sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Exemplet visar att man i beredningen i detta fall tänkte mer i termer av undervisningsmetod än fakultetstillhörighet. Detsamma gällde lärarutbildningarnas s.k. praktisk-estetiska kurser som i de fall de ingick i grundskollärarutbildning med inriktning mot under- visning i årskurserna 1–7 enligt regleringsbrev skulle klassificeras på utbildningsområde övrigt medan om de ingick i t.ex. gymna- sielärarutbildning ansågs tillhöra utbildningsområdena musik, design respektive idrott. Utbildningen i exempelvis ämnet musik inom gymnasielärarutbildningen har således betraktats som mer resurskrävande än utbildningen i ämnet musik inom grundskol- lärarutbildningen 1–7. Ytterligare ett exempel på att de principer som angavs i propo- sitionen Högre utbildning för ökad kompetensTPF15FPT inte följts av rege- ringen själv är statens övertagande av huvudmannaskapet för de vårdutbildningar som landstingen tidigare var huvudmän för. Vårdutbildningar hade tidigare betraktats som tillhörande utbild- ningsområde vård, men utifrån principen att varje lärosäte även efter huvudmannaskapsförändringen skulle få tillgång till lika stora resurser för dessa utbildningar som före förändringen, gavs läro- sätena möjlighet att avräkna helårsstudenter och helårsprestationer inom det medicinska utbildningsområdet. Det var således tidigare resursinsats som avgjorde vilket utbildningsområde kurserna kunde klassificeras på och inte kursernas traditionella fakultetstillhörig- het. 14TP PT SOU 1993:3. 15TP PT Prop. 1992/93:169. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Dessa exempel visar att även regeringen i vissa fall haft som utgångspunkt hur resurskrävande en kurs anses vara och inte kur- sens tillhörighet till ett fakultetsområde. Det kan också noteras vad som inträffat vid vissa lärosäten som ger sjuksköterskeutbildning och som har fått rätt att avräkna helårsstudenter och helårsprestationer inom det medicinska utbild- ningsområdet (vilket inte alla högskolor med denna utbildning har). redovisade flertalet lärosäten ett minskat antal helårsstudenter och därmed att man inte nådde sina tak- belopp. redovisade flera av dessa lärosäten en minskning av antalet helårsstudenter inom utbildningsområde vård och en ökning av antalet helårsstudenter inom utbildningsområde medicin som ger en betydligt högre ersättning än utbildningsområde vård. Att en sådan förändring sker vid många lärosäten och att detta sammanfaller med svårigheter att nå takbeloppet visar att det med största sannolikhet inte handlar om ett förändrat ämnes- innehåll i kurserna utan snarare om en strävan att öka intäkterna. Utbildningsområde inte enbart grund för resurstilldelning När resurstilldelningssystemet infördes presenterades utbild- ningsområde som den indelningsgrund som skulle avgöra vilken per capitaersättning som skulle utgå för helårsstudenter och helårs- prestationer. Utbildningsområde var således ett begrepp som endast avsåg att ligga till grund för resurstilldelning. I varje läro- sätes utbildningsuppdrag angavs ett högsta antal helårsprestationer inom ett utbildningsområde eller en grupp av utbildningsområden som lärosätet kunde få ersättning för . Vilken utbildning varje lärosäte hade rätt att ge reglerades endast genom examenstillstånden. 1997 började regeringen dock styra högskolornas utbildnings- utbud med användning av utbildningsområden. I regleringsbrev angavs ett mål för det minsta antalet helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska områdena per lärosäte, dvs. utbild- ningsområde var nu inte enbart ett begrepp för resurstilldelning utan också för regeringens styrning av utbildningens inriktning. I av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning konstateras att lärosätenas tendens att omklassificera kurser utifrån hur resurskrävande de är, kan leda till att rapporterat antal helårsstudenter inom olika utbild- En ny anslags- och resurstilldelningsmodell ningsområden förändras trots att någon ämnesmässig förskjutning av utbildningsutbudet inte har skett. Detta var effekten av att utbildningsområden hade blivit en indelningsgrund för styrning och inriktning av verksamheten och inte endast en grund för resurstilldelning.TPF16FPT 1997 introducerade regeringen en s.k. krysslista i reglerings- brevet för universitet och högskolor. I krysslistan angavs vilka utbildningsområden lärosätena hade rätt att avräkna helårsstu- denter och helårsprestationer inom. Fr.o.m. anges också i regleringsbrevet tydligt att krysslistan också reglerar, för- utom rätten att avräkna helårsstudenter och helårsprestationer, rät- ten att bedriva utbildning, dvs. utbildningsområden används även i detta fall inte enbart som ett underlag för resurstilldelning utan även som ett instrument att styra utbildningens inriktning. Den tidigare beskrivna tendensen hos lärosätena att vilja klassi- ficera kurser utifrån undervisningsmetod snarare än ämnesinnehåll, och som visat förekomsten av i sin rapport om klassificering av kurser, innebär att lärosätenas rapportering av antalet helårsstudenter inom olika utbildningsområden inte alltid handlar om det ämnesmässiga innehållet. Att exempelvis rapportera företagsekonomi som tillhörande det tekniska utbildningsområdet är ett tydligt exempel på detta. 3.1.2RUT 2:s förslag till ny modell 2 anser, i likhet med vad redovisade , att ett system som förhindrar en utveckling som är önskvärd beträffande såväl den pedagogiska förnyelsen som fram- växten av nya gränsöverskridande utbildningar nu definitivt måste undanröjas. Utbildningsområdena befäster de traditionella fakul- tetsgränserna. Därtill kommer de praktiska problem som klassifi- cering på utbildningsområden innebär. Eftersom det slogs fast när systemet infördes att utbildningsområden skulle motsvara de tradi- fakultetsområdena och den formella regleringen av fakul- tetsindelning inom universiteten upphörde , blir det mer och mer orealistiskt att vidmakthålla en indelning som bygger på något som inte längre existerar. Därtill kommer införandet av den nya avancerade nivån i utbild- ningen. Alltsedan det nuvarande resurstilldelningssystemet inför- 16TP PT rapportserie 1997:27 R, s. 18. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell des har regeringen betonat vikten av fördjupning i de olika utbildningarna. Införandet av kravet på fördjupning om 60 poäng i huvudämnet för en kandidatexamen och 80 poäng i huvudämnet för en magisterexamen var tydliga uttryck för detta. ökar kostnaden per student beroende på fördjupningsnivå, eftersom gruppstorlekarna minskar på de högre nivåerna. Det innebär att det med nuvarande system med utbildningsområden finns starka ekonomiska incitament att öka utbudet av kurser på de grund- läggande nivåerna med stora grupper, som ger samma intäkter per helårsstudent som kurser med få studenter. Detta har bl.a. uppmärksammats av dåvarande Riksrevisions- verket (RRV) i rapporten inom högskolan – hur hanterar högskolorna en vikande efterfrågan?.TPF17FPT RRV konstaterar att resurstilldelningen ger starka incitament att dra ner på antalet kur- ser på högre nivåer och låta de grundläggande kurserna expandera. Det är 2:s uppfattning att det är undervisningsmetoder och inte ämnesinnehåll som bör avgöra resurstilldelningen. Det nuva- rande systemet med utbildningsområden som grund för resurstill- delning är djupt konserverande och stimulerar inte en kvalitets- utveckling. Förhållandet att en kurs tillhör ett visst utbildnings- område avgör vilken ersättning lärosätet ska få för de studen- ter som genomgår kursen. Vilken undervisningsmetod man väljer har ingen betydelse för vilka resurser lärosätet får. måste det även vara en tydlig uppgift för universitets- och högskoleledningarna att avgöra hur de samlade resurserna ska fördelas inom lärosätet. Därför är det varken önskvärt eller möjligt att förändra resurstilldelningssystemet så att det förutsätter en tilldelning som direkt motsvarar resursbehovet för varje enskild kurs. 2 har därför stannat vid att föreslå ett system som innebär ett fåtal ersättningsnivåer. I delbetänkandet Ett utvecklat resurstill- delningssystem för högskolans grundutbildning föreslogs att dagens 20 utbildningsområden skulle ersättas med sex ersättningsområden, vilket innebär en kraftig reduktion av antalet områden. Begreppet ersättningsområde föreslogs för att markera att det gällde en indel- ningsgrund enbart för resurstilldelning. I det nuvarande systemet har utbildningsområde blivit inte enbart en indelningsgrund för resurstilldelning utan även en indelningsgrund för att beskriva grundutbildningens innehållsmässiga sammansättning. 17TP PT RRV 2003. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell ningsområden som föreslogs i delbetänkandet anknöt dock fort- farande till ämnesbegreppen och motsvarade till stor del de nuva- rande vetenskapsområdena inom forskning och forskarutbildning.TPF18FPT 2 anser att det nu är dags att helt frikoppla per capita- ersättningen från kursernas ämnesinnehåll. Principen för det system 2 föreslår är att en grundersättning per helårsstudent införs. Denna ersättning ska gälla för samtliga helårsstudenter och den innebär en påtaglig förstärkning i förhållande till den per capitaersättning som gäller för en helårsstudent inom utbild- ningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi. En närmare beskrivning av utredningens överväganden beträffande grundersättningen ges i avsnittet 3.1.3. Utöver grundersättningen per helårsstudent föreslår 2 att det bör finnas tre tilläggsersättningar som kan utgå beroende på gruppstorlekar, undervisningsmetod, praktikinslag, inslag av labo- rationer, användning av speciell utrustning, individuell handledning osv. Förslaget är inspirerat av det engelska systemet för resurstill- delning, som även fann intressant.TPF19FPT Förslaget innebär att det är undervisningens karaktär som avgör tilldelning, oberoende av ämnesinnehållet i kursen. En närmare beskrivning av utredningens överväganden beträffande tilläggsersättningarna ges i avsnittet 3.1.4. Resurstilldelning baserad på antalet helårsprestationer avskaffas I det nuvarande resurstilldelningssystemet avräknar lärosätena intäkter från sina grundutbildningsanslag beroende på antalet redovisade helårsstudenter och helårsprestationer. Det innebär att lärosätenas intäkter påverkas , dvs. , av resulta- tet av utbildningen mätt i antalet studenter och avklarade poäng. Som framgår av avsnittet 3.1.1 ovan var avsikten med det nuvarande resurstilldelningssystemet när det infördes , att ge incitament för såväl effektivitet och god omvårdnad av studenterna som hög kvalitet på utbildningen. Per capitaersättningen för helårspresta- tioner, som när systemet infördes utgjorde av till- delningen, skulle vara kvalitetsdrivande, eftersom lärosätenas 18TP PT SOU 2005:48, s. 19TP PT En utförlig beskrivning av det engelska resurstilldelningssystemet finns i delbetänkandet SOU 2005:48, liksom av systemen i , och . En ny anslags- och resurstilldelningsmodell ansträngningar att ta väl hand om studenterna och ge dessa en god undervisning skulle resultera i ökade intäkter.TPF20FPT Resursberedningens uppföljning av införandet av systemet behandlade särskilt frågan om systemets effekter på kvaliteten i olika avseenden. Ett avsnitt behandlar specifikt effekter på krav- nivån. Iakttagelserna och slutsatserna grundades framför allt på diskussioner och samtal med företrädare för ledningsfunktioner, lärare och studenter, både samlat och varje kategori för sig. Följande citat är hämtade ur Resursberedningens delbetänkande Iakttagelser under en reform: På vår direkta fråga om examinator medvetet kan frestas att sänka kraven för att få tillräckligt antal helårsprestationer varierade svaren. De allra flesta lärare hänvisade till sin yrkesstolthet och menade att man ej skulle kunna tänka sig att medvetet sänka kraven. Man pekade på ett antal mekanismer som skulle förhindra att man gav efter för en sådan frestelse, t.ex. gemensamma, nationella prov (språk), kollegers vaksamhet och studenternas