sou · GWB31 · 2008-02-28 00:00:00 — Båda regelverken innehåller också kontrollbestämmelser i form av bl.a. besiktningar, dagböcker och hamnstatskontroller. Även begreppsbildningen är i viss mån överensstämmande. En skillnad av betydelse mellan regelverken är emellertid att LÅFF omfattar både internationell och nationell trafik medan konventionen omfattar enbart internationell trafik. Vidare är begreppet förorening centralt i LÅFF och styr flera bestämmelsers tillämplighet. Fråga uppstår om utsläpp av skadliga vattenlevande organismer och patogener omfattas av detta begrepp. 1997/98:45, del 1, s. 189. 2Lagen har inte heller senare ansetts böra föras in i , prop. 2000/01:139, s. 71 f. Begreppet definieras inte i LÅFF och inte heller, såvitt utredningen har kunnat utröna, i dess förarbeten. Det används dock i vissa fall synonymt med begreppet skadligt ämne i lagen. Med skadligt ämne förstås olja och andra ämnen som, om de kommer ut i havet, i något annat vattenområde eller i luften, kan innebära risker för människors hälsa, vara skadliga för den faunan eller , skada skönhets- eller rekreationsvärden eller störa annat rättmätigt utnyttjande av havet eller andra vattenområden (1 kap. 2 § LÅFF). Vattenlevande organismer och patogener torde inte kunna jäm- ställas med ämnen. Enligt är en organism en biologisk enhet som kan föröka sig eller föra över genetiskt material (13 kap. 3 § ). En organism är alltid levande och in- kluderar bl.a. djur, plantor och virus. Vid tillämpning av bestämmelser om förorening har detta begrepp inte ansetts omfatta exempelvis spridning av bak- terier och virus.2F3 Som exempel på föroreningar har i förarbetena till 10 kap. angetts bl.a. metaller, lösningsmedel, olja och bensin. Det tycks som om begreppet främst avsett att omfatta utsläpp av kemikalier av olika slag.3F4 Enligt ett avlämnat betänkande om genetiskt modifierade organismer har oönskade utsläpp av sådana organismer inte ansetts falla in under begreppet förorening men under annan liknande störning vad gäller miljö- balkens regler om skadestånd.4F5 Sammanfattningsvis torde kunna hävdas att utsläpp av skadliga vattenlevande organismer och patogener inte omfattas av begreppet förorening eller skadligt ämne i svensk rätt. Vidare hänvisar barlastvattenkonventionen i artikel 16 till tillämpligheten av havsrättskonvention. I denna definieras begreppet förorening i artikel 1.4 som människans direkta eller indirekta tillförsel av ämnen eller energi i den miljön som får eller kan tänkas få vissa i artikeln uppräknade konsekvenser. Som tidigare nämnts kan vattenlevande organismer och patogener inte sägas utgöra ämnen. Inte heller kan de anses utgöra energi. Havsrättskonventionen skiljer också på begreppen förorening och utsläpp av främmande organismer i artikel 196 som har följande lydelse. 3Se bl.a. prop. 1985/86:83, s. 44 f. 1997/98:45, del 2-3, s. 118. 5SOU 2007:21, GMO-skador i naturen och försäkringar, s. 119 ff. Staterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra, begränsa och kontrollera sådana föroreningar av den miljön som härrör från bruk av teknik under deras jurisdiktion eller kontroll eller avsiktligt eller oavsiktligt införande till någon viss del av den miljön av främmande eller nya arter som kan medföra betydande och skadliga förändringar hos denna (p. Denna artikel inverkar inte på tillämpningen av denna konvention, då det gäller att förhindra, begränsa och kontrollera förorening av den miljön (p. Det kan synas som om artikeln refererar till två olika aspekter av förorening av den miljön. Så ska bestämmelsen dock inte tolkas. Tvärtom är det två olika skyldigheter för staterna som anges i denna; å ena sidan staternas förpliktelse att förhindra, begränsa och kontrollera förorening av den miljön härrörande från användning av teknologi och å andra sidan staternas skyldighet att upprätthålla den ekologiska balansen i den miljön som kan störas, inte genom förorening, men väl genom införande