sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Staten och kommunerna - uppgigter, struktur och relation Sekretariatsrapport nr 1 har i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorga- nisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) lagt fram förslag till reformer. Sammantaget syftar dessa till att skapa en samhällsorga- nisation som är hållbar i den meningen att den bidrar till en god välfärd för medborgarna också i det längre framtidsperspektivet. utvecklingskraft, dvs. dess förmåga att förnya sig för att möta framtidens behov, är en central utgångs- punkt för kommitténs reformförslag. förslag fokuserar på de institutionella ramarna för statens och den samlade kommunala sektorns sätt att fungera. Statens och kommunsektorns förmåga att samverka och gemensamt bidra till att uppfylla medborgarnas rättmätiga krav och förväntningar betonas i slutbetänkandet. Huvudområden för kom- mitténs arbete har varit staten och den statliga styrningen, det sam- lade kommunala uppdraget samt de två sakområdena hälso- och sjukvård samt regional utveckling och regional samhällsorganisa- tion. Inom dessa huvudområdena har sekretariatet tagit fram ana- lysunderlag vilka redovisades för kommittén samt våren och . Dessa publiceras nu som sekretariats- rapporter till . Denna sekretariatsrapport och kommunerna – uppgifter, struktur och relation innehåller fyra huvudavsnitt: Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn Den offentliga tillsynsorganisationen. Syftet med huvudavsnittet Den statliga myndighetsstrukturen är att redovisa de kunskapsunderlag rörande de statliga myndigheterna som togs fram för att ge en överblick av den statliga strukturen. Innehållet ansluter nära till det underlag som sekretariatet presenterade för kommittén . Innehållet har därefter överarbetats och i vissa avseenden uppdaterats. I huvudavsnittet Primärkommunerna finns merparten av de frå- geställningar och resonemang som kommittén har hanterat när det gäller den primärkommunala sektorn. Utgångspunkten var i allt väsentligt de frågeställningar som fanns i kommitténs tilläggsdi- rektiv när det gäller kommunernas uppgifter, kommunstrukturen och den statliga styrningen av kommunerna. Underlaget behandla- des i kommittén . Huvudavsnittet är i vissa delar en redovisning av rådande förhållanden inom sektorn, i andra att betrakta som ett diskussionsunderlag för kommittén. Huvudavsnittet har inte uppdaterats vad gäller faktauppgifter. I huvudavsnittet Relationen mellan staten och den samlade kom- munala sektorn tas ett mer sammanhållet grepp på relationen mellan statsmakterna och hela den kommunala sektorn, dvs. såväl primär- kommuner som landsting. Detta innebär att somliga av de berörda frågeställningarna också delvis återfinns i andra av sekretariatsrap- porterna till kommittén. Huvudavsnittet behandlar statens sätt att styra kommunsektorn i dess helhet och redovisar hur en mer funk- tionell styrning skulle kunna utformas samt idéer till hur en bättre dialog mellan staten och den kommunala sektorn kan utvecklas. I huvudavsnittet Den offentliga tillsynsorganisationen återfinns ett samlat underlag kring de frågor gällande organisationen för offent- lig tillsyn som diskuterats vid kommitténs sammanträden. Dels be- handlas frågan om huvudmannaskapet för offentlig tillsyn, dels re- dogörs för behovet av en mer samordnad offentlig tillsyn. Avsnit- tet bygger på en promemoria som diskuterades i kommittén . De faktauppgifter som förekommer har därefter inte uppda- terats. Huvudavsnittet om den statliga myndighetsstrukturen har för- fattats av . De två huvudavsnitten om pri- märkommunerna respektive om relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn har författats av . Huvudavsnittet om den offentliga tillsynsorganisationen har för- fattats av . Samtliga författare har ingått i Ansvars- kommitténs sekretariat. Kommittén svarar enbart för de hänvisningar som i slutbetän- kandet görs till sekretariatsrapporterna. För det sammantagna inne- hållet i denna rapport, liksom i övriga sekretariatsrapporter, svarar sekretariatet. DEN STATLIGA MYNDIGHETSSTRUKTUREN....................... Verksamhet och verksamhetsformer i staten.................. Verksamheter med olika karaktär ........................................... Innebörd av begreppet myndighet.......................................... En samlad genomgång av de statliga myndigheterna...... Gruppering av myndigheter .................................................... Utbildning och forskning........................................................ Kultur, medier, trossamfund och fritid .................................. Samhällsskydd och rättsskipning ............................................ Försvar samt beredskap mot sårbarhet................................... Hälso- och sjukvård................................................................. Socialt skydd samt migration/integration .............................. Miljöskydd, energi, bostad och samhällsplanering ................ Näringsliv inkl. arbetsliv, areella näringar och Begrepp för myndigheters uppdrag......................................... Ett historiskt perspektiv .......................................................... utveckling –2005.............................. De statliga myndigheternas lokalisering ................................. Staten i ett regionalt perspektiv............................................... Medborgarnära statlig verksamhet .......................................... 4.6Inför den fortsatta analysen kring staten och den statliga Myndigheter som kommunen möter .............................. Myndigheter av betydelse för hela kommunen ...................... Socialtjänst, hälso och sjukvård och skola .............................. 5.3Fysisk infrastruktur, räddningstjänst, plan- och byggnadsväsende, m.m............................................................. Verksamheter inom den allmänna kompetensen ................... Olika slags myndigheter .......................................................... Inför kommitténs överväganden och förslag ................... En mer tydlig definierad statlig styrning ................................ En samlad stat på regional nivå.............................................. Så ser kommunerna ut.............................................. De kommunala uppgifterna................................................... Den kommunala intressebevakningen.................................. 2.4.1 Reglering av samverkan mellan kommuner .............. 2.4.2 Förekomst av samverkan mellan kommuner ............ 2.4.3 Samverkan mellan kommuner och landsting ............ Självstyrelse och demokrati ....................................... Framtida kommunala uppgifter.................................. Koncentration av de kommunala uppgifterna...................... De små kommunerna................................................ Vilka får problem, vilka är problemen? Vad är lösningen på småkommunfrågan?............................. Ännu mer samverkan?................................................ 5.2.4 Särskilda insatser för de små kommunerna............... Primärkommunerna och staten................................... Statens styrning av kommunerna i stora drag ...................... 6.1.1 Den samlade statliga styrningen................................. 6.1.2 Ramlagar och myndigheternas normgivning............. Den ekonomiska styrningen ...................................... 6.1.5 Kunskap som en styrform .......................................... Hur uppfattas dagens styrning? Morgondagens stat/kommunrelation ................................... 6.3.1 Strategisk informationsförsörjning – grundvalen för en god relation....................................................... 6.3.2 Ett ramverk för en samlad statlig styrning av 6.3.3 Det behövs en konsultationsordning ........................ 