sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — När det gäller underhållsstödet kan det dessutom påpekas att motsatt ordning skulle kunna leda till helt orimliga konsekvenser om den som spärras har flera barn som han eller hon uppbär underhållsstöd för men brottet bara avsett underhållsstödet för ett av dem. I fråga om sådana förmåner som tillkommer någon annan än den som har att ansöka om den bör bidragsspärr alltså inte komma i fråga. 15.5Övriga förmåner bör omfattas av tillämpningsområdet Som framgått av det föregående kan det finnas flera skäl till att inte införa en bidragsspärr beträffande olika förmåner. När det gäller arbetslöshetsersättningen handlar det om att effekterna av en förändring av de befintliga sanktionsformera är oklara. I fråga om ekonomiskt bistånd och förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. är skälet för att undanta dem från tillämpningsområdet att det yttersta skyddsnätet för människor inte bör tas bort. Regelverket avseende vissa förmåner kan vidare vara konstruerat på ett sådant sätt att det framstår som poänglöst att låta förmånen omfattas av sanktionsformen eftersom förmånen tillkommer någon annan än den som kan begå det brott som skulle kunna utlösa sanktionen. Detta gäller t.ex. underhållsstöd. Frågan är då om det även av andra skäl finns anledning att undanta vissa förmåner från tillämpningsområdet. 15.5.1Stöd som skulle kunna jämställas med ekonomiskt bistånd Förutom förmåner som betalas ut enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. finns det också andra förmåner som skulle kunna jämställas med ekonomiskt bistånd så till vida att de avser att täcka i huvudsak samma levnadsomkostnader som detta. Ersättnings- nivåerna kan vara desamma, eller avvika från riksnormen för det ekonomiska biståndet endast obetydligt. Introduktionsersättning, som regleras i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar och äldreförsörjningsstöd som lämnas enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd är sådana stöd. Det skulle kunna hävdas att det inte heller beträffande de nu angivna förmånerna skulle vara sakligt motiverat att behandla dem på något annat sätt än ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (jfr vad utredningen anfört i avsnitt 15.3). En viktig och principiell skillnad som föreligger mellan dessa förmåner och förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. är dock att en bidrags- spärr inte skulle utesluta försörjningsmöjligheter för den som inte kan arbeta. Det ekonomiska biståndet utgör här ett yttersta skyddsnät. Det kan därför konstateras att behovet av att undanta dessa förmåner från tillämpningsområdet inte är lika stort. En annan invändning som man skulle kunna ha mot att låta introduktionsersättningen och äldreförsörjningsstödet omfattas av tillämningsområdet är att det saknas anledning att spärra någon från rätten till en förmån, om denne därmed får rätt till en annan förmån med endast obetydligt lägre ersättningsnivå. Som utredningen återkommer till kan emellertid omständig- heterna kring olika bidragsbrott och de dömdas personliga för- hållanden variera i hög grad. Det är inte givet att den spärrade skulle bli hänvisad till ekonomiskt bistånd. Enligt utredningens mening bör en strävan vara att bidragsspärren träffar likartade fall, oberoende av vilken förmån bidragsbrottet avsett. Detta talar för att tillämpningsområdet för bidragsspärren bör vara så vitt som möjligt. Med ett vitt tillämpningsområde kan också vissa gränsdrag- ningsproblem undvikas. Det skulle t.ex. kunna hävdas att även andra förmåner än de nu nämnda bör undantas om de syftar till att tillgodose en grundläggande levnadsnivå hos den enskilde. Det kan vara fråga om förmåner vars ersättningsnivåer visserligen inte är beräknade så att de ska täcka vissa särskilt angivna levnadsomkost- nader, men som ändå är låga. Garantipension enligt lagen (1998:702) om garantipension är ett exempel som kan nämnas i sammanhanget. Beräkningen av garantipensionens