sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — skilja mellan myndighetsroll och produktionsroll för att eliminera målkonflikter anpassa den svenska strukturen till övriga EU-länders organisa- tion av luftfartsverksamheter gällande myndighets- och produk- tionsverksamhet. Förslagen i departementsskrivelsen behandlades i samband med budgetpropositionen 2003 och delades upp i två enheter. Myndighetsuppgifterna övergick till den nybildade förvaltningsmyndigheten . 9.2Kort beskrivning av den nuvarande verksamheten Luftfartsverkskoncernen utgörs av affärsverket med intressebolag och dotterbolag i . består av tre divisioner, Flygtrafiktjänsten, Flygplatsgruppen och samt vissa supportverksamheter. Jag har i avsnitt 4.2.2 beskrivit affärsverkets uppgifter. Koncernen har 4 000 anställda och en årlig omsättning på . Verkets intäkter kommer till från avgifter för nyttjande av flygplatser och flygtrafiktjänsten och till från kommersiella intäkter från flygplatsernas butiker, konferens- anläggningar, restauranger och parkeringsplatser. Verksamheten är kapitalintensiv med investeringar som varierar kraftigt över tiden. inleddes en investeringsperiod som historiskt sett är en av de mest omfattande för verket, där investe- ringarna uppgick till mer än . Den största delen avsåg utbyggnad av terminalkapaciteten, ett nytt flygledningstorn och uppförandet av en tredje rullbana på . Dessutom gjordes stora investeringar inom trafikled- ningssystemen. –2006 har investerings- nivåerna sjunkit betydligt till . minskade antalet inrikes passagerare vid Luftfarts- verkets flygplatser . Utrikestrafiken fortsatte dock att öka och tillväxten uppgick till . Det totala antalet passagerare har ökat , som antalet landningar har minskat vilket innebär att antalet passagerare i genomsnitt per flygning, den så kallade kabinfaktorn, har ökat. affärsplan –2010 bygger på fortsatt trafiktillväxt och lägre avgifter, vilket resulterar i oförändrade marginaler. Verket räknar med en årlig omsättningstillväxt . Volymutvecklingen är avgörande för antagna marginaler. Verket stödjer och planerar att stödja trafiktillväxt genom till exempel rabatter till nya utrikesdestinationer. Ökade kommersiella intäkter är ett annat viktigt inslag. Affärsplanen beskrivs i större detalj i avsnitt 9.3.1. Verket svarar för driften vid de 16 flygplatser som framgår av tabell 9.1 nedan. och rörelseresultat 2006 vid de 16 flygplatser som drivs av Totalt antal passagerare 2006 Källa: årsredovisning 2006. 1 Rörelseresultat, det vill säga resultat före finansiella intäkter och kostnader. Förutom flygplatserna i och , som förvaltas av samt hyrs och disponeras av Försvarsmakten, äger också ovanstående flygplatser. övergick huvudmannaskapet av flygplatserna i , och från till respektive kommun. har genomfört en intern strukturöversyn av de statliga flygplatserna. Överförandet av flygplatserna och till respektive kommun är ett resultat av denna översyn. har även begärt regeringens bemyndigande att inleda förhandlingar om att föra över ansvaret för flygplatsen i till lokal eller regional organisation. Om förhand- lingarna inte leder till ett övertagande av ansvaret begär Luftfarts- verket bemyndigande att pröva huruvida fortsatt drift av flygplatsen är möjlig. Frågan om har hänförts till min utredning och behandlas i avsnitt 9.5.1. Flygtrafiktjänsten har varit en egen enhet inom och är en egen division som svarar för produktion av ett antal tjänster inom flygtrafikområdet. Divisionen har 1 200 anställda och omsätter . Flygtrafiktjänsten arbetar inom följande fyra affärsområden: En Route2 som har cirka 500 anställda. Verksamheten bedrivs vid kontrollcentralerna i och och vid Flight Planning Center i . Tower/Approach (Tornverksamhet) som bedrivs vid 37 flyg- platser runt om i landet och består av flygplats- och inflygnings- kontrolltjänst. Antalet anställda uppgår till 450 stycken. som svarar för divisionens infrastruktur vad gäller tillgänglighet, kvalitet, funktion och kapacitet. Affärsområdet har 15 anställda. ANS Support and Development som har cirka 200 anställda varav de flesta är placerade i . Affärsområdet utgör divisionens gemensamma och ansvarar för stöd-, uppdrags- och konsultverksamhet. 