sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Där betonas att länsstyrelserna, också med den föreslagna rollfördelningen, kommer att förbli viktiga samarbetspartners för kommuner och regionkommuner inom tillväxt- och utvecklingsområdet. Inom vart och ett av de fem områdena identifieras även uppgifter för länsstyrelserna. Som ovan visats finns det två grundläggande skäl till att insatserna för att skapa goda förutsättningar för tillväxt och utveckling i växande utsträckning koncentrerats till regional nivå. Dels har regionförstoring och en globaliserad ekonomi medfört att allt fler tillväxt- och utvecklingspolitiska instrument fått en företrädesvis regional logik. Dels har såväl staten som den europeiska samman- hållningpolitiken sökt ta vara på denna möjlighet att anlägga ett territoriellt perspektiv på tillväxt- och utvecklingspolitiken, som ett komplement till det förhärskande sektoriella perspektivet, i den rimliga förhoppningen att det är enklare att åstadkomma den nödvändiga sektorssamordningen på regional än på nationell eller europeisk nivå. Som ovan också visats har dessa intentioner inte fullföljts. Ännu disponerar sektorsorgan – främst , trafikverken samt universitet och högskolor – av statens samlade resurser för regional utveckling. Ännu biter territoriella utvecklingsinstrument som de regionala tillväxtavtalen inte på sektorspolitiken. Ännu är antalet regionala utvecklingsaktörer alltför stort, med dubbelarbete, revirstrider och oklara ansvarsför- hållanden som följd. Den grundläggande frågan det senaste dryga decenniet har varit just ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn för frågor med anknytning till regional utveckling. Av Ansvarskommitténs tilläggsdirektiv framgår att strävan är att skapa en samhällsorganisation som ökar effektiviteten och under- lättar överblick och insyn. Ambitionen måste därför vara att så långt som möjligt renodla och förtydliga ansvar och skapa utrymme för en sammanhållen, tvärsektoriell tillväxt- och utvecklingspolitik. Även med höga ambitioner i detta avseende finns det gränser för hur stora beslutsbefogenheter och resurser som kan regionaliseras. Det finns också en uppenbar risk att slänga ut barnet med badvattnet med en alltför långtgående och stelbent upprensning i av aktörer. Det är därför svårt att tänka sig något annat än att det även framgent kommer att finnas ett betydande antal regionala utvecklingsaktörer såväl bland kommunala som statliga aktörer, och såväl bland territoriella organ som sektorsorgan. En viktig strävan måste därför vara att skapa förutsättningar för ett tydligt och legitimt regionalt ledarskap som förmår mobilisera och samordna de samlade utvecklingsresurserna och har mandat att företräda regionen i omvärlden. Möjligheterna att utveckla en regional tillväxtarena – som förutsätter många svåra prioriteringsbeslut – vilar ytterst på att regioninvånarna uppfattar att det finns en ledning i regionen som representerar deras intressen. Att regionens företrädare har legitimitet att göra dessa inomregionala prioriteringar och att de också kan företräda regionens intressen externt, konstaterar och EuroFutures i den studie de företagit för kommitténs räkning.TPF21FPT En avgörande fråga är således vem som har bäst förutsättningar att uppbära detta regionala ledarskap, att nominellt axla huvud- ansvaret för den regionala utvecklingen, ett kommunalt organ eller ett statligt organ. Argument för ett kommunalt huvudansvar Argumenten för att regional utveckling bör vara ett kommunalt ansvar följer i allmänhet någon av följande fyra huvudlinjer: Genom att underställa utvecklingsfrågorna en politisk församling som utses av regionens egna invånare får regioninvånarna möjlighet att i val utkräva ansvar för hur dessa frågor hanteras. Detta argument blir tydligast om det rör sig om ett direktvalt organ, men har giltighet även för ett indirekt valt organ. Man brukar också hävda att ett mer sammanhållet utvecklingsansvar än i sig kan fördjupa demokratin, i