sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — När kommunen ansöker om stöd ska den ange hur nätkapacitet kommer att tillhandahållas marknadens aktörer på skäliga och icke- diskriminerande villkor. För kommuner med egen bredbandsverksamhet är det särskilt viktigt att se till att denna inte särbehandlas. Kommunen måste till- handahålla underlag så att berörd länsstyrelse (eller motsvarande) kan fullgöra tillsyn och följa upp de stöd som beviljas. Kommunerna ska särredovisa alla kostnader och intäkter som gäller bredbands- verksamhet på ett öppet och transparent sätt. Detta gäller oavsett verksamhetsform, men om verksamheten drivs i ett särskilt aktie- bolag gäller särskilda regler, bl.a. för hur verksamheten ska redovisas. Jag bedömer därför att aktiebolagsformen är lämplig. I de fall kommunen tillhandahåller nätet enligt stödförordningen 6 § st. 2 ska kommunen, när den söker stöd, ange hur verksamhetens eko- nomi kommer att redovisas. De principer för ägarstyrning av bredbandsverksam- het som SKL har antagit ger också vägledning i detta sammanhang. 2.2.12Tillgänglighet för andra än nätägare Förslag: Kommunerna ska även i fortsättningen beskriva i sina IT-infrastrukturprogram hur de ska kunna undvika att näten monopoliseras, och hur näten ska tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 4 § 2 st. 7 p och 6 §. får i uppdrag att närmare analysera och definiera innebörden av skäliga och icke-diskriminerande villkor (öppna nät) utifrån de olika nivåerna i värdekedjan. Arbetet ska bedrivas i samråd med marknadens aktörer, Kon- kurrensverket och andra berörda organisationer och myndighe- ter. Skäliga och icke-diskriminerande villkor Förordningen om stöd till IT-infrastrukturprogram anger att kommunerna ska beskriva hur monopolisering av näten ska undvi- kas och hur nätkapacitet ska tillhandahållas på skäliga och icke- diskriminerande villkor. Med utgångspunkt i de direktiv som styr mitt arbete har jag analyserat vad skäliga och icke-diskriminerande villkor betyder när det har tillämpats med stöd av de förordningar som reglerar bred- bandsstöden, se avsnitt 5.3. Jag har dock kommit till den slutsatsen att uttrycket har olika innebörd i olika sammanhang och att det bör analyseras och definieras närmare i en vid bemärkelse. Ett tungt skäl för detta är att frågan inte kan brytas ut och göras till en fråga som bara rör stödsammanhang. Det är ett alltför smalt angreppssätt att enbart definiera uttrycket utifrån tillämpningen av stödförord- ningarna. En analys måste ha en bredare ansats och göras även utifrån övriga nivåer i värdekedjan, olika affärsmodeller, tillämpade Uttrycket har allmänt sett en stor betydelse för mark- naden för elektronisk kommunikation. Det gäller inte minst hur uttrycket förhåller sig till lagen om elektronisk kommunikation. Det är därför den ansvariga sektorsmyndigheten, PTS, som bör analysera och definiera uttrycket. Arbetet bör omfatta tillämp- ningar på alla nivåer i värdekedjan. PTS får därför i uppdrag att närmare analysera och definiera uttrycket. Detta ska ske i samråd med och i samverkan med operatörer, såväl större som mindre. Samråd ska också ske med berörda organisationer såsom kommuner och landsting (SKL), Länssamverkan bredband (LSB) och (SSNf). En avvägning mellan att skapa öppen infrastruktur och att skapa incitament för investeringar Bredbandstäckningen i är relativt hög och en stor andel tät- orter och små orter är redan anslutna. Det medför i sin tur att de statliga medel som kan tillkomma kommer att användas mycket långt ut i gles- och landsbygd där det inte under en överskådlig framtid kommer att finnas förutsättningar att bygga ut bredband på marknadsmässig grund. I dessa områden utanför tätorter, inklusive småorter, är investeringskostnaden per möjlig slutkund mycket hög. Utifrån argumentet att exklusivitet gör operatörerna mer villiga att investera, kan man därför diskutera om det är rimligt med krav på skäliga och icke-diskriminerande