sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — I stället skulle kraven på domstolskontroll av olika åtgärder under förundersökningen öka. Det kanske rentav skulle vara tvunget att införa ett system med undersökningsdomare, efter kontinental förebild. Frågan om effektivitetsvinster kontra rättssäkerhetsförluster kom därefter att diskuteras i arbetet med att inrätta Ekobrotts- myndigheten, vilket redovisas i nästa kapitel. har emellertid frågan om en närmare samverkan mellan åklagare och utredningspersonal inom polisen fått förnyad aktualitet. Det har på områden även utanför ekobrottsutredningar ansetts finnas behov av en samlokalisering av åklagare och polisiär utredningspersonal för att skapa åklagarledda team, vilket bl.a. kommit till stånd genom den s.k. söderorts- modellen och de införda s.k. barnahusen, där modellen utvecklats ytterligare med personal även från hälso- och sjukvård m.m. Arbetssättet med åklagarledda team tillämpas numera i relativt stor utsträckning. Det finns vidare en ambition inom att vid ny- och omlokalisering försöka placera de operativa åklagar- kamrarna i anslutning till polismyndigheten, i syfte att underlätta dylik samverkan mellan myndigheterna i det operativa arbetet. En sådan samlokalisering förekommer redan på ett flertal orter, ett antal som således kan förväntas öka (en förteckning över orter där åklagare och polis är samlokaliserade finns i SOU 2005:84 s. 190 f.). Den av regeringen tillsatta Beredningen för rätts- väsendets utveckling hade som en del av sitt uppdrag att överväga förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare i syfte att förbättra kvaliteten och effektiviteten i brotts- utredningar. En av uppgifterna var att överväga om brotts- utredningar gällande omfattande eller kvalificerad brottslighet kunde förbättras genom att arbetet bedrivs i gemensamma arbetsgrupper med åklagare, poliser, befattningshavare från andra brottsbekämpande myndigheter samt andra experter. Beredningen konstaterar i sina överväganden att ett effektivt utredningsarbete förutsätter en aktiv förundersökningsledning och att ett sätt att underlätta detta är att polis och åklagare arbetar nära varandra i åklagarledda team (SOU 2005:84 s. 183 ff.). Av beredningens överväganden framgår också att en alltför omfattande användning av denna arbetsform kan leda till bristande flexibilitet i utredningsarbetet. Beredningen ansåg dock sammanfattningsvis att arbetssättet i många fall kan bidra till en ökad effektivitet i verksamheten, men att det förutsatte att myndigheterna avsätter tillräckliga resurser för ändamålet. Behovet av resurser torde vara föranlett särskilt av att polispersonalen fredas från annat arbete och att teamet är intakt för att de rutiner och arbetsmetoder som passar det enskilda teamet skall kunna skapas. I den mer grundläggande frågan om organisationsstrukturen identifierade Beredningen för rättsväsendets utveckling följande brister i den nuvarande strukturen med skilda organisationer för åklagar- och polisverksamhet: Åklagarens helhetsansvar för förundersökningen motsvaras inte av några befogenheter att disponera över utrednings- resurserna. Åklagaren är i stället beroende av att polisen ställer resurser till förfogande. Åklagaren har inte något personal- ansvar för de personer som genomför förundersöknings- åtgärderna, men har ändå ett ansvar för att de resurser som polisen ställer till förfogande används på ett riktigt sätt. Att polis och åklagare inte tillhör samma organisation kan medföra en känsla av att arbetet inte bedrivs gemensamt. Inom polisen och åklagarväsendet arbetar man heller inte alltid efter samma prioriteringar. Den nuvarande organisatoriska strukturen skapar utrymme för att polis och åklagare anser sig svara för olika delar av utredningsarbetet. Mer vardagliga faktorer, som att handlingar som skickas från en polismyndighet till åklagare och vice versa i en brotts- utredning löpande diarieförs på nytt samt att polis