sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — En central del av den nya myndighetens uppgifter är att verka för ett systematiskt säkerhetsarbete, samt att säkerhetsfrågor beaktas i ett systemperspektiv och att kopplingen mellan de olika nivåerna i samhället fungerar på ett effektivt sätt. Ett arbete som dels handlar om privata och offentliga aktörers egna förmågor, dels om att skapa förutsättningar för en bättre förmåga att hantera mer omfat- tande händelser som kräver sektorsövergripande insatser. Den nya myndigheten bör också ha det övergripande ansvaret för det förebyggande och sårbarhetsreducerande arbetet i syfte att minska risken för och konsekvenserna av olyckor och kriser. Arbetet bör bedrivas systematiskt och tvärsektoriellt på internatio- nell, nationell, regional och lokal nivå. Utveckling av förmågan inom räddningstjänst- och krishanteringsområdena Myndigheten ska vidare svara för utveckling av förmågan inom räddningstjänst- och krishanteringsområdena. Ett sådant arbete inkluderar bl.a. lednings-, metod- och förmågeutveckling samt att tillse att samhällets räddningstjänst- och krishanteringsorgan arbe- tar och samverkar effektivt. Utveckling av system för beslutstöd och ledning Aktörer som hanterar olyckor och kriser har behov av lednings- och stödfunktioner som underlättar inhämtning, bearbetning och delgivning av olika typer av information. Det finns likaledes ett behov av att kunna kommunicera inom och mellan operativa enheter liksom mellan olika aktörer. Information och varningar måste dessutom kunna delges både allmänheten och massmedia. Den nya myndigheten bör ges ansvaret för vissa tekniska system som har många användare, används av flera aktörer eller sådana system där det finns fördelar av att utveckla system eller lösningar gemensamt. Stärkt arbete med uppföljning, utvärdering och analys En central del i arbetet med att utveckla den nationella förmågan att hantera olyckor och extraordinära händelser är uppföljning, utvärdering, analys och tillsyn. Utifrån denna verksamhet och i samverkan med olika sektorsmyndigheter bör myndigheten kunna sammanställa och analysera bilden av olyckor, hot och risker samt beroendeförhållanden på aggregerad nivå. Den nya myndigheten ska därefter identifiera brister och lämna förslag på åtgärder för att åtgärda dessa. Den kunskap som myndigheten erhåller utifrån dessa analyser är av betydande vikt för att utveckla förmågan inom rädd- ningstjänst- och krisberedskapsområdet på samma sätt som kun- skaperna inom dessa områden är av betydande vikt för att exempel- vis kunna föreslå åtgärder för att minska antalet olyckor. Myndig- heten bör utifrån sitt arbete inom området ha kapacitet att på regeringens uppdrag ta fram en strategisk inriktning för verksam- heten. Ett sådant arbete inkluderar bl.a. att ta fram policys baserat på det underlag som erhålls genom analys, uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. Utvärdering av förmåga inom olika sektorer samt uppföljning av arbetet på lokal och regional nivå bör ske löpande. Den nya myn- digheten bör ges i uppdrag att svara för denna utvärdering och uppföljning. Arbetet med uppföljning, utvärdering och analys bör ske integrerat vad avser krisberedskap och skydd mot olyckor. Utredningen gör också bedömningen att den tvärsektoriella sam- ordningen stärks genom de förslag som utredningen lämnar avse- ende uppföljning, utvärdering och analys. Därutöver bör den nya myndigheten få uppgiften att svara för bl.a. strategisk analys, metodutveckling, forskning, utveckling och erfarenhetsåterföring från händelser i hela hotskalan både nationellt och internationellt. Förstärkningsresurser och kapacitet att genomföra internationella insatser Det finns ett behov att på statlig nivå hålla vissa förstärknings- resurser för att kunna stödja den lokala och regionala nivån. Det kan gälla mycket speciella händelser som inträffar relativt sällan eller situationer där lokala och regionala resurser inte räcker till ens i samverkan. Detsamma gäller när andra länder drabbas av händel- ser och inte har tillräckliga egna resurser för att hantera den upp- komna situationen och begär hjälp. Det är naturligt att förstärk- ningsresurser liksom kapaciteten att genomföra internationella humanitära insatser finns hos den nya myndigheten. Som en följd av detta bör myndigheten utgöra kontaktpunkt gentemot gemen- skapsmekanismen inom EU och samarbetet inom NATO/PFF samt mot . Genom att samla uppgiften att tillhandahålla hjälp, såväl utanför som innanför gränser, hos en aktör kan verksamheten rationaliseras och erfarenheter utbytas effektivt. Sektorsmyndigheternas ansvar för avtal inom deras verksamhetsområde är därmed oförändrat. Stöd till individer efter en katastrof Erfarenheter har visat att