sou · GWB3109 · 2008-12-03 00:00:00 — Denna utredning motiveras inte på detta sätt, vilket gör den originell historiskt sett.TPF59FPT Istället är motiven huvud- sakligen konstaterade brister i lärarutbildningen. Inga grund- läggande förändringar har skett i skolsystemet . Samhället förändras kontinuerligt och obevekligt, men sällan i så dramatiska och snabba steg som man ibland föreställer sig. Inga grundläggande samhällsförändringar har skett sedan 97 presenterade sitt betänkande. Däremot har själva lärarutbildningen genom reformen 2001 förändrats kraftigt. Ett grundläggande problem med lärarutbildningsreformer är deras ständiga eftersläpning i förhållande till skolan. Skolreformer går i princip att genomföra ganska snabbt, åtminstone på läroplansnivå. Reformer av lärarutbildning kommer i allmänhet efter skolreformerna, och det tar innan de första lärare som utbildats på det nya sättet når skolan, och flera decen- nier innan de helt har befolkat skolan. Att lärare från en och samma 59TP PT seminariestadga motiverades enligt av utbildningens tvivelaktiga kvalitet vilket orsakat en markant nedgång i antalet sökande till seminarierna. Reformen ökade den statliga styrningen av lärarutbildningen. De lokala variationerna undan- röjdes. Man skar ner antalet utbildningsorter (2006, s. 97). lärarutbildning fullt ut bemannat skolan har under efter- krigstiden inte inträffat, eftersom reformer av lärarutbildningen kommit i genomsnitt . De tidigare utredningarna har präglats av vad man förenklat skulle kunna beteckna som en rationell och modernistisk syn på samhället. Genom reformer skulle samhället nå en allt högre utvecklingsnivå. Med detta synsätt blev också den svenska skolan ett internationellt föredöme; ju fler och ju radikalare reformer, desto längre fram i utvecklingen hade nått. När internatio- nella mätningar av den typ PISATPF60FPT-undersökningar repre- senterar började få genomslag, blev dock ifrågasättandet av den svenska skolan mer allmänt utbrett. Skolan och dess funktion och arbetsformer är alltid ett ideolo- giskt laddat och engagerande område. Detta beror sannolikt på skolans funktion av att reproducera samhällets kunskaper, normer och värderingar. Frågan blir då vilken kunskapssyn och vilka värde- ringar som ska styra. Den skolpolitiska debatten kan på så vis ses som en debatt om kulturell reproduktion, och skolan som ett uttryck för samhällets sammanhållning. Linjen från nationella enhetssträvanden in framträder då tydligt. En annan viktig bakgrund till förslag om en förändrad lärarutbild- ning är styrningsfrågan, det vill säga vilka möjligheter staten har att styra skolan och lärarutbildningen. I det följande kommer en redogörelse att ges för såväl de for- mella, juridiska regelverk som styr skola och högre utbildning, som för de möjligheter till styrning som resurstilldelning och utvärde- ring ger. Vid genomgången av skolans styrdokument kommer sär- skild vikt att läggas vid hur lärarnas uppdrag formuleras och de konsekvenser detta kan få för innehållet i lärarutbildningen. Eftersom lärarutbildningen är en akademisk yrkesutbildning kan den inte enbart definieras av akademin själv, utan hänsyn måste tas till det fält på vilket de blivande lärarna kommer att verka, och de regler som gäller för detta fält. Därför är en genomgång av skolans styrmedel intressant för denna utredning – hur mycket kan lärarnas arbete styras av centrala beslut och riktlinjer? 60TP PT PISA=Programme for International Student En hög grad av decentralisering och autonomi utmärker svenskt utbildningsväsende. Det gäller såväl högskolan (reform) som skolan (med decentraliseringen av skolan 1991 och expansionen av antalet friskolor). Det är inte realistiskt att före- ställa sig en återgång till ett centralstyrt system. Tvärtom har regeringen tillsatt en utredning för att öka lärosätenas autonomi.TPF61FPT Vilka möjligheter återstår då för staten att påverka, kontrollera och följa upp verksamheten? är all lärarutbildningTPF62FPT en del av högskoleväsendet. Utbildning av lärare för gymnasieskolan (och tidigare realskolan) hade ju skett vid universiteten, och de tidi- gare seminarierna integrerades i lärar- högskolorna. Dessa uppgick i universitet och högskolor, med undantag för i som först uppgick i . 