sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Systemet skulle kunna finansieras genom att investeringarna bakas in i utjäm- ningssystemet alternativt att ett riktat statsbidrag införs, anser kommittén. Fördelen med ett sådant system skulle vara att det tvingar fram tydligare regionala prioriteringar och större återhåll- samhet i kravet på statliga insatser.46 6.3.4Kommunala bidrag till statliga väg- och järnvägsbyggen Utredningens förslag: En gemensam kompetensregel införs, som visar att kommuner och landsting har befogenhet att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. Bestämmelsen förs in i den lag (2007:000) om vissa kommunala befogenheter som utredningen föreslår i kapitel 5. Utredningens bedömning: Det saknas skäl att låta befogen- hetsutvidgningen även omfatta ett undantag från lokaliserings- principen, då kommunala bidrag till vägbyggen utanför den egna kommunen redan enligt nuvarande rättspraxis kan vara kompe- tensenliga. Mot bakgrund av att kommuner kan vara väghållare för allmän väg, men också att en allmän väg under statligt väghållarskap kan gå genom en kommuns tätort, så uppstår situationer där det blir aktu- ellt att diskutera vem som ska finansiera en viss investering. En praxis har utvecklats där och berörd kom- mun för diskussioner om hur en ny investering ska finansieras. Det kan t.ex. vara så att kommunen vill exploatera ett nytt område för att bygga bostäder och därför är i behov av en tillfartsled som inte ligger i plan. En kommun kan också ha önskemål om t.ex. buller- plank eller trafikplatser i anslutning till allmän väg med statligt väghållarskap. Vidare kan kommunen ha planerat för ombyggnad av gator, cykelbanor etc. och är i behov av att samordna sina nyin- vesteringar med planerade investeringar i vägar med statligt väg- hållarskap. Eftersom infrastrukturplanerna har en långsiktig hori- sont, kan medfinansiering bli aktuell i syfte att tillgo- dose nya omständigheter och behov utifrån t.ex. nya 46 SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. finansiering av statlig verksamhet etablering i föranledde t.ex. att finansierade flytten av en del av (efter att regeringen reviderat den nationella väghållningsplanen), medan kommunen fick bekosta trafikplats i anslutning till den nya väg- sträckningen.47 medfinansiering är vanlig i de fall då stora invester- ingar ska göras, som i eller den tidigare nämnda i . Det förekommer att eller på direkt uppdrag från regeringen undersöker förutsätt- ningarna för eller regional medfinansiering av nya inve- steringar och att detta mer eller mindre anses vara en grundförut- sättning för att projektet ska äga rum.48 Det är inför den fortsatta framställningen viktigt att framhålla att ansvarsfördelningen utgör en viktig utgångspunkt för bedöm- ning av om det kan hävdas att en kommun eller ett landsting finan- sierar statlig verksamhet. en bedömning av ansvarsfördel- ningen bör ta en första utgångspunkt i vem som är väghållare (byg- gande av väg) respektive infrastrukturförvaltare (byggande av järn- väg). Såsom (jfr avsnitt 6.3.1) fastslår är ansvars- fördelningen i fråga om nyinvesteringar inte alltid given, varför frå- gor om finansieringsansvar för nya investeringar i dessa fall får avgöras i förhandlingar mellan stat och kommun. Väglagens bestämmelse om kommunala bidrag till byggande av statlig väg Som framgått i avsnitt 6.3.1 är staten som huvudregel väghållare för allmänna vägar enligt 5 § väglagen. I 9 § väglagen anges att bestäm- melserna i lagen inte utgör hinder för en kommun eller en lands- tingskommun att lämna bidrag till byggande av väg. Vad som avses med bidrag framgår vare sig av lagtexten i 9 § eller i förarbetena till nu gällande väglag. Avsikten med bestämmelsen, som funnits i väglag- stiftningen (12 § väglag), var att förekomma att kommu- nallagens bestämmelser om de uppgifter till vilka en kommun får anslå medel skulle utgöra hinder för kommuner att lämna bidrag till väghållningen. Mot bakgrund av statens övertagande av