sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Detta skulle kunna åtgärdas genom att en ändring införs i SoL som går ut på att det är folkbokföringen som styr rätten till bistånd som inte är av rent tillfällig karaktär. Eftersom det endast går att vara folkbokförd på ett ställe elimineras möjligheten att felaktig uppbära bistånd från flera kommuner . Om folkbokfö- ringen låg till grund för kommunens insatser enligt SoL skulle det även underlätta för andra myndigheter som har behov av att sam- verka med . Vistelsekommunen skulle dock även fortsättningsvis ha skyl- dighet att göra en s.k. nödprövning och lämna akut bistånd till exempelvis mat och eventuell hemresa till folkbokföringskommunen. En genomgång bör göras av bestämmelserna om arbetsförmåga och därtill relaterade andra förmågor. Det behöver också klargöras hur begreppet tolkas och används inom de olika välfärdssystemen. En utredning har tillsatts med uppdrag att föreslå användbara metoder för att mäta och bedöma funktionstillstånd, funktionsned- sättning och arbetsförmåga.25 I uppdraget ingår även att närmare redovisa och analysera skillnaderna mellan kraven på individers omställning i socialförsäkringen och motsvarande krav inom arbetsmarknadspolitiken. Bedömningskriterier och metoder för att bedöma funktionstillstånd och arbetsförmåga inom socialförsäk- ringen och arbetsmarknadspolitiken ska också bli mera enhetliga. Utredningen ska avslutas . Det är viktigt att regelverken är enhetliga så långt det går vad gäller t.ex. överlappande tidsperioder för olika ersättningar. I övrigt måste det vara tydligt vilken myndighet som har beslutanderätt vad gäller tidsperioden. Detta behöver utredas och samordnas i särskild ordning. I en rapport från VERVA om förenklad tillgång för förvalt- ningen till viss information ur statliga register och databaser (rapport 2007:16) föreslås att regeringen ska ge VERVA i uppdrag 25 Översyn av begreppen sjukdom och arbetsförmåga samt en enhetlig bedömning av arbetsförmåga (Dir. 2008:11). att leda och samordna ett förvaltningsgemensamt arbete för att ta fram en samordnad process för begreppsmodeller. Arbetet bör utgå från konkreta analyser och modelleringar som genomförs av arbetsgrupper med representanter från flera myndigheter. De behov av enhetliga begrepp som presenterats inom ramen för delegationens arbete bör beaktas vid utformningen av ett sådant uppdrag. Delegationen föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att lämna förslag på en mer enhetlig utformning av tids, inkomst- och boendebegrepp i olika välfärdssystem. Inriktningen bör vara att inkomst och bosättning ska baseras på uppgifter från , beskattningen respektive folkbokföringen. Utred- ningen bör även ha i uppgift att klargöra samordningsansvaret i de fall regler om samordning av välfärdssystem finns. Ett eventuellt uppdrag till VERVA om begreppsmodeller bör samordnas med denna utredning. 5.7Riktlinjer vid utformning av välfärdssystem Delegationens förslag: Regeringen fastställer riktlinjer för utform- ningen av välfärdssystem som ska säkerställa att risken för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen minimeras. Då nya välfärdssystem införs eller ändras är det viktigt att möjligheten att på ett kostnadseffektivt sätt kontrollera de upp- gifter som ska ligga till grund för ersättningen beaktas. Enkelhet och tydlighet i utformning av regelverk måste eftersträvas. Delegationens arbete har visat på ett behov av riktlinjer för utformning av nya välfärdssystem för att minimera de felaktiga utbetalningarna. Utifrån den samlade kunskap som delegationen har om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har 11 punkter sammanställts. 1.Bestämmelserna ska vara enkla att förstå såväl för den sökande som för handläggaren. Det ska vara möjligt för den sökande att själv förstå vilka uppgifter som ska lämnas och när ersättningen är rätt. 2.Utbetalning bör ske i efterskott (med undantag från ekono- miskt bistånd från kommunerna). 