sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Sniffning som fenomen blev vanligare , främst bland yngre tonåringar. Då var sniffning oftast liktydigt med inha- lering av förtunningsmedel eller andra lättflyktiga kolväten, t ex toluen och xylen (finns i thinner), trikloretylen, bensen (finns i bensin), terpentin och aceton. Butangas, som används i cigarettän- dare, samt propangas, som ingår i gasol, har emellertid fått ökad användning som sniffningsmedel , liksom aerosoler, som tjänstgör som drivgas i sprayburkar. Även sniffning av lustgas i gräddsifoner är vanligt förekommande. Sniffning uppges vara ett lokalt fenomen som kommer och går. Handel av narkotika m.m. via Internet har handel via Internet med substanser som är klassifi- cerade som narkotika eller hälsofarliga varor blivit mer vanligt förekommande. Detsamma gäller i fråga om dopningsmedel, liksom substanser som (ännu) inte förklarats som narkotika eller hälsofarliga varor. Det har genom handeln via Internet- jämfört med tidigare - blivit lättare dels att komma över sådana substanser som angetts ovan, dels att handla sådana substanser mer anonymt. Utbudet av lagliga och olagliga droger på Internet är omfattande. Marknadsföringen är i första hand riktad mot ungdo- mar som utan omgivningens vetskap kan beställa hem preparaten via sin dator. Preparaten levereras diskret till hemmet i postförsändelser. Det är svårt att få grepp om det tunga eller mest problematiska narkotikamissbruket i . Olika skattningar har gjorts av hur många individer som injicerar narkotika eller tar narkotika eller så gott som , oavsett preparat. Den senaste skattningen gäller och ligger på närmare 26 000 individer, vilket innebär en minskning i förhållande till perioden –2002. Även om viss osäkerhet redovisas i fråga om denna skattning är dock bedömningen att trenden är fallande . Statistik om i vilken omfattning hälsofarliga varor missbrukas finns, såvitt känt, inte. Även om statistik inte finns tillgänglig är det dock bl.a. genom uppgifter från polis samt hälso- och sjukvården klarlagt att missbruk av de hälsofarliga varorna GBL och 1,4- butandiol, som i stor omfattning även används för industriellt ändamål i , regionalt i landet är ett allvarligt problem som lett till ett antal dödsfall. Osäkerhet råder i fråga om omfattningen av missbruk av dop- ningsmedel. Enligt en artikel i , skriven av professor emeritus , professor samt chefskemisten och enhetschefen , beräknas antalet personer i som missbrukat anabola steroider till mellan 50 000–100 000 personer. Docenten och överläkaren har gjort en försiktig beräkning av antalet personer som har någorlunda aktuell erfarenhet av anabola androgena steroider (AAS). Han har vid denna beräkning kommit fram till att det kan röra sig om 8 000–40 000 personer. har utifrån en tolkning av olika data kommit fram till att vi har minst ca 10 000 mer eller mindre frekventa användare av AAS. Statistik i fråga om ungdomars erfarenhet av anabola steroider har presenterats av upplysning (se kapitel 2). Kunskaper om omfattningen av missbruk av sniffningsmedel bland vuxna är tämligen begränsad1. Däremot finns kunskap om ungdo- mars sniffningsvanor. De bästa kunskapskällorna om sniffningens utveckling och omfattning bland ungdomar utgörs av Centralför- bundets för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) regelbundna skolundersökningar samt av CAN:s mönstringsundersökning bland 18-åriga män. gör CAN istället för mönstringsundersökningar gymnasieundersökningar i årskurs 2. Av CAN:s undersökningar framgår bl.a. följande. skedde en markant nedgång av sniffningen, vilken fortsatte även . Omkring 1990 var sniffnings– erfarenheter tämligen ovanliga; då svarade av eleverna att de prövat att sniffa. var andelen fördubblad, men har sniffningen åter gått tillbaka och 2007 uppger av eleverna sådana erfarenheter. AV CAN:s undersökningar framgår även bl.a. följande. tillfrågades de mönstrande om de sniffat och 1998 återinfördes frågan. Liksom för skoleleverna sjönk nivåerna relativt kraftigt . Åren 1998–2006 har andelarna legat klart lägre än , och dessutom minskat – från . I CAN:s gymnasie– undersökningar i årskurs 2 –2006 är det av pojkarna och av flickorna som svarar att de sniffat, varav ca hälften bara gjort det en gång som någon enstaka procent säger att de fortfarande sniffar. Vid undersökning sjönk andelen till hos pojkarna och hos flickorna. 