ansvaret för den allmänna väghållningen diskuterades om bestämmelsen skulle 48Jfr t.ex. beslut rörande Partihallsförbindelsen i (dnr N2005/8857/IR). finansiering av statlig verksamhet Departementschefen ansåg dock att det även efter för- statligandet kan uppkomma fall då landsting eller kommun anser att det är förenligt med sina intressen att bidra till viss väg i stad eller stadsliknande samhälle. Därför ska det även framledes finnas möjlighet för kommun att, på samma sätt som då var fallet, bidra till anskaffande av mark, som erfordras för nyanläggning av väg.49 Det förekommer också att kommuner och landsting lånar ut pengar räntefritt till för vägbyggen, s.k. förskottering (se avsnitt 6.3.5). Förskottering har vid domstolsprövning ansetts omfattas av begreppet bidrag i 9 § väglagen, även om det kan göras gällande att bidraget endast utgörs av den kostnad som kommu- nen eller i slutändan har i form av räntekostnader eller uteblivna ränteintäkter. Väglagens ställning i förhållande till den grundläggande kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL Som nämndes inledningsvis följer av bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL att kommuner och landsting inte själva får ha hand om angelägen- heter som ankommer enbart på staten att handha. Bestämmelsen i 9 § väglagen är en kompetensregel för kommunerna och lands- tingen och syftet med lagrummet är att slå fast att bidrag till byg- gande av allmän väg ligger inom den kommunala kompetensen. Härav följer att finansiering av ett statligt vägbygge inte kan anses vara en exklusiv statlig angelägenhet eftersom det inte föreligger hinder för en kommun eller ett landsting att lämna bidrag till sådant vägbygge. Huruvida eller har rätt att lämna bidrag måste emel- lertid även bedömas i förhållande till den övriga regleringen i 2 kap. 1 § KL. Till att börja med krävs att angelägenheten ska vara av all- mänt intresse. Allmänintresset bedöms ytterst i utgångspunkten om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller befattar sig med angelägenheten. Vidare måste åtgärden vara knuten till kommunens eller område eller deras medlemmar. Denna del av bestämmelsen ger uttryck åt den s.k. lokaliseringsprincipen (principen beskrivs närmare i kapitel 3.) I förarbetena till kommunallagen uttalas att en kommun kan enga- gera sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns Maj:ts proposition till med förslag till lag om allmänna vägar m. m.; given , s. 72. finansiering av statlig verksamhet område för exempelvis vägtrafik, förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kommunen.50 Rättspraxis rörande kommunala bidrag till vägbyggen I tidigare rättspraxis har bidrag till statligt vägbygge ansetts fören- ligt med kommunallagens kompetensregel. När kom- mun beslutade att bevilja anslag till pro- jektering för en ombyggnad av väg 813 överklagades beslutet av ett antal kommunmedlemmar med hänvisning till att kommunen skulle åta sig arbetsuppgifter och kostnader som åligger staten. Kammarrätten upphävde fullmäktiges beslut. Regeringsrätten fann dock att beslutet var kompetensenligt med hänvisning till 9 § väglagen samt till att det var i kommunens intresse att lämna bidrag eftersom en ombyggnad av vägen har påtaglig betydelse när det gäller att anordna ändamålsenliga kommunikationer i kommunen.51 Även engagemang i vägbyggen utanför den egna kommunen, men i nära anslutning till denna, har i tidigare praxis ansetts kom- petensenligt. I RÅ 1938 ref 19 ansågs ha rätt att lämna bidrag till byggande av allmän väg som låg utanför stadens område. Regeringsrätten fann att bestämmelsen i väglagen inte lade något hinder i vägen för en kommun att besluta om bidrag till byggande av allmän väg även utom kommunens område, om kommunen har särskilt intresse av vägbygget men inte kan få det tillgodosett utan att lämna bidrag till det. I detta fall ansågs ha sådant särskilt intresse av vägen eftersom den var en förbindelseled med norra kyrkogården, och . I RÅ 1977 ref 77 hade