sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Beroende på hur den övergripande ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn kommer att utfalla diskuteras tre alternativ för länsstyrelsernas framtida ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling: Ett statligt ansvar för såväl utvecklings- som myndighetsuppdraget, vilket kan bli aktuellt i ett scenario utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän eller där staten är obenägen att lämna ifrån sig utvecklingsuppdraget. Ett statligt beställaransvar, där staten – genom länsstyrelserna och/eller sektorsmyndigheter – tecknar avtal med kommunala organ om genomförandet av statligt finansierade utveck- lingsinsatser. Ett mer renodlat myndighetsuppdrag, där länsstyrelsernas uppgifter koncentreras till tillsyn, tillståndsgivning och annan rättstillämpning, samt uppföljning och utvärdering. Genom att ge länsstyrelserna vidgade uppgifter inom dessa områden kan regeringen också skapa förutsättningar för en tvärsektoriell, territoriellt förankrad kunskapsbildning. Starka skäl talar för betydligt större län än dagens normallän, närmast oberoende av vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling som staten har att hantera på regional nivå. Regional samhällsorganisation – den kommunala sektorn Den sjunde frågan handlar om hur den kommunala sektorn bör organisera sig på regional nivå för att lösa sina uppgifter med anknytning till regional utveckling. Förutom ansvarsfördelning för dessa uppgifter och länsindelning är den kommunala delen av den regionala samhällsorganisationen avhängig av ett flertal frågor: Ansvarsfördelningen för hälso- och sjukvården – eller mer specifikt, om landstingen kommer att finnas kvar som hälso- och sjukvårdshuvudmän eller ej. Om det regionala organet ska vara direktvalt eller indirekt valt. Om det regionala organet ska ha beskattningsrätt eller ej. Vilken konstitutionell ställning det regionala organet ska ha, inte minst i förhållande till kommunerna, liksom behov av lagändringar som föranleds av dess regionala utvecklings- uppdrag. Om olika lösningar bör övervägas i olika delar av landet. Dessa frågor prövas i tur och ordning i avsnitt 3.6. Med vägledning av analysen i avsnitt 3.1–3.4 utmynnar dessa överväganden i slutsatsen att direktvalda regionala självstyrelseorgan med beskattningsrätt ska ha ett sammanhållet ansvar för regional utveckling och hälso- och sjukvård, liksom att dessa organ ska ha samma konstitutionella ställning som landstingen. Denna slutsats fick också ett starkt stöd vid de samrådskonferenser som kommittén arrangerade . Den är dock i hög grad avhängig av att landstingen finns kvar som hälso- och sjukvårdshuvudmän. Direktvalda regionala självstyrelseorgan som enbart ansvarar för regionala utvecklings- frågor kan i och för sig tänkas, särskilt med ett väsentligt vidgat ansvarsområde och större län. Det är dock tveksamt om ett sådant organ bör ha egen beskattningsrätt. Utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän kan också ett statligt huvudansvar för storregionala frågor övervägas, i kombination med att kommuner i samverkan löser de uppgifter som kan hanteras inom enskilda arbetsmarknadsregioner. Man bör heller inte utesluta möjligheten av en differentierad ansvarsfördelning, åtminstone inte med en oförändrad länsindelning och ett mer begränsat utvecklingsuppdrag. I län med få kommuner skulle således ett kommunalförbund kunna axla det regionala utvecklingsansvaret, om det är vad kommuner och landsting önskar. Det bör dock noteras att en sådan lösning inte innebär att ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn skiljer sig åt från län till län; en sådan asymmetri torde vara mer problematisk. För att illustrera dessa vägval skisseras i kapitel 4 tre olika modeller som innebär: 1.Ett utvecklat nuläge med 21 län, där den nuvarande försöksverksamheten permanentats i hela landet, med eller gemensamma kommunalförbund som bärare av det ovan nämnda utvecklingsuppdraget, allt efter skiftande regionala förutsättningar. 