sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Syftet med den nya bestämmelsen är att underlätta kontrollen av att det gods som finns i lastbäraren är tillförlitligt säkrat. Regleringen ger även rätt att bryta förseglingar i form av tullplombering eller sigill. Genom ett nytt andra stycke har en förrättningsman dessutom fått rätt att hindra att en lastbärare förs ombord på ett fartyg. För detta krävs att lasten i lastbäraren antingen inte har säkrats alls eller på ett otillfredsställande sätt så att lastbäraren, om den förs ombord på fartyget, kan komma att orsaka allvarlig skada på person eller egendom. Det bör ankomma på att ange vilka när- mare krav som kan ställas på lastningen för tillämpningen av be- stämmelsen. Det tredje stycket har enbart ändrats språkligt. Den allmänna motiveringen till ändringen finns i avsnitt 21.10.2. Paragrafen reglerar vilka befogenheter har när myndigheten utövar tillsyn med stöd av lagen. Den ger en kust- bevakningstjänsteman de kontrollbefogenheter som anges i 5 kap. 17 § fartygssäkerhetslagen och i lagen om och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter. Det sist- nämnda innebär en rätt att stoppa fartyget om det krävs för att genomföra kontrollen. Den allmänna motiveringen till ändringen finns i avsnitt 21.10.2. 26.18Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Paragrafen reglerar den inre gränskontrollen med stöd av utlän- ningslagen. De första och tredje styckena är oförändrade. Andra stycket reglerar uppgift att som ett led i polisens kontrollverksamhet självständigt kontrollera pass och andra handlingar i enlighet med första stycket. Med självständigt avses här att genomföra kontroller utan någon uttrycklig begäran från polisen. Denna uppgift gäller precis som tidigare enbart av och i anslutning till sjötrafiken. Genom användningen av uttrycket av och i anslutning till sjötrafiken begränsas självständiga uppgift till kontroll av antingen personer i sjötrafiken eller personer som befinner sig i ett nära och naturligt samband med sjötrafiken. Som exempel kan kontrollen omfatta personer i en båt som påträffas för ankar, utan att denna framförts i anslutning till kontrollen. Ett annat exempel är att den eller de personer som avses kontrolleras befinner sig i land på en ö, kanske utan annan förbindelse dit än sjövägen. Det kan även vara fråga om kontroller som ska utföras i en hamn eller liknande av personer som vistas ombord på ett fartyg eller i direkt anslutning till detta (se prop. 1999/2000:64 s. 65 och 179). Genom tillägget av andra meningen i stycket får Kustbevak- ningen alltid biträda polismyndigheten vid en kontroll enligt första stycket, oavsett var denna äger rum. Denna biträdesroll gäller alltså inte enbart av och i anslutning till sjötrafiken. Det innebär att kan biträda polisen t.ex. vid en kontroll på eller på annan plats inne i landet. Biträde förutsätter i dessa fall en begäran av polismyndigheten eller godkännande från denna innan kontrollen utförs. I övrigt har språket moderniserats. Den allmänna motiveringen till ändringen finns i avsnitt 21.8. 26.19Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:263) om transport av farligt gods Paragrafen reglerar en polismans och en kustbevakningstjänste- mans rätt att under vissa förutsättningar hindra en transport som sker i strid med lagen om farligt gods eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Genom ändringen får en kustbevakningstjänsteman en uttryck- lig rätt att hindra såväl landtransporter som sjötransporter av farligt gods under förutsättning att ingripandet sker i en hamn. Har trans- porten redan hunnit lämna hamnen kan däremot, precis som tidigare, endast polisen ingripa och hindra fortsatt färd. I övrigt har endast en språklig ändring gjorts. Den allmänna motiveringen till ändringen finns i avsnitt 21.10.1. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en översyn av regleringen av Kust- bevakningens befogenheter i den brottsbekämpande och ordnings- hållande verksamheten samt lämna förslag till en modernare och mer ändamålsenlig författningsreglering. Utredaren skall kartlägga de befintliga befogenheterna och analysera i vilken utsträckning dessa bör regleras annorlunda. I uppdraget ligger också att analysera om gränsdragningen mellan och andra myndigheters ansvarsområden inom den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten är lämpligt avvägd. Utredaren skall även se över gräns- dragningen mellan brottsbekämpande verksamhet och myndighetens kontroll- och tillsynsverksamhet samt därmed förknippade befogenheter och överväga en mer enhetlig reglering av dessa. Syftet med översynen är att skapa förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av samhällets samlade resurser för att före- bygga, förhindra, upptäcka och utreda brott och ordningsstörningar till sjöss och i kustnära områden. Uppdraget skall redovisas . har, enligt förordningen (2005:742) med instruk- tion för , till uppgift att bedriva sjöövervakning i Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på land i anslutning till dessa vatten. Vad gäller sjöar, kanaler och vattendrag omfattar sjöövervakningen enbart och . Med sjöövervakning avses att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn i enlighet med särskilda föreskrifter. I sjöövervakningsuppgiften ingår att genom övervakning förebygga och ingripa mot störningar av ordningen i sjötrafiken samt att i enlighet med särskilda föreskrifter förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda och beivra eller bistå med utredningen av brott. skall vidare utreda och besluta i ärenden om vattenföroreningsavgift samt i den utsträckning det följer av föreskrifter, och i förekommande fall efter överenskommelse med annan myndighet, bedriva tillsyns- och kon- trollverksamhet i fråga om bl.a. sjötrafik, varu- och personkontroll, fiske, jakt och miljöskydd. ansvarar också för miljöräddningstjänst till sjöss, varvid verksamhetsområdet också omfattar , samt skall på anmodan av räddningsledare delta i sjöräddningstjänst och annan räddningstjänst. skall enligt instruktionen samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla sjöinformation till berörda myn- digheter. Myndigheten skall vidare följa den internationella utveck- lingen inom sitt verksamhetsområde samt i samverkan med andra myndigheter medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjöövervakning. får enligt instruktionen bedriva uppdragsverk- samhet inom sitt ansvarsområde. Detta har främst aktualiserats i fråga om dykeri- och transportverksamhet och för dessa uppdrag gäller full kostnadstäckning. befogenheter inom det polisiära och brottsbe- kämpande området regleras i flera författningar. Lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (LKP) är tillämplig när bedriver övervakning till havs, i kustvattnen samt i och för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. jakt, fiske, trafikregler, dumpning av avfall i vatten, fartygs registrering och identifiering, utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i samt transport av farligt gods. Om ett brott har förövats mot någon av de föreskrifter som avses i lagen har kustbevaknings- tjänsteman samma befogenhet som tillkommer polisman att hålla förhör, ta med någon till förhör, gripa någon och att företa husrann- sakan eller verkställa beslag (2 §). För att kunna utöva de angivna befogenheterna får kustbevakningstjänsteman stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till hamn (4 §). Vid förundersökning röran- de brott som anges i nämnda lag får åklagaren och polisen anlita biträde av (7 §). får enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg inleda förundersökning för brott avseende olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg. Lagen ger en tjänsteman vid samma befogenhet som polisman att hålla förhör, ta med någon till förhör, gripa någon och att företa husrannsakan eller verkställa beslag (11 kap. 2 och 5– 7 §§). I befogenheterna ingår även att stoppa och kvarhålla fartyg (11 kap. 14 §). I fråga om biträde till polis och åklagare hänvisas till 7 § LKP (11 kap. 3 §). Vid brott mot bestämmelser som rör införsel till eller utförsel från av varor får tjänsteman vid , innan förundersökning har hunnit inledas, hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredning av brott (jfr beträffande polismans befogenhet 23 kap. 3 § tredje stycket rätte- gångsbalken). Härvid får kustbevakningstjänstemannen även ålägga någon att följa med till förhör och ta med någon till förhör, gripa den som misstänks för brott, ta egendom i beslag och göra husrann- sakan samt utföra kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Denna befogenhet gäller i fråga om vissa terroristbrott och för brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling, lagen (1960:419) om förbud i vissa fall mot införsel av spritdrycker, lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljepro- dukter, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an- vändningsområden och av tekniskt bistånd samt tullagen (2000:1281). får utfärda föreläggande om ordningsbot för brott enligt 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen (1986:300) samt, , för brott enligt 16 § tredje stycket lagen (2006:263) om transport av farligt gods. I sam- band med att gavs rätt att utfärda föreläggande om ordningsbot gjordes bestämmelser om åkla- garjäv tillämpliga på