sou · GVB339 · 2008-01-01 00:00:00 — De svåra och känsliga arbetsuppgifterna ställer höga krav på legitimitet och förankring hos alla delar av befolkningen. Det är därför viktigt att de polis- anställda genom kön, bakgrund och erfarenheter representerar fler- talet grupper i samhället. Drygt en miljon av befolkning är födda utomlands. Om barn till invandrare tas med i beräkningen ökar denna siffra markant (se avsnitt 3.3.3). Den etniska mångfalden är därmed stor i . Det innebär att de anställda inom polisen möter en allmänhet med varierande etnisk och kulturell bakgrund. Polisens medarbetare måste således ha kunskaper och kompetens att möta människor med dessa olika bakgrunder. måste polisen i rekryteringsprocessen beakta frågan om etnisk mångfald inom organisationen. Behov och förväntningar i övrigt på polisen Politiska krav och lagstadgade krav Regeringen har satt upp ett övergripande mål för integrationspoli- tiken. Målen innebär att människor skall ha lika rättigheter, skyl- digheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Vidare skall vi ha en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund. Samhällsutvecklingen skall kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grundläggande demokratiska värderingar och som alla oavsett bak- grund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Integrationspolitiken innebär att den generella politiken skall utformas utifrån samhällets etniska och kulturella mångfald och utifrån individens behov. De integrationspolitiska målen skall genom- syra alla politikområden. Integrationspolitiken genomförs genom generella insatser inom bl.a. arbetsmarknads-, utbildnings-, bostads- och folkhälsopolitiken. I de fall särlösningar behövs för nyanlända flyktingar skall de anpassas till den enskilda personens behov och förutsättningar. Lagstiftning mot etnisk diskriminering och aktiva insatser från myndigheter inom området bidrar till att motverka diskriminering på arbetsmarknaden och inom andra samhällsom- råden. I 1 § lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbets- livet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning anges lagens ändamål. Detta är att i fråga om arbete, anställ- ningsvillkor och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning. Arbetsgivare och arbetstagare skall, enligt 2 § samma lag, samverka för att främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. De skall särskilt motverka alla former av diskriminering som avses i lagen. Enligt 3 § skall arbets- givaren inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter i arbets- livet oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Polisens eget arbete avseende etnisk mångfald Polisen har tagit fram en handlingsplan för etnisk mångfald och för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Behov och förväntningar i övrigt på polisen planen anges att polisen skall vara aktiv i arbetet mot intolerans, främlingsfientlighet och rasism och en garant för att lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning främjas. Polisen skall aktivt och tydligt motverka all diskriminering såväl internt som externt. Polisen skall ta tydligt avstånd från rasistiska och fördomsfulla företeelser och yttringar. Polisens uppdrag är att ge alla, oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, en god och likvärdig service, rätts- trygghet och rättssäkerhet. Polisen skall samverka med andra organi- sationer i arbetet för etnisk mångfald och mot diskriminering. Vidare framgår av polisens årsredovisning för att Riks- polisstyrelsen kommer att påbörja arbetet med att utveckla metoder för mångfaldskompetens för att före- bygga hatbrott. kommer även att utveckla en ny nationell handlingsplan för att motverka och förebygga diskrimi- nering och trakasserier. Av årsredovisningen framgår också att polismyndigheterna tagit fram lokala mätbara mål, åtgärder och strukturer för uppföljning. Myndigheterna har även mångfaldsplaner som omfattar samtliga diskrimineringslagar. Som exempel på rent praktiskt arbete i dessa frågor nämns utbildningsinsatser i mångfaldsfrågor och hatbrott. Ett annat praktiskt exempel i arbetet för ökad etnisk mångfald inom polisen är det samverkansprojekt, Utryckningen, som Polis- myndigheten i drivit tillsammans med Arbetsförmedlingen, i , och Folkuniversitet i . Utryckningen är ett integrationsprojekt som vänder sig till första och andra generationens invandrare, som är intresserade av att utbilda sig till poliser. studerade deltagarna, sammanlagt 125 stycken, svenska, engelska, samhällskunskap mate- matik och IT. Vidare hade de fysisk träning samt deltog i polis- lektioner och föreläsningar. Deltagarna fick även göra ett antal studiebesök. Projektets mål var att av deltagarna skulle fullfölja utbildningen och av dessa skulle efter genomgången utbildning bli behöriga att söka fortsatt utbildning på för att därefter få anställning som polis. Syftet med projektet var att öka mångfalden inom polisen genom att öka målgruppens möjligheter att komma in på . Av samt- liga deltagare har 25 elever från ovanstående preparandutbildningar påbörjat studier vid polisutbildningarna i , , eller på distansutbildningarna. Det betyder att av deltagarna i Behov och förväntningar i övrigt på polisen preparandutbildningen blivit antagna till polisprogrammet vilket tolkas som ett godkänt resultat eftersom vanligtvis 8–av samtliga sökande blir antagna. Fler av deltagarna i preparandutbild- ningen har sökt till polisutbildningen som påbörjas . Så som ovan påpekats är den etniska mångfalden stor i . Det är därför av stor betydelse för polisens legitimitet och förankring hos befolkningen att de anställda inom polisen avspeglar samhället. Polisen måste därför i större utsträckning än vad som sker rekrytera personer med annan bakgrund än svensk. Det är också viktigt att understryka att man i detta avseende måste skilja mellan begreppen etnisk mångfald och etnisk kompe- tens. Vi har redan konstaterat att den etniska mångfalden inom polisen måste öka vilket är en rekryteringsfråga. Men även den etniska kompetensen är viktig. Att öka den etniska kompetensen inom polisen innebär att öka de anställdas kunskap om andra människors etniska ursprung och deras olika kulturer, värderingar, attityder osv. vilket i sig främst är en utbildningsfråga. Denna kun- skap och kompetens är betydelsefull för att polisen på ett pro- fessionellt sätt skall kunna möta allmänheten med dess variation av olika etniska och kulturella bakgrunder. Jämställdhet innebär att kvinnor och män har samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det förutsätter samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på livets alla områden. Ordet jämställdhet avgränsas till förhållandet mellan kvinnor och män. Jämlikhet är ett vidare begrepp. Det avser rättvisa förhållan- den mellan alla individer och grupper i samhället och utgår från att alla människor har ett lika värde, oavsett kön, etnicitet, social till- hörighet m.m. Jämställdhet är en av de viktigaste jämlikhetsfrågorna. Jämställdhet har både en kvantitativ och en kvalitativ aspekt. Kvantitativ jämställdhet är en jämn fördelning mellan kvinnor och män inom alla områden i samhället, t.ex. inom olika utbildningar, yrken, fritidsaktiviteter och maktpositioner. Behov och förväntningar i övrigt på polisen innebär att både kvinnors och mäns kunskaper, erfarenheter och värderingar tas tillvara och får berika och påverka utvecklingen inom alla områden, t.ex. den framtida polisutbildningen. Politiska krav och lagstadgade krav antog en ny nationell handlingsplan för jämställdhetspolitiken. Det övergripande målet är att kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. En förutsättning för att kunna uppnå detta är att kvinnor och män har samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter inom livets alla områden. Under det övergripande målet finns fyra delmål; jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet, jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och att mäns våld mot kvinnor skall upphöra. Delmål 1 innebär att kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmed- borgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Delmål 2 innebär att kvinnor och män skall ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk själv- ständighet livet ut. Delmål 3 innebär att kvinnor och män skall ha samma möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor. Delmål 4 innebär att kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. För att uppnå ett jämställt samhälle måste ett jämställdhetsperspektiv läggas på alla politikområden. Detta inne- bär att alla förslag och beslut måste analyseras från ett jämställd- hetsperspektiv för att klarlägga möjliga konsekvenser för kvinnor respektive män på såväl central som regional och lokal nivå. I budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1) anges att en kraftig satsning på jämställdhetspolitiken görs genom att denna till- förs en tiofaldig ökning av anslaget. Satsningen skall bl.a. användas till en handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor. Hand- lingsplanen kommer bl.a. att omfatta ett förbättrat stöd till vålds- utsatta kvinnor, insatser som ökar kunskaperna i polis- och domar- kår, forskning om mäns våld mot kvinnor samt förslag till hur stadsplaneringen kan öka kvinnors trygghet i sin närmiljö. Vidare görs ytterligare satsningar på att motverka hedersrelaterat våld. Även en handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål skall utarbetas. Kravet på jämställdhet i arbetslivet är även reglerat i lag. I 1 § jämställdhetslagen (1991:433) anges att lagen har till ändamål att Behov och förväntningar i övrigt på polisen främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbete samt att lagen siktar till att förbättra främst kvinnors villkor i arbetslivet. Enligt 2 § samma lag skall arbetsgivare och arbetstagare samverka om aktiva åtgärder för att jämställdhet i arbetslivet skall uppnås. De skall särskilt verka för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. De skall också främja lika möjligheter till löneutveckling för kvinnor och män. Vidare skall enligt 3 § arbetsgivaren inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet i arbetslivet. Områden som särskilt skall beaktas är arbetsförhållan- den, rekrytering och lönefrågor. Polisens eget arbete avseende jämställdhet I fanns 17 423 poliser . Av dessa var kvinnor. Andelen kvinnor i ledande befattningar uppgick , vilket är en ökning . Andelen kvinnor i civila chefsbefattningar är dock mycket högre än i polisiära chefsbefattningar. Jämfört med har andelen kvinnor i polisiära chefsbefattningar ökat från 12,8 pro- cent till . Inom polisen pågår ett aktivt arbete för ökad jämställdhet. Bl.a. har särskilda åtgärder vidtagits för att öka antalet kvinnliga sökan- den till polisutbildningen. Vilka åtgärder som vidtagits beskrivs närmare i avsnitt 4.5 om en breddad rekrytering. Åtgärderna be- döms ha en positiv effekt eftersom både andelen sökande och an- tagna kvinnor till polisutbildningen har varit . Polismyndigheterna arbetar även aktivt med att öka andelen kvinnor i ledningskompetens. Åtgärderna består bl.a. av att ge kvinnor ledarskapsutbildning, ordna bredvidtjänstgöring och mentor- skapsprogram, formulera annonser så att de är könsneutrala samt särskilt arbeta för att kvinnor söker chefsbefattningar. När myn- digheterna ordnar ledarskapsutbildningar för arbetsledare, chefer och ledningsgrupper ingår oftast en jämställdhets- och mångfalds- del. Behov och förväntningar i övrigt på polisen Kraven på polisen från ett jämställdhetsperspektiv är både interna och externa. Internt är jämställdhet inte bara en fråga om en lika fördelning av män och kvinnor inom polisen, dvs. Det är av stor betydelse för polisens legitimitet och förankring hos befolk- ningen att de anställda inom polisen har en jämn könsfördelning. Polisen måste därför öka sina ansträngningar att rekry- tera fler kvinnor till polisyrket. Det är emellertid inte tillräckligt bara med en representativ jämställdhet. Det handlar i stor utsträck- ning om att kvinnor också får makt och inflytande så att deras kun- skaper och värderingar på ett positivt sätt också påverkar utveck- lingen av en jämställd polisorganisation. Rekrytering av fler personer från det underrepresenterade könet innebär nämligen inte alltid att den kvalitativa mångfalden ökar. Externt handlar kraven på polisen om jämställdhetsintegreringen, dvs. att verksamheten skall utformas så att kvinnor och män får ta del av polisens myndighetsutövning och service på lika villkor. 4.4Polisverksamhet i glesbygd och storstad I utredningens uppdrag ingår enligt direktiven att kartlägga och analysera de krav och förväntningar som finns på polisorganisa- tionen bl.a. avseende glesbygd och storstad. I finns ett antal olika definitioner av vad som är glesbygd. I likhet med många andra länder finns det inte en enda definition som avgränsar detta område. Erfarenheten visar också att det är omöjligt att skapa en enda definition som kan användas i alla situationer. Indelningen måste tvärtom kunna anpassas till vad det är som studeras och i vilket sammanhang detta görs. Polisens arbetsuppgifter varierar i relativt stor grad mellan å ena sidan storstadsregioner och å andra sidan glesbygdsområden. Skill- naden handlar både om de konkreta arbetsuppgifterna och om re- surser och personaltäthet. Stora delar av är glest befolkade och har förhållandevis låg brottslighet. Det saknas i realiteten förutsättningar för att i dessa områden upprätthålla en polisiär när- Behov och förväntningar i övrigt på polisen varo av samma slag som i tätorterna. Det är främst dessa områden som avses när vi här använder termen glesbygd. Utmaningen för polisverksamheten i gles- och landsbygd handlar inte sällan om att överbrygga de långa avstånden genom använd- andet av ny teknik, nya arbetsformer och olika slags kompetens. Frågan om polisverksamhet i