sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Utifrån samma principiella resonemang kan sägas att det saknas motiv för att stat eller kommun ska engagera sig i och upphandla eller driva trafik som är kommersiellt lönsam och som kan utföras på en fungerande marknad och på marknadens villkor. Beträffande möjligheterna att identifiera samhällsekonomiskt motiverad trafik konstaterar VTI vidare att kommersiellt lönsam järnvägstrafik ofta, men inte alltid, också är samhällsekonomiskt lönsam. Om trafiken är kommersiellt lönsam kan man således anta att den är mer samhällsekonomiskt lönsam än vad trafik i allmänhet kan vara. Det beror på att för kommersiell trafik finns en (dokumenterad) betalningsvilja som motsvarar trafikens fulla värde som inte finns för samhällsekonomiskt motiverad men kommersiellt olönsam trafik. I VTI:s uppdrag ingick att särskilt analysera möjligheterna att försöka identifiera en gräns för det offentliga åtagandet i persontrafiken på järnväg. Frågan ställs mot bakgrund av behovet av att i förväg och helst i lag kunna tydliggöra var samhällets ansvar för trafiken slutar och marknaden istället har möjlighet att utvecklas. Otydliga gränser mellan upphandlad och kommersiell trafik riskerar annars att ge för litet utrymme för den kommersiella trafikens utveckling. Med erfarenheter från t.ex. telemarknaden och elmarknaden ger vidare otydlig lagstiftning lätt upphov till att aktörerna tvingas engagera sig i omfattande och tidsödande rättstvister. En följd härav är att marknadens utveckling kan låsas upp eller stanna av. En reglering för att ange var och hur samhällsköpt trafik får bedrivas bör därför vara entydig och lättfattlig för att undvika gränsdragningsproblem och godtycke. VTI pekar här på möjligheten att genom enkla tumregler sätta gränser eller minivärden för t.ex. hur låg subventionsgraden får vara i den samhällsköpta trafiken för att det fortfarande ska finnas ett motiv för ett offentligt åtagande. VTI konstaterar att det är svårt att i lag formulera sådana enkla och entydiga gränser. De är vidare svåra att tillämpa mer generellt och de måste därför tolkas för det enskilda fallet. Tolkningen skapar risk för godtycke och ger inte tillräcklig rättssäkerhet och förutsägbarhet för att det ska vara möjligt att formulera en i lag bindande reglering. Hur hög kan t.ex. subventionsgraden tillåtas vara innan konkurrensförutsättningarna hämmas för den kommersiella trafiken? Däremot pekar VTI på att det finns verktyg i form av efterfrågemodeller och samhällsekonomiska kalkyler för att pröva om motiven för ett offentligt åtagande är uppfyllda till grund för att bedöma gränser för den samhällsköpta trafiken. Också detta kräver en särskild prövning i varje enskilt fall. Samhällsekonomiska kalkyler används bl.a. som ett hjälpmedel för att prioritera mellan olika åtgärder och investeringar i transportsystemet. Kalkyler innehållande trafikeringskostnader, resenärers värderingar av tid, utsläpp och andra effekter på miljö och säkerhet m.m. ger en indikation på olika åtgärders relativa kostnadseffektivitet. Kalkylerna utgår från antaganden om befolkningsutveckling, ekonomisk utveckling, bränsle- och biljettpriser m.m. och kompletteras med kvalitativa värderingar och bedömningar av sådan effekter som kalkylerna inte kan fånga upp. I sin åtgärdsplanering använder trafikverken t.ex. prognosverktyget Sampers (data och statistik över trafiken) för att prognostisera efterfrågan och dess utveckling i kombination med Samkalk innehållande kalkyler över objektens nyttor och kostnader. De samhällsekonomiska kalkylerna kan därmed komplettera annat beslutsunderlag och ger grund för att analysera möjligheter och risker förknippade med olika beslut. 