sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — Därför ska detta betänkande redovisas och avgränsas till att innehålla de överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkrets- indelningen för miljödomstolarna, och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva. Vid bedömningen av miljödomstolarnas lokalisering och dom- kretsindelning ska frågan om lokalisering av framtida prövnings- myndigheter för A-verksamheter och vattenverksamheter beaktas. I vårt nästa delbetänkande, , ska vi lämna förslag angående utbyggnad av vindkraft. Syftet med den över- synen ska vara att identifiera behov av regeländringar som underlättar för fortsatt utbyggnad av vindkraft i enlighet med uppsatta mål som miljömålen ska nås, försvarsintresset ska skyddas och eventuella effekter för fisket, rennäringen och andra areella näringar ska belysas. Förslagen ska innebära att handläggningen samordnas och möjliggör en mer överskådlig och tidsmässigt både kortare och mer effektiv handläggning som prövningen ska förbli omsorgsfull och rättssäker. Bland de frågor som sedan återstår för oss att arbeta med finns flera som rör miljödomstolarnas verksamhet. Först anges i de ursprungliga direktiven vissa frågor av organisa- torisk natur. Vissa organisatoriska frågor uppkommer dels med anledning av att tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter ska inledas vid länsstyrelserna, dels då miljö- domstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas. Vi ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. I syfte att säkra tillräcklig kompetens och kontinuitet för tillståndsärendenas beredning, ska utredaren lämna förslag till möjliga lösningar, t.ex. att organisatoriskt ge ett färre antal länsstyrelser detta ansvar. Vi ska lämna förslag om lämpligt antal och vilka länsstyrelser som kan komma att pröva målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. En utgångspunkt kan vara det framtida antalet miljödomstolar. Vi bör överväga om en nedflyttning av tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter till länsstyrelse som första instans innebär att det finns behov av att se över miljöprövnings- delegationernas och länsstyrelsernas olika roller i förhållande till varandra. Vid denna översyn bör konsekvenserna av eventuella förändrade förutsättningar för respektive verksamhet belysas. Det bör också analyseras närmare hur miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller ges bäst förutsättningar att åstad- komma en rättssäker verksamhet. Vid prövning av mål om vattenverksamheter krävs ibland beslut i frågor om markåtkomst och tillgodogörande av annan tillhörig fallhöjd i ett vattendrag samt i frågor om ersättning för skada och intrång. En nedflyttning av tillståndsprövningen av vattenverksam- heter till kan innebära att prövar alla frågor som kan uppkomma i ärendena eller att frågor om mark- åtkomst och tillgodogörande av fallhöjd samt ersättning skiljs från tillståndsfrågan och på samma sätt som prövas av miljö- domstolen. Vi ska analysera för- och nackdelar med olika alternativ för prövningen av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skade- ersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter och lämna förslag till det alternativ som är mest ändamålsenligt. Vi ska vidare överväga hur fastighetsdomstolsorganisationen ska vara utformad och på vilket sätt en samordning kan ske Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation. När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna som miljödomstolarna ska samordnas med fastighets- domstolarna finns det anledning att överväga antalet fastighets- domstolar. Vi ska därför föreslå antalet fastighetsdomstolar och var dessa ska vara lokaliserade. Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt. Enligt direktiven förutsätter en samordnad instanskedja ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna ska få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. En eventuell organisatorisk samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förstärker ytterligare behovet av nya namn på domstolarna. Utöver de nu nämnda organisatoriska frågorna står det oss fritt att belysa även andra samordningsmöjligheter som har nära samband med uppdraget. Utredaren ska beakta att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljödomstolarna negativt. Vidare ska vi enligt ursprungsdirektiven arbeta med vissa frågor av processuell natur. Enligt de ursprungliga direktiven är den organisatoriska samordningen av dömandet i miljödomstolarna och fastighetsdom- stolarna ett sätt att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation för dessa rättsområden. För att uppnå fördelarna med en samordnad organisation bör även de processuella reglerna för PBL-, miljö- och fastighetsmålen ses över. Vi ska vid behov lämna förslag till harmoniserade regler för rättens sammansättning vid handläggning och avgörande av mål och ärenden i miljödom- stolarna och fastighetsdomstolarna, bl.a. bör nämndemännens medverkan i fastighets- och PBL-mål utredas. enkla, ändamålsenliga och flexibla för att skapa förutsättningar för en rationell samordning i dömandet. kan bygglovsärenden m.m. enligt PBL överklagas till Regeringsrätten och målen om A-verksamheter och vattenverk- samheter enligt kan överklagas till . När bygglovsärendena nu ska prövas i samma ordning som överklagade miljöbalksärenden som målen om A-verk- samheter och vattenverksamheter kommer att inledas i länsstyrelse blir sista instans i dessa fall. Vi ska överväga och lämna förslag till hur behovet av prejudikatbildning ändå ska kunna tillgodoses. Utöver de nu berörda frågorna står det oss fritt att ta upp och föreslå ändringar som har nära samband med uppdraget även när det gäller processuella frågor. Vad som nämnts tar direkt sikte på miljödomstolarnas verksamhet i organisatoriska och processuella hänseenden. Vårt utredningsuppdrag omfattar dessutom åtskilliga frågor som berör det regelsystem som miljödomstolarna har att tillämpa. Således ska vi pröva frågor som gäller bl.a. vattenverksamhet, områden av riksintresse enligt 3 kap. samt reglerna i 6 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar m.m. Vidare ska ut- redas vilka bestämmelser i som påverkar produktions- kapaciteten för vattenkraftverk samt behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionska- pacitet i vattenkraftverken. När det gäller vattenverksamheter ska vi beakta de krav på en allmän vattenförvaltning som EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) ställer. Syftet är att de relevanta bestämmelserna om vattenverksamheter och de tillstånd som gäller för verksamheterna ska moderniseras så att de på ett enkelt, tydligt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt lever upp till hänsynsregler och EG-rättens krav. Utredaren har under arbetet med detta delbetänkande haft två sammanträden med de sakkunniga och experterna. Vidare har utredningen anordnat en hearing med företrädare för läns- styrelserna samt deltagit i ett möte på som anordnats av fastighetsråden. I ett tidigare skede har utredaren besökt samtliga miljödomstolar och . Vidare har utredaren deltagit i ett möte med länsstyrelsernas länsråd. Samråd har skett med utredningen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utred- ningen har i frågan om miljödomstolarnas lokalisering mottagit en skrivelse från i . I detta avsnitt redogör vi för miljödomstolarnas domkretsar och för andra indelningar av landet i regioner, för förslag till sådana indelningar samt för andra förhållanden som vi anser vara av be- tydelse för att bedöma utformningen av miljödomstolarnas domkretsar. En domkrets är ett område som avgränsar en domstols geografiska behörighet. De svenska domstolarnas domkretsar överensstämmer för det mesta med den administrativa indelningen i län och kom- muner. Det finns dock undantag från detta. Ett undantag från den gängse administrativa indelningen utgör miljödomstolarnas dom- kretsindelning. Dessa domstolars domkretsar omfattar särskilt definierade huvudavrinningsområden för vattendragen i landet. Denna ordning har sedan den första vattenlagens tillkomst gällt under . Grunderna för domkretsindelningen för de domstolar som handlagt vattenmål har inte ifrågasatts när vattenlagstiftningen ändrats. Så sent som låg de natur- geografiska förhållandena till grund för lagstiftningen om landets indelning i vattendistrikt (se prop. 2003/04:57). Ett annat undantag gäller domkretsindelningen av tingsrätterna i . Där följer, enligt en författningsändring som trädde i kraft , gränsen mellan vissa tingsrätters domsagor församlingsgränserna, trots att det enligt lagen (1998:1591) om ankommer på Kyrkomötet, som inte är en statlig myndighet, att bestämma församlingarnas gränser, se förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor. sjörättsdomstolarna enligt 21 kap. 1 § sjölagen (1994:1009) är över- huvudtaget inte preciserade. Enligt vattenlag skulle det finnas fem vattendomstolar. Andra instans blev vattenöverdomstolen, vid , och sista instans . Vattendomstolarnas domsområden följde redan från början vattendelarna enligt definitioner från Hydrografiska byråns (föregångare) indelning av vattenavrinningsom- rådena i vattendragssystem. Ett sådant