sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Det är, enligt uppfattningar i doktrinen, denna möjlighet till rättslig prövning som gör att det är befogat att tala om att det finns en rätt till bistånd.TPF7FPT Regeringen hade samma uppfattning och anförde den som ett skäl för att införa möjligheten till förvaltnings- besvär rörande kommunala beslut om socialt bistånd.TPF8FPT Bestämmelsen i 16 kap. 3 § socialtjänstlagen upptar alltså en katalog av biståndsbeslut som får överklagas särskilt men det sägs inget om att överklagande ska ske enligt de regler som gäller för förvaltningsbesvär. Att det förhåller sig på det viset anses dock följa av att överklagandemöjligheten regleras särskilt i socialtjänst- lagen och att kommunallagens regler därmed sätts ur spel för de uppräknade beslutstyperna. Omvänt betyder det att de beslut som 7TP PT , , Speciell förvaltningsrätt, 2004, s. 131. 8TP PT Prop. 2000/01:80 s. 96. inte återfinns i uppräkningen i socialtjänstlagen bara kan överklagas genom laglighetsprövning. En annan form av reglering finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, där det föreskrivs att en nämndes beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos (10 kap. 5 § 2 st.). Den typen av formulering leder till att de flesta nämndbeslut kan över- klagas genom förvaltningsbesvär. Ett annat exempel på en sådan generell bestämmelse finns i 19 kap. 1 § 2 stycket , där det sägs att kommunens be- slut om bildande, ändring eller upphävande av naturreservat m.m. samt kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos , om inte annat har särskilt föreskrivits. Enligt kom- mentaren till innebär det i praktiken att det inte ges något utrymme för laglighetsprövning av sådana beslut. Ifråga om särskilda föreskrifter finns det t.ex. enligt 50 § andra stycket för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, där det meddelas förbud mot överklagande av ett beslut av kommu- nen att enligt 24 kap. 7 § självmant ta upp fråga om omprövning av en verksamhet. Vid tillkomsten av (PBL) gjordes överväg- anden kring vilka möjligheter till överklagande som borde finnas för olika typer av beslut enligt den lagen. Möjligheten att angripa vissa beslut enligt PBL med förvaltningsbesvär grundar sig på att vissa typer av beslut bedömdes ha särskilda rättsverkningar för den enskilde och att det i lagen anges vilka materiella förutsättningar som krävs för beslutet ifråga. Formen för förvaltningsbesvär enligt PBL är av ett lite annor- lunda slag eftersom det har fått en s.k. kassatorisk prägel, som liknar laglighetsprövningen. 13 kap. 2 § räknar upp olika typer av beslut som innebär en kvalificerad myndighetsutövning mot en- skilda. Det motiverar att förvaltningsbesvär ska gälla för över- klagande av dessa beslut. Formerna för den prövning som ska ske vid dessa överklaganden har dock drag av laglighetsprövning. Före- bilden är den prövning som regeringen tidigare gjorde av planären- den och som innebar att regeringen inte gjorde materiella ändringar i planerna utan att det överlämnas till kommunen att, med ledning av motiveringen till regeringens beslut, fortsätta planarbetet i de delar där regeringen inte har godkänt planen.TPF9FPT Innebörden av detta 9TP PT Prop. 1985/86:1 s. 360. blir att kretsen av de som har rätt att överklaga denna typ av beslut följer reglerna för förvaltningsbesvär medan prövning huvudsakligen sker enligt de principer som gäller för laglighetspröv- ning. Detta framgår inte av lagtexten utan enbart av motivuttalanden. Inom skolans område är det endast i vissa fall som överklagande genom förvaltningsbesvär har möjliggjorts beträffande kommunala beslut. Till att börja med gäller det ifråga om rätten att överklaga kom- munens beslut om tillstånd till förskoleverksamhet och fritidshem samt godkännande av enskild förskoleklass. På motsvarande sätt överklagas beslut om godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor genom förvaltningsbesvär