sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — I av- snitt 5.2 pekas emellertid också på möjligheten att regeringen vill överföra denna uppgift till regionkommunerna redan när de bildas. Att regionkommunernas yttranden är bindande innebär att de politiska prioriteringar som gjorts inte skall frångås. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.2 under . Den ger regionkommunerna i uppgift att besluta om användandet av ett nytt anslag inom politikområdet Regional utvecklingspolitik, vilket föreslås ersätta det så kallade länsanslaget. Uppgiften motsvarar den uppgift som de regionala självstyrelse- organen har enligt 2 § fjärde punkten i lagen (1996:1414) om för- söksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning och sam- verkansorganen har enligt 3 § tredje punkten i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, med den skillnaden att det regionala ut- vecklingsanslaget i sin helhet föreslås disponeras av regionkom- munerna. I län med regionala självstyrelseorgan eller samverkans- organ delas länsanslaget mellan dessa organ, , regeringen och . I övriga län disponerar hela länsanslaget. Det regionala utvecklingsanslaget skall – liksom länsanslaget – kunna användas till projektverksamhet samt till företagsstöd. Stöd till projektverksamhet regleras i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala utvecklingspolitiken. Vad som där sägs om länsstyrelser, sam- verkansorgan och regionala självstyrelseorgan föreslås i stället gälla regionkommuner. Företagsstöd regleras genom förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling, förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service, förordningen (2005:527) om regi- onalt investeringsstöd samt förordningen (1998:996) om sysselsätt- Vad som i dessa författningar sägs om länsstyrelser, samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan föreslås i stället gälla regionkommuner, vilket förutsätter att de omarbetas och ges ut på nytt. Hänsyn måste tas till kommunernas begränsade befogenheter att engagera sig i näringslivet. Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) får individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Genom lag- regleringen i paragrafens andra mening görs ett undantag från denna bestämmelse. Det blir på så vis, liksom , möjligt att an- vända utvecklingsanslaget till företagsstöd. Regionkommunerna skall dock inte kunna avsätta kommunala medel till företagsstöd utan är hänvisade till den statliga ram som anvisats för ändamålet. Paragrafens första punkt behandlas i avsnitt 5.2 under rubriken . Uppgiften att fördela statliga medel till regio- nal projektverksamhet i fråga om jämställdhet överförs från läns- styrelserna till regionkommunerna. Paragrafens andra punkt behandlas i avsnitt 5.2 under rubriken . Den ger regionkommunerna i uppgift att utarbeta och besluta om länsplaner för regional transportinfra- struktur, på samma sätt som de regionala självstyrelseorganen och samverkansorganen gör . Uppgiften regleras i förord- ningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfra- struktur. Vad som där sägs om länsstyrelser föreslås i stället gälla regionkommuner. Tredje punkten behandlas i avsnitt 5.2 under . Bestämmelsen erinrar om regionkommunernas uppgift att ensam eller tillsammans med kommunerna bedriva regional kollek- tivtrafik, det vill säga samma uppgift som landstingen har. Uppgiften regleras i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Vad som där sägs om landsting föreslås i stället gälla regionkommuner. Fjärde punkten behandlas i avsnitt 5.2 under . Den ger regionkommunerna befogenhet att be- sluta om statsbidrag till regional kulturverksamhet. Detta innebär en utvidgning av försöksverksamheten med ändrad regional an- svarsfördelning i , vilken inom kulturområdet regleras av för- ordningen (1998:305) om försöksverksamhet med ändrad fördel- ning av statsbidrag till regional kulturverksamhet. bär att regionkommunerna skall besluta om användningen av stats- bidrag enligt förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet. Femte punkten behandlas i avsnitt 5.2 under . Den innebär att den del av statsbidraget till kulturmiljövård som fördelas regionalt skall fördelas av region- kommunerna i stället för, som , av länsstyrelserna. regleras uppgiften av förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård. Vad som sägs där om länsstyrelser föreslås i stället gälla regionkommuner. Sjätte och sjunde punkten behandlas i avsnitt 5.2 under rubriken naturvård och regionala miljömål. Den innebär att region- kommunerna får ansvar för regional naturvård i form av planering, främjande av friluftsliv samt skötsel av statliga naturreservat och annat fältarbete. Kärnan i denna uppgift, skötsel av skyddade om- råden och då främst naturreservat och kulturreservat, regleras till viss del i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Där anges bland annat att ansvarar för områdesskyddet i länet och fastställer skötselplaner för natur- reservat och kulturreservat. Beslut om områdesskydd och skötsel föreslås förbli statliga uppgifter, medan regionkommunens uppgifter härvidlag begränsas till att föreslå nya skyddade områden, liksom att utarbeta förslag till områdesskydd. Förordningen ger inget stöd för en sådan tudelning, varför den föreslås omarbetas. Regionkommunerna föreslås dessutom, enligt sjunde punkten, överta uppgiften att omsätta de nationella miljökvalitetsmålen i regionala miljömål. Denna uppgift har länsstyrelserna enligt länsstyrelseinstruktionen (2002:864). I paragrafen erinras om att regionkommunerna också i övrigt skall verka för att skapa goda tillväxt- och utvecklingsförutsättningar i länet. Detta skall ske inom ramen för den på kommunallagen (1991:900, KL) grundade så kallade allmänna kompetensen. Det är i 2 kapitlet KL som gränserna för kommunernas och landstingens befogenheter beskrivs närmare. Paragrafen anger inte närmare vilka uppgifter som regionkom- munerna förväntas åta sig. Det finns således ett utrymme för regio- nala variationer. Exempel på uppgifter, som regionkommunerna förutsätts överta från landstingen, är huvudmannaskap för och finansiering av folkhögskolor, naturbruksskolor, delägarskap i regionala ALMI-bolag, länsturismorgan med mera. Vidare förut- sätts regionkommunerna överta uppgiften att leda och samordna arbetet med regionala tillväxtprogram. Det rör sig dock om ett i grunden frivilligt åtagande (se avsnitt 5.2 under . 12 och 13 §§ Paragraferna behandlas i avsnitt 5.2 under rubriken och utvärdering samt redovisning. De ålägger regionkommunen att regelbundet följa upp och låta utvärdera det regionala utvecklings- arbetet. En årlig redovisning skall ske till regeringen. En särskild redovisning skall ske av hur nationella mål intressen har beaktats. I övrigt är denna uppgift inte närmare reglerad. Ett genomförande av förslaget om ett sammanhållet regionalt ut- vecklingsuppdrag för regionkommunerna kräver, som tidigare redovisats, att vissa av de nu gällande förordningarna ändras. De förändringar som behöver göras ligger i huvudsak inom regeringens normgivningskompetens. Det kan dock visa sig att det finns ett behov av att meddela föreskrifter om själva genomförandet och utförandet av det regionala utvecklingsarbetet. Genom bemyndi- gandet ges regeringen en rätt att inom de ramar som finns i 8 kap. regeringsformen meddela sådana föreskrifter. Uppkommer behov av att förändra formerna, inriktningen, om- fattningen eller annat som inte ryms inom den här föreslagna lagen om regionalt utvecklingsarbete får istället frågan om lagändring föreläggas . Lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional an- svarsfördelning upphör att gälla den xx, som region- kommunerna föreslås bildas. Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen föreslås upphöra att gälla . 10.8Förslaget till lag om ändring i (1987:10) 4 kap. 1 § Paragrafen, som behandlas i kapitel 5. 