sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Den ovan föreslagna systemsynen med upphandling av vissa tjänster samt mindre reformer av prissättningen bedöms som ett förstahandsalternativ. Framförallt förefaller lotstransporter till sjöss utgöra en potential för upphandling, om de problem med främst lotsbåtarna som nämns kan lösas på ett effektivt sätt. Eftersom teoretiska analyser aldrig kan fullständigt svara på vad entreprenörer på marknaden kan åstadkomma kan dock en försöksverksamhet med upphandling av hela lotstjänsten på någon eller några platser övervägas. platser som i så fall prövas bör väljas med omsorg, både med hänsyn till lönsamhet, vilka hamnar som betjänas och vilka poten- tiella aktörer som kan lämna bud på verksamheten. 6Marknadsform, organisation och finansiering av isbrytning Det är svårt att utan en mer ingående studie av isbrytningens grundläggande förutsättningar (jfr SCP-modellen i avsnitt 2) fast- slå hur en naturlig marknadsform för den svenska isbrytningen skulle te sig. Några preliminära slutsatser redovisas dock här. Om man tänker sig en helt oreglerad marknad är det osäkert om det överhuvudtaget skulle uppstå någon produktion alls. Skulle något rederi, bolag eller eventuellt ett antal norrlandshamnar i samarbete kunna få lönsamhet ens i att driva havsisbrytning med en enda isbrytare? Marknaden skulle i så fall inte ens bli ett naturligt monopol utan ett naturligt apol (alltså noll företag på mark- naden). Om man räknar med en investeringskostnad på 1 miljard för en havsisbrytare skulle kapitalkostnaden bli 16,7 miljoner plus vid en ränta på en årlig räntekostnad på 50 miljoner. Ur uppgifterna i kapitlet om isbrytning i betänkandet är det omöjligt att se de rörliga kostnaderna för en isbrytare, men om man uppskattar personalkostnader till 75 miljoner/5 isbrytare blir det 15 miljoner per fartyg. Underhållskostnaden varierar , men säg att den är 25/5 = 5 miljoner per fartyg och år. Det gör sammanlagt en fast kostnad på i runda tal 85 miljoner för att hålla en enda isbrytare i drift. Till detta kommer de rörliga kostnaderna vid varje enskild assistans. Om detta enbart är drivmedel och vi säger att 30 miljoner i drivmedelskostnad slås ut på fem fartyg blir marginalkostnaden per assistans 30/278 = (vilket låter oerhört mycket; sannolikt ligger isbrytarna still en hel del men förbrukar även då drivmedel). Den genomsnittliga fasta kostnaden blir 85 miljoner delat på 278 assi- stanser, vilket är per assistans. Till det kom- mer då marginalkostnaden, som kanske inte alls är utan mindre. Men för att få lönsamhet på en oreglerad marknad skulle alltså ett isbrytningsbolag för varje assistans i genomsnitt ta ut ett pris på 300 . Det ska jämföras med dagens pris på noll kronor, och det är vid det nollpriset som antalet assistanser var 278 st. Det är osäkert om det finns en betalningsvilja på per assistans, och för varje assistans som uteblir jämfört med nollpriset blir genomsnittskost- naden för de återstående assistanserna ännu högre. Man kommer emellertid inte särskilt långt med en enda isbrytare. Lätta isvintrar (som trots allt flertalet isvintrar är) skulle man med förlängda väntetider trots allt kunna upprätthålla åretrunttrafik i med en enda isbrytare. Men de vintrar då assistanser behövs i ett större område behövs betydligt större kapacitet. Dagens fem statliga isbrytare samt de tre Vikingbåtarna som kan tas in vid behov samt arbetsfartyg anses inte ens räcka till vid en svår isvinter. Dels behövs då isbrytare för fartyg som ska till hamnar längre söderut, dels behöver trafiken till assistans genom havsisen på och even- tuellt . Det förefaller sannolikt att de transporter som utfördes av de 278 assisterade fartygen skulle kunna genomföras till lägre kostnad än per transport om marknaden vore oreglerad. Om man prissatte varje isbrytning till och gav samma belopp i subvention till transportörerna är frågan om de skulle välja att utnyttja fartygstransport. Tåg eller t.o.m. lastbil kan bli billigare. Det finns på lång sikt alternativ: man kan bygga upp lager av vissa produkter , man kan investera i kraftigare fartyg som kan gå själva i is, man kan utnyttja de förbättrade järnvägsförbindelserna längs norrlands- kusten till ökade järnvägstransporter osv. Det är ännu svårare att se att marknaden skulle fungera för att täcka behovet av isbrytare vid svåra isvintrar då isbrytare behövs runt större delen av kusten. Ur samhällsekonomisk synvinkel hand- lar det inte om att behöva göra kostsamma överinvesteringar. Det rör sig helt enkelt om att göra en kalkyl över värdet av att kunna bedriva sjöfart på samtliga hamnar även de sällsynta vintrar då isbrytarkapacitet krävs runt kusterna jämfört med kostnaden för att tillhandahålla denna kapacitet. Om värdet befinns större än kostnaden är det samhällsekonomiskt motiverat och investering- arna i så fall helt motiverade. Givetvis medför det en stor outnytt- jad kapacitet under de kanske nio av tio vintrar då den inte behövs. Eftersom sådan kapacitet finns (om än knappt) får det tolkas som att det är samhällsekonomiskt motiverat att hålla den kapa- citeten. Men för att en oreglerad marknad skulle ge samma lösning krävs att samtliga hamnar runt kusterna, eller de transportörer som använder hamnarna, kan enas om en gemensam organisation och finansiering av isbrytarverksamheten. Det är högst tveksamt om en sådan lösning skulle komma till stånd. Samordningsproblemen blir mycket stora (se nedan). Det blir i så fall en marknadsimperfek- tion: det samhällsekonomiskt bästa uppstår inte. Det torde sålunda vara ett exempel på en verksamhet där staten bör gå in som pro- ducent (men inte nödvändigtvis utövare). Slutsatsen blir att den oreglerade marknaden sannolikt inte skulle klara av att tillhandahålla isbrytning på ett av samhället önskvärt sätt. Följden av att avsevärt försämra, eller till och med helt upphöra med isbrytarservicen skulle i ett regionalekonomiskt perspektiv kunna vara i strid med övergripande politiska mål. Om vissa transporter flyttar till järnväg eller till den isfria tiden av året blir merkostnaderna för detta kanske till och med mindre än samhällets kostnad för isbrytning. Risken är dock att konkurrens- förhållandena gör att industrier med krav på kontinuerliga tran- sporter flyttar sin verksamhet någon annanstans. De negativa regionala effekterna skulle då kunna bli betydligt större än kost- naden för isbrytning. Den statliga isbrytningen i sin helhet ses ofta som ett regional- politiskt medel. Man ska dock komma ihåg att för att hålla trafiken på den del av kusten som i stort sett alla vintrar har isproblem krävs inte mer än 2 eller 3 isbrytare beroende på önskad servicenivå. Det betyder att kostnaden för övriga isbrytare, Vikingflottan och inhyrd kapacitet inte ska ses som en regionalpolitisk fråga. Denna kapacitet behövs endast för att hålla trafiken igång på samtliga svenska hamnar de vintrar då isläggningen är normal eller svår. En oreglerad marknad är knappast en sannolik lösning; analysen i första avsnittet var endast hypotetisk med syfte att få fram vilken marknadsstruktur som skulle uppstå om marknaden inte reglera- des. De sannolika alternativen är antingen att såsom producerar isbrytartjänsterna självt eller att man agerar som beställare och upphandlar dem av andra utövare. Vilken skillnad skulle ett upphandlingsförfarande få jämfört med dagens modell? Den grundläggande tanken med upphandling är att stimulera till mer kostnadseffektiv produktion, en anpassning till kundernas behov och mer innovativ och dynamisk utveckling. Om upphandling ska vara samhällsekonomiskt fördelaktigare än dagens lösning förutsätts sålunda att i sin nuvarande verk- samhet inte är kostnadseffektivt och/eller tillhandahåller en kvalitet som inte överensstämmer med kundernas önskemål. Det saknas en analys av om så är fallet: några betydande ineffektiviteter har knappast påvisats varför det är okänt om det problem som ska lösas överhuvudtaget existerar. Tvärtom har det visat sig att man är kost- nadseffektivare än , som kan sänka sina kostnader genom att hyra in svensk kapacitet. Å andra sidan visar erfarenheten från andra sektorer att upp- handling (dvs. konkurrens om monopolet) ofta har lett till effek- tivare verksamhet. Och eftersom kunskapen om isbrytningen huvudsakligen finns just hos kan det vara svårt för någon utomstående analytiker att påvisa eventuella befintliga effektivitetsförluster. Andra utövare skulle kunna vara effektivare genom att (a) genomföra samma verksamhet som med bättre organisation eller lägre inputpriser, eller (b) finna outnyttjade sam- driftsfördelar. Om övergår till att vara beställare och låter andra rederier stå för verksamheten behöver det inte vara ett enda rederi som lägger bud på all isbrytning. Isbrytning är inte ett naturligt monopol. Om man tänker sig att det finns en enda isbrytare som utnyttjas fullt ut och det behövs en isbrytare till är det sannolikt inget som säger att det rederi som äger en första isbrytaren har kostnadsfördelar även för den andra isbrytaren. kan sålunda hyra in kapacitet från olika utövare i olika former av kontrakt. Ett sådant förfarande skulle sannolikt stimulera till inves- teringar i kapacitet med olika användningsområden, så att isbrytar- na kunde användas till annan verksamhet av året då de inte behövs för isbrytning. På så vis skulle samdriftsfördelar kunna utnyttjas och kapacitetsutnyttjandet över året öka. Problemen är dock flera. För det första måste den verksamhet som fartygen betjänar kunna avvara isbrytarna . Det har uppenbarligen visat sig svårt att få loss Viking- fartyg när de behövs. För det andra måste det finnas verksamheter där fartygen faktiskt har alternativ användning. Så är kanske fallet med isbrytare av lägre kapacitet, men de fartyg som behövs för den svåra isen i kräver en konstruktion som kanske omöjliggör alternativ användning. Även här kan man tänka sig att upphandling ger incitament till produktutveckling, så att fartyg konstrueras som kan användas både till avancerad isbrytning och till annan verksamhet. För det tredje måste ha en överordnad samordnande roll i en upphandling med olika utövare. De isbrytande fartygen måste tas ut i en viss ordning och användas olika mycket i olika svåra förhållanden. För de rederier som vunnit upphandlingen finns incitament att minimera användningen av den egna isbrytaren på de andra rederiernas bekostnad när man väl vunnit kontraktet, i syfte att spara driftskostnader. Det finns en stor risk för påstådda orättvisor, att utövarna tillhandahåller sämre service än önskat och att transaktionskostnaderna blir höga för att samordna och övervaka driften. Det sista argumentet talar alltså för att ett enda rederi sköter hela verksamheten. Då internaliseras samordningsproblemet och rederiet har incitament att kostnadsminimera den totala verksam- heten. Om det är en annan utövare än krävs dock fortfarande en övervakning av att det enda rederiet utför verksam- heten i enlighet med uppsatta mål snarare än att minimera den egna insatsen. Sammanfattningsvis finns alltså möjliga vinster med upphand- ling. De kan bestå av att utövaren kan finna effektivare former för sin produktion än gör . I första hand består de sannolikt i att utnyttja samdriftsfördelar med fartyg och besätt- ning. Det kan vara flera rederier som tillhandahåller en eller flera isbrytare. Frågan är om det finns incitament att investera i de stora isbrytare som krävs för den svåraste isen samt om de samordnings- problem som uppstår leder till för höga transaktionskostnader och/eller sämre service. Om det är ett rederi minskar samordnings- problemen men möjligheterna till samdriftsfördelar blir sannolikt mindre om all isbrytning samlas på ett ställe. En potential till effektivisering finns också mellan den statliga isbrytningen och den som hamnarna själva utför. Det finns en gammal regel som något oklart säger att gränsen mellan statens och hamnarnas ansvar går vid skyddat vatten där isen ligger still. I praktiken assisterar statsisbrytarna fram till en gräns, ofta av hävd överenskommen, och därefter tar hamnens isbrytande bogserbåt över. Det betyder att hamnens båt ligger stilla i väntan på att stats- isbrytaren gjort sin del av assistansen. Ofta kommer sedan stats- isbrytaren att ligga stilla i väntan på nästa uppdrag. Det saknas incitament till samdrift. Hamnens bogserbåt med lägre driftskost- nader kanske i större utsträckning kan användas för havsisbrytning, åtminstone om isen inte är tillräckligt svårforcerad.TPF26FPT Alternativt kunde statsisbrytaren användas även i hamnområdena och hamnar- nas behov av kapacitet minskas. Isbrytningen är avgiftsfri och de totala kostnaderna finansieras genom att farledsavgifterna ligger på en sådan nivå att intäkterna även täcker kostnaderna för isbrytningen. Det betyder att isbrytningen inte har ett pris som är lika med marginalkostnaden, utan ett pris (nollpris) som ligger långt under marginalkostnaden. Även om isbrytningen har mycket stora fasta kostnader så är marginalkostnaden betydande för varje enskild assistans. Det saknas uppgift om denna, men om enbart drivmedel räknas så är det ändå en kostnad i intervallet 10 000 100 000 kro- nor per assistans. Det finns flera argument mot avgifter på isbrytning. Den kort- siktiga, samhällsekonomiska marginalkostnaden för varje assistans är i likhet med lotsningen svår att beräkna. Kostnaden beror nämligen på trafiksituationen i sin helhet. Om ett fartyg behöver assisteras på en viss plats så bestäms marginalkostnaden bland annat av var isbrytaren lämnat av ett tidigare assisterat fartyg och gångtiden till det nya fartyget. Ofta assisteras flera fartyg i konvojer och även då påverkas marginalkostnaden för det enskilda fartyget av andra fartygs egenskaper och destination. Ett ytterligare problem med att prissätta tjänsten är att det ger incitament för fartygen att försöka ta sig fram utan assistans. Det kan i sin tur försvåra i ett senare skede. Fartyget kan fastna i isen och behöva assistans på en oläglig plats, vilket kan bli betydligt dyrare än om fartyget tagit emot assistans från början på anvisad plats, kanske i konvoj med andra fartyg. Ett tredje problem är att alla assisterade fartyg inte anlöper svensk hamn och därmed uppstår problem med avgiftsuttaget. Med samarbete med i första hand skulle dock detta problem kunna överkommas. 26TP PT Den kraftigaste hamnbogseraren i är exempelvis kraftigare än statsisbrytaren . Eftersom isbrytningen kostar betydande belopp kan frågan om avgifter inte enkelt avvisas. Det handlar inte heller om att välja mellan nollpris eller full kostnadstäckning, utan avgifter mellan dessa ytterligheter. Full kostnadstäckning skulle enligt de över- siktliga kalkylerna i början av detta PM ge mycket höga priser. En sådan prissättning skulle emellertid vara felaktig och ineffektiv, eftersom en stor del av kostnaderna är fasta. Kapitalkostnaderna för isbrytarna kan dessutom ses som en sunk cost, då dessa saknar alternativ användning och därför inte ska belasta en kalkyl . Om man jämför isbrytningen med lotsningen så är lotsavgifter- na långt över de samhällsekonomiska kortsiktiga marginalkostnad- erna och ungefär i nivå med de långsiktiga marginalkostnaderna. Ändå förs diskussioner om att ytterligare höja dessa avgifter, vilket i så fall skulle försämra effektiviteten till förmån för högre kost- nadstäckningsgrad. För isbrytningen ifrågasätts inte nollpriset trots att det ligger långt under marginalkostnaden. Om man beaktar de argument som finns emot att ta ut ett marginalkostnadspris behöver slutsatsen ändå inte vara att isbrytningen ska vara helt avgiftsfri. En lotsning av ett fartyg på 10 000 bruttoton till som tar kostar enkel väg. Samma fartyg kan ha behövt isbrytarassistans i betydligt fler timmar men betalar ingenting alls för den tjänsten. i relation