sou · GWB3126 · 2008-12-16 00:00:00 — Enligt SCB:s register finns ca 171 000 vårdbiträden, under- sköterskor och hemvårdare anställda i sektor. Tjänst- lediga ingår inte. Till dessa ska även räknas de som är anställda av privata entreprenörer. Enligt beräkningar uppgår denna del av verksamheten till av totala andelen äldre som får omsorg och vård för äldre. Om vi antar att personaltäthe- ten är densamma hos de privata entreprenörerna får vi en total population på ca 192 000. fram till dess att reformen är tänkt att träda i kraft kommer av arbetsstyrkan att uppnå (23 000). Den genomsnittliga pensionsåldern är betydligt lägre. Därutöver kommer ett stort antal att byta arbete av andra skäl. är personalomsättningen i omsorg och vård för äldre ca 15 000 personer . Det innebär att ca 75 000 personer kommer att lämna arbetet , dvs. utöver pen- sionsavgångar ytterligare ca 50 000 personer. Av befintlig personal är det alltså knappt 120 000 som kommer att behöva validera sin kompetens och eventuellt genomgå kompetensutveckling för att få kompetensbevis för Äldreassistent. Denna beräkning utgår från maximalt antal och bygger på att samtliga i omsorgspersonalen, precis som målet med våra förslag, väljer att bli Äldreassistenter. Det troliga är dock att ett antal, precis som fallet är i några kom- muner , endast kommer att arbeta med serviceuppgifter och därför inte ha behov av att uppnå kompetens för Äldreassi- stent. Redan anställd personal – 120 000 personer Vid en kostnad för validering liknande den som Kravmärkt Yrkes- roll har haft, dvs. 3 per person, blir kostnaden vid en beräkning enligt det högre beloppet ca . (I projektet har man för validering använt i gruppsamtal och med yrkesbedömare.) Konsekvenser av våra förslag Kompetensutveckling för omsorgspersonal utan omsorgsutbildning Av de 120 000 kommer högt räknat ca 40 000 att helt sakna omsorgsutbildning. Många av dessa har dock arbetat och har gedigen yrkeserfarenhet. Vi har från SCB fått beräkningar som visar att av de månadsanställda utan relevant omsorgs- utbildning har arbetat i yrket. Tar man bort dem som är och över, som kan beräknas ha lämnat yrket 2015, blir siff- ran . När det gäller de timanställda blir siffrorna som väntat delvis annorlunda. Av dessa har varit i yrket . Tar man bort dem som är och under (troligtvis mest studenter el. andra som arbetar tillfälligt) blir siffran 27 pro- cent. Få är (bilaga 4.4). Sammantaget visar beräkningarna att ca 21 000 av de 40 000 utan omsorgsutbildning har arbetat . Vi skattar att de då tillgodogjort sig kompetens motsvarande 750 gymnasiepoäng. Det betyder att, enligt vår skattning, 19 000 personer behöver tillgodo- göra sig 1 500 gymnasiepoäng. I gymnasieskolan beräknas en veckas studier motsvara ca 25 gym- nasiepoäng. Det innebär att för de som saknar omsorgsut- bildning kommer det att krävas 60 veckors kompetensutveckling för 19 000 personer och för 21 000 personer. Genom att studera kostnaderna hos olika utbildningsanordnare gör vi en skattning att en genomsnittlig veckokostnad för omsorgsutbild- ning är . Sammanlagt blir det 1 140 000 (19 000 x 60) + 630 000 (21 000 x 30)= 1,8 miljoner utbildningsveckor à = . Kompetensutveckling för omsorgspersonal med utbildning från kom- munal vuxenutbildning inom omsorg och vård Av de månadsanställda som har omsorgsutbildning från vuxenutbildning har eller 18 600 mer än 1 500 gymna- siepoäng och bör alltså ha små behov av kompetensutveckling för att nå upp till yrkeskravsnivån. Av de timanställda har eller 3 700 mer än 1 500 poäng. Det innebär att ca 22 300 personer (månadsanställda + timan- ställda) troligen behöver komplettera sina vuxenstudier. En skatt- ning om att de som ligger under 1 500 poäng i genomsnitt har Konsekvenser av våra förslag 750 poäng ger 22 300 x = 670 000 x = . Då uppgifterna om vuxenutbild- ningen gäller kommunernas personal måste det adderas 12,5 pro- cent som de privata entreprenörerna beräknas utgöra. Kostnaden för den som måste komplettera vuxenstudier blir