sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Det är därför mycket angeläget att TSD- arbetet stäms av med berörda aktörer. På en avreglerad marknad är det angeläget att konsumenternas intresse tillvaratas. Viktigt är också att operatörernas möjligheter och skyldigheter när det gäller biljettsystem är tydliga och transparenta. För att garantera konkurrensneutraliteten på den avreglerade järnvägsmarknaden menar jag liksom Statskontoret att särskilda krav och villkor bör kunna ställas på aktörer med en särställning inom området. Det kräver dock inrättandet av en marknadsövervakande funktion med speciella befogenheter i särskild lagstiftning, närmast att jämföras med den roll som har på marknaden för elektronisk kommunikation. Jag anser att denna fråga bör närmare utredas. Beträffande förslag på organisation och utformning av regelverk har Statskontoret i sin utredning föreslagit två alternativa lösningsförslag. Jag anser att det andra alternativet, med vissa egna justeringar, är det mest lämpliga förslaget. Statskontoret har i sin utredning framfört följande argument. Väljer man ägarformen aktiebolag förutsätter det att: Marknadsvillkor införs i järnvägslagen om anslutning till en biljettsamverkan. Transportstyrelsen har tillsyn av bolaget. Staten styr samarbetet i AB Samtrafiken med lagstadgade krav och ägardirektiv. Krav på fristående bokningssystem regleras i jJärnvägslagen. Fördelarna med en ekonomisk förening är följande: Den verkar för en självreglerad struktur i stället för en detaljerad lagstiftning. Den visar på ett tydligt sätt (mer än aktiebolag) på en konkurrensneutral form för samarbete, särskilt viktigt för nya medlemsföretag. Krav på kommunikation mellan företagen blir en naturlig del i samarbetet. Den ger en större valmöjlighet att välja in- och utträde i föreningen utan omfattande formaliakrav. Den ger lika inflytande. Den kräver ingen ändring i ersättningssystemet, som även fortsättningsvis kan vara marknadsbaserat och avtalsreglerat. Alternativet 2 som finns beskrivet ovan innebär bl.a. att ekonomisk förening bildas. Från några som ingår i expertgruppen har framförts funderingar om inte kommanditbolag kan vara ett bättre alternativ än en ekonomisk förening. Statskontoret har efter en särskilt förfrågan från mig gett följande svar: Kommanditbolag är en form av handelsbolag och regleras i lag (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag (3 kap.). Kommanditbolagen är egna juridiska personer men det måste finnas minst en huvudansvarig (med fullt personligt ansvar) för bolagets skulder etc. Skattemässigt innebär det för handelsbolag/kommanditbolag att resultatet ska deklareras hos delägarna, medan en ekonomisk förening beskattas själv för sitt resultat. Vidare krävs för nyinträde godkännande från alla bolagsmän medan det i ekonomiska föreningar är så att man enbart måste uppfylla villkoren i stadgarna för att få bli medlem. Man kan säga att den ekonomiska föreningen till stor del delar fördelarna med ett aktiebolag i kombination med föreningsprinciper. Jag anser att Statskontorets argumentering för att en ekonomisk förening bildas är övertygande. 6.8Förslag till regeländringar med anledning av förslagen i detta kapitel Skyldigheten för samtliga bokningssystem, nuvarande liksom tillkommande, att lämna nödvändiga uppgifter till Riksdatabasen bör regleras i järnvägslagen. Transportstyrelsen och bör få i uppgift att utreda frågan om utökad sektorspecifik särlagstiftning för aktörer med särställning inom området. Effektivt nyttjande av spåren på konkurrensneutrala villkor Järnvägslagen förtydligas så att det framgår att i de fall tillsynsmyndigheten finner att infrastrukturförvaltaren har fattat ett beslut som inte är i överensstämmelse med järnvägslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska tillsynsmyndighetens beslut bestå i att ange riktlinjer för ett nytt beslut av infrastrukturförvaltaren. bör få i uppdrag att tillsammans med järnvägsföretag, trafikhuvudmän och andra med auktorisation