en kustbevakningstjänsteman. har föreslagit att kustbevakningstjänsteman skall ges befogenhet att genomföra rutinmässiga alkoholutandnings- prov enligt 2 § lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov och att skall få fatta beslut om att inleda förundersökning avseende misstanke om rattfylleribrott samt inleda förundersökning avseende misstanke om sjöfylleri (SOU 2006:12 och SOU 2006:47). Regeringen beslutade direktiv till en utred- ning som bl.a. skall se över möjligheten att ge rätt att bedriva förundersökning avseende vissa fiskebrott (dir. 2006:91). Kustbevakningstjänsteman har enligt 3 § LKP samma befogenhet som tillkommer polisman enligt 13 § polislagen (1984:387) att av- visa, avlägsna eller omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för denna. Jämförbara uppgifter och befogenheter har kustbevakningstjänste- man även med stöd av lagen (2000:1225) om straff för smuggling och lagen (2004:487) om sjöfartsskydd. skall medverka i kontrollverksamhet enligt tullagen (2000:1281) och lagen (1996:701) om be- fogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, vilket bl.a. innefattar ett självständigt ansvar för kontrollen till sjöss. En kustbevakningstjänsteman har inom ramen för denna uppgift samma befogenheter som tillkommer en tulltjänsteman i fråga om bl.a. prejning av fartyg samt rätt att undersöka varor, trans- portmedel och bagage. är enligt 9 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) skyldig att bistå polisen vid gränskontroll av utlänningars inresa och utresa genom att utöva kontroll av sjötrafiken. medverkar också i polisens inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen genom att utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. skall enligt 5 kap. 5 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen inom sitt verksamhets- område kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiske till sjöss och vid landning av fisk. ansvarar dock endast för fiskerikontrollen till sjöss. kontroll- och tillsynsverksamhet omfattar även bl.a. jakt- och naturvårdstillsyn, skyddsområdestillsyn, kontinental- sockeltillsyn, tillsyn över ekonomisk zon, tillträdeskontroll, tillsyn enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods samt beman- ningskontroll och viss fartygssäkerhetstillsyn. Behovet av en utredning Sjötransporterna i har ökat kraftigt och utvecklingen i vårt närområde pekar mot att de kom- mer att få ännu större betydelse . Den växande trafiken innebär att en större mängd fartyg, personer och varor transporteras sjövägen till och från och att antalet fartyg som befinner sig i och runt svenskt vatten ökar. Utvecklingen har lett till ändrade hotbilder och andra krav på förmåga att svara för kontroll, tillsyn och brottsbekämpning. För att öka effektiviteten och rättssäkerheten i den brottsbekäm- pande verksamheten är det viktigt att skapa förutsättningar för ett rationellt utnyttjande av myndigheternas resurser, vilket kan ske bl.a. genom renodling av ansvarsområden och anpassning av gränserna mellan olika myndigheters uppgifter. Det finns mot den bakgrunden anledning att se över om det är motiverat att förändra Kustbevak- ningens roll i det brottsbekämpande arbetet. En sådan utveckling kräver också en anpassning av de befogenheter som tillkommer en kustbevakningstjänsteman. Syftet med översynen är att skapa förutsättningar för ett effek- tivare utnyttjande av samhällets samlade resurser för att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda brott och ordningsstörningar till sjöss och i kustnära områden. Det gäller framför allt att underlätta en ökad samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna och andra samverkande myndigheter samt att se över möjligheterna att bättre utnyttja även inom områden där myndig- heten saknar befogenheter. är dock att huvudansvaret för att utreda och bekämpa brott även fortsättningsvis skall ligga kvar på de myndigheter som har detta ansvar. Ett mer rationellt utnyttjande av kapacitet i kust- och skärgårdsområden innebär inte bara ett bättre hushållande med samhällets samlade resurser. Det är också en viktig åtgärd för att upprätthålla medborgarnas förtroende för samhällets förmåga att in- gripa vid brott. När det gäller inträffar allt oftare att såväl allmänheten som polismyndigheterna och förut- sätter att en kustbevakningstjänsteman som finns på plats skall kunna vidta ordningshållande och initiala brottsbekämpande åtgärder som går utöver myndighetens uppdrag och som kustbevakningstjänste- mannens anställning således inte ger några befogenheter för. Om ingripanden av detta slag skall kunna göras mot enskilda krävs givet- vis författningsstöd. Medborgarperspektivet gör sig