sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — De för- klaringsfaktorer som återstår är troligen av karaktären kunskaps- brist, tidsbrist, kompetensbrist, misstro, ointresse, andra preferenser m.m., se vidare kapitel 4. Dessa har inte kunnat kvantifieras. Sammanfattningsvis kan konstateras att en stor del av den potential för energieffektiviseringsåtgärder i bostäder och lokaler som ur ett beslutsfattarperspektiv bedömdes vara lönsam i del- betänkandet är lönsam även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det finns å ena sidan osäkerheter t.ex. i skattningar av trans- aktionskostnader och upplevda subjektiva nyttor och förluster. Å andra sidan kan vissa delar av transaktionskostnader och problem till följd av delade incitament på ett samhällsekonomiskt kostnads- effektivt sätt minska genom åtgärder som t.ex. information och energimärkning av vitvaror. Baserat på det ovan redovisade, gör utredningen bedömningen att en potential på primär energi (slutlig energi) är beslutsfattarekonomiskt lönsam fram för energieffektivisering i bebyggelsen, med de antaganden om kalkylränta och energipriser som presenterats i kapitel 4. Av detta bedöms åtgärder med en effekt på primär energi- användning (slutlig energi) ske spontant eller med befint- liga styrmedel. Utöver de åtgärder som bedöms ske spontant eller till följd av befintliga styrmedel bedömer utredningen således att det finns en återstående lönsam potential för energieffektivisering i bebyggelsen på primär energi (slutlig energi). Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. I det följande kommer förslag till styrmedel som bedöms leda till ökad energieffektivisering med primär energi (slutlig energi) lämnas. 5.5Styrmedel för ökad energieffektivisering inom sektorn bostäder och service m.m. 5.5.1Statligt stöd till energieffektiviseringar i byggnader Som närmare har utvecklats i det föregående är det från resurs- synpunkt angeläget att minska elanvändningen för uppvärmnings- ändamål och att genomföra andra energieffektiviseringsinsatser i det svenska byggnadsbeståndet. Statliga stöd till sådana åtgärder är en metod som i olika omgångar och med varierande utformning tillämpats . I kapitel 2 slås fast att sådana stöd i första hand bör användas för att stimulera åtgärder som är önskvärda från samhällets sida, men som ter sig mindre lönsamma för enskilda hushåll och företag. Där framgår emellertid också att sådana stöd måste ges även till privatekonomiskt lönsamma investeringar om en energieffektivisering i nivå med kommande EU-mål, eller med gällande nationella mål för bebyggelsen, ska vara realistisk. Även sådana investeringar ska givetvis vara önskvärda från ett samhälls- perspektiv. Det mål som ställt upp för minskad energianvändning i bostäder, dvs. , kan således, enligt utredningens bedömningar, inte nås utan nya incitament för fastighetsägare att effektivisera energianvändningen i byggnaderna. Utredningen föreslår därför bl.a. strängare krav på energieffektivitet vid ny- och ombyggnad. Det är emellertid nöd- vändigt att rikta åtgärder även mot den befintliga bebyggelsen, där potentialen för energieffektivisering är avsevärt större än i ny- produktionen. Mot den bakgrunden redovisar utredningen två alternativa modeller för ett utökat statligt stöd till energieffekti- viserande investeringar i befintliga byggnader. Den första modellen, som utgör utredningens huvudförslag, innebär att statliga stöd ges för vissa från energieffektiviserings- synpunkt strategiska installationer i bostadshus och för vissa stra- tegiska tjänster avseende projektering och upphandling av energi- effektiviserande åtgärder i flerbostadshus och lokaler. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Den alternativa modellen innebär att ett nytt, tidsbegränsat system med skattereduktion för energieffektiviserande investeringar i klimatskärm, installationer och värmesystem i befintliga bostäder införs. I det följande redovisas först några data om befintliga och tidigare stödsystem, som syftat till att effektivisera energianvänd- ningen i byggnader. Härefter presenteras utredningens allmänna överväganden och huvudförslag. Slutligen beskrivs hur ett alter- nativt system med skattereduktion skulle kunna utformas. Befintliga eller tillämpade stöd för energieffektiviserande åtgärder i bostäder avser bl.a. konvertering från direktverkande el samt investeringar i energieffektiva fönster, solvärmeanläggningar och biobränsleanordningar, Det fanns även, , ett stöd för konvertering från oljeuppvärmning i småhus. Stöden är utformade på olika sätt och betalas ut av i respektive län. I tabell 5.4 visas hur mycket som utbetalades för olika inves- teringar 2007. Den totala summan uppgick till . Den största posten avsåg stöd för konverteringar från oljeuppvärmning i småhus. beviljades i stöd, för konvertering från direk- tverkande el och olja samt för solvärme. De andra stöden fanns inte då. Tabell 5.4 Beviljade stöd i tusental kronor 2007 Stöd för investering i biobränsleanordningar Stöd för investeringar i energieffektiva fönster Stöd för investeringar i solvärmeanläggningar Stöd för konvertering från direktverkande el Stöd för konvertering från oljeuppvärmning Källa: , 2008. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. De administrativa kostnaderna för stödsystemen varierar. I en analys som och gjorde bedöms att de tidigare skattereduktionerna varit tidskrävande att administrera.TPF42FPT I minst nio fall av tio måste kompletteringar göras enligt . Hos länsstyrelserna upplever man å andra sidan att den administrativa bördan av nuvarande stöd också är betungande. Det sägs bland annat att myndigheterna måste svara på många telefonsamtal om stöden och att majoriteten av ansök- ningarna har krävt kompletteringar. I budgetpropositionen 2007 begränsades de programanslutna kostnaderna för de existerande stöden, vilket inkluderar planering, administration, uppföljning och utvärdering. För konvertering från direktverkande el var begränsningen av ett totalt stöd på . Motsvarande siffror för solvärme var av en total summa på och för fönster och biobränsle av 50 miljoner kro- nor i stöd. Detta innebär att de programanslutna kostnaderna upp- går till mellan av de samlade stödbeloppen. Modeller för ett nytt stödsystem Flera intressenter har för utredningen föreslagit lösningar som innebär ett samlat och samordnat stödpaket för energieffektivi- sering av byggnader. Villaägarna har, som alternativ till dagens olika bidragsmodeller, föreslagit en ordning med skatteavdrag och räntefria lån till små- husägare för att täcka en del av kostnaden för investeringar i energieffektiviseringar. De åtgärder som skulle ge rätt till stöd i det föreslagna systemet avser bl.a. investeringar i fjärrvärme, bio- bränsleeldade uppvärmningssystem, olika typer av värmepumplös- ningar och energieffektiva fönster. Möjligheten till stöd kopplas i förslaget till energideklarationen. En förutsättning för stöd är sålunda att åtgärderna har identifierats som lämpliga i samband med en energideklaration.TPF43FPT Profu konstaterar, i den rapport som tagits fram på uppdrag av utredningen, att det krävs ett nytt och bättre samordnat styrmedel för att öka sannolikheten för att de åtgärder som identifieras i 42TP PT Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, 2006. 43TP PT ECON Pöyrys rapport (R 2008:20), Skatteavdrag och räntefria lån för energieffektivi- seringar. På uppdrag av Villaägarna. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. energideklarationerna verkligen genomförs.TPF44FPT Ett sådant förslag med en individuell energieffektiviseringsfond, som lyfts fram i Profus rapport, presenterades i en Elforskrapport (08:35). Den individuella energieffektiviseringsfonden skulle syfta till att ge eko- nomisk stimulans till energieffektiviseringsåtgärder bland fastig- hetsägare. I princip samtliga fastigheter som omfattas av lagen om energideklaration av byggnader kan omfattas av ett sådant system. Fastighetsägarna blir då skyldiga att betala en energieffektivise- ringsavgift. Avgiften kan uppgå till exempelvis per kvadratmeter och år. Det motsvarar för ett normalt småhus. Avgiftsbefrielse medges om fastighetsägaren dels energibesiktigar sin fastig- het, dels genomför de energihushållningsåtgärder som definieras som privat- eller företagsekonomiskt lönsamma. Avgiftsbefrielsen kan exempelvis gälla . De år som befrielsen omfattar är de som ligger före åtgärdernas genomförande samt kommande år så att det sammantaget blir . Staten anger kriterier för vad som är lönsamt. Detta sker exempelvis genom uppgifter om vilken kalkylränta och avskrivningstider som ska användas vid beräkning. Kalkylräntan kan variera beroende på vilken typ av verksamhet som bedrivs i fastigheten och avskrivningstiden beroende på typ av åtgärd. För fastighetsägare som själva inte disponerar fastigheten och där energikostnader betalas direkt av hyresgästerna ska även hyresgästens intresse av lägre energikostnader beaktas. Ett aukto- riserat energitjänstföretag ska genomföra besiktningen, i protokoll redovisa de åtgärder som är lönsamma och i efterhand verifiera att åtgärderna (samtliga åtgärder) har genomförts. Ett system som det föreslagna innebär i sig ingen subven- tionering av energihushållningsåtgärderna i vanlig mening. I de fall fastighetsägaren själv använder fastigheten eller själv betalar hela energikostnaden förväntas fastighetsägaren enbart genomföra de effektiviseringsåtgärder som är lönsamma även utan avgifts- befrielse. Liknande lösningar, med mer generella stöd till energieffekti- visering i byggnader än som förekommer, har föreslagits också av bl.a. byggindustrier och . Föreningen och har via sina experter i utredningen föreslagit att en Effektiviserings- premie i form av fördelaktiga lån, vita certifikat eller bidrag införs 44TP PT Profu, ., Energieffektivisering i bebyggelsen Analyser utifrån samhällsekono- miska och beslutsfattarekonomiska metoder, . Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. för att ge frågan om energieffektivisering extra fokus, dvs. för att ge en signaleffekt och för att överbrygga många av de hinder mot energieffektivisering som finns . Storleken på premien skulle i detta förslag bero på besparingens storlek och på åtgärdernas livs- längd. Intyg på att åtgärden är genomförd kan t.ex. ges av behöriga VVS- och elinstallatörer i samarbete med lokala energisamordnare, t.ex. personal på de energikontor som redan finns. Åtgärderna kan vara både drift- och installationstekniska. Även utbildning av t.ex. driftpersonal skulle kunna bli föremål för stöd. Systemet bör, enligt förslagsställarna, gälla och inte bara tillfälligt. Även , och Fastighetsägarna har via sina före- trädare i expertgruppen föreslagit en ordning med ett stöd för energieffektiviserande åtgärder. I detta fall avser stödet närmare analyser och projektering av de lönsamma åtgärdsförslag, som lämnats i energideklarationen samt framtagning av upphandlings- underlag, organisation, genomförande och kontroll av åtgärderna. Stödet skulle, enligt förslagsställarna, undanröja många betydande hinder som finns mot att lönsamma energisparåtgärder, som föreslås i en energideklaration, också genomförs. Förslagsställarna anför vidare följande: Syftet med en energideklaration, enligt Lag (2006:985) om energideklaration för byggnader, är att uppmärk- samma fastighetsägare på de kostnadseffektiva energisparåtgärder som kan göras. Många, speciellt mindre och medelstora, fastighets- ägare har dock inte tillräckliga resurser och kompetens att själva göra fördjupade studier för att välja ut lämpliga effektiviserings- åtgärder, upprätta upphandlingsunderlag och genomföra åtgärderna. Det råder brist på energiexperter, vilket medför att alla byggnader inte hinner energideklareras inom föreskriven tid. Samma typ av energiexperter behövs också för att i nästa steg vidare analysera och