till värdet av tran- sporten torde ett pris för isbrytarassistans enkel väg på 20 vara förhållandevis lågt. Man kan tänka sig att varje assistans har ett fast pris som är beräknat som ett genomsnitt för vad marginalkostnaden per assistans under ett normalår är. Ett ännu bättre alternativ skulle kunna vara att alla fartyg som anlöper hamnar där restriktioner gäller får betala en isbrytningsavgift oavsett om de anlitar isbrytare eller inte. Då kommer man ifrån problemet med att fartygen försöker undkomma assistans och försätter sig i en besvärligare situation. När restriktioner införts kan det anses som att assistans är nödvändig eller åtminstone tillhandahålls vid behov och att de fartyg som kan utnyttja denna tjänst också betalar för den. /07 anlöpte 968 fartyg svenska hamnar med restrik- tioner. Om dessa skulle betala en isbrytaravgift på per anlöp skulle det ge intäkter på . Det förutsätter då oförändrad trafik, dvs. att avgiften inte gör att vissa fartyg väljer att gå till en annan, restriktionsfri hamn. i relation till de totala kostnaderna för isbrytningen på omkring 200 miljoner kronor är det en liten andel, . I relation till de rör- liga kostnaderna skulle dock en stor del, men inte hela den rörliga kostnaden täckas. En avgift för alla skulle inte leda till snedvrid- ningar mellan svenska och utländska fartyg. Om man ser det som ett sätt att sänka farledsavgifterna, så skulle de dock bara kunna sänkas med i runda tal . Det är sålunda inte givet att det vore värt transaktionskostnaderna för en isbrytningsavgift på detta vis, även om det skulle ha vissa samhällsekonomiska fördelar. Man kan också överväga om inte de regionala aspekterna motiverar ett visst statligt stöd. Detta skulle också ligga närmare till hands att via anslag finansiera utpekade verksamheter om Sjö- fartsverket blir myndighet. Det är då inte frågan om att täcka hela kostnaden för isbrytningen, eftersom de regionala motiven inte gäller hela dimensioneringen av isbrytarkapaciteten. Behovet torde stanna vid kanske två isbrytare av Atle-typ samt en av Ale-typ. De fasta kostnaderna för det behöver närmare preciseras, men kan ligga i intervallet 80 100 miljoner. Ett sådant belopp är en liten belastning på statsbudgeten som det skulle medföra att farledsavgifterna kunde sänkas med 8 . Tillsammans med ovan skisserade isbrytningsavgift skulle det ha samhällseko- nomiska fördelar. Priset närmar sig marginalkostnaden, regional- politiska åtgärder finansieras med regionalpolitiska medel och snedvridningar minimeras. Av , före detta justitieråd Frågan gäller vilka skadeståndsrättsliga konsekvenser det kan få om en fysisk eller juridisk person utanför den statliga organisationen – i fortsättningen kallad lotsföretaget ska kunna anförtros lotsning. I 3 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207; SkL) stadgas såvitt här har intresse ett ansvar för arbetsgivare, om dennes arbetstagare i tjänsten vållar person- eller sakskada eller ren förmögenhetsskada genom brott. (Med ren förmögenhetsskada avses enligt 1 kap. 2 § SkL sådan ekonomisk skada som upp- kommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada.) Enligt 3 kap. 2 § ska staten eller en kommun ersätta bl.a. personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksam- het för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. De citerade orden innebär att det allmänna ansvarar också för en självständig företagare som anlitas för myndighetsutövning som annars skulle ankomma på staten eller kommunerna. Paragrafen innebär på detta vis ett skärpt ansvar för staten och kommun i två avseenden: dels ersätts ren förmögenhetsskada vid myndighetsutövning oavsett om den vållats genom brott, dels svarar det allmänna även för andra medhjälpare än arbetstagare. lotsning förekommer emellertid ett undantag i Enligt denna paragraf åvilar inte skadestånds- skyldighet staten eller kommunen med anledning av fel eller för- summelse vid lotsning. Här blir i stället