2.En modell med sex alternativt nio län och med region- kommuner, stora landsting med ansvar för såväl hälso- och sjukvård som regional utveckling, varav det senare uppdraget kan vidgas. 3.En modell med nio län och utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän, där länsstyrelserna på motsvarande sätt axlar ett vidgat ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling och där kommuner i samverkan hanterar sådana uppgifter med anknytning till regional utveckling som kan lösas inom enskilda arbetsmarknadsregioner. har i tilläggsdirektiv (dir. 2004:93) fått i uppgift att analysera och lämna förslag på hur ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling ska fördelas mellan staten och den kommunala nivån samt hur den regionala samhällsorga- nisationen bör utformas. I detta syfte har en genomgång gjorts av ett stort antal statliga politikområden och motsvarande kommunala verksamheter, med syfte att i tur och ordning försöka besvara följande frågor: 1)Hur ska begreppet regional utveckling definieras och avgränsas? 2)Vilka problem ska utredningen lösa inom området? 3)Vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling bör hanteras på en nivå mellan den nationella och den lokala? 4)Hur bör ansvaret för dessa uppgifter fördelas mellan staten och den kommunala sektorn? 5)Vilken geografisk indelning är önskvärd för att hantera dessa uppgifter? 6)Hur bör staten organisera sig på regional nivå för att lösa sin del av dessa uppgifter? 7)Hur bör den kommunala sektorn organisera sig på regional nivå för att lösa sin del av dessa uppgifter? Verksamhetsgenomgången har därför analysmässigt varit en stegvis process, där svaren på varje fråga starkt påverkat förutsättningarna för följande fråga. Svaren på de båda sista frågorna är givetvis också avhängiga av vilka övriga uppgifter staten respektive den kommunala sektorn har att hantera på regional nivå samt hur dessa bör organiseras, varför perspektivet vidgas när det är dags att ta itu med dessa avslutande frågor. Verksamhetsgenomgången består av fyra huvuddelar: inledning, genomgång av verksamheter med anknytning till regional utveckling, analys och överväganden samt modellansatser. Kapitel 1. Inledning I kapitel 1 avhandlas, förutom innehåll och metod, ett antal för genomgången centrala begrepp. Störst utrymme ägnas härvid åt att besvara den första av ovanstående frågor, det vill säga att försöka definiera och avgränsa begreppet regional utveckling. Därutöver diskuteras de kriterier för ansvarsfördelning som kommittén presenterade i sitt delbetänkande samt ett antal andra vägledande värden – medborgarperspektiv, hållbarhet, jämställdhet och integration – med referenser till aktuella delar av verksam- hetsgenomgången. Uppgifter med anknytning till regional utveckling I kapitel 2 görs en genomgång av politikområden med anknytning till regional utveckling. Den beskriver vilka resurser och andra utvecklingsinstrument som återfinns inom respektive politikområde samt i anknytande verksamhet. Fokus sätts på uppgifter som hanteras på en nivå mellan den nationella och den lokala samt på uppgifter som kan vara aktuella att anförtro regionala organ. För överskådlighetens skull har denna genomgång delats in i fyra avsnitt: I avsnitt 2.1 avhandlas den regionala utvecklingspolitiken och näringspolitiken samt politikområden med näringspolitisk anknytning, som politikområden inom de areella näringarna samt landsbygdspolitik och storstadspolitik. I avsnitt 2.2 avhandlas utbildningspolitik, forskningspolitik, arbetsmarknadspolitik och kulturpolitik under samlingsrubriken och dynamiska arbetsmarknader. I avsnitt 2.3 avhandlas politikområden med en särskilt tydlig rumslig dimension som fysisk planering, kommunikationer samt miljöpolitik. I avsnitt 2.4 avhandlas tvärsektoriella mål och politikområden som hållbar utveckling, jämställdhetspolitik, integrationspolitik och storstadspolitik, liksom folkhälsopolitik, konsumentpolitik, politikområdet Regional