storlek är bl.a. beroende av hur den enskilde har bott i . Ersätt- ningsnivån enligt nämnda lag kan i vissa enskilda fall vara lägre än den högsta ersättningsnivån i äldreförsörjningsstödet, medan den i andra fall är högre. Det är alltså inte givet vilka förmåner som skulle behöva undantas med hänvisning till att de är att jämställa med ekonomiskt bistånd. Enligt utredningens mening talar även detta för att undantagen från tillämpningsområdet bör vara så få som möjligt. Det behov som kan finnas av att förhindra att en bidragsspärr drabbar någon alltfört hårt kan i stället tillgodoses vid en skälighetsbedömning i det enskilda fallet, se vad utredningen föreslår om detta i kapitel 17. Mot den nu angivna bakgrunden finns det inte skäl att generellt undanta introduktionsersättningen, äldreförsörjningsstödet eller andra liknande förmåner från tillämpningsområdet. 15.5.2Stöd som skulle kunna jämställas med t.ex. underhållsstöd Som utredningen funnit i avsnitt 15.4 bör inte underhållsstöd och andra förmåner som uttryckligen enligt författning tillkommer annan än den sökande omfattas av tillämpningsområdet. I prak- tiken handlar den begränsningen om förmåner till barn. Frågan är om även andra förmåner som avses komma barn till godo bör uteslutas. Som exempel kan nämnas barnbidrag och flerbarnstillägg enligt lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. Till skillnad från vad som gäller t.ex. underhållsstöd är bestäm- melserna om barnbidrag inte utformade så att förmånen tillkom- mer barnet. Rätt att uppbära barnbidrag har i stället barnets ena vårdnadshavare eller båda vårdnadshavarna. Detta innebär att en bidragsspärr avseende barnbidrag till skillnad från exempelvis underhållsstödet kan fylla en funktion i förhållande till den som begår ett bidragsbrott. Ett skäl för att ändå undanta barnbidraget från bidragsspärrens tillämpningsområde skulle kunna vara att detta bidrag har samma syfte som underhållsstödet och att det därför inte vore motiverat att behandla förmånerna olika. Mot detta kan dock invändas att de olika stödformerna inte bara skiljer sig åt i sin juridiska konstruk- tion, utan också i sina syften. Underhållsstödet syftar till att kom- pensera ett barn om någon av dess föräldrar inte kan eller vill bidra till barnets underhåll. Barnbidraget utgör däremot ett allmänt, icke behovsprövat, stöd till barnfamiljer. Underhållsstödet är därför även till sitt syfte starkare kopplat direkt till barnet. Syftet med de nu aktuella stödformerna är alltså inte identiska. Inte heller i övrigt företer de sådana likheter att det finns skäl att behandla dem på samma sätt i nu aktuellt hänseende. Det finns därför inte skäl att undanta barnbidraget från tillämpningsområdet på den grunden att det har samma syften som underhållsstödet. 15.5.3Förmåner som inte kan väntas bli föremål för bidragsspärr i någon större omfattning Vissa förmåner är sådana att de betalas ut med mycket små belopp, eller vid endast enstaka tillfällen. Det kan därför ifrågasättas om dessa förmåner alls kommer att vara föremål för så allvarliga bidragsbrott att en bidragsspärr i praktiken blir aktuell. Det gäller t.ex. bilstöd till personer med funktionshinder, återetableringsstöd och adoptionsbidrag som alla kan sägas ha engångskaraktär.5 Andra förmåner syftar till att tillgodose sådana behov hos den enskilde, att det kan antas att en spärr i många fall skulle framstå som oskälig. Det kan gälla vissa stöd till funktionshindrade, t.ex. assistansersättning. Assistansersättningen syftar nämligen till att tillgodose ett relativt omfattande behov av hjälp i hemmet hos personer med svåra funktionshinder.6 Även barnbidraget kan vara en förmån av sådant slag. För många barnfamiljers ekonomi är barnbidraget av stor betydelse och principerna om barnets bästa skulle kunna anses tala för att barnbidraget undantas från tillämp- ningsområdet. Beträffande sådana förmåner som nämnts skulle det kunna hävdas att den undantagsregel som utredningen förordar i kapitel 