sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Kommer de befolkningsmässigt krympande kommunerna i olika delar av landet att få problem i olika avseenden? Vilka är konsekvenserna av tilltagande interkommunal sam- verkan? Finns det skäl att överföra de kommunala tillsynsuppgifterna till staten? Mer ingående analyser kring dessa frågeställningar återfinns i den sekretariatsrapport som bland annat behandlar kommunerna.TPF1FPT De primärkommunala uppgifterna bör fokuseras Förutsättningarna för de primärkommunala verksamheterna för- ändras. Kravet på balans i den offentliga ekonomin i en globaliserad omvärld kommer att ställa den kommunala ekonomin inför nya prövningar. Invånarna blir äldre. Flyttmönstret innebär att befolk- ningsökningen koncentreras till storstadsområden och andra till- växtcentrum. Konkurrensen om arbetskraft torde komma att öka. I och med att omvärlden förändras, ändras också kraven på och be- hoven av kommunala tjänster. Kommittén bedömer att det fram- över kan bli nödvändigt med en viss koncentration mot kom- munala kärnuppgifter. Bland annat mot bakgrund av kommun- strukturen, med cirka 75 kommuner som har mindre än 10 000 invånare, är det knappast är rimligt att anta att nya tunga uppgifter kan läggas på kommunerna. Kommuner har många och sinsemellan artskilda uppgifter. Det finns naturliga kopplingar mellan de olika verksamhetsområdena som ger synergieffekter. Samhällsutvecklingen leder till att med- borgarnas behov ändras och att nya problem behöver lösas som därmed förändrar det offentliga åtagandet. Nya uppgifter kommer till och nya dimensioner byggs in i redan existerande verksamheter. Kommunerna, med närheten till medborgarna och förutsättningar för lokal anpassning, är lämpliga huvudmän för nya uppgifter. Det positiva med många olika uppgifter samlade hos en huvudman är att det går att skapa effektiv samordning och helhets- lösningar, invånarna till fromma. Å andra sidan kan man inte bortse från de problem som uppstår i en organisation med många och olikartade uppgifter. Styrningen blir komplicerad. Uppgifter av olika karaktär styrs på olika sätt från den nationella nivån och kräver olika uppföljnings- och styrmetoder inom kommunen. är ledningsuppdraget, såväl det politiska som det tjänstemannamässiga, i en kommun komplicerat. 1TP PT SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation (Sekretariatsrapport nr 1 till ). noterat att det finns skilda synsätt på förutsättningarna för utveck- ling av statlig verksamhet och för utveckling och effektivitet i verksamhet. Den statliga förvaltningspolitiken syftar i hög grad till renodling och specialisering. Den kommunala upp- giftskatalogen däremot blir alltmer diversifierad. Om kommunerna framöver skall kunna hantera ansvaret för de allt mer komplicerade välfärdstjänsterna och nya uppgifter som hör samman med dessa, kan det komma att krävas prioritering och fokusering. Kommunstrukturen, det vill säga många små kom- muner som genom den fortgående befolkningskoncentrationen kan förväntas bli fler, talar också emot att kommuner framöver kan åläggas nya tunga uppgifter. Kommittén föreslår i avsnitt 6.5 att ansvaret för tillsynsuppgifter flyttas från kommunerna. Flera skäl finns för detta förslag. Kommittén har utgått från att ansvaret för de medborgarnära välfärdstjänsterna utgör den ena av kom- munernas två kärnuppgifter. Den andra utgörs av allt det som hänger samman med tillväxt och samhällsbyggnad. Fysisk plane- ring, markanvändning och bostadsbyggande, tillhandahållandet av infrastruktur och delansvaret för kollektivtrafik är några viktiga inslag. Inom ett antal områden finns uppgifter – arbetsmarknads- politiska insatser för ungdomar och visst flyktingmottagande utgör exempel – som kommuner utför under mer eller mindre kontrakts- liknande former i förhållande till staten. Att kommuner utför rent statliga uppgifter förekommer också inom andra områden, till exempel lantmäteriverksamhet. Så länge det handlar om uppgifter som är väl avskilda