det efter vissa större händelser finns ett behov av att det finns en förberedd förmåga i samhället att stödja anhöriga och drabbade, även efter att de omedelbara och grund- läggande materiella behoven är tillgodosedda. Den nya myndig- heten bör ges i uppdrag att utveckla en generell beredskap för att ta omhand anhöriga och överlevande, förmedla information samt samordna olika aktörers handlande. En sådan struktur bör finnas förberedd och kunna aktiveras med mycket kort varsel. Inom den nya myndighetens verksamhetsområde finns ett flertal centrala författningar. Vidare bedrivs ett samt ett omfattande internationellt arbete både inom EU och i andra fora med legala implikationer som rör myndighetens verksamhetsområde och där myndigheten bör delta eller kunna lämna stöd till regeringen. Den nya myndigheten bör ges bemyndigande att svara för föreskrifter enligt viss lagstiftning och bör ge ut allmänna råd inom ramen för sitt verksamhetsområde, exempelvis inom räddningstjänstområdet. För att uppnå önskvärd förmåga inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar är utbildning och övning centralt. Dessa är en naturlig del av all verksamhet för att stärka förmågan att hantera olyckor och kriser och bör bedrivas kontinu- erligt. Som en följd av myndighetens breda ansvarsområde blir utbildnings- och övningsverksamheten också bred, innefattande både området skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och internationell verksamhet. Utredningen ser stora fördelar med att utbildning och övning inom krisberedskapsområdet och området skydd mot olyckor knyts närmare vart annat och att det skapas ett samlat ansvar för utbildningarna inom dessa områden. Övningar för att utveckla samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser En central uppgift för den nya myndigheten är att svara för genomförandet och uppföljningen av vissa övningar. Framförallt två typer av övningar bör prioriteras, dels sektorsövergripande övningar i syfte att öka kompetensen och testa förmågan hos olika aktörer i krishanteringssystemet, dels övningar som syftar till att utveckla förmågan inom ramen för myndighetens sektorsansvar. En viktig del av arbetet är att inrikta övningarna mot de område där det föreligger behov. Genomförandet av övningar på statlig, regio- nal och lokal nivå bör genomföras på ett strukturerat sätt och avse realistiska förhållanden så att erfarenheterna från övningarna bidrar till att utveckla samhällets förmåga. Ansvar för ett brett utbildningsbehov Det framtida utbildningsbehovet inom området kräver mot bak- grund av dess bredd spetskompetenser från flera olika forsknings- discipliner. Den nya myndigheten bör ansvara för att inventera och analysera utbildningsbehovet samt tillse att det finns relevanta och kvalitetssäkrade utbildningar inom områdena skydd mot olyckor och krisberedskap. Även en översikt över tillgängliga utbildningar som olika intressenter kan ta del av bör tillhandahållas. Den nya myndigheten bör vidare svara för inriktningen och uppföljningen av utbildning inom områdena krisberedskap och skydd mot olyckor. Utredningen menar att det för att svara för denna inrikt- ning bör knytas ett utbildningsråd med företrädare för centrala aktörer inom krisberedskapsområdet och området skydd mot olyckor. Rådet ska bidra till att den utbildning som bedrivs vid olika institutioner kan synkroniseras i syfte att minska överlapp mellan befintliga utbildningar. Minskad efterfrågan på skolbunden risk- och säkerhetsutbildning Vad gäller utbildning inom området skydd mot olyckor har SRV bl.a. konstaterat att efterfrågan på den skolbundna risk- och säker- hetsutbildningen sannolikt kommer att minska . På samma gång som det finns stora behov av och efterfrågan på fort- bildning inom området skydd mot olyckor. Ökningen avser dock främst efterfrågan på distansutbildning och stöd för utbildning och övning regionalt och lokalt. Dagens struktur för utbildning inom skydd mot olyckor dras med betydande problem. Det finns en överkapacitet, bristande flexibilitet samt utvecklings- och inve- steringsbehov. Forskning och utveckling behöver öka och ges en starkare koppling till utbildningen. En beställar-utförarmodell för att tillgodose det breda utbildningsbehovet Utredningen anser att en beställar-utförarmodell bör införas för att tillgodose det samlade behovet av utbildning inom området skydd mot olyckor och krisberedskapsområdet. Den nya myndigheten kommer därigenom att ha medel och beställa utbildning från olika utbildningsinstitutioner. En sådan modell ökar flexibiliteten, möj- liggör en närmare koppling till olika forskningsinstitutioner. Den modell som föreslagits av utredningen bedöms även öppna för att akademisera delar av utbildningen i och med att denna kan beställas