sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Om flera anmäler intresse tilldelas tillståndet efter en auktion. Om ingen anmält intresse återtas tillståndet. Rullande tillståndstider: Tillståndet tidsbestäms inte. Om till- ståndet behöver tas tillbaka notifierar tillståndsmyndigheten innehavaren av tillståndet, varpå en period motsvarande en upp- sägningstid inleds. Efter periodens slut återkallas tillståndet. De två första modellerna beskrivs närmare nedan. En ytterligare modell som är tänkbar åtminstone i teorin är permanenta tillstånd. Av de skäl som redovisas under avsnitt 4.6.4 behandlas inte detta alternativ vidare. Rutinmässigt återtagande av tillstånd Med denna modell genomförs en intresseundersökning . Om det endast finns en intressent tilldelas till- ståndet till denna. Tillstånd tilldelas med en angiven tillståndstid, varefter tillståndshavaren inte kan räkna med en förlängning av till- ståndet. genomförs en intresseunder- sökning om det finns flera intressenter för det aktuella tillståndet. Om fler intressenter anmäler intresse genomförs ett tilldelnings- förfarande i vilket tillståndet tilldelas antingen genom en skön- hetstävling eller genom en auktion. Detta hindrar dock inte en till- ståndshavare från att söka på nytt eller att – efter det att tillståndet lämnats tillbaka och auktionerats ut till någon annan – köpa tillbaka tillståndet. Denna modell tillämpas i (se vidare nedan). Modellen ger ett stort mått av transparens och tydlighet. Den bidrar också till låga inträdeströsklar på den aktuella marknaden i och med att flera bereds möjlighet att få det aktuella tillståndet. Modellen ger också en möjlighet att på en dynamisk och föränder- lig marknad med jämna tidsintervall fastställa ett marknadspris för den aktuella resursen. Den kan däremot ge en negativ effekt på Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna investeringar under den senare delen av tillståndstiden, då till- ståndshavarens incitament att investera försämras eftersom framti- den bortom tillståndstidens slut är osäker. Samma osäkerhet drab- bar potentiella förvärvare av tillståndet, vilket inverkar negativt på en tänkbar andrahandsmarknad och minskar tillståndets värde . Varken tillståndshavaren eller potentiella förvärvare har alltså någon förutsebarhet vad gäller tiden efter det att tillståndet har gått ut. Med denna modell förhandsbestäms inte tiden på tillståndet. Om det behöver tas tillbaka notifierar tillståndsmyndigheten innehava- ren av tillståndet, varpå en återkallelseperiod – motsvarande en uppsägningstid – inleds. Vid periodens slut återkallas tillståndet. Denna modell tillämpas i (se vidare nedan). Rul- lande tillståndstider innebär att ett tillstånd tilldelas utan ett bestämt utgångsdatum. I stället tilldelas tillståndet med ett villkor om att tillståndet kan återkallas av myndigheten efter ett medde- lande om återkallelse. Tiden från meddelande om återkallelse till att tillståndet återtas (uppsägningstiden) bör sättas till en tillräckligt för att ge tillståndshavaren tid att migrera sin verksamhet till andra band eller avveckla verksamheten (exempelvis ). Nya tillstånd bör dock ges med en angiven minimitillståndstid på exem- pelvis för att säkerställa förutsägbarhet. Under denna mini- mitillståndstid bör möjligheterna att ta tillbaka tillståndet vara högst begränsade. Modellen ger ett stort mått av transparens och tydlighet. Själva syftet med en sådan modell är nämligen att ge tillståndshavaren en så hög grad av visshet som möjligt om att tillståndet kommer att fortsätta gälla. Den ger därmed ett stort mått av förutsebarhet som underlag för beslut om investeringar. Dessutom ger modellen ett minimum av administrativ börda för tillståndshavaren och till- ståndsmyndigheten. I jämförelse med ett rutinmässigt återtagande av tillstånd främjar modellen dock inte nyetableringar på så sätt att tillstånden inte regelbundet blir föremål för ett konkurrensutsatt tilldelningsförfarande genom tillståndsmyndigheten. Nya aktörer bereds möjlighet att få tillgång till de aktuella frekvenserna genom en andrahandsmarknad. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Med modellen finns risk för att tillståndshavare söker bevara monopol- eller oligopolvinster genom att inte sälja tillstånd i sär- skilt attraktiva band trots att de inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Därför bör rullande tillståndstider kombineras med avgifter som ger incitament till ett effektivt utnyttjade, antingen av den befint- liga tillståndshavaren eller genom att denna säljer eller hyr ut till- ståndet. Enligt artikel 5(2) i auktorisationsdirektivet ska, om en medlems- stat beviljar nyttjanderätter för , giltighetstiden vara skä- lig för den ifrågavarande tjänsten. I ingressen till rekommendationen om icke-tekniska tillstånds- villkor för flexibla tillstånd (WAPECS, se avsnitt 2.6.2) anges bl.a. följande vad gäller tillståndstider: (10) I artikel 5 i auktorisationsdirektivet föreskrivs att giltighetstiden (när sådan införs) för nyttjanderätter till radiofrekvenser skall vara lämplig med tanke på den berörda tjänsten. På grund av den allt snab- bare tekniska utvecklingen behövs det ett regelverk som gör lämpligt radiospektrum tillgängligt möjligt. Om överlåtelse, leasing, gemensamt nyttjande eller annan flexibel användning tillåts, ger långa giltighetstider för individuella nyttjanderätter mer utrymme för mark- nadsbaserad tilldelning av radiospektrum till det effektivaste använd- ningsområdet. Om flexibel användning inte tillåts, kan långa giltig- hetstider för individuella nyttjanderätter utgöra ett regleringsmässigt hinder för införande av innovativa eller alleuropeiska tjänster och för framväxten av nya marknadsaktörer. I själva rekommendationen anges följande: (7) Om överlåtelse, leasing, gemensamt nyttjande eller annan flexibel användning tillåts för vissa radiofrekvenser och det finns ett aktivt marknadsintresse för dessa frekvenser, bör den maximala giltighetsti- den (när sådan införs) för individuella nyttjanderätter till de berörda radiofrekvenserna vara tillräckligt lång för att låta marknadskrafterna säkerställa den effektivaste användningen. Av detta framgår att när andrahandshandel tillåts bör tillståndsti- derna enligt rekommendationerna vara tillräckligt långa för att marknaden ska kunna säkerställa den mest effektiva användningen. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Av det ovanstående framgår att tillståndstiderna när andra- handshandel tillåts enligt rekommendationen bör vara tillräckligt långa för att marknaden ska kunna säkerställa den mest effektiva användningen. I införs successivt en modell med rullande till- ståndstider. I den tidigare ordningen har man tillämpat ettåriga till- ståndstider med en presumtion om förlängning. I samband med att spektrumhandel införs i börjar man dock tillämpa en modell med rullande tillståndstider. Modellen innebär att till- stånd med vilka handel får bedrivas får en minimilängd av , varefter de fortsätter att löpa tills vidare med som regel uppsägningstid från tillståndsmyndighetens (Ofcoms) sida. Ingen uppsägningstid tillämpas på rättighetshavaren. Om myndigheten avser att tillämpa minimilängden på tillståndet (), måste den säga upp tillståndet senast från utfärdandet. Utöver uppsäg- ning (som kan ske på de grunder som beskrivs nedan) kan myndig- heten i princip återta ett tillstånd på grund av nationella säkerhetsintressen, gemenskapsrättsliga åtaganden (EU-harmonise- ring), internationella avtal där är part, återkallande av ett tillstånd som är en förutsättning för frekvenstillstånd (t.ex. tillstånd för rundradiosändningar), och brott mot tillståndsvillkor eller villkor för auktionsdeltagande. Grunder för uppsägning av tillstånd i modellen med rullande tillståndstider härrör sig till radiospektrumförvaltning och är: 1.EU-rättslig harmonisering eller internationellt avtal där Storbri- tannien är part (även om uppsägningstid inte krävs enligt ovan är detta den föredragna metoden); 2.regeringsbeslut