sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Så var fallet beträffande Försvarsmakten, , – vid verksamhet som bedrivs på uppdrag av Försvarsmakten eller – och Polisen. Dessa behövde inte ha tillstånd för sin radioanvändning, men ansågs ha sådana rättigheter och skyldigheter som övriga tillstånds- havare vid tillämpningen av lagen. Detta innebär att tillståndsmyn- digheten hade beslutanderätten vid frekvenstilldelning för För- svarsmaktens och Polisens radioanvändning och vid fastställandet av villkoren för denna användning. Vidare fick regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämde, meddela föreskrifter om undantag från tillståndsplikten i fråga om dels radiosändare som utnyttjar särskilt bestämda gemensamma frekvenser, dels radiosän- dare på utländska fartyg, luftfartyg eller motorfordon och dels radiosändare som används av en person som inte har hemvist i Sve- rige. Enligt förarbetena till LEK saknades det skäl att ändra den ordning som gällt enligt LRK – dvs. att Försvarsmakten, och , till viss del, samt Polisen är undantagna från tillståndsplikten.TPF105FPT 3 kap. 3 § LEK kom därmed att motsvara 6 § LRK. Som framhålls i förarbeten till LRK är Försvarsmakten är en mycket stor användare av frekvenser.TPF106FPT Många av de sätt att nyttja radio som förekommer inom civil verksamhet finns också inom Försvarsmakten. Radio används således inom Försvarsmakten inom ett stort antal områden, t.ex. talkommunikation mellan mobila enheter, sjö- och flygradio, marksensorer, radarstationer på marken, till sjöss och i luften, styrsystem för robotar och andra vapen, radiolänkar inom ramen för Försvarsmaktens telenät, m.m. 104TP PT PTSFS 2007:8. 105TP PT Prop. 2002/2003:110 s. 132 f. 106TP PT Prop. 1992/93:200 s. 205 ff. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Tillgången till radiokommunikationer i skilda hänseenden är av stor betydelse för Försvarsmaktens möjligheter att utföra sina uppgif- ter. Enligt samma förarbeten får tillgången för landets försvar till radiofrekvenser i tillräcklig omfattning anses vara ett grund- läggande samhällsintresse. För att materiel och handhavande ska fungera i en krigssituation måste det därmed finnas möjligheter att öva i fred. Därför måste även i fredstid betydande frekvensut- rymme förbehållas Försvarsmakten. Dessutom har Försvarsmakten operativa uppgifter i fred för bevakning och liknande verksamhet. Vidare anges att Försvarsmakten bör ha en prioriterad ställning i förhållande till annan radioanvändning, och att det vid tillstånds- prövning av annan radioverksamhet måste säkerställas att För- svarsmaktens frekvensbehov beaktas, samt att tillståndsgivningen för civila användningar inte kan komma att inkräkta på dessa behov. I ovan nämnda förarbeten förs ett resonemang om olika sätt att tillgodose Försvarsmaktens behov av radiofrekvenser: Det kan vara svårt att i alla fall fastställa vilka frekvensområden som bör förbehållas försvaret. Svårigheterna beror dels på att försvarets frekvensanvändning, i likhet med den civila, ändras med hänsyn till den tekniska utvecklingen och dessutom mot bakgrund av ändringar i försvarets uppgifter. Dels finns det inte alltid anledning att förebehålla ett helt frekvensområde, utan försvarets behov kanske inskränker sig till vissa enskilda frekvenser inom bestämda geografiska områden. I sistnämnda fall vore det knappast förenligt med strävandena att nå ett så effektivt utnyttjande av frekvenserna som möjligt att låta ett helt frekvensområde vara uteslutet för civil användning. Det kan å andra sidan vara oförenligt med berättigade sekretesskrav att i sådana fall inskränka försvarets tilldelning till vissa direkt i lagen angivna frekven- ser. Möjligen skulle kunna godtas en ordning som innebär att vissa frekvensband förbehölls försvaret med skyldighet för försvaret att medge civil användning i dessa band i de fall det var förenligt med för- svarets egen användning. Ett annat alternativ för att tillgodose försvarets behov är att i lag föreskriva att tillstånd inte får meddelas annan om det innebär att det frekvensutrymme som behövs för försvaret därigenom skulle komma att tas i anspråk. En sådan ordning förutsätter naturligtvis att till- ståndsmyndigheten har kunskap om försvarets frekvensbehov. Till- ståndsmyndigheten och försvaret måste därför stå i nära kontakt med varandra. Givetvis kan då det system som tillämpas med en i huvudsak heltäckande överenskommelse som grund för samrådet tillämpas. Fördelarna med den angivna ordningen, är att beslutskompetensen Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna beträffande hela frekvensspektrum i princip hålles inom en och samma myndighet. Den stelbenthet och det revirtänkande som gärna blir följ- den av absoluta gränser kan därvid förmodas i högre grad undvikas än om försvarets frekvensbehov är exakt angivet i lag. Det finns dessutom anledning att anta att den strävan mot effektivitet i frekvensanvänd- ningen som, enligt vad jag framhållit i det tidigare, bör vara ett bärande syfte för all frekvenstilldelning, i den mån verksamhetens innehåll kan anses medge det, kan få genomslag också i frekvensområden med för- svarsanvändning. Dessutom torde möjligheterna att dela frekvensband, så att även de civila användningarna tillgodoses, vara större med en sådan ordning. Med hänvisning till det anförda finner jag att övervä- gande skäl talar för att ansökan om tillstånd till användning av radio- sändare skall lämnas utan bifall om det kan antas att den sökta använd- ningen av frekvensutrymme skulle komma att inkräkta på det utrymme som behövs för försvarsmakten. Det ankommer på tillståndsmyndigheten att efter att ha hört För- svarsmakten bilda sig en uppfattning om omfattningen av För- svarsmaktens behov. Det system som tillämpas innebär en relativt detaljerad överenskommelse om användningen av de olika fre- kvensbanden. Detta bidrar till att tillståndsmyndigheten får ett till- räckligt underlag för sina bedömningar av hur Försvarsmaktens behov ska beaktas. Samrådet mellan tillståndsmyndigheten och Försvarsmakten sker kontinuerligt efter behov. Detta beskrivs närmare nedan. I förarbetena till LRK nämns det särskilda problemet att sekre- tess enligt 2 kap. 2 § SekrL ofta torde gälla för Försvarsmaktens frekvensanvändning, vilket kan innebära att en tillståndssökande som inte får sin ansökan beviljad med hänvisning till att det skulle inkräkta på Försvarsmaktens frekvensbehov inte kan erbjudas möj- lighet att kontrollera riktigheten av myndighetens bedömning.TPF107FPT Ur rättssäkerhetssynpunkt kan detta upplevas som betänkligt. I viss utsträckning kan sökandes intresse enligt samma förarbeten bli tillgodosett genom att myndigheten enligt 14 kap. 5 § sekretessla- gen har en skyldighet att lämna parten vissa upplysningar om vad det sekretesskyddade materialet innehåller, men det är ofrånkom- ligt att det i vissa fall inte går att motivera ett avslag i alla detaljer. I samma förarbeten konstateras dock att problemställningen knap- past torde vara unik för Försvarsmakten. Motsvarande fråga kan tänkas uppkomma också när det gäller civila användningar. Även här får myndigheten lämna sökanden information i den mån denne 107TP PT A. prop., s. 207. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna behöver det för att ta tillvara sin rätt och det kan ske utan att det intresse som sekretessen ska skydda lider allvarlig skada. I en s.k. frekvensupplåtelseplan, som tas fram efter hörande med Försvarsmakten, beslutar PTS om frekvenstilldelning för För- svarsmakten. Planen innehåller de av Försvarsmakten disponibla frekvensbanden. Revideringar av frekvensupplåtelseplanen styrs både av internationella överenskommelser, nationell utveckling och Försvarsmaktens och andra användares behov av frekvenser. De styrande faktorerna för revideringar är Försvarsmaktens önskan att harmonisera med NATO, resultatet av den inom ITU återkom- mande världsradiokonferensen (WRC) och andra användares behov av frekvensutrymme. Målsättningen