sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Med en indelning av forskningsmedlen i endast fyra veten- skapsområden fick universiteten själva större möjligheter att göra prioriteringar mellan olika områden inom ett vetenskapsområde.TPF120FPT 2 anser således att den redan inledda utvecklingen, att statsmakterna överlåter till universiteten att göra avvägningar mellan olika områden, nu bör genomföras fullt ut. Statsmakternas legitima behov av att styra forskningsresurser till specifika områ- den, som ur samhällets synpunkt är angelägna, kan kanaliseras på andra sätt. Utredningen anser att detta bör ske genom forsk- ningsråden i enlighet med den nuvarande modellen för tvåvägs- finansiering som redovisats i kapitel 1. De basresurser som anslås direkt till universiteten bör universiteten själva besluta om. Förslaget att avskaffa vetenskapsområden som indelningsgrund för anslagsmedel innebär inte att man förlorar information om forskningens omfattning inom olika områden. SCB kan även fortsättningsvis redovisa statistik om forskningsårsverken per ämne. 2:s förslag i kapitel 2 att avskaffa vetenskapsområden som grund för examensrätt i forskarutbildning vid högskolor medför, som redan beskrivits, att såväl högskolelagen som högskoleförord- ningen måste ändras. Någon bestämmelse om att anslagsmedel ska fördelas till olika vetenskapsområden finns varken i lagen eller i förordningen. Därför krävs enligt 2 inga författningsmässiga förslag för att genomföra denna förändring. 119TP PT Prop. 1996/97:141. 120TP PT 2 har noterat att de tillkommande anslagsmedlen för forskning i budget- propositionen inte har fördelats på vetenskapsområden. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell 2:s förslag: Statliga anslagsmedel till forskning vid hög- skolor avgränsas till att i förekommande fall avse en eller flera forskningsprofiler. Resurser för en forskningsprofil beräknas till , varav avser utbildning på forskarnivå som förs till utbildningsdelen av anslaget och avser basresurs för att bedriva forskning inom profilen. I kapitel 2 föreslår 2 att högskolor kan begära hos inter- mediären att få en forskningsprofil utvärderad. 2 har vidare föreslagit att rätten för högskolor att utfärda examina på forskar- nivå ska avgränsas till ämnen och inte som till vetenskaps- område. Inför en ny fyraårsperiod ska intermediären redovisa till rege- ringen de forskningsprofiler som utvärderats samt resultaten av dessa. På detta underlag lämnar regeringen i utbildnings- och forskningspropositionen för nästkommande fyraårsperiod förslag till över anslagsmedel för forskningsprofiler till de högskolor som fått de högsta betygen i intermediärens utvärdering. Detta förslag, som förutsätter att det finns en politisk vilja att tilldela högskolor anslagsmedel för forskning och forskarutbild- ning, innebär att forskningsmedel till högskolor tilldelas den bästa forskningen inom ett avgränsat område. En viktig grund för intermediärens utvärdering av en forsk- ningprofil är att högskolan fått rätt att utfärda examina på forskar- nivå i ämnet eller ämnena inom forskningsprofilen. Ett sådant beslut bör innebära att högskolan får avräkna ett visst antal helårs- doktorander inom sin utbildningsram. Vid ett eventuellt riksdags- beslut om anslagsmedel till en forskningsprofil förstärks högsko- lans utbildningsram med för forskarutbild- ning, och därmed behöver inte antalet helårsstudenter på grundnivå och avancerad nivå minska. Vad som bör gälla vid övergången till det föreslagna systemet för högskolor som har forskningsmedel för ett vetenskaps- område redovisas i avsnittet 4.3.4. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell 3.3Ett anslag för utbildning och forskning 2:s förslag: Varje lärosäte tilldelas ett anslag som består av resurser för såväl utbildning som forskning. Under anslaget ska tydligt framgå hur stora resurser som beräknats för utbildning respektive forskning. De två verksamhetsgrenarna grundläg- gande högskoleutbildning respektive forskning och forskar- utbildning slås samman till en verksamhetsgren, verksamhets- grenen Högre utbildning och forskning. Den uppdelning av anslagsmedel som gällt mellan grundutbildning å den ena sidan och forskning och forskarutbild- ning å den andra sidan har också inneburit ett krav på att använda anslaget för grundutbildning endast för grundutbildning och ansla- get för forskning och forskarutbildning endast för detta ändamål. Det har i sin tur inneburit krav på separat kostnadsredovisning för respektive verksamhetsgren. Det är ett väl känt förhållande att det finns stora svårigheter att ge en korrekt redovisning av lärosätens kostnader uppdelade på de två verksamhetsgrenarna. En anställd lärare deltar ofta i såväl grundutbildning, forskarutbildning som forskning och en hel del av de olika verksamheterna sker i gemensamma lokaler. Därför behöver lärosätena använda schabloner för att exempelvis fördela lärarlöner och lokalkostnader mellan verksamhetsgrenarna. Utbildning och forskning är sammanvävda; inte minst är forskarutbildningen ett tydligt exempel på detta. Forskarutbild- ningen är en del av den högre utbildningen som doktorander utför värdefull forskning inom ramen för sitt avhandlingsarbete. Högskolelagen slår fast att det ska finnas ett nära samband mellan utbildning och forskning. Hela den diskus- sion som handlar om behovet av forskningsanknytning av utbild- ningen är också ett tydligt exempel på hur sammanvävda dessa verksamheter är. 2 föreslår att anslagsmedlen för utbildning och forskning anvisas under ett anslag, dels för att betona sambandet mellan utbildning och forskning, dels för att lärosätena ska kunna disponera medlen friare och slippa den konstlade uppdelningen av kostnader som de tvingas till i sin redovisning. 2 föreslår också, i analogi med resonemanget ovan, att den nuvarande En ny anslags- och resurstilldelningsmodell uppdelningen i två verksamhetsgrenar upphör och att den i många avseenden integrerade verksamhet som finns vid universitet och högskolor ska vara en verksamhetsgren – verksamhetsgrenen Högre utbildning och forskning. Ett gemensamt anslag betyder inte att det kommer att saknas uppgifter om omfattningen av utbildning respektive forskning uttryckt i ekonomiska mått. 2:s förslag om ett anslag innebär att detta anslag ska bestå av två delar, den ena delen utgör beräknade resurser för utbildning, den andra delen utgör beräknade resurser för forskning. Varje del beräknas var för sig och beräkningsgrunderna redovisas tydligt. Det innebär således att det klart och tydligt framgår vilken omfattning av anslagsmedel som beräknats för utbildning respektive forskning, även om det inte kommer att kunna utläsas i lärosätenas årsredovisningar hur stora kostnader lärosätena haft för respektive verksamhetsdel, om inte regeringen bestämmer att en sådan redovisning ska lämnas. När det i olika sammanhang har redogjorts för de samlade resur- serna eller kostnaderna för exempelvis grundutbildning i , är normalt utgångspunkten de samlade anslagen, inte en summering av lärosätenas redovisade kostnader. Detsamma gäller forskning och forskarutbildning. Beräknade anslagsmedel för utbildning res- pektive forskning kommer även fortsättningsvis att kunna redo- visas, med den skillnaden att forskarutbildningen ingår i utbild- ningen. Förslaget innebär att statsmakterna även fortsättningsvis kan styra omfattningen av utbildning respektive forskning. Eftersom anslaget till varje lärosäte kommer att vara uppdelat på det sätt som redovisats ovan, styr statsmakterna vilka resurser som ställs till förfogande för utbildning respektive forskning. Det statsmakterna inte styr över är hur de samlade resurserna används inom varje lärosäte för utbildning respektive forskning. 