om annan användning av frekvenserna eller att Ofcom ska vidta särskilda åtgärder med avseende på nationell säkerhet, internationella relationer, allmän säkerhet eller hälsa; 3.ineffektiv fragmentering av radiospektrum till följd av frekvens- handel (här bör det enligt myndigheten bli fråga om att flytta användningen till nya frekvenser utan urvalsförfarande); 4.säkerställandet av mål i Ofcoms instruktion, såsom att tillvarata konsumentintresset t.ex. då marknaden inte själv förmår införa Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna ny teknologi (detta bör enligt myndigheten föregås av samråd med intressenter). Ny tilldelning av radiofrekvenser som ingått i tillstånd som sagts upp görs i allmänhet genom auktioner. Den brittiska tillståndsmyndigheten har övervägt att ha olika uppsägningstider beroende på vilken typ av tillstånd och i vilket frekvensband tillståndet är. Myndigheten har dock valt att inte ha olika uppsägningstider beroende på sådana faktorer, bl.a. eftersom man eftersträvar en flexibilitet och en teknik- och tjänsteneutralitet som främjar frekvenshandel.TPF147FPT De frekvenstillstånd som auktionerats av myndigheten har fram till legat vid sidan av denna modell. De auktionerade till- stånden, vilka sammantaget utgör en liten andel av det totala radio- spektrumutrymmet, har haft en bestämd tillståndstid. Ofcom har dock infört ett villkor för sådana tillstånd som innebär att de fortsätter att gälla efter det ursprungligen angivna slutdatumet – om tillståndshavaren så önskar – på rullande basis med betalande av s.k. AIP (se nedan). De frekvensrättigheter i 2,6 GHz-bandet som Ofcom planerar att fördela genom ett auktionsförfarande kommer att vara teknik- och tjänsteneutrala och möjliga att sälja. De kommer gälla utan bortre slutdatum (rullande) med en minimitid . För att bl.a. skapa incitament till effektivt utnyttjande kombine- rar Ofcom rullande tillståndstider med avgifter som är oberoende av förvaltningskostnaden, s.k. Administrative Incentive Pricing, AIP.TPF148FPT Avgifterna börjar tas ut efter det att minimitiden för till- ståndets längd löpt ut. I tillämpas rutinmässigt återtagande av tillstånd. I allmänhet ger den norska tillståndsmyndigheten, Post- og teletilsynet (PT) till- stånd på mellan åtta och . Tillståndstiden bestäms med hänsyn till förhållanden som radioutrustningens förväntade livslängd och antaganden om [potentiella] tillståndshavares investeringshorisont. Beslut i det enskilda fallet kan också ta hänsyn till att tillstånden i 147TP PT Se bl.a. Ofcom/RA Joint Consultation on , ; . 148TP PT Ang. AIP se vidare avsnitt 4.3. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna hela eller delar av frekvensbandet ska löpa ut . Syftet med detta är att underlätta en eventuell övergång till en annan använd- ning av frekvensbandet i framtiden.TPF149FPT Enligt 6 § tredje stycket 5 p. i den norska lagen om elektronisk kommunikation, ekomloven,TPF150FPT kan individuella frekvenstillstånd tidsbegränsas till en bestämd längd för rätten att använda frekvens- resursen. Vid tidsbegränsningen ska hänsyn tas till innehavarens legitima interesse av att kunna ha tillgång till frekvensresursen som möjliggör avkastning på den totala inve- steringen i nät och tjänster som frekvensresursen används till. När tillståndstiden går ut, återgår resursen till tillståndsmyndigheten. Enligt norsk förvaltningspraxis ska en förlängning av ett fre- kvenstillstånd ses som en ny tilldelning av tillståndet, och måste följa de allmänna reglerna i ekomloven om tilldelning av frekvensre- surser. Detta innebär att den som innehar frekvenstillståndet måste söka om att fortsatt få utnyttja frekvenserna när tillståndet löper ut. PT kommer då att tillkännage att man mottagit en ansökan i ett bestämt frekvensband, och att andra intressenter kan anmäla sitt intresse inom en bestämd frist. Om PT inte får in andra ansök- ningar innan fristen löpt ut, eller om inte efterfrågan på resursen överstiger utbudet, kommer myndigheten tilldela resursen till sökanden i fråga. (På detta sätt kan man säga att tillståndet blir förlängt eller förnyat, men det förutsätter att ingen annan är intres- serad av resursen). Då efterfrågan på resursen överstiger utbudet kommer PT genomföra en konkurrensbaserad tilldelningsprocess, och beslutet om tilldelning ska grunda sig på urvalskriterier som är sakliga, objektiva, transparenta och icke-diskriminerande. Som en följd av de ovan redovisade bestämmelserna uttalade PT i samband med det offentliga samrådet om användning av annan teknik än GSM i frekvensbanden 880– 915/925–och 1710–1785/1805–, att det innan förlängning av tillstånd kan ske i förväg måste tillkännagöras att utrymmet blir ledigt från ett visst datum, så att vem som helst – inklusive tillståndshavaren – kan ansöka om rätt till att använda frekvenserna.TPF151FPT 149TP PT Se bl.a. NPT, dokument Spektrumstillatelser; forvaltning/frekvenser/frekvenstillatelser/spektrumstillatelser.html. 150TP PT Lov 4. nr. 83 om elektronisk kommunikasjon. 151TP PT Se /PAG_PUBLIKASJONER_TEKST?p_d_i=-121&p_d_c=&p_d_v=106413 och särskilt punkt 3.3. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna I många andra länder än de ovannämnda tillämpas de facto eller de jure modeller för tillståndstiders längd som innebär en presumtion för förlängning med varierande styrka. förlängdes GSM-tillstånden i , , och . Permanenta tillstånd eller tillståndstider med stark presumtion om förlängning tillämpas för en stor del av frekvensutrymmet i Austra- lien och på . Inriktningen för en ny reglering om tillståndstiders längd bör enligt min mening vara att reglerna är utformade på ett sådant sätt att de möjliggör ett effektivt utnyttjande av radiospektrum, främjar en marknadsstyrd användning av frekvenser och skapar förutsätt- ningar för en dynamisk utveckling där nya aktörer kan komma in på marknaden. Frågan om tillståndstiders längd har ett samband med frågan om hur radiospektrum värderas. Frågan blir särskilt viktig om man vill främja en ökad rörlighet för frekvensrätter, både genom försäljning och uthyrning. Sådan handel kräver inte minst transparens, lång- siktighet och förutsebarhet när det gäller rättigheternas livstid. Dessa faktorer påverkar väsentligt värdet av enskilda rättigheter. Som närmare beskrivs i avsnitt 2.3.5 kan värdet av frekvensrättig- heter beräknas på olika sätt. Den tidsperiod på vilken en förfogan- derätt till radiofrekvenser belöper blir dock helt avgörande. En viss frekvens värde anges därför med fördel i kr/MHz/år. Värdet på tillståndet återspeglar marknadens (dvs. tillståndsha- varens egna och potentiella köpares) förväntningar på nyttan av tillståndet. Värdet minskar generellt ju närmare tillståndstidens slut man befinner sig. Såväl tillståndshavarens vilja att investera i verk- samhet knuten till tillståndet, som potentiella köpares investerings- vilja minskar ju närmare tillståndets utgång man befinner sig. Nackdelen med detta är att investeringar som skulle varit lön- samma om tillståndet inte löpt ut försenas eller inte blir gjorda, vil- ket generellt har en negativ effekt på välfärden i ekonomiska ter- mer. Beroende på vilken modell som väljs för tillståndstider blir dock effekten på värdet av tillståndet och den generella investeringsviljan Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna ett givet ögonblick olika. Nedan illustreras på vilket sätt hanter- ingen av tillståndstider kan komma att påverka tillståndets värde över tiden. Den vertikala axeln visar tillståndets relativa marknads- värde och den generella investeringsvilja som tillståndet medför. Rutinmässigt återtagande av tillstånd Den verkliga nivån på tillståndets marknadsvärde och den inve- steringsvilja som följer av innehavet av tillståndet bestäms av en mängd faktorer. Det är t.ex. inte osannolikt att investeringsbenä- genheten i början av tiden för ett tillstånd med rutinmässigt återta- gande är högre än den generella nivån skulle vara för motsvarande tillstånd med rullande tillståndstider. Vidare beror marknadsvärdet av ett tillstånd för vilken det föreligger en presumtion om förläng- ning i hög grad av styrkan i presumtionen. Om det endast är en svag presumtion är det inte ens säkert att tillståndet över huvud taget går att sälja. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Som visats finns flera olika sätt att hantera tillståndstider för radio- användning. Ett möjligt sådant sätt är att ge permanenta tillstånd. Beroende på den närmare utformningen av tillståndsvillkor och grunder för återtagande skulle sådana tillstånd kunna likna ägande- rätter som kan jämföras med fastighetsrätt. En sådan lösning skulle onekligen potentiellt kunna medföra vissa fördelar: maximal trans- parens, långsiktighet och förutsebarhet – och maximalt ekonomiskt värde – för tillståndshavare. Medan därmed vissa ekonomiska effektivitetsskäl kan tala för en sådan lösning, talar erfarenheten emellertid för att det i vissa sammanhang är samhällsekonomiskt fördelaktigt att omstrukturera ett visst frekvensutrymme för att möjliggöra ny radioanvändning. Samhället bör därför fortsatt till- försäkra sig denna möjlighet. Vidare kan internationella avtal och förbindelser såsom harmonisering och koordineringsavtal påverka villkoren för ett enskilt tillstånd. Det finns också en verklig risk att konkurrensen i praktiken – trots den generella konkurrensrättens tillämplighet och möjligheter att upplåta och överlåta radiofrekven- ser – försvåras med en tillämpning av oändliga tillståndstider. Där- utöver kan det finnas invändningar mot en sådan lösning som har att göra med nationella säkerhetsaspekter. Fördelar och nackdelar med de olika modellerna Modellernas för- och nackdelar har beskrivits ovan och kan sam- manfattas enligt följande. Möjliggör att nya aktörer Sämre incitament till invester- ingar ju närmare utgången av får tillgång till attraktiva radio- tillståndet man befinner sig Transparent och tydlig modell Sämre förutsättningar för en Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna SOU 2008:72 Stor flexibilitet för myndigheten Tilltagande risk på investeringar Viss förutsebarhet, beroende på Oklar process mot slutet av till- Varierande grad av oförutsebar- het, beroende på styrkan i pre- Risk för inlåsningseffekter då myndigheten i praktiken kan ha svårt att återkalla tillståndet Ger incitament till investeringar Kan uppmuntra till hamstring av Underlättar för en fungerande Kan bidra till höjda inträdes- Transparent och tydlig modell Jämförelse av hur modellerna uppfyller önskvärda kriterier Tre modeller eller system för hantering av tillståndstider för radio- användning har presenterats. För- och nackdelar med de olika systemen beskrivs ovan. Nedan åskådliggörs i vilken utsträckning de olika metoderna motsvarar viktiga kriterier som motsvarar egen- skaper hos en önskvärd generell modell för radiospektrumförvalt- ning (se tredje kapitlet) och som är relevanta för tillståndstider. Det handlar här om egenskaper som kan ge incitament för ett Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna effektivt utnyttjande av frekvenser och underlätta handel med till- stånd. Transparens: I system med rutinmässigt återtagande och rul- lande tillståndstider ges hög transparens. Presumtion om förläng- ning ger den sämsta transparensen, eftersom det är just en presum- tion men inte en garanti om förlängning. Det går alltså inte att avgöra om, eller möjligen ens med vilken sannolikhet tillståndet kommer att förlängas. Långsiktighet: Ett system med rutinmässigt återtagande kan framstå som mindre långsiktigt ur en tillståndshavares perspektiv än en presumtion om förlängning. Rullande tillståndstider torde ur tillståndshavarens perspektiv ses som det system som ger den största långsiktigheten. Förutsägbarhet: Rutinmässigt återtagande ger förutsebarhet fram till tidpunkten för återtagande. Presumtion om förlängning torde ge sämre förutsebarhet än rullande tillståndstider. Icke-diskriminering: System med rutinmässigt återtagande och rullande tillståndstider