sou · GWB3123 · 2008-12-15 00:00:00 — För att strids- åtgärder ska få vidtas för att få till stånd kollektivavtal i en sådan situation krävs att villkoren i avtalet är hämtade från ett rikstäck- ande branschavtal och inte avser annat än minimivillkor på de områden som omfattas av utstationeringsdirektivets hårda kärna. Svenska fackföreningar kommer således framöver inte att med stöd av stridsåtgärder kunna kräva att utstationerande företag från andra EES-länder tecknar sedvanliga, svenska kollektivavtal. I kapitel 10 har vi redogjort för våra överväganden som lett fram till detta för- slag. Enligt vår bedömning är dessa förslag nödvändiga för att EG- rätten ska respekteras fullt ut. Det är enligt vår uppfattning inte möjligt att finna en lösning som är mindre ingripande för den svenska arbetsmarknadsmodellen. Som vi har framhållit i detta betänkande har utstationeringsdi- rektivet flera syften. Det syftar till att främja den fria rörligheten för tjänster, till att skydda de utstationerade arbetstagarna och till att motverka illojal konkurrens. Om de lagändringar som vi föreslår genomförs ändras förut- sättningarna för svenska fackliga organisationer att vidta stridsåt- gärder mot utstationerande arbetsgivare från andra EES-stater. Beträffande de utstationerade arbetstagarnas villkor kommer fack- föreningarna hädanefter att med stöd av stridsåtgärder inte kunna kräva annat än minimivillkor på områden som ingår i utstatione- ringsdirektivets hårda kärna. I den mån utländska företag har tillämpat villkor enligt svenska kollektivavtal fullt ut, borde våra förslag, med hänsyn till utstationeringsdirektivets syfte, kunna få konsekvenser för den fria rörligheten för tjänster, arbetstagarskyddet och konkurrens från utländska företag. Detta skulle i sin tur kunna få följder i olika andra avseenden. Innan vi bedömer konsekvenserna av våra förslag skulle vi vilja redogöra för några aspekter som kan vara en grund för bedöm- ningen av konsekvenserna. I ett första avsnitt redogör vi kort för nationalekonomiska aspekter på fri rörlighet för varor och tjänster. Skälet till att vi gör detta är att våra förslag syftar till ett korrekt genomförande av utstationeringsdirektivet, som i sin tur syftar till att bl.a. främja den fria rörligheten för tjänster. Vi vill i detta sammanhang understryka att vår uppgift inte har varit vare sig att hitta lösningar som främjar den fria rörligheten eller att hitta lösningar som hindrar lönekonkurrens från utländska företag. Våra förslag bygger därför inte på överväganden kring vad som är lämpligt med hänsyn till eventuella effekter i dessa avseen- den. Vårt mål har endast varit att få till stånd en EG-rättsligt god- tagbart system med minsta möjliga ingrepp i den rådande svenska ordningen. Efter redovisningen av de nationalekonomiska utgångspunk- terna redogör vi kort för några akademiska aspekter på minimilö- ner. Anledningen till detta är att fackliga stridsåtgärder i syfte att reglera utstationerade arbetstagares lönevillkor ska få vidtas endast om villkoren är hämtade från ett rikstäckande branschavtal och inte avser annat än minimilön och minimivillkor på andra områden inom utstationeringsdirektivets hårda kärna. I den mån det saknas minimivillkor i svenska branschavtal eller dessa ligger på en så låg nivå att de inte har någon större praktisk betydelse, skulle våra för- slag kunna leda till att minimilönevillkor införs i branschavtal eller att nivån på sådana villkor höjs. Effekterna av våra förslag beror på omfattningen av utstatione- ring till och på minimilönevillkoren i svenska, rikstäckande branschavtal i de sektorer där utstationering förekommer. frågor har vi behandlat i avsnitt 9.1 respektive 5.3. Vi gör emellertid även i detta kapitel en redovisning av dessa förutsättningar för våra ställningstaganden innan vi går över till att bedöma konsekvenserna av våra förslag. De ekonomiska effekterna av frihandel Ett av utstationeringsdirektivets syften är att främja den gränsöver- skridande