sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Utredningen har tidigare betonat hur viktigt det är att nya miss- bruksämnen snabbt upptäcks och identifieras. På detta sätt blir det möjligt att minska risken för att nya ämnen leder till skador och dödsfall. Genom ett snabbt förfarande kan man också förhindra att nya ämnen hinner etablera sig bland ungdomar och bilda nya miss- bruksvanor. Det är således av grundläggande betydelse att bered- skapen för att följa utvecklingen beträffande missbruksutbudet är mycket god och att tiden från upptäckten av ett nytt missbruks- ämne till dess att ställning tas till klassificering av ämnet som nar- kotika eller hälsofarlig vara görs så kort som möjligt. Narkotikaut- redningen har tidigare redovisat hur kan avsevärt förkor- tas. I detta sammanhang vill utredningen också betona vikten av att ställning tas till ett nytt ämne, så snart det visat sig att ämnet redan i ett enskilt fall lett till sådan skada som bör föranleda att detta för- som narkotika eller hälsofarlig vara. Ofta torde det – om bara ett skadefall är känt och kunskaperna och erfarenheten av ämnet är begränsade – bli aktuellt att i vart fall inledningsvis söka få ämnet förklarat som hälsofarlig vara. Det nu sagda är grundläggande både för arbetet mot missbruket i allmänhet och för de förslag till omhändertaganden som utredningen kommer att redovisa i detta avsnitt. Det stora utbudet av nya missbruksämnen utgör ett stort sam- hällsproblem, som det är av största vikt att försöka lösa. Ett avse- värt antal unga människor har avlidit eller fått all- varliga skador p.g.a. nya ämnen som missbrukats. Enligt Narkoti- kautredningen är det dock, som tidigare nämnts (avsnitt 23.2), vik- tigt att poängtera att de personer som använder sig av ämnen som Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 är oreglerade, dvs. ämnen som inte är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor men som marknadsförs för sina narkotika- liknande effekter, självfallet har ett ansvar för sina egna handlingar när de intar dessa ämnen. Att ett ämne inte är klassificerat som narkotika eller hälsofarlig vara är inte liktydigt med att ämnet är ofarligt. Eftersom oklassificerade substanser även används av min- deråriga, har även deras vårdnadshavare ett ansvar. Det nu sagda innebär dock självfallet inte att samhället inte ska försöka skydda sina medborgare från sådana ämnen. vill dock betona att det är viktigt att den enskildes ansvar i samman- hanget inte glöms bort. Det finns anledning att förmoda att användning av nya oregle- rade ämnen kan leda in i nya och än allvarligare missbruksmönster. Den marknadsföring av nya ämnen som förekommer på Internet är mycket medveten och aggressiv. I olika sammanhang har det kom- mit fram att säljarna ofta är väl medvetna om de skador som de utbjudna varorna leder till men att detta inte utgör skäl för dem att upphöra med försäljningen. Det finns därför all anledning att för- söka hindra att de nya missbruksämnena, även fram till dess att ämnet kan förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara, når ut till användarna och att detta sker på det sätt som kan för- väntas leda till ett gott resultat. Även om beslut om klassificering av en vara som narkotika eller hälsofarlig vara enligt utredningens förslag kan göras avsevärt snabbare än , finns dock ett tidsutrymme mellan upptäckten av ett nytt ämne till dess att klassificeringen trätt i kraft. Som tidigare beskrivits är det ett uppdrag för utredningen att undersöka om det kan skapas ett system för sådant omhänderta- gande av ämnet som – utan att hanteringen av ämnet blir kriminali- serad – förhindrar att ämnet missbrukas. Det har såväl i direktiven som i media särskilt framhållits att det ter sig stötande att polis och åklagare ser sig tvingade att återlämna sådana varor som vid analys inte visat sig vara narkotika men som uppenbart har missbrukats som sådan. Utredningen delar denna uppfattning. I avsnitt 23.2 har utredningen diskuterat möjligheten av ett system som medger till- fälliga generella förbud mot hantering av vissa substanser i avvaktan på ställningstagande till om substansen bör förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara. Som tidigare nämnts blir dock Europaparla- mentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter tillämpligt – inte bara vid förklaringar av ett nytt ämne som SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. narkotika eller hälsofarlig vara – utan även vid ett tillfälligt generellt förbud att hantera en viss substans. Det måste anses ligga i sakens natur att ett tillfälligt förbud att hantera en viss substans kräver en relativt hög grad av sannolikhet att ämnet ska bli klassificerat. Att ett tillfälligt förbud mot att hantera en viss substans skulle upphä- vas därför att ämnet av någon anledning i ett senare skede inte skulle kunna förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara, vore ur narkotikabekämpningssynpunkt både olyckligt och olämpligt. har i nämnda avsnitt kommit till slut- satsen att skillnaderna mellan ett beslut om tillfälligt förbud mot att hantera ett visst ämne och ett beslut om narkotikaförklar- ing av samma ämne torde vara begränsad. Eftersom den tidsvinst som skulle uppnås genom införandet av ett regelsystem som möj- liggör generella tillfälliga förbud mot hantering av ännu inte kon- trollerade missbrukssubstanser torde vara liten eller obefintlig, har utredningen i avsnitt 23.2 stannat för att det inte finns anledning att överväga att ett sådant system införs. 23.5.2Förutsättningar för skyddsomhändertaganden, m.m. Förslag: En lag om individuella skyddsomhändertaganden av icke kontrollerade missbrukssubstanser införs till skydd för enskildas liv och hälsa mot skador av sådana varor som reger- ingen kan antas komma att förklara som narkotika eller hälso- farlig vara. Detsamma gäller för varor som är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor enligt en författning som ännu inte har trätt i kraft, eller som är förklarade som narkotika enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, men där beslutet om tillägg till den internationella överenskommel- sen ännu inte har trätt i kraft i . Bedömning: Den föreslagna lagen kommer inte i konflikt med reglering om skyddet för äganderätten. Reglerna om skyddsomhändertagande är enligt EG-domsto- lens rättspraxis att betrakta som åtgärder med motsvarande ver- kan som kvantitativa importrestriktioner enligt artikel 28 i EG- fördraget. Den form för skyddsomhändertagande som valts är förenlig med EG-rätten. Åtgärderna är nödvändiga för att skydda människors liv och hälsa. De är också proportionerliga eftersom utredningen – jämfört med allmänna förbud – valt ett system med omhändertagande i enskilda fall. Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 skyddsomhändertagande är inte anmälningspliktig enligt Euro- paparlamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska stan- darder och föreskrifter. och rådets förordning nr 764/2008 av om förfaranden för tillämpning av vissa natio- nella tekniska regler på produkter som lagligen saluförs i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG, är inte tillämplig på de beslut om omhändertagande av varor som kommer att fattas enligt den föreslagna lagen. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 23.5.1 föreslår utred- ningen att en möjlighet till individuellt omhändertagande införs, som utredningen betecknar som ett skyddsomhändertagande. Den föreslagna lagen gäller till skydd för enskildas liv och hälsa mot skador av sådana varor som regeringen kan antas komma att förklara som narkotika i förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika eller som hälsofarliga varor i förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor enligt för- fattning som ännu inte har trätt i kraft, eller är föremål för kontroll enligt en internationell överenskom- melse som har biträtt, men där beslutet om tillägg till den internationella överenskommelsen ännu inte har trätt i kraft i . Som förutsättningar för skyddsomhändertagande enligt den nya lagen föreslås gälla att en vara som inte är förklarad som narkotika eller hälsofarlig vara enligt en författning som har trätt i kraft, eller som är förklarad som narkotika enligt en internationell överens- kommelse som har biträtt men som ännu inte har trätt i kraft här i landet, får omhändertas, om det kan antas att varan har sådana egenskaper eller effekter som avses i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. att varan har sådana egenskaper som avses i 1 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, och det av omständigheter i det enskilda fallet kan antas att varan är avsedd att brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall. Med skada avses i lagen personskada. För att omfattas av den nya lagstiftningen ska varan tillföras kroppen. Detta behöver enligt utredningens mening dock inte regleras uttryckligen utan är underförstått. Situationen där narkotikaförklaring har beslutats av FN men beslutet ännu inte har trätt i kraft, omfattas av den föreslagna lagens tillämpningsområde. Detta förutsätter självfallet att på ett tillförlitligt sätt ombesörjer att kunskap om att FN klassificerat en ny substans som narkotika snabbt når ut till de berörda samt att uppgift även lämnas om fr.o.m. vilket datum FN:s narkotikaförklaring träder i kraft. Utredningen har i avsnitt 9.1.2 redogjort för Europakonventio- nens reglering i fråga om skyddet för äganderätten. I artikel 1 i för- sta tilläggsprotokollet anges, som nämnts, att varje fysisk eller juri- disk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Det anges vidare att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrät- tens allmänna grundsatser. Enligt utredningen mening kan ett skyddsomhändertagande inte anses som en oskälig börda för den enskilde utan ett sådant omhändertagande får anses proportioner- ligt mot bakgrund av att den föreslagna lagstiftningen gäller till skydd för enskildas liv eller hälsa. Skyddsomhändertagandet kom- mer att anges i inhemsk lag och den inhemska lagen kommer att vara tillgänglig och tillräckligt tydlig för att göra ingreppet i ägan- derätten förutsebart. Den föreslagna lagen bedöms dessutom ha ett sådant innehåll att den tillfredsställer rimliga rättssäkerhetskrav. Mot bakgrund av vad som anförts kommer den föreslagna regleringen om skyddsomhändertaganden enligt Narkotikautred- ningens mening inte i konflikt med reglering om skyddet för äganderätten. När det gäller individuella skyddsomhändertaganden måste sär- skilt försiktighetsprincipen enligt EG-rätten beaktas. Denna prin- cip utgör en del av bedömningen av en åtgärds proportionalitet. Om det i ett särskilt fall finns risk för liv eller hälsa men där det råder vetenskaplig osäkerhet om produktens eller ämnets farlighet, erbjuder försiktighetsprincipen möjligheten att vidta åtgärder, även Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 tillfälliga, som krävs för att säkerställa det eftersträvade skyddssyf- tet. Det måste då finnas misstankar om att produkten eller ämnet är farligt och de åtgärder som vidtas måste grunda sig på en bedömning av risken och möjliga konsekvenser av att inte vidta åtgärder. Åtgärden måste ses mot bakgrund av vad som framkom- mit vid den vetenskapliga bedömningen eller riskbedömningen. Reglerna om skyddsomhändertagande är enligt rättspraxis att betrakta som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner enligt artikel 28 i EG-fördraget. Utredningen anser att den form för skyddsomhändertagande som valts är förenlig med EG-rätten. Åtgärderna är nödvändiga för att skydda människors liv och hälsa. De är också proportionerliga eftersom utredningen – jämfört med allmänna förbud – valt ett system med omhändertagande i enskilda fall. En lagstiftning om skyddsomhändertagande bedöms inte vara anmälningspliktig enligt och rådets direktiv /34/EG, eftersom lagen inte utgör någon teknisk föreskrift i direktivets mening. I lagen specificeras inte de varor eller substan- ser som ska kunna omhändertas och lagen föreslås inte heller inne- hålla något förbud mot saluföring eller användning av en specifik vara.4 Att direktiv /34/EG inte blir tillämpligt är enligt utredningens mening en fördel. Enligt utredningens bedömning är och rådets förordning nr 764/2008 av om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförs i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG, inte tillämplig på de beslut om omhänderta- gande av varor som kommer att fattas enligt den föreslagna lagen, eftersom dessa beslut inte fattas på grundval av en teknisk regel enligt artikel 2.2 i förordningen. Definitionen av teknisk regel i förordningen motsvarar till viss del definitionen av teknisk före- skrift för produkter i artikel 1.11 i direktiv /34/EG5. En ytterligare fördel är att skyddsomhändertagande sker i de fall där det kan antas att varan kan antas komma att brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall. Huruvida så kan bli fallet får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Utgångs- punkt för sådana bedömningar kan vara t.ex. i vilken situation varan anträffas, på vilket sätt varan levererats och vad som är känt 4Denna bedömning bygger på underhandskontakter med kommissionen, här anmärkt. 5Definitionen omfattar t.ex. inte förbud mot tillverkning eller användning av en produkt och är därmed snävare. SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. om mottagare och avsändare av varan. Ett ställningstagande i det enskilda fallet måste alltså göras. Anträffas den aktuella varan t.ex. hos ett företag som i sin yrkesmässiga verksamhet sysslar med varor av här aktuellt slag, föreligger knappast grund för att hävda att det kan antas att varan är avsedd att brukas så att den kan föror- saka skada eller dödsfall. Detsamma torde även gälla för ett sjukhus eller en myndighet. Anträffas den aktuella varan däremot hos en känd missbrukare eller langare eller är varan avsedd att överlämnas