2 En Route – flygning på sträcka mellan flygplatser. också för delar av det internationella utvecklings- och harmo- niseringsarbetet rörande flygledningssystem inom EU. Frågan om konkurrensutsättning av torntjänsterna inom flygtrafikledningen utreds och jag utgår från att tornverksamheten kommer att konkurrensutsättas. Intäkterna från tornverksamheten utgör av de totala intäkterna inom flygtrafiktjänsten. 9.3Analys av förutsättningarna för en bolagisering Som nämnts i avsnitt 1.2.3 har ÖhrlingsPricewaterhouse analyserat förutsättningarna för en bolagisering av . 9.3.1Genomförande av och förutsättningar för analysen Vid analysen har följande två bolagiseringsalternativ studerats: Flygtrafiktjänsten och övriga verksamheter, som gemensamt be- nämns Flygplatser, hålls samman inom en bolagiserad koncern. Flygtrafiktjänsten och Flygplatser ombildas till två från varandra fristående bolag. Syftet med analyserna har varit att svara på följande frågor: Finns tillräckliga ekonomiska förutsättningar för att driva verk- samheterna tillsammans eller var för sig som bolag? Vid denna analys har översiktlig hänsyn tagits till skatte- och pensions- frågor. Vilka blir effekterna på respektive bolag av stora investeringar eller stora nedgångar i flygtrafiken? Är en bolagisering förenlig med om statsstöd och om principen om den private investeraren. Analysen baseras på bokslut och tidigare bokslut, verkets affärsplan på koncernnivå för perioden –2010, affärs- och marknadsplaner för respektive division för perioden –2010 samt prognostiserade resultaträkningar för respektive division. Analyserna har inriktats mot de centrala och väsentliga enheterna inom verket; någon ingående granskning eller revision av det verksinterna materialet har inte gjorts men däremot har en rimlighetsbedömning gjort av materialet. Vissa frågor har inte behandlats i analysen men dessa tas upp i avsnitt 9.8 där återstående arbete inför bolagiseringen behandlas. affärsplan på koncernnivå för perioden – 2010 bygger på fortsatt trafiktillväxt och lägre avgifter vilket innebär oförändrade marginaler. Den årliga omsättningstillväxten beräknas till och är en kombination av antagen volymtillväxt och lägre avgifter. Generellt antas en ökad utrikestrafik medan inrikestrafiken antas vara i huvudsak oföränd- rad. I affärsplanen antas att volymutvecklingen och ökad trafik stöds genom till exempel rabatter för trafik till nya utrikes- destinationer. Ökade kommersiella intäkter är ett annat viktigt inslag i affärsplanen. Dessa förväntas öka . Investeringarna beräknas i affärsplanen ligga på en nivå runt och avser främst reinvesteringar och investeringar inom den kommersiella verksamheten. Utdelningen till ägaren beräknas uppgå till . I affärsplanen antas vidare att soliditeten kommer att öka från 2010. Detta som en följd av goda resultat samt minskad balansomslutningen till följd av bland annat att avskrivningarna överstiger investeringarna . har en redovisning där alla kostnader inte fördelas ut på de affärsdrivande verksamheterna. För att kunna bedöma de enskilda delarna har därför följande justeringar gjorts. Verkets gemensamma stabskostnader, totalt enligt prognos , har fördelats med en tredjedel till Flygtrafiktjänst och två tredjedelar till Flygplatser. För- delningen baserar sig på bedömningar från . nuvarande bidrag på till Luftfartsstyrelsen för det kommunala driftbidraget antas inte utgå . 