tjänstehandeln. Målet för den fria rörligheten är att nå en hög levnadsstandard och en god livskvalitet för medborgarna i medlemsstaterna genom att dra nytta av de möjligheter som han- deln medger. I nationalekonomisk litteraturTPF1FPT beskrivs konsekvenserna av han- del sammanfattningsvis på följande sätt. På lång sikt leder frihandel till samhällsekonomiska vinster. De samlade konsumtionsmöjligheterna blir större. Handel med varor och tjänster mellan två länder lönar sig för båda länderna även om det ena landet producerar alla varor effekti- vare än det andra. Detta kräver dock att varje land specialiserar sig på den produktion där man är relativt sett mest effektiv. En ökad handel medför tillfälliga omställningskostnader. Speci- aliseringsvinsterna uppnås endast om arbetskraft flyttar till nya verksamheter. För enskilda kan det innebära både stora psykolo- giska kostnader och inkomstförluster. På kort sikt kan arbetslöshet uppkomma därför att friställd arbetskraft saknar den kompetens som efterfrågas i expanderande sektorer. När väl omstruktureringarna i ekonomin skett, finns ingen anledning att tro att mer utrikeshandel leder till högre arbetslöshet. Handelsvinsterna kommer emellertid inte automatiskt alla till godo. De som blir kvar i branscher med ökad importkonkurrens kan drabbas av bestående inkomstförluster. Utan särskilda insatser riskerar också de som flyttar till andra branscher, men som inte höjer sin kompetensnivå, att bli förlorare. 1TP PT Se exempelvis () at CESifo: The effects of globalisation on Western European jobs: curse or blessing? i The EEAG Report on Economy 2008 (2008), och : The Economics of European Integration, andra upplagan (2006), kapitel 10, samt . Krugman och : International Economics. Theory and Policy, sjunde upplagan (2006), s. 24 ff. Effekter av ändrade minimilöner Om våra förslag leder till förändrade minimilöner i svenska kollek- tivavtal skulle detta i sin tur kunna få konsekvenser i andra avseen- den. Per Skedinger, docent i nationalekonomi vid , har i Minimilöners effekter på sysselsättning och löner – en översikt (2008) redogjort för teoretisk och empirisk forskning om minimilöners effekter på sysselsättning och löner. Hans redogörelse kan sammanfattas enligt följande. Minimilöner kan ha effekter på sysselsättning och löner. Det finns en omfattande empirisk forskning om minimilöners effekter, men nästan all sådan forskning avser länder med lagreglerad mini- milön. Endast begränsad kunskap finns om effekterna för och andra länder där kollektivavtalsreglering är den enda eller dominerande formen. Enligt teoretiska framställningar är sysselsättningseffekten av en höjd minimilön beroende av bl.a. minimilönens nivå, arbetskrafts- efterfrågans lönekänslighet och marknadsformen, med vilket avses i vilken grad som arbetsgivaren har marknadsmakt i lönesättningen. Om minimilönenivån är tillräckligt hög minskar sysselsättningen oavsett marknadsform. Utöver en direkt påverkan på lönerna för de lägst betalda på arbetsmarknaden kan lönerna högre upp i lönefördelningarna öka till följd av en höjd minimilön. Sådana spridningseffekter kan upp- stå på grund av substitution mellan grupper av anställda, på grund av att konkurrenspositionen för personer med högre produktivitet förbättras och på grund av hänsyn till relativa löner. Med detta menas att anställda med högre lön kan svara på höjda minimilöner med höjda krav för att upprätthålla löneskillnaderna. Även arbets- givare kan ha intresse av att bibehålla relativlöneskillnader. De empiriska resultaten i den internationella forskningen visar i de flesta fall på en negativ sysselsättningseffekt av höjda minimilö- ner. Antalet studier för avtalsreglerade system är emellertid litet. De studier som avser antyder att sysselsättningseffekterna är negativa. När det gäller spridningseffekter finns det svenska forsknings- resultat som pekar på att löner ovanför minimilönen påverkas av höjda minimilöner, men det är okänt hur långt upp i lönefördel- ningen som