sou · GWB386 · 2008-10-06 00:00:00 — Utgångspunkten är att skapa förutsättningar för en storskalig expansion av vindkraften så att uppställda energipolitiska målsättningar kan uppnås. En samordnare kan agera som pådrivare i pågående processer och lyfta fram vindkraften i olika sammanhang. En vindkraftsamordnares uppgift är framförallt att lotsa fram stora anläggningar. Formerna för samordnarnas arbete kan variera mellan regioner och mellan olika samordnare. Samordnaren rapporterar löpande till om hur projekten fortlöper och vilka problem som behöver hanteras. geologiska undersökning (SGU) är förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering samt handlägger ärenden enligt kontinentalsockellagen. prövar frågor om markåtkomst genom förrättning enligt ledningsrättslagen för elledningar till en vindkraftsanläggning. deltar i tillståndsprocesser för vindkraftverk och lämnar synpunkter samt bidrar med kunskap inom sitt sakområde. Verket har enligt 22 kap. 6 § en viktig roll vid tillståndsprövningen och ska yttra sig till miljödomstolen när ansökningshandlingar översänts enligt 22 kap. 4 § . I sina yttranden gör en bedömning av påverkan på det allmänna fiskeintresset samt lämnar, vid behov, förslag till 151 Gällande rätt SOU 2008:86 skadeförebyggande åtgärder i syfte att minimera denna påverkan. medverkar ofta även i det samrådsförfarande som föregår prövningen i miljödomstolen. har dessutom möjlighet att begära sakkunnigförordnande enligt 22 kap. 12 § om verket bedömer att yttrande inte kan avges utan undersökning på plats. Med stöd av sådana förordnanden bedriver ett flertal större prövotidsutredningar. ansvarar för frågor om kulturmiljön och kulturarvet. Myndigheten ska särskilt verka för att kulturvärdena i bebyggelsen och i landskapet tas till vara samt bevaka kulturmiljöintresset vid samhällsplanering och byggande. Ämbetet ansvarar för fornminnesregistret.TPF 45 FPT 3.13.2 Kommunerna Kommunen har flera roller och har en omfattande rätt att organisera sig. Till följd av principen om självstyrelse har kommunen genom PBL ett avgörande inflytande över markanvändningsbeslut. Kommunen är vidare en viktig remissinstans i tillståndsprövningar av vindkraft både hos och hos miljödomstolen. Kommunen kan då yttra sig genom olika organ vilka inte behöver ha samma uppfattning. En kommun kan lämna yttrande både från kommunstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden men även från t.ex. den kommunala räddningstjänsten. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) är kommunen den enskildes motpart i miljödomstolen i sådana mål där kommunen beslutat i första instans. Kommunfullmäktige antar reglemente för kommunen och fördelar arbetsuppgifterna mellan de olika nämnderna och styrelserna. Fullmäktige antar översiktsplan och detaljplaner. Vidare kan kommunfullmäktige påkalla regeringsprövning av större vindkraftsprojekt enligt 17 kap. . Kommunfullmäktige fastställer dessutom taxor för prövning och tillsyn både enligt PBL och . Kommunstyrelsen förbereder ärenden till kommunfullmäktige och kan även vara ansvarig för översiktsplaneringen där det ska framgå vilka områden som kan vara lämpliga för vindkraftsetableringar. Kommunen har talerätt, inklusive rätt att överklaga, enligt 22 kap. 6 § för att tillvarata miljöintressen och TP 45 PT , , s. 42 f. 152 SOU 2008:86 Gällande rätt andra allmänna intressen inom kommunen och företräds då vanligen av kommunstyrelsen. Kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd tar emot anmälningar enligt för vindkraftverk på land under 25 MW och är dessutom tillsynsmyndighet enligt för dessa. Nämnden kan vidare vara tillsynsmyndighet för tillståndspliktiga vindkraftverk om har delegerat den tillsynen till kommunen. Nämnden kan meddela tillsynsbeslut mot störningar från vindkraftverk. är ansvarig för bygglovshanteringen bl.a. för vindkraftverk. Vidare avgör enligt PBL om det ska krävas detaljplan eller inte för ett vindkraftsprojekt. Om kommunen har bestämt att det ska krävas detaljplan är det som har ansvaret för planprocessen. 