sou · GWB351 · 2008-06-02 00:00:00 — Vidare skall utredaren analysera vilka typer av brister som förekommer vid utförandet av beslutade biståndsinsatser inom äldreomsorgen, omfattningen av bristerna samt av vilka skäl bristerna uppkommit. Utredaren skall vidare redovisa olika förslag till hur det går att komma till rätta med brister i utförandet av beslutade biståndsinsatser. Utredaren skall där- vid lämna förslag till en ordning som ger kommuner incitament att åtgärda brister vid utförandet av en biståndsinsats och belysa olika sätt som en kommun på frivillig basis kan kompensera den enskilde för brister i utförandet av beviljade tjänster. Utredaren skall lämna förslag till hur medborgarna skall få infor- mation och kunskap om äldreomsorgens innehåll och övriga delar i värdighetsgarantin. Med information om vad vården och omsorgen skall åstadkomma får individerna större möjlighet att själva komma med önskemål och begäran om hur insatserna skall utformas. Om vården och omsorgen tydliggörs för medborgarna blir det också tydligare för beslutsfattare och ledare hur de skall utforma omsorgen på det lokala planet. Det blir också tydligare för de anställda vad de skall uppnå eller skydda genom sina insatser. En tydlig biståndsbedömning som bygger på enhetliga begrepp utgör en viktig grund i kvalitetsarbetet där verksamheten kan öka förmågan att upptäcka, rätta och förebygga fel och brister. tredaren skall därför analysera behovet av ett gemensamt nationellt bedömnings- instrument för biståndsbedömning samt, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till ett sådant instrument. Det behöver också utredas hur ansvar för garantier eller precise- ringar kan fungera i ett system med fritt val där planeringen styrs av den enskildes önskemål. En viktig utgångspunkt är att kommuner och landsting alltid måste ha ett rimligt handlingsutrymme utifrån lokala förutsättningar. Utredaren skall beakta kommunernas och landstingens förutsättningar att uppfylla krav eller utfästelser i värdighetsgarantin. Utredaren skall i sitt arbete ta till vara och redovisa erfarenheter av t.ex. omsorgsgarantier och liknande som finns i kommunerna och landstingen. I sina förslag skall utredaren sträva efter att utjämna eventuella kvalitets- och andra skillnader i omsorg för kvinnor och män. Utredaren skall samråda med representanter för pensionärs- och anhörigorganisationer, Kommuner och Landsting, berörda statliga myndigheter samt arbetsgivare och fackliga organisationer, ideella organisationer eller andra berörda. Utredaren skall analysera om det finns behov av författnings- ändringar och i så fall lägga fram fullständiga förslag till sådana. Ut- redaren kan även föreslå andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Utredaren skall också beräkna eventuella ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen för den enskilde och för kommuner, lands- ting eller andra berörda. I beräkningen skall utredaren ta hänsyn till och i görligaste mån anpassa sina förslag till redan befintliga statliga satsningar inom äldreområdet. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner skall utredaren föreslå en finansie- ring. Utredaren skall lämna sitt slutbetänkande . Tilläggsdirektiv till Utredningen om värdighetsgaranti – en äldreomsorg med respekt för människovärdet (S 2007:03) Med stöd av regeringens bemyndigande har äldre- och folkhälsoministern givit en särskild utredare i uppdrag att lägga fram förslag om en värdighetsgaranti för vård och omsorg om äldre kvinnor och män. Enligt direktiven (dir. 2007:25) ska slutbetänkan- det lämnas . Regeringen återkallar uppdraget att lämna slutbetänkandet . Uppdraget ska lämnas . gällande författningar om insatser för äldre I socialtjänstlagen (2001:453) – SoL – finns en rad bestämmelser som har betydelse för socialnämnden när den har att ta ställning till in- satser för äldre. I den s.k. portalparagrafen (1 kap.1 § SoL) sägs att samhällets social- tjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människors –ekonomiska och social trygghet, –jämlikhet i levnadsvillkor och –aktiva deltagande i samhällslivet. Även om socialtjänstlagen är en ramlag och kommunerna därigenom har en betydande frihet att ordna på det sätt som bäst passar i kommunen, ska varje insats oavsett vem som avses med insatsen bygga på denna grund. Vidare anges i portalparagrafen att målet för olika insatser ska utformas utifrån principen att var och en har ansvar för sin och andras sociala situation och att olika insatser därför i första hand ska inriktas på att frigöra och utveckla den enskildes eller gruppens resurser. I portalparagrafen anges också att verksamheten ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Undan- tag får bara ske i de särskilda fall olika lagar (t.ex. LVU och LVM) ger samhället en skyldighet att vidta åtgärder utan att den enskilde har samtyckt till insatsen. I 2 kap. 2 § SoL anges att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär för äldre att det i regel är den kommun där de är folkbokförda som har ansvaret för de olika insatser som ska ges den enskilde. Denna huvudregel innebär t.ex. också att om den äldre har ett fritidsboende i en annan kommun än där han eller hon är folkbokförd det är den kommun, där den enskilde vistas, som har ansvar för insatser för vistelsen och inte folkbokförings- kommunen. Från huvudregeln att det är vistelsekommunen som har ansvaret finns två undantag. Det ena undantaget återfinns i 2 kap. 3 § SoL En person kan önska flytta till en annan kommun. Till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har han eller hon ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser. Den enskilde kan emellertid inte bosätta sig i den andra kommunen utan att han eller hon redan före flytten får besked om att i den nya kommunen få de insatser som han eller hon behöver. I det fallet får ansökan ske om insatser i den kommun dit den enskilde ska flytta. En sådan ansökan ska behandlas som om sökanden var bosatt i inflyttningskommunen. Det andra undantaget från huvudregeln att vistelsekommunen är ansvarig finns angivet i 16 kap. 2 § SoL. Har en kommun beslutat att en person ska kunna erhålla bistånd i form av placering i en annan kommun, har placeringskommunen fortfarande ansvar för det bistånd som personen i övrigt kan behöva. Folkbokföringskommunen har också ansvar för de insatser som den enskilde kan behöva under bl.a. en sjukhusvistelse eller i samband med utskrivning från sjukhuset trots att detta ligger i annan kommun och den enskilde således vistas i den kommunen och inte i folkbokföringskommunen. I 3 kap. SoL finns beskrivet de olika uppgifter som åligger social- nämnden. Till de insatser som också direkt berör äldre hör nämndens skyldighet i 2 § att verka för att offentliga lokaler utformas så att de kan nås av alla och att ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden bl.a. för äldre och andra grupper som kan behöva samhällets särskilda stöd. En särskilt viktig regel är den i 3 kap. 3 § SoL första stycket att insatser inom ska vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten ska enligt tredje stycket nämnda paragraf systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. I SOSFS 2006:11 (S) har meddelat föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS. 3 kap. 3 § andra stycket SoL innehåller ett krav på att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. I den frågan har i SOSFS 2007:17 (S) meddelat allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser äldre personer. Att socialnämnden ska ha en uppsökande verksamhet och i den upplysa om och erbjuda grupper och enskilda hjälp framgår av 3 kap. 4 §. Den bestämmelsen riktar sig givetvis även till äldre. En viktig regel är den att olika insatser som socialnämnden kan erbjuda ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Det krav på inflytande som även äldre har när det gäller olika insatser framgår av bestämmelsen i 3 kap. 5 § första stycket SoL. I 3 kap. 6 § första stycket SoL anges de olika insatser som nämnden bör kunna erbjuda enskilda för att underlätta för dem att bo hemma och ha kontakt med andra. De insatser som nämns i denna paragraf är hemtjänst, dagverksamheter och liknande sociala tjänster. Hem- tjänst innefattar dels uppgifter av servicekaraktär, dels uppgifter som är mer inriktade på personlig omvårdnad Sådana insatser är självklart viktiga för äldre som vill kunna bo kvar hemma så långt det är möjligt. Kontaktperson eller god man En regel som inte så ofta förknippas med insatser för äldre är möjlig- heten att kunna utse kontaktperson eller kontaktfamilj. En bestäm- melse om detta finns i 3 kap. 6 § tredje stycket SoL. Inget hindrar emellertid att bestämmelsen som sådan också kan användas i de fall äldre av olika skäl kan behöva en utomstående kontakt för att hjälpa till i personliga angelägenheter. En kontaktperson har vissa likheter med god man. Enligt 11 kap. (FB) kan god man tillsättas i princip i tre olika situationer. God man kan förordnas för att bevaka bortavarandes rätt eller om det behövs för att egendom ska ställas under vård och förvaltning av särskilda skäl. I de fallen är det i regel överförmyndaren som förordnar god man. God man kan även enligt 11 kap. 4 § FB förordnas om någon pga. sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egen- dom eller sörja för sin person. Tingsrätten förordnar då om god- manskap och utser i samband därmed god man att utföra uppdraget. Att rätten förordnar god man är dock en mer komplicerad procedur än att socialnämnden utser kontaktperson. 4 kap. 1 § SoL handlar om rätten till bistånd. Varje biståndsinsats, vare sig det är fråga om socialbidrag eller om annat bistånd, t.ex. hemtjänst, dagverksamheter eller serviceboende, ska finnas angivet i ett beslut enligt denna paragraf. Var och en som inte kan få sina behov tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin för- sörjning och sin livsföring i övrigt. Genom biståndet ska den en- skilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Beslutet ska utgå från en prövning av om den enskilde behöver den insats som han eller hon sökt. Dessutom måste det vara fråga om en insats som inte ska till- godoses av annan huvudman, t.ex. sjukvård av eller den kommunala sjukvården. Beslut om bistånd kan överklagas till länsrätten Utöver den skyldighet socialnämnden har att enligt 4 kap. 1 § SoL besluta om bistånd till den enskilde har nämnden befogenhet att enligt 4 kap. 2 § SoL ge bistånd utöver vad som gäller enligt 4 kap. 1 § SoL. Med stöd av den bestämmelsen har nämnden möjlig- het att lägga biståndet på en högre nivå än skälig levnadsnivå. dels att det sker en behovsprövning, dels att varje kommuninvånare behandlas lika, något som följer av 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). Rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL och befogenheten att utge bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL förutsätter alltså att det sker en pröv- ning av om den enskilde har behov av den insats som han eller hon Det har därför tidigare inte varit möjligt att utan behovs- prövning generellt kunna erbjuda personer t.ex. över en viss ålder olika serviceinsatser. En sådan möjlighet har dock numera öppnats genom lagen (2006:492) om be- fogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. Enligt 1 § i den lagen får en kommun utan föregående individuell behovsprövning tillhandahålla servicetjänster åt personer som fyllt . Att vid tillämpning av lagen alla kommuninvånare ska behandlas lika fram- går alltså av 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). Särskilda bestämmelser för äldre I kapitel 5 i socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser om olika grupper. De bestämmelser som avser äldre finns i 5 kap. 4–6 §§ SoL. Enligt 5 kap. 4 § SoL ska nämnden verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. ska verka för att äldre människor får goda bostäder. Nämnden ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Detta regleras i 5 kap. 5 § SoL liksom kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Beslut om insatser i hemmet eller om plats i serviceboende fattas som biståndsbeslut med stöd av 4 kap. 1 § SoL. I 5 kap. 6 § första stycket SoL ges socialnämnden en skyldighet att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt att i sin uppsökande verksamhet upplysa om insatser på detta område. Att kommunen ska planera sina insatser för äldre framgår av andra stycket i paragrafen. I planeringen ska kommunen samverka med samt andra samhällsorgan och organisationer – såväl offentliga som privata. har i 5 kap. 12 § SoL bemyndigat regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa inom äldre- och handikappomsorgerna. I 8 kap. 1 § Socialtjänstförordningen (2001:937) – SoF – har regeringen till vidaredelegerat denna uppgift. Föreskrifter om enskild verksamhet, bl.a. inom äldreomsorg, återfinns i kapitel 7 i socialtjänstlagen. Som huvudregel gäller att enskild verk- samhet i fråga om serviceboenden och hem för heldygnsvård samt hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet ska ha tillstånd av för att kunna få drivas. Till- stånd behövs dock inte om kommunen genom avtal har överlämnat till privat organisation eller annan att bedriva verksamheten. All enskild verksamhet, såväl den för vilken det krävs tillstånd som den som får bedrivas utan särskilt tillstånd och som upphandlats av socialnämnden, står under tillsyn. Detta framgår av 13 kap. 3 § SoL. har också tillsyn över sådan enskild verksamhet för vilken det krävs särskilt tillstånd (13 kap. 5 § SoL). Kommunen har rätt att för olika insatser ta ut avgifter. Avgifts- reglerna finns i kapitel 8. Som huvudregel gäller att avgifterna aldrig får överstiga självkostnaden. Vissa insatser är även helt avgiftsbefriade. För avgifter för hemtjänst, dagverksamhet och bostad i särskilt boende finns särskilda bestämmelser i 8 kap. 3–9 §§. Reglerna är tämligen detaljerade. Avgiften för hemtjänst och dagverksamhet tillsammans med avgifter för sjukvård och förbruknings- artiklar som kommunen ska tillhandahålla får uppgå till högst /månad. För sådant serviceboende som inte utgör ett hyresförhållande får avgift för utgå med högst 1 708 kro- nor/månad. Sådant serviceboende (vad som motsvarar de tidigare ålderdomshemmen) är emellertid numera ovanligt och antagligen helt borta. I regel bor den enskilde i ett serviceboende med hyres- kontrakt. I sådana fall gäller bestämmelserna i 12 kap. jordabalken. Den enskilde är även garanterad att, sedan avgifter för hemtjänst, dagverksamheter och sjukvård är betalda, få behålla ett visst förbehållsbelopp. utgör detta belopp för ensamstående och för var och en av sammanlevande makar, sambor eller registrerade partner. Till minimibeloppet ska läggas hyreskostnaden (netto efter beviljat bostadsbidrag). Minimi- beloppet ska täcka normalkostnaderna för ett hushåll. Minimibeloppet kan höjas eller sänkas beroende på olika om- ständigheter. Skulle de nu nämnda reglerna tillsammans med andra regler om ekonomisk hjälp inte ge den enskilde tillräckliga medel för sina per- sonliga behov finns möjligheter att med stöd av lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå och en skälig bostadskostnad. I kapitel 11 i socialtjänstlagen finns bestämmelser om handläggning av ärenden. Huvudregeln i 11 kap. 1 § första stycket SoL är att social- nämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom. Endast i undantagsfall får utredning inledas utan att den enskilde ansökt om detta eller lämnat sitt medgivande. Bestämmelser finns om att handläggning och genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras (11 kap. 5 § första stycket SoL). Dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde ska hållas under- rättad om de anteckningar som förs om honom eller henne. Om någon anser att en uppgift i dokumentationen om honom eller henne är oriktig, ska anteckning göras som detta (11 kap. 6 § SoL). Hänvisning görs i 11 kap 8 § SoL till de bestämmelser i förvaltnings- lagen (1986:223) som ska tillämpas vid myndighetsutövning mot enskild. har i SOSFS 2006:5 (S) meddelat föreskrifter och allmänna råd vid handläggning av ärenden och genomförande av in- satser enligt socialtjänstlagen. har tillsyn över alla kommuner i länet (13 kap. 2 § SoL). har befogenhet att inspektera all verksamhet (13 kap. 4 § SoL). Vid missförhållanden kan meddela före- läggande att rätta till missförhållandet. Om felet inte rättas till och om det är allvarligt kan förbjuda fortsatt verksamhet (13 kap. 6 § SoL). befogenhet riktar sig såväl mot enskild som verksamhet vad gäller hemtjänst och service- boende. har den samlade tillsynen över all socialtjänstverk- samhet. ska följa och vidareutveckla . Till ledning för verksamheten utfärdar styrelsen allmänna råd (13 kap. 1 § SoL). Med stöd av 8 kap. 5 § SoF får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av bl.a. social- tjänstlagen. Även socialnämnden har en viss tillsynsskyldighet. Det gäller sådan enskild verksamhet för vilken det krävs tillstånd att få bedriva verksamheten. Nämnden har rätt att inspektera verksamheten. Om nämnden får kännedom om missförhållanden i verksamheten, ska nämnden underrätta (13 kap. 5 § SoL). Anmälningsskyldigheten enligt finns i 14 kap. 2 § SoL. Var och en som är verksam inom omsorger om äldre personer eller personer med funktionshinder är skyldig att vaka över att de äldre och de funktionshindrade får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om något allvarligt missförhållande ska anmäla det till social- nämnden. Sådan anmälningsskyldighet gäller även dem som hand- lägger ärenden enligt socialtjänstlagen. Sker inte någon snabb rättelse är socialnämnden skyldig att anmäla missförhållandet till . är alltså skyldig att också rapportera missförhållanden inom den egna verksamheten, som nämnden inte kan rätta till snabbt. Däremot har den enskilde som gjort anmälan till nämnden inte någon skyldighet att gå vidare till , om nämnden inte rättar till missförhållandet. Det torde dock inte föreligga något hinder, med hänsyn t.ex. till sekretess- reglerna, att ändå kunna gå vidare till om man ser att nämnden själv inte rättar till de missförhållanden som man lagt märke till. Anmälningsskyldigheten gäller också inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom . Anmälan ska ske till den som är ansvarig för verksamheten Kan denne inte rätta till för- hållandena ska anmälan ske till tillsynsmyndigheten (såväl social- nämnden som ). Om en kommun inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd som någon är berättigad till enligt beslut av socialnämnden, ska kom- munen enligt 16 kap. 6 a § första stycket SoL åläggas att betala en särskild avgift (lagtrots). Om kommunen inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd som någon är berättigad till enligt beslut av domstol, ska kommunen åläggas att enligt 16 kap 6 a § andra stycket SoL åläggas att betala en särskild avgift (domstolstrots). Vad som är skälig tid finns inte angivet i lagen. Det beror på för- hållandena i det enskilda fallet hur många veckor eller månader som ska avses med oskälig tid. Den särskilda avgiften ska fastställas till lägst och högst (16 kap. 6 b § första stycket SoL). Frågor om särskild avgift prövas efter ansökan av av länsrätten (16 kap. 6 c § SoL). Det är staten som uppbär avgiften. Den enskilde har ingen rätt att få del av den avgift som kommunen ska betala. I 16 kap. 6 d–6 e §§ SoL finns vissa kompletterande bestämmelser om ny avgift och om preskription. I 16 kap. 6 f–6 h §§ SoL finns bestämmelser om rapporteringsskyldighet i fall då gynnande beslut inte verksställts. Där sägs bl.a. att sådan rapporteringsskyldighet in- träder om beslutet inte verksställts för beslutet. Värdegrund för äldreomsorgen underlag och kommentarer Värdegrund för äldreomsorgen – en bakgrund Värdegrund för äldreomsorgen – ett underlag 1 Rätt till en privat sfär 5Insatser av god kvalitet Andra aspekter av ett värdigt liv: Skälig levnadsnivå och skydd mot skada Ett värdigt liv och integritet Meritvärdighet i tre varianter Ett värdigt liv som rättighet Ett värdigt liv av relevans för äldreomsorgen Rätt till en privat sfär Självbestämmande Delaktighet Individanpassning Insatser av god kvalitet Gott bemötande Andra aspekter av ett värdigt liv Schematisk översikt: Värdighet. Jämförelse mellan olika begrepp. Ett värdigt liv och välbefinnande Värdighetsgaranti eller värdegrundsgaranti – och vikten av konkretion Värdegrund för äldreomsorgen – underlag och kommentarer Värdegrund för äldreomsorgen – en bakgrund Det har blivit vanligt att organisationer, förvaltningar och olika verksamheter reflekterar över vilka etiska värden och normer som är grunden för arbetet. Man frågar efter sin värdegrund – ett uttryck som började användas mer allmänt . Utgångspunkten är vanligtvis att det finns sådana värden, men de behöver klargöras bättre och formuleras i en värdegrundstext. Vad är en värdegrund? Uttrycket värdegrund används i lite olika betydelser. I en betydelse refererar uttrycket till de etiska värden och normer som är grund- läggande för en organisation, samhällssektor eller verksamhet och för de personer som är arbetar inom verksamheten. En del av dessa normer kan vara uttryckta i officiella dokument. Andra normer är kanske snarare outtalade, men underförstådda uppfattningar som antas vara allmänt accepterade. En andra betydelse av värdegrund är en officiellt antagen text som just har denna beteckning. Denna värdegrundstext bör knyta an till de värden och normer som redan finns uttryckta i andra normerande texter för verksamheten och även till underförstådda ståndpunkter som har betydelse i sammanhanget. Men en ny värde- grundstext kan också innehålla korrigeringar och kompletteringar i förhållande till de värden och normer som tidigare haft giltighet. I den här bilagan till utredningen används ordet värdegrund i båda dessa betydelser, utöver att ordet värdegrundstext också används . Det framgår av sammanhanget vilken innebörd uttrycket har. En officiellt antagen värdegrundstext ger alltså en samlad beskrivning av de grundläggande etiska värden och normer som ska ha betydelse för hur en offentlig verksamhet bedrivs. Denna värde- grundstext ska korrespondera mot lagstiftningen och avser att bidra till en ökad klarhet om uppdraget för dem som ansvarar för och arbetar inom verksamhetsområdet. Värdegrunden tydliggör också för medborgaren vilka utgångspunkter som gäller för en viss offentlig verksamhet. Det finns sådana värdegrundstexter i för och för barnomsorgen och i denna bilaga ges ett underlag för en värdegrund för äldreomsorgen. Värdegrund och vägledande officiella texter Offentliga verksamheter har en värdegrund som bland annat kom- mer till uttryck i lagar och internationella fördragstexter. Exempel från den förstnämnda kategorin är följande formulering i Regerings- formen (RF 1 kap, 2 §): Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. En mycket uppmärksammad internationell fördragstext är FN:s deklaration om mänskliga rättigheter där den första artikeln lyder på följande sätt: Alla människor är födda fria och lika i värde (alternativ formulering: lika vad avser värdighet) och rättigheter.