sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — analysera och lämna eventuella förslag om förbättrade och mer ändamålsenliga lagförings- och sanktionsmöjligheter, med beaktande även av de förändringar som eventuellt kommer att föreslås på spelområdet, ta fram ett lagtekniskt förslag i denna del som innebär att inspektionens vitesförelägganden skall gälla med omedelbar ver- kan om så bedöms lämpligt, och särskilt överväga lämpligheten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingri- panden, med särskilt beaktande av de riktlinjer som regeringen tidigare utvecklat i fråga om sanktionsavgifter (prop. 1981/82:142) och slutsatser och förslag kring sanktionsbestämmelser (SOU 2004:100). Hur skall en mer restriktiv reglering av marknadsföringen se ut? Regeringsrätten konstaterade i sin dom i det s.k. Wermdö krog- målet (RÅ 2004 ref. 95) att de svenska statligt kontrollerade spel- bolagens marknadsföring stundom varit så pass aggressiv att den därigenom sått tvivel om den svenska lagstiftningens egentliga syfte. Även Europeiska gemenskapernas kommission har i pågå- ende överträdelseärenden mot pekat på den omfattande marknadsföringen. har anfört att marknads- föringen bör kunna regleras antingen inom ramen för tillståndsgiv- ningen eller i författningsform. redovisa författningsförslag till hur en mer restriktiv reglering kring befintliga aktörers marknadsföring skall se ut, och föreslå ändamålsenliga marknadsföringsbestämmelser om ett delvis nytt system med ytterligare aktörer skulle införas. Hur kan ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna bli tydligare? Hur spel och spelberoende skall hanteras ansvarsmässigt mellan olika aktörer inom den svenska regleringen är av stor betydelse för att lagens skyddssyften skall kunna tas till vara och få bättre genomslag. Spelansvaret är fördelat på myndigheter på cen- tral, regional och lokal nivå, branschnivå och spelanordnarnivå. Denna ansvarsfördelning och rollfördelning behöver utvecklas och förtydligas. Lotteriinspektionen bör dessutom få ökade befogen- heter. En ökad samverkan mellan inspektionen och de rätts- vårdande myndigheterna bör komma till stånd i fråga om brottsbe- kämpning. Ett annat exempel är att ägarstyrningen av de statligt kontrolle- rade bolagen bör stramas upp. Tydligare krav kommer att ställas i syfte att öka de statligt ägda och kontrollerade aktörernas trovär- dighet som spelalternativ. Ett klart socialt åtagande när det gäller spelberoende och andra sociala problem bör dessutom ligga hos samtliga anordnare av spel. De statligt kontrollerade bolagen måste axla ett större och tydligare ansvar i detta hänseende. Förutom de statligt kontrollerade bolagen bör ett sådant angreppssätt även omfatta eventuella framtida licensierade bolag inom ramen för ett nytt system. Krav på klara och tydliga uppföljningsrutiner bör ställas på aktörerna. har regeringens uppdrag att bl.a. mot- verka och förebygga spelproblem. fungerar som ett nationellt för spelberoendefrågor, stimulerar forskning och annan utveckling på området, sprider kunskap om spelberoende till strategiska grupper i samhället samt verkar för förebyggande insatser och andra åtgärder för att minska spelbero- endet. ansvarar också för den s.k. stödlinjen samt utvecklingsarbete när det gäller behandling av personer med spelproblem. Med den uppdelning som finns mellan Lotteriinspektionen och är risken att det inte tas tillräcklig hänsyn till spelberoendeproblematiken vid tillståndsgivningen och vid utövandet av tillsyn. föreslå en tydligare ansvarsfördelning mellan aktörerna på spel- området, utreda förutsättningarna för Lotteriinspektionen att i högre grad beakta spelberoendefrågor vid tillståndsgivning och utövande av tillsyn och då uppmärksamma att Statens folkhäl- soinstitut alltjämt bör ha ett sektorsövergripande ansvar för dessa frågor, presentera en lämplig rollfördelning mellan dessa myndigheter. lämnade Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende till regeringen. I rapporten skriver institutet att mycket talar för att spelberoende och problemspelande kan betraktas som ett folkhälsoproblem som kräver breda samhällsinsatser. Det ekonomiska behovet för att motverka spelberoende och minska de skadliga effekterna av över- drivet spelande beräknas till 40–, att för- delas med en tredjedel till vardera vård och behandling, förebyg- gande insatser samt forskning. Anslaget till Statens folkhälsoinsti- tut för dessa ändamål uppgår till för . utvärdera de åtgärder som redan vidtagits och effekterna av dem, utreda behovet av olika åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande, lämna förslag till hur stort det ekonomiska behovet kan beräk- nas bli av sådana åtgärder, överväga förslag till hur behovet av vård för spelberoende kan tryggas och finansieras, behandla hur en långsiktig forskning kring spelberoende kan säkerställas och finansieras. I är det staten som har det huvudsakliga ansvaret för att se till att de resurser anslås som krävs för att mot- verka och minska skadeeffekter av spelandet. Den svenska budget- processen bygger bl.a. på principen att statens medel skall användas för de ändamål som har högst prioritet. Utifrån politiska över- väganden fördelas i budgetprocessen anslag till t.ex. Statens folk- hälsoinstitut i konkurrens med andra utgifter på statsbudgeten. Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på stats- budgeten, vilket innebär att specialdestinerade medel i princip inte är tillåtna. Att specialdestinera medel skulle således innebära att man frångår en av budgetlagens grundprinciper och också att stats- budgeten blir mindre genomblickbar. En naturlig utgångspunkt är därför att grundprincipen gäller även på spelområdet. I vissa länder finansieras dock åtgärder mot spelproblem genom en avgift på själva spelandet, en konstruktion som skulle kunna anses motiverad vid tillämpning av synsättet att spelberoende ökar i takt med att spelandet breder ut sig. Det finns också länder där en viss andel av omsättningen eller överskottet avsätts för att finansi- era åtgärder mot spelproblem. En ordning där en viss andel av spel- anordnarnas intäkter avsätts till åtgärder mot spelproblem skulle innebära ett kontinuerligt flöde av medel till nämnda åtgärder. Å andra sidan kan det vara mindre lämpligt att göra sådana resurser beroende av en verksamhet vars intäkter varierar över tiden. överväga om det finns skäl som talar för att införa sådana finans- ieringsformer. Regeringen anser det vara av stor vikt att föreningsliv, inbegripande föreningsidrott och ungdomsorganisationernas verk- samhet, samt hästsporten kan fortsätta att utvecklas, bl.a. genom att resurser även ställs till föreningslivets och häst- sportens förfogande. En förutsättning för detta är att intäkter från spel även fortsättningsvis kan komma sådana ändamål till godo. En sådan konstruktion får dock med hänsyn till praxis inte vara det huvudsakliga syftet med spelregleringen utan endast utgöra en positiv bieffekt. Modellen får inte heller utformas på ett sådant sätt att den i själva verket bygger på en idé om ett ökat spe- lande. allsidigt belysa vilka ekonomiska effekter införlivandet av even- tuellt nya aktörer på spelmarknaden får för folkrörelserna, bl.a. idrottsrörelsen och ungdomsorganisationerna, samt hästspor- ten, och analysera förutsättningarna för att fortsatt låta folkrörelserna vara befriade från skatt. Utgångspunkten skall vara att folkrörelsernas roll i egenskap av spelanordnare på marknaden i möjligaste mån skall vara oföränd- rad. Hållbar beskattningsmodell för spel Produkter med hög vinståterbetalning till kunderna antas ge större spelproblem än produkter med lägre vinståterbetalning till kun- derna. En modell med bruttoomsättningsbeskattning kan därför vara att föredra om avsikten är att begränsa framväxandet av s.k. lågmarginalprodukter. Särskild vikt skall därför fästas vid möjlig- heterna till en