sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Utredningen finner därför, med beaktande av att kringgåendemöjligheterna av ett förbud av ifrågavarande slag bedöms vara stora, att tillräckliga skäl inte framkommit för att ålägga Inter- netleverantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor. Fråga uppkommer då om ett särskilt förbud ska riktas mot den som förmedlar speltjänster via Internet. På sätt som års Lotteriutredning konstaterade är valet att antingen rikta ett förbud mot operatörer eller leverantörer av Internettjänster. gör i denna del samma bedöm- ning som om att förbudet inte torde kunna läg- gas på operatören. gjorde bedömningen att ett förbud skulle kunna läggas på Internetleverantören men gjorde där- efter bedömning som framgått ovan att detta ändå inte skulle före- slås. Fråga uppkommer om ett förbud rent tekniskt är möjligt att lägga på en Internetleverantör, om det är förenligt med EG-rätten och slut- ligen om det kan anses lämpligt. Internet är översiktligt beskrivet i slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11, s. 78). Internet består av ett stort antal små nätverk, vilka är sammankopplade på ett standardiserat sätt. Ett flertal leverantörer är verksamma inom Internet och trafiken sker efter affärsmässiga överenskommelser dem emellan om s.k. routing mellan näten. Adressering, för att förmedla information, sker enligt internationell standard. Internet är uppbyggt på flera nivåer med en hierarkisk struktur. Internetleverantören (ISP, ) tillhandahåller tjänsten Internet. Kunderna, Internetanvändarna, köper möjligheten av Internetleverantören att koppla upp sig på Internet. Exem- pel på Internetleverantörer i är , ComHem, Bredbands- bolaget m.fl. Vissa av dessa är även Internetoperatörer. IP-adresser används för att etablera kontakt mellan olika aktörer inom Internet, såsom Internetanvändaren och Internetleverantören, vilka båda har IP-adresser. Prefixet, t.ex. http, till hemsidesadressen styr vilket språk som används i kommunikationen. En hemsida på Internet anges ofta med en bokstavs- kombination som i regel anknyter till företagets eller organisationens namn. T.ex. har Utredningars hemsida adressen Varje sådan adress motsvaras emellertid av en IP-adress, i detta fall 193.15.137.122. Överföring av information inom Internet sker företrädesvis via (opto-) kablar, men till viss del sker överföringen via satellit. Det senare gäller framför allt interkontinental överföring. Några få interkontinentala och ett antal internationella operatörer finns. Nationellt eller regionalt förekommer många operatörer. Informationsöverföring kan i regel ske på alternativa vägar. Internetleverantörer tillhandahåller Internet såsom tjänst till användarna och ombesörjer alltså inte över- föringen av information i nät. Ett stort antal leverantörer finns. Vissa leverantörer är tillika operatörer. För att den enskilde användaren av Internet skall hitta tjänsteleveran- tören behövs en katalog över namn på alla de webbplatser som någon gjort tillgängliga på Internet, benämnd Domain Name Server (DNS). En DNS är en lista över alla de domännamn som någon låtit registrera som ett unikt kännetecken för en webbplats. För att den enskilde användare ska kunna komma i kontakt med domännamnshavarens webbplats krävs att användaren sänder en förfrågan om uppkopp- ling till domännamnet till sin (). ISP:n förfogar över en DNS i vilken domännamnet letas upp. När namnet hittats identifieras den unika IP-adress som hör till domän- namnet. IP-adressen är en nummerserie som ISP:n sänder ut på Internet för att få svar från den server på vilken den sökta webb- platsen är lagrad och identifierbar med sitt IP-nummer. Systemet liknar alltså den vardagliga situation då man vet vem man vill ringa per telefon och slår upp namnet i telefonkatalogen (DNS), får reda på numret (IP adress) och därefter genom att slå numret på tele- fonen begär en uppkoppling. Marknaden för Internetaccess har under genomgått stora förändringar