sou · GVB3105 · 2008-01-01 00:00:00 — Av förordning nr 1080/2006 följer bl.a. att de medlemsstater som deltar i ett operativt program inom målet europeiskt terri- toriellt samarbete kan använda sig av en gruppering, så att den förvaltande myndighetens och det gemensamma sekretariatets upp- gifter delegeras till grupperingen, som därigenom får hela ansvaret för att förvalta det operativa programmet.TPF13FPT En grupperings uppgift kan alltså vara att förvalta ett program som medfinansieras av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och att besluta om fördelning av fondens medel till projekt inom målet för territoriellt samarbete. Dessutom kan en gruppering ingå i projekt för territoriellt samarbete som finansieras av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska social- fonden och Sammanhållningsfonden. Genomförandet av program eller projekt regleras närmare i EG-förordningarna nr 1080/2006 och nr 1083/2006. Enligt dessa förordningar ska det för varje projekt finnas en samordnande stödmottagare. I rollen som sam- ordnande stödmottagare ingår bl.a. att ta emot den förvaltande myndighetens utbetalningar från Europeiska regionala utvecklings- 13TP PT Artikel 18 i förordning nr 1080/2006. Varje medlemsstat ska emellertid även i fort- sättningen ha det ekonomiska ansvaret. Behovet av kompletterande nationella regler fonden och att dela ut medlen till övriga stödmottagare. En gruppering torde kunna fungera som en sådan stödmottagare. Till en grupperings uppgift kan alltså höra att besluta om för- delning av stöd till projekt i samband med förvaltning av program för territoriellt samarbete som medfinansieras av gemenskapen. Sådan uppgift är enligt svensk rätt att betrakta som myndighets- utövning. Av artikel 7.4 i förordning nr 1082/2006 följer emellertid att en gruppering inte får utföra uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning eller åligganden som syftar till att tillvarata statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen, exempelvis polisiära och föreskrivna befogenheter, rättsväsen och utrikes- politik. När det gäller begreppet myndighetsutövning torde det dock i förordningen ha en mera inskränkt innebörd än vad det har i svensk nationell rätt.TPF14FPT De uppgifter som avses bör vara sådana centrala statsfunktioner som knappast någon medlemsstat kan undvara. Bestämmelsen är absolut och innebär att nämnda upp- gifter aldrig får överlåtas till en gruppering. Av det anförda följer således att till de uppgifter som kan över- lämnas till en gruppering hör att förvalta program och att besluta om fördelning av medel till projekt. Även om sådana förvaltnings- uppgifter enligt svensk rätt innefattar myndighetsutövning torde artikel 7.4 i EG-förordningen enligt resonemanget ovan inte hindra att en gruppering utför uppgifterna. Det skulle därför vara möjligt att med stöd av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (såvitt avser grupperingar med registrerat säte i ) eller 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen (såvitt avser grupperingar med registrerat säte i andra medlemsstater) överlämna nämnda förvalt- ningsuppgifter till en gruppering.TPF15FPT Det är givetvis viktigt att svenska organ kan delta i det terri- toriella samarbetet inom EU på ett effektivt och konstruktivt sätt. Från svenskt håll har framhållits att det är angeläget att en grupp- ering kan förvalta ett program som medfinansieras av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och besluta om fördelning av fondens medel till projekt för territoriellt samarbete. Under nuvarande programperiod torde emellertid dessa frågor sällan bli aktuella för svenskt vidkommande. För denna program- period har det nämligen redan beslutats om organisationsstruktur 14TP PT I de franska, engelska och tyska versionerna av förordning nr 1082/2006 används ut- trycken l´exercice de pouvoirs conférés par le droit public, the exercise of powers conferred by public law respektive die Ausübung hoheitlicher Befugnisse. 15TP PT Bestämmelserna beskrivs närmare i kapitel 3. Behovet av kompletterande nationella regler och om fördelning av medel till de program för territoriellt sam- arbete som berör och som medfinansieras av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden. Det kan dock för framtida programperioder bli aktuellt för en gruppering att utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning och som om- besörjs av en förvaltande myndighet. För nämnda program eller projekt ska det dessutom finnas nationella medfinansiärer.TPF16FPT Med beaktande av det anförda och då nationella regler inte indirekt bör motverka syftet med förordning nr 1082/2006 och EG:s övriga förordningar om strukturfonder synes det angeläget att möjliggöra för svenska organ att delta effektivt i detta samarbete. Det anförda gäller samverkan i grupperingar med registrerat säte såväl i som i andra medlemsstater inom EU. Det bör i denna del nämnas att det av utredningens direktiv framgår att i uppdraget ingår inte att föreslå ändringar av bl.a. grundlag.TPF17FPT Av regeringsformen följer bl.a. att rättskipning och förvaltning ska ombesörjas av svenska organ. Förvaltningsuppgifter kan emellertid i vissa fall överlåtas till utländska eller internationella organ. Som redovisats tidigare kan överlåtelse ske till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller inter- nationell inrättning eller samfällighet.TPF18FPT Frågan är då om sådana förvaltningsuppgifter av innebörd att förvalta program för territoriellt samarbete som medfinansieras av gemenskapen kan överlåtas till en gruppering. En gruppering är en gemenskapsrättslig juridisk person grundad på förordning nr 1082/2006 och avtal mellan grupperingens medlemmar. Grupp- eringen består av medlemmar som finns på minst två medlems- staters territorier och den ska ha sitt registrerade säte i någon av EU:s medlemsstat. Enligt utredningens mening torde en grupp- ering vara en sådan mellanfolklig organisation till vilken förvalt- ningsuppgift kan överlåtas. Några konstitutionella hinder mot att 16TP PT Som redovisats tidigare föreslår Kommunala kompetensutredningen att en kompetens- utvidgande bestämmelse införs som ger primärkommuner och landstingskommuner möjlig- het att, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, medfinansiera projekt inom ramen för och program samt regionala tillväxtprogram. Bestämmelsen innebär emellertid endast ett undantag från lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. För att en åtgärd ska vara kompetensenlig krävs dessutom att den ska avse en angelägenhet av allmänt intresse. Allmänintresset bedöms utifrån kriterierna om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen befattar sig med angelägenheten (se avsnitt 3.4.4). 17TP PT Dir. 2006:115, s. 8. 18TP PT Se avsnitt 3.3.4. SOU 2007:105 Behovet av kompletterande nationella regler överlåta sådana uppgifter till en gruppering synes således inte föreligga. Av förordning nr 1082/2006 och förordning nr 1080/2006 om nr 1080/2006 anges nämligen att inom målet territoriellt samarbete ska stödet från Europeiska regionala utvecklingsfonden i första hand inriktas på vissa prioriteringar. Bland dessa prioriteringar kan nämnas att stödja kopplingar mellan stads- och landsbygdsområden och att utveckla samarbete, kapacitet och gemensamt användande av infrastrukturer, särskilt i fråga om hälsovård, kultur, turism och utbildning. Dessutom kan, som redovisats tidigare, en grupperings uppgifter även omfatta andra särskilda åtgärder som avser det territoriella samarbetet och som genomförs med eller utan ekono- miskt bidrag från gemenskapen. Närmare vilka uppgifter som avses framgår emellertid inte av förordning nr 1082/2006. Av förord- ningen framgår endast att målet för allt territoriellt samarbete är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU. Enligt ovan nämnda EG-förordningar torde alltså en gruppering kunna genomföra uppgifter inom exempelvis hälsovård, kultur och