sou · GWB351 · 2008-06-02 00:00:00 — Kommuner och enskilda utförare måste informera de äldre och deras närstående om möjligheten att välja och rätten att vid behov byta kontaktman. Detta kan ske genom tydlig information till och i samtal med den äldre och dennes närstående eller på andra sätt som utföraren finner ändamålsenligt. kontaktman kan t.ex. antecknas i omsorgs- och vårdplanen, så att denna fråga kommer upp i sam- band med utvärdering av planen. En möjlighet som den ovan beskrivna kan, förutom att stärka den enskildes möjlighet till inflytande, också fungera som kvalitetshöjare av omsorgen. Den eller de i personalen som oftare önskas som kontaktman kan bistå andra i deras utveckling dvs. genom att lära av varandra. Biståndsbeslut om formellt utsedd kontaktperson Bistånd enligt 4 kap. 1 SoL i form av kontaktperson som sägs i 3 kap. 6 § tredje stycket SoL beslutas mycket sällan för äldre. Vanligast är att kontaktperson utses för personer med psykiska problem eller för barn och unga med sociala problem. Syftet är att förstärka normaliteten och att bidra till ett socialt liv. Inget hindrar emeller- tid att redan med gällande regler kunna utse kontaktperson till äldre med stöd av den angivna bestämmelsen. Att få leva ett gott liv, känna välbefinnande och få behålla sina vanor kan utgöra aspekter på ett värdigt liv. En formellt utsedd kontaktperson kan medverka till att den äldre får möjlighet att fortsätta att leva ett rikt och värdigt liv även om ett antal funk- tioner är nedsatta. Många äldre saknar närstående som kan underlätta kontakten med äldreomsorgen. En utsedd kontaktperson enligt ovan kan då vara ett sätt att stödja individens rätt att få en omsorg och vård som vilar på den nationella värdegrunden. Äldres möjlighet att göra sin röst hörd kan vara inskränkt på grund av sjukdom och/eller funktionsnedsättning men också genom den beroendeställning som den äldre personen har. En oberoende, formellt Ökat inflytande för äldre utsedd kontaktperson vars uppdrag är att bistå i sociala sammanhang kommer troligtvis att lära känna den äldre väl. Om förhållandet är gott och förtroendefullt bör kontaktpersonen kunna framföra den enskildes kritiska synpunkter, vilket skulle kunna bidra till att stärka den äldres ställning. Socialtjänstlagen ger redan nu möjlighet att besluta om bistånd i form av kontaktperson för den äldre. Det bör noteras att eftersom kontaktpersonen utses genom biståndsbeslut, kan denna person inte bistå den enskilde under utredning efter ansökan om bistånd, dvs. innan beslut om insatser har fattats för den enskilde8. Efter bistånds- beslut om kontaktperson kan naturligtvis denna person bistå i sam- band med samråd eller om nytt biståndsbeslut behöver fattas (se även kapitel 12 Fokus på resultat av insatserna). Det är angeläget att kommuner i högre grad erbjuder äldre att få en formellt utsedd kontaktperson. Om fler äldre ges möjlighet att ha en särskild kontaktperson stärker detta den äldres inflytande över sin egen vardag och bidrar till att han eller hon kan leva ett gott och värdigt liv. Nytt biståndsbeslut under pågående verkställighet Det är inte ovanligt att förhållandena för den äldre ändras snabbt, vilket innebär att ett biståndsbeslut under pågående verkställighet kan behöva kompletteras eller ändras. Det kan också vara så att det visar sig att biståndshandläggaren och den äldre personen missförstått varandra och att de behov och önskemål som den äldre beskrivit har konkretiserats i insatser som inte var vad han eller hon tänkt sig. Enligt praxis i många kommuner kan insatserna ofta ändras inom ramen för biståndsbeslutet, vilket är både praktiskt och flexibelt. Även om det redan nu finns en skyldighet för nämnden att på ansökan fatta ett nytt beslut om bistånd är det inte alltid den enskilde har det klart för sig eller blir informerad om detta. En konsekvens av detta är då att om inget nytt beslut fattas ingen formell möjlighet finns att överklaga. Inom ramen för nuvarande lagstiftning är