2 under rubriken utvecklingsprogram (RUP), innebär att kommunernas översikts- planer skall innehålla en redovisning av hur de geografiska region- intressena enligt lagen om regionalt utvecklingsarbete har beaktats. 4 kap 3 § Tillägget i paragrafen innebär att kommunen, när förslag till över- siktsplan eller till ändring av planen upprättats, skall samråda också med den regionkommun som berörs av förslaget. De nu framlagda förslagen leder, som tidigare framhållits, till vissa ändringar i förordningar. Ett antal förslag till förordningsändringar har lämnats av kommittén, medan andra förutsätts tas fram i den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. Den föreslagna patientlagen föranleder vissa följdändringar i lagar, utöver dem som föreslagits av kommittén (se avsnitt 4.2 Medborgaren och den framtida hälso- och sjukvården under rubriken till andra lagar). Särskilt yttrande av ledamoten () I allt väsentligt står jag bakom kommitténs förslag och bedöm- ningar som återfinns i rutorna i kapitel 3–9. Även om jag har vissa kritiska invändningar mot avgränsningar och grundläggande per- spektiv som i de inledande kapitlen skissartat presenteras i betän- kandet menar jag att kommitténs samlade förslag är välgrundat. Jag menar att förslagen är väl ägnade att förstärka demokratiska institutioners inflytande och effektivitet liksom medborgarens ställning inom samhällsorganisationen. Förutsättningarna för tydlig ansvarsfördelning, kunskapsstyrning, likvärdighet och fokusering på tvärsektoriella mål förbättras enligt min mening. Avgörande för det reella utfallet är dock givetvis den materiella politikens ambitioner för att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling och som bestämmer välfärdssystemets omfång och för- delningseffekter. Detta har inte varit föremål för kommitténs arbete. Jag noterar här endast ett fåtal innehållsliga synpunkter: Även om en lagreglering av samrådsförfarandet mellan staten och kommunerna hade varit att föredra innebär politisk kon- sensus kring ett förordningsförfarande där denna institutionella lösning fogas in i en samlad styrningsstrategi som läggs fast av en påtaglig förbättring. Med en väl utbyggd praxis kommer det knappast att innebära någon skillnad i sak sam- tidigt som lösningen inte heller föranleder några konstitutio- nella svårigheter. Enligt min mening saknar några av förslagen om de mindre kommunerna tillräckliga motiv. De utandas en ogrundad nega- tivism. Vare sig underlag eller kommitténs resonemang har givit grund för att särskilt peka ut de små kommunerna. Som kommittén själv påpekar handlar framtida hot mindre om kommunstorlek och mer om regionala problem som hänger samman med stora geografiska avstånd, befolkningsmässig gleshet, svag arbetsmarknadsutveckling och brister i kompe- tensförsörjning. Men även här varierar bilden. Ofta erbjuder också den mindre kommunala skalan särskilda fördelar som överblickbarhet och små byråkratiska avstånd. Jag menar också att man inte skall överdriva nackdelarna med interkommunal samverkan som är funktionellt motiverad – det handlar nog mer om krav på tydlighet. Inom ramen för den sociala ekono- min finns ofta starkt förankrade resurser som kan mobiliseras och utgöra ett positivt tillskott – inte minst i landsbygds- miljöer. Däremot är det tydligt att demografisk utveckling och svårigheter med kompetensförsörjning kan ge upphov till pro- blem med att uppfylla medborgarkrav, uppställda kvalitetsmål och likvärdighetsvillkor. En kommunsammanslagning erbjuder dock ofta ingen lösning – problemen tycks kunna bli störst där potentiella vinster av kommunala sammanslagningar är minst. Jag menar dock att flera av de särskilda uppgifter som anges som riktade mot små kommuner självklart är viktiga att upp- märksamma av länsstyrelserna i den inriktning på kunskaps- styrning och uppföljning som kommittén föreslår generellt. Men med ett medborgarperspektiv är det viktigt att låta det reella utfallet vara avgörande. Däremot finns det givetvis ingen anledning att konservativt försvara traditionellt givna gränser – det avgörande är att man klarar sina