17 regelmässigt skulle behöva aktualiseras. Behovet av en bidragsspärr kan ifrågasättas också beträffande sådana förmåner där möjligheterna att begå bidragsbrott måste bedömas som begränsade. Det gäller exempelvis rehabiliterings- 5Förordningen (1989:890) om bilstöd till personer med funktionshinder, förordningen (2007:640) om återetableringsstöd och förordningen (1988:1463) om bidrag till adoption av utländska barn. 6Lagen (1993:389) om assistansersättning. penning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i fråga om vilken en noggrann utredning görs innan ersättning beviljas.7 Om sådana förmåner som av olika skäl sällan eller aldrig kan väntas bli föremål för en bidragsspärr utesluts från tillämpnings- området kan onödiga ärenden om bidragsspärr undvikas. Den enskilde behöver inte heller sväva i ovisshet om huruvida han eller hon kan komma att bli föremål för en bidragsspärr eller inte. Någon säker bedömning av i vilken utsträckning vissa förmåner kommer att bli aktuella i ärenden om bidragsspärr låter sig emeller- tid inte göras. Bidragsbrottsligheten kan ha mycket skiftande karaktär och det är svårt att utan ett gediget underlag i form av statistik och rättspraxis bedöma vilka behov av en bidrags- spärr som finns i fråga om de förmåner som diskuterats. Mer eller mindre klandervärda fall kan förekomma beträffande en och samma förmån. Det framstår t.ex. som synnerligen klandervärt att på helt falska grunder tillskansa sig ersättning utan att ha någon rätt till det alls, detta alldeles oavsett vilket behov som förmånen är tänkt att tillgodose. Det kan här anmärkas att undersökningar som FUT-delegationen genomfört tyder på att det förekommer fel- aktiga utbetalningar i en betydande omfattning i fråga om just assistansersättning.8 Detta talar för att tillämpningsområdet av- seende bidragsspärren inte bör begränsas mer än vad som kan anses vara absolut nödvändigt. I likhet med vad som sagts beträffande de i avsnitt 15.5.1 berörda förmånerna bör de hänsyn som kan behöva tas till enskildas personliga förhållanden även beträffande de här aktuella förmånerna i stället kunna ske inom ramen för en skälighets- bedömning i det enskilda fallet. I kapitel 17 förordar utredningen en sådan särskild undantagsregel. 15.5.4Det förhållandet att välfärdssystemen ständigt är föremål för förändring talar för att tillämpningsområdet görs så vitt som möjligt Det finns även ett annat argument som talar för att tillämpnings- området inte bör begränsas i alltför stor utsträckning. Våra väl- färdssystem omfattar ett mycket stort antal förmåner. Nya förmå- ner införs kontinuerligt och villkoren för dem som finns ändras. 7FUT-delegationens rapport nr 7 – Vad kostar felen?, 2007, s. 345 ff. 8FUT-delegationens rapport nr 7 Vad kostar felen?, 2007, s. 175 ff. Om alltför detaljerade bestämmelser i fråga om tillämpnings- området införs kan dessa ständigt komma att behöva omprövas Av det som sagts i det föregående följer att det inte finns några bärande skäl att föreslå fler undantag från tillämpningsområdet än som följer av avsnitten 15.1-15.4. I bilaga 6 finns en uppräkning av de förmåner som enligt utredningens bedömning bör omfattas av regleringen av en bidragsspärr. 15.6Tillämpningsområdet kan behöva övervägas på nytt Bidragsbrottslagen har trätt i kraft. Det går alltså inte att nu få fram detaljerade uppgifter om i vilka situationer den kommit att tillämpas. Det innebär att det saknas ett säkert underlag för att bedöma vilka förmåner som kommer att vara föremål för så klandervärd brottslighet att en bidragsspärr kan vara motiverad. Utredningen har därför i det föregående valt att låta tillämpnings- området vara så vitt som möjligt. står det klart att det kan visa sig att det finns ett behov av att avgränsa tillämpningsområdet. Så kan bli fallet om det t.ex. visar sig att myndigheterna tvingas hantera ett stort antal ärenden om bidrags- spärr där ett beslut om bidragsspärr av olika anledningar inte be- döms komma i fråga. En sådan hantering är självfallet negativ från resurssynpunkt. Detta talar för att det framöver kan finnas anled- ning att på nytt överväga frågan om vilka förmåner som ska kunna bli föremål för en bidragsspärr. Svaret på den frågan bör kunna hämtas i en utvärdering av bidragsbrottslagen. Enligt vad rege- ringen anförde i den proposition som låg till grund för bidrags- brottslagen ska en sådan utvärdering göras när lagen varit i kraft (se prop. 2006/07:80 s. 93). 