sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — För att samordna länsstyrelsernas arbete har ett samverkansorgan, RUS (Regionalt UppföljningsSystem) bildats som har som huvudmål att utveckla ett gemensamt uppföljningssystem för de nationella miljömålen. De fem vattenmyndigheternaTPF5FPT har ett övergripande mål om god ekologisk och vattenkemisk status i allt inland-, kust- och grundvatten som står i samklang med de vattenrelaterade Vattenmyndigheterna samordnar arbetet i del av miljöarbetet – Området hälsa i den fördjupade TP PT Hälsofrågor, en självklar utvärderingen av de svenska miljömålen 2007, , Artikelnr 207-103-8. 5TP PT beslutade att ska delas in i fem vattendistrikt. i varje vattendistrikt har utsetts till vattenmyndighet. vattendistrikten och fastställer miljökvalitetsnormer, förvaltnings- planer och åtgärdsprogram som påverkar mark- och vattenanvänd- ningen i distrikten. Kommunerna har ingen skyldighet att slå fast lokala miljömål, men en undersökning från år 2006TPF6FPT visar att av landets kommuner arbetar med miljömål. I de flesta kommuner sker detta i samarbete med . är reglerat i 10–12 §§ i NV-instruktionen och ska enligt denna: 1.varje år göra en samlad uppföljning, bedömning och rapportering till regeringen i fråga om utvecklingen mot miljö- kvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömålsarbetet, 2.sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, inklusive ekono- misk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konsekvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel, 3.svara för övergripande information om miljömålsarbetet, 4.verka för en övergripande samordning av den regionala anpass- ningen av miljökvalitetsmålen, 5.fördela medel som behövs för uppföljningen av miljökvalitets- målen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering, och 6.samråda med berörda myndigheter och ge dem den vägledning som de behöver för sin miljömålsrapportering. I sitter 17 generaldirektörer eller motsvarande nivå från miljömålsmyndigheter, sektorsmyndigheter och länsstyrelser. Ordföranden är fristående och representerar inte någon av myndig- heterna. Sex experter som representerar kommuner, landsting, ideella miljöorganisationer och näringslivet ska bistå Miljömåls- rådet i dess arbete. Kansliet till rådet är placerat på Naturvårds- verket, med fem fast anställda handläggare. Det finns två bered- ningsgrupper – en för miljömålsuppföljning och en för miljööver- vakning. Dessa grupper bereder de ärenden som ska upp i rådet, inklusive medelsfördelning. I beredningsgrupperna ingår represen- tanter för alla de myndigheter som finns med i rådet men därutöver ytterligare några sektorsmyndigheter. Rådet sammanträder ca och beredningsgrupperna träffas alltid före dessa 6TP PT Kommunernas miljömålsarbete, 5653. Medlen för miljömålsuppföljning fördelas utifrån rådets inriktningsbeslut i syfte att utveckla miljömålssystemet till de myndigheter och organisationer som är knutna till . Miljöövervakningsmedlen fördelas till de tio nationella miljööver- vakningsprogrammen samt regional miljöövervakning i nära samarbete med . Miljömålsystemet har stor legitimitet. De personer utredningen har intervjuat har uteslutande uttalat sig positivt om systemet i stort. Systemet ger en kontinuitet och långsiktighet i miljöpolitiken och de inblandade myndigheterna ser det som en styrka att det finns gemensamma mål att arbeta mot. Även internationellt väcker miljö- målssystemet ett positivt gensvar. På en mer detaljerad nivå har utredningen emellertid identifierat ett antal problemområden: En oberoende utvärdering saknas har till uppgift att sammanställa underlaget inför den fördjupade utvärderingen , inklusive att lämna för- slag till åtgärder och utveckling av systemet. Genom att Miljömåls- rådet utgörs av miljö- och sektorsmyndigheterna tydliggörs ett gemensamt ansvar för miljömålsfrågorna men försvåras möjligheten att objektivt granska det arbete som myndigheterna har utfört på miljömålsområdet. Den fördjupade utvärderingen styrs av de myndigheter som ansvarar för genomförandet av miljö- målsarbetet, vilket ökar risken för att kritiska synpunkter mildras och obekväma förslag förkastas. I den uppföljning och utvärdering som görs jämförs utvecklingen av miljötillståndet med vad som anges i miljömålen. Genom uppföljningen av delmålen sker dessutom en viss uppföljning av åtgärdsarbetet och av hur arbetet med målen har utvecklats. Den fördjupade utvärderingen täcker emellertid inte allt miljöarbete. En mer processinriktad uppföljning där man granskar hur arbetet organiseras saknas liksom en utom- stående bedömning av miljöanpassningen i de olika myndig- heternas verksamhetsfält. Även om enligt 4 § i sin instruktion ska vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna och andra centrala, regionala och lokala myndigheter och vid behov föreslå åtgärder för miljömåls- arbetets, tillsynsarbetets och det övriga miljöarbetets utveckling har det i utredningens intervjuer på verket framkommit att man internt inte uppfattar att verket har ett uppdrag att utvärdera andra myndigheters miljöarbete. Förutom den fördjupade utvärderingen via finns ytterligare organ med utvärderande uppgifter som påverkar miljö- politiken och miljömålsarbetet. har som uppdrag att granska regeringen och dess myndigheter och har sedan sitt inrättande 2004 genomfört ett antal studier kring bl.a. miljömåls- rapporteringenTPF7FPT och tillsyn av avfallsförbränningen.TPF8FPT Bland regeringsnära organ kan nämnas Miljövårdsberedningen som ger råd till regeringen i aktuella frågor med miljöanknytning, Expert- gruppen för miljöstudier som studerar samhällsekonomisk effektivitet i användningen av offentliga medel med miljömässiga konsekvenser och Kommissionen för hållbar utveckling som arbetar för att stärka samverkan och fördjupa analysen av frågor som rör hållbar utveckling. En mer systematisk, regelbundet åter- kommande miljörevision saknas dock. Otydligt förhållande mellan och Det faktum att enligt sin instruktion har ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor som Miljömåls- rådet, som i NV-instruktionen är utpekat som ett särskilt besluts- organ, ska göra en samlad uppföljning och utvärdering lämnar utrymme för olika tolkningar av ansvarsfördelningen inom miljö- målssystemet. Både inom och hos andra myn- digheter och organisationer råder delade meningar om vilket ansvar respektive har och hur de två förhåller sig till varandra. Vissa menar att är det organ som ska ha helhetsgreppet och utvärdera miljömålsarbetet, andra pekar på att har samordningsansvaret för miljöarbetet. Det är inte heller självklart huruvida ska ses som en del av eller som en självständig organisation – det är en av de nackdelar som finns med särskilda 7TP PT RiR 2005:1 Miljömålsrapporteringen – för mycket och för lite. 8TP PT RiR 2005:4 Miljögifter från avfallsförbränningen – hur fungerar tillsynen? beslutande organ inom en myndighet (se även kapitel 11). Vissa av oklarheterna har minskat efter hand i takt med att verksamheten utvecklats och rådet hittat sina arbetsformer. har emellertid i grunden dubbla lojaliteter; kansliets upp- dragsgivare är som fungerar som arbetsgivare. Detta kan försvåra möjlighet att inta en självständig ställning gentemot Naturvårds- verket. Miljömålsarbetet upplevs som administrativt tungt En årlig rapport kring miljömålsarbetet och ett stort arbete med att ta fram underlaget till den fördjupade utvärderingen gör att en del av de intervjuade uttryckt farhågor att miljömåls- arbetet riskerar att bli en papperskvarn, där rapporterna får större fokus än själva åtgärdsarbetet. Länsstyrelserna har haft i uppdrag att förutom det underlag som levereras till även rapportera kring sitt miljömålsarbete direkt till regeringen . Detta uppdrag har varit en kvarleva från ett separat regeringsbeslut , dvs. innan miljömålsystemet kommit riktigt på plats. Flera intervjuade har gett synpunkter på att detta uppdrag är överflödigt i och med rapporter. vittnar flera miljö- målsmyndigheter om att de inte upplever sina uppdrag att ta fram underlag till den årliga rapporteringen som särskilt betungande, det stora arbetet sker inför den fördjupade utvärderingen. Övergripande miljömålsfrågor – otydligt system som inte fått fullt genomslag För utomstående, och i viss mån även för de involverade myndig- heterna, är begreppen övergripande miljömålsfrågor och grund- läggande miljövärden otydliga. Det är svårt att på ett lättfattligt sätt beskriva hur dessa förhåller sig till miljömålsarbetet i övrigt. Miljö- målsrådet anser att förhållandet mellan dem bör tydliggöras och att man bör överväga möjligheten att förenkla systemet.TPF9FPT Även systemet med åtgärdsstrategierna har haft brister där det varit otydligt om åtgärdsförslag ska lämnas inom åtgärdsstrategiarbetet. Inledningsvis saknades tydligt utpekat ansvar för strategierna och 9TP PT 2008. inför den fördjupade utvärderingen lämnades ingen rapport från HUM-strategin. Åtgärdsstrategiernas roll har emellertid för- tydligats inför den andra fördjupade utvärderingen och Miljömåls- rådet anser att arbetet med att gå igenom och analysera åtgärder och styrmedel i de tre åtgärdsstrategierna ger väsentliga mervärden, bättre möjligheter att prioritera och få överblick och även att se synergier och konflikter med andra samhällsintressen.TPF10FPT Kunskaperna om miljömålen är dåliga utanför myndighetssfären I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag skriver regeringen: För att arbetet med att nå miljökvalitetsmålen skall bli framgångsrikt är det viktigt med ett medborgerligt engagemang och deltagande. Insikten och kunskapen om såväl målens betydelse som behovet av insatser behöver utvecklas tillsammans med medborgarna.TPF11FPT En av uppgifter är att svara för övergripande information om miljömålssystemet. Huvudinriktningen för rådets information och kommunikation utgår från den rapportering som görs till regering och riksdag. En andra huvudinriktning är särskilda satsningar för att nå ut till målgrupper i syfte att genom deras verk- samhet nå målen,TPF12FPT vilket exempelvis sker via miljömålsportalen på webben. Målansvariga myndigheter har ett informationsansvar för sina respektive mål. I utvärderingar från åren 2004TPF13FPT och 2007TPF14FPT har framkommit att det utanför myndighetssfären råder en bristande kännedom om miljökvalitetsmålen. Trots det ökade mediala intresset för bl.a. klimatfrågan har material ännu inte fått någon större spridning utanför myndighetssfären. Miljömålssystemet är ett nationellt system Miljömålssystemet är ett nationellt system och har ingen tydlig koppling till den internationella agendan, möjligen med undantag för vattendirektivet. De nationellt målansvariga myndigheterna ger 10TP PT Ibid. 11TP PT Prop. 2004/05:150. 12TP PT informations- och kommunikationsstratei, beslut . 13TP PT Salino & Faugert (2004). 14TP PT 2008. stöd till länsstyrelserna i mycket varierande grad och läns- styrelserna efterfrågar bättre vägledning i det regionala arbetet för miljömålen.TPF15FPT Till utredningen har också förts fram synpunkter på att det inte finns några riktlinjer för hur miljömålen ska kunna brytas ner i relevanta regionala och lokala mål eller anpassas för näringslivet. 6.3Ansvarsfördelning och utvärdering inom miljömålssystemet I betänkandeTPF16FPT finns förslag om att region- kommuner ska överta länsstyrelsernas uppgift att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljökvalitetsmålen. menar att det skulle underlätta arbetet med att integrera miljömålen i den regionala utvecklingsplaneringen och förstärka kopplingarna mellan det regionala arbetet för miljömålen och det regionala utvecklingsarbetet. Vår utredning tar inte ställ- ning till förslag i denna del. Utredningen anser att en mer systematisk miljörevision kan stärka miljöarbetets genomslag inom sektorsmyndigheterna och även vitalisera arbetet inom miljövårdsmyndigheterna. För att etablera en mer systematisk revision skulle ett alternativ kunna vara att en befintlig utvärderingsorganisation ges ett permanent miljörelaterat uppdrag inom den ordinarie gransknings- verksamheten. är dock en myndighet under riks- dagen och ska inte täcka regeringens behov av utvärdering och revision. Statskontoret har till uppgift att utvärdera och följa upp statlig och statligt finansierad verksamhet och arbetar direkt på regeringsuppdrag. Utredningen ser emellertid ett behov av en självständig, permanent och fortgående bevakning av miljöområdet och bedömer att ett utvidgat ansvar för Statskontoret inte är den mest lämpliga lösningen. Ett annat alternativ är att lägga ett tydligt utvärderingsansvar på en enskild myndighet. inleddes en trend inom svensk statsförvaltning att inrätta fristående analys- och utvärderingsmyndigheter. Utvärderingsmyndigheterna har en hög 15TP PT Ibid. 16TP PT SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. grad av självständighet och ofta en stark forskningsanknytning, vilket medför att rapporterna kan hålla hög kvalitet och tillföra opartiskhet och mångfald i beslutsunderlag till departementen. Den producerade informationen utgör ofta en resurs för alla som är intresserade av policyutveckling vilket kan bidra till att höja nivån på den allmänna debatten och öka intentionsdjupet i politiken.TP F17FPT Exempel på fristående utvärderingsorgan är: internationellt utvecklings- samarbete (SADEV) för europapolitiska studier (SIEPS) I en rapportTPF18FPT om förutsättningarna för ett utvärderingsorgan för utvecklingssamarbetet diskuterades framgångsfaktorer för utvärderingsmyndigheter: 1.En viktigt faktor för att klara objektivitetskrav i utvärderings- arbetet är självständighet som bör säkras institutionellt, profes- sionellt och finansiellt. Den professionella självständigheten är hög i universitetsvärlden där integritet i kunskap och analys värderas högt. 2.Forskningsinslaget framhålls också som en viktig faktor för att höja kvaliteten i rapporterna. En förutsättning för att kunna framföra obekväma resultat är att metodiken är oklanderlig. Utbytet inom forskarvärlden bidrar med värdefull kvalitets- granskning och perspektiv för framtida utvärderingar. 3.Utvärderingsmyndigheten måste också behålla pluralism i ansatsen eftersom utvärderingen utöver forskning även inne- håller uppföljning, revision och processanalys. 4.Myndigheten bör vara producerande och inte bara beställande, för att kunna diskutera på en jämställd fot med de ledande och utvärdering. Myndigheten måste därmed vara stor nog att uppnå en kritisk massa av egen analytisk kompetens. 17TP PT (2004). 18TP PT Ibid. 5.Huruvida utvärderingsmyndigheten ska ge åtgärdsförslag eller låta resultaten tala för sig själva bör övervägas. Den senare ansatsen undviker att myndigheten binder sig till en viss hand- lingslinje. 6.Slutligen måste spridning av information vara högt prioriterad och anpassas till mottagaren. Inte alla utvärderingsorgan är forskningsorienterade och uppgifter som t.ex. ansvar för statistik och databaser varierar. Vidare varierar inslagen av operativa uppgifter och endast vissa institut är ålagda att komma med konkreta åtgärdsförslag till regeringen. Det finns också en variation i storlek, finansiellt och resursmässigt. I rapporten uppskattas att ett medelstort utvärderingsinstitut har ungefär 25 anställda och en årsbudget på 20–25 mkr.TPF19FPT Det finns även exempel på förslag att skapa större myndigheter med ett mer renodlat utvärderingsansvar. Skolmyndighetsutred- ningen föreslår t.ex. att antalet skolmyndigheter ska minska till tre, där ett nytt ska få en inriktning mot uppföljning, analys och utvärdering samt styrande och generellt stödjande uppgifter.TPF20FPT 2007/08:78 En effektivare förvaltningsstruktur inom politik- områden med strategisk betydelse för nationell och regional konkur- renskraft föreslår regeringen att , och ska läggas ner. Istället ska två nya myndigheter inrättas, en med ansvar att