sou · GVB360d5 · 2008-01-01 00:00:00 — Andra klimatfaktorer som vind, tjäle och is påverkar dammsäkerheten i varierande grad men inte i lika stor omfattning som extrema flöden. Flödesdimensionering av dammar enligt riktlinjer 1985 beslutade vattenkraftindustrin tillsammans med att tillsätta , med uppgift att utarbeta riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammar. Arbetet Bilaga B 9 SOU 2007:60 8 resulterade i riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar som gavs ut . Arbete med en nyutgåva av riktlinjerna är i slutfasen () och en ny utgåva beräknas komma ut . Metoderna i riktlinjerna har inte reviderats m.h.t. förväntade framtida klimatförändringar, men riktlinjernas tillämpning i ett föränderligt klimat behandlas i nyutgåvan. Enligt riktlinjerna delas dammarna in i klasser beroende på konsekvenserna i händelse av dammbrott. Dammar där ett dammbrott inte bedöms orsaka skada för någon annan än dammägaren omfattas inte av riktlinjerna Klassificering enligt riktlinjer Flödesdimensioneringsklass1 (Riskklass) Typ av risk vid dammbrott I Icke försumbar risk för människoliv eller annan personskada; beaktansvärd risk för allvarlig skada på viktig trafikled, dammbyggnad eller därmed jämförlig anläggning eller på betydande miljövärde; uppenbar risk för stor ekonomisk skadegörelse. II Icke försumbar risk för skada på trafikled, dammbyggnad eller därmed jämförlig anläggning, miljövärde eller annan än dammägaren tillhörig egendom i andra fall än som angetts vid flödesdimensioneringsklass I. Dammar i Flödesdimensioneringsklass I ska utan allvarlig skada på dammen kunna hantera en mycket extrem flödessekvens som bestäms genom hydrologisk modellering. I beräkningarna antas extrema nederbördsmängder samverka med effekterna av en snörik vinter som föregåtts av en nederbördsrik höst. De dimensionerande flödenas återkomsttid kan inte anges men jämförelser med frekvensanalys indikerar att flöden som beräknats på detta sätt i genomsnitt har återkomsttider på över 10 . Klass I dammar ska också kunna framsläppa ett tillrinnande flöde med återkomsttid av med vattenytan vid dämningsgränsen. Dammanläggningar flödesdimensioneringsklass II ska vid dämningsgränsen kunna framsläppa ett tillrinnande flöde med återkomsttid av . Nya klass II-dammar ska dessutom anpassas till ett flöde som bestäms genom kostnads/nyttoanalys 1 Begreppet Riskklass som användes i ersätts med begreppet Flödesdimensioneringsklass i nyutgåvan. SOU 2007:60 Bilaga B 9 9 och enligt förslaget till ny utgåva ska detta även gälla för befintliga dammar. De lägre kraven jämfört med kraven för dammar i flödesdimensioneringsklass I beror på att konsekvenserna för samhället om en damm i flödesdimensioneringsklass II skulle gå till brott bedömts bli relativt måttliga. , och har ett särskilt samråd i form av den så kallade etablerats avseende anpassningen av dammar till riktlinjer. uppgift är att följa upp riktlinjernas relevans och hur dammägarnas anpassningsarbete fortskrider. I görs en uppföljning av högsta observerade flöde som andel av beräknat klass I-flöde för ett antal platser i landet för att få en bild av marginalen mellan dimensionerande flöden och inträffade flöden. Pågående anpassning till riktlinker Om en dammbyggnad inte klarar att hantera det dimensionerande flödet, vidtas åtgärder. Det kan till exempel röra sig om ombyggnad av dammen så att avbördningskapaciteten ökas eller höjning av tätkärna och dammkrön för att kunna dämpa flödet genom tillfällig överdämning. Vid planering av åtgärder i ett vattendrag med flera dammbyggnader krävs samverkan och i många fall krävs gemensamma åtgärder, eftersom förändringar i en damm påverkar nedanförliggande dammar. Dimensionerande flöden enligt riktlinjer har beräknats för de större älvarna i landet och dammanläggningarna har klassificerats enligt riktlinjerna. Man har funnit att cirka 120 anläggningar tillhör flödesdimensioneringsklass I. För cirka 2/3 av dessa har riktlinjer lett till ett