6.3.4 Institutionell form för "avdömning" .......................... Relationen mellan primärkommuner och landsting ....... Vägval och tänkbara fördjupningar.............................. RELATIONEN MELLAN STATEN OCH DEN SAMLADE DEN OFFENTLIGA TILLSYNSORGANISATIONEN................ Offentlig tillsyn – aktörer och omfattning..................... Tillsynens funktion och utveckling....................................... En mer samordnad statlig tillsyn ................................ Kommunernas tillsyn – uppdrag och omfattning .......... 4.1Kommunernas tillsynsuppdrag – bakgrund och 4.2 Argument för och emot tillsyn........................... 4.2.1 Motiv till argument för tillsyn ................ 4.2.2 Argument mot tillsyn.............................. 4.3 Vem kan ta över kommunernas tillsynsuppgifter? Bilaga 1 Verksamhetsformer och organisering inom staten......... Bilaga 2 Myndighetsförändringar /06.............. De statliga myndigheternas lokalisering.......................... Syftet med detta huvudavsnitt i sekretariatsrapporten är att redo- visa det analysunderlag rörande de statliga myndigheterna som togs fram för att ge en överblick av den statliga strukturen. Innehållet i huvudavsnittet ansluter nära till det kun- skapsunderlag som sekretariatet redovisade för kommittén . Innehållet har därefter överarbetats och i vissa avseenden uppdaterats.F1F En eller flera myndigheter utgör vanligen en väsentlig del i sta- tens organisering av ett politikområde, dvs. hur lagstiftning, finan- siering och myndighetsorganisation kombineras för att åstad- komma en samlad politisk styrning utifrån övergripande mål. Vissa myndigheter finns för att tillhandahålla individuella tjänster, t.ex. arbetsförmedling eller högskoleutbildning. Andra myndigheter finns för att ansvara för grundläggande infrastruktur, inte minst på transportområdet. Vissa myndigheter ges uppdrag som mer handlar om att styra, dvs. att påverka andra aktörer i samhället, än att pro- ducera i egentlig mening. Det finns många myndigheter där kun- skapsbildning och tillhandahållande av kvalificerad expertis på olika sakområden är centrala uppdrag. Utgångspunkt för de genomgångar av den statliga myndighets- strukturen som redovisas i huvudavsnittet har varit följande frågor: Vilka myndigheter finns det? Hur skiljer de sig från varandra? Hur ser statens geografiska närvaro ut? Vilka myndigheter är medborgarnära? Vilka myndigheter möter primärkommunen? 1 Med vägledning av kommitténs diskussion utvecklades dessa underlag vidare med avseende på den statliga sektoriseringen, staten på regional nivå och roll enligt vad som redovisas i kapitel 6 och 8 i slutbetänkandet SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Kapitel 2 utgör en principiell utgångspunkt för myndighets- genomgångarna. I kapitlet diskuteras statliga verksamheter med olika karaktär och olika verksamhetsformer i staten. I kapitel 3 presenteras den statliga myndighetsorganisationen /06 i form av en samlad genomgång, där myn- digheterna grupperas med avseende på olika sakområden. I kapitel 4 belyses statens geografiska närvaro genom en redovis- ning av hur staten ter sig regionalt och en diskussion av statliga verksamheter som är medborgarnära. I kapitel 5 ges en översikt över den statliga strukturen såsom den ter sig ur primärkommunens perspektiv.F2F Mot bakgrund av de olika genomgångarna av den statliga myn- dighetsstrukturen avslutas huvudavsnittet med kapitel 5 som redo- visar de huvudlinjer som sekretariatet pekade på inför kommitténs fortsatta överväganden och förslag. 2 Frågor om myndigheters relation till kommuner och landsting återkommer och fördjupas i andra huvudavsnitt i denna sekretariatsrapport. Statens roll visavi landstingens hälso- och sjukvård belyses i SOU 2007:12 Hälso- och sjukvården (Sekretariatsrapport nr 2 till ). 