spridningseffekterna når. Omfattningen av utstationering till Som framgår av vår redogörelse i avsnitt 9.1 är den faktiska före- komsten av utstationering av arbetstagare till från andra EES- länder inte känd. För att få en bild av vid vilket slag av verksamhet som utstationering förekommer och utstationeringens omfattning har vi vänt oss till arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna. Det har där- vid framgått att det främst är entreprenadföretag från andra EES-län- der som utstationerar arbetstagare till . För en ungefärlig uppfattning om hur vanligt förekommande det är med utstationering har gjort en snabbenkät hos sina 25 lokalavdelningar. Enligt svaren på enkäten fanns det omkring 120 utstationerande företag i byggbranschen med sammanlagt ca 1 050 arbetstagare. På arbetsgivarsidan har Byggindustrier upplyst att det fanns 56 utländska företag bland organisatio- nens 3 089 medlemsföretag. Bland de utländska medlemsföretagen finns många polska företag men även bolag från bl.a. , och . En del av företagen är utländska dotter- bolag till svenska byggföretag. Enligt uppgifter som medlemsföre- tagen lämnat till Byggindustrier var lönesumman för arbetare i de utländska medlemsföretagen år och för tjänstemän . Mot bakgrund av byggnadsar- betares genomsnittliga löner motsvarar lönesummorna ungefär 500 årsarbeten för byggnadsarbetare och ett femtiotal årsarbeten för tjänstemän. Man kan inte med säkerhet veta om lönesummorna avser enbart utstationerade arbetstagare, men det kan förmodas att merparten av arbetstagarna har utstationerats från andra EES-län- der. Elektrikerna har beräknat antalet utstationerade elektriker inom området för till drygt 220 arbetstagare och inom området för till drygt Enligt uppgift till utredningen från Industrifacket teck- nar man 30–50 kollektivavtal med företag från andra EES- länder som utstationerar arbetstagare till . Inom detta fack- förbund uppskattas att de nämnda företagen i genomsnitt utstatio- nerar 30 personer per företag till om 3– 6 månader. Merparten av företagen är entreprenadföretag som sysslar med exempelvis ombyggnad av industrianläggningar, men i några fall har det rört sig om bemanningsföretag. utför omfattande arbeten i , t.ex. renovering av värme- kraftverk eller pappersbruk, och kan då utstationera 250 arbets- tagare till . Det rör sig ofta om polska eller tjeckiska företag. Minimilöner i svenska kollektivavtal I avsnitt 10.4.2 har vi förklarat att det enligt vår uppfattning är möjligt att i minimilönebegreppet innefatta inte endast grundlön utan även andra ersättningar för arbete, exempelvis övertidsersätt- ning, tillägg för obekväm arbetstid och nattarbete samt skiftarbe- testillägg. Grundlönen kan differentieras utifrån exempelvis arbetstagarnas arbetsuppgifter, deras erfarenhet och kompetens och det ansvar som arbetet innebär. En förutsättning är emellertid att fråga verkligen är om minimivillkor. Som framgår av avsnitt 5.3 finns det ungefär 600 centrala kol- lektivavtal i . Många avtal, såväl inom privat som offentlig sektor, har bestämmelser som förutsätter att de lokala parterna kommer överens om löneutrymmets storlek och fördelning på grupper och individer. De lokala parterna får därför en roll i löne- bildningen. Lägstlöner i kollektivavtal har olika benämningar såsom grund- lön, minimilön, nyanställningslön och ingångslön. Den lägsta lönen reglerar i allmänhet nivån för en vuxen arbetstagare, i vissa avtal från , i andra från 20 eller . Lägstlönerna är ofta differen- tierade efter ålder, utbildning, yrkesvana/branschvana eller anställ- ningstid eller kombinationer av dessa. Lägstlöner finns i stor utsträckning i den privata sektorns avtal med LO- och TCO-för- bund. Det är även vanligt förekommande i den kommunala sektorn men inte alls inom staten. I de svenska branschavtalen används oftast inte begreppet minimilön. Inom i vart fall LO och dess förbund anses branschav- talens lägstlöner inte vara minimilön. LO:s representant i den refe- rensgrupp