sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — tillsammans med övrig brottsbekämpning, så effektivt som möjligt kan bekämpa den organiserade brottsligheten. Vi redogör mer för vår syn på den frågan i kapitel 8. I en vidare definition av begreppet ekonomisk brottslighet inne- fattar det sådan brottslighet som miljöbrott, arbetsmiljöbrott och olika former av brott mot konsumentskyddslagstiftning. Det är brott som kan begås inom näringslivet av ekonomiska skäl. Vidare är en konsekvens av denna brottslighet att företag inte konkurrerar på lika villkor, jämförbart med att ett företag inte redovisar korrekt underlag för skatt. Även vad avser den här brottsligheten ser vi dock skäl att avgränsa definitionen av ekonomisk brottslighet, i detta fall till primärt ekonomiska aktiviteter, och därmed undanta andra företeelser inom näringslivet. Detta av samma skäl som angavs ovan beträffande den organiserade brottsligheten, att begreppet annars omfattar en alltför vid skala av relativt olikartad brottslighet. Vad gäller dessa former av brottbör också beaktas vad lagstift- ningen i första hand är avsedd att skydda, där kriminaliseringen av de gärningar som ingår i det vi betecknar som ekonomisk brotts- lighet syftar till att upprätthålla ett fungerande marknadssystem, medan den här angivna skyddslagstiftningen är till för att skydda vissa utsatta grupper eller miljön. Kvalificerad/systematisk brottslighet Såväl () som () och regeringens ekobrottsberedning () har till ovan angivna krav även lagt att brottsligheten skall vara kvalificerad för att kunna betecknas som ekonomisk brottslighet. Frågan är dock om det finns någon egentlig anledning att i själva ställningstagandet till vad som skall definieras som ekobrott ta med ett sådant kriterium. Det framstår som tveksamt att t.ex. brottet oredlighet mot borgenär endast skall betecknas som ekonomisk brottslighet om det avser ett visst större ekonomiskt värde eller om det av andra skäl är mer komplicerat än normalt. Vilken form av brottslighet är i sådant fall enklare slag av oredlighet mot borgenär? Vad är ekobrott? Kvalifikationskravet bör enligt vår mening inte tillmätas sådan betydelse i detta sammanhang, men kan däremot vara av betydligt större vikt vid överväganden om hur ekobrottsbekämpningen skall utformas, vilket också förefaller ha varit den egentliga anledningen till att det har kommit med i de ovan angivna definitionerna. Särskilt kan detta vara av betydelse vad gäller frågan om behov av specialister och särskilda organ för ekobrottsbekämpning. Enligt skulle brottsligheten även vara systematisk och av kontinuerlig karaktär för att kunna betecknas som ekonomisk brottslighet. Vi anser i likhet med vår inställning gällande kvalifikationskravet, att det är kriterier som har betydelse för de organisatoriska övervägandena, inte som avgräns- ning av den definitionsmässiga ramen för begreppet ekonomisk brottslighet. det kan knappast finnas några andra skäl än just organisatoriska överväganden för att undanta enstaka brott från detta begrepp. Motsatt slutsats skulle annars t.ex. innebära att en enstaka grov förskingring mot ett aktiebolag rörande ett betydande belopp, inte skulle betecknas som ekonomisk brottslighet. 7Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning Inrättandet av måste ses som en milstolpe i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Redan åtgärden i sig skickade ut en tydlig signal om att särskilda insatser nu skulle göras för att komma åt denna typ av brottslighet, som är ett hot mot såväl det legala näringslivet som samhällsekonomin. Inte bara målen för verksamheten utan också medlen för att göra insatserna effektiva var klart uttalat. Även om organiserat samarbete mellan åklagare, polis och ekonomiska experter förekommit redan tidigare och fortsatt att finnas utanför verksamhet har fokuseringen på dessa inslag i arbete tydliggjort att olika kompetenser måste användas för ett framgångsrikt arbete. har verksamheten vidare styrts upp och det framstår som