konstaterat åtgärdsbehov. hade åtgärder påbörjats eller vidtagits vid mer än hälften av dessa anläggningar. Även dammar i flödesdimensioneringsklass II åtgärdas i de fall åtgärdsbehov konstateras. Kostnaderna för pågående anpassning uppskattas till . Denna uppskattning innefattar både de åtgärder som redan Bilaga B 9 SOU 2007:60 10 vidtagits och de som kommer att vidtas med anledning av riktlinjerna. Det pågående arbetet med anpassning av dammarna till kraven i riktlinjer avser anpassning till extrema flöden under dagens klimatförhållanden och har ingen direkt koppling till frågan om en klimatförändring. Som en del av uppgift att följa hur anpassningsarbetet till riktlinjer fortskrider har en förteckning över dammar i flödesdimensioneringsklass I som tillhör upprättats. Förteckningen uppdateras efterhand som anpassningsarbetet fortskrider. Tabell 1 är baserad på uppgifter från denna förteckning, daterad . Det är endast de dammanläggningar som tillhör som ingår i sammanställningen. Att anpassa dammarna till kraven i riktlinjer är ett omfattande arbete som innefattar beräkning av dimensionerande flöden genom hydrologisk modellering, utredning, projektering, tillståndsprövning och slutligen genomförande av erforderliga ombyggnadsåtgärder. De stora kraftverksälvarna är komplexa system med många dammar som påverkar varandra och anpassningsarbetet kräver samverkan mellan flera intressenter. Man bör därför se på anpassningen till riktlinjer som ett angeläget men långsiktigt arbete som successivt håller på att genomföras. En mera utförlig beskrivning av dammsäkerhetsarbetet i lämnas i Svenska Kraftnäts rapport; Dammsäkerhetsutvecklingen i (Bilaga 1). SOU 2007:60 Bilaga B 9 11 Tabell 1 Uppgifter om anpassning till () riktlinjer Län Antal anläggningar i flödesdimensio neringsklass I (riskklass I) Antal klass Ianläggningar där FLKs riktlinjer lett till konstaterat åtgärdsbehov Antal anläggningar som åtgärdats eller där åtgärder pågår för att säkert kunna hantera ett klass Iflöde 13 10 6 3 3 2 19 12 7 2 2 2 1 1 3 2 2 13 13 10 3 2 12 9 5 17 8 5 13 10 6 1 10 3 1 5 4 1 + 2 + 3 3 3 + 1 Summa 122 82 49 Pågående forskning och utveckling Kraftindustrin och beställde genom Elforsk en studie av med syfte att göra en känslighetsanalys av hur beräkningar enligt riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammar i flödesdimensioneringsklass I kan komma att påverkas av ett framtida förändrat klimat. Studien har i samband med Klimat- och sårbarhetsutredningens arbete kompletterats med analyser för . Resultatet av studien har redovisats i Elforsks rapport nr 07:15 med titeln; Känslighetsanalys av riktlinjer i ett framtida förändrat klimat, andra upplagan, kompletterad med analyser för (et al., 2007). Rapporten bygger på beräkningar för sex dammar i olika delar av landet. Bilaga B 9 SOU 2007:60 12 hetsanalysen ger inget entydigt besked om hur klimatförändringen kommer at påverka dimensionerande flöden och visade på ett behov av fortsatta studier om hur dimensioneringsberäkningar påverkas av förändringar av det framtida klimatet. Kraftindustrin och har via Elforsk av beställt ett fortsättningsprojekt på känslighetsanalysen som kommer att pågå 20072010. Ansvarsförhållanden och regelverk I den svenska modellen för hantering av dammsäkerhet är samhällets krav uttryckta i övergripande och allmänt hållna regler. Det huvudsakliga regelverket för dammsäkerhet finns i med tillhörande förordningar där dammägarna åläggs ett stort ansvar att göra vad som krävs för att säkerställa dammsäkerheten. Den underhållsansvarige (i regel ägaren) har dessutom strikt ansvar för konsekvenserna av ett eventuellt dammbrott. Endast om den underhållsskyldige visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror är denne fri från ansvar. En del dammar klassas som anläggningar med farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor. För dessa dammar ställs krav på att dammägaren ska hålla eller bekosta en skälig beredskap för dammbrott. Den