sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Främsta skälet till det är svårigheten att göra en jämförelse med de kommunala skolorna eftersom verksamheterna skiljer sig starkt åt och kommunens organisation får stor betydelse för i vilken utsträckning dessa kost- nader kan kopplas direkt till skolverksamheten. En lösning kan dock vara att utgå från de redovisningskrav som ställs på kommu- nerna och med stöd av de uppgifter som lämnas ta fram en schablon- ersättning per elev för administration. Det statistiska underlag som finns tillgängligt är inte tillräckligt detaljerat för att det ska vara möjligt att identifiera kostnader som kan användas för en jämförelse. Det som kan utläsas är att av de totala kostnaderna för de olika verksamheter som regleras i skollagen och avser barn och ungdomar betecknas som övriga kostnader. Det innebär att det är fråga om annat än kostnader för undervisning men kostnadsposten rymmer mer än administrativa kostnader. De redovisningsprinciper som tillämpas är inte så detaljerade att det går att bryta ner den här posten i olika delposter. Det går därför inte att få uppgift om hur stor del av kostnaderna som kan hänföras till kostnader för administration av det slag som är aktuell. En annan lösning får därför sökas. till den totala utbildningskostnaden utgör administration en relativt liten del. Avsikten med de regler som föreslås är att de ska skapa ett system som är förhållandevis enkelt och lätt att tillämpa. Utredningen föreslår därför att administrativa kostnader ska ersättas enligt en schablon. Med hänsyn till vad som ovan sagts om storleken på övriga kostnader och att de kommuner som tillämpar en sådan schablon har beräknat kostnaderna för administration till mellan , anser utredningen att är ett skäligt påslag på det bidragsbelopp som beslutas. Kommuner har rätt att genom det s.k. kommunkontosystemet få kompensation för ingående mervärdesskatt. Kompensationen mot- svarar den mervärdesskatt som kommunen har betalat men inte har rätt att göra avdrag för på grund av verksamhetens karaktär, t.ex. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Reglerna om detta finns i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting. Kompensationens storlek bestäms, enligt särskilt bemyndigande, av regeringen. Det har skett i förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommunen och landsting där det anges ett särskilt schablonavdrag som är antingen av den kost- nad som ger rätt till kompensation eller av lokalkost- naderna och av övriga kostnader. Kompensation betalas efter redovisning av kostnader som innefattar utlägg för mervärdes- skatt men som inte är avdragsgilla i den aktuella verksamheten; t.ex. inköp av läromedel för utbildningsverksamhet. Det har i flera sammanhang, bl.a. i , fram- förts önskemål om tydligare regler för i vilken utsträckning fristå- ende skolor ska få kompensation för att den inte har rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Utredningens kartläggning visar att det finns avsevärda skillnader mellan kommunerna. I några få kommuner ges ingen kompensation alls. I de flesta ges kompen- sation enligt antingen 6-procentsregeln, 5/18-procentsregeln eller någon annan, lokalt beräknad, modell. rekommenderade att kompensation i första hand borde bestämmas genom en överenskommelse eller annars med tillämp- ning av schablonerna med antingen 6- eller 5/18-procentsregeln. förslag, remissvaren på den, rättspraxis och den kartläggning som utredningen har genomfört visar alla att ersätt- ningen för mervärdesskatt har gett upphov till diskussion och tvist i många fall. Det är angeläget att skapa tydliga regler som är förut- sägbara och lätta att tillämpa. En ordning där den fristående skolans faktiska utlägg för mervärdesskatt kompenseras har den fördelen att den varken leder till över- eller underkompensation. Å andra sidan innebär den ett betydande administrativt merarbete både för den fristående skolan och kommunen eftersom det kräver en särskild redovisning av mervärdesskatten. Någon särredovisning av mervärdesskatten sker inte av den fristående skolan eftersom det saknas avdragsrätt. Det talar mot att välja en sådan modell och för att istället använda en schablon. De alternativ som ligger närmast till hands är de som tillämpas i kommunkontosystemet och som i sin tur grundar kommunens rätt till kompensation. Som framgått finns där två alternativ att välja mellan. Utredningen föreslår att 6-procentsregeln är den som ska väljas eftersom den är lättast att tillämpa och, till skillnad Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven från 5/18-procentsregeln, inte är beroende av vilka hyresförhållan- den som är aktuella för en viss verksamhet. Elever med särskilda