sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — kommun delar den inställning som Kommuner och Landsting har redovisat. och kommun delar den uppfattningen och anser att den nuvarande ordningen med laglig- hetsprövning bör behållas. kommun anser att införande av en möjlighet till förvaltningsbesvär kommer att användas i högre grad än vad har bedömt. Kommunen anser också att detta skulle medföra ett betydande merarbete för kommunen. är positiva till förslaget och framhåller att möjligheten till förvaltningsbesvär också ska omfatta den av- stämning som kommunen ska göra mellan de budgeterade och de faktiska kostnaderna för verksamheten. Teknikföretagen har fram- fört samma uppfattning. Länsrätten i förordar förvaltningsbesvär och bedömer att det inte medför resursproblem. , och stöder för- slaget om införande av en möjlighet till förvaltningsbesvär. Statskontoret föreslår att ska pröva överklaganden av kommunala bidragsbeslut och att beslut sedan ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. skolchefer anser att överprövning av bidragsbeslut ska förenklas men att det inte ska ske genom förvaltningsbesvär. menar att det är viktigt att det införs en möjlighet att få beslut om bidrag överprövade. Den uppfattningen har även , som menar att alla skolor, både fristå- ende och kommunala, bör kunna få sina bidrag prövade. kommun uttrycker viss förståelse för förslaget men menar att kommunmedlemmarnas möjlighet till laglighetsprövning väger tyngre än att de fristående skolorna ges möjlighet att genom för- valtningsbesvär överklaga bidragsbeslut. TCO och anser att det är viktigt att det finns en möjlighet till överprövning. förslag: Riksprislistan blir mer fullständig när alla kommuner åläggs att redovisa sina bidragsbelopp. anser att vid ersättning för utbildning som inte erbjuds i hemkommunen bör en regional prislista – t.ex. Göteborgs- regionens lista som bygger på ett genomsnitt av kostnaderna i regionen – tillämpas istället för en riksprislista, som innehåller upp- gifter från kommuner som kan ha helt andra ekonomiska förut- sättningar. Flera kommuner är positiva till förslaget om årlig rapporterings- skyldighet och menar att det höjer kvaliteten på riksprislistan. Teknikföretagen och anser att det krävs en noggrann utredning innan beräkningsmetoderna för rikspris- listan ändras. 3.2.9Redovisning av kostnader för olika gymnasieprogram förslag: Den frivilliga redovisningen av kostnader per program kvarstår men anvisningarna görs tydligare för att göra redovisningarna mer enhetliga. Kommuner och Landsting menar att förslagen om redovis- ningsskyldighet överlappar varandra och är onödiga. , och kommun har tillstyrkt förslaget. 3.2.10Samråd och samverkan mellan kommuner och fristående skolor bedömning: Kommuner och Landsting och avser att tillsammans presentera ett material som betonar att samråd och samverkan mellan kom- mun och fristående skola bör ske innan den fristående skolan ansöker om godkännande eller rätt till bidrag. Om samråd och samverkan har skett bör det och resultatet av detta framgå av ansökan. Samråd och samverkan bör ske ur ett elevperspektiv och med utgångspunkt i en samlad syn på utbildningsutbudet på orten eller i regionen. , , , , , , och välkomnar förslaget i denna del. kommun har tillstyrkt förslaget. är positiv till för- slaget men menar att det behövs vägledning för att klargöra inne- börden av samråd och samverkan och vilka frågor som ska tas upp i dessa sammanhang. och Falu kommuner menar att samråd och samverkan ska vara obligatoriskt för både den fristående skolan och kommunen. I likhet med vad kommun anfört under 1.2. anser kommun att frågor rörande branschkontakter och planering av APL kan klarläggas genom samråd. Samråd är därför särskilt ange- lägna beträffande gymnasieskolans yrkesinriktade program. skolchefer och tycker också att förslaget är bra men de senare menar att redovisningen till Skol- verket också borde innehålla uppgift om samråd skett med de lokala fackliga företrädarna för lärarorganisationerna. anser att förslaget i denna del är otydligt vad gäller såväl syfte som innehåll. bedömning: Förslagen kan få vissa kostnads- mässiga konsekvenser för kommunerna och . Dessa bedöms dock vara små. kommun ställer sig tveksam till kostnadsberäkningen och menar att överläggningar mellan staten och kommunerna bör ske i enlighet med finansieringsprincipen. kommun menar att underskattar omfatt- ningen av den administration som etableringen av fristående skolor medför med instämmer i bedömningen att de nya förslagen inte innebär någon markant ökning av arbetsinsatsen. och kommuner delar uppfattningen att förslagen inte kommer att få några större konsekvenser för kommunernas kostnader. Även skolchefer tycker att har underskattat kommunernas tidsåtgång för redovisning av bidragsbeloppen. 4Beräkningen av bidrag i några kommuner – utredningens kartläggning För att få en bild av på vilka sätt kommunerna beräknar bidragen till fristående skolor och annan enskild verksamhet har utredningen genomfört en kartläggning av flertalet av de 20 kommuner som fick behandlade rapport på remiss . Det har inte funnits utrymme för en större undersökning inom ramen för uppdraget utan syftet med den gjorda kartläggningen har främst varit att få en bild av hur bidragsberäkningen faktiskt sker samt om och i så fall vilka likheter och skillnader det finns ifråga om kom- munernas sätt att besluta om bidrag. I någon mån har det också framträtt vissa skillnader mellan kommunerna där kommunernas storlek, geografiska belägenhet och förutsättningar i övrigt till viss del kan ge en förklaring. Kartläggningen har gjorts med utgångspunkt i dels vilken generell modell för resursfördelning som kommunen använder, dels på vilket sätt bidraget beräknas för vissa särskilda kostnadsslag som t.ex. lokalkostnader, mervärdesskatt m.m. 4.2Sättet att beräkna bidragen När det gäller grunden för beräkningen av bidrag finns två olika huvudmodeller. Den ena används av fler än hälften av kommunerna och utgår från kommunens budget för den egna verksamheten. Resterande kommuner har tagit fram modeller där de på olika sätt beaktar budget och tidigare års utfall som de på olika sätt tillämpar en indexuppräkning på. Beräkningen av bidrag i några kommuner Det finns skillnader mellan grund- och gymnasieskolan. I den senare skolformen är en elevpeng per nationellt program den van- ligaste bidragsformen. I finns det exempel både på sådana modeller och modeller som innebär att ett samlat bidrag bestäms för skolverksamheten. I det senare fallet kan då vägas in inte bara elevantal utan också andra faktorer i beräkningen. 4.3Uppdelning på olika kostnadsslag I många av kommunerna bakas alla kostnadsslag in i den modell som tillämpas för att bestämma bidraget. Det gör att det kan vara svårt att särskilja hur bidraget fördelar sig mellan olika kostnader. I vissa modeller särredovisas vissa kostnadsslag. Det gäller främst lokalkostnader och kompensation för mervärdesskatt. Det är dock mera sällan som det av kommunens redovisning av bidragsmodellen går att skilja kostnaderna för undervisning från läromedelskostnaden. Kompensation för utebliven avdragsrätt för mervärdesskatt är en av de faktorer som lett till mest diskussioner mellan kommuner och fristående skolor. lämnar i stort sett alla kommuner moms- kompensation, men det sker i olika omfattning. Det vanligaste är dock att någon av de procentsatser som tillämpas i kommunkonto- systemet, se avsnitt 6.7.1 för närmare beskrivning, används här. Vanligast är men även 5/18-schablonen tillämpas av några kommuner. Det finns emellertid även kommuner som har gjort egna beräk- ningar av omfattningen av den uteblivna avdragsrätten och som sedan har beslutat om en annan, lägre procentsats. I de kommu- nerna ges en momskompensation som är 2–. I någon av kommunerna kombineras schablonen med en rätt för fristående skolor att få en högre ersättning om skolan kan visa att dess fak- tiska momskostnader har varit högre än schablonen. I