sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Detta gäller också om ingripandet gäller tillbaka- drivandet av ett anfall, eller elimineringen av aktivt motstånd riktat mot någon del av den federala försvarsmakten (paragraf 79.5). Vilka grundläggande skydd finns uppställda för den demokratiska ordningens fortlevnad? Ej reglerat i grundlag. Vilka fri- och rättigheter kan ej inskränkas under några förhållanden? Ej reglerat i grundlag. Andra, landsspecifika element värda att notera - 4Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik Som framgår av kapitel 3 har en del länder – däribland de flesta nordiska – en mycket knapphändig konstitutionell reglering av nödlägen. Få europeiska länder har en såpass detaljerad reglering att man av konstitutionen kan utläsa i detalj hur statsmakterna är tänkta att hantera en svårartad kris. Därför beskrivs i detta kapitel systemet för krishantering på högsta ledningsnivå närmare i ett antal länderstudier. Dessa omfattar , , , , , , , och . Länderstudierna innefattar uppgifter om såväl lagstiftningen som beslutsfattandet för de högsta organen i extraordinära situationer samt exempel på när och hur sådan lagstiftning använts i praktiken. I fall då detta är av vikt för att förstå den nuvarande regleringen ges också en inblick i den historiska bakgrunden till regelverket. Gränsdragningen har inte alltid varit självklar. I studien ingår ej krisberedskap rent generellt, såsom de olika statliga verkens och kommunernas respektive ansvarsområden, nationella och interna- övningar, beredskapsplaner för olika scenarier (fågelinflu- ensa, terroristattack, evakuering av medborgare som befinner sig i ett kris- eller krigsdrabbat land osv.) och för olika sakområden (kritisk infrastruktur, kommunikation med allmänheten, koordine- ring mellan olika myndigheter och verk m.m.). Det mesta av det material som produceras av statliga myndigheter behandlar dessa frågor, snarare än beslutsfattandet för de högsta organen.1 Med andra ord är intresset inriktat på de lite mindre omfattande men vanligtvis oftare förekommande kriserna, och materialet är sålunda tekniskt snarare än konstitutionellt till sin karaktär. 1 Visst sådant material av allmän karaktär har dock fogats till källhänvisningarna, eftersom de utgör en naturlig fortsättning på det material som enbart är inriktat på de högsta organen. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik betydligt svårare att finna material om beslutsfattandet i de högsta statsorganen, och länderstudierna nedan gör inte anspråk på att vara kompletta. De generella slutsatser som kan dras av dessa nio länderstudier är att stora skillnader finns i utformningen av nödlagar. De två extremerna utgörs av ett par grannländer med till vissa delar lik- nande konstitutionell struktur, nämligen och . Medan som också framgår av kapitel 3 har en mycket noggrann konstitutionell reglering av hur statsorganen är tänkta att fungera i en allvarlig nödsituation, ger det schweiziska systemet i det närmaste ett carte till regeringen i sådana fall. De övriga åtta länderna återfinns någonstans däremellan: , och ligger t.ex. närmare den schweiziska modellen medan mer liknar . Det pågår en diskussion i länder såsom om tillämpningen av undantagstillstånd. Det är inte så mycket befogenheter och beslutsfattande som är i fokus, utan snarare rätt- mätigheten i själva beslutet att proklamera undantagstillstånd, speciellt då detta skedde senast, under de s.k. Parisupploppen sen- . Många anser, i likhet med de 74 jurister och profes- sorer i rättsvetenskap som överklagade beslutet, att proklamationen inte var berättigad, utan mer en symbolhandling.2 Undantagstill- stånd som ett slags markering är inte ovanligt i , och dess lugnande effekt på allmänheten har också framhållits på andra håll: ett undantagstillstånd visar att statsmakterna tar situationen på allvar.3 Detta verkar vara en relativt ny utveckling, och en utveck- ling som kan tänkas fortsätta om t.ex. terrorhot upprepas i fram- tiden. Liksom i finns i inget undantagstillstånd eller annat nödtillstånd i egentlig mening. Som framgår av kapitel 3 finns också mycket få regler om nödlägen i den danska grundlagen. 