sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — Det vanliga är givetvis att kontor och receptioner är lokaliserade till centralorten, men ofta finns fler kontor eller ser- viceställen, beroende på kommunens geografi och befolkning. Vi föreslår en struktur med samlokaliserade kommunala och statliga servicekontor med åtminstone ett standardiserat minsta serviceutbud. Till en litet servicekontor med service på minimini- vån, ska tjänstemän med specialistkompetens kunna bokas in för personligt möte, när det behövs. Men på ett servicekontor med Struktur för tillgänglig service samtjänst ska medborgaren kunna få relativt kvalificerad hjälp från de myndigheter som är representerade. Samtjänsten medför att det ställs höga krav på handläggarnas kunskaper. Detta innebär i sin tur att det krävs ett relativt stort antal besökare för att upprätthålla den kompetens som behövs för att ge fördjupad service på flera myn- digheters områden. Dessa kontor bör följaktligen lokaliseras till orter där besökstalen kan väntas vara stora. Vissa medborgare har större behov än andra av personliga möten med myndighetsföre- trädare, t.ex. invandrare och nyföretagare. Ett behov kan också uppkomma plötsligt eller vara tidsbegränsat, t.ex. om en grupp människor tillfälligt stationeras på en viss ort. Besöksfrekvenser och besökarprofiler samt ortstyper som mot bakgrund av dessa utkristalliseras som tänkbara för lokaliseringar, får analyseras när- mare i varje enskild kommun. Förslag: Servicepunkter, där myndigheter kan kontaktas med tek- niska hjälpmedel, kompletterar kontorsstrukturen. Servicepunk- terna kan vara fasta eller mobila. Servicepunkter för myndighetskontakter i enkla ärenden I de allra flesta situationer då människor vill komma i kontakt med förvaltningen, behövs inte personliga möten på ett servicekontor. Vid de servicepunkter som vi föreslår, ska det vara möjligt att kon- takta myndigheterna med tekniska hjälpmedel. Servicepunkterna kan vara fasta och lokaliserade till en allmän plats eller i en butik. Servicepunkter ska också kunna vara mobila, t.ex. finnas hos en lantbrevbärare. Myndigheterna har ingen egen personal på service- punkterna. Däremot bör det finnas någon person som kan assistera besökaren med att använda de tekniska hjälpmedlen. Det kan också finnas tryckt informationsmaterial eller blanketter från myndighe- ter att hämta på platsen. Servicepunkter ska i första hand ha terminalåtkomst till myn- digheterna med en dator för personligt möte på distans. Det gör tillgängligheten till service mycket flexibel. Serviceutbudet kan utvidgas genom att fler myndigheter kan göras tillgängliga till mycket låg kostnad. Struktur för tillgänglig service Myndigheterna behöver ha beredskap att hantera de ärenden som kommer in via terminalerna. Handläggarna kan vara stationerade där det är lämpligt med hänsyn till effektivitet, personalförsörjning m.m. och är inte beroende av var terminalerna finns. Mängden ärenden beror av medborgarnas behov, som alltså blir styrande för vilket antal handläggare som behöver finnas på tjänsten. Antalet terminaler och deras placering saknar däremot betydelse för hur man organiserar handläggningen. Ur myndighetens och handlägga- rens synvinkel saknar det betydelse om handläggaren besvarar tio frågor från en terminal eller en fråga från var och en av tio termi- naler. Kostnaden för varje terminal är relativt låg. Utgångspunkten är att de myndigheter som är tillgängliga i terminalen bekostar den- samma. 4.7Servicevägledare – en ny funktion Förslag: En ny funktion – den auktoriserade servicevägledaren – utvecklas. Vägledarens arbetsinsatser och kompetens att lotsa medborgarna i offentlig förvaltningsservice ska fastställas och vara godkända av både statliga och kommunala myndigheter. I detta avsnitt presenterar vi några förslag som vare sig griper in i organiseringen eller ansvars- och uppgiftsfördelningen inom offentlig förvaltning. Syftet är att hjälpa medborgarna hitta i det offentliga systemet oberoende av hur detta är organiserat. Vi före- slår utvecklandet av en ny funktion, den auktoriserade serviceväg- ledaren, vars uppgift är att lotsa medborgaren i den offentliga för- valtningen. Vägledaren kan sägas ta sig an hela människan, åtmin- stone på en enkel och grundläggande nivå. Motiv för den nya rollen servicevägledare När sektoriseringen, stuprören, i förvaltningen betraktas ur medborgarnas och företagens synvinkel framträder krångel, tidsut- dräkt, oöverskådlighet och obegriplighet, medan det som efterfrå- gas är snabbhet, tydlighet och mindre byråkrati. Om komplexiteten i långa stycken är oundviklig, aktualiseras behovet av lotsning eller Struktur för tillgänglig service mellanhänder, som kan hjälpa enskilda och företag att hitta rätt. Vägvisartjänster som hjälper privatpersoner och företag kan vara en del i en mer medborgarorienterad förvaltning.1 Genom användandet av e-tjänster flyttas allt mer av servicepro- cesserna från tjänstemännen till medborgarna och ett ökat ansvar läggs på dessa. Det ställer inte bara nya krav på myndigheternas verksamhetsformer, utan också på medborgarnas kunskaper och möjligheter att följa och påverka sina konkreta ärenden. För tyd- lighetens skull vill vi understryka att behovet av servicevägledarnas tjänster är minst lika stort i tätorter och storstäder som på lands- bygden. Beskrivning av funktionen auktoriserad servicevägledare Rollen som servicevägledare överensstämmer i hög grad med yrkes- rollen hos de samhällsvägledare som finns vid de mer avancerade medborgarkontoren och de handläggare som kommer att finnas vid de statliga myndigheternas lokala kontor. En servicevägledare ska kunna lotsa medborgare i både kommunala och statliga verksam- heter. Vägledarens arbetsinsatser auktoriseras av samtliga berörda aktörer. Man kan också tänka sig att verksamhetsfältet för service- vägledare begränsas till en viss samhällssektor eller kundgrupp, inom vilken flera myndigheter och kommuner ger service. Det kan ge vägledaren ett något fördjupat arbetsinnehåll inom den berörda sektorn. Det huvudsakliga innehållet i yrkesrollen är att vägleda medborgarna och företagen rätt i den kommunala och statliga administrationen, däremot inte att ge råd eller handlägga individu- ella ärenden. Den omfattar inte myndighetsutövning. Servicevägle- darens arbetsfält begränsas till att omfatta den information som kommunen och myndigheten lagt ut på webben och som är allmänt tillgänglig för alla. I detta ingår dessutom att, tillsammans med och med tillstånd av den berörda medborgaren eller företagaren, orien- tera denne om den information som finns på mina sidor och som enbart rör individen. Servicevägledaren förutsätts givetvis ha nödvändig utbildning och kompetens. Auktorisation av yrkesrollen servicevägledare är en viktig del, som innebär att myndigheter och kommuner fastställer och god- känner den kompetens m.m. som service vägledaren ska ha. Samt- liga aktörer ska vara trygga i att vägledaren kan representera myn- 1 i Statskontorets rapport inom offentlig förvaltning, 2005:3. Struktur för tillgänglig service digheten och kommunen på en enkel grundläggande nivå. I slutbe- tänkandet återkommer vi till hur ett auktorisationsförfarande ska gå till och finansieras. Platser för den auktoriserade servicevägledaren I de flesta fall är rollen som servicevägledare förmodligen inte en heltidstjänst, utan kan ingå som komplement till andra arbetsupp- gifter för en tjänsteman t.ex. på ett servicekontor. Undantaget är storstadsmiljöer med stort kundunderlag. Servicevägledare ska finnas i samtliga lokala servicekontor och bör även finnas i kommunala och statliga myndigheters receptio- ner, folkbibliotek och liknande. Vägledaren bör inte bara kunna ge information och vägledning i direkt möte med medborgaren, utan också via telefon. Ur arbetsgivarnas och de anställdas perspektiv är det viktigt hur frågan om huvudmannaskap vid lokala servicekontor behandlas. I vissa avseenden behövs generella organisatoriska lösningar. Tjäns- temännens ställning ska inte vara sämre när de är anställda i ett ser- vicekontor än när de är anställda i någon annan position i en myn- dighet eller kommun. I det fortsatta utvecklingsarbetet är det där- för viktigt att finna generella former för servicekontor i statlig och regi, som tillgodoser både de ansvariga myndigheternas krav på kontroll över hur de egna uppgifterna utförs och de arbets- givarpolitiska krav som både arbetstagare och arbetsgivare ställer. 5 Styrning av service i samverkan 5.1Utgångspunkter för ett tydligare styrsystem I detta avsnitt närmar vi oss styrningsfrågan pragmatiskt genom att utgå från olika aktörers roller i styrningen. Mycket gäller för all styrning, men en del är specifikt för styrning av service och sam- verkan. Tyngdpunkten ligger på styrning av statliga myndigheter för att åstadkomma samverkan mellan dessa samt mellan statliga och kommunala myndigheter. Samverkan ska också syfta till att åstadkomma tillgänglighet genom exempelvis bevarad eller utökad lokal statlig närvaro i samverkan så att medborgarna får tillgång till god service. Här presenterar vi en modell för en planerings- och styrningsprocess som avses ingå som en del av det redan etablerade länsvisa arbetet med utvecklingsprogram. Frågor ska avgöras på rätt nivå En utgångspunkt för vårt arbete är att samverkan inte ska vara ett undantag utan en del av myndigheternas ordinarie arbete. Styr- ningen ska också vara en del av den ordinarie styrningen. En viktig utgångspunkt för styrningen är att varje fråga avgörs på rätt nivå. I den svenska förvaltningstraditionen ligger att regeringen beslutar om innehållet i myndigheters verksamhet. Däremot över- lämnar regeringen helt åt myndigheterna att besluta om organise- ringen av de egna verksamheterna. Vi anser att denna viktiga prin- cip ska gälla men att regeringen ska utnyttja sin möjlighet att styra myndigheternas organisering när det behövs för att åstadkomma tvärsektoriell samverkan kring service. Frågor som är strategiska för förvaltningen som helhet, liksom frågor som är rent politiska, t.ex. genom att de kräver avvägningar mellan olika politikområden med olika mål, bör avgöras av reger- ingen eller i vissa fall av . Målen för myndigheterna och de generella förvaltningspolitiska kraven är exempel på politiska frågor. Krav på likvärdig service måste formuleras av regeringen. Sådana övergripande krav kan inte formuleras av myndigheterna, ens i samverkan. Den närmare inne- börden av god medborgarservice är också en förvaltningspolitisk fråga som måste formuleras av regeringen. Sakpolitiska frågor gäller myndigheternas ansvarsområden. Den enskilda myndigheten behärskar givetvis reglerna på det egna ansvarsområdet, men sällan på andra myndigheters områden. Myn- digheten bör kunna identifiera beröringspunkter med andra myn- digheters områden, när sådana aktualiseras i den egna verksamhe- ten. Däremot kan det inte vara en uppgift för enskilda myndigheter att skapa en helhetsbild över olika myndigheters områden och över medborgarens samlade behov av olika typer av service och myndig- hetskontakter. Detta kräver inte bara överblick över många olika verksamheter på olika nivåer. Det kräver också politiska ställ- ningstaganden och initiativ och måste vara ett ansvar för reger- ingen. Ett exempel på avvägningar mellan olika politikområden gäller förhållandet mellan förvaltningspolitik, sakpolitik och politik för regional tillväxt. De enskilda myndigheternas ansvar sträcker sig knappast längre än till att de i sina lokaliseringsbeslut ska beakta var deras tjänster är efterfrågade. Om det av skäl som har att göra med t.ex. regionernas utvecklingsförutsättningar skulle krävas annorlunda lokaliseringsbeslut inom den statliga förvaltningen, så måste de politiska avvägningarna göras av regeringen. I vissa fall kan avvägningar mellan olika intressen behöva göras av . Om exempelvis har stiftat en lag på ett visst område, innebär det att området enligt bör regleras poli- tiskt. Myndigheter och kommuner ska inte söka sätt att samverka, som bygger på att kringgå lagstiftning eller att utnyttja eftergifter, dispenser, undantag och liknande. Det är regeringens uppgift att föreslå nödvändiga författningsändringar. Styrning av service i samverkan Kommunerna och staten ska samverka Generellt sett är samverkan mellan kommun och stat svag på alla nivåer inom förvaltningen. En förklaring till detta kan ligga i den kommunala självstyrelsen och de omfattande uppgifter som staten delegerat till kommunerna. Vi ifrågasätter inte dessa förutsätt- ningar. Men för att åstadkomma en god service i samverkan anser vi att det krävs bättre samordning av statliga och kommunala plane- rings- och styrprocesser. Detta måste ske utan att det grund- läggande demokratiska ansvaret för kommun och stat blir otydligt. Avvägning mellan lokalt och centralt Styrningen ska syfta till både lokal anpassning och till att åstad- komma likabehandling och rättssäkerhet.1 Den bygger på att myn- digheterna har en central styrning som tillförsäkrar medborgarna likabehandling. Styrningen bör kombinera fördelar med central- styrning och lokalanpassning. Lokalanpassning är inget självända- mål, utan måste syfta till att skapa bättre medborgarservice. Den centrala styrningen ska användas för styrning av sådant som måste vara gemensamt eller lika. Den gör det möjligt att skapa en likvärdig service för medborgare, oavsett var de är bosatta och vilken grupp de tillhör. Utrymmet för lokala initiativ minskar till förmån för centrala krav på service. Skäl till att myndigheter med regional organisation s.k. enmyndigheter är att hålla central kontroll över verksamheten och att verksamheten ska bedrivas enhetligt över landet. En gemensam servicenivå för alla medborgare förutsätter cen- trala krav på servicenivåer. På samma sätt som regeringen bör ställa tydligare krav på myndigheterna, är det självklart att myndighe- terna måste ställa tydliga interna krav som säkerställer en likvärdig tillgänglighet för alla medborgare. 1 Om de frågor som berörs i detta avsnitt, se t.ex. i förändring – möjligheter och utmaningar, Statskontorets småskrifter 2, sid. 39-45. Ansvaret för att en service utförs och hur det görs måste vara tyd- ligt. Den myndighet som har det grundläggande ansvaret, måste alltid bära detta, även om service utförs i samverkan med någon annan myndighet eller utförs på uppdrag av någon som är anställd vid en annan myndighet. Det sägs ofta att den enskilde inte ska behöva känna till hur den offentliga förvaltningen är organiserad. som detta gäller på ett praktiskt plan är det viktigt att förvaltningens gränser upp- rätthålls. Det finns väl övervägda skäl bakom uppgiftsfördelningen inom den offentliga förvaltningen. Eftersom man valt att lägga ansvaret för olika frågor på olika huvudmän, måste det också vara möjligt att utkräva demokratiskt ansvar på rätt nivå. Den som är missnöjd med hur en viss uppgift sköts, måste veta i vilket val man ska rösta för att få en förändring till stånd. Vidare krävs tydlighet när flera myndigheter är inblandade. Den enskilde måste t.ex. alltid veta hos vilken myndighet olika handlingar finns eller vilken myn- dighets beslut som eventuellt ska överklagas. Fördelningen av ansvar måste också vara tydlig mellan de delta- gande myndigheterna. De måste sinsemellan veta vem som ansvarar för vad i båda ansvarshänseendena ovan. Det är också viktigt att överordnade myndigheter vet vem eller vilken organisation som ska ställas till svars för hur olika uppgifter utförs. Anpassning till befintliga program- och planeringsprocesser En grundläggande ansats i våra förslag är att befintliga styr- och planeringssystem ska utnyttjas och samordnas. Om arbetsformer som tillämpas är välkända av myndigheter och kommuner, under- lättas införandet av den tydligare gemensamma styrningen. Förut- sättningarna för framgång förbättras också om regeringen använder kända och beprövade styrformer. Den information som redan sammanställs och de arbetsformer som tillämpas bl.a. i det regionala utvecklingsarbetet, bör användas även för förvaltningspolitiska ändamål när det är lämpligt. Tillgång till offentlig service på det lokala och regionala planet kan analyseras inom ramen för de regionala utvecklingsprogram- men (RUP) och de regionala tillväxtprogrammen (RTP). I dessa sammanhang handlar det om vilken betydelse en offentlig verk- Styrning av service i samverkan samhet har för företag eller boende, för att upprätthålla förutsätt- ningar för regioners eller kommuners utvecklingskraft och tillväxt, för att skapa arbetstillfällen m.m. Arbetsformerna för att ta fram och genomföra dessa strategiska program är etablerade och välkända i kommuner, regioner och län.2 Om offentlig service hit- tills har varit ett förbisett tema i något län eller region, så bedömer vi att de förändringar som pågår inom den statliga förvaltningen kommer att leda till att området uppmärksammas i programarbetet. En självklar utgångspunkt är att den statliga eller kommunala myn- dighet som ansvarar för en viss service finansierar denna service. Leveransen av en statlig service ska alltså bekostas av den statliga myndighet som ansvarar för servicen, även om den utförs av exem- pelvis en kommunalt anställd på uppdrag av myndigheten. 5.2Skiss till ett tydligare styrsystem Förslag: Regeringen sätter övergripande, förvaltningspolitiskt grundade mål för myndigheternas verksamhet och tillgänglighet. Detta innefattar riktlinjer för hur statlig service ska vara till- gänglig över landet samt anvisningar om hur myndigheterna ska samverka för att uppnå sakpolitiska mål. Regeringens styrning av myndigheterna är både generell och specifik och omfattar alla servicekanaler. Regeringen tar ansvar för att regleringen av varje sakområde möjliggör och stödjer samverkan. Samordningen av förvaltningsservicen ska omfatta statlig och service i ett sammanhang. Kommuners och statliga myndigheters planerings- och styrningsprocesser samordnas i de delar som avser tillgång till offentliga tjänster. ansvarar för att inom länet samordna den stat- liga och den kommunala planeringen. ger reger- ingen det underlag som krävs för att fatta beslut om den statliga servicen. 2 Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. RUP och RTP utarbetas med brett deltagande av regionala parter. Ansvaret för arbetet med dessa program ligger hos , de kommunala samverkansorganen respektive de regionala självstyrelse- organen. Statliga myndigheter bidrar med underlag på sina egna områ- den, vilket inkluderar behovet av medborgarkontakter och egna bedömningar av hur medborgarna vill kontakta myndigheten. Slutligen innehåller det förslag till var och i samverkan med vilka myndigheten bör finnas närvarande. Kommunerna redovisar var och hur den kommunala förvalt- ningsservicen ska tillhandahållas samt sina önskemål om lokali- sering av statlig service. Kommunerna ansvarar för att olika intressen kommer till tals i den lokala processen. Samverkan bygger mycket på ad hoc-artade lös- ningar, inte på långsiktigt hållbara, generella ställningstaganden. Samverkan bör ske inom långsiktiga ramar och ska vara en del av myndigheternas ordinarie arbete och av den ordinarie styrningen. Detta kan bara möjliggöras genom att skapar sådana ramar. Många verkliga eller upplevda hinder för samverkan har sin bak- grund i beslut av . Lagstiftning är ett sådant exempel. har en självklar roll när lagstiftningen på olika sakområ- den behöver ändras för att möjliggöra samverkan. Uppgiften att ta ett övergripande ansvar och göra förvaltningspolitiska och sakpoli- tiska överväganden faller på . En mer utvecklad samord- ning mellan sakområden kan kräva att samarbetet mellan utskotten förstärks. Förslag: Regeringen fastställer övergripande mål för myndig- heterna avseende tillgänglighet och god service. Dessa mål bildar utgångspunkt för både de statliga myndigheternas planering och för regeringens vidare åtgärder. Målen ska ta hänsyn till behovet av samverkan med kommunerna. De ska avse alla servicekanaler. Regeringen fastställer tydligare generella krav på hur och var statliga myndigheter ska vara närvarande och med vilken grad av service. Regeringen beslutar, baserat på underlag från länsstyrel- sen, om riktlinjerna för den offentliga sektorns konkreta etable- ringar. Styrning av service i samverkan Regeringen bör vara beredd att använda sina styrmedel för att åstadkomma samverkan för bättre service när det krävs. Regeringen ska kunna ålägga en myndighet att pröva en samver- kanslösning med en annan myndighet innan närvaron i ett kontor eller en servicepunkt läggs ner. Förvaltningsgemensamma mål för tillgänglighet En fråga med strategiska dimensioner av det slag som regeringen bör ta ställning till, gäller likheter och skillnader mellan förutsätt- ningarna i olika sociala och geografiska miljöer och frågan om innebörden av likvärdig service. Inte minst när det gäller tillgäng- lighet till offentlig service för befolkningsgrupper med särskilda behov, både i tätorter och på landsbygden, behövs en tydlig tolk- ning av begreppet likvärdig service. Regeringen behöver ta ett tydligare ansvar och formulera över- gripande mål för hur och på vilken servicenivå de statliga myndig- heterna ska vara närvarande. Uppgiften är förvaltningspolitisk, eftersom den handlar om den statliga förvaltningen som helhet och inte enbart om de enskilda myndigheternas organisering av sin egen verksamhet. Den gäller också offentlig service som faktor i regio- ners utveckling. Regeringen bör också på ett tydligt och konkret sätt ange vilken service- och tillgänglighetsnivå som ska gälla för enskilda sektorer och myndigheter. Myndigheterna får bedöma vilka förutsättningar som ska finnas för att motivera ett kontor på en viss ort. Sådana bedömningar är kvantifierade. På liknande sätt kan regeringen generellt ta ställning till att statliga servicekontor ska finnas närva- rande på orter av en viss storlek, att varje servicepunkt ska betjäna ett visst antal medborgare m.m. Mer detaljerade mål för tillgänglighet bör kunna sättas av varje myndighet. Det är självklart att inte alla medborgare behöver exakt samma tillgång till alla myndigheter. Många myndigheter vänder sig enbart till vissa grupper. Dessa myndigheter ska naturligtvis sköta sina kontakter på det mest ändamålsenliga sättet. Myndigheter som har kontakter med många medborgare men som är små, kan inte ha samma tillgänglighet som en stor myndighet med stora resurser. Följaktligen kan inte samma tillgänglighetsmål gälla för alla myn- digheter. Det går alltså inte att sätta upp generella mål av typen alla myndigheter ska ha lokal närvaro i kommuner med mer än 10 000 invånare. När myndigheterna sätter sina interna mål för tillgänglighet och service behöver de generella mål att förhålla sig till. Detta är rent av nödvändigt för att tillförsäkra medborgarna lika tillgång till alla myndigheter. På liknande sätt bör regeringen tydligare och mer konkret än nu ta ställning till hur och var myndigheterna och kommunerna bör samverka. Regeringen bör också peka ut olika grupper i samhället som är i särskilt behov av myndighetsservice, och sådana grupper som kan ha särskilt svårt att komma i kontakt med förvaltningen, på grund av t.ex. språksvårigheter eller funktionshinder. Vidare bör regeringen ange riktlinjer för vilka enskilda myndigheter som bör ha olika grader av service generellt, och som generellt bör samverka i vissa konstellationer. Man kan exempelvis peka ut sådana myn- digheter som man anser bör vara representerade i varje kommun, eller myndigheter som generellt bör samverka när det är möjligt. Samtliga ovan beskrivna mål och riktlinjer bör formuleras innan den nedan beskrivna samordningsprocessen är etablerad. Målen och riktlinjer kan därefter behöva omprövas. Om det inte finns några sådana mål som ingångsvärden i processen, finns risk att resultaten kommer att variera på ett olämpligt sätt mellan olika län beroende på ambitioner och engagemang lokalt och regionalt.