sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — För att inte riskera att verksamheten hamnar i konflikt med den rätt till rättvis rättegång som en enskild garanteras i artikel 6 (1) i Europakon- ventionen är det viktigt att det tydligt framgår vilken typ av åtgärd som vidtas. Den grundläggande frågan är därför om man kan skapa en tydligare gräns mellan brottsbekämpning och ordningshållning å den ena sidan och kontrollverksamhet å den andra. För att åstad- komma detta måste först avgöras hur myndighetens framtida kontroll- och tillsynsverksamhet ska se ut och hur den samverkar med myndighetens brottsbekämpande roll. Vidare finns det skäl att överväga hur kontroll- och tillsynsverksamheten bör regleras. Vi återkommer till dessa frågor nedan. 21.3Bör kontroll- och tillsyns- verksamhet särskiljas? Vår bedömning: kontroll- och tillsynsverk- samhet bör inte avskiljas från den brottsbekämpande verksam- heten. Detta innebär att en kustbevakningstjänsteman kan uppträda i olika roller inom ramen för samma uppdrag, men att behovet av att tydliggöra gränserna mellan dessa måste beaktas. Vid en genomgång av de författningar som ligger till grund för den nuvarande kontroll- och tillsynsverksamheten kan konstateras att den närmare regleringen skiljer sig åt i ett viktigt avseende. Vissa författningar innehåller nämligen enbart bestämmelser som gäller kontroll och tillsyn, medan andra författningar både reglerar sådan verksamhet och föreskriver straffansvar. Det är emellertid tveklöst så att merparten av författningsregleringen är av blandad karaktär. Detta innebär alltså att regleringen kan ligga till grund för såväl kontroll- och tillsynsåtgärder som brottsbekämpande åtgärder. Det sagda gäller oberoende av ändamålet med kontrollen. Även vid en kontroll som syftar till att myndigheten ska få ett visst underlag för helt annan verksamhet, t.ex. statistik på fiskeområdet, kan det uppstå brottsmisstanke. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten För , liksom för andra brottsbekämpande myndigheter som också har i uppdrag att bedriva kontroll och tillsyn, kan det, som vi har pekat på, uppstå situationer där kontroll- och tillsynsuppgifterna respektive brottsbekämpningen inte helt kan särskiljas. Detta blir särskilt tydligt för Kustbevak- ningen, eftersom merparten av myndighetens kontroller sker till sjöss eller ombord på fartyg. En verksamhet som inbegriper såväl kontroll och tillsyn som brottsbekämpning måste då med nöd- vändighet utföras av en och samma besättning ombord på ett kust- bevakningsfartyg. Eftersom ett uppdrag gradvis kan övergå från kontroll och tillsyn till brottsmisstanke – eller omvänt en brotts- misstanke kan visa sig vara ogrundad men ge grund för andra kon- trollåtgärder – kan situationen utvecklas på ett sätt som inte har kunnat förutses. Därmed kan det för del, fram- för allt vid kontroller till sjöss, vara praktiskt svårt att undvika att myndighetens olika verksamheter utövas parallellt. Som en följd av detta kan det också inträffa att den tjänsteman som utför en kontroll med hänsyn till sina andra arbetsuppgifter är beväpnad. Det är närmast oundvikligt att vid utövandet av tillsyn kommer att upptäcka brott, eftersom myndigheten ensam utför vissa typer av kontroller som kan resultera i en misstanke om brott. Ett exempel är att en fiskeloggbok rutinmässigt kontrolleras i samband med tillsyn och, sedan brottsmisstanke uppkommit, tas i beslag och används som bevismedel i en brottsutredning. En rutin- kontroll kan alltså lätt övergå i ett ingripande med stöd av misstanke om brott. Vidare kan ett tillsynsuppdrag bestå även efter det att en brottsmisstanke uppkommit och alltså utövas parallellt. Som vi framhållit inledningsvis i detta avsnitt blir konsekven- serna av vilket uppdrag myndigheten utför stora. Skyldigheten för den enskilde att medverka skiljer sig kraftigt beroende på om det är fråga om kontroll och tillsyn eller om uppdraget har övergått till en brottsutredning. Detta kan bli särskilt problematiskt om kon- trollen fortsätter även sedan misstanke om brott har uppkommit och de båda rollerna därmed utövas parallellt. Det finns många regler som tvingar enskilda att bidra med upplysningar eller fakta- material vid kontroller av olika slag. En person som är misstänkt för brott får däremot aldrig tvingas att bidra till utredning eller bevisning, eftersom denne därmed riskerar att belasta sig själv på ett sätt som strider mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 (1) i . Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Ett likartat gränsdragningsproblem uppstår om kontrollen ger den kontrollerande myndigheten viss rätt att undersöka en lokal, ett fartyg eller någon annan plats. Om en sådan undersökning genomförs mot den kontrollerades vilja motsvarar den i praktiken en husrannsakan. De fynd som görs vid en sådan undersökning kan i vissa fall leda fram till en brottsmisstanke. Det finns inget formellt hinder mot att de iakttagelser som gjorts vid kontrollen och att de handlingar som säkrats senare läggs till grund för en förundersökning. Det är emellertid viktigt att detta görs klart för den kontrollerade. Det är också viktigt att under- sökningsmöjligheten inte används som en ersättning för ett straff- processuellt tvångsmedel i fall där det finns viss misstanke, särskilt i de fall där misstanken inte är tillräcklig eller brottet inte är så all- varligt att användning av tvångsmedel är tillåten. Denna typ av problem anser vi emellertid inte vara möjliga att lösa genom lag- stiftning. Problemen är inte heller unika för . De finns bl.a. inom polisen (t.ex. vid trafikövervakning), hos Tull- verket (i den fiskala verksamheten) och hos . Att problemen inte är unika visar på svårigheterna att finna ett annat, fullgott, alternativ till de dubbla rollerna. Vi kan alltså konstatera att den nuvarande ordningen inte är invändningsfri. finns det enligt vår mening egentligen inte något realistiskt alternativ till denna ordning. Vid kontroller till sjöss saknas möjlighet att snabbt få till stånd bevissäkring och andra åtgärder på annat sätt än genom att låta kustbevaknings- tjänstemannen svara för dessa. Även i andra fall talar Kustbevak- ningens särskilda kompetens på sjö- och fartygsområdet för att myndigheten bör ha rollen både som tillsynsmyndighet och brotts- bekämpande myndighet. Någon annan ordning än den nuvarande är således inte praktiskt genomförbar. Dessutom måste det vara möjligt att ta tillvara information och slutföra en kontroll även om brottsmisstanke uppstår. Det är också viktigt att framhålla att det även finns fördelar med denna dubbelroll. Att kontroll och tillsyn respektive brotts- bekämpning utövas av samma myndighet förenklar för den enskilde och minimerar dennes myndighetskontakter genom att enbart ett ingripande aktualiseras. Detta är tidsbesparande för både den enskilde och myndigheten. Dessutom har tjänstemännen genom sitt kontrollarbete goda kunskaper om den materiella reglering som överträdelsen avser. För myndigheten är det en fördel att kunna använda befintliga resurser, om brott upptäcks vid kontroll eller Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Även i övrigt finns det fördelar ur resurs- och effektivitets- synpunkt med den nuvarande ordningen. Just effektivitetsaspekten är viktig och har betydelse också i förhållande till de krav som EU ställer på kontroll och tillsyn inom vissa områden, framför allt fiskerikontrollerna. Fördelarna med att låta den myndighet som finns på plats utreda brott har vi diskuterat ingående i tidigare avsnitt. Vi ser alltså skäl att låta den nuvarande ordningen bestå, där myndighetens tjänstemän kan uppträda i olika roller både inom ramen för samma uppdrag och vid utförandet av flera olika upp- drag. kontroll- och tillsynsverksamhet bör således inte avskiljas från den brottsbekämpande verksamheten. Eftersom en sådan ordning trots allt inte är invändningsfri ser vi emellertid ett behov av att tydliggöra gränsen mellan dessa roller. 