2Thénault, (2007). Létat durgence (1955-2005): de lAlgérie coloniale à la contemporaine Mouvement social P 1233 n°218, s.76; d'urgence, suite et... non-lieu 3Denna reassurance rationale är t.ex. central i Ackermans argumentering för en ny nödkonstitution i (Ackerman, opt cit. danska beredskapslagen är den lag som reglerar myndigheternas hanterande av allvarliga kriser. Den är och ändrades ; således är den mer eller mindre ny. Lagen innehåller dock mycket litet om hur de högsta beslutande organen i är tänkta att handla vid en allvarlig kris. Fokus är i stället på de lägre organen och myndigheterna. De högsta statsorganens kris- hantering beskrivs i stället i informationsmaterial om statens ansvarsområden och struktur. Det enda som sägs i den danska grundlagen om krissituationer eller særdeles påtrængende tilfælde är att om inte kan samlas kan kungen (i praktiken regeringen) utfärda provisoriska lagar (foreløbige love). Dessa får ej strida mot grundlagen, och ska, så snart åter samlas, föreläggas detsamma (paragraf 23). Lagars ikraftträdande kan också påskyndas. I övrigt innehåller den danska grundlagen inget om hur nödlägen ska hanteras. Beredskapslagen (Beredskabsloven LBK nr 137 af 01/03/2004) innefattar en mer detaljerad reglering av nödlägen. Den definierar nödlägen, då den statliga och kommunala räddningsberedskapen ska träda in, som ulykker og katastrofer, herunder krigshand- linger, eller overhængende fare herfor (paragraf 1). I övrigt skiljer sig beredskapslagen från lagstiftningen i många andra europeiska länder i det att fokus är mer eller mindre uteslutande på de prak- tiska förberedelserna för och hanterandet av kriser. Lagen reglerar försvarsministerns övergripande planerings-, styrnings- och regle- ringsansvar, de andra ministrarnas sektorsansvar, den s.k. bered- skapsstyrelsens roll, ansvarsfördelningen mellan stat och kom- muner samt de kommunala beredskapskommissionernas befo- genheter och sammansättning. Beredskapslagen innehåller regler om användandet av vattentäkt, rivning av bygninger eller fjerne beplantninger, expropriering, evakuering, mörkläggning, samhälls- arbete i nödsituation, inkallandet av värnpliktiga, straff och disci- plinåtgärder, m.m. Dessutom reglerar lagen i detalj brandfarlig verksamhet och driftsäkerhet (bedriftværn). Lagen säger dock ingenting om relationen mellan , regeringen, den militära ledningen och de högsta domstolarna i en krissituation. Det finns en speciell kungörelse om hur Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik kommunerna ska styras i krigs- eller krissituation.4 Kungörelsen stipulerar att när kommunfullmäktige (kommunalbestyrelse) inte kan sammanträda, ska ekonomiutskottet, och i andra hand borg- mästaren, överta dess uppgifter. Ingenting om de centrala stats- organen, annat än att inrikesministern ska hållas informerad, finns stipulerat i denna kungörelse. Försvarsministern är, som framgår av ovanstående, den ytterst ansvarige för statens räddningsberedskap. Sektorsansvar är i övrigt den centrala principen, dvs. departementen är de ytterst ansvariga inom sina respektive sakområden.5 Statsmakternas säkerhets- och beredskapsarbete baserar sig, liksom i (se nedan), på tre huvudprinciper: ansvar, närhet och likhet. Ansvarsprincipen inne- bär att den myndighet som normalt ansvarar för ett visst fack- område har samma ansvar i en krissituation. Likhetsprincipen bety- der att organisationen ska förändras så lite som möjligt i ett kris- läge. Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå.6 En nationell operativ stab (NOST) skapades 2005, delvis som en följd av terroristattackerna i och . Staben ska stärka samordningen mellan rikspolisen, försvarsstaben (Forsvarskommandoen), beredskapsstyrelsen, utrikesministeriet och andra civila myndigheter (allt efter krissituationens karaktär) vid större kriser och större händelser i . Den danska rikspolisen har en ledande roll: NOST:s sekretariat ligger vid riks- polisen, liksom ordförandeskapet.7 En av NOST:s uppgifter är att hålla den nationella krislednings- organisationen (nationale krisestyringsorganisation) informerad. Den danska krishanteringen sköts ytterst av detta organ. 4Bekendtgørelse om kommunernes styrelse under krise eller krig" 5National Sårbarhedsrapport , s.34. 6National Sårbarhedsrapport opt. cit, s.39. 7NOST - den nationale operative stab , (2005). Rigspolitiet får ansvar for national krisestyring Politiforbundet Endelig besvarelse af spørgsmål nr. 297 af 21. marts 2006 fra Retsudvalg. nationella krisledningsorganisationen omfattar tre nivåer och består av: (1) regeringens skyddskommitté (Sikkerhedsudvalg), bestå- ende av statsministern, utrikesministern, försvarsministern och justitieministern – andra ministrar kan också ingå efter behov; (2) tjänstemannakommittén för säkerhetsfrågor (Embedsmandsudvalget for Sikkerhedsspørgsmål) bestående av departementscheferna från nämnda ministerier och cheferna för försvarets och polisens underrättelsetjänster, överbefälhavaren () och andra kan också ingå efter behov; (3) samt krisberedskapsgruppen (Kriseberedskabsgruppen) med representanter från de nämnda ministerierna samt från inrikes- och hälsovårdsministerierna, försvarskommandot, rikspolisen och beredskapsstyrelsen. Den nationella operativa staben aktiverades i samband med presi- dent Bush besök i , men detta sågs mera som en övning.9 , (2005). Rigspolitiet får ansvar for national krisestyring Politiforbundet NOST - den nationale operative stab Endelig besvarelse af spørgsmål nr. 297 af 21. marts 2006 fra Retsudvalg. endeligt/20060929/308329.HTM Bekendtgørelse om kommunernes styrelse under krise eller krig 8NOST – den nationale operative stab opt cit. 9Regeringens redogørelse om beredskabet , s.4. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik De finska nödlagarna skrevs om 1991. De tidigare lagarna gav presidenten stora maktbefogenheter vid krigstillstånd, såsom t.ex. rätten att genom dekret införa censur och arbetsplikt, att begränsa mötesfriheten och rörelsefriheten samt att överta kon- trollen över transportmedlen. Presidenten hade också befogenheter att reglera den ekonomiska verksamheten så att nationens behov av förnödenheter kunde säkras.10 De huvudsakliga lagarna är beredskapslagen och lagen om försvarstillstånd. Medan det finns en viss kontinuitet i definitionen av de särskilda befogenheter stats- makten har vid en allvarlig kris, spelar regeringen en mer central beslutsfattande roll. Beredskapslagen gäller vid relativt sett mindre allvarliga kriser; försvarstillstånd gäller vid krig eller inbördeskrig. Bägge har ändrats ett flertal gånger . En ny beredskapslag är också under beredning och väntas träda i kraft i början på 2009. Den nya lagen ska vara i full överensstämmelse med de krav som den nya finska grundlagen ställer. Den ska också ge myndigheterna mer tidsenliga befogenheter. I samband med reformen av bered- skapslagen kommer också lagen om försvarstillstånd att ändras, dock endast på detaljnivå.11 Som framgår av kapitel 3 innehåller den nuvarande grundlagen mycket lite om nödlägen: Förutom stadganden om att vissa kärn- rättigheter är icke-inskränkningsbara vid väpnat angrepp och undan- tagsförhållanden finns inga regler för nödtillstånd i grundlag. Beredskapslagen (1080/1991) och lagen om försvarstillstånd (1083/1991) fungerar som två avsatser eller grader av nödläge, där undantagsför- hållanden i enlighet med beredskapslagen är det första steget, och försvarstillstånd det andra. Vid ett försvarstillstånd tillämpas sålunda också reglerna för undantagsförhållanden, men bara till den 10Presidentinstitutionen: Presidentens åligganden: Republikens presidents befogenheter i undantagsförhållanden 11E-mailkorrespondens med , Lagstiftningssekreterare, , , ; betänkande del lagen om försvarstillstånd inte stadgar något annat med tanke på krig (beredskapslagen paragraf 1). Beredskapslagen (BL) anger grunderna för undantagsförhållan- den. Dessa är: (a) väpnat angrepp, krig samt efterkrigstillstånd; (b) allvarlig kränkning av territoriella integritet samt krigshot mot landet; (c) krig eller krigshot mellan främmande stater som är så allvarligt att försvarsberedskap måste höjas, samt någon annan därmed jämförbar händelse; (d) allvarligt hot mot befolk- ningens utkomst eller mot grunderna för landets näringsliv som beror på försvårad eller förhindrad import eller på därmed jämför- bar plötslig störning i det internationella handelsutbytet samt (e) en storolycka. Den grundläggande förutsättningen är att myndig- heterna inte med normala befogenheter kan få kontroll över situ- ationen (BL paragraf 2). Försvarstillstånd kan införas vid krig som riktar sig mot samt under sådana med krig jämställbara interna störningar som inbegriper våld och allvarligt påverkar upp- rätthållandet av allmän ordning och som syftar till att upphäva eller ändra det grundlagsenliga statsskicket (lagen om försvarstillstånd (LF), paragraf 1). Undantagsförhållanden proklameras i princip ej, utan när undan- tagsförhållanden råder i enlighet med definitionen ovan, kan riks- dagen på presidentens förordning besluta att ge statsrådet (dvs. regeringen) utökade befogenheter i hela eller delar av . En sådan förordning skall ges , dock högst i sänder (BL paragraf 3). Om inte kan höras utan att det avsevärt äventyrar lagens syfte, kan presidenten genom förordning stadga att statsrådet får utökade befogenheter. En sådan för- ordning får utfärdas och ska föreläggas riks- dagen senast inom , i annat fall förfaller den (BL paragraf 4). Försvarstillstånd proklameras, till skillnad från undantagsför- hållanden, genom förordning som utfärdas av presidenten. En sådan förordning anger hur länge försvarstillståndet ska gälla (dock högst ) och vilka stadganden i lagen om försvarstill- stånd som ska tillämpas. Förordningen ska föreläggas senast inom , i annat fall förfaller den (LF paragraferna 2 och 3). Förordningen skall upphävas, om så beslutar (LF paragraf 3). Konventionsstaterna till den internationella konventio- nen om medborgerliga och politiska rättigheter och generalsekreterare ska underrättas när försvarstillstånd införs och upphör (LF paragraf 2). Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik Undantagsförhållanden kan förlängas med högst i sänder genom förordning som utfärdas av presidenten. Förlängningsför- ordningen ska föreläggas (BL paragraf 3). Sammalunda gäller vid försvarstillstånd (LF paragraf 4). Presi- denten får vid undantagsförhållanden och vid försvarstillstånd, om inte fattat beslut och situationen så kräver, genom förordning berättiga statsrådet att fortsätta att utöva de utökade befogenheterna (BL paragraf 5, LF paragraf 5). För avslutandet gäller för både undantagsförhållanden och försvarstillstånd att när förutsättningarna för tillämpning av lagarna inte längre föreligger, ska förordning om undantagsförhållanden och/eller försvarstillstånd upphävas. Ett sådant upphävande kan också vara endast partiellt om situationen bara delvis förändrats (BL paragraf 7, LF paragraf 6). Bägge lagar innehåller stadganden för skyddandet av de grund- läggande fri- och rättigheterna (se BL paragraf 9, LF paragraf 7). De utökade befogenheter som kan komma ifråga vid undantags- förhållanden kan gälla följande sakområden: vissa penningpolitiska åtgärder inklusive hemtagningsskyldighet; kontroll av finansmark- naden och försäkringsbranschen; import och export samt produk- tion och distribution av varor; priser (inklusive hyror), avgifter och varukvalitet; löner, övriga anställningsvillkor, arbetstider och arbetarskydd; transporter och trafik; viss skötsel av statsekonomin, användning av arbetskraften och arbetsplikt; organisering av för- valtningen (bl.a. förvaltningsmyndigheternas geografiska