och med att det gör utvecklingsfrågorna mer överblickbara och lättillgängliga i opinionsbildningen. Strävan att samla ansvaret för regionala utvecklingsfrågor och tillämpa ett sektorsövergripande arbets- sätt är, hävdar många, lättare att uppnå om huvudansvaret läggs på ett kommunalt organ, eftersom detta anses ha större demokratisk legitimitet och eftersom den kommunala sektorn i de flesta län redan disponerar mångdubbelt större resurser för regional utveckling än statliga länsorgan. Eftersom dessa kommunala utvecklingsinsatser till stor del är frivilliga anses det orealistiskt att förbjuda de ansvariga kommunala organen att bedriva verksamheten och överföra resurserna till ett statligt organ. Dessutom är den sammanvägning mellan olika politik- 21TP PT Nordregio och EuroFutures (2005), s. 38. områden som krävs – att formulera en sammanhållen strategi och göra tvärsektoriella prioriteringar – utpräglat politisk till sin karaktär. Detta senare resonemang vilar med andra ord på såväl demokrati- som effektivitetsargument. Övertagandet av ansvaret för delar av tillväxt- och utvecklingspolitiken ses av många som ett led i en önskvärd decentralisering av samhällsuppgifter från staten till den kommunala sektorn och därmed i överensstämmelse med principen om lägsta effektiva nivå. Volymmässigt är de uppgifter som överförts inom ramen för försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning försvinnande små, om man jämför med de uppgifter som kommuner och landsting ansvarar för inom vård, skola och omsorg. Också ett väsentligt vidgat självstyrelseansvar på liknande premisser som för vård, skola och omsorg – med finansieringsansvar och där staten svarar för nationella mål, övergripande regelverk och interregional utjämning – skulle endast öka den kommunala sektorns omsättning . Länsstyrelserna har dubbla roller. Formellt är de statens företrädare i länet och utövar bland annat tillsyn över såväl kommunala organ som näringslivet. I realiteten uppfattas de dock ofta snarare som länets företrädare gentemot staten och har dessutom till uppgift att stimulera tillväxt och utveckling i det näringsliv man utöver tillsyn över. Ett kommunalt huvudansvar för regional utveck- ling ger utrymme att renodla länsstyrelsernas roll till tillsyn, tillståndsgivning och annan rättstillämpning samt att samordna den statliga verksamheten i länet. Argument för ett statligt huvudansvar Också argumenten för ett statligt huvudansvar följer flera linjer, men bygger på delvis andra utgångspunkter: Samordning med andra statliga verksamheter. Även med en långtgående överföring av ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling kommer staten att behålla ansvaret för huvuddelen av närings-, arbetsmarknads-, utbildnings-, forsk- nings-, kultur-, transport- och miljöpolitiken. Det hävdas ibland att ett statligt regionalt organ med ett sammanhållet ansvar för den regionala utvecklingen skulle ha bättre förut- sättningar att samordna dessa politikområden än ett kommunalt organ. Genomslag för den nationella politiken. Staten har det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten i en enhetsstat som och behöver verktyg för att försäkra sig om genomslag i den nationella politiken. För huvuddelen av den offentliga verksamheten har kommuner och landsting anförtrotts denna exekutörsroll, men vissa uppgifter kan staten med varierande motiv vilja styra mer direkt. om den nationella sammanhållningen. Det framförs inte sällan oro för att stora regioner med omfattande politiska resurser ska bidra till ökade regionala spänningar och därmed hota den nationella sammanhållningen. Regional balans och likvärdighet. I argumentationen hävdas ibland att ett decentraliserat utvecklingsansvar kan leda till ökade regionala skillnader. Detta argument bygger huvud- sakligen på en oro för att staten, om den väl överlämnar ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling, också ska överge den resursutjämning mellan olika landsändar som är inbyggd