främja entreprenörskap och företagens konkurrenskraft samt regional utvecklingskraft i alla delar av landet och en med uppgift att utvärdera åtgärder och analysera förutsättningar som har betydelse för en hållbar tillväxt. () är en utvärderingsmyndighet som har funnits och vars verksam- het därmed har kunnat utvärderas. IFAU är ett uttalat forsknings- institut med uppdrag att främja, stödja och genomföra vetenskapliga utvärderingar om effekter av arbetsmarknadspolitik, arbetsmarknadens funktionssätt, samt arbetsmarknadseffekter av socialförsäkringen och åtgärder inom utbildningsväsendet. IFAU ska även aktivt sprida information om sin verksamhet för att göra samhällsvetenskapliga data lättillgängliga för andra forskare. Den största delen av IFAU:s budgetanslag går till egenproducerade utvärderingar, men en del medel fördelas till extern forskning främst inom områden där institutet saknar egen kompetens. 19TP PT (2004). 20TP PT SOU 2007:79 Tre nya skolmyndigheter. institutet finns ett vetenskapligt råd vars ordförande och ledamöter utses av regeringen. Rådet ska bl.a. lämna förslag till fördelning av forskningsmedel. Till institutet finns även en referensgrupp knuten där arbetsgivar- och arbetstagarsidan samt berörda departement och myndigheter finns representerade. I en utvärdering av IFAU från år 2004TPF21FPT ansågs institutets produkter hålla hög klass. Det som framfördes i första hand var aktningsvärd vetenskaplig nivå, bra kvalitetssäkringsprocess och ambitiös utåtriktad verksamhet. Den utvärderande funktion vår utredning ser framför sig inne- håller två delar, dels att ansvara för samordningen av miljömåls- arbetet, inklusive den fördjupade utvärderingen , dels att granska miljöarbetet generellt hos både sektorsmyndigheter och andra myndigheter. Granskningen ska kunna ge kvalificerade bidrag till arbetet med fördjupad utvärdering och på det sättet åstadkomma en utveckling av miljöpolitiken med förankring i vetenskap och internationella erfarenheter. Eftersom Naturvårds- verket har en nyckelroll i genomförandet av miljöpolitiken är det viktigt att en utvärderande roll kan fungera självständigt gentemot verket. Som utredningen påpekat tidigare finns både för- och nack- delar med den nuvarande organisationen av den fördjupade utvär- deringen. Genom att utgörs av representanter från miljö- och sektorsmyndigheterna tydliggörs ett gemensamt ansvar för miljömålsfrågorna men försvåras möjligheten att objektivt granska det arbete som myndigheterna har utfört på miljömålsområdet. Ett alternativ skulle kunna vara att lägga ansvaret för den för- djupade utvärderingen på ett helt fristående organ. Utredningen gör emellertid bedömningen att det gemensamma ansvaret, det gemensamma ägarskapet av miljömålsfrågorna, är väsentligt för att systemet ska kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt. Det är en styrka i dagens system att de inblandade myndigheterna står bakom ett gemensamt förslag till regeringen och att även myndigheter som inte ansvarar för ett enskilt miljömål har ett tydligt ansvar för att miljömålen ska nås. De förslag som arbetas fram i den fördjupade utvärderingen står på en gedigen kunskapsgrund vilket kan vara avgörande för att förslagen ska kunna implementeras i praktiken. Förslagen är förankrade hos myndigheternas generaldirektörer (eller motsvarande) vilket ger goda förutsättningar för genom- förandet i de enskilda myndigheterna när regering och riksdag väl 21TP PT m.fl. (2004). fattat sina beslut. Mot bakgrund av detta anser utredningen att som ett särskilt organ bör finnas kvar och att de deltagande myndigheterna fortfarande bör representeras på GD- nivå. Utredningen anser dock att den fördjupade utvärderingen bör kompletteras genom ett breddat kunskapsunderlag, vilket kan upp- nås med en tydligare anknytning till forskningen, samt att rådet bör frigöras från kopplingen till . Utredningen har övervägt att ge ett utökat granskningsuppdrag av generella miljöfrågor och lägga rådet som en permanent kommitté under . Enligt den tidigare nämnda rapporten om utvärderingsorgan är det emellertid av vikt att utvärderingsorganets självständighet garanteras, både gentemot andra myndigheter och gentemot regeringen. En kommitté är en självständig myndighet men har inget eget anslag utan tilldelas en budget från förvaltningsanslag. Denna myndighetsform lämpar sig enligt utredningen inte för mer långsiktiga myndighetsuppgifter. Utredningen föreslår att en ny myndighet, , skapas. ska ansvara för granskning och utvärdering av miljöarbetet och ska ha ett specifikt samordnings- och utvecklingsansvar för miljömålsarbetet. ska vara ett enrådighetsverk med GD som ytterst ansvarig inför regeringen. Ett anslag för myndighetens räkning ska föras upp på statsbudgeten. ska ha två huvuduppgifter; en granskande verksamhet samt ett övergripande strategiskt och sam- ordnande ansvar för miljömålsfrågorna. Ett tredje verksamhets- område, forskning och omvärldsbevakning, ska finnas som stöd till de två huvuduppgifterna. Det första verksamhetsområdet omfattar en löpande granskande och reviderande verksamhet av både miljö- och miljömålsarbetet hos sektors-, miljömåls- och andra myndigheter. Med detta avses en bedömning av hur miljö- och miljömålsarbetet bedrivs, om myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt, om arbetsmetoderna är ändamålsenliga för att få eftersträvat genomslag i olika verksam- heter, om det finns goda förutsättningar för de enskilda medarbetarna i myndigheterna att arbeta med frågorna, om miljö- arbetet har en rimlig och tillräcklig omfattning i förhållande till vilken miljönytta som kan uppnås etc. Här kan också en systematisk genomgång av alla sektorsmyndigheters kärn- verksamhet ur miljömålsperspektiv ingå, liksom granskning av hur verksamheter hos andra myndigheter kan anpassas för att kunna bidra till att nå miljömålen. Studier för att bedöma miljöeffekter av vissa åtgärder kan göras i de fall där kunskaperna inte tas fram i processen med den fördjupade utvärderingen av miljömålen. Inom ramen för miljörelaterad verksamhet bör själv kunna välja vad som ska granskas. ska i anslut- ning till sina granskningar kunna ge förslag till förbättrad verk- samhet med avseende på ökad miljönytta och ökad effektivitet i miljöarbetet. Genom granskningen sätts fokus på miljöfrågorna, vilket kan förstärka sektorsmyndigheternas och övriga myndig- heters del i genomförandet av miljöpolitiken. Granskningen kan göra genomförandet av miljöpolitiken mer effektivt, både sett till miljönytta och till kostnaderna kopplade därtill. ska kunna lyfta fram de goda exemplen och sprida erfarenheterna. Mottagare av rapporter kan vara såväl de granskade myndigheterna som regeringen, och rapporterna kan fungera som underlag till den fördjupade utvärderingen. Det andra verksamhetsområdet för är ett övergripande och samordnande ansvar för miljömålsfrågorna. De uppgifter som ligger under förs över till , inklusive de förändringsförslag angående årsrapporter och information som presenteras i avsnitt 6.4. Fördel- ning av medel för miljöövervakning ska dock inte föras över (se kapitel 7). Den fördjupade utvärderingen samt halvtids- rapporterna blir därmed viktiga uppgifter för den nya myndigheten. Miljömålsmyndigheterna och sektorsmyndigheterna behåller samma ansvar som för sina respektive miljömål. Detta innebär ansvar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rap- portering och information av respektive myndighets miljö- kvalitetsmål. Ansvaret ska som tidigare regleras i myndigheternas instruktion, med enda skillnad att ska stå som mottagare av miljömåls- och sektorsrapporter. De medel som står till förfogande för miljömålsuppföljningen ska flyttas till . Den nuvarande definitionen av medlens användande bör vidgas så att även andra myndigheter och organisa- tioner än medlemmar ska kunna få bidrag till projekt. För att förstärka miljömålssystemets koppling till det internationella arbetet ska i den fördjupade