sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — för att tidigarelägga ansökningstidpunkten var att kommunerna skulle ges ytterligare planeringstid.TPF5FPT ändrades även reglerna om rätt till bidrag för gymnasieskolor och gymnasiesärskolor på det sättet att också en ansökan om bidrag skulle göras hos före kalenderåret innan bidragsåretTPF6FPT. Ett bidragsår började då . Det innebar att en ansökan om bidrag för bidrags- /99 skulle ske före . Vidare gjordes den förändringen att ansökningar rörande gymnasieskolan skulle göras hos . hade ansökningarna lämnats till , som skulle yttra sig och sedan överlämna ansökan och yttrandet till . uppgift var att bedöma om den sökta etableringen kunde få påtagligt negativa följder för gymnasieskolan i regionen. hade en förberedande och inte beslutande roll. Myndighetens uppgift var att yttra sig om den fristående skolans inträdesvillkor och urvalskriterier innan ärendet överlämnades till regeringen för beslut. När det gällde ansökningar om rätt till bidrag för gymnasie- särskolan gällde andra regler och ansökningarna skulle redan då läm- nas direkt hos . Reglerna har senare ändrats så att alla ansökningar om god- kännande och rätt till bidrag för fristående skolor – alltså även bidrag för gymnasieskola – ska ske hos . /2000 löper bidragsåret från för att överensstämma med budgetåret för både staten och kommunerna.TPF7FPT Ansökan ska fortfarande ske före kalenderåret innan. Prövningen av en ansökan från en fristående skola Under utredningen har samtal förts med representanter för Skol- verkets enhet för tillståndsprövning. Följande bild har då framkommit av gången vid handläggningen av fristående skolors ansökningar om godkännande och/eller rätt till bidrag. Från sker tillståndsprövningen hos Skolinspektionen. Den nya myndig- hetens uppdrag och ökade resurser kan komma att få betydelse även för tillståndsprövningen i den nya organisationen. 5TP PT Prop. 1994/95:157 s. 7 och 1994/95:UbU16. 6TP PT SFS 1996:1044, prop. 1995/96:200 och 1996/97:UbU4. 7TP PT Prop. 1998/99:110 s. 57, 1999/2000:UbU5 och SFS 1999:887. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande De flesta ansökningar kommer in strax före ansökningstidens utgång, . Det sker direkt en första granskning och det är inte ovanligt att ansökningarna är ofullständiga eller bristfälliga i något avseende. Den fristående skolan ges då möjlighet att kom- plettera sin ansökan. I vissa fall kan det ske i flera omgångar. När en ansökan är komplett skickas den på remiss till den kommun där den fristående skolan avser att etablera sig (lägeskommunen). Gäller ansökan gymnasie- eller gymnasiesärskolan ges även kringliggande kommuner tillfälle att yttra sig. De aktuella bestämmelserna om remissförfarandet finns i 1 kap. 2 § (förskoleklass), 1 a kap. 2 § (grundskola och obligatorisk särskola) och 2 kap. 2 § (gymnasie- och gymnasiesärskola) förordningen om fristående skolor. Remisstiden är inte reglerad i förordningen men är som regel . Av de upplysningar som lämnats av framgår dock att den i praktiken är väsentligt längre än så. Det vanligaste är att är sista svarsdatum när ger en kommun tillfälle att yttra sig. Det innebär att kommunernas yttranden kommer till först . Bestämmelserna är utformade på det sättet att har en skyldighet att sända över ansökan till kommunen. Däremot är det upp till kommunen själv att avgöra om något svar ska lämnas. Den ordningen har gällt och motiverades främst med att det är kommunen som har kännedom om de lokala förhållandena. Det framhölls också att det åligger kommunen att kunna påvisa att en etablering kommer att få påtagligt negativa följder för skolväsendet i kommunen. I fråga om gymnasieskolan uttalades det att kommunens yttrande borde belysa värdet av den utbildning som den fristående skolan planerar i förhållande till den befintliga gymnasieutbild- ningen samt vilka effekter utbildningen förväntas få för den kom- munala gymnasieskolan. Bestämmelserna om kommunens yttrande kompletterades fr.o.m. med en föreskrift om att när kommuner yttrar sig bör de också lämna en konsekvensbeskrivning.TPF8FPT Förändringen skedde i anslutning till de förslag som regeringen lämnade i prop. 2001/02:35 och som behandlades av i betänkandet 2001/02:UbU7. Utskottet uttalade i det sammanhanget att Skol- verket borde ges i uppdrag att utarbeta tydliga anvisningar för dels vad de fristående skolornas ansökningar ska innehålla, dels hur 8TP PT SFS 2002:395. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande kommuner som yttrar sig ska utforma sina konsekvensbeskriv- ningar.TPF9FPT som en fristående skolas ansökan är på remiss hos kommunerna har handläggare tagit fram annat underlag för beslut i ärendena. Exempelvis har uppgifter hämtats in från register och från kreditupplysningsföretag. har också tagit del av tidigare beslut rörande samma huvudman eller skola samt om tillsyn av verksamheten har skett. Det förekommer ofta att ytterligare uppgifter begärs in från sökandena. Det gäller särskilt uppgifter om ekonomiska förhållanden och om vilken planering den fristående skolan har för att lösa sitt behov av lokaler. När kommunens yttrande kommer in till skickas det, om det är negativt för sökanden, till den fristående skolan för eventuella kommentarer. Det kan också i särskilda fall förekomma att sökanden kallas till för samtal. Därefter är hand- läggningen avslutad såvitt gäller insamlingen av beslutsunderlag och ärendet kan slutföras. I de flesta fall har det inneburit att Skol- verket fattar beslut senast . I mer komplicerade ärenden kan det förekomma att beslut inte fattas förrän året därpå. För alla skolformer gäller att har haft rätt att meddela närmare föreskrifter om innehållet i ansökan. Sådana föreskrifter saknas men har tagit fram material för att informera om hur ansökan bör utformas. Det finns numera också möjlighet att lämna ansökan i elektronisk, internetbaserad form. Det finns även informationsmaterial om hur kommunernas konsekvensbeskrivningar bör utformas. har t.ex. bifogat skriften sig till om fristående skolor (2000) när en kommun bereds tillfälle att yttra sig över en ansökan från en fristående skola. I samband med de ansökningar som kom in till före sändes ett särskilt brev ut till kommunerna för att ännu bättre belysa vilka uppgifter som borde finnas i konsekvensbeskrivningarna för att ge ett bättre beslutsunderlag. Enligt uppgift från ledde det till att konsekvensbeskrivningarna blev något mer utförliga. 9TP PT 2001/02:UbU7 s. 28. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande 4.2Skolverkets rapport om prövning och bidrag till fristående skolor gav regeringen i uppdrag att – i samråd med Kommuner och Landsting och Friskolornas riksför- bund – lämna förslag om bl.a. prövning och bidrag för fristående skolor. I fråga om prövning innebar uppdraget att skulle föreslå åtgärder för att utveckla kommunernas konsekvens- beskrivningar, tydliggöra de grunder på vilka de ska bedömas och därmed ge möjlighet för verket att bedöma dessa, lämna förslag på när en ansökan bör vara tillhanda samt när beslut om etablering och tidpunkt för etablering av fri- stående skolor bör fattas. Förslaget skulle syfta till att ge de bästa förutsättningarna för såväl en samlad skolplanering som för den enskilde huvud- mannen. skulle också vidta eller föreslå åtgärder för en effektivare handläggning av inkomna ansökningar. Förslaget om kommunernas konsekvensbeskrivningar I anslutning till förslagen om hur prövningen ska ske har påtalat att verket är beroende av utförliga konsekvensbeskrivningar. Det är kommunen som har den tydligaste bilden av skolväsendet på orten. För att ska få en god bild krävs det att berörda kommuner intar ett medborgarperspektiv och utifrån vad som gagnar eleverna på orten beskriver vilka konsekvenser etableringen av en fristående skola kan få. genomförde intervjuer med företrädare för kommuner och fristående skolor. Det framkom att många kommunföreträdare ansåg att det är svårt att veta hur använder konsekvens- beskrivningarna. Från både kommuner