sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Enligt direktiven är många kommuner motvilliga att ta emot våldsutsatta kvinnor och barn eftersom det kan innebära extra kostnader om kvinnorna av säkerhetsskäl eller andra anledningar som kommer sig av den situation de befinner sig i, t.ex. inte kan arbeta. En sådan inställning står i strid med bestämmelserna i 5 kap. 11 § SoL om kommunens skyldigheter gentemot brottsoffer. Trots det har även kunnat konstatera att sådana diskussioner och förhandlingar förekommer mellan olika kommu- ner i skyddsärenden och att fokus inte alltid vilar på brottsoffrens behov av stöd och hjälp. Det finns t.ex. frågetecken kring en i praxis utvecklad tre månaders frist, dvs. att den nya kommunen inte ansvarar för brottsoffret förrän . Oklarheten består bl.a. i att det tolkas olika om denna frist ska gälla alltid eller bara när brottsoffret tillfälligt flyttas till den nya kommunen till ett skyddat boende. Vi är tveksam till om det är lämpligt att tillämpa fristen även när någon flyr till en ny kommun, även om det inte är säkert att flytten är permanent. Vår bedömning är att det i många fall är praktiska svårigheter som gör att personer som utsätts för våld och hot inte förmår att skydda sig genom att fly. Det är särskilt allvarligt när dessa svårig- heter beror på kommun och myndigheter. Det är därför synner- ligen viktigt att frågan om vistelsebegreppet utreds. Enligt vår uppfattning kommer det ha en avgörande betydelse för hur stödet till dessa brottsoffer kommer att fungera. Ersättning till personer som utsätts för förföljelse eller allvarlig brottslighet Bedömning: Det finns anledning att överväga om den som utsätter någon för brott som innefattar våld, hot eller förföljelse ska ersätta brottsoffret för de kostnader som uppkommer när brottsoffret skyddar sig mot ytterligare sådan brottslighet. Såsom har redovisats föreslog utökade möjligheter för brottsoffer att få skadestånd från gärnings- mannen. Förslaget omfattade endast gärningsmän och brottsoffer som var eller hade varit närstående. avsåg att det för ersättningsskyldighet i princip borde krävas att gärningsmannen hade begått brott av viss svårighetsgrad. I princip skulle det röra sig om upprepade brott för att skyldighet att ge ut ersättning skulle föreligga. Typfallen angavs i första hand vara brotten grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning. Ersättningsskyldighet borde också kunna föreligga vid andra upp- repade brott som innefattar ett allvarligt angrepp. I undantagsfall borde ersättning även kunna ges efter ett enstaka mycket allvarligt brott, t.ex. försök till mord (SOU 2002:71, s. 104 f.). förslag har inte lett till något lag- stiftningsförslag. Vår grundläggande inställning är, precis som många andras, att brottsoffer så långt möjligt ska lämnas skadeslösa på gärnings- mannens bekostnad. Ett problem med skadestånd och annan ersättning som ska fast- ställas i domstol är att det ofta tar innan pengarna kan betalas ut. Om inte gärningsmannen är frihetsberövad i avvaktan på dom uppkommer brottsoffrets behov att skydda sig . rekommenderas i många fall brottsoffret skyddsåtgärder som aldrig vidtas, därför att ingen betalar dem. I en del fall kan brotts- offret ges hjälp av Polisens brottsofferenheter eller personsäker- hetsenheter, som kan ha en uppbyggd relation med . Kommunernas bedömning leder till att vissa insatser ges medan andra är mer sällsynta. Brottsoffret ges t.ex. sällan någon ekono- misk hjälp för de kostnader som det initialt är fråga om, t.ex. lås, larm och gallergrind. Däremot kan kommunen ofta erbjuda skyd- dat boende . För att inte situationen ska eskalera p.g.a. att brottsoffret inte skyddar sig och då kanske utsätts för fler brott, är det viktigt att Ersättning till personer som utsätts för förföljelse eller allvarlig brottslighet det finns möjlighet att få ett stöd vid anmälnings- tillfället. Eftersom det behovet kolliderar med formerna för hur skadestånd fastställs krävs det