sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — Att lärosäten har intäkter som kommer från många källor är för övrigt en verklighet som de delar med många andra organisationer – inklusive hela den privata sektorn, där dessutom samma tidsbun- denhet i tilldelningen inte finns. Utredningens bedömning är att universitet och högskolor måste ta fullt arbetsgivaransvar för all egen personal, oavsett varifrån finansieringen kommer och därmed även stå samma risk som andra arbetsgivare i förhållande till fram- tidens oförutsägbarhet. De direkta statsanslagen kan inte vara den förutsättning som lärosätenas anställningstrygghet allena vilar på. Ett vidare strategiskt arbetsgivaransvar måste tillskapas. Det är utredningens åsikt att flexibilitet för verksamheten vid lärosätena inte kräver ett stort bruk av visstidsanställningar, det som brukar kallas kvantitativ flexibilitet. Flexibilitet kan och bör primärt i stället uppnås genom att ändra och flytta arbetsuppgifter mellan tillsvidareanställda lärare, s.k. kvalitativ flexibilitet. Detta innebär i praktiken att mängden forskning och undervisning kan fluktuera under en lärares anställning och karriär. Utredningen har i t.ex. avsnitt 5.6.1 utvecklat tanken att den akademiska titeln inte per automatik bör vara kopplad till specifika arbetsuppgifter utan i första hand speglar innehavarens kompetens. Det är utredningens bedömning att det är oundvik- ligt att fler lärare och forskare med tillsvidareanställningar kommer att friställas. Detta är en naturlig följd när allt fler personer får till- svidareanställning, men framför allt kommer denna utveckling att drivas av det ökade behovet av prioriteringar och omstrukture- ringar av verksamheten. Det är därför av största vikt att lärosätena blir bättre på att handskas med omställningar, inklusive uppsäg- ningar. För den ovane arbetsgivaren kan den ordning för omställningar och uppsägningar som genereras av den svenska arbetsrätten upp- levas som både betungande och kostsam. Det är emellertid den ordning vi delar med den övriga arbetsmarknaden och dess uppgift är inte att de facto omöjliggöra uppsägningar – tvärt om utgör arbetsbrist, dvs. uppsägningar av verksamhetsskäl, alltid saklig grund. Ett bra underlag och ett tydligt definierat behov av verk- samhetsförändring är därför avgörande vid omställningar. Eftersom uppsägningar är tänkta att utgöra den sista utvägen är omdispone- ring av personalen – s.k. omplacering – ett handlingsalternativ som alltid måste undersökas först. Av central betydelse vid uppsäg- ningar pga. arbetsbrist är den s.k. turordningen. Som nämnts i kapitel 1 Utredningens uppdrag, arbete och utgångspunkter finns ett statligt turordningsavtal (TurA-S) som uppställer jämförbara arbetsuppgifter som avgränsning för turordningskretsen. Inom utbildning och forskning leder detta vanligtvis, pga. den stora spe- cialiseringen, till synnerligen små turordningskretsar, ofta nog berörs bara en enda person. Facken är givetvis en synnerligen viktig part vid omställnings- processer, det gäller inte minst i diskussionen om just turordnings- listor. Efter information, underrättelser och eventuella förhand- lingar ligger beslutanderätten emellertid i stor utsträckning alltjämt kvar hos arbetsgivaren. En användbar resurs vid omställningar är den av lönemedel gemensamt finansierade (TSn),TPF3FPT som ger bistånd utöver det som erbjuds av den offentliga arbetsmarknads- politiken. För den uppsagde kan detta bestå av såväl ekonomiskt 3TP PT Se vidare . Motsvarande organ finns inom den privata sektorn och har där bidragit till att underlätta omstruktureringar av såväl enskilda företag som hela näringar och branscher. Enligt vad utredningen erfar så har TSn mycket god erfarenhet av att jobba med friställda inom högskolesektorn, även om de relativt sett är ovana att söka annan anställning. stöd, t.ex. avgångsersättning som kompletterar A-kassan så att ersättningsnivån blir på av tidigare lön, som s.k. omställningsstöd, dvs. aktiviteter som visar vägen till ny anställ- ning. Förutom att omställningssituationen givetvis blir mindre hotfull, kanske t.o.m. en möjlighet till omstart för individen, bety- der det att lärosätena inte heller behöver se uppsägningar som misslyckanden utan som en oundviklig del av ett fullvärdigt arbets- givaransvar. Betydelsefullt är därför också de råd och stöd som TSn ger till arbetsgivare i behov av rationaliseringar. Då möjlighet finns att även arbeta preventivt är det synnerligen viktigt att TSn bjuds in i processen . 