glesbygd har behandlats av Polis- verksamhetsutredningen (se avsnitt 2.2.3). Utredningen tog i be- tänkandet Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) upp vissa förhållanden som kan anses vara specifika för polisens verksamhet i mer glesbefolkade områden. Å ena sidan är antalet brott lägre per person och tryggheten upplevs också som högre än i andra orts- typer. Även brottsuppklaringen är något bättre i glesbygdsområden. Å andra sidan finns det problem i form av längre avstånd till när- maste polispatrull liksom att man har problem med att rekrytera poliser till dessa områden. Vidare innebär en delvis skev ålders- struktur bland poliser i glesbygd problem såväl när det gäller skift- arbete som fysiskt krävande uppgifter. För att komma till rätta med en del av dessa problem föreslog utredningen en s.k. ordnings- vaktsmodell där ordningsvakternas arbetsuppgifter skulle utökas på så sätt att dessa efter förordnande skulle kunna biträda polisen i dess arbete. Begreppen närhet och kvalitet När man diskuterar behoven av polisverksamheten finns det skäl, liksom när det gäller annan kunskapsintensiv och medborgarnära service, att reflektera över avvägningen mellan dels en fysisk närhet till en viss tjänst, i detta fall polisverksamhet, och möjligheterna att få del av en tjänst som utförs med hög kvalitet, tillräckliga resurser och som grundas på god kunskap. Att enbart poängtera fysisk närhet till, exempelvis en polisstation, kan leda till en felfokusering när det gäller polisens förmåga att uppfylla sitt uppdrag att verka brottsförebyggande och bekämpa brott. Rätt kompetens, rätt re- surser och övrig förmåga att lösa kvalificerade polisära uppgifter är ofta minst lika viktiga som en stadigvarande fysisk närvaro. Behov och förväntningar i övrigt på polisen Behov av en flexibel polisverksamhet I syfte att kombinera motiverade krav på såväl närhet och tillgäng- lighet till polis som kvalitet i polisverksamheten finns det troligen starka skäl att diskutera olika former av flexibla lösningar för ut- förandet av polisens uppgifter i framtidens gles- och landsbygds- områden. lämnade vissa förslag till lösning av polisverksamhetens specifika utmaningar i glesbygden, så- som försök med såväl mobila som virtuella polisstationer. Samman- taget kan man kanske säga att ny teknik och nya arbetsformer ger bättre möjligheter för polisen att vara närvarande när det behövs och när det finns viktiga polisära uppgifter att lösa. kan man inte helt bortse från behovet av en fysisk närvaro. Denna kan lösas på olika sätt och förutom förbättrad polisiär närvaro pekar också på möjligheten att ha personal med vissa polisiära befogenheter tillgängliga om än inte med samt- liga de befogenheter som en polis har . Polisverksamheten i storstäderna skiljer sig markant från den i gles- bygd. Om utmaningarna i glesbygden ofta har sin grund i de långa avstånden är problematiken en helt annan i storstäderna. I storstäderna bor många människor på en liten yta. En högre koncentration av människor innebär att fler brott begås, dvs. en högre koncentration av brottslighet. Vidare omfattar brottsligheten i storstäderna samtliga brotts- typer. I mindre tätbefolkade områden är vissa brottstyper över- representerade medan det i storstäderna förekommer alla typer av brott. En konsekvens härav är att kravet på specialisering ökar i storstäderna. Med hänsyn till variationen av brott måste här finnas tillgång till en mycket bred kompetens. Dessutom finns det i storstäderna ett bredare rekryteringsunderlag till såväl generalist- som specialisttjänsterna. Även relationen mellan polisen och medborgarna skiljer sig åt mellan glesbygd och storstad. I glesbygden är relationen ofta när- mare. Människor på orten är bekanta med varandra i en betydligt högre grad än i en storstad, som präglas av en betydligt större ano- nymitet. Behov och förväntningar i övrigt på polisen Slutligen måste polisen i storstaden besitta den kompetens som krävs för att hantera den problematik som följer med den ökade segregationen. Vad denna problematik innebär har vi närmare be- skrivit i avsnitt 3.3.3. Frågan om en breddad rekrytering hänger nära samman med frågorna om etnisk mångfald och jämställdhet. Begreppet breddad rekrytering har emellertid en vidare innebörd än de nu nämnda. Ett arbete för en breddad rekrytering innebär inte enbart ett arbete för att öka den etniska mångfalden och jämställdheten eller för att öka andra underrepresenterade gruppers andel inom polisen. Med hänsyn till utvecklingen inom olika områden, t.ex. teknologin, kommer polisen att ha ett ökat behov av specialister med annan bakgrund än den rent polisiära