sou · GWB393 · 2008-10-17 00:00:00 — I den promemoria som låg till grund för lagstiftningsärendet om sekretesslagen hade uttalats att det i ärenden om tvångsåtgärder enligt dessa lagar i rättssäkerhetens och den offentliga kontrollens intresse bör råda en mindre sträng sekretess än enligt huvudregeln. Särskilt betydelsefullt var det enligt promemorian att beslut om frihetsberövande inte kan fattas i hemlig- het. Vid remissbehandlingen riktades viss kritik mot detta. Föredrag- ande statsrådet ansåg det emellertid för egen del angeläget att slå vakt om offentlighetsintressena när fråga är om ingripande mot enskilda i dessa fall. I överensstämmelse med promemorieförslaget förordade han därför att beslut av nuvarande utskrivningsnämnd, beslutsnämnd och psykiatriska nämnden samt beslut inom socialvården om tvångs- mässig vård av enskild skulle vara offentliga (prop. 1979/80:2, Del A, s. 164). Detsamma borde enligt ett annat uttalande gälla andra beslut i ärenden inom hälso- och sjukvården vilka angår frihetsberövande åtgärder (s. 175). SOU 2008:93 12 kap. 4 § sekretesslagen Som ett annat exempel på att offentlighets- och rättssäkerhets- intressena har ansetts ta över den enskildes intresse av skydd för sin integritet vid frihetsinskränkningar kan nämnas omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (1984:387). Av bestämmelsen i 9 kap. 18 § första stycket 3 SekrL följer att sekretessen enligt 9 kap. 17 § första stycket samma lag inte gäller uppgifter som avser sådana omhändertaganden. Skälet härtill är att det har ansetts vara ett starkt rättssäkerhetsintresse att sådana omhändertaganden är underkastade offentlig kontroll (m.fl., Sekretesslagen, En kommentar, s. 9:54). Enligt min mening framstår det som naturligt att bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket SekrL tillämpas också beträffande icke slut- liga domstolsbeslut som innebär att någon berövas friheten. Av skäl, motsvarande dem som här redovisats beträffande frihetsberövanden inom hälso- och sjukvården och omhändertaganden enligt polislagen, skall bestämmelsen därvid ges den innebörden att den del av beslutet som inte får hemlighållas skall innehålla också tydliga uppgifter om den frihetsberövade personens identitet. Det kan inte råda något tvivel om att en sådan tillämpning av bestämmelsen står i bäst överensstäm- melse med den offentlighetsprincip som är av grundläggande betydelse för domstolsförfarandet i en rättsstat. Man kan till det sagda foga den praktiska synpunkten att ett häkt- ningsbeslut som inte anger den häktades identitet inte är verkställbart. Om man skulle välja att ange den häktades identitet i en särskild bilaga till beslutet måste denna därför anses utgöra en oundgänglig del av häktningsbeslutet, som i sekretesshänseende inte kan behandlas annor- lunda än övriga delar av detta. Sammanfattningsvis är jag således av den uppfattningen att bestäm- melserna i 12 kap. 4 § andra stycket SekrL innebär att det inte är möj- ligt att under hänvisning till exempelvis 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § SekrL hemlighålla uppgiften om den misstänktes identitet i ett beslut som innebär att han häktas. Att den misstänkte själv framför önskemål om att hans identitet inte skall röjas saknar härvid betydelse. Rättsläget i denna fråga kan emellertid knappast anses vara helt klart, och jag finner därför inte anledning att rikta någon kritik mot tingsrätten med anledning av dess handläggning i det här diskuterade hänseendet. 