sou · GVB360d3 · 2008-01-01 00:00:00 — Han ska även se till att provning och kontroll sker i tillräcklig omfattning (Skred- kommissionen avsnitt 1.5.2, samt 9 kap. 1 § PBL 1987). Gränsdragningen mellan en riskfylld men inte akut situation och en räddningstjänstsituation är inte alltid tydlig. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet PBL är därför i viss mån kopplat till ansvaret för räddningstjänst, vilket regleras i Lagen om skydd mot olyckor (LSO). Staten eller kommunen har skyldighet att ingripa om det är påkallat med hänsyn till 1) behovet av ett snabbt ingripande, 2) det hotade intressets vikt, 3) kostnaderna för insatsen eller 4) omständlig- heterna i övrigt. Denna skyldighet kan således tolkas tämligen vitt. Kommunen får ersättning av staten om dess kostnader överstiger en självrisk som uppgår till av skattekraften (7 kap. 3 § lagen (2003:788) om skydd mot olyckor ). Det kan därför finnas visst incitament för kommunen att tänja på räddningstjänst- begreppet då risk för naturskador föreligger. De studier som genomförts för denna utredning pekar på att risken för naturskador kommer att öka i takt med att klimatet förändras. En viss omfördelning av offentliga medel kan anses motiverad på grundval av att klimatförändringarna slår olika mot olika landsändar och sektorer i . Vissa kommer att drabbas av ökade kostnader, medan andra får gynnsammare betingelser eller inte påverkas alls. Vissa kommuner har drabbats av återkommande översvämningar med åtföljande kostnader för akuta åtgärder och reparationer, liksom inkomstförluster och förlust av realkapital. Mot en statlig finansiering talar principen om eget ansvar. För att en försäkring ska gälla måste fastighetsägaren efter bästa förmåga skydda sig mot skador, till exempel brand och vattenskador. Åtgärder för att begränsa bränder, t.ex. brandväggar, är reglerade i lag och är en självklar del av byggandet. Vad gäller ras, skred, översvämningar och erosion finns ingen motsvarande lagstiftning . En skillnad ligger i att riskerna varierar för olika områden, och de är svårare att bedöma eller skaffa kunskap om för en enskild fastighetsägare. Eftersom riskerna ökar med kommande klimatförändringar kommer också områden som inte var utsatta att behöva skyddas. I de fall riskerna inte fanns eller inte var kända då marken bebyggdes och kostnaderna blir betydande och svåra för den enskilde personen eller kom- munen att bära, kan det vara lämpligt att staten ger ett visst stöd. förefaller det rimligt att preskriptionstiden för kommu- nernas ansvar för detaljplaner och bygglov förlängs. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet åtgärd klargör kommunernas ansvar för att ta in även framtida förändringar i planeringen. Översvämningar, ras och skred inträffar ofta med långa tidsintervall, vilket kan leda till att riskerna neglige- ras då det gått sedan någon naturolycka inträffade. Flera kommuner har uttryckt att kunskapsunderlaget och informationen kring klimatförändringarna är bristfälliga, se Bilaga B 15). bistår dock med översiktliga karte- ringar som sedan lämnas över till kommunerna, både skriftligt och digitalt. I takt med att kunskapen om klimatförändringarna ökar inkluderas även detta. Vi anser att det kan vara lämpligt med en förlängning av preskriptionstiden från 10 till vad gäller skadeståndsansvar för översvämningar, ras, skred och erosion. Hänsyn bör därvid tas till den information som kommunerna haft tillgång till via de översiktliga karteringarna, samt till de krav som ställts på kommunerna att komplettera med detaljerade under- sökningar. Bidragsprocessen förefaller fungera bra, både som motor för att förebyggande åtgärder ska komma till stånd och som verktyg för kunskapsöverföring och kvalitetssäkring av åtgärderna. , särskilt efter översvämningarna 2000/2001, har belastningen på anslaget dock blivit för stort, i och med att flera kommuner sökt medel för omfattande åtgärder vars kostnader vida överstiger anslagets storlek. Dessa åtgärder, som ofta gäller