kvalitetskrav. [– – –] Vid ett par lärosäten hävdade någon lärare att det kan finnas en risk i ett läge när en institution har fått problem, t.ex. sviktande studentunderlag, att en lärare som en sista utväg kan välja att sänka kraven. Det framhölls dock från flera håll att en sådan åtgärd är en desperat handling, som på relativt kort sikt antagligen skulle komma att göra situationen än värre för den berörda institutionen. Det poängterades att det i en sådan situation var helt avgörande vilken attityd högskoleledningen visade.TPF21FPT Beskrivningarna i delbetänkandet visar att per capitaersättningen för helårsprestationer sannolikt har bidragit till en kvalitetshöjning inom grundutbildningen, i varje fall inledningsvis när systemet infördes. Det har också rapporterats om andra mindre önskvärda effekter av prestationsersättningen, nämligen sänkta krav i examinationen. Eftersom varje avklarad poäng ger en intäkt, dessutom , och eftersom de flesta lärosäten tillämpar denna modell även i den interna resursfördelningen, kan det ekonomiska incitamentet att sänka kraven i examinationen bli lika starkt som att anstränga sig för att tillse att studenterna klarar sina studier. Problemet upp- märksammades bl.a. i en ledarartikel 2003 av universitetskanslern i tidskriften med rubriken krav i fokus. Där framgår att det hade förekommit en del skrive- rier i massmedia om låga eller sänkta tentamenskrav inom den 20TP PT SOU 1993:3, s. 11. 21TP PT SOU 1994:80, s. 40. 22TP PT 2003b. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell högre utbildningen och att det från studenthåll hade presenterats ett par uppseendeväckande fall där samtliga studenter skulle ha godkänts på kurser utan någon egentlig kontroll. Synpunkter hade också framkommit om att resurstilldelningens utformning ger institutionerna incitament för att sänka kraven för att på så vis godkänna fler studenter. Kanslern påpekar i artikeln att det i den Studentspegel som hade publicerat året innan framgick att av heltidsstudenterna endast ägnade eller mindre åt sina studier. Detta skulle, enligt kanslern, kunna tyda på att kraven inte är ordentligt anpassade efter studieutrymme. Dessutom hade man också, enligt kanslern, i några av ämnes- och programutvärderingar framfört från studenthåll att examinationskraven ibland är för låga och att resultaten ändras så att fler blir godkända. Höga prestationsgrader, som medför större intäkter till läro- sätena, kan således vara ett resultat av antingen hög kvalitet i undervisningen eller sänkta krav i examinationen. 2 anser därför att resurstilldelning baserad på helårsprestationer bör avskaf- fas och att denna viktiga aspekt av kvaliteten i utbildningen bör undersökas och utvärderas inom ramen för de föreslagna lärosätes- utvärderingarna. 3.1.3Grundersättning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå 2:s förslag: Grundersättningen, som utgör en per capita- ersättning för samtliga helårsstudenter inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå, förstärks i förhållande till dagens lägsta ersättningsbelopp så att grundersättningen återställs till den nivå som gällde när det nuvarande systemet infördes . Grundersättningen föreslås vara per helårsstu- dent, exklusive komponenten för forskningsanknytning. Inklu- sive komponenten för forskningsanknytning blir grundersätt- ningen per helårsstudent. Högre utbildning bör fortsättningsvis undantas från det årliga kravet på produktivitetsökning som gäller för statliga myndig- heter. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Den lägsta per capitaersättningen i dagens resurstilldelningssystem är den som gäller för humanistiskt, samhällsvetenskapligt, juridiskt och teologiskt utbildningsområde. Grunden för per capitaersätt- ningen var, som framgår av avsnittet 3.1.1 ovan, det förslag som presenterades av den s.k. . När Högskole- utredningen gjorde sin beräkning av det schablonbelopp som före- slogs för en helårsstudent inom juridiska, humanistiska och reli- gionsvetenskapliga utbildningar, beräknades dessa resurser utifrån lönekostnader för lektor och viss teknisk-administrativ personal som var nödvändig för själva undervisningen, lönekostnadspålägg, övriga omkostnader kopplade till undervisningen samt för gemen- samma ändamål.TPF23FPT Om man gör samma beräkning med utgångspunkt i samma antal undervisnings- och seminarietimmar, resulterar detta i att ersättningen för en helårsstudent inom de humanistiska och sam- hällsvetenskapliga områdena skulle vara (se tabell 3.1 nedan), vilket kan jämföras med den per capitaersättning som gäller 2007 om (ersättning för en helårs- student med en för dessa områden genomsnittlig prestationsgrad). 2 föreslår att den grundersättning som ska gälla för samtliga helårsstudenter ska vara . Den ökade kostnad det innebär att den lägsta ersättning som ges ökar från till uppgår till . 2:s förslag till finansiering av denna kostnadsökning redovisas i avsnit- tet 4.2.6. Även den s.k. , som bl.a. hade i uppdrag att utvärdera ersättningsnivåerna i resurstilldelningen till grundutbild- ning och föreslå eventuella justeringar, gjorde en motsvarande kalkyl i betänkandet Högskolans styrning med utgångspunkt i beräkningar. kom fram till att de per capitaersättningar som gällde för humanistiskt, samhälls- vetenskapligt, juridiskt och teologiskt utbildningsområde skulle behöva öka för att svara mot den kostnads- nivå som gällde 1999. I sin kalkyl hade utgått från samma kalkyl som gjorde 1992 men använt lönenivåer, påslagsprocent för lönekostnadspålägg (LKP) 23TP PT SOU 1992:44, s. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell samt räknat upp beloppen för övriga omkostnader med index för statlig konsumtion.TPF24FPT 2:s förslag att införa en grundersättning för alla helårs- studenter som innebär en ersättning med per helårs- student har tagit som utgångspunkt den undervisningsmängd som utgick ifrån. Det innebär dock inte att utredningen anser att alla studenter bör få minst 6 timmars före- läsning i 30-grupp och . Detta är, som också påpekade en schablon. Undervis- ningens omfattning och gruppernas storlek för respektive kurs avgörs givetvis av respektive lärosäte. Skillnaden mellan dagens per helårsstudent och den av 2 framräknade per capitaersättningen om , som utgår från samma grund som hade, visar den urholkning av per capitaersättningarna som skett . Urholkningen, som utvecklas nedan, gäller givetvis samtliga per capitaersättningar. Om 2 hade lämnat förslag med utgångspunkt i att det nuvarande resurstilldelningssystemet skulle bibehållas, hade det varit rimligt att föreslå motsvarande resursförstärkningar för per capitaersättningarna inom samtliga utbildningsområden. 2:s förslag att frångå utbildningsområ- den som grund för resurstilldelning och i stället använda principen om tilläggsersättningar innebär att det inte längre finns en förut- bestämd resurs för en kurs med visst ämnesinnehåll. Det blir i stället användningen av tillgängliga tilläggsbelopp som avgör ersättningens storlek. Urholkningen av samtliga per capitaersättningar kan ha givit olika effekter. Minskad undervisningstid behöver inte alltid ha inneburit en kvalitetsförsämring, om antalet undervisningstimmar i utgångsläget varit stort. Flera skäl till urholkningen av per capitaersättningarna Det finns flera förklaringar till skillnaden mellan de 33 000 per helårsstudent som gäller och som grundar sig i Högskol- eutredningens beräkningar 1992 och resultatet av 2:s beräk- ningar för motsvarande undervisningstimmar . genomfördes besparingar på alla statligt finansierade områden i syfte att sanera statsfinanserna och komma till rätta med 24TP PT SOU 2000:82, s. 89. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell det stora budgetunderskottet. Besparingarna inom grundutbild- ningen, som genomfördes genom att per capitaersättningarna sänktes, uppgick till . Vissa förstärkningar av ersättningsbeloppen har genomförts , framför allt beträffande de humanistiska, samhällsvetenskapliga, juridiska och teologiska utbildningsområdena men dessa motsvarar inte de genomförda besparingarna. Till detta kommer att pris- och löneomräkningen reduceras med en viss procentsats som ska motsvara en produkti- vitetsökning som krävs i den statliga verksamheten, en produktivi- tetsökning som är svår att åstadkomma, utan att kvaliteten även- tyras, inom en sådan verksamhet som bygger på mötet mellan studenter och lärare. Detta utvecklas vidare längre fram i detta avsnitt. En tredje förklaring är den stora skillnaden mellan Högskole- utredningens kalkylerade kostnader för det som benämns gemen- samma ändamål. När gjorde sina beräk- ningar, tillämpades det påslag för sådana kostnader som var bruk- ligt , nämligen ett påslag på samtliga direkta kostnaderna. Med en utveckling som skett ser ett realistiskt påslag för indirekta kostnader helt annorlunda ut. 2 har vid sina beräkningar utgått från lärarlöner (inklusive lönekostnadspålägg, LKP) och har gjort ett påslag på lönekost- naderna för alla andra kostnader. Påslaget innefattar därmed såväl övriga direkta kostnader som samtliga indirekta kostnader. Underlag för detta har inhämtats från fyra lärosäten (, , och ). Påslaget på lönekostnaderna är beräknat till . och 2:s kalkyler resovisas nedan. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Tabell 3.1 Jämförelse mellan beräkning av kostnad per helårsstudent (basnivå) och 2:s beräkning Totalt för 30 helårsstud Per helårsstud exkl. lokaler Per helårsstud inkl. lokaler De ökade indirekta kostnaderna för grundutbildningen dvs. kost- nader för allt som inte är lärarlöner för undervisning, kan bl.a. hän- föras till alla de uppgifter som tillkommit sedan Högskoleutred- ningen gjorde sina beräkningar. Sedan resurstilldelningssystemet och per capitaersättningarna infördes har således en rad uppgifter, generella eller specifika för grundutbildningen, tillkommit. Eftersom per capitaersätt- ningarna ska finansiera alla kostnader som hänger samman med lärosätenas grundutbildning, några andra intäkter för den ordinarie grundutbildningen finns inte, måste alla tillkommande uppgifter finansieras med per capitaersättningarna. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Intäkterna från per capitaersättningarna ska således finansiera kostnader för uppdrag och uppgifter enligt regleringsbrev såsom: samverkansuppgiften, dvs. att utarbeta strategier och handlings- program för samverkan samt vidta åtgärder med anledning av dessa, att utarbeta kvalitetsutvecklingsprogram och vidta åtgärder med utgångspunkt i dessa, pedagogiskt utvecklingsarbete och att erbjuda samtliga lärare utbildning och fortbildning i pedagogik och inom jämställd- hetsområdet – en uppgift som senare preciserades till att utbilda alla nyanställda lärare i undervisningsformer, metodiska ansat- ser, examinations- och utvärderingsformer m.m. samt att regel- bundet erbjuda lärare fortbildning och vidareutbildning i dessa områden, insatser för att stimulera ungdomar att välja högre utbildning, främja rekrytering av studenter från grupper med svag studie- tradition och i regioner där personer i mindre utsträckning går vidare till högre utbildning samt att vidta åtgärder för jämnare könsfördelning inom utbildningar och bland lärare, utveckla flexibla studieformer som möjliggör för enskilda individer att utveckla sin kompetens inom högskolans ram, särskilt stöd till studenter med invandrarbakgrund, stöd för studenter med funktionshinder, inrätta internrevision eller för att köpa motsvarande tjänst, delta i uppbyggnaden av regionala centrum för skolutveckling, utarbeta prognoser över anslagsutfall för grundutbildningen , bedriva ett aktivt internationaliseringsarbete och arbeta för att öka den internationella rörligheten, utveckla metoder för bedömning av reell kompetens, upprätta handlingsplaner för att aktivt främja och bredda rekry- teringen till högskolan, En ny anslags- och resurstilldelningsmodell utarbeta planer över åtgärder för att främja studenternas lika rättigheter samt vidta åtgärder, främja jämställdhet, etisk och kulturell mångfald,