sou · GWB371 · 2008-06-24 00:00:00 — RRV föreslog samutnyttjande och växeltjänstgöring mellan anstalterna och frivården, bl.a. för att få in en större andel högskoleutbildade i arbetet på anstalterna. Ett ökande antal arbetsuppgifter för frivården försvårade dock detta som den nya lokala organisationen – kriminalvårdsmyndigheter med såväl häkten, anstalter som frivård – underlättade detta. Integrationen mellan verksamhetsgrenarna hade inte utvecklats sedan de nya kriminalvårdsmyndigheterna skapades. Kvaliteten i kontaktmannaskapet och innehållet och omfattningen var fortfarande mycket skiftande. RRV rekommenderade en precisering i förhållande till olika situationer och en certifiering av vårdare som avsågs fungera som kontaktmän. Andelen vikarier var hög – i genomsnitt en tredjedel och vid vissa anstalter så mycket som – och RRV uppmanade Kriminalvården att göra något åt det. Rekrytering av högskoleutbildade och möjligheterna att behålla dessa försvårades främst av löneläge och brist på karriärmöjligheter. Differentieringen av vårdarrollen sågs av RRV som ett sätt att skapa karriärmöjligheter. Ledningsfunktioner och ansvarsförhållanden var, enligt RRV, ledningsfunktionerna skulle utformas. Kriminalvårdscheferna uppmanades säkerställa att personalen var förtrogen med de chefs- och ansvarsförhållanden som skulle gälla. Tjänstgöringsscheman var i stor utsträckning inte dikterade av verksamhetens krav. Den vägledning tagit fram för att anpassa tjänstgöringstiderna – Periodplanerad arbetstid (PPA) – användes inte i särskilt stor utsträckning. RRV rekommenderade att verksamhetens krav i fråga om bemanning fortsättningsvis dokumenterades. Långtidssjukskrivningarna hade ökat kraftigt, mellan och . RRV ansåg sig ha för litet underlag för att kunna ge några rekommendationer om hur arbetsmiljön skulle kunna förbättras. 3.3Effektivitetsgranskning av kriminalvården (2003) Regeringen gav också Statskontoret i uppdrag att följa upp RRV:s hinderanalys . Statskontoret skulle därvid fokusera på styrningsfrågor, resursutnyttjande i fängelser och kriminalvårdens transporttjänst. Statskontoret upprepade RRV:s rekommendation att göra Kriminalvården till en enda myndighet, undantagandes Transporttjänsten. borde en särskild inspektionsmyndighet tillskapas. Statskontoret rekommenderade en styrning av kriminalvården som gav denna en större grad av flexibilitet och långsiktighet. Två alternativ redovisades. Den ena innebar att Kriminalvården gavs möjligheter att bygga upp ett större anslagssparande och gavs en utökad anslagskredit. Den andra innebar att kriminalvårdens gavs ersättning per prestation. Statskontoret föreslog också skärpningar och preciseringar av uppdrag, mål och uppföljning. Beträffande Kriminalvårdens interna styrning föreslog Statskontoret att enheterna skulle få balansera över- och underskott mellan åren. Ett antal förslag syftade till ett bättre omhändertagande av de intagna: förbättrad psyk- och tandvård, bättre utbildningsmöjligheter. Liksom RRV ansåg Statskontoret att Kriminalvårdens ansvar borde utsträckas till insatser efter avslutat straff. borde ges ansvar för samordningen av insatser för det stora antal narkotikamissbrukare som frekventerar fängelserna. Statskontoret föreslog också forskningsinsatser för att klarlägga vilka typer av åtgärder som skulle kunna ha effekter på återfall. Större rationaliseringar av verksamheten kunde enligt Statkontoret bara åstadkommas genom strukturförändringar: större anstalter, mer inlåsning, lågbudgetanstalter för vissa intagna etc. Statskontoret pekade ändå på diverse olika rationaliseringsinsatser såsom centralisering av vissa administrativa funktioner. 