3.13.3 Enskilda och organisationer Verksamhetsutövaren är naturligtvis en central gestalt och den som driver projekten framåt samt har alla skyldigheter att införskaffa behövliga tillstånd. Verksamhetsutövaren kan antingen ha egen kompetens inom de områden som krävs eller anlita extern kompetens i form av jurister, tekniker, miljökonsulter m.fl. Oavsett hur verksamhetsutövaren införskaffar kunskap är det helt nödvändigt att det finns tillräcklig kompetens för att genomföra ett projekt som är så komplext som anläggande av vindkraftverk när det är fråga om verk av kommersiell betydelse. Verksamhetsutövarna har också en viktig uppgift när det gäller att skapa en gynnsam inställning till vindkraften bland allmänheten. Totalt sett spelar givetvis verksamhetsutövaren den största rollen när det gäller att uppnå de uppsatta målen för utbyggnaden av vindkraften i . I utredningen används ofta uttrycket verksamhetsutövaren som ett gemensamt begrepp för de företag som tillverkar, bygger och driver vindkraftverk. Utredningen har inte funnit anledning att göra någon bedömning beroende på verksamhetsutövarnas olika roller. Flera organisationer inom näringslivet verkar på vindkraftsområdet. I utredningen deltar experter från (), Svensk Vindkraft, och . Vid det sammanträde som utredningen anordnade deltog flera företrädare för vindkraftsbranschen. Gällande rätt SOU 2008:86 Markägare kan upplåta mark åt en vindkraftsexploatör för att ställa upp vindkraftverk eller för att släppa fram en ledning eller en väg. Sådana upplåtelser i tillräcklig omfattning är en nödvändig förutsättning för den planerade vindkraftsutbyggnaden. Kringboende kan ha synpunkter på att det uppförs vindkraftverk i deras närhet. Om de anses särskilt berörda ska de ingå i samrådskretsen. Beroende på hur långt ifrån verken man bor kan man ha rätt att överklaga tillståndsbeslut som går en emot. Kretsen av taleberättigade skiljer mellan å ena sidan PBL och å andra sidan . I jämförda rättsfall, se avsnitt 4.3, har talerätten generellt sett ägnats större uppmärksamhet vid prövningen enligt PBL än vid prövningen enligt . Slutsatsen är att kretsen taleberättigade är större enligt än enligt PBL. Kringboendes positiva hållning till vindkraften kan nedbringa antalet överklaganden och därigenom väsentligt underlätta för vindkraftsutbyggnaden. Ideella organisationer deltar i vindkraftsärenden genom att yttra sig i tillståndsärenden samt genom annat opinionsbildande arbete. Organisationer som kan antas bli berörda ska ingå i samrådet inför en tillståndsansökan om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Organisationer med över 2 000 medlemmar som verkat i och har naturskydds- och miljöskyddsintresse inskrivet i sina stadgar har rätt att överklaga tillståndsbeslut enligt samt vissa detaljplaner enligt PBL. 4 Dubbelprövning Enligt direktiven ska utredningen undersöka och redovisa i vilken omfattning vindkraftsprocessen innefattar dubbelprövning. Givetvis förekommer dubbelprövning i den meningen att uppförandet av samma anläggning prövas enligt åtminstone två lagar. Betydelsen av begreppet är likväl inte självklar. Undersökningen gäller i första hand och PBL. Det rör sig om lagar med olika syften, tillämpande myndigheter med olika förutsättningar och kompetens samt partsförhållanden som varierar från lag till lag. Därför är det inte fråga om dubbelprövning i den meningen att flera olika myndigheter prövar samma fråga med exakt samma förutsättningar. Detta blir ännu tydligare om man beaktar att PBL främst gäller anläggningarnas uppförande medan tar sikte på driften av dessa. I detta avsnitt redovisar utredningen den jämförelse mellan och PBL som finns i slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Därefter har utredningen i betänkandet tagit in den redogörelse för prövningen enligt olika lagar som redovisat i en skrivelse till regeringen och som överlämnats till utredningen. Sist i denna del av betänkandet redovisar utredningen några egna iakttagelser som gjorts vid genomläsning av ett antal rättsfall gällande vindkraftsutbyggnad. I avsnittet med överväganden och förslag återkommer utredningen med sina slutsatser av denna undersökning. 