från det politiska uppdraget och det gäller en mindre andel av kommunerna, kan detta vara en bra lösning på specifika problem. Att kommuner generellt, och inom alltfler om- råden skulle bli entreprenörer för utförande av statliga uppgifter med individuella avtal om uppgiftens utförande och kostnaderna för detta, bedömer kommittén dock vara en riskabel väg. När kommuner är entreprenörer åt staten är det politiska inflytandet på lokal nivå mycket begränsat. Det finns då inte någon möjlighet för invånarna att utkräva politiskt ansvar. De förtroendevaldas roll riskerar att successivt gröpas ur. Politikernas relation till anställda som utför sådana uppgifter förändras också. Verksamheten riskerar att bli en tjänstemannaenklav inom en för övrigt demokratiskt och politiskt styrd verksamhet. Kommittén har inte analyserat för- och nackdelar med befintlig uppgiftsfördelning för alla de verksamheter som finns i kom- munerna. Inom ett område har kommittén emellertid funnit att det utifrån bland annat det kommunala perspektivet finns problem. Det hand- lar om uppgift när det gäller försörjningsstöd och om kommunens roll i det numera tvåsträngade systemet för arbetsmarknadspolitik. Kommittén har låtit genomföra en studie med utgångspunkt i den grupp medborgare som, , har behov av stöd från flera offentliga aktörer.TPF2FPT Studien avser från vuxna i arbetsför ålder som har offentlig försörjning eller får reha- biliteringsstöd från kommunens socialtjänst, , arbetsförmedlingen och/eller insatser från hälso- och sjukvård. Där konstateras att det, särskilt sett ur ett medborgarper- spektiv, finns ett antal problem. Många medborgare riskerar att falla mellan stolarna. Trots att flera offentliga aktörers nära sam- verkan är nödvändig, är den statliga styrningen inte samordnad utan tydligt sektorsuppdelad. Den samverkan som alldeles uppen- bart ligger i medborgarnas intresse är dessutom i princip frivillig för statliga och kommunala myndigheter. Det finns i de olika systemen regler som krockar och därför motverkar rehabilitering och återinträde på arbetsmarknaden. Det finns heller inget funge- rande tvärsektoriellt uppföljnings- och utvärderingssystem. Kom- mitténs bedömning återfinns i avsnitt 4.4 Samspel med näraliggande system. De små kommunernas situation De små blir fler I sin analys av de primärkommunala uppgifterna och av kom- munernas framtida situation har kommittén särskilt studerat förut- sättningarna för de mindre kommunerna. och Kommuner och Landsting har i en rapport till kommittén belyst ett flertal frågeställningar avseende kommuner med färre än 2TP PT , E. m.fl. (skriftserie 2006) Medborgarna och den offentliga välfärdens organisering. 10 000 invånare.TPF3FPT Även Rådet för främjande av kommunala analyser, RKA, har bidragit med en studie av samband mellan kom- munstorlek och kostnader.TPF4FPT I dessa studier framkommer följande bild. har befolkningen minskat i närmare 200 av landets 290 kommuner. Enligt den första av ovan nämnda rapporter finns det en del som talar för att befolknings- minskningen riskerar att fortsätta i många kommuner. Tillväxten koncentreras till större regioner och då särskilt till stor- stadsområdena. finns det 75 kommuner som har färre än 10 000 invånare, varav 13 har under 5 000 invånare. Om dagens ut- veckling fortsätter kan man anta att antalet små kommuner kommer att öka. finns då ytterligare 25 kommuner med färre än 10 000 invånare och torde det totala antalet vara runt 115. Denna bild skapas genom en framskrivning på kommun- nivå baserad på utvecklingen . Kommittén menar dock att dess förslag leder till bättre förut- sättningar för att driva en verkningsfull regional utvecklingspolitik. Detta bör i sin tur medverka till att skapa tillväxt på flera håll i landet och i sin förlängning leda till en mer balanserad befolknings- utveckling vilket bör beaktas när man diskuterar framtiden för de mindre kommunerna. Vid en analys av tänkbara framtida förutsättningar måste man även beakta att de små kommunerna