sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — För den som avsiktligt vill lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna riktiga uppgifter är möjligheterna stora. För handläggare finns det risk för misstag och slarvfel. Genom ändrade rutiner och förutsättningar för kon- troll samt ett enklare sanktionssystem kan hanteringen av ansök- ningar bli enklare, effektivare och mer rättssäker som förtroendet för välfärdssystemen, inklusive myndigheter, arbets- löshetskassor och kommuner som handlägger dessa, kan höjas. Delegationen redovisar förslag till åtgärder på dessa områden i kapitel 5. 2.2Underlagen för bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar behöver förbättras Delegationen har lagt ned ett stort arbete på att kartlägga och bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Delegationen redovisade en helhets- bedömning av omfattningen.2 Bedömningen av omfattningen base- rades på tre olika delstudier. Omfattningen av felaktiga utbetalningar för 16 djupstuderade välfärdssystem Den första delstudien utgjordes av bedömningar av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna för vart och ett av de 16 djupstude- rade välfärdssystemen. Bedömningarna gjordes av experter på respektive välfärdssystem från , Arbetsförmed- lingen, CSN, , fem arbetslöshetskassor samt arbetslöshetskassornas samorganisation och nio kommuner. All tillgänglig information på området strukturerades och samman- ställdes per välfärdssystem och analyserades av dessa experter i seminarieform. Den använda metoden gjorde det möjligt att redo- visa en samlad kvantifierad bedömning där hänsyn tas till osäker- heter och till de olika professionella bedömningar som kan före- ligga. Resultatet av denna delstudie var en sammanvägd bedömning av de felaktiga utbetalningarna, för vart och ett av välfärdssystem- en, redovisad i procent av de totala utbetalningarna respektive i . Osäkerheten i bedömningen illustreras av ett redovisat osäkerhetsintervall. Totalt utbetalades ca från de 16 välfärdssystemen 2005 respektive 2006. När omfattningsexperternas bedömningar summeras erhålls ett genom- snittligt värde på 6–, vilket motsvarade 15–avseende 2005. Osäkerhetsintervallet är stort och uppgår till mellan , vilket motsvarar 8–. 2 Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 7. Omfattningen av felaktiga utbetalningar till följd av svartarbete Den andra delstudien utgjordes av en studie genomförd av Skatte- verket och , som på delegationens upp- drag undersökte omfattningen av svartarbete med uttag av arbetslöshetsersättning. Ett resultat av undersökningen var att de felaktiga utbetalningarna av arbetslöshetsersättning till följd av svartarbete bedömdes vara i storleksordningen 1–1,, vilket motsvarade mellan av den totalt utbetalda ersättningen 2006. Omfattningen av felaktiga utbetalningar inom ytterligare 30 välfärdssystem Den tredje delstudien utgjordes av en översiktlig studie av riskerna för fel inom ytterligare 30 välfärdssystem. Denna studie hade stora likheter med de orsaksstudier delegationen tidigare hade genomfört avseende frågeställningar och struktur. Även frågor om felens omfattning berördes i denna studie. Dessa välfärdssystem analyse- rades dock inte lika ingående som de 16 välfärdssystemen. Denna delstudie visade att det förekommer felaktiga utbetalningar från flertalet av de 30 välfärdssystemen samt att riskerna för fel är så pass stora att det kan röra sig om betydande belopp. För att få en heltäckande bild av omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen gjordes vissa grova antaganden om andelen felak- tiga utbetalningar. Ålderspensionssystemet och barnbidrag är omfattande välfärdssystem med förmodade låga andelar felaktiga försiktigt antagande gjordes att ut på felaktiga grunder, vilket För de övriga 28 studerade välfärdssystemen gjordes ett grovt men försiktigt antagande att de felaktiga utbetal- ningarna i genomsnitt uppgår till , vilket motsvarade felaktiga utbetalningar i storleksordningen från dessa system 2005. Summeras de olika delstudierna rör det sig om 18–i felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, vilket motsvarar av de totala utbetalningarna. Hälften av felen bedömdes bero på oavsiktliga fel från de sökande eller handläggarna och hälften på avsiktliga fel (bidragsbrott) från de sökande. Bedömningen ligger på samma nivå om studier i andra I , , , och varierar de totala felaktiga utbetalningarna mellan 2–. lämnade en redovisning till regeringen om bl.a. den bedömda omfattningen av felaktiga utbe- talningar och brott mot socialförsäkringen.3 Redovisningen var en uppföljning av en redovisning som lämnats . baserar sin bedömning av omfattningen på kontroller av ett antal slumpmässigt utvalda utbetalningar. Något försök att precisera den totala omfattningen av felaktiga utbetal- ningar inom socialförsäkringen görs inte. Mörkertal och andra osäkra faktorer ingår inte i bedömningen. Med dessa reservationer bedömer att de felaktiga utbetalningarna ligger i intervallet 1,1–2,och de misstänkta brotten mot socialförsäkringen i intervallet 0,3–0,. Det är i huvudsak ärenden som slumpats ut för kontroll –som ligger till grund för bedömningen. Det finns skäl att närmare studera skillnaderna mellan resultatet av slumpmässiga kontroll respektive delega- tionens omfattningsstudier. En väsentlig fråga att analysera är vilka kontroller som görs eller inte görs i de slumpmässigt utvalda ären- dena. De kontroller som genomförs inom ramen för den slumpmäs- siga kontrollen av misstänkt brott (Qben II) är i huvudsak skriv- bordskontroller och täcker flera väsentliga riskområden. Långt ifrån alla väsentliga orsaker till felaktiga utbetalningar täcks dock in. När det gäller sjukpenning och sjukersättning kontrolleras exempelvis inte om de uppgifter arbetsgivaren lämnar är korrekta, om det finns fler arbetsgivare som inte känner till, om arbetet sker i eget företag utan att lön utgår, om arbetsförmågan är förbättrad, om läkarintygen är bristfälliga, om svartarbete utförs, om det finns bisysslor och uppdrag som inte känner till. När det gäller om ersättningar från andra välfärdssystem utgår är det bara arbetslöshets- 3 Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen – omfattning, risker och information, , , dnr 40113-2007. ersättning som kontrolleras. När det gäller bostadsbidrag, under- hållsstöd och bostadstillägg till pensionärer kontrolleras inte om folkbokföringen är felaktig, om förmögenhetsuppgifterna är fel- aktiga, om det finns utländska bankmedel, om ersättning utgår från andra välfärdssystem eller om det finns svarta inkomster. När det gäller tandvårdsersättning kontrolleras inte om vårdgivaren enbart utfört nödvändig vård, om patienten var berättigad ersättning, om patienten var patient hos aktuell vårdgivare, om tandläkaren var certifierad/behörig att utföra vården. När det gäller assistansersätt- ning kontrolleras inte om tidsredovisningen och räkningen mot- svarar faktiska assistansinsatser eller om hjälpbehovet motsvarar beviljade assistanstimmar. När det gäller föräldrapenning kontroll- eras inte inkomst eller om föräldern vårdar barnet. Vissa av dessa kontroller är svåra att hantera inom ramen för den slumpmässiga kontrollen. Kontroller av t.ex. tidsredovisningar vid begäran om assistansersättning är komplicerade eftersom den som begär ersättning inte är den som upprättat tidsredovisningen, dvs. anordnaren, utan den assistansberättigade och har inte någon relation till assistansanordnaren. Det bör även fram- hållas att förhållanden som svartarbete inte kan fångas i några skrivbordskontroller. Poängteras bör slutligen att Försäkrings- kassan är den enda av delegationens utbetalande myndigheter som har utvecklat ett kontrollinstrument för slumpmässiga kontroller och bedömning av de felaktiga utbetalningarnas omfattning. I delegationens omfattningsstudier har experterna haft i uppgift att göra en skattning av den totala omfattningen av felaktiga