som har varit knuten till utredningen har förklarat att minimilönerna är högre än lägstlönerna. Även om branschavtalens lägstlöner inte skulle vara att anse som minimilöner enligt utstatio- neringsdirektivet kan de enligt vår uppfattning bidra till bilden över vilka konsekvenser som våra förslag kan få. Utstationering sker alltså främst från byggföretag och andra entreprenadföretag. För byggbranschen är det i första hand villkor i och , som båda har ingåtts mellan Byggindustrier och , samt i Avtalet för Väg & mellan Byggindustrier och som kan bli aktuella för utländska företag att tillämpa. omfattas av Metall mellan Teknikarbetsgivarna och . I redovisas olika lönesystem som kan tillämpas. Avsikten är att varje företag ska förhandla med berörda lokalavdel- ningar inom om de lönesystem som ska tillämpas. I avtalet finns två slags löneformer: prestationslön och tidlön. Pre- stationslön utges i form av ackord, resultatlön eller kombinationer av dessa lönesystem. Överenskommelse om prestationslön träffas mellan de lokala parterna. I avtalet föreskrivs att såväl arbetstagare med prestationslön som arbetstagare med tidlön är garanterade minst den lön som följer av en lönetabell i avtalet. I denna tabell anges löner för dels timavlönade, dels månadsavlönade. Timavlö- nade är indelade i yrkesarbetare, övriga arbetare som fyllt , övriga arbetare som inte fyllt och städpersonal. Månadsavlö- nade är indelade i byggservice (yrkesarbetare), maskinförare, bilfö- rare, övriga förare och förrådsarbetare. Grundlönen för timavlö- nade yrkesarbetare är fr.o.m. . I avtalet finns också regler om tillägg för övertidsarbete, skiftarbete, förskjuten arbetstid, arbete i bergrum samt arbete på kallort. Av Lavaldomen framgår att , Byggettan och Elektri- kerna i förklarat att de ansåg att motsvarande tim- lön i det gällande inte var en mini- milön. LO:s representant i vår referensgrupp har gjort gällande att grundlön om inte är en lägsta lön utan en stupstocksregel. och Avtalet för Väg & har i dessa delar motsvarande uppbyggnad, och timavlönade yrkesarbetare är även enligt dessa avtal garanterade en lön om . Enligt statistik över bygglönerna uppgick genomsnittsförtjänsten under den tiden till . Snittförtjänsten för prestationsarbete uppgick till medan snittet för tidlönearbete låg på . Eftersom flera företag hade slutat att redovisa underlag för tidlön till lokalavdelningar var lönenivåerna osäkra. Även Metall innehåller bestämmelser om lägstlön. För arbetstagare som fyllt var lägsta månadslön fr.o.m. och är den . För särskilt kvalificerade arbeten var motsvarande månadslöner respektive . Arbetstagarna ska sammanhängande anställning vid ett företag ha en lön som överstiger tillämplig lägsta månadslön med och sammanhängande anställning med . Även i Metall finns bestämmelser om ersättning för bl.a. arbete , nattarbete och skiftarbete. Även Metall har lönestatistik. Statistikunderlaget för avser förhållandena det året och omfattar 120 037 per- soner. Av dessa tjänade 113 personer exakt , 2 145 perso- ner och 28 personer tjänade exakt . På de områden som anges i kommittéförordningen kan våra förslag enligt vår uppfattning få konsekvenser främst i de avseenden som vi redovisar i detta avsnitt. Sammanfattningsvis kan våra förslag få ekonomiska följder av främst två skäl. För det första kan utstationerande företag från andra EES-stater bli mer konkurrenskraftiga om de tidigare tilläm- pat svenska kollektivavtal fullt ut men framöver bara behöver till- lämpa minimivillkor på de områden som omfattas av den hårda kärnan. Detta kan leda till ökad tjänstehandel. För det andra kan förslagen få ekonomiska konsekvenser om de leder till att det införs minimilön i kollektivavtal som för närva- rande saknar sådana villkor eller om nivåerna på gällande lägstlöner ändras. Effekter på den gränsöverskridande tjänstehandeln och utländska företags konkurrensförmåga När det gäller konsekvenserna för utländska företags konkurrens- förmåga har LO:s representant i vår referensgrupp