sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — Ansvaret omfattar inventering av rovdjur, be- siktning av skador samt beslut om bidrag och ersättningar för vilt- skador enligt viltskadeförordningen (2001:724), besiktning av fällda rovdjur samt arbete med att förebygga jaktbrott. Regionala rovdjursgrupper har bildats. Länsstyrelserna i renskötselområdet ansvarar för de rovdjursinventeringar som utgör fördelningsgrun- den för ersättningen till samebyarna för rovdjursförekomst. Jakt- förordningen har ändrats och har delegerat till länsstyrelserna att besluta om skyddsjakt på enskilda individer av björn och lo. åtgärdsprogram för bevarande av arterna björn, järv, lodjur och varg reviderades senast . Här sägs bl.a. att de nationella målen för björn, järv, lodjur och varg bör omsättas i regionala delmål. Det skall ske genom att berörda länsstyrelser i samråd tar fram förslag till delmål för de områden som arterna har eller kommer att etablera. Delmålen bör ange vilka miniminivåer i termer av antal årliga föryngringar som skall finnas inom respektive län. Län med varg och järv bör ange hur stor andel av etappmålets föryngringar som kan härbärgeras. De regionala målen bör diskuteras och förankras i de regionala rovdjursgrup- perna. Enligt åtgärdsprogram skall länsstyrelserna vidare ta fram regionala förvaltningsplaner i enlighet med länssty- relsernas ansvar enligt 3 § i föreskrifter och Allmänna råd, NFS 2002:13, att kartlägga förekomsten av fredade, skadegörande viltarter i länet med avseende på beståndsstorlek och geografisk utbredning. Arbetet med förvaltningsplanerna bör enligt åtgärdsprogrammet enligt föreskrifterna samordnas i regioner som kan omfatta flera län. Förvaltningsplanerna bör innehålla: Nuvarande och historisk utbredning av björn, järv, lo, varg och kungsörn, dvs. var i länet det finns biologiska och ekologiska förutsättningar för rovdjursarten. Vilka konflikter som finns. Särskilt bör konflikter med ren- och fårnäringen beaktas, då dessa tamdjur intar en särställning i skadebilden. Planerna skall beskriva var det bedrivs ren- re- spektive fårnäring och hur utvecklingen bedöms för näringen . En utvärdering av effekterna av tidigare utbetalda bidrag och ersättningar efter 1996. Samtliga länsstyrelser, med något undantag, har tagit fram regionala förvaltningsplaner för rovdjursarbetet. Utredningen anser att de regionala rovdjursgruppernas roll i ut- arbetandet av regionala förvaltningsplaner ska stärkas ytterligare. bör dialogen om förvaltningsplanernas innehåll och rov- djurssituationen föras även i andra forum med deltagande från bre- dare medborgargrupper. Regionala förvaltningsplaner ska enligt utredningen innehålla mål för rovdjursbestånden på kort sikt, 1–, och på , 5–. De ska också innehålla toleransnivåer för de rovdjursarter som är aktuella och förslag till konkreta förvaltningsåtgärder. Arbetet med förvaltningsplaner ska ske rullande i treårsperioder och utvärderas kontinuerligt i en adaptiv förvaltning. 16.5.1Toleransnivåer som inslag i regionala förvaltningsplaner. Toleransnivåer för de stora rovdjuren ska anges i de regionala för- valtningsplanerna. De bör utgå ifrån ett konfliktperspektiv som grund för övre beståndsmål snarare än att enbart ange maximiantal individer för en art. Idealt är att definiera toleransnivåer i utifrån skadenivåer och riskerna för störningar, konflikter eller problem- djur. Toleransnivåer bör innefatta i princip alla de faktorer som med- verkar till att skapa konflikter. Det kan gälla sociala faktorer som människors oro för sig själva och för barn som kan komma i kon- takt med stora rovdjur liksom skador på renar och andra tamdjur samt sällskapsdjur. Det kan också gälla de stora rovdjurens närhet till bebyggelse. Toleransnivåerna bör också innefatta hänsyn till bytesdjurens populationer och jaktutövningen. Genom att utveckla kriterier för vilka typer av konflikter, hur många tillfällen av störningar eller hur många tamdjursangrepp som får förekomma, kan instrument skapas för att