16Förutsättningar för en bidragsspärr Utredningens förslag: Bidragsspärr ska åläggas den som gjort sig skyldig till grovt bidragsbrott. Bidragsbrott av normalgraden och vårdslöst bidragsbrott ska kunna föranleda bidragsspärr, om brottet eller den samlade brottsligheten rört ett högt belopp eller annars varit omfattande. Vid bedömningen av om brott föreligger ska den beslutande myndigheten utgå från en laga- kraftvunnen dom eller ett godkänt strafföreläggande. En bidragsspärr ska inte få beslutas senare än efter det att brottmålsdomen vunnit laga kraft eller ett strafföreläggande godkänts. I kapitel 13 har utredningen föreslagit att en bidragsspärr införs. Vilka förmånsslag som ska omfattas av den nya sanktionen tas upp i kapitel 15. I detta kapitel behandlar utredningen frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för en bidragsspärr. Förutsättningarna för en bidragsspärr bör givetvis utformas så att det övergripande syftet tillgodoses i så hög grad som möjligt. Av vad som anförts i kapitel 13 följer att bidragsspärren ska vara en konsekvens av bidragsbrott och att det övergripande syftet med spärren är att värna välfärdssystemen genom att motverka sådana felaktiga utbetalningar som beror på att enskilda lämnar felaktiga uppgifter. Detta är den långsiktiga ambitionen med förslaget. Tanken med bidragsspärren är att den ska verka på två plan. För det första ska den bidra till att regelverket kring välfärdssystemet Förutsättningar för en bidragsspärr uppfattas som rimligt, vilket i sin tur bör kunna bidra till att reglerna följs. För det andra ska den vid sidan av den straffrättsliga påföljden verka avhållande. Om bidragsspärren ska kunna med- verka till att reglerna uppfattas som rimliga och värda att rätta sig efter måste också förutsättningarna för bidragsspärren utformas så att sanktionen framstår som rimlig och proportionerlig i förhål- lande till det brott som begåtts. En annan utgångspunkt är att ärenden om en bidragsspärr ska handläggas av de förvaltningsmyndigheter som beslutar om bidra- gen i fråga, se vidare kapitel 19. Det innebär att regelverket bör utformas så att det inte krävs några renodlat straffrättsliga bedöm- ningar. Frågan om en spärr ska åläggas eller inte ska kunna avgöras efter en enkel bedömning som i huvudsak baseras på den informa- tion som finns i den brottmålsdom eller motsvarande handling där ansvarsfrågan prövats. Om bedömningen blir lätt att göra ökar också förutsättningarna för att besluten ska kunna fattas snabbt, vilket bör kunna öka genomslagskraften i sanktionen. Grundförut- sättningarna bör utformas så att skälighetsbedömningar undviks. Ytterligare några utgångspunkter följer av direktiven. Bidrags- spärren ska sålunda utgöra en konsekvens av brott enligt bidrags- brottslagen. Andra brott som riktar sig mot välfärdssystemen, t.ex. bedrägeribrott enligt 9 kap. , ska alltså inte kunna utlösa en sådan spärr. Vidare följer det av direktiven att bidrags- spärren endast ska gälla det förmånsslag som brottet avsåg samt att en bidragsspärr inte ska kunna följa på bidragsbrott som bedömts som ringa eller annars mindre allvarliga. 