sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Inom ramen för uppdraget att skapa en infor- mationsbank innehållande material om fartygets förlisning publice- rades styrelsen ett omfattande svenskt arkivmate- rial på Internet (). Arbetet med att informera om Estoniakatastrofen innebär att SPF har kontakter med representanter för anhöriga och överlevande samt med jour- nalister, forskare och andra intresserade av Estoniafrågan. uppdrog regeringen åt att ur ett sjösäker- hetsperspektiv studera fartygets sjunkförlopp samt åt Statens kri- minaltekniska laboratorium att studera bildmaterial från fartygs- vraket. har i sin tur lagt ut regeringens uppdrag på två konsortier som var för sig arbetar med sjunkförloppsfrågan. har SPF lämnat stöd såväl till Vinnovakonsortierna som till det kriminaltekniska laboratoriet då det gäller arkivmaterial som rör Estoniafrågan. är efterfrågan på stöd från olika befattningshavare omfattande. Det handlar i första hand om att söka och ta fram handlingar som rör katastrofen. SPF bedömer att behovet av stöd kommer att fortgå till dess utredningarna är slut- förda, vilket beräknas ske . Styrelsen för psykologiskt försvar SPF:s Estoniaarbete finansieras via den s.k. övertäckningsfonden som disponeras av . Styrelsen rekvirerar medel där- ifrån för samtliga utgifter kring Estoniaarbetet. 6 Olyckor, hot och risker 6.1Olyckor, hot och risker i I samhället sker olika typer av händelser som drabbar enskilda eller grupper av människor. Merparten av dessa incidenter är inte av allvarlig karaktär och hanteras av enskilda individer eller av enskilda med stöd av samhället. Det kan handla om människor som söker vård till följd av skador, enstaka nedfallna träd som blockerar vägar eller bryter el- och teleledningar. Då och då inträf- far emellertid händelser som kräver insatser från samhällets sida. Det kan t.ex. röra sig om trafikolyckor, bränder, sjukdomar eller mindre störningar i tekniska system. Mera sällan inträffar större och mera omfattande händelser, så kallade extraordinära händelser, som kräver omfattande insatser från samhällets sida. har emellertid flera sådana händelser inträffat. Flodvågskatastrofen i , stormen , översvämningarna i och discoteksbranden i utgör några exempel. De händelser som kan inträffa utgörs således inte enbart av sådana som kan föranleda räddningsinsatser. Nedan återfinns en redogörelse för olycksutvecklingen i samt en övergripande bild över några av de hot och risker som det moderna svenska sam- hället står inför. Olyckor är kostsamma för samhället, vare sig det är personer, miljö eller egendom som skadas. Med samhällsekonomiska kostnader avses alla kostnader oavsett vem som bär dem – stat, kommun, landsting, företag, föreningar, hushåll eller enskilda individer. De ekonomiska konsekvenserna för samhället kan i princip delas in i två delar, direkta kostnader för vård, rehabilitering m.m. samt indi- rekta kostnader som t.ex. produktionsbortfall. Olyckor, hot och risker ningsverks (SRV:s) bedömning uppgick den samhällsekonomiska kostnaden tillföljd av olyckor till , vilket motsvarar per invånare. Av den totala kostnaden avser två tredjedelar direkta kostnader och en tredjedel indirekta kostnader. En normal vecka i omkommer över 50 personer till följd av olyckor, varav ungefär tio i vägtrafiken, drygt 25 till följd av fall- olyckor, ett par i bränder och något fler i drunkningsolyckor. En normal vecka läggs ett par tusen personer in på sjukhus till följd av skador efter olyckor, 12 000 uppsöker en akutmottagning och 20 000 uppsöker primärvården. Vidare rycker den kommunala räddningstjänsten ut till 210 bränder i byggnader, 280 bränder som inte är i byggnader, 215 trafikolyckor, 10 drunkningar och drunk- ningstillbud samt 38 utsläpp av farliga ämnen. Vid en jämförelse med andra liknande länder inom EU eller avviker i statistiken över personolyckor endast i tre avseenden och alla i positiv bemärkelse. Det är olyckor i vägtrafi- ken, där tillhört de allra säkraste länderna dels säkerheten i arbetslivet. ligger också i den absoluta toppen vad gäller barns säkerhet. 