3.För inkomstbaserade ersättningar bör ersättningen baseras på historiska inkomster. 4.Ersättningen bör vara skattepliktig. 5.Uppgifter som ska ligga till grund för ersättning ska vara nog- grant definierade och möjliga att enkelt kontrollera. 6.För bosättningsbaserade ersättningar bör folkbokföringsadres- sen gälla som grund för ersättning. 7.Inkomstbegrepp, boendebegrepp och tidsbegrepp bör så långt det är möjligt vara enhetligt utformade mellan olika välfärds- system. 8.Automatiska kontroller med direktåtkomst bör vara möjliga. 9.Då ansvaret är delat mellan två eller flera organisationer ska ansvarfördelningen, inklusive kontrollansvaret, klargöras. 10.Kostnaden för kontroller vid reformer (nya välfärdssystem eller ändringar i befintliga välfärdssystem) ska beaktas. 11.Återkravsbestämmelser och sanktionsbestämmelser bör ha en enhetlig utformning inom alla välfärdssystem. Nedan görs en kortfattad genomgång av respektive punkt. Bestämmelserna ska vara enkla att förstå såväl för den sökande som för handläggaren. Det ska vara möjligt för den sökande att själv förstå vilka uppgifter som ska lämnas och när ersättningen är rätt. En vanlig orsak till oavsiktliga fel som begås av den sökande är att denne inte har förstått gällande regler. Det kan handla om vilken inkomstuppgift som ska lämnas, vilka ändrade förhållanden som myndigheten behöver få kunskap om etc. Regler måste utformas enkelt och tydligt så att den sökande själv ska ha möjlighet att förstå om han/hon uppfyller rätten till ersättning och vilken ersätt- ningsnivå som gäller. Utbetalning bör ske i efterskott Utbetalning bör som regel ske i efterskott då de förhållanden som påverkar rätten till ersättning är kända och kontrollerbara. Myndigheterna måste ha möjlighet att kontrollera löneavdrag, frånvaro och närvaro vid begäran om ersättning där dessa förhål- landen är avgörande för rätten till ersättning. Undantag från regel om efterskottsbetalning måste dock göras för ekonomiskt bistånd från kommunernas socialtjänst. För inkomstbaserade ersättningar bör ersättningen baseras på historiska inkomster Myndigheternas och organisationernas förutsättningar att kon- trollera den sökandes uppgifter om inkomst underlättas om ersätt- ningen grundas på historiska inkomster i stället för som är fallet inom vissa välfärdssystemen, t.ex. sjukförsäkring, på ett antagande om framtida inkomst. Så långt möjligt bör inkomstuppgifter kunna hämtas från . Möjlighet att grunda ersättning på aktu- ella historiska inkomster underlättas om de utbetalande myndig- heterna och organisationerna har direktåtkomst till månadsvisa uppgifter om inkomst från , men även innan denna möjlighet finns kan myndigheten begära att den sökande lämnar in underlag som styrker den historiska inkomsten. Ersättningen bör vara skattepliktig För att en myndighet eller kommun som ska betala ut ersättning ska få en överblick över vilka övriga ersättningar som utges till en sökande bör samtliga ersättningar vara skattepliktiga och således redovisas till . Uppgiften kan vara viktig dels då ersättningar ska samordnas, dels då uppgifter om bostads- bidrag och underhållsstöd kan ge information om den sökandes boende- och familjeförhållande samt annat av betydelse för rätten till ersättning. Uppgifter som ska ligga till grund för ersättning ska vara noggrannt definierade och möjliga att enkelt kontrollera Inom välfärdssystemen avses med inkomst ibland historisk inkomst och ibland förväntad framtida inkomst. Vad gäller adresser efterfrågas som regel folkbokföringsadress men i vissa samman- hang, som då ekonomiskt bistånd söks, efterfrågas vistelseadress. De uppgifter som ska ligga till grund för rätt till ersättning måste vara väl definierade och begripliga för den sökande så att rätt upp- gifter lämnas. Ett annat krav som bör ställas på de begärda uppgift- erna är att de ska var lätta att kontrollera för den myndighet som ska ta ställning till rätten till ersättning. het även fortsättningsvis ska ha betydelse för rätt till ersättning måste det skapas möjlighet för den beviljande myndigheten eller organisationen att kontrollera den sökandes uppgifter. För bosättningsbaserade ersättningar bör folkbokföringsadressen gälla som grund för ersättning Folkbokföringsadressen bör konsekvent användas som bosätt- ningsbegrepp inom alla bosättningsbaserade välfärdssystem och uppgiften ska därmed hämtas från . Vid begäran om ekonomiskt bistånd från kommunens socialtjänst är det ett pro- blem att den sökandes vistelseort är avgörande för vilken kommun som ska till ställning till den sökandes begäran om bistånd. Samti- digt saknar kommunen möjlighet att kontrollera om den sökande begär ersättning från anan kommun. Inkomstbegrepp, boendebegrepp och tidsbegrepp bör så långt det är möjligt vara enhetligt utformade mellan olika välfärdssystem I enlighet med tidigare redovisade synpunkter att lagstiftning ska var enkel och tydlig så att den sökande ska förstå vilket underlag som efterfrågas bör enhetliga begrepp utformas så långt det är möjligt. Inkomst ska alltid avse historisk inkomst, boende ska alltid avse folkbokföringsadress, dagersättning ska utges för lika många dagar oavsett vilken ersättning som begärs. Ersättning från arbetsförmedling och arbetslöshetskassa samt sjuklön och tillfällig föräldrapenning utbetalas för arbetsdagar (vardagar) medan sjukpenning betalas per kalenderdag. Detta gör det svårt för den sökande att förstå om denne fått ersättning för rätt antal dagar och med rätt belopp eftersom dagersättningen blir högre om den beta- las ut per arbetsdag än när den betalas per kalenderdag. Automatiska kontroller med direktåtkomst bör vara möjliga Myndigheter och organisationer har ansvar för att ersättningar utbetalas korrekt, vilket förutsätter att myndigheterna kan kon- trollera den sökandes uppgifter på ett kostnadseffektivt sätt. Upp- gifterna måste vara möjliga att hämta genom direktåtkomst till uppgifter hos registeransvarig myndighet. Då ansvaret är delat mellan två eller flera organisationer ska ansvarfördelningen, inklusive kontrollansvaret, klargöras Huvudregel bör vara att endast en myndighet eller organisation ansvarar för handläggning och utbetalning från ett givet välfärds- system. Genom att involvera flera myndigheter finns risk för att ansvaret blir otydligt för olika delar av handläggningen med ökad risk för felaktiga utbetalningar. Då ett delat ansvar inte kan undvikas bör respektive myndighets och organisations ansvar för handläggning, utbetalning och kontroll tydligt definieras i lagstiftningen. Kostnaden för kontroller vid reformer (nya välfärdssystem eller ändringar i befintliga välfärdssystem) ska beaktas Då ny lagstiftning införs eller då gällande lagstiftning ändras är det av stor vikt att möjligheterna att på ett kostnadseffektivt sätt kontrollera att korrekt ersättning utbetalas, beaktas. Återkravsbestämmelser och sanktionsbestämmelser bör ha en enhetlig utformning inom alla välfärdssystem Regleringen av myndigheternas möjlighet att återkräva felaktigt utbetalda belopp skiljer sig åt. Vissa myndigheter, som Försäk- ringskassan, får återkräva felaktigt utbetalda belopp med ränta medan till exempel inte får rikta några återkrav alls. Frågan om återkrav är föremål för utredning. Administrativa sanktioner är än så länge endast möjliga inom arbetslöshetsersättning. Den införda bidragsbrottslagen omfattar inte alla ersättningar från välfärdssystemen. Delegationen har i kapitel 5.5.4 påpekat att tillämpningsområdet för bidrags- brottslagen bör utvidgas. 6Hur delegationens arbete bör föras vidare En utgångspunkt för delegationens arbete är att dess mandat och roll inte ska permanentas. Delegationen har därför i uppdrag att lämna förslag till hur arbetet kan föras vidare i ett längre perspek- tiv. I tidigare kapitel har delegationen redovisat förslag till åtgärder mot felaktiga utbetalningar som bl.a. innebär en tydligare styrning från regeringens sida med resultatindikatorer och krav på statistik, att omfattningsstudier och kontrollfunktioner följs upp och värde- ras, att förutsättningarna för förebyggande kontroller respektive efterkontroller förbättras genom ändrade regler för redovisning av inkomst och höjd kvalitet i folkbokföringen samt att informa- tionen till allmänheten förbättras genom samlade kommunika- tionsinsatser. Genomförs dessa förslag kommer de att leda till minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vad som saknas är dock ett samlat grepp över området med analys och för- slag utifrån ett helhetsperspektiv, en plattform för samverkan och information samt en pådrivande kraft gentemot regeringen, myn- digheterna och organisationerna. Det vill säga flera av de roller som delegationen har haft. I föreliggande kapitel lämnas förslag till hur delegationens arbete i dessa delar bör föras vidare. Utgångspunkten för förslagen är delegationens organisation av sitt arbete i olika arbetsområden med särskilt utsedda arbetsgrup- per. Arbetsområdena har varit riskhantering, samverkan mot brott, de felaktiga utbetalningarnas omfattning och orsaker, attityder och kommunikation, kontrollmetoder, skydd mot interna oegentlig- heter samt kontaktvägar mellan myndigheter. De olika arbets- områdena har beröringspunkter med varandra men har ändå funge- rat väl som enskilda avgränsade områden. Delegationen gör bedömningen att arbetet med övergripande riskhantering, samverkan mot brott, utveckling av kontrollmetoder Hur delegationens arbete bör föras vidare samt etablering av kontaktvägar mellan myndigheter kan föras över på berörda myndigheter och organisationer och att särskilt utsedda myndigheter får ett samordningsansvar. Förslag till detta lämnas i kapitel 3, 4 och 5. När det gäller samordning av metodutveckling, gemensamma informationsinsatser på nationell nivå samt samver- kan, analys och förslag på en övergripande nivå anser delegationen att detta om bör hanteras av en särskild samordnings- och analysfunktion i . Förslag om detta lämnas i det följande. Delegationens förslag: En tidsbegränsad beredning mot felak- tiga utbetalningar inrättas i . Beredningens uppgifter blir att samordna metodutveckling och systemövergripande infor- mationsinsamling av statistik, indikatorer, kontroller m.m., utveckla analysverktyg samt sammanställa och analysera om- fattning av och orsaker till felaktiga utbetalningar samman- taget för samtliga välfärdssystem, vara pådrivande avseende genomförande av åtgärder mot fel- aktiga utbetalningar, ha en aktiv/rådgivande del i reformer som rör välfärdssystem utifrån perspektivet förhindra felaktiga utbetalningar, svara för gemensamma informationsinsatser på nationell nivå, delta i internationella nätverk om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Funktionen arbetar till och med för att sedan omprövas. Skälen för att inrätta en funktion Delegationens styrka har varit det myndighets- och system- övergripande arbetet som har genomförts i samverkan med repre- sentanter för de utbetalande myndigheterna, arbetslöshetskassorna Hur delegationens arbete bör föras vidare och kommunerna samt tillsynsmyndigheter och rättsväsendet och som har lett till en ny och gemensam kunskapsbas. Detta arbete har kunnat bedrivas framgångsrikt eftersom det funnits kapacitet i form av ett sekretariat för att samla kunskap, driva frågor och föreslå ändringar, en budget för att genomföra egna projekt och analyser, kapacitet att lägga en grund för samordning som omfattar alla berörda organisationer och nationell nivå, ett ansvar för sakfrågor som inte har en hemvist hos någon sär- skild myndighet, och övergripande analys med ett gemensamt syfte – att minska de felaktiga utbetalningarna. Delegationen anser att det behövs någon instans som kan ansvara för de system- och myndighetsövergripande analyserna och vara pådrivande i den övergripande samverkan mellan myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner när delegationens arbete upphör. Detta gäller främst de systemövergripande omfattnings- och orsaksbedömningarna, gemensamma kommunikationsinsatser på nationell nivå samt samverkan, analys och förslag på en över- gripande nivå. Även metodutveckling och konsekvensanalyser torde vara väsentliga uppgifter på en övergripande nivå. Sambandet mellan insatser mot skattebrott och svartarbete respektive bidragsbrott gör att det finns skäl att också samordna insatser mot dessa båda företeelser. Genomförande av regeländringar för att minska de felaktiga utbetalningarna kräver en samordning mellan departementen inom . Vid en genomgång av de förslag till regeländ- ringar som myndigheterna har gjort, förefaller det som att många förslag inte åtgärdats på grund av att de berört mer än ett departement. Delegationen anser att samordningen mellan depar- tementen måste förbättras avsevärt. Här fyller samordnings- och analysfunktionen en viktig uppgift. För att underlätta samverkan m.m. bör en expertgrupp med representanter för utbetalande myndigheter, tillsynsmyndigheter, organisationer samt knytas till funktionen. Även övriga myndigheter som deltagit i delegationens arbete kan bjudas in. Hur delegationens arbete bör föras vidare Delegationen har funnit att för följande sex arbetsområden/upp- gifter bör ansvaret ligga hos funktionen. Samordna metodutveckling och systemövergripande informations- insamling av statistik, indikatorer, kontroller m.m. Delegationen har på olika sätt bidragit till att öka kunskapen om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen genom att: Delegationen har redovisat samlade bedömningar av orsakerna till och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen. Delegationen har, tillsammans med , och , gett IFAU i uppdrag att göra mörker- talsstudier av tillfällig föräldrapenning, anvisningar till ledig plats samt läkarnas sjukskrivningsmönster (klar ). och Brå har på delegationens uppdrag genomfört en studie av i vilken omfattning arbetslöshetsersättning utgår felaktigt på grund av att ersättningstagarna arbetar svart. Delegationen har även låtit SCB genomföra samkörningar av register i syfte att få fram indikatorer på de felaktiga utbetal- ningarnas omfattning. De använda metoderna ovan kompletterar varandra och de utgör, tillsammans med utbetalande myndigheter och organisationers egna arbeten med omfattningsbedömningar, en grund utifrån vil- ken ett fortsatt utvecklingsarbete kan bedrivas. Delegationen har framfört att det är av största vikt att ytterligare omfattningsstudier kommer till stånd. Den kvantitativa kunskapen behöver öka och mörkertalet minska för att få säkrare omfattningsbedömningar och minskade osäkerhetsintervall. Detta är även nödvändigt för att få fram operativt användbara indikatorer. I avsnitt 3.4 lämnar delega- tionen förslag till indikatorer samt förslag till uppdrag som kan ges till enskilda myndigheter i syfte att öka kunskapen om de felaktiga utbetalningarnas omfattning och förbättra precisionen i bedöm- ningarna. Även om dessa åtgärder vidtas kommer det dock fortfa- rande att finnas ett mörkertal som behöver bedömas. Det behövs således en hel del ytterligare utvecklingsarbete kring omfattningsbedömningarna. Hur delegationens arbete bör föras vidare sådana att bedömningar för olika välfärdssystem och olika myn- digheter är jämförbara. Vidare bör samlade omfattningsbedöm- ningar göras på en aggregerad nivå så att det finns en samlad problembild för välfärdssystemen, inte minst mot bakgrund av de samband som finns mellan olika välfärdssystem och även sam- banden med skattefelet. Delegationen föreslår att en samordnings- och utredningsfunk- tion svarar för metodutveckling avseende statistik, indikatorer, kontroller, bedömning av mörkertal, kostnadseffektivitet och dylikt drivs framåt på ett enhetligt sätt så att analyser kan göras på totalnivå samt att jämförelser kan göras mellan olika välfärdssystem och organisationer. Samverkan behövs i dessa frågor mellan depar- tement och myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner. Utveckla analysverktyg samt sammanställa och analysera omfatt- ning av och orsaker till felaktiga utbetalningar sammantaget för samt- liga välfärdssystem Delegationen anser att ett analysverktyg behöver utvecklas där den samlade bilden finns av orsaker till och omfattning av felaktiga utbetalningar på totalnivå. Analysverktyget baseras på informa- tionsinsamlingen enligt punkten 1. Analyser av utvecklingen och genomförda förändringar bör redovisas. Vidare bör, på basis av analysen, förslag till åtgärder och utredningar på berörda områden lämnas. pådrivande avseende genomförande av åtgärder mot felaktiga utbetalningar Delegationen har utgjort en plattform för samverkan. Utöver den samverkan och de kontakter som knutits genom själva delegationen har elva olika arbetsgrupper verkat inom de olika arbetsområdena. I samtliga arbetsgrupper har flertalet av delegationens myndigheter och organisationer deltagit och samverkat, dvs. 10–12 myndigheter och organisationer per arbetsgrupp. Därtill har ca 150 personer deltagit i seminarierna om orsaker och omfattning. Genom detta arbete har många kontakter knutits och möten i olika frågor har hållits även vid sidan av delegationens arbete. I huvudsak har dock samverkan mellan myndigheterna och organisationerna drivits av delegationens arbete. Delegationen gör bedömningen att om sam- verkan ska fortsätta och vidareutvecklas behövs en pådrivande kraft. En sådan pådrivande kraft kan vara en särskild utpekad Hur delegationens arbete bör föras vidare När det gäller gemensamma riskanalyser lämnas förslag i avsnitt 3.3. Inom övriga områden och på en övergripande nivå föreslår delegationen att samordnings- och analysfunktionen får ansvar för samverkan på central nivå. Funktionen bör även ha ett övergripande analysansvar och vara förslagsställare. Samordnings- och analysfunktionen ska vidare verka för att de åtgärdsförslag som delegationen lämnat, som kräver beslut av regeringen och , genomförs i möjligaste mån. Funktionen kan även bidra till samverkan mellan olika departement i dessa frågor. Ha en aktiv och en rådgivande del i reformer som rör välfärds- system utifrån perspektivet förhindra felaktiga utbetalningar Vid utformning av nya välfärdssystem och vid ändringar i befintliga välfärdssystem bör funktionen vara rådgivande utifrån perspektivet felaktiga utbetalningar. Det gäller t.ex. att systemet är både möjligt och enkelt att kontrollera, att ansvarsfördelningen är klar samt att begrepp, tidsperioder m.m. är samordnade med andra välfärds- system. Funktionen bör vidare ansvara för att samordning sker med åtgärder som avser folkbokföringen samt åtgärder som avser svart- arbete och andra skattebrott som har en nära koppling till bidrags- brott. Delegationens arbete mot felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen och arbete mot svartarbete har visat att det finns starka kopplingar mellan skattebrott i form av svartarbete och bidragsbrott. Förekomsten av svartarbete bland ersättningstagare innebär att ersättningar, bidrag och lån baseras på felaktiga upp- gifter om både inkomst och arbetsförmåga. Delegationen anser därför att bekämpandet av svartarbete är en av de viktigaste åtgär- derna för att reducera de felaktiga utbetalningarna från välfärds- systemen. Det finns därmed starka skäl att samordna åtgärder mot felak- tiga utbetalningar med åtgärder mot svartarbete. Kontrollerna bör göras i samverkan. Konsekvenser av regeländringar bör analyseras ur både ett svartarbets- och ett välfärdssystemsperspektiv. Infor- mationsinsatserna bör samordnas då målgrupperna är desamma. Delegationen föreslår att ett sådant samordningsansvar ges till samordnings- och analysfunktionen. Hur delegationens arbete bör föras vidare Gemensamma informationsinsatser på nationell nivå Delegationen redovisar i kapitel 3 och i bilaga 2 en kommunika- tionsstrategi för att minska de felaktiga utbetalningarna. Kommunikationsstrategin tar sin utgångspunkt i delegationens analyser av attityder till bidragsbrott samt omfattning av och orsa- ker till felaktiga utbetalningar.