sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — Suveränitet och internationella avtal: nationell suveränitet och självbestämmande, ratificering och upplösande av internationella avtal samt överenskommelser med andra stater. Demokrati och medborgerliga fri- och rättigheter: grundläggande fri- och rättigheter samt språk. Statsfinanser: skatter, budget, statens finansiella åtaganden och pensioner. Statens struktur: statens form och struktur (t.ex. politiska institutioner, domarkår, nationellt försvar). Territorium: förändringar i territorium. Övrigt: amnesti, benådning, krig, katastrof- och undantagstillstånd m.m. Flera stater har även förbud mot att folkomrösta om statens grund- läggande struktur och form. Exempel på frågor som faller inom denna kategori är förändringar av politiska, juridiska och militära institutioner. Elva stater har begränsningar som faller inom detta ämnesområde. , , , , , och har allmänna bestämmelser som förbjuder folkomröstningar om det existerande styrelse- skicket, t.ex. det republikanska styrelseskicket eller monarkin. I kan folket inte direkt ta ställning om värnplikt och i får man inte folkomrösta om det nationella försvaret. I kan man inte folkomrösta om domarkårens oberoende. Tio stater begränsar folkomröstning i frågor som berör stats- suveräniteten och beslut rörande internationella avtal. Ämnes- mässigt kan det handla om statens territorium, nationellt själv- bestämmande och internationella avtal. , , , , , , och har bestämmelser om förbud att folkomrösta i sådana frågor. I och är det förbjudet med referendum om territoriella frågor, till exempel decentralisering. Olika typer av aspekter vid internationella avtal är undandragna folkomröstning: i , och kan man inte folkomrösta om förslag som går emot förpliktelser enligt redan ingångna inter- nationella fördrag. De estniska och italienska konstitutionerna innehåller bestämmelser som förbjuder folkomröstning om ratifi- cering eller uppsägning av internationella avtal. Detta har inte hindrat att man i båda dessa stater har folkomröstat i EU-relaterade frågor. hölls en konsultativ folkomröstning om att ge rätten att formulera ett utkast för ett fördrag för den Europeiska Unionen. Folkomröstningen hölls i samband med valet till Europaparlamentet.TPF59FPT I modifierades 59TP PT Bogdanor, 1994, s. 62–63. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar folkomröstningslagen för att möjliggöra folkomröstning om EU- medlemskap. Frågan om EU-medlemskap formulerades på ett sådant sätt att den handlade om konstitutionella kompletteringar och en fråga av stor nationell betydelse, något som konstitutionen tillåter folkomröstning om.TPF60FPT Tre stater begränsar folkomröstningsinstitutets användning kring grundläggande demokratiska strukturer och medborgerliga fri- och rättigheter: , och . (har generell reglering på lokal nivå.) I kan man inte folk- omrösta i frågor som handlar om politisk pluralism. I är det inte tillåtet att folkomrösta om att upplösa parlamentet eller de lokala politiska representativa institutionerna. Den slovakiska konstitutionen tillåter inte folkomröstning om grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Flera europeiska stater har bestämmelser om obligatoriska folk- omröstningar vid konstitutionella förändringar. Men det finns även stater där referendum är förbjudet om de grundläggande politiska spelreglerna. Fem stater har förbud om att folkomrösta kring vissa konstitutionella förändringar: , , , och . Ett flertal av staterna har sakfrågemässiga bestämmelser om folkomröstningsinstitutet. Tre fjärdedelar av staterna har antingen påbud eller förbud om folkomröstning i olika sak- frågor. Mer än hälften eller 18 stater har reglerat i vilka sakfrågor folk- omröstning är förbjuden. Statsfinansiella beslut, såsom budget, offentliga utgifter och skatter är de sakfrågor som flest stater (tretton) har lagreglerade begränsningar av folkomröstningsinstitutet. Elva stater förbjuder folkomröstning i frågor som berör statens struktur och form, det vill säga frågor som berör politiska, juri- diska eller militära institutioner. Tio stater begränsar folkomröstning i frågor som handlar om statssuveräniteten eller beslut om internationella avtal. Ämnes- mässigt handlar det om statens territorium, nationellt själv- bestämmande och internationella avtal. 