samhällsorgani- sation och det kommunala utjämningssystemet. I avsnitt 2.5 görs slutligen en ansats att knyta samman redovisningen genom att beskriva de olika aktörernas roller och resurser. I detta sammanhang berörs de skiftande regionindelningar som förekommer i samhällsorganisationen och i statistiken. Dessutom diskuteras begreppen partnerskap och flernivåstyrning. I kapitel 3 behandlas i tur och ordning resterande sex frågor, i en stegvis analysmodell, för att i slutändan komma fram till en förhoppningsvis robust och överskådlig regional samhällsorgani- sation med tydligare ansvarsfördelning än . I avsnitt 3.1 diskuteras frågan om vilka problem kommittén har att lösa när det gäller ansvarsfördelning och samhällsorganisation för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Denna diskussion mynnar ut i en kortfattad problembeskrivning. Med denna som grund görs i avsnitt 3.2 ett försök att identifiera vilka uppgifter med anknyt- ning till regional utveckling som också bör hanteras på regional nivå. Som en bakgrund till denna analys tecknas en översiktlig bild av regionaliseringens drivkrafter. I avsnitt 3.3 analyseras ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn för de uppgifter med anknytning till regional utveckling som bör hanteras på regional nivå. Som underlag för denna analys refereras de viktigaste utredningar, reformer och utvärderingar som berört denna fråga, med fokus . Med utgångspunkt för de aktuella uppgifternas geografiska logik diskuteras i avsnitt 3.4 frågan om regionstorlek och den närmare indelningen i administrativa regioner. Redan i detta avsnitt vidgas perspektivet något till andra samhällsuppgifter som kan tänkas vila på regionala organ och hur det i så fall påverkar regionindelningen. Denna fråga avhandlas annars i avsnitt 3.5 och 3.6, där den resulerande regionala samhällsorganisationen diskuteras, dels för staten och dels för den kommunala sektorn. Av de övriga uppgifter, där ett regionalt huvudmannaskap är aktuellt, ägnas hälso- och sjukvården särskilt intresse. Vad gäller den kommunala sektorn diskuteras även för- och nackdelar med direkt och indirekt valda organ, liksom frågan om beskattningsrätt, konstitutionell ställning och huruvida samhällsorganisationen kan se olika ut i olika delar av landet. I kapitel 4, slutligen, skisseras tre modeller för hur den regionala samhällsorganisationen skulle kunna utformas. Den första av dem beskriver ett utvecklat nuläge, där den nuvarande försöksverk- samheten permanentas i hela landet, med eller gemensamma kommunalförbund som huvudansvariga, allt efter skiftande regionala förutsättningar. Den andra bygger på region- kommuner, stora landsting med ett övergripande ansvar för såväl hälso- och sjukvård som regional utveckling. Den tredje skisserar en framtid utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän, där en stark statlig länsförvaltning och kommunerna i huvudalternativet delar på ansvaret för frågor med anknytning till regional utveckling. Verksamhetsgenomgången har huvudsakligen bestått i sammanställning och analys av en omfattande litteratur. Särskilt intresse har av naturliga skäl ägnats de utredningar och åtföljande propositioner som allt avhandlat regionfrågan, liksom utredningar, propositioner, regleringsbrev och utvärderingar rörande verksamheter med anknytning till regional utveckling. Bland dessa kan särskilt nämnas Regionutred- ningens, Regionberedningens och Parlamentariska Regionkom- mitténs betänkanden och åtföljande propositioner, liksom de båda regionalpolitiska propositionerna 1997/98 respektive 2001/02. Viktigt underlag har också erhållits från de båda utvärderingar av försöksverksamheten i och som utförts av Statskontoret och och som särskilt nämns i tilläggsdirektiven. En central roll för verksamhetsgenomgången har budgetpropositionerna , 2006 och 2007 spelat, vilka bidragit med siffermaterial och andra faktauppgifter för de aktuella politikområdena. Kompletterande faktaunderlag om kommunala verksamheter har