sou · GWB391 · 2008-10-06 00:00:00 — Som grund för militär planering och särskilt för utveckling av unionens resurser har valts vissa verksamhetsmodeller som i form av exempel konkretiserar de krishanteringsuppdrag som avses i unionsfördraget. -skiljande av parter från varandra med maktmedel, -stabilisering, återuppbyggnad och rådgivning i militära frågor, -konfliktförebyggande uppdrag, dvs. användning av krishanterings- styrkor i preventivt syfte, 4TP PT I den internationella debatten har anförts att införandet av mandatet som ett ovillkorligt krav för operationerna kan leda till t.ex. en situation där en operation som av humanitära orsaker är nödvändig eller för den ifrågavarande organisationens medlemmar annars är nödvändig inte kan genomföras med följd att konflikten eskalerar till ett mera vittomfattande regionalt krig eller till att omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna. 5TP PT Prop. 2004/05:5. -evakuering i svåra förhållanden, -stöd av humanitära insatser. Unionen genomförde 2003 två uppgifter av kortvarig natur som var unionens första militära operationer. Den ena, ett uppdrag för cirka 400 soldater som genomfördes i , var i första hand ett observationsuppdrag. Den andra, ett uppdrag för drygt tusen man som genomfördes i , var ett komplext krishanteringsuppdrag där styrkan agerade för att förhindra att en humanitär katastrof uppstod i staden . Styrkan råkade under operationen även i strid. startade unionen i sitt största uppdrag, en stabiliseringsoperation för cirka 7 000 man, när den Nato-ledda SFOR-operationen avslutades. EU:s Althea-operation genomförs med stöd av det så kallade Plus- arrangemanget mellan EU och Nato, som ger EU möjlighet att i sina operationer stöda sig på Natos resurser. deltar för när- varande i EU:s militära krishanteringsoperation i (2008). Behovet av att utveckla snabbinsatsresurserna nämndes redan i EU:s ursprungliga styrkemål från i . Vid en konferens som gällde bidrag till snabbinsatsstyrkorna meddelade unionens medlems- länder att de grundar totalt 13 avdelningar varav den största delen är insatsstyrkor eller stridsgrupper (battle groups) om cirka 1 500 man.TPF6FPT Meningen är att de avdelningar medlemsländerna bildar ska vara startklara turvis så att minst två avdelningar är i beredskap . Medlemsstaterna beslutar nationellt separat även om deltagande i användningen av snabbinsatsstyrkor oavsett att dessa avdelningar turvis har försatts i hög beredskap. Avsikten är att EU vid behov ska kunna starta två separata, nästan samtidiga snabbinsatsopera- tioner. Avsikten är att unionen kan fatta beslut om att starta en insats från det krishanteringskonceptet har god- känts och att styrkorna ska kunna inleda verkställandet i insats- område efter detta beslut. Avdelningen ska vara funktionsduglig under 30–. I fråga om uppdrag med snabb mobilisering är syftet att EU beslutar om genomförandet av opera- tionerna från fall till fall. 6TP PT Alla unionens medlemsstater, med undantag av , meddelade att de deltar på ett eller annat sätt. ska utbildas och utrustas så att de kan genomföra militärt krävande uppdrag i riskfyllda förhållanden. Till avdelningarnas uppdrag kan höra operationer som t.ex. förutsätter att styrkorna i tvingande syfte går emellan de stridande parterna och att civilbefolkningen skyddas under mycket svåra förhållanden. organiserade en stridgrupp som stod i beredskap i samarbete med , , och Estland.TPF7FPT Nato är fortsatt en viktig säkerhetspolitisk aktör och krishan- teringsorganisation. relation till Nato bygger på samarbe- tet inom () och Partner- skap för fred (PFF) och samarbetet mellan EU och Nato. Genom övningsverksamhet och den så kallade planerings- och översyns- mekanismen säkerställs partnerländernas förmåga för internatio- nella krishanteringsinsatser, vare sig de bedrivs i FN:s, EU:s eller Nato:s regi. Det strategiska partnerskapet mellan EU och Nato inom krishantering innebär att EU ska kunna nyttja