sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — 1996/97:1 utg.omr. 4 avsnitt 5.1.2 ). inrättades som en åklagarmyndighet inom åklagarväsendet, med uppgift att bekämpa och förebygga ekonomisk brottslighet. Frågor om Ekobrotts- myndighetens uppgifter, organisation m.m. regleras i förordningen (1997:898) med instruktion för . är och Ekobrotts- myndigheten de enda myndigheterna inom åklagarväsendet (se prop. 2004/05:26). är central förvaltnings- myndighet för åklagarväsendet. Riksåklagaren är chef för myndigheten och högste åklagare under regeringen (jfr 11 kap. 6 § regeringsformen och 7 kap. 2 § ). Riksåklagaren skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning och ansvarar för att Åklagarmyndig- heten meddelar de föreskrifter, allmänna råd och övriga riktlinjer som behövs för att uppnå detta. Vid arbetar åklagare, poliser, ekonomer och administratörer i nära samarbete. Myndigheten leds av en general- direktör som i åklagarfrågor har ställning som överåklagare. operativa verksamhet bedrivs vid tre avdelningar: Östra, Västra och Södra avdelningen. Avdelningarna är indelade i åklagarkammare. Varje avdelning leds av en avdelnings- chef som i åklagarfrågor har ställning som vice överåklagare. tillkallar polismän från polismyndigheterna för verksamhet som bedrivs vid . Eko- brottsmyndigheten leder den verksamhet som polismännen skall delta i vid myndigheten, med undantag för åtgärder i verksamheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom Polisen. Utöver de tre avdelningarna finns en stab som biträder general- direktören med myndighetens centrala ledning och nationella stabsuppgifter. Till stabens uppgifter hör bl.a. att utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottslig- heten, särskilt följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder som kan förbättra ekobrottsbekämpningen. uppgift är att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet. Myndighetens verksamhet är uppdelad på två verksamhetsgrenar; dels brottsförebyggande arbete och strategisk ledning och samordning, dels utredning och lagföring. Vid handläggs mål som hänför sig till , , län, , och och som avser 11 kap. , lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser m.m., skattebrottslagen (1971:69), aktiebolagslagen (1975:1385) eller insiderstrafflagen (2000:1086). Även mål som ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande handläggs av myndigheten. kan också överta mål efter begäran från . Denna möjlighet gäller även för mål som kommer från län som ligger utanför ansvarsområde. Det är i dessa fall fråga om mål som lämpligen bör handläggas vid med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning. handlägger även ärenden som rör bedrägerier, missbruk eller annan oegentlig hantering och användning av EU-relaterade medel i landet. Piratkopiering och varumärkesförfalskning, dvs. brott enligt den immaterialrättsliga lagstiftningen, handläggs däremot normalt inte av . har till uppgift att följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten och bekämpningen av denna. Myndigheten skall följa rättsutvecklingen, ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner och utarbeta förslag till författningsförändringar som är inriktade på att underlätta och effektivisera ekobrottsbekämpningen. Myndigheten skall också lämna information om den ekonomiska brottsligheten till andra myndigheter, kommuner, näringsliv och organisationer samt till allmänheten. I de län där inte verkar ansvarar polis- och åklagarmyndigheterna för insatser mot ekonomisk brottslig- het. ansvarar dock tillsammans med för samordningen av verksamhet som rör ekonomisk brottslighet i dessa län. har i den brottsutredande verksamheten en nära samverkan med skattebrottsenheter. av brotts- utredningarna vid berör olika former av skattebrott. Utredare vid skattebrottsenheter biträder i en del förundersökningar som rör skattebrott. bedriver ett aktivt