att organisera järnvägstrafik samt andra berörda aktörer inom sektorn dels vidareutveckla den administrativa modellen för kapacitetstilldelning, dels genomföra den forskning som är nödvändig för att utveckla modellen för kapacitetstilldelning så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet uppfylls. Godstrafikens berättigade krav på god tillgång till infrastrukturkapacitet ska beaktas. Under arbetets gång ska samråda med Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen och andra berörda myndigheter. bör inrätta ett kapacitetstilldelningsråd med uppgift att vara rådgivande i principiella frågor som inte är tydligt reglerade. Rådet ska även kunna föreslå ändringar i regelverket om gällande regler anses vara olämpligt utformade. Infrastrukturförvaltare är skyldiga att tilldela kapacitet i form av tågläge på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt till den som har rätt att utföra eller organisera järnvägstrafik. Hur tilldelningen av kapacitet på järnvägsinfrastrukturen görs är av avgörande betydelse för att transportsystemet ska fungera effektivt. Järnvägsföretag behöver kapacitet för att framföra tåg i enlighet med de behov och önskemål deras kunder har, dvs. resenärer och köpare av godstransporter, har. Aktörer som inte själva utför men som organiserar järnvägstrafik, s.k. auktoriserade sökande, har rätt att ansöka om och tilldelas kapacitet. Detta ger möjlighet för aktörer som speditörer och stora industriföretag med behov av hela tåg för egna transporter, liksom för länens trafikhuvudmän och andra som organiserar persontransporter att få egna tåglägen. Dessa kan sedan upphandla trafiktjänsterna från järnvägsföretag. En väsentlig faktor att ta hänsyn till är att infrastrukturförvaltaren har behov av tider på spåret för att utveckla och underhålla banan. Infrastrukturförvaltarens behov av kapacitet för sådana arbeten måste vägas mot järnvägsföretags och andra sökandes önskemål om tåglägen. Villkor för att få utföra eller organisera järnvägstrafik Det är av största betydelse att tilldelningen av kapacitet sker konkurrensneutralt och icke-diskriminerande, särskilt när flera sökande konkurrerar om samma kapacitet. Innan kapacitetstilldelningsprocessen har kommit så långt som till en bedömning av hur den tillgängliga kapaciteten ska tilldelas i konkurrens mellan olika ansökningar måste dock infrastrukturförvaltaren ta hänsyn till vem som har rätt att över huvudtaget kunna få ett tågläge tilldelat. I järnvägslagen finns bestämmelser som reglerar vem som har rätt att utföra eller organisera järnvägstrafik på svenska järnvägsnät. Järnvägsföretag har rätt att själva utföra järnvägstrafik och har också rätt att organisera järnvägstrafik som man anlitar andra järnvägsföretag att utföra. Även andra än järnvägsföretag kan tilldelas kapacitet för trafik man organiserar men inte själva utför. Rätten att tilldelas tågläge villkoras alltså av att den sökande har rätt att utföra eller organisera järnvägstrafik. Det finns därmed begränsningar i rätten att nyttja järnvägsinfrastruktur. Dessa begränsningar kan sägas vara av två olika slag. Den första kategorin gäller att den som vill utföra eller organisera järnvägstrafik måste nå upp till vissa krav vad gäller säkerhet och förmåga i övrigt att utföra eller organisera järnvägstrafik på ett ansvarsfullt sätt. För att få utföra eller organisera järnvägstrafik fordras därför tillstånd som efter ansökan ska utfärdas om de angivna kraven uppfylls. Det andra slaget av begränsning består i rättigheten att få tillträde till järnvägsspår och rätten att utnyttja dessa. En utgångspunkt är att en innehavare av järnvägsinfrastruktur i kraft av sin äganderätt har makten att bestämma vem som får använda järnvägsspåren. Infrastrukturförvaltarens rätt att bestämma över tillträdet till infrastrukturen begränsas dock i någon mån av lagstiftningen, vilken i vissa fall tvingar infrastrukturförvaltarna att upplåta sin infrastruktur. Det är infrastrukturförvaltaren som ansvarar för att tåglägen tilldelas i enlighet med lagstiftningen, och det är inte tillåtet för den som har tilldeltas ett tågläge att överlåta detta. När järnvägsföretag eller någon annan som har tilldelats tågläge anlitar annan för att enbart utföra trafiken anses det inte vara en överlåtelse av tågläget. Tillstånd för att utföra järnvägstrafik Tillstånd att utföra eller organisera järnvägstrafik utfärdas f.n. av Järnvägsstyrelsen och fr.o.m av Transportstyrelsen. Tillstånd att utföra järnvägstrafik kan utfärdas antingen som licens och säkerhetsintyg eller som särskilt tillstånd. För att anses vara ett järnvägsföretag i järnvägslagens mening krävs att antingen licens eller särskilt tillstånd har beviljats. Särskilt tillstånd gäller bara för trafik inom landet och endast 1.persontrafik på lokal eller regional fristående järnvägsinfrastruktur, 3.trafik i samband med underhåll av järnvägsinfrastruktur, eller 4.till sin omfattning obetydlig trafik med museijärnvägsfordon eller annan liknande materiel. Det är samma moment som ska bedömas oavsett om ansökan gäller särskilt tillstånd eller licens och säkerhetsintyg, men kraven kan givetvis sättas lägre när det gäller särskilt tillstånd. Kravnivån bestäms utifrån vilken verksamhet som avses bedrivas och hur omfattande verksamheten är. Som framgår av ovanstående räcker det inte med särskilt tillstånd för att få utföra järnvägstrafik av någon betydande omfattning, utan det fordras ett tillstånd som består av både en licens och ett säkerhetsintyg. Licens eller motsvarande tillstånd som beviljats i en annan EES-stat eller i gäller även i . Ansökan om licens eller motsvarande ska sökas i det land där järnvägsföretaget har sitt säte och ska beviljas den som 1.avser att tillhandahålla dragkraft och utföra järnvägstrafik, 2.med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende anses vara lämplig att tillhandahålla dragkraft och utföra järnvägstrafik, samt 3.genom försäkring eller annat likvärdigt arrangemang täcker den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av järnvägstrafik. För ansökan i krävs alltså även att företaget har sitt säte i landet. Vid bedömningen av yrkeskunnande enligt punkt 2 ovan beaktas företagets möjligheter att säkerställa en säker och effektiv ledning och övervakning och att en hög säkerhetsnivå kan upprätthållas när det gäller såväl personal och fordon som organisation. Den ekonomiska förmågan anses inte uppfylld av den som varit föremål för konkursförfarande eller om personer i företagets ledning har dömts för allvarliga brott eller allvarliga överträdelser av lagstiftning gällande transporter. Likaså medför allvarlig eller upprepad underlåtenhet att uppfylla skyldigheter enligt social-, arbetsrätts- eller tullagstiftning att kraven på ekonomisk förmåga inte anses uppfylld. Säkerhetsintyg består av en A-del och en B-del. B-delen av ett säkerhetsintyg är nationellt och gäller således bara i det land där denna del är utfärdad, medan A-delen av ett säkerhetsintyg som har utfärdats i en annan EES-stat eller gäller i för samma typ av transporttjänster som har prövats i det intyget. Beträffande A-delen görs en prövning av företagets säkerhetsstyrningssystem, dvs. organisation och förfaranden för att trygga en säker verksamhet. För B-delen prövas säkerheten vad gäller fordon och annan materiel, hur verksamheten säkerhetsmässigt är organiserad samt personalens kunskaper och hälsotillstånd m.m. av betydelse för säkerheten, inklusive krav på att personalen ska genomgå nödvändiga läkarundersökningar. Vidare måste den som söker om säkerhetsintyg (del B) kunna visa att denne har försäkring eller på annat sätt kan täcka den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma på grund av den trafik som intyget gäller. Tillstånd för att organisera järnvägstrafik För att organisera men inte själv utföra järnvägstrafik krävs tillstånd i form av auktorisation. Auktorisation ska beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera järnvägstrafik, och med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att