sou · GWB384 · 2008-10-10 00:00:00 — I utvärderingar av försöksverksamheten med villkorlig körkortsåterkallelse har kunnat konstateras vara alkoholberoende eller ha ett alkoholmissbruk. Ytterligare belägg för sambandet mellan trafiknykterhetsbrott och alkoholproblem finns att hämta i andra, internationella, undersökningar.TPF7FPT En tillämpning av resultaten av dessa under- sökningar på svenska förhållanden måste dock göras med viss försiktighet, bl.a. med hänsyn till att de straffbara gränserna för rattfylleri i andra länder oftast ligger betydligt högre än i . Att det bland de som påträffas med låg promillehalt finns personer som har druckit alkohol i stor omfattning , vilket i sig kan tyda på alkoholproblem, är förmodligen ett riktigt antagande. Polisen utför dock inte alkoholutandningskontroller enbart på förmiddagarna. Enligt statistik från som utredningen inhämtat, utvisande antalet sådana kontroller , förekommer dessa fördelade under samtliga veckodagar och under dygnets alla timmar, med en viss tonvikt på tidpunkten 09–12. Antalet positiva prov i förhållande till antalet tagna prov är dock inte högre under denna tidpunkt. Att tidpunkterna för kontrollerna varierar framgår också av statistiken från i . anser att sambandet mellan ett rattfylleribrott och alkoholproblem hos föraren är starkare i jämfört med andra länder. I vilken utsträckning som denna iakttagelse har fog för sig är enligt utredningen svårt att bedöma och den bör därför inte påverka utformningen av regleringen. Utredningen delar uppfattning att inträffandet av ett trafiknykterhetsbrott kan betyda att vederbörande har alkohol- problem. Sett mot bakgrund av den forskning som finns på området gäller det emellertid inte alla som döms för detta brott.TPF8FPT Ett system med alkolås bör därför inte basera sig på ett sådant generellt och kategoriskt antagande att alla som döms för rattfylleri har alkoholproblem. Inte heller bör det utformas så att det träffar alla rattfylleridömda utan urskillning i syfte att identifiera de som har alkoholproblem. I stället vill utredningen anlägga ett mer nyanserat betraktelsesätt. Utredningen har som tidigare framgått ansett att varnings- systemet vid rattfylleribrott ska vara kvar och att systemet med alkolås inte ska gälla i de fall den rattfulle får en varning i stället för 7TP PT Se bl.a. Small, , DWI Intervention: Reaching the Problem Drinker, Drinking and Driving, 1982, s. 21–23, , ., Windle, , Alcoholism, Problem Drinking and Driving While Impaired, The , 1990, Lapham, , m.fl., Accuracy of alcohol diagnosis among DWI offenders referred for screening, Drug and Alcohol Dependence 76, 2004, s. 135–141. 8TP PT Se not 7, projektet och utvärderingar av försöksverksamheten (avsnitt 2.2). När det gäller de som får sitt körkort återkallat anser utredningen att en differentiering bör ske enligt följande. Vissa kategorier av de som döms för rattfylleri bör hänföras till en särskild högriskgrupp, sett från trafiksäkerhetssynpunkt. Villkorstiden med alkolås bör enligt utredningens uppfattning vara mer ingripande för denna grupp i förhållande till övriga. Körkortshavare som döms för trafiknykterhetsbrott där själva brottet har utgjort en stor risk från trafiksäkerhetssynpunkt bör utgöra en första sådan kategori. Brottets svårhetsgrad bör vara utgångspunkt vid denna bedömning. En skiljelinje kan lämpligen dras mellan rattfylleri av normalgraden och grovt rattfylleri. En sådan åtskillnad görs i dagens system med körkortsåterkallelse där spärrtiden vid grovt rattfylleri ska bestämmas till lägst . Beträffande förare som har gjort sig skyldiga till grovt rattfylleri grundat på en alkoholhalt som uppgått till i blodet eller per liter i utandningsluften, utgör alkoholhalten ett starkt indicium på allvarligt alkoholberoende. En så hög alkoholhalt i samband med bilkörning visar att föraren har utvecklat en betydande tolerans för alkoholens effekter. När en lågkonsument kommer upp i motsvarande alkoholhalt är denne på grund av tydliga symtom på kraftig berusning normalt inte i stånd att framföra fordon. Även om högkonsumenten klarar av hand- havandet av fordonet bättre vid samma alkoholhalt är han eller hon i mer komplicerade situationer där det ställs krav på omdöme och uppfattnings- och koordinationsförmåga en lika stor riskfaktor som lågkonsumenten. Det är klarlagt att olycksrisken ökar i förhållande till nivån på alkoholhalten. Olycksrisken är också stor vid rattfylleri som bedöms som grovt grundat på att framförandet av fordonet har inneburit en påtaglig fara för trafiksäkerheten (4 a § 3 lagen [1951:649] om straff för vissa trafikbrott). Samman- taget anser utredningen att de som gjort sig skyldiga till grovt rattfylleri är att hänföra till högriskgruppen. De som gjort sig skyldiga till rattfylleri av normalgraden utgör också en risk i trafiken, om än inte i lika hög utsträckning. Trafikfarligheten är sett till den lägre graden av alkoholhalt mindre än vad som gäller beträffande grovt rattfylleri. Det kan dock finnas skäl att för vissa kategorier i denna grupp tillämpa mer ingripande bestämmelser. Enligt utredningens mening bör en sådan kategori utgöras av personer som återfallit i rattfylleribrott. Återfallet utgör ett starkt indicium på alkoholberoende eller alkoholmissbruk och den som återfaller i sådant brott utgör därmed en mycket stor riskfaktor i trafiken. Utredningen anser att de som återfallit i rattfylleribrott bör omfattas av högrisk- gruppen. Det kan även genom andra omständigheter framkomma att de som döms för rattfylleri har alkoholproblem i form av ett beroende eller ett missbruk. Även dessa är, av samma skäl som beträffande de som återfallit i rattfylleribrott, att hänföra till högriskgruppen. Med beroende eller missbruk bör avses det som framgår av föreskrifter om medicinska krav för innehav av körkort m.m. (VVFS 2008:158, 12 kap.). Enligt dessa anses en person vara beroende av alkohol om diagnosen beroende har ställts utifrån vedertagen medicinsk praxis eller om det utifrån tillgänglig information kan bedömas att kriterierna för sådan diagnos är uppfyllda. Med diagnosen missbruk avses enligt föreskrifterna ett substansbruk som uppfyller kriterierna för diagnosen missbruk av psykoaktiv substans eller är ett substansbruk som inte är tillfälligt och som från medicinsk synpunkt är skadligt. Omständigheter som talar för ett sådant beroende eller missbruk kan vara situationer där det har riktats nykterhetsanmärkningar mot en körkortshavare, t.ex. att han eller hon inom loppet av upprepade gånger omhändertagits för berusning enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. Diagnosen beroende eller missbruk kan ha ställts i det läkarintyg som ska ges in vid prövningen av ansökan om körkortsinnehav villkorat av alkolås (avsnitt 5.2.2). Mot denna bakgrund anser utredningen att det i det nya systemet med alkolås bör göras en differentiering av villkoren på så sätt att högre krav ställs på de som är att hänföra till högriskgruppen. Ett system baserat på att villkoren bestäms i förhållande till klart urskiljbara kategorier är enkelt att tillämpa och förutsebart för den enskilde individen. En differentiering av denna karaktär ligger vidare i linje med Transportøkonomisk institutts förslag om att systemet med alkolås bör göras differentierat med hänsyn till brottets svårhetsgrad och/eller alkoholdiagnos. En differentiering i systemet överens- stämmer även med de resonemang som förs i andra europeiska länder som planerar att införa alkolåsprogram (kapitel 4). Utredningen återkommer till frågan om differentiering i avsnitt 5.2.3. Förslag: Körkort utfärdas i systemet med alkolås. Gemenskapsrätten ger inte möjlighet att föreskriva alkolås som villkor för förarbehörighet utan detta måste anges som en nationell kod på körkortet. Eftersom nationella koder inte är harmoniserade, kan sådana koder inte tolkas i andra medlemsstater. I samband med ändringen av lagen om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse föreslog att den