kommuns gatunämnd åtagit sig att inom bygga en tillfartsled till en större tra- fikled, som nämnden byggde inom den egna kommunen. Reger- ingsrätten såg inget hinder mot att engagerade sig ekonomiskt i byggande av leden i den utsträckning som mot- svarade kommunens nytta av densamma, med hänsyn till den bety- delse tillfartsleden hade för ordnandet av kommunikationer till och inom . Regeringsrätten fann att nämnden inte hade överskridit sin befogenhet med hänsyn dels till den anläggnings- 1990/91:117 Ny kommunallag, s 148f. 51RÅ 1986 not 83. finansiering av statlig verksamhet verksamhet nämnden redan bedrev på den större leden, dels till kommunens nytta av tillfartsleden. Rättspraxis visar således att en kommun kan engagera sig i väg- byggen utanför de egna gränserna, men främst i direkt angränsande områden. Var den geografiska gränsen går för kommuners engage- mang i vägbyggen utanför den egna kommunen är oklart men det finns ett par avgöranden där kommuner engagerat sig i vägbyggen på längre avstånd från den egna kommunen. I ett avgörande från Länsrätten i har det ansetts kompetensenligt för kommun att bidra till räntekost- naderna för ett lån som det kommunala samverkansorganet Region skulle uppta för att förskottera kostnader avseende för- studier, projektering och arbetsplaner för ombyggnad av beslut innebar att kommunen gav sitt med- givande till Region att uppta erforderligt lån om maximalt . Länsrätten motiverade sitt beslut med att även om E22 inte går igenom kommun så får det, med hänsyn till att E22 för kommuninvånarna utgör en viktig förbindelselänk såväl till övriga som till andra delar av landet, anses ligga även i kommuns intresse att en ombyggnad företas. Länsrät- tens dom överklagades men varken Kammarrätten i eller Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd. Vidare finns två avgöranden från Kammarrätten i som rör Falu kommuns respektive kommuns beslut att bidra till ett vägbygge norr om (den s.k. Salaproppen). Det första målet avsåg Falu kommuns beslut att tillsammans med kommun förskottera för vägbygget.53 Länsrätten i Dalar- nas län ansåg att kommunen får anses oförhindrad att lämna bidrag till byggande av den nya vägen samt att kommunens ekonomiska bidrag och övriga engagemang stod i rimlig proportion till kom- munmedlemmarnas intresse i frågan.54 Det andra målet avsåg kommuns beslut att delta i finansieringen av vägbyg- get.55 Länsrätten i fann att beslutet berörde sådana för- hållanden som är av intresse både för kommunen som helhet som för dess invånare.56 I båda målen fann dock kammarrätten, mot bakgrund av den bristande anknytningen till kommunens område, att den påstådda 52Mål nr 1271-04. 53Mål nr 1190-06. 54Mål nr 520-06. 55Mål nr 2563-06. 56Mål nr 1023-06. finansiering av statlig verksamhet nyttan inte var tillräckligt tydlig. Därvid beaktades bl.a. att det var fråga om en tidigareläggning av ett vägbygge som ändå skulle komma till stånd inom en relativt snar framtid. Kammarrätten änd- rade därför länsrättens domar och upphävde respektive kommun- fullmäktiges beslut med hänvisning till att det överklagade beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen. Kammarrättens domar är överklagade till Regeringsrätten som ännu inte tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Avgörandena visar att kommunala bidrag till statliga vägbyggen utanför den egna kommunen, och som inte heller ligger i direkt anslutning till kommunen, kan vara kompetensenliga under förut- sättning att kommunen kan påvisa nytta antingen för kommunen eller för kommunmedlemmarna och att det ekonomiska engage- manget står i rimlig proportion till nyttan. Vid en domstolspröv- ning har kommunen således bevisbörda för att engagemanget är kompetensenligt. Kommunala bidrag till byggande av järnväg Liksom när det gäller väginvesteringar förekommer kommunala bidrag till statliga järnvägsprojekt, både i form av förskottering och av medfinansiering av investeringar. Ett aktuellt exempel på en investering som finansieras