och fristående skolor framfördes att det behövs förtydligande och vägledning så att det bättre framgår på vilka grunder gör sin bedömning. Det tillsammans med tydligare anvisningar skulle göra det lättare att avgöra vilken infor- mation som kommunerna bör lämna i konsekvensbeskrivningarna. De intervjuade kommunerna och fristående skolorna lämnade också Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande flera förslag till kriterier som borde framgå av förordningen om fristående skolor. Bland dem kan nämnas: utbildningens innehåll i förhållande till utbildningsutbudet i kommunen/regionen, elevutveck- ling, glesbygdsproblematik och ekonomiska konsekvenser. Några kommuner menade också att det är viktigt att tidigare kännedom om en fristående skola borde ingå i konsekvensbeskrivningen. Det föreslogs också att , i fråga om gymnasieskolans yrkesinriktade program, borde göra en omvärldsanalys och beakta förhållanden i olika branscher. Flera kommuner påtalade svårigheten att påvisa påtagligt nega- tiva följder och att kunna avgöra vad som avses med . Flera av dem ansåg att en femårsperiod är en överskådlig tid när det gäller möjligheterna för kommunen att göra elevprognoser och planera skolverksamheten. Kriterierna för prövningen av konsekvenserna för kommunen föreslog ett förtydligande av reglerna så att det bättre framgår hur bedömningen ska göras av på vilket sätt och i vilken utsträckning en fristående skolas etablering får effekter för kom- munens skolverksamhet. Till att börja med borde det bättre framgå av reglerna att huvuduppgift är att göra en helhets- bedömning av effekterna av en fristående skolas etablering. Det innebär att också har ett ansvar för att ärendet blir utrett på ett bra sätt innan beslut fattas. Skollagen borde därför, enligt , kompletteras så att det framgår att ska göra en allsidig bedömning av de omständigheter som kan in- verka på skolväsendet i en kommun. För att prövningen ska få en rättssäker utformning kräver det, enligt , att det finns tydliga kriterier för prövningen. Efter att ha övervägt andra alternativ för att tydliggöra skyldighet att göra en allsidig bedömning kom fram till att de nuvarande reglerna om påtagligt negativa följder för skol- väsendet i kommunen/kommunerna trots allt bör behållas. Lagtexten borde dock kompletteras dels med en bestämmelse som anger Skol- verkets skyldighet att göra en allsidig bedömning, dels med närmare kriterier för bedömningen. Förslaget innehåller två olika kriterier som ska beaktas särskilt när gör sin bedömning. Det första är hur den tänkta utbildningen påverkar elevernas möjligheter att välja utbildning. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande sikten är att betona vikten av att eleverna har goda möjligheter att välja utbildning. bedömning ska då avse det totala utbildningsutbudet och en fristående skolas etablering ska bedömas utifrån om den ökar eller inskränker elevernas valmöjligheter. Det andra kriteriet är inriktat på om en fristående skolas etabler- ing påverkar kommunens möjligheter att erbjuda eleverna utbildning inom det egna skolväsendet eller om den kan leda till ekonomiska svårigheter för kommunen på . Med det här kriteriet avses, enligt förslaget, t.ex. den situationen att kommunen har beslutat att lägga ner en skola på grund av att elevunderlaget är för litet men att en fristående skola vill ta över och driva verksamheten vidare. Angående innebörden av begreppet på lång sikt konstaterade att det saknas praxis och närmare anvisningar kring vad detta. menade dock att det är rimligt att anse att en femårsperiod är en överskådlig tidsperiod. Förslag om tidpunkt för ansökan och beslut om etablering genomförde alltså intervjuer med företrädare för fri- stående skolor och kommuner. Samtliga var ense om att tiden från beslut om godkännande/rätt till bidrag till att verksam- heten startar är för kort. Det framkom olika uppfattningar om hur som behövs. föreslog att tidpunkten för ansökan ska tidigare- läggas så att ansökan senast ska ske året innan