sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Viss belysning ges också av ansvars- frågorna inom friluftsområdet. Vi föreslår att en särskild utredning tillsätts för en mer genomgripande analys av ansvarsfördelningen och organisa- tionen för miljöarbetet i . Utredningen bör beakta hur det nationella arbetet ska samspela med EU-arbetet och det inter- nationella arbetet för att mest effektivt ska bidra dels till att de 16 svenska miljökvalitetsmålen kan nås, dels till en globalt hållbar ekologisk utveckling. 2.2.1Miljöproblemen i historisk belysning Miljöproblemen och förståelsen av dem förändras . I kom miljödiskussionen i köl- vattnet av efterkrigstidens ekonomiska expansion. omskakande bok hade kommit 1963. publicerades Plundring, svält, förgiftning av . Det fanns en internationell diskussion om globala frågor t.ex. hur livs- medelsförsörjning och råvaror skulle räcka för en snabbt växande befolkning. Den mest akuta diskussionen handlade dock om mer näraliggande och påtagliga problem genom föroreningar av luft och vatten. Detta var den första synliga dimensionen av industrialise- ringens miljöproblem som möttes av den första generationen modern miljöpolitik. Problemen var lokalt kännbara och det fanns ett tryck från allmänhet och media att åtgärda dem. Huvud- metoden för att komma till rätta med problemen var tillstånds- prövning av miljöfarliga verksamheter genom nationell lagstiftning, som inledningsvis kombinerades med subventioner. Utsläppen från punktkällor, framför allt industrier, energianläggningar och avlopp, har minskat med 70–i . Liknande politik har genomförts successivt och framgångsrikt i de flesta industrialiserade länder. blev det uppenbart att miljöproblemen hade ytterligare en dimension. De berodde inte bara på punktutsläppen utan också på diffusa och gränsöverskridande utsläpp från jord- bruk, skogsbruk, trafik och från vissa kemiska produkter och varor. Effekterna var inte bara lokala utan också regionala. Det ledde till en andra generation av miljöpolitik. Styrmedelsarsenalen breddades och spelade mer på och med marknaden med ekonomiska styr- medel, producentansvar, märkningssystem som Svanen och Bra miljöval liksom frivilliga överenskommelser, halveringsprogram för handelsgödsel och bekämpningsmedel inom jordbruket m.m. Nya aktörer fick en roll – konsumenterna kom in på scenen liksom marknadsförare, produktutvecklare och företagsstrateger. Den första generationen miljöpolitik lyckades till stor del komma till rätta med den första dimensionen av miljöproblemen, även om punktkällor och lokala föroreningar även fortsättningsvis kräver uppmärksamhet. Den andra generationen miljöpolitik har medfört vissa framgångar med att begränsa miljöproblem av den andra dimensionen. De försurande regionala utsläppenTPF1FPT har minskat väsentligt, utsläppen av gödande näringsämnen från jord- bruk, trafik och hushåll har reducerats och en del farliga kemikalier har fasats ut. Men övergödning i är fortfarande ett stort problem och det är långt till en giftfri miljö. 1TP PT Även utsläppsbegränsningar från punktkällor har haft stor betydelse för att minska försurningen. bedömer i sin senaste fördjupade utvärderingTPF2FPT att totalt nio av de sexton miljökvalitetsmålen är svåra eller inte möjliga att nå. För- utom de nämnda om övergödning och giftfri miljö är det svårt att klara målen om frisk luft, levande skogar, bara naturlig försurning, hav i balans samt levande kust och skärgård, god bebyggd miljö, ett rikt växt- och djurliv liksom målet om begränsad klimatpåverkan. För flera av miljömålen är utvecklingen i omvärlden av stor betydelse för att tillståndet i den svenska miljön ska bli tillfred- ställande. växer insikten om att den konsumtion som sker i har gett effekter på miljön i andra regioner under råvaruutvinning, produktion och transporter. Genom uttunningen av ozonskiktet och växthuseffekten har problemen blivit globala. Kanske är vi bara i början av att förstå denna tredje dimension av miljöproblemen med konsekvenser för de globala system som format vår livsmiljö. 