från högskolor och universitet. Enligt modellen ges den nya myndigheten medel för att beställa relevant utbildning från olika utbildningsinstitutioner. Om relevant utbildning inte finns att tillgå eller om det gäller studiemedelsfinan- sierad utbildning eller om det rör sig om utbildning där det finns reglerade utbildningskrav, bör denna tillhandahållas av myndig- heten, då via en särskild utförarfunktion. Inom denna utbildning torde det dock finnas delar som kan utföras av andra, men då som en del av den utbildning som myndigheten tillhandahåller. Vidare- utbildning som inte är studiemedelsfinansierad bör fortsättningsvis finansieras genom avgifter. En enhet för utbildningsproduktion med verksamhet i Revinge och I och med att utbildningen i avsevärt högre grad ska till- handahållas av externa utbildningsproducenter innebär detta att utbildningsvolymen som genomförs i egen regi bedöms till en lägre nivå än dagens utbildningsvolymer. Merparten av den framtida utbildningsverksamheten bör därför kunna tillhandahållas vid en utbildningsplats. Utredningen bedömer det emellertid inte som möjligt att få till stånd en förändring där all utbildning tillhandahålls vid en utbildningsplats. Förändringen måste därför ske successivt. finns enligt utredningens bedömning, då distansutbildningen är under utveckling, behov av att bibehålla en struktur med viss geografisk representation. En utveckling av distansutbildningen bör kunna innebära en ökad geografisk närhet för avnämarna. Den av utredningen föreslagna modellen där den nya myndigheten köper utbildning från flera olika aktörer bedöms också bidra till en ökad geografisk närhet vad avser utbild- ningarna, eftersom det öppnar för fler utbildningsproducenter. Antalet utbildningsplatser kan således inte ses som avgörande för den geografiska närheten för utbildningen inom området skydd mot olyckor . Utredningen förordar att det skapas en utförarenhet för tillhan- dahållande av utbildningen och att Revinge väljs som plats för denna. Verksamhet bör också bedrivas vid en mindre utbildnings- plats – . Verksamheten vid skolorna i och bör avvecklas möjligt. Utredningen har i enlighet med sina direktiv också haft att över- väga om vissa verksamheter bör överföras till andra myndigheter. Motivet för detta måste ses som att en renodling av verksamheten. Utredningen föreslår därför att viss verksamhet förs till andra huvudmän. Exempel på sådan verksamhet är signalskydd till För- svarets radioanstalt, mediernas beredskapsråd till Kulturdeparte- mentets ansvarsområde, transport av farligt gods till den föreslagna Trafikinspektionen samt ansvaret för länsstyrelsernas lednings- platser till respektive länsstyrelse. Verksamhet i , , , , och I utredningens arbete med att överväga lokaliseringsorter har en utgångspunkt varit att det ur myndighetens perspektiv är lättare och mest rationellt att bedriva verksamhet på så få orter som möj- ligt. Ur ett strikt verksamhetsperspektiv skulle det vara mest ratio- nellt och förmodligen också effektivast att bedriva verksamhet endast i och . Utredningen har däremot tagit betydande regionalpolitiska hänsyn och föreslår att den nya myn- digheten ska lokaliseras till sex orter; , , Kristi- nehamn, , och varav de två sista är orter där endast utbildning bedrivs. Utredningen föreslår att myndighetens huvudkontor, samt huvuddelen av verksamheten inom analys- avdelningen och delar av Rakelverksamheten lokaliseras till när- förort i . Den helt övervägande delen inom avdelningen för olyckor och kriser bör enligt utredningens mening placeras i , liksom den nya myndighetens internrevision och tillsyns- verksamhet. Utredningen har utifrån olika organisationsmodeller kommit till slutsatsen att en funktionell modell är den som är bäst lämpad för att utforma den nya myndighetens organisation. Utredningen har även tagit fram ett förslag till en övergripande organisation för den nya myndigheten. Eftersom det är en ny myndighet och inte en sammanföring av de tre befintliga myndigheterna och deras verk- samhet som bildas, är det viktigt att denna får en organisation som ger myndigheten de bästa förutsättningarna för att på ett effektivt sätt kunna fullgöra sitt uppdrag. Enligt utredningens uppskattning får den nya myndigheten mellan 600 620 årsarbetskrafter. Anslag och ekonomiska konsekvenser Utredningen beräknar att den nya myndighetens förvaltningsanslag kommer att uppgå till drygt 1 . Vidare beräknar utred- ningen omställningskostnaderna till för förändringen av utbildningsorganisationen och för övrig omställning, to- talt ca . Dessa omställningskostnader finansieras via de neddragningar som utredningen föreslår samt via viss övergångs- finansiering från anslaget 7:5 Krisberedskap. beräknar utredningen att en besparing om drygt (förde- lad på drygt från anslaget 7:5 Krisberedskap och ca från de gamla förvaltningsanslagen) kan genomföras genom att en myndighet med ansvar för områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar skapas. 