sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — vilka typer av förändringsförslag eller andra beslut som skulle bli föremål för avdömning (lagförslag eller riktlinjer i reger- ingsproposition till , regeringsbeslut rörande utform- ning av riktade stöd till kommuner, regeringsbemyndigande eller regleringsbrev riktade till myndighet rörande föreskrifts- rätt, tillsyn, etcetera). Lagrådet framfördes preliminärt som tänkbar förebild för ett organ för avdömning, men det finns flera. I det följande skisseras även alternativ med direkt anknytning till . Vidare beskrivs i korthet dels det statliga uppdrag, dels Lagrå- dets funktion. Ett organ med anknytning till En utgångspunkt är att skissera ett organ med anknytning till riksdag. Därmed skulle det vara möjligt att låta tvistelösningen ingå som ett led i beredning av regeringsförslag, analogt till exempel med de yttranden som ett utskott som bereder en viss proposition inhämtar från andra utskott. Ett sådant alternativ skulle avgränsa sig till de ställningstaganden som regeringen förelägger . Dock skulle man kunna tänka sig en initiativrätt i form av riksdagsmotioner under allmänna motions- tiden som skulle bli föremål för behandling i det särskilda stat/ kommunorganet. Dock börjar nog gränsen mot ett regelrätt riksdagsutskott då bli rätt flytande. En annan variant vore att skissera på ett organ som i likhet med utgör en fristående myndighet under . Ett annat alternativ skulle kunna vara ett fristående organ på myn- dighetsnivå som ges auktoritet från bägge parter att döma av. Formellt kan man då tänka sig antingen en statlig myndighet eller ett gemensamt organ med regeringen och Svenska Kommunför- bundet/som huvudmän. En intressant förebild här är , vars främsta uppgift är att medla i tvister på arbetsmarknaden. Bakgrunden till institutet är att lönebildningen hade givit den svenska ekonomin problem med höga nominella löneökningar och hög inflation. steg arbetslösheten kraftigt. En halv miljon arbeten försvann . fattade be- slut om myndighetens tillkomst . Detta förändrade dock inte det grundläggande förhållandet att arbetsmarknadens parter tar ansvaret för träffade avtal utan inblandning av regering och riksdag. förordnar medlare vid tvister mellan arbetsgi- varpart och arbetstagarpart vid deras förhandlingar om löner och allmänna anställningsvillkor. Medlarna förutsätts hålla sig informe- rade om det samhällsekonomiska läget. Deras uppgift är att se till att parterna enas för att därigenom uppnå arbetsfred. Men detta skall inte ske till vilket pris som helst, utan medlarna ska också verka för att parterna sluter avtal som är förenliga med en väl fun- gerande lönebildning. Medlarna är inte anställda av institutet utan förordnas i varje enskild tvist. Många av medlarna har varit förhandlare hos någon av arbetsmarknadens parter.F32F med arbetsmarkna- dens parter, ordnar seminarier, initierar forskning på området och publicerar en årlig rapport om lönebildningen. är statistikansvarig myndighet för den officiella löne- statistiken, vilket innebär att myndigheten, efter samråd med övriga intressenter, beställer statistik som i möjligaste mån tillgo- doser de olika användarnas behov. Viktiga användningsområden för lönestatistik är som underlag för analyser av lönebildningen, kon- junkturbedömning och samhällsvetenskaplig forskning. Som en tredje utgångspunkt för nytt organ bör även Lagrådet be- skrivas här. Lagrådet är i formell mening en fristående statlig myn- dighet. I Lagrådet ingår domare från och Regeringsrätten. Även andra lagfarna personer, såsom avgångna ledamöter från dessa domstolar kan förordnas att ingå i Lagrådet. För sekretariatet ansvarar en domstolssekreterare på hel- tid, anställd av som värdmyndighet. Lagrådet har till uppgift att yttra sig över lagförslag. Sådana ytt- randen avges på begäran av regeringen eller av riksdagsutskott. Lag- rådet skall normalt höras över förslag till ändringar i de grundlagar som gäller tryckfriheten och yttrandefriheten i vissa medier och över förslag till lagar som berör enskilda människors fri- och rät- tigheter, deras personliga och ekonomiska förhållanden eller deras skyldigheter gentemot det allmänna. Regeringen kan emellertid avstå från att höra Lagrådet om den fråga som behandlas i ett lag- förslag är sådan att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse eller om hörande av Lagrådet skulle fördröja lagstiftningsärendets behandling och detta skulle leda till avsevärda olägenheter. Lagrådets granskning skall avse: hur lagförslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsord- ningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 32 Det finns även regionala medlare. har sex regionala medlare knutna till sig. De kallas in vid lokala tvister på företagsnivå. De regionala medlarna knyts till i taget och har uppdraget som bisyssla. Flera är eller har varit domstolsjurister. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose an- givna syften, vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Lagrådet har ofta anledning att ta ställning till om föreslagna lagbe- stämmelser är förenliga med EG-rätten eller om de mänskliga rättigheterna. Med den rättsliga status kommunerna har , synes en lag- rådsliknande modell knappast tillämplig. En granskning med strikt juridisk karaktär skulle förutsätta en reglering såväl av den kom- munala kompetensen som av formerna för statens styrning av kommunerna som inte är för handen . Lagrådets funktion motiveras i hög grad av omsorgen om enskilda människors fri- och rättigheter, deras personliga förhål- landen och deras skyldigheter mot det allmänna. Behovet av en väl fungerande stat/kommun-relation är en organisatorisk fråga – hur skall staten genom sin styrning och kommunerna med sitt verksamhetsansvar ta gemensamt ansvar för de offentliga åtagan- dena? En strikt juridisk avdömningsfunktion med lagrådet som förebild ter sig mot den bakgrunden inte som självklar. Fortsatt diskussion om alternativ Två alternativ som enligt sekretariatets mening är intressanta i en fortsatt diskussion är ett organ med anknytning till , antingen som ett sär- skilt organ med en roll i löpande beredning av regeringens beslut eller med en mer fristående ställning under , ett organ antingen som en fristående myndighet under reger- ingen eller ett organ som bildas gemensamt av regeringen och de två kommunförbunden. I bägge alternativen skulle huvuduppgiften vara att på eget initiativ eller efter anmodan från någon part pröva aktuella förslag som för- ändrar situationen för kommunerna eller landstingen, antingen ekonomiskt eller verksamhetsmässigt. Till denna huvuduppgift skulle också kunna läggas ett uppdrag att initiera överläggningar med långsiktiga framtidsperspektiv med företrädare för staten och för kommuner/landsting. I ett organ med nära koppling till skulle ledamöterna naturligen hämtas från , det skulle främst bli fråga om riksdagsledamöter från de olika partierna. I ett fristående organ liknande skulle leda- möterna kunna hämtas från en bredare krets. Ett första alternativ vore naturligtvis att regeringen respektive kommunernas gemen- samma organisationer utser företrädare i organet. Ett annat och kanske bättre alternativ vore att ledamöterna i organet utsågs bland seniora personer med kvalificerad erfarenhet bakom sig. De skulle då ha djup erfarenhet av verksamhet eller av verksamhet på myndighetsnivå med inriktning på kommunala verksamheter som de lämnat sina tidigare uppdrag eller uppgifter inom stat eller kommun. 7Relationen mellan primärkommuner och landsting har en nivå – kommuner och landsting är i konstitutionell mening sidoordnade. De delar visserligen territorier och medlemmar, men ingen av dem är överordnad den andre. I tilläggsdirektiven reses emellertid frågan om det kommunala upp- draget ska vara fördelat på en eller två direktvalda nivåer och hur relationen dem emellan i så fall ska se ut. Det finns två principiellt olika sätt att närma sig frågan om anta- let kommunala nivåer. Det ena är funktionellt och innebär att man prövar om ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting motiverar att den ena kan fatta beslut som är tvingande för den andra. Två exempel där detta är aktuellt är gymnasieskolan och fysisk planering. I sekretariatsrapporten utveckling och regional samhällsorganisation analyseras behovet av en tvingande regional beslutskompetens inom dessa båda områden. Slutsats kan i båda fallen sägas vara att nackdelarna med en tvingande regional kompetens överväger fördelarna. Man kan också närma sig frågan ur ett mer principiellt perspek- tiv, utifrån föreställningen att en tredje, regional samhällsnivå, i vissa avseenden överordnad kommunerna, i sig är önskvärd, exem- pelvis som ett medel för att allmänt sett stärka den kommunala sektorn gentemot staten. En sådan hållning innebär dock ett radi- kalt brott mot svensk förvaltningstradition, grundmurad under ett och ett halvt sekel av kommunalt självstyre med sidordnade kom- muner och landsting, inordnade i enhetsstaten. En regional nivå överordnad kommunerna kan också tyckas strida mot subsidiari- tetsprincipen. Sekretariatet bedömer sammanfattningsvis att det inte finns politiskt stöd för att utifrån principiella utgångspunkter införa en tredje, regional samhällsnivå, överordnad kommunerna. De funk- motiven måste därför vara mycket starka för att motivera Relationen mellan primärkommuner och landsting en sådan radikal reform. Några sådana motiv har sekretariatet hit- tills inte funnit. 8Vägval och tänkbara fördjupningar Syftet med avsnittet är att beskriva de vägval som är aktuella för kommittén samt att ge kommittén möjlighet att ta ställning till vilka fördjupningar som är önskvärda. Kommittén bedömer att de mindre kommunernas situation fram- över ter sig olika och att problemen kopplade till litet och eller vikande befolkningsunderlag inte är akuta. Något förslag om änd- rad kommunindelning är inte aktuellt. Kommittén har dock funnit att de mindre kommunernas specifika situation framför allt i ett längre perspektiv kan bli problematisk. bör konstateras att förutsättningarna kommer att variera beroende på om kommu- nens befolkning minskar, är stabil eller ökar. Detta i sin tur hänger ihop med i vilken del av landet kommunen är belägen. Utjämnings- systemet, vars syfte är att just utjämna för strukturella skillnader, kommer att spela en viktig roll för särskilt vissa av de mindre kommunernas framtida förmåga att utifrån ett ekonomiskt per- spektiv klara sina uppgifter. Frågan om utjämningssystemets håll- barhet utifrån ett politiskt perspektiv lyfts fram. Frågan om ansvaret för hälso- och sjukvård hos landstingen och landstingens framtida storlek har betydelse i förhållande till antalet kommuner och därigenom till dessas storlek. Gott samarbete mel- lan och kommunerna är en nödvändighet utifrån ett medborgar- och brukarperspektiv. Landstingens förutsättningar att delta i ett sådant samarbete är avhängigt av hur många kommuner de måste samverka med. Samband mellan kommitténs ställningsta- gande i frågan om landstingens storlek och ställningstagande till frågor om kommunstrukturen finns således. finns det vissa indikationer på att just små kommu- ner har vissa svårigheter att leva upp till målen och de likvärdig- Vägval och tänkbara fördjupningar hetskrav som finns för verksamhet. Det kan bland annat mot den bakgrunden bedömas som oundvikligt att ett antal mindre kommuner i sinom tid behöver gå samman för att de ska kunna klara sina uppgifter. Mot denna bakgrund är det, om kommittén så önskar, möjligt att vidareutveckla modeller för statens stödjande roll för de kommuner som allvarligt strävar efter en sammanläggning, statens aktiva uppföljning av utvecklingen i de mindre kommu- nerna för att tidigt kunna avgöra om åtgärder av stöd- eller tvångskaraktär behöver sättas in. Utjämningssystemet är konstruerat för att utjämna för strukturella skillnader mellan kommuner vilket innebär att litet invånarantal i sig inte kompenseras. Systemet innebär dock att om två kommuner går samman kan den sammantagna effekten bli att de tillsammans får lägre kompensation än summan av vad de tidigare erhållit. Systemet kan knappast behålla sin långtgående utjämningseffekt och premiera sammanslagningar. Behovet av en modell för att sammanläggningsprocesser inte ska utebli på grund av ingredienser i utjämningssystemet kan lyftas fram av kommittén. På grund av den komplexitet som finns i systemet är det dock inte möjligt att utveckla konkreta förslag. Det torde dock vara möjligt för kommittén att väcka frågan om denna aspekt bör tas hänsyn till i framtida översyner av utjämningssystemet. Differentierad uppgiftsfördelning kommuner emellan En lagreglerad annorlunda ansvars- och uppgiftsfördelning för mindre kommuner jämfört med för de med större invånarantal bedöms av olika skäl inte som genomförbar. Kommittén har också tidigare tagit ställning till att en differentierad uppgiftsfördelning inte bör betraktas som en generell lösning på vare sig små kommu- ners problem eller för att lösa andra problem i samhällsorganisatio- nen. Användbarheten av en modell i vilken kommuner och landsting ges ett gemensamt uppdrag för vissa uppgifter som kräver större planeringsområde eller särskilt djup kompetens kan prövas vidare. I detta fall bör prövningen ske i förhållande till angivna uppgifter för vilka man kan visa att det skulle finnas avsevärda för- Vägval och tänkbara fördjupningar En analys av för vilka verksamheter en sådan modell skulle vara lämplig kan genomföras, förutsatt att kommittén så önskar. I genomgången har ett mönster av mycket frekvent samverkan mellan kommuner beskrivits. Samverkan sker i många olika former och mönstret förändras ständigt. Detta kan utifrån ett medborgar- perspektiv inge viss oro. Det kan vara svårt att förstå vilken aktör som svarar för vilken uppgift och i vissa fall finns ingen traditionell möjlighet att utkräva ansvar. Trots detta är det knappast möjligt att tänka sig att samverkan inte skulle tillåtas eller inte underlättas. Alla kommuner, såväl stora som små, behöver samverka med andra för att fullgöra sina reglerade uppgifter och för sin egen öns- kade utveckling. Förslag som ytterligare undanröjer hinder för samverkan kan i nästa utredningsskede utvecklas om kommittén önskar detta. Tankar kring att staten bör ta på sig en tydligare roll när det gäller att förmå det mindre kommunerna att samverka inom vissa givna verksamhetsområden eller kring vissa givna uppgifter beskrivs i detta underlag. Tankarna kan vidareutvecklas i det fort- satta utredningsarbetet om kommittén väljer att prioritera detta. I detta underlag konstateras att kommunerna har många och art- skilda uppgifter. Å ena sidan är det naturligt att den nivå som finns närmast invånarna har en bred och allmän samhällsfunktion och många av uppgifterna har ett naturligt samband med varandra. Å andra sidan innebär de mångskiftande uppgifterna att en kommun i sig blir svår att styra och frågan är hur många uppgifter som kan samlas på en aktör utan att effektiviteten riskeras. En begränsning av uppgiftskatalogen skulle med den senare utgångspunkten vara rimlig. Dessutom kan det ökande antalet mindre kommuner komma att utgöra en begränsning för staten när det gäller att tilldela kommunerna nya uppgifter. Att en gång för alla lägga fast att vissa slag av uppgifter ska eller inte ska ligga på pri- märkommuner bedöms dock inte som möjligt. Det skulle väsentli- gen minska en för var tid och för vart behov nödvändig avvägning Vägval och tänkbara fördjupningar mellan en rad relevanta omständigheter. Någon mer preciserad uppräkning av vad som bör utgöra kommunernas upp- gifter utarbetas således inte. Dock har det för fyra olika verksamheter lyfts frågan om ansva- ret bör flyttas från kommun till landsting eller vice versa. Områ- dena är räddningstjänst, missbrukarvård, gymnasieskola och pri- märvård. Beskrivning av problematik, skäl och möjliga vägval finns också i sekretariatsrapporterna Hälso- och sjukvården respektive Regional utveckling och regional samhällsorganisation.F1F Kommunernas tillsynsuppdrag inom ett antal olika lagområden beskrivs i ett särskilt underlag. Förslagen som där skisseras skall bland annat ses som en del i en ambition till viss koncentration av primärkommunernas uppgifter. Det är av stor vikt att relationen mellan staten och kommunerna bygger på tillit och en gemensam uppfattning om inriktningen för att den offentliga sektorn sammantaget ska klara de påfrestningar som kan antas komma framöver. En utgångspunkt för kommitténs vägval bör vara att den statliga styrningen av kommuner behöver fokuseras – staten bör mer med- vetet ta ställning till vilka problem i den kommunala verksamheten som bör adresseras i styrningen. Styrningen behöver också sanno- likt prioriteras – staten bör göra mer genomtänkta val av styrformer och av utformning för särskilda satsningar. Som sagts avser sekretariatet att återkomma till dessa frågeställningar i en samlad diskussion som rör både kommuner och landsting. Några vägar som avses leda till ett förbättrat samspel mellan sta- ten och kommunerna har skisserats i detta underlag. Man bör här observera att de olika delarna delvis hänger samman och att ett val inom ett område får direkta konsekvenser för hur förslagen kan utformas på ett annat. Att välja att föreslå en konsultationsprocess men inte vara beredd att lägga några förslag/idéer om en förbättrad uppföljning är tämligen lönlöst. Likaså är det inför val av hur ett tänkt så kallat avdömningsorgan skall utformas mycket viktigt att veta vad detta ska döma av mot. 1 SOU 2007:12 Hälso- och sjukvården och SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation. Vägval och tänkbara fördjupningar Inom fyra olika områden har sekretariatet i denna genomgång diskuterat hur relationen mellan staten och kommunsektorn skulle kunna förbättras. Kommittén kan ange om man vill att sekretariatet skall utveckla förslagen vidare. För det första handlar det om att sekretariatet skall utreda vidare om hur nya former för en säkrad informationsförsörjning och bättre kunskapsbildning skulle kunna utformas och hur denna kan nyttjas som styrform. Sekretariatet konstaterar att någon strikt modell för statlig styrning av kommuner knappast är tänkbar. Idéer före ett mer samlat ramverk för den statliga styrningen kan dock utvecklas. För det andra lyfts frågan om man bör inrätta en mer ordnad konsultationsprocess vars övergripande syfte skall vara en bättre dialog kring de framtida förutsättningarna för kommunerna. Inom ramen för en fastlagd ordning kan det utvecklas gemensamma uppfattningar om hur den statliga styrningen fungerar och hur kommunerna klarar sina åtaganden. För det tredje förs i underlaget ett resonemang kring olika tänk- bara former för avdömning eller tvistelösning mellan staten och kommunerna. Två alternativa utvecklingsidéer kan utredas vidare. Den första är ett organ med anknytning till , antingen som ett särskilt organ med en roll i löpande beredning av regeringens beslut eller med en mer fristående ställning under . Den andra idén är ett organ som antingen är en fristå- ende myndighet under regeringen eller ett organ som bildas gemensamt av staten och kommunerna. Vi har dessutom lyft upp två områden av betydelse för relationen mellan staten och kommunerna som särskilt nämns i tilläggsdirek- tiven. Det handlar dels om finansieringsprincipen och dels om rät- tighetslagstiftning. Av sekretariatets diskussion kring frågorna framkommer att det är tämligen lite som talar för att göra stora förändringar inom dessa båda områden. Dessutom skulle det krävas stora utredningsresurser för konkreta förslag om mer genomgri- pande förändringar. Kommittén kan dock givetvis aktualisera fort- satt arbete med frågor som rör finansieringsprincipen och/eller rättighetslagstiftning, vilka skulle kunna syfta till att kommittén markerar en ståndpunkt. Vägval och tänkbara fördjupningar Relationen mellan primärkommuner och landsting Frågan om relationen mellan kommuner och landsting kan betrak- tas utifrån två perspektiv, ett funktionellt och ett mer principiellt perspektiv. Med det funktionella perspektivet analyseras om verk- samheter som kommuner svarar för har en påtaglig betydelse även utanför den egna kommunen. Det kan då finnas skäl för samord- ning inom ett större område. Landstingen kan tilldelas sådana sam- ordningsuppgifter och får därigenom en viss begränsad bestäm- manderätt över kommunerna. De verksamheter som lyfts upp av kommittén är gymnasieskolan och en regional planeringsfunktion. Utifrån det andra mer principiella perspektivet analyserades i denna rapport om det vore önskvärt med en tredje regional sam- hällsnivå, i vissa avseenden överordnad kommunerna. Slutsatsen av analysen är att skälen för detta är svaga. Traditionen att kommuner och landsting är parallellställda orga- nisationer, utan inbördes under- eller överordning, är stark. Sekre- tariatet har inte funnit tillräckligt starka skäl som talar för att denna väl inarbetade ordning bör förändras. Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn Syftet med detta underlag är att sammantaget diskutera relationen mellan statsmakterna och den kommunala sektorn. I tidigare sam- manhang har material till kommittén antingen fokuserats på rela- tionen mellan staten och primärkommunerna eller på relationen mellan staten och landstingen, såsom huvudmän för hälso- och sjukvården, samt på statens och landstingens respektive kommu- nala samverkansorgans relationer när det gäller regionala utveck- lingsfrågor. Den statliga styrningen, i dess olika former, är en av de kompo- nenter som formar relationen mellan staten och den kommunala sektorn. Sekretariatet har i detta sammanhang ambitionen att betrakta statlig styrning utifrån flera perspektiv. Varför, på vilket sätt och med vilket resultat staten styr är en utgångspunkt. En annan är på vilket sätt mottagaren av styrningen uppfattar och har förmåga att ta emot styrning. Det tredje perspektivet är att betrakta styrningen utifrån medborgarperspektiv. I underlaget begränsar vi oss till den statliga styrningen som direkt riktar sig till kommuner och landsting. Vad gäller frågor som handlar om regional utveckling är skattesystem, regler som riktar sig mot näringsidkare, arbetsmarknadspolitiken med mera viktiga styrmedel som påverkar förutsättningarna men de riktar sig mot andra aktörer, och ingår inte i kommitténs uppdrag, varför de inte behandlas här. Här behandlas inte heller annat än undantagsvis sådan statlig styrning som riktar sig till kommuner och landsting som arbetsgivare. Denna styrning riktar sig på samma sätt till alla andra arbetsgivare. Underlaget inleds med en översiktlig beskrivning av dagens för- hållanden. Därefter beskrivs de mer betydelsefulla problem som sekretariatet har identifierat. Promemorian avslutas med några tänkbara förslag till hur den statliga styrningen skulle kunna Relationen mellan staten och den samlade kommunala sektorn utvecklas och i vid bemärkelse bli effektivare och till hur relationen mellan staten och den kommunala sektorn borde kunna förbättras. De förslag som kommittén väljer att lägga fram när det gäller den statliga styrningen av den kommunala sektorn och relationen i övrigt mellan denna och staten siktar inte i första hand på att lösa dagens problem även om utgångspunkten för promemorian bygger på analyser av de problem som finns . Förslagen syftar till att i ett längre perspektiv göra den statliga styrningen mer effektiv samt till att uppgifterna inom den kommunala sektorn, också , ska kunna fullgöras med ökad utvecklingskraft och tydligare fokus på ökad likvärdighet. I detta ligger att kommuner och landsting ska kunna möta nya anspråk från medborgarna trots begränsade offentliga resurser. Förslagen förväntas också leda till att samspelet mellan staten och den kommunala sektorn ska fungera ändamåls- enligt och med mindre friktioner.