sou · GVB366 · 2008-01-01 00:00:00 — Särskilt vanligt är att de två första, att ge röst respektive service, finns i samma organisation. Gränsen mellan dessa roller kan då vara svår att dra när det gäller enskilda organisationer. 4.4.2Den ideella sektorns relationer till den offentliga sektorn har i ett dokument redovisat sin syn på och förhållande till den ideella sektorn. Där pekar på att regeringen har formulerat ett nytt politikområde – folkrörel- sepolitik och att flera departement och utredningar uppmärksam- mar den ideella sektorns ställning. Som jag har redovisat är den ideella sektorn i många länder störst inom välfärdsområdet (sjukvård, socialförsäkring och utbildning). I är den ideella sektorn störst inom fritids- och kulturområdena. Ansvaret för välfärdsfrågorna ligger i stor ut- sträckning på kommuner och landsting.. De ideella organisa- tionerna har dock givits ökade resurser för att på egna villkor kunna fungera som en samarbetspartner och som komplement till den offentliga sektorn inom välfärdsområdet. I dokumentet framhåller att insatser från fri- villiga organisationer har spelat en avgörande roll för viktiga delar inom social omsorg och för människors välfärd. Organisationerna har fått ökad betydelse både som samverkanspartners till den kommunala och som direkta uppdragstagare. Många organisationer bedriver vård och en omfattande förebyggande och opinionsbildande verk- samhet. anger att man ska uppmärksamma den ideella sektorns betydelse och de insatser och samverkansformer som utvecklas. Mångfald och alternativ till offentlig verksamhet bör stimuleras och utvecklas. betonar dock att valfrihet för den enskilde kräver tydliga alternativ och att adekvat och till- förlitlig information finns någorlunda lättillgänglig. Detta gäller inte minst för utsatta grupper. En ökad mångfald av vårdgivare ställer också nya krav på tydlighet i regelverk och ökade krav på insatser från tillsynen. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer konstaterar att kommuner och landsting har ansvaret för att den enskildes behov av vård och omsorg tillgodo- ses. Den verksamhet som lagts ut på annan utförare, men finansie- ras av offentliga medel, ska omfattas av det regelverk som gäller för offentliga verksamheter. betonar att kommunen inte heller kan frånkänna sig ansvaret för att den enskilde får en rättmätig behandling också då verksamheten bedrivs i annan regi. När det gäller den ideella sektorns roll och relation till offentlig sektor framhåller att den socialt inriktade ideella sektorn i enligt många bedömare kännetecknas av en närhet till staten, både som samtalspartner och som finansiellt beroende. hänvisar till utredningen socialt arbete – Kartläggning och kunskapsöversikt (SOU 1993:82) där organisa- tionernas roller beskriv som avantgarde, komplement, alternativ och ersättning till den offentliga sektorn: avantgarde, dvs. att agera som spejare och utföra pionjärin- satser. Dess roll blir då främst att bevaka att den offentliga sektorn tar itu med dessa nya arbetsuppgifter. komplement vilket kan ta sig uttryck i parallella resurser eller som extra välfärdsförstärkare. alternativ vilket innebär att verksamheten har egenskaper som skiljer den ifrån motsvarande verksamhet inom offentlig sektor. Här kan det vara svårt att dra gränsen mot parallella komple- ment. ersättning vilket innebär att organisationen ifråga tar över verk- samheter som har skötts av staten, landstingen eller kommunerna. Enligt kan relationen i en mening karakteriseras som ömsesidigt beroende. Organisationerna är beroende av statens regelverk, upphandling och bidragsgivning. Staten påverkas av organisationernas opinionsbildning och konkreta insatser riktade till enskilda och grupper. Styrkan i de ideella organisationernas välfärdsarbete ligger enligt i den värdemässiga för- ankringen. Dessa värden kommer till uttryck i den verksamhet som bedrivs, antingen denna upphandlats eller bedrivs på andra grunder. anser dock att rollen som "ersättare" för offentlig service och vård bör begränsas med hänsyn till landstingens och kommunernas grundläggande ansvar. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer framhåller också att de ideella organisationerna på ett eller annat sätt är idéburna. En ideell organisation ska enligt vedertagen uppfattning vara formell (styrelse, stadgar etc), privat, inte dela ut ekonomiskt överskott till ägare, självstyrande samt ha inslag av idealitet (t.ex. genom ideellt arbete eller privata gåvor). anser att de frivilliga organisationer som man har att förhålla sig till ska omfatta de demokratiska värden och den människosyn som kommer till uttryck i lagstiftning och annat offentligt regelverk. De ska i sitt arbete respektera organisationer- nas självständighet. De ska också uppmärksamma vilka konse- kvenser som bidragsgivning och uppdragstagande kan ha för orga- nisationernas värdegrund. Enligt ligger organisationernas "värde" inte i vad man kan göra för det offentliga eller hur man kan påverka staten. Organisationerna har främst ett värde i sig, ett egenvärde, för män- niskor att skapa samhörighet, identitet, ömsesidigt stöd och för att samverka kring gemensamma angelägenheter. 4.4.3En viktig roll för att utveckla, fördjupa och bredda demokratin Jag har i tidigare kapitel redogjort för hur den förra regeringen såg på de ideella organisationernas roll i förhållande till staten. Syftet med att göra folkrörelsepolitiken till ett eget politikområde var att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida när det gäller såväl relationer till folkrörelser och föreningar av olika slag som villkor och förutsättningar för föreningslivets verksamhet. Ett annat syfte var att synliggöra och lyfta fram den betydelse som föreningslivet har för den demokratiska infrastrukturen i samhället. I den demokratiproposition som den förra regeringen lämnade betonades att folkrörelser och föreningar har viktiga roller när det gäller att utveckla, fördjupa och bredda demokratin: De kan vara en mobiliserande kraft i samhället. Sammanslutningar som kanaliserar särskilda intressen kan fungera som en motvikt till offentlig maktutövning. Genom folkrörelser och föreningar har medborgarna ytter- ligare möjlighet att göra sin röst hörd. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer Om dessa sammanslutningar ges bättre möjligheter att delta i den politiska processen kan de också ge makt åt under- representerade grupper i samhället, vilket kan bidra till att bekämpa utanförskap. När folkrörelsepolitiken inrättades framhölls de lokala medborgar- sammanslutningarnas betydelse för att förnya och vitalisera det politiska systemet. Det fanns en grundläggande önskan om en dia- log med det självständiga föreningslivet. Mot den bakgrunden inrättades senare Folkrörelseforum. Jag har tidigare framhållit att ett starkt och fungerande före- ningsliv är en grundbult i det demokratiska samhället. Jag har också framhållit att jag vill se ett folkrörelsebegrepp som innefattar både gamla och nya rörelser. Jag har tidigare gjort bedömningen att om dialogen mellan staten och föreningslivet ska få en trovärdighet för organisationerna måste den plattform som utgör grunden för dialogen bli mer jämbördig. Jag anser därför att någon form av partnerskap för demokrati och välfärd bör utformas mellan staten och föreningslivet. Mot den bakgrunden har jag föreslagit att regeringen bör inrätta en delegation för regelbundet återkommande samråd mellan staten och den ideella sektorn. Därigenom kan en process komma igång som kan resultera i någon form av spelregler mellan staten och den ideella sektorn. En sådan process kan lämpligen inledas inom det sociala området. En viktig uppgift för delegationen kan också vara att svara för återkommande seminarier och konferenser inom ramen för Folkrörelseforum. 