2 anser dock att utgångspunkten måste vara att lärosätena hanterar denna frihet på ett ansvarsfullt sätt. Ett lärosäte som rent hypotetiskt skulle använda exempelvis alla anslagsmedel till utbildning, dvs. även de anslagsmedel som beräknats för forskning, skulle successivt förlora forskningsresurserna genom omfördelning till andra lärosäten efter indikatorer. Flera delar i den resurstilldelningsmodell som 2 föreslår förutsätter en fri disposition av anslagsmedlen. Överföringen av av anslagsmedel för utbildning på forskarnivå från nuva- rande anslag för forskning och forskarutbildning till utbildnings- En ny anslags- och resurstilldelningsmodell delen av det nya anslaget, förutsätter möjligheten att kunna an- vända resurser inom forskningsdelen av anslaget för forskarutbild- ning åtminstone vid själva omläggningen. Å den andra sidan förut- sätter den för stora per capitaersättningen för kliniska helårs- doktorander att resurser från utbildningsdelen kan användas för forskning, så som framgår i avsnittet 3.1.5 ovan. Slutligen innebär överföringen av resurser från nuvarande forskningsanslag till per capitaersättningen i utbildning på grundnivå och avancerad nivå för forskningsanknytning av utbildningen att lärosätena inte behöver ägna möda åt att bestämma om användningen av denna resurs ska redovisas som utbildning eller forskning. Det är i övrigt oklart hur lärosätena finansierar lärarnas tid för kompetensutveckling såsom att exempelvis hålla sig informerade om ämnets senaste utveckling, något som är nödvändigt för kvaliteten i utbildningen; är det forskning eller utbildning? 3.4Långsiktiga planeringsförutsättningar och fyraåriga planeringsperioder 2:s förslag: Fyraåriga planeringsperioder införs. Det inne- bär att anslagen till lärosätena beräknas för en fyraårsperiod, men beslutas av . Resultatet beträffande såväl utbildning som forskning påverkar utbildningsramen respektive forsknings- ramen nästa fyraårsperiod. I delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för hög- skolans grundutbildning föreslog utredaren att uppdrag, inklusive ekonomiska villkor, skulle ges till lärosätena för en fyraårsperiod.TPF121FPT Så gott som samtliga universitet och högskolor har i sina remissvar på delbetänkandet framhållit betydelsen av en ökad långsiktighet och stabilitet i planeringsförutsättningarna, vilket man starkt önskar, särskilt beträffande de ekonomiska förutsättningarna.TPF122FPT 2 anser att utbildning och forskning är långsiktig verk- samhet. Det är nödvändigt att kunna planera verksamheten med längre tidshorisont än vad som gäller , i varje fall beträffande 121TP PT SOU 2005:48, s. 165. 122TP PT 2006. En ny anslags- och resurstilldelningsmodell Det har inträffat att , på regeringens förslag, beslutat om dimensioneringsförändringar i utbildningen som dessa förväntas genomföras, t.o.m. så sent som i anslutning till budgetpropositionen som presenteras när höstterminen redan har startat och pågått i en månad. När väl har fattat beslut om sådana förändringar återstår således endast av den första halvan av läsåret. Sådana beslut har berott på att vissa lärosäten haft stora svårigheter att nå sina takbelopp medan andra har överpresterat och att det då varit angeläget att flytta om utbildningsresurser. På sätt och vis har det således handlat om att låta resurserna följa studenterna men dessvärre ofta i situation där det gällt att förhindra att utbildnings- resurser skulle försvinna in i det svarta hålet. Ytterligare ett bidrag till de kortsiktiga planeringsförutsätt- ningarna som gäller i dagens system är att resultatet i utbildningen i form av helårsstudenter och helårsprestationer får genomslag som studentantalet och antalet avlagda poäng förändras. Detta medför en hög grad av osäkerhet och ryckighet samt svårig- het att långsiktigt planera utbildningsverksamheten. Att anställa eller säga upp personal är processer som tar tid att genomföra. Kontrakt för lokaler löper ofta . Men framför allt krävs långsiktighet när det gäller att profilera verksamheten och att utarbeta och genomföra strategier för utbildning och forskning. Kvalitet främjas inte av ryckighet i planeringsförutsättningarna. 