organisera järnvägstrafik. Medan Rikstrafiken är undantagen från kravet på auktorisation för att få organisera järnvägstrafik tillhör länens trafikhuvudmän de aktörer som ska vara auktoriserade. Även andra aktörer kan få auktorisation att organisera persontrafik. På godstrafiksidan kan stora industriföretag, speditörer m.fl. vara sådana som kan ha intresse av att bli tilldelade tåglägen som passar de egna transportbehoven. De som har auktorisation kan alltså ansöka om att bli tilldelade tåglägen. Därefter kan de upphandla själva transporterna från järnvägsföretag som får konkurrera om uppdragen. I detta avsnitt redogörs för gällande bestämmelser om tillträde till infrastrukturen. Som framgår av avsnitt 9.2 har EU beslutat om ändringar . Mina förslag till ändringar återfinns i kapitel 4. När det gäller godstrafik är, med undantag av spår som används för transport av infrastrukturförvaltarens eget gods, denne skyldig att upplåta sina spår för alla järnvägsföretag. Beträffande persontrafik gäller, utom för vissa fristående järnvägsnät, att sammanslutningar av järnvägsföretag från olika stater inom EES jämte får bedriva internationella transporter mellan de stater där företagen har sitt säte. I övrigt bestämmer infrastrukturförvaltaren vem som får nyttja spåren. I har regeringen givits mandat att, inom ramen för den transportpolitik som beslutats av , besluta om vem som ska ha rätt att utföra och organisera persontrafik på det järnvägsnät som förvaltas av staten. Det kan vara värt att erinra om att det finns statligt ägd järnvägsinfrastruktur som inte förvaltas av staten, t.ex. . I detta sammanhang är det av föga intresse att se närmare på de regler som gäller för privata järnvägar eller andra järnvägsnät som inte förvaltas av staten. Beroende av vilka jämförelser som görs kan tillträdet till det svenska järnvägsnätet under statlig förvaltning anses vara svagt eller starkt begränsat, eller omvänt, mer eller mindre öppet. I jämförelse med de flesta andra länder har ett öppet tillträde, medan tillträdet är mycket begränsat jämfört med väginfrastrukturen. Utan att gå in på orsakerna till och det berättigade i detta kan man ändå konstatera att , i sin roll som ansvarig för förvaltningen av huvuddelen av det järnvägsnät som ägs av staten, har att följa det regelverk som staten beslutar. har fattat principbeslut om att ska ha ensamrätt att bedriva långväga kommersiell persontrafik på järnväg. I enlighet med detta beslut har regeringen i järnvägsförordningen därför föreskrivit att har rätt att utföra och organisera persontrafik på hela det nät som förvaltas av staten. Länens trafikhuvudmän får, bl.a. mot bakgrund av bestämmelserna i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik, utföra och organisera viss persontrafik inom respektive län. A-banan har rätt att utföra och organisera trafik mellan och där den egentliga tar vid. Rikstrafiken får organisera trafik som upphandlas av staten och den som trafiken har upphandlats från har rätt att utföra trafiken. Vidare har järnvägsföretag rätt att utföra nattågs- och chartertågstrafik. Järnvägsföretag har även, liksom s.k. auktoriserade sökande, rätt att organisera sådan trafik. Förutom dessa generella bestämmelser kan beslut tas i enskilda fall. Regeringen får sålunda besluta om eventuell inskränkning i den rätt som har och även ta beslut om att vid ansökan utsträcka en trafikhuvudmans rätt till att gälla utanför det egna länet eller att låta flera trafikhuvudmän samarbeta om länsöverskridande trafik. För det fall någon skulle vilja utföra eller organisera trafik på någon del av nätet där eller trafikhuvudmännen inte vill köra får regeringen också besluta om att ge en sådan rätt. mandat i denna fråga är begränsat till rätten att medge trafik av obetydlig omfattning. I övrigt ankommer det på att bedöma om den trafik som ansökningarna gäller uppfyller de fordringar som framgår av regelverket. Av direktiv /14/EG, som svensk lagstiftning måste följa, gäller enligt