av främmande organismer.5F6 Begreppet förorening särskiljs ytterligare från främmande organismer i artikel 196 p. Begreppet förorening omfattar således varken i svensk rätt eller i havsrättskonventionen utsläpp av skadliga vattenlevande organismer och patogener. Om bestämmelserna i barlastvattenkonventionen ska placeras i LÅFF, måste med hänsyn härtill en ny begrepps- bildning ske. Detta kan leda till att lagstiftningen förlorar i över- skådlighet och blir mer svårtillämpad. På grund härav och av att bestämmelserna i barlastvattenkonventionen ändå i förhållandevis stor utsträckning skulle behöva särskiljas från övriga i LÅFF, anser utredningen att de bör placeras i en egen lag. I 8 kap. regeringsformen (RF) anges hur rätten att meddela före- skrifter är uppdelad mellan , regeringen, förvaltnings- myndigheter och kommuner. RF utgår från att är suve- rän som lagstiftare. Visserligen finns det bestämmelser som medger att kan delegera normgivningsmakt till regeringen, förvaltningsmyndigheter och kommuner, men har alltid rätt att stifta lag. Detta gäller således även på sådana områden där 6 United Nations Convention on the of the Sea 1982: a commentary/. , editor-in-chief, vol. IV, s. 73 ff. ett annat offentligt organ har fått en uttalad rätt att meddela föreskrifter. Lagar är de föreskrifter eller regler som beslutar om. Sådana rättsområden som är av särskild vikt för medborgarna regleras genom lag. Detta gäller t.ex. det civilrättsliga området (regler om avtal, äktenskap, köp och försäljning av egendom m.m.), det straffrättsliga området (regler om ansvar och påföljd för brott) och det skatterättsliga området (alla former av skatt som staten tar ut av medborgarna). De föreskrifter som regeringen meddelar benämns förordningar. Med stöd av 8 kap. 7 § RF har en långt gående möjlighet att delegera normgivningsrätt till regeringen. Detta gäller även föreskrifter som innebär åligganden och förpliktelser för enskilda. Till de områden som omfattas av delegationen enligt denna bestämmelse hör bl.a. natur- och miljövård. När ger regeringen rätt att meddela föreskrifter kan enligt 8 kap. 11 § RF medge att regeringen får överlåta åt en myndighet att meddela bestämmelser på området i fråga. Regler som utfärdas av myndigheter är vanligtvis detaljerade och kan i vissa fall behöva ändras ofta. Det lämpar sig då bäst att rätten att meddela föreskrifter ligger hos den ansvariga myndig- heten som, jämfört med de överordnade organen riksdag och regering, relativt snabbt och enkelt kan göra nödvändiga föränd- ringar. Enligt 8 kap. 13 § RF har regeringen rätt att besluta om verk- ställighetsföreskrifter till utfärdade lagar. Bestämmelser i lag ska, så långt det är möjligt, vara av generell karaktär. Skälet till detta är att det tar tid och resurser i anspråk när behöver ändra i en lag. Kompletterande regler, som närmare preciserar en lags tillämp- ningsområde, ges därför i förordning. Bestämmelserna i barlastvattenkonventionen bör som tidigare nämnts placeras i en egen lag. Lagen bör benämnas lagen om kon- troll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment (barlast- vattenhanteringslagen). Som kunnat konstateras ovan finns det en omfattande delegationsrätt för på området. Till lagen bör därför höra en förordning i vilken placeras de närmare föreskrifter- na om hantering av barlastvatten m.m. Detta regelverk kommer i sin tur att behöva fyllas ut med ett flertal myndighetsföreskrifter. De riktlinjer som IMO har utfärdat i anslutning till vissa bestäm- melser i konventionen lämpar sig enligt utredningens bedömning bäst att regleras, i den mån det är behövligt, i denna form. riktlinjer kan komma att ändras av IMO vilket talar för att de bör kunna ändras förhållandevis enkelt även nationellt. Bestämmelserna i riktlinjerna är dessutom mycket detaljerade. 