1.1Utvecklingen inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar Den anslags- och myndighetsstruktur som finns inom kris- beredskapsområdet och området skydd mot olyckor måste ses i ljuset av hur verksamheten har indelats. Då fanns en mycket tydlig uppdelning mellan räddningstjänst och civilt försvar samt mellan den verksamhet som skulle bedrivas i fred och under höjd beredskap. Dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap hade som uppgift att förbereda det civila samhället för att hantera ett väpnat angrepp och det fanns då ett tydligt scenario vilket möjliggjorde specifika och identifierbara åtgärder. I och med att hotbilden förändrades beslutade om beredskapen mot svåra påfrest- ningar i fred och ett nytt planeringsbegrepp infördes därmed. För- mågan att hantera och förebygga svåra påfrestningar fördes in som ett mål vid sidan av målet för det civila försvaret budget- proposition. Fram fanns medel för det civila försvaret i s.k. funktionsanslag, vilka disponerades av utpekade myndigheter med särskilda uppgifter vid eventuellt krig eller krigsfara. På tilläggsbudget 2002 beslutades att dessa anslag skulle samlas i ett anslag som benämnts 7:5 Krisberedskap. Regeringen angav i skrivelsen Beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred (skr. 1998/99:33) att svåra påfrestningar är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/2002:158) slogs dock fast att det inte är möjligt att skilja händelser som kan leda till svåra påfrestningar från sådana som inte gör det. Dessutom anförde regeringen att samhället ska ha en förmåga att hantera alla typer av händelser i fred. Regeringen ansåg det därför inte nödvändigt att definiera begreppet svåra påfrestningar i fred. I ovan nämnda proposition föreslogs att Krisberedskapsmyndig- heten (KBM) skulle inrättas som myndighet med samordnande planeringsuppgifter för beredskapen mot både svåra påfrestningar i fred samt vid höjd beredskap. Verksamheten inom områdena civilt försvar och svåra påfrestningar fördes därmed närmare varandra och det angavs att de åtgärder som vidtas inom området svåra påfrestningar även bedöms bidra till verksamheten inom det civila försvaret. Inom området skydd mot olyckor genomfördes en samman- föring av verksamheter då () bildades genom en sammanslagning av och Civil- försvarsstyrelsen. SRV fick därigenom ansvaret för uppgifter inom hela hotskalan vad avser räddningstjänstområdet. Mot bakgrund av ominriktningen av totalförsvaret har SRV:s verksamhet alltefter- som kommit att fokusera mer kring fredstida händelser. SRV är en myndighet med diversifierade uppgifter med alltifrån för- beredande och förebyggande arbete till operativa insatser och åter- uppbyggnad. I propositionen Integrering av verksamheter inom politikområdet Skydd mot olyckor (prop. 2000/01:77) föreslog regeringen sådana ändringar i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor som möjliggjorde att kunde läggas ned och att verksamheten överföras till SRV. Regeringen framhöll i propositionen att statsmakterna eftersträvat en ökad integration mellan olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt räddnings- tjänst. Ambitionen var att så långt möjligt samordna verksamheter och därmed förbättra återföringen av erfarenheter mellan olycks- förebyggande och skadeavhjälpande verksamheter. Regeringen ansåg att en helhetssyn borde råda där den övergripande målsätt- ningen var att minska antalet olyckor. SRV har genom en rad åtgärder givits bättre förutsättningar att verka längs hela skalan av olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt räddningstjänst- området. I budgetpropositionen tog regeringen ett samlat grepp vad avser områdena skydd mot olyckor och svåra påfrestningar genom att föra samman dessa till ett gemensamt politikområde – Skydd mot olyckor och svåra påfrestningar. Politikområdet skulle således omfatta både verksamheten som syftar till att förhindra och begränsa konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred och det arbete som syftar till att förebygga och begränsa konse- kvenser av olyckor samt avhjälpa skador. Det kan konstateras att områdena skydd mot olyckor, krisbered- skap och civilt försvar har utvecklats var för sig , trots sammanföringen till ett politikområde. Utvecklingen har dock inneburit att respektive myndighet inom sitt respektive område har ett ansvar för helheten. I den verksamhet som myndig- heterna bedriver finns dock tydliga beröringspunkter och likartade uppgifter. Den internationella utvecklingen har vidare inneburit att