sou · GWB326 · 2008-03-20 00:00:00 — Ett led i arbetet med lagstiftningskvaliteten är den gemensamma praktiska skriv- handledning som har utarbetats av rådets, och rättstjänster (lex/sv/about/techleg/guide/pdf/sv.pdf ). Svenska tjänstemän som är väl förtrogna med denna skriv- handledning och med svenska klarspråksprinciper och som dess- utom har goda kunskaper i engelska kunde t.ex. i rådets arbets- grupper i större utsträckning försöka påverka inte bara rättsaktens sakinnehåll utan också dess utformning. Naturligtvis är de svenska tjänstemännens främsta prioritering att förhandla om rättsakternas sakinnehåll. Den språkliga formen spelar dock i förlängningen också en viktig roll för hur EU-lagstiftningen tas emot i , inte minst med tanke på den betydelse som klarspråk tillmäts i . Vikten av att värna om svenskan som officiellt EU-språk Det är viktigt att på ett politiskt plan värnar om svenskans ställning som officiellt språk och inte går i bräschen för kortsiktiga nedskärningar som leder till att allt färre texter finns tillgängliga på svenska eller till att kvaliteten inte kan garanteras i samma ut- sträckning som förut. Engelskans helt dominerande ställning är ett faktum men användningen av engelska bör inte uppmuntras av strikt ekonomiska skäl. EU:s språkregim kostar en kopp kaffe per med- borgare och år. För denna blygsamma summa får man fack- terminologi på alla språk inom de flesta fackområden, även på om- råden där svenska fackexperter vanligtvis bara kommunicerar på engelska. Detta är en viktig aspekt av politiken för flerspråkighet eftersom det skapar förutsättningar för mindre språk att bromsa utvecklingen mot domänförluster. Att kunna ta del av EU-sam- arbetet på sitt eget språk är också en förutsättning för EU:s legiti- mitetssträvanden. Om goda kunskaper i engelska blir ett krav för att kunna diskutera och arbeta med EU-frågor, skulle det fjärma EU från medborgarna och göra EU till ett elitprojekt. Det tål att upprepas att alla officiella språk har samma formella status. Den svenska versionen är lika mycket original som den engelska. Ur ett svenskt perspektiv inser man kanske inte alltid Svenskan i internationella sammanhang Det är naturligtvis inte konstigt att svenska tjänstemän i olika sammanhang arbetar på engelska. Det viktiga är att de inte glömmer bort att också konsultera de svenska språkversionerna, så att den korrekta svenska terminologin används vid rapportering hem. I EU-sammanhang heter nämligen allt något på svenska. Risken är annars att parallell terminologi skapas, vilket leder till oklarheter och i förlängningen till att de svenska språkversionerna inte blir tillförlitliga och därför inte kan användas. Sammanfattningsvis skulle EU-samarbetet i större utsträckning kunna ses som en språkpolitisk möjlighet och inte bara som en kostnad. EU-samarbetet skulle på det sättet kunna vara ett sätt att arbeta positivt med svenska språkets utveckling. 11.8Synpunkter från den svenska tolkenheten, DG SCIC, generaldirektoratet för konferenstolkning vid blev efter införandet av RP-systemet det land som hade minst tolkningstäckning i rådets möten av alla EU15-länder. En ökning skedde först , och då i syfte att successivt öka svenska språkets användning inför det svenska ord- förandeskapet 2009. De nya medlemsländerna (EU12), som tillkom i och med ut- vidgningarna 2004 och 2007, är väldigt måna om att kräva tolkning till och från sina egna språk och tillhandahåller redan till överväg- ande del nästan lika mycket tolkning passivt och aktivt som . Det är därför viktigt att fattar politiskt långsiktiga beslut för att säkra en kontinuerlig tillgång på svenska konferenstolkar genom en ökad efterfrågan av svensk tolkning, även efter ordför- andeskapet. Om detta inte sker, kommer svenska språkets ställning inom EU försämras gradvis till förmån för jämförbara länder som hävdar sina nationella språk betydligt bättre i ett flerspråkigt . 