sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Det är anledningen till att vi här i alla fall uppmärk- sammar frågan om behovet av en allmän bestämmelse om admi- nistrativ självhjälp för den diskussion det kan föranleda i det fortsatta lagstiftningsarbetet. skall samråda med innan förordnande om rättelse meddelas enligt 26 kap. 18 §. Och kostna- derna för åtgärderna skall i dessa fall förskotteras av allmänna medel, normalt av tillsynsmyndigheten. Det ankommer sedan på tillsynsmyndigheten att avkräva den ansvarige ersättning för dessa kostnader. Vid utebliven betalning lär en exekutionstitel inte kunna utverkas med mindre kravet anhängiggörs vid domstol. Ordalagen i 20 kap. 2 § punkten 5 kan tyckas medge att en sådan talan väcks vid miljödomstol. Men enligt förarbetena till denna bestämmelse verkar den inte vara avsedd för dessa fall. Inom har ifrågasatts om inte detta kravförfarande – och dess motsvarighet enligt 26 kap. 22 § andra stycket – borde effektiviseras genom en särskild föreskrift om att tillsynsmyndighetens beslut om uttag av kost- nadstäckning från den ansvarige skulle få verkställas enligt utsök- ningsbalken. Det skulle ge beslutet status som exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § punkten 6 utsökningsbalken. I lagrådsremissen till föreslogs att 26 kap. 18 § skulle innehålla ett tredje stycke enligt vilket beslut om rättelse på den felandes bekostnad skulle få verkställas enligt utsökningsbalken. Lagrådet anförde emellertid att bestämmelsens första och andra stycke, som syftar till att tillsynsmyndigheten själv skall kunna få föranstalta om rättelse utan att behöva gå omvägen via kronofogdemyndigheten och därigenom få tillgång till ett snabbare och enklare förfarande, inte var förenliga med en regel om att verkställighet av ett sådant beslut skulle kunna ske enligt utsökningsbalken. Det föreslagna stycket ströks med anledning av Lagrådets påpekanden.TPF3FPT Det är lämpligt att tillsynsmyndigheten inte bara fakturerar alla uppkomna kostnader direkt vidare på den ansvarige vid en rättelse enligt 26 kap. 18 § utan i stället tar ett särskilt beslut om vilka kostnader denne skall betala. Det ger myndigheten bättre möjlighet att exempelvis beakta de skälighetshänsyn som skall tas enligt reglerna i 10 kap. Med den kommunikation som krävs med den ansvarige i samband med såväl rättelsebeslutet som det här kostnadsbeslutet har denne åtminstone två tillfällen att gå vidare i instansordningen om han inte är nöjd med besluten. Har han tidigare fått förelägganden enligt 9 13 §§, har han också kunnat klaga på dessa. Med till beaktande av Lagrådets nyssnämnda påpekanden rättssäkerheten tillgodosedd på detta sätt, bör kost- nadsbeslutet kunna vara direkt verkställbart enligt utsöknings- balken. Av samma skäl bör även ett kostnadsbeslut enligt 26 kap. 22 § andra stycket vara exigibelt. Vi föreslår en bestäm- melse om detta i en ny 22 a § enligt följande: 3TP PT Se prop. 1997/98:45 Del 2, s. 507 och 278 f. Kostnader som uppkommit för åtgärder enligt 18 eller 22 § skall den eller de ansvariga ersätta med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer. Beslut om sådan kostnadstäckning får verkställas enligt utsökningsbalken. Ifall den ansvarige konstaterats inte kunna betala och kostnaderna därför ersatts ur saneringsförsäkringen är staten eller tillsynsmyn- digheten enligt försäkringsvillkoren skyldig att överlåta sin rätt till ersättning av den ansvarige till försäkringsgivaren. Att kostnaderna finansierats med medel enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för utredning och efter- behandling av förorenade områden eller med andra allmänna medel, torde inte påverka den ansvariges skyldigheter att stå för dessa kostnader ifall han senare kan identifieras eller får möjlighet att göra rätt för sig. Det förefaller således finnas tillräckliga möjligheter att återkräva av det allmänna på olika sätt förskjutna medel i detta sammanhang för att de krav som i detta hänseende kan utläsas av miljöansvarsdirektivets bestämmelser skall kunna anses vara tillgodosedda. 