4.5Överväganden och förslag till konkurrensmodell En av de mer avgörande förutsättningarna i mina överväganden kring en framtida modell för marknadstillträdet, liksom eventuella avgränsningar av rätten att bedriva trafik, är att modellen ska tillåta att såväl samhället som olika kommersiella aktörer organiserar eller kör trafik. En viktig utgångspunkt är givetvis vidare de transportpolitiska målen enligt vilka den interregionala kollektivtrafiken så långt som möjligt bör drivas på kommersiella villkor (prop 1997/98:56). Enligt såväl svensk transportpolitik som den som återspeglas i EG:s rättsakter ska samhället inte ingripa där en tillräcklig trafik kan upprätthållas på kommersiella villkor. För den av samhället köpta och genom skatter subventionerade trafiken bör ställas krav på att trafiken innebär en bättre trafikförsörjning än vad marknaden annars kan tillgodose. Begreppet bättre trafikförsörjning bör ses ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.60 Ett tydligt och enkelt, transparent och förutsägbart tillika rättssäkert sätt bör sökas för att i lag definiera och reglera gränser mellan samhällsköpt och kommersiell trafik och dess rättsliga villkor och utrymme. Länsgränsen bör fortsatt utgöra huvudsaklig gräns Jag bedömer att en sådan avgränsning inte är möjlig att göra med tumregler som fastställs i lag. Däremot bör praktiska tumregler kunna användas till vägledning för en prövning i det enskilda fallet. Jag återkommer närmare om detta längre fram i avsnittet. Att t.ex. definiera skillnader i termer av turtäthet eller uppehållsmönster, avstånd, restider eller biljettpriser riskerar alla att dels vara oprecisa och flytande begrepp, dels variera med geografiska skillnader och förändras i takt med teknisk utveckling, förändringar i resandemönster eller med annan omvärldsförändring. En timmes pendlingsresa med ett tåg kan vara en halvtimmes resa med morgondagens tåg. En timmes resa i tar dig lätt mellan tätorter och arbetsplatser men räcker kanske inte ens till granngården eller länsgränsen i norra . Krav om att hålla en viss subventionsgrad innebär i praktiken en reglering av biljettpriser, med därtill följande svårigheter för lagstiftaren att bestämma vad som är rätt pris i förhållande till kostnader, gällande efterfrågesituation etc. De gränsdragningsproblem som oundvikligen uppstår om man lagvägen söker sätta gränser för hur många hållplatsstopp eller hur många avgångar trafiken får ha kan vidare lätt leda in i orimliga eller rentav löjeväckande situationer. Ska t.ex. resenärerna om det finns plats på spåret nekas att få åka med en viss tur enbart av det skälet att den överskrider en lagreglerad gräns för med 60Bättre trafikförsörjning kan härledas från begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i EG-fördraget och den betydelse begreppet har för EU:s gemensamma värderingar. ställs här mot medlemsstaternas rätt att tilldela (offentliga och privata) företag särskilda eller exklusiva rättigheter för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (exv. allmän trafikplikt enligt EG:s s.k. PSO-förordning [Obligation], Förordning (EG) nr 1370/2007). Sådana monopolrättigheter måste dock enligt fördragets konkurrensregler (artikel 86) vara proportionerliga och får inte ges utöver vad som är nödvändigt för att tjänsterna/uppgifterna ska kunna utföras. Enligt den s.k. proportionalitetsprincipen ska medlemsstaterna med andra ord inte ingripa om marknaden kan erbjuda tjänster på kommersiella villkor i tillräcklig omfattning. Företag med monopolrättigheter ska lyda under konkurrensbestämmelserna och utvecklingen av den gränsöverskridande handeln får inte påverkas i sådan omfattning att den strider mot gemenskapens intresse. vilken turtäthet samhällsköpta tåg får gå? Eller ska en station tvingas öppna bara för att antalet hållplatser annars blir för litet? Dessutom ställer enkla, i praktiken fotade tumregler stora krav på lagstiftarens förmåga att förutspå såväl krav som utseende på det framtida resandet. Sannolikt skulle en sådan detaljreglering allvarligt komma att hämma utvecklingen av nya trafiklösningar. En metod som jag och andra tidigare berört har varit att söka definiera olika typer av resande efter resans