16.2Bidragsspärr bör endast komma i fråga för den som befunnits skyldig till bidragsbrott En fråga av grundläggande betydelse är om det ska vara en förutsättning för bidragsspärren att ansvaret för bidragsbrott först har prövats inom ramen för ett straffrättsligt förfarande. Som ett alternativ till en sådan ordning skulle kunna tänkas att en bidrags- spärr får meddelas om den myndighet som fattar beslutet om en bidragsspärr gör bedömningen att ett brott har begåtts – även om detta ännu inte har prövats i straffrättsligt förfarande. Om en bidragsspärr görs beroende av att en brottmålsdom avseende bidragsbrottet har meddelats kan det antas att det i många fall kan gå mycket mellan tidpunkten för brottet och Förutsättningar för en bidragsspärr beslutet om bidragsspärr. Vid utvärderingen av den s.k. Västman- landsmodellen gjordes beräkningar som gav vid handen att den genomsnittliga handläggningstiden från det att brottsmisstanke uppkom till dess att utredningen var klar uppgick till cirka ett år.1 Ur ett rent effektivitetsperspektiv är det mer tilltalande att bidrags- spärren meddelas redan då den utbetalande myndigheten gör bedömningen att ett brott har begåtts. Sanktionssystemet skulle därmed bättre svara mot sina syften eftersom det måste antas att en snabb reaktion har större verkan än en reaktion som kommer . Från rättssäkerhetssynpunkt framstår det emellertid som mer tillfredsställande att beslut om en bidragsspärr fattas först efter det att det straffrättsliga förfarandet är avslutat och det finns en laga- kraftägande dom. I grunden hänger detta ihop med att bidrags- spärren ska vara en konsekvens av ett bidragsbrott. Det räcker alltså inte med att det kan slås fast att en oriktig uppgift lämnats. För att ett bidragsbrott ska anses föreligga krävs dessutom att det subjektiva rekvisitet uppfyllts, dvs. att uppsåt eller grov oaktsamhet kan bevisas. När det gäller just brott mot välfärdssystemen är frågor om uppsåt och oaktsamhet av stor betydelse, och bedöm- ningarna av dem är inte sällan komplicerade. Såväl åklagare som domare är vana att hantera denna typ av frågeställningar. Det kan vidare påpekas att utredningsmöjligheterna är bättre inom rätts- väsendet så till vida att t.ex. vittnesförhör kan hållas. Om det straff- rättsliga förfarandet avvaktas undviker man också att olika besluts- fattare gör olika bedömningar i frågan om ett brott föreligger eller inte. Ytterligare ett argument för att det straffrättsliga förfarandet bör avvaktas hänger samman med att bidragsbrott är ett s.k. farebrott. Om det vid en kontroll upptäcks att en felaktig uppgift lämnats kan det i vissa fall innebära att fara för utbetalning av en förmån inte förelegat vilket innebär att något brott inte begåtts. Vid farebedömningen ska hänsyn nämligen tas till hur kontroll- systemen utformats. Frågan om ett förfarande är straffbart eller inte bör i dessa fall inte ske hos den myndighet som utfört kon- trollåtgärden i fråga. För att bedöma om det ska krävas att det straffrättsliga ansvaret klarlagts eller inte innan beslut fattas om en bidragsspärr måste det alltså göras en avvägning mellan å ena sidan effektivitetshänsyn och 1 BRÅ:s rapport 2008:6, Samverkan mot bidragsbedrägerier s. 29 ff. Förutsättningar för en bidragsspärr de krav på rättssäkerhet som måste upprätthållas. Utredningen kan konstatera att genomgången av olika sanktioner m.m. i kapitel 8 visar att det i regel krävs att ansvaret klarlagts genom en brottmåls- dom eller på annat liknande sätt för att en sanktion ska kunna komma i fråga. Eftersom en bidragsspärr är en förhållandevis ingri- pande sanktion blir utredningens slutsats, trots de problem som kan följa av långa handläggningstider inom rättsväsendet, att en bidragsspärr endast bör meddelas om någon har befunnits vara skyldig till ett bidragsbrott i ett brottmålsförfarande. 