sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och den därtill hörande för- ordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Överdirektören förordnades som särskild utredare . Som experter har fr.o.m. medverkat chefs- juristen , chefsjuristen , polisöverintendenten , polisintendenterna och , säkerhetsdirektören , säkerhetsskyddschefen och rättssakkunnige . Ämnes- rådet har medverkat som expert fr.o.m. . Hovrättsassessorn, numera hovrättsrådet, har varit sekreterare i utredningen fr.o.m. t.o.m. . Fr.o.m. har Per Renell medverkat som expert. Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet . Som särskild utredare svarar jag ensam för innehållet i be- tänkandet. Experterna har emellertid slutit upp bakom förslagen i sådan utsträckning att det är berättigat att använda vi-form i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas i enskildheter. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Skyddet för samhällsviktig verksamhet (SOU 2008:50) Uppdraget är därmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Disposition och läsanvisning................................................... Utredningen om tillträdesskydd............................................. skyddslag och skyddsförordning.............................. Beslut om skyddsobjekt ............................................... 2.4.5 Förbud och tvångsmedel vid skyddsobjekt ................ Tillträdesbegränsningar och tvångsmedel m.m. i andra Lagen om luftfartsskydd.......................................................... 3.3Förordningen om restriktioner för luftfart inom vissa Lagen om hamnskydd och lagen om sjöfartsskydd ............... Lagen om skydd för störningskänslig forskning.................... Andra med skyddslagen besläktade regelverk................. 4.3Lagen om säkerhetsskydd i och dess Lagen om allmän kameraövervakning..................................... Lagen om skydd för landskapsinformation ............................ Rörelsefrihet och allemansrätten............................................. Informations- och yttrandefrihet............................................ Dispositionsrätt till enskilds egendom ................................... Nya möjliga skyddsobjekt..................................................... 8.3.1 Allmän ordning och säkerhet..................................... Särskilt om fordon som skyddsobjekt.................................. Överväganden och förslag.......................................... Skydd mot säkerhetshotande verksamhet............................ 9.2.1 Sabotage, terrorism och spioneri m.m....................... 9.2.2 Grov organiserad brottslighet m.m. .......................... Skydd för allmänheten mot skador av farlig verksamhet .... Överväganden och förslag..................................................... Skyddet av ett skyddsobjekt....................................... Bevakningspersonalens befogenheter m.m........................... Geografiska gränser för skyddsobjektets rättsverkningar ...155 Överväganden och förslag ..................................................... Beslut om skyddsobjekt och institutet särskilda 12.2.2 Beslutsmyndigheternas tillämpning och 12.2.3 Överväganden och förslag .......................................... Godkännande som skyddsvakt m.m. .................................... 12.3.2 Beslutsmyndigheternas tillämpning och 12.3.3 Överväganden och förslag .......................................... Överväganden och förslag ..................................................... Ett huvudsyfte med utredningsuppdraget att se över lagstiftningen om skydd för samhällsviktiga anläggningar är att modernisera regleringen. Sedan den nuvarande lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. antogs, har det skett genom- gripande förändringar i det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld. rymmer den globala arenan numera konflikter som innebär att andra slags hot än av mellanstatlig karaktär växer sig starkare; det gäller bl.a. internationell terrorism och gränsöver- skridande grov, organiserad brottslighet. Till bilden hör vidare att vårt samhälle generellt sett har blivit väsentligt mer sårbart än tidigare och detta inte minst på vitala samhällsområden. I utredningsuppdraget ingår att särskilt se över lagstiftningens tillämpningsområde; uppdraget innefattar såväl skyddsändamålen, dvs. vilka säkerhetshot vi ska skydda oss mot, som den däremot korresponderande frågan vad för slags verksamheter vi ska skydda, dvs. vilka anläggningar och områden som ska kunna beslutas som skyddsobjekt. I direktiven pekas ett antal specialfrågor ut som särskilt ska övervägas. Det gäller bl.a. behovet av skydd mot grövre brottslighet som kan föreligga för vissa samhällsnyttiga verksam- heter. Därvidlag ska prövas om lagstiftningen bör användas för att stärka skyddet för transporter av och hanteringen i övrigt i samhället av sedlar och mynt. En angränsande fråga är huruvida fordon bör kunna förklaras som skyddsobjekt. Till de angivna specialfrågorna som ska utredas närmare hör vidare den beslutsstruktur som ska gälla för beslut om skydds- objekt och beslut om godkännande av skyddsvakter, dvs. den särskilda bevakningspersonal som vid sidan av poliser har att bevaka skyddsobjekt. Betydelsen av det ökande beroendet av informationsteknik samt de sårbarheter och risker som informationstekniken innebär för skyddsobjekten och bevakningen av dem ska beaktas. Syftet med en moderniserad skyddslagstiftning ska i sak och i linje med dagens lagstiftning vara att ge rättsliga förutsättningar för ett kvalificerat skydd för samhällsviktiga verksamheter/anläggningar mot vissa slag av antagonistiska hot och faror genom främst ett verksamt fysiskt tillträdesskydd kombinerat med ett antal befogen- heter för dem som svarar för bevakning och skydd. Det är alltså skyddet för samhällsviktiga verksamheter av skilda slag, både civila och militära, som står i fokus för en reglering. När det gäller vad som ska skyddas är det mer tidsenligt att resone- mangsvis i första hand tala om verksamheter eller funktioner som är av samhällsviktigt slag och som behöver ett kvalificerat skydd, i stället för att rikta intresset mot anläggningar m.m. Däremot måste av lagtekniska skäl beskrivningen av själva skyddsobjekten knytas till mer konkreta ting i form av bl.a. byggnader och områden. Ambitionen är att skapa ett regelverk som ger goda förut- sättningar för ett väl avpassat, effektivt säkerhetsskydd som det erbjuder en flexibilitet över tiden och kan möta skiftande förhållanden och förutsättningar. Lagstiftningen ska därmed kunna gälla också under höjd beredskap. Ett annat angeläget syfte är att regleringen ska vara överskådlig och tydlig. Den ska vara ett komplement till andra regleringar med liknande eller angränsande syften. Den nuvarande skyddslagen kan principiellt sett till sin karaktär betecknas som en slags undantagsreglering som innebär att sam- hället medger att inskränkningar får göras från, enkelt sagt, med- borgarnas grundlagsfästa rätt att fritt röra sig i landet, medan lagstiftningens syfte – som redan lagens rubrik uttrycker – är att skapa skydd för särskilt samhällsviktiga verksamheter. Funktionellt och med hänsyn till kravet på tydlighet bör lagens syfte komma mer i förgrunden. Den ökade sårbarheten i väsentliga samhälls- funktioner som utredningen konstaterat, i förening med fram- växten av nya hot talar för att en viss perspektivförskjutning bör komma till uttryck i regleringen. Detta utan att berättigade mot- intressen med anknytning till grundläggande fri- och rättigheter behöver påverkas. Den nu gällande skyddslagen har sin tillkomst i en säkerhets- politisk brytningstid. Likväl bär den i mångt och mycket prägel av intresset av skydd för det militära försvaret. En ny reglering bör – utan att för den skull förringa de militära verksamheterna – lägga ett större fokus på fredstida viktiga samhällsfunktioner både med och utan direkt anknytning till totalförsvaret. Ett avgörande skäl för detta är att vårt samhälle generellt sett har blivit väsentligt mer sårbart . Så gott som alla vitala samhällsområden berörs. En sårbarhet som inte hänger samman med direkta säkerhets- politiska förhållanden. En sårbarhet som utsätter oss för många risker för svårartade påfrestningar på grundläggande samhälls- funktioner. En sårbarhet vars konsekvenser i extrema fall kan bli förödande. Som exempel kan nämnas vårt totala beroende av tillgång på elkraft och på fungerande elektroniska kommunika- tioner och IT-system. I denna utveckling ligger en säkerhets- politisk utmaning som kräver åtskilliga slag av åtgärder, däribland en verkningsfull skyddslagstiftning. Den ökade sårbarheten på många vitala samhällsområden ska ses i skenet av att nya hot växer fram. De nya hoten består inte minst av en alltmer utbredd, kvalificerad och gräns- överskridande kriminalitet, både med och utan koppling till terrorism. Även om i vårt närområde de mellanstatliga relationerna numera är mer avspända och kännetecknas av stabilitet och samarbete med åtföljande omställning av vårt militära försvar, kvarstår likväl en del av de gamla hoten. Det anförda talar för att skyddslagstiftningen bör få ett något vidare tillämpningsområde. Med en ny reglering som lägger större fokus på viktiga civila funktioner i samhället kommer allt fler icke-statliga eller icke- kommunala aktörer att bli ansvariga för skyddsobjekten. Detta förhållande och den ökade tonvikt som ska läggas på lagstift- ningens skyddssyften, väcker frågor om hur det allmännas inflytan- de över skyddet av de samhällsviktiga verksamheterna ska säker- ställas, som den grundläggande konstruktionen med frivilliga åtaganden från objektägarna behålls. Under utrednings- arbetet har bl.a. höjts röster för en mer aktiv roll från läns- styrelsernas sida. har enskilda skyddsobjektsägare pekat på att deras kostnader för skyddsåtgärderna måste täckas företags- ekonomiskt. Själva kärnuppgiften är således att lägga fast vilka verksamheter, funktioner, system och anläggningar i samhället (möjliga skydds- objekt) som behöver ett verksamt och kvalificerat skydd på grund av att de är så vitala för samhället och det särskilt i beaktande av den hot- och riskbild som finns (skyddsändamål). Hot- och riskbilden är inte bara en fråga om hotets art och styrkan i hotet, utan också konsekvensbilden, dvs. de verkningar i ett enskilt fall på samhällets funktionalitet som ett angrepp skulle leda till. Med hjälp av bl.a. , Polisen och Försvarsmakten har utredningen fått en god bild av vilka skydds- fokus på verksamheter, anläggningar m.m. som är viktiga. Detta har lett till att några nya områden, som beskrivs nedan, bör föras till skyddsobjektslistan. Korresponderande med frågan vilka verksamheter/anläggningar som ska ges ett särskilt skydd är vilka hot vi ska skydda oss mot. De nuvarande brottsrelaterade skyddsändamålen tar sikte på sådan säkerhetshotande verksamhet – ursprungligen med huvudsaklig koppling till att skydda det militära försvaret – som sabotage, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret samt terroristbrott. Dessa skyddsändamål har alltjämt aktualitet. Nya säkerhetshotande verksamheter, som anges i det följande, bör föras till lagens skyddsändamål. Det har fallit sig tämligen naturligt att en genomarbetad modernisering av skyddslagstiftningen innebär att lag om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ersätts av en ny lag, med den etablerade benämningen skyddslag som rubrik. Huvudpunkterna i utredningens förslag De nuvarande civila skyddsobjekten behålls i huvudsak oföränd- rade, dock med förtydliganden både i sak och språkligt. Också några mer påtagliga sakliga ändringar föreslås både i inskränkande och utvidgande riktning. Som nya möjliga skyddsobjekt föreslås anläggningar inom området allmän ordning och säkerhet (i praktiken polishus och fängelser) samt anläggningar som används för vårt lands försörj- ning med sedlar och mynt (depåer för kontaktförvaring m.m.) Likaså föreslås ledning eller styrning av verksamhet tas med i uppräkningen av möjliga skyddsobjekt. I fråga om de nuvarande skyddsobjekten görs några föränd- ringar. Statliga förvaltningsbyggnader tas bort som skyddsobjekt och ersätts av mer preciserade beskrivningar med koppling till ledning eller styrning av statlig verksamhet. I övrigt görs anpassningar till utvecklingen i samhället och till nya begrepp. Bl.a. ersätter uttrycket elektroniska kommunika- tioner med viss utvidgning i sak tidigare rundradioförsörjning, radio- och telekommunikationer. Benämningarna ledning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt ersätts utan större ändringar i sak av benämningarna ledning av räddningstjänsten, fredstida krishantering och total- försvarets civila delar i övrigt. Under uttrycket fredstida kris- hantering ryms bl.a. verksamheter som omfattar tillverkning, lagring och tillhandahållande av strategiskt viktiga läkemedel. I likhet med ska statschefens residens och bostäder samt statsministerns bostäder kunna beslutas som skyddsobjekt, liksom byggnader, andra anläggningar och områden för energiförsörjning, vattenförsörjning, transporter och försvarsindustriella ändamål. Som ska militära fartyg och luftfartyg kunna vara skyddsobjekt, liksom byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten och andra försvarsmyndigheter. En nyhet är att stridsfordon och andra militära fordon ska kunna vara skyddsobjekt. Vidare görs begränsade utvidgningar när det gäller möjligheterna att göra övningsområden till skyddsobjekt både för inhemska verksamheter och inom ramen för internationellt samarbete. Under höjd beredskap ska även järnvägstransporter som är av betydelse för totalförsvaret kunna beslutas som skyddsobjekt. Andra motorfordon än militära lämpar sig inte att vara skyddsobjekt. De nuvarande ändamålen att bereda skydd mot säkerhetshotande verksamheter i form av sabotage, terrorism, spioneri m.m. behålls. Utvecklingen och utbredningen av den grova, organiserade brotts- ligheten gör att den bör föras in under lagens skyddsändamål. Systemhotande brottslighet i dess mer självständiga form bör inte vara ett eget skyddsändamål. Det nuvarande ändamålet att skydda allmänheten mot faror av militär verksamhet behålls. Däremot utvidgas inte ändamålet till att gälla farlig civil verksamhet. Skyddet av ett skyddsobjekt Skyddslagstiftningens nuvarande bestämmelser om det rättsliga skyddet för skyddsobjekten, liksom bevakningspersonalens sär- skilda befogenheter, behålls oförändrade. För att stärka främst skyddet för elektroniska kommunikationer införs en möjlighet att för särskilt störningskänsliga skyddsobjekt ställa krav på extra skyddsåtgärder i form av visst fysiskt-tekniskt skydd. De nuvarande beslutsorganen och deras inbördes beslutanderätt i frågor om skyddsobjekt och skyddsvakter behålls i allt väsentligt. Länsstyrelsernas roll stärks. Beslut om skyddsobjekt för militära fordon fattas av Försvars- makten. Likaså föreslås Försvarsmakten besluta om skyddsobjekts- status för järnvägstransporter under höjd beredskap. Ett beslut om skyddsobjekt kan förenas med föreskrifter om extra skyddsåtgärder för särskilt störningskänslig samhällsviktig verksamhet. Beslut om skyddsobjekt inom bl.a. området teknisk infra- struktur, krishantering och totalförsvarets civila delar i övrigt ska i regel vara tidsbegränsade. Uttryckliga bestämmelser införs om omprövning av skyddsobjektsbeslut och om skyldighet för objektsägare m.fl. att svara för skyddet av objektet och för att skyltning om skyddsobjektet sker. Objektsägaren ska underrätta beslutsmyndigheten om förutsättningarna för beslutet har ändrats i väsentlig mån. Enhetliga och tydliga kvalifikationskrav och bedömnings- kriterier läggs fast för godkännande som skyddsvakt. Bestämmelser om återkallelse av godkännande som skyddsvakt införs. Utöver den nuvarande möjligheten att överklaga beslut om godkännande som skyddsvakt införs en möjlighet att överklaga beslut i fråga om skyddsobjekt. Beslut som får överklagas är beslut om att inrätta skyddsobjekt, beslut om vilka särskilda förbud som ska gälla vid sådana samt beslut om extra skyddsåtgärder. Beslut som fattats av regeringen ska dock undantas från den ordningen. Några på skyddsintressen grundade skäl för att behålla systemet med militära skyddsområden finns . De har spelat ut sin roll för det militära försvaret. Till detta ska läggas att det är otids- enligt och förlegat att ha kvar en reglering som i princip är rättighetsinskränkande och som gäller bara för utländska med- borgare. De militära skyddsområdena föreslås därför bli avskaffade. Att avskaffa de militära skyddsområdena aktualiserar ett par frågor om kompensatoriska åtgärder. En sådan är huruvida skyddsobjekt bör kunna inrättas även till skydd för områden med vattendjupinformation av särskild betydelse för totalförsvarets militära del. En annan fråga är om det behövs förbud mot luftfart redan i fredstid över vissa militära skyddsobjektsområden. Dessa spörsmål föreslås bli föremål för fortsatta överväganden i andra former. Förslagen i betänkandet har inte bedömts inverka menligt på de grundläggande fri- och rättigheter som är av intresse i samman- hanget. Förslagen har i praktiken inte bedömts innebära några ökade kostnader för skyddsobjektsägare. 1 Förslag till skyddslag 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om att skydda samhälls- viktig verksamhet genom möjlighet till förstärkt skydd för byggnader, anläggningar, områden och andra objekt där sådan verksamhet bedrivs. 2 § Lagens syfte är att ge skydd för samhällsviktig verksamhet mot säkerhetshot i form av -spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, -terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott, och -grov, organiserad brottslighet. 3 § Lagen syftar också till att ge skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. 4 § För att tillgodose de skyddsintressen som anges i 2 och 3 §§ kan skyddsobjekt inrättas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om skyddsobjekt. 5 § Som skyddsobjekt kan beslutas 1. statschefens residens och bostäder samt statsministerns bostäder, 2.