4.1 har i sitt – ovan nämnda – betänkande (SOU 2005:77 s. 759–767) gjort en jämförande undersökning av tillämpningen av PBL och i fråga om ett mindre vindkraftverk enligt följande: 155 Dubbelprövning SOU 2008:86 Vid tillståndsprövningen av olika miljöpåverkande verksamheter och anläggningar möts de, i det föregående berörda, olika utgångspunkterna för PBL respektive . Det är naturligtvis av intresse att försöka ta reda på i vad mån det verkligen förekommer skillnader i praktiken mellan prövningarna enligt de båda lagarna. Det kan ju vara så att avvägningarna i enskilda fall utfaller på ett likartat sätt oavsett skillnaderna i lagarnas utgångspunkter. Det kan i så fall kanske vara det dubbla prövningsförfarandet i sig som är huvudproblemet. Några undersökningar som på ett mera samlat sätt belyser hithörande frågor synes inte finnas. Det kan ändå vara av intresse att något försöka belysa vilka likheter och skillnader som finns mellan prövningarna enligt de båda lagsystemen och i vad mån skillnaderna har betydelse. Beskrivningen inriktas främst på vindkraftsetableringar, bl.a. eftersom kommitténs arbete redan berört dessa anläggningar och vissa problem där är särskilt tydliga. Anläggningar för vindkraft har byggts, och prövats . Det bör därför finnas relativt mycket erfarenheter av vilka aspekter som är viktiga att beakta och vilka problem som uppkommer vid prövningen. Detta gäller i första hand prövningen av enstaka mindre anläggningar på land. När det gäller större s.k. vindkraftsparker eller gruppstationer för vindkraft, särskilt till havs, är erfarenheterna kanske mindre och andra aspekter kan tillkomma. I de fallen är kanske inte samordningsproblemen mellan PBL och lika påtagliga. I olika utredningar och andra publikationer, bl.a. från , finns redovisningar av olika förhållanden av betydelse för en prövning av vindkraftens utbyggnad och delvis även vissa resonemang om kriterier som kan tillämpas vid prövningen. Diskussionen i det följande är ett försök att, utan anspråk på fullständighet, kort belysa några frågor som ofta kommer upp vid prövningen av i första hand mindre anläggningar. Prövningen av vindkraftsanläggningar behöver beakta både allmänna och enskilda intressen. En betydande utbyggnad av vindkraften är från energipolitiska utgångspunkter ett angeläget allmänt intresse. Detta gäller i första hand stora anläggningar och då i många fall till havs. I vad mån tillkomsten av mindre enstaka anläggningar på land har ett allmänt energipolitiskt intresse får bedömas i varje enskilt fall. redovisning av områden av riksintresse för vindkraftsutbyggnad kan vara ett viktigt underlag vid en sådan prövning. Annat material av betydelse kan vara t.ex. kommunens översiktliga planering, i den mån den har behandlat frågor av detta slag och då kanske har angivit ett område som särskilt lämpat för utbyggnad av vindkraft. Vindkraftsanläggningar har en betydande inverkan på landskapsbilden. I vad mån detta uppfattas som negativt är till betydande del en värderingsfråga. Inom många områden har dock en helt orörd landskapsbild ansetts ha ett så högt skyddsvärde att området på grund av sitt natur- eller kulturvärde givits ett lagstadgat skydd av något slag. Det kan handla om förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. . Det kan också handla om att 156 SOU 2008:86 Dubbelprövning området utpekas som av riksintresse för naturvården eller kulturmiljövården. En utbyggnad av vindkraft kan också anses som olämplig inom ett område med hänsyn till andra konkurrerande markanvändningsintressen. Också vid sådana bedömningar kan kommunens översiktliga planering vara ett viktigt underlag. Kommunen kan i denna t.ex. ha angivit att området inte är lämpligt för vindkraft på grund av sina bevarandevärden, på grund av närheten till