2.2.2Naturvårdsverket i historisk belysning bildades då miljö- frågorna alltså stod högt på dagordningen. Industrialismens konse- kvenser för miljön debatterades i media. Sjöar var döende, luften förorenad och fåglar dog av kvicksilverförgiftning. Det krävdes politiska beslut, handling, kraftsamling. tillkom för att skapa en central förvaltning som kunde ta itu med problemen. Det viktigaste verktyget var miljöskyddslagen som beslutades av . Den stipulerade tillståndsplikt för miljöfarliga verksamheter och gav skarpare ingripandemöjligheter till de tillsynsansvariga inom vatten- och luftvård. Så startade ett långsiktigt arbete för att rensa upp i förorenande utsläpp från punktkällor. Länsstyrelser och kommuner tilldelades viktiga roller i detta arbete förutom de roller som funnits genom bl.a. naturvårdsarbetet (se vidare avsnitt 7.1.1 och 8.2). 2TP PT , 2008. Översyn av miljövårdens organisation och av Två decennier efter bildandet av tillsattes en utredning för att göra en samlad översyn av miljövårdens organisa- tion i . I betänkandetTPF3FPT föreslogs bl.a. viss decentralisering av ansvaret för prövning och tillsyn enligt den dåvarande miljö- skyddslagen. gjordes en översyn av Natur- vårdsverketTPF4FPT. Viktiga utgångspunkter för betänkandet var ökad internationalisering, sektorsansvar och decentralisering av miljö- arbetet. Utredningen såg också en utveckling där Naturvårds- verkets roll skulle gå mer emot att vara beställare, utvärderare och kunskapsförmedlare snarare än genomförare även om vissa genomförarfunktioner skulle finnas kvar. Dessa två utredningar kom när den andra och delvis även den tredje dimensionen av miljöproblemen hamnat i fokus. Utredningarna är samtida med gemensamma framtidTPF5FPT och upptakten till det andra världstopp- mötet om miljö och utveckling i . Brundtland- rapporten myntade begreppet hållbar utveckling, ett begrepp som betonade generationsperspektivet och vikten av att integrera miljö- frågorna så att utvecklingen skulle bli socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar. Det var i den andan som världstoppmötet i hölls. Klimatkonventionen och är de resultat av konfe- rensen som blivit mest kända. är en omfattande och detaljerad handlingsplan för hållbar utveckling. Efter startade ett lokalt Agenda 21-arbete som i kom att omfatta i stort sett alla kommuner. I hade bildats . inrättades också Kemikalieinspektionen med uppdrag att tydligare se på miljöeffekterna och inte bara hälsoeffekterna av kemikalieanvändningen. 3TP PT SOU 1987:32. 4TP PT SOU 1991:32. 5TP PT för miljö och utveckling, 1988. 2.2.3Utvecklingen efter förra utvärderingen Om bildandet av var ett adekvat sätt att organi- sera den centrala för att möta de viktigaste utmaningarna och om de förändringar av organisa- tionen som skedde var en anpassning till den förändrade bild av miljösituationen som man då såg, så kan man ställa sig frågan vilken typ av organisation av den nationella miljö- vårdsförvaltningen som bäst kan hantera de utmaningar vi nu står inför? Vilka förändringar har skett sedan den förra översynen av ? Hur skiljer sig de miljöutmaningar som diskuteras av forskare, media, allmänhet och politiker från 1960- talets och frågeställningar? Miljöpåverkan i global skala En avgörande skillnad är att miljöpåverkan nu är märkbar i en helt annan skala och med stor komplexitet. Den globala dimensionen är i fokus framför allt genom risken för allvarliga klimatförändringar, som skulle påverka alla länder och alla ekosystem och som kräver globala överenskommelser. Ekosystemen är också satta under tryck på grund av ökat uttag av resurser vilket bidragit till minskad biologisk mångfald av delvis alarmerande karaktär, t.ex. vad gäller fiskbestånden, och utarmning av olika globalt viktiga ekosystem som och de stora haven. Den globala handeln med varor innebär att det , ännu mindre än tidigare, är möjligt att nationellt angripa risker förknippade med innehåll eller