avrinningsområde motsvarar vad som kallas ett huvudavrinningsområde och är ett vattendrag med ett avrinningsområde som vid mynningen i havet omfattar minst 200 km2P .P Den första karteringen av av- rinningsområden gjordes med generalstabskartan som underlag och började då Hydrografiska byrån bildades. Resultatet av karteringen publicerades –1951 i skrifterna De svenska vattendragens arealförhållanden. En ny kartering började med topografiska kartan som underlag. Resultatet av den karteringen publicerades åren 1994–2000 i rapportserien Avrinningsområden i i 4 delar. De gamla kartorna var i vissa avseenden osäkra i förhållande till dagens moderna kartor. Det innebär att några av de avrinningsområden som är klassade som huvudavrinningsområden har en areal som är mindre än 200 km2P .P För enkelhetens skull har dock dessa områden fått kvarstå även i numera använda förteckningar över huvudavrinningsområden. Landet är enligt dessa definitioner indelat i 119 huvud- avrinningsområden, se bilaga 3. Uppgifterna i detta stycke är hämtade från Faktablad nr. 10 , Län och huvudavrinningsområden i . När det gäller vattendomstolarnas domsagoområden uppställdes i förarbetena till vattenlag (prop. 1918 nr 128 s. 326 jäm- förd med betänkande avgivet av vattenrätts- och dikningslagskommittéerna s. 446 ff.) med avseende på de särskilda vattendomstolarnas områden den grundsatsen att gränser- na mellan områdena borde bestämmas inte efter administrativa grunder, utan efter vattendelarna mellan vissa vattensystem. För kännedomen om ett vattendrags hydrografiska förhållanden ansågs det nämligen vara av vikt att samma personer handlade alla vattenfrågor som berörde vattendraget utefter hela dess sträckning. Varje vattendrag borde därför i dess helhet tillhöra samma vattendomstols område. Särskilt för handläggningen av stora vattenregleringar ansågs detta vara av det största praktiska värde. Likaledes var det enligt kommittéerna för överskådligheten av vattenboken enligt 12 kap. i lagförslaget det enda lämpliga att samma vattendrag odelat blev föremål för anteckningar i samma domstols vattenbok. Någon olägenhet för allmänheten till följd av ovisshet om till vilken vattendomstol ett visst område hörde ansågs inte vara att befara. Kommittéerna utgick från att de vattenbyggare som anlitades för byggnadsföretags planläggande väl kände till saken. Dessutom skulle i det utlåtande som upprättades vid syne- förrättning (enligt 10 kap. vattenlagen) besked meddelas om den vattendomstol, hos vilken klagan skulle föras mot utlåtandet. Antalet vattendomstolar och gränserna mellan deras områden borde enligt kommittéerna inte anges i vattenlagen. Man ville efter den erfarenhet, som skulle komma att vinnas, bevara fria händer att framöver omreglera förhållandena. Därför borde uppgiften att förordna var gränserna skulle dras mellan skilda vattendomstolars områden delegeras till, som det då hette, Konungen. Kommittéerna lämnade dock ett förslag till en indelning av riket i områden för fem särskilda vattendomstolar. Därvid hade man sökt vinna en naturlig uppdelning av de olika vattensystemen samt en, så långt förhållandena medgav det, något så när lika arbetsbörda för varje domstol. Ingen vattendomstol borde vara betungad med mera arbete än att vattenrättsdomaren kunde ägna minst hälften av sin arbetstid åt andra tjänsteåligganden eller annan juridisk verk- samhet. I betänkandet gjordes dock den bedömningen att man, på grund av vattenmålens svåra och invecklade beskaffenhet samt tilltagande mängd, hade anledning att befara att en vattenrätts- domare endast med svårighet skulle kunna arbeta på halvtid med vattenmålen. Vattendomstolarna inrättades som fem domstolar med egen organisation. Det var Västerbygdens vattendomstol med kansliort i , Söderbygdens vattendomstol med kansliort i , Österbygdens vattendomstol med kansliort i , Mellanbygdens vattendomstol med kansliort i och Norrbygdens vattendomstol med kansliort i . Framför allt Österbygdens och Söderbygdens vattendomstolar avvek väsentligt från miljödomstolarnas domkretsar. Medan kommittéerna i sitt förslag beskrev områdena med en terminologi som påminner om våra dagars författningstexter om indelningen av landet i vatten- distrikt, dvs. med utgångspunkt i vattenområdena (se avsnitt 2.1.7) beskrevs domkretsarna i KK om antalet vattendom- stolar i riket och deras domsområden med länen som grundval, på samma sätt som miljödomstolarna nu är beskrivna i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar. I samband med tingsrättsreformen införlivades vatten- domstolarna med tingsrätterna. Vattendomstolarna kom då att tillhöra