sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — FSA svarar för övergripande frågor inom folkhälsa och djur- skydd med anknytning till framställning av animaliska livsmedel i . FSA tillämpar lagar och föreskrifter inom sitt om- råde. En viktig del avser, genom MHS, godkännande av produk- tionsanläggningar, t.ex. slakterier, stycknings- och packnings- anläggningar, samt de veterinära kontroller före, under och efter slakt, som skall utföras enligt EG-förordningarna inom den nya hygienlagstiftningen. MHS ansvarar, enligt sin instruktion, för att dessa tjänster är tillgängliga för marknadens aktörer dygnet runt och året runt i såväl som i och . Veterinärmarknader i vår omvärld () är en inom Defra. VLA fungerar som en paraplyorganisation eller ett regionalt nätverk för sammanlagt 16 veterinärmedicinska labora- torier runt om i . Härav finns två laboratorier i och ett i . VLA förser alla delar av veterinärsektorn med tjänster inom laboratorieanalyser, diagnostik, övervakning, rådgivning och veterinärmedicinsk forskning. VLA beskrivs, på myndighetens hemsida, som världens största organisationen i sitt slag, med internationellt ansedd, förstklassig expertis inom det veterinärmedicinska området. VLA har referens- laboratorier inom , och inom () för en rad djursjukdomar och är ref- erenslaboratorium inom EU för fågelinfluensa, Newcastelsjuka och . VLA är också referenscentrum för and () inom vissa djursjukdomar, bl.a. fågelinfluensa och har ett nära samarbete med World Health orga- nisation (WHO)TPF25FPT I fanns, , sammanlagt 21 619 veterinärer i RCVS veterinärregister. Av dessa var knappt 13 000 kliniskt verksamma. Knappt 800 arbetade inom statlig förvaltning, varav ca 400 inom Defra. De flesta av dessa, drygt 300 veterinärer, arbetar inom SVN:s fältverksamhet. fanns 72 veterinärer varav knappt 60 var verksamma med köttkon- troll inom . Omkring 660 veterinärer var verksamma inom veterinärutbild- ningarna i t.ex. , , , och Edin- burgh. Knappt 2 600 veterinärer hade ingen verksamhet. Omkring 2 000 veterinärer arbetade utomlands. Ca 300 veterinärer var verk- samma inom industrin och ungefär lika många inom välgörenhets- organisationer och liknande sammanslutningar.TPF26FPT Antalet regi- strerade veterinärer ökade med 2006 jämfört med . Det flesta av de nytillkomna veterinärerna bedriver klinisk verksamhet. Antalet veterinärer inom statlig förvaltning och under- 25TP PT Se /corporate/vla/ 26TP PT Enligt statistik från Veterinärmarknader i vår omvärld visningssektorn är i stort sett oförändrat. Knappt 600 veterinärer har examen från annat EU-land. Störst i gruppen är polska vete- rinärer, som ökat avsevärt från 28 till 104 . Polska veterinärer kunde först bli verksamma i . Två veterinärer med svensk examen var verk- samma i . Av RCVS undersökning av veterinärmarknaden framgår att av de veterinärer som arbetar i en verksamhet som kräver veterinärexamen ägnar sig åt klinisk djursjukvård. Knappt en fjärdedel arbetar med andra uppgifter t.ex. inspektioner på uppdrag av myndigheter. Summan härav blir mer än 100 pro- cent, vilket beror på att många privatpraktiker, vid sidan av sin praktik, även utför uppgifter på uppdrag myndigheter i egenskap av Local Veterinary Inspectors (LVI:s). Hälften av de privatpraktiserande veterinärerna arbetar i en verk- samhet med en eller flera partners. bedriver en egen verksamhet utan sådant partnerskap och är an- ställda i företag som bedriver praktisk veterinärvård. Här skall an- märkas att några statliga eller kommunala aktörer inte finns på marknaden för primär djursjukvård i . Mot den bak- grunden används begreppet praktiker och inte privatpraktiker i de brittiska källorna. Däremot förekommer, som framgått, att dessa praktiker även arbetar med statliga kontroll- och över- vakningsuppgifter företrädesvis inom SVS.TP F27FPT Det brittiska rättssystemet är uppbyggt på ett annorlunda sätt än i de nordiska länderna. En avgörande skillnad är tillämpningen av case law, som innebär att mycket av den gällande rätten utgår från praxis och inte från lagstiftning. För veterinär verksamhet gäller The Veterinary Surgeons Act . Denna behandlar främst kvalifika- tionskrav för att få verksam som veterinär och organisation och myndighetsroller på veteri- närmarknaden. Närmare bestämmelser om hur veterinär verksam- het skall bedrivas utifrån bl.a. etiska utgångspunkter finns i före- skrifter från RCVS genom dess Guide to professional conduct. 27TP PT The UK veterinary profession in 2006 – The findings of a survey of the profession Con- ducted by Surgeons,, Veterinärmarknader i vår omvärld Här behandlas en rad olika frågor om veterinär verksamhet, bl.a. frågan om de enskilda veterinärernas skyldighet att upprätthålla jour och hur denna skall utformas. Regelverken för jour beskrivs närmare nedan. The Veterinary Surgeons Act är under omarbet- ning. Bakgrunden är att regelverken blivit föråldrade och att lagen redan kompletterats ett stort antal gånger. Ett syfte med översynen är att anpassa lagstiftningen till senare tiders utveckling av veteri- närmarknaden. En viktig åtgärd i det perspektivet är att införa nya regler om vilka åtgärder som kräver veterinärbehörighet. Syftet med detta är att en stor del av dessa åtgärder kan utföras av annan personal med relevant utbildning, t.ex. djursjukvårdare. Praktiskt taget alla brittiska veterinärer har jour, i vart fall i någon form och i någon utsträckning. Det gäller såväl kliniskt verksamma praktiker som statsanställda veterinärer, veterinärer inom handel och industri, forskningsinstitutioner, laboratorier och välgören- hetsorganisationer. Enligt det brittiska synsättet är jour en naturlig del av veterinäryrket och den som funderar på att bli veterinär vet, att om man gör det yrkesvalet, väljer man också att ha jour. Surgeons (RCVS) föreskrifter om veterinär verksamhet framgår under rubriken bilities to your patients att alla veterinärer som bedriver praktiskt veterinärarbete av något slag skall vidta de åtgärder som krävs för en dygnstäckande jour skall kunna upprätthållas för djur av de typer som normalt behandlas vid kliniken eller mottagningen. Detta innebär inte, som skall belysas nedan, att alla veterinärer håller ständig jour. Istället anordnas jour enligt schema i samarbete mellan olika lokala veterinärinrättningar. I RCVS regler skiljs mellan Emergency Cover och . betyder att veterinären eller kliniken upprätthåller samma servicenivå under dygnets alla timmar. Detta är inte obligatoriskt. Det är däremot Emergency Cover. Denna innebär en beredskap för åtminstone akuta första hjälpen-insatser Veterinärmarknader i vår omvärld samt smärtlindring och avlivning. Sådan service kan, förutsatt att arrangemanget i förväg reglerats i ett skriftligt avtal mellan del- tagande parter, tillhandahållas i ett samarbete mellan två eller flera veterinärer eller veterinärinrättningar. Under Emergency Cover får en veterinär inte utan giltiga skäl vägra att tillhandahålla första hjälpen, avlivning eller smärtlindring åt 1.djur av de slag som normalt behandlas av veterinären under ordinarie arbetstid, 2.andra djurslag än i punkt ett fram till dess att en veterinär som normalt behandlar djur av det aktuella slaget tar över vård- ansvaret för djuret. En veterinär som normalt behandlar djur av det aktuella slaget, får inte utan giltiga skäl vägra att överta ansvaret för första hjälpen, av- livning eller smärtlindring från en kollega som vidtagit inledande åtgärder enligt punkt två. Enbart telefonjour är inte tillräckligt för att de nu beskrivna skyldigheterna skall uppfyllas. Det åligger åt- minstone veterinären att göra en professionell bedömning av vilket behov av vård som finns och hur brådskande fallet är samt att agera utifrån dessa bedömningar. RCVS kräver inte att varje enskild veterinär själv håller bered- skap för Emergency Cover dygnet runt. Tvärtom uppmuntras vete- rinärerna att samarbeta om en rimlig fördelning av ansvaret för Emerency Cover. Sådant samarbete kan t.ex. ske i en krets av lokala veterinärer, veterinärstationer och kliniker. Ett annat sätt att an- ordna servicen, som pekas ut i föreskrifterna, är att en särskild klinik eller veterinärstation, som håller , utses att hålla jour dygnet runt inom ett visst område. I sådana fall skall parterna ha träffat en skriftlig överenskommelse om arrangemang- ets innebörd, innan patienter får hänvisas till jourkliniken. Alla veterinär är skyldiga att på förfrågan tillhandahålla skriftlig in- formation om hur jourservicen har lösts i det område där kunden bor eller håller sina djur. Informationen skall omfatta relevanta och aktuella telefonnummer, vägbeskrivningar, samt uppgifter om ungefärliga kostnaderna för de olika typer av åtgärder, som kan bli aktuella inom ramen för Emergency Cover. Kunder vid andra veterinärinrättningar får i första hand hänvisas dit, men vissa akuta åtgärder, t.ex. smärtlindring, kan behöva ut- föras . Veterinärerna skall också beakta att turister och Veterinärmarknader i vår omvärld andra tillfälliga besökare, samt nyblivna djurägare, kanske inte har ett upparbetad kundförhållande med en veterinärmottagning på orten. Veterinären måste själv ta ställning till om en åtgärd är nöd- vändig utifrån djurets hälsotillstånd, behov och andra omständlig- heter. Om veterinären bedömer att första hjälpen, smärtlindring eller avlivning inte behövs genast, får patienten avvisas och åtgärd- erna skjutas upp till ordinarie arbetstid. Det primära ansvaret för ett husdjurs hälsa och välbefinnande ligger hos den person som äger djuret eller som har det i sin vård. då en djurägare vänder sig till en veterinär i anledning av ett förmodat sjukdomsfall, har veterinären ansvaret för de veteri- närmedicinska bedömningar och beslut som efter undersökning är relevanta. Med utgångspunkt i denna undersökning och med even- tuell tidigare kännedom om djuret eller utifrån vad djurägaren kan berätta, skall veterinären bedöma om insatser av något slag krävs omgående eller om de kan skjutas upp till ordinarie arbetstid. Om veterinären inte har möjlighet att undersöka djuret, t.ex. vid en telefonpåringning från djurägaren, måste veterinären ta ställning utan undersökning. Stora djur och glesbefolkade områden Normalt har lantbrukare goda kunskaper om djuren och om djur- hållning enligt RSVC. Det skall dock understrykas att det också finns hobbybesättningar där ägaren inte håller djur som ett led i yrkesutövningen. Detta måste, enligt regelverket, beaktas när Emergency Cover för lantbruksdjur tillhandahålls. Enligt föreskrifterna kan servicen inte alltid upprätthållas på samma sätt och med samma nivå i avlägsna och glesbefolkade delar av landet som i tätorter. I sådana områden kan det bli nödvändigt att se mer pragmatiskt på servicen med Emergency Cover. Detta förutsätter att djurägarna är fullt informerade och införstådda med arrangemangen i denna del. Det framgår inte av materialet från RCVS vad en sådan mer pragmatisk syn kan innebära i praktiken. Veterinärmarknader i vår omvärld Betalning för åtgärder under jourtid Kostnaderna för veterinärvård under jourtid kan bli mycket höga. Mot den bakgrunden finns i RCVS föreskrifter också viss råd om hur denna fråga skall hanteras. Det är tillåtet för veterinären att be- gära en viss summa i förskott. Däremot får en veterinär eller någon annan anställd vid mottagningen inte vägra att utföra åtgärder hän- förliga till Emergency Cover enbart av det skälet att kunden inte har möjlighet att genast betala för åtgärderna på plats. Frågan om betalning bör diskuteras i ett tidigt skede, men brådskande motiverade åtgärder med första hjälpen och smärt- lindring får inte fördröjas för att formerna för betalning inte är klarlagda. Av föreskrifterna framgår uttryckligen att avlivning bör rekommenderas om det står klart att kunden inte har möjlighet att betala de åtgärder som krävs för behandling av djuret. Statistiska data om den brittiska veterinärjouren Av RCVS kartläggning av veterinärmarknaden framgår att av privatpraktikerna själva anordnar jourservice av något slag. Detta behöver alltså inte innebära jour av den typ som till- handahålls de svenska distriktsveterinärerna. Detta kan t.ex. gälla telefonjour, men med möjlighet att hänvisa till annan veterinär ifall det är motiverat i det enskilda fallet. av privatpraktikerna använder sig av en extern out of hours service t.ex. genom en veterinärklinik som har Emergency service och håller jourservice i samarbete med en eller flera andra veterinärer eller kliniker. Jour tillhandahålls på marknadsmässiga villkor. Det finns, som framgått, ingen organi- serad, statsfinansierad jour av den typ som förekommer i eller . De brittiska veterinärerna tillhandahåller jour i hög grad. I den refererade undersökningen fick veterinärerna skatta hur mycket tid de ägnar åt olika aktiviteter, bl.a. jour (on call time) under en normal arbetsvecka. Av resultaten framgår att mest jourtid, drygt , förekommer hos veterinärer med blandad verksamhet (så som vid veterinärstationer) och hos hästveterinärer. Även veterinärer med huvudsaklig inriktning mot lantbruksdjur uppger sig ha relativt mycket jourtid, per normal arbetsvecka i genomsnitt . Veterinärer med praktik för Veterinärmarknader i vår omvärld sällskapsdjur (här definierade som smådjur/exotiska djur), har jour i genomsnitt enligt egen bedömning. Här skall tilläggas att även statsanställda veterinärer inom t.ex. SVS har förhållandevis mycket jourtid. Veterinärerna i denna kategori uppger att de en normal arbetsvecka arbetar under ordi- narie arbetstid och håller jour i genomsnitt . De brittiska praktikerna uppger i undersökningen att sällskaps- djuren sammantaget svarar för av arbetstiden under ordinarie öppettid och av arbetstiden under jourtid. Be- träffande häst är proportionerna omvända. av jourtiden och av den ordinarie arbetstiden åtgår till djur- sjukvård åt häst. Ungefär samma relation mellan jourtid och ordi- narie arbetstid gäller för nötkreaturen. av den ordinarie arbetstiden och av jourtiden ägnar brittiska praktiserande veterinärer åt nötkreatur. Sammantaget lägger veteri- närerna av sin tid på lantbruksdjur. Det innebär ganska exakt en halvering jämfört med år 1998.TPF28FPT Detta hänger nära samman med den tilltagande kostnadspressen i det brittiska lantbruket. ökade också veterinärkostnadernas andel av de samlade kostnaderna i brittiskt jordbruk från till 2,5 procent.TPF29FPT Den brittiska intresseorganisationen för mjölkbönder, , menar att de flesta mjölkbönder, eller så, använder veterinärer enbart för brandkårsut- ryckningar och inte för så mycket annat. Man menar också att De nuvarande inkomstnivåerna bland mjölkbönderna ger en direkt, negativ, effekt på användningen av veterinärtjänster.TPF30FPT har närmare studerat förhållandena i fyra olika länder, varav tre är nordiska grannländer. Resultaten visar på stora skillnader i hur myndighetsstrukturen, den veterinära jouren och tillsynen över veterinär verksamhet har organiserats. Det finns också mycket stora skillnader mellan de olika länderna när det gäller förutsättningarna för djurhållning och veterinär verksamhet. När nyckeldata om dessa förutsättningar och om de olika organisa- 28TP PT The UK veterinary profession in 2006 – The findings of a survey of the profession Conducted by Surgeons, 29TP PT Defra, Agriculture in the 2002 30TP Environment, Food and Rural Affairs Committe, a.a. sid. 10 Veterinärmarknader i vår omvärld toriska lösningarna redovisas i sammanställd form, framträder ett ganska tydligt mönster. Länderna kan utifrån data i tabellen delas in i två kategorier. En första kategori omfattar länder med en hög befolkningstäthet och ett intensivt jordbruk, som också bedrivs över hela eller nästan hela landytan. Dessa länder är och . Båda länderna kännetecknas också av ett gynnsamt klimat och en hög veterinärtäthet räknat per ytenhet. I finns sex och i Stor- nio veterinärer per . Det är, i fall, ungefär tio gånger så många som i , och . I är veterinärtätheten per ytenhet ca femton gånger så hög som i , och . Tabell 10.7 