bedöma konfliktgra- der och därigenom lägga grunden för toleransnivåer i de regionala förvaltningsplanerna. Även toleransnivåer för enskilda rovdjursin- divider som grund för beslut om skyddsjakt kan utvecklas på lik- nande sätt, genom i förväg definierade kriterier. Inom renskötselområdet där konflikterna i första hand gäller störningar eller skador i rennäringen bör toleransnivåerna kunna etableras med utgångspunkt främst från hänsyn till rennäringen i respektive sameby. I utarbetandet av förvaltningsplaner i län med rennäring ska dock även övriga faktorer som hör till toleransnivå- erna vägas in. Länsstyrelserna bör tillsammans med de regionala rovdjurs- grupperna eftersträva en samsyn på strategier och lämpliga åtgärder om toleransnivån överskrids. Slutsatser i form av skadenivåer eller övre beståndsmål bör ges en utformning som går att bryta ner till en mera lokal nivå, till sa- mebynivå inom renskötselområdet eller andra avgränsade områden i övrigt, t.ex. med riklig förekomst av stora rovdjur. I överenskommelsen mellan 1995 inför utformningen av ersättningssystemet för rovdjursrivna renar angavs exempel på toleransnivåer. I arbetsgruppens rapport inför det då blivande ersättningssystemet sades bl.a. att toleransni- vån för rovdjurens beskattning av renarna inte bör överstiga en tredjedel av det normala slaktuttaget, vilket översattes till av det totala renantalet som med dåtida renantal blev ca 28 000 renar. När detta operationaliserades blev slutsatsen att som princip borde gälla att fler än fyra föryngringar av järv eller lodjur inte bör tolereras inom en sameby och inte heller fler än sex föryngringar totalt av dessa arter. Även fyra föryngringar ansågs vara för mycket för en liten sameby medan en stor by kanske skulle kunna klara flera föryngringar. Där byar av annan anledning drabbas av omfat- tande rendöd till följd av till exempel beteskris kunde det också bli aktuellt att sänka toleransnivån. På liknande sätt kan planeringen genomföras för toleransnivåer utanför renskötselområdet. Begreppet problemdjur bör definieras i den regionala förvaltningen. Ett rovdjur som angripit en människa bör självfallet alltid avlivas. Rovdjur som ett visst antal gånger besökt bosättningar eller byar kan definieras som problemdjur, olika beroende på vilka skador eller vilken oro de åstadkommit. Ett lodjur som angripit får innanför fungerande rovdjursstängsel eller som under samma betessäsong angripit tamdjur kan behöva tas bort. Det är andra exempel som kan tjäna som utgångspunkt för att värdera både en definition av begreppet problemdjur och för att kunna ange det maximala antal störningar som kan accepteras innan mera långtgående åtgärder för att begränsa skadeverkningar ska tillgripas. Även riskerna för indirekta skador bör värderas. Toleransnivåer bör anges för flertalet arter, om det är motiverat. Hänsyn måste dock tas till rovdjursarternas numerär både regionalt och nationellt. I bl.a. björnförvaltningen bör toleransnivåerna tjäna som instrument för att bedöma behovet av beståndsbeskattning både på kortare och på . Syftet med toleransnivåer är att skapa en större förutsägbarhet i förvaltningen. För att skapa förutsägbarhet bör man helst också följa en i förväg utvecklad arbetsordning i förvaltningen när akuta konflikter uppstår och åtgärder måste vidtas. Det blir ett instrument för att förebygga konflikter mellan rovdjur och männi- skor eller tamdjur. Viltskadecenter bör enligt utredningen ha en konsultativ roll i utvecklingen av toleransnivåer som instrument i rovdjursförvalt- ningen. Även bör ha en konsultativ roll inom rensköt- selområdet när det gäller rovdjuren och rennäringen. Utredningens förslag: De regionala rovdjursgruppernas mandat och uppdrag ska tydliggöras. Ansvarsfördelningen mellan de re- gionala rovdjursgrupperna och viltvårdsnämnderna bör också ut. Arbetsformerna ska läggas fast i en arbetsordning. Man bör sträva efter en allsidig representation med ledamöter i en relativt central position i respektive regionala