är icke-diskriminerande. Presumtion om förlängning är diskriminerande till sin natur. Om tillståndsvillkoren ändras så att de blir mer gynnsamma för tillståndshavarna skulle detta kunna ses som diskriminerande mot de som blev utan till- stånd i urvalsprocessen. Denna effekt blir störst med rullande till- ståndstider. Minimering av inträdeströsklar: Rutinmässigt återtagande ger de lägsta inträdeströsklarna, åtminstone vid de tillfällen tilldelnings- förfaranden anordnas av staten. Främjande av andrahandshandel: ett system med rutinmässigt återtagande ger generellt de sämsta förutsättningarna för andra- handshandel, medan rullande tillståndstider generellt torde ge de bästa förutsättningarna. Minimal administrativ börda: Rutinmässigt återtagande och pre- sumtion om förlängning ger väsentligt högre administrativa kost- nader för tillståndshavare och tillståndsmyndighet än rullande till- ståndstider. Möjligheter att omplanera spektrum: Rullande tillståndstider ris- kerar att ge högre kostnader för omplanering än de andra två modellerna. Minimal omställningskostnad vid byte mellan modeller: Byte från nuvarande modell till rullande tillståndstider ger troligen generellt högre administrativa kostnader än till rutinmässigt återtagande. Det torde dessutom vara dyrt och komplext att byta tillbaka till Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna någon av de andra modellerna när väl rullande tillståndstider har införts, bl.a. eftersom ett sådant byte i praktiken skulle innebära inskränkningar av tidigare medgivna rättigheter. Det är med andra ord enklare att byta från rutinmässigt återtagande till rullande till- ståndstider, än tvärtom. Teknik- och tjänsteneutralitet: För alla tre modellerna finns möj- lighet att ändra tillståndsvillkoren i mer teknik- och tjänsteneutral riktning. Rutinmässigt återtagande ger dock regelbundna möjlig- heter för nya aktörer införa ny teknik och nya tjänster i ett läge där befintliga marknadsaktörer inte har incitament – t.ex. på grund av sunk costs eller strategiska överväganden – att införa sådan teknik eller att överlåta eller hyra ut tillstånd. Detta behandlas närmare nedan under slutsatser. Rullande tillståndstider bör vara huvudregeln. En sådan modell ger enligt min bedömning det största måttet långsiktighet och förut- sägbarhet, som den administrativa bördan på tillstånds- havare minimeras. I kombination med rätt incitamentsskapande avgifter stimulerar modellen en dynamisk marknad, främjar kon- kurrens och förutsättningar för att introducera ny teknik och nya tjänster. Den torde vara bäst lämpad för att skapa förutsättningar för handel med frekvensrätter i enlighet med vad som diskuteras i tredje kapitlet, under de förutsättningar som närmare diskuteras längre ned i detta avsnitt. Grunder för omedelbar återkallelse En särskilt viktig fråga i en modell med rullande tillståndstider är den om vilka möjligheter tillståndsmyndigheten ska ha att ta till- baka ett tillstånd – med andra ord, på vilka grunder ska ett tillstånd kunna 1) återkallas , eller 2) sägas upp (med gällande uppsägningstid enligt villkoren för det rullande tillståndet). Rullande tillståndstider kan beskrivas som permanenta tillstånd som har en viss uppsägningstid. Av skäl som redovisats ovan är permanenta tillstånd i ren form betänkliga. Även om dessa förenas med uppsägningsmöjligheter, är en viktig fråga vilken möjlighet staten har att återta tillstånd för att tillgodose allmänna intressen. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Statens yttersta kontroll över resursen kan dock sägas garanteras genom de möjligheter till återtagande av tillstånd som finns i 7 kap. 6 § LEK enligt följande: Ett tillstånd får återkallas och tillståndsvillkor ändras , om 1.ett sådant tillstånd som avses i 3 kap. 6 § andra stycketTPF152FPT har upp- hört att gälla, om inte särskilda skäl talar mot en återkallelse, 2.den som har sökt tillståndet har lämnat oriktiga uppgifter eller inte lämnat uppgifter av betydelse för tillståndet,