2 föreslår, i likhet med vad som görs i delbetänkandet, att fyraåriga planeringsperioder ska gälla för universitetens och hög- skolornas verksamhet. Helst skulle 2 se ännu längre planeringsperioder, men inser att varje regering måste få möjligheten att påverka utbildning och forskning genom förslag i en utbildnings- och forskningsproposition . Med fyraåriga planeringsperioder menas således att de anslags- mässiga planeringsförutsättningarna för vart och ett av åren i perioden föreslås inför varje fyraårsperiod, men att givetvis beslutar om anslagen i taget. Detta system har i princip gällt för anslagen för forskning , först för treårsperioder och senare för fyraårsperioder. Det nu föreslagna systemet skiljer sig från nuvarande ordning främst beträffande utbildningen. Eftersom 2:s förslag till resurs- tilldelningsmodell såväl för forskning som för utbildning är sådant att förändringen av respektive lärosätes anslag är beroende av på förhand fastställda kriterier och principer, blir statsmaktsbesluten En ny anslags- och resurstilldelningsmodell primärt en fråga om de totala resurserna för forskning samt den totala dimensioneringen av utbildningen. Sådana ställningstaganden bör således göras inför varje fyraårsperiod, på samma sätt som redan gäller för forskningsresurserna. Den inbördes fördelningen av de totala resurserna mellan lärosätena blir däremot en kon- sekvens av uppnådda resultat under föregående period. Utöver den modell för resurstilldelning som 2 föreslår kan givetvis stats- makterna tilldela särskilda uppdrag med särskilda medel inför eller . Figur 3.2 2:s modell illustreras av nedanstående figur Principen är att resultatet av den fyraårsperiod som föregår det år då en proposition om utbildning och forskning lämnas, ligger till grund för anslagen den kommande fyraårsperioden. Det innebär att om en proposition lämnas 2009 för perioden –2013 så bygger den på resultaten –2008. Nästa proposition lämnas således 2013 och avser perioden –2017 samt bygger på resultaten –2012, osv. FörT att undvika alltför kraftfulla förändringar av anslagsnivåerna mellan två perioder utgör hälften av utbildningsramen (se vidare avsnittet 4.2.1) och hälften av forskningsramen (se vidare avsnittet 4.3.1) en bas som inte påverkas den följande fyraårsperioden av resultaten den gångna fyraårsperioden. Basen påverkas först den därpå följande fyraårsperioden. Detta innebär att inför en nyT fyraårsperiod kan basens storlek överblickas framåt. 4Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Den modell som beskrivits i kapitel 3 gäller systemet när det är genomfört. Inför övergången från det nuvarande systemet för resurstilldelning till det föreslagna nya systemet krävs vissa omfö- ringar av anslagsmedel samt tillskott av resurser, vilka beskrivs i avsnittet 4.1. I de därpå följande avsnitten redovisas 2:s beräk- ningar av anslagsmedel för utbildning respektive forskning för läro- sätena. 4.1Omföring av resurser för forskningsanknytning och för forskarutbildning 2:s förslag: Från samtliga lärosätens anslag för forskning och forskarutbildning respektive anslagsposter för forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete överförs resurser för forsk- ningsanknytning till utbildningsdelen av det nya anslaget mot- svarande per helårsstudent. I anslutning till denna överföring behöver tillföras för att möjliggöra förslaget om resurs för forsknings- anknytning. Enskilda utbildningsanordnare som får statsbidrag för utbild- ning men som saknar statsbidrag för forskning skulle med detta förslag behöva tillföras resurser för forskningsanknytning. Resur- serna har beräknats till . Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Som redovisats i avsnittet 3.1.6 föreslår 2 att resurser för forskningsanknytning förs över från nuvarande anslag för forsk- ning och forskarutbildning respektive anslagspost för forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete till utbildningsdelen av respek- tive lärosätes anslag. 