sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — fick (dnr S2004/9430) uppdraget att följa upp hur bestämmelsen om möjligheten för kommunerna att sluta avtal enligt 17 a § LSS fungerar, följa upp vad som händer med de äldre individuella avtalen, hur vanligt det är att kommuner upphäver beslut m.m. Uppdraget redovisades i rapporten hemma – Uppföljning av avtal enligt 17 a § och andra äldre avtal. En slutsats som dras är att 17 a § LSS i huvudsak tillämpas på ett korrekt sätt. Det finns dock enligt rapporten en risk att kommuner ger insatser i en annan kommun i stället för att planera för att bygga egen verksamhet. Det framkommer vidare att ett stort antal äldre avtal som träffats före kommunaliseringen har sagts upp. SCB fick (dnr Fi2004/6593) uppdraget att lämna förslag på en lämplig metod för att öka stabiliteten i kost- nadsutjämningssystemet. Uppdraget redovisades i promemorian Ökad stabilitet i LSS-utjämningen. SCB:s promemo- ria har utgjort ett av flera underlag för regeringens beslut om upp- datering av nämnda index . (S 2004:06) skall bl.a. analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen för personlig assistans och konsekven- serna av det delade finansieringsansvaret mellan staten och kom- munerna samt om detta förskjutit kostnader mellan staten, kom- munerna och landstingen. Uppdraget skall slutredovisas . Regeringen redovisade i propositionen Utjämning av vissa kostna- der för stöd och service till funktionshindrade (prop. 2002/03:151) bedömningen att utjämningssystemet kontinuerligt bör följas upp och ses över eftersom det är första gången som kostnader för insat- ser enligt LSS kommer att utjämnas genom ett nationellt system. Frågan om utformningen av ett utjämningssystem för insatser en- ligt LSS är enligt propositionen komplicerad och olika former av beräkningar och antaganden ledde fram till förslaget. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att en kontinuerlig granskning bör ske av hur utjämningssystemet fungerar och om dess utformning i olika delar leder till rättvisa resultat m.m. En annan viktig fråga att granska kan enligt vad regeringen uttrycker i propositionen vara om det finns kopplingar mellan utjämningssystemet och föränd- ringar i kommunernas LSS-verksamhet. Det finns således ett behov av att följa upp och se över utjäm- ningssystemet för verksamhet enligt LSS. Eftersom systemet bör- jade gälla har det först nu blivit möjligt att tillgodose detta uppföljningsbehov genom att t.ex. jämföra den för varje kommun beräknade standardkostnaden för systemets första ut- jämningsår, dvs. 2004, med de faktiska kostnaderna för verksam- heten . Men det kan även vara av intresse att t.ex. följa åren . Skillnader i effektivitet, servicenivå och sättet att beräkna och redovisa kostnader och intäkter m.m. innebär att nå- gon exakt överensstämmelse mellan de båda kostnaderna inte går att uppnå ens med ett utjämningssystem som kan beakta alla skill- nader i insatser och vårdbehov. Jämförelserna bör emellertid kunna användas som ett underlag för att bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts. Däri ingår även att bedöma om sy- stemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa. För att i kostnadsutjämningen även kunna ta hänsyn till skillna- der i vårdtyngd och till stordriftsfördelar i verksamheten beräknas för varje kommun ett personalkostnadsindex och ett koncentra- tionsindex. Beräkningen av varje kommuns personalkostnadsindex baseras bl.a. på de kostnader för verksamheten som kommunen re- dovisat till SCB i räkenskapssammandraget. För att begränsa den kommunala redovisningens påverkbarhet på kostnadsutjämningen uppdateras inte personalkostnads- och koncentrationsindex inför varje års utjämning. Graden av påverkbarhet i systemets alla delar behöver följas upp för att det skall bli möjligt att bedöma i vilken utsträckning de av kommunerna lämnade underlagen kan ha inver- kat på utfallet. I olika sammanhang har synpunkter framförts på