i vissa av de berörda politikområdena. Ställer man dessa argument emot varandra inställer sig ett antal reflektioner. För det första tycks demokratiargumentet tala för ett kommunalt huvudansvar. En statlig myndighet saknar visserligen inte demokratisk förankring, men den utgår från hela svenska folket via riksdag och regering, medan en regional demokratisk förankring ger den enskilda regionens egna invånare företräde att råda över sina egna angelägenheter. Detta är grundtanken bakom den kommunala självstyrelsen och subsidiaritetsprincipen. En statlig myndighet har dessutom sin demokratiska legitimitet via regering och riksdag, medan ett direktvalt kommunalt organ får sin demokratiska legitimitet direkt från väljarna och ett indirekt valt kommunalt organ via medlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. För det andra tycks två effektivitetsargument stå emot varandra: Vem har bäst förutsättningar att mobilisera det samlade regionala utvecklingskapitalet – den kommunala sektorns resurser, de statliga sektorsmyndigheternas resurser samt näringslivets och det civila samhällets resurser – en regional politisk företrädare eller en statlig myndighet med långtgående samordningsansvar? Enklast besvaras den frågan måhända om man jämför de båda försökslänen med län där har det övergripande ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken, och då kanske i första hand , som i storlek och ortsstruktur närmast motsvarar och . Några definitiva resultat föreligger inte, men de som finns att tillgå talar åtminstone inte till försökslänens nackdel. Jämförelsen haltar dock något: medan försöksverksamheten endast pågått har en medveten politik i riktning mot en samordnad statlig länsförvaltning bedrivits åtminstone . Man kan också, utifrån argumentet om dubbla roller, ifrågasätta om en myndighet med betydande utvecklingsin- riktade uppgifter med trovärdighet kan uppbära myndighetsupp- gifter som tillsyn, tillståndsgivning och annan rättstillämpning. På motsvarande sätt tycks decentraliseringsargumentet stå emot oron för ökade regionala skillnader. I rent kvantitativa termer omfattar försöksverksamheten – omsatt i hela landet – bara ett par promille av den samlade kommunala verksamheten. Också med ett väsentligt vidgat kommunalt ansvar torde de uppgifter som övertas från staten som mest omfatta några enstaka procent av den kommunala verksamheten. Utjämningssystemet omfattar redan volymmässigt vida större kommunala verksamheter. Eventuell oro för att staten ska undandra sig utjämningsansvaret borde således vara mångdubbelt större när det gäller vård, skola och omsorg. Återstår så frågan om uppgifter med anknytning till regional utveckling är av en sådan art att de – i motsats till vård, skola och omsorg – inte ger utrymme för ett kommunalt huvudansvar, att de har en sådan strategisk betydelse att ett kommunalt huvudansvar minskar möjligheterna till genomslag för den nationella politiken och hotar den nationella sammanhållningen. Ja, i det första fallet är det naturligtvis avhängigt av vad den nationella politiken innebär och hur långt det är funktionellt att den sträcker sig. Dessutom ska skillnaderna i regeringens möjligheter att styra å en sidan en statlig länsmyndighet och å andra sidan ett kommunalt organ inte överdrivas. Båda är ytterst verktyg för att genomdriva statlig politik, och i båda fall finns reella begränsningar för regeringens styrmöjligheter. Med ett statligt regionalt organ som betraktas som en del av – en tanke som framförts under kommitténs arbete – ställs frågan visserligen i en ny dager. Det är dock tveksamt om regionala filialer till bör anförtros omfattande utvecklingsinriktade förvaltningsuppgifter. Vad gäller hoten mot den nationella sammanhållningen förefaller de främst hänga samman med regionernas storlek. Det kan då vara värt att påminna om att redan har tre län med mellan en och två miljoner invånare. Också med så få som 6–9 regioner når inte det genomsnittliga invånarantalet upp till vare