sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — svarar för en stor del av brottsutredningarna vid ingripanden till sjöss, eftersom brotten i många fall upptäcks i samband med myndighetens sjö- övervakning och denna i viss utsträckning biträder polis och åklagare med utredningsarbetet. Genom att kombinera Kustbevak- ningens närvaro till sjöss med att låta myndigheten själv få ansvaret för utredningarna bör fler brott kunna utredas och lagföras. Detta beror främst på att många av de brott som upp- täcker och rapporterar till polisen inte sällan är lågt prioriterade hos denna myndighet. Bristande resurser kan leda till att brotten preskriberas innan polisen hinner sluthandlägga dem. Om Kust- bevakningen får genomföra förundersökningar utan att involvera polisen kan utredningarna snabbare överlämnas till åklagare, efter- som man tar bort ett myndighetsled. Dagens system innebär också att vissa ingripanden kan dra ut , eftersom kustbevaknings- tjänstemannen kan behöva ta sig in till land för att rapportera till polisen eller måste avvakta till dess att polis kommer till platsen. Så länge inte har ett självständigt ansvar finns det vidare risk för dubbelarbete och längre utredningstider, eftersom utredningen inte kan färdigställas av den myndighet som har på- börjat den. En annan viktig aspekt är att en åklagare eller polismyndighet som bedriver förundersökning rörande något av de brott som avses i LKP har rätt att anlita biträde av samt att uppdra åt en kustbevakningstjänsteman att utföra enskilda förundersökningsåtgärder. Detta innebär att personal inom Kust- bevakningen svarar för större delen av utredningarna om sjörelaterade brott, fram till dess att de avslutande förhören ska hållas. En utvidgad brottsbekämpande roll innebär således enbart en utveckling av den ordning som redan tillämpas. Här bör också nämnas att det, företrädesvis i Region , finns överenskommelser (samverkansavtal) med lokala polismyndigheter som innebär att i princip svarar för hela för- undersökningen beträffande vissa brott. Även om ambitionen har varit att effektivisera brottsbekämpningen och man lokalt har skaffat sig nyttiga erfarenheter, kan det ifrågasättas om det är lämpligt att myndighetens roll utvecklas genom regionala överenskommelser och framtida roll i brottsbekämpningen att i praktiken roll ser olika ut i skilda delar av landet. Det bör i första hand vara statsmakternas uppgift att genom författningsreglering avgöra vilka uppgifter myndigheterna ska ha, särskilt när det är fråga om verksamhet som leder till ingripanden mot enskilda. En författningsreglering är både mer rättssäker och tydligare för alla parter. Vi ser emellertid även vissa skäl som talar mot att ge Kustbevak- ningen en självständigare roll inom brottsbekämpningen. Om en sådan reglering skulle innebära att brottsutred- ande uppdrag blir omfattande kan detta leda till att helt andra krav ställs på myndigheten. Vidare kan ökade krav ställas på att Kust- bevakningen återkommande är närvarande på platser där det före- kommer brott. Det kan leda till att denna del av verksamheten på ett icke önskvärt sätt måste prioriteras på bekostnad av andra verksamhetsområden. Å andra sidan ska detta problem inte över- drivas. Inom ramen för uppdrag att bedriva sjö- övervakning finns myndigheten ofta naturligt tillgänglig på platser där brott begås, men där det saknas polisiära resurser. Trots att således vissa skäl kan anföras mot en mera självständig brottsbekämpande roll för , finns det enligt vår mening betydligt mer att vinna med en sådan lösning. Vi föreslår därför att i betydligt större utsträckning än ges en självständig roll i brottsbekämpningen. I det följande går vi in på den närmare utformningen av den nya rollen. Vårt förslag: Den brottsbekämpande verksamheten skiktas i två områden. Det ena området benämner vi det direkta verksam- hetsområdet, eftersom det tar sikte på och en kustbevakningstjänstemans möjlighet att ingripa självständigt utan annan myndighets inblandning. Det