uppenbart att effektiviteten har ökat. Det pågår också ett kontinuerligt, konsekvent och dynamiskt arbete inom Eko- brottsmyndigheten för att genom vidareutveckling av arbets- metoder och annat ytterligare förbättra effektiviteten. Detta medför emellertid inte att det kan uteslutas att ekobrotts- bekämpningen skulle kunna bedrivas med samma eller t.o.m. ökad effektivitet även om den organiserades på annat sätt. Det är också nödvändigt att beakta vilken inverkan den ena eller andra organisa- tionsformen har på den samlade brottsbekämpningen. Som vidare utvecklas i kapitel 8 står valet mellan att finns kvar som självständig myndighet och att verksamheten på samma sätt som annan brottslighet hanteras inom Åklagarmyndig- heten och Polisen. Som en inledning redovisas i detta kapitel vissa faktorer av särskild betydelse för ekobrottsbekämpningen eller som i övrigt bör beaktas särskilt vid valet av organisationsform och hur de kan hanteras i respektive Åklagar- myndigheten/Polisen. Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning Under varje rubrik redovisas först i korthet vad som följer av det krav eller liknande som anges i rubriken. Därefter anges hur kraven kan antas bli uppfyllda om finns kvar som en självständig myndighet, alternativ 1, respektive om myndigheten läggs ner och verksamheten skall bedrivas inom Åklagar- myndigheten och Polisen, alternativ 2. En nödvändig förutsättning för effektiv ekobrottsbekämpning är att utredningen bedrivs av personer med djupgående kunskap beträffande bl.a. skatte- och skattebrottslagstiftning och närings- livsförhållanden. Eftersom det ofta behövs specialister från olika områden är det också en viktig egenskap att kunna samarbeta med andra personer med kompletterande specialistkompetens. En förutsättning för effektiv ekobrottsbekämpning är emellertid även en god allmän polis/åklagarkompetens. En alltför långtgående specialisering kan skapa inlåsningseffekter samt försämrad överblick och försämrat perspektiv på den egna verksamheten. Mer om kompetenskravet finns att läsa i avsnitt 8.5.1. Specialistkompetens och samarbetet mellan olika specialister är ett utmärkande drag för verksamhet. I en särskild myndighet kan fokus också sättas på utbildning i de för verksamheten centrala delarna i större utsträckning än som alltid är möjligt eller bedöms som lämpligt i en blandad verksamhet. Den omständigheten att all utredningspersonal finns inom en myndig- het medför också att kunskaperna kan fördjupas genom interaktion mellan de olika yrkeskategorierna. Såväl negativa inlåsningseffekter som minskad allmän kompetens har emellertid påtalats beträffande såväl poliser som åklagare som är verksamma inom . Sådana problem borde i och för sig kunna lösas genom ett organiserat samarbete med och med målsättning att ha en kontinuerlig rotation av personal. Det framstår emellertid som ett bekymmer att detta trots att frågan har uppmärksammats ända Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning sedan inrättades inte fungerar tillfred- ställande. Åklagare och poliser som är specialiserade på bekämpning av ekobrottslighet finns , om än i väsentligt mindre utsträckning än inom . Rent allmänt gäller att man inom har byggt upp en specialist- kompetens inom flera olika brottsområden och inom myndigheten bedrivs ett aktivt metod- och utvecklingsarbete. Det finns därför goda förutsättningar att ha en effektiv specialisering rörande ekobrottsbekämpning inom . Detsamma gäller för poliser, särskilt om ekobrottsbekämpningen där organiseras inom på nationell nivå. Några initiala problem lär knappast uppkomma, eftersom det kan förutsättas att den personal som arbetar med ekobrottsbekämpning inom eko- brottsmyndigheten skulle fortsätta med detta om verksamheten förs in i respektive . Det kan beträffande eventuella inlåsningseffekter anmärkas att specialisering alltså förekommer i tämligen stor utsträckning även inom – cirka 170 av 800 åklagare innehar specialisttjänster – och att åklagare som önskar byta till en (annan) specialisttjänst måste ansöka om en sådan via . En chefsåklagare har emellertid alltid möjlighet att tilldela en åklagare vissa arbetsuppgifter oavsett specialisering. kan också självständigt bestämma att avskaffa förfarandet med tjänstetillsättning via tjänsteförslagsnämnd om detta skulle anses medföra negativa effekter. Organiserat samarbete mellan utredningspersonal från olika kompetensområden Samlokalisering av utredningspersonal och möjlighet att bedriva utredningar i arbetsgrupper ger förutsättningar för ett effektivt utredningsarbete avseende allvarlig eller komplicerad ekonomisk brottslighet. En förutsättning är att arbetet är projektorienterat och med en klar rollfördelning samt bedrivs under tydlig ledning och Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning styrning med kontinuerlig uppföljning. Det måste också finnas en klar rollfördelning och arbetet bör vara projektorienterat. Det kan ifrågasättas om det behöver finnas en samlokalisering eller om det är tillräckligt att samlokalisering sker för särskilt tillsatta arbetsgrupper som skall arbete med något speciellt projekt. Erfarenheterna från talar emellertid att det finns ett egenvärde i en bestående samlokalisering med den personalkännedom detta medför. – Det kan anmärkas att tillskapandet av skattebrottsenheterna medför att någon fullständig samlokalisering inte kan ske vare sig ekobrottsbekämpningen drivs inom eller . Som angetts inledningsvis var samlokalisering och organiserat samarbete mellan personal med olika kompetens ett av de grund- läggande elementen i uppbyggnaden av . Det har också i allt väsentligt varit mycket framgångsrikt. Viss friktion mellan olika personalkategorier förefaller emellertid fortfarande förekomma. Samlokalisering och organiserat samarbete kan genomföras även om får ansvar för ekobrottsbekämpningen. Samarbetsstrukturen blir i sig mindre fast om åklagare och polis är verksamma vid samma myndighet. Å andra sidan bör det vid denna konstruktion vara enklare att samla kompetent personal från såväl åklagare och polis utanför storstadsområdena. Det blir också lättare att vid behov samlokalisera även med andra specialister, t.ex. för utredningar som rör blandbrottslighet inom kriminella nätverk. Det kanske viktigaste argumentet för att skapades var att det visat sig vara svårt att med tidigare reglering säkerställa att erforderliga resurser ägnades åt en kontinuerlig och effektiv ekobrottsbekämpning. Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning säkrade resurser riskerar man inte att behöva avbryta en komplicerad ekobrottsutredning på grund av att exempelvis ett mord behöver utredas eller att en stöldvåg dragit fram genom distriktet. De mindre brotten, t.ex. skattebrott och bokförings- brott av enklare slag, riskerar inte heller att mer eller mindre prioriteras bort. Fastlagda ekonomiska ramar ger också större möjlighet att knyta till sig specialister. Behovet av säkrade resurser utvecklas mer i avsnitt 8.5.3. Det är självklart att myndighetsformen alltjämt är den säkraste metoden att tillse att av statsmakterna anslagna medel för eko- brottsbekämpning också används för detta ändamål. Tillräckliga garantier för att de resurser som regering och riksdag anser att bör anslås till ekobrottsbekämpning bör kunna uppnås genom tydliga uttalanden och instruktioner vid medelstilldelning. Det är också möjligt att tilldela medlen i en särskild anslagspost. Metod – och kompetensutveckling En kontinuerlig metod- och kompetensutveckling, som är framåt- blickande och överblickande, är en förutsättning för en fortsatt effektiv ekobrottsbekämpning. bedriver redan en omfattande och effektiv sådan utveckling. En särskild fördel är att den i erforderliga delar är sammanhållen och överbryggande mellan åklagare, poliser och ekorevisorer. Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning Även bedriver metod- och kompetens- utveckling inom de rättsområden som myndigheten svarar för. Det förekommer dessutom ett utvecklat samarbete med Rikspolis- styrelsen på flera områden, se vidare avsnitt 2.6. Ett särskilt utvecklingscenter skulle kunna ansvara för sådan verksamhet för ekobrottsligheten. Om tillräckliga resurser avsätts kan ett sådant utvecklingscenter i samarbete med också samordna metod- och kompetensutveckling för de andra yrkes- kategorier som är verksamma i ekobrottsmyndigheten. Stabsfunktion och brottsförebyggande arbete Effektiv ekobrottsbekämpning förutsätter en god samordning av de insatser som vidtas mot ekobrottslighet och därmed en nära samverkan med övriga aktörer inom ekobrottsbekämpningen. Det krävs också omvärldsbevakning, internationell samverkan och kontinuerlig uppföljning av verksamheten. Nämnda faktorer är också viktiga i det brottsförebyggande arbetet. Myndigheten har byggt upp goda kunskaper och ett väl fungerande nätverk. Se vidare avsnitt 3.4.3 och 3.4.5 om Ekobrottsmyndig- hetens stabsfunktion och brottsförebyggande verksamhet. Brottsförebyggande arbete är en normal del av polisens arbete. Ett rikstäckande ansvar för den polisiära delen av ekobrotts- bekämpningen skulle endast innebära ytterligare en dimension inom befintliga strukturer. Utvecklingscentrum inom Åklagar- myndigheten bedriver verksamhet som i vissa avseenden är brotts- förebyggande och innefattar en samverkan med andra myndigheter och organisationer. Utvecklingscentrumen får regeringsuppdrag och kan således i flera avseenden fungera som en stabsmyndighet. Vissa delar av nuvarande Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning ansvarsområde skulle också vara en naturlig del i Brottsföre- byggande rådet eller ansvarsområde. En rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning Såväl effektivitetsskäl som rättssäkerhetsskäl medför att ekobrotts- bekämpningen bör bedrivas under samma organisatoriska former i hela landet, se vidare avsnitt 8.4. har hand om utbildningen på ekobrottsområdet för åklagare och polis i hela landet. Ett rikstäckande ansvar skulle emellertid medföra behov av såväl lokaler som personal på åtskilliga orter i landet. och Polisen driver redan verksamhet runtom i landet. Ett ökat behov av samlokalisering kan dock uppkomma. Flexibilitet i organisationen för brottsbekämpning ger möjlighet att möta förändringar i brottsutveckling såväl genom personal- omflyttningar som genom resursomfördelning. Detta ger i sin tur bättre förutsättningar för en effektiv brottsbekämpning, givetvis under förutsättning att viktiga områden inte nedprioriteras på det sätt som tidigare skedde med ekobrotten. Det är därför viktigt att det inte finns murar mellan olika verksamhetsgrenar och att det finns reella möjligheter till rotation mellan olika specialisttjänster. Vikten av flexibilitet belyses ytterligare i avsnitt 8.5.3. Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning Flexibiliteten förutsätter en systematiserad och effektiv samverkan mellan å ena sidan och å andra sida och Polisen. Inordnas ekobrottsbekämpningen organisatoriskt i övrig brotts- bekämpning ökar flexibiliteten i flera hänseenden. Det blir lättare att styra resurser. Det blir lättare att undvika att en specialisering på ekobrott i praktiken medför ett kompetenstapp beträffande annan brottslighet och rotationen underlättas. Myndigheterna slipper också konkurrera vid nyanställningar. Det är inte alltid uppenbart om ett visst brott eller en viss typ av brott skall betraktas som ekobrott eller inte. I vissa fall krävs ett ingående samrådsförfarande. Det är vidare alltmer vanligt att enskilda individer eller sammanslutningar av personer begår både ekobrott och andra brottstyper, blandbrottslighet. En effektiv brottsbekämpning i dessa fall kräver dels en fast ledning och samordning av insatserna, dels en bred kompetens för att minska risken för att en del av brottsligheten inte uppmärksammas och för att kunna avgöra hur utredningen bäst skall bedrivas för att nå bästa möjliga resultat. Det är också viktigt att det finns möjlighet att sätta ihop arbets- grupper där olika yrkeskategorier och specialister på olika