sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Informationsverksamheten bör läggas upp så att organisationerna ges möjlighet att utbilda en bred kader av informatörer med goda kunskaper inom områdena säkerhetspolitik, totalförsvar och kris- beredskap och att dessa nyttjas både internt och externt i en fort- gående informations- och diskussionsverksamhet. Dessa uppdrag kan formuleras i likhet med t.ex. dem som lämnats till Sty- relsen för psykologiskt försvar, där målet har varit att // främja en fördjupning av kunskaperna i samhället avseende svensk säkerhetspolitik och svenskt totalförsvar med särskild inriktning mot ungdomar i gymnasieskolan. Verksamheten ska bedrivas i nära sam- verkan med andra totalförsvarsmyndigheter och organisationer // och till och Försvar, där målet har varit att // förbundet genom informationsverksamhet ska främja en debatt kring frågor som rör säkerhetspolitik, försvarspolitik och krisbered- skap. Verksamheten ska särskilt inriktas mot ungdomar. Informationsuppdragen bör vara inriktade på saklig information om statsmakternas beslut, de motiv som anförts för dem i riksda- gens beslut, de olika åsikter som förts fram av olika meningsinrikt- ningar inför dessa beslut, de resurser myndigheterna har för att lösa olika uppgifter som ålagts dem av statsmakterna och hur dessa uppgifter avses lösas. Inom ramen för sådana uppdrag bör organisationerna själva få ansvaret för att utveckla information, Den frivilliga försvarsverksamhetens roll diskussion etc. på det sätt de finner lämpligt och med hänsyn till sin verksamhet och medlemmarnas intresse. Enligt utredningen direktiv är det ett starkt önskemål från stats- makternas sida att alla typer av behov och uppdrag blir mer preg- nant utformade än . Det gäller att konkretisera behov och uppdrag och att ge dem en tydligt renodlad karaktär. Med begreppen konkretisering och renodling som ledord är det tydligt att ett utvecklingsarbete behöver ske för att i viktiga avse- enden förtydliga relationen mellan det offentliga och de frivilliga försvarsorganisationerna på denna punkt. Konkretisering innebär att söka nå en högre grad av påtaglighet och tydlighet; renodling innebär att söka nå en högre grad av färre men mer enhetliga upp- drag och att sträva efter att hålla samman varje uppdrag för sig med en tydligare uppdragsterminologi som ökar spårbarhet och upp- följning av om uppdragen genomförts på ett kvalitetsmedvetet och kostnadsmedvetet sätt. Uppdrag inom området grundläggande rekrytering bör vara inriktad dels på ungdomar och då ha en relativt långsiktig karaktär, men prövas fortlöpande gällande insatser, verksamhetsformer och resultat. Detta i syfte att säkerställa effekt och att verksamhetsfor- merna följer den inriktning som myndigheterna angett, dels också mot olika yrkesgrupper i samhället som genom utbildning och yrkesverksamhet kan vara särskilt lämpade att efter kompletterande utbildning göra frivilliga insatser för totalförsvaret eller krisbered- skapen. Eftersom det i hög grad handlar om att behoven och uppdragen gäller kompetenser som enskilda personer ska besitta är det dessa kompetenser som måste specificeras bättre och att uppdrag som gäller utbildning av, eller övning med dessa, bör hållas samman på ett entydigt sätt. Befattningar för frivillig personal inom ramen för olika verk- samheter behöver därför beskrivas med en så hög grad av konkre- tion och tydlighet att den kompetens som krävs för att kunna utföra arbetsuppgifterna blir rätt, inte blir mångtydig eller oklar eller sätts på felaktigt sätt. För hög kompetens på en befattning kan vara exempel på resursslöseri och för låg kompetens kan leda till att den person som ska utföra arbetsuppgifterna gör dem på ett felak- tigt sätt med högre risk för olyckor eller skador som följd. Befattningsbeskrivningar av olika slag är ett viktigt instrument för att nå denna tydlighet och konkretion och behövs också som Den frivilliga försvarsverksamhetens roll ett instrument för att efter genomförd utbildning