5.3Konventionens regler i förhållande till gällande författningar I utredningens direktiv anges att frågan om nationell lagstiftning – såsom , lagen om åtgärder mot förorening från fartyg och lagstiftning om industrisekretess – är förenlig med konven- tionens regler behöver klargöras. Förslag: Ett undantag till det förbud mot dumpning som regleras i 15 kap. 31 § första stycket införs i fråga om barlastvattnets sediment. 2 kap. innehåller allmänna hänsynsregler. Dessa gäller för all verksamhet och alla åtgärder av betydelse för mål. Reglerna innebär en skyldighet att bl.a. skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, vidta erforderliga skyddsåtgärder och försiktighets- mått samt att tillämpa bästa möjliga teknik vid yrkesmässig verksamhet, allt för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Det finns också krav på att undvika att använda eller sälja kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med mindre farliga produkter eller organismer. Kraven på hänsyn gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Att inte upprätthålla reglerna kan leda till straff och skadeståndsansvar. De nu angivna reglerna gäller även vid hantering av barlastvatten och sediment. De är allmänt hållna och gäller parallellt med annan lagstiftning. Vid en eventuell lagkonflikt mellan dessa och regelverket om barlastvattenhantering kommer, i enlighet med principen att specialregel går före allmän regel, regelverket om barlastvattenhantering att ha företräde. Utredningen föreslår att kommuner ska få ansvar för bort- transport av sediment som fartyg lämnat i en mottagnings- anordning för sediment. Detta föranleder ett tillägg i 22 § avfalls- förordningen (2001:1063), se avsnitt 6.4. 15 kap. 31 § första stycket innehåller ett förbud mot dumpning av avfall inom Sveriges sjöterritorium och ekono- miska zon. Förbudet gäller även dumpning från svenska fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Avfall som är avsett att dumpas i det fria havet får inte föras ut ur landet eller ur den ekonomiska zonen. I 15 kap. 32 § stadgas att förbudet mot dumpning inte gäller sådana utsläpp av skadliga ämnen från fartyg som regleras genom LÅFF. Enligt regel B-5.1 ska fartyg avlägsna och bortföra sediment från utrymmen som är avsedda för barlastvatten enligt bestämmelserna i fartygets barlastvattenhanteringsplan. Enligt IMO:s riktlinjer för barlastvattenhanteringsplaner anges att sediment bör avlägsnas i en mottagningsanordning i land eller till havs, från land och i ett område med ett vattendjup om minst 200 meter.6F7 Ett undantag till dumpningsförbudet bör därför göras även för utsläpp av sediment från fartyg som regleras genom barlastvatten- hanteringslagen eller genom föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Detta föranleder således ett tillägg i 15 kap. 32 § miljö- balken. 5.3.2Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg Förslag: 2 kap. 9 och 29–31 §§ förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg kompletteras med en bestämmelse om att tillämpningen inte får strida mot barlast- vattenhanteringslagen eller mot föreskrifter meddelade med stöd av denna. Någon direkt konflikt kommer inte att föreligga mellan regleringen i LÅFF och bestämmelserna i barlastvattenhanteringslagen. LÅFF innehåller bestämmelser om förorening, ett begrepp som inte utsläpp av skadliga vattenlevande organismer och patogener om- fattas av. 7 Resolution MEPC.127(53), G4, p. Några bestämmelser i den förordning som hör till LÅFF (förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg) måste dock kompletteras med en hänvisning till barlastvatten- hanteringslagen. Det gäller 2 kap. 9 och 29–31 §§ som reglerar att barlastvatten får släppas ut under vissa förhållanden. I dessa be- stämmelser måste en hänvisning ske till att utsläpp dock inte får ske i strid mot bestämmelserna i barlastvattenhanteringslagen eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna. Förslag: Regler om sekretess gällande uppgifter till skydd för enskilds affärs- eller driftförhållanden som framkommer vid tillsyn eller vid godkännande av system för behandling av barlastvatten införs i barlastvattenhanteringslagen och i bilagan till sekretessförordningen (1980:657). Vid den tillsyn som ska utövas enligt bestämmelserna i konven- tionen och vid prövning av frågor om godkännande av system för behandling av barlastvatten, kan det förekomma uppgifter som inte obehörigen bör röjas med hänsyn till den enskildes affärs- eller driftförhållanden. Föreskrifter om tystnadsplikt för uppgifter som någon erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt får meddelas enbart i lag (2 kap. 12 § första stycket RF). Mot bakgrund härav bör det i barlastvattenhanteringslagen införas en regel om att den som har tagit befattning med tillsyn eller med tillståndsgivning (vilket prövning av frågor om god- kännande av system för behandling av barlastvatten kan sägas utgöra) inte obehörigen får röja eller utnyttja uppgifter som hänför sig till enskilds affärs- eller driftförhållanden. Vad gäller det allmännas verksamhet är sekretess, både i form av tystnadsplikt och av förbud att lämna ut allmänna handlingar, särskilt reglerad i sekretesslagen (1980:100). Enligt 8 kap. 6 § denna lag gäller sekretess i den utsträckning regeringen föreskriver det i statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. utredning, tillståndsgivning och tillsyn med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Sekretess gäller för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat om det kan antas att den enskilde lider skada av att uppgiften röjs samt för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. I bilagan till sekretessförordningen (1980:657) finns närmare bestämmelser om när sekretess råder enligt 8 kap. 6 § sekretess- lagen. Exempelvis gäller sekretess vid tillsyn enligt LÅFF (p. På motsvarande sätt bör det regleras att sekretess ska gälla (med de begränsningar som följer av 8 kap. 6 § sekretesslagen) vid tillsyn enligt barlastvattenhanteringslagen. Frågor om godkännande av system för behandling av barlastvatten kan sägas utgöra en form av tillståndsgivning som avses i 8 kap. 6 § sekretesslagen. Sekretess ska därför gälla även vid sådan tillståndsgivning. Sekretessen ska dock inte gälla beslut i ärenden. Ett tillägg i bilagan till sekretess- förordningen bör således införas med denna bestämmelse. Förslag: 2 kap. 6 § fartygssäkerhetslagen (2003:364) komplette- ras med bestämmelser om att befälhavaren har skyldighet att se till att ha erforderlig kännedom om regler om hantering av barlastvatten och sediment samt att informera de anställda om dessa. Enligt regel B-6 ska befäl och besättning sätta sig in i sina skyldigheter i fråga om hantering av barlastvatten med avseende på det fartyg där de tjänstgör och ska i enlighet med sina uppgifter vara insatta i fartygets barlastvattenhanteringsplan. En befälhavare har enligt 2 kap. 6 § första stycket fartygs- säkerhetslagen (2003:364) skyldighet att ha den kännedom om fartyget som han eller hon behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter i fråga om säkerheten på fartyget och för att förhindra förorening. Enligt tredje stycket ska befälhavaren dessutom se till att nya ombordanställda får behövlig kännedom om fartyget, om grundläggande säkerhetsbestämmelser, om bestämmelser till skydd mot förorening från fartyg och om åtgärder vid sjöolycka. Regleringen om barlastvattenhantering faller inte in under dessa skyldigheter för befälhavaren. Visserligen anges i 6 kap. 2 § andra stycket sjölagen (1994:1009) att befälhavaren ska känna till de påbud och föreskrifter om sjöfarten som gäller för de farvatten som fartyget ska trafikera och på de orter som det ska anlöpa. För att tydliggöra befälhavarens skyldigheter i förhållande till de särskilda regler som gäller om hantering av barlastvatten och sediment, bör dock enligt utredningens mening ett tillägg göras i 2 kap. 6 § fartygssäkerhetslagen i detta hänseende. Genom att reglera både att befälhavaren ska se till att ha erforderlig kännedom om