några kommuner har en beräkning gjorts av den uteblivna skatteeffekten i samband med att kommunen har tagit fram sin bidragsmodell. Momskompensationen ingår alltså som en av bidrags- posterna i den elevpeng som räknas fram. I de kommunerna sker Beräkningen av bidrag i några kommuner inga årliga beräkningar utan bidragsmodellen i sin helhet räknas upp med ett årligt index. Lokalkostnader är ett av de kostnadsslag som gett upphov till mest diskussion mellan kommuner och fristående skolor. Det finns tydliga skillnader mellan ersättningsprinciperna i de undersökta kommunerna. I huvudsak fördelar de sig på tre olika modeller. De två vanligaste är att bidraget för lokalkostnader bestäms antingen till den genomsnittskostnad som kommunen har för sina egna lokaler eller till den faktiska kostnad som den fristående skolan har för sina lokaler. I det senare fallet förekommer begränsningsregler som relaterar till kommunens snittkostnad, lokalytan eller om lokalerna bedöms vara allt för dyra. Den tredje modell som används i några kommuner innebär att ersättningen för lokalkostnader ingår i elevpengen. Det är då ofta svårt att identifiera hur bidraget fördelar sig mellan olika kostnadsslag. Det finns dock exempel på modeller som bygger på att skolornas faktiska kostnader vägs samman på ett sätt som gör att i stort sett alla skolor får full kostnadstäckning. Det är då endast någon enstaka skola med ovanligt stora lokaler eller hög hyra som inte får full kompensation. Med skolpliktsavdrag avses olika slags kostnader som kommunen, men inte en fristående skola, har och som har samband med kom- munens myndighetsansvar. För elever i grundskola och obligatorisk särskola är det ansvar som hänger samman med skolplikten medan det för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan främst rör kost- nader som är förknippade med kommunens uppföljningsansvar. För samtliga verksamhetsformer har även kommunens skyldighet att bereda sina elever plats betydelse. Intervjuerna har gett vid handen att någon form av avdrag som kan kopplas till de myndighetsliknande uppgifter som kommunen har förekommer i ungefär hälften av kommunerna. De kommuner som har valt att inte reducera bidragsbeloppen har, i de flesta fallen, förklarat att den typen av ansvarskostnader som det är fråga om Beräkningen av bidrag i några kommuner inte har direkt samband med skolverksamheten och därför inte belastar den delen av kommunens budget. Bland de kommuner som gör avdrag tillämpar flertalet en procentsats som ligger mellan av det totala bidraget. En kommun har en annan modell och gör ett avdrag med per elev. Bidrag till fristående skolor för elever som är i behov av särskilt stöd är en annan fråga som diskuterats mycket. Även här visar undersökningen att det finns två olika huvudlinjer för hur bidraget bestäms. I drygt hälften av kommunerna avsätts separata medel för mer omfattande stöd och de resurserna får sökas särskilt av både kommunala och fristående skolor. Det görs då ingen skillnad om eleven går i en eller fristående skola. Undantag kan dock förekomma när det är fråga om kostnader eller organisatoriska effekter som är så stora att kommunen har rätt att vägra att betala bidrag. Det förekommer också att elever från fristående skolor hänvisas till särskilda stödresurser som kommunen erbjuder men i övrigt går i den fristående skolan. Den andra kategorin av kommuner tillämpar en generell fördel- ning av resurser för stödåtgärder. Varje skola tilldelas då medel i relation till antalet elever och det förväntas täcka kostnaderna för de stödåtgärder som kan behövas. I någon kommun finns dock en ventil som ger möjlighet att ansöka om ytterligare medel om det skulle behövas. Bara tre av de tillfrågade kommunerna har sagt att de ger en sär- skild kompensation för de kostnader som en fristående skola har för administration i form av bl.a. personal- och ekonomiadmini- stration. Å andra sidan är det bara en kommun som uttryckligen har sagt att någon kompensation för den här typen