till en sådan person, torde det kunna antas att varan är avsedd att brukas på ovan angivet sätt. Samma gäller om varan via Internet eller på annat sätt införskaffats från en person eller ett företag som tidigare levererat narkotika, hälsofarliga varor eller sådana varor som avses i lagen om skyddsomhändertaganden. Som tidigare nämnts är intresset för och missbruket av nya och okända droger i huvudsak ett ungdomsproblem. Det är huvudsakli- gen tonåringar eller något äldre ungdomar som skadats eller avlidit till följd av nya droger. De personer som berörs av de nu aktuella drogerna kan ha kommit i kontakt med varorna på olika sätt. Som tidigare nämnts finns det ett betydande utbud på av varor som anges ha samma effekter som narkotika men som inte är klas- sificerade som narkotika eller hälsofarliga varor. De är därmed inte straffbara att hantera och många unga människor uppfattar dem därmed som ofarliga. Utredningen har tidigare konstaterat att en del av de utbjudna varorna på Internet efter undersökning har visat sig sakna påstådd effekt och således aldrig skulle kunna bli klassifi- cerade som narkotika eller hälsofarlig vara. Däremot förekom det att varorna var förorenade. Genom föroreningar kan varorna ha andra skadliga effekter. Att bjuda ut sådana varor under påstående att de är narkotika eller hälsofarlig vara kan självfallet vara straff- bart, men inte som narkotikabrott eller brott mot lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Varor som inte kan antas ha narkotisk eller liknande effekt kan inte heller bli föremål för skyddsomhän- dertagande. Givetvis kommer även många ungdomar i kontakt med narkotika på andra sätt än via Internet, t.ex. vid sammanträffanden med andra ungdomar eller efter andra typer av kontakter med säl- jare. I första hand får det antas att det är polis och tulltjänstemän som kommer i kontakt med varor som kan misstänkas vara narkotika eller hälsofarlig vara. Det kan vara fråga om försändelser som i brev eller paket passerar tullen, men givetvis också varor som polis påträffar i olika sammanhang kan misstänkas tillhöra denna Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 Det kan vara sådant som påträffas vid köp eller langning på gatan men också sådant som påträffas utomhus eller i bostäder eller andra utrymmen dit polis kommit p.g.a. misstanke om narkotika- brott eller annat brott. Det kan också tänkas att exempelvis skolor eller vårdinrättningar vänder sig till polis när man påträffat ett ämne som kan misstänkas vara narkotika. 23.5.3Beslutsfattare i fråga om skyddsomhändertaganden Förslag: Allmän åklagare ska fatta beslut om skyddsomhänder- taganden. När polis eller tull påträffar ett ämne som kan misstänkas vara nar- kotika eller hälsofarlig vara meddelas normalt ett beslut om beslag av detta p.g.a. misstanke om brott. Ämnet sänds därefter till Sta- tens kriminaltekniska laboratorium (SKL) eller labo- ratorium för analys. Om analysen visar att ämnet är förklarat som narkotika eller hälsofarlig vara kvarstår beslaget och åklagaren fort- sätter arbetet fram mot ett åtal. Om analysen däremot visar att ämnet inte är klassificerat som narkotika eller hälsofarlig vara kan det normalt sett inte längre vara föremål för beslag utan detta hävs. Det är i samband med att beslaget ska hävas som frågan om ett skyddsomhändertagande uppkommer. I den beskrivna situationen är det alltså åklagaren som har att ta ställning till frågan om att häva beslaget och som har kännedom om förhållandena i ärendet. Redan detta gör att åklagaren framstår som den mest lämpade att besluta om skyddsomhändertagande. Det förhållandet att frågan om skyddsomhändertagande – utan att vara del i en brottsbekämpande verksamhet – dock står nära denna verksamhet, liksom att beslut om skyddsomhändertagande måste fattas snabbt och grundas på det material som åklagaren har tillgängligt, talar i samma riktning. Ett beslut bör fattas snabbt och ärendehanteringen bör vara så okomplicerad som möjligt. Den som ska ta ställning till ett skyddsomhändertagande kan också behöva anlita polis eller tull för beslutsunderlag. Ett annat skäl som i hög grad talar för åklagarna är att de har kunskap om och erfarenhet av sådana individuella bedömningar som utredningens förslag bygger på. Åklagarna har vidare genom sitt vanliga åklagararbete och sitt samarbete med polisen ofta en god bild av missbrukarsituationen och dess aktörer. SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. Deras möjligheter att göra bedömningar i fråga om huruvida en vara p.g.a. de enskilda omständigheterna kan antas bli brukad så att den kan förorsaka skada eller dödsfall är därför relativt goda. I vart fall är