sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Det kan därför inte generellt sett sägas att verkställighetsarbetet förhindras eller försvåras av att en skola eller en förskola inte lämnar ut sekre- tessbelagda uppgifter om ett barn. En uppgiftsskyldighet för skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle däremot kunna underlätta verkställighetsarbetet. Om en uppgiftsskyldighet införs, ges det möjlighet för de verkställande myndigheterna att skicka ut listor över barn som skall avvisas eller utvisas till förskolor och skolor med förfrågningar om huruvida barnen finns i verksamheten och om förskolan eller skolan har några adressuppgifter eller andra kontaktuppgifter till barnen eller deras föräldrar. Vi anser inte att barnens rätt till skolgång skall kunna användas för att på så sätt underlätta verkställighetsarbetet. Sammantaget finner vi att de argument som talar emot en upp- giftsskyldighet väger så tungt att någon sådan skyldighet inte bör införas. Även vid en mer begränsad uppgiftsskyldighet, motsvarande den som råder på hälso- och sjukvårdens område, skulle flertalet av ovan beskrivna nackdelar uppstå. Vi bedömer därför att inte heller en begränsad uppgiftsskyldighet bör komma ifråga. Bör sekretessen inom skolväsendet undantas från generalklausulens tillämpningsområde? Med stöd av de skäl som vi har anfört mot en uppgiftsskyldighet kan det hävdas att den i kapitel 5 och 6 föreslagna rätten till skol- gång skulle få störst genomslagskraft om det införs ett starkare sekretesskydd mellan myndigheterna än vad som är fallet . Ett sådant starkare skydd skulle kunna införas genom att sekretessen i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, förskoleverksam- heten och skolbarnsomsorgen (sekretess enligt 7 kap. 9 och 38 §§ sekretesslagen) undantas från tillämpningsområdet för generalklau- sulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Därigenom skulle skolan, förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen få göra samma sekretess- prövning om polisen eller begär ut adresser och andra personuppgifter rörande barn i familjer som håller sig undan verkställighet som om uppgifterna begärs av en enskild person. In- tresset av att verkställighet sker skulle således inte tillmätas någon särskild betydelse vid prövningen av om uppgifterna kan lämnas ut. En sådan reglering skulle sannolikt öka benägenheten hos dem som håller sig undan verkställighet att låta sina barn gå i skolan eller delta i förskoleverksamhet. Dessutom skulle troligen en del äldre barn och ungdomar känna en större trygghet i skolan. Å andra sidan skulle skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen bli för- hindrade att lämna ut sekretessbelagda uppgifter också till andra myndigheter än polisen och , eller för andra syften än verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Det kan upp- stå situationer då det är angeläget att myndigheter får tillgång till ett barns personuppgifter, även om uppgifterna omfattas av sekretess. Enligt vår bedömning bör därför inte sekretessen mellan skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen och andra myndig- heter förstärkas. Sammantaget gör vi bedömningen att den nuvarande regleringen av sekretess mellan myndigheter inte bör ändras. Det innebär att frågan om huruvida uppgifter om barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet kan lämnas ut till polisen eller får avgöras i varje enskilt fall med beaktande av generalklausulen. Visserligen kan det med fog hävdas att avvägningen mellan olika intressen enligt generalklausulen kan vara svår. De rektorer som ut- redningen har varit i kontakt med har också förklarat att de gärna hade sett ett klargörande av vad som gäller för det fall att polisen eller efterfrågar gömda barn i förskolan eller skolan. Generalklausulens utformning, där en avvägning skall göras mellan intresset av att uppgiften lämnas ut och det intresse som sekretessen är avsedd att skydda, medför att det inte går att ge ett generellt svar på frågan om förskolorna och skolorna skall efterkomma de verk- ställande myndigheternas begäran. För att sekretessen skall vika krävs emellertid att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. De skäl som vi har anfört mot införande av en uppgiftsskyldighet talar i stor utsträckning emot att sekretessbelagda personuppgifter om barn i familjer som håller sig undan verkställighet lämnas ut till de verkställande myndigheterna. En bedömning enligt generalklau- sulen torde därför ofta falla ut så att det inte kan anses uppenbart att intresset av att personuppgifter lämnas till polisen eller Migrations- verket har