sou · GWB332 · 2008-04-04 00:00:00 — har emellertid getts möjlighet att kontrollera kontanthantering och personalliggare. Kontrollen gäller indirekt skyldigheter som följer av bokföringslagen, nämligen att bokföra kontanta intäkter och löner. Fråga är om kontrollmöjligheterna kan utvidgas genom en allmän bokföringskontroll i regi. Den allmänna bok- föringskontrollen skulle gälla efterlevnaden av centrala bestäm- melser i bokföringslagen och därigenom om förutsättningar finns för att fullgöra uppgiftsskyldighet som kan antas uppkomma gentemot . Kontrollen skulle kunna ske genom oanmälda besök hos ett företag och kombineras med möjlighet att meddela en administrativ sanktion eller vite. Ett förslag om bokföringskontroll borde omfatta alla företag som är bokföringsskyldiga, dvs. även företag som inte omfattas av reformen om avskaffande av revisionsplikten. skulle inte bara öka efterlevnaden av redovisningsregler utan dessutom främja konkurrensvillkoren för seriösa företag. För att en sanktion ska kunna meddelas måste den utgå ifrån lätt iakttagbara och strikt objektiva förhållanden utan subjektiva överväganden. Det kan t.ex. röra sig om att konstatera att företaget bokför förekommande affärshändelser. De bestäm- melser i bokföringslagen som i första hand skulle kunna bli aktuella är: 1 kap. 4 § bokföringslagen (språket i bokföringen) 5 kap. 1 och 2 §§ bokföringslagen (löpande bokföring m.m.) 5 kap. 2 § tredje stycket bokföringslagen (bokföringsmetod) 7 kap. 2 och 3 §§ bokföringslagen (förvaring av dokument utomlands) 7 kap. 3 a § bokföringslagen (anmälan om förvaring av maskin- läsbara medier utomlands) 7 kap. 4 § bokföringslagen (ansökan om förvaring av maskinläs- bara medier utomlands) 7 kap. 2 § bokföringslagen (bokföringen visas inte upp). kan utföra taxeringsrevision för att kontrollera om ett företag har förutsättningar för att fullgöra upp- giftsskyldighet som kan antas uppkomma gentemot . Denna möjlighet i kombination med förelägganden borde kunna utnyttjas för att kontrollera om grundläggande redovisningsregler följs. En utvidgad uppgiftsskyldighet övervägs också i nästa avsnitt. Ett förslag om allmän bokföringskontroll skulle ta betydligt mindre resurser i anspråk för än en begränsad taxe- ringsrevision. Ett sanktionsförfarande innebär betydligt enklare, snabbare och effektivare handläggning. Taxeringsrevision innefattar omfattande rättssäkerhetsgarantier som medför att en process kan ta och ta mycket tid i anspråk. Den information som skulle få vid allmän bok- föringskontroll är inte primärt avsedd att användas för skatte- kontroll. Inget borde emellertid hindra att utnyttjar information som framkommit vid en bokföringskontroll för att inleda en revision eller annan skattekontroll. Den skattekontrollen utförs då inom ramen för de regelverk som gäller sådan kontroll. En allmän bokföringskontroll innebär en snabb kontroll och skulle ofta inte kunna konstatera omständigheter som innebär att det finns anledning att misstänka att ett företag har gjort sig skyldig till bokföringsbrott. En anmälan till åklagare om misstanke om bokföringsbrott behöver därför inte alltid aktuali- seras.TPF22FPT Det finns dock en risk för att kontrollavgifter kan ha påförts i ett fall där åklagare senare vill väcka åtal. Beslutet om kontrollavgift kan i sådana fall förhindra möjligheten för åklagare att väcka åtal. Ett förslag om allmän bokföringskontroll innebär vidare olägen- heter för företagen och kan anses motverka regeringens arbete med regelförenkling. Det arbete som ett seriöst företag självt får lägga ned för att bistå vid kontrollen innebär emellertid också kostnader för företaget. Vidare är fråga om det kan anses proportionerligt att ställa landets alla företag under hot om sank- tionsavgifter och allmän sanktionskontroll för att förbättra be- skattningsunderlaget. Till detta kommer att ett företag enligt artikel 6 i Europa- konventionen kan ha rätt att förhålla sig passiv och vägra bidra till utredningen av om en administrativ sanktionsavgift ska påföras (jfr RÅ 2004 ref. 17 och SOU 2005:35 s. 188 ff.). En annan sak är att tvångsåtgärder som beslag och husrannsakan kan vidtas med stöd av lag. Sammanfattningsvis kan det finnas goda skäl att införa allmän bokföringskontroll. En sådan kontroll skulle dock bli mycket omfattande och det behöver närmare övervägas om det verkligen finns ett behov av en sådan kontroll. Införandet av en sådan ord- ning måste också föregås av noggranna överväganden om konse- kvenser för företagen, rättssäkerhetsgarantier och möjligheten för åklagare att väcka åtal när beslut om sanktionsavgift meddelats. Förhållandet till behöver också övervägas ytterligare. Det sagda leder till slutsatsen att ett förslag om allmän bokföringskontroll bör utredas närmare i särskild ordning. har mycket goda möjligheter att utreda oklar- heter och kontrollera att uppgifter som lämnats i självdeklarationer är riktiga. De kan förelägga skattskyldig att lämna uppgift, visa upp handling eller lämna över en kopia av handling. Uppgiftsskyldig- heten är omfattande och kan avse även förhållanden som avser tid 22TP PT Enligt 22 § taxeringsförordningen ska göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har begått brott enligt bl.a. 11 kap. 5 § . Den är dock begränsad till att avse uppgifter som kan ha betydelse för taxeringen. Enligt Utredningens mening kan övervägas att utvidga upplys- ningsskyldigheten, så att under löpande beskattnings- år får möjlighet att göra en allmän kontroll av företagens bokföring och annan räkenskapsinformation. Den utvidgade upplysnings- skyldigheten bör syfta till att kontrollera om företaget har förut- sättningar att lämna uppgift eller visa upp räkenskapsinformation för kontroll av att den bokföringsskyldige fullgör sin skyldighet enligt 19 kap. 2 § lagen om självdeklarationer och kontrollupp- gifter. Genom en utvidgad upplysningsskyldighet kan göra en snabb, billig och effektiv kontroll av att centrala delar av reglerna på redovisningsområdet följs. Den kan således i någon mån anses ersätta den granskning som en revisor gör. Detta främjar att ett korrekt beskattningsunderlag sedermera lämnas in. Utvidgad upplysningsskyldighet kan också utgöra ett verktyg inom ramen för riskhanterande arbete och föranleda mer om- fattande insatser på områden där det bäst behövs. har visserligen möjlighet att kontrollera företagens räkenskapsinformation under ett löpande beskattnings- år. kan en sådan kontroll göras inom ramen för en beslutad taxeringsrevision, se 3 kap. 8 § taxeringslagen. Ett syfte med den lagändringen var att öka förutsättningarna för en korrekt beskattning på vissa områden där kontrollbefogenheterna är som sämst (se prop. 1996/97:100 s. 479). För taxeringsrevision gäller dock särskilda förfaranderegler och en sådan tar stora resurser i anspråk. 2005/06:169 s. 33 sägs att vid en normal heltäckande taxeringsrevision av en restaurang binds en revisor upp inte mindre än 30–. Även om en taxeringsrevision kan begränsas, förefaller det finnas behov av ett enklare, snabbare och effektivare förfarande för att kontrollera räkenskapsinformation. Uppgiftsskyldigheten kan exempelvis avse uppvisande av grund- och huvudbokföring och att alla affärshändelser är löpande bok- förda. Den kan också avse uppvisande av verifikationer för eller uppgifter i balans- och resultatrapporter, t.ex. redovisade försäljningsintäkter. Den utvidgade uppgiftsskyldigheten bör inte vara inskränkt till företag som omfattas av revisionsplikt, utan omfatta alla bokföringspliktiga. I likhet med vad som gäller vid taxerings- revision enligt 3 kap. 8 § taxeringslagen bör dock dödsbon vara undantagna. Något undantag bör inte göras för företag som har en kvalificerad revisor. Av naturliga skäl kan dock förväntas förelägga ett företag som har kvalificerad revisor eller anlitar auktoriserad redovisningskonsult endast när det finns skäl för det. Uppgiftsskyldigheten bör kunna fullgöras på ett skattekontor. bör också kunna besluta att ett besök ska göras hos företaget. I så fall bör myndigheten vinnlägga sig om att så långt möjligt inte störa företagets verksamhet och se till att kostnader och olägenheter för företaget blir så små som möjligt. Som regel bör det vara fråga om kortare besök . bör inte ha möjlighet att inom ramen för utvidgad uppgiftsskyldighet göra oanmälda besök. Om det finns tillräckliga skäl för att göra oanmält besök, bör i stället beslut fattas om taxeringsrevision. Ett föreläggande bör kunna utfärdas med få dagars varsel. Det ligger i sakens natur att inte bör vara alltför frikostiga med möjligheten att bevilja anstånd. En bedömning av om anstånd bör beviljas får bestämmas från fall till fall. bör med förslaget kunna förelägga ett stort antal företag inom ett begränsat område att visa upp sin bokföring i affärslokalerna eller i en viss dag. Den utökade uppgiftsskyldigheten bör kunna förenas med vite. Om företaget inte medverkar eller om lämnade eller uppvisade uppgifter framstår som märkliga kan beslut fattas om andra utred- ningsinsatser, t.ex. taxeringsrevision och åtgärder enligt tvångs- åtgärdslagen (1994:466). Vad som sagts har tagit sikte på taxeringsrevision enligt taxe- ringslagen, som omfattar fastställande av underlaget för att ta ut skatt eller avgift enligt bl.a. inkomstskattelagstiftningen. Utökad uppgiftsskyldighet bör gälla även den som är deklarationsskyldig enligt skattebetalningslagen, som omfattar bl.a. deklaration av mer- värdesskatt. Intyg och uppgifter om revision m.m. finns inget krav på att bolag i samband med avgivandet av sina deklarationer ska insända reviderade balans- och resultaträkningar. Det skulle vara av betydelse för skattekontrollen, om det av deklarationen framgick att uppgifterna granskats av revisor eller tagits fram med hjälp av en kvalificerad redovisningskonsult eller revisor. Ett alternativ i detta avseende skulle vara att införa en intygs- mening i deklarationsblanketten. Exempelvis skulle intygslämnaren kunna intyga att redovisat resultat överensstämmer med räken- skaperna och att företaget har sådan ordning på räkenskaperna att uppgifterna i övrigt kan härledas till innehållet i företagets redo- visning.TPF23FPT Ett sådant intygande kan dock leda till osäkerhet om vem som ansvarar för inlämnade uppgifter. Huruvida redovisnings- och revisionsbranschen vill utveckla intygsmeningar och om företag frivilligt vill ange detta i sin skattedeklaration får utvecklas i praxis och några särskilda bestämmelser om detta är inte nödvändiga. Utredningen anser dock att det i lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter bör införas en bestämmelse av innebörd att alla näringsidkare ska lämna uppgift om de har haft biträde av en uppdragstagare vid upprättandet av årsbokslutet och om deras års- redovisning granskas eller granskats av en revisor. I förekommande fall bör även namn på uppdragstagaren eller revisorn lämnas. En sådan bestämmelse syftar till att ge ledning vid skattekontrollen. Erfarenheterna från visar att även företag som har revisor behöver granskas. Det kan dock vara till nytta för verksamhet att känna till vem som medverkat vid upprättande av årsbokslut etc. har visserligen mer tillförlitliga uppgifter om revisorer, men det kan förekomma att revisorer anlitas utan att ha genomfört revision. Dessutom kan uppgifter om andra uppdrags- tagare inte inhämtas på något annat sätt än genom uppgift från den skattskyldige. Om uppgift saknas i deklarationen, kan utfärda ett kompletteringsföreläggande. Föreläggandet kan enligt gängse regler vara förenat med vite. Den nya bestämmelsen medför inte behov av ändring i lagen (2001:181) om behandling av person- uppgifter i beskattningsverksamhet. 23TP PT Jfr RSV:s Rapport 1986:7 Ett reformerat uppgiftslämnande, s. 240. Enligt 2 § lagen (1985:384) om förbud mot juridiskt eller ekono- miskt biträde i vissa fall krävs det grov oaktsamhet för straffpåföljd för den som lämnat biträde som främjar en straffbelagd gärning. En åtgärd för att förbättra kvaliteten på skatte- och redovisnings- konsulter skulle kunna vara att sänka kravet på grov oaktsamhet. Det är dock osäkert vilka konsekvenser som ett sådant förslag skulle få och det finns inte utrymme inom ramen för Utredningens arbete att närmare överväga detta. Utredningen lämnar därför inte här något sådant förslag. generaldirektör har i en kommentar till att skattefelet ansetts vara störst i mikroföretagen uppgett att skattereglerna för denna grupp måste förenklas. Utredningen delar denna uppfattning och anser att det finns anledning att anta att förenklade skatteregler skulle höja standarden i de minsta företagens räkenskaper. Det faller emellertid utanför Utredningens uppdrag att pröva sådana frågor. Oavsett revision har tillgång till mängder av ekonomisk information om företagen. Det är möjligt att denna information kan utnyttjas mera effektivt vid skattekontrollen. Det ankommer inte på Utredningen att närmare överväga detta. Utredningen har inte heller funnit skäl att gå in på andra förslag som framförts under utredningsarbetet, t.ex. rapporte- ring från arbetsgivare till om vilka anställda företaget haft och vilka löner dessa erhållit samt besök från hos alla nystartade företag. 7.6.3Åtgärder för att bekämpa ekonomisk brottslighet Utredningen har i avsnitt 7.2.4 föreslagit ändrade regler rörande revisorernas skyldighet att agera vid misstanke om brott när revisionsplikten för små företag försvinner. Sammanfattningsvis begränsas anmälningsskyldigheten i fråga om brottsmisstanke som uppdagas vid revision av aktiebolag. Utredningen har övervägt att utvidga revisorerna anmälnings- plikt till att gälla dels all grov brottslighet, dels all yrkesutövning som revisorer ägnar sig åt. Utredningen har dock inte funnit skäl att föreslå en sådan omfattande inskränkning av revisorers tyst- nadsplikt. Däremot har Utredningen, när det gäller vissa mutbrott och bestickning, utvidgat anmälningsskyldigheten till att gälla dels misstanke som riktar sig mot andra än styrelseledamöter och verk- ställande direktör, dels samtliga företagsformer. I syfte att öka revisorernas anmälningsbenägenhet föreslår Utredningen att en revisor inte alltid ska behöva avgå från sitt uppdrag när han eller hon har underättat bolagets styrelse om misstanke om brott. Härutöver har Utredningen föreslagit bl.a. utökad uppgifts- skyldighet till . Enligt Utredningens mening finns det inte anledning att föreslå ytterligare åtgärder i kampen mot ekonomisk brottslighet när revisionsplikten försvinner. Polis och åklagare har omfattande befogenheter för att upptäcka, utreda och beivra brottslig verk- samhet. Polis och åklagare har möjlighet att hämta in eller få uppgifter från , , och andra myndigheter som kan vara av betydelse för att utreda och lagföra både mindre allvarlig och allvarlig brottslighet. har särskilda skattebrottsenheter som kan biträda åklagare. Det ankommer närmast på polis och åklagare att vidareutveckla det samarbete som redan pågår mellan myndigheterna för att bekämpa brott. En stor del av revisorernas anmälningar rör försummelse att upprätta eller för sent upprättad årsredovisning. Utredningen vill peka på att kan tillhandahålla uppgifter om företagens årsredovisningar i enlighet med de önskemål som polis och åklagare kan ha. Här kan också erinras om att Utredningen om förenklade redovisningsregler ser över frågan om försummelse att ge in årsredovisningen bör vara straff- sanktionerad. För att underlätta för polis och åklagare att på ett tidigare stadium få tillgång till information om aktiebolagens finansiella rapportering har Utredningen övervägt att tidigarelägga tidpunk- terna för upprättande av årsredovisningen. En sådan ordning är dock förenad med praktiska svårigheter och Utredningen har funnit att frågan bör övervägas i annan ordning. Utredningen ska enligt sina direktiv lämna sitt betänkande rörande revisionsplikten i små bolag senast vid utgången av . Lagstiftningsprocessen kan beräknas vara slutförd i sådan tid att de nya bestämmelserna