9.3.2Finansiella förutsättningar för en bolagisering Den ekonomiska delen av analysen visar att det finns goda finansiella möjligheter att bolagisera verket och att det ur ekonomiskt hänseende är möjligt att göra en uppdelning mellan flygplatsdriften och flygtrafikledningen. Genomförda känslighets- analyser visar att de båda bolagen tål ganska stora förändringar vad gäller både intäkter och kostnader innan resultatet reduceras till noll. Av tabell 9.2 nedan framgår resultat före skatt och soliditet för det sammanhållna bolaget . Resultaten gäller dels om utvecklingen följer de antaganden som finns i affärsplanen, dels vid angivna förändringar i volym respektive investeringar. Ett av affärsplanens mest centrala antaganden är det om den årliga volymtillväxten av trafiken. Här har verket bedömt att inrikes- trafiken mätt i antal passagerare kommer att öka –2010; motsvarande siffra för utrikestrafiken uppgår till . Antalet starter beräknas öka . Känslighetsanalyserna har gjorts med syfte att visa vilka föränd- ringar i form av minskade intäkter och ökade kostnader som verksamheten klarar innan resultatet blir negativt. Känslighetsanalys – sammanhållen verksamhet Resultat före skatt, Källa: ÖhrlingsPricewaterhouse . Allt annat lika visar analysen att den sammanhållna verksamheten klarar volymminskningar mätt i antal passagerare på och ökade investeringar med innan resultatet minskar till noll. Det bör noteras att beräkningarna bygger på antaganden om oförändrade tariffer och avgifter i förhållande till affärsplanen. Vid förändringar av den omfattning som beskrivs är det rimligt att anta att kompenserande åtgärder vidtas både vad gäller kostnader och intäkter. I samband med en övergripande bedömning av verksamhetens finansiella ställning bör även noteras att koncernens investeringar är cykliska och att verket befinner sig i den mest gynnsamma delen av cykeln. Därtill är kapacitetshöjande investe- ringar som täcker behovet gjorda. Behovet av ytterligare investeringar avser därför till största delen ersättnings- investeringar och investeringar för den kommersiella verksam- heten. Kortsiktigt gynnas verksamheten även av den goda kon- junkturen. Motsvarande känslighetsberäkningar har gjorts separat för olika områden som ingår i den sammanhållna verksamheten nämligen flygplatsdrift och förmodad konkurrensutsatt respektive icke konkurrensutsatt flygtrafikledning. Resultatet av dessa beräkningar framgår av tabellerna 9.3, 9.4 och 9.5 nedan. Resultat före skatt, Källa: ÖhrlingsPricewaterhouse . Resultat före skatt, Källa: ÖhrlingsPricewaterhouse . Känslighetsanalys – En Route Resultat före skatt, miljoner Källa: ÖhrlingsPricewaterhouse . Mina bedömningar av de finansiella förutsättningarna Som framgår av ovanstående tabeller klarar även de enskilda delarna av verksamheten betydande intäktsminskningar och kostnads- ökningar innan resultatet minskar till noll. Den förhållandevis låga soliditeten för de båda delarna av flygtrafikledningen ska ses mot bakgrund av att verksamheten i huvudsak är av monopolkaraktär. De faktorer som skulle kunna göra att verksamheten avviker från affärsplanen är om det relativt positiva antagandet om volym- tillväxten inom utrikestrafiken inte infrias. Jag har i avsnitt 7.3 redogjort för mitt arbete och mina bedömningar kring prognoser inom flygområdet. över en längre tidsperiod är det mot bakgrund av bland annat klimatfrågan inte troligt att tillväxten inom utrikestrafiken kommer att ligga på den nivå som antas i affärsplanen, det vill säga en årlig tillväxt på för de kommande tre åren. Även volymutvecklingen för inrikestrafiken som i affärsplanen bedöms vara i stort sett oförändrad kan sett över en längre tidsperiod komma att blir lägre. Även kortare restider till följd av utbyggd och moderniserad infrastruktur inom väg- och järnvägsområdet kan leda till minskade volymer på korta och medellånga flygsträckor. Vidare bör noteras att är ett kapitalintensivt bolag med stora fasta kostnader. De fasta kostnaderna motsvarar av de totala kostnaderna. Vid ökade fasta kostnader, till exempel avskrivningar, måste omsättningen öka för att täcka dessa. Den höga andelen fasta kostnader innebär dessutom att en lägre omsättningstillväxt än den beräknade slår mycket hårt på lönsamheten. Ovanstående