4.4.4Samsyn på de ideella organisationerna Min bedömning är att det finns en överensstämmelse mellan den förra och den nuvarande regeringen i synen på de ideella organisa- tionerna, med vissa nyansskillnader. De borgerliga partierna betonar mer underifrånperspektivet, individen och en ökad grad av självständig- het. Detta uttrycks bl.a. i tilläggsdirektiven till utredningen. Där anges att grundläggande värden för folkrörelsepolitiken är före- ningarnas självständighet och oberoende, såväl gentemot den offentliga sektorn som gentemot det privata näringslivet. är det viktigt att säkerställa att skattemedel används på ett ända- Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer En viktig uppgift inom denna del av folkrörelse- politiken är att finna vägar för att kunna kombinera statens behov av kontroll med föreningarnas behov av integritet och självständig- het. Att staten i bidragsgivningen till folkrörelser och föreningsliv uppställer alltför omfattande villkor eller vissa typer av villkor kan leda till en statlig styrning av det civila samhällets idéer och verk- samhet. Om så blir fallet riskerar detta att hota folkrörelsernas och det övriga föreningslivets oberoende gentemot det allmänna och den fria roll i samhällslivet som dessa organisationer skall ha och som utgör en förutsättning för demokratins funktionssätt. Det är enligt regeringens mening av stor vikt att försöka säkerställa att statliga bidrag inte otillbörligen påverkar självständigheten och oberoendet för folkrörelserna och det övriga föreningslivet. regeringsförklaring betonade regeringen att grunden för trygghet och gemenskap läggs i ett starkt civilt samhälle såsom föreningsliv, idrottsrörelser, kyrkor, samfund och ideella organisa- tioner. Solidariteten i de offentliga välfärdssystemen är ett komplement till ett samhälle som i högre grad präglas av med- mänsklighet, ansvarstagande och idealitet. Det betonas vidare att ett starkt civilt samhälle är också grunden för en stark demokrati. Ett ökat samarbete mellan den offentliga, privata och ideella sektorn är nödvändigt för att utveckla vårt samhälle. Regeringen framhåller också att mångfalden av välfärdsprodu- center bör öka. Fler aktörer ska uppmuntras att bidra till en utveckling av vården och omsorgen. Lika villkor ska gälla för privata, ideella, kooperativa och offentliga aktörer. Anställda i vården ska kunna få stöd att ta över en verksamhet. En närmare konkretisering av dessa uttalanden i regerings- förklaringen finns i en gemensam motion från c, m, fp och kd till om den ideella sektorn i (motion 2005/06:Sk526). Motionärerna utgick från en rapport som hade utarbetats av en arbetsgrupp inom . I motionen betonas att välfärdens starka beroende av med- borgarnas frivilliga organisering kräver att politiken möter denna utveckling med åtgärder. Motionärerna pekar på att (, , ) slår vakt om en gemensam finansiering av vården och omsorgen, men är öppna för alternativa utförare. Motionärerna menar att en ökad mångfald av utförare ger med- borgarna större valmöjligheter, och understödjer förnyelse, effekti- Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer viseringar och utveckling av vård och omsorg. Man hänvisar till att den ideella sektorn verkar i gränszonen mellan privat och offentlig sektor. Det privata, det ideella och det offentliga – alla har en viktig plats i ett väl fungerande samhälle. Privata, kooperativa och ideellt drivna alternativ bör därför ges förutsättningar att utvecklas. Förslagen i motionen handlar i hög grad om de ideella organisa- tionernas betydelse för välfärden. Förslagen handlar om att: möjligheterna att införa skatteavdrag för gåvor till ideella organisationer behöver utredas lagen om offentlig upphandling () behöver ses över så att frivilligorganisationer och vårdföretag utan vinstsyfte kan kon- kurrera på lika villkor det behövs en samlad nationell strategi för att stimulera och stötta volontärinsatser i . vård och omsorg som ges av stiftelser, föreningar, trossamfund och bolag utan vinstutdelning behöver synliggöras genom att statistik och fakta sammanställs och redovisas inom ramen för svenska sociala och statistikförande myndigheters arbete. Mitt förslag: Följande principer bör gälla för den statliga styr- ningen av bidrag till ideella organisationer: Övergripande mål/syften ska finnas för alla bidragsformer Mätbara mål ska finnas för alla bidrag utom för organisa- tionsbidrag God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav Det ska vara olika återrapporteringskrav för olika bidrags- former Bedömning av resultat/effekter ska göras för alla bidrags- former Oberoende utvärderingar ska genomföras. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer 4.5.1Förordningar bör normalt ligga till grund för de större bidragen. Som tidigare redovisats konstaterar att lagstiftning som grund för bidragsgivningen är ovanlig och att förordningar bara förekommer i begränsad utsträckning. Totalt saknar av antalet bidrag författningsstöd. Statskontoret anser att bidragsgivningen i större utsträckning bör grundas på riksdags- beslut och regleras i lag. Jag delar inte denna bedömning. I diskussionerna under båda ovannämnda bidragsseminarierna fanns det en stor enighet om att lagstiftning är tungrott och att det riskerar att låsa fast bidragsgiv- ningen i en viss struktur som kan vara svår att förändra. Däremot fanns det på seminarierna en större öppenhet för att bidragsgiv- ningen bör regleras i en förordning. Den närmare styrningen av bidragen sker enligt Statskontoret ofta i regleringsbreven till de beviljande myndigheterna. är den sista länken i den statliga budgetprocessen. Ofta beslutas regleringsbreven julhelgen vilket innebär att de kommer till myndigheternas och organisationernas känne- dom i början av . Det är inte möjligt att tidi- garelägga dem, och varje riksdag är i princip fri att ändra anslags- beslut från till ett annat. Mot den bakgrunden anser jag att förutsebarhet, långsiktighet och tillgänglighet för mottagande organisationer skulle gynnas av att bidragen i större utsträckning regleras i förordningar. Denna uppfattning styrks också av som har uttalat sig om användningen av författningsreglering och regleringsbrev (1998/99 KU10, s 45). Enligt utskottet ankommer det på regeringen att verkställa beslut. Direktiv för myndigheternas användning av anslagen finns förutom i reglerings- breven ofta i lagar och förordningar. Principerna för vilken form som ska användas är enligt KU inte helt klar. En utgångspunkt är dock att regleringsbreven i princip gäller för ett budgetår medan lag eller förordning i princip gäller tills vidare. En annan är att regleringsbrev bör innehålla direktiv riktade endast till myndig- heterna medan en författning även riktar sig till allmänheten. Med dessa utgångspunkter bör enligt KU föreskrifter som har betydelse för allmänheten ges författningsform, liksom i huvudsak också direktiv av mer permanent karaktär. Vissa direktiv i reglerings- breven är dock av sådan karaktär att de måste upprepas år Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer eftersom de naturligen hör till anslagsbeslutet. Även om de kan sägas vara av permanent karaktär torde det enligt KU inte vara rimligt att besluta sådana direktiv genom förordning. KU menar att detta inte hindrar att huvudprincipen bör vara att regler av perma- nent karaktär ska ges genom författning. 4.5.2En styrka i olikheten Statskontoret refererar i sin rapport ett antal utredningar som har föreslagit olika sätt att öka enhetligheten i den statliga bidrags- givningen. Enligt Statskontoret har dock genomslaget för dessa utredningar varit begränsat. Bilden är fortsatt splittrad även om enhetligheten, åtminstone för de större bidragen, har ökat . Bristen på enhetlighet i bidragsgivningen påverkas enligt Stats- kontoret av att det har funnits olika idétraditioner och värderingar kring ideell sektor. Det har på olika sätt påverkat beslut på olika nivåer utan att det alltid har varit tydligt vilka värderingar som ligger bakom beslutet. Statskontoret konstaterar att det saknas generella riktlinjer för hanteringen av bidrag till ideella organisationer. För att