60TP PT , 2005, s. 151. Ett fåtal stater förbjuder folkomröstning om konstitutionella förändringar eller demokratiska fri- och rättigheter. En utbredd uppfattning är att beslut som fattats av folket direkt har en speciell demokratiskt legitimitet och dignitet i jämförelse med beslut fattade av de representativa politiska institutionerna. I synnerhet är detta fallet i politiska system där folkomröstningar inte är frekventa. Om nu beslut tillkomna genom folkomröstningar har en speciell tyngd är frågan om på vilket sätt och när frågan kan göras till föremål för ny politisk prövning? För det första, måste ett beslut, som tidigare fattats genom folkomröstning omprövas med samma beslutsprocedur? Till exempel är det sannolikt att om ett EU-medlemskap tas till förnyad prövning i , som sade nej 1973 och 1994, så måste frågan åter igen avgöras i en folk- omröstning. Men, detta är långt ifrån fallet i andra typer av poli- tiska sakfrågor som varit underställda folkomröstningar, till exem- pel den svenska kärnkraftspolitiken. För det andra, när kan man folkomrösta på nytt i en fråga som varit underställd folkets direkta avgörande? Låsningar kan uppstå på så sätt att folkomröstningen binder politiken , såsom har varit fallet med den svenska kärnkrafts- omröstningen . Trots att opinionsläget är förändrat, demos och den politiska majoriteten likaså, görs det ofta uttalanden till att folkomröstningen, som ligger bakåt i tiden, måste respekteras. Det politiska ledarskapet har valt att göra denna själv- bindning till folkomröstningen i kärnkraftsfrågan, men det finns egentligen ingen rättslig grund för detta. Förutom låsningar av ovan beskrivna slag, så kan folkets utslag i en folkomröstning väga för lätt och det kan vara frestande att överutnyttja folkomröst- ningar. Folkomröstningen om i är måhända ett sådant exempel. I den första folkomröstningen röstade irländarna nej, vilket inte var det resultat som det politiska ledar- skapet förväntade och önskade. En ny folkomröstning anordnades samma fråga. blev svaret som den partipolitiska majoriteten önskade.TPF61FPT 61TP PT I folkomröstningen röstade emot och 46 för en irländsk ratificering. Det låga valdeltagandet på användes som en förevändning för ny folkomröstning. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar I vissa konstitutioner finns tidsbegränsningar för när en fråga, som tidigare avgjorts i folkomröstning, på nytt kan underställas medborgarnas direkta avgörande. Trots att dylika regleringar både kan motverka stillestånd i politiken på basen av folkomröstningar, så är det sannolikt att det primära syftet är att förhindra ett för frekvent utnyttjande av folkomröstningar. En formell reglering ger en tydlighet i när en fråga kan tas upp till prövning igen. Eftersom det inte finns tidsbegränsningar för när parlament kan överpröva beslut fattade av tidigare parlament kan man ju även ställa frågan om nödvändigheten av tidsbegränsningar av folkomröstningar. Det tyngst vägande argumentet för reglering är att ett för tätt utnyttjande av folkomröstningar kan leda till en viss utmattning hos väljarna att gå och rösta: dels på grund av kravet på engage- mang från väljarnas sida, dels på grund av att respekten för väljarnas utslag naggas i kanten vid en snabb omprövning. Sex stater har formella regleringar om när folkomröstning får hållas på nytt i en fråga som varit föremål för folkomröst- ning. I och måste passera. har en tidsbegränsning , och för att en folkomröstning är möjlig i en fråga som varit före- mål för folkomröstning. I kan ett nytt medborgar- initiativ läggas tidigast efter det att frågan varit föremål för folkinitiativ senast. (Därtill