sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Detta – liksom det förhållandet att det i den rättsliga hanteringen av dopningsfrågor inte bedöms vara problem att bestämma vad som utgör dopningsmedel – framstår givetvis som ett starkt argument för att behålla nuvarande system för att definiera förbjudna dopningsmedel. Vad gäller nuvarande regler för att fastställa vad som är narkotika eller hälsofarliga varor är självfallet handläggningstiden ett problem. Utredningen kommer nedan att föreslå ett flertal åtgärder som syftar till att förkorta den beskrivna processen. Även om handläggningstiden också i en del fall kan bli relativt lång anser utredningen dock – 3 Några få generiska definitioner i fråga om vad som är att anse som narkotika eller hälsofarliga varor förekommer. inte minst med hänsyn till de åtgärder som kommer att föreslås nedan – att rättssäkerhetsaspekten starkt talar för att även behålla det nuvarande sättet att fastställa vad som är narkotika och hälsofarlig vara. Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att ligger i framkant när det gäller att klassificera nya substanser. Som sagts är de förbjudna dopningsmedlen en relativt enhetlig grupp såvitt avser framställning, effekt och risker med missbruk. Narkotika, och i viss mån även hälsofarliga varor, är i alla dessa avseenden mycket mer olika. Detta gäller i hög grad effekter och typ av skador vid missbruk. Även i fråga om ursprung och framställning finns mycket stora skillnader mellan t.ex. växtbase- rade ämnen och rent syntetiskt framställda sådana. Skillnader i farlighet mellan olika typer av narkotika kan också vara betydande. Vad som sagts visar ytterligare på behovet av en noggrann bedömning av ett ämne innan det föreslås bli narkotikaförklarat. Ett annat krav på de nu aktuella reglerna är att de ska vara enkla och lättförståeliga. Var och en ska kunna veta vad som är tillåtet eller förbjudet. Enligt utredningens mening uppfyller gällande lagstiftning med två olika typer av system – dels en uppräknings- definition i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, dels en generisk definition i fråga om dopningsmedel – detta krav så långt det kan anses möjligt. Den generiska definitionen erbjuder självfallet inte fullständig förutsebarhet på samma sätt som en uppräkningsdefinition men är enligt utredningens mening dock fullt godtagbar. Mot bakgrund av det nu anförda anser utredningen att det finns sakliga skäl för att lagstiftningskomplexen i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartade. Det finns därför inte skäl för förändringar av systematiken i dessa. Kan kontrollsystemen göras mer överskådliga? Bör antalet författningar minskas? Enligt direktiven ska utredningen överväga om kontrollsystemen kan göras mer överskådliga genom att antalet författningar, som reglerar området, minskas. Som angetts ovan är de kontrollsystem som reglerar narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor utformade på olika sätt. framgått har olikheterna sina logiska förklaringar. Enligt utredningens mening finns det därför inte skäl att ha en gemensam lag och en gemensam förordning som reglerar kontrollerade substanser i form av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor, eftersom en sådan reglering skulle definiera de kontrollerade substanserna på olika sätt; antingen genom en uppräkningsdefini- tion eller genom en generisk definition. Till detta kommer – vilket mycket starkt betonats av myndigheter och enskilda som utredningen varit i kontakt med – att det är viktigt att upprätthålla den stora respekt som narkotikabegreppet åtnjuter i . Detta skulle enligt utredningens mening knappast kunna ske om man reglerade narkotika i samma lagstiftning som dopningsmedel och hälsofarliga varor. I detta sammanhang kan nämnas att ett brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64) har ett straffmaximum på fängelse , medan straffmaximum för att bryta mot förbudet att hantera en hälsofarlig vara endast är fängelse . Ett annat sätt