då ca 754 miljoner kro- nor. Då timanställda i genomsnitt ligger något längre ifrån 1 500 poäng än månadsanställda är skattningen något i underkant. Å andra sidan har många lång erfarenhet vilket bör minska kompe- tensutvecklingsbehoven. Kostnaden för validering och kompetensutveckling av befintlig personal är med denna beräkning ca 420 + 1 770 + 750 = . Fördelat över åren 2010 2014 blir det ca 588 mil- joner kronor . Kostnaden för vikaretäckning är mycket svår att beräkna. Om vi summerar utbildningsveckorna som vi skisserar från våra antagan- den ovan blir det ca 2,5 miljoner utbildningsveckor. Om vi beräk- nar att en veckokostnad för omsorgspersonal är ca (17 000 x 1,42/4 = lön + sociala avgifter delat ) blir kostnaden totalt för vikarietäckning 6 000 x 2 500 000 = . Fördelat över åren 2010 2014 blir det ca . Mycket av kompetensutvecklingen kommer att kunna ske i och på arbetet. T.ex. kan arbetsgivaren minska kost- naderna genom att låta en trainee gå tillsammans med en Äldre- assistent eller annan behörig personal som även lär ut. Med en i vårt tycke förlegad syn på kompetensutveckling kan man hävda att varje timme som en i personalen kompetensutvecklas kostar i vikarietäckning. Med en sådan syn blir kostnaderna för att genom- föra våra förslag mycket höga. Vi räknar med att under de närmaste 10 15 åren kommer ca 15 000 personer att rekryteras . När det efter att reformen trätt i kraft kommer att finnas tydliga utbildningsvägar som leder till yrkeskompetens räknar vi med att betydligt fler än kommer Konsekvenser av våra förslag att komma in i verksamheten med fullgod kompetens från gym- nasieskola eller vuxenutbildning. Vi skattar dessa till 7 500 personer (talar statistiken om att över hälften som rekryteras har en omsorgsutbildning och denna siffra beräknar vi ska öka). Återstår 7 500 personer som ska valideras à = ca . Då dessa 7 500 personer är nyanställda (trainees) har de troligen inte så lång relevant arbetslivserfarenhet och heller inte så mycket omsorgskompetens från vuxenutbildning. De kan dock ha annan arbets- och livserfarenhet (har t.ex. en gymnasieutbildning) som minskar behovet av kompetensutveck- ling. En skattning är att de i genomsnitt behöver komplettera mot- svarande 1 000 gymnasiepoäng eller vilket ger en kostnad på . Om 7 500 personer ska anställas som vikarier till en kostnad om blir totalkostnaden för vikarie- täckning . Alternativ 1 Totala kostnader utan vikarietäckning En övergångsperiod om då befintlig personalstyrka ska genomgå validering och eventuell kompetensutveckling kommer att kosta eller ca . Efter genomförandefasen kommer det att kosta ca . Det innebär en kostnad på drygt 4 500 miljoner kro- nor totalt eller 2010 och därefter en kostnad på ca . Alternativ 1 Totala kostnader med full vikarietäckning Om man räknar in vikariekostnaderna blir kostnaderna under genomförandefasen totalt eller och därefter ca . Konsekvenser av våra förslag I de ovan redovisade beräkningarna finns flera olika moment som kan påverkas för att på så sätt få ner kostnaderna. Det viktigaste är att minska den tid som vikarier behöver sättas in. Det kan ske på två sätt: Antingen kan personal tillgodogöra sig kompetensutveck- ling utan att man måste täcka upp med vikarier eller så minskar man tiden för kompetensutveckling genom effektivisering. I den statliga satsningen Kompetensstegen, där staten satsade på kompetensutveckling för personal i den kommunalt finansierade omsorgen och vården för äldre, ingick inte kostnadstäckning för vikarier. Kostnader som kommunerna fick stå för själva var alltså bl.a. arbetstid för deltagare och eventuell vikarie. Kompetensstegen har haft ett mycket stort genomslag ute i landets kommuner, alla kommuner utom tre ansökte om och beviljades statligt stöd. Kommunernas medfinansiering har varit betydande. Enligt uppgifter i ansökningarna har kommunernas kostnader beräknats vara minst lika omfattande som statens4. Inom ramen för Kompetensstegen har det bedrivits försöks- verksamhet med modeller