uppgifter. Jag delar också uppfattningen att det kan finnas skäl för att finna över- gångslösningar inom det kommunala utjämningssystemet i samband med förändring av kommungränser. Jag menar dock att koncentrationen skall ligga på medborgarperspektiv, mål- uppfyllelse och generella insatser. Först i andra hand och lång- siktigt finns det anledning att uppifrån aktualisera stöd och råd i syfte att förändra organisationen. Med den utformning be- dömning och förslag fått saknas dock skäl för en formell reser- vation från min sida utan jag nöjer mig med denna markering. Utredningens förslag om de nya länens uppgifter borde ha för- anlett ett förslag om att avskaffa beteckningen landshövding till förmån för ett mer relevant och tidsenligt uttryck. Länschefens kommande uppgifter kommer att ställa betydligt precisare krav än den otydlighet som utmärker landshövdingens nuvarande roll. Tillkomsten av regionkommunerna och deras roll att poli- tiskt företräda territoriet accentuerar behovet av denna föränd- ring än mer. Allmänna synpunkter på direktiven och grundläggande utgångspunkter. Successivt och relativt sent i utredningsprocessen kunde en efter- strävad konsensus kring grunddragen i ett samlat reformförslag tydliggöras som en helhet. Detta har tyvärr medfört att flera viktiga resonemang och ställningstaganden endast blivit principiella och skickats vidare som framtida utredningsuppdrag. Kommitténs för- slag formar en helhet vars delar till stor del är avhängiga av var- andra. Många målkonflikter har avvägts i en samlad modell. Efter- som svårigheter ofta uppträder när preciserade lösningar formule- ras är det beklagligt att vi inte kunde nå längre i konkretisering i flera fall. Till kommitténs delbetänkande (SOU 2003:123) fogade jag ett särskilt yttrande i tio punkter om mina utgångspunkter i arbetet och om vissa politiska, principiella och metodologiska frågor som för min del fortfarande har aktualitet i tillämpliga delar även i rela- tion till föreliggande betänkande. Jag vill här dessutom kortfattat kommentera några kritiska perspektiv när det gäller avgränsningen av uppdraget och redovisade utgångspunkter i betänkandet: Såväl direktiv som betänkande använder begreppet samhälls- organisationen när det egentligen avses den offentliga politiska strukturen. Härmed utelämnas strukturella förhållanden som på ett avgörande sätt bestämmer utfall i form av makt- och resursfördelning i samhället. Det kan gälla institutioner och maktordningar liksom hur ägarförhållanden och marknads- mekanismer påverkar investeringar, ekonomisk fördelning och välfärdsutfall. Den nuvarande samhällsutvecklingen visar på att det krävs ett mer samlat grepp. Tilläggsdirektivets ambition att minska de ekonomiska och sociala klyftorna måste ta i beak- tande samhällsmekanismer i sin helhet på ett annat sätt än vad kommittén utgått ifrån. Likaså menar jag att kommittén inte tillräckligt beaktat den ökade segregation och tendenser till ökad ojämlikhet som präg- lar det svenska samhället och som den offentliga organisationen inte förmått motverka. Det berör sociala och klassmässiga strukturer lika väl som mönster baserade på exempelvis kön och etnicitet. I många fall samverkar dessa bestämningsfak- torer. Otillgänglighet för och diskriminering av funktionshind- rade personer är också exempel på strukturella problem i sam- hället där ansvarsfördelning och handlingskraft brister. Brister i jämställdhet mellan könen handlar exempelvis ofta om sam- mantagna effekter av arbetslivets regleringar, utformningen av socialförsäkringar, offentliga välfärdsinstitutioners volym, till- gänglighet och kvalitet liksom om fördelningen av ekonomiska resurser mellan medborgarna. Strukturell diskriminering i sam- hället återfaller på komplexa effekter av maktordningar där ojämlik resursfördelning samverkar med traditionella normer och attityder. Den offentliga sektorns insatser har inte lyckats motverka orättvisor, diskriminering och segregering i sam- hället. Enligt min mening har kommittén