sou · GWB386 · 2008-10-06 00:00:00 — Värt att uppmärksamma kan också vara att i den mån det finns kvar detaljplanekrav, t.ex. i område med stor efterfrågan på mark, så faller detta krav bort med automatik om bygglovsplikten tas bort. En annan konsekvens blir 239 Överväganden och förslag SOU 2008:86 att kommunens möjlighet att besluta om anstånd med avgörandet om lov i avvaktan på arbete med att anta, ändra eller upphäva en detaljplan (enligt 8 kap. 23 § PBL) försvinner. Detta är olyckligt bl.a. om det finns skäl för en ändrad hållning jämfört med vad som redovisas i gällande översiktsplan eller detaljplan. Den kritik som bl.a. från kommunalt håll sålunda kan komma att riktas mot utredningens förslag har också framförts under utredningsarbetet. Mycket av den kritik som kan förväntas har redan fångats upp av tidigare redovisade överväganden. Följande kan dock tilläggas. Det är utredningens bestämda uppfattning att den nuvarande parallella prövningen enligt PBL och inte behövs. Utredningens förslag strider inte i något avseende mot utredningens direktiv. På tal om 2003 års nyssnämnda rapport har utredningen i avsnitt 3.2.7 utförligt redogjort för förarbetena till reglerna i 8 kap. 2 § PBL om bygglov för vindkraftverk. Av dessa förarbeten framgår bl.a. att statsmakterna inte har tagit ställning till bygglovsreglerna i ett läge där en vindkraftsutbyggnad av den dimension som är avsedd aktualiseras. De frågor som anges bli prövade kommer också upp i tillståndsprövning enligt och där har kommunen starka möjligheter att påverka beslut och villkor Hur anser att de största vindkraftverken, dvs. de verk som enligt utredningens förslag ska undantas från bygglovsplikten, ska prövas, är inte helt klart. Enligt utredningens mening kan (s. 797 i slutbetänkandet) förstås så att prövning av vindkraftverk med en effekt över 10 MW ska prövas enligt och mindre verk enligt bygglovsreglerna i PBL och reglerna om anmälan i . Som tidigare anförts anser utredningen inte att dess förslag i praktiken försvagar kommunernas ställning. Kommunernas översiktsplaner och agerande i tillståndsärendena kommer även att vara av avgörande betydelse. Det är inte intresset från en viss bransch som motiverar utredningens förslag. Som också angetts i det föregående anser utredningen att den nuvarande parallella prövningen är olämplig och att förslagen är följdriktiga om man ser till EG-rätten, ambitionen med en allmän översyn och förenkling av gällande regelverk till nytta både för den skattefinansierade myndighetsutövningen och exploatörerna samt statens ambitioner vad gäller utbyggnaden av vindkraften. De experter i utredningen som 240 SOU 2008:86 Överväganden och förslag företräder projektörer och verksamhetsutövare har förklarat att de ställer sig bakom utredningens förslag. Givetvis är det en styrka att det finns ett sådant stöd för förslagen. Som framgår av det tidigare anförda är utredningens bedömning att renodlingen till av vindkraftsprövningen i praktiken kommer att avse områden som är glesbebyggda och där det inte finns stor efterfrågan på mark. Det är i huvudsak sådana områden som av angetts vara av riksintresse för vindkraften. I områden där konkurrerande intressen är mer framträdande torde i de flesta fall vindkraftsutbyggnaden ta sikte på sådana vindkraftverk som är anmälningspliktiga. Om det inte finns ett lagakraftvunnet tillstånd enligt i dessa områden kan kommunen besluta om detaljplan för vindkraftsutbyggnad eller för något annat ändamål. I ett sådant läge omfattas ett vindkraftverk också av bygglovsplikt. Det har också framförts att ett bygglovsärende inte är särskilt tidskrävande och därför inte fördröjer en vindkraftsutbyggnad i någon större utsträckning. Att bygglovsprövningen i vissa fall är den process som tar minst tid torde främst bero på att det är den enklaste prövningen, vilket utredningen har redovisat i det föregående. Dessutom infaller bygglovsprövningen av naturliga skäl sist i beslutskedjan, då alla väsentliga beslut redan är fattade. Likväl kvarstår att ett bygglov kan överklagas. Då blir det en process i som mest fem instanser. Även om det finns en detaljplan med byggrätt kan en process föras i förhalningssyfte. Visserligen är regelsystemet sådant att det går att bygga på egen risk. En förutsättning för att någon ska uppföra ett vindkraftverk som en bygglovsprocess pågår torde dock, med hänsyn inte minst till investeringens storlek, vara att de beslut som redan fattats, t.ex. enligt , bygger på en så omfattande prövning att risken för avslag på bygglovsansökan i praktiken är obefintlig. Sammantaget anser utredningen mot bakgrund av direktiven att den kritik som kan förväntas inte bör förhindra den föreslagna förändringen av bygglovsplikten. En överflödig dubbelprövning avskaffas som det lämnas utrymme för en för det enskilda fallet anpassad miljöprövning enligt regler om anmälan. Detta i kombination med att kommunen behåller sin formella bestämmanderätt inom sådana områden som är mest intressanta med hänsyn till PBL:s syfte att reglera bebyggelsemiljön och har full yttranderätt i miljöbalksprövningen samt stark 241 Överväganden och förslag SOU 2008:86 påverkansmöjlighet genom att ta fram en översiktsplan om vindkraftverk i sin kommun. Bygglovsplikten för små vindkraftverk Som framgår av tidigare resonemang är nuvarande regler om bygglov för vindkraftverk tämligen föråldrade. Det har till regeringen framförts önskemål om att undantaget för bygglovsfria vindkraftverk i 8 kap. 2 § 6 PBL ses över och moderniseras, i synnerhet när det gäller vindturbinens storlek. När den nuvarande bestämmelsen tillkom anförde föredragande departementschefen att vindkraftverk i princip ska vara bygglovspliktiga men att vissa mindre anordningar ska undantas från lovplikten. Som förutsättningar för undantaget gäller som tidigare nämnts att vindkraftverket ska vara fristående, att vindturbinens diameter inte är större än 2 m samt att anordningen placeras på ett avstånd från tomtgränsen som minst motsvarar anordningens höjd över marken. Diametern på vindturbinen ska beräknas på den största cirkel som turbinen beskriver kring sin axel. Med anordningens höjd över marken avses den största höjd anordningen uppnår, inklusive mast eller torn. Denna fråga har ingen direkt betydelse med hänsyn till planeringsmålet för vindkraften. Sedan bestämmelsen infördes har det dock skett en teknikutveckling av små vindkraftverk. Utredningen har tagit upp frågan bl.a. vid den hearing som anordnades samt vid möten med expertgruppen. I samband med utredningens hearing framfördes att redan en ökning av vindturbinens diameter från 2 m till 3 m kan medföra en ökad upptagning av vindenergin . Mot bakgrund härav och med beaktande av departementschefens uttalande bedöms små vindkraftverk kunna sättas upp utan bygglov även om vindturbinens diameter är något större och ändras till 3 m. Enligt utredningens direktiv ska vidare behovet av en maximal höjd för bygglovsfria vindkraftverk utredas. Av ekonomiska skäl torde risken för att någon bygger exceptionellt höga vindkraftverk med en rotordiameter understigande 3 m vara försumbar. Detta förhållande kan möjligtvis ses mot bakgrund av att det gäller vindkraftverk som kan placeras mitt i bebyggelsen, vilket naturligtvis medför att det inte kan bli fråga om särskilt stora anläggningar. Som framgår av tidigare avsnitt torde vindkraftverks242 SOU 2008:86 Överväganden och förslag projekt av den storleksordning det här är fråga om inte falla in under detaljplanekravet. Utredningen har emellertid tagit emot önskemål om att reglerna om bygglovsfrihet för vindkraftverk ska förses med en begränsningsregel så att verk över aldrig är bygglovsfria oavsett avstånd från gränsen. Detta grundar sig på en strävan efter samordning med det krav på anmälan till Försvarsmaktens hinderdatabas för hinder i luftrummet på över 20 m som Försvarsmakten uppger sig tillämpa (se avsnitt 3.12.2). Enligt slutbetänkande finns det visserligen ingen sådan skyldighet att anmäla.TPF 6 FPT