sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Av förarbetena framgår att regeringen ansåg att det var nödvändigt för att kunna lämna bistånd även till icke- kommunmedlemmar.16 Varken i den tidigare lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting eller i den nu gällande lagen framgår uttryckligen att bestämmelsen utgör ett undantag från bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL. Elförsörjningen har sedan en lagändring 1948 ansetts falla under den allmänna kommunala kompetensen.17 I samband med den s.k. elmarknadsreformen 1996 har kommunala elföretag getts vidgad kompetens att agera på affärsmässig grund utanför den egna kom- munen. Kommuner kan även leverera fjärrvärme till sina kom- munmedlemmar. har även givits vidgad kom- petens att bedriva handel med naturgas på affärsmässig grund utanför den egna kommunen. Elproduktion, nätverksamhet och fjärrvärme Enligt 7 kap. 1 § ellagen (1997:857) får kommunala företag bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Som villkor för verksamheten gäller att den bedrivs i en egen juridisk person, t.ex. i bolagsform. Vidare ska verksamheten bedrivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt (7 kap. 2 § ellagen). Genom bestämmelserna har undantag gjorts från lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna. Motiven bakom bestäm- melserna i ellagen handlar bl.a. om att skapa likvärdiga konkur- rensvillkor för kommunala elföretag och andra företag på elmarknaden. Om elproduktion däremot drivs i förvaltningsform, t.ex. kommunalt verk, gäller kommunallagens allmänna regler om lokalisering och självkostnad m.m. Nätverksamhet och distribution av el omfattas däremot endast av undantag från lokaliseringsprincipen. För detta undantag upp- 2001/02:184 Extraordinära händelser i kommuner och landsting, s. 1948:140 Förslag till lag angående ändring i lagen (nr 251) om kom- munstyrelse på landet. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen ställs krav på geografisk närhet och samband med nätverksamheten i den egna kommunen.18 I samband med att undantag från lokaliserings- och självkost- nadsprinciperna infördes för produktion av och handel med el gjordes även ett undantag från självkostnadsprincipen för distribu- tion av fjärrvärme (7 kap. 2 §) i syfte att upprätthålla konkurrens- neutraliteten mellan energislagen.19 Av 3 kap. 2 § samma lag fram- går att nätverksamhet och fjärrvärmeverksamhet ska ekonomiskt redovisas var för sig och skilt från annan verksamhet. (Se vidare nedan angående förslag om undantag från lokaliseringsprincipen.) Enligt 5 kap. 1 § naturgaslagen (2005:403) medges undantag från lokaliseringsprincipen i två fall, dels handel med naturgas och där- med sammanhängande verksamhet, dels överföring av naturgas. Det sistnämnda fallet gäller endast i geografisk närhet till kommunens rörledningsnät. I båda fallen måste verksamheten bedrivas i en egen juridisk person. Liksom för produktion av och handel med el gäller att verksamhet i en fristående juridisk person måste drivas på affärsmässig grund. Verksamhet som ska drivas på affärsmässig grund ska redovisas särskilt. Vidare framgår av 5 kap. 2 § samma lag att om företaget även bedriver produktion av el och handel med el så får de berörda verksamheterna redovisas tillsammans. 4.3.6Vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik fick kommunala aktiebolag möjlighet att på försök bedriva uppdragsverksamhet inom området kollektivtrafik. Bakgrunden var ett behov av vidgad kompetens för kommunala trafikaktiebolag, som inte hade samma möjligheter som andra bussföretag att agera på konkurrensutsatta marknader. De kom- munala bolagen hade inte möjlighet att erbjuda sina tjänster utan- för sitt geografiska område, exempelvis då de förlorat en upphand- 1996/97:136 Ny ellag, s. 71, 167f. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens, s. 128. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen ling som kommunen eller ordnat. Vidare såg regeringen en risk att de stora bussbolagen skulle komma att dominera mark- naden, med bristande konkurrens som följd. Lagstiftaren valde att permanenta den tidigare försökslagstift- ningen genom lagen (2005:952) om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik. Därmed fick kommunala trafikföretag möjlighet att bedriva lokal och regional kollektivtrafik (buss, tun- nelbana, pendeltåg och spårvagn) även utan anknytning till kom- munens eller område eller deras medlemmar. Enligt förarbetena ger inte lagen stöd för att bedriva beställningstrafik, långväga expressbusstrafik eller s.k. kringtjänster. Befogenheterna att bedriva sådan verksamhet ska bedömas utifrån de allmänna kompetensreglerna i kommunallagen.20 Regeringen angav flera skäl till varför lagen skulle göras perma- nent, bl.a. de skilda förutsättningarna för konkurrens på olika huvudmäns geografiska marknader, den ökade koncentrationen på marknaden, de ökade kostnaderna för kollektivtrafiken i kombina- tion med den höga graden av skattefinansiering av verksamheten samt det faktum att en effektiv kollektivtrafik kräver att tra- fikföretag ges möjlighet att verka över kommungränser. Reger- ingen pekade också på det faktum att människor allt oftare reser över kommun- och länsgränser mellan bostad, arbete och utbild- ning.21 För att säkerställa att alla aktörer har liknande förutsättningar på den konkurrensutsatta marknad som kollektivtrafiken drivs på, så ska verksamheten bedrivas på affärsmässiga grunder. Lagen ställer vidare krav på särredovisning av uppdragsverksamheten, vilket också syftar till att åstadkomma mer neutrala spelregler på markna- den. Redovisningskraven preciseras genom en uppräkning av vilka uppgifter som särredovisningen ska innehålla (3 §). Många landsting har kommit att utnyttja kommunernas resurser i en eller annan form för sjuktransporter. Det finns också en lång tradition av samordning mellan räddningstjänst och sjuktranspor- ter. Regeringsrätten ansåg dock i rättsfallet RÅ 2003 ref 98 att ett 2004/05:159 uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken, s. 14, 21. 2004/05:159 uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken, s. 12. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen beslut av en nämnd att lämna anbud till ett landsting vid upphandling av sjuktransporter var kompetensöverskridande. Mot bakgrund härav och då befintliga samverkansformer, gemen- sam nämnd och kommunalförbund, av olika skäl inte ansågs tillräckliga föreslog regeringen att kommunernas befogenheter skulle utvidgas så att de fick möjlighet att ingå avtal med landsting om att utföra sjuktransporter och hälso- och sjukvård i väntan på sådana transporter.22 I 2 § lagen (2004:1225) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuktransporter fastslås att den verksamhet som avtalet gäller får bedrivas utan sådan anknytning till kommu- nens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § KL. De skäl som angavs för undantag från lokaliseringsprincipen är främst effektivitetsskäl, dvs. att det ofta är lämpligt att en större kommun sköter sjuktransporter även för omkringliggande, mindre kommuner. Ett annat skäl som nämndes är att det sannolikt är enklare för ett landsting att ingå avtal som omfattar hela lands- tingets geografiska område. Flera remissinstanser som lämnat synpunkter på de ursprungliga förslagen i Ds 2004:18 medverkan i sjuk- transporter framförde att undantaget från lokaliseringsprincipen borde begränsas till det landsting där avtalsslutande kommun är belägen. Lagen hindrar emellertid inte en kommun från att sluta avtal även med annat landsting än det landsting vari kommunen är belägen. Regeringen framhöll dock att avsikten inte var att en kommun ska bedriva sjuktransporter eller hälso- och sjukvård i väntan på sådana transporter åt ett landsting som är beläget långt från kommunen.23 I lagen fastslås också att verksamheten ska ske på affärsmässiga grunder. En tillämpning av självkostnadsprincipen skulle annars kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna och därmed en snedvridning av konkurrensen. Lagen innehåller inte något särskilt krav på särredovisning, trots synpunkter från några remissinstanser. Av förarbetena framgår att regeringen ansåg att kostnaderna för sjuktransportverksamheten ändå blir tydliga genom att de redovisas så att de kan särskiljas inom ramen för kommunens redovisning.24 2004/05:17 medverkan i landstingens sjuktransporter, s. 11. 2004/05:17 medverkan i landstingens sjuktransporter, s. 16. 2004/05:17 medverkan i landstingens sjuktransporter, s. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen I den nya lag (2006:412) om allmänna vattentjänster som trädde i kraft görs ett undantag från lokaliseringsprinci- pen (57 §). Därigenom är det möjligt för en huvudman att sköta driften av va-anläggningar i andra kommuner. Ett villkor för undantag är att verksamheten sker på affärsmässiga grunder och med krav på särredovisning. En kommun kan välja att organisera huvudmannaskapet genom ett bolag, vilket är en vanlig lösning. I egenskap av huvudman kan kommunen välja att lägga ut driften på entreprenad, vilket kräver upphandling i enlighet med lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling (). En aktör kan delta i en upphandling om driften av en va-anläggning i annan kommun i konkurrens med privata aktörer. En driftsentreprenad får inte innebära att fastig- hetsägarna riskerar att betala mer för vattentjänsterna än om huvudmannen själv skött driften.25 4.4Förslag från andra utredningar om nya undantag Det har presenterats flera förslag om nya undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. (N 2003:03) föreslår i sitt slutbetän- kande att ett undantag från lokaliseringsprincipen ska göras i den av utredningen föreslagna fjärrvärmelagen. Undantaget skulle begränsas på så vis att en kommun endast får bedriva verksamhet i geografiskt närbelägna kommuner. Motivet till förslaget är att underlätta integrering av fjärrvärmenät mellan närbelägna orter, vilket skulle kunna motverka utbyggnaden av fjärr- värme. Utredningen hänvisar bl.a. till de redan etablerade samar- beten som sker över kommungränser utan hinder av lokaliserings- principen. Vidare ser utredningen fördelar i form av ökad rationa- litet i produktion och distribution.26 Enligt uppgift från Näringsde- partementet förbereds en lagrådsremiss med ett förslag om undan- tag i enlighet med det föreslår, som ska läg- gas fram . (N 2002:09) föreslog i sitt slutbe- tänkande att kommuner och landsting utan hinder av lokaliserings- 2005/06:78 Allmänna vattentjänster, s. 26SOU 2005:33 Fjärrvärme och kraftvärme , s. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen principen skulle få förmedla tolktjänster till andra uppdragsgivare än den egna kommunen eller landstinget.27 Några remissinstanser tillstyrkte förslaget, men bl.a. Statskontoret, och avstyrkte.28 Enligt uppgift från Integrations- och jämställd- hetsdepartementet har regeringen inga planer på att föreslå något undantag i enlighet med Tolkförmedlingsutredning- ens förslag. (U 2004:01) föreslog i sitt slutbetänkande utökade möjligheter till entreprenad i gymnasie- skolan. I förslaget låg att begränsningen av vem som kunde anlitas som entreprenör skulle tas bort och att kommuner skulle ges rätt att verka utanför sitt eget område. Utredningen fann att samverkan i avtalsform var otillräcklig då personal från en kommun behöver tjänstgöra i en annan kommun. Inte heller kommunalför- bundsformen ansågs lämplig för samverkan i mer begränsad omfattning, som här var fallet. Utredningen föreslog därför att kommuner genom att sluta avtal med annan kommun skulle få svara för utförande av uppgifter för annan kommuns räkning, utan hinder av lokaliseringsprincipen.29 Sedan valet och därav föl- jande regeringsskifte har förslagen inte beretts vidare. 4.5Särskilt om förslag till undantag på avfallsområdet Kommunerna har ansvar (skyldighet) för omhändertagande av hushållsavfall (med undantag för avfall som omfattas av producent- ansvar, se 15 kap. 6 § ). Kommunens ansvar för annat avfall än hushållsavfall har successivt avvecklats. Den kommunala ensamrätten i fråga om annat icke-farligt avfall än hushållsavfall (verksamhetsavfall) upphörde . Den kommunala möjlighe- ten till ensamrätt för hantering av sådant farligt avfall som inte är hushållsavfall avskaffades fr.o.m. 1 juli 2007.30 Kommunerna väljer att organisera avfallshanteringen på olika sätt, antingen i egen förvaltning, eget bolag eller ett med andra kommuner samägt bolag. Egen förvaltning inkluderar även gemen- sam nämnd och kommunalförbund. Det är viktigt att skilja mellan 27SOU 2004:15 Tolkförmedling – kvalitet, registrering, tillsyn, s. 28Dnr Ju2003/1300/IM. 29SOU 2006:1 Skola och samhälle, s. 30Avfallsförordningen (SFS 2001:1063). Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen infrastrukturen för avfallshantering, t.ex. behandlingsanläggning- arna, och transportering av avfall. För transport av avfall anlitas i stor utsträckning privata entreprenörer. 4.5.1Kommunernas roll i avfallshanteringen - propositionen som drogs tillbaka fattade regeringen beslut om propositionen Kommunernas roll i avfallshanteringen.31 Propositionen innehöll bl.a. förslag om att tydliggöra att kommuner får transportera och ta hand om sådant avfall som inte är hushållsavfall. För hanteringen föreslogs undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinci- perna. Undantaget från lokaliseringsprincipen ansågs påkallat för att tillgänglig kapacitet som huvudsakligen tillhandahålls av kom- muner ska kunna utnyttjas, anläggningar ska kunna drivas i den mest lämpliga och effektiva storleken, miljöskäl (utnyttja kommunernas kapacitet samt garantera att driften sker i den mest lämpliga och effektiva storleken) Genom att verksamheten enligt förslaget skulle ske på affärsmäs- siga grunder kunde inte självkostnadsprincipen tillämpas, eftersom den kunde leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna. Regeringen återkallade emellertid propositionen p.g.a. att en trolig riksdagsmajoritet vänt sig emot de förslag som innebär att kommunerna får möjlighet att göra undantag från lokaliserings- principen.32 Motståndarna till förslaget menade att återvinnings- industrin skulle få sämre konkurrensmöjligheter. Även miljö- effekter genom att förslaget antogs leda till mer förbränning och mindre återvinning lyftes fram i debatten. beslutade att bifalla miljö- och jord- bruksutskottets förslag om att regeringen efter översyn av undan- tag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna återkommer till med förslag för en samlad bedömning av avfallsmarkna- den.33 2005/06:176 Kommunernas roll i avfallshanteringen. 2005/06:211. 2005/06:392, bet. 2005/06:MJU29. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Förslaget innebar bifall till en motion från (s), där motionären bl.a. framhöll följande:34 bör ta ett samlat grepp över kommunernas och de kommu- nala bolagens roll på avfallsmarknaden innan en avreglering införs. har undantag från lokaliserings- och självkost- nadsprinciperna införts för bl.a. kollektivtrafik, ambulanstransporter och VA-området. Regeringen har aviserat en samlad översyn av undantagen från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Denna översyn bör genomföras skyndsamt och utgöra en grund för en genomgripande debatt om kommunerna och de kommunala bolagens roll. Förslaget om undantag från principerna hade tidigare remitterats genom promemorian Kommunernas roll i avfallshanteringen.35 En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget om undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. De kommuner som yttrade sig tillstyrkte. Främst näringslivets branschorganisa- tioner och representanter för privata aktörer avstyrkte förslaget. Vissa remissinstanser avstod från att yttra sig i den del av förslagen som rörde principerna. , Statskontoret m.fl. ansåg att promemorian inte tog upp de erfarenheter som fanns av kommunala aktörer går in på konkurrensutsatta marknader och vilka följder det får för privata företag. ansåg att undantag från principerna måste utredas närmare och behandlas i ett större sammanhang, i en allmän översyn av gränserna för den kommunala kompetensen. Återvinningsindustrierna anförde att avsteg från principerna måste baseras på en i grunden förändrad värdering om vad kommunerna ska ägna sig åt. Kommuner och Landsting (SKL) lämnade inte något remissyttrande. SKL har däremot tillsammans med Avfall (dåvarande ) i en skrivelse till regeringen () föreslagit att regeringen vidtar åtgärder som ger kommuner en tydlig rätt att överlåta hela eller delar av sitt ansvar för hushållsavfall enligt till en annan huvudman, såsom ett av kommunen helägt bolag eller ett bolag som ägs tillsammans med flera kommuner. Som lämplig lösning på organisationsfrågorna föreslås den modell av överföring av huvud- 34Motion 2005/06:MJ62. 35Dnr M2005/5797/KK. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen mannaskap för va-tjänster som beslutats genom förslag i prop. 2005/06:78 Allmänna vattentjänster. Avfall och SKL anför vidare att det inte borde vara fråga om ett offentligt kontrakt i EG- rättslig bemärkelse då kommuner väljer att överlåta hela eller delar av avfallshanteringen till eget eller med andra kommuner samägt bolag.36 Även och Återvinningsindustrierna har till- skrivit regeringen i denna fråga, och lyfter bl.a. fram vikten av att privata företag inte hålls utanför marknaden för behandling av hus- hållsavfall (). Organisationerna skriver att samverkan kring avfallshantering bör ske genom kommunalför- bund eller i gemensam nämnd vilket möjliggör insyn och möjlighet att pröva verksamheten. De menar att konkurrensen snedvrids när kommuner överlåter sitt ansvar för hushållsavfall till annan kom- munal huvudman, som ett hel- eller delägt kommunalt bolag.37 4.5.3Upphandling från samägt kommunalt bolag i I Regeringsrätten pågår mål som berör det kommu- nala bolaget ägs av 14 skånska kommuner och tillhandahåller renhållningstjänster. En av frågorna i målen är om aktuell kommun (kommun respektive kom- mun) borde ha upphandlat de tjänster (omhändertagande av kom- munens avfall) de lämnat i uppdrag till SYSAV att utföra. Länsrät- ten i län förordnade att kommun och kommun skulle göra om upphandlingen i enlighet med LOU.39 Sedan respektive kommun överklagat länsrättens dom avslog Kammarrätten i överklagandena.40 Regeringsrättens domar kommer att få betydelse för att klargöra de svenska rättsförhållandena vad gäller frågan om kommuners och landstings upphandling från egna bolag. Bl.a. svarar miljöminister på en fråga i angående kommuners vägran att upphandla avfallshantering att han avser att avvakta Regeringsrättens avgörande innan han tar ställning till behovet av åtgärder för att säkerställa att följs på avfallsområdet.41 36Dnr Fi2006/3393/RS/X. 37Dnr M2006/5699/Kk. 38Mål nr 172--179-06. 39Mål nr 15060--15063-04 E, mål nr 15064--15066-04 E och mål nr 15068-04 E. 40Mål nr 1236--1239-05 och mål nr 1241--1244-05. 41Svar på skriftlig fråga 2006/07:684 . Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen 4.5.4Kommunala kompetensutredningens uppdrag och avfallsfrågorna Utredningens uppdrag omfattar inte en översyn av de lagstadgade undantagen eller lokaliserings- och självkostnadsprinciperna som sådana. Utifrån denna avgränsning bedömer inte utredningen att regeringen givit utredningen i uppdrag att göra en sådan översyn som efterfrågade i samband med diskussionen om försla- gen i propositionen 2005/06:176 Kommunernas roll i avfallshan- teringen. Därtill vill utredningen betona att en översyn av eventu- ella undantag från principerna på avfallsområdet förutsätter en mer djupgående granskning och analys av ansvarsfördelning och organi- sation av avfallshanteringen i stort, som förutom konkurrensfrå- gorna även innefattar bedömningar av