sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Om förslagen i dessa utredningar förverkligas så kan det innebära nya förutsättningar och möjligheter för ansvarsfördel- ningen i . föreslår i sitt betänkandeTPF19FPT en ny modell för samordning inom staten, som bygger på den regionala nivån och på ett utvecklat samspel mellan , länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. Nya, färre och större länsstyrelser föreslås få i uppdrag att samordna statliga verksamheter, bedriva tillsyn och redovisa tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen. Offentlig tillsyn, dvs. kontroll över tillämpningen av rättsligt bindande regler och beslut, ska enligt utredningen som princip vara ett statligt ansvar. Syftet är att minska variationer i bedömningar, kvalitet och resurser mellan olika delar av landet. Direktvalda regionkommuner ska, enligt betänkandet, ha ansvaret för regional utveckling och hälso- och sjukvård. Bedöm- ningen är att en indelning i mellan sex och nio regioner är ända- målsenligt. Kommittén föreslår att regionkommunerna övertar från dels uppgiften att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljökvalitetsmålen, dels de uppgifter inom naturvården som har anknytning till regional utveckling med fokus på rumslig planering och friluftsliv, skötsel av naturreservat och annat fältarbete. Länsstyrelserna behåller enligt förslaget ansvaret för tillsyn inom naturvården och beslut om områdesskydd. 18TP , 2007. 19TP PT SOU 2007:10. del av anslaget 34:3 överförs till regionkommunerna. Om Ansvars- kommitténs förslag genomförs så förändras förutsättningarna för tillsynen enligt . Den nya modellen ställer, enligt , krav på som bör ses över samlat för att anpassa organisa- tion och arbetssätt till framtidens utmaningar. Översynen bör bl.a. analysera erfarenheterna av EU-medlemskapet liksom kommitté- väsendets betydelse för utvecklingskraften i samhällsorganisa- tionen. föreslår i sitt betänkandeTPF20FPT förändringar i regleringsbreven och i regeringens styrning av sin förvaltning som kan förändra regeringens möjligheter att strategiskt styra Natur- vårdssverket. Detta utvecklas mer i kapitel 4. FörvaltningskommitténTPF21FPT lämnade ett delbetänkande om myndigheternas opinionsbildande verksamhet samt vissa frågor om små myndigheterTPF22FPT och ska avge sitt slutbetänkande . Ett antal utredningar tar upp frågor med specifik relevans för . RovdjursutredningenTPF23FPT och Havsmiljöutred- ningenTPF24FPT har överlämnat betänkanden som innebär vissa föränd- ringar i ansvarsfördelningen. ReachutredningenTPF25FPT har bl.a. i uppdrag att lämna förslag om hur det nationella tillsynsansvaret, som en följd av EUs nya kemikalieregistreringsförordning (Reach) och övrig kemikalielagstiftning, bör fördelas mellan olika centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheter. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Det planeras och övervägs stora förändringar i myndighetsstrukturen i . Ett antal utredningar har lämnat betänkanden med förslag om förändringar inom olika sektorer och ytterligare utredningar pågår. Förslag finns t.ex. om att inrätta en ny myndighet spektionen som samlar norm- och tillsynsverksamhet samt 20TP PT SOU 2007:75. 21TP PT Dir. 2006:123. 22TP PT SOU 2007:107. 23TP PT SOU 2007:89. 24TP PT SOU 2008:48. 25TP PT Dir 2007:30. registerhållning inom transportområdet och ersätter Järnvägs- styrelsen, Luftfartsstyrelsen, och Vägtrafikin- spektionen.TPF26FPT I pressmeddelandet där förslaget från utredningen presenteras säger infrastrukturminister : Ska vi klara att sänka vårt lands koldioxidutsläpp så måste de olika trans- portslagen samverka mer än vad de gör . Inrättandet av en är därför ett första steg som regeringen planerar. I en proposition våren 2008TPF27FPT föreslås att , Glesbygds- verket och ITPS slås samman till två myndigheter – en genomförandemyndighet och en utvärderande myndighet. Den genomförande myndigheten får ansvar att främja entreprenörskap och företagens konkurrenskraft