av kostnader inte ges alls. Övriga kommuner har ansett att det på något sätt beaktas när bidraget bestäms. I de kommuner som bestämmer särskilt bidrag sker det genom ett påslag på bidragsbeloppet med 2–. behandlade ett antal motioner om fristående skolor. På utskottets förslag gjorde sedan ändringar i skollagen som innebar dels att fristående skolor gavs rätt att inrätta individuella program, dels att etableringsfrihet in- fördes för fristående förskolor och fritidshem. Det senare innebar att kommunerna blev skyldiga att lämna tillstånd för enskilda förskolor och fritidshem som uppfyller vissa kvalitetskrav. För sådan verksamhet som har tillstånd och som är öppen för alla barn blev kommunen också skyldig att betala bidrag. I utskottet behandlades även en motion rörande möjligheterna till prövning av kommunala beslut om bidrag till fristående skolor. Utskottet avslog motionen, vilket föranledde en reservation. Vid den följande riksdagsbehandlingen bifölls reservationen. Innebörden av det är att har uttalat att regeringen bör lägga fram förslag om hur sådana kommunala beslut ska kunna över- klagas av huvudmannen för den fristående skolan och bli föremål för en fullständig prövning av förvaltningsdomstol genom s.k. för- valtningsbesvär. Som bakgrund till denna fråga ges här en beskrivning av de två formerna för överklagande av kommunala beslut; laglighets- prövning och förvaltningsbesvär. Bl.a. redovisas vilka omständig- heter som tillmäts betydelse vid valet mellan den ena och den andra formen för överklagande. Därefter presenteras närmare hur tanken i den av antagna reservationen över utskottsbetänkandet var att möjligheten till överklagande ska utformas. 5.1Möjligheten att överklaga kommunala beslut Inom förvaltningsrätten talas det ibland om besvär. Med det menas möjligheten att överklaga ett förvaltningsbeslut till en förvaltningsdomstol eller en överordnad myndighet. När det gäller kommunala beslut kan de överklagas enligt två olika modeller; laglighetsprövning och förvaltningsbesvär. För bägge formerna gäller som huvudregel att det är fråga om överklagande till förvalt- ningsdomstol. Länsrätt är alltså första instans och därefter följer kammarrätt och Regeringsrätten. I de två senare instanserna krävs oftast ett särskilt prövningstillstånd för att ett överklagande ska prövas. Undantagsvis sker överklagande först till annan myndighet, t.ex. ifråga om vissa beslut inom plan- och bygglag- stiftningen, räddningsverksamheten eller område. På skolområdet finns det möjlighet att överklaga vissa kommu- nala beslut genom förvaltningsbesvär till Skolväsendets överklag- andenämnd. Nämndens beslut går däremot inte att överklaga. Laglighetsprövning är huvudformen för överklagande av kommu- nala beslut och det är den möjlighet som anvisas i kommunallagen (10 kap.). Den kallades tidigare för kommunalbesvär men bytte namn till laglighetsprövning i samband med tillkomsten av den nu- varande kommunallagen (1991:900). Några sakliga ändringar gjordes inte utan syftet med namnbytet var att tydliggöra att det är fråga om en form av medborgartalan som ska se till att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt.TPF1FPT Utmärkande för denna form för överklagande är att den endast ger kommunmedlemmar rätt att överklaga kom- munala beslut, att domstolsprövningen inskränker sig till om beslutet är lagligt eller ej (Det innebär att domstolen inte kan pröva om ett beslut är lämpligt eller skäligt.) att domstolen inte kan ändra ett beslut utan bara förklara att det antingen är giltigt eller undanröja det. 1TP PT Prop. 1990/91:117 s. 131 ff. Detta betyder att laglighetsprövningen inte leder till att domstolen gör en allsidig prövning av det överklagade beslutet. Dess främsta syfte är istället att ge medborgarna i kommunen möjlighet att kon- trollera den kommunala förvaltningen och att kunna få den prövad av domstol. Det är också skälet till att den tidigare beteckningen kommunalbesvär ersattes med termen laglighetsprövning för att bättre