sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Kommunen förutsätts således vara motorn i exploater- ingsprocessen för bebyggelse, genom att förvärva och förmedla mark till den byggherre som sedermera ska svara för exploateringen. I den rollen kommer kommunen, om ersättningsreglerna ändras, att drabbas av vissa kostnader. Den gällande ordningen innebär att kommunen, genom den s.k. presumtionsregeln, under vissa förutsättningar kan förvärva mark till ett pris som understiger marknadsvärdet. Den ursprungliga tanken med detta – inom ramen för det tidigare gällande bostads- finansieringssystemet och den prisreglering detta innebar – var att det lägre priset skulle leda till en billigare exploatering och därmed till minskade boendekostnader. I dagens läge får kommunen tvärtom anses vara skyldig att över- låta marken vidare till marknadsvärdet, dvs. det lägre priset får ingen eller endast marginell effekt för boendekostnaderna. Mellan- skillnaden mellan förvärvspris och försäljningspris kan dock kom- munerna tillgodogöra sig, vilket inte skulle bli möjligt om presumtionsregeln upphävs. Detta innebär förstås en belastning på kommunernas ekonomi, i förhållande till , men enligt vår mening innebär en sådan förändring endast att kommunerna går miste om en icke berättigad fördel. Om det ska vara möjligt för en kommun att på det nämnda sättet tillgodogöra sig nyttor på enskilda fastighetsägares bekostnad – även om det sker i det all- männas intresse – bör detta vara uttryckligen reglerat i lag. Om det i stället blir så att kommunerna, i sin förmedlarroll, tvingas förvärva mark till ett pris som överstiger marknadsvärdet, gäller även i det fallet att marken måste säljas vidare för marknadsvärdet. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. situation skulle kommunen således få stå för mellanskillnaden mellan förvärvspriset och vidareförsäljningspriset. tar i bilaga 9 upp den nämnda frågan på följande sätt. Denna fördelningseffekt skulle kunna få vissa indirekta och långsiktiga effekter på bostadsmarknaden. Man kan spekulera över om detta exempelvis kommer att minska vissa kommuners incitament att för- värva och planlägga mark för bostäder. I så fall finns en risk för att ut- budet av bostäder minskar och att prisnivån på bostäderna stiger. Om en sådan effekt uppstår – och hur stor den i så fall blir – beror på de enskilda kommunernas inställning till en aktiv markpolitik, bebygg- elsetryck m.m. [Det finns] stora variationer mellan kommunerna i det avseendet. Det torde kunna förutsättas att en ordning där kommunerna får betala ett högre pris för marken än vad de sedan kan få ut vid en vidareförsäljning, sannolikt kommer att påverka kommunernas intresse för markförmedling för bostadsbyggande. Höjda ersätt- ningar torde även kunna få en viss indirekt betydelse för planer- ingsverksamheten. En annan viktig uppgift är att enligt plan- och bygg- lagen förvärva och förvalta mark för gator, parker m.m., som kom- munen är huvudman för samt att enligt lagen om allmänna vatten- tjänster ansvara för utbyggnad och drift av vatten- och avlopps- näten inom tätbebyggda områden. Vid större nyexploateringar är exploatören, enligt de s.k. explo- atörsbestämmelserna i 6 kap. 19–22 §§ skyldig att svara för kostnaderna för såväl mark som anläggningar. För dessa fall har ersättningsnivån för mark ingen betydelse. Vid mindre exploateringar, t.ex. i s.k. förnyelseområden, kan de nämnda exploatörsparagraferna inte tillämpas. Kostnaderna för såväl gator och andra allmänna platser som för vatten- och avloppsanlägg- ningar är emellertid avgiftsfinansierade. Det är således i princip möjligt för kommunerna att även i dessa fall få nära nog kostnads- täckning vid förhöjda ersättningsnivåer för marken.TPF15FPT Det är kommunen som ska förvärva och till staten överlåta mark för allmän väg inom detaljplanelagda områden. I dessa fall är emeller- tid kommunen berättigad till ersättning av staten för skäliga kost- 15TP PT I fråga om allmänna platser kan kostnaderna för s.k. generalplaneanläggningar, dvs. sådana anläggningar som tillgodoser behov inom ett större område, inte tas ut av fastighetsägarna. Inte heller för va-ledningar är det möjligt att få kostnadstäckning till . Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. nader.TPF16FPT Kommunerna torde därför kunna förutsättas få kompen- sation för ökade kostnader till följd av en förhöjd ersättningsnivå. Slutligen kan kommunerna, vid sidan av staten, besluta om vissa områdesskydd enligt och om bevarande av kultur- historiskt värdefull bebyggelse. Som framgår av redovisningen ovan rörande verksamhet kommer ökade ersättnings- nivåer att få en relativt stor inverkan på sådan verksamhet. I kom- munernas fall är vår bedömning att det knappast torde bli fråga om att ökade resurser satsas på beslut om bevarande utan att denna verksamhet i stället kommer att minska i omfattning. 14.3Direkta konsekvenser av våra förslag De i avsnitt 14.2 redovisade effekterna har på olika sätt och i olika grad legat till grund för de ställningstaganden som vi tidigare i betänkandet har gjort i skilda delfrågor. I detta avsnitt ska vi, med utgångspunkt från dessa generella bedömningar, redovisa en be- dömning av hur vi anser att förslagen mer direkt kommer att på- verka olika intressenter. När det gäller mark för bebyggelse är den samlade effekten av våra förslag att ersättningen till markägarna kommer att höjas till följd av främst upphävandet av presumtionsregeln och att ersättning ska betalas för individuella värden. Eftersom en inte obetydlig del av markanskaffningen för bostads- byggande antingen sker privat eller genom att kommunernas s.k. markreserv utnyttjas, och således inte berörs av förändringarna i expropriationslagen, är det svårt att ange någon nivå på den ökade ersättningsutgiften. Som vi har framhållit torde dock bostadsmarknaden som sådan påverkas endast marginellt av den höjda ersättningsnivån. Det blir i stället i första hand fråga om en viss förmögenhetsöverföring från dem som på olika sätt deltar i exploateringsprocessen – främst kommunerna – till fastighets- ägarna. Till kommunerna återkommer vi senare i avsnittet. För statens budget har förslagen ingen betydelse. 16TP PT 7 och 70 §§ väglagen. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. När det gäller mark som anskaffas för telekombranschens behov är den samlade effekten av våra förslag att ersättningen till mark- ägarna kommer att höjas betydligt. Telekommarknaden kommer i princip att beröras av samtliga ändringar i expropriationslagen samt även av förslaget om kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning. En översiktlig bedömning är att det torde handla om en fördubb- ling av utgifterna för markåtkomst.TPF17FPT Som har framgått av avsnitt 14.2 torde den höjda ersättnings- nivån leda till en viss men ändå begränsad prisökning för konsu- menterna. För statens budget har ändringarna ingen betydelse. Markåtkomst för energiproduktion och energidistribution kommer, liksom telekommarknaden, att beröras av i princip samtliga änd- ringar i expropriationslagen samt även av förslaget om kostnads- ersättning vid lantmäteriförrättning. Även för energimarknaden torde det alltså handla om ungefär en fördubbling av utgifterna för markåtkomst. Kostnadsökningen torde komma att tas ut av elkonsumenterna genom högre nätavgifter. Ökningen torde dock enligt vår bedöm- ning bli måttlig. För statens budget har ändringarna ingen be- tydelse. Allmänna vägar berörs främst av två av våra förslag, nämligen upp- hävandet av presumtionsregeln och ersättning för individuella värden. Den samlade effekten av detta torde bli en ersättningsökning om . Som har framgått av avsnitt 14.2 är den kostnads- mässiga effekten av detta liten, eftersom markkostnaderna utgör endast en liten del av den totala produktionskostnaden. 17TP PT I vissa fall kommer ökningarna att bli större än så. Siffran ska således ses som ett upp- skattat genomsnittstal för hela branschen. Det bör dock anmärkas att ändringsförslagen inte kommer att höja nivån för ersättning för s.k. basstationer över den nivå som är etablerad för de arrenden som är det gängse sättet att förvärva mark för detta ändamål. Ändringarna träffar endast det fåtal fall där tvångsanskaffning blir aktuell. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Från ett budgetperspektiv kan den samlade utgiftsökningen – varvid utgångspunkten är att även ersättningen vid överenskom- melser höjs i motsvarande mån som vid tillämpning av tvångsreg- lerna – bedömas till ca ,TPF18FPT eller av den årliga totalutgiften om . Detta får mötas antingen med en något sänkt ambitionsnivå eller med att motsvar- ande medel tillförs statsbudgeten. Därtill kommer att viss ökad ersättning torde komma att få betalas för grustäkter enligt de bedömningar vi har redovisat rör- ande s.k. företagsnytta i avsnitt 10.5.3. Vi har dock inte underlag för att närmare bedöma de ekonomiska effekterna av detta. För järnvägar gäller i huvudsak samma bedömning som för all- männa vägar. Den budgetmässiga effekten kan för järnvägarna be- dömas till ca ,TPF19FPT eller av den årliga totalutgiften om Detta får mötas antingen med en något sänkt ambitionsnivå eller med att motsvar- ande medel tillförs statsbudgeten. Därtill kommer att viss ökad ersättning torde komma att få be- talas för grustäkter enligt de bedömningar vi har redovisat rörande s.k. företagsnytta i avsnitt 10.5.3. Vi har dock inte underlag för att närmare bedöma de ekonomiska effekterna av detta. Naturvården kommer i princip att beröras endast av förslaget att ersättning ska betalas för individuella värden. Detta innebär en utgiftsutökning i de fall där intrångsersättning be- talas. En svårbedömd fråga är hur en sådan nivåökning skulle på- verka de köp som är den vanligaste formen för markåtkomst. Med ledning av de i avsnitt 14.2 redovisade uppskattningar som har gjort görs antagandet att relationen köp/in- trångsersättning skulle ändras från dagens 60/40 till 40/60. Med utgångspunkt från dagens totalutgift skulle så- ledes åtgå till intrångsersättning, dvs. 18TP PT på markanskaffningsutgiften . 19TP PT på markanskaffningsutgiften . Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Utgiftsökningen skulle därmed bli , eller av totalutgiften. För uppfyllandet av miljömålet Levande skogar skulle detta totalt sett innebära en utgiftsökning med ca . Om inte motsvarande medel tillförs och med allt annat oförändrat, skulle därmed tiden för uppfyllandet av miljömålet förlängas med ca 1½ år. Som vi har varit inne på är kommunernas verksamhet komplex och det är därför särskilt vanskligt att bedöma effekterna för deras del av förslagen. Kommunerna kommer således på flera olika sätt att beröras av höjda ersättningsnivåer – även i vissa fall i positiv riktning genom att kommunerna kan räkna med högre er- sättning för mark som avträds. Det är dock mer eller mindre omöj- ligt att beräkna den totala effekten av detta. I sin roll som markförmedlare kommer kommunerna i första hand att beröras av det påslag som ska göras för individuella värden. Eftersom en vidareförsäljning torde få ske till marknadsvärdet, även om kommunen har förvärvat marken till ett högre pris, upp- kommer en merutgift på av den totala markanskaff- ningsutgiften. Detta kommer att beröra olika kommuner på olika sätt, beroende på hur aktiv markpolitik som förs. Totalt sett torde dock nivåhöjningen av ersättningen leda till en minskad benägenhet för kommunerna att satsa på markanskaffning för bebyggelse. En motsvarande, men nivåmässigt lägre, effekt följer av att pre- sumtionsregeln inte kan åberopas. Även om detta budgetmässigt blir en utgift lika väl som någon annan, är det ganska rim- ligt att kommunen inte ska kunna dra sådana fördelar av mark- förmedlingen. Ursprungssyftet med presumtionsregeln var ju att det lägre priset skulle leda till lägre boendekostnader, vilket det inte gör . Även när det gäller utbyggnaden av gator, parker, vatten- och