6.2.1Dödsfall och personskador till följd av olyckor Den långsiktiga trenden för dödsfall till följd av olyckor har varit neråtgående i . Minskningen har dock stannat av och har utvecklingen ersatts av en uppgång. har antalet dödsfall ökat från 2 503 till 2 940, dvs. SOU 2007:31 Olyckor, hot och risker Antal döda till följd av olyckor Antal döda till följd av olyckor källa: , EpC/ Trenderna ser emellertid olika ut för olika olyckstyper. Med utgångspunkt från nedanstående tabell kan det t.ex. konstateras att antalet dödsfall inom vägtrafiken fortsätter att minska medan antalet dödsfall till följd av fallolyckor fortsätter att öka. Att anta- let dödsfall till följd av förgiftningar har ökat kraftigt –2001, medan antalet bränder som leder till dödsolyckor före- faller vara svagt minskande. Skillnaderna mellan olika år beror dock inte enbart på faktiska förändringar i antalet dödsfall utan också på att förändringar i klassificeringen av dödsfallen får genomslag i sta- tistiken. Exempelvis genomfördes en större klassificerings- förändring beträffande fall. I gruppen annat olycksfall ingår även olyckor där omständigheterna bakom olycksfallet varit oklara. Fördjupade studier visar emellertid att av dessa dödsfall beror på att vederbörande fallit. Med utgångspunkt från ovanstående tabell kan det även konstatera att händelser som discoteksbranden i och förlisning 1994 får genomslag i statistiken. Olyckor, hot och risker SOU 2007:31 Antalet dödade i olycksfall 1991 till 2003 källa: , EpC, Av alla de olyckor som föranleder besök på en akut- eller jour- mottagning inträffar i hem- och fritidmiljöer. I dessa miljöer skadas framförallt barn, ungdomar och äldre. Totalt inträf- far minstTPF3FPT 1 400 dödsfall till följd av fallolyckor och över 70 000 vårdas på sjukhus. Det är alltså nästan så många som omkommer till följd av fallolyckor som till följd av olyckor i vägtrafiken och det är fler än fem gånger så många som vårdas på sjukhus till följd av fallolyckor som till följd av olyckor i vägtrafi- ken. Nio personer av tio som avlider på grund av fallolyckor är eller äldre och nästan två tredjedelar av dem som vårdas på sjuk- hus är eller äldre. En trend som kan konstateras är att antalet stora olyckor (olyckor med fem eller fler omkomna) minskar, i både antal och omfattning. Större olyckor inträffar oftast inom vägtrafiken och innefattar minibussar och liknande. En sammanställning av de större olyckorna, där ett större antal omkommit eller skadats, som inträffat i återfinns nedan. 1TP PT Discoteksbranden i 3TP PT Många äldre utvecklar svåra följdsjukdomar till följd av frakturer mm. Det rör sig t.ex. om blodpropp i lungor som om de leder till döden än efter själva olyckstillfället inte blir registrerade som en olycka. Det finns alltså ett mörkertal som av vissa bedömare anses röra sig om ytterligare ett par tusen personer . Olyckor, hot och risker Tabell 2 Större olyckor och Extra ordinära händelser i som inneburit flera döda eller skadade Antalet olycksfall måste också sättas i relation till andra dödsfall orsakade av skador. omkom sammanlagt 4 619 perso- ner tillföljd av skador. Av dessa omkom 2 941 personer till följd av olyckor, 1 108 personer till följd av självmord, 81 personer till följd av våld, 328 till följd av medicinska komplikationer m.m. och i 272 fall har orsaken inte kunnat fastställas. Antalet personer som vårdats på sjukhus till följd av olyckor har varit relativt under och ligger sta- bilt runt 100 000 personer . I och för sig innebär detta inte att antalet olyckor ligger stabilt utan detta kan vara en effekt av för- ändringar inom sjukvårdens metoder, organisation och/eller poli- cys. Olycks- och personskadebilden domineras framförallt av äldre, sjuka, missbrukare, socialt och/eller ekonomiskt marginali- serade samt i viss mån även av ungdomar. Olyckor, hot och risker av alkohol och andra droger riskerar därmed att generera fler olyckor i samhället. Detta gäller framförallt vägtrafikolyckor, bränder, drunkning och förgiftningsolyckor men även sådana olyckstyper som t.ex. fall. Vid studier av rättskemiska analyser över omkomna i brand- och drunkningsolyckor kan konstateras att av de omkomna männen i åldersgruppen hade druckit alkohol. Även fynd av narkotika och läkemedel var vanligt hos de omkomna. Antalet räddningsinsatser till följd av brand i byggnad har legat mellan 13 200 och 9 700 . Tren- den är svagt minskande. Vid drygt hälften av dessa bränder hand- lade det om bränder i bostäder. Av de totala brandskadekostna- derna står näringslivet för trots att andelen av samtliga bränder som inträffar inom sektorn uppgår till av samtliga. har det inträffat flera större översväm- ningar, stormar och skogsbränder i , t.ex. översvämningar i och 2000, och 2002, och 2004, stormen i och skogs- bränderna i , Stormen 2006. Även situationer med extrem nederbörd har inträffat , t.ex. snöovädret i , regnen i , Hag- fors 2004, 2004 och Ånn 2006. är mest skredkänsliga område. Stora ras har inträffat i , 1956 och 1977. Vid skredet i omkom 9 personer. Ett skred inträffade även i vilket ledde till omfattande materiella skador. Under inne- varande år inträffade även ett skred i som innebar att stängdes av. I dessa ras omkom totalt 13 personer. Antalet räddningsinsatser till följd av utsläpp av förorenande ämnen är i genomsnitt ca 2 000 . Trenden är minskande. Utifrån antalet går det dock inte att dra slutsatser om utvecklingen för miljöskadorna eftersom skadornas storlek och påverkan beror Olyckor, hot och risker på om och hur spridningen skett till miljön, vilket ämne det handlar om, vilka volymer och huruvida det genomförts skadebegränsande åtgärder som minskat spridningen av förorenande ämnen. Enskilda olyckors miljöpåverkan är ofta begränsad i relation till samhällets totala miljöpåverkan. Däremot är påverkan i flera avse- enden betydande ur ett lokalt eller regionalt perspektiv. Större potentiella olyckor som t.ex. stora oljeutsläpp till havs, stora kemikalieolyckor, översvämningar och stora bränder kan ha en betydande påverkan på den lokala eller regionala miljösitua- tionen. Hotade djur- och växtarter med en mycket begränsad geo- grafisk spridning kan också sägas vara särskilt påverkbara av konse- kvenser av potentiella olyckor. 6.3Olyckor, hot och risker De hot och risker som samhället står inför är komplexa. Erfa- renheterna från området visar att de största kriserna har sitt ursprung i händelser som inte tidigare identifieras som potentiella risker. Grunden för arbetet med att bemöta dessa hot och risker är dels ett förebyggande och sårbarhetsreducerande arbete, dels utvecklingen av en generell förmåga att hantera händelser, oavsett hur dessa händelser ser ut eller inom vilken sektor de inträffar. Bland de hot som samhället står inför kan nämnas smittor, tekniska kollapser, naturkatastrofer och antagonistiska hot. Vidare kan utredningen liksom FörsvarsberedningenTPF4FPT konstatera att det kan vara svårt att identifiera hot och riskers ursprung eftersom dessa kan utvecklas såväl nationellt som internationellt. Mer omfattande händelser kan utöver ett hot mot människors liv och hälsa också utgöra ett hot mot samhällets funktionalitet och grundläggande värden som demokrati och rättsäkerhet. Nedan lämnar utredningen en redogörelse över ett antal exempel på hot- och risker. Redo- görelsen är tänkt att ge en bild av olika olyckor, hot och risker, men gör inte anspråk på att vara en fullständig förteckning. Influensapandemier har drabbat världen med oregelbundna inter- vall åtminstone . Allt talar för att vi även i fram- 4TP PT DS 2006:1, s. 11 Olyckor, hot och risker tiden kommer att få uppleva att nya virusvarianter, vilka vi saknar motståndskraft mot, snabbt sprider sig globalt med många sjuka och en hög dödlighet som följd. Det är dock omöjligt att förutsäga när nästa pandemi kommer att bryta ut. En del experter har gjort bedömningen att den allt mer globala spridningen av den fågel- influensa som upptäcktes i (H5N1) har fört oss närmare en ny pandemi men sannolikheten för detta är mycket svår att bedöma. Erfarenheterna från tidigare pandemier, som Spanska sjukan 1918–1919, Asiaten (1957–1958) och (1968–1969) talar för att alla samhällssektorer kan drabbas av en pandemi t.ex. i form av en omfattande sjukfrånvaro bland de anställda. På många sätt är världen emellertid bättre förberedd än vid någon av de föregående pandemierna, eftersom det finns en beredskapsplanering och system för övervakning av olika sjuk- domar. På samma gång finns andra faktorer som verkar i en för- svårande riktning, såsom en större befolkning, en högre grad av urbanisering och ett ökat globalt resande, vilket gör att smittsprid- ningen sannolikt kommer att gå snabbare vid en framtida pandemi. Bland de antagonistiska hoten har den internationella terrorismen alltsedan attackerna mot varit i myn- digheternas, mediernas och allmänhetens fokus. Säkerhetspolisens bedömning är emellertid att det inte finns något riktat hot mot . Däremot finns en förhöjd risk för terror- attentat mot vissa andra länders intressen i . Svenskar och svenska intressen utomlands kan också drabbas t.ex. vid militära insatser så väl som bistånds- och räddningsinsatser utomlands. Även svenskar som befinner sig utomlands som turister kan drabbas, situationen i och attentaten på 2002 är exempel på detta. Händelserna i samband med protesterna mot karikatyrteckningarna av profeten , då den svenska ambassaden i eldhärjades, visar också att svenskar och svenska intressen kan drabbas även om inte är det egentliga målet för en viss attack. Händelser som dessa visar därmed också på att hotbilden är svår att förutsäga och att den snabbt kan förändras. Olyckor, hot och risker skulle också kunna påverkas av attacker riktade mot mål i vår geografiska närhet. Stora evenemang som politiska toppmöten, eller stora idrottstävlingar skulle kunna locka en anta- gonistisk aktör att göra något i . Alla samhällen är sårbara för extrema natur- och väderhändelser. Dessa fenomen kan medföra betydande skador och störningar och kan, i synnerhet vid långvariga förlopp, lamslå väsentliga delar av samhällets verksamhet. De scenarier för klimatförändringar som presenteras av klimatforskare visar att extrema vädersituationer förväntas bli mer frekventa och kan leda till ökade risker för ras, skred, stormar, översvämningar och en ökad risk för spridning av föroreningar i mark och vatten. Enligt beräknas t.ex. antalet allvarliga översvämningar i världen kommer att öka tio gånger . Vid extrema natur- och väder- händelser blir effekterna på den samhällsviktiga infrastrukturen särskilt tydliga. Skador kan även försvåra insatser under den akuta fasen som leder till allvarliga problem med att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner i drabbade områden. Den tekniska infrastrukturen spelar en alltmer avgörande roll för förmågan att upprätthålla samhällsviktiga funktioner och tjänster. Få verksamheter i samhället fungerar t.ex. inte utan tillgång till el eller elektroniska kommunikationer. Därtill är samhället beroende av väl fungerande transporter samt vatten- och avloppsinfra- struktur. Komplexa beroendeförhållanden bidrar till att göra sam- hället känsligt och sårbart. Avregleringar inom olika tekniska infra- strukturer har även inneburit att det inte finns samma över- blick över systemen och dess funktion. Ett haveri i ett kärnkraftverk skulle innebära att människa och miljö utsätts för omfattande skaderisker med verkan genom att stora mängder radioaktiva ämnen frigörs. Därför avser det förebyggande arbetet åtgärder att förhindra och begränsa risken för haveri genom att förebygga förlopp som skulle innebära Olyckor, hot och risker en skada av reaktorhärden. De förebyggande åtgärderna är både tekniska och administrativa. Haveriet i () 1979 resulterade i en partiell härdsmälta, där personalen lyckades häva olycksförloppet och kyla reaktorhärden. Stora mängder radioaktiva ämnen kom dock ut i anläggningen men utsläppen till omgivningen begränsades. En hän- delse i () 1982 kunde ha fått samma förlopp som i men effekten blev endast ett mindre utsläpp av radioaktiv ånga. Det välkända haveriet i Tjernobyl inträffade då en av reaktorerna i kärnkraftverket havererade med följden att stora mängder av radioaktiva ämnen spreds. För kärnkraftsanläggningar bedöms antalet incidenter och mindre avbrott i till ca 400 stycken . I de svenska kärnkraftverken finns särskilda larmsystem för mera allvarliga inci- denter, något sådant larm har dock inte förekommit i . inträffade emellertid ett av de allvarligaste till- buden inom svensk kärnkraft när reaktor ett i Forsmarks kärn- kraftverk snabbstoppades på grund av ett elfel i ett ställverk. Ytter- ligare exempel är branden i ett ställverk i samt bristerna som uppdagats i kärnkraftsverket i Forsmark inne- varande år. Olyckor med farliga ämnen har inte haft någon riktigt svår olycka med kemikalier eller vid transporter där ett stort antal män- niskor omkommit eller skadats allvarligt. Det har emellertid före- kommit mindre omfattande olyckor med ett mindre antal dödade eller skadade (jmf ovan). Olyckorna har i hälften av fallen varit ut- släpp av gas/vätska och i andra hälften bränder och explosioner. I finns dessutom flera petrokemiska industrier som tillsam- mans med annan användning i samhället genererar en jämn ström av transporter med olika ämnen på land och till sjöss. Exempel på kemikalieolyckor med dödlig utgång är explosionen i en kemisk industri i där en person omkom och sju skadades. Andra exempel är utsläppet av svavelväte från en fabrik i där två personer omkom och elva skadades samt läck- aget av saltsyra i , där 63 personer fick föras till sjukhus. Ytterligare ett exempel är läckaget 2005 där stora mängder svavel- syra läckte ut från en cistern som rämnat på fabrik i Hel- Olyckor, hot och risker Även vid transporter av olika slag förekommer mellan 60–80 tillbud och olyckor . Exempel är den tankbilsolycka som inträffade i då diesel rann ut och slog ut en vattentäkt, godståget som spårade ur i 2000 och branden i en lastbil på 2005 där föraren omkom och stängdes av . 6.4Ett brett spektrum av händelser – ett brett spektrum av åtgärder De händelser som samhället hanterar rör vardagsolyckor, så som bränder, fall- och trafikolyckor samt andra händelser så som brottslighet, sjukdomar, fel i tekniska system, väderhändelser, mindre avbrott i el och elektroniska kommunikationer m.m. Där- utöver finns ett antal händelser som samhället långtifrån hanterar men som när de inträffar får konsekvenser för många människor i vårt samhälle eller för samhället som sådant. Dessa händelser som t.ex. stora olyckor, katastrofer, extrema väder- händelser eller händelser där stora delar av tekniska system går ner, ställer större krav på samhällets förmåga vid detta enskilda tillfälle och involverar en större mängd aktörer. I vissa fall utgörs dessa av mindre händelser som eskalerar eller av olyckor som inträffar i var- dagen men där konsekvenserna blir särskilt allvarliga, t.ex. en större tågolycka i kombination med petrokemiska produkter. I andra fall är dessa händelser drivna av hot utifrån som t.ex. IT-attacker eller ekonomiska hot. Därtill ska läggas mera långsiktiga processer som t.ex. klimatförändringen. Det spektra av händelser som kan inträffa är således mycket brett och spänner från vardagens olyckor till extraordinära händel- ser. De olyckor, hot och risker som samhället står inför är, som ovan nämnts, av mycket varierande karaktär. Flera av de olyckor som samhället mer eller mindre har att hanterar är i vissa fall enkla till sin karaktär, även om de kan vara svåra att förhindra. Ofta kan det handla om mänsklig ovilja att ändra beteende eller histo- Olyckor, hot och risker riska inlåsningar i byggnationer eller infrastruktur som gör att hän- delsen inte går att förebygga eller förhindra, dvs. strukturella sår- barheter. I andra fall ligger mer komplicerade orsakssamband bakom olyckorna. Utöver olyckor finns även andra hot mot sam- hället såsom antagonistiska hot, tekniska kollapser och smitta, där det finns behov av att kunna möta dessa i syfte att säkerställa sam- hällets funktionalitet och värna vissa grundläggande värden i sam- hället. En del av de olyckor, hot och risker som samhället står inför kan delvis byggas bort genom långsiktiga satsningar och ett kontinuer- ligt säkerhetsarbete. Det senare gäller även de strukturella sårbar- heterna i samhället. Andra hot och risker är mer komplexa och kan snabbt utvecklas till allvarliga kriser vilka sällan går att förutse, eller om de förutses är det inte säkert att de fått genomslag i det före- byggande och sårbarhetsreducerande arbetet. De åtgärder som behöver vidtas rör ett flertal aktörer i samhället, exempelvis myndigheter, organisationer, företag och enskilda. Flera av dessa har också ett ansvar för att vidta åtgärder (jämför kapitel 2) för att minska riskerna för eller förmågan att hantera olika typer av händelser. De åtgärder som behöver vidtas skulle kunna delas in som följer: Förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder – dvs. åtgärder som syftar till att förhindra, minska risker, förebygga olyckor och kriser samt sårbarhetsreducerande arbete som syftar till att minska riskerna för och konsekvenserna av olika typer av händelser. Som exempel kan nämnas förebyggande åtgärder vilka syftar till att und- vika olämpliga byggnadskonstruktioner, produkter eller andra lös- ningar. Därutöver kan det röra sig om åtgärder eller strategier för att undvika vissa förlopp eller en viss utveckling såsom t.ex. kli- matförändringen. Sårbarhetsreducerande åtgärder är t.ex. att öka hållfastheten i luftburna el- och teleledningar eller reservkraft till viktiga tekniska system. Föreberedande åtgärder – denna del innefattar arbetet med att ut- veckla den operativa förmågan och krisledningsförmågan inom olika områden för att möta både vardagshändelser och mer kom- plexa händelser som kräver insatser från flera aktörer. Det kan t.ex. handla om utveckling av metoder och teknik inom räddnings- tjänsten, polisens operativa förmåga eller av informationssäker- heten. Operativa och stödjande åtgärder – Dessa åtgärder handlar om insatser i samband med en händelse från en rad olika aktörer som Olyckor, hot och risker räddningstjänsten, hälso- och sjukvården, polisen eller från andra aktörer. En viktig del i denna fas är information till allmänhet och media –kriskommunikation. Det kan också handla om expertstöd, förstärkningsresurser eller stöd i form av transporter. En del i detta arbete är förmågan att kunna ta emot och lämna internationellt stöd. Normalisering – Denna typ av åtgärder rör hanteringen av de konsekvenser som kan uppstå efter en händelse. Det kan t.ex. handla om att återställa förtroende genom kommunikation. Detta kan ske genom att stöd lämnas till dem som drabbats av eller anhö- riga till dem som drabbats av en händelse. En del i detta arbete är även sanering och återuppbyggnad efter en olycka eller kris. Erfarenhetsåterföring – En central del i arbetet som är nära kopp- lat till samtliga ovanstående delar är arbetet med att tillvarata erfa- renheter från nationella och internationella händelser i syfte att utveckla den nationella förmågan att hantera olika typer av händel- ser. Det handlar således om ett brett spektrum av åtgärder före, un- der och efter händelsen som måste till för att kunna möta olyckor, hot och risker i vårt samhälle. Arbetet med dessa åtgärder in- volverar ett flertal aktörer och flera samhällssektorer. Utvecklingen av samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser berör därigenom en rad olika samhällssektorer. 6.4.3Ett brett arbete med många aktörer Insatser behövs från samhällets sida dels för att förebygga och begränsa konsekvenserna av dessa händelser, dels för att utveckla en generell förmåga att möta dess händelser – oavsett orsak och vilken samhällssektors som primärt berörs.