:99 (s. 248 f.) genomgås olika tänkbara alternativ. Vilken domstol som ska svara för prövningen behöver dock inte framgå av regeringsformen, och vi har därför ansett oss sakna anledning att gå närmare in på den frågan vilken som nämnts har utretts tidigare. Det bör emellertid i vart fall uttryckligen framgå av regeringsformen att ordinarie domare ska ingå i en domstol som ska pröva frågor om en ordinarie domares skiljande från tjänsten. Gruppens förslag till lagtext för det fall att man stannar vid denna lösning finns i alternativ 2 nedan. Vill man säkerställa att ordinarie domare får majoritet synes endast en prövning i allmän förvaltningsdomstol eller allmän dom- stol kunna bli aktuell. För sådana domstolar är det inte något problem att organisera prövningen på det sättet att domstolen i förekommande fall består endast av ordinarie domare, och det synes i så fall mest ändamålsenligt att det i regeringsformen före- skrivs att det i en domstol som ska pröva frågor om ordinarie domares skiljande från tjänsten och näraliggande frågor, ska ingå endast ordinarie domare. Detta alternativ presenteras i alternativ 3 nedan. I 12 kap. 8 § RF finns, som har nämnts, särskilda regler om åtal mot ledamöterna av och Regerings- rätten. Att reglerna är placerade i 12 kap. RF om kontrollmakten synes – förutom en viss beröring med bestämmelserna om tillsyn genom JO i 12 kap. 6 § RF – närmast vara en kvarleva års regeringsform då de två högsta domstolarna var underkastade en politisk kontroll via opinionsnämnd. Denna nämnd kunde skilja ett justitie- eller regeringsråd från sin tjänst utan att ange några skäl. har inte någon motsvarighet i den nuvarande regeringsformen, utan kontrollen över och Regeringsrätten är rent rättslig. 11 kap. 1 § tredje stycket andra meningen RF enligt vilken det inte behöver finnas ordinarie domare i domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål. Detta skulle från konstitutionell synpunkt otvivelaktigt vara en fördel. För det fall att domstolsväsendet ska regleras i ett särskilt kapitel i regeringsformen är det lämpligt att även den särskilda bestämmelsen i 12 kap. 8 § RF om justitierådens och regerings- rådens rättsliga ställning – i oförändrad lydelse – förs dit. Gruppens förslag i denna del finns i samtliga alternativ nedan. När det gäller skiljande av ordinarie domare från tjänsten på annan grund än uppenbar olämplighet förutsätts som har framgått ovan att domaren har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. I samband med att andra ändringar görs i kapitlet bör denna bestämmelse justeras redaktio- nellt med hänsyn till att begreppet förtidspension har avskaffats. Gruppens förslag till lagtext, som i sak överensstämmer med 103 § i den finska grundlagen, finns i samtliga alternativ nedan. 5.4Självständighet i den rättskipande verksamheten Domstolarnas självständighet mot inblandning i den rättskipande verksamheten från andra statsorgans sida framgår, som har nämnts, bl.a. av 11 kap. 2 § RF, där det föreskrivs att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller i övrigt i ett särskilt fall ska tillämpa en rättsregel. Domstolarnas självständighet i enskilda fall har hos oss liksom i andra länder ansetts vara en från rättssäkerhetssynpunkt funda- mental princip. Förutom i regeringsformen har principen bl.a. tagit sig uttryck i 2 § förordningen (1988:317) med instruktion för . Enligt nämnda paragraf ska , med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter inom sitt verksamhetsområde i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. Det är emellertid i paragrafens andra stycke uttryckligen föreskrivet att verket inte får föreskriva att en viss rotel eller ett visst mål eller ärende ska tilldelas en viss enskild domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Gruppen ifrågasätter om inte det principiella förbud som har kommit till uttryck i detta stycke bör göras generellt och få tillämpning såväl på regeringen och förvaltningsmyndigheter i allmänhet som på (däremot inte på domstolar). Ett sådant förslag finns i alternativ 2 och 3 nedan. Enligt rekommendation R(94)12 om domares oberoende, skicklighet och roll, princip I 2 f), får en domare inte fråntas ett mål utan giltig anledning, såsom fall av allvarlig sjukdom eller jäv. Anledningarna och formerna för att skilja en domare från en sak bör enligt rekommendationen anges i lag och får inte påverkas av något intresse från regering eller förvaltning. Vidare bör ett beslut att skilja en domare från en sak fattas av en myndig- het som har samma judiciella oberoende som en domare. Införs en sådan regel som den som har skisserats följer av denna att varken , regeringen eller någon förvaltnings- myndighet får bestämma om fördelningen av mål mellan domare. Det har emellertid varit föremål för diskussion i vilken utsträck- ning beslut av innebörd att en domare fråntas ett mål bör kunna fattas inom en domstol. Frågan, som ingående har behandlats i betänkandet SOU 2000:99 (s. 261 f.), rymmer flera aspekter och har visat sig vara kontroversiell. Gruppen anser sig emellertid inte ha anledning att närmare gå in på den frågan, eftersom den under alla omständigheter inte kan anses vara av den karaktären att den bör regleras i grundlag. Som har nämnts har domstolarnas självständighet inte hindrat att det ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstolsväsendet. Sedan införandet av reger- ingsform har kontrollen över domstolarna utövats av JO, som är kontrollorgan, och JK, som är regeringens kontroll- organ. Deras respektive tillsynsområden överlappar i stor utsträck- ning varandra. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i döman- det. Så som kontrollen sker har den inte ansetts vara oförenlig med domstolarnas självständighet i dömandet (jfr SOU 1993:37 s. 115 och SOU 1994:99 s. 255 f.). I ett internationellt perspektiv fram- står dock den svenska ordningen som ovanlig. Om man bortser från synes det bland länder som vi brukar jämföra oss med inte förekomma någon direkt motsvarighet. Gruppen ifrågasätter emellertid inte JO:s tillsyn över dom- stolarna, eftersom denna har en grundläggande förankring i svensk tradition. Det finns också ett särskilt värde i att tillsyn utövas av ett organ direkt underställt folkrepresentationen. I ett avseende kan dock JO:s befogenheter i förhållande till domstolarna diskuteras och det gäller den möjlighet som enligt 12 kap. 6 § andra stycket RF finns för JO att närvara vid överläggningar. Det kan diskuteras om en sådan ordning är förenlig med den självständiga ställning som domstolarna bör ha (jfr SOU 1994:99 s. 257). Gruppen före- slår att denna närmast obsoleta bestämmelse tas bort i samband med tillkomsten av ett eventuellt nytt kapitel om domstolarna. Gruppen anser emellertid att det finns anledning att närmare överväga JK:s tillsyn. Eftersom JK:s huvuduppgift är att vara regeringens högste ombudsman, kan JK:s tillsyn lätt uppfattas som en låt vara indirekt kontroll från regeringens sida av domstolarnas rättskipning i enskilda fall. Gruppen erinrar härvidlag om att lägger särskild vikt vid att en oavhängig dom- stol ska vara oberoende av den verkställande makten. I betänkandet SOU 1994:99 gjorde domarutredning den bedömningen att det inte fanns anledning att avskaffa JK:s tillsynsuppgifter i förhållande till domstolarna, och det torde inom domstolsväsendet inte finnas något uttalat önskemål av annan inne- börd. På det sätt som tillsynen har utövats torde den enligt en all- mänt omfattad mening ha fungerat tillfredsställande. Man kommer emellertid inte ifrån att det är fråga om en principiellt sett disku- tabel ordning, som bl. a. erfarenhetsmässigt är nästan omöjlig att få förståelse för internationellt. Den nu senast berörda frågeställningen behöver inte behandlas som en grundlagsfråga (jfr SOU 1994:99 s. 257). Det är emellertid i och för sig tänkbart att i regeringsformen ta in en bestämmelse som förbjuder tillsyn av regeringen eller förvaltningsmyndighet under regeringen av domstolarnas tillämpning av rättsregler i enskilda fall. Gruppen har därför tagit fram ett förslag till hur de nu berörda frågorna skulle kunna regleras i regeringsformen. Lagförslaget finns intaget i alternativ 3. Förslaget gör ingen ändring i fråga om JO:s tillsynsuppgifter och inte heller beträffande JK:s åtalsbefogenheter, vilka (bortsett från åtal mot justitie- och regeringsråd) inte regleras i regeringsformen och inte har något nödvändigt samband med tillsynsfrågan. Det bör dock anmärkas att inom gruppen den åsikten finns företrädd att med hänsyn till intresset av domstolarnas själv- ständighet inte heller JO:s tillsyn borde kunna inriktas på dom- stolarnas tillämpning av rättsregler i enskilda fall. Vad som har anförts har tagit sikte på domstolarnas självständighet i förhållande till andra statsorgan, främst reger- ingen. Som konstaterats i avsnitt 3 är det emellertid inte bara i för- hållande till andra statsorgan som domstolarna bör vara oberoende. I sitt remissyttrande över betänkandet SOU 1994:99 påpekade över och att domstolarnas självständig- het sträcker sig längre och innebär att de ska avvisa alla sorters anvisningar från andra organ eller påtryckningsgrupper om hur de ska döma i det enskilda fallet. Hovrätten föreslog att detta skulle komma till uttryck i en inledande förklaring i nuvarande 11 kap. 2 § RF. I alternativ 3 nedan har ett tillägg gjorts till motsvarande paragraf i linje med vad hovrätten förordade. 