huvudsakliga myndighetstillsynen av dammsäkerheten ligger på länsstyrelserna som är operativa tillsynsmyndigheter för vattenverksamheter (där dammsäkerhet ingår) enligt . Centralt i denna tillsyn är att kontrollera att dammägarna har utarbetat och följer lämpliga rutiner för egenkontroll av dammsäkerheten. Tillsyn över att dammägarna håller en skälig beredskap vid dammar som klassats som anläggning med farlig verksamhet enligt lagen om skydd mot olyckor utövas av kommunen. har en central myndighetsroll inom dammsäkerhetsområdet som bl.a. innefattar att främja dammsäkerheten i landet, följa och medverka i utvecklingen, rapportera till regeringen och vid behov förslå åtgärder samt uppmärksamma behovet av forskning. har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning vad gäller frågor om dammsäkerhet enligt 11 kap. . SOU 2007:60 Bilaga B 9 13 Kraftindustrin har utarbetat riktlinjer för dammsäkerhet, RIDAS, och särskilda riktlinjer för gruvdammar, GruvRIDAS, har utarbetats av gruvindustrin. I detta arbete har branschorganisationerna och SveMin viktiga roller. För flödesdimensionering av dammar finns riktlinjer som tidigare beskrivits i avsnittet Systembeskrivning. Den pågående anpassningen av dammarna till extrema flöden i dagens klimat sker på initiativ av dammägarna själva. Erforderliga anpassningsåtgärder med anledning av framtida klimatförändringar är också dammägarnas ansvar och även dessa förutses ske på ägarnas initiativ, speciellt med tanke på deras strikta ansvar enligt . förutses inget behov av ändringar i ansvarsförhållanden och regelverk med anledning av en klimatförändring. En viss justering av riktlinjer pågår bl.a. med anledning av farhågorna för ett förändrat klimat. Konsekvenser av klimatförändringar Bedömningen av vilka konsekvenser en klimatförändring skulle kunna få på dammsäkerheten baseras i huvudsak på resultat från rapporten av riktlinjer i ett framtida förändrat klimat, andra upplagan, kompletterad med analyser för (et al., 2007). Resultaten ger inget entydigt besked om ifall klimatförändringen generellt sett kommer att öka eller minska dimensionerande flöden för klass I dammar. Beräkningar för de utvalda testområdena visar att förändrade klimatförhållanden i de flesta fall ökar den dimensionerande nederbördssekvensen. Det dimensionerande snötäcket minskar däremot. Beroende på hur ändringar i dimensionerande nederbördssekvens och dimensionerande snötäcke samspelar kan dimensionerande flöden både öka och minska beroende på plats och val av scenarier. Spridningen är speciellt stor mellan olika klimatmodeller i detta avseende, se figur 2. Det är följaktligen svårt att dra generella slutsatser om hur de dimensionerande flödena påverkas av en klimatförändring. En generell slutsats är dock att klimatfrågan tillför en extra osäkerhet som behöver beaktas vid den slutliga dimensioneringen. Bilaga B 9 SOU 2007:60 14 Figur 2 Figuren visar spridningen beroende på klimatscenarie i den procentuella förändringen i de beräknade maximala klass I-flödena Källa: . Den årliga uppföljning som görs i för ett antal platser i landet har inte visat någon ökning av högsta observerade flöde som andel av beräknat klass I-flöde. Uppföljningen är dock baserad på ett förhållandevis begränsat material. En utveckling av metodiken pågår vilket innebär att framgent kommer att göra en analys för alla platser för vilka man har tillgång till dimensioneringsberäkningar och flödesmätningar. Andra analyser antyder dock att det finns vissa tendenser till att förekomsten av extrem nederbörd har ökat något. Se figur 3 nedan som visar fördelningen av 24-timmars regnmängder större än på arealen . SOU 2007:60 Bilaga B 9 15 Figur 3 Fördelning av 24-timmars regnmängder större än på arealen Källa: . översvämningsrisker som gjort åt (et al., 2006) pekar på att 100årsflöden kan komma att bli högre i vissa delar av landet. Detta skulle möjligen kunna tyda på att risken för dammbrott vid mindre dammar och invallningar ökar. Dock bör man ha i åtanke att rapporten inte är framtagen med tanke på dammar. T.ex. är beräknade flöden baserade på mindre avrinningsområden än vad som normalt är aktuellt för dimensionering av dammar. Även analyserna för som redovisas i Elforsks rapport 07:15 tyder på att högre 100-årsflöden kan förväntas i framtidens klimat. Dock poängteras i rapporten att beräkningarna har stora osäkerheter. Klimatförändringar kommer också att innebära att vattenkraftsystemet kommer att drivas på ett annat sätt . T.ex. är det möjligt att tänka sig att förväntat högre vintertillrinningar leder till minskat krav på att ligga med fulla magasin . Klimatförändringar kommer också att innebära att behoven av elektricitet kommer att ändras. I det fall somrar blir varmare kan förväntas ett 0 50 100 150 [mm] 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 g Bilaga B 9 SOU 2007:60 16 ökat behov av kylning, vilket skulle öka elbehoven. I det fall vintrarna blir varmare kan tänkas att elbehoven minskar . Alla dessa frågeställningar innebär med nödvändighet inte att marginaler för den hydrologiska säkerheten reduceras. Det omvända kan också visa sig vara fallet. Troligt är att en förändring av kraftsystemet i sig, med mer förnybara kraftslag som t.ex. biokraftvärme och vindkraft påverkar vattenkraften i större grad än vad klimateffekterna gör. När det gäller gruvdammar för deponering av gruvavfall i driftskedet byggs de ofta på i etapper och utskov flyttas eller byggs om i samband med detta och kan därmed löpande anpassas till nya förhållanden. Dimensioneringsberäkningar av extrema flöden innehåller stora osäkerheter, även utan att särskild hänsyn tas till klimatfrågan. När det gäller att förutse effekterna för dimensionerande flöden för dammar i ett framtida förändrat klimat finns det också många osäkerhetsfaktorer. Förutom de grundläggande osäkerheterna i klimatscenarierna och i de globala och regionala klimatmodellerna finns osäkerheter i de metoder som använts för att överföra klimatscenarierna till den hydrologiska modell som används vid flödesdimensionering. Fortsatt forskning och utveckling inom området när det gäller effekterna av en klimatförändring på extrema flöden bör därför bedrivas. Även om extrema flöden är den helt dominerande klimatfaktorn för dammsäkerheten kan även andra klimatfaktorer som vind, tjäle och is påverka dammsäkerheten i varierande grad. finns inga signaler som pekar på att en klimatförändring skulle leda till ökade problem för dammsäkerheten med hänsyn till dessa faktorer. De framtagna scenarierna över max byvind visar så pass små förändringar att det inte ger någon indikation på ökade problem ur dammsäkerhetssynpunkt och med ett varmare klimat torde generellt sett inte dammsäkerhesproblem med is och tjäle öka. Andra faktorer som indirekt kan ha betydelse för dammsäkerheten i ett klimat i förändring kan vara att tillgängligheten till dammarna försvåras i samband med extrema väderhändelser. Det kan t.ex. handla om skador på vägar till följd av skyfall. Ett annat indirekt hot mot dammsäkerheten kan vara att ökade avrinningar och instabila vintrar leder till ökade översvämningsproblem i samhället i övrigt och att detta leder till ökade förväntningar från allmänheten på flödesdämpning dvs. innehållande av vatten i magasinen uppströms för att minska översvämningar SOU 2007:60 Bilaga B 9 17 nedströms. Detta skulle kunna leda till ökad risk för dammbrott genom att man utnyttjar magasinens dämpningskapacitet innan tillflödet kulminerat. Flödesdämpning är en komplicerad åtgärd som kräver stora säkerhetsmarginaler och stor kunskap för att bli effektiv och säker. Dammsäkerheten måste prioriteras framför intresset att dämpa flöden för att minska översvämningsproblem. Kostnader för skador Konsekvenserna av om ett dammbrott skulle inträffa skiljer sig från damm till damm och beror bl.a. på magasinets storlek, dammens höjd, typ av damm och förhållandena nedströms. Vid vissa dammar handlar det om katastrofala konsekvenser