är att uppdatera beslutet om Försvarsmaktens frekvensanvändande med ett till mel- lanrum. Mellan uppdateringarna fattar myndigheten ett antal beslut om upplåtelse av olika frekvensband till Försvarsmakten eller överföring av frekvensresurser från Försvarsmaktens befintliga till- delning, för att möta uppkomna civila frekvensbehov. Dessa beslut införlivas i den övergripande frekvensupplåtelseplanen vid nästföl- jande uppdateringstillfälle. Som nämnts i avsnitt 2.3.3 omfattar frekvensupplåtelseplanen för Försvarsmakten ett område från till . Försvarsmakten har inte någon användning i frekvensband över . Försvarsmakten har dock ett behov av radioan- vändning under . Den huvudsakliga användningen är främst för kommunikation över stora avstånd. Radiovågornas utbredningsegenskaper i de låga frekvensbanden medger tillämp- ningar som sträcker sig över mycket stora ytor och kräver således koordinering med flera andra länder. Beslut om sådan militär radio- användning fattas av PTS vid sidan av frekvensupplåtelseplanen. Historiskt har processen som leder fram till frekvensupplåtelse- planen lett till att frekvensband har frigjorts för civil användning, bl.a. för UMTS. I vissa fall har Försvarsmakten när militära band frigjorts som ersättning fått disponera andra band. En frekvensupplåtelseplan tas fram genom att PTS och För- svarsmakten träffas i en serie möten där berörd personal deltar. Inom tillståndsmyndigheten finns en projektledare som planerar och håller ihop arbetet som leder fram till en frekvensupplåtelse- Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Totalt tar processen som leder fram till ett beslut knappt . Hur arbetet bedrivs är inte reglerat och styrs inte av några fastställda instruktioner. Syftet med processen som leder fram till frekvensupplåtelsepla- nen är att kunna tilldela vissa frekvensområden för civil använd- ning. Grunden för vilka områden som är intressanta är till stor del baserade på omvärldsbevakning och uttalade behov. I PTS omvärldsbevakning identifieras vilka frekvensområden som används av Försvarsmakten som har ett ökat kommersiellt intresse i det medellånga perspektivet. På PTS hålls också interna möten mellan berörda enheter och avdelningar där en inventering görs av behovet av frekvensutrymme för olika ändamål. Inför processen med frekvensupplåtelseplanen identifierar För- svarsmakten olika band där behov föreligger respektive områden där det är möjligt att frigöra frekvensutrymme. Detta sker genom ett internt arbete där de olika försvarsgrenarna är representerade och har sin utgångspunkt i Försvarsmaktens policy för nyttjande och planering av radiospektrum. Ofta har överväganden om behov respektive möjlighet att frigöra frekvenser sin bakgrund i beslut om internationell harmonisering av frekvensband för militärt och civilt bruk. I intervjuer med PTS och Försvarsmakten har framkommit att processen som leder fram till frekvensupplåtelseplanen är person- beroende. Detta innebär också att processen är flexibel vilket upp- levs som en fördel. Sammantaget vore det dock en långsiktig fördel om fanns riktlinjer eller anvisningar som styr hur processen ska se ut. Med den nuvarande processen kan det upplevas som oklart vem som har bevisbördan när det gäller varför vissa frekvensområden bör användas civilt, respektive varför vissa frekvensområden behövs för militära ändamål. Det förefaller dessutom saknas tillräcklig behovsprövning för Försvarsmaktens frekvensbehov. Försvarsmaktens behov av frekvensutrymme måste tillgodoses . I allmänhet kan Försvarsmakten anpassa sin behov till förändringar som skett inom ramen för WRC och CEPT. Detta förutsätter att det finns ersättningsfrekvenser, tid för omställning samt medel för att avveckla och skaffa ny radioutrust- ning. I allmänhet innebär för omställning en hög kost- nad och vice versa. Enligt vad Försvarsmakten uppgivit för utred- ningen leder inte teknik- och tjänsteneutralitet med automatik till ett effektivt resursutnyttjande ur ett tekniskt perspektiv, eftersom Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna principen kan leda till större skyddsband än vad den faktiska appli- kationen kräver. (), som är rådgivande organ åt i radiofrågor av policykaraktär, studerar goda exempel på nationella myndigheters användning av radiospektrum. I en lägesrapporteringTPF108FPT från denna grupp konstaterar gruppen att det finns motiv som talar för att delning av frekvensband bör införas samt att avgifter på användning av radiospektrum kan vara en väg framåt. Gruppen konstaterar också att mer information måste samlas in för att man ska kunna gå vidare med arbetet att identifiera goda nationella exempel. I detta syfte kommer 40 intervjuer genomföras i utvalda medlemsländer under första halvan av 2008. I finns ett system där försvarsmakten och andra myndigheter får betala avgifter för sin användning av radiospektrum. Dessa avgifter benämns Administrative Incentive Pricing (AIP). Storleken på avgifterna är bestämda via en analys av värdet för alternativa användningsområden och är avsedda att vara så höga att de fungerar som ett ekonomiskt styrmedel. I och med att rättigheterna till frekvensband överförs till Försvarsmakten och andra myndigheter, via ett förfarande som benämns Recognised Spectrum Access (RSA), ges också en möjlighet att både hyra ut och överlåta radiospektrum. I har en modell införts där avgiften som brittiska Försvarsmakten får betala är så omfattande att den fungerar som ett ekonomiskt styrmedel. 108TP PT Progress Report to RSPG#15, . Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna När beslut om avgifter ska införas tas hänsyn till följande: 1.Råder det eller en brist på radiospektrum som kan användas för nuvarande användnings- område? 2.Kan radiospektrum användas för andra ändamål än nuvarande användningsområde och är det i så fall brist på frekvenser för sådant bruk? 3.Är det praktiskt möjligt att införa begränsningar som sätts av vilja att betala eller olagligt bruk av frekvensen? 4.Är det möjligt att införa avgifter mot bakgrund av bl.a. policy- beslut och politiska ställningstaganden? När ett avgiftssystem inte är lämpligt med utgångspunkt från dessa överväganden speglar avgifterna endast de kostnader som till- ståndsmyndigheten har för att administrera användningen av ban- det. AIP innebär att användare av ett frekvensutrymme får betala vad nuvarande eller alternativa användare är villiga att betala för att använda samma utrymme i form av marginalkostnad. Denna mar- ginalkostnad som bestäms som kostnad per MHz eller kanal appli- ceras på hela bandet och utgör avgiften. Inom ramen för AIP definieras marginalkostnaden som den ytterligare kostnad alternativt besparing det skulle innebära för en användare att bli av med ett litet frekvensutrymme respektive få tillgång till en litet nytt frekvensutrymme (se vidare avsnitt 2.3.5). Ofta är det svårt att beräkna kostnader och besparingar som är förknippade med en ökning respektive minskning av tillgängligt radiospektrum. Beräkning av marginalkostnaden måste därför göras på ett pragmatiskt sätt och marginalkostnaden blir en funk- tion av de kostnader respektive besparingar som är möjliga att räkna fram. Komplexiteten i att beräkna marginalkostnad illustreras väl av när marginalkostnaden för en fast länk, dvs. ett radiosystem som används för datakommunikation från punkt till punkt, ska bestämmas. De beräkningar som måste göras bör då bl.a. illustrera kostnader och besparingar som är förknippade med att öka kapa- citeten i befintlig länk, bygga en ny länk eller antingen köpa kapa- citet i ett fibernät respektive själv investera i sådan infrastruktur. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Marginalkostnaden blir en funktion av resultatet av dessa beräk- ningar. Om en annan part än nuvarande innehavare av tillståndet kan uppvisa en högre marginalnytta för det aktuella frekvensbandet, för nuvarande ändamål eller något annat syfte, sätts marginalkostnaden mellan värdet för sådant bruk och nuvarande användning. För att undvika en avgift som är för hög sätts i allmänhet avgiften i dessa fall som drygt marginalkostnaden för nuvarande bruk. Principen att även ta hänsyn till marginalkostnaden för annat bruk än nuvarande är intressant eftersom den har särskild betydelse för avgifter för militära band. När AIP för militära band sätts beräknas alltså marginalkostnaden för kommersiell användning av dessa band. Den brittiska försvarsmakten betalar motsvarande ca . Den brittiska Bruttonationalpro- dukten (BNP) är ungefär sex gånger så hög som den svenska. Om denna kvot används för att skatta en svensk avgift skulle den uppgå till ca . Av intresse är också att det finns långtgående planer på att applicera AIP på band som är internationellt harmoniserade för militärt bruk inom ramen NATO. En sådan modell syftar till att tydliggöra att även band som är reserverade för ett visst ändamål ändå har ett värde och att god resurshushållning även här bör upp- muntras. Mot bakgrund av att det brittiska systemet med AIP för försvarsmakten är på väg att utvidgas och även inklu- dera radarband och band som är reserverade för NATO-bruk skulle den motsvarande svenska avgiften vara högre än . En integrerad del av att bestämma marginalkostnaden är att ta hänsyn till var i radiospektrum som det aktuella bandet ligger. I allmänhet är lägre band mer värdefulla än högre. Av betydelse för värdet är givetvis också befolkningstäthet samt vilken störning som föreligger.TPF109FPT har valt en annan metod än den brittiska för att effektivisera myndigheters frekvensanvändning. Ett av skälen till detta var att kostnaden för att göra alternativkostnadsberäkningar ansågs alltför hög. Ett annat skäl var att det var svårt att sätta en rättvis avgift och att försvarsmakten skulle få svårt att betala avgif- ter. Ytterligare ett skäl som talade mot den brittiska modellen var 109TP PT Se bl.a. rapporterna An economic study to review spectrum pricing, Indepen, an business School; February 2004 och Telegraphy (Licence Charges) Regulations 2005. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna att det i inte fanns en andrahandsmarknad där fre- kvensband kunde omsättas. I stället för ekonomiska styrmedel, i form av avgifter samt möj- lighet till uthyrning och försäljning får nederländska myndigheter motivera och argumentera för sitt innehav av fre- kvensband gentemot . I första skedet får myndigheten redovisa i vilka bestämmelser, antingen i nationell lag eller internationella överenskommelser, som deras frekvensinnehav regleras. I nästa steg får myndigheten visa att frekvensbanden verk- ligen används till något som faller in under det offentliga åtagandet. Ett exempel där användning inte godkänts är när privata företag som bevakar militära byggnader använt militära frekvenser. Former för upplåtelse av radiofrekvenser till försvaret Det är viktigt att göra en prövning av Försvarsmaktens frekvens- behov i samband med att det är aktuellt att dela ett militärt fre- kvensband. Om militär användning avgränsades till vissa områden, t.ex. övningsfält, skulle det vara en fördel eftersom andra områden då skulle kunna användas för civilt bruk. När det gäller Försvars- maktens exklusiva användning skulle man kunna överväga att dela ut blocktillstånd (se vidare avsnitt 4.4), medan man när det gäller delade frekvensområden eller enstaka kanaler skulle kunna ange villkoren för försvarets användning i skilda beslut. Försvarsmaktens användning av olika frekvensband bör dessutom tidsbegränsas. Uthyrning och försäljning skulle underlättas om Försvarsmak- ten hade tillstånd för hela eller delar av sina frekvenstillgångar. Det innehav som fanns tillgängligt skulle om det var tillståndsbelagt tydliggöras för potentiella hyrestagare eller förvärvare, och själva upplåtelsen eller överlåtelsen skulle kunna ses som enklare och tydligare. Sammantaget skulle tillståndplikt minimera transaktions- kostnaderna för handel med försvarets frekvenser. Försvarets möj- ligheter till