sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Jag anser att det finns tre huvudsakliga syften med en statlig till- ståndsgivning. I och med att den fristående utbildningsanordnaren ansöker om att få tillstånd för sin verksamhet meddelar anordnaren att man har förstått och accepterat de villkor som gäller för erhål- lande av tillstånd. I detta fall är syftet med tillståndsgivningen ett klargörande mellan staten och den fristående utbildningsanordnaren om att man är överens om vilka förutsättningar som gäller för verk- samhetens bedrivande. Godkännandet av ansökan innebär att staten godtar den sökandes förklaring att man både inser och accepterar ramar och förutsätt- ningar för verksamheten. Utöver möjligheten till myndighetsutöv- ning och rätten till offentlig finansiering innebär tillståndsmyndig- hetens beslut ytterligare en konsekvens för den fristående utbildnings- anordnaren, nämligen att verksamheten ställs under statlig tillsyn. Detta andra syfte kan ses som en markering att den fristående utbild- ningsanordnaren accepterar en statlig insyn i den egna verksamheten, något som annars inte skulle vara tillåtet. Tillståndsprocessen utgör även ett led i den samlade kvalitets- säkringen. I detta fall agerar tillståndsprocessen målvakt genom att inte bara ange villkoren för verksamhetens bedrivande, utan även genom att kontrollera hur den sökande avser att genomföra verksam- heten. Avsikten med detta inslag i dagens process är att på grundval av beskrivningarna i ansökan bedöma den fristående utbildnings- anordnarens förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med de angivna villkoren. Som ett led i den samlade kvalitetssäkringen, samspelar denna del av tillståndsprocessen nära med tillsyn, uppfölj- ning och utvärdering. 3TP PT Enligt direktiven för utredningen om lika villkor för offentliga och fristående skolor (U2007:33) ska utredaren föreslå bl.a. hur ansöknings- och tillståndsförfarandet bör utfor- mas så det blir mer transparent och rättssäkert. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande . Av dessa tre angivna syften med tillståndsprocessen har dagens tillståndsgivning, enligt min mening, kommit att handla mycket om det sistnämnda. När man inom utbildningsvärlden talar om bedöm- ning av ansökningar och tillståndsgivning, så är det den sökandes beskrivningar av sina avsikter och sin förväntade verksamhet som lyfts fram, medan de mer generella syftena inte är lika tydliga. Jag anser dock att man kan ifrågasätta värdet av denna prioritering. Jag har en stark övertygelse om att en fristående verksamhet ska präglas av hög kvalitet, och att staten har en viktig roll i kvalitets- säkringsarbetet. Jag anser emellertid att detta snarare uppnås genom en stark tillsynsfunktion än genom en komplicerad tillståndsprocess. Det måste vara mer effektivt att avgöra en verksamhets kvalitet ut- ifrån det som har genomförts än genom en bedömning av vad man avser att genomföra. Dessutom är min bild av de fristående utbild- ningsanordnarna att de har en mycket hög ambition och att de är angelägna om att erbjuda en verksamhet med bra kvalitet. Tillståndsprocessen för Frivux måste utformas med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för vuxenutbildningen. Jag anser det varken möjligt eller lämpligt att helt kopiera den nuvarande till- ståndsprocessen för fristående skolor. Ett öppet och flexibelt system för tillståndsgivning kräver dock en mer ingående beskrivning av de utgångspunkter som ska vara vägledande för tillämpningen av det föreslagna regelverket. En del av den tidigare beskrivna kritiken som riktas mot tillstånds- givningen för fristående skolor, är att en förutsättning för godkän- nande utgörs av den sökandes förmåga att innan tilltänkt verksamhetsstart, beskriva lokaler och personal. Dessa beskrivningar blir av nödvändighet synnerligen hypotetiska, och kan i värsta fall tvinga en tillståndssökande till omfattande ekonomiskt risktagande. Dessutom bidrar de inte nödvändigtvis till att kvaliteten säkras, då exempelvis den tilltänkta personalen när som helst kan sluta. Av den anledningen och det syfte som måste anses vara det primära, anser jag att tillståndsgivningen i Frivux ska präglas av ett mindre fokus på rollen som målvakt. Tillståndsgivningen ska basera sig på ett säkerställande av att de grundläggande formella kraven för tillstånd är uppfyllda, men inte kräva av den sökande att i förväg mer eller mindre exakt beskriva hur verksamheten ska genomföras, om till- stånd lämnas. Tillståndsgivningen inom Frivux måste också utformas med tanke på att verksamheten riktar sig till en vuxen målgrupp. Kraven på hög kvalitet i verksamheten och seriösa utbildningsanordnare är natur- ligtvis inte lägre inom vuxenutbildningen än inom ungdomsutbild- ningen, men målgruppen är en annan. De som studerar inom den formella vuxenutbildningen är vuxna, myndiga personer som inom alla andra områden i samhällslivet förväntas ta ett eget ansvar i fråga om val och beslut. Av denna anledning anser jag att tilliten till den vuxnes egen förmåga att göra ett väl underbyggt val av anordnare ska vara vägledande i fråga om omfattningen av den enskilde vuxnes ansvar för kvalitetskontroll. Tillståndsgivningen för fristående skolor baserar sig på ungdoms- skolans struktur i form av programbaserad verksamhet och fasta termins- och läsårsperioder. Den formella vuxenutbildningen präglas av en verksamhet baserad på enstaka kurser, snarare än program. Den är under stark utveckling mot en mer tidsoberoende struktur, utan fasta start- och slutpunkter. Den formella vuxenutbildningens behov av flexibilitet både i fråga om tid och rum samt också i fråga om innehållsutformning, måste även påverka modellen för tillstånds- givning för de fristående anordnarna. En förskjutning av statens kontroll Jag anser alltså att Frivux ska präglas av en förskjutning av statens kontrollfunktion; från fokus på tillståndsgivning till kvalitetssäkring. Det är statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av de fristående utbildningsanordnarna som ska utgöra grunden för kvalitetssäk- ringen, inte statens tillståndsgivning. Förutom de uppenbara svårig- heter som finns i samband med att i förväg avgöra en verksamhets kvalitet utifrån uppgivna avsikter i ett ansökningsformulär, finns det också en risk i att den utveckling av metoder som vi nu ser inom den formella vuxenutbildningen skulle avstanna, om dessa skulle underställas statlig förhandsgranskning. Naturligtvis innebär en sådan förskjutning konsekvenser åt båda håll – en förenklad till- ståndsgivning måste innebära en skärpt uppföljning och utvärdering. Jag återkommer till denna fråga under Tillsyn m.m. (kap. 5). Utredningens förslag: Enskilda får vara utbildningsanordnare inom den formella vuxenutbildningen om de har beviljats till- stånd. Ett tillstånd ska beviljas om den enskilde har åtagit sig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och att verksamheten ställs under statlig tillsyn. För tillstånd att anordna utbildning i svenska för invandrare krävs dessutom att den enskilde åtar sig att samverka med kom- muner och myndigheter som ansvarar för samhällets integrations- insatser. Som har nämnts ingår i Statens skolverks prövning av godkän- nande av respektive rätt till bidrag till fristående skolor en bedömning av hur den fristående skolan avser att genomföra sin verksamhet. som det ställs krav på lämnande av dessa uppgifter, defi- nierar vad som måste vara uppfyllt inom ramen för de olika uppgiftsområdena. Detta gör att upplevelsen av prövningen blir så här ska ni göra – beskriv nu hur ni ska göra det. Vad det egentligen är fråga om är att den sökande genom sina beskrivningar åtar sig att bedriva verksamheten i enlighet med de uppställda reg- lerna. Prövningen kan alltså sägas innefatta två huvudsakliga delar, en del där den sökande åtar sig att bedriva verksamheten i enlighet med uppsatta regler och mål samt en beskrivande del