sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — RS används av nationalräkenskaperna som källa för att beräkna kom- munernas del av BNP, finansiellt sparande, kommunernas inve- steringar, transfereringar samt de kommunala affärsverkens drift- överskott. RS är även en viktig källa för staten vid uppföljning och utvärdering av ekonomi och verksamhet såväl totalt som på kommunnivå. LSS-utjämningssystemet är det enda statsbidrags-/ut- jämningssystem som direkt använder sig av enskilda kommuners redovisade kostnader som fördelningsgrund. I systemet för kommunalekonomisk utjämning används också uppgifter från RS men då för att beräkna genomsnittliga kostnader för olika verk- samheter på riksnivå. Uppgifter från RS för enskilda kommuner används således inte. Från och med uppgiftsinsamlingen 1998 samordnas den ekono- miska statistiken i RS Vård och omsorg med verksamhets- indelningen i socialtjänststatistiken så att kostnader ska fördelas på en mer detaljerad nivå . Kommunernas ekonomiska förvaltningar ansvarar för driftredovisningen där kostnader/intäkter på den mer övergripande nivån redovisas. I RS förs dessa kostnader/intäkter automatiskt över till avdelningen Vård och omsorg, där de ska fördelas på en mer detaljerad nivå av kom- munens socialförvaltning. I Jämförelsetal för anges att flera kommuner haft problem med att ange denna fördelning bl.a. på grund av bristande internt underlag. kan det även förekomma olikheter mellan kommuner som t.ex. beror på att Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet anvisningarna tolkas på olika sätt och att det finns skilda uppfatt- ningar om hur kostnader ska fördelas på de olika verksamheterna. 3.3.2Genomsnittskostnader för olika LSS-insatser Kostnader för en insats skiljer sig åt mellan kommuner och mellan olika individer i samma kommun. I beräkningen av standardkost- naden används genomsnittliga nettokostnaden för olika LSS-insat- ser. Eftersom inte har ett system där man kan urskilja kost- nader per person för ett verkställt beslut enligt LSS används i utjämningssystemet genomsnittliga kostnader. Teoretiskt innebär det att kostnaden för en insats på riksnivå divideras med antalet insatser i landet, vilket ger genomsnittskostna- den. Den genomsnittliga kostnaden per insats baseras på dels räken- skapssammandragets redovisning av kostnaden för fyra grupper av insatser: boende, daglig verksamhet, personlig assistans och övriga insatser, dels statistik över antalet personer med verkställda beslut av någon av dessa insatser . För att beräkna den genomsnittliga kostnaden för de insatser som inte är redovisade i RS används uppskattningar som gjordes av Kommittén Utjämning av LSS-kostnader utifrån uppgifter från ett urval av kommuner. Dessa uppskattningar utgår från att en bostad med särskild service för barn och ungdom motsvarar av kostnaden för en bostad med särskild service för vuxna eller en annan särskild bostad för vuxna som kostnaden för familjehem motsvarar av kostnaden för en sådan bostad. Vidare uppskattas avlösarservice kosta av insatsen kort- tidsvistelse eller insatsen korttidstillsyn. Ledsagarservice och kon- taktperson antas motsvara av kostnaden för korttids- vistelse. I proposition 2002/03:151 ansåg regeringen att kommitténs uppskattningar skulle ligga till grund för beräkningarna, men att den relativa fördelningen borde uppdateras som regeringen beslutar om. Utredningen redovisar i kapitel 4 en upp- följning av dessa uppskattningar samt föreslår där hur de bör upp- dateras. SOU 2007:62 Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet Källa: SCB. Avser nettokostnader före uppräkning med NPI. Den grundläggande standardkostnaden beräknas genom att antalet verkställda beslut per insats enligt 9 § 2–10 LSS i varje kommun multipliceras med rikets genomsnittliga kostnad för respektive insats. Produkterna summeras därefter och adderas med kommunens ersättning till avseende (2–3 §§ LSS-ut- jämningslagarna). Den grundläggande standardkostnaden uttrycker vad det skulle