sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — 3.4Länder med liten eller minimal konstitutionell reglering: , , , , , , , och ............................. Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik ..... Regeringsformens trettonde kapitel innehåller vissa bestämmelser om hur ska styras vid krig eller krigsfara.1 Dessa regler innebär bl.a. att ersätts av en mini-riksdag (en s.k. krigsdelegation), att regeringens beslutande makt utökas och att allmänna val kan uppskjutas. Vissa fri- och rättigheter kan också lättare begränsas av eller krigsdelegationen. Däremot får grundlagen, riksdagsordningen och lagen om val till inte ändras eller upphävas. Ett scenario där är helt eller delvis under ockupation ges relativt stort utrymme i bestämmelserna: på ockuperat område får och regeringen ej fatta beslut, val får inte hållas och en statschef på ockuperat område anses automa- tiskt hindrad att fullgöra sina uppgifter. I ett internationellt perspektiv har dessa bestämmelser ansetts relativt ovanliga. Sålunda skriver och att [r]egeringsformen innehåller... särskilda bestäm- melser för det fall att skulle råka i krig och krigsfara. De flesta länders författningar har inga stadganden härom2 Många europeiska länders lagstiftning reglerar dock dylika nödlägen med hjälp av undantagstillstånd eller liknande konstitutionella kon- struktioner.3 Kartläggningen som följer visar på att den svenska konstitutionella regleringen av krig och krigsfara inte tillhör varken de mest eller minst detaljerade på området, utan ligger någonstans i mitten på skalan i ett europeiskt perspektiv. Däremot är unikt i sin reglering av ockupationstillstånd, vilket är speciellt 1 Författaren vill särskilt tacka och för noggrann genomgång av manuskriptet. 2Birgersson, och (1992) Den svenska folkstyrelsen Upplaga 5:1, Allmänna Förlaget, s.32. 3På engelska används termerna state of emergency, state of exception, state of alarm, state of siege, samt också ibland begreppen law. Dessutom används ibland uttrycket times of war eller liknande. Dessa har här översatts med termerna undantagstillstånd (state of emergency och state of exception), larmberedskap (state of alarm), belägringstillstånd (state of siege), krigslagar (law) och krigstid eller krigstillstånd (times of war, situations of war e.dyl. anmärkningsvärt då ju är ett av de få europeiska länder som inte varit ockuperat . Det pågår också en intensiv debatt om undantagslagstiftning internatio- nellt, inte minst p.g.a. det s.k. kriget mot terrorismen och fenomen såsom och extra-legala fängelser i och USA.4 Denna rapport, som utförts på uppdrag, syftar till att med hjälp av en bred europeisk jämförelse belysa den svenska regleringen av krig och krigsfara i regeringsformens trettonde kapitel och att ge underlag för diskussioner om behovet av förändring. Uppdraget fokuserar på systemet för krishantering och den konstitutionella regleringen av extraordinära förhållan- den såsom krig, krigsfara, naturkatastrofer, terroristangrepp, svåra epidemier eller svårartade ekonomiska kriser i andra europeiska länder. EU:s medlemsländer samt och omfattas av studien, som är upplagd i två delar. I ett första steg kartläggs i vilken utsträckning de olika ländernas konstitutioner innehåller regler rörande extraordinära förhållanden eller nödlägen, och hur dessa regler ser ut. I ett andra steg beskrivs systemet för kris- hantering på högsta ledningsnivå närmare i ett antal länderstudier. Dessa omfattar , , , , , , , och . Länderstudierna innefattar uppgifter om såväl lagstiftningen som beslutsfattandet för de högsta organen i nödlägen, samt exempel på när och hur sådan lagstiftning använts i praktiken. Dessutom ingår en redo- görelse för , eller närmare bestämt Venedigkommis- sionens, rekommendationer på området. Uppgifterna i rapporten bygger på olika typer av källor. Som huvudkälla till kartläggningen i del ett har ländernas konstitutioner använts. Länderstudierna baseras på ett bredare urval källor, bl.a. lagstiftning, offentliga rapporter och redovisningar, akademiska studier, andra studier, uppslagsverk och pressuppgifter. 