företräde framför barnets eller barnets närståendes intresse av att uppgifterna inte kommer till de verkställande myndigheternas kännedom. I den mån tveksamma situationer uppstår blir det ytterst en fråga för rättstillämpningen att avgöra hur prövningen enligt generalklausulen skall falla ut. 7.6.3Tystnadsplikt för personal i enskilt bedriven verksamhet Vår bedömning: Våra förslag i kapitel 5 och 6 innebär inte att regleringen om tystnadsplikt för personal i fristående skolor samt i enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg behöver ändras. Offentlighetsprincipen gäller inte för fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det innebär att personalen där inte har någon skyldighet att besvara frågor om de barn som finns i verksamheten, annat än om sådan skyldighet följer av lag. Däremot omfattas även de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och unga av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Bestämmelserna om tystnadsplikt i 2 a kap. 18 § och 2 b kap. 11 § skollagen innebär att den som är eller har varit verksam i enskilt be- driven förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg eller verksamhet som motsvarar förskoleklassen inte obehörigen får röja vad han eller hon har fått veta om enskildas personliga förhållanden. När det gäller fristående skolor är tystnadsplikten enligt 9 kap. 16 a § skollagen begränsad till att avse uppgifter i den personalvårdande verksamheten och uppgifter i ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. I kapitel 6 har vi gjort bedömningen att barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning inte skall ha rätt till utbildning i fristående skolor eller att tas emot i enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet eller skolbarns- omsorg. I den mån de enskilt bedrivna verksamheterna frivilligt väljer att ta emot barnen gäller bestämmelserna om tystnadsplikt. Reg- leringen får anses innebära att personalen i enskilt bedriven för- skoleklass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg inte får lämna ut uppgifter om gömda barns personliga förhållanden, såsom uppgift om huruvida ett visst barn finns i verksamheten eller adressen till ett namngivet barn, om inte uppgiftsskyldighet följer av lag eller barnets vårdnadshavare samtycker till att uppgifterna lämnas ut. Per- sonalen i fristående skolor får inte lämna ut sådana uppgifter om de avser den elevvårdande verksamheten eller ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. I övrigt, när det gäller t.ex. klasslistor eller uppgifter om elevers studieresultat, står det skolan fritt att avgöra om uppgiften skall lämnas ut eller inte. Huruvida uppgifterna begärs av en enskild person eller av en myndighet saknar betydelse. De enskilt bedrivna verksamheterna är inte myndigheter, och den nuvarande regleringen innebär därför inte någon risk för konflikt mellan olika myndigheters intressen. Enligt vår bedömning innebär därför inte våra förslag i kapitel 5 och 6 att den reglering som finns behöver ändras. Vår bedömning: Underrättelseskyldigheten enligt 7 kap. 1 § ut- länningsförordningen bör utredas ytterligare. Enligt 7 kap. 1 § utlänningsförordningen är styrelsen för utbild- ningen skyldig att underrätta polismyndigheten om en utlännings fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress första gången utlänningen skrivs in i eller, om han eller hon inte har varit elev i , tas in i gymnasie- skolan. En sådan underrättelse behövs dock inte beträffande den som har ansökt om uppehållstillstånd i (underrättelseskyldig- heten behandlas närmare i avsnitt 7.5). Vad som avses med att en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd förklaras inte närmare i förarbetena till bestämmelsen. Det går alltså inte att klart utläsa huruvida underrättelseskyldigheten är avsedd att omfatta endast de utlänningar som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd här, eller om skolorna skall underrätta polismyndigheten även när barn som har fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd skrivs in i eller tas in i gymnasieskolan. Frågan är därför om barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning omfattas av bestämmelsen. Dessa barn har visserligen en gång ansökt om uppehållstillstånd i , men ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut. De uppgifter som vi har fått från skolor och polismyndigheter tyder på att skolorna har liten kännedom om underrättelseskyldig- heten och att bestämmelsen tillämpas mycket sparsamt. Skolornas tillämpning av bestämmelsen ger därför inte heller någon vägledning för hur den skall tolkas. En tolkning av bestämmelsen