sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Den förändrade situationen på den finska arbetsmarknaden fick stora konsekvenser för de finska kommuner- nas kostnader för ekonomiskt bistånd. Inom loppet av fördubblades antalet personer med ekonomiskt bistånd till av den finska befolkningen. Sedan denna topp har antalet personer med ekonomiskt bistånd minskat kontinuerligt, men ligger fortfarande betydligt över nivåerna . infördes vissa förändringar i den finska sociallagstiftningen som förändrade bidragstagarens rättigheter och skyldigheter, och betonade aktivering som en grundprincip även för rätten till ekonomiskt bistånd. När enskilda med ekonomiska bistånd nekar att delta i en erbjuden åtgärd eller ta ett erbjudet arbete fick kommunen en rätt att minska det ekonomiska biståndet . Om den enskilde avböjde så hade kommunen möjlighet att sänka ersättningen med . Denna skyldighet var framför allt uttryckt i relation till olika statliga arbetsmarknads- politiska system. Utkomststödet delas in i ett grundläggande utkomststöd och ett behovsprövat utkomststöd. finansierar staten och kommun- erna med lika stora andelar det grundläggande utkomststödet, medan kommunen fortfarande betalar det behovsprövade utkomst- stödet och det förebyggande utkomststödet. Statens finansiering av de kostnader som det grundläggande utkomststödet medför betalas till kommunerna i form av en statsandel som täcker hälften av de faktiska kostnaderna för det grundläggande utkomststödet. En andra våg av aktiveringsreformer första år inledde den finska regeringen en över- syn av de tidigare aktiveringsinsatserna. Resultaten bidrog till att regeringen tog initiativ till ännu ett antal aktiveringsförändringar. En ambition var att utveckla en ny integrerad förmedling baserad på samarbete mellan kommun, frivilligorganisationer, försäkrings- kassan och företag. Dessutom fanns en central målsättning att öka de aktiva inslagen i arbetslöshetsersättningarna. Regeringen hade för avsikt att fortsätta på den inslagna vägen och kräva deltagande i åtgärder för alla arbetslösa efter en tids arbetslöshet, skapa finan- siella incitament för kommuner att effektivisera sitt arbete med arbetslösa m.m. Lagen om arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte infördes och syftet var att förbättra sysselsättningsmöjligheterna för klienter som varit arbetslösa. Lagen innebar att det skapades enhetliga ramar som tvingade arbetsförmedlingar och kommunernas socialtjänst att samarbeta för att få ut de långtids- arbetslösa i arbete. Målsättningen var att skapa enheter där Arbetsförmedlingens och olika kompetenser och resurser kunde användas inom ramen för en och samma organisation. I den andan skulle det inte längre vara nödvändigt att remittera en arbetslös till den ena eller till den andra myndigheten, utan beslut om insatser eller åtgärder skulle kunna fattas direkt eftersom alla berörda parter fanns representerade. Dessutom skulle det skapas utrymme för mer individuellt anpassade insatser i relation till den reguljära arbets- marknaden.TPF21FPT En viktig anledning till den nya lagen var att målgruppen för Arbetsförmedlingen och till stora delar är gemensam, inte minst i och med att arbetsmarknadsstödet har fungerat som en brygga mellan de två myndigheterna. I den antagna reformen inom arbetsmarknadspolitiken ingår vidare en samhällsgaranti för långtidsarbetslösa som innebär att myndigheterna ska erbjuda sysselsättningsmöjligheter och speciellt för att avbryta arbetslösheten . Arbetsför- medlingen är skyldig att erbjuda arbete eller aktiva åtgärder för personer som fått arbetsmarknadsstöd . Arbetsmark- nadsstödet blir dessutom mer beroende av motprestationer genom att antalet aktiva åtgärder ökas. Reformen innebär också att det inom arbetsförmedlingarnas grundtjänster införs en väsentligt noggrannare bedömning av den arbetslösas arbetsmarknadsställning än (profilering). Be- dömningen går ut på att utreda den arbetslöses beredskap och avstånd eller närhet till en placering