förklarat att han anser att om utländska företag som utstationerar arbetstagare till enbart förpliktas att betala lägsta lön enligt kollektivavtal, utan att avtalens övriga lönebestämmelser beaktas, så kommer kon- sekvenserna för lönebildningen på svensk arbetsmarknad att bli På de områden där skillnaderna mellan avtalens lägsta löner och faktiskt utgående löner är stora kommer de eko- nomiska och sociala spänningarna att bli allvarliga om utländska företag tillåts konkurrera med lägre löner. Utländska företag ska enligt hans uppfattning konkurrera med lönekostnader som är lik- värdiga för vad som gäller för svenska företag i en motsvarande situation. Även företrädare för har förklarat att de anser att en möjlighet för utländska företag som utstationerar byggnadsarbetare till att betala sin arbetstagare en timlön om jämte branschavtalens lönetillägg på miniminivå och att i övrigt inte behöva följa annat än minimivillkor inom den hårda kärnan enligt kollektivavtal kommer att påverka svenska byggnadsarbetare i stor utsträckning. Byggindustrier ser emellertid inte någon fara i sådan konkurrens, om de utstationerande företagen verkligen följer minimivillkoren i svenska kollektivavtal och svensk lagstiftning inom den hårda kärnan och gällande regler i företagens ursprungs- länder. Från Svenskt Näringslivs sida utesluter man inte att våra förslag leder till ökad tjänstehandel över gränserna och till att utländska företags konkurrensförmåga blir bättre. ser emellertid inte någon fara i detta utan anser att den ökade tjänste- handeln är eftersträvansvärd, även om den bygger på viss lönekon- kurrens. Det är inte möjligt för oss att med någon större exakthet uttala oss om följderna av våra förslag. I den mån som utstationerande företag från andra EES-länder har tillämpat svenska kollek- tivavtal fullt ut medför våra förslag att deras konkurrenskraft på den svenska marknaden förbättras genom att de får möjlighet att konkurrera med något lägre löner än . I enlighet med de nationalekonomiska teorier som vi har berört kort ovan skulle detta kunna leda till å ena sidan samhällsekono- miska vinster men å andra sidan sämre förutsättningar för de före- tag och arbetstagare som utsätts för denna konkurrens. Vid den nuvarande omfattningen på utstationeringen till och vid, om vi begränsar oss till byggsektorn, rådande skillnader mellan lägstlönerna enligt branschavtalen och genomsnittslönerna torde effekterna på samhällsekonomin i stort bli begränsade. Det är emellertid möjligt att enskilda företag, och deras anställda, påverkas av en ökad konkurrens. Effekter på minimilöner i svenska branschavtal Som vi redan har framhållit finns det i stor utsträckning lägstlöner i den privata sektorns avtal med . Utstatio- nering förekommer främst i branscher som omfattas av sådana avtal. I många av de branscher där de rikstäckande branschavtalen saknar bestämmelser om lägstlön är dessutom risken för social dumpning och illojal konkurrens inte särskilt påtag- lig. Enligt vår uppfattning finns det således i de flesta rikstäckande branschavtal på de områden där utstationering av arbetstagare före- kommer och där det finns en överhängande risk för social dump- ning och illojal konkurrens föreskrifter om minimilön i den mening som avses i utstationeringsdirektivet eller om lägstlön som utan stora ingrepp i avtalen skulle kunna fås att uppfylla utstatione- ringsdirektivets krav på en minimilön. Våra förslag torde därför inte medföra att det inom den när- maste framtiden i någon större utsträckning införs minimilönebe- stämmelser i branschavtal som saknar sådana bestämmelser. Före- trädare för främst TCO och förbund inom TCO, men även för , kan emellertid förutse en ökad omfattning av utstationering framöver, och detta kan enligt deras uppfattning leda till krav på minimilönevillkor i sådana avtal. LO:s representant i referensgruppen har anfört att de lägsta löner som anges i kollektivavtal som tecknats av nor- malt inte motsvarar utgående lön på en