genomföra åtgärderna. Energieffektiviseringsåtgärder- na i sig behöver inte omfattas av stödet, eftersom dessa per definition redan är lönsamma. Fördelen med ett sådant stöd till fastighetsägare är att de bidragsmedel som behöver skjutas till blir begränsade jämfört med om stöd lämnas för själva energieffekti- viseringsåtgärden. Som förslaget får förstås ska stöd lämnas för att minska kostnaderna för den upphandlingsprocess, inklusive vissa energikonsulttjänster, som följer efter energideklarationen och som leder till att de lönsamma åtgärderna beställs och genomförs. Förslagsställarna uppskattar att det föreslagna stödet, som kan ges som bidrag eller skattereduktion, skulle kosta cirka 2,25 mil- Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. jarder kronor och resultera i en årlig energieffektivisering om . Utredningen konstaterar inledningsvis, bl.a. mot bakgrund av vad som anförts i kapitel 4, att det krävs ytterligare styrmedel, utöver de tidigare tillämpade och befintliga, om ska nå längre än det minsta vägledande mål som gäller enligt EG-direktivet. Det är också angeläget om en målsättning i närheten av effekti- vare primärenergianvändning ska vara realistisk att nå. Det gäller för övrigt även det inledningsvis redovisade målet för bebyggelsen, som bestämt. Vidare kan konstateras att det finns stora effektiviseringspotentialer i bebyggelsen, i synnerhet i äldre, befintlig bebyggelse och att en minskad elanvändning för uppvärmningsändamål ger en stor effektivisering av den primära energianvändningen. Det är, enligt utredningens mening, mindre lämpligt att genom regleringar, t.ex. i byggregler, tvinga ägare av befintliga byggnader att effektivisera energianvändningen, utom i samband med om- eller tillbyggnad. Sådana administrativa styrmedel är däremot mycket lämpliga när det gäller att påverka utformningen av bygg- nader vid nybebyggelse. Det innebär att informationsinsatser och olika ekonomiska styrmedel återstår som tänkbara alternativ. Utredningen återkommer till frågan om informationsåtgärder i kapitel 16, avsnitt 16.1. Ekonomiska styrmedel kan i princip ut- göras endera av skatter och avgifter eller av offentliga ekonomiska stimulansåtgärder. Ett styrmedel i form av obligatorisk energieffek- tiviseringsavgift, som har till syfte att påverka hur fastighetsägarna förvaltar sina fastigheter, har karaktär av fastighetsskatt (numera fastighetsavgift) och bör hanteras i samband med en översyn av sådana skatter eller avgifter. Utredningen bedömer att det inte är aktuellt att föreslå en sådan översyn. Olika typer av bidrag för energieffektiviserande och miljö- förbättrande åtgärder i byggnader har funnits . Erfarenheterna av sådana stödsystem varierar, men är generellt sett goda.TPF45FPT Utredningen bedömer mot denna bakgrund att offentliga ekonomiska stimulansåtgärder alltjämt är ett lämpligt styrmedel för 45TP PT Se t.ex. Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets promemoria med Dnr. M2005/4020/E. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. att påverka energianvändningen i bebyggelsen. Som tidigare anförts måste dessa dock utformas så att takten i energieffektiviserings- arbetet kan öka. Det innebär i praktiken att de måste förstärkas. Utredningen har tidigare konstaterat att bilden är splittrad när styrmedel, ansvarsgränser och andra frågor om energieffektivi- sering studeras. Det finns därför ett behov av samlade åtgärdspaket och samordning av myndighetsuppgifter, styrmedel och andra insatser.TPF46FPT Mot den bakgrunden finns anledning att överväga om de offentliga stödinsatserna kan samordnas, så att energieffektivise- ringssträvandena och, som en följd härav, minskade utsläpp av koldioxid kan få ett förstärkt fokus. Utredningen anser därför att de stödåtgärder som tillämpats och som redovisats ovan i tabell 5.4, bör utvecklas, utvidgas och, så långt möjligt, inordnas i en gemensam regleringsmodell. Frågan är då hur en sådan modell bör utformas? En lösning