kosta att bedriva verksamheten om kommunen har en riksgenom- snittlig kostnad. Det finns ingen koppling till kommunens egna faktiska kostnad för verksamheten, men det är inte heller syftet med denna grundläggande standardkostnad. Koncentrationsindexet utgår ifrån att kommuner som har många personer med insatser enligt LSS i förhållande till totalfolkmängden har lägre kostnader per LSS-insats på grund av s.k. stordrifts- fördelar och motsatt. Indexet står, enligt Kommittén utjämning av LSS-kostnader, för av utjämningen. Detta index innebär att om andelen personer med beslut om LSS-insatser i pro- portion till totalfolkmängden i kommunen är större än motsva- Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet rande beräkning för landet erhåller kommunen ett index som är lägre än 1,0. Personalkostnadsindexet skall avspegla hur mycket kommunens personalkostnader avviker från motsvarande genomsnittskostnader i landet. I direktiven till Kommittén utjämning av LSS-kostnader angavs att om kommittén fann det möjligt borde utjämningen baseras på behov av stöd och service, vilket i realiteten förutsätter någon form av mätning av stödets omfattning. Ett sådant behov är tämligen komplicerat att mäta över hela landet så att det sker på exakt samma sätt i alla kommuner. Regeringen konstaterade i proposition 2002/03:151 att det finns behovsmätningar eller vårdtyngdsmätninar i olika delar av landet och även utomlands. Svårigheterna med dessa mätningar har dock bl.a. varit att definiera faktiskt behov och uppskattat behov. I stället för att mäta omsorgsbehovet hos varje individ, vilket kräver en stor administration, ansåg regeringen, i likhet med kommittén, att ett personalkostnadsindex som bygger på uppgifter i räken- skapssammandraget ska tillämpas. Kommittén konstaterade att ett enkelt sätt att mäta stödets omfattning var att ta hänsyn till de personalkostnader som kommunen har eftersom det bör avspegla omfattningen på stödet, dvs. antalet anställda men också kvalitet i insatsen. Mot denna bakgrund konstruerades ett index så att inte hela kostnadsskillnaden utan enbart av denna skulle beaktas. Syftet var att minska risken för att systemet utjämnar för skillnader i kvalitet eller effektivitet mellan kommunerna. Indexet utformades så att det är neutralt för om kommunen bedriver LSS-verksamhet i egen regi eller på entreprenad. De faktorer som ligger till grund för beräkningen omfattar i stort sett alla kostnader och intäkter som finns i verksamheten såsom löner, internt fördelade kostnader, ersättning till/från , entreprenader och köp av verksamhet. Nackdelen med indexet är att det är påverkbart. Därför föreslog regeringen att indexet inte skulle uppdateras utan endast som regeringen bestämmer. Indexet står enligt Kommittén utjämning av LSS-kostnader för av hela utjämningen vilket innebär att det har stor bety- delse vilket värde kommunen får inledningsvis. Av proposition 2002/03:151 framgår att vissa remissinstanser framförde kritiska synpunkter avseende indexen. Några remissin- stanser, t.ex. , var tveksam till koncentrationsindexet eftersom det konstrueras utifrån historiska kostnader, men styrel- Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet sen var även tveksam till om det finns några stordriftsfördelar. ansåg att personalkostnadsindexet leder till risk att kostnader konserveras. 3.3.5Slutlig standardkostnad, bidrag och avgift Efter att SCB har beräknat en grundläggande standardkostnad justeras den med koncentrations- och personalkostnadsindex. Den slutliga standardkostnaden per kommun divideras sedan med anta- let invånare året före bidrags-/avgiftsåret, varvid en standardkostnad i kronor per invånare fås (4 § LSS-utjämningsför- ordningen). En summering av alla kommuners slutliga standardkostnader dividerad med befolkningen i landet året före bidrags-/avgiftsåret ger landets genomsnittliga standardkostnad i kronor per invånare. är den genomsnittliga standard- kostnaden efter uppräkning med nettoprisindex per invånare. En kommun som