och åklagare prövar sekretessen för samma uppgifter oberoende av varandra. När det gäller de rättssäkerhetsintressen som enligt Åklagar- utredningen-90 utgjorde skäl för en fortsatt organisatorisk tudelning, kom beredningen till motsatt slutsats och gjorde den bedömningen att åklagarnas tillsyns- och kontrollfunktion kan upprätthållas även om man tillhör samma organisation som polisen. Detta motiveras genom exemplet att det utövas ordinär kontroll av åklagarna och polisen internt inom åklagar- respektive polisväsendet. Det är enligt beredningen svårt att förstå varför det med automatik skulle leda till en sämre rättssäkerhet för den misstänkte om åklagarna och polisen kom att tillhöra samma organisation, så länge det finns en tydlig roll- och ansvars- fördelning inom en sådan myndighet (s. 177). Sammanfattningsvis anför beredningen att det finns avgörande nackdelar med den nuvarande organisationsstrukturen, som innebär att polisen efter egen bedömning ställer resurser till förfogande för den brottsutredning som åklagaren leder. Det hade därför varit bättre om polis och åklagare på lokal nivå tillhört samma organisation, vilket skulle leda till att de skulle arbeta efter samma prioriteringar och därmed ge de bästa förutsättningarna för ett effektivt brottsutredningsarbete. Betänkandet har remitterats och några remissinstanser har yttrat sig över beredningens tankar om de organisatoriska frågorna (dnr Ju 2005/8928/Å). Genomgående tycks finnas ett starkt stöd för ett utökat samarbete mellan åklagare och polis och att det finns klara fördelar med att vissa brottsutredningar sker i åklagarledda arbetsgrupper. Det finns däremot invändningar mot beredningens uttalande om fördelarna med en på lokala nivå gemensam organisation för åklagare och polis. anför i sitt remissyttrande att beredningens resonemang i denna del är påfallande ytligt och historielöst. Beredningen bygger sin slutsats på effektivitetsskäl, men berör enligt endast översiktligt frågans komplexitet vad avser rollfördelning, maktbalans, ledning/styrning, tillsyn och kontroll och andra sådana frågor. pekar vidare på att den av beredningen förordade utvecklingen står i skarp kontrast till den internationella utvecklingen av åklagarrollen, där utvecklingen i flera europeiska länder snarare går mot ett mer självständigt och starkt åklagarväsende, liknande det vi har i . framhåller att ett organisatoriskt självständigt åklagarväsende inte alls är oförenligt med en ökad samverkan mellan polis och åklagare , utan att det tvärtom torde utgöra den bästa förutsättningen för en fortsatt utveckling av ett effektivt och rättssäkert brottmålsförfarande. har därför inget att invända mot beredningens överväganden vad gäller samlokalisering och användningen av åklagarledda team i brottsutredningsarbetet. konstaterar i sitt remissyttrande att det bedrivs utredningsarbete i åklagarledda team och att detta kan vara synnerligen effektivt, särskilt vid mer komplicerade brotts- utredningar. Enligt måste dock Polisens möjlighet att förfoga över i teamet ingående polispersonal kvarstå. delar också uppfattningen att en samlokalisering av polis och åklagare är en viktig förutsättning för ett effektivt brottsutredningsarbete. konstaterar i sitt remissyttrande, i likhet med , att beredningen synbarligen främst haft effektivitetshänseenden för ögonen när den bedömt hur polis- och åklagarväsendet bör vara organiserat på det lokala planet samt att den svenska utvecklingen mot ett starkt och självständigt åklagar- väsende ligger väl i linje med utvecklingen i ett europeiskt perspektiv. Enligt låter sig en utveckling av åklagarrollen bäst göras i en självständig organisation. Att detta inte i sig utgör något hinder mot en ökad samverkan mellan åklagare och polis visar arbetssätt. Beredningen fann sig emellertid, med hänsyn till hur dess direktiv var utformade, förhindrad att föreslå en sammanslagen polis- och åklagarorganisation. För att komma till rätta