arbetsplats. Vad som är minimilön i samband med utstationering av arbetstagare bör enligt hans uppfattning utgå från det samlade gemensamma värdet av kollektivavtalets lägsta löner och de lönebestämmelser som till- sammans sätter den faktiskt utgående lönen samt övriga förmåner som tillämpas på arbetsplatsen. För det fall att enbart de lägsta individuella lönerna i kollektivavtalen kan krävas av företag som utstationerar arbetstagare kommer nästkommande lönerörelser enligt hans mening att innebära en verklig press uppåt på kollektiv- avtalens lägsta löner. Även företrädare för och ser en press uppåt på kollektivavtalens lägsta löner som en trolig utveckling. Också Svenskt Näringslivs representant i referensgruppen har förklarat att det är sannolikt att våra förslag leder till fackliga krav på höjda minimilöner. Högre minimilöner skulle enligt hans uppfattning kunna ha en negativ effekt på svenska företags konkurrensförmåga och sysselsättningen i . Slutligen ser Teknikföretagen en risk för att branschavtalens minimilöner pressas uppåt. I rapporten Den svenska modellen efter från Teknikföretagen, författad av och , förespråkas en lösning med lagstadgad minimilön. Det främsta skälet till detta är att kollektivavtalslösningar kan leda till att ambitioner från fackföreningarnas sida att undvika arbets- kraftskostnadskonkurrens från utländska tjänsteföretag medför press uppåt på minimilönenivåerna för att dessa ska närma sig det genomsnittliga löneläget. Enligt vår uppfattning kan det inte uteslutas att våra förslag medför en press uppåt på minimilönerna i vissa branschavtal. Som framgår av Per Skedingers redogörelse för teoretiska och empiriska studier i ämnet skulle detta kunna påverka sysselsättningen och lönebilden i övrigt. Det är emellertid inte möjligt för oss att bedöma i vilken utsträckning som krav på höjda minimilöner verk- ligen kommer att leda till högre löner och i vilken mån dessa i så fall kommer att påverka sysselsättningen och svenska företags konkurrensförmåga. Vår föreslagna 5 b § i utstationeringslagen innebär att en arbetsgi- vare som utstationerar arbetstagare från ett annat EES-land kan hävda fredsplikt utan att vara bunden av ett kollektivavtal med en svensk facklig organisation. Det har allmänt, särskilt från LO:s representant i referensgruppen, anförts att särskilt den s.k. bevisre- geln i tredje punkten i bestämmelsen kommer att leda till ett stort antal fredspliktsinvändningar och därmed ett ökat antal tvister i Arbetsdomstolen. Det kan självfallet inte uteslutas att vår föreslagna reglering kommer att leda till fler tvister i Arbetsdomstolen rörande tillåtlig- heten av stridsåtgärder i nu aktuella situationer. Det får dock antas att en sådan eventuell ökning av antalet tvister kan hanteras inom ramen för Arbetsdomstolens nuvarande anslag. Kostnader för som förbindelsekontor I avsnitt 10.8 har vi föreslagit att ska ha en mer aktiv roll som förbindelsekontor. Vi har också konstaterat att en förstärkning av funktion som förbindelsekon- tor kan förväntas. En del av de ökade anslag till som föreslås i budgetpropositionen syftar nämligen till att förstärka myndighetens funktion som förbindelsekontor. I propositionen konstateras att verket har till uppgift att infor- mera utländska företag och arbetstagare om vilka arbets- och anställningsvillkor som gäller vid utstationering av arbetstagare till . Enligt regeringen finns det i och med Lavaldomen och på temat förstärkt arbete för en väl fungerande inre marknad för varor och tjänster skäl att förbättra möjligheter att lämna information, bl.a. när det gäller uppgifter om kollektivavtal. Hur stor del av det ökade anslaget som ska användas för det aktuella ändamålet kommer att slås fast först när regleringsbrevet för verksamhet för beslutas. Vi kon- staterar emellertid att finansiering av den förstärkning av Arbets- miljöverkets roll som förbindelsekontor redan har övervägts. 12.1Förslaget till ändring i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare