sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Kommitténs grundläggande uppgift är enligt direktiven att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Någon definition av detta begrepp finns inte i lagstiftningen och har inte heller givits i kommitténs direktiv. Omfattningen av kommitténs arbete kan därför i viss mån sägas bero på vad kommittén själv lägger in i begreppet personlig integritet. Som framgått av redogörelsen ovan är det inte möjligt eller i varje fall inte för ändamålet meningsfullt att försöka ge en positiv bestämning av den personliga integriteten, dvs. att formulera en beskrivning som pekar ut alla de situationer i vilka individen har rätt att få sin integritet respekterad och skyddad. Det är svårt nog att indirekt bestämma det skyddsvärda området, även om försök i den riktningen har gjorts i form av så kallade kränknings- förteckningar. Uppgiften att på lämpligt sätt avgränsa kommitténs arbete behöver emellertid i praktiken inte vara så svår som det sagda kan ge intryck av. Det sammantagna intrycket av direktiven, tidigare utredningsarbete och den allmänna diskussion som förts ger trots allt en ganska bra bild av vad det är som kommittén förväntas undersöka och analysera. Denna bild sammanfaller i stor utsträckning med de områden som undersöktes av integritetsskyddskommitté och, om än i blygsammare format, Jermstens 1994 framlagda studie Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds Ju 1994:51). Med denna utgångspunkt skulle kartläggningsarbetet begränsas till att i huvudsak avse vad som med en sammanfattande benämning kan kallas den personliga integriteten i ideell mening. Det innebär att kommittén avstår från att djupstudera exempelvis skyddet för äganderätten, för den personliga friheten och rörelsefriheten eller för liv och hälsa. Det innebär också att kommittén inte i alla avseenden detaljgranskar hur uppfyller sina åtaganden enligt artikel 8 i ; i huvudsak utanför under- sökningen faller härigenom straffbestämmelserna vid sexuella och andra kroppsliga övergrepp, frågan huruvida den svenska lagstiftningen i tillräcklig utsträckning medger könsbyte och fastställande av faderskap samt grunderna för omhändertagande av barn och för utlänningars rätt att i vissa fall vistas i landet; i huvudsak utanför undersökningen faller också en lång rad beteenden som är straffrättsligt sanktionerade av väsentligen andra skäl än hänsynen till den personliga integriteten men som under vissa omständigheter likafullt kan upplevas som integritets- kränkande (såsom olika former av frids- och egendomsbrott). Något annat vore också av rent praktiska skäl i det närmaste ogörligt, eftersom ett inträngande studium av integriteten i denna mycket vidsträckta bemärkelse skulle komma att omfatta stora delar av den svenska lagstiftningen som helhet, en gigantisk uppgift som kommittén inte är dimensionerad för, som den inte blivit ålagd att utföra och som den inte heller för egen del finner vara nödvändig för att uppnå ett gott resultat av sitt arbete. Även med dessa begränsningar måste emellertid kommitténs kartläggning av lagstiftningen på integritetsskyddsområdet bli synnerligen omfattande. Förutom de generella skyddsregler som finns i bl.a. , skadeståndslagen, namnlagen och person- uppgiftslagstiftningen måste kartläggningen ta itu med integritets- skyddet på en stor mängd särskilda rättsområden. Som exempel kan nämnas de regelverk som gäller vid respektive i brotts- undersökning, författningsskyddad verksamhet, gränskontroll, fiskal och exekutiv verksamhet, kreditupplysning och inkasso- verksamhet, hälso- och sjukvård, forskning och statistik, socialtjänst, skola och skolhälsovård, socialförsäkring, arbetslivet, optisk övervakning och hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster samt för massmedier och Internet. Avgränsad på detta sätt skulle det kunna sägas att informationen om den enskilde står i blickpunkten för kommitténs undersökning, men att det också är nödvändigt med en