har , som enbart har generell reglering om folkomröstningar på lokal nivå, en tidsbegränsning .) Anmärkningsvärt är att alla de stater som har reglering på denna punkt, med undantag för , är yngre demo- kratier i Öst- och . Ett fåtal stater har begränsningar i när man kan folkomrösta på nytt i en fråga som varit föremål för folkomröstning. Tidsrymden varierar mellan ett och . förnyade folkomröstningen röstade för och 37 emot ratificering. Vem ansvarar för hur folkomröstningsfrågan formuleras? kan det uppstå meningsskiljaktigheter om hur frågan som med- borgarna ska ta ställning till i en folkomröstning ska formuleras. Det kan vara en mycket grannlaga uppgift att utforma frågeställ- ningen på ett tydligt och opartiskt sätt så att det inte missförstås eller gynnar något alternativ. Hur är det då med den rättsliga regle- ringen kring formuleringen av frågeställningen? En minoritet av de studerade staterna har generella regler på denna punkt. Tjugo av de 32 staterna har föreskrifter i lag om processen kring hur folk- omröstningsfrågan ska utformas (se tabell 4.2). Sannolikheten att det finns felkällor på den här punkten är stor eftersom det varit svårt att få tag på systematisk information. Aspekter vid fråge- formuleringen regleras genom konstitutionell, vanlig eller kom- pletterande lagstiftning. Sju av staterna har bestämmelser om fråge- formulering i vanlig lag, sex stater har konstitutionella bestäm- melser om detta och sju stater har bestämmelser om frågeformule- ring i såväl grund- som vanlig lag. Primärt är det vem eller vilka som har ansvar för att formulera folkomröstningsfrågan som regleras. I övrigt finns det mer all- männa bestämmelser om lagmässiga teknikaliteter, till exempel om lagtexten ska framgå på valsedeln, att frågan ska vara klart formu- lerad och så vidare. I den här delen behandlas enbart om det finns bestämmelser om vem eller vilka som äger rätten att formulera folkomröstningsfrågan. I de stater där det finns bestämmelser är det endera samma aktörer som har rätt att initiera och ta beslut om folkomröstning som formulerar folkomröstningsfrågan eller så finns det specifikt tillsatta organ, i vilka beslutet om frågans utformning tas. I är det regeringen som formulerar frågan på grundval av presidentens förslag.TPF62FPT Presidenten och parlamentet formulerar folkomröstningsfrågan vid obligatoriska folkomröstningar i , medan presidenten ensam har ansvaret vid frivilliga folkomröstningar.TPF63FPT I och är det presidenten som formulerar frågan. I och är det initiativtagaren till folkomröstningen, som utformar den specifika fråga som ska ställas till medborgarna. 62TP PT Art.9, lag 350/1976. 63TP art.95, 150–152 och on referendums 2000, artiklar 1–12. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar I några stater är valkommissioner involverade i fråge- formuleringen. Både vid obligatoriska och frivilliga folkomröst- ningar i är det en oberoende som ansvarar för att formulera den exakta frågeställningen. Frågan formuleras som ett förslag och åtföljs av en ja- eller nej-fråga.TPF64FPT Även i är det en oberoende som har ansvar för hur frågeställningen ska utformas i obligatoriska folkomröst- ningar. Vid folkinitiativ är det initiativtagarna, som formulerar frågan i både och . I och ansvarar regeringarna för formulering av folkomröstningsfrågan, men har en granskande funktion. Mer än hälften av staterna har fastställt i grundlag eller vanlig lagstiftning om vem som har ansvar för hur folkomröstnings- frågan ska formuleras. Vid institutionella initiativ är det i regel initiativtagarna till folkomröstningen som formulerar den fråga som underställs medborgarna. I några stater är valkommissioner involverade i formuleringen av folkomröstningsfrågan. Endera formuleras frågeställningen inom dylika kommissioner eller så har den en granskande roll. 64TP PT Art.43,46 B-VG, paragraf 9 i Volkabstimmungsgesetz ). 