sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Att på förhand fastställa vilka andelar av resurserna som aktörerna ska bidra med kan begränsa möjligheterna att anpassa insatserna till de lokala förhållandena. De föreslagna förändringarna innebär att de som verkar på den lokala nivån får förbättrade möjligheter att organisera sig utifrån sina egna problembilder, förutsättningar och initiativ. Förbättrade möjligheter till finansiell samordning 20.3Nya former av välfärdstjänster Utredningens förslag: I 2 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser görs ett tillägg med innebörden att de samordnade rehabiliteringsinsatserna ska syfta till att utveckla nya former av insatser. Finansiell samordning bör, enligt utredningens mening, kunna lägga grunden för nytänkande och för nya former av välfärds- tjänster på lokal nivå. Ett sådant syfte finns inte beskrivet i den nuvarande lagstiftningen för den finansiella samordningen, vilket är en brist. Det är väsentligt att man på lokal nivå ges möjlighet att pröva olika organisatoriska former och nya kombinationer av insatser. Vi föreslår därför att det i 2 § lagen (2003:1210) om finan- siell samordning av rehabiliteringsinsatser tydliggörs att de sam- ordnade rehabiliteringsinsatserna ska syfta till att utveckla nya former av insatser. Kreativt nytänkande och nya former för sam- verkan har sannolikt stora möjligheter att förbättra den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden, och även bidra till det övergripande målet med den finansiella samordningen, dvs. att minska samhällets samlade kostnader. Utredningens förslag: ska avsättas för att ge arbetsledare hos de olika aktörerna för- utsättningar att genomföra intentionerna i lagstiftningen om finansiell samordning. Insatsen ska finansieras genom medel ur anslagspost för sjukpenning (anslag 19:1, anslagspost 21). För att lyckas med samverkan krävs kunskaper om gränssnittet mellan olika ansvarsområden och de olika aktörernas kompetenser. Personerna som arbetar i nära samverkan med andra behöver ständigt fylla på sin egen kompetens och förmedla de egna kun- skaperna till andra. En personalgrupp som är mer betydelsefull än andra för att utveckla den finansiella samordningen är arbetsledarna eller deras motsvarigheter. Vi menar att resurser måste avsättas på central nivå Förbättrade möjligheter till finansiell samordning för att ge de olika aktörernas arbetsledare förutsättningar att genomföra intentionerna i lagstiftningen. I huvudsak är syftet att ge kunskaper om vilka fördelar det innebär för myndigheter att samordna sina resurser. Utbildningen ska ge en samverkans- kompetens med djupare insikter om samverkansprocessen. Sam- tidigt är det viktigt att sprida samordningstanken till nya arenor. Utbildningen bör därför också erbjudas områden som ännu inte har startat någon finansiell samordning. Vi föreslår att det från budget för samverkan avsätts totalt för utbildning av arbetsledare som verkar inom den finansiella samordningen. 20.5Förändring i uppdraget till AMS, och Utredningens bedömning: Det behövs tydligare skrivningar i regleringsbreven till AMS, och Socialstyrel- sen för att en fungerande finansiell samordning ska kunna utvecklas lokalt. Målsättningen bör vara att en finansiell samordning ska finnas i alla kommuner vid utgången av 2008. fanns det 38 samordningsförbund i tolv län, där 65 kommuner är medlemmar. Ytterligare 15 17 samordnings- förbund planeras och . Utvecklingen tyder på ett stort intresse att hitta nya former för samverkan. kan det konstateras att den finansiella samordningen varierar i riket, och är det mer än 200 kommuner som saknar en sådan sam- ordning. Det är rimligt att anta att de människor som är i behov av samordnade insatser från flera myndigheter för att förbättra sin arbetsmarknadsanknytning är någorlunda jämnt fördelade i landet. Därför är det olyckligt om den enskildes möjligheter att få ett samordnat stöd ska vara beroende av