på den öppna arbetsmark- 21TP PT Social- & (2002), om arbetsverksamhet i rehabiliterings- syfte. Rapport 2002:1, : Social & . På basis av kundintervjuerna, jobbsökarplanen och kom- petenskartläggningen utformas den information som innefattar lägesbedömningen av den arbetslöses avstånd i förhållande till arbetsmarknaden. I linje med ändringarna i de existerande sociallagstiftningarna menade den finska regeringen att man skulle öka effektiviteten i de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Detta skulle ske genom att skapa individuella aktiveringsprogram för alla långtidsarbetslösa, och utveckla funktionen hos de individuella handlingsplanerna.TPF22FPT En grupp som speciellt betonades i förändringsarbetet var personer med omfattande behov, exempelvis arbetslösa med ekonomiska bistånd och långtidsarbetslösa. De bedömdes ha mer komplex och mångfacetterad problembild än andra arbetslösa. Det kunde röra sig om en kombination av sociala problem och arbetsmarknadsrelaterade problem, och av den anledningen var de ofta klienter både på Arbetsförmedlingen och hos kommunernas socialtjänst. Denna grupp kunde inte längre få sina behov tillgodo- sedda av Arbetsförmedlingen, utan de var i stället i behov av att få stöd från en bred sammanslutning av myndigheter. () initierades och startade som försöksverksamhet i 25 större finska städer, där långtidsarbetslösheten bedömdes vara som högst. Trots att det var ett pilotprojekt uppgick antalet besökare till nästan 50 000 personer. För den enskilde skulle den första kon- takten med den nya enheten vara ett möte med en multi- professionell grupp av experter. Gruppen hade till uppgift att utvärdera den arbetslöses behov och bedöma vilken av de tre myndigheterna som hade det övergripande ansvaret för klienten. Till skillnad från tidigare verksamheter skulle denna gemensamma enhet erbjuda arbetsmarknadsrelaterat stöd, social support och träning, men också hälso- och sjukvårdsrelaterad stöd. I det fortsatta reformarbetet har den statliga Arbetsförmedlingen delats upp i två olika enheter, där allmän arbetsförmedlande verk- samhet () skiljs från insatser riktade mot dem som bedöms som svårast att få ut på arbetsmarknaden, exempelvis 22TP PT (2003), Labour Policy Strategy for 2003 to 2007 to 2010. enskilda med ekonomiska bistånd, långtidsarbetslösa m.fl. Målsätt- ningen med de sistnämnda enheterna är att erbjuda aktivering, stöd med arbetssökande och annan form av stöd för de personer som bedöms har fått för lite stöd och support från de etablerade institutionerna.TPF23FPT Dessa nya enheter kallas för (). I finns ett lärlingssystem som kallas läroavtalsutbildningen. Den baseras på ett tidsbundet arbetsavtal mellan en arbetsgivare och en läroavtalsstuderande som är . Läroavtalsutbild- ning betyder inlärning i arbetet och förutsättningen för en sådan utbildning är en lämplig arbetsplats som den enskilde ska hitta själv. Det är också en uppgift för den enskilde att i anställnings- intervjun berätta om läroavtalets fördelar för arbetsgivaren. fastställs i samarbete mellan den studerande, arbets- givaren och utbildningsanordnaren. Läroavtal blir på detta sätt en flexibel utbildningsform som tillgodoser både den studerandes och arbetsplatsens behov. Till läroavtalet fogas ett individuellt studie- program, som utformas utifrån de läroplansgrunder eller grunder för fristående examina som fastställts. De teoretiska studierna ordnas av skolorna medan den studerande får fackkunskaperna på arbetsplatsen under handledning av en utbildare. Lagstiftningen utgår ifrån att läroavtalsutbildningen är en lik- värdig utbildningsform bland många och ett sätt att skaffa sig yrkeskunskap och avlägga examen. Utbildningen är jämbördig med de andra utbildningsformerna och den siktar på grund-, yrkes- eller specialyrkesexamen. Läroavtalsutbildningen förutsätter att arbetsplatsen har tillräck- lig produktions- och serviceverksamhet och nödvändiga arbetsred- skap för att kunna ordna den utbildning och de fristående examina som anges i läroplansgrunderna. Dessutom krävs kompetent yrkeskunnig personal som kan utses till ansvariga utbildare för den studerande. Cirka 70 av läroavtalsutbildningen sker på utbildningsarbetsplatserna, där den studerandes arbetsplatshand- ledare svarar för utbildningen. 