uthyrning och försäljning diskuteras vidare nedan. Geografisk avgränsade tillstånd kan i många fall vara mindre användbara för Försvarsmakten eftersom det finns ett värde i att förband kan röra sig och verka över hela . Ur Försvarsmak- tens perspektiv som användare skulle det generellt kunna vara en Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna nackdel om det tilldelades blocktillstånd och enskilda radiotillstånd i stället för nuvarande ordning. En ordning med tillstånd skulle även kunna minska möjligheten att snabbt frigöra frekvensband för civilt bruk eftersom aktuella blocktillstånd i sådana fall skulle regleras av tillståndstider. För när- varande sker en process där allt större del av militär användning av frekvensband flyttar från nationella militära band till internationellt harmoniserade band, t.ex. till det s.k. NATO-bandet mellan 225 och . Även en sådan process skulle med blocktillstånd kunna gå långsammare, vilket inte är önskvärt eftersom det i sådana fall skulle ta att frigöra nationella militära frekvensband så att de kan användas för civilt bruk. Vilka konsekvenser blocktill- stånd och enskilda radiotillstånd skulle få med avseende på sekre- tessbehovet när det gäller militär radioanvändning är svåra att över- blicka. Det kan noteras att Försvarsmakten inte heller har funktionell kompetens att hyra ut eller sälja tillstånd. Försvarsmakten har definierat frekvenseffektivitet enligt följande. Ett effektivt nyttjande av frekvensspektrum ska säkerställa att system och utrustningar som används inom Försvarsmakten kan fungera som planerat, utan att skapa eller drabbas av telekonflikter med nedsatta prestanda som följd. Förbandens operativa och taktiska målsättningar ska kunna uppfyllas, utan begränsningar pga. otillräcklig spektrumtill- Försvarsmaktens definition bygger på förutsättningen att radio- spektrum är en fri resurs. Detta kan illustreras genom att ersätta ordet spektrumtillgång i sista bisatsen av definitionen med någon annan begränsad resurs, t.ex. personal, materiel eller kapital. På Försvarsmakten bör kunna ställas samma krav som övrig offentlig sektor och kommersiella aktörer när det gäller att utnyttja resurser, dvs. produktionsfaktorer, effektivt i syfte att producera något till en så låg kostnad som möjligt. Mot denna bakgrund bör inte Försvarsmakten kunna förfoga över radiospektrum som en fri resurs. Om Försvarsmakten tilldelas radiofrekvenser utan att dess värde tydliggörs finns risk för att den mest effektiva mixen av pro- duktionsfaktorer inte används, dvs. att försvar inte produceras på 110TP PT PTS-ER 2007-24. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna effektivast möjliga sätt. Detta torde i förlängningen inte minst vara till men för Försvarsmaktens egen verksamhet. Utan ett tydligt pris på frekvenser blir t.ex. incitamentet att satsa på modern digital radioutrustning som kräver mindre frekvensutrymme och är mer störtålig begränsat. För att säkerställa att Försvarsmakten effektivt använder de fre- kvenser de har rätt till krävs tydligare incitament än . Syftet med att skapa sådana incitament är att på ett transparent sätt tydliggöra radiospektrums värde i relation till andra resurser. Här nedan redogörs för de olika typer av ekonomiska styrmedel som kan användas för att åstadkomma detta. Avgifter som fungerar som ekonomiska styrmedel Med en modell med avgifter som ekonomiska styrmedel skulle Försvarsmakten få betala en avgift som är tillräckligt omfattande för att det ska finnas ett tydligt incitament att frigöra frekvens- band. betalar Försvarsmakten endast en administrativ avgift som ska täcka de kostnader som PTS har för sitt uppdrag på detta område. Det går att tänka sig andra modeller för hur storleken på avgif- ter ska bestämmas. Till exempel ger intäkterna från spektrumauk- tioner en viss vägledning för att bestämma en lämplig nivå på avgifter. Intäkten från auktionen beräknas per MHz och capita och kan på så sätt användas för att sätta storleken på avgifter.