huvudregeln att tåglägen tilldelas i taget, med möjlighet att göra en eller flera ändringar av tågplanen under trafikåret. Varken direktivet eller den svenska järnvägslagen ger klart besked om i vilken omfattning ändringar kan göras mellan det årliga skiftet av tågplan, vilket sker . En ansökan om tågläge inom en redan gällande tågplan ska enligt järnvägslagen och direktiv /14/EG besvaras av infrastrukturförvaltaren och senast . Att ansökan ska besvaras innebär att besked ska lämnas huruvida ansökan kan bifallas eller inte. Ett snabbt svar från infrastrukturförvaltaren är viktigt för att järnvägsföretagen i sin tur snabbt ska kunna ge besked till sina kunder om ett tänkt trafikupplägg. är ofta tillräckligt för att konstruera ett bra tågläge, men i komplicerade situationer kan tiden vara för kort. Ett sätt att formellt klara kravet är att infrastrukturförvaltaren helt enkelt svarar att ansökan inte kan tillmötesgås. En mera konstruktiv lösning skulle kunna vara att det svar som lämnas består i att definitivt besked lämnas inom ytterligare . Om det är uppenbart att det tänkta tågläget inte kan beviljas ska detta givetvis meddelas . Jag ska dock inte bestämma hur lösningen ska se ut, utan det är upp till att i samråd med samtliga berörda aktörer och med beaktande av övriga europeiska infrastrukturförvaltares tillämpning utarbeta principer för hur ändringar i den årliga tågplanen ska genomföras. Om en nationell särlösning för ansökningar som gäller enbart inrikes trafik medger en snabbare process bör europeisk harmonisering inte lägga hinder för detta. Infrastrukturförvaltarna kan teckna ramavtal med järnvägsföretag och andra sökande med auktorisation än , normalt , men sådana avtal får inte ange exakta tåglägen. får inte heller vara utformat så att det på annat sätt utestänger andra sökande från att använda infrastrukturen. Principerna för vad ramavtal kan innehålla bör även de bestämmas av i samarbete med sektorns övriga aktörer. Den process som föregår beslut om fördelning av infrastrukturkapacitet är noggrant reglerad i järnvägslagen, järnvägsförordningen samt föreskrifter meddelade av Järnvägsstyrelsen. Regleringen gäller exempelvis rättigheter för sökande att medverka i planeringsprocessen och tidsramar för olika steg i processen. Sålunda anges att senaste tidpunkt för att ansöka om kapacitet inte får infalla tidigare än tågplanen börjar gälla. efter sista dag för ansökan om kapacitet ska infrastrukturförvaltaren utarbeta ett förslag till tågplan. redovisar sin plan cirka två och en halv månad efter sista ansökningsdagen. Berörda parter ska därefter ha minst en månad på sig att yttra sig om förslaget. Infrastrukturförvaltaren ska genom samordning av ansökningarna söka lösa de eventuella intressekonflikter som uppstår vid kapacitetstilldelningen. Infrastrukturförvaltaren får därvid föreslå sökande annan infrastrukturkapacitet än den begärda. Om ansökningarna kan samordnas ska infrastrukturförvaltaren fastställa kapacitetstilldelningen i en tågplan. Om en kapacitetskonflikt inte kan lösas ska infrastrukturförvaltaren tillhandahålla ett förfarande för skyndsam tvistlösning. Infrastrukturförvaltaren har även rätt att ta ut en avgift för utnyttjande av överbelastad infrastruktur. Om denna möjlighet inte används eller inte leder till att det avgörs vilken sökande som ska tilldelas viss kapacitet ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet i enlighet med de kriterier som anges i den beskrivning av järnvägsnätet som infrastrukturförvaltaren har upprättat. En sökande får hänskjuta tvister om huruvida infrastrukturförvaltarens beslut står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen till tillsynsmyndigheten. Denna ska besluta i de frågor som tvisten gäller. får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att järnvägslagen eller villkor som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Lagstiftningen framhåller således mycket tydligt infrastrukturförvaltarens roll som ansvarig för att kapacitetstilldelningen