sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Av övriga verk- samhetsanslag märks bland annat: Näringslivsutveckling m.m. (disponeras av ) Utvecklingsprogram för ökad konkurrenskraft Inom ramen för det sistnämnda anslaget fördelas 2006–2010 sammanlagt till utvecklingsprogram för sex strategiska branscher; näringslivet förutsätts satsa lika mycket. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande Politikområdet innehåller två verksamhetsområden, handels- och investeringsfrämjande samt internationell handelspolitik och inre marknad, varav det förstnämnda är av störst intresse i detta sammanhang. Målet för denna del av politikområdet är ökad svensk export och ökade utländska direktinvesteringar i . I budgetpropositionen har sammanlagt anslagits till politikområdet. Av dessa anslås till exportfrämjande. Huvuddelen av detta anslag disponeras av Exportråd, som ägs gemensamt av staten och näringslivet. Vidare anslås till investerings- främjande, medel som finansierar Invest in (). är en statlig myndighet med uppgift att främja utländska direktinvesteringar i och som bland annat har ett betydande samarbete med kommuner och regionala organ. Dessa och andra näringspolitiska aktörer beskrivs närmare i avsnitt 2.1.7. Arbetsmarknadspolitiken behandlas närmare i avsnitt 2.2.2. Av dess instrument har några dock näringspolitisk karaktär. Främst gäller det programmet Start av näringsverksamhet. fördelades för detta ändamål av Arbets- marknadsverket genom länsarbetsnämnderna. Forskningspolitiken behandlas närmare i avsnitt 2.2.1. De medel som anslås till Verket för Innovationssystem () redovisas dock inom utgiftsområde 24 Näringsliv, som ett uttryck för verksamhetens näringspolitiska karaktär. I budgetpropositionen anslås sammanlagt till detta ändamål, varav i förvaltningskostnader och inte till forskning och utveckling. VINNO- VA:s verksamhetsanslag har stigit snabbt och planeras öka med ytterligare . En betydande del av dessa medel avsätts till program under , där regionala och lokala projektägare och samar- Uppgifter med anknytning till regional utveckling betspartners spelar en framträdande roll. Verksamheten presenteras närmare i avsnitt 2.1.7. Målet för livsmedelspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan. Politikområdet omfattar jordbruks- och fiskepolitiken samt området säkra livsmedel. Volymmässigt domineras politik- området starkt av den gemensamma europeiska jordbrukspolitiken och dess stödformer. I budgetpropositionen har sammanlagt anslagits till livsmedelspolitik, varav utgörs av gårdsstöd och djurbidrag med mera och utgörs av intervention och export- bidrag för jordbruksprodukter. Centrala myndigheter för jordbruks- och fiskepolitiken är respektive . På regional nivå svarar länsstyrelserna för handläggning, beslut och kontroll i enskilda stöd- och andra ärenden genom sina lantbruksenheter respektive fiskerienheter eller motsvarande. är dock enda utbetalningsställe för stöd finansierade av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Jordbruksstöden och hantering av stödansökningar regleras av såväl EG-förordningar som nationell lagstiftning. Möjligheterna till regional tillämpning är därmed begränsade. Lika fullt förekommer det skillnader mellan länsstyrelserna i såväl beslutsfattande som kontroll.TPF11FPT Skogspolitiken har ett produktionsmål, som innebär att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning, samt ett miljömål, som innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. I budgetpropositionen anslås till skogspolitik, varav två tredjedelar går till olika insatser inom skogsbruket. Dessa, liksom tillsynen inom området, sköts av . 