21.4En tydligare gräns mellan olika åtgärder Vårt förslag: Gränsen mellan kontroll- och tillsynsåtgärder respektive brottsbekämpande åtgärder bör markeras genom 1.en tydligare reglering av kontroll- och tillsynsverksamheten, 2.att sådan kontroll- och tillsynsverksamhet som grundar sig på överenskommelser med andra myndigheter ersätts med verk- samhet grundad på författningsbestämmelser, 3.tydligare arbetsformer och rutiner, så att den tjänsteman som utför en kontroll i största möjliga utsträckning kan över- lämna saken till en annan tjänsteman om brottsmisstanke upp- står, och 4.ytterligare interna utbildningsinsatser som ökar medveten- heten hos tjänstemännen om hur de ska hantera myndighetens dubbla roller. Kontroll och tillsyn bör ha direkt författningsstöd Även om de dubbla rollerna består finns det, som vi har konstaterat, behov av, och en reell möjlighet, att förbättra den nuvarande verksamheten. Det finns flera åtgärder som vi anser kan bidra till att skapa en tydligare gräns mellan kontroll och tillsyn å ena sidan och brottsbekämpning å den andra och därmed också till att stärka rättssäkerheten. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten En viktig åtgärd, som vi anser påverkar rättssäkerheten positivt, är en tydligare reglering av kontroll- och tillsynsverksamheten. En sådan skulle i sig öka medvetenheten om vilken roll tjänstemannen utövar och vilken rätt denne har att ingripa. Hur en sådan för- fattningsreglering närmare bör utformas återkommer vi till i av- snitt 21.6. Vi anser också att det är angeläget att i fram- tiden i största möjliga utsträckning utför kontroll och tillsyn enbart med författningsstöd. Framför allt är det viktigt att befogenheterna har ett direkt författningsstöd i de fall där tillsynen innefattar en rätt att ingripa mot enskilda, oavsett om det gäller att stoppa en person eller ett fortskaffningsmedel, att granska handlingar eller att få tillträde till vissa utrymmen. Som vi har nämnt finns det flera författningar som ger en tillsynsmyndighet möjlighet att genom överenskommelse överlämna till att utöva viss tillsyn. Ett exempel är möjlighet, som dock inte har utnyttjats, att till överlåta tillsynen över efter- levnaden av reglerna om fartygs konstruktion, utrustning och drift i 4 kap. 1 § vattenföroreningsförordningen och en EG-förordning, som har implementerats genom 6 kap. 1 § vattenföroreningslagen.TPF1FPT En likartad reglering finns i 16 och 17 §§ förordningen (1996:12) med verkställighetsföreskrifter till 10 kap. sjölagen (1994:1009). Där föreskrivs att får ge i uppdrag att kontrollera skyldigheten att ta och vidmakthålla sådan försäk- ring eller att ställa sådan säkerhet som föreskrivs i 10 kap. sjölagen. Något sådant uppdrag har inte heller getts. Även inom området för hamnskydd är skyldig att biträda , som har huvudansvaret för hamnskyddet, vid tillsyn över efterlev- naden av lagens bestämmelser (5 § förordningen om hamnskydd). Det är enligt vår mening mindre lämpligt att ingripanden mot enskilda delegeras av regeringen på det sättet att en myndighet ges rätt att enligt överenskommelse låta en annan myndighet fullgöra en uppgift som innebär myndighetsutövning. Legalitetsprincipen utgör ett starkt skäl mot en sådan ordning. Avtal bör inte användas för att delegera författningsreglerad myndighetsutövning. Såväl som JO har också riktat kritik mot sådana avtals- modeller. Vi har vidare noterat att har framfört liknande synpunkter på medverkan vid 1TP PT Förordningen (EG) nr 782/2003 av om förbud mot tennorganiska förore- ningar från fartyg. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten personkontroll och därför föreslagit en annan typ av reglering (SOU 2004:110 s. 354). Eftersom det, som vi har framhållit, inte är möjligt att hitta en optimal ordning med en tydlig rågång mellan kontroll och tillsyn respektive brottsbekämpning, bör tillsyns- uppdrag vara så tydligt som möjligt. Inom området för kontroll och tillsyn är det därför särskilt viktigt att det finns ett tydligt författningsstöd och en på förhand klart reglerad uppgift även i de fall där inte är huvudansvarig tillsynsmyndighet. Det är därför enligt vår mening inte lämpligt att tillsynsuppdrag görs helt beroende av en överenskommelse med en annan myndighet. Det vi vänder oss emot är inte det förhållandet att befogen- heterna är latenta och blir tillämpliga först när har fått i uppdrag att genomföra en viss typ av kontroll eller tillsyn. De latenta befogenheterna innebär t.ex. att kustbevakningstjänste- männen enligt fartygssäkerhetslagen, som också hänvisar till mönstringslagen, enbart har rätt att få tillträde till ett fartyg och göra undersökningar, ta prover eller ta del av handlingar rörande fartyget när biträder vid en tillsynsförrättning eller utför den på direkt uppdrag. Däremot anser vi att det inte är godtagbart att myndigheter genom överenskommelser, som är fallet enligt t.ex. inregräns- lagen och lagen om sjöfartsskydd, kan föra över sådana uppgifter till varandra som direkt berör enskilda. Det bör åtminstone av en förordning kunna utläsas vilka uppgifter som en kontrollerande myndighet får utföra när kontrollen riktar sig mot enskilda. Detta är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt och ökar förutsebarheten samt möjligheterna att i efterhand kontrollera om verksamheten har be- drivits på ett korrekt sätt. Det är också viktigt att det finns tydliga regler för när får ingripa självständigt och när det krävs en begäran i det enskilda fallet från den huvudansvariga myndig- heten om biträde med kontroll och tillsyn. Mot den nu angivna bakgrunden finns det skäl att se över i första hand regleringen inom områden där det i praktiken förekommer delegation som stödjer sig på överenskommelser. 5 kap. 1 § andra stycket fartygssäkerhetslagen. Även när det gäller vissa delar av lagen om vilotid för sjömän delegeras tillsynen (8 §, se även SJÖFS 2006:30 p. Vidare utgår lagstiftningen om sjö- fartsskydd från att kontroll och tillsyn ska kunna utövas med stöd av överenskommelser mellan och Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten (se 6 och 7 §§ förordningen om sjöfartsskydd). Som vi har redovisat i avsnitt 11.29.1 finns det en sådan överenskommelse mellan myndig- heterna. Enligt vår mening bör tillsynsroll reg- leras i förordning. En sådan ordning skulle också stå i överensstäm- melse med utvecklingen av tillsynsuppdrag avse- ende farligt gods. utförde tillsyn enligt denna reglering med stöd av en överenskommelse med Sjöfarts- verket. Regeringen har emellertid valt att i stället reglera tillsynsroll i förordning (prop. 2005/06:51 s. 58). Vi återkommer till dessa frågor nedan. En annan sak är att även en sådan reglering kan behöva komplet- teras genom överenskommelser mellan myndigheterna angående vissa detaljer i tillsynsarbetet. Det viktiga är emellertid att de grundläggande frågorna om bl.a. befogenheter regleras på annat sätt. Tydligare arbetsformer och rutiner Utöver de åtgärder som vi nu har pekat på kan man också skapa en tydligare gräns mellan rollerna genom särskilda insatser inom myndigheten. En sådan åtgärd kan vara att förtydliga arbets- formerna och rutinerna, så att den tjänsteman som utför en kon- troll i största möjliga utsträckning kan överlämna brottsutred- ningsfrågan till en annan tjänsteman om brottsmisstanke uppstår. Eftersom kustbevakningstjänstemännens kontroller normalt äger rum till sjöss kan dock detta vara svårt att genomföra i praktiken. Då flera tjänstemän normalt tjänstgör på samma fartyg finns det i varje fall möjlighet att låta olika personer inom samma besättning byta uppgifter. En sådan rollfördelning måste emellertid vara flexibel. Tanken är inte att skapa ett system med en formell uppdel- ning av besättningens uppgifter, utan att öka vaksamheten på de problem som dubbla roller medför. Den ordning som vi nu föreslår är inte optimal, men den bidrar åtminstone till att den enskilde får klart för sig vilken typ av åtgärd han eller hon utsätts för och vilka skyldigheter respektive rättigheter som