befintlig bebyggelse eller för att området bör reserveras exempelvis för framtida tätortsutbyggnad. Enskilda intressen behöver också beaktas vid prövningen. En markägare kan ha ett starkt eget intresse av att kunna utnyttja sin mark för energiproduktion. Angränsande markägare och andra närboende kan å andra sidan ha ett starkt intresse av att undvika de olägenheter i form av buller, ljusstörningar och påverkan på landskapsbilden som en vindkraftsanläggning kan innebära. Prövningen av vindkraftsanläggningar sker med stöd av både PBL och . Enligt 8 kap. 2 § PBL krävs bygglov för vindkraftverk utom i vissa angivna fall, i huvudsak mindre anläggningar. Av 5 kap. 1 § PBL följer att detaljplan krävs vid betydande miljöpåverkan. Enligt och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs, beroende på anläggningens storlek, antingen tillstånd hos miljödomstol, tillstånd hos länsstyrelse eller anmälan till nämnd. För större anläggningar krävs också en s.k. tillåtlighetsprövning hos regeringen enligt 17 kap. . Denna obligatoriska regeringsprövning slopades för bl.a. vindkraftsetableringar och ersattes med en prövning efter förbehåll genom ändringar som trädde i kraft . Enligt förarbetsuttalandena (prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312) till ändringarna kommer kommunerna att ha ett starkt inflytande över vilka verksamheter som ska prövas av regeringen (prop. 2004/05:129 s. 82 f.). Prövningen enligt de olika lagarna sker till stor del hos olika organ. Enligt PBL sker prövningen hos kommunens byggnadsnämnd och överklagande sker till . Därefter överklagas detaljplaner till regeringen och bygglov till allmän förvaltningsdomstol. Enligt sker prövningen hos kommunens miljöansvariga nämnd, eller miljödomstol. I vissa fall sker också som nämnts en tillåtlighetsprövning hos regeringen. Överklaganden enligt balken sker till länsstyrelse, miljödomstol, och i vissa fall . Det är således olika organ som gör prövningen och olika domstolsorganisationer som slutligt prövar överklaganden enligt de båda lagarna, vilket innebär betydande risker för en splittrad praxis. Det nuvarande regelsystemet innebär således att vindkraftsanläggningar i stor utsträckning förprövas både enligt PBL och . De frågor om olika intressen som kan aktualiseras i sammanhanget och som berörts ska beaktas i båda dessa prövningar. Vid båda prövningarna ska avvägningar ske mellan de olika berörda allmänna och enskilda intressena. Vad det kan finnas anledning att fundera över är i vilken utsträckning det är en skillnad i 157 Dubbelprövning SOU 2008:86 sak i de bedömningar som görs vid den prövning som sker enligt PBL och den som sker enligt . Även om några närmare undersökningar inte finns kan man göra bedömningen att praxis förefaller ganska splittrad men att det inte går en tydlig skiljelinje mellan prövningarna enligt PBL och utan att det kan skilja lika mycket mellan de bedömningar som görs inom respektive prövningssystem. Prövningen har vissa likheter, men tyngdpunkten varierar. För den allmänna lokaliseringsbedömning som ska göras vid en tillståndsprövning finns regler både i PBL och i . Reglerna har delvis olika utformning men i båda fallen ska 3 och 4 kap. tillämpas. I dessa kapitel finns både verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjer för lokaliseringsbedömningar. Dessa innebär bl.a. att i den mån riksintressen berörs ska dessa beaktas på det sätt som anges i balken och avvägningar vid behov ske. Bedömningen av frågor om hur olika riksintressen eller andra intressen ska värderas vid en prövning borde inte skilja sig, oavsett om prövningen sker enligt PBL eller enligt balken. När det gäller de allmänna intressen som har betydelse för lokaliseringen som sådan av vindkraftsanläggningar handlar det som nämnts bl.a. om hänsyn till landskapsbild och om konkurrens med andra markanvändningsintressen. När det inte längre gäller riksintressen kommer sådana frågor till övervägande del att handla om lokala och kanske regionala bedömningar. Enligt