sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Föreningsfostran och tävlingsfostran En utvärdering av statens stöd till idrotten En utvärdering av statens stöd till idrotten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Tryckt av , omslag av Regeringen beslutade att bemyndiga stats- rådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera statens stöd till idrotten. I uppdraget ingår att föreslå en framtida inriktning av stödet samt föreslå utformning av lämpliga indikatorer för att mäta effekterna av stödet. Med stöd av bemyndigandet förordnades profes- som särskild utredare. Utredaren har tagit sig namnet . förordnades ämnesråd att ingå som sakkunnig i utredningen. utsågs följande perso- ner att ingå som experter: avdelningschef , med. , ordförande , vice ordförande , generaldirektör , utredare , statistiker , departementssekreterare , och departementssekreterare . Som sekreterare förordnades universitetslektor . . Som biträdande sekreterare förordnades fil. kand. fr.o.m och doktorand fr.o.m. . Betänkandet har framställts med bistånd av , FA/kommittéservice och . Föreningsfostran och tävlingsfostran. En utvärdering av statens stöd till idrotten (SOU 2008:59). Uppdraget är därmed slutfört. Den svenska idrottsrörelsens organisation och Det komplicerade idrottsbegreppet............................. 1.1.2 Vad menas med idrottsrörelsen? och dess medlemsorganisationer........ De lokala idrottsföreningarna...................................... 1.2.4 RF-stämman och Riksidrottsstyrelsen (RS)............... 1.2.5 Idrotten vill: RF-idrottens gemensamma Övriga idrottsorganisationer i den ideella sektorn ................ Statlig idrottspolitik – en historik ...... Vägen till statsanslag – åren .............................. 2.2.1 Den moderna idrottsrörelsen tar form ........................ 2.2.2 Tidiga försök till statsanslag......................................... 2.2.3 En korporativ förvaltningsmodell inrättas .................. 2.2.4 Statens syn på idrottens samhällsnytta under början av 1900 - talet ....................................................... Mellankrigstidens glädjeämnen och bekymmer ..................... 2.3.2 Kronprinsen ingriper mot dualismen i 2.3.3 Idrottsrörelsen vinner en högvinst på tipset ............... Idrottspolitik i välfärdsstaten – perioden –1970............ Idrottsrörelsens fortsatta expansion ............................ 2.4.2 Nya perspektiv på idrottens samhällsnytta ................. RF:s myndighetsutövning ifrågasätts .......................... Den statliga idrottspolitiken till ............. 2.5.2 Idrottens ökade statliga stöd via spelmarknaden ........ 2.5.3 Förändringar i den statliga idrottspolitiken sedan 1970 - talet ..................................................................... Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och Statens stöd till idrottsrörelsen: ett klassiskt Idrottsrörelsens relation till staten........................................ 3.3.1 ........................................Vad menas med autonomi? 3.3.2 ........................................Varför är autonomi viktigt? 3.3.3 Idrottsrörelsens dilemma – att förena autonomi Statens ........................................relation till idrottsrörelsen 3.4.1 ...................Hur kan staten påverka idrottsrörelsen? 3.4.2 Vad bör staten göra? Ett implicit kontrakt mellan staten och idrottsrörelsen...... Det implicita kontraktet............................................. 3.5.2 Statens förväntningar på den goda 3.5.3 Nya tider – och omförhandlat kontrakt?.................. Den statliga idrottspolitikens mål och syften ............... Den statliga idrottspolitikens organisatoriska ramar........... Mål och syften i statens stöd till idrottsrörelsen ................. Idrottsrörelsen och samhällsnyttan ...................................... Den statliga politikens omfattning och finansiering ...... Resursströmmarna till idrotten ur ett fågelperspektiv ........ Det statliga idrottsstödets finansiering och utveckling....... 5.3.1 Statsanslag och bidrag via spelmarknaden – stödformer med skilda logiker................................... 5.3.2 Det statliga idrottsstödets utveckling under den Fördelningen av statens idrottsstöd över statsbudgeten..... 5.4.1 Statligt stöd till RF:s verksamhet och 5.4.2 RF:s bidrag till specialidrottsförbunden ................... 5.4.3 RF:s bidrag till distriktsförbunden............................ 5.4.4 Statligt stöd till elitidrott............................................ 5.4.5 Övrigt idrottsstöd över statsbudgeten...................... 5.4.6 Kontroll, återrapportering och uppföljning av idrottens bidrag över statsbudgeten .......................... Statligt lokalt aktivitetsstöd .................................................. 5.5.2 LOK-stödets tillkomst och utveckling ..................... Statliga projektmedel: PLI, handslaget och idrottslyftet..... 5.6.1 Projektstöd –2004..................... Övrigt offentligt stöd till idrottsrörelsen ............................. 5.7.1 Övrigt statligt stöd till idrottsrörelsen ...................... Det regionala idrottsstödet ........................................ Det kommunala idrottsstödet.................................... Teoretiska utgångspunkter: föreningsfostran och Behovet av ett analytiskt redskap.......................................... Föreningsfostran och tävlingsfostran ................................... Vad vill staten uppnå? Vad vill idrottsrörelsen?................... Barn- och ungdomsidrotten som uppfostringsmiljö ....... Barn och ungdomars föreningsidrottande: verksamhetens omfattning och utveckling ............. Tre studier av idrottens som uppfostringsmiljö................... 7.4Barns föreningsidrottande – rolig lek och/eller allvarsam 7.5Ungdomars föreningsidrottande – prestation och/eller 7.6Barn- och ungdomsidrotten som uppfostringsmiljö: Att skapa balans mellan förenings- och tävlingsfostran: några enkla verksamhetsprinciper ... Föreningsidrott, folkhälsa, jämställdhet och Föreningsidrotten ur ett folkhälsoperspektiv ...................... Jämställd idrott?..................................................................... 8.3.1 Kvinnors och mäns deltagande i 8.3.2 Kvinnor och män på ledande befattningar ................ Föreningsidrotten som integrationsarena ............................ 8.4.1 Perspektiv på föreningsidrott och etnisk 8.4.2 Föreningsidrottens tillgänglighet ur ett 8.4.3 Fördelningen av statens resurser ur ett 8.4.4 Är föreningsidrotten en integrationsarena ur ett 8.4.5 Integration och funktionshinder ............................... 8.4.6 Mobbning, trakasserier och diskriminering i 8.5Föreningsidrott, folkhälsa, jämställdhet och integration: Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter...... 9.1.1 Aspekter att beakta vid en utvärdering av 9.1.2 fördelning av statens stöd: efter storlek eller behov?............................................ Statens stöd till specialidrottsförbundens verksamhet........ 9.2.1 SF-stödets syfte och 9.2.2 Vad gör specialidrottsförbunden med bidraget? 9.2.3 Överensstämmer RF:s fördelningsprinciper med statens syften?............................................................. 9.3 Det statliga lokala aktivitetsstödet ........................................ 9.3.1 LOK-stödets syfte, utformning och 9.3.2 Återrapportering och uppföljning av det statliga Synpunkter på LOK-stödet........................................ 9.3.4 Vilka idrotter och aktiviteter gynnas av LOK- stödets fördelningsprinciper?..................................... 9.4.1 Handslagets syfte, utformning och 9.4.2 av handslagsaktiviteter ................................... 9.4.3 Hur gick det? forskarsamfundet bedömer Handslagets effekter..... Om Handslagets fördelningsprinciper ...................... 9.4.5 Att öppna eller att stänga dörrar? 9.5 Statens stöd till elitidrott ....................................................... 9.5.1 Offentligt stöd till elitidrott – en kontroversiell 9.5.2 Elitidrott inom ramen för 9.5.6 Tre perspektiv på statens roll i svensk 9.6Utvärdering av fyra statliga bidragsformers effekter – Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten ..... 10.1.1 Tre utgångspunkter..................................................... 10.1.2 Den aktuella debatten om förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen........................................... 10.2 Mål och syften i statens idrottspolitik.................................. 10.2.1 Nuvarande mål och syften i statens idrottspolitik ... 10.2.2 Ett barnperspektiv i idrottspolitiken..................... 351 10.2.3 och ett mål rörande elitidrotten............................ 10.3 Förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen ................... 10.3.1 Förvaltningspolitik, korporatism och legitimitet ..... 10.3.2 Vem gör vad? mellan staten och idrottsrörelsen .............................. 10.3.3 Om Riksidrottsförbundets myndighetsutövning och frivillig tillämpning av förvaltningslagen............ Den statliga idrottspolitikens finansieringskällor: statsanslag och bidrag via spelmarknaden ............................ 10.4.1 Spelpengarna: en ifrågasatt finansieringskälla........... 10.4.2 Från vinstdelning till ett i förväg fastställt 10.5 Ett minskat antal stödformer? 10.5.1 Principer för den statliga bidragsgivningen till 10.5.2 En analys av idrottspolitikens bidragsstruktur ......... 10.5.3 Statens stöd till olympisk och paralympisk 10.5.4 Staten sätter idrottspolitikens ramar – idrottsrörelsen fyller ramarna med ett innehåll ........ Om statligt stöd till idrott och motion utanför 10.7 Ett uppföljningssystem för idrottspolitiken ........................ 10.7.1 Nuvarande rutiner för uppföljning av statens 10.7.2 Förslag till nytt uppföljningssystem för 10.7.3 Statens utvärdering av idrottsstödets effekter .......... 10.7.5 Om konsekvenser och kostnader av det nya 10.8 Två förslag rörande statens elitidrottsstöd ........................... 10.8.1 En särskild satsning på idrotters internationella 10.8.2 Bör även friskolor få bli riksidrottsgymnasier?......... 10.9 Om idrottspolitik, legitimitet och ansvar ............................. 10.9.1 En kedjas svagaste länk............................................... 10.9.2 Om RF:s roll inom idrottsrörelsen: att leda eller Käll- och litteraturförteckning............................................ Kommittédirektiv (Dir. 2006:135) ........................... Idrottens betydelse för folkhälsan............................ Om indikatorer för uppföljning av statens stöd Enligt kommittédirektiv 2006:135 Utvärdering av statens stöd till idrotten, har tre övergripande uppdrag: Det första uppdraget är att utvärdera om effekterna av statens stöd till idrotten, inklusive de hittillsvarande bidragen från AB , överensstämmer med den statliga idrottspolitikens syften. Det andra uppdraget är att föreslå en framtida inriktning på statens stöd till idrotten. Det tredje uppdraget är att föreslå utformning av lämpliga indi- katorer för att mäta det statliga stödets effekter. Enligt direktiven ska utvärderingen av statsstödets effekter särskilt beakta idrottens betydelse för folkhälsan och för demokratin inom idrottens föreningsliv. I frågan om folkhälsa understryks att den rådande ojämlika för- delningen av hälsa mellan människor i samhället ska belysas. Därtill ska utredningen knyta an till det folkhälsopolitiska målet att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. I frågan om föreningsdemokrati framhålls bland annat att utredningen ska analysera i vilken omfattning barns och ungdomars egna intressen, åsikter och förutsättningar påverkar barn- och ung- domsverksamhetens utformning. Viktigt är även att utvärdera aspekter kopplade till människors skilda förutsättningar att