uppnå en större enhetlighet från statens sida anser Statskontoret att en handledning för hantering av frågor kring dessa bidrag bör tas fram. Frågor som bör kunna tas upp där är enligt Statskontoret motiv för bidrag, val av bidragsform, villkor för att få bidrag, behov av författningsstöd, styrning av bidragen och hur omprövning bör ske. Det kan enligt Statskontoret diskuteras i hur hög grad villkor knutna till bidragen till ideella organisationer behöver vara och kan göras enhetliga. Skillnader kan t.ex. vara motiverade med hänsyn till syftena med bidragen, vad organisationen förväntas göra som motprestation och vilken mottagande organisation det rör sig om. Men även om dessa skillnader finns menar att det både är önskvärt och möjligt att få ett gemensamt system för pröv- ning av bidragsform och styrning. Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer Min uppfattning är att de olika bidragssystemen även fortsätt- ningsvis bör kunna se olika ut och anpassas efter de olika sektorer- nas behov. Forskaren konstaterar i sin bok mål med offentliga medel att den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer har vuxit fram utifrån organisationernas behov av konkreta stödinsatser. Statens representanter, i form av olika slags myndigheter, har ofta haft en välvillig inställning till organisationernas önskemål och har specialkonstruerat stödin- satserna så att de också har passat in i myndigheternas olika slags styrlogiker. Detta kan enligt förklara framväxten av ett brokigt och vildvuxet statligt stödsystem med korporativa inslag som statens centrala organ förgäves har försökt att få kontroll över. Han anser dock att det kanske varken är möjligt eller lämpligt att konstruera ett enhetligt och heltäckande statligt bidragssystem. Liknande synpunkter har forskaren och hans medarbetare redovisat i studien och det civila samhället. De menar att det ofta tycks finnas en vilja från statens sida att reda ut och ordna upp organisationernas statsbidrag. Regeringen vill ha en samlad bild över bidragsgivningen och söker enhetlighet och gemensamma principer för bidragsgivningen. Jag anser att staten bör avstå från att försöka strömlinjeforma de olika bidrags- och stödsystemen. Det finns olika regler och till- lämpningar hos olika myndigheter och bidragsbestämmelserna är ofta skräddarsydda för varje område. Jag anser att strävan efter likhet inte med automatik också inne- bär en ökad rättvisa. Det kan också innebära att bidrags- och stöd- systemen blir mer sårbara. Jag tror inte heller att detta vore önsk- värt om man ser det utifrån perspektivet med ett oberoende och fristående föreningsliv. Jag anser därför att bidragssystemen bör kunna se olika ut och anpassas efter de olika sektorernas behov. Staten bör liksom reglera sin relation med organisationerna för varje område eller fråga för sig. 4.5.3Principer för val av bidragsform Trots de olikheter som finns mellan de olika bidragssystemen anser jag att det både är önskvärt och möjligt att få ett gemensamt system för prövning av bidragsformer och därmed också för styr- ningen av bidragen. Denna uppfattning bekräftades vid det semina- Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer rium som utredningen anordnade . Där framfördes behovet av en samordning mellan statliga och regionala/lokala bidrag som främst bör sikta mot en enkel och smidig hantering för organisationerna, både vad gäller ansökningar och återrapportering. De diskussioner som jag har fört med utredningens expert- och referensgrupper vid sammanträden och seminarier gör att jag delar Statskontorets bedömning när det gäller principer för val av bidragsform. Den utgår i allt väsentligt från den indelning av bidragsformer som presenterades i rapporten av föreningsbidrag (Ds 1997:36). Är det fråga om rollen som röst/intresseorganisation är organisationsbidrag en lämplig form. Staten stöder vissa organi- sationer (för deras existens) utan att ställa några tydliga krav på motprestationer. Organisationsbidraget