för att kunna lösa vissa arbetsupp- gifter på ett optimalt sätt. Ett arbete för en breddad rekrytering innebär således även ett arbete för en ökad rekrytering av personer med civila kompetenser. Polisens eget arbete avseende en breddad rekrytering Vi har tidigare (avsnitt 4.2 och 4.3) redogjort för polisens arbete i frågor om etnisk mångfald och jämställdhet. I detta avsnitt kom- mer vi att redogöra för rekryteringen till polisutbildningen i ett mångfalds- och jämställdhetsperspektiv men även för polisens arbete såvitt gäller en breddad rekrytering i övrigt. sökte sammanlagt 12 329 personer till polisutbild- ningen. Av dessa var kvinnor och av annan etnisk och kulturell bakgrund än svensk. Av de antagna till polis- utbildningen var kvinnor och av annan etnisk och kulturell bakgrund än svensk. Särskilda insatser på dessa områden har gjorts när det gäller rekryteringen till polisutbildningen. Många av de åtgärder polis- myndigheterna vidtar syftar till att öka både andelen kvinnor och personer med annan etnisk bakgrund än svensk inom polisen. Av polisens årsredovisning för framgår att polisen deltar i aktiviteter såsom informationsträffar samt besöker skolor och Behov och förväntningar i övrigt på polisen Vidare annonserar polisen i dagspressen i syfte att särskilt attrahera dessa målgrupper att söka till polisutbildningen. När det gäller rekryteringen av personer med annan etnisk eller kulturell bakgrund har polisen även samarbete med invandrarföreningar, arbetsförmedlingen och gymnasieutbildningar eller förberedande utbildningar som syftar till en framtid inom ett uniformsyrke. När det gäller rekrytering av annan kompetens än den rent poli- siära framgår det av polisens budgetunderlag för åren 2008–2010 att skall göra en övergripande analys för att identi- fiera verksamhetsområden inom polisen där verksamhetens resultat skall förbättras genom att medarbetare med olika utbildning och kompetens kompletterar varandra. Det finns ett behov av både kompetensväxling inom polisen och av specialister inom vissa om- råden. Förutom det normala rekryteringsarbetet vid polismyndig- heterna avser ta initiativ till att cirka 300 civila specialister anställs vid polismyndigheterna. Vidareutbildning av de civilanställda samt en vidareutveckling av deras arbetsuppgifter ger en kompetensförstärkning inom polisen. Av polisens budgetunderlag framgår vidare att för att kunna nå de av statsmakterna angivna målen krävs att organisationen har till- gång till medarbetare med kompetens som möter verklighetens be- hov. För att kunna säkerställa detta krävs att polisen har en lång- siktig och övergripande kompetensförsörjning. kommer därför att ta fram en nationell kompetensförsörjningsstra- tegi. Syftet med strategin är att klarlägga hur polisen skall arbeta med rekrytering, förvaltning samt utveckling och avveckling av kompetens för att kunna fullfölja sitt uppdrag. Kompetensförsörj- ningsstrategin kommer att kompletteras med handlingsplaner. 5Framtidens polis – krav och förväntningar Vi har ovan redovisat en rad faktorer som påverkar såväl polisen som samhället i stort. Efter den redovisningen återstår att, i enlig- het med våra direktiv, analysera hur kraven på polisverksamheten och därmed på personalen kan komma förändras jämfört med . Syftet är att med den analysen som grund fortsätta utredningsarbetet med att lämna förslag till hur polisutbildningen bör reformeras. Vi återkommer till den frågan i vårt slutbetänkande. Redogörelsen nedan är inte i första hand tänkt att utgöra svaren på frågor om vilken verksamhet polisen skall bedriva och inte heller i vilka organisatoriska former arbetet skall utföras. Det är emellertid ofrånkomligt att i en beskrivning av framtida krav beröra även den typen av frågor. 5.2Allmänna utgångspunkter för bedömningen av framtida krav 5.2.1Grundläggande krav på polisen och de polisanställda Polisen har ett unikt uppdrag. Polisen skall värna människors fri- och rättigheter och ingripa när dessa rättigheter kränks. För att kunna utföra det uppdraget har polisen befogenheter som ingen annan institution i samhället. Polisen har genom rätten att använda våld och tvångsmedel kraftfulla verktyg att skydda samhället och en- skilda medborgare med. Dessa befogenheter ställer också stora krav på polisen som organisation och på de polisanställda. Polisens uppdrag är i sig oändligt. Att avstyra varje brottslig hand- ling, att i alla sammanhang säkra varje medborgares rätt till trygghet och säkerhet samt att finna gärningsmannen vid varje brott som be- gås är självfallet omöjliga uppgifter. Polisen tvingas därför till ständiga Framtidens polis – krav och förväntningar