sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — Det kan också behöva övervägas ändrade rutiner när det gäller vilka uppgifter om en part som bör föras in i offentliga diarier. Enligt min bedömning kommer detta emellertid inte att medföra några kostnadsökningar. Inte heller i övrigt bedömer jag att förslaget får några sådana konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Paragrafen reglerar möjligheterna för en domstol att upprätthålla sekretess för uppgifter som tas in i en dom. Ändringarna har behandlats i avsnitt 2.8.4. Huvudregeln är att domstolen får besluta att sekretess ska bestå för uppgifter som tas in i en dom. I andra stycket finns ett undantag för uppgifter som tas in i ett domslut eller motsvarande del av annat beslut. Undantaget innebär, på utlänningsrättens område, att en domstol inte kan förordna om fortsatt sekretess för uppgifter i domslut eller motsvarande del av annat beslut annat än om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt ound- gängligen påkallar det. Ändringen innebär att detta undantag tas bort för uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut i mål enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om uppgiften omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen och domstolen inte i domen eller beslutet har förordnat om förvar. Beträffande sådana uppgifter som omfattas av ändringen kan domstolen förordna om fortsatt sekretess enligt regeln i det föreslagna nya tredje stycket 2. Liksom tidigare förutsätts det att domstolarna är restriktiva med att förordna om sekretess för uppgifter i domar och beslut. Ändringen omfattar endast uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut enligt utlänningslagen. Det är främst uppgifter om namn och födelsedatum som avses. Bestämmelsen kan tillämpas också på andra uppgifter som anges i domslutet och som kan leda till att personen ifråga identifieras. Det är endast när sekretess gäller enligt bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen, som sekretessen för identitets- uppgifter i ett domslut eller motsvarande kan upprätthållas utan att det är oundgängligen påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt. Om sökandens identitet omfattas av sekretess enligt någon annan materiell sekretessbestämmelse gäller samma villkor för fortsatt sekretess som i alla andra typer av mål hos domstolarna där dessa sekretessbestämmelser är tillämpliga. De nya reglerna gäller endast under förutsättning att domstolen i domen eller beslutet inte har förordnat om förvar. Hemliga frihetsberövanden bör i princip inte förekomma. Har domstolen beslutat att ta någon i förvar eller beslutat om fortsatt förvar får den frihetsberövade personens identitet hemlighållas bara om det är oundgängligen påkallat av ett intresse av synnerlig vikt. Detta gäller oavsett om domstolen har fattat ett särskilt beslut om förvar eller om beslutet har tagits in i en dom angående exempelvis uppe- hållstillstånd. Har en domstol upphävt ett beslut om förvar kan de nya reglerna tillämpas, med påföljd att uppgift om vem som avses med domen eller beslutet får hemlighållas i domslutet utan särskilda inskränkningar. Ändringen i bestämmelsen ger uttryck för en avvägning mellan intresset av insyn i domstolarnas verksamhet och behovet av ett starkt sekretesskydd för den som söker asyl här i landet. Den nya regeln bör framför allt kunna komma till användning i de fall då redan den uppgiften att en person söker uppehållstillstånd i är så känslig att det kan leda till repressalier mot sökanden eller någon annan. Så kan exempelvis vara fallet om en asylsökande kommer från ett land som ägnar sig åt flyktingspionage. Ändringen innebär i dessa fall att domstolarna kan hemlighålla sökandens identitet och, utan risk för skada för sökanden, i stället redovisa sina domskäl offentligt. Sekretess för sökandens identitet bör även kunna upprätthållas i domslutet i vissa fall då domstolarna annars måste sekretessbelägga uppgifter i domskälen om en utlännings personliga förhållanden. Det gäller särskilt då sökanden har lämnat mycket känsliga uppgifter om politisk aktivitet, sexuella relationer eller religiös tillhörighet och då det kan antas att uppgiften inte kan röjas utan risk för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållanden mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings- och En särskild utredare ska utvärdera den nya instans- och process- ordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes . Utredaren ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans- och process- ordningen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Uppdraget ska redovisas . Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande . En ny utlänningslag med en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden trädde i kraft (prop. 2004/05:170 Ny instansordning i utlännings- och med- borgarskapsärenden och prop. 2004/05:172 Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, bet. 2004/05:SfU17 och 18 samt rskr. 2005/06:1 och 2). Reformen innebar i huvudsak följande. Den nya instans- och processordningen Den nya instans- och processordningen innebar att lades ned och att överprövningen av beslut flyttades över till tre migrationsdomstolar. domstolarnas avgöranden får överklagas till en migrationsöver- domstol. En prövning i Migrationsöverdomstolen kräver pröv- ningstillstånd. Sådant tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migra- tionsöverdomstolen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Länsrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län är av regeringen utsedda att vara migrationsdomstolar. Kammarrätten i är migrationsöverdomstol. Det går inte längre att överlämna enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut. Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med Migrations- verket och den sökande som parter. Förutsättningarna för den sökande att få muntlig förhandling motsvarar vad som generellt gäller inom förvaltningsprocessen. beslut i säkerhetsärenden kan överklagas till regeringen. Överklagandet lämnas då till Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling och yttra sig till regeringen. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns verkställighetshinder blir detta ställningstagande bindande för regeringen. Systemet med yttrande från Migrationsöverdomstolen gäller inte säkerhets- ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Den nya utlänningslagen i övrigt De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och skyddsgrunderna får en mer framträdande plats än utlänningslag. Skyddsbestämmelserna avser också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kunde tidigare endast leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte i den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig kan undantagsvis uppehållstillstånd meddelas om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. En samlad bedömning ska i sådana fall göras, vid vilken särskilt sökandens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet ska beaktas. Det tydliggörs i lagen att för barn behöver omständigheterna inte vara av samma allvar och tyngd för att uppehållstillstånd ska meddelas. kunde den som fått avslag på sin asylansökan och i samband därmed fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut göra en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) hos . Denna ordning har upphört. prövar i stället på eget initiativ nya omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet. Dessutom kan utlänningen själv åberopa sådana nya omständigheter som gäller behovet av skydd. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan då under vissa förutsättningar komma till stånd. Ett beslut av att inte bevilja ny prövning kan överklagas. Syftet med reformen var att uppnå en ökad öppenhet och rätts- säkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske i domstol. Som grundläggande krav på den nya instans- och process- ordningen framhölls i lagstiftningsarbetet -ökad öppenhet i asylprocessen -möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande -tvåpartsprocess vid överklagande -tyngdpunkten i asylprocessen i första instans -en utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen. Ökad öppenhet i asylprocessen Den nya instans- och processordningen förutsattes medföra ökad öppenhet i asylprocessen genom införandet av en domstols- prövning (prop. 2004/05:170 s. 105, bet. 2004/05:SfU17 s.14). Möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande Bestämmelsen om muntlig förhandling i instans- och processord- ningen motsvarar bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Särskilda regler gäller därutöver för EES-medborgare och medborgare i och deras respektive familjemedlemmar. Bestämmelsen bedömdes ge förutsättningar för ett ökat inslag av muntlig förhandling jämfört med den ordning som gällde för (prop. 2004/05:170 s. 129 f.). när frågor om tillstånd ska bedömas och barnet berörs av beslutet, om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans gäller för denna domstol en mer begränsad ordning för muntlig förhandling, motsvarande vad som gäller för Regeringsrätten enligt förvalt- ningsprocesslagen (1971:291). Införandet av en tvåpartsprocess motiverades av att en sådan ordning gynnar utredningen i målet eller ärendet. I en tvåparts- process blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också vinna på att är part i processen vid ett överklagande. Genom den beslutande myndighetens agerande som part kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattats i de fall detta varit otillräckligt motiverat eller den enskilde haft svårt att fullt ut förstå beslutsmotiveringen (a. prop. s. 105). Det är av stor betydelse att domstolarna kan handlägga målen skyndsamt med tanke på vad väntan på ett beslut innebär i framför allt psykiskt lidande för den enskilde men också i kostnader för samhället (a. prop. s. 106). Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska liksom inom andra rättsområden ligga i första instans, dvs. i (a. prop. s. 153 f.). Utredningen i ett ärende måste vara fullständig. Den enskilde kan annars gå miste om en överprövning i egentlig mening. Det är vidare en förutsättning för att en rättssäker pröv- ning ska kunna ske hos överinstansen inom rimlig tid. En utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen De övergripande krav som ställdes på den nya utlänningslagen var följande: - Tydlighet och överskådlighet. En mängd större förändringar hade vid olika tillfällen skett utlänningslag, vilka gjort att lagen kunde uppfattas som svårtillgänglig. Detta i förening med de omfattande förändringarna av instans- och processordningen ledde till bedömningen att en ny utlänningslag behövdes för att få en god struktur och en tydligare lagtext. -Fokus på skyddsbestämmelserna. Som ett inslag i den nya strukturen riktades fokus på skyddsbestämmelserna. I princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes samman. En viktig aspekt var att motverka att frågan om uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade omständlig- heter av humanitärt