gemen- samt av staten, kommuner och landsting är avtalet mellan staten, och samt , , och kommuner om byggande av . Utgångspunkten för utbyggnaden av var att regionala och lokala parter deltog i finansieringen av sträckan – – Umeå.57 Staten och berörda kommuner har bildat ett gemensamt aktie- bolag, , som ansvarar för att finansiera, projektera, upphandla, bygga och hyra ut . Staten äger och berörda kommuner av aktierna i bolaget. Kostnaden för järnvägen har beräknats till 13,2 mdkr (). Järnvä- gen ska finansieras av lån som tas upp av . När hela eller delar av järnvägen färdigställts ska den med tillhörande anläggningar hyras ut till , som ska vara infrastruktur- förvaltare enligt järnvägslagen. ska ingå i det järnvägsnät som förvaltas av staten. ska hyra ut den färdiga 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter, s. 92. finansiering av statlig verksamhet banan till fram . När lånen är betalda förbinder sig staten genom att köpa järnvägen av Botniabanan AB.58 Om en kommun äger mark som behövs till ska denna kostnadsfritt ställas till förfogande.59 Vidare ska kommu- nerna finansiera nya resecentra, vilket innefattar stationsbyggnader, plattformsöverbyggnader samt gator och parkeringsanläggningar. Kostnaderna för resecentra har av kommunerna uppskattats till ca exklusive mervärdesskatt (i kostnadsläge per ). Respektive kommun äger och ansvarar för förvalt- ning och drift av resecentra.60 är ett annat aktuellt och omdiskuterat järnvägspro- jekt där medfinansiering utgör en viktig del. Bakgrun- den är att det råder brist på spårkapacitet i mellan och Södra. Cityba- nan är en tvåspårig järnväg med två nya stationer i en ca sex kilo- meter lång tunnel mellan pendeltågstationen och . Regeringen gav klartecken att bygga och driva City- banan. Regeringens beslut innebar att kunde arbeta vidare med en utbyggnad av ökad spårkapacitet enligt alternativet Citybanan.61 , och träffade inledningsvis en principöverenskommelse och har härefter tecknat ett genomförandeavtal för . Avtalet innebär att är huvudfinansiär och ansvarar för planering, projektering och byggnation av hela och stationerna. och är delfinansiä- rer av stationerna. Vidare framgår att ska äga i sin helhet dock med vissa specificerade undantag för vilka läns landsting är ägare.62 Såväl kommuns beslut att godkänna principöver- kommelsen för som beslutet att godkänna genomföran- deavtalet för densamma har varit föremål för laglighetsprövning. Klaganden anförde vid överklagandet av det första beslutet att det stred mot 2 kap. 1 § och 2 kap. 6 § KL63 med hänvisning bl.a. till att 58Huvudavtalet (dnr N2001/8246/IR). 1997/98:62 Regional tillväxt – för arbete och välfärd, s. 85. 60Huvudavtalet (dnr N2001/8246/IR). 61Ytspårsutredningen (dnr N2006/9955/IR). 62Principöverenskommelse och Genomförandeavtal . 632 kap. 1 § KL beskrivs närmare i kapitel 3. I 2 kap. 6 § KL stadgas att får ha hand om sådana angelägenheter inom en del av som finansiering av statlig verksamhet kollektivtrafiken i är en angelägenhet för lands- tinget i enlighet med en överenskommelse med kommunerna, att är en nationell angelägenhet för det statliga samt att banan inte är en angelägenhet för medlemmarna i kommun. Länsrätten i fann genom dom att kommunens engagemang i vare sig stred mot 2 kap. 1 § eller 2 kap. 6 § KL.64 Vid bedömningen beaktade länsrätten bl.a. den betydelse , enligt princip- överenskommelsen, har för kommunens utvecklingsmöjligheter och för trafiksituationen i innerstan. Det andra beslutet överklaga- des av samma klagande och i stort sett med samma grund. Läns- rätten fann inte heller att detta beslut var olagligt utan avslog över- klagandet genom dom den 22 september 2006.65 Domen överklaga- des men varken Kammarrätten i eller Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd. På uppdrag av regeringen utsågs en utredare med uppgift att se över förutsättningarna för en utökad spårkapacitet med en ytspårlösning genom centrala som alternativ till . förordade dock utredare att