organisation, liksom en jämn könsfördelning. Ordförandeskapet bör tillmätas stor betydelse. De regionala rovdjursgrupperna ska utgöra en värdefull informa- tionskanal mellan respektive länsstyrelse och de organisationer som ledamöterna företräder. I grupperna kan dialogen etableras mellan olika intressen och aktörer. De ska fungera som värdefulla samrådsorgan med länssty- relsen och vara rådgivningsorgan i rovdjursfrågor. En långsiktig effekt bör bli en ökad ömsesidig acceptans, främst för deltagarnas olika uppfattningar men också för de stora rovdjuren och om hur konflikter bör hanteras. Ledamöterna, som utses av länsstyrelserna, nomineras i allmän- het som företrädare för olika organisationer. Någon instruktion eller några klara riktlinjer för urvalsprinciper eller sammansättning finns inte. I allmänhet ingår dock företrädare för areella näringar som , , naturvårds- organisationer som , , och , jägarorganisationer som Svenska Jägareför- bundet och . Inom renskötselområdet utgörs tyngdpunkten i råden av representanter för rennäringen. I berörda län ingår också representanter för fäbodbruket. finns repre- sentation från polismyndigheten. Det finns bl.a. exempel på ledamöter från enskilda kom- muner (med tätare rovdjursstammar), kommunförbund på länsnivå m.fl. En del ledamöter kommer från andra län än som utgör rovdjursgruppens ansvarsområde. Länsstyrelsernas representation varierar från länsråd i något fall till enskilda handläggare. Ansvarig rovdjurshandläggare deltar praktiskt taget alltid. Vanligast är att har ordföran- deskapet i rovdjursgruppen och sekreterare för gruppen (alltid). Då är ofta ordföranden även föredragande av ärenden som länsstyrel- sen initierar eller talesperson för i andra frågor. Det finns exempel på att utöver ordförande och sekrete- rare har en föredragande tjänsteman närvarande. I något fall är ordförande, föredragande och sekreterare samma person. Det finns också exempel på att länsstyrelser utsett ordförande med särskild erfarenhet att vara mötesledare och som inte alls har anknytning till utan till LRF eller någon annan orga- nisation. Variationen är stor i såväl sammansättning som i arbets- former. Generellt kan konstateras att de regionala rovdjurs- grupperna i avsaknad av instruktion eller närmare arbetsordning har en relativt informell karaktär. Antalet möten varierar från två, till ganska många sammanträden i samband med utarbetande av regionala för- valtningsplaner. Även formerna för ersättning varierar. Enligt direktiven skall utredaren värdera arbetet i de regionala rovdjursgrupperna. I detta syfte har utredaren träffat och deltagit i ett antal möten med regionala rovdjursgrupper. Utredaren har också haft heldagsöverläggningar med flertalet berörda länsstyrel- ser. Forskaren , Cefos, , har i sitt avhandlingsarbete följt ett antal regionala rovdjursgrupper och bl.a. deltagit som observatör i ordinarie möten i olika län i Mellan- . har deltagit vid ett av utredningens sam- manträden och informerat om sina resultat. Bilden är ganska enty- dig såväl från hennes redovisning som från utredningens möten med olika regionala rovdjursgrupper och med länsstyrelser. Gruppernas arbetsformer varierar mycket, i avsaknad av gemen- samma riktlinjer för arbetet. Ledamöterna anser med undantag för något län att informationsöverföringen från och till fungerar bra. Man anser också att informationsöverföringen till andra ledamöter fungerar bra. Diskussionsklimatet i respektive rovdjursgrupp anser de flesta har förbättrats. Man förstår och respekterar varandras åsikter bättre än när grupperna startade. I gruppen möter vi varandra och får en chans att förklara oss. Den sociala funktionen av gruppen ska inte underskattas (Cinque). Däremot anser praktiskt taget alla tillfrågade att den regionala rovdjursgruppen är anonym eller osynlig både för sin respektive organisations medlemmar och för en bredare allmänhet. Man har också en svag informationsöverföring till egna medlemmar. ibland redovisar man arbetet i rovdjursgruppen för sin egen organisations styrelse eller medlemmar. En del är kritiska mot . Dessa upplever att man får information och att lyssnar, men inte alltid att man har ett samråd. Många upplever ett underläge mot i sättet som dialogen förs och att har sista ordet. Flera framhåller att besluten dessutom fattas på högre nivå än länsstyrel- sen. Många är dock medvetna om sin roll för att öka acceptansen för de egna synpunkterna utanför den egna gruppen. Det som kan öka acceptans för rovdjuren är en acceptans för politiken. Föra politiken närmare de berörda och delegera beslut till regional nivå (Citat från ledamöter som Cinque samtalat med). Vad gäller konflikthantering konstaterar många ledamöter att konflikten eller åsiktsmotsättningarna minskat mellan ledamöterna i rovdjursgruppen men att det inte påverkat de konflikter eller åsiktsmotsättningar som finns mellan ledamöternas organisationer, åtminstone inte . Utredningen konstaterar att den informella karaktären och av- saknaden av klar uppdragsbeskrivning skapar en onödig osäkerhet i de regionala rovdjursgrupperna. Mandat och uppdrag ska tydliggö- ras, enhetligt för varje regional rovdjursgrupp. Där bör också framgå gruppens roll och ansvar i arbetet med regionala förvalt- ningsplaner och i andra frågor. Även länsstyrelserepresentanternas roller bör tydliggöras. Dialogen vid sammanträden bör syfta till slutsatser eller till praktiska åtgärder. Ledamöterna bör få återrap- portering över hur gruppens slutsatser behandlats eller kommit till användning i förvaltningen. Ansvarsfördelningen mellan de regionala rovdjursgrupperna och de likaledes regionala viltvårdsnämnderna ska enligt utredningen också tydliggöras för att undvika dubbelarbete. Uppdraget och ar- betsformerna ska fastställas i en arbetsordning och ersättning alltid utgå vid organiserade sammanträden för att underlätta för ledamö- terna att frekvent medverka i gruppernas arbete. Ledamöterna bör få del av fortbildning och kompetensutveckling, t.ex. om EG-rätt och skadeförebyggande åtgärder. Vidare bör övervägas om inte ledamöterna bör vara fast bosatta eller åtminstone vara verksamma i det län, respektive rovdjursgrupp tillhör. För att öka ledamöternas möjligheter att föra upp rovdjurs- frågorna i sin egen organisations dagordningar bör eftersträvas ledamöter med en relativt central regional roll ifrån respektive organisation. Det är angeläget att olika åsikter och intressen finns representerade i de regionala rovdjursgrupperna. En jämn köns- fördelning i de regionala rovdjursgrupperna är angelägen för att bredda representationen, nuvarande sammansättning är ojämnt för- delad. Ordförandeskapet i grupperna ska tillmätas stor betydelse. Ord- föranden har en central roll för att skapa förtroende, för att stimulera dialogen och välkomna att olika synpunkter framförs, liksom för hur man kommer till slutsatser och summerar diskus- sionerna. Landets samtliga 21 länsstyrelser är direkt berörda av rovdjurs- politiken. I förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion tangeras rovdjurspolitiken i de övergripande formuleringarna. Un- der senare delen av fick länsstyrelserna tillsynsansvar enligt artskyddsförordningen (1998:179). I samband med att antog den sammanhållna rovdjurspolitiken har samtliga länsstyrelserna fått det regionala ansvaret för merparten av rovdjurspolitiken, inklusive vissa opera- tiva delar. Ansvaret omfattar inventering av rovdjur, besiktning av skador samt beslut om bidrag och ersättningar för viltskador enligt viltskadeförordningen (2001:724), beslut om viss skyddsjakt, be- siktning av fällda rovdjur samt arbete med att förebygga jaktbrott. Länsstyrelserna i renskötselområdet ansvarar för de rovdjurs- inventeringar som utgör fördelningsgrunden för ersättningen till samebyarna för rovdjursförekomst. Länsstyrelserna har bildat regi- onala rovdjursgrupper och utarbetat regionala förvaltningsplaner för rovdjursarbetet där information, kommunikation och dialog anges som viktiga komponenter. De regionala