sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — I beskrivningen av uppdraget angavs att utredaren skulle undersöka hur regleringen av det ideella skadeståndet vid diskriminering och andra överträdelser av diskrimineringslagarna borde utformas, så att skadeståndets preventiva funktion kan uppnås. skulle övervägas om det är lämpligt att i övrigt göra några ändringar i de regler som gäller skadestånd för kränkning. Härvid skulle särskilt beaktas om den nuvarande kopplingen till brottslig gärning i skade- ståndslagen borde förändras samt vad som borde gälla beträffande skadestånd vid överträdelser av . Justitie- departementet hänvisade i det sammanhanget också till den ovan behandlade Lundgrendomen (NJA 2005 s. 462). 6.5.6.1Förslaget om en utvidgad rätt enligt 3 kap. 2 § SkL till ideell ersättning vid myndighetsutövning När det gällde frågan om utvidgningen av rätten till kränknings- ersättning i allmänhet fann utredaren att det var svårt att finna någon lämplig generell avgränsning av ersättningsrätten som skulle ersätta kopplingen till vissa brott. Vad som kunde övervägas var däremot en speciell bestämmelse om kränkning vid myndighets- utövning. Enligt utredaren var det typiskt sett här som kränkningar framför allt förekom utanför det kriminaliserade området. Han föreslog därför ett tillägg i 3 kap. 2 § SkL av innebörd att ideellt skadestånd vid myndighetsutövning skall utgå när någons person, frihet, frid eller ära allvarligt kränkts, oavsett om det föreligger ett brott. Genom att bibehålla begränsningen att skadestånd bara utgår vid allvarliga kränkningar skulle inte den utvidgade rätten till ersättning uppmuntra till processer om bagateller, något som enligt utredaren annars utgjorde en viss risk när det gäller ideellt skadestånd av detta slag. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten 6.5.6.2Förslag om en anpassning av den svenska lagstiftningen när det gäller det allmännas skade- ståndsansvar vid brott mot att ännu en fråga beträffande regeln i 3 kap. 2 § uppkommit med anledning av Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 462 (Lundgrenmålet). Enligt utredaren fanns det skäl att anpassa den svenska lagstiftningen så att den blir bättre förenlig med det uppkomna rättsläget. I första hand föreslog utredaren ett tillägg i 3 kap. 2 § SkL av innebörd att ideellt skadestånd skall utgå, utöver i de fall som redan anges i paragrafen, när någons rättigheter enligt Europakonven- tionen åsidosätts vid myndighetsutövning. Förutsättningen skulle var att fel och försummelse förekommit vid myndighets- utövningen. Utredaren påpekade att uttrycket här – på sätt uttalat i NJA 2005 s. 462 – skulle få tolkas enligt konventionens principer. Enligt ett föreslaget tillägg i 5 kap. 6 § SkL skulle vidare ideellt skadestånd i detta fall bestämmas med ledning av hur artikel 41 i tillämpats. Utredaren anförde att en komplikation visserligen kunde uppkomma vid konventionsstridig lagstiftning, där man kunde göra gällande att enligt den princip som framgår av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF ersättning skall utgå bara vid uppenbart fel. Detta utgjorde dock inget nytt problem; liksom får en skadelidande i sådana fall grunda skadeståndskravet direkt på konventionen. Denna situation skulle dock enligt utredarens förstahandsalternativ inte regleras i lagen. Ett annat, mer långtgående alternativ till anpassning av lagstift- ningen till det faktiska rättsläget vore enligt utredaren att införa en ny regel i 3 kap. 4 § SkL. Där skulle föreskrivas att staten skall utge skäligt skadestånd när den åsidosätter en enskilds rättigheter enligt . Skäligt skadestånd skulle också enligt detta alternativ bestämmas med ledning av tillämpningen av artikel 41 i konventionen. Något krav på fel eller försummelse skulle därmed inte gälla, utan det skulle även vid skada genom lagstiftning räcka att konventionsbrott kan styrkas. Genom kravet på att skade- ståndet