sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Samtliga kommuner omfattas av en basinspektion och vissa utvalda tilläggsområden, där de sistnämnda delvis kan vara särskilt utpekade av regeringen exempelvis i regleringsbrev. Inspektionen granskar och bedömer tre huvudområden: resultat, där utveckling och kunskapsresultat står i centrum, verksamheten, som handlar om skolans ledning, undervisning, betygssättning och stöd m.m. och förutsättningarna, där bl.a. tillgång till utbildning och verk- samhet, personal, material och lokaler studeras. Inspektionen i en kommun inleds med en kartläggning av kun- skapsresultat och kommunens eget kvalitetsarbete m.m. genom dokumentstudier. Under inspektionsbesöket genomförs intervjuer med förtroendevalda, förvaltningstjänstemän, skolledare, lärare och annan personal samt med elever och föräldrar. Intervjuerna komp- letteras med iakttagelser i verksamheten samt i vissa fall enkäter. Därefter vidtar analys och rapportskrivning. Resultaten av inspek- tionen meddelas under ett återbesök i kommunen. För varje skola upprättas inom en skolrapport och för varje kommun en kommunrapport. Bristområden kopplade till utbildningsinspektionens tillsyn och förbättringsområden kopplade till inspektionens kvalitetsgranskning anges. Bristområden anger avvikelser från gällande bestämmelser, som kräver omedelbar åtgärd. skall huvudmannen skriftligen redovisa till vilka åtgärder som vidtagits med anledning av de angivna bristerna. Förbättringsområden anger områden som enligt bedömning behöver utvecklas. Inom skall kommunerna skriftligen redovisa till vilka åtgärder som vidtagits med anledning av angivna förbättringsområden. Skol- verket sammanställer årliga analyser av inspektionsresultaten. Samtliga rapporter publiceras på webbplats. Vid utgången av 2006 hade 140 av 290 kommuner inspekterats. () har på uppdrag av utvärderat effekterna av verkets utbildningsinspektion och presen- terat resultaten i rapporten ger den några effekter? (slutrapport ). Kommuner som inspekterats tillfrågades. Studien visar att en viktig effekt av inspektionen var att åtgärdandet av redan kända brister tidigarelades i de inspekterade kommunerna. En majoritet av de tillfrågade ansåg att inspektionen inriktades på relevanta områden och att den genomfördes på ett bra sätt. Nästan hälften av de tillfrågade kommunerna () vidtog åtgärder redan före inspektionen i syfte att informera sig inför densamma eller för att uppdatera dokument. Behovet av en utredning I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 16) bedömde regeringen att det finns behov av tätare och skarpare kvalitetsgranskningar av skolans kunskapsresultat. Det är av yttersta vikt att tidigt uppmärksamma och påpeka brister i en skola. Enligt regeringens bedömning bör inspektionens resurser öka med . Regeringen bedömer även att en effektiv inspektion av förskole- verksamhet, skolbarnsomsorg och vuxenutbildning behövs med inriktning mot huvudmännens fullgörande av sitt ansvar. ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) angav regeringen att inspektionen av sfi skall intensifieras för att säkerställa att ambitionerna för kvalitet och resultat uppnås. rapporter behöver kvalitetssäkras och bedömningarna som avser skolans kunskapsresultat förtydligas. Därmed skulle utbildningsinspektionen kunna bidra till en mer effektiv mål- och resultatstyrning och med bättre underlag för skolornas löpande utveckling av verksamheten. En skarpare och tätare statlig granskning av hur huvudmännen fullgör sina åtaganden på utbildningsområdet innebär inte ett minskat lokalt ansvar för kvalitetsutveckling och måluppfyllelse, utan skall ses som ett stöd för det lokala kvalitetsarbetet. Regeringen har beslutat och aviserat ett flertal reformer som syftar till att stärka mål- och resultatstyrningen inom skolväsendet. I betänkandet Tydliga mål och kunskapskrav i (SOU 2007:28) framför en särskild utredare behovet av en ny kursplane- och läroplansstruktur i i syfte att förtydliga