tingsrätterna i , , , , och . På dessa orter fanns vid tiden för reformen vatten- domstolarnas kanslier. I samband med att trädde i kraft blev det en sammanläggning så att vattenmålen flyttades från till . vattenlag, som ersatte lag, innebar inga för- ändringar i fråga om principerna för vattendomstolarnas dom- kretsar. hade i sitt slutbetänkande Revision av vattenlagen (SOU 1977:27) föreslagit en omläggning av pröv- ningssystemet, som innebar att tillståndsfrågor skulle prövas av regeringen, den dåvarande och länsstyrelserna samt att ersättningsfrågorna skulle handläggas vid vissa fastighetsdomstolar. I fråga om dessa fastighetsdomstolars domsområden anförde utredningen att det i 11 kap. 9 § vattenlagen angavs att gränserna för domstolsområdena skulle följa vatten- delare mellan olika vattensystem. Detta ansåg utredningen vara en självklar grundsats som borde följas då man i administrativ ordning angav fastighetsdomstolarnas domsområden i vattenmål. Inte något i regeringens proposition till ny vattenlag (prop. 1981/82:130) ger anledning att anta att regeringen var av annan uppfattning än vattenlagsutredningen. Motsvarande gäller i fråga om förarbetena till , jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 229 och förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar. Regeringen har med stöd av 20 kap. 1 § genom nyssnämnda förordning beslutat att miljödomstol ska finnas vid tingsrätterna i , , , och . Miljödomstolarnas domkretsar överensstämmer inte helt med vad som tidigare gällde för vattendomstolarna. Miljödomstolen vid har kommit i stället för vattendomstolarna i och . Vidare utvidgades i samband med tillkomst domsområdet för miljödomstolen vid sam- tidigt som det minskade för miljödomstolen vid tings- rätt genom att Ljusnan med avrinningsområde överfördes till miljödomstolen vid . Miljödomstolarnas nuvarande domkretsar framgår av bilaga 4. Allmänna bestämmelser om rätt domstol finns i 10 kap. rätte- gångsbalken (RB). För de mål som miljödomstolarna prövar finns det dock särskilda regler. Ett mål som ska prövas av en miljödomstol får enligt 10 kap. 17 § inte tas upp av någon annan domstol. En förklaring till detta är de särskilda reglerna i om miljödomstolarnas sammansättning, där det föreskrivs att miljöråd ska delta i avgörandena. I 20 kap. 8 § finns forumbestämmelser om ansök- ningsmål, dvs. mål som ska prövas av miljödomstol som första instans, och vitesmål. Det är den inbördes behörigheten mellan domstolarna som regleras. Mål om utövande av miljöfarlig verk- samhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet prövas av den miljödomstol inom vars område verk- samheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller ska bedrivas. Mål om ersättning vid skada och intrång och vid ingripande av det allmänna prövas av den miljödomstol inom vars område skadan och intrånget i huvudsak har inträffat eller kommer att inträffa. Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. prövas av den miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. En miljödomstol får enligt 20 kap. 8 a § första stycket första meningen för gemensam handläggning lämna över ett mål till en annan miljödomstol, om det vid den andra miljö- domstolen förekommer något mål som har nära samband med det förstnämnda målet och överlämnandet kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. En miljödomstol får också, enligt andra meningen, överlämna ett mål till en annan miljödomstol, om den andra miljödomstolen har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet. Överläm- nande av mål mellan miljödomstolar får, enligt andra stycket i nyssnämnda paragraf, också ske om det annars finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En inte helt ovanlig situation när reglerna kan aktualiseras kan vara att det beträffande en och samma verksamhet före- kommer mål vid olika domstolar. Det kan gälla tillståndsprövning (nytt eller ändrat tillstånd) eller omprövning av villkor vid den ena domstolen och ett överklagat tillsynsbeslut av en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet vid den andra domstolen. situationen kan också uppkomma att som tillståndpröv- ning av en verksamhet pågår vid en domstol, aktualiseras beträffan- de samma verksamhet en annan typ av prövning vid en annan domstol. En förutsättning för att ett överlämnade ska kunna ske är att det inte uppstår en avsevärd olägenhet för någon part. Det är inte en förutsättning att målen pågår vid två domstolar för att ett överlämnande ska kunna ske. Tillstånd kan ha lämnats till en vattenverksamhet eller en miljöfarlig verksamhet vid en domstol. kan en tillsynsfråga