med att åklagaren inte har någon formell möjlighet att beordra fram de polisresurser som behövs i en brottsutredning och att polisen heller inte har någon skyldighet att avdela de utredningsresurser som behövs, föreslog beredningen att det i lagstiftningen, genom ett tillägg till 23 kap. 3 § andra stycket , skall komma till tydligt uttryck att polismyndigheten skall avdela utrednings- resurser för de förundersökningar åklagaren leder. Den av beredningen föreslagna lagtexten anger att polismyndigheten efter samråd med skall avdela resurser för den verksamhet som åklagaren leder. I syfte att få till stånd att åklagarna mer aktivt kan bedriva förundersökningsledarskap i utredningar om mer omfattande och kvalificerad brottslighet föreslog beredningen dessutom vissa ytterligare åtgärder, varav särskilt kan nämnas de förslag som skall ge utökade möjligheter till polisiärt förundersökningsledarskap och som skall möjliggöra ett tidigare åklagarinträde i förundersök- ningar. Enligt beredningen bör åklagare i princip endast leda sådana förundersökningar där saken är av omfattande eller svår beskaffenhet. Övriga brottsundersökningar bör kunna bedrivas genom polisiärt förundersökningsledarskap. I detta sammanhang konstaterade beredningen att många av de utredningar som visserligen inte kan sägas vara av enkel beskaffenhet ändå genom- föras på ett standardiserat sätt, där åklagarens medverkan är en ren formalitet och inte kan anses ändamålsenlig. På grund härav bör enligt beredningen ett betydande antal förundersökningar kunna överföras till polisens förundersöknings- ledning, varvid avsevärd åklagartid kan frigöras till förmån för sådana förundersökningar som kräver en aktiv åklagarledning (s. 167 ff.). Beredningen föreslog därför att kravet på åklagarledd förundersökning enligt 23 kap. 3 § första stycket endast skall gälla då saken är av omfattande eller svår beskaffenhet. Enligt beredningen bör det dock även fortsättningsvis ligga på Åklagar- myndigheten och att närmare precisera fördel- ningen av förundersökningsledarskapet mellan åklagare och polis. För att möjliggöra ett tidigare åklagareinträde i utredningar av omfattande eller svår beskaffenhet redan i spaningsskedet har beredningen också föreslagit att ett sådant inträde inte längre skall fordra att det föreligger särskilda skäl enligt 23 kap. 3 § första stycket sista meningen , utan det skall kunna ske när det är påkallat (s. 192 ff.). Därutöver efterlyser beredningen bl.a. att och i större utsträckning utfärdar gemensamma riktlinjer för hur brottsutredningsarbetet skall bedrivas, i syfte att få till stånd en ökad samsyn i dessa frågor. Vidare föreslår beredningen att polismyndigheterna skall få större befogenhet att vidta åtgärder under förundersökningen, såsom att hos domstol anmäla behov av offentlig försvarare och målsägandebiträde samt utökade möjligheter att lägga ned en förundersökning. och har också vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra samarbetet mellan åklagare och polis i brottsutredningar. Det sker genom ett gemensamt utvecklingsarbete bl.a. för att förbättra förundersök- ningarnas kvalitet. Ett annat exempel på hur samverkan sker på strategisk nivå mellan och , men också med andra brottsbekämpande myndigheter är det vid Rikspolis- styrelsen inrättade Operativa rådet, som är ett samverkansorgan inom polisväsendet mot organiserad brottslighet. Detta råd är ett forum för prioritering av insatserna mot den organiserade brottsligheten och där ingår, förutom företrädare för Rikskriminal- polisen och chefer för länskriminalpolisen vid de större polis- myndigheterna, representanter för , , och . Begreppet ekonomisk brottslighet som samlingsbenämning för brottslighet med anknytning till affärslivet lär ha använts i först (; Ekonomisk brottslighet – Ett samhällsproblem med förhinder, 2000, s. 41). Långt tidigare, , hade dock den amerikanske sociologen talat om white collar crime, dvs. näringslivsrelaterade brott begångna av respekterade affärsmän. Diskussionen om vad som är ekonomisk brottslighet har varit mycket aktiv och flera olika definitioner har presenterats. Inom forskningen har detta ofta berott på skilda utgångspunkter, där man antingen utgått från specifika egenskaper hos gärningsmannen (jfr. white collar crime), eller vem som är brottsoffer (brott mot kollektiva, statliga intressen), eller från gärningens beskaffenhet (t.ex. brottslighet begången i legal näringsverksamhet). Detta har i viss utsträckning lett fram till olika resultat i frågan om vilken brottslighet som skall anses omfattas av detta begrepp (se t.ex. 2003:23, s. 13–35, för en utförligare redogörelse av dessa diskussioner). Den vanligaste definitionen av ekonomisk brottslighet är brott som sker inom ramen för ett företag, som i övrigt bedriver en legal näringsverksamhet. I har vi med detta i första hand avsett brott begångna av någon som företräder företaget eller företagaren (företagsbrottslighet, corporate crime), men inte alltid inbegripit brott med dessa som brottsoffer (yrkesbaserad brottslighet, occupational crime), såsom t.ex. korruptionsbrott och förskingring (se t.ex. Brottsförebyggande rådets skrift Bokslut – BRÅ:s satsning på ekobrottsforskning 1998–2002, s. 4 f.). Vissa har ifrågasatt att en uppdelning görs mellan brott begångna av å ena sidan legala och å andra sidan illegala organisationer, där den organiserade brottsligheten traditionellt inte har ansetts ingå i begreppet ekonomisk brottslighet. Skäl som anförts för att inte göra någon åtskillnad mellan den brottsligheten inom det reguljära näringslivet och den organiserade brottsligheten är bl.a. att de uppvisar likartade drag med avseende på komplexa strukturer, följder och betydelse för samhället i stort samt att skiljelinjen mellan vita och svarta sektorer inom ekonomin alltmer tunnas ut genom att primärt legala företag och organiserad brottslighet i allt större utsträckning samarbetar, eller att kriminellt nättverk helt enkelt använder en legal näringsverksamhet som ett inslag i sin brottsliga verksamhet (se t.ex. Organised crime situation report 2005 – Focus on the threat of economic crime, , ). Sambanden mellan den organiserade brottslig- heten och den ekonomiska brottsligheten har inte minst i fått ökad uppmärksamhet . Den i i politiska sammanhang enda definition av ekonomisk brottslighet som presenterats lades fram av Justitie- utskottet . Den kan i korthet beskrivas på det sättet att det skall vara fråga om kvalificerad, kontinuerlig och systematisk brottslighet som har ekonomisk som direkt motiv och som förövas inom ramen för en näringsverksamhet som inte i sig är kriminaliserad. Med denna definition görs bl.a. en åtskillnad mellan ekonomisk brottslighet och organiserad brottslighet, eftersom den organiserade brottsligheten definitionsmässigt anses bygga på verksamhet som i sig är brottslig (JU 1980/81:21 s. 62, en definition som dock i allt väsentligt ursprungligen hade formulerats av en arbetsgrupp angående spaning mot ekonomisk brottslighet inom , (SPANEK)). definition kan jämföras med den av Europa- rådet nästan antagna rekommendationen om ekonomisk brottslighet (81:12), vilken tycks bygga på likartade tankegångar Till denna rekommendation finns bilagt en lista över brott eller handlingar som enligt rådet utgör ekonomisk brottslighet. Där anges följande brott: 2.Bedrägliga affärsmetoder och utnyttjande av ekonomisk ställning utfört av multinationella företag 3.Tillgodogörande eller missbruk av statliga eller av internationella organisationer utgivna bidrag 12.Skattebrott begångna av företag 15.Brott inom värdepappers- och finansmarknaderna Vad avser brott enligt punkterna 3, 4, 9, 12–16, anges i bilagan att dessa skall utgöra ekonomisk brottslighet endast om de har orsakat eller riskerar att orsaka en betydande förlust och om de för utförandet har förutsatt särskild affärsmässig kunskap av förövaren samt om de har begåtts av affärsmän