invall- ning av stadsområden, ger också ofta mervärden för kommunen, varför det ofta är svårt att bedöma ifall de borde komma ifråga för bidrag. En möjlighet är att begränsa bidraget till att gälla mindre åtgärder. Stöd till sådana mindre åtgärder motiveras av att de ofta i praktiken utgör ett stöd via kommunen till enskilda, för vilka utrednings- och åtgärdskomplexiteten kan bli för stor och därtill överstiga deras betalningsförmåga. Ett alternativ till det nuvarande bidragssystemet är att återföra bidragspengarna till det kommunala kostnadsutjämningssystemet, som de ursprungligen lyftes ut från, och fördela dem enligt någon fördelningsnyckel för hur utsatta kommunerna är. Det skulle då ingå som en del i den näringsgeografiska modellen. Detta vore i linje med slutsats att det är effektivare med generella bidrag än med riktade bidrag med åtföljande krav (SOU 2003:88). Det förefaller emellertid vara svårt att fastställa kriterier för hur stor pott som skulle tillfalla olika kommuner, eftersom det med nuvarande kunskap om klimatförändringarna är omöjligt att fastställa hur ofta kommuner drabbas, och eftersom Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet kostnaderna för samma typ av åtgärd varierar stort med förut- sättningarna på platsen. Det är också svårt att på ett generellt plan fastställa hur utsatta kommunerna är. Givet de positiva erfarenheterna från bidragsprocessen , samt risken för att åtgärder inte kommer till stånd i tillräcklig takt, bedömer vi att det är bättre att behålla bidraget i nuvarande form. Kriterierna för bidraget bör dock förtydligas och skrivas in i regleringsbrev. Kriterierna bör tas fram av efter samråd med SGI, och kommunerna genom Kommuner och Landsting (SKL). Vidare bör ansvaret för underhåll av den förebyggande anläggningen vara klarlagd innan ansökan beviljas. Om åtgärderna skapar mervärden för kommunen eller fastighetsägaren bör bidragsprocenten justeras därefter. För att få en enhetlig hantering bör en mall tas fram för beräkning av vinster för kommunen av att ny bebyggelse möjlig- görs. Detta bör ingå i kriterierna för bidraget. Vi anser att åtgärder mot erosion bör inkluderas i anslaget, i linje med vad och förordar. Liksom för översvämning, ras och skred gäller att bebyggelse eller infrastruktur ska vara hotat för att bidrag ska kunna komma ifråga. Åtgärderna bör prövas noga så att risken för negativ påverkan i andra delar av vattendraget eller kusten minimeras. För åtgärder mot kusterosion är kunskaperna begränsade vad gäller åtgärder som kan påverka bottenförhållanden och materialtransport som byggande av pirar, hövder och sandsugning i samband med strandfodring. På detta område behövs mer forskning. Bidrag bör därför ges företrädesvis till åtgärder på stranden, som strandskoning och åtgärder för att binda sand. ges bidrag av åtgärdernas kostnad. Vi anser att bidragsdelen bör minska. Kommunen har det primära ansvaret för plan- och bygglovsgivningen och har ett avgörande inflytande över bebyggelsens lokalisering. Den har också den bästa kännedomen om förhållandena på platsen. Därmed är kommunen den lämpligaste instansen att ta beslut om och åtgärda risker för naturolyckor. Då åtgärderna är av vikt för att säkra kom- muninnevånarnas säkerhet, bör det också ligga inom kommunens ansvar att vidta sådana åtgärder, och därmed bör kommunen också stå för en del av kostnaden. Även fastighetsägarna bör ta sin del, i synnerhet som åtgärden i många fall ökar fastigheternas värde. Vi anser att en lämplig bidragsandel är . Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet delas mellan kommunen och fastighetsägaren. Hur fördelningen görs får avgöras från från fall till fall. Vidare anser vi att ansökningar för stora investeringsprojekt bör lyftas ut ur anslaget och hanteras i särskild ordning. Tillsammans med sänkningen av bidragsandelen medför detta att fler projekt kan få bidrag . Eftersom ansökningstrycket troligen kommer öka med klimatförändringarna och ökad medvetenhet, anser vi att anslaget trots dessa förändringar inte bör återgå till sin tidigare nivå utan framgent bör ligga kvar på den nivå som fastslagits för perioden 2009, dvs. Förslag angående hantering av stora investeringsprojekt utvecklas i avsnitt 5.6.2. Bidraget gäller befintlig bebyggelse. Det är dock oklart var gränsen går för hur nybyggt ett område eller en byggnad får vara. Om riskerna för översvämning var kända när ett bostadsområde byggdes så är det inte rimligt att staten ska gå in och betala för att skydda området, utan kostnaden bör tas av kommunen och fastighetsägaren. är riskerna för ras, skred och översvämning betydligt bättre kända . Med förbättrade kartunderlag och undersökningsmetoder är det rimligt att kräva att kommunerna tar hänsyn till dessa risker. Vår bedömning är att åtgärder på fastigheter eller infrastruktur som byggdes då riskerna var kända inte bör vara bidragsberättigade. För att förenkla ansökningsförfarandet kan man överväga att sätta en tidsgräns, så att åtgärder på byggnader och infrastruktur som byggts efter ett visst årtal inte är bidragsberättigade. Vi anser att det är rimligt att sätta som gräns. Vissa kommuner har ansett att det strider mot likställighets- principen att ge bidrag till enskilda kommunmedlemmar för förebyggande åtgärder. Av förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117, s. 29) framgår att likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Rationella skäl eller sakliga överväganden krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika. För att särbehandlingen ska strida mot likställighetsprincipen ska det vara fråga om en obehörig särbehandling. (s. 149) Kommunerna och landstingen ska vara objektiva och rättvisa i sin behandling av kommunmed- lemmarna. Vad som är objektiv grund avgörs i rättspraxis. Efter- som de åtgärder som bidraget avser baseras på avgöranden om riskerna för de hotade fastigheterna, torde kriteriet om objektiv Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet grund vara uppfyllt. Denna tolkning gjordes också i Jordskeds- propositionen. Det faktum att kommuner har tolkat lagen olika, talar emellertid för att kommunernas möjlighet att finansiera åtgärder som syftar till att förebygga naturolyckor regleras i en särskild lag, för att förtydliga ansvarförhållandena och förenkla beslutsprocessen. Vidare anser vi att kommunerna bör ges lagstöd att utföra åtgärder på annans mark, ifall detta är nödvändigt för att skydda omgivande bebyggelse för naturskaderisker. Kommunen bör även ha rätt till tillträde till annans mark då så krävs för att utföra åtgärder på närliggande mark. Bestämmelserna bör åtföljas av krav på återställande av skador och att negativ inverkan på fastigheten minimeras. Bestämmelser om åtkomst till annans mark finns både i PBL, 7 §, och i anläggningslagen, se vidare avsnitt 5.5.5. Dessa skulle kunna utökas i enlighet med ovanstående förslag. Anslaget för förebyggande åtgärder bibehålls på nuvarande nivå om . Belastningen på anslaget minskas genom att storskaliga åtgärder, såsom invallning av städer, lyfts bort och hanteras i särskild ordning. Bidragsprocenten ändras från till av åtgärdskostnaden. bör få i uppdrag att efter samråd med SGI, och Kommuner och Landsting ta fram kriterier för anslaget för att skrivas in i regleringsbrev. Följande bör ingå i kriterierna: Erosion bör inkluderas. Statsbidrag bör inte utgå till åtgärder för att skydda byggnad som är byggd . Innan ansökan beviljas ska även ansvaret för underhåll av den anläggning som ansökan avser vara klarlagd. En mall för beräkning av vinster för kommunen av att ny bebyggelse möjliggörs bör tas fram. Klimatförändringar ska beaktas vid behovsbedömningen och utformningen av åtgärderna. Kommunens ansvar för detaljplaner och bygglov bör utökas till vad gäller skadeståndsansvar för översvämning, ras, skred Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Den utökade preskriptionstiden ska inte gälla retroaktivt. Likställighetsprincipen bör inte utgöra ett hinder för kommuner att finansiera åtgärder på