för verksamhetsnära kompetensutveck- ling i sex kommuner. Utbildningstiden har avsevärt förkortats inom försöksverksamheten där utbildningen utgår från de kunskaper och kompetenser som de studerande har i stället för, som vanligtvis i traditionell utbildning, ifrån de kunskapsluckor som de studerande förutsätts ha. De stude- rande har arbetat inom området från och upp till . En utbildningsinsats som motsvarar karaktärsämnen på omvårdnadspro- grammet, 1 350 poäng, genomförs i traditionell utbildning under tre terminers heltidsstudier. I försöksverksamheten har studerande genomfört utbildningen på en termin av arbetstiden avsatt för studier. Studerande som avsatt av arbetstiden för studier har genomfört utbildningen på . I några kommuner har utbildningsinsatsen under försöksverksamheten även innehållit arbete och auskultation på en annan arbetsplats under en av de som avsatts för studier. Här har utbildningstiden blivit längre och omfattat drygt ett år5. Om man så som i den ovan refererade försöksverksamheten kan minska tiden för kompetensutvecklingen från tre terminer heltids- studier till en termin på halvfart skulle man kunna minska kost- naderna för vikarier till en sjättedel. Det skulle för genomförande- 4Att lära nära, SOU 2007:88. SOU 2008:126 Konsekvenser av våra förslag fasen innebära för vikariekostnader i stället för och för de fortlöpande utgifterna för vikarietäckning för kompetensutveckling för nyrekryterade ca . skulle kostnaderna för antalet utbildningsveckor minska på motsvarande sätt. Kostnaden för validering av befintlig personal skulle med en sådan beräkning bli: för validering + 426 mil- joner kronor för utbildning + för vikarie- kostnad. Kostnaderna för fortlöpande validering och kompetensutveck- ling för nyrekryterade skulle på motsvarande sätt beräknas till 26 miljoner för validering + 50 miljoner för utbildning + 300 mil- joner för vikarietäckning. Sammantaget skulle alltså en genomförd reform med ovanstående beräkningsunderlag kosta eller 2014 och därefter . Enligt våra förslag ska precisera yrkeskraven, ge stöd till kommunerna när det gäller riktlinjer för validering m.m., utarbeta kompetenskrav för nationella specialiseringar och följa upp verksamheten. Vi bedömer att kostnaden för arbete, även om det kommer att vara mer intensivt inledningsvis, motsvarar (drygt 2 tjänster). Kostnader för kommunerna kvalitetssäkring, godkännande och utfärdande av kompetensbevis för Äldreassistent Vi beräknar att det behöver rekryteras 15 000 Äldreassistenter . De som inte är Äldreassistenter (trainees) ska av kommunerna godkännas och ges kompetensbevis för Äldreassistent. Det innebär inte någon orimlig administrativ börda för kommunerna då det för snittkommunen kommer att handla om 52 godkännanden och bevis . Vi beräknar att den administrativa kostnaden kan jämföras med den som har för att utfärda legiti- mation för en sjuksköterska eller arbetsterapeut, dvs. Konsekvenser av våra förslag Om vi beräknar per kompetensbevis blir det en sam- mantagen kostnad om . Dessutom till- kommer kostnader för utfärdande av kompetensbevis för de redan anställda . Detta beräknas 2014 kosta ytterligare . Därutöver kommer en engångskostnad för att komma igång med verksam- heten och kvalitetssäkra proceduren för att ta fram kvalitativt bra underlag för godkännande. Vi beräknar engångskostnaden till per kommun vilket sammanlagt blir . Sammantaget betyder det, förutom engångskostnaden på , ca under över- gångsperioden och sedan . Vi beräknar inga ekonomiska konsekvenser för tillsynsmyndig- heterna. Yrkeskraven kommer däremot att ge ett bättre underlag för att kunna värdera om personalen inom en verksamhet har lämplig kompetens och erfarenhet. För att stimulera verksamheterna att vidareutbilda sin personal anser vi att staten ska överväga att bidra med finansiering. Se för- slaget om en överenskommelse mellan staten och Kom- muner och Landsting i avsnitt 10. En sådan överenskommelse bör innehålla en satsning där staten tillför pengar