målen. pågår ett arbete med en ny skollag (Skollagsberedning U 2006:E) och en ny rektorsutbildning (U 2007:B). Regeringen har också uppdragit åt att föreslå mål i vissa ämnen i tredje årskurs och att utforma nationella prov i samma ämnen och årskurs (U2006/8951/S). I ett mål- och resultatstyrt system är det viktigt att utbildnings- inspektionen fokuserar på resultat och måluppfyllelse. Det är viktigt att staten granskar den bedömning som görs lokalt, i syfte att säkerställa nationell likvärdighet. Där det finns brister i måluppfyllelsen måste staten i högre grad undersöka vad som ligger bakom bristerna samt vilka insatser som görs för att avhjälpa problemen. Uppföljningen av huvudmännens åtgärder med anled- ning av inspektionens påpekanden behöver också förstärkas. Rege- ringen bedömer att inspektionen bör utvecklas för att än tydligare axla det statliga ansvar som följer av mål- och resultatstyrningen. Den del av utbildningsinspektionen som innebär tillsyn bedöms i huvudsak fungera väl. Det är främst den kvalitetsgranskande delen i inspektionen som behöver förstärkas. har på regeringens uppdrag redovisat sitt pågående utvecklingsarbete när det gäller utbildningsinspektionen (U2007/3295/G). Huvudsyftet med utvecklingsarbete är att öka effekten av inspektionen hos de inspekterade huvudmännen, dvs. att i än högre grad bidra till likvärdig utbildning, ökad måluppfyllelse och rättssäkerhet för barn, elever och vuxenstuderande. Inspektionen bör, enligt verket, till sitt innehåll bli mer foku- serad och göra skarpare och tydligare bedömningar. bör inspektionen till sin form bli mer flexibel och kunna anpassas efter utbildningssituation och förutsättningar hos olika huvudmän, i stället för att som genomföras på likartat sätt oavsett vilket underlag om utbildningens kvalitet och resultat som finns. Enligt bör nuvarande huvudområden ersättas med tre nya, som skapar en bättre struktur för analys och som främjar ett fokus på kunskapsresultat. De nya huvudområdena föreslås vara: normer och värden, samt ledning och kvalitetsarbete. Alla skolor och huvudmän bör enligt mötas av en basinspektion. Vid behov kan även en fördjupad inspektion av en viss aspekt genomföras. En tredje typ av inspektion som föreslår är tematiska inspektioner, som främst syftar till metod- utveckling. framhåller i sin redovisning att utbildnings- inspektionen skulle stärkas om förslag (SOU 2002:121) om lagreglering av tillsynen och införande av sank- tionsmöjligheter gentemot skolhuvudmän som inte följer Skol- verkets förelägganden genomförs. Förslag till lagreglering av till- synsansvaret samt möjlighet till sanktioner i form av vite för skolhuvudmän som inte fullgör sina åligganden inom ramen för tillsynen bereds i Skollagsberedningen. tillsatte regeringen en särskild utredare (2007:03) med uppgift att se över och lämna förslag om organisationen av de statliga förvaltningsmyndigheterna inom skolväsendet, förskole- verksamheten, skolbarnsomsorgen samt Nationellt centrum för flexibelt lärande, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Valideringsdelegationen, för särskilt utbildningsstöd och (dir. 2007:28). Utredningen syftar till att effektivisera och förtydliga myndighets- strukturen genom att minska antalet myndigheter. Genom att göra statens ansvar och uppdrag tydligare skall regeringens möjlighet till styrning av det mål- och resultatstyrda skolsystemet förbättras. Enligt utredningsdirektiven skall utbildningsinspektionens upp- gifter renodlas och förstärkas, så att fokus för inspektionen ligger på hur väl skolorna klarar kunskapsuppdraget. Utredaren skall överväga om inspektionen skall bli en självständig myndighet för kvalitetsgranskning och tillsyn. Direktiven pekar vidare på att utbildningsinspektionen måste utföras med god kvalitet och utifrån kunskap om vetenskapliga metoder för att utvärdera skolors och verksamheters insatser. Utredaren skall föreslå instruktioner för de nya myndigheterna samt nödvändiga ändringar i övriga berörda