utbildning. Det framgår emellertid inte närmare vad det kan röra sig om för uppgifter. En fråga av intresse är om även andra för- valtningsuppgifter än sådana som rör förvaltning av vissa program bör kunna överlåtas till en gruppering. Som redovisats har det från bl.a. kommunalt håll fram- förts önskemål om att utvidga området för det territoriella sam- arbetet. Det har framkommit skiftande behov av samarbete på olika områden. Därtill kommer att önskemålen varierar mellan gles- och tätbefolkade regioner. Frågor som mera generellt rör en eventuell utvidgning av de uppgifter som ska kunna överlåtas till en grupp- ering torde kräva en utförlig översyn. Bl.a. handlar det om att identifiera och få en samlad bild av de problem som kan finnas när allmänna organ engagerar sig i internationellt samarbete. En sådan översyn bör göras med utgångspunkt i olika regionala behov och ske sektorsvis. Vidare är det väsentligt att en eventuell utvidgning av möjligheten för svenska organ att delta i grupperingar föregås av noggranna överväganden avseende konsekvenser, ansvarsförhållan- den och finansieringsfrågor. I anslutning till en eventuell översyn av kompetensfrågorna m.m. bör man också undersöka om det finns generella kompetensproblem i samband med svenska organs del- tagande i strukturfondsarbetet och annat EU-arbete. Behovet av kompletterande nationella regler torde det svenska regelverket behöva ses över, bl.a. bestämmelser på grundlagsnivå. Redovisade frågor ligger emellertid utanför denna utrednings uppdrag. I denna del kan också nämnas Ansvars- kommitténs och Kommunala kompetensutredningens betänkan- den.TPF19FPT Därtill kommer att kommissionen ska överlämna en rapport om tillämpningen av förordning nr 1082/2006 till och rådet och, om så är lämp- ligt, lämna förslag till ändringar.TPF20FPT Beroende på innehållet i kom- missionens rapport kan det finnas anledning att även se över de svenska reglerna. Sammantaget anser utredningen att till en gruppering bör inte kunna överlåtas andra förvaltningsuppgifter än de som rör förvalt- ning av de program för territoriellt samarbete som medfinansieras av EU.TPF21FPT Under nuvarande programperiod medfinansieras sådana program av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklings- fonden och fördelning av stödet sker till projekt inom målet territoriellt samarbete. Nämnda förvaltningsuppgifter bör få över- låtas till en gruppering med registrerat säte i eller i annan medlemsstat. Uppgifter som överlåts bör få innefatta myndighets- utövning. Med myndighetsutövning avses i detta fall beslut om fördelning av stöd i samband med förvaltning av nämnda program. Då det inte är fråga om ett generellt beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgifter av en viss typ till en gruppering kan i lag bemyndiga regeringen att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Eftersom överlåtelsen till viss del innefattar myndig- hetsutövning måste beslut fattas med kvalificerad majo- ritet. Regeringens prövning av frågan om överlåtelse av förvalt- ningsuppgift till en gruppering bör ske i samband med prövning av en ansökan om en svensk medlems deltagande i grupperingen. Utredningen vill understryka att förslaget att regeringen i sär- skilda fall ska kunna överlåta förvaltningsuppgift till en gruppering inte innebär en generell utvidgning av området för det territoriella samarbetet. De överlåtna förvaltningsuppgifterna ska avse förvalt- 19TP PT Se avsnitten 3.4.2 och 3.4.4. 20TP PT Artikel 17 i förordning nr 1082/2006. 