sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Ett undantag härifrån utgör dock de organisationer som traditionellt rekryterat endast från det ena könet. Det gäller nu kvinnliga bilkårers riksförbund och . Bilkårerna är nu inne i en pro- cess som innebär att stadgarna ändras så att även män kan vara medlemmar i denna organisation. För Lottorna har inte utred- ningen uppfattat att någon motsvarande stadgeändring för närva- rande är aktuell. 7.8Vilka organisationer bör ingå i en ny struktur och vilka bör utgå? Det finns inte något behov av att, mot bakgrund av en mer detalje- rat systematiserad kriteriestruktur, gå in på en diskussion om vilka övriga organisationer i samhället som skulle kunna tänkas komma i fråga för uppdrag med den friare form för att nyttiggöra frivilliga från olika delar av organisationer i som myndigheterna , enligt utredningens mening, bör få. Inte heller kan det finnas behov av att urskilja någon eller några organisationer som därför bör lämna den lista som gäller vad avser vilka som hör till den grupp frivilligorganisationer som kan påräkna statligt stöd för sin verk- samhet och som myndigheterna ska vända sig till vad gäller frivillig försvarsverksamhet. Från Försvarsdepartementet har överlämnats för utredningens övervägande en till regeringen ställd ansökan från organisationen Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation om att få bli upptagen som en frivillig försvarsorganisation. Ansökan belyser på många sätt de olägenheter som är för- bundna med den nuvarande ordningen. Utredningen, som tagit del av stadgar, konstaterar att organisatio- nen, med den inriktning som stadgarna ger vid handen, i många avseenden skulle vara förtjänt av att vara med bland de organisatio- ner som står upptagna i frivilligförordningens lista om en sådan ordning alltjämt ska gälla. Det som skulle inträffa om nuva- rande ordning behålls och den nämnda organisationen tas med är att, inom en given ekonomisk ram, måste då bidragen till alla övriga organisationer i olika avseenden komma att minska; alternativt måste övervägas att då eventuellt ta bort någon eller några organi- sationer från listan. Överväganden av denna typ torde – om den nu gällande ord- ningen ska bestå – behöva ske relativt ofta med hänsyn till de orga- nisationsförändringar som kan komma att ske inom området åren framöver och kommer därför att belasta myndigheterna och med återkommande ärenden av denna typ som kan föranleda förordningsförändringar. Även detta understryker behovet av att söka finna lösningar som lösgör såväl organisationer som myndigheterna och regeringen från den lista som avgör om en organisation ska få vara med eller ej och som innebär automatiskt bidrag eller ej. 7.9Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Den uppräkning av frivilligorganisationer som finns i förord- ningens bilaga har lång tradition men leder till flera svårigheter i den faktiska tillämpningen och risk för att inte de medel som avses för frivillig verksamhet kommer den mest angelägna verksamheten till godo. För det första finns det organisationer utanför uppräkningen som mycket väl skulle kunna komma i fråga för uppdrag inom detta samhällsområde, men som inte kan komma i fråga genom att de medel som avsätts för frivillig försvarsverksamhet endast avses för de organisationer som finns uppräknade i förord- ningen. Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation För det andra leder systemet med en fast grupp av organisatio- ner och en viss summa pengar för frivilligverksamhet till risk för att verksamhet bedrivs för att söka nå upp till den nivå som finns till- gänglig, men som kan te sig tveksam om en annan och mer över- gripande prioritering gjorts. För det tredje måste statsmakterna, till följd av förändringar av organisationsstrukturen hos frivilligorganisationerna gång på gång ändra i förteckningen och pröva om nya organisationer bör vara med och/eller om organisationer som finns med i förteckningen bör utgå. Det finns dock av uppenbara skäl ett behov av att i förordningen särskilt reglera vissa typer av organisationer som bedriver sådan verksamhet som bör stå under särskild tillsyn och kontroll (väpnad strid, polisverksamhet, flygverksamhet etc.). 