8.2Om dimensionering och strategisk rekrytering Det måste finnas en fungerade balans mellan de olika anställnings- kategorierna vid universitet och högskolor. Framför allt bör det finnas en väl avvägd balans mellan det långsiktiga behovet av lärare och forskare och befintliga meriteringsanställningar. Dimensione- ringen bör vara ett resultat av en aktiv och medveten planering och inte ett utslag av mer slumpartade krafter eller hänsyn. Varje läro- säte, såväl som fakultet och ämnesområde, bör därför skaffa sig en övergripande och framåtsyftande överblick av sitt personalbehov och sedan dimensionera sitt utbud av framför allt meriterings- anställningar därefter. I kapitel 5 En sammanhållen karriärväg presenterades i Figur 5.1 hur nuvarande anställningsstruktur ser ut och några problem kopplade till denna. I figuren nedan kompletteras denna figur med uppgifter om hur lärarna kommer att pensioneras och det därav följande rekryteringsbehovet. Figur 8.1 i detta avsnitt är hämtad från bilaga 8 Rekrytering och pensioneringar i högskolan det närmaste decenniet. I denna bilaga, framtagen av vid Veten- skapsrådet, redovisas översiktlig statistik av antalet disputerade lärare och forskare och de förväntade rekryteringsbehoven, samt hur utredningens föreslagna befattningsstruktur kan påverka flödet av lärare och forskare. Lärare 2006, förväntande pensioneringar i genomsnitt 2007–2016, samt en förenklad bild av övriga perso- nalflöden Studien visar att (2007–2011) går knappt 3 300, eller , av de disputerade lärarna i pension. De därpå följande fem åren (2012–2016) är motsvarande antal 2 500, eller . Under hela den närmaste tioårsperioden (2007–2016) pensioneras således knappt 5 800, vilket utgör av de disputerade lärarna. I medeltal pensioneras där- med knappt 580 lärare . Av lektorerna och professorerna går (5 300 av 11 400 personer) i pension, vilket innebär i medeltal 530 lektorer/professorer (samt 10 disputerade adjunkter). Av Figur 8.1 ovan framgår att antalet forskarassistentanställ- ningar () är 980, vilket innebär att ungefär 250 rekryte- ras och samma antal avslutar sin anställning . I studien antas att 200 av dessa fortsätter i högskolan, dvs. att utflödet till omgi- vande samhället (c) är 50 . Detta innebär att det behövs ytterligare knappt 400 rekryteringar det närmaste decenniet för att täcka upp för pensionsavgångarna. Som tydligt framgår av denna figur, såväl som tidigare uppgifter i kapitel 4 Rådande befatt- ningsstruktur och 5 En sammanhållen karriärväg, utgör forskarassi- stentanställning inte den normala rekryteringsvägen. rekryteras genom anställning som forskare (a) eller (ofta visstids- anställd) lektor (b). Studien antar vidare att cirka en tiondel av de disputerade LAS- forskarna antingen anställs som lektorer eller lämnar hög- skolan och att de förra är dubbelt så många som de . Det betyder att cirka 150 (d) forskare anställs som lektorer och att det blir ett nettoutflöde om cirka 90 (e) från denna grupp. Utflödet från lektorskategorin uppskattas i studien till cirka 150 (f) lektorer , som alltså lämnar högskolan. Resultatet blir att drygt 300 (a) doktorer rekryteras till LAS-forskaranställning och att cirka 350 (b) rekryteras till lektorsanställning. Som tidigare beskrivits i avsnitt 4.3 och bilaga 6 Den postdoktorala perioden för doktorsexaminerade /99, lämnar cirka två tredjedelar av de nyexaminerade doktorerna högskolan för arbeten utan- för universitet och högskolor. Det bör tilläggas att Figur 