former av brottslighet ingår (s.k. Multi-disciplinary groups, MDG). Gräns- snittsbrottslighet och blandbrottslighet behandlas utförligare i avsnitt 8.5.2. Såväl gränssnittsbrottslighet som blandbrottslighet kräver ett organiserat och tidskrävande samarbete mellan främst Eko- brottsmyndigheten, och Polisen. Viktiga faktorer för en effektiv ekobrottsbekämpning och Polisen är efter vissa organisatoriska förändringar nu samkörda i bekämpningen av organiserad brotts- lighet. Det finns inte samma risk för att brottslighet inte uppmärk- sammas och det blir lättare att tillvarata en bred kompetens. Det blir generellt enklare att möta de krav som uppställs i ingressen. Ekonomisk brottslighet är ett allvarligt hot mot vårt samhälle. Den ekonomiska brottsligheten måste därför fortsatt vara högt prioriterad inom brottsbekämpningen. Verksamheten vid är i många avseenden effektiv, men det kvarstår alltjämt vissa problem med utform- ningen av myndigheten. En övergripande fråga är förhållandet till riksåklagaren med dennes ansvar och ledning för hela åklagarväsendet. Ett par andra är polisernas anställnings- förhållanden samt den sakliga och geografiska uppdelningen mellan å ena sidan och å andra sidan och Polisen. Den organisatoriska lösning för ekobrottsbekämpningen som kom till stånd genom inrättandet av har, med sin tyngdvikt vid utredning av skattebrott och bokförings- brott, och det oavsett kvalifikationsgrad, inga egentliga europeiska motsvarigheter. Skillnaden i förhållande till andra länder där det finns en särskild organisation för ekobrottsbekämpning, kan hänföras till att inrättades av vissa specifika skäl, särskilt det förhållandet att man därigenom ville säkra resurserna för vissa former av ekobrottsbekämpning, samt den betydelse som lagts vid bekämpningen av skattebrott, i förhållande till annan ekonomisk brottslighet. Det råder ingen tvekan om att den ekonomiska brottsligheten är ett stort problem och utgör ett allvarligt hot mot vårt samhälle. En väl fungerande bekämpning av den ekonomiska brottsligheten är därför av central betydelse för tilltron till samhällssystemen och för att upprätthålla en sund konkurrens inom näringslivet. brottslighet måste därför enligt utredningen fortsatt vara högt prioriterad inom brottsbekämpningen. Inrättandet av och den organisatoriska utformning ekobrottsbekämpningen därmed fick berodde i stor utsträckning på de brister som hade uppmärksammats inom ekobrottsbekämpningen under början och mitten av . Utredningen har att bedöma om tillskapandet av Ekobrotts- myndigheten har åtgärdat de brister som tidigare förekom i ekobrottsbekämpningen samt analysera om det är en organisatorisk utformning som sammantaget med hur brottsbekämpningen i övrigt är utformad kan möta de behov som bör ställas för att säkerställa en effektiv brottsbekämpning och berättigade krav på rättssäkerhet. bör förhållandena och erfarenheterna från andra europeiska länder beaktas för att om möjligt undvika en utveckling som går på tvärs med den som äger rum i de länderna. Inte minst med tanke på att förslaget att inrätta en ekobrott- myndighet var inspirerat av de organisatoriska lösningarna i , och , är erfarenheterna från dessa länder av intresse för vår utvärdering och analys. tillkom och utformades alltså av skäl främst hänförliga till de brister som ansågs föreligga i ekobrotts- bekämpningen för dess inrättande och då i första hand beträffande utredningar av skattebrott samt större komplicerade utredningar. Avsikten var att komma till rätta med de stora ärendebalanserna avseende denna brottslighet inom polis- och åklagarväsendet och att utforma en organisation som bättre kunde hantera mer komplicerade ärenden. Ärendebalanserna förklarades med att dessa brottsutredningar var lågt prioriterade. Man såg därför ett behov av att säkra resurstilldelningen för ekobrotts- bekämpning. ville man med inspiration från andra länder, särskilt , skapa förutsättningar för arbetsformer som normalt inte förekom inom brottsbekämpningen i övrigt, med samlokalisering av åklagare och annan utredningspersonal, poliser, ekorevisorer m.fl. Noterbart i den process som föregick inrättandet av Ekobrotts- myndigheten är att det i det förslag till ekobrottsmyndighet som Regeringens ekobrottsberedning lade fram fanns en tydlig ambition att skapa en form av spetsmyndighet som, i likhet med motsvarig- heterna i och , var inriktad på bekämpning av allvarlig ekonomisk brottslighet i hela landet. Emellertid kom under processens gång att mer formas till en myndighet med en ärendestruktur som främst består av skattebrott och bokföringsbrott, utan särskilda kvalifikationskrav, med en operativ verksamhet knuten framförallt till storstads- regionerna. Det kan ifrågasättas om inte den riksenhet mot ekonomisk brottslighet, snarlik den danska lösningen, som föregick Eko- brottsmyndigheten, fick verka . Den huvudsakliga brist ekobrottsberedningen ansåg föreligga med den enheten och som gjorde att beredningen förordade en myndighets- lösning – att den verksamhetsansvariga för enheten, överåklagaren, saknade ekonomiansvar och andra administrativa befogenheter för dess polisverksamhet, vilken administrativt ingick i Rikskriminal- polisen – är en brist som ändå inte kom att åtgärdas i den slutliga utformningen av . inrättades alltså utan att vissa grund- läggande frågor hade fått någon uttalad lösning. Det är bl.a. frågan om riksåklagarens ställning i förhållande till Ekobrottsmyndig- heten samt de vid verksamma polisernas anställningsförhållanden och den begränsning i myndighets- ledningens möjlighet att styra verksamheten i dess helhet som detta innebär. Den geografiska avgränsningen av primära sakliga ansvarsområde har också inneburit en situation där den operativa ekobrottsbekämpningen inte är nationellt samordnad, vilket kan antas påverka såväl effektiviteten som rätts- säkerheten. Likartade synpunkter kan göra sig gällande beträffande avgränsningen av sakliga ansvarsområde. 8.2Förändringar efter inrättandet av Det har skett flera betydelsefulla förändringar utanför Eko- brottsmyndigheten som inneburit att förutsättningarna för ekobrottsbekämpning har ändrats sedan myndigheten inrättades. En viktig faktor är skattebrottsenheternas tillkomst och expansion. En annan är förändringarna inom det övriga åklagar- väsendet genom sammanslagningen av de regionala åklagar- myndigheterna till en myndighet, , och inrättande av utvecklingscentrum. har också en utveckling skett inom Polisen mot att i allt större utsträckning använda sig av nationellt samordnade insatser, bl.a. mot grov organiserad brottslighet. Kunskapen om att de kriminella nätverken ägnar sig åt ekonomisk brottslighet har ökat och bekämpningen av sådan brottslighet ses som en viktig faktor i bekämpningen av den organiserade brottsligheten. Det har i tiden efter inrättandet av skett ett antal förändringar som gör att förhållandena är annorlunda än vad de var . Utredningen ser följande förändringar som särskilt betydelsefulla i våra överväganden om hur ekobrottsbekämpningen fortsatt bör vara organiserad. Genom tillskapandet av skattebrottsenheter inom finns numera rikstäckande utredningsresurser, utanför Polisen, för skattebrottslighet samt därmed närliggande brottslighet. Inom en nära förestående framtid räknar med att dessa enheter skall kunna biträda åklagare i alla utredningar som anmälts av . Dessa ärenden utgör en dryg tredjedel av Ekobrotts- myndighetens totala ärendemängd. Skattebrottsenheterna medverkar dessutom i andra utredningar än sådana som är föranledda av en anmälan från . Härigenom har alltså tillkommit konstanta och, får förmodas, för framtiden säkrade utredningsresurser för en stor andel av den brottslighet som faller inom sakliga ansvarsområde. har det inneburit en återgång till mer traditionellt förundersöknings- arbete, med åklagare och utredningspersonal organisatoriskt separerade och utan samlokalisering. Det kan dock framhållas att personal från skattebrottsenheterna ofta bereds tillfälliga lokaler i för att samarbete skall underlättas.