beskriva vad prövningen avser. Trots att det alltså främst är fråga om att pröva om de beslut som fattas står i överensstämmelse med lagen förekommer det att lämplighetsaspekter vägs in vid prövningen. Det gäller t.ex. i mål som rör den kommunala kom- petensen.TPF2FPT I princip alla beslut av kommunfullmäktige är möjliga att över- klaga. Ifråga om beslut av nämnder finns begränsningar som gör att beslut som är förberedande eller verkställande inte får överklagas (10 kap. 2 § KL). Orsaken till det är att det har bedömts tillräckligt att huvudbesluten kan överklagas. Inskränkningen att endast kommunmedlemmar får överklaga innebär att det inte ställs krav på att den som klagar själv berörs av beslutet. Omvänt innebär det att även om ett kommunalt beslut har rättsverkningar eller på annat sätt berör en icke-kommunmed- lem så ger det ändå inte denne rätt att överklaga beslutet. För att ha framgång med en laglighetsprövning krävs enligt 10 kap. 8 § KL att det överklagade beslutet kan hänföras till något av följande fyra kriterier: 1.att det inte har tillkommit i laga ordning, 2.att beslutet hänför sig till något som inte är en ange- lägenhet, 3.att det organ som har fattat beslutet har överskridit sin befogen- het eller 4.att beslutet strider mot lag eller annan författning. Om någon av dessa punkter är tillämplig ska beslutet upphävas. Det är sedan kommunen, inte domstolen, som ska fatta ett nytt beslut som ersätter det felaktiga. Det kan anmärkas att enligt 31 § förvaltningslagen är den lagen i huvudsak inte är tillämplig i sådana kommunala ärenden där besluten kan överklagas genom laglighetsprövning. Laglighetsprövning kan sammanfattas som en form av kontroll av att det kommunala beslutsfattandet är lagenligt. 2TP PT , A, Kommunalrättens grunder, 2007, s. 241 f. därmed en offentligrättslig karaktär och syftar inte till att sörja för enskildas rättsskydd. Det är också skälet till att den är begränsad till sin omfattning för att inte inkräkta på den kommunala demo- kratin. Någon prövning av beslutens lämplighet ska som regel inte ske.TPF3FPT Undantagsvis kan dock sådana aspekter vägas in i mål när den kommunala kompetensen är föremål för prövning. Förvaltningsbesvär är den andra formen för att överklaga kommu- nala beslut. För att den ska bli aktuell krävs särskild reglering i speciallagstiftning vid sidan om kommunallagen, som anger att över- klagande ska ske som förvaltningsbesvär och inte som laglighets- prövning. I nästa avsnitt redovisas närmare vilka skäl som kan ligga till grund för att lagstiftaren har valt den ena eller andra formen. Till skillnad från laglighetsprövningen är det vid förvaltnings- besvär den som ett beslut angår som har rätt att överklaga. Pröv- ningen av ett överklagande avser inte bara om beslutet är lagligt utan också om det är lämpligt. Det innebär att domstolen inte bara kan komma fram till att ett beslut inte är giltigt utan också kan ompröva och ändra det överklagade beslutet. Vid förvaltnings- besvär är det alltså inte nödvändigt att undanröja och sända tillbaka beslutet till kommunen utan domstolen kan själv ändra det. Reglerna om förvaltningsbesvär finns i förvaltningslagen (1986:223) (FL) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL). För att dessa ska bli tillämpliga krävs dock särskilda regler om över- klagande i de aktuella specialförfattningarna, eftersom kommunala beslut som ska överklagas genom laglighetsprövning inte omfattas av förvaltningslagens regler (31 § FL). För t.ex. skolans vidkom- mande krävs alltså särskilda överklaganderegler i skollagen eller andra skolförfattningar. Huvudprincipen – som finns i 22 § FL och 33 § FPL – är att den som berörs av ett beslut också har rätt att överklaga det. Det förutsätter dock att beslutet har gått denne emot och att det är ett sådant beslut som får överklagas. Denna allmänna regel har för- tydligats i rättspraxis. Till att börja med innebär den att det i första hand är den som varit part hos den beslutande myndigheten som har rätt