bruttoomsättningsbeskattning. En utgångspunkt i detta arbete bör också vara en utjämning av konkurrensförutsätt- ningarna för de olika aktörerna och en skatteneutralitet i händelse av en omreglering. i sin analys av finansieringsfrågor överväga formerna för en håll- bar beskattningsmodell när det gäller allt spel som kan komma att anordnas i . Uppdraget att föreslå ett delvis nytt system för spelreglering I syfte att skapa ordning och reda samt behålla kontrollen över spelmarknaden skall utredaren i första hand utreda om det är möj- ligt att strama upp nuvarande regelverk, med utgångspunkt i de sociala skyddsaspekterna, för alla spelformer. Om utredaren inte finner det möjligt att strama upp nuvarande regelverk för alla spel- former, av bl.a. EG- rättsliga eller tekniska skäl, skall regering och riksdag förses med ett underlag för beslut om huruvida nuvarande regelverk bör kompletteras genom ett delvis nytt system. pågår en utveckling som innebär att människor i i ökad utsträckning via Internet deltar i spel och lotterier som anordnas av internationella aktörer etablerade utomlands. Dessa aktörers verksamhet omfattas inte av de regler och restriktioner som gäller för svenska aktörer. Ett fortsatt ökat spelande från till utländska bolag inne- bär att svenska myndigheters möjligheter till kontroll över det spelande som i praktiken sker i minskar, då dessa lotterier inte står under svenska myndigheters tillsyn. De sociala skyddsin- tressena blir därmed svårare att tillgodose, vilket kan leda till ökade problem med spelberoende och andra typer av sociala problem som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men lika fullt får ta de sociala och ekonomiska konsekven- serna av. Det går således inte att bortse från att nuvarande reglering inte är heltäckande och i en del avseenden dåligt stämmer överens med hur spelmarknaden fungerar. Hur skulle ett delvis nytt system kunna utformas? Ett delvis nytt system med koncessioner eller licenser skall möjlig- göra konkurrens på lika villkor mellan aktörerna på marknaden. Avgränsningen mellan ett sådant nytt system och reglering enligt dagens modell skall ske mot bakgrund av en analys av vilka spel- former som riskerar att medföra ett problematiskt spelande. Utgångspunkten skall vara den nuvarande modellen för spel- regleringen men de mest problematiska spelformerna skall helst bedrivas under direkt statlig kontroll. Under alla omständigheter skall inriktningen på den svenska spelmarknaden vara sådan att kontroll- och tillsynsfunktionen ges hög prioritet. Om det anses lämpligt att komplettera det nuvarande regelverket med ett konces- sions- eller licenssystem måste ett antal frågeställningar dock besvaras. Ett koncessions- eller licenssystem kan t.ex. förenas med en ramlag i vilken det överlåts åt en relevant myndighet att besluta om detaljföreskrifterna. överväga om och inom vilka spelformer det är lämpligt att i ord- nade former släppa in fler aktörer på den svenska marknaden, med utgångspunkten att en god kontroll skall kunna bibehållas och att krav skall kunna ställas på starka skyddshänsyn, fören- lighet med EG-rätten samt ett långsiktigt hållbart system, ta ställning till om ett sådant system skall ha formen av ett kon- cessions- eller licensförfarande samt hur en eventuell begräns- ning av antal tillstånd skall utformas, föreslå former för utfärdandet av koncessioner eller licenser, inklusive frågan om vem som skall utfärda dessa, kriterier för anbudsförfarande samt de villkor som koncessionerna eller licenserna bör innehålla, analysera gränsdragningsfrågor om bl.a. omfattningen av regel- verket och lämplig detaljeringsgrad, och föreslå en ändamålsenlig tillsynsfunktion med utgångspunkten att så långt möjligt inlemma nya aktörer i befintligt förvalt- ningssystem, vilket bör omfatta såväl organisation och nödvän- diga befogenheter som lämpligt sanktionssystem. Balansen mellan konkurrensmässiga villkor och en hög skyddsnivå – hur skall ett väl avvägt regelverk uppnås? Omständigheter som måste belysas är vikten av ett väl avvägt regelverk som balanserar å ena sidan behovet av att erbjuda seriösa aktörer acceptabla och konkurrensmässiga villkor med å andra sidan de höga krav som måste ställas för att skydda konsumenter och att motverka ett ökat spelberoende i . redovisa förutsättningarna och formerna för ett avgiftsuttag för koncessioner eller licenser, föreslå en lämplig beskattningsmodell, kartlägga lösningar för att, i avsaknad av en gemensam lagstift- ning på EU-nivå inom spelområdet, leva upp till kraven på en inre marknad och fri rörlighet för tjänster enligt artikel 49 i EG- fördraget, inklusive möjligheten till ömsesidigt erkännande i av utländska licenser, vilket dock förutsätter att en effektiv kontroll och tillsyn kan upprätthållas, analysera vilka olika möjligheter som finns för att möjliggöra för tillståndsinnehavare att exklusivt kunna erbjuda spel till männi- skor i utan påverkan av aktörer utan licens eller konces- sion och då redovisa lämpliga åtgärder, kartlägga möjligheten och lämpligheten av att förbjuda banker och andra att förmedla pengar som betalning för spel utan till- stånd samt huruvida Internet- eller telefonleverantörer kan blockera IP-adresser och telefonnummer som används för ille- galt spel, med beaktande av tillämpligt EG- och , och bedöma lämpligheten av att bygga in någon form av kontrollme- kanism, t.ex. i form av en tidsbegränsad kommitté eller arbets- grupp, med ansvar för uppföljning och övervakning av arbetet med införandet av ett eventuellt kompletterande system enligt ovan, för att på detta sätt möjliggöra för regering och riksdag att successivt ta ställning till om och på vilket sätt en omreglering skall ske. Den svenska lotterilagen innehåller i 38 § ett s.k. främjandeförbud, vilket innebär ett förbud mot främjande av utomlands anordnade lotterier. Frågan om förbudets förenlighet med EG-rätten har varit föremål för prövning i ett antal mål vid allmän domstol och för- valtningsdomstol i . Vid ett eventuellt införande av ett kon- cessions- eller licensförfarande skulle frågan aktualiseras om ett sådant förbud är nödvändigt under dylika förhållanden. bedöma behovet av att upprätthålla motsvarande förbud och hur ett sådant i förekommande fall lämpligen bör utformas, vid ett eventuellt införande av ett koncessions- eller licensförfa- rande analysera och lämna alternativa förslag till ett främjande- förbud som säkerställer att framtida licensinnehavare garanteras ett obehindrat utövande av sin verksamhet i utan påver- kan av sådana aktörer som inte innehar tillstånd i . Ekonomiska konsekvenser och internationella jämförelser Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga. Utredaren skall bedöma de ekonomiska konsekvenserna av för- slagen beträffande en anpassning av den svenska spelregleringen. Särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna. Spelets samhällsekonomiska konsekvenser samt för- slagens effekter för föreningslivet och hästsporten skall belysas. Utredaren skall även beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och skall utforma förslagen så att företagens administ- rativa kostnader hålls så låga som möjligt. Utredaren skall vidare göra internationella jämförelser med andra relevanta länders spelregleringar, bl.a. och , samt beakta för- och nackdelar med dessa system vid utarbetandet av förslagen. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren skall i sitt arbete samråda med Lotteriinspektionen, , , , , länsstyrelserna samt övriga berörda myndig- heter på området. Utredaren skall också inhämta information och synpunkter från företrädare för föreningslivet, AB , AB Trav och Galopp samt andra aktörer på spelmarknaden. I arbetet bör också en samordning ske med övriga pågående utredningar och analyser som kan anses relevanta för området. När det gäller särskilda förslag till organisatoriska lösningar skall sam- råd ske med utredningen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredaren är avslutningsvis oförhindrad att, med anledning av sitt uppdrag, ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som anses motiverade samt att behandla övriga frågor som kan komma att aktualiseras under utredningens gång. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till utredningen om en stärkt och moderniserad spelreglering (Fi 2007:07) Utredaren ska utöver vad som framgår av huvuddirektivet bedöma förutsättningarna för en försäljning av delar av AB Svenska Spels verksamhet. Med stöd av regeringens bemyndigande har che- fen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till en stärkt och modernise- rad spelreglering (dir. 2007:79). Utredningen ska enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Utredarens uppdrag enligt huvuddirektivet är bl.a. att identifiera de spel som kan anses medföra en ökad risk för osunt spelande eller andra negativa sociala konsekvenser. Av detta följer att det också blir möjligt att bedöma vilka spel som inte i samma utsträckning medför en ökad risk för osunt spelande eller andra negativa sociala konsekvenser. Om utredaren mot denna bakgrund finner att det föreligger starka skäl, t.ex. till följd av EG-rättsliga hänsyn, att överväga en förändring av det statliga ägandet inom spelområdet ska förslag till en sådan förändring lämnas. Detta innebär således att utredaren ska bedöma förutsättningarna för en försäljning av vissa delar av AB Svenska Spels verksamhet. En utgångspunkt för utredaren i denna del ska vara om det är nödvändigt eller önskvärt att staten även i fortsättningen ska verka på spelområden där detta inte motiveras av skäl som sammanhänger med strävan att minska riskerna för osunt spelande eller andra negativa sociala konsekven- ser och där staten konkurrerar med andra aktörer. De sociala skyddsaspekterna ska även i fortsättningen ges hög prioritet liksom de skyldigheter som följer av EG-rätten. Självfallet gäller även alla de andra utgångspunkter som angetts i huvuddirektivet, exempelvis att intäkter från spel även fortsättningsvis kan komma föreningsliv till godo. har haft möten med företrädare för följande organisationer. AB Trav och A-lotterierna Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, , Lotteri- och fastighetsgruppen spelutredning under ledning av , Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, (Ku 2007:03) , Kultur- og kirkedepartementet, Lotteri- og stiftelsetillsynet, Lotteriinspektionen /FORUM Nottingham Trent university , ägande , Marknad och Konkurrens (Fi 2007:05) (Pokerstars) Regeringsadvokaten, Svensk servicehandel & Fastfood Hotell- och Restaurangföretagare och Landsting har deltagit i följande konferenser. CAN-dagen 2008, Evidens - till vilket pris? att arbeta mot spelmissbruk Putting research into practice IRGO - International Responsible Seminarium om skatt på spel Spelmarknad i förändring - en Enkät om kommuners arbete med lotteritillstånd Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att föreslå en stärkt och moderniserad spelreglering. Direktiven till utredaren hittar du här hämtar in uppgifter om spelmarknaden bl.a. från Lotteriinspektionen, men har behov av att ytterligare kartlägga omfattningen på det arbete som bedrivs i bl.a. kommunerna. Du har tidigare försett Lotteriinspektionen med uppgifter om lotterier i din kommun. För att få in bästa möjliga underlag vänder vi oss därför till dig och ber att du svarar på enkäten. Enkäten består av 5 frågor. Vi är tacksamma om du svarar . Frågor om enkäten kan ställas till utredningssekreteraren . Tack för din medverkan! Av Regeringen förordnad särskild utredare 1.Hur många anställda årsarbetskrafter arbetar med tillämpning av lotterilagen i din kommun? Med en (1) årsarbetskraft menas att en heltidstjänst används året om. En halv årsarbetskraft kan vara en heltidstjänst som används 6 månader eller en halvtid 12 månader. Försök uppskatta det totala arbetsuttaget under ett kalenderår. 