ändamål, s.k. trafikkoncept. T.ex. arbetspendling, , tjänsteresor, serviceresor, charter- eller upplevelseresor, etc. Ett sätt att skilja ut pendlingstrafiken skulle t.ex. vara att knyta och villkora resandet till ett periodkort. Det skulle sätta en tydlig gräns och i stort sett ta bort konkurrensytorna mot kommersiella trafikkoncept. Eftersom periodkortet alltid innebär en viss mängdrabatt blir det för de flesta pendlare ointressant att istället välja att åka med andra tåg till fullt pris. Nackdelen är givetvis att ett krav om att endast pendlingstrafiken ska kunna ske med periodkort, i praktiken att jämföra med en prisreglering, ytterligare minskar kommersiella tågs möjligheter att ta marknadsandelar och priskonkurrera med motsvarande mängdrabatter. Även kommersiella företag måste givetvis kunna erbjuda sina tjänster med olika periodkort eller andra former av mängdrabatter. Om avgränsningen vidare görs alltför strikt/snäv försämras utsikterna att utvecklingen av kommersiell trafik ska kunna bidra till ett minskat behov av samhällsköpt trafik. Sannolikt blir det också svårare för trafikhuvudmän och kommersiella trafikoperatörer att samverka. Trafikhuvudmän skulle dock fortsatt kunna köpa in enstaka platser i parallellgående kommersiella tåg och på så sätt avlasta den samhällsköpta pendlingstrafiken. Frågan kompliceras ytterligare av att finns många typer av periodkort inom och mellan län med olika lösningar och villkor för när, var och i vilka kombinationer de får användas. En annan fråga som står obesvarad i en sådan lösning är hur ströpendlare ska klara sina resebehov. Risken att många istället tar bilen är uppenbar. Ett sätt att pröva möjligheterna att separera och utforma en reglering av olika marknadssegment är att titta på hur regleringen utformats i tidigare avregleringssteg.61 gjorda erfarenheter från t.ex. chartertågstrafiken visar på svårigheter att i praktiken tillämpa de gränser som är satta för dessa tågtyper. Av vilken typ och omfattning måste t.ex. den attraktion eller den händelse vara som gör tåget till ett chartertåg? Räcker det med att skicka med en inträdesbiljett till på en 61 Järnvägsföretag har () rätt att utföra och organisera nattågs- eller chartertrafik som bedrivs på kommersiella villkor på järnvägsnät som förvaltas av staten. 4 kap 1a § järnvägsförordningen (2004:526) tågresa från till för att tåget ska vara ett chartertåg? Om man istället ställer krav på att evenemanget prismässigt måste överstiga priset för tågresan räcker det då med att rabattera priset på tågbiljetten till strax under priset på Lisebergsinträdet? Ett annat exempel på hur en avgränsning kan göras gäller flygtågtrafiken på . Villkor ställda i trafikeringsavtalet (mellan infrastrukturförvaltaren A-Train och trafikutövarna) skyddar A-Trains trafik från konkurrens från andra tågföretag. Endast sådana tåg som inte direkt konkurrerar om trafiken mellan och tillåts trafikera (stanna för att släppa av och ta upp passagerare) stationer på . Dock är en sådan konstruktion av en avgränsning givetvis bara möjlig på infrastruktur som inte förvaltas av staten. Den största svårigheten med att i lag söka definiera gränser med hjälp av resans ändamål måste dock vara det faktum att sannolikt mycket få, om ens några trafikupplägg, har förutsättningar att fylla tåget till en sådan grad att de kan nå kommersiell lönsamhet om endast en resandekategori får åka med. Tågets goda egenskaper att kunna transportera många resenärer i olika ärenden och med olika resmål riskerar istället, med en sådan lagreglerad definition och avgränsning, att vändas till dess nackdel. Som jag varit inne på hindrar det dock inte att trafikupplägg eller andra former av praktiska tumregler kan användas som vägledning för att pröva ansökningar om trafikeringstillstånd i det enskilda fallet. Jag återkommer till detta längre fram. Genomgången och analysen ovan leder mig till slutsatsen att de enda enkla och otvetydiga gränser som finns att tillgå för