kunna verifiera att rätt utbildningsnivå och rätt kompetensnivå uppnåtts. För den personal som rekryteras från de frivilliga försvarsorga- nisationerna behövs därför i princip inte annorlunda befattningsbe- skrivningar än dem som ska finnas för ordinarie personal. På mot- svarande sätt som gäller för ordinarie personal ska även befatt- ningskraven vara lika för den frivilligt rekryterade personalen. Detta innebär att de eventuella prov eller tester av kunskapskarak- tär, av fysisk karaktär eller psykologisk karaktär som gäller för ordinarie personal bör gälla även för dem som rekryteras från de frivilliga försvarsorganisationerna till sådana uppgifter. På alla punkter är detta sannolikt inte möjligt, varför uppgifterna måste sättas till den nivå som den frivillige har. Frågan om innebörden av begreppet behov av personal från de frivilliga försvarsorganisationerna behöver således i olika avseenden förtydligas och förbättras i linje med vad som angivits ovan, där främst frågor om innebörden av begreppet kompetens måste klar- göras mer i detalj i de olika verksamheter inom militärt försvar, civilt försvar och krisberedskap som kan vara aktuella för rekryte- ring av frivillig personal. Kravställare avseende kompetens är myndigheterna. Det bör ankomma på dem att upprätta de dokument som krävs för att de olika befattningarna och den kompetens som krävs på varje befatt- ning blir tydlig. Det är med denna information och dokumentation som grund som uppdragen vad gäller utbildning av frivilliga kan formuleras på ett kvalitetssäkrat sätt och som också gör det möjligt att kvalitetssäkra själva utbildningen. planeras en portal som redovisar samtliga militära uppdrag för frivilligorganisationerna att finnas på Internet. Samt- liga medlemmar i frivilligorganisationerna får därmed möjlighet att söka alla utbildningar som Försvarsmakten ger frivilligorganisatio- nerna i uppdrag. Den som söker ska dock ha rätt kvalifikationer för respektive utbildning. Det har från flera håll inom frivilligrörelserna pekats på behovet av att lägga fast tydliga utbildningsstegar som gör det möjligt för frivilliga (oavsett vilken organisation de tillhör) att kunna genom- föra tydligt planerad utbildning – oavsett vilken organisation som har ansvaret för den – som leder till tydlig kompe- tensnivå. Även för ungdomar är detta viktigt. Detta visar också på behovet av en sådan gemensam struktur inom frivilligförsvaret att utbildningar kan sammanhållas över tiden mellan organisationerna. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll Dessa behov med avseende på antal befattningar och kompetens behöver de frivilliga organisationerna föra en dialog med myndig- heterna om, vilken främst bör ta sikte på vad de kan eller vad som är möjligt för dem att åstadkomma inom ramen för de organisatio- ner som finns och de resurser de förfogar över. Man skulle kunna tala om att organisationerna här får en möjlighet till en form av anbudsgivning. Det bör vara fullt möjligt för dem att slå sig samman i olika konstellationer för att nå en kostnadseffektiv och kvalitetsinriktad utbildningsnivå i samverkan, eller lämna anbud var för sig. Det bör också understrykas att myndigheterna på detta stadium egentligen inte heller bör vara intresserade av att vända sig till en viss organisation utan främst bör ha fokus på vilka, bland flera organisationer, som verkligen är intresserade av att åta sig ett sådant oftast tidsmässigt långt utbildningsuppdrag och som bedöms ha sådan kompetens och resurser att genomföra det, eventuellt och gärna i samverkan med någon annan organisation. Därefter bör myndigheten teckna ett avtal med ett uppdrag till den eller de organisationer som bedöms ha bäst förutsättningar att genomföra utbildning med det antal frivil- liga som vill genomgå denna utbildning och nå den angivna kom- petensen, för att sedan kunna teckna kontrakt med samhället för insats på frivillig grund. I princip är det denna insats det offentliga ska betala för, dvs. det ekonomiska stödet lämnas