11.8.1Synpunkter från tolkar verksamma i EU-samarbetet AIIC – des Interprètes de Conference – är ett internationellt konferenstolkförbund med säte i . AIIC organiserar 2 700 tolkar globalt. AIIC arbetar bland annat för Svenskan i internationella sammanhang att sprida information om konferenstolkning och förbättra arbets- villkoren för tolkar. AIIC har 34 medlemmar. Mycket av konferenstolkarnas arbete sker på uppdrag av EU. Konferenstolkning innebär muntlig översättning i realtid. AIIC:s uppfattning är att svenskarna medvetet gått i spetsen för mindre tolkning och sagt sig vilja visa vägen även för andra länder. Dock sker det en ökning av tolkning inför EU- ordförandeskap 2009. När det gäller omfattningen av tolkanvändning är situationen bättre i parlamentet än i kommissionens arbetsgrupper. Det större inslaget i parlamentet av politiker medför att mer tolkas. I arbets- grupper med tillresta tjänstemän efterfrågas det dock ofta tolkning. Enligt konferenstolkarnas erfarenhet är det ett handikapp för den som inte använder sitt modersmål i förhandlingssituationer. Det gäller även den som är skicklig i det andra språket. Nya EU-länder visar starkt det angelägna för dem att få tillgång till tolkning för att kunna använda sina egna språk. Vad sker efter 2009? Konferenstolkarna uttrycker farhågor över vad som sker efter 2009 och menar att det krävs en långsiktig politik för att upprätthålla en kompetent kår av konferenstolkar, som är en liten yrkeskår. Det kräver ett jämnt flöde av tolkningsuppdrag. Som tolk tappar man för mycket, också kunskapsmässigt om de ämnesområden som ska tolkas, om man inte alls eller endast i mindre om- fattning är med i verksamheten. tillkommer inga nya tolkar i . Grunden för en erkänt god tolkutbildning finns vid () vid . Eftersom nyutbildade tolkar inte får jobb sker dock f.n. ingen utbildning av nya tolkar. 12 Överväganden och förslag 12.1Uppdragets omfattning och inriktning I direktiven ges en tämligen bestämd ram för vad ett förslag till språklag bör innehålla. Lagen ska reglera det svenska språkets status och ge en tydlig signal om den vikt som svenska språket har. Lagen bör däremot inte reglera språkriktighetsfrågor eller språks användning inom olika områden, utöver den offentliga förvaltningen. Inte heller bör lagen innehålla sanktioner. Utöver detta ska jag ta ställning till frågor om i fall lagen bör innehålla bestämmelser om de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket. Vidare är det en uppgift att belysa frågan om användningen av svenska språket i internationella sammanhang. Slutligen ska jag analysera vad lagförslaget får för konsekvenser för andra författningar och vid behov lämna författningsförslag samt även lämna förslag till finansiering, om ett förslag får ekonomiska konsekvenser. I direktiven sägs att arbetet ska utgå från de språkpolitiska mål som antagit. Vidare ska jag beakta överväganden i fråga om en språklagstiftning och remissinstanser- nas synpunkter på kommitténs förslag. 12.1.1Grundlag eller vanlig lag? Några av de remissinstanser som yttrade sig över betänkande och som i och för sig var positiva till att svenskans ställning lagfästes, ansåg att detta skulle ske i grundlag. Denna synpunkt har även framförts av en del av de myndigheter, organisa- tioner och andra som jag har samrått med. Det är inte ovanligt att ett land har vissa grundläggande bestäm- melser om sitt eller sina officiella språk i konstitutionen. är exempel på ett sådant land. I mitt uppdrag ingår emellertid inte att lämna förslag till änd- ringar i grundlag. Däremot ska jag hålla mig informerad om (dir 2004:96) arbete till den del det kan beröra det svenska språket. ska emellertid redovisa sitt förslag först vid utgången av detta år och har ännu inte tagit ställning till om förslaget ska innehålla någon språkreglering. Som direktiven är utformade ser jag det som givet att de regler som föreslås ska ha formen av vanlig lag. Förslaget bör vidare utformas på ett sådant sätt att det inte krävs några kompletterande bestämmelser i grundlag. 