utformning av varorna. Det kan handla om risker både för hälsa och miljö, t.ex. skadliga kemikalier eller olika typer av utsläpp som avgaser från bilar och andra fordon. Råvarutill- gången och användningen av biologiska resurser är åter på väg att bli heta ämnen i miljödiskussionen och i den ekonomiska debatten. Orsaken till miljöproblemen är mycket bredare än vad de upp- fattades som då utsläppen från punktkällor var i fokus. Insikten att förändringar måste ske inom samhällets alla sektorer och på alla nivåer – i enskilda hushåll, lokalt, regionalt, nationellt och internationellt – vilken växte fram redan för två decennier sedan, har förnyad och mer vittgående aktualitet. En annan avgörande skillnad för är medlemskapet i EU, som innebär att styrmedlen för miljöarbetet i stor utsträckning beslutas gemensamt i . Medlemskapet innebär att en stor del av både expertarbete på miljöområdet och miljöpolitiskt arbete nu är förlagt till EU-nivån och att en stor del av det nationella lagstift- ningsarbetet handlar om genomförande av EG-direktiv. Även miljöövervakning och rapportering styrs i ökande utsträckning av de krav som ställs genom EU. EU-medlemskapet har också inne- burit att lagstiftningen ändrat karaktär från den för typiska ramlagstiftningen till mera detaljerade och tvingande normer som måste genomföras oavsett medlemsstaternas olika förvaltnings- rättsliga traditioner. Systemet ställer höga krav på anpassning, inte bara av den nationella miljörätten utan även av förvaltningsorgani- sationen för genomförandet av kraven. Genomförande och uppföljning ligger fortfarande i första hand på de enskilda länderna och deras nationella, regionala och lokala förvaltningar. Enskilda länder kan också fortfarande fatta viktiga beslut i styrmedelsfrågor, t.ex. via skattelagstiftningen. Exempel i är koldioxidskatt, svavelskatt och kväveoxidavgift. Skatternas utformning är också på andra sätt av stor betydelse för om enskilda beslut ska gynna eller missgynna en hållbar utveckling. Hit hör fastighetsskatter, bilbeskattning osv. I har flera viktiga förändringar skett sedan den förra utvärderingen av . inne- bar att femton miljölagar samlades i ett gemensamt regelverk. Den decentralisering av tillståndsprövningen som genomfördes efter översynen av miljövårdens organisation har fort- satt i flera steg. Den senaste förändringen gäller och innebär att ett större antal tillståndspliktiga verksamheter blivit anmälningspliktiga. En viktig förändring är de av beslutade sexton över- gripande miljökvalitetsmålen, som medfört en ny inriktning och nya arbetssätt för miljöarbetet. Ansvaret för tio av de övergripande miljömålen ligger på som också har ett sam- ordnande ansvar. geologiska undersökning har ansvar för var sitt mål. De återstående tre målen ligger på respektive ansvarig sektors- myndighet, nämligen , och , vilket varit ett viktigt ytterligare steg i sektorsansvaret för miljöfrågor. Sektorsansvaret var, som framgått, en utgångspunkt för den förra utvärderingen av . Principen om sektorsansvar etablerades i regeringens proposition om miljö- politiken inför 1990-taletTPF6FPT som behandlades av . I propositionen sägs inledningsvis att alla samhällssektorer skall genomsyras av en ansvarsfull hushållning och omsorg om miljö- och naturresurserna. I ett särskilt avsnitt om de areella näringarna framhålls återigen att varje sektor i samhället har ansvar för en god natur- och miljövård och att bl.a. skogsbruket och jordbruket således måste bedrivas på ett sådant sätt att hänsyn tas till natur- vårdens intressen. I regeringens proposition En god livsmiljö från 1991TPF7FPT utvecklas principen om sektorsansvar: Ett sektorsansvar för miljön och för vården av naturresurserna innebär ett ansvar för såväl näringsidkare som myndigheter som driver verksamheter att anpassa sig till de fastlagda miljömålen. Trafiken anges som ett exempel på ett område där ett tydligt uttalat sektorsansvar börjat införas. Samtliga trafikverk hade på regeringens uppdrag redovisat