11TP PT Budgetpropositionen , utgiftsområde 23, s. 65. Uppgifter med anknytning till regional utveckling och de tio regionala skogsvårdsstyrelserna till en myndighet, . Försöksverksamheten på , där skogs- vårdsstyrelsen ingår i , påverkas inte av förändringen. Målet för landsbygdspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. De areella näringarna utgör fortfarande basen i landsbygdens ekonomi, där de svarar för 20–av sysselsättningen och i ökad utsträckning bedrivs i kombination med annat förvärvsarbete. Därför riktar sig landsbygdspolitiken i stor utsträckning till lantbruksföretag, men erbjuder också insatser för andra företag på landsbygden. Miljö- och landsbygdsprogrammet –2006, som över- går i ett nytt landsbygdsprogram –2013. Åtgärder inom ramen för Mål 1-programmen, som bland annat omfattar strukturstöd och åtgärder för att främja anpassning och utveckling av landsbygden i Mål 1-området (jfr avsnitt 2.1.4). Leader+ (jfr avsnitt 2.1.4), som kommer att ersättas av Axel 4 i det nya landsbygdsprogrammet. Nationellt stöd till jordbruket i norra som komplement till Landsbygdsprogrammet. Miljöförbättrande verksamhet: försöks- och utvecklings- verksamhet, marknadsfrämjande åtgärder för ekologisk pro- duktion med mera. Till politikområdet har sammanlagt anslagits i budgetpropositionen . Av detta utgörs av EU-medel. Landsbygdspolitiken förvaltas av Jord- bruksverket samt länsstyrelsernas lantbruksenheter. har en bygderörelse vuxit fram i för att arbeta med landsbygdens utveckling. Den består av runt 4 400 lokala utvecklingsgrupper och hålls samman av Hela ska leva och regionalt av länsbygde- råd. Uppgifter med anknytning till regional utveckling tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, , med uppdrag att utarbeta en långsiktig strategi för hållbar landsbygdsutveckling. presenterade kommittén sitt slutbetänkande (SOU 2006:101) Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier. Kommitténs förslag till strategi utgår från målet om ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden, inbegripet de areella näringarnas roll och utvecklingsförutsättningar. Utifrån detta över- gripande mål presenteras ett stort antal förslag under rubrikerna: lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller, landsbygdens företagande och arbetsmarknad, landskapets förändring – de areella näringarna, naturen och den kulturella miljön, utmaningarna för en fungerande vardag – livsvillkoren på landsbygden, kompetens, lärande och forskning. Bland annat föreslås ett ökat lokalt och regionalt inflytande över landsbygdsprogrammet, liksom att tydliggöra och stärka landsbygdsdimensionen i den regionala utvecklingsplaneringen. I detta syfte vill man samordna landsbygdsprogrammet med andra frågor som rör regional utveckling. fattade regeringen beslut om ett lands- bygdsprogram –2013. Programmet är indelat i fyra områden, så kallade axlar, med mål och inriktningar som är gemen- samma för hela EU, vilket underlättar internationellt erfarenhets- utbyte. Jämfört med jordbruksstödet är landsbygdsprogrammet betydligt mer inriktat på norra samt sysselsättningssvaga och glest befolkade skogsbygder. Axel 1 syftar till att förbättra jord- och skogsbrukets konkur- renskraft. Jämfört med föregående period ger axeln ökat utrymme för kompetensutveckling, investeringsstöd och vidareförädling. Axel 1 ger också startstöd vid nyetableringar samt stöd till innovativt samarbete och samarbete om infrastruktur. Till axel 1 har avsatts . Uppgifter med anknytning till regional utveckling Axel 2 är inriktad på förvaltningen av landsbygdens naturresurser och syftar till att förverkliga de nationella miljökvalitetsmålen och öka landsbygdens attraktionskraft. Stöd ges till åtgärder som bevarar den biologiska mångfalden och minskar miljöbelastningen från jordbruket, liksom till ekologisk odling och energigrödor. Till axel 2 har avsatts , dubbelt så mycket som till de andra axlarna till tillsammans. Axel 3 syftar till att diversifiera landsbygdens näringsliv. Till skillnad från de båda första axlarna vänder den sig också till andra än jord- och skogsbruksföretag, i första hand dock företag med mindre än tio anställda. Stöd ges till åtgärder som stimulerar entreprenörskap, företagande och affärsutveckling, inte