där, bedömer den sökandes modell för att bedriva sin verksam- het i de delar där olika alternativ kan vara möjliga. Jag anser att denna uppdelning ska tillämpas även för tillståndsgivningen inom Frivux. Jag anser dock att den delen, innehållande grundläggande krav som utmynnar i ett åtagande för den fristående anordnaren, kan förenklas. Grundläggande krav – åtaganden från anordnaren Det grundläggande kravet som en fristående utbildningsanordnare måste uppfylla för att få rätt att göra urval, sätta och utfärda betyg, samt erhålla ersättning från offentliga medel ska svara mot det första av de tre syftena jag beskrivit ovan. Den verksamhet som den fri- stående anordnaren avser att bedriva ska genomföras under samma villkor och samma regelverk som gäller för verksamheten inom det offentliga skolväsendet. Jag anser dock inte att den sökande ska behöva beskriva hur man tänker uppfylla dessa grundläggande krav, utan underlaget för tillståndsgivning ska utformas så det räcker med ett åtagande från den sökande att verksamheten ska bedrivas så att dessa krav uppfylls. Den sökande ska t.ex. inte behöva ange och beskriva vilka lokaler man har för avsikt att använda, eftersom detta kan ändras under tillståndets giltighetstid utan att tillsyns- myndigheten lämnar synpunkter, eller att det påverkar tillståndet. Den sökande ska, precis som gäller för fristående skolor, kunna verifiera sin rättskapacitet, vilket kan ske på olika sätt beroende på om den sökande är ett bolag, fysisk person eller annat. Den sökan- de får inte heller vara på obestånd, ha näringsförbud eller liknande. Mål och värdegrund för det offentliga skolväsendet för vuxna slås fast i skollag och läroplan. De mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet ska även gälla för fristående utbildningsanordnare om de ska beviljas ett tillstånd. Den formella vuxenutbildningen organiseras i form av kurser, inte i form av program. Detta är också något som präglar vuxenutbild- ningens praktik. För samtliga kurser finns en fastställd kursplan, och dessa kursplaner ska följas av alla anordnare oberoende av huvud- man. Inte heller i detta avseende finns skäl för att den sökande ska upprepa den fastställda kursplanens innehåll i ansökan, utan åtagan- det att följa de nationella kursplanerna ska vara tillräckligt. Det andra syftet med en statlig tillståndsgivning är att markera det faktum att den fristående utbildningsanordnaren ställer sin verk- samhet under statlig tillsyn. Genom tillståndsansökan ska utbild- ningsanordnaren anses ha godtagit detta. Särskilt villkor för utbildning i svenska för invandrare Utbildning i svenska för invandrare är en språkutbildning inom den formella vuxenutbildningen, men den utgör också en del av samhällets integrationsinsatser. Verksamheten bedrivs därför i viss utsträckning integrerad med andra insatser från kommuner och myndigheter. Det grundläggande åtagandet att bedriva verksamheten enligt samma villkor som gäller inom det offentliga skolväsendet kan visserligen sägas innebära att utbildningen i svenska för invandrare ska bedrivas på det särskilda sätt som föreskrivs i gällande författningar, men det kan finnas skäl att värna om kopplingen mellan denna skolform och det allmännas mottagnings- och integrationsinsatser. Jag anser därför att anordnare som avser att erbjuda utbildning i svenska för invandrare särskilt ska ange att man åtar sig att genomföra utbild- ningen på ett sådant sätt att den samordnas med övriga aktuella integrationsinsatser för den enskilde individen. Anordarens ansvar för utbildningen Utredningens förslag: För ledningen av utbildningen och an- svaret för undervisningen ska det finnas rektor och lärare som uppfyller de krav som gäller inom det offentliga skolväsendet. Ut- bildningsanordnaren ska vara skyldig att bereda alla sökande, vars hemkommun åtagit sig betalningsansvaret för utbildningen, en utbildningsplats. Detta gäller dock inte om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för an- ordnaren. Om det inte finns plats för alla ska ett urval ske efter grunder som har föreskrivits av eller godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utbildningsanord- naren ska ha ett väl fungerande internt system för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete. Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får meddela närmare bestämmelser om till- ståndsgivningen. Tillståndsvillkor som kan uppfyllas på flera sätt ska anses vara uppfyllda efter en bedömning av den enskildes beskrivning den planerade verksamheten. Precis som för fristående skolor, ska de fristående utbildnings- anordnarna inom den formella vuxenutbildningen ha en skyldighet att ta emot alla elever som har förklarats behöriga att delta i ut- bildning och vars hemkommun har åtagit sig betalningsansvaret för den. Detta innebär att det ska finnas en antagningsskyldighet för de fristående anordnarna, vilket också måste avspeglas i urvalssystemet. Anordnarens urvalskriterier ska vara godkända av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna antagningsskyldighet ska gälla oavsett om eleven kom- mer från den kommun där anordnaren är etablerad eller en annan kommun. Undantag ska dock, precis som för fristående skolor, kunna göras för elever vars mottagande eller fortsatta studier kan medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolanTPF4FPT. Man kan i och för sig ifrågasätta det rimliga i att vissa vuxna ska nekas tillträde hos en viss anordnare, grundat på personliga förutsätt- ningar. Denna fråga måste dock lösas gemensamt för alla skolformer. Utbildade lärare och rektor För det offentliga skolväsendet finns bestämmelser om rektor och lärare bl.a. i 2 kap. skollagen, skollagsförordningarna och i övriga styrdokument. Där ställs t.ex. krav på utbildning och erfarenhet. Motsvarande krav finns för erhållande av tillstånd för fristående skolor, främst i 9 kap. skollagen. Ur tillståndsgivningens synvinkel har detta krav ett särskilt inne- håll. Tillståndsgivningen leder som tidigare nämnts till en möjlighet till att utöva myndighetsuppgifter i form av att sätta och utfärda betyg. Detta betyder att kravet på behöriga lärare och en rektor inne- bär att dessa förutom nödvändiga pedagogiska kunskaper, även ska ha tillräckliga systemkunskaper för att på ett rättssäkert sätt kunna sätta och utfärda betyg. Det finns dock inom dagens offentliga vuxenutbildning lärare som inte utbildats på dagens betygssystem, och omfattningen av fortbildningar inom området systemkunskaper är relativt outvecklad. Som tillståndskrav, i relation till rätten att sätta och utfärda betyg, är alltså kravet på rektorsfunktion och utbildade lärare i praktiken ofullständigt. Jag anser dock inte att lösningen på 4TP PT Fristående skolor m.m., prop. 1995/96:200, s. 43. detta problem är att kravet på rektorsfunktion och utbildade lärare tas bort från tillståndsgivningen, utan snarare att detta problem ska lösas inom ramen för rektors- och lärarutbildningarna, samt inrikt- ningen på fortbildningen för dessa grupper. Kravet på rektor och utbildade lärare ska alltså finnas med i till- ståndskraven för Frivux. Eftersom dessa krav innefattar obligatoriska systemkunskaper är de en nödvändig förutsättning för en rättssäker verksamhet, oavsett anordnare. Rektors arbetsuppgifter kan dock lösas på olika sätt, beroende på hur verksamheten bedrivs, vilket behöver utvecklas vid ansökan. Jag återkommer kring detta nedan. Särskilda krav – en bedömning av den planerade verksamheten Om den första delen av ansökan innehåller krav som bara kan upp- fyllas på ett sätt, och därigenom möjliggör en förenklad ansökan, finns det särskilda krav för tillstånd som kan lösas på flera olika sätt. Av den anledningen ska det även finnas en del i tillståndsgivningen som baserar sig på en bedömning av den planerade verksamheten, beskriven av den sökande. Verksamheten hos en fristående vuxenutbildningsanordnare ska som ovan nämnts ledas av en rektor, som