sou · GVB360d3 · 2008-01-01 00:00:00 — REV anser också att kommunerna ska ha rätt att ge stöd till enskilda vägföreningar som drabbats svårt vid extrema väderhändelser (, 2007). I tabell 5.1 och 5.2 listas försäkringarna för jordskred och över- svämningar för olika aktörer, enligt en enkät som utredningen skickat ut via . De fem största bolagen svarade på enkäten. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet SOU 2007:60 Försäkringar mot jordskred. (PBB)=40 300 kronor 2007 Lägst ½ PBB, upp till I något fall knutet till I något fall 1 PBB I något fall undantag för vatten- och vågerosion Mellan max upp till 350 PBB I regel max 150 PBB Små och medelstora företag PBB till max 5 PBB Stora företag, statliga, Mellan max till 350 PBB Källa: enkät till försäkringsbolagen. Tabell 5.2 Försäkringar mot översvämning Lägst 10 000:-, men knutet Lägst 10 000:- eller ½ PBB upp till 5 PBB Från ½ PBB upp till 1 PBB Självrisk från ½ PBB och Mellan, max 4 000:- upp till 350 PBB 400 000:- 150 PBB Från 400 000:- till max 350 PBB Källa: enkät till försäkringsbolagen. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet och har lyft fram att det finns en icke försäkringsbar gråzon vad gäller ras och skred. Det gäller hus som blivit avspärrat av räddningstjänsten på grund av överhängande skredrisk. Eftersom huset inte är skadat får innehavarna inte ut något på försäkringen, men i praktiken har de blivit av med sin bostad. Detta är en svår fråga, då försäkringar normalt endast täcker kostnaden för uppkomna skador, inte för förutsedda skador. Situationen skulle kunna tolkas som att skada redan inträffat, eftersom huset är obeboeligt. För företag kan försäkringslösningarna variera. Stora företag brukar ha skräddarsydda försäkringar, där också olika typer av risker försäkras för sig, tex. brand och översvämning. Små och medelstora företag är oftast hänvisade till en samlad försäkrings- lösning som innefattar alla typer av risker de vill försäkra sig för. Dessa paketlösningar inkluderar skydd vid naturskador som storm, hagel, översvämning, ras, lavin, jordskalv, vulkanutbrott, damm- genombrott. Premierna sätts inte efter var företaget ligger utan brukar vara schablonberäknade. Högsta ersättningsbelopp vid naturskador varierar mellan 6 och 14 miljoner, avbrottsersättning inkluderad. Begränsningar av ersättningen finns t.ex. vid damm- genombrott och naturskada. Eftersom naturskadeskyddet ingår som en del i paketlösningen så existerar inget separat premie enbart för denna del. anser dock att i förhållande till premierna för småföre- tagarförsäkringar erhålls ett rimligt skydd. anser att det är svårt att svara på ifall skyddet mot naturskador är tillfredsställande. Man bedömer att fokus på frågan kommer att öka framöver (, 2007). Kostnader för naturskador är för många aktörer ännu inte någon stor fråga. Ett flertal intresseorganisationer och förbund som till- frågats har rapporterat att de inte haft anledning att ta upp frågan om naturskadeskydd. Jordbruket är känsligt för extrema väderhändelser som kraftiga regn, översvämning och stormar. Det finns ingen samlad dokumen- tation om inträffade skördeskador på grund av extrema väder- händelser utan endast enstaka rapporteringar. Det är också svårt att avgöra vad som är en extrem väderhändelse. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet regelmässigt varierar med vädret är det också svårt att avgöra vad som är en regelrätt skördeskada. Omfattningen och frekvensen av tidigare skador är därför inte fullständigt kända. Enskilda lantbrukare drabbas dock ibland hårt. I flera fall har en hel årsskörd gått förlorad. De försäkringar för lantbruk som anges i tabell 5.1 och 5.2 avser skador på byggnader. Skördeskador och förluster inom djurhåll- ningen ingår inte. Den försäkring som går att teckna på vegeta- biliesidan är mot hagelskador och dålig gröduppkomst efter sådd. Däremot går det inte att försäkra sig mot exempelvis totalskador på grund av översvämning. Staten har ett visst över- gripande ansvar vid skördeskador