sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — Experten har deltagit i dessa möten, men även utredningens sekreterare och experterna har deltagit vid några möten i kommittén. Övriga nordiska länder Experterna och har deltagit i ett möte med övriga nordiska länder för att avhandla frågor med anledning av AV-direktivet. Vi har under hand också haft vissa kontakter med företrädare för berörda departement i och när det gäller genomförandet av AV-direktivet. 1.3 Frågor som vi inte har behandlat 1.3.1 Radio- och analyserade i både betänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) och betänkandet Tillgänglighet, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor (SOU 2006:51) konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konvention om gränsöverskridande television (). Utredningen lämnade förslag till ändringar i lagstiftningen som den bedömde som nödvändiga för att skulle kunna ratificera konventionen. beslutades av 1989. undertecknade konventionen men har ännu inte ratificerat 126 SOU 2008:116 Uppdraget och dess genomförande den. Konventionen innehåller regler för programinnehållet i TVsändningar i allmänhet, för annonssändningar och för sponsring av program. med utarbetades TVdirektivet. I propositionen Satellitsändningar av TV-program (prop. 1992/93:75) föreslog regeringen att de svenska reglerna i första hand skulle anpassas efter TV-direktivet och att beslut om ratifikation av skulle anstå till dess att klarhet nåtts om ansvarsbestämmelserna. För att anpassa till TV-direktivet utarbetades ett tilläggsprotokoll till inom . Tilläggsprotokollet öppnades för godkännande och trädde i kraft . Genom tilläggsprotokollet anpassades bland annat bestämmelser om ansvarigt land till TV-direktivets reglering och de båda rättsakterna har kommit att i stora delar överensstämma med varandra. Genom antagande av AV-direktivet har det på nytt uppstått en diskrepans mellan bestämmelser och bestämmelserna i . Inom pågår därför ett arbete med att revidera för att anpassa denna till de ändringar som AV-direktivet föranleder. Vi har därför valt att inte behandla de frågor i Radio- och betänkanden som rör en anpassning av den svenska lagstiftningen till konventionen. 1.3.2 Vidaresändningsplikt för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster Radio- och uppmärksammade i betänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) att regleringen av vidaresändningsplikten för sökbar textTV och tilläggstjänster var oklar. Utredningen föreslog att rättsläget skulle tydliggöras genom att det på det sätt utredningen tidigare föreslagit i delbetänkandet Must (SOU 2003:109) uttryckligen skulle anges i lagtexten att även sökbar text-TV och andra tilläggstjänster omfattas av vidaresändningsplikt. Radio- och har genom beslut fått regeringens uppdrag att se över reglerna för vidaresändning i kabelnät i 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen. Verket ska särskilt redovisa: 127 Uppdraget och dess genomförande SOU 2008:116 vilka trådbundna nät som vidaresändningsplikten ska gälla för vem som bör vara ansvarig för vidaresändningsplikten om tilläggstjänster bör omfattas och på vilka villkor hushållen bör kunna få del av programtjänsterna. Radio- och ska redovisa uppdraget . Eftersom Radio- och uppdrag också innefattar de frågor om vidaresändningsplikt som behandlades av Radio- och har vi avstått från att behandla samma frågor. 1.3.3 Utredningen om översyn av villkor för kommersiell radio Utredningen om översyn av kommersiell radio har redovisat resultatet av sitt arbete i betänkandet Kommersiell radio – nya sändningsmöjligheter (SOU 2008:96). Vi har i vårt arbete inte haft någon möjlighet att beakta de bedömningar och förslag som den utredningen har lagt fram. 2 Den svenska lagstiftningen I detta kapitel redovisar vi huvuddragen i den grundläggande svenska lagstiftningen på radio- och TV-området och den lagstiftning i övrigt som berörs av vårt uppdrag. Det gäller först och främst grundlagsregleringen genom yttrandefrihetsgrundlagen. Därefter redogör vi för radio- och TV-lagen. I därpå följande avsnitt redovisar vi också i stora drag innehållet i marknadsföringslagen (2008:486), som trädde i kraft , alkohollagen (1994:1738) och tobakslagen (1993:581). Avslutningsvis redogör vi för lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). 2.1 Yttrandefrihetsgrundlagen Inledning Genom 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Med detta förstås frihet att i tal, skrift eller bild eller på något annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Särskilda bestämmelser om yttrandefriheten i medierna finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Tryckfrihetsförordningen behandlar rätten att yttra sig och sprida information genom framför allt tryckta skrifter. Yttrandefrihetsgrundlagen ger den enskilde rätt att offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt i filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Yttrandefrihetsgrundlagen syftar till att värna yttrandefriheten och det fria informationsflödet gäller om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna 129 Den svenska lagstiftningen SOU 2008:116 som lag i med de ändringar och tillägg som har gjorts genom tilläggsprotokoll. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Konventionen innehåller i artikel 10 regler till skydd för yttrandefriheten. Enligt artikeln ska envar ha rätt till yttrandefrihet. Rätten innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Det anges i artikeln att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter får de underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Grundlagsskyddet Yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft och är vår yngsta grundlag. Den tillkom efter förebild av tryckfrihetsförordningen och bygger på samma grundläggande principer nämligen etableringsfrihet, förbud mot censur och liknande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning med juryprövning. Medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen Yttrandefrihetsgrundlagen skyddar bara yttranden som framförs i vissa medier. Skyddet gäller sålunda inte yttranden i allmänhet. Grundlagsregler om skydd för friheten att yttra sig i andra former finns, bortsett från tryckfrihetsförordningen, i regeringsformen. Yttrandefrihetsgrundlagen skyddar yttrandefriheten mot angrepp i första hand från det allmänna och sätter upp gränser för vilka inskränkningar som kan göras med stöd av lag. Yttrandefrihetsgrundlagen omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar. Med liknande överföringar avses andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektro130 SOU 2008:116 Den svenska lagstiftningen magnetiska vågor, exempelvis överföringar av databaslagrad information. Som en samlingsbeteckning på program i ljudradio, program i television och innehåll i sådana andra sändningar används i yttrandefrihetsgrundlagen ordet radioprogram. Grundlagen omfattar också filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Yttrandefrihetsgrundlagen skyddar användningen av dessa medier för att offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Detta betyder att det inte är all användning av de grundlagsskyddade medierna som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Tillämpningsområde för yttrandefrihetsgrundlagen Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. Detta framgår av 1 kap. 6 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Med kravet att sändningen ska vara riktad till allmänheten menas att sändningen ska vara riktad till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Traditionella ljudradio- och TV-sändningar faller in under denna regel. Bestämmelsen är tillämplig oavsett om sändningen är avsedd att tas emot i eller utomlands. Beträffande radioprogram som är avsedda att tas emot i utlandet finns det enligt yttrandefrihetsgrundlagen möjlighet att i lag göra undantag från grundlagens bestämmelser (1 kap. 6 § tredje stycket). För att andra överföringar från en databas än de som avses i 1 kap. 6 § ska omfattas av grundlagsskyddet krävs bland annat följande enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 §. Innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Den som driver verksamheten är antingen en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för ett radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihets131 Den svenska lagstiftningen SOU 2008:116 förordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå, eller att den som driver verksamheten har utgivningsbevis för den. En annan förutsättning är att tillhandahållandet sker på särskild begäran. Med det menas att överföringen startas av mottagaren. Yttrandefrihetsgrundlagen är i första hand tillämplig på radioprogram som utgår från . Vid sändning av sådana program gäller samtliga regler i grundlagen. Satellitsändningar anses utgå från , om upplänkningen äger rum från svenskt jurisdiktionsområde eller från utlandet efter programtransport från genom tråd eller radiolänk. Sändningen bör också efter omständigheterna kunna anses ha utgått från , om programtransporten avser ett färdiginspelat program i form av en upptagning som inte är avsedd för mångfaldigande eller annars för spridning i annan form än genom upplänkningen och den efterföljande utsändningen (prop. 1990/91:64 s. 110). Yttrandefrihetsgrundlagen är i vissa delar också tillämplig på samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som avses i 1 kap. 6 § och som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från (1 kap. 7 §). För sådana program gäller bland annat censurförbudet, förbudet mot ingripanden utan stöd i grundlagen och rätten att sända radioprogram i tråd. Däremot gäller inte ensamansvaret. För radioprogram som sänds från sändare utanför och inte och oförändrat vidaresänds här, t.ex. program som sänds från direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller bara meddelar- och anskaffarfriheten liksom rätten till anonymitet (10 kap. 2 §). För att utgivningsbevis ska meddelas för en databas krävs enligt 1 kap. 9 § att överföringen ska utgå från . För andra överföringar enligt databasregeln finns det inte något sådant uttryckligt krav i yttrandefrihetsgrundlagen. Beträffande dessa överföringar har i rättsfallet NJA 2001 s. 445, som gällde tillhandahållande av information via Internet från redaktionen för en svensk tryckt skrift genom en server i , tagit ställning till vad som krävs för att en sådan överföring ska falla under yttrandefrihetsgrundlagen i dess helhet. Att sändningen sker från en server utanför har enligt inte någon avgörande betydelse. Däremot måste det finnas en anknytning till , t.ex. att den som tillhandahåller informationen i databasen är en redaktion för en tryckt skrift som omfattas av 132 SOU 2008:116 Den svenska lagstiftningen tryckfrihetsförordningen eller en redaktion för ett radioprogram som sänds från . Av betydelse är också om sändande företag har sin verksamhet i och om materialet är avsett för den svenska publiken. I vissa fall kan den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen innebära att ett radioprogram ska betraktas som en bilaga till en periodisk skrift och att tryckfrihetsförordningens regler blir tillämpliga. Det gäller om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram, om det återger innehållet i skriften oförändrat och anger hur innehållet har disponerats. Regeln tar främst sikte på taltidningar (SOU 2006:96 s. 55). har i NJA 2003 s. 31 konstaterat att bilageregeln inte omfattar ett tillhandahållande som faller in under databasregeln. Vissa grundläggande principer i grundlagsskyddet Som nämnts tidigare bygger yttrandefrihetsgrundlagen på samma grundläggande principer som bär upp tryckfrihetsförordningen, bland annat etableringsfriheten, förbudet mot censur och liknande åtgärder, ensamansvaret med meddelarskydd och en särskild brottskatalog. Etableringsfriheten innebär att det är tillåtet för var och en att sända radioprogram genom tråd. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp och rätten att driva verksamheten påverkas inte av konkurs eller näringsförbud. När det gäller sändning av radioprogram genom etern är begränsningen av etableringsfriheten tillåten. Anledningen till det är att det frekvensutrymme som kan användas för sändningarna är begränsat. Förbudet mot censur innebär att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av myndigheter eller andra allmänna organ (1 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen). Undantag görs dock bland annat för rörliga bilder i filmer som ska visas offentligt. Huvudregeln är således att all eventuell granskning av radio- och TV-program ska ske i efterhand. Förbudet mot hindrande åtgärder i samma bestämmelse innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i ett medium som avses i yttrandefrihetsgrundlagen, hindra framställningen och spridningen på annat sätt än vad som är medgivet i yttrandefrihetsgrundlagen. Den svenska lagstiftningen SOU 2008:116 får inte heller utan stöd i grundlagen, på grund av innehållet i en framställning, förbjuda eller hindra innehav eller användning av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radiosändningar eller uppfatta innehållet i filmer och ljudupptagningar. Eftersom förbudet mot hindrande åtgärder gäller åtgärder som föranleds av yttrandets innehåll omfattar det inte ingripanden som sker med hänsyn till rena ordningsskäl. Ensamansvaret innebär att bara en person är straffrättsligt ansvarig för innehållet i en av yttrandefrihetsgrundlagen skyddad sändning (6 kap. 1 §). Ansvarighetsreglerna i yttrandefrihetsgrundlagen är utformade med förebild i det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för periodiska tidskrifter. Ansvaret ska enligt yttrandefrihetsgrundlagen bäras av en utgivare. Utgivaren ska ha befogenhet att bestämma över programmets innehåll så att inget införs mot hans eller hennes vilja (4 kap. 3 §). Meddelarskyddet omfattar meddelar- och anskaffarfrihet, rätt till anonymitet och efterforskningsförbud och innebär i huvudsak följande. Upphovsmannen till ett radioprogram är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i ett sådant program eller den som har lämnat en uppgift för offentliggörande. De som tar del av tillkomsten eller spridningen av något som är avsett att ingå i ett radioprogram har tystnadsplikt och får således inte röja sina källor. Efterforskningsförbudet innebär att det allmänna inte heller får efterforska anonyma upphovsmän eller meddelare såvida detta inte är möjligt med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen. Yttrandefrihetsgrundlagen innehåller en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott när de begås i en i yttrandefrihetsgrundlagen skyddad framställning och är straffbara enligt lag. Innehållet i ett yttrande som framförs i ett grundlagsskyddat medium kan bara beivras när det innehåller ett sådant brott som uppräknas i brottskatalogen (ett yttrandefrihetsbrott). Hets mot folkgrupp och olaga våldsskildring är exempel på sådana brott när de begås i sådana medier som omfattas av grundlagen. Innehåller yttrandet ett annat brott kan det inte beivras. Ett beivrande enligt vanlig lag kan dock ske om innehållet i yttrandet faller utanför grundlagens tillämpningsområde. SOU 2008:116 Den svenska lagstiftningen Tillåtna begränsningar av yttrandefriheten Yttrandefriheten får i viss utsträckning inskränkas genom lag. Enligt 1 kap. 12 § yttrandefrihetsgrundlagen kan det meddelas föreskrifter med bland annat förbud mot kommersiell reklam i radioprogram. Det får också ställas upp villkor för sådan reklam. Vidare får det i lag ges föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten. När det gäller möjligheten att i övrigt meddela föreskrifter eller villkor om innehållet i radioprogram skiljer yttrandefrihetsgrundlagen på trådsändningar och andra sändningar. Trådsändningar För sändningar av radioprogram genom tråd råder enligt 3 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen i princip full etableringsfrihet, vilket innebär att det inte får krävas tillstånd för sändning. Rätten att sända genom tråd får bara begränsas i den omfattning som framgår av 3 kap 1 § andra stycket. För det första får det i lag meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Denna s.k. must-carry-princip innebär en skyldighet för nätinnehavaren att tillåta utrymme i nätet för dels vissa sändningar som sker med tillstånd av regeringen, t.ex. AB:s sändningar, dels från lokala kabelsändarföretag. Vidare tillåts lagstiftning om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Överföringarna kan avse både privat innehåll och sådant massmedialt innehåll som regleras i yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelsen möjliggör föreskrifter i vanlig lag om tillträde till och s.k. samtrafik mellan kommunikationsnät. Den tredje punkten i 3 kap. 1 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen tillåter lagstiftning som tillförsäkrar mottagarkretsen ett inflytande över programvalet, t.ex. regler om skyldighet för en nätinnehavare att höra mottagarkretsen om dess önskemål om vilka program som ska förmedlas. Den svenska lagstiftningen SOU 2008:116 Slutligen är det tillåtet med lagstiftning i fråga om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Det handlar om sådana programkanaler som har inriktat sitt utbud på våldsskildringar, pornografi eller rasistiska program (prop. 1990/91:64 s. 115 f.). Andra sändningar än trådsändningar När det gäller sändning av radioprogram som sker på något annat sätt än genom tråd är det enligt 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen tillåtet att i lag meddela föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Det råder inte full etableringsfrihet för trådlösa radiosändningar. Av tekniska skäl har det ansetts nödvändigt att reglera användningen av det begränsade sändningsutrymme som finns i etern (prop. 1990/91:64 s. 79). Grundlagen innehåller emellertid en bestämmelse enligt vilken det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet. Bestämmelsen uttrycker en principiell målsättning för såväl normgivning som beslut i enskilda fall (3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen). Vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen anförde departementschefen att ordet villkor inbegriper ett sådant system med avtal mellan staten och tillståndshavarna som då gällde. Vidare uttalades att i de fall då ett programföretag som sänder genom etern är bundet av avtal rörande programverksamheten bör avtalets villkor givetvis gälla även i den mån programutsändningen till någon del sker genom trådsändning (a. prop. s. 116). har konstruktionen med avtal mellan regeringen och programföretagen ersatts av ett system där programföretagens tillstånd att sända radioprogram får förenas med villkor på det sätt som regleras i radio- och TV-lagen. Regeringsformens tillämpning på begränsningar i sändningsrätten Enligt 3 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen gäller vad som i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § regeringsformen föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i fråga om de 136 SOU 2008:116 Den svenska lagstiftningen begränsningar som får göras i sändningsrätten enligt 3 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen. Av 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen framgår att sådana begränsningar bara får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att en begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begränsningen får vidare inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen får en begränsning inte göras endast på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § regeringsformen får yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar ske bara om särskilt viktiga skäl föranleder det. Redaktionellt oberoende I 3 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen föreskrivs att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Bestämmelsen är avsedd att dels skydda programföretag som sänder med stöd av tillstånd i förhållande till tillståndsgivaren, dels värna om programföretagets oberoende gentemot andra, t.ex. annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117). Innebörden av bestämmelsen är att det allmänna inte får ställa några krav på innehållet i vad som ska sändas annat än i konstitutionellt tillåtna formerTPF 1 FPT. Det innebär i sin tur att krav på innehållet bara kan ställas genom lag eller sådana villkor för tillstånd som får förekomma. Domstolsprövning Av 3 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen framgår att frågor om rätt att sända radioprogram ska kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare. Om saken gäller en fråga om TP 1 PT m.fl. Yttrandefrihetsgrundlagen, tredje upplagan, s. 53 137 Den svenska lagstiftningen SOU 2008:116 ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten ska frågan dock, med undantag för överträdelser av villkor eller föreskrifter i fråga om reklam och andra annonser, prövas av domstol under medverkan av jury. Tillsyn Enligt 7 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen får det i lag föreskrivas att en nämnd ska granska om radioprogram som har sänts på annat sätt än genom tråd står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna.