sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — – regeringens styrning av sin förvaltning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning. Dåvarande presidenten i Kammarrätten i , numera regeringsrådet och ordföranden i Regeringsrätten förordnades att vara särskild utredare. förordnades som experter i utredningen utredaren , rektorn vid högskolan i , departementsrådet , departe- mentsrådet , ämnesrådet , direktören och departementssekreteraren . Sekreterare har varit revisions- direktören och biträdande sekreterare har varit utredaren . har organisationsdirektören i Statskontoret deltagit i utredningens arbete som s.k. stabsbiträde. Kam- marrättsrådet har bistått med visst författnings- arbete. har varit ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har emellertid del- tagit i arbetet i sådan utsträckning att det är befogat att använda vi-form i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas. I och med detta betänkande är uppdraget avslutat. Utgångspunkter och angreppssätt ................................ 2.1.1 skall förverkliga regeringens 2.1.2 Förvaltningens integritet måste värnas ....................... 2.1.3 Regeringen väljer vad och hur mycket den vill 2.1.4 Den inomstatliga styrningens begränsningar.............. Myndigheterna är olika ................................................ Val av grundfrågor ................................................................... Att utvärdera den inomstatliga styrningen............................. Förutsättningar för effekter ......................................... Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram............ En rationalistisk kultur ............................................................ 3.2Programbudgetering och utvärderingstänkande passar Problemen formuleras på nytt................................................. Verksledningsbeslutet: ett beslut för delegering.................... KP 88 och fågelböckerna ......................................................... Ryckighet och permanens...................................................... Att sortera praktiken.............................................................. Instruktioner och regleringsbrev........................................... 4.4.1 Innehållet i regleringsbreven ...................................... 4.4.2 tillskott till instruktionen är 4.5.1 De informella kontakterna varierar i omfattning...... 4.5.2 Olika typer av kontakter ............................................ Förändringar och skillnader i styrning och kontakter......... Tänkbara förklaringar till skillnaderna ...................... EU har påverkat styrningens praktik ........................ Myndigheterna den främsta informationskällan....... Vanligen ett myndighetsinternt perspektiv .............. Liten kunskap om informationens kvalitet............... Mer information tas fram löpande............................. Användning av information ....................................... Den samlade bilden av informationsflödet ............... Regeringens information till ................................ Andra effekter av styrningen................................................. 4.10.1 Myndigheternas interna styrning .............................. 4.10.2 Ökad handlingsfrihet och ökad detaljstyrning ......... 4.10.3 Negativa sidoeffekter ................................................. Erfarenheter från andra länder .............................................. 4.11.3 Två bilder..................................................................... En sammanfattande bild ........................................................ Styrning och resultatinformation möjligheter och Mål och resultat i styrningen................................................. 5.2.1 Innebörden av resultat och mål ................................. 5.2.2 Den politiska viljeinriktningen formuleras som 5.2.3 Målens roll i styrningen av förvaltningen.................. Organisation och verksamhet ............................................... Budgetprocessen som styrprocess......................................... Synen på budgetprocessen.......................................... 5.4.2 Budgetprocessen som arena för omprövningar......... Detaljstyrning och ritualisering ................................. Två olika fall ................................................................ Variationer i kontakter ............................................... Ansvar och kontroll ............................................................... Innebörden av ansvar .................................................. 5.6.2 Ansvar kopplas till det som myndigheten råder Utkrävande av ansvar.................................................. 5.7.1 Olika frågor kan ställas om statlig verksamhet ......... 5.7.2 Möjligheterna att besvara frågorna ............................ 5.7.3 Olika information behövs i olika 5.8.1 Grundkravet på myndigheternas återrapportering ... Myndigheterna och effektinformationen .................. 5.8.3 Kopplingen finansiell information och Bilden av styrningen............................................................... 6.3 Regeringens styrning ............................................................. 6.3.1 Instruktionen det centrala dokumentet .................... 6.3.2 Verksamhetsdelen i nuvarande regleringsbrev 6.3.3 Årsredovisningen skall avse hur myndigheten genomfört sitt uppdrag .............................................. 6.3.4 Verksamhetsstrukturen avskaffas.............................. 6.3.5 Budgetunderlaget görs om till ett 6.4Politikens kunskapsunderlag och omprövning av statlig 6.4.1 Förutsättningarna för omprövningar måste 6.4.2 Renodla budgetpropositionen ................................... 6.4.3 Skrivelser om utvecklingen inom olika Konsekvenser enligt kommittéförordningen....................... 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om 8.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ............ 8.3Förslaget till förordning om ändring i totalförsvarets budgetförordning (1989:924)................................................ 8.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området....................................................... 8.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som I detta betänkande presenteras en ny syn på hur regeringen kan styra sin förvaltning. Den bygger på vad vi anser vara realistiska förväntningar på vad som kan uppnås genom förändringar i själva styrsystemet. Vår syn bygger på att förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och att regeringen har att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndig- heterna. Dessa bör formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna lyckas med uppdraget. Verksamheter och myndigheter är olika. Styrsystemet bör därför göra det möjligt för politikerna att styra på ett varierat sätt. Till följd av detta resonemang bör styrningens gemensamma nämnare vara så liten som möjligt. Innehållet i den årliga styr- processen bör reduceras. Vårt synsätt konkretiseras i ett antal förslag till förbättringar av styrningen. Detta får konsekvenser både för regeringen och för myndigheterna. Inte minst inom kommer det att skapa förutsättningar för en förskjutning från rutinmässiga arbets- uppgifter till långsiktiga och strategiska uppgifter. Fokus i styrningen läggs på verksamheterna snarare än myndigheterna. Myndigheterna ges i sin tur ett större ansvar att själva beskriva sin verksamhet. Att ge regeringen råd och stöd i styrningen av verksamheter och myndigheter blir en strategisk och allt viktigare uppgift för tjänste- männen i . En förutsättning för detta är en delvis förändrad kompetens inom . Tjänstemän inom måste identifiera relevant kunskap, följa kun- skapsutvecklingen på olika områden, analysera verksamheter och samband för att därmed få bättre förutsättningar i arbetet med att stödja den politiska ledningen. Vi har formulerat två grundfrågor utifrån utredningens direktiv. Frågorna bygger på vad olika konkreta reformer i styrsystemet handlat om snarare än hur de etiketterats. Reformerna har gällt i vilka former regeringen skall styra förvaltningen så att den bidrar till att förverkliga det regeringen vill uppnå. De har också gällt hur det skall säkras att regering – och riksdag – får den information som är nödvändig för att styra den statliga verksamheten. 1.Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik? 2.Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den? 2 Vår bild av dagens styrning Dagens styrsystem bygger på ett synsätt som formulerades för snart ett halvt sekel sedan. Mycket av 1960-talets problem beskrivs än som problem. Problemen tycks således vara mer eller mindre permanenta, som förändringarna i styrsystemet varit ryckiga. Dokument och analyskrav som har stor betydelse blir efter hand oviktiga. Detta avspeglar att de reformer som genomförts ofta har iden- tifierat lösningar genom att invertera problembilden. Förändringar har i hög grad varit inriktade på dokument och rutiner. Det styrsystem som vuxit fram har därmed fått vissa rituella drag. Stor tid läggs ner i på att utarbeta t.ex. de årliga regleringsbreven för myndigheterna. Myndigheterna å sin sida lägger mycken tid och resurser på att svara upp mot regeringens – i vissa fall mycket omfattande och detaljerade – återrapporterings- krav. Det är tveksamt vilken faktisk betydelse alla de mål och all den information som krävs in från myndigheterna i praktiken haft för regeringens styrning av myndigheterna. Skillnaden är stor mellan å ena sidan kraven i det formella styrsystemet som utgår från administrativa föreställningar om vad och hur politiska besluts- fattare bör styra myndigheterna och å den andra den faktiska och reella styrningen. Inriktningen på styrningens mer tekniska sida har gjort det naturligt att skärskåda hur olika praktiska lösningar fungerar för att kanske sedan, , återigen vidta förändringar. Detta sätt att angripa styrfrågorna har manifesterats inte minst genom ett mycket stort antal utredningar och utvärderingar med analyser av olika begränsade inslag i regeringens styrning av myn- digheterna. Emellertid blir det nödvändigt att granska också de föreställningar och tankar som ligger bakom styrsystemet. Vi har ägnat stor uppmärksamhet åt styrningens praktik, men vi har också prövat om de problem som vi sett i regeringens styrning har sin grund i den tekniska utformningen av styrsystemet eller om de byggt på oriktiga antaganden. Vi har också diskuterat vad som är rimligt att uppnå genom reformer i den inomstatliga styrningen. 3 Ny syn på regeringens styrning Vår genomgång och analys av styrsystemet har lett fram till ett antal principiella ställningstaganden. Sammantaget uttrycker dessa, tillsammans med våra normativa utgångspunkter, en ny syn på regeringens styrning av förvaltningen. Förvaltningens roll i demokratin är att förverkliga regeringens politik. Det är gentemot regeringen som myndigheterna, med några få undantag, har lydnadsplikt. Men förvaltningens integritet måste värnas. Två viktiga föreställningar måste således kombineras i relationen mellan regeringen och dess förvaltning. Å ena sidan bestämmer politikerna och förvaltningen verkställer, å andra sidan skall förvaltningen tala tillbaka med en tydlig röst. Demokratiperspektivet innebär bl.a. att det är regeringen som bestämmer hur mycket den vill styra. Variationerna i styrningen kan vara betydande till följd av att myndigheterna och deras verksamheter är mycket olika. har ett centralt antagande varit att det skulle vara möjligt att skilja mellan å ena sidan politiska och värdeladdade mål och å andra sidan en mer värderingsfri teknisk medelsnivå. Politikerna skall styra med mål och myndigheterna skall bestämma hur dessa mål skall nås. Föreställningen om en sådan gränslinje är problematisk bl.a. till följd av att förvaltningen endast i begränsad utsträckning förfogar över medlen men också för att medlen ofta är politiskt laddade eller kontroversiella. Politisk verksamhet karakteriseras av att det finns olika syn på vilket värde som skall ges olika mål och medel. Samma verksamhet kan ha olika mål, och skilda grupper kan argumentera för en och samma sak från olika perspektiv. kan det föreligga konflikter mellan olika mål. Politiskt styrda verksamheter kännetecknas av att det inte sällan är svårt att överblicka – och nå enighet om – olika kausala förlopp. Trots att en rad åtgärder vidtagits för att minska olika samhällsproblem kvarstår ibland problemen oför- ändrade, även efter mycket . Det kan ligga nära till hands att söka orsakerna till det i förvaltningens sätt att fungera och i hur regeringen styr sin förvaltning. Men frågan om vilka förhållanden i samhället som kan påverkas av statliga ingripanden är en annan fråga än den som gäller hur förvaltningen kan styras. Av detta synsätt följer att det är viktigt att ha mera realistiska förväntningar på vad som är möjligt att uppnå eller åstadkomma genom för- ändringar i sättet att styra förvaltningen. På politisk nivå används mål för att uttrycka en långsiktig politisk viljeinriktning. De övergripande politiska målen måste omvandlas till en handfast styrning av förvaltningen. De politiska målen har ofta översatts till mål på olika nivåer där de kausala sambanden mellan mål inte är självklara. En given kopp- ling mellan övergripande mål och mål och medel på lägre nivåer saknas. Ofta handlar också den politiska diskussionen inte om övergripande mål utan om mål eller medel som återfinns avsevärt längre ner i kedjan. Myndigheterna förfogar inte alltid över alter- medel med vars hjälp ett övergripande mål skulle kunna uppnås. Den enskilda myndighetens existens är knuten till uppgifter som hänger samman med de medel som valts av den politiska nivån. Av bl.a. dessa skäl känner vi stor tvekan inför föreställningen att effektorienterade och mer övergripande mål är ett bra sätt att transformera politiska ambitioner till styrning av förvaltningen. betonar i stället att myndigheterna har inrättats för att sköta vissa verksamheter, t.ex. att hantera ett transfereringssystem eller utöva tillsyn. Därmed inte sagt att dessa verksamheter skulle sakna över- gripande mål. Uppgifter som myndigheterna tilldelats är dock ett uttryck för politikernas syn på och antaganden om att vissa verksamheter kan bidra till att uppfylla dessa övergripande mål. Den politiska viljeinriktningen formuleras ofta genom visionära eller övergripande mål men lämpar sig inte för den konkreta styr- ningen av myndigheterna. Det betyder att en central del av arbetet inom måste vara att göra analyser av hur dessa övergripande mål kan översättas till uppdrag till myndigheterna. Myndigheterna har att genomföra detta uppdrag oavsett om regeringen väljer att uttrycka det i termer av prestationer eller i termer av – mer eller mindre – närliggande effekter. Hur uppdraget formuleras är något som måste variera från myndighet till myn- dighet. Det måste dock formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter. 3.3Samband mellan olika verksamheter har en omfattande diskussion förts om frag- mentering och s.k. stuprör i förvaltningen och i vilken mån detta utgör ett större problem. Det är i denna diskussion viktigt att skilja mellan två situationer. Den första är att många myndigheter har starka verksamhetsmässiga samband, och detta t.o.m. på ett sådant sätt att myndigheternas verksamhet kan beskrivas som delar av en produktionskedja. Den andra är att flera myndigheter antas påverka samma mål utan att ha verksamhetsmässiga samband. Samordningen mellan myndigheter försvåras ibland av alltför starkt fokus på de enskilda myndigheterna utan hänsyn till att en enskild myndighets verksamhet i bland utgör ett led i en process i vilken flera myndigheter deltar. Men det faktum att många verk- samheter har gemensamma mål motiverar inte med automatik en samordning. Om målen görs tillräckligt övergripande, kommer de förr eller senare att omfatta snart sagt all statlig verksamhet. Administrativa system för att mer löpande analysera hur en rad olika mål förhåller sig till varandra skulle i en sådan situation ofrån- komligen leda till teknifierade mål-sambandsanalyser. Sådana analyser skulle snabbt förlora sin betydelse som redskap för en regering när det gäller att prioritera mellan eller att utforma olika verksamheter. Styrningen och arbetsformerna inom måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndig- heter. Analyser av vilka verksamheter som kan bidra till olika poli- tiska mål bör ske ad hoc och i former som är ändamålsenliga för regeringen. Styrsystemet har präglats av en föreställning om att det skulle vara möjligt att ompröva den statliga verksamheten inom ramen för den årliga budgetprocessen. Även om få inom och hos myndigheterna upplever detta som realistiskt, står det klart att denna föreställning haft betydelse när olika reformer av styrningen föreslagits och genomförts. Det har bidragit till kortsiktighet i styrningen samt till att orimliga och uniforma informationskrav ställts på myndigheterna. Föreställningen att hela den statliga verksamheten skall prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att om- fattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen. 3.5Informella kontakter – en del av styrningen De beslut genom vilka regeringen formellt binder myndigheternas handlande fattas av regeringen som kollektiv. När vi talar om formell styrning avses således endast sådana beslut. Informella kontakter mellan och dess myndigheter är ofrån- komliga och önskvärda samt ett viktigt inslag för att styra och utbyta information. Ett centralt inslag är mål- och resultatdialogen mellan den politiska ledningen och myndighetsledningarna. Skillnader mellan olika områden är betydande i fråga om informella kontakter, bl.a. till följd av behovet och intensiteten i kontakterna med EU och vilken politisk betydelse olika verk- samheter tillmäts. Vi har kunnat konstatera att betydande oklar- heter föreligger både om möjligheterna att styra genom informella kontakter men även om det över huvud taget är lämpligt med informella kontakter. Vi gör en skarp åtskillnad mellan kontakter som avser frågor som täcks av 11 kap. 6 § RF som regeringen kan fatta beslut om respektive frågor som regeringen enligt 11 kap. 7 § RF är förhind- rad att bestämma om. I frågor som innefattas av 11 kap. 7 § RF skall kontakterna i den mån de alls förekommer avse information. Vi bejakar däremot informellt utbyte i frågor som regeringen kan besluta om enligt 11 kap. 6 § RF. Detta utbyte förutsätter dock kunskap om vad som faktiskt är tillåtet både i och hos myndigheterna. Det är oklart både för den enskilda myndigheten och för omvärlden vilken roll myndighetens verksamhet spelar i för- verkligandet av övergripande politiska mål. Även i det fall en myndighet utför ett bra jobb, och där myndighetschefen agerat skickligt, kan det likväl hända att de övergripande målen för verk- samheten inte uppnås. En myndighetslednings ansvar kan därför inte knytas till resultat i förhållande till överordnade mål som myndigheten själv inte kan råda över. Ansvarsutkrävande skall kopplas endast till det som ledningen för en myndighet har ett mer ansvar för och kan råda över. Regeringen måste dock även kunna göra en mer allmän bedömning av vilket förtroende den har för en myndighets ledning. Vilka faktorer som vägs in i en sådan bedömning varierar, och bör också variera, såväl mellan olika verksamheter som mellan myndig- heterna. Vår bedömning är att det krävs ut ansvar och görs bedömningar av förtroendekaraktär i större omfattning än vad som vanligen antas. Det finns därför inte anledning att skapa särskilda formella procedurer för att utkräva ansvar av myndighetschefer utöver vad som finns . I uppföljningar och utvärderingar är det möjligt att ställa ett näst intill obegränsat antal frågor. Möjligheterna att besvara dessa frågor varierar. Det är ofta möjligt, trots att mer tekniska svårigheter kan uppträda, att besvara frågor som handlar om utvecklingen av olika prestationer eller av olika yttre förhållanden. Vi konfronteras med avsevärt mer svårbemästrade problem när vi skall besvara frågor som gäller effekterna, med andra ord om det är just den statliga verksamheten som har orsakat en viss förändring i samhället. Det föreligger därför betydande begränsningar för att med hjälp av utvärderingar uttala sig närmare om effekterna av statliga verk- samheter. Olika slag av information behövs för skilda beslutssituationer. För löpande styrning krävs information med ett starkt inslag av regularitet. Den myndighet som svarar för verksamheten på ett område fyller en viktig roll när det gäller att ta fram sådan infor- mation. Om vi däremot ser till grundläggande omprövningar, är det svårt att förutse vilken information som behövs. Information som beslutsfattare frågar efter vid omprövning syftar till att få olika handlingsalternativ belysta. Framtida handlingsalternativ kan sällan enbart belysas genom utvärderingar av avgränsade insatser eller existerande verksamheter. Även andra former av kunskap måste tillfogas beslutsprocessen. Det finns överdriva förväntningar på vilken betydelse utvärderingar kan ha vid sådana mera grund- läggande omprövningar. Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den skall användas. Olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter. Myndigheterna skall informera regeringen om hur de genomfört sitt uppdrag. Informationskraven på myndigheterna skall tydligare än kopplas till de uppgifter som myndigheterna har. har kopplingen mellan resultatinformation och finansiell information betraktats som ett problem. Diskussionen har framför allt gällt statens sammantagna kostnader för vissa kategorier av prestationer, vilka resurser staten satsar i förhållande till vissa mål och statens kostnader för att uppnå vissa mål. Sådan information kan endast tas fram ad hoc och i vissa fall genom tämligen omfattande kartläggningar och analyser. Relevansen i denna information är begränsad. Vi menar också att en del av diskussionen om kopplingen mellan resultatinformation och finansiell information hänger samman med att resultatstyrning och finansiell styrning definitionsmässigt har sagts utgöra delar av ekonomistyrning. Myndigheterna bör i sina årsredovisningar kunna redovisa infor- mation om sin verksamhet och om kostnaderna för sina prestationer. Sådan information kan tas fram genom redovisnings- systemen. Komplexa kartläggningar av olika samband mellan kost- nader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäkerhet. Det gäller både information om hur stora resurser staten satsar i syfte att uppnå ett visst mål och vilka kostnader staten faktiskt haft för att uppnå ett visst mål. Utifrån vår grundsyn och våra ställningstaganden lägger vi fram förslag till förändringar. 4.1Styrningen skall bejaka skillnader