är sinsemellan olika. Befolk- ningstätheten är en viktig faktor liksom om kommunen har en stabil, minskande eller ökande befolkning. En tredje faktor av betydelse är om kommunen ligger i ett storstadsområde, och där- med vilken typ av arbetsmarknadsregion den ingår i, eller om den utgör en egen lokal arbetsmarknad. Det är således vanskligt att dra slutsatser om de små kommunerna som grupp. Små kommuner med vikande befolkningsunderlag har ofta eko- nomiska problem. Verksamheten måste successivt anpassas till de minskande intäkter som följer av färre invånare. Tomma bostäder i kommunala bostadsbolag, liksom ett stort pensionsåtagande för anställda, bidrar till problemen. I allt väsentligt säkerställer dock systemet för kommunaleko- nomisk utjämning att alla kommuner har likartade ekonomiska 3TP PT , B. och , L. (skriftserie 2006) Färre kommuner? Om små kommuner problem och utmaningar. 4TP PT Rådet för främjande av kommunala analyser (2006) Storleken som kommunalekonomiskt problem. Samband mellan kommunstorlek och kostnadsläge i primärkommuner. förutsättningar för att tillhandahålla invånarna likvärdig service. Systemet, som i sin nuvarande utformning började gälla , syftar till att förutsättningar för att ge likvärdig service inte skall påverkas av kommuninvånarnas inkomster eller andra strukturella förhållanden. I systemet finns ingen faktor som i sig kompenserar för lågt invånarantal. Däremot finns regler som innebär kompensa- tion för gles befolkning och regler som kompenserar för en stor andel äldre invånare. Omfördelningen i utjämningssystemet kommer att öka framöver. Detta är främst kopplat till de demogra- fiska förändringarna, det vill säga en åldrande befolkning. Det innebär att allt färre kommuner kommer att lämna bidrag till allt fler. Mot den bakgrunden är det troligt att systemet kommer att utsättas för press framöver. Det är dock värt att notera att den prognostiserade volymökningen beräknas uppgå till fram till och med , vilket utgör en begränsad tillväxt i omfördelningen sett i relation till kommunernas totala omslut- ning och i förhållande till befintliga statsbidrag. I sammanhanget är det också viktigt att notera hur liten andel av landets befolkning som bor i de 75 minsta kommunerna. Deras sammantagna invånar- antal uppgår till drygt en halv miljon människor. Det råder brist på relevanta indikatorer för och mätningar av kvaliteten i de kommunala verksamheterna. Mer utvecklade jäm- förelser finns dock inom skolområdet. Dessa visar inte att mindre kommuner har annan kvalitet än kommuner i genomsnitt. När det gäller kostnader för kärnverksamheter antyder en analys utförd för kommitténs räkning att de små kommunerna har något högre kostnader än de medelstora.TPF5FPT Men den visar att varia- tionen mellan kommuner av samma storlek är väl så stor som skillnaderna mellan kommuner i olika storleksgrupper. De riktigt stora kommunerna har de högsta kostnaderna. De analyser som det varit möjligt för kommittén att genomföra visar sammantaget inte att de mindre kommunerna klarar sina uppgifter på ett sämre sätt än de större. Små kommuner har också styrkor som hör ihop med själva litenheten. De har ofta en väl utvecklad förmåga att skapa okon- ventionella lösningar till fromma för den kommunala verksam- heten. Inte sällan klarar de genom närhet och en stark känsla av identitet att genomföra kraftsamlingar som vänder en negativ ekonomisk trend och skapar utveckling. 