sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — gör en investering på motsvarande villkor som en privat investerare under marknadsmässiga förhållanden, är det inte fråga om stats- stöd. Om det stödmottagande företaget är lönsamt eller ej är inte i sig av avgörande betydelse. Däremot ska denna fråga beaktas vid bedömningen av om den offentliga investeraren har agerat som en privat investerare i en marknadsekonomi, eller om det mottagande företaget har beviljats ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor. I det senare fallet utgör investeringen ett statsstöd. Om det finns en fungerande marknad så görs en faktisk jämfö- relse med privata aktörer på marknaden. Om det däremot inte finns någon fungerande marknad görs en hypotetisk jämförelse med en normal marknadsaktör. Enligt utredningens mening bör detta krav motsvara den jämförelse som görs vid bestämmande av marknads- hyra enligt jordabalken. I ett mål som rörde ett monopol har EG- domstolen uttalat att för att kunna bedöma om en statlig åtgärd utgör stöd måste det avgöras om det mottagande företaget får eko- nomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala vill- kor.58 En kommun som avser att uppföra en lokal för uthyrning måste därför göra en grundlig ekonomisk analys och kalkyl. Av den eko- nomiska analysen ska framgå att det är möjligt att täcka de faktiska kostnaderna (samtliga kostnader för fastighetsförvaltning och medel för konsolidering och utdelning på insatt kapital) samt att, för det fall detta inte görs, verksamheten inte blir beroende av stöd eller korssubventioner. 7.6Förhållandet mellan 2 kap. 8 § KL och Utredningens bedömning: Bestämmelserna i 2 kap. 8 § KL är förenliga med gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd. Det finns inte behov av att anpassa lagrummet till EG-rätten. Enligt dir. 2006:47 har utredningen i uppdrag att analysera om bestämmelserna i 2 kap. 8 § kommunallagen är förenliga med och väl avvägda i förhållande till gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd. 58 Mål C-39/94 Syndicat français de l'Express international (SFEI) m.fl. mot La Poste m.fl. Kommunalt stöd till näringslivet om statligt stöd är en del av EG:s konkurrensregel- verk. Fördragsreglerna finns i artiklarna 87–89 i EG-fördraget. Artikel 87.1 innehåller kriterierna för att en åtgärd ska klassificeras som statligt stöd. I artikeln föreskrivs: Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna. Begreppet stöd som ges av en medlemsstat i artikel 87 EG-för- draget innefattar staten i alla dess former, således regeringen och dess departement, myndigheter, kommuner och landsting. Begrep- pet stöd som ges av en medlemsstat eller med statliga medel har givits en vid tolkning av . Även stödåtgärder som kanaliseras genom offentligägda bolag, stiftelser eller liknande kan anses ske med statliga medel. För att EG-fördragets statsstödsreg- ler ska vara tillämpliga ska det vara fråga om en märkbar påverkan på konkurrensen. Begreppet stöd i artikel 87 EG-fördraget omfattar inte enbart konkreta förmåner som bidrag. Även sådana ingripanden omfattas som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om sub- ventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och har iden- tiskt lika effekter. Statsstöd kan t.ex. bestå i: –lån till ränta som understiger marknadspris eller räntebidrag, –borgensåtaganden eller andra former av lånegarantier av det allmänna för vilka mottagaren inte betalar marknadsmässigt pris, –skattelättnader, underlåtenhet att driva in skatter, avgiftslättna- der, –nedsättning av sociala avgifter, –att få köpa varor eller tjänster från det allmänna till pris som understiger marknadspris, t.ex. lokalhyra till underpris, –försäljning av fastigheter eller byggnader till underpris, –att det allmänna åtar sig att köpa varor eller tjänster till överpris från ett företag (överkompensation), eller –investeringar eller kapitalinjektioner som inte är marknadsmäs- siga. Kommunalt stöd till näringslivet om statsstöd bygger på en förbudsprincip där stats- stöd som utgångspunkt är otillåtet. Vidare är förbudet kopplat till ett genomförandeförbud och en skyldighet att anmäla (notifiera) statsstöd till Europeiska kommissionen enligt artikel 88.3 EG-för- draget, som lyder: Kommissionen ska underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, ska den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten ifråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut. EG-rätten ställer inte några speciella krav på hur den faktiska han- teringen av statsstödsreglerna sker på nationell nivå och följaktli- gen har medlemsstaterna valt olika lösningar för hur statsstödsreg- lerna hanteras. Det kan konstateras att det är vanligt att stats- stödsfrågorna hanteras nära regeringsnivån. Det finns även stora skillnader mellan medlemsstaterna beträffande hur mycket man arbetar med att nå ut med information om statsstödsreglerna till myndigheter på regional och lokal nivå. I lag (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenska- pernas konkurrens- och statsstödsregler finns bestämmelser om tillämpningen av vissa av de konkurrensregler samt de regler om statsstöd som till följd av det svenska EU-medlemskapet gäller i . Enligt lagens 6 § är kommuner och landsting skyldiga att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Europeiska kommissionen. För svenskt vidkommande har nationella domstolar och myn- digheter samt kommuner och landsting en på EG-fördraget grun- dad skyldighet att tillämpa . Det föreligger en skyldighet att se till att anmälningsplikten och genomförandeför- budet upprätthålls, dvs. att förekomsten av statsstöd identifieras, att stöd över tröskelvärdena (se nedan) anmäls till Europeiska kommissionen genom och att inga stödåt- gärder vidtas innan kommissionen lämnat sitt godkännande till dem. I kommissionens förordning nr 1998/2006 fastslås ett tröskel- värde för att stöd ska behöva anmälas hos kommissionen. Enligt dessa de minimis-regler omfattas inte stöd till ett enskilt företag av Kommunalt stöd till näringslivet artikel 87 om de sammanlagda stödbeloppen understiger . Stödet anses då som försumbart. Stöd- program som lämnar lägre stöd behöver inte anmälas till kommis- sionen. Förordningen kan inte tillämpas på exportstöd, jordbruk, fiske och transporter. Vidare finns ett krav på kumulationskontroll i förhållande till annat försumbart stöd, dvs. ett företag ska inte kunna motta flera stöd om dessa sammantaget överstiger tröskel- värdet, även om varje enskilt stöd kan betecknas som försumbart. I artiklarna 87.2 och 87.3 i EG-fördraget finns vissa undantag från artikel 87.1 för stöd som är, respektive kan anses, förenligt med den gemensamma marknaden. Dessa kan användas av Europeiska kommissionen som grund för eventuella beslut om godkännande av en viss stödåtgärd efter anmälan. Kommissionen har antagit rikt- linjer för statligt regionalstöd –2013, vilka rör tillämp- ningen av undantagen i artiklarna 87.3 a och 87.3 c. Riktlinjerna tillämpas på regionala stöd som beviljas inom alla verksamhetssek- torer, dock med vissa undantag för bl.a. fiskesektorn och kolindu- strin, jordbrukssektorn, stålindustrin och syntetfiberindustrin. Kommissionen har godkänt en nationell regionalstödkarta för undantag enligt artikel 87.3 c för perioden –2013. Syftet med regionalstöd är att möjliggöra investeringsstöd i mindre gynnade områden för att skapa sysselsättning och främja företagsetablering. Regionalstöd som avser att minska ett företags löpande kostnader (driftsstöd) är i regel förbjudet. Europeiska kommissionen har genom förordningar antagit även följande gruppundantag: –stöd till utbildning (förordning nr 68/2001), –stöd till små och medelstora företag (förordning nr 70/2001), –sysselsättningsstöd (förordning nr 2204/2002), och –investeringsstöd (förordning nr 1628/2006). Stöd som utformats i enlighet med de regler och de riktvärden som angivits i förordningarna är undantagna från plikten att anmäla. Det är dock kommissionens uppgift att tolka reglerna och avgöra om de stödprogram som medlemsstaterna vill införa kan anses vara fören- liga med den gemensamma marknaden. För de stödprogram som Kommunalt stöd till näringslivet kommissionen godkänner kräver de sedan en årlig redovisning av hur stora belopp som lämnas i stöd.59 Kommissionen har även gett ut riktlinjer för stöd för undsätt- ning och omstrukturering av företag i svårigheter. Det kan enligt riktlinjerna vara förenligt med den gemensamma marknaden att lämna stöd till företag som befinner sig i insolvens- eller obestånds- situationer inom vissa ramar. Sådant stöd måste dock anmälas till och godkännas av kommissionen i förväg. 7.6.3Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse respektive tjänster av allmänt intresse I artikel 16 och 86 EG-fördraget regleras tjänster av allmänt ekono- miskt intresse (Services of General , SGEI). Sådana tjänster utförs i allmänhetens intresse på affärsmässiga grunder och omfattas därför av särskilda skyldigheter från med- lemsstaternas sida. Utmärkande för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är att det i fråga om dessa tjänster finns ett större spelrum för offentlig finansiering än vad som annars gäller enligt EG:s stats- stödsregler. Genom artikel 16 EG-fördraget erkänns den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemen- samma värderingar och den roll de spelar för