skilje- linjerna mellan myndigheternas verksamhet blir allt mindre relevant eftersom samarbetet med andra länder på säkerhetsområdet alltmer integreras i det nationella arbetet. Genom de direktiv som har läm- nats till denna utredning har regeringen uppdragit åt utredningen att pröva frågan om ett ytterligare närmande av verksamheterna inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt för- svar. Utredningen har haft uppdraget att genomföra en översyn av verk- samheterna vid (), Krisberedskaps- myndigheten (KBM) och Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) samt lämna förslag till en preciserad uppgifts-, ansvars- och resursfördelning. Syftet med utredningen har varit att pröva om relevanta delar av myndigheterna bör föras samman till en myndig- het för frågor om samhällets beredskap och säkerhet samt i vilken utsträckning övriga delar bör föras till andra befintliga myndig- heter. Enligt utredningens direktiv ska den nya myndigheten ha uppgifter inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar samt kunna hantera uppgifter före, under och efter en kris. Myndigheten ska vara både förberedande och operativt verk- sam och kan därigenom också bli en naturlig kontaktpunkt såväl i som i det internationella samarbetet inom området kris- beredskap. En sammanläggning av verksamheterna ska även ge rationaliseringsvinster och synergieffekter. Utredningen har haft att utgå från den inriktning som regeringen angivit i propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133). Vidare har utredningen haft i uppdrag att överväga hur tillsyn kan ges en oberoende ställning i förhållande till myndighetens övriga uppgifter. Utredningens direktiv återfinns i bilaga ett och två. Utredningen inledde sitt arbete och har sammanträtt vid sex tillfällen. Arbetet har bedrivits med stöd från de berörda myndigheterna, vilka också varit behjälpliga under arbetets gång med underlagsframtagning, information m.m. Utredningens experter har beretts tillfälle att lämna synpunkter på arbetsmaterial. Därutöver har utredningen besökt myndigheterna på respektive huvudort. Ett besök har även genomförts vid SRV:s skola i Rev- inge. Utredningen har från SRV mottagit den utredning om inrikt- ning för utbildningsverksamheten som SRV tagit fram. Vidare har utredningen informerat de berörda myndigheternas ledning om de förslag som utredningen avsett lämna. Utredningen har också givit olika organisationer möjligheter att framföra sina synpunkter på den verksamhet som ska bedrivas inom den nya myndigheten och har bl.a. träffat företrädare för Plast- och kemiföretagen, fackliga organisationer, ett flertal frivil- ligorganisationer, samt företrädare för kommuner, regioner, landsting och länsstyrelser. Utredningen har även motta- git information från andra intressenter via e-post och brevledes. I enlighet med sina direktiv har utredningen samrått med (Fi 2003:02), Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03), (N 2005:09) samt den utredare som har i uppdrag att biträda med att utreda inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion inom . Centrala arbetstagarorganisationer har informerats om utredningsarbetet och därmed givits möj- ligheter att komma med synpunkter. Utredningen har också besökt och som har myndigheter liknande den som utredningen har haft i uppdrag att se över möjligheterna att skapa, för att inhämta underlag om erfa- renheter och syn på verksamheten. I syfte att få en bild av berörda intressenters uppfattning om den verksamhet som de tre myndig- heterna bedriver har utredningen även låtit genomföra en intressentundersökning. I utredningens arbete med att ta fram en övergripande organisationsskiss har utredningen använt sig av kon- sultstöd. I vissa delar har utredningen även haft stöd från Total- . 1.1.3Tidigare utredningar och propositioner inom området Inom områdena skydd mot olyckor, svåra påfrestningar och civilt försvar har ett antal utredningar, rapporter och propositioner lagts fram . De mest relevanta utredningarna och propo- sitionerna för denna utredning redovisas nedan. Utredningen om Ledning av befolkningsskyddet och räddnings- tjänsten tillsatte regeringen en kommitté med uppdrag att utreda frågan om en samordning av den centrala ledningen av räddnings- tjänsten i fred och civilförsvarsverksamheten (CESAM). Kommittén konstaterade i sin rapport av kommittén för samordning av den centrala ledningen av räddningstjänsten i fred och civilförsvarsverksamheten (DS Fö 1984:2) att det moderna samhällets utveckling inneburit ett allt sårbarare samhälle och att sårbarheten har ökat kraven på skydd för människor, egendom och miljön. Kommittén menade att detta ställde krav på en effektiv räddningstjänst och förebyggande åtgärder som anpassas till förändringarna.