i samband med övergången från uppringd anslut- ning till bredbandsanslutning. har genombrottet för mobilt Internet bidragit till att denna marknad än en gång står inför stora förändringar. Diagram 11.1 Mobilt Internet avser abonnemang som har aktiva användare av mobil paketdata via datainstickskort, interna datakort och datakort som ansluter via USB eller liknande och inkluderas även under bredbandsaccesser (mindre än 2Mbit/s) Antalet privatkunder med Internetaccess i förhållande till antalet hus- håll framgår av tabell 17 som hämtats från . Antalet aktiva kunder med bredband ökade från 2 489 000 till 3 131 000 mellan sista och sista vil- ket motsvarar en tillväxt på . Trådbundet bred- band stod för av ökningen och trådlöst bredband (mobilt Internet) för . Uppringt Internet minskar dock i snabb takt. hade 78 hushåll av 100 någon typ av Internetaccess. Motsvarande tidpunkt 2006 fanns 74 privatkunder för Internetaccess per 100 hushåll. Andelen privatkunder med bredband i relation till antalet hushåll ökade från 51 till 62 hushåll av 100. Antalet abonnemang på Internettjänster ökar således och det är de snabba uppkopplingarna som står för ökningen. Antalet personer som kan ta del av Internet är dock betydigt större än antalet abonnemang. av befolkningen hade 2007 tillgång till Internet i hemmet, väsentligen i form av bredbandsuppkoppling.7 7 , , Svensk telemarknad 2007 s. 21. Tabell 11.1 Tillgänglighet till Internet i svenska hushåll uppdelat per anslutningsteknik8 Tillgång till Internet på olika sätt i hemmet Tillgång till Internet hemma via modem och telefonlinje via ADSL eller VDSL via kabel-TV, lokalt nätverk *Bredband definieras här som tillgång till Internet via ADSL, VDSL, kabel-TV, /fiber eller Den svenska befolkningens Internetvanor är väl utvecklade. Inom EU är det genomsnittliga antalet hushåll som använder bredband för att ansluta till Internet . Länder i Syd- och har låg bredbandsanvändning i hemmen, de Nordeuropeiska länderna hög. Den individuella användningen av Internet visar motsvarande variationer. Bland länderna inom EU ligger på femte respektive sjätte plats vad avser bredbandsanslutning av hushåll och Internetanvändning. Bland länder med lägre användning av bred- band i hushållen och individuell användning av Internet än genom- snittet inom EU återfinns t.ex. , , och Grek- land. Andelen av befolkningen som använder Internet för att köpa varor eller tjänster skiljer markant mellan å ena sidan norra och å andra sidan södra. I , exklusive , och är den andelen 25–, i övriga länder är andelen läg- re än . ligger på sjätte plats med en andel på knappt 40 %.9 9 Privatpersoners användning av datorer och Internet 2007, () , 2007 , s. 33 ff. Av 2 kap. 2 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation , LEK, jämförd 2 § förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation, framgår att det krävs anmälan till () av den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänna kom- munikationstjänster i . Det finns 455 operatörer inom området för elektronisk kommunikation som anmält att de tillhandahåller någon typ av anmälningspliktig tjänst som omfattas av LEK.10 Bland dessa finns alltså inte endast de som erbjuder Internet-Access, utan också telefonoperatörer m.m. Antalet ISP:r (som erbjuder Internet- access) varierar . Utöver de större leverantörerna finns många mindre lokala ISP:r11. Antalet ISP:r i uppskattades 2000 till 120 stycket.12 Från PTS har inhämtats att antalet ISP:r 2008 kan upp- skattas till 150 stycken. anför (SOU 2006:11 s. 79) Det föreligger ingen skillnad mellan spel över Internet och spel via mobiltelefonen om det är fråga om Internetbaserade spel, där spelaren kopplar upp sig på Internet via telefonen. Skillnaderna är mer affärs- mässiga än tekniska. När Internet används köper kunden uppkopp- lingen och kan ansluta sig till vilken spelanordnare som helst. Telefo- nen är betydligt mera operatörsstyrd, och det kan vara beroende på avtal mellan operatör och spelanordnare