annan lösning, som beaktar brotts- offerperspektivet men som inte undanröjer gärningsmannens ansvar. En möjlig lösning är att den som har utsatts för brott och därför har tvingats vidta skyddsåtgärder eller flytta från sin bostad får möjlighet att i anslutning till beslutet om skyddsåtgärder ansöka om någon form av ersättning som motsvarar kostnaderna för skyddet. En sådan ersättning kan till viss del jämföras med dagens brottsskadeersättning. Det är enligt vår uppfattning av grund- läggande betydelse att en sådan ersättning förenas med en möjlig- het för samhället att återkräva motsvarande belopp av gärnings- mannen. Att utöka samhällets ansvar för ekonomiskt stöd till brotts- offrets skyddsåtgärder är således intimt förknippat med frågan om gärningsmannens skadeståndsskyldighet. Skadeståndsfrågan väcker dock behovet av att ingående analysera en sådan ny ersättningsform i förhållande till det skadeståndsrättsliga systemet och dess princi- per. Sådana övervägande leder dock utöver vad som ryms inom ramen för det här uppdraget. Vi har tidigare redovisat att enbart den som ingår i det särskilda personsäkerhetsarbetet har möjlighet att få personsäkerhetsersätt- ning. Vi har övervägt att utöka kretsen till att omfatta fler brotts- offer. Rimliga begränsningar för en sådan utökning bör vara att ett beslut om ersättning ska föregås bl.a. av en strukturerad hot- och riskbedömning och rekommendationer om eller hjälp med skydds- åtgärder. Det förefaller därför lämpligt att Polisen har en aktiv roll i beslutsprocessen. Med tanke på att det lokala särskilda person- säkerhetsarbetet ännu inte har kommit längre än vad det har gjort framstår det nu därför som olämpligt att utöka omfattningen av personsäkerhetsersättningen. Den som har utsatts för brott drabbas även ekonomiskt av de kon- sekvenser som följer av brottet. Brottsoffret kan kompenseras för dessa ekonomiska skador på olika sätt, bl.a. genom skadestånd från gärningsmannen, brottsskadeersättning och försäkringsersättning. Ersättning till personer som utsätts för förföljelse eller allvarlig brottslighet För den som lever under bestående hot om att utsättas för nya brott är situationen speciell. De kostnader som kan uppkomma kan schematiskt delas in i initiala kostnader för att skydda sig i hemmet, omställningskostnader för att flytta och etablera sig på en ny ort samt levnadsomkostnader för att långsiktigt försörja sig. Resultatet av flera av de förslag som vi har presenterat bör bli att färre personer kommer att behöva drabbas av dessa kostnader. Hoten ska i större utsträckning undanröjas genom att gärningsmännen döms för brott och eller åläggs kontaktförbud. Fler personer bör kunna få fingerade personuppgifter för att bättre kunna undkomma hot och t.ex. lättare kunna förvärvsarbeta. Kommunernas skyddshandläggare ska i större omfattning kunna hjälpa brottsoffren med att upprätta tillräckliga skyddsåtgärder. Vi anser ändå att samhället i vissa fall ska vara skyldigt att erbjuda brottsoffer ytterligare ekonomisk hjälp. Framförallt bör dessa brottsoffer erbjudas ekonomiskt bistånd i större utsträck- ning, vilket de nuvarande bestämmelserna i redan ger stöd för. Flera tidigare utredningar, bl.a. Utredningen om stöd till våldsutsatta kvinnor, har pekat att tillämpningen skiljer mellan kommunerna. Olika strikt syn på den s.k. riksnormen är en sådan skillnad. Vår bedömning är att riksnormen knappast ger någon vägledning i de fall då en person har tvingats fly från sitt hem för att undkomma förföljelse eller annan allvarlig brottslighet. Med beaktande av aktuell lagstiftning, kommentarerna till SoL, allmänna råd och genom den vägledning som arbetar med borde en bättre och mer enhetlig bedömning kunna uppnås. Vistelsekommunens ansvar för personer som har utsatts för brott är ett annat omtvistat område, som kommer att klarläggas genom den utredning som har angetts. Vi anser också att det bör övervägas om det ska införas en utökad skadeståndsskyldighet för gärningsmannen för de kostna- der som uppkommer när brottsoffret skyddar sig mot ytterligare brottslighet. I det sammanhanget bör det också övervägas om samhället ska kunna ge viss ersättning för skyddsåtgärder, att gärningsmannens skadeståndsskyldighet har fastställts. Vi tror att en inte obetydlig andel av dem som utsätts för förföljelse skulle kunna undkomma ytterligare trakasserier om de hade ekonomiska förutsättningar att vidta de skyddsåtgärder som rekommenderas. 