8System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna 8.1Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven Utredningen ska utvärdera och vid behov föreslå ett nytt system för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisatio- nerna med hänsyn till ny inriktning och nya uppgifter samt föreslå en ändamålsenlig prioritering vid tilldelning av medel. Nyckelorden här anknyter till den tidigare ovan redovisade inriktning i direktiven mot ett behovsorienterat synsätt. Den stat- liga finansieringen måste tydligt anknyta till det behov (av utbild- ning, kontraktsvillkor etc.) som uttalas av de beställande myndig- heterna m.fl. Dessa behov behöver också rangordnas så att en ändamålsenlig prioritering kan göras av vilken utbildning och verk- samhet som de frivilliga organisationerna bedriver som kan moti- vera offentligt stöd. Stödet bör endast grundas på dessa tydligt uttalade behov. Utredningen bör presentera ett konkret utarbetat förslag till hur ett sådant stödsystem ska vara utformat. Dagens stöd (organisationsstöd) till de frivilliga försvarsorgani- sationerna innefattar huvudsakligen två former. Det första avser ett stöd till organisationen som sådan (organisationsbidrag) och byg- ger i princip på att alla organisationer som räknas upp i förord- ningen får ett lika stort grundstöd och att stödet sedan ökar med antalet medlemmar upp till en viss nivå och avtal. De kostnader som kan täckas genom organisationsbidrag avser ledning och administration, försvarsupplysning, rekryteringsverksamhet, funk- tionärsutbildning avseende den egna organisationens funktionärer, samt (med vissa begränsningar) ungdomsverksamhet. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Den andra stödformen avser ersättning för de uppdrag, främst i form av utbildning (uppdragsstöd eller utbildningsstöd), som fri- villigorganisationerna genomför i syfte att tillgodose myndighe- terna och andra med olika former av avtalsbunden eller kontrakte- rad personal. I sin redovisning av hur medlen används är de frivilliga organi- sationerna självfallet skyldiga att redovisa organisationsstödsmed- len uppdelade på de poster som ovan nämndes så att det blir möj- ligt att följa t.ex. hur kostnaderna för försvarsinformation eller ungdomsverksamhet utvecklas. Hänsyn ska enligt direktiven tas till ny inriktning och ny upp- gift, vilket pekar på större flexibilitet och att myndigheterna skulle kunna ta ett större ansvar för och ha ett större inflytande än över behov, ekonomi och de uppdrag som behöver genomföras. Utredningen ska ta ställning till hur stödet principiellt ska se ut mot bakgrund av det behov och det nya rollspel som tidigare behandlats. Om utredningen låter behoven och de från dem kommande uppdragen bli den helt avgörande principiella grunden för stödet, kan man – i rent generella termer – tänka sig att endast en stödform blir rådande, nämligen det stöd som krävs för att en viss typ av uppdrag ska kunna genomföras. Om utbildnings- och bemannings- uppdragen blir de avgörande uppdragsformerna, blir stödet egentli- gen inte ett stöd utan liknar en form av upphandling som efter dialog och kontrakt leder till ersättning för att utföra ett visst upp- drag. I uppdraget kan då också, efter en dialog om uppdraget och dess kostnader, ligga inkluderade de kostnader i form av OH som upp- draget för med sig. Med en sådan modell som huvudalternativ uppkommer frågan om hur utredningen ska se på sådana frågor som stöd till ungdoms- verksamheten, rekrytering, försvarsinformationen, det generella samhällsvärdet etc. som inte har någon omedelbar eller direkt utbildnings- eller bemanningsinverkan på myndigheternas resurs- behov vid kris eller krig. En annan fråga gäller också vad hela denna verksamhet totalt sett får kosta sett mer från ett statsfinansiellt budgetperspektiv? torde hela omslutningen av offentliga medel till frivilliga för- svarsorganisationer omfatta ca . I ett perspek- tiv där det militära försvarets verksamhet i olika avseenden har minskat torde det vara svårt att hävda att den frivilliga System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna försvarsverksamheten med stöd av offentliga medel ska fortgå i oförminskad omfattning, även om det bedöms viktigt att stödja det samhällsvärde de representerar. Eftersom den totala omslutningen torde uppgå till ca 200 miljo- ner kronor, varav huvuddelen inom området militärt försvar, är det rimligt att anse att när det militära försvaret personellt gått ned så pass kraftigt , också det rent ekonomiska stödet till personalförsörjning genom de frivilliga försvarsorganisationerna bör gå ned i ungefär motsvarande mån. Det skulle peka mot en relativt kraftig reducering av den totala ekonomiska stödvolymen som då skulle inrymma såväl verksamhet inom området militärt försvar å ena sidan och civilt försvar och krisberedskap å den andra. Relationen dem emellan är svårbedömd, men släpps uppdragen mer fria får utvecklingen visa hur volymerna kan komma att fördela sig på olika områden. Direktiven kan tolkas så, i linje med resonemanget ovan, att ett sparmål eller ett neddragningsmål i anslaget kan bli aktuellt. Hur stort det kan bli har dock inte konkretiserats i direktiven. En annan fråga gäller hur regeringen ska