3.4Handlingsplanen för effektivisering (2003) I budgetpropositionen för redovisade regeringen sin bedömning att Kriminalvården behövde se över och effektivisera sin verksamhet. redovisade Kriminalvården en handlingsplan omfattande 16 punkter. Den sammanlagda besparingspotentialen angavs till mellan 388 och . Huvuddelen avsågs vara genomfört . De delar som gällde lokaler skulle vara genomförda 2007. Huvudpunkterna gällde effektivare personalutnyttjande, effektivare personalutbildning, att spara administration och förbättra styrningen genom att göra Kriminalvården till en myndighet och att använda öppna anstalter i större utsträckning. Genomförandet av uppdraget har redovisats successivt till regeringen. tillträder en ny generaldirektör för . Den nye generaldirektören gör bedömningen att handlingsplanen inte var substantiellt underbyggd, och förändrar den kraftigt. Framför allt gällde detta två punkter: Effektivare användning av öppna anstalter och Effektivare personalutbildning. Besparingspotentialen på dessa två områden sänktes från till . Den tjänstemannagrupp inom som följt arbetet uttalade sin tilltro till handlingsplanen, men konstaterade att Kriminalvården reviderat den och kraftigt sänkt besparingspotentialen. Tjänstemannagruppen rekommenderade ett åtgärdspaket för att få Kriminalvårdens budget i balans Det innehöll bl.a. att effektiviseringsarbetet enligt den reviderade effektiviseringsplanen skulle fullföljas så att en årlig kostnadssänkning om skulle kunna uppnås, att Kriminalvården skulle ges i uppdrag att realisera punkten Effektivare användning av öppna anstalter (punkt 6 i handlingsplanen) och att en extern granskare skulle ges i uppdrag att föreslå hur kriminalvårdens kompetensförsörjning och utbildning skulle organiseras på mest effektiva vis (punkt 2 i handlingsplanen). Fram hade Kriminalvården vidtagit en rad åtgärder i enlighet med tidigare avgivna rekommendationer av framför allt RRV. Den interna styrningen hade utvecklats. En ledningsgrupp hade tillsatts, uppdragsstyrning i förhållande till de 37 Kriminalvårdsmyndigheterna hade börjat utvecklas m.m. En omorganisation hade genomförts, som innebar att de regionala myndigheterna avvecklades och införlivades i som regionala tillsynsorgan. Statskontorets bedömning var att detta möjligen lett till en besparing om . En utvärdering antydde en rad kvarstående problem med ansvars- och befogenhetsfördelningen. Den lokala myndighetsorganisationen hade inte förändrats trots RRV:s påpekanden om en del alltför små myndigheter med alltför få verksamhetsgrenar. Kriminalvården hade infört en ny indelning av anstalterna i säkerhetsklasser – tre kategorier i stället för fyra – RRV hade rekommenderat två. Men eftersom anstalterna inte förändrats hade detta inte givit någon effekt. 2 Hela detta avsnitt bygger på Statskontorets , 2003:20 Ett visst standardiseringsarbete hade påbörjats vad gällde programverksamheten. Placeringsverksamheten hade rationaliserats kraftigt. 500 placerare hade ersatts av 12 personer utplacerade på tre ställen i landet. På de mottagande anstalterna utfördes fortfarande visst arbete kopplat till placeringsverksamheten. Statskontoret bedömde att detta medfört en kraftig produktivitetsvinst. Om man antar att 200 årsarbetskrafter sparats skulle detta motsvara en besparing om , enligt kriminalvårdens sätt att räkna. Den interna styrningen brast alltjämt vad gäller uppföljning av prestationer och effekter och kostnadsredovisning. Tidredovisning i någon form efterlystes av Statskontoret. IT-stödet hade förbättrats marginellt. Däremot hade IT- verksamheten som helhet utvecklats helt i linje med : driften hade centraliserats, utvecklingsarbetet bedrevs stegvis genom förbättringar av ett äldre system () i stället för en omfattande utveckling av ett helt nytt system (KLIS), ett omfattande konsultberoende hade avvecklats. De årliga kostnaderna för drift, förvaltning och investeringar hade sänkts från till 80-100 mnkr . var informationsöverföringen till och från övriga instanser i rättskedjan inte löst. Lokalförsörjningen led fortfarande av de brister som tidigare påtalats beträffande långsiktig planering, specificering av verksamhetskrav, upphandling av nya lokaler och kompetens i hyresförhandlingarna. Upphandlingsverksamheten hade i någon mån utvecklats genom samordning regionalt och viss centralisering. Den besparingspotential som RRV angav till 100 mnkr3 bedömde Statskontoret bara till 10-20 mnkr. Det mesta av denna potential kvarstod att realisera. I ett flertal avseenden hade de intagnas situation försämrats. Det gällde deltagande i programverksamhet, behandling för narkotikamissbrukare, deltagande i arbetsdrift och permissioner. Samarbetet med kommunerna om fortsatt behandling efter avtjänat straff bedömdes ha försämrats. Någon gemensam lösning på ersättningsfrågorna vid polisens utnyttjande av häktesplatser som arrester hade inte beslutats. 3 Besparingspotentialen avsåg bättre affärsmässiga överenskommelser i samband med Kriminalvårdens årliga upphandlingar (cirka 1 miljard ). Någon större förändring vad gäller platsutnyttjande och flexibilitet i inrättande och avveckling av platser hade inte skett. Utredningens bedömning: 14 av handlingsplanens 16 åtgärdsområden har givit mindre, eller inga, besparingar jämfört med bedömningen i handlingsprogrammet. På de återstående två områdena effektivare personalutnyttjande och centralisering av telefonväxeln har besparingarna överträffat Kriminalvårdens ursprungliga uppskattning. Handlingsplanen bedöms av utredningen ha givit cirka (196-243) i årliga besparingar. Därutöver har före och efter handlingsplanen minst lika mycket sparats. Nedan följer resultat och bedömning utifrån handlingsplanens 16 åtgärdsområden. Kriminalvården har givit utredningen en redovisning av vad som gjorts och en bedömning av besparingseffekterna.4 Utredningen har granskat detta genom att studera dokument och intervjua personal. Effektivare personalutnyttjande efter genomförd verksamhetsanalys Detta avsåg ett systematiskt arbete för att granska verksamheten vid varje anstalt i syfte att anpassa bemanningen därefter. Under 2003-2004 skulle alla kriminalvårdsmyndigheter genomföra dylika analyser i anstalter, häkten, frivårdsdistrikt och myndighetskanslier. I syfte att minska personalbehovet skulle tiden för inlåsning av de intagna kunna ökas och programtiden göras mer flexibel. Uppskattad årlig besparing 80-100 mnkr. Kriminalvårdens redovisning: De flesta myndighetschefer genomförde och redovisade verksamhetsanalyser för alla 4 Sammanställning av vidtagna åtgärder med anledning av handlingsplanen (Kriminalvården ) Detta avrapporterades till regeringen i särskild ordning. Det handlade om att skapa en verksamhet där rätt person är på rätt plats vid rätt tid. Många jämförbara enheter hade mycket olika bemanning. Analyserna uppmärksammade även behov av att ha mer personal på plats och när de intagna vistas på avdelningarna. var det ett uttalat mål för verksamhetsanalyserna att minska personalbehovet. För att klara sådana motstridiga krav krävdes det att arbetstidsavtalet utnyttjades bättre och att schemaläggningen anpassades efter behovet av resurser vid olika tider . Realiserandet av besparingseffekterna har skett successivt, numera som en del i den interna budgetprocessen. Kriminalvården bedömer att verksamhetsanalyserna givit minst i årlig besparing. Utredningens bedömning: Verksamhetsanalyser har genomförts över hela landet. Resultatet är väl dokumenterat. Det har blivit omfattande och väl genomarbetade analyser som inte ifrågasätts av personal och chefer. Som stöd har ett jämförelseinstrument använts, som anger olika nyckeltal för jämförbara enheter. Stora skillnader mellan verksamhetsställen försvinner successivt. Kriminalvården gör kontinuerligt verksamhets- och konsekvensanalyser vid verksamhetsförändringar och i effektivitetsarbetet för att klara bemanningen i förhållande till budgeten, samt för att ha en bemanning som inte underskrider lägsta nivå ur säkerhets- och omvårdnadsnivå. För att realisera verksamhetsanalysernas besparingseffekter har Kriminalvårdens chefer varit tvungna att utnyttja arbetstidsavtalet på ett effektivt sätt. Det blir t.ex. en stor skillnad i personalbehov om personalen på häkten och anstalter arbetar i stället för var tredje helg. Schemaläggningen har förändrats vilket givit besparingseffekter. Det finns en nedre gräns för bemanningen. Verksamheterna måste klara det som lagstiftning och föreskrifter kräver – t.ex. sysselsättning, utbildning, sjukbesök, promenader och bevakade permissioner etc. Med för låg bemanning ökar riskerna ur säkerhetssynpunkt. Regeringen har avgjort ett ärende och beslutat att det ska vara två på dörren när dörren till en cell öppnas, det vill säga ett förbud mot ensamarbete i detta avseende.5 Det kommer att kräva högre bemanning på häktena. Utredningen har inte, utifrån det material som varit tillgängligt, funnit skäl att ifrågasätta Kriminalvårdens bedömning av besparingseffekten. En del av besparingen har uppnåtts genom längre inlåsning av de intagna, vilket måste betraktas som en försämring av vårdens kvalitet. Olika åtgärder syftande till att minska utbildningskostnaderna samt behovet av vikarier när vårdare går på utbildning. Kriminalvården skulle också minska långtidssjukskrivningarna och personalomsättningen. Även en förkortning av utbildningen skulle bidra till besparingen som uppskattades till 75-90 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Grundutbildningen kortades temporärt för personal med lång anställningstid. Utbildningen ändrades också så att den skulle kunna genomföras på helfart i stället för på halvfart. Det sparade vikarier. Viss distansutbildning har införts vilket har minskat resekostnaderna. De externa utbildningskostnaderna minskades också . Sammantaget blev besparingen 8 – . Utredningens bedömning: Åtgärderna har genomförts men besparingen uppskattas bli mindre än vad som tidigare beräknats. Rymningarna/fritagningarna underströk behovet av att personalen måste ges bättre utbildning, bl.a. i att hantera svåra situationer. Kriminalvården har infört att nyanställda ska börja anställningen med en lång grundutbildning innan de börjar arbeta. Den stora mängd outbildade som finns på anstalter och häkten ska också vara utbildade senast . Detta komplicerar bedömningen av besparingseffekten. I handlingsplanen angavs att Kriminalvården skulle arbeta för att få ner sjukfrånvaro och personalomsättning, eftersom detta dels fördyrade utbildningen genom ett större behov av vikarier, dels ökade antalet i behov av utbildning. Kriminalvården har i sin 5 Regeringsbeslut (A2007/266/ARM) redovisning inte kommenterat dessa frågor men med stöd av uppgifter i årsredovisningarna går det att göra en bedömning. Sjukfrånvaron var och kostade stora belopp i form av vikarier m.m. Motsvarande siffra är . Utvecklingen har alltså gått åt rätt håll även om det är en bit kvar till den sjukfrånvaro kriminalvården hade mitten av på . Frånvaron består till största delen av långtidssjukfrånvaro eller mer (4,). handlade åtgärderna för att begränsa sjukfrånvaron om att erbjuda äldre delpension från . handlar åtgärderna mer om att förebygga ohälsa t.ex. genom en rökfri kriminalvård samt att arbeta mer aktivt med rehabilitering. En hög personalomsättning kostar också pengar i form av rekrytering, utbildning, kompetensförlust m.m. var den externa avgången (inklusive naturlig avgång) för tillsvidareanställda medarbetare . Knappt hälften (4,) utgjordes av anställda som slutat på egen begäran, den andra delen av naturlig avgång i samband med pension. Dessa siffror är i nuvarande konjunktursituation inte anmärkningsvärda. Den samlade bedömningen är att genomförda åtgärder lett till väsentligt lägre besparingar (8-10 mnkr) jämfört med de planerade 75-90 mnkr. Kriminalvården görs till en myndighet Kriminalvårdens alla 37 myndigheter avsågs bilda en myndighet, vilket skulle reducera administration och förbättra styrningen. Uppskattad besparing 40-60 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Kriminalvården gick planenligt över till en ny organisation . Kriminalvården fick då en organisation med sex geografiska regioner, ett huvudkontor och en transporttjänst. Kriminalvården gjorde en redovisning till regeringen av hur uppdraget genomförts. genomfördes en mer kvalitativ uppföljning via intervjuer och enkäter med chefer och personal. Denna uppföljning redovisades i årsredovisningen för . målsättningen om en tydligare styrning och ledning har uppnåtts och att arbetet med att regionalisera stabsstödet gett ett gott utfall. I årsredovisningen för redovisade Kriminalvården att besparingseffekten genom övergång till den nya organisationen kunde beräknas till 65 årsarbetskrafter eller . Organisationsbeslutet innebar enligt kriminalvården en neddragning av administration på lokal, regional och central nivå med . Genomförandet medförde extrakostnader i form av avgångsvederlag m.m. som belastade verksamheten . Utredningens bedömning: Utredningen konstaterar att en besparing på har gjorts. Därefter har Kriminalvården genomfört olika organisationsförändringar som förändrar kalkylen och försvårar bedömningen. I årsredovisningen för anges att huvudkontoret har ökat kostnaderna med och regionkontoren har ökat sin kostnad med . Det handlar till en del om centraliseringar av vissa service- och stabsfunktioner. Till exempel har upphandlingsfunktionen förstärkts i syfte att göra effektivare upphandlingar, telefonväxel och datadrift har centraliserats i rationaliseringssyfte och transporttjänsten leds från huvudkontoret. Det handlar också om rena förstärkningar av den centrala ledningsfunktionen vad gäller t.ex. verksamhetsplanering, budgetstyrning och utvecklingsfrågor. Av den ursprungliga besparingen på har uppskattningsvis cirka använts för förstärkningar av administrationen jämfört med organisationsbeslutet. Elektronisk fakturahantering och hemtagande av vinster av tidigare IT-investeringar Besparingspotentialen angavs till 15-20 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Centraliseringen av IT-stödet har genomförts. Genom att centralisera 130 servrar till huvudkontoret från driftsställen ute i landet (och ge support direkt från huvudkontoret) friställdes 30 – 50 personer. Utredningens bedömning: Statskontoret granskade IT- verksamheten 2003 och konstaterade att stora besparingar gjorts vid centraliseringen. Kriminalvården hade också tagit grepp på systemutvecklingen som innebar att utvecklingskostnaderna minskade. I stället för en omfattande, helt ny IT-plattform inriktades arbetet på att utveckla befintliga system. Besparingarna kan uppskattas till mellan 30 och 50 personer eller 15-25 mnkr . har Kriminalvården arbetat med att införa det digitala radionätet , installerat utrustning för videokonferenser, införa en elektronisk behandlingsjournal, en säker miljö för intagnas utbildning via Internet samt utvecklat system för kommunikation med övriga myndigheter inom rättsväsendet m.m. Detta plus större utbildningsinsatser har medfört ökade kostnader i en omfattning som inte redovisats och därför undandrar sig utredningens bedömning. De åtgärder som givit besparingseffekter genomfördes före handlingsplanen. Bättre utnyttjande av sjukvårdens resurser samt åtgärder för att få ned överkonsumtion av sjukvård Bedömd besparing: 5-10 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Anstaltssjukvården har en ny organisation . Uppgifter som inte har sjukvårdsinnehåll har lyfts bort och vården standardiserats och professionaliserat, vilket resulterat i mindre sjukskötersketid och läkartid per intagen. Besparingar har skett men omfattningen går inte att redovisa. Tandvårdskostnaderna och kostnaderna för glasögon har minskat genom att det nu är den dömde som ska betala detta själv. För att komma i fråga för s.k. grundläggande tandvård krävs nu längre verkställighetstid . Kriminalvården har inte skyldighet att sköta de intagnas hälso- och sjukvård. Av säkerhetsskäl är det dock inte aktuellt att överföra den sjukvård som bedrivs inom kriminalvården till Kriminalvården varit tvungna att göra akuta förstärkningar – framförallt av läkare och psykologer. Ingen besparing har gjorts. Effektivare användning av öppna anstalter Med detta avsågs att utnyttja olika former för utslussning från öppna anstalter för att därigenom frigöra cirka 300 platser i öppna anstalter. Överföring