med förlust av många människoliv och mycket stora skador på infrastrukturen längs en hel älvdal medan det vid andra dammar handlar om endast obetydliga konsekvenser. finns inte underlag för att göra en bedömning av om en klimatförändring kommer att leda till ökad frekvens av dammbrott. Det går således inte att bedöma om en klimatförändring kommer att leda till ökade kostnader för skador till följd av dammbrott. Riskbilden kan dock sägas ha förändrats något genom den osäkerhet i dimensioneringsunderlaget som klimatfrågan tillfört. Anpassningsåtgärder samt kostnader för dessa Dammsäkerhet handlar om komplexa system och stora investeringar. För att kunna vidta rätt åtgärder som verkligen höjer dammsäkerheten krävs att man har tillräcklig kunskap om vad man ska anpassa sig till. Strategi för anpassning finns inte tillräckligt underlag för att kunna uppskatta om och i så fall hur dammarna behöver anpassas med anledning av en klimatförändring. Däremot vet vi med säkerhet att farhågorna om ett förändrat klimat har skapat ytterligare osäkerheter som motive Bilaga B 9 SOU 2007:60 18 rar fortsatta studier av effekterna på dimensionerande flöden och ökade säkerhetsmarginaler vid dimensioneringsarbetet. Mot bakgrund av bl.a. de osäkerheter som klimatfrågan tillför bör beräkningsförutsättningarna ses över regelbundet. Jämförelser mellan inträffade flödessituationer och beräknade dimensionerande flöden bör utföras fortlöpande. Systemets känslighet för klimatförändringar bör analyseras genom utnyttjande av klimatscenarier. Nya förutsättningar kan leda till att dimensioneringsberäkningarna behöver revideras. Osäkerheter kring det framtida klimatet får inte hindra att nödvändiga dammsäkerhetshöjande åtgärder vidtas. På grund av dessa osäkerheter bör dessutom flexibilitet och marginaler skapas där så är lämpligt. Sedan Flödeskommitténs riktlinjer gavs ut görs fortlöpande jämförelser mellan inträffade klimathändelser och beräknande flöden enligt riktlinjerna. Den känslighetsanalys av riktlinjer i ett framtida förändrat klimat som genomförts kommer att följas upp av fler forskningsstudier. Genom uppföljningar av inträffade klimathändelser, fortsatt stöd till och medverkan i forskning och utveckling och fortsatta känslighetsanalyser följs frågan bl.a. inom ram av , , och och eventuella anpassningsåtgärder kan vidtas om/när man identifierar ett sådant behov. Anpassningsåtgärder kan innebära såväl ombyggnadsåtgärder på dammägarnas initiativ som revidering av riktlinjerna. Genom denna strategi minskar risken för att överraskas av effekter av en klimatförändring och man ökar successivt kunskapen för att kunna vidta rätt åtgärder. Kostnader för anpassning gjorda analyser visar inte om en klimatförändring generellt kommer att öka eller minska de dimensionerande flödena för dammar. Eftersom det med den kunskap som finns inte går att säga om och i så fall hur dammarna behöver anpassas till ett förändrat klimat går det inte heller att uppskatta kostnaderna för anpassningsåtgärder. Däremot kan man säga att man får ökade kostnader för att fortlöpande följa frågan till exempel genom utveckling av beräkningsmetoder och ytterligare beräkningar för att studera systemets känslighet för klimatförändringar. SOU 2007:60 Bilaga B 9 19 Det råder stor osäkerhet om hur de dimensionerande flödena enligt riktlinjer kan komma att förändras i ett förändrat klimat. Det kan dock inte uteslutas att kostnader för att anpassa dammarna till en förändring kan komma att bli av samma storleksordning som kostnaderna för de åtgärder som genomförs baserat på ett oförändrat klimat. Ställt i relation till det normala underhållsbehovet bedöms inte kostnader för anpassning till klimatfrågan få dominerande betydelse. Pågående åtgärder för att minska dammarnas sårbarhet i dagens klimat Genom de åtgärder som pågår för att minska dammarnas sårbarhet i dagens klimat fås totalt sett en minskad sårbarhet även i ett förändrat klimat. Förutom den pågående anpassningen av dammar till riktlinjer och andra uppgraderingar kan t.ex. nämnas den utveckling av samordnad beredskap för dammbrott som pågår i de stora kraftverksälvarna samt bildandet av Svenskt vattenkraftcentrum (SVC) En mera utförlig beskrivning av dammsäkerhetsarbetet i lämnas i Svenska Kraftnäts rapport (2007); Dammsäkerhetsutvecklingen i (bilaga 1). avslutades ett pilotprojekt för utveckling av samordnad beredskapsplanering för dammbrott som bedrivits för Ljusnan. I projektet har ett gemensamt planeringsunderlag tagits fram med GIS-skikt, kartor och tabeller som visar flodvågsutbredningen av dammbrott längs älven. Genom detta fås en bild av vilka konsekvenser som skulle kunna uppstå vid dammbrott i de olika dammarna i älven. En larmplan har också tagits fram som beskriver vilka aktörer som ska larmas i olika situationer. Vidare har ett exempel på informationsbroschyr för kommuninvånarna längs älven utarbetats. Men det kanske allra viktigaste resultatet av projektet är de berörda aktörernas beredskapsplanering och den samverkan som utvecklats mellan aktörerna, främst dammägarna, de kommunala räddningstjänsterna och länsstyrelserna. Med Ljusnan som förebild är ambitionen att beredskapsplanering för dammbrott ska utvecklas i alla de stora kraftverksälvarna och har arbetet med detta påbörjats i , , och . Bilaga B 9 SOU 2007:60 20 En av de viktigaste faktorerna för att säkerställa hög dammsäkerhet är att vi lyckas upprätthålla god kompetens inom området i landet. Efter vattenkraftens utbyggnadsepok, som kulminerade , har såväl grundutbildning som forskning inom området stadigt minskat vid våra tekniska högskolor. På initiativ av kraftindustrin, , och några högskolor bildades därför (SVC) . Syftet är att bidra till kunskaps- och kompetensförsörjningen inom dammsäkerhetsområdet genom utveckling av högskoleutbildnings- och forskningsmiljö. Att säkerställa kompetensförsörjningen i landet är troligtvis en av de största utmaningarna när det gäller dammsäkerhet och förutom satsningen på SVC krävs bland annat att dammägarna kontinuerligt nyanställer och erbjuder intressanta arbetstillfällen inom dammsäkerhetsområdet. Även när det gäller anpassning av dammar till ett förändrat klimat är kompetensfrågan viktig. Det krävs hög kompetens hos såväl dammägare som hos övriga aktörer, såsom konsulter, domstolar och myndigheter för att kunna bedöma behovet av anpassning och säkerställa att eventuella anpassningsåtgärder görs på ett insiktsfullt sätt. Slutsatser Extrema flöden är den helt dominerande klimatfaktorn för dammsäkerhet. pågår en anpassning av dammarna enligt kraven i riktlinjer. Denna anpassning avser extrema flöden under dagens klimatförhållanden och har ingen direkt koppling till frågan om en klimatförändring. Konsekvenser av klimatförändringar gjorda analyser ger inget entydigt besked om klimatförändringen kommer att öka eller minska dimensionerande flöden för klass I dammar. Beroende på hur ändringar i dimensionerande nederbördssekvens och dimensionerande snötäcke samspelar kan dimensionerande flöden både öka och minska beroende på plats och val av scenarier. Det är därför svårt att dra generella slutsatser om hur de dimensionerande flödena påverkas av en klimatförändring. En generell slutsats är dock att klimatfrågan tillför en extra osäkerhet som behöver beaktas vid den slutliga dimensioneringen. SOU 2007:60 Bilaga B 9 21 Mot bakgrund av bl.a. de osäkerheter som klimatfrågan tillför bör beräkningsförutsättningarna ses över regelbundet. Jämförelser mellan inträffade flödessituationer och beräknade dimensionerande flöden bör utföras fortlöpande. Systemets känslighet för klimatförändringar bör analyseras genom utnyttjande av klimatscenarier. Nya förutsättningar kan leda till att dimensioneringsberäkningarna behöver revideras. Osäkerheter kring det framtida klimatet får inte hindra att nödvändiga dammsäkerhetshöjande åtgärder vidtas. På grund av dessa osäkerheter bör dessutom flexibilitet och marginaler skapas där så är lämpligt.