det möjligt att i än högre grad erbjuda möjlighet till samråd mellan den äldre och, om han eller hon önskar, dennes närstående och biståndshandläggaren. Samrådet kan mynna ut i en modifiering av tidigare beslut eller att 8 Utredningen har inte berört frågan om möjligheten att i enskilda biståndsärenden kunna erhålla rättshjälp. Ökat inflytande för äldre ett nytt beslut fattas. Det är viktigt att biståndshandläggaren bidrar till att den äldre och de närstående är medvetna om möjligheten att få ett nytt beslut och därmed också möjlighet att överklaga beslutet. Om uppföljning och utvärdering av biståndsbeslut (kapitel 12 Fokus på resultat av insatserna) genomförs med någorlunda täta intervall ges ytterligare en möjlighet att vid behov fatta nytt bistånds- beslut som är bättre anpassat till den äldres nya situation. Det är rimligt att tro att en hos personalen väl förankrad värdegrund bidrar till färre klagomål. Det måste också finnas en väl fungerande policy för hur inkomna klagomål tas om hand och åtgärdas. Oenighet och tvister, främst om negativa biståndsbeslut, kan trots detta uppstå. I syfte att stärka den enskildes rättigheter har värdighetsutred- ningen därför valt att stödja förslag om gemen- sam patient- och brukarnämnd (se kapitel 11.3.5 avsnitt Gemen- sam patient- och brukarnämnd). Utredningen anser att en gemensam patient- och brukarnämnd ger den äldre och dennes närstående en oberoende instans att framföra sina klagomål till. Därutöver finns den lagstadgade rätten att överklaga biståndsbeslut. Utredningen föreslår därför inga ytterligare lagändringar i detta avseende. 11.3.4Samarbete mellan den äldre, dennes närstående och utförare Närstående har, som tidigare beskrivits, en viktig men i många stycken svår roll. Ett utvecklat samarbete mellan den äldre, närstående och utförare bör kunna bidra till att stärka individens rätt till inflytande och att stödja den närstående. Utredningen föreslår inga ändringar i lagen i detta avseende utan gör bedömningen att utförarna själva i samverkan med berörda personer prövar olika modeller för att för- stärka samarbetet, gärna genom att dra lärdomar av erfarenheter från andra verksamhetsområden. Ett samarbete mellan den äldre, dennes närstående och utförare skulle principiellt kunna utvecklas liknande det samarbete som före- kommer inom utbildningsområdet. Lärarutbildningarna vid hög- skolor/universitet ingår avtal, så kallat partnerskap, med ett antal Ökat inflytande för äldre skolor i sitt geografiska område. Avtalet innebär att utbildnings- anordnaren åtar sig vissa uppgifter medan mottagande skola åtar sig andra uppgifter i samband med lärarkandidatens praktik. Lärar- kandidaten har en aktiv roll under hela praktikperioden. Samarbetet konstrueras så att alla parter har något att vinna. Lärarkandidaten får en praktik av hög kvalitet och utbildningsanordnaren är trygg i att lärarkandidaten tas om hand på överenskommet sätt. Den mottagande skolan får en lärarkandidat som bidrar i arbetet och väl fungerande lärare finns sedan att anställa. I en nyutkommen bok redogör för inne- börden i begreppet partnerskap inom omsorg och vård, så som det används bland annat i . Han anger att forskare menar att partnerskap syftar till att anhöriga och den offentliga vården, på lika och jämbördiga villkor ska arbeta tillsammans för de äldres bästa. Ett samarbete som bygger på principen att alla parter har något värdefullt att bidra med. En grundidé är att erkänna och respektera den kunskap och erfarenhet som den anhörige har och att se denne som en expert jämte den professionella personalen.9 Ett förstärkt samarbete inom omsorgen av äldre skulle involvera tre jämbördiga parter, den äldre, dennes närstående och utföraren. I ett sådant samarbete bidrar den närstående med vissa kunskaper och insatser, utföraren ansvarar för insatser med utgångspunkt i den nationella värdegrunden och den äldres behov av professionell omsorg och vård. Även den äldres kunskaper, förmågor och intressen tas tillvara. Avtal om ett sådant samarbete skulle kunna ingås i sam- band med biståndsbedömningen eller när den individuella omsorgs- och vårdplanen görs. Samarbete mellan den äldre, dennes närstående och utföraren bör bli föremål för ytterligare utvecklingsinsatser, men utredningen gör bedömningen att denna utveckling bäst hanteras hos de olika utförarna och avstår därför från förslag om lagreglering. 11.3.5Fler och mer varierade möjligheter att framföra synpunkter Enligt direktiven ska värdighetsutredningen ge förslag på hur indi- viden enkelt ska kunna framföra synpunkter och klagomål. Som tidigare beskrivits finns sådana möjligheter men utredningen 9 ; Anhörig – omsorg och stöd, . Ökat inflytande för äldre bedömer att fler och mer varierade möjligheter behöver utvecklas. I detta avsnitt lyfter utredningen fram några sådana exempel. Organisationen har utarbetat en blankett för viljeyttring om vård och behandling (vårdtestamente). Med stöd av en sådan skriven viljeyttring kan en person uttrycka sin vilja rörande framtida omvårdnad och behandling. Viljeyttringen skrivs för att försäkra att man i omsorgsarbetet tar hänsyn till den äldres livsvärderingar och att de beslut som berör omsorgen grundar sig på den äldres inställning även då han eller hon kan ut- trycka sin vilja.11 Exemplet med vårdtestamente eller omsorgs- testamente är ett sätt att öka äldres självbestämmande. Utredningen anser att kommunens äldreomsorg på detta sätt kan bidra till ökat självbestämmande för dem som kan uttrycka sin egen vilja. Som tidigare beskrivits finns i en del kommuner lokala brukarråd, vanligen på särskilda boenden. Syftet med dessa råd är att förstärka de äldres möjligheter till inflytande över omsorgen och vården. I brukarråden kan synpunkter av mer generell karaktär behandlas. För att ytterligare bredda beslutsunderlaget och föra in nya och andra tankar t.ex. inför planering av sociala aktiviteter skulle brukarråden kunna kompletteras med representanter från olika frivilligorganisa- tioner. Kunskapen om rådens effekter för den enskildes möjlighet till inflytande är begränsade. Det är angeläget att utvärdera om brukarråden i realiteten inne- bär att brukarnas inflytande ökat och om så är fallet beskriva inom vilka områden detta skett. En sådan granskning av brukarrådens arbetssätt och dess verksamhets innehåll kan utgöra ett gott underlag för fortsatt uppbyggnad av brukarråd. Det skulle gagna äldreomsorgen, dess brukare och närstående om brukarråd inrättades på fler särskilda boenden, både kommunala och enskilda. Även om brukarråden inte utvärderats på nationell nivå och kunskapen om dess effekter därmed är begränsade så är det ändå 10Europeiska Alzheimerorganisationernas takorganisation. Ökat inflytande för äldre rimligt att tro att förekomsten av brukarråd stärker de äldres in- flytande. Förbättrad information med tillvaratagande av ny teknik. har många kommuner och enskilda utförare en enkel in- formationsbroschyr i vilken redovisas hur inkomna synpunkter och klagomål hanteras. Vanligen anges här ett antal personer och deras kontaktuppgifter dessutom bifogas även en enkel talong för möjlig- het till skriftligt kontakt. Där anges också möjligheten att lämna synpunkter anonymt. Ofta finns i dessa broschyrer eller i separata trycksaker en beskrivning av vilka tjänster, åtaganden, som utföraren av äldreomsorg garanterar t.ex. att de insatser som beviljats utförs som överenskommits eller att den äldre ska erhålla skriftlig information om aktuell programverksamhet. Förmågan och kompetensen att framställa och framföra infor- mativ, korrekt, tydlig och efterfrågad information om äldreomsorgens värdegrund, kvalitetskrav, vad äldreomsorgen kan bistå med, vart man vänder sig med frågor, synpunkter, klagomål etc. varierar. En jämförelse med informationsbroschyrer från andra länder t.ex. Stor- britannien12 visar på möjligheten att förbättra nuvarande material så att det blir än mer tydligt, informativt och lättläst. Utveckla nya och fler vägar att lämna synpunkter Förutom att lämna synpunkter muntligt i direkta samtal eller via telefon och skriftligt t.ex. via informationsbroschyrernas svarstalong behöver fler alternativa kontakt- och informationsvägar utvecklas. Broschyrer kan komma bort eller vara föråldrade, den äldre eller dennes närstående kan vara ovana att formulera sig i skrift och/eller kan uppfatta det som obehagligt att lämna synpunkter muntligt. E- post, synpunktslådor och informella möten med äldre och pensionärs- föreningar under trevlig samvaro kan vara några sätt att öka möjlig- heten att lämna synpunkter. Generella synpunkter bör dessutom kunna fångas upp även på andra sätt t.ex. i brukarenkäter, vid djup- intervjuer eller genom fokusgrupper. Här krävs kreativitet och nyttjande av modern teknik för att finna nya vägar. 12 , GL22 1999; us your comments and complaints. Ökat inflytande för äldre Fler möjligheter att få och ge information behöver utvecklas. Detta kan ske genom att personal får möjlighet att lära mer om information, kommunikation och medieteknik, men också genom att konsultera personal med särskild kunskap i dessa frågor. Med hänsyn till kommunernas självstyre och de olika förutsätt- ningar som kommuner och enskilda utförare har väljer utredningen att överlåta åt de olika utförarna att själva avgöra på vilket sätt kompetensutveckling ska genomföras och vilka alternativa vägar till kontakt som behöver utvecklas. Gemensam patient- och brukarnämnd Som tidigare redovisats ska det i varje landsting och kommun enligt lagen (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m. finnas en patientnämnd som utifrån synpunkter och klagomål ska stödja och hjälpa patienter inom den hälso- och sjukvård som bedrivs enligt hälso- och sjukvårdslagen. Nuvarande bestämmelser innebär en avgränsning till att gälla den enskildes möjligheter att lämna syn- punkter och klagomål som rör hälso- och sjukvård oberoende av huvudman. Det innebär att frågor som avser social omsorg dvs. huvuddelen av äldreomsorgens verksamhet inte ingår i patient- nämndernas uppdrag. Det får bl.a. konsekvensen att den äldre själv ska bedöma om synpunkten eller klagomålet är av social eller medicinsk karaktär. Det är en svår eller ibland orimlig avgränsning i sig att göra. En mängd olika gråzoner finns naturligtvis förknippade med dessa frågor. Dessutom redovisar patientnämnderna att de klagomål som dominerar deras verksamhet gäller brister i bemötande och brist på eller dålig information. Sådana problem är inte specifika för hälso- och sjukvården. Sammanfattningsvis anser värdighetsutred- ningen att dagens bestämmelser om patientnämndsverksamheten innebär en avgränsning av uppdraget som inte är ändamålsenlig utifrån den äldres perspektiv. Tillsynsutredningen13 har lagt förslag om en gemensam patient- och brukarnämnd. 13 Samordnad och tydlig tillsyn av , SOU 2007:82 s. 421 ff. Ökat inflytande för äldre De patientnämnder som ska finnas i varje landsting och kommun ska också stödja och hjälpa människor som är aktuella inom social- tjänsten. Lagen bör därför anges omfatta patient- och brukarnämnds- verksamhet inom hälso- och sjukvården och . Det är önskvärt att nämnden organiseras på ett likartat sätt över landet. Tillsynsutredningen14 föreslår att patientnämndernas verksamhet ska vidgas till att omfatta hela inklusive verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade. Ett av skälen till detta är att utredningen menar att tillsynen över och hälso- och sjukvården bör integreras i en ny gemensam tillsynsmyndighet med tillsynsansvar för båda verksam- heterna. stöder tillsynsutredningens förslag om gemen- sam patient- och brukarnämnd då förslaget innebär förbättringar för den enskilde inom äldreomsorgen, för dennes närstående och för utföraren. Med nuvarande lagstiftning, som tidigare redovisats (avsnitt 3.4.2 Den äldres rätt att påverka omsorgen och vården) kan det vara svårt för den äldre att avgöra om den omsorg och vård som ges grundar sig på hälso- och sjukvårdslagen eller på social- tjänstlagen. En gemensam patient- och brukarnämnd bör för den äldre kunna innebära utökade möjligheter att göra sin röst hörd. För det första blir det en gemensam instans att vända sig till alldeles oavsett enligt vilken lag omsorgen och vården ges. För det andra ges en ökad möjlighet att lämna synpunkter och klagomål till en obero- ende instans och för det tredje bör det från verksamhetens synpunkt bli enklare att på ett bra och tydligt sätt informera om och göra patient- och brukarnämndernas verksamhet känd. En förändring enligt förslag kommer att få konsekvenser i form av fler anställda hos nämnderna. De anställdas kompetens måste 14 Samordnad och tydlig tillsyn av , SOU 2007:82 s. 421 ff. Ökat inflytande för äldre utökas att även gälla alla verksamheter och ansvars- områden. Förändringen kommer att innebära ökade kostnader. Det ligger utanför uppdrag att analysera alla konsekvenser med förslag. 12 Fokus på resultat av insatserna Förslag: En bestämmelse införs i socialtjänstlagen om att social- nämnden i en plan (genomförandeplan) ska beskriva vad som ska uppnås med insatsen för den äldre och hur den beslutade insatsen ska genomföras. Planen ska upprättas tillsammans med den äldre och i förekommande fall dennes närstående eller annan som företräder den äldre. Bedömning: Med stöd av 8 kap. 5 § socialtjänstförordningen (2001:937) – SoF – kan meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av genomförandeplanen. I de fall biståndsbeslut verkställs av privata utförare på uppdrag av kommunen så gäller kommunens ansvar enligt bestämmelserna i 3 kap 19 § och 6 kap. 7 § kommunallagen (1991:900; KL). Det innebär att den kommunala nämnden har ansvar för att följa upp avtal enligt vilka bistånd utförs av annan än kommunen. 12.1Motiv för ny bestämmelse Enligt föreskrifter och allmänna råd SOSFS 2006:11 (S) ska äldreomsorgen utforma sina verksamheter så att de går att mäta. Det kräver att beslutsunderlagen och besluten är tydliga. Bistånds- utredningar ska beskriva den äldre personens behov, föreslå insatser och motivera dessa. Ett biståndsbeslut innehåller normalt inte en beskrivning av vad de föreslagna insatserna ska leda till, alltså de förväntade målen, effekterna och resultaten. Det är främst en fråga för utföraren som ska verkställa beslutet. I före- skrifter och allmänna råd SOSFS 2006:5 (S) finns ett allmänt råd som anger att en genomförandeplan bör upprättas utifrån beslutade insatser. Utföraren bör därför komplettera biståndsbeslutet med en Fokus på resultat av insatserna genomförandeplan, dvs. en plan som beskriver hur den beslutade insatsen praktiskt ska genomföras och vad insatsen ska leda till. Ett tydligt fokus på hur beslutade insatser ska utföras och vad de bör kunna leda till har naturligtvis mycket stor betydelse för den äldre personen, men är också av avgörande betydelse för möjligheten att kunna utvärdera insatserna. Utredningen anser att det är angeläget att all- männa råd om en genomförandeplan behöver förstärkas till att vara ett krav i en bestämmelse i socialtjänstlagen. Verksamhetsmål bör så långt det är möjligt vara resultatorienterade dvs. ha fokus på vilka effekter olika insatser förväntas få. Den nya bestämmelsen motiveras av behoven av att skapa tydlighet i utförandet och förtydliga vad de äldre kan förvänta sig. Dessutom är det viktigt att kunna följa upp, utvärdera och mäta äldreomsorgens resultat. Utredningen anser att den nya bestämmelsen är särskilt avgörande för att kunna utvärdera äldreomsorgen. Den föreslagna bestämmelsen ovan om en genomförandeplan hör även ihop med kravet på att insatser från ska vara av god kvalitet. Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket SoL ska kvaliteten i verksamheten utvecklas och säkras, systematiskt och fortlöpande. Ett sätt att tillgodose dessa krav i socialtjänstlagen är att social- nämnden beskriver vad som ska uppnås med varje insats utifrån biståndsbeslutet och hur den beslutade insatsen ska genomföras samt att en genomförandeplan ska upprättas tillsammans med den äldre och hans eller hennes närstående eller annan som företräder den äldre. kan det visa sig omöjligt att verkställa ett bistånds- beslut som det var tänkt. En flexibel äldreomsorg förutsätter därför att tidigare beslut kan prövas på nytt. Det finns dock en risk att det går innan en ny prövning kan ske, främst på grund av biståndshandläggarnas tidsbrist. En viktig fråga är därför om det finns rätt förutsättningar i organisationen för att handläggarna ska kunna klara dessa uppgifter. Personer med omfattande behov av både sociala och medicinska insatser kan ha behov som förändras snabbt. Även i andra fall kan det vara svårt att efter ett första möte lära känna en person, och än mindre hans eller hennes behov. Handläggaren kan därför behöva göra en ny prövning eller utveckla det tidigare beslutsunderlaget relativt snart efter det första bistånds- beslutet. Regelbundna prövningar av tidigare beslut tillsammans med den äldre, dennes närstående och utföraren kan ligga till grund för Fokus på resultat av insatserna eventuellt nya beslut och hos främst utföraren initiera samtal om vilka mål som ska uppnås med nya insatser. Dessutom kan uppföljningen ge kunskap om vilka effekter olika beslut kan leda till. Uppföljningen bör också kunna ligga till grund för chefers och politikers styrning av verksamheten. För att insatserna ska kunna följas upp måste de förväntade effekterna och resultaten anges. Utifrån eventuella brister och problem bör kommunen analysera hur biståndshandläggningen och verkställigheten tillsammans kan förbättras för att uppfylla kraven på effektmål i verksamheten. Ett strukturerat nationellt bedömningsinstrument, som utredningen också föreslår (kapitel 13 Nationellt instrument för behovsbedöm- ning), är till god hjälp när verksamheterna ska formulera mål och förväntade effekter. Utredningens förslag om en nationell värde- grund (kapitel 6 Nationell värdegrund), ett nationellt bedömnings- instrument samt en genomförandeplan kompletterar varandra och har alla syftet att skapa tydlighet för de äldre och de närstående samt inte minst att kunna utvärdera de insatser som beviljats. har meddelat föreskrifter och allmänna råd vid hand- läggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS [SOSFS 2006:5 (S)]. 6 har meddelat allmänna råd om att en beslutad insats bör dokumenteras i en särskild genomförandeplan, såvida det inte redan framgår av någon annan plan eller är uppenbart obehövligt. anför att genomförandeplanen i regel bör upp- rättas inom den verksamhet som svarar för det praktiska genom- förandet. Med utgångspunkt i ett beslut om en insats och målet för insatsen bör genomförandeplanen beskriva hur insatsen praktiskt ska genomföras. Av planen bör bl.a. framgå om det ingår flera delar i insatsen och i så fall vilka, vilka mål som gäller för insatsen eller delar av den, när och hur insatsen eller delar av den ska genomföras, på vilket sätt den enskilde har utövat inflytande över planeringen, vilka personer som har deltagit i planeringen, Fokus på resultat av insatserna när planen har fastställts, och när och hur planen ska följas upp. Genomförandeplanen bör höra till den enskildes personakt. Vad anfört om en genomförandeplaner i SOSFS 2006:5 (S) skulle kunna utgöra verkställighetsföreskrifter, om stöd härför hade funnits i socialtjänstlagen. I 8 kap. 5 § SoF föreskrivs att får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av socialtjänstlagen. Genom att i socialtjänstlagen in- föra en föreskrift om genomförandeplaner i 5 kap. 5 a § öppnas då möjlighet för att meddela verkställighetsföreskrifter om genomförandeplaner inom äldreomsorgen, i varje fall med mot- svarande innehåll som i de nuvarande allmänna råden. 13Nationellt instrument för behovsbedömning Förslag: Ett nationellt instrument för behovsbedömning ska tas fram för att användas vid utredningar i samband med ansök- ningar om bistånd enligt socialtjänstlagen samt som underlag för biståndsbeslut.