miljöanalyser för sin verksamhet och för sina utbyggnadsplaner. Förutom om miljö- anpassade trafiksystem talas om miljöanpassad energiförsörjning och avfallshantering samt om ett jord- och skogsbruk som hushållar med naturresurserna och bevarar mångfalden av arter och naturtyper. Tre huvudlinjer anges för den framtida miljöpolitiken, nämligen ökat internationellt samarbete, förbättrad kunskapsupp- byggnad och miljöövervakning samt ökat sektorsansvar och ökad decentralisering. I samma proposition sägs att centrala roll i det samlade miljövårdsarbetet ska stärkas och att verkets organisation ska anpassas till en utökad decentralisering samt integrering av miljöarbetet i olika sektorer. 6TP PT /88:85. 7TP PT /91:90. Andra milstolpar som brukar nämnas i utvecklingen av sektors- ansvaret är bl.a. en skrivelse till där regeringen deklarerar att miljökonsekvensanalyser ska göras inom alla politik- områden, inrättandet av kommissionen för ekologiskt hållbar utveckling med fem ministrar –98, miljöansvar för alla statliga myndigheter inskrivet verksförordningTPF8FPT, införandet av miljöledningssystem och särskilt sektors- ansvar för miljöfrågor hos 24 myndigheter år 1998.TPF9FPT Sektors- ansvaret finns även uttryckt i . 2005TPF10FPT klargörs kopplingen mellan miljömålsarbetet och det särskilda sektorsansvaret. Myndigheter med särskilt sektorsansvar för en ekologiskt hållbar utveckling ska rapportera om sitt arbete till inför den fördjupade utvärderingen . Det särskilda sektorsansvaret innebär, enligt propositionen, att myndigheten har ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt inom sin sektor. Myndigheterna ska analysera utvecklingen av sektorns miljö- påverkan, dvs. positiva och negativa trender, och redogöra för genomförda och kommande åtgärder. Myndigheterna ska också föreslå de styrmedel och åtgärder som behövs men som myndig- heten inte själv har mandat att genomföra. De ska beskriva mål- konflikter och synergieffekter mellan miljömålen och övriga mål inom den egna sektorn eller i relation till mål inom andra sektorer och koppla det egna arbetet till EUs sektorsarbete och till interna- beslut. I propositionen aviseras också att principen om miljöansvar ska skrivas in i instruktionen till alla sektorsansvariga myndigheter. gjordes en översyn av vilka myndigheter som bör ha sektorsansvar vilken ledde till att antalet minskade från 24 till 18. I propositionen sägs vidare att miljöledningssystem är ett verk- tyg för att organisera och systematisera myndigheternas miljö- arbete. Införandet av miljöledningssystem, som alltså började , hade successivt utvecklats till att omfatta 220 myndigheter med regeringens uppdrag att införa och arbeta med miljöledningssystem. Sektorsansvaret inom jordbruks- och energiområdena har utvärderats i forskningsrapporten 8TP PT Verksförordningen (1995:1322). 9TP PT , Eckerberg & , 2007. 10TP PT Prop. 2004/05:150. tion in PracticeTPF11FPT. Forskarnas slutsats är att sektorsansvaret utveck- lats inom de två sektorerna men att miljömålen fortfarande bara är delvis integrerade. De två sektorerna skiljer sig åt i hur integre- ringen skett. Inom jordbrukssektorn har det skett en integrering av miljöaspekterna relativt brett inom ramen hållbart jordbruk. Inom energiområdet har integrationen varit koncentrerad till klimatfrågorna och skett inom en marknadsram. Författarna talar i sina slutsatser om en djup men begränsad integration på energi- området medan integrationen inom jordbrukssektorn varit bredare men mer ytlig. I rapporten diskuteras också vilka faktorer som är viktiga för att åstadkomma en god sektorsintegration. Fyra för- hållanden lyfts särskilt fram, nämligen förtroende, ägarskap, kapacitet och kunskap. I rapporten ges också ett antal rekommen- dationer för att skapa institutioner som gynnar sektorsansvaret för miljöfrågor. Regeringens ledande roll och behovet av en god dialog och ett fungerande utbyte mellan departement och sektorer betonas. Andra rekommendationer är konsekvensanalyser