var han eller hon råkar bo. En utveckling av den finansiella samordningen i hela landet kräver en tydlig och aktiv insats från de centrala parterna. Det är därför väsentligt att ett sådant uppdrag anges tydligt i reglerings- breven för AMS och . sägs det mer allmänt att , och ska stödja utveck- lingen av finansiell samordning. Förbättrade möjligheter till finansiell samordning Det bör på ett tydligare sätt klargöras att dessa myndigheter aktivt ska bedriva ett förändringsarbete för att skapa en väl funge- rande verksamhet i hela landet. Ambitionen bör vara att en finan- siell samordning ska finnas i alla kommuner vid utgången av 2008. En gynnsam utveckling kräver naturligtvis att både kommuner och landsting deltar i den finansiella samordningen. Utifrån det kom- munala självstyret finns det emellertid ingen möjlighet att kräva en sådan samordning. En större aktivitet från staten i kombination med friare former för samverkan torde dock öka möjligheterna att få till stånd en utveckling i hela . Utredningens förslag: ges i uppdrag att följa och stödja utvecklingen av den finansiella samordningen. Vi föreslår att ges i uppdrag att följa och stödja den verksamhet som byggs upp på lokal nivå. samarbetar , och i större eller mindre omfattning. Även Kommuner och Landsting deltar i detta arbete. Det som saknas är att ingen har ett tydlig och uttalat ansvar att följa och stödja utvecklingen. Vi föreslår att det bildas ett gemensamt nationellt råd för att stödja och följa utvecklingen av den finansiella samordningen. Utgångspunkten för ett sådant råd skulle dels kunna vara att ge samverkan den förankring och legitimitet som är nödvändig, dels att få en nationell överblick över den lokala och regionala sam- verkan. kan man utveckla och bibehålla en gemensam målsättning för samverkan. Vi anser att det nu är dags att formellt ge en myndighet, , detta uppdrag. En sådan uppgift måste genomföras i samverkan med AMS, och Kommuner och Landsting. Det är viktigt att regeringen på departementsnivå utvecklar och formaliserar samordningen runt rehabilitering och samverkan, vilket är en förutsättning för att dessa frågor ska kunna få genomslag på myndighetsnivå och på lokal nivå. Det finns också en annan arbetsuppgift på central nivå som är oerhört betydelsefull, nämligen den statistiska uppföljningen av samverkansprojekten. När den mer utvidgade möjligheten till Förbättrade möjligheter till finansiell samordning finansiell samordning infördes slogs det fast att möjligheterna att följa de samverkansaktiviteter som pågår måste förbättras. Syftet var att följa samverkansaktiviteter vid överens- kommelser mellan minst två parter. Tanken var att systemet skulle kunna användas som en idébank. Som det nu fungerar delas ansvaret för detta uppföljningssystem mellan För- säkringskassans huvudkontor, AMS och . Vi menar att bör ges ett huvudansvar även för denna fråga. 21Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd Personer som är beroende av ekonomiskt bistånd har ett eftersatt behov av rehabiliteringsinsatser, vilket riskerar att bidra till att de hamnar i ett mer eller mindre permanent utanförskap om inte aktiva insatser sätts in från samhällets sida. Förutom de tidigare beskrivna förslagen rörande finansiell samordning, föreslår vi i det kommande avsnittet ytterligare förändringar som förbättrar möjligheterna till rehabilitering för personer som har ekonomiskt bistånd, ofta står utanför sjukförsäkringssystemet och är beroende av rehabiliteringsinsatser från flera aktörer. 21.1Försäkringskassan får en skyldighet att inleda en rehabiliteringsutredning efter en remiss från Utredningens förslag: I 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring införs en ny bestämmelse som innebär att en kom- mun inom ramen för uppgifter, och efter med- givande av den enskilde, kan inkomma till med remiss om rehabiliteringsutredning samt att Försäkrings- kassan senast efter det att remissen kommit in ska inleda en sådan utredning. döljer sig en diffus ohälsa bakom ett bidrags- beroende och det kan vara svårt att veta vilka insatser som bör sättas in. Kommunen har enligt socialtjänstlagen (2001:453) det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning. När det gäller rehabilitering ansvarar den kommunala för den sociala rehabili- Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd Med social rehabilitering avses råd, stöd, service, syssel- sättning och behandling. En person som är beroende av ekono- miskt bistånd kan naturligtvis även vara i behov av rehabiliterings- insatser som andra huvudmän ansvarar för, t.ex. medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Den sociala rehabilitering kan i dessa fall utgöra ett viktigt komplement. Det är viktigt att insatser kan sättas in i ett tidigt skede för att människor inte ska riskera att fastna i ett långvarigt bidrags- beroende. Genom en fördjupad kartläggning kan både behoven av rehabilitering och olika huvudmäns ansvarsområden synliggöras. Vi gör bedömningen att i detta sammanhang behöver ett mer strukturerat stöd från . Enligt kap. 22 lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, har ett ansvar att utreda behovet av rehabilitering för att en person som lider av en sjukdom ska kunna återgå i arbete. Enligt förarbetena till denna lag avses med rehabilitering i sjuk- försäkringsrättslig mening att en försäkrad person ska få hjälp att återvinna sin arbetsförmåga och beredas möjlighet att genom förvärvsarbete försörja sig själv.TPF1FPT Enligt kap. 22 § 5, ovannämnda lag, ska tillsammans med den försäkrade se till att hans eller hennes behov av rehabilitering klarläggs och att man vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering. Enligt socialförsäkringslagen (1999:799) är rehabilitering och särskilt bidrag för merkostnader i samband med rehabilitering en bosättningsbaserad förmån. Det betyder att man har rätt till stöd från när det gäller bedömning av behovet av rehabilitering och samordning av rehabiliteringsinsatser, även om man inte arbetar eller har arbetat, dvs. inte har upparbetat någon sjukpenninggrundande inkomst och står utanför sjukförsäk- ringssystemet. I praktiken verkar det dock inte vara särskilt vanligt förekommande att personer som står utanför sjukförsäkringssyste- met får något stöd från , vare sig det gäller en utredning av rehabiliteringsbehov eller samordning av rehabilite- ringsinsatser. En förklaring är att en utredning för personer som står utanför sjukförsäkringssystemet bara görs om den enskilde själv efterfrågar detta, eller om personen i fråga blir remitterad, t.ex. från . För personer som omfattas av sjukförsäk- ringssystemet är det lättare att fånga upp eventuella rehabiliterings- 1TP PT Prop. 1990/91:141. Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd behov i och med att ansvarar för utbetalningen av sjukpenning och rehabiliteringspenning. Andra orsaker till att personer som saknar sjukpenninggrundan- de inkomst inte aktualiseras för rehabilitering i lika hög grad beror sannolikt på övergripande mål. Det övergripan- de målet för myndigheten är att upprätthålla tilltron till social- försäkringen och dess administration och att administrationen av socialförsäkringen ska vara rättssäker och effektiv. Det gör det naturligt att prioritera de som omfattas av sjukförsäkringssystemet. I syfte att öka möjligheterna för personer som saknar en sjuk- penninggrundande inkomst att bli aktualiserade hos Försäkrings- kassan för en rehabiliteringsutredning, föreslår vi att det införs en ny bestämmelse i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. Bestämmelsen innebär att en kommun inom ramen för social- tjänstens uppgifter, och efter medgivande av den enskilde, kan inkomma till med remiss om rehabiliterings- utredning samt att senast efter det att remissen kommit in ska inleda en sådan utredning. En kommun kan remittera en person till för en rehabiliteringsutredning, men det är inte särskilt vanligt förekom- mande. har också ett ansvar att samarbeta med bl.a. när det gäller rehabilitering, men det sker inte regelmässigt. Genom att tydliggöra skyldighet på detta område kommer sannolikt att remittera fler personer till . Det innebär i sin tur att fler personer som står utanför sjukförsäkringssystemet kommer att bli aktualiserade för rehabiliteringsutredningar och att de därmed i högre grad kan få tillgång till individuellt anpassade aktiva insatser som förbättrar deras möjligheter att kunna arbeta. Remissförfarandet måste självfallet göras i samverkan med den enskilde. För att den enskildes integritet inte ska kränkas, måste således den enskilde ha lämnat sitt samtycke. Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd 21.2Förbättrat samarbete mellan , kommunerna och primärvården kring personer som saknar sjukpenninggrundande inkomst Utredningens förslag: ges ett uppdrag i regleringsbrevet att tillsammans med AMS, Kommuner och Landsting och företrädare för primärvården ta fram en struktur för samarbetet kring personer som saknar sjukpenning- grundande inkomst. Samarbetet ska syfta till att underlätta övergången från bidrag till arbete för personer som är i behov av ekonomiskt bistånd och samordnade rehabiliteringsinsatser. ur utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, anslag 19:1, Sjukpenning och rehabilitering m.m. anslagspost 20 Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster m.m. ska avsättas för ändamålet. 21.2.1Många har fortfarande ett eftersatt rehabiliteringsbehov Mycket har redan gjorts i syfte att förbättra rehabiliteringsarbetet och för att öka samverkan inom rehabiliteringsområdet. Samverkan har t.ex. stimulerats genom försöksverksamheter och incitamenten för att samarbeta har ökat i och med tillkomsten av den finansiella samordningen. Det har även i vissa delar tillkommit gemensamma mål i myndigheternas regleringsbrev samt gemensamma styr- grupper och arbetsgrupper med uppdrag att avrapportera de gemensamma målen. När det gäller arbetslivsinriktad rehabilitering har den ökade samordningen dock kommit till först efter stark uppmärksamhet i massmedia, ett kraftigt politiskt tryck med en gemensam minister för två politikområden i den tidigare regeringen samt en finansiering för att åstadkomma samverkan. Det tycks emellertid fortfarande vara så att personer som står utanför sjukförsäkringssystemet riskerar att komma sist i prio- riteringen av vilka som bör komma i fråga för rehabiliterings- insatser. Det visar sig bland annat i att det inte sällan döljer sig ett eftersatt rehabiliteringsbehov bland personer som har ett långvarigt behov av ekonomiskt bistånd. Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd Rehabiliteringsansvaret är uppdelat på flera aktörer, vilket ibland försvårar möjligheterna att kunna tillgodose människors behov av rehabilitering. Det är lättare att få rehabiliteringsinsatser om man kan avgränsa rehabiliteringsbehovet till antingen medi- cinsk, arbetslivsinriktad eller till social rehabilitering. Sett ur indi- videns perspektiv är det dock inte särskilt rationellt att göra en sådan uppdelning, och personer som hamnar i gråzoner tenderar att hamna i ett mellan de olika aktörerna. Man kan fråga sig vad som egentligen menas med t.ex. social rehabilitering och när övergår en social rehabilitering till att vara arbetslivs- inriktad? På samma sätt kan man ställa sig frågan om var gränsen går mellan medicinsk rehabilitering och arbetslivsinriktad rehabili- tering? Den senare frågan beror bl.a. på i vilken utsträckning arbetsplatsen i fråga är anpassad till arbetstagarens förutsättningar. I vissa fall kan det förmodligen även vara så att arbete är den bästa formen av rehabilitering. Att dela upp rehabiliteringen på det ovan beskrivna sättet tjänar syftet att upprätthålla ansvarsfördelningen inom den rådande myn- dighetsstrukturen. Det ger däremot inte så mycket ledning när det