sou · GVB360d3 · 2008-01-01 00:00:00 — I andra vattenrättsliga ansökningsmål än omprövningsmål ska sökanden betala alla motparters rättegångskostnader. I ompröv- ningsmålen gäller istället att tillståndshavaren, , och ska svara för sina egna kost- nader. Däremot står den sökande myndigheten för andra än ovan- stående motparters rättegångskostnader. Handläggningstiden generellt beror naturligtvis på omfatt- ningen av de frågor som domstolen ska pröva i målet. En viktig faktor är vilken inställning tillståndshavaren kan förväntas ha till ansökan. Finns en färdig överenskommelse mellan sökanden och tillståndshavaren blir handläggningen normalt mycket enkel. Tiden påverkas också av om det finns andra enskilda intressen än till- ståndshavarens som berörs av omprövningen, och av hur komplex den ansökta ändringen är från teknisk och miljömässig synpunkt. För ett normalt omprövningsmål som riktas mot ett enskilt tillstånd måste man räkna med en handläggningstid . Komplexa omprövningar med många intressen företrädda kan ta avsevärt , ofta . (, 2007) fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att bedöma om förutsättningarna för omprövning av vattendomar är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Bakgrunden var bl.a. de stora översvämningarna . Slutsatserna presenterades 2002 i betänkandet under utveckling, ett principbetänkande (SOU 2002:50). Slutsatserna i betänkandet (s. 155) är följande. Vi har inte i de nuvarande vattendomarna kunnat finna några sådana systematiska brister som ökar riskerna för översvämningar i allmänhet. Det beror främst på att det inte är möjligt att med avtappade, utvidgade eller nya magasin undanröja risken för översvämningar. Även om sådana åtgärder i viss mån skulle kunna minska antalet mindre översvämningar, medför de stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påverkan på be- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet byggelse och naturmiljö. Det går alltså inte generellt sett att genom omprövning av domar minska problemen med översvämningar. Slutsatsen är istället att vi även framgent måste leva med över- svämningar och alltså räkna med att de kommer att inträffa igen. Vi föreslår därför inga ändringar av reglerna för omprövning. Det finns däremot andra åtgärder som förefaller mer ändamålsenliga, till exempel utbyggnad av så kallade älv- och samordningsgrupper och ökad hänsyn till risk för översvämning vid den fysiska planeringen. Vi har inte funnit skäl att öka samhällets möjligheter att besluta att frångå gällande tillstånd till vattenverksamhet. Vi har inte heller funnit skäl att i detta sammanhang föreslå ändringar av reglerna om rättegångskostnader i sådana mål som hand- lar om att öka säkerheten vid vattenverksamheter. I motiven till slutsatserna har framfört bland annat följande. Angående möjligheterna att förebygga översvämningar genom aktiv dämping i reglerade vattendrag så diskuterar kommittén tre olika metoder. För det första att inför höga flöden sänka nivåerna i vattenkraftsmagasinen. Detta avförs på grund av svårigheten att prognosticera höga flöden i tillräckligt god tid för att ge effekt. För det andra att skapa nya magasin som kan fånga upp och dämpa höga flöden. Detta bedöms som praktiskt omöjligt på grund av de stora vattenmassor det är fråga om. För det tredje att öka margina- lerna i de befintliga magasinen genom att antingen bygga på dammarna eller att ändra dämningsgränserna. En sänkning av dämningsgränsen skulle enligt kommitten medföra så stora kostnader i form av utebliven elproduktion att det inte är moti- verat. En svaghet med alla metoderna är att de ändå inte helt skulle eliminera översvämningar. diskuterar även klimatförändringar och konstaterar att resultaten från klimatmodelleringar pekar på att det blir både mildare och blötare , speciellt i norra . Man menar att osäkerheten är stor, varför det är svårt att veta hur man skulle kunna motverka detta genom vattenregle- ring. Avslutningsvis konstaterar man att klimatfrågan och dess betydelse för säkerheten i våra älvar dock måste följas noggrant . fann att en omprövning av vattendomar inte är någon lösning på problemet med översvämningar. Någon egentlig utredning av regelverket ansågs av det skälet inte vara nödvändig. Man pekar istället på ökad information och ökad Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet samordning genom bl.a. älv- och samordningsgrupper. Vidare pekar man på behovet av ökade tillsynsresurser. Vi delar bedömning att en omprövning av vattendomar inte är ett generellt medel för att komma tillrätta med hela översvämningsproblematiken. Vi anser dock att det framöver med hänsyn till klimatförändringarna kommer att krävas ändringar i många av de nuvarande vattendomarna. Vi grundar detta på förväntade ökade nederbördsmängder, ökade flöden och inte minst en förändrad tillrinningsdynamik i våra vattendrag enligt globala och regionala klimatmodeller och scenarier. Sedan Miljöbalkskommitténs bedömning 2002 har osäkerheten om klimatförändringarna minskat. Det finns fortfarande osäker- heter om bland annat ändrade nederbördsmönster, men kunskapen är betydligt större . Vi står inför en förändring av 100-årsflöden och dimensionerande flöden. 100-årsflödena ökar framför allt i , västra och i delar av , se avsnitt 3.5.2, 4.2.1 och 4.2.2. Den nuvarande cykeln med snötäcke och intensiv vårflod kommer sannolikt att bli förskjuten och mindre accentuerad . Snöfall kommer till stor del att ersättas med regn i stora delar av landet. Dessa förhållanden kommer att påverka kraftindustrins förut- sättningar och ändrar grunderna för en del av de nuvarande dämnings- och sänkningsgränserna. Det kommer därför att finnas ett behov både från industrins och samhällets sida av att revidera dessa. Vi har också i fallet sett att en ändrad regleringsstrategi kan minska 100-årsnivån med utan större ekono- miska förluster i utebliven elproduktion. En sådan ändrad tapp- ningsstrategi skulle i detta fall inte behöva medföra någon ändring av vare sig lägsta sänkningsgräns eller högsta dämningsgräns. Ändringen kan eventuellt ske genom ett frivilligt åtagande från . Vi har också föreslagit att regeringen ska tillsätta en förhandlingsman för finansieringen av åtgärderna i . Vid diskussion med berörda har framkommit att vattendom är gammal, oerhört omfattande och att en omprövning skulle inne- bära orimliga resursinsatser, se vårt delbetänkande Översvämnings- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet hot Risker och åtgärder för , och (SOU 2006:94). Vattendomen för kan vara unik, men det finns många vattendomar som är komplexa och där kostnaden för omprövning är ett avgörande hinder. Ekonomiska överväganden för ompröv- ning med ersättning till andra parter och begränsningar i vad tillståndshavaren får tåla är andra hinder för omprövningar. Dessa begränsningar är ibland orimliga då förändringar krävs för att minska risker för översvämningar. Det finns naturligtvis rättssäkerhetsaspekter i detta som måste vägas in. Sammantaget anser vi dock att 11 kapitel med regler för vattenverksamhet bör ses över, i första hand mot bakgrund av klimatförändringar och de krav dessa kan komma att ställa på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning. Eventuell lagstiftning för tillstånds- och ägarlösa dammar bör också behandlas. Det bör också övervägas om inte hela 11 kapitlet bör ses över mot bakgrund av att lagstiftningen på många punkter är ålderdomlig. Då infördes gjordes ingen grund- ligare översyn, utan den gamla vattenlagen överfördes i stort sett oförändrad till som ett sammanhållet kapitel. Inventering av dammar utan tillstånd och ägare Vid kontakt med länsstyrelserna har framkommit att det finns ett stort antal dammar som saknar tillstånd och/eller ägare. Mot bakgrund av de förändrade översvämningsriskerna bör länsstyrel- serna som tillsynsansvariga myndigheter inventera dessa dammar och bedöma problemets storlek. Frågan bör vidare tas upp vid den översyn av vattenlagstiftningen som vi föreslår. Översyn av lagstiftningen om markavvattning Åtgärder för markavvattning, ändringar av invallningar eller vattenuttag fordrar ändrade tillstånd eller ibland nya vattendomar. Det kan i många fall vara en komplicerad process att ändra tillstånden och vattendomarna. I ett förändrat klimat med ökad nederbörd och förändrade flöden kommer den ursprungligen avsedda funktionen som tillståndet eller vattendomen en gång avsåg att säkerställa, i många fall inte att kunna upprätthållas. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Lagstiftningen inom området behöver därför ses över med utgångspunkt i förväntade klimatförändringar, med syftet att markavvattningsföretag och invallningar ska kunna behålla sin funktion utan en omfattande rättslig process. I översynen av lagstiftningen bör vikten av naturvårdshänsyn och infångning av näringsämnen beaktas, eftersom det kan vara ett alternativ att på vissa lågt liggande marker anlägga våtmark, se vidare avsnitt 4.4.2. En utredning bör genomföras för att analysera behovet av omprövningar av vattendomar med tanke på klimatförändringar. Utredningen bör se över lagstiftningen kring vattenverksamhet i sin helhet och särskilt föreslå förändringar som underlättar omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och mark- avvattning. Utredningen bör även behandla tillstånds- och ägar- lösa dammar. bör få i uppdrag att inventera tillstånd- och ägarlösa dammar samt bedöma problemets storlek som ett underlag till den föreslagna översynen av lagstiftningen kring vattenverksamhet. Intresset och trycket är stort på byggande i strandnära områden. Många av dessa områden är översvämnings- känsliga. I ett förändrat klimat kommer situationen att förvärras på många ställen. Översvämningar, ras och skred samt kusterosion kan i ökande utsträckning komma att drabba befintliga bostäder och annan bebyggelse och därtill hörande infrastruktur. Att förebygga skador i befintlig bebyggelse är både komplicerat och kostsamt, varför det är viktigt att man undviker att bygga på mark- och vattenområden med risker för översvämningar eller på mark med dålig stabilitet. Det är angeläget att stärka hänsynstagandet till dessa risker i planeringsprocessen och att förtydliga författningar och ansvar. En av utredningens arbetsgrupper har haft uppgiften att analy- sera hur förändringar i klimatet påverkar risken för översvämning av strandnära bebyggelse, ras, skred och kusterosion samt för Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet översvämning av hårdgjorda ytor. I detta arbete har den fysiska planeringen och bebyggelsens lokalisering och höjdsättning funnits i fokus, se Översiktlig sårbarhetsanalys för översvämning, skred, ras och erosion i bebyggd miljö i ett framtida klimat, bilaga B 14, samt Klimatförändringarnas inverkan på allmänna avloppssystem prob- lembeskrivning, kostnader och åtgärdsförslag, bilaga B 16. Nedan- stående avsnitt bygger till stor del på dessa bilagor. Se även avsnitten 4.3.1 4.3.4. 5.5.1Ansvar och roller i bebyggelseplaneringen Kommunen har ett samlat ansvar för den lokala samhällsutveck- lingen och bebyggelseplaneringen inom sitt geografiska område. Med stöd av (1987:10), PBL, svarar kom- munen för den fysiska planeringen genom att bl.a. upprätta översiktsplaner för planeringen av mark- och vattenanvändningen. Planerna är strategiska och omfattar hela kommunens yta. Den detaljerade planeringen för ny, förändrad eller befintlig bebyggelse sker framför allt genom detaljplaner och innebär en närmare prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljön. Detaljplanerna är juridiskt bindande och ligger till grund för senare bygglovgivning. Kommunen har också ansvar för förebyggande och avhjälpande åtgärder enligt lagen om skydd mot olyckor samt för kommunens vatten och avlopp. Genom skadeståndslagen har kommunen ett generellt skade- ståndsansvar för skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, exempelvis ärenden om planläggning och bygglov. Detta ansvar gäller från den skadegörande handlingen, dvs. det felaktiga eller försumliga planläggnings- eller bygglovbeslutet. utövar tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och ska samverka med kommunen i planprocessen. Läns- styrelsens roller i detta arbete är flera: samordningsrollen avseende olika statliga intressen, myndighetsrollen att bl.a. pröva detalj- planer, tillsynsrollen att verka för exempelvis en god miljö samt rådgivningsrollen att tillhandahålla underlag, ge råd om tillämpning av PBL m.m. har skyldighet enligt PBL att bevaka att hälso- och säkerhetsfrågor tillgodoses i kommunens bebyggelsepla- nering och att överpröva rättsverkande planer där dessa frågor inte Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Enligt länsstyrelseinstruktionen har man ansvaret att bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen. är den nationella myndigheten för frågor om samhälls- planering, stads- och bebyggelseutveckling. Verket har i uppgift att ta fram metoder för och förmedla kunskap om fysisk planering inklusive frågor om riskhänsyn i planeringen. Man ska följa utveck- lingen, vägleda kommuner och andra samt informera regeringen om behov av förändringar i lagstiftningen. Av instruk- tion framgår bl. a. att har det övergripande ansvaret för frågor som avser fysisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten inom samtliga miljökvalitetsmål. 5.5.2Problem och brister i dagens planering och regelverk Boende vid vatten har blivit alltmer eftertraktat. En allt större del av byggandet sker i kustzonen (från kust), i nära hälften. I kustzonen ligger av landets bygg- nader. Andelen hus som byggts inom 100 m från strand har mer än fördubblats enligt rapport från . Denna strandnära bebyggelse upptar cirka 30 pro- cent av totala kuststräcka, se vidare avsnitt 4.3.1. (, 2006; , 2005) Enligt plan- och bygglagens 2 kap. 3 § ska bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. jord-, berg- och vattenförhållandena. Hälsa och behov av skydd mot olyckshändelser är starka allmänna intressen som tas upp på flera håll i PBL. Enligt PBL ska översiktsplanen redovisa de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden. Till riskfaktorerna hör översvämningar, skred, ras och erosion. Med tanke på de större risker för dessa naturolyckor som en långsiktig klimatförändring innebär beroende på ökad och intensivare nederbörd, höga flöden och höjda havs- nivåer, se avsnitt 4.3.1 4.3.4, är det mycket viktigt att lagstift- ningen tydligt framhåller de risker som bör beaktas. Enligt utredningens erfarenhet är det planerings- och kunskaps- underlag, som ska ligga till grund för kommunernas översiktliga och detaljerade planering, ofta alltför bristfälligt och otillgängligt för att kommunerna ska kunna ta hänsyn till risker för natur- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet olyckor i dagens klimat, liksom i ett framtida klimat. De kommu- nala planerarna och tekniska förvaltningarna uppger sig vara osäkra om vilka nivåer man ska planera efter. Man ser också svårigheter att argumentera mot önskemål om attraktivt vattennära byggande, även om kunskap finns om risker för översvämningar inom kom- munerna. Utredningens delbetänkande Översvämningshot. Risker och åtgärder för , och (SOU 2006:94) fokuserade på översvämningsrisker och avtappningsmöjligheter av de . I delbetänkandet föreslogs att nybyggnation bör undvikas under den framtida dimensionerande vattennivån. Vissa undantag skulle dock kunna göras för t.ex. enstaka villor, fritidshus, vägar med förbifartsmöjligheter. Under 100-årsnivån föreslog vi att endast enkla byggnader, exempelvis uthus, borde komma i fråga. Förslaget bygger på de rekommendationer som länsstyrelserna i lämnade Översväm- ningsrisker i fysisk planering. Rekommendationer för markanvänd- ning vid nybebyggelse, se figur 5.3. Figur 5.3 Bebyggelsens placering relativt olika flöden enligt rekommen- dation av länsstyrelserna i Källa: Länsstyrelserna i , 2006. Med stöd av en enkät inventerade utredningen /2006 kommunernas hantering av översvämning, ras och skred i den kommunala planeringsprocessen utifrån dagens situation liksom i planeringen för ett förändrat klimat, bilaga B 15. En majoritet av de som svarat (svarsfrekvens var ) har beaktat över- svämningsrisker i planeringen och ofta i flera skeden, utifrån karteringar eller egna analyser. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet beaktat riskerna för ras och skred. Vad gäller klimatförändringarnas inverkan på riskerna är motsvarande siffra knappt en tredjedel. Undersökningen pekar på behov av ett utökat och tydligare stöd i planeringsprocessen från länsstyrelser och övriga myndigheter, se avsnitt 5.1. rådgivningsroll, det vill säga att sammanställa och tillhandahålla relevant planerings- och kunskapsunderlag, inför planläggning och bygglovgivning blir än mer viktig i ett förändrat klimat. Kommunerna måste inte enbart planera för dagens klimat, utan måste även beakta de ökade risker och osäkerheter som ett framtida förändrat klimat kommer att innebära. När det gäller myndighetsroll har vi funnit att det råder brist på erfarenhet om vilket handlingsutrymme har för den så kallade överprövningen enligt kap. 12 i PBL. Formuleringarna i lagen om olämpligheten med hänsyn till behovet av skydd mot olyckshändelse eller begreppet olyckshändelse i sig är otydligt. Vi anser att det finns behov av att både förtydliga och förstärka roll i processen. Det finns även svårigheter och oklarheter kring hur säkerhets- höjande och skadeförebyggande åtgärder ska säkerställas i detalj- plan. hänskjuts därför detta till bygglovprövningen. Utred- ningens arbetsgrupp uppger att det i bygglovprövningen ofta saknas kunskap om hur risk- och säkerhetsfrågor ska hanteras. Vi anser att det finns behov av att i detaljplanen ge tydliga villkor angående skydds- och säkerhetsåtgärder för att säkerställa markens lämplighet. Åtgärder kan även krävas på annan fastighet än den som är aktuell för byggnation för att säkerställa att marken blir lämplig för sitt ändamål, exempelvis geotekniska förstärknings- åtgärder och översvämningsskydd. Höjdsättning av mark och högsta tillåtna nivå för vatten och avlopp uppges inte alltid tillmätas den betydelse som krävs för ett säkert byggande. Översvämningsskador kan uppkomma både av långvarig nederbörd med översvämning av vattendrag och sjöar och höjda havsnivåer och av kortvarig mycket intensiv nederbörd. Det är viktigt att omhändertagandet av vatten beaktas tidigt i planeringsprocessen. I en säker bebyggelsemiljö måste planerings- processen ses som en helhet och säkerhetsfrågorna lyftas fram Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet tidigt i den fysiska planeringen, så att de också kan ses i samspel med eventuella andra åtgärder som ligger utanför PBL:s ramar. 5.5.3PBL-kommittén (SOU 2005:77) Nuvarande plan- och bygglag trädde i kraft . Syftet var att få en samlad och överskådlig plan- och bygglagstiftning. Lagen har justerats sedan den trädde i kraft. En omfattande översyn av lagen pågår . En parlamentarisk kommitté har gjort en översyn av lagen och lämnade sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) . När det gäller den fysiska planeringen, såväl den strategiska översiktsplaneringen som den mer genomförandeinriktade detalj- planeringen, slog fast att PBL:s planinstrument är några av de viktigaste instrumenten som kommunerna har. Kommittén ansåg att PBL:s grundläggande syften och struktur står sig, men att lagens tillämpning behöver förbättras. Kommittén lämnade därför flera förslag till förändringar och kompletteringar för att förtydliga, förenkla och effektivisera tillämpningen. Utredningen lyfte fram behovet av att politikerna tar ett ökat ansvar för den fysiska planeringen. De ska som förtroendevalda ta ställning till den önskvärda utvecklingen av mark- och vatten- användningen i kommunen. ansåg kommittén att staten fortsatt bör ha en stark roll som förutsätter och bygger på dialog mellan stat och kommun om de olika samhällskrav som ska tillgodoses i planeringen. roll att företräda och samordna statens intressen ansågs av kommittén behöva utvecklas liksom uppgiften att ta fram och bidra med ett regionalt samlat planeringsunderlag för olika nationella mål och intressen. Utredningen föreslås också skärpta krav på att kommunerna ska samverka med varandra. Risken för översvämningar och andra olyckor behandlades i betänkandet. Kommittén konstaterade att det i flera avseenden brister i kommunernas hantering av riskerna, och ansåg att detta i hög grad kan avhjälpas genom ett förbättrat kunskapsunderlag och stöd för en bättre tillämpning av PBL. Kommittén föreslog att specificeringen att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes hälsa, till jord-, berg- och vattenförhållandena ska tas bort. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet en mer allmän hänvisning till den fysiska miljöns egenskaper, möjligheterna att undvika och förebygga risker för människors hälsa och säkerhet, där säkerhet och hälsa har en vid betydelse. Angående den statliga kontrollen som regleras i kap. 12 i PBL ska pröva kommunens beslut i detaljplan om det kan befaras att beslutet innebär att frågor om användning av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på lämpligt sätt. Detta krav föreslog kommittén skulle avskaffas. I betänkandet föreslogs 5 kap. 6 § PBL ändras så att det i detalj- plan får bestämmas att bygglov inte ska lämnas till åtgärder som innebär väsentlig förändring av markens användning förrän viss skydds- eller säkerhetsanläggning genomförts för att säkerställa markens lämplighet för byggande. I PBL-betänkandet föreslogs inte någon möjlighet att införa villkor angående byggande på en fastighet av åtgärder som har betydelse för annan fastighet. 5.5.4Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (proposition 2006/07:122) Regeringens fortsatta arbete med att se över plan- och bygg- lagstiftningen har resulterat i propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag, proposition (2006/07:122), som överläm- nades till . Denna är det första steget i regeringens arbete med att förenkla och förtydliga reglerna i med syftet att underlätta planerings- och bygg- processen. I propositionen föreslås ändringar i bestämmelserna om allmänna intressen som ska beaktas, om översiktsplan och detalj- plan, om bygglov samt om påföljder och överklaganden. Förtydliganden föreslås i de grundläggande bestämmelserna om kommuners skyldigheter. I 2 kap. 3 § PBL föreslås förtydligas att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till inte bara de boendes och övrigas hälsa, utan även deras säkerhet, med hänsyn till risken för olyckor, översvämning och erosion. I 4 kap. 9 § framgår vidare att det i yttrande över översiktsplan ska framgå om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till hälsa, säkerhet, eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Motsvarande formuleringar föreslås i 12 kapitlet angående prövning av kom- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet munens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Regeringen motiverar sina förslag med att kommunerna behöver få ett bättre stöd för att hantera risker för olika typer av störningar och olyckor i sin planering. Behovet bedöms som särskilt stort när det gäller översvämningar, inte minst mot bakgrund av klimatför- ändringar. Även länsstyrelsernas problem vid prövning enligt 12 kapitlet anges vara skäl till ändringarna. Uttrycken vattenför- hållanden och skydd mot olyckshändelser har enligt regeringen inte täckt in vad som önskats avseende översvämningar. Enligt propositionen är strävan att åstadkomma en likartad terminologi mellan lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och . Enligt förarbeten till den förstnämnda lagen innebär en olycka en händelse som inträffar plötsligt. Detta medför att långsamma eller ständigt pågående skeenden i naturen inte räknas som olyckor.