miljömässiga konsekvenser av olika alternativ. Inom utredningens uppdrag ligger att se över frågor om samverkan. Med dagens kommunstruktur med många mindre kommuner är det nödvändigt med samverkan för att t.ex. infrastrukturen i form av anläggningar ska ha lämplig storlek och för att uppnå stordriftsfördelar. Utredningen vill understryka att samverkan inte med nödvändighet innebär att de samverkande kommunerna bedriver verksamheten i egen regi. 4.6Riktlinjer för eventuella framtida undantag från principerna Utredningens förslag: Regeringen bör formulera ett antal rikt- linjer för beredning och utformning av undantag från lokaliserings- principen och självkostnadsprincipen, samt ange när dessa kan bli tillämpliga. Utredningen lämnar förslag på sådana riktlinjer. Utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag är att lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen utgör grund- läggande kommunalrättsliga principer som uppfattas som viktiga. Utredningen är införstådd med att det som en följd av samhällsutvecklingen kan komma att uppstå nya behov hos kom- muner och landsting som är svåra att förutse , t.ex. mot bakgrund av internationaliseringen och det ökade samarbetet inom Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Nya behov av undantag kan även uppstå när det finns möjlig- het att skapa stordriftsfördelar och samordningsvinster. Införande av ytterligare undantag på enskilda verksamhetsområden bör dock enligt utredningens mening ske restriktivt, med tanke på att princi- perna uppfattas som grundläggande och viktiga för den kommunala verksamheten. Det finns grundläggande skillnader mellan lokalise- ringsprincipen och självkostnadsprincipen. Som beskrivits i betän- kandets kapitel 3 är lokaliseringsprincipen en kompetensbegrän- sande princip som anger en yttre gräns för kommuners och lands- tings kompetens. Självkostnadsprincipen är emellertid en princip som aktualiseras när en kommun eller ett landsting agerar inom ramen för sin kompetens. Ur ett kommunalrättsligt kompetensper- spektiv innebär detta att lokaliseringsprincipen har en vidare funk- tion och större betydelse än självkostnadsprincipen. Framtida undantag som kan behöva göras från lokaliserings- principen med hänsyn till den kommunala kompetensens omfatt- ning måste även fortsättningsvis övervägas från fall till fall med beaktande av den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § KL. Eftersom kommunallagen ger uttryck för en grundläggande kompetensfördelning bör noga övervägas om det kommer att upp- stå kompetenskonflikter i fall undantag från lokaliseringsprincipen görs. Analysen bör innefatta en granskning av hur den föreslagna verksamheten förhåller sig till områden som enbart ankommer på annan och vilka konsekvenser en utvidgad kompetens kan tänkas få för andra aktörer. Mot bakgrund av lokaliseringsprincipens grund- läggande betydelse bör införande av ytterligare undantag från loka- liseringsprincipen enligt utredningens mening ske restriktivt. I jämförelse med lokaliseringsprincipen är självkostnadsprinci- pen av mer begränsad betydelse, eftersom dess tillämpning aktuali- seras när en kommun agerar inom ramen för sin kompetens. Enligt vad som anförs i det följande finns enligt utredningens mening anledning att ifrågasätta självkostnadsprincipens syfte och funktion i de fall kommuner och landsting agerar på en konkurrensutsatt marknad. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Enligt direktiven ska utredningen särskilt beakta behovet av att uppnå en balans mellan det allmännas intressen och intresset av väl fungerade marknader med sunda konkurrensförhållanden för när- ingslivet. I de fall som kommuner och landsting agerar på en konkurrens- utsatt marknad har undantag i lagstiftning vanligtvis gjorts från både lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen. Del av den debatt som förts i samband med införandet av de lagstadgade undantagen är av principiell eller ideologisk art.