5TP PT Rådet för främjande av kommunala analyser (2006) Storleken som kommunalekonomiskt problem. Samband mellan kommunstorlek och kostnadsläge i primärkommuner. Kommitténs samlade bedömning när det gäller de mindre kom- munerna är mot ovan beskrivna bakgrund att någon kommunindel- ningsreform inte behöver genomföras. Det kan också konstateras att det knappast skulle vara möjligt att genom- föra en så omfattande reform som kommittén föreslår när det gäller den regionala nivån med en indelningsreform avseende primärkommuner. Den mer balanserade befolkningsutveckling som, enligt ovan förda resonemang, bör kunna bli en följd av kommitténs förslag kommer att skapa bättre ekonomiska förutsättningar för de små kommuner som har en svag ekonomi. Likväl kommer ett antal mindre kom- muner, inte minst sådana med gles och minskande befolkning, att möta problem. Intäkterna kommer att minska utan att det mot- svaras av att åtagandena och därmed utgifterna minskas i samma takt. Framförallt kommer en allt äldre befolkning att kräva mer personal. Infriade borgensförbindelser och pensionsåtaganden kan lägga ytterligare ekonomiska restriktioner. Enstaka invånare med mycket stora behov av insatser kan skapa svårbemästrade ekono- miska problem för den lilla kommunen.TPF6FPT Dessutom blir en invånare med stort stödbehov direkt urskiljbar i kommunens redovisning, vilket kan upplevas besvärande för individen själv.TPF7FPT Ett problem av annan karaktär hänger samman med personal- och kompetensförsörjning. De allra minsta kommunerna har runt 300 anställda fördelade på 75–100 olika befattningskategorier. Som jämförelse har de största kommunerna tiotusentals anställda för- delade på hundratals olika befattningar. Behovet av allt mer specia- listkompetens kan antas fortsätta att växa. De mindre kommunerna har av naturliga skäl inte samma möjlighet att möta detta behov som större. Inom till exempel i mindre kommuner måste ett mycket begränsat antal socialsekreterare vara både gene- ralister och specialister. De måste hålla sig informerade om lagänd- ringar och nya metoder, utarbeta kvalitetsdokument och vara upp- giftslämnare med mera. Det är svårt att upparbeta och upprätthålla 6TP PT , B. och , L. (skriftserie 2006) Färre kommuner? Om små kommuner problem och utmaningar. 7TP PT Mühlenbock, Y. (nr 81; 2005) Den minsta som exempel. god kompetens i sällanfrågorna.TPF8FPT upplever man i glesbygdskommuner rekryteringsproblem inom individ- och familjeomsorgen. Inte sällan saknas det sökande till vakanta befattningar.TPF9FPT Även inom miljöområdet krävs alltmer av specialistkompetens och heltidsbefattningar är svåra att finansiera. De framtida möjligheterna att finansiera och rekrytera specialistkompetens är osäkra. Kommittén föreslår i kapitel 3 att den statliga styrningen bör in- riktas mot normering och dessutom i högre grad utgöras av kun- skapsstyrning. Om kunskapsstyrning skall få önskad effekt, är det nödvändigt att kommunerna deltar i kunskapsbildningen och har förutsättningar att ta emot och omsätta ny kunskap i handling. Ett av kommitténs argument för att föreslå större regionkommuner som framtida huvudmän för bland annat hälso- och sjukvården är möjligheterna att åstadkomma ökad likvärdighet inom sjukvården. Kapaciteten för att ta emot och omsätta ny kunskap är därvid ett tungt inslag. De mindre kommunerna kan komma att få problem med att ta emot den nya sortens styrning. En viss resursstyrka, ekonomiskt och personellt, krävs för kvali- ficerad styrning och ledning. Det är nödvändigt att en kom- mun samverkar med en rad andra offentliga aktörer såsom lands- tingets hälso- och sjukvård, och länsarbets- invånarna skall få ett individanpassat och kontinu- erligt stöd. Det framtida samverkansbehovet kommer i sig att kräva en hel del resurser. Det finns på många håll tecken på att det är svårt att engagera tillräckligt många invånare i politiska uppdrag. Problemet kan framöver bli särskilt besvärligt i de små kommunerna, där det behövs betydligt fler förtroendevalda i förhållande till den totala befolkningen än i större kommuner. Trots sannolika problem av olika karaktär, inte minst de som betingas av de demografiska faktorerna, är det angeläget att under- stryka att de mindre kommunerna just genom den lilla skalan har fördelar. Närheten mellan väljare och valda underlättar dialog med och engagemang bland invånarna. Den ger bra förutsättningar för resursmobilisering, till exempel i form av frivilliga insatser i olika former, något som sannolikt blir än viktigare . 