sou · GWB387 · 2008-10-09 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av sådan behandling av personupp- gifter som sker inom åklagarväsendets brottsbekämpande verksam- het. Utgångspunkten för uppdraget var att åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet ska kunna bedrivas så effektivt som möjligt med bl.a. användning av moderna och ändamålsenliga IT- system som enskilda personers integritetsintressen till- varatas. förordnade statsrådet kammarrättslagmannen att från och med vara särskild utredare. Som experter har från medverkat råd- mannen , verksjuristen , rätts- sakkunnige , rådmannen , chefsjuristen , vice överåklagaren och stabsjuris- ten . Sekreterare åt utredningen har varit hovrättsassessorn . Utredningen har tagit namnet (Ju 2007:14). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande ÅKLAGAR- VÄSENDETS BROTTSBEKÄMPNING Integritet – Effektivitet (SOU 2008:87). Till statsrådet och chefen för Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda experter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. BAKGRUNDEN TILL VÅRA FÖRSLAG Åklagarväsendets organisation och verksamhet .............. Åklagarväsendet växer fram ......................................... 2.2.2 och framåt ............................................... Ledningen av åklagarväsendet...................................... 2.4.1 Allmänna och särskilda åklagare .................................. Allmänt om ansvarsfördelningen................................. Närmare om ansvarsfördelningen ............................... Övergripande rättslig reglering av behandling av 3.4.2 Bestämmelser om när personuppgifter får 3.4.3 Information och rättelse m.m. ..................................... 3.4.5 Överföring av personuppgifter till tredje land............ Medlemsländernas nationella lagstiftning ................... 3.6Europeiska unionens stadga om de grundläggande 3.7.1 Allmänt om personuppgiftslagen och dess 3.7.2 Förutsättningar för behandling av 3.7.3 Information och rättelse m.m. ..................................... Säkerhet vid behandlingen............................................ 3.7.5 Överföring av personuppgifter till tredje land............ 3.7.7 Upplysningar till allmänheten om behandlingar som inte anmälts ........................................................... 3.8Europeiska unionens utkast till rambeslut om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polis- samarbete och straffrättsligt samarbete .................................. Allmänt om innehållet i utkastet till rambeslut .......... 3.8.3 Lagstiftningsbehov med anledning av utkastet till Rättslig reglering av åklagarväsendets behandling av 4.1Förordningen om behandling av personuppgifter inom Tillåten behandling av personuppgifter..................... Uppgifter om kvarstående misstankar ...................... Utlämnande av uppgifter............................................ Rättelse och skadestånd ............................................. Förordningen om register över strafförelägganden............. Tillåtna register och ändamål ..................................... Sambearbetning av uppgifter ..................................... Åklagarväsendets informationshantering i den 5.1Datorsystem som förs i åklagarväsendets 5.2.1 Centralt system för åklagarväsendets brottmålshantering (Cåbra)....................................... 5.2.2 ALP IM ....................................................................... Behandling av personuppgifter i löpande text...................... Samverkan och informationsutbyte ............................. Allmänt om samverkan och informationsutbyte ................. Andra myndigheter i rättskedjan........................................... Regler för behandling av personuppgifter i 7.1.1 Register som regleras särskilt i polisdatalagen .......... Andra centrala system ................................................ 7.1.3 Register som inte regleras av polisdatalagen ............. 7.1.4 Lokala system med nationell spridning ..................... 7.2.1 Lagen om behandling av uppgifter i Grundläggande begrepp m.m. ............................................... Förhållandet mellan direktåtkomst och sekretess................ Sekretess i brottsbekämpande verksamhet ........................... 8.5Sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till 8.6Sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till utländska myndigheter eller mellanfolklig organisation Register och sekretess............................................................ Åklagarväsendets behov av informationshantering........ 9.2Samverkan och informationsutbyte mellan svenska 9.3Behovet av informationsutbyte i det internationella Övergripande frågor och principer .............................. Behovet av datorstöd ............................................................. Skyddet för den personliga integriteten ............................... Lag, förordning eller myndighetsföreskrifter ...................... I stället för databas och register ............................................ Författningsregleringen av behandling av uppgifter ...... Lagstiftningens systematik och allmänna 11.2.2 Förhållandet till personuppgiftslagen........................ 11.2.3 Tillåtna ändamål för behandling av 11.2.4 Behandling av uppgifter för diarieföring m.m. ......... 11.2.6 Behandling av känsliga personuppgifter .................... 11.2.7 Känsliga personuppgifter som sökbegrepp ............... 11.2.8 Sökning på namn, firma, personnummer, samordningsnummer eller organisationsnummer..... 11.2.9 Utlämnande av uppgifter på medium för 11.2.10 Särskilda upplysningar för gemensamt 11.3.2 Rättelse och skadestånd.............................................. Särskilda bestämmelser för behandling av gemensamt 11.5.1 Direktåtkomst för svenska myndigheter................... 11.5.2 Direktåtkomst för utländska myndigheter ............... Gallring av uppgifter .............................................................. 11.7.2 Gallring av uppgifter som inte gjorts gemensamt 11.7.3 Gallring av gemensamt tillgängliga uppgifter............ 11.7.4 Särskilt om uppgifter i förundersökningar och 11.7.5 Behandling av uppgifter om kvarstående Uppgiftslämnande till utlandet.............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser av våra förslag ..................................... Förslaget till lag om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ................ Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....... Förslag till förordning om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ................ Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Förordningen (1997:902) om register över Bilaga 3 Skiss – Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:902) om register över Några allmänna utgångspunkter för uppdraget Vi har haft i uppdrag att göra en översyn av sådan behandling av personuppgifter som sker inom och Eko- brottsmyndigheten (åklagarväsendet) och som avser brottsutred- ning, åtal eller andra åtgärder vid brottsbekämpning (brottsbekäm- pande verksamhet). Syftet med vårt uppdrag har varit att identifiera de verksamhetsmässiga behoven av personuppgiftsbehandling och de integritetsintressen och övriga intressen som kan beröras av behandlingen samt lämna förslag till lag- och förordningsreglering. Vår utgångspunkt har varit att åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska kunna bedrivas så effektivt som möjligt med bl.a. användning av moderna och ändamålsenliga IT-system som enskilda personers integritetsintressen ska tillvaratas. Vårt arbete har bedrivits med målsättningen att skapa bestäm- melser för åklagarväsendets behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten som är anpassade till personupp- giftslagens (1998:204) rättsliga ramar och till behovet av ett regel- verk som främjar effektiviteten i myndighetens verksamhet. Som särskild förutsättning för uppdraget har gällt att vi ska följa arbetet med de lagstiftningsärenden och annat författningsarbete som föranleds av förslag till ny polisdatalag (SOU 2001:92), slutbetänkande (SOU 2001:100), Utredningen om personuppgifts- behandling (SOU 2006:18) och Utredningen om översyn av Eko- brottsmyndigheten (SOU 2007:8). presenterade promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet (Ds 2007:43). Promemo- rian togs fram efter att det under remissbehandlingen av Polisdata- utredningens förslag till ny polisdatalag kommit fram att förslaget i många olika avseenden behövde ändras och kompletteras. gångarna och förslaget i promemorian har följaktligen utgjort före- bild för våra författningsförslag. Övergripande principer för ny lagstiftning Utvecklingen visar att lagstiftning som reglerar användningen av datorstöd måste vara teknikneutral och flexibel för att inte hindra den effektivisering som kontinuerligt pågår. måste det i lagstiftningen tas hänsyn till enskildas personliga integritet. Inom åklagarväsendet hanteras stora mängder information som ofta är av känslig natur för de berörda personerna. I takt med att datorstödet byggs