skolan startar. Det skulle i normalfallet kunna leda till att beslut fattas ansökningsåret. I undantagsfall kan det, av bl.a. utredningstekniska skäl, vara nödvändigt med en längre handlägg- ningstid. Som främsta skäl för ett tidigareläggande angavs att det är nöd- vändigt för att skapa rimliga förutsättningar för planering av verk- samheten. Det sades också att möjligheterna att marknadsföra sin utbildning och delta i mässor inför elevernas val av gymnasieskola var ett annat skäl för förslaget. En tidigare ansökan gör också att kommunernas yttranden över en ansökan kan ske före sommar- semestrarna, vilket förkortar remisstiden. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande Tidpunkten för ansökan och för beslut om etablering Falu, , , , , , , , , , , och kom- muner tillstyrkte förslaget om tidpunkten för ansökan och att beslut borde föreligga . redovisade samma uppfattning och tillade att en fristående skola som har fått rätt till bidrag ska under- rätta kommunen om lokalisering samt planerat antal elever och årskurser för verksamhet som planeras att starta innevarande år. Även instämde i förslaget och lade till att om Skol- verket inte fattar beslut ska verket vara skyldigt att underrätta den fristående skolan och berörda kommuner om detta. Även , , , Skolchefer, , Teknikföretagen och LO tillstyrkte förslagen. invände dock mot att regleringen flyttas från lag till förordning. Kommunernas yttranden och konsekvensbeskrivningar Länsrätten i ifrågasatte om den lagtekniska utformningen av utredningsansvar verkligen innebär ett förtydligande. Länsrätten ansåg att den gällande utformningen är heltäckande. I stället föreslog länsrätten att tillägget ska utformas på följande sätt. ska vid denna bedömning särskilt beakta -om den tilltänkta utbildningen inskränker elevernas möjligheter att välja utbildning i kommunen och -om inrättande av en fristående skola inverkar menligt på kommunens möjlighet att erbjuda eleverna utbildning inom det egna skolväsendet eller medför ekonomiska svårigheter på lång sikt. Falu kommun ansåg att ett skäl till att många kommuner avstår från att yttra sig är att det inte är meningsfullt. Kommunen menade att kommunernas synpunkter och bedömningar bör ges större tyngd när fattar beslut om en fristående skolas ansökan. var positiv till ett förtydligande av utredningsansvar och menade att det kan leda till tydligare anvis- ningar för hur konsekvensbeskrivningarna ska göras och att elev- perspektivet kan framhållas. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande kommuner redovisade motsvarande uppfattning. Det gjorde också med den reservationen att det framstår som oklart hur ska beakta storstadsproblematiken. , , , , , , kom- muner tillstyrkte förslaget. Det gjorde även , , Skolchefer, , som dock pekade på svårigheten att avgöra hur som kan anses vara överskådlig. förklarade att kommunen inte stöder Skol- verkets förslag och motiveringar men har inte redogjort för i vilka avseenden det gäller. förordade en restriktiv tillämpning av i vilken utsträckning en fristående skolas möjligheter att etablera sig kan inskränkas med hänsyn till kommunens intressen. I annat fall be- gränsas valfriheten för eleverna. ansåg att nuvarande regler bör vara oförändrade och att bör ge tydliga anvisningar för hur ansökningar och konsekvensbeskrivningar bör utformas. Förbundet menade också att den bevisbörda som kommunen har i fråga om att påvisa negativa följder bör finnas kvar. Den bör inte ersättas av en fullständig utredningsskyldighet för . Kompletterande synpunkter vid samråd Kommuner och Landsting (SKL) har vid samtal lämnat vissa kompletterande synpunkter. Till att börja med anser organisa- tionen att underlaget för att lämna konsekvensbeskrivningar ofta är bristfälligt på det sättet att de fristående skolornas ansökningar saknar tillräcklig information vad t.ex. gäller antal elever, lokalisering och årskurser. Det saknas också anledning att ställa krav på att kommunen ska yttra sig. I stället bör (numera Skolinspektionen) utfärda allmänna råd och på så sätt ge närmare anvisningar om vilka upp- lysningar som kommunen bör lämna. När det gäller kommunens inflytande borde kommunen ha mer att säga till om i fråga om en huvudmans förutsättningar att bedriva den sökta verksamheten. Det gäller inte bara i övergripande frågor utan också om t.ex. huvudmannens val av inriktning och profil för utbildningen. Kommunen borde också ges möjlighet att överklaga bedömning av huvudmannen. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande Avslutningsvis anser SKL att det är svårt att redovisa vilka konsekvenserna skulle bli av en fristående skolas etablering när det föreligger många ansökningar. Svårigheten blir mer påtagligt ju större kommun och ju fler ansökningar det är fråga om. Det saknas anvisningar för om konsekvensbeskrivningen ska avse varje ansökan för sig, alla ansökningar tillsammans eller en prognos av hur många skolor som kan förväntas starta. Erfarenheten är att kommunerna har olika förhållningssätt till detta. Även har framfört fler synpunkter. Först rör de kravet på att lokalfrågan ska vara löst innan en fri- stående skola kan få bifall till sin ansökan. I praktiken är det svårt, ibland till och med omöjligt, för en fristående skola att få teckna ett hyresavtal innan beslut om godkännande och rätt till bidrag före- ligger från . Ännu svårare är det då att kunna visa om en tänkt lokal är ändamålsenlig. Lokalfrågan har också koppling till ansökningstidpunkten. För- bundet är i och för sig positivt till att ansökan ska ske men menar att det är viktigt att komma ihåg att det ytterligare försvårar möjligheten att kunna lösa lokalfrågan. I det sammanhanget vill också framhålla att det bör finnas ett sista datum för när senast ska ha fattat beslut. I samband med det menar förbundet att hela processen bör omorienteras så att mindre vikt läggs vid ansökningsförfarandet och tillståndsprövningen och att uppföljningen i stället blir det cen- trala. Förbundet förordar därför ett förenklat förfarande där många av de kriterier som ska prövas kan slopas eller tonas ner. Slutligen har pekat på att ansöknings- blankettens utformning fortfarande uppfattas som allt för kom- plicerad bland förbundets medlemmar och att blanketterna behöver förtydligas. 4.4Ett mer ändamålsenligt förfarande 4.4.1Effekter av den förändrade myndighetsstrukturen inom skolväsendet beslutade om genomgripande föränd- ringar av myndighetsstrukturen inom skolområdet per den 1 okt- ober 2008. Förändringarna grundar sig på regeringens proposition 2007/08:50, som bifölls av (2007/08:UbU13). Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande Såvitt angår fristående skolor har ansvarsområde in- skränkts som har tagit över de flesta uppgifter. Skolinspektionen ska i första hand svara för tillsyn och inspektion av verksamheten i både offentliga och fristående skolor. Den nya myndigheten ska också svara för handläggningen av ärenden om godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor. 4.4.2Tidpunkt för ansökan och beslut Utredningens förslag: Sista dag för ansökan om godkännande och rätt till bidrag för en fristående skola tidigareläggs till kalenderåret innan verksamheten ska starta. Regleringen av ansökningstidpunkten ska flyttas från skollagen till förord- ningen (1996:1206) om fristående skolor. Något förslag om senaste tidpunkt för Skolinspektionen att fatta beslut om sådana ansökningar föreslås inte. I den rapport som lämnade föreslogs att ansökningstidpunkten skulle tidigareläggas till året innan det kalenderår som den planerade skolverksamheten är avsedd att starta. Förslaget fick stöd både av Kommuner och Lands- ting och . Alla remissinstanser som har yttrat sig om förslaget har också tillstyrkt det. Huvudskälet för att tidigarelägga ansökningstidpunkten är att ge både berörda kommuner och den fristående skolan bättre möj- ligheter att planera sin verksamhet inför en kommande etablering av en fristående skola. Efter att ha samrått med företrädare för Skol- verket blir detta ännu tydligare. Det har då framkommit att den nuvarande ansökningstiden () leder till att kommunernas yttranden över en ansökan sällan kan lämnas före semesterperioden . Det har i sin tur fått till följd att det har varit svårt för att fatta beslut för att berörda kommuner och den fristående skolan ska kunna arbeta vidare med sina planer för nästkommande läsår. Framförallt för gymnasieskolan blir detta ett påtagligt problem eftersom en stor del av planeringen bör vara färdig för att kunna presenteras för de elever i årskurs 9 som står inför valet av gymnasiestudier. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande Det betyder att beslut bör fattas senast /oktober, vilket inte är möjligt med den nuvarande ordningen. Mot att tidigarelägga ansökningstiden talar möjligen svårigheten för fristående skolor att kunna redogöra för sin kommande verk- samhet så långt i förväg. Den svårigheten finns redan med den ansökningstid som gäller . Särskilt gör den sig gällande i fråga om möjligheterna för den fristående skolan att redovisa hur verk- samhetens behov av lokaler ska lösas. Utredningens bedömning är att denna svårighet möjligen förstärks marginellt men att fördelarna med ett tidigare ansökningsdatum är så stora att ändringen bör ske. föreslog i sin rapport att regleringen av ansöknings- tiden ska flyttas från skollagen till förordningen om fristående skolor. Utredningen ansluter sig till förslag och menar att det av lagtekniska skäl är lämpligare att föreskrifter av det här slaget finns i förordning och inte i lag. Som jämförelse kan nämnas att förordningen om fristående skolor redan innehåller reglering av tiderna för bidrag till fristående skolor. Ingen reglering av tidpunkten för Skolinspektionens beslut I utredningens direktiv anges att utredningen också ska pröva om det ska införas ett senaste datum för när den som ansöker om god- kännande eller rätt till bidrag för en fristående skola har rätt till slutligt besked från Skolinspektionen. Bakgrunden till det är en önskan om att sådant besked ska lämnas i rimlig tid för att den kommande verksamheten ska kunna förberedas och startas. Även den här frågan togs upp av i rapporten . Ett resonemang fördes om olika sätt att effektivisera handlägg- ningen. Det framhölls också att det är angeläget att beslut fattas för att ge blivande gymnasieelever möjlighet att välja bland de gymnasieskolor som planerar verksamhet inför det kommande läsåret. Med hänsyn till det och till att ansökningstid- punkten tidigareläggs bedömde att beslut om rätt till bidrag bör kunna fattas men att det i undan- tagsfall kan behöva ske . hänvisade också till reger- ingens tidigare uttalanden om att det av förvaltningslagen framgår att ärenden ska handläggas så snabbt som möjligt (se prop. 2001/02:35 s. 41). Någon reglering av tidpunkten för beslut föreslogs därför inte utan förklarade att en översyn av myndighetens Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande handläggningsrutiner skulle göras för att säkerställa att den före- slagna tidsramen kan hållas. Frågan om en reglering av när beslut senast ska fattas har väckts på nytt. Främsta skälet för en sådan reglering är att säker- ställa att beslut fattas inom den uppsatta tidsramen. Det ger dock ingen garanti för beslutens kvalitet och det kan finnas en risk för att beslutsfattandet grundar sig på ett sämre underlag än annars för att det ska kunna fattas inom den föreskrivna tiden. Det har tidigare talats om förvaltningslagens krav på en snabb, enkel och billig hand- läggning. Det är krav som gäller för samtliga förvaltningsmyn- digheter och utredningen har svårt att se att karaktären på ärendena om godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor på något sådant sätt skiljer sig från handläggningen av andra ärenden inom förvaltningslagens tillämpningsområde att det finns skäl för en sär- skild reglering. Om man söker en jämförelse med någon annan typ av ärenden där tidpunkten för myndighetens beslut regleras finns ett exempel på det inom skolans område.