till allmän förvalt- ningsdomstol (9 kap. 17 § skollagen). Eftersom ligger i är det Länsrätten i som prövar sådana överklaganden. I ges möjlighet till förvaltningsbesvär beträffande beslut om fullgörande av skolplikt på annat sätt än vad skollagen föreskriver (10 kap. 6 § skollagen) och beslut om befrielse från vissa obligatoriska inslag i utbildningen (3 kap. 12 § skollagen). Samma sak gäller för beslut om vite för vårdnadshavare till elever som inte fullgör sin skolplikt ( 3 kap. 16 § skollagen). Ifråga om gymnasieskolan får beslut om avstängning och för- visning enligt 6 kap. 24 § gymnasieförordningen överklagas genom förvaltningsbesvär med stöd av 12 kap. 1 § i samma förordning. 1991 inrättades för att ta över prövningen av ärenden som tidigare hade avgjorts av regeringen, och länsskolnämnderna. Nämndens volymmässigt största uppgift är att pröva ärenden som rör mottagande av elever i gymnasieskolan och komvux. Dessa svarar för av alla nämndens ärenden. Utöver sådana ärenden prövar nämnden överklaganden som rör mottagande av elever i andra skolformer, uppskjuten skolplikt och fullgörande av skolplikt samt andra frågor som är nära förknippade med framförallt intagning och mottagande. Möjligheten till överklagande till Skolväsendets överklagande- nämnd är utformad på samma sätt som förvaltningsbesvär men med den skillnaden att nämndens beslut inte får överklagas, vilket fram- går av 1 kap. 14 § skollagen. 5.2Skollagskommitténs förslag om rätt till överklagande I Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002: 121) föreslog vissa utökade möjligheter till förvaltningsbesvär inom skolans område. Bl.a. gällde det beslut om skolskjuts och åtgärdsprogram. Förslaget syftade främst till att stärka elevernas rättssäkerhet. Kommittén framhöll att rätten att överklaga är av central betydelse för att stärka den enskildes rättssäkerhet men också för att garantera rätten till en likvärdig utbildning. Som skäl för förslaget menade kommittén att laglighetsprövning inte alltid är tillräckligt för att tillgodose dessa intressen fullt ut eftersom den dels endast ger begränsade möjligheter till rättelse för den som drabbats av ett felaktigt beslut, dels inte kan tillämpas för beslut som fattas vid skolor med statlig eller enskild huvudman. Dessutom ger den bara kommunmedlemmar rätt att överklaga, vilket gör att den som berörs av ett beslut men inte bor i kommu- nen inte kan angripa ett beslut som han eller hon anser vara fel- aktigt. 5.3Avvägningen mellan laglighetsprövning och förvaltningsbesvär Utredningen har ovan redogjort för skillnaderna mellan laglighets- prövning och förvaltningsbesvär. har i sitt uttalande framhållit värdet av att de fristående skolorna får ett förstärkt rätts- skydd genom att bidragens storlek prövas och att de ges möjlighet att vara part i en rättsprocess. Detta ses som en garanti för att till- godose kravet på att alla barn och ungdomar får en skolgång och utbildning på lika villkor.TPF10FPT Dessa tankar utvecklas i regeringens direktiv till utredningen. Där framhålls det att skyldigheten för elevens hemkommun att betala bidrag till huvudmannen för en fristående skola inte mot- svaras av någon rättighet för huvudmannen att få bidrag av en viss 10TP PT beslut , se rskr 2005/06:240 och 2005/06:UbU 13 s. 58 ff. Det sägs också att detta medför att huvudmannen för en fristående skola har en svag ställning i förhållande till kommunen. För att fristående skolor ska få fullgoda förutsättningar att bedriva sin verksamhet behöver kommunernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. Kommunala beslut om bidrag till enskilda förskolor och fritids- hem, till förskoleklasser med enskilda huvudmän samt till fristå- ende skolor ska därför kunna bli föremål för fullständig prövning av förvaltningsdomstol. Utredningen vill redan nu peka på att införandet av förvalt- ningsbesvär får följder av olika slag för den kommunerna. I viss grad kommer de kriterier