för att en viss prestation i form av att en specificerad utbildningsinsats ska genomföras . Det intressanta är inte vilka organisationer som genomför den utan att den genomförs på det sätt som parterna kommit överens om. Det ekonomiska stödet avser således inte ett stöd till en viss organisation utan avser en ersättning för att en viss utbildningsprestation eller någon annan prestation utförs. I denna ekonomiska ersättning för att utföra den angivna pre- stationen ingår självfallet de kostnader som krävs för att genomföra den, således också någon form av administrationskostnad eller OH-kostnad, som organisationerna bör redovisa vid sin anbuds- givning. Dessa kostnader blir lägre om organisationerna finner former för att samarbeta om dessa uppdrag (en definition av begreppet OH-kostnader redovisas i avsnitt 9.5). Principen om ramavtal som grund för relationen statlig bestäl- lare och utförare bör gälla. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och utförarnas olika roller och åtaganden. I ramavtalet anges även hur OH-kostnader ska beräknas och belasta statens kostnader. Kostnadstäckning ska vara den grundläggande principen för genomförda insatser enligt beställarmyndighetens uppdrag. Nuva- rande kostnader för organisationerna rymmer sannolikt kostnader som bör föras till kostnaderna för kärnverksamheten, t.ex. infor- mationsinsatser. Mer långsiktig verksamhet rörande t.ex. ung- domsverksamhet bör dock preciseras inom ramen för en uppdrags- verksamhet. Tydliga krav bör ställas på organisationernas redovis- ningsskyldighet i fråga om statliga medel. Principerna för denna kostnadsredovisning bör framgå av tecknade ramavtal. Det är nödvändigt att det för flera av dessa uppdrag behöver avtal tecknas än enstaka budgetår. I annat fall blir det sannolikt svårt för frivilligorganisationerna att vidmakthålla stabi- litet inom organisationen och den kvalitetsnivå på utbildningen m.m. som krävs. För att organisationerna ska kunna hålla sin egen kompetens uppe och svara för kvalitet i sin verksamhet över tiden får därför inte uppdragen från myndigheterna bli för kortvariga, ryckiga eller osäkra utan präglas av en viss fasthet. Konsekvenserna av att inte vidmakthålla en viss fasthet över tiden av uppdragen kan annars lätt bli att frivilligorganisationerna inte förmår hålla sin egen struktur igång och att verksamhetens kvalitet sjunker. En sådan utveckling är inte heller myndigheterna och samhället betjänt av. 5.6Hur bör den frivilliga försvarsverksamheten utvecklas för att svara mot framtida behov? För att lämna uppdrag till en frivilligorganisation och betala för dem bör det som nämnts ovan, därför som en främsta grund gälla att det enligt myndighetens bedömning finns ett uttalat behov av den aktuella utbildningen för frivilliga och att den syftar till att täcka ett behov av ett visst antal frivilliga som kan bedömas vara villiga att teckna avtal om tjänstgöring eller insats i totalförsvaret och/eller krisberedskapen. Behoven avser också långsiktiga behov inom informationsområdet och ungdomsverksamheten. Vidare bör det bedömas som kostnadseffektivt jämfört med möjliga andra lös- ningar samt också, och det från den eller de organisationer som kan komma i fråga, för de aktuella uppdragen finns ett uttalat intresse från dess medlemmar att genomgå erforderlig utbildning och stå till Den frivilliga försvarsverksamhetens roll förfogande för insatser under förhållanden där den ordinarie per- sonalen inte räcker till. För att samhällets behov ska kunna tillgodoses och den enskilde frivilliges intresse tillvaratas behöver därför frivilligverksamheten inriktas mot att långsiktigt struktureras och organiseras så att dessa olika aspekter tillgodoses inom ramen för ett offentligt stöd. Organisationerna behöver mot denna bakgrund en ny principiell inriktning där bakgrunden är det tydligt manifesterade behovet från olika myndigheters sida av olika tillskott i form av kompetens som myndigheterna bedömer behövs under olika former av kriser för