samt regional utvecklingskraft i alla delar av landet. Den utvärderande myndigheten ska utvärdera åtgärder och analysera förutsättningar som har betydelse för en hållbar tillväxt. Skälet för omstruktureringen är att göra myndighetsstrukturen tydligare och effektivare. Propositionen nämner inte specifikt miljöfrågor. Nytillsatta utredningar finns inom område för översyn av organisationen för jordbruksstödenTPF28FPT respektive myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjanTPF29FPT. Fiskelagstiftningen utreds ocksåTPF30FPT. Den senare utredningen har bl.a. som syfte att förtydliga i lagstiftningen att fisket ska vara ekologiskt hållbart. De två andra utredningarna har inte explicita syften som berör sektorsansvaret för miljöfrågor. Sammanfattningsvis kan sägas att en del av dessa utredningar beaktar miljöansvaret men att de flesta har andra syften och deras arbete påverkar därför enligt vår bedömning inte förutsättningarna för ett utökat sektorsansvar. En viktig bakgrund till de många översynerna av myndighets- strukturen och också till tillsättandet av är vad regeringen anför i budgetpropositionen för år 2007TPF31FPT att det med tanke på den omfattning som myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se över hela verksamheten. Regeringen anser det viktigt att genom en översyn ta ett samlat grepp på hela den statliga myndighetsstrukturen. En viktig princip för översynen 26TP PT SOU 2008:9. 27TP PT Prop. 2007/08:78. 28TP PT Dir. 2007:138. 29TP PT Dir. 2007:166. 30TP PT Dir. 2007:125. 31TP PT Prop. 2006/07:1. är att framtidens myndigheter ska fokusera på statens kärn- uppgifter. Antalet myndigheter ska också minska. I uppdraget till utredningen sägs inget specifikt om miljöfrågorna och deras integrering i de många myndigheternas verksamhet, men kommittén ska beakta de krav som EU-medlemskapet ställer vilket har bäring även på miljöfrågor. Utredningen har inte haft möjlighet att studera hur miljöför- valtningen är organiserad i olika länder men har gjort ett studie- besök i . Ansvaret för miljöarbetet ligger där samlat inom . Därutöver finns tre regionalt lokaliserade myndigheter för tillståndsprövning av större verksamheter och 13 regionala självständiga miljöcentraler samt en nationell myndighet, miljöcentral (Syke), vars uppgift är att bedriva forskning och vara expertstöd till regeringen samt samordna miljöövervak- ningen. Jämförelser med andra länder skulle vara av intresse även om de i de flesta fall blir haltande eftersom flertalet länder i har en annan förvaltningstradition med betydligt större ministerier och inte som i förhållandevis små departement och relativt stora och självständiga myndigheter. 2.4Frustrationer och problem i dagens miljöorganisation Utredningens bedömning är att arbetet inom och miljövårdsorganisationen i många avseenden fungerar relativt väl, men att det också finns en hel del brister och ett antal områden där det gnisslar i samarbetet. Problemen är av olika karaktär och kan delvis härledas till de i grunden förändrade villkoren för miljöarbetet och miljöförvalt- ningen. och övrig miljöförvaltning hade de medel som krävdes för att ta itu med de utpekade problemen. Så är inte längre fallet. Det är väl känt att de mest stressande yrkena är sådana där utövaren har ett stort ansvar men inte förfogar över de medel som behövs för att leva upp till ansvaret. De frustrationer som kan noteras i miljövårdsorganisa- tionen kan i varje fall delvis vara orsakade av den bristande överens- stämmelsen mellan ansvar respektive makt och medel. Genom miljöskyddslagen kunde företagen åläggas att rena utsläpp och kommuner att bygga avloppsreningsverk. och tillsyn enligt är fortfarande verkningsfulla styr- medel, men otillräckliga för att lösa miljöproblemen som de nu utvecklats. Tillståndsprövningen kan efter införandet av miljö- balken också användas för att bedöma transportfrågor och sätta villkor på företagens energianvändning, dvs. att hantera mer än bara utsläpp från avlopp och skorstenar. Men dessa prövningssituationer täcker bara en del av de aktiviteter i samhället som måste påverkas för att lösa problemen. För att undvika framtida miljöhot krävs EU-initiativ och inter- nationella överenskommelser, initiativ från näringslivet som inte kan kommenderas fram och miljömedvetna beslut från andra myndigheter än . Många av de beslut som måste påverkas fattas på marknaden av producenter och konsumenter. Miljöarbetet har förändrats från direkt förhandling med de stora förorenande industrierna och konkreta tekniska lösningar till diffusa övergripande frågor som griper in i hela samhällsstrukturen. och har anpassats på flera sätt för att svara upp mot den förändrade problembilden. I takt med att miljöpåverkan från punktutsläpp minskat har verkets roll i arbetet med prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet förändrats och den direkta tillsynen decentraliserats. Även miljö- övervakningen och vissa naturvårdsuppgifter som skötsel av natur- reservat har decentraliserats. har gått från ett operativt ansvar till ett mer övergripande samordnande och väg- ledande ansvar. Decentraliseringen av uppgifter enligt och den för- ändrade roll som intagit med mindre operativt ansvar har lett till missnöje i länsstyrelsers och kommuners miljö- förvaltning liksom i näringslivet. De miljöansvariga anser sig inte få ett tillräckligt konkret och kompetent stöd för sitt arbete från . Och det finns delvis också en frustration inom verket att det inte finns tid och resurser att delta i prövningsarbetet i den utsträckning som vore befogat. De miljöutmaningar som är i fokus kräver nya styrmedel och åtgärder. För att tackla klimatförändringar och luftförorening behövs energieffektivisering brett i samhället inklusive förändrad infrastruktur liksom övergång till förnybara energislag. Målen Ingen övergödning, Hav i balans samt levande kust och skärgård kräver åtgärder inom jordbruk, fiske, vägtrafik, sjöfart och kemikaliehantering. Och så är det med så gott som alla de över- gripande miljökvalitetsmålen – de kan inte nås bara med hjälp av Därför har, som framgått, sektorsansvaret successivt förtydligats i lagar, instruktioner och regleringsbrev. Men vilken roll ska ha i ett system med ett uttalat och nödvändigt sektorsansvar och vilken roll tar sektors- myndigheterna? Styrmedlen och befogenheterna är ofta otydliga och otillräckliga för att på allvar angripa problemen även för de ansvariga sektorsmyndigheterna. Det kan därför möjligen sägas att det finns en frustration i två led. Det finns en frustration från som miljöansvarigt för att det inte kan leverera önskvärda resultat och inte heller tillräckligt påverka sektorsmyndigheterna. Men om de miljöansvariga i sektorsmyndig- heterna inte heller har tillräckliga medel till sitt förfogande så kan även där finnas en frustration. får en katten på råttan roll där befogenheter saknas i två led. Dessa frustrationer kan vara synliga särskilt inom energi- och trafikområdena och i frågor som handlar om skogs- och jordbruk samt fiske. Natur- vårdsverket vacklar i sitt förhållningssätt mellan krävande, stödjande och utvärderande/reviderande roller. Miljökvalitetsmålen ger en långsiktig inriktning till miljöarbetet på en övergripande nivå. Men det finns vissa oklarheter om ansvaret för åtgärdsstrategierna och de konkreta aktiviteter som behövs för att målen ska nås. Det finns också brister i samordning och systematik i miljöövervakningsarbetet. Paradoxalt nog tycks med det långsiktiga arbetet också finnas viss brist på strategiskt långsiktigt tänkande, priorite- ringar och överblick, som kan styra och ge riktning till Naturvårds- verkets löpande arbete på kort och medellång sikt. Det gäller både styrningen från regeringen och inom verket. Väsentliga frågor för framtiden handlar om produktion och konsumtion, om hela kedjan från råvara till vara och slutligen avfall eller återvinning. På ett övergripande plan behövs också avväg- ningar och beslut om samhällets organisering för en hållbar utveckling, förhållandet