6 Förekomst av folkomröstningar I denna del av rapporten kartläggs den faktiska förekomsten av folkomröstningar. Inledningsvis konstaterades att medborgarnas ökade direkta deltagande i det politiska beslutsfattandet är en global trend. är inget undantag i detta hänseende. 637 folk- omröstningar har hållits i de 32 kartlagda staterna efter 1945 och hälften av dessa har infallit efter 1989. Antalet folkomröstningar har varit lika stort som från slut till : 320 respektive 317 folkomröstningar. I genomsnitt hölls sju folk- omröstningar , medan det genom- snittliga antalet folkomröstningar var 20 . Skillnaderna i hur ofta medborgarna direkt deltar i det politiska beslutsfattandet är stora mellan staterna i . är ett undantag med sina täta folkomröstningar och står för hälften av de européiska folkomröstningarna (301 stycken). Antalet folkomröstningar är beräknat enligt antal frågor som medborgarna direkt har tagit ställning till, det vill säga om medborgarna under ett och samma tillfälle tagit ställning i fyra olika frågor räknas det som fyra folkomröstningar. Även har haft jämförelsevis många folkomröstningar: 62 folkomröstningar och av dessa har 46 hållits efter 1990. Det är framför allt de medborgarinitierade abrogativa folkomröstningarna som har ökat i antal i . På grund av kravet på ett deltagandekvorum på har däremot flertalet av dessa varit ogiltiga. och står var för sig i en särklass med avseende på antal folk- omröstningar och avståndet till med 28 folkomröstningar efter 1945 är stort. Frekvensen av folkomröstningar är däremot betydligt blygsammare i merparten av de europeiska staterna. Olika grupper av stater kan identifieras utifrån antalet folkomröstningar, som hållits. Den första gruppen bestående av fyra stater har haft fler än tio men färre än tjugo folkomröstningar under efterkrigs- tiden: (18), (16), (14) och (12). Den andra gruppen bestående av sex stater har haft mellan fem och tio folkomröstningar : och (9), , (6) och (5). Den tredje gruppen består av nio stater, vilka haft två till fyra folkomröst- ningar efter 1945: , , , , , , , och . I den fjärde gruppen åter- finns sex stater vilka har haft en folkomröstning efter 1945: , , , , och . och har inte haft en enda folkomröstning efter 1945. Ökningen av antalet folkomröstningar efter 1990 är inget gene- rellt fenomen. Några stater uppvisar en markant ökad frekvens av folkomröstningar efter 1990, medan andra stater har en stabil trend. står i absoluta tal för den största ökningen: 30 fler folkomröstningar i jämförelse med perioden . Även i några av de yngre demokratierna i Öst- och har medborgarna erbjudits flera tillfällen att direkt ta del i de politiska beslutsprocesserna. Topptrion i detta hänseende består av med 18 folkomröstningar, 12 och nio folkomröstningar. Även i , och har flera folkomröstningar hållits efter 1990: och har haft fyra och har haft sex folkomröst- ningar. Ökningen är naturligtvis en konsekvens av att få eller inga folkomröstningar hölls under de kommunistiska regimerna. Men dessutom uppfattades folkets direkta medverkan som värdefullt i statsbildnings- och demokratiseringsprocesserna i de unga demo- kratierna. Medborgarna har tagit ställning till frågeställningar som har berört konstitutionella och territoriella frågor, samt medlem- skap i EU och NATO. Eftersom dessa processer är tätt samman- länkande med staternas politiska transformationsprocesser kan man anta en avmattning i användningen av folkomröstningar fram- över. I och har dock även ett stort antal folk- omröstningar berört ekonomiska eller mer gruppspecifika frågor, bland annat beroende på möjligheter till medborgarinitiativ. har blivit en integrerad del av det politiska Problemet är att valdeltagandet i vissa fall varit lågt, vilket tyder på en viss trötthet hos väljarkåren att engagera sig i folkomröstningarnas frågeställningar. Med undantag för står de nya demokratierna för mer- parten av ökningen av antalet folkomröstningar. I de äldre demo- kratierna är bilden med varierad. Vissa stater har haft färre eller lika många folkomröstningar före som efter 1990: , , , , , , , , , , , , . höll däremot 2005 sin första folkomröstning . Allmänt taget är den ökade frekvensen av folkomröstningar efter 1990 dels relaterade till de politiska och ekonomiska omvandlingsprocesserna i Öst- och , dels till den europeiska integrations- processen. Med tanke på att staterna i Öst- och numera är konsoliderade demokratier och fungerande marknads- ekonomier är frågan om antalet folkomröstningar kommer att bestå? Och vågar de europeiska beslutsfattarna låta medborgarna ta ställningen till frågor om EU i de fall folkomröstning inte är obligatorisk för att ratificera ? Tabell 6.1 Antal folkomröstningar mellan 1945–1989 (absoluta tal) Mer än 300 nationella folkomröstningar har hållits i efter 1945. Det finns stora variationer mellan de europeiska staterna. Folkomröstningar har utnyttjats mer frekvent allt . Det finns stora variationer mellan de europeiska staterna. står för hälften av folkomröstningarna (169). Även i (62) och (28) har nationella folkomröstningar varit frekventa. Bruket av folkomröstningar är blygsammare i det övriga . Fyra europeiska stater har haft fler än tio folkomröstningar: , , och . De flesta europeiska stater har haft färre än tio folkomröst- ningar . hör med sina fem nationella folkomröstningar till denna grupp. och har inte haft en enda nationell folkomröst- ning efter 1945. I vilka frågor har medborgarna i de europeiska staterna tillfrågats? Målsättningen i detta avsnitt är att ta reda på vilka politiska sak- frågor, som varit föremål för folkomröstning . För detta syfte har en klassificering av sju olika frågetyper gjorts. redovisas även separat i tabellen eftersom man haft ett stort antal folkomröstningar och därmed får en stor påverkan på helhetsbilden. Tabell 6.2 Folkomröstningarnas frågeställningar1990–2006 (i absoluta tal och procent) I den första gruppen av internationella frågor återfinns folk- omröstningar som handlar om medlemskap i och överföring av beslutsbefogenheter till EU, medlemskap i och andra Av de totalt 319 folkomröstningar som hållits har drygt en tiondedel handlat om internationella spörsmål (41 stycken). Många av de europeiska folkomröstningarna har efter 1990 varit föranledda av den europe- iska integrationen. Då exkluderas blir trenden ännu tyd- ligare: en femtedel eller tjugo procent av de europeiska folk- omröstningarna har handlat om internationella frågor. Medborgare i EU-medlemsländer och EU-kandidatländer har tagit ställning till medlemskap i unionen eller hörts i samband med ratificeringen av olika fördrag. har haft tio folkomröstningar som handlar om internationella frågor, bland annat om medlemskap i , avtal med EU, () och . Den andra typen av frågor handlar om territoriella gräns- dragningar och suveränitetsfrågor. Folkomröstningar om själv- ständighet, som de som hölls i , och 1991, är exempel på suveränitetsfrågor som underställts folkets avgö- rande. folkomröstning om återförening av de grek- och turkcypriotiska delarna av ön faller även inom denna kategori. En bråkdel av folkomröstningarna eller (tio stycken) har berört den här typen av frågor. har enbart haft tre sådana folkomröstningar och de har handlat om gränsdragningar mellan kantoner. Den tredje gruppen av frågor berör staten och styrelseskicket i en bred bemärkelse. Under denna kategori faller frågor som berör olika statliga institutioner, till exempel den lagstiftande, verk- ställande och dömande makten. I har flera folkomröst- ningar handlat om parlamentarikernas immunitet, reducering av antalet parlamentsledamöter och grundandet av en andra parla- mentarisk kammare, som skulle representera regionerna. Andra frågor som faller inom denna kategori handlar om den vertikala maktfördelningen, till exempel förhållandet mellan kommun, region och centralstat. I har man till exempel folkomröstat om huruvida fler beslutsbefogenheter ska ges till regionerna, det vill säga om starkare federala inslag. har av folkomröstningarna i berört sådana frågor (46 stycken). står för merparten av den här