ut och stora uppgiftsmängder görs enkelt sökbara, ökar riskerna för att enskilda ska drabbas av oacceptabla intrång i den personliga sfären. Det är med andra ord viktigt att inte hamna i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen eller där den sistnämnda onödigt hämmar effektivise- ringen. Det måste vara möjligt att i stor omfattning använda sig av modern teknik, utan att det innebär att integritetsskyddet blir eftersatt. För att garantera såväl integritetsskyddet som möjligheterna till fortlöpande effektivisering av verksamheten, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men som så långt som möjligt undviker detalj- reglering. Vi föreslår därför att de grundläggande principerna för behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verk- samhet ska regleras särskilt i lag, medan kompletterande bestäm- melser ska meddelas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Lagstiftningens systematik och tillämpningsområde m.m. Vi föreslår att den gällande förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet ska upphöra att gälla och ersättas med en lag om behandling av uppgifter i åkla- garväsendets brottsbekämpande verksamhet. Lagen ska utgå från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och termino- logi. I lagen ska anges de undantag, preciseringar och förtydligan- den i förhållande till personuppgiftslagen som är motiverade. Vi föreslår att den nya lagen ska delas in i tre kapitel. I det första kapitlet finns övergripande bestämmelser om lagens syfte och till- lämpningsområde. Andra kapitlet innehåller allmänna bestämmel- ser medan tredje kapitlet innehåller särskilda bestämmelser för uppgifter som är gemensamt tillgängliga. Lagen tillämpas vid behandling av uppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Grundläggande bestämmelser, t.ex. när det gäller ändamålen med och ansvaret för behandlingen, är tillämpliga även vid behandling av uppgifter om juridiska personer. Lagen ska gälla i stället för personuppgiftslagen, vars bestäm- melser ska tillämpas på behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet endast när det anges särskilt. eller ska vara per- sonuppgiftsansvarig för den behandling som myndigheten utför eller som det åligger myndigheten att utföra. En myndighet som har direktåtkomst till uppgifter som behandlas enligt den före- slagna lagstiftningen har ansvaret för att åtkomsten till uppgifter begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Personuppgiftslagens bestämmelser om information som ska läm- nas självmant till den registrerade när uppgifter samlas in från denne själv och om information som ska lämnas efter ansökan av den registrerade, ska i huvudsak tillämpas vid behandling av per- sonuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Även personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse av per- sonuppgifter ska tillämpas vid behandling av personuppgifter i åklagarväsendets verksamhet. Detsamma gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen om skadestånd. Även personuppgiftslagens bestämmelser om överklagande ska i huvudsak tillämpas. Behandling för särskilt angivna ändamål Behandlingen av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska styras av särskilt angivna ändamål. Dessa ska framgå av lag. Enligt vår mening bör uppgifter i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet få behandlas för tre olika primära ända- mål. Dessa är för att förebygga brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Ändamålet förebygga brottslig verksamhet omfattar t.ex. samver- kan med kommuner och andra myndigheter vid utarbetande av rutiner och modeller för kommunernas prövning av serveringstill- stånd. Ändamålet utreda eller beivra brott omfattar bl.a. att leda utredningar, besluta i åtalsfrågor och föra det allmännas talan i domstol. Det tredje primära ändamålet – fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden – omfattar den uppgifts- behandling som föranleds av åklagarväsendets åtaganden och arbete som har internationell anknytning, t.ex. åklagarsamarbetet inom EU. Uppgifter som behandlas för de primära ändamålen får även behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos Rikspolisstyrel- sen, polismyndighet, , och Skatte- verket samt utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Vidare får uppgifter som behandlas för de primära ändamålen även behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information till och regeringen samt, i den utsträckning uppgiftsskyl- dighet följer av lag eller förordning, till andra. Personuppgifter får alltid behandlas om behandlingen är nödvändig för diarieföring eller uppgifterna har lämnats i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. Behandling av känsliga personuppgifter m.m. Uppgifter om en person ska inte få behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fack- förening, hälsa eller sexualliv (känsliga personuppgifter). Om uppgifter behandlas på annan grund får de emellertid kom- pletteras med känsliga personuppgifter, när det är absolut nödvän- digt för syftet med behandlingen. Känsliga personuppgifter får dessutom behandlas om behandlingen är nödvändig för diarieföring eller uppgifterna har lämnats i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. beskriver en persons utseende ska alltid utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. Uppgifter och handlingar som får göras gemensamt tillgängliga Hos myndigheter behandlas personuppgifter med datorstöd på i huvudsak två principiellt och tekniskt skilda sätt. För det första används persondatorer på så sätt att endast ett fåtal personer kan ta del av informationen, t.ex. personer i ett visst projekt, enskilda tjänstemän som upprättar promemorior och beslutsunderlag m.m. samt skickar och tar emot e-post. För det andra används i stor utsträckning allmänt åtkomliga dataregister i form av gemensamma system med information som behövs i myndighetens verksamhet. Enligt vår mening bör båda dessa former av behandling i princip omfattas av samma reglering. Den senare formen av behandling anser vi emellertid bör omgärdas av särskilda skyddsregler, efter- som integritetsriskerna ökar när stora mängder information behandlas för gemensam användning. Även i tidigare lagstiftningsarbeten när det gäller reglering av behandling av personuppgifter i offentlig verksamhet har en upp- delning tillämpats mellan sådan behandling som avser uppgifter som är gemensamt tillgängliga i verksamheten och sådan behand- ling där uppgifterna endast är tillgängliga för en enskild eller en begränsad grupp av tjänstemän. Behandling av uppgifter som är gemensamt tillgängliga i verksamheten har i dessa sammanhang samlats under det rättsliga begreppet databas, eftersom databas ansetts rent språkligt ha en mer naturlig anknytning till automatise- rade sammanställningar i allmänhet och begreppet inte tekniskt avgränsar hur en samling uppgifter är uppbyggd eller organiserad. Enligt vår mening är emellertid begreppet databas svårförståeligt och har en sådan teknisk anknytning att det inte bör användas. Eftersom det väsentliga i sammanhanget inte är på vilket sätt upp- gifter tekniskt lagras, utan är den faktiskt åsyftade tillgängligheten, anser vi att den form av behandling som ska särskiljas är sådan där fler än ett fåtal har tillgång till uppgifterna. Enligt vår mening bör därför avgörande för behovet av särreglering vara att uppgifterna är gemensamt tillgängliga i verksamheten. Avsikten härmed är att undanröja risken för sammanblandning med det tekniska begreppet databas och att understryka att den rättsliga regleringen endast tar sikte på den faktiska tillgängligheten till uppgifterna i verksam- heten. Vi föreslår mot bakgrund härav att i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet ska uppgifter få göras gemensamt till- gängliga och att särskilda bestämmelser ska gälla för sådana upp- gifter. För att säkerställa integritetsskyddet vid behandlingen av uppgifter som är gemensamt tillgängliga ska uppgifter om en fysisk person som inte är misstänkt för brott förses med en särskild upplysning om detta, om det inte på annat sätt klart framgår att personen inte är registrerad som misstänkt för brott. Vi föreslår att bland uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet som är gemensamt tillgängliga får uppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filoso- fisk övertygelse, medlemskap i fackförening eller som rör hälsa eller sexualliv inte användas som sökbegrepp. Vid sökning bland gemensamt tillgängliga uppgifter på namn, firma, personnummer, samordningsnummer, organisationsnummer eller andra liknande identitetsbeteckningar ska endast, med vissa begränsningar, sådana uppgifter om personen få tas fram som anger att denne är misstänkt för brott eller för brottslig verksamhet, har anmält ett brott eller är målsägande i ett ärende som rör ansvar för brott, är sökande, motpart eller annars part eller som kan jämställas med part i ett ärende, eller är vittne eller annars ska höras eller avge yttrande i ett ärende. Denna begränsning ska dock inte gälla vid sökning som sker endast i ett visst ärende eller en viss handling. Den ska inte heller gälla vid sökning efter den som har gett in en handling eller till vilken det har expedierats en handling i ett ärende. Utlämnande på medium för automatiserad behandling För att inte möjligheterna att utnyttja datorteknik vid myndigheter ska inskränkas på ett orimligt sätt, får det enligt vår mening inte sättas upp onödiga hinder mot att t.ex. e-post utnyttjas som ett sätt för åklagarväsendet att vidarebefordra och utbyta information på elektronisk väg. Med hänsyn till de integritetsrisker som kan följa med utläm- nande på medium för automatiserad behandling av personuppgifter bör däremot endast enstaka personuppgifter få lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Regeringen bör dock ha möjlighet att meddela föreskrifter eller i ett enskilt fall besluta om att personuppgifter får lämnas ut på sådant medium även i andra fall. Att tillåta direktåtkomst för myndigheter till information i andra myndigheters dataregister m.m. har länge ansetts särskilt integri- tetskänsligt. Vi delar i och för sig den uppfattningen men anser att det finns starka skäl för sådan åtkomst. Exempelvis bör effektivi- teten i det brottsbekämpande arbetet inte bli mer än nödvändigt lidande av att de brottsbekämpande uppgifterna i av olika skäl är uppdelade mellan ett flertal myndigheter. Vi föreslår därför att det av den nya lagen bör framgå att Riks- polisstyrelsen, polismyndighet, , och i den brottsbekämpande verksamheten utan hinder av sekretess får medges direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som är gemensamt tillgängliga. Av integritetsskäl bör det av lagstiftningen framgå att åtkomst till uppgifter som lämnas ut genom direktåtkomst ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Uppgifter som behandlas i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska enligt vår mening av integritetsskäl gallras . Uppgifter som inte är gemensamt tillgängliga Uppgifter som inte är gemensamt tillgängliga och som behandlas automatiserat i ett ärende ska gallras senast efter den kalen- dermånad då ärendet avslutades. Uppgifter som inte kan hänföras till ett ärende ska gallras senast efter den kalendermånad de behandlades automatiserat första gången. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att uppgifter ska bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Uppgifter som är gemensamt tillgängliga Uppgifter som behandlats automatiserat i ett ärende och som är gemensamt tillgängliga ska gallras senast efter det kalenderår då ärendet avslutades. Uppgifter som inte kan hänföras till ett ärende och som är gemensamt tillgängliga ska gallras senast efter det kalenderår de behandlades automatiserat första gången. Uppgifter som har behandlats inom ramen för det internationella samarbetet ska gallras senast efter den kalendermånad ärendet i vilket uppgifterna behandlades avslutades. Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter i vissa fall ska få behandlas och beva- ras . Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får också meddela föreskrifter om bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Särskilt om uppgifter i förundersökningar och liknande brottsutredningar Uppgifter i en anmälan, avslutad förundersökning eller annan utredning som handlagts enligt bestämmelser i 23 kap. rättegångs- balken om förundersökning och personuppgifter som ska bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål enligt före- skrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen har bestämt, ska gallras enligt arkivlagens (1990:782) bestämmelser. Någon särskild bestämmelse i nämnda hänseenden behöver inte införas. Det bör dock införas vissa begränsningar i möjligheten att använda uppgifterna i brottsbekämpande verksam- het efter det att ärendena har avslutats. Behandling av uppgifter om kvarstående misstankar Om en förundersökning har lagts ned på grund av bristande bevis- ning får uppgifter om brottsmisstanken behandlas för andra ända- mål än arkivering endast om den misstänkte är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna enligt förundersökningsleda- rens bedömning behövs för att förundersökningen ska kunna tas upp på nytt. Om ett åtal har lagts ned eller om den misstänkte genom en lagakraftvunnen dom har frikänts, får uppgifter om brottsmisstanken behandlas för andra ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt eller en prövning av särskilt rättsmedel enligt bestämmelser i 58 kap. om res- ning och återställande av försutten tid ska göras.