sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till och från är enligt bestämmelser i polislagen, inregränslagen och tullagen skyldiga att på begäran av polismyndighet eller Tull- verket skyndsamt lämna uppgifter om ankommande och avgående transporter. När det gäller passageraruppgifter är skyldigheten begränsad till uppgifter som avser namn, resrutt, bagage och med- passagerare samt sättet för betalning och bokning. Uppgifter om passagerare och transporter får endast begäras om de kan antas ha betydelse för myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. gäller en utvidgad skyldig- het för lufttransportföretag att lämna passageraruppgifter samt ett krav på inrättandet av ett passagerarregister. är ansvarig myndighet för registret. Bakgrunden till de nya reglerna är ett EG-direktiv (2004/82/EG) om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. Syftet med direktivet är att för- bättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring. Direk- tivet utgör också ett led i kampen mot terrorism. Den utvidgade uppgiftsskyldigheten avser samtliga passagerare och omfattar uppgifter om nummer på och typ av resehandling som används, medborgarskap, fullständigt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa, transportkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning. Skyldigheten att lämna uppgifter rör alltså fler typer av uppgifter än enligt tidi- gare regler. Vidare förutsätter de gällande reglerna att en begäran om uppgifter kan antas ha betydelse för myndig- heternas brottsbekämpande verksamhet. Något sådant krav upp- ställs inte, och inte heller något annat krav, för den utvidgade upp- giftsskyldigheten. I propositionen anförde regeringen (prop. 2005/06:129) att polismyndigheterna bör kunna begära uppgifterna från en transportör om uppgifterna kan antas ha betydelse för per- sonkontrollverksamheten. Uttalandet som på sedvanligt sätt kan antas få genomslag i rättstillämpningen saknar emellertid direkt stöd i lagtexten. Ett införande på detta sätt av en utvidgad tillämp- ning av uppgiftsskyldigheten kan inte anses tillfredsställande från integritetsskyddssynpunkt. I den nya lagen om passagerarregister anges att ändamålet för registret skall vara att underlätta verkställandet av person- kontroller vid gräns mot stater som inte tillhör EU och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengenkonven- tionen med konventionsstaterna. Här har alltså gjorts ett försök att precisera för vilket syfte de aktuella passageraruppgifterna får behandlas. Från integritetsskyddssynpunkt får ändamålsbestäm- ningen dock anses för vag. Detta är betänkligt, inte minst med tanke på att denna ändamålsbestämning enligt förslaget även avgör för vilken typ av behandling som direktåtkomst kan medges samt för vilket syfte uppgifter får bevaras än den gall- ringstid som annars skall gälla. behandling av personuppgifter regleras i två olika lagar: lagen om behandling av uppgifter i verksamhet, som omfattar den fiskala verksamheten, och lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, som relativt har trätt i kraft. En gemensam brist från integritets- skyddssynpunkt i båda lagarna är att regler om utlämnande av upp- gifter har utformats utan avseende till vad som gäller enligt det grundläggande regelsystem som finns i sekretesslagen. Någon överensstämmelse mellan de båda registerförfattningarna och sek- retesslagen föreligger därför inte, vilket kan leda till oklarheter när det gäller möjligheterna att lämna ut uppgifter. Den iakttagna bristen är densamma som har konstaterats på skatte- området och för verksamhet. Oklarheter när det gäller förhållandet mellan sekretesslagen och de aktuella registerförfattningarna uppstår bl.a. på grund av att man i registerförfattningarna försöker, genom att reglera vad som är att anse som sekundära ändamål för behandlingen av uppgifter, reglera till vem uppgifter får lämnas ut såväl när det gäller myndig- heter som enskilda. Att på tullområdet, där det gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit, göra detta beträffande utlämnanden till enskilda är inte i överensstämmelse med sekretesslagstiftningen, eftersom det fordras att en sekretessbedömning då görs i varje enskilt fall. I brottsbekämpande verksamhet har bestämmelsen om sekundärt ändamål utformats så att den, om den skall tillämpas såsom det är avsett, innebär att det i praktiken gäller absolut sekretess, i vart fall i förhållande till andra myndigheter. Oklarheter föreligger också när det gäller i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till