går inte att resultat- styra i någon egentlig mening och är heller inte avsett för detta. Är det fråga om rollen att ge service till såväl medlemmar som icke-medlemmar är verksamhets-/projektbidrag en lämplig form. Statens syfte är att stödja en viss föreningsdriven aktivi- tetet eller verksamhet. Där bör staten kunna ställa tydliga krav på motprestation. Måluppfyllelsen blir här organisationernas motprestation, vilket innebär att man bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verk- samhet. Om verksamheten är av tillfällig och begränsad karaktär är projektbidrag en lämpligare form. Även för dessa bidrag bör det vara möjligt att formulera preciserade mål. Det innebär att man även här bör kunna tillämpa resultatstyrning på liknande sätt som inom övrig statlig verksamhet Är det fråga om rollen att producera tjänster är det inte fråga om att ge bidrag utan uppdragsersättning är en lämpligare form. Jag anser att det bör finnas utrymme både för organisationsbidrag och för verksamhetsbidrag. Organisationsbidrag bidrar till den grund av långsiktigt inriktad kärnverksamhet som varje självständig organisation vilar på. Det ska i första hand främja verksamheter som är rikstäckande. Det handlar om att kunna hålla ihop någon form av riksorganisation med allt vad det medför. Det är en förut- sättning för att andra typer av bidrag ska fungera väl i organisatio- nen. Ett organisationsbidrag, som motiveras av organisationens Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer uppgift som intresseorganisation bör inte styras lika hårt som ett bidrag för en utpekad verksamhet dvs. verksamhetsbidrag/pro- jektbidrag. 4.5.4Principer för mål- och resultatstyrning av de statliga bidragen Utifrån en analys av styrningen av ett antal stora bidrag konstaterar följande: Resultatstyrningens utformning varierar mellan olika bidrag och bidragsformer. På ett övergripande plan är statens styrning av de stora bidragen relativt enhetlig, oavsett bidragsform. Övergripande mål ställs upp och resultat/effekter ska i de flesta fall bedömas för bidragen, oavsett bidragsform. Styrningen av organisationsbidrag skiljer sig från styrningen av verksamhetsbidrag och projektbidrag med avseende på detalje- rade mål, prioriteringar och återrapporteringskrav. Uppdragsersättningar karaktäriseras av avtal och/eller dialog mellan beställare och utförare. Enligt Statskontoret är enhetligheten naturligt nog större inom de olika bidragsformerna än mellan dessa. Styrningen av verksamhets- bidragen uppvisar dock en betydande variation. Främst gäller det återrapporteringskraven. Avslutningsvis noterar Statskontoret att oberoende utvärderingar saknas i de flesta fall. Trots olika förutsättningarna för resultatstyrning för olika bidrag och bidragsformer rekommenderar Statskontoret att styr- ningen bör bli mer enhetlig. Man formulerar rekommendationer för mål, ekonomisk redovisning, återrapportering, bedömning av resultat/effekter och oberoende granskningar/utvärderingar. De flesta är gemensamma för alla bidragsformer och tillämpas för de flesta stora bidrag . Statskontoret påpekar dock att obe- roende granskningar/ utvärderingar inte förekommer systematiskt . Statskontoret konstaterar att kraven på resultatstyrning ökade och . Därefter saknas generella riktlinjer för resultatstyrningen av bidragen till ideella organisationer. Statskontorets bedömning är att regeringens linje Den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer för resultatstyrning av bidragen till ideella organisationer har blivit mindre tydlig. Min bedömning är att denna utveckling har skett som en följd av att regeringen har delegerat styrningen till enskilda myndigheter som tycks ha anpassat styrningen till de mer specifika förutsätt- ningarna som gäller inom respektive verksamhetsområde. Jag anser att denna utveckling ligger väl i linje med min uppfattning att staten, via de olika myndigheterna, bör reglera sin relation med organisationerna för varje område eller fråga för sig.