hemvist, handläggningsordning, verksamhetsområden och behörighetsför- hållanden); speciella skyldigheter för institutioner och företag verksamma inom hälsovårdsområdet; upplåtelse av infrastruktur; beslag av varor samt vissa betalningsregler (se BL kapitel 4). Stats- rådet har dessutom rätt att begära att sammanslutningar, stiftelser och enskilda inkommer med upplysningar som behövs för verk- ställigheten av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag och för tillsynen över att de iakttas (BL paragraf 44). Statsråds- beslut, vilka har utfärdats med stöd av en förordning om utökade befogenheter, ska genast föreläggas (BL paragraf 6). Vid undantagsförhållanden kan statsrådet genom förordning föreskriva att kommunalval skall uppskjutas eller tills vidare och att kommunfullmäktige är beslutföra då över hälften av medlemmarna är närvarande (BL paragraf 29). Om kommunalval har uppskjutits fortsätter mandatperioderna tills nya val har för- rättats. Har valen uppskjutits, skall nya val förrättas så snart som möjligt som statsrådet bestämmer (BL paragraf 47). Kommunfullmäktiges beslutanderätt i vissa ärenden kan också överföras på kommunstyrelsen, kommunstyrelsens beslutanderätt kan i andra ärenden överföras på kommundirektören och en nämnds beslutanderätt i vissa ärenden kan överföras på dess ord- förande (BL paragraf 29). Undantagsförhållanden innebär således att den finska reger- ingen, med viss parlamentarisk kontroll, kan göra mycket genom- gripande förändringar i infrastruktur, förvaltning, lokala självstyrelse och ekonomiska system. Lagen om försvarstillstånd innehåller ytterligare regler om ekonomisk verksamhet som främst syftar till att säkerställa försvarsmaktens och de civilas försörjning i krig (produktionsplikt, ytterligare arbetsplikt, beslag av egendom som ägs av fientlig stats medborgare, överlåtande av krigsförnöden- heter, livsmedel, bränsle, fartyg, luftfartyg, motorfordon, arbets- maskiner och anordningar till försvarsmakten m.m., se LF kap. 3). Dessutom finns stadganden om potentiella landsförrädare, inskränk- ningar i organisations-, press- och mötesfriheten, för mörkläggning, tystnadsplikt och beslag av vapen (se LF kap. 2). Reformen av beredskapslagstiftningen kommer att innebära att definitionen av undantagsförhållanden utökas till att omfatta begreppet pandemi, som kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka.12 Beslut om utökade befogenheter vid undantagsför- hållanden kommer att fattas genom statsrådets förordning. Presi- dentens roll blir en annan: att i samverkan med statsrådet konsta- tera att undantagsförhållanden råder innan utfärdandet av förord- ning om utökade befogenheter. Dessutom kommer reglerna om befogenheter att noggrannare preciseras och avgränsas i den nya lagen.13 Regeringen och ministerierna har lednings- övervaknings- och koordinationsansvar för förberedelser för undantagsförhållanden (BL paragraf 40). Regeringen har det övergripande ansvaret, medan ministerierna har fackansvar, beroende på krisens art. Vid vissa typer av kriser har ett ministerium, såsom t.ex. försvarsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet eller kommunikationsministeriet 13Beredskapslagskommissionens betänkande opt cit. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik ledningsansvar.14 spelar en viktig roll, då det är ansvarigt för befolkningsskydd, upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, upprätthållande av gränssäkerheten, uppdatering av lägenhetsbilden av den inre säkerheten, räddningsväsendet samt civil krishantering. Det har också planeringsansvar för storolyckor och naturkatastrofer, terrorism samt organiserad och annan allvar- lig brottslighet, hot som är förknippade med befolkningsrörelser samt politiska, ekonomiska och militära påtryckningar.15 Inrikes- ministeriet har likaledes en central roll vid undantagsförhållanden.16 På regeringsnivå finns ett utrikes- och säkerhetspolitiskt ministerutskott med statsministern som ordförande och övriga