1977 blev också de konstnärliga hög- skolorna delar av det reguljära högskoleväsendet och därigenom också deras utbildningar av lärare i praktiska och estetiska ämnen. Sedan 1993TPF63FPT begränsar sig statens formella styrning av universitet och högskolor till upprättande av regelverk i form av högskolelag och högskoleförordning. Detta regelverk är i stort mycket allmänt hållet, och överlåter i stor utsträckning till lärosätena att svara för den interna organisationen. De statliga lärosätena – 36 universitet och högskolor av mycket varierande storlek – är egna myndigheter under Utbildningsdepar- tementetTPF64FPT. Departementet utformar regleringsbrev för dem, med 61TP PT (U 2007:11) lämnar sitt betänkande . 62TP PT Med lärarutbildning avses här lärare för förskola, fritidshem, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, gymnasiesärskola, sameskola, specialskola, vuxenutbildning och folkhögskola. Det finns också andra typer av lärarutbildning inom exempelvis vuxen- utbildningen (trafiklärare) eller som internutbildning inom företag och myndigheter. 63TP PT lämnade sitt betänkande Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). 64TP PT () är en myndighet under och har en egen förordning som till största delen överensstämmer med högskoleförordningen. Dessutom finns tre stiftelsehögskolor och ett antal enskilda utbildningsanordnare, för vilka högskolelagen och högskoleförordningen gäller. utgångspunkt från budgetproposition och budgetunderlag från lärosätena. Dessa återrapporterar genom årsredovisningar och andra rapporter. Muntliga överläggningar sker mellan departement och lärosäten angående den övergripande planeringen. I regleringsbreven får lärosätena utbildningsuppdrag med årliga mål och kvantitativa examensmål för vissa utbildningar, till exempel för lärarutbildningen. För att uppfylla dessa mål får lärosätena ersättning för antalet helårsstudenter och för helårsprestationer. En helårsstudent motsvarar en student som är registrerad på 60 hög- skolepoäng . Ersättningarna för helårsstudenter och helårsprestationer varierar mellan olika utbildningsområden. Den lägsta ersättningsnivån gäller studenter inom teologi, juridik, humaniora och samhällsvetenskap (per helårs- student och per helårsprestationTPF65FPT), medan den högsta nivån gäller studenter vid konstnärliga utbildningar (för opera per helårsstudent och per helårsprestation). Ersättningen för helårsstudenter och helårsprestationer kan maximalt betalas ut upp till det så kallade takbeloppet som fastställs för varje lärosäte av regeringen. Om summan av helårsstudenter och helårsprestationer blir större än takbeloppet kan lärosätena spara denna överproduktion till kommande år, dock med maximalt av takbeloppet. Underproduktion i följd kan innebära en minsk- ning av takbeloppet. I regleringsbreven kan departementet också lägga in särskilda uppdrag till ett lärosäte. Det kan handla både om löpande åtagan- den inom vissa områden, exempelvis ett nationellt ansvar för ett ämne, och om enstaka uppdrag . För dessa anvisas sär- skilda medel. I styrningen av högskolan har behovet av att ta fram information och kunskap genom olika typer av utvärdering ökat . Detta kan ses mot bakgrund av den gradvisa decentralisering av skola och högre utbildning som har skett , och införandet av mål- och resultatstyrning . Decentralise- ring innebär att ansvarsfördelningen mellan nivåerna i utbildnings- systemet förändras. Högskolorna har fått betydligt utökade befo- genheter och egen beslutanderätt i en rad viktiga frågor. Men sam- tidigt har det förstärkta lokala inflytandet över verksamhetens innehåll och uppläggning inneburit ökade krav och ökat ansvar för att till övre liggande nivåer och ut mot samhället lämna information och redovisa hur erhållna medel används och hur målen uppfylls. Krav på ökad kvalitetskontroll ställdes också i samband med att det nu gällande resurstilldelningssystemet infördes . Vissa far- hågor fanns för att detta system, som bygger dels på antalet regi- strerade studenter, dels deras prestationer, skulle leda till sänkt utbildningskvalitet. Utvärdering och kvalitetssäkring blev i det sammanhanget viktiga instrument. Den större friheten för lärosätena att lokalt utforma utbildning- arna innebär dock att det fortfarande finns ett krav på att utbild- ningarna ska vara likvärdiga i bemärkelsen att en examen från en högskola ska vara jämförbar med motsvarande examen från en annan högskola. Det betyder inte att utbildningarna ska vara lika, men däremot att de måste upprätthålla en viss minimikvalitet. Det måste också finnas möjligheter för de studenter som vill byta läro- säte att göra detta utan att utbildningen förlängs. Med likvärdig- hetskravet följer ett informationsbehov för beslutsfattare på övre liggande nivåer att kontrollera och försäkra sig om att utbildning- arna uppfyller kvalitetskravenTPF66FPT. Även på den lokala nivån medför ett ökat ansvar för verksamhetens kvalitet att det uppstår behov av informationsunderlag som kan tas fram genom utvärdering, även om huvudsyftet här är att bidra till verksamhetens utveckling. är den myndighet som ansvarar för central uppföljning, utvärdering och tillsyn av den högre utbildningen. förstärktes också verkets utvärde- ringsverksamhet genom ett regeringsuppdrag som innebär att all högskoleutbildning ska utvärderas i sexårscykler. Samtliga utbild- ningar ska kvalitetskontrolleras och examensrätterna omprövas i utvärderingarna. Påvisas allvarliga kvalitetsbrister har Högskole- verket befogenhet att återkalla examensrätten ifall bristerna inte åtgärdas . Den första sexårscykeln kvalitetsgransk- ningar avslutades och en ny inleddes . 66TP PT , S. (1992). Utvärderingens mångfald – några ledtrådar för vilsna utvärderare. 2.3.1.3Profilering, samverkan och koncentration I en slutrapport över de första sex årens kvalitetsgranskningar gör en sammanfattning av utvärderingsresultaten.TPF67FPT pekar på att utvecklingen med krympande ekono- miska resurser, fler arbetsuppgifter som lagts på lärosätena utan medföljande ekonomisk ersättning samt ökad konkurrens om stu- denter har gått ut över kvaliteten i utbildningarna. Lärarna har en hårt ansträngd arbetssituation med stora och hetero- gena studerandegrupper. I språkämnena, undantaget engelska, är studerandegrupperna däremot alltför få, vilket inneburit att kur- serna inte kan bära sina egna kostnader. För att locka till sig fler studenter erbjuder många lärosäten nybörjarkurser i språk, och ifrågasätter om sådana kurser hör hemma på hög- skolan. Konkurrensen om studenter har också lett till att lärosätena försöker locka till sig studenter genom att starta en rad nya utbild- ningar, ibland av mer eller mindre tveksam kvalitet. Högskole- verkets bedömargrupper har varit rörande eniga om vad lärosätena behöver göra för att åstadkomma ett bättre resurs- utnyttjande och åstadkomma höjd kvalitet i utbildningarna. Råden kan sammanfattas i de tre begreppen profilering, samverkan och koncentration. En utveckling i enlighet med profilering och sam- verkan skulle i sin tur medföra en koncentration av utbildningar till färre lärosäten. Det är en utveckling som inte minst för lärarutbild- ningarnas del med största sannolikhet skulle bidra till höjd kvalitet. Eftersom lärosätena är mycket fria att utforma sin organisation går det inte att generellt beskriva hur den interna styrningen går till. Det vanliga är dock att styrelserna beslutar om verksamhetsplan och budget efter de i regleringsbreven uppställda målen. Sedan för- delar fakultetsnämnder eller motsvarande organ uppdragen på institutioner. Vissa lärosäten har valt en beställarorganisation där fakultetsnivån gör ett slags upphandlingar av utbildning hos insti- tutionerna. Vid mindre lärosäten kan fakultetsnivån saknas. Gemensamma kostnader, för exempelvis administration, ser- vicefunktioner och bibliotek, kan antingen belasta varje institution 67TP PT (2007). Hur har det gått? En slutrapport om kvalitets- granskningar 2001–2006. eller dras av på central nivå. Lärosätena skiljer sig också åt vad gäller hur stor del av helårsstudentanslagen institutionerna får behålla. Genom att göra omfördelningar mellan utbildningsområden av de anslagna ersättningsbeloppen kan enskilda institutioners över- och underprestationer utjämnas. Fakultetsnämnder måste enligt högskolelagen finnas vid univer- siteten och vid högskolor med vetenskapsområde. Dessa ska ansvara för forskning och forskarutbildning, men kan också ansvara för utbildning på grundnivå och avancerad nivå om inte andra sär- skilda organ finns för detta ändamål. Dessa fastställer normalt kursplaner och beslutar om kursutbud, antagning till forskar- utbildning och fördelning av forskningsresurser. 2.3.1.5Det särskilda organet för lärarutbildningen För att garantera att lärarutbildningsreformen skulle leda till önskade resultat i fråga om sammanhållen och forskningsanknuten lärarutbildning inrättades det särskilda organet för lärarutbild- ningen som ett formellt organisatoriskt krav på lärosätena från statens sida. Detta var en extraordinär lösning inom högskole- systemet för att hantera en i flera avseenden extraordinär verksam- het inom detta system.TPF68FPT Det särskilda organets uppgifter enligt högskolelagen är att ansvara för lärarutbildning och för forskning som knyter an till sådan utbildning.TPF69FPT Av dess ledamöter skaTPF70FPT fler- talet vara lärare vid högskolan, men inga krav ställs på deras veten- skapliga kompetens. Studenter har rätt att vara representerade i organet. har granskat och utvärderat det särskilda organet vid lärosätena. Vid utvärderingen av lärar- utbildningen konstaterade bedömargruppen att det särskilda organet fått mycket olika utformning och befogenheter vid olika lärosäten. Gruppen ställde sig frågande till själva inrättandet av en organisatorisk funktion med oklar ställning i förhållande till läro- sätenas ledning. I alla övriga frågor är det rektor och styrelse som svarar för lärosätenas interna organisation och resultat inför reger- ingen. Skulle de särskilda organen tillvarata lärarutbildningens och den utbildningsvetenskapliga forskningens intressen gentemot 68TP PT (2005). Utvärdering av den nya lärarutbildningen, Del I, s. 115. 69TP PT Högskolelagen (HL) 2 kap. 5 a §. 70TP PT HL 2 kap. 6 §. Var organet därmed överordnat fakultets- eller grund- utbildningsnämnder i fråga om dimensionering och resursfördel- ning? Och skulle organen på egen hand kunna samverka med externa aktörer, som kommuner? bedömargrupp undersökte om de särskilda organen fått befogenheter enligt reformens intentioner. Det visade sig att organen var mycket beroende av det organisatoriska och personella sammanhang de verkade i. Gemensamt var att organen fastställde utbildningsplaner för lärarprogrammen – ett traditionellt åtagande för en fakultets- eller grundutbildningsnämnd – och för- delade resurser för viss forskning. När det sedan gällde fördelning av resurser för själva grundutbildningen var det få lärosäten som hade överlåtit ansvaret för dessa beslut på organet, med hänvisning till att sådana beslut ofta påverkar många institutioner. Undantagen var lärosäten där all lärarutbildning bedrivs inom en egen organi- satorisk enhet. Bedömargruppen riktade dessutom kritik mot själva arbetet i de särskilda organen. Underlagen var ofta dåligt beredda, uppföljningen bristfällig och beslut grundade mer på egna ideal- bilder än insikt i de faktiska förutsättningarna. Denna bild bekräftades av en granskning av de särskilda organen som juridiska avdelning gjorde inom ramen för sin tillsynsverksamhet.TPF71FPT Ungefär hälften av lärosätena med lärar- utbildning hade gett organen tillräckliga befogenheter, medan den andra hälften inte hade gjort detta. Verket valde dock, med tanke på den kommande utredningen om lärarutbildningen, att inte vidta några åtgärder mot dessa. Vid de allra flesta lärosäten var det sär- skilda organet placerat direkt under styrelsen. Detta innebar dock inte nödvändigtvis att lärarutbildningens ställning stärkts vid läro- sätena, eller att det särskilda organet överordnats fakulteter eller institutioner. I vissa fall fattade organet endast beslut som gällde det allmänna utbildningsområdet. Vid flera lärosäten fanns en kon- struktion där det särskilda organet hade en beställarfunktion. Statens enda formella verktyg för att styra innehållet i högskole- utbildningar är examensordningen. Examensordningen är en bilaga till högskoleförordningen, och innehåller dels generella examina, 71TP PT (2007). Högskolornas särskilda organ för lärarutbildning – deras ansvar och befogenheter. Varje yrkesexamen har en examensbeskrivning, och dessa är därigenom betydligt mer specifika till sitt innehåll än de generella examina. Graden av detaljföreskrifter skiljer sig dock åt mellan olika yrkesexamina, även om alla efter den nuvarande examensordningens införande 2007 har samma grundstruktur. När den gemensamma lärarexamen infördes fick den en examensbeskrivning som, i jämförelse med de tidigare nio lärar- examina, var mycket allmänt hållen. Examensordningen har sedan ändrats . Första gången skedde detta efter Hög- skoleverkets utvärdering när krav på fördjupad kunskap i läs-, skriv- och matematikinlärning lades till för lärare för de tidigare åren, och fördjupad kunskap i bedömning och betygsättning lades till för lärare för de senare åren och gymnasieskolan. Dessutom tillkom för alla krav på kunskaper om mobbning och diskrimine- ring. Den så kallade Bolognamodellens införande innebar nya examensbeskrivningar för samtliga yrkesexamina utom för lärarexamen. Lärarexamens placering på antingen grundnivå eller avancerad nivå blev föremål för en längre politisk process. Till slut beslutades att inriktningarna om 4–5,placera- des på avancerad nivå, medan de som omfattar 3–3,placerades på grundnivå. Denna andra förändring av lärarexamensbeskriv- ningen innebär att den nu är strukturerad med de tre rubrikerna -mål, kunskap och förståelse -färdighet och förmåga -värderingsförmåga och förhållningssätt. Innehållsligt blev förändringarna ganska stora. Både den gällande och den tidigare examensordningen för lärarutbildningen finns i bilaga. Hur effektiv kan examensordningen sägas vara som styrinstru- ment? Ju mer detaljerad examensordningen är skriven, desto större styrka har den naturligtvis som formellt styrinstrument. I prakti- ken är denna styrka beroende av graden av uppföljning av målen. Examensbeskrivningen för lärarutbildningen skulle i teorin kunna vara hur detaljerad som helst även . Det skulle dock särskilja lärarexamen från andra yrkesexamina, och dessutom vara svår- förenligt med principen om det självständiga högskoleväsendet. Utredningen delar den uppfattning som uttrycks i 97 att ju mera omfattande raden av mål är, desto mer närmar den sig en för- teckning av innehåll som dessutom ger sken av att vara fullständig. Det kan leda till missuppfattningen att det som inte nämns i upp- räkningen inte ska tas upp i lärarutbildningen. En lång uppräkning riskerar också att bli snabbare föråldrad än få, stringenta mål (s. 380). I den gällande examensordningen för lärarutbildningen är målen dock varken få eller särskilt stringenta. Denna utredning ska undersöka om olika examina bör införas för olika lärarkategorier. Flera examina innebär att examens- beskrivningar måste tas fram för varje examen. Detta skapar möj- ligheter att specificera och differentiera målen mer än utan att detaljstyra innehållet. 2.3.1.7Andra former av styrning av lärarutbildningen För en yrkesutbildning är det naturligt att avnämarna för utbild- ningen, i det här fallet skolhuvudmännen, har ett visst inflytande över utbildningens innehåll. infördes regionala utvecklingscentra (RUC) som skulle främja samverkan mellan lärarutbildning, högskola och skola. Utöver dessa centra finns inga formella möjligheter för skolhuvudmännen att påverka lärarutbildningen. I den mån samverkan i övrigt sker är det inom ramen för olika projekt eller på individ- eller gruppnivå. På en del håll i landet, som och , finns goda exempel på upp- arbetade former för samverkan mellan kommuner och lärarutbild- ning, i synnerhet vad gäller den verksamhetsförlagda utbildningen. I vissa fall, som vid , finns representanter för skolhuvudmännen med i det särskilda organet för lärarutbild- ningen. Denna bild bekräftas av den enkätundersökning som Högskole- verket gjorde inom ramen för sin utvärdering av lärarutbildningen . Enkäten ställdes till landets alla kommuner och syftet var att få en bild av kommunernas medverkan i planering och genom- förande av lärarutbildningen. Det visade sig att gemensamma dis- kussioner kring utbildningens innehåll, utveckling och dimensione- ring förekom i mycket liten utsträckning. Enkäten visade också att av kommunerna ansåg sig kunna påverka utbildningens yrkesrelevans. Det finns ingen anledning att förvänta sig att samarbetet mellan lärarutbildningarna och andra skol- huvudmän än kommuner skulle vara mer utvecklat, snarare tvärtom. 1991 överfördes ansvaret för de offentligt drivna skolorna från staten till kommunerna. Lärarnas tidigare centralt reglerade arbetsformer gjordes beroende av i vilken kommun de var anställda. De kom att skilja sig mycket åt, i synnerhet som undervisnings- skyldigheten (räknad i antal lektioner ) avskaffades och individuell lönesättning infördes. Hur sker då statens styrning av skolorna ? fast- ställer skollagen, som anger övergripande mål för utbildningen i skola och vuxenutbildning samt riktlinjer för hur skolans verksam- het ska utformas. De styrningsformer staten behållit kan karakteri- seras både som proaktiva (rektors- och lärarutbildning) och som reaktiva (utvärdering och tillsyn, senare inspektion). I form av förordningar utfärdar regeringen läroplanerna, som är mycket allmänt hållna. I dessa beskrivs verksamheternas värde- grund och uppdrag samt mål och riktlinjer för arbetet. På lokal nivå ska sedan varje skola utforma arbetsplaner där de nationella målen konkretiseras i förhållande till innehållet. Nedan görs en genom- gång av de tre läroplanerna för att finna vilka krav och förvänt- ningar som ställs på lärarna i de olika skolformerna. Central myndighet för skolväsendet är , som bildades när lades ned. tar fram och utvecklar nationella styrdokument som kursplaner och betygskrite- rier. ansvarar också för nationell uppföljning och utvär- derar huvudmännens och verksamheternas kunskap om styrdoku- mentens innehåll och funktion. hade redan från början ett tillsynsuppdrag som byggde på att följa hur lagar och förordningar efterlevdes. Tillsynen utövades dels efter enskilda anmälningar, dels genom systematiska granskningar utifrån olika temata. 1998 fick verket ett uppdrag att i sexårsperioder genomföra systematisk inspektion av landets alla kommunala skolor.TPF72FPT 72TP PT Denna uppgift har övertagits av en ny myndighet, Statens skol- inspektion. Regeringen har också aviserat att regelbundna inspektioner av skolorna ska göras . Den direkta styrningen av skolans verksamhet utövas sedan reformen 1991 av skolhuvudmännen, i större eller mindre grad delegerad till skolledarna. Läroplanerna (se nedan) bygger på prin- cipen om målstyrning och lokalt utvecklingsarbete. Det åligger alltså varje kommun, skolenhet och arbetslag att ta fram lokala mål- och utvecklingsdokument. I detta arbete ska, i varje fall enligt intentionerna, lärarna vara de viktigaste aktörerna, utifrån sin pro- fessionella kunskap. Sedan det fria skolvalet blivit en realitet på många håll har för- äldrar och elever blivit viktiga aktörer i styrningsprocessen. Här har även medierna blivit en maktfaktor sedan man börjat uppmärk- samma bland annat olika former av statistik.