kringsyn när det gäller företeelser som på annat sätt är starkt förknippade med den personliga integriteten, såsom användningen av identifieringsdata avseende den enskildes namn, bild och liknande. Mer konkret synes en så avgränsad kartläggningsuppgift ganska väl kunna fångas in med hjälp av följande fyra frågekomplex: Hur skyddas enskilda personer mot olovlig insamling av uppgifter om deras privata förhållanden och hur avgränsas lovligt uppgiftsinsamlande (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)? Hur skyddas enskilda personer mot olovligt offentliggörande eller annan negativ användning av uppgifter om deras privata förhållanden och hur avgränsas vad som i detta sammanhang är lovligt (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)? Hur regleras skyddet mot intrång i någon enskilds privata sfär (såväl fysiskt som i annan mening) där syftet är att inhämta information om den enskilde, och hur avgränsas sådana lovliga intrång (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)? Hur skyddas identifieringsdata som namn, bild och liknande? En gemensam nämnare för tidigare försök att beskriva vad som egentligen avses med personlig integritet kan sägas vara att man har uppfattat integriteten som en sfär som i olika skikt omsluter den enskilde. De yttre skikten rör den enskildes integritet i rent fysisk mening liksom den rumsliga, materiella och kroppsliga integriteten. Dessa yttre skikt inkluderar en mångfald vitt skilda företeelser som onekligen i viss mening är integritetskränkande – fängelsestraff, expropriation, tvång att använda bilbälte etc. – men som i varje fall i den allmänna debatten inte främst brukar förknippas med problemområdet personlig integritet. De innersta skikten, sfärens kärnområden, är däremot intimt förbundna med individen och oupplösligt sammanflätade med dennes personlighet. En avgränsning som tar sin utgångspunkt i informationen om den enskilde och som även befattar sig med användningen av identifieringsdata synes i allt väsentligt fånga in just dessa inre skikt av den personliga integriteten och är därför väl lämpad att användas som huvudsaklig arbetsmetod för kommitténs kartläggning av skyddet för den personliga integriteten. 2.3.1Utvecklingen då och nu I direktiven till integritetsskyddskommitté stod teknikens faror för den personliga integriteten i centrum: Som ett resultat av den tekniska utvecklingen har kommit fram en mångfald nya apparater för ljudöverföring, ljudupptagning och fotografering. Det har bl.a. blivit möjligt att tillverka mikrofoner, radiosändare, bandspelare och kameror i sådant 1TP PT Framställningen bygger på ett underlag som framtagits av Datainspektionen. format att de lätt kan döljas i kläder, tändsticksaskar, pennor eller andra bruksföremål. Vissa apparattyper kan utan svårighet anbringas på väggar och möbler på ett sådant sätt att de lätt undgår upptäckt. Också smygfotografering på stora avstånd är möjlig. - - Denna tekniska utveckling har på flera håll i världen väckt farhågor för missbruk. Även i vårt land har pekats på riskerna för att övervakningsapparater i mikroformat kan komma att finna vägen bl.a. till mindre nogräknade personer som vill använda dem för att utspionera andras privatliv och för att sätta sig i besittning av affärs- eller yrkeshemligheter. I betänkandet Skydd mot avlyssning (SOU 1970:47) försökte integritetsskyddskommitté att noggrant beskriva den tidens tekniska apparatur, dess förekomst i och vilka tekniska skyddsåtgärder som kunde vidtas. På det akustiska området märks rubriker som Mikrofoner, Radiosändare, Trådsändare, Telefoner och Mottagningsapparatur. Motsvarande rubriker på det optiska området upptar exempelvis Miniatyrkameror, teleobjektiv och TV- kameror, Mörkerapparatur och Laserutrustning. konstaterades i studien för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51) att den tekniska utvecklingen var både omfattande och snabb och att det därför inte kunde bli fråga om att inom ramen för studien lämna