4 Ett intressant argument i detta hänseende framförs av , professor i rätts- och statsvetenskap vid i . Han argumenterar för att även länder såsom , som inte haft regler för undantagstillstånd, bör överväga upprättandet av vad han kallar en nödkonstitution (emergency constitution). I tider av terrorism behövs en sådan, anser han, även om man tar i beaktande att nya juridiska instrument kan komma att missbrukas. Skälet är, enligt Ackerman, att utan en nödkonstitution kan regler som undan för undan urholkar de grundläggande fri- och rättigheterna permanentas. En nödkonstitution är däremot alltid temporär, konstruerad så att dess livslängd förblir kort, och dess regler noggrant stipulerade i lag (se Ackerman, (2004). 2Venedigkommissionen och "emergency powers" inom har befattat sig jämförel- sevis lite med vad den klassificerar som emergency powers. Dess enda arbete på området – en kartläggning av befogenheter vid undantagstillstånd , som omfattar 20 av EU:s 27 med- lemsländer samt andra länder i och övriga världen – är dock relativt omfattande.1 Kartläggningen bygger på enkätsvar från kommissionens medlemmar. Analysen har använts i jämförande syfte för föreliggande rapport. I sina slutsatser poängterar att det i nöd- lägen alltid finns risk för maktmissbruk och att erfarenheten visar att det ofta är då de mest allvarliga brotten mot de mänskliga rättig- heterna begås.2 Därför är det, enligt kommissionen, av vikt att man i den konstitutionella ordningen finner lämpliga regler för hur sådana problem ska hanteras. Dess rekommendationer begränsar sig dock till de mänskliga rättigheterna, eftersom olika länders regelverk vad beträffar statsorganen skiljer sig alltför mycket åt för att generella rekommendationer ska kunna utfärdas. Rekommenda- tionerna baserar sig på den Internationella konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter (ICCPR), Europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (ECHR), och dess amerikanska mot- svarighet (American Convention on Human Rights, ACHR), och lyder som följer: 1 European Commission for Democracy through () (1995). Emergency powers författad av and , i serien Science and technique of democracy No. 12 CDL-STD(1995) 012, . (1995)012-e.asp 2 Se också DCAF (2005). States of Sector Governance and Reform. : DCAF (), oktober, s. 1-2. Bilaga – och "emergency powers" a)De nödlägen som kan ge upphov till att undantagstillstånd proklameras ska klart och entydigt definieras och begränsas i konstitutionen. I de tre internationella konventionerna definie- ras sådana nödlägen som krig eller nödläge som hotar nati- onens existens (war or public emergency threatening the life of the nation).3 b)De facto-undantagstillstånd bör undvikas; undantagstillstånd ska alltid proklameras officiellt. Enligt står detta i överensstämmelse med de tre människorättskon- ventionernas krav på att andra konventionsstater eller den internationella organisationens (dvs. FN:s, osv.) sekretariat underrättas i de fall då en stat beslutar om avvikelse från konventionen.4 c)Konstitutionen bör klargöra vilka fri- och rättigheter stats- makten har rätt att tillfälligt upphäva under ett undantags- tillstånd, och vilka som under alla förhållanden ska respekteras. De tre människorättskonventionerna rymmer fyra sådana icke- inskränkningsbara rättigheter (non-derogable rights): rätten till liv, rätten att inte utsättas för tortyr eller annan inhuman eller förnedrande behandling eller bestraffning, förbudet mot slaveri och träldom samt principen inget straff utan lag. Dessa fyra kärnrättigheter bör enligt uttryckligen nämnas i konstitutionen. Andra rättigheter är också centrala: garantier mot godtycklig arrestering och rätten till en opartisk rättegång, liksom rätten att överklaga lagar och beslut tagna av undantagstillståndsmakten. Dessa rättigheter bör åtnjutas av alla utan diskriminering. d)Nödåtgärderna