mellan ekonomi, ekologi och sociala sam- manhang i begreppet hållbar utveckling. Dessa frågor har prioriterats ner väsentligt av framför allt för att frigöra resurser för andra angelägna uppgifter som klimatfrågan, men också i frustration över att arbetet inte ger några påtagliga resultat, vilket kan hänga samman med att detta är förhållanden där det saknas skarpa styrmedel och där det kan vara svårt att ge konkretion till politiken. Det finns också behov att utveckla samspelet mellan Miljöde- partementet och . Den handlar dels om departe- mentets styrning genom regleringsbrev och regeringsuppdrag, dels om det expertstöd som departementet behöver från Naturvårds- verket i EU-arbetet och i det internationella arbetet. 2.5Överväganden om ändrad ansvarsfördelning Utredningen ska enligt direktiven belysa myndigheternas ansvars- och uppgiftsfördelning och eventuella behov av förändringar i ansvar. Utredningen har bedömt att följande utgångspunkter är viktiga för en väl fungerande miljövårdsförvaltning och en stark utveckling av miljöpolitiken. Det behövs en eller flera myndigheter centralt som tydligt och med styrka kan hävda miljöintresset, vilket inte sällan måste drivas i konflikt med starka sektorsintressen. Miljöfrågor måste integreras i alla sektorer i samhället liksom i regional och verksamhet. Framgång i miljöarbetet är beroende av att många aktörer – enskilda hushåll, näringsliv, myndigheter – tar ett miljöansvar. Det behövs samarbete och sätt att skapa samsyn mellan de olika aktörerna. Den internationella kopplingen är stor och växande. Vissa miljöfrågor är av ödeskaraktär och kräver kraftsamling. Det behövs ett kvalificerat kunskapsunderlag för regeringens strategiska val i miljöpolitiken. I detta ingår forskningsuppgifter och arenor/organisation för att göra forskningsresultat tillgängliga för politiska och andra beslutsfattare. Inför övervägandena om förändrad ansvarsfördelning är det viktigt att förstå vad som är miljöarbetets kärnuppgifter. Det finns naturligtvis olika sätt att beskriva och indela de otaliga enskilda uppgifter som ingår i miljövårdsförvaltningens verksamhetsfält. En enkel indelning kan utgå från fyra huvudkategorier av uppgifter: 1.Följa tillståndet i miljön och påverkan på miljön via utsläpp m.m. -ta fram underlag -sammanställa och rapportera -bevaka mål och ärenden och följa tillämpningen av miljö- balken -bedriva tillsyn och ge tillsynsvägledning -genomföra uppgifter enligt särskilda EU-regler, t.ex. om gränsöverskridande transporter av avfall och om handeln med utsläppsrätter -fördela bidrag och ersättningar 3.Utveckla nya strategier och åtgärder -genom särskilda uppdrag från regeringen -genom egna initiativ 4.Delta i EU-internt och i internationellt arbete som expertstöd till regeringen Till detta ska läggas en femte uppgift som handlar om utvärdering och en sjätte om information och kunskapsförmedling. Var och en av de fyra kärnuppgifterna behöver utvärderas och utvecklas, vilket kan ske genom utredning eller forskning. Och den kunskap som genereras genom de olika kärnuppgifterna och i forskning och utvärdering ska förmedlas till beslutande instanser men också till andra aktörer, t.ex. näringsliv, och till allmänheten. Det behövs också en samlande kraft för arbetet inom det stora nätverk av myndigheter och andra aktörer som har särskilda upp- gifter och ansvar för miljöarbetet. Utredningen har övervägt tre alternativ för förändringar och kommer i det följande att föra resonemang om dessa tre huvud- alternativ för ansvarsfördelningen mellan och andra aktörer i miljövårdsförvaltningen. A.Förstärkt – oförändrad ansvarsfördelning B.Vissa förändringar i ansvarsfördelningen Förstärkt – oförändrad ansvarsfördelning I detta alternativ behålls nuvarande ansvarsfördelning i miljö- vårdsförvaltningen men andra typer av åtgärder vidtas för att lösa de problem och frustrationer som vi iakttagit. Förstärkt Natur- vårdsverk kan stå för mer resurser men kan också handla om en vassare myndighet. I kapitel 3 