styra inom budgetordningen och om t.ex. en ram för Försvarsmakten och en ram för MSB kan vara rim- ligt. Utredningen ska även pröva möjligheterna att hantera och stödja de frivilliga försvarsorganisationerna, även när det gäller stöd till ungdomsverksamhet, på samma sätt och enligt samma regler som andra ideella organisationer i det övriga samhället. Här avses främst den form för ungdomsstöd som sker genom Ungdomssty- relsen. Ett exempel kan vara den form som avtalet mellan reger- ingen och organisationer som verkar inom det sociala området avses utformas och hur det stödet från myndigheterna och kom- muner och landsting avses implementeras från principiella utgångs- punkter vilka anges i ett avtal mellan regeringen och ett mycket stort antal organisationer. Direktiven säger även att utredningen ska lämna förslag till hur en bättre kostnadseffektivitet kan uppnås med de medel som satsas till de frivilliga försvarsorganisationerna. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Utredningen anser att systemet för den statliga finansieringen av verksamhet inom de frivilliga beredskapsorganisationerna bör bygga på följande huvudprinciper: 1.i Försvarsdepartementets budgetdel bör stödet till de i fortsättningen benämnda frivilliga beredskapsorganisatio- nerna ändras så att stödet inte går till organisationer utan till verksamhet 2.stödet bör i fortsättningen delas upp mellan frivilligverk- samhet inom områdena försvar respektive samhällets kris- beredskap De olika delarna bör Försvarsmakten respektive MSB få ansvar för 3.stödet bör inom de olika områdena delas upp på verksamhet som syftar till utbildning och avtalsbindning av frivillig per- sonal, verksamhet som syftar till information om total- försvar och krisberedskap samt verksamhet som avser rek- rytering och verksamhet bland ungdomar 4.de nämnda myndigheterna bör ha ansvar för hur medlen fördelas inom sina respektive ansvarsområden och samråda om de prioriteringar som avser uppdrag till organisationerna som befrämjar effektivitet, samverkan inom och mellan de olika områdena och mellan organisationerna 5.myndigheter med ansvar för totalförsvar och krisberedskap bör inkomma till Försvarsmakten respektive MSB med önskemål avseende uppdrag till organisationer inom de nämnda områdena samt med förslag till lämpliga former för uppdragen och lämpliga organisationer som bör kunna komma ifråga för uppdragen. Detta är särskilt viktigt vad avser de regionala och lokala sektorernas behov där ett stort behov av samordnade uppdrag föreligger Utredningen bedömer inte att det för den är möjligt att göra en mer noggrann prioritering av hur medel bör fördelas på annat sätt än att det finns ett tydligt behov av att långsiktigt avsätta medel för – förutom utbildningsuppdrag syftande till bindning av avtalsper- sonal – även långsiktigt inriktad informationsverksamhet samt ungdomsverksamhet som har betydelse för långsiktig framtida rekrytering, främst till Försvarsmakten. Hur avvägningen mellan dessa tre områden bör göras är inte givet och bör kanske heller inte System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna låsas för hårt över tiden. Inriktningen kan vara beroende av vilka resultat som nås, men också viken händelseutveckling som kan inträffa som gör behoven inom något område mer framträdande. Enligt utredningen bör det ankomma på Försvarsmakten och MSB att lägga förslag härom inför , grundade på de dialoger de haft med andra myndigheter och med de organisationer som önskar genomföra uppdrag inom något eller några av de tre områdena. Att bygga upp fungerande strukturer med gott förtroende hos medlemmar och samhällsinstitutioner tar tid och är särskilt påtag- ligt när det gäller utbildning, informationsverksamhet, ungdomsre- krytering och ungdomsverksamhet. Utredningen ser det därför som viktigt för organisationernas stabilitet att uppdragen inom alla tre områdena inte blir alltför kortvariga och får inte präglas av ryckighet och mycket ojämn till- delning av medel. Nuvarande ordning för ekonomiskt stöd grundas på de ställnings- taganden statsmakterna gjorde i samband med propositionen 2001/02:159 om frivillig försvarsverksamhet inom totalförsvaret. De riktlinjer regeringen därvid gav uttryck åt innebar i stort föl- jande. Regeringen ansåg att stödet till den frivilliga försvarsverksam- heten måste anpassas till de förändringar som sker i övrigt inom totalförsvaret. Reformbehovet inom den frivilliga försvarsverksam- heten ansågs vara lika påtagligt som inom totalförsvaret i övrigt. Organisationsstödet borde fördelas till organisationerna med utgångspunkt från dels det mervärde som bibringades totalförsva- ret när det gällde grundförmågan respektive förmågan upp till , dels också det bidrag som lämnades till information om total- försvaret. Regeringen ansåg också att de viktigaste utgångspunkterna och prioriteringarna för Försvarsmakten och Krisberedskapsmyndig- heten vid fördelning av organisationsstöd skulle vara följande. Värdet av organisationens verksamhet i förhållande till behov för totalförsvaret för att kunna uppnå grundläggande försvars- förmåga. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Värdet av organisationens verksamhet i förhållande till behov för totalförsvaret för att kunna uppnå en anpassningsförmåga. Värdet av organisationens verksamhet i förhållande till behov vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Värdet av organisationens bidrag till totalförsvarets folkförank- ring. Ungdomsverksamhetens andel av organisationens verksamhet. Organisationens verksamhet för att samordna gemensamma funktioner och verksamheter. Möjligheten att regelbundet kunna utvärdera och pröva orga- nisationens försvarsverksamhets måluppfyllelse. Med utgångspunkt i dessa riktlinjer fick Försvarsmakten och Kris- beredskapsmyndigheten i uppdrag av regeringen att utarbeta en modell för hur organisationsstödet skulle byggas upp. För att mildra effekterna av en ny modell, som bedömdes komma att slå hårt mot några av organisationerna, genomfördes övergången i två steg. fördelades hälften av anslaget enligt den äldre modellen och fördelades anslaget helt enligt den nya modellen. fördelades organisationsstödet av respek- tive myndighet till de organisationer som man även hade avtal med om särskilda uppdrag och som dessa fick medel för (uppdragsme- del). fördelas organisationsstödet av den myndighet som ger de flesta uppdragen till respektive organisation, något som för- enklar administrationen hos de olika frivilligorganisationerna. Det ekonomiska stödet till de frivilliga organisationerna i nuva- rande form (organisationsstöd) kom småningom att från början bestå av tre delar: organisationsbidrag, ungdomsbidrag och verk- samhetsbidrag enligt nedanstående figur. ingick medel för ungdomsverksamhet i organisationsstödet. Ungdomsbi- draget har sedermera utgått ur organisationsstödsdelen och ges numera som ett uppdrag från Försvarsmakten till de organisationer som särskilt bedriver sådan verksamhet. Organisationerna på den mer civilt orienterade sidan har inte ansetts ha uppfyllt kriterierna för att få del av ungdomsstödet inom organisationsstödet. Några av dem har emellertid byggt upp en ungdomsverksamhet och finansie- rar denna via det ordinarie organisationsstödet. Ursprungligen såg emellertid modellen ut på följande vis. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Rörligt belopp beroende av medlemsantal Rörligt belopp beroende av antal ungdomsdagar Mått på möten, deltagare och Organisationsstödet utbetalas som en sammanhållen ersättning. Uppdelningen i tre delar, sedermera två delar, har endast att göra med det sätt på vilket beräkningen görs av myndigheterna för att komma fram till organisationsstödets totala storlek för en viss organisation. Beräkningen görs utifrån förhållandena året före det aktuella budgetåret. En viktig faktor i uppbyggnaden av den modell som gäller är att endast de i Frivilligförordningen uppräknade nitton organisa- tionerna disponerar det totala stöd som och regeringen beslutar om inom ramen för Försvarsmaktens respektive Krisbe- redskapsmyndighetens anslag. Inom ramen för den av statsmak- terna avsatta totala budgetramen för detta ändamål görs således en total fördelning av denna budgetram för de nitton organisationerna inom Försvarsmaktens respektive MSB:s verksamhet. Sedan orga- nisationen erhållit sin andel, uträknad på det ovan angivna sättet, disponerar den hela det för den tilldelade stödet på det sätt organi- sationen finner bäst inom ramen för de olika ändamålen. En orga- nisation förlorar således som princip inte medel genom att System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna effektivisera sin organisation och minimera sin administration. De medel som då görs fria kan organisationen i stället nyttja för mer informationsverksamhet eller för medlemsrekrytering, vilket då genererar ett större plusvärde vid nästa beräkning om den då kan ske utifrån ett större medlemsantal . De olika i organisationsstödet ingående delarna kommenteras i det följande närmare. Organisationsbidraget syftar till att ge ett grundläggande bidrag till organisationernas administration av sina medlemmar. Bidraget består av att fast belopp om och ovanpå det ett rör- ligt belopp som ökar med ökat medlemsantal upp till en viss nivå, f.n. 30 000 medlemmar I medlemsantalet inräknas organisationens ungdomar. Ungdomsbidraget har sin grund i regeringens betoning av att ungdomsarbetet inom de frivilliga försvarsorganisationerna utgör en viktig grund för framtida rekrytering till totalförsvaret. Därför ges ett ungdomsbidrag till alla organisationer som bedriver en sär- skild ungdomsverksamhet. Den avser ungdomar i åldern 15–inom den egna organisationen. Också här utgjordes bidraget först av ett fast belopp om och ovanpå det ett rörligt belopp som beräknades på antalet utbildningsdagar för ungdomar. Som nämndes har dock ungdomsbidraget utgått ur organi- sationsstödsramen och stöd till ungdomsverksamhet ges nu till de organisationer som bedriver sådan verksamhet genom särskilda uppdrag från Försvarsmakten. Utredningen återkommer närmare till frågan om stödet till ungdomsverksamheten i kapitel 12. Verksamhetsbidraget syftar till att rikta stödet så att det ger stöd till det mervärde som organisationernas verksamhet ger till total- försvaret i enlighet med regeringens prioriteringar. Prioriteringarna bygger på den då rådande terminologin och inriktningen av total- försvaret mot bakgrund av gällande försvarsbeslut. Dessa priorite- ringar avser grundförmåga, anpassningsförmåga, insatsförmåga samt området folkförankring. Med grundförmåga avses att söka bestämma organisationens samlade och aktuella kompetens. Denna del av bidraget beräknas på antalet medlemmar som genomgått utbildning . Utbildningen kan vara grundutbildning, repetitionsut- bildning, kompletteringsutbildning eller någon annan utbild- ning/övning inom ramen för organisationens utbildningsuppdrag från myndigheterna. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna Med anpassningsförmåga avses att söka bestämma organisatio- nens förmåga att klara av ett ökat utbildningsbehov föranlett av ändrade säkerhetspolitiska förutsättningar. Beloppet beräknas på antalet instruktörer som är knutna till organisationen. Med insatsförmåga avses att söka bestämma organisationens förmåga att på lokal och regional nivå, i samverkan med andra organisationer, bidra med personal till kommuner och myndigheter i samhällets krishantering. Denna del av bidraget beräknas på anta- let medlemmar med någon form av överenskommelse/avtal om insats eller tjänstgöring under sådana förhållanden. Med folkförankring avses att söka bestämma organisationens förmåga till folkförankring genom den aktiva totalförsvarsupplys- ning man ger sina medlemmar i särskilt anordnade konferenser, möten eller seminarier där denna upplysning utgör huvudinslag. Bidraget beräknas dels på antalet möten den egna organisationen arrangerat , dels på antalet medlemmar som fått totalförsvarsinformation genom den egna eller någon annan organisation. Ett viktigt kriterium för hur pengarna fördelas i modellen är, som nämnts, antalet avtal som medlemmarna har tecknat med myndigheter, kommuner och landsting för tjänstgöring under kri- ser. har ansett att de avtal som redovi- sas som avtal mellan organisationen i fråga och dess medlemmar måste spegla de behov av frivilliga som finns för samhällets kris- hantering. Med anledning av detta förde Krisberedskapsmyndig- heten en dialog med organisationerna och med myn- digheter och kommuner om vad som skulle kunna vara ett realis- tiskt behovsstyrt antal avtal. har regeringen ändrat förutsättningarna för att följa modellen genom att dels reducera anslaget i sin helhet, dels angett att de organisationer som har sin huvuduppgift inom Försvars- maktens verksamhetsområde ska ha en reduktion av sitt organisa- tionsstöd ungefär i proportion till den reducering som skett av anslaget till militärt försvar. System för den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationerna 8.4Brister i nuvarande ordning Formerna för stöd till de frivilliga försvarsorganisationerna var föremål för omfattande diskussioner i den föregående frivilligut- redningen (Frivilligheten och samhällsberedskapen, SOU 2001:15). Där diskuterades förutsättningarna för en mer utvecklad form för uppdragsstyrning med mål och resultatorienterad uppföljnings- verksamhet. Organisationsbidraget var den stödform som var föremål för mest tydligt uttalad kritik i olika avseenden från den tidigare utred- ningens sida. De brister som kan urskiljas i det nuvarande stödets utformning hänför sig främst till två områden. Det första avser det förhållandet att de organisationer som regeringen av olika skäl funnit lämpliga att ta med i frivilligförord- ningen får en relativt starkt gynnad ställning gentemot många andra organisationer som också verkar inom detta område, men vilka då i praktiken utestängs från uppdrag som kan betalas med medel som avses för frivillig försvarsverksamhet. Ett friare val av uppdragsorganisationer från myndigheternas sida skulle sannolikt befrämja ökad rationalitet och en bättre anpassning till myndigheternas behov från organisationernas sida.