sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — möjligen med tillägg att man i undantagsfall ska kunna bestämma en kortare betalningsplan, dock lägst . Vi delar inte heller utredningens bedömning att kreditförsörj- ningen kommer att påverkas i relativt liten utsträckning därför att skuldsaneringsinstitutet enligt utredningen inte förorsakat någon nämnbar negativ effekt på möjligheterna att få kredit. Utred- ningens undersökningar visar att antalet ansökningar om skuld- sanering kan komma att öka från 7 000 upp till mellan 13 000 och 26 000 , vilket är en dramatisk ökning. Det ska då hållas i minnet att 7 000 ansökningar var en fördubbling av antalet ansökningar . Denna fördubbling berodde på de smärre ändringar som företogs 2006. Genom att öppna upp skuldsaneringsförfarandet i så stor ut- sträckning som utredningen föreslår riskerar man att de positiva effekterna av att företagare och andra gäldenärer snabbt ska kunna komma tillbaka elimineras genom att leverantörer/borgenärer höjer sina priser, begär förskottsbetalning eller säkerhet för att kompen- sera sig för den ökade risken att deras fordringar nedsätts. Vidare kommer små företag få svårare att erhålla billiga krediter. Även offentliga finansiärer, till exempel som lämnar s.k. mikro- krediter, torde få höja räntan för att kompensera sig för den ökade risken att deras fordringar nedsätts. Denna typ av lån är särskilt vanliga bland små företagare som inte kan lämna säkerheter, men som ändå kan erhålla krediter mot en högre ränta. Vi anser slutligen att det saknas empiriskt material som belyser de negativa effekterna tillräckligt för att genomföra en så långt- gående reform av skuldsaneringsinstitutet. I denna del har utred- ningen inte i tillräcklig utsträckning beaktat direktivens krav på att förslagen inte ska ge upphov till en alltför generös skuldnedsätt- ning, ett för stort risktagande med större förluster för borge- närerna och en försämrad betalningsmoral. Särskilt yttrande av och har en väl utvecklad kreditmarknad. Det är relativt lätt att snabbt och enkelt få tillgång till en kredit. För enskilda konsu- menter och företag är det något som underlättar såväl privatkon- sumtion som affärsverksamheten. Även samhället i stort gynnas av en väl fungerande kreditmarknad. En överväldigande andel av alla kreditåtaganden fullgörs också i enlighet med det ingångna kredit- avtalet. Men det förekommer också att såväl företag som enskilda konsu- menter av olika skäl inte kan fullgöra sina kreditåtaganden. Blir den oförmågan långvarig tvingas företag i konkurs. För privat- personer är det ingen lösning eftersom det personliga ansvaret för skulderna kvarstår efter konkursen. Skuldsanering är det enda instru- ment som står till buds för att återställa balansen i ekonomin för dessa. Trots det lever många människor i ett utanförskap beroende på en mer eller mindre permanent överskuldsättning. () har beräknat antalet överskuld- satta till 400 000 (KFM rapport 2008:1 Alla vill göra rätt för sig). Problemet med överskuldsättning är uppmärksammat i de flesta länder med en utvecklad ekonomi. Många insatser görs för att dels minska riskerna för att hamna i överskuldsättning och dels att underlätta för de överskuldsatta att ta sig ur sin besvärliga situation. De överskuldsatta mår inte bra och hamnar ofta i ett utanförskap. Utöver det omfattande mänskliga lidandet kostar detta samhället stora summor för sjukvård m.m. Det här problemet har först uppmärksammats i . Vid en internationell jämförelse har vi i vårt land gjort förvånansvärt lite för att underlätta för de överskuldsatta att komma ur sin situation. Inte heller finns det några förebyggande insatser att tala om. Den särskilde utredaren har enligt direktiven i uppdrag