12Stalkning från personer som är intagna för vård eller i anstalt Det förekommer att personer utsätts för förföljelse av någon som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som får psykiatrisk tvångs- vård eller rättspsykiatrisk vård. Kriminalvården och har till utredningen redovisat de rättsliga befogenheter som finns för att begränsa möjligheterna för en intagen att utföra sådana brott mot någon utanför anstalten eller vårdinrättningen. har inte någon operativ roll i psykiatrisk tvångs- vård eller rättspsykiatrisk vård, såsom Kriminalvården har för dem som är intagna i kriminalvårdsanstalter. Ansvaret för psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård ankommer på respektive landsting (eller kommun som inte ingår i ett landsting). Utöver att redovisa de rättsliga befogenheterna har Kriminalvården därför haft möjlighet att redogöra för praktiska problem vid tillämpningen av reglerna, vilket inte har kunnat. De aktuella bestäm- melserna i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, KvaL, har ändrats så sent som . Enligt 26 § KvaL får ett brev till eller från en intagen i anstalt granskas om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten. Granskningen ska syfta till att undersöka om brevet innehåller något otillåtet föremål, är ett led i en pågående eller planerad brottslig verksamhet eller är ett led i ett planerat avvikande eller något liknande förfarande. Enligt 27 § KvaL får brev som har granskats hållas kvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten. Stalkning från personer som är intagna för vård eller i anstalt Kriminalvården anger att uttrycket ordningen och säkerheten i första hand för tankarna till ordningen och säkerheten inom anstalten. Det framstår därför som oklart om Kriminalvårdens brottsbekämpande uppdrag sträcker sig till att förhindra att brott begås av de intagna utanför anstalten. Kriminalvården menar också att det finns praktiska problem med brevgranskningen. Bl.a. kan det i lagen om besöksförbud angivna undantaget för kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade leda till svåra bedömningar för kriminalvårdspersonalen. Myndigheten bedömer att det inte finns någon legal möjlighet att överlämna ett brev som är adresserat till skyddspersonen och som påträffats i samband med brevgransk- ningen till polis eller åklagare för bedömning av om brottet utgör brott mot besöksförbud. Kriminalvården har enligt ett beslut av inte heller möjlighet att generellt kräva att intagna anger avsändare på sin utgående post (JO dnr 1449-2006). Enligt 22 a § lagen (1991:1129) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, får chefsöverläkaren besluta att övervaka försändelser från en patient, om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabili- teringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. För detta ändamål får chefsöverläkaren öppna, ta del av och kvarhålla försändelser från patienten. Lagen (1991:1129) om rätts- psykiatrisk vård, LRV, hänvisar i denna fråga till bestämmelserna i . Det framstår som oklart för oss i vilken utsträckning chefsöverläkare uppfattar att det är nödvändigt att övervaka för- sändelser från en patient för att undvika att någon annan lider skada eller hur praxis förhåller sig till den nuvarande lagen om besöksförbud. Omfattningen av problemet med förföljelse från någon för vård intagen person har inte heller gått att klarlägga. 12.3Begränsning av telefonsamtal m.m. Enligt 30 § KvaL får telefonsamtal mellan intagna och personer utanför anstalten äga rum i den utsträckning det lämpligen kan ske. En intagen kan förvägras telefonsamtal som är ägnade att äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka hans eller hennes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller någon annan. Stalkning från personer som är intagna för vård eller i anstalt Bestämmelsen ger Kriminalvården möjlighet att förhindra intagna att per telefon förfölja en viss person inifrån anstalten. Det finns också ett tekniskt system som hindrar intagna att ringa till andra än vissa godkända telefonnummer. Myndigheten uppger dock att det kan uppkomma problem om den intagne gör gällande att ett visst telefonsamtal utgör en uppenbart befogad kontakt som är tillåten enligt lagen om besöksförbud och därför är tillåten enligt 30 § KvaL. Intagna i kriminalvårdsanstalt har inte någon tillgång till Internet och kan därför inte skicka e-post. Enligt 20 a § LPT får chefsöverläkaren besluta att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunikationstjänster, om det är nödvändigt med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. LRV hänvisar i denna fråga till bestämmelserna i . Enligt mening krävs det mycket starka skäl för att helt och hållet förbjuda mobiltelefoner på en vårdenhet. Social- styrelsen har därvid svårt att se i vilka situationer en sådan åtgärd är nödvändig (se Regionala tillsynsenhet i Malmös beslut , dnr. Generellt sett kan man således säga att intagna vid en vårdinrättning troligen har tillgång till mobiltelefon. Enligt 29 § KvaL får den intagne ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. En intagen får inte ta emot besök som kan äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller annan. Kriminalvården uppger att det förekommer att skyddspersoner, dvs. personer som ska skyddas av besöksförbud, ändå kommer på besök till en intagen som har ålagts besöksförbud. Myndigheten anser dock inte att det finns några lagliga möjligheter att hindra att ett sådant besök kommer till stånd. Stalkning från personer som är intagna för vård eller i anstalt Enligt 32 § KvaL får en intagen beviljas tillstånd att lämna anstalten (normalpermission), om det inte finns påtaglig fara för fortsatt brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Vid prövning om en permission ska beviljas ska bl.a. beaktas eventuella målsägande som har en utsatt ställning, t.ex. barn eller kvinnor som har utsatts för sexuella eller andra övergrepp, eventu- ella besöksförbud och de förhållanden under vilka den intagne kommer att tillbringa permissionen. Eventuella villkor för permis- sionen ska anges i permissionsbeslutet och framgå av den permis- sionssedel som den intagne ska medföra under permissionen. Kriminalvården uppger att de bedömer att de genom möjlig- heten att uppställa villkor för permissionen kan förhindra att en intagen förföljer en person utanför anstalten, men att det vore mer effektivt att övervaka efterlevnaden av villkoren med hjälp av teknik, t.ex. elektronisk övervakning. En person som vårdas enligt LPT eller LRV kan beviljas tillstånd att vistas utanför vårdinrättningen. Sådant tillstånd får endast ges under förutsättning att det står i överensstämmelse med vård- planen. Ett tillstånd att vistas utanför vårdinrättningen får förenas med särskilda villkor. Den som bryter mot villkoren kan åter tas in på vårdinrättningen. Bedömning: Kriminalvården har redovisat ett antal fråge- ställningar som kan knytas till den nuvarande lagen om kriminalvård i anstalt. Frågorna bör behandlas inom ramen för regeringens pågående översyn av lagen. Till viss del synes samma problem finnas inom ramen för vård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om rätts- psykiatrisk vård. Frågan kommer att belysas i den av regeringen beslutade utredningen om en översyn av den psykiatriska tvångsvården (Dir 2008:93). Stalkning från personer som är intagna för vård eller i anstalt arbetar regeringen med en helt ny kriminal- vårdslagstiftning. De frågor som här har väckts bör lämpligen behandlas i det sammanhanget. Det kan finnas anledning att t.ex. införa särskilda begränsningar för den som har ålagts ett kontakt- förbud eller som har dömts för olaga förföljelse. Det är oklart om samma problem finns inom ramen för den psykiatriska tvångsvården eller den rättspsykiatriska vården. Vi kan dock konstatera att bestämmelserna på detta område är något tydligare formulerade till skydd för skyddspersonerna. Frågan kommer att belysas av den utredning som regeringen har beslutat ska göra en översyn av den psykiatriska tvångsvården (Dir. 2008:93). Utredningen ska dels analysera de tvångsåtgärder som finns i LPT och LRV , dels analysera vilka ordnings- och säkerhetsregler som bör kunna föreskrivas i samband med psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård, t.ex. visitation av besökare och allmänna förbud av bl.a. mobiltelefoner. 13 Kostnads- och konsekvensanalys Kommittéer och särskilda utredare ska enligt kommitté- förordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys i angivna hänseenden beträffande de förslag som lämnas. I det följande redovisas sådana konsekvenser av våra förslag. Bedömning: Vårt förslag om elektronisk övervakning av kontakt- förbud kommer att medföra ökade kostnader motsvarande för (). Vårt förslag om en utökad målgrupp som kan komma ifråga för fingerade personuppgifter kommer att innebära vissa ökade kostnader för RPS. I övrigt torde förslagen inte innebära ökade kostnader för RPS. Enligt den statistik som har redovisat var det endast av alla ansökningar om besöksförbud vid de granskade åklagarkamrarna som avsåg utvidgat besöksförbud. Ansökningar om särskilt utvidgat besöksförbud hade inte före- kommit alls (, Besöksförbud – en kartläggning över tillämpningen med synpunkter, 2008, s. 11). Omvandlat till ett nationellt perspektiv skulle det innebära att ca 150 ansökningar avser utvidgat eller särskilt utvidgat besöksförbud. Med stor sannolikhet kommer antalet ansökningar om kontaktförbud med tillträdesförbud bli större än vad som är fallet med utvidgat och särskilt utvidgat besöksförbud. Vi har tidigare angett att vi bedömer att de nuvarande reglerna för utvidgat och särskilt utvidgat besöksförbud är svåra att tillämpa och att myndigheternas kunskap om bestämmelserna är låg. Vi anser att den nya lagen om kontaktförbud är tydligare. Möjligheten att förena kontaktförbud med tillträdesförbud med elektronisk övervakning bör innebära att antalet ansökningar om kontakt- förbud med tillträdesförbud ökar. beviljades ca 4 000 ansökningar om besöksförbud. Enligt (Brå) överträds av de beslutade besöksförbuden en eller . Av de 4 000 för- buden beräknades således så många som 1 550 ha överträtts. Av dessa hade i sin tur överträtts genom fysiska över- trädelser, dvs. ca 250 stycken. Med ett ökat fokus på frågan om kontaktförbud, dvs. att det straffbara området utökas, att de rättsvårdande myndigheternas roll i arbetet kring kontaktförbud förstärks och att lagen om kontakt- förbud på andra sätt förtydligas bör möjligheterna att lagföra fler förbudspersoner som överträder kontaktförbud öka. Det är då sannolikt att anmälningsfrekvensen avseende dessa brott ökar. torde det inte i samtliga fall då ett kontaktförbud med tillträdesförbud har överträtts fysiskt kunna bli aktuellt med elektronisk övervakning. I många fall kan det vara nödvändigt att frihetsberöva gärningsmannen. I andra fall kanske inte hotbilden är sådan att elektronisk övervakning är nödvändig. Vi bedömer därför att med de förutsättningar för elektronisk övervakning som vi har föreslagit är det rimligt att anta att ca 100 förbudspersoner kan komma att övervakas på detta sätt. Om vi beaktar att övervakningen får ske åt gången, att en del villkor kommer att förlängas och att behovet av den elektroniska övervakningen kan uppkomma när som helst uppskattar vi att det kommer att ske omkring 150 på- och avbojningar med elektronisk övervakningsutrustning på förbudspersoner. () har i sina beräkningar för kostnaderna för den elektroniska övervakningen föreslagit att larm- övervakningen ska ske vid en ny nationell larmcentral. Denna skulle ha till uppgift att ta emot larmen, analysera dem och därefter lämna rekommendationer till de lokala polismyndigheterna. Polismyndigheterna skulle därefter värdera rekommendationerna och prioritera larmen i förhållande till andra pågående insatser. Ett starkt argument som RPS har anfört för denna lösning är att den metod som styrelsen använde vid sina tester innebar en mycket kompetenskrävande analys av larmen. Återigen behöver det påpekas att RPS försöksverksamhet inte till fullo överensstämmer med den metod som vi förordar. Vi föreslår t.ex. att förbuds- personen ensam ska övervakas och enbart ska kunna positioneras när han eller hon träder in i det område som kontaktförbudet avser. Vi bedömer vidare att det antal larm och fellarm som verksamheten i redovisar inte är relevant för elektronisk övervakning av kontaktförbud med tillträdesförbud eller överhuvudtaget med förhållandena i . Vi anser att en likformig riskvärdering visserligen är bra, men är rädd för att denna ändå inte skulle få någon särskild betydelse eftersom prioriteringen av larmen ändå måste ske lokalt. De dubbla stegen riskerar istället att fördröja insatsen mot överträdelsen. Vi anser därför inte att Polisen med nödvändighet behöver förändra sin organisation och bygga upp en ny dygnet-runt verksamhet. I förhållande till hur ansökningarna om besöksförbud och anmälda överträdelser fördelar sig enligt Brottsförebyggande rådets statistik innebär det att i de flesta av de 21 polismyndigheterna kommer det att pågå ca två–fem elektroniska övervakningar av kontaktförbud . I de tre storstadslänen kommer antalet pågående elektroniska övervakningar av kontaktförbud vara ca 20– 30 vid varje given tidpunkt. Detta antal larmkopplingar kan nog generellt betecknas som lägre än det antal larm som redan finns inkopplat i varje länspoliskommunikationscentral från bl.a. banker. Med det antalet larmkopplingar bör antalet larm, även med beaktande av fellarm, inte bli så stort. Den särskilda resurs som kommer att behövas vid en länskommunikationscentral för hand- läggning av den elektroniska övervakningen bedömer vi som margi- nell. Liksom vid den elektroniska övervakningen av kontaktförbud sker det innan en utryckning på ett sådant larm någon form av analys. Denna analys är inte alls så kompetenskrävande som den som kommer att krävas vid en bedömning av ett larm om över- trädelse av kontaktförbud. RPS har dock inte i detalj redovisat vilken kompetens som är nödvändig för den som ska arbeta som larmoperatör. En sådan beskrivning låter sig inte heller göras förrän det tekniska systemet finns. Det ekonomiskt mest rimliga är därför att den elektroniska övervakningen sker vid varje läns- kommunikationscentral där det bör finns ett antal funktioner med särskild kompetens och utbildning för att handlägga larm om överträdelser. Polisen kommer att få ett förtydligat uppdrag kring hand- läggningen av kontaktförbud jämfört med tidigare. I varje ärende kommer det att krävas mer åtgärder, dokumentation och upp- följning. Ansvaret för dessa uppgifter menar vi dock att Polisen redan har . I jämförelse med denna handläggning torde de arbetsuppgifter som följer av det jämförelsevis lilla antalet elektroniska övervakningar i princip vara försumbara. En farhåga i sammanhanget är dock att vissa polismyndigheter möjligen skulle få ett oproportionellt stort antal kontaktförbud med elektronisk övervakning att bevaka. En liten polismyndighet kan då tvingas kompensera för detta genom att under vissa tider komplettera med mer personal i länskommunikationscentralen, vilket kan innebära ökade kostnader. Det är mycket svårt att bedöma risken för ett sådant scenario. Det torde dessutom vara en uppgift för RPS att bevaka och hantera frågan inom ramen för sin anslags- fördelning. Kostnader för teknisk utrustning och utveckling samt positio- nering och kommunikation tillkommer.