sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — Stadsadvokaternas generella uppgift är att handlägga åtal vid landsretterne, utöva tillsyn över politimestrenes handläggning av brottsutredningar samt behandla klagomål mot sådan handläggning. Den förestående omorganisationen av polisdisktrikten, där dessa skall minska i antal från 54 till 12, är bl.a. tänkt att medföra en förstärkt lokal kompetens på ekonomisk brottslighet, där särskilda enheter för handläggning av sådana utredningar skall inrättas vid varje polisdistrikt. Det är vid oklarhet i sista hand Rigsadvokaten som avgör vilka ärenden SØK skall handlägga. Det har emellertid inte funnits behov av att underställa en sådan fråga för Rigsadvokatens prövning, utan det har kunna lösas mellan SØK och den berörda myndigheten. SØK är internt organiserat i två sektioner och ett juridiskt sekretariat. Vidare finns enheter för administration, utveckling, ADB-stöd samt för bistånd till de lokala polismyndigheterna. Det finns drygt 20 jurister och 60 poliser anställda vid . Man har inga ekonomer anställda, utan revisorer och annan fackkunskap anlitas för vissa utredningar, där det anses finnas behov av sådan kompetens. Skälen till att man inte har fast anställd ekonom- kompetens anges vara att personer med den kompetens man vill ha är för dyra att anställa fast, att dessa personer skulle förlora i kompetens om de var anställda vid i stället för t.ex. vid en revisionsfirma, samt att deras analyser och utredningar inte får samma bevisvärde i en rättegång om de är anställda vid . Inslag i europeisk brottsbekämpning SØK får in cirka 100 anmälningar om ekonomisk brottslighet . Som ovan angetts är avsikten att detta skall vara den mest allvarliga och komplicerade ekonomiska brottsligheten. Det finns en ambition att kunna begränsa antalet brottsutredningar vid SØK, för att säkerställa att man har tillräckliga resurser att klara av de allra mest tidskrävande utredningarna. En förhoppning är att den pågående omorganisationen inom polisväsendet skall medföra att polisdistrikten får tillräcklig kompetens på utredning av ekonomisk brottslighet så att de kan ta fler av de medelsvåra utredningarna. SØK tar inte utredningar som innefattar blandbrottslighet. I sådana utredningar kan man dock bistå den utredande myndigheten i de delar som rör ekonomisk brottslighet. En särskild enhet inom SØK hanterar anmälningar från olika finansinstitut om penningtvätt, motsvarande de uppgifter som utförs av Finanspolisen i . Slutligen kan nämnas att SØK även är involverat i utbildning om ekobrottsbekämpning av poliser och åklagare. Økokrim bildades och har 135 medarbetare med en total budget om drygt 111 miljoner NOK. Myndigheten har sina lokaler i . Økokrim är i administrativt hänseende underställd Politi- direktoratet (). Vid utredning och lagföring av brott är den emellertid underställd Riksadvokaten (). Økokrim utgör därmed ett särorgan inom polisväsendet i linje med övriga polisinstutioner, som den är ett statsadvokat- ämbete (åklagarmyndighet) med nationell behörighet, i linje med de två övriga ämbetena med nationell behörighet och de 10 regionala statsadvokatämbetena som finns i . Som statsadvokatämbete är Økokrim överordnat polisdistrikten, medan den inte är det i sin egenskap av polismyndighet. De grundläggande bestämmelserna om Økokrim finns i 35 kap. om påtalemyndigheten (Påtaleinstruksen). Økokrim har enligt § 35-1 Påtaleinstruksen ett risktäckande uppdrag gällande ekonomisk brottslighet och miljöbrottslighet. I fråga om denna brottslighet skall Økokrim: Inslag i europeisk brottsbekämpning upptäcka, utreda och lagföra allvarlig brottslighet bistå norska och utländska polis- och åklagarmyndigheter höja polis- och åklagarväsendets kompetens samt bedriva informationsverksamhet vara ett rådgivande organ för andra myndigheter delta i internationellt samarbete Av dessa uppgifter är målsättningen att arbete med utredning och lagföring av egna ärenden skall utgöra två tredjedelar av personalens totala tidsförbrukning. Økokrims sakliga kompetensområde omfattar enligt § 35-4 Påtaleinstruksen särskilt allvarliga överträdelser av 24, 26 och 27 kap. straffeloven (tillgreppsbrott, bedrägerier, borgenärsbrott, trolöshet och korruption) skatte- och avgiftslovgivningen, valuta- lovgivningen, prisloven, verdipapirhandelloven, forurensingsloven, arbeidsmiljøloven och andra lagöverträdelser som naturligt faller in under ekonomisk brottslighet och miljöbrottslighet. Vad avser denna uppgift, utredning och lagföring av egna ärenden, avgör Økokrim själv vilka ärenden den skall handlägga. Ambitionen är att man endast skall åta sig de mest komplicerade brottsutredningarna eller sådana utredningar som är av stor principiell betydelse. Økokrims verksamhet syftar således enbart till att uppnå en allmänpreventiv effekt. Vid detta urval av ärenden kan dock även sådana faktorer som tillgängliga resurser beaktas. Polismästare vid de lokala polismyndigheterna och åklagare kan framställa begäran om att Økokrim skall överta ett ärende. Under alla förhållanden är polismästarna skyldiga att på ett tidigt stadium underrätta Økokrim om större utredningar om ekonomisk brottslighet eller miljöbrottslighet som utreds lokalt (§ 35-5 Påtaleinstruksen). Skulle oenighet uppstå mellan åklagare och Økokrim om vem som skall handlägga ett specifikt ärende, kan frågan i sista hand avgöras av riksadvokaten. Enligt § 35-7 Påtaleinstruksen skall, i de fall det vid en utredning hos Økokrim framkommer misstankar om brottslighet som inte hör till dess kompetensområde, även den brottsligheten utredas och lagföras av Økokrim, om det är mest lämpligt. Riksadvokaten kan också i särskilda fall besluta att Økokrim skall handlägga ärenden som inte faller in under dess egentliga kompetensområde. Antalet brottsutredningar som Økokrim själv handlägger har sjunkit betydligt, vilket är en eftersträvad utveck- Inslag i europeisk brottsbekämpning ling, från drygt 100 –2002, till 2003, 2004 och 2005. fanns 33 ärenden för utredning vid Økokrim. De ärendetyper som har varit vanligast förekommande vid Økokrim är olika former av bedrägerier, brottslighet på värdepappers- och finansmarknaderna, skattebrottslighet, trolös- hetsbrottslighet, penningtvätt samt miljöbrottslighet. En annan av Økokrims huvuduppgifter är att bistå polis och åklagare lokalt i brottsutredningar. gav myndigheten sådant bistånd i 60 utredningar. Detta bistånd kan gälla allt från punktvisa insatser i form av rådgivning till att flera medarbetare vid myndigheten medverkar i en utredning . Det kan även gälla bistånd till utländska myndigheter. bedrevs arbetet inom Økokrim i projektform, med olika utredningsgrupper sammansatta för varje enskilt ärende. övergick man emellertid till fasta utredningsteam, med var sitt sakområde. Det finns elva sådana arbetsgrupper: Varje team består normalt av 5-10 personer, med en förstestats- advokat (åklagare) som gruppledare, en politiadvokat (åklagare), 2– 3 poliser, 2–3 ekonomer (revisorer, civilekonomer) och en team- konsulent (administrativ personal). Ambitionen vid inrättandet av Økokrim var att personalen skulle bestå av lika många ekonomer som poliser. har det dock blivit en viss övervikt av poliser i förhållande till ekonomer. Vad avser det statistiska resultatet av Økokrims verksamhet kan nämnas att för uppgick Oppklaringsandelen (jämförbart med lagföringsandel) till , den genomsnittliga handläggningstiden/utredning (tiden från anmälan till åtalsbeslut) Inslag i europeisk brottsbekämpning och utfallet i domstol i form av bifall till åtal till . Vad avser det sistnämnda resultatet brukar det ligga på . Avvikelsen för kan förklaras av att det i en utredning som gällde ett stort antal åtalspunkter och tilltalade, stora delar av åtalet blev ogillat p.g.a. en rent rättslig bedömning. Vad avser Økokrims ansvarsområde kan också noteras att detta förändrades så att myndigheten inte längre handlägger datakriminalitet. Detta eftersom det dels ansågs vara en kriminalitet som berör alla typer av brottslighet, inte specifikt ekonomisk brottslighet, dels var mycket resurskrävande och hade, om Økokrim skulle fortsätta att handlägga dessa ärenden, medfört att man skulle ha behövt nya lokaler. I har på regional nivå, inom de 27 polisdistrikten, införts en särskild organisation mot ekonomisk brottslighet, med Økokrim som förebild. I varje polisdistrikt skall det finnas ett økoteam, dvs. ett team bestående av åklagare, polis och ekonomer som utreder ekonomisk brottslighet. Effektiviteten av dessa teams arbete varierar dock, bl.a. beroende på att teamen i vissa distrikt inte är samlokaliserade. Ett annat problem är att vissa polisdistrikt är så små att de inte har möjlighet att freda dem som ingår i teamet enbart för ekonomisk brottslighet, utan måste använda dem även till utredning av annan brottslighet. The Serious Fraud Office inrättades genom the Criminal Act 1987 the Serious Fraud Office som en särskild myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet i , och (här och i det följande översätts fraud med ekonomisk brottslighet). Myndigheten var ett resultat av ett utredningsuppdrag, utfört under ledning av . Denna utredning hade initierats p.g.a. att det rådde utbredd oro över att det förekom brister i hur allvarlig ekonomisk brottslighet bekämpades av polis och åklagare. En oro som bekräftades i den s.k. , som lades fram . För att åtgärda dessa brister föreslogs i rapporten bl.a. att en särskild myndighet skulle inrättas för upptäckt, utredning och lagföring av allvarlig ekonomisk brottslighet. Detta förslag genomfördes alltså genom bildandet av the Serious Fraud Inslag i europeisk brottsbekämpning Office, dock med den skillnaden att myndigheten inte fick i uppdrag att upptäcka allvarlig ekonomisk brottslighet, utan endast att utreda och lagföra. Att inrätta en myndighet som både har till uppgift att utreda och lagföra brott, stod och står alltjämt i strid med principen (the principle) i det engelska rättssystemet att åklagare skall vara oberoende i förhållande till de brottsutredande myndigheterna och inte på något sätt skall ta del i den brottsutredande verksamheten. En princip som hade förverkligats endast före det att the Serious Fraud Office inrättades, genom bildandet av den nationella åklagarmyndigheten (the ) . Att ett undantag från denna princip accepteras vid utredningar av allvarlig ekonomisk brottslighet tycks dock inte mötts av någon mer djupgående kritik, utan fått visst stöd i senare genomförda utredningar. Serious Fraud Office leds av en Director, tillsatt av the Attorney General, som i sin tur är tillsatt av premiärministern och som inför parlamentet svarar för myndighetens verksamhet. Serious Fraud Office utreder allvarlig (serious) eller komplicerad/omfattande (complex) ekonomisk brottslighet. Som vägledning för vilken brottslighet som skall anses ha denna karaktär har man internt tagit fram vissa faktorer som särskilt skall beaktas vid urvalsprocessen. Dessa faktorer är: den misstänkta brottsligheten rör minst 1 miljon GBP utredningen kan förväntas att få stor nationell uppmärksamhet utredningen kräver särskild specialistkompetens, t.ex. om de finansiella marknaderna utredningen har en tydlig internationell dimension det finns ett behov av förenade insatser av personer med juridisk kompetens, revisorskompetens och utrednings- kompetens den misstänkta brottsligheten framstår som komplicerad och i utredningen kan behov uppstå av att använda befogenheter enligt section 2 av Criminal 1987 (möjligheten att vid straffansvar tvinga någon som antas ha dokument eller information som är av betydelse för utredningen att lämna över dokumenten eller delge informationen). Inslag i europeisk brottsbekämpning Meningen är inte att dessa faktorer skall vara tvingande vid urvalet eller att förekomsten av en av dessa faktorer i en utredning med nödvändighet skall medföra att the Serious Fraud Office åtar sig utredningen. till och med hade the Serious Fraud Office en budget om 41 miljoner GBP (skall den årliga budgeten dock ligga i storleks- ordningen 35 miljoner GBP). Antalet anställda uppgår till närmare 300 personer. Poliserna är dock inte anställda vid myndigheten. Antalet personer som är involverade i arbete vid the Serious Fraud Office uppgår därför normalt till ungefär 450 personer. fanns vid the Serious Fraud Office 68 pågående utredningar. Under det föregående året hade 26 utredningar avslutats och 23 nya utredningar påbörjats. Vad gäller det närmare sakliga kompetensområdet handlägger the Serious Fraud Office utredningar gällande misstanke om näringslivsrelaterad brottslig- het, såsom borgenärsbrott, penningtvätt samt bedrägerier och förskingring begången inom näringsverksamhet. Andelen dömda av dem som varit misstänkta i en utredning inom the Serious Fraud Office har uppgått till mellan . till och med avgjordes 22 mål i domstol, rörande totalt 58 misstänkta personer. Av dessa dömdes 37 medan alltså 21 personer blev frikända. Varje utredning vid the Serious Fraud Office tilldelas en arbets- grupp bestående av jurister, ekorevisorer och andra finansiella experter, poliser och administrativ personal. I gruppen kan även ingå IT-specialister och andra specialister, vilka ibland anlitas tillfälligt från det privata näringslivet. En case-controller leder arbetsgruppen och varje arbetsgrupp tilldelas en budget för utredningen. De utredningar the Serious Fraud Office handlägger utgör naturligtvis endast en bråkdel av den totala mängden ekobrotts- utredningar i , och . Huvuddelen av den ekonomiska brottslighet som faller inom The Serious Fraud Offices sakliga ansvarområde utreds av polismyndigheterna och åtalas av åklagare vid den nationella åklagarmyndigheten (i Inslag i europeisk brottsbekämpning och : the ). Vid denna myndighet finns åklagare specialiserade på ekobrott och särskilda enheter som hanterar de mer komplexa ekobrottsutredningarna. Andra utredningar om ekobrott handläggs av vanliga åklagare. inrättades the Revenue and Customs Prosecution Office. Det är en särskild åklagarmyndighet för skattebrottslighet och smugglingsbrott. De ärenden som myndigheten handlägger kan även innehålla penningtvätt. Några begränsningar i fråga om utredningens allvar eller omfattning förekommer inte, utan vid myndighet förekommer utredningar av alla sorter, även stora och komplexa utredningar. fanns en särskild åklagarenhet inom skatte- och uppbördsväsendet, men det ansågs, i enlighet med tanken om åklagarnas oberoende, bättre att inrätta en särskild myndighet för åklagarverksamheten på detta område. Denna myndighet har sitt huvudkontor i samt ett mindre kontor i och har närmare 250 personer anställda, varav cirka 80 är jurister. april väckte myndigheten nära 1 500 åtal. hade man vid myndigheten 1 146 pågående utredningar. Den finns ingen närmare reglering om vilka utredningar som skall handläggas vid the Serious Fraud Office, the eller vid the Revenue and Customs Prosecution Office. För detta ändamål finns ett gemensamt organ (Joint Vetting Committe) för att avgöra vilken myndighet som skall behandla ett visst ärende. Det är vanligt förekommande i övriga att det inom åklagar- eller polisväsendet finns särskilda enheter som hanterar utredningar om ekonomisk brottslighet. Det finns t.ex. i särskilda enheter för utredning av ekonomisk brottslighet både på riks- och lokalnivå, inom såväl åklagar- som polisväsendet. Rikstäckande åklagarenheter för utredning av ekonomisk brottslighet finns även i , och . I och på finns motsvarande enheter inom polisväsendet. I övriga finns inga särskilda Inslag i europeisk brottsbekämpning organisatoriska lösningar men väl specialiserade åklagare och poliser. I , som har ett system med s.k. undersökningsdomare, finns förutom specialiserade åklagare, även specialdomstolar för ekonomisk brottslighet. I förekommer inga särskilda enheter för utredning av ekonomisk brottslighet inom polis- eller åklagarväsendet. Däremot har man specialister på denna brottslighet. Vidare finns i södra en sorts filterverksamhet, där ett antal åklagare och poliser tar emot samtliga anmälningar om ekobrott och gör en bedömning av varje enskilt ärende. I vissa fall stängs ärendena på plats. Övriga skickas till de utredningsenheter som bedöms ha tid, kompetens och resurser att utreda ärendet. 