som ställs upp för hur bidragen ska be- stämmas att få en styrande effekt på den kommunala verksam- heten. Även andra delar av förslaget kan få liknande följder. Vi återkommer till detta i samband med de överväganden och förslag som lämnas. Utredningens förslag: Kommunala beslut om bidrag till enskild förskoleverksamhet, enskild skolbarnomsorg, enskilt bedriven verksamhet som motsvarar förskoleklassen samt fristående skolor ska få överklagas till förvaltningsdomstol genom förvaltnings- besvär enligt reglerna i förvaltningslagen (1986:223). Utredningens uppdrag är att ta fram ett förslag om hur kommunala beslut om bidrag till enskilda förskolor och fritidshem, till förskole- klasser med enskilda huvudmän samt till fristående skolor ska kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning. Det innebär att en möjlighet till förvaltningsbesvär ska införas. Genom det tidigare nämnda uttalandet har därmed redan tagit ställning i valet mellan laglighetsprövning och förvaltnings- besvär. Det finns trots det flera avvägningsfrågor som kan behöva beaktas vid utformningen av regler om förvaltningsbesvär. Det här för också med sig frågor kring vilka beslut som kom- munen ska fatta. Det och de övriga frågor som hänger samman med detta behandlas i kapitel 6. 5.4.1Vem har rätt att överklaga kommunens bidragsbeslut? Utredningens förslag: Rätten att överklaga tillkommer huvud- mannen för den fristående skolan eller motsvarande. En första fråga gäller vem som ska ha rätt att överklaga. För för- valtningsbesvär finns en generell bestämmelse i 22 § förvaltnings- lagen som säger att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot och det är ett sådant beslut som får överklagas. Dagens möjlighet till överklagande genom laglighetsprövning innebär att alla kommunmedlemmar kan överklaga kommunens beslut om bidrag till en fristående skola. Därigenom har intresset av ett demokratiskt inflytande över kommunens beslut tillgodo- setts. Med införandet av förvaltningsbesvär ändras detta till förmån för rättssäkerheten för en fristående skola. Fortsättningsvis kommer det bara att vara den som beslutet angår som får överklaga. Därmed gäller samma möjligheter till överklagande som ifråga om Skol- verkets beslut om godkännande eller rätt till bidrag för en fristå- ende skola. Utredningen har svårt att se att det skulle finnas några starkare skäl för att invånarna i en kommun ska ha rätt att över- klaga kommunens beslut om bidrag till fristående skolor när de inte har rätt att överklaga beslut om sådana skolors etabler- ing i kommunen. Rätten att överklaga bör tillkomma huvudmannen för den fristå- ende skolan eftersom det är denne som berörs av kommunens bidragsbeslut. Utredningen kan inte se någon anledning att vidga kretsen av de som har rätt att överklaga, även om t.ex. andra fristående skolor eller föräldrar till barn i den fristående skolan eller i en skola kan anse sig berörda av ett bidragsbeslut. Det kan i det här sammanhanget påpekas att det i de flesta fall blir skilda domstolar som handlägger överklaganden av de olika typerna av beslut. Överklaganden av beslut rörande en fristående skolas ansökan om godkännande och/eller rätt till bidrag handläggs av Länsrätten i och sedan vidare av Kammarrätten i och eventuellt Regeringsrätten. För beslut om bidrag till fristående skolor i andra kommuner än de som hör till Länsrättens i domkrets blir det dock länsrätten och kammarrätten som den aktuella kommunen hör till som handlägger överklaganden av bidragsbesluten. När det däremot gäller beslut om rätt till bidrag till enskilt bedrivna förskolor, fritidshem och förskoleklasser (som inte hör till en fristående skola) gäller en annan ordning. De besluten fattas, som framgått, av kommunen och överklagas därmed till den läns- rätt som den beslutande kommunen hör till. Samma sak gäller självklart för överklagande av kommunens beslut om bidrag. Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att göra några överväganden kring detta utan utredningen stannar vid att konstatera att det alltså förhåller sig så att olika frågor med anknyt- ning till kommunernas bidrag till de fristående skolorna eller motsvarande prövas av olika förvaltningsdomstolar. 5.4.2Rätten till överklagande tas in i skollagens kapitel för respektive verksamhet Utredningens förslag: Reglerna om överklagande tas in i 2 a, 2 b och 9 kap. skollagen (1985:1100). För att förvaltningslagens regler om överklagande ska kunna tilläm- pas för kommunala bidragsbeslut krävs det att skollagen innehåller regler om att besluten får överklagas. Skollagens struktur innebär i huvudsak att varje verksamhet regleras för sig. För de fristående skolornas vidkommande gäller dock detta inte reglerna för bl.a. grund- sär- och gymnasieskolor, som regleras särskilt i 9 kap. Beträffande förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och förskoleklass finns dock även de särskilda reglerna i respektive kapitel (2 a och 2 b kap. skollagen), även när verksamheten har en enskild huvud- man. Utredningen kan se två alternativ för de nya reglerna om för- valtningsbesvär. Antingen kan de föras in i vart och ett av de nämnda kapitlen eller så kan de samlas i ett särskilt kapitel eller av- snitt i lagen. Vid valet mellan de två alternativen anser utredningen att den mest överskådliga tekniska lösningen är att överklagande- reglerna finns i samma kapitel som de övriga reglerna för verksam- heten hos den enskilde huvudmannen. Med den nuvarande skol- lagen är en sådan lösning att föredra framför en samlad reglering i ett särskilt kapitel. 6Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet inom skollagens område Utredningen har i kap. 5 föreslagit att en möjlighet införs till för- valtningsbesvär ifråga om kommunala beslut om bidrag till fristå- ende skolor och annan enskilt bedriven verksamhet som sker med stöd av skollagen. På så sätt kan den fristående skolan inte bara få rätten till bidrag prövad i domstol utan också hur stort bidraget ska vara. De beslut som fattas och som angår de ekonomiska villkoren för en fristående skola eller annan enskild verksamhet som sker med stöd av skollagen kan överklagas. I viss mån gäller dock olika regler för olika skolformer. Likaså förekommer olika former av överklagande. Dessa har beskrivits närmare i kap. 5. I kapitel 2 redovisades innebörden av de nuvarande reglerna om beräkningen av bidrag och i kapitel 4 resultatet av utredningens undersökning av de kommunala bidragsbesluten i ett antal kommu- ner. Med detta som utgångspunkt presenteras här några olika modeller för bidragsberäkning. De jämförs med varandra utifrån de krav som ställs på att en reglering av bidragsberäkningen ska inne- bära lika villkor för kommunala och fristående skolor. Därefter övervägs vilka kriterier som bör ingå i bidraget till en fristående skola eller enskilt bedriven förskola eller förskoleklass. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven 6.1Sammanfattande synpunkter på dagens regler Genomgången av skollagens regler om bidragen till fristående skolor och annan i skollagen reglerad utbildningsverksamhet som drivs av en enskild huvudman visar att det finns två huvudsakliga modeller. (Vi bortser för ögonblicket från att bidrag i vissa fall – gymnasie- särskolan och gymnasieskolans individuella program – ska bestäm- mas efter överenskommelse mellan kommunen och huvudmannen för den fristående skolan). Den första modellen ger uttryck för vad som kan kallas en likabehandlingsprincip. Den innebär att bidragen ska bestämmas på ett sådant sätt att elever i fristående skolor till- delas resurser på samma grunder som elever i motsvarande kommu- nala skolor. Hänsyn ska dock tas till den fristående skolans åtag- ande och elevens behov. Därutöver finns det särskilda anvisningar rörande bidrag åt elever som är i behov av särskilt stöd. Den andra modellen är den som tillämpas för förskolor, fritids- hem