tidseftersläp- ningen i redovisningen av de LSS-insatser som används i utjäm- ningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren. Till- sammans med annat underlag, bl.a. från SCB:s ovan nämnda pro- memoria Ökad stabilitet i kostnadsutjämningen, bör kostnadsre- dovisningen kunna bidra till bedömningen av hur utjämningssy- stemet fungerar och om det, trots viss eftersläpning, ger rättvisande resultat. Kostnadsutjämningen för LSS har kritiserats för att de prelimi- nära beräkningarna kommer sent, vilket inte ger tillräckliga plane- ringsförutsättningar för kommunerna. Även i det ordinarie kost- nadsutjämningssystemet lämnar SCB preliminära beräkningar till kommuner och landsting först året före utjämnings- året. SCB:s möjlighet att lämna preliminära beräkningar tidigare styrs av LSS-utjämningsförordningen, men skulle kunna tidigare- läggas om de uppgifter som kommunerna lämnar i samband med räkenskapssammandraget lämnades in . De genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som används i beräkningarna av standardkostnaderna har baserats dels på kom- munernas räkenskapssammandrag, dels på uppgifter från ett urval kommuner som lett fram till vissa uppskattningar om hur kostna- derna fördelas mellan de olika insatserna. Dessa uppskattningar be- höver följas upp och eventuellt uppdateras. Med hänsyn till att in- satser kan ha olika utformning och variera stort i kostnader kan eventuellt även insatser behöva omdefinieras. konstaterar i sitt betänkande Vissa kommunal- ekonomiska frågor (bet. 2005/06:FiU13) att regeringen aviserar en uppföljning av systemet för LSS-utjämning i propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 2005/06:7). Utskottet förut- sätter att uppföljningen bl.a. kommer att omfatta uppföljning av hanteringen av fel i underlaget för beslut om bidrag och avgifter, kommunernas kontrollverksamhet samt rättssäkerheten i Skatte- verkets respektive regeringens bedömningar vid överklagande. En särskild utredare får i uppdrag att följa upp och utvärdera det nationella kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet. Vid behov skall utredaren föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. I uppdraget ingår att bedöma i vilken utsträckning målet med sy- stemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots stora skill- nader mellan kommunerna i andelen personer med beslut om insat- ser enligt LSS och kostnader för LSS-verksamhet. Däri ingår även att bedöma om systemets utformning ger resultat som kan betrak- tas som rättvisa. Utredaren skall undersöka effekterna av tidseftersläpningen för de LSS-insatser som används i utjämningsberäkningarna samt sta- biliteten i utfallet mellan åren. Annat underlag, bl.a. från SCB:s uppdrag om systemets stabilitet, bör kunna bidra till att bedöma hur utjämningssystemet fungerar och om det, trots viss eftersläp- ning, ger rättvisande resultat. Det förekommer att kommuner har sagt upp kostnadsavtal om LSS-insatser och hänvisat till kostnadsutjämningen trots att syste- mets införande inte ändrat de legala förutsättningarna för detta. Om det finns oklarheter i nuvarande regelverk som har direkt in- verkan på kostnadsutjämningen bör sådana påtalas av utredaren. Det ingår dock inte i utredarens uppdrag att föreslå förändringar i sådan lagstiftning. De genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som skall an- vändas i beräkningarna av standardkostnaderna skall följas upp och vid behov uppdateras. Med hänsyn till att insatserna kan ha olika utformning och variera stort i kostnader kan eventuellt även insat- serna behöva omdefinieras. Eftersom underlaget för LSS-utjämningen utgörs av beslut om insatser som kommunerna fattat kan en påverkbarhet inte uteslu- tas. Dessutom baseras beräkningen av varje kommuns personal- kostnadsindex bl.a. på de kostnader för verksamheten som kom- munen redovisat. Utredaren skall undersöka om och i så fall hur och i vilken omfattning denna påverkbarhet kan ha inverkat på