samarbete även med andra myndigheter och organisationer i samhället som kommer i kontakt med ekonomisk brottslighet. Samarbetet avser såväl brottsutredande som brottsförebyggande åtgärder. som verksamheten har bedrivits har en rad värdefulla erfarenheter vunnits på olika områden. Organisationen med åklagare, poliser och ekonomer i nära arbetsgemenskap har inneburit ett nytänkande på ekobrottsbekämpningens område i . Reformen har skapat förutsättningar för betydande effektivitetsvinster i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Inflödet av ärenden och brottsmisstankar till Ekobrotts- myndigheten har ökat år för år. Brottslighetens karaktär har förändrats och fler ärenden har blivit komplicerade. Allt fler ekobrott kan hänföras till organiserad brottslighet som ofta är gränsöverskridande och spänner över olika brottsområden. Förutsättningarna för ekobrottsbekämpningen ändras . Som exempel på det kan nämnas den ökande internationaliseringen och handeln på de finansiella marknaderna samt den snabba utvecklingen på elektronikens och datateknikens område, som har medfört att nya metoder för ekonomisk brottslighet har vuxit fram. Det ökande inflödet av ärenden och den ständiga föränd- ringen av förutsättningarna för ekobrottsbekämpningen ställer krav på en fortlöpande utveckling av organisationen och brottsbekämp- ningen. Dessutom måste verksamhet, liksom rättsväsendets övriga verksamheter, kontinuerligt utvecklas med sikte på maximalt resursutnyttjande. Inom pågår också ett omfattande arbete med att se över myndighetens prioriteringar, organisation, ledning och styrning samt arbetsformer. Detta arbete syftar bl.a. till att utveckla från att i huvudsak arbeta med att utreda redan inträffad och anmäld ekonomisk brottslighet till att arbeta mera långsiktigt och brottsförebyggande. Vidare planeras en förändring av den interna styrningen av verksamheten som avses leda till en mera strategisk verksamhet med ökade resurser till den operativa brottsbekämpningen. Som ett led i detta arbete överlämnade rapporten till regeringen. Det finns dock ett grundläggande behov av att se över och dess verksamhet i ett vidare perspektiv och på ett mera ingående sätt än vad som är möjligt inom ramen för myndighetens verksamhetsutveckling. Det kan konstateras att de organisatoriska lösningar som valdes för har fått en del negativa effekter för myndighetens möjligheter att utveckla en ännu effektivare verksamhet. De problem som konstaterats har kunnat härledas till organisationen i stort, stabsfunktionen, samarbetet med polis- organisationen, myndighetens ansvarsområde och i viss mån myndighetens personalstruktur. är en fristående förvaltningsmyndighet direkt under regeringen, och myndigheten är därmed jämställd med såväl som i administrativt hänseende. har ett eget anslag och redovisar verksamhetens resultat direkt till regeringen genom sin årsredovisning. I rättsligt hänseende är åklagarna vid Ekobrotts- myndigheten underställda riksåklagaren, som är rikets högste åklagare. är dessutom central förvaltnings- myndighet för åklagarväsendet till vilket hör. är också beroende av Rikspolis- styrelsen som rekryterar och har arbetsgivaransvaret för de poliser som arbetar vid . konstaterar i rapporten Vad hindrar ? En granskning av hinder för effektivt resursutnyttjande (RRV 2001:29) att de speciallösningar som gjorts för att skapa ställer större krav på samverkan med polis- och åklagarväsendet än vad som är vanligt andra myndigheter emellan och identifierar detta som ett över- gripande hinder för myndighetens effektivitet. Även revisorer har i rapporten mot ekonomisk brottslighet (Rapport 2001/02:3) noterat att myndighetsstrukturen skapar komplikationer. En fråga som aktualiserats är generaldirektörens möjligheter att styra den största personalgruppen som arbetar vid myndigheten - poliserna. Eftersom poliserna är anställda inom men arbetar vid blir styrningen av polis- personalen oklar och generaldirektören förfogar inte över exempelvis rekrytering och lönesättning av poliserna. Riks- revisionsverket gör bedömningen att "denna konstruktion, där arbetsgivaransvar och arbetsledningsansvar skiljer sig åt, inte är ändamålsenlig i längden." (a.a. s. 40). Den ändring av 14 § i myndighetens instruktion som gäller och som innebär ett tydliggörande av ledning av poliserna inom myndigheten har lett till vissa förbättringar. En särskild utredare skall göra en översyn av Ekobrottsmyndig- heten och dess verksamhet. De överväganden som görs skall ske mot bakgrund av dels en grundlig analys av Ekobrotts- myndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt, dels en utvärdering av de verksamhetsresultat som myndigheten har uppnått. I det sammanhanget skall utredaren göra relevanta jämförelser med den ekobrottsbekämpning som har bedrivits av polis och åklagare utanför ansvarsområde. Utredaren skall med utgångspunkt från dessa bedömningar ta ställning till om verksamhet kan anses bedrivas i en ändamålsenlig struktur och organisation. Inrättandet av är för regeringen en central del i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Utgångs- punkten för regeringen är därför att bör finnas kvar. Utredaren är dock fri att föreslå den organisatoriska lösning som han eller hon bedömer vara den bästa. Det grundläggande syftet skall vara att åstadkomma en så effektiv ekobrottsbekämpning som möjligt. Särskilda överväganden angående uppgifter m.m. Om utredaren stannar för att inte föreslå några mera genom- gripande förändringar i myndighetsstrukturen för ekobrotts- bekämpningen skall utredaren särskilt belysa följande frågor. Utredaren skall överväga om det finns skäl att göra några förändringar av sakliga och geografiska ansvarsområden i ekobrottsbekämpningen. Övervägandena om myndighetens sakliga ansvarsområde skall alltså bl.a. närmare avse vilka specifika mål som lämpligen bör handläggas där. I det sammanhanget skall utredaren särskilt överväga om mål som rör brott enligt den immaterialrättsliga lagstiftningen bör handläggas av . Vid dessa överväganden skall utredaren fästa särskild vikt vid att det bör finnas tydliga och väl avvägda avgränsningar mellan och övriga eko- brottsbekämpande myndigheters sakliga ansvarsområden. Om utredaren kommer fram till att bör ges ett nationellt ansvar för ekobrottsbekämpningen skall det också utredas vilka konsekvenser det medför för ekobrottsbekämpningen i stort och på vilka orter i så fall bör bedriva sin verksamhet. Dessutom skall utredaren överväga om det finns skäl att tillföra ytterligare yrkeskategorier eller på annat sätt förändra den nuvarande personalsammansättningen. Utredaren skall vidare analysera och lämna förslag till en tydligare och bättre lösning av befogenheterna och möjligheterna för chef att styra och leda den samlade verksamheten vid myndigheten. I det ligger bl.a. att beskriva och undersöka vad som behöver göras för att myndighetens chef mera självständigt och direkt skall kunna leda och disponera över samtliga personalkategorier som arbetar vid myndigheten, oavsett om de är anställda vid myndigheten eller inte. I det sammanhanget skall utredaren se över möjligheterna att förstärka Ekobrotts- myndighetens arbetsgivarroll. Utredaren skall också ingående överväga om det finns skäl att förändra regleringen och ordningen för ledningen av den polisverksamhet som bedrivs vid , och som enligt lag eller författning endast får utföras av anställda inom polisen. Vid dessa överväganden skall utredaren särskilt ta hänsyn till grundläggande rättssäkerhets- aspekter, som t.ex. åklagares kontrollfunktioner och självständiga beslutsfattande i förhållande till den polisiära brottsbekämpande verksamheten. Utredaren skall också belysa roll som stabsorgan till regeringen samt lämna förslag till eventuella förbättringar på det området. Översynen skall dessutom innefatta samverkansformer med andra myndig- heter och organisationer som kommer i kontakt med ekonomisk brottslighet. Utredaren skall i detta sammanhang lämna förslag till ändringar i den mån det anses motiverat. I uppdraget ingår att belysa och klargöra Ekobrotts- myndighetens ställning och förhållande till riksåklagaren och dennes ställning som rikets högste åklagare. Mera genomgripande förändringar i myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen Om utredaren kommer fram till att myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen bör förändras i väsentliga avseenden, skall utredaren presentera ett fullständigt förslag på hur denna bör organiseras och utformas i övrigt. Om utredaren kommer fram till att det bör finnas en från Polisen och helt fristående myndighet för ekobrottsbekämpning skall utredaren identifiera och noggrant analysera de skäl som talar för respektive emot en sådan lösning. Utredaren skall bl.a. ta ställning till vilken rättslig ställning myndigheten skall ha inom rättsväsendet, hur kontroll och tillsyn skall utövas över myndigheten, vilka befogenheter som skall ges myndigheten och dess anställda samt hur frågor om kompetensförsörjning och ekonomi skall lösas. Förslag till författningsändringar och ekonomiska konsekvens- beskrivningar I uppdraget ingår att lämna förslag till fullständiga författnings- ändringar och andra förändringar som bedöms befogade. Utredaren skall noggrant redovisa vilka ekonomiska konsekvenser förslagen kan komma att medföra och lämna utförliga förslag på hur dessa kostnader skall finansieras. Till stöd för sina bedömningar skall utredaren göra en jämförelse med organisation och former för ekobrottsbekämpning i övriga nordiska länder och i de EU- länder som bedöms vara relevanta i detta sammanhang. Utredaren bör under arbetet fortlöpande i första hand samråda med , , Rikspolis- styrelsen och och när det finns behov av det, med , , , Brottsförebygg- ande rådet, och . Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Uppdraget skall redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av (Ju 2005:08) Ändrad utgångspunkt för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn och dess verksamhet (dir. 2005:92). I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till om Ekobrotts- myndighetens verksamhet kan anses bedrivas i en ändamålsenlig struktur och organisation. Enligt direktiven har en del problem med Ekobrotts- myndighetens konstruktion konstaterats, och därför finns det skäl att göra en översyn av myndigheten och dess verksamhet. Det påpekas dock att är en för regeringen central del i kampen mot den ekonomiska brottsligheten och att utgångspunkten för regeringen därför är att myndigheten bör finnas kvar. Den nuvarande regeringen vill ändra utgångspunkten för uppdraget. Det skall inte finnas någon på förhand förordad organisatorisk lösning, utan översynen bör enligt regeringen göras så förutsättningslöst som möjligt. På så vis ges utredaren betydligt större frihet för sina bedömningar och förslag som skall syfta till en så effektiv brottsbekämpning som möjligt. Uppdraget skall fortfarande slutredovisas . Av och gemensamt ingivet statistiskt material Urvalsprincip och möjliga felkällor För att kunna jämföra ekobrott med har främst data på brottsmisstankenivå använts. De brottsmisstankekoder som nyttjats återfinns i Tabell 1:Koder för ekonomisk brottslighet under . Anledningen till att jämförelser på ärendenivå ej lyfts fram är att den klassificering av brottstyper som genomförs vid Åklagar- myndigheten inte speglar ärendets art till fullo. Till exempel kan ett eko-ärende innehålla en kombination av brottsmisstankar där lagföring inte sker för ekobrottet utan på en brottsmisstanke rörande exempelvis stöld. Således anses ekoärendet lagfört men det faktiska ekobrottet kan ha avslutats redan på förundersöknings- stadiet. Vid jämförelse av lagförda personer uppstår samma problem som vid jämförelser av ärenden. Med andra