enligt dess ordalydelse torde inne- bära att underrättelse inte behöver göras om utlänningen en gång har ansökt om uppehållstillstånd i , och detta även om an- sökan har resulterat i ett beslut om avvisning eller utvisning. Därmed skulle skolorna inte vara skyldiga att underrätta polismyndighet vid inskrivning i grundskola eller intagning i gymnasieskola av de barn som omfattas av vårt uppdrag. Av förarbetsuttalandena framgår emellertid att avsikten med bestämmelsen om underrättelseskyldig- het är att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. Detta syfte får anses lika angeläget beträffande utlänningar som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som när det gäller utlänningar som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd här. Bestämmelsens syfte talar alltså för att den skall tolkas som att underrättelseskyldighet gäller även beträffande de barn som omfattas av vårt uppdrag. De skäl som vi i avsnitt 7.6.2 har anfört mot en uppgiftsskyldighet för skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen gentemot de verkställande myndigheterna, utgör även skäl mot att skolorna skall ha skyldighet att underrätta polisen när barn i familjer som håller sig undan verkställighet första gången skrivs in i eller tas in i gymnasieskolan. Det kan därmed finnas anledning att ändra bestämmelsen i 7 kap. 1 § utlänningsförordningen, så att det klart framgår att det inte föreligger någon skyldighet för styrelsen för och gymnasieskolan att underrätta polismyndig- heten när det gäller de barn som omfattas av våra direktiv. Bestäm- melsen i 7 kap. 1 § utlänningsförordningen reglerar emellertid under- rättelseskyldighet inte bara för och gymnasieskolan, utan även för , arbetsförmedlingskontor och socialnämnden. En ändring av bestämmelsen kan därför få konsekvenser som inte kan bedömas inom ramen för vårt utredningsuppdrag. Vi bedömer att bestämmelsen bör uppmärksammas inom det fortsatta bered- ningsarbetet och utredas ytterligare. Vår bedömning: Skyldigheten för skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen att anmäla missförhållanden till social- nämnden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen bör inte ändras. Som vi redogjort för i avsnitt 7.5 innebär regleringen i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen att skolan, förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen samt den personal som är verksam där, är skyldiga att anmäla till socialnämnden om de får kännedom om något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till ett barns skydd. är socialnämnden enligt 17 kap. 1 § UtlL skyldig att lämna ut adress- uppgifter och andra uppgifter angående utlänningars personliga för- hållanden till bl.a. polisen och , om uppgifterna behövs för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Några av de rektorer och andra företrädare för skolor och för- skolor som utredningen har varit i kontakt med har förklarat att det förhållandet att socialnämnden har en uppgiftsskyldighet till polisen och innebär att det kan upplevas som att en an- mälan till socialnämnden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen beträf- fande ett barn i en familj som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning medför en risk för att de verkstäl- lande myndigheterna får reda på var barnet och dess familj uppehåller sig. Det kan därför förekomma att skolor och förskolor tvekar inför att anmäla misstänkta missförhållanden kring gömda barn till socialnämnden, i syfte att undvika att familjens uppehållsort röjs för polisen. Med anledning härav uppkommer frågan om skolans anmälningsskyldighet gentemot socialnämnden bör regleras särskilt såvitt avser barn i familjer som håller sig undan verkställighet. Skyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjäntslagen för bl.a. perso- nalen i skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen att anmäla missförhållanden som kommer till deras kännedom utgör ett betydande skydd för varje barn som far illa. Detta skydd är inte mindre viktigt för barn som lever gömda. Som vi redogjort för i kapitel 5 innebär det stora påfrestningar för en familj att leva gömd. Den pressade situationen i sig kan medföra att barnen drabbas av sådan fysisk, psykisk och social ohälsa som gör att de är i behov av stöd och hjälp från socialnämnden. Härtill kommer att barn i familjer som håller sig undan verkställighet, på samma sätt som andra barn, kan utsättas för övergrepp eller på annat sätt fara illa i sina hem. De gömda barnens rätt att skyddas mot missförhållanden väger enligt vår uppfattning tyngre än de gömda familjernas intresse av att hålla sig