reglerna och att han eller hon ska informera de anställda om dessa, tillgodo- ses regel B-6 fullt ut. medverkan vid polisiär övervakning Förslag: I lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning införs ett nytt stycke i 2 a § som reglerar att lagen ska tillämpas med de begränsningar som följer av bestämmelserna i barlastvattenhanteringslagen. Enligt lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning har en tjänsteman vid samma befogenhet som polisman i fråga om vissa förundersökande åtgärder (2 §). Lagen tillämpas när bedriver över- vakning till havs och i kustvattnen samt i och för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. bevarande av den miljön och annan naturvård. Detta innebär att lagen kommer att bli tillämplig vid övervakning för att hindra överträdelser mot barlastvattenhanteringslagen eller mot föreskrifter meddelade med stöd av denna. Lagen tillämpas i detta fall även inom ekonomiska zon (1 § första stycket 4 och andra stycket). Enligt 2 a § gäller 11 kap. LÅFF i stället för föreskrifterna i 2 § i fråga om befogenheter att vidta åtgärder vid misstanke om brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller förorening från fartyg. Utredningen gör i avsnitt 6.1.1 bedömningen att svensk verk- ställande jurisdiktion över utländska fartyg i fråga om införandet av barlastvattenkonventionens bestämmelser inte bör utvidgas i förhållande till konventionens reglering i detta avseende. De verkställande åtgärder som regleras i konventionen får enbart vidtas när det utländska fartyget befinner sig i hamn eller offshore- Detta bör föranleda en begränsning av möjligheter att vidta förundersökande åtgärder enligt 2 § lagen om medverkan vid polisiär övervakning. En sådan begränsning kan enligt utredningens uppfattning lämpligen göras genom att det förs in ett nytt stycke i 2 a § som reglerar att 2 § ska tillämpas med de begränsningar som följer av bestämmelserna i barlastvattenhanteringslagen. 6Genomförande av konventionens bestämmelser I kapitel 5 har utredningen bedömt att barlastvattenkonventionens bestämmelser bör införas i en egen lag, benämnd lagen om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment (barlastvatten- hanteringslagen). Denna lag bör kompletteras med en förordning som i sin tur kommer att behöva fyllas ut med ett flertal myndig- hetsföreskrifter. I detta kapitel behandlas frågeställningar hänförliga till hur bör genomföra konventionens bestämmelser och på vilket sätt de bör författningsregleras. Barlastvattenkonventionens tillämpningsområde regleras i artikel 3. I artikel 3.1 anges att den är tillämplig på fartyg som har rätt att föra en parts flagg och på fartyg som inte har rätt att göra det men som lyder under en parts myndighet. I artikel 3.2 anges flera undantag till detta tillämpningsområde, bl.a. att konventionen som regel inte ska tillämpas på fartyg som trafikerar endast vatten under en parts jurisdiktion. Artikel 8.2 stadgar att överträdelser inom en parts jurisdiktion ska förbjudas och påföljder införas. Fråga uppstår vad som avses med begreppet jurisdiktion och därmed vilket tillämpningsområde konventionen omfattar. I utredningens direk- tiv anges också särskilt att frågan om jurisdiktion ska klargöras. Genomförande av konventionens bestämmelser Bedömning: har lagstiftande jurisdiktion över utländska fartyg i Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. bör inte utvidga den verkställande jurisdiktionen över utländska fartyg i förhållande till konventionens regler. Jurisdiktionen över ett utländskt fartyg beror på var fartyget befinner sig; inom en stats inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon. Med inre vatten menas vatten innanför bas- linjerna. sträcker sig maximalt utanför baslinjerna och den ekonomiska zonen är belägen utanför territorialhavet, maximalt från baslinjerna.TPF1FPT Svenskt inre vatten och territorialhav utgör tillsammans Sveriges sjöterritorium.TPF2FPT Bestämmelser om