myndigheters instruktioner. Mot bakgrund av de utvecklingsbehov som har redovisat samt de överväganden som regeringen har gjort finns det ett behov av att närmare utreda utbildningsinspektionens framtida inriktning och utformning. Utredaren skall lämna förslag till den statliga utbildningsinspek- tionens inriktning och utformning från tidpunkten för införandet av en ny myndighetsstruktur inom skolväsendet m.m. Utredaren skall även lämna förslag till formulering av regeringens mål för inspektionen. Utgångspunkt för utredarens förslag skall vara behovet av en tätare och skarpare utbildningsinspektion med betoning på skol- väsendets kunskapsresultat. Granskningen av skolors kvalitet skall fokusera på hur väl skolorna klarar sitt uppdrag att ge varje elev förutsättningar att nå de nationella målen i varje ämne. Utredaren skall även föreslå hur inspektionen effektivare kan granska kommu- nernas ansvarstagande när det gäller kvaliteten i den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsom- sorgen. Arbetet med måluppfyllelse i förskolan och fritidshemmet skall uppmärksammas, samt hur kommunerna stödjer den pedago- giska utvecklingen i dessa verksamheter och ger barn och elever möjlighet att utvecklas på bästa sätt utifrån sina förutsättningar. Inspektionen skall även fortsättningsvis omfatta tillsyn över hur kommunerna fullgör sitt tillsynsansvar när det gäller förskolor, fritidshem och förskoleklasser med enskild huvudman. Inom ramen för en skarpare inspektion på huvudmannanivå av vuxen- utbildningen skall förslag lämnas om hur granskning av sfi kan intensifieras. skall även fortsättningsvis omfatta såväl tillsyn som kvalitetsgranskning. Utredaren skall särskilt uppmärksamma hur inspektionen effektivare än kan granska huvudmännens och skolornas arbete med att varje elev skall nå de nationella målen och därvid ta ställning till hur utbildnings- inspektionens kunskapsuppföljning kan förbättras. Det skall av utredarens förslag framgå vilka huvudområden utbildningsinspek- tionen bör inriktas mot. Utredaren skall undersöka möjligheten att anpassa inspektio- nens uppläggning utifrån en av utbildningsinspektionen gjord bedömning av situationen hos respektive huvudman, skola och verksamhet samt föreslå hur en sådan anpassning kan göras. Mot bakgrund av denna ökade behovsstyrning skall utredaren föreslå en ordning med flexibla tidsintervaller för inspektion av olika huvudmän, skolor och verksamheter. Behov av variation i inspek- tionsbesökens längd och djup skall övervägas. föreslå hur och med vilken periodicitet uppföljningar av skol- huvudmännens åtgärder med anledning av inspektionsresultaten bör genomföras. Utifrån sina förslag om utbildningsinspektionens intervaller skall utredaren överväga om det finns behov av att behålla den nuvarande ordningen med särskilda inspektioner av nystartade fristående skolor och lämna förslag i denna del. Utredaren skall ta ställning till vilken typ av underlag om förhållanden hos huvudmannen och dess skolor och verksamheter som inspektionen behöver ha tillgång till för att kunna göra relevanta förberedelser och få fram en bild av skolors och verk- samheters kvalitet inför ett inspektionsbesök. Förslagen skall läm- nas med beaktande av att nationella prov avses införas i fler skolår och ämnen samt att kraven på upprättande av kvalitetsredovis- ningar enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. kan komma att förändras. skall utvecklas på ett sätt som stödjer en stärkt mål- och resultatstyrning inom skolväsendet, där för- tydligade nationella mål och regelbundna uppföljningar av måluppfyllelsen i form av nationella prov är kärnan. Exempelvis skulle inspektionen kunna inrymma en central funktion som skulle svara för en regelbunden kvalitetssäkring av bedömningen av ett urval av genomförda nationella prov och jämföra denna bedömning med betygssättningen i motsvarande ämnen. Utredaren skall vidare ta ställning till om det finns skäl att, inom mål- och resultatstyrningens ram, genom