som avgör var spel kan ske. Emellertid torde utvecklingen gå mot en mera Internetlik telefon- marknad. För spelbolagen är det däremot ingen skillnad om spelaren deltar via Internet eller spelar över mobiltelefon. Även vid interaktiv TV föreligger en mycket stark bindning till operatören. har intresset för spel över mobiltelefon varit lågt, men det torde vara en tidsfråga innan det verkliga genombrottet kommer. har vid samråd med Post och () erfarit att utvecklingen inom området för mobiltelefoni synes gå mot att i telefonisystemen använda samma kommunikationsprotokoll (läs: språk) i mobiltelefonisystemet som på Internet. Språket benämns Hyper Text Transfer Protokoll (http) och utgör grunden för identi- fiering genom IP-adresser. Detta skulle leda till att det 10Post- och , Svensk telemarknad 2007, s. 14. 11Internetmarknaden i – en kartläggning på uppdrag av , , Docere Intelligence, s. 84. inte behövs någon översättning av Internetspråket i telefoner eller telefonsystem för att en webbaserad tjänst skall vara tillgänglig i mobiltelefon och att det inte heller kommer att vara någon större skillnad mellan bärbara datorer och avancerade mobiltelefoner. (kan en bärbar dator användas som mobiltelefon genom de olika tjänster för Internetbaserade telefonsamtal som erbjuds, t.ex. Skype i kombination med mobil Internetupp- koppling.) Det system som används för snabb överföring av bilder och interaktiva funktioner inom mobiltelefonin – och som där- för lämpar sig för speltjänster förutsätter att spelanordnaren prod- ucerar en särskild version av sin spelprogramvara för mobiltelefoni. Denna programvara gör det möjligt för mobiltelefonanvändare att använda gränssnittet i 3G-telefonen för att interagera med den spel- server som byggts upp för funktionalitet via Internet. Att särskilt programvara för gränssnittet i 3G-telefoner måste tillhandahållas ut- gör en hämmande faktor på användning av mobiltelefoni för de mer avancerade interaktiva spelen. SMS-meddelanden är ett enkelt sätt att kommunicera t.ex. odds och vad mellan spelbolag och spelare, men utgör inte, i spelsamman- hang, någon mer avancerad kommunikation än ett telefonmeddelande – bara snabbare. Den traditionella telefonin kan användas för att ringa till spelbolaget och meddela vilka satsningar man vill göra, men meto- den är personalkrävande för spelbolagen och, i den mån tjänsten erbjuds, är den ett mindre servicekomplement till de internetbaserade speltjänsterna. 11.5.4Tekniska möjligheter till blockeringar Det finns flera olika metoder att spärra viss trafik på Internet. I avsnitt 11.5.1 och 11.5.2 har redovisats Internets tekniska struktur. Dels kan en blockering göras i den strukturen, men också hos de producenter eller konsumenter som använder Internet kan blockering ske.13 Den som på en server lagrar system för speltjänsten (host) kan förbjudas att förmedla kommunikation till just den delen av server- innehållet. Detta förutsätter dock att tillsyn utövas och sanktioner 13 Jfr Internet Gambling Report X, The Group LLC, , 2008, kapitel 9. Internets gränslösa karaktär kräver därför internationella avtal om erkännande och bistånd med åtgärder. Spärren kan läggas hos konsumenten (Internetabonnenten) genom att det i dennes dator läggs in ett filterprogram. Filtrering kan ske genom särskilt programvara som filtrerar bort vissa tjänster sedan de av innehållsleverantören eller annan tredje part åsatts en etikett typisk för innehållstypen. Sådana program används bl.a. för att föräldrar i hemmets dator ska kunna fil- trera bort innehållstjänster mindre lämpliga för barn. Detta förut- sätter dock dels att etiketteringen som måste bekräftas av inne- hållsleverantören eller av denne godkänd tredje part fungerar, och dels att konsumenten själv använder filterprogramvaran. Ytterligare filtreringssystem kan vara att användning av vissa nyckelord medför att webbsidor med dessa ord inte kopplas upp. T.ex. skulle sökningar på ord som kasino eller poker kunna finnas i en sådan