2Verksamhet och verksamhetsformer i staten Detta kapitel utgör en principiell utgångspunkt för genomgångarna av den statliga myndighetsstrukturen i kapitlen 3, 4 och 5. Inled- ningsvis konstateras att den statliga verksamheten i stora drag kan beskrivas som statlig produktion eller som statlig styrning. Däref- ter redovisas i kapitlet förekomsten av olika verksamhetsformer – myndigheter inkl. affärsverk, bolag, stiftelser och ideella före- ningar. Vidare anges den definition av begreppet statlig myndighet som tillämpas i fortsättningen och hur denna definition förhåller sig till andra sätt att avgränsa myndigheter. 2.1Verksamheter med olika karaktär Staten som producent av tjänster Inom den statliga sektorn ryms en omfattande produktion av tjäns- ter. Den nytta som tjänsteproduktionen ger är ofta både individuell och kollektiv. Rättsväsendet med polisorganisationen, åklagarvä- sendet, de allmänna domstolarna och kriminalvården kan alla sägas producera tjänster, såväl för kollektivet av medborgare som för de medborgare som kommer i direkt kontakt med rättsväsendet. Verksamheterna vid universitet och högskolor ger kollektiv nytta i form av forskningsbaserad kunskap och ett kvalificerat forskar- samhälle. Detta utgör grund för den akademiska utbildningen som producerar professionell kompetens för en mängd olika samhälls- sektorer. producerar högskolan individuella tjänster i form av kunskap, kompetens och färdigheter för dem som studerar i högskolan. Försvaret är ett exempel på statlig produktion med utpräglat kollektiv nytta i form av beredskap att hävda territoriella integritet vid hot utifrån och beredskap mot sårbarhet i fredstid. har försvarets produktionsuppdrag vidgats genom Verksamhet och verksamhetsformer i staten genom olika insatser för att bidra till fred och säkerhet i omvärld. Vidare finns systemen för medborgarnas inkomsttrygghet vid sjukdom respektive ersättningar och stöd vid arbetslöshet. För- säkringskassan administrerar de olika förmånerna inom sjukför- säkringen. svarar för matchning mellan arbetssökande och lediga platser och skall stödja och rusta den arbetssökande på olika sätt. Dessutom medverkar arbetsförmed- lingen i arbetslöshetskassornas verksamhet genom att informera om villkoren för arbetslöshetsersättning och genom att kontrollera att en arbetssökande uppfyller grundvillkoren för att få arbetslös- hetsersättning. Dessa olika försäkringssystem skapar såväl kol- lektiv som individuell nytta. Statliga myndigheter har viktiga uppgifter inom transportsek- torn för såväl investeringar som drift av vägar, järnvägar, farleder till sjöss och flygplatser. Detta skapar både kollektiv nytta i form av infrastruktur för hela samhället och individuell nytta för enskilda medborgare och för företag. Statliga organ är också betydelsefulla när det gäller energiförsörjning och telekommunikation. Den van- ligaste verksamhetsformen här var länge myndigheter i form av s.k. affärsverk. har den statliga strukturen på vissa transport- och kommunikationsområden omvandlats. Den egent- liga produktionen har bolagiserats. har nya myndigheter inrättats som i vissa avseenden står för reglering av de bolagiserade produktionsverksamheterna Ett exempel är i dess roll i förhållande till och . På kulturområdet är staten huvudman för ett stort antal statliga museer och för nationella institutioner inom musik, teater och dans. För denna omfattande produktion på det kulturella området förekommer såväl myndighetsformen (t.ex. och ) som aktiebolag (Kungl. ) och stiftelser (t.ex. Stiftel- sen och Stiftelsen ). Såväl verksamheten inom den statliga kultursektorn som den omfattande och mångskiftande kunskapsproduktionen inom staten är centrala värden för samhället i stort som de skapar individuell nytta för enskilda medborgare. Även inom andra områden handlar statlig verksamhet ibland om tjänsteproduktion. svarar för ett 50-tal behandlingsinstitutioner (särskilda ungdomshem och LVM-hem). driver detaljhandel med läkemedel. Verksamhet och verksamhetsformer i staten pensionsfonderna står bl.a. för finansiell förvaltning av medel inom ålderspensionssystemet. Staten är också en stor fastighetsförvaltare (, Akademiska hus AB, och ). När det gäller staten som producent bör det betydande antalet expert- och kunskapsorgan noteras. Exempel