bl.a. ska ha förtrogenhet med den dagliga verksamheten. Vid första anblicken kan kravet på att rektor ska vara förtrogen med den dagliga verksamheten förutsätta en rektor per fysisk etablering. Detta skulle i viss mån förta möjlig- heten att söka ett nationellt tillstånd, och det skulle försvåra en bedömning av en verksamhet vid t.ex. ansökan om tillstånd som nationell distansutbildare. Bilden av en rektor vid varje fysisk etable- ring baserar sig också mer på den verklighet som råder i ungdoms- skolan, än den som råder inom den formella vuxenutbildningen. Den formella vuxenutbildningen blir mer och mer regional till sin karaktär, varför det kan bli aktuellt med en regional rektor, eller flera rektorer hos en anordnare. Modern teknik gör det också möjligt för en rektor att ha förtrogenhet med den dagliga verksamheten vid flera verksamheter på olika platser i landet, förutsatt att verksam- heten inte är av för stor omfattning. Rektor vid en nationell distans- utbildningsorganisation kan inte heller definiera sitt sätt att lösa uppgifterna utifrån ett geografiskt perspektiv. Av denna anledning anser jag att det ska finnas en möjlighet för en fristående utbildningsanordnare att få en individuell bedömning av sitt tänkta sätt att lösa rektorsfunktionen. Balansen mellan geo- grafisk närhet, verksamhetens omfattning och arbetssätt ska utgöra bedömningsgrunder för huruvida rektor kan förmodas kunna ha förtrogenhet med den dagliga verksamheten. En större nationell anordnare med flera driftsställen ska även kunna beskriva ett flertal lösningar på hur de avser att säkerställa att rektorer inom organi- sationen uppfyller de krav som skollagen ställer. Metod för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete Jag anser att en förenkling av tillståndsgivningen ska balanseras av en skärpning av uppföljning och tillsyn. Av den anledningen anser jag att ett krav för tillstånd till anordnare inom den formella vuxen- utbildningen ska vara att organisationen har, och kan redovisa, ett väl fungerande internt system för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete. finns ett antal metoder för kvalitetsarbete, och det ska vara fritt för den fristående anordnaren att välja eller utveckla sin egen metod. Kravet på metoderna för kvalitetssäkring ska dock vara att de på ett tydligt sätt leder till en utveckling av verksamheten samt att de lämnar ett väl fungerande underlag till den obligatoriska kvalitetsredovisningen som den fristående anordnaren ska lämna till tillsynsmyndigheten. Detaljer ska utformas av tillståndsgivande myndighet Systemen för fristående skolor och fristående vuxenutbildning ska, så långt möjligt, vara likartat utformade. Jag har ovan i huvuddrag angivit de krav jag anser vara nödvändiga för ett erhållande av till- stånd inom Frivux, samt även angivit en modell för hur staten i form av den tillståndsgivande myndigheten ska kunna förenkla delar av tillståndsgivningen genom en förskjutning av statens kontroll – från tillståndsgivningen till uppföljning och utvärdering. Jag anser dock att det ska åvila regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att i detalj utforma innehållet i den process de anser vara nödvändig för att säkerställa att de ovan beskrivna kraven uppfylls. Utredningens förslag: Tillståndet för fristående vuxenutbildning ska gälla i hela landet. Tillståndet, som gäller tills vidare, ska om- fatta alla kurser inom den formella vuxenutbildningen, med undan- tag för sådan allmän utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av . En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd ska infor- mera den eller de kommuner där anordnaren avser att bedriva sin verksamhet. Information ska också lämnas till tillståndsmyn- digheten. Sådan information ska lämnas innan verksamheten avses starta. I de fall anordnaren avser etablera en nationell verksamhet i form av distansutbildning utan någon fysisk etablering, behöver information endast lämnas till