typen av folkomröstningar. Här framträder även skillnad mellan och de övriga europeiska staterna. Medan inte haft någon folkomröst- ning i denna typ av fråga, faller av de europeiska folkomröst- ningarna inom denna frågekategori. Till den fjärde kategorin hör så kallade moral- och värdefrågor. av de europeiska folkomröstningarna efter 1990 (17 stycken) har berört frågor som spänner över så vitt skilda sak- områden som skilsmässa, abort och insemination av ogifta kvinnor. Det finns en genusdimension i den här folkomröstningskategorin eftersom de ofta på olika sätt berört kvinnors rättigheter. Fem folkomröstningar i har berört så kallade moralfrågor; bland annat abort, stamcellforskning och partnerskapslagstiftning. Den femte frågegruppen innehåller folkomröstningar som handlar om övergripande konstitutionella frågor. Esterna folk- omröstade 1992 om den nya estniska konstitutionen och i har medborgarna i de två folkomröstningarna tagit ställning till konstitutionella förändringar. Totalt har en tiondedel av folkomröstningarna berört konstitutionella frågor. står för merparten av dessa på grund av obligatoriska folkomröstningar vid konstitutionella reformer. Till den sjätte gruppen hör folkomröstningar som handlar om ekonomiska frågeställningar. Trots att ett flertal stater har förbud mot att rösta om skatter och offentliga finanser så har nästan tjugo procent av europeiska folkomröstningarna (57 stycken) efter 1990 handlat om sådana frågeställningar. och hade ett flertal folkomröstningar som berörde privatiseringar och deras effekter, samt frågor kring statsfinansiella frågor. Det stora flertalet av de ekonomiskt relaterade folkomröstningarna har hållits i och har berört frågor såsom skatter, försäkringar, försäkringspremier och budget. Restkategorin övrigt är relativt stor och innehåller många olikartade frågeställningar. Det är ingen händelse att och , som har generösa möjligheter till medborgarinitiativ, har många folkomröstningar i den här kategorin. Många med- borgarinitiativ berör smala frågor, exempelvis om järnvägsindel- ning, telefonavgifter, jakt eller andra intressegrupper. Andra poli- tiska områden som tillhör denna kategori är kärnkraft, infra- struktur, asyl och immigration. En femtedel av folkomröstnings- frågorna i de europeiska staterna eller måste placeras i den här regnbågsväskan. Flertalet av folkomröstningarna i faller också inom kategorin övrigt. De europeiska folkomröstningarnas frågeställningar spänner över ett brett fält av olika frågeställningar. I framställningen har en åtskillnad gjorts mellan och de övriga europeiska staterna –2006. I (exklusive ) har merparten av folkomröst- ningarna handlat om statens struktur och styrelseskick () samt internationella frågor, såsom medlemskap i internationella organisationer (). Detta mönster avspeglar de samtidiga processerna av statsbyggande och integration i europeiska och andra internationella samarbeten, som försiggår i . Folkomröstningar har även förekommit i ekonomiska frågor. I synnerhet i , men även i andra europeiska stater har medborgarna tillfrågats i ekonomiskt relaterade frågor. Många av de schweiziska folkomröstningarna har handlat om konstitutionella frågor, medan de varit mindre frekventa i det övriga . Det finns ett flertal empiriska studier som bekräftar att val- deltagandet är lägre i folkomröstningar än i allmänna parlaments- val.TPF2FPT Ju frekventare folkomröstningarna är desto lägre är valdel- tagandet. Den europeiska statistiken över medborgarnas folk- omröstningsaktivitet bekräftar denna bild. Det låga valdeltagandet framhålls ibland som ett allmänt argument mot folkomröstningar, men det finns stora variationer i vilken utsträckning medborgarna finner det mödan värt att ta del i folkomröstningar i de europeiska demokratierna. I det här avsnittet presenteras det genomsnittliga valdeltagandet i folkomröstningar och den genomsnittliga skill- naden mellan i vilken utsträckning medborgarna tar del i folk- omröstningar och parlamentsval .