sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — De inkluderar vanligtvis inne- havare av TV-medier som ofta står myndigheterna nära. Alltför ofta ges de särskilda privilegier, eftersom man genom TV-mediet kan påverka väljare - och därför behandlas dessa aktörer och deras spektrum med varsamhet. En annan styrningsmetod är ett rent administrativt godkännande – ett enkelt beslut. I reserverade till exempel tillsyns- myndigheten av den digitala utdelningens till landets markbundna rundsändningsmedia, och tillkänna- gav att det var ett administrativt beslut. Deras egen forskning antydde dock att de digitala tjänsterna kunde hanteras med av den digitala utdelningen – ungefär . En tredje metod är en jämförande analys av en samling meriter, ofta kombinerad av sociala förbättringar (maximal välfärd) och nationalekonomi. Uttrycket skönhetstävling används ofta. Bland- ningen av faktorer som ska bedömas kan vara ganska invecklad.TPF1FPT Detta kan t.o.m. snudda vid marknadsbaserad allokering då det kan inkludera anbud, men i form av en meritbaserad skönhetstävling, exempelvis hur man optimerar kostnaderna för de slutliga använ- darna. Ytterst subjektiva faktorer kan medverka och därmed kan det öppnas för oegentligheter. I använder sig TV-kanaler av kriteriet kulturellt högsta anbudsgivare, medan har ställt 1TP PT S. Forge, The radio spectrum and the organisation of the future: recapturing radio for new working patterns and lifestyles, Telecommunications Policy, Vol 20, No 1,1996; L. Benzoni and E. , The Economics of Radio Frequency Allocation, ICCP papers 33, , , 1993. jämförande frågor om sociala förmåner till konkurrerande TV- stationer. kan vi fortfarande se att tilldelning och kontroll ofta används där tjänsterna är nödvändiga för allmänhetens säkerhet (exempelvis akuttjänster), allmännyttiga företag (exempelvis flyg- trafikledning) eller till specifika politiska mål (exempelvis att ge understöd till TV-kanaler av sociala och politiska anledningar). Spektrum ses normalt som en begränsad resurs och därför krävs, enligt vissa bedömare, en introduktion av de marknadsbaserade mekanismerna för att säkerställa effektiv allokering. Marknadsbase- rad allokering har följaktligen fått mycket uppmärksamhet i EU, och i . I EU kan trenden eventuellt sägas ledas av , där Ofcom har varit entusiastiska över marknader och handeln med spektrum. Det här alternativet till den tradi- , centraliserade metoden är till för att flytta spektrum- förvaltningen i riktning mot en marknadsorienterad allokering, där man kan bedriva handel med rättigheter. Spektrumets hantering förväntas således att verka på ett mera öppet och decentraliserat sätt, bland de olika innehavarna av användningsrättigheter för specifika band, för att göra spektrumet mera likt andra resurser. Grundvalen är ägarnas rätt att exkludera andra från att använda deras band. Grunden för att allokeringsmekanismen ska kunna rättfärdigas är att marknadskrafterna säkerställer effektiv ekonomisk använd- ning av spektrumet (marknaden vet bäst). Allokeringsprocessen grundar sig på att man tävlar om en licens för att säkerställa att den mest effektiva användaren, någon som värderar spektrumet högt, får tillgång till individuella användarrättigheter med ett garanterat skydd mot störningar. Den här metoden är alltså till stor del beroende av en teori om en perfekt marknadsverksamhet. Den förutsätter att kandidaterna agerar enligt spektrumets ekonomiska värde, och uteslutande för en omedelbar exploatering. Man kan gå ännu längre genom att anse att spektrumet ägs av någon, och därmed är en ekonomisk vara, och en handelsvara enligt den fria marknadens regler. Det är dock befogat att fråga om ett tillvägagångssätt med egen- domsrättigheter är lämpligt för en resurs som det elektromagne- tiska spektrumet – det kan ses som luften vi andas. En annan anledning till flytten mot marknader för spektrum är påståendet att det ger hög flexibilitet, men oberoende beträffande tillämpning och teknik. Alla spektrum