ut- fallet i LSS-utjämningen. En särskild granskning skall göras av de statistiska uppgifter som kommunerna lämnar till statistikansvariga myndigheter. I detta avseende är det av stor vikt att utredaren granskar hur räkenskapssammandraget förändras sedan kommu- nerna har lämnat uppgifter till SCB året före utjämningsåret fram till det datum fastställer bidrag och avgifter. Utreda- ren skall särskilt belysa förändringar i räkenskapssammandraget . Utredaren skall se över möjligheterna att öka kvaliteten i upp- giftslämnandet och formerna för det och i det sammanhanget be- akta finansutskottets uttalande om hantering av fel i underlaget. Mot bakgrund av den påverkbarhet som finns skall utredaren över- väga om stora skillnader i verksamhetskostnader som beror på mycket kvalificerade stödinsatser kan beaktas på annat sätt än ge- nom personalkostnads- och koncentrationsindex. Utredaren bör bl.a. pröva lösningar som innebär att systemet kan förenklas och att påverkbarheten minskas. Om en förenkling kan komma att leda till att systemet ger en sämre träffsäkerhet bör utredaren föreslå hur denna kan förbättras. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt skall dock i första hand vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den en- skilda kommunen. Utredaren skall också överväga om det går att ge kommunerna bättre planeringsförutsättningar genom att tidigarelägga den tid- punkt då SCB skall lämna preliminära uppgifter till kommunerna året före utjämningsåret. I uppdraget ingår att undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunernas LSS- verksamhet. Förändringar av kostnader och insatser är då av sär- skilt intresse. Förslaget på kort sikt skall avse hur kostnadsutjämningen bör utformas så att påverkbarheten minskar och träffsäkerheten ökar. Utformningen av kostnadsutjämningen på lång sikt skall avse tiden efter införandeperiodens slut, dvs. Utredaren bör under arbetet samråda med . Om utredaren anser att det finns behov av justeringar i systemet inför bidrags- och , skall sådana förslag redovisas till regeringen . Resterande delar av uppdra- get skall redovisas . kommittén (Fi 2006:02) Fältundersökning om insatser och behov för personer med funktionshinder Som ett led i översyn av kostnads- utjämningssystemet för LSS-verksamhet har en studie genomförts av sambandet mellan vårdbehov och omfattningen av LSS-insatser i ett antal kommuner. Skillnader mellan kommunerna när det gäller LSS-insatser kan dels avse antalet personer som får insatser i rela- tion till antalet personer i befolkningen, dels omfattningen av insat- serna för de som får insatser. I båda fallen är det av betydelse att se hur dessa förhåller sig till något mått på behov, t.ex. grad av funk- tionshinder mätt i termer av beroende i aktiviteter för dagligt liv (ADL). Undersökningen har genomförts i tolv svenska kommuner –augusti månader 2006. De deltagande kommunerna representerar olika delar av landet med olika boendestrukturer. Bland kommunerna ingår såväl kommuner med mycket stor LSS- verksamhet som kommuner med mer begränsad sådan. Undersök- ningens syfte har varit att bestämma vilka och hur stora insatser en person som genomsnitt får givet olika grad/typ av funktionshinder. Ett syfte har vidare varit att kartlägga variationer mellan kommu- nerna när det gäller insatsernas omfattning givet olika mått på behoven samt att belysa den individuella variationen i insatser givet behovsmått. Ett antal kommuner inbjöds genom brev till kommunstyrelsen att delta i undersökningen. som valde att vara med framgår av tabell 1.1. Kommunerna har sorterats efter andel i befolkningen med LSS-insatser. Uppgifterna avseende antal personer med LSS-insats – totalt respektive per 10 000 innevånare – är hämtade från officiella statistik 2005 (; Socialtjänst 2006:2, tabell 2) och gäller exklusive personer med råd och stöd som enda LSS-insats. Som framgår av tabell 1.1 är det en stor spännvidd mellan de deltagande kommunerna när det