känslighetsanalyser visar att verksamheten klarar volymminskningar på innan resultatet blir noll. I affärsplanen finns även antaganden om sänkta avgifter för att möta en negativ volymutveckling till följd av sämre konjunktur eller andra faktorer som kan verka hämmande på volymtillväxt eller lönsamhet. Den stora marginalen för vilka volymminskningar som verk- samheten tål innebär att de bedömningar jag gjort kring prognoser i avsnitt 7.3 inte innebär något problem för bolagets finansiella förutsättningar. Sammanfattningsvis tyder således den ekonomiska analysen på att både koncernen som helhet och de båda delarna har en intjänandeförmåga som gör det möjligt att bolagisera verksamheten både som en helhet eller som två separata bolag. I samband med den ekonomiska analysen har frågor om skatter och pensioner endast behandlats översiktligt. Det kan konstateras att pensionsskulden och pensions- kostnaderna i hög grad påverkas av en bolagisering. Givet att följer gällande policy vid bolagisering av statliga verksamheter ska de redovisningsrekommendationer som gäller för börsbolag följas. Detta innebär att de pensionsskulder som upp- arbetats i den tidigare verksamheten ska tryggas. försäkrar inte sina pensioner utan redovisar dem som en pensionsskuld i balansräkningen. Givet att man väljer att följa detta tillvägagångssätt behöver pensionsskulden räknas upp med för koncernen. tjänstens stora andel beror på att flygledare pensioneras . I den ekonomiska analysen har uppräkningen av pensions- skulden skett genom en nedskrivning av det egna kapitalet. I de beräkningar av den framtida soliditeten som redovisats har hänsyn tagits till denna nedskrivning. gjorda avsättningar för pensioner inom affärsverket uppgick i bokslutet till . I beräkningarna har antagits att övertagandet av så kallade antastbara pensioner görs på ett sådant sätt att några skatteeffekter inte uppstår. För flygtrafikledningen innebär skuldföringen av pensions- åtagandena, som tidigare nämnts, en förhållandevis låg soliditet. Om en försäkringslösning i stället väljs minskar balansomslut- ningen och soliditeten ökar till för den sammantagna flygtrafikledningen. För Flygplatser bedöms samma soliditetsnivå som , det vill säga , kunna uppnås även efter en skuldföring av pensionerna. Den genomförda analysen visar dock att det inte är något problem att genom en nedskrivning av det egna kapitalet följa den policy som regeringen har vad gäller pensionsåtaganden vid bolagiseringar. 9.4Analys av övriga frågor kopplat till verksamhetsformen 9.4.1Luftfartsverket och de transportpolitiska målen Av instruktion framgår att man är en central förvaltningsmyndighet som på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Av regleringsbrevet framgår ska bidra till att de transportpolitiska målen för luftfarten uppnås genom att på ett företagsekonomiskt lönsamt sätt ansvara för driften och utveck- lingen av kostnadseffektiva, säkra och väl fungerande flygplatser och flygtrafiktjänst. Under de olika transportpolitiska delmålen anges vidare i regleringsbrevet bland annat följande mål för verket: Tillgängligheten för medborgare och näringsliv mellan regioner och omvärlden bör successivt förbättras. Förseningar i den kommersiella luftfarten ska minska bland annat genom att statens flygplatssystem respektive flygtrafik- tjänst utvecklas och bedrivs effektivt. ska bidra till att miljöpolitikens delmål nås. ska verka för ett ökat resande med kollektiv- trafik till och från . självt redovisar i årsredovisningen sin affärsidé: Vi ska skapa mervärde för våra kunder och främja flyget genom kostnadseffektiva, säkra och välfungerande flygplatser och flygtrafiktjänster. I och med uppdelningen mellan och Luftfarts- styrelsen har verket inget sektorsansvar utan ska endast bidra till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Om ägaren finner det lämpligt kan man välja att ge verket uppgifter inom ramen för sektorsansvaret. har genom valet av koncernmål och