en lagreglering är vad som gäller , nämligen länsgränsen. Fördelen med denna gräns är att den är geografiskt väl definierad och etablerad med hänsyn till geografiska och lokala skillnader. Länsgränsen som gräns för kommunernas och landstingens verksamhet är vidare relevant mot bakgrund av kommunallagens (1991:900) bestämmelser enligt vilken kommuner och landsting (primär- och sekundärkommuner) endast får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Den kommunala kompetensen bestäms vidare av de s.k. kommunala rättsprinciperna; lokaliseringsprincipen, likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen. Kommuner är vidare förhindrade att bedriva näringsverksamhet om verksamheten bedrivs i syfte att göra vinst. 62 Lokaliseringsprincipen innebär att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kommunen knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad. Likställighetsprincipen föreskriver att kommuner och landsting ska behandla sina kommunmedlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Sammantaget innebär de kommunala rättsprinciperna att den kommunala kompetensen är avgränsad till den verksamhet som berör och endast kommer de egna kommuninvånarna till del. De angelägenheter kommunen engagerar sig i och de resurser de använder för detta ska gå tillbaka till och ge nytta för de egna kommuninvånarna och inga andra. I detta sammanhang har från olika håll, och i sammanhang som långt ifrån är avgränsat till järnvägsverksamhet, påpekats att ett konkurrensproblem snarare rör den skada som verksamhet kan göra när syftet inte är att gå med vinst. Jag kan bara instämma i detta men kan konstatera att ett arbete pågår för att åtgärda problemet. Bland annat bereds inom ett förslag till lagstiftning som syftar till att begränsa effekterna av offentlig säljverksamhet på marknaden.63 Det faktum att den kommunala kompetensen i lag och rättspraxis är bestämd till kommunens eller landstingskommunens område medför vidare att det blir svårt att utkräva ansvar för den verksamhet som kommunen eller engagerar sig i utanför denna gräns. Om verksamheten inom ett trafikområde som inte baseras på en administrativ länsgräns inte kan förläggas till ett annat (statligt) organ kommer det rättsligt och i praktiken saknas en juridisk person att lägga ansvaret på. En viktig invändning mot att fortsatt använda länsgränsen som gräns är dock att dagens länsgränser med tiden kommit att få allt mindre praktisk betydelse som gräns för resande- och pendlingsmönster. Den gradvisa utveckling som pågår i regionsammanhang liksom diskussioner och förslag från t.ex. Ansvarskommittén64 tyder på att dagens (administrativa) indelning i län kan komma att bytas mot större och mer utvecklade regioner för arbete, studier, näringsliv m.m. Man kan givetvis också fråga sig om länsgränsen som enda i lag formulerad restriktion räcker som avgränsning mot den kommersiella trafiken. Under utredningens gång har farhågor ventilerats om att, i ett framtida scenario med större regioner som ersätter dagens län, trafikhuvudmännens trafik kommer att expandera in på den kommersiellt lönsamma delen av marknaden och bromsa utvecklingen av den kommersiella trafiken. Detta är givetvis ett fullt tänkbart scenario. därmed inte särbehandla kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Självkostnadsprincipen innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som tillhandahålls. (Ur promemoria Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden, ) Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar bör förtydligas Vid större regioner borde emellertid efterfrågan också på sådan mer långväga trafik som har förutsättningar att bli kommersiellt lönsam växa. Den trafiken bör givetvis inte ingå varken i trafikhuvudmännens utbud eller i Rikstrafikens avtal. Också av detta skäl är det enligt min mening viktigt att Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar kan förtydligas till att endast och uteslutande avse sådan trafik som inte kan bedrivas av marknaden. Prövning av eventuella ansökningar från trafikhuvudmännen om att bedriva länsgränsöverskridande trafik bör vidare baseras på en samhällsekonomisk bedömning. Det är trafikhuvudmännen själva som måste kunna lägga fram underlaget för denna bedömning. Om en trafikhuvudman t.ex. inte kan visa att trafiken måste subventioneras av samhället utan lika gärna skulle kunna bedrivas kommersiellt ska tillstånd inte ges. Som motiv för ett offentligt åtagande räcker det heller inte med att samhället kan erbjuda mer trafik utan att den måste vara bättre, dvs. utifrån en samhällsekonomisk bedömning mer nyttig för resenärerna och samhället än den som marknaden kan erbjuda. Om en reform mot större regioner ligger eller utvecklingen dröjer kan jag omöjligt uttala mig om. Men argumenten för att, när det gäller att sätta gränser för trafikhuvudmännens trafikeringsrätt- och ansvar, fortsatt hålla sig till en geografisk (administrativ) gräns kvarstår. Även andra har varit inne på att regleringen fortsatt ska bygga på länsgränser men att trafikhuvudmännens trafikeringsrätt vidgas genom att låta den sträcka sig över både en och två länsgränser. Med Ansvarskommitténs föreslagna regionindelning, som bland annat är baserad på behovet av kollektivtrafik i regionen, skulle det innebära att den samhällsköpta regionala trafiken skulle sträcka sig över längre, ibland mycket längre avstånd . Även om det betyder att den kommersiella trafikens rörelseutrymme riskerar att inskränkas i viss mån skulle, enligt min mening, en reglering baserad på läns- eller regiongräns dock vara en möjlig lösning även för framtiden. De farhågor och invändningar man kan ha emot detta bör som jag har berört ovan hanteras genom ett förtydligat ansvar till upphandlande myndigheter och genom en striktare undantagsprövning. Att däremot, som andra har föreslagit, låta trafikhuvudmannatrafik överskrida både en och två länsgränser skulle i ett storregionalt perspektiv medföra att trafiken närmast är att jämställa med fjärrtrafik varvid en reglering av den samhällsköpta trafiken framstår som rätt meningslös. Trafikhuvudmännens generella trafikeringsrätt bör därför som huvudprincip enligt min mening också av detta skäl stanna vid länsgränsen. Som tillägg till den generella regeln bör däremot särskilda villkor för undantag utvecklas och prövningsprocessen i anslutning till denna förtydligas. Jag återkommer till detta i nästa avsnitt. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen bör ta fram långsiktiga trafikförsörjningsprogram Motiven för det offentliga åtagandet i den samhällsköpta trafiken bör som jag utvecklat ovan vara tydliga och transparenta för samtliga berörda aktörer. Detta till vägledning för potentiella aktörer som vill etablera sig på den kommersiella marknaden och som till grund för ett sådant beslut behöver ta ställning till möjligheter och risker i sin satsning. Trafikhuvudmännen och Rikstrafiken bör därför, som tidigare nämnts, åläggas en formell skyldighet att utforma och offentliggöra långsiktiga trafikförsörjningsprogram innehållande samhällets minimikrav och ambitioner för den kollektivtrafik som bör finnas för medborgarna. Programmen bör dokumenteras och offentliggöras på lämpligt sätt, bl.a. i Europeiska unionens officiella tidning. Programmen bör klart och tydligt särskilt ange samhällets behov av persontrafik med järnväg och motiven för dessa i ett trafikslagsövergripande perspektiv relaterat till gällande transportpolitik. Av programmen bör bl.a. framgå vilka uppgifter trafiken avses fylla, dvs. vilka olika typer av resebehov trafiken syftar till att tillgodose, var och till vilken servicenivå. Vidare bör programmen innehålla motiv för och en bedömning av vilken trafik, dvs. vilka av de utpekade uppgifterna och resenärsbehoven, som samhället på olika sätt tror sig behöva ta ett ansvar för. De särskilda insatser, t.ex. i form av subventioner, upphandling av trafik eller andra reglerande