ledamöter som följer: utrikesministern; försvarsministern; en minister som förordnats av statsrådet att behandla ärenden som hör till utrikesministeriets ansvarsområde och högst fyra andra mini- strar som statsrådet förordnar. Dessutom kan andra ministrar och speciellt inrikesministern delta när frågor som har samband med deras ansvarsområde behandlas.17 Det är också mycket vanligt att presidenten deltar.18 I utrikes- och säkerhetspolitiska utskottet behandlas viktiga ärenden som gäller utrikes- och säkerhetspoli- tiken, relationer till främmande makter, totalförsvaret, frågor som rör den inre säkerheten i anslutning till rela- tioner med främmande makter samt samordningen av sådana ärenden.19 På (hög) tjänstemannanivå finns säkerhets- och försvarskom- mittén som bistår försvarsministeriet och utrikes- och säkerhets- politiska utskottet i frågor som gäller totalförsvaret. Kommittén är baserad vid försvarsministeriet och dess uppgift är bl.a. att analy- sera förändringar i säkerhets- och försvarspolitiska ställ- ning och bedöma konsekvenserna för totalförsvarets organisation och att samordna beredningen av ärenden som hänför sig till 14E-mailkorrespondens med , Lagstiftningssekreterare, , , , Ansvarsfördelningen och Krisledning i Strategi för tryggande av samhällets vitala funktioner Tryggande av samhällets vitala funktioner 71?opendocument Åtgärder för att genomföra strategin för tryggande av samhällets vitala funktioner ?opendocument 17Reglemente för statsrådet /262, paragraf 25 18E-mailkorrespondens med , Lagstiftningssekreterare, , , . 19Reglemente för statsrådet /262, paragraf 25 opt. totalförsvaret.20 Dessutom finns som permanent samarbetsorgan mellan ministerierna, det s.k. beredskapschefsmötet.21 Beredskapslagen och lagen om försvarstillstånd har aldrig använts.22 , Inre säkerhet 22c372ad037e66f7c2256fab008330b3?OpenDocument Reglemente för statsrådet /262, paragraf 25 Strategi för tryggande av samhällets vitala funktioner Tack till , Lagstiftningssekreterare, , för hjälp med information och källhänvisningar. 21E-mailkorrespondens med , Lagstiftningssekreterare, , , . 22E-mailkorrespondens med , Lagstiftningssekreterare, , , . Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik Som nämns i kapitel 3 reglerar paragraf 16 i den franska konstitu- tionen extraordinära befogenheter, vilka utgör det mest långtgående nödtillståndet i det franska systemet. Denna paragraf har länge varit kontroversiell i . Sålunda hade två av de tre huvudkandidaterna presidentval (dock ej vinnaren ) dess upphävande som en del av sina valprogram.23 Skälet är att paragrafen på relativt vaga grunder ger i det närmaste total makt åt presidenten. Dessutom har Conseil dEtat (med funk- tioner delvis liknande det svenska lagrådets) i ett beslut klargjort att en proklamation av extraordinära befogenheter inte kan över- klagas eller upphävas.24 Paragraf 36 i den franska konstitutionen reglerar belägrings- tillstånd (se ovan kapitel 3). Mer detaljerade regler om belägrings- tillstånd finns i försvarslagen och diskuteras närmare nedan. Förutom extraordinära befogenheter och belägringstillstånd finns i också undantagstillstånd (état durgence). Till skillnad från de två förstnämnda nödtillstånden regleras undantags- tillstånd över huvud taget inte i konstitutionen. Den franska lagen om undantagstillstånd är – den är således äldre än konsti- tutionen – och tillkom under , men har senare också kommit att användas i andra sammanhang. Lagstiftning och beslutsfattande för de högsta statsorganen Som nämns i kapitel 3 kan extraordinära befogenheter komma i fråga när republikens institutioner, oavhängighet, territoriella okränkbarhet eller internationella åtaganden utsätts för ett omedel- bart och allvarligt hot och dess konstitutionella myndigheter och organ ej längre fungerar i vanlig ordning. Det är presidenten själv som beslutar om ett sådant hot föreligger; det är också han eller hon som beslutar hur länge sådana åtgärder ska förbli i kraft.