och för verksamhet motsvarande förskoleklassen som sker hos en annan enskild huvudman än en fristående skola. I de fallen ska bidraget bestämmas så att det inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Till det kommer att kommunen är skyldig att betala bidrag för enskild verksamhet mot- svarande förskola och skolbarnomsorg, medan kommunen kan välja om bidrag ska betalas eller ej när det gäller förskoleklassen. Oavsett vilken av modellerna som tillämpas så kan det konsta- teras att skollagen saknar en närmare reglering av hur de kommunala bidragen ska beräknas. Lagtexten ger anvisningar som är av övergripande och generell karaktär. Den ger i huvudsak endast uttryck för huvudprinciperna att bidrag antingen ska bestämmas enligt likabehandlingsprincipen eller att de inte på ett oskäligt sätt får avvika från kommunens egen resursfördelning. Förarbetena ger inte heller någon närmare ledning för vilka kostnader bidraget ska täcka eller hur det ska beräknas. Inte med någon av dessa modeller finns en reglering som kan anses ge tillräckligt stöd för en dom- stolsprövning som innebär att domstolen ska kunna ändra kommu- nens beslut om bidrag och ersätta det med ett nytt. Utredningens uppgift är därför att föreslå en reglering som syftar till att på ett tydligt sätt ange vilka kriterier som ska ligga till grund för beräk- ningen av bidragen. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven 6.2Grunderna för kommunens bidragsbeslut Utredningens förslag: Principen om lika villkor för och enskild verksamhet ska gälla när bidragen bestäms till fri- stående skolor och annan enskild verksamhet, som avser för- skola, fritidshem, förskoleklass, grundskola, obligatorisk särskola, gymnasiesärskola och gymnasieskola (såväl nationella som specialutformade och individuella program). I samband med det ska bestämmelserna om fristående obligatoriska särskolor och gymnasiesärskolor ändras så att de överensstämmer med 6 kap. skollagen. Bidragen ska beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av samma slag. Principen om lika villkor ska kompletteras med regler om vilka kostnader som ska ingå i den kommunala resurs- fördelningen och därmed också i bidraget till de fristående skol- orna. Som en följd av detta saknar kravet på att hänsyn ska tas till skolans åtagande och elevens behov självständig betydelse och ska tas bort. 6.2.1Enhetliga principer för hur bidragen ska bestämmas Två olika huvudprinciper gäller för hur bidragen till fristående skolor och annan enskild pedagogisk verksamhet ska bestämmas. För förskolor, fritidshem och – i vissa fall – förskoleklasser gäller att bidraget inte oskäligt får avvika från kommunens kostnad per barn för motsvarande verksamhet. För bidrag till fristående grund-, obligatoriska sär- och gymnasieskolor gäller istället en likabehand- lingsprincip som innebär att bidraget ska bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna verksamheten. En tredje modell gäller för gymnasiesärskolan och gymnasieskolans individuella program. För dessa bestäms bidragen i första hand efter överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun. För gymnasiesärskolan tillämpas i andra hand bidragsbelopp som fastställs av regeringen. Utredningens uppdrag är att lämna förslag om förvaltnings- besvär beträffande de kommunala bidragsbesluten. I direktiven sägs att det i författning ska anges hur bidragets storlek ska beräknas. En första fråga är då om bidragsreglerna i deras nuvarande utform- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven ning utgör ett tillräckligt underlag för en domstolsprövning eller om de behöver kompletteras. Utredningen har sagt att regler- na är generella och målinriktade, men att de inte ger någon ledning för vilka kostnader som bidragen är avsedda att täcka eller om de fristående skolorna m.fl. bör ha rätt till bidrag för alla kostnader som förekommer i den kommunala verksamheten av motsvarande slag. Dessa brister