sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Beredningen menar också att målen till 2020 och på kommer att behöva omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. Förslag till handlingsplan för att uppnå det nationella målet till 2020 11Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 I handlingsplanen lägger Beredningen förslag inom ett antal områden. I tabell 11.1 på nästa uppslag ges en översikt över förslagen. (Ett utförligare sammandrag av alla förslagen finns i Sammanfattningen.) Beredningens överväganden och bedömningar som leder fram till förslagen behandlas i kapitel 11–19. Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 Tabell 11.1 Översikt över Beredningens förslag till handlingsplan för att nå utsläppsmål för 2020 innehåller förslag inom följande områden A Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel (kapitel 12) Teknikupphandling och offentlig upphandling Utredning om klimatrelaterad teknikutveckling Utveckla styrmedlen för energieffektivisering utifrån kommande förslag Andra insatser för energieffektivisering BVerksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (kapitel 13) CVerksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: TRANSPORTER (kapitel 14) Ökad styrande verkan för flyget i EU:s system för handel med utsläppsrätter Flygplatsstödet bör ses över Sjöfarten bör inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter Nationella styrmedel bör införas för sjöfarten Klimatanpassade infrastrukturinvesteringar i EU Planer ska bidra till minskade koldioxidutsläpp bör kunna ändra en plan av klimatskäl Länstyrelsens samordningsroll bör stärkas Drivmedels-, kilometer- och trängselskatter Avvägning av nivåerna på skattehöjningarna Kilometerskatt för tunga lastbilstransporter Ändring av villkoren för trängselskatter Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 Biodrivmedel och andra alternativa tekniker Pröva att höja målet för andelen icke-fossila energibärare i transportsektorn Verka för att tullarna på etanol avskaffas Certifieringssystem för hållbar produktion av biodrivmedel Enhetlig miljöbilsdefinition med skärpta krav på energieffektivitet Utveckling av andra generationens biodrivmedel och satsning på fordonsforskningen Stöd till utvecklingen av biogasdrift Utredning om styrmedel för att stimulera biodrivmedel Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner EU-regler för bilars koldioxidutsläpp Utredning om skattesystemet för förmånsbilar Ändrad beskattning av drivmedelsförmån Utredning om att skattebefria kollektivtrafikkort som löneförmån D Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: ÖVRIGA DELAR (kapitel 15) Industrier utanför EU:s utsläppshandelssystem Minskad nedsättning av koldioxidskatten Miljöskatt för fluorerade växthusgaser Särskilda stöd till biogas från organiskt avfall Minskad nedsättning av koldioxidskatten på eldningsolja och diesel för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner Utredning om jordbrukets klimatpåverkan och handlingsplan E Insatser internationellt (kapitel 16) Fortsatt satsning på Clean Development Mechanism, CDM, och Joint Implementation, JI, Bistånd för klimatanpassad utveckling F Kolsänkorna (växthusgasflöden i skog och mark) (kapitel 17) G Inkomster i de offentliga finanserna genom klimatpolitiken (kap. 18) Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås, dvs. att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Möjligheten att uppfylla målet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i andra länder. ska för att ta sin del av ansvaret också göra betydande insatser inom landet. Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i vara nära noll. Det innebär att det förestår en genomgripande omställning av energisystemen och andra delar av samhället. Den fortsatta inriktningen på energipolitiken, samhällsplaneringen och investeringarna i infrastrukturen kommer långsiktigt i hög utsträckning att bestämma hur väl lyckas med att minska utsläppen. Omställningen bör genomföras successivt och kontinuerligt. Styrmedel behöver skärpas och utvecklas efter hand och åtgärder behöver genomföras, som förutom att de är gynnsamma för utsläppsutvecklingen i ett kortsiktigt perspektiv också lägger grunden för långtgående utsläppsminskningar på . påbörjade tidigt arbetet med att vidta åtgärder mot klimatförändringarna. Vi har också redan lyckats reducera ut- släppen av växthusgaser till relativt låga nivåer i flera samhälls- sektorer. Ökande import och internationell sjö- och flygtrafik motverkar dock, åtminstone delvis, utsläppsminskningarna. Störst möjligheter att fortsätta begränsa utsläppen finns nu i transport- sektorn och i industrin men det finns goda potentialer också inom