som fått villkorlig körkortsåterkallelse inte skulle ha något körkort . I stället skulle behörighet ges genom beslut av vilket tillsammans med giltig legitimationshandling skulle medtas vid färd. Detta för att undanröja risk för obehörigt nyttjande av körkortet utomlands. Regeringen anförde då att försökspersonen genom ett särskilt avtal förbinder sig att endast köra i och att den villkorliga återkallelsen undanröjs om avtalet inte följs, vilket borde vara tillräckligt för att avhålla försökspersonerna att köra utomlands. Vidare uttalade regeringen att det saknades utredning om förekomst av sådan misskötsamhet och att polisens kontrollmöjligheter underlättas väsentligt om försökspersonen ges rätt att inneha körkort under villkorstiden.TPF9FPT I försöksverksamheten med villkorlig körkortsåterkallelse utfärdas således körkort. Fråga uppstår om denna ordning ska bibehållas eller om det finns skäl att, på sätt som förespråkats av , medge körning utan körkort. Det kan konstateras att körkortet som kontrollhandling av förarens behörighet inte har någon avgörande betydelse. Enligt uppgifter från kontrollerar polisen som regel förarens behörighet mot vägtrafikregistret i samband med kontroll av nykterhet eller annan kontroll. Detta görs även om föraren har ett körkort med sig. medges dessutom körning utan körkort i en del situationer (2 kap. 11 § första och andra stycket, 2 kap. 14 § och 5 kap. 7 § sista stycket körkortslagen [1998:488], KKL). Gemensamt för dessa är att de ger rätt att köra utan körkort inom ett begränsat område och/eller under en begränsad och förhållandevis . I regelsystemet med alkolås kommer fråga inte vara om sådan begränsad körning som kan jämställas med ovan nämnda 9TP PT Prop. 2002/03:55, s. 47. situationer där körning medges utan körkort. Det s.k. tredje körkortsdirektivetTPF10FPT, som medlemsstaterna ska börja tillämpa , måste anses förutsätta att förarbehörighet ska ges genom körkort för körning inom EU. Detta i syfte att uppnå enhetlighet. I direktivet anges bl.a. att gemensamma körkortsbestämmelser är en grundläggande förut- sättning för den gemensamma transportpolitiken och bidrar till att förbättra trafiksäkerheten. Även om ett körkort med villkor om alkolås endast kommer att gälla för körning i på grund av att villkoret måste anges som en nationell kod, anser utredningen att det saknas stöd för att medge behörighet på annat sätt än genom körkort. En gemenskapskod för villkor om alkolås kan komma att skapas . Om så blir fallet, kan körning med villkor om alkolås medges inom hela EU utan att några ytterligare ändringar behöver göras i regelsystemet. En särskild fråga är om utfärdande av körkort i regelsystemet med alkolås kan komma i konflikt med direktivets regler i detta avseende. Enligt artikel 7, p. 1a) får körkort endast utfärdas till sökande som har godkänts i ett körprov och ett kunskapsprov samt uppfyller de medicinska krav som fastställts i bilagorna II och III. Förnyelse av körkort vid den administrativa giltighetstidens utgång ska förutsätta fortsatt uppfyllande av de krav som anges i fråga om fysisk och psykisk lämplighet (p. 3a)). I bilaga III anges att körkort inte får utfärdas eller förnyas för sökande eller förare som är beroende av alkohol eller inte är i stånd att avstå från att föra fordon i alkoholpåverkat tillstånd samt att för sökande eller förare som varit beroende av alkohol får körkort utfärdas eller förnyas efter en intygad avhållsamhetsperiod, om detta stöds av ett läkarutlåtande och på villkor att regelbundna hälsokontroller genomförs (p. Enligt utredningens uppfattning måste direktivets bestämmelser om utfärdande av körkort anses gälla det grundläggande beslutet om körkort. De är därför inte tillämpliga för det körkort som utfärdas med alkolås. Direktivet innehåller inte några bestämmelser om körkortsingripanden, vilka således regleras på nationell nivå. Det kan dock hävdas att en körkortsinnehavare alltid ska vara fysisk och psykisk lämplig för körkortsinnehav. I