handlar om vilka konkreta insatser som avses när man pratar om rehabilitering. Så länge det är myndighetsstrukturerna som till övervägande del styr såväl innehållet i rehabiliteringen som vilken budget som ska belastas, riskerar människor som inte är något glasklart fall för någon av aktörerna att bli utan insatser. Osäker- heten kring vem som ska finansiera de olika rehabiliterings- insatserna kan sannolikt också i vissa fall fördröja en rehabili- teringsutredning. När det gäller den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har det funnits tecken på att interna mål i vissa fall har bidragit till att personer definierats som inte anställningsbara och därmed omdefinierats som andra myndigheters problem.TPF2FPT Ett förbättrat samarbete mellan , kommunerna och Arbetsförmedlingen kan sannolikt minska förekomsten av sådana typer av definitioner. 2TP PT Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd Ur tillgänglighetssynpunkt är det även viktigt att lyfta fram hälso- och sjukvårdens ansvar för den arbetslivsinriktade rehabili- teringen. Personer med en anställning har tillgång till en arbets- givare som ansvarar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, och personer som är inskrivna som arbetssökande på Arbetsför- medlingen kan få del av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Personer som varken har en arbetsgivare eller är inskrivna på Arbetsförmedlingen har inte dessa möjligheter. De kan däremot vända sig till primärvården. Hälso- och sjukvården, i huvudsak , ansvarar både för medi- cinsk behandling och för medicinsk rehabilitering. Både den rent medicinska behandlingen och den medicinska rehabiliteringen kan förbättra arbetsförmågan väsentligt, även om det i strikt mening inte definieras som arbetslivsinriktad rehabilitering. Det kan t.ex. handla om psykosociala insatser, stresshantering eller självför- troendehöjande insatser vilka, kan utgöra värdefulla komplement till den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I budgetpropositionen för år 2007TPF3FPT betonar regeringen att individen bör ges ett reellt inflytande över rehabiliteringsprocessen och man gör bedömningen att det finns behov av koordinatorer för att driva den enskildes rehabiliteringsprocess framåt. Utredningen delar den uppfattningen och anser att det är särskilt angeläget när det handlar om att ta ett samlat grepp om dem som står utanför sjukförsäkringssystemet och som är i behov av rehabiliteringsinsatser för att kunna ta sig in på arbetsmarknaden. Det kräver i sin tur att en myndighet görs ansvarig för hela rehabiliteringsprocessen, oavsett vilka huvudmän som står för innehållet. Utredningen anser att på ett tydligare sätt än ska ta på sig rollen att vara denna sammanhållande myndighet. I lagen (1962:381) om allmän försäkring regleras Försäkrings- kassans samordningsansvar när det gäller rehabilitering. Här ligger betoningen på själva samordningen och inte på att myndigheten själv ska utföra insatserna. har i sitt regleringsbrev tilldelats särskilda medel för att köpa arbetslivs- inriktade rehabiliteringstjänster. 3TP PT Prop. 2006/2007:1, utgiftsområde 10. Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd har ett något oklart uppdrag, där både rollen som samordnare av rehabiliteringsinsatser och rollen som självständig rehabiliterings- aktör betonas. Vi anser att samordningsfunktionen bör tydliggöras och att myndighetens roll som aktiv rehabiliteringsaktör tonas ner. Myndighetens uppgift bör mer renodlat vara att koordinera de insatser som behövs för att individen antingen ska kunna återgå till arbetslivet eller komma in på arbetsmarknaden. Därutöver behövs det göras en extra satsning för att komma tillrätta med det utanförskap som kännetecknar de som står utanför socialförsäkringssystemet. Vi anser att det behövs en tydligare samarbetsstruktur för att på ett bättre sätt fånga upp denna grupp. En sådan satsning kan ses som en investering, då det finns