undan verkställighet. Skyldigheten för skolan, förskoleverksam- heten och skolbarnsomsorgen att anmäla missförhållanden till social- nämnden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen bör därför inte ändras. Vårt ställningsstagande väcker frågan om det finns anledning att ändra socialnämndens uppgiftsskyldighet till de verkställande myn- digheterna enligt 17 kap. 1 § UtlL, så att sekretessen inte bryts när skolan anmäler missförhållanden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Det får emellertid anses falla utanför vårt uppdrag att bedöma hur uppgiftsskyldigheten på område bör regleras. Vi nöjer oss därför med att peka på de problem som kan uppstå på grund av att regleringen skiljer sig från regleringen på skolans område. I enlighet med utredningsuppdraget överväger vi i detta kapitel om det med anledning av våra förslag i kapitel 5 och 6 behövs särskild reglering av polisens arbete med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. 8.2Polisens ansvar för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut Enligt bestämmelserna i 12 kap. UtlL har huvud- ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Verket får emellertid lämna över ett verkställighetsärende till polis- myndighet, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan, eller om det kan antas att det kommer att behövas tvång för att verkställa beslutet. Härutöver har polismyndigheten ansvaret för verkställig- het av sina egna beslut om avvisning och domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott. Om ett verkställighetsärende har överlämnats till polismyndig- het för att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan söker polismyndigheten efter per- sonen i fråga. Om utlänningen inte anträffas fattas beslut om efter- lysning. 8.3Ramen för polisens verkställighetsarbete Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) är varje medborgare skyddad gentemot det allmänna mot bl.a. husrannsakan och liknande in- trång. Detta skydd kan enligt 2 kap. 12 § RF begränsas genom lag och i vissa fall även genom annan författning. En begränsning får dock endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Av 2 kap. 22 § RF framgår att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om bl.a. skydd mot husrannsakan och liknande intrång, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. Polisens organisation och verksamhet regleras i polislagen (1984:387). Enligt 2 § polislagen har polisen bl.a. i uppgift att fullgöra den verk- samhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. De allmänna principerna för polisingripanden framgår av 8 § polislagen. Enligt bestämmelsens första stycke skall en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständig- heter. Om tvång måste tillgripas skall det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. I andra stycket föreskrivs att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF inte får grundas enbart på bestämmelser i första stycket. Bestämmelserna i 8 § polislagen ger uttryck för behovsprincipen och proportionalitetsprincipen, vilka är grundläggande för polisens arbete. Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får ske endast då det är nödvändigt för att den aktuella faran eller störningen skall kunna avvärjas eller undanröjas. Proportionalitetsprincipen innebär att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med själva ingripandet. Förutom behovsprincipen och proportionalitetsprin- cipen styrs arbetet vid polisingripanden av hänsynsprincipen, vilken gör sig särskilt starkt gällande då det gäller ingripanden mot barn. I JO 1996/97 s. 86, dnr 2002-1995, har () granskat polisens verkställighet av ett hämtningsbeslut. I ärendet hade en 15-årig elev hämtats till polisförhör i skolan av uniformerad polispersonal. Med hänvisning till bl.a. hänsynsprincipen uttalar JO att hämtning av personer endast i undantagsfall bör utföras av uniformerad polis eller på något ställe där uppmärk- samhet kan väckas. Vidare uttalas att varken hämtning eller förhör bör ske i skolan annat än när mycket speciella skäl föreligger. I 20 § polislagen finns bestämmelser om husrannsakan och lik- nande åtgärder. I paragrafens första stycke föreskrivs bl.a. att en polisman, för att söka efter en person som med laga stöd skall omhändertas, får bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat hus, rum eller ställe som tillhör eller disponeras av honom samt till en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Om det finns synnerliga skäl att anta att den eftersökte eljest uppehåller sig hos annan, får polismannen bereda sig tillträde även dit. Enligt tredje stycket