ut- betalningar, inklusive det mörkertal som finns på området. Alla väsentliga felkällor skulle beaktas. Detta innebär att skattningarna i omfattningsrapporten av naturliga skäl genomgående ligger högre än skattningar och även högre än vad som framkommit i övriga utbetalande myndigheters, arbetslöshets- kassors och kommuners egna omfattningsstudier. IFAU:s studie av anvisningar till ledig plats IFAU har genomfört två studier på uppdrag av delegationen. Den första behandlade överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn.4 Resultatet av denna rapport utgjorde ett av underla- gen för omfattningsstudierna av tillfällig föräldrapenning. 4 Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn, IFAU, rapport 2006:9. andra studien behandlade arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser.5 Denna studie presenterades och förelåg således inte när omfattningsstudierna genomfördes. I denna studie undersöktes hur många arbetssökande som söker anvisade platser och om ansökningarna är seriösa. Studien visade att av dem som enligt Arbetsförmedlingens register har uppgivit att de har sökt det anvisade jobbet uppger arbetsgivaren att ändå inte sökt jobbet. Studien omfattar inte någon skattning av i vilken grad detta förhållande påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning. Däremot kan konstateras att om den arbetssökande inte söker ett lämpligt arbete eller ett arbetsmark- nadspolitiskt program som arbetsförmedlingen anvisat, är skyldig att underrätta arbetslöshetskassan om detta. Arbetslöshetskassan prövar och beslutar sedan om rätten till ersättning. Har den arbetssökande inte mycket starka skäl till var- för denne inte sökt eller tackat nej till ett arbetserbjudande, kan arbetslöshetskassan besluta om nedsättning (minskning) av ersätt- ningen eller att ersättningsrätten upphör. Det är troligt att ett ökat antal underrättelser skulle leda till ett ökat antal nedsättningar eller indragningar av arbetslöshetsersättning. IFAU:s studie tyder på att riskerna för felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning, till följd av att anvisade arbeten inte söks, är större än vad som var känt när delegationens omfattningsstudier genomfördes. I omfattningsrapporten konstateras att jämfört med de studier av felaktiga utbetalningar som genomförts av RRV, IFAU, Skatte- verket och Brå, dvs. i detta sammanhang från välfärdssystemen fristående myndigheter med en utvärderande och analyserande roll, ligger omfattningsexperternas sammanvägda bedömningar genom- gående lägre. Delegationens bedömning av omfattningen Delegationen står fast vid den bedömning av omfattningen som redovisades i omfattningsrapporten. Det finns ingen mer heltäck- ande studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar som rör i princip samtliga välfärdssystem och där en totalbedömning görs av omfattningen. De osäkerheter som finns i bedömningen är redovi- sade och även om det lägsta intervallet skulle tas som utgångspunkt torde det vara tillräckligt för att motivera väsentliga åtgärder. 5 Hur fungerar arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser? IFAU, rapport 2008:5. Delegationen anser dock att utbetalande myndigheter, arbetslös- hetskassor och kommuner kontinuerligt måste arbeta med att ta fram underlag för omfattningsbedömningar. Statistiken om fel- aktiga utbetalningar är bristfällig och behöver få en enhetlig utformning för samtliga välfärdssystem, indikatorer som visar utvecklingen av den totala omfattningen behöver tas fram och fler heltäckande omfattningsstudier behöver göras per välfärdssystem. Delegationen lämnar förslag till åtgärder på dessa områden i kapitel 3. 