23TP PT Räisänen, H. (2004), The Labour Market Policy reform the second wave. Utbildningen lämpar sig för både unga och vuxna. Vuxna kan genomföra en grundläggande yrkesutbildning och tilläggsutbild- ning via läroavtalsutbildningen. Den undre åldersgränsen till läro- avtalsutbildning är som sagt . Inom den grundläggande yrkes- utbildningen kan utgångsnivån för den studerande vara folkskola, grundskola eller gymnasium. De som vill byta yrke kan också delta i grundläggande utbildning, även om de redan har en tidigare yrkes- utbildning eller arbetserfarenhet. Läroavtalsutbildningen delas in i arbetsundervisning och teo- retiska studier. Arbetsgivaren får utbildningsersättning och sysselsättningsstöd av staten, och den studerande får stöd och studiesociala förmåner av staten medan den teoretiska undervisningen pågår. Behovet av arbetsplatsutbildare och arbetsplatshandledare be- dömer de finska myndigheterna kommer att vara stort . I statsrådets utvecklingsprogram för utbildning och forskning åren 1999 2004 finns målet att en lång utbildning ska hållas för 20 000 arbetsplatshandledare. Skolornas uppgift är att ordna en tillräcklig och kvalitativ teo- retisk undervisning. Skolorna ska dessutom vara med från första början vid planeringen och ordnandet av utbildningen. Avslutningsvis är läroavtalsutbildningens syfte att kombinera teoretiska studier med praktisk inlärning i arbetet. På arbetsplatsen övas den enskilde upp i ett yrke. Utbildningen är ett yrkesutbild- ningsalternativ som är jämbördigt med de andra utbildningsformer- na. Enligt de finska erfarenheterna är läroavtalet ett effektivt sätt att förvärva yrkesutbildning, och den saknande formella kom- petensen samt få betyg över sin yrkesskicklighet. är också en förmånlig möjlighet att utbilda arbetskraft enligt före- tagets egna behov. För företagen är avtalet ett effektivt sätt att höja personalens grundutbildning, utbilda personalen för nya uppgifter, specialutbilda arbetstagarna och enkelt få tillgång till arbetskraft. SOU 2007:2 Internationella erfarenheter Verksamhetens omfattning i : Tabell 15.5 Studenter i läroavtalsutbildning 2004 Källa: Education Statistics, Statistics . Åldersmässigt fördelades dessa på följande sätt. Källa: Education Statistics, Statistics . I , liksom i och , har det förekommit omfattande reformaktiviteter . startade tidigt ett arbete att förstärka arbetslinjen som en grund- läggande politisk princip i den norska välfärdsstaten, med efter- följande översyner av arbetslinjens inflytande på olika ersättnings- system. Uppdelningen mellan aktiva och passiva åtgärder visar att kontinuerligt har haft lägre kostnader för aktiva insatser än de övriga nordiska länderna, men i takt med den försämrade kon- junkturen ökade sina aktiva insatser. Förutsättningarna för den norska arbetslinjen förändrades och första år. upplevde då en nedgång på arbetsmarknaden och arbetslösheten var , motsvarande siffra i var . som arbetslösheten ökade skedde också en utgifts- ökning av kostnaderna för det ekonomiska biståndet. Dessa politiska omständigheter utgjorde grunden för ett bredare reformarbete som kom att prägla norsk välfärdspolitik under hela 1990-talet.TPF24FPT Arbetslinjen och aktivering blev nyckelord, inte bara i reformer som riktades mot arbetslösa, utan också i relation till andra grupper av befolkningen. Aktivering av enskilda med ekonomiska bistånd Det norska systemet för ekonomiskt bistånd har många likheter med det svenska systemet. Båda är av ramlagskaraktär, vilket innebär att lagen endast övergripande reglerar den lokala verk- samheten. Dessutom anges i både det svenska och det norska regel- verket att det ekonomiska biståndet ska vara lokalt administrerat, finansierat och organiserat. Det