får användas till det köparen vill. Dessutom kan alla delar av spektrumet öppnas för handel. Köparen som är villig att betala det högsta priset vinner och värderar det i enlighet med användningsområdet, oavsett om det gäller TV, mobiltelefoni eller en ledningscentral för taxi- eller fraktgodstransporter. Eftersom auktionspriser ibland kan vara höga ses spektrum- marknader av vissa som stöd till stora företag, även om många ekonomer skulle bestrida det. Den mest traditionella marknadsformen för att allokera nya spektrum är en formell infordran av anbud som etablerar en marknad med vars hjälp myndigheterna definierar detaljerade beskrivningar av tekniska och operationella förhållanden, samt applikationer och användningsformer. En licens, i form av ett kontrakt, vinns av de anbudsgivare som bäst möter kraven: såsom igångsättande före ett visst datum och användning av teknik som driver på utvecklingen som den bästa servicen ges. Avgifter betalas av vinnarna, kanske under alla efter- följande år. Den här formen av spektrumförvaltning, där man får ge anbud på licenser, användes för de första mobiltelefonlicenserna i , t.ex. av och . I en andra urvalsfas, mellan lika behöriga konkurrenter, kan vissa meriter ha betydelse. Det förutsätter att objektiva kriterier kan fastställas. Det kan bli en dyr, långdragen och inte nödvändigtvis opartisk process. Ytterligare ett alternativ är ett lotteri där lotterna dras på så sätt att alla deltagare har lika stor chans att vinna. Priserna är spektrum- koncessioner som oftast beviljas för en bestämd tidsperiod och enligt vissa villkor, såsom en garanti på att man kan finansiera uppbyggnaden av ett nätverk och sedan sköta det. Viktigast är att lotterireglerna ofta har beviljat (särskilt i ) rätten att sälja koncessionen vidare och följaktligen öppna upp en marknad för spektrumrättigheter. anordnade det ameri- kanska FCC lotterier på 215 av storstädernas 305 serviceområden. Erfarenheten av lotterierna var att den finansiella garantin som krävdes ofta kom från utrustningsleverantörer som tillsammans med den potentiella vinnaren skrev en motivering för inköp av utrustning.TPF2FPT Många vinnare hade dessutom inga avsikter att bygga ett nätverk. De ville bara sälja koncessionen vidare till en existerande mobilnätverksoperatör (MNO). För att det skulle gå att driva processen uppstod en ny bransch där specialistkon- sulter lade fram de tekniska dokumenten som behövdes till bud- givningen, samt hanterade förhandlingarna med utrustningsleve- rantörerna. sjönk det genomsnittliga priset på att förbereda en anmälan från till under loppet av sju lotterier. FCC debiterade låga kostnader för att delta () så att antalet lotterideltagare blev ganska högt – mer än 280 000 ansökningar kom in. Lotteriets tillvägagångssätt föll dock lite i onåd, då det i första hand verkade skapa en sekundär marknad, med spekulationsränta och många skenanmälningar som endast gjordes för att vinna koncessioner för vidare försäljning. är det mest populära tillvägagångssättet i länder som auktioner, då de står för konkurrenskraftig budgivning och är, åtminstone teoretiskt, det bästa sättet att sätta ett marknadspris. Generellt sett stöds de entusiastiskt av myn- digheterna eftersom statskassan kan gynnas av auktionsavgifterna. 3G-auktioner inbringade t.ex. som sänkte det nationella budgetunderskottet markant. Generellt sett ges spektrumet till dem som bjuder mest, men det finns också många auktionsmekanismer, som exempelvis holländska auktioner, omvända auktioner osv. i vilka så inte är fallet. Det finns många sätt att paketera frekvenser för en auktion, men oftast delas de in i stycken med kanaler som har en särskild bandbredd, med valfrihet gällande paketering och budgivning för att få fram spektrumens olika värden i de olika frekvenserna. att sälja kanaler separat , eller flera kanaler att sälja många kanalpaket med ett genomsnittligt pris, eller med ett individuellt pris per kanal att utan kanalstruktur sälja frekvensbredd till priser satta av anbudsgivarna för varje frekvensomfång 2TP PT T.W. Hazlett and , The cost of rent seeking: evidence from cellular telephone licence lotteries, working paper, , . I och har avsikten varit att skapa auktioner för att garantera att varje licens går till anbudsgivaren som värderar den högst. På andra ställen i EU kan auktioner ibland utformas så att en licens går till den som kommer att använda den mest effektivt för sociala och ekonomiska syften. Att utforma auktioner kan vara svårt och känsligt. Man måste ta med antalet anbudsgivare och licenser i beräkningen, om ämbetsinnehavare tillåts bjuda på alla, några eller inga av licenserna, och så vidare. Till en viss del är form- givningen av auktionerna beroende av att kunna förutsäga mark- naden – och följaktligen är den tämligen motsägelsefull. Dessutom kan det ekonomiska beteendet hos anbudsgivarna i verkligheten skilja sig enormt från hur ekonomernas teorier förväntar sig att de ska bete sig, baserat på den direkta exploateringens marknadsvärde som också har demonstrerats i 3G-auktionerna. De brittiska och tyska UMTS-auktionerna var intressanta studier i misslyckanden: lektioner i hur man inte ska göra. Genom att tvinga fram höga priser passade auk- tionerna bara myndigheterna eftersom nya deltagare uteslöts, medan andra med mycket pengar hade råd att köpa licenser. Dock hade licensköparna inga pengar kvar efter inköpet till att utveckla tekniken, köpa nätutrustning osv. ARPU-nivåerna för vinst låg på en nivå långt över nivåerna för 2G på grund av licenskostnaderna. Detta upptäcktes snabbt av utrustningsleveran- törerna som drog ned på investeringstakten för 3G-tekniken. är marknaden fortfarande inte mogen och fortfarande högt över priserna för 2G och 2,5G. Nivåerna för större kostnadsbespa- ringar som kunde ske i tidigare tekniker har aldrig uppnåtts. De nya utlovade multimedietjänsterna har aldrig sjösatts – de är för dyra – och systemen för kundsupport är otillräckliga. Erfarenheten i är också skiftande.TPF3FPT Kortfattat kan man säga att auktions- processen uppmuntrade en övervärdering av spektrumet. Det är logiskt att det ska gå att handla med ett innehav av frekvenser. Försäljning av koncessioner efter en auktion godkänns i många länder för att frekvensmarknaden ska kunna utvecklas. Där detta tillåts finns det två huvudsakliga metoder. Enligt den första metoden måste köparen uppfylla vissa villkor för att anses lämplig att använda spektrumet, vilket FCC använt i vissa fall. Den andra metoden innehåller inga begränsningar alls, eftersom idén är att 3TP PT J. Ellig, The economic costs of spectrum misallocation: evidence from the , Conference on Spectrum Policy in and Latin , , , , 9–10, 2005. skapa en fri marknad. Erfarenheten av försäljning på en sådan fri marknad är fortfarande begränsad. I har bara åtta transaktioner noterats fram till januari 2008.TPF4FPT Etable- ring av en livlig andrahandsmarknad är ett fenomen som man fortfarande väntar på att få se. Trots detta meddelade kommissionen i sitt radiospektrumbeslut att de ska förlita sig på en andrahandsmarknad för att uppnå flexibiliteten som är nödvändig för att kunna utnyttja spektrumet effektivt. Denna ensamrätt på användning medför att licensinne- havarna får specifika rättigheter till definierade delar av spektrumet i vissa geografiska områden. Tillvägagångssättet innebär att varje spektrumblock tilldelas ensamrätt för varje fördefinierat block och område. Sedan bör någon form av spektrumförvaltningsmyndighet (SMA – Authority) ange de högsta acceptabla störningsnivåerna och spektralseparation mellan signaler för olika operatörer. Observera att detta också bestämmer det högsta antalet aktörer som kan agera på marknaden och att det i praktiken är konkurrensbegränsande, oavsett om det är avsikten eller inte. Kommissionen erkände spektrum- handeln som potentiellt fördelaktig i vissa band.TPF5FPT Det väsentliga är att handeln också ska innefatta byte av användning. Det föreslogs att banden som omfattar markbunden mobil kommunikation, markbunden fast trådlös kommunikation och markbundna TV- sändning ska vara handelsbara med ett måldatum för en fungerande spektrummarknad . En förhoppning är att den offentliga sektorn via andrahands- marknaden kan övertygas att släppa spektrum till kommersiellt bruk. Sedan det tidiga har exempelvis militären i avstått väsentliga delar av sitt spektrum till civilt bruk för mobila och andra tjänster genom att ge av 400– 470 MHz-bandet och av GSM 900-bandet (860–) plus 1000 kanaler i banden 1,7 till 2,3 GHz till PCS GSM.TPF6FPT För att påskynda denna utveckling har föreslagit AIP (Administered Incentive Pricing) att koppla ett marknadsvärde till spektrumet och på så sätt locka offentliga organ att släppa spektrum de inte behöver och i gengäld kunna ta ut en avgift. Tanken är att statliga organisationer ska börja agera på och 4TP PT Se Transfer Notification Register på . 5TP PT A market-based approach to spectrum management in Union, COM (2005) 400. 6TP PT Benzoni and , op cit. stimulera marknaden för spektrumhandel med ny likviditet i frekvensband som möjliga köpare kan prissätta i sina anbud.TPF7FPT Att definiera spektrumanvändarrättigheter som äganderätt är dock eventuellt inte en praktisk lösning ur juridiskt perspektiv i vissa EU-medlemsstater. I stället kan definition vara bättre och ändå ge fullständiga rättigheter i fråga om handel och effektiva byten, nämligen rätten i att använda utrustning utan åtal. När rättigheterna till att använda spektrumet har definierats kan rättigheterna överlåtas på minst tre sätt: andels- försäljning, försäljning av tillgångar och auktorisering av en tredje part att använda spektrumet under licens. roll är att hålla ett komplett och ständigt aktuellt spektrumregister och ge licenser under ledning av rådgivande organ och framtida policy. Rollen är mycket viktig. Tillsynsmyndigheterna bör spela både en rådgivande och konfliktlösande roll, som de säkerställer att marknadsinformationen, särskilt prissättningen, är tillgänglig utan kostnad och hanterar överlåtelser till den nya regimen. Införandet av spektrumhandel håller nu på att etableras. Att införa fungerande spektrummarknader är en komplex operation. Det krävs ännu större ansträngning för avtal på EU-nivå, särskilt med en definition av spektrumrättigheter för förstahands- och andrahandsmarknaden. Ett första steg kan vara att infoga handeln i ett regelverk på nationell nivå genom att etablera handel med spektrumrättigheter för vissa band. Men detta kommer först att kräva en definition av vilka band som ska gå att handla med, eventuellt på EU-nivå. Principer för neutralitet när det gäller teknik och tjänster kan också behöva införas i regelverket. måste vi garantera att informationen om allokeringen och tilldel- ningen av spektrum finns tillgänglig på ett samordnat sätt, både på nationell nivå och EU-nivå, och att övervakningsfunktioner för handelsärenden etableras. Detta kommer kräva en övergångsperiod då minimala teknikparametrar etableras för att förhindra störningar i spektrummasker och kanalplaner för banden som det initialt ska handlas med. De första banden kan överlappa varandra och överkorsa traditionella tjänstesektorer med enskilda anpassningar av befintliga rättigheter för de handelsbara banden. Flera av dessa steg förutsågs i procedurerna i kommissionens radiospektrum- beslut. 7TP PT Independent Audit of , av Professor för HM Treasury, , på . Marknadsmässig handel i någon form används redan i nästan hela EU, dock eventuellt bara vid infordran av anbud, men allt mer vid spektrumauktioner med möjlighet till andrahandshandel. Sådana marknader är helt och hållet nationella. De globalt ledande aktörerna är , trots flera bakslag, och de större ekonomierna i , där kanske kan sägas leda, och där , och har marknadsmeka- nismerna i varierande grad, särskilt för 3G-licenser, tillsammans med övriga EU-länder i den ursprungliga gruppen på 15 länder. De nya EU-medlemmarna i östra och håller också regelbundet mobillicensauktioner. 2.3Licensfri användning eller öppna frekvenser På grund av ett växande behov av frekvenser och de ökande svårigheterna som är kopplade till allokeringen och ut- ökningen av det övre intervallet för ett användbart spektrum tycks det oundvikligt att i högre grad dela på resurserna med hjälp av avancerad teknik för att lindra överbelastningen i de populäraste spektrumregionerna. Målet är också att avlägsna stelbentheten i de nuvarande allokeringssystemen via licensfria band medan band- bredden per användare ökar för att möjliggöra rundradiotjänster. Sådan framtida spektrumförvaltningspolicy kan gå i riktning mot öppna frekvenser. Principen är att tillåta fri tillgång till en delad frekvens för alla användare och allt bruk med mycket enklare ledning. Störningar mellan flera användare måste undvikas med hjälp av tekniska och operativa medel. har intresset ökat för användningen av öppna frekvenser tack vare framgången med licensfritt spektrum som ger konsumenter fördelar och ökar möjligheterna för entreprenörsaktiviteter, t.ex. för WiFi med licensfri bredbandstillgång. Även med tanke på de väsentliga tekniska utmaningarna är de möjliga fördelarna tillräckliga för att garantera seriösa övervägan- den från de politiskt ansvariga. Dessutom är detta modellen som används i dator- och konsumentelektronikbranschen – trådlösa chip utan licenser och begränsningar. Med de licensfria bandens öppna frekvenser utesluts tankarna på spektrum som en resurs, och ännu mindre en begränsad resurs. Detta gör att synen på spektrum som privat egendom inte är relevant och även handelsbarheten förlorar sin mening. I detta system kan vem som helst få tillgång till ett visst spektrumblock eller en uppsättning kanaler, enbart baserat på vissa grundläggande villkor för tekniken. Metoden är ett mer decentraliserat, mindre byråkratiskt synsätt som gör det möjligt för enskilda och grupper att bygga ut nätverk, applikationer och tjänster på eget initiativ under den licensfria friheten. Här vill vi anmärka att det öppna tillvägagångssättet för licensfria band redan har visat sig framgångsrikt för vissa applikationer, särskilt för tekniker för korta avstånd som RFID och Bluetooth, samt även WiFi och WLAN. För att gå vidare med en sådan radikal omprövning av spektrum krävs emellertid nya tekniker som eliminerar eller minskar stör- ningsproblemen, t.ex. intelligent radio och teknik för spektrum- delning, som inte är inriktade på en enstaka frekvens eller använ- dare. Teknikerna är beroende av hög mobil datorkraft till låga kostnader för att kunna bearbeta multifrekvenssignaler för olika former av delning (t.ex. direktspritt spektrum och ultrabredbands- teknik, som alla är exempel på underliggande/överliggande tekniker för överföring av stora informationsmängder vid låga effektnivåer över ett frekvensområde, samt tidigare frekvenshoppningstek- niker). har vidareutveckling av tids- dimensionsdelning kommit fram av bruket av hög datorkraft för programvarudefinierad radio (SDR) för dynamisk radiokanalstill- delning. Kognitiv radio, en förlängning av SDR, syftar till att ständigt identifiera och anpassa sig till den aktuella radiomiljön med hänsyn till andra frekvenser som används för att tysta eller tomma utrymmen ska kunna hittas och användas. En rumsdimen- sion går att lägga till med hjälp av flera riktantenner för starkt fokuserade överföringar med minskad störning, högre selektivitet och närmare geografisk spridning för användarna. Med de framtida teknikerna behöver spektrumet inte ens definieras. Här innefattar vi följande:TPF8FPT 8TP PT Se t.ex. S. Forge, Is fourth generation mobile nirvana or nothing?, info, Vol 6, No 1, 2004. spektrumdelning med hjälp av direktspritt spektrum i gemen- samma licensfria band och över allokerade bandTPF9FPT tekniker för dynamiskt anpassningsbar kognitiv radio som möjliggör utfyllnad av gap och användning av tillfälligt tomma utrymmen underliggande med låg effekt/enhetsfrekvens och bred band- bredd (t.ex. UltraWideBand) spatial