21TP PT Jfr lagen (1996:506) om överlåtelse av en förvaltningsuppgift till en övervakningskommitté m.m. En fråga av visst intresse och som diskuteras i bl.a. doktrinen är om det kan anses föreligga överlåtelse av normgivningsmakt om t.ex. en mellanfolklig organisation får avgöra hur en överlåten förvaltningsuppgift ska utföras (s. 9 f). Enbart det faktum att orga- nisationen har ett utrymme att bestämma hur en överlåten uppgift ska utföras kan, enligt , inte medföra att det behövs fattas något särskilt överlåtelsebeslut enligt 10 kap. 5 § andra stycket regeringsformen. Det måste presumeras att ett sådant utrymme följer av en överlåtelse enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. Behovet av kompletterande nationella regler ning av de program för territoriellt samarbete som medfinansieras av EU. Redogörelsen ovan avser överlåtelse av förvaltningsuppgift till en gruppering med stöd av regeringsformen. En fråga av intresse är hur samarbetet i en gruppering i övrigt förhåller sig till annan samverkan över nationsgränserna. Utredningen har redogjort för att svenska allmänna organ deltar i en rad internationella program och projekt. Flera av dessa medfinansieras av EU. De svenska organen är också ofta nationella finansiärer i sådana program och projekt. De svenska organens internationella samverkan avser alltifrån traditionella vänortsutbyten till vidsträckta utvecklingsprogram med flera partners.TPF22FPT Målet för detta samarbete synes också vara att bl.a. stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i de områden som samarbetet avser. En stor del av det internationella samarbetet sker i privaträttsliga former. T.ex. bildar svenska kom- muner och utländska organ stiftelser, ekonomiska föreningar, aktiebolag, kommittéer och politiska nätverk. En svensk kommun kan också i eget namn och inom ramen för den kommunala kom- petensen ingå samarbetsavtal med motsvarande utländska lokala eller regionala organ. Regeringsformen lägger inte heller några hinder i vägen för sådan samverkan. Genom förordning nr 1082/2006 kan svenska offentliga organ delta som medlemmar i en gruppering. Det sagda innebär exem- pelvis att en svensk kommun och en utländsk kommun eller motsvarande kan komma överens om att bilda en gruppering. Detta är emellertid inte en internationell överenskommelse i regerings- formens mening. Genom EG-förordningen får en kommun, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kom- munens område eller dess medlemmar, delta som medlem i en gruppering. Förordningen torde i detta avseende endast innebära ett undantag från lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. För ett deltagande krävs dessutom att det ska avse en angelägenhet av allmänt intresse. Allmänintresset bedöms utifrån kriterierna om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen är medlem i en grupp- ering. Frågan om en svensk kommuns befogenhet att samarbeta 22TP PT Det finns inte någon särskild lagreglering av t.ex. den kommunala kompetensen vid sam- arbete mellan vänorter eller vänregioner. Om samarbetet är kompetensenligt får bedömas mot bakgrund av kommunallagens bestämmelser om den kommunala kompetensen och eventuell speciallagstiftning. Behovet av kompletterande nationella regler med en utländsk kommun i en gruppering blir alltså en fråga om vad som innefattas i kommunens allmänna kompetens enligt kom- munallagen och dess kompetens enligt specialförfattningar om olika kommunala uppgifter.TPF23FPT Bildandet av en gruppering torde alltså i stora delar likna det internationella samarbetet som exempelvis en svensk kommun kan ägna sig åt . I denna del vill emellertid utredningen under- stryka att bildandet av en gruppering i vissa fall kan underlätta det territoriella samarbetet inom EU. Exempelvis kan den närmare regleringen i förordning nr 1082/2006 om t.ex. innehållet i en grupperings avtal och stadga skapa en fast struktur för det terri- toriella samarbetet och en gruppering kan få en samordnande funktion eller roll i ett sådant samarbete. Därtill torde en rad frågor som i annat samarbete kan vålla vissa problem få sin lösning genom bildandet av en gruppering. Som exempel kan nämnas anställning av personal, ansvarsfördelning mellan samverkande organ och vem som ska vara samordnande stödmottagare eller projektledare. Vidare skapar medlemmarna genom att bilda en gruppering ett relativt permanent samarbetsorgan som kan verka över . Av förordning nr 1082/2006 följer dessutom att medlemmarna i en gruppering enhälligt kan besluta att en av medlemmarna ska få utföra dess uppgifter.TPF24FPT Medlemmarna i en gruppering är alltså fria att peka ut vem inom grupperingen som rent faktiskt ska utföra en viss uppgift. Detta innebär emellertid inte att en svensk myndighet får överlåta förvaltningsuppgift till en utländsk myndighet. Som redovisats har en medlemsstat rätt att begränsa de uppgifter som en gruppering får utföra utan finansiellt bidrag från gemenskapen. Detta gäller emellertid inte sådana samarbetsåtgärder som omfattas av målet europeiskt territoriellt samarbete och som förtecknas i artikel 6 i förordning nr 1080/2006. Det har tidigare anförts att en stor del av det territoriella sam- arbetet som möjliggörs genom förordning nr 1082/2006 utförs av svenska allmänna organ genom olika samverkansformer. Det torde vara möjligt för dessa organ att vara medlemmar i en gruppering så länge deltagandet inte är oförenligt med svensk lag- stiftning.TPF25FPT Att därutöver begränsa en grupperings uppgift avseende program eller projekt som inte stöds av finansiellt bidrag från EU synes inte önskvärt. 23TP PT Se artikel 4.3 i förordning nr 1082/2006 och avsnitt 5.4.2. 24TP PT Artikel 7.5 i förordning nr 1082/2006. 25TP PT Se avsnitt 5.4.2. Behovet av kompletterande nationella regler 5.4.2En medlems deltagande i en gruppering m.m. Varje medlems deltagande i en gruppering ska godkännas av den medlemsstat enligt vars lagstiftning medlemmen har bildats. Medlemsstaten ska inte godkänna ett sådant deltagande om det är oförenligt med förordning nr 1082/2006, den blivande medlemmens befogenheter och åligganden eller nationell lag- stiftning i övrigt, eller om det inte är motiverat av skäl som gäller allmänintresset eller den allmänna ordningen i den medlemsstaten. Medlemsstaterna ska utse de behöriga myndigheter som ska ta emot underrättelse jämte kopia av förslag till avtal och stadga. När beslut fattas om en blivande medlems deltagande i en gruppering får medlemsstaten tillämpa nationella regler. Förutom en medlems deltagande i en gruppering ska medlems- staten godkänna varje ändring i en grupperings avtal och varje betydande ändring av dess stadga. Med betydande stadgeändringar avses sådana ändringar som direkt eller indirekt innebär en ändring av avtalet. En ansökan om svensk medlems deltagande i en gruppering bör prövas av regeringen. Även en ansökan om ändring i en grupp- erings avtal eller betydande ändring av dess stadga bör prövas av regeringen. Prövningsrätten bör inte kunna delegeras. Gällande bestämmelser om handläggning av regerings- ärenden och expediering av beslut m.m. bör tillämpas även när regeringen ska pröva en ansökan om svensk medlems deltagande i en gruppering och om ändring i en grupperings avtal och av dess stadga. Av förordning nr 1082/2006 framgår vilka handlingar som ska ges in vid prövning av en ansökan om medlemskap i en gruppering. Att därutöver närmare reglera vad en ansökan ska innehålla synes inte erforderligt. Behovet av kompletterande nationella regler En medlems deltagande i en gruppering En medlemsstat ska alltså inte godkänna en medlems deltagande i en gruppering om ett sådant deltagande är oförenligt med för- ordning nr 1082/2006. Som redovisats tidigare får en gruppering inte utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller åligganden som syftar till att tillvarata statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen, exempelvis polisiära och före- skrivna befogenheter, rättsväsen och utrikespolitik. När det gäller begreppet myndighetsutövning har utredningen i tidigare avsnitt pekat på att det i EG-förordningen synes ha en mera inskränkt innebörd än vad det har i svensk nationell rätt.TPF26FPT De uppgifter som avses i förordningen torde vara sådana centrala statsfunktioner som knappast någon medlemsstat kan undvara. Bestämmelsen är absolut och innebär att en medlemsstat har att vägra en blivande medlems deltagande i en gruppering till vilken nämnda uppgifter ska över- lämnas. Enligt förordning nr 1082/2006 får en medlemsstat även vägra en blivande medlems deltagande i en gruppering om ett sådant del- tagande är oförenligt med medlemmens befogenheter och åliggan- den enligt nationell lagstiftning. Ett deltagande får också vägras om det på något annat sätt är oförenligt med nationell lagstiftning. Den ventil som finns i förordning nr 1082/2006 för en medlems- stat att i vissa fall med stöd av nationell lagstiftning vägra ett med- lemskap i en gruppering bör få betydelse när det gäller innehållet i en grupperings avtal och stadga. En medlemsstat torde nämligen kunna vägra ett medlemskap i en gruppering om sökande medlem går utöver sin kompetens eller grupperingens avtal och stadga på något annat sätt är oförenliga med nationella regler. Som exempel kan nämnas att en kommun vill avsäga sig sin beslutanderätt i något hänseende eller överlåta förvaltningsuppgift som innefattar myndig- hetsutövning till en gruppering. Av förordning nr 1082/2006 framgår vidare att en medlemsstat ska vägra en blivande medlems deltagande i en gruppering om ett sådant deltagande inte är motiverat av skäl som gäller allmän- intresset eller den allmänna ordningen i medlemsstaten. Det är inte helt klart vilken valfrihet detta innebär för medlemsstaterna. EG- förordningen skulle nämligen kunna förstås på det sättet att en medlemsstat ska vägra medlemskap i en gruppering om det inte är motiverat av vissa allmängiltiga skäl. Övervägande skäl talar emeller- 26TP PT Se avsnitt 5.4.1. Behovet av kompletterande nationella regler tid för att prövningen måste utgå från gällande nationella regler. Sådana regler torde dock ofta härröra från EG-rätten. Vad som menas med allmänintresset eller den allmänna ord- ningen framgår inte av förordning nr 1082/2006. Givetvis kan en sökande förbjudas att delta i en gruppering som avser att bedriva olaglig verksamhet, men ett förbud att delta kan också grundas på rent politiska motiveringar, t.ex. miljöskäl. Här bör även nämnas reglerna i förordning nr 1082/2006 om möjligheten att i vissa fall förbjuda en grupperings verksamhet och om upplösning av en gruppering.TPF27FPT Enligt förordning nr 1082/2006 är det medlemsstaten som, med hänsyn till sin konstitutionella struktur, ska godkänna ett medlem- skap i en gruppering. I förordningen anges uttryckligen att varje medlemsstat ska utse de behöriga myndigheter som ska ta emot underrättelse om medlems avsikt att delta i en gruppering jämte förslag till avtal och stadga. Förutom frågan om medlemskap i en gruppering ska varje ändring i en grupperings avtal och varje be- tydande ändring av dess stadga godkännas av berörda medlems- stater. Aktuella ärenden innehåller i regel såväl rätts- som lämplighets- frågor. torde prövningen av dessa ärenden avgöras med hän- syn till vissa samhällsintressen, t.ex. miljöskäl, eller den allmänna ordningen i medlemsstaten. Regeringen framstår därför som ett naturligt val som godkännande myndighet. En annan omständighet som talar för att regeringen bör ha hand om frågan om godkän- nande är att svenska medlemmar i grupperingar torde i regel vara regionala och lokala myndigheter. I denna del är också att beakta att utredningen föreslår att regeringen i enskilda fall bör få möjlig- het att överlåta vissa förvaltningsuppgifter till en gruppering och att en sådan prövning bör ske i samband med prövning av en ansökan om en svensk medlems deltagande i grupperingen.TPF28FPT Mot att regeringen ska ha hand om godkännandeförfarandet talar att man sökt begränsa regeringens befattning med vissa typer av ärenden. I dessa fall rör det sig emellertid i regel om överklagandeärenden och ärenden av masskaraktär. 27TP PT Se avsnitt 5.10. 28TP PT Se avsnitt 5.4.1. Behovet av kompletterande nationella regler prövningen av en ansökan om bl.a. medlemskap i en gruppering har regeringen däremot att som första instans pröva frågan. Vidare torde det röra sig om enstaka ärenden av skiftande karaktär.