har en högre slutlig standardkostnad i kronor per invånare än landets genomsnittliga standardkostnad i kronor per invånare erhåller ett bidrag från staten motsvarande mellan- skillnaden och motsatt (3 § LSS-utjämningslagarna). är summan av alla bidrag och summan av alla avgifter exklusive införanderegler . De sammanlagda bidragen respektive avgifterna är således i stort sett lika stora. Exklusive införanderegler är systemet således ett noll- summespel för staten. har beslutat att systemet skall införas successivt genom att bidrags- och avgiftskommuner inledningsvis inte får fullt bidrag respektive inte får betala full avgift till systemet. Bakgrunden till detta är att avgiftskommunerna har svårare att anpassa sig till en situation där de blir tvungna att betala medel till staten som sedan omfördelar medlen till bidragskommunerna. Övergångsperioden sträcker sig –2008. begränsas den avgift som en kommun skall betala till högst per invånare, 2005 till högst per invå- Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet nare, 2006 till högst per invånare, 2007 till högst per invånare och 2008 till högst per invånare. reduceras det bidrag som en kommun har rätt till med högst per invånare, 2005 med högst per invånare och 2006 med högst per invånare. Efter att hänsyn tagits till införandereglerna är summan av alla bidrag och summan av alla avgifter 2007. Underskottet om regle- ras med eftersläpning genom en motsvarande minskning av anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning. 3.4Möjligheter att ändra i kommunernas underlag Den statistik som används i beräkningar och som ligger till grund för beslut om bidrag respektive avgifter avser en tid- punkt/period ett till innan beslutet fattas av . Normalt sett har kommunerna goda möjligheter att ändra i statistiken efter uppgiftslämnandet, men och berörda myndigheter har observerat att det i många fall inte är förrän de preliminära beräkningarna erhållits från SCB som kvalitetskontrollen i kommunerna påbörjas. Kommunerna har möjlighet att ändra lämnade uppgifter i sam- band med statistikinsamlingen men även efter att statistiken publi- ceras som officiell statistik och ända fram till och med den tid som dessa kan anmärka på preliminära beslut under bidrags- och avgiftsåret (5 § andra stycket LSS-utjämnings- lagarna). Omfattningen av sådana rättningar redovisas i kapitel 4. Fram kunde kommuner vända sig till regeringen och påtala fel i underlaget för de slutliga besluten även efter att Skatte- verket hade fastställt dem. Eftersom fel emellertid i princip endast kan rättas till förmån för en kommun fick staten kompensera den kommun som klagat till regeringen utanför ramen för utjämnings- systemet. Hade en sådan uppgift kommit tillkänna före det att verket fastställt bidrag och avgifter i kostnads- utjämningen kunde en omräkning i stället ha skett av beräkningarna för samtliga kommuner. Mot denna bakgrund gäller att regeringen bara, om det finns synnerliga skäl, får beakta sådana fel och brister i underlaget för beslutet som inte påtalats hos Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet under avgifts-/bidragsåret (7 § andra stycket, prop. 2006/07:7). 4Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004–2007 Kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet, som infördes , tillämpas 2007 för fjärde året i följd. I utredningens delbetänkande Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet (SOU 2006:69) redovisas utvecklingen av antalet personer med verkställda beslut om LSS- insatser, antalet LSS-insatser, kostnadsutvecklingen och föränd- ringar i kostnadsutjämningen samt jämförelser mellan kommuner- nas utfall i kostnadsutjämningen och deras redovisade nettokost- nader. Då fanns tillgång till uppgifter om LSS-insatser , kostnadsdata för verksamheten samt utjämningsberäk- ningar . finns uppgifter med insatsstatistik och med kostnadsdata. Det bör observeras att de uppgifter om kostnader och LSS-insatser som redovisas är hämtade från slutliga beräkningar för respektive bidrags- och avgiftsår. De redo- visade värdena kan därför avvika från den officiella statistiken efter- som denna inte innehåller de rättningar som gjorts i vissa kommu- ners uppgifter efter den officiella statistikens publicering. 