innebär att kommunala politiker och tjänstemän tolkar och tillämpar lagstiftningen. På så sätt skiljer sig de norska och svenska regelverken från sina danska (delad finansiering mellan stat och kommun) och finska (större inslag av rättslig styrning och statlig finansiering) motsvarigheter. En förstärkning av arbetslinjen i det sociala arbetet var införan- det av en ny sociallagstiftning. Kommunerna hade haft möjlighet att ställa krav på bidragstagarna med ekonomiska 24TP PT , R. och P.H. (2004), Activation in Scandinavian welfare policy: Den- mark and in a comparative perspective, European societies. Vol 6, No. 4, pp. bistånd, men den nya lagen utvidgade detta krav i och med att arbetskravet explicit omfattade aktiviteter i kommunens regi utan att de behövde ha en koppling till den reguljära arbetsmarknaden. Arbetslinjen i nytt utförande presenterades utredningen velfungerende arbeids- merked.TPF25FPT Bakgrunden till utredningen var framförallt det stora antal som befann sig utanför arbetslivet. Det bedömdes att 900 000 personer i åldrarna 16 inte hade någon förankring på arbets- marknaden, på grund av arbetslöshet, utbildning, sjukdom, sjuk- och rehabiliteringsersättning m.m.TPF26FPT Utredningen tog upp frågor om arbetskraftsförsörjning, mobilitet, betydelsen av EES-medlem- skap och analyserade även hur många norska medborgare som stod utanför arbetsmarknaden samt hur många som fick stöd från olika inkomstersättningssystem. Som en följd av utredningen lades det fram ett omfattande och ambitiöst åtgärdspaket som huvudsakligen riktades mot dem som var utanför arbetslivet på grund av sjukdom eller funktionsned- sättning, men man hade även ambitionen att öka sysselsättnings- graden för den äldre arbetskraften. Parallellt hade den norska regeringen utvecklat insatser för enskilda med ekonomiska bistånd i åtgärdsprogrammet Tiltaksplan mot fattigdom.TPF27FPT Programmet är intressant inte minst för att den norska regeringen placerade fattigdom högt på den politiska dag- ordningen. Regeringens anslag var ambitiöst och gav uttryck för visionen att ingen skulle leva i fattigdom i . initierade liksom och en omfattande förändring av välfärdsstatens organisationsstruktur. Regeringen fick då i uppdrag av att utreda möjligheterna till att integrera , och i en gemensam organisation på lokal nivå. 25TP PT St.meld.nr. 19, 2003-2004. 26TP PT St.meld.nr. 19, 2003-2004, s. 30. 27TP PT St. meld. 2002-2003, se även presenterade den norska regeringen ett förslag om Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV).TPF28FPT är man i färd med att starta de nya arbets- och välfärdsförvaltningarna. Hela arbetet ska vara avslutat . En starkt bidragande orsak till organisationsförändringen var de gråzoner som fanns vad gäller i ansvaret mellan de lokala myn- digheterna. Att aktivera enskilda var ett exempel på en gråzon där både stat och kommun hade engagerat sig för att förbättra arbetsmarknadsanknytningen för arbetslösa. Denna otydlighet avseende ansvarsområden resulterar i målkonflikter, samarbets- problem och att medborgare alltför ofta hamnade mellan myndig- hetsstolarna.TPF29FPT De organisatoriska problemen förstärktes av att medborgare ofta var i behov av stöd och service från flera förvaltningar . Det gällde framför allt dem som bedömdes som mest utsatta och som hade komplicerade och mångfacetterade problem. Efter överväganden föreslogs att det skulle skapas en statlig förvaltning för arbete och relaterade inkomststöd, samt en statlig förvaltning för pensioner och familjerelaterade stöd. När det gäller det ekonomiska biståndets placering i den nya organisationen föreslogs från början att det skulle behållas i regi. Skälet var att det ekonomiska biståndet inte kunde separeras från kommunens övriga sociala verksamhet. Ett förstat- ligande av det ekonomiska biståndet kunde dessutom innebära att den statliga Arbetsförmedlingen i alltför hög utsträckning skulle få hantera sociala problem, i stället för arbetsmarknadsrelaterade problem.TPF30FPT Trots det menade man att det var viktigt att den statliga förvalt- ningen fångade upp de enskilda med ekonomiskt bistånd som endast har arbetsmarknadsrelaterade problem. Därför föreslogs ett införande av ett speciellt arbetssökarstöd som den nya förvalt- ningen skulle få i uppdrag att administrera. Något sådant har det ännu inte beslutats om. Denna nya organisation är inte tänkt att vara frivillig, utan ska regleras i lag och vara tvingande både för staten och för kommuner- na. 28TP PT St. prp. Nr 46, 2004-2005. 