6.4.3Begränsningen av ersättningsbara saneringsåtgärder Enligt 33 kap. 3 § skall ersättning ur saneringsförsäk- ringen kunna utgå för att täcka saneringskostnader som har uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller meddelat förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 §. Vilka saneringskostnader detta närmare gäller har dock inte alltid stått klart. Som redogjorts för i avsnitt 5.6.2 hade lagstiftaren från början uppenbarligen tänkt sig att även förebyggande åtgärder enligt 2 kap. 3 § skulle omfattas av saneringsförsäkringen. Men fastän intentionerna i förarbetena var klara på den punkten kom de inte till tydligt uttryck i lagtexten, som i det här avseendet i stället kom att relatera till försäkringsvillkoren. Med de försäkringsvillkor som senare accepterades fick lagen en motsatt innebörd som sedan har befästs i tillämpningen. Lagen har sålunda kommit att uteslutande gälla saneringskostnader avseende efterbehandlingsåtgärder. Något behov av att återgå till de ursprungliga intentionerna och också generellt inkludera förebyggande åtgärder enligt 2 kap. 3 § har inte framkommit i utredningen (se avsnitt 5.8.4). inte tillfredsställande att försäkringen inte täcker brådskande sådana åtgärder som är nödvändiga för att möta överhängande hot om miljöskador av någon betydenhet. Den omständigheten att tunnorna i tidigare anfört exempel ännu inte har börjat läcka, bör inte hindra att ersättningssystemet slår till ifall risken för att de skall börja läcka utgör ett överhängande hot om miljöskada. Enligt vår mening bör försäkringen täcka kostnaderna för de före- byggande åtgärder som en sådan situation kräver. Det bör emeller- tid observeras att möjligheten att ta saneringsmedlen i anspråk i denna situation förutsätter att det inte finns någon ansvarig att rikta bortskaffningskraven mot. Försäkringen måste även i detta avseende vara subsidiär för att inte minska fastighetsägarnas, företagens och kreditgivarnas incitament att se om sina hus. I fråga om efterbehandlingsåtgärder ger såväl förarbetena som senare miljöbalkskommentaren uttryck för uppfattningen att försäkringen i varje fall bör täcka alla åtgärder av detta slag som skall vidtas enligt balkens tionde kapitel. Men detta tillämpnings- område har i 3 § försäkringsvillkoren begränsats genom en definition av det tillämpliga saneringsbegreppet som är snävare än balkens efterbehandlingsansvar. Villkoret lyder: Med sanering avses efterbehandlingsåtgärder av brådskande art som måste genomföras för att förebygga, hindra eller motverka skador på människor, egendom eller miljö. Till sanering räknas också undersökning som är nödvändig för att bedöma saneringens omfattning. Kostnad för skäliga saneringsåtgärder omfattas av försäkringen. Som förut utvecklats har denna begränsning av tillämpnings- området inneburit problem i tillämpningen som bör undanröjas. I sin nuvarande form bör rätten till ersättning enligt vår mening täcka alla sådana kostnader och åtgärder som omfattas av efterbehandlingsansvaret i 10 kap. . Det är lämpligt att detta uttryckligen anges i balkens nuvarande 33 kap. 3 §, om ersättning även i fortsättningen skall utgå ur en försäkring eller någon motsvarande reglering. Därefter kan bestämmelserna i 3 § försäkringsvillkoren helt undvaras. Också efterbehandlingsansvaret enligt 10 kap. begränsas nämligen av en skälighets- prövning och det omfattar även sådana undersökningsåtgärder som behövs för saneringen. Ändringen stannar därför väsentligen vid att även andra än brådskande efterbehandlingsåtgärder blir ersättnings- bara. Den främsta spärren mot att efterbehandlingen blir mer omfattande än nödvändigt kommer liksom att ligga i kravet att ersättning bara utgår för saneringskostnader som har uppkommit vid verkställighet eller rättelse enligt 26 kap. 17 eller 18 §. Fråga om en betydligt större utvidgning av tillämpningsområdet aktualiseras av miljöansvarsdirektivets genomförande i svensk rätt. Vi har förut i delbetänkandet föreslagit hur detta genomförande skall gå till.TPF4FPT Enligt det förslaget utvidgas det offentligrättsliga avhjälpandeansvaret i 10 kap. till att förutom dagens föroreningsskador också gälla allvarliga miljöskador av annat slag på vatten eller på den biologiska mångfalden av särskilt skyddade arter och naturliga livsmiljöer. Förslaget innebär vidare att ett i flera avseenden strängare avhjälpandeansvar än det nu gällande efterbehandlingsansvaret införs för alla sådana allvarliga miljö- skador som miljöansvarsdirektivet avser att reglera. Enligt vår mening bör även dessa nya direktivskador på vatten och biologisk mångfald vara ersättningsbara i förevarande samman- hang. Det kräver en del ändringar. Det är t.ex. lämpligt att de verksamheter som anges i direktivets bilaga III och som uppenbar- ligen betraktats som riskfyllda betalar avgift till ersättnings- systemet. De flesta sådana verksamheter betraktas som miljöfarliga enligt och är därför avgiftsskyldiga . Det finns dock vissa verksamheter – såsom vissa verksamheter med genetiskt modifierade organismer – som inte omfattas av avgifts- skyldigheten, men som bör göra det om ersättningssystemet utvid- gas till att också omfatta direktivskador. De gentekniska verksam- heter som det här är fråga om torde naturligtvis i och för sig vara att betrakta som sådana miljöfarliga verksamheter som avses i men de har formellt inte betecknats på detta sätt genom att de reglerats för sig i 13 kap. och därför inte förts in under de miljöfarliga verksamheterna i 9 kap. I den nya ersättnings- reglering som vi föreslår bör genteknisk verksamhet uttryckligen likställas med miljöfarlig verksamhet. Om även direktivskador skall omfattas av ersättningssystemet måste den ovan föreslagna hänvisningen i nuvarande 33 kap. 3 § till efterbehandlingsansvaret i 10 kap. vidgas till att också gälla alla sådana kostnader och åtgärder som miljöansvars- direktivets avhjälpandeansvar omfattar. Det innebär att alla primära, kompletterande och kompenserande åtgärder som behövs för ett avhjälpande av direktivets vattenskador och ekologiska 4TP PT SOU 2006:39. skador blir ersättningsbara. Detta förefaller åtminstone teoretiskt kunna leda rätt långt, kanske för långt. Konsekvenserna är över huvud taget svåra att överblicka. Men praktiskt sett kommer här som i andra fall en väsentlig begränsning av rätten till ersättning att vara att bara kostnader som faktiskt har uppkommit i verkställig- hetsärendet är ersättningsgilla. Det finns inte stor anledning att räkna med att tillsynsmyndigheten genomdriver en sådan verk- ställighet beträffande andra åtgärder än sådana som bedöms vara absolut nödvändiga för det avhjälpande som måste ske i det enskilda fallet. Men även med beaktande av denna begränsning kan utvid- gningen av tillämpningsområdet för saneringsförsäkringen till att också omfatta direktivskadorna bli svårsmält för en försäkrings- givare vid hans bedömning av vilken försäkringsrisk detta kommer att innebära. Risken är att man inför den nya osäkerheten återigen hamnar på mycket höga premienivåer eller tvingas parera osäker- heten med en motsvarande sänkning av taket för ersättnings- beloppen, om nu försäkringsgivaren i detta läge alls har kvar något intresse av att teckna denna försäkring. Detta talar för att ersättningssystemet vid en sådan utvidgning med direktivskadorna som vi föreslår bör administreras i någon annan form än inom en försäkringslösning. Förslag: I första hand föreslås att det nuvarande försäkrings- systemet ersätts med en myndighetslösning som innebär att en statlig myndighet efter prövning enligt de båda ersättningsreg- leringarna skall besluta om utbetalningar av miljöskadeersätt- ning och ersättning för verkställighetskostnader. Den tidigare genomgången i avsnitt 5.9 visar några av de olika lösningar som används för att fördela kostnaderna mellan det privata och det allmänna när den ansvarige inte kan göra rätt för sitt miljöansvar. Valet enligt den under