staters jurisdiktion över utländska fartyg finns i havsrättskonventionen. Barlastvattenkonventionen hänvisar i artikel 16 till denna genom att där stadgas: ingenting i denna konvention ska inverka på en stats rättigheter och skyldigheter enligt internationell sedvanerätt så som den kommer till uttryck i havsrättskonvention. Ledning måste därför sökas i denna konvention för att avgöra inom vilket jurisdiktions- område som barlastvattenkonventionens regler kan genomföras. I det inre vattnet har en stat alltid både lagstiftande och verkställande jurisdiktion.TPF3FPT Vad därefter gäller territorialhavet och den ekonomiska zonen kan beträffande den lagstiftande juris- diktionen följande anföras. Själva begreppet jurisdiktion, som används i barlastvattenkonventionen för att definiera tillämpnings- området, har i vissa sammanhang ansetts ha en geografisk innebörd, omfattande såväl territorialhavet som ekonomiska zoner.TPF4FPT En naturlig utgångspunkt är därför att staterna har lagstiftande jurisdiktion över utländska fartyg i både territorialhavet och den ekonomiska zonen. Enligt havsrättskonventionen gäller som huvudregel att en stat har lagstiftande jurisdiktion i territorialhavet. Inskränkningar kan följa av bestämmelserna om utländska fartygs generella rätt till 1TP PT Artikel 3, 8 och 57 havsrättskonventionen. 2TP PT 1 § lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. 3TP PT Artikel 2 havsrättskonventionen. 4TP PT Molenaar, State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution, 1998, s. 211. Genomförande av konventionens bestämmelser oskadlig genomfart i detta område.TPF5FPT Utländska fartyg under oskadlig genomfart, ska dock iaktta regler som en kuststat utfärdat med avseende på bl.a. bevarande av kuststatens miljö. Reglerna kan tillämpas även på utformning, konstruktion, bemanning eller utrustning av utländska fartyg, om de ger uttryck åt allmänt accepterade internationella regler eller standarder.TPF6FPT Detta innebär att en stat får anses ha lagstiftande jurisdiktion i territorialhavet avseende införandet av barlastvattenkonventionens bestämmelser. Vad gäller jurisdiktionen i den ekonomiska zonen innehåller havsrättskonventionen ett flertal jurisdiktionsbestämmelser i fråga om förorening av den miljön. Dessa är dock inte tillämpliga eftersom utsläpp av skadliga vattenlevande organismer inte om- fattas av begreppet förorening i konventionen (avsnitt 5.2.2). I stället får ledning sökas i artikel 196 i havsrättskonventionen, en bestämmelse som barlastvattenkonventionen också hänvisar till i sin ingress. Enligt denna ska staterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra, begränsa och kontrollera avsiktligt eller oavsiktligt införande till någon viss del av den miljön av främmande eller nya arter som kan medföra betydande och skadliga förändringar hos denna. Vidare anger artikel 56 att kuststaten i den ekonomiska zonen har suveräna rättigheter att bl.a. bevara och förvalta de levande naturtillgångarna på havsbottnen och i överliggande vattenområden samt har jurisdiktion i enlighet med tillämpliga bestämmelser i havsrättskonventionen med avseende på skydd och bevarande av den miljön. Dessa regler innebär enligt utredningens mening att havsrätts- konventionen ger lagstiftande jurisdiktion i den ekonomiska zonen med avseende på införandet av barlastvattenkonventionens bestäm- melser. En sådan slutsats är också väl förenlig med barlastvatten- konventionens syfte. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att har lagstiftande jurisdiktion över utländska fartyg i både Sveriges sjö- territorium och ekonomiska zon med avseende på införandet av barlastvattenkonventionens bestämmelser. Detta innebär att kon- ventionens regler i svensk författning ska göras tillämpliga på samtliga fartyg som befinner sig i dessa vatten. Dessutom ska de göras tillämpliga på samtliga svenska fartyg oavsett var dessa befinner sig i enlighet med artikel 3.1 (flaggstatsprincipen).