inte lyckats integrera en analys av dessa förhållanden och mekanismer på ett tillräck- ligt brett och tydligt sätt även om det noteras i betänkandet att dessa nya politiska frågor är tecken på strukturella problem som är svåra att hantera. Här hade ett bredare perspektiv be- hövts. Å andra sidan menar jag att kommitténs fokus på likvär- dighet, uppföljning och kunskapsstyrning kommer att främja ett tydliggörande av dessa frågor vilket också påpekas bl.a. i kapitel 9 om konsekvensbedömningar. När det gäller det långsiktiga ekonomiska utrymmet som kort- fattat berörs inledningsvis har kommittén inte gjort någon egen analys utan åberopar huvudsakligen långtidsutredningar. Det är farligt att ödesmättat inta en alltför pessimistisk hållning i för- hållande till möjligheten av en offentlig välfärdsservice. Det har varit vanligt att under det senare decenniet mötas av negativa profetior om välfärdens statsfinansiella förutsättningar som inte alls besannats. Dessutom ger prognosernas långsiktiga be- dömningar en bild med god tillväxt och starkt stegrade dispo- nibla inkomster även om mycket återstår att göra när det gäller analys av produktivitetsutveckling inte minst inom den offent- I själva verket handlar det snarare om fördelning av resurserna mellan privat och offentlig konsumtion och för- delning mellan olika hushåll vilket i grunden är en fråga om lik- värdighet och jämlikhet mellan människor, d.v.s. en fråga om politiska prioriteringar. Det finns enligt min mening en alltför pessimistisk och defensiv grundsyn i betänkandets utgångs- punkter. Detta sagt i fullt medvetande om den kommande de- mografiska tyngden som inte minst har allvarliga regionala di- mensioner. Effektiva innovationssystem, ökad förvärvsfre- kvens, och reformer i skatte- och socialförsäkringssystemen kan skapa goda finansieringsmöjligheter för en jämlik välfärd. Det handlar om maktförhållanden och politiska val som inte kommittén berör. Direktiven uppmärksammar frågan om olika driftsformer med bolagisering och marknadslösningar av olika slag. Här finns en rad frågor i gränssnittet mellan det privata och offentliga som borde uppmärksammas men som kommittén tyvärr inte ägnat uppmärksamhet åt. Det kan handla om styrning, samordning, insyn, ansvarsutkrävande liksom om valfrihet, effektivitet och hur skattemedel utnyttjas. Enligt min mening är det en påtaglig brist att dessa frågor inte analyserats noga alldeles oavsett in- ställning till olika huvudmannaskap. Privatisering och mark- nadslösningar i kombination med större ekonomiska klyftor mellan medborgarna ger dessutom upphov till drivkrafter som skapar ojämlikhet i praktiken även när det gäller välfärdsnivåer. En viktig ingrediens i samhällsorganisationen är vad som ibland kallas den sociala ekonomin eller den ideella sektorn. Här utförs mycket arbete till det gemensammas bästa – ofta i samverkan med offentliga organ. Det finns många olika kategorier men inte sällan utnyttjas brukarnas egna initiativ. Här dras nytta av mycken energi, kreativitet och arbetsförmåga. Ofta kan okon- ventionella lösningar som bryter gränser finnas inom detta om- råde. Inte minst på landsbygden finns många exempel på viktiga utvecklingsinsatser som kompletterar kommunala initiativ. Betydande insatser av stor ekonomisk betydelse inom exempel- vis välfärdsområdet utförs i form av entreprenader. Även kvin- nojourernas viktiga roll och de kommunala organens ansvar är av betydelse i sammanhanget. Det reser många frågor om de- mokratiskt ansvarsutkrävande och likvärdighet och berör kva- litetssäkring, uppföljning, samordning och styrning som det gäller att bibehålla denna sektors fria medborgarka- raktär. Enligt min mening borde detta slag av verksamhet och dess strukturella förhållande till den politiskt bestämda offent- liga sektorns uppgifter, beslut och ansvar ha uppmärksammats av kommittén, vilket tyvärr inte alls skett. Kommitténs begrepp medskapande kunde ha givits en tydligare innebörd i och med detta – utöver en aktiv patientroll som betonas. Alltmer utvecklas kring gränser med skilda grannlän- der transnationella regioner med en växande gemensam arbets-, bostads- och servicemarknad. Människor i dessa områden möter en serie rättsliga, skattemässiga och välfärdsrelaterade problem som uppenbarligen är av institutionell och strukturell art. Frågan om vad som är kommunala, regionala eller natio- nella samordningsuppgifter borde ut. Jag menar att det hade varit en viktig uppgift för kommittén att reda ut och lämna förslag till lösning av dessa problem – något som ty- värr inte realiserades. Tilläggsdirektivet uppmärksammar särskilt frågan om myndig- hetsstrukturen som ju är av stor betydelse för en effektiv styr- ning utan att hamna i onödiga suboptimerings- och sektorise- ringsproblem. Inte minst för kunskapsstyrningen är avväg- ningen mellan stabsresurser inom och kun- skapsgenererande myndigheter viktiga. Likaså är det viktigt att reda ut den arsenal av utvärderings- och revisionsorgan som det offentliga förfogar över, liksom hur ombudsmannainstitutio- nerna skall organiseras. Det är beklagligt att kommittén inte hade utrymme att fullfölja sin analys av dessa frågor. Regering- ens hantering av vissa myndighetsfrågor i den senaste budget- propositionen och initiativ kring styrningen av universiteten lämnar mycket i övrigt att önska enligt min mening. görs en separat översyn av myndighetsstrukturen. Jag menar att det hade varit värdefullt att integrera analysen i kommitténs förslag om statlig styrning. Enligt min mening hade det varit befogat med en utförligare diskussion av ansvarsbegreppets olika dimensioner och förhål- landet mellan politik och tjänstemannaroll i den alltmer profes- sionaliserade förvaltningen. I många praktiska fall är det oklar- het i dessa avseenden som för medborgaren utgör ett problem. Inte minst i alla de fall när man upplever sig ha hamnat mellan Flera av kommitténs förslag främjar en ökad tydlighet men det skulle ha bidragit till klarhet om analysen inledningsvis mer ingående kunde ha problematiserat analysen med exempel från skilda samhällsområden. Erfarenheterna från processen att institutionellt hantera trängselskatterna i synliggör också flera slags strukturella problem som naturligen borde ha analyserats av kommittén - även om det också krävs konstitu- överväganden i detta sammanhang. Kommitténs uppgift är att beakta strukturella frågor. I realiteten är det inte alltid så lätt att dra en skarp gräns i dessa komplexa politiska sammanhang. Frågor om huvudmannaskap och priva- tiseringar inom vården illustrerar detta liksom allmännyttans ställning inom bostadspolitiken. Materiell politik har struktu- rella effekter med avseende på välfärdsfördelning och möjlig- heter att demokratiskt styra samhället. Likaså är frågan om det offentliga åtagandets omfång och tillgängliga finansiella resur- ser av stor betydelse. Även om det inte ryms inom kommitténs uppdrag menar jag att exempelvis frågan om att tillförsäkra regionkommunerna ekonomiska resurser för att kunna spela den dynamiska roll i utvecklingsarbetet är helt central för kommitténs målsättningar om utvecklingskraft. Här kan nya politiska initiativ efterlysas. Det är givet att ett utredningsarbete av detta slag har ställt krav på betydande engagemang och aktivitet hos deltagarna. Förutom alla övriga begränsningar har min förmåga att bidra starkt reducerats på grund av sjukdom vilket negativt påverkat mina insatser inklusive utformandet av detta yttrande. Jag har därför koncentrerat mig på huvud- punkterna i kommitténs förslag och delvis fått lämna alternativa infallsvinklar och formuleringsfrågor åt sidan. Att jag ändå kvar- stått som ledamot i denna situation har inte minst berott på den generositet och uppmuntran som mött mig från kommitténs sida. Det har medfört att jag trots allt tycker mig ha haft goda möjlig- heter att konstruktivt delta i arbetet och påverka resultatet. För detta vill jag uttrycka mitt varma tack till alla berörda. Särskilt yttrande av ledamöterna () och ()