regeringen skulle besluta att genomföra . Den skulle kosta 15,9 mdkr och kunna tas i drift . Av utredningen framgår att ett tredje spår skulle vara genomförbart till en kostnad av 6,5 mdkr. Vidare fram- går att efter avräkning av vad i sin framtidsplan reserve- rat för och det som och enligt avtal ska medfinansiera (ca 4 mdkr) återstår drygt 5 mdkr att finansiera. Enligt utredaren bör projektets stora nytta och det faktum att kapacitetsbehovet i och tillgodoses innebära att merkostnaden jämfört med ett tredje spår delvis täcks genom att kommuner och landsting deltar i finansieringen.66 fick i uppdrag att förhandla om medfinansiering av . Av regeringens uppdrag att utse förhandlingsman framkom bl.a. att förhandlingen skulle ske inom länets infrastrukturplaners finansieringsram, men att t.ex. träng- selskatt eller lokal och regional medfinansiering kunde användas kommunerna där egentligen skall sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på annat sätt. 64Mål nr 13369-05. 65Mål nr 14565-06. 66Ytspårsutredningen (dnr N2006/9955/IR). finansiering av statlig verksamhet som komplement.67 Av ett kompletterande uppdrag till förhand- lingsmannen framgick att förhandling skulle ske med i första hand regionala och lokala aktörer i och Östergötland.68 undertecknades en avsiktsförklaring om medfinansiering av . Ett antal kommuner och landsting i och gav löfte om att satsa 2 mdkr. I avsiktsförklaringen skrivs bl.a.:69 Parterna är överens om att de kommunala bidragen i första hand bör utgå som direkta bidrag för utbyggnad och avser att i den fortsatta förhandlingsprocessen klarlägga rättsliga och andra förutsätt- ningar för val av metod för utbetalning. Statsmakterna bör i positiv anda pröva olika alternativ till ändringar i lagar och förordningar för att möjliggöra medfinansiering av enligt den metod som de kommunala parterna förordar. beslutade regeringen att ge förhandlingsmannen i uppdrag att fortsätta förhandlingen med syfte att redovisa färdiga avtal . Ligger det inom den kommunala kompetensen att lämna bidrag till byggande av statlig järnväg? I den kraftiga utbyggnaden av järnvägar som skedde under 1800- talets senare hälft hade kommunerna en betydande roll både som bidragsgivare och som delägare i järnvägsaktiebolag. I tidigare praxis har också kommunala engagemang i järnvägsaktiebolag ansetts kompetensenliga.70 Även enligt nuvarande lagstiftning får det anses ligga inom den kommunala kompetensen att bygga järnväg, exem- pelvis stickspår på industriområden. Frågan för utredningen är snarare om det ligger inom den kommunala kompetensen att lämna bidrag till byggande av statlig järnväg. Den första frågan att ta ställning till är om byggande av statlig järnväg är att anse som en angelägenhet som enbart ankommer på staten att handha (jfr 2 kap. 1 § KL), dvs. om det är en exklusiv statlig angelägenhet. Till skillnad från väglagens bestämmelser om väghållarskap finns vare sig i järnvägslagen eller lagen om byggande av järnväg någon bestämmelse som uttryckligen föreskriver att 67Dnr N2006/9229/IR. 68Dnr N2007/289/IR. 69Avsiktsförklaring om medfinansiering , s. 3. 70RÅ 1910 ref. 102 och ref. 105. finansiering av statlig verksamhet staten ansvarar för viss järnvägsinfrastruktur. Däremot framgår det av järnvägslagen att det för järnvägsnät ska finnas en infrastruk- turförvaltare samt att det finns järnvägsnät som förvaltas av staten. Vidare framgår av förordningen med instruktion för att verket, såvitt annat inte beslutats, ska vara infrastrukturförvaltare enligt järnvägslagen för de järnvägsnät som tillhör staten. Det finns därmed ett uttalat statligt ansvar, genom , för de järn- vägsnät som tillhör och förvaltas av staten. Men är det en uppgift att bidra till den statliga järn- vägsinfrastrukturen? Vid jämförelse med 9 § väglagen finns ingen motsvarande kompetensregel som slår fast att det ligger inom den kommunala kompetensen att lämna bidrag till byggande av statlig järnväg. Det är möjligt att kommuner och landsting med stöd av den allmänna kompetensen i 2 kap. 1 § KL kan lämna bidrag till byg- gande av statlig järnväg. I förarbetsuttalandena i propositionen till kommunallagen anges att det inte finns något som hindrar att kommuner engagerar sig i anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis flygtrafik och vägtrafik.71 Detta uttalande skulle kunna tolkas som att lagstiftaren ansett att viss infrastruktur är en gemensam samhällelig angelägenhet, trots att någon annan har ett huvudansvar. Vidare visar rättspraxis att det även för verksamhet som uttryckligen är förbehållen staten finns visst utrymme att lämna bidrag (jfr RÅ 1999 ref. 67 om kommuns bidrag till universitet). Bidragets ändamål och storlek har dock betydelse. Såvitt utred- ningen erfarit finns dock, förutom länsrättsavgörandet avseende , inget nyare domstolsavgörande avseende kommunala bidrag till statligt järnvägsbygge. Beträffande den aktuella kommu- nala medfinansieringen avseende kan också enligt utred- ningens mening ifrågasättas om den till någon del utgjorde medfi- nansiering av själva järnvägsinfrastrukturen, eftersom medfinansie- ringen avsåg stationerna. Som nämndes ovan ingår nämligen inte stationshus i begreppet järnvägsinfrastruktur (avsnitt 6.3.2). I ett underlag till den arbetsgrupp inom som tillsattes för att utvärdera alternativ finansiering (se avsnitt 6.3.3) gjorde bedömningen att det är osäkert om lämnande av bidrag för byggande av järnväg omfattas av den kommunala kompetensen. I arbetsgruppens rapport kommen- 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 40. finansiering av statlig verksamhet teras dock inte frågan närmare eftersom den inte var av betydelse för gruppens förslag till modell för genomförande av infrastruktur- projekt i partnerskap mellan staten och den privata sektorn.72 Frå- gan har emellertid fått aktualitet i samband med diskussioner om lokal och regional medfinansiering av . Behov av förtydligande av den kommunala kompetensen att ge bidrag till byggande av statlig järnväg Mot bakgrund av det ovan anförda anser utredningen att rättsläget vad gäller kompetens att ge bidrag till byggande av järn- väg som staten ansvarar för är oklart. förekommer bidrag, såväl medfinansiering som förskottering, i ökad omfattning. Regeringen har aviserat att den kommer att verka för nya finansi- eringslösningar för infrastrukturen. Utredningen ser därför ett behov av en kompetensregel i förtydligande syfte som visar att kommuner och landsting har denna befogenhet. Utredningen före- slår att kommuners och landstings kompetens att lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för regleras i en gemensam kompetensutvidgande bestämmelse. Som framgår av betänkandets kapitel 5 föreslår utredningen att flera av de befogen- hetsutvidgande lagar som finns sammanförs i en gemensam lag. Utredningen föreslår att den gemensamma bestämmelsen om kommunala bidrag till väg och järnväg tas in i den nya lagen och att 9 § väglagen därmed upphävs. Ett alternativ till en gemensam bestämmelse hade annars varit att bibehålla 9 § väglagen och att en motsvarande bestämmelse införs i lagen om byggande av järnväg. Mot bakgrund av att lagarna inte är uppbyggda på samma sätt är det dock, enligt utredningens mening, inte någon lämplig lösning. Genom en gemensam bestäm- melse för bidrag till både väg och järnväg skapas istället likartade förutsättningar för båda typerna av infrastruktur. Det torde förenkla för såväl kommuner och landsting som för statliga myn- digheter i hanteringen av finansieringsfrågorna. Till skillnad från väglagens bestämmelse, av vilken framgår att bestämmelserna i väglagen inte utgör hinder för en kommun eller en landstings- kommun att lämna bidrag till byggande av väg, innebär den före- slagna bestämmelsen att kommunala bidrag till byggande av väg 72 Ds 2000:65 Alternativ finansiering genom partnerskap, bihang Övergripande rättsliga frågor, s. 34. finansiering av statlig verksamhet och järnväg som staten svarar är en angelägenhet av allmänt intresse.