sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Beijerkedjan ägs av (Det Danske ), Interpares är en frivillig samköpskedja vars medlemmar har ett spritt ägande, liksom även Byggtrygg. Vertikal integration mellan producenter och distributörer är sällsynt. förvärvade dock Optimera-gruppen, med ett mindre antal åter- försäljare lokaliserade i sydligaste . har gruppen ett 30-tal försäljningsställen med lokalisering från upp till . Under de senaste 10 15 åren har ett antal kedjeföretag byggts upp med utpräglad lågprisprofil och med fokus mot konsument- marknaden t.ex. , , , Cheapy och ByggMax. Företagen befinner sig fortfarande i etableringsfas och växer genom geografisk expansion. En klar trend är att bygghandeln alltmer organiserar sig i sam- verkans eller ägarkedjor. Till starkt specialiserade underentrepre- Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter nörer som isoleringsfirmor (rör och ventilation), takisolerare, lösullssprutare m.m. förekommer handel både direkt och via distributörer. Det förstnämnda dominerar. Till industriella förbrukare, i första hand tillverkare av småhus och byggelement, sker handeln i regel direkt med fabrikanten. Endast de små förbrukarna nyttjar bygghandeln. Liknande förhållanden kännetecknar även övriga produktmark- nader. På den svenska marknaden finns ett trettiotal fönster- tillverkare och fönstergrossister av varierande storlek. Ungefär hälften av dessa marknadsför energifönster. Intresset för och efter- frågan på sådana fönster har ökat , inte minst som en effekt av bidraget till installation av energifönster. Även importkonkurrensen har ökat. I belysningsbranschen är antalet till- verkare antagligen ännu större. Det gäller både marknaderna för armaturer och för lågenergilampor. Utbudet av sådana lampor har ökat avsevärt och de saluhålls i bl.a. livsmedels- butiker, stormarknader, järn- och möbelhandel. 10.5.3Generella konkurrensproblem i byggsektorn Gemensamt för de beskrivna marknaderna för energieffektivi- serande produkter är att de tillhör bygg- och installationssektorn i vid mening. Denna kännetecknas i sig av övergripande, sektors- specifika, konkurrensproblem, som har beskrivits i flera olika studier. Regeringens byggkommission konstaterade t.ex. i sitt betänkan- de Skärpning gubbar! (SOU 2002:115) att marknaden för större byggentreprenader var koncentrerad och att beställarkompetensen minskat, bl.a. genom att de allmännyttiga bostadsföretagen upp- hört att bygga i egen regi.21 Därigenom hade bostadsföretagen förlorat den kompetens, som krävs för att med ett gott resultat upphandla konsulttjänster och byggentreprenader. Även vissa marknader för strategiska insatsvaror ansågs vara präglad av hög koncentration, t.ex. marknaderna för ballast, betong, gipsskivor, cement och isoleringsmaterial. Strukturen i bygg- sektorn ansågs också, på flera marknader, utgöra ett konkurrens- problem. Detta gällde särskilt marknaderna för el- och VVS- installationer och insatsvaror i sådana installationer. Byggkom- missionen fann att aktörerna skapat en marknadsstruktur, som gav 21 En uppföljning av Skärpning gubbar! Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter dem möjlighet att blockera marknadsinträde för företag med nya affärsidéer när det gällde att förse marknaden med installations- produkter inom el- och VVS-området. Sammanfattningsvis, skrev , kännetecknas byggsektorn av hög koncentra- tion, vertikal integration med starka inslag av korsvis ägande i kombination med en rad problem såsom svag importkonkurrens och i vissa fall inträdesbarriärer (cement m.fl. marknader). Trots detta fanns, enligt kommissionen, många exempel på projekt som resulterat i goda byggnadsverk där låga livscykelkost- nader kan förväntas. Det som utmärker dessa projekt är kunniga byggherrar (beställare), som utifrån en mångårig erfarenhet utfor- mat produktionsförutsättningarna, medvetet delat upp entrepre- naderna, påverkat materialvalen, funnit nya distributionsvägar för byggmaterial och