1 Det har under utredningens arbete inte framkommit några uppgifter om att sniffning bland vuxna skulle vara ett utbrett problem. Lagstiftningens utformning i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel I 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) definieras vad som avses med narkotika. Där anges följande. Med narkotika förstås i denna lag läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. Olika typer av olovlig befattning med narkotika är enligt 1 § nar- kotikastrafflagen straffbar. I lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns bestämmelser om ansvar för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av bl.a. narkotika. Administrativa bestämmelser, som rör den legala användningen av narkotika, återfinns dels i lagen (1992:860) om kontroll av nar- kotika, dels i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. har genom konventioner beslutat att ett antal ämnen ska förklaras som narkotika (se 8 § punkten 1 narkoti- kastrafflagen ovan). Ett stort antal länder, däribland , är bundna av dessa konventioner. är tre gällande på narkotikaområdet. Det är bl.a. allmänna narkotikakonvention och konvention om psykotropa ämnen. Den allmänna narkotikakon- ventionen kontrollerar främst de traditionella, växtbaserade, narkotiska medlen som t.ex. heroin och kokain. Konventionen om psykotropa ämnen kontrollerar i största utsträckning syntetiska substanser, t.ex. amfetamin. Konventionerna använder sig således av två olika begrepp: narkotika och psykotropa ämnen. Någon helt klar distinktion mellan begreppen låter sig inte göras på annat sätt än genom att hänvisa till förteckningarna i respektive konvention. De båda konventionernas syfte är att medverka till att narkotika endast används för medicinska och vetenskapliga ändamål, att före- bygga missbruk och att i vart fall begränsa de skadliga effekterna av Konventionsparterna åtar sig att begränsa tillverkning och import till vad som behövs för den legala förbrukningen samt åläggs att genomföra olika former av kontroll för tillverkning, handel och distribution. Det åligger parterna att straffbelägga vissa förfaranden för att motverka illegal narkotikahantering. Parterna har alltid rätt att införa striktare eller strängare kontrollbestämmel- ser än vad konventionerna föreskriver. på narkotikaområdet – narkotika- brottskonventionen – tillskapades för att förstärka det internatio- nella samarbetet ytterligare och för att effektivisera insatserna mot den internationella narkotikabrottsligheten. De straffbestämmelser parterna åtar sig att införa sträcker sig längre än åtagandena enligt de båda andra konventionerna. Parterna förbinder sig att straffbelägga en mängd förfaranden, bl.a. illegal produktion, tillverkning och försäljning samt förfaranden som innebär att vinsterna från den illegala narkotikamarknaden döljs eller omsätts. Konventionen betonar betydelsen av bistånd mellan parterna och behandlar bl.a. frågor om internationellt rättsligt samarbete. Även regeringen kan förklara en substans som narkotika ( se 8 § punkten 2 ovan). I bilaga 1 till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika anger regeringen de substanser som nationellt ska anses som narkotika enligt narkotikastrafflagen. Den svenska definitionen av narkotika bygger alltså på en uppräkning av enskilda ämnen, dels de som finns förtecknade i FN:s konventioner , dels de som finns förteck- nade i bilaga 1 till förordningen om kontroll av narkotika. Med stöd av bemyndigande upprättar och kungör förteckningar över narkotika. förteckningar avser både sådana ämnen som FN förklarat som narkotika och sådana ämnen som narkotikaförklarat. Förteckningarna innehöll knappt 280 ämnen. Enligt 1 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor gäller följande. Denna lag gäller varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Regeringen föreskriver på vilka varor lagen skall tillämpas. 2 § anger begränsningar för lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Där anges att lagen inte ska tillämpas på 1.varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64), 2.sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, eller 3.läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen. Varor som avses i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor får, enligt 3 §, inte utan tillstånd hanteras på i lagrummet närmare angivet sätt. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål. Om straff för olovlig införsel m.m. finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Som framgått ovan av 1 § andra stycket lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, föreskriver regeringen på vilka varor lagen ska tillämpas. Enligt 2 § förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska de varor som anges i bilagan till förord- ningen anses som hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Bilagan upptog drygt 20 varor. Enligt 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel gäller denna a)syntetiska anabola steroider, b)testosteron och dess derivat, c)tillväxthormon, d)kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Medel som anges i 1 § dopningslagen får, enligt 2 §, inte på där närmare angivet sätt hanteras för annat än medicinskt eller veten- skapligt ändamål. Om straff för olovlig införsel m.m. finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Dopningsmedlen definieras på ett annat sätt än narkotika och hälsofarliga varor. Det sker generiskt, genom att man i lag anger vad som omfattas, nämligen syntetiska anabola steroider, testoste- ron och dess derivat, tillväxthormon och kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller Någon uppräkning i förordning av vilka ämnen (kemiskt definierade substanser) som är dopningsmedel finns inte. Det är istället allmän domstol som mot bakgrund av definitionen av dopningsmedel har att bedöma vilka substanser som omfattas av lagens tillämpningsområde. Som hjälpmedel finns en förteckning över vilka substanser som skulle kunna omfattas av lagen om förbud mot vissa dopningsmedel som ett nätverk – Expertgruppen för dopningspreparat enligt dopningslagen – tagit fram. Förteck- ningen, som inte är juridiskt bindande, administreras av . Även substanser som inte finns upptagna i den angivna förteckningen kan omfattas av lagen. Expertgruppens förteckning upptog drygt 60 substanser, varav merparten utgörs av anabola androgena steroider. Den rättsliga regleringen i av vissa varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan, är fördelad på ett antal lagar och förordningar. Det gäller t.ex. narkotika, hälsofarliga varor, dop- ningsmedel och medel som kan användas vid sniffning. På grund av dels att antalet författningar som reglerar dessa olika typer av varor är omfattande, dels att de ämnen som klassificeras som narkotika anges på flera ställen, kan det ibland vara omständligt att bedöma om hanteringen av en viss vara är laglig. Enligt (dir. 2006:97) ska utred- ningen göra en översyn av narkotikalagstiftningen, varvid nuva– rande systems funktion, effektivitet och efterlevnad ska utvärderas. Utredningen ska analysera hur nuvarande regelsystem om kontroll av narkotika, dopningsmedel och prekursorer samt lösningsmedel och andra hälsofarliga varor som används i berusningssyfte, förhåller sig till varandra och om regleringen i de olika författ– ningarna är enhetlig. Enligt direktiven ska utredningen vidare undersöka möjligheten att göra systemen mer överskådliga dels genom att minska antalet författningar som reglerar området, dels genom att göra uppräkningen av de varor som klassificeras mer lättöverskådlig. Utredningen ska även undersöka möjligheten att begränsa åtkomsten av sådana hälsofarliga varor som inte regleras av något av kontrollsystemen men som används i missbrukssyfte samt kartlägga hur kontrollsystemen tillämpas i praktiken, framför allt när det gäller vilket regelsystem som olika varor omfattas av. Utredningen ska enligt direktiven också överväga om nuvarande reglering av dopningsmedel i jämförelse med exempelvis narkotika och hälsofarliga varor i tillräcklig utsträckning beaktar dopnings- preparatens farlighet. I uppdraget ingår slutligen att vid behov lämna förslag till förbättringar av nuvarande system samt att lämna förslag på författningsändringar. Nya hälsofarliga ämnen eller substanser dyker kontinuerligt upp på marknaden. Dessa kan orsaka stora skador och mycket lidande innan deras egenskaper har hunnit utredas och ämnena kan klassificeras som narkotika eller hälsofarliga varor. Ansvaret för att utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som inte har potentiell medicinsk användning åvilar (), som även ansvarar för att utreda behovet av klassificering av hälsofarliga varor. ansvarar i likhet med FHI för att utreda klassificering av ämnen som narkotika, dock med den skillnaden att ansvarsområde omfattar läkeme- delssubstanser eller substanser med potentiell medicinsk använd– ning. Mot bakgrund av de personskador och dödsfall som ett nytt hälsofarligt ämne kan orsaka innan det kan klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara kan utredningen och bered- ningsprocessen förefalla alltför tidskrävande. Innan klassificering har hunnit ske faller nya varor utanför lagarnas tillämpningsområde och är t.ex. tillverkning och försäljning straffri. Det finns också exempel på att polisen varit tvungen att häva beslag av hälsofarliga varor som påträffats hos påverkade personer och återlämna varorna till deras ägare eftersom varorna ännu inte har hunnit klassificeras som narkotika eller hälsofarliga varor. För att komma till rätta med dessa problem har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv för , genom vilka utredning- ens uppdrag har utvidgats. Enligt tilläggsdirektiven (dir. 2007:26) ska Narkotikautred- ningen även se över möjligheterna att införa ett förfarande, som inte bygger på kriminalisering, men som ändå förhindrar befattning med ett ämne som kan antas bli klassificerat som narkotika eller hälsofarlig vara. En sådan åtgärd, exempelvis någon form av omhändertagande av ämnet, bör enligt direktiven kunna vidtas i avvaktan på att det har utretts om varan ska klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara. Utredningen ska enligt tilläggsdi- rektiven också belysa vilka EG-rättsliga krav av primärrättslig och sekundärrättslig natur, när det gäller informationsförfaranden och särskilt underlag, som kan behöva ställas med hänsyn till förbud eller andra hinder mot att tillverka, importera, saluföra eller använda en produkt. Utredningen ska dessutom uppskatta hur det skulle ta att låta ett ämne omfattas av ett sådant nytt förfa- rande i jämförelse med hur det tar att klassificera ett ämne som narkotika eller hälsofarlig vara. har i sitt arbete haft omfattande externa kontakter med myndigheter, organisationer, nätverk och enskilda, som på olika sätt berörs av utredningens uppdrag. Det kan härvid framhållas att utredningen en eller har sammanträffat med totalt ett 30-tal myndigheter och organisationer. Utöver detta har utredningen sammanträffat med samverkansgrupper, expert- grupper och nätverk. Det bör särskilt framhållas att utredningens arbete genomgående har mötts av stort intresse och att utred- ningen har fått mycket värdefull information genom nu nämnda kontakter. Utredningen har även deltagit i ett antal konferenser, seminarier och temamöten. Dessutom har ett studiebesök hos ett företag som hanterar industrikemikalien GBL genomförts. Utredningen har vidare i stor omfattning kontaktats dels av massmedia som engage- rat sig i olika typer av missbruksfrågor, dels av organisationer och enskilda som lämnat synpunkter i olika frågor med anknytning till utredningens uppdrag. Utöver det nu anförda har utredningen haft 18 utrednings– sammanträden till vilka samtliga experter varit kallade. Härutöver har ett antal möten med olika experter hållits. Analys av om regleringen av de olika kontrollsystemen är likartad och hur systemen förhåller sig till varandra Narkotikalagstiftningen och lagstiftningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor företer både likheter och olikheter i förhållande till varandra. På likartat sätt som i fråga om narkotika anges genom uppräkning vilka substanser som utgör hälsofarliga varor. För narkotikalagstiftningens del görs dock uppräkningen både i en bilaga till en förordning och i FN:s konventioner på narkotika- området och 1971. förteckningar över narkotika innehåller både de substanser som finns med i FN:s konventioner och de som framgår av bilagan till förordningen. I fråga om hälsofarliga varor sker uppräkningen däremot enbart i en bilaga till en förordning. Skälet till denna skillnad är att narkotikaförklaring kan ske på två olika sätt medan förklaring som hälsofarlig vara enbart kan ske på ett sätt (se avsnittet Lagstift– ningens utformning i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel ovan). Både narkotikadefinitionen och definitionen av hälsofarliga varor är dock en uppräkningsdefinition, som har sluten definitionsmängd. Om vill förklara ett ämne som narkotika eller hälsofarlig vara krävs enligt EG-lagstiftningen en prövning av frågan om åtgärden är anmälningspliktig enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfa- rande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Narkotika och hälsofarliga varor definieras således genom en uppräkningsdefinition med sluten definitionsmängd. Annorlunda förhåller det sig med de medel som omfattas av lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen). De medel som är förbjudna enligt dopningslagen räknas, som nämnts, inte upp i någon juridiskt bindande förteckning utan återfinns endast i en inofficiell förteckning som bygger på en bedömning av vad som bör betraktas som dopningsmedel enligt dopningslagen. Definitionen av dopningsmedel enligt dopningslagen är en generisk definition, som har en öppen definitionsmängd. Ytterligare en skillnad mellan de olika lagstiftningskomplexen bör påpekas. Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor och dopningslagen innehåller både straffbestämmelser och administrativa bestämmelser. För narkotikalagstiftningens del återfinns däremot straffbestämmelserna i en lag – narkotikastraffla- gen (1968:64) – medan administrativa bestämmelser bl.a. återfinns i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel är således inte likartad. Inte heller straffskalorna är identiska. Utredningen återkommer nedan till frågan om det finns sakliga skäl för att regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dop- ningsmedel inte är helt likartad. När det gäller frågan hur de olika kontrollsystemen förhåller sig till varandra vill utredningen anföra följande. Utredningen kan konstatera att rekvisiten för att en substans ska anses som narkotika eller hälsofarlig vara är relativt likartade. I fråga om narkotika anges dock något mer preciserade rekvisit, eftersom det där ska vara fråga om substanser som har antingen beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. Att en substans är beroendeframkallande torde det ta att fastställa, än att fastställa att substansen har euforiserande effekt. I fråga om hälsofarliga varor är definitionen mer vid. Trots att rekvisiten för att en substans ska anses som narkotika respektive hälsofarlig vara är relativt likartade, torde det i princip aldrig uppkomma problem att fastställa om en viss kontrollerad substans omfattas av narkotikalagstiftningen eller lagstiftningen om hälsofarliga varor. En i huvudsak uttömmande uppräkning görs av vad som faller under det ena respektive andra begreppet2. När det gäller hälsofarliga varor anges dessutom i lagtexten (2 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor) att lagen inte ska tillämpas på varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen, sådana medel som avses i dopningslagen eller läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen. Till skillnad mot vad som gäller för narkotika och hälsofarliga varor används, som nämnts, en generisk definition när det gäller att fastställa vilka dopningsmedel som är förbjudna enligt dopningsla- gen. Frågan blir då om denna lagstiftningsteknik innebär problem när det gäller att fastställa vad som omfattas av dopningslagstift- ningen och hur dopningslagen förhåller sig till kontrollsystemen beträffande narkotika och hälsofarliga varor. Enligt den information som utredningen fått förekommer det ytterst sällan några tillämpningsproblem för rättsväsendet när det gäller att fastställa om en substans ska anses som dopningsmedel eller ej. Skälet till att så är fallet är att dopningsmedlen anses klart kunna definieras ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. Tillkomsten av den inofficiella listan över substanser som bör betraktas som dopningsmedel enligt dopningslagen underlättar den praktiska tillämpningen av lagen. Gränsdragningsproblem i fråga om dopningsmedel i förhållande till narkotika eller hälsofarliga varor tycks vara sällsynta. 2 I fråga om vad som är att anse som narkotika eller hälsofarliga varor förekommer dock några få generiska definitioner. Frågan blir då om sakliga skäl motiverar att regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartad och om det finns skäl för förändringar i detta avseende. Den fråga som då först bör ställas är vilka krav som regleringen bör uppfylla, dvs. vilka krav bör gälla för de system som fastställer vilka ämnen som är förbjudna och straffbara att hantera? Ett grundläggande krav är rättssäkerheten. Det ska vara förutsebart vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Detta anser utredningen vara ett grundläggande och oeftergivligt krav. Detta gäller inte bara för den enskilde utan även för t.ex. polis, tull, åklagare, domstolar och sociala myndigheter. En osäkerhet om ett ämnes karaktär skapar också osäkerhet i myndigheternas hand– läggning. Självfallet ska heller ingen kunna straffas för att ha hanterat ett ämne som inte har de egenskaper och effekter som anges i 8 § narkotikastrafflagen. De substanser som är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor är i princip uttömmande uppräknade3. Det är därför förutsebart vilka ämnen som det är straffbart att hantera. Det system som finns såvitt avser narkotika och hälsofarliga varor uppfyller därför enligt utred- ningens uppfattning väl kraven på rättssäkerhet. Självfallet är det av stort intresse för samhället att den procedur som leder fram till bestämmande av ett ämne som narkotika, hälso– farlig vara eller dopningsmedel är så kort som möjligt. Det är givetvis djupt olyckligt att människor hinner skadas eller dö från det att ett nytt farligt ämne upptäcks till dess att ämnet blir förbjudet att hantera. Som förut angetts anses de ämnen som omfattas av dopningslagen klart kunna avgränsas ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. Såvitt gäller dopningspreparaten finns därför med nuvarande generiska definition inte problemet med tidsutdräkt.