erhållits från Kommuner och Landsting och dess båda föregångare och . Av vikt har även ett stort antal rapporter från , , med flera varit, vilka analyserar olika aspekter av arbetet med att skapa tillväxt och utveckling. Som jämförelse har även aktuella reformer i de nordiska grannländerna granskats. Information om enskilda organisationer har i många fall hämtats från respektive hemsida. I slutet av verksamhetsgenomgången finns en förteckning över skriftliga källor och referenslitteratur. Dessutom har ett antal studier genomförts på uppdrag. IPTS respektive Nordregio och EuroFutures har båda studerat den geografiska logiken för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Resultaten redovisas i rapporterna Sektor möter region – men hur och var? respektive regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda. Den senare har publicerats i kommitténs skriftserie. I ett kompletterande uppdrag har EuroFutures analyserat frågan om ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala sektorn för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Arbetet redovisades i rapporten ningen på regional nivå – hur kan den se ut i praktiken? I rapporten har slutligen Verket för närings- livsutveckling () för räkning gjort en framskrivning av dagens arbetsmarknadsregioner till 2030, som underlag för kommitténs överväganden om administrativ regionin- delning. Dessutom har kommittén fått hjälp att kartlägga regionalt samarbete över nationsgränser: Länsstyrelsernas aktiviteter inom området har av sammanställts i promemorian Länsstyrelsernas internationella roll. Kommuner och Landsting (SKL) har på motsvarande sätt kartlagt kommunala organs aktiviteter inom området i rapporten gränsöverskridande samverkan. Likaså har varit behjälpligt med underlag för kommitténs överväganden om upp- giftsfördelningen för regional naturvård. För att ta del av erfarenheter och idéer från olika delar av landet har kommittén genomfört två samråd om ansvarsfördelning för uppgifter med anknytning till regional utveckling och utformning av den regionala samhällsorganisa- tionen. Vid dessa deltog drygt 220 personer, jämförelsevis jämnt fördelade över landet och mellan olika samhällssektorer: ungefär hälften var politiker och tjänstemän från kommuner, landsting, kommunförbund och samverkansorgan, medan ett 40-tal personer representerade länsstyrelser och andra statliga myndigheter. Resterande deltagare företrädde universitet och högskolor, näringslivs- och fackliga organisationer och andra intresseorganisa- tioner samt enskilda företag. Därutöver deltog såväl ordförande och ett flertal ledamöter i som sakkunniga, experter och kommitténs sekretariat. Erfarenheterna från dessa samråd finns dokumenterade och har beaktats i föreliggande verk- samhetsgenomgång. Ordförande och sekretariatet har haft ett flertal möten med andra utredningar med anknytande uppdrag, så som Grund- lagsutredningen, , och för regional tillväxt, liksom de samord- ningsansvariga för det uppdrag som regeringen givit länsstyrelserna att vidareutveckla och precisera sitt uppdrag att samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet. Vidare har kommitténs ordförande, ledamöter och sekretariat fått tillfälle att stämma av flertalet av de frågor som avhandlas i verksamhetsgenomgången i samband med möten och medverkan vid konferenser och seminarier. Som exempel kan nämnas flera möten med såväl tjänstemanna- som de politiska ledningarna för och , liksom ett möte med Sydsam:s ledning . har ordförande och delar av sekretariatet träffat Nuteks ledning, samt arrangerat ett seminarium tillsammans med LO. besökte kommittén det norska och fick tillfälle att dryfta ett stort antal frågor av betydelse för regional utveckling. har tillfällen erbjudit sig till erfarenhetsutbyte med Kommunförbunden i , och Handelskammarna i , och samt med ett begränsat urval av företrädare för näringsliv och offentlig verk- samhet i norra . 