Det kan dock nämnas att det i 6 kap. 20 § i ett förslag till ny luftfartslagTPF 7 FPT föreslås att det ska vara krav på anmälningsplikt (flygsäkerhetsanmälan) till Försvarsmakten av hinder över 20 m utanför sammanhållen bebyggelse. Inom sammanhållen bebyggelse föreslås gränsen för flygsäkerhetsanmälan vara 50 m. Önskemålet om en höjdgräns för bygglovsfria vindkraftverk baseras emellertid inte bara på kopplingen till flygsäkerheten utan även på den utveckling av vertikala vindkraftverk som sker. Utredningen har inte kunnat finna att de hittillsvarande reglerna om bygglovsfrihet för vindkraftverk, utan annan höjdbegränsning än avståndet till gränsen, har medfört några problem sedan reglerna infördes . I och för sig framstår det dock som lämpligt att kräva en högsta höjd för bygglovsbefrielse. En sådan regel har numera en helt annan aktualitet med hänsyn till den ökade användningen av vindkraftverk. Utredningen om vid vilken höjd en bygglovsplikt ska inträda är visserligen knapphändig. Det får dock anses uppenbart befogat att kräva bygglovsprövning om ett vindkraftverk är högre än 20 m. TP 6 PT Ny Luftfartslag, SOU 1999:42, s. 246. TP 7 PT Ny Luftfartslag – supplement, , Ds 2007:36 s. 44 och s. 240. Överväganden och förslag SOU 2008:86 6.4 Tillämpningen av i vindkraftsärenden Utredningens förslag och bedömningar: Gränserna för tillståndsprövning och anmälningsplikt ska vara relaterade till vindkraftverkens storlek och antal. Reglerna om anmälan görs tydligare. En tillsynsmyndighet ska vara skyldig att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd om en anmälningspliktig verksamhet som omfattas av MKB-direktivet medför en betydande miljöpåverkan. Kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i vindkraftsärenden anpassas till MKB-direktivet. Regler om anmälningsplikt för vindkraftverk i vattenområden bör inte införas. undantas från riksintresset obruten kust såvitt gäller vindkraftsanläggningar. Skyddet i övriga utpekade områden i 4 kap. 3 § föreslås bli oförändrat när det gäller vindkraftsutbyggnad. Gränsen för de fall i vilka kommunen får begära regeringens tillåtlighetsprövning ska också följa den gräns som gäller för tillståndsprövningen. Den utbyggda vindkraften föranleder inte ändring av reglerna om områdesskydd. Generella föreskrifter avseende omgivningspåverkan m.m. från vindkraftverk är inte ett lämpligt styrmedel. 6.4.1 Tillståndsprövningen Det ingår i utredningens uppdrag att undersöka möjligheten och lämpligheten av att undanta vindkraftverk från bestämmelserna om tillstånds- och tillåtlighetsprövning i alternativt begränsa denna prövning enligt . Tillståndsplikten ska vara kvar Redan utredningens ställningstaganden i avsnitt 6.3 om tillämpningen av PBL i ärenden om vindkraft förutsätter att prövningen enligt inte upphävs. Frågan om tillämpningen av i ärenden om vindkraft bör också ses mot bakgrund av definitionen av miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 1 § . Med miljöfarlig verksamhet avses bl.a. användning av anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenheter för omgivningen genom buller och ljus. Enligt praxis tillämpas som villkor vid tillstånds244 SOU 2008:86 Överväganden och förslag prövningen av vindkraftverk samma bullernorm som gäller vid industrietableringar. Villkoren omfattar regelmässigt också skuggeffekter. Vidare prövas vid bedömningen enligt av lokaliseringen av en vindkraftsanläggning dess inverkan på landskapsbilden. Utan att ändra definitionen i 9 kap. 1 § av vad som är miljöfarlig verksamhet går det därför inte att undanta vindkraftsanläggningar från tillämpningen av reglerna i kapitlet. Vidare är som framgår av avsnitt 3.3.9 uppförande av vindkraftverk i vattenområde att anse som vattenverksamhet för vilken det krävs tillstånd enligt 11 kap. . Det går inte heller att undanta anläggning av vindkraftverk från vad som är att anse som vattenverksamhet utan att ändra motsvarande bestämmelse i 11 kap. . Förslag till sådana ändringar av lagstiftningen