29TP PT St.meld.nr. 14, 2002-2003. 30TP PT NOU 2004:13, En ny arbeids- og velferdsforvaltning, s. 27. En indikation på en förändrad politik är att har slagits ihop med och bildat ett arbets- och . Sammanfattningsvis innebär de vidtagna förändringarna att har tagit flera steg mot en mer integrerad välfärdförvaltning. ÖVERVÄGANDEN, BEDÖMNINGAR OCH FÖRSLAG Innan utredningen mer i detalj redogör för våra förslag vill vi ange de överväganden och värderingar som har legat till grund för dessa. 16.1Det yttersta skyddsnätet påverkas av samhällsutvecklingen i stort Eftersom ekonomiskt bistånd utgör samhällets yttersta skyddsnät påverkas omfattningen och utvecklingen av bidragsberoendet i hög grad av den rådande situationen på arbetsmarknaden samt av utvecklingen inom en rad olika politikområden. Det avgörande är möjligheterna att få arbete, och störst betydelse har förändringar på arbetsmarknaden och inom arbetsmarknadspolitiken. Ett av områdena när det gäller våra förslag till förändring är därför arbets- marknadspolitiken och de regler som styr den. Biståndsbehovet påverkas även av hur exempelvis integrationspolitiken och utbild- ningspolitiken utformas. Vilket stöd som kan erbjudas av social- tjänsten är naturligtvis också av betydelse, liksom hur samhällets samlade rehabiliteringsinsatser är utformade. Allt detta påverkar antal enskilda i behov av ekonomiska bistånd och deras närhet till arbetslivet. Vi har under utredningsarbetet berört många olika samhälls- områden, vilket har fått till följd att vi lägger förslag på föränd- ringar inom flera politikområden. Det har varit nödvändigt efter- som både orsakerna till bidragsberoendet och verktygen för att kunna åstadkomma en förändring finns inom ett flertal politik- områden. Därutöver är det viktigt att betona det egna ansvaret som varje människa har för sitt liv. 16.2Kopplingar till regeringens samlade politik för att öka sysselsättningen Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 23 novem- ber ska utredaren i sitt arbete beakta regeringens samlade politik för att öka sysselsättningen. Det gäller åtgärder såsom t.ex. nystartsjobb och jobbavdrag, jobb- och utvecklingsgarantin, slopade arbetsgivareavgifter inom tjänstesektorn och skatteavdrag för köp av hushållsnära tjänster. Vi har tagit del av budgetpropositionen för samt den förordning om nystartsjobb som träder i kraft . Vi bedömer att våra förslag i stora delar ligger i linje med regeringens politik, men i vissa delar går vi lite längre. Anledningen är att arbetslösa människor som är beroende av ekonomiskt bistånd i form av samhällets yttersta skyddsnät är en särskilt utsatt grupp. De är inte bara utestängda från arbetslivet, utan står ofta också utanför de inkomstrelaterade delarna i det generella välfärdssystemet eftersom många saknar både A-kassa och sjukpenninggrundande inkomst. Forskning som gjorts utifrån ett brukarperspektiv visar entydigt att det är stigmatiserande och förenat med stora skamkänslor att vara beroende av ekonomiskt bistånd. Även om vi lever i ett modernt välfärdsland är det ekonomiska biståndet fortfarande förknippat med fattigvård och fattighjälp. Många upplever det som förnedrande att behöva få hela sin ekonomiska situation granskad i samband med den ekonomiska biståndsbedöm- ningen. Den kanske viktigaste framgångsfaktorn för att återta makten över sitt eget liv och kunna bli självförsörjande är självtillit och självförtroende. Att vara beroende av ekonomiskt bistånd har motsatt effekt. Det