det svårt att tänka sig annan beslutsfattare som har bättre förutsättningar. Sammantaget anser därför utredningen att beslut om skyddsomhändertagande ska fattas av åklagare. Det bör nämnas att utredningen även övervägt huruvida () eller kan vara lämpliga myndigheter att hantera denna nya lagstiftning. FHI är en tänkbar myndighet mot bakgrund av myndighetens ansvar för folkhälsan. FHI har kunskap om både reglerade och oreglerade missbrukssub- stanser. Myndigheten har dessutom ett ansvar att utreda oreglerade missbrukssubstansers farlighet när dessa inte har potentiell medi- cinsk användning och i förekommande fall hos regeringen anmäla att en ny substans bör bli kontrollerad som narkotika eller hälso- farlig vara. Det som starkt talar emot FHI som beslutsmyndighet i fråga om skyddsomhändertaganden är främst att myndigheten sak- nar erfarenhet att hantera denna typ av ärenden och att man saknar erfarenhet av att göra individuella bedömningar av om det i det enskilda fallet kan antas att den aktuella varan kan komma att bli brukad så att den kan förorsaka skada eller dödsfall. Den bristande kunskap om och erfarenhet av domstolsprocess som finns hos FHI talar i samma riktning. Utredningens övriga förslag leder inte till någon förändring i de nu nämnda avseendena. Som nämnts har även övervägts som en tänk- bar beslutsmyndighet. har också ett ansvar för att utreda oreglerade missbrukssubstanser. För verkets del gäller det när substanserna har potentiell medicinsk användning. Som argument mot att låta hantera den aktuella lag- stiftningen kan dock i princip samma argument som i fråga om FHI anföras. Det bör emellertid framhållas att det i Läkemedels- verkets verksamhet förekommer domstolsprocesser, dock företrä- desvis i allmän förvaltningsdomstol. Som ytterligare argument mot att låta eller FHI hantera den aktuella lagstift- ningen kan vidare anföras att dessa myndigheter ansvarar för olika typer av narkotika. Om någon av myndigheterna skulle besluta om skyddsomhändertagande skulle den myndigheten därför behöva sätta sig in i den andra myndighetens ansvarsområde. Det ovan sagda leder enligt utredningen till slutsatsen att något realistiskt alternativ till åklagare som beslutsfattare inte finns, om lagstiftningen ska kunna leda till ett önskat resultat. Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. SOU 2008:120 23.5.4Val av sannolikhetsgrad beträffande huruvida en vara kan misstänkas bli klassificerad som narkotika eller hälsofarlig vara och beträffande misstanke om att varan kan brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall Förslag: Sannolikhetsgraden kan antas ska gälla både när det gäller frågan huruvida en vara kan misstänkas bli klassificerad som narkotika eller hälsofarlig vara och när det gäller misstan- ken om att varan kan brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall. Både när det gäller frågan huruvida en vara kan misstänkas bli klas- sificerad som narkotika eller hälsofarlig vara och när det gäller misstanken om att varan kan brukas så att den kan förorsaka skada eller dödsfall, har utredningen valt sannolikhetsgraden kan antas. Utredningen är medveten om att detta är en relativt låg grad av sannolikhet men anser att vikten av att denna typ av bruk, som så uppenbart äventyrar människors liv och hälsa, hindras så långt det är möjligt, motsvarar valet av misstankegrad. Utredningen har övervägt att föreslå att det ska vara sannolikt att varan har angivna egenskaper eller effekter, men har stannat för det lägre kravet. Skyddet för enskildas liv och hälsa, som är syftet med den aktuella lagen, talar nämligen enligt utredningen för att kravet inte bör sät- tas alltför högt. Det kan givetvis komma att hända att åklagare häver ett skyddsomhändertagande sedan utredningen visat att det inte funnits tillräcklig anledning till ingripande. Utredningen anser dock att den olägenhet detta innebär får vägas mot det ändamål som föranlett lagstiftningen. Det kan också föreligga situationer där frågan om ersättning till rättsinnehavaren kan bli aktuell. 23.5.5I vilka situationer kan beslut om skyddsomhändertagande fattas? Bedömning: Beslut om skyddsomhändertaganden kan bli aktu- ella i ett antal olika typer av situationer. Förfarandet inleds med ett tillfälligt beslut. SOU 2008:120 Överväganden om skyddsregleringar i fråga om narkotika och hälsofarliga varor, m.m. Det ligger i sakens natur att ett beslut om skyddsomhändertagande måste fattas snabbt och i direkt anslutning till att beslaget av varan hävs. Om åklagaren anser att förutsättningar för skyddsomhän- dertagande föreligger bör han eller hon meddela ett tillfälligt beslut om skyddsomhändertagande.