sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — I 23 kap. 22 § anges bl.a. att det inte en förunder- sökning inte behöver genomföras, om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I dessa fall görs således enbart en förenklad utredning av brottet. 8Gullnäs m.fl. Kommentar till I., s 23:3. 9Id, s. 23:6. Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system Mot bakgrund av bl.a. bestämmelser om den fria rörligheten för varor finns det, enligt utredningens uppfattning, inte utrymme för en bestämmelse, vilken skulle göra det möjligt för att inleda en varukontroll genom att efterhöra resandes identitet. För att en tulltjänsteman vid en varukontroll skall ha rätt att efterhöra den resandes identitet bör krävas, vilket framgår ovan, att grund för att inleda en förundersökning föreligger. Utredningen anser, att detta är fallet även i de fall när en förenklad utredning skall göras. Det måste således vara så att skäl föreligger för att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det bör därför i lagen anges att en person skall identifiera sig, om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott eller i ett beskattningsärende. Vidare har i vissa situationer ett intresse av att, med så lite hinder för trafiken som möjligt, kunna identifiera en viss resande, som är misstänkt t.ex. med anledning av information som inkommit från ett annat lands underrättelsetjänst. Lagen bör därför även innehålla en bestämmelse, vilken ger befogenhet att även i en sådan situation kontrollera de resandes identitet. Med en sådan bestämmelse kan varukontrollen ske snabbare, i och med att för undersökningen ointressanta personer snabbt kan avfärdas, vilket innebär ett minskat ingrepp i den fria rörligheten. Även här gäller att proportionalitets- principen skall tillämpas. Åtgärden måste således alltid kunna motiveras av det intresse, som avser att skydda med åtgär- den. Utredningen anser inte, att det föreligger tillräckliga skäl för att föreslå att en sådan bestämmelse tas in i tullagen. Förhållandena i trafiken med tredje land är skilda från de som gäller i trafiken mellan medlemsstaterna. Personer, som kommer resande från tredje land, är t.ex. skyldiga att visa pass. Utredningens uppfattning är, att frågan om rätten att i tredjelandstrafiken kontrollera en persons identitet i samband med varukontroll bör utredas vidare i samband med t.ex. översyn av tullagstiftningen. Enligt den information som utredningen fått från anställda inom anser dessa att det inte tillräckligt att, som föreslås av , en tulltjänsteman vid inre gräns får begära att en resande identifierar sig, om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott i ett beskattningsärende. Förslaget tycks nämligen bygga på föreställningen att det riktas en misstanke mot en specifik fysisk person som är på väg att passera inre gräns. De tulltjänstemän som utredningen varit i kontakt med har framhållit att tullens problem vid inre gräns istället är att identifiera dem som t.ex. anges som misstänkta narkotikasmugglare utan att man vet hur de ser ut. Även förslaget att en tulltjänsteman vid inre gräns får begära att en resenär identifierar sig, om han eller hon kan antas vara identisk med en person mot vilken ingripande Ytterligare förslag till förbättringar av nuvarande system ska riktas och personen väntas med ett visst transportmedel anses av samma skäl inte som tillräckligt. De tulltjänstemän som utredningen talat med skulle istället vilja att en lagreglering kommer till stånd som gör det möjligt för att inleda varukontroll genom att efterhöra resandes identitet. Enligt finns det dock inte utrymme för en sådan bestämmelse mot bakgrund av bl.a. bestämmelser om den fria rörligheten för varor. Enligt uppgifter från anställda inom förekommer det i flera andra EU-länder att en varukontroll vid inre gräns får inledas genom att den enskildes identitet efterhörs. En anställd inom har dels direkt, dels med hjälp av Europol, till företrädare för tullmyndigheter i EU:s medlemsländer ställt frågan om respektive lands tullmyndighet har rätt att begära att en person identifierar sig inom ramen för en vanlig kontroll, utan att misstanke om brottslig gärning föreligger. 20 länder av 26 tillfrågade har svarat. Av svaren framgår att en sådan rätt tycks finnas i 15 av de 20 länder som svarat. Detta torde innebära att dessa länder bl.a. tolkat de EG-rättsliga bestämmelserna om fri rörlighet på ett annat sätt än vad gjort. För att på ett tillfredställande sätt ska kunna arbeta med brottsbekämpande verksamhet på bl.a. narkotikaområdet, krävs att verket inom givna ramar har tillgång till effektiva verktyg. Mot bakgrund av vad som ovan anförts om andra EU-länders möjligheter att begära identitetskontroll vid passage av inre gräns, bör denna fråga för svensk del utredas närmare. Utredningen föreslår alltså att så sker. 28Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens grundläggande uppdrag kan sägas vara att lämna sådana förslag som leder till minskat utbud och minskat missbruk av narkotika, hälsofarliga varor, dopningsmedel och flyktiga ämnen som används vid sniffning. Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att ett antal barn och ungdomar skadas eller dödas av missbruk av sådant som är eller bör bli klassificerat som narkotika eller hälso- farlig vara. Att även dopningsmedlen leder till stora skador blir allt mera uppenbart. Utbudet av nya droger sker nu på ett mera utstu- derat och hänsynslöst sätt . Risken att barn och ungdo- mar ska lockas att använda nya och ännu inte klassificerade varor har ökat radikalt genom utbudet på Internet. Även problem med sniffning bland ungdomar förekommer. För att kunna möta ett utbud av nya droger, dopningsmedel och en förändrad missbruksmiljö krävs många åtgärder. En åtgärd som utredningen föreslår är att skärpa straffen i fråga om vissa miss- bruksämnen, t.ex. dopningsmedel, GBL och 1,4-butandiol. De båda sistnämnda ämnena föreslås bli förklarade som narkotika, vilket leder till ett utvidgat tillstånds- och kontrollsystem. För de legala brukarna av ämnena innebär detta en viss kostnadsökning. Höjda straff kan vara en relativt verksam åtgärd för att inskärpa allvaret hos såväl köpare som säljare i fråga om redan kända missbrukssub- stanser. Försäljning och annan hantering av nya ännu inte klassificerade medel kan inte bemötas med höjda straff eftersom hanteringen ännu inte är straffbar. För att komma åt denna hantering krävs andra åtgärder. De förslag som utredningen i detta avseende redo- visar är en aktiv och konstruktiv folkhälso- och informationsverk- samhet, en starkt ökad beredskap i fråga om nya ämnen för att på Konsekvenser av utredningens förslag få ämnena klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara och därmed straffbara att hantera, samt slutligen en skyddsre- glering som innebär att varor som kan antas komma att bli miss- brukade som narkotika eller hälsofarliga varor men ännu inte är klassificerade som sådana kan omhändertas (skyddsomhänderta- gande). Framför allt de senast föreslagna åtgärderna innebär ökade kostnader för staten. De föreslagna åtgärderna är att se som olika delar i ett förbättrat system för att minska skador och dödsfall. Exempelvis torde det föreslagna skyddsomhändertagandet bli i det närmaste helt meningslöst och ineffektivt om inte resurser tillska- pas för vidgad kunskap och beredskap i fråga om nya missbruks- ämnen. Utredningen gör nedan en bedömning av bl.a. kostnaderna för de åtgärder som utredningen föreslagit beträffande olika berörda myndigheter. Bedömning: berörs i stor omfattning av utredningens förslag, bl.a. i fråga om ett snabbare förfarande för att kunna identifiera nya missbrukssubstanser som bör utre- das och eventuellt kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara. har vidare en viktig roll vid till- lämpningen av den föreslagna lagstiftningen om skyddsomhän- dertaganden samt föreslås få ett uttryckligt informationsansvar i fråga om narkotika, hälsofarliga varor, dopningsmedel och sniff- ningsmedel. Genom utredningens förslag i kap. 22 får () en mer aktiv och offensiv roll för att snabbare än kunna identifiera nya missbrukssubstanser som bör utredas och eventuellt kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara. En vik- tig uppgift för FHI i detta sammanhang blir att köpa in lagliga dro- ger och låta analysera dessa i fråga om innehåll och aktiv substans. Utredningen har i kap. 22 anfört att ett nytt system enligt ovan innebär att FHI bör utreda flera missbrukssubstanser , istället för som endast en i taget med köbildning som följd. Ett arbetssätt som det nu anförda krävs för att försöka hålla jämna Konsekvenser av utredningens förslag steg med den marknad som bjuder ut nya okontrollerade miss- brukssubstanser till försäljning. Utöver det nu anförda föreslås att FHI ska få vara administrativt ansvarig för den referensgrupp för den aktuella drogsituationen i (kap. 22), som verkar i form av ett nätverk. Detsamma gäller för den expertgrupp som bedömer vilka medel som torde omfattas av lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (kap. 27). Arbetet med dessa båda grupper sköts dock av FHI och torde inte kräva några resurstillskott. En annan uppgift för , som utredningen förslår i kap. 27, är att FHI ska få ett uttryckligt informationsan- svar i fråga om narkotika, hälsofarliga varor, dopningsmedel, sniff- ningsmedel och nya ämnen som kan antas bli förklarade som nar- kotika eller hälsofarliga varor. Till detta kommer att utredningen föreslår att FHI ska medverka i det viktiga arbetet med skyddsom- händertaganden av sådana varor som (ännu) inte är klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara (kap. 23). FHI tillförs inte enbart uppgifter. Genom utredningens förslag kommer även vissa arbetsuppgifter att övergå till Läkemedelsver- ket. Det gäller i fråga om hanteringen av industrikemikalierna GBL och 1,4-butandiol, som i kap. 21 föreslås bli reglerade som narko- tika. Som framgått ovan sköts FHI:s arbete med bevakning och utredning av kontrollerade droger av en person och FHI avdelar enligt verksamhetsplanen av en heltidstjänst till detta arbete, även om den faktiska siffran bl.a. varit lägre. Utredningen bedömer att en förstärkning av verksam- heten jämfört med med motsvarande tre helårstjänster torde krävas för de nya uppgifter som föreslås. Utredningen beräknar att det motsvarar ett resurstillskott om . Bedömning: Även berörs i stor omfattning av utredningens förslag, bl.a. i fråga om ett snabbare förfarande för att kunna identifiera nya missbrukssubstanser som bör utre- das och eventuellt kontrolleras som narkotika. Liksom spelar även en viktig roll vid tillämpningen av den föreslagna lagstiftningen om skyddsom- Konsekvenser av utredningens förslag Dessutom föreslås GBL och 1,4-butandiol omklassificeras till narkotika. blir då till- stånds- och tillsynsmyndighet i fråga om dessa substanser. Genom utredningens förslag kommer att få till- stånds- och tillsynsansvar i fråga om GBL och 1,4-butandiol, som föreslås bli omklassificerade till narkotika (kap. 21). Härutöver får verket ett motsvarande ansvar som åläggs FHI, nämligen att ha en förhöjd beredskap att utreda och identifiera nya missbrukssubstan- ser som eventuellt bör kontrolleras som narkotika, liksom en rätt att köpa in lagliga droger och analysera dessa ifråga om innehåll och aktiv substans. ansvar gäller i denna del de sub- stanser som har potentiell medicinsk användning. Utredningen bedömer att detta ansvar torde bli mindre omfattande än FHI:s. Skälet till detta är att fler substanser bedöms bli kontrollerade som narkotika utan att ha potentiell medicinsk användning samt som hälsofarlig vara, vilket faller inom FHI:s ansvarsområde. En viktig uppgift för kommer även att bli att, liksom , medverka i arbetet med skydds- omhändertaganden av sådana varor som (ännu) inte är klassifice- rade som narkotika (kap. 23). Att varje gång trycka om föreskrifter om förteckningar över narkotika när en ny substans förs in i någon av förteckningarna (kap. 20), kommer också att medföra ökade kost- nader för verket. Utredningen bedömer att , för att sköta ovan nämnda nya uppgifter, behöver ett resurstillskott om , vilket bedöms motsvara en halvtidstjänst. Bedömning: påverkas i stor omfattning av utredningens förslag. påverkas i stor omfattning av utredningens förslag; dels omklassificeringen av GBL och 1,4-butandiol till nar- kotika med avsevärt skärpta straff som följd (kap. 21), dels straff- skärpningen i fråga om dopningsbrott och smuggling av dopnings- medel (kap. 25), dels hanteringen av skyddsomhändertaganden Konsekvenser av utredningens förslag (kap. 23). Utöver detta föreslås även ingå i den referensgrupp för den aktuella drogsituationen i , som administrativt ansvarar för (kap. 22). För del krävs utbildning av åklagare med anledning av ny lagstiftning. För att det föreslagna systemet med skyddsomhändertaganden ska ha förutsättningar att fungera krävs att IT-system som hanterar denna nya ärendetyp byggs upp. Utredningen bedömer att engångskostnader för initiala utbild- ningsinsatser samt IT-system kan beräknas till . I fråga om personella kostnader blir beräkningen mer osäker. Utredningen bedömer att minst 3–4 helårstjänster (inklusive arbete i referens- grupp enligt ovan) torde komma att krävas för att sköta det arbete som åläggs åklagarna i fråga om skyddsomhändertaganden. Utred- ningen beräknar att ett årligt resurstillskott om krävs för detta. Bedömning: De allmänna domstolarna kommer att påverkas av utredningens förslag om straffskärpning i fråga om olovlig han- tering av dopningsmedel, liksom av omklassificeringen av GBL och 1,4-butandiol. Till de nu anförda kommer den hantering som den föreslagna lagstiftningen om skyddsomhändertaganden kommer att generera. De allmänna domstolarna torde komma att döma i fler dopnings- brott samt smugglingsbrott jämfört med , med anledning av den föreslagna straffskärpningen i fråga om olovlig hantering av dopningsmedel (kap. 25). Till detta kommer att GBL och 1,4- butandiol föreslås bli omklassificerade till narkotika (kap. 21). Utredningen bedömer att detta kommer att leda till att olovlig hantering med dessa båda substanser aktualiseras i de allmänna domstolarna. Till detta kommer den hantering som skyddsomhän- dertaganden kommer att generera (kap. 23). Den nya lagstiftningen kommer att kräva utbildning även av domare. Utredningen bedömer att engångskostnader för initiala utbildningsinsatser kan beräknas till . När det gäller förfarandet med skyddsomhändertaganden blir beräkningarna ännu mer osäkra än i motsvarande del i fråga om Konsekvenser av utredningens förslag Ett särskilt osäkerhetsmoment är här i vilken omfattning prövningar av skyddsomhändertaganden kommer att begäras i all- män domstol. Utredningen anser att det är rimligt att tro att pröv- ning kan komma att begäras i ett relativt stort antal fall, eftersom skyddsomhändertagandet inte bygger på en kriminalisering utan på omhändertagande av en i och för sig tillåten vara. Utredningen bedömer att ett årligt resurstillskott med , motsva- rande två heltidstjänster, kan komma att krävas. Bedömning: Förslagen kommer i viss mån att innebära kost- nadsökningar för Kemikalieinspektionen. Kemikalieinspektionen kommer enligt utredningens förslag att få ett tillsynsvägledningsansvar i fråga om vissa flyktiga ämnen som bjuds ut till försäljning och som vid inandning kan antas medföra berusning (kap. 26). Kemikalieinspektionens arbete med tillsyn enligt den nya förordningen om exponering och försäljning av vissa flyktiga ämnen bedöms innebära kostnadsökningar för inspektio- nen med motsvarande av en heltids- tjänst. Bedömning: () kommer i viss mån att påverkas ekonomiskt av utredningens förslag. För att kunna ge åklagarna ett gott stöd vid analyser av substanser samt vid utformningen av analysbesked i ärenden som kan komma att omfattas av den nya lagstiftningen om skyddsomhändertagan- den (kap. 23), bedömer utredningen att kostnadsökningar på med motsvarande av en heltidstjänst kan bli aktuella. I nu nämnt belopp ingår den kostnadsökning som kom- mer att bli fallet genom att SKL ska medverka i att analysera innehåll och aktiv substans i varor som får rätt att köpa in från Internet (se avsnitt 22.4). Konsekvenser av utredningens förslag Bedömning: Förslagen kommer i viss mån att få ekonomiska konsekvenser för . Kostnadsökningar med motsvarande av en heltidstjänst kan bli aktuella för att dels ska kunna ge åklagarna ett gott stöd vid analyser av substanser och vid utformningen av analysbesked i ärenden som kan komma att omfattas av den nya lagstiftningen om skyddsomhändertaganden, dels i fråga om utredningar och förhör i fråga om skyddsomhän- dertaganden (kap. 23). Bedömning: Utredningens förslag kommer ur ekonomisk syn- vinkel främst att påverka polisväsendet i fråga om lagstiftningen om skyddsomhändertaganden. För polisväsendets del (och de olika polismyn- digheterna) räknar utredningen med att ytterligare arbetsuppgifter kommer att genereras, främst med anledning av den föreslagna lag- stiftningen om skyddsomhändertaganden (kap. 23). Polisen kom- mer att vara delaktig i arbetet med skyddsomhändertaganden bl.a. genom samordningsinsatser samt i fråga utredningar och förhör. Utredningen beräknar att det nu anförda för polisväsendets del innebär kostnadsökningar med motsvarande en heltidstjänst. Bedömning: Förslagen i betänkandet torde indirekt komma att innebära stora konsekvenser för Kriminalvården. Någon när- mare beräkning av ökade kostnader för Kriminalvården anser sig utredningen inte ha möjlighet att göra. Utredningen bedömer dock att Kriminalvården kommer att drabbas av de största kost- nadsökningarna till följd av förslag i detta betänkande. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår i betänkandet höjda straff för dopningsbrott och smugglingsbrott i fråga om dopningsmedel (kap. 25). Dess- utom innebär omklassificeringen av GBL och 1,4-butandiol från hälsofarliga varor till narkotika att straffen för olovlig hantering av dessa båda substanser blir avsevärt högre jämfört med vad som gäller (kap. 21). Det nu sagda torde komma att innebära stora konsekvenser för Kriminalvården, främst i form av längre fängelse- straff än men även i form av ytterligare kostnader för frivår- den. Någon närmare beräkning av ökade kostnader för Kriminal- vården anser sig utredningen inte ha möjlighet att göra. Utred- ningen bedömer dock att Kriminalvården kommer att drabbas av de största kostnadsökningarna till följd av förslag i detta betänkande. 28.3Finansieringen av utredningens förslag Bedömning: Kostnaden som narkotikaförklaring av GBL och 1,4-butandiol leder till finansieras i huvudsak genom företagens avgifter. Det finns inte möjlighet i övrigt att lämna förslag till finansiering inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningen är väl medveten om att direktiven för denna utred- ning liksom för andra föreskriver att om förslagen innebär kostna- der för staten ska förslag lämnas till hur dessa ska finansieras. Kostnaden som narkotikaförklaring av GBL och 1,4-butandiol leder till finansieras i huvudsak genom företagens avgifter. Att finna finansieringsmöjligheter för de övriga förslagen, som innebär ökat skydd för främst ungdomar, finns inte inom ramen för utred- ningens uppdrag. Självfallet innebär dock ett minskat utbud och ett minskat missbruk av olika droger stora besparingar även ur sam- hällsekonomisk synpunkt. 28.4Brottslighet och brottsförebyggande arbete Bedömning: Förslagen i betänkandet påverkar brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag syftar generellt till att motverka brottslighet. En avsevärd del av utredningens förslag innebär åtgärder för att förebygga brott. 28.5Reglers effekter för små företag Bedömning: Förslaget att omklassificera GBL och 1,4-butan- diol från hälsofarliga varor till narkotika bedöms ha effekter på små företag genom ökad administration. Detsamma gäller för- slaget om att införa regler för tillsyn över efterlevnaden av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt av före- skrifter och villkor som meddelas med stöd av lagen. Att GBL och 1,4-butandiol omklassificeras från hälsofarliga varor till narkotika medför en strängare kontroll av substanserna så länge de är missbruksbara. Nya regler för tillsyn och förvar kommer att gälla. Detta kommer att innebära ökat administrativt arbete både för stora och små företag. finns skäl att tro att de företag som använder GBL eller 1,4-butandiol kommer att undersöka möj- ligheterna att använda andra substanser i sin verksamhet för att undvika ökad administration. Av samma anledning kommer företa- gen sannolikt så långt som möjligt att genom en tidig omvandling av ren GBL och 1,4-butandiol till en icke missbruksbar substans, försöka minska såväl administration som kontrollåtgärder. Den avgift till som normalt utgår för tillstånd kan av verket nedsättas eller helt eller delvis återbetalas. Detta skulle kunna bli aktuellt om tillståndet endast avser en mindre mängd i ett mindre företag. Mot bakgrund av det nu sagda är det svårt att när- mare beskriva de nya regleras effekt för små företag. Hur stor effekten blir avgörs i stor omfattning av hur företagen agerar när de nya reglerna ska genomföras. Även de föreslagna reglerna i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor om tillsyn över efterlevnaden av lagen samt av föreskrifter och villkor som meddelas med stöd av lagen kommer att innebära ökat administrativt arbete för både stora och små företag. Konsekvenser av utredningens förslag 28.6Kommunal självstyrelse, jämställdhet och integration Bedömning: Förslagen i betänkandet har ingen påverkan på den kommunala självstyrelsen, jämställdheten och integrationen. Den kommunala självstyrelsen påverkas inte av utredningens för- slag. Detsamma gäller i fråga om jämställdheten mellan kvinnor och män samt i fråga om integrationen i det svenska samhället. De båda nya författningar som utredningen föreslår – lagen om skyddsomhändertaganden av vissa varor som inte är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor samt förordningen om försäljning m.m. av vissa flyktiga ämnen – kan komma att träda ikraft . Detsamma torde gälla de ändringar i redan gällande författningar som utredningen föreslår. Mot bakgrund härav har utredningen i förslaget till ny lag och förordning samt i förslagen till ändringar av befintliga författningar angett som ikraftträdandedatum. I fråga om övergångsbestämmelser i lagarna har utredningen inte ansett att sådana är behövliga annat än i den föreslagna lagen om skyddsomhändertaganden av vissa varor som inte är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor samt i förslaget till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Beträffande förordningarna har utredningen inte tagit ställning till frågan om övergångsbestämmelser utom såvitt avser förslaget till förordning om försäljning m.m. av vissa flyktiga ämnen. har i detta betänkande dels föreslagit nya författningar i form av en lag och en förordning, dels ändringar i ett stort antal lagar och förordningar. I författningskommentaren kommer endast förslaget till ny lag samt ändringar i befintliga lagar att kommenteras. 30.2Förslaget till lag om skyddsomhändertaganden av vissa varor som inte är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor Bestämmelsen har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 23.5.2). Syftet med den föreslagna lagen framgår av portalparagrafen.