utbildningsinspektionen närmare studera undervisningens ändamålsenlighet när det gäller elevernas möjlighet att nå så långt som möjligt i förhållande till målen. I den mån utredaren bedömer att sådana skäl finns skall förslag på möjliga tillvägagångssätt lämnas. Utredaren skall analysera relationen mellan utbildningsinspek- tion och nationell utvärdering samt redovisa hur de båda verksam- heterna bör förhålla sig till varandra för att på bästa sätt till- sammans bidra till att en bred och fördjupad nationell bild av förhållandena inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och skolväsende kan presenteras. Utredaren skall även analysera hur inspektionen skall förhålla sig till övrig statlig tillsyn på utbild- ningsområdet för att på bästa sätt bidra till ökad kvalitet och måluppfyllelse. förhållande till ansvarig myndighet för den officiella statistiken när det gäller framtagande av underlag för att bedöma kvaliteten i skolor och verksamheter inför ett inspektionsbesök skall också analyseras. Utredaren skall föreslå former för rapportering och publicering av rapporter från genomförda inspektioner med utgångspunkten att resultat från utbildningsinspektionen skall bli kända, lättill- gängliga och användbara för berörda målgrupper och för allmän- heten. Inspektionsresultaten skall även vara jämförbara och mellan skolor och verksamheter. Utredaren skall överväga hur tiden mellan avslutad inspektion och rapportering av resultaten kan kortas. Utredaren skall föreslå hur utbildningsinspektionen kan kvali- tetssäkras med avseende på dess effektivitet och dess likvärdighet och rättssäkerhet oavsett huvudman. Utredaren skall även föreslå former för regeringens framtida styrning av den statliga utbildningsinspektionen. I arbetet med uppgifterna ovan skall utredaren beakta erfaren- heterna från dagens inspektionsverksamhet och internationella erfarenheter på området. Utredaren skall som bakgrund till sina förslag redovisa svenska och internationella utvärderingar och forskningsresultat om utbildningsinspektion av relevans för den svenska utbildningsinspektionen. Förslagen skall rymmas inom angivna ekonomiska ramar, dvs. motsvarande dagens nivå förstärkt med . Arbetssätt och redovisning av uppdraget Utredaren skall samråda med utredningen om översyn av myndig- hetsstrukturen inom skolväsendet m.m. om frågeställningar och överväganden som berör utformningen av en framtida instruktion för den myndighet som skall svara för utbildningsinspektion i den nya myndighetsstrukturen för skolväsendet m.m. Utredaren skall följa arbetet i andra relevanta utredningar på utbildningsområdet och samråda med samt andra relevanta myndig- heter och organisationer. Utredaren skall även hålla sig informerad om arbetet i Kom- mittén om översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (Fi 2006:08) samt om Skollagsberedningens arbete gällande lagreglering av tillsynsuppdraget och statliga sanktions- möjligheter. Utredaren skall vidare hålla sig informerad om arbetet i utredningen om utvärdering av resultatstyrningen (Fi 2006:07) och om det arbete med riktlinjer för tillsyn som pågår inom Finans- departementet. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . rapportering (exempel till avsnitt 2.1.7) Det saknas en aktuell arbetsplan för skolan (2 kap. 23 § grund- skoleförordningen, 2 kap. 12 § särskoleförordningen). Av utbildningsinspektionens rapportering framgår att det är en vanlig företeelse att skolor inte har en arbetsplan. Grundskoleför- ordningens krav är att det ska finnas en sådan, men det finns inte mycket underlag om vad en arbetsplan ska innehålla. För genomförandet av de fastställda målen för utbildningen ska det finnas en arbetsplan. Arbetsplanen ska utarbetas under medverkan av lärare och övrig personal samt företrädare för eleverna och deras vård- nadshavare. Rektorn beslutar om arbetsplanen. Arbetsplanen ska kontinuerligt följas upp och utvärderas. Vidare står det i grundskoleförordningen 3 kap. 6 §: I varje klass