vissa Nato- resurser för planering och ledning av insatser. Både Natos medlemmar och partnerländer har möjlighet att från fall till fall besluta om vilka krishanteringsoperationer de deltar i. Som en del av utvecklingen av försvarsplanen har Nato för med- lemmarnas del eftersträvat ett mera förpliktande tillvägagångssätt. Även om ett beslut inte har bindande verkan har Nato utgått från att medlemsländerna reserverar en viss del av sina resurser för kris- hanteringsuppdrag som genomförs utomlands och de facto har en del av sina styrkor utomlands i utlandsuppdrag. Nato inkluderar i krishanteringsuppdragen i regel alla sådana operativa militära uppdrag som inte ingår i det gemensamma försvaret. Om de krishanteringsuppdrag som i Natos interna plane- ring syftar till stabilisering används ofta benämningen fredsbeva- rande insatser (Peace Support Operations, PSO). Såsom FN har inte heller Nato någon officiell definition på begreppet krishan- teringsuppdrag. Nato har genomfört mer än ett tiotal mycket olika militära krishanteringsuppdrag, från övervaknings- eller utbildningsuppdrag ända till vittomfattande stabiliseringsoperatio- ner eller fredsframtvingande insatser. 7TP (). Ett stort antal av Natos medlemsländer, partnerländer och tredjeländer har deltagit i omfattande markoperationer som genomförts i stabiliseringssyfte i , och . Mandatet för alla dessa operationer har inbegripit verkställighet av uppdraget i sista hand även med stöd av tvångs- åtgärder. Till och Kosovo sändes i det inle- dande skedet av operationerna stora styrkor i syfte att förhindra parternas fientligheter med så massiv närvaro som möjligt. Båda operationerna var exempel på att sändandet av en välutrustad och kvantitativt stor styrka i svåra förhållanden kan förhindra att våld- samheter utbryter och minska behovet av maktmedel. Nato har även genomfört operationer som i sin helhet har varit fredsframtvingande insatser. Sådana har på varit flyg- räderna för att lösa först kriget i och sedan Kosovokrisen. Nato genomför en omstrukturering i riktning mot ett ökat fokus på internationell krishantering. Ett viktigt ele- ment i detta arbete är den pågående utvecklingen av Nato:s snabb- insatsstyrka NATO Response Force (NRF) vars syfte främst är att öka tillgängligheten och interoperabiliteten bland medlemmarnas insatsförband. NRF kommer sannolikt att inverka på normer och standarder för internationell krishantering och för certifiering av styrkor även för krishanteringsuppgifter. 3.4.4Organisationen för säkerhet och samarbete i () arbetar med säkerhetsfrågor i ett brett perspektiv och dess verksamhet omfattar främst tre dimensioner: militärpolitiska aspekter, demokrati och mänskliga rättigheter samt ekonomi och miljö. Tyngdpunkten ligger på konfliktförebyggande och återupp- byggnad. flexibla och kostnadseffektiva organisation och breda fältnärvaro gör snabba förebyggande insatser möjliga. Organisationen har kapacitet att verka i olika skeden av en kon- flikt: förvarning, förebyggande, konflikthantering samt återupp- byggnad och utveckling av demokratin och rättsstaten. Militära krishanteringsuppdrag har ibland även genomförts av en grupp länder utan att någon internationell organisation lett opera- tionen. ISAF, som verkar i , var under de första verk- samhetsåren en operation genomförd av en grupp länder (den så kallade koalitionen av likasinnade, coalition of the willing). Gruppen leddes först av och sedan turvis av något av de länder som deltog i operationen. överfördes uppdra- get att ledas av Nato. Operationen har sedan första början haft FN:s bemyndigande. Militära krishanteringsuppdrag av olika typer har genomförts av grupper av länder även på annat håll, t.ex. i och . De regionala organen har även verkställt fredsbevarande operationer. Till exempel har Afrikanska unionen (AU) genomfört militära krishanteringsoperationer i i (, II). genomförs operationen i gemensamt av AU och FN (UNAMID). Som ovan angetts