sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Dessutom indikerar tillgänglig statistik att skolformen inte generare särskilt stora delar av svensk idrottselit. Till detta kan läggas ett mer principiellt problem rörande . Det handlar om rekryteringens former. Enligt dagens system ansvarar RF för urvalet tillsammans med berörda SF. De ungas idrottsliga resultat och prestationer har stor betydelse för vilka som blir valda. Som vi tidigare konstaterat är dock tävlingsresultat i huvudsak effekter av skillnader i PT Ds 2000:21, Kroppen eller knoppen – en om idrottsgymnasierna. PT , Vägen till A-landslaget. En studie av 1011 svenska elitidrottare (2001). PT , Vägen till eliten?, Svensk Idrottsforskning nr 2 (1999). Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Därmed riskerar riksidrottsgymnasierna att bli en påbyggnad på just de problematiska selektions- och rangordnings- strukturer som stora delar av svensk ungdomsidrott är uppbyggd kring. Att låta prestation – snarare än intresse och motivation – avgöra vilka ungdomar som ska få studera på ett är knappast till gagn för svensk elitidrott. Dessutom är det oförenligt med grundläggande samhälleliga värderingar att låta fysisk utveckling hos unga människor utgöra grund för urval inom skolsystemet. 9.5.6Tre perspektiv på statens roll i svensk elitidrottspolitik Redogörelsen har visat att staten tillför svensk elitidrott stöd i många och skilda former. Men är stödet effektivt? Skapar det gynnsamma förutsättningar för aktiva att utveckla sina talanger till internationell toppnivå? Dessa frågor kan inte besvaras . En första problem är bristen på kunskap. Avsaknad av forskning och större utvärderingar samt besvärande luckor i återrapporte- ringen av idrottens statsbidrag gör det svårt att bedöma såväl omfattningen som inriktningen på dagens elitidrottsstöd. I detta sammanhang bör särskilt organisationsstödet till specialidrottsför- bunden nämnas. års Idrottsutredning menade att de flesta specialidrottsförbunden använder en stor del av sina tillgängliga medel för landslagsverksamhet och förberedelser för denna men utan att redovisa den faktiska omfattningen.TPF82FPT Bristen på information uppmärksammades även av regeringen som med början 1998 begärt av RF att redovisa hur medlemsför- bunden fördelar sina bidrag mellan elit- och breddverksamhet. Trots detta vet vi inte mer än . Hur specialidrottsförbunden i praktiken använder sina medel tillhör ett av de återrapporteringskrav som RF inte efterlever. Bidragande till den bristande redovisningen är säkerligen svårigheten att entydigt definiera begreppen elit- och breddidrott. Mot detta kan häv- das att åtminstone vissa delar av elitstödet – såsom förbunds direkta omkostnader för sin landslagsverksamhet – torde vara var möjliga för specialidrottsförbunden att identifiera och återrappor- tera. Sådan information sammanställs dock inte . 82TP PT SOU 1998:76, s. 167. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter verksamhetsberättelse omnämns inte ens SF-stödet i det kapitel som behandlar förbundets insatser på elitidrottsområdet.TPF83FPT Ett andra problem är att utvärderingar förutsätter preciserade och mätbara mål. Statens mål på elitidrottsområdet är dock vagt formulerade och föga förpliktigande. Även om det hade varit möjligt att i detalj kartlägga statens stöd till elitidrotten, skulle detta således inte gjort det möjligt att bedöma stödets effekter så länge staten inte preciserar vad den vill uppnå med sitt stöd. Denna problematik diskuteras nedan. Genom att skissera ett antal olika potentiella ståndpunkter rörande statens förhållande till elit- idrotten, vill vi påvisa behovet av en mer preciserad statlig elit- idrottspolitik. Diskussionen tar sin utgångspunkt i de tre över- gripande idrottspolitiska perspektiv som presenterades i kapitel tre: passiv neutralitet, aktiv neutralitet och perfektionism. Staten ska inte bedriva elitidrottspolitik (passiv neutralitet) I kapitel tre användes begreppet passiv neutralitet för att