avloppsanläggningar m.m. kommer kommunerna att drabbas av ökade kostnader. Detta följer av det tjugofemprocentiga påslaget för individuella värden samt i viss mån av upphävandet av presum- tionsregeln. Eftersom merparten av dessa kostnader kan tas ut i form av avgifter, blir dock den totala effekten tämligen måttlig. Att många kommuner inte tillämpar bestämmelserna i plan- och bygg- Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. lagen om ersättning för gatukostnader m.m. är inget skäl i sig att se ökade ersättningar som en kostnadsökning. Om kommunen så vill, kan merparten av kostnadsökningen återfås. När det gäller kommunens roll för bevarande av natur- och kulturmiljöer kommer den tjugofemprocentiga höjningen av ersätt- ningen med hänsyn till individuella värden, på motsvarande sätt som har angetts för naturvården ovan, att leda till en motsvarande utgiftsökning. Den troliga konsekvensen av detta blir att antalet skyddade objekt kommer att minska i ungefär motsvarande grad. Eftersom syftet med en revidering av expropriationslagens ersätt- ningsbestämmelser är att berörda fastighetsägares intressen i ökad grad ska beaktas, är det en självklar följd av våra ändringsförslag att ersättningsnivån till fastighetsägarna kommer att öka. En generell effekt är att förslaget om ersättning för individuella värden kommer att medföra en total ökning av ersättningsnivån . Med utgångspunkt från den totala årliga ersättningsutgiften på innebär det en förmögenhetsöverföring på ca till fastighetsägarna. Övriga ändringsförslag kommer inte att få någon generell be- tydelse för fastighetsägarna utan förslagens inverkan blir beroende av vilka bestämmelser som ska tillämpas i just det aktuella mark- åtkomstfallet. I de situationer där samtliga ändringar ska tillämpas torde det dock – översiktligt bedömt och i genomsnitt – handla om ungefär en fördubbling av ersättningsnivån. I vissa fall, där vinstfördelning ska tillämpas och där markförvärvet leder till en mycket stor värdeökning, kan ersättningshöjningen bli betydande. Som vi redan har berört i avsnitt 14.2 leder en ökad ersättnings- nivå till en ökad kapitalvinstbeskattning. Kostnadsersättningen vid lantmäteriförrättningar torde inte komma att bli beskattningsbar, men för övriga ersättningshöjningar torde kapitalvinstskatt aktuali- seras av den skattepliktiga kapitalinkomsten. Av ersättningshöjningen får således fastighetsägarna i realiteten till- godogöra sig ca 70 procent.TPF20FPT Den sålunda ökade nettoersättningen kommer till en inte obetyd- lig del att innebära ökade intäkter för landets jord- och skogs- 20TP PT Beskrivningen är förstås förenklad. Särskilt för de fastighetsägare som bedriver en rörelse kan utfallet komma att bli ett annat. Konsekvenser, övergångsbestämmelser, m.m. Det kan antas att dessa intäkter i många fall kommer att användas till investeringar i jord- och skogsbruket, vilket är ägnat att stimulera företagandet på landsbygden och som därför i sig är positivt för samhällsekonomin. Med utgångspunkt från en normal handläggningstid inom bör lagändringarna kunna träda i kraft tidigast . För samtliga lagändringar bör gälla att dessa inte ska tillämpas på mål eller ärenden som pågår vid ikraftträdandet. 15.1Förslaget till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719) 4 kap. 1 § För en fastighet som exproprieras ska betalas ersättning, med de preciser- ingar och undantag som anges i andra–fjärde stycket och i 2–9 §§. För en fastighet som exproprieras i sin helhet, ska löseskillingU U betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Om en del av en fastighet exproprieras, ska intrångsersättningU U betalas med ett belopp som mot- svarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. Vid bestämmande av löseskilling och intrångsersättning ska hänsyn tas även till fastighetsägarens eget individuella värde av egendomen, genom att det på den ersättning som bestäms enligt andra stycket ska göras ett tillägg . Om det i övrigt uppkommer skada för fastighetsägaren eller för någon annan sakägare genom expropriationen, ska även sådan skada ersättas – annanU ersättning.U Den tidigare 1 § är omstrukturerad, men första, andra och fjärde stycket innehåller inga sakliga ändringar i förhållande till gällande rätt. I tredje stycket klargörs att det vid ersättningens bestämmande ska tas hänsyn även till individuella värden, genom ett schablonpå- slag på löseskillingen eller intrångsersättningen. Motiven för detta har redovisats i avsnitt 7.3. Skador enligt fjärde stycket ska inte beaktas vid bestämmande av påslaget och avsikten är att gällande rätt inte ska ändras i fråga om hur s.k. annan ersättning ska be- dömas och värderas. 4 kap. 2 § Om det företag, för vars genomförande en fastighet exproprieras, har medfört en minskning av någon betydelse av fastighetens marknadsvärde, ska löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte hade förekommit, dock endast om det bedöms som skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden. Om expropriationen avser en del av en fastighet, ska första stycket tillämpas i fråga om värdet före expropriationen. Paragrafen motsvarar den tidigare 2 §. Bestämmelserna om s.k. före- tagsinverkan har ändrats så att de endast avser företagsskador. Even- tuella företagsnyttor ska således alltid ersättas. Motiven för änd- ringen har redovisats i avsnitt 10.5. När det gäller företagsskador ska bedömningen av om ersätt- ning ska betalas göras på samma sätt som enligt gällande rätt. Att uttrycket i den mån har ersatts med om innebär att det inte ska göras något s.k. toleransavdrag från ersättningen, i de fall där en företagsskada bedöms som ersättningsgill. Särskild ersättning i vissa fall 4 kap. 3 § Vid expropriation för sådan förvärvsverksamhet som bedrivs på i huvudsak marknadsmässiga villkor ska, utöver den ersättning som bestäms enligt 1 §, särskild ersättning betalas. Ersättningen ska bestämmas så att skälig hänsyn tas till den nytta som den exproprierade egendomen har för den exproprier- ande. Paragrafen är ny i sak och innebär att man vid ersättningens be- stämmande i vissa fall ska ta hänsyn inte bara till värdeminskningen för den som avstår mark eller utrymme, utan även till den nytta som den exproprierande har av att förvärva egendomen i fråga. Motiven för bestämmelsen framgår av avsnitt 8.4. Avgränsningen av de fall vid vilka särskild ersättning ska betalas innebär att det ska göras en prövning av om expropriationen sker för en verksamhet som bedrivs på i huvudsak marknadsmässiga villkor. Bedömningen ska alltså göras efter en huvudsaklighets- princip. Att det finns inslag av prisreglering i verksamheten ute- sluter den således inte från att omfattas av bestämmelserna. Redan av motiven i avsnitt 8.4 framgår att följande verksamheter bör räk- nas till de fall som omfattas av denna bestämmelse. Överföringsledningar och distributionsledningar för el, som inte drivs av Andra ledningar enligt ledningsrättslagen än el- och teleledningar, som inte utgör kommunala va-ledningar eller andra klart all- männa ledningar Tomtmark för enskilt bebyggande eller annan exploatering Tomtmark för annat än enskilt bebyggande i en detaljplan, som avses att utnyttjas för ett ändamål som även har ett kommersi- ellt marknadsvärde (Ett exempel kan vara en statlig eller en .) Av samma avsnitt framgår att det vid förvärv för följande verksam- heter inte bör göras någon s.k. vinstfördelning. Allmänna platser i detaljplan Tomtmark för annat än enskilt bebyggande i en detaljplan, som inte avses att utnyttjas för ett kommersiellt ändamål (Som exem- pel kan nämnas en kyrkogård eller en idrottsplats.) Stamledningar för el – som drivs av När det gäller hur den särskilda ersättningen mer i detalj ska be- stämmas har bestämmelsen utformats efter mönster från den vinst- fördelningsregel som finns i 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen; skälig hänsyn ska således tas till den nytta som förvärvaren har av att förvärva den berörda egendomen. Utgångspunkten