fråga om denna prövning kan konstateras att installationen av alkolåset i sig garanterar att föraren inte för fordonet i alkohol- 10TP PT och rådets direktiv /126/EG av om körkort, EUT L 403, 30.12.2006, s. 18, Celex 32006L0126. Innan ett nytt körkort utan villkor om alkolås utfärdas, ska vidare en lämplighetsprövning ske vilket uppfyller direktivets krav i detta hänseende (avsnitt 5.2.3). Det nu gällande körkortsdirektivet innehåller samma bestäm- melser om lämplighet i alkoholhänseende.TPF11FPT Det förfarande som tillämpas i dagens försöksverksamhet där körkort utfärdas har inte ifrågasatts av Europeiska kommissionen, varken före eller efter försöksverksamheten trädde i kraft. Sammantaget anser utred- ningen att utfärdande av körkort i regelsystemet med alkolås inte står i strid med varken nu gällande körkortsdirektiv eller med det tredje körkortsdirektivet. Utredningen har kommunicerat denna uppfattning med en representant för Europeiska kommissionen i körkortsfrågor. Denne har inte haft någon invändning häremot. När ett trafiknykterhetsbrott har inträffat ska behörig myndighet, , besluta om körkortsingripande. Utredningen föreslår att ett beslut om körkortsinnehav villkorat av alkolås ska kunna fattas i stället för ett beslut om körkortsåterkallelse, vid rattfylleri på grund av alkoholpåverkan. Beslutet ska gälla under en villkorstid. Villkorstidens längd bör göras beroende av vilken riskgrupp körkortshavaren tillhör. ska denne visa att han eller hon uppfyller de krav på lämplighet som gäller för innehav av körkort utan villkor om alkolås. Ett sätt att påvisa sådan lämplighet är att invändningsfritt köra det fordon som utrustats med alkolås. Därutöver anser utredningen att det ska krävas körkortstillstånd för att ett nytt körkort utan villkor om alkolås ska utfärdas. Innan ett körkortstillstånd kan meddelas, ska en lämplighetsprövning ske enligt gällande regler i körkortslag- stiftningen. Vid grovt rattfylleri gäller därvid en utvidgad lämplighetsprövning. Denna bör enligt utredningen även omfatta de som återfallit i rattfylleri. De som har diagnosen alkohol- beroende eller alkoholmissbruk bör visa att det inte finns hinder för körkortsinnehav enligt föreskrifter meddelade av behörig myndighet, . Utredningens överväganden utvecklas nedan. 11TP PT Rådets direktiv /439/EEG av om körkort, EGT L 237, 24.8.1991, s. 1 (Celex 31991L0439). 5.2.1Vilka fordon och förarbehörigheter ska omfattas? Förslag: Samtliga fordonstyper som ingår i de förarbehörigheter för vilka krävs körkort ska omfattas av regelsystemet. Någon begränsning till ett specifikt fordon görs inte utan behörighet gäller för fordon som utrustats med ett godkänt alkolås. Försöksverksamheten med villkorlig körkortsåterkallelse omfattade ursprungligen enbart personbilar. I samband med att försöksverksamheten förlängdes utökades tillämpnings- området till att omfatta samtliga fordonstyper som ingår i förar- behörigheterna B, BE, C, CE, D och DE. Däremot ansågs det inte lämpligt att låta motorcyklar omfattas. Utredningen anser att villkor om alkolås ska gälla samtliga fordonstyper som ingår i de förarbehörigheter för vilka krävs kör- kort. Det har tidigare rent tekniskt varit svårt att installera alkolås på motorcyklar. Utredningen har emellertid från MHF inhämtat uppgifter om att det nu finns alkolås avsedda för motorcyklar tillgängliga på marknaden som, i vart fall med några mindre justeringar, kan användas i ett regelsystem med alkolås för den som gjort sig skyldig till rattfylleri. De utgörs av trådlösa enheter som kan förvaras i ytterkläderna. Prisbilden ligger enligt MHF på ungefär samma nivå som beträffande andra alkolås. Detsamma gäller för mopeder klass I. Regeringen har i en lagrådsremiss innehållande förslag till nya regler om behörighet för att få köra mopeder, snöskotrar och terränghjulingar föreslagit att det ska krävas körkort med förarbehörigheten AM eller ett körkort med annan behörighet för att få köra mopeder klass I. Förslaget väntas leda till lagstiftning, med stegvist ikraftträdande med början den 1 april 2009.TPF12FPT Utredningen menar att motorcyklar och mopeder klass I inte bör undantas från regelverket med alkolås. Ett villkor om alkolås kommer därför att införas på körkortet som en särskild kod och gälla samtliga de behörigheter som körkortshavaren har. Yrkesmässig trafik får endast bedrivas av den som har trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490), YTL. Tillstånd får endast ges till sådana fysiska eller juridiska personer som bedöms vara lämpliga att driva verksamheten. Vad gäller en personbil eller en lätt lastbil som förs i linjetrafik eller taxitrafik krävs utöver trafiktillstånd även att föraren innehar taxiförarlegitimation. 12TP PT Dnr N/2005/5123/TR. ges efter prövning av yrkeskunnande och laglydnad. Trafiktillstånd och taxiförarlegitimation kan återkallas enligt reglerna i 5 kap. YTL. Ett trafiktillstånd ska återkallas, om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen har förekommit allvarliga missförhållanden eller om annars förutsättningar för tillstånd inte längre föreligger. En taxiförarlegitimation ska återkallas om innehavaren genom brottslig gärning eller på grund av andra missförhållanden har visat sig olämplig att tjänstgöra som förare i linjetrafik eller taxitrafik. I förarbetena till YTL uttalas bl.a. att överträdelser av trafikregler oftast medför att förarens körkort sätts i fråga och att det i allmänhet är tillräckligt att körkortet återkallas.TPF13FPT Det kan dock uppkomma situationer när återkallelse av såväl trafiktillstånd, taxiförarlegitimation som körkort aktualiseras. Det bör emellertid inte komma i fråga att ge avkall på YTL:s lämplighetskrav för trafiktillstånd. Utredningen anser inte heller att det föreligger skäl att föreslå ändring av kraven för innehav av taxiförarlegitimation. Detta mot bakgrund av att trafiknykterhets- brott normalt ska beaktas endast i samband med prövning av körkortsinnehavet och att det alltid görs en individuell bedömning av lämpligheten för innehav av legitimation. Möjlighet att köra med alkolås bör liksom i den pågående försöksverksamheten inte begränsas till ett specifikt fordon utan till sådana fordon som utrustats med ett godkänt alkolås. Detta ökar möjligheterna för den enskilde att köra motorfordon, då godkänd alkolåsutrustning kan monteras på annat fordon än det som ägs av den enskilde. Det öppnar även upp för hyrnings- möjligheter. Förslag: Beslut om körkortsinnehav villkorat av alkolås, att gälla inom , meddelas i stället för beslut om återkallelse av körkort på grund av trafiknykterhetsbrott till följd av alkohol- förtäring. Beslut meddelas efter ansökan. Ansökan ska ges in . Den ska bifallas om sökanden inte bedöms olämplig för sådant körkortsinnehav på grund av sina personliga eller medicinska förhållanden. Beslutet kan meddelas i stället för 13TP PT Prop. 1997/98:63, s. 91. interimistisk eller slutlig återkallelse av körkortet. Beslutet ska fattas av Transportstyrelsen och gälla , om inte annat anges. Ett avslagsbeslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Alkolås ska hindra en förare som är påverkad av alkohol från att starta sitt fordon. Den som begått trafiknykterhetsbrott på grund av annat drogbruk än alkohol kan därför inte medges rätt att köra med alkolås. Detta gäller även enligt lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse. Det bör krävas en ansökan från den enskilde för att ett beslut om körkortsinnehav villkorat av alkolås ska kunna meddelas. Denna behörighet är förknippad med en hel del åtaganden så som att hyra eller köpa ett alkolås, få det installerat och att regelbundet kontrollera utrustningen m.m. Till detta kommer kostnaderna för dessa åtaganden (kapitel 6). Ett körkortsinnehav villkorat av alkolås kan också antas leda till ett bättre resultat från rehabiliteringssynpunkt för den enskilde, om det bygger på ett initiativ från dennes sida. Till ansökan bör fogas avtal om leverans och inmontering av alkolås samt en förklaring om att sökanden är villig att följa de särskilda villkor som gäller. Detta i syfte att så långt möjligt försäkra att sökanden fullföljer sina åtaganden. En ansökan bör inte bifallas, om det kan påvisas att sökanden missbrukar andra droger än alkohol. Ett läkarintyg bör därför också ges in tillsammans med ansökan för att en sådan bedömning ska kunna ske. Vid läkarundersökningen bör det göras en urintoxikologisk provtagning av droger. Värdet av en sådan provtagning är visserligen begränsat med hänsyn till de korta halveringstider som flertalet narkotiskt verkande substanser har. En mer omfattande kontroll, bestående av exempelvis flera provtagningar eller införande av håranalys som kan förmodas ge ett bättre resultat än urintoxikologiska tester, är emellertid enligt utredningens uppfattning inte motiverad när andra droger än alkohol inte påvisats vid trafiknykterhetsbrottet. Genom det ingivna läkarintyget kan även annan medicinsk kontroll ske samt göras en bedömning av sökandens bruk av alkohol. Som utredningen tidigare redovisat bör villkorstiden med alkolås vara längre om sökanden har diagnosen alkoholberoende eller alkoholmissbruk. Det är visserligen inte alltid det går att ställa en sådan diagnos vid ett första läkarbesök. I de fall personen är känd av läkare ökar emellertid dessa möjligheter. Utredningens direktiv anger att villkor om alkolås ska gälla dem som dömts för rattfylleri. Detta torde, förutom en lagakraftvunnen dom, anses innefatta ett godkänt strafföreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot och ett beslut om åtalsunderlåtelse (jfr 5 kap. 1 § andra stycket KKL). I dessa fall fattas ett slutligt beslut om återkallelse av körkortet. Ett beslut om körkortsinnehav villkorat av alkolås ska då fattas i stället för ett sådant återkallelsebeslut. Utredningen anser därutöver att ett beslut om körkortsinnehav villkorat av alkolås ska kunna fattas även i stället för ett interimistiskt beslut om återkallelse. Detta mot bakgrund av att beslutet om körkortsinnehav villkorat av alkolås enligt utredningens förslag ska ersätta de spärrtider som meddelas vid återkallelse (avsnitt 5.1.3) och bör fattas efter brottet. Mot bakgrund av ifråga- sättande av det lagenliga i länsstyrelsernas tillämpning av lagen om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse (avsnitt 3.2.3) bör möjligheten att ersätta redan ett interimistiskt beslut om återkallelse komma till klart uttryck i författningstexten. Om körkortet har omhändertagits efter rattfylleribrottet, ska pröva frågan om interimistisk återkallelse utan dröjsmål (7 kap. 5 § KKL). Om myndigheten därför redan har fattat ett interimistiskt återkallelsebeslut vid tiden för ansökans ingivande, bör detta beslut ersättas med beslutet om körkorts- innehav villkorat av alkolås. Utredningen har upplysts om att sökanden informeras om möjligheten att delta i dagens försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse i samband med att denne ges tillfälle att yttra sig inför ett beslut om återkallelse. Detta förfarande kan tillämpas även i det nya systemet med alkolås. Ansökningstiden är inte reglerad vilket innebär att möjligheten att ansöka om deltagande står öppen fram till att ett slutligt beslut om återkallelse ska fattas. Utredningen anser att ansökningstiden i det nya systemet bör regleras i syfte att uppnå förutsebarhet. Beslutet om körkorts- innehav villkorat av alkolås ska träda i stället för ett beslut om återkallelse. Vid ett rattfylleribrott sker som regel en interimistisk återkallelse av körkortet. Den som på detta sätt fått sitt körkort återkallat torde ge in en ansökan om körkortsinnehav villkorat av alkolås för att få tillbaka sin förarbehörighet. Det är därför viktigt att den enskilde får information om möjligheten att ansöka efter körkortets omhändertagande. Det kan dock finnas skäl för den enskilde att avvakta med att ge in en ansökan. Han eller hon kan exempelvis vilja invänta ett lagakraftvunnet avgörande av skuldfrågan.