installationsprodukter samt fortlöpande följt produktionen genom en aktiv egen kontroll.22 följer fortlöpande konkurrensutvecklingen på en rad viktiga varu- och tjänsteområden, bl.a. byggverksamhet. I den senaste utvärderingen bedöms att koncentra- tionen bland byggföretagen minskar och att importkonkurrensen ökar på marknaderna för installationsprodukter och byggmate- rial.23 Alltjämt bedöms dock att rådande strukturer på marknaderna för installationsprodukter inom el- och VVS-området är kon- kurrenshindrande. Det är fortfarande svårt att finna alternativa distributionsvägar för sådana produkter, vid sidan av de etablerade grossisterna. Överlag tecknas dock en ljusare bild av konkurrensen i byggsektorn än vad som var aktuellt vid tiden för Byggkom- missionens betänkande. 22Se även Utmärkt! Samhällsbyggnad (Fi 2004:15), Byggsektorn – spelregler för ökad kon- kurrens (rapportserie (1996:15), (1996:1) samt (Info. 365-96), Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44). 23Se (2007:4) Konkurrensen i , s. 115 ff. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Utredningens bedömning: Några ytterligare åtgärder krävs inte för att säkerställa de aktuella marknadernas funktionssätt. Kraven i artikel 6 får anses uppfyllda genom att energibesikt- ningar tillhandahålls i hela landet bl.a. med stöd av lagen om energideklaration av byggnader, genom att statliga bidrag till projektering och upphandling av energieffektivisering i bygg- nader ges och genom energirådgivning till små och medelstora företag. bör få i uppdrag att följa utvecklingen på marknaderna för energibesiktningar och energitjänster samt på vissa strategiska marknader för energieffektiviserande pro- dukter, såsom energieffektiva fönster, isoleringsmaterial och värmepumpar. Enligt EG-direktivet ska marknaderna för energitjänster och andra energieffektiviserande åtgärder stimuleras och främjas. Vissa uttryckliga regler om hur detta kan ske ges också. Bl.a. kan med- lemsstaterna se till att energidistributörer, systemansvariga för distribution och företag som säljer energi i detaljistledet erbjuder energitjänster. Som ett alternativ kan de betala till fonder för energieffektivisering med belopp som motsvarar vad det skulle kosta att tillhandahålla energitjänster. Ett annat alternativ är att skapa ett system med frivilliga avtal, där energiföretagen utfäster sig att bidra till energieffektiviseringar genom att erbjuda energi- tjänster. Slutligen kan direktivets artikel 6 införas genom att en medlemsstat garanterar tillgången till konkurrenskraftigt prissatta energitjänster alternativt konkurrenskraftigt prissatta energibesikt- ningar, som utförs av oberoende aktörer. Samtliga alternativ förutsätter, så som direktivet får tolkas, att de aktuella mark- naderna och konkurrensen inte hämmas eller snedvrids. Utredningen anser att artikel 6 är motsägelsefull och svår att tillämpa. Riktade åtgärder kan vidtas mot energiföretagen, men sådana åtgärder får inte störa konkurrensen. En allmän utgångs- punkt bör därför vara att de åtgärder, som eventuellt sätts in på marknaden, ska vara konkurrensneutrala. Det innebär att samtliga aktörer, oavsett produktbas, måste på lika villkor omfattas av dem. Här ska också erinras om den allmänna princip, som slagits fast i Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter kapitel 2 och som innebär att ingrepp i marknader ska undvikas om det inte finns starka skäl. Det är något oklart varför det är just energiföretagen som ska åläggas, alternativt bindas genom avtal, att förse marknaden med de nyttigheter som här avses. Här ska t.ex. noteras att ett energiföretag i många fall kan dra fördel av den nätverkseffekt, som följer av att företaget, eller ett företag i samma koncern, genom el- eller fjärrvärmemätning har ingående kunskaper om kundernas energianvändningsmönster. Därigenom är de redan gynnade i förhållande till aktörer som saknar sådan kunskap. Här ska också noteras att det, åtminstone teoretiskt, finns en inbyggd intresse- konflikt mellan å ena sidan försäljning eller överföring av energi, som är energiföretagens huvudsakliga verksamhet och, å andra sidan, försäljning av varor och tjänster som leder till att energiför- säljningen och därmed intäkterna av den minskar i volym. Trots detta tycks det vara relativt vanligt att energikoncerner erbjuder förevarande typ av tjänster, från enklare energisparråd via hemsidan till renodlade energitjänster, så som de definierats i det föregående. Oljebolagen tillhandahåller oljebrännarservice. Många företag på elmarknaden tillhandahåller ett varierande utbud av tjänster, som syftar till att minska kundernas elanvändning osv. Energitjänster och andra energieffektiviserande tjänster och produkter tillhandahålls av ett stort antal små och stora företag inom ett brett spektrum av branscher utanför den traditionella energisektorn. Energibesiktningar, som är ett av de möjliga valen när reglerna i artikel 6 ska uppfyllas, erbjuds av företag inom branscher såsom el- och VVS-installationer, fastig- hetstekniska konsulter, energikonsulter m.fl. och finns som kon- staterats att tillgå över hela landet bl.a. som en effekt av det lag- stadgade systemet med energibesiktning. Ett tiotal företag erbjuder energitjänster i den mening som avses i EG-direktivet. De flesta av dessa finns utanför energiföretagens sfär. Marknaden är i stark tillväxt. Marknaden för energibesiktningar växer också, i huvudsak som en följd av kraven på energideklaration av byggnader. WSP pekar också på att det finns en potentiell marknad för energitjänster i småhus och fram- håller olika typer av funktionsentreprenader eller nya kombina- tioner av produkter och tjänster avseende energieffektivisering i småhus som potentiella utvecklingsområden. En värmepumpsleve- rantör skulle t.ex. kunna erbjuda installation av värmepump till en fastighetsägare och ta betalt genom att få del av den ekonomiska Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter besparing som uppnås genom installationen. Rent teoretiskt skulle det vara möjligt för en sådan leverantör att sälja värme till köparen, dvs. en avtalskonstruktion där både teknik och energi erbjuds i en integrerad paketlösning. Det skulle i så fall i princip utgöra en energitjänst enligt direktivets definition. En allmän utgångspunkt, som också framgår av direktivet, är att de regler som ska främja marknaden för energieffektivisering, eller delar av den, ska vara konkurrensneutrala, dvs. de får inte gynna, eller missgynna, aktörer av skilda slag, som verkar på en och samma relevanta marknad.24 Det gäller oavsett regleringsmetod, dvs. oavsett om tvingande regler eller frivilliga avtal tillämpas. En annan fundamental utgångspunkt bör vara att regelverket inte får, på ett kontraproduktivt sätt, hämma marknadens utveckling och mognad. Detta innebär att incitamenten för utveckling av nya produkter, produkt- och tjänstekombinationer eller finansiella lösningar inte får försvagas. Det skulle nämligen, i förlängningen, motverka såväl energieffektivisering som utvecklingen av nya företag. Som framgått i det föregående är marknaden för energi- effektivisering starkt fragmentiserad. Även på de snävare avgränsa- de produktmarknaderna, för t.ex. energitjänster, förekommer konkurrerande aktörer med flera olika produktbaser. De har med andra ord sin produktrelaterade hemvist i olika branscher. Det är därmed från konkurrenssynpunkt olämpligt att ålägga eller stimulera fram produktion av en viss tjänstetyp från företagen i bara en av dessa branscher. Med hänsyn härtill bör ett grund- läggande krav på de styrmedel som tillämpas i anledning av direk- tivets artikel 6 innebära att de är frivilliga, icke diskriminerande och i övrigt konkurrensneutrala. De ska inte heller hämma nytänkande och produktutveckling. Det innebär att en lagstadgad skyldighet för t.ex. energiföretagen att tillhandahålla en viss tjänstetyp är en från konkurrenssynpunkt, och med hänsyn till att de aktuella marknaderna tycks fungera väl, en mindre lämplig lösning. Mot den bakgrunden kan i princip två alternativa modeller övervägas, gene- rella stimulansåtgärder respektive frivilliga avtal. Kombinationer av dessa modeller kan också övervägas. Generella stimulansåtgärder kan utgöras av t.ex. ett bidrag för utveckling eller tillhandahållande av energieffektiviseringstjänster. 24 Den relevanta marknaden utgörs dels av en produktmarknad, där konkurrerande (utbyt- bara likvärdiga) produkter bjuds ut, dels av en geografisk marknad. Den senare begränsas bl.a. av avståndet till konkurrerande verksamheter. Se t.ex. m.fl. Konkurrenslagen, andra upplagan, s. 338 ff. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Ett sådant bidrag kan lämnas endera till tjänsteleverantören eller till beställaren. Av konkurrensskäl bör ett eventuellt bidrag inte begränsas till tjänster från leverantörer i en viss bransch. Finan- siering av bidraget kan ske genom en avgift från energiföretagen enligt artikel 6 eller genom en höjning av energiskatten. En nackdel med en sådan lösning är att endast vissa produkter på energieffek- tiviseringsmarknaden i vid mening stimuleras. Det innebär ett indirekt missgynnade av andra, konkurrerande, produkter och tjänster. Av genomgången av de olika marknaderna följer dock att någon ytterligare stimulans, utöver t.ex. marknadens efterfrågan eller de lagregler som lett till en kraftig tillväxt på marknaden för energi- besiktningar, inte behövs. De viktiga tjänstemarknaderna för energitjänster och energibesiktningar har förutsättningar att växa utan tillkommande stimulansåtgärder. Detsamma gäller de olika produktmarknaderna, som berörts i det föregående. En särskild stimulansåtgärd ter sig mot den bakgrunden som olämplig. Till detta kommer, som utvecklats i kapitel 2, avsnitt 2.5, att ingrepp i marknader bör undvikas om inte särskilda skäl föreligger. Några sådana skäl har inte kunnat identifieras under utrednings- arbetet. Energitjänstmarknaden är emellertid en relativt ny och omogen marknad och det finns alltjämt okunskap om vad en energitjänst är och vilka fördelar som kan nås genom att utnyttja sådana tjänster. Brist på personal kan också utgöra ett hinder mot marknadens tillväxt. Sådana problem åtgärdas dock inte genom ålägganden, bidrag eller liknande åtgärder för att främja marknaderna, som skulle få en motsatt verkan. Däremot kan de lösas genom satsningar på information och utbildning. Frågan är då om reglerna i EG-direktivets artikel 6 kan anses införda i utan att någon av de alternativa åtgärder som där utpekas genomförs? Enligt utredningens mening, och mot bak- grund av vad som anförts beträffande marknadernas funktion, bör i vart fall kraven i artikel 6.2.a, anses uppfyllda. Tillgången till konkurrenskraftigt prissatta energibesiktningar får nämligen anses garanterad genom en rikstäckande tillgång till energibesiktnings- tjänster, som i hög grad är en effekt av lagstiftningen om energi- deklarationer. Av EG-direktivet följer också att energibesiktningar ska tillhandahållas även i marknadssegment där sådana för när- varande inte säljs kommersiellt. Det enda sättet att fullt ut garan- tera tillgången till sådana energibesiktningar är att tillhandahåller Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter dem genom statens försorg. Det skulle leda till oacceptabla kon- kurrenssnedvridningar i förhållande till privata aktörer. Utred- ningen menar emellertid att energibesiktningar i praktiken erbjuds latent även för energianvändare som inte utnyttjar dem. Härtill kommer att utredningen föreslår riktade informations- insatser och satsningar för att tillgodoses behovet av personal med kompetens inom området energieffektivisering. Sådana insatser kommer att bidra till att informationsbrister, som kan motverka marknadernas tillväxt, kan överbryggas och till att latenta mark- nader för t.ex. energibesiktningar kan stimuleras. Det innebär att en service som Forum för energitjänster bör finnas kvar och om möjligt utvecklas ytterligare. Det är också angeläget att utvecklingen på de aktuella mark- naderna kan följas i avseende på t.ex. marknadsstruktur. Det gäller i synnerhet marknaden för energibesiktningar, vars funktionssätt är av central betydelse om EG-direktivets regler på aktuell punkt ska kunna anses genomförda i . Det är också av intresse att följa utvecklingen på energitjänstmarknaden med hänsyn till att den ännu är relativt omogen. Mot den bakgrunden bör Energimyndig- heten få i uppdrag att fortlöpande följa utvecklingen på de aktuella marknaderna. För det fall ytterligare någon av de konkreta åtgärder, som redovisas i artikel 6, ändå bedöms nödvändig, bör ett system med frivilliga avtal införas. Ett sådant system kan relativt snabbt etable- ras. Avtalen bör, i så fall, erbjudas alla aktörer på energitjänst- marknaden och inte riktas enbart mot energiföretagen. Om en sådan kompletterande åtgärd bedöms nödvändig, bör Energimyn- digheten få i uppdrag att ta fram ett ramavtal och verka för att energitjänstföretagen ansluter sig till systemet med frivilliga avtal. Frågan om en fond för energieffektivisering behandlas separat i kapitel 15. 11Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster Enligt energieffektiviseringsdirektivet är marknaderna för energi- tjänster, energibesiktningar och andra energieffektiviserande åtgärder strategiska nyckelområden när det gäller att energieffektivisera medlemsstaterna. Av direktivet framgår att dessa marknader ska främjas och att hinder för marknadernas utveckling ska undanröjas. Av särskilt intresse i detta sammanhang är marknaden för energitjänster. Direktivet definierar energitjänster som den fysiska vinst, nytta eller fördel som erhålls genom en kombination av energi med energieffektiv teknik och/eller åtgärder, som kan inbegripa den drift, det underhåll och den kontroll som krävs för tillhandahållande av tjänsten, som tillhandahålls på grundval av ett avtal och som under normala förhållanden påvisats leda till en kontrollerbar och mätbar eller uppskattningsbar förbättrad energieffektivitet och/eller primär- energibesparingar. Forum för energitjänster ser energitjänster i ett något vidare perspektiv och använder begreppet energitjänster som ett samlings- namn för nya och utvecklade samverkansmodeller för genom- förande av i huvudsak besparingsfinansierad energieffektivisering och modernisering av verksamheter.TPF1FPT Modellerna baseras på att ett energitjänsteföretag analyserar verksamhetens tekniska och drift- mässiga status med avseende på åtgärdsbehov och besparings- möjligheter. Resultaten sammanställs därefter till ett effektivise- rings- och moderniseringsprojekt med för köparen garanterad lönsamhet. Enkelt uttryckt kan företeelsen energitjänster således sägas bygga på att en energiexpert analyserar möjligheterna att genom- föra energieffektivisering hos en slutanvändare av energi (t.ex. en Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster fastighetsägare eller ett industriföretag) och att parterna sedan avtalsmässigt delar på den effektiviseringsvinst som uppstår. I sitt delbetänkande konstaterade utredningen att den svenska energitjänstemarknaden visserligen är starkt växande , men att det finns ett antal faktorer som förhindrar en ännu snabbare och mer omfattande utveckling, bl.a. att många fastighetsägare fort- farande är tveksamma till fördelarna med att ingå ett energitjänste- kontrakt jämfört med att själv vara genomförare. Det kan därför finnas behov av att tydliggöra vad energitjänster är och vilka för- delar de kan ge beställarna samt, inte minst, att stärka förtroendet bland beställarna för de företag som tillhandahåller sådana tjänster. Det pågår ett europeiskt standardiseringsarbete inom detta område. SIS är svensk partner i detta arbete. Det pågår ett europeiskt standardiseringsarbete inom detta område. SIS är svensk partner i detta arbete. En möjlig väg för att tydliggöra energitjänsternas innehåll och att öka förtroendet för dem hos beställarna, kan eventuellt vara att införa ett system för ackreditering och/eller certifiering av dem som utför energitjänster.TPF2FPT Mot denna bakgrund har Energieffekti- viseringsutredningen uppdragit åt Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) att, efter samråd med Energimyn- digheten, belysa hur olika alternativa sätt att införa ackrediterings- och/eller certifieringssystem skulle kunna utformas i sina huvud- drag. Mot bakgrund av SWEDAC:s redovisning redogör utred- ningen i detta avsnitt för sina överväganden om förutsättningarna för att införa ackreditering och/eller certifiering av energitjänster.TPF3FPT 11.1Vad är ackreditering och certifiering? I många sammanhang finns behov av att anlita oberoende organ (s.k. tredjepartsorgan) för att genomföra kontroller, kvalitets- granskningar o.d.TPF4FPT Av bl.a. trovärdighetsskäl kan företag exempel- vis ha behov av att vända sig till oberoende, externa provnings- och 2TP PT Att utredningen i avsnittet använder formuleringen och/eller beror på att det i utred- ningsarbetet inte varit möjligt att fastställa vilken form, ackreditering och/eller certifiering, som i sådana fall bör väljas. 3TP PT Denna har lämnats i promemorian SWEDAC:s redovisning av hur ackrediterings- och certi- fieringssystem kan tillämpas inom och rådets direktiv /32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster, daterad . 4TP PT Första part är det organ som är ansvarigt för den berörda verksamheten (t.ex. ett till- verkande företag), medan andra part i allmänhet syftar på detta organs avnämare (i fallet med det tillverkande företaget dess kunder). Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster kontrollorgan för att få en kvalitetsstämpel på sin produkt. På många områden, i synnerhet avseende teknisk kontroll av pro- dukter och anläggningar, finns också offentligrättsligt reglerade krav på att kontrollfunktioner ska utföras av oberoende tredje- partsorgan. Tredjepartsorganen arbetar typiskt sett med att bedöma om en produkt eller tjänst överensstämmer med ställda krav. Dessa krav återfinns i standarder eller andra regelgivande dokument. Om överensstämmelse med kraven bedöms föreligga kan organet certi- fiera produkten i fråga. Certifieringsorgan kan arbeta med en mängd olika typer av certifieringar, avseende t.ex. produkter, per- soners kompetens eller ledningssystem för kvalitet, arbetsmiljö m.m. I syfte att bl.a. säkerställa kvaliteten i provning och teknisk kontroll, och även underlätta internationella ömsesidiga erkännan- den av sådan verksamhet, har under också byggts upp ett omfattande system med formell kompetenspröv- ning och ackreditering av provnings- och kontrollorgan. Det första sammanhållna ackrediteringssystemet skapades i , och i och började sådana system byggas upp . Från början avsåg ackrediteringssystemen ofta laboratorier. Ackreditering kan definieras på följande sätt: Ackreditering: Ett formellt erkännande att ett organ är kompetent att utföra specificerade provningar, kalibreringar, mätningar, certifieringar etc. För ett lands ackrediteringar svarar i allmänhet ett nationellt utsett ackrediteringsorgan. I är den statliga myndigheten nationellt ackrediteringsorgan.TPF5FPT Ackreditering beslutas efter en noggrann bedömning, och följs upp med att ackrediteringsorganet som ackredit- eringen består övervakar att kompetensen bibehålls. Det finns internationella standarder för hur ackreditering ska utföras och vilka krav det ackrediterade organet ska uppfylla. Den organisation som önskar bli ackrediterad erlägger avgifter för detta, både initialt och återkommande. Vad en ackreditering tar sikte på varie- rar mellan olika områden, i vissa fall kan det handla om att det berörda organet ackrediterats att själv utföra de aktuella kontroller- 5TP PT I vissa länder finns dock flera nationella ackrediteringsorgan, med ansvar för olika sektorer. Ackrediteringsorgan behöver heller inte som i vara myndigheter, utan exempel finns på att privaträttsliga organ fungerar som nationella ackrediteringsorgan.