förarbetena och här förda diskussionen synes i första hand stå mellan två huvudalternativ, nämligen olika slag av försäkringslösningar och liknande på den ena sidan och av fondlösningar på den andra. Anförda synpunkter har dock främst gällt sådana lösningar i allmänhet och inte särskilt de nu aktuella ersättningsregleringarna. I fråga om dessa gör sig också ett tredje alternativ starkt gällande, nämligen vad som skulle kunna kallas myndighetsalternativet, alltså att en myndighet – liksom förut med sitt B 13- anslag för saneringskostnaderna – skulle ha hand om skaderegle- ringen enligt de båda ersättningssystemen, på anslagsbasis eller som en avgiftsfinansierad verksamhet. För en försäkringslösning förutsätts att det finns en försäkring som är tillgänglig och att risken är försäkringsbar. Skador som sker genom olyckor kan försäkras genom frivilliga försäkringar. Där- emot är skador som uppkommer gradvis sällan försäkringsbara eftersom de ofta är förutsedda och naturliga följder av en tillåten verksamhet. Inte heller är skador som sker avsiktligen försäkrings- bara. En förutsättning för en frivillig försäkringslösning är att en verksamhetsutövare normalt måste identifieras för att försäkringen skall kunna tas i anspråk. Detta gäller dock inte om försäkringen utgår från själva skadetypen och inte från förhållandena på verk- samhetsutövarens sida. Som exempel på en sådan försäkring kan nämnas trafikskadeförsäkringen som reglerar ersättning vid trafik- skador. Försäkringar som den skadelidande tecknar till sitt eget skydd kräver naturligtvis inte identifiering av någon verksamhets- utövare. I har marknaden för frivilliga miljöansvarsförsäkringar utvecklats . Intresset att teckna sådana försäkringar har dock varit förhållandevis ljumt till följd av de höga premierna, som till stor del beror på den stora osäkerhet som råder beträffande riskbedömningen som det sällan är möjligt att åter- försäkra risker för miljöskador. En försäkring ger inte – även om den måste reservera ett visst belopp för framtida skadehändelser – samma möjlighet som en fond att använda alla medel för miljömässiga ändamål. Ett över- skott i en försäkring tillfaller normalt försäkringsbolaget, medan ett överskott i en fond under vissa förutsättningar, beroende bl.a. på hur fonden finansieras, skulle kunna avsättas för att senare användas till miljöfrämjande ändamål. När det gäller den utveckling som varit att enbart för vissa avgränsade branscher reglera om skyldighet att ställa säkerheter av olika slag – såsom försäkring, pant, borgen, moder- bolagsgaranti, bankgaranti etc. – kan det ibland vara tveksamt om underlaget räcker till för att också säkerställa ett fullgörande av efterbehandlingsansvaret, som kan uppgå till betydande belopp. För att åstadkomma erforderlig riskutjämning är det nämligen centralt att många är med och bidrar till försäkringen. Med flera parallella system är risken stor att kostnaderna inte kan interna- liseras bland tillräckligt många, vilket då leder till höga pre- mier/avgifter. De nuvarande obligatoriska och subsidiärt gällande lösningarna med miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen, för vilka en närmare redogörelse och analys återfinns i avsnitt 5.5, 5.6 och 5.8, har framför allt utmärkt sig genom att de i förhållande till skadeutfallet framstått som dyra lösningar. På grund av den blygsamma tillämpningen har de inte utsatts för några större prov i praktiken som skulle ha kunnat ge underlag för en mer ingående utvärdering. Finansieringen har fungerat genom det föreskrivna avgiftssystemet men utan sådan insyn och kontroll som normalt torde vara en förutsättning för användningen av allmänna avgifts- medel. Administrationen tycks åtminstone inte internt ha vållat några problem. Externt har skaderegleringen, trots den tämligen ringa omfattningen, inte förlöpt lika friktionsfritt, särskilt inte i fråga om saneringsförsäkringen. Men de problem som har förekommit i denna del tycks inte i någon stor utsträckning ha hänfört sig till försäkringssystemet som sådant utan snarare till själva ersättningsregleringen och dess tillämpning. Denna behand- lar vi här för sig. En fondlösning bygger bl.a. på att betalningsansvaret för en skada i första hand skall delas mellan flera i stället för att en enskild står kostnaden. Genom en sådan lösning finns en garanti för att den skadelidande eller miljön inte blir utan ersättning i de fall då den ansvarige verksamhetsutövaren inte kan identifieras eller inte kan betala. En fond kan finansieras på olika sätt, t.ex. genom avgifter eller bidrag. De största fördelarna med en fondlösning av detta slag är att förfarandet kan gå snabbare så att den skadelidande inte som i många andra skadeståndsfall behöver föra långa och utdragna processer för att få ut ersättning. Dessutom kan avgiften till en fond förmodligen hållas förhållandevis låg med tanke på det stora antal som skulle betala till fonden. Från en skadelidandes perspek- tiv är det naturligtvis angeläget att få skador ersatta. Från sam- hällets perspektiv innebär en fond att principen om att förorenaren betalar kan upprätthållas genom att endast de miljöfarliga verk- samheterna är avgiftspliktiga som fonden får regressrätt gentemot den ansvarige, i varje fall vid ett mera allvarligt vållande. I fall där en skada inträffar genom en olyckshändelse eller där den ansvarige inte kan identifieras kan en fond utgöra en billig lösning och erbjuda kompensation. En fördel med en del fondlösningar är också att redan existerande problem skulle kunna åtgärdas med medel som byggts upp i fonden. I samband med att saneringsförsäkringen infördes diskuterades även en fondlösning. Departementschefen framhöll då emellertid att det framför allt i fråga om finansiering, skadereglering och administration fanns fördelar med en försäkringslösning som gjorde att en sådan borde väljas. utredningar har lämnat frågan med en hänvisning till detta uttalande. Det är klart att en fondlösning på det här området innebär en nybildning som kan medföra problem, särskilt i ett inlednings- skede. Å andra sidan har vi numera ganska långvariga erfarenheter av de tillämpade försäkringslösningarna som visar på en del klara brister i dessa, vilka delvis hänger samman med sådana försäkrings- tekniska principer och överväganden som man inte gärna kan begära att försäkringsbolagen skall gå ifrån. Det kan därför finnas skäl att ompröva den ståndpunkt som statsmakterna intagit senast vid ikraftträdande. Nackdelarna med en fondlösning anges ibland vara att en fond inte ger verksamhetsutövare incitament för att upphöra med ett miljöovänligt beteende eftersom det är kollektivet som betalar för skadorna. Mot detta kan invändas att det finns betydligt fler incitament – såsom goodwill och det värde det skapar – för verk- samhetsutövaren att agera ansvarsfullt och ta sitt ansvar. Dessutom saknar den påstådda nackdelen all bärighet när fonden har regressrätt mot verksamhetsutövaren eller om fonderna ansvarar subsidiärt och sålunda träder in först när den ansvarige inte kan betala. Andra nackdelar som framförts är att en fond skulle medföra en tung administration med höga kostnader och att det saknas erfarenhet från skadereglering, något som i och för sig torde vara av övergående natur. Det har emellanåt också framförts kritiska meningar mot att statens ekonomiska makt förstärks genom en fondlösning där medel anhopas hos en offentlig myndig- het. Om medlen bara får användas till miljöförbättrande åtgärder torde dock sådana invändningar sakna tyngd. Möjligheterna att på detta sätt samla medel i en fond för framtida miljöförbättrande åtgärder lär emellertid vara begränsade om fonden är avgiftsfinansierad. Avgiftsmedel av det slag som här kommer i fråga kan knappast användas för några andra ändamål än sådana för vilka de uttagits. Om således offentligrättsliga avgifter i vårt fall tas ut för att finansiera de aktuella ersättningssystemen för miljöskador och saneringskostnader, lär inte överskottsmedel därav som ansamlas i en