sou · GWB330 · 2008-03-20 00:00:00 — av uppgifter, förenades de dock av målet att – i en samlad be- dömning – kombinera hög vetenskaplig kvalitet med sektors- relevans. Rådet skulle vidare tillse att kraftfulla insatser i samverkan mellan olika finansiärer kom till stånd; samverkan mellan dis- cipliner framhölls som särskilt angeläget för rådets verksamhet. Kunskapsspridning och insatser för att tillförsäkra att forskningen kom till användning betonades likaså. Följande områden utpekades: jordbruk, veterinärmedicin, livsmedelsvetenskap, skogsbruk och skogsråvarans initiala förädling, hortikultur, landskapsplanering, fiske, vattenbruk och rennäring, samhällets omställning till en ekologiskt hållbar utveckling, naturresursutnyttjande, materialflöden och kretslopp, samhällsplanering, bygg- och förvaltningsforskning, naturvård, biologisk mångfald, viltvård, miljöeffektforskning (problemdimensionerande forskning), ekotoxikologi och miljögifter, klimatforskning och atmosfärforskning, samhällsvetenskaplig miljöforskning, styrmedel och livsstil samt viss samhällsvetenskaplig forskning av betydelse för de areella näringarna, arkitektur- och kulturmiljö. Det internationella samarbetet betonades som en särskild uppgift för rådet, med avsikten att ge en framskjuten position i den internationella miljöpolitiken. När två blir till ett När Formas bildades, skulle två myndighetskulturer smältas samman men också två sektorsmodeller. och var jämn- stora finansiärer, men där upphör likheterna. var ett forsk- ningsråd med vissa branschnära inslag. Det inrättades 1945 som Jordbrukets forskningsråd, med en blandform mellan forskar- och avnämarstyrning. Tyngdpunkten hamnade efterhand alltmer på forskarinflytande, balanserat med vissa branschnära initiativ. Rådet fördelade främst medel till projekt, men finansierade också tjänster, kollektiv forskning, olika branschnära program (livsmedel, eko- logisk produktion med mera), informationsspridning och liknande. Kansliet var litet medan beredningsorganisationen var omfattande. var den sektoriella förankringen stark, bland annat med företrädare för de berörda myndigheterna i rådet, särskilda avnämargrupper och liknande forum för sektorsanknytning. BFR var en av de första statliga forskningsfinansiärerna, inrättat 1942, med såväl främjande som utförande roller. Efter en omorganisering 1959, blev rollen enbart finansiärens. BFR kom att symbolisera bygg- och bostadspolitikens centrala position i svensk efterkrigstid; till dessa uppgifter lades en betydande del av ansvaret för tidens energiforskningssatsningar. Efterhand kom BFR:s mandat och storlek att reduceras, om än med i princip bibehållen struktur och organisation. BFR var ett typiskt sektorsorgan, med stark förankring i sektorn och med inriktning mot löpande, främst branschrelaterade, forsknings- program som förhandlades fram mellan forskare, handläggare och företrädare för bransch eller samhällsintressenter. Övergången mellan och Formas blev smidig, dess bered- ningsgrupper gick mer eller mindre ograverat in i Formas, och urvalsformer och stödmodeller blev mönsterbildande för den nya finansiären. Den stora förändringen uppstod inom BFR- fältet, som hade en tradition av handläggarstyre och rullande ansökningar. Att sammansmältningen till en myndighet inte var okomplicerad visas av det faktum att Formas fick inte mindre än 20 beredningsgrupper, en effekt av att gamla berednings- gruppsstruktur kompletterades med ett antal av BFR:s program- områden. Operationalisering av styrningen – relevansen som kom av sig Formas uppgifter samlas i Förordningen (2006:931) med instruk- tion för för miljö, areella näringar och samhälls- byggande. Formas ska, utöver att främja och stödja forskning och utveckling inom sina ansvarsområden, utvärdera den forskning och utveckling som stöds med avseende på kvalitet och betydelse för samhället, utreda vilka forskningsbehov som är angelägna inom rådets verksamhetsområde och ta initiativ till forskning för att