till nationella speciali- seringsutbildningar. En annan del i en sådan överenskommelse kan vara en satsning på att marknadsföra reformen för att få ett snabbare genomslag. Vi föreslår att det, vid sidan om de ovan redovisade kostnaderna, under genomförandefasen avsätts för arbetet med den föreslagna överenskommelsen. Konsekvenser av våra förslag Sammanfattning av kostnader för reformen Alternativ 1 innebär mycket höga kostnader för vikarier. En tradi- tionell syn på utbildning med kurser utanför arbetsplatsen och full vikarietäckning medför en frånvaro som, förutom kostnaden, blir så omfattande att den kan bli besvärande för verksamheten och dess kvalitet . Full vikarietäckning motsvarar ca 16 000 helårsvikarier (beräk- nat på 40 effektiva arbetsveckor ), därefter ca 8 500 helårs- vikarier. För att upprätthålla verksamhetens kvalitet är det viktigt att utveckla effektiva verksamhetsnära former för kompetensutveck- ling, som då blir en angelägenhet för hela arbetsplatsen i stället för enbart för någon/några anställda som lämnar arbets- platsen. Enligt vår bedömning är de kostnader för kompetensutveckling som framkommit i Kompetensstegens försöksverksamhet enligt alternativ 2 betydligt mer realistiska än det högkostnadsscenario som vi beräknat i alternativ 1. Då det är kostnader beräknade på få verksamheter, på kommuner som frivilligt valt att försöka arbeta med verksamhetsnära lärande och att kostnaderna inte inkluderar kostnaden för pedagogiska handledare som resurspersoner på arbetsplatsen är det möjligt att dessa kostnader är något i under- kant. Vår bedömning är att alternativ 2 är det mest realistiska. Den totala kostnaden för att genomföra hela reformen blir då och därefter . Det är viktigt att , , rusta omsorg och vård för äldre för att den ska ha tillräckligt med kompetent och motiverad personal när de ökande behoven uppstår. Då kommer det att både finansiellt och personellt vara betydligt svårare att genomföra den satsning som vi nu föreslår. Det är alltid svårt att beräkna vad kvalitetsökningar innebär i minskade kostnader. Hur beräknar man värdet av ökad livskvalitet? Klart är dock att mycket av misstag, felbehandlingar, arbetsskador Konsekvenser av våra förslag och olyckor kan undvikas genom kompetenshöjning som kan öka säkerhet m.m. Med mer kompetent personal som kan ta ett större ansvar kan arbetet utföras mer rationellt och effektivt. Ökar man yrkets status och frihetsgraden för personalen bedö- mer vi att kostnader för sjukskrivningar och rekrytering kommer att minska. Genom att erbjuda fler personer heltidstjänstgöring i stället för deltider kan verksamheterna minska antalet anställda som behöver valideras och kompetensutvecklas och rekryterings- kostnaderna kan minskas. Att ha kompetens som Äldreassistent är också för den enskilde individen en viktig merit. En dokumenterad kompetens ger enligt vår bedömning trygghet och yrkesstolthet och underlättar för den som vill byta arbetsplats. Det bör därför vara rimligt att finna for- mer för kompetensutveckling som också innehåller stora inslag av självstudier på den studerandes/anställdes eget ansvar. Det är dock svårt att räkna på vad minskande ensamhet och isolering för de äldre och ett etiskt förhållningssätt, god kommu- nikationsförmåga, förbättrad hygien och minskad smittspridning, ett bättre förebyggande arbetssätt hos personalen, m.m. ger för besparingar. Helt klart är dock att flera av de kompetenser som vi valt ut som yrkeskrav är kompetenser som anses som bristområden i tillsynsrapporter och . Då det är Äldre- assistenter som är den största personalgruppen, de som är närmast den äldre och har mest kontakt, är det därför mycket troligt att en kompetenshöjning för dessa kan spara mycket stora belopp. Det blir dock främst i form av uteblivna kostnader för samhället och i form av ökad livskvalitet och minskat lidande för de äldre och deras anhöriga. Enligt vissa beräkningar kostar felaktig och ineffektiv läkemedelsanvändning 10 miljarder (och ). Kostnader