villkor i de delar av landsbyg- den som det nu gäller. Om en operatör har ett exklusivitetsavtal, dvs. om den kan erbjuda tjänster till slutkunden utan konkurrens, kan detta stimulera till investeringar då exklusiviteten gör det möj- ligt att snabbare räkna hem investeringen. Operatören riskerar inte att få konkurrens och därmed färre kunder och prispress. Incita- mentet att investera även i glest bebyggda områden ökar. Principen att tillämpa skäliga och icke-diskriminerande villkor vid utbyggnad av bredband med eller utan statliga stöd är djupt förankrad i den svenska IT-politiken.17 Principen har också fått stort genomslag internationellt, och modell ses ofta som en förebild. Särskilt gäller kanske att nät byggda med stöd 17 Se t.ex. propositionerna 1999/2000:86 s 69, 2004/05:175 s 52, 187. Se även t.ex. regeringens handlingsplan för e-förvaltning s 11. är konkurrensneutrala nät som tillhandahålls på skäliga och icke- diskriminerande villkor. framhåller det som en av grundförutsättningarna för ett eventuellt stödsystem i medlems- staterna. Ett stöd ska enligt kommissionen vara utformat så att det inte stör konkurrensen och bl.a. ge öppen tillgång för alla operatö- rer till den infrastruktur som byggs med stöd. Det finns alltså skäl för och även emot att behålla kravet på skä- liga och icke-diskriminerande villkor i ett framtida stödsystem. Min samlade bedömning är dock att skälen för att behålla kravet på skä- liga och icke-diskriminerande villkor är så starka att villkoret bör kvarstå. Jag har särskilt tagit hänsyn till att konkurrens i näten måste främjas. Jag har också övervägt den effekt en omsvängning av politiken troligen skulle få både nationellt och internationellt. Om man ser till vad uttrycken skäliga och icke-diskriminerande och öppna nät betyder, så kan jag konstatera att de tillämpas olika i olika sammanhang, med eller utan stödutbyggnad och på olika nivåer i värdekedjan. Den sektorsansvariga myndigheten bör därför få i uppdrag att definiera vad uttrycken betyder, inom ramen för sitt uppdrag. Kommunerna ska fortsatt beskriva i sina IT-infrastrukturpro- gram hur de ska kunna undvika monopolisering av näten och hur näten ska tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Förslag: Stöd bör användas till nyanläggning av bredband till anslutningspunkter, t.ex. en knutpunkt, nod, mast eller telesta- tion eller annan anslutningspunkt, som gör det möjligt för en övervägande andel personer och verksamma inom det eftersatta området att anslutas med en uppkoppling om /s (sym- metriskt). Om det finns särskilda skäl får stöd lämnas även till hyra. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 2 §, 4 § 2 st. 5 p och 5 §. Som avsnitt 2.1.2 beskriver, är /s symmetriskt det riktmärke som har funnits för utbyggnad av bredband med stöd. ansåg många att /s i båda riktningarna var utopiskt. erbjuds hushållen tjänster som garanterar Giga- bit/s. Inte minst tv-sektorn driver på denna utveckling. Oavsett den utveckling jag har sett med IP-tv och webb-tv, sänds tv ut i hela landet i det digitala marknätet. Det finns alltså redan ett väl fungerande distributionssätt för flertalet tv-kanaler. Mot bakgrund av att tv distribueras i särskild ordning tycker jag inte att det finns skäl att inkludera tv-tjänster i sådana tjänster som kan motivera utbyggnad med stöd. Det nu föreslagna stödet bör i första hand användas till att anlägga ny IT-infrastruktur till och med anslutningspunkter. En anslutningspunkt kan t.ex. vara en knutpunkt eller nod, mast, tele- station eller en annan anslutningspunkt. Stöd kan gå till både fasta och trådlösa anslutningspunkter, men oavsett vilken teknik som kommunen valt ska den ställa som krav vid konkurrensutsätt- ningen att en övervägande andel personer och verksamma inom det eftersatta området kan anslutas med en uppkoppling om /s (symmetriskt). Kommunen ska också kunna ställa krav som gör det lättare för fastigheter längs hela den utbyggnad som sker att koppla upp