sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Såväl JK som JO har skyldighet att till viss del utöva tillsyn även utanför myndighetssfären. Under JK:s tillsyn står nämligen andra som, utan att vara knutna till statlig myndighet, innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna deras verksamhet (3 § första stycket 3 lagen om justitiekanslerns tillsyn). Under ombudsmännens (JO:s) tillsyn står annan som inne- har tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet (2 § första stycket 3 lagen med instruk- tion för ombudsmän). Detta innebär att JK och JO har tillsyn över de personer vid , och i som på grund av tjänst eller upp- drag har myndighetsutövande uppgifter, men då bara i de delar som har med myndighetsutövningen att göra. Om de statliga universiteten och högskolorna blir självständiga inrättningar utanför myndighetssfären enligt förslaget i detta betänkande, är det enligt befogat att i varje fall de personer som på grund av tjänst eller uppdrag har myndig- hetsutövande uppgifter i denna verksamhet ska stå under tillsyn av JK och JO. Enligt vad som föreslagits ovan (avsnitt 6.9.2) ska dock förvaltningslagen vara tillämplig fullt ut i lärosätenas verksamhet. Med hänsyn till detta och att verksamheten vid lärosätena tillgodo- ser behov i det allmännas intresse, är det enligt utredningen moti- verat med en mer långtgående tillsyn från JK och JO än bara tillsyn vad gäller myndighetsutövningen. Utredningen anser följaktligen att lärosätena ska omfattas av samma tillsyn från JK och JO som myndigheter. Detta innebär att såväl lärosätena som tjänstemän, befattningshavare och uppdragstagare vid dessa ska stå under JK:s och JO:s tillsyn, och då inte bara i de delar som har med myndig- hetsutövning att göra. Utredningen föreslår därför att ändringar görs i den lagstiftning som styr JK:s och JO:s verksamhet på så sätt att de självständiga lärosätena samt tjänstemän, befattningshavare och uppdragstagare hos dessa läggs till som granskningsobjekt. De självständiga lärosätena kommer automatiskt att stå under till- syn av som ska se till att diskrimi- neringslagen om all slags diskriminering i arbetsliv och utbildnings- verksamhet följs. DO:s tillsyn gäller nämligen oberoende av verk- samhetsform hos tillsynsobjekten. bedöm- ning är att detta inte föranleder några författningsändringar.TPF46FPT Enligt vad som föreslagits ovan ska JK och JO ha tillsyn över de självständiga lärosätena och därvid se till att lärosätena följer de lagar och andra författningar som gäller för dessa. 46TP PT Beträffande den nya lagstiftningen om DO, se avsnitt 4.7.2. en kontroll av att mer allmänna regelverk såsom förvaltningslagen, tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen efterlevs, men också att de för universiteten och högskolorna mer specifika författ- ningarna följs. De speciella villkor som gäller för universitet och högskolor kan dock motivera att en särskild sektorsmyndighet har huvudansvaret för tillsynen på området. Ett sådant organ kan även avlasta JK och JO från betungande ärenden. Förutom att lärosätena ska följa de regler som gäller för verk- samheten, ska lärosätena enligt vad som framgår av avsnitt 6.7.2 också ansvara för att verksamheten regelbundet utvärderas och att resultatet av detta offentliggörs. Det är rimligt att något externt organ även granskar att denna uppgift fullgörs. föreslår mot denna bakgrund att Hög- skoleverket, som har tillsyn över de statliga universiteten och högskolorna samt även i viss mån de enskilda utbildningsan- ordnarna, ska svara för tillsyn och annan granskning av de själv- ständiga lärosätena. För att ska kunna fullgöra denna uppgift ska lärosätena vara skyldiga att till verket lämna de uppgifter om sin verksamhet som verket begär. En bestämmelse om tillsyns- och granskningsroll samt om lärosätenas uppgiftsskyldighet ska finnas i den nya lagen för dessa lärosäten. De självständiga lärosätena kommer i sin egenskap av arbetsgivare (oavsett verksamhetsform) att vara