tillgodose dessa behov. Samverkan med övriga forskningsstödjande organ och internationellt arbete framhålls. Formas fick också den särskilda uppgiften att främja en ekologiskt hållbar tillväxt och utveckling i samhället. Flera av de särskilda uppgifter som rör forskningens relevans och nyttiggörande som framhölls i propositionen Forskning för framtiden (prop. 1999/2000:81) fick dock inte genomslag i myn- dighetens instruktion och regleringsbrev. I propositionen framhölls vikten av att skapa förutsättningar för tillväxt, att ge vetenskaplig grund och handlingsalternativ för politik och internationella ställningstaganden samt att skapa samband och sam- arbete mellan forskningsutövare och användare av forsknings- resultat. Tonvikten i förordningen ligger i stället på uppgifter som rör forskningen i sig och som delas med de övriga forskningsråden: Formas ska främja och ta initiativ till mång- och tvärvetenskaplig forskning, ansvara för information om forskning och forsknings- resultat, främja och ta initiativ till internationellt forskningssam- arbete och erfarenhetsutbyte, stimulera svenskt deltagande i aktuella forskningsteman inom EU:s ramprogram för forskning samt övriga internationella forskningsprogram, främja jämställdhet mellan kvinnor och män, främja och ta initiativ till vetenskaplig publicering och till kunskapsförmedling och dialog om den forsk- ning som finansieras av rådet, och vara rådgivande organ åt regeringen i forskningsfrågor. Formas verksamhet har en tydlig grundforskningskaraktär sam- tidigt som rådet har ett ansvar att stödja forskning med relevans för miljö och hållbarutveckling, de areella näringarna och samhälls- byggnadssektorn. Formas forskningsstöd kan delas in tre olika kategorier. Den största kategorin utgörs av den öppna utlysningen inom Formas alla ansvarsområden. Där utlyses projektbidrag, tjänster och ämnesövergripande projekt. Till denna kategori hänför utredningen även satsningar på starka forskningsmiljöer, eftersom det också är medel som fördelas efter en ämnesmässigt öppen utlysning. På- gående och nya projekt finansierande inom ramen för den öppna utlysningen omfattade 2006 eller av Formas tillgängliga medel för forskningsstöd. Medel fördelade efter särskilda utlysningar och inom ramen för program- satsningar uppgår till eller 2006. Här återfinns en med och Rymdstyrelsen gemen- sam utlysning om klimatforskning, utlysningar om livsmedels- forskning, marin miljöforskning, miljötoxikologisk forskning och forskningsprogrammen om bl.a. ekologisk produktion och livs- medelsmarknaden samt byggforskningssamarbetet med BIC och ERA-build m.m. av dessa utgör forsk- ningsprogram som är samfinansierade med näringarna (Livsmedels- marknaden, BIC (bygg), Skogsföryngring, trädgård och växtför- , rennäring). De överväganden som ligger bakom denna fördelning av resurser som kanaliseras via den öppna utlysningen och olika riktade insatser är inte tydlig. Enligt forskningsstrategin 2009–2012 värderas fördelningen emellertid löpande. Utöver detta finansierar Formas basanslag för verksamheten vid instituten JTI och Skogforsk motsvarande . De 19 ordinarie beredningsgrupperna har en stor internationell representation, främst från de övriga nordiska länderna, vilket bl.a. var en följd av tidigare diskussioner om jäv. Ansökningarna bedöms utefter kriterier som delas in i fyra kategorier, varav tre omfattar kvalitet på olika sätt. Det är frågeställning, metod och genom- förande samt den sökandes kompetens. Den fjärde kategorin utgörs av sektors- och samhällsrelevans. Relevansbedömningarna görs inom ramen för beredningsgrupperna både när det gäller ansökningar från de öppna och de riktade utlysningarna. I bered- ningsgrupperna finns ofta en representant för avnämarna. Något motsägelsefullt anges det emellertid i riktlinjerna att denne ska ha forskarkompetens och att dessa personer deltar i berednings- gruppen i kraft av sin vetenskapliga kompetens snarare än med syftet att göra relevansbedömningar. I riktlinjerna framgår att det är främst relevansen för att uppnå en hållbar utveckling som ska bedömas. För behovsstyrd forskning ska främst sektorsrelevansen bedömas för den aktuella sektorn, men också samhällsrelevansen. Att relevansbedömningen är nedtonad framförallt för grund- läggande forskning framgår även av årsredovisningar och forsk- ningsstrategier. Forskningsstödet ska när så är tillämpligt vara relevant för berörda samhällssektorer. Den andel medel som får fördelas av varje beredningsgrupp styrs av söktrycket till respektive Någon bedömning av forskningsområdets ange- lägenhetsgrad för Formas uppdrag görs alltså heller inte. görs i viss utsträckning ett antal riktade utlysningar som grundar sig på identifierade områden i strategier och forsk- ningsprogram. Ett lyckat exempel på samspel mellan myndigheter är den utlysning om miljögifter och könsskillnader som Formas gör 2007, efter kunskapsbehov hos Kemikalieinspektionen. Formas menar att förnyelse är en naturlig del i forskningens väsen och att de öppna utlysningarna och den hårda konkurrensen för förnyelse. I riktlinjerna för bedömning framgår att nya idéer och djärva hypoteser ska premieras. Genom intervjuerna har utredningen förstått att man arbetar aktivt med att identifiera och premiera innovativa projekt. Formas använder sig av riktade utlys- ningar när man önskar initiera eller stärka nya eller svaga forsk- ningsområden av stort samhälleligt intresse. föregås detta av kunskapsöversyner eller forskningsstrategier. I många fall ligger direkta regeringsuppdrag till grund för strategierna (jfr landsbygds- utveckling) och specifika medel har ofta öronmärkts för de riktade satsningarna (jfr ekologisk produktion och marin miljö). Särskilda utlysningar omfattade hållbar förvaltning av bio- logisk mångfald, hållbar stadsutveckling, läkemedel i miljön, marin miljö, samhällsvetenskaplig miljöforskning och veterinärmedicin. Tillsammans omfattar de . Inom ramen för den ordinarie öppna utlysningen genomförs även en särskild utlysning för ämnesövergripande projekt som sedan bedöms av en särskild beredningsgrupp. Satsningen omfattar 40 miljoner fördelat . (2002–2004) fanns av regeringen riktade medel för ämnesövergripande forskning som omfattade . Formas förstärkte budgeten med och satsade på tre program: Risker och risk- bedömning med biologins utveckling inom de areella näringarna, Stadsmiljö och hållbar stadsutveckling samt Ekonomi för ett hållbart samhälle. har sju utvärderingar genomförts: Byggforskning,T programmet det huset etappT 2, forskningen vid JTI och Skogforsk samt växtförädling. Arkitekturforskningen och Forsk- ningsprogrammet ekologisk produktion utvärderades . Utvär- deringarna är koncentrerade till samhällsbyggnadsområdet och till de öronmärktaT medlen för ekologisk produktion. Ingen utvär- dering har genomförts inom miljö- och klimatområdet under de senaste åren.T Utvärderingarna inom byggforskning, arkitektur och ekologisk produktion påpekar samtliga en bristande internationell publika- tion. Både inom bygg- och arkitekturforskningen lyftes också splittringen i många små forskargrupper fram som ett strukturellt problem. Utvärderingen pekade på fragmenteringen och bristen på överblick i Formas stöd till byggforskning; Formas har därefter påbörjat ett arbete med att öka samordning och arbetsfördelning inom fältet, även om många åtgärder kvarstår att genomföra. Rekommendationerna gällde också brister i forskningens relevans. Byggforskningen behöver stärkas genom förbättrad dialog mellan forskare och avnämare i byggsektorn i syfte att identifiera framtida behov och strategiska forskningsområden. Tillämpning och utnytt- jande av forskningsresultaten behöver också förbättras. För arkitekturforskningen understryks särskilt behovet av återväxt inom forskarkåren. Dessutom framhålls en bristande samsyn kring forskningens relevans. En alltför stor andel av projekten inom ekologisk produktion håller låg vetenskaplig kvalitet och inom fler än hälften