minst till landsbygdsturism, men också till åtgärder som stärker serviceut- budet och bevarar natur- och kulturarvet. Till axel 3 har avsatts . Axel 4 kan ses som en fortsättning av gemenskapsinitiativet Leader+ och syftar till att tillvarata de mervärden som Leader- modellen givit i form av innovativa insatser med lokal förankring. Kommunala organ, andra myndigheter, näringsliv och ideella orga- nisationer inbjuds här att bilda Leaderområden, formulera utveck- lingsstrategier för landsbygden och medverka i finansieringen av de resulterande åtgärderna. Till axel 4 har avsatts , nästan så mycket som Leader+ tidigare disponerat. 2.1.6Regionalt samarbete över nationsgränser I tilläggsdirektiven påtalas särskilt att ska analysera och lämna förslag på hur ansvaret för regionalt samarbete över nationsgränser ska fördelas mellan staten och den kommunala sektorn. Som ett underlag för dessa överväganden har kommittén bett och Kommuner och Landsting att sammanställa och problematisera länsstyrelsernas respektive de kommunala organens aktiviteter inom detta område. Uppgifter med anknytning till regional utveckling I promemorian Länsstyrelsernas internationella roll (Fi ) tecknas en översiktlig bild av länsstyrelsernas internationella aktiviteter. Studien bygger huvudsakligen på länsstyrelsernas årsredovisningar . Ett påtagligt problem i detta samman- hang är att internationella aktiviteter inte särredovisas, utan gömmer sig under olika verksamhetsrubriker som näringslivsut- veckling, miljö, demokrati, säkerhet, beredskap och krishantering. I regleringsbrevet uppdrogs länsstyrelserna att redovisa hur den internationella verksamheten finansierades. Långt ifrån alla har dock gjort det, varför det är svårt att uppskatta verksamhetens omfattning. I en PM sorterar länsstyrelseenheten på länsstyrelsernas internationella aktiviteter under tre övergripande rubriker, efter verksamhetens syfte: gemensamma angelägenheter vid nationsgräns, främjande av länets utveckling, samt Huvuddelen av det gränsregionala samarbetet bedrivs inom ramen för gemenskapsinitiativet Interreg IIIA (som 2007 avlöses av målet Territoriellt samarbete; jfr avsnitt 2.1.4), i vilket åtta länsstyrelser är engagerade. Dessa samarbeten har äldre rötter, men tog av naturliga skäl fart i samband med EU-medlemskapet. ökade också länsstyrelsernas engagemang i utvecklingssamarbete och bistånd. Dessa utvecklingssamarbeten initierades av ett regeringsuppdrag att tillsammans med motsvarande myndigheter i och starta projekt för kunskapsöverföring och erfaren- hetsutbyte med tyngdpunkt på demokrati, jämställdhet och miljö. I samband med EU-medlemskap och den då förestående östutvidgningen växte detta samarbete till att omfatta också andra och kom även att inriktas mot ut- vecklingssamarbete. Av det skälet är länsstyrelsernas internationella utvecklingssamarbete starkt inriktat på länder som , , , och och berör i stort sett alla länsstyrelser. Många har även kontakter i övriga EU-länder och i några fall även med länder i andra världsdelar, främst . De internationella aktiviteterna finansieras ur ett stort antal källor: med såväl regionala utvecklingsmedel, EU-medel och Uppgifter med anknytning till regional utveckling öronmärkta nationella medel som medfinansiering från samar- betspartners. Däremot används förvaltningsanslaget sällan och då oftast för egna personalkostnader. Kommuners och landstings aktiviteter I rapporten beskriver Kommuner och Landsting kommunernas, lands- tingen/regionernas och de kommunala samverkansorganens internationella kontakter. Man börjar med att konstatera att verksamheten är så omfattande och komplex att den är svår att överblicka. I stort sett alla kommuner och landsting är involverade i ett stort antal aktiviteter, alltifrån traditionellt vänortsutbyte till vidsträckta utvecklingsprogram med flera internationella partners. Utifrån uppgifter från ett antal medlemmar uppskattar man att kommunerna, landstingen/regionerna