och de tillfälliga upphävandena av vissa fri- och rättigheter bör stå i proportion till faran. Fri- och rättigheter får bara upphävas vid krig eller nödläge som hotar landets fort- bestånd. Kravet på proportionalitet innebär också att nöd- åtgärder inte kan fortbestå längre än faran själv, och ej heller i geografiska områden där nöden så ej kräver. Vid mindre extrema nödsituationer behöver inga fri- och rättigheter till- fälligt upphävas: det räcker med att reglera människors bete- enden, användandet av deras egendom samt regeringens rätt att 3Venedigkommissionen opt cit, Recommendations. 4I annan litteratur ses detta som två skilda punkter: officiell proklamation för landets invånare och notifikation till andra stater och de internationella organisationernas sekretariat (se t.ex. DCAF (2005) opt cit). fatta vissa beslut som i annat fall skulle ha fattats av parla- mentet. e)Även i en nödsituation bör den fundamentala principen om rättsstatlighet gälla. Med andra ord bör ingen ställas inför rätta inför andra domstolar än dem som tidigare fastställts i lag.5 5 opt cit, Recommendations. 3Den konstitutionella regleringen av nödlägen i De allra flesta europeiska länders konstitutioner innefattar speciella regler, som kan träda i kraft vid vissa typer av nödlägen. Dessa nöd- lägen definieras olika, och reglerna för hur de ska hanteras skiljer sig också mycket åt, både i innehåll och i detaljrikedom. Nödlägena kan begränsas till krig och krigsfara, som i t.ex. och , eller innefatta också naturkatastrofer, terroristangrepp, svåra epide- mier eller svårartade ekonomiska kriser m.m. Regleringen av sådana situationer är också väldigt olikartad, och i många fall finns olika regler beroende på krisens art. I andra fall är regelverket i konstitu- tionen mycket knapphändigt. Inte sällan kan ett lands historiska erfarenheter utläsas av dess konstitutionella definition av potentiella nödsituationer och hur dessa enligt konstitutionen ska hanteras. Sålunda nämns i konstitution statskupper som ett potentiellt hot mot den demokra- tiska ordningen, irländarna uppehåller sig vid väpnade uppror, och många före detta Öststater har relativt detaljerade regler för hur undantagstillstånd får användas och vilka fri- och rättigheter som får åsidosättas; detta, kan man förmoda, i reaktion mot hur undan- tagstillstånd användes . Det rör sig dock inte om någon generell regel: de flesta europeiska länder har i mannaminne befunnit sig under ockupationsmakt, vissa både under och , ändock har inget av dem någon närmare grundlagsreglering i detta hänseende, medan , som ju inte ockuperats i modern tid, har detta. Bilaga – Den konstitutionella regleringen av nödlägen i Rent generellt innebär grundlagsreglerna något eller flera av följande förändringar: Arbetssätt för och ansvarsfördelning mellan de olika delarna av statsmakten ändras; Invånarna uppmärksammas på att vissa av deras normala vanor och beteenden ej längre är lämpade; Vissa demokratiska fri- och rättigheter begränsas eller upphör att gälla; Invånarna åläggs nya skyldigheter. De europeiska länderna benämner också de regelverk som kan träda i kraft i nödlägen olika: undantagstillstånd; larmberedskap; belägringstillstånd; krigslagar och krigstillstånd är några av de termer som används (se kap. 1, fotnot 3). När en generell term behövs för att sammanfatta alla dessa olika begrepp används hädan- efter konstruktionen nödtillstånd: dock används i möjligaste mån landets egen benämning eller benämningar. I det följande görs en genomgång av alla EU-medlemsländers1 samt och konstitutioner. Tyngdpunkten ligger på i vilken mån och hur de olika ländernas konstitutioner reglerar nödlägen. För varje land besvaras följande frågor:2 Finns nödtillstånd reglerat i konstitutionen? Under vilken benämning?3 I vilka paragrafer? Finns olika grader eller typer av nödtillstånd beroende på nöd- lägets art (krig, naturkatastrof, epidemi osv. För vilka typsituationer gäller nödtillståndet? Vem beslutar om nödtillstånd? Finns tidsbegränsning för nödtillstånd? Hur förlängs nödtillstånd? Hur avslutas nödtillstånd? Vilka effekter har nödtillståndet på balansen mellan regering, statschef och parlament? 