av projekten har endast en eller ingen internationell vetenskaplig publicering förekommit. Även relevansen för eko- logiska producenter var i många fall svag, och kunskapsöver- föringen var eftersatt. Relevansutvärderingen framhåller vikten av att finansiärerna samverkar mer med varandra i utformningen av forskningsprogram. Praktiker bör vara med tidigare i forsknings- processen. De som sedan värderar projektansökningarna bör ha en bakgrund och kompetens inom ekologisk produktion. Rådet är mycket engagerat i internationellt samarbete och deltar bland annat i elva ERA-net. Engagemanget är djupt i flera av dem genom gemensamma utlysningar och i några fall genom att man har lagt samman forskningsmedlen i en gemensam pott. Rådet har kunnat använda det internationella samarbetet för att höja kvaliteten och stärka det internationella samarbetet inom angelägna sakområden. Ambitionen är att rådets insatser inom ramen för olika ERA-net ska utvärderas kontinuerligt. Flera av de utvär- deringar som har genomförts påpekar en bristande internationell synlighet för svenska forskare. Formas deltar även i de s.k. mirror groups för flera teknologi- plattformar och nationella forskningsagendor. Detta har gett rådet en möjlighet att förbättra sin insyn i de olika industrigrenarnas forskningsbehov. Den nationella agendan för skogsindustrin bildar, tillsammans med forskningsstrategin för landsbygdsutveckling, underlag för en utlysning om landsbygdsutveckling (). Formas har sedan myndigheten bildades haft en särskild uppgift att samverka med andra finansiärer inom bl.a. livsmedelsforskning och skoglig forskning. fick Formas ett särskilt uppdrag att utarbeta ett forskningsprogram om livsmedel i samverkan med andra finansiärer och relevanta myndigheter. I framtagandet av forskningsprogrammet var branschorganisationen tagen delaktigt. I programmet drogs slutsatsen att programmet inte kunde genomföras utan ett tillskott på resurser. I dokumentet framhålls att livsmedelsforskning är underfinansierad och att livsmedelsbranschens konkurrenskraft är låg på grund av att man innan blev medlemmar i var hänvisade både till inhemska underleverantörer och till den inhemska marknaden. beskrivs det att Formas och med nuvarande finansieringsförutsättningar inte kan genomföra gemensamma sats- ningar eftersom resurser är uppbundna i programmet Innovativa livsmedel medan Formas (och ) medel utlyses i öppen utlysning och fri konkurrens. En mindre program- satsning genomförs dock i form av Livsmedelsmarknaden som omfattade 2004–2006. Formas gjorde även en särskild utlysning inom livsmedelsforskning omfattande 2005–2007. regleringsbrev fick Formas ett uppdrag om att utarbeta ett forskningsprogram om skogsektorforskning. Upp- draget genomfördes i samarbete med ett stort antal myndigheter och organisationer med intresse i skoglig forskning.TPF4FPT I programmet framhåller Formas att det behövs mer tillämpad forskning om skogssektorn och om skogsskötsel men att en sådan satsning inte bör ske på bekostnad av annan forskning inom området. Ökade gemensamma satsningar mellan olika finansiärer efterlyses. Det framhålls att det finns ett glapp och en otydlighet i ansvarsupp- delningen mellan Formas och . Slutligen efterlyses mer tvärvetenskapliga angreppssätt där humaniora och samhällsveten- skapliga discipliner integreras. Som en konsekvens av forsknings- programmet genomför Formas i samverkan med näringen en fyrårig satsning på skogsföryngring där Formas bidrag uppgår till . Inga gemensamma initiativ med redovisas inom skogsområdet. I den ovan nämnda utvärdering av byggforskningen underströks betydelsen av att forskningsresultaten sprids och att innovation stöds. Formas uppmanades att öka ansträngningarna för att skapa goda kontakter mellan forskare och avnämare inom området. Delvis som ett svar på detta knöt Formas och BIC (Byggsektorns innovationscentrum) ett avtal om samarbete, där Formas gör kvalitetsbedömningarna medan BIC gör relevansgranskningen. Företrädare för menar emellertid att samarbetet med Formas behöver utvecklas i så måtto att även riktade programinsatser med tydlig behovsmotiverad och tillämpad inriktning behövs för att till- godose branschens kunskapsbehov. Formas förväntades bli en spjutspets i politiken för ett hållbart samhälle, genom stora och breda insatser som spände över många vetenskapliga fält och som kopplade samman olika samhällssek- torer. När Formas bildades slogs tre sinsemellan mycket olika områden samman. Tre områden med olika tradition och arbetssätt skulle samsas i ett forskningsråd. 4TP PT Nationellt program för skogssektorsforskning 2000–2020, regeringsuppdrag. med att den tradition av forskarstyre som karakteriserat och i stor utsträckning skulle styra Formas verksam- het. Rådet skulle därför utveckla former för att blanda grund- forskning och behovsmotiverad forskning, forskarinitiativ och målinriktade programformer. Pluralism men också koncentration, disciplinär fördjupning men också tvärvetenskap, excellens men också praktiskt inriktat förändringsarbete skulle utmärka myndig- hetens arbetssätt. Formas skulle spela en ledande roll på egen hand, men också vara en kraftfull aktör som kunde samverka med andra forskningsfinansiärer och sektorsorgan. Efter att har gått är det vår bedömning att Formas ur flera aspekter har fullföljt intentionerna. Rådet har upprätthållit goda relationer med forskarsamhället och uppfyllt det uppställda målet om kvalitetsgranskning och forskarstyre. Det har i viss utsträck- ning involverat branscher i formuleringen och finansieringen av praktiknära forskningsprogram. Det har varit pådrivande i fram- tagandet av olika forskningsstrategiska program för olika sektorer. Det har också genomfört ett antal djupa och breda utvärderingar av forskning inom Formas ansvarsområden. finns det flera viktiga löften som ännu inte kunnat infrias. Formas har haft påfallande svårt att ta kraftfulla initiativ inom angelägna områden. Rådet använder sig istället av relativt små projektanslag som huvudsaklig insatsform. Detta begränsar starkt förmågan att sätta samman grupper med kompletterande kom- petenser, vilket sannolikt är nödvändigt om Formas ska kunna hantera de stora uppgifter som det ansvarar för. Effekten har också uteblivit inom flera områden där sektorerna har efterfrågat resultat. Organisatoriskt är Formas präglat av samexistensen av olika styrmodeller, med en stark och höggradigt specialiserad, forskar- dominerad, beredningsorganisation men också en styrelse (numera omdöpt till forskarråd) som har en betydande sektorsrepresen- tation. Det förefaller som om intressena hos styrelsens elektors- valda ledamöter och företrädarna för sektorsintressena inte alltid har kunnat harmonieras. Formas framstår som en finansiär som inte fullt ut kunnat utveckla synergieffekter mellan olika roller och styrmodeller, eller mellan olika insatsområden, eller mellan olika intressen inom det miljöpolitiska området. Samverkan med avnämare och intressenter av Formas forskning, liksom större tvärvetenskapliga satsningar, har också svårt att få genomslag i Formas verksamhet. En förändring av Formas organisatoriska struktur är därför påkallad, utöver den förändring som trädde i kraft , då Formas ledningsform förändrades. Tidi- gare var Formas, på samma sätt som Fas är, en styrelse- myndighet. En huvudsekreterare utsedd av styrelsen ansvarade för den dagliga verksamheten. leds myndigheten av en general- direktör som är direkt utsedd av regeringen. Fördelningen av forskningsmedel åvilar ett forskarråd. Precis som tidigare finns också en huvudsekreterare som föredragande i forskarrådet. I förarbetena framhölls behovet av samordning och samverkan för att öka utväxlingen av miljöforskningsfinansieringen. Mot bakgrund av detta framstår Formas som en påfallande insulär finansiär, med begränsad samverkan med andra finansiärer. Särskilt anmärkningsvärt är att kontaktytorna med Mistra är så begränsade, men också att samverkan med är begränsad, liksom