2.3Det finns en alltför hög acceptans för bidragsfusk Ytterligare ett område där delegationen har genomfört noggranna studier är avseende vilka attityder och värderingar till bidragsfusk som finns i samhället.6 Delegationen har valt att närmare studera attityder, eftersom dessa i högre grad än kontroll styr männi- skor, acceptansen för bidragsfusk, eftersom en hög acceptans för fusk ökar sannolikheten att fuska, samt förtroendet för institutionerna och välfärdssystemen, eftersom förtroendet påverkar viljan att göra rätt. Studierna visar att svenska folket är kraftfullt emot fusk, tycker inte att det är rätt att bidragsfuska. Speciellt all- varligt ser man på kombinationsfusk, t.ex. att arbeta svart sam- tidigt som man har sjukersättning. tror allmänheten att fusket är omfattande och att alla andra gör det. Tre av fyra anser att fusket med bidrag är mycket eller ganska omfattande. Även om nästan alla fördömer bidragsfusk, finns det tendenser till att många rör sig i en gråzon och överutnyttjar välfärdssystemen. Till exempel tycker en tredjedel av medborgarna att det inte är så allvarligt att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk. Tre av tio skulle också behålla bidrag som de visste var felaktiga. Vid de djupintervjuer och fokusgrupper som genomförts framkommer att de intervjuade inte ser sitt eget fusk som något brottsligt och använder bortför- 6 Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i , Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6. klaringar för att rationalisera sitt beteende. Nästan varannan svensk har en viss acceptans för bidragsfusk. Utifrån vad som framkommit av attitydundersökningarna har delegationen särskilt pekat ut fyra områden där informationsin- satser bör sättas in. Bilden av att omfattningen är stor måste ändras En stor majoritet av svenska folket och handläggare vid myndig- heter tror att bidragsfusket är omfattande. Om en sådan attityd får ett så starkt fäste, är risken överhängande att den utvecklas till en norm och en sanning. Hos den enskilde finns en vilja att göra rätt för sig om alla andra också gör rätt för sig. Om i stället blir den omvända - att alla fuskar - och denna norm dessutom får stå oemotsagd, är risken överhängande att allt fler förändrar sitt bete- ende till att börja bidragsfuska. Bilden av omfattningen måste där- för ändras. Acceptansen för bidragsfusk måste minskas En relativt hög andel av befolkningen, närmare var fjärde person, har en acceptans för bidragsfusk. Denna andel måste minskas. En omständighet som försvårar åtgärder är att acceptansen för bidragsfusk är spridd och oberoende av en persons ålder, kön, bostadsort, inkomst med mera. Fusk måste uppfattas som brott De allra flesta gör rätt, men det finns en tendens till att många rör sig i en gråzon och använder välfärdssystemen felaktigt. Fusket ses inte som brott eftersom det oftast sker i en liten omfattning och med små summor. Bortförklaringar används för att rättfärdiga beteendet. Attityden att fusk inte är något brottsligt måste brytas, eftersom även ett litet fuskande totalt sett får stora samhälls- ekonomiska konsekvenser. Förtroendet för myndigheter och organisationer måste höjas Förtroendet för myndigheter och organisationer i är lågt och tenderar att bli allt lägre. Ett försämrat förtroendet för myn- digheterna och deras verksamhet minskar viljan hos den enskilde att göra rätt. Därför är det av högsta vikt att förtroendet förbättras. Kommunikation kan aldrig som ensam åtgärd minska bidrags- brottsligheten. Men i samspel med andra åtgärder, som lagstiftning och kontroll, kan kommunikationsinsatser betydligt förstärka effekten. Delegationen lämnar därför i kapitel 3 samt i bilaga 2 för- slag till en kommunikationsstrategi som kan leda till en påverkan av attityder som har med omfattning, acceptans, kunskap och förtro- ende att göra. Det fjärde och avslutande kartläggningsområdet i delegationens arbete har varit kontrollarbetet hos , , och samt hos arbetslöshets- kassor och kommuner. I kontrollrapporten redovisas vilka kon- troller som görs och vilka som planeras framöver, hur kontrollorganisationerna är utformade och vilka riktlinjer som styr kontrollverksamheten.7 I förhållande till omfattningen av de felaktiga utbetalningarna bedöms de planerade kontrollinsatserna inte vara tillräckliga. Många av de orsaker till felaktiga utbetalningar som identifierats i delegationens arbete och som bedöms orsaka felaktiga utbetal- ningar i väsentlig omfattning kommer troligen att kvarstå efter genomförande av de planerade åtgärderna. Det handlar framför allt om fel som beror på felaktiga uppgifter om inkomst, felaktiga uppgifter om arbete och arbetstid, felaktiga uppgifter om boende, felaktiga uppgifter om förmögenhet, felaktig förmågebedömning, samt slarv eller bristande kunskap hos allmänhet och handläggare. 7 Hur tryggar vi trygghetssystemen? Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 9. När det gäller inkomster, arbete/arbetstid, boende och förmögen- het är sådana förhållanden möjliga att kontrollera i större utsträck- ning än vad som görs , men resursåtgången för att genomföra mer heltäckande kontroller skulle bli mycket hög. De utbetalande organisationerna skulle manuellt i varje ärende behöva ringa arbets- givare och banker, besöka bostäder/bostadsområden, kontrollera med Posten etc. Även om sådana åtgärder vidtogs i varje enskilt fall skulle handläggaren inte vara helt säker på det inte fanns en annan arbetsgivare eller en annan bank som borde ha kontrollerats. Det säger sig självt att sådana kontrollkrav inte kan ställas på myndig- heter, arbetslöshetskassor och kommuner i varje enskilt ärende så länge de inte har möjlighet att kontrollera uppgifterna elektroniskt. Delegationen lämnar därför i kapitel 5 förslag till regeländringar som ska skapa bättre förutsättningar för en effektiv kontroll. Sam- tidigt finns det en rad områden inom vilka myndigheter, arbetslös- hetskassor och kommuner bör vidta åtgärder för att minska de fel- aktiga utbetalningarna. Kompetensutveckling: bristande kunskap hos handläggare är en återkommande felorsak, vilket innebär att det finns ett utbild- ningsbehov. Samverkan: lokala nätverk behöver utvecklas där samverkans- frågor, informationsutbyte m.m. kan behandlas. Beträffande underrättelser om felaktiga utbetalningar kan dessa lämnas via telefon eller post. Detta är inte en långsiktigt effektiv ord- ning utan förutsättningar bör skapas för att lämna underrättelser på elektronisk väg. IT-baserat handläggarstöd: Det finns behov av ett utökat IT- baserat handläggarstöd för att få bättre fungerande kontroller. De förslag som har lagts i propositionen Utökat elektronsikt informationsutbyte (2007/08:160) ger nya möjligheter och ställer krav på utveckling av handläggarstöden. För att få en effektiv kontrollverksamhet behöver effekten av kontrollåtgärderna mätas. har sedan sista kvar- talet 2007 statistik på hur stora belopp som sparas genom att fel- aktiga utbetalningar upptäcks och stoppas. Övriga myndigheter och organisationer har inga motsvarande uppgifter. Modeller för mätning av kostnadseffektivitet behöver utvecklas och implemen- teras i samtliga organisationer. Delegationen lämnar förslag till åtgärder på dessa områden i kapitel 4. Delegationen studier av orsaker, omfattning, attityder och kon- troller har varit systemnära, dvs. de har rört sig om felaktiga ut- betalningar sett utifrån de enskilda välfärdssystemen och de myn- digheter och organisationer som hanterar dessa. Det finns dock även andra dimensioner för samhället av felaktiga utbetalningar. Exempelvis är kombinationen av svartarbete med arbets- löshetsersättning dubbelt skadlig för konkurrensen på den fria marknaden. Vidare torde förtroendet för hanteringen av välfärds- systemen samt uppfattningen att det finns ett omfattande bidrags- fusk påverka viljan att betala skatt. Upplevd rättvisa vid använd- ningen av välfärdssystemen torde påverka viljan att redovisa korrekta uppgifter. Genom förebyggande åtgärder och effektiva kontrollsystem som allmänheten har kännedom om, stärks legiti- miteten i välfärdssystemen och detta återverkar positivt på legiti- miteten för skattesystemet. Sammanfattningsvis visar delegationens studier att förutsätt- ningarna för kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen behö- ver förbättras avsevärt, vilket bland annat ställer krav på att vissa regler och förhållanden som rör välfärdssystemen ändras (kapitel 5). Vidare visar studierna att underlagen för bedömning av omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar behöver förbättras. Regeringen behöver utveckla sin styrning så att nödvändiga förbättringar sker på ett samordnat, enhetligt och jämförbart sätt för samtliga väl- färdssystem. Dessutom behöver särskilda kommunikationsinsatser vidtas på ett samordnat sätt för att påverka attityderna till välfärds- systemen och till bidragsbrott (kapitel 3). Slutligen behöver , Arbetsförmedlingen, CSN, , arbetslöshetskassorna och kommunernas socialtjänster vidta en rad åtgärder för att effektivisera kontrollarbetet (kapitel 4). () genomförde , på upp- drag av delegationen, en studie1 av hur kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen styrs. Studien innehöll en genomgång av regelverken för vissa välfärdssystem; mål, uppdrag och återrapport- eringskrav samt responsen på regeringens styrning. Studien visade att styrningen skiljde sig åt mellan de olika myndigheterna. och hade detaljerade bestämmelser om hur kontroll ska bedrivas, vilket inte , eller hade. För alla myndigheterna var det dock underförstått att kontroller skulle bedrivas. Mål i reglerings- brev beträffande kontroll, fusk och fel fanns för alla utom och . De rättsvårdande myndig- heterna hade ingen direkt styrning när gällande bidragsbrott. ESV:s studie visade att regeringens styrning av kontroll av utbetalningar från välfärdsystemen i många fall var vag eller obefintlig 2006. Trots detta bedrevs det hos samtliga berörda myn- digheter ett utvecklingsarbete på området . ESV menade att detta tyder på att myndigheterna har en professionalism som inne- bär att regeringens styrning inte behöver vara precis och tydlig för att ha förutsättningar att vara lyckad. Avseende arbetslöshetskassorna sker en indirekt styrning genom de mål och återrapporteringskrav som ges till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen som avser effekter hos arbetslöshets- kassorna. ESV menade att det inte finns något som hindrar att ges motsvarande mål beträffande effekter hos mål- gruppen kommunernas socialtjänst. 1 Kloka avvägningar? Hur kontroll av utbetalningar från trygghetssystemen styrs, ESV, 2007:19. Vid sidan av regleringsbreven hade regeringen tydligt markerat att området felaktiga utbetalningar var ett prioriterat område 2006. 3.2Utvecklingen av regeringens styrning Regeringens styrning av området felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen har utvecklats väsentligt delegationen har verkat. Regeringen har i regleringsbreven eftersträvat en större enhetlighet i styrningen. är styrningen av de olika myndigheterna bättre samordnad och en rad krav finns i alla regleringsbrev. Det gäller bl.a. riskanalys, omfatt- ningsbedömningar, bidragsbrott och samverkan. Regeringen har genom 3 § myndighetsförordningen (2007:515), 3–6 §§ förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll samt 4 § internrevisionsförordningen (2006:1228) reglerat att myndigheter under regeringen ska göra riskanalyser i syfte att identifiera omständigheter som utgör risk för att verksamheten inte bedrivs effektivt och att myndigheten inte hushållar väl med statens medel. Med ledning av riskanalysen ska nödvändiga åtgär- der vidtas för att säkerställa effektivitet och god hushållning. Ana- lysen och åtgärderna ska följas upp och dokumenteras. Vidare ska myndighetens internrevision, utifrån en analys av verksamhetens risker, självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet full- gör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen. I regleringsbreven har regeringen uppdragit åt Försäk- ringskassan att redovisa resultatet av de genomförda risk- analyserna beträffande felaktiga utbetalningar samt redogöra för vilka åtgärder som myndigheten avser att vidta med anledning därav.