av naturkatastrofkaraktär som drabbar stora områden. Det generella skördeskadeskyddet avveck- lades 1994, men även efter detta har vid ett flertal tillfäl- len uttalat att staten har ett övergripande ansvar vid natur- katastrofer. Vid prövning av olika framställningar om ersättning med anledning av bl.a. översvämningarna 2000, 2001 samt 2003 ansåg regeringen emellertid inte att skadorna var av den art att något särskilt statligt ansvar förelåg (prop. 2004/05:1). En arbets- grupp som tillsattes på 2002 fann i sin rapport att det inte var möjligt att kvantifiera hur mycket större än skadorna skulle vara för att ett statligt ansvar skulle träda in, eller att definiera om skadan orsakats av dåligt väder eller av en naturkatastrof (, 2003). Man fann också att det finns stöd till jordbruket som utgår oavsett skörde- avkastning, vilket minskar behovet av särskilt skördeskadeskydd. Arbetsgruppen övervägde två alternativ. Det ena var att dagens system upprätthålls, med tillägget att staten även fortsättningsvis får tillämpa utbetalningar av skördeskadeersättningar till följd av naturkatastrofer restriktivt. Avsikten var att bibehålla de incita- mentsstrukturer som finns på marknaden för att teckna egna försäkringar samt försäkringsbolagens möjlighet att tillhandahålla försäkringar. Det andra alternativet utgick ifrån att statens ansvar för jordbruket bör vara av samma omfattning som för andra företagare och näringar, vilket arbetsgruppen förordade och som regeringen sedermera föreslog i budgetpropositionen 2004/05. Remissvaren till arbetsgruppens rapport lyfter fram flera brister i de stöd som finns . Arealersättning, utan koppling till skörde- avkastningen, utgick då inte för matpotatis, frukt, bär, grönsaker, sockerbetor eller konservärter. Dessa undantag tas dock bort . Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet samt många länsstyrelser instämde i arbets- gruppens förslag och ansåg inte att staten skulle ha något särskilt ansvar för naturskador i jordbruket. Man ansåg att det finns stora möjligheter för flertalet lantbrukare att gardera sig mot alltför stora konsekvenser på grund av naturkatastrofer, utom lantbruk med utpräglad specialisering. stödde i huvudsak arbetsgruppens slutsatser, men konstaterade att stora skördeskador drabbar stora geografiska områden vilket gör det svårt för försäkringsbolagen att hantera försäkringar inom jordbruksområdet. De påpekade också att det kommersiella utbudet av försäkringslösningar för jordbruket är begränsat, vilket tyder på ett marknadsmisslyckande. Det låga utbudet kan emeller- tid också bero på brist på efterfrågan, till följd av jordbruks- politiken, eftersom jordbrukarna numera får ett gårdsstöd utbetalat från CAP oberoende av skördeavkastningen. Inom ramen för utredningen har representanter för LRF påpekat att jordbrukarna har svårt med egen fondering eftersom verksamheten har låg lönsamhet. Privata försäkringslösningar för jordbruket kräver ofta höga , vilket gör att många länder har ett statligt stöd av typen naturskadefond. Man anser därför att det krävs någon slags kollektiv lösning, exempelvis ett poolsystem eller subventionering av försäkringspremier. LRF menar att redan dagens vädervariationer påkallar ett skördeskadesystem, och att en statlig katastroffond bör inrättas. Även animalieproduktionen är känslig för extrema väder- händelser. Djurhållningen, exempelvis fjäderbesättningar och mjölkproducerande kor, är mycket känslig för elavbrott, problem med transportsektorn och försämrad vattentillgång (Bilaga B 34, , 2007). Stormar och översvämningar kan därför orsaka stora skadekostnader. Djur- försäkringar för lantbruk ger ersättning om djuren dör eller insjuknar alternativt skadas så svårt att de måste avlivas. Det finns även privata försäkringar mot djursjukdomar, t.ex. salmonella. Omfattningen av försäkringen varierar för olika djur. Försäkringar för fjäderfän kan exempelvis ersätta förluster på grund av att besättningen måste avspärras. I ersättningen ingår förlust av djur- värde, saneringskostnader och produktionsavbrott. Beredskapsskyddet för utbrott av smittsamma djursjukdomar analyserades i . Där konstaterades att internationellt sett har ett unikt generöst ersättningsregelverk och att de statliga kostnaderna vid ett större utbrott därför kan bli Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet mycket stora (2003, avsnitt 8.5.3). STUDS rekommenderade förbättrade rapporteringsrutiner för att inte gå miste om den medfinansiering från EU som finns tillgänglig. För- utom hjälp till att hantera smittan, avlivning m.m., lämnar staten ersättning för produktionsbortfall. Av de skogsägare som drabbades av stormen hade 40 pro- cent en skogsförsäkring för storm. Ersättningsvillkoren varierar mellan försäkringsbolagen. Risken för vindfällning kan i vissa fall minskas genom ett antal förebyggande åtgärder, bl.a gallrings- metoder, plantering av lövträd eller annat barrträd än gran. Skogs- styrelsen fann dock en brist på aktiv riskhantering inom skogs- bruket. Risker ingår inte i de formella kalkyler för produktion och intäkter som rutinmässigt görs inom skogsbruket, och vindfällning har historiskt inte varit något stort problem. Stormen uppges trots omfattningen på skadorna inte ha ändrat beteendet nämnvärt. (, 2006, s.132 35) anser att det i huvudsak är marknaden som ska styra upparbetningen, vidaretransporten till industrin och virkes- lagringen efter inträffade svåra händelser. Men för att marknaden ska fungera väl anser man att det också krävs insatser från staten. Det skadade virket efter en omfattande storm representerar mycket stora värden för skogsägarna, skogsindustrin och samhället. Om inte det mesta av virket tas ut ur skogen, riskerar den växande skogen dessutom att drabbas av kostsamma insektsangrepp. Skogs- styrelsen anser därför att en bra försäkring mot stormskador är av stor betydelse för att upparbetningen av stormvirket genomförs. anser vidare att det finns en risk för att alltför många skogsägare i hela landet även i fortsättningen kommer att avstå från att teckna stormförsäkring, ofta på grund av dålig kunskap. Det är därför viktigt att skogsägarna får god information i skogsförsäkringsfrågor (, 2006. s.161). Försäkringsbranschen planerar och introducerar nya produkter som ska vara bättre anpassade till olika skogsägares förutsättningar än de hittillsvarande. Förändringarna i försäk- ringarna är till stora delar en direkt effekt av stormen . Flera områden med bristfälligt försäkringsskydd uppmärksam- mades. Exempelvis täcktes inte skador på små arealer, trots att den Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet totala skadade arealen som en skogsägare drabbades av kunde vara ganska omfattande. En del skogsbilvägar och skogsdiken blev förstörda. Många skogsägare fick också kostnader för att föryngra skogen tidigare än planerat. Exempel på förändringar som gjorts i skogsförsäkringar är att den minsta skadade arealen som ersätts är , istället för som tidigare . Ersättning kan ges för föryngringskostnader, virkesförluster och fördyrad avverkning i växande skog vid skada. Även återställningskostnader på skogsbilväg eller skogsdike kan ersättas. Utökningarna har dock fört med sig att premierna höjts kraftigt. Ersättningsbeloppet per hektar är också fortfarande täm- ligen lågt, per hektar, medan värdet av skogen per hektar kan vara mångdubbelt större. Vidare har gränsen för maximal ersättning sänkts. Ett alternativ för att få en bättre riskspridning och lägre är att lägga samman olika typer av risker i en och samma försäkring. Ett försäkringsbolag har bakat ihop sin skogsskadeförsäkringar för brand och storm, vilket gjort att de fått en mycket högre teckningsgrad för storm bland sina försäkringstagare . Försäkringslösningar i andra länder Hur försäkringsmarknaden och de statliga stöden för naturskador är utformade skiljer sig mycket från land till land. En redogörelse för detta återfinns i avsnitt 2.2.3 och bilaga B 35. Enligt en sammanställning av CEA (Committé Européen des ) har sex av fjorton länder någon form av statligt skydd, se tabeller 2.1. Det varierar kraftigt vad detta skydd täcker. har en statlig katastroffond och ett poolsystem för de privata försäkringsbolagen där det privata poolsystemet står för merparten av utbetalningarna. har ett statligt skördeskadeskydd mot exceptionella väderhändelser. har ett marknadsbaserat försäkrings- system för extrema väderhändelser, och staten intervenerar inte. Dock finns en stormskadefond, som finansieras genom en årlig avgift på , som läggs på samtliga brandför- säkringar. Även i finns en lösning där en obligatoriskt tillägg på premien för hemförsäkringar om finansierar skydd mot naturkatastrofer. Det finns dock inga specifika kriterier för om en extrem väderhändelse ska klassas som naturkatastrof utan avgörandet ligger hos regeringen. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet låter den privata försäkringsmarknaden sköta all skadereglering. Det samma gäller , , , och . Det finns flera områden där de försäkringslösningar som står till buds inte är tillräckliga för att helt skydda den enskilde från ekono- miska skador. Det gäller bl.a. enskilda vägar, skördeskador och stormförsäkring för skog. Inom dessa områden finns dock inga specifika hinder för privata försäkringslösningar. De skadehän- delser det handlar om är framförallt kraftiga regn, exceptionellt höga flöden i vattendrag samt stormar. Samtliga dessa händelser är till sin natur plötsliga och oförutsedda, vilket gör att de i princip kan hanteras av ett försäkringssystem. Vi kan därför inte finna att det föreligger några starka skäl för att införa statliga lösningar för naturskador. Extrema väderhändelser, som stormar och kraftig nederbörd, kan ge upphov till stora påfrestningar på samhället. De har dessutom den egenskapen att de drabbar många . Konsekvenserna vid naturskador blir därför ofta mer synliga än för händelser som drabbar enskilda sakägare . Exempelvis är försäkringsbolagens skadeersättningar för väderrela- terade översvämningar små i jämförelse med översvämningar på grund av brustna vattenledningar och dylikt. Självrisken för den enskilde är densamma oavsett orsak. Det synes inte finnas någon orsak för staten att ge stöd i den ena situationen men inte den andra. Inom skogssektorn finns vissa brister i försäkringsskyddet mot storm. Främst är det fråga om att ersättningen är förhål- landevis låg för virkesrika bestånd och att försäkringen inte täcker spridda skador som är mindre än . En viss risk bör dock skogsägaren kunna bära. Skaderisken är av en typ som i princip kan lösas av den privata försäkringsmarknaden. Det är tveksamt om det är möjligt att med rimliga försäkringspremier skapa försäkringar som ger full ersättning. Ett alternativ som kan övervägas är att införa ett obligatoriskt tillägg till befintliga brandförsäkringar inom skogssektorn enligt samma modell som i och , med ett fastställt påslag på premien. Detta skulle leda till god riskspridning och därmed lägre och självrisker. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Vidare har vi inte funnit tillräckliga skäl för att införa ett statligt skördeskadeskydd. Vi drar därmed en liknande slutsats som den drog i sin utredning. (Jordbruksdeparte- mentet, 2003). Hur klimatförändringarna kommer att påverka jordbruket är svårt att säga, eftersom det är osäkert hur mycket skördeskadorna kommer att öka i förhållande till avkastnings- ökningen. Som påpekade finns stora svårigheter att definiera vilka skördeskador som skulle vara ersättningsbara. Det finns heller ingen heltäckande statistik att mäta emot. I jordbrukssektorn finns ett visst grund- skydd genom gårdsstödet, som inte är kopplat till produktionen av grödor. Det har tidigare funnits försäkringar mot skördeskador, men försäkringsbolagen uppger att efterfrågan på dem inte var tillräckligt hög. LRF menar att premierna var för höga. Liksom för skogsbruket skulle ett tillägg till befintliga skadeförsäkringar, med fastställt påslag på premien, kunna vara en möjlig försäkrings- lösning. Om situationen för jordbruket ändras, t.ex. att gårdsstöden minskas, avskaffas eller skördeskadorna blir mer omfattande än vi nu kan förutse, så kan dessa slutsatser behöva omprövas. Vi föreslår att ett system för dokumentation av omfattningen av skördeskador på grund av extrema väderhändelser inrättas så att utvecklingen kan följas, se avsnitt 4.4.2. En problematik som försäkringssystemet inte hanterar är den situation som uppstår då en byggnad blivit avspärrad på grund av akut skredrisk. Detta bör kunna omfattas av privata försäk- ringar, genom att definiera en sådan situation som en inträffad skada där kostnaden för att få byggnaden i brukbart skick är ersättningsbar. Skador på vägar är inte försäkringsbara. Vi anser att det är angeläget att sådana försäkringslösningar tas fram. Detta är ange- läget särskilt för enskilda vägar, där ekonomin är sårbar då vägföre- ningarna ofta består av ett litet antal hushåll. Försäkringsbolagen menar att en stor del av förklaringen till att vissa skador inte går att försäkra sig mot, beror på att det inte funnits någon efterfrågan. I vissa fall har produkter tagits fram men sedan lagts ner eftersom efterfrågan varit för låg. I de fall som utredningen kunnat identifiera har det handlat om att risken upp- levts som låg, premien ansetts för hög och /eller att försäkringen inte täckt tillräckligt stor del av skadan för att vara intressant. I många fall upplever t.ex. jordbrukare, skogsägare och vägföreningar Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet att premien är för hög i förhållande till skaderisken. Historiskt har skador på grund av stormar och översvämningar varit ganska små i . Det kan göra att man uppfattar att risken är så låg att det inte lönar sig att försäkra sig mot den. Med de senaste årens många naturskador i samband med översvämningar och skred torde dock medvetenheten om riskerna, och därmed efterfrågan på nya typer av försäkringsprodukter, ha ökat. kan dock förutsättningarna för försäkringssystemet förändras. Den ökande kunskapen om risker för översvämning, ras, skred och erosion, tillsammans med satsningar på förbättrade karteringar, gör att allt mer av dessa risker blir kända. Om skaderiskerna förändras är det tänkbart att försäkringsbolagen inför differentierade och självrisker, med följd att objekt i områden med dokumenterat hög risk för en viss naturskada får kraftigt höjda försäkringskostnader eller helt enkelt är försäkringsbara. Alternativet med en statlig återförsäkring kan då behöva prövas. Det är dock viktigt att man inte skapar ett system som avhåller aktörerna från att vidta förebyggande åtgärder som skulle vara samhällsekonomiskt lönsamma. I privata försäkrings- villkor ingår att rimliga skyddsåtgärder ska ha vidtagits för att ersättning ska betalas ut. Många av de statliga instanser (myndig- heter, länsstyrelser och departement) som varit delaktiga i utred- ningens arbete har understrukit vikten av att lägga ansvaret för lokalisering och utformning av bebyggelse och infrastruktur på de ansvariga aktörerna. Flera förslag i denna riktning läggs i sektors- analyserna i detta betänkande. Vi bedömer att det finns vissa brister i försäkringsskyddet mot naturolyckor. De brister i försäkringsskyddet som föreligger motiverar dock inte ett särskilt statligt stöd för naturskador. De luckor som finns vad gäller försäkringar för naturskador bedöms vara av en art som kan hanteras av privata försäkringsbolag. Det privata försäkringsskyddet bör dock utvecklas vad gäller skador på grund av naturolyckor. Vi anser att det är viktigt att utveckla fastighetsförsäkringar så att byggnad som är avspärrad på grund av akut skredrisk definieras som försäkringsskada. Vi bedömer vidare att det finns ett starkt behov av att försäkrings- bolagen tillsammans med lämpliga representanter för försäkrings- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet tagare utvecklar befintliga försäkringar för skogsbruk och jordbruk samt utvecklar nya försäkringar för enskilda vägar. Kunskapen om hur olika delar av samhället påverkas av klimatförändringen kommer successivt att öka. Hur sårbara olika områden är och hur samhället kan minska sårbarheten och göra viktiga system robusta är nödvändig kunskap. Kunskap är avgörande för hur samhället kan anpassas till en kommande klimatförändring, men det är lika viktigt att kunskapen når ut till dem som behöver den. För en stor del av samhället är tillgång till relevant information den absolut viktigaste förutsätt- ningen för att minska sårbarheten och få till stånd en anpassning till ett förändrat klimat. Den långsiktiga kunskapsspridningen är dessutom beroende av att samhället kan integrera ny kunskap om klimatanpassning i utbildningen. Information kring klimatförändringar och anpassning bör för det första vara målinriktad och differentierad. Olika grupper i sam- hället behöver olika typer av information. Det är viktigt att t.ex. teknisk personal i en kommun kan få den information som behövs inför investeringar, val av ut utrustning och för att identifiera eventuella kommande problem. Politiker som ska besluta om framtidsplaneringen behöver en annan typ av information. Infor- mationsspridningen måste anpassas med hänsyn till de strukturella olikheter som finns mellan avnämare i olika sektorer. För vissa områden kan det räcka med huvudsakligen intern informations- spridning inom berörda myndigheter. För sektorer och branscher med stora anpassningsbehov som domineras av små, relativt resurssvaga aktörer behövs mycket mer aktiva, utåtriktade och uppsökande informationsinsatser. Exempel på sådana är jord- brukare med cirka 65 000 företag, ofta enmansföretag, turism som också domineras av småföretag och 354 000 privata skogsägare, som ofta har skogsbruket som en bisyssla. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet För det andra måste informationen vara interaktiv, det behövs utrymme för erfarenhetsutbyte, återföring och dialog. Kanaler måste finnas mellan lokal, regional och central nivå, mellan offent- lig sektor och näringsliv, mellan företag och branschorganisationer samt mellan forskning och praktik. För det tredje bör etablerade kanaler och former för spridning av information användas så långt som möjligt. Sektorsmyndigheter, länsstyrelser, kommuner, branschorganisationer och forskningsi- nstitutioner har alla viktiga roller att spela. Vad ska förmedlas? För att nå allmänheten är media absolut viktigast. Det är angeläget att forskningsresultat om klimatförändringar kan göras mer lättillgängliga för media och därigenom spridas till breda grupper. Den stora uppmärksamhet som klimatfrågor haft har sannolikt redan bidragit till att höja den allmänna kunskaps- nivån. Kunskap om ändrade förutsättningar för olika verksamheter samt risken för extrema väderhändelser och naturolyckor är viktig att sprida. Det kan handla om att behöver ändra icke författnings- reglerade normer, säkerhetsmarginaler och metoder inom olika branscher. Riskbedömningar som påverkas av förändringar i klimatet bör successivt uppdateras. Det handlar exempelvis om säkerhet mot stormar, översvämningar, ras och skred eller risker för smittspridning. Vem ska stå för informationsspridningen? Institutioner som arbetar med klimatforskning bör generellt sprida lättillgänglig information om resultaten. Kunskap om klimatför- ändringarna och konsekvenserna av dem bör fortlöpande upp- dateras. Vi föreslår att genom ett tillägg i instruktionen får ett särskilt ansvar för att sammanställa och sprida information om klimatförändringar. Särskilt ska utveckla och sammanställa kunskap om regionala och lokala klimatförändringar som stöd för kommuner, länsstyrelser, sektorsmyndigheter och andra aktörer. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Vi vill också stödja det initiativ som tagits av , , , och om att etablera en webbportal, anpassningsportalen. Webbportalen samlar klimatinformation och information kring anpassningsfrågor riktad mot i första hand kommunerna, men bör kunna omfatta information till fler aktörer i samhället, se avsnitt 5.2.4.