i paragrafen får åtgärderna vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten endast om fara är i dröjsmål. Husrannsakan får företas för att söka efter en person. Detta har i praxis ansetts innebära att det skall vara en bestämd person – låt vara inte nödvändigtvis känd till namnet – som polisen söker efter. Polisen får således inte bereda sig tillträde till bostäder eller andra lokaler för att mera allmänt leta efter efterlysta personer. I Riks- polisstyrelsens kommentar till polislagen anges som exempel att polisen vid den s.k. inre utlänningskontrollen inte får bereda sig tillträde till sådana lokaler där utlänningar ofta uppehåller sig annat än när det är fråga om att söka efter en bestämd personTPF1FPT. I kom- mentaren anförs vidare, med hänvisning till proportionalitetsprin- cipen, att det är uppenbart att särskilt starka skäl måste föreligga för att polisen skall få bereda sig tillträde till exempelvis en lokal som är avsedd för allmänna sammankomster. Som exempel nämns att husrannsakan mycket sällan torde bli aktuell på sjukhus (a. kommentar s. 101 f.). Det finns inte några uttryckliga restriktioner när det gäller hus- rannsakningar och andra polisingripanden i skolor eller förskolor, utan de grundläggande principerna om proportionalitet, behov och hänsyn får vara vägledande vid ingripandena. Dessutom gäller enligt artikel 3.1 i att barnets bästa skall komma 1TP PT Polislagen med kommentar, 1999, s. 101, se även nedan refererade JO 1995/96 s. 192. i första rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, admini- strativa myndigheter eller lagstiftande organ. I samband med behandlingen av vissa straffprocessuella tvångs- medel 1989 berörde regeringen frågan om polisingripanden i kyrko- lokaler. Regeringen anförde att tvångsmedel måste hanteras med försiktighet och omdöme vid ingripanden i sådana lokaler. Vidare anfördes att det i de flesta fall kan vara lämpligt att polisen i första hand vänder sig till någon som ansvarar för lokalen – vanligen en kyrkoherde eller församlingsföreståndare – som kan förmedla kon- takt med den som eftersöks och kanske bidra till att ingripandet sker på ett mindre dramatiskt sätt. Regeringen ansåg emellertid inte att det kunde komma i fråga att införa någon slags frizoner där polisingripande överhuvudtaget inte får ske, då det i ett samhälle som vårt inte ansågs finnas något behov av att anordna en för personer som är misstänkta för brott eller som eftersöks enligt annan lagstiftning (prop. 1988/89:124 s. 60 f.). företog polisen en husrannsakan hos Helgeandssystrarna i . Ingripandet föregicks av information från allmänheten om att ut- länningar som vistades illegalt i landet gömdes i klostret. Polismyn- digheten motiverade sitt beslut om husrannsakan med att det fanns skäl att anta att personer som med laga stöd skulle omhändertas vistades i klostret samt att det fanns skäl att anta att åtminstone en till namnet känd utlänning höll sig gömd där. I samband med polisingripandet uppstod tumult i klostret och flera utlänningar låste in sig. förfarande granskades av JOTPF2FPT. I sin bedömning konstaterar JO att det saknas bestämmelser som be- gränsar polisens möjligheter till ingripanden i kyrkolokaler och att behövlig hänsyn till sådana lokalers särprägel därför får tas inom ramen för proportionalitetsprincipen. JO konstaterar vidare att polismyndigheten hade laglig grund för sitt beslut om husrann- sakan, eftersom det fanns synnerliga skäl att anta att en namngiven person fanns i klostret. JO kunde inte finna att polismyndigheten gått längre än eller förfarit på annat sätt vid ingripandet än vad proportionalitetsprincipen medger. 2TP PT JO 1995/96 s. 192, Dnr 4240-1993. Förutom polislagen styrs polisens arbete av föreskrifter och allmänna råd från . Dessa publiceras i , . Föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut finns i RPSFS 2005:3 (FAP 638-1), som reg- lerar verkställighet som sker med flygplan. Övriga föreskrifter och allmänna råd innehåller inte några bestämmelser om hur verk- ställighet får ske. Det finns således inte några föreskrifter eller all- männa råd som reglerar om och hur verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut får genomföras i skolor eller förskolor. Inte heller finns det några föreskrifter eller allmänna råd som reglerar formerna för verkställighet av andra beslut som rör barn, som t.ex. beslut om tvångsomhändertagande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller beslut om vårdnad, boende eller umgänge. Utöver föreskrifter och allmänna råd utfärdar cirkulärmeddelanden, som är en form av skrivelser riktade till polis- myndigheterna.