gäller. Även för den enskilde myndighetsutövaren kan det ha fördelar att uppträda endast i en roll åt gången, eftersom det underlättar beslutsfattandet och kon- takterna med enskilda. Vidare begränsar man risken för påståenden om jäv om olika befattningshavare svarar för kontroll respektive brottsutredning. Det är också viktigt att betona att arbetet i största möjliga utsträckning bör planeras och bedrivas så att den eller de Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten tjänstemän som genomför kontroller normalt inte bär vapen. Detta är väsentligt inte bara ur ett medborgarperspektiv, utan också för andra myndigheters tilltro till . Myndigheten har redan vidtagit vissa utbildningsinsatser i syfte att förtydliga rollerna. Vi anser att ytterligare insatser som ökar medvetenheten hos tjänstemännen om hur de ska hantera de dubbla rollerna kan bidra till en mer rättssäker kontroll- och tillsynsverk- samhet. Arbetssätt och metoder för tillsyn bör gås igenom med dels all nyanställd personal inom ramen för grundutbildningen, dels vid sådan fortbildning som anordnas löpande av myndigheten. 21.5En tudelning av verksamhetsområdet? Vår bedömning: Det finns inte skäl att dela upp Kustbevak- ningens kontroll- och tillsynsverksamhet på det sätt som vi har föreslagit inom områdena för brottsbekämpning och ordnings- hållning i ett direkt och ett indirekt verksamhetsområde. Som vi har pekat på bygger kontroll- och tillsynsverksamhet i stor utsträckning på författningar som berör flera olika myndigheter. nuvarande upp- drag spänner över kontroll inom bl.a. följande områden –sjötrafik, sjösäkerhet och transport av farligt gods, –fartygs registrering och identifiering, –personers inresa i, utresa från och vistelse i , –in- och utförsel av varor, –fiske och därtill anknuten verksamhet, –jakt och annat ianspråktagande av naturresurser, –skydd av miljö- och naturvårdsintressen, samt –skyddsobjekt, militära skyddsområden och tillträde för ut- ländska statsfartyg. bedriver också kontroll och tillsyn på den svenska delen av kontinentalsockeln och inom ekonomiska zon. Även om vi inte uttömmande har redovisat uppdrag, står det klart att området för kontroll och tillsyn i väsent- liga delar överensstämmer med den brottsbekämpande verksamheten och inrymmer ett stort antal författningar. Det finns emellertid en viktig skillnad mellan verksamheterna. Inom kontroll- och tillsyns- Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten verksamheten finns det en viss naturlig skiktning genom att Kust- bevakningen antingen, vilket är det vanligaste, har rätt att handla självständigt eller enbart kan agera på begäran av en annan myndig- het. Trots denna skiktning är det emellertid svårt att se att det be- hövs en indelning som motsvarar den som vi har föreslagit för den brottsbekämpande och den ordningshållande verksamheten. Myndig- hetens självständiga respektive osjälvständiga ställning bygger på en i varje enskild kontroll- och tillsynssituation reglerad roll. Kontroll och tillsyn utgår normalt från ett på förhand avgränsat uppdrag, även om, som vi tidigare belyst, en brottsbekämpande insats kan övergå i en kontroll och vice versa. I det stora flertalet fall vet dock på förhand var och hur myndigheten ska agera. Det finns knappast något reellt behov av plötsliga ingripanden eller oväntade åtgärder, vare sig i förhållande till de samverkande myndigheterna eller i förhållande till enskilda. Däremot kan en samverkansmyndighet ha behov av att kunna utnyttja Kustbevak- ningens resurser vid en särskild på förhand planerad kontroll. En sådan insats styrs av den materiella författning som ligger till grund för åtgärden. De behov av att kunna ingripa i en oförutsedd situa- tion som vi har identifierat i brottsbekämpningen och ordnings- hållningen saknar alltså motsvarighet vid kontroll och tillsyn. De omständigheter som vi nu har pekat på innebär att det enligt vår mening inte finns något behov av att dela in kontroll- och tillsynsverksamhet i två skilda verksamhetsområden på det sätt som vi har föreslagit inom områdena för brottsbekämp- ning och ordningshållning. Vårt förslag: Grundläggande bestämmelser om Kustbevakning- ens kontroll- och tillsynsverksamhet ska tas in i samma lag som reglerar myndighetens brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet. Lagen ska innehålla allmänna bestämmelser som är gemensamma för all kontroll- och tillsynsverk- samhet och som anger vissa grundläggande krav på hur kontroll eller tillsyn ska utföras och några allmänna regler om befogen- heter. De närmare rättsliga förutsättningarna för en kontroll- eller tillsynsåtgärd ska dock även i fortsättningen regleras i den sär- skilda författning som ligger till grund för åtgärden. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Vår bedömning: Vi anser inte att den nya lagen ska föreskriva att en kontrollåtgärd måste avbrytas så snart det uppstått miss- tanke om brott. En samlad reglering? En grundläggande fråga är om de befogenheter som Kustbevak- ningen eller en kustbevakningstjänsteman har enligt olika kontroll- författningar bör flyttas över till den nya lagen eller finnas kvar i den författning som reglerar förutsättningarna för kontrollen. En samlad reglering av befogenheterna skulle naturligtvis vara enklare att tillägna sig och därmed lättare att tillämpa för Kust- bevakningens tjänstemän. Med en samlad reglering skulle det också bli tydligare för allmänheten hur långt tjänstemännens befogen- heter sträcker sig. En sådan reglering ger dessutom bättre förutsätt- ningar för att skapa så likartade regler som möjligt, oavsett vilken typ av kontroll det är fråga om. Det finns emellertid risk för att lagstiftningen skulle bli mer splittrad och mindre enhetlig om man bryter ut kustbevak- ningstjänstemännens befogenheter vid kontroll och tillsyn ur sitt sammanhang och försöker samla regleringen i en ny gemensam lag. Kontroll- och tillsynsregleringen berör, som tidigare påpekats, ofta fler än en myndighet och bygger på en särskild materiell reglering inom ett specifikt område. Det finns alltså andra myndigheter och tjänstemän som har motsvarande kontrolluppgifter inom så gott som samtliga områden, t.ex. polismän och tulltjänstemän vid gräns- kontroll. Detta talar mot att samla de befogenheter som utövas inom till den av oss föreslagna lagen. Många av de kontroller som utför genomförs dessutom för en annan myndighets räkning. Det kan också vara svårt att hålla en särskild kontroll- och tillsynslagstiftning för och dess tjänstemän uppdaterad i förhållande till ändringar i fråga om andra tjänstemäns befogenheter som görs i den materiella lagstift- ningen. Därmed ökar risken för att lagstiftningen avseende kontroll och tillsyn inte blir enhetlig. Det faktum att kontroll- och tillsynsregleringen i de flesta fall, med undantag för gräns- och tull- kontroll, enbart innehåller enstaka befogenhetsregler talar också mot en samlad reglering. Vi finner således inte att en samlad befogenhetsreglering som avser och kustbevakningstjänstemän skulle bidra Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten till en tydligare och mer ändamålsenlig reglering. Området för kon- troll och tillsyn berör alltför många myndigheter och spänner över ett alltför stort antal skilda författningar för att en samlad reglering skulle kunna öka tydligheten. Bör brottsmisstanke alltid leda till att en kontroll avbryts? I sammanhanget aktualiseras också frågan om man bör införa en generell regel som innebär att en kontrollåtgärd alltid måste av- brytas så snart det uppstått misstanke om brott. Ett flertal för- fattningar som tillämpar vid kontrollverksamhet föreskriver skyldighet för den kontrollerade att lämna upplysningar och i vissa fall också att tillhandahålla handlingar av visst slag, som det föreskrivs straffansvar för vissa gärningar. Detta gäller framför allt regleringen på tullområdet (se bl.a. 6 § inregräns- lagen), men i viss utsträckning också annan kontrollverksamhet, t.ex. fiskerikontroll (se bl.a. 34 § fiskelagen).