sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt 10 kap. 15 § KL gäller att beslut om återgång ska meddelas utan oskäligt dröjsmål. Ett sådant beslut kan prövas genom laglighetsprövning med avse- ende på lagligheten av kommunens ställningstagande i rättelsefrå- gan. En kommuns eller ett landstings passivitet i frågan kan därmed motverkas. Om sådan passivitet ändå skulle förekomma från styrel- sens eller annan nämnds sida, har den kommunala revisionen skäl att granska det inträffade. 4Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Utredningen ska enligt dir. 2006:47 utforma generella riktlinjer för undantag från självkostnads- och lokaliseringsprinciperna samt ange när undantagen kan bli tillämpliga, och särskilt beakta behovet av att uppnå en balans mellan det allmännas intressen och intresset av väl fungerade marknader med sunda konkurrensförhållanden för näringslivet. Utredningsuppdraget omfattar enligt direktiven inte en översyn av den kompetensutvidgande lagstiftningen eller lokaliserings- och självkostnadsprinciperna som sådana. Utredningen har utifrån direktiven riktat in sitt arbete på att beskriva befintliga lagstadgade undantag från principerna, utan att göra någon översyn eller bedömning av innehållet i lagstiftningen. Utredningen har utifrån granskningen av befintliga undantag dragit vissa slutsatser som bl.a. legat till grund för de förslag till riktlinjer som utredningen lägger fram. Självkostnadsprincipen och lokaliseringsprincipen gäller som huvudregler för all verksamhet och undantag från dessa principer kräver lagstöd. De generella riktlinjer för undantag från självkostnads- och lokaliseringsprinciperna som utredningen har i uppdrag att utforma får inte någon formell juridisk status. Riktlin- jerna kan fungera som underlag vid utformning av undantag inom ramen för statliga utredningar eller liknande. Riktlinjerna kan också användas av riksdag och regering vid bedömning av behovet av eventuella framtida undantag från principerna. Härutöver har utredningen funnit skäl att föreslå att det införs ett lagstadgat krav att kommuner och landsting som med stöd av Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen 2 kap. 1 och 7 §§ bedriver intäktsfinansierad näringsverksamhet inom frivilliga icke lagreglerade områden på en marknad som är ägnad för konkurrens, ska bedriva denna verksamhet på affärsmässig grund, trots bestämmelserna i 2 kap. 2 och 7 §§ samt 8 kap. 3 c § KL. Syftet med förslaget är att skapa mer konkurrens- neutrala villkor. Förslaget påverkar dock inte innebörden av själv- kostnadsprincipen som sådan. Förslaget presenteras närmare i avsnitt 4.8. Den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § KL ger bl.a. uttryck för den så kallade lokaliseringsprincipen. Den innebär att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller eget område eller deras medlemmar. En insats som går utanför det egna området måste vara av allmänt intresse för med- lemmarna. Enligt förarbetena ska allmänintresset i 2 kap. 1 § KL bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen befattar sig med åtgärden.1 Lokali- seringsprincipen beskrivs närmare i betänkandets kapitel 3. finns enligt rättspraxis ett utrymme för kommuner att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliseringsprincipen, då insatser bedöms ligga inom ramen för allmänintresset hos kom- munmedlemmarna även om insatserna går utanför kommunens geografiska gränser. Lokaliseringsprincipen har exempelvis inte ansetts utgöra hinder för en kommun att engagera sig i markinne- hav eller anläggningar inom en annan kommuns område.2 På några områden har dock lagstiftaren beslutat att göra lagstadgade undan- tag från lokaliseringsprincipen. Vi återkommer till dessa längre fram. I takt med samhällsutvecklingen har kommunerna allt mer kommit att agera utanför den egna kommungränsen. Det har delvis att göra med befolkningens förändrade levnadsmönster med ökat resande över kommun- och länsgränser mellan bostad, arbete, utbildning och fritidssysselsättningar. Det är också en konsekvens av arbetet med lokal och regional utveckling och ökat internatio- nellt engagemang och samarbete. Som framgår av betänkandets kapitel 6 lämnar kommuner och landsting i olika utsträckning 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 148. 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 149. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen bidrag till både statliga infrastrukturinvesteringar och till högskole- verksamhet, vilket i många fall innefattar satsningar utanför de egna gränserna som dock av kommunen bedöms vara av allmänt intresse för medlemmarna. Vid en eventuell domstolsprövning har berörd kommun eller berört landsting bevisbördan för att deras handlande är förenligt med lokaliseringsprincipen. Kulturområdet är ett exempel på ett område där såväl kommu- nerna och landstingen som staten gör insatser och där det ofta är aktuellt med en vidare spridning av verksamheterna än i enbart den egna kommunen eller . Den kommunala kompetensen har t.ex. diskuterats i samband med domstolsprövningar av två olika satsningar på bolag , som är ett regionalt centrum för film. I det första målet beslutade kommun att bevilja ett kulturellt stöd om 0,9 mnkr. Beslutet upphävdes dock av Länsrätten i som ansåg att stödet utgjorde ett stöd till en enskild näringsidkare och stred mot 2 kap. 8 § KL. Kammarrätten avslog överklagandet av länsrättens dom, dock med motiveringen att Film i Västs verksamhet saknade en tydlig anknytning till kommun och att kommunens stöd därför var oförenligt med bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL. I det andra målet hade , , beviljat ett anslag om . Länsrätten fann att Regionutveck- lingsnämndens beslut var olagligt och upphävde detta bl.a. med motiveringen att har ett vidare syfte än vad lokalise- ringsprincipen tillåter i form av stöd till kulturella aktiviteter i regi- onen. Kammarrätten upphävde emellertid länsrättens dom med motiveringen att Film i Västs verksamhet har en tydlig koppling till regionen och att Film i Västs investeringar måste anses innebära nyttoeffekter för invånarna i som står i rimlig proportion till det av regionen utgivna stödet. Vidare fann kammarrätten att utgivandet av bidraget varken kunde anses strida mot 2 kap. 7 eller 8 § KL.3 Kammarrättens domar visar att kommu- nala beslut kan bedömas på olika sätt, bl.a. beroende på kommu- nens eller förmåga att påvisa nyttan med den aktuella satsningen. 3 Mål nr 6766-06 och 3608-06. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen 4.1.1Kommunal samverkan och lokaliseringsprincipen Den ökade förekomsten av samverkan är ett exempel på att kommuner och landsting i sina insatser allt oftare agerar utanför det egna geografiska området, då de trots att insatserna saknar den geografiska anknytningen bedömer att de tillgodoser en allmän nytta för kommunen och medlemmarna. (Frågor om samverkan behandlas närmare i betänkandets kapitel 9.) beskriver i sin avhandling samverkan och statlig nätverksstyrning en utveckling han benämner lokalise- ringsprincipens upplösning.4 Efter 1970-talets kommunsamman- läggningar inleddes en rad decentraliseringar av ansvar – t.ex. inom räddningstjänst, miljötillsyn, vård och omsorg – som ökade behovet av samverkan. Bakom utvecklingen låg bl.a. en vilja till minskad statlig detaljstyrning av kommunerna och därmed en förstärkning av det kommunala självstyret. beskriver en utveckling där regeringen förespråkar ett indelningssystem med mer eller mindre flexibla kommungränser. Reformeringen av kom- munalförbunden, de nya möjligheterna att bilda gemensamma nämnder samt att samverka genom interkommunala avtal på speci- alreglerade områden innebar ytterligare led i vad kallar lokaliseringsprincipens upplösning. Kommunmedlemmarnas intressen kan genom samhällsutveck- lingen inte längre sägas vara koncentrerade i huvudsak till närom- rådet och den egna kommunen på samma sätt som . Även det alltmer omfattande kommunala samarbetet har bidragit till att kommunernas och medborgarnas territoriella intressesfär har utökats. Förutsättningarna för hur lokaliseringsprincipen ska tolkas kan härigenom anses ha modifierats och att den numera har en vidare innebörd och omfattning . Alltjämt uttrycker dock lokaliseringsprincipen gränsen för kommuners och landstings territoriella kompetens och ska i egenskap av rättsprincip spegla vad som kan anses vara till nytta för kommunen eller kommun- medlemmarna. 4 , M. samverkan och statlig nätverksstyrning. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen 4.1.2Internationellt engagemang och samarbete Kommuner och landsting kan i vissa fall engagera sig i verksamhet som sträcker sig utanför rikets gränser utan att ett sådant engage- mang kommer i konflikt med lokaliseringsprincipen. Utrikes- och biståndspolitik hör annars traditionellt sett till det statliga ansvars- området. Som framgår av avsnitt 4.4 har vissa undantag gjorts i spe- ciallagstiftning. samverkan över riksgräns har traditionellt skett främst inom . Ett uttryck för detta är överenskommelsen mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser.5 (Överenskommelsen beskrivs närmare i kapitel 3). har även samarbetet i och kring utvecklats, bl.a. i och med de baltiska ländernas inträde i EU. Regeringen har i samband med tidigare lagstiftningsarbete inte sett behov av någon ytterligare kompetensutvidgande