eller stimulerande åtgärder för att styra trafikutbudet i önskad riktning bör beskrivas och motiveras i förhållande till de transportpolitiska målen. Trafikförsörjningsprogrammen bör omfatta en period av med lämpliga revideringstillfällen. Det utbud som beskrivs i trafikförsörjningsprogrammen kan således bestå av: a) trafik som kan etableras på kommersiella villkor och b) trafik som inte kommer till stånd på kommersiella villkor eller trafik som man av särskilda skäl från samhällets sida vill garantera ett utbud av enligt de klargörande motiv som fastställts i trafikförsörjningsprogrammet. Förtydligad prövningsgrund för utvidgad trafikeringsrätt Med länsgräns (eller regiongräns) som avgränsning för trafikhuvudmännens trafikeringsrätt kommer även finnas kommersiellt olönsam men för samhället angelägen trafik som inte hör till varken Rikstrafikens fögderi (av interregional karaktär) eller kan bedrivas inom länets gränser. För sådan trafik ska trafikhuvudmännen liksom kunna ansöka om särskild trafikeringsrätt, i det fortsatta kallad utvidgad trafikeringsrätt. Till skillnad från dagens regler anser jag att det i fortsättningen bör vara Transportstyrelsen som prövar ansökningar och beviljar ansökningar om utvidgad trafikeringsrätt. Detta bör kompletteras med en möjlighet till överprövning av Transportstyrelsens beslut i domstol. Ansökningsförfarandet liksom prövningsprocessen bör dock som jag tidigare framhållit ges ökad tydlighet. Ansökan ska förenas med samhällsekonomiska motiv och beviljande av sådan trafikeringsrätt ska föregås av en samhällsekonomisk prövning av nyttan med trafiken. I 3 § järnvägsförordningen formuleras dessa undantagsbestämmelser enligt följande. Regeringen får besluta att en trafikhuvudman även får utföra och organisera persontrafik i angränsande län om det kan antas dels att den lokala och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för trafikanterna, dels att detta inte skulle leda till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Om förutsättningarna för att bedriva kommersiell persontrafik eller av staten upphandlad trafik inte väsentligen påverkas kan regeringen besluta att trafikhuvudmän i olika län som samverkar i fråga om persontrafik inom länen skall ha gemensam rätt att utföra och organisera denna trafik. I första stycket ges således möjlighet att få utvidgad trafikeringsrätt om den nya trafiken bedöms vara bättre än vad marknaden eller trafikhuvudmän inom länen kan åstadkomma. Till skillnad från i första stycket tar undantag enligt andra stycket hänsyn till i vilken mån en utvidgad trafikeringsrätt för trafikhuvudmännen påverkar befintlig trafik. Även i detta fall förutsätts dock att trafiken bedöms vara bättre (ur en samhällsekonomisk synvinkel) än den befintliga även om så uttryckligen inte står i bestämmelsen. Förtydliganden om prövningsgrund bör föras in i järnvägsförordningen Principen för att en ansökan om trafikeringsrätt ska kunna beviljas bör således vara att den ska ge upphov till en bättre trafikförsörjning ur ett samhällsekonomiskt perspektiv än vad som kan åstadkommas utifrån en företagsekonomisk lönsamhetsbedömning, dvs. Som jag har berört tidigare innebär det bl.a. att samhället endast bör ingripa i marknaden i den mån marknaden själv inte förmår leverera efterfrågade lösningar. Nödvändiga förtydliganden i dessa avseenden bör föras in i järnvägsförordningen. Bland annat bör förtydligas att prövningen bör baseras på en samhällsekonomisk bedömning och att trafikupplägget inte 65 I en samhällsekonomisk bedömning ska alla effekter som berörda parter tillmäter något värde beaktas. Effekterna värderas i kronor utifrån individernas egna värderingar; positivt värde för vinster och förbättringar, negativt för kostnader och försämringar. Ingående värden i en sådan prövning kan t.ex. vara värdet av en tidsvinst, minskad miljöpåverkan, ökad säkerhet. På kostnadssidan finns driftskostnader, intrång i landskapet, ökat buller, ökat slitage etc.