samhället, behov inom området långsiktig informationsverk- samhet och ungdomsverksamhet. Frivilligorganisationerna behöver därför rekrytera och utbilda för ett brett spektrum av behov som med undantag av de nationella skyddsstyrkorna kan uppstå främst under påfrestningar och kriser av olika slag vilka inte har med krigsförhållanden att göra. För de flesta typer av sådana kriser eller påfrestningar är inte specifik militär kunskap eller kompetens (dvs. förmågan till väpnad strid) avgörande, men många olika kunskaper eller förmågor som vunnits under militär utbildning och övning kan vara till stor nytta. Det är alltså så att, så länge inte frågan om väpnad strid står i förgrunden, är det inte främst frågan om militärt eller civilt avgörande, utan den särskilda kompetensen som behövs (t.ex. motorkunskap och kör- vana med vissa typer av fordon, reparationskunskap vad gäller olika typer av viktiga infrastruktursystem såsom vägar, el, datorer m.m., kunskap om radio och kommunikation, ledarskap, djurkunskap, förmåga att använda hundar vid olika typer av sökningar, rädd- nings- och röjningstjänstkunskaper, ordningshållning, sjukvård, stöd och omvårdnad, kunskap om administrativt stödarbete i stab och förvaltning, information etc.). För den som ska stå till förfogande för det militära försvaret som frivillig är självfallet den militärt inriktade utbildningen viktig och särskilt framträdande blir detta behov med den inriktning det militära försvarets insatsförband har , dvs. främst inriktningen mot deltagande i utlandsverksamhet. Det är emellertid tydligt att det militära försvaret, i denna del (alltså undantaget de nationella skyddsstyrkorna) och , inte har ett stort och mångfacetterat behov av frivilliga från fri- villigorganisationerna för insatsförband och utlandsverksamhet. Enligt det underlag utredningen fått från Försvarsmakten torde Den frivilliga försvarsverksamhetens roll den behöva endast ett fåtal rekryterade till utlandsverksamheten på sådana grunder. Det behov som det militära försvaret har av personer rekryte- rade från de frivilliga organisationerna för mer renodlat militära uppgifter i insatsförsvaret i har av Försvarsmakten beräk- nats till högst 5 000 personer . Här intar Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna den helt dominerande rollen och skulle i stort sett kunna sägas vara den faktor som styr behoven av frivil- liga rekryterade för detta ändamål, dvs. området för militärt för- svar. Mot denna bakgrund är det tydligt att, sett från utgångspunkten av myndigheternas behov, många av de frivilliga försvarsorganisa- tionerna är organiserade och rekryterade för behov som inte finns hos myndigheterna i den omfattning som gällde tidigare och därför heller inte kommer att efterfrågas i den omfattning som gällde tidigare. Utredningen har vid olika möten med frivilligorganisationerna diskuterat denna situation och sökt så klart och tydligt som möjligt framhålla att det inte, från myndigheternas sida, ter sig rimligt att med skattemedel finansiera en verksamhet som inte finns något behov av . Utredningen har också sökt klargöra för organisationerna att den inriktning som sannolikt måste bli den som utredningen prin- cipiellt föreslår, innebär att endast den utbildning och verksamhet som myndigheterna efterfrågar, mot bakgrund av sina tydligt spe- cificerade behov, kommer att kunna få ekonomiskt stöd i form av uppdrag som då främst avser viss specificerad utbildning mot viss kompetens. Härtill kommer också viktiga uppdrag avseende infor- mation och särskilda medel för ungdomsverksamhet. Detta innebär att den totala ekonomiska ram som kan dispo- neras av den frivilliga försvarsverksamheten i olika former, med stor sannolikhet kommer att noggrant prövas mot sådana behov och utredningen har för frivilligorganisationerna framhållit att det också med stor sannolikhet innebär att flera av dem som i hög grad är beroende av dessa medel för sin verksamhet måste genom- föra en verksamhetsmässig och kostnadsmässig anpassning till nya