ord kan en person vara lagförd i ett ekoärende men lagförd för brottsmisstanken stöld. På brottsmisstankenivå kan båda myndigheterna jämföra antal inkomna och avslutade brottsmisstankar. Vidare är det möjligt att se vilka avslutande beslut som är tagna och genomströmningstiden från färdigt förundersökningsprotokoll till beslut i åtalsfrågan. När jämförelser görs på beslutsgrupper har beslutskategorin Ö (övriga beslut) exkluderats. Detta med anledning av att det är beslut av administrativ karaktär. Som ett exempel kan nämnas överföringar av ärenden mellan kamrar. Några nyckeltal för effektivitet har inte beräknats eftersom det sannolikt inte går att konstanthålla för att eko-åklagare i landet endast handlägger ärenden av ekonomisk art. Vidare kan det inte uteslutas att ett ekobrott av enkel karaktär kan ha handlagts av annan åklagare än ekoåklagare. Koder för ekonomisk brottslighet Skattebrott, övrig skattelagstiftning Brott mot insiderstrafflagen, insiderbrott Brott mot insiderstrafflagen, otillbörlig kurspåverkan Oredlighet mot borgenär (äldre kod) Vårdslöshet mot borgenär (äldre kod) Mannamån mot borgenär (äldre kod) Bokföringsbrott (äldre kod) SOU 2007:8 Bilaga 3 Tabell 2 Inkomna brottsmisstankar fördelade brottskod, ärenden, m.m. Inkomna brottsmisstankar fördelade och brottskod (Medelvärde, Dagar) som medel baseras på *) Samma ärende kan registreras eftersom det är på brottsmisstankenivå och fler brottsmisstankar kan läggas till redan existerande ärenden. Tabell 3 Uppgifter från årsredovisningen, m.m. Totalbalans (inkl. domstol) Häkf./inkomna ärenden Anhållen (frånvaro+förvar)/ *) Ingen andelsräkning på grund av olika tidsperioder. SOU 2007:8 Bilaga 3 Tabell 5 Inkomna brottsmisstankar fördelade och brottskod Inkomna brottsmisstankar fördelade och brottskod 1131*** (Medelvärde, Dagar) som medel baseras på *) Ett ärende med 218 st. brottsmisstankar. **) Ett ärende med 85 st. brottsmisstankar som senare byggs på med 218 st. respektive 271 st. brottsmisstankar till 2005. ***) Inget ärende med extra många brottsmisstankar. P SammaP ärende kan registreras eftersom det är på brottsmisstankenivå och fler brottsmisstankar kan läggas till ett redan existerande ärende. P EttP ärende (samma ärende som nämns under inkomna ärenden) med 1110 st. brotts- misstankar varav de flesta gick till åtal. Tabell 9 Uppgifter från årsredovisningen, m.m. Totalbalans (inkl. domstol) Häkf./inkomna ärenden Anhållen (frånvaro+förvar)/ *) Ingen andelsräkning på grund av olika tidsperioder. 5 (1 grovt) (2 grova) 13 (1 grovt) 25 (15 grova) (3 grova) (9 grova) 40 (16 grova) 93 (67 grova) har haft 5 åtal om oredlighet mot borgenär, varav ett grovt. Samtliga har bifallits. 3 (1 grovt) 11 (10 grova) 35 (2 grova) 28 (3 grova) 16 (3 grova) 27 (4 grova) 35 (2 grova) har inte haft något åtal om oredlighet mot borgenär 5 (1 grovt) 12 (9 grova) 4 (1 grovt) 10 (3 grova) 52 (12 grova) 13 (5 grova 1 52 (14 grova, 1 26 (4 grova, 2 har haft två åtal om oredlighet mot borgenär, båda grova. SOU 2007:8 Bilaga 4 10 (8 grova) 34 (16 grova) 32 (7 grova) 19 (2 grova) har haft ett åtal om oredlighet mot borgenär, vilket fick bifall. 100 (7 EBM) 87 (12 EBM) 52 (7 EBM) 34 (13 EBM) 25 (1 EBM) 25 (1 EBM) har haft fyra åtal om grov oredlighet mot borgenär, varav tre bifallits. Av utredningens sekretariat gjord sammanfattning av synpunkter framförda av experten Förutsättningar och förändringsbehov (kapitel 8) Inledningsvis framhåller att betänkandet saknar en tillräckligt djup analys av de verksamhetsresultat som Ekobrotts- myndigheten har uppnått. Det saknas också enligt hans mening relevanta jämförelser mellan verksamhet och den ekobrottsbekämpning som har bedrivits av polis och åklagare utanför verksamhetsområde. Vad avser frågan om riksåklagarens ställning i förhållande till (jfr avsnitt 8.1.) anges att riksåklagarens uppgift enligt 7 kap 2 § att ha ansvar för och utöva ledningen av åklagarväsendet endast avser det rättsliga ansvaret och den rättsliga ledningen över åklagarnas verksamhet. Riksåklagaren har samma befogenheter och tillsynsmöjligheter i förhållande till åklagarnas verksamhet inom som inom . Systemet har fungerat ända sedan inrättades 1998. 7 kap RB har varit föremål för flera översyner och denna fråga har inte ansetts vara något rättsligt problem. Vad avser frågan om polisernas anställningsförhållanden (se avsnitt 8.1) påpekas att den nuvarande lösningen med polisernas grundanställning inom polisväsendet i allt väsentligt fungerar mycket bra. Det finns emellertid behov av förtydliganden och förenklingar på vissa områden. Ett sådan är att Ekobrotts- myndighetens generaldirektör även får ställning som polischef (jfr. avsnitt 8.6.2), vilket enligt kan åstadkommas genom en enkel förordningsändring. Vad gäller skattebrottsenheternas verksamhet kan man enligt inte dra slutsatsen att skattebrottsenheternas inrättande inneburit en återgång till mer traditionellt förundersökningsarbete, med åklagare och utredningspersonal organisatoriskt separerade och utan samlokalisering. Skattebrottsenheternas utredare tas allt mer i anspråk för att medverka i många av de mest komplicerade ekobrottsutredningarna. Det sker ofta genom att personal från skattebrottsenheterna bereds tillfälliga arbetsplatser i Ekobrotts- myndighetens lokaler för att samarbetet skall underlättas. Det påpekas dessutom att den omständigheten att ett stort antal av de ca 2 000 ärenden som av klassificerats som mängdärenden handläggs av skattebrottsutredare i egna lokaler inte utgör något som helst problem. Enligt har utredaren övervärderat problemen avseende det sakliga ansvarsområdet (jfr avsnitt 8.4). Det föranleder enligt honom i praktiken inte myndighetsöverskridande kontakter i ordets bokstavliga mening utan i stället direkta kontakter mellan olika åklagare. Sådana direktkontakter förekommer även mellan åklagare inom samma myndighet. Den internationella utvecklingen på området innebär också att åklagare numera som ett vardagligt inslag i sin verksamhet har direktkontakter med åklagare i andra länder. Utredaren anges även ha övervärderat problemen med bland- brottslighet (jfr avsnitt 8.5.2). Sådana frågor löses i praktiken prestigelöst och i samförstånd. Det framhålls vidare att det är en nästan omöjlig uppgift för en och samma åklagare att vara specialiserad inom både området ekonomisk brottslighet och något av de andra specialområdena . I praktiken måste det alltid bli fråga om ett åklagarsamarbete för att bekämpa bland- brottsligheten för att kraven på kompetens och kvalitet skall kunna tillgodoses. delar inte utredarens uppfattning om att myndighetskonstruktionen skulle begränsa flexibiliteten i brotts- bekämpningen (jfr avsnitt 8.5.3). Statsmakternas prioriteringar för brottsbekämpningen är långsiktiga av det skälet att verksamheten blir mest effektiv om man undviker ryckighet i resurstilldelningen. Det är därför som regeringen tilldelar resurser genom årliga budgetbeslut och styr genom årliga regleringsbrev. framhåller att grunden för framgångsrika verksamhet har varit en kraftfull styrning och ledning av både åklagar- och polisverk- samheten inom myndigheten, i kombination med en samman- hållen, engagerad och framåtsyftande metodutveckling (jfr. Möjligheten för myndighetens ledning att styra även polisverksamheten i de flesta hänseenden är av avgörande betydelse för det lyckade resultatet. Till detta kommer betydelsen av den samhörighetskänsla och myndighetskultur som utvecklats och som inte heller skall underskattas. bedömning beträffande stabsfunktionerna (jfr. 8.6.4) är att genom sin verksamhet samlat en unik kompetens på ekobrottsområdet. Det har lett till att myndigheten av regeringen getts rollen som nationellt kunskaps- och utvecklingscentrum mot ekonomisk brottslighet. Betydelsen av detta för den samlade effektiviteten i ekobrottsbekämpningen bör inte underskattas.