beskrivs upp- gifter och ges vissa förslag till förändringar. Även i andra kapitel i det följande finns förslag som kan bidra till ett effektivare arbete i och till förbättringar i hur verket fyller sin roll i det totala miljöarbetet. Vissa förändringar i ansvarsfördelningen – överväganden om ansvaret för vissa specifika uppgifter Utredningen har identifierat ett antal uppgifter för vilka man kan tänka sig förändringar i ansvarsfördelningen – endera så att upp- gifter lyfts bort från och till annan myndighet eller att uppgifter flyttas i motsatt riktning från annan aktör till . Några av dessa områden har utredningen valt att belysa särskilt. I kapitel 10 övervägs ansvarsfördelningen för saneringsfrågor där ansvaret nu är delat mellan och geologiska undersökning. I kapitlen 8 och 9 övervägs vissa för- ändringar i ansvarsfördelningen för tillsyn och prövning. Viss belysning av ansvarsförhållandena för friluftsfrågor ges också i kapitel 11. Andra områden som kan vara intressanta för vissa förändringar i ansvarsfördelningen är arbete med kemikalier i yttre miljö som är kopplade till Kemikalieinspektionens arbete, viss utdelning av bidrag och ersättningar där det kan övervägas om delar av medlen bör gå direkt till den slutliga mottagaren istället för via , problem beträffande ansvarsfördelningen för vattenfrågorna och då särskilt efter tillkomsten av vattendirektivet, miljöteknik och ansvarsfördelningen i förhållande till den nya genomförande myndigheten för hållbar tillväxt i företagen och ökad regional konkurrenskraft liksom ansvarsfördelningen i fråga om handel med utsläppsrätter där har ansvaret för tilldelning och för registerhållning. Kemikaliefrågorna berörs i någon mån i det följande. Övriga områden kan vara intressanta för framtida överväganden men utredningen har av olika skäl valt att inte närmare belysa dem. Det finns ett stort antal myndigheter med särskilt ansvar i miljö- arbetet. Det kan illustreras med följande figur. Figur 2.1 Ansvariga myndigheter i miljömålsprocessen Myndigheter med särskilt sektorsansvar och med koppling till näringslivet: Myndigheter med särskilt sektorsansvar kopplade i huvudsak till det offentliga åtagandet: Myndigheter med informationsansvar: Förskjutningar i ansvarsfördelningen har, som tidigare framgått, skett under , både genom decentrali- sering till länsstyrelser och kommuner och genom ett utökat sektorsansvar. I kommande avsnitt diskuterar utredningen olika tänkbara omstruktureringar i ansvarsfördelning och organisation enligt alternativet C. 2.5.4Tänkbara omstruktureringar av miljövårdsförvaltningen har inom flera politikområdena skett förändringar i myndighetsstrukturen på så sätt att särskilda myndigheter skapats för utvärdering av uppgifterna inom området. Det har t.ex. varit grunden för den förändrade myndighetsstruktur som regeringen beslutat om för vissa av myndigheter. Särskilda utvärderingsmyndigheter finns också för t.ex. det inter- nationella utvecklingssamarbetet och för det arbetsmarknads- politikiska området. Vi föreslår att en särskild utvärderingsmyndighet skapas för miljöområdet. Den ska överta största delen av de uppgifter som ligger på inom . Den kommer därmed att samordna den utvärdering av miljötillståndet och miljö- arbetet som sker i miljömålsprocessen men ska också ha ett eget utvärderingsansvar med forskningsanknytning och internationell utblick. Förslaget presenteras mer utförligt i kapitel 6. I olika sammanhang, t.ex. av , har påpekats att det kan finnas en konkurrens resursmässigt mellan genomförande och policyskapande uppgifter i verket. De flesta som berört denna fråga i våra intervjuer, inklusive intervjuer vid , har emellertid ansett att de två uppgifterna befruktar varandra och inte bör delas upp. Vertikala förändringar – centralt, regionalt, lokalt Länsstyrelsernas ansvar har förändrats. Vissa uppgifter har över- tagits från , medan andra har delegerats till kom- munnivå. Länsstyrelser och kommuner har viktiga roller för genomförandet inom flera miljöområden. Om