behov Som redovisats ovan i avsnittet om kostnaderna för undervisning anger skolförfattningarna i olika avseenden vilka former av stöd som en skola ska tillhandahålla för elever som behöver det. Skyldig- heten att utreda elevers eventuella behov av stöd och upprätta åtgärdsprogram om det behövs gäller både för kommunala och fri- stående skolor. I avsnittet om ersättning för undervisningskost- nader har utredningen föreslagit att kostnaderna för detta ska ingå i de kostnaderna. Utredningen har också slagit fast att för att särskild ersättning ska kunna utgå måste det vara fråga om extraordinära stödåtgärder som inte har koppling till den vanliga undervisningen. Det betyder att kostnader för t.ex. stöd i form av extra undervis- ning eller undervisning i en särskild grupp som syftar till att hjälpa elever med svårigheter att nå målen ska ingå i den ersättning som betalas för undervisningen. Däremot kan stöd i form av tekniska hjälpmedel, assistenthjälp eller anpassning av skollokal vara exem- pel på sådana stödåtgärder som i vissa fall kan utgöra skäl för sär- skilt stöd från kommunen. För att klargöra vad som avses med extraordinära åtgärder kan till att börja med sägas att kostnaderna för stödet ska vara omedel- bart kopplade till en enskild elev och ha samband med dennes sär- skilda behov och förutsättningar för att kunna fullgöra sin skol- gång. Det krävs då att elevens stödbehov klarläggs och bedöms inom ramen för den utredning och det åtgärdsprogram som sker på rektorns initiativ enligt 5 kap. 1 § grundskoleförordningen eller 8 kap. 1 a § gymnasieförordningen. Det är också viktigt att påminna om att kommunen kan neka bidrag till fristående skolor för elever med särskilda stödbehov om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. På motsvarande sätt kan en fristående skola neka att ta emot elever om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolan. Den frihet att välja skola som elever har i skollagen är alltså inskränkt när det gäller särskilt stöd- krävande elever, såväl när de söker till en som en fristå- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att pröva dessa regler. Därmed kan inte heller de effekter som dessa medför i fråga om bidraget till en fristående skola tas upp till över- vägande. Utredningens avsikt är att säkerställa att de resurser som kom- munen avsätter för att tillgodose elevernas behov av stöd ska komma alla elever till godo, oavsett om de går i en eller fristå- ende skola. Utgångspunkten är även här kommunens resursfördel- ning. Det betyder att bidraget också i den del det avser särskilt stöd ska beräknas utifrån kommunens kostnader för sådant stöd, oavsett om den kostnaden per elev kan vara lägre på grund av att det hos kommunen kan finnas möjlighet att fördela kostnaderna för stöd på fler elever än vad som kan ske hos en fristående skola. I bidraget till fristående skolor ska ingå ersättning för modersmåls- undervisning på samma grund som kommunen finansierar sådan undervisning för elever i skola. Av 1 a kap. 5 § respek- tive 2 kap. 7 § förordningen om fristående skolor framgår att be- stämmelserna om modersmålsundervisning som gäller för respek- tive skolform i den offentliga skolan gäller också för de fristående skolorna. En fristående skola kan därför bara kräva ersättning för sådan undervisning när det finns skyldighet att erbjuda den. Utredningen har i avsnitt 6.2.5 lämnat förslag om möjligheten att få särskilt bidrag för viss kostsamma nationella inriktningar av gymnasieskolans nationella program. Kommunerna har ett ansvar att bereda barn och ungdomar utbild- ning. Kostnaderna för det räknas av vissa kommuner av från bi- draget till fristående skolor. Det brukar kallas för skolplikts- avdraget. Till samma kategori kan hänföras det s.k. kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar som inte längre har skolplikt men som inte fyllt . För enkelhetens skull avses bägge dessa Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven former av ansvar när det i den fortsatta behandlingen talas om skol- pliktsavdrag. Som framgått av redogörelsen i kapitel 1 fanns tidigare möjlig- het för kommunerna att göra generella avdrag på bidraget till fristående skolor . Det motiverades bl.a. med kommunens skolpliktskostnader. Någon sådan generell möjlighet finns däremot förekommer det i åtskilliga kommuner att det görs avdrag på bidragsbeloppen med hänvisning till den här typen av kostnader. fann i sin utredning att de flesta kommuner inte gör några skolpliktsavdrag när bidraget till fristående skolor bestäms. Istället hanteras den beredskap som krävs för att kunna möta oförutsedda händelser på central nivå i kommunen och ingår inte i underlaget för bidraget till fristående