riskerar att leda till passivitet och uppgivenhet, vilket kan vara förödande för det självförtroende som är så viktigt att ha för att kunna ta sig in på arbetsmarknaden. Även barn i familjer med ekonomiskt bistånd riskerar en ogynnsam utveckling. Ekonomiskt bistånd är således inte bara ett tecken på dålig ekonomi i familjen, utan kan också ses som en riskmarkör för att barnen ska utvecklas ogynnsamt . Det finns därmed stora vinster i att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd. Nystartsjobben riktar sig till människor som stått utanför arbetsmarknaden . Merparten av de nyanlända invandrare i arbetsför ålder som omfattas av det kommunala flyktingmotta- gandet kommer att kunna erbjudas nystartsjobb omgående. För ungdomar i åldern 20–krävs att de varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska program . För övriga personer som är beroende av ekonomiskt bistånd kommer möjligheten till nystartsjobb att finnas först . Vi anser att det är ett för långt tidsperspektiv för arbetslösa personer som är beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning och föreslår därför ett komplement till nystartsjobb. I en promemoria från utgiven , föreslås en nedsättning av arbetsgivaravgifterna för personer som är , i syfte att underlätta för yngre att komma in på arbetsmarknaden. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Denna förändring kommer sannolikt att öka möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden även för vissa av de ungdomar som är beroende av ekonomiskt bistånd. Ytterligare ansträngningar behöver dock göras för att fånga upp unga människor som står utanför arbetsmarknaden, enligt utredningens mening. Regeringens samlade politik för att öka sysselsättningen kommer med stor sannolikhet att få positiva effekter för vår målgrupp. Vi har dock konstaterat att kommande förändringar i regelverket kring A-kassan kan komma att innebära att fler blir beroende av ekonomiskt bistånd. Det återstår att analysera hur förändringar av detta slag påverkar behovet av ekonomiskt bistånd. En grundläggande fråga för utredningen har varit målgruppens storlek och sammansättning, dvs. hur många personer med ekonomiskt bistånd som med hjälp av olika insatser bedöms kunna få ett arbete. Det finns därför anledning att här närmare beskriva hur utredningen har definierat målgruppen. Utredningens förslag till förändring riktar sig till det stora flertalet som har ekonomiskt bistånd. Ett skäl är att det närmast är omöjligt att mer direkt finna någon avgränsad målgrupp. Ett sådant ställningstagande har starkt stöd i den forskningTPF1FPT som finns och även i de fördjupningsstudier som utredningen har aktualiserat. Ett annat skäl är att vi inte har upplevt det som 1TP PT , A. (2006), Aktivering av socialbidragstagare – insatsernas utformning och effekt. meningsfullt att i detalj ägna oss åt att kategorisera de personer som är beroende av ekonomiskt bistånd. Vår ambition är att bryta utanförskapet genom att lägga förslag som underlättar inträdet på arbetsmarknaden för så många som möjligt av dem som är i behov av ekonomiskt bistånd. Eftersom personer som är beroende av ekonomiskt bistånd står olika långt från arbetsmarknaden lägger vi förslag som berör flera myndigheter och parter, t.ex. , och kommunerna. Det är också viktigt att betona att behovet av ekonomiskt bistånd är olika för kvinnor och män. Det är t.ex. viktigt att ha klart för sig att vissa personer som är beroende av ekonomiskt bistånd redan har ett arbete, men att lönen inte räcker till för den försörjningsbörda den enskilde har. Så är t.ex. fallet för ensamstående deltidsarbetande kvinnor med barn. De flesta som har ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet är män, vilket innebär att vi har haft ett särskilt fokus på denna grupp i vår utredning. En ambition från utredningens sida har varit att våra förslag till förändringar ska utgå från den enskildes uppfattning om vilka förändringar som behövs för att förstärka arbetsmarknadsanknyt- ningen.