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av eller riksdagsförvaltningen, 3.byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för - ledning av räddningstjänsten, - fredstida krishantering, - verksamhet som innefattar allmän ordning och säkerhet, - totalförsvarets civila delar i övrigt, - energiförsörjning, vattenförsörjning, elektroniska kom- munikationer, transporter, försörjning med sedlar och mynt, och - försvarsindustriella ändamål, 4.byggnader och andra anläggningar som staten eller en kommun har äganderätt eller nyttjanderätt till och som används eller är avsedd för att leda eller styra annan statlig verksamhet eller verksamhet, och 5.områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet. 6 § Som skyddsobjekt kan vidare beslutas 1.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvars- makten, eller , 2.militära fartyg, fordon och luftfartyg, 3.områden där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov, försök eller där följder av sådan verksamhet förekommer, och 4.områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete här i landet tillfälligt bedriver övningar i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål. 7 § Också andra anläggningar och områden än sådana som anges i 5 och 6 §§ kan beslutas som skyddsobjekt, om de är av betydelse för totalförsvaret och det råder höjd beredskap eller andra utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Under samma förhållanden kan järnvägstransporter beslutas som skyddsobjekt. Verkningarna av ett beslut om skyddsobjekt 8 § Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (tillträdesförbud). Tillträdesförbudet kan genom särskilt beslut kombineras med ett förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (avbildningsförbud). Om det räcker för att tillgodose skyddsintressena, kan tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska. 9 § Ett förbud enligt 8 § som avser områden som anges i 5 § 5 eller 6 § 3 gäller också mot den som äger, disponerar eller annars nyttjar området. 10 § För bevakning av ett skyddsobjekt som sådant anlitas poliser, militär personal eller annan särskilt utsedd personal. Den som bevakar ett skyddsobjekt och inte är polis benämns skyddsvakt. 11 § Den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt är skyldig att på begäran av den som bevakar skyddsobjektet -uppge namn, födelsetid och hemvist, -underkasta sig kroppsvisitation som inte avser brev eller annan enskild handling och finna sig i undersökning av fartyg, fordon och luftfartyg. 12 § I lagen (1988:150) om allmän kameraövervakning finns be- stämmelser om bland annat undantag från tillståndsplikt för sådan övervakning i fråga om vissa skyddsobjekt. 13 § Den som bevakar ett skyddsobjekt får besluta om kropps- visitation och undersökning av fartyg, fordon och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremål som kan tas i beslag enligt denna lag. 14 § Den som bevakar ett skyddsobjekt får också i den utsträck- ning som krävs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräcklig, tillfälligt omhänderta en person inom eller invid skyddsobjektet, om personen -överträder något förbud som gäller på grund av beslut enligt denna lag, -vägrar att på begäran lämna uppgift om namn, födelsetid eller hemvist eller lämnar uppgift därom som skäligen kan antas vara oriktig, -vägrar att underkasta sig kroppsvisitation eller vägrar att finna sig i undersökning av fartyg, fordon och luftfartyg. 15 § Skyddsvakter har dessutom inom skyddsobjektet och i dess närhet samma befogenhet som poliser att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, terroristbrott, annat brott riktat mot skyddsobjektet eller förberedelse till ett sådant brott samt att ta i beslag föremål som personen för med sig. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet. 16 § Den som bevakar ett skyddsobjekt får ta i beslag föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot denna lag eller brott mot förbud som har meddelats med stöd av denna lag eller vara förverkade. 17 § Kroppsvisitationer får inte göras mer ingående än vad ända- målet med åtgärden kräver. Kroppsvisitationer, som är av mer väsentlig omfattning, ska om möjligt genomföras inomhus i ett avskilt rum och i vittnes närvaro. Kroppsvisitationer av kvinnor får inte utan synnerliga skäl genomföras eller bevittnas av andra än kvinnor, läkare eller legitimerade sjuksköterskor. En ytlig kroppsvisitation som bedöms nödvändig av säkerhetsskäl och som endast avser sökande efter vapen eller andra farliga föremål får dock genomföras i annan ordning. 18 § Över kroppsvisitationer, tillfälliga omhändertaganden och beslag ska föras protokoll som anger skälen för åtgärden och vad som förekommit då åtgärden genomfördes. 19 § Ett tillfälligt omhändertagande, gripande eller beslag som har gjorts av en skyddsvakt ska genast anmälas till en polis. Beslagtagen egendom ska överlämnas till honom eller henne.