vid utförande av sitt yrke eller sin funktion. I rekommendationens huvudtext betonas de stora skador den ekonomiska brottsligheten kan orsaka för ett stort antal personer och för förtroendet för de ekonomiska systemen. Det rekom- menderas bl.a. att medlemsstater skall inrätta särskilda specialistenheter för bekämpning av ekonomisk brottslighet inom de nationella polis- och åklagarväsendena. Här kan dock noteras att i sin rekommendation, utöver t.ex. aktiebolagsrättslig brottslighet, borgenärsbrott och brott inom värdepappers- och finansmarknaderna, även anger att miljöbrott, arbetsmiljöbrott och brott mot konsumentskydds- lagstiftning utgör ekonomisk brottslighet. En definition i nära överensstämmelse med , men snävare och mer precis, presenterades av . Med ekobrott avsåg kommissionen ekonomisk vinnings- kriminalitet inom ramen för näringsverksamhet, eller med sådan verksamhet som förutsättning eller grund, och som gäller stora ekonomiska värden (i genomsnitt ), och där skadeverkningarna riktar sig mot enskilda intressenter, företag, förhållanden på den ekonomiska marknaden, staten, samhället eller medborgarna som kollektiv (SOU 1984:15, s. 27 ff.; mer om Eko- kommissionen nedan i avsnitt 3.2). I en skrift 1988 anges de ovan av redovisade kriterierna som allmänt vedertagna och där konstateras även att denna definition inte bara utesluter organiserad brotts- lighet utan även vanligt folks skattefusk och liknande brottslighet, t.ex. bidragsfusk, med anknytning till det ekonomiska systemet (Axberger; Eko-brott, Eko-lagar och Eko-domstolar – En rättspolitisk utvärdering av lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet, Brå 1998:3 s. 21 f.). Även har pekat på den i internationell jämförelse mer vidsträckta synen på ekonomisk brottslighet, då det förekommer att man i detta begrepp inkluderar även enskilda personers skatte- och bidragsfusk (, a.a. s. 98–99 och 112). menar i en senare artikel att definition, vilken alltså baserades på det arbete som utförts av arbetsgrupper inom polisen, blev alltför snäv, just av den orsaken att dessa arbets- grupper endast hade till uppgift att finna effektiva organisations- former för bekämpningen av vissa former av ekobrottslighet, inte att ta fram en allmängiltig definition över vad som är ekobrott (; Ekobrott liksom, SvJT 2000 s. 934 f.). Det har efter inte formulerats någon ny definition från politiskt håll. Regeringen har dock handlingsplan mot ekonomisk brottslighet (skr. 1994/95:217 s. 5) anfört följande om begreppet ekonomisk brottslighet: Utvecklingen har gått därhän att också andra former av straffbara handlingar kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. En ny definition som kunnat godtas av alla har dock ännu inte formulerats. Klart är att den ekonomiska brottsligheten kan se ut på många olika sätt. Det handlar ofta men inte alltid om brott som begås i näringsverksamhet. Andra slag av ekonomisk brottslighet kan vara till exempel olagliga transaktioner med pengar, värdepapper eller dylikt som en person gör utan att vara företagare [] Också olika former av bidragsfusk, särskilt i näringsverksamhet, är av intresse i sammanhanget. Straffrättsligt faller den ekonomiska brottsligheten ofta under bestämmelser om borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbördslagstiftningen. Andra straffbestämmelser i eller inom specialstraffrätten kan också bli aktuella. Miljöbrottsligheten bör också räknas till den ekonomiska brottsligheten. Regeringens ekobrottsberedning fann likaså skäl att i sin definition av ekonomisk brottslighet använda sig av något vidare ramar än de som hade angivit. Utgångspunkten för beredningen var visserligen, i likhet med tidigare, att ekonomisk brottslighet i första hand är kriminalitet som har ekonomisk som motiv och som begås inom näringsverksamhet, som i sig inte är kriminaliserad. Men beredningen betonade att det viktigaste kravet i detta sammanhang bör vara att kriminaliteten är så kvalificerad