sig. Enligt mitt förslag ska stöd dock inte användas för att finansiera kostnaderna för slutanvändarna att få access. Som framförts i avsnitt 2.1.2 gör en anslutning om /s att det blir möjligt att föra över rörliga bilder. /s innebär en fullgod uppkoppling för vissa grundläggande tjänster. Att ställa krav på /s är en enligt min mening en rimlig och logisk fort- sättning på de tidigare kraven för stöd. Jag bedömer det inte som realistiskt att ställa högre krav än tidigare, när det gäller de efter- satta områden som det är fråga om. Stödet bör i första hand användas till att stimulera nyanläggning av nät, men ibland kanske kortare sträckor måste hyras för att det ska fungera. Det kan t.ex. vara fråga om att hyra en sträcka av en annan operatör för att en nyanlagd sträcka ska kunna anslutas. Jag bedömer att det bara undantagsvis handlar om att hyra IT-infra- struktur i de aktuella områdena. Därför bör nyanläggning prioriteras i första hand. Möjligheten att hyra en viss sträcka bör dock finnas kvar, så att det är möjligt att hyra om kommunen bedömer att det är motiverat. Kommunerna ska även i fortsättningen beskriva de villkor som ska gälla för nätens utbredning, planering av utbyggnad osv. Kom- munerna ska göra det i sina IT-infrastrukturprogram. Kommunen ska därvid beakta dagens behov och även de förutsättningar som finns i form av skalbarhet eller framtidssäkring. Programmen ska alltså innehålla en beskrivning av hur kommu- nerna avser att tillämpa de villkor för stöd som anges ovan. Förslag: Totalförsvarets krav och samhällets krishanteringsför- måga ska beaktas. Jämför med förordningen om stöd till kom- muner för att etablera bredbandsnät 4 § 2 st. 10 p. I de IT-infrastrukturprogram som kommunerna har gjort inför bredbandsstödet 2001–2007 har de bl.a. beskrivit hur Totalförsva- rets krav ska beaktas. Kravet bör finnas kvar men vidgas så att även samhällets krishanteringsförmåga ska beaktas. Förslag: Fördelningen av medel bygger på brister i förutsätt- ningarna för tillgång till IT-infrastruktur och för- delat per län. Dessutom har hänsyn tagits till storleken per län när det gäller det totala antalet personer och arbetsställen i områden utanför tätort inklusive småort. Enligt mitt förslag ska det statliga stödet omfatta sammanlagt . Av dessa bör avsättas till regeringens disposition för administrativa kostnader för stödet. De flesta kommuner har samordnat utbyggnaden med stöd inom ett län och även mellan flera län. Jag bedömer att det har underlättat och effektiviserat utbyggnaden, inte minst eftersom en optimal redun- dant IT-infrastruktur inte styrs av kommun- eller länsgränser oav- sett om den byggs med stöd eller utan. Medlen bör bl.a. av detta skäl fördelas per län. Stödmedlen inom det tidigare bredbandsstödet har fördelats enligt olika modeller som har beräknats på flera olika ingångsvärden. Att fördela det statliga stödet mellan områden som behöver stöd kan medföra svåra avvägningar. Invändningar kan föras fram mot alla fördelningsmodeller. Min strävan är att fördelningen ska vara någorlunda enkel och göras från utgångspunkter som kommunerna, regionerna och länen kan acceptera. punkterna ska också vara acceptabla ur statligt perspektiv. Jag anser att en rimlig utgångspunkt är att fördelningen baseras på brister i förutsättningarna för tillgång till IT-infrastruktur och för de olika länen. Den bästa tillgängliga informationen om dessa förutsättningar är PTS kartläggning. Den beskrivs närmare i kapitel 6. Utöver detta är det även rimligt att väga in storleken per län när det gäller hur många personer och arbetsställen det finns i områden utanför tätort inklusive småort. Den kartläggning som PTS har gjort utgår ifrån bred- bandsanslutningar som medger /s nedströms. De är alltså inte symmetriska anslutningar. Underlaget skiljer sig alltså från inriktningen på mina förslag. Jag har därför bearbetat PTS kart- läggning och har då fått ett underlag som även visar symmetriska anslutningar. Det underlaget har jag använt bl.a. vid fördelning av medel. Min fördelning baseras alltså på tre variabler: områden som saknar tillgång till trådbundet bredband eller sak- nar tillgång till bredband via 3G-tekniken HSPA, antal personer och arbetsställen områden som finns utanför en radie av från en fiber- anslutningspunkt eller telestation med fiber eller saknar tillgång till 3G-tekniken HSPA, antal personer och arbetsställen18 det totala antalet personer och arbetsställen i områden utanför tätort inklusive småort per län. De tre variablerna har viktats med en tredjedel vardera för den slutliga procentsatsen per län i fråga om fördelning av stödet. Procentsatsen har sedan satts i relation till det förslagna stödet, minus administrativa kostnader, dvs. Resultatet har avrundats till jämna miljontal kr. Modellen kan tyckas grov men den är relativt enkel och utgår från tillgängliga data. Resultatet bör vara godtag- bart, bl.a. mot bakgrund av fördelningen av medel i det tidigare stödet. Behovet av mer avancerade modeller borde också ha mins- kat i förhållande till utgångspunkten vid tidigare stöd eftersom utbyggnaden nu har kommit betydligt längre. Tack vare PTS kart- läggning vet man också mer om var det faktiskt saknas infra- struktur. Utfallet i min modell blir följande. 18 Det innebär att området saknar förutsättningar för symmetriska anslutningar. Tabell 2.1 Fördelning av stöd per län Förslag: Frågan om tillgång till en effektiv och säker fysisk IT- infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet bör vara en ordinarie arbetsuppgift för PTS och för länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen och för samverkansorganen i och . Jämför med förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:951) med instruktion för samt förslag till förordning om ändring i för- ordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Det bör göras motsvarande ändringar i mål- och villkorsbeslut för berörda regionala självstyrelse- och samverkansorgan. I samband med bredbandsstödet 2001–2007 har kommuner, läns- styrelser, vissa regionala självstyrelse- och samverkansorgan, orga- nisationen SKL samt de centrala myndigheterna PTS, och haft vissa uppgifter knutna till stödet. Att särskilt följa IT-infrastrukturfrågor är däremot ingen ordinarie arbetsupp- gift för kommuner, regioner och länsstyrelser. Betydelsen av till- gång till tjänster som kräver en tillgänglig och säker IT-infrastruk- tur ökar alltmer och frågan bör därför följas löpande, nationellt, regionalt och lokalt. PTS bör verka för tillgängligt bredband PTS har en betydande roll som sektors- och tillsynsmyndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation (LEK). Myndigheten har också haft uppdrag i anslutning till den pågående utbyggnaden kring IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. PTS har dock i regleringsbrev eller gällande instruktion inte någon särskild upp- gift i fråga om det IT-politiska mål som särskilt styr tillgänglighet och säkerhet (prop.2004/05:175). PTS uppgift att verka för en väl utbyggd och robust infrastruk- tur på nationell nivå bör bli tydligare. Jag föreslår därför en ändring i PTS instruktion. Myndigheten får till uppgift att verka för fortsatt utbyggnad av en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet. bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster. Det är en uppgift som inte finns i myndighetens instruktion. PTS ska också löpande följa utvecklingen av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Myndigheten får föreslå åtgärder för att målet ska nås. Myndigheten får i uppdrag att kartlägga förutsättningar för bredband. Den regionala utvecklingen bör följas löpande I det regionala utvecklingsarbetet i länen blir det allt viktigare med en väl utbyggd och väl fungerande IT-infrastruktur. Den jämställs alltmer med andra typer av infrastruktur. Även i arbetet med att främja en långsiktigt hållbar utveckling (HUT) som omfattar åtgärder inom klimat- och energiområdena utgör IT-infrastrukturen ett viktigt inslag. En sådan infrastruktur kan exempelvis medföra att behovet av fysiska transporter blir mindre. När det gäller den fysiska samhällsplaneringen har länsstyrelserna (eller motsvarande) viktiga uppgifter. Planeringen riktas alltmer in på att förebygga effekterna av svåra påfrestningar som beror på framtida klimatförändringar, och på att skapa ett samhälle som är långsiktigt hållbart ur olika aspekter. I anslutning till detta arbete kan (eller motsvarande) i dialog med kommunerna bl.a. verka för att kommunerna tar upp IT-infrastrukturfrågorna i sina översiktsplaner. Uppmärksamhet kan då riktas mot de möjlig- heter som finns att samarbeta vid fysisk exploatering, exempelvis genom samförläggning mellan olika exploatörer, som elnätsbolag och operatörer. Regionala myndigheter bedriver också ett aktivt risk- och sårbarhetsarbete inom samhällsviktiga områden, bland annat i fråga om IT-infrastruktur. Arbetet består av att analysera, föreslå förbättringsåtgärder och se till att åtgärder genomförs. Nät och knutpunkter för tele- och datakommunikation måste vara robusta så att de kan motstå yttre påfrestningar. IT-infrastrukturens beroende av el är t.ex. en mycket viktig fråga. Länsstyrelserna (eller motsvarande) har haft till uppgift att hantera det statliga bredbandsstödet. De har skaffat sig kunskaper om IT-infrastrukturen och om hur bredbandsmarkna- den i länen ser ut och fungerar. Länsstyrelserna (eller motsvarande) är alltså engagerade i IT-infrastrukturfrågorna på flera sätt. En långsiktig uppgift borde därför vara att följa utvecklingen inom IT-infrastrukturområdet, föreslå nödvändiga åtgärder och på regeringens och centrala myndigheters uppdrag genomföra olika åtgärder som att t.ex. besluta om statligt bredbandsstöd. Detta som en del av den ordinarie verksamheten på regional nivå. I arbetet måste länsstyrelserna samarbeta nära med kommu- nerna och med de operatörer som är verksamma inom IT-infra- strukturområdet (främst de operatörer som äger eller har rätt att använda grundläggande nät och tjänster). Genom att kommunerna och länet är skyldiga att följa upp det statliga stödet , får de en naturlig kontakt med de operatörer som har fått stöd. Samver- kan bör dock utvecklas till att omfatta alla viktiga operatörer i länet. En sammantagen bedömning är därför att IT-infrastrukturfrå- gorna bör bli en ordinarie uppgift på regional nivå. Jag föreslår att de regionala självstyrelseorganen och samverkansorgan i och samt länsstyrelserna i övriga delar av landet får i upp- gift att följa den regionala utvecklingen inom IT-infrastrukturom- rådet. Uppgiften bör läggas till i instruktionerna för de berörda länsstyrelserna och i mål- och villkorsbesluten för de berörda regi- onala självstyrelse- och samverkansorganen. Förslag: Förordningen (2008:81) om stöd till samtidig anlägg- ning av kanalisation vid utbyggnad eller ombyggnad av annan infrastruktur upphävs. Bestämmelserna arbetas in i den före- slagna förordningen om stöd till bredband. De anslagna medlen, , överförs till det anslag som bör upprättas på statsbudgeten för utbyggnad av bredband. Detsamma gäller de ytterligare som beräknats . och 2007 drabbades delar av södra och svårt av stormarna och . Stora skogsområden blåste ned och förstörde i sin tur stora delar av el- och telefonnätet i de drabbade områdena. Av den anledningen pågår nu ett omfattande arbete med att säkra främst elnäten. Frågan om samförläggning av IT-infrastruktur och kanalisation har därmed fått allt större bety- delse. När elnät (eller annan infrastruktur) säkras och det finns möjlighet att samförlägga IT-infrastruktur eller kanalisation bör detta givetvis göras i så stor utsträckning som möjligt. Samförlägg- ning har dock skett i begränsad omfattning. Det kan bl.a. bero på att det inte finns så stora incitament för eldistributörerna att lägga ner kanalisation. Mot bakgrund av detta gav regeringen länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen i uppdrag att verka för sam- förläggning i det egna länet eller regionen.19 Regeringen föreslog vidare i budgetpropositionen att det skulle avsättas medel för ett stöd till samförläggning av kanali- sation för infrastruktur för IT. beslutade i enlighet med regeringens förslag att uppföra ett anslag på statsbudgeten som omfattade . Det skulle användas till ett stöd till samförläggning av kanalisation (därefter beräknas ). 