för fallolyckor var enligt Rädd- ningsverket . Detta är direkta kostnader och tar inte hänsyn till produktionsbortfall och humanvärde. Sjuk- domsrelaterad undernäring hos äldre orsakar, förutom lidande och död, höga kostnader för samhället. Det finns ett tydligt samband mellan ensamhet och isolering och ökad användning av sjukvården. De besparingar som kan göras genom en kompetenshöjning för omsorgspersonalen och ökad attraktivitet för yrket kommer kan- ske i första hand landstingen till del. Detta sker i form av uteblivna kostnader för sjukvård och i andra hand kommunerna själva i form av effektiviseringar, utfört arbete med högre kvalitet, fler äldre som Konsekvenser av våra förslag klarar sig längre i det ordinära boendet och lägre kostnader för per- sonalens sjukskrivningar och rekryteringar. Vem ska betala? har kommunerna ansvaret för att leva upp till socialtjänst- lagens krav på god kvalitet i omsorgen och att ha personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kommunerna och deras entreprenörer har ansvaret för sin per- sonals kompetensutveckling. Många kommuner har uppsatta mål att personalen ska ha kompetens motsvarande genomgånget omvårdnadsprogram. I det fallet skiljer sig inte kom- munernas ambitioner från utredningens. Skillnaden är att vi menar att personalen ska ha genomgått en gymnasieutbildning specifikt inriktad mot arbete för äldre eller på annat sätt ha uppnått samma kompetensnivå. Kommunerna arbetar med omfattande fortbildningssatsningar bland sin personal och har staten bidragit med genom satsningen på Kompetensstegen. Staten gör större satsningar för kvalitetsförbätt- ringar inom omsorg och vård för äldre genom årliga stimulansbi- drag (ca ). Dessa bidrag är dock inte specifikt riktade mot kompetensutveckling för omsorgspersonalen. Statens viktigaste uppgifter för den reform vi föreslår är att skapa ett tydligt regelverk, se till att utbildningssystemet anpassas till yrkeskrav och specialiseringar och stödja kommunerna och deras entreprenörer att genomföra kompetensreformen. Enligt finansieringsprincipen ska staten finansiera nya uppgifter som läggs på kommuner och landsting. Vi anser att ett förtyd- ligande av vad som sägs i SoL om lämplig utbildning och erfarenhet hos personalen inte är att se som en ny uppgift. Däremot kan man argumentera för att det är en ambitionshöjning i förhållande till hur verkligheten ser ut . Därför är det rimligt att staten står för vissa av de merkostnader som förtydligandet innebär. Å andra sidan kan man inte säga att dagens verklighet ska utgöra bas för vad som är att beteckna som en ambitionshöjning eftersom kommunerna Konsekvenser av våra förslag inte kan sägas ha levt upp till lagens krav om personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Ett tydligt tecken på det är att 30 pro- cent av de anställda, enligt SBC:s register, helt saknar formell omvårdnadsutbildning. Det är svårt att hävda att det är en lämplig utbildning. När det gäller uppgiften att godkänna och utfärda kompetens- bevis är det en ny uppgift som ska finansieras av staten liksom kva- litetssäkringen av valideringen. Sammantaget är vår bedömning att staten bör stå för huvud- delen av de extra kostnader som uppkommer i samband med refor- men. Några argument för det är att det delvis är att betrakta som en ambitionshöjning och i vissa mindre delar som nya pålagor för kommunerna. Det är dock rimligt att huvudmännen för verksam- heten, som är ansvariga för att personalen har lämplig utbildning och erfarenhet, också är med och delar på bördan. Vi föreslår att staten står för tre fjärdedelar av kostnaderna eller ca 2014 och därefter ca . Med vilken kompetens och kvalitet insatser i ska utföras regleras i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Bestäm- melsen infördes i samband med de mer omfattande ändringarna av socialtjänstlagen som trädde ikraft . Den gäller både kommunalt och enskilt utförd socialtjänst. I förarbetena till socialtjänstlagens kompetens- och kvalitetsbe- stämmelse konstateras bl.a. att personal och kompetensfrågor dit- tills hade nämnts mycket översiktligt (prop. 1996/97:124). hade dock införts en bestämmelse med sådant innehåll gällande personal i förskoleverksamhet och skolbarnomsorg (nu upphävda 13 b §). Jämfört med annan social lagstiftning var avsaknaden av en för generell bestämmelse en brist. Både hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade innehöll redan då sådana bestämmelser. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att social- tjänstlagen skulle kompletteras med en allmänt hållen bestämmelse om personal (dåvarande 7 a §). Vidare framgår bl.a. följande av förarbetena. Frågan om kompetens och kunskapsutveckling är enligt regeringens uppfattning av central betydelse för möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet och det ligger i sakens natur att med sina vitt skilda uppgifter behöver personal med skiftande utbildning och erfarenhet. Begreppet kompetens är mångtydigt och kan ha olika betydelse i olika sammanhang. I allmän mening handlar det om förmåga att klara de olika krav som ställs i en viss organisation och i en viss verksamhet. Begreppet syftar inte bara på formell behörighet utan hänvisar också till ord som kvalifikation, kunskap, erfarenhet, för- måga, lärande och färdighet. Mot bakgrund av de stora föränd- ringar som skett inom bl.a. äldreomsorgen genom Ädel- reform beslöt att även belysa yrkesroll, arbetsfält och utbildning för handläggare och administratörer inom dessa områden. Kommittén redovisade ett delbetän- kande om kompetens- och kunskapsutveckling om yrkesroller och arbetsfält inom (SOU 1995:58). Den föreslagna särskilda bestämmelsen om att det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för utförande av uppgifter är visserligen mycket allmänt formulerad men syftar ändå till att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kompe- tens och att välja personer med lämplig bakgrund och personlighet för yrken inom . När det gäller kvaliteten i för äldre uttalas bl.a. följande. verksamhet för äldre skall präglas av respekt för den enskildes självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Detta förutsätter att omsorgs- och vårdinsatser utformas utifrån den enskildes individuella behov, förutsättningar och önskemål. Grundläggande för en individuell utformning av insatserna är en professionell och rättssäker behovsbedömning och att den enskilde får information om möjligheter till stöd och hjälp. En av de viktigaste förutsättningarna för att uppnå god kvalitet i omsorgen om äldre är tillgången till personal med lämplig utbild- ning och kompetens samt ett tydligt och engagerat ledarskap. Genom att fortlöpande beakta behovet av kompetensutveckling stärks möjligheterna att hålla en god kvalitet i olika verksamheter. Genom lagen (2010:xxx) om kompetens för personal som arbe- tar med stöd och hjälp för äldre m.m. förtydligas de skyldigheter som åligger verksamhet som utför kommunalt finansierad biståndsbedömd stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen för personer som fyllt . Personalen ska, fr.o.m. att lagen träder ikraft fullt ut , för att utföra vissa i lagen angivna arbetsupp- gifter ha den kompetens som föreskrivs. Därigenom ökar kvaliteten i för den här gruppen äldre personer. Lagen är konstruerad så att alla andra regler träder ikraft . På så sätt kan verksamheterna förbereda och anpassa sig på ett tidigt stadium. Ambitionen att höja kvaliteten i omsorg och vård för äldre stadfästs nu genom att det införs ett förtydligande av socialtjänst- lagens kompetens- och kvalitetsbestämmelse (3 kap. 3 § andra stycket) i vilken det hänvisas till den nya lagens krav. Av ändringen i socialtjänstlagen och den nya lagen följer att de verksamheter som utför vissa biståndsbedömda insatser enligt socialtjänstlagen för personer som fyllt är skyldiga att se till att personalen har föreskriven kompetens. De ska vara Äldreassistenter. Det är den enskilde som ansöker om att bli godkänd som Äldre- assistent.