utkommer av trycket . Utredningens uppdrag ska bidra till att göra det möjligt för regeringen att minska de administrativa kostnaderna för små före- tag med en fjärdedel . Det innebär att de nya reglerna om en begränsning av revisionsplikten bör träda i kraft senast detta år. Utredningen föreslår att de ska träda i kraft . När det gäller reglerna om revisorernas mandattid föreslår Utredningen att de ska träda i kraft . Utredningen är medveten om att revisorerna behöver att ställa om till den nya ordningen. De behöver bl.a. utveckla nya tjänster som kan attrahera de företag som kan fritt välja om de önskar revision eller någon annan form av service som erbjuds dem. Även företagen själva och deras intressenter behöver för att anpassa sig till det förhållandet att små företag i vårt land inte längre kommer att omfattas av revisionsplikt. Enligt Utredningens förslag avskaffas revisionsplikten bl.a. i mer än 300 000 registrerade aktiebolag. Det inger vissa betänklig- heter att tillämpa de nya bestämmelserna fullt ut på alla dessa aktie- bolag av följande skäl. De revisorer som har uppdrag vid ikraftträdandet är valda för en mandatperiod . Lagens krav på godtagbart skäl för upp- sägning måste emellertid anses uppfyllt när det som i förevarande fall gäller revisorsavtal som träffats under revisions- plikt och revisionsplikten upphör . Då måste det vara ett godtagbart skäl för förtida uppsägning att revisionsklienten inte anser sig behöva revision. I avtalet mellan revisorn och hans eller hennes klient kan finnas bestämmelser om att revisionsklienten ska utge skadestånd om avtalet upphör . I så fall kan revisorn rikta ersättnings- anspråk mot klienten, men han eller hon kan inte hindra denne från att avsluta uppdraget när som helst efter ikraftträdandet. SOU 2008:32 Utredningens överväganden Utredningen gör därför den bedömningen att många revisions- klienter i anslutning till ikraftträdandet kommer att säga upp sina revisorsavtal till upphörande. Det väcker frågan om det skulle vara lämpligt att i en övergångs- reglering föreskriva att revisionsplikten ska kvarstå under en över- gångstid som sammanfaller med mandattiden för den eller de revisorer som bolaget har . En sådan ordning skulle emellertid leda till orättvisor mellan revisionsklienterna, av vilka några genast vid ikraftträdandet skulle befrias från revisions- kostnader medan andra skulle tvingas betala revisionsarvode i ytter- ligare 1–, beroende på när revisorsval senast förrättades. Den tänkta ordningen skulle dessutom skapa osäkerhet i handel och vandel genom att den som trädde i för- bindelse med ett aktiebolag inte säkert genom utdrag av bolags- registret skulle kunna få besked om aktiebolaget hade revisor eller ej. innehåller nämligen inte några uppgifter om när revisorn valdes. Utredningen föreslår därför inte någon sådan lösning. Ett annat sätt att mildra övergången är att genomföra reformen i två steg. I det första steget, som skulle kunna tas , avskaffas revisionsplikten för de allra minsta företagen, dvs. lämpligen för de företag som inte överstiger mer än ett av följande tre gränsvärden: balansomslutning: , netto- omsättning: och antal anställda 3. Det skulle innebära att omkring 165 000 rörelsedrivande aktiebolag och 70 000 vilande aktiebolag som har revisor får välja om de i fortsättningen vill ha revision eller inte. Det andra steget tas när effekterna av det första steget har utvärderats och innebär att gränsvärdena höjs, till vad som då framstår som lämpligt med hänsyn till omständigheterna, eventuellt ända upp till EU-värdena, nämligen: balansomslutning: antal anställda 50. När det gäller ett ikraftträdande i två steg har Utredningen emellertid vissa invändningar. Varje steg är förenat med admini- strativa kostnader, vilket innebär att en tvåstegslösning är betydligt dyrare än en enstegs. En sådan lösning ligger inte i linje med regeringens och EU:s strävan att göra livet enklare för små företag. I detta sammanhang ska också påpekas att många