med de areella näringarnas myndighetsflora. Formas har inte utnyttjat möjligheten att bli en kunskapsmässig sambands- central inom dessa områden, och har inte heller fungerat som länk mellan forskarsamhällena och myndighetsvärlden. bör det understrykas att regeringens styrning av myndigheten inte har uppmuntrat relevans och riktade satsningar särskilt kraftfullt. I instruktionen och regleringsbrev saknas före- skrifter om samverkan med de myndigheter som har sakansvar inom de olika sektorerna. Få mål och återrapporteringskrav rör forskningens relevans för myndigheter, politiker och de berörda näringarna och samarbetet med dessa aktörer. Från att ha rört sig i en sfär av forskningsfinansiärer med en mycket stark inriktning på tillämpning och nytta har Formas genom utformningen av styr- dokumenten flyttas mycket närmare och kraven på inomvetenskaplig kvalitet har stärkts. Många av de skäl för att bilda ett sammanhållet forskningsråd med ansvar för hållbar utveckling som angavs i den inledande propositionen har ytterligare marginaliserats. Begrepp som kraftsamling och flexibilitet om- nämns som medel (återrapporteringskrav) för att uppnå kvalitet och relevans (i regleringsbrevet ). Någon egentlig defini- tion av vad som avses ges inte. Tvärvetenskap och jämställdhet har däremot bedömts ha ett egenvärde för forskningen och har därmed egna mål. Formas har inte utvecklats till den typ av expertmyndighet som förarbetena talade om. Även om ansatser till detta finns i arbetet med de olika forskningsstrategierna, är kopplingarna mellan strate- gierna och det praktiska arbetet inom Formas beredningsorga- nisation synnerligen begränsade. Inte heller förefaller Formas utvärderingar ha nyttjats i planerings- och strategiarbetet inom rådet, trots att de på flera punkter pekat ut behovet av samlande insatser för att skapa större grupperingar och ökad praktisk utväxling av forskningen. Utredningens bedömning är att samverkan behöver intensifieras genom att sakägande myndigheter, departement och branschföreträdare involveras i ökande grad när det gäller att identifiera relevanta frågeställningar och kunskaps- behov. Det är emellertid viktigt att den vetenskapliga kvaliteten inte äventyras. Flödet mellan forskning och samhälle är inte enbart enkelriktat så att kunskap uppstår i forskningen som sedan sprids och kommer samhället tillgodo. Forskningen utvecklas och förnyas också genom att den inspireras av förändringar i samhället, av nya problem och frågeställningar och av tekniska framsteg inom andra sektorer. Det gäller inte minst inom miljöområdet, där identifiering av problem ofta inspirerar vetenskapliga studier snarare än det omvända. Det är en viktig uppgift för Formas att också finansiera, och stimulera, sådan forskning. Förmågan att, i dialog med avnämare inom myndigheter, näringsliv och politik, fungera som kompetent beställare av forskning är, för ett områdesforskningsråd, mycket viktig. Rele- vanskriteriet bör beaktas i hela finansieringskedjan från utformning av utlysningar och program, i bedömning och vid slutrapportering. Ett ökat samarbete med de deltagande parterna och avnämarna vad gäller utformning av utlysningar och relevansbedömning förefaller angelägen. Myndighetens stora internationella utbyte, bl.a. genom ERA-neten (se nedan) bör kunna ge inspiration för att utveckla verksamheten. Utredningens bedömning är att det finns utrymme för att arbeta mer pro-aktivt och förstärka relevanskriteriet utan att detta påverkar kvaliteten i den finansierade forskningen. Det stora engagemanget i det europeiska samarbetet genom bl.a. ERA-net visar att rådet redan är på väg mot en sådan utveckling. Genom medverkan i ERA-net har man kunnat skaffa utrymme för att initiera finansiering och samarbete inom riktade ämnes- och sakområden. har man kunnat använda gemensamma utlysningar på europeisk nivå och i några fall delad finansiering för att höja kvaliteten och stärka det internationella samarbetet inom ett forskningsområde.