karakte- risera en strikt marknadsliberal syn på statens idrottspolitik. Den politiska handlingsrekommendationen var att staten över huvud taget inte ska bedriva idrottspolitik eftersom det vore ett illegitimt intrång i medborgarnas frihet och oberoende. Samma synsätt kan givetvis appliceras på elitidrotten. Ståndpunkten blir i sådana fall att elitidrotten – i likhet med andra kulturfenomen – utgör en aktivitet som måste existera på rent marknadsmässiga villkor och/eller av människors idealitet samt att alla former av statlig intervention vore att inkräkta i medborgarnas privata angelägenheter. En något mindre extrem variant av den passivt neutrala stånd- punkten är att visserligen acceptera förekomsten av statligt stöd, men markera en tydlig åtskillnad mellan statens och idrottsrörelsens skilda ansvarsområden. I sådana fall kan handlings- rekommendationen bli att staten får stödja idrottsliga aktiviteter men endast under förutsättning att det är idrottsrörelsens egna företrädare – och inte staten – som beslutar i alla frågor rörande idrottens innehåll. Det är således upp till förbunden och före- ningarna att prioritera mellan elit- och breddidrott medan staten – enligt detta synsätt – ska förhålla sig passiv och neutral. 83TP PT Riksidrottsförbundets verksamhetsberättelse med årsredovisningar 2006, (2007). Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Det finns inslag av båda dessa ståndpunkter i statens rådande hållning till elitidrotten. Principen om en fulltständigt passiv och neutral stat återfinns i statens syn på kommersiellt organiserade idrottsaktiviteter. Som tidigare påpekats, innehöll framförallt idrottsproposition en tydlig markering av att statsbidrag endast kunde komma ifråga för den ideella idrotten medan den s.k. kommersiella underhåll- ningsidrotten helt och hållet fick klara sig på marknadsmässiga vill- kor. Den mer varianten av passiv neutralitet återfinns i de statliga bidragsformer där staten helt överlåtit till idrottsrörelsen att självständigt besluta över fördelningen mellan bredd- och elitidrott. Som exempel kan nämnas RF:s bidrag till specialidrotts- förbunden. Slutligen går det eventuellt även att tolka den rådande avsaknaden av uttalade elitidrottsliga mål som ett led i en sorts passivt och neutral strategi eftersom preciserade mål alltid riskerar att bli styrande och därmed begränsa idrottsrörelsens eget hand- lingsutrymme. Den sista iakttagelsen leder in på den passiv neutrala stånd- punktens styrkor och svagheter med avseende på förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen. Att regeringen begränsat sina elitidrottspolitiska mål till vaga resonemang enligt principen att topp föder bredd ger onekligen idrottsrörelsen viss frihet att självständigt fördela statsbidraget mellan bredd- och elitmål. I det avseendet kan frånvaron av tydliga mål betraktas som ett värnande av idrottsrörelsens självständighet. Denna frihet måste dock upp- vägas mot det principiellt anmärkningsvärda i att elitidrotten inte har statens erkännande som ett självständigt kulturfenomen. Enligt rådande förordning förtjänar elitidrotten inget stöd i sig själv – den kan endast accepteras som ett medel för att locka människor till idrott och fysisk aktivitet. Denna underordnade ställning för elitidrott i statens idrottspolitik riskerar slutligen att skapa en onödig diskrepans mellan retorik och praktik om det skulle visa sig att det offentliga stödets starka fokus på bredd- och motions- idrottsaspekter inte återspeglas i idrottsrörelsens sätt att fördela statens offentliga stöd. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Staten bör aktivt verka för goda svenska prestationer vid internationella idrottstävlingar (perfektionism) Med perfektionism avses politiska teorier från utgångspunkten att staten ska ta ställning i frågor kopplade till människors val av det goda livet. Enligt detta perspektiv har staten följaktligen både en rätt och en skyldighet att ta ställning i frågor rörande idrottens innehåll. Avgränsat till elitidrottens område kan en ståndpunkt vara att internationella segrar utgör ett nationellt intresse och att staten följaktligen aktivt bör stödja svenska idrottares förutsättningar att konkurrera på den internationella idrottsarenan. Med utgångspunkt i målet att antalet medaljer ska maximeras uppstår helt andra frågeställningar jämfört med en idrottspolitik baserad på passivt neutrala utgångspunkter. Vad krävs egentligen för att på bästa sätt utveckla svenska talanger? Vilka idrotter är framgångsrikt i? Är vissa mästerskap viktigare än andra? I förlängningen aktualiseras även den fördelningspolitiska frågan om stödet bör avgränsas till just de idrotter eller personer som har störst chans att lyckas, eller om medel tvärtom kan tillföras elitverksamhet på bredare front. Även perfektionistiska principer återfinns till viss del i statens rådande idrottspolitik. Det mest självklara exemplet är stats- bidraget till SOK:s talangprogram. Satsningens uttalade mål är att stärka antalet segrar vid och de deltagande väljs ut efter hård prövning av deras potential att nå den yppersta eliten i sina idrotter. Perfektionistiska ståndpunkter innebär alltid en viss form av statlig styrning. Idén att staten aktivt bör verka för nationella elitidrottsliga framgångar kan följaktligen ses som en begränsning av idrottsrörelsens självbestämmande. Mot detta kan dock hävdas att statliga mål rörande just idrottsliga framgångar torde vara tämligen okontroversiellt ur ett styrningsperspektiv eftersom det även utgör ett självklart och grundläggande mål för idrottsrörelsens medlemsförbund. Därtill kan idrottsrörelsens autonomi till viss del upprätthållas genom att staten överlåter till de frivilliga organisa- tionerna att självständig bedöma 1) vilka aktiva och idrotter som det ska satsas på 2) hur talangutvecklingen i praktiken ska genom- föras. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Staten bör stödja svaga elitidrottsmiljöer (aktiv neutralitet) Med aktiv neutralitet avses uppfattningen att staten måste vara aktiv för att upprätthålla olika föreställningar om det goda livet, men neutral till innehållet i dessa föreställningar. Över- fört till elitidrottens område, blir frågan inte längre om statens stöd leder till ett ökat antal medaljer vid internationella mästerskap. Centralt blir istället huruvida förutsättningarna att bedriva elitverksamhet är jämnt fördelade inom idrottsrörelsen eller om det finns skäl för staten att främja mångfald genom ett särskilt stöd till ekonomiskt svaga förbund. I detta sammanhang bör nämnas att elitidrottens existensvillkor utgjorde en central fråga Idrottsutredning. I slut- betänkandet ägnades ett helt kapitel åt analyser av elit- idrottens förutsättningar följt av olika förslag till talangsatsningar. Utredningen underströk särskilt att förutsättningarna för att bedriva elitidrott i är mycket olika till följd av förbundens ojämna möjligheter att erhålla stöd via sponsorer och samarbets- partners. Slutsatsen blev därför att staten har ett särskilt ansvar att värna om kommersiellt svaga idrotter. I ett fortsatt stöd till elitidrotten med statliga medel bör självklart hänsyn tas till detta. Principen bör vara att den som bäst behöver stödet skall få det. Många av de mest framgångsrika svenska utövarna tävlar i idrotter där det är mycket svårt att få sponsorstöd, varför ett förstärkt statligt stöd blir särskilt viktigt för dem.TPF84FPT En liknande ståndpunkt intog även regeringen, som idrottsproposition påpekade att några få idrotter hade förmåga att skapa betydande resurser av egen kraft medan de flesta andra får allt svårare att utvecklas och hävda sig i en alltmer hårdnande internationell konkurrens. Mot denna bakgrund framhölls att möjligheter behövde skapas för att göra alla idrotter mer konkur- renskraftiga i internationella sammanhang.TPF85FPT Kännetecknande för den aktivt neutrala ståndpunkten är således principen att statens elitidrottsstöd måste ta sin utgångspunkt i olika idrotters faktiska behov och förutsättningar samt att särskild hänsyn bör tas till sådana idrotter som har svårt att finansiera sin verksamhet på annat håll. Tanken är inte att värdera olika idrotter. 