aktualiseras beträffande samma verksamhet vid en annan domstol genom ett överklagande av en tillsynsmyndighets beslut. Till följd av att de administrativa gränserna inte följer gränserna för avrinningsområdena kan därför ett tillsynsbeslut komma att överprövas av en annan domstol än den som lämnat tillstånd till verksamheten. En förutsättning för att ett överlämnande då ska kunna ske är också att det inte leder till avsevärd olägenhet för någon part. När bestämmelserna i 20 kap. 8 a § infördes angavs i förarbetena (prop. 2001/02:65 s. 81) att bestämmelsen i första stycket andra meningen till skillnad mot vad som gäller enligt första meningen bör tillämpas mer restriktivt. Det krävs också ur effektivitetssynpunkt att det inte ska ha gått alltför sedan den gjorda tillståndsprövningen. Även om ett mål i en domstol inte har ett samband med ett annat pågående eller avgjort mål i en annan domstol får som tidigare nämnts ett överlämnade enligt paragrafens andra stycke ske under förutsättning att det finns särskilda skäl och att det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. Ett skäl kan vara att en överflyttning medför ekonomiska eller andra fördelar för dom- stolen eller parterna, t.ex. att domstolen eller parterna inte behöver företa en längre resa därför att det krävs sammanträde i målet. Regeln är avsedd för enskilda fall och ska inte användas för ett antal typsituationer. Den ska inte heller användas för att åstadkomma en utjämning i arbetsbördan mellan domstolarna. Vidare får en miljödomstol, i samband med att en ansökan ges in, enligt 10 kap. 20 a § och 20 kap. 3 § första stycket i ett tidigt skede lämna över en ansökan till en domstol som inte är miljödomstol om denna domstol men inte miljödomstolen är behörig att pröva ansökan. Enligt 19 kap. 1 § andra stycket får kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av naturreservat, kulturreservat, naturminnen, djur- och växtskydds- områden, strandskyddsområden eller vattenskyddsområden, utom frågor om ersättning, överklagas hos om inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos , om inte annat är särskilt föreskrivet. eller annan statlig myndighets beslut överklagas sedan till miljödomstol. Ärenden som överklagas från en myndig- het till en miljödomstol prövas enligt 20 kap. 9 § av den domstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Paragrafen överensstämmer med vad som gäller enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Ett exempel som belyser syftet med bestämmelsen beskrivs i propositionstexten (prop. 1997/98:45 del 2 s. 230). Om Länsstyrel- sen i prövar ett ärende som sedan överprövas av blir avgörande för vilken miljödomstol som har att pröva ärendet vilken domstol som har inom domsområdet. Eftersom de flesta centrala ämbetsverk ligger i skulle enligt propositionen annars en centralisering ske till den miljödomstol som har inom domsområdet. Vi har i vårt första betänkande (SOU 2007:111, s. 59), angett att den nya instansordningen för PBL-mål inte medför behov av änd- ring i de angivna reglerna. PBL-ärenden ska enligt vårt förslag i nämnda betänkande överklagas från kommunen till läns- styrelsen och därifrån till miljödomstolen. Överklagandet ska prövas av den miljödomstol inom vars domkrets det beslutande kommunala organet är beläget. Detta motsvarar vad som redan gäller enligt de bestämmelser som vi redogjort för. Reglerna har bl.a. den innebörden att olika beslut som en viss länsstyrelse meddelar kan överklagas till olika miljödomstolar. Som framgår av redogörelsen ovan är reglerna i 20 kap. 8 a § tillämpliga även i sådana fall. Frågor om miljödomstolarnas inbördes behörighet får enligt 20 kap. 9 § andra stycket i princip inte tas upp av högre rätt. I 12 kap. vattenlag fanns det från början utförliga regler om vattenbok. Genom en lagändring bemyndigades rege- ringen (Konungen) att meddela föreskrifter om vattenboken. Även enligt vattenlag (22 kap. 8 §) skulle en vattenbok föras. utförlig motivering för vattenboken finns på s. 482 ff. betänkande av vattenrätts- och dikningslagskommittéerna. Dessa uttalanden torde fortfarande äga sin giltighet. I betänkandet anförs bl.a. att vattenboken skulle göra det lätt för alla och envar att bereda sig kännedom om de rättigheter och skyldigheter som var förenade med varje vattenverk. Anteckningarna i vattenboken skulle befrämja en ur teknisk synpunkt enhetlig och planmässig behandling av alla frågor rörande vattenverksanläggningar i samma vattendrag. En vattenbok skulle inte minst vara av vikt för ägare av sådana fastigheter, vilka i ett eller annat avseende lider men av vattenverket.