lagstiftning för att kommuner och landsting ska kunna medverka i ett normalt vänortssamarbete, eftersom det är troligt att en domstol vid en prövning skulle finna att sådant samarbete är att anse som kompe- tensenligt. Detta motiverades med att vänortssamarbete har en klar karaktär, dvs. de områden och åtgärder som det omfat- tar skulle sannolikt anses vara kommunala angelägenheter inom en svensk kommun eller landstings geografiska område. Vidare att även utanför en kommuns geografiska område så får åtgärderna anses vara av allmänt intresse med anknytning till kommunmed- lemmarna. Slutligen tydde det mesta på att vänortssamarbeten relativt sett inte innefattar särskilt stora ekonomiska åtaganden i de kommunala budgetarna. Regeringen konstaterade dock vidare att kommuner och landsting har spelat en allt större roll i det internationella samarbetet och att det finns former av internationell verksamhet som de ägnar sig åt som i sig är både behjärtansvärda och till gagn för den egna kommunen, men som från kommunalrättsliga utgångspunkter kan ifrågasättas. Reger- ingen menade att det därför finns skäl att fortsätta se över frågor om den kommunala kompetensen vid internationell verksamhet. Regeringen uttalade också att det kunde finnas anledning att senare återkomma till i frågan men att det är väsentligt att en 1977/78:44 om godkännande av överenskommelse mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser, SÖ (internationella överenskommelser) 1978:1. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen utvidgning av kommunernas möjligheter att delta i internationellt arbete föregås av ett noggrant övervägande av olika konsekvenser, ansvarsförhållanden och finansieringsfrågor.6 Beträffande kommuners och landstings medfinansiering av bl.a. projekt inom ramen för och program, gör utredningen bedömningen att dessa kan komma i konflikt med lokaliseringsprincipen och föreslår ett undantag från bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL, se betänkandets kapitel 8. Enligt 8 kap. 3 c § KL får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaden (löner, räntor, avskriv- ningar m.m.) för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahål- ler. Självkostnadsprincipen gäller både gentemot de egna medlem- marna och andra. Principen syftar bl.a. till att hindra kommunen från att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfi- nansierad verksamhet. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet, oberoende av om verksamheten drivs i egen regi eller på entreprenad. (Självkostnads- principen beskrivs närmare i betänkandets kapitel 3.) I samband med att självkostnadsprincipen infördes i kommu- nallagen uttalades att denna inte bör vara tillämplig i fråga om för- valtning av egendom. Inte heller den kommunala medelsförvaltningen eller ansågs omfattas av principen.7 Frågan om hur man för kommunala bostadsföretag kan formulera någon form av långsiktig självkost- nadsprincip är under utredning. Utredningen om allmännyttans villkor (M 2005:04) ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2008.8 2000/01:42 Kommuner och landsting i internationell samverkan. 1993/94:188 Lokal demokrati, s. 83. 2005:116 Allmännyttans villkor och förutsättningar, dir. 2007:18 och 2007:73 Tilläggs- direktiv. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen 4.2.1Tillämpning av självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader Enligt 2 kap. 7 § KL får kommuner och landsting driva närings- verksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhan- dahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. Dessa verksamheter brukar benämnas sedvanlig affärs- verksamhet och innefattar t.ex. eldistribution, renhållning och busstrafik (bestämmelserna i 2 kap. 7 § KL beskrivs närmare i betänkandets kapitel 3). I den juridiska litteraturen har förhållandet mellan förbudet mot vinstsyfte enligt 2 kap. 7 § KL (även kallat förbudet mot spekula- tiva företag) och självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § KL uttryckts på följande sätt:9 Den huvudsakliga skillnaden mellan de båda principerna är, att medan förbudet mot spekulativa företag är en kompetensbegränsande prin- cip, vilken tar sikte på lagligheten av verksamheten som sådan, så är självkostnadsprincipen en princip som gäller inom ramen för den kom- munala kompetensen. Den senare utgör sålunda en spärr mot att en i sig kompetensenlig verksamhet lämnar vinst. Självkostnadsprincipen utgör ett tak för kommuners och landstings avgiftsuttag och är ett hinder för tillämpning av en marknadsmässig prissättning. näringsverksamhet som bedrivs enligt självkostnadsprincipen riskerar att konkurrera ut de privata företa- gens verksamhet, som bedrivs med vinstsyfte. Detta är ett generellt problem inom alla de områden där kommunen agerar på en kon- kurrensutsatt marknad. En del av den kritik som framförts från det privata näringslivet mot verksamhet är inriktad på kon- sekvenserna för privat verksamhet av skillnaden mellan dessa två prissättningar, vilket kan uppfattas som otillbörlig konkurrens. Självkostnadsprincipen vilar bl.a. på tanken om ett skydd för medborgarna mot monopolprissättning och s.k. olaga särbeskatt- ning. I de fall kommuner och landsting tillhandahåller prestationer på en konkurrensutsatt marknad föreligger inget behov av skydd mot monopolprissättning. Konkurrensutsatt verksamhet är emel- lertid inte generellt undantagen från självkostnadsprincipen. När det gäller tillhandahållande av prestationer på konkurrens- utsatta marknader fastslog regeringen i förarbetena att det inte skulle göras något generellt undantag från självkostnadsprincipen. 9 , A. Kommunala avgifter, s. 265. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Detta skulle enligt regeringens mening ge felaktiga signaler till kommuner och landsting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den ska vara av allmännyttig karaktär, vilket innebär att det råder ett principiellt förbud mot verksamhet som drivs med vinstsyfte.10 Frågor om behovet av undantag från själv- kostnadsprincipen behandlas närmare i avsnitt 4.8. 4.3Lagstadgade undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna Kommunallagen reglerar och ger uttryck för kommunernas kom- petens och utgångspunkten är att kommunerna har att hålla sig inom de befogenheter som medges enligt bl.a. lokaliseringsprinci- pen och självkostnadsprincipen. För att frångå principerna krävs lagstöd. I vissa fall har lagstadgade undantag tillkommit till följd av kommuners faktiska handlande som vid en laglighetsprövning i förvaltningsdomstol visat sig vara ett överskridande av den kom- munala kompetensen enligt kommunallagen, men där ett kom- munalt engagemang bedömts önskvärt av lagstiftaren. Dessa situa- tioner torde enbart ha berört lokaliseringsprincipen. Beträffande kommunalt engagemang på konkurrensutsatta marknader har motiven varit att lagstiftaren funnit att det existerat behov av medverkan på marknaden, men att det varit behövligt att frångå självkostnadsprincipen för att undvika konkurrenssned- vridande effekter. Mot bakgrund av tidigare övervägda eller införda undantags- stadganden kan motiv för lagstadgade undantag från lokaliserings- principen och självkostnadsprincipen sammanfattas i följande huvudområden. Nya behov att frångå de territoriella kompetensbegränsningarna inom kommunernas och landstingens verksamheter. Behoven har tillkommit som en följd av samhällsutvecklingen och bl.a. den ökade betydelsen av internationellt samarbete. Exempel på detta är lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Intentioner att skapa stordriftsfördelar och samordningsvinster. Som exempel härpå kan nämnas lagen (2005:952) om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik och lagen 1993/94:188 Lokal demokrati, s. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen (2004:1225) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuktransporter. Avsikt att ge kommunala företag och övriga aktörer likvärdiga konkurrensvillkor på konkurrensutsatta marknader. Denna avsikt kommer t.ex. till uttryck i ellagen (1997:857). Lagstiftaren har i olika utsträckning valt att knyta villkor till undantagen, som t.ex. krav på att verksamheten ska bedrivas i en egen juridisk person och ske på affärsmässiga grunder, krav på sär- redovisning eller geografiska begränsningar till näraliggande kom- muner. I det följande redovisas de undantag som gjorts i lagstiftning från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. På några områden görs endast undantag från lokaliseringsprincipen, men på flera områden görs undantag från båda principerna. Inom ett område görs endast undantag från självkostnadsprincipen. Enligt lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet får kommun vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turist- väsendet inom kommunen. Lagen utgör ett undantag från lokalise- ringsprincipen, som inte var lagreglerad. Moti- vet var att undanröja det hinder för kommunala åtgärder på områ- det, som ligger i att sådana åtgärder enligt praxis inte får vidtas för andra än i huvudsak kommunens egna medlemmar.11 4.3.2Kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd tjänsteexport och biståndsverksamhet började öka i omfattning . har arbetet ändrat fokus mot kunskapsutbyte och rådgivning, ofta inom ramen för decentralise- rade samarbeten som ger ömsesidig nytta. Kommuner och lands- ting har ansetts kunna bidra med kunskaper på bl.a. miljöområdet och inom sjukvården, men också med viktiga erfarenheter till demokratiseringsprocessen i t.ex. . Maj:ts proposition nr 1968, s. 20. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd infördes mot bakgrund av ett behov av ett enklare och modernare regelverk som tog hänsyn till de föränd- ringar som skett i det kommunala engagemanget och i omvärlden. vidhölls att utrikes- och biståndspolitik huvudsakligen tillhör statens ansvarsområden.12 Med en avses enligt 2 § sådana kunskaper och erfarenheter som redan finns i den kommunala verksamheten. Det var inte regeringens avsikt att kommuner och landsting ska konkurrera med privata företag på områden där det redan finns ett kunnande inom näringslivet. Lagen innehåller ett undantag från lokaliseringsprincipen efter- som verksamheten enligt 1 § får ske oberoende av bestämmelserna i kommunallagen. Lagen innehåller vidare krav på att tjänsteexport ska ske på affärsmässiga grunder, vilket i praktiken innebär ett undantag från självkostnadsprincipen. En viktig utgångspunkt är att kommunmedlemmarna ska känna sig säkra på att skattemedel inte används på ett sätt som inte är avsett. I lagen uppställs därför krav på att en kommun, utom i vissa undantagsfall, förvissar sig om att bistånd kommer till avsedd användning (9 §). Det kommunala risktagandet ska också begränsas (4 §). 4.3.3Kommuners rätt att bistå utländska studerande Lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska stude- rande ger kommuner och landsting befogenhet att vidta åtgärder i syfte att underlätta vistelsen och främja välfärden och trivseln för utländska studerande som i anslutning till svenskt utvecklingsbi- stånd vistas i kommunen eller för studier eller annan utbildning. Befogenheten omfattar åtgärder som kan sägas vara av socialt eller kurativt slag t.ex. kost, bostäder och fritidssysselsätt- ningar. Däremot faller hjälpinsatser i form av penningstipendier utanför kompetensen. Förutom att lagen innebär en befogenhet för kommuner och landsting att medverka i internationell biståndsverksamhet, vilket är en statlig uppgift, så innebär bestämmelsen också ett undantag såväl från förbudet att stödja enskild som från lokaliseringsprinci- pen. I förarbetena uttalas bl.a. att lokaliseringsprincipen utgör en viktig grund för den lokala självstyrelsen och att man därför bör gå fram med största försiktighet då det är fråga om att göra avsteg 2000/01:42 Kommuner och landsting i internationell samverkan, s. 14. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Det framhölls dock att aktuella insatser också har en given lokal anknytning till kommunen och kan sägas gagna ortens kulturliv och utbildningen av ortens ungdom i lika hög grad som den främjar stipendiatutbildningen, varför avsteget från lokali- seringsprincipen kan sägas vara tämligen obetydligt.13 Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting (lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). Sådana händelser kan ställa krav på snabbare beslutsfattande än vad som är vanligt i ordinarie verksamhet. Som exempel på sådana händelser kan nämnas diskoteksbranden i och över- svämningarna i 2000.14 Kommuner och landsting får på begäran lämna hjälp till andra kommuner och landsting som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid (4 kap. 1 §). Insatserna måste ligga inom den kommunala kompetensen och kan röra sig om exempelvis räddningstjänst eller socialtjänst. Bestämmelser om kommuners och landstings möjlig- het att hjälpa annan kommun eller annat landsting med hälso- och sjukvårdsresurser vid extraordinär händelse finns i 26 c § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Genom bestämmelsen skapas en ökad möjlighet till samverkan över kommun- och landstingsgränserna, både för planering och för hantering av extraordinära händelser. Krishanteringsresurser får dock inte mer permanent användas på ett sådant sätt att de egna medlemmarnas nytta kan ifrågasättas. Kommunen eller har rätt till skälig ersättning för sina kostnader.15 Om en kommun eller ett landsting har en för totalförsvaret vik- tig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigs- skada eller andra utomordentliga förhållanden är andra kommuner och landsting skyldiga att lämna hjälp (4 kap. 2 §). Maj:ts proposition nr 1962, s. 2001/02:184 Extraordinära händelser i kommuner och landsting, s. 2001/02:184 Extraordinära händelser i kommuner och landsting, s. 22; prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, s. 161. Undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen Bestämmelsen i 4 kap. 1 § samma lag innebär ett undantag från lokaliseringsprincipen.