annat än en mycket översiktlig redogörelse för vad som hänt på området sedan 1966 års kommitté slutför sitt uppdrag. Studien innehåller således ett kortfattat avsnitt om den tekniska utvecklingen, varvid bland annat uppmärksammas möjligheten att avlyssna trådlösa telefoner och mobiltelefoner samt anmärks på säkerhetsbrister beträffande elektronisk post som sänds i [s]ystem med yttre anslutning via telenätet. Om man , , försöker överblicka inte bara dagens teknik utan också hur framtidens teknik kan komma att påverka den personliga integriteten, får man till en början inte glömma bort att all den teknik som finns tillgänglig ännu inte utnyttjas fullt ut. Det finns ingen anledning att anta att de utvecklingstendenser som redan finns, kommer att mattas eller upphöra; kapaciteten för behandling och kom- munikation ökar, olika tekniker smälter samman och tillämpningar integreras. I och med den fortsatta utbredningen av trådlösa nätverk där många enheter kommunicerar med varandra, går databehandlingen mot att bli allomfattande, ubiquitous computing. Men det är inte längre själva tekniken som är mest intressant, utan fokus flyttas till tillämpningarna, som integreras i vardagen. Från ett integritetsperspektiv kan man urskilja två utvecklings- linjer. Den första är den utveckling som direkt syftar till ökad kontroll, spårbarhet och övervakning av individer; den andra är tekniker som i grunden är harmlösa, men vars tillämpningar kan ge samma effekter som biprodukter. I den förstnämnda kategorin är ofta drivfjädern att ny teknik ger nya möjligheter att begå straffbara handlingar. Då behöver de brottsbekämpande myndigheterna ta fram nya verktyg. De nya teknikerna kommer i sin tur att användas både av samhället och av enskilda, för att öka säkerheten eller känslan av trygghet. I den andra kategorin handlar det om att uppgifter som behandlas för ett harmlöst ändamål också kan användas för andra syften som kan vara integritetskänsliga. Sammanställningar av data kan ge upplysningar som ligger långt ifrån behandlingens ursprungliga syfte. Exempel på sådana ändamålsglidningar är samkörningar mellan datasystem eller behandling av elektroniska spår, dvs. data som kan ge upplysningar om någons förehavanden, ofta kopplade till en tidpunkt eller en plats. När vi använder kreditkort lagras uppgifter om när och var kortet har använts, och när vi talar i mobiltelefon genereras uppgifter om vilken basstation som vidarebefordrade samtalet och . På samma sätt registreras uppgifter i biltullar, i elektroniska passersystem osv. 2.3.3Utvecklingen inom vissa teknikområden Aktiviteter på Internet – e-post, surfning eller fildelning – registreras på olika ställen, till övervägande del helt utanför den enskildes kontroll. Uppgifterna behöver kanske inte var för sig utgöra ett hot mot den privata sfären, men sammantagna kan de ge en mycket detaljerad bild av den enskildes vardagsliv. Om behandlingen utförs på ett kvalificerat sätt och i syfte att kartlägga en viss individs förehavanden kan effekterna bli förödande för den personliga integriteten. Det spelar härvid i princip ingen roll om Utgångspunkter och avgränsningar SOU 2007:22 behandlingen utförs av en privatperson i eget intresse eller i behörig ordning av en statlig myndighet. Internet fortsätter att växa, inte bara med avseende på antalet uppkopplade enheter utan också på antalet tillämpningar. Allt större del av vår kommunikation passerar vid ett eller annat tillfälle över Internet. Oskyddad kommunikation kan inte bara avlyssnas, den kan också sparas vid så kallade noder som passeras på vägen. Den som publicerar något på Internet eller oskyddat kom- municerar över nätet, avhänder sig i viss mån kontrollen över informationen. Det är inte möjligt att förutse vem som kommer att behandla informationen eller i vilka syften. Detta ställer höga krav på säkerheten i system som är kopplade till Internet, särskilt om de innehåller känsliga personuppgifter. Det finns tekniker som används av