skall vara skäligt skulle det öppnas en möjlighet att ogilla talan i bagatellartade fall. Utredaren anförde att ingendera av dessa lösningar dock fram- stod som helt problemfri med hänsyn till vissa svårigheter att förena svensk rätt – bl.a. regeln om lagprövning – med Europa- Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten konventionens principer på skadeståndsområdet (a.a. s. 13 f.). Man kunde ifrågasätta om något av de båda alternativen helt tillgodosåg de krav som borde ställas på en lagreglering av statens ansvar vid överträdelse av konventionen. De kunde dock gå jämförelsevis snabbt att genomföra. En mera genomgripande ändring av lagstift- ningen på området tog , och ett sådant reformarbete borde enligt utredaren i så fall lämnas åt en utredning med större resurser och mera kvalificerad sammansättning. 6.5.7Skadestånd vid fel av lagstiftaren Bestämmelserna i 2 kap. 3 § första stycket RF (förbud mot åsikts- register) och 6 § (skydd mot kroppsliga intrång och husrannsakan och för förtrolig kommunikation) kan sägas innefatta rättsligt bindande skydd gentemot det allmänna för delar av den personliga integriteten. De är dock inte rättsligt bindande i den bemärkelsen att den enskilde med direkt stöd av dem kan grunda en skadeståndstalan mot det allmänna vid kränkning av någon av dessa rättigheter. Det finns inte heller någon annan bestämmelse i regeringsformen som kan utgöra grund för en sådan talan. Inte ens bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF, som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av , anses kunna grunda någon rätt till skadestånd vid kränkningar av den enskildes rättigheter. Det är alltså inte i grundlagen utan i stället i skadeståndslagen som den enskilde får söka stöd för en talan om skadestånd enligt svensk lagstiftning i fall då lagstiftaren i något avseende har kränkt den enskildes integritet. Det har i praxis klargjorts att lagstiftning utgör sådan myndighetsutövning som enligt 3 kap. 2 § SkL krävs för att skadeståndstalan mot det allmänna skall kunna komma i fråga. Bestämmelsen i 3 kap. 7 SkL innebär dock en avsevärd begräns- ning i den enskildes möjlighet att föra skadeståndstalan mot lagstiftaren. Denna bestämmelse, som också omfattar de högsta domstolsinstanserna, innebär som huvudregel ett förbud mot att föra en sådan talan. Undantag gäller för det fall att eller regeringens beslut har upphävts eller ändrats. I förarbetena nämns som exempel att beslut har upphävts eller ändrats efter användning av särskilt rättsmedel eller att Kungl. Maj:t resp. självmant ändrat ett felaktigt beslut. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten har också i en dom ansett att ett åsidosättande av ett beslut av regeringen genom lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF inneburit att beslutet upphävts eller ändrats i skadeståndslagens mening (NJA 2000 s. 637). Målet där den nämnda domen meddelades torde vara det enda där ansvar för staten vid felaktig lagstiftning har prövats. Av målet framgår inte om den omständigheten att ett beslut av lagstiftaren har upphävts eller ändrats ansetts innebära att lagstiftaren med automatik också har gjort sig skyldig till sådant fel eller försummelse vid myndighetsutövning som krävs enligt 3 kap. 2 § SkL. Justitiekanslern har i den tidigare nämnda artikeln anfört att en culpabedömning av lagstiftarens agerande bör göras, och att fel av lagstiftaren bör bedömas på väsentligen samma sätt som vid annan myndighetsutövning (se avsnitt 4.4.4.3). Innebörden härav är att en brist i skyddet för privatlivet enligt svensk rätt jämfört med vad kräver, är skadeståndsgrundande om bristen beror på en uppenbart oriktig rättslig bedömning av den svenske lagstiftaren eller ett rättsligt förbiseende som leder till en icke ursäktlig effekt. Är det fråga om ett brott mot en överordnad svensk norm torde det – mot bakgrund av kravet på uppenbart fel i 11 kap. 14 § RF – vara skadeståndsgrundande för staten om felet är uppenbart. Det synes stå klart att 3 kap. 7 § SkL aldrig kan utgöra grund för att väcka talan mot lagstiftaren vid underlåtenhet att lagstifta, eftersom bestämmelsen förutsätter att ett beslut har fattats, som sedermera har upphävts eller ändrats. Som en illustration kan nämnas det s.k. Aftonbladsmålet (NJA 1999 s. 275, se även avsnitt 4.4.4.3) där det framstår som ganska klart att även det allmänna i det efterföljande förlikningsförfarandet inför ansåg att den svenska lagstiftningen inte nådde upp till den skydds- nivå som föreskriver i fråga om medbor- garnas rätt till personlig integritet. Den svenske lagstiftaren hade alltså underlåtit att besluta om ett skydd för den personliga integriteten som de berörda personerna hade rätt till enligt artikel 8 i konventionen. Att väcka en sådan skadeståndstalan enligt svensk rätt hade emellertid inte varit möjlig på grund av de begränsningar i talerätten gentemot lagstiftaren som följer av 3 kap. 7 § SkL. I 3 kap. 10 § SkL finns en särskild forumregel, som innebär att en talan mot eller regeringen enligt 3 kap. 7 § endast får väckas i . Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten Begränsningarna i talerätten enligt 3 kap. 7 § SkL har allt mer kommit att ifrågasättas mot bakgrund av den utveckling av svensk rättspraxis som och EG-rätten har fört med sig, eftersom motsvarande begränsningar inte finns i dessa regelverk. anses dock inte innefatta något krav på att medlemsstaternas inhemska lagar skall föreskriva ett rättsmedel som medger en rätt att få den inhemska lagen prövad mot . Om den enskildes klagomål är riktat mot innehållet i inhemsk lag och inte enbart mot dess tillämpning, har alltså artikel 13 om rätten till ett effektivt rättsmedel ingen tillämplighet (s. 435 och , Rätts- säkerhetsbegreppet och , SvJT 2007 s. 39 f.). har i varje fall hitintills funnit det alltför långt- gående att kräva att konventionsstaterna skall införa ett system för lagprövning, vilket skulle vara konsekvensen av att artikel 13 ansågs ge rätt till ett rättsmedel riktat mot lagstiftningen som sådan. Även om den processuella begränsningen i 3 kap. 7 § SkL skulle slopas, kvarstår inte oväsentliga inskränkningar i de materiella möjligheterna enligt denna lag att få skadestånd vid fel av lagstiftaren. Som framgått torde det s.k. uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF medföra att det alltjämt krävs ett uppenbart fel då lagstiftaren har beslutat om regler som står i strid med en överordnad norm. I fall då lagstiftning har skett i strid med innebär detta att skadeståndslagen inte tolkas fördragskonformt – eftersom ett motsvarande krav på uppenbart fel inte uppställs enligt konventionen – utan i överensstämmelse med grundlagen, vilket innebär en mindre sträng ansvarsregel än vid andra brott mot konventionen (Ds 2007:10 s. 68). Däremot skulle tillämpningen stämma överens med konventionskravet när det är fråga om andra rättsliga felbedömningar. Vad som under alla förhållanden står klart är att skadestånds- lagen inte kan utgöra grund för att finna lagstiftaren skyldig att utge ideellt skadestånd under åberopande av att en enskilds personliga integritet har kränkts. För sådant skadestånd, som ju tar sikte på att ersätta just själva kränkningen, krävs enligt 2 kap. 3 § SkL att ett brott har begåtts. Svensk rätt ger inget stöd för uppfattningen att lagstiftaren över huvud taget skulle kunna göra sig skyldig till ett brott, oavsett vilka fel som begås under lagstiftningsprocessen. Rättsfallet NJA 2005 s. 462 (Lundgrenmålet) innebär att ett del- vis nytt rättsläge har uppkommit, så till vida att Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten har ålagt staten att utge ideell ersättning för kränkning, trots att något brott av det allmänna inte hade begåtts. Skadeståndet dömdes alltså ut vid sidan av skadeståndslagens bestämmelser, och möjligen med direkt stöd av . För att anpassa den svenska lagstiftningen till det uppkomna rättsläget har, som redan nämnts, i promemorian Ds 2007:10 föreslagits nya bestämmelser i skadeståndslagen som medger rätt till ersättning då den enskildes rättigheter enligt kränks. I promemorian förordas också en utvidgad rätt till skadestånd vid myndighetsutövning, på så sätt att det inte längre skall krävas att ett brott har begåtts för att rätt till ideell ersättning skall inträda. Tanken är således att det för rätt till ideell ersättning från det allmänna bör vara tillräckligt att ett fel eller en försummelse har begåtts. I promemorian påpekas att den begränsning av talerätten som följer av 3 kap. 7 § SkL är en komplicerande omständighet med tanke på att det torde vara naturligt för en skade- lidande, som anser att berörda instanser har begått ett fel, att åberopa både ett konventionsbrott och fel eller försummelse av annat slag (a.a. s. 71). Såsom rättsläget ser ut skall alltså den skadelidandes talan behandlas på olika sätt, vilket bland annat kan få till otillfredsställande konsekvens att han inte får prövad den grund som han själv anser väga tyngst. Utredaren konstaterade att det av remissvaren över förslagen i betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler (SOU 1997:194), som innebar att 3 kap. 7 § SkL slopades, framgår att en sådan lagändring kan leda till åtskilliga tekniska komplikationer. Att nu lägga fram ett sådant lagförslag skulle kräva ganska ingående överväganden utöver vad som förekom betänkande och låg utanför utredningsuppdraget. Utredaren valde därför att endast framhålla att goda skäl talade för att åter ta upp den angivna frågan. Högsta domstolens dom i Lundgrenmålet kommenterades också av docenten i en jämförande redovisning av yttrandefrihetens reglering i olika länder, som bilagts Tryck- och yttrandefrihetens betänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96, Del 2 s. 338 f.). anförde att det redan nu genom domstolspraxis har utvecklats ett mera svåravgränsat skydd för privatlivet i svensk rätt. Genom Europa- domstolens domar i Kudla mot (dom ) och mot (dom ) har det markerats att det är ett ansvar för nationella myndigheter att ge Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten tillgång till effektiva rättsmedel såsom skadestånd. påpekade att det genom Högsta domstolens dom i Lundgrenmålet har fastslagits att kränkningar av konventionsrättigheter kan medföra skadeståndsansvar samt att även ideella skador kan ersättas. Sammantaget gav detta en bild av att det kunde bli aktuellt att med stöd i artikel 13 i konventionen ge utrymme för skadestånds- anspråk mot staten för brister i lagstiftningen kring skyddet av privatlivet, trots regleringen i 3 kap. 7 § SkL. En parallell kunde dras med EG-rätten på så sätt att ett effektivt skydd av konven- tionens rättigheter kräver effektiva nationella sanktioner och även bygger på att den svenska lagen om konventionen är en senare tillkommen lag än skadeståndslagen, varför bestämmelsen om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 måste gå före talerättsregeln i 3 kap. 7 § SkL när dessa kommer i konflikt (lex posterior-principen). I Högsta domstolens meddelade beslut, som i sak rörde en från tingsrätt hänskjuten fråga huruvida svensk rätt medger att en enskild part kan av svensk domstol åläggas att betala skadestånd till en annan enskild med direkt tillämpning av artik- larna 8 och 13 i (se närmare angående detta beslut ovan i avsnitt 6.5.4), gjorde domstolen följande långtgående uttalande i anslutning till sin tidigare utvecklade rättspraxis rörande skadeståndsansvar för staten: Sålunda bör staten inte kunna freda sig mot skadeståndsskyldighet genom att åberopa sin egen försum- melse att uppfylla en konventionsgrundad förpliktelse att införa lagregler om skadeståndsskyldighet (jämför den EG-rättsliga estoppel-principen i NJA 2003 s. 217). 7Kommitténs överväganden och förslag 7.1.1Särskilda lagstiftningsåtgärder behövs för att stärka integritetsskyddet Kommitténs lagstiftningsuppdrag är enligt direktiven tvåfaldigt. Dels skall kommittén överväga möjligheten att komplettera rege- ringsformens kapitel om grundläggande fri- och rättigheter med skyddsregler för den personliga integriteten. Dels skall kommittén bedöma om det är lämpligt att komplettera den vanliga lagstift- ningen med generellt tillämpliga skyddsbestämmelser. En given utgångspunkt i båda fallen är att det måste finnas ett konstaterat behov av ett starkare integritetsskydd för att åtgärder skall kunna anses motiverade. Att ett sådant behov föreligger står emellertid klart mot bakgrund av den kartläggning och kritiska analys som kommittén har redovisat i sitt delbetänkande. Till viss del torde behovet av ett stärkt integritetsskydd komma att bli tillgodosett genom att de lagberedande organen tar till sig denna kritik. I budgetpropositionen har regeringen förklarat att frågor om den personliga integriteten kommer att övervägas vid beredningen av kommitténs betänkanden och med hänsyftning på kommande lagstiftning anfört följande: Vid utformningen av nya bestämmelser ska intresset av en effektiv brottsbekämpning noga vägas mot de konsekvenser de nya bestämmelserna kan medföra för rätten till personlig integritet. En begränsning av skyddet av den personliga integriteten måste alltid vara proportionerlig, nödvändig och ändamålsenlig (prop. 2007/08:1, Bil. 11, s. 19 f.). Det finns således anledning att räkna med att problematiken kring integritetsskyddet får bättre uppmärksamhet och en seriös behandling i framtida lagstiftning. Kommitténs överväganden och förslag bedömning är emellertid att detta endast till en del kan fylla det behov som finns att stärka integritetsskyddet. Detta skydd behöver därför stärkas också genom särskilda lagstiftningsåtgärder. En begränsning i kommitténs handlingsalternativ är att kom- mittén varken har mandat eller förutsättningar att utforma förslag till ny lagstiftning på varje särskilt område där brister i integritets- skyddet har konstaterats. De lagförslag som kommittén kan lägga fram bör alltså ha en generell räckvidd. De brister i integritets- skyddet som kommittén i övrigt har funnit vid sin kartläggning och analys av den svenska lagstiftningen får tas upp till behandling i särskild i ordning. Det gäller även de brister i skyddet för barns integritet, som kommittén har påvisat och som kan förefalla ha generell karaktär (SOU 2007:22 s. 466 f.). Kommitténs i delbetän- kandet redovisade analys i dessa och i andra hänseenden bör när- mast ses som en uppmaning till lagstiftaren att se över regelverken inom de aktuella områdena, t.ex. inom kreditupplysning, social- tjänst och polisiär registerhantering. Kommittén har vidare ansett sig böra lämna egna lagstiftnings- förslag endast i fall då tre förutsättningar är för handen: Det måste finnas ett mycket påtagligt behov av ny lagstiftning, detta behov skall kunna tillgodoses på ett sätt som kommittén har förutsättningar att bemästra och det skall finnas en klart realistisk möjlighet att förslagen läggs till grund för ny lagstiftning. 7.1.2En utgångspunkt när det gäller skyddets omfattning Som kommittén konstaterade i sitt delbetänkande (a. bet. s. 52 f.) är begreppet personlig integritet svårt att fånga genom någon positiv och heltäckande beskrivning. Det rymmer alltför många aspekter för att detta skall vara möjligt. Redan att indirekt försöka bestämma det skyddsvärda området är svårt nog, även om försök i den riktningen har gjorts i form av så kallade kränkningsför- teckningar. Inte heller innehåller en hel- täckande positiv definition av vad vars och ens rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens omfattar, utan denna rätt får en någorlunda tydlig avgränsning först när den fylls ut genom en omfattande praxis. försök att på grundlagsnivå beskriva en kärna i skyddet för den enskildes integritet, som är av så omistligt