och de kommunala samverkansorganen lägger åtminstone i egna medel på nationsgränsöverskridande samverkan, förmodligen betydligt mera. Denna samverkan sorterar man grovt sett in under fem rubriker utifrån syftet: biståndsliknande samverkan utifrån en känsla av ansvar, behov av regionala prioriteringar av insatser, möjligheter till extern finansiering från strukturfonderna, SIDA m.fl., implementering av statliga initiativ. Man betonar att en europeisk flernivådemokrati har vuxit fram, i vilken svenska kommuner och landsting/regioner deltar på egna ben och som inte vilar på någon delegering av uppgifter från staten. På dessa grunder invänder man mot att UD fortfarande beskriver detta arbete som decentraliserat samarbete. Rapporten beskriver också ett stort antal samverkansprojekt och samverkansorgan inom ramen för Interreg och fördelade på fem övergripande samverkansområden: Uppgifter med anknytning till regional utveckling kultur och information, regionalpolitik och näringspolitik, samt landsbygds- och stadsutveckling. Dessa samverkansprojekt faller genomgående inom ramen för lokala och regionala utvecklingsplaner och fungerar som genomförandeinstrument för dessa. Som ett komplement beskrivs också det nationsgränsöverskridande samarbetet i en region, , och i två kommuner, och . Flera problem förknippade med regionalt samarbete över nationsgränser påtalas i de båda skrifterna. Det som tydligast hänger samman med uppdrag, eventuella oklarheter i ansvarsfördelningen mellan och den kommunala sektorn, berörs dock endast i förbigående i den först- nämnda promemorian. Där påtalas att utländska besökare ofta finner den svenska regionala samhällsorganisationen förvirrande. Från länsstyrelsehåll uppfattar man icke desto mindre genom- gående att samverkan fungerar bra och att arbetet fortskrider utan större förändringar, också i län där regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan bildats. Huruvida det är ett uttryck för att länsstyrelserna och de kommunala organen har olika internationella kontakter framgår inte. Över huvud taget är det utifrån tillgänglig dokumentation svårt att överblicka samverkan mellan länsstyrelse och kommunala organ vad gäller internationella aktiviteter. Frågan om länsstyrelsernas mandat för utrikessamarbete har också diskuterats. Flera landshövdingar har tillskrivit UD med önskemål om att ge länsstyrelsernas utrikes- samarbete en fastare ram. Dessa framstötar har dock inte givit något konkret resultat. I korrespondens med i Öster- götlands län påminner UD i stället om att förvaltningsmyndigheter får ingå internationella överenskommelser endast efter regeringens bemyndigande. I promemorian dras slutsatsen att näringslivsfrämjande samverkan och erfarenhetsutbyte är oproblematiskt, så länge det inte ingås några avtal. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Ett problem som ofta påtalas från kommunalt håll är den så kallade lokaliseringsprincipen, som regleras i kommunallagen och som innebär att ett kommunalt organ endast får engagera sig i verksamheter som är till nytta för kommuninvånarna. Det finns redan undantag som ger kommuner och landsting rätt att bedriva tjänsteexport och internationellt bistånd. Däremot saknas det legalt stöd för att bedriva utvecklingssamarbete som endast indirekt eller på ger de egna invånarna ett konkret utbyte. Man efterlyser i rapporten ett sådant legalt stöd som mer motsvarar dagens och morgondagens verklighet. Vidare efterlyses en offentligrättslig samverkansform, inom vilken kommunala organ på var sin sida om en nationsgräns kan samverka och som tillåter dem att överföra beslutkompetens på det gemen- samma organet. är man hänvisade till att bilda ett gemensamt bolag eller en ideell förening. Detta problem har blivit särskilt brännande i det mycket långtgående samarbetet mellan och och ledde till att en statlig utredning föreslog att internationella kommunalförbund skulle kunna bildas. Förslaget rönte dock betydande kritik och har ej resulterat i någon lagstift- ning. I stället förs en dialog mellan och regeringar om att genom ett fördrag och särskild lagstiftning bemyndiga de båda berörda kommunerna att överlåta beslutskompetens på ett gemensamt organ. I den mån samma fråga skulle aktualiseras på andra håll, exempelvis i , innebär detta för- faringssätt en särskild hantering i varje enskilt fall. Från kommunalt håll har även påtalats att nationella sektorsmyndigheter ofta saknar såväl tankeberedskap som hand- lingsutrymme att medverka i regional samverkan över nations- gränser. Det gäller såväl trafikverken som näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska myndigheter, som upplevs sitta fast i sina egna nations- och sektorsbundna planeringsstrukturer. Det rör sig således om samma sektoriseringsproblematik som såväl länsstyrelser som kommunala organ brukar påtala, kompletterad med bristande utblick över nationsgränser. I denna fråga förs redan en dialog mellan och Kommuner och Landsting. Slutligen påtalas i rapporten olika gränshinder som försvårar integration och utvecklingssamarbete över nationsgränser. En hel katalog över sådana hinder presenteras, alltifrån generella hinder, som språk- och kulturbarriärer, via hinder för rörlighet, som godkännande av yrkesutbildningar och nationellt skiljaktiga system Uppgifter med anknytning till regional utveckling för arbetslöshetsförsäkring, till hinder för näringslivsutveckling, som olika skattesystem och kunskapsbrister hos myndigheter. Den regionala utvecklingspolitiken och näringspolitiken med anknytande politikområden kännetecknas av ett mycket stort antal aktörer, verksamma i starkt skiftande geografier och vanligen med snäva ansvarsområden. Här görs ett försök att överblicka denna brokiga flora av aktörer. Myndigheter på regional nivå Genomförandeansvaret för den regionala utvecklingspolitiken vilar huvudsakligen på regionala organ. I sex län, huvudsakligen i norra , har länsstyrelserna ännu en nyckelroll i detta arbete, som huvudansvarig för arbetet med regionala utvecklingsprogram, regionala tillväxtprogram och länsplaner för regional transport- infrastruktur. Därtill disponerar man ett länsanslag av varierande storlek, som kan användas till företagsstöd och projektmedel. Länsstyrelsernas lantbruksenheter förvaltar också, under Jord- bruksverket, såväl jordbrukspolitiken som landsbygdspolitiken och handlägger därvid stödärenden som omsluter mer än den regionala utvecklingspolitiken. En närmare beskrivning av länsstyrelserna och deras verksamhet ges i avsnitt 3.5.1. I och har landstingen övertagit länsstyrelsernas uppgifter inom den regionala utvecklingspolitiken inom ramen för en försöksverksamhet som förlängts i två omgångar, senast . Vid sidan av försöksverk- samheten avsätter dessa landsting egna medel för näringslivsut- veckling som i båda fall är mångdubbelt större än de medel ur läns- anslaget som man disponerar. Också i övriga län avsätter landstingen betydande resurser till näringslivsutveckling. Förutom medel till de hälftenägda regionala ALMI-bolagen satsar man bland annat på regional turism och landsbygdsutveckling. Därtill går betydande resurser till medfinansiering av projekt inom ramen för tillväxt- och strukturfondsprogram. Sammanlagt uppskattas landstingen avsätta runt på näringslivsutveck- ling i vid mening. Uppgifter med anknytning till regional utveckling I tolv län – , , , , , , , , , , och – har kommunerna och bildat ett kommunalt samverkansorgan. Även har status som samverkansorgan. Dessa samverkansorgan har över- tagit i princip samma ansvarsområden från respektive länsstyrelse som landstingen i och . De viktigaste skillnaderna är att det här inte är fråga om någon försöksverksamhet, samt att respektive länsstyrelse har behållit huvuddelen av länsanslaget och beslutar om företagsstöd. Undantag utgörs av i län och , som tidigare ingick i försöksverksamheten. De har behållit huvuddelen av länsanslaget och