PBL är lämplighetsbedömningar av sådant slag i princip en uppgift. I den mån det finns riktlinjer i översiktlig planering har dessa riktlinjer normalt betydelse för prövningen enligt PBL även om de inte är formellt bindande. I andra fall sker lämplighetsbedömningarna direkt vid lokaliseringsbedömningen i plan- eller lovärendet. Kommunens avgörande inflytande över markanvändningen är inte lika uttalat i som i PBL. I den mån kommunen är tydlig i en översiktsplan torde dock denna normalt tillmätas stor betydelse även vid en miljöbalksprövning. Om översiktsplanen inte ger någon vägledning eller om det inte finns någon detaljplan som styr prövningen ska kommunen ändå höras vid miljöbalksprövningen. Om denna är en tillståndsprövning hos ett statligt organ blir kommunens yttrande då en del, och en viktig del, av underlaget vid prövningen. Att kommunens ställning och därmed möjlighet till inflytande ändå formellt är svagare än om kommunen själv, som enligt PBL eller vid behandlingen av en anmälan enligt balken, beslutar i ärendet är ett rimligt konstaterande. Vilken skillnad det verkligen innebär i sak är svårare att bedöma och beror ju i båda fallen slutligt på en eventuell överinstans. Några slutsatser av mer generell karaktär kan inte dras annat än att kommunens avgörande inflytande när det gäller allmänna lämplighetsbedömningar i markanvändningsfrågor är mera osäkert vid prövningen enligt än enligt PBL. Vid sidan om mera övergripande lämplighetsbedömningar när det gäller markanvändningen är bedömningen av olägenheterna för omgivningen en huvudfråga vid prövningen av många vindkraftsetableringar. Delvis kan de båda aspekterna sägas vara två sidor av samma sak, särskilt när 158 SOU 2008:86 Dubbelprövning det gäller bedömningar av påverkan på landskapsbilden, men det är inte ovanligt med situationer där en etablering kan godtas med hänsyn till planeringen av markanvändningen i stort men där närheten till befintlig bebyggelse ändå är ett problem. Prövningen i vindkraftsärenden, både enligt PBL och enligt , handlar i sak också ofta om vilka olägenheter i form av buller- och ljusstörningar som närliggande bebyggelse, främst bostäder, kan drabbas av och om dessa olägenheter kan godtas. Vid prövningen enligt PBL handlar det i första hand om innebörden av kravet i 3 kap. 2 § på att en anläggning ska placeras och utformas så att den eller dess avsedda användning inte kan medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Vid prövningen enligt handlar det till stor del om tillämpning av de olika hänsynsregler som finns i bl.a. 2 kap. För båda lagarna gäller att formuleringarna i lagtexten är mycket allmänt hållna och att nivåerna läggs fast vid tillämpningen. Samma riktlinjer eller rekommendationer när det gäller bullernivåer och acceptabla ljusstörningar tillämpas i princip. En fråga är om lagarnas olika principiella utgångspunkter ändå kan tänkas leda till olika resultat. Allmänt sett kan sägas att lovprövning enligt PBL i princip omfattar alla byggnader och anläggningar oavsett om de är miljöstörande eller inte och behandlar den aktuella åtgärdens lämplighet från många olika utgångspunkter, medan prövningen enligt 9 kap. , som det här närmast handlar om, är inriktad just på sådana typer av anläggningar som normalt kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Prövningen enligt balken är därför i högre grad än prövningen enligt PBL inriktad just på frågor som rör olägenheter för omgivningen. Om detta också innebär att miljöbalksprövningen av vindkraftsetableringar i praktiken är mera noggrann när det gäller miljöaspekter och kanske strängare i sak än PBL prövningen. Men det är återigen något som det är svårt att generellt uttala sig om. Några skillnader mellan PBL och som kan vara av betydelse när det gäller bedömningen av miljökonsekvenser kan dock framhållas. Miljöbalksprövningen görs av organ som generellt sett har större erfarenhet av bedömningar just när det gäller miljöskyddsfrågor än de organ som prövar PBL-ärenden. Miljöbalksprövningen