skulle inte omfattas av våra direktiv. Både när den nuvarande tillståndsgränsen infördes och när förslag till nytt planeringsmål för vindkraften remissbehandlades gavs ett stort antal myndigheter och organisationer tillfälle att yttra sig i frågan om vindkraften borde undantas från tillståndsplikten enligt . De flesta som yttrade sig var emot en sådan förändring. Redan vad som anförts är tillräckliga skäl för att behålla tillståndsprövningen enligt som enligt vad utredningen har funnit i huvudsak kan anses välfungerande. Därtill kommer att ett förfarande enbart enligt PBL skulle vara bristfälligt i flera avseenden. I korthet kan följande argument, som har utvecklats i andra delar av detta betänkande, nämnas. Ett beslut om detaljplan är inte ett tillstånd för den enskilde verksamhetsutövaren. Skulle det inte finnas möjlighet att få tillstånd enligt måste därför detaljplaneförfarandet under alla omständigheter kompletteras med bygglov. Detta öppnar generellt sett möjlighet till två processer om förfarandet skulle koncentreras till PBL. Överprövningen av en detaljplan är begränsad enligt 13 kap. 8 § PBL. Som huvudregel kan den överprövande myndigheten inte föreskriva om ändring av en detaljplan. Detta begränsar överprövningen i sådan omfattning att detaljplanen inte är användbar som det enda styrmedlet för vindkraften. Rätten att komma till tals vid bygglovsförfarandet är otillräcklig för att bygglov ska kunna vara enda styrmedel. Enbart bygglovsprövning är dessutom utesluten av EG-rättsliga skäl eftersom bygglovsförfarandet inte medger att miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Det är inte lämpligt att i nu berörda avseenden införa regler i PBL som enbart gäller vindkraftsanläggningar. Överväganden och förslag SOU 2008:86 Sammantaget kan det enligt utredningens mening inte råda någon tvekan om att nuvarande reglering av vindkraften enligt i princip bör behållas. Nivån för tillståndsplikt Gränsen för tillståndsplikt i FMH-bilagan för vindkraftverk ändrades . Som framgår av avsnitt 3.3.5 var remissopinionen långt ifrån enig. De nuvarande reglerna innebär att all tillståndsprövning i första instans av vindkraft på land sker i länsstyrelserna. För byggande av vindkraftverk i vattenområde krävs miljödomstolens tillstånd. Genom den ändrade instansordning som utredningen har till uppdrag att föreslå i ett kommande betänkande kommer även prövningen av vattenbaserade vindkraftverk att utföras av förvaltningsmyndighet. Utredningen anser att det inte finns skäl att i detta betänkande överväga ändringar av instansordningen enligt för vindkraftsanläggningar. I de nuvarande reglerna finns en särskild bestämmelse att vindkraftverk i vattenområden med en uteffekt över 1 MW ska tillståndsprövas av miljödomstolen. Denna bestämmelse infördes med den nuvarande tillståndsgränsen. Som så gott som alla remissinstanser påpekade ska emellertid ett vindkraftverk i vattenområde enligt 11 kap. 9 och 9 b §§ tillståndsprövas av miljödomstolen. Den i 11 kap. föreskrivna prövningen ska ske oavsett reglerna i FMH-bilagan och ska också göras när det gäller vindkraftverk med en uteffekt understigande 1 MW. Det behövs därför ingen särskild föreskrift i FMH-bilagan om vattenbaserade vindkraftverk. Utredningen har tidigare föreslagit att tillståndsplikten enligt ska vara styrande för bygglovspliktens omfattning. Därmed uppnås en samordning mellan PBL och . års förordningsändring var gränsen för när en vindkraftsanläggning skulle tillståndsprövas av miljödomstol densamma som den gräns som gällde för regeringsprövning enligt 17 kap. och förbud enligt 4 kap. 3 §. Det angavs i samband med förordningsändring inget särskilt skäl för den skillnad som finns mellan å ena sidan 9 kap. och å andra sidan 17 och 4 kap. . Som utredningen avser att närmare behandla i senare avsnitt av detta betänkande bör samma nivå gälla 246 SOU 2008:86 Överväganden och förslag som gräns för tillståndsplikt som i frågor som avses i 17 kap. när det gäller vindkraftverk. Det finns enligt utredningens mening inte skäl att i 17 kap. ange tillståndsgränsen direkt i lagtexten. I stället bör styrningen ske genom bestämmelser i bilagan till FMH. Därmed blir gränsen densamma i dessa fall och kan i takt med utvecklingen justeras med hänsyn till de krav på regleringen som utbyggnaden av vindkraften ställer utan att riksdagsbehandling är nödvändig. Som också kommer att behandlas närmare bör särskilda regler gälla för sådana områden som avses i 4 kap. 3 § . Uteffekten har traditionellt använts som måttstock för gränsdragningen i fråga om tillståndsplikt och anmälningsplikt. Det gäller inte bara vindkraftsanläggningar utan även andra anläggningar för energikonvertering. En vindkraftsanläggning utmärker sig dock på det sättet att det inte är utsläpp i vanlig mening som medför omgivningspåverkan. Från miljösynpunkt har därför uteffekten mycket ringa om ens någon betydelse. Det är vindkraftsparkens och de enskilda verkens fysiska dimensioner som har störst betydelse för miljön. I rättspraxis har uteffekten inte haft någon betydelse vid bedömningen av omgivningspåverkan m.m. utan har enbart varit riktmärke vid sorteringen av ärendena mellan de olika instanserna. Därför bör, som många remissinstanser påpekade, inte effekten utan de faktorer som medför miljöpåverkan styra gränsen för tillståndsplikten. Sådana faktorer är antalet verk, höjd, ljud och rotorhastighet. Regler som anknyter till verkens storlek och höjd är dessutom begripliga på ett annat sätt än effektrelaterade bestämmelser. Detta bidrar till förståelse hos allmänheten och relaterar till de frågeställningar närboende och andra berörda ställs inför i samband med en vindkraftsutbyggnad. Genom den teknikutveckling som kan förutses kommer vidare vindkraftverk av en viss storlek att kunna bidra med mer energi än . En effektrelaterad gräns kan därför komma att medföra tillämpningsproblem i förhållande till de villkor som tagits in i tillståndsbeslutet för en anläggning. Utredningen anser således att det finns övervägande skäl som talar för att bestämma en gräns för tillståndsplikten som relaterar till parametrar som påverkar omgivningen, nämligen höjd och antal. Regler som utgår från verkens storlek och höjd ligger också i linje med vad som gäller i och . Enligt direktiven ska utredningen beakta erfarenheterna i dessa länder. Överväganden och förslag SOU 2008:86 Påverkan genom ljud och rotorhastighet m.m. bör liksom tidigare regleras genom villkor i det enskilda fallet. När en nivå för tillståndsplikt som utgår från vindkraftverkens höjd och antal ska bestämmas bör övervägandena utgå från vad nuvarande effektgränser medger i fråga om vindkraftverkens höjd och antal. Enligt utredningens mening saknas det skäl för att sätta nivån för tillståndplikt för vindkraftverk på land lägre än vad som motsvarar tidigare gräns mellan A- och B-verksamhet, dvs. tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt om minst tio MW. Det har framkommit att många verksamhetsutövare väljer att frivilligt ansöka om tillstånd i stället för att anmäla en anläggning till kommunen även om den förväntade uteffekten understiger 25 MW. Vanligt förekommande skäl är att ett tillstånd ger rättstrygghet och också kan åberopas i samband med finansieringen av ett projekt. Ett exempel är projektet i kommun. Det rör sig om tolv vindkraftverk med en total installerad effekt på 24 MW och en totalhöjd . Enligt bedömning medförde projektet betydande miljöpåverkan. Det rörde sig om ett område där det inte fanns några konkurrerande exploateringsintressen. Det kan nämnas att Miljöprövningsdelegationens beslut i det ärendet innehåller villkor om att säkerhet ska ställas. Villkor om ekonomisk säkerhet enligt 16 kap. 3 § kan inte ges i ett tillsynsärende. För en viss sänkning av nivån för tillståndsplikten talar även den genomgång som utredningen redovisat i avsnitt 3.3.5 om anmälningsförfarandet för vindkraftverk och dess överensstämmelse med MKB-direktivet samt de slutsatser som skulle kunna dras av denna genomgång. Utredningen menar att dagens regler om anmälningsplikt av vindkraftsanläggningar upp till 25 MW skulle kunna utsättas för kritik vid en granskning enligt MKB-direktivet och dess krav på en tillståndsprövning av verksamheter som kan antas medföra betydande miljöåverkan. Anmälningsförfarandet är inte en tillståndsprövning. Vindkraftsanläggningar i storleksordningen 20 MW som avses bli uppförda på platser som i något avseende kan ifrågasättas torde inte sällan medföra betydande miljöpåverkan. Ett sätt att garantera att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas i enlighet med MKB-direktivet är att sänka gränsen för tillståndsplikt eftersom verksamheten då automatiskt kommer att omfattas av reglerna i 6 kap. . SOU 2008:86 Överväganden och förslag av vad som anförs i avsnitt 6.4.2 finns det dessutom skäl att förtydliga vilka skyldigheter en myndighet bör ha vid granskningen av en anmälan. Av angivna skäl kan en lägre nivå för tillståndsplikt än den som gäller övervägas. I ska ett vindkraftverk med en totalhöjd över 80 m eller fler än tre vindkraftverk antas medföra betydande miljöpåverkan och kräva en fullständig miljökonsekvensbeskrivning. Om totalhöjden överstiger 150 m ska prövningen ske enligt särskilda regler. I är motsvarande gräns, dvs. då det krävs tillståndsprövning med en fullständig miljökonsekvensbeskrivning, vindkraftsanläggningar med fler än 20 vindkraftverk över 50 m totalhöjd. För anläggningar med färre verk tillämpas ett förenklat tillståndsförfarande och lägre krav på miljökonsekvensbeskrivningen. Ett vindkraftverk kan i stort sett anses motsvara ett verk på 1 MW medan ett verk kan motsvara ca 2–2,5 MW. Det går dock inte att rakt av översätta vindkraftverkets effekt till höjd eftersom vindkraftverk med samma effekt kan vara olika höga beroende på i vilken omgivning de placeras. Generellt kan sägas att vindkraftverk i skogsmiljö med risk för turbulens behöver högre torn än verk med motsvarande effekt till havs eller på slättmark. I projektet har som nämnts vindkraftverk med en uteffekt på 2 MW en totalhöjd . Den föreskrivna totalhöjden bör medge anmälan av vindkraft i skogsområden i skälig omfattning. Utredningen anser att den danska gränsen totalhöjd för betydande miljöpåverkan ligger för lågt för att direkt tillämpas i som gräns för tillståndsplikt då gränsen i stort sett skulle stänga anmälningsvägen utom för de minsta verken. Dessutom är det inte lämpligt att i ett system som förutsätter en individuell prövning av varje etablering bestämma tillståndsgränsen till en nivå som anses överensstämma med vad som utgör den undre gränsen för betydande miljöpåverkan. Huruvida en sådan påverkan ska anses kunna inträffa, bör i stället bedömas från fall till fall och utan att gränsen för tillstånd därvid tillmäts avgörande betydelse. Slutsatserna från det danska och tyska systemet samt remissinstansernas synpunkter när den nuvarande tillståndsgränsen infördes leder till att den svenska gränsen för tillståndsplikt bör ligga någonstans mellan den danska gränsen totalhöjd och den tyska gränsen på 20 vindkraftverk och på en nivå som 249 Överväganden och förslag SOU 2008:86 ungefär motsvarar höjd och antal för en anläggning med en effekt mellan 10 MW och 25 MW En lämplig gräns för totalhöjden skulle kunna vara 150 m vilket också är den nivå då det av luftfartsskäl krävs utmärkning med högintensivt blinkande vitt ljus. Detta ljus kan i sig medföra en störning i omgivningen som gör att verket bör underkastas en tillståndsprövning. Vidare bör beaktas att ett vindkraftverk med en totalhöjd eller mer både med och utan högintensiv belysning utgör en stor anläggning som, särskilt i ett öppet landskap, kommer att dominera landskapsbilden på många håll. Gruppstationer är så tydliga i landskapet att det kan vara motiverat att ha tillståndsplikt för en större gruppstation redan vid lägre höjder än 150 m. Enligt nuvarande regler kan anmälan göras så länge den sammanlagda uteffekten inte överstiger 25 MW.