att det behövs specialistkompetens för att utreda brottsligheten på ett effektivt sätt. Detta krav skall enligt beredningen ha företräde medföra att man kan göra avkall på kravet på anknytning till näringsverksamhet (Ds 1996:1 s. 189, mer om Ekobrottsberedningen i avsnitt 3.2). I Regeringens senaste handlingsplan mot ekonomisk brottslighet behandlas bl.a. följande områden: bokförings- och borgenärsbrott, korruption, IT-relaterad brottslighet, kreditmarknaderna, aktie- bolagsrätten, marknadsmissbruk, penningtvätt, varumärkes- förfalskning och piratkopiering, olaglig alkoholhantering, miljö- brott samt kontrollen av socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen (Skr 2003/04:178). Verksamhet helt i egen regi kom dock igång först . I detta avsnitt redogörs för de överväganden som låg bakom inrättandet av myndigheten. Bakgrunden till att det inrättades en särskild åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet kan sägas ha varit en samverkan mellan ett par huvudsakliga faktorer. Den ena är de brister i den rådande ekobrottsbekämpningen som uppmärksam- mades vid . Den andra är de erfarenheter som kunde hämtas från och , där särskilda myndigheter för bekämpning av ekobrott hade funnits . Utvecklingen mot en ekobrottsmyndighet inleddes emellertid ett par årtionden . Det var som den ekonomiska brottsligheten först uppmärksammades som ett mer betydande samhällsproblem i den offentliga debatten och den första större utredningen på detta område utfördes av Rikspolis- styrelsens arbetsgrupp mot organiserad och ekonomisk brottslighet –77 (se vidare ; Ekonomisk brottslighet – Ett samhällsproblem med förhinder, 2000, s. 39 ff., samt ; Ekobrott liksom! ; SvJT 2000 s. 932 ff.). Denna arbetsgrupp genomförde en kartläggning av den ekonomiska brottsligheten och kom därvid bl.a. till slutsatsen att det förekom en betydande dold sådan brottslighet. Noterbart i detta sammanhang är att den allmänna synen på den ekonomiska brottsligheten tycks ha varit att det fanns en nära koppling mellan organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet, på så sätt att dessa var delvis överlappande problem. Det var först som den ekonomiska brottsligheten mer kom att ses i betydelsen av företagsbaserad kriminalitet (, s. 939 f. och s. 47 f.). Vad som beskrivits som ett behov av ett förändrat förhållningssätt till den ekonomiska brottsligheten genom en tydligare koppling mellan ekonomisk och organiserad brottslighet, är därmed kanske inte en nyhet av den dignitet som det emellanåt kan framstå som. arbetsgrupp mot organiserad och ekonomisk brottslighet fann på grund av vad som framkommit genom dess kartläggning av den ekonomiska brottsligheten skäl att bl.a. föreslå att en väsentligt större del av polisens resurser borde användas till spaning mot och utredning av ekonomisk brottslighet samt att särskilda åklagare skulle tillsättas, vilka skulle leda förundersök- ningarna från början, oavsett om det fanns någon misstänkt för brottet eller inte. Genom arbetsgruppens tanke med särskilda åklagare kan denna möjligen anses ha sått det frö som lett fram till inrättandet av (, s. 940 f.). Ett snarare och mer direkt resultat av arbetsgruppens arbete var att de första ekorotlarna inrättades inom polisen i , och och att detta fullföljdes även inom övriga polismyndigheter så att det därefter fanns en ekorotel i samtliga polisregioner. Som ett ytterligare resultat av det initiala arbete Rikspolis- styrelsens arbetsgrupp hade utfört gav regeringen byggande rådet i uppdrag att genomföra en övergripande översyn av lagstiftningen mot såväl ekonomisk brottslighet som organiserad brottslighet. Detta skedde och och resulterade i sammanlagt 25 promemorior om förslag på förändringar av lagstiftning som rör denna brottslighet, varav en stor del skall ha blivit genomförda. 1982 återkallade regeringen uppdraget till och tillsatte i slutet av , vilken –1984 avgav trettio betänkanden, promemorior och skrivelser.