fler bolag kommer att ligga runt gränsvärdena vid steg ett än som är fallet vid steg två. Många gränsdragningsproblem försvinner om reformen genomförs i ett steg med de högre gränsvärdena. Genomförs reformen i ett steg förhindras också möjligheten att påverka regering och riksdag att senarelägga det andra steget. Erfaren- heterna av bl.a. höjningen av minsta tillåtna aktiekapital visar att det kan ta mycket innan beslutade lagändringar kan träda i kraft. Avgörande för Utredningen är emellertid att det är angeläget för de svenska små företagen att det nuvarande revisionsmonopolet avskaffas och ersätts med fri konkurrens. Utredningen har i konsekvensanalysen (avsnitt 8.10) funnit att effekterna av Utredningens förslag att avskaffa revisionsplikten för mindre företag är på intet sätt alarmerande. De positiva effekterna för de företag som helt eller delvis befrias från den nuvarande revisionsplikten och därigenom får möjlighet till väsentliga kostnadsbesparingar är väl belagda. När revisions- plikten avskaffas får de små företagen frihet att välja de redo- visnings- och revisionstjänster de behöver. Utbudet på marknaden för dessa tjänster kommer till följd härav att bli mera varierat och priserna på tjänsterna lägre än . Det ger de svenska företagen bättre förutsättningar att möta den hårdnande konkurrensen från företag som har lägre kostnader än de svenska för bl.a. revision. De negativa effekterna är däremot svåra att kvantifiera och de påstådda nackdelarna med att avskaffa revisionsplikten präglas mycket av den oro revisorerna känner inför utsikterna att förlora en monopolställning och utsättas för en hård konkurrens på en marknad i snabb förändring. och Ekobrottsmyndig- heten pekar också på möjligheten att skattefelet ökar och att den ekonomiska brottsligheten breder ut sig om revisionsplikten avskaffas. Utredningen anser att farhågorna för ökat skattefusk och annan brottslighet är överdrivna men lägger för säkerhets skull fram förslag i skattelagstiftningen om åtgärder mot skattefel. På grund av det anförda anser sig Utredningen inte kunna förorda en lösning i två steg. Utredningen vill slutligen nämna att den också övervägt en lösning som innebär att den föreslagna höjningen av gränsen för revisionsplikten till EU:s maximivärden kombineras med en s.k. opt-out-lösning som skulle innebära att de företag som befrias från revisionsplikt måste ändra sina bolagsordningar och besluta på bolagsstämma att bolaget inte vidare ska revideras enligt lag. Erfarenheterna från andra länder visar emellertid att en sådan lösning ger upphov till problem av olika slag. Den strider dessutom mot en grundtanke bakom utredningsuppdraget och Utredningens förslag, nämligen att de små företagen inom loppet av ska befrias från av sina administrativa kostnader. Om det målet ska uppnås bör lagstiftaren inte skapa svårigheter för de företag som önskar utnyttja de möjligheter till kostnadsbesparingar som den nya lagstiftningen ger. Erfarenheterna i andra länder visar att det tar tid innan begränsningar i revisionsplikten slår igenom fullt ut. Det kan i viss mån förklaras av att lagstiftaren ställt som krav att varje bolag på årsstämma ska besluta att bolaget inte längre ska ha lagstadgad revision. Genom en sådan s.k. opt-out lösning har lagstiftaren velat mana till eftertanke och markerat att den naturliga ordningen är att företagen har lagstadgad revision. Men även utan denna lösning framstår det som sannolikt att många företag skulle ha avvaktat med att utnyttja den nya möjligheten att avstå från revision till dess man sett hur det gått för de revisionsklienter som sagt upp sina revisorer. Utredningen håller för sin del det för sannolikt att det finns en inneboende tröghet bland beslutsfattarna i de svenska företagen som kommer att dämpa övergången till den föreslagna nya ordningen med begränsad revisionsplikt. Alla aktiebolag har bestämmelser i sin bolagsordning om hur många revisorer som ska finnas för att utföra den lagstadgade revisionen.