2 har föreslagit att den resurs som till- förs grundersättningen för helårsstudenter inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska vara per helårs- student. Det innebär att den totala resursen per lärosäte som överförs från respektive forskningsanslag till utbildningsdelen är antalet helårsstudenter multiplicerat med . Den senaste uppgiften om antalet helårsstudenter, exklusive helårsstudenter inom uppdragsutbildning, per lärosäte som finns tillgänglig när detta skrivs avser antalet helårsstudenter 2006.TPF1FPT När systemet införs bör det antal helårsstudenter som ligger till grund för beräkningen av utbildningsramen för den första fyraårsperioden också ligga till grund för beräkningen av den samlade resursen för forskningsanknytning som ska överföras till utbildningsdelen av anslaget. Om systemet införs fr.o.m. betyder det att redovisat antal helårsstudenter per lärosäte ligger till grund för dels beräkningen av utbildningsramen för den första perioden dels för beräkningen av den samlade resursen för forskningsanknytning. De belopp som redovisas i det följande kommer därmed att justeras. Vid beräkningen av resurserna för forskningsanknytning blir det uppenbart att nuvarande anslag för forskning och forskarutbildning till högskolor med vetenskapsområde respektive anslagsposter för forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete till övriga högskolor, inte står i proportion till antalet studenter inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå, vilket framhållits i avsnittet 3.1.6. Omföringen av anslagsmedel för forskningsanknytning innebär att från de nuvarande anslagsmedlen för forskning och forskar- utbildning om totalt , inklusive SLU, förs till utbildningsdelen av respektive läro- sätes anslag. För räcker inte högskolans anslagspost för forskning för att finansiera forskningsanknytnings- komponenten. har en anslagspost för forsk- ning som uppgår till 2007 och hade 2006 närmare 6 300 helårsstudenter, vilket innebär att resursen för forskningsanknytning blir . 1TP PT Enligt NU-databas. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen nas för forskningsanknytning. 2 föreslår därför ett resurstillskott om till . Tabell 4.1 Omföring av anslagsmedel för forskningsanknytning från ansla- get för forskning och forskarutbildning respektive anslagsposten för forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete, tkr -1 546 419 1)P P SLU:s anslag för forskning och forskarutbildning avser anslagsmedel exkl. institutsverk- samhet. Se avsnittet 4.3.2. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Forskningsanknytningsresurs till enskilda utbildningsanordnare 2 har i avsnittet 3.1.6 förslagit att resursen för forskningsan- knytning ska gälla även för enskilda utbildningsanordnare som får statsbidrag. För enskilda utbildningsanordnare som inte har något statsbidrag för forskning tillförs därför följande resurser för forskningsanknytning.TPF2FPT Tabell 4.2 Tillskott till statsbidraget för enskilda utbildningsanordnare för forskningsanknytning, tkr 4.1.2Resurser för utbildning på forskarnivå Av nuvarande anslag för forskning och forskarutbildning över- förs för forskarutbildning till utbildningsdelen av det nya anslaget. Med denna beräkningsmodell skulle behöva tillföras och tillföras . 2 har i avsnittet 3.1.5 föreslagit att resurser för utbildning på forskarnivå förs över från nuvarande anslag för forskning och fors- karutbildning till utbildningsdelen av anslaget. Förslaget gäller såväl universitet som högskolor med vetenskapsområde. 2TP PT Inget förslag läggs beträffande i som har ett statsbidrag som inkluderar resurser för forskning och forskarutbildning i enlighet med särskilt avtal. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen För tre högskolor med vetenskapsområde återstår dock av nuvarande anslagsmedel (2007) efter omföringen av resurser för forskningsanknytning. Dessa högskolor är , samt Stiftelsen . Dessa tre högskolor har ett anslag för forskning och forskarutbildning som är förhållandevis litet om man sätter det i relation till antalet studenter i utbildning på grundnivå och avan- cerad nivå. Det betyder att en stor del av deras nuvarande anslag för forskning och forskarutbildning överförs för forskningsanknytning vilket framgår av tabell 4.1 ovan. För att genomföra de två före- slagna omföringarna föreslås att tillförs och 11,4 miljoner kronor.TPF3FPT Beträffande Stiftelsen föreslås inget till- skott, eftersom högskolan utöver statsbidraget kan disponera den avkastning från stiftelsekapitalet som stiftelsen delar ut för forskning, ett belopp som uppgick till . I tabell 4.3 redovisas resultatet av de omföringar av anslagsmedel som föreslagits, samt behov av tillskott av anslagsmedel för och . Eftersom 2 har beräknat överföringen i relation till anslag kommer beloppen att justeras om och när denna överföring görs inför . 3TP PT 2 har noterat att regeringen föreslår en ökning av högskolas anslag för forskning och forskarutbildning med , utan närmare motivering, i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1). Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Tabell 4.3 Översikt över omföring av anslagsmede för universiteten och högskolor med vetenskapsområde, tkr -1 296 446 -3 462 709 1)P P SLU:s anslag för forskning och forskarutbildning avser anslagsmedel exkl. institutsverk- samhet. Se avsnittet 4.3.2. 2 föreslår att det totala tillskottet om , dvs. till , till , till samt till enskilda högskolor, som bör tillföras i anslutning till övergången till det nya systemet och som framgår av de olika avsnitten ovan, finansieras inom de till- kommande forskningsmedlen om som i bud- getpropositionen aviserats . Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen 2:s förslag: Anslagsmedel för utbildning för ett lärosäte består av en utbildningsram, för vissa lärosäten en lärosätes- resurs för konstnärliga utbildningar samt i förekommande fall medel för särskilda uppdrag. Förslaget innebär att hela eller huvuddelen av lärosätenas anslags- medel för utbildning utgörs av utbildningsramen (se vidare nästa avsnitt). Utbildningsramen delas upp i en resultatbaserad del (hälf- ten av ramen) och en bas (hälften av ramen). Denna uppdelning görs för att dämpa effekterna av förändringar i studentantalet. Förslaget knyter an till förslaget i delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning, där utredaren föreslog att av utbildningsmedlen skulle utgöra en bas, en s.k. grundersättning.TPF4FPT Den mest betydelsefulla effekten av en uppdelning av utbild- ningsramen i en bas som utgör häften av resurserna och en resultatbaserad del är att därmed måste också per capitaersätt- ningarna, som ska relateras till den resultatbaserade delen av ramen, halveras. Detta är enligt 2 en viktig förändring eftersom hela den kostnad som är förknippad med ytterligare en student varken tillkommer eller försvinner med studenten. Den kvalitetsrelaterade tilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå består av ytterligare tilläggsbelopp och ingår därmed i utbildningsramen. Denna tilldelning införs först inför den andra fyraårsperioden då resultatet av den första omgången av lärosätesutvärderingar föreligger. Förslaget beskrivs i avsnitten 3.1.8. I det nuvarande resurstilldelningssystemet har flertalet univer- sitet och högskolor s.k. särskilda åtaganden angivna i reglerings- brev. Med de särskilda åtagandena följer särskilda anslagsmedel. Även i det av 2 föreslagna systemet kan lärosätena ges sär- skilda uppdrag med tillhörande medel. Dessa beräknas i särskild ordning och ingår inte i utbildningsramen. Utöver utbildningsramen som är resultatberoende, bör även lärosätesresursen och medel för särskilda uppdrag omprövas inför varje ny fyraårsperiod. 4TP PT SOU 2005:48, s. 179. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen I anslaget till respektive lärosäte ingår en utbildningsram. Häl- ften av utbildningsramen utgör en bas och hälften en resultat- baserad del. är anslagen fasta och påver- kas inte av uppnådda resultat. Utbildningsdelen av anslagen avräknas med 12-delar på samma sätt som nuvarande anslag för forskning och forskarutbildning.