ekonomiska villkor. Denna anpassning blir självfallet beroende av hur statsmakterna väljer att rikta in stöd till dessa organisationer och hur stor omfattning uppdragen kan komma att få. Utredningen har emellertid valt att tolka sina direktiv så att det är de från myndig- Den frivilliga försvarsverksamhetens roll heternas sida uttalade behoven över tiden som ska vara avgörande. Med det underlag utredningen fått från de berörda myndigheterna är det tydligt att uppdragsvolymerna kommer att gå ned och att det är denna faktor som blir avgörande. Det kan dock finnas några aspekter på den frivilliga försvars- verksamheten som ligger vid sidan om detta mer direkt uttalade personella kompetensbehovet och det gäller frågorna om information, ungdomsrekrytering och ungdomsverksamhet. Dessa inslag i de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet har ett delvis annat fokus än det mer direkt uttalade behovet av kompetens vid olika typer av påfrestningar och kriser som bör vara avgörande för uppdrag avseende utbildning. Utredningen återkommer till dessa särskild aspekter på stöd till organisationerna. 5.7Anpassning av de frivilliga försvarsorganisationerna till en ny uppdragsstyrning En mer renodlad uppdragsstyrning, med frångående av den nuva- rande stödmodellen med organisationsstöd till en bestämd uppräk- nad grupp organisationer, innebär sannolikt under en övergångspe- riod betydande påfrestningar för flera av de berörda organisatio- nerna. har t.ex. vissa av organisationerna kunnat hålla mycket låga medlemsavgifter och organisationerna har i många fall var och en för sig kunnat bygga upp en administrativ stödresurs för sin verk- samhet som i varierande grad finansierats med det hittillsvarande organisationsstödet. Tyvärr har denna administrativa andel av varje organisations totala verksamhet tenderat hos flera organisationer att öka och kostnaderna för verksamheten på motsvarande sätt också blivit större. Vid en övergång till en mer renodlad uppdragsstyrning med OH-kostnaderna inbakade i uppdragen, där de senare knappast kan komma att överstiga nivåer runt 15–, kommer flera av organi- sationerna att möta ekonomiska svårigheter. endast i den enskilda organisationens perspektiv kan den tvingas höja medlems- avgifter och/eller kraftigt banta sina administrationer. Hur denna omställning ska hanteras är i princip ett problem för organisatio- nerna, men det kan också sägas att staten bär ett medan- svar för den situation som råder genom att den Den frivilliga försvarsverksamhetens roll medverkat till att stödja och bygga upp de frivilliga försvarsorgani- sationerna i den omfattning och på det sätt som skett. Det ter sig därför rimligt att staten, i vart fall under en viss kor- tare övergångsperiod, söker medverka till att denna övergång på olika sätt underlättas samt att viktig kompetens som finns i organi- sationerna inte utan övervägande spolieras i en för snabb och dra- matisk omställning. måste tydligheten i statens och myndigheternas intentioner bli påtaglig vad det är som gäller och kommer att gälla vad avser ekonomisk omfattning på uppdrags- verksamheten, samt när den börjar tillämpas fullt ut. Vidare bör det också stå klart hur eventuellt övrigt stöd (ungdomsverksamhet samt informationsverksamhet) ekonomiskt kan komma att gestal- tas för organisationerna. Utredningen bedömer det möjligt att ett nytt regelverk och en ny inriktning i huvudsak kan börja tillämpas från och med budget- och att således organisationerna får på sig att börja ställa om sin verksamhet till de nya formerna. Under denna mel- lanperiod bör inte fördelningen av hittillsvarande stöd nämnvärt ändras. Från och med bör således uppdragsstyr- ningen börja tillämpas fullt ut som princip. Ett principiellt beslut erfordras därför avseende denna inriktning. De ekonomiska nivåerna kan dock behöva anpassas något under detta budgetår för att, på ett för organisationerna regelenligt sätt, möj- liggöra de omställningar som behöver göras, inte minst kan kallel- ser till stämmor