4.2Kostnadsutvecklingen för LSS och de olika LSS- insatserna Enligt kommunernas räkenskapssammandrag (RS) har kommuner- nas nettokostnader för LSS och ökat från 2002 till närmare 23,2 2003, 24,9 2004, 26,2 2005 och 28,1 Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 miljarder kronor 2006. Nettokostnaderna motsvarar kommunernas bruttokostnader för verksamheten minskat med verksamhetens intäkter. Det är dessa belopp som använts i beräkningarna i kostnadsutjämningen . var nettokostnadsökningen avsevärt högre än för kommunernas övriga verksamheter, medan de inte ökat lika mycket. Totalt har dock kostnaderna ökat med mellan 7 och 8 mil- jarder kronor som assistansersättningen ökat med 6,2 miljarder , således en mycket kraftig kost- nadsökning. Mer ingående analyser om orsaker till denna ökning saknas. I RS är kostnaderna för LSS-verksamhet uppdelade på fyra verk- samhetsområden, bostad med särskild service, daglig verksamhet, personlig assistans enligt LSS samt övriga insatser. Kommunernas nettokostnader för LSS-insatser var 2006 enligt RS . Skillnaden mellan de totala nettokostnaderna och nettokostnaderna för de insatser som kommunerna beslutat om är de 20 första timmarna för beslut om . Detta betalar kommunerna för. Bostad med särskild service svarade 2006 för av kommunernas nettokostnader för LSS exklusive och daglig verksamhet för . Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 Diagram 4.1 Nettokostnader för kommunernas LSS-insatser 2002–2006 i tusental kronor Källa: SCB. Genomsnittskostnaderna i landet för de olika LSS-insatserna för- delas i kostnadsutjämningen enligt de riktlinjer som angavs i pro- positionen (prop. 2002/03:151). Det innebär att de genomsnitts- kostnader för olika insatser som ingår i RS-raderna för bostad med särskild service respektive för övriga insatser fördelats efter de rikt- värden som togs fram av Kommittén utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103). Underlaget för denna fördelning har setts över av utredningen och det har gett en delvis annan kostnadsfördelning mellan vissa insatser (se avsnitt 6.2). Kostnaderna för personlig assistans har ökat mycket kraftigare än kostnaderna för övriga insatser och mer än fördubblades kostnaden per insats. Den snabba kostnads- ökningen beror främst på att det i kommunernas redovisade kost- nader ingår både personlig assistent enligt LSS och de kostnader kommunerna har för och att den totala kostnaden här endast sätts i relation till antalet personer med assistent enligt LSS. Kom- munerna har även kostnader för personer med beslut enligt utöver de 20 första timmarna. Detta beror på att den statliga Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 timersättningen inte täcker hela den faktiska kostnaden, att antalet beviljade timmar överstiger de som ersätts, kommunala kostnader under handläggningstid för och vid pri- vata assistenters sjukdom, tillfälligt utökat behov m.m. Diagram 4.2 Riksgenomsnittliga kostnader för LSS-insatser 2001–2006 i kronor Källa: /03:151 och SCB. Anm. För bostad med särskild service anges riktvärdet () för vuxna och för övriga insatser anges riktvärdet () för korttidsvistelse. Kostnadsökningen beror även på att definitionen av personlig assi- stans i verksamhetsstatistiken har förändrats och förtydligats från insamlingen 2004, vilket innebär att uppgifterna inte är helt jäm- förbara med tidigare års uppgifter. Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 Diagram 4.3 Riksgenomsnittliga kostnader för LSS-insatser 2001–2006. Källa: Beräkning från Proposition /03:151 och SCB. Anm. För bostad med särskild service anges riktvärdet () för vuxna och för övriga insatser anges riktvärdet () för korttidsvistelse. För insatsen daglig verksamhet och för övriga insatser minskade till och med kostnaden per insats i löpande priser . Även minskade genomsnittskostnaden för övriga insatser. (S 2004:06, f.d. ) har regeringens uppdrag att bl.a. analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen för LSS. 4.2.1Stora kostnadsskillnader för LSS mellan län och kommuner Kostnaderna för LSS är ojämnt fördelade mellan länen och mellan kommunerna. Kostnaderna per invånare är högst i och lägst i län. Kostnaderna i översteg 2006 riksgenomsnittet med per invånare, motsvarande . kostnader är lägre per invånare än Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 har högre kostnader per invånare än . Kostnaderna i ligger i nivå med riksgenomsnittet. har kostnaderna ökat i samtliga län men med vissa undantag något snabbare i län med låga kostnader och något långsammare i län med höga kostnader. Det finns således en svag tendens till att kostnadsskillnaderna mellan länen utjämnats. Diagram 4.4 Genomsnittliga nettokostnader per län för LSS-verksamhet 2003– 2006 i kronor per invånare Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB. Det är stora skillnader mellan kommuner i antalet personer med LSS-insatser. kommun med 147 personer per 10 000 invå- nare har således mer än sex gånger fler än med 23 personer per 10 000 invånare. Även om man exkluderar de kommuner med lägst och de med högst andel är variationen för övriga kommuner fortfarande mycket hög. Skillnaderna mellan kommuner i antalet insatser leder självfallet till betydande skillnader i nettokostnader per invånare mellan kommuner, vilket redovisats ovan. Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 Diagram 4.5 Kommunerna fördelade efter redovisade nettokostnader 2006 i kronor per invånare Nettokostnader i kronor per invånare Källa: SCB. Hur kommunernas nettokostnader för LSS förändrats framgår av diagram 4.6. För det stora flertalet kommuner, 2005/06, ligger den årliga förändringen av nettokostna- derna i förhållande till den riksgenomsnittliga förändringen inom intervallet +- per invånare. Antalet kommuner med förändringar som understiger +- per invånare i förhål- lande till den riksgenomsnittliga förändringen har ökat både och . Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 Diagram 4.6 Kommunerna fördelade efter förändring av nettokostnader för LSS- verksamhet 2002–2006. Kronor per invånare jämfört med riksgenomsnittlig förändring Nettokostnadsförändring i kronor per invånare Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB. För ett fåtal kommuner har dock förändringen varit i storleksord- ningen uppåt eller till och med per invånare. De största variationerna mellan åren finns i första hand i de kommuner med de allra högsta kostnaderna, t.ex. , och men även i kommuner med relativt genomsnittliga kost- nader. Kostnadsskillnaderna är betydligt större mellan kommunerna inom länen än mellan genomsnittskostnaderna för länen. Högst kostnader 2006 hade i med ca 6 300 per invånare. Även kommunerna i , i , i , i och i hade 2006 nettokostnader översti- gande per invånare. Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 Diagram 4.7 Kommuner med lägsta respektive högsta nettokostnader per län för LSS-verksamhet 2003 respektive 2006 i kronor per invånare Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB. kommun hade lägst kostnader 2006. kommun har haft landets lägsta kostnader medan kommun hade högst kostnader 2002 och 2003 men överträffades av . Av diagram 4.7 framgår att variatio- nerna inom länen är mycket olika, men i de flesta län är det en eller möjligen två kommuner med liten folkmängd som avviker kraftigt uppåt eller nedåt. I vissa län, t.ex. (G), har skillnaderna mellan kommuner med högsta och lägsta kostnader minskat medan de i andra län, t.ex. (T) och (AC), har ökat ytterligare . I (K) och (Y) är variationsvidden avsevärt lägre än i (U), (W) och (AC). I de två förstnämnda länen är skillnaden från knappt 1 700 till per invånare och i per invånare 2006. Inom länen är det i de flesta fall samma kommuner som har högst respektive lägst kostnader . I flera län, t.ex. , (OPR), och ökade spännvidden kraftigt i samband med Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 att betalningsansvaret mellan kommuner ändrades och att tidigare inomlänsutjämning avvecklades. 4.3Utvecklingen av antalet LSS-insatser i landet och skillnader mellan kommuner I de årliga utjämningsberäkningarna för LSS används per kommun och för hela landet både antalet personer med insatser enligt LSS och antalet insatser per typ av insats exklusive råd och stöd. Det beror på att råd och stöd med några undantag sker genom lands- tingens försorg. Dessutom ingår den ersättning som kommunerna betalar till för personlig assistans enligt . Antalet personer som har verkställda beslut om insatser enligt LSS har i beräkningsunderlaget ökat från ca 49 400 till ca 55 800 personer , dvs. med 13,1 pro- cent. har antalet kommunala insatser i underlaget (exklu- sive råd och stöd) ökat från ca 86 300 till ca 97 700 , dvs. vilket motsvarar ökningen av antalet personer med insatser. Daglig verksamhet är den insats som är vanligast förekom- mande, med ca 25 800, följd av boende för vuxna med drygt 20 900. Boende för barn är den minst frekventa insatsen, drygt 1 200. Som framgår av diagram 4.8 har antalet insatser ökat utom för boende barn och avlösarservice. Insatsen personlig assistans har minskat enligt statistiken, vilket främst beror på att definitionen av vilka personer med insatsen som skulle rapporteras i statistiken har förtydligats. Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 Diagram 4.8 Antalet insatser enligt LSS 2002-–2006. Exklusive råd och stöd Källa: och . Anm. En person kan ha en eller flera insatser. och övriga år 1 I boende vuxna ingår här boende i särskilt anpassad okt. 4.4Hur skillnader i insatser och kostnader beaktas i kostnadsutjämningen Standardkostnaden för varje kommun beräknas i ett första steg genom att antalet verkställda beslut om LSS-insatser av viss typ multipliceras med den nationella genomsnittskostnaden för respektive insats. Genom att summera dessa produkter och därtill lägga kommunens ersättning till för personlig assistans enligt erhålls kommunens grundläggande standard- kostnad. Den slutliga standardkostnaden erhålls genom att den grundläggande standardkostnaden multipliceras med två index, koncentrationsindex (K-IX) och personalkostnadsindex (PK-IX), för att i kostnadsutjämningen kunna ta hänsyn till skillnader i stor- driftsfördelar/smådriftsnackdelar och skillnader i behov av stöd. Antalet insatser av viss typ per kommun och den nationella genomsnittskostnaden per insatstyp har uppdaterats inför varje bidrags- och avgiftsår sedan systemet infördes , med utgångspunkt från statistik över antalet LSS-insat- Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007 ser för åren 2002, 2003, 2004 och 2005 och det för riket summerade räkenskapssammandraget . De båda indexen (K-IX respektive PK-IX) beräknades per kommun utifrån antalet personer med LSS-insatser 2002 och personalkostnaden i kommunens räkenskapssammandrag . På grund av den påverkbarhet som särskilt personalkostnads- indexet har föreslog regeringen i propositionen 2002/03:151 att indexen inte bör uppdateras utan det bör ankomma på regeringen att besluta om när uppdatering bör ske. Identiska indexvärden per kommun användes kostnadsutjämning, dvs. utan varken uppdatering av personer med LSS-insatser 2003 eller personalkostnaderna räkenskapssammandrag. utjämning beräknades de båda indexen utifrån ett genomsnitt av 2002 och statistik över antalet personer med LSS-insatser respektive personalkostnader enligt RS. gjordes således en halv indexuppdatering. kostnadsutjämning gjordes en indexuppdatering till 2005, vilket då var för vilka uppgifter om kostnader och LSS-insatser fanns tillgängliga. Diagram 4.9 Koncentrationsindex i LSS-utjämningen och 2005 samt 2007 Kommunerna rangordnade efter index 2007 Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB. Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007