görs i enlighet med reglerna. Vidare poängteras att de sökande ska ha rimlig tid att ta ställning till infrastrukturförvaltarens förslag och att det ska finnas möjlighet att samordna ansökningarna för att på så sätt lösa konflikter mellan ansökningar som konkurrerar om samma kapacitet. uppgift är att övervaka att kapacitetstilldelningen görs i enlighet med regelverket och att, om så behövs, vidta åtgärder för att rätta till felaktigheter. Sådana åtgärder kan alltså enligt järnvägslagen utgöras av förelägganden och förbud. Vad ett föreläggande kan bestå i framgår inte av lagen, vilket kan tolkas som att tillsynsmyndigheten kan ersätta ett beslut som infrastrukturförvaltaren fattat med ett annat beslut, dvs. att tillsynsmyndigheten ändrar den beslutade tågplanen. I regel får även små ändringar i en tågplan konsekvenser för andra sökande. En ändring av en beslutad tågplan innebär att de regler som avser att se till att järnvägsföretag och andra sökande får möjlighet att lämna synpunkter på och påverka den slutliga tågplanen sätts ur spel. I och med att infrastrukturförvaltaren fastställer tågplanen börjar också järnvägsföretag och andra sökande att anpassa sin verksamhet till denna. Det gäller t.ex. tryckning av publika tidtabeller, planering av turlistor för personal och fordon m.m. Om tillsynsmyndigheten efter beslutet gör ändringar i tågplanen innebär det som regel att järnvägsföretag, trafikhuvudmän och andra berörda måste göra om sin planering, ofta under tidspress och med höga kostnader som följd. Ett villkor för att tillsynsmyndigheten ska kunna ersätta en beslutad tågplan med ett annat beslut måste alltså vara att ändringen inte på något sätt har någon inverkan på verksamheten för andra än den sökande som har begärt en ändring och infrastrukturförvaltaren. Därvid måste också hänsyn tas till att infrastrukturförvaltaren behöver kapacitet för att utföra underhållsarbeten. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan sådana anspråk berättiga till prioritet över tåglägen. Sammanfattningsvis gäller att villkoren för att tillsynsmyndigheten ska kunna ändra en av infrastrukturförvaltaren beslutad tågplan i praktiken så gott som aldrig är uppfyllda. Då lagstiftningen är otydlig och kan tolkas olika bör ett förtydligande införas i järnvägslagen, innebärande att tillsynsmyndigheten anmodar infrastrukturförvaltaren att ändra beslutet i linje med tillsynsmyndighetens direktiv. Dessa direktiv får inte medföra att de sökandes rättigheter under kapacitetstilldelningsprocessen går förlorade. Det svenska järnvägssystemet karakteriseras av två egenskaper som innebär att det är stora skillnader mellan infrastrukturens teoretiska prestanda och hur den rent praktiskt kan nyttjas. För det första består järnvägsnätet i huvudsak av enkelspår och för det andra trafikerar tåg med olika hastigheter och uppehållsbilder samma spår. För att järnvägen ska kunna utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ till andra transportslag är det nödvändigt att de nackdelar som följer av detta i görligaste mån minimeras oavsett om det råder konkurrens på järnvägen eller inte. Ett viktigt instrument för detta är en effektiv kapacitetstilldelning. Det är dessutom nödvändigt att göra kraftfulla satsningar på att bygga ut spårkapacitet och förbättra tekniska lösningar som signalteknik och informationsteknik. På sträckor med dubbelspår kan tåg i motsatt riktning mötas var som helst på linjen. med låg trafik är det också möjligt att köra tåg i samma riktning på båda spåren. På linjer med enkelspår kan tåg däremot mötas eller passera varandra enbart på platser där det finns ytterligare ett eller flera spår. Att tåg kan mötas endast på vissa bestämda platser innebär starka begränsningar i hur tidtabeller för tåg kan konstrueras. Att tåg måste stå stilla på en mötesplats för att invänta mötande tåg är en ofrånkomlig olägenhet som medför längre gångtider på sträckor med endast ett spår jämfört med sådana där det finns dubbelspår eller ännu flera spår.