3.4.3Några ytterligare uttalanden och rättsfall av intresse genomfördes en del ändringar i sekretesslagen med avseende på bl.a. förundersökningssekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Ändringarna innebar lättnader i sekretessen genom införande av ett rakt skaderekvisit hos domstolarna i stället för det 12 kap. 4 § sekretesslagen omvända skaderekvisit som annars gäller i förundersökningar hos förundersökningsmyndighet. I propositionen som föregick ändring- arna, Några frågor om sekretess, m.m. (prop. 2003/04:93 s. 65 f.), framhölls att syftet var att öka öppenheten hos domstolarna. Det påpekades därvid att den införda skärpta förundersöknings- sekretessen med ett omvänt skaderekvisitet, dvs. en presumtion för sekretess, bl.a. hade fått till konsekvens att domstolarna tillämpade sekretessbestämmelsen på olika sätt, exempelvis i frågan om den misstänktes namn kunde skrivas på en uppropslista eller offentlig- göras i samband med att parterna kallades in till förhandlingen. I propositionen framhölls dock att uppgift om en misstänkts namn i förundersökningsfallet inte kan betraktas som en typiskt sett harm- lös uppgift. Tvärtom kan det antas att personen i fråga blir utsatt för andras missaktning om uppgiften att denne är misstänkt för brott kommer ut. En sådan uppgift får således i normalfallet anses vara så pass känslig att även en tillämpning av ett rakt skaderekvisit medför sekretess. Att enbart införa ett rakt skaderekvisit räckte därför inte för att åstadkomma den eftersträvade öppenheten i fråga om t.ex. uppropslistor till förhandlingar. I denna del anfördes bl.a. följande (a. prop. s. 67 f.). I regel förordnas en offentlig försvarare innan en häktningsförhandling hålls. Om den misstänktes namn offentliggörs i beslutet enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen skall uppropslistan till häktningsförhandlingen vara offentlig. Om den misstänktes namn inte tas in i beslutet eller om det förordnas att sekretessen för namnet skall bestå omfattas namnet av sekretess när uppropslistan skall sättas upp. I vissa fall hinner dom- stolen på grund av tidsbrist inte förordna den offentliga försvararen före häktningsförhandlingen. Även i sådana fall gäller förundersök- ningssekretessen för uppgift om vem som är misstänkt när upprops- listorna sätts upp. I de sistnämnda fallen blir den misstänktes namn inte offentligt förrän förhandlingen har påropats och namnet har förebringats vid förhandlingen inför öppna dörrar (12 kap. 3 §). Mot denna bakgrund och med tanke på bedömningen att namnet på en misstänkt normalt skulle omfattas av sekretess även efter lag- ändringen till ett rakt skaderekvisit, bedömde regeringen att frågan om den misstänktes namn skulle anges på uppropslistan eller inte var beroende av om offentlig försvarare hade förordnats eller inte. Det ansåg regeringen var otillfredsställande varför den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 17 § andra stycket andra meningen sekretess- lagen om ett rakt kvalificerat skaderekvisit vid förhandling om an- vändning av tvångsmedel föreslogs. Enligt den bestämmelsen gäller 12 kap. 4 § sekretesslagen vid sådan förhandling sekretess för uppgift om vem som är miss- tänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Regeringen framhöll vidare att det i det aktuella lagstiftnings- ärendet inte fanns underlag att ta ställning till den av JO i det ovan redovisade JO-uttalandet aktualiserade frågan hur 12 kap. 4 § sekre- tesslagen skulle tolkas. Regeringen noterade dock att det är olika bestämmelser i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen som är tillämpliga beträffande bl.a. beslut om häktning (tredje meningen) respektive domar i brottmål (fjärde meningen). Regeringen på- pekade vidare att ordalydelsen i tredje meningen medger att dom- stol får förordna att sekretessen ska bestå för domslut eller mot- svarande del av annat beslut om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det (a. prop. s. 70). NJA 2005 s. 91 Rättsfallet gällde ett överklagat beslut om utfående av allmänna handlingar med uppgift om en häktads identitet enligt 2 kap. tryck- frihetsförordningen. Förhållandena i brottmålet var snarlika det JO-ärende som redovisats ovan, 2004/05 s. 42 f. En tingsrätt hade hållit en häktningsförhandling mot en person som i häktnings- protokollet och i häktningsbeslutet betecknades C. Vidare för- ordnades i häktningsbeslutet enligt 12 kap. 4 § andra stycket att sekretessen för C:s identitet skulle bestå med motiveringen att ett sekretessintresse av synnerlig vikt gjorde detta oundgängligen på- kallat. En journalist begärde att få ut någon handling i målet som innehöll uppgifter om C:s identitet men nekades detta. I målet fanns uppgifter om C:s identitet i tre handlingar, dock inte i häktnings- protokollet eller beslutet. anförde bl.a. följande. Den begäran om utlämnande av allmän handling som HD skall ta ställning till avser någon sådan handling i tingsrättens akt som inne- håller uppgift om den häktades identitet. Som framgått finns det ingen sådan uppgift i häktningsprotokollet med beslut. Vem den misstänkte C är kan bara fastställas om man har tillgång till någon av de tre handlingarna med identitetsuppgifterna. Det förekommer inte sällan, t.ex. i mål om ansvar för sexualbrott, att en målsägandes identitet i domen är sekretessbelagd men att identiteten framgår endast av en hemlig domsbilaga och målsäganden i andra delar av domen betecknas med någon bokstav och utan något sekretessförordnande förutom för 12 kap. 4 § sekretesslagen Någon sådan identitetsbilaga till häktningsprotokollet finns inte, och det sekretessförordnande som tagits in i häktnings- beslutet ter sig med hänsyn härtill oegentligt. Även om det formellt skulle krävas att identiteten framgår av beslutet, saknas rent faktiskt denna uppgift i beslutet och protokollet i övrigt. Någon anledning att ta ställning till om protokollet med beslut skall lämnas ut finns därför inte. Högsta domstolens beslut i mål Ö 2548-07 Ett ytterligare rättsfall av visst intresse kan kort beröras. Målet rörde en begäran om ersättning för privata försvarare som anlitats av två misstänkta under en pågående förundersökning rörande grovt skattebrott. Ingen av de misstänkta begärde under förundersök- ningen någon offentlig försvarare då de ansåg att det innebar en risk för oönskad publicitet. I stället valde de att anlita privata för- svarare för vilka de hade kostnader. Förundersökningen lades senare ned varvid de misstänkta – varav i vart fall den ena är en allmänt känd person – bl.a. begärde ersättning för sina försvararkostnader men fick avslag i underinstanserna. avslog över- klagandet bl.a. med motiveringen att den omständigheten att de misstänkta valt att anlita privata försvarare för att undvika publici- tet inte kunde anses innebära synnerlig anledning att ålägga staten något kostnadsansvar. JK:s beslut dnr 4023-07-21 I ett ärende som i huvudsak rörde en anmälan mot en åklagare gjorde Justitiekanslern () vissa uttalanden angående 9 kap. 17 § och 12 kap. 4 § sekretesslagen vid försvararförordnanden. Enligt JK:s bedömning utgör försvararförordnanden ett sådant beslut som faller inom ramen för tillämpningsområdet för 12 kap. 4 § sekre- tesslagen. Vidare anser JK att offentlighetsintresset inte hindrar att namnet på den som får en offentlig försvarare utelämnas från slutet av beslutet. I ett sådant fall ska den misstänktes namn inte heller läggas in i en tingsrätts diarium i samband med att åklagarens framställan om förordnande av offentlig försvarare kommer in till domstolen (se 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen). 12 kap. 4 § sekretesslagen 3.4.4Vår tolkning av gällande rätt Vår bedömning: Bestämmelserna i 12 kap. 4 § sekretesslagen är tillämpliga även beträffande icke slutliga beslut som fattas under en förundersökning eller annars under rättegång i ett brottmål och som t.ex. rör brottsutredningen, förordnande av målsägande- biträde eller offentlig försvarare eller något straffprocessuellt tvångsmedel. Namnet på en misstänkt eller målsägande som närmast berörs av ett beslut får normalt anses ingå i slutet av ett sådant beslut även om beslutet utformats förenklat och namnet endast finns i en bilaga till beslutet eller i form av en hänvisning till en aktbilaga i målet. Ett sekretessförordnande krävs därför för att namnet inte ska bli offentligt genom beslutet. Det kräver dock, enligt 12 kap. 4 § andra stycket tredje meningen sekretess- lagen, att rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt gör det oundgängligen påkallat att sekretessen består. Vi har inte gjort någon närmare kartläggning av vilka problem som är förknippade med frågor om sekretess för uppgifter i domstols- beslut under förundersökningen eller annan handläggning av dom- slut. Det har inte varit möjligt på grund av frågornas komplexitet och den tid som har stått oss till buds. Vi har därför i huvudsak begränsat oss till frågan om möjligheterna att hemlighålla uppgift om en misstänkts eller en målsägandes identitet – främst namn eller personnummer – i olika slags beslut som regelmässigt tas i brottmål. Vilka slags avgöranden utöver domar omfattas av tillämpningsområdet för 12 kap. 4 § sekretesslagen? Vi har tidigare konstaterat att varken utformningen av 12 kap. 4 § sekretesslagen eller dess förarbeten ger någon ledning i frågan om vilka slags beslut som åsyftats med uttrycket annat beslut i ett mål eller ärende. Frågan har inte alls berörts i förarbetena. Det gör det närmast omöjligt menar vi att på ett övertygande sätt tolka in en av lagstiftaren avsedd avgränsning mellan beslut som eventuellt faller utanför respektive innanför tillämpningsområdet för regler- ingen i 12 kap. 4 §. Lagtextens ordalydelse kan knappast sägas ge stöd för att exkludera något slag av beslut. Vi har inte heller upp- fattat att det primärt ingår i vårt uppdrag att göra en bredare analys av tillämpningsområdet för 12 kap. 4 § sekretesslagen ens när det 12 kap. 4 § sekretesslagen Det kan här nämnas att rättegångs- balken är långt ifrån klargörande angående vad som i rättegångs- balken avses med ett beslut. Med tanke på de frågeställningar som JO berört i JO 2004/05 s. 42 f. kan emellertid anges något om hur vi ser på vissa slags domstolsbeslut i brottmålshanteringen som gett upphov till en del osäkerhet och delade meningar i rättstillämp- ningen. Det finns flera olika slags situationer som medför att en tings- rätt under pågående förundersökning måste vidta något slag av åt- gärd eller prövning som utmynnar i ett beslut. Det kan handla om att beslut fattas rörande brottsutredningen (t.ex. enligt 23 kap. 14 § eller 19 § ), att beslut fattas med anledning av framställningar om offentlig försvarare eller målsägandebiträde eller att ställningstagande tas till något straffprocessuellt tvångs- medel. Frågor av här nämnt slag utgör ärenden som prövas och handläggs enligt i ett brottmål, se 3 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol samt kommen- taren till 6 kap. 7 § (, Rättegångs- balken I, s. 6:17 f.). Beroende på innebörden av tingsrättens beslut kan det vara slutligt varigenom tingsrätten skiljer saken från sig. Så blir fallet då t.ex. en begäran om målsägandebiträde avslås eller ett yrkande om ett straffprocessuellt tvångsmedel lämnas utan bifall. Förordnas försvarare eller målsägandebiträde eller bifalls en begäran om straffprocessuellt tvångsmedel anses det däremot utgöra ett beslut under rättegång. Läggs förundersökningen sedermera ned, skriver domstolen i slutligt beslut av brottmålet och beslutar i förekommande fall om ersättning till försvarare eller målsägande- biträde. Väcks i stället sedermera åtal, flyter åtalet in i det redan registrerade brottmålet. Vissa frågor under förundersökningen hanteras dock i separata ärenden. Här kan nämnas ärenden om särskild företrädare för barn, som efter anmälan från åklagare kan förordnas av rätten för att ta tillvara ett barns rätt i förundersök- ning och eventuell efterföljande rättegång bl.a. då en vårdnads- havare kan misstänkas för brott mot barnet. Sådana anmälningar handläggs som ett särskilt ärende enligt lagen (1996:242) om dom- stolsärenden med barnets vårdnadshavare som åklagarens motpart, se 13 och 14 §§ lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn. Även ärenden om hemliga tvångsmedel handläggs och prövas separerat från brottmålet. Vi menar att det – utan stöd i sekretesslagen eller dess förarbeten för en mer inskränkande tolkning – måste anses att samtliga nu 12 kap. 4 § sekretesslagen nämnda beslut eller förordnanden utgör sådana beslut på vilka 12 kap. 4 § sekretesslagen är tillämpliga. Så synes också ha varit regeringens uppfattning när det gäller försvararförordnanden, se de i avsnitt 3.4.3 citerade propositionsuttalandena. Enligt vår uppfatt- ning gäller det sagda även för beslut i dessa frågor efter det att åtal väckts. Det sagda innebär att om det gäller sekretess för en uppgift som ingår i ett beslut av detta slag, t.ex. namnet på en misstänkt, upphör sekretessen utan ett sekretessförordnande i enlighet med förut- sättningarna i 12 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt vår uppfattning är 12 kap. 4 § tillämplig oavsett om beslutet tas in i ett handläggnings- protokoll, ett förhandlingsprotokoll, antecknas eller stämplas på en skriftlig begäran eller anmälan från åklagaren t.ex. genom att det anges att framställningen bifalles, noteras i dagboksbladet eller om beslutet – såsom ofta sker när det handlar om förord- nanden av offentlig försvarare eller målsägandebiträde – fattas av en domstolssekreterare och utformas förenklat som en enkel akt- bilagerad förordnandeblankett i domstolens elektroniska verksam- hetssystem . När ingår identitetsuppgifter i slutet av ett beslut? För att det ska bli aktuellt med ett sekretessförordnande enligt 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen för uppgift om en persons namn krävs givetvis att en sådan sekretessbelagd uppgift har tagits in i ett beslut. Frågan huruvida en uppgift ingår i ett beslut och i förekommande fall också i slutet av beslutet måste alltså till en början besvaras. Först om uppgiften vid den prövningen bedöms vara intagna i beslutet respektive i slutet av beslutet, får ställning därefter tas till frågan om det är möjligt enligt 12 kap. 4 § sekretess- lagen att förordna om att fortsatt sekretess för uppgiften. När det gäller den första frågan – huruvida uppgift om en persons namn har tagits in i ett beslut – kan konstateras att det i inte finns några specifika krav på hur beslut under rättegång ska utformas eller vad de ska innehålla. I 30 kap. 11 § föreskrivs att i beslut som inte är slutligt ska i den utsträckning det behövs anges de skäl som beslutet grundas på. Någon motsvarighet till 30 kap. 5 § – som bl.a. föreskriver att brottmålsdom ska ange domstolen och tid och ställe för domens meddelande, parterna samt deras ombud eller biträden 12 kap. 4 § sekretesslagen och den tilltalades försvarare, domslutet, parternas yrkanden och de omständigheter dessa grundats på samt anvisningar för över- klagande – finns inte för beslut under rättegång. Beträffande slut- liga beslut ska 30 kap. 5 § tillämpas, om det behövs. Frånsett vissa krav på en del slutliga beslut som inte närmare ska beröras här har det alltså i stort sett överlämnats åt domstolarna att bedöma hur beslut i brottmål ska utformas respektive hur fullständiga uppgifter om parterna, skälen för beslutet och andra uppgifter som ett slutligt eller icke slutligt beslut ska innehålla. Det finns alltså inga absoluta krav på att beslut som nämnts i det föregående ska ange parterna. Att, såsom skedde målet som behandlades i JO:s yttrande JO 2004/05 s. 42 f. eller i NJA 2005 s. 91, utelämna en misstänkts namn från ett häktningsbeslut, strider alltså inte mot någon ut- trycklig reglering av vad sådana beslut minst måste innehålla. Det är en annan sak, vilket vi avser att strax beröra, att det enligt vår uppfattning är olämpligt att utforma beslut ofullständigt så att det inte framgår vem beslutet rör. När det gäller ingripande beslut om tvångsmedel etc. instämmer vi också med JO:s uppfattning att det strider mot grundläggande rättssäkerhetskrav att utelämna identi- teten på den som avses med ett beslut. Enligt vår uppfattning måste emellertid bedömningen av vad som ingår i ett beslut rimligen utgå från vilka uppgifter som i det enskilda fallet rent faktiskt får anses intaget i beslutet. Här kan hän- visas till Högsta domstolens resonemang i NJA 2005 s. 91, se ovan. Kan en identitetsuppgift, som omfattas av sekretess, inte anses ha tagits in i ett beslut, upphör inte sekretessen och det finns således inget skäl att överväga ett sekretessförordnande enligt 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen. Som framgått i det föregående kan emellertid beslut utformas mycket förenklat, vilket gör att det inte är så enkelt att avgöra vilka uppgifter som alls ingår i ett beslut och i ännu högre grad vilka uppgifter som ska anses ingå i den del av beslutet som motsvarar ett domslut. Det får givetvis bedömas i det särskilda fallet. Vi menar emellertid att namnet på den person för vilken det t.ex. förordnas en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde normalt får anses ingå i förordnandebeslutet även om detta ut- formats på det förenklade sätt som beskrivits i det föregående. I vart fall gäller det sagda, enligt vår uppfattning, om det finns något slag av hänvisning till någon handling i akten där namnet framgår eller om namnet framgår av en bilaga till beslutet. Vi menar dess- utom att namnet får anses ingå också i själva slutet av ett sådant 12 kap. 4 § sekretesslagen Enligt vår uppfattning är den rimliga tolkningen av ut- trycket slutet av ett beslut att härmed avses de uppgifter som krävs för att kunna bedöma bl.a. vad det är som har beslutats och vem be- slutet angår, i detta fall att en viss person får ett målsägandebiträde eller offentlig försvarare. En konsekvens av vårt resonemang om att namnet normalt får anses ingå i ett beslut är att ett sekretessförordnande enligt 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen måste tas in i beslut av här berört slag för det fall domstolen anser att sekretess för namnet fortsatt ska kunna göras gällande i målet eller ärendet. Eftersom namnet på den misstänkte eller den målsägande eller annan person som avses i beslutet, enligt vår bedömning, också får anses vara en del av slutet av beslutet, krävs det, enligt andra styckets tredje mening, att rikets säkerhet eller ett annat intresse av synnerlig vikt gör det oundgäng- ligen påkallat att sekretessen består. Detta rekvisit gäller oavsett om det handlar om ett beslut att häkta en person eller att förordna offentlig försvarare för personen i fråga. Däremot menar vi att 12 kap. 4 § andra stycket fjärde meningen (mål eller ärende angående någons civila rättigheter och skyldig- heter eller anklagelse mot någon för brott) rimligen inte bör tolkas som att den är tillämplig på beslut av här aktuellt slag även om be- slutet tas efter det att åtal väcks och således tas i ett mål som angår anklagelse mot någon för brott etc. Bestämmelsens ordalydelse är emellertid i detta avseende inte helt lämpligt utformad. Den kan ge intryck av att alla slags beslut under rättegång i sådana mål omfattas alldeles oavsett huruvida det fattade beslutet som sådant rör civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott. Som tidigare framgått har det t.o.m. i häktningsbeslut före- kommit att namnet på den misstänkte helt utelämnas och att det på så sätt inte krävs något sekretessförordnande avseende den upp- giften. Vi har inte möjligheter att inom ramen för vårt uppdrag närmare analysera de ganska svåra frågor som gäller hur beslut bör vara utformade. Enligt vår uppfattning är det dock klart olämpligt att kringgå offentlighetsprincipen genom att från beslut utelämna en sådan central uppgifter såsom vem ett beslut rör. Förutom de problem från rättssäkerhets- och verkställighetssynpunkt som JO pekat på kan man kan ju också fråga sig hur domstolen, den för- ordnade advokaten och andra berörda ska kunna rätta sig efter eller i efterhand kunna rekonstruera vad som har beslutats om uppgift om vem ett beslutet rör helt utelämnas. Det säger sig självt att sådant utelämnande innebär en ofullständighet i dokumentationen i 12 kap. 4 § sekretesslagen