värde att den inte får bli föremål för inskränkningar i vanlig lag, har resulterat i Kommitténs överväganden och förslag att man inte funnit detta vara möjligt. Lagstiftaren har alltså inte lyckats att skilja ut en sådan kärna med tillräcklig precision för att den skall kunna skyddas genom ett absolut inskränkningsförbud. Det sagda hindrar inte att det finns vissa moment i den personliga integriteten som är särskilt viktiga att ha i åtanke när rättighetsinskränkande åtgärder övervägs. Det rör dels en rätt till skydd som tar sikte på den enskildes privata tankar och förtroliga kommunikation med andra, den egna kroppen samt möjligheten att själv avgöra om känsliga uppgifter, som rör t.ex. hälsa eller sexual- liv, skall spridas till andra, dels en rätt att stänga om sig, dvs. att kunna avskärma sig från omgivningen. Dessa särskilt viktiga moment som formar uppfattningen om vad som utgör en män- niskas personliga integritet bildar också en utgångspunkt för kom- mitténs överväganden huruvida skyddet för den personliga integri- teten behöver och bör förstärkas genom ny lagstiftning. 7.1.3Ett utvidgat skydd för den personliga integriteten bör följa principer och systematik i gällande rätt Kommittén bör vid sina överväganden om ett utvidgat grundlags- skydd för den personliga integriteten utgå från den uppbyggnad som fri- och rättighetsskyddet har i regeringsformen . Ett grundläggande moment i detta skydd, såsom det beskrivs i 2 kap. RF, är att skyddet – med ett par undantag – endast reglerar förhål- landet mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda inbördes. Fri- och rättighetsskyddet är vidare upp- byggt så att det väsentligen får sin innebörd genom att det lägger band på möjligheter att genom vanlig lag inskränka de skyddade rättigheterna. I denna del kan skyddet annorlunda uttryckt sägas innefatta en negativ förpliktelse för det allmänna, dvs. en skyldighet att avhålla sig från vissa rättighetsinskränkande åtgärder. En ny bestämmelse i 2 kap. RF av typen varje medborgare har rätt till respekt för sin personliga integritet skulle bryta syste- matiken i fri- och rättighetskapitlet på så sätt att den inte bara skulle innebära en skyldighet för det allmänna att avhålla sig från vissa rättighetsinskränkande åtgärder, utan också skulle ålägga det allmänna att vidta positiva åtgärder för att ge den enskilde ett Kommitténs överväganden och förslag skydd för dennes personliga integritet. I regeringsformen har bestämmelser om sådana positiva åtgärder, såsom redovisats i avsnitt 4.1, utformats som målsättningsstadganden som inte är rättsligt bindande för det allmänna. Om det rättsligt bindande skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. RF nu utvidgas till att också innefatta en positiv förpliktelse för det allmänna skulle det alltså markant skilja ut rätten till detta skydd från de fri- och rättigheter som redan finns i regeringsformen. Att ge just inte- gritetsskyddet en sådan särställning i grundlagen är knappast försvarbart. Ett sådant allomfattande grundlagsskydd för den personliga integriteten skulle dessutom tvinga fram ett svåröverblickbart lag- stiftningsarbete syftande till att uttryckligen tillåta en mångfald oreglerade fall av integritetsintrång. Därmed skulle ett sådant skydd också avvika från ett annat grundläggande moment i det gällande fri- och rättighetsskyddet, nämligen kravet på att grund- lagsregleringen inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som behövs som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekono- misk reformverksamhet, där möjlighet till anpassning bör kunna finnas till en snabb samhällsutveckling. Därmed är det också sagt att ett skydd för den personliga inte- griteten, utformat efter mönster av stad- gande att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familje- liv, sitt hem och sin korrespondens, inte kan uppnås inom ramen för den lagstiftningsmodell som har valts i 2 kap. RF.