16.3Närmare om godkända strafförelägganden och beslut om åtalsunderlåtelse Frågan blir då om det endast bör komma i fråga att lägga fällande domar i brottmål till grund för bedömningen. I flera andra sam- manhang jämställs godkända strafförelägganden och beslut om åtalsunderlåtelse med fällande dom. Till att börja med framstår det som klart att också godkända strafförelägganden bör likställas med fällande domar. När det gäller beslut om åtalsunderlåtelse är bilden något mer komplicerad. Åtalsunderlåtelse innebär att en åklagare beslutar att inte väcka åtal. En förutsättning för åtalsunderlåtelse är att något väsentligt intresse inte åsidosätts. Åtalsunderlåtelse kan bl.a. meddelas om det kan antas att påföljden skulle bli böter. Förutsättningar finns också att besluta om åtalsunderlåtelse om påföljden skulle bli villkorlig dom. I det senare fallet krävs dock att särskilda skäl föreligger. En åklagare kan vidare besluta om åtalsunderlåtelse t.ex. om den misstänkte har begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet. Åtalsunderlåtelse beslutas om övertygande bevisning föreligger och åklagaren kan räkna med en fällande dom. Det finns inte något formellt krav på att den misstänkte ska ha erkänt gärningen, men skuldfrågan förutsätts ändå vara helt klarlagd.2 I allmänhet beslutas åtalsunderlåtelse bara om den misstänkte har erkänt. Frågan är då om en åtalsunderlåtelse bör få ligga till grund för ett beslut om bidragsspärr. 2 RÅ 1989 ref 71. Förutsättningar för en bidragsspärr Ett beslut om åtalsunderlåtelse betraktas i flera andra samman- hang som en lagföring. Uppgifter om åtalsunderlåtelser registreras t.ex. i belastningsregistret för att kunna ligga till grund för framtida bedömningar av påföljder m.m. Att detta skulle få ske motiverades i förarbetena till lagen (1998:620) om belastningsregister med att det vid åtalsunderlåtelse finns en fullständig utredning som enligt åklagarens bedömning utvisar att den misstänkte är skyldig till ett brott.3 Här kan även nämnas att ett beslut om körkortsingripande kan grundas på ett beslut om åtalsunderlåtelse. Även detta motive- rades med att åtalsunderlåtelse förutsatts komma att meddelas endast i de fall det är klarlagt att den misstänkte begått brottet.4 Ett annat skäl för att låta åtalsunderlåtelser ligga till grund för beslut om bidragsspärr är att det skulle vara otillfredsställande att personer som har begått allvarliga bidragsbrott undkommer en bidragsspärr enbart för att åklagaren väljer att inte åtala. Emot att låta åtalsunderlåtelser ligga till grund för spärrbeslut kan emellertid anföras att behovet av en sådan ordning är litet. Åtalsunderlåtelse får ju bara beslutas om inte något väsentligt all- mänt eller enskilt intresse åsidosätts. Med hänsyn till att bidrags- spärren bara bör komma i fråga när det handlar om allvarligare fall av bidragsbrott kan det ifrågasättas om åtalsunderlåtelse kommer att aktualiseras i någon nämnvärd omfattning. Till det nu sagda ska läggas att beslut om åtalsunderlåtelse i många fall inte innehåller så detaljerade uppgifter att beslutet kan ligga till grund för ett beslut om bidragsspärr. Utredningen anser att skälen emot att låta åtalsunderlåtelse ligga till grund för beslut om bidragsspärr väger tyngre än argumentet för en sådan ordning. Vid bedömningen av om ett brott föreligger ska den beslutande myndigheten alltså endast ta hänsyn till laga- kraftvunna domar och godkända strafförelägganden. 16.4Inom vilken tid ska bidragsspärr beslutas? En fråga som måste besvaras i detta sammanhang är hur gamla brott som ska kunna ligga till grund för ett beslut om bidragsspärr. På andra rättsområden har den nu aktuella frågan lösts på olika sätt. I straffrättsliga sammanhang gäller reglerna om preskription i 35 kap. BrB. De innebär i huvudsak att påföljd inte får ådömas när 1997/98:97 s. 80. 1976/77:113 s. 30. Förutsättningar för en bidragsspärr förflutit sedan brottet begicks. Tiden beror på vilken straffskala som gäller för det aktuella brottet. När det gäller återkallelser av körkort beaktas i stället den förflutna tiden inom ramen för bedömningen av hur lång spärrtid som ska gälla.5 En första fråga blir här om det över huvud taget bör finnas en klar gräns för när beslut om bidragsspärr ska kunna fattas. Till att börja med framstår det inte som proportionerligt att inte ha någon tidsgräns alls. Också rättssäkerhetsskäl – framför allt intresset av att kunna förutse konsekvenserna av ett handlande – talar för att en tidsgräns bör gälla. Någon egentlig nackdel med en sådan gräns kan inte förutses.