så har det internationella samfundets beredskap att ingripa i olika krissituationer ökat sedan det upp- hörde och blivit mera krävande till sin karaktär. varierar de internationella militära krishanteringsuppgifterna till karaktären. Jämfört med har främst antalet traditionella observations- och rapporteringsuppgifter relativt sett minskat. Däremot har mer krävande militära krishanteringsuppgifter allt oftare börjat genomföras i syfte att lösa kriser och undvika att de eskalerar. Av denna orsak förekommer ett stort antal operationer under svåra och riskfyllda förhållanden som vid behov innefattar militärt tvång. Utifrån operationernas uppgifter och befogenheterna att använda maktmedel kunde man tidigare klarare än skilja mellan så kallade traditionella fredsbevarande uppdrag och krävande uppdrag som avvek från dessa. Traditionella, fredsbevarande uppdrag som främst innefattar observation och rapportering pågår fortfarande och sådana uppdrag kommer att behövas även i fortsättningen. Trots det förutsätter en avsevärd del av de fredsbevarande uppdrag eller militära krishanteringsuppdrag som genomförs av olika organisationer, även FN, förmåga att handla för att säkra uppdragets mål, vid behov även mot den ena partens vilja. En möjlighet till tvångs- åtgärder innefattas i de flesta militära krishanteringsuppgifter som genomförts sedan ingången av , i avsikt framför allt att förhindra parternas våldsamma agerande. I många fall har möjlig- heten till tvångsåtgärder och användning av maktmedel visat sig nödvändigt redan i syfte att trygga den internationella organisatio- nens trovärdighet och verksamhetsförutsättningar. Utmärkande för dagens internationella militära krishanterings- verksamhet är: -försök att ingripa i kriser som försvåras, -ett på detta grundat behov att utveckla reaktionsförmågan, -försök att förhindra att kriser förvärras och lösa kriserna så effektivt som möjligt med maktmedel som sista utväg, -behov att kunna agera i krävande uppgifter även i svåra förhållan- den, -genomförande av militära operationer som en del av en större helhet, som även omfattar civila uppgifter av varierande slag, -de operativa aktörerna är flera, en ny bland dessa är Europeiska unionen. 3.5.2Svenskt deltagande i fredsfrämjande verksamhet I propositionen som ligger till grund försvarsbeslut och i senare riksdagsbeslut görs bedömningen att mycket pekar på att antalet internationella konflikter kommer att vara fortsatt högt. Det betonas att världssamfundet har ett ansvar att möta de hot som finns mot vår gemensamma säkerhet och att våra internationella insatser bidrar till att främja internationell fred och säkerhet, och därmed vår egen säkerhet. Vidare framhålls att det är viktigt att agerar gemensamt med andra stater i fredsfrämjande insat- ser. Försvarsmaktens verksamhet utgör här en viktig resurs i en aktiv svensk utrikes- och säkerhetspolitik. betonas att utnyttjande av militära resurser i internationell krishantering måste ses i ett större sammanhang där andra resurser och ansträngningar Försvarsmaktens bidrag ska därför komplettera, eller kompletteras med civil internationell krishantering. 3.5.3Den svenska nationella strategin för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet Regeringen har formulerat en nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfräm- jande verksamhet.TPF8FPT Syftet med strategin är att ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. Den ska ange de politiska målen, skapa förutsättningar för ett mer effektivt resursutnyttjande samt ge stöd för ett samlat militärt och civilt agerande i de insatsområden där deltar. I strategin framhålls att det finns ett fortsatt stort behov av internationella insatser på olika håll i världen och efterfrågan är omfattande beträffande svensk medverkan. konstateras att parallellt med den kvantitativa ökningen blir mandaten bredare och insatserna alltmer komplexa. Syftet med den nationella strate- gin på området är även att ge en samlad bild av den ambitionshöj- ning som regeringen aviserade i budgetpropositionen 2007 och som bland annat tar sig uttryck i en stegvis ökning av resurserna för fredsfrämjande truppinsatser . Genomförandet av den svenska ambitionshöjningen kommer att ske i en miljö där hoten globaliseras, insatserna blir mer komplexa och efterfrågan förutses fortsätta att öka. I strategin betonas att möjligheter till ett samlat svenskt engagemang ska värderas i anslutning till att en ny insats inleds och så långt möjligt ska processen präglas av en helhetssyn på deltagande. I strate- gin understryks att deltagande i freds- och säkerhetsfräm- jande insatser ska vila på en folkrättslig grund. Skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är central. ska arbeta för att skyldigheten att skydda befolkningar mot grova kränkningar av den internationella humanitära rätten och de mänskliga rättighe- terna vägs in i alla faser av fredsfrämjande insatser. 8TP PT Skr 2007/08:51 - Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. I strategin framhålls att medlemskap i och EU utgör centrala utgångspunkter för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. På motsvarande sätt är nära samarbete med försvarsalliansen centralt. Vidare påpekas att det förs även ett nära samarbete med de nordiska länderna i dessa frågor. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) utgör en cen- tral plattform för svenska säkerhetspolitiska intressen. Arbetet med krishantering ska genomsyras av insikten att säkerhet, utveckling och respekt för mänskliga rättigheter och demokratiska principer är nära sammankopplade och ömsesidigt förstärker varandra. En stabil säkerhetssituation, vilket är huvuduppgiften för en freds- främjande insats, är en förutsättning för att demokrati, mänskliga rättigheter, en fungerande rättsstat och välstånd ska kunna uppnås. I strategin anges att utgångspunkten är att bidrag i freds- och säkerhetsfrämjande insatser ska öka, såväl kvalitativt som kvantitativt. De svenska bidragen bör utformas som samlade insatser, med både militära och civila delar. ska ha kapacitet till såväl snabbinsatser som till långsiktiga och mer kortvariga insat- ser. Det militära engagemanget ska öka så att en dubblering av utlandsstyrkans förmåga åstadkoms. Det är i första hand förmågan att tillsammans med andra länder förebygga, begränsa, dämpa och avbryta konflikter som ska prioriteras. ska kunna lämna bidrag till dessa insatser där vi kan ge ett mervärde till den samlade operationen. Försvarsmakten ska ha förmåga till att leda och delta i två insatser av bataljonsstorlek som mindre förbandsenheter ska kunna sättas in i ytterligare tre insatser. Strävan är att bidra med större och mer sammanhållna militära för- band i internationella insatser. En del i denna ambitionsökning är ett fortsatt svenskt deltagande i . ska ha förmåga till att vara snabbt på plats i ett nytt insatsområde inom ramen för etablerade samarbeten gällande snabbinsats- förmåga. I strategin framhålls vidare att för att nå största möjliga effekti- vitet i de fredsfrämjande insatserna är det även fortsättningsvis en ambition att utifrån etablerade principer, bland annat inom ramen för FN:s fredsfrämjande verksamhet, fortsatt utveckla den svenska förmågan när det gäller civil-militär samverkan i insatserna. En viktig del i detta är att fortsätta implementera FN:s resolution om kvinnor, fred och säkerhet. En högre andel kvinnor i insatser ger ökad operativ effekt, bland annat genom att därmed skapar förutsättningar för att nå ut till hela befolkningen i insats- området. Händelser som innebär hot mot internationell fred och säkerhet och allvarliga risker kan vara svåra att förutse och uppstå plötsligt. Dagens konflikter och krishärdar är ofta av en delvis annan karak- tär . kan hot som är geografiskt avlägsna vara lika påtagliga som hot på nära håll. De största utmaningarna och riskerna för vårt lands säkerhet finns på den globala arenan. Utmaningarna är transnationella till sin karaktär vilket innebär att händelseutvecklingar långt från snabbt kan få konsekvenser även nationellt. Svenska fredsfrämjande insatser med militära för- band kan komma att behöva nyttjas för internationella fredsfräm- jande insatser, ibland på stora avstånd från under växlande och ibland mycket krävande omständigheter. Det innebär att grun- den för Försvarsmaktens utveckling bland annat utgörs av behoven av militär förmåga till internationell krishantering. Försvarsmakten behöver ha en mångsidig förmåga användbar för internationella fredsfrämjande insatser som sker i komplexa och farliga miljöer på långt avstånd från . Försvarsmakten behöver ha förmåga att kunna agera i alla geografiska arenor inom ett brett spektrum av uppgifter. Försvarsmakten uppgifter att verka i komplexa och riskfyllda miljöer ställer höga krav på rekrytering, utbildning, utrustning och omhändertagande av personalen före, under och efter fredsfrämjande insats. 4Försvarsmaktens internationella militära insatser –Försvarsmakten har till uppgift att kunna verka utmed hela skalan av krishanteringsuppgifter. –Försvarsmakten har utvecklat förmågan att genomföra svåra och komplexa internationella militära insatser. –Försvarsmaktens förmåga att genomföra insatser i den högsta nivån på konfliktskalan har förbättrats. Försvarsmaktens uppgifter innebär bland annat att myndigheten ska utveckla och vidmakthålla insatsförband med olika beredskap för internationella militära insatser samt genomföra sådana insatser. Utredningens uppdrag att lämna förslag till en sammanhållen veteranpolitik som innebär att den insatta personalen omhändertas före, under och efter tjänstgöring i en internationell militär insats hänger nära samman med inriktningen och omfattningen av Försvarsmaktens internationella verksamhet. I detta kapitel redovisas därför översiktligt Försvarsmaktens internationella verksamhet i de delar den berör utredningens arbete. Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av Försvars- maktens internationella verksamhet. Vidare redogörs för anmälda förband till internationella styrkeregister. Avslutningsvis berörs utbildning, internationella övningar m.m. Försvarsmaktens internationella militära insatser har deltagit i olika fredfrämjande internationella insatser . har förbundit sig att på anmo- dan ställa militär personal till förfogande för FN-uppdrag. har deltagit i militära FN-operationer i bland andra länder som , , , . Sedermera har ambitionerna att aktivt bidra till det internationella fredsfrämjande arbetet medfört att även engagerat sig med trupper ingående i andra multi- nationella styrkor, t.ex. i före detta (IFOR/SFOR). Mellan 80 000–100 000 svenskar har tjänstgjort i dessa insat- ser på olika håll i världen. (2008) deltar med militära förband (trupp) i Natos militära krishanteringsoperationer i (ISAF) och Kosovo (KFOR) samt EU:s militära krishanterings- operation i . deltar också i stabs- och observations- uppdrag i flera FN-operationer. deltar även i övrig militär krishanteringsverksamhet inom ramen för FN, EU, Nato och . har också haft ansvaret för den ena av EU:s två stridsgrupper och då arbetat tillsammans med andra länder. Det svenska militära bidraget till internationella insatser har stabiliserat sig kring i genomsnitt cirka 2 000 personer . har ca 2 400 personer tjänstgjort i de internationella insatser Försvarsmakten deltagit i vilket motsvarar ca 950 års- arbetskrafter.TPF1FPT Det svenska deltagandet i fredsfrämjande verksamhet ska öka . Såväl försvarsbeslutTPF2FPT som senare riksdags- beslut betonas att den pågående omstruktureringen och utveck- lingen av Försvarsmaktens verksamhet syftar bland annat till att öka möjlighet att delta i fredsfrämjande insatser inom ramen för FN och andra internationella organisationer samt att bidra till utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga. Försvars- maktens förband och personal ska finnas tillgängliga för detta ändamål som fokus riktas mot att utveckla det svenska bidraget till EU:s snabbinsatsförmåga. Försvarsmaktens organisa- tion, förmåga och beredskap ska vara anpassad för att kunna genomföra internationella militära insatser. 