12.1.2Rättighetslag eller skyldighetslag? En grundläggande fråga när det gäller utformningen av en språklag är om den ska utformas så att lagen ger den enskilde möjlighet, i sista hand genom talan i domstol, att kräva ut en rättighet av något slag, t.ex. undervisning i ett visst språk, eller om lagen ska utformas på det sättet att den ålägger det allmänna en skyldighet att ge enskilda t.ex. möjlighet att lära sig språk. Man brukar tala om rättighetslag respektive skyldighetslag. I det sistnämnda fallet har den enskilde inte någon individuell möjlighet att utkräva en rättighet. Förutsättningarna för att förverkliga språkpolitikens mål skiftar starkt mellan olika sektorer av samhället. Av det följer att en över- gripande lagstiftning, som språklagen är tänkt att vara, måste bli generell till sin karaktär och att den inte ger utrymme för en preci- serad reglering. Enligt min mening är det knappast möjligt och i vart fall inte lämpligt att från en sådan utgångspunkt bygga en rättighetslag. Förslaget till språklag har därför utformats som en skyldighetslag med skyldighet för det allmänna både att värna språk och att svara för att enskilda får tillgång till språk. En sådan ordning hindrar i princip inte att mera detaljerade föreskrifter inom begränsade områden, t.ex. om viss språkutbildning, utformas så att de innefattar rättigheter för den enskilde. Enligt direktiven bör det inte knytas några sanktioner till en språklag, dvs. att det inte ska leda till böter eller annat straff om man bryter mot lagen. Inte heller förslag till språklag innehöll några sanktioner. Vissa remissinstanser ifråga- satte om sådana föreskrifter skulle få genomslag och menade även att det rentav kunde leda till negativa effekter i fråga om den all- männa respekten för lagstiftningen. Någon av de organisationer som denna utredning varit i kontakt med har också lagt vikt vid att bestämmelserna i en språklag är sanktionerade. Till lagstiftning som ska vara direkt handlingsstyrande knyts vanligen sanktioner som, för att uppnå allmän acceptans, står i rimlig proportion till lagens ändamål. När det gäller språkbruk finns det redan lagstiftning som utgår från att svenska är det gemensamma språket i , bl.a. bestämmelser om tolkning och översättning av handlingar och om den språkliga utformningen av myndigheters skrivelser och beslut (t.ex. i förvaltningslagen). Dessa regler åtföljs inte av direkta sanktioner. Det ska dock noteras att det är fråga om bestämmelser som gäller inom myndighetsverk- samhet och att det därför finns andra medel än sanktioner, t.ex. JO:s och JK:s tillsyn, som kan trygga att bestämmelserna följs. Om en språklag utformas på så sätt att den i huvudsak inne- håller grundläggande bestämmelser av generell karaktär om språks status och användning och att handlingsreglerna, i den mån sådana förekommer, väsentligen är riktade till företrädare för det allmänna behövs det, enligt min mening, inte några uttryckliga sanktions- regler. Till detta kommer att ett legalt sanktionssystem, för att bli rättssäkert, oftast förutsätter en detaljeringsgrad i fråga om hand- lingsreglerna som språklagen inte är tänkt att ha. 12.2I vilken utsträckning ska vi lagstifta om språkförhållanden? Även om mitt uppdrag är att utforma ett förslag till språklag har jag haft anledning att överväga vilka behov av reglering det finns och hur dessa behov i så fall lämpligast kan tillgodoses. Om man ser på frågan om språklagstiftning i ett historiskt svenskt perspek- tiv kan behovet av lagstiftning möjligen ifrågasättas, eftersom språksituationen varit relativt stabil . olika uppfattningar i frågan om lagstiftning är en effektiv och lämp- lig väg att nå språkpolitiska mål. Avgörande för bedömningen av behovet av en språklag är dock, enligt min mening, de förändringar i språksituationen i som skett framför allt . Vi har erkänt fem språk som nationella minoritetsspråk. utveckling mot ett alltmer mångkulturellt och därmed mångspråkigt samhälle har accelererat. Den fortgående internatio- naliseringen har starkt påverkat språkanvändningen inom vissa samhällssektorer, bl.a. högre utbildning och forskning. Mot denna bakgrund anser jag det väl motiverat att i lagstiftningens form ge bl.a. vissa grundläggande regler för språks status och användning i . Vissa ramar för regleringen i en språklag ges naturligtvis i internationella åtaganden och den nationella lagstiftning som ska ge skydd mot diskriminering på grund av språklig tillhörighet. Rätten till språk kopplas i stor utsträckning samman med grundläggande mänskliga rättigheter och förbud mot diskriminering. 