gäller antalet personer med insats per 10 000 invånare – från 41 () till 146 (). Totalt utgör befolkningen i de deltagande kommunerna av befolkning. Totala andelen personer med insats stämmer ganska väl med riksgenomsnittet – 60 personer per 10 000 invånare. Deltagande kommuner i LSS-fältundersökningen 2006 D:o per 10 000 pers. (1 000-tal) Representanter från de deltagande kommunerna samlades vid två möten respektive före igångsättningen av under- sökningen för genomgång av syfte, tillvägagångssätt, undersök- ningsprotokoll och tidplan. gavs möjlighet att ge synpunkter på uppläggning och protokoll, varvid särskilt det senare modifierades på ett flertal punkter. Undersökningen genomfördes och avser läget per . Nedan följer en redovisning av datamaterial och metodik för undersökningen. Härefter presente- ras olika resultat avseende insatser per personkrets respektive behovsgrupp – totalt respektive per kommun. Rapporten avslutas med en sammanfattning av resultaten och en diskussion av vilka slutsatser som undersökningen berättigar till. Fältundersökningen 2006 utgör en mycket rik kunskapskälla för information om och analys av den kommunala verksamheten för de funktionshindrade. De resultat som presenteras i det följande representerar endast en liten del av de analyser som är möjliga att göra. Ytterligare bearbetningar kan göras per kommun eller sammantaget för studium av olika speciella frågeställningar. Den genomförda undersökningen omfattade registrering av alla personer med LSS-insatser (exkl. enbart råd och stöd), varvid dels noterades typ av insats och i förekommande fall omfattning, dels olika faktorer som bedömts påverka behovet av insatser. LSS-verk- samheten omfattar förutom råd och stöd följande insatser (för närmare specifikation, se t.ex. 2006:2): Samtliga dessa verksamheter ligger inom kommunens ansvars- område. Förutom LSS-verksamheten registrerades i undersök- ningen även samtliga personer med insatser enligt (Lagen om assistansersättning) samt personer med insatser enligt Socialtjänstlagen (SoL). Följande insatser inom SoL-verksamheten registrerades: Skälet till att ta med även personer med LASS- respektive SoL- insatser var att söka skapa en helhetsbild av insatserna för funk- tionshindrade personer. Bland annat förekommer skillnader i praxis mellan kommunerna om psykiskt funktionshindrade personer får bistånd enlig LSS eller SoL. Genom att båda formerna av insatser här ingår kommer dessa personer med i undersökningen i vilket fall, men typen av insats kommer självfallet noteras olika. För insatserna enligt samt personlig assistans, ledsagarservice, avlösarservice och hemtjänst noterades antal (beslutade) timmar och för korttidsvistelse antal dygn . I tabell 2.1 nedan visas andelen av de registrerade personerna med respektive typ av insats per kommun. Tabell 2.1 Andel av vårdtagarna med olika insatser per kommun SOU 2007:62 Bilaga 3 Det framgår av tabell 2.1 att det är stora skillnader mellan kommu- nerna när det gäller andelen med olika typer av insatser. Skillna- derna är i en del fall så stora att man kan ifrågasätta om insatserna rubricerats på ett likartat sätt. En orsak till skillnaderna skulle kunna vara skillnader i behov. Ett sätt att specificera behovet är uppdelningen på personkretsar. Insatser enligt LSS ges till personer som tillhör tre olika person- kretsar: Personkrets 1: Personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. Personkrets 2: Personer med betydande och bestående begåv- ningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föran- ledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Personkrets 3: Personer med andra varaktiga fysiska eller psy- kiska funktionshinder, som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Vid undersökningen noterades vilket personkrets personen tillhör. Eftersom undersökningen också omfattade personer med andra insatser än enligt LSS ingår ett betydande antal personer som inte tillhör någon krets. Totalt ingick