Nyckeldata om veterinärsektorn i undersökta länder (/100 000 invånare) (/100 km²) Kotäthet (mjölkkor) Nej, enbart pri- Ja, genom ca 400 Nej, enbart pri- Ja, genom ca Nej, enbart pri- 2/3 av land- ytan, viss kon- Ja, genom timan- Nej, strikt upp- Ja, i huvudsak ligt/privat. görs av DV. Källa: , wwwHTU Veterinärmarknader i vår omvärld I den andra kategorin, som omfattar , och , råder helt andra förhållanden. De tre länderna kännetecknas av låg befolkningstäthet, stora områden med mycket gles djurhållning, långa transportavstånd och ett jämförelsevis strängt klimat. Transportförhållandena i är speciellt svåra genom de geografiska förutsättningarna. De många fjordarna, som skär långt in i landet, måste passeras med färja. Att köra runt fjorden kan ofta innebära en omväg på 300 – , fram och åter, för att nå ett mål som fågelvägen ligger på några kilometers avstånd. Fjällvägar, som kan vara den kortaste vägen mellan två tätt befolkade dalar, är ofta stängda på grund av snöhinder. Det norska vägnätet medger generellt inte lika snabb trafik som i eller i . Underlaget är litet, men det är ändå tydligt att det finns kopplingar mellan å ena sidan befolknings- djur- och veterinärtäthet och jordbrukets utbredning och, å andra sidan, hur länderna valt att reglera den veterinära jouren och andra veterinära frågor. I och finns inga offentliga aktörer på marknaden för primär djursjukvård. Den veterinära jouren sköts uteslutande av privatpraktiker utan ersättning från det allmänna. Det författningsmässiga underlaget är i båda länderna obefintligt eller svagt. I och finns offentliga veterinära aktörer som är statliga eller kommunala. Det är ett offentligt tjänsteåliggande för dessa aktörer att upprätthålla jour. Detta följer endera av lag eller av ett direkt uppdrag från regeringen till en central statlig myndighet. Även i är en riks- och dygnstäckande jour ett lagstadgat statligt ansvar. Den primära djursjukvården tillhandahålls i dock uteslutande av privatpraktiker. Många av dessa ingår i ett organiserat, statsfinansierat joursystem, där villkoren utgör ett resultat av förhandlingar mellan staten och den norska veterinärorganisationen. Det norska joursystemet är större och dyrare än det svenska och det finska, med mer än dubbelt så många jourdistrikt som i . En viktig orsak till detta bör vara de speciella geografiska förhållanden som råder i . En mer fragmentiserad djurhållning med många små lantbruk kan vara en bidragande faktor. Det finns också stora skillnader mellan länderna ifråga om hur myndighetsarbetet har organiserats. Här går dock skiljelinjen inte Veterinärmarknader i vår omvärld mellan de berörda kategorierna. Det tycks inte finnas något klart samband mellan å ena sidan jordbruksaktivitet, befolknings- och veterinärtäthet och, å andra sidan, den statliga organisationslösningen. Däremot skall noteras att den privata jourlösningen i kombinerats med en mycket omfattande decentraliserad statlig organisation för bl.a. sjukdomsberedskap. Två huvudtyper av organisationslösning kan iakttas. Den första modellen kännetecknas av en samlad, statlig organisation inom hela djur- livsmedels- och veterinärområdet. Ingen primär djursjukvård bedrivs i organisationen. Denna lösning utesluter inte att praktiserande veterinärer kan användas som en kompletterande resurs för viss veterinär myndighetsutövning eller statliga förvaltningsuppgifter. Kännetecknande för en sådan organisationslösning är dels att den omfattar en horisontell dimension, dvs. den täcker in en rad sidoordnade sakområden från jord till bord, såsom livsmedelshygien i alla led, djurskydd, veterinärlegitimationer, gränskontroll, tillsyn över veterinär verksamhet, officiella veterinäruppgifter och kostfrågor, dels en vertikal dimension. Den vertikala dimensionen innebär att alla nivåer, centralt, regional och lokalt, hanteras inom en sammanhållen statlig organisationslösning. Detta utesluter inte att det inom organisationen kan finnas olika nivåer i ett vertikalt perspektiv. Tvärtom har alla lösningar av denna typ vi studerat, utöver den centrala förvaltningen, även en regional/lokal nivå. Denna nivå svarar för huvuddelen av resursanvändningen och där utförs praktiskt taget allt operativt tillsyns- och kontrollarbete. Den svenska myndighetsmodellen är ett exempel på den andra, och motsatta, kategorin av organisationslösning. I ett horisontellt perspektiv är ansvaret för djur- respektive livsmedelsfrågorna delat mellan och . Inom köttbesiktningen använder i viss utsträckning personal. har dock inte ett samlat ansvar för djurfrågorna. Det centrala ansvaret för djurskyddet har legat hos men överförs fr.o.m. till . I samband med statsbudgeten för aviserades att skall läggas ned och att skall överta de centrala djurskyddsfrågorna. Detta innebär ett steg i riktning mot en samlad statlig organisation i det horisontella perspektivet. Veterinärmarknader i vår omvärld Den svenska modellen är dock splittrad även i ett vertikalt perspektiv. Det gäller inom flera, sidordnade ansvarsområden, t.ex. djurskydd, livsmedelshygien och tillsyn över veterinär verksamhet. Länsstyrelserna beslutar i djurskyddsärenden, men kommunerna ansvarar för den operativa djurskyddstillsynen. Länsstyrelserna ansvarar för tillsyn över veterinär yrkesutövning. är centralt ansvarig för denna tillsyn. På liknande sätt är centralt ansvarig för djurskyddsfrågor, t.ex. föreskriftsarbete, kartläggning och uppföljning. ansvarar för hygienfrågor i primärproduktionen ute på gårdarna. svarar för livsmedelshygienen före och efter slakt. Butiksdiskar, bagerier och restaurangkök ligger däremot inom kommunernas ansvarsområde. Av särskilt intresse i detta sammanhang är den norska lösningen. har konsekvent drivit en linje med en strukturell separation mellan statlig och privata arbetsuppgifter i veterinärsektorn. Jouren sköts i institutionaliserad form av privatpraktiker. Statlig ersättning utgår för den olägenhet det innebär att hålla jour. För att säkerställa ett effektivt smittskydd och beredskap inför sjukdomsutbrott finns dels en riksomfattande, mycket decentraliserad statlig förvaltningsorganisation, dels en lagstadgad skyldighet för privatpraktiker att vid behov och mot ersättning delta i smittskyddsarbete. En viktig svaghet i det norska systemet är att dess funktion är beroende av konsensus mellan veterinärernas yrkesorganisation och den norska regeringen när det gäller stor- leken på den statliga ersättningen och andra villkor. De norska erfarenheterna visar att joursystemet i det närmaste helt upphört att fungera då villkoren varit föremål för omförhand- ling. 11 Konkurrensen i veterinärsektorn Frågan om konkurrensen i veterinärsektorn har varit ständigt när- varande i utredningsarbetet. har fått ett hundratal brev, telefonsamtal och synpunkter via e-post och hem- sida från marknadens aktörer. Fokus ligger nästan uteslutande på frågan om det statliga engagemanget i veterinärmarknaden. I några fall gäller synpunkterna den, i någon mån statsfinansierade, verk- samhet som bedriver med hästsjukvård. I ett par fall har förhållandena inom den organiserade djurhälso- vården uppmärksammats. Erfarenheterna från förstudien är lik- nande. Det är uppenbart att konkurrensfrågan är viktig för många av aktörerna, som driver små företag. Marknaden för primär djursjuk- vård kännetecknas, som framgått i kapitel 8, av ett myller av små företag och en stor statlig aktör. Utredningens huvuduppgift är att finna en organisationslösning som kan förbättra marknadens funk- tionssätt. En konkurrensneutral lösning skall eftersträvas. Utred- ningen kan därför, och mot bakgrund av direktiven, inte förbise konkurrensfrågorna i detta sammanhang Vid sidan av offentlig verksamhet på olika marknader finns dock en mängd olika företeelser som i varierande grad påverkar konkur- rensen. Frågan om det statliga engagemanget bör därför inte ses som en isolerad företeelse, utan analyseras i ett bredare konkur- rensperspektiv. En allmän utgångspunkt är att svag konkurrens leder till stor marknadsmakt.