slag uppfattades som en flyktingpolitisk och flyktingrättslig fråga. -Tillräcklig precisering av de materiella bestämmelserna. Enligt den tidigare ordningen kunde regeringen ge vägledning om tillämp- ningen av utlänningslagen om enskilda ärenden i detta syfte överlämnades av myndigheterna. Eftersom regeringen i den nya instansordningen inte längre har en sådan funktion, eftersträvades att få utlänningslagens bestämmelser tillräckligt preciserade så att inte rättsbildning som bör ske genom lagstiftning överlåts till rättstillämpningen (a. prop. s. 103 f.). Finansieringen av den nya verksamheten baserades på antagandet om ca 17 500 mål hos migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. Migrationsöverdomstolens årliga målvolym antogs komma att uppgå till av antalet inkomna mål till migra- tionsdomstolarna. Personalbehovet beräknades till knappt 400 personer vid migrationsdomstolarna och drygt 130 personer hos Migrationsöverdomstolen. Domstolarna har vidare fått särskilda medel för avarbetningen av de utlännings- och med- borgarskapsmål som övertogs när reformen trädde i kraft. Överlämnande av ärenden till migrationsdomstolarna I planeringen av övergången till den nya instans- och process- ordningen beräknades att skulle komma att överlämna 7 640 ärenden, varav 6 000 asylärenden. Efter att ärendebalanser arbetats ned överlämnade vid sin nedläggning till migrationsdomstolarna 3 080 ärenden (om ca 4 100 personer), varav ca 1 400 var asylärenden (om ca 1 850 personer). Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrations- domstolarna uppmärksammades skillnader i bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför gemensamt att genomföra en kartläggning och en analys av etta. Undersökningen är redovisad i Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrations- domstolarna, rapport . Av redovisningen framgår att det finns ett antal felkällor och att möjligheten att dra säkra slutsatser är mycket begränsad. Utifrån dessa förutsättningar har analysen ändå pekat på flera faktorer som möjliga förklaringar till skillnaden i bifallsfrekvens. Införandet av den nya instans- och processordningen är den till verksamhetens omfattning största migrationspolitiska förändring som beslutats och en av de största som skett av domstolsväsendet . Den gäller beslut av myndigheter och domstolar som är av stor vikt för enskilda och som är av grundläggande betydelse för migrationspolitiken i dess helhet. Kostnaderna för den nya instans- och processordningen är avsevärda. Redan i propositionen uttalas att det borde göras en övergripande utvärdering av hela reformen (a. prop. s. 262). Be- träffande frågan om vilken myndighet som ska förordna offentligt biträde i första instans uppmärksammades särskilt principen att det är den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde (a. prop. s. 241). I propositionen framhålls emellertid att det framförts kritik mot att förordnar offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. En utvärdering borde därför ske efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen (a. prop. s. 243). försäkringsutskottet förutsatte också i sin behandling av propositionen att så skulle ske (bet. 2004/05:SfU17 s. 23). Det är således angeläget att nu utvärdera reformen. Det grundläggande syftet med utredningen är att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande (prop. 2004/05:170 s. 105 f och 153 f.). Ett annat syfte med utredningen är att få underlag för ställningstaganden om - och i så fall vilka – förändringar eller andra åtgärder som behöver vidtas rörande instans- och process- ordningen eller utlänningslagen i övrigt. Det är att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen. Utredaren ska därför försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden. Utredaren ska föreslå de författningsförändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Den nya instans- och processordningen Har öppenheten i asylprocessen ökat? I vilken utsträckning öppenheten ökat i asylprocessen får främst bedömas med utgångspunkt från utvärderingen av tvåparts- processen och möjligheten till muntlig förhandling. Ett annat sätt att öka öppenheten bedömdes vara att öka den allmänna tillgången till sådan landinformation som ligger till grund för besluten i asylärendena (a. prop. s. 156 f.). Av intresse är också i vilken utsträckning instanserna uttryckligen hänvisar till sådan landinformation. Utredaren ska belysa i vilken utsträckning den eftersträvade ökade öppenheten har uppnåtts vad gäller landinformationen. Uppgift som rör utlänning omfattas under vissa förutsättningar av sekretess hos alla myndigheter, se 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen (1980:100). I verksamhet för kontroll över utlän- ningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt samma paragrafs andra stycke sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Regeringsrätten har i en dom (mål nr 4582- 06) slagit fast att 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen är tillämpligt även hos migrationsdomstolarna. Om uppgifter som omfattas av sekretess hos en domstol förebringas vid en för- handling inför öppna dörrar eller tas in i en dom eller i ett beslut upphör dock som huvudregel sekretessen att gälla för uppgiften i målet eller ärendet (12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen). Utredaren ska redovisa och belysa hur bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur bestämmelserna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Utredaren ska analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen eller senare under asylprocessen. Kammarrätten i har vidare framfört att det finns skäl att i ett visst avseende göra undantag från migrationsdomstolarnas diarie- föringsskyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhets- ärenden (dnr Ju2006/4244/L6). Utredaren ska analysera denna fråga. Hur har möjligheten till muntlig förhandling vid överklagande använts? Utredaren ska analysera tillämpningen av de aktuella bestämmelserna om muntlig förhandling i domstolarna. Inställ- ningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos de sökande och deras offentliga biträden ska om möjligt redovisas. Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling förväntades öka behovet av bl.a. rättstolkar. Åtgärder för att öka tillgången på kvalificerade tolkar har vidtagits. Avsikten har varit att få till stånd en sammanhållen tvåårig grundutbildning för tolkar. Utredaren ska redovisa och belysa behov, tillgång och användande av tolkar i den nya instans- och processordningen. Har tvåpartsprocessen vid överklagande fungerat på avsett sätt? Utredaren ska undersöka om tvåpartsprocessen i domstolarna fungerar på avsett sätt. Hur fullgjort sin roll som part ska klarläggas, exempelvis hur verket fört processerna vid de olika migrationsdomstolarna och i vilken utsträckning verket medverkat i rättsbildningen genom överklaganden till Migrations- överdomstolen. I sammanhanget ska även verksamheten med omprövning av beslut i samband med inkommet överklagande belysas. Vidare förutsattes, att parterna i de enskilda ärendena skulle förse domstolarna med nödvändig information om förhållandena i berörda länder (a. prop. s. 156 f.). Utredaren ska redovisa hur detta har fungerat. Har kravet på skyndsam handläggning uppfyllts? Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt. I regleringsbreven avseende har angetts mål med de tidsfrister inom vilka myndigheten ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot bakgrund av att det i den nya ordningen införts en tredje instans och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig handläggning i processen ska utredaren klarlägga hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen. Har tyngdpunkten i asylprocessen legat i första instans? Utredaren ska redovisa i vad mån under den inledande utredningsfasen förmår klarlägga alla relevanta om- ständigheter. Bland dessa har frågan om den sökandes medborgarskap och andra identitetsfrågor central betydelse. I samband med analysen av verksamhet som första instans ska utredaren även redovisa och belysa på vilket sätt verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet påverkats av den nya instans- och processordningen. Förutsättningarna har förändrats genom att viss samordning som tidigare skett mellan och är möjlig när överprövning sker i domstol. Hur har praxisbildningen fungerat? Utredaren ska belysa hur praxis utvecklas i den nya instans- och processordningen genom avgöranden av Migrationsöverdomstolen. I den utsträckning praxis utvecklats enbart genom beslut av Bilaga 1 SOU 2008:65 migrationsdomstolarna eller ska även detta belysas. Utredaren ska också undersöka hur information om praxis förmedlas inom verket och domstolarna. Övriga processuella frågor som ska utredas För domstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Strävan har varit att förfarandena i så stor utsträckning som möjligt ska vara överensstämmande (a. prop. s. 112). Sista instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna är Regeringsrätten medan Migrationsöverdomstolen är sista instans för utlännings- och medborgarskapsärenden. Utredaren ska, om han eller hon finner anledning till det, belysa detta förhållande, t.ex. om Migrationsöverdomstolen fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats. Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar gäller även i mål enligt utlänningslagen. Det innebär att rätten i migrationsdomstolen som huvudregel består av såväl lagfarna ledamöter som nämndemän. Mål kan i viss utsträckning avgöras av en lagfaren domare ensam. Erfarenheterna av hur domstolarna tillämpat reglerna om rättens sammansättning ska belysas av utredaren. För Migrationsöverdomstolen finns i 16 kap. 3 § utlännings- lagen en möjlighet till förstärkt sammansättning med sju lagfarna ledamöter. Syftet är att främja en enhetlig praxisbildning. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den ordning som gäller och, om han eller hon finner skäl för det, föreslå justeringar. Enligt 2 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde är det den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att Migrations- verket förordnar offentligt biträde samt i vilken utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Utredaren ska, om det finns anledning till detta, lägga fram förslag till förändringar. Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl och behov av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja prövnings- tillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd). Vid tillämpningen av den nya ordningen har begreppet handläggande myndighet vållat vissa problem. Begreppet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 12-17 §§ utlänningslagen). I frågor om förvar har det även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling och beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande. Utredaren ska analysera dessa frågor och lämna de förslag som analysen föranleder. Utredaren får uppmärksamma även andra frågor av processuell eller annan karaktär som aktualiseras.