att minska antalet författningar kan vara att reglera narkotika och hälsofarliga varor i en lag och en förordning. Även om både narkotika och hälsofarliga varor regleras genom uppräkning, kvarstår dock det problem som utredningen pekat på ovan i fråga om att sammanföra narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor i en lag, nämligen att respekten för narkotika– begreppet inte torde kunna upprätthållas genom en sådan kons– truktion. Enligt utredningen mening är det inte heller lämpligt att i en gemensam lag sammanföra regleringen i narkotikastrafflagen och lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Straffbestämmelserna i fråga om narkotika är mycket centrala i svensk straffrätt. Det vore enligt utredningens mening inte lyckat att betunga den regleringen även med administrativa bestämmelser som i huvudsak tar sikte på den legala användningen av narkotika. Av ovan anförda skäl föreslår utredningen ingen minskning av antalet författningar. Kan uppräkningen av kontrollerade substanser göras mera lättöverskådlig, m.m.? Ett sätt att åstadkomma större tydlighet i fråga om vilka substanser som är förklarade som narkotika, som utredningen föreslår, är att det i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika tas in en bestämmelse som uttryckligen anger att för– teckningar över narkotika ska avse både sådana ämnen som FN förklarat som narkotika och sådana ämnen som narkotika- förklarat. För att uppnå större överskådlighet i fråga om vilka lagar som reglerar olika kontrollerade substanser i , bör det i narkotikastrafflagen (1968:64) anges att bestämmelser om straff för olovlig befattning med dopningsmedel respektive hälsofarliga varor finns i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen) respektive lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Motsvarande hänvisning bör tas in i dopningslagen. I lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor anges i 2 § att lagen inte ska tillämpas på bl.a. varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen och sådana medel som avses i lagen om förbud mot vissa dopningsmedel. Någon hänvisning i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor motsvarande den som föreslås i narkotikastrafflagen respektive lagen om förbud mot vissa dopningsmedel krävs därför inte. För att öka överskådligheten föreslår utredningen vidare att det i narkotikastrafflagen även bör tas in en hänvisning till lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, som innehåller administrativa bestämmelser i fråga om narkotika. För att ytterligare öka överskådligheten kan vid varje ändring i fråga om vilka substanser som är narkotikaklas- sificerade, trycka om sina förteckningar över narkotika så att dessa innehåller en uttömmande uppräkning av vilka substanser som är förklarade som narkotika. förteckningar över narkotika skulle vidare i förekommande fall kunna innehålla s.k. CAS-nummer, vilket underlättar arbetet med att identifiera en enskild substans. Dessa frågor ankommer det dock slutligt på att ta ställning till. Bör förteckningen över hälsofarliga varor ses som en väntelista? En bärande tanke bakom införandet av lagstiftningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor var att kunna kontrollera vissa kemiska ämnen som används i berusningssyfte, men som vid tiden för för- slag om kontroll inte uppfyller de kriterier som krävs för narkotikaklassificering och kanske heller aldrig skulle komma att Att se lagstiftningen om hälsofarliga varor huvudsakli- gen som en väntelista inför en senare narkotikaförklaring är därmed inte aktuellt, eftersom vissa av de reglerade substanserna inte har potential att bli förklarade som narkotika. Detta hindrar dock inte att det kan förekomma situationer där ett ämne som förklarats som hälsofarlig vara, i ett senare skede anses ha förut- sättningar att klassificeras som narkotika. bör i ett sådant fall flyttas över till narkotikalagstiftningen. Detta förhållande förtar dock enligt inte den bärande tanken bakom lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, att lagen utgör ett komplement till narkotikastrafflagen (1968:64). Är det möjligt att generellt kontrollera växtdroger m.m.? Enligt mening innebär det svårigheter att inom ramen för den lagstiftningsteknik som vi i tillämpar och som utredningen bedömt att vi även fortsättningsvis bör använda oss av, generellt kontrollera växtdroger som narkotika eller hälsofarliga varor. Detta gäller även i fråga om sekret eller dyl. från djur, som kan ha en narkotisk effekt. Problemen med GBL och 1,4-butandiol Allmänt om GBL, 1,4-butandiol och GHB Gammahydroxibutyrat (GHB) är ett organiskt lösningsmedel och ett derivat av karboxylsyran smörsyra. GHB, som är en kroppsegen substans som förekommer i de flesta av kroppens vävnader, var ursprungligen ett narkosmedel med primärt lugnande egenskaper. Det kom också till användning vid insomnia (svårighet att somna) och narkolepsi (plötsliga attacker av sömn). GHB kan syntetiseras som en flytande kemisk substans. GHB introducerades bland kroppsbyggare på gym samt på fester. Akut förgiftning med GHB har varit ett allvarligt medicinskt och socialt problem i , framför allt i . tilltog missbruket av GHB i vårt land. Detta ledde till att substansen nationellt kom att regleras som narkotika fr.o.m. . beslutade the Commission on Narcotic Drugs under FN att reglera GHB som narkotika enligt förteckning IV psykotropkonvention. GHB förekommer legalt endast i läkemedlet Xyrem som är godkänt i . Xyrem är avsett för behandling av kataplexi (plötslig muskelspänningsförlust i emotionella situationer), som i vissa fall är ett delsymtom vid narkolepsi (se definition ovan i detta avsnitt). Illegalt tillverkad GHB konsumeras som berusningsmedel bland ungdomar, framför allt i . Utredningen har vid kontak- ter med bl.a. media fått uppgifter om att denna missbruksproble- matik även förekommer på andra håll, t.ex. i Sundsvallsområdet. Detta bekräftas även av beslag som () analyserat. GHB är en drog som verkar CNS-deprimerande med sedativa (lugnande) och anestetiska (sövande) egenskaper. Effekten är varierande och dosberoende. Efter intag av drogen är det vanligt med motorisk oro och stökighet. förekommer konfusion, aggressivitet och hallucinationer. Drogen är lätt att överdosera, och akut förgiftning med GHB kan utgöra ett livshotande tillstånd, som medför djup medvetslöshet, bradykardi, hypotermi och andningsdepression. Enstaka dödsfall förekommer, oftast efter intag av GHB i kombination med andra droger, alkohol eller läkemedel. Enligt () i är GHB där ofta omnämnd som en våldtäktsdrog. Om substansen intas tillsammans med alkohol eller andra droger anges effekten bli förstärkt. Två substanser som i människans kropp kan omvandlas till GHB – GBL och 1,4-butandiol – har dykt upp som berusningsmedel. Intoxikation av GBL eller 1,4-butandiol har visat sig vara lika farligt som intoxikation av GHB. GBL och 1,4-butandiol är industrikemikalier. För att få samma effekt som vid missbruk av GHB men undgå riskerna för straff, kom missbruket av de till GHB snarlika sub- stanserna GBL och 1,4-butandiol att öka efter det att GHB narkotikaförklarats. GBL används som lösningsmedel, rengörings- medel samt för inblandning i olika produkter. 1,4-butandiol är en synteskemikalie som används vid plasttillverkning. Båda ämnena är miljövänliga och inget av ämnena kan ännu ersättas med likvärdiga ämnen med samma skonsamma effekt för miljön. GBL används av missbrukare tillsammans med kaustiksoda för att syntetisera GHB. GBL kan också förtäras som berusningsmedel i ren lösning, men har en frätande effekt på slemhinnorna. GBL är en lakton som tvättar ur magslemhinnan och ger upphov till slemhinneskada och magont. GBL är svårare och mindre aptitligt att konsumera än GHB. Väl i kroppen omvandlas GBL till GHB. Även 1,4-butandiol metaboliseras i kroppen till GHB. Intag av GBL och 1,4-butandiol ger ett liknande rus som GHB. Till följd av den metabolisering som sker i kroppen är det svårt att se om det är GHB, GBL eller 1,4-butandiol som intagits. är GBL och 1,4-butandiol reglerade som hälsofarliga varor. Som nämnts har akut förgiftning med GHB varit ett allvarligt medicinskt och socialt problem framför allt i . GHB är enligt uppgift vid i den drog som orsakat flest allvarliga förgiftningar (1997-2007). Som nämnts är GBL och 1,4-butandiol reglerade som hälsofarliga varor. Eget bruk av GBL och 1,4- butandiol är dock inte kriminaliserat. Eftersom GBL och 1,4- butandiol i kroppen metaboliseras till GHB och eget bruk av de båda förstnämnda substanserna inte är kriminaliserat, uppger bl.a. poliser som varit i kontakt med att det är vanligt att den som misstänks ha missbrukat GHB säger att han eller hon intagit GBL eller 1,4-butandiol. Detta kan komma att innebära att missbruket av GHB i dessa fall blir straffritt, eftersom det till följd av den metabolisering som sker i kroppen är svårt att se om det är GHB, GBL eller 1,4-butandiol som intagits. Motsva- rande förhållande uppges gälla i fråga om misstänkta rattfylleri- brott, där den som fört ett motorfordon efter intag av GHB kan uppge att det är GBL eller 1,4-butandiol som intagits. Ansvar för rattfylleri enligt den s.k. presumtionsregeln kan nämligen endast ådömas den som är påverkad av alkoholhaltiga drycker eller narkotika (4 § och 4 a § lagen [1951:649] om straff för vissa trafikbrott), däremot inte av hälsofarliga varor. Det är ett välkänt faktum att ren GBL marknadsförs öppet på Internet under förevändning om att medlet lämpar sig mycket bra för rengöring av nedsmutsade fälgar. Det finns exempel på att kemikalien säljs i förpackningar om för per förpack- ning, dvs. för per cl. I annonserna utlovas snabb leverans och att varan skickas i diskret kuvert direkt hem i brevlådan. denna typ av hantering är förbjuden och vetskapen om att GBL kan förorsaka skador och dödsfall, tycks inte påverka säljarna. Som tidigare nämnts är GBL och 1,4-butandiol klas- sificerade som hälsofarliga varor. De omfattas därmed av regleringen i bl.a. lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I fråga om GBL och 1,4-butandiol som hälsofarliga varor är den myndighet som meddelar tillstånd till legal hantering. GBL och 1,4-butandiol omfattas i egenskap av kemiska pro– dukter av förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Enligt den förordningen ska bl.a. kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till registreras i det s.k. produktregistret. förs av Kemikalieinspektionen. Den industriella användningen av GBL och 1,4-butandiol Det finns ingen internationell statistik över hur mycket GBL och 1,4-butandiol som är i omlopp i EU eller världen. Den GBL och 1,4-butandiol som används i industrin i härrör från och . Ingen tillverkning av de rena kemikalierna sker i . Däremot förekommer det att man i blandar produkter som innehåller GBL respektive 1,4-butandiol, vilket räknas som till- verkning enligt gällande regelverk i . har från Kemikalieinspektionen bl.a. fått uppgifter om årliga anmälda kvantiteter GBL och 1,4-butandiol som förts in till . Det bör här framhållas att den som yrkesmässigt tillverkar eller till för in mindre än av en kemisk produkt eller bioteknisk organism, inte behöver anmäla produkten eller organismen, om inte Kemikaliein- spektionen föreskriver annat. Så har inte skett. Kemikalieinspektionen har alltså till lämnat uppgifter om årliga anmälda kvantiteter GBL och 1,4- butandiol som förts in till eller tillverkats i landet. Med tillverkning avses här beredningar eller blandningar där GBL eller 1,4-butandiol ingår. Av Kemikalieinspektionens siffror framgår att GBL med en halt på eller mer hanterades i drygt och att GBL med en halt på hanterades i drygt . Av Kemikalieinspektionens siffror framgår vidare att 1,4-butandiol med en halt på eller mer hanterades i , medan substansen i en halt på hanterades i . Viss osäkerhet i fråga om denna statistik får anses råda. Vilka handlingsalternativ finns för att försöka åstadkomma en begränsning av användningen av GBL och 1,4-butandiol för missbruksändamål? Utredningen bedömer att det finns två alternativ för att försöka begränsa användningen av GBL och 1,4-butandiol för missbruks- ändamål; antingen att kontrollsystemet för hantering av GBL och 1,4-butandiol skärps inom ramen för lagstiftningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller att GBL och 1,4-butandiol regleras som narkotika istället för som hälsofarliga varor. Medger att narkotika även får hanteras för industriellt ändamål? Enligt mening utgör och i fråga om narkotika (se avsnittet Narkotika under huvudrubriken i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel ovan) inte hinder mot att narkotika får hanteras även för industriellt ändamål. Det skulle därmed inte strida mot om GBL och 1,4-butandiol skulle klassificeras som narkotika. Är det praktiskt möjligt att narkotikaförklara substanser med stor industriell användning och, om så är fallet, bör GBL och 1,4- butandiol förklaras som narkotika? Oavsett om GBL och 1,4-butandiol klassificeras som hälsofarliga varor eller narkotika krävs att det finns ett väl fungerande kontroll- system. I fråga om narkotika finns ett detaljerat sådant. För det fall att GBL och 1,4-butandiol förklaras som narkotika kommer dessa substanser att omfattas av föreskrifter om narkotika. För att den mycket omfattande industriella använd- ningen av GBL och 1,4-butandiol i ett sådant fall inte ska försvåras mer än vad som kan krävas för att upprätthålla en tillfredsställande kontroll av substanserna, skulle med stöd av bemyndigande behöva meddela särskilda föreskrifter eller undantag. Även skulle i ett sådant fall behöva motsva- rande möjlighet. Det är således praktiskt möjligt att narkotikaför- klara även substanser som har stor industriell användning. anser att starka argument kan anföras för att GBL och 1,4-butandiol ska regleras som narkotika. Alternativ till en sådan reglering finns också. Argumenten för en narkotika- förklaring har dock en sådan tyngd att de inte kan frångås. Utredningen föreslår därför att GBL och 1,4-butandiol ska regleras som narkotika. Det är viktigt att kontrollen av GBL och 1,4-butandiol inte blir mer långtgående än vad som kan krävas. Hänsyn måste – så långt möjligt – tas till att GBL och 1,4-butandiol är industrikemikalier som har stor legal användning. Detta är inte fallet med de substanser som regleras som narkotika. Mot bakgrund av att GBL och 1,4-butandiol hanteras indus– triellt i mycket stora mängder krävs att och får möjlighet att anpassa gällande bestämmelser till dessasärskilda förhållanden. För att möjliggöra detta föreslås ett bemyndigande av regeringen att dessa båda myndigheter, i fråga om narkotika som används för industriellt ändamål, får meddela undantag från föreskrifter. Enligt utredningens mening är det endast GBL eller 1,4- butandiol i en sådan form som har narkotisk effekt och som i denna form kan komma att missbrukas, som bör vara tillstånds- pliktig. Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt att arbeta med okontrollerade missbrukssubstanser förbättras? Narkotikaförklaring nationellt samt förklaring av en substans som hälsofarlig vara Som framgått ovan är det och Statens folkhäl- soinstitut (FHI) som ansvarar för utredningen av om en substans, som inte är narkotika enligt internationell överenskommelse, ska förklaras som narkotika i . Den närmare arbetsfördelningen mellan och , när det gäller förklaring av en substans som narkotika, är bereder ärenden om narkotikaförklar- ing dels av nya läkemedel, dels av redan godkända läkemedel. bereder även ärenden i fråga om narkotikaför- av andra substanser, om det gäller en substans som har potentiell medicinsk användning. Om substansen inte har potentiell medicinsk användning bereder istället FHI ärendet. Den myndighet som har berett ärendet anmäler sedan till regeringen att narkotikaförklaring bör ske. Som anförts ovan är det FHI som har till uppgift att bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta är en uppgift som FHI haft sedan lagen trädde i kraft . Även