12.2.1Språklagstiftningens inriktning och omfattning En språklag kan begränsas till att på ett övergripande sätt ange lag- stiftarens målsättning i frågor om språk. Den kan också utformas som en detaljreglering av språkanvändning i olika sammanhang. För att ta ställning till en språklags omfattning och inriktning bör man enligt min uppfattning utgå från de förhållanden som lett till att det nu blivit aktuellt att föreslå lagstiftning och vilket syfte som lagstiftaren önskar uppnå. I fråga om språklagens syfte betonas i direktiven att det är fråga om att lagfästa det svenska språkets status och att lagen ska ge en tydlig signal om den vikt som svenska språket har. De förhållanden som indikerat behov av språklagstiftning är till stor del den ökade användningen av andra språk, framför allt eng- elska, och de effekter detta kan tänkas ha på svenskans utveckling, i form av bl.a. domänförluster (se avsnitt 1.3.2). Man skulle kunna säga att det framför allt är det ökade internationella utbytet och inte rent nationella förhållanden som lett till att frågan om språk- lagstiftning aktualiserats. Detta visar på att lagen, när det gäller svenska språket, framför allt bör innehålla bestämmelser som för- medlar vikten av att svenskan fortlever som ett komplett och sam- hällsbärande språk. Den fortgående internationaliseringen påverkar uppenbarligen i hög grad språkens utveckling och användning. Från rent språklig synpunkt är denna utveckling långtifrån oproblematisk. Den har emellertid, allmänt sett, många positiva och önskvärda konsekven- ser. Det är därför av vikt att en språklagstiftning inte utformas på ett sådant sätt att den hämmar en fortsatt internationalisering. Ett levande språk är i princip i ständig utveckling. Detta är på- tagligt inte minst . Möjligen kan sägas att utvecklingen inte alltid och till alla delar tar den väg som är önskvärd från rent språk- politiska utgångspunkter. En detaljerad språklagstiftning är dock, enligt min bedömning, inte något effektivt verktyg för att direkt leda eller påverka språkutvecklingen. Vilken ställning svenska språket har i har inte framgått av lag eller på annat sätt varit formellt fastställt. Det är alltså ett nytt område för lagstiftning. Det är rimligt att anta att lag- stiftningen i sig kommer att synliggöra betydelsen av språk. För- utom en statushöjande effekt för de språk som regleras kan lagstift- ning också antas leda till en ökad medvetenhet i frågor som rör språkanvändning. Detta ser jag som viktiga mål för en språklagstift- ning. Däremot anser jag inte att det är lämpligt att försöka styra språkutvecklingen med detaljerade föreskrifter i författningsform. 12.2.2Förväntningar på en språklag Att genom lag reglera språkstatusfrågor ger sannolikt ett större symbolvärde och en större genomslagskraft än vad språkpolitiska mål har när de antas i annan form. Sådana förväntningar finns hos de flesta myndigheter och organisationer som jag har samrått med. Med utgångspunkt i ett sådant ställningstagande av lagstiftaren an- ser sig enskilda och organisationer kunna ge ökad tyngd åt arbetet med att få gehör för förbättrade förhållanden på områden där språkliga frågor är aktuella, såsom för minoritetsspråk och tecken- språk. Till övervägande del är förväntningarna på en språklag att den på ett grundläggande plan reglerar framför allt frågor om den formella ställningen för olika språk. Det finns emellertid också organisationer som, ledda av en stark ambition att värna det svenska språkets ställning, har förväntningar på en mer detaljerad lagstiftning. 