1TP PT /09:1, utgiftsområde 6, s 35. 2TP PT Prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4 och 5, rskr. 2004/05:143. Försvarsmaktens internationella militära insatser försvarsbeslut och senare riksdagsbeslut anges att Försvars- makten har till uppgift att bevara vårt lands fred och självständighet genom att: -bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, -hävda vår territoriella integritet, -försvara mot väpnat angrepp, -värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna i händelse av krig. Försvarsmaktens bidrag till att uppfylla de säkerhetspolitiska målen utgår från dess huvuduppgift, förmågan att föra väpnad strid. Försvarsmakten utvecklar ett modernt och flexibelt insats- försvar med hög tillgänglighet. Tonvikten ligger på operativ för- måga i närtid. För att kunna utvecklas och möta framtidens hot och utmaningar ska Försvarsmakten även upprätthålla grundläggande kompetenser för att kunna utveckla en mer omfattande förmåga. I försvarsbeslutet och efterföljande riksdagsbeslut betonas att deltagande i internationella fredsfrämjande insatser ska öka över tiden och att de nationella och internationella uppgifterna utgör två sidor av samma mynt. Försvarsmaktens förmåga till internationella insatser ska öka, såväl kvantitativt som kvalitativt. Målsättningen är att svenska insatsförband ska vara utformade för att kunna hantera de mest komplicerade situationerna och de svå- raste uppgifterna. Försvarsmakten ska därför ha förmåga att verka utmed hela skalan av krishanteringsuppgifter från förtroende- skapande, konfliktförebyggande, humanitära, fredsbevarande upp- gifter till fredsframtvingande insatser. Målsättningen är att Försvarsmakten ska kunna leda och delta i två större insatser av bataljonsstorlek och även leda och delta i tre mindre insatser. Vissa insatser ska kunna påbörjas med kort förvarning och andra insatser ska kunna vara uthålliga . Försvarsmaktens internationella militära insatser Ett mått på hur Försvarsmaktens internationella förmåga utvecklats är den sammantagna bilden av genomförda insatser –2008. Nedan redovisas internationella insatser som Försvars- makten genomfört under hela eller del av den aktuella perioden. -: ledningsansvar för återuppbyggnadsenhet och en styrka motsvarande bataljon(-). -: transportflygenhet. -Kosovo: ledningsansvar av stridsgrupp, mekaniserad bataljon(-), militärpolisenhet, helikopterenhet, m.m. -: mekaniserat kompani(+). -: korvettstyrka. -: specialförband och transport- flyg. -Bosnien: bland annat logistikenhet. -: amfibieskyttekompani(+). Ett 15-tal observatörsmissioner har dessutom bemannats . Insatserna har genomförts inom ramen för FN-, Osse-, EU- och Natoledda operationer. Insatserna ha varit av skiftande karak- tär, vilket medfört att Försvarsmakten har fått möjlighet att utveckla befintliga och nya förmågor. Utvecklingstendensen är en förskjutning från observatörsmissioner till insatser av förbands- enheter. Försvarsmaktens uppger att flertalet insatsförband och funktio- ner har planerats för eller genomfört internationell insats . Försvarsmaktens internationella militära insatser 4.5Försvarsmaktens förband anmälda till internationella styrkeregister och i beredskap Försvarsmaktens olika förband är anmälda till internationella styrkeregister som administreras av FN, EU eller av Nato. En utgångspunkt för utvecklingen av svenska bidrag till internationella styrkeregister är de kapacitetsmål som tagits fram gemensamt inom EU.TPF3FPT De anmälda förbanden ska kunna sättas in i flera olika typer av internationella insatser, t.ex. inom ramen för FN och andra organisationer men även kunna förstärka EU:s snabbinsatsförmåga.