1Undantaget är , som ju inte har någon nedtecknad konstitution och därför inte ingår i kartläggningen. Det brittiska systemet för krishantering behandlas dock i en av fallstudierna i del 2 av rapporten. 2Det bör noteras att vissa länders grundlagsreglering av nödtillstånd är relativt svårtolkad. Författaren har strävat efter att på ett i alla delar korrekt sätt återge de regleringar som finns: trots detta kan misstolkningar och förbiseenden inte uteslutas. 3Här bör noteras att det i de flesta fall (d.v.s. i de fall då konstitutionen inte är författad på engelska, franska eller något nordiskt språk) rör sig om översättningar från originalspråket till engelska, som författaren sedan i sin tur översatt till svenska. Det kan härmed inte uteslutas att en viss betydelseförskjutning skett i samband med sådana dubbla översättningar. Vilka effekter har nödtillståndet på domstolarnas roll? Vilka effekter har nödtillståndet på militärens och polisens befogenheter och roller? Vilka grundläggande skydd finns uppställda för den demokra- tiska ordningens fortlevnad? Vilka fri- och rättigheter kan ej inskränkas under några förhål- landen (dvs. icke-inskränkningsbara rättigheter, se kapitel 2)? Andra, landsspecifika element värda att notera. I det följande har länderna klassificerats i tre olika grupper i enlig- het med hur utförligt deras konstitutioner reglerar nödlägen. I avsnitt 3.2 presenteras en grupp länder med mycket detaljerade konstitutionella regler för krislägen. Dessa länders konstitutioner besvarar alla eller de flesta av ovanstående frågor. Det rör sig mestadels om länder med ännu levande minnen och erfarenheter av diktatur och missbruk av undantagstillstånd, såsom , , och . Därefter kommer en mer heterogen grupp länder i ett mellanläge mellan mycket utförliga och mycket knapphändiga regleringar av nödlägen (avsnitt 3.3): deras grund- lagar innefattar regler på ett antal av ovanstående punkter, men lämnar vissa väsentliga frågor obesvarade. Denna grupp är oenhet- lig i två avseenden: för det första finns stora skillnader i vilka frågor som bevaras och hur noggrant dessa regleras; för det andra skiljer sig dessa länders historiska bakgrund och erfarenheter också mycket åt. I avsnitt 3.4 presenteras en grupp länder med liten eller minimal konstitutionell reglering av nödlägen, dvs. länder vars konstitutioner reglerar högst ett fåtal av ovanstående frågor. Det rör sig nästan uteslutande om västeuropeiska länder, såsom , , och . Med , och är överrepresenterat i denna grupp och – som i denna klassificering skulle hamna i mellangruppen – utgör sålunda ett intressant nordiskt undantag. Bilaga – Den konstitutionella regleringen av nödlägen i 3.2Länder med mycket detaljerade konstitutionella regler för krislägen: , , , och (grundlag , senast ändrad 2001) Finns nödtillstånd reglerat i konstitutionen? Under vilken benämning? I vilka paragrafer? konstitution reglerar belägringstillstånd i paragraf 48. Vissa tillägg angående expropriering i fall av nödläge som kan hota den allmänna ordningen eller människors hälsa finns i paragraferna 18.3 och 22.4. Finns olika grader/typer av nödtillstånd? Ej reglerat i grundlag. För vilka typsituationer gäller nödtillståndet? Krig eller mobilisering p.g.a. hot utifrån eller ett hot mot den nationella säkerheten, eller vid väpnad statskupp med mål att störta det demokratiska styrelsesättet (paragraf 48.1). Vem beslutar om nödtillstånd? Parlamentet på förslag av regeringen (paragraf 48.1). Ett sådant beslut fattas med tre-femtedels majoritet av det totala antalet parlamentsledamöter (paragraf 48.6). Om parlamentet inte sam- manträder och om det objektivt sett inte finns möjlighet att sam- mankalla det , kan presidenten, på förslag av regeringen, besluta om belägringstillstånd. Detta dekret ska under alla omständ- ligheter, t.o.m. om