är , , , , , för europapolitiska studier Sieps, Brotts- förebyggande rådet BRÅ och tionsanalys . Staten en aktör som styr andra aktörer Inom staten finner man många myndigheter och andra organ vars uppgift snarare är att påverka andra aktörers verksamhet än att svara för produktion i egentlig mening. Myndighetsuppdraget domineras då av rollen att styra. Det kan röra sig om styrning riktad mot kommuner, företag, andra juridiska personer och också i för- hållande till medborgare. Det förekommer statliga myndigheter som styr andra organ inom statsförvaltningen. Som nämndes ovan har delar av den stat- liga organisationen på transport- och kommunikationsområdet differentierats så att nya myndigheter inrättats med uppdrag att på olika sätt styra statlig verksamhet som har bolagiserats. Den traditionella organisationsformen inom staten med s.k. myn- dighetskoncerner innebär att en myndighet på nationell nivå skall hålla samman andra formellt fristående myndigheter på regional nivå. Den nationella myndigheten brukar då benämnas central för- valtningsmyndighet eller chefsmyndighet. Termen central förvaltningsmyndighet används också i mer all- män bemärkelse, t.ex. att är central förvalt- ningsmyndighet för läkemedel, medicintekniska produkter. Rollen som central förvaltningsmyndighet innebär ett ansvar att samordna andra statliga organ. Inom vissa politikområden har vissa myndig- heter tilldelats s.k. sektorsansvar, t.ex. inom det transportpolitiska området och inom försvaret. Rollen att styra har ibland ett gränssättande syfte, t.ex. när en myndighet utövar tillsyn över en viss lagstiftning På miljöpoliti- Verksamhet och verksamhetsformer i staten kens område svarar , länsstyrelserna och miljö- domstolarna för styrning av denna karaktär. är rollen att styra snarare främjande – att skapa goda för- utsättningar för företagsamhet, att stimulera kvalitetsutveckling inom vård och omsorg, att verka för att människors matvanor och livsstil bidrar till en god folkhälsa, o. dyl. Det förekommer att myndighetsuppdrag med gränssättande och främjande karaktär är hopflätade med varandra. Ett exempel är som både normerar och utövar tillsyn över hälso- och sjukvården som den stimulerar förnyelse av metoder och arbetssätt genom nationella riktlinjer och annan s.k. kunskapsstyrning. När det gäller markanvändning har tillsammans med länsstyrelserna en både gränssättande och främ- jande roll i förhållande till kommunerna. Dessa ansvarar i sin tur för det s.k. kommunala planmonopolet som skall säkerställa att intentionerna i uppfylls. På vissa politikområden möter man ett synsätt att främjande styruppdrag bör hållas åtskilda från gränssättande. Till exempel finns inom skolans område dels med omfattande tillsyns- och utvärderingsansvar, dels Myndigheten för skolutveckling med utpräglat främjande roll visavi den kommunala skolan. Till den styrande myndighetsrollen kan även ekonomisk styrning föras, dvs. att en myndighet förfogar över statliga anslag för att finansiera verksamhet hos andra aktörer. Inom det tillväxtpolitiska området finns det en lång rad statliga myndigheter och andra organ med sådana uppdrag, såsom , och . Andra myndigheter med ansvar för ekonomisk styr- ning är och länsstyrelserna som handhar bl.a. lant- bruks- och landsbygdsstöd. Många statliga myndigheter ges ibland uppdrag att fördela statliga projektmedel till kommunala verksamheter. En särskild särskild grupp här är de forskningsfinansierande organen såsom , för arbetsliv och socialvetenskap FAS, för miljö, areella näring och samhällsbyggande Formas, och forsk- ningstiftelserna med bl.a. , och . Verksamhet och verksamhetsformer i staten Som framgår ovan finns det bland de statliga organen exempel på olika verksamhetsformer. Flertalet är förvaltningsmyndigheter vars verksamhet regleras i en formell instruktion, finansieras med skat- temedel och styrs med årliga regleringsbrev beslutade av regeringen. Därtill kommer domstolarna vars relation till reger- ingen enligt regeringsformen