skolor. påtalade också att i de fall då en elev byter från en fristående till skola upphör också kommunens kostnad för den eleven hos den fristående skolan. Sammantaget ansåg att kommunens ansvar för att bereda elever utbildning inte utgör skäl för avdrag på bidraget. Liksom anser utredningen att kommunens kostnader för att hålla en beredskap för att kunna ta emot elever i grund- och gymnasieskolan inte har något samband med kost- naderna för utbildningsverksamheten. De hör snarare samman med kommunens övergripande myndighetsansvar. Kostnader av det slaget bör därför kunna särskiljas och inte ingå i resurserna till skolverk- samheten. Därför finns det inget behov av att särskilt beakta den uppgiften för kommunen när bidragen till de fristående skolorna bestäms. Det framförs ibland att kommunens skyldighet att ta emot alla elever gör att det inte är möjligt att bedriva verksamheten med fulla klasser och att det skiljer sig från en fristående skolas möjlighet att kunna anpassa sin verksamhet så att några lediga platser inte finns. Det är riktigt att det finns en viss skillnad ifråga om skyldigheten att kunna ta emot alla elever, men utredningen menar att kost- naderna för detta får anses vara av så marginell betydelse att de inte utgör skäl för att tillåta kommunerna att göra något schablon- mässigt avdrag på bidraget till fristående skolor. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven 6.7.4Bidragets storlek vid avgiftsbelagd verksamhet Vid viss verksamhet får avgifter tas ut och det har betydelse för beräkningen av bidrag när verksamheten bedrivs i enskild regi. I första hand gäller det förskola, fritidshem samt skolmåltider i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Finansieringen av den kommunala förskolan sker dels genom användande av kommunala medel, dels genom avgifter från barnens föräldrar. Oavsett om avgifter betalas direkt till kommunen innebär det att den kommunala resursfördelningen avser ett nettobelopp där intäkten från avgifter räknas av. Kommunen har också rätt till statsbidrag enligt förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. tillämpar alla kommuner maxtaxan. Det finns möjlighet till ytterligare statsbidrag enligt förordningen (2001:161) om stats- bidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till kommuner som tillämpar maxtaxa. I det fallet gäller det bidrag för personalförstärkningar och kompetenshöjande åtgärder. Även enskilda förskolor ska tillämpa maxtaxa för att statsbidrag ska utgå till kommunen. Det innebär att uttaget av avgifter i stort sett är enhetligt oavsett om det är fråga om eller enskild verksamhet. Undantagsvis kan möjligen lägre avgifter än maxtaxan föreskriver tas ut i en enskild förskola. Utredningen har inte haft till- fälle att klarlägga den saken. Den saknar dock betydelse för bidragets storlek, eftersom det grundar sig på förhållandena i kommunen. När kommunen fördelar resurser till den egna verksamheten eller beslutar om bidrag till enskild verksamhet ska uttaget av avgifter i kommunen beaktas. Det förekommer både att avgifter för barn i enskild verksamhet betalas till kommunen och att de betalas till den enskilda huvudmannen. Oavsett vilket ska kommunen kunna redovisa hur avgiftsuttaget har beaktats i resursfördelningen till den egna verksamheten och i beslutet om bidrag till en enskild verksamhet. Det betyder att om den enskilda förskolan själv tar emot av- gifterna har kommunen rätt att räkna av dessa vid beräkningen av bidraget. Om det istället är kommunen som tar emot avgifterna även för de enskilda förskolorna ska förskolorna kompenseras för det när bidraget bestäms. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Uttag av avgifter kan också förekomma för att täcka kostnader för skolmåltider i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det har behandlats i avsnitt 6.7.1. 6.8Angående tillämpningen av bidragsreglerna i förskola, fritidshem och enskild förskoleklass Utredningens förslag: Förordningen (1996:1206) om fristå- ende skolor ska även innehåller regler om fastställande, redovis- ning och utbetalning av bidrag till enskilda förskolor och för- skoleklasser med samma innebörd som motsvarande regler för andra verksamhetsformer. Avsikten är att de föreslagna bidragsreglerna ska kunna användas i alla verksamhetsformer. I några avseenden kommer dock verksam- hetsformen att ha betydelse för i vilken omfattning bidragsreglerna aktualiseras. Det finns också anledning att på några punkter lämna närmare anvisning för hur vissa bidragskriterier ska förstås för enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. I förskolan bedrivs inte undervisning i skollagens mening utan här ska bidraget istället avse kostnaderna för den pedagogiska