parlamentet upplösts, godkännas av detsamma senast (paragraf 48.2). Ett sådant parlamentsbeslut fattas med absolut majoritet (paragraf 48.6). Finns tidsbegränsning för nödtillstånd? Ja, för belägringstillstånd finns en tidsgräns (paragraf 48.1). Hur förlängs nödtillstånd? Genom parlamentsbeslut , detta även om parla- mentet upplösts eller om dess mandatperiod löpt ut (paragraf 48.3). Ett sådant beslut fattas med absolut majoritet (paragraf 48.6). Hur avslutas nödtillstånd? Om det inte förlängs av parlamentet (se ovan) eller om kriget är avslutat, om detta var skälet till att belägringstillstånd utfärdats (paragraf 48.4). Vilka effekter har nödtillståndet på balansen mellan regering, statschef och parlament? Presidenten, på förslag av regeringen, har rätt att utfärda reg- leringar med kraft av lag (acts of legislative content) för att han- tera nödläget eller för att så snabbt som möjligt återupprätta den konstitutionella ordningen. Sådana lagar ska föreläggas parlamen- tet för godkännande efter det att de utfärdats eller efter det att parlamentet sammankallats. Om de ej föreläggs parlamentet inom tidsgränsen eller om parlamentet inte godkänner dem efter föreläggandet, upphör de att gälla (paragraf 48.5). Vilka effekter har nödtillståndet på domstolarnas roll? Särskilda domstolar (extraordinary courts) upprättas vid beläg- ringstillstånd (paragraf 48.1). Vilka effekter har nödtillståndet på militärens och polisens befogenheter och roller? Ej reglerat i grundlag. Vilka grundläggande skydd finns uppställda för den demokratiska ordningens fortlevnad? Vid krig förlängs presidentens mandatperiod till krigsslutet (paragraf 30.4). Det samma gäller för parlamentet. Om parlamen- tet har upplösts, ska nyval uppskjutas till dess att kriget är slut. återkallas parlamentet (paragraf 53.3). Bilaga – Den konstitutionella regleringen av nödlägen i Vilka fri- och rättigheter kan ej inskränkas under några förhållanden? I enlighet med paragraf 48.1 får följande rättigheter tillfälligt inskränkas vid belägringstillstånd: (a)rörelsefriheten (i enlighet med paragraf 5.4); (b)garantier mot godtycklig och långvarig arrestering (i enlighet med paragraf 6); (c)rätten att inte ställas inför rätta inför tillfälliga domstolar (i enlighet med paragraf 8); (d)husfriden (i enlighet med paragraf 9); (e)mötesfriheten (i enlighet med paragraf 11); (a)organisationsfriheten (i enlighet med paragraf 12.1–4); (b)yttrande- och pressfriheten (i enlighet med paragraf 14); (c)brevhemligheten4 (i enlighet med paragraf 19); (d)förbudet mot tvångsarbete (i enlighet med paragraf 22.3); (e)fackföreningsfriheten och strejkrätten (i enlighet med paragraf 23); (f)förbudet mot att civilpersoner ställs inför krigsdomstolar (i enlighet med paragraf 96.4); (g)skydd vid rättegång i tryckfrihetsfall och vid andra politiska lagöverträdelser (political offences) (i enlighet med paragraf 97). Andra, landsspecifika element värda att notera: Även om parlamentet upplösts åtnjuter parlamentsledamöterna skydd mot arrestering, fängslande och åtal. Om en parlaments- ledamot kallas in som vittne finns viss rätt till tystnad (paragraf 48.7). 4 I de flesta konstitutioner avses med brevhemligheten också rätten att inte få e- postmeddelanden och fax lästa, liksom rätten att inte bli telefonavlyssnad e.dyl. Finns nödtillstånd reglerat i konstitutionen? Under vilken benämning? I vilka paragrafer? Ja, i kapitel XI (paragraferna 228-234) finns krigslagar, undantags- tillstånd och naturkatastroftillstånd (state of natural disaster) reg- lerat under samlingsnamnet extraordinära åtgärder (extraordinary measures). Finns olika grader/typer av nödtillstånd? Ja, krigslag, undantagstillstånd och naturkatastroftillstånd. För vilka typsituationer gäller nödtillståndet? Krigslagar kan komma i fråga vid utifrån kommande hot mot staten, väpnat angrepp mot dess territorium eller när vid angrepp i enlighet med internationellt fördrag deltar i gemensamt försvar (paragraf 229). Undantagstillstånd