8TP PT I (2003) Individ- och familjeomsorg finns ett särskilt avsnitt om mindre kommuner där dessa faktorer beskrivs närmare. 9TP PT I (2002) Individ- och familjeomsorg finns under rubriken i gles- bygdskommuner ett avsnitt som beskriver personalsituationen när det gäller social- sekreterare i och . vid att nyttja otraditionella lösningar är också en god grund för att kunna bibehålla service av olika slag. Att olika statliga aktörer behåller sin närvaro lokalt är av vikt inte minst för de mindre kommunernas framtida utveckling. Sam- verkan mellan statliga myndigheter torde därvid vara nödvändig. Den statliga närvaron är viktig inte bara för invånarnas service utan också i hög grad för att kommun och stat skall kunna samverka kring grupper av medborgare som behöver stöd. Kommittén har som utgångspunkt för sina förslag ett långt tids- perspektiv. Den samhällsorganisation som formas skall fungera också om 20–och på än så. I detta längre perspek- tiv och utifrån problembeskrivningen ovan, bedömer kommittén att vissa kommunsammanläggningar kommer att bli aktuella. Det finns därför anledning för staten att särskilt följa utvecklingen i de mindre kommunerna. Ett system för att tidigt upptäcka avvikelser – till exempel kvalitetsbrister eller bristande valmöjligheter för brukare utifrån ett likvärdighetsperspektiv – är angeläget. Det finns också anledning att ge ett aktivt stöd till de kommuner som själva bedömer att en sammanläggning skulle leda till ökad förmåga att klara de kommunala uppgifterna och att möta medborgarnas fram- tida behov på ett bra sätt. Utjämningssystemet behöver ses över Med dagens kommunalekonomiska utjämning och strukturbidrag ges en förhållandevis hög kompensation/ersättning till kommuner med liten och utspridd befolkning. I rapporten om små kommuner diskuteras frågan om utjämningssystemet utgör ett negativt incitament för kommunsammanläggningar.TPF10FPT Detta skulle vara fallet om den sammantagna ersättningen för två eller flera kommuner som genomför en sammanläggning skulle bli märkbart lägre än den som tidigare utgick till kommunerna var och en för sig. Inkomstutjämningssystemet ger inte den effekten. Däremot kan utfallet i kostnadsutjämningssystemet påverkas på ett sätt som 10TP PT , B. och , L. (skriftserie 2006) Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar. kan tänkas motverka samgående. Rapporten visar att för kom- muner i som skulle välja att gå samman kan intäkterna i den nybildade större kommunen i vissa fall komma att sjunka med upp till motsvarande per invånare. Vid tänkta kommun- sammanläggningar i Syd- och skulle den negativa effekten i kostnadsutjämningen bli tämligen marginell. Sammanfattningsvis kan man konstatera att den nuvarande konstruktionen av utjämningssystemet innebär att många små kommuner skulle kunna få minskade intäkter efter en eventuell sammanläggning. Kommittén föreslår därför att regeringen låter utreda hur utjämningssystemet kan modifieras eller kompletteras så att det inte motverkar samgående mellan kommuner som själva anser att detta vore rationellt. Länsstyrelserna följer utvecklingen i länets kommuner I avsnitt 6.2 beskrivs de nya länsstyrelsernas föreslagna uppdrag att sammanställa tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen. För fullgörande av detta kommer länsstyrelserna bland annat att behöva följa utvecklingen i olika avseenden i det egna länets kommuner. Kommuner med specifika problem kommer givetvis att uppmärk- sammas särskilt. Inom ramen för detta uppdrag anser kommittén också att de mindre kommunernas situation bör vara särskilt urskiljbar. Den ekonomiska utvecklingen, inklusive lånebilden samt borgens- och pensionsåtaganden, kvaliteten i välfärdstjänsterna och rättssäkerheten i myndighetsutövningen är exempel på sådant som bör ingå i dessa underlag. Särskild uppmärksamhet bör också ägnas hälso- och sjukvården, äldre- och handikappomsorgen och invånar- nas möjligheter att få speciella och individuella behov tillgodosedda inom dessa områden. Samverkansmönstret med andra kommuner liksom