och ex post- utvärderingar, erkännande av komplexitet och målkonflikter, stöd till dem som är beredda att gå före liksom arbete för att utveckla nya redskap och lärandeplattformar (conceptual learning platforms). skriver i sitt betänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraftTPF12FPT: är specialisering den organiserande principen för staten och dess beslutsprocesser. Det behövs därför ett tvärsektoriellt beslutsfattande med fokus på helheter för att balansera sektoriseringskrafterna. På motsvarande sätt behövs ett territoriellt perspektiv i den statliga styr- ningen som balanserar de sektoriella perspektiven. En nyckelfråga är hur sektorssamordning och sektorsövergripande styrning kan åstad- kommas utan att sektoriseringens ovedersägliga förtjänster går för- lorade. 11TP PT , 2007. 12TP PT SOU 2007:10, sid 20–21. 2.3Pågående och framtida förändringar I , som har tagits fram av FOI på uppdrag av verket, presenteras en genomgång av vilka miljöproblem som lyfts fram i olika framtids- studier genomförda i . Underlaget omfattar både mer generella framtidsstudier och studier gjorda av miljöaktörer med inriktning på miljöfrågor. Miljöfrågan är en av flera omvärldsfaktorer som förekommer i de flesta framtidsstudier gjorda av icke-miljöaktörer, men den väger ganska lätt i förhållande till faktorer som globalisering, demogra- fiska förändringar och teknikutveckling. Klimatfrågan bedöms som central i båda typerna av studier och av alla typer av aktörer – poli- tiker, miljöaktörer och representanter för olika sektorer och regioner. De är bekymrade över hur energiförsörjningen kan säkras som koldioxidutsläppen minskas. Klimatförändringens konsekvenser och möjligheterna att hantera dem är också en viktig fråga i studierna. Hur ska EU agera när isarna smälter och öppnas upp och hur hantera att nettoeffekterna av klimatpåverkan blir mycket olika i skilda regioner i . Vattentillgången tas upp som ett problem i många studier men betraktas mest som ett problem för länder utanför , dock kan vattenbrist bli ett påtagligt problem i . Luftföroreningar, avfall, övergödning och biologisk mångfald tas upp som framtida miljöproblem i miljöaktörernas studier men inte i övriga. Ingen av aktörerna tar upp försurning eller förtunning av ozonskiktet som ett problem. Framtidsbilderna är någorlunda lika när det gäller omvärlds- faktorer men även vad gäller scenarier, bortsett från FNs studie Millennium Ecosystem AssessmentTPF14FPT, vilken enligt Naturvårds- verkets rapport bedöms som mer nyanserad. Miljöaktörernas studier är mer fokuserade på livsstilsfrågor än övriga framtids- studier. Rapporten pekar ut några frågor som kan tänkas få högre prioritet , nämligen miljö och hälsa, miljö och säkerhet samt anpassning till ett förändrat klimat som kommer att slå mycket olika i olika regioner. 13TP PT , 2007a. 14TP PT Se (senast hämtad ). Framtida miljöfrågor diskuteras också i en rapport som tagits fram av FOI på uppdrag från som ett underlag till verkets forskningsstrategi.TPF15FPT Rapporten går igenom vilka aktuella och framtida miljöproblem som pekas ut av , , , EEA m.fl. Klimatförändring och hot mot den biologiska mångfalden lyfts fram som övergripande utmaningar med särskilt svåröverskådlig potential att påverka miljö och förutsättningar för den mänskliga utvecklingen. Rapporten pekar också på osäkerheter om hur olika miljöproblem samspelar och på otillräcklig kunskap om tröskel- effekter. delar in miljöproblemen i tre kategorier. Grönt ljus får miljöproblem som bedöms vara på rätt väg men där fortsatt för- siktighet krävs. Hit hör industriella föroreningar från punktkällor och vissa typer av luftföroreningar (SOx, bly, CFC t.ex.). Gult ljus kräver ytterligare kunskap och åtgärder och avser t.ex. vatten- användning, toxiska industriella emissioner, generering av farligt avfall, energiproduktion och -användning, ytvattenkvalitet och skogskvalitet. Rött ljus, som måste adresseras , är förore- ningar från jordbruk, överfiske, utsläpp av växthusgaser, luftför- oreningar från fordon och flyg, hushållsavfall, biodiversitet, regn- skogstäckning, grundvattenkvalitet, urban luftkvalitet, klimatan- passning och kemikalier i miljön. diskuterar också hur myndigheter kan hantera behovet av omvärldsbevakning. Några av slutsatserna är att samsyn på globala utmaningar, integrering av strategier samt assimilering av kunskap är mer angeläget än frekvent kunskapsinhämtning och tydlig ansvarsuppdelning mellan olika myndigheter gällande specifika frågor. I en rapport från MiljövårdsberedningenTPF16FPT diskuteras hur fram- tida ekonomisk tillväxt kan komma att påverka miljön i ett femtio- årsperspektiv. Tillgängliga prognoser pekar mot att den globala ekonomin kan komma att tre- eller fyradubblas under det kommande halvseklet. Det innebär med nuvarande trender starkt ökad efterfrågan på olika typer av resurser. Som underlag till rapporten finns scenarier framtagna av tekniska hög- skola, () och SEI (). Scenarierna, som fokuserar särskilt på biologiska resurser, tyder på tredubbling av efterfrågan 15TP PT 2007d. 16TP PT Miljövårdsberedningen, 2007. på energi, fördubbling av efterfrågan på industrived och 50- procentig ökning av efterfrågan på färskvatten för matproduktion om inte motåtgärder vidtas. Även efterfrågan på fisk och andra resurser beräknas öka kraftigt. Konflikter om mark och vatten liksom erodering och regimskiften i ekosystem riskerar följa med den ökade efterfrågan. Men rapporten pekar också på en stor potential för effektiviseringar. Om de förverkligas kan resursåtgång och miljöpåverkan minska väsentligt i förhållande till trenderna i business as usual- scenarier. inträde i EU förändrade förutsätt- ningarna för miljöarbetet och för . Det sjätte miljöhandlingsprogrammetTPF17FPT lägger fast riktlinjerna för EU:s miljö- politik fram . Programmet ska bidra till att miljöhänsyn integreras i alla gemenskapens politikområden och till att en hållbar utveckling uppnås. I programmet anges fyra prioriterade områden för gemenskapsåtgärder, nämligen 1) klimat 2) natur och biologisk mångfald, 3) hälsa och livsmiljö samt 4) naturresurser och avfall. För varje område anges mål för vad som ska uppnås inom program- perioden. Den halvtidsöversyn som skedde förändrade inte prioriteringarna men betonade vikten av fyra arbetsområden, nämligen integration av miljöfrågor i alla samhällsområden, imple- mentering av befintlig EG- lagstiftning, internationellt arbete och regelförenkling. har i enlighet med miljöhandlings- programmet lagt fram s.k. tematiska strategier på områdena luft- kvalitet, marin miljö, resursanvändning, bekämpningsmedel, avfallsåtervinning, mark och stadsmiljö. Strategierna är ett första steg för att ta fram åtgärder som behövs för att målen i miljöhand- lingsprogrammet ska nås. För fem av de sju strategierna har EU- kommissionen också tagit fram förslag till lagstiftning för att åtgärda problemen. Bedömare med god insyn i EUs miljöarbete menar att huvudin- riktningen kommer att vara att genomdriva den lagstiftning som redan finns. Det kommer att behövas ett strategiskt grepp om uppföljning och tillsynsfrågor. Problemen med att många EU-länder inte genomfört beslutade åtaganden tas 17TP PT och rådets beslut nr 1600/2002/EG. också upp i den europeiska miljöbyrån EEAs senaste rapport om miljötillståndet i EuropaTPF18FPT. Där framhålls också att det inom alla nivåer och sektorer inklusive näringslivet saknas effektiva åtgärder för att nå en hållbar utveckling. har i sin politiska strategi för tagit upp 17 prioriterade frågor varav fyra har klar koppling till miljö- området. De handlar om EUs energi- och klimatpolitik, om en handlingsplan för miljöanpassade stadstransporter, en utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitiken och om WTO-förhand- lingarna för ett nytt världshandelsavtal. 2.3.3Förslag från olika utredningar Ett antal utredningar med relevans för översynen av Naturvårds- verket har presenterats och i vissa fall arbetat parallellt med vår utredning.