5.6Jämförelse med vår utformning En särskild myndighet för bekämpning av ekonomiska brottslighet finns alltså förutom i , endast i och . I förhållande till dessa myndigheter avviker den svenska lösningen i flera avseenden. Den största skillnaden är att myndigheterna i och endast skall handlägga utredningar om den allvarligaste och mest komplicerade ekobrottsligheten s amt att de själva avgör vilka ärenden de skall handlägga. Begränsningen av det sakliga ansvarsområdet till brottslighet av viss komplexitet gäller för övrigt även SØK i , vilken å andra sidan inte är en egen myndighet, utan en enhet under Rigsadvokaten. Vidare förekommer inga geografiska begränsningar i de danska, norska eller brittiska myndigheternas ansvarsområde. En annan stor skillnad är myndigheternas sakliga ärendestruktur, där det i , och finns en tydlig inriktning mot näringslivsrelaterad brottslighet, som omfattar en vidare brottskatalog än den primärt handlägger, t.ex. bedrägerier, trolöshetsbrott, korruptionsbrott m.m., vilket medför att det i dessa länder inte finns samma förskjutning mot skattebrott och bokföringsbrott som i . Likheterna mellan och myndigheterna i , och består främst i de arbets- metoder man använder sig av, samlokalisering av specialistutbildade åklagare, poliser och annan expertis. Vissa skillnader förekommer emellertid även i detta hänseende, troligen beroende på att Inslag i europeisk brottsbekämpning har en mer varierad komplexitet i sina ärenden än vad SØK, Økokrim och the Serious Fraud Office har, där t.ex. urvalsmodellen i har inneburit att man kan använda sig av fasta inarbetade utredningsgrupper för en viss typ av ärenden. 6 Vad är ekobrott? Med ekonomisk brottslighet avser vi här den kriminalitet som förekommer vid ekonomiska aktiviteter i eller med anknytning till en i huvudsak legal näringsverksamhet. Frågan om vad som ingår i begreppet ekonomisk brottslighet har inte fått, och lär inte heller få, något entydigt svar. Begreppet används med skiftande innebörd beroende på vilket sammanhang det gäller. Denna frågeställning kan på ett sätt sägas vara central för vårt uppdrag. Vår uppgift är att utvärdera och föreslå förbättringar av hur bekämpningen av ekobrott är organiserad. För att göra detta måste vi först göra klart vad som är ekonomisk brottslighet, för att på så sätt avgränsa uppdraget. Med hänsyn till att detta begrepp inte har givits någon legaldefinition och inte heller har någon allmänt accepterad precis eller tydlig innebörd, redovisar vi i detta kapitel vår syn på detta begrepp och den innebörd vi har gett det i vårt arbete. Vad som redovisas i detta kapitel om begreppet ekonomisk brottslighet är alltså endast avsett att utgöra en utgångspunkt för våra överväganden om hur ekobrottsbekämpningen bör vara utformad. Det är uppenbart att en förutsättning för att ett brott skall betecknas som ekobrott är att gärningen direkt eller indirekt syftar till ekonomisk för gärningsmannen. Det kan dock konstateras att denna avgränsning inte är till särskilt stor hjälp. All förmögenhetsbrottslighet, men även t.ex. viss våldsbrottslighet, narkotikabrott och smugglingsbrott syftar till ekonomisk . Vad är ekobrott? För att inte begreppet skall få en alltför vag innebörd och därmed egentligen sakna betydelse i detta sammanhang krävs alltså att det avgränsas ytterligare. Gemensamt för de flesta förekommande definitioner av ekonomisk brottslighet är att det avser brott med anknytning till det reguljära näringslivet. Vad som utmärker den ekonomiska brottsligheten i detta hänseende är att den omfattar sådana kriminella handlingar som typiskt sett förekommer i företagsmiljöer, t.ex. bokförings- brott, brott enligt aktiebolagslagen, borgenärsbrott, bedrägerier och organiserad penningtvätt. Genom detta krav undantas från begreppet all den brottslighet som begås av enskilda personer, om den saknar anknytning till näringsverksamhet. Privatpersoners skattebrott eller olika former av bedrägerier rörande de allmänna transfereringssystemen utgör därmed inte ekonomisk brottslighet. Sådan brottslighet kan dock emellanåt vara näringslivsrelaterad. Den enskildes skattebrott kan ha nära anknytning till näringsverksamhet han eller hon bedriver och t.ex. svartjobbshärvor inom byggbranschen kan innefatta ett organiserat och systematiskt utnyttjande av de allmänna transfereringssystemen. Att brottsligheten skall vara näringslivsrelaterad innebär att också mycket av den s.k. yrkesbaserade brottsligheten bör omfattas av begreppet ekonomisk brottslighet, om den är riktad mot ett företag eller en näringsidkare och därmed får anses ha anknytning till näringsverksamhet. Det kan t.ex. gälla sådan brottslighet som trolöshet mot huvudman, förskingring, brott mot lagen om företagshemligheter, insiderbrott och korruptionsbrott i företags- miljöer. I detta sammanhang bör även frågeställningen om sambandet mellan organiserad och ekonomisk brottslighet beröras. Om den organiserade brottsligheten använder sig av en legal närings- verksamhet för att inom ramen för sådan verksamhet begå brott som syftar till ekonomisk , råder enligt vår mening själv- Vad är ekobrott? fallet ingen tvekan om att det är fråga om ekonomisk brottslighet. Bedömningen bör alltså inte i något avseende vara beroende på vem det är som begår gärningen. Inom forskningen har dock av vissa ifrågasatts om man över- huvudtaget skall göra en åtskillnad mellan brottslighet med anknytning till legal näringsverksamhet och den verksamhet som bedrivs inom kriminella nätverk. Med detta resonemang skulle t.ex. narkotika-, människo- och vapenhandel, samt organiserad smuggling i övrigt utgöra ekonomisk brottslighet, om den bedrivs av ett kriminellt nätverk. Dessa organisationer anses av dem som företräder denna åsikt ha en struktur som är så likartad en näringsverksamhet att de är jämställbara i det här hänseendet, varför den kriminalitet som begås i dessa organisationer har så pass stora likheter med den som begås inom en legal näringsverksamhet att den begreppsmässigt bör innefattas i ekonomisk brottslighet. Vidare anser man att det sker en allt mer utvecklad samverkan mellan den organiserade brottsligheten och delar av det reguljära näringslivet och menar att det därför sammantaget medför att det inte längre går att upprätthålla en avgränsning ekonomisk och organiserad brottslighet. Den organiserade brottsligheten skulle därmed ingå som en del av den ekonomiska brottsligheten. Ett problem med detta resonemang är dock att begreppet ekonomisk brottslighet i sådant fall skulle innefatta en stor mängd, sinsemellan tämligen olikartad brottslighet. Även om det i samtliga fall finns ekonomiska drivkrafter bakom kriminaliteten, finns i övrigt få gemensamma nämnare mellan t.ex. narkotikahandel och skattebrott. Det gäller inte minst på det område som är vårt primära uppdrag, brottsutredningarna. Att inbegripa all den brottslighet som de kriminella nätverken ägnar sig åt skulle därför i detta sammanhang medföra en närmast ohanterlig utvidgning av begreppet ekonomisk brottslighet. För vårt vidkommande avgränsar vi därför användningen av termen ekonomisk brotts- lighet till brott i eller med anknytning till en i huvudsak legal näringsverksamhet och utesluter därmed brott begångna inom organisationer som i första hand drivs för brottslig verksamhet. Detta innebär emellertid inte att kopplingen mellan den ekonomiska brottsligheten och den organiserade brottsligheten och de tecken som finns på en ökad samverkan mellan de kriminella nätverken och företag inom det reguljära näringslivet, skall tillmätas mindre betydelse. Det är givetvis av största vikt att ekobrottsbekämpningen är utformad på ett sätt som gör att den, Vad är ekobrott?