uppgifter i tull- brottsdatabasen. I förordningen (2005:791) om behandling av upp- gifter i brottsbekämpning finns föreskrifter om vilka uppgifter som respektive myndighet skall ha direktåtkomst till (6 och 7 §§). För att det inte skall uppstå några problem vid direkt- åtkomsten med hänsyn till sekretess, har det i förordningen också införts en uppgiftsskyldighet i förhållande till de brotts- bekämpande myndigheterna (2 §). dock inte fått motsvarande begränsade utformning som bestäm- melserna om direktåtkomst, utan har utformats som en generellt sekretessbrytande bestämmelse för samtliga brottsbekämpande myndigheters åtkomst till hela tullbrottsdatabasen. Samma oklarheter finns i förslaget från Utredningen om Kust- bevakningens behandling av personuppgifter (SOU 2006:18), vars förslag till en ny lag på området har utformats med lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksam- het som förebild. I samband med att den nya lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet infördes, gavs också de brottsbekämpande enheterna inom åtkomst till data- basen i den fiskala verksamheten, den s.k. tulldatabasen. Syftet med den ändringen var de ökade kraven på effektivitet inom . Regeringen ansåg att uppgifterna i tulldatabasen inte kunde anses känsliga från integritetsskyddssynpunkt (prop. 2004/05:164 s. 100 f.). Det skulle vidare finnas integritetsskyddande begränsningar av den brottsbekämpande verksamhetens möjligheter att använda sig av uppgifterna. Den mer principiellt viktiga frågan om vad det innebär från integritetsskyddssynpunkt att man ger en brotts- bekämpande myndighet tillgång till uppgifter från en verksamhet som har ett helt annat syfte, som den enskilde är skyldig att lämna in uppgifter om sina personliga och ekonomiska för- hållanden, diskuterades inte alls i förarbetena. Denna fråga togs dock upp ur en annan synvinkel, nämligen när det gällde huruvida förslaget var förenligt med artikel 6 i om rät- ten till en rättvis rättegång. I denna rättighet har ansetts ligga en passivitetsrätt, som innebär att den misstänkte inte skall behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Propositionen 2004/05:164 brottsbekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling föranledde inga motioner vid riks- dagsbehandlingen. Sammanfattningsvis framstår det som olyckligt att regelverket på detta område är så oklart och otillräckligt genomfört att tillämp- ningen av detsamma får integritetskränkande effekter som inte varit avsedda. De förändringar som har genomförts av lagstift- ningen har haft som huvudsakligt syfte att effektivisera verksam- heten. I detta perspektiv blir det än viktigare att konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt blir tillräckligt och klart belysta så att den nödvändiga avvägningen mellan olika intressen kan göras. Två utredningar har haft till uppgift att öka effektiviteten vid gränskontrollen dels när det gäller framför allt utlänningskontroll och brottsbekämpning vid såväl yttre som inre gräns, dels i fråga om brottsbekämpning vid inre gräns. Båda utredningarna har läm- nat relativt långtgående förslag i syfte att öka effektiviteten. I utredningarnas direktiv har inte särskilt påtalats att lämnade förslag skall vägas i förhållande till motstående intressen, såsom hänsynen till den personliga integriteten. , som har sett över kontrollen vid både yttre och inre gräns, föreslår att de gränskontrollerande myndig- heternas underrättelseverksamhet skall integreras (SOU 2004:110). En författningsreglerad uppgiftsskyldighet samt ett gemensamt underrättelseregister bör enligt utredningen införas. Därmed skulle de hinder för uppgiftsutlämnande som finns i sekretesslagen och registerförfattningarna bortfalla. Den andra utredningen gränslagsutredningen föreslår utvidgade möjligheter för att öppna postförsändelser genom att man i en ny lag om kontroll av varor vid inre gräns regle- rar vad som är att anse som brev (SOU 2006:9). Syftet är att de sär- skilda begränsningar, som gäller i dessa fall i jämförelse med annan kontroll av varor, skall avse endast sådana försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. Förslaget har lämnats utan redovisning av en jämförelse med hur brev eller annan förtrolig försändelse har definierats i annan lagstiftning. Av förarbetena till 2 kap. 6 § RF – där det framhålls att rätten till förtrolig kommu- nikation omfattar också meddelanden som överbringas i form av bandinspelningar, videogram eller över huvud taget i sådan form att de kan bli föremål för beslag (prop. 1975/76:209 s. 122 f.) – synes emellertid kunna utläsas att den föreslagna definitionen av vad som skall anses som förtroliga försändelser är alltför snäv. Det är positivt från integritetsskyddssynpunkt att Kustbevak- ningens behandling av personuppgifter nu föreslås få en reglering i form av lag (SOU 2006:18). Den föreslagna lagen har utformats med lagen om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet som förebild. Därmed skulle t.ex. möjlig- heterna att i underrättelseverksamhet behandla uppgifter om såväl misstänkta som inte misstänkta personer utvid- gas, på så sätt att inte bara allvarlig brottslighet omfattas utan också brottslighet som bedrivs systematiserat. Förslaget skulle också medföra utökade möjligheter att behandla känsliga personuppgifter och att använda sökbegrepp samt till direktåtkomst för de andra brottsbekämpande myndigheterna. från ett integritetsskydds- perspektiv är dessa utvidgade möjligheter negativa. Oavsett om de ändå är nödvändiga för att få till stånd en effektiv brottsbekämp- ning innebär förslagen att oklarheter uppstår när det gäller för- hållandet mellan gällande sekretessregler och reglerna om behand- ling av personuppgifter. 15Hantering av post och elektroniska kommuni- kationstjänster På postområdet finns fastställda regler till skydd för den enskildes integritet. Enligt , som har tillsyn över området, fungerar regelverket tillfredsställande. Integritetsskyddet vid hantering av abonnentuppgifter inom ramen för elektronisk kommunikation når i vissa avseenden inte upp till den nivå som lagstiftaren har avsett. Det har bland annat sin grund i att möjligheten att skaffa sig grundlagsskydd genom s.k. frivilligt utgivarbevis innebär att abonnentuppgifter som lämnas via Internet inte alltid omfattas av skyddsreglerna i lagen om elektronisk kommunikation. EG:s direktiv om lagring av trafikuppgifter, och den lagstift- ning varigenom direktivet genomförs på nationell nivå, kommer i väsentlig mån att försvaga skyddet för den personliga integri- teten på ett sätt som kommer att beröra praktiskt taget alla medborgare. 15.1Allmänna regler om förtrolig kommunikation I artikel 8.1 i föreskrivs att var och en har rätt till skydd för bl.a. sitt privatliv och sin korrespondens. Av artikel 8.2. framgår att rättigheten dock får underkastas inskränkningar, om dessa är föreskrivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättig- heter. Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare skyddad gentemot det allmänna mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig för- sändelse. Skyddet omfattar meddelanden som sänds med post eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelningar osv. 1975/76:209 s. 147 f.). Varje medborgare är också skyddad mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Med andra typer av upptagningar avses exempelvis fotografering av skriftliga handlingar och filmning av samtalandes läpprörelser. Också genomlysning av brev så att det kan läsas omfattas av bestämmelsen. Skyddet för förtrolig kommunikation får enligt 2 kap. 12 § RF endast begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. 15.1.2Brottet brytande av post- eller telehemlighet m.m. Enligt 4 kap. 8 § BrB döms den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller telebefordringsföretag för- medlar som postförsändelse eller telemeddelande, för brytande av post- eller telehemlighet till böter eller fängelse i högst . En förutsättning för att gärningen skall vara straffbar är att den utförs olovligen, dvs. utan samtycke från den som äger förfoga över meddelandet. Gärningen är också i vissa fall lovlig utan samtycke. Utanför det straffbara området faller t.ex. beslag av brev som sker i enlighet med reglerna i 27 kap. RB eller annan tvångsmedelslag- stiftning. Uttrycket bereder sig tillgång till innefattar inte krav på att gärningsmannen tar del av meddelandets innehåll. Det räcker om han tillgriper handlingen. Både sådana fall då ett brev eller annat meddelande definitivt avhänds adressaten och fall då gärnings- Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster mannen tar del av meddelandet och därefter vidarebefordrar det omfattas alltså. Enligt 4 kap. 9 § BrB kan en person dömas för intrång i förvar om han, utan att 4 kap. 8 § är för handen, olovligen bryter brev eller telegram eller eljest bereder sig tillgång till något som är för- seglat eller under lås eller eljest tillslutet. Påföljden är även här böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen tar alltså sikte på de fall då en försändelse inte är under befordran. Den som i annat fall än som sägs i 8 § BrB olovligen medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller upptar tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte har tillträde och som han själv inte deltar i eller som han obe- hörigen har berett sig tillträde till, döms enligt 4 kap. 9 a § för olovlig avlyssning. Påföljden för detta brott är böter eller fängelse i högst . 