underkastade tillsyn av t.ex. och Datainspektionen samt ett antal andra till- synsmyndigheter med ansvar för speciella frågor. Autonomi- utredningens bedömning är att detta inte föranleder några författ- ningsändringar. Enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 6.6.6 ovan, kommer lärosätena dessutom att stå under tillsyn av vad gäller tillämpningen av lagen om offentlig upphandling. förslag: För överprövning av över- klaganden av vissa beslut av lärosätena svarar för högskolan. Nämndens ordförande ska vara jurist och ha erfarenhet som domare. Nämndens beslut får inte över- klagas. Regeringen meddelar föreskrifter om nämnden för högskolan får beslut i stud- entrelaterade ärenden överklagas. Överklagandemöjligheten för beslut i anställnings- och befordringsärenden till nämnden tas bort. Ärenden om disciplinära åtgärder mot studenter ska hand- läggas av en disciplinnämnd som ska finnas vid varje lärosäte. Beslut av ett lärosätes disciplinnämnd om avstängning och var- ning av en student får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Andra beslut av en disciplinnämnd får inte överklagas. En för lärosätena gemensam nämnd ska pröva frågor om avskiljande av studenter från utbildning. Nämndens beslut i avskiljandefrågor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut av ett lärosäte i annat fall än som nämns i lagen om självständiga lärosäten får överklagas endast om det är medgivet i annan författning än förvaltningslagen. Som redogjorts för i avsnitt 4.7.3 så är det () som svarar för prövning av över- klaganden av vissa beslut av universitet och högskolor. ÖNH har särskild kunskap om de frågor som kan överklagas dit och även kännedom om de speciella förhållanden som gäller vid universitet och högskolor. Att det finns en särskild extern instans för över- klagande, utanför universitetens och högskolornas organisation, är från rättssäkerhetssynpunkt viktigt, särskilt för studenter. anser mot denna bakgrund att ÖNH ska finnas kvar och svara för prövning av överklaganden av vissa beslut av de självständiga lärosätena. En bestämmelse om nämnden ska finnas i den nya lagen. Nämndens ordförande ska vara jurist och ha erfarenhet som domare. Även detta ska framgå av lagen. Liksom ska det regleras att nämndens beslut med anledning av ett över- klagande dit inte kan överklagas. Det får vidare ankomma på regeringen att meddela närmare föreskrifter om nämnden. En stor grupp av de beslut som överklagas till ÖNH avser anställning och befordran inom universitet och hög- skolor. Enligt utredningens förslag i avsnitt 6.5 ska personal- området avregleras och lärosätena själva få bestämma i anställnings- och befordringsfrågor. föreslår, som en konsekvens av detta, att möjligheten att överklaga beslut i ärenden som rör dessa frågor till ÖNH ska tas bort. Frågan har kommen- terats i nämnda avsnitt. De flesta beslut som överklagas till ÖNH är student- relaterade, och majoriteten avser beslut om behörighet till hög- skoleutbildning. Övriga beslut rör befrielse från obligatoriskt utbild- ningsmoment, indragning av doktorandhandledning, tillgodoräknande av utbildning m.m., utbildningsbevis, anstånd och studieuppehåll, likabehandling av studenter samt studentkårsärenden. De skäl som kan tala för ett avskaffande av överklaganderätten till ÖNH i anställ- nings- och befordringsärenden, kan inte åberopas för ett motsvarande avskaffande av rätten för studenter att överklaga. Studenter har en i jämförelse med lärare och annan personal mer utsatt ställning, var- för behovet av en rättslig kontroll av de studentrelaterade besluten är större. anser att detta rättssäkerhetskrav motiverar att de nuvarande reglerna om överklagande för studenter till ÖNH ska behållas. har i avsnitt 4.7.3 redogjort för de regler som gäller beträffande disciplinära åtgärder mot studenter. Utredningen anser att den nuvarande ordningen ska behållas och föreslår därför att den reglering som finns i 10 kap. nu gällande HF i princip överförs till den nya lagen om självständiga lärosäten i kapitlet om studenter. Lärosätena får dock som en följd av den ökande autonomin själva besluta om de närmare regler som kan behövas för disciplinnämnden och dess arbete. Förvaltningslagen gäller för hanteringen av disciplinärenden. Beslut av ett lärosätes disciplinnämnd om avstängning och varning ska alltjämt av rätts- säkerhetsskäl kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Avskiljande av studenter från högskoleutbildning har i avsnitt 4.7.3 även redogjort för de regler som gäller om avskiljande av studenter från högskoleut- bildning. Utredningen anser att den nuvarande ordningen ska behållas och föreslår därför att den reglering som finns i 4 kap. 6– 7 §§ nu gällande HL överförs till den nya lagen om självständiga lärosäten i kapitlet om studenter. Regeringen ska även ges ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om avskiljande. En för lärosätena gemensam nämnd ska således pröva frågor om avskilj- ande av studenter från utbildning. Vidare ska nämndens beslut i avskiljandefrågor även i fortsättningen av rättssäkerhetsskäl kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller beslut av ett lärosäte i andra fall än som ovan nämnts, anser att dessa beslut, liksom , endast ska få överklagas om det är medgivet i annan författning än för- valtningslagen. Det föreslås därför att en bestämmelse med denna innebörd ska finnas i den nya lagen om självständiga lärosäten. De beslut som främst skulle kunna bli aktuella för överprövning gäller frågor om utlämnade av allmän handling och upphandling. Den huvudstrategi som skisserats i detta betänkande går ut på att övergången från myndighetsformen till den nya modellen ska ske för alla statliga lärosäten vid ett enda tillfälle, den 1 janu- ari 2011. Det förutsätter en allmän debatt om förslagen , ett riksdagsbeslut om den nya lagen 2009 eller 2010 liksom förbe- redelser inom , , berörda organi- sationer och lärosätena själva. Inte minst de skisserade avtalen kräver utvecklingsarbete. En ståndpunkt som säkert kommer att förfäktas är att den före- slagna tidsramen är alltför snäv. Utredningens bedömning är att så inte är fallet och att de kompletterande utredningar och andra för- beredelser som erfordras i allt väsentligt bör kunna genomföras . Det är också viktigt att omställningsprocessen inte blir alltför seg och utdragen. Att försöka förutse och lösa alla problem i förväg är generellt sett en sämre förändringsstrategi än att efter hand ta itu med de komplikationer som dyker upp under resans lopp. Finns det uppslutning kring reformens grundprinciper är det bättre att fatta ett tidigt beslut än att dra frågan i långbänk. Lik- nande bedömningar har gjorts i flera länder, bl.a. i . Hur snabbt lärosätena sedan kommer att upptäcka och dra nytta av de nya möjligheter som modellen rymmer är en helt annan fråga. Här finns alltid trögheter att övervinna. Utredningen har i sina diskussioner inom högskolesektorn mött uppfattningen att de läro- säten som fick en friare ställning ännu inte har gjort fullt bruk av sina vidgade ramar. Men det allmänna tempot i universitetsvärlden håller nog på att skruvas upp. Det allt inten- sivare internationella samarbetet inom högre utbildning och forsk- ning och den skärpta konkurrensen på många områden gör det san- nolikt att den ökade rörelsefrihet som föreslås också kommer till användning. På kort sikt handlar det kanske mer om för- ändringsprocesser som kan påbörjas än om tydligt skönjbara resul- tat, men även detta är ett viktigt bidrag till akademins och sam- hällets dynamik. Ett bra genomslag av reformen kräver en väl genom- tänkt lansering. En väsentlig säkerhetsventil finns inbyggd i förslaget genom införandelagen, som möjliggör att en rad nu gällande förordningar ges fortsatt giltighet under en övergångstid. Härigenom vinner man rådrum för att överväga hur olika frågor mer i detalj ska kunna lösas, t.ex. genom avtal. Även frågor kring utvärdering och kvali- tetssäkring kommer att behöva ytterligare bearbetning. Såväl inom som bland stabsmyndigheterna finns betydande erfarenheter av omorganisationer och avveckling av stat- liga myndigheter. ESV har särskild expertis på detta område. behövs med stor sannolikhet något slags utvecklings- och samordningskansli för att hantera reformen. Även inom läro- sätena kommer det att behövas tillfälliga organ för att lösa olika slags övergångsfrågor. Den gamla myndighetschefen är ansvarig för avveck- lingsprocessen intill dess att den nya verksamhetsformen har startat. Erfarenhetsmässigt är det personal- och arkivfrågor som tar mest tid vid en avveckling av myndigheter. Utredningen bedömer det som sannolikt att en tillfällig central avvecklingsmyndighet kan vara av värde, men avstår från konkreta förslag i dessa frågor. 7Ekonomiska och andra konsekvenser Genom den föreslagna organisationsförändringen blir universitet och högskolor inte längre delar av statsförvaltningen. Däremot fortsätter de att ingå i det vidare offentlig-ekonomiska hushåll som består av staten, kommunerna, statliga och kommunala bolag samt statligt och kommunalt finansierade stiftelser. I detta hushåll blir de en ny beståndsdel. Någon förändring i omfånget av den statliga finansieringen av läro- sätena är inte avsedd. På kort och medellång sikt medför omvandlingen därmed varken vinster eller förluster i statsfinansiellt hänseende. Däremot aktualiseras en mängd förändringar i bokföring, kontering och offentlig-ekonomisk statistik. Det gäller bl.a. den årsredovisning som regeringen enligt budgetlagen ska avlämna till . Regeringen beslutar om avgränsningen av staten och former för uppställning av resultat- och balansräkning samt finansierings- analys. Praxis synes vara att om staten finansierar en verksamhet med så betraktas den som statlig i vid mening. Även fördelningen på poster i nationalräkenskaperna påverkas. betraktas statens utgifter för verksamheten vid universitet och högskolor i allt väsentligt som statlig konsumtion. Ombildas läro- sätena till fristående offentligrättsliga organisationer kan lejonparten av anslagen till högre utbildning och forskning i stället bli trans- fereringar, såsom nu är fallet för exempelvis och . Inga förändringar förutses i fråga om kostnader för personalens löner och pensioner eller för studiefinansieringen. Detta följer av före- satsen att nu gällande villkor inte ska rubbas genom reformen. Enligt utredningens analys (avsnitt 6.6.5 och bilaga 3) uppstår inga mer väsentliga skattemässiga konsekvenser genom själva omvandlingen. Ekonomiska och andra konsekvenser Skulle en fördjupad analys ge vid handen att vissa för lärosätena skattefria intäkter blir beskattningsbara utgår utredningen från att sådana effekter kommer att kompenseras vid anslagsberäkningen. Därmed bör statliga intäkter och utgifter balansera. Inte heller i detta avseende är det avsedda målet något annat än en statsfinansiell neutralitet. Nya rättsliga möjligheter i lärosätenas verksamhet kan i och för sig leda till ökat risktagande och därmed något ökade risker för skadestånd i kontraktsförhållanden. har bl.a. i avsnitt 6.6.7 behandlat frågan om nya ekonomiska risker. Inga ökade kostnader förutses dock vad gäller utomobligatoriskt skadestånd. svarar formellt staten för det skadeståndsansvar som enligt skadestånds- lagen (1972:207) kan uppkomma som en följd av verksamheten vid universitet och högskolor. Den nya verksamhetsformen innebär att de självständiga lärosätena kan komma att åläggas eget skadestånds- ansvar som arbetsgivare enligt t.ex. 3 kap. 1 § skadeståndslagen. Statens skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ligger dock kvar även efter ombildningen, för skador som vållas genom bl.a. fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Dagens skadeståndskostnader torde vara hanterbara för såväl staten som lärosätena, oavsett lärosätenas verksamhetsform. Det finns inget som talar för att vårdslösheten vid universitet och högskolor allmänt sett skulle öka jämfört med tiden före ombildningen till självständiga lärosäten. Enligt 5 § förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters risk- hantering får en myndighet inte hos ett enskilt försäkringsbolag teckna eller låta teckna försäkring för statens egendom, ansvarighet eller i övrigt för skador som staten ska ersätta. Av 4 § samma förordning framgår dock att en myndighet får träffa överenskommelse med Kammarkollegiet om att kollegiet ska överta myndighetens risker i ekonomiskt avseende och dess ansvar för skadereglering. Kammar- kollegiet fungerar därmed i praktiken som statens försäkringsbolag. De statliga universiteten och högskolorna har f.n. två slags försäk- ringar hos Kammarkollegiet, dels personförsäkringar, dels verksamhets- försäkringar. Personförsäkringarna består av studentförsäkringar för personskada och personalförsäkringar (t.ex. försäkringsskydd för anställda och uppdragstagare vid inrikes och utrikes tjänsteresor enligt förordningen [1993:674] om försäkringsskydd m.m. vid statliga tjänsteresor). Verksamhetsförsäkringarna omfattar t.ex. egendoms- försäkring. Den sammanlagda premiesumman för de statliga univers- iteten och högskolorna uppgår f.n. till ca , varav Ekonomiska och andra konsekvenser för personförsäkringar och för verksamhetsförsäkringar. De självständiga lärosätena kommer inte att omfattas av de ovan- nämnda bestämmelserna. Kammarkollegiet upphör således att ha ensam- rätt för universitetens och högskolornas försäkringar. När det gäller studentförsäkringar har utredningen redovisat sina överväganden under avsnitt 6.4.4. Beträffande övrig försäkringsverksamhet bör Kammarkollegiet ges rätt att erbjuda fortsatta försäkringslösningar. En förutsättning är dock att myndigheten kan erbjuda konkurrens- kraftiga . Behovet av försäkringar, liksom nivån och omfatt- ningen av dessa, kan dock endast lärosätena själva avgöra. Under sådana omständigheter kan utredningen inte redovisa några ytter- ligare bedömningar på området. Frågan bör belysas i den fortsatta beredningen av detta betänkande. En tillkommande kostnad som ovan diskuterats (avsnitt 6.6.2) är de som lärosätena eventuellt skulle behöva erlägga för statens solvensgaranti. Sådana avgifter kan vid ett första påseende framstå som merkostnader men utgör i huvudsak enbart en ny form av intern- debitering inom det vidare offentlig-finansiella system som i utgångs- läget omfattar staten inklusive lärosätena och i det tänkta framtida systemet omfattar staten samt de självständiga lärosätena. För när- varande finns vissa risker som staten bär utan särskild debitering. En avgift som täcker enbart de risker som redan nu finns föranleder ingen statsfinansiell merkostnad. En sådan uppkommer först om läro- sätena genom sin nya status stimuleras till nya initiativ som medför ett ökat risktagande. Detta är dock ett avsiktligt resultat av autonomi- reformen. De många olika säkerhetsmekanismer som finns inbyggda i modellen (t.ex. externt dominerade styrelser, redovisningsansvar specificerat i avtalen, granskning genom och full tillämplighet av offentlighetsprincipen) får antas hålla sådana risker inom rimliga proportioner. Det primära ansvaret för kvalitetsutveckling, intern utvärdering och beställningar av extern utvärdering förutses i den föreslagna modellen ligga på lärosätena själva (avsnitt 6.7.2). Ett viktigt tillsynsansvar ligger dock kvar på . som återstår av det nu fastlagda utvärderingsprogrammet finns det anledning att närmare överväga hur resurserna för utvärdering bör fördelas . Det framstår som sannolikt att dessa resurser behöver ökas särskilt i syfte att förbättra informationen till studenterna, men detta gäller helt oavsett om den här föreslagna reformen genomförs. Ekonomiska och andra konsekvenser separata reformanknutna merkostnader för detta ändamål förutses därför inte. På finns det anledning att anta att en mer initiativrik, dynamisk, konkurrensutsatt, internationaliserad och efterfrågeorienterad högskola kommer att generera betydande samhällsekonomiska och därmed även statsfinansiella mervärden. Stöd för sådana antaganden står att finna dels i relevanta utbildnings- och forskningsekonomiska analyser, dels i olika internationella konsensusdokument.TPF1FPT Sådana effekter kan dock inte bedömas på förhand med någon grad av säkerhet. 7.2Konsekvenser för några myndigheter Som framgår av avsnitt 6.7.2 kommer ansvaret för utvärdering av kvalitet primärt att ligga på lärosätena själva. Enligt utred- ningens förslag ska roll övergå från kvalitetsgransk- ning till granskning av lärosätenas kvalitetsarbete. ska därutöver ha fortsatt rättslig tillsyn över lärosätena. En bestäm- melse som slår fast verkets tillsyns- och granskningsroll ska finnas i den nya lagen. Av instruktionen och regleringsbrevet för fram- går att verket har en mängd uppgifter utöver tillsyn och annan gransk- ning. Verket har således ett visst uppföljnings- och statistikansvar samt ett ansvar för omvärldsbevakning. Verket har även omfattande upp- drag när det gäller utbildningsinformation, som bl.a. ska stimulera intresset för högskoleutbildning. Verket har också ansvar för hög- skoleprovet och svarar även för vissa myndighetsuppgifter enligt bl.a. studiestödsförordningen (2000:655) och skollagen (1985:1100). Verket ska dessutom svara för bedömningar av utländska utbild- ningar på eftergymnasial nivå och främja chefsutvecklingen inom hög- skolan. konstaterar att många av verkets olika uppgifter har tydlig främjande- eller servicekaraktär. En konsekvens av förslag blir att Hög- skoleverket inte längre kommer att ha någon föreskriftsrätt för hög- skolesektorn. Frågan om det framtida ansvaret för högskoleprovet har berörts i avsnitt 6.4.3. Det kan diskuteras om inte verkets gransk- ande roll borde renodlas i större utsträckning. En sådan ren- odling vore i linje med den utveckling som bl.a. skett på skolområdet, där kontroll- respektive främjandeuppgifter har lagts på olika myndig- 1TP PT För en syntes, se (2008). Ekonomiska och andra konsekvenser Enligt detta synsätt borde det övervägas om inte ansvaret för olika främjande- och serviceuppgifter ska överföras antingen till VHS, till andra myndigheter eller till lärosätena själva. VHS kan mot denna bakgrund få ytterligare uppgifter . VHS är en avgiftsfinansierad myndighet som åtar sig uppdrag från främst andra myndigheter. Frågan kan dock ställas om verk- samheten nödvändigtvis måste bedrivas i myndighetsform. Förslag om bolagisering av verksamheten har tidigare lagts fram utan att genomföras.TPF2FPT förslag för högskolesektorn gör det återigen rimligt att diskutera VHS framtida verksamhetsform och att på nytt överväga en bolagisering av verksamheten. De förändringar som följer av utredningens förslag gör det således motiverat att överväga den framtida arbetsfördelningen mellan några av sektorns aktörer. lägger dock inte några särskilda förslag på området. Som redovisats ovan pågår Högskole- verkets nuvarande program för kvalitetssäkring och det kan ge rådrum att överväga de framtida uppgifterna för verket och andra myndigheter. Som framgår i avsnitt 6.9.4 ska rätten för studenter att överklaga beslut till ligga fast. Autonomi- utredningen anser att även i fortsättningen ska upp- låta lokaler och sköta administrativa, föredragande och handläggande uppgifter åt nämnden, dvs. Motsvarande för- hållanden ska gälla för den nämnd () som prövar frågor om avskiljande av studenter från utbildning. Vid ett antal universitet och högskolor finns särskilda inrätt- ningar enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Några exempel på sådana inrättningar är journalister vid , vid och vid . Vissa lärosäten fullgör även administrativa uppgifter åt de regionala etikprövningsnämnderna. borde det övervägas om inte lärosätenas relationer med de särskilda inrättningarna och de regionala etikprövningsnämnderna borde regleras i avtal med staten. För att under ett övergångsskede reglera dessa frågor ska dock regeringen få ett tidsbegränsat bemyndigande att meddela föreskrifter på området.