tillståndsmyn- digheten. Vid övertagande av vuxenutbildningsverksamhet ska nytt till- stånd sökas. Som tidigare nämnts gäller, enligt regelverket för fristående skolor, godkännandet och rätten till bidrag per etablering. Vill en friståen- de anordnare starta fler skolor i samma kommun, eller en identisk verksamhet i en annan kommun krävs ett nytt tillstånd för varje ny skola. Den formella vuxenutbildningen har, som tidigare nämnts, fått en allt mer regional prägel. Ett stort antal kommuner har gått sam- man i mer eller mindre formella samarbetslösningar på regional nivå för att lösa den aktuella efterfrågan på vuxenutbildning. Utvecklingen pekar också mot en ökning av detta regionala samarbete inom vuxen- utbildningen. Formell vuxenutbildning erbjuds också på nationell nivå av ett antal distansutbildningsanordnare, som saknar en direkt fysisk koppling till de kommuner där de studerande finns. Av dessa anledningar anser jag att det inte är lämpligt med en direkt överföring av det gällande etableringsbegreppet till Frivux. Möjligheten att etablera sig som fristående anordnare av formell vuxenutbildning måste korrelera med de krav som utvecklingen ställer på vuxenutbildningen. Jag föreslår därför ett nationellt till- stånd för fristående anordnare inom den formella vuxenutbildningen. Ett nationellt tillstånd innebär att en fristående anordnare efter erhållande av tillstånd ska kunna etablera sig fritt i landet, eller på nationell basis, t.ex. som anordnare av distansutbildning. Den fristå- ende anordnaren ska inte i tillståndsansökan behöva ange vilka kom- muner man eventuellt avser att etablera sig i. Tillståndet begränsar sig därmed inte heller till endast en etablering. En konsekvens av en nationell tillståndsgivning är att det inte längre kommer att finnas anledning för den tillståndsgivande myndig- heten att inhämta synpunkter från kommuner eller anordnare rörande etablering i samband med tillståndsgivningen. Den rätt kommunen har att lämna synpunkter på en etablering av fristående skolor, ska alltså inte finnas inom Frivux. Kommunen kommer dock att ha det övergripande ansvaret för planering av inriktning och dimensionering av den formella vuxen- utbildningen. Behovet av bra underlag för denna planering finns på samma sätt som inom ungdomsskolan. För att säkerställa kom- munens möjligheter att genomföra en bra planering av den formella vuxenutbildningen ska därför en fristående anordnare vara skyldiga att informera den eller de kommuner där man avser att etablera verk- samhet, senast före start av verksamheten. Informationen ska bl.a. innehålla planerade kurser samt planerad omfattning av verksamheten. I de fall kommunen och den fristående anordnaren är överens kan verksamhetsstart ske tidigare än efter informationstidpunkten. Den fristående anordnaren ska även infor- mera tillståndsmyndigheten om sina avsikter att etablera verksamhet i en eller flera kommuner. I de fall anordnaren avser etablera en nationell verksamhet i form av distansutbildning utan någon fysisk etablering, behöver information endast lämnas till tillståndsmyndig- heten. Enligt regelverket för fristående skolor avgränsas godkännandet respektive rätten till bidrag till att gälla för den verksamhet som an- givits i ansökan. Den främsta anledningen till detta är, när det gäller gymnasieskolan, att verksamheten där ska motsvara den som erbjuds inom det offentliga skolväsendet inom nationella eller specialutfor- made program. För att säkerställa detta ska den fristående skolan redovisa den sammansättning av kurser man tänker erbjuda i sin verksamhet. Utformningen av de enskilda kurserna styrs dock av de nationella kursplanerna. Den formella vuxenutbildningen organiseras dock inte i form av program, utan i form av kurser, vilka regleras i de nationella kurs- planerna. En förutsättning för erhållande av tillstånd för fristående vuxenutbildning ska vara att man bedriver verksamheten i enlighet med de fastställda nationella kursplanerna.