sökmotorer på Internet för att strukturera och indexera publicerad information, och de teknikerna förfinas fortlöpande. Ursprungsidén var att den sökande snabbt skulle hitta den informationen som var mest relevant i förhållande till hans fråga. Sökteknikerna utvecklar ständigt nya metoder för att kvantifiera relevans, dvs. räkna ut vad som egentligen efterfrågas vid en viss sökning. Informationen som dessa beräkningar bygger på ger kunskap om vad användarna intresserar sig för, något som utnyttjas inom bland annat reklambranschen. Det största kommersiella intresset för sökningstekniken är knutet till leverans av riktade annonser, vilket har medfört att sökmotorerna omsätter miljarder dollar . Fenomenet utgör ett klart exempel på ändamålsglidning. Google, det numera dominerande företaget i branschen, har enligt egna uppgifter aldrig raderat några uppgifter om gjorda sökningar. Tekniskt sett finns inget som hindrar att denna enorma mängd sparade data används för andra syften än de ursprungliga. En särskild tjänst som Google har utvecklat och tillhandahåller är att ta fram information som inte längre finns tillgänglig på Internet, men som finns lagrad i företagets databaser. I den mån denna information är felaktig eller missvisande är möjligheterna att rätta uppgifterna i praktiken obefintliga. Den aktuella tjänsten får härigenom en konserverande effekt, vilket i sig utgör en fara för den personliga integriteteten. De vanliga sökmotorerna – Google, AlltheWeb, Yahoo, Altavista m.fl. – samlar in och behandlar alla uppgifter som är publicerade på Internet. Det finns emellertid inga hinder att utveckla söktjänster som även samlar in uppgifter utifrån särskilda kriterier eller från specificerade källor som e-handelsplatser eller communities där människor med gemensamma intressen kommunicerar. Söka och sammanställa information Att söka eller sammanställa information ur stora datamängder utifrån givna kriterier har varit möjligt . På så sätt kan man framställa information som inte var tillgänglig före samman- ställningen (och som då utgjorde vad som ofta benämns potentiella handlingar). Tekniken kan användas för att kontrollera eventuella samband mellan olika specificerade data. Ett steg längre går s.k. datamining, där man använder matematisk statistik, maskin- inlärning och mönsterigenkänning för att hitta samband mellan data som till synes är helt oberoende av varandra. Eftersom dessa data samverkar slumpmässigt kommer också en mängd falska samband att kunna påvisas (såsom att fluktuationerna i bomullspriset visar likhet med AIK:s formkurva). De angivna teknikerna har med framgång använts i kommersiella syften, vilket ingett förhoppningar om att kunna använda dem även för att motverka terrorism och för andra brottsbekämpande ändamål. Användning av sådana metoder utan klar insikt om teknikens inneboende begränsningar innebär stora hot mot den personliga integriteten. Det gäller i synnerhet om tekniken kopplas till automatiserade beslut där den enskilde inte kan kontrollera underlaget för beslutet. Om tvist skulle uppkomma om beslutets riktighet, finns dessutom all bevisning hos den ena parten. Möjligheter till censur och filtrering En effekt av att allt större del av vår kommunikation är digitaliserad, är att möjligheterna till censur och filtrering har ökat. Den som kontrollerar en nod där datatrafik passerar, kan sätta upp spärrar för att förhindra viss kommunikation. Tekniken i dessa passiva spärrar har inte varit särskilt avancerad och har kunnat kringgås med enkla medel, men i takt med att spärr- teknikerna utvecklas ökar riskerna för den personliga integriteten. Filtrering är exempel på en mer aktiv åtgärd som kräver att innehållet i kommunikationen analyseras i realtid vid noden. saknas den beräkningskapacitet som krävs för att använda filtrering i stor skala, men tekniken kan tillämpas på avgränsade områden. Dessa filter kräver att kommunikationen sker i klartext eller att den går att dekryptera. Det innebär att