2.Hur många individuella personer var förordnade som kontrollanter per ? Här avses sådana personer som förordnats med stöd av bestämmelsen i 49 § lotterilagen (1994:1000) 3.Hur många tillstånd enligt 16 § lotterilagen har kommunen gett ? 4.Hur många gällande registreringar enligt 17 § lotterilagen fanns per ? 5.Hur många föreningar har fått tillstånd enligt 16 § lotterilagen eller hade en gällande registrering enligt 17 § lotterilagen per ? Tillståndsgivning enligt lotterilagen (1994:1000) Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att föreslå en stärkt och moderniserad spelreglering. Direktiven till utredaren hittar du här hämtar in uppgifter om spelmarknaden bl.a. från Lotteriinspektionen, men har behov av att ytterligare kartlägga omfattningen på det arbete som bedrivs av bl.a. länsstyrelserna. Du har tidigare försett Lotteriinspektionen med uppgifter från din länsstyrelse. För att få in bästa möjliga underlag vänder vi oss därför till dig och ber att du svarar på enkäten. Enkäten består av 7 frågor. Frågor om enkäten kan ställas till utredningssekreteraren . Vi är tacksamma om du svarar . Svaren kan med fördel sändas per e-post till utredningens sekreterare. Tack för din medverkan! Av Regeringen förordnad särskild utredare 1.Hur många anställda årsarbetskrafter arbetar vid med tillämpning av lotterilagen (1994:1000)? 2.Hur många tillstånd med stöd av 16 § lotterilagen har gett ? 3.Hur många föreningar har fått tillstånd enligt 16§ lotterilagen ? 4.Hur många tillstånd till bingo enligt 22 § var gällande ? 5.Hur många föreningar omfattas av gällande bingotillstånd per ? 6.Hur många individuella personer var förordnade som lotterikontrollanter enligt 49 § lotterilagen per ? 7.Hur många individuella personer var förordnade som kontrollanter av bingo (med stöd av villkor enligt 12 § lotterilagen) per ? Questionnaire on Marketing regulations on gambling activities The Swedish government has in 2007 appointed a commissioner to carry out an Inquiry on Gambling. The over all purpose for the Inquiry is to propose a new legislation for gambling and gaming activities i . The proposal is requested for at the end of 2008. The Inquiry is expected to propose, among other things, an appropriate, restrictive, regulation on marketing. For that purpose, it would be valuable to the Inquiry on Gambling to get some information on how marketing of gambling is regulated in other countries. It would therefore be much appreciated if you would be kind enough to answer the questions below concerning marketing of gambling in you country. If you are not the right person to answer these questions it would be appreciated if you could forward the questionnaire to a colleague dealing with these issues. If possible, please send me your answers before The Inquiry would also appreciate if you would enclose, in english, the applicable set of regulations to your answer. The questions below could then be answered only by reference to appropriate section in the regulations. Thank you in advance for your cooperation. Legally binding statutory Marketing regulation 1.Are there gambling-specific marketing regulations laid down by law or other statutes? 2.Do they regulate the contents of marketing? In what way? 3.Do they regulate the extent of marketing, for example differences due to types of games, differences depending on marketing- channel such as Internet, billboards, television, radio, daily newspapers, tabloid press, or the maximum cost per client or cost in relation to turn-over for the game or operator? 4.On which level are they decided (for example parliament, ministry or governmental body)? 5.By whom and how is surveillance of compliance carried out? 6.What are the sanctions should a breach of regulations be established? Voluntary codes of conduct 7.Are there any voluntary marketing codes of conduct? 8.Do they regulate the contents of marketing? In what way?