verk- samheten och omsorgen. Man kan inte heller tala om läromedel i förskolan utan den ersättning som bidraget ska täcka avser kost- nader för pedagogiskt material och utrustning. För alla verksamhetsformer utom förskolan har utredningen föreslagit att bidraget ska innehålla ersättning för elevvård. De åt- gärder av samma slag som ingår i elevvården i skolan sker i för- skolan inom ramen för den omsorg som ges. Någon särskild ersätt- ning för elevvård ska därför inte bestämmas i bidraget till en enskild förskola. Slutligen har i sina allmänna råd om kvalitet i för- skolan framhållit värdet av att modersmålsstöd ges åt barn i för- skolan som har ett annat modersmål än svenska. Någon reglerad skyldighet av det slag som finns ifråga om modersmålsundervisning i t.ex. finns inte i förskolan. I enlighet med huvud- principen om lika villkor ska dock bidrag till enskilda förskolor innefatta ersättning för modersmålsstöd om kommunen avsätter sådana resurser för barn i den kommunala förskolan. I vissa kom- muner kan det ske genom tillägg till bidraget, i andra kan det vara Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven så att det i kommunens resursfördelning ingår sådan ersättning. I de senare fallen bör kommunen kunna visa att kravet på lika- behandling är uppfyllt. Till följd av de regler som föreslås om kommunens skyldighet att fastställa och betala ut bidrag (6.4) krävs en reglering av detta också när det gäller förskola, skolbarnomsorg och förskoleklass som bedrivs av enskild. I förordningen (1996:1206) om fristående skolor föreslås därför ett nytt kapitel (4 kap.) med regler som motsvarar de som gäller för övriga verksamhetsformer. Rätten till bidrag fr.o.m. för elever som börjar ska dock endast gälla förskoleklassen. På grund av det utvidgade tillämpnings- området föreslås också att förordningen ska byta namn. 6.9Kommunernas redovisning och underlagen för bidragsbesluten Utredningens förslag: Kommunen ska vara skyldig att kunna redovisa hur bidraget till en fristående skola eller annan enskild verksamhet har räknats ut med avseende på vart och ett av de kriterier för bidraget som ställs upp för respektive skolform. Kommunerna ska också vara skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för riksprislistan. Till följd av det föreslås föränd- ringar i 15 kap. 11 § skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Bestämmelserna om bidrag till fristående skolor eller motsvarande ställer krav på att kommunen vid sin fördelning av resurser till kommunala och fristående skolor tillhandahåller samma ekono- miska förutsättningar för alla elever som deltar i en viss utbildning, oavsett om den sker vid en eller fristående skola. Det ställer krav på att kommunerna redovisar de uppgifter som är rele- vanta för en sådan bedömning. Eftersom den kommunala resurs- fördelningen bygger på bedömningar av framtida förhållanden, alltså budgeten, kan inte utfallet från föregående år vara styrande för beräkningen av bidrag till fristående skolor. En tilldelning som grundar sig på utfallet av utbildningskostnaderna måste dessutom indexuppräknas för att motverka en eftersläpning. Som framhållits i uppstår också den effekten att förändringar i den kommunala resursfördelningen får genomslag för bidragen till Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven de fristående skolorna först i efterhand. Resursfördelningen sker då inte på lika villkor. Det som sagts betyder att den rapportering som kommu- nerna gör med stöd av Förordningen (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m. och föreskrifter om uppgiftsinsamling från skol- huvudmännenTPF12FPT inte ger ett fullgott underlag för beräkningen av bi- drag eftersom de uppgifter som lämnas avser utfallet av föregående år. För att skapa en tydlig och klar ordning som ger nödvändig information om kommunens resursfördelning till den egna skol- verksamhet krävs att kommunerna redovisar även sina budgeterade intäkter och kostnader för det kommande kalenderåret. Detta kan ske på olika sätt. Först finns det skäl att studera hur de kommunala bidrags- besluten ser ut och i vilken utsträckning underlagen för besluten redovisas. Den slutsats som kan dras av studien av ett antal kom- muner (kapitel 4) är att redovisningssätten varierar från kommun till kommun. I vissa kommuner lämnas en utförlig redovisning av hur bidragen och dess olika delposter är uträknade och hur de för- håller sig till resursfördelningen till de kommunala skolorna. I andra kommuner saknas beräkningsunderlag eller så ger de endast en över- siktlig bild av beräkningen. I de kommuner där underlag saknas beror det ofta på att bidragen bestäms genom avtal mellan kom- munen och den fristående skolan. Sammantaget visar