multiplexing med strålformning och multiplexing med flera antenner Tekniker för ett öppet spektrum Räknare – störningsmätning och användnings- Spektrumdelning med direktspritt spekt- rum i öppna licensfria band och över allokerade band, inklusive alla former av underliggande med låg effekt/enhet frek- vens och bred bandbredd (t.ex. ultrabred- band) som liknar spritt spektrum Inneboende transparens för delning (base- rat på beräkning med hög effekt för frek- vensmodulering/identifiering) i antingen licensfria eller licensbelagda band – kan vara en samexistensteknik Tekniker för dynamiskt anpassningsbar kognitiv radio för tidsdelning i redan använda spektrum Realtidskänsla för att fylla gapet mellan licensanvändning och plats för tillfälliga lediga frekvenser (utan signal), främst för återanvändning eller "lån" av delar av licensbanden som innehas av andra licenstagare när de för tillfället inte används – en form av samexistens mellan flera användare, ibland kallat overlay Flera antenner med riktningsmultiplexing Spatial multiplexing med strålformning och parallella sessioner för flera använ- dare och för licensband eller licensfria De olika teknikerna för licensfria band går in i nästa gene- rations mobilradio (4G) och den potentiella användningen av mesh-arkitektur baserad på distribution i licensfria band. 9TP PT Spritt spektrum är en välkänd teknik för kommunikation via flera frekvenser, men med liten kraft per frekvens. Den kan därför klassificeras som en underliggande (underlay) teknik på så sätt att den är under den identifierbara nivån för andra singelfrekvenssignaler och således oupptäckt. Tekniken har användts vid militär kommunikation under de senaste ungefär 70 åren. teknikutveckling kommer utnyttja högre frekvenser, över 5 GHz, där förhoppningsvis få störningsproblem förekommer. Dock före- kommer grundläggande problem med effekten och överföringen. Icke desto mindre är detta fortfarande ett område där osäkerhet råder eftersom vi ännu inte vet om dessa tekniker kan eller kommer att utvecklas och lanseras i kommersiella sammanhang. Kanske finns det två olika kategorier: Först har vi teknikerna som med största sannolikhet kommer att införas inom kanske fem till . Sedan har vi teknikerna där tidsramarna och sannolikheten för införande är mer osäkra. I den första kategorin kan vi innefatta mesh-nät och mesh-tekniker som t.ex. dynamisk spektrum- åtkomst. Den andra kategorin kan inkludera kognitiv radio och mjukvaruradio och smarta antenner. 3 Analys av fördelar och nackdelar I det här avsnittet belyser vi i en SWOT-analys styrkor och svagheter i respektive allokeringsmetod i en form som är praktiskt för myndigheter. Alla modeller undersöks med avseende på sociala, ekonomiska och tekniska faktorer, och då särskilt effekterna på den nationella och europeiska ekonomin (på personnivå, industrinivå och Europamarknadsnivå), på sådana områden som: Den interna telekommunikationsmarknaden – marknadsstruk- tur, antal aktörer osv. Drivfjädrar för investeringar – övergripande och för innova- tioner med förväntade marknadstillväxtkurser Sociala fördelar – t.ex. särskilda insatsmiljöer, nyheter och funktioner Nuvarande innehavare och eventuella framtida operatörer Den övergripande ekonomiska tillväxten i sektorer där telekom- munikationsbranschen verkar granskas. Andra sektorer som också använder spektrumet (t.ex. ICT och konsumentelektronik) gran- skas också. 3.1SWOT-analys av tilldelning och kontroll Eliminerar eller begränsar störningar i singelfrekvens- tekniker Skapar förutsättningar för de etablerade aktörerna i en väl- känd miljö de kan förstå Inte optimalt för bruk i spekt- rum Överregleringar försvagar entreprenörsincitamenten till lägre kostnader, förbättrad kvalitet och utveckling av nya produkter och tjänster Myndigheternas vänner ten- derar att favoriseras Allokeringen är utsatt för missbruk Flexibiliteten i användningen är svagast av alla alternativ eftersom neutraliteten i fråga om teknik och tjänster är närmast obefintlig