sig eller befolkningsstorlek. På motsvarande sätt skulle även en vidsträckt Mälardalsregion, som förutom omfattar , och , endast ha större befolkning än vad redan har. Poängen i resonemanget är alltså att de tre storstadslänen redan befolkningsmässigt är mycket stora regioner som därtill har väsentligt bättre utvecklingsförutsättningar än andra delar av landet. En ändrad regionindelning skulle främst beröra andra delar av landet och i bästa fall ge dem utvecklingsför- utsättningar som något närmar sig storstadsregionernas. En stor majoritet av inläggen vid kommitténs samrådskonferenser förordade att regional utveckling huvudsakligen bör vara att kommunalt självstyrelseansvar. betonade många att staten även framgent måste svara för utjämning av resurser mellan olika landsändar. De inlägg som berörde länsstyrelsernas framtida uppgift inom området nämnde främst uppgifter som tillsyn och tillståndsgivning samt uppföljning och utvärdering och i flera fall även samordning av de statliga intressena inom området. 3.3.6Villkor och förutsättningar för kommunalt ansvar I uppgiften ingår även att överväga villkoren för ett eventuellt kommunalt ansvar för tidigare statliga uppgifter med anknytning till regional utveckling. Man kan här tänka sig ett stort antal varianter. Fyra principmodeller illustrerar spännvidden: Det kommunala organet har beslutanderätt över enskilda statliga anslag och tillämpar här ett mer eller mindre detaljerat statligt regelverk. Det är i huvudsak på dessa villkor som de regionala självstyrelseorganen och sam- verkansorganen övertagit ansvaret för delar av den regionala utvecklingspolitiken. Det ger det kommunala organet en roll snarlik en statlig förvaltningsmyndighet och beskär det politiska handlingsutrymmet, något som bland annat PARK och invänt emot. Det kommunala organet disponerar över ett eller ett fåtal statliga ramanslag med hand- lingsutrymme att utforma insatser och fördela tillgängliga resurser inom och – med ett vidare mandat – mellan olika verksamhetsområden. Denna modell innebär att staten fortfarande har finansieringsansvaret för de överförda upp- gifterna men ger det kommunala organet betydligt friare dispositionsrätt att samordna de tillförda utvecklingsinstru- menten med egna, kommunala uppgifter och resurser. Det kommunala organet övertar också finansieringsansvaret, rimligen i samband med någon form av skatteväxling med staten. Statens ansvar reduceras i denna modell till att formulera nationella mål och följa upp dessa samt till ekonomisk utjämning, lämpligen inom ramen för det kommunala utjämningssystemet. Det kommunala organet sluter ett avtal med ett eller flera statliga organ, genom vilket det övertar genomförandeansvaret för utpekade uppgifter med anknytning till regional utveckling liksom de medel som avsatts för att finansiera dessa uppgifter. I det fall en effektiv regional samordning av statliga utvecklingsresurser kan åstadkommas ligger det måhända nära till hands att övergripande avtal tecknas genom . I ett scenario med få och stora regioner kan man dock, som ett alternativ, tänka sig att sådana utvecklingsavtal tecknas direkt med respektive statlig sektors- myndighet. (Jfr även avsnitt 3.5.2). PARK och förordade, som ovan framgått, ett vidare handlingsutrymme än dagens försöksverksamhet, bättre anpassat till den kommunala självstyrelsens principer. Också Nordregio och EuroFutures betonar vikten av att staten delegerar ett verkligt ansvar till de regionala företrädarna och formulerar fasta principer för fördelningen av resurser mellan olika regioner. Utan ett sådant fördelningssystem finns en uppenbar risk att de regionala företrädarna även framgent använder sin politiska bas som ett mandat för lobbying för mera resurser, vilket riskerar att förstärka bilden av regionala huggsexor när det gäller att få medel för infrastruktur, forskning, utbildning m.m..TPF22FPT Man kan i teorin tänka sig att ansvarsfördelningen för uppgifter med anknytning till regional utveckling skulle kunna variera mellan olika landsändar, exempelvis mellan storstadsregioner och skogslän. Det är dock angeläget att samhällsorganisationen är så överskådlig och därmed symmetrisk som möjligt. En asymmetrisk ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala sektorn skapar också asymmetri i ansvarsutkrävande och kan också medföra att statsskatten finansierar olika uppgifter i olika landsändar. Det finns hur som helst inget som tyder på att den ansvarsfördelning som är optimal för vissa regioner inte skulle vara det för andra, så länge staten ansvarar för interregional resursut- jämning via det kommunala utjämningssystemet eller på annat sätt. Med väsentligt större län än dagens normallän torde också behovet av att staten i vissa delar av landet axlar ett särskilt ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling minska jämfört med . Betydelse av ansvarsfördelning för andra uppgifter Det bör också påpekas att ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn för uppgifter med anknytning till regional utveckling är starkt avhängig av vilka övriga uppgifter staten respektive den kommunala sektorn har att lösa på regional nivå. Den frågan avhandlas närmare i avsnitt 3.5 respektive 3.6. 3.3.7Slutsatser: Ett utvecklingsuppdrag och ett myndighetsuppdrag tar form En fullständig renodling av det regionala utvecklingsansvaret till antingen staten eller den kommunala sektorn är vare sig möjlig eller önskvärd – ansvaret kommer alltid att vara delat. Också i län där i försökslagens mening har det regionala utvecklings- 22TP PT Nordregio och EuroFutures (2005), s. 39. ansvaret har de kommunala organen stora och viktiga uppgifter inom området. Omvänt kommer staten, också med en mycket långtgående decentralisering av uppgifter till den kommunala sektorn, att ha det yttersta ansvaret för den regionala utvecklingen och själv ansvara för betydelsefulla uppgifter, också på regional nivå. Den närmare ansvarsfördelningen handlar i stället om att renodla och förtydliga roller och skapa utrymme för en sammanhållen, tvärsektoriell tillväxt- och utvecklingspolitik, men också en god samverkan. Strävan bör därför vara att skapa ett tydligt och legitimt regionalt ledarskap som förmår mobilisera och samordna de samlade utvecklingsresurserna och har mandat att företräda regionen i omvärlden. Principdiskussionen i avsnitt 3.3.5 pekar tydligt i riktning mot att ett kommunalt organ har bättre förutsättningar än en statlig myndighet att ikläda sig ett sådant regionalt ledarskap. Denna slutsats är dock långt ifrån ovillkorlig. I det fall landstingen avvecklas eller staten helt enkelt är obenägen att överlåta detta regionala ledarskap på ett kommunalt organ finns det lika fullt mycket att vinna på att ge ett regionalt organ – rimligen – ett sammanhållet och väsentligt kraftfullare regionalt utvecklingsansvar än . En renodling av roller Den renodling av roller som ovan antyds innebär lika fullt att två, varandra kompletterande, regionala uppdrag utkristalliserar sig: Ett utvecklingsuppdrag som handlar om att prioritera, samordna och genomföra olika utvecklingsinsatser utifrån en samman- hållen regional strategi. Detta uppdrag är politiskt till sin karaktär, emedan det handlar om att väga av olika handlings- alternativ och vinna legitimitet för dessa avvägningar. Ett myndighetsuppdrag som handlar om tillsyn, tillståndsgivning och annan rättstillämpning, uppföljning och utvärdering samt strategisk kunskapsbildning. Inte minst av rättssäkerhetsskäl förefaller det lämpligt att detta ansvar axlas av en statlig myndighet och hålls åtskilt från det politiskt präglade utveck- lingsuppdraget. En salomonisk lösning synes vara att ett kommunalt organ i varje län axlar utvecklingsuppdraget – som också inrymmer det regionala ledarskapet – och att en statlig myndighet, rimligen , axlar myndighetsuppdraget. Som ovan framgått kan man dock även tänka sig att staten axlar båda uppdragen. Man bör dock vara medveten om att en sådan lösning – i den mån båda