ordlista. Nackdelen är att listan måste göras mycket omfattande med hänsyn tagen till den mängd ord som skulle behöva spärras och dessas olika stavningar. Dessutom skulle om t.ex. ord som poker spärras, den som söker hjälp för spelberoende riskera att inte hitta relevant information om ordet poker använts för att leda sökningar till den webbsida där hjälp erbjuds. Blockering hos konsumenten, innehållsleverantören eller hos den som lagrar innehållsleverantörens webbtjänst för spel, förutsätter således medverkan av dessa aktörer. Om blockering med någon framgång ska införas måste den därför genomföras utan krav på medverkan från varken konsumenten, innehållsleverantören eller den som lagrar inne- hållsleverantörens webbtjänst för spel. Det alternativ som återstår är därför att blockering sker någonstans i distributionssystemet. Särskilt om tekniska möjligheter att blockera spel En grundläggande förutsättning för att blockering av något slag skall kunna göras i den tekniska strukturen är att de metoder som väljs är anpassade till den teknik som allmänt används i kommunikations- systemen och kan användas i kommunikationssystemens struktur. Det finns några identifierbara anslutningspunkter (noder) för den svenska Internet-infrastrukturen till omvärlden och de större opera- törerna har för sina anslutningsbehov centrala noder till Internet- infrastrukturen. I dessa noder förmedlas emellertid trafik inte bara till och från svenska abonnenter. En stor del av trafiken är ren s.k. trans- fertrafik. Kommunikationen är inte avsänd från och inte heller avsedd för kunder i . Trafiken som egentligen inte berör leds bara om via den svenska delen av Internet av rena fram- komlighetsskäl. Så mycket som hälften av all trafik i dessa noder kan sakna anknytning till . Om blockering ska göras i dessa noder kommer alltså även trafik som inte har anknytning till svenska intressen att också blockeras. Syftet med en eventuell blockering ska vara att svenska abonnenter inte ska erbjudas vissa speltjänster. Andra nivåer i Internetinfrastruk- turen som ligger nära slutabonnenten bör därför väljas. Den nivå som väljs bör ligga så nära denne slutabonnent att det inte finns risk för blockering av trafik som saknar samband med svenskars deltagande i speltjänster. Detta innebär att det är den av slutabonnenten beställda kommunikationen som bör vara föremål för eventuell blockering. Sådan blockering bör således ske, inte vid centrala noder, utan i slut- användarens uppkoppling till Internet, dvs. hos slutabonnentens tjänsteleverantör. Metoden att söka domännamn och identifiera med IP-nummer är generell för Internet och de nationella nätverken med ISP som första kontaktpunkt för användaren är en grundläggande fysisk förutsätt- ning. Bl.a. nedanstående fyra metoder skulle därför kunna användas. Möjlighet att identifiera sökta domännamn, via en DNS är, (se avsnitt 11.5.2) nödvändigt för att uppkoppling ska kunna ske. DNS-filtre- ringen skulle kunna genomföras enligt följande. Domännamn associerade med kända speltjänster sätts upp på en lista. Listan görs tillgänglig för ISP:r i . När användare inom ISP:ns nät söker en domänadress på listan blockeras uppkoppling genom ISP:ns DNS. Listan måste administreras så att den är uppdaterad, förmedlad och används, lika för alla. Det måste därför finnas en förvaltare av listan som ansvarar för att upptäcka domännamn som ska föras till listan, som förmedlar listan till avsedda ISP:r och som kontrollerar att den används. Listan torde lämpligen kunna tillhandahållas i elektronisk form för att underlätta både snabb uppdatering och enkel implemen- tering hos ISP:rna. URL-filtrering bygger på att man tittar på innehållet i den trafik som sker. Detta innebär att filtreringen kan ske av delar av trafiken till en server. Detta förutsätter att kommunikation har etablerats mellan ISP:ns användare och den server på vilken speltjänsten är lagrad. Speltjänster är oftast av säkerhetsskäl krypterade för att såväl spel som penningtransaktioner skall ske säkert. Detta innebär att det inte är praktiskt möjlig att ta del av innehållet i trafiken. URL-filtrering innebär att innehållet i kommunikation ska ana- lyseras. Antingen måste analysen ske i realtid för att pågående främ- jande ska kunna avbrytas, eller så måste en lagring av trafikdata ske för senare analys och blockering av den tjänst som erbjudits. Det framstår som om metoden antingen är mycket personalkrävande eller medför behov av mycket avancerade datorprogram. Att lagra eller analysera innehållet i kommunikation framstår som betänkligt. förordar därför inte blockering av detta slag. Möjligheten att identifiera speltjänstens IP-adress är nödvändig för att uppkoppling ska kunna ske (se avsnitt 11.5.2). En filtrering vid IP- identifieringen skulle kunna ske. IP-filtreringen skulle kunna genom- föras enligt följande. IP-nummer associerade med kända speloperatörers webbsidor för spel kan sättas upp på en lista. Listan görs tillgänglig för ISP:r i Sver- ige. Listan läggs till en spärrlista i ISP:ns routrar. Trafik till och från de spärrade IP-adresserna blockeras sedan. Blockeringen får effekt i ISP:n nät, dvs. för de som är kunder och därför har sin Internetuppkoppling hos ISP:n. En lista bör finnas och handhas på samma sätt som en lista över domännamn. Routing-filtrering innebär samma sak som blockering av IP-adresser, men sker på en högre hierarkisk nivå. Inte bara enstaka IP-nummer blockeras, utan hela nummerserier filtreras bort. Sådana nummerserier hör ofta till en och samma ISP, varför metoden kan innebära att hela ISP:r blockeras. Vidare kan i en nummerserie finnas inte bara spel- tjänstsidor, utan också helt laglig verksamhet eller information, t.ex. finansiell- eller annan företagsinformation för ett spelbolag. Router-filtrering innebär att hela serier av IP-nummer skall block- eras. Metoden medför risk att mer än speltjänsten blockeras. Åtgärden bedöms inte stå i proportion till syftet med blockeringen – att för- hindra främjande av otillåten spelverksamhet – eftersom metoden kan hindra mer än så, t.ex. fullt laglig information från spelföretaget. förordar inte blockering av detta slag. Sammanfattningsvis finns det två tekniska modeller (DNS- och IP filtrering) som är möjliga för blockering av spel över Internet. Av avsnitt 11.5.4 framgår att om metoderna för blockering av IP- adress eller domännamn väljs, en efterhand uppdaterad lista över vad som ska blockeras bör iordningsställas av t.ex. Spelmarknadsinspek- tionen och distribueras till svenska ISP:r. samarbetar större Internetleverantörer med Riks- polisstyrelsen om att blockera visuellt barnpornografiskt material på Internet. tillhandahåller en lista över objekt som ska spärras. För Internetleverantörerna innebär inte rutinerna för att införliva spärrlistan i sina system en så hög kostnad i förhållande till syftet med blockeringen att någon beräkning därav har gjorts. Däre- mot innebär blockeringen att abonnenter ibland ringer till kundtjänst för att närmare efterhöra bakgrunden till blockeringen. Det befaras att om blockering av speltjänster genomförs det kommer att resultera i ett stort antal förfrågningar till Internetleverantörernas kundtjänster om skälen för blockeringen. Det är därför viktigt att den abonnent som söker en blockerad speltjänst, inte bara förvägras uppkoppling, utan också kopplas vidare till en för alla gemensam informationssida. , som enligt bör vara den myndighet som beslutar vil- ka webbsidor som ska blockeras, bör därför också ansvara för en sådan informationssida. 