eller undervisningsgrupp ska eleverna ges tillfälle att till- sammans med läraren behandla frågor som är av gemensamt intresse för eleverna. Den närmare utformningen ska anges i arbetsplanen. Inspektörerna skriver i skolrapporten att de vill göra skolan upp- märksam på att den närmare utformningen av hur eleverna ges till- fälle att tillsammans med läraren behandla frågor som är av gemen- samt intresse för dem i varje klass eller undervisningsgrupp, ska anges i arbetsplanen. Vidare skriver inspektörerna: För genomförandet av de fastställda målen för utbildningen i grund- skolan och obligatoriska grundsärskolan ska det finnas en arbetsplan. Vid saknas en aktuell arbetsplan avseende båda verksam- heterna även om andra handlingsplaner har upprättats för att styra utvecklingen och genomförandet av arbetet. Inspektörerna bedömer att skolan måste upprätta en arbetsplan som rektorerna beslutar om. Inspektörerna vill göra skolan uppmärksam på att planen ska utarbetas under medverkan av personal samt företrädare för eleverna och deras vårdnadshavare. bedömer här en situation som är av typen finns/finns inte. I det aktuella fallet saknas en aktuell arbetsplan som tagits fram i enlighet med styrdokumenten. Utredningen bedömer detta som ett område som skulle kunna kontrolleras med en enklare uppföljning där texten avsevärt skulle kunna kortas. Ur ett kvalitetsgranskningsperspektiv är troligtvis skolans arbetssätt med uppdragsförståelse och uppföljning viktigare att beröra samti- digt som man kortfattat påpekar att detta är rektors ansvar. Samtliga elever och föräldrar erbjudas inte möjlighet att delta vid upprättande av åtgärdsprogram (5 kap. 1 § grundskoleför- ordningen). Denna kritikpunkt finns även som ett förbättringsområde. Inspek- törerna bedömer att rektorerna tydligare bör ta ett ansvar för att utbildningen utvecklas och för hur åtgärdsprogrammen utformas. Enligt grundskoleförordningen ska rektor se till att ett åtgärds- program utarbetas om det efter en utredning visas att eleven behöver särskilt stöd. Av programmet ska det framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses samt hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas. Dessa föreskrifter återges i rapporten. Underlaget till inspektörernas uttalande om brister när det gäller åtgärdsprogram framgår i rapporten. I X-skolans rutiner ingår det att åtgärdsprogram ska upprättas för alla elever som kan ha behov av särskilda stödåtgärder. Vid inspektionen framkommer det dock att eftersom arbetslagens metoder varierar, så varierar det också i vilken utsträckning åtgärdsprogram upprättas, vilken kvalitet de har och i vilken utsträckning eleven och elevens vårdnadshavare ges möjlighet att delta vid utarbetandet av program- met. Inspektörerna finner vidare att rektorernas roll är otydlig efter- som stor del av det elevvårdande ansvaret är delegerat ut till arbets- lagen och till specialpedagogerna. Som en förbättringsinsats anger inspektörerna att skolan bör se över sina rutiner så att rektorernas roll förtydligas, så att det upp- rättas åtgärdsprogram av god kvalitet och att övergripande diskus- sioner om strategier, resursfördelning och metodutveckling kom- mer till stånd. I detta exempel handlar det om en bedömning av kvaliteten i åtgärdsprogrammen och underlaget för bedömning blir också svårare att genomskåda. Hur många åtgärdsprogram har granskats? Är det systematiska skillnader mellan arbetslagen? Vad innebär att rektorernas roll ska förtydligas? Vilka är kriterierna för ett åtgärdsprogram med god kvalitet? Och vad avses med att över- gripande diskussioner om strategier, resursfördelning och metod- utveckling kommer till stånd? Det är svårt att utifrån rapporten bedöma a) vad som behöver förbättras i åtgärdsprogrammen så att de får en god kvalitet, b) vad som är en god kvalitet och c) mot vilket formellt stöd inspektörerna uttalar sig om en god kvalitet. Kvalitetsredovisningen har inte utarbetats under medverkan av eleverna (4 § förordningen om kvalitetsredovisning inom skol- väsendet m.m.). I rapporten ägnas huvuddelen av texten till en beskrivning av vad som står i förordningen om kvalitetsredovisning inom skolväsen- det. De bedömningar som inspektörerna gör är följande: Enligt inspektörernas bedömning har skolan till viss del ett fungerande kvalitetsarbete, vilket dock inte kommer till uttryck i skolans kvalitets- redovisning. Inspektörerna bedömer därför att det för skolan finns utrymme att tydligare redovisa både förutsättningarna, arbetet i verk- samheterna, måluppfyllelsen och planerade åtgärder för samtliga verk- samhetsformer. Enligt lärarna och eleverna har inte kvalitetsredovis- ningen utarbetats under medverkan av elever och därmed uppfylls inte kraven i förordningen. Denna punkt renderar dels en kritikpunkt, dels en förbättrings- åtgärd med texten: Skolan bör i kvalitetsredovisningen tydligare redovisa både förutsättningarna, arbetet i verksamheterna, målupp- fyllelsen och planerade åtgärder för samtliga verksamhetsformer. Denna text är identisk med citatet ovan. För läsaren av rapporten är det omöjligt att fastställa vad som avses med att det finns utrymme att tydligare redovisa de angivna inslagen. alltid utrymme för förbättringar? Kritikpunkten bygger enligt rap- porten på utsagor av intervjuade elever och lärare. Vad säger rek- torn? Finns det någon förklaring till varför det inte finns medver- kan? Vad innebär till viss del ett fungerande kvalitetsarbete när kvalitetsredovisningen enligt inspektionen missat de mest centrala uppgifterna? Skolan bör följa elevernas utveckling avseende läroplanens övergripande kunskapsmål och analysera skillnaderna mellan flickors och pojkars resultat. Den del i meningen ovan som rör läroplanens övergripande kun- skapsmål motiveras så här i rapporten: För läroplanens övergripande mål som gäller till exempel elevernas lust att lära och tillit till sin förmåga finns ingen samlad bild av målupp- fyllelsen på skolan. Vid intervjuer framkommer att elevernas kunskaper om skolans mål är bristfälliga, framför allt gällande läro- planens mål. Inspektörerna bedömer att skolan bör följa elevernas utveckling avseende läroplanens övergripande kunskapsmål. Den andra delen i meningen i förbättringsanmodan handlar om skillnader mellan könen – om det gäller resultaten från de övergripande målen framgår dock inte tydligt. I rapporten hän- visas till statistik där det framgår att det genomsnittliga meritvärdet för flickor ligger minst 20 poäng högre än för pojkar. Inspektörerna bedömer att skolan bör analysera sitt för- hållningssätt gentemot flickor och pojkar, inte minst med tanke på de skillnader i resultat som också syns i betygen i vissa ämnen. Det finns inget i rapporten som beskriver eller förklarar det för- hållningssätt som ska analyseras. I jämförelse med den nationella statistiken är det samma förhållande nationellt. Vad det är på X- skolan som särskiljer denna från den nationella situationen framgår inte i rapporten. Är förhållandena onormala i sammanhanget? Olikheterna mellan pojkars och flickors betygsresultat är interna- tionellt kända. Pojkars lägre resultat är ett problem som det finns starka skäl att hantera. Många länders utbildningsmyndigheter och skolor brottas med frågan varför inte pojkar tycks vilja skaffa sig kunskaper i samma utsträckning som flickor. Är det rimligt att anta att en liten skola ska kunna lösa denna fråga? Inspektörerna har här en svår uppgift. Man ska inte ge råd om hur skolan ska gå till väga, men finns det skäl att påpeka behovet av åtgärder. Är den rimligaste åtgärden att analysera skillnader mellan flickors och pojkars resultat? Vilka variabler bedömer inspektörerna vara en utgångs- punkt för en sådan analys? Kanske det mer handlar om hur flickor och pojkar bemöts i undervisningssammanhang, är det olika i olika ämnen? Vilken analys gör inspektörerna utifrån den överblick de har från den inspekterade skolan jämfört med andra skolor? Skolan bör ytterligare intensifiera sitt värdegrundsarbete.