8.1, såväl som Figur 8.2 nedan, åter- speglar ett nollsummespel. Dessa figurer visar på flöden mellan olika anställningskategorier på nationell nivå. Dessa figurer ska således inte tolkas som att alla bara meriterar sig och befordras framåt i ett låst system på lärosätesnivån och att inga nya personer anställs. Givetvis inryms det i figurerna att en person t.ex. kan dis- putera vid ett lärosäte, få anställning som postdoktor vid ett annat, söka och få ett lektorat vid ett tredje samt konkurrera och få anställning som biträdande professor vid ett fjärde lärosäte. Också rörelser mellan akademin och omgivande arbetsmarknader förut- sätts. Högskolan totalt – illustration av möjliga rekryteringsvägar vid oförändrat antal lärare () (1 000 fo-ass. Figur 8.2 är en vidareutveckling av Figur 5.3. I figuren ovan har de pensionsavgångar och flöden som introducerades i Figur 8.1 appli- cerats på den av utredningen föreslagna befattningsstrukturen. Syftet med denna övning är att ge exempel på hur dimensione- ringen av de olika lärarkategorierna kan bli om den dominerande rekryterings- och karriärvägen skulle vara: postdoktor – biträdande lektor – biträdande professor – professor. I denna figur görs för övrigt antagandena att den genomsnittliga anställningstiden för postdoktorer blir , att cirka två av tre biträdande lektorer blir befordrade till biträdande professorer och att cirka 3 000 av dagens 7 000 lektorer blir befordrade till biträdande professorer. Som framgått av det tidigare behövs det ytterligare 400 rekryteringar av disputerade lärare den här vägen för att kompensera för pensionsavgångarna. Detta sker genom en omdirigering av flödena till LAS-forskare och lektor. Utöver genom pension kommer även framöver lärare att lämna universite- ten och högskolorna för att jobba i andra sektorer. Då gällande LAS-regler kommer att leda till att färre personer anställs som LAS-forskare, kommer trycket in på de i högskoleförordningen definierade meriteringsanställningarna, såväl som behovet av till- svidareanställda lärare och forskare, att öka. Uträkningarna som ligger till grund för Figur 8.2 ovan utgår från att antalet lärare och forskare kommer att vara under det kommande decenniet. Mycket talar dock för att den ökning av antalet lärare vi sett kommer att fortsätta. En ökning av per capita ersättningen för studenterna inom grundutbildningen såväl som en strävan mot enprocentmålet för forskningsanslagen – den s.k. Bar- celonamålsättningen – kommer att spä på behovet av lärare och forskare ytterligare. Sammantaget kommer behovet av nya lärare troligen att ligga inom intervallet 600–800 . Det har till utredningen framförts farhågor att ersättandet av forskarassistenten med biträdande lektor skulle leda till att antalet biträdande professorer snabbt skulle bli för stort och därmed proppa igen systemet. Den i ovan nämnda bilaga 8 presenterade studien visar dock att ett ökat användande av rekryterings- och meriteringsvägen över postdoktor till biträdande lektor och en föl- jande tillsvidareanställning som biträdande professor inte leder till en överdimensionering av antalet biträdande professorer och pro- fessorer. Däremot uppstår en tydlighet och en möjlighet till kon- trollerad tillväxt som uppenbarligen inte föreligger. På ämnesnivå kan det, genom bl.a. befordran, lokalt uppstå en kraftig tillväxt av antalet biträdande professorer och professorer i förhållande till andra lärarkategorier, precis som det lokalt kan upp- stå en brist på professorer i förhållande till andra lärargrupper. För forskningstunga områden kan utredningens förslag leda till en relativt stor grupp av tillsvidareanställda biträdande professorer och professorer. Detta behöver dock inte i sig utgöra något problem om inte anställningen som professor per automatik även innebär förutbestämda arbetsuppgifter (som närmare diskuterats i bl.a. avsnitt 5.6). Vad som är betydligt allvarligare än de eventuella far- hågorna kring att systemet snabbt skulle fyllas ut är att åtskilliga