11.5.6Åtgärder för att kringgå en blockering De möjligheter som beskrivits ovan kan naturligtvis bli föremål för olika motåtgärder i syfte att kringgå blockeringen. För detta behövs inte expertkunskaper, men man måste känna till hur man gör. I syfte att undvika blockering vid svenska ISP:r och DNS:r kan Internetanvändaren teckna avtal om Internetuppkoppling hos utländsk Internetleverantör. Kunden kopplar då upp sig till Internet först vid en utom landet befintlig ISP genom att på annan kommu- nikationsväg ta kontakt med ISP:n, tex. genom uppringt modem. För den enskilde användaren blir det dyrare och uppkopplingshastigheten lägre. Det finns av spelmarknaden oberoende tjänster för anony- misering av Internetanvändning. Tjänsterna erbjuder mot en avgift Internetanvändaren en egen annan IP-adress än den som erhålls av Internetleverantören i kombination med en krypterad uppkoppling mot Internet. Vilka domännamn eller IP-adresser som användaren därefter söker och använder kan då inte uppfattas av andra än den som tillhandahåller den anonymiserande tjänsten. Tekniken är densamma som används då t.ex. ett företag möjliggör för sina anställda att från dator i hemmet få tillgång till känslig information på företagets server utan att kommunikationen ska vara möjlig att avlyssna hos den anställdes ordinarie ISP. Blockeringsfilter hos ordinarie ISP får då inte någon effekt. Det IP-nummer som domännamnet är kopplat till kan bytas efter- hand av speloperatören. Hela nummerserier kan efterhand användas för att associera domännamnet med rätt plats på rätt server. Uppgifter om det nya korrekta IP-numret läggs till uppdateringslistor som sänds till Internetoperatörer runt om i världen så att aktuellt IP-nummer all- tid associeras med domännamnet. Domännamnet kan också ändras och på samma sätt sändas ut till Internetoperatörer. Detta innebär dock att kunden måste få reda på vilket domännamn som ska efterfrågas. Varje användares dator måste veta vilken server den skall koppla upp sig mot – vilken server som är dess värd, dess host. Detta anges i grundinställningarna i datorn och uppgiften läggs ofta in automatiskt med hjälp av de startprogramfiler som Internetleverantören tillhanda- håller nya kunder. Det går att byta ut denna grundinställning så att den server som först söks är en annan än den av Internet leverantören tillhandahållna. Användaren behöver veta identiteten på den server som han ska koppla upp sig till. De som redan är kunder hos en speloperatör har oftast sina e- postadresser lagrade hos speloperatören. Speloperatören kan däri- genom nå samtliga kunder med massutskick i vilken kan meddelas namnet på den server som kunderna ska koppla upp sig till. Metoden kan också användas för att meddela nya domännamn eller IP-adresser efterhand som t.ex. tillsynsmyndigheten upptäcker vil- ka domännamn som används för speltjänster och begär blockering hos ISP:rna. Så snart en kontaktväg med spelservern blir känd och därpå blockerad kan nya vägar att nå den meddelas kunderna. Många speltjänster förutsätter att användaren laddar ner en sär- skild programvara på sin dator, en s.k. klient. Klienten är särskilt framtagen för att kunna kommunicera med speloperatörens spel- server. Klienten tillhandahålls av speloperatören och kan gratis laddas ner av nya kunder. Klienten uppgraderas när nya funktioner läggs in i spelservern. Man kan tänka sig att en sådan klient också förbereds av speloperatören med särskilda programmerade instruk- tioner för hur spelarens dator ska koppla upp sig mot Internet för att undvika gängse uppkoppling och därmed blockering hos sven- ska ISP:r. Klienten styr alltså själv över användaren till en med avse- ende på speltjänster neutral s.k. proxy-server tillhandahållen av spel- operatören för vidare befordran till den server där spelet äger rum. Användaren behöver då inte själv veta hur han ska ta sig runt blocker- ingen – spelanordnaren svarar för detta automatsikt. Detta förfarande innebär att speloperatörens kunder inte besväras av eventuell blocker- ing och inte själva behöver bemöda sig med några särskilda åtgärder. Förfarandet innebär också att speloperatören inte behöver kommu- nicera med varje kund, en åtgärd räcker för att samtliga kunder fort- satt skall kunna ta del av speltjänster. Det finns således ett antal åtgärder som kan vidtas, antingen av den enskilde spelaren eller av det av denne anlitade spelbolaget, för att gå runt blockeringar.