andra området, det indirekta verksamhetsområdet, förutsätter att har möjlighet att lämna biträde och att den huvudansvariga myndigheten ställer sig bakom åtgärden. Även om vi anser att allmänt sett bör ges en självständigare roll i den brottsbekämpande verksamheten kan det vid utformningen av denna vara befogat att göra skillnad mellan å framtida roll i brottsbekämpningen ena sidan sådan verksamhet som mer eller mindre direkt kan knytas till myndighetens specifika uppdrag och närvaro till sjöss och å andra sidan behovet av ingripanden i andra fall. verksamhet och närvaro till sjöss, tillsammans med frånvaron av andra brottsbekämpande myndigheter, motiverar enligt vår mening att man delar in verksamhets- område och dess ansvar i två skikt. självständiga brottsbekämpande uppgifter ska utgöra myndighetens direkta verksamhetsområde med rapporterings- skyldighet och möjlighet att ingripa direkt, utan annan myndighets inblandning. Verksamheten ska bestå av att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott, utreda brott och beivra brott. Ett effektivt utnyttjande av myndigheternas resurser, tillsam- mans med det förhållandet att oftast kommer först till en brottsplats inom sjöterritoriet, motiverar att man över- väger att på något sätt sträcka ut myndighetens befogenheter även utanför det område där myndigheten har ett självständigt ansvar. Frågan är således om en brottsbekämpande myndighet som råkar befinna sig på eller i närheten av en brottsplats också bör kunna ingripa mot brott som denna inte har något självständigt ansvar för. Vi anser att bör ha den uppgiften. En sådan syn på möjligheterna att utnyttja de resurser som finns på plats för att öka effektiviteten i bl.a. brottsutredningsverksamheten är ingen nyhet. Bestämmelserna om polismäns samt tull- och kustbevak- ningstjänstemäns rätt att använda samma befogenheter vid in- gripanden enligt smugglingslagen har tillkommit i syfte att stärka rättssäkerheten och upprätthålla effektiviteten i arbetet (se prop. 1999/2000:124 s. 87). I det fallet är det dock en primär uppgift för den som upptäcker brottet att också ta sig an utredningen. Åtgärder som utförs av eller dess tjänstemän som biträde åt en annan myndighet utgör det indirekta verksamhets- området. Indelningen tar enbart sikte på verksamheten som sådan och anger inte vilken prioritet myndigheten ska ge olika verksam- heter. Prioriteringen av verksamheten styrs inte av vilka befogen- heter som myndigheten och dess tjänstemän har. Detta är i stället något som det ankommer på regeringen att anvisa i myndighetens regleringsbrev och på myndigheten att verkställa när den planerar och utför sin verksamhet. Vi återkommer i avsnitt 17.6 till den sakliga avgränsningen av det direkta verksamhetsområdet och i avsnitt 17.7 framtida roll i brottsbekämpningen till rollen som biträde åt annan myndighet, det indirekta verksam- hetsområdet. Det bör tilläggas att den av oss föreslagna lösningen med en tu- delad verksamhet skapar flexibilitet för framtiden. Vissa brotts- typer, som det bedöms vara olämpligt att låta Kustbevak- ningen utreda självständigt, kan i ett längre perspektiv kanske föras in i det direkta verksamhetsområdet. Skulle det å andra sidan visa sig att får svårt att hantera en viss brottstyp kan man ändra det direkta verksamhetsområdet, men ändå utnyttja myndighetens resurser och personal inom ramen för biträdesrollen i det indirekta verksamhetsområdet. Lösningen medger således stor flexibilitet. Vårt förslag: ska ha rätt att inleda och i vissa fall bedriva förundersökning beträffande sådana brott som ingår i det direkta verksamhetsområdet. När är för- undersökningsledare ska i huvudsak samma regler gälla som i de fall där förundersökningen leds av en polismyndighet eller av . Vårt förslag att ge en tydligare roll och ett utökat självständigt ansvar innebär att på egen hand främst ska kunna utföra uppgifter som vilar på polisen. har tjänstemän vid rätt att vidta primäråtgärder och besluta om vissa straffprocessuella