sou · GVB383 · 2008-01-01 00:00:00 — Trögheter, som kan vara kvardröjande uppfattningar att standarder hämmar innovation, eller att den formella standardiseringen mot- verkar innovatörens rätt att kapitalisera sin innovation, kan skapa problem. Vi kan se flera exempel på hur området är av relevans för svenska förhållanden. –På generell nivå kan det vara lämpligt vi i , liksom i flera andra länder, på policynivå formulerar en strategi för hur vi avser nyttiggöra det nya kunnandet om standarder och stan- dardiseringens betydelse för tillväxt, konkurrenskraft och social välfärd. Flera länder har integrerat standardisering i sin natio- nella innovationsstrategi (, , , , , , ). I den nya zeeländska analysen menar man att det möjligen är mer lämp- ligt att låta innovation vara en del i en standardiseringspolicy än att låta standarder vara en del i en innovationsstrategi. ömsesidiga beroendet kan dock tala för att göra båda dessa saker. –Varför angår det staten om standarder är en del i forskning om nationella innovationssystem? Därför att standarder har visats vara av betydelse för att hantera marknadsfel också på detta område. Staten behöver kunskap om vilken betydelse standar- der har i det nationella innovationssystemet för att bättre utnyttja sina möjligheter att påverka utvecklingen i positiv riktning. –Företag som är starka innovatörer tenderar delta mindre än andra i standardiseringsarbete. Bland de orsaker som brukar ges är risken att man i standardiseringsdeltagandet överlämnar känslig eller för mycket information. Positiva ekonomiska effekter av standardisering skulle göra sig gällande i större utsträckning om också dessa starka innovationsföretag deltog i standardiseringsarbetet. Till förutsättningarna för det hör en effektiv policy för immaterialrätt i det internationella standar- diseringsarbetet. Men strukturen för hur det ser ut i behöver beskrivas för att också bedöma om och hur särskilda åtgärder kan sättas in. –Mer specifikt kan man dra slutsatsen att öppna formella standarder har större möjlighet att bidra till innovation än slutna proprietära standarder. Det bör därför undersökas hur teknikledande företag med proprietära standarder kan upp- muntras delta i formell standardisering i större utsträckning och öppna sina standarder för ytterligare innovation. –Framväxt av nya marknader underlättas av standarder som är gemensamma och välplacerade i tiden, dvs. planlagda tidigt i utvecklingscykeln och framtagna utan onödig fördröjning. Behovet förefaller vara särskilt trängande på det informations- tekniska området och det av två skäl: Dels tjänar områden med korta produktlivscykler på kort utvecklingstid för standarder för att snabbt etablera en marknad, Dels har områden med betydande nätverkseffekter ett särskilt behov av gemensamma standarder. Exempel på ett område som är särskilt beroende av att standarder utvecklas i samma fas som innovation pågår är nya generationer av mobil- och trådlösa nätverk. Men det finns också ett behov hos mindre tekniskt färgade områden att ta hänsyn till gemensamma standarder i sin utveckling: konver- gens på det informationstekniska området där innehållstjänster och affärsmodeller får lika avgörande betydelse som teknisk funktion. Exempel på konvergensmarknader som inte växt till så som man förutsett är marknaden för mobilt innehåll, smarta hem och triple play. Frånvaron av gemensamma standarder gör att interoperabilitet saknas och konsumenterna har små möjligheter att blanda olika varumärken för att bygga ett system av enskilda komponenter. Är avsaknaden ett yttryck för lag? Vad hade det betytt för framväxten av dessa marknader om gemensamma standarder utvecklades i samklang med utvecklingen i övrigt? När angår det staten att proprietära standarder strider om marknader som är under tillväxt, med den oönskade effekten att marknaden inte tar fart? Så länge man strider om jorden kan ingen bruka den. Genom att tidigt utveckla standarder på områden för innovation kan man bistå utvecklingen av nya marknader (exempelvis miljö- teknik, informationsteknik och nanoteknik). För att möjliggöra en mer proaktiv standardiseringspolicy ser vi följande forsknings- behov i tillägg till bedömningen under 6.1.1: –kontinuerligt bevaka den internationella forskningen om standarder och standardisering på förekommande områden, –bedriva svensk forskning om standarder och standardiseringens effekter på utveckling, tillväxt och social förändring, –formulera forskningens rön i rekommendationer som kan tillämpas inom stat och näringsliv, –utveckla lämpliga indikatorer för standardisering, standardrelate- rade effekter, internationell handel, och marknadsfenomen där standarder har betydelse, –följa och analysera svenska företags deltagande i formell och annan standardisering, –bevaka teknisk och annan utveckling med syfte att tidigt identi- fiera behov av standardiseringsinsatser för att främja innovation och marknaders tillväxt. Den grundläggande principen för patenträtten är att den som gör en uppfinning som uppfyller patenterbarhetskraven får en ensam- rätt till denna uppfinning. Ensamrätten är motiverad av vikten av att stimulera forskning och utveckling. Om en uppfinnare inte kunde få en ensamrätt skulle det inte vara motiverat att lägga ned resurser på forskning och utveckling. Det är därför inget konstigt med att en patenthavare kan hindra att hans teknik utnyttjas i en standard och kräva skälig ersättning om uppfinningen faller under standarden. Det skulle innebära en mycket stor inskränkning av patenträtten om en patenthavares rättigheter begränsades i de fall patentet omfattar sådant som finns i en standard. Den motpol som finns är konkurrensrätten som balanserar systemet och som hindrar oskäliga avtalsvillkor när delar av en standard är patenterade. Medan RAND-villkor ännu förefaller stabila visar de senare årens utveckling av konsortier med alternativa villkor, liksom öppna krav på förändring, en efterfrågan på villkor för licensiering och royaltyn med större precision och förutsägbarhet. Ex ante- licensvillkor kan vara ett alternativ, särskilt på områden med stark integration, men kan i andra fall vara konkurrensbegränsande eller på annat sätt olämpligt. Det finns ingen enskild bästa lösning och alternativa modeller kan vara önskvärt. Den Europeiska gruppen av näringslivsrepre- sentanter som i en särskild arbetsgrupp studerat den Europeiska IPR-regimen, har i sin rapport konservativa förslag till förändringar.1 Relevansen för svenska förhållanden är att förbereda ställningsta- ganden till en väntad förnyelse av policy för immaterialrätter för de europeiska standardiseringsorganisationerna. Utvecklingen kan komma att påverka förutsättningarna för nationella stan- dardiseringsorganisationer, SIS, SEK och ITS. 1 ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/doc/wg2_report.pdf Det pågår en utveckling av IPR-regimer inom formella liksom informella standardiseringsorganisationer som vi från svensk sida behöver bevaka, liksom utslagen av konkurrensrättsliga prövningar av gällande immaterialrätter. Förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och grundfunktioner inom IT-området Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall bedöma och vid behov föreslå förbätt- ringar i formerna för samordning av utveckling av standarder inom IT-området. Det gäller i första hand inom staten men även i rela- tion till kommun- och landstingssektorn och näringslivet. Syftet är att underlätta utvecklingen och användningen av IT-standarder av olika slag. Här ingår även s.k. de facto-standarder, grundfunktio- ner, gemensamma kravspecifikationer och liknande. Som underlag för detta skall utredaren kartlägga nivåer och processer inom IT- standardiseringsområdet. Utredaren skall beakta EG:s och andra internationella och nationella regelverk på detta område och där så behövs föreslå lämpliga former för samordning av svenska stånd- punkter. Utredaren skall vidare undersöka hur standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktörerna vid offentlig upphandling och om en bättre samordning kan stimulera innova- tioner genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Slutligen skall utredaren föreslå hur användningen av öppen pro- gramvara i offentlig förvaltning kan främjas. Utredaren skall redo- visa sitt uppdrag till regeringen . Regeringen angav i IT-propositionen (prop. 2004/05:175) sin avsikt att utreda formerna för samordning av politiken för infor- mationssamhället. Samordning för att öka informationsteknikens genomslag och positiva effekter kan ske på flera sätt. I propositio- nen framhölls särskilt behovet av gemensamma grundfunktioner, specifikationer och standarder för att säkerställa exempelvis säker kommunikation, interoperabilitet (dvs. att information lätt skall kunna föras mellan olika tekniska miljöer), förenklat informations- utbyte och att offentlig information är sökbar. Skälen för att sam- ordningen behöver förbättras är att IT-utvecklingen i stat, kom- mun och landsting i huvudsak är marknads- och verksamhetsstyrd och att det kan krävas delvis nya gemensamma tekniska, seman- tiska, organisatoriska och legala strukturer och standarder för att få ut mesta möjliga nytta av informationssamhället. Att särskild upp- märksamhet bör riktas mot formerna för utveckling av standarder hänger samman med att sådant arbete riskerar att försummas efter- som det är tids- och resurskrävande och kan uppfattas som en störning i den egentliga verksamheten i företaget eller myndighe- ten. Vidare har avregleringen av statliga tekniska affärsverk skapat behov av nya former av samordning. Samordning är således ett medel för att förverkliga IT-politikens delmål om kvalitet, tillväxt och tillgänglighet. En utvärdering av IT-politiken, gjord av litiska studier (ITPS, , refereras i prop. 2004/05:175) och andra studier visar att det saknas en nationell strategi med tillräcklig omfattning och precision för samordnad användning och utveckling av IT. Regeringens arbete för att införa fungerande 24-timmarsmyndigheter och en sammanhållen elektro- nisk förvaltning försvåras bl.a. av att myndigheters och sektorers IT-system ofta inte fungerar ihop med varandra. Orsaken är bl.a. att de olika aktörerna inte använder standarder, använder olika standarder eller gör olika tolkningar av existerande standarder. Regeringen beskriver mål och riktlinjer för en effektiv förvaltning i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). En av de fyra riktlinjerna är effektiv informationsförsörjning. Det framgår av propositionen att statsförvaltningen bör effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU-institutioner och andra länders förvaltning. Enligt förordningen (2005:860) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling skall verket (Verva) verka för samverkan mellan statliga myndigheter, mellan stat och kommun och mellan statliga myndigheter och näringsliv. En av Vervas uppgifter är att främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik och utveckla användbarheten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster. Enligt förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte får Verva meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under reger- ingen. Samordningsfrågan är en viktig del av det nya verkets uppgifter och utredarens arbete bör ske i nära samarbete med verket. Standarder för myndigheters tillgänglighet Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, tar fram riktlinjer för hur de statliga myndigheterna genomför handikappo- litiken enligt förordning (2001:526). Vid inrättandet av Handisam betonade regeringen vikten av att strategiska standardiseringsfrågor som rör tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning hanteras inom ramen för samordningsmyndighetens uppdrag. Utredarens arbete bör ske i samråd med Handisam. Standardisering i samverkan med näringslivet Standarder är privaträttsliga dokument för frivillig användning av marknadens aktörer. Det kan även i lag anges att vissa standarder skall användas vid t.ex. upphandling eller reglering. Ett exempel på detta ges i 2 kap. 3 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- tion, av vilken det framgår att verksamheter som är anmälnings- pliktiga enligt den lagen skall tillämpa sådana standarder som Euro- peiska gemenskapernas kommission angivit som obligatoriska. 2004/05:175 (avsnitt 15.22.1) beskrivs framför allt den for- mella standardiseringsprocessen som karakteriseras av öppenhet och opartiskhet, möjlighet för alla intressenter att delta och att standarderna skall kunna användas på immaterialrättsligt rimliga villkor. Standardisering drivs av de intressenter som vill ha en stan- dard, primärt av aktörer på marknaden men även av myndigheter på områden av allmänt intresse. Sådan standardisering växer fram dels med de formella standardiseringsorganen som forum, dels i ett an- tal specialiserade fackorgan och dels genom att stora företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard, s.k. de facto-standard. Mångfalden av organ som arbetar med standardisering på IT- området samt de arbetsformer som Comité Européen de Normalisation () har valt för det politiskt initierade standar- diseringsarbetet inom e-Europa har resulterat i att inget svenskt organ har en samlad överblick över det pågående arbetet. Den for- mella IT-standardiseringen bedrivs på internationell nivå bl.a. i (), International Elec- trotechnical Commission (IEC) och International Telecommuni- cation Union (ITU) som på europeisk nivå motsvaras av samt Comité Européen de Normalisation Electrotechnique (CENELEC) och (). I ISO, delar av IEC samt representeras av (), i IEC och CENELEC av Svenska Elektriska Kommissionen (SEK), i ITU av () och i ETSI av Stan- dardisation (ITS). Det område där PTS och ITS huvudsakligen är verksamma, dvs. elektronisk kommunikation, är föremål för särskild EG-lagstiftning vilket normalt inte är fallet inom övriga delar av IT-området. Euro- peisk standard (EN) blir automatiskt eller efter särskilt beslut nationell standard i medlemsländerna. SIS, SEK och ITS har utsetts att representera av Standardiseringsråd (SSR), som är ett för staten och Svenskt När- ingsliv gemensamt organ med uppgift att bl.a. främja standardise- ring. Via SSR kanaliseras ett statsbidrag till de svenska standardise- ringsorganisationerna. Bidraget, som 2006 uppgår till cirka 29 mil- joner kronor (utgiftsområde 24, Näringsliv), skall medverka till att har en organisation som på ett effektivt sätt kan tillvarata svenska intressen i det internationella och europeiska standardise- ringsarbetet. För att stödja enskilda projekt på olika områden bidrar statliga myndigheter och organ med cirka 15 miljoner kro- nor direkt till berört svenskt standardiseringsorgan. Till SSR har SSR Konsumentråd knutits. Rådet har i uppgift att stärka konsu- menternas och andra användargruppers deltagande i standardise- ringsverksamheten och främja användarintresset i detta arbete. Av statsbidraget till SSR går till detta arbete. Staten ger vidare ett bidrag till paraplyorganisationen mentråd bl.a. för rådets deltagande i standardiseringsarbetet. Detta bidrag uppgår till . ISO bedriver ett omfattande standardiseringsarbete på IT-områ- det, i vissa delar i egen regi men i huvudsak tillsammans med sin systerorganisation på det elektrotekniska området, IEC. ISO och IEC driver arbete med IT-standardisering i en gemensam teknisk kommitté (Joint Technical Committe 1, JTC 1). ISO och samarbetar inom många områden vilket leder till att global standard också blir europeisk standard. Det gäller exempel- vis inom transporter, hälso- och sjukvård och geografisk informa- tion. Kommunikation inom och mellan IT-system i bl.a. företag och myndigheter sker i tilltagande utsträckning över Internet med Internet Protocol (IP). Inom denna sektor agerar Internet Engine- ering Task Force (IETF) på internationell nivå för att sätta stan- darder för IP-baserade tjänster och kommunikation. Standarder inom detta och några andra områden inom IT tas alltså inte fram inom ramen för de tidigare nämnda standardiseringsorganen. Ett flertal EG-direktiv, exempelvis på miljöområdet, berör stan- dardisering inom IT och informationshantering, bl.a. det ännu ej antagna Inspire-direktivet, som handlar om geografisk information. Ett annat direktiv som kan nämnas är och rådets direktiv /98/EG av om vidareut- nyttjande av information från den offentliga sektorn, som skall för- enkla för medborgare och företag att få tillgång till offentlig infor- mation. Regeringen ser över vilka regler och rikt- linjer som kan behöva anpassas till direktivet. Frågor som kan resas är exempelvis hur data enkelt skall kunna kommuniceras, något som förutsätter att det inom offentlig förvaltning finns system som bygger på gemensamma grunder och begrepp. Inom ramen för EU:s projekt e-Europa har Europeiska kommis- sionen initierat ett betydande standardiseringsarbete, ett arbete som i hög utsträckning berör den offentliga sektorn (e-förvaltning, e-hälsa, e-lärande etc.). Detta arbete bedrivs i form av s.k. CEN- workshops där det svenska deltagandet i vissa projekt samordnas av det nationella organet SIS, i andra inte. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) påpekar regeringen att inget svenskt organ har full överblick över arbetet eller ansvar för nationell samordning bland intressenterna. Detta gäller dock framförallt områden med IT- behov utanför telekomsektorn. Behovet av förbättrad samordning av de svenska insatserna förefaller vara mindre på telekomområdet – standardiseringsarbetet på detta område inom ITU och ETSI berör färre offentliga aktörer i , aktörer vilkas huvudsakliga verksamhet också ligger inom telekomområdet. Inom informationssäkerhetsområdet finns det flera standarder både för produkter och för ledning av informationssäkerhets- arbetet. Statens roll och ansvarsfördelningen i standardarbetet har bl.a. behandlats i slutbe- tänkande Informationssäkerhetspolitik – organisatoriska konsek- venser (SOU 2005:71). uttalar i sitt betänkande (2005/06:TU4) med anledning av prop. 2004/05:175 att en samlad överblick från svensk utgångspunkt över det internationella standardiseringsarbetet på IT-området bör ske och att deltagandet från myndigheterna kan behöva förstärkas. De facto-standarder, gemensamma termer och grundfunktioner Genom sina krav på öppenhet för deltagande och insyn samt fast- ställda procedurer, med bl.a. remissförfaranden och omröstning bland de nationella organen, upplever industrin ofta den formella standardiseringen som långsam och ineffektiv. Detta har bidragit till framväxten av de facto-standardisering, dvs. när företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard. Regeringen anger i IT-propositionen (prop. 2004/05:175, s. 101– 105) att det måste finnas grundfunktioner och specifikationer som är gemensamma inom hela förvaltningen för att skapa förutsätt- ningar för och underlätta utvecklingen av en sammanhållen förvalt- ning som utformar sina tjänster med utgångspunkt från medborga- res och företagares behov. Detta blir särskilt viktigt när det gäller utvecklingen av elektroniska tjänster så att information kan utbytas enkelt och säkert. Vidare framförs i det s.k. strategiprogrammet för IT- och telekombranschen (, ) förslag om att grundfunktioner skall utredas. Inom den offentliga sektorn som IT-användare och upphandlare fattas beslut om gemensamma kravspecifikationer och liknande som i praktiken blir de facto-standarder. Det gäller ofta områden där den offentliga sektorn bedriver egen produktion eller på annat sätt är djupt involverad såsom radio- och TV-sektorn och sjukvår- den. Det är utöver Verva flera myndigheter som är aktiva i sådant standardiseringsarbete. Några exempel är Myndigheten för skolut- veckling, , och Datainspektionen liksom aktörer i den kommunala sektorn, t.ex. Kommuner och Landsting. Inom området informationssäkerhet är flera andra myndigheter berörda, såsom , PTS och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac). Ett viktigt inslag i standardiseringen är strävandena mot en gemensam terminologi. I detta syfte ger staten (utgiftsområde 24, Näringsliv) bidrag till AB (), samt dessutom för uppbyggandet av en rikstermbank. Upphandling är ett område där standarder, allmänt vedertagna pro- duktbeskrivningar samt gemensamma kravspecifikationer är bety- delsefulla. Upphandling är därmed ett viktigt område för samver- kan inom den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn är en betydelsefull köpare av bl.a. IT-system. I innovationsstrategin Innovativa (Ds 2004:36), som utbildnings- och näringsmi- nistrarna presenterade , anges att framväxten av ny och innovativ verksamhet gynnas av kompetent upphandling dri- ven av stora kunder med höga krav. Vidare sägs att upphandlingsin- strumentet bör bli skarpare och i större utsträckning samordnas av tydliga beställare som kan artikulera de behov som skall tillgodoses. Den offentliga sektorn bör alltså i sin upphandlingsroll ha till- räcklig kompetens att ställa ändamålsenliga krav och ha förmåga till samordning inför upphandlingar som berör flera myndigheter. Offentlig upphandling kräver ofta samarbete mellan olika myndig- heter. Ramavtal är en vanlig form men även andra former kan användas, t.ex. samverkan i framtagandet av gemensamma kravspe- cifikationer inför den enskilda upphandlingen. Det kan inom områden som utvecklas snabbt, som IT-området, finnas en spänning mellan formella standarder och en pågående produktutveckling. Vissa de facto-standarder försvårar användning av formella eller industriellt överenskomna standarder. I idealfallet skall standarden vara framsynt och ge utrymme för innovationer men vara tillräckligt specifik för att t.ex. möjliggöra att olika system kan kombineras med varandra. Standarder och andra former av vedertagna specifikationer kan också bidra till att få med fler småföretag i de offentliga upphandlingarna. Betydelsen av standarder och gemensamma kravspecifikationer för en effektiv och innovationsfrämjande upphandling framkommer bl.a. genom . Dessa möjliggör hänvisning inte bara till tekniska specifikationer i form av europeiska standarder utan även till andra prestations- eller funktionskrav. I många typer av upphandlingar, där hela system upphandlas och i s.k. funktions- upphandlingar, kan formella standarder behöva kompletteras med andra typer av funktionskrav för att det skall gå att upphandla en väl fungerande helhet eller nå en viss ändamålsenlig funktion. Det finns dock ett behov av att analysera hur standarder kan eller bör användas på bästa sätt och hur detta kan göras i kombination med andra typer av kravspecifikationer. Syftet är att på bästa sätt utforma offentliga upphandlingar på IT-området som tillgodoser beställarens behov av ändamålsenliga produkter till bra priser och även leverantörernas intresse av att få avsättning för nya, bättre lösningar som ett resultat av innovationer. Med öppen programvara avses programvara där källkoden är fritt tillgänglig och där programmet fritt får användas, undersökas, för- ändras, kopieras och distribueras av alla. Öppen programvara behö- ver dock inte vara kostnadsfri och omfattas i allmänhet också av licensregler. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) framför regeringen bedömningen att användningen bl.a. av öppna program- varor (öppen källkod) bör främjas och löpande följas upp. För- och nackdelar för offentlig förvaltning med att använda öppna pro- gramvaror samt lämpliga handlingslinjer för inför arbetet inom EU när det gäller användning av öppna programvaror bör