strategier allt mer kommit att betona den affärsmässiga delen av verksamheten. Enligt min uppfattning är det upp till ägaren att besluta om detta är en önskvärd utveckling. Vid en bolagisering bör ägaren bland annat styra verksamheten genom årliga ägardirektiv. Detta sätt att styra förändrar enlig min uppfattning inte möjligheterna för ägaren att påverka verksamhetens inriktning. Jag kan också konstatera att ägaren genom förändring i regleringsbrevet 2004 tonade ner verkets transportpolitiska och samhällsekonomiska ansvar i och med att lydelsen vad gäller organisationsstyrning ändrades från: ska på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning verka för att de transportpolitiska målen uppfylls. ska bidra till att de transportpolitiska målen för luftfarten uppnås genom att på ett företagsekonomiskt lönsamt sätt ansvara för driften och utvecklingen av kostnadseffektiva, säkra och väl fungerande flygplatser och flygtrafiktjänst. 9.4.2EG bestämmelser om statsstöd Enligt artikel 87 i EG-fördraget är statsstöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag förbjudna. Begreppet statsstöd ges en vid innebörd som innefattar bland annat fördelaktiga lån, skattefördelar, kapitaltillskott och garantier. Enligt artikel 73 i EG-fördraget är det dock tillåtet med stöd inom transportområdet för att tillgodose behov av samordning eller som ersättning i samband med allmän trafikplikt. I tillämpas allmän trafikplikt på de linjer som Rikstrafiken upphandlar, se avsnitt 4.4.4. Enligt min bedömning kommer mina förslag inte att innebära att ett bolagiserat kommer att ha några åtaganden som faller inför ramen för ovanstående nämnda statsstöd inom transportområdet. För att det ska vara möjligt för ägaren staten att lämna kapitaltillskott till utan att komma i konflikt med krävs att man agerar som en privat investerare skulle gjort i motsvarande situation. Ett kapitaltillskott anses inte utgöra statsstöd om det kan förväntas ge en normal avkastning i form av utdelning eller värdeökning på statens investering. Eventuella tillskott får heller inte innebära att konkurrensen på marknaden snedvrids. Om det är möjligt att påvisa att en privat investerare inte skulle handla på samma sätt som staten måste kapitaltillskottet bedömas mot bakgrund av artikel 87 i EG- fördraget. En översiktlig jämförelse med motsvarande internationella flygplatsbolag visar att rörelsemarginalen och soliditeten generellt sett ligger högre än de som uppvisar. Detta skulle kunna tyda på att den svenska staten ställer lägre krav på än motsvarande internationella ägare. En del av skillnaden kan dock förklaras av strategi att sänka avgifterna för att stimulera till ökade volymer. Som tidigare nämnts förvaltas flygplatserna och av . Försvarsmakten hyr och disponerar de båda flygplatserna. Den civila delen av flygtrafiken drivs av Luftfartsver- ket och upplåtelsen av delar av flygplatserna regleras genom avtal. Efter samråd med Försvarsmakten är min bedömning att en bolagisering av inte nämnvärt skulle påverka de nuvarande relationerna mellan de båda parterna. Det är dock viktigt att i samband med bolagiseringen sluta avtal som tydligt reglerar rättigheter och skyldigheter mellan det bolagiserade och Försvarsmakten. Sådana avtal bör bland annat innehålla bestämmelser om ersättning till Försvars- makten för nyttjande av infrastrukturen. Det kan också finna frågor kring specifika anläggningar som behöver regleras mellan parterna. Det är viktigt att Försvarsmaktens behov av flygplatsdrift och flygtrafiktjänst, inklusive utbildning av flygledare, långsiktigt säkerställs under alla beredskapsskeenden. Försvarsmakten ska vara kravställare på flygtrafiktjänst för militär luftfart under alla beredskapsskeenden. En del av flygkontrolltjänsten som utförs av innehåller moment av myndighetsutövning. Denna myndighets- utövning består huvudsakligen i att flygkontrolltjänsten vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan tillämpar en offentlig- rättslig lag eller annan författning varigenom en skyldighet skapas för befälhavaren. Skyldigheten är förenad med straffansvar. För att ett bolag ska kunna genomföra sådan myndighets- utövning måste rätten till detta framgå av lag. 9.5Förslag om bolagisering av 9.5.1Bolagisering och bolagets omfattning Jag har i avsnitt 6.3 redogjort för att antal tänkbara alternativ för att utveckla den svenska modellen för statens ansvar för flygplats- infrastrukturen. Det regelverk som finns för styrning av ett aktiebolag är särskilt anpassat för affärsverksamhet. Ett bolagiserat kom- mer således att tillämpa regler och rutiner som tillkommit i syfte att främja affärsverksamhet, med ett stor mått av frihet för ledningen att välja strategi för hur verksamheten ska uppnå de mål som sätts upp av ägaren. Jag anser att den verksamhet som bedrivs inom ska bedrivas under helt affärsmässiga förhållanden och föreslår därför att ombildas till två fristående aktiebolag (avsnitt 9.5.4) . Både ansvaret för driften och själva ägandet av flygplatserna bör överföras till flygplatsbolaget. Initialt bör driften av samtliga 16 flygplatser som ligger inom ingå i bolaget Långsiktigt bör förvaltning och drift av följande nationellt strategiska flygplatser ingå i bolaget: , , , , och . Även driften vid flygplatsen i , som förvaltats av , bör ingå i bolaget. I avsnitt 6.3.2 har jag diskuterat möjligheten att sälja ut någon av större flygplatser till regionala/kommunala/privata intressenter. Jag anser att och skulle kunna vara sådana flygplatser. En utförsäljning skulle ske till marknadspris. Om en utförsäljning inte genomförs bör flygplatserna långsiktigt ingå i flygplatsbolaget. Jag har i avsnitt 8.1.4 redogjort för de fördelar som jag kan se med ett regionalt ägande av och engagemang i flygplatser. Ett sådant ägande bidrar enligt min uppfattning till att stärka den regionala tillväxten och den regionala konkurrenskraften i stort. En utförsäljning av eller skulle enligt min uppfattning kunna bidra till en sådan utveckling i de aktuella regionerna. Näringslivet i har en internationella karaktär och är mycket beroende av en flygplats som tillgodoser behovet av internationella transporter. I takt med den ökade globaliseringen och en ökad andel internationella kontakter kommer detta att bli allt viktigare. Att flygplatsen vid en sådan utveckling, genom sin ägare, kan fånga in och tillgodose dessa behov anser jag är av största vikt. Förutsättningarna för detta skulle enligt min upp- fattning förbättras med ett ökat regionalt engagemang i flygplatsen. Flygplatsen i har ett strategiskt läge i den expansiva . begränsas utvecklingsmöjlig- heterna av dominans på marknaden. Ett integrerat flygplatssystem med de båda flygplatserna skulle bidra till att utöka upptagningsområdet till bland annat och norra som ett samlat kapacitetsnyttjande skulle effektivisera den befintliga infrastrukturen. En utförsäljning skulle också kunna öka möjligheterna till investeringar i en järnvägsanslutning från till . De flygplatser som kategoriserats som regionalt strategiska och som ingår i bör övergå till regionalt/kommunalt/privat ägande. De aktuella flygplatserna är , , , , , . Även driften vid , som förvaltats av , bör övergå till regionalt/kommunalt/privat ägande. På kort sikt bör dessa flygplatser ingå i det nybildade bolaget men ambitionen bör dock vara att de flesta lämnar bolaget och övergår i regional//privat ägo. I vilken takt och under vilka former detta bör genomföras anser jag bör vara en fråga för bolaget och de regionala intressenterna. Om det finns ett regionalt intresse att ta över en flygplats kan övergången göras direkt på samma sätt som gjorts vad gäller , och . Ett sådant övertagande kräver en värdering av flygplatsen och en överenskommelse mellan parterna om de finansiella villkoren för övertagandet. Ett alternativ till en sådan övergång kan vara att bildar ett gemensamt bolag med de nya ägarna och gemensamt driver bolaget .