skiljer sig från den som gäller förvalt- ningsmyndigheterna. Vidare finns bland myndigheterna de s.k. affärsverken, som också i vissa stycken har en annorlunda relation till regeringen. finns det fyra affärsverk – , , och . Bland de statliga organen förekommer även aktiebolagsformen (t.ex. Apoteksbolaget, Akademiska hus, , , Dramatiska teatern) och stiftelser (t.ex. och de s.k. forskningsstiftelserna).F1F Det förekommer också ideella föreningar såsom . I flertalet fall är staten ensam huvudman för de statliga organen. Det förekommer dock att staten delar huvudmannaskap med någon annan. De 21 dotterbolagen inom ägs till av landsting. Huvudmän för Hjälpmedelsinsti- tutet är staten, och Svenska kommunförbun- det. Ett motiv för ett delat huvudmannaskap är att staten tillsam- mans med någon annan part gemensamt bidrar till finansieringen av en verksamhet.F2F Inom företagssektorn förekommer statligt huvudmannaskap även i form av att staten äger aktier i börsnoterade företag (t.ex. TeliaSonera, och ). För en komplett bild av den statliga strukturen är det väsentligt att organ som verkar i andra verksamhetsformer än myndighets- formen inte tappas bort. Genomgångarna i denna sekretariatsrap- port avser dock enbart statlig verksamhet som bedrivs i myndig- hetsform inklusive domstolarna. 1 I Bilaga 1 i sekretariatsrapporten redovisas de statliga företag som ingår i den årliga skrivelsen från regeringen till rörande företag med statligt ägande. I bilagan redovisas också vissa statliga stiftelser. 2 I sådana fall skall i första hand de juridiska formerna aktiebolag eller ideell förening väljas, vilket innebär att anslagsberoende stiftelser i princip inte längre bör förekomma. Verksamhet och verksamhetsformer i staten 2.3Innebörd av begreppet myndighet Inför genomgångarna av den statliga myndighetsstrukturen har en strikt definition av myndighetsbegreppet valts: Myndighet = ett statligt organ vars uppdrag fastställts av riksdag eller regering genom att beslutat om en lag med instruktion för myndigheten eller regeringen har beslutat om en förordning med instruktion. Vissa myndigheter har en gemensam instruktion, t.ex. länsstyrel- serna. Inom domstolsväsendet förekommer gemensamma instruk- tioner för respektive typ av allmän domstol. förekommer inte beteckningen instruktion – myndighetsuppdraget för univer- sitet och högskolor regleras i högskoleförordningen, inte i en sär- skild instruktion. Med verksamhetsformen myndighet följer både skyldigheter och befogenheter som fristående beslutsorgan. Grundval för skyldig- heter och befogenheter är de principer som enligt regeringsformen gäller för relationen mellan regeringen och dess myndigheter. Myndighetsformens innebörd styrs vidare av ett flertal lagar och förordningar, såsom förvaltningslagen (1986:233), verksförord- ningen (1995:1322), m.fl. I mer vardagligt tal har begreppet en innebörd av makt och myndighet – ett organ som kan bestämma över medborgare, företag och kommuner. Regeringsformen och förvaltningslagen syftar bl.a. till att säkerställa att den myndighet som ett offentligt organ förfogar över utövas på ett rättssäkert sätt. redovisade en särskild utredare en översyn av verksför- ordningen.F3F I regeringens direktiv konstaterades att de olika myndighetsbegrepp som förekommer skapar osäkerhet vid till- lämpningen av verksförordningen och myndighetsinstruktioner. För att minska risken av sådana tillämpningsproblem skulle utreda- ren bedöma huruvida det vore möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av olika myndighetsbegrepp och i så fall föreslå lämpliga åtgärder för att detta skulle uppnås. I översynen konstaterade utredaren att många olika slags benämningar och indelningar förekommer. Vissa avser framförallt former – centrala förvaltningsmyndigheter, affärsverk, regionala och lokala förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser, nämndmyndig- 3 SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. Verksamhet och verksamhetsformer i staten heter och råd.