5.5Förbud mot tillfälliga domstolar finns ett visst förbud i regeringsformen mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 § RF), där det föreskrivs att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Bestämmelsen infördes genom den nuvarande regeringsformen och placerades ursprungligen i 11 kap. 1 § andra stycket RF (SOU 1972:15 s. 192). Grundlagberedningen uttalade att bestämmelsen främst tar sikte på orostider och bl.a. innebär ett förbud mot ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar inrättade för att döma över redan begångna gärningar. Enligt bered- ningen får bestämmelsen även till följd att en domstol, som av helt legitima skäl har inrättats för en viss kategori av brottmål, inte kan handlägga mål som avser gärningar begångna före domstolens inrättande. Beredningen fann dock att olägenheten av detta inte torde vara särskilt betydande. Beredningen uttalade vidare att bestämmelsen ifråga om andra mål än brottmål inte innebär något förbud mot att mål av en generellt bestämd kategori som redan är anhängiga exempelvis vid allmän domstol, förs över till en särskild domstol. Däremot, framhöll beredningen, förbjuder bestämmelsen att individualiserade tvister eller mål förs över till en särskild dom- stol. I propositionen med förslag till ny regeringsform uttalade departementschefen rörande regleringen av domstolsorganisatio- nen i RF att det endast borde slås fast att annan domstol än eller Regeringsrätten inrättas med stöd av lag (prop. 1973:90 s. 381). Enligt departementschefen borde emellertid också , i enlighet med Grundlagberedningens förslag, slås fast att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Härigenom, uttalade departementschefen, blir det inte bara generellt förbjudet för regeringen att utan stöd av lag inrätta domstolar, det blir dessutom förbjudet för att besluta om inrättande av domstol för prövning av redan begången gärning eller för visst mål. Avslut- ningsvis framhölls att dessa bestämmelser från rättssäkerhetssyn- punkt var av stor principiell betydelse. Sammanfattningsvis är alltså det nuvarande förbudet mot till- fälliga domstolar begränsat till att gälla ett förbud mot ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar inrättade för att döma över redan begångna gärningar eller för vissa tvister eller mål. Bestäm- melsen hindrar dock inte att en domstol, med stöd av lag, inrättas . Som har nämnts fanns bestämmelsen ursprungligen i 11 kap. RF. fri och rättighetsutredning föreslog emellertid att den, med oförändrad lydelse, skulle flyttas till 2 kap. RF om de grundläggande fri- och rättigheterna (SOU 1975:75 s. 157 f.). Utredningen, som bl.a. hade i uppdrag att ta ställning till hur ett utbyggt skydd i grundlag för fri- och rättigheter skulle kunna genomföras, uttalade att de regler i 11 kap. RF som syftar till att säkerställa domstolarnas självständighet indirekt också fungerar som rättssäkerhetsgarantier. Utöver dessa regler fanns dock enligt utredningen ett antal bestämmelser som mera direkt tog sikte på att skydda den enskildes rättssäkerhet. Det gällde förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning (8 kap. 1 § tredje stycket RF), rätten till domstolsprövning av frihetsberövande (11 kap. 3 § andra stycket RF) samt förbudet mot tillfälliga dom- stolar (11 kap. 1 § andra stycket RF). Utredningen föreslog att samtliga dessa bestämmelser skulle flyttas till 2 kap. RF. Departementschefen anslöt sig i den efterföljande propositionen till utredningens förslag i dessa delar och följden av lagstiftnings- ärendet blev att förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning flyttades till 2 kap. 10 § RF, rätten till domstolsprövning av frihetsberövande till 2 kap. 9 § RF och förbudet mot domstolar med retroaktiv kompetens till 2 kap. 11 § RF (prop. 1975/76:209 s. 124 f.). I 11 kap. 1 § andra stycket och 11 kap. 3 § RF infördes hänvisningar till bestämmelserna i 2 kap. RF. I sammanhanget kan det vara av intresse att göra en jämförelse med motsvarande reglering i den finska grundlagen (98 § sista stycket). I bestämmelsen föreskrivs att tillfälliga domstolar inte får tillsättas. I förarbetena till den finska bestämmelsen uttalas följande (RP1/1998 rd, s. 157). Enligt nuvarande 4 mom. är det förbjudet att tillsätta tillfälliga domstolar. Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande 60 § 2 mom. Den innebär att det inte är möjligt att tillsätta domstolar för enskilda fall eller att i enskilda fall göra undantag från dom- stolarnas regionala eller materiella behörighet eller från instans- ordningen. Också 21 § 1 mom. om rättsskyddet innebär ett förbud mot att tillsätta tillfälliga domstolar (jfr RF 16 § mom). Ett sådant förbud anses ingå också i de internationella människorättskonven- tionerna, t.ex. artikel 6.1 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter samt artikel 14.1 i Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Förbud mot tillfälliga domstolar finns också bl.a. i den belgiska konstitutionen (art. 146) och i den italienska (art. 102). De i vissa andra länders konstitutioner förekommande förbuden mot tillfälliga domstolar torde främst ha tillkommit för att till- godose samma intressen som det svenska förbudet i 2 kap. 11 § RF och således för att förhindra att domstolar med retroaktiv kompe- tens inrättas, något som anses oförenligt med artikel 6.1. i Europa- konventionen om mänskliga rättigheter. sträcker sig förbudet mot tillfälliga domstolar i de olika konstitutionerna sannolikt längre än den svenska regeln. Den svenska grundlagen hindrar inte att en tillfällig domstol på förhand inrättas för tidsbegränsade uppgifter eller som en försöksverk- samhet. Man skulle exempelvis kunna tänka sig att en särskild domstol inrättats i anslutning till trängselskatteförsöket eller att en författningsdomstol inrättades på försök med sikte på en utvärdering. Ett annat exempel skulle kunna vara att en tillfällig specialdomstol på förhand inrättas för att döma över en viss typ av gärningar under en orostid. Sådana åtgärder hindras inte av regeringsformen men skulle otvivelaktigt innebära en avvikelse från den stabilitet som bör känneteckna domstolsväsendet. Gruppen anser det dock tveksamt om det i regeringsformen behöver införas en bestämmelse i detta ämne vid sidan av den som finns i 2 kap. 11 § RF. För det fall att en sådan bestämmelse ändå anses böra tas in i regeringsformen, har gruppen utformat ett förslag i alternativ 3 nedan. Enligt 11 kap. 4 § RF ska föreskrifter om domstolarnas rättskip- ningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången ges i lag. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom regeringsform. Grundlagberedningen uttalade i denna del att reglerna om rättegångsförfarandet, om fullföljd till högre rätt samt om domstolarnas uppgifter och organisation måste ges i lagform för att skydda domstolarnas självständiga ställning (SOU 1972:15 s. 192 f). Departementschefen uttalade emellertid i propositionen om ny regeringsform beträffande domstolarnas organisation, att endast huvuddragen borde vara bestämda i lag eftersom det inte kunde anses ändamålsenligt att kräva att domstolsorganisationen i detalj skulle regleras genom lag (prop. 1973:90 s. 388). Bestäm- melser som handlar om domstolarnas organisation och som är av mindre betydelse från rättssäkerhetssynpunkt borde enligt departe- mentschefen kunna meddelas av regeringen. Vidare bör nämnas att Grundlagberedningen i sitt förslag till regeringsform förordade att grunddragen av domstolsväsendets uppbyggnad skulle anges i 11 kap. RF. I beredningens förslag till en första paragraf i kapitlet om rättskipning och förvaltning fanns där- för en uppräkning av vissa domstolar. För att inte onödigtvis för- svåra kommande omorganisationer inom domstolsväsendet begrän- sade Grundlagberedningen uppräkningen till de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. I propositionen om ny regeringsform gjordes bedömningen att det från rättsliga utgångspunkter saknades anledning att välja ut en del av domstolarna under och Regeringsrätten och särskilt nämna dem i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 381). I flera andra länders konstitutioner nämns emellertid uttryck- ligen även andra än de högsta domstolarna. Ett exempel erbjuder den finska grundlagen, där det i 98 § ges en generell presentation av det finska domstolssystemet. Gruppen anser det naturligt att regeringsformen i linje med vad Grundlagberedningen föreslog uttryckligen nämner de allmänna domstolarna – tingsrätterna och hovrätterna – liksom de allmänna förvaltningsdomstolarna, länsrätterna och kammar- rätterna. Vissa av de skäl som torde ha legat till grund för ställningstagandet i prop. 1973:90 – förekomsten av en del speciella förvaltningsdomstolar såsom Mellankommunala skatterätten – har numera förlorat sin aktualitet. Gruppens förslag till lagtext finns i alternativ 2 och 3 nedan. Ett förslag som förts fram i gruppen och som också diskuterats i den allmänna debatten som ett sätt att stärka domstolarnas ställ- ning är att domkretsindelningen förs över från regeringens till riks- dagens behörighetsområde. Enligt de nuvarande bestämmelserna i , 1 kap. 1 §, är tingsrätt allmän underrätt och, om ej annat är föreskrivet, första domstol. Av paragrafens andra stycke framgår att domsaga är tingsrättens domkrets och att regeringen förordnar om indelningen i domsagor. Tingsrätternas domkretsar bestäms alltså av regeringen, genom förordning (1982:996) om rikets indelning i domsagor.