ämnesområden riskerar att få problem med att rekrytera tillräckligt många bra forskare och lärare om inte karriär- och anställningsvill- koren är rimliga. Detta skulle, menar utredningen, vara betydligt mer prekärt än att några ämnesområden eventuellt får många biträ- dande professorer. I Figur 8.2 ovan omdirigeras ett antal vikarierande lektorer och LAS-forskare till karriärsteget biträdande lektor. Mot detta kan eventuellt invändas att de vikarierande lektorerna har anställts för att täcka ett behov som finns inom grundutbildningen och att de därmed inte kan ersättas av personer som får anställning som biträ- dande lektorer. För ett ämnesområde med en hygglig framförhåll- ning behöver detta problem dock inte uppstå. En biträdande lektor kan nämligen undervisa i och därutöver få anställningen förlängd med upp till om hon eller han undervi- sar mer än så. Detta betyder t.ex. att av en biträdande lektors arbetstid kan användas inom grundutbildningen. I och med de nya LAS-reglerna kommer troligen ett antal pro- jektanställda personer som tidigare anställts som LAS-forskare att i stället anställas som biträdande lektorer. Dessa forskare har enligt nuvarande regler inte kunnat användas fullt ut inom utbildningen, men kan som biträdande lektorer bli en aktiv del av lärarkollegiet. Det bör även uppmärksammas att om fler personer får anställning som postdoktor, i stället för projektforskare, kommer ytterligare en ny lärarresurs att finnas att tillgå vid våra universitet och högskolor. Sammantaget gör utredningen den bedömningen, att om lärosätena anställer fler personer på meriteringsanställningar (postdoktor och biträdande lektor) och färre på vikariat och projektanställningar, så behöver detta inte leda till en brist på lärare inom grundutbildningen. Den initialt något högre kostnaden för lärarrekryteringen får betraktas som en kvalitetsbefrämjande åtgärd. och högskolor kommer även att behöva rekrytera och anställa en större mängd lärare och forskare, om det är alla överens. Den avgörande frågan är i stället hur lärosäten och ämnesområden vill att dessa rekryteringar, och meri- teringen fram till dem, ska gå till. En möjlig väg är att i stort sett fortsätta som – att utifrån akuta behov inom undervisningen och forskningen plocka in per- soner på vikariat och projekt. Dessa personer får sen utifrån bästa förmåga meritera sig vidare till dess att utannonserade tillsvidarean- ställningar dyker upp, alternativt försöka bli inLASade . Denna väg, vilket utredningen tidigare behandlat i bl.a. kapitel 5 En sammanhållen karriärväg, innebär emellertid också att de relativt nydisputerade kommer att ha fortsatt svårt att se och bedöma sina möjligheter till karriär inom högskolan, samt att många får en anställning som inte föregåtts av en öppen konkurrens. Utredning- ens entydiga bedömning är att följden blir sämre kvalitet för läro- sätenas forskning och undervisning. Den andra vägen, som utredningen visat på i tidigare kapitel, innebär att fler anställningar tillsätts i öppen konkurrens, med Av utredningens förslag följer att det skapas en logisk karriärstege som, av framför allt yngre forskare och lärare, kommer att uppfattas som mer förutsäg- bar och tilltalande. En sådan karriärgång leder till ökade incitament att stanna kvar för de unga begåvningar som även har andra alter- nativ än en karriär inom högskolan. En sådan öppen och konkur- rensutsatt rekryteringsväg till lärarspåret kommer också att kunna bidra till att utjämna de skillnader i status mellan utbildning och forskning som alltjämt råder på många ställen. menar, att en betydligt större del av nyrekryteringen till den akademiska banan som lärare och forskare än bör gå över meriteringsanställningar som utlysts i öppen konkurrens. Den särskilda resurs för forskningsanknytning av utbildningen på grundnivå och avancerad nivå som Resursutred- ningenTPF4FPT föreslår skulle här kunna erbjuda det tillskott som kan förmå lärosätena att i ökad omfattning satsa på denna rekryterings- väg. Både undervisning och forskning har mycket att vinna på att nyrekryterade medarbetare ges den möjlighet att utveckla både sin pedagogik och sin forskning som meriteringsanställningen typiskt sett medger. 