kan komma i fråga vid hot mot den konstitutionella ordningen, hot mot medborgarnas säkerhet eller den allmänna ordningen (paragraf 230.1). Naturkatastroftillstånd kan utfärdas också vid en teknologisk olycka (technological accident) som har följder liknande dem en naturkatastrof kan få (paragraf 232). Vem beslutar om nödtillstånd? Presidenten inrättar krigslagar eller proklamerar undantagstill- stånd på begäran av ministerrådet (dvs. regeringen) (paragraferna 229 och 230.1). ska en sådan förordning före- läggas sejmen, som ska ta upp den till behandling. En absolut majoritet av rösterna vid en omröstning där minst hälften av det lagstadgade antalet ledamöterna är närvarande kan upphäva presidentens förordning (paragraf 231). beslutar om naturkatastroftillstånd (paragraf 232). Finns tidsbegränsning för nödtillstånd? Ja, för undantagstillstånd finns en tidsgräns på maximalt (paragraf 230.1). För naturkatastroftillstånd är tidsgränsen . Bilaga – Den konstitutionella regleringen av nödlägen i Hur förlängs nödtillstånd? Undantagstillstånd kan förlängas endast en gång med sejmens tillåtelse, med (paragraf 230.2). Naturkatastroftillstånd kan förlängas med sejmens tillåtelse (paragraf 232). Hur avslutas nödtillstånd? Se ovan, i övrigt ej reglerat i grundlag. Vilka effekter har nödtillståndet på balansen mellan regering, statschef och parlament? Grundlagen föreskriver att principerna för statsorganens verksam- het då extraordinära åtgärder vidtagits ska bestämmas i lag (paragraf 228.3). Om krigslag utfärdats och sejmen inte kan sammanträda ska presidenten, på ministerrådets begäran (application), utfärda förordningar som har kraft av lag. Sådana förordningar måste godkännas av sejmen vid nästa sammanträde (paragraf 234). Vilka effekter har nödtillståndet på domstolarnas roll? Förenklade rättsförfaranden och tillfälliga domstolar får upprättas bara i krigstid (paragraf 175.2). Vilka effekter har nödtillståndet på militärens och polisens befogenheter och roller? Ej reglerat i grundlag. Vilka grundläggande skydd finns uppställda för den demokratiska ordningens fortlevnad? av extraordinära åtgärder får konstitutionen, vallagarna (gällande sejmen, senaten och lokala val samt president- val) och lagarna som reglerar de extraordinära åtgärderna ej ändras (paragraf 228.6). av extraordinära åtgärder och får sejmens mandatperiod inte avkortas. Inga folkomröst- ningar eller val får hållas, förutom lokalval i sådana delar av landet där inga extraordinära åtgärder vidtagits. Mandatperioderna för- längs sålunda om detta är nödvändigt (paragraf 228.7). Vilka fri- och rättigheter kan ej inskränkas under några förhållanden? I enlighet med paragraf 233.1 får inskränkningar ej göras i följande rättigheter vid undantagstillstånd eller krigslagar: (a)människovärdets okränkbarhet (i enlighet med paragraf 30); (b)rätten till medborgarskap och medborgarnas rätt till skydd då de befinner sig utomlands (i enlighet med paragraferna 34 och 36); (c)rätten till liv (i enlighet med paragraf 38); (d)rätten att inte utsättas för tortyr eller annan inhuman eller förnedrande behandling eller bestraffning (i enlighet med paragraferna 39, 40, 41.4); (e)principen inget straff utan lag, rätten till försvar (i enlighet med paragraf 42); (f)rätten till en opartisk rättegång (i enlighet med paragraf 45); (g)rätten till privatliv och rätten att inte utsättas för förtal (i enlighet med paragraf 47); (h)trosfrihet (i enlighet med paragraf 53); (i)rätten att inkomma med begäran, förslag och klagomål till berörda myndigheter (i enlighet med paragraf 63); (j)föräldrars och barns rättigheter (i enlighet med para- graferna 48 och 72). Inskränkningar får ej vara diskriminerande (paragraf 233.2). Grundlagen fastställer också vilka rättigheter som får begränsas vid ett naturkatastroftillstånd (paragraf 233.3). Andra, landsspecifika element värda att notera - (grundlag , senast ändrad 2001) Finns nödtillstånd reglerat i konstitutionen? Under vilken benämning? I vilka paragrafer?