har rätt att besluta om vissa företagsstöd. Huvuddelen av sina resurser erhåller dock samverkansorganen från sina huvudmän, i första hand landstingen. I avsnitt 2.5.2 görs en ansats att överblicka vilka resurser för regional utveckling som länsstyrelserna, landstingen och de kommunala samverkansorganen i de enskilda länen disponerar . En närmare redogörelse för försöksverksamheten och bildandet av samverkansorgan ges i avsnitt 3.3.1. Också på andra håll har kommunalförbund bildats för att arbeta med bland annat regionala utvecklingsfrågor, dock utan landsting som huvudmän och heller inte alltid med länet som bas. Som exempel kan nämnas och . Vad gäller EU-program håller, som ovan framgått, en ny struktur på att byggas upp för målet Regional konkurrenskraft och syssel- sättning, med två nationella myndigheter, för ERUF och Svenska för ESF, som gemensamt ska bygga upp åtta regionala kontor för förvaltningen av dessa program. Dessa övertar såväl uppgifter som personal från de länsstyrelser som fungerat som förvaltningsmyndigheter för Mål 1- och Mål 2-progam –2006. Så gott som samtliga kommuner bedriver någon form av näringslivsfrämjande verksamhet, vanligen i ett separat bolag eller en särskild förvaltningsenhet. Verksamheten går genomgående ut på att skapa goda förutsättningar för befintligt näringsliv och att Uppgifter med anknytning till regional utveckling locka nya företag till kommunen. Genom att bygga nätverk och förmedla kontakter försöker man underlätta för företagen i allt ifrån att skaffa lokaler och orientera sig i av regelverk och stödformer till att bygga upp nya affärsförbindelser. Det lokala näringslivskontoret fungerar ofta som ingång för den enskilde företagaren till andra näringslivsfrämjande verksamheter och myn- digheter. På många håll, inte minst i storstadsområdena, har ett växande interkommunalt samarbete utvecklats inom området. Ett typexempel är , ett gemensamt ägt aktiebolag där kommuner samlat huvuddelen av sina resurser för näringslivsservice. En viktig begränsning för verksamheten är dock att kommunen inte får gynna enskilda företag på bekostnad av andra. SCB anger kommunernas nettokostnader för riktade näringslivsfrämjande åtgärder till 2003 och bruttokostnaderna till 2,0 miljarder kronor.TPF12FPT Därtill avsätter kommunerna en okänd summa, förmodligen avsevärt större, till medfinansiering av projekt inom ramen för tillväxt- och strukturfondsprogram. Myndigheter på nationell nivå Regeringen är själv en viktig aktör inom den regionala utveck- lingspolitiken och beslutar, som ovan framgått, om användningen av delar av anslag 33:1 (2005). Därutöver disponerar regeringen inom: Näringspolitiken (ur anslag 38:2): Arbetsmarknadspolitiken (ur anslag 22:3): Informationsteknik (ur anslag 37:5): Allmänna bidrag till kommuner (ur anslag 48:2): Därutöver finns medel ur Forskningspolitiken till regeringens för- fogande. Den dominerande nationella myndigheten inom den regionala utvecklingspolitiken är annars Verket för Näringslivsutveckling (). Förvaltningen och en stor del av verksamheten finansieras dock inom näringspolitiken. har till uppgift att främja näringslivets utveckling och regional tillväxt, med fokus på nystartade företag, företagsutveckling samt regionalpolitiskt 12TP PT Skr 2004/05:102, s. 128. Uppgifter med anknytning till regional utveckling I instruktionen beskrivs verkets uppgift under tre huvudrubriker: Företagsfinansiering: fördelar bland annat delar av de regionalpolitiska stöden och utvärderar vilka kostnader regelverket för företagande medför för företagen. Information och rådgivning: ska bland annat erbjuda myndighetsinformation och information om regionalpolitiska stöd och samt svara för företagsråd- givning och vara kontaktpunkt för småföretagsinriktade program. Stöd till program och processer: ska samordna nationella nätverk och mötesplatser för regional utveckling samt lämna stöd till IUC och LKU (jfr Andra lokala och regionala aktörer nedan).