att överklaga om hans eller hennes ansökan har avslagits, helt eller delvis, eller om ett föreläggande eller förbud riktats mot 3TP PT Se t.ex. prop. 1985/86:1 s. 356. honom eller henne. Men även den som inte betraktas som part kan beröras av ett beslut och ha rätt att överklaga det. Det krävs då antingen att beslutet påverkar dennes rättsställning eller att det berör ett intresse som på något sätt erkänns av rättsordningen. Det kan t.ex. vara fråga om föreskrifter som anger att hänsyn ska tas till vissa intressen innan ett beslut fattas. Som exempel kan nämnas angelägenheter som rör hyresgäster eller ägare till grannfastigheter.TPF4FPT De här ganska komplicerade reglerna om vem som har rätt att överklaga har sin grund i vilka beslut som är överklagbara. Om det inte av lagtexten i specialförfattningen klart framgår vilka beslut som får överklagas kan det generellt sägas att det ställs vissa minimikrav på ett besluts verkningar för att det ska få överklagas. Rättsligt bindande beslut är alltid möjliga att överklaga men i vissa fall finns den möjligheten även för beslut som inte är bindande. Det senare förutsätter att beslutet har påtagliga personliga eller ekono- miska verkningar för den som berörs av det.TPF5FPT Som exempel kan nämnas att om en myndighet förelägger en enskild att göra något kan det få överklagas om föreläggandet senare kan följas av ett be- slut eller krav som är verkställbart. För att få närmare besked om i vilka situationer rätt att överklaga föreligger hänvisas till rätts- praxis. Om någon enskild överklagar ett beslut genom förvaltnings- besvär blir kommunen eller nämnden – beroende på vilken av dem som fattade beslutet – motpart i ärendet hos länsrätten (7 a § FL). Däremot kan de organen inte självständigt överklaga besluten utan regeln har tillkommit för att skapa ett tvåpartsförfarande i förvalt- ningsdomstolarna. Det har dock förekommit att kommunala nämn- der i praxis har tillerkänts rätt att överklaga. Det har varit när en domstol har upphävt ett förpliktande beslut av nämnden eller be- viljat en förmån som nämnden har avslagit. Däremot har någon fullföljdsrätt inte ansetts tillkomma nämnden när en domstol har upphävt ett gynnande beslut av nämnden. I de fallen anses det till- räckligt med klagorätt för den enskilde.TPF6FPT 4TP PT , , Allmän förvaltningsrätt, 2006 s. 192. 5TP PT A.a. s. 188. 6TP PT A.a. s. 197. Exempel på förvaltningsbesvär inom det kommunala området Som framgått är laglighetsprövning den form för överklagande som kommunallagen anger och som utgör huvudregeln för överklag- ande av kommunala beslut. Förvaltningsbesvär förekommer dock inom vissa, särskilt reglerade kommunala verksamhetsområden. Här ska inte ges någon uttömmande redogörelse utan bara några exempel på vilka överväganden som legat till grund för att lagstift- aren valt att frångå laglighetsprövningen och istället införa en möjlighet till förvaltningsbesvär. Exemplen är hämtade från social- tjänsten, räddningstjänsten och plan- och bygglagstiftningen. De visar också på att olika lagstiftningstekniker valts. I 16 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) finns en uppräkning av vilka av socialnämndens beslut som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Avsikten är att alla biståndsbeslut ska kunna överklagas på detta sätt. Som skäl för det angavs i förarbetena att alla former av socialt bistånd ska vara utformade som rättigheter för den enskilde. Det krävs då att denne ska ha möjlighet att överklaga och få beslutet rättsligt prövat om han eller hon inte är nöjd med kommunens beslut. Regeringen konstaterade att en laglighetsprövning bara ger möj- lighet till kontroll av att beslutet har fattats i laga ordning och att det inte i materiell mening kan gynna den som överklagar. Genom en möjlighet till överklagande till länsrätten kan däremot den hjälpsökande få en rättslig prövning av såväl frågan om han eller hon är berättigad till bistånd som vilken form och omfattning bi- ståndet i så fall ska ha.