av 300 intagna från slutna till öppna anstalter beräknades medföra en besparing på 75-100 mnkr beräknat på en minskning av dygnskostnaden med . Kriminalvårdens redovisning: Uppdraget utgick för att eventuellt återkomma i samband med fastställande av en ny lokalförsörjningsplan. Halvvägshus och utökad frigång är delar av den nya kriminalvårdslagstiftningen som började tillämpas . finns tre halvvägshus men verksamheten är ännu under uppstartande. påbörjade 582 personer utökad frigång jämfört med 351 i den tidigare utslussningsformen IÖV utsluss . Utredningens bedömning: Någon förklaring till varför detta uppdrag utgick har inte givits. Tvärtom poängterade den tjänstemannagrupp på som följde arbetet att den inte har övertygats om riktigheten i den bedömning kriminalvården gör i sin reviderade effektiviseringsplan.6 Andelen vårddygn på öppna anstalter (inkl §34-vårdhem) av alla vårddygn på fängelser hade successivt ökat från . Från detta år började andelen tvärtom minska 2007 stanna på . Ett nytt koncept har prövats vid Kolmårdenanstalten, som är en ny anstalt. Där kombineras en öppen anstalt med elektronisk övervakning. Denna kombination ökar möjligheterna att placera intagna på öppna anstalter. har dock haft en relativt låg beläggningsgrad (). Ytterligare tre öppna anstalter har dock från början av detta år infört elektronisk övervakning efter en utvärdering av försöket på . 6 Promemoria , och Utslussningen med fotboja har också ökat från knappt 10.000 vårddygn när försöket började /95 till 530.000 vårddygn . Om fotboja (dygnskostnad ) har ersatt öppen anstalt (dygnskostnad ) är besparingseffekten . Kostnadsökningen av den ökade andelen vårddygn vid slutna anstalter kan på samma sätt beräknas till cirka . Detta är en osäker beräkning. Utifrån det underlag som finns tillgängligt går det inte att göra en helt säker bedömning. Utredningen bedömer att nettot av de två effekterna är noll. Frågan om användning av öppna anstalter inklusive utökad användning av elektronisk övervakning med fotboja, är strategiskt viktig för Kriminalvårdens utveckling av kostnaderna, och utredningen avser att i sitt fortsatta arbete se över möjligheterna till detta ytterligare. Billigare materialval vid byggandet av slutna anstalter Detta avsåg framför allt inredning av celler och uppehållsrum. Kostnadsreduktionen bedömdes bli 5-10 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: Säkerhets- och miljökrav har höjts vilket gjort att det inte funnits utrymme för att gå över till enklare cellinredning av den typ som angavs i handlingsplanen. Cellerna byggs nu genomgående med höga krav på säkerhet, vilket ökar flexibiliteten i användningen av cellerna. Detta kommer att ge besparingar . Utredningens bedömning: Någon besparing har inte gjorts. Huruvida säkerheten ska höjas vid byggande av anstaltsplatser anser utredningen bör utgå från ett prognostiserat behov. Utredningen avser att återkomma till detta i sitt fortsatta arbete. Minska hyreskostnaderna genom att låta intagna utföra enklare fastighetsunderhåll Besparing 10-15 mnkr. Kriminalvården redovisning: I hyresavtalen finns nu inskrivet att intagna ska kunna få utföra enklare underhållsarbeten. 2006 utfördes underhållsarbete i av de intagna. Fastighetsägarna fakturerades för något mindre än . Utredningens bedömning: Fakturerat underhållsarbete ligger på en bråkdel av det belopp som ansågs möjligt. Ytterligare underhåll kan ha utförts utan att ha fakturerats. Besparingseffekten härav är dock osäker. Det finns dock andra vinster med att låta intagna delta i fastighetsskötsel och renovering. Slitaget och skadegörelsen på lokalerna är stora och intagna är oftast mera rädda om lokaler som de har arbetat själva med att iordningställa eller underhålla. Därtill kommer att sådant arbete kan ses som en del i yrkesutbildning. Utnyttja video- och konferenssamtal och minska resandet Besparing 10-15 mnkr . Kriminalvårdens redovisning: En ny stramare resepolicy infördes . Den innebar bl.a. att videokonferenser ska utnyttjas.