att främja social och territoriell sammanhållning. Genom artikel 36 i Europeiska unio- nens stadga om de grundläggande rättigheterna föreskrivs det att unionen för att främja social och territoriell sammanhållning i unionen ska erkänna och respektera tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det finns ingen EG-rättslig definition av begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Till sådana tjänster brukar bl.a. trans- port, energi och kommunikationer räknas. I praxis har bl.a. lots- ning, allmän postbefordran, eldistribution, vattendistribution, tele- komtjänster och TV-sändningar bedömts vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Europeiska kommissionen har även utfärdat beslut avseende ersättning till sjukhus och företag med ansvar för 59 () ansvarar för att bevaka omfattningen av det statliga stödet till näringslivet i . Det görs med hjälp av en årlig undersökning där stödgivande myndigheter och organisationer bl.a. uppger till vilka belopp de lämnat stöd föregående år. ITPS ansvar omfattar inte stöd som lämnas av EU eller stöd inom ramen för jordbruks- och fiskepolitiken. ITPS vidarebefordrar sedan uppgifterna till Näringsdeparte- mentet som anmäler till Europeiska kommissionen. Kommunalt stöd till näringslivet För svenskt vidkommande har endast verk- samhet som utövas av prövats av kommissio- nen enligt artikel 86.2 EG-fördraget och befunnits vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Frågan om svenska allmännyttiga bostadsföretag är ännu öppen.60 I avsaknad av en EG-rättslig definition har medlemsstaterna ett ganska stort utrymme att definiera vad som tillhör tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse. Kommissionen ska enbart ingripa när klassificeringen är uppenbart felaktig. Ytterst är det dock EG-dom- stolen som tar ställning till vad som utgör tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse. Kommissionens kriterier för att godkänna stats- stöd syftar till att det ska vara möjligt att kontrollera att det fak- tiskt är fråga om en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och att statens ersättning till den som utför tjänsten inte är större än de faktiska kostnaderna. Det ska också vara möjligt att kontrollera att företaget inte använder delar av ersättningen för annan kommersiell verksamhet som ligger utanför det offentliga uppdraget.61 Bedöm- ningen kan underställas gemenskapsdomstolarna, antingen genom statsstödsmål initierade av kommissionen eller genom nationell domstols begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG- fördraget. Artikel 86.2 EG-fördraget har direkt effekt och kan såle- des åberopas av enskilda inför nationella domstolar. I saknas motsvarighet till EG-fördragets bestämmelser i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I har dis- kussionen i stället snarare handlat om en viss verksamhet tillhör sedvanlig offentlig affärsverksamhet eller det traditionella när- ingslivet. Någon motsvarande uppdelning i vad som traditionellt utförs i offentlig regi och vad som traditionellt är en uppgift för näringsli- vet finns inte i EG-rätten, bl.a. med anledning av att medlemssta- ternas traditioner är alltför olika. EG-rätten ger dock möjligheten att viss verksamhet som utgör ett allmänt ekonomiskt intresse överhuvudtaget inte träffas av någon av fördragets regler, vare sig vad gäller konkurrens eller statsstöd. I den juridiska litteraturen har ifrågasatts om den svenska uppdelningen är något att bygga vidare på i konkurrensrätten och att det synes vara viktigare att skilja ut vilken verksamhet som ska skyddas på detta sätt, jämfört med att 60Jfr Utredningen om allmännyttans villkor och förutsättningar (M 2005:04). Kommunalt stöd till näringslivet avgöra om en verksamhet traditionellt sett brukar utföras i offent- lig regi.62 Till skillnad från den traditionella svenska synen tar EG-rätten sin utgångspunkt i tjänsten som sådan, oavsett om utövningen sker i offentlig eller privat regi. Det kan således konstateras att det råder en principiell skillnad mellan det svenska och det EG-rättsliga syn- sättet. Vid en konflikt skulle EG-rätten ha företräde. Vidare framhåller juristfirman , i en analys som utförts på uppdrag av utredningen, att en korrekt tillämpning av artikel 87 EG-fördraget i svenska kommuner och landsting för- utsätter att dessa också kan utnyttja det utrymme för politiskt beslutsfattande som artikel 86 EG-fördraget om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse faktiskt medger.63 Till skillnad från tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas tjänster av allmänt intresse (Services of General , SGI) – såsom utbildning, sociala och kulturella verksamheter och rättsväsendet – inte av EU:s inre marknad eller av reglerna om konkurrens och statligt stöd. EU:s principer om icke-diskrimine- ring på grund av nationalitet och reglerna om offentlig upphandling tillämpas dock även för tjänster av allmänt intresse. För svenska kommuner och landsting har frågan om vad som är att hänföra till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse respektive tjänster av allmänt intresse främst betydelse för frågor som har samband med redovisning enligt transparenslagen. Tjänster som tillhör kategorin tjänster av allmänt intresse, dvs. verksamheter som bedrivs utan ekonomisk ersättning inom de sociala och kultu- rella områdena samt inom utbildningsväsendet faller som regel utanför sådana verksamheter som omfattas av transparenslagens bestämmelser. Lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., den s.k. transparenslagen, trädde i kraft . Lagen ställer krav på viss redovisning i offentliga företag, genom krav på öppen och separat redovisning.64 Syftet med lagen är att implemen- 62Myndigheter och marknader – tydligare gräns mellan offentligt och privat, , s. 161. 63Utlåtande avseende 2 kap. 8 § kommunallagen och , . Dnr Fi2006:04/2006/4. 64Cirkulär 2006:6, Kommuner och Landsting. Kommunalt stöd till näringslivet tera kommissionens direktiv /723/EEG i svensk lag, det s.k. transparensdirektivet. Reglerna avser att motverka konkurrenspro- blem och underlätta kommissionens insyn i finansiella förbindelser mellan det allmänna och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet. Lagen gäller från och med . Lagen omfattar offentliga företag där staten, kommuner eller landsting har ett direkt dominerande inflytande genom ägande, finansiell medverkan eller genom de regler som gäller för företaget. Även ekonomisk eller kommersiell verksamhet som kommuner och landsting bedriver i förvaltningsform kan falla in under begreppet företagsverksamhet. Däremot omfattar lagen inte myn- dighetsutövning eller myndigheternas förvaltningsuppgifter. För att omfattas av transparenslagen ska kommunen, lands- tinget eller företaget ha en sammanräknad nettoomsättning av de kommersiella verksamheterna uppgående till mer än för vart och ett av . Denna sam- manställning ska göras för varje kommun, landsting och företag eftersom de var och en är en juridisk person. 7.6.4Analys av i förhållande till 2 kap. 8 § KL har på uppdrag av utredningen analyserat om bestämmelserna i 2 kap 8 § KL är förenliga med och väl avvägda i förhållande till gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd samt om det finns några hinder mot att svenska kom- muner och landsting har mindre långtgående stödmöjligheter än vad EG-rätten lämnar utrymme för. Deras slutsatser är bl.a. föl- jande.65 Bestämmelserna i 2 kap. 8 § KL är förenliga med gemenskaps- rättens bestämmelser om statligt stöd. påverkar inte den interna kompetensfördelningen mellan stat och kommun i fråga om det övergripande ansvaret för näringspolitiken. Eftersom EG-fördraget vilar på ett principiellt förbud mot statligt stöd, uppställer EG-rätten inte några principiella hinder mot att en medlemsstat i sin interna kompetensfördelning förbjuder eller föreskriver mer restriktiva villkor för kommuner och landsting att 65 Utlåtande avseende 2 kap. 8 § kommunallagen och , . Dnr Fi2006:04/2006/4. Kommunalt stöd till näringslivet ge statsstöd än vad som följer av artikel 87 EG-fördraget. – i de fall de är tillämpliga – kan därmed inte i sig utvidga den kommunala kompetensen. I den utsträckning kommu- nallagen skulle föreskriva mer långtgående möjligheter för kom- muner och landsting att ge statsstöd än vad som följer av artikel 87 och 88 EG-fördraget, skulle kommunallagen däremot med stöd av principen om EG-rättens företräde inte tillämpas eftersom en sådan åtgärd vore oförenlig med EG-rätten. I kraft av artiklarna 87 och 88 EG-fördragets direkta tillämplig- het, direkta effekt och företräde är kommuner och landsting därför skyldiga att ex officio, dvs. utan att någon begärt det, kontrollera att planerade stödåtgärder – som ligger inom den kommunala kompetensen – även är förenliga med EG-rätten. Frågan om 2 kap. 8 § KL är väl avvägd i förhållande till gemen- skapsrätten får bedömas utifrån en analys av likheter respektive skillnader mellan regelverken. 2 kap. 8 § KL och har vissa gemensamma nämnare såvitt gäller grundinställningen till stöd till företag. De svenska förarbetena präglas, liksom EG-rätten, av en restriktiv hållning till stödåtgärder, som både nationell rätt och EG-rätten medger stöd för att överbrygga marknadsmisslyckanden. Kommunallagen medger åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller , och här finns en övergripande (om än inte absolut) parallellitet med EG-rättslig praxis i statsstödsmål, där sådana åtgärder oftast inte anses gynna något enskilt företag. På det hela taget är skillnaderna mellan regelverken ändå betyd- liga. Inledningsvis saknas en svensk motsvarighet till artikel 86 EG- fördraget, som medger större handlingsfrihet vid finansiering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Därutöver har själva stöd- begreppet kommit att tolkas extensivt inom EG-rätten, och omfattar olika former av gynnande som kommunerna inte betraktar som stöd. Som exempel kan nämnas försäljning av mark enligt lågprispolitik, finansiering av sporthallar som sedan överlåts eller upplåts under förmånliga villkor till lokala idrotts- föreningar, eller vissa s.k. public private partnerships (PPP) där infrastrukturprojekt finansieras gemensamt av offentliga aktörer och näringslivet. Vidare anses stöd under vissa beloppsgränser inte påverka sam- handeln eller snedvrida konkurrensen och hamnar därför helt utan- för artikel 87 EG-fördraget, medan 2 kap 8 § KL inte innefattar några motsvarande tröskelvärden. Kommunalt stöd till näringslivet mantaget påtagligt mer generösa inom EG-rätten än i 2 kap 8 § KL och dess rekvisit synnerliga skäl. Medan 2 kap 8 § KL reglerar stöd till näringslivet i traditionell mening, omfattar det principiella förbudet mot statsstöd i artikel 87 EG-fördraget även stöd till bolag som ägs av kommun och landsting. Inom EG-rätten kan en mottagare av otillåtet stöd vara såväl ett privat som ett offentligägt företag. Stödgivning som kana- liseras genom offentligägda bolag, stiftelser eller liknande kan enligt fast praxis från anses ske med statliga medel. har framhållit att förmåner som ges direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel betraktas som stöd, och då inbegrips inte endast stöd som ges direkt av staten utan också stöd som ges av offentliga eller privata organ som utsetts eller inrättats av staten, kommuner eller landsting. Kommuner och landsting kan enligt kommunallagen genomföra stödåtgärder direkt efter att beslut har fattats i laga ordning, dock kan sådana beslut ogiltigförklaras efter laglighetsprövning i förvalt- ningsdomstol. EG-rätten bygger däremot på en princip om för- handskontroll. Åtgärder som klassificeras som stöd måste, som beskrivits ovan, anmälas till Europeiska kommissionen och god- kännas innan de sätts i verket såvida de inte omfattas av något gruppundantag. Då är åtgärderna automatiskt undantagna, utan föregående anmälan. De förfaranden som är förknippade med anmälningsskyldigheten innebär en tydlig processuell skillnad jäm- fört med kommunallagen. 7.6.5Utredningens bedömningar rörande behov av att anpassa kommunallagen till EG-rätten Det kan konstateras att bestämmelserna i 2 kap 8 § KL är förenliga med gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd. Vid jämfö- relse mellan och 2 kap. 8 § KL framgår att det inom EG-rätten finns undantagsmöjligheter för stöd som är mer generösa än regleringen i kommunallagen. Det finns dock andra nationella bestämmelser om regionala företagsstöd, vilka är anpas- sade och utformade i enlighet med kommissionens riktlinjer för regionalstöd och de gruppundantag som kommissionen antagit. En anpassning av kommunallagen till EG-rätten skulle få flera konse- kvenser. För det första kan den kommunala kompetensen vad gäller stöd till enskilda företag komma att variera i landet. Kommunalt stöd till näringslivet andra skulle stödprogram i vissa fall behöva anmälas till Europeiska kommissionen, eftersom det är kommissionens uppgift att tolka reglerna och avgöra om de stödprogram som medlemsstaterna vill införa kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden. För det tredje skulle en utökning av antalet myndigheter som han- terar statsstödsreglerna ställa krav på mer kontroll, vilket i sin tur även skulle kunna medföra olika praktiska problem. Slutligen byg- ger kommunallagen på en mer restriktiv syn vad gäller kommunala stödinsatser till enskilda företag, vilket bl.a. har sin grund i den svenska traditionen av ett övergripande statligt ansvar för närings- politiken. Sammantaget finns det enligt utredningens mening flera skäl för att inte anpassa kommunallagen till EG-rätten på detta område och därmed vidga den kommunala kompetensen vad gäller stöd till enskilda näringsidkare. Enlig utredningens mening bör det inte heller införas någon bestämmelse som möjliggör stöd en under viss beloppsgräns, motsvarande de minimis, eftersom även ett mindre stöd kan medföra att konkurrensen snedvrids på vissa orter. har i sin analys anfört att det hos kommuner och landsting råder ett stort informationsun- derskott om EG-rätten på statsstödsområdet.