i undersökningen 5 236 per- Fördelningen av de registrerade personerna på personkrets per kommun framgår av tabell 2.2 nedan. Tabell 2.2 Antal vårdtagare i undersökningen per personkrets och kommun För kommun har endast de personer tilldelats personkrets 0, som saknar såväl LSS- som LASS-insatser, vilket kan innebära en viss underskattning av antalet registrerade personer utanför LSS- personkretsen. Uppgift på personkrets saknas i den officiella sta- tistiken. Undersökningen tillför härmed ny viktig information om LSS-verksamheten i och med att det blir möjligt att se vilka insatser som ges till respektive personkrets. Som framgår av tabell 2.2 är fördelningen på personkrets mycket ojämn – personkrets 1 (utvecklingsstörda) dominerar och personkrets 2 är betydlig mindre än de övriga. Omkring två tredjedelar () av de registre- rade personerna i undersökningen tillhörde personkrets enligt LSS. Fördelningen på personkrets per kommun illustreras också av dia- gram 2.1 nedan. En viktig del av undersökningen har bestått i att på individnivå ställa samman olika serviceinsatser för personer med funktions- hinder med faktorer som är avsedda att beskriva behovet av insat- ser. För detta ändamål har registrerats olika former av beroenden i dagligt liv (ADL), grad av rörelsehinder samt olika kommunikativa hinder. Med hjälp av dessa uppgifter har konstruerats ett index och på basis av detta har en indelning gjorts av de undersökta perso- nerna i behovsgrupper. Genom att relatera insatserna till behovs- grupp kan man se i vilken grad insatserna påverkas av graden av funktionshinder. 1 Fördelning av personerna i undersökningen på personkrets per kommun. Som kommer att framgå av nedanstående skiljer behov och insatser i hög grad mellan personkretsarna. De omfattar också olika ålders- grupper i befolkningen. Tabell 2.3 nedan visar fördelningen på åldersgrupp per personkrets. Bilaga 3 SOU 2007:62 Fördelning på åldersgrupper per personkrets 0 – 22 år 23–44 år 45 – 54 år 55 – 64 år Andel personer i befolkningen Som man ser i tabell 2.3 är andelen barn och ungdomar mycket högre i personkrets 1 än i de övriga. I personkrets 2 förkommer dessa inte alls. Detta är en naturlig följd av hur personkretsarna definierats. Den största åldersgruppen är 23–, men om hänsyn tas till att antalet personer i befolkningen i respektive åldersgrupp är insatser för personer med funktionshinder vanligast i ålders- gruppen 55–. Anmärkningsvärt är kanske att så stor del av de registrerade personerna är – speciellt i krets 3. Före- komsten av personer utan personkrets enligt LSS kan ifrågasättas. Antalet personer i undersökningen med typ av insats per per- sonkrets framgår av tabell 2.4 nedan. Det genomsnittliga antalet insatser per person uppgår till 1,56 - inräknas endast LSS-insatser (exkl. råd och stöd) reduceras det genomsnittliga antalet till 0,96. För de som tillhör personkrets blir dock det genomsnittliga antalet LSS-insatser högre – 1,73. Det bör då också noteras att det i per- sonkretsarna ingår personer med , av vilka omkring två tredjedelar inte har någon LSS-insats. SOU 2007:62 Bilaga 3 Antal personer med typ av insats per personkrets LSS - Personlig assistans LSS - Boende barn LSS - Boende vuxna LSS – Daglig verksamhet SoL – Daglig verksamhet SoL – Särsk. boende Som nämndes inledningsvis genomfördes undersökningen /i tolv kommuner. Förberedelserna omfattade genomgång av syfte, undersökningsprotokoll, genomförande och tidplan vid två sammanträden med representanter för de deltagande kommunerna. Flera förändringar gjordes därvid i undersöknings- protokollet. Alla synpunkter som kom fram beaktades och full enighet rådde om protokollets slutliga utformning. Undersökningsprotokollet omfattade följande delar: Administrativa data (löpnummer, födelseår, kön) Ev (timmar ) LSS-insatser (exkl. råd och stöd); Timmar för personlig assistans, ledsagarservice, avlösarservice – dygn för korttidsvistelse SoL-insatser (hemtjänst (tim/v), boendestöd, daglig verksam- het, särskilt boende) ADL-beroende (bad o dusch, klädsel, toalett, förflyttning, födointag) Kommunikativa hinder (behov av tillsyn, svårhanterligt bete- ende, kommunikation, syn, hörsel). Samtliga ingående variabler definierades i anvisningarna. Ingen identifikation av individer har skett. Anvisningar och protokoll- blankett återfinns som bilaga. De variabler, som beskriver ADL-beroende, har angetts på tre nivåer: oberoende (0), delvis beroende (1) samt helt beroende (2). Variablerna utgör den inom äldreomsorg och reha- biliteringsverksamhet välkända Katz-skalan. I tabell 3.1 nedan visas fördelningen på antalet ADL-beroenden per personkrets. Nivåerna delvis och helt beroende har härvid sammanförts som bero- ende – utom för bad och dusch, där som brukligt är delvis beroende sammanförs med oberoende vid övergången till en tvågradig skala. Tabell 3.1 Andel av vårdtagarna med olika grad av ADL-beroende per personkrets Skillnaderna mellan personkretsarna är, som man kan se i tabell 3.1, mycket stora. I personkrets 2 och 3 är fyra av tio personer bero- ende i samtliga personliga ADL-aktiviteter, dvs. i mycket stort behov av personligt stöd och service. Som kontrast gäller detta endast en av trettio bland dem, som inte tillhör någon LSS-person- krets. Nästan två tredjedelar av dessa är helt ADL-oberoende. Personkrets 1 tillhör ett mellanläge - en av fem är helt ADL- beroende, men närmare en tredjedel är oberoende i samtliga ADL- aktiviteter. Förekomsten av rörelsehinder bland de undersökta personerna visas i den följande tabell 3.2 Tabell 3.2 Andel av vårdtagarna med olika grad av rörelsehinder per personkrets Mönstret här är likartat. I personkrets 2 och 3 har omkring hälften av personerna svåra eller mycket svåra rörelsehinder, innebärande att de antingen är rullstolsburna eller kan röra sig på egen hand endast inomhus. Bland dem som ej tillhör personkrets är det endast en av tio som är rörelsehindrad i så hög grad och tre fjärdedelar saknar rörelsehinder. Detsamma gäller i stort sett de utvecklings- störda i personkrets 1. När det gäller kommunikativa hinder har ett index skapats för att sammanfatta informationen. Var och en av de fem ingående variablerna går från 0 till 3–0 betyder generellt inga problem, 3 mycket svåra problem. Genom att lägga ihop dessa variabler får man ett sammanfattande index som går från 0 till 15. Utifrån detta har sedan den gruppindelning gjorts, som visas i tabell 3.3, med indelning i fem grupper enligt följande: Inga hinder =0; Lätta hinder 1–2; medelsvåra hinder 3–5; svåra hinder 6–8; mycket svåra hinder 9- . Tabell 3.3 Andel av vårdtagarna med olika grad av kommunikativa hinder per personkrets Grad av kommunikativa hinder Även här skiljer det som synes mycket starkt mellan personkret- sarna. Till skillnad från tidigare uppvisar här personkrets 1 den svå- raste problembilden. Mer än en tredjedel har svåra eller mycket svåra kommunikativa hinder – omkring dubbelt så stor andel som i personkrets 3. Krets 2 liknar i dessa avseenden mer krets 1. Liksom tidigare uppvisar personer utanför personkretsarna för LSS en betydligt lättare problembild. Av de tre komponenterna ADL-beroende, rörelsehinder och kommunikativa hinder har skapats ett sammanlagt index – LSS- index enligt nedanstående formel: LSS-index = summan av ADL-variablerna + 5* rörelsehinder + index för kommunikativa hinder. ADL-variablerna (bad, påklädning, toalett, förflyttning och födointag) anges i tregradig skala (0–2), rörelsehinder från 0 till 3 och kommunikativt index som ovan från 0–15. Detta betyder att LSS-index går från 0 (helt utan funktionshinder) till 40 (maximala funktionshinder). Utgående från LSS-index har en indelning skapats i behovsgrupper enligt nedanstående definition: Indelningen har valts så att grupperna blir ungefär jämnstora. Tyvärr är det ett ganska stort bortfall – framförallt avseende ADL- variablerna. Härigenom saknas behovsgrupptillhörighet för 1 628 personer.