och i förekommande fall extrastämmor behöva genomföras om snabba strukturförändringar ska bli möjliga. Mot en sådan bakgrund behöver formerna för denna omställ- ning närmare utredas av organisationerna och underlag för den och den fortsatta inriktningen för varje enskild organisation prövas mot bakgrund av den inriktning vad gäller uppdrag som myndigheterna kan komma att ange när förutsättningarna för deras verksamhet blivit närmare klarlagda. I första hand gäller det naturligtvis För- svarsmakten och MSB. För båda dessa myndigheter gäller att de i olika omfattning står inför nya ekonomiska och även organisato- riska villkor som sannolikt, i vart fall inledningsvis, har inverkan på omfattning på uppdrag till frivilligorganisationerna. Klarhet om detta kan sannolikt vinnas först under och efter 2009 och en ny inriktning för de frivilliga försvarsorganisationerna då kunna utstakas närmare vad gäller ekonomiska och andra förut- sättningar. Från bör dock även för dessa myndig- heter omställningen ha kunnat genomföras fullt ut. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll innebär det bl.a. påtagligt ökade krav vad gäller förmåga att preci- sera behov och ställa uppdrag mot bakgrund av behov samt att kva- litetssäkra och följa upp organisationernas verksamhet. Utvecklingsinriktningen kräver därför att regeringen först och relativt snabbt beslutar om principiell inriktning av de nya relatio- nerna mellan staten och de frivilliga beredskapsorganisationerna och att budgetmedel för uppdrag m.m. vad avser börjar stå klart . Det finns, enligt utredningens mening, därefter ett uttalat behov av att under föra en dialog mellan staten och de aktuella frivilligorganisationerna i syfte att underlätta olika former för strukturrationalisering för de organisationer som vill genom- föra sådan eller att staten medverkar till att tillsammans med de organisationer som så önskar skapa nya samverkansformer, sam- manslagningar eller bygga upp gemensamma administrativa resur- ser för att minimera organisationernas OH-kostnader och därmed få större möjlighet att bli ekonomiskt slagkraftiga i dialogen med myndigheterna om olika former av uppdrag. Utredningen föreslår därför att en person eller delegation, utsedd av regeringen, får i uppdrag att genomföra dialoger med de frivilliga försvarsorganisationerna med syfte att i samråd med dem söka finna samlande lösningar på organisatoriska, administrativa och andra former och en snabb övergång till en effektiv och slag- kraftig form av frivilliga organisationer för totalförsvar och krisbe- redskap, organisatoriskt och administrativt anpassad till den verk- samhetsinriktning, uppdragsstyrning och ekonomiska omfattning på denna som kan förutses när inte minst Försvars- maktens inriktning och MSB:s inriktning och deras ekonomiska förutsättningar att lämna uppdrag till organisationerna klarnat . Utredningen ser framför sig en roll för de organisationer som är inriktade på utbildning för totalförsvaret och för kris- och kris- hanteringsförhållanden som bygger på följande grundläggande principer. Organisationen bör, för att kunna ingå i en grupp som räknas som frivilligorganisation i detta sammanhang, ha sin väsentliga verksamhetsinriktning och utbildningskapacitet mot de direkta och Den frivilliga försvarsverksamhetens roll konkreta behov som myndigheterna efterfrågar för militära och civila beredskaps- och krisförhållanden och där de ordinarie resur- serna inte bedöms räcka. Den rekrytering som organisationerna genomför för att svara mot sådana behov bör kunna börja tidigt med ungdomar och i den delen kunna åtnjuta särskilt stöd från samhället. Den informationsverksamhet som myndigheterna bedömer viktig att den bedrivs på bred front i samhället och som handlar om samhällets skydd och säkerhet i vid mening (såväl säkerhetspolitik som militärt och civilt försvar och krisberedskap) bör kunna ges i form av långa uppdrag till en grupp av organisationer som myndig- heterna tecknar uppdragsavtal med om sådan verksamhet.