sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — Denna ordning inför beredningen av svar har uppenbara fördelar men rymmer vissa risker. Den granskning som görs i Statsrådsberedningen av det underlag som överlämnas från departement kan karaktäriseras som formell och politisk. Den syftar till att upprätthålla en viss nivå på kvali- teten i svaren – rena formkrav, att alla frågor från konstitutions- utskottet har besvarats och så vidare – och att garantera enhetlighet i svar. Någon djupare granskning i sak görs dock inte. Någon betydelse i den process som har granskats här har det sannolikt också haft att en viktig uppgiftslämnare har varit Förvaltningsavdelningen som inte har ställning av departement och där chefen inte involverats. Formellt har principen om en förankring av svaren till konsti- tutionsutskottet hos berörda departement respekterats i och med att dessa har involverats. Vad som har lett till fel är att diskussionen mellan olika uppgiftslämnare och dem som i Statsrådsberedningen har ansvarat för svaren till inte har varit tillräckligt ingående och att någon dialog i sak därför inte har kunnat bidra till att kvalitetssäkra svaren. Det bör understrykas att bidrog till problemen för att leverera svar av hög kvalitet genom sina krav på i vissa fall mycket korta svarstider. IT-relaterade frågor i en konstitutionell granskning En särskilt komplicerande faktor i gransk- ning av regeringens hantering av var den roll som informationstekniken kom att spela. Det rör sig här om tekniskt komplicerade frågor, med åtföljande kommunikationsproblem mellan dem som behärskar tekniken och dem som har att göra de administrativa och juridiska bedömningarna. Kommunikationen mellan IT-enheten och chefsjuristen fungerade mindre väl till följd av dessa kommunikationsproblem. Den rent juridiska bedömningen av bandmaterialets status var komplicerad även för den som hade full information om materialets karaktär och de tekniska förutsättningarna för att extrahera information ur det. Enligt kommissionen handlade man fel när man från inte informerade om bandens existens och status. Man borde ha överlåtit åt utskottet att bedöma om och i så fall vilka ansträngningar som skulle göras för att få ut information. granskning utgör en viktig del av den i grundlagen stadgade kontrollmakten. Det är allvarligt att inte förmådde förse utskottet med korrekt information. Framåtsyftande synpunkter och förslag Krishantering innefattar en efterfas där element som granskning, utvärdering och reformarbete ingår. I ett granskningsarbete måste man söka klarlägga vad som faktiskt har hänt även i vissa detaljer och lägga fram detta så att klarhet nås. Kvarstående oklarheter försvagar kvaliteten hos bedömningar och slutsatser och riskerar därutöver att skapa misstro hos allmänheten. Underlaget för lärandet och den fortsatta utvecklingen av krishanteringsförmågan måste därför förbättras. Kommissionens förslag i dessa delar är att dokumentationsfunktionen i samband med en kris bör utvecklas, att användningen av telefonloggar för krishanteringssyften bör över- vägas och att säkerheten i moderniseras, bland annat vad gäller bevakning, tillträdesrutiner och registrering av närvaro i lokalerna. Händelseförloppet med backupbanden och det som sedan följde är i flera avseenden anmärkningsvärt och oacceptabelt. Det har fått allvarliga konsekvenser och fordrar åtgärder för framtiden. Att elektronisk dokumentation sparades i i syfte att kunna ge belysning åt olika förhållanden i samband med tsunamikatastrofen och det efterföljande förloppet var korrekt och lovvärt. Om vissa uppgifter i materialet sedan hade använts för att lämna svar på särskilt ställda frågor från granskningsorganens, främst sida, hade ökad klarhet vunnits och granskningen kvalitetsmässigt stärkts. intar en särskilt viktig roll inom kontrollmakt. Att utskottet ges tillgång till efterfrågat sakunderlag utgör en grundläggande förutsättning för att kontrollmakten skall kunna utövas på det sätt regeringsformen och konstitutionell praxis förutsätter. Brister i den konstitutionella kontrollen kan skada medborgarnas förtroen- de för det politiska systemet eller med andra ord det demokratiska systemets legitimitet. Som framgått har kommissionen inte funnit att det varit fråga om någon politisk mörkläggning i fråga om bandhanteringen. Det är i stället en i flera avseenden bristfällig förvaltningsmässig – administrativ och rättslig hantering av bandmaterialet inom som är förklaringen till att materialet inte blev känt på de högsta nivåerna inom . Dessa brister har till viss del visat sig vara rent konkreta (bristande dokumentation, bristande informationsöverlämning vid chefsbyte etcetera). Detta har medfört att gällande ansvarsfördel- ning och rutiner inte har följts. har inte i alla avseenden förmått administrera sin komplicerade IT-miljö på ett fullt säkert och transparent sätt. Dialogen mellan tekniker och jurister samt andra tjänstemän med förvaltningsuppgifter har brustit. Rutinerna kring besvarandet av frågor synes inte heller ha varit tillräckligt säkra. Kommissionen kan heller inte frigöra sig från intrycket att det på tjänstemannanivå kan ha funnits en rädsla för att ta tag i en på många sätt svår fråga. Redan de olika rättsliga och tekniska problemen kring en så här omfattande informationsmängd med dess känsliga och viktiga sakinnehåll kan leda till ett sådant mera passivt reaktionsmönster. Svagheter av det här slaget kan leda till att tilltron till en central funktion i förvaltningen men ytterst också legitimiteten för det politiska systemet rubbas. Förutom via en förbättrad process kan kvaliteten på svaren till granskningsorgan höjas genom att tjänstemannarollen i stärks. Uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen och lojalt medverka med sina insatser i en organisation som är politiskt ledd är inte alltid lätt. Frågan är värd ständig uppmärksamhet. Den bör engagera cheferna och ge anledning till utbildningsinsatser. Även den inställning som den politiska ledningen förmedlar är betydelsefull. Även de interna rättsliga och administrativa procedurerna och kontrollfunktionerna har stor betydelse. Det kan inte anses till- fredsställande att det inte i alla fall har gått att få svar på vilka tjänstemän som varit ansvariga för underlaget till svaren till . Underlagspromemorior bör bära författa- rens och gärna uppgiftslämnarens namn för att ansvaret för inne- hållets saklighet skall framstå tydligt. Det grundlagsfästa saklig- hetskravet på förvaltningen innebär inte bara att lämnade uppgifter skall vara korrekta utan också att en adekvat beskrivning skall ges av sakernas tillstånd; väsentliga fakta skall inte ha utelämnats. Både internrevisionen och yttre granskningsorgan som konsti- tutionsutskottet har sin roll i att vidmakthålla etiska krav på tjänstemännen. När det gäller som myndighet har JO och särskilt viktiga tillsynsuppgifter. Informationsbehandling inom inrymmer både strategiska frågor och ledningsuppgifter. Dessa frågor har också direkt politiska dimensioner. Det är därmed inte tillräckligt att se IT-frågorna som ett rent administrativt område där verksamheten leds av förvaltningschefen och står under dennes tillsyn. En fram- tida, förbättrad ledningsstruktur kräver ett starkare politiskt engagemang inom regeringen. En institutionaliserad samverkan mellan de politiska partierna är av stor betydelse för utvecklingen av IT-struktur. Här finns strategiska och långsiktiga frågor, bland annat kring informationshanteringen vid regeringsskiften, som är centrala för det parlamentariska systemet. Kommissionen före- slår i det sammanhanget också att företrädare för den avgångna regeringen ges insyn i den fortsatta hanteringen av backupbanden inom . Vidare bör bidra till kvalitetssäkringen i utveck- lingsarbetet och förvaltningen av systemet genom att granska IT-administration. Därvid finns goda utgångs- punkter i den metodik som tillämpat på ett antal myndigheter. Utredningen av de rättsliga förhållandena kring databanden visar på en rad problem i den rättsliga regleringen både på grundlagsnivå och i övrigt. Lagstiftningen är inte anpassad till de nya tillämp- ningar som den snabba teknikutvecklingen för med sig. Någon slutlig ståndpunkt i fråga om bandens rättsliga status har kom- missionen inte för sitt arbete funnit behov av att presentera. Det synes finnas ett klart behov av fortsatt reformarbete kring den lagtekniska utformningen av offentlighetsprincipen och 2 kap. tryckfrihetsförordningen. 1 Bakgrund och uppdrag Efter tsunamikatastrofen genomfördes flera utredningar i . katastrofkommissions betänkande och – granskning och förslag1 följdes av gransk- ning av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen2 och ett beslut av ombudsmän () i initiativärende mot statssekreteraren i Statsrådsberedningen . I detta inledande avsnitt presenteras i korthet resultaten av dessa utredningar och något om deras arbetssätt. Några frågor fick inte sina svar genom dessa utredningar. Dessa ännu öppna frågor har utgjort utgångspunkten för genomförandet av den bandgranskning som gjort inom enligt det uppdrag som regeringen beslutade om . Beslutet har tagits in som bilaga 1. Resultaten av granskarens arbete redovisas i detta betänkande i den utsträckning det har varit av betydelse i kommissionens återupptagna arbete. Regeringen beslöt nämligen att återinkalla katastrofkom- mission. Direktiven har tagits in som bilaga 2. Granskarens avgränsning av sitt arbete har utgjort en av utgångspunkterna också för kommissionen i det nu återupptagna arbete som redovisas i detta betänkande. Vidare tas här i kapitel 1 upp ytterligare ett par sakförhållanden som haft betydelse för både granskaren och kommissionen i deras arbete. 2005/06:KU8. 3JO:s beslut ; dnr 1140-2006. Beslutet går att läsa på . Kommissionen identifierade i sitt tidigare betänkande vissa brister och angav den grundläggande bristen i statsförvaltningen vara att saknade en organisation för att hantera allvarliga kriser. Utvecklingen präglades enligt kommissionen också av avsaknaden av en jour- och lednings- organisation på chefsnivå. Bristen på en fungerande organisation för krishantering förklarade åtskilliga tillkortakommanden hos och dess departement, utrikesförvaltningen och myndigheterna. Det gällde den sena uppfattningen av katastrofens natur och omfattning, svårigheterna att samla information, sam- ordna analys och identifiera relevanta åtgärder både inom och i samspelet mellan departement och myndig- heter, liksom problemen med att verkställa åtgärder på ett effektivt sätt. Några beslut av betydelse i frågor som rörde krisledningen i inledningsskedet fattades inte av regeringen, som då inte heller sammankallades. I stället förlitade man sig på att det för krisled- ningen var tillräckligt med åtgärder inom den normala ordningen för och utrikesförvaltningen, kompletterad med tillfälliga statssekreterar- och statsrådsgrupper. Ledningsförhållan- dena i umgänget mellan departementen var under denna kris oklara. Kommissionen menade att en tillfällig organisation byggd på en vag princip om ledande departement är helt otillräcklig för att hantera kriser av större omfattning. Kommissionen bedömde att departementens jourberedskap var otillräcklig och tog särskilt upp problemen inom Utrikesdeparte- mentet. Det angavs att larmfunktionen inom Försvarsdepartemen- tet fungerade tack vare initiativ av , en tjänsteman med underrättelse- och beredskapsuppgifter inom departementet, som tidigt på annandagens morgon sände ut meddelanden till mottagare inom departementet och övriga . Kommissionen gjorde slutligen en sammanfattande diagnos och fördelning av ansvaret samt föreslog åtgärder för att förbättra krishanteringen. Under arbetet tillämpade kommissionen metoden att samla in grundinformation genom en inledande enkät. Sedan enkäten besvarats med redogörelser och underlagsmaterial, kom- pletterades denna med omfattande utfrågningar och ytterligare 4 I fråga om resultaten av kommissionens arbete hänvisas här till betänkandet SOU 2005:104, Huvudrapport, och särskilt till dess sammanfattning, s. 11 36. I huvudsak ansåg sig kommissionen sedan ha fått den information som behövdes för att slutföra arbetet. Två oklarheter bör dock här nämnas. I betänkandet redovisades statssekreterarens i Statsrådsbered- ningen uppgift att han läste e- posten och bland annat fann morgonrapporteringen från Försvars- departementet5 samt att han tog kontakt med statsminister . Kommissionen hade i sitt utredningsarbete sökt få tillgång till sändlistan enligt vilken ett av Brittners e-postmeddelanden sänts ut, eftersom namn fattades på den skärmdump som tillhandhölls. Kommissionen fick dock utgå från uppgifter om att utskicket skett enligt en standardsändlista som omfattade . Vid kommissionens utfrågningar av respek- tive kabinettssekreteraren lämnades motstridiga uppgifter om huruvida det förekommit telefonsamtal mellan och under annandagen 2004. Kommissionen konstaterade att uppgift stod mot uppgift och kunde alltså inte lägga något eget ställningstagande i fråga om kontakterna dem emellan till grund för sin fortsatta analys.6 En särskild fråga om kommissionens arbetssätt i utrednings- arbetet som bör kommenteras gäller i vilken mån kommissionen då tog del av elektroniskt utredningsmaterial. När kommissionen begärde redogörelser för händelser för- klarades att beskrivningen önskades kompletterad med protokoll, e-postmeddelanden eller liknande. Visst sådant material redovisa- des också av myndigheterna. Detta lät kommissionen arkivera som allmänna handlingar. Det finns nu i . I det egentliga utredningsarbetet ägde det inte rum någon granskning av loggutskrifter eller loggfiler i elektronisk form eller datorer under kommissionens arbete. En närmare redogörelse om detta och om några inledande åtgärder lämnas i bilaga 3. Kom- missionen valde i stället att arbetet skulle genomföras enligt de traditionella principer som redovisades i avsnitt 1.3.4 i betänkan- det.7 På en punkt, i fråga om mail , kom dock senare en sändlista att efterfrågas av 5Härmed måste avses meddelande eftersom något annat meddelande inte hade skickats ut från Försvarsdepartementet . 6A.a., s. 146. 7A.a., s. 43 f. Vidare önskade kommissionen att denna lista skulle återskapas, något som besvarades med att en sådan lista av tekniska skäl inte hade kunnat tas fram av IT-enheten.8 Frågor om inpasseringsloggar aktualiserades inte alls i kom- missionens arbete. Kommissionen fann heller inte grund att söka klarlägga förhållanden genom telefonloggar. Det senare bedömdes inte som möjligt, varken praktiskt eller rättsligt. Kommissionens informationsbehov ansågs sammanfattningsvis inte motivera så ingripande former för materialinsamling som en genomgång och analys av elektroniska loggar och liknande skulle ha inneburit. Den rättsliga bakgrunden till detta restriktiva ställ- ningstagande redovisas i det följande i kapitel 2. I betänkande redovisas utskottets ställ- ningstagande till frågan om regeringens och beredskap före katastrofen, regeringens handlande i anledning av katastrofen och statsrådens ansvar.9 Utskottet konstaterade sam- manfattningsvis brister i såväl krisberedskap som regeringens och enskilda statsråds handlande i anledning av flodvågskatastrofen. Utskottet behandlade hur statsminister och andra statsråd informerades om naturkatastrofen. Utskottet anförde bland annat: Informationen som och tog del av under annandagen var i sig kanske inte sådan att de borde insett att så många svenskar kunde ha drabbats så hårt, och att det kunde komma att krävas extraordinära statliga insatser i form av sjukvårdsteam, evakueringshjälp etc. Vidare måste de kunna räkna med att med- arbetare inom regeringen och kontaktar dem i takt med att nya, oroväckande uppgifter om katastrofens omfattning inkommer till . Emellertid stannade sådan viktig information på lägre nivåer i . Utskottet konstaterade sedan avslutningsvis i detta avsnitt att det när flodvågskatastrofen inträffade fanns brister i den departements- övergripande förmågan för underrättelser och information10. 8Lennart Brittners svar till kommissionen . 2005/06:KU8, Del 1, s. 191 209. 10A.a., s. 199. Utskottet uttalade sig också om inledandet av det akuta kris- arbetet och olika insatser. Utskottet redogjorde för hur de första rapporterna om att en stor naturkatastrof hade inträffat och att svenskar fanns bland dem som drabbats under nådde . Utskottet anförde vidare. Ett allmänt konstaterande från utskottets sida är att inledandet av det akuta krisarbetet dröjde mer än acceptabelt. Det grundläggande problemet därvidlag var att viktiga uppgifter och slutsatser om vad som kunde ha hänt inte fördes vidare till den högsta ledningen i departementen utan stannade på lägre nivå i organisationen. Som framgått var det inte så att oroväckande signaler från linjen saknades tidigt i krisskeendet, tvärtom. Med en särskild funktion i för analys och spridning av information skulle förmodligen det akuta krisarbetet ha kommit i gång snabbare. När det gäller statsrådens ansvar uttalade utskottet bland annat följande: Utskottet menar också att , mot bakgrund av innehållet i den information han ändå erhöll från medarbetare och via nyhets- medier , mer aktivt borde ha sökt information för att hålla sig ajour med händelseutvecklingen.12 I granskningsärendet använde sig utskottet av sedvanliga gransk- ningsmetoder, att begära in handlingar, redogörelser och upplys- ningar på av utskottet ställda frågor samt att hålla utfrågningar där ledamöterna frågade ut statsråd och tjänstemän.13 Här skall endast nämnas att utskottet i detta ärende kom att av efterfråga också uppgifter ur elektroniskt material i och att information också begärdes om in- och utpassering i , om sändlistan till e-postmeddelande och om inloggning på dator. En närmare redo- görelse för vad efterfrågade hos , vilka svar som gav på dessa frågor och vilka brister i svaren som därvid förekom finns i kapitel 7. Beträffande de svar som lämnades skall här en enda sak framhållas. svarade att e-postloggar hade gallrats. 11A.a., s. 199. 12A.a., s. 206. 132005/06:KU8, Del 2 Utredningsmaterial och Del 3 Utfrågningar. I JO:s beslut behandlades två frågor, dels om det förekom telefonsamtal mellan och under annandagen 2004, dels om befann sig på under . erbjöd sig att för JO visa upp sina anteckningar om telefonsamtal under annandagen14 och överlämna- de till JO tre e-postmeddelanden mellan och honom i frågan om förekomsten av telefonsamtal. JO granskade också datorbaserade dokumentation över inpassering och konstaterade att det i systemet inte fanns någon uppgift om att med användande av inpasseringskort besökt på annandagen. JO antecknade härvid också att inpassering kunnat ske på annat sätt. Någon slutlig klarhet i dessa frågor nådde inte JO i sin under- sökning. JO konstaterade dock att de förklaringar lämnat rörande telefonsamtalen inte var övertygande. JO behandla- de också underlåtenhet att svara på kommissionens särskilda fråga till honom om telefonsamtal under annandagen. I beslutet lämnades också en redogörelse för vad som gäller i fråga om upplysningsskyldigheten för en tjänsteman i JO:s utred- ningsarbete och om grunderna för kommissioners inhämtande av uppgifter från myndigheter och tjänstemän. Sedan avslutat sin granskning har ytterligare fyra granskningsanmälningar inkommit till ut- skottet. Den första förelåg redan innan granskningsuppdraget beslutades . Den gjordes av () och lämnades in . Där anfördes bland annat: Tre självständiga, granskande och kontrollerande organ har på olika sätt sökt klarlägga hela eller delar av händelseförloppet den 26 decem- ber 2004. Alla har i detta syfte sökt uppgifter från statssekreterare , regeringens ledande tjänsteman och statsministerns närmaste man. Uppgifterna gäller inte privatlivet utan åtgärder vid- tagna i tjänsten och är således officiella uppgifter från och Statsrådsberedningen, vars chef rimligen måste ha ett 14 Detta framgår av aktbilaga 