andra områden. Den handlingsplan till 2020 som Beredningen nu presenterar är ett steg på vägen mot det långsiktiga målet. Handlingsplanen består av följande åtgärdsområden: Förstärkning av tvärsektoriella åtgärder och styrmedel En EU-gemensam sänkning av utsläppstaket för de verksam- heter som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter Reduktioner av utsläpp för verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 I handlingsplanen behandlas också betydelsen av kolsänkorna (växthusgasflöden i skog och mark). Vidare lämnar Beredningen förslag om vissa inkomster i de offentliga finanserna som genereras genom klimatpolitiken. Handlingsplanen bygger på att redan har många både generella och specifika styrmedel inom klimatpolitiken. Planen innebär en utveckling och skärpning av vissa av de befintliga styrmedlen och innehåller flera kompletterande insatser inom olika områden. Det handlar både om direkta förslag och om förslag till utredningar. Förslagen i handlingsplanen har konsekvensanalyserats i den utsträckning Beredningen har haft underlag för och möjlighet att göra det, med hänsyn till den korta tid som Beredningen haft för uppgiften. Beredningen bedömer att de konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen är rimliga i förhållande till nyttan i form av minskade utsläpp av växthusgaser (Se kapitel 19). Beredningen bedömer att det mål som Beredningen föreslår (se kapitel 9) går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen presenterar i handlingsplanen. Åtgärderna och styr- medlen beräknas grovt ge utsläppsminskningar på drygt ca 6 mil- joner ton (Mton) (se tabell 11.2). I handlingsplanen finns också förslag till åtgärder och styrmedel som Beredningen inte haft underlag för att kvantifiera, men som kan ge ytterligare utsläpps- minskningar. Redan befintliga åtgärder och styrmedel för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bidrar, enligt prognosen i myndigheternas underlag till Kontrollstation 2008, till att utsläppen i sektorn minskar betydligt och därmed också i hög utsträckning till att Beredningen bedömer att målet går att nå. Insatser internationellt ger ytterligare utsläppsminskningar, genom att deltar i klimatprojekt i andra länder. Beredningen utgår också från en EU-gemensam sänkning av utsläppstaket för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Åtgärder och styrmedel kommer att behöva ses över konti- nuerligt. I förslaget till nationellt miljökvalitetsmål föreslår Bered- ningen därför att regeringen till i en skrivelse ska göra bedömningar av möjligheterna att nå målet samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn föreslås (se kapitel 10). Översikt över handlingsplanen för att nå målet till 2020 Tabell 11.2 Sammanfattning av föreslagna åtgärder och styrmedel för vilka nyttan i form av utsläppsminskningar och kostnadsintervall har uppskattats. Tabellen avser reduktioner av utsläpp för verksam- heter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter. (Kostnadsberäkningarna redovisas i kapitel 19) Typ av åtgärder som följer med prognos Mton/år Höjd drivmedelsskatt så att priset Effektivare fordon, färre ökar med /l Effektivare fordon, färre Ändrad beskattning av driv- Effektivare fordon, färre tran- Ökad låginblandning i drivmedel Minskade CO2B -B utsläpp från bilar Höjd skatt i icke-handlande Konvertering från olja, energi- Skatt på fluorerade växthusgaser Byte av köldmedium etc. Minskade utsläpp av metan och anläggningar, konvertering och lustgas, minskad fossil- Ökade godstransporter på järnväg EU-regler för bilars koldioxid- Summa efter justering för över- lappande styrmedel i transport- 12Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Koldioxid och energiskatter (avsnitt 12.1) Koldioxidskatt och energiskatter är kraftfulla och samhälls- ekonomiskt effektiva styrmedel. De generella satserna på dessa skatter bör höjas realt framöver. Det är utomordentligt viktigt att tydliga långsiktiga prissignaler sänds till företag och hushåll att utsläpp av växthusgaser kommer att kosta alltmer. En avvägning bör göras mellan kostnaden för kol- dioxidutsläpp och risken för att industrier med en kon- kurrensutsatt produktsammansättning flyttar ut utanför eller EU. Nivån på skattehöjningarna bör vägas av mot utvecklingen av utsläppen i förhållande till målet. Världsmarknadspriserna på fossila bränslen och deras genomslag i priset till svenska konsumenter bör också beaktas. Analyserna och besluten behöver omfatta utvecklingen i alla sektorer och gälla såväl den generella nivån på koldioxidskatten som nedsättningar inom vissa sektorer. Forskning och teknikutveckling (avsnitt 12.2) Klimatrelaterad forskning bör uppgraderas kraftigt både på nationell och EU-nivå. Beredningen föreslår ett nytt forsk- ningsprogram för att bryta beroendet av fossila bränslen och utveckla ny effektiv teknik med låg klimatpåverkan för att därigenom lägga grunden för långtgående och långsiktiga utsläppsminskningar. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Teknikupphandling bör utnyttjas systematiskt för att hjälpa ny teknik in på marknaden. Den offentliga upphandlingen bör i ökad omfattning bidra till energieffektivisering och att klimatmålen nås. Ett nytt särskilt investeringsstöd inrättas för att främja genombrottstekniker som kan få stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. Ett utredningsarbete bör genomföras för att samlat bedöma lämplig volym, inriktning, stödformer och organisation av klimatrelaterad teknikutveckling som fordras för långtgående utsläppsminskningar på . Analysen bör innefatta forskning och utveckling, såväl grundläggande som tillämpad, utbildning, generella incitament, tillståndspro- cesser, hämmande regler, kommersialisering och riskkapital- försörjning. Frågan om att bredda uppdraget för det av Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslagna studeras. Det finns teknik som kan klara de utsläppsminskningar som krävs . Ytterligare teknik är nära att kom- mersialiseras. Fortsatt teknikutveckling kan minska kost- naderna för framtida utsläppsminskningar. Forskning, teknikutveckling och demonstration av tekniska lösningar behöver spela en framträdande roll i klimatpoli- tiken och är, särskilt för utsläppen på (), av avgörande betydelse. Flera befintliga styrmedel och insatser har positiva effekter, men denna del av klimatpoli- tiken hålls inte samman tillräckligt väl. Stöd i form av bl.a. riskkapitalförsörjning behövs för utveck- ling och introduktion av teknik som ligger nära kommersiali- sering. Det gäller t.ex. våg- och solkraft och andra generationens biodrivmedel, eller teknik vars användnings- områden skulle kunna breddas, t.ex. informations- och kom- munikationsteknologi för att effektivisera energi- och materialhanteringen och minska utsläppen av växthusgaser. Därvid bör särskilt systemansatser uppmärksammas, som t.ex. utveckling av energisnåla byggnader där många olika tekniker samverkar Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel En systemansats är central vid teknikutveckling, t.ex. för att främja samarbete mellan kommuner och företag eller för att främja utvecklingen av energisnåla lösningar där många olika tekniker samverkar. bör sträva efter att vara en internationell föregångare i utveckling av strategisk teknik för att minska utsläppen. Internationell samordning bör eftersträvas kring genom- brottstekniker som även kan få genomslag utanför som solceller, solkraft och koldioxidinfångning. Energieffektivisering (avsnitt 12.3) Beredningen föreslår och pekar i kap. 14 och 15 på åtgärder inom flera av de områden som energieffektiviseringsutred- ningen identifierar. Beredningen anser att även utredningens förslag om att skapa ett program för energieffektivisering i statlig verksamhet samt att teckna energieffektiviseringsavtal med kommuner och landsting bör övervägas. Beredningen anser därtill att följande insatser för effekti- visering bör övervägas: –Utred om och hur ett system med vita certifikat kan genom- föras –Internationellt harmoniserade teknikstandarder (elapparater etc.) –Starkare samordning av energieffektiviseringsarbetet Energieffektivisering är en viktig åtgärd för att nå långt- gående klimatmål. Det finns en betydande potential för energieffektivisering i olika delar av samhället. Brister i marknadens funktionssätt hämmar insatser för energieffektivisering, det gäller särskilt energianvändning i byggnader där olika aktörer bygger, förvaltar och använder byggnaderna. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Styrmedlen inom området behöver vidareutvecklas. Energi- effektiviseringsutredningens förslag bör därvid vara en central utgångspunkt. Information (avsnitt 12.4) Vi har alla ett ansvar för att minska utsläppen av växt- husgaser. Information om klimatfrågor bör även i fortsätt- ningen vara en del av den svenska klimatstrategin som komplement till andra styrmedel. Det är av stor betydelse att myndigheter, i nära samarbete med varandra, genomför långsiktiga och faktabaserade infor- mationssatsningar. Berörda myndigheter bör aktivt informera om nya forsk- ningsresultat och sprida kunskap om hur olika aktörer kan reducera sina utsläpp av växthusgaser. Kunskapsutbyte med andra länder är viktigt, bl.a. att erfaren- heter från genomförandet av klimatstrategi sprids internationellt. Investeringsprogram (avsnitt 12.5) Klimatinvesteringsbidragen bör, i linje med myndigheternas förslag, omformas från breda program till investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder och sektorer där andra styrmedel är svaga och där insatserna har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. Fortsatta investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder är betydelsefulla när de bidrar till att överbrygga hinder som gör att verkningsfulla klimatåtgärder annars inte genomförs. Investeringsstöd kan också understödja klimatarbetet på lokal och regional nivå. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Investeringsstöd bör exempelvis kunna ges för ökat omhändertagande av spillvärme, distri- butionsnät för värme och fjärrkyla, lagring av värme och kyla, samt teknik för produktion och uppgradering av biogas. Detta avsnitt gäller generella aspekter på koldioxid- och övrig energibeskattning. Överväganden och förslag som gäller enskilda områden behandlas i kapitel 14 och 15. Koldioxidskatten infördes i samband med den stora skattereformen 1990–1991. Energiskatter är en samlingsbeteckning för olika punktskatter på energi och har funnits . Flera är styrmedel också i miljöpolitiken. Skatterna är betydelsefulla för de offentliga finanserna. Tillsammans beräknas energi- och koldioxid- skatterna ge i intäkter, vilket mot- svarar av de totala skatteintäkterna och av BNP. sker en årlig uppräkning enligt konsument- prisindex (KPI). Av figur 12.1 framgår hur energi- och koldioxidskatterna har utvecklats på eldningsolja, som belagts med full koldioxidskatt. Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel Figur 12.1 Energi- och koldioxidskatt på eldningsolja 1991–2007 Skatt på eldningsolja 1, kr/m3 Utvärderingar har, trots vissa svårigheter att göra exakta kvanti- fieringar, visat att koldioxid- och energiskatterna haft stor inverkan på att minska koldioxidutsläppen (och Natur- vårdsverket, 2007). För energisektorn (exklusive transporter) har modellberäkningar, gjorda för , visat på utsläpps- reduktioner i intervallet 2,5–koldioxid jäm- fört med om 1990 års skattenivåer hade fortsatt att gälla. Skatterna har haft stor betydelse för övergången från fossila bränslen till biobränslen i fjärrvärmesystemens hetvattenpannor och för utfasningen av oljeeldning i villor. Priset på fossila bränslen styrs i hög grad av världsmarknads- priser. Priserna sätts i regel i dollar (USD). Historiskt har priserna varierat kraftigt. oljekriser nåddes toppnoteringar. Därefter föll priserna tillbaka. har priset på råolja ökat betydligt. Detta har fört med sig ökade priser på andra fossila bränslen. Ökningarna har inte slagit igenom i så stor utsträckning i pga. en sjunkande dollar- kurs. Priset till konsumenterna, för t.ex. bensin, har därför bara ökat måttligt. Enligt ekonomisk teori är miljöskatter mest effektiva om de är breda och enhetliga. I praktiken finns dock en betydande differen- Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel tiering av koldioxidskatten. Efter beslut, enligt förslag i prop. 2007/08:1, kommer tre olika nivåer för koldioxidskatten att gälla från (se tabell 12.1). Full koldioxidskatt (per kilogram koldioxid) tas ut av tjänster och hushåll. En minskad skattesats om av den fulla skattesatsen () tas ut av industri som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter; i praktiken är det icke energiintensiv industri, samt jord-, skogs- och vattenbruk. Skälet till denna nedsättning är att industrins produktutbud är utsatt för utländsk konkurrens. Den tredje kategorin är verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. De har också en reducerad skattesats. För dessa kommer en ytterligare stegvis sänkning att genomföras i syfte att renodla handelsystemet. Från blir skattesatsen av full koldioxidskatt för kraftvärme- och industri- anläggningar. sänks skatten ytterligare. Övriga värmeanläggningar inom EU:s utsläppshandelssystem betalar full koldioxidskatt. För dessa anläggningar kommer skatten att sänkas på motsvarande sätt som för industri- och kraftvärme- anläggningar i procentenheter räknat. Som framgår av tabell 12.1 innebär det att de kommer att fortsätta att ha en högre koldioxid- skatt än industrin. Tabell 12.1 Nivåer för koldioxidskatten från (EU ETS:EU:s system för handel med utsläppsrätter) Skattesats per kg CO2B B Industri utanför EU ETS samt jord-, skog- och vattenbruk Verksamheter inom EU ETS: Sänks i två steg och : Från % av full skattesats Från % av full skattesats Anmärkning: Beloppen 2010 beräknade skattesatser. Avrundning till hela ören. Källa: Klimatberedningen, Budgetpropositionen . Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel I Budgetpropositionen för beskriver Regeringen ett arbete i med syfte effektivisera de ekonomiska styr- medlen i miljö- och energipolitiken. Regeringen menar att det behövs en förbättrad samordning av energibeskattning och övriga ekonomiska styrmedel. Eftersom regeringen anser att klimatfrågan är särskilt angelägen fokuseras arbetet på koldioxidbeskattningen och övrig energibeskattning. 12.1.2Beredningens överväganden och bedömningar Beredningen anser att koldioxid- och energiskatter är kraftfulla och samhällsekonomiskt effektiva styrmedel. Skatterna sätter, till- sammans med EU:s system för handel med utsläppsrätter, en pris- lapp på koldioxidutsläpp. Beredningen anser att det är utomordent- ligt viktigt att tydliga och långsiktiga signaler sänds till både företag och hushåll att priset för att släppa ut koldioxid successivt kommer att öka. Potentialen för utsläppsminskningar och den samhällseko- nomiska effektiviteten är i teorin störst om skatterna är breda och enhetliga eller om handelsystemet är brett och öppet. I praktiken bör dock hänsyn tas till att olika sektorer har olika möjligheter att flytta miljöstörande verksamhet till länder med lägre miljöskatter – så kallat läckage. Det kan därför vara motiverat med högre skatter i sektorer med låg läckagerisk. Transportsektorn är en sådan sektor som dessutom har de ojämförligt största utsläppen (se kapitel 14). Beredningen bedömer sålunda att det behövs kom- pletterande styrmedel som framkallar reella beteendeförändringar inom transportområdet. Eftersom betalningsviljan inom transport- området är hög jämfört med andra samhällssektorer, skulle den generella koldioxidskatten behöva höjas kraftigt för att ge signi- fikant effekt på utsläppen. Höjningarna skulle ge liten effekt på koldioxidutsläppen och stora anpassningsproblem i andra sektorer till en potentiellt betydande samhällsekonomisk kostnad och med risk för oönskade fördelningseffekter. Utan nedsättning av energi- och koldioxidskatten skulle detta kunna leda till negativ påverkan på företag med konkurrensutsatta produkter och leda till läckage. Beredningen bedömer därför att fokus även bör riktas på styr- medel med verkan inom transportsektorn. En höjning av skatten på fossila drivmedel är då en viktig komponent som kan åstadkommas Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel genom att höja energiskatten på bensin och diesel. För att åstad- komma ett balanserat paket behövs emellertid flera åtgärder (se kapitel 14). Nivån på skattehöjningarna bör vägas av mot hur utsläppen utvecklas i förhållande till klimatmålet. Eftersom priset till kon- sumenterna styrs av såväl priset på fossila bränslen i kronor räknat som av skatterna, bör hänsyn tas till prisutvecklingen för fossila bränslen och växelkursen mellan svensk valuta och den valuta som de fossila bränslena prissätts i. Nedsättningen av de generella skattesatserna för vissa sektorer bör också löpande ses över så att önskemålet om ökade priser på koldioxidutsläpp kan avpassas mot behoven av att värna konkurrenskraften för konkurrensutsatta produkter. 12.2.1Teknikutvecklingens roll i klimatpolitiken Teknikutveckling är viktig för att nå mål och sänka kostnader Teknikutveckling har avgörande betydelse för att hejda den globala uppvärmningen. Särskilt på behövs både utvecklad och helt ny teknik för att få till stånd de stora utsläppsreduktioner som behövs då. FN:s klimatpanel, IPCC, menar att en stabilisering av halten växthusgaser i atmosfären ner till nivån 490 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO2B e)B kan nås genom att utnyttja tillgänglig teknik och teknik som kan väntas komma ut på marknaden inom (IPCC, 2007). Veten- skapliga rådet bedömer att det är mycket troligt att teknik som befinner sig på utvecklingsstadiet kommer att behövas för att nå stabiliseringsnivåer ner mot ca 400 ppm. Teknikutveckling är under alla omständigheter viktig för att minska kostnaderna (IPCC (2007), (2007), Alfsen & Eskeland (2007)). Vad driver teknikutveckling? Ekonomiska styrmedel, som koldioxidskatt och handelssystem, har viktiga positiva effekter för att sprida teknologi som är kommers- iellt tillgänglig. De bidrar också till att företagen söker efter de bästa tekniska lösningarna och stimulerar i viss mån leverantörer Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel att ta fram bättre teknik eftersom de ekonomiska styrmedlen skapar en marknad för klimatanpasssad teknik. Vetenskapliga rådet framhåller två huvudskäl i sin rapport till att ytterligare offentliga insatser behövs för att åstadkomma en tillräcklig teknisk utveck- ling: Prissignalerna reflekterar inte den fulla samhälleliga kostnaden för utsläppen. Incitamenten för teknikutveckling blir därför för låga. Därtill kommer att det kan råda osäkerhet om framtida priser på utsläppsrätter och på skattesatser för dem som utvecklar ny teknik.