12.3Sammanfattande bedömning om en språklags utformning och innehåll Sammantaget är min bedömning att en språklag bör innehålla grundläggande bestämmelser dels om svenskans och andra språks status i , dels om det allmännas ansvar när det gäller språk, dels om enskildas tillgång till språk. Utifrån en sådan lagreglering kan man komplettera bestämmelserna, i språklagen eller i speciallagstiftning, i den takt och omfattning som lagstiftaren bedömer det finnas behov av. Redan befintliga mer detaljerade bestämmelser som rör språk, t.ex. om tolkning och översättning, bör finnas kvar i respektive lag. Det kan gälla allt från frågor om språkundervisning och undervisningsspråk inom utbildningsväsendet till rätten till tolkstöd i olika samman- hang. Förslag: I språklagen anges inledningsvis lagens syften. Dessa är främst att ange olika språks ställning och användning i det svenska samhället, men även att värna svenskan och den språk- liga mångfalden i samt den enskildes tillgång till språk. Språklagen ska enligt direktiven ge en tydlig signal om den vikt det svenska språket har. ska de språkpolitiska målen som antagit läggas till grund för utformningen av lagen. I dessa mål framhålls – förutom vikten av det svenska språket – att alla ska ha rätt till språk, såväl svenska som andra modersmål och nationella minoritetsspråk. har språken och deras betydelse, för både sam- hällets och individens kulturella identitet och utveckling, kommit att sättas alltmer i fokus. Det gäller såväl nationellt som inter- nationellt. Språklig mångfald har blivit ett flitigt använt begrepp i EU-sammanhang. Åtgärder för att bevara språklig mångfald för- enas med åtgärder för att bevara de enskilda språken. Den språkliga mångfalden tydliggör också att det finns behov av gemensamma språkliga plattformar för det nödvändiga och önskvärda utbytet mellan olika länder, kulturer och individer. För alla som har svenska som modersmål är det naturligt att svenska som det gemensamma språket i har en speciell ställning. Utifrån vad företrädare för minoritetsspråk och etniska organisationer har gett uttryck för tycks detta vara en utbredd upp- fattning även hos dem som lever i och tillhör en nationell minoritet eller har ett annat språk än svenska som modersmål. Det är viktigt att språklagen utformas så att den förmedlar denna uppfattning, utan att därigenom förringa värdet av andra språk. Att i lag fastställa ett eller några språks ställning leder till frågor om vad detta innebär för andra språk som finns representerade i landet. Modersmålets betydelse för varje individs identitet och utveckling kommer till uttryck i bl.a. internationella konventioner om grundläggande mänskliga rättigheter, vilket ger anledning att se till även den enskildes behov av modersmål vid utformningen av språklagen. Sammanfattningsvis menar jag att språklagen bör utformas på ett sådant sätt att den inte ger upphov till ifrågasättande av det be- rättigade utrymme alla språk även fortsättningsvis måste ha i det svenska samhället. Tyngdpunkten i språklagen kommer dock naturligen att ligga vid reglering som rör det svenska språkets ställning. Det bör emellertid vara tydligt att språklagen inte syftar till att i förhållande till varandra gradera eller värdera de språk som används här i landet. 12.5Språklagens förhållande till andra författningar Förslag: Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från språklagen ska den bestämmelsen gälla. Förslaget till språklag innehåller bestämmelser av generell och övergripande karaktär. I ett antal författningar av olika valör finns mer eller mindre detaljerade bestämmelser som rör språkanvänd- ning. Mot denna bakgrund bör det klargöras att bestämmelserna i språklagen inte ska gälla om någon annan lag eller en förordning innehåller bestämmelser som avviker från språklagen. Detta är angeläget inte minst i förhållande till de regler som syftar till att skydda den enskilde mot diskriminering p.g.a. språk liksom be- stämmelser som syftar till att skydda de mänskliga rättigheterna. 