15.1.3Tvångsåtgärder avseende postförsändelser och telemeddelanden I 27 kap. RB finns bestämmelser om bl.a. beslag samt hemlig tele- fonavlyssning och hemlig teleövervakning, vilka innebär en inskränkning i skyddet för förtrolig kommunikation. Möjligheterna att ta brev, telegram eller annan försändelse, som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, i beslag är särskilt begränsade. Enligt 27 kap. 3 § RB får sådan försändelse tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse eller där- över och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. I 27 kap. 9 § RB finns bestämmelser om s.k. postspärr. Dessa innebär att om en försändelse som kan tas i beslag kan förväntas komma in till ett befordringsföretag, får rätten förordna att försän- delsen, när den kommer in, skall hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts. Enligt 27 kap. 12 § RB gäller vidare särskilda regler beträffande befogenhet att undersöka och öppna post- och telegrafförsändelse samt handelsbok eller annan enskild handling. Sådana befogenheter har endast rätten, undersökningsledare och åklagare. Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster eller annan som anlitats för brottsutredningen eller som eljest där- vid hörs, kan dock efter anvisning från myndigheten få granska handlingen. Om beslaget verkställs av någon som inte har befogen- het att undersöka handlingen, skall denne försegla handlingen. I 27 kap. 18–25 §§ RB finns bestämmelser om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning. Tvångsmedlen tar sikte på tele- meddelanden, varmed avses ljus, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Bland annat omfattas telefon- och telefaxtrafik, e-posttrafik, överföring av datafiler med hjälp av FTP (File Transport Protocol) liksom överföring från hemsidor, nyhetsgrupper och chatkanaler. Frågan om användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning prövas utan undantag av rätten på ansökan av åkla- garen. För en utförligare redovisning av tvångsmedlen i rättegångs- balken, se kapitlen 9 och 28. Tvångsåtgärder beträffande förtrolig kommunikation enligt andra regler Skyddet för förtrolig kommunikation har inskränkts också genom andra regler än bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel i . I lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål finns i förhållande till bestämmel- ser utvidgade möjligheter att använda sig av bl.a. hemlig teleavlyss- ning, hemlig teleövervakning, beslag av skriftligt meddelande och s.k. postspärr. Även enligt lagen (1991:572) om särskild utlän- ningskontroll finns utvidgade möjligheter att använda nämnda tvångsmedel. Inom tullagstiftningen – tullagen (2001:1281), lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom EU och lagen (1998:506) om punktskattekontroll vid trans- porter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineralolje- produkter – finns befogenheter för att undersöka och öppna postförsändelser. Också lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. inne- håller bestämmelser om att brev och andra försändelser får grans- Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster Regler som inskränker rätten till skydd för förtrolig kommu- nikation finns även i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt 9 kap. 8 § första stycket SekrL gäller sekretess hos till- ståndsmyndighet på postområdet och hos myndighet som bedriver postverksamhet för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller motta- gare. Absolut sekretess gäller alltså hos tillståndsmyndigheten, dvs. , som har ansvaret för hanteringen av obe- ställbara brev. Sekretessen gäller också hos en myndighet som vid sidan av sin ordinarie verksamhet befordrar egen och andra myn- digheters post. En postförsändelses avsändare eller adressat har dock rätt att få uppgift om försändelsen, om inte sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse. Härmed åsyftas 5 kap. 1 § SekrL om sekretess till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. En erinran om denna sekretess finns i 27 kap. 9 § RB, där det sägs att ett befordringsföretag skall under- rättas om att det inte får meddela en försändelses avsändare eller mottagare att försändelsen har blivit kvarhållen i avvaktan på att frågan om beslag på försändelsen har blivit avgjord (s.k. postspärr). På postområdet skedde en avreglering som innebar att postverksamhet numera bedrivs av , som utför en samhällsomfattande posttjänst vilken står för större delen av postverksamheten i landet, och av 34 lokala post- operatörer. Verksamheten regleras i den nya postlag som infördes . Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster I postlagen (1993:1684) finns bestämmelser om att det skall finnas en posttjänst i hela landet med en viss servicenivå. Enligt lagen krävs tillstånd för rätten att bedriva postverksamhet. Lagen inne- håller också bestämmelser om tillsyn över sådan verksamhet. Dess- utom innehåller lagen regler om skydd för den personliga integri- teten. Dessa utgörs bland annat av regler om skydd för obeställbara brev, dvs. brev som inte kan delas ut till mottagaren eller är otill- räckligt frankerat och inte löses ut av mottagaren, samt om tyst- nadsplikt. Lagen innehåller också bestämmelser om uppgiftsskyldighet för delgivning och i förhållande till polis och åklagare, , och . Den som bedri- ver postverksamhet skall också bistå vid kontroll av postförsändelse enligt tullagen eller inregränslagen. Detta gäller dock endast kontroll som avser misstanke om narkotikabrott. Om den som bedriver postverksamhet är en myndighet gäller bestämmelserna i sekretesslagen i stället för reglerna om tystnads- plikt och uppgiftsskyldighet. I postlagen hänvisas också till bestämmelserna i 20 kap. 3 § BrB om brott mot tystnadsplikt. En mer utförlig redovisning av reglerna i postlagen ges i kapi- tel 33. 15.2.3Villkor för postverksamhet m.m. är det 34 postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet enligt 4 § postlagen. AB har tillstånd att bedriva sådan samhällsomfattande posttjänst som avses i 1 § postlagen. Tillståndsvillkor för Posten AB:s postverksamhet beslutades . I villkoren anges att skall kunna visa för att postverksamheten bedrivs tillförlitligt och på ett sådant sätt att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. När det gäller klagomåls- hantering skall utforma rutiner för att ta emot klagomål från kunder. Bolaget skall också till rapportera antalet klagomål, beskriva vilka olika kategorier av kla- gomål som tagits emot, rapportera antalet klagomål per kategori Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster samt redogöra för hur klagomålen har hanterats. Sistnämnda krav framgår också av 7 a § 4 postlagen. I ett gemensamt beslut meddelade tillståndsvillkor för de lokala operatörernas verksam- het. Villkoren gäller t.o.m. . I fråga om kvalitetskrav gäller som villkor bl.a. att skyddet för postkundernas integritet skall upprätthållas genom att berörd per- sonal har god kännedom dels om reglerna avseende tystnadsplikt, dels om det integritetsskydd som brevhemligheten innebär. Såväl de lokaler där posten hanteras som de rutiner som tillämpas för postutdelning skall vidare uppfylla rimliga krav på säkerhet. Något krav på årlig rapportering om antalet klagomål m.m., i likhet med vad som gäller för , uppställs inte. Däremot skall ha möjlighet att begära en rapportering av antalet klagomål och hur dessa hanterats. 15.2.4Iakttagelser vid Post- och tillsyn har i rapporten och konkurrens 2006 (PTS-ER-2006:17) beskrivit och analyserat utvecklingen på postmarknaden. Rapporten har sin grund i ett uppdrag från rege- ringen i regleringsbrevet för . I uppdraget ingick bl.a. att redovisa hur tillståndsvillkoren för postoperatörer efterlevts samt arten och omfattningen av de klagomål från allmänheten som framförts till postoperatörerna och till . I rapporten redovisade att myndigheten genomfört olika tillsynsinsatser med inriktning på kvalitet och säkerhet. Endast mindre avvikelser konstaterades i förhållande till de krav som anges i postoperatörernas tillståndsvillkor. Det som framför allt gett anledning till påpekanden var brister i statistiken över kundklagomål. Inte heller i övrigt hade tillsynsverksamheten med inriktning på kvalitet och säkerhet gett underlag för att iden- tifiera mer systematiska brister i Posten AB:s eller övriga opera- törers verksamhet. Effekten på den bedrivna tillsynen i denna del kunde därför enligt sägas vara en bekräftelse på att efterlevnaden av såväl tillståndsvillkor som regel- verket i övrigt var tillfredsställande. hade tillsynen gett anledning till påpekanden som skulle leda till förbättringar fram- deles. Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster