sou · GWB391 · 2008-10-06 00:00:00 — Försvarsmakten har i sitt remissvar över utredningens delbetänk- ande angett att man inte delar utredningens bedömning att det saknas en tydlig företrädare för frågor som rör veteransoldater och ifrågasätter därför också behovet av en särskild veteran- administration. Försvarsmaktens genom dess personaldirektör har till utredningen uppgett att den nya funktion för personalfrågor (HR-Center) som är under införande i myndigheten ska få ett mer samlat ansvar för veteransoldatfrågor, bland annat ska psykologexpertis och annan kompetens finnas inom enheten. Frågor som berör veteransoldater bör därför kunna administreras av linjeorganisationen. delar i sitt remissvar utredningens bedömning att det kan finnas ett behov av en särskild veteranadministration med syfte att få en kontinuerlig uppföljning av veteransoldaterna. Förbundet anser att en sådan administration kan inrättas inom Försvarsmakten men även utanför, exempelvis inom Försäkrings- kassan eller Kammarkollegiet. Fredsbaskrarna föreslår att en veteranadministration av norsk förebild bör tillskapas inom Försvarsmakten. Därmed skulle en nödvändig grund skapas för uppföljningsansvaret som veteranfrågor och veteranernas erfarenheter mer naturligt skulle ingå i den operativa planeringen. anför i sitt remissvar att en särskild veteran- administration kan medföra många fördelar, inte minst om det sker i samverkan med övriga svenska aktörer. En särskild veteran- administration kan på ett effektivare sätt än som sker samla kompetens inom alla områden där ett gott omhändertagande av svensk personal är nödvändigt. 18.4Erfarenheter från veteranadministrationen i Utredningen har i kapitel 7 översiktligt redovisat hur omhänder- tagandet av veteransoldater sker i bland annat , där det finns en särskild enhet för veteranadministration . Erfarenheterna av denna administration är enligt såväl det norska försvaret som den nationella veteranorganisationen, FN-veteran- ernas landsförbund, mycket goda.TPF2FPT Det norska försvarets repre- sentanter menar att det är viktigt med en kontaktpunkt för veteranerna i försvaret och att veteranadministrationen utgör denna kontaktpunkt. Veteranadministrationen, som ingår i motsvarig- heten till den svenska Personalstaben, består i grunden av en handfull tjänstemän, men kan vid behov utökas. Huvuduppgifterna är dels att vara stöd till veteransoldater, dels att utgöra Försvars- chefens rådgivande organ i samtliga veteranärenden. Detta inklu- derar att arbeta strategiskt mot andra funktioner inom det norska försvaret som har beröring med veteranfrågor. Primärt ansvarar enheten för de veteransoldater som saknar fast anställning i för- svaret. De fast anställda förväntas istället få stöd genom ordinarie grundorganisation. Trots sin ringa storlek numerärt har veteran- administrationen lyckats få genomslag. Detta beror bland annat på att företrädarnas befogenhet att agera externt och företräda det norska försvaret gentemot andra myndigheter och departement. Administrationen uppges också agera som pådrivare internt och externt i frågor angående veteransoldater. 2TP PT Utredningens besök vid det norska försvarsdepartementet . 18.5Bristen på svensk veteranadministration – en problembild Som framgår av ovanstående beskrivning hanteras veteransoldatfrågor på många olika ställen inom och utom Försvarsmakten. Utredningen har – inte minst vid kontakter med företrädarna för Fredsbaskrarna och – fått uppfattningen att det för den enskilde veteransoldaten kan vara svårt att orientera sig mellan de olika enheterna och aktörerna. I kontakterna med bland andra Fredsbaskrarna har också fram- kommit att organisationen anser att samverkan kring veteran- soldatfrågor försvåras av att dessa handläggs på olika ställen inom Försvarsmakten. Någon undersökning av hur enskilda veteran- soldater ser på detta finns inte. Det har dock framkommit att enskilda veteransoldater upplevt svårigheter i sin kontakt med Försvarsmakten och andra myndigheter, t.ex. i fråga om försäkr- ingsanspråk eller anspråk på rehabilitering efter avslutad tjänst- . enkät till anhöriga till veteransoldater bekräftar också bilden av att det upplevs som otydligt vilken enhet inom myndigheten som svarar för en viss fråga med anknytning till soldatens tjänstgöring i en internationell militär insats. Att det saknas tydliga företrädare för verksamhetsområdet beror – enligt utredningen – på att ansvaret är uppdelat på flera enheter inom myndigheten. Utredningen gör även bedömningen att det saknas en över- gripande och tydlig styrning och uppföljning av verksamheten som gäller veteransoldatfrågor inom myndigheten. Denna bild bekräftas indirekt av såväl Fredsbaskrarna som . Det faktum att mycket av stödet till veteransoldater sker genom aktörer utanför Försvarsmakten ställer krav på samverkan. En sådan underlättas inte av att det saknas en tydlig förbindelse- funktion eller sammanhållande företrädare för veteranfrågorna inom myndigheten. Utredningen konstaterade också i delbetänkandet att erfaren- heterna från de internationella militära insatserna och åtgärder inom bland annat omhändertagandet inte dokumenteras och sam- manställs på ett tillfredsställande sätt av myndigheten, bland annat vad gäller statistikunderlag. Utredningen gjorde i delbetänkandet den preliminära bedöm- ningen att det skulle underlätta om veteransoldater och anhöriga fick sina frågeställningar besvarade på ett ställe. övervägdes därför om det inte fanns ett behov av att inrätta en särskild veteranadministration på central nivå. 18.6Utredningens överväganden och förslag 18.6.1En framtida veteranadministrativ enhet Utredningen har under utredningsarbetet kunnat konstatera att det i många andra länder, t.ex. , finns särskilda enheter inom respektive försvarsmakt som administrerar och bevakar frågor som berör veteransoldater. Utredningen har under det fortsatta utredningsarbetet också kunnat konstatera att i allt väsentlig föreligger samma behov av administration och bevakning av veteransoldatfrågor i vårt land som i de länder som har en sådan särskild veteranadministration. Utredningen kan notera att en övervägande del av remiss- instanserna som yttrat sig i frågan i samband med utredningens delbetänkande också har funnit att det finns ett behov av en särskild veteranadministrativ enhet inom Försvarsmakten som får ett sammanhållande ansvar för veteranfrågor. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheten själv i arbetsordning besluta om de närmare föreskrifter som behövs för bland annat myndighetens organisation.TPF3FPT Om en lag eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från vad som anges i myndighetsförordningen så gäller dock den bestäm- melsen.TPF4FPT Regeringen har i 15 § förordningen (2007:1266) med instruktion till Försvarsmakten närmare angett vilka olika enheter och funktionsföreträdare som ska finnas i myndighetens hög- kvarter, bland annat en personaldirektör. Inriktningen i delegeringen inom den statliga arbetsgivar- politiken innebär normalt att det är myndigheten som ska bestämma om sin egen organisation. konstaterar utred- ningen att regeringen när det finns starka skäl gör undantag från denna princip. Regleringen av vissa enheter m.m. inom Försvars- maktens högkvarter är ett exempel på detta. Utredningen anser att inrättandet av en veteranadministrativ enhet inom Försvarsmakten är av en så stor betydelse för utvecklingen av de veteran- administrativa frågorna i fortsättningen att ett undantag från 3TP PT 4 § myndighetsförordningen. 4TP PT 1 § myndighetsförordningen. grundprincipen bör göras i detta fall. Utredningen anser därför att regeringen bör bestämma att det inom Försvarsmaktens högkvarter ska finnas en administrativ enhet för veteransoldatfrågor. Utred- ningen gör bedömningen att denna organisatoriskt lämpligen bör placeras under personaldirektören i högkvarteret då de flesta frågor angående veteransoldater och deras anhöriga är personalrelaterade i någon bemärkelse. Utredningen anser också – på motsvarande sätt som gäller för andra enheter och funktioner i myndighetens hög- kvarter – att den föreslagna enhetens organisatoriska tillhörighet bör komma till uttryck i författning. En sådan föreskrift bör lämpligen intas i den föreslagna förordningen (0000:00) med bestäm- melser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser. Fördelarna med den föreslagna lösningen är flera. Viktigast framstår enhetens funktion som samlande kontakt- punkt för enskilda veteransoldater i behov av stöd. Även om själva stödet sedan kanaliseras till en med myndigheten samarbetande organisation skulle det underlätta för samtliga med en gemensam ingång till myndigheten. Som utredningen tidigare påpekat finns också brister vad gäller styrning och uppföljning av veteranfrågor i vid bemärkelse inom myndigheten. I takt med att statens stärkta ambitioner vad avser deltagande i militär krishantering kommer också kraven på kvali- teten i omhändertagandet att öka. En första förutsättning för att en förbättring ska komma till stånd är att brister, problem och utman- ingar löpande kan identifieras. Avsaknaden av dokumentation och sammanställning av de erfarenheter som vunnits måste därför åtgärdas. Ansvaret för att ett sådant arbete med statistikfrågor påbörjas och fullföljs är därför en annan viktig uppgift för den särskilda enheten. Likaså att vara sammanhållande vid framtagningen av den Familjepolicy som utredningen föreslår att myndigheten ska ta fram, se vidare kapitel 12. Även uppgiften att övergripande följa utvecklingen vad gäller omhändertagande inom och utom landet faller sig naturlig för den veteranadministrativa enheten. Annars skulle enheten inte kunna utreda och följa upp den samlade omhändertagande verksamheten vilket bör vara en ytterligare uppgift. Enheten bör vidare kunna föreslå förändringar och fungera som en rådgivande funktion till myndighetens ledning. kommer den också indirekt att kunna vara en viktig aktör för övergripande styrning av verksamhetsområdet. Liksom för andra enheter involverade i omhändertagandet ska veteransoldatenheten stödja respektive verksamhet. Avsikten är att enheten bland annat ska stödja Prehab i dess praktiska arbete med att följa upp och stödja veteransoldater. Att en särskild enhet för veteranadministration inrättas får också betydelse för myndighetens samverkan med andra aktörer kring veteranfrågor. Detta gäller såväl i förhållande till andra myndigheter som enskilda organisationer. har föreslagit att en särskild veteran- administrativ enhet även skulle kunna ligga utanför Försvars- makten. har understrukit betydelsen av en sådan enhet kan komma till nytta inte bara för veteransoldater utan även för andra myndigheter vars anställda bedriver en liknande verk- samhet. Deras anställda löper liknande risker och utstår umbär- anden fullt jämförbara med soldaternas. Utredningen kan dock konstatera att omfattningen av verksamhet under sådana villkor varit störst inom Försvarsmakten. Statsmakternas ambition är dessutom att vårt deltagande i fredsfrämjande verk- samhet med personal från Försvarsmakten ska ökas i väsentlig omfattning. Det uppdrag som utredningen har att genomföra tar sikte på omhändertagandet av Försvarsmaktens personal före, under och efter en insats. För att uppnå bästa möjliga effekt på styrningen av myndighetens verksamhet på detta område bör en särskild enhet upprättas inom myndigheten. Utredningen föreslår att den föreslagna veteransoldat- administrativa enheten placeras under myndighetens personal- direktör. Därmed får den enheten en nära koppling till försvars- ledningen och den del av högkvarteret som har flest berörings- punkter med dess verksamhetsområde. Detta ska dock inte utesluta en samverkan och ett samarbete kring omhändertagandet av inter- nationellt verksam personal även med andra myndigheter. Utredningen pekar också i kapitel 5 på möjligheterna till sådant samarbete och värdet av ett brett nätverk mellan olika statliga myndigheter och ideella organisationer med utlandet som arbetsfält. 18.6.2Försvarsmaktens serviceskyldighet i ärenden m.m. Med anledning av utredningens tidigare överväganden i frågan om behov av juridiskt ombud har i det fortsatta utredningsarbetet inte framkommit att de svårigheter som olika veteransoldater uppgett sig ha i sina kontakter med Försvarsmakten och andra myndigheter motiverar utredningen att föreslå en särreglering inom rättshjälpsområdet för denna personalkategori. Utredningen vill i detta sammanhang peka på bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) om myndigheternas serviceskyldighet. Som ett led i serviceskyldigheten ska myndigheten lämna upp- lysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde.TPF5FPT Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Dessutom ska varje ärende som rör myndighetsutövning mot någon enskild handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.TPF6FPT Vill part lämna uppgifter munt- ligt i ett ärende ska han få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.TPF7FPT Av förvaltningslagen framgår vidare att part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet.TPF8FPT Vidare får ett ärende inte avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet av någon annan än parten själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Bestämmelsen avser alla typer av uppgifter, oavsett i vilken form de har tillförts ärendet. Utredningen betona vikten av att Försvarsmakten som en del i en sammanhållen och trovärdig framtida veteranpolitik fullt ut till- ämpar förvaltningslagens bestämmelser om bland annat service- skyldighet med att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till den enskilde veteransoldaten och dennes anhöriga i enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och den enskilde. 5TP PT 4 § förvaltningslagen. 6TP PT 7 § förvaltningslagen. 7TP PT 14 § förvaltningslagen. 8TP PT 16 och 17 §§ förvaltningslagen. 19 Den framtida veteranpolitiken Utredningen föreslår att den framtida veteranpolitiken utformas främst genom att: -rekryteringsförfarandet utvecklas, -tjänstgöringsskyldigheten utsträcks till samtliga personal- kategorier, -tydliga riktlinjer för personalens insatsfrekvens införs, -stödformer för personalen vid kritik mot insatser utvecklas, -förstärkt uppföljningsansvar av personalen införs, -förstärkt stöd till personalen efter insats införs, -stödet till anhöriga utvecklas, -tjänstgöringen ges ökat erkännande och större meritvärde, -en veteranadministrativ enhet införs, -utlandsstyrkan som organisatorisk enhet avvecklas och att -en särskild lag om bestämmelser för personalen i Försvars- makten vid tjänstgöring i internationella militära insatser införs. har som uppdrag att utforma förslag till hur en samlad och trovärdig svensk veteranpolitik, dvs. hur ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser, bör vara utformad. Som en mer övergripande utgångspunkt för arbetet anges i direktiven till utredningen bland annat: Det är som på regeringens förslag beslutar om en insats. Riksdag och regering har därför det yttersta ansvaret för att den utsända personalen ges förutsättningar för att lösa sina uppgifter. I detta ansvar ligger att gentemot medborgarna tillförsäkra att för- beredelserna och omhändertagandet är det bästa möjliga. I detta ansvar ligger också att tillförsäkra att olika resurser i samhället samverkar för att tillgodose även kraven med anledning av den fredsfrämjande mili- tära verksamheten. Vidare är det viktigt att den utsända personalen har samhällets stöd, både för insatsen, i den och efter genomförd insats. 19.2Utgångspunkter för en utvecklad veteranpolitik Riksdag och regering har uttalat att deltagande i freds- främjande verksamhet ska öka. Det innebär också att antalet personer som deltar också kommer att bli större. Deltagande i inter- nationella militära insatser är dock inte utan risker. Därför är förberedelserna för personalen inför en insats, stödet under och omhändertagandet efter insatsen grundläggande för att ska ta sitt ansvar för berörd personal. Detta förutsätter att verksamheten grundas på en sammanhängande, trovärdig och allmänt accepterad personalpolitik. Denna politik måste täcka alla delar i kedjan från det att en insats initieras till långt efter att den avslutats. En sådan personalpolitik måste också omfatta alla som berörs av insatsen. En utgångspunkt i arbetet med att utforma förslag till den framtida veteranpolitiken är att denna ska grundas på en helhetssyn som inkluderar rekrytering av personalen, utbildning och för- beredelser inför insatsen, stöd och åtgärder under insatsen, omhänder- tagande samt stöd och eventuell rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt barnen, utgör en viktig del i denna helhetsyn. En annan utgångspunkt är att bedöma hur samhället som helhet, dvs. Försvarsmakten, andra myndigheter, frivilligorganisationer, den enskilde veteranen, anhöriga, mm, kan medverka i genomförandet av den framtida veteranpolitiken. I arbetet har därför löpande ställts frågan vad som bör göras, hur detta bör göras och av vem det bör göras. Här är utgångspunkten att den myndighet eller orga- nisation som från ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör ansvara för åtgärden. Det är således inte en självklarhet att alla åtgärder i den framtida veteranpolitiken ska utföras av Försvarsmakten. Före insats är behovet av information stort både för soldaten och dennes anhöriga. Man vill veta vad insatsen kommer att innebära, vilka risker och påfrestningar som kan uppstå, vilken ekonomisk och medicinsk trygghet som kan påräknas, ledigheter hemresor m.m. Även om också utbildningen före insats kan vara påfrestande och ske utan att man kan komma hem är just behovet av information mycket stort, inte minst bland dem som kanske åker ut . Under insats står kontakten med anhöriga i centrum för många. Att under långa perioder inte kunna träffas sätter relationer på prov, både för soldaten och hans eller hennes anhöriga. Vetskapen om att man snabbt kan sätta sig i kontakt med varandra om något inträffar, hemma eller i insatsområdet, betyder mycket för att dämpa oron. Även påfrestningen på en hemmavarande part, kanske med små barn och eget arbete, ställer givetvis även krav på möjligheter till praktisk hjälp och avlastning. Efter insats är uppföljningen avgörande. Att kunna identifiera soldater som märkts, fysiskt eller psykiskt, av insatsen är den grund- läggande förutsättningen för att erbjuda relevanta stödåtgärder och kunna hjälpa den enskilde tillbaka till sin normala livssituation. Givetvis är det också av stor betydelse hur tillgängliga och väl utformade stödåtgärderna är, men om föremålet för dessa förblir okänt hjälper det inte. Kedjan av information, kontakt och uppföljning bör vara en utgångspunkt vid bedömningen av vilka åtgärder i omhänder- tagandet som bör prioriteras före, under och efter insatsen. Utredningen har inledningsvis kartlagt vilka de nuvarande aktör- erna är och vilka ansvarsområden de har för personalen i inter- nationella militära insatser. Utredningen har uppfattat uppdraget som mer än att bara göra en generell översyn av nuvarande ordning. Det innefattar också att föreslå hur förändringar ska fogas samman för att spegla det krav på helhet och kontinuitet som regeringen efterfrågar. Utredningen kan konstatera att utvecklingen bara de senaste decen- nierna har förändrat karaktären på de internationella militära insats- erna. och Försvarsmakten är engagerade i andra insats- områden och i andra typer av insatser. Det handlar även om nya rättsliga ramverk, andra huvudmän för insatserna, mer dynamiska konfliktmiljöer och mindre förutsägbara risker. Övervägande skäl talar för att i en inte alltför avlägsen framtid kommer ytterligare förändringar att ske som i sin tur ställer krav på anpassningar av omhändertagandet. Även Försvarsmakten ändrar kontinuerligt sin organisation. Med detta ändras också myndighetens interna ansvarsförhållanden och de funktioner som har att planera för, besluta om och genom- föra omhändertagandet av veteransoldater och deras anhöriga. Detsamma gäller för de övriga myndigheter som deltar i omhänder- tagandet och de regelverk som styr deras verksamhet. Försäkrings- kassan, sjukvårdshuvudmännen, primärkommunerna och arbets- marknadsmyndigheterna är bara några exempel på sådana. Kunskaperna om veteransoldaters situation och reaktioner blir större. Jämfört med andra forskningsområden är detta tämligen nytt och utvecklingen går därför mycket snabbt. Inte minst kravet på Försvarsmakten att sammanställa uppgifter om veteran- soldater så att de kan presenteras statistiskt kan påskynda utveck- lingen. Inte heller de ideella organisationer, som företräder och stödjer veteransoldater och anhöriga, förblir oförändrade. Nya organisationer och nätverk dyker upp, andra ändrar innehållet i sin verksamhet. Utredningens slutsats blir att ett framgångsrikt omhänder- tagande beror av att detta anpassas till en ständigt pågående utveck- ling. Av detta skäl föreslås att en veteranadministrativ enhet inrättas i Försvarsmaktens högkvarter. Enheten ska vara en fast punkt för att fånga upp förändringar och driva på en kontinuerlig anpassning av omhändertagandet. En ytterligare förutsättning, för att omsorgen om veteran- soldater och anhöriga före, under och efter insats ska motsvara de påfrestningar och risker som deltagandet i internationella militära insatser innebär, är att statsmakterna gemensamt är beredda att samverka kring denna målsättning. Så här långt är intrycket att den svenska veteranpolitiken mest varit en angelägenhet för Försvars- makten och Försvarsdepartementet. I andra länder har utredningen konstaterat att veteranpolitiska reformer genomförs både av flera olika ministrar och departement tillsammans och direkt av regeringschefen. Detta ökar genomslaget för förbättringarna och blir ett exempel för de olika myndigheter som har det närmare ansvaret för verksamheten. Motsvarande breda engagemang i krävs sannolikt för ett fullgott och samman- hållet omhändertagande. Som framgår nedan presenteras en lång rad åtgärder som rör omhändertagandet före, under och efter insats. Utredningen bedömer att olika frågeställningar och problem typiskt sett aktualiseras under dessa olika faser. Försvarsmaktens rekrytering förbättras. Det blir ett större inslag av personliga kontakter med de kvinnor och män som söker till inter- nationella insatser. Forskning till stöd för myndighetens rekrytering och större framförhållning när det gäller rekryteringen av specialister som t.ex. läkare, ammunitionsröjare och förare av tunga fordon är andra viktiga inslag. Samtliga kategorier av anställda i Försvarsmakten blir skyldiga att delta i den fredsfrämjande verksamheten. Sådan författnings- grundad skyldighet finns för relativt nyanställda officerare, men inte för de äldre, för reservofficerarna eller myndighetens civil- anställda. Bättre information om utlandstjänsten mot det övriga samhället ska också locka fler sökanden utifrån. Bara genom att fler människor engageras för tjänstgöring kan bördan fördelas jämnare. Då undviks också att enskilda individer överbelastas genom många och alltför frekventa insatser. Målet är att anställda i Försvarsmakten ska göra en insats . För soldater och officerare med placering i insatsförbanden kan en högre insatsfrekvens accepteras. Försvarsmakten ska bli mer öppen och bättre informera om den internationella verksamheten. Komplexiteten i de regler som kring- gärdar den fredsfrämjande verksamheten ska få större uppmärksamhet även på politisk nivå. Bättre utbildning gällande internationell rätt och mänskliga rättigheter ska minska riskerna för kritik mot insatsernas genomförande.