före- ningsidrotta. Som exempel ska utredningen bedöma hur statens stöd bidrar till att barn, ungdomar och vuxna samt personer med funktionshinder i olika delar av landet kan utöva idrott utifrån sina egna förutsättningar och önskemål. Samtliga analyser och förslag ska även integrera ett jämställdhets- och ett barnperspektiv. Utvärderingen ska även innehålla fördjupade analyser av skilda bidragsformer. Som exempel ska det utredas huruvida RF:s utgångspunkter för fördelning av statsbidraget till specialidrotts- förbunden överensstämmer med statens syften, effekterna av det stöd som ges för att skapa förutsättningar för framgångsrika elit- idrottare samt det ökade lokala aktivitetsstödets effekter för idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet. I förslaget till ny inriktning på statens stöd till idrotten ska utredningen bland annat analysera om antalet bidragsformer kan minskas och om färre villkor kan knytas till det samlade stödet till idrottsrörelsen. Därtill ska omfattningen av () myndighetsutövning kartläggas. I detta sammanhang ska även behovet av författningsändringar övervägas för att RF:s verksamhet skall uppfylla samma krav på rättssäkerhet som ställs på förvalt- ningsmyndigheter enligt förvaltningslagen. Betänkandet består av tre delar. Den första delen, kapitel 1–5, innehåller utredningens idrottspolitiska utgångspunkter. Efter en inledande redogörelse av idrottsrörelsens organisation och sam- mansättning (kapitel 1) följer fyra kapitel som på olika sätt behandlar relationen mellan staten och idrottsrörelsen. I kapitel 2 ges en historik över idrottspolitikens utveckling och fram till modern tid. I kapitel 3 anläggs teoretiska perspektiv på idrottspolitikens inneboende spänningsförhållande mellan statlig styrning och idrottsrörelsens autonomi. Kapitel 4 analyserar mål och syften med statens idrottspolitik medan kapitel 5 innehåller en detaljerad redogörelse för den statliga bidragsgiv- ningens omfattning, struktur och finansiering. Den andra delen, kapitel 6–9 består av vår utvärdering av statens stöd till idrotten. Redogörelsen inleds (kapitel 6) med en presenta- tion av det teoretiska begreppsparet föreningsfostran och tävlings- fostran. I kapitel 7 analyseras barn- och ungdomsidrotten som uppfostringsmiljö med utgångspunkt i aktuell samhällsvetenskaplig idrottsforskning. Kapitel 8 kompletterar bilden med redogörelser av föreningsidrotten i relation till folkhälsa, jämställdhet och integration. Slutligen – i kapitel 9 – utvärderas utformningen och effekterna hos fyra specifika bidragsformer. Det rör sig om stats- bidraget till specialidrottsförbunden, det statliga LOK-stödet, Handslagssatsningen och statens stöd till elitidrotten. I betänkandets tredje del, kapitel 10, presenteras förslag till ny inriktning av statens stöd till idrotten inklusive nytt uppföljnings- system för idrottspolitiken. De idrottspolitiska utgångspunkter som skisseras i betänkandets första del kretsar kring två teman. Det första temat handlar om en grundläggande konfliktdimension som alltid uppstår när staten be- statsbidrag till ideella organisationer. Problemet kan sam- manfattas som en motsättning mellan statens behov av att styra offentliga medel och idrottsrörelsens intresse av självbestämmande. Det andra temat rör den statliga idrottspolitikens utveckling och framförallt följderna av de kraftigt ökade statliga stödet till idrottsrörelsen via spelmarknaden. Staten, idrottsrörelsen och det implicita kontraktet Statlig styrning och idrottsrörelsens självständighet - ett demokratiskt dilemma I har statligt stöd till frivilligt organiserad idrottsverksam- het utdelats i över . De första engångsanslagen beviljades , det vill säga i när idrott alltjämnt var ett okänt fenomen för de flesta medborgare och årtionden innan verk- samheten antagit en folkrörelses former. Därefter tillkom ett gene- rellt och permanent statsbidrag 1913. Även om de första beloppen var förhållandevis blygsamma, kan stödet ses som en viktig marke- ring av statens välvilja gentemot idrotten under en epok då statligt stöd till föreningsliv var allt annat än vanligt förekommande. Att staten tilldelat idrottsrörelsen ett permanent – och med tiden allt mer omfattande – ekonomiskt stöd är ett offentligt erkännande av idrottsrörelsens ideella strävanden. har det gett upphov till ett frihetsproblem. Som en röd tråd i svensk idrottspolitik löper frågan huruvida förekomsten av offentligt stöd även medfört en rätt för staten att ställa krav på idrottsrörelsen. Eller omvänt: i vilken utsträckning har idrotts- rörelsens acceptans av statens stöd kunnat förenas med en position som fri och självständig folkrörelse? Spänningsförhållandet mellan statlig styrning och idrottsrörel- sens autonomi kan ytterst ses som en konflikt mellan två demo- kratiska ideal. Å ena sidan är föreningsfrihet en omistlig del i vårt politiska system. Idrottsrörelsens medlemmar har således en natur- lig och legitim rätt att självständigt fatta beslut och agera därefter, utan inskränkningar från den offentliga makten. Å andra sidan har riksdag och regering – folkets främsta företrädare – ett ansvar att säkerställa att offentliga medel utnyttjas effektivt och i enlighet med politiskt fattade beslut. Statens stöd till idrottsrörelsen inrymmer således ett demokratiskt dilemma. Styrning i den statliga bidragsgivningen kan endast ske på bekostnad av idrottsrörelsens oberoende. kan frånvaro av styrning få till följd att statens politik inte efterlever de mål som riksdag och regering beslutat om. Oavsett hur staten följaktligen väljer att agera, leder politiken således till att grundläggande ideal i det svenska demo- kratiska systemet både uppmuntras – och utmanas. Gränserna mellan statens och idrottsrörelsens olika roller och ansvarsområden är en ständigt närvarande konfliktdimension i svensk idrottspolitik. Det är ett oundvikligt spänningsförhållande som följer av parternas skilda utgångspunkter och intressen. En följdfråga blir därmed hur denna motsättning i praktiken blivit löst. Har statens och idrottsrörelsens skilda mål och intressen utmynnat i svårlösta och långdragna konflikter? Har den ena parten genom- drivit sin vilja på bekostnad av den andres? Eller har det tvärtom gått att skapa samarbetsformer som båda kunnat acceptera? Intressant nog har förhållandet mellan staten och idrottsrörel- sen mycket sällan kännetecknats av motsättningar eller konflikter. Parternas delvis motstridiga intressen har sällan försvårat varken samarbeten eller samförståndslösningar. Den mest framträdande skiljelinjen har därför inte varit ideologisk utan istället handlat om idrottsrörelsens ständiga intresse av höjda anslag mot och regeringens värnande om statens finanser. Den generellt sett låga konfliktgraden i svensk idrottspolitik måste ses som ett resultat av ett antal samverkande faktorer. Viktigt är inte minst traditioner i det svenska politiska systemet. Den form av korporativ samverkan som präglat relationerna mellan staten och idrottsrörelsen utgör närmast urtypen för den kon- sensusanda och kompromisskultur mellan stat och ideella organi- sationer som kännetecknat svensk välfärdspolitik och som i inter- nationella jämförelser brukar inordnas i epitetet den svenska modellen. Bidragande är även att idrottsfrågor – åtminstone fram till senare decennier – sällan skapat partipolitiska skiljelinjer. Därtill har idrottsrörelsens egna företrädare vanligtvis undvikit konfron- tationsinriktad politik till förmån för goda relationer med den politiska makten. Den viktigaste förklaringen måste emellertid sökas i idrotts- politikens underliggande premisser och ansvarsnormer. Framförallt två aspekter förtjänar att lyftas fram. Den första handlar om varför staten tilldelat idrottsrörelsen ett stats- bidrag. På ett övergripande plan har målet aldrig varit att styra, för- ändra eller förstatliga den frivilligt organiserade idrottsverksam- heten. Målet har varit det rakt motsatta: att hjälpa idrottsrörelsen att vara och förbli en frivilligt organiserad rörelse i den ideella sam- hällssektorn. Av detta följer att idrottsrörelsens självständighets- strävanden varit en princip som även staten värdesatt och respekte- rat. Den andra aspekten handlar om hur staten och idrottsrörelsen lyckats hantera spänningen mellan statlig styrning och förenings- frihet. Här är svaret att båda parter alltid betraktat det statliga stödet utifrån föreställningen om ett partnerskap. Vissa delar av detta partnerskap blev formaliserade, framförallt via utförliga regleringsbrev. Andra inslag fick istället karaktären av vaga eller outtalade förväntningar. Tillsammans har de dock skapat vad som närmast är att betrakta som ett implicit kontrakt mellan staten och idrottsrörelsen. Och detta kontrakt har medfört såväl rättigheter som skyldigheter för båda parter. För staten har det implicita kontraktet stadgat ett övergripande ansvar för idrottsrörelsens utveckling och existensvillkor. Statens ansvar har utgått från en grundtanke om att idrottsrörelsen utför en samhällsnyttig insats och en bedömning av att varken de frivil- liga organisationernas egna insatser eller marknaden kan garantera den frivilliga idrottens fortsatta expansion och sunda utveckling. Ansvaret att stödja idrottsrörelsen har därtill balanserats upp av statens slutgiltiga bestämmanderätt i alla frågor rörande det offent- liga stödet och full insyn i idrottsrörelsens anslagshantering. För idrottsrörelsen har det implicita kontraktet medfört en rätt till statsunderstöd förenat med relativt stort självbestämmande. Här är utgångspunkten att idrottsrörelsen bedriver en samhällsnyttig men icke-statlig verksamhet och att de frivilliga organisationerna där- med har rätt att ställa – åtminstone begränsade – ekonomiska krav på staten förenat med stora möjligheter att självständigt besluta över bidragens nyttjande. Denna rätt har i sin tur balanserats med en skyldighet för idrottsrörelsen att självmant eftersträva en fortsatt samhällsnyttig utveckling inom den ideella samhällssektorn. Här är poängen att idrottsrörelsens rätt till statsbidrag och bibehållen självständighet alltid förutsatt att rörelsen självmant värnat om och upprätthållit den frivilliga idrottens samhällsnyttiga karaktär. Betraktat på detta vis – som ett implicit kontrakt – framträder hur staten och idrottsrörelsen i praktiken lyckats lösa idrottspoliti- kens inneboende konflikt mellan statlig styrning och förenings- frihet. Staten har av respekt för idrottsrörelsens självständighet undvikit mer långtgående styrning men däremot varit noga med att uttrycka sina förväntningar på att idrottsrörelsen ska bedriva en samhällsnyttig verksamhet. På motsvarande sätt har idrottsrörelsen fått relativt stora möjligheter till själbestämmande – men tvingats acceptera att förekomsten av statligt stöd även öppnat upp för en dialog med staten om innehållet i idrottsrörelsens samhälls- nytta och egenansvar. Båda parter har följaktligen accepterat det implicita kontraktets dubbla karaktär av rättigheter och skyldig- heter, av frihet under ansvar. Utvecklingslinjer i statens idrottspolitik Statens nuvarande idrottspolitik har sin utgångspunkt i idrottspolitiska beslut i enlighet med regeringens proposition En idrottspolitik för 2000-talet. Med beslutet fastslogs övergripande syften för statens stöd till idrotten. Vidare innebar ställ- ningstagande att RF:s myndighetsroll i anslagsfrågor gavs lagstöd och blev reglerad i en särskild förordning. För svensk idrottspolitik har åren varit händelserika. Även om mindre än förflutit sedan senast fastslog idrottspolitikens inriktning, har ett antal utveck- lingsprocesser i grunden förändrat såväl omfattningen av som in- riktningen på statens åtagande på den frivilligt organiserade idrottens område. Merparten av dessa förändringar har sin grund i