12.5.1Möjlighet för regeringen att medge undantag i vissa fall I förslaget till språklag finns bestämmelser om språkanvändningen i den offentliga verksamheten. En av dessa bestämmelser innebär att svenska är språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör offentlig verksamhet, se avsnitt 12.9. Med tanke på att det inom framför allt vissa områden inom den offentliga verksamheten kan finnas behov att mer regelmässigt kunna använ- da andra språk bör det finnas möjlighet för regeringen att i myndig- hetsinstruktion eller i annan förordning medge sådana undantag från huvudregeln om att svenska är språket inom den offentliga verksamheten. De föreslagna bestämmelserna i språklagen ska inte i något avseende begränsa det skydd för den enskilde mot diskriminering på grund av språk som gäller enligt andra författningar. Som framgår av avsnitt 5.1 innehåller ett flertal internationella konventioner som har anslutit sig till förbud mot diskrimi- nering på grund av språk. I grundlagsform finns det i 1 kap. 2 § regeringsformen bestämmelser som ska ge skydd för enskilda mot diskriminering på grund av bl.a. språklig tillhörighet. Enligt den paragrafen ska det allmänna motverka diskriminering av människor på grund av språklig tillhörighet. I lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering finns bestämmelser mot diskriminering på grund av bl.a. etnisk tillhörighet och funktionshinder. I 2 § i nämnda lag hänvisas till andra bestämmelser med förbud mot diskriminering. I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, som gäller som lag i , anges i artikel 14 att de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas så att de kan åtnjutas utan någon åt- skillnad på grund av bl.a. språk. Att språklagens bestämmelser inte ska inkräkta på gällande diskrimineringsförbud anses följa av den föreslagna bestämmelsen. Förslag: Det svenska språket ska i sin funktion som det kom- pletta och samhällsbärande språket i kallas huvudspråk. En särskild fråga är hur svenskans ställning som ett komplett och samhällsbärande språk ska uttryckas. I har man valt att kalla finskan och svenskan landets nationalspråk. I kallas nynorsk och bokmål landets språk. I den franska språklagen används uttrycket republikens språk om franskan. I många sammanhang talas det om officiella språk. Inom EU har alla medlemsstater minst ett officiellt språk. I de nationella språkpolitiska målen anges att svenska språket ska vara huvudspråk i . Samma benämning användes av i dess förslag till språklag, se avsnitt 2.2.4. I finns inte någon formellt antagen benämning för danskan som landets samhällsbärande språk. Vid mina kontakter med företrädare för den danska kommitté (Det danske sprog- udvalg) som har i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka det danska språkets ställning har dock huvudspråk framhållits som passande för att benämna ett språk som landets kompletta och samhällsbärande språk. Då frågan om vilket ord som bör användas för att i en kom- mande språklag ange det svenska språkets ställning riktats till före- trädare för olika språkvårdande institutioner, har huvudspråk och nationalspråk ansetts vara möjliga alternativ. menade i sina överväganden att termen huvudspråk betonar be- tydelsen av det svenska språket och ger tydliga signaler om att svenska är det språk som talas av det stora flertalet av landets in- vånare som termen påminner om att det även finns andra språk att ta hänsyn till (SOU 2002:27, s. 469). Enligt min bedömning har gjort ett välmoti- verat ställningstagande i fråga om termen för svenskans ställning som det kompletta och samhällsbärande språket i . Alltså föreslår jag att huvudspråk används för att ange svenskans ställning. 12.6.1Innebörden av svenskans ställning som huvudspråk – samhällets gemensamma språk