1.2Begrepp och vägledande värden I detta avsnitt görs en ansats att definiera och avgränsa begreppet regional utveckling. Därefter diskuteras de kriterier för ansvars- fördelning som kommittén presenterade i sitt första delbetänkande samt ett antal andra vägledande värden. Begreppet regional utveckling har ingen självklar innebörd. Ytterst är det avhängigt av vad vi menar med utveckling och vilka faktorer som skapar utveckling enligt denna definition. Direktiven ger knappast i uppdrag att formulera någon ny tillväxt- eller utvecklingspolitik. Snarare torde uppgiften bestå i att överväga ansvarsfördelning för befintliga verksamheter med anknytning till regional utveckling. Denna uppgift förutsätter icke desto mindre ett utrymme att överväga såväl den organisatoriska som den innehållsmässiga strukturen för dessa uppgifter. Propositioner som ger vägledning Vägledning i avgränsningen av uppdraget ger de båda senaste regio- nalpolitiska propositionerna, som båda närmar sig begreppet regional utveckling. I propositionen 1997/98:62 Regional utveckling för arbete och välfärd identifierar regeringen inte endast ett antal politikområden med anknytning till regional utveckling, utan anger också vilka anslag som har denna karaktär. Sålunda anges statens samlade resurser för regional utveckling till sammanlagt , fördelat på: I propositionen 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet hade även Kulturpolitik, IT-politik, Storstadspolitik, Landsbygdspolitik, Jämställdhetspolitik och Utrikespolitiska insatser inkluderats i de politikområden som angavs ha särskild betydelse för regional utveckling. I budgetpropositionen , liksom i de föregående budgetpropositionerna, anges att åtgärder av betydelse för den regionala utvecklingen främst återfinns inom politikområdena Regional utvecklingspolitik, Näringspolitik, Arbetsmarknads- politik, Utbildningspolitik, Transportpolitik, Forskningspolitik, Landsbygdspolitik, politikområden inom de areella näringarna, Kulturpolitik, Miljöpolitik, politikområdet IT, elektronisk kom- munikation och post, Utrikeshandel, handels- och investerings- främjande, Storstadspolitik, Konsumentpolitik, Regional sam- hällsorganisation, Integrationspolitik och Allmänna bidrag till kommuner. En ansats till definition och avgränsning Det rådande paradigmet ger alltså begreppet regional utveckling en mycket bred innebörd. Ovanstående urval av politikområden ges viss vägledning. Offentliga insatser för att skapa utveckling tycks främst syfta till att tillgodose kollektiva behov, till skillnad från välfärdstjänster som huvudsakligen tillgodoser individuella behov. Det hindrar givetvis inte att fungerande välfärdssystem är en avgörande utvecklingsförutsättning, liksom övergripande institutionella förutsättningar, så som skattelagstiftning och andra villkor för näringsverksamhet. De senare frågorna lämnas dock utanför verksamhetsgenomgången för att de är av utpräglat nationell eller internationell karaktär. Den starka betoningen av hållbarhet i direktiven är i gengäld ytterligare ett skäl för en vid definition på utvecklingsbegreppet, vilken tar fasta inte endast på ekonomiska utan även miljö- och sociala värden. Utvecklingsfrågor kräver skiftande geografiskt perspektiv. Många tar sig utpräglat lokala uttryck. Det hindrar inte att de ofta är en del av mer komplexa sammanhang som kräver utblick, planering och samverkan över vidsträckta geografier, inte sällan internationell samverkan och/eller övernationella beslut. Även om det således ofta är svårt att entydigt definiera en uppgifts geografiska logik är det lätt att se att det vuxit fram en lång rad regionala institutioner för att hantera tillväxt- och utvecklingsfrågor. Uppgifter med anknytning till regional utveckling torde därmed avse offentligt finansierade utvecklings- insatser som naturligen utformas och organiseras utifrån ett geografiskt perspektiv som är vidare en den enskilda kommunens men snävare än det nationella. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Med denna avgränsning av begreppet regional utveckling innefattas uppgifter som löses av en lång rad statliga och kommunala organ. Statliga politikområden som helt eller delvis berörs är: regional utvecklingspolitik (som särskilt nämns i direktiven), IT, elektronisk kommunikation och post, politikområden inom de areella näringarna, miljöpolitik (inklusive naturvård, utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande (direktiven nämner särskilt regionalt samarbete över nationsgränser), politikområdet Regional samhällsorganisation, samt allmänna bidrag till kommuner (det kommunala utjämningssystemet). Därutöver har ett stort antal verksamheter som kommuner och landsting bedriver, med ovanstående avgränsning av begreppet, anknytning till regional utveckling. Flera av dessa är obligatoriska, som fysisk planering och regional utvecklingsplanering, kollektivtrafik och gymnasieskola. Andra är frivilliga, så som näringslivsfrämjande insatser, natur- och miljövård och regional kulturverksamhet samt stöd till FoU, högre utbildning och folk- högskolor. Sammantaget omsluter också dessa verksamheter . Denna avgränsning av regional utveckling är långtifrån entydig. Exempelvis tillgodoser utbildningspolitiken såväl samhälleliga som individuella behov. Utifrån ovanstående definition väljer kommittén att inom utbildningspolitiken främst intressera sig för högre utbildning samt gymnasieskola, gymnasial vuxenutbildning, kvalificerad yrkesutbildning och folkhögskolor. På motsvarande sätt intresserar kommittén sig inom arbetsmarknadspolitiken främst för insatser som syftar till att säkerställa kompetens- försörjningen och arbetsmarknadens funktionssätt snarare än att försörja eller bereda enskilda individer sysselsättning. Liknande avgränsningar har på mer eller mindre goda grunder gjorts också inom andra politikområden. I betänkandet (SOU 2003:123) Utvecklingskraft för hållbar välfärd definierade sex kriterier som ska vara vägledande för fördelning av ansvar mellan olika samhällsnivåer och offentliga organ: demokrati och legitimitet, hushållning och effektivitet, lägsta effektiva nivå, De fyra förstnämnda kriterierna Demokrati och legitimitet samt hushållning och effektivitet är de grundläggande kriterier som den stegvisa analysen i kapitel 3 kretsar kring. Där definieras de problem kommittén har att lösa och diskuteras uppgiftsfördelning, geografisk indelning och resulterande samhällsorganisation huvudsakligen utifrån demokrati-, legitimitets- och effektivitetsperspektiv. Även finansieringskriteriet har varit vägledande för analysen, i den mening att principen att besluts- och tillhandahållaransvar bör åtföljas av finansieringsansvar löper som en röd tråd genom fram- ställningen. I avsnitt 3.6 diskuteras frågan om framtida kommunala organ på regional nivå, i likhet med landstingen , ska ha beskattningsrätt. På liknande sätt har resonemang om lägsta effektiva nivå varit vägledande för resonemangen om ansvarsför- delning mellan olika samhällsnivåer samt mellan staten och den kommunala sektorn i avsnitt 3.2 respektive 3.3. Rättssäkerhetskriteriet har inte kunnat tillämpas lika allmänt i analysen, av det enkla skälet att det är svårt att dra några generella slutsatser om hur en förändrad uppgiftsfördelning mellan olika samhällsnivåer och -organ påverkar rättssäkerheten. En förut- sättning för rättssäkerhet är dock att den ansvariga myndigheten besitter nödvändig kompetens. I den meningen har rättsäkerhet varit vägledande för överväganden som handlat om underlätta personalförsörjning, kunskapsförsörjning och en kritisk massa av resurser för regional utveckling. Det förs också på flera ställen – bland annat i avsnitt 3.3.4 och 3.5.2 – resonemang om betydelsen av att hålla isär prioriteringsbeslut av politisk karaktär från mer renodlade myndighetsuppgifter som tillsyn, tillståndsgivning och rättstillämpning, i grunden utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Likvärdighetskriteriet, slutligen, är mer problematiskt. Den första fråga som inställer sig är vad som utmärker en likvärdig regional utveckling.