8.3Högskolan som en attraktiv arbetsplats Universiteten och högskolorna bör i ökad utsträckning bedriva en strategisk och medveten anställningspolitik. Detta förutsätter ett tydligt och aktivt arbetsgivaransvar på alla nivåer. Det är varje lärosätes ansvar att långsiktigt försäkra sig om att rätt kompetens finns, rekryteras och utvecklas utifrån lärosätets och ämnesområ- denas långsiktiga behov. Att det finns en fungerande och optimal dimensionering mellan forskarutbildningen, den tidiga postdokto- rala perioden, senare meriteringsanställningar och det vidare beho- vet av lärare och forskare är lärosätets ansvar, ensamt eller i sam- verkan med andra. Målet är att lärosätet ska framstå som en attrak- tiv arbetsplats och att de personer kan rekryteras och anställas som svarar mot verksamhetens långsiktiga behov. Universitetens och högskolornas styrelser och fakultetsnämnder bör därför aktivt och målmedvetet arbeta med dimensionerings-, rekryterings- och per- sonalstrategiska frågor. Detta är också en naturlig följd av den 4TP PT SOU 2007:81 Resurser för kvalitet. ökade betydelsen som den lokala anställningsordningen får enligt utredningens förslag. Universitetens och högskolornas styrelser har kommit att få en allt mer central och framskjuten roll. Enligt regeringens uppfattning bör en högskolestyrelse särskilt fokusera på de långsiktiga strategi- frågorna och på långsiktig uppföljning av strategiska beslut. Detta gäller såväl grundutbildning som forskning och forskarutbildning. För att förtydliga detta genomfördes ändringar, utifrån förslag i propositionen Den öppna högskolan,TPF5FPT i 2 kap. 2 § HF så att hög- skolestyrelsen, förutom att besluta i viktigare frågor om hög- skolans organisation, även ska besluta i frågor om högskolans över- gripande inriktning. Rektor är verksamhetens främsta företrädare och myndighetens chef, med ansvar för den direkta verksamheten vid eller högskolan. Rektors uppgifter regleras, förutom i högskole- lagen och högskoleförordningen, i verksförordningen (1995:1322).TPF6FPT Med utgångspunkt i 7 § verksförordningen ska rektor se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I 8 § samma förordning stadgas att rektor också ansvarar för högskolans arbetsgivarpolitik. Styrelsen har en central uppgift i att fungera som stöd för rektor i såväl det dagliga arbetet som i arbetet med att driva och genomföra strategiska förändringar. Att arbeta med och besluta om högskolans övergripande inrikt- ning bör innebära att styrelsen utarbetar principer för strategiska prioriteringar såväl som fattar de erforderliga beslut som möjliggör genomförande av sådana prioriteringar. Regeringen menade i ovan- nämnda proposition att det i detta sammanhang är viktigt att fors- kargrupper och forskningsområden, där förutsättningarna att bygga upp hög vetenskaplig kompetens bedöms som goda, kan ges särskilt stöd och att stagnerande verksamheter kan avvecklas.TPF7FPT 5TP PT Prop. 2001/02:15. 6TP PT Från ingången av ersätts verksförordningen av myndighetsförordningen (2007:515) och uppgiftsfördelningen mellan myndighetschefen och styrelsen i s.k. styrelsemyndigheter renodlas då ytterligare, där den förra svarar för det operativa arbetet medan den senare har det strategiska ansvaret. I ljuset av pågående översyn av verksamhetsformerna för statliga universitet och högskolor är det i skrivande stund svårt att förutse i vilken utsträckning och på vilket sätt detta kommer att få genomslag även i högskolesektorn. 