uppdragen ges till – innebär att utvecklings- och myndighetsuppgifter blandas i en och samma organisation, vilket ur rättsäkerhetssynpunkt kan tyckas vara betänkligt. Stöd till enskilda företag Avgränsningen mellan dessa båda uppdrag är långt ifrån given. Till att börja med hamnar ett antal uppgifter i gråzonen mellan dem. Främst gäller det stöd till enskilda företag inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken, landsbygdspolitiken och jordbruks- politiken. Å ena sidan handlar dessa uppgifter om tillämpning av ett mer eller mindre detaljerat regelverk med begränsat utrymme för regional anpassning. Å andra sidan fungerar dessa stöd i praktiken ofta som delfinansiering av sammanhållna projekt och delprogram inom ramen för regionala tillväxtprogram och strukturfonds- program. I båda dessa fall skiljer sig de olika stödformerna åt. Jordbrukspolitikens stödformer torde vara de mest detaljreglerade. De är dessutom av rättighetskaraktär, i den mening att alla jordbruksföretag som uppfyller bestämda villkor är berättigade till respektive stöd. Det finns därmed mycket begränsade möjligheter till regional anpassning av dessa medel. I och med att jordbrukspolitiken är gemensam för EU finns heller inget utrymme för nationella förändringar av jordbrukspolitiken. Huvuddelen av landsbygdspolitikens medel går också till enskilda jordbruksföretag; precis som för jordbrukspolitiken är utrymmet för regional anpassning mycket begränsat. Det finns dock tydliga ambitioner att omdestinera resurser från jordbruksföretag till mer generell landsbygdsutveckling som även stimulerar utvecklingen av turism och andra landsbygdsnäringar. Dessa friare resurser bör så långt som möjligt integreras i det övergripande regionala utveck- lingsarbetet, eventuellt genom att det ansvariga regionala organet i respektive län får dispositionsrätt över dem inom ramen för sam- manhållna åtgärder eller delprogram. Även det nya landsbygdspro- grammet för perioden –2013 kommer att domineras av detalj- reglerade stöd till enskilda jordbruksföretag. Strävan att hålla samman jordbruksfondens program anges dessutom som skäl för att och länsstyrelsernas lantbruksenheter även framgent får hantera dessa stöd. Först efter 2013 torde det vara möjligt att mer fullständigt integrera landsbygdspolitiken i den regionala utvecklingspolitiken. Det hindrar inte att genomförandet av landsbygdsprogrammet för perioden –2013 förutsätter en nära samverkan mellan och ett eventuellt regionalt självstyrelseorgan med ett övergripande ansvar för regional utveckling. Den regionala utvecklingspolitikens företagsstöd skiljer sig på flera sätt från landsbygds- och jordbrukspolitikens stödformer. För det första avgör berörda länsstyrelser, samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan hur stor del av länsanslaget som ska avsättas till respektive stödform och hur mycket som ska användas som projektmedel. Det innebär för det andra att det inte finns någon rätt till företagsstöd om man uppfyller bestämda kriterier. Man kan således säga att tanken på ett nationellt system som av likvärdighetsskäl måste hållas samman har givits upp. I realiteten används också företagsstöden olika i respektive län och integreras alltmer i större projekt och program, vilka finansieras med såväl företagsstöd som strukturfondsmedel och projektmedel ur länsanslaget. Det finns således starka skäl för att, i likhet med försöksverksamheten, betrakta den regionala utvecklingspolitikens företagsstöd som en integrerad del av det regionala utvecklings- ansvaret. Analysen av den regionala naturvården i avsnitt 2.3.5 utmynnar i slutsatsen att ett utvecklingsinriktat regionalt naturvårdsuppdrag, kan urskiljas och bör integreras i det övergripande utvecklingsupp- draget. Dess kärna består i planering och förvaltning av skyddade områden samt friluftsliv och fysisk planering. Också annat planerings- och fältarbete inom naturvården bör hänföras dit, i den utsträckning de funktionella sambanden talar för det.