tvångs- medel innan förundersökning har hunnit inledas. För att åstad- komma en självständigare roll för är det således inte tillräckligt att stanna enbart vid att ta bort den tidsgräns som gäller för rätt att ingripa enligt LKP (dvs. i anslutning till den gärning som föranleder åtgärden, 5 § LKP). Med en sådan ordning skulle nämligen polisen även fort- sättningsvis vara ansvarig för den fortsatta brottsutredningen. Där- med skulle avlastningen för polisen samt tids- och effektivitets- vinsterna bli obetydliga i förhållande till . Det krävs därför ytterligare åtgärder. Vi anser att ändringar i fråga om rätten att framtida roll i brottsbekämpningen inleda och bedriva förundersökning är nödvändiga om man ska få större positiva effekter. En ordning där ges rätt att inleda och bedriva förundersökning innebär inte att myndigheten får helt nya arbets- uppgifter. Som vi tidigare redovisat har myndigheten under inlett och bedrivit förundersökning för vissa brott mot vattenföroreningslagen. Enligt 7 § LKP kan en polismyndighet eller åklagare dessutom anlita biträde av en kustbevakningstjänste- man med förundersökningsuppgifter, om det bedöms vara lämpligt. Vidare har regeringen föreslagit att myndigheten från ska få rätt att inleda och bedriva förundersökning om rattfylleri och sjöfylleri. Det är således enbart fråga om att ytterligare utvidga området för en uppgift som myndigheten redan har, på samma sätt som polisen har fått en utökad rätt att inleda och bedriva förundersökning inom områden som tidigare hanterades av åklagare. förundersökningsrätt bör utformas efter mönster av vad som gäller för myndigheten enligt 11 kap. vatten- föroreningslagen och för en polismyndighet respektive när någon av dessa leder förundersökning. Om det i ett enskilt fall skulle visa sig att uppgiften att leda förundersökningen är för svår, har alltid möjlighet att lämna över ärendet till åklagare. Vi återkommer till frågan om åklagarinträde i avsnitt 17.6.3. Hur långt förundersökningsrätt ska sträcka sig, framför allt vilka brott som ska omfattas av den självständigare brottsbekämpande rollen, redovisar vi i det följande. 17.6.2Den sakliga avgränsningen av rätten att inleda förundersökning Vårt förslag: rätt att inleda förundersökning, det direkta verksamhetsområdet, ska omfatta brott som preci- seras närmare i en bilaga till lagen. Det rör sig framför allt om vissa brott rörande –vattenförorening och annan miljölagstiftning, –sjötrafik och sjösäkerhet, –transport av farligt gods, –jakt och fiske, framtida roll i brottsbekämpningen –fornminnen och vrak, samt –ekonomiska zon och den svenska delen av konti- nentalsockeln. Vilka straffbestämmelser bör omfattas? Det är alls inte givet hur omfattande rätt att inleda och bedriva förundersökning bör vara, dvs. vilka brott den ska omfatta. Vinsterna i fråga om effektivitet och rättssäkerhet gör sig särskilt starkt gällande vid sådana brott som direkt knyter an till myndighetens uppdrag att bedriva sjöövervakning. Syftet med för- slaget är framför allt att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna arbeta mer effektivt genom att utnyttjas bättre inom ramen för sin verksamhet. Detta motiverar en lösning som innebär att, även om polisen också i fortsättningen har huvud- ansvaret för den brottsbekämpande verksamheten, Kustbevak- ningen får inleda förundersökning för sådana brott som man upp- täcker under sjöövervakningen och som ingår i myndighetens direkta verksamhetsområde. En allmän utgångspunkt vid bedömningen av vilka brott som ska omfattas, bör enligt vår mening vara att utredningen av brotten normalt ska kunna påbörjas och slutföras på brottsplatsen, eller i så nära anslutning till brottet som möjligt. Med ett sådant synsätt bör självständiga verksamhetsområde och rätt att inleda förundersökning i första hand omfatta sjörelaterade brott, dvs. brott med en uppenbar anknytning till vatten och trafik på eller i anslutning till vatten. Därutöver kan emellertid också vissa andra typer av brott, med anknytning