sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningar publicerade i SOU- och Ds-serierna. Avhandlingar och andra akademiska studier. Utredningens egna studier och iakttagelser. En särskild krets av myndigheter svarar för en betydande del av de studier och kartläggningar som är relevanta för vårt uppdrag. Det är myndigheter som har haft ett centralt ansvar för att genomföra, utveckla och utvärdera olika reformer i styrsystemet. Myndig- heterna har haft ett operativt ansvar för styrsystemet.3 Sammantaget har dessa myndigheter genomfört mer än 30 studier.4 De har haft skiftande omfattning vad gäller dels de företeelser som studerats, dels vilken typ av empiri som använts. Den studie som publicerades av ESV , Myndigheternas syn på resultatredovisningen, byggde på intervjuer med nyckelpersoner i myndigheterna vid två olika tillfällen (1996 och 1998) och utgör ett exempel på studier av betydande omfattning både vad gäller mate- rial och analytisk ambition. 2I kategoriseringen av olika källor finns gränsfall. Det förekommer t.ex. forskningsrapporter som publicerats i departementsserien. 3Till denna grupp har vi också fört RRV vilket framstår som självklart, åtminstone före den 1juli 1998, då myndigheten hade de uppgifter som sedan fördes till ESV. Vi har dock valt att föra de studier som även därefter gjordes inom RRV och sedan till denna grupp liksom granskningar av revisorer. 4Rapporter som innehåller någon form av kartläggning eller studie om hur något ser ut och med viss omfattning, dvs. mer än 30 sidor och inte promemorior, förstudier eller interna myndighetsdokument. Inte heller rapporter som handlar om styrningen av en enskild myn- dighet eller verksamhet. Däremot har vi täckt in lägesbeskrivningar av resultatstyrningen. Merparten av dessa studier handlar dock om mycket avgränsade inslag i styrsystemet . I de fall man återkommit till samma frågor med ungefär samma upplägg ligger studien långt tillbaka i tiden. Inom RRV genomfördes t.ex. i början och mitten av återkommande studier om regleringsbrev och årsredovisningar. De frågor som tas upp kan också ha mer eller mindre av färsk- varukaraktär. Vissa studier är så starkt fokuserade på t.ex. ett visst regelverk att de knappast är användbara när detta väl ändras. Andra studier däremot tar upp problem som är mera grundläggande vid en diskussion om regeringens styrning av förvaltningen. Myndigheterna har haft fokus på skilda frågor. Studier inriktade på resultatinformation och dokumenten dominerar. Det går att utläsa vissa teman, delvis kopplade till uppgift och roll hos respek- tive aktör. Så har exempelvis ESV i huvudsak studerat och analyse- rat dokument och frågor kopplade till regelverket. Statskontoret har på uppdrag av bl.a. tagit fram rapporter om sektorisering. Verva, och tidigare Statens kvalitets- och kompetens- råd (KKR), har haft fokus på vad man kallar processorienterad verksamhetsstyrning och ett horisontellt perspektiv. Myndigheter- na har också samarbetat och tagit fram rapporter gemensamt, t.ex. rapporter om processorientering av dåvarande KKR och ESV. Rapporter 1995–2006 RRV 1995:40, Effektivare styrning (J) RRV 1996:13, Resultatstyrning i myndigheten RRV 1996:18, Beslut och informationsanvändning RRV 1996:36, Med resultatet i fokus (lägesrapport) RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring revisorer, 1996/97:11, Analys och användning av resultat i RRV 1997:11 och Statskontoret 1997:6, Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna RRV 1998:46, Resultatinformation i budgetpropositionen (J) ESV 1999:19, Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar ESV 1999:20, Myndigheternas syn på resultatstyrningen (J) Statskontoret 2000:9, Utvärdering. Styrelser med fullt ansvar Statskontoret, 2000:17, Utvärdering och politik – en kartläggning av utvärderingarna i budgetpropositionerna Statskontoret, 2000:19, Resultatredovisning och resultat- bedömning 2000 ESV 2001:19, Resultatkontrakt? revisorer, 2001/02:4. – en myndighet, tio departement eller hundra enheter? Statskontoret, 2002:20, Utvärderingar – Av vem och till vad? Statskontoret, 2002:21, Utvärderingar och politik II (J) ESV 2002:14, Effektiv resultatredovisning revisorer, 2002/03:15, Myndigheternas årsredovisningar – en anakronism ESV 2003:4, En kartläggning av användningen av myndig- heternas årsredovisningar i Statskontoret 2003:11, Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande ESV, Läge och utvecklingstendenser inom verksamhetsområdet och finansiell styrning ESV 2003:30, Att styra med generella krav i staten KKR, Processorientering i staten, 2003 Statskontoret 2004:9, Myndigheternas ledning och organisation ESV 2004:5, Konsten att styra ESV 2004:22, Vidareutvecklad årsredovisning KKR, Processbaserad verksamhetsstyrning i staten, 2004 Statskontoret 2005:3, Sektorisering inom offentlig förvaltning Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? Statskontoret 2006:13, På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor ESV 2006:3, Frysningen 2005 Mål återrapportering, verksamhetsstruktur Dokumenten och användning (resultat)information Organisation, ledningsform, ansvarsfrågor Informella kontakter Kostnader styrningen Stuprör, fragmentering m.m. Principer för styrning (styrsystemet) Kommentar till kolumnerna: Kostnader styrningen avser resurser, bemanning och kapacitet. (J) betyder att det i rapporterna finns empiri med jämförelse . årliga rapporter finns inte med i sammanställningen, på grund av vår avgränsning. Den forskning som beskriver styrningens praktik inom staten är begränsad men har ökat . Forskningen har varit inriktad på avgränsade företeelser men också på diskussionen om och synsättet på styrningen. Så finns exempelvis viss forskning kring hur fungerar inom ramen för det pågående forskningsprogrammet och samhällets organi- sering.5 Även i nästa kapitel (kap. 5) kommer svensk och utländsk forskning att användas för att diskutera orsakerna till vissa av de praktiska erfarenheterna. Vi har endast i begränsad utsträckning genomfört egna empiriska studier. De studier som gjorts är starkt inriktade på att komplettera existerande studier och undersökningar: Seminarier med 25 myndighetschefer och åtta förutvarande statssekreterare; sammanlagt fem seminarier för att få del av deras praktiska erfarenheter av och synpunkter på regeringens styrning av myndigheterna samt användningen av information vid olika beslut. Seminarierna har varit styrda på så sätt att deltagarna har fått ta del av frågor och i viss mån utredningens grundsyn i förväg. Seminarierna har gett ögonblicksbilder och deltagarnas upplevelser av hur styrningen fungerar. De genom- fördes i huvudsak . Intervjuer med sju nuvarande statssekreterare och tolv departe- mentsråd för att få en fördjupad kunskap om inflödet av information och om vilken typ av information som används i olika beslutssituationer. Intervjuerna gällde också hur myndig- heterna styrs, skillnader i styrningen av olika myndigheter och vilka faktorer som kan förklara dessa skillnader. De personer vi intervjuat har valts ut i syfte att få en spridning mellan olika typer av verksamheter och departement. Vid intervjuerna har vi ställt öppna frågor, dvs. frågor som förhoppningsvis i mycket ringa mån styrt de intervjuades svar. De som intervjuats har 5 Premfors & , 2007, , , 2007, Striderna i , , 2006, Från hemvävd till invävd. Intervjuerna genomfördes i huvudsak . En studie av 25 myndigheters instruktioner, regleringsbrev och årsredovisningar för att utröna bl.a. hur regeringens styrning är konstruerad, sambanden mellan de olika dokumenten och vilken information som finns i dokumenten. avser och årsredovisningarna . Studien omfattade , Kriminalvården, Åklagar- myndigheten, , Kom- merskollegium, samarbete, , , , , , Data- inspektionen, , , Statistiska central- byrån, Lunds universitet6, , , , , , Lant- mäteriverket, , och Insti- tutet för tillväxtpolitiska studier. En beräkning av omfattningen av den utvärderings- och utred- ningsverksamhet som myndigheterna, och kommittéväsendet bedriver.7 Analys av innehållet i delar av budgetpropositionen avseende . Analysen är avgränsad till sju politikområden av olika karaktär: finansiella system och styrning, regional utvecklingspolitik, miljöpolitik, konsumentpolitik, utbildnings- politik, kulturpolitik samt arbetsmarknadspolitik. Ett problem är att många av studierna kommer från myndigheter som har haft ett operativt ansvar för att utveckla styrsystemet. Studierna måste därför till stor del betraktas som subjektiva. Vi har fått förhålla oss till detta, ställa relevanta frågor till materialet, och där det är möjligt också använda andra källor. Idealt skulle de olika undersökningarna ha kompletterat varandra på så sätt att var och en av dem utgjorde en pusselbit och 6Vi har också studerat regleringsbrev avseende Gemensamma bestämmelser för univer- siteten och högskolor m.m. 7Studien är genomförd på uppdrag av utredningen av konsulten och utvärderingsforskaren . att vi genom dem sammantaget fick en bild av det vi kallat styrningens praktik. Det är inte fallet. Det hindrar dock inte att enskilda studier är välgjorda. De intervjumetoder som ofta används, även av oss själva, innebär risker. I intervjuerna upprepas ofta uppfattningar och hänvisas till olika problem som anses föreligga. Det kan vara frågor som tagits upp i studier och sedan diskuteras i olika sammanhang. Det finns därmed risk för rundgång. Vi tror att det kan uppstå ett slags inlärda problembilder och förklaringsmodeller. kan detta bli så uppenbart att den tillfrågade själv kommenterar detta. Någon av de intervjuade har då utbrustit: oj då, det där stämmer inte alls med vad jag sa från början. Intervjuerna har trots dessa svårigheter ett värde för förståelsen av hur olika aktörer ser på styrningen. uppgift är enligt dess instruktion att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.8 kan beskrivas som regering- ens stab och är en sammanhållen myndighet. I regerings- formen anges att det i skall ingå departement med ansvar för skilda verksamhetsgrenar och att regeringen fördelar ärenden mellan departement.9 Regeringen bestämmer antalet departement och indelningen. har också stora möjligheter att själv bestämma om berednings- och besluts- processer. Regeringsformen anger att beslut skall fattas av reg- eringen vid regeringssammanträden och att det minsta antalet del- tagande statsråd skall vara fem. Det finns också ett beredningskrav i 7 kap. 2 § RF.10 Regeringens sammanträden är navet i verk- samhet. Regeringen fattar alla beslut kollektivt. För att kunna avgöras måste ett ärende vara färdigberett vilket innebär att alla berörda statsråd genom sina departement skall ha varit delaktiga och haft möjlighet att framföra sina synpunkter. 8Förordningen (1996:1515) med instruktion för . 9Regeringsformen 7 kap. 1 §. 10Premfors & , 2007, , s. 38 39. Regleras i 7 kap. 3 4 §§ RF. I 7 kap. 2 § RF anges att Vid beredning av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. detta är gemensam beredning. Gemensam beredning innebär att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden skall handläggas inom det departement där det huvudsakligen hör hemma och beredas i samråd med övriga berörda departement.11 Om ett annat än det departement som är huvudman för ett ärende begär gemensam beredning, skall så alltid ske.12 Frågor som inte kan lösas ut på lägre tjänstemannanivå hissas till en högre nivå och därefter till den politiska nivån (statsekreterare eller statsråd). Samordningen inom kan beskrivas som hori- sontell och grundas på en förhandling mellan olika intressen. På så sätt tydliggörs olika ståndpunkter, något som anses vara en styrka för att få väl avvägda beslut.13 Bevakning av revir beskrivs i olika sammanhang leda till att vissa frågor inte får genomslag. framhålls också att detta är ett uttryck för reella politiska intresse- konflikter och att det är riktigt och viktigt att dessa får nötas mot varandra.14 Intressekonflikter och förhandling kan på detta sätt ses som en positiv och naturlig konsekvens av hur är organiserat men också en förutsättning för väl grundade beslut. Specialisering och arbetsfördelning mellan olika enheter och departement kan ses som en främjare av effektivitet och ökad kvalitet i beslutsfattandet.15 I olika rapporter beskrivs dock som sektori- serat, och problem med sektorisering framhålls; bl.a. fragmentering och bristande samordning. Det har också handlat om att inte förmår hantera frågor som rör flera departement.16 Denna typ av kritik har framförts . framfördes att inte förmår hantera frågor av mer strukturell betydelse som rör flera enheter och departement.17 I en rapport från framförs att ett centralt problem med den gemensamma beredningen är att olika intressen kommer in för sent i processen. Det hindrar bl.a. strategisk 1113 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för . 12Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, Samrådsformer i PM 1997:4, reviderad . 13Larsson, 1986, Regeringen och dess kansli, s. 128. 14Ehn & Sundstöm, Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen i SOU 1997:15, s. 178 f. Se även , 1986, Regeringen och dess kansli, s. 275 276. 15Premfors & , 2007, , s. 184 185. 16Ansvarskommittén, SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, Statskontoret 2005:3, Sektorisering inom offentlig förvaltning, , Förslag till nya arbetssätt för att utveckla förmåga att förverkliga regeringens politik. 17Ds 1995:6, – Åtgärder för att stärka resultatstyrningen, s. 95. styrning och samsyn och främjar att särintressen pressar fram enskilda formuleringar i olika beslut såsom instruktioner och regleringsbrev. För att den gemensamma beredningen skall fungera måste berörda departement få en reell möjlighet att föra fram synpunkter och påverka ärendet innan det avgörs. Ett annat problem som lyfts fram är att incitamenten för tjänstemännen att beakta andra perspektiv än sitt egna är små. Ytterligare ett problem är att ingen känner ansvar för det slutliga beslutet i och med kompromisserna.18 Antalet frågor som spänner över olika departement har enligt och Statskontoret ökat. har nya arbets- sätt och arbetsformer införts; projektgrupper, arbetsgrupper och tvärsektoriella nätverk för att främja helhetssyn och samordning. Ombildningen av till en myndighet beskrivs som ett led i detta utan att för den skull ta bort den grundläggande ordningen för samordning baserad på förhandlingar mellan olika departement.19 Deltagandet i tvärdepartementala arbetsgrupper visar sig i en jämförelse mellan och ha legat relativt stabilt.20 Kritik har också framförts om att arbets- former bidrar till en fragmenterad styrning av myndigheterna. Det saknas arbetsformer som stödjer ett helhetsperspektiv och en samlad strategi.21 slogs samman till en myndighet förblev den organisatoriska strukturen på det stora hela oförändrad.22 Reformen bedöms inte ha inneburit några större förändringar av verksamheten men beskrivs ha skapat förutsättningar för ett samlat, flexibelt och effektivt Regeringskansli. Enligt Regerings- kansliets egen beskrivning innebar sammanslagningen en marke- ring av att departementen som helhet är en samlad resurs för regeringen.23 18Finansdepartementet, Förslag till nya arbetssätt för att utveckla förmåga att förverkliga regeringens politik, s. 6, 52 f. 19Ds 2003:44, en myndighet, Statskontoret 2005:3, Sektorisering inom offentlig förvaltning, s. 37 38. 20Premfors & , 2007, , s. 160. 21Finansdepartementet, Förslag till nya arbetssätt för att utveckla förmåga att förverkliga regeringens politik. 22Erlandsson, 2007, Striderna i , s. 122 f. 23Ds 2003:44, en myndighet, s. 54. Myndigheternas handlande kan bindas genom lagar och regerings- beslut. Myndigheternas verksamhet är i olika omfattning reglerad av lagar beroende på verksamhetens art. Viss verksamhet såsom myndighetsutövning är mera reglerad än annan. De regler som gäller myndigheterna och deras verksamhet kan gälla samtliga myndigheter, exempelvis verksförordningen, eller endast en enskild myndighet. Detta avsnitt koncentreras till myndigheternas instruk- tioner och regleringsbrev. Flera studier har gjorts av regleringsbreven. Det är dock svårt att jämföra de olika studierna. Vi har själva studerat tjugofem regle- ringsbrev och jämfört dessa med samma myndigheters instruk- tioner. Redovisningen i det följande bygger i huvudsak på denna genomgång. På några punkter görs jämförelser med andra studier. Hur mål kan beskrivas har framfört att målen för myndigheterna ofta är allmänt formulerade och otydliga. De är ofta övergripande och oprecisa vilket leder till att regeringen överlåter för stort tolknings- utrymme till myndigheten.24 I flera andra studier beskrivs mål ofta som oprecisa, oklara etc. Det är i efterhand inte alldeles enkelt att förstå vad som menas med sådana beskrivningar. Det förefaller finnas en tendens att förväxla problemen som gäller realismen i målet med frågan om hur konkret målet är. Många mycket övergripande mål kan vara mycket konkreta, t.ex. det klassiska målet att före en viss bestämd tidpunkt sända en man till månen. Den s.k. nollvisionen för trafiksäkerhetsarbetet är av samma karaktär. Det är uppenbart lätt att se om ett sådant mål är uppfyllt oberoende av olika uppfattningar om dess realism. 24 , RiR 2005:13, årliga rapport , s. 16 17, 24. Det övergripande målet ungdomar skall ha verklig makt är ett exempel på ett abstrakt mål.25 Mål kan således vara abstrakta eller konkreta oavsett målnivå var målet finns i en effektkedja. Hur allmänt eller detaljerat ett mål är har att göra med utförlighet och säger därmed något om tolkningsutrymmet och därmed om myndighetens handlingsalternativ. Vår uppfattning är att målen som förmedlas i regleringsbreven i alla dessa avseenden är mycket skiftande. Det finns gott om abstrakta och allmänt formulerade mål även på låga nivåer i verk- samhetsstrukturen. Målen är ofta desamma år upprepar uppgifter som anges i myndigheternas instruktion. Redan i en studie framhöll RRV att Nästan hälften av de övergripande målen är snarare övergripande myndighetsuppgifter.26 De regleringsbrev vi studerat visar att målen i regel inte är av årlig karaktär, dvs. att de gäller bara under det år som reglerings- brevet avser. Målen beskriver vad myndighetens verksamhet syftar till och har mer permanent karaktär. Det är sällsynt med mål som skulle kunna tolkas som att de gäller bara som regle- ringsbrevet avser, även om vi har funnit några sådana exempel. Däremot finns i flera regleringsbrev mål som uttalat har ett längre tidsperspektiv, exempelvis målet att halvera antalet sjuk- dagar. Ett annat exempel är där mål anges och planeringsförutsättningar för de därefter kommande fyra åren. Målen i detta fall avser liksom för andra lärosäten antalet avlagda examina, heltidsstudenter och utbildningar. Målen avser i hög utsträckning effekter i samhället Det finns myndigheter vars mål i huvudsak handlar om presta- tioner, exempelvis Kriminalvården, eller myndighetens interna processer, exempelvis . I två tredjedelar av regleringsbreven är det dock vanligast med mål som avser yttre 25I språkvetenskapliga sammanhang skulle det sägas att ett sådant abstrakt mål har stort betydelseomfång och litet betydelseinnehåll. Se , 2000, Att analysera text, s. 45. 