genomgången att kommunernas bidragsbeslut sällan innehåller tillräckliga upp- gifter om beräkningen för att det ska vara möjligt att bedöma om bidragen har bestämts på samma sätt som resurstilldelningen till de kommunala skolorna. Det har inte varit möjligt att ta fram för- slag om vilka närmare krav som ska ställas på kommunernas redo- visning. Utgångspunkten måste dock vara att redovisningen i vart fall ska vara sådan att den ger underlag för i första hand de fri- stående skolorna att kunna bedöma på vilka grunder kommunen har bestämt bidragen till de fristående skolorna. I förlängningen betyder det att domstolarna ges tillräckligt underlag för sin pröv- ning. Det innebär att resursfördelningen och redovisningen åt- minstone måste vara uppdelad på vart och ett av de kostnadsslag som bidraget ska utgöra ersättning för. Utformningen av dessa krav får bestämmas under det fortsatta beredningsarbetet i anslut- 12TP PT föreskrifter (2000:157) om uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven ning till de ställningstaganden som görs till de bidragsregler som utredningen föreslår. Med det följer också att om utredningens förslag om t.ex. er- sättning för lokalkostnader genomförs, så kan det kräva att de fri- stående skolorna åläggs skyldighet att redovisa sina kostnader för detta. Motsvarande överväganden kan behöva göras i andra avseen- den också. Slutligen ska nämnas att även utredningens förslag om att riks- prislistan ska innehålla belopp för gymnasieskolans individuella program, för vissa nationellt fastställda inriktningar av nationella program samt för gymnasiesärskolan ger anledning till en utökad redovisningsskyldighet för kommunerna. Det är också en följd av att kommunerna åläggs en skyldighet att rapportera de uppgifter som krävs som underlag för riksprislistan. Samtliga dessa förslag har behandlats i avsnitt 6.2.4. På grund av de ökade kraven på uppgiftslämnande för kom- muner och fristående skolor måste till att börja med regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ges bemyndigande att begära in uppgifterna. Det föreslås därför tillägg i 15 kap. 11 § skollagen och ett bemyndigande för i 2 kap. 12 b § för- ordningen om fristående skolor. 7 Konsekvenser av förslagen Den begränsade utredningstiden har inte gett utrymme för närmare beräkningar av de kostnadsmässiga konsekvenserna av förslagen om införande av möjligheten till förvaltningsbesvär ifråga om kommu- nernas beslut om bidrag till fristående skolor. Övervägandena kring förslagens konsekvenser grundar sig därför på utredningens gene- rella bedömningar av vilka effekter som förslagen kan få för kom- munerna, de fristående skolorna, och domstolarna. De föreslagna reglerna innebär ett tydliggörande av hur bidragen till fristående skolor ska beräknas, vilka kostnader som bidraget ska täcka samt hur dessa ska beräknas. Syftet är att reglerna ska leda till en enklare beslutsprocess för att bestämma bidrag Det kan i sin tur ge vissa resursbesparingar för både kommuner och fristående skolor, när de olika aktörerna har fått närmare kännedom om reglerna. Förslagen innebär inga nya skyldigheter för kommunerna att betala bidrag till fristående skolor utan endast ett förtydligande av vad som redan gäller i syfte att skapa en ökad tydlighet. Förslagen grundar sig på samma princip som tidigare gällt för de flesta skol- formerna; nämligen att bidrag ska bestämmas på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sin egen verksamhet. Förslagen om ersättning för elever med individuella program och i fristående gymnasiesärskolor innebär minskade krav på för- handlingar mellan elevernas hemkommuner och fristående skolor. Utredningens kartläggning har visat att resursfördelningssystemen och sätten att bestämma bidrag skiljer sig åt ganska avsevärt från kommun till kommun. För vissa kommuner medför de nya regler- na inga nya krav. Det gäller de kommuner som redan har ett resurs- fördelningssystem som motsvarar de krav som ställs på beräkning och redovisning. För andra kommuner kommer det att vara nödvän- digt med ett ganska stort engångsarbete för att ta fram ett beräk- ningssätt och en resursfördelningsmodell som lever upp till de nya reglerna. Det krävs också en ökad tydlighet kring de olika kost- nadsslag som bidraget ska täcka för att resursfördelningens olika delar ska kunna bedömas. Utredningen föreslår också att rapporteringen till riksprislistan ska vara obligatorisk för kommunerna. Utredningen kan inte bedöma om det kommer att leda till ökade kostnader för kommunen. I huvudsak är det endast fråga om att kommunen ska lämna uppgifter som den redan förfogar över. Behovet av särskilda bearbetningar torde därför vara litet och de tillkommande kost- naderna små.