för denna bedömning är att avträdaren ska ges en skälig andel i den mark- värdehöjning som sker, genom att marken får användas för det nya ändamål som expropriationen avser. Eventuella vinster därutöver, som förvärvaren kan göra i sin affärsverksamhet, ska dock rent principiellt inte vägas in i bedömningen. Utgångspunkten för vinstfördelningen är alltså att söka be- stämma ett markvärde efter genomförd expropriation – dvs. ett slags tomtvärde. I vissa fall torde det finnas goda förutsättningar för att göra en sådan värdering. I de i betänkandet be- rörda mastfallen, kan man t.ex. säga att det genom frivilliga avtal har etablerats ett marknadsvärde, som bygger på vad parterna har kommit överens om i fråga om årliga arrenden. I sådana fall torde det normalt kunna anses som skäligt att avträdaren får tillgodogöra sig huvuddelen av denna värdeökning. En jämförelse kan därvid göras med s.k. tomtbildning enligt fastighetsbildningslagen. När mark enligt den lagen förs till en fastighet som får användas för bebyggelse, gäller enligt praxisTPF1FPT att ersättningen ska bestämmas med utgångspunkt från ett genomsnittligt råtomtsvärde inom den ut- ökade fastigheten. Värdeökningen därutöver, till följd av att tomten ytterligare förädlas, tillfaller dock tillträdaren. Motsvarande skälig- hetsbedömning bör göras även vid expropriation – i de fall där det är möjligt att bestämma ett s.k. råtomtsvärde. I vissa fall torde det emellertid vara svårt att göra en motsvar- ande värdering. För t.ex. ett ledningsnät är det svårt, för att inte säga omöjligt, att lokalisera ett exploateringsvärde till en specifik ledningssträcka. Även i dessa fall kan dock en jämförelse göras med fastighetsbildningslagen och anläggningslagen. Det är tämligen vanligt vid bestämmande av ersättning enligt dessa båda lagar, att vinstfördelningen görs genom ett påslag på värdeminskningen för den avträdande fastigheten. Motsvarande resonemang bör kunna tillämpas även vid en expropriation. Hur stort påslaget bör vara i det enskilda fallet får bedömas med utgångspunkt från graden av kommersiellt inflytande i den verksamhet för vilket tvångsförvärvet sker i förhållande till värdet av den mark som avstås. Den närmare bedömningen i olika fall bör kunna överlämnas till rättstillämp- ningen. I de fall där vinstfördelningen på detta sätt sker genom ett schablontillägg blir det alltså fråga om att först göra ett påslag på marknadsvärdet , med hänsyn till bestämmelserna om avträdarens individuella värde i 1 § tredje stycket, och därefter göra ytterligare ett påslag på det uppräknade värdet med hänsyn till värdet för tillträdaren. 1TP PT Se NJA 1956 s. 603 och 1989 s. 431. Eventuell annan ersättning, som enligt 1 § fjärde stycket ska be- talas till den berörde fastighetsägaren, ska bedömas helt separat och således inte påverka vinstfördelningen. Detta är en skillnad mot vad som gäller vid vinstfördelning enligt fastighetsbildningslagen och anläggningslagen. Till ledning för tillämpningen ska ytterligare några specifika fall kommenteras. Vid expropriation av mark som sker för att kommunerna ska ha tillgång till strategisk mark för framtida planläggning bör någon vinstfördelning inte ske. Den mark som är föremål för sådan expropriation torde normalt ha karaktären av råmark och det måste anses ligga redan i definitionen av detta begrepp att den framtida användningen av marken är oklar. Det finns således i sådana fall ingen ny specifik markanvändning att tillämpa vinstfördelningsprincip- erna på och i ett sådant fall kan man se det som att redan råmarks- värdet som sådant i grunden utgör en vinstfördelning mellan den tidigare användningen och den nya, ännu inte helt klarlagda, mark- användningen. Om mark där råmarksvärden har uppkommit, till följd av all- männa förväntningar om exploatering av något slag, förvärvas för ett konkret ändamål, som i sig uppfyller villkoren i förvarande paragraf, ska dock vinstfördelning ske även om den förvärvade marken utgör s.k. råmark.