26RRV 1995:40, Effektivare styrning, s. 20. Flera myndigheter har nästan uteslutande sådana mål. Ett exempel är där mål för politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar handlar om effekter. Målen är av typen: Konsumenterna har en stark ställning och inflytande på marknaden och väl fungerande och hållbara arbets- marknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. En fråga som därför kan ställas och som vi återkommer till i nästa kapitel är om mål som är inriktade på effekter är styrande. Det är en empirisk fråga som inte kan besvaras när vi studerar regleringsbreven. Men de samtal vi fört med statssekreterare, departementsråd och myndighetschefer har gett viss kunskap om målens styrande effekt. Målen måste också ses i perspektivet att de kan ha till syfte att legitimera myndighetens verksamhet. Vår bild är att de övergripande effektmålen tappar i styrkraft, om det finns mer prestationsnära mål eller mål inriktade på processen. Regeringen har ju då valt en handlingsstrategi för hur myndigheten skall bidra till det övergripande målet vilket då i realiteten leder till att det inte är det övergripande målet som är styrande. Exempelvis har universitet och högskolor övergripande mål som handlar om både effekter och processer samt mycket konkreta produktionsmål om antalet studenter, examina etc. Verksamhetsstrukturen med mål på flera nivåer hanteras på olika sätt. I flera fall finns inte någon nedbrytning av målen. Samma mål upprepas på olika nivåer i verksamhetsstrukturen, men formule- ringarna skiljer sig åt. Exempelvis är ett av övergripande mål att minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred och minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder. Målet för ett av verksamhetsområdena, Skydd mot olyckor, ger inte någon konkretisering: Målet är att skydda kvinnors, mäns och barns liv, säkerhet och hälsa mot olyckor samt att förhindra eller begränsa skador på egendom och liv. Verk- samhetsområdet bryts i sin tur ner i fem verksamhetsgrenar och åtta mål. Flera av dessa mål har en nästan identisk formulering som målet för verksamhetsområdet. Vi tolkar detta som ett utryck för att verksamhetsstrukturen tvingar fram formuleringar av mål. En annan förklaring är att samma mål är gemensamt för flera aktörer. I vissa fall väljer man att fördela målen på olika myndigheter snarare än att bryta ner dem. Det gäller när flera aktörer, exem- pelvis universitet och högskolor, skall bidra till samma mål. Det kan också gälla att myndigheter med olika verksamhet skall bidra till ett gemensamt mål. En tredje variant är att målen bryts ner utifrån en uppfattning om hur de kausala förloppen ser ut. I de allra flesta fall finns tänkbara eller rimliga kausala kedjor, dvs. att ett mål är ett led i en kausal kedja som leder till ett övergripande mål. Däremot beskrivs inte de underliggande antagandena i regleringsbreven; på vilket sätt myndighetens mål skall bidra till något eller hur ett mål antas påverka ett annat. För flera myndigheter finns flera mål avseende politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar vilket gör att målstrukturen i flera fall bildar en komplex struktur. Det är i dessa fall svårt att få en bild av hur olika mål hänger samman med varandra. Det oklara sambandet mellan mål på olika nivåer har tidigare uppmärksammats av revisorer på kommunikations- området (innan nuvarande verksamhetsstruktur infördes). Riks- dagens revisorer observerade också målkonflikter, mångfalden av mål och konsekvenser för överblickbarheten. Revisorerna ansåg att regeringen genom målformuleringarna gjorde myndigheterna ansvariga för mer än vad som var rimligt.27 I tidigare studier har många påståenden gjorts om kraven på återrapportering. De pekar i olika riktningar. Flera studier påpekar att återrapporteringskraven är detaljerade, specificerade och på en mycket konkret nivå.28 Andra däremot att de är otydliga.29 Vår bedömning bekräftar att återrapporteringskraven är mycket skiftande. Det går att finna både allmänna och detaljerade åter- rapporteringskrav i de enskilda regleringsbreven. Ett allmänt ofta förekommande återrapporteringskrav är redovisa måluppfyllel- sen. 27Riksdagens revisorer, 1996/97:11, Analys och användning av resultat i . 28Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? 29Riksrevisionen, RiR 2005:13, årliga rapport , s. 16 17, 24. Vanligast är att återrapporteringskraven har ett inre produk- tionsperspektiv.