enskilt ägda fastigheter som syftar till att förebygga naturolyckor. För att säkerställa att frågan behandlas lika i alla kommuner bör detta regleras i en särskild lag. 5.6.2Ett nytt anslag för stora investeringar för att förebygga naturolyckor Storskaliga åtgärder för att förebygga naturolyckor som överstiger kommunens eller regionens betalningsförmåga, och som bedöms ha hög prioritet ur sårbarhetsperspektiv, bör kunna få bidrag från staten utöver de medel som finns tillgängliga i anslag för förebyggande åtgärder. Det kan gälla åtgärder som berör ett stort område som omfattar flera kommuner eller län, skydd av områden av nationellt intresse, eller omfattande åtgärder som t.ex. invallning av hela stadsområden och som betingar en betydande kostnad för kommunen. Exempel på sådana åtgärder är att öka avtappningskapaciteten för och . En särskild anslagspost bör inrättas i statsbudgeten för detta syfte. Storleken på anslaget får anpassas efter det behov som föreligger. bör efter samråd med berörda myndigheter ta ställning till när ett äskande om medel från detta anslag bör göras och bereda ärendet. Länsstyrelserna kan lämpligen ha en roll som uppsamlande instans för potentiella projekt och förmedlare av förslag till . Även ansökningar till 7:2-anslaget som överstiger anslaget och som bedöms angelägna ur sårbarhets- synpunkt kan komma ifråga. Åtgärderna bör finansieras gemensamt av staten och de aktörer som drar nytta av åtgärderna, såsom kommuner och företag. Ansvar för genomförandet bör läggas på lämplig myndighet beroende på åtgärdernas karaktär. Ökade avtappningsmöjligheter i av och är ange- lägna åtgärder som bör påbörjas . I utredningens delbetän- kande (SOU 2006:94) föreslogs att ges ett sam- manhållande ansvar för fortsatta utredningar kring ökade avtapp- ningsmöjligheter från och att presentera ett Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet förslag på långsiktig lösning till regeringen. SGI föreslogs få i uppdrag att göra en geoteknisk utredning av att öka avbördningen genom . En sådan utredning bedömdes ta och kosta . Övriga utredningar bedömdes kunna göras inom befintlig budget. Vi föreslår att en förhandlingsman tillsätts då beslut om långsiktig lösning fattats. Förhandlingsmannens uppgift ska vara att förhandla om kostnads- fördelningen för åtgärderna med berörda parter. För att öka avtappningen av föreslogs åtgärder för att öka utskovet genom sluss samt vid i . Åtgärderna bedömdes kosta sammanlagt cirka 650 mil- joner kronor, varav för åtgärder vid sluss. Åtgärderna vid , som kan genomföras relativt snart, bör prioriteras för att inte riskera en översvämning med stora konsekvenser i . Dessa behöver därför finansieras . Vi föreslår att en förhandlingsman tillsätts med syfte att för- handla om kostnadsfördelningen för åtgärder vid både sluss och vid . Kostnaderna bör delas mellan kommunerna runt och staten. Vid Södersluss utförs åtgärderna av som en del av den planerade ombyggnaden. Vid sluss bör även såsom ansvarig myndighet bära en del av kostnaderna. bör också vara utförare av projektet i . Utbyggnad av utskovsmöjligheterna i vid bör göras i samband med den ombyggnad av som planerar. Vi bedömer att anslaget kan behöva ligga kring 100–300 mil- joner kronor . I början av perioden bör anslaget dock kunna vara mindre, eftersom det då främst handlar om utredningar i syfte att identifiera lämpliga åtgärder för samt åtgärder vid sluss. Ett anslag för investeringar med syfte att förebygga naturolyckor bör instiftas i statbudgeten. bör efter samråd med berörda myndigheter ta ställning till när ett sådant äskande bör göras och bereda ärendet. Länsstyrelserna bör fungera som uppsamlande instans för potentiella projekt och förmedlare av förslag till . Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet lek bör anpassas efter det behov som föreligger. Åtgärderna bör finansieras gemensamt av staten och de aktörer som drar nytta av åtgärderna, såsom kommuner och företag. Fördelningen av kostnaderna bör avgöras i särskild ordning för varje enskilt fall. Grundprincipen bör vara att den som drar nytta av en åtgärd också tar den största delen av kostnaden. Ansvar för genom- förandet bör läggas på lämplig myndighet eller annan instans, beroende på åtgärdernas karaktär. Anslaget ska gälla storskaliga projekt med kostnader som överstiger kommunens eller regionens betalningsförmåga, och som bedöms ha hög prioritet ur ett sårbarhetsperspektiv. Det bör finnas synnerliga skäl till att staten ska bidra till finan- sieringen av åtgärden. Exempel på kriterier kan vara att åtgärden avser ett stort område som omfattar flera kommuner eller län, skydd av områden av nationellt intresse, omfattande åtgärder, t.ex. invallning av hela stadsområden, som överstiger kommunens betalningsförmåga inom rimlig tidsperiod. En förhandlingsman bör utses för att genomföra en förhandling kring finansieringen av ökat utskov genom sluss samt vid . Förhandling bör ske med kommunerna som ligger kring . Även intäkter genom offentlig-privat samverkan kan övervägas. Statens finansiering bör ske via det föreslagna anslaget för storskaliga förebyggande åtgärder. Avseende finansiering av åtgärder vid sluss bör även komma ifråga. Förhandlingsmannen ska föreslå en ordning för hur förhandlingens resultat ska säkerställas och genomföras. Då beslut fattats om långsiktig lösning för ökade avtapp- ningsmöjligheter i bör en förhandlingsman utses. För- handlingen ska resultera i ett förslag till finansiering av åtgär- derna. Kostnaden bör delas mellan staten och de aktörer som drar nytta av åtgärden, såsom kommuner kring och samt innehavare av vattenrättigheter. Även intäkter genom offentlig-privat samverkan kan övervägas. För statens del av finansieringen bör det föreslagna anslaget komma ifråga. Förhandlingsmannen ska föreslå en ordning för hur förhand- lingens resultat ska säkerställas och genomföras. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet har flera stora stormar och över- svämningar inträffat i . I flera fall drabbades enskilda, företag och kommuner hårt. Staten har vid ett antal tillfällen gått in och täckt kostnader för särskilt hårt drabbade. Detta har aktua- liserat frågan om det borde införas statliga stöd till enskilda och företag som drabbas av extrema väderhändelser, eller om det privata försäkringssystemet är tillräckligt. Då både stormar, översvämningar och skred kan väntas bli mer frekventa i ett förändrat klimat, är det viktigt att samhällets försäkringsskydd för sådana händelser fungerar. Utredningen har därför fått i uppdrag att redovisa erfarenheter av försäkringsskyddet för allmänheten, bostadsrättsföreningar, ideella föreningar, småföretagen och jord- bruket samt bedöma behovet av åtgärder för att förbättra skyddet. En analys av alternativet att införa en naturskadefond liknande den i (se avsnitt 2.2.3) anser vi inte ligga inom utredningens direktiv. En översyn av kommunernas katastrofskydd pågår i Försvarsdepartementets utredning Översyn av katastrofersättnings- systemet till kommunerna. Politiska initiativ kring statligt stöd vid extrema väderhändelser Riksdagsledamöter från alla de borgerliga partierna har upprepade gånger motionerat om att införa någon form av statligt stöd vid extrema väderhändelser. Den form av statligt stöd som har för- ordats är i majoriteten av fallen en naturskadefond. Interpellationer om inrättande av naturskadefond har också förekommit ett flertal gånger, se bl.a. protokoll 2005/06:116. Motiveringen har i de flesta fall varit att det inte är rimligt att enskilda och kommuner får bära hela kostnaden själva. Vissa delar av landet är mer utsatta än andra, vilket gör att vissa kommuner får ta stora kostnader. Motionärerna har ansett att det är mer rättvist att kostnaderna bärs av landet som helhet. I motion 2000/01:Fö715 anförs att stora belopp anslagits till drabbade kommuner samt till att återställa väg- och järnvägsnät. Enskilda kommunmedborgare har hänvisats till sina fastighetsförsäkringar. Förslagsställaren menar att stora självrisker