med statliga, räntefria lån, som förslagits av Villa- ägarna, är förenad med vissa svårigheter. Bl.a. kan ifrågasättas varför staten ska vara aktör och konkurrera med banker och andra finansinstitut på en finansiell marknad som, sedd över en längre tidsperiod, är fungerande. Inget hindrar heller att de privata aktörerna erbjuder lånemöjligheter, t.ex. ett energilån, som kan ges separat eller i kombination med ett statligt stöd. Förslaget från Profu, med en särskild, till varje enskild fastighet knuten, energieffektiviseringsfond, som ska tillföras pengar genom ett tvångssparande, innefattar ett flertal komplikationer och oklara frågeställningar. Först kan konstateras att ett sådant obligatoriskt sparande i hög grad liknar en fastighetsskatt. Det gäller även om en avgift till ett sådant sparande inte skulle utgöra skatt i formell mening.TPF47FPT I praktiken bör, mot bakgrund av det anförda, eventuella stöd ges endera som bidrag från staten eller som en skattesubven- tion. Ett bidrag betalas ut när dokumentation om att den bidrags- berättigade åtgärden genomförts har givits in till den beslutande myndigheten. Detta sker i regel i relativt nära anslutning till att åtgärden färdigställts. En skattereduktion däremot, såsom vid det tidigare tillämpade ROT-avdraget eller i liknande system med mot- svarande omfattning, torde utbetalas först sedan skatten för det aktuella inkomståret, dvs. det år då åtgärden genomfördes, har fastställts. Det innebär att det i många fall kan dröja mellan innan stödet betalas ut till fastighetsägaren. 46TP PT Se utredningens delbetänkande Ett energieffektivare , kapitel 9, avsnitt 9.5.5. 47TP PT Se angående definitioner av skatt respektive avgift, kapitel 15. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. Erfarenheten visar att statliga stödsystem generellt ger upphov till kostnader för det allmänna. Det gäller, som framgått ovan, både ett system med en skattereduktion och ett system med bidrag. I det förra fallet visar erfarenheten att de sökande har haft svårigheter med att fylla i blanketter och att rättelse varit nödvändig i många ärenden. I det senare fallet krävs att varje ansökan granskas och beslutas individuellt. Även här har det funnits svårigheter med att fylla i blanketter på ett korrekt sätt. Till detta kommer, i båda fallen, att en omfattande information till allmänheten krävs. Syste- met leder också till att myndigheterna får många frågor från personer och företag som önskar få skattereduktion eller bidrag. Sammanfattningsvis kan två olika modeller övervägas för ett förstärkt stöd till energieffektivisering, ett utvidgat bidragssystem eller ett nytt system med skattereduktion för energieffektivi- serande åtgärder. Båda systemen kan utformas med alternativa avgränsningar beroende på vilken effekt som önskas när det gäller energieffektivisering och sysselsättning. Ett utvidgat bidragssystem torde dock innebära större administrativa kostnader för det allmänna, i praktiken länsstyrelserna och , än ett avdrags- system eftersom varje bidragsansökan måste handläggas som ett enskilt ärende, medan ett skatteavdrag hanteras i samband med deklaration. Å andra sidan innebär skattereduktionen att utbetal- ningen av stimulansen förskjuts i tiden, vilket kan motverka dess syfte. Båda systemen har således för- och nackdelar. Utredningen redovisar mot den bakgrunden två olika modeller för hur ett stöd- system med aktuellt syfte kan utformas. Statliga bidrag till vissa strategiska installationer och tjänster i byggnader Utredningens huvudförslag: Statliga bidrag ges till installa- tioner i småhus och hyreshus, som är strategiska från ett långsiktigt resurs- och energieffektiviseringsperspektiv, t.ex. konvertering från direktverkande elvärme. Statliga bidrag ges också för konsultstöd som avser projektering och upphandling av de energieffektiviseringsåtgärder i hyreshus, som rekommen- derats i en energideklaration. Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. En lösning med bidrag har flera fördelar. Det finns bl.a. en mer omedelbar återkoppling mellan åtgärd och stimulans än vad som är fallet vid skattereduktion. Det bör innebära att effekten av stimu- lansen blir starkare med bidrag än vid skattereduktion. Dessutom ger ett bidragssystem bättre förutsättningar för kontroll över statens kostnader för stödet än ett system med skattereduktion. Till detta kommer att möjligheten till uppföljning av stödets energieffektiviserande effekter är större vid ett bidragssystem än vid ett system med skattereduktion. Utredningen har därför stannat vid att, som huvudförslag, föra fram ett förstärkt bidrags- system för energieffektiviserande åtgärder. Förslaget innebär att befintliga konverteringsstöd och stöd till energieffektiva fönster behålls men utvidgas till stöd även för installation av styr-, regler- och övervakningsutrustning och för installation av mekaniska till- och frånluftsystem med värmeåter- . Gemensamt för dessa installationsåtgärder är att de är strategiska från ett långsiktigt resurshushållnings- och energieffek- tiviseringsperspektiv. Konvertering till vattenburet värmesystem leder t.ex. till att byggnaden kan förses med den värmekälla som i var tid är ekonomiskt och miljömässigt fördelaktig. Det är en från samhällets utgångspunkter önskvärd utveckling. Vattenburen värme är en teknikneutral lösning, medan det vid direktelvärme saknas alternativa värmekällor. En annan gemensam faktor är att de aktuella åtgärderna i regel först på lång sikt är privatekonomiskt lönsamma för fastighetsägarna. Incitamenten för att vidta åtgärder- na uteslutande på privatekonomiska grunder är därför svaga. , och fastighetsägarna har, i sitt ovan refererade förslag, pekat på problem med resurs- och kompetensbrister hos mindre fastighetsägare. Det innebär ett hinder mot att energi- effektiviserande åtgärder genomförs. Förutom till de nämnda installationsåtgärderna bör därför bidrag ges också till konsultstöd för projektering och upphandling av energieffektiviserande åtgärder i byggnader. Det senare stödet bör dock begränsas till att avse projektering och upphandling av åtgärder som rekommenderats i en energideklaration enligt lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. Det ger, enligt utredningens mening, tillfreds- ställande garantier för att endast lämpliga energieffektiviserings- åtgärder projekteras och upphandlas. Som anförts i det föregående strävar utredningen efter en lösning med en gemensam regleringsmodell för energieffektivi- serande åtgärder i byggnader. Mot den bakgrunden bör de nu Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. aktuella stöden regleras i en och samma förordning, där även det nuvarande stöden till solvärmeanläggningar och energieffektiva fönster lämpligen bör inordnas. Med den föreslagna utformningen ges stöd till strategiska installationsåtgärder i småhus och hyreshus. Med hyreshus avses enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) bl.a. byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer eller till kontor, butik, hotell, restaurang och liknande. Däremot omfattas inte industribyggnader, ovavsett aktuell upplåtelseform, av begreppet hyreshus. Stöd till strategiska installationer ska således i praktiken ges till åtgärder i småhus, i flerfamiljshus oavsett upplåtelseform och i lokalbyggnader. I praktiken kommer stödet i denna del att i första hand avse åtgärder i småhus och i vissa flerbostadshus. Direktverkande elvärme förekommer i hyreshus. Mekanisk till- och frånluftventilation med värmeåtervinning finns i regel redan i kontorsbyggnader, men mer sällan i småhus och fler- bostadshus. Stödet till projektering och upphandling ges däremot enbart till åtgärder i hyreshus. Utredningen bedömer att projekterings- och upphandlings- stödet i praktiken inte är aktuellt vid åtgärder i småhus. Närings- idkare som erbjuder här aktuella installationsåtgärder i småhus hanterar normalt även projektering.