fond senare kunna utan vidare användas för något annat ändamål eller till miljöförbättrande åtgärder i allmänhet. Som framgått tidigare kan en fondlösning organiseras på olika sätt. Fonden kan exempelvis som den amerikanska Superfonden eller OPA-fonden själv stå för hela verksamheten. Eller så kan den förvaltas av ett rättssubjekt och skaderegleringen skötas av ett annat. Här kan både privata rättssubjekt och myndigheter komma i fråga, att arbeta var för sig eller tillsammans. Hur organisationen än ser ut måste fonden dock inrättas uteslutande för det ändamål den skall tillgodose, dvs. i det här fallet för att hantera de ersättningskrav som de båda ersättningssystemen kan ge upphov till. Annan fonduppbyggnad än för att klara denna uppgift kan som sagt inte finansieras med allmänna avgiftsmedel. Även om de angivna förmenta nackdelarna med en fondlös- ning inte förefaller ha något avgörande fog för sig, kan detta förhållande dock förta en stor del av värdet med en fond- konstruktion i vårt fall. Till detta kommer att det nog inte är nödvändigt att bygga upp ett fondkapital bara för att det som en buffert skall täcka motsvarande risk som vid en försäkringslösning. De utbetalningar som skall ske bör kunna säkerställas på annat sätt. Jämfört med en försäkringslösning synes det likväl kvarstå över- vägande fördelar med ett fondalternativ som administreras av en statlig myndighet. Dessa fördelar bör emellertid kunna tas till vara också med en renodlad myndighetslösning. Detta särskilt som vi redan har konstaterat att det inte verkar vara nödvändigt att ha en traditionell risktäckning med ett fondkapital. Det innebär att kostnaderna för fondförvaltningen skulle kunna sparas in. En myndighetslösning borde kunna erbjuda en förhållandevis snabb, rättssäker och kostnadseffektiv skadereglering och den förmodligen enklaste formen av administration av båda ersättnings- systemen. För att göra minsta möjliga ingrepp i den nuvarande ordningen skulle verksamheten hos myndigheten kunna vara avgiftsfinansierad genom precis samma avgiftssystem som används för att täcka kostnaderna för miljöskade- och saneringsför- säkringarna. En sådan myndighetslösning verkar vid en samlad bedömning vara att föredra framför berörda försäkrings- och fondlösningar. Vi förordar i första hand att en sådan lösning väljs som administra- tionsform. Hur myndighetslösningen lämpligen skulle kunna se ut i praktiken, beskrivs närmare i det följande. Men först några ytterligare reflektioner beträffande det nuva- rande försäkringssystemet. Det är naturligt att många kan känna tveksamhet inför en radikal förändring av detta system. Det motiverar att vi också överväger en mindre långtgående reform som begränsar sig till förändringar av detta system. 6.6Förbättringar inom det nuvarande försäkringssystemet Förslag: Om ersättningsregleringarna skall finnas kvar i försäk- ringsformen, vilket inte förordas, föreslås att staten skall handla upp försäkringarna, förhandla fram försäkringsvillkoren, sköta uppbörden av avgifterna och föra registren över de avgiftsskyl- diga samt att skall göras om till en statlig nämnd med behörighet att också pröva ersätt- ningsfall enligt saneringsförsäkringen. Om det nuvarande försäkringssystemet skall vara kvar behövs förtydliganden och förändringar enligt vad som framgår av den tidigare genomgången i avsnitt 5. Den rådande osäkerheten om vem som egentligen är försäkringstagare bör undanröjas. Upphand- lingen av försäkringarna och förhandlingarna om försäkringsvill- koren, registerföringen över de avgiftsskyldiga och uppbörden av avgifterna bör kopplas bort från ordningen med de privata rättssubjekt som ombesörjer dessa uppgifter och som inte med- ger den för staten och allmänheten nödvändiga insynen, kontrollen och redovisningen av denna verksamhet. Vidare bör en del ändringar göras i prövningssystemet för tvistiga ersättningsfall. Det bör således till en början göras helt klart att det är staten och ingen annan som skall stå som försäkringstagare.