den som kontrollerar noden får tillgång till information, som naturligtvis kan vara av integritets- känslig karaktär. Ett annat sätt att kontrollera digitaliserad kommunikation är att i efterhand analysera lagrade trafikdata. Ingrepp i själva kom- munikationen är då inte möjlig, men det går att rekonstruera kommunikationsvägar och kartlägga kommunikationsmönster. Beroende på vilka trafikdata som lagras kan de användas för att kontrollera vem som har kommunicerat med vem och på vilket sätt. Lagring av trafikdata kan också användas för att binda en person till en viss plats . I EU:s medlemsländer kommer obligatorisk lagring av trafikdata att genomföras i stor skala som följd av ett EG-direktiv . Användningen och utvecklingen av system för DRM () har kommit till för att ge rättighetsinnehavare möjlighet att förhindra att upphovsrättsskyddat material används på annat sätt än de själva har godkänt. Dessa system ger också upplysningar om den enskildes mediekonsumtion och kan användas för att göra profiler eller kartlägga smak och vanor. Bredbandsdistribution ger samma möjligheter eftersom distribu- tionen i sig ger upphov till elektroniska spår i form av trafikdata och loggar. Designen av dessa system kan komma att utvecklas så att anonym konsumtion av upphovsrättsskyddat material omöjliggörs och gå i riktning mot en generell övervakning av all information som den enskilde tar del av. Särskilt snabbt kan denna utveckling gå om funktionen kopplas ihop med operativsystem och hårdvara. En utveckling i denna riktning har de facto redan inletts. Möjligheten och intresset för att kartlägga individers kommun- ikation har givit upphov till motreaktioner. Särskilt märks en ökad efterfrågan på tjänster som på olika sätt tillåter användarna att uppträda under falsk identitet eller anonymt. På grund av Internets grundläggande konstruktion och de trafikdata som genereras, är det emellertid svårare att dölja än att säkerställa en identitet. Det förhållandet att det har visat sig svårt att juridiskt binda en person vid en viss elektronisk kommunikation, minskar inte nämnvärt riskerna för den personliga integriteten. Redan det faktum att en person med stor sannolikhet kan kopplas till vissa data kan inne- bära en integritetskränkning. Det ökade intresset för kartläggning av kommunikationsvägar inskränker sig inte till elektronisk kommunikation. System som kartlägger rent fysiska kommunikationer tilldrar sig allt större intresse från trafikföretag, arbetsgivare, försäkringsbolag och statliga organ. Motiven varierar och omfattar allt från miljöhänsyn och stads- eller arbetsplanering till effektiviseringar och terrorist- bekämpning. Elektroniska färdbevis har tagits i bruk som ger resenärerna tillgång till olika tjänster och nyttigheter, såsom avgifter baserade på färdsträcka och kompensation vid förseningar. Trafikdata från mobiltelenäten används för att leverera tjänster för positionsbestämning, och s.k. svarta lådor i fordon har länge använts för att analysera eventuella konstruktionsbrister vid olyckor. Med utvecklad teknik är det möjligt att i detalj registrera fordons förflyttningar, förarens körstil och varjehanda händelser, något som i sin tur möjliggör sådant som automatiserade beslut om vägtrafikavgifter, fortkörningsböter och differentierade för- säkringspremier. Alla dessa detaljerade sammanställningar över individernas förflyttningar, och eventuellt också vanor och person- ligheter, innebär nya risker för den personliga integriteten. Det har blivit vanligt att flyttbara elektroniska enheter förses med digitala minnen. Kameror, mobiltelefoner, mediespelare, hand- datorer, hårddiskar och USB-minnen har mycket stor lagrings- kapacitet, vilket naturligtvis ökar risken för spridning av person- uppgifter till obehöriga och även risken för otillåten behandling av uppgifterna. En för den personliga integriteten väl så stor risk är att skadlig eller på annat sätt oönskad programvara sprids i organis- ationers nätverk eller mellan privata datorer. Intresset av att identifiera personer och av att kunna verifiera en uppgiven identitet (s.k. autentisering) har ökat. Motivet är som regel ett behov av ökad säkerhet. Utvecklingen går allt mer mot automatiserad identifiering, exempelvis med hjälp av system som är kopplade till digitala övervakningskameror och användning av s.k. RFID-kretsar. När personer identifieras, kopplas de till en viss plats eller handling vid . Det medför risker för den personliga integriteten, särskilt i fall då identifiering och verifiering tillgrips utan godtagbara skäl. Biometriska uppgifter har direkt koppling till fysiska personer eftersom de baseras på enskildas egenskaper eller beteenden. Rätt använda kan uppgifterna stärka rättssäkerheten och den personliga integriteten, eftersom säkrare identifiering kan minska risken för identitetsstöld och bedrägerier. En alltför stark tillit till metodens tillförlitlighet kan emellertid även locka till bedrägeriförsök, som kan få svåra konsekvenser om de lyckas. Biometri kan också användas för att negativt fastställa en identitet, något som kan användas för att fria oskyldigt misstänkta eller för att hindra personer från att begagna flera identiteter. Ett noggrant och säkert registreringsförfarande är av stor vikt, eftersom hela syftet med systemet förfelas om en person registreras under oriktig identitet. Alla biometriska metoder kan innefatta två typer av fel: Systemet kan godkänna fel person (false positives) eller vägra godkänna rätt person (false negatives). I båda fallen kan konsekvenserna bli förödande för den enskilde, som dessutom sällan eller aldrig ges möjlighet att kontrollera om uppgifterna är riktiga eller att metoden är tillförlitlig. Från integritetsskyddssynpunkt bör det därför ställas höga säkerhetskrav på systemet och dess data. Det är viktigt att riskerna uppmärksammas redan från början, eftersom det är svårt att i efterhand säkra eller komma till rätta med brister i behandlingen. När biometriska data lagras digitalt ökar också risken för att de sprids och behandlas utom personens kontroll, i synnerhet när det gäller system där de biometriska uppgifterna registreras utan personens medverkan. Elektronisk administration innebär risk för identitetsstöld Riskerna för identitetsstöld ökar i takt med att allt fler official- handlingar kan utföras och juridiskt avtal kan ingås elektroniskt. Utvecklingen av den s.k. e- eller 24-timmarsmyndigheten har inte tillkommit bara för att erbjuda medborgarna nya sätt att kommunicera med myndigheterna eller för att ge myndigheterna bättre möjligheter att kommunicera med varandra. Avsikten har också varit att ärenden som involverar flera myndigheter skall kunna handläggas effektivare med hjälp av gemensamma eller sammankopplade ärendehanteringssystem. Detta innebär med nödvändighet att fler personer bereds tillgång till fler uppgifter om fler medborgare. Från integritetsskyddssynpunkt är det därför viktigt att definiera ansvaret vid behandlingar som omfattar flera huvudmän. I system där känsliga personuppgifter behandlas blir frågor om behörighetskontroll och behandlingshistorik särskilt viktiga. Tekniker för att underlätta identitetsstöld, exempelvis genom att lura av personer deras autentiseringsuppgifter (s.k. Phishing), blir allt mer avancerade. Denna utveckling kan förväntas fortsätta. Även spionprogram och övervakningsprogram för installation på enskilda datorer i syfte att registrera användarens aktiviteter blir allt mer sofistikerade. Intresset är stort från så vitt skilda grupper som oroliga föräldrar eller äkta hälfter, skolor, arbetsgivare och kriminella. I betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38) har föreslagits att tekniken även skall få tas i anspråk i brottsbekämpande syfte. Genom att inkludera s.k. rootkits kan spionprogrammen göras osynliga, både för användare och operativsystem. Omfattande åtgärder krävs för att därefter upptäcka dem. Programmen kan också riktas in på ren övervakning.