hur samverkan med regionkommunen och statliga aktörer fungerar bör också finnas med. Slutligen bör ett antal demokrati- variabler kartläggas, bland annat hur rekryteringen till de politiska förtroendeuppdragen ter sig. Kommittén föreslår i avsnitt 3.2 att regeringen låter utreda förutsättningarna för en utvecklad nationell informationsförsörjning. I detta uppdrag inkluderas lämpligen att också närmare utforma ett system för att följa de mindre kom- munernas utveckling. Särskilda statsbidrag för kommuner som väljer att gå samman Kommuner som önskar utreda en eventuell sammanläggning har redan tidigare kunnat erhålla statligt ekonomiskt stöd. I budget- propositionen fanns till exempel medel avsatta. Den när- mare utformningen av insatserna var inte angiven. Det är rimligt att ett statligt stöd till kommuner som planerar eller genomför samgående även fortsättningsvis bygger på att det görs en bedömning från fall till fall. Kommittén vill dock under- stryka vikten av att det också finns viss förutsägbarhet. Kommittén anser att ett statligt ekonomiskt stöd bör utformas för följande: Kommungemensamma analyser av de framtida förutsätt- ningarna att upprätthålla kvalitet och kompetens inom olika verksamheter. Analysen behöver inte nödvändigtvis ta sikte på samgående. Ett alternativ kan vara en mer strukturerad och långtgående samverkan mellan kommunerna. Analyser av effekter för ekonomi, organisation, serviceutbud och interkommunala engagemang för kommuner som har siktet inställt på samgående. Övergångsstöd för en nybildad kommun. Besparingar som möjliggörs genom sammanläggningen kan i många fall inte hämtas hem förrän efter en viss omställningsperiod. Personal- och lokalavveckling kan exempelvis ta två till att genom- föra och dessutom generera extra kostnader. Statligt ekonomiskt stöd till kommuner som vill åstadkomma fast samverkan eller vill inleda en sammanläggningsprocess bör utgå ifrån fastlagda principer. En utgångspunkt bör vara det samman- tagna antalet invånare i de berörda kommunerna, en annan antalet kommuner som ingår i processen. Bred dialog med invånarna är nödvändig för att legitimitet i processen skall kunna skapas och vidmakthållas. Kostnader för eventuella externa stödfunktioner bör kunna inrymmas i det statliga stödet. För eventuellt särskilt övergångsstöd är det förmodligen nöd- vändigt att bedömningar görs utifrån den faktiska situationen i respektive ingående kommun och utifrån de planerade förutsätt- ningarna i den nya kommunen. Men också sådant stöd bör ha inslag som ger möjlighet till förutsägbarhet. Slutligen kan kommittén konstatera att påtagligt olika situation vad gäller tillgångar och inte minst skulder i två eller flera kom- muner som inleder en process mot samgående, kan komma att ut- göra ett oöverstigligt hinder för att samgående skall kunna genomföras. Det torde dock varken vara möjligt eller lämpligt att i förväg lägga fast några principer för ett sådant statligt stöd. Huru- vida ekonomiskt stöd skall kunna utgå och i så fall på vilka grunder, måste bli föremål för bedömningar och ställningstagande från fall till fall. Samverkan och samarbete kommuner emellan blir allt vanligare. Det är ett sätt för mindre kommuner att möta de problem som ett litet befolkningsunderlag för med sig. Interkommunal samverkan är dock inte något som bara de mindre kommunerna har behov av. sagt alla kommuner är med i flera samverkanskonstellationer för att lösa mer komplicerade uppgifter, effektivisera genom att ta tillvara skalfördelar eller för att få tillgång till spetskompetens. Det saknas emellertid en heltäckande bild av den samverkan som pågår i landet. En kartläggning av samverkansmönstret för kom- muner i och några av dessas grannkommuner visar att alla kommuner finns med och att det genomsnittliga antalet sam- verkansaktiviteter för kommunerna där ligger runt 100.TPF11FPT Den vanligaste formen för samverkan enligt denna kartläggning är lös- liga nätverk, främst ägnade att höja organisationernas kompetens.