såväl till land som till vatten, aktualiseras, om brotten i fråga naturligt berör den verksamhet som bedriver. En annan utgångspunkt är att det är naturligt att utöka rätten att inleda förundersökning till brott för vilka en kustbevakningstjänste- man kan utfärda föreläggande av ordningsbot, dvs. brott enligt 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen (brott mot sjövägsreglerna och andra regler och föreskrifter gällande framförande och för- töjning av fartyg) samt brott enligt 16 § tredje stycket lagen om transport av farligt gods. Ett godkänt föreläggande av ordningsbot gäller som lagakraftägande dom (59 kap. 10 § ). Att ge rätt att inleda förundersökning för dessa brott är en naturlig utveckling av rätten att utfärda ordningsbot. framtida roll i brottsbekämpningen Vid avgränsningen bör man enligt vår uppfattning också ta hän- syn till brottens straffvärde. Ett brott som bestraffas med böter är vanligtvis, om än inte alltid, lättare att utreda. Utredningen beträf- fande sådana brott kan oftast helt eller till största delen genomföras direkt på plats. Det finns även ett annat skäl till att ta hänsyn till brottens straffvärde. Med hänsyn till den relativt korta preskriptionstiden krävs det att utredningsarbetet och det efterföljande arbetet fram till lagföringen är effektivt och koncentrerat. Behovet av att begränsa utrednings- tiderna talar således starkt för att bötesbrott inte bör hanteras av fler myndigheter än nödvändigt. Det sagda innebär att exempelvis våldsbrott och andra icke sjö- relaterade brott som begås ombord på t.ex. fartyg i färjetrafik normalt ska hanteras av polisen även i fortsättningen. I de fallen är utredningen ofta komplex och som regel enklast att genomföra när fartyget nått hamn. Brott av det slaget har inte heller någon natur- lig anknytning till verksamhet. Mot bakgrund av vad vi anfört om naturlig verksamhetsanknyt- ning är vår utgångspunkt för genomgången i det följande sådana brott som redan har rätt att ingripa mot, antingen med stöd av LKP eller någon annan lagstiftning. En annan utgångs- punkt är att den framtida regleringen på ett tydligare sätt ska ange vilka brottstyper som ingår i det direkta verksamhetsområdet. Vi vill emellertid också redan nu framhålla att den utökade själv- ständigheten i första hand får betydelse för den verksamhet som bedrivs av förundersökningsledare inom , medan personalen i övrigt i många avseenden kommer att utföra precis samma arbete som . Den avgörande skillnaden är således dels att myndighetens roll och ansvar förändras, dels att tjänste- männen kommer att kunna fullfölja de brottsanmälningar och brottsutredningar man påbörjat, i stället för att som huvudregel genast lämna över dem till en annan myndighet. Som vi tidigare redovisat har rätt att inleda och bedriva förundersökning vid brott mot förbudet i 2 kap. 2–4 §§ vattenföroreningslagen mot att släppa ut olja och andra skadliga ämnen och mot föreskrifter rörande sådana brott. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har framtida roll i brottsbekämpningen enligt gäller i ett sådant fall även . Det finns fem personer som fungerar som förundersöknings- ledare inom myndigheten. hanterade Kustbevak- ningen 242 rapporter om brott mot vattenföroreningslagen och reglerna om dumpning av avfall i vatten. Antalet rapporter uppgick till 267. Det är enligt vår mening naturligt att även fortsättningsvis får inleda och bedriva förundersökning om brott mot vattenföroreningslagens utsläppsförbud, dvs. brott mot 2 kap. 2–4 §§ vattenföroreningslagen. Det har inte framförts några negativa synpunkter på myndighetens sätt att hantera uppgiften och vi ser därför inget skäl att ändra den nuvarande ordningen. Dessutom gäller regleringen delvis utanför svenskt sjöterritorium, se av- snitten 16.6.1 och 16.6.4, vilket är ett ytterligare skäl att låta Kust- bevakningen svara för uppgiften. Det finns emellertid andra brott i vattenföroreningslagen, som kräver särskilda överväganden. I 10 kap. 3–5 §§ vattenförorenings- lagen straffbeläggs andra överträdelser av lagens bestämmelser än brott mot utsläppsförbudet. Det gäller bl.a. olika överträdelser av föreskrifter, förbud och förelägganden som har meddelats med stöd av 7 kap. vattenföroreningslagen angående t.ex. begränsning av eller förbud mot trafik i farvatten inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon i syfte att förebygga förorening. Vidare straff- beläggs t.ex. överträdelser av reglerna i 3–7 kap. vattenförorenings- lagen, som bl.a. reglerar skyldigheten att avlämna avfall i enlighet med den s.k. ÖstersjöstrateginTPF1FPT och att i förväg anmäla avlämning av avfall. har inte rätt att inleda och bedriva förundersökning beträffande dessa brott. De nu aktuella straffbestämmelserna berör i huvudsak frågor som knyter an till uppdrag att genomföra besikt- ningar och inspektioner av fartyg (6 kap. 1–5 §§). I egenskap av till- synsmyndighet har rätt att meddela förelägganden och att förbjuda ett fartygs avgång från hamn (7 kap. 4 och 5 §§). Eventuella brott torde i flertalet fall upptäckas vid kontrollverksamhet, medan verksamhet inte har någon naturlig anknytning till brotten. Enligt vår mening saknas det därför anledning att låta andra brott mot vattenförorenings- 1TP PT Innan ett fartyg avgår från en svensk hamn ska det till en mottagningsanordning lämna allt sådant avfall som härrör från eller i övrigt står i samband med fartygets drift och som det är förbjudet att släppa ut. framtida roll i brottsbekämpningen lagen än brott mot 2 kap. 2–4 §§ ingå i det direkta verksamhets- området. Brott som rör fiske Den nuvarande regleringen innebär att såväl polis och åklagare som normalt är involverade i utredningen av brott mot fiskelagstiftningen, eftersom uppdagar de flesta sådana brott som begåtts på allmänt vatten utefter kusten och i och . Dessutom har endast behörighet att ingripa mot olagligt fiske utanför det svenska sjö- territoriet (se avsnitt 16.6.6). Vissa typer av fiskebrott ligger så- ledes utanför polisens behörighet. Den rättsliga regleringen på området är komplicerad och stän- digt föremål för ändringar. Inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik utfärdas kontinuerligt ett stort antal nya eller ändrade rättsakter som direkt påverkar den svenska fiskeregleringen. Fiske- brott är därför en brottstyp som inte sällan kräver särskild sakkun- skap och ibland också närmare kännedom om områdena där fiske bedrivs. Genom de erfarenheter och den vana av sjön och fisket som många av kustbevakningstjänstemännen har, och som myndig- heten skaffat sig , finns en naturlig kompetens att bygga på vad gäller fiskebrotten. För att bl.a. utveckla kompetensen på området för fiskeriövervakning inrättades Fiskerikom- petenscentrum (FKC).TPF2FPT FKC, som är ett samarbete mellan Fiskeri- verket och , tillför ytterligare kompetens till myndigheten och fungerar som ett stöd för tjänstemännen vid ingripanden mot fiskebrott och vid utredning av sådana brott. När det gäller just fiskebrotten måste också beaktas att har kritiserats av EU för att inte tillräckligt effektivt beivra över- trädelser av fiskebestämmelser.TPF3FPT Det är således viktigt även för internationella förbindelser att utredningarna på fiskeom- rådet bedrivs effektivt. Inte bara effektiviteten i utredningsarbetet talar för att utnyttja specialisering på området. Även kvaliteten kan förväntas bli bättre om handläggningen koncentreras till ett fåtal specialister. 2TP PT Se avsnitt 5.2.5 angående FKC. 3TP PT Se bl.a. promemoria , Resultatbedömning och slutsatser inom EU:s gemensamma fiskeripolitik , Rev Dnr. framtida roll i brottsbekämpningen I betänkandet Den svenska fiskerikontrollen – En utvärdering (SOU 2005:27) diskuterades möjligheten att låta bedriva förundersökning avseende vissa fiskebrott. Utredningen konstaterade att detta skulle vara en intressant modell för att öka förutsättningarna för en snabb handläggning av ärenden om fiske- brott. Utredningen ansåg emellertid att det var för tidigt att ta ställning i frågan. Vi har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda möjligheten att ge förundersöknings- rätt när det gäller fiskebrott. rapporterade sammanlagt 378 fiskebrott.TPF4FPT Det rör sig om en av de största ärendegrupperna i brottsbekämpande verksamhet. För den som är väl insatt i den materiella fiskregleringen tycks många av fiske- brotten inte innebära några större utredningssvårigheter, medan de däremot upplevs som svårutredda om sådan särskild kompetens saknas. Enligt vår mening finns det numera tillräckliga erfarenheter av att förundersökningsverksamhet fungerar väl. Det är därför rimligt att ta ett steg vidare och ge rätt att inleda och bedriva förundersökning inom sådana områden där det finns tungt vägande skäl att i större utsträckning utnyttja närvaro och specialkompetens. När det gäller fiskebrotten talar redovisade skäl enligt vår mening starkt för att fiskebrott ska omfattas av förundersökningsrätt och ingå i det direkta verksamhetsområdet. Som tidigare redovisats har regeringen föreslagit att Kustbevak- ningen från ska få rätt att inleda och bedriva för- undersökning om rattfylleri och sjöfylleri (prop. 2007/08:53). Reg- leringen syftar bl.a. till att uppnå ett effektivare utnyttjande av de brottsbekämpande myndigheternas resurser. Eftersom regeringen redan har tagit ställning beträffande dessa brottstyper återstår för oss endast att överväga hur den föreslagna regleringen ska fogas in i vårt förslag. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 26.2.2. 4TP PT Statistiken är sammanställd av . framtida roll i brottsbekämpningen En viktig omständighet som bör påverka den närmare avgräns- ningen av vilka sjörelaterade brott i övrigt som ska omfattas av rätt att inleda förundersökning är att en kust- bevakningstjänsteman enligt gällande lagstiftning har rätt att in- gripa mot överträdelser av vissa författningar genom att förelägga ordningsbot. Detta omfattar brott mot 5 kap. 1 § sjötrafikförord- ningen (1986:300) som gäller –underlåtenhet att vid framförande av båt följa internationella sjövägsregler om ljus eller signal eller om trafikseparering, –hastighetsöverträdelse till sjöss, –förbud mot ankring av båt, –förbud att utnyttja vattenområde för båttävling, vattenskid- åkning, dykning eller liknande sporter, –förbud som avser rätten att använda ett vattenområde för trafik med fartyg där föreskriften är utfärdad av miljöskäl, säker- hetsskäl eller för att skydda fisket eller anläggningar för vatten- bruk, –otillåten förtöjning av båt vid fyrar, sjömärken eller andra säker- hetsanordningar, –underlåtenhet att anmäla händelse som lett till att en fyr, ett sjömärke eller någon annan säkerhetsanordning har skadats eller rubbats, eller –genomfart med båt i strid med föreskrifter för sjötrafiken i vissa områden. Sammantaget rör det sig om ett begränsat antal förelägganden för varje enskild brottstyp. utfärdade sammanlagt 753 förelägganden av ordningsbot.TPF5FPT Motsvarande siffra för är 897. Nämnda brottstyper bör enligt vår mening ingå i det direkta verksamhetsområdet, eftersom har rätt att färdigställa utredningen i de fall där ordningsbot aktuali- seras. Det är då rimligt att får utföra brotts- utredningen också i andra fall, exempelvis när gärningsmannen för- nekar brott. När det gäller sjörelaterade brott är det, som vi tidigare framhållit, naturligt att lägga utredningsansvar på eftersom ingripanden mot sådana brott utgör en viktig del av myndighetens 5TP PT Eftersom rätt att utfärda ordningsbot infördes speglar statistiken enbart tre kvartal. Siffrorna avser det faktiska antalet utfärdade förelägganden. framtida roll i brottsbekämpningen verksamhet och kustbevakningstjänstemännen har värdefulla kun- skaper på området. Därför kan det vara motiverat att överväga om fler brott mot författningar med stark anknytning till sjöfart och fartyg bör ingå i det direkta verksamhetsområdet. Vi vill då särskilt peka på vissa bestämmelser i 20 kap. sjölagen, bl.a. –1 § (befälhavares ansvar för fartygets sjövärdighet),