sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Där erbjöds länen att i breda partnerskap av offentliga och privata aktörer komma överens om hur tillgängliga resurser för tillväxt skulle användas. Ett så kallat regionalt tillväxtkapital, som omfattade statliga anslag på ca Uppgifter med anknytning till regional utveckling Därutöver förutsattes övriga delar av partnerskapet, framför allt kommuner och landsting, bidra till finansieringen. Samtliga län tackade ja till detta erbjudande. Regionala tillväxtavtal 2000–2003 Ansvaret för att samordna tillväxtavtalsarbetet lades på länsstyrelserna, utom i de fyra försökslänen där de regionala självstyrelseorganen fick denna roll.TPF5FPT Avtalen var från början treåriga och avsåg perioden –2002, men förlängdes . Programmen har omslutit runt , fördelade på: Av de statliga medlen har länsarbetsnämnderna svarat för runt hälftenTPF6FPT, även om denna andel minskade 2003, medan länsstyrelser och självstyrelseorgan svarat för runt en fjärdedel och universitet och högskolor för 2–. Resterande medel härrör från nationella myndigheter som , Verket för innovationssystem (VIN- NOVA), Invest in () och samt program som Östersjömiljarden. Stor skillnad mellan länen Fördelningen mellan länen har dock varit synnerligen ojämn. De sju nordliga skogslänen, av landets befolkning, svarade för av tillväxtavtalens omfattning, medan och 5TP i län och har behållit denna uppgift, även sedan försöksverksamheten avslutades för deras del. 6TP PT Huvudsakligen finansiering av arbetsmarknadsutbildningar samt stöd till utveckling av egen näringsverksamhet. Uppgifter med anknytning till regional utveckling län, av befolkningen, svarade för . Det återspeglar tydligt fördelningen av tillväxtavtalens viktigaste finansieringsinstrument över landet – statliga medel för regional- politiska åtgärder, och arbetsmarknadspoli- tiska medel. Det är förklaringen till att det tredje storstadslänet, , med tillgång till sådana stödmedel främst i de norra och nordöstra länsdelarna, intog en mellanställning av landets befolkning och av tillväxtavtalens omslutning. En viktig förklaring till skillnaderna är också att olika län tillämpat mycket olika praxis för vad som räknats in i tillväxt- avtalen. Särskilt gäller det arbetsmarknadspolitiska området, där vissa länsarbetsnämnder har redovisat större delen av sin verksam- het inom tillväxtavtalets ram, som ett uttryck för dess regionala utvecklingskaraktär. På motsvarande sätt har utformningen av avtalen skilt sig påtagligt åt mellan länen, såväl vad gäller indelningen i insats- områden, som fördelningen mellan dessa. har summerat dessa insatser nationellt, fördelade på nio insats- områden (andel 2003): näringslivsutveckling (), kompetensutveckling, FoU (), infrastruktur, IT (), livsmiljö och lokal utveckling (), kultur och besöksnäring (), breddade marknader (), integration (), miljö (), samt övrigt (). Jämfört hade näringslivsutveckling förstärkt sin dominerande ställning. Också infrastruktur och IT hade ökat sin andel, medan kompetensutveckling samt livsmiljö och lokal utveckling minskat något. Många tillväxtavtal var breda program för regional utveckling snarare än fokuserade på näringslivets tillväxtförutsättningar.TPF7FPT En allmän erfarenhet av arbetet med tillväxtavtalen var att de statliga myndigheter som deltagit, liksom de anslag som ingått i det regionala utvecklingskapitalet, omgärdas av alltför snäva regelverk för att partnerskapet ska få reellt inflytande över hur de används. 7TP PT Budgetpropositionen , Utgiftsområde 19, s . 30–31. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Tillväxtavtalen har följts upp och redovisats av Näringsdepartemenet. De har dessutom utvärderats av Stats- kontoret i rapporten (2004:5) Det regionalpolitiska experimentet. Lärande nätverk för regional utveckling?, vilken främst studerar uppföljnings- och utvärderingsarbetet i länen. Några slutsatser från denna rapport var: arbetet i partnerskapen begränsas av motstridiga regelverk och motstridig styrning från olika departement och myndigheter. Med ökad samverkan och kreativitet på regional nivå stiger kraven på den nationella nivån att lära av varandra och bidra till gemensamma lösningar, kopplingen mellan det man gör i partnerskapen och de mål som satts upp för den regionala utvecklingspolitiken är oklar, effekterna på den ekonomiska tillväxten är svåra att påvisa, man har i de flesta län misslyckats med att engagera företagen i arbetet, det återstår mycket att göra för att uppnå visionen om metodiska lärandesystem på såväl regional som nationell nivå, även om goda exempel på lärande arbetssätt påträffats. Regionala tillväxtprogram tar form De första erfarenheterna från tillväxtavtalen låg till grund för de regionala tillväxtprogram som introducerades i propositionen 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet och som avser perioden –2007. I ett riktlinjebeslutTPF8FPT som regeringen tog 2002 gavs detaljerade anvisningar om hur tillväxtprogrammen skulle utformas. De skulle ses som delprogram i de bredare regionala utvecklingsprogram som ska utarbetas i varje län och bör även stämmas av med strukturfondsprogram, länsplaner för regional transportinfrastruktur och aktuella nationella program. Regeringen efterlyste också ett mer processorienterat arbetssätt, en större koncentration på tillväxtskapande åtgärder och bredare partnerskap. Inte minst ville man ge kommunerna och lokala utvecklingsgrupper ökat utrymme, och efterlyste även kompetens inom miljö, jämställdhet, integration, mångfald och ungdomsfrågor. 8TP PT Bilaga till regeringsbeslut nr II 12.. Uppgifter med anknytning till regional utveckling En viktig skillnad gentemot de tidigare tillväxtavtalen var också att kommunala samverkansorgan hunnit bildas i sju län och fick där ansvaret för att samordna arbetet med de nya tillväxtprogrammen. Programarbetet inleddes med en analys av styrkor, svagheter, möjligheter och hot. Denna så kallade SWOT-analys skulle särskilt behandla arbetskraftsförsörjning, entreprenörskap, företagande och företagsklimat samt innovationssystem och kluster. Därutöver skulle programmen enligt riktlinjerna innehålla: ett övergripande mål, ett begränsat antal insatsområden, vilka skulle motiveras, konkreta, tidsatta och utvärderingsbara mål för varje insatsområde, handlingsprogram för varje insatsområde, i vilket konkreta åtgärder skulle anges, samt hållbarhetsstrategier för varje handlingsprogram. Till målen skulle mätbara indikatorer kopplas, som bygger på individbaserad statistik och som presenteras uppdelade på kön. Målstrukturen skulle innehålla aktivitetsmål, resultatmål och effektmål. Programmen finansieras med statliga medel som åter- finns inom ett flertal politikområden med anknytning till regional utveckling. Därutöver förutsattes medfinansiering från såväl kommuner, landsting och näringsliv, som från strukturfondspro- grammen. Tillväxtprogrammen skulle enligt riktlinjerna innehålla en indikativ finansieringsplan, som för varje insatsområde och år anger respektive parts insats. Programmen skulle också innehålla en uppföljningsplan. Därutöver ska en utomstående granskare följa programmet. De programutkast som utarbetades av de regionala partnerskapen överlämnades till (), som granskade programmen. Resultaten av denna granskning redovisas i rapporten antebedömning av de regionala tillväxtprogrammen. Därefter har programmen godkänts av regeringen. Uppgifter med anknytning till regional utveckling har följt upp programarbetetTPF9FPT genom att bland annat intervjua de samordningsansvariga i respektive län. Uppföljningen visar på ett genomgående gott intresse från regionala organ, kommuner samt universitet och högskolor, medan det varit svagare i näringslivet och särskilt bland nationella myndigheter. Några av de berörda nationella myndigheterna har till och med uppgivit att de inte kommer att delta i genomförandet av tillväxtprogrammen, bland annat med hänvisning till resursbrist. ytterligare erfarenhet av samverkan i partnerskap har ökat förståelsen för och utvecklat effektivare rutiner för ett processinriktat arbetssätt. Tillväxtprogrammens tydligare fokus på näringslivets tillväxtförutsättningar har dessutom mottagits positivt av partnerskapen och anses ha bidragit till ett ökat engagemang från såväl kommun- som näringslivsföreträdare. Lika fullt har det varit svårt att intressera näringslivet för det övergripande, strategiskt inriktade programarbetet. Såväl ITPSTPF10FPT som samordnarna pekar emellertid också på kvardröjande problem. Särskilt kritisk är man mot nationella organ som uppfattas sakna såväl helhetssyn som intresse och förståelse för ett sektorsövergripande regionalt utvecklingsarbete. En viktig förklaring anses vara ren okunskap om vilka skyldigheter och möjligheter tillväxtprogrammen innebär. Likaså anges blotta mängden program skapa förvirring och en viss mättnad. Förutom tillväxtprogrammen och de tidigare tillväxtavtalen diskuteras en likartad problematik av i stort sett samma partnerskap i samband med regionala utvecklingsprogram, olika EU-program och länsplaner för regional transportinfrastruktur. Såväl samordnarna som ITPS är också kritiska till direktivens detaljeringsgrad som begränsar möjligheterna till en självständig regional ansats i analys och program. För att komma runt de låsningar som sektoriseringen skapar efterfrågar man från flera län ett sammanhållet, tvärsektoriellt tillväxtkapital med större möjligheter att samordna och omfördela de statliga medel detta kapital skulle omfatta. 9TP PT (PM N2003/8926/), s. 10TP PT ITPS (2003). Uppgifter med anknytning till regional utveckling Sedan 1995 blev medlem av EU har den europeiska sammanhållningspolitiken kommit att spela en dominerande roll i regionalpolitiken, och dess arbetssätt har påtagligt influerat den nya regionala utvecklingspolitiken. Den europeiska sammanhåll- ningspolitiken bedrivs i sjuåriga program och finansieras av de fyra strukturfonderna, främst Europeiska Regionala Utvecklingsfonden (ERUF) och (). Grundläggande krav för att få stöd från strukturfonderna är: additionalitet (att EU-medlen ska komplettera och aldrig får ersätta nationella medel), koncentration (att medlen ska användas där de bäst behövs), nationell medfinansiering, samt partnerskap (nära samverkan mellan kommissionen, medlems- landet, medverkande myndigheter och andra aktörer). –2006 avsattes totalt ca ur strukturfonderna till . Till detta kom ungefär lika mycket i nationell medfinansiering samt privat finansiering. Huvuddelen av resurserna avsattes till de sju Målprogrammen – två Mål 1-program och fyra Mål 2-program, alla sex geografiskt avgränsade, samt det nationella programmet Växtkraft Mål 3. Därtill fanns flera nationella såväl som regionala program inom ramen för gemenskapsinitiativen och ett stort antal innovativa åtgärder. Huvuddelen av strukturfondernas medel avsattes för att främja de tre mål som satts upp för programperioden –2006. Mål 1 skulle främja utvecklingen och den strukturella anpassningen av regioner som släpar efter i utvecklingen och omfattade regioner med en BNP per capita som är lägre än av EU-genomsnitt samt glesbefolkade områden i och . Det fanns två sådana programområden i . Uppgifter med anknytning till regional utveckling Mål 1 omfattade hela och och hade i som förvaltningsmyndighet. Mål 1 omfattade hela och samt delar av , och och hade läns- styrelsen i som förvaltningsmyndighet. Totalt bidrog EU med till Mål 1-regioner. EU bidrog av projektets kostnad, i vissa fall . Mål 2 skulle stödja den ekonomiska och sociala omställningen i industri- och landsbygdsregioner med strukturella problem. Det fanns fyra sådana programområden i . Mål 2 Norra omfattade huvuddelen av och samt sydöstra och hade i som förvaltningsmyndighet. Mål 2 Västra omfattade delar av , och , varav och fasades ut . Förvalt- ningsmyndighet var i län. Mål 2 Södra omfattade delar av , , , och , varav , och kommuner fasades ut . Mål 2 Öarna omfattade och ca 300 bebodda öar utan fast landförbindelse och hade i Totalt avsatte EU med ca till Mål 2-regioner. EU bidrog av projektets kostnad. Växtkraft Mål 3 stödde projekt som anpassar och moderniserar system och strukturer för utbildning, yrkesutbildning och sysselsättningsåtgärder. Programmet omfattade hela landet och hade Svenska som förvaltningsmyndighet. I Mål 1- området ingick dock Växtkraft Mål 3 som en del av Mål 1- programmet. Totalt bidrog EU med till Växtkraft Mål 3 i . Uppgifter med anknytning till regional utveckling Gemenskapsinitiativen var inriktade mot problem som är gemensamma för olika delar av EU. Till dem hade sammanlagt av strukturfondsmedlen öronmärkts. Interreg III syftade till att utveckla samarbetet över nationsgränser och hade tre inriktningar. Interreg IIIA avsåg samarbete mellan regioner på ömse sidor om nationsgränser. Fem sådana programområden berörde : Interreg IIIA (med fyra geografiska delområden), Interreg IIIA Skärgården, Interreg IIIA Kvarken-Mittskandia samt Interreg IIIA Nord (med tre överlappande delområden). Interreg IIIB avsåg transnationellt samarbete och prioriterade transeuropeiska nät (TEN) och regional utvecklingsplanering (ESDP). berördes av tre sådana programområden: Interreg IIIC stödde samarbete mellan regioner i EU och regioner i dess grannländer. Interreg var det största av gemenskapsinitiativen. EU bidrog –2006 med till Interregprogrammen i . Leader+ gav stöd till projekt som med nyskapande och innovativa metoder utvecklar och förnyar landsbygden inom alla delar av utom de fyra nordliga länen. EU bidrog med ca till Leader+ i . Lokala aktionsgrupper (LAG), som bildats av offentliga, ideella och privata organisationer, fördelade projekt- medel efter en fastställd utvecklingsplan. Förvaltnings- myndighet var . Equal stödde projekt som motverkar diskriminering, utslagning och ojämlikheter på arbetsmarknaden. EU bidrog med ca till Equal i . Uppgifter med anknytning till regional utveckling partnerskap av offentliga, ideella och privata organisationer. Ansvarig myndighet var Svenska . syftade till att skapa ekonomisk och social förnyelse i stadsområden med hög arbetslöshet, ohälsa och utbrett bidragsberoende. I fanns – 2006 ett sådant program, vilket omfattade delar av och till vilket EU bidrog med . Förvalt- ningsmyndighet var i län. Runt en procent av regionala utvecklingsfondens medel avsattes till så kallade innovativa åtgärder, som syftade till att minska de regionala skillnaderna inom områdena innovation, forskning och teknisk utveckling samt IT-användning. Projektansökningar lämnades till kommissionen . två projekt per region – i , Mellersta , och – beviljades medel vid varje ansökningsomgång. utfördes halvtidsutvärderingar av samtliga EU- program. Utvärderingarna av Mål 1- och 2-programmen, vissa Interreg IIIA-program samt upphandlades av och har sammanställts i rapporten – ett verktyg för regional utveckling. Utvärderingarna visar att genomförandet är på god väg, att besluts- och utbetal- ningsnivåer ligger bra till samt att projekten genomgående är av hög kvalitet och bedöms bidra till att nå de snävare, kortsiktiga målen för programmen. Däremot är det mer tveksamt vilka lång- siktiga effekter de kommer att ha. Många projekt anses ha alltför allmän inriktning och sakna tydliga mål och avgränsning. I allt väsentligt kvarstår också den övergripande regionalekonomiska problembilden i målområdena. Programmen har givit flera typer av mervärde: verksamheter som annars inte blivit av har kommit igång, nya samarbetskonstellationer har bildats, nya tankesätt och arbetsformer har utvecklats. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Interregprogrammen förefaller genomgående ha skapat större mervärde än målprogrammen, inte minst genom att identifiera gränshinder. Däremot har de inte rått på dessa gränshinder i den utsträckning man räknat med, eftersom dessa i de flesta fall utgörs av nationell lagstiftning. Halvtidsutvärderingarna pekar också ut områden där förbättringar krävs under resterande del av programperioden: Genomförandeorganisationerna bör mer främja lärande mellan projekten. Mer uppmärksamhet bör ägnas åt systematisk uppföljning av projekten. Indikatorer och uppföljningssystem behöver utvecklas ytterligare för att bli mer användbara. Precisionen i målen behöver öka. Insatserna bör fokuseras ytterligare på grundläggande infrastruktur och tydligt avgränsade strategiska satsningar. Genomförandet domineras alltför mycket av offentliga organ och kräver ökad medverkan av privat och ideell sektor. De horisontella målen – jämställdhet, integration och hållbarhet – behöver integreras bättre. Sammanhållningspolitik för perioden –2013 lämnade Europeiska kommissionen sitt förslag till sammanhållningspolitik inom EU för perioden –2013. Förslaget innebär att sammanhållningspolitiken 2007–2013 koncentreras till tre mål som ersätter dagens mål och gemenskapsinitiativ: Konvergens – insatser för tillväxt och skapande av arbetstill- fällen i regioner med en BNP per capita av EU- genomsnittet (inklusive de regioner som skulle tillhöra denna kategori om sammanhållningspolitiken enbart hade omfattat de gamla medlemsländerna). Medlemsländer med en BNP per capita av EU-genomsnittet föreslås också kunna få stöd ur sammanhållningsfonden för att finansiera transport- och miljöprogram. Målet ersätter det tidigare Mål 1 och kommer ej att beröra . Uppgifter med anknytning till regional utveckling Regional konkurrenskraft och sysselsättning – insatser utanför de minst utvecklade regionerna för att förutse och främja ekonomiska förändringar enligt Lissabonagendan. Insatserna är samlade under tre prioriterade teman: innovation och kunskapssamhälle, tillgänglighet, miljö och riskförebyggande, samt fler och bättre jobb. Målet ersätter de tidigare Mål 2 och 3 och är tillämpligt i hela . Det finansieras av Europeiska regionala utvecklingsfonden (regionala program) och (ett nationellt program med regionala planer). Territoriellt samarbete, som bygger vidare på Interreg och syftar till ökad integration och samarbete för att främja utvecklingen i regioner. Målet föreslås gälla gränsregionala, trans- nationell och interregionala program. Sammanlagt föreslås av medlemsländernas samlade BNI avsättas för sammanhållningspolitiken, vilket motsvarar ca priser. av detta föreslås gå till konvergensmålet, till regional konkurrenskraft och sysselsättning, jämt fördelade mellan nationella och regionala program, samt till europeiskt territoriellt samarbete. Glest befolkade regioner i norra och , som får stöd inom Mål 1, förslås ej få behålla denna särställning. I stället ska de hanteras inom målet för regional konkurrenskraft och sysselsättning, dock med särskilda hänsynstaganden vad gäller medfinansieringen från EU. Svensk genomförandeorganisation 2007–2013 I En nationell strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007–2013 lade regeringen fast den svenska genomförandeorganisationen för sammanhållningspolitiken under kommande programperiod. Uppgifter med anknytning till regional utveckling SOU 2007:13 Målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning Huvuddelen av resurserna koncentreras till målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning. Inom ramen för detta mål utformas åtta regionala program för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och ett nationellt program med åtta regionala planer för Europeiska socialfonden (ESF). För genom- förandet av dessa program indelas i åtta regioner: (och ). Mellersta (och ). (, och ).Stockholm (). (, , , och ). (och ). och öarna (, , och ). (och ). programmen avsätts i storleksordningen från ERUF, indikativt fördelade på följande vis: I varje region bildas ett strukturfondspartnerskap, som är gemensamt för båda programmen. Det ska bestå av representanter för kommuner och landsting samt för länsstyrelser, länsarbetsnämnder och social ekonomi. Regeringen utser, efter nominering från respektive programområde, en ordförande, som i sin tur väljer en sekreterare för strukturfondspartnerskapet. Detta tar, efter Uppgifter med anknytning till regional utveckling tjänstemannaberedning, ställning till ansökningar om medfinansiering ur såväl ERUF- som ESF-programmen. Det formella beslutet om medfinansiering fattas dock av regionalt placerade tjänstemän på förvaltningsmyndigheterna – för ERUF och Svenska för ESF. Följande myndigheter har utsetts av regeringen att samordna framtagandet av förslag till regionala program inom ERUF:s område: Mellersta : i , : i län, och öarna: i , Ett nationellt program för ESF utarbetas inom . Vid sidan av målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning berörs också av ett antal program för målet Territoriellt samarbete: Gränsregionala program (, , Sverige- , Mellersta , Sydöstra samt Öresund-Kattegatt-Skagerack). Transnationella program (Östersjöprogrammet, Nordsjöprogrammet samt ). Gemensamt för dessa program är att de involverar två eller flera medlemsländer. tilldelas sammanlagt inom målet territoriellt samarbete, varav avsätts för gränsregionala program och för transnationella program. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Arbetet med strukturfondsprogram består i princip av tre faser – programarbete, genomförande och utvärdering. Programarbetet leds av den myndighet som regeringen angivit för respektive program – för de åtta regionala programmen för ERUF sex länsstyrelser och två landsting. Det involverar också andra offentliga, privata och ideella organisationer, främst länsstyrelser, kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan. Program- arbetet stäms av med regionala utvecklingsprogram – i de län där sådana hunnit utarbetas – regionala tillväxtprogram och andra relevanta planer. Sedan programförslaget förankrats i det regionala partnerskapet sänds det till regeringen för behandling. Därefter översänds de till kommissionen, som efter eventuella justeringar godkänner dem. Under genomförandefasen fördelas medel löpande efter ansökan till enskilda projekt eller sammanhållna delprogram. De flesta projekt initieras, förankras och/eller medfinansieras inom de regionala partnerskapen innan ansökan lämnas in. Därefter bereds de – under den förra programperioden av länsvisa bered- ningssekretariat som var lokaliserade till de regionala självstyrel- seorganen eller samverkansorganen, där sådana fanns, annars till . Ansökningarna bedöms och prioriteras sedan av strukturfondspartnerskapet, varefter det formella beslutet om medfinansiering fattas av förvaltningsmyndigheten. Programmen utvärderas under programarbetet och därefter efter halva programperioden och slutligen efter det att programmet avslutats. Utvärderingarna syftar till att säkerställa att medlen används effektivt och i överensstämmelse med programmet. Särskilda övervakningskommittéer ansvarar för kontroll och upp- följning, men det faktiska arbetet görs vanligen av fristående experter. 2.1.5Näringspolitik och anknytande politikområden Förutom politikområdet Näringspolitik finns ett antal politikområden som innehåller näringspolitiska instrument och/eller utgör näringspolitik för enskilda sektorer. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Målet för näringspolitiken är att främja en hållbar tillväxt och en ökad sysselsättning genom insatser för ökad konkurrenskraft och fler och växande företag. Politikområdet omfattar fem verk- samhetsområden: Entreprenörskap och företagande. Innovation och förnyelse. Regler, tillstånd och tillsyn. Omvärldsanalys, utvärdering och statistik. avsätts en betydande del till förvaltningen av det stora antal myndigheter och andra statliga aktörer som ryms inom politikom- rådet. Viktigast av dessa, ur ett regionalt utvecklingsperspektiv, är: Verket för näringslivsutveckling (). Stiftelsen Svensk Industridesign (SVID) samt I avsnitt 2.1.7 beskrivs dessa och andra näringspolitiska aktörer närmare. Det ojämförligt största verksamhetsanslaget inom politikom- rådet går till rymdverksamhet, , medel som används till industriutvecklingsprojekt, fjärranalys och forskning inom ramen för ().