redaren ansvarig enligt 7 kap. 1 § första stycket sjölagen (1994:1009). Redaren har rätt att kräva tillbaka utgivet skadestånd av den som vållat skadan (7 kap. 1 § andra stycket). Dennes ansvar kan ibland jämkas eller falla bort, enligt 4 kap. 1 § om han är arbetstagare (jfr 52 § sjömanslagen, 1973:282); i så fall blir han skadeståndsskyldig bara i den mån det finns synnerliga skäl för detta. I andra fall – då han är befälhavare utan att vara arbetstagare – kan ansvaret jämkas efter skälighet enligt 6 kap. 11 § 2 st. sjölagen. – Om inte undantaget i 3 kap. 9 § hade förekommit skulle alltså vid skada på person eller egendom den skadelidande också kunna kräva skadestånd av staten vid vållande av dess lotsar. Här spelar det ingen roll om lotsens handlande inneburit myndighetsutövning eller ej, samma ansvar gäller enligt 3 kap. 1 och 2 §§. Skillnaden skulle däremot få betydelse vid ren förmögenhetsskada – t.ex. om lotsen felaktigt vägrar att lotsa och fartyget därför blir kvarliggande i hamn med ekonomisk förlust som följd. I detta läge skulle staten – utan undantaget – svara enligt SkL bara i den utsträckning myndig- hetsutövning förekommit (eller om lotsens vägran innebär straff- bar gärning, närmast tjänstefel).TPF1FPT Här kan vidare nämnas den särskilda regeln om oljeskador i 10 kap. 4 § sjölagen, enligt vilken anspråk på ersättning för sådana skador får göras gällande mot bl.a. lots endast om denne har vållat skadan uppsåtligen eller av grov vårdslöshet och med insikt om att sådan skada sannolikt skulle uppkomma. Utredningsförslaget bygger på att lotsning över huvud taget är myndighetsutövning, en ståndpunkt som framgår av en prome- moria av verkar vara välmotiverad.TPF3FPT Det kan visserligen sägas att allt vad lotsen gör inte innebär myndighetsutövning det kan delvis vara fråga om ett faktiskt handlande utan egentligt inslag av maktutövning – men i varje fall kan fel och försummelser i sådana sammanhang anses ha före- kommit vid myndighetsutövning, vilket ju räcker för att det all- männa ska bli ansvarigt enligt 3 kap. 2 § SkL. Frågan blir då vilka skadeståndsrättsliga konsekvenser det får om utredningsförslaget genomförs och följaktligen lotsning också kan ske av ett privat lotsföretag. Som tidigare nämnts svarar staten enligt 3 kap. 2 § också för skador vållade av sådana självständiga medhjälpare; gällde inte 3 kap. 9 § skulle alltså skadestånd kunna riktas mot staten också vid fel från lotsföretagets sida. 1TP PT Här bortses från möjlighet till ansvar på kontraktsrättslig grund, se ovan om detta 4 nedan. 2TP PT Se SOU 2007:106, s 347 ff. 3TP PT Jfr , Skadestånd vid myndighetsutövning, II, 1978, s. 166 f. Man kan här tänka sig flera alternativ: (a)inga ändringar görs i skadeståndsreglerna (b)undantaget för lotsning i 3 kap. 9 § SkL upphävs (c)både denna paragraf och 7 kap. 1 § sjölagen upphävs (d)bara sjölagsregeln upphävs (e)statens ansvarsfrihet för lotsning utvidgas till privata lots- företag Den särskilda regeln om lotsars ansvar för oljeskador grundar sig på internationell konvention och förutsätts förbli oförändrad. a)3 kap. 9 § behålls, liksom sjölagens regel. Då fritas staten och kommunerna alltjämt från ansvar för lotsningen, både i förhållande till redaren och till tredje man. Redaren svarar mot tredje man vid vållande av lotsen, och dessutom svarar lotsföretaget och lotsen själv (i regel med ansvar jämkat enligt 4 kap. 1 § SkL; han förutsätts vara arbetstagare antingen hos staten eller hos företaget). kan krävas på skadestånd enligt 3 kap. 1 § företagets ansvar berörs ju inte av undantaget i 3 kap. 9 §. En sådan regel gäller enligt dansk rätt. Att lotsen ägnar sig åt en verksamhet som innebär myndighetsutövning lär inte hindra att hans arbetsgivare (och han själv) i detta läge svarar i stället för staten enligt allmänna skadeståndsregler. Ett skadestånd för lotsföretaget bör kunna täckas av ansvarförsäkring. Det kan nämnas att sådan försäkring är obligatorisk i .