gör att det krävs att närmare kriterier tas fram för hur bidragen ska bestämmas för att de allmänna förvaltnings- domstolarna ska ges en möjlighet att på objektiv grund ompröva och ändra bidragsbesluten om det finns skäl till det. Utredningens uppdrag är att på några områden föreslå föränd- ringar så att offentliga och fristående skolor kan bedriva sin verk- samhet på lika villkor. Detta medför att det enligt utredningens uppfattning också ingår i uppdraget att ta ställning till grunderna för hur bidraget ska bestämmas och att föreslå förändringar av dessa om de skulle stå i strid med det övergripande syftet att skapa lika villkor. När det gäller de två huvudprinciper för bidragsgiv- ningen som finns bygger likabehandlingsprincipen på att resursfördelningen ska ske på lika villkor. Det kan däremot inte sägas om de kriterier som ligger till grund för bidrag till förskolan, fritidshem och i vissa fall förskoleklassen. Föreskriften om att bi- draget inte oskäligt får avvika från kommunens kostnad för den egna verksamheten kan inte anses uppfylla kravet på att lika villkor ska gälla. Utredningen har svårt att se något skäl för att tillämpa andra grunder för bidrag till förskola m.m. än till grundskola, obligatorisk särskola och gymnasieskola. Utredningen föreslår därför en förändring av beräkningen av bidrag som avser förskola, fritidshem och förskoleklass. Av 6 kap. skollagen framgår det att särskolan består av två delar; den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan. Den första motsvarar och den senare gymnasieskolan. Begreppet särskolan används m.a.o. som samlingsbeteckning för de två sär- skoleformerna. Den begreppsmässiga skillnaden har emellertid inte kommit till uttryck i reglerna om fristående särskolor i 9 kap. skol- lagen och friskoleförordningen. Där används som regel särskolor när det är fråga om den obligatoriska särskolan. För att undvika missförstånd och skapa en större tydlighet föreslår utredningen en Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven ändring så att reglerna om fristående särskolor återspeglar den upp- delning som görs i 6 kap. skollagen mellan den obligatoriska sär- skolan och gymnasiesärskolan. Kommunens möjlighet att neka bidrag för förskola och förskoleklass beslutade om etableringsfrihet för enskilda för- skolor. I samband med det infördes vissa kriterier i 2 a kap. 14 § skollagen för att en enskild förskola ska få tillstånd för sin verk- samhet. Om dessa kriterier är uppfyllda och förskolan är öppen för alla har den enskilda förskolan i princip rätt att få bidrag från kom- munen. Av 2 a kap. 17 § andra stycket skollagen framgår dock att trots att en enskild förskola uppfyller kraven för tillstånd och rätt till bidrag så har kommunen möjlighet att ändå neka att betala bi- drag om kommunen menar att den enskilda verksamheten kan få negativa följder för den kommunala förskolan. Det beslutet är, till skillnad från kommunens beslut i tillståndsfrågan, inte möjligt att överklaga genom förvaltningsbesvär. Utredningens uppgifter är att införa möjlighet till förvaltnings- besvär avseende de beslut om bidrag till bl.a. enskilda förskolor som en kommun fattar. I den situation som nämnts fattas inte något beslut om bidrag eftersom det istället är fråga om ett avslag på en begäran om att få bidrag. Trots att det kan ses som en brist att det saknas möjlighet till överklagande av dessa beslut ligger det utanför utredningens uppdrag att föreslå någon förändring i det avseendet. En annan, likartad fråga gäller enskilt bedriven verksamhet som avser förskoleklassen men som inte sker vid en fristående skola. Inom samtliga övriga skolformer finns kriterier som, om de är upp- fyllda, innebär att kommunen är skyldig att betala bidrag. Det gäller också ifråga om förskoleklass som bedrivs av en fristående skola. När förskoleklassen bedrivs av någon annan enskild har dock kom- munen möjlighet att själv avgöra om bidrag ska lämnas eller inte.