anledning att tro att det i förlängningen leder till att fler kommer in på arbetsmarknaden och att färre därmed kommer att få sjuk- och aktivitetsersättning. Mot bakgrund av vad som sagts ovan föreslår vi att Försäkrings- kassan ges ett uppdrag i regleringsbrevet att tillsammans med AMS, Kommuner och Landsting samt företrädare för primär- vården ta fram en struktur för samarbetet kring personer som saknar sjukpenninggrundande inkomst. Samarbetet ska underlätta övergången från bidrag till arbete för personer som är i behov av ekonomiskt bistånd och samordnade rehabiliteringsinsatser. För- slaget bör ses som en engångssatsning för att lägga grunden till en bättre fungerande samverkan kring den grupp som står utanför socialförsäkringssystemet. Vi föreslår att ur utgiftsområde 10 Ekono- misk trygghet vid sjukdom och handikapp, anslag 19:1, Sjuk- penning och rehabilitering m.m. anslagspost 20 Köp av arbetslivs- inriktade rehabiliteringstjänster m.m. avsätts för ändamålet. Den föreslagna finansieringen motsvarar de belopp som Försäkrings- kassan använde för köp av aktiva rehabiliterings- insatser, enligt prop. 2006/07:1. 22Ett gemensamt mål höjd sysselsättningsgrad Utredningens bedömning: Samtliga aktörer på lokal nivå – t.ex. Arbetsförmedlingen, och kommunerna – bör omfattas av samma övergripande mål för sina insatser. I annat fall riskerar verksamheterna att bli kontraproduktiva. Utredningens förslag: I regleringsbrevet för Arbetsmarknads- verket och ska ett nytt övergripande gemen- samt mål införas. Målet ska vara att höja sysselsättningsgraden för samtliga i arbetsför ålder. För att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd är det viktigt att samtliga aktörer på lokal nivå omfattas av samma övergripande målsättning för sina insatser. kan myndigheternas olika mål i sämsta fall bli kontraproduktiva. Det är därför av avgörande vikt att alla myndig- heter inom området får ett gemensamt verksamhetsmål. Ett lämp- ligt mål skulle kunna vara att öka sysselsättningsgraden för alla i arbetsför ålder. När det gäller sysselsättning och arbetslöshet har ett över- gripande mål varit att höja den arbetsföra befolkningens syssel- sättningsgrad till . Ett annat mål har varit att den öppna arbetslösheten ska minska till . Ett höjt sysselsätt- ningsmål innebär en fokusering på frågan hur flera arbetstillfällen ska skapas. Målet om en minskad öppen arbetslöshet koncentreras i och för sig på hur arbetslösa ska kunna få ett arbete, men den öppna arbetslösheten minskar även vid deltagande i arbetsmark- nadsåtgärder. Trots att sysselsättningsmålet är ett viktigt mål finns inte detta beskrivet någonstans på myndighetsnivå. Det över- gripande målet för AMS är att säkerställa arbetslöshetsförsäk- ringens roll som en omställningsförsäkring. Detta mål har dock tonats ned i regleringsbrevet för , men AMS har dock även fortsättningsvis uppdraget att se till att Arbetsförmedlingens upp- gifter i arbetslöshetsförsäkringen tillämpas korrekt och rättssäkert. Ett gemensamt mål höjd sysselsättningsgrad har ett övergripande mål att admi- nistrationen av socialförsäkringen ska vara rättssäker och effektiv. Med dessa typer av mål är det inte konstigt att personer som är helt beroende av ekonomiskt bistånd inte är prioriterade, eftersom de vare sig har A-kassa eller omfattas av sjukförsäkringssystemet. Att rent generellt höja sysselsättningsgraden är ett viktigt mål, framför allt för att minska det växande utanförskapet. Det ökar möjligheterna för personer som står långt från arbetsmarknaden att kunna komma i fråga för olika typer av insatser. Målet kan även ses som en samhällig investering inför en eventuell kommande arbetskraftbrist. Detta mål bör därför enligt utredningens mening på ett tydligare sätt komma till uttryck på myndighetsnivå. Det föreslagna nya gemensamma målet måste anpassas till de olika myndigheternas verksamheter för att det i ett senare skede ska kunna bearbetas och analyseras lokalt.