sou · GWB3114 · 2008-12-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna ett förslag som innebär att det i svensk rätt införs ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring (dir. 2008:12). utsåg regeringen lagmannen till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades avdel- ningsdirektören , rådmannen , departe- mentsrådet , kanslirådet , departements- sekreteraren , rättssakkunniga , kanslirådet och departementssekreteraren . förordnades tf. hovrättsassessorn som sekreterare i utredningen. Utredningens assistent har varit . Utredningen har antagit namnet (Ju 2008:05). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:82) har utredningstiden för- längts till . Utredningen överlämnar betänkandet Försörjningskrav vid anhöriginvandring (SOU 2008:114). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Sammanfattning av utredningens förslag .............................. Summary of the Inquirys proposals ..................................... Regler om anhöriginvandring i utlänningslagen .................... 2.2.1 Generella regler om uppehållstillstånd pga. 2.2.2 Regler om anhöriginvandring m.m. för särskilda kategorier av utlänningar.............................................. 2.3.1 Definition av begreppet anknytningsperson............... Medborgare i EES-stat ................................................. 2.3.5 Övriga utländska medborgare och statslösa ............... 2.4.1 Anhöriga till flyktingar och principen om Skyddsbehövande i övrigt ........................................................ 2.5.1 Risk för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling........................................ 2.5.2 Yttre eller inre väpnad konflikt.................................... 2.5.3 Andra svåra motsättningar i hemlandet....................... Synnerligen ömmande omständigheter................................... 2.8.5 och bestämmelser om barn Likabehandlingsprincipen inom EG-rätten................. Försörjningskrav i andra länder .................................... 3.1Kommissionens rapport om tillämpningen av Utredningens perspektiv och utgångspunkter ....................... Behovet och de bakomliggande syftena med Den personkrets som ska omfattas av Ett försörjningskrav införs...................................................... Undantag från försörjningskravet .......................................... 6.2.1 Svenska medborgare och övriga medborgare i EU, EES samt i ............................................... Barn som anknytningspersoner ................................... 6.2.3 Utlänningar som haft permanent Flyktingar och kvotflyktingar...................................... 6.2.5 Vissa kategorier av skyddsbehövande i övrigt ............ 6.2.6 Synnerliga skäl för undantag........................................ Kravet på regelbundna försörjningsmedel.............................. 7.2.1 Anknytningspersonen ska klara sitt eget 7.2.2 Vilka inkomster ska räknas som regelbundna Nivån på försörjningsförmågan................................... Krav på lämplig bostad ............................................................ Föreskrifter om försörjningskravet ........................................ Närmare om prövningen av om försörjningskravet är 8.1Inlämning och handläggning av ansökan om 8.1.1 Bevisbörda och beviskrav ........................................... Information om försörjningskravet .............................. Försörjningskravets övriga konsekvenser............................. Förslaget till ändring i utlänningslagen (2005:716)....................... Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. Synpunkter lämnade vid en hearing om ett försörjningskravs konsekvenser för barn....................... samt från , och .................... Rapport från kommissionen till rådet och Om tillämpningen av Rådets direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening..... Förvaltningslagen (1986:223) Socialförsäkringslagen (1999:799) Socialtjänstlagen (2001:453) Utlänningsförordningen (2006:97) Utlänningslagen (2005:716) Sammanfattning av utredningens förslag Utredningen föreslår att ett försörjningskrav införs som villkor för anhöriginvandring. Kravet innebär att anknytningspersonen, dvs. den person som redan finns i , ska ha inkomster som är tillräckliga för att klara den egna försörjningen samt förfoga över en lämplig bostad för sig och för de familjemedlemmar som vill bosätta sig i . Inkomsterna ska, för den som är i arbetsför ålder, i princip komma från eget arbete; anställning eller företagande. Utgångspunkten för utredningens förslag är, förutom utrednings- direktiven, direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening, det s.k. familjeåterföreningsdirektivetTPF1FPT, enligt vilket EU-länderna bl.a. får ställa krav på stabila och regelbundna försörjningsmedel samt lämplig bostad som villkor för anhöriginvandring. Samtliga EU-länder förutom har infört någon form av försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring. Försörjningskravet föreslås gälla för anknytningspersoner som är tredjelandsmedborgare eller statslösa. Försörjningskravet ska dock inte uppställas som villkor för anhöriginvandring till flyktingar, kvot- flyktingar eller sådana skyddsbehövande i övrigt som har välgrundad fruktan att straffas med döden eller utsättas för tortyr eller som behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt.TPF2FPT För- sörjningskravet ska inte heller gälla om anknytningspersonen är ett barn. Ett generellt undantag från försörjningskravet görs vidare vid anhöriginvandring till den som vistats med permanent uppehålls- tillstånd i . Undantag ska även kunna göras 1TP PT Rådets direktiv /86/EG av av om rätt till familjeåterförening, EUT L 251, 3.10.2003, s. 12, Celex nr 32003L086. 2TP PT De skyddsbehövande i övrigt som undantas från försörjningskravet är de som avses i den s.k. tortyrbestämmelsen i 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL och de som behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL. Sammanfattning av utredningens förslag om det finns synnerliga skäl. I likhet med vad som gäller i de EU- stater som utredningen varit i kontakt med föreslår utredningen inte något generellt undantag för barn. Vid bedömningen av om synnerliga skäl föreligger framhåller utredningen emellertid att bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, kan innebära att omständigheter hänförliga till barnet inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för en vuxen person. Varför ett försörjningskrav? är ett invandringsland. De flesta som beviljas uppehålls- tillstånd i har invandrat som anhöriga. Den höga netto- invandringen gynnar ett litet land som , men ställer även krav – såväl på enskilda som på samhället – att integrationen av nyanlända är god och skyndsam. Det finns uppenbara fördelar med att anhöriginvandringen är planerad på det sättet att det finns bostad när den anhörige anländer till landet. Den oplanerade anhörig- invandringen innebär stora påfrestningar för såväl samhälle som enskilda, i synnerhet för barn. Enligt uppgifter från , och har många nyanlända en mycket problematisk bostadssituation, vilket särskilt drabbar barnen. Många asylsökande och andra nyanlända väljer att bosätta sig i en kommun där de har ett socialt nätverk. Många bor inneboende hos släktingar eller vänner eller hyr bostad genom osäkra upplåtelseformer som medför att de kan tvingas byta bostad ofta och med kort varsel. Särskilt akut blir bostadssitua- tionen i samband med att anhöriga familjemedlemmar anländer till landet. Många nyanlända barnfamiljer tvingas leva trångbott. Trång- boddheten drabbar inte bara de nyanlända utan även de värdfamiljer som upplåter sin bostad för dem. Den otrygga bostadssituationen medför särskilda problem för barnen. Boendesegregationen för- svårar även de nyanländas arbetsmarknadsetablering. Det främsta syftet med att införa ett försörjningskrav som vill- kor för anhöriginvandring är att främja integrationen, både för anknytningspersonen och för den anhörige. Försörjningskravet syftar till att skapa drivkrafter för arbete och egenförsörjning. Utredningen betvivlar inte att de allra flesta nyanlända önskar börja arbeta efter att de anlänt till landet. De nyanländas bostadssituation och boendesegregationen försvårar dock många nyanländas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Sammanfattning av utredningens förslag Försörjningskravet syftar till att skapa incitament för nyanlända att bosätta sig i kommuner där möjligheterna att erhålla arbete och egen bostad är goda. Genom försörjningskravet säkerställs att nyan- lända familjemedlemmar får ett ordnat, tryggt boende direkt vid ankomsten till landet. De nyanlända familjemedlemmarna kommer även till en här i landet boende person som integrerats i samhället på så sätt att han eller hon har egen bostad och ett arbete, vilket förenklar de nyanlända familjemedlemmarnas egen integration. Försörjningskravet syftar till att nyanlända ska komma till innanförskap i stället för till utanförskap. Vilka personer ska omfattas av ett försörjningskrav? Försörjningskravet ändrar inte de nu gällande reglerna om anhörig- invandring på annat sätt än att ett försörjningskrav uppställs som huvudregel. Eftersom syftet med försörjningskravet är att främja integra- tionen genom att öka incitamenten för arbete, egenförsörjning och för att flytta till kommuner med goda förutsättningar att få arbete och egen bostad, är utgångspunkten att så många som möjligt ska omfattas av försörjningskravet. Som huvudregel ska försörjnings- kravet omfatta samtliga som kan ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning till person, bl.a. make, sambo och barn. Vidare ska som huvudregel samtliga som kan vara anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL omfattas av försörjningskravet. Från denna huvudregel görs dock ett flertal undantag. Ett generellt undantag görs för anhöriga som ansöker om uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till en svensk medborgare eller till en person som har vistats i med permanent uppe- hållstillstånd . Detta innebär att det införs en yttersta tidsgräns för när uppehållstillstånd kan beviljas anhöriga utan hänsyn till försörjningskravet. I enlighet med utredningens utgångspunkter föreslås även att försörjningskravet inte ska gälla som villkor för anhöriginvandring till svenska medborgare. Utredningen anser också att undantag från försörjningskravet ska göras om anknytningspersonen är medborgare i en EU-stat, en EES-stat eller i . Detta beror på att det inte finns något reellt intresse av att låta försörjningskravet gälla för medborgare i en EU-stat, en EES-stat eller i . Det finns nämligen sär- skilda regler om uppehållsrätt respektive uppehållstillstånd för dessa Sammanfattning av utredningens förslag medborgare och deras familjemedlemmar, vilka i princip förutsätter att medborgaren är yrkesverksam eller har sin försörjning ordnad på annat sätt. Till detta kommer att det skulle strida mot lika- behandlingsprincipen inom EG-rätten att låta olika regler gälla för att anhöriga ska beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL beroende på om anknytning åberopas till en svensk medborgare eller till en medborgare i en EU-stat. Undantag från försörjningskravet ska även göras om anknytnings- personen är ett barn. Dessutom ska flyktingar och vissa kategorier av skyddsbehövande i övrigt undantas från försörjningskravet. Utredningen anser att de skyddsbehövande i övrigt som ska undan- tas är de som beviljats uppehållstillstånd på grund av att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning eller på grund av yttre eller inre väpnad konflikt.TPF3FPT Enligt familjeåterföreningsdirektivet får ett försörjningskrav som huvudregel inte uppställas som villkor för att make och underåriga barn ska återförenas med en flykting. Genom det s.k. skyddsgrundsdirektivetTPF4FPT ska alternativt skyddsbehövande som omfattas av direktivet tillförsäkras vissa rättigheter som liknar de som tillkommer flyktingar. Utredningen anser att de som anses skyddsbehövande enligt direktivet ska jämställas med flyktingar även när det gäller frågan om försörjningskrav. Utredningen anser även att det kan finnas situationer då det finns skäl att göra undantag från försörjningskravet. Utredningen föreslår att undantag ska kunna göras om det finns synnerliga skäl. Sådana skäl kan t.ex. föreligga om anknytningspersonen har en mer långvarigt nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Synnerliga skäl för att göra undantag från försörjningskravet kan föreligga även av hänsyn till levnadsförhållandena för ett barn som ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Utredningen erinrar om att utlänningslagens bestämmelse om barnets bästa ska beaktas vid denna bedömning. 3TP PT Dvs. sådana skyddsbehövande i övrigt som avses i 4 kap. 2 § första stycket 1 och första ledet i 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL. 4TP PT Direktiv /83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver inter- nationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, celex 32004L0083, efter ompublicering EUT 204, , s. 24, celex 32004L0083R(02). Sammanfattning av utredningens förslag Utredningen föreslår som huvudregel att ett försörjningskrav ska uppställas som villkor för att en utlänning ska få beviljas uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till en person enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Försörjningskravet riktar sig mot anknytningspersonen här i landet och innebär att han eller hon dels ska ha ekonomiska medel som är tillräckliga för att klara sin egen försörjning, dels ska förfoga över lämplig bostad för sig själv och för den som ansöker om uppehållstillstånd (den anhöriga). Prövningen av om försörjningskravet är uppfyllt sker endast i samband med prövningen av om ansökan om uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anknytning till person enligt 5 kap. 3 eller 3 a § UtlL. Sedan uppehållstillstånd beviljats ska det inte ske någon ytter- ligare kontroll av om anknytningspersonen uppfyller försörjnings- kravet. Utgångspunkten är att anknytningspersonen ska anses ha till- räcklig försörjningsförmåga om han eller hon har regelbundna arbetsinkomster av viss varaktighet som motsvarar nivån för för- behållsbeloppet för en ensamstående enligt normerna vid utmät- ning av lön enligt utsökningsbalken, som uppgår till , samt erforderliga medel som täcker kostnader för eget boende. Anknytningspersonen ska förfoga över en bostad t.ex. genom äganderätt eller hyresrätt. Om anknytningspersonen hyr en bostad ska han eller hon ha ett giltigt första- eller andra- handskontrakt av viss varaktighet. Vid bedömningen av om bostaden är lämplig för anknytningspersonen och för den sökande (familjemedlemmen) ska allmänna råd om eko- nomiskt biståndTPF5FPT, avseende normer för skälig bostadsstandard vid byte av bostad, tjäna som utgångspunkt. Försörjningskravet innebär således inte att anknytningspersonen ska försörja sina anhöriga. Det försörjningskrav som utredningen föreslår skiljer sig därmed väsentligt från det försörjningskrav som gäller enligt familjeåterföreningsdirektivet och enligt de försörjnings- krav som uppställs som villkor för uppehållsrätt respektive uppe- hållstillstånd för familjemedlemmar till medborgare i en EES-stat och en EU-stat samt för att tredjelandsmedborgare ska beviljas ställning som varaktigt bosatt i . 5TP PT allmänna råd om ekonomiskt bistånd, SOSFS 2003:5. Sammanfattning av utredningens förslag Som redan nämnts syftar försörjningskravet till att öka incita- menten för arbete och egen försörjning. Även om syftet således inte är att öka samhällets intäkter har det visat sig att vinsten för samhället blir stor om försörjningskravet bidrar till att människor går från bidragsberoende till självförsörjning. Reformen är samhälls- ekonomiskt motiverad (dvs. intäkterna är större än kostnaderna) redan om en liten andel av de anknytningspersoner som är helt beroende av ekonomiskt bistånd blir egenförsörjande. Summary of the Inquirys proposals The Inquiry proposes the introduction of a financial support require- ment as a condition for family member immigration. Under this requirement, the sponsor, i.e. the person already in , will have to have a sufficient income to support himself or herself and have suitable accommodation at his or her disposal for himself or herself and for the family members who want to settle in . As long as the sponsor is of working age, the income, in principle, is to come from his or her own work as an employee or entre- preneur. The Inquiry has developed its proposals on the basis, apart from its terms of reference, of Directive 2003/86/EC on the right to family reunification, generally known as the Family Reunification Directive,TPF1FPT which allows EU Member States to make immigration of family members conditional on the sponsor having stable and regular resources and suitable accommodation. All EU countries except have introduced some form of financial support requirement as a condition for the immigration of family members. It is proposed that the financial support requirement apply to sponsors who are third country nationals or stateless. However, the financial support requirement is not to be made a condition for the immigration of family members of refugees, quota refugees, or people otherwise in need of protection who have a well-founded fear of capital punishment or torture or who need protection because of external or internal armed conflict.TPF2FPT In addition, the financial support requirement will not apply if the sponsor is a child. 1TP Directive 2003/86/EC of on the right to family reunification, OJ L 251, 3.10.2003, p. 12, Celex no 32003L0086. 2TP PT People otherwise in need of protection who are exempted from the financial support requirement are those referred to in the provision on torture in Chapter 4, Section 2, first paragraph, point 1 of the Aliens Act and those who need protection because of external or internal armed conflict under Chapter 4, Section 2, first paragraph, point 2 of the Aliens Act. Summary of the Inquirys proposals Furthermore, a general exemption from the financial support require- ment will be made in the case of immigration of family members of a person who has spent at least four years in with a per- manent permit. Other exemptions will also be possible in cases where there are exceptional grounds. As is the case in other EU states with which the Inquiry has been in contact, the Inquiry does not propose any general exemption for children. In assessing whether there are exceptional grounds, the Inquiry does however point out that the provision on the best interests of the child in Chapter 1, Section 10 of the Aliens Act (2005:716) may entail that circumstances relating to the child do not need to be as serious and weighty as is required in the case of an adult. Why should there be a financial support requirement? is a country of immigration. Most of the people granted permits in have immigrated as family members. High net immigration is to the advantage of a small country like but also requires the successful and speedy integration of new arrivals, a process in which both individuals and society must play their part. There are obvious advantages if family member immigration is planned so that accommodation are available when the family member arrives in the country. Unplanned family member immigration places a great strain on both society and individual people, particularly children. According to information from , and , many new arrivals today have a very problematic housing situation, which affects children in particular. Many asylum seekers and other new arrivals choose to settle in a municipality where they have a social network. Many lodge with relatives or friends, or rent accommodation with insecure forms of tenure that can lead to them having to move frequently and at short notice. The housing situation becomes particularly acute when family members arrive in the country. Many newly arrived families with children have to live in overcrowded conditions. This overcrowding affects not only the new arrivals but also the host families who let them share their accommodation. The insecure housing situation poses special pro- blems for children. The housing segregation also makes it more diffi- cult for new arrivals to establish themselves in the labour market. Summary of the Inquirys proposals The prime purpose of introducing a financial support requirement as a condition for the immigration of family members is to pro- mote the integration of both the sponsor and the family member. The financial support requirement aims to create incentives for working and self-support. The Inquiry does not doubt that the great majority of new arrivals wish to start working as soon as possible after arriving in the country. However, the housing situation of new arrivals and housing segregation make it difficult for many new arrivals to establish themselves in the labour market. The financial support requirement aims to give new arrivals an incentive to settle in municipalities where there are good opportunities for them to obtain work and accommodation of their own. The financial sup- port requirement will ensure that newly arrived family members obtain properly organised accommodation with secure tenure directly after arriving in the country. In addition, the newly arrived family members will come to a person living in this country who has become integrated in society in the sense that he or she has accommodation of his or her own and a job, which will simplify the integration of the newly arrived family members themselves. The purpose of the financial support requirement is for new arrivals to enter into a state of inclusion instead of exclusion. Who will be covered by a financial support requirement? The financial support requirement does not change the current rules on family member immigration in any way except that a financial support requirement is established as a general rule as a condition for the immigration of family members. Since the purpose of the financial support requirement is to pro- mote integration by increasing incentives for people to obtain work, earn their own living and move to municipalities where they have a good chance of obtaining work and a place of their own to live, the basic principle is that as many people as possible will be covered by the financial support requirement. As a general rule, the financial support requirement will cover everyone who can apply for a resi- dence permit on the grounds of personal ties, which includes spouses, partners and children. In addition, as a general rule, everyone who can be a sponsor under Chapter 5, Section 3 or 3a of the Aliens Act will be covered by the financial support requirement. However, a number of exemptions to this rule are envisaged. Summary of the Inquirys proposals There will be a general exemption for family members who apply for a permit on grounds of personal ties to someone who has been in with a permanent permit for four years. This means a maximum time limit will be introduced for when a permit can be granted to family members without reference to the financial support requirement.