sou · GVB379 · 2008-01-01 00:00:00 — I budgetpropositionen för 2007TPF24FPT behandlades en utgångspunkt för verksamheten inom det offentliga skolväsendet för vuxna. Regeringen konstaterade att den enskilda kommunen, som ansvarig huvudman, har förutsättningar att själv bedöma hur behovet av vuxenutbildning ser ut och att utifrån detta besluta om omfattning och innehåll grundat på behovsanalyser. Regeringen bedömde att det riktade statsbidraget för utbildning av vuxna blir alltför sty- rande och föreslog att statsbidraget därför skulle avskaffas i snab- bare takt än vad som följde av det tidigare riksdagsbeslutet att behålla bidraget t.o.m. . beslutade därefter i enlighet med regeringens förslag.TPF25FPT I regleringsbrevet för gavs MSU i uppdrag att redovisa vilka områden och åtgärder som bör prioriteras i myndighetens arbete med utvecklingsstöd i syfte att öka målupp- 22TP PT Årsredovisning 2006, Myndigheten för skolutveckling. 23TP PT Årsredovisning 2006, Myndigheten för skolutveckling. 24TP PT Prop. 2006/07:1. 25TP PT Prop. 2006/07:1, bet. 2006/07:UbU1, rskr. 2006/07:54. En ny myndighetsstruktur på skolområdet fyllelsen inom respektive verksamhetsområde. I rapporten nell skolutveckling – att prioritera och fokuseraTPF26FPT redovisas en sådan prioritering. Myndigheten anser att utvecklingsområdet Kunskap och bedömning bör prioriteras särskilt. Framför allt behöver kun- skapsinnehåll och bedömningsfrågor fokuseras i syfte att öka an- talet elever som når målen i samtliga ämnen, främja varje barns/elevs lärande samt öka likvärdigheten i undervisning, bedöm- ning och betygssättning. Av myndighetens regleringsbrev för framgår att huvuduppdraget är att arbeta för nationell likvärdighet och stärka huvudmännens och enheternas (från förskola till vuxenutbildning) förutsättningar att nå målen i de nationella styrdokumenten. I regleringsbrevet anges även att insatser ska fokuseras på nationellt prioriterade områden. är dessa områden framför allt de utsatta områdena, basfärdigheter, särskilt när det gäller språk-, läs- och skrivutveckling samt matematik), systematiskt kvalitetsarbete och jämställdhet. De nationellt prioriterade områdena kan variera år , medan uppdraget att stärka förutsättningar är beständigt. Benämningen riktat stöd kan tolkas på flera sätt. Utredningen anser att staten givetvis även måste kunna inrikta gene- rella stödinsatser mot nationellt prioriterade bristområden, t.ex. läs- och skrivutveckling samt matematikundervisning. Stöd ska dock inte ges i sådana former att det blir alltför styrande. Enligt utredningens bedömning ska inte en statlig skolmyndighet genom ett konsultativt arbetssätt gripa in i en enskild huvudmans eller skolas utvecklingsarbete eller träffa överenskommelser om vilka ut- vecklingsåtgärder som ska vidtas lokalt. 4.4.2Verksamhet som överförs till Följande uppgifter bör betraktas som sådana kärnuppgifter som bör ankomma på staten och som utredningen anser ska inordnas i : generella utvecklingsinsatser inom prioriterade områden och därmed sammanhängande uppgifter som hantering av stats- bidrag, ansvaret för statlig rektorsutbildning, viss kompetensutveckling, och stöd till användning av informationsteknik. 26TP PT Myndigheten för skolutveckling . En ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningens förslag innebär att vissa av de utvecklingsuppgifter som MSU har ska övertas av , medan andra inte längre ska fullgöras av staten. Som redan framgått anser utred- ningen att uppgifter som innebär att bistå kommuner och huvud- män i frågor av generell och allmän karaktär och som bidrar till måluppfyllelse är kärnuppgifter. Implementering av reformer är en typisk sådan uppgift. har MSU en rad särskilda regerings- uppdrag som ska slutredovisas efter . Det gäller t.ex. att förbättra utbildningsvillkor i mångfaldsområden, att motverka mobbning och arbeta för likabehandling samt att främja IT i för- skola, skola och vuxenutbildning. Det gäller även att initiera och genomföra kompetensutveckling inom det naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdet samt att initiera och genomföra utvecklingsinsatser för att höja kvaliteten i matematikunder- visningen. Normalt sett framgår det av uppdragsbeskrivningen om uppdraget är generellt eller riktat till sin karaktär, men det finns undantag. Utredningen utgår från att regeringen i omstruk- tureringsarbetet kommer att ta ställning till vilka regeringsuppdrag som även i fortsättningen ska betraktas som nationellt prioriterade och därför vara ett statligt ansvar. Detta bör återspeglas i Skol- verkets regleringsbrev efter det att omorganisationen av myndig- heterna på skolområdet har genomförts. En av MSU:s kärnuppgifter är den statliga rektorsutbildningen. En arbetsgrupp inom har haft i uppdrag att lämna förslag till en ny rektorsutbildning (U 2007:B). Utred- ningen bedömer att rektors ansvar och betydelse för skolans utveckling är en central och viktig fråga som bör ankomma på staten och därför inrymmas i det nya ansvarsområde. En annan kärnuppgift är att främja kompetensutveckling av skolpersonal främst inom prioriterade områden. Ansvaret för den egna personalens utveckling måste i första hand anses ligga på arbetsgivaren, dvs. Detta hindrar inte att det i vissa situationer kan finnas ett övergripande nationellt intresse för staten att genomföra särskilda satsningar även beträffande kom- petensutveckling. Det bör ankomma på att i fortsätt- ningen handha sådana uppgifter. När det gäller uppgiften att stödja användningen av informa- tionsteknik bedömer utredningen att detta är en vital och ange- lägen fråga på skolområdet som staten bör ta ett ansvar för. Myndigheten har bl.a. byggt upp ett antal webbplatser som kan tas En ny myndighetsstruktur på skolområdet Viss verksamhet och kompetens på området bör därför föras till det nya (se avsnitt 4.3.3). 4.4.3Uppgifter som förs till Internationella programkontoret MSU har ansvaret för aktiviteten e-twinning, som utgör kärnan i s.k. e-learningprogram. Interna- programkontoret för utbildningsområdet (IPK) är det svenska programkontoret för EU-program och andra interna- program inom utbildningsområdet. Därför anser utred- ningen det naturligt att föra över ansvaret för e-twinning- programmet till IPK. 4.4.4Uppgifter som förs till Myndigheten för special- pedagogik Följande uppgift föreslås föras till den nya Myndigheten för specialpedagogik (se vidare avsnitt 4.9): fördelning och administration av statsbidrag till produktion av vissa läromedel. Myndigheten för Specialpedagogik bör i fortsättningen ensam ha det statliga ansvaret för utvecklingen av läromedel för elever med funktionshinder. Likaså kommer myndigheten att stödja och verka pådrivande i handikappfrågor, en uppgift som även legat på MSU. Sektorsansvaret för handikappfrågor i skolan ska dock, som redan föreslagits, ligga på Skolinspektionen. Utredningen anser att vissa av MSU:s uppgifter inte bör rymmas inom statens åtagande. Staten ska inte ingripa i den lokala verksam- hetsutvecklingen. Som regel bör inte uppdrag av främjande och konsultativ karaktär ankomma på statliga skolmyndigheter, efter- som ansvaret för genomförande och måluppfyllelse är decentrali- serat till offentliga och fristående huvudmän. Ett generellt utveck- lingsstöd inom nationellt prioriterade områden bör dock staten kunna tillhandahålla. Däremot bör inte staten ansvara för stöd- En ny myndighetsstruktur på skolområdet insatser som bedrivs i enskilda kommuner eller skolor. Verk- samhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer bör öka. I enlighet med den principiella syn som utredningen tidigare redovisat beträffande nätverk som syftar till lokal skolutveckling föreslår utredningen att den verksamhet som MSU har bedrivit på området upphör. Genom s.k. utvecklingsdialoger har MSU gett kommuner och skolor riktat stöd i deras arbete med att identifiera lokala behov och matcha dessa med av myndigheten redan definierade insatser. Totalt 24 dialogkommuner har fått medel för att anställa resurspersoner, men kravet på medfinansiering har i många fall inte kunnat mötas under pågående budgetår. Utredningen anser att staten inte bör ta på sig ett ansvar för den lokalt drivna verksamheten och förslår därför att verksamheten med utvecklingsdialoger upphör. MSU:s uppgift att inom sitt verksamhetsområde medverka i spridningen av resultat av forskning som genomförs vid universitet och högskolor är ett tydligt exempel på dubbelarbete. Att sprida forskningsresultat är högskolans s.k. tredje uppgift. 4.4.6Verksamhet som sköts av högskolan m.fl. Vid skilda universitet och högskolor har nationella centrum för t.ex. främjande av god hälsa hos barn och ungdom, matematik, fysik, svenska som andraspråk och svenska för invandrare m.fl. ändamål inrättats. En uppgift för dessa centrumbildningar är att stödja utvecklingen inom sitt verksamhetsområde på regional nivå. Verksamheten ska således bidra till att stödja skolutveckling i ett visst avseende. Därutöver har MSU, på regeringens uppdrag, inom myndigheten byggt upp ett nationellt centrum för språk-, läs- och skrivutveckling, som bl.a. gett stöd till lokala matematik-, läs- och skrivutvecklare samt anordnat konferenser och seminarier. Av tidsskäl har det inte varit möjligt för utredningen att inhämta underlag för att ge en komplett bild över av nationella centrumbildningar och deras kompetens. Utredningen kan dock konstatera att flera av dem har uppdrag som tangerar eller över- lappar delar av den främjande och stödjande verksamhet som bl.a. MSU har. Kunskap och kompetens på respektive område bör tas till vara. De nya skolmyndigheterna bör därför vinnlägga sig om att En ny myndighetsstruktur på skolområdet finna former för samverkan med dessa organisationer. För att dessa centrum ska kunna verka som nationella resurser och bidra till en kvalitetshöjning på skolområdet krävs att centrumbildningarnas ansvarsområde och kapacitet förtydligas för enskilda, skolhuvud- män och myndigheter. Även MSU:s nuvarande nationella centrum för språk-, läs- och skrivutveckling bör kunna inordnas som ett nationellt centrum vid en lämplig högskola. Regionala utvecklingscentrum som resurs En majoritet av landets universitet och högskolor bedriver lärar- utbildning. Vid dessa bedrivs även viss forskning av betydelse för skolans verksamhet och utveckling. De lärosäten som bedriver lärarutbildning har också i uppdrag att medverka i uppbyggnaden av regionala utvecklingscentrum (RUC). Totalt finns 23 centrum- bildningar som ska främja bl.a. utveckling av lärarutbildning och kompetensutveckling av lärare. Det är av stor vikt att internationell och svensk forskning inom olika områden, som har direkt relevans för skolan, kommer rektorer och lärare till del. Det finns ett behov av att kontakterna mellan skolan och forskningsvärlden ökar. har den högre utbildningen som sin tredje uppgift att sam- verka med samhället och informera om sin verksamhet. MSU har också i hög grad lagt ut genomförandet av hela eller delar av regeringsuppdrag på universitet och högskolor. RUC kan bidra med ett brett strukturellt perspektiv på skolutveckling kombinerat med praktiska och teoretiska infallsvinklar på en en- skild skolas utveckling. Vid bedömningen av vilka kärnuppgifter som även i fortsätt- ningen bör ankomma på en statlig skolmyndighet har utredningen beaktat förekomsten och uppbyggnaden av dessa regionala utveck- lingscentrum som är direkt kopplade till universitet och högskolor. kan man konstatera att dessa centrum har uppgifter som överlappar MSU:s uppgifter. Utredningen utgår från att skol- och kompetensutveckling även i fortsättningen kommer att ske i samverkan med regionala centrum (se avsnitt 4.13.1). En ny myndighetsstruktur på skolområdet Beträffande verksamhetsövergångens omfattning har utredningen vägt in den omständigheten att det på skolområdet är staten som sätter upp mål och ställer krav, medan huvudmännen har ansvaret för att genomföra utbildningen. Kommunerna har alltså själva ansvaret för att organisera, utveckla och genomföra skolverk- samheten. Det utvecklingsstöd till kommuner som staten i fort- sättningen bör ansvara för bör därför begränsas. Utredningens för- slag innebär att de kärnuppgifter som även i fortsättningen bör rymmas inom det offentliga åtagandet och därför ska överföras till uppgår till 35–av MSU:s nuvarande verk- samhet. Utredningen återkommer i kap. 5 till dimensioneringen av skolmyndigheternas verksamhet. Utredningens förslag: Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) läggs ner från . Vissa kärnuppgifter avseende IT-stöd och lärarfortbildning som bör ankomma på staten förs till det nya . Uppgifter avseende medels- tilldelning till projekt inom folkbildningen förs till Folkbild- ningsrådet. CFL:s utvecklingsstöd till vuxenstuderande som har teckenspråk som första språk förs till den nya Myndigheten för specialpedagogik. 4.5.1Myndighetens roll och uppgifter CFL:s nuvarande organisation och uppgifter beskrivs utförligt i bilaga 3. CFL ska främst stödja användningen av distansmetoder i folkbildning och vuxenutbildning. Vidare ska CFL tillhandahålla fortbildning för lärare, skolledare och cirkelledare i distansutbild- ning samt information om utbudet av Internetbaserad programvara som har relevans för vuxnas lärande i första hand på gymnasial nivå. Diagrammet på nästa sida visar CFL:s kostnader (inkl. overhead- kostnader) per verksamhetsgren . Kostnaderna för myndig- hetens verksamhet uppgick till . En ny myndighetsstruktur på skolområdet Enligt direktiven ska utredningen utgå från att ska ansvara för sådana kärnuppgifter som vilar på bl.a. CFL. Utredningen föreslår att vissa uppgifter av sådan stödjande karaktär som staten även i fortsättningen bör ansvara för samt vissa andra myndighetsuppgifter av kärnkaraktär förs till . Vidare föreslås att vissa uppgifter fördelas på andra myndigheter och organisationer. Verksamhetsförändringarna föreslås gälla från . I samband härmed läggs CFL ner. Skälen för utredningens förslag: Av utredningens förslag till myn- dighetsstruktur följer att vissa myndigheter, däribland CFL, ska läggas ner. De nationella målen för vuxenutbildningen syftar till att ge vuxna kunskaper för att kunna delta i samhälls- och arbetslivet och i fortsatta studier. Vuxenutbildningen ska utformas utifrån den en- skildes behov och önskemål. Om detta har det alltid rått politisk enighet. Utgångspunkten för regeringens politik är att statens an- svar för kunskapsuppdraget ska stärkas och att fokus ska läggas på måluppfyllelse, men staten inte på något sätt ska överta ansvaret för genomförandet av själva verksamheten. Avsikten är att Skolin- spektionens skärpta kvalitetsgranskningar ska bidra till att vuxen- utbildningen även i fortsättningen kommer att utvecklas och anpas- sas till en föränderlig värld samt enskilda individers behov och för- utsättningar. uppgift är att identifiera statens uppgifter och tydligt skilja ut uppgifter som bör ankomma på kommuner och andra organisationer i stället för på statliga myndigheter. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Ett vanligt motiv för en organisationsförändring är renodling. Renodlingsprincipen innebär bl.a. att verksamhet av främjande karaktär bör hållas åtskild från tillsyn. Detta framgår redan klart av utredningens förslag om en särskild inspektionsmyndighet. Därtill kommer den principiellt viktiga förvaltningspolitiska utgångs- punkten att en mer restriktiv linje ska hållas när det gäller statens åtagande. Enligt utredningens bedömning behövs det inte någon särskild myndighet för flexibelt lärande. De funktioner CFL har och som även i fortsättningen bedöms som nödvändigt att staten svarar för kan i stället utföras av andra myndigheter, kommuner, folkbild- ningen eller möjligen den kommersiella marknaden. Som utred- ningen redan konstaterat finns dessutom ett stort antal centrum- bildningar vid universitet och högskolor med uppgift att främja bl.a. utveckling av lärarutbildning och kompetensutveckling av lärare. För att bedöma vilka av de uppgifter som ligger på CFL som staten bör åta sig även i fortsättningen, har utredningen för- sökt att klassificera myndighetens kärnuppgifter. Med utgångs- punkt i dessa har en bedömning gjorts av vilken verksamhet som är av sådan karaktär att den bör omfattas av statens åtagande. Utredningen bedömer att följande myndighetsuppgifter har kunnat karaktäriseras som CFL:s kärnuppgifter: utvecklingsstöd till kommuner och inom folkbildning avseende vuxenutbildning, tillhandhålla viss utbildning på distans, och fördela medel till utveckling av flexibelt lärande. Verksamheten är enligt regleringsbrevet indelad i utveckling, utbildning, rådgivning och information samt läromedel. CFL har organiserat sin verksamhet så att kärnuppgifterna att stödja och främja utveckling av flexibelt lärande respektive att bedriva viss utbildning på distans hanteras av en operativ avdelning. Utvecklingsstödet har CFL i stor utsträckning lämnat genom skilda utvecklingsprojekt. Myndigheten har utvecklats till en råd- givande organisation med ett konsultativt arbetssätt. Verksamheten har anpassats till efterfrågan på vuxenutbildning och därmed har En ny myndighetsstruktur på skolområdet infrastrukturfrågorna placerats i fokus. CFL gör olika typer av insatser för kompetensutveckling. Avsikten är, förutom att hjälpa och stödja, att samla erfarenheter och utveckla olika kompetens- utvecklingsmodeller. Exempel på detta är Netvux som är en nationell söktjänst där kursutbudet inom vuxenutbildningen presenteras och Kursnavet som är en databas med digitala lär- resurser. CFL erbjuder också fortbildning för att höja kompe- hos verksamma lärare och handledare inom folkbildning och vuxenutbildning. Som ett verktyg i utvecklingsarbetet fördelar myndigheten vissa statliga medel. CFL:s utbildningsuppdrag har bestått i att komplettera kom- munernas utbud av främst gymnasial vuxenutbildning. Myndig- heten har därför erbjudit kommunerna vissa kurser i form av distansutbildning. Regeringen har successivt minskat utbildnings- uppdraget. I regleringsbrevet för uppdrogs åt CFL att verka för att kommunerna själva ska kunna erbjuda utbildning på distans av det slag som myndigheten erbjudit samt att myndigheten ska avveckla sin utbildningsverk- samhet med heldistansutbildning. CFL arbetar därför aktivt med att reducera detta åtagande genom att utveckla kommunernas för- utsättningar att själva bedriva bl.a. distansutbildning. Enligt CFL upphör myndigheten med att erbjuda ett kursutbud direkt till enskilda elever. De sista studerande i utbildning vid CFL examinerades våren 2007.TPF27FPT 4.5.2Verksamhet som övergår till andra myndigheter, folk- bildningen och den kommersiella marknaden Följande uppgift bör betraktas som sådan kärnuppgift som bör ankomma på staten och som ska inordnas i : vissa generella utvecklingsinsatser inom prioriterade områden. Det generella stöd för skolutveckling som staten alltjämt föreslås svara för ska i fortsättningen inrymmas i det nya . Utredningen har redogjort för vad som i fortsättningen bör omfattas av statlig skolutveckling. Det innebär att ska ha den samlade kompetensen för IT-stöd och fortbildningsinsatser i anslutning till reformer oavsett 27TP PT Härifrån till . som nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL 2007. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Inom bör det alltså inrymmas ett ansvar för att tillse att vuxna studerande har möjlighet att få en likvärdig utbildning oavsett var de bor i landet. Kommuner kan, av eko- nomiska eller praktiska skäl, ha svårt att tillhandahålla efterfrågad utbildning. Staten bör därför även i fortsättningen ha ett visst generellt ansvar för att stödja utvecklingen av vuxen- utbildning och lärarfortbildning. I detta ansvar kan t.ex. ligga för- medling av särskilda statsbidrag för att stärka lärares kompetens. Resterande delar av CFL:s främjande verksamhet bör i stället kunna tas om hand av kommunerna själva eller under ledning av och . I många kommuner finns en samlande fysisk miljö för vuxnas utbildning, ofta benämnd Lär- centrum. Vissa kommuner har strategiskt fört samman utbildning och kompetensutveckling med arbetskraftsförsörjning och närings- livsutveckling samt ibland integrationsfrågor för att långsiktigt och på ett effektivt sätt främja utveckling och tillväxt. Genom en god samverkan bör det vara möjligt att ta vara på det utveck- lingsstöd som CFL byggt upp. Sådant utvecklingsarbete bör bedrivas såväl lokalt som regionalt. I åtskilliga regioner pågår utvecklingsprocesser för att skapa en fungerande infrastruktur för vuxnas utbildning och lärande. Det är inte heller uteslutet att viss konsultativ verksamhet och kompetensutveckling kan övertas av den privata marknaden eller andra organisationer. Encell är t.ex. ett nationellt för livslångt lärande, inrättat på initiativ av regeringen, med stiftelsen skolan i som huvudman. Encell har en pådrivande funktion för det livslånga lärandet för vuxna. APeL är ytterligare ett exempel på ett nationellt forsknings- och utvecklingscentrum, som samarbetar med bl.a. tekniska uni- versitet och . Utredningen bedömer att denna och liknande centrumbildningar med evidensbaserad kompe- tens kan bidra till att ersätta behovet av en särskild myndighet för stöd till utbildning av vuxna. Även andra aktörer inom t.ex. folk- bildningen bedriver ett viktigt arbete när det gäller livslångt lärande. Vad avser myndighetens uppdrag att följa utvecklingen av distansutbildning och flexibelt lärande i andra länder utgår utred- ningen från att t.ex. Internationella programkontoret för utbild- ningsområdet och utan några särskilda uppdrag fortsätter med dessa uppgifter som ett naturligt inslag i sin om- världsbevakning och kompetensuppbyggnad. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Behovet av insatser för fort- och vidareutbildning spänner över flera politikområden. I hög grad berörs arbetsmarknadspolitik och regional utvecklingspolitik. Det innebär att även nationella och regionala företrädare som () och Verket för näringslivsutveckling () har ett ansvar att till- varata erfarenheter och kunskaper i frågor om vuxnas utbildning i ett utvecklings- och tillväxtperspektiv. Myndighetens uppgifter att hantera statliga bidrag fördelas på de myndigheter respektive organisationer med vilken verksamheten är närmast förknippad. Ansvarsfördelningen är naturligtvis bero- ende av vilka statsbidrag regeringen väljer att tillhandahålla och i vilken omfattning. CFL:s ansvar för utvecklingsstöd till vuxenstuderande som har teckenspråk som första språk förs till den nya Myndigheten för specialpedagogik som föreslås i avsnitt 4.9. Den bör i fortsätt- ningen ensam ansvara för utvecklingen av läromedel till studerande med funktionshinder. Utredningen anser slutligen att de utvecklingsmedel som CFL fördelar till folkbildningen och det stöd och de informations- insatser som erbjuds folkbildningen har ett naturligt och nära sam- band med () verksamhet. Medelstilldel- ningen kan i fortsättningen ombesörjas av rådet. Regeringens utgångspunkt är att fristående utbildnings- anordnare ska ges möjlighet att erbjuda vuxenutbildning på samma villkor som kommunala anordnare. Det ökar mångfalden och val- friheten och kan driva fram en kvalitetsutveckling. En särskild utredare har fått i uppdrag att undersöka och lämna förslag på hur ett system med fristående utbildningsverksamheter som motsvarar skolformerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna, dvs. vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare ska införas.TPF28FPT Skolmyndig- hetsutredningen har samrått med utredningen. Sammantaget kan konstateras att om regeringens intentioner på vuxenutbildnings- området förverkligas, behöver inriktningen mot detta område stärkas i det nya . Enligt CFL har verksamheten kring flexibelt lärande rönt internationell uppmärksamhet och vissa projekt såsom Kursnavet är positivt omvittnade på det nationella planet. Utredningen kan konstatera att CFL:s verksamhet delvis har konkurrensutsatt 28TP PT Dir. 2007:32.