19 Regleringsbrev/mål och resultatbeslut beslutade regeringen om de närmare villkoren för stödet. Det skedde genom förordningen om stöd till anläggning av kanalisation vid utbyggnad eller ombyggnad av annan infrastruktur. I enlighet med förordningen kan stöd användas till att samför- lägga kanalisation för IT-infrastruktur när annan infrastruktur, t.ex. elnät, anläggs. Stöd får lämnas till en kommun eller en enskild och ska bara lämnas till projekt där en utbyggnad av IT-infrastruktur inte bedöms komma till stånd på marknadsmässiga grunder innan slutet av . Det är i län som ansvarar för att fördela stödbeloppen mellan länen. Det är de regionala självsty- relseorganen, samverkansorganen i och respektive länsstyrelserna i övriga delar av landet som bedömer om ett visst projekt ska få stöd. Enligt de förslag till bredbandsstöd som jag lämnar i detta betänkande kan kommunerna få stöd för att bygga ut bredband, efter att de har ansökt hos länsstyrelser eller motsvarande. Kom- munerna kan få stöd för att bygga ut bredband till en anslutnings- punkt som gör det möjligt för en övervägande andel personer och verksamma inom det eftersatta området att anslutas med en upp- koppling om /s (symmetriskt). Det ska vara ett område som är eftersatt i fråga om utbyggnad av IT-infrastruktur. Stöd kan lämnas för projekt som inte bedöms komma till stånd på kommer- siella grunder . Det stödsystem och de uppdrag för att främja samförläggning som har lämnats till länsstyrelserna (eller motsvarande) är viktiga. Enligt min mening bör dock det beslutade stödet till samförlägg- ning och de förslag till stöd som lämnas i detta betänkande ses i ett sammanhang. Stödet till kanalisation är avsett att användas till små lokala projekt i områden som inte kommer att byggas ut av marknadsmässiga skäl inom den närmaste femårsperioden. I praktiken kanske det t.ex. är sammanslutningar av enskilda (t.ex. en ekonomisk förening) som har använt stödet till kanalisation i en by. måste den som har sökt och fått stöd själv vara aktiv och försöka hitta intressenter som är villiga att anlägga IT-infrastrukturen i kanalisationen och på så sätt ansluta byn. Eftersom stödet ska gå till områden som bedöms sakna förutsättningar för en marknadsmässig utbyggnad kan det vara svårt att hitta en sådan aktör, trots stödet till kanalisa- tion. Kanalisationen måste byggas ut till en anslutningspunkt för att den ska gå att använda i praktiken. Det är här som det före- slagna stödet fyller en roll, eftersom stödet är tänkt att användas till en anslutningspunkt som gör det möjligt att ansluta en övervä- gande andel av de som bor eller verkar inom ett eftersatt området. Vidare är ett villkor att utbyggnaden inte skulle kunna komma till stånd på marknadsmässiga grunder . Det betyder att bredbandsstödet skulle kunna användas för att anlägga nät till en anslutningspunkt. Från denna anslutningspunkt kan en kanalisa- tion (eventuellt byggd med stöd) användas för att ansluta byn eller enskilda fastigheter. Kommunen bör också vara intresserad av att kanalisation som har anlagts i kommunen utnyttjas för sitt syfte. Det förefaller därför logiskt att dessa stödformer används till- sammans eftersom de kompletterar varandra och har samma slut- liga syfte: att områden utan kommersiell utbyggnad ska få bred- band. Jag anser däremot att det inte är ändamålsenligt att det finns flera parallella stödsystem med olika regleringar och olika strukturer. Risken är att det leder till ökad byråkrati och onödiga samord- ningsproblem.