47 i JO:s akt i ärendet; dnr 1140-2006. yttersta ansvar för att säkra att dessa är eller blir korrekta. Av vad som framkommit är något svar felaktigt eller vilseledande. Utifrån de uppgifter som föreligger inom borde det ha varit möjligt för statsministern att vidta åtgärder för att säkerställa fakta. Ytterst är det ju inte statsministern eller stats- sekreteraren, utan de kontrollerande organen som sedan har att bedöma vilken betydelse dessa uppgifter har för de slutsatser som dras. bör granska statsministerns agerande i denna fråga och hans ansvar för att klarlägga uppgifter som lämnas från och då särskilt från Statsrådsberedningen. Den andra anmälningen är av () och lämnades in , det vill säga då gransknings- uppdraget pågick men frågan om kommissionens återinkallande ännu inte aktualiserats. erinrade om svar på frågor om ett visst e-postmeddelande genererat loggar. I svaret sades att loggarna hade gallrats. Enligt aktuella medieuppgifter finns en back-up på e-posttrafiken i . E-posttrafiken under finns alltså i så fall bevarad. I ovan refererad skrivelse från Statsrådsberedningen hävdas att loggarna raderats. Utskottet bör därför granska om regeringen lämnat felaktiga uppgifter till utskottet och i så fall bör det klargöras vem som har ansvaret för att dessa uppgifter lämnades. Den tredje anmälningen är av (). Den kom in till , eller då granskningsuppdraget pågick men frågan om kommissionens återinkallande ännu inte aktualiserats. Den avser (den nuvarande) regeringens hantering av banden. I anmälan erinras om att banden, om de avser mailtrafik rörande , enligt tidigare beslut var sekretessbelagda. Trafiken kunde också innehålla uppgifter som skyddades av bestämmelserna om meddelarfrihet. Ansvaret för förvarat material föll enligt ytterst under stats- ministern. Det borde belysas hur kartläggningen av banden gått till och om detta kunde ge någon förklaring till uppgiften 152 band. Vidare borde granskas vilka åtgärder statsministern vidtog för att säkerställa att hanteringen av banden inte riskerade inkräkta på den grundlagsskyddade meddelarfriheten. Anmälaren ville att utskottet granskade regeringens och enskilda statsråds hantering av de band som hittades i källaren på fram till dess de överlämnades till granskaren. Den fjärde anmälningen gavs in av och (båda fp) , eller efter den tidpunkt då frågan om kommissionens återinkallande aktualiserats. Där an- fördes bland annat: Under både kommissionens och utskottets granskning fick frågan om statssekreteraren förehavanden under den 26 decem- ber stort utrymme. Enligt hans egna uppgifter skulle han ha varit på sin arbetsplats i och även fungerat som länk mellan statsministern och det övriga . Efter att band med lagrade uppgifter om datatrafik från tiden för flodvågs- katastrofen nu upphittats i har uppgifter om var han befann sig ånyo satts i fråga. Anmälarna menade att det fanns en inte försumbar risk att det betänkande som justerade vilade på delvis oriktiga uppgifter och ville därför anmäla saken för förnyad granskning. Granskningsärendena i anledning av de fyra nämnda anmäl- ningarna har bordlagts av konstitutionsutskottet.15 1.1.5Begäran att få ut banden som allmän handling begärde en journalist under hand hos att få ut en samling backupband såsom allmänna handlingar. Journalisten anvisade själv den plats inom där banden skulle vara förvarade. , , gjorde han till Förvaltningsavdelningen en formell framställning i saken med stöd av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten för medborgarna att ta del av allmänna handlingar hos myndigheterna (offentlighets- principen). 1.1.6Läget när granskningen av banden beslutades och inleddes Efter de tre utredningarna och den första nämnda anmälningen till fanns alltså vissa frågor som det dittills gjorda arbetet inte gett svar på. 15 , utskottssammanträde /07:13, , §§ 5 och 6. Till dessa frågor kan läggas att det redan före beslutet om ett uppdrag att granska banden var känt hos massmedia att dessa band existerade.