äventyrar många familjers ekonomi. Även i motionen 2005/06:Fö215 anförs att självrisken är relativt Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet hög, och att till detta kommer skador på uthus och tomter som den drabbade får betala själv. Motionärerna har också lyft upp frågan om enskilda vägar. Flera motioner anför att enskilda vägföreningar har haft svårt att få bidrag till att återuppbygga sina vägar, samt att det ute i landet finns många enskilda vägar vars ägare har svårt att finansiera ett återställande av vägen, se t.ex. motionen 2002/03:Fö231 och interpellation 2000/01:291. I motionen 2002/03:Fö 206 påpekas att staten tilldelat extra medel för och repara- tionskostnader, medan skador på kommunala tillgångar betalas av kommunerna själva. Motionärerna menar att detta inte är rimligt, utan att det blir mer rättvist med en naturskadefond som alla drabbade kan söka medel från. Försäkringsskyddet mot naturskador i Försäkring av egendom och ekonomisk verksamhet har i i allmänhet lämnats till den privata försäkringsmarknaden. Närings- idkare har ansvar för sin egen verksamhet, liksom hushållen för sin egendom. När stora katastrofer med svåra skadeverkningar inträf- far, som vid stormen 2005, har det emellertid hänt att staten gått in med stöd till bl.a. skogsägare och jordbrukare. Detta förfarande har kritiserats för att minska incitamenten att försäkra egendom. Statens pengar får dock inte användas på annat sätt än har bestämt. Det innebär att det måste finnas ett anslags- bemyndigande från som täcker det aktuella ändamålet. Försäkringar för enskilda, föreningar och företag Försäkringsbolagen täcker skador från väderhändelser som över- svämning, skred och storm för hushåll med hemförsäkring. Ingen riskdifferentiering görs vad gäller olika typer av naturskador, vilket är fallet i flera europeiska länder. Det innebär att hela försäkringskollektivet delar på riskpremien avseende naturskador, vilket generellt gör försäkringarna generellt billigare. Dessutom undviker man kostsamma prövningar för försäkringar som ska tecknas, vilket också håller nere premierna. Å andra sidan får försäkringskollektivet också stå för kostnader som drabbar försäkringstagare med hög risk. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Villahemförsäkringar täcker skador på bostäder och uthus. Skador på tomtmark, staket etc. ersätts i regel inte. Hos vissa bolag kan man teckna utökat skydd för byggnader och tomtmark. Vissa indirekta kostnader ersätts också, såsom livsmedel som förstörs på grund av elavbrott och merkostnader för kost och logi. Förlorade arbetsinkomster ersätts däremot inte. Skador på bilar av kring- flygande objekt täcks av bilens egen vagnskadeförsäkring (Konsu- menternas försäkringsbyrå, 2007). infördes bestämmelser i ellagen om avbrotts- ersättning vid elavbrott. Kunder som drabbas av ett samman- hängande strömavbrott som varar i eller längre har rätt till avbrottsersättning. Ersättning ges i procent av årlig elnäts- kostnad. De skador som bostadsrättsföreningar kan drabbas av kan för- säkras på samma sätt som privatbostäder. Skador som uppstår på mark och infartsvägar får i allmänhet bekostas av markägaren själv, men liksom för villaförsäkringar erbjuder vissa bolag tilläggsför- säkringar. De ideella föreningar som har behov av försäkringsskydd mot naturskador är främst vägföreningar. () erbjuder en kollektiv försäkringslösning för sina medlem- mar. Denna innefattar inte skador på själva vägen, utan främst egendomsskydd (omfattande vägbommar, byggnader etc) samt ansvarsförsäkring. Enskilda vägföreningar består ofta av ett litet antal hushåll. Kostnaderna för att reparera en bortspolad vägsträcka kan då bli mycket kännbara. REV anser att en privat försäkring borde kunna tas fram för att ge föreningarna ett skydd i sådana situationer, och att en bra lösning bör kunna konstrueras med lämplig nivå på självrisker och maxbelopp. Det är dock oklart hur hög premien skulle bli och om hur hög betalningsvilja vägföre- ningarna har för detta.