förslag genomförs kommer frågan om ansvarsfördelning mellan central, regional och nivå i ett annat läge. Detta gäller t.ex. för tillsynsansvaret enligt . Som redan nämnts, finns i kapitel 8 resonemang om att tydliggöra dagens ansvarsfördelning. En möjlig utgångspunkt för en förändrad ansvarsfördelning skulle kunna vara att genomföra sektorsansvaret mer konsekvent. Flera intervjuade har menat att man bör gå vidare med att tydliggöra sektorsansvaret och integrera miljöfrågorna i sektors- politiken. framförs från olika håll att tiden inte är mogen att genomföra sektorsansvaret fullt ut. Det är framför allt två skäl som framhålls. Det ena är att den övergripande nivån, regeringen och de olika departementen, inte är tillräckligt integrerade och samstämmiga i sin miljösyn. Det andra är att vissa sektorsmyndig- heter är för beroende av sektorsintressena för att kunna axla miljö- ansvaret fullt ut. Det kan konstateras att det finns beröringsytor och överlappande styrmedel inom flera områden. Det gäller t.ex. som redan nämnts i föregående avsnitt styrmedlen inom klimat- och energipolitiken där både och har ansvar för uppgifter som berör handeln med utsläppsrätter. Inom det skogliga området finns överlapp mellan Skogs- styrelsens arbete med naturvårdshänsyn, biotopskydd och natur- vårdsavtal och arbete med naturreservatsbild- ning och tillsynsvägledning i Natura 2000-frågor. Som framgått av avsnitt 2.2.2 har sektorsansvaret successivt utvecklats men utvärderingar visar att det ännu inte tagits fullt ut av alla sektorsansvariga myndigheter. Inom EU har försökt gjorts att integrera miljöfrågorna i sektorerna genom den s.k. Cardiffprocessen men med begränsad framgång. Eftersom EU-politiken har stor inverkan på nationell politik kan det vara svårt att gå mycket längre nationellt. Det blir därför av stor vikt hur EUs ambition att öka miljöfrågornas integration i alla samhällssektorer lyckas. Bedömare menar att klimatfrågans uppsegling på den politiska dagordningen redan inneburit att miljöfrågorna beaktas mer i sektorspolitiken inom EU. Omfördelning av ansvar mellan direktoraten sker, t.ex. har miljöfrågor inom transportområdet flyttats från Miljödirektoratet till Direktoratet för energi och transporter. Förändringar efter viktiga miljöfrågor Om man utgår från miljöfrågorna så kan man urskilja vissa kluster som kommer att vara viktiga framöver. Klimat med koppling framförallt till energianvändning och - tillförsel samt till trafikfrågor, infrastruktur och bebyggelse. Luftfrågorna är ofta länkade. Biologisk mångfald och resilienta ekosystem med koppling framförallt till areella näringar och infrastruktur. Varukedjor från vaggan till graven med frågor om råvaruanvändning, kemikalier och förorenande utsläpp under råvaruutvinning, produktion, användning och i avfallsledet. Hälsosam och säker livsmedelsförsörjning är en viktig särskild underkategori som hör samman med jordbruk men också livs- medelsindustri. Här finns också kopplingar till sociala och rätt- visefrågor. Om man skulle organisera miljöarbetet utifrån dessa kluster så skulle det kunna innebära att det nuvarande delades upp i tre nya myndigheter som också skulle kunna inkludera vissa verksamheter som ligger utanför verket. Det kan noteras att klimatfrågan lett till förändringar i miljöför- valtningen i andra länder. miljödirektorat har byggt upp en särskild avdelning för klimat- och luftfrågor och resurser flyttas dit från andra områden. har bildat ett särskilt klimatutskott. har inrättat ett särskilt ministerium för energi och klimat. Det viktigaste skälet att inrätta en särskild myndighet är dock frågans dignitet. I stort sett alla talar om denna fråga som en ödes- fråga. Det finns en risk att hamna i en irreversibel dynamisk klimat- förändring som i samspel med de biologiska systemen kan totalt förändra förutsättningarna för den mänskliga civilisationen som vi nu känner den. En Klimat- och energimyndighet skulle kunna bestå av vissa enheter på Klimatavdelningen vid samt delar av .