om ansvaret rent formellt åvilar FHI, krävs det att FHI har kontakt med och hjälp av andra myndigheter, däribland , t.ex. när det gäller att ta fram faktaunderlag i fråga om oreglerade miss- brukssubstanser. Ett viktigt instrument i arbetet med kontroll av missbrukssub- stanser är Nätverket för den Aktuella Drogsituationen i (NADiS). ingår även , och i samarbetet kring NADiS som därmed bytt namn till Nätverket för den Aktuella Drogsituationen i (NADiS). Syftet är att bredda kunskapen och kompetensen till en skandinavisk arena. Nätverket utbyter information om nya substanser, gamla substanser samt förändringar i drogmissbruk. Fokus ligger på narkotika. Läkeme- delsmissbruk inkluderas. En kombination av hård och mjuk information eftersträvas. Enligt de uppgifter som utredningen inhämtat från företrädare för och fungerar samarbetet och arbetsför- delningen mellan de båda myndigheterna väl, när det gäller att utreda om en substans bör bli föremål för kontroll i . Av detta skäl och eftersom utredningen anser att den faktiska arbets- fördelningen mellan och är logisk och funktionell när det gäller att utreda om en substans bör kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara, föreslår utred- ningen ingen förändring av myndigheternas ansvarsområden i denna del. Nya tider och nya sätt att komma över droger kräver nya arbetssätt från myndigheternas sida, i en ambition att försöka hålla jämna steg med samhällsutvecklingen. Internet är en viktig del av dagens samhälle, som erbjuder många stora fördelar i fråga om bl.a. infor- mationssökning och informationshantering. Internet har dock även negativa sidor, t.ex. ett omfattande utbud av både lagliga och olagliga droger samt vad som närmast är att ses som reklam för sådana varor. En viktig och angelägen uppgift för samhället blir då att hantera dessa negativa sidor. Internet i drogsammanhang är inte enbart av ondo. Internet erbjuder ju nämligen myndigheterna möjlighet att få kännedom om vad som är på gång. Detta förutsätter dock självfallet att berörda myndigheter intar ett aktivt förhållningssätt i förhållande till Internet och att de kontinuerligt, aktivt och systematiskt söker sådan information som är värdefull och användbar i kampen mot droger. föreslår att () får en mer aktiv och offensiv roll för att snabbare än kunna identifiera nya missbrukssubstanser som bör utredas och kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara. I detta arbete är det viktigt att FHI kontinuerligt följer utvecklingen på de hemsidor – framför allt svenska sådana – som säger sig erbjuda lagliga alternativ till kontrollerade substanser samt bildar sig en uppfattning om vilka droger som vid varje given tidpunkt tycks vara de mest frekvent använda. Det är vidare viktigt att FHI kontinuerligt besöker olika chattfora på Internet där personliga erfarenheter av användning av olika droger rapporteras och utbyts. Information om droger bör även sökas i vetenskapliga publikatio- ner och medicinska tidskrifter m.m. föreslår att FHI får en författnings- reglerad rätt att från Internet köpa in varor som saluförs som lagliga alternativ till kontrollerade substanser för att låta analysera dem i syfte att undersöka innehåll och aktiv substans. Ett sådant förfarande krävs för att klassificeringsprocessen i fråga om nya droger ska bli mer effektiv och snabb. I detta arbete bör FHI samverka med andra myndigheter, närmare bestämt och . Det förekommer oftare att en substans kommer under kontroll efter utredning och anmälan av FHI än efter utredning och Skälet till detta är att framställ- ningen av s.k. designer drugs fått stort genomslag och att dessa designer drugs huvudsakligen omfattas av FHI:s ansvars- område. I den mån substanser som faller inom ansvarsområde blir aktuella för missbruk, gäller vad som ovan sagts om FHI i tillämpliga delar även för . En utbyggd bevakningslista över okontrollerade substanser () upprättar klassificeringsdo- kument för varor som utreds för kontroll som narkotika eller hälsofarlig vara.