7TP PT Prop. 2001/02:15. Att bygga upp utbildnings- och forskningsmiljöer, stödja och prioritera särskilda inriktningar samt att, vid behov, avveckla verk- samhet handlar i praktiken om att anställa, kompetensutveckla, befordra och friställa personal. Beslut som rör lärosätets över- gripande inriktning, omprioriteringar och strategiska satsningar handlar således i sin förlängning om personalpolitik. Dessa två frå- gor, övergripande principiella överväganden och personalstrate- giska beslut, går inte att separera. I slutändan är det alltid tillgången på kompetent personal som avgör vilka strategiska satsningar som är möjliga. Den akademiska friheten bygger på att forskningen granskas, bedöms och prövas av forskarna själva. Det är endast dessa som har kompetensen att bedöma de inomvetenskapliga frågeställningarna och resultaten. Styrelsen bör därför inte besluta om forskningens närmare inriktning och innehåll. Enligt högskolelagen är det fakultetsnämnder eller särskilda organ, där majoriteten av ledamö- terna är vetenskapligt kompetenta lärare, som ansvarar för forsk- ningens, forskarutbildningens och grundutbildningens innehåll och genomförande. Fakultetsnämnderna är en i grunden kollegial struktur, där kol- legor väljer kollegor. Denna typ av beslutsstruktur kan ha bety- dande svårigheter att driva igenom förändringar, t.ex. ompriorite- ringar och omorganisationer, inte minst om de också innebär ned- dragningar och friställande av personal. Lärosätenas styrelser ska besluta om de övergripande frågorna. Fakulteternas uppgift bör vara att skapa förutsättningar för dessa målsättningar och att implementera dem inom sin verksamhet. På samma sätt bör fakultetsnämndernas övergripande strategier för forskningen och undervisningen återspeglas av institutionerna. Institutionernas egen verksamhetsplanering och målsättningar bör in sin tur följas av kollegiets individer och forskar- och ämnesgrup- peringar. Med andra ord bör det finnas en synlig och begriplig linje, möjlig att följa och utvärdera, från styrelsens beslut till forskares och lärares arbetsuppgifter och framtidsplaner. Utan detta kan inte dagens kollegiala beslutsstruktur överleva. Lärosätena måste agera som sammanhållna arbetsplatser och inte som ad hoc styrda fors- karhotell utan övergripande och styrande strategier för vare sig verksamhet eller personal. Det yttersta instrumentet för detta är enligt utredningens förslag anställningsordningarna som beslutas av högskolestyrelserna. Många personer vid våra lärosäten ges dåliga förutsättningar för att bli framgångsrika i sin forskning och sin undervisning. Resurserna räcker inte till i förhållande till mängden personal och medlen för- delas tunt över alla. Utredningen menar att det är väsentligt att ett ökat anslagsutrymme inte leder till en automatisk ökning av antalet anställda lärare och forskare. Varje anställning ska alltid föregås av en långsiktig och medveten behovsanalys utifrån lärosätets profil och prioriteringar. Utredningens utgångspunkt är att det är sam- mantaget bättre, utifrån såväl en personal- som forskningspolitisk utgångspunkt, att det inom ett lärosätes ekonomiska ramar rekry- teras något färre lärare och forskare men med bättre villkor, än att så många som möjligt anställs. Arbetsgivaransvaret och verksamhetsplaneringen är alltså två sidor av samma mynt, som alltid måste spegla varandra. Utredning- ens bedömning är att lärosätenas långsiktiga och strategiska forsk- nings- och verksamhetsplaner bör åtföljas av eller utmynna i en personalstrategisk plan. För att ett ämnesområde, en fakultet eller ett lärosäte ska få en tydligare bild och ett bättre beslutsunderlag kan de med fördel själva laborera med flödesscheman likt dem som presenterades i figurerna i avsnitt 8.2. I varje fall bör varje lärosäte centralt, såväl som på institutions- och fakultetsnivå, skapa sig en tydlig bild över den aktuella personalsammansättningen och dess kompetensprofil. I detta ingår att klargöra hur de olika anställ- ningskategorierna ser ut och förhåller sig till varandra och, inte minst, hur de rekryteras och anställs. Det är givetvis inte optimalt för verksamhetens kvalitet om det senare sker genom handplock- ning från närliggande miljöer och vikariats- och projektanställ- ningar för att möta mer eller mindre akuta behov.