innebär regelmässigt att ett godkännande av en lokalisering kombineras med föreskrifter om olika skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Tidsbegränsning av tillstånd kan också ske. Tillstånd enligt PBL innehåller i mycket mindre grad villkor för att begränsa miljöstörningar. Möjligheterna till tidsbegränsning av lov är snävare. Vid miljöbalksprövningen kan, som komplement till den individuella regleringen av en anläggning eller verksamhet, generella föreskrifter om försiktighetsmått m.m. användas för vissa typer av verksamheter. Enligt PBL används inte i motsvarande mån generella föreskrifter när det gäller en anläggnings eller verksamhets miljökonsekvenser. regler innebär att tillsyn inriktad just på en anläggnings eller verksamhets miljökonsekvenser fortlöpande ska ske. har i dessa 159 Dubbelprövning SOU 2008:86 hänseenden en mycket mera begränsad inriktning. Tillsyn enligt balken ska ske oavsett om tillstånd finns eller inte och ett lov enligt PBL hindrar inte ett ingripande enligt balken. Det finns vissa samband mellan prövningarna enligt de båda lagarna. Det kan konstateras att det formellt endast är i mycket begränsad omfattning som den ena lagen binder prövningen enligt den andra lagen. Detta är en konsekvens av det tidigare berörda förhållandet att lagarna i princip gäller parallellt. Endast i sådana fall då det uttryckligen anges i lag anses således den ena lagen formellt bindande för den andra. I huvudsak gäller följande. Vissa bestämmelser i ska, som tidigare nämnts, tillämpas direkt också vid prövning enligt PBL. Det handlar enligt hänvisningar i 2 och 12 kap. PBL främst om bestämmelserna i 3 och 4 kap. i balken, som bl.a. behandlar riksintressen, men också om bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. En prövning i ett enskilt ärende av innebörden t.ex. av förekomsten av ett riksintresse som gjorts enligt den ena lagen binder däremot inte formellt en motsvarande prövning enlig den andra lagen. Enligt bl.a. 16 kap. 4 § är detaljplaner och områdesbestämmelser till stor del bindande för prövningen enligt balken. Tillstånd eller dispens får således inte meddelas enligt balken om det skulle strida mot en sådan planbestämmelse enligt PBL. Däremot finns det inte något formellt hinder mot att vid prövningen enligt balken förbjuda en verksamhet som tillåtits enligt PBL. Förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. binder inte direkt prövningen enligt PBL men kan innebära att ett tillstånd enligt PBL inte kan utnyttjas. I vilken utsträckning en bedömning i sak som gjorts vid en prövning enligt den ena lagen reellt är styrande för en efterföljande prövning enligt den andra lagen även om den inte är formellt bindande är också svårt att bedöma. Med hänsyn till de olika lagarnas huvudsakliga utgångspunkter kan det anses rimligt att anta att en genom ett PBLbeslut uttryckt lämplighetsbedömning när det gäller markanvändningen i stort inom en kommun borde påverka prövningen enligt balken. På motsvarande sätt borde miljömyndigheternas bedömning i en mera renodlad miljöfråga kanske påverka prövningen enligt PBL. I vad mån det verkligen är så är osäkert. Ett praktiskt problem i sammanhanget är att en myndighet som prövar enligt den ena lagen inte behöver ta reda på och ofta nog inte heller vet om det redan skett en prövning enligt den andra lagen. Om prövningarna enligt båda lagarna överklagas kan beslut också komma växelvis enligt de båda lagarna och det är då svårt att säga vilken prövning som kanske kunde eller borde ha betydelse för den andra prövningen. Resonemanget i det föregående har främst rört förhållandet mellan prövningen enligt PBL och den prövning som sker enligt 9 kap. . Det kan finnas skäl att ytterligare något beröra också förhållandet till prövningen enligt 7 kap. . Kravet på prövning enligt 9 kap. gäller generellt för olika slag av miljöpåverkande verksamheter oavsett lokalisering. När det talas om behovet av samordning med PBL är det också i allmänhet denna 160