84TP PT SOU 1998:76, s. 162, 167. 85TP PT Prop. 1998/99: 107, s. 60. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Inte heller handlar det om att så att säga bestraffa de förbund vars elitverksamhet visat sig kommersiellt gångbar. Poängen är däremot att ett välutvecklat välfärdssamhälle förutsätter en mångfald av kulturformer och valmöjligheter men att detta kan vara svårt att realisera inom elitidrotten enbart på kommersiella eller ideella vägar. Både regeringen och den föregående idrottsutredningen har följaktligen uttalat stöd för principen att staten i elitidrottsfrågor bör visa särskild omsorg för sådana idrotter som saknar möjlighet att täcka sina omkostnader via sponsorer och kommersiella avtal. Så vitt vi kunnat bedöma, är detta dock en princip som åtminstone inte RF tillämpar i praktiken. Även om det verkar finnas en medvetenhet om olika elitidrotters skilda existensvillkor, är det sällsynt med bidrag och/eller fördelningsprinciper där hänsyn tas till olika idrotters reella förutsättningar och behov.TPF86FPT Situationen för de svagare förbunden underlättas givetvis inte av att staten undvikit att precisera mål på elitidrottens område som det råder en påtaglig brist på kunskap i det mesta som rör verksamheten hos (jfr avsnitt 9.2). 9.6Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter – sammanfattande analys Detta kapitel har specialgranskat de fyra största bidragen i statens stöd till idrotten. Bidragen är inbördes mycket olika. SF-bidraget utgör ett grundläggande organisationsstöd på nationell nivå. LOK- stödet är ett aktivitetsstöd riktat till det lokala föreningslivet. Handslaget utgjorde en tidsmässigt avgränsad och storskalig sats- ning på utvecklingsprojekt inom ett begränsat antal utpekade områden. Elitidrottsstödet, slutligen, utgör inte ett specifikt bidrag utan måste snarare ses som en samlingsbeteckning för olika stöd till en begränsad del av idrottens verksamhet. I detta avslutande avsnitt sammanfattas några av utvärderingens huvudresultat. Statsbidraget till specialidrottsförbunden uppgår till . Att utvärdera SF-stödet visade sig svårt. Trots tydliga återrapporteringskrav från regeringen gör RF 86TP PT Här utgör SOK:s elitstöd ett undantag. Principen är att SOK:s medel ska utgöra ett komple- ment utöver vad de respektive förbunden själva kan satsa så att de aktiva kan göra en full- värdig internationell satsning. Detta innebär i praktiken att SOK vanligtvis tilldelar större resurser till fattiga idrotter medan rika idrotter i större utsträckning finansierar sina elit- satsningar själva. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter endast begränsade insatser för att följa upp hur dessa medel används. En första slutsats blev därför att förbundets uppföljning och återrapportering saknar information som gör det möjligt för regeringen att bedöma hur specialidrottsförbunden använder sina bidrag och huruvida statsbidragets syften därmed kan anses vara uppfyllda. I uppdraget ingick även att bedöma huruvida RF:s utgångs- punkter för fördelning av statsbidraget överensstämmer med statens syften. I detta sammanhang konstaterades att RF:s fördel- ning av SF-bidraget i huvudsak baseras på specialidrottsförbundens relativa storlek. Modellen är transparent och förutsägbar. Därtill kan en utgångspunkt i olika former av objektiva och mätbara fördelningskriterier (antal aktiva medlemmar, föreningar osv.) ses som en strategi för att minimera interna stridigheter och kon- flikter. noteras dock att systemet utgår från principen att storleken på den lokala idrotten ska avgöra bidraget till de centrala förbundens verksamhet. Därtill tas inte hänsyn till olika idrotters möjligheter till andra intäktskällor. Detta innebär att stora och kommersiellt gångbara idrotter i praktiken gynnas. Fördelningens förenlighet med statens syften kan således inte besvaras på ett entydigt sätt. Å ena sidan går det att hävda att systemet uppfyller övergripande statliga mål som att bidraget ska utveckla kvalitén i idrottsrörelsens verksamhet och möjliggöra för internationell tävlingsverksamhet – men med förbehållet att vissa förbund ges större möjligheter än andra. Å andra sidan går det att hävda att statens idrottspolitik bör värna om idrottslig mångfald och att särskild hänsyn därför måste tas till små förbund och idrotter med begränsade möjligheter till kommersiella intäkter. Utifrån en sådan ståndpunkt framstår dagens fördelning som mindre ändamålsenlig. Det statliga lokala aktivitetsstödet (LOK-stödet) är det enskilt största bidraget till idrottsrörelsen och uppgick till 636 mil- joner kronor. RF:s insatser för att följa upp och utvärdera LOK- stödet är betydande. Förutom att kvantitativa data regelbundet samlas in och redovisas, har förbundet genomfört kompletterande kvalitativa utvärderingar i samarbete med forskare. Förutsätt- ningarna att utvärdera bidraget var således goda. Utvärderingens slutsatser i fråga om LOK-stödet kan samman- fattas i tre punkter. För det första utgör LOK-stödet ett bidrag som smakar mer än det kostar, det vill säga stödformen uppfattas som viktig på lokal föreningsnivå även om det i praktiken utgör en förhållandevis liten andel av föreningarnas samlade intäkter. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter är ett gott betyg som indikerar att LOK-stödet åtnjuter hög legitimitet som ett viktigt basbidrag till det lokala idrottslivet. För det andra är LOK-stödet påfallande enkelt till sin konstruk- tion. Trots återkommande debatt om att anpassa bidragsnivåer utifrån faktorer som ålder, kön eller bostadsort, baseras bidragstill- delningen uteslutande på antal deltagare och sammankomster. Detta för enkelhet och hanterbarhet i bidragssystemet. leder det dock till att lagidrotter gynnas framför indivi- duella idrotter och pojkars idrottande före flickors idrottande. Vidare gynnas idrotter med låga omkostnader och föreningar med stora intäkter från annat håll, eftersom bidraget inte heller tar hänsyn till sådana faktorer. För det tredje har den kraftiga bidragshöjningen inte satt synbara spår i idrottsrörelsens aktivitets- nivå. Vår bedömning av senare års anslagshöjningar kan följaktligen sammanfattas med att staten inte har fått mer aktiviteter för sina pengar – men att idrottsföreningarna däremot har fått mer pengar för sina aktiviteter. Handslaget utgjorde det tredje bidraget som utvärderades. Projektsatsningen på sammanlagt över en fyra- årsperiod utgör ett samhällsexperiment utan tidigare motsvarighet inom svensk idrott. Enligt RF:s egna uppgifter ingick drygt två miljoner deltagare i något av Handslagets tusentals lokala idrotts- projekt. Till detta kommer kompletterande satsningar på bland annat ledareutbildning och anläggningsstöd. I RF:s uppföljning och utvärdering av Handslaget ingick både informationsinsamling från SF/DF och en storskalig satsning på externa utvärderingar av oberoende forskare. Även om betydande insatser således gjorts för att mäta satsningens effekter, är det svårt att bedöma Handslagets långsiktiga konsekvenser. Att satsningen varit en vitamininjektion som både väckt engagemang och stimulerat till nytänkande inom idrottsrörelsen står utom allt tvivel. I Handslaget har förbund och föreningar fått resurser och förutsättningar för att se över sina tränings- och tävlingsformer och utveckla nya strategier för att locka till sig barn och ungdomar. Samtidig har satsningarna gett upphov till en stor mängd fysiska aktiviteter och möjliggjort för barn och ungdomar att pröva på nya idrotter. Därtill har idrottsrörelsen fått värdefulla erfarenheter inför fortsatta satsningar såsom det rådande Idrottslyftet. En central fråga är emellertid om Handslaget lyckats infria det övergripande målet om att öppna dörrarna för fler. Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter Till saken hör att det saknas medlemsstatistik som kan belägga eventuella ökningar i antalet barn och ungdomar inom föreningsidrotten. Till detta kommer att andra potentiella mått såsom RF:s LOK-stödsstatistik inte indikerar en ökad aktivitets- mängd. Slutligen visar flera av forskarnas utvärderingar att många av föreningarnas projekt varit förhållandevis traditionella till sin utformning. De har visserligen öppnat sina dörrar, men främst för de barn och ungdomar som uppskattar och accepterar idrottens i sin traditionella form, bestående av träning och tävling samt med krav på regelbunden närvaro, intresse och ett visst mått av motorisk och social kompetens. Kvar blir därmed den målgrupp som Handslaget framförallt var tänkt att nå – de fysiskt inaktiva och de som vanligtvis inte deltar i föreningsidrottens aktiviteter. En andra problematik rör Handslagets fördelningsprinciper. I fördelningen av handslagsmedel valde RF principen att låta tusen blommor blomma. Med utgångspunkten att varje SF ska bestämma över sin egen idrott, begränsades den centrala styrningen till ett minimum. I likhet med SF-bidraget beslöts att RF:s för- delning till specialidrottsförbunden skulle fördelas efter ett antal storlekskriterier. Det var därefter upp till varje SF att själv välja tillvägagångssätt för att realisera Handslagets målsättningar. RF:s decentraliserade beslutsprincip visade sig inte helt problemfri. Ett första problem var att specialidrottsförbundens metoder för att fördela handslagsmedel varierade högst väsentligt. Medan vissa SF hade utvecklade förhållandevis avancerade system för att kvalitetssäkra sina föreningars handslagsprojekt, fanns det andra förbund där föreningar tilldelades resurser utan de behövde ha projektförslag eller ens ansöka om medel. Ett andra problem handlar om oönskade effekter av RF:s princip att fördela hand- slagsmedel till specialidrottsförbunden utifrån deras relativa stor- lek. Resultatet blev nämligen inte enbart att de stora idrotterna fick bäst förutsättningar för att locka till sig ännu fler. Följden blev även att handslagspengarna i huvudsak kanaliserades till det relativt välmående idrottslivet i mer välbeställda kommuner. Syftet med Handslaget var att öppna dörrarna för fler. Bäst förutsättningar gavs dock till sådana idrotter, föreningar och regioner som redan varit lyckosamma med att locka till sig många barn och ungdomar. Det fjärde bidrag som analyserade var statens stöd till elitidrotten. En mer ingående utvärdering visade sig svår att genomföra. En första förklaring är bristande information, vilket sammanhänger med begränsad återrapportering från RF, avsaknad av forskning Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter och att elitstöd ges i många och skilda former. En andra förklaring är avsaknaden av preciserade och mätbara elitidrottsmål i statens idrottspolitik. Efter en övergripande redogörelse för olika bidrags- former med koppling till elitidrotten, inriktades analysen således på olika tänkbara förhållningssätt i statens syn på elitidrotten och med avsikten att påvisa behovet av en mer preciserad elitidrottspolitik. En viktig skiljelinje i denna diskussion var huruvida statens elit- idrottsmål bör vara resultatorienterat och inriktad på att maximera svenska elitaktivas möjlighet att ta medaljer i internationella sammanhang, eller snarare avse att främja mångfald inom elit- idrotten med följden att särskild omsorg bör riktas till sådana elitidrottsmiljöer som har svårt att finansiera sin verksamhet via kommersiella intäkter. har som direktiv att föreslå ny inriktning på statens stöd till idrotten. I detta betänkandets tredje del presenteras våra förslag. Upplägget tar sin utgångspunkt i den statliga idrottspolitiska processen. Vi inleder följaktligen med att diskutera motiven bakom statens idrottsstöd. Därefter analyseras successivt frågor som RF:s myndighetsutövning, statsstödets olika finansieringskällor, antalet bidrag och deras utformning osv. fram till ett förslag av ny modell för uppföljning av statsstödets effekter.