sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Lånefinansieringen och de övriga förändringarna väckte frågor om eget kapital och soliditet och regeringen aviserade att åter- komma med överväganden huruvida ett system med direktfinan- siering via ett så kallat 1 000-kronorsanslag eller affärsverksformen vore mest lämpligt för . I verkets anslagsframställning inför budgetpropositionen 1986/87 följde förslagen till finansiering i stort sett de principer som gällde för affärsverk. Den största förändringen var att verket självt fick disponera sina intäkter när dessa inte längre skulle redovisas över statsbudgeten och att möjligheten att låna i permanentades. I propositionen nämndes att verket vid övergången till affärs- verk hade för avsikt att se över sin organisation för att anpassa den till de nya förutsättningarna för verksamheten och dess marknads- och affärsmässiga inriktning. Det konstaterades att en sammanslag- Statliga aktörer inom sjöfartssektorn ning av och , som tidigare hade utretts inte längre var aktuell. IT instruktion (SFS 2007:1161) sägs att verket har ett samlat ansvar: ett sektorsansvar för sjöfarten. ska verka för att de transportpolitiska målenT uppnåsT . Verkets huvuduppgifter är enligt instruktionen att: utöva tillsyn över sjösäkerheten och ha samordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetet inom sjöfarten svara för farledshållning och vid behov inrätta nya farleder svara för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras svara för sjögeografisk information inom ansvars- område (sjökartläggning) svara för samordning av sjögeografisk information inom redovisa och dokumentera gränser till havs samt svara för skötsel och tillsyn av dessa gränsers utmärkning göra en utvärdering av den svenska sjöfartens kon- kurrenssituation inom ramen för verkets näringspolitiska upp- gifter verka för att hänsyn tas till funktionshindrade personers behov inom sjöfarten svara för registrering av avtal enligt lagen (1975:605) om regist- rering om båtbyggnadsförskott utöva tillsyn över sjöfartsskyddet och hamnskyddet samt ha samordningsansvaret för sjöfartsskyddsarbetet och hamnskydds- arbetet planlägga, samordna och genomföra kultur- och fritidsverk- samhet för sjöfolk svara för sjötrafikinformationstjänst. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn I instruktionen sägs vidare att verksamheten ska bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten. Sjösäkerheten i fri- tidsbåtstrafiken ska främjas genom information och rådgivande verksamhet. Fritidsbåtstrafikens intressen i övrigt liksom fiskets och marinens intressen ska beaktas. Verket ska enligt instruktionen samråda med Försvarsmakten när det gäller: utmärkning av farleder som inte tidigare är utmärkta fyrbelysning av farleder inom militära skyddsområden eller indragning av fyrljus i sådana områden. Vidare ska verket samråda med i frågor som rör transporter av farligt gods samt tillsammans med och Luftfartsstyrelsen verka för att de nationella och internationella säkerhetsföreskrifterna för transport av farligt gods även i övrigt samordnas. Verket ska även rapportera till det miljömålsråd som finns inom och samråda med rådet om vilken rapportering som ska göras. I instruktionen anges, som nämnts ovan, att ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekono- miskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. Det övergripande målet preciseras genom följande sex del- mål: 1.Ett tillgängligt transportsystem. Transportsystemet ska utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses. Transportsystemets utformning och funktion ska medge en hög transportkvalitet för medborgarna och näringslivet. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafik- olyckor. Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Transportsystemets utformning och funk- tion ska bidra till att uppnå målet för den regionala utveck- lingspolitiken samt motverka nackdelar av långa transport- avstånd. 6.Ett jämställt transportsystem. Målet ska vara ett jämställt transportsystem, där transportsystemet är utformat så att det svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transport- systemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt. På samma sätt som för övriga myndigheter inom transportsektorn med sektorsansvar anges i regleringsbrevet för de transportpolitiska delmålen preciserade för sjöfartssektorn och att verket i sin årliga sektorsrapport ska redovisa hur verksamheten har bidragit till att uppfylla dessa mål. Ett exempel på målformulering när det gäller ett tillgängligt transportsystem är att sjöfart ska kunna bedrivas säkert året runt på samtliga svenska hamnar av betydelse. Som nämnts ovan har enligt sin instruktion ett samlat ansvar, sektorsansvar för sjöfarten. har , och Luftfartsstyrelsen också sektorsansvar inom sina respektive områden. Inriktningen och omfattningen på det arbete som bedrivs till följd av det utpekade ansvaret varierar mellan de olika myndigheterna. Utgångspunkten för samtliga är dock att arbetet ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. anger i sin treårsplan att verkets sektorsuppgifter utgör insatser som sker utöver vad som ligger i kärnuppgifterna infrastruktur, sjötrafik och sjöfartsinspektion. Vidare anger verket att sektorsinsatserna omfattar: forskning, utveckling och demonstration. Som en del av arbetet med sektorsfrågorna bedriver verket omvärlds- analys och utvecklar kontinuerligt metoderna för måluppföljning. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn Återrapporteringen av sektorsarbetet presenteras bland annat i den årliga sektorsrapporten om sjöfartens utveckling och dess bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Till skillnad från årsredovisningen, som är inriktad på verkets egen verksamhet och dess bidrag till måluppfyllelsen, belyser sektorsrapporten hela sjöfartssektorns utveckling i förhållande till de transportpolitiska målen. I sektorrapporten karaktäriserar verket sitt sektorsarbete med orden överblick, omvärldsbevakning, samordning och påverkan. Vidare säger verket att man bevakar och möter externa intres- senters behov och krav på sjöfartsområdet och biträder med fackkompetens som underlag för beslutsfattande. Ansvaret för sektorsfrågorna inom ligger på avdelningen Sjöfart och Samhälle. Avdelningen säger i sin verksam- hetsplan att man ansvarar för att definiera sektorsrollen och bryta ner de transportpolitiska målen som statsmakterna ställer på . Detta innebär att Sjöfart och Samhälle ska konkre- tisera behoven av och kvaliteten på verkets tjänster och produkter samt svara för uppdrag till farledsavdelningen och sjötrafikavdel- ningen. Sjöfart och Samhälle konstaterar dock att det fortfarande finns viss osäkerhet inom verket om hur långt sektorsansvaret sträcker sig, inriktningen på arbetet samt kopplingen mellan sektors- frågorna och kärnverksamheterna. Avdelningen kommer att arbeta med att klargöra dessa frågor och på så sätt kon- kretisera och tydliggöra sektorsrollen. Jag återkommer i avsnitt 6.4 till mina bedömningar av sektors- rollen. 2.1.4Finansiering, ekonomisk styrning och anslag inom verksamhet finansieras huvudsakligen med avgifter från sjöfartsnäringen. I instruktionen sägs att verket i affärsverksamheten får ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna. Verket får även disponera inkomster från offentligrättsliga avgifter. Verket har även vissa anslag för bland annat fritidsbåts- och kanalverksamhet. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn De nuvarande ekonomiska kraven på följer samma modell som för de statliga bolagen där mål och riktlinjer för avkastning på eget kapital, soliditet och utdelning slås fast. Verket levererar därutöver in en skattemotsvarighet och har en av riks- dagen beslutad restriktion för avgiftshöjningar. De ekonomiska målen är enligt regleringsbrevet följande: Målet för räntabilitet är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till av justerat eget kapital under en kon- junkturcykel. Det långsiktiga målet för soliditeten är att den ska uppgå till . Som restriktion för höjningar av farledsavgifterna gäller att avgifterna får öka med högst nettoprisindex räknat . I regleringsbrevet anges vidare att: och regeringens allmänna riktlinjer för utdelning från affärsdrivande verksamhet det vill säga en tredjedel efter resultatet efter skattemotsvarighet gäller för verket. Utdel- ningen fastställs i samband med att regeringen fastställer verkets resultat- och balansräkning. ska för , utöver utdelning inleverera ett belopp motsvarande bolagsskatt. Beloppet kom- mer att fastställas av regeringen i samband med fastställandet av verkets resultat- och balansräkning. får disponera det överskott som kvarstår sedan de ovan nämnda inleveranserna har gjorts. får inom en total ram om uppta lång- och kortfristiga lån. Vid upplåning ska Riksgälds- kontoret ges möjlighet att lämna anbud. Av kassamässigt överskott får högst placeras på räntebärande konto i bank. Återstoden ska sättas in på ränte- bärande konto hos . får besluta om och genomföra de investeringar som följer av den investeringsplan som har godkänt. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn I regleringsbrevet anges vidare att kostnaderna och intäkterna för myndighetens verksamheter ska redovisas uppdelat på myndighets- och sektorsverksamhet respektive produktionsverksamhet. har under följande anslag från statsbudgeten: Från EG-budgeten finansierade stöd till Transeuropeiska nät- verk. Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m. Från detta anslag betalas verkets kostnader för informationsinsatser för att förbättra sjösäkerheten och för att minska miljöpåverkan främst avseende fritidsbåtlivet. Vidare ingår kostnader för sjöräddning, farledsverksamhet, fyrar samt vissa övriga kostnader för fritids- båtstrafiken och yrkesfisket som inte ska belasta handelssjö- farten. Ersättning till viss kanaltrafik m.m. Anslaget bidrar till att täcka underskottet som uppstår vid drift av och vissa andra kanaler Anslaget bekostar drift av sjöfartsregistret. Av följande tabell framgår storleken på de olika anslagen för . Tabell 2.1 Anslagsbelopp till , tkr Stöd till Transeuropeiska nätverkTPF FPT Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m. Ersättning till vissa kanaltrafik m.m. Källa: Prop. 2007/08:1, utgiftsområde 22. 1TP PT Anslaget får endast avräknas med det belopp som utbetalas från EU. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn är ett rättighetsregister och här registreras de skepp och båtar som har rätt att föra svensk flagg. Huvudregeln är att alla skepp som är och ska vara med i registret. Denna registerplikt gäller även fritidsbåtar som uppfyller storlekskriteriet. Registret hanterar förutom registrering och avregistrering frågor som rör förvärv av skepp, skeppsbyggen och båtar, inteck- ningar i skepp och skeppsbyggen, båtbyggnadsförskott och för- behåll om skeppsnamn. Innehållet i registret publiceras i 2.1.5Sjöfartsverkets organisation och olika verksamheter har sitt huvudkontor i , en regional orga- nisation med sju sjötrafikområden och en sjöräddningscentral i . leds av en styrelse som utses av regeringen och som är ansvarig för verksamheten. Verkets generaldirektör ingår i styrelsen och utses också av regeringen. Generaldirektören svarar för den löpande verksamheten enligt de riktlinjer och beslut som styrelsen fattar. Verksamheten bedrivs i en beställar- och utförarorganisation där avdelningen Sjöfart och Samhälle bland annat svarar för beställ- ningar till de producerande enheterna. Sjöfart och Samhälle är verkets strategiska planeringsfunktion och är den avdelningen inom verket som ska definiera sektorsrollen (avsnitt 2.1.3) och bryta ner de transportpolitiska mål som ställs på verksamheten. Sjöfart och Samhälle ansvarar dessutom för omvärldsbevakning, beredskaps- planläggning för sjötransporter, miljöpolicyarbete, lots- och far- ledsavgifterna, statistikfrågor, samordning av forsknings-, utveck- lings- och demonstrationsverksamhet, internationell samordning samt frågor om tjänsteexport. Den producerande verksamheten inom verket är uppdelad på Farledsavdelningen och Sjötrafikavdelningen. Farledsavdelningen ansvarar för genomförandet av beställda infrastrukturåtgärder i farleder samt isbrytning och sjögeografisk information. Sjötrafik- avdelningen samordnar och leder den regionala verksamheten i form av lotsning, sjötrafikinformation samt svarar för sjöräddning. Nedan beskrivs i korthet de producerande enheternas olika verksamhet och dess omfattning. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn Den främsta uppgiften inom det sjögeografiska området är att beskriva farlederna i sjöfartssystemet. Detta sker genom att verket ger ut sjökort och andra nautiska publikationer. Som underlag för dessa publikationer utför verket sjömätning, vars resultat lagras i en djupdatabas och en sjökortsdatabas. I sjö- kortsdatabasen ingår de djupdata som används vid produktion av sjökort tillsammans med andra data som behövs vid produktion av sjökort. Det gäller bland annat data om strandlinje, sjösäkerhets- anordningar och farledssträckning. De budgeterade direkta rörelsekostnaderna för den sjögeo- grafiska verksamheten uppgick till . beslutar om att inrätta, utvidga och avlysa allmänna farleder. I föreskrifter (SJÖFS 1988:5) finns en förteckning över allmänna farleder. Utöver dessa farleder finns farleder som inte trafikeras av handelssjöfarten. Dessa farleder är 359 stycken. Farledsverksamheten består i huvudsak av att planera och pro- ducera ändamålsenliga farleder. I detta ingår farledsutformning, sjömätning, förbättringsprojekt och utförande av underhåll. Underhållet omfattar besiktningar, förebyggande underhåll och utmärkning medan driften utgörs av periodiska servicebesök, bland annat vårutprickning, felavhjälpning samt kontrollsjömätning av farledsområden som är känsliga för bottenförändringar. De direkta rörelsekostnaderna för farledsverksamheten uppgick till . Isbrytningen leds av verkets isbrytningsledning som är placerad i . Härifrån fördelas isbrytarresurser, utfärdas trafikrestrik- tioner samt informeras om is- och trafiksituationen. För utförandet äger verket fyra havsisbrytare och en mindre isbrytare. Verket har även avtal med ett privat rederi om att vid behov disponera ytterligare tre isbrytande fartyg. Även verkets arbetsfartyg engageras vid behov i isbrytningen. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn rörelsekostnaderna för isbrytningen uppgick till . Detta motsvarar kostnaderna för en mild vinter. Befälhavare på fartyg som är eller är i allmänhet skyldiga att anlita lots och är skyldigt att tillhandahålla lots. Lotsningen bidrar till att öka sjö- och miljö- säkerheten samt tillgängligheten för handelsjöfarten. Lotsnings- organisationen är uppdelad på tre huvudfunktioner: lotsbeställning, transport av lotsen till och från uppdraget och själva lotsningen. De direkta rörelsekostnaderna för lotsningen uppgick till . har ansvar för sjöräddning. Ansvaret gäller inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och . uppgifter är att efterforska och rädda människor som är eller kan befaras vara i sjönöd samt genomföra sjuk- transporter från fartyg. bygger på samverkan mellan sjö- räddningscentral och de aktörer som har lämpliga resurser för sjöräddningsuppdrag. Dessa aktörer är bland andra (med båtar och upphandlad helikopterberedskap), Sjöräddnings- sällskapet, och den kommunala räddningstjänsten. De direkta rörelsekostnaderna för uppgick till . Detta inkluderar kostnader för upphandlad civil helikopterberedskap. Sjötrafikinformation består av information till fartyg och över- vakning av sjötrafiken. Verksamheten bedrivs vid sjötrafikinforma- tionscentraler, så kallade VTS-centraler. Centralernas uppgift är att genom information till sjötrafiken minska risken för grund- stötningar, kollisioner och miljöutsläpp. har VTS- centraler på sex orter i och verksamheten vid centralerna Statliga aktörer inom sjöfartssektorn pågår dygnet runt. De direkta rörelsekostnaderna för sjötrafik- information uppgick till . I nedanstående tabell sammanfattas de direkta rörelsekostnader- na för de olika verksamhetsgrenar som har beskrivits ovan. Även respektive verksamhets procentuella andel av de totala direkta rörelsekostnaderna för de i tabellen angivna verksamheterna anges. Tabell 2.2 Direkta rörelsekostnader 2007, Andel av total, % Verket har en central organisation för den administrativa för- valtningen vid huvudkontoret i . är en i vissa avseenden ansvarsmässigt självständig del inom verket och har förutom sitt huvudkontor i även regionala inspektionsområden. Chefen för fartsinspektionen utses av regeringen efter anmälan av general- direktören. Inspektionen kommer att föras över till den nya myndighet där samtliga trafikslags inspektionsverksam- heter ska samlas. Total arbetar cirka 1 250 personer på verket, varav 330 på huvud- kontoret och övriga inom de sex sjötrafikområdena och de tre inspektionsområdena. Antalet anställda inom de olika avdelningarna framgår av nedan- stående tabell. SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn 2.1.6Beskrivning av vissa övriga verksamheter inom Rederiavdelningen ansvarar för verkets isbrytnings- sjömätnings- och arbetsfartyg. Avdelningen svarar för in- och uthyrning samt drift och underhåll av fartygen. Tanken med rederiverksamheten är att möjliggöra att fartygen kan användas för fler uppgifter i en integrerad verksamhet som därigenom kan bedrivas mer kostnadseffektivt. För isbrytare och sjömätningsfartyg anlitar rederiet extern bemanning vilket möjliggör en ökad flexibilitet i förhållande till det aktuella personalbehovet. Arkö används främst för sjöräddningskurser och nautiska kurser, som till exempel lotsutbildningen. Vid anläggningen finns en simu- lator och båtar som används i utbildningen. uppgick den totala omsättningen till . Av detta avsåg intäkter från kunder utanför verket. Rörelseresultatet uppgick till en förlust på vilket var en försämring med jämfört med . Statliga aktörer inom sjöfartssektorn Verksamheten vid Arkö särredovisas eftersom verksamheten är konkurrensutsatt och marknadsprissättning tillämpas för att inte snedvrida den lokala konkurrenssituationen. Sjömansservice – kultur- och fritidsverksamhet för sjömän Den verksamhet som tidigare bedrevs av utförs numera inom . Verksamheten ska bidra till att erbjuda både svenska och utländska ombord- anställda ett attraktivt fritids- och kulturliv. Verksamheten består bland annat av motionsaktiviteter, media- service och sjömansbibliotek. Utgångspunkten är att verksamhets- utbudet så långt som möjligt ska kompensera för den service som sjöfolk går miste vid tjänstgöring till sjöss. I regleringsbrev anges som mål att produktions- verksamheten ska bedrivas med hög effektivitet och genomblick- barhet. Här anges också att de delar av verksamhet som är konkurrensutsatt ska särredovisas. Bakgrunden till kravet på särredovisning är att tillförsäkra att verket inte stör funktionen på de aktuella marknaderna och att det tillämpar en marknadsmässig prissättning av sina produkter. Efter anmälningar prövade om konkurrensneutralitet råder när säljer digitala sjökort på den öppna marknaden. I yttrandet från rådet konstateras att det inom bara är produkten Det levande sjökortet som i sin helhet kan ses som en konkurrensutsatt verksamhet. Givet att tydligt redovisade ekonomiskt utfall, satte upp eko- nomiska mål och tydligt redovisade prissättning och andra villkor för köp från sjökortsdatabaserna fann rådet inga skäl att gå vidare med de anmälda ärendet. har därefter i en rapport om konkurrensutsatt verksamhet 2003 angett att följande fyra kriterier ska vara upp- fyllda för att en verksamhet inom verket ska anses vara kon- kurrensutsatt: Statliga aktörer inom sjöfartssektorn Verket ska sälja tjänsten eller produkten på marknaden. Tjänsten eller produkten tillhandahålls på marknaden av andra än . Produktionen av tjänsten eller produkten ska inte vara av ringa omfattning. Verksamheten bör bedrivas någorlunda kontinuerligt. anger i sin årsredovisning att Arkö konferensanlägg- ning och sjökortsprodukter för båtsportbruk har varit konkurrens- utsatta . 2.2Tidigare studie om mål och roller Regeringen gav 1999 i uppdrag att göra en översyn av verksamhetsstruktur. Syftet med översynen var bland annat att: identifiera eventuella mål- och rollkonflikter inom verket skapa förutsättningar för ökad effektivisering lämna synpunkter på hur myndighetsrollen kan återspeglas i organisation och myndighetsstruktur. När det gäller de transportpolitiska målen konstaterades i utred- ningen att dessa är mycket allmänt hållna och formulerade för ett enhetligt transportsystem och därför ger begränsad anvisning om hur verket ska styra sin verksamhet för att uppnå målen. I fråga om målkonflikter och deras betydelse konstaterar utredningen: De transportpolitiska målen utgör sinsemellan ingen väsentlig grund för målkonflikter. Det finns en tydlig målkonflikt mellan de företagsekonomiska målen och de transportpolitiska målen vad gäller farledsinves- teringar som motiveras av tillgänglighetsskäl. Det finns en ständigt återkommande intressekonflikt mellan å ena sidan handelssjöfartens intressen och å andra sidan fritids- båtslivets och fiskets intressen. Statliga aktörer inom sjöfartssektorn Angående de roller som identifierades det vill säga myndighets- rollen, sektorsrollen och producentrollen sades i utredningen att rollkonflikter har relativt liten betydelse för verksamheten. De rollkonflikter som finns är i huvudsak koncentrerade till Sjötrafik- avdelningen. Detta beror på att producentrollen på egen hand avgör krav på standard och omfattning på infrastrukturen utifrån egna intressen och den givna resurssituationen. Utredningen pekade på några åtgärder som kunde användas för att minimera de rollkonflikter som man hade identifierat. Det första förslaget var att statmakterna skulle fastställa stomfarleder till de viktigaste hamnarna. Dessa farleder skulle ges särskild prio- ritet i fråga om tillgänglighet genom resurser till bland annat farledsanordningar. Detta skulle leda till kostnadsbesparingar inom verket genom avlysning av mindre farleder och skulle också under- lätta prioritering av investeringsbeslut. Vidare föreslogs i utredningen att ansvaret för fritidsbåts- trafikens behov av infrastruktur skulle övertas av . Omfattningen av farleder för fritidsbåtar samt behovet av sjö- mätning och sjökort skulle avgöras och finansieras av verket. Verket skulle också stå för de kostnader avseende sjöräddning som kunde hänföras till fritidsbåtstrafiken. eller någon annan leverantör skulle svara för farledernas utprickning och underhåll. Genom detta förslag skulle farledsbeståndet kunna begränsas och sjöfartsavgifterna sänkas. Fritidsbåtsfarlederna skulle bekostas med anslagsmedel vilket skulle öka belastningen på statsbudgeten. Det noterades också en viss risk för att fritids- båtarna med färre egna leder skulle trafikera samma leder som handelssjöfarten och därmed utgöra en säkerhetsrisk. Utifrån ett organisationsperspektiv diskuterades möjligheter att renodla de olika rollerna inom verket och på detta sätt bidra till att minska rollkonflikterna. Här föreslogs en renodling av producent, sektors- och regulatorrollen. De producerade enheterna skulle i denna modell tillhandahålla de tjänster och den infrastruktur som har definierats av sektors- rollen. Detta skulle enligt utredningen leda till en effektivare styrning av verket. De problem som identifierades var att verket på den övergripande nivån alltjämt hade det ekonomiska ansvaret för producentorganisationen och att detta försvårade möjligheten att vidta effektiviseringar genom extern upphandling.