förvaltningsplanerna, som i flertalet län beslutas av styrelse eller av landshövdingen, är policydokument som är vägledande i det regionala arbetet med rovdjursförvalt- ningen. har samtliga länsstyrelser med något un- dantag utarbetat regionala förvaltningsplaner. Med stöd av bemyndigande i jaktförordningen (1987:905) kan förordna jakttillsynsmän på ansökan t.ex. av länsjakt- vårdsförening, jaktsammanslutning eller motsvarande. Länsstyrel- sen kan förordna naturvårdsvakter för tillsynen av efterlevnaden av föreskrifter för områden, naturföremål och djur- och växtarter som omfattas av förordnanden enligt bl.a. kap. 7 och 8 i . , , har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om förordnande och utbildning av jakttillsynsmän (RPSFS 2000:28) och naturvårdsvakter (2000:29). Genom budgetpropositionen för anvisades för att förebygga jaktbrott att fördelas mellan länsstyrelserna och . Medlen till länsstyrelserna kanaliserades 2002 och 2003 via som fördelade dem till de mest utsatta länen. Därefter fördelades medlen direkt till länsstyrelserna genom respektive anslag. Det är oklart hur dessa medel använts i vissa län. De medel som tillfördes RPS kom att användas för DNA-analy- ser vid och inte i det direkta operativa arbetet med att förebygga jaktbrott på stora rovdjur. har över utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, anslaget 34:3 Åtgärder för biologisk mångfald, fördelat till länsstyrelserna för skydd av vär- defull natur och särskilda naturvårdsinsatser. Av dessa skall bl.a. användas för rovdjursinventeringar, för arbete med olika åtgärdsprogram och 257 miljoner kro- nor för arbete med skötsel av skyddade områden. Medlen hanteras som regel av naturvårdsenheterna på länssty- relserna, där en betydande del av personalen numera finansieras med externa medel och inte över eget anslag. På några länsstyrelser är rovdjursförvaltningen organiserad på rättsen- heterna som inte har externa medel och inte personal som arbetar med fältverksamhet. har under en lång följd av år ej berörts i regeringens regleringsbrev. Den är inte heller berörd i länsstyrel- sernas instruktion. I regleringsbrevet till länsstyrelserna för bud- berörs inte heller rovdjursförvaltningen direkt men det finns vissa beröringspunkter i och med det återrapporterings- krav som innebär att länsstyrelserna skall redovisa viktiga insatser i vägledande syfte och effekter av tillsynen som rör natur- och kul- turmiljön. Länen skall vidare till Natur- vårdsverket redovisa hur tillsynen över den s.k. CITES-lagstift- ningen bedrivs, dvs. regleringen av handeln med utrotningshotade djur och växter. Den medelsförstärkning på för rovdjursför- valtning som genom budgetpropositionen tillförts länen har fördelats enligt bilaga 7 i länsstyrelsernas regleringsbrev på lika många län. Länsstyrelserna i , , Jämt- lands, , , , och Värm- lands län har fått vardera och länsstyrelserna i , och län vardera . Det anges dock inte hur medlen skall användas. Länsstyrelserna i fjällregionen har egen fältpersonal som arbetar med inventeringar, provtagning för miljöövervakning, tillsyn av skyddade områden, led- och jakttillsyn m.m. Denna fält- personal utgör som regel också stommen i den operativa rovdjurs- förvaltningen. har även länen i för- sökt organisera en fältorganisation med fast anställd personal, där rovdjursarbetet kombineras med andra arbetsuppgifter . Genom en enkät riktad till länsstyrelsernas rovdjursansvariga har utredningen, utöver att besöka flertalet berörda länsstyrelser, sökt skapa sig en bild av hur länsstyrelserna arbetar med rovdjur och artskydd. Den bild som framträder är att länsstyrelserna arbetar mycket olika. Arbetet med rovdjursförvaltning och artskydd är splittrad på många avdelningar, sektioner, enheter eller funktioner på samtliga länsstyrelser utom två – länsstyrelserna i och Got- lands län. Enkäten redovisar 54 olika benämningar på de olika funktionerna. Som mest är verksamheten splittrad på åtta funktio- ner. Länsstyrelserna använder ca på rovdjursförvaltning med tillhörande artskyddsarbete. Inventeringsverksamheten drar , medan arbetet med viltskador, att förebygga jaktbrott och att informera om rovdjursförvaltning kräver vardera ca fem personår. i använder ca på rov- djursförvaltning. Andra län som avsätter betydande personalresur- ser är länsstyrelserna i , , , och . I samtliga län finns utsedd rovdjursansvarig. Länsstyrelserna har 171 personer involverade i kvalitetssäk- ringen av rovdjursobservationer, varav 62 är fast anställda. Man anlitar 104 personer som besiktningsmän av viltskador, varav 74 för skador på tamdjur. Nästan lika många – 63 personer – anlitas för att kontrollera fällda rovdjur. I arbetet med att bekämpa illegal jakt är 99 personer anlitade, varav 75 är fast anställda på heltid eller . Artskyddsarbetet omfattar 54 personer och 116 personer är involverade i informationsarbetet. Som regel är samma personer anlitade för flera av arbetsuppgifter. Antalet personer som är engagerade i rovdjursförvaltningen på länen uppgår sanno- likt till ca 300 personer. Den nationella databasen har har ca 340 användare – vilket knappt skulle kunna mot- svara det antal personer på länsstyrelserna som sysslar med rov- djursförvaltning. Många länsstyrelser uppger att man samarbetar med andra läns- styrelser, andra myndigheter och organisationer. I enkäten redovi- sas 34 olika samarbetspartner, varav (15), Viltskadecenter (12), (12), (9) och Polisen (7) förekommer mest frekvent. På frågan vilka de två viktigaste samarbetsparterna är utanför i rovdjursförvaltningen anges Svenska jägareförbun- det och Viltskadecenter av åtta länsstyrelser följt av Naturvårds- verket (4) och samebyarna (3). Samebyarna nämns av de tre ren- skötsellänen. Därutöver nämns 14 andra samarbetsparter. Av enkätsvaren framgår att det är betydande skillnader i hur rovdjursarbetet är organiserat på länsstyrelserna. Det kan till en del förklaras med att förhållandena på rovdjursområdet varierar mellan regionerna. Flera länsstyrelser beskriver arbetet med rovdjursför- valtning i sina årsredovisningar relativt detaljerat och arbetet om- nämns i många fall även i den del som landshövdingarna särskilt kommenterar. 16.7.2Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Länsstyrelserna ska i dialog med Natur- vårdsverket och andra länsstyrelser förvalta länets stammar av stora rovdjur i enlighet med rovdjurspolitikens intentioner och målen i en regional förvaltningsplan, som utarbetas i samråd med resp. regional rovdjursgrupp. Den operativa rovdjursför- valtningen ska vara regional och förvaltningen ska kunna inne- fatta beslut om licensjakt och skyddsjakt. Dialogen med medborgarna ska utvecklas. Länsstyrelsernas organisation för rovdjursförvaltningen bör ses över för att uppnå en större enhetlighet mellan länen och ett bättre resursutnyttjande i länet. I berörda län ska finnas arbetsordningar och dokumentation över bedömningar och utfört arbete. Värdering av måluppfyl- lelse ska ske. Utvärderingarna ska ligga till grund för återföring av erfarenheter i en adaptiv förvaltning. Naturvetenskaplig kompetens i rovdjursförvaltningen ska kompletteras med samhälls- eller beteendevetenskaplig kompe- tens för att bredda och fördjupa dialogen om rovdjurspolitiken i det demokratiska samhället. För att lösa de uppgifter som utredningen föreslår bör läns- styrelserna tillföras vissa ytterligare resurser. Utredningen konstaterar att alla berörda länsstyrelser lägger ner ett omfattande arbete på rovdjursförvaltningen. Inte sällan är förvalt- ningen starkt utsatt från allmänhet och från media med frågor vid alla tänkbara tidpunkter, krav och ibland också kritik. Det är angeläget att de som arbetar med rovdjursförvaltningen känner ett starkt stöd från myndighetens ledning. Utredningens slutsats är att så också är fallet. Frågorna tillmäts på regional nivå stor vikt och omnämns ofta i länsstyrelsernas årsredovisningar. Länsstyrelserna har också fått tillskott av budgetmedel, i några fall betydande tillskott, för rov- djursförvaltningen.