också gällande i andra avseenden. Myndigheters kontroll- och tillsynsverksamhet bör så långt möjligt utformas på ett sådant sätt att verksamheten inte medför att med- borgarna utsätts för upprepade ingripanden av olika slag. Kustbevak- ningens verksamhet är, genom bl.a. anpassning av materiel och utbild- ning av personalen, utformad på ett sådant sätt att vid ett kontroll- tillfälle kan kontroll och tillsyn med stöd av olika regelverk utföras . Förutom ett effektivt resursutnyttjande innebär detta en fördel för den som kontrolleras. Det bör övervägas om de synergi- effekter som detta arbetssätt innebär kan tillvaratas i än högre grad. Tydlig avgränsning av verksamhetsområdet Den geografiska gränsen för uppdrag skiljer sig åt mellan olika verksamheter på ett sätt som kan ifrågasättas. Dessa skillnader beror i många fall på att lagstiftningen tillkommit vid olika tillfällen och haft olika syften. Någon samlad översyn av gränsdrag- ningen har inte skett. Hur ansvarsområde anges är väsentligt, efter- som det sätter ramen för var myndigheten kan utöva sina befo- genheter för kontroll och tillsyn respektive ordningshållande och De variationer som förekommer kan ge upphov till gränsdragningsproblem och det föreligger därför be- hov av en översyn i syfte att åstadkomma enhetlighet och tydlighet för såväl kustbevakningstjänstemän som allmänhet, samverkande myndigheter och andra myndigheter som verkar på den maritima arenan. Det finns också skäl att överväga gränsdragningarna gent- emot landbaserade verksamheter för brottsbekämpning, ordnings- hållning, kontroll och tillsyn som bedrivs av andra myndigheter, i syfte att minimera risken för situationer där ingen myndighet har ett uttryckligt lagstöd för att ingripa. bör gränsdragningen utformas på ett sätt som inte i onödan skapar överlappande befo- genheter. Översyn av befogenheter i LKP och annan lagstiftning Behovet av en översyn av LKP har framförts i flera olika sammanhang. I betänkandet Statens maritima verksamhet (SOU 1996:41) föreslogs bl.a. att skulle ges utökade polisiära befogenheter att, på begäran av polismyndighet, ingripa vid misstänkta regelöver- trädelser till sjöss, samt att LKP och andra författningar som reglerar befogenheter skulle ses över och i möjligaste mån samlas i en lag. Även i Statskontorets rapport bevakning 2000:1 påpekades problemen med ett svåröverskådligt regelverk. Frågan har även berörts av (SOU 2004:110), som föreslår att en kustbevakningstjänsteman i samband med personkontroll avseende in- och utresa skall ha samma befogenheter som polisman när det föreligger anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Också Kustbevak- ningen har vid olika tillfällen, senast i en framställning av , påtalat och belyst behovet av en samlad översyn av regel- verket. De polisiära befogenheter som tillkommer en kustbevaknings- tjänsteman regleras – utöver i LKP – också i smugglingslagen, vattenföroreningslagen, polislagen (1984:387), lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. Den mång- fald av författningar som reglerar befogenheter leder till bristande överskådlighet. LKP, som utfärdades , har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast i samband med att lagen (2006:263) om transport av farligt gods infördes. Förändringar har också föreslagits av Gränskontroll- utredningen och . LKP tillkom när Kustbe- vakningen fortfarande utgjorde en del av . Såväl omvärlden som har genomgått stora förändringar och LKP har successivt byggts på med nya uppgifter. Samordningen med annan lagstiftning uppvisar flera brister. Förarbetena ger inte längre tillräcklig vägledning vid tillämpning av lagen. Det före- kommer också en dubbelreglering av vissa befogenheter, vilket skapar otydlighet. Brottsbekämpningens förhållande till kontroll- och tillsynsverksamhet En brottsbekämpande åtgärd har inte sällan sin upprinnelse i ut- övandet av en kontroll- eller tillsynsuppgift. Det är inte alltid klart i vilket skede en tillsyn eller kontroll övergår till att vara inriktad mot brottsutredning och följderna av detta. I viss mån finns mot- svarande gränsdragningsproblem mellan verksamhet för att förhindra eller upptäcka brott och sådana riskanalyser på vilka allt mer av tillsyns- och kontrollverksamheten baseras. Det finns exempel ur gällande lagstiftning som anger att en kustbevakningstjänsteman har polisiära befogenheter när han eller hon utövar tillsyn eller biträder en tillsynsmyndighet. Det kan starkt ifrågasättas om sådana befo- genheter bör kunna utövas vid tillsyn, inte minst med tanke på att den som är misstänkt för brott har rätt att avstå från att medverka i utredningen för att inte belasta sig själv, medan den som är föremål för en kontrollåtgärd som regel har en författningsenlig skyldighet att på olika sätt medverka i och underlätta kontrollen. Mot den beskrivna bakgrunden finns anledning att se över såväl definitionen av och innehållet i begreppen kontroll- och tillsyns- verksamhet som gränsdragningen mellan denna verksamhet och brottsbekämpning. På flera områden finns anledning att överväga om kustbevaknings- tjänstemän bör få befogenheter som endast tillkommer polis- män, t.ex. att på samma sätt som en polisman få stoppa fordon eller annat transportmedel vid misstanke om brott eller för ordnings- hållande åtgärder (jfr 22 § polislagen). Det finns också skäl att se över i vilken utsträckning befogenheter att stoppa fartyg bör ändras för att myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter. Frågan har betydelse för bl.a. fiskerikontroll , då fisket med hänsyn till isläggning bedrivs från snöskoter eller andra trans- portmedel än fartyg. Den har emellertid också betydelse för be- kämpningen av brott mot in- och utförselrestriktioner, eftersom tullagen – men inte lagen om straff för smuggling – innehåller be- stämmelser om rätt att stoppa fartyg. Oavsett vilka transportmedel som omfattas av befogenheter kan det uppstå situationer då den som anmodas att stanna för utförande av kontroll vägrar att göra detta. För polisen finns i en sådan situation enligt 10 § första stycket 5 polislagen rätt att, i den mån andra medel är otillräckliga, använda det våld som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Motsvarande bestäm- melse saknas för . Det finns också andra skillnader i fråga om tvångsingripanden som kan förefalla mindre ändamåls- enliga, såsom möjligheten till identifieringsvisitation med stöd av polislagen. En kustbevakningstjänstemans rätt att ta egendom i beslag vari- erar beroende på vilken brottstyp han eller hon ingriper mot, vilket medför onödiga tillämpningsproblem. En särskild utredare skall göra en översyn av regleringen av Kust- bevakningens och kustbevakningstjänstemannens befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten och lämna förslag till en mer ändamålsenlig och enhetlig författningsreglering. I uppdraget ligger att kartlägga befintliga befogenheter och överväga i vilken utsträckning dessa bör regleras annorlunda. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkten att myndighetens verksamhet skall kunna bedrivas effektivt som högt ställda rättssäkerhets- krav tillgodoses. För att inte hindra framtida effektivisering av det brottsbekämpande arbetet bör utredaren överväga hur författnings- regleringen kan utformas på ett sätt som medger flexibilitet och underlättar framtida ändringar i fråga om ansvars- områden i det brottsbekämpande arbetet. behovet av en tydligare avgränsning av ansvars- områden gentemot polisen och samt överväga om det med hänsyn till effektiviteten i brottsbekämpningen kan finnas an- ledning att överväga andra gränsdragningar i geografiskt eller sakligt hänseende. Därvid skall särskilt uppmärksammas behovet av att allmänheten och med samverkande myndigheter skall kunna få en tydlig bild av ansvarsområden. Utredaren skall vidare analysera behovet av en tydligare gräns- dragning mellan å ena sidan brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet och å andra sidan myndighetens uppgifter att utöva kontroll och tillsyn. Därvid skall särskilt beaktas verksamhet med att förhindra eller upptäcka brott. I samband därmed skall övervägas i vilken utsträckning de befogen- heter som tillkommer en kustbevakningstjänsteman vid utövandet av respektive verksamhet bör tydliggöras. En utgångspunkt för arbetet skall vara att befogenheterna bör framgå direkt av författ- ning och inte genom överenskommelser mellan och en huvudansvarig myndighet. Utökade befogenheter för kustbevakningstjänstemännen ställer krav på ökad kompetens. Utredaren skall därför också överväga vilka utbildningsbehov som förslagen kan föranleda och vilka kom- pletterande utbildningsinsatser som krävs. Om de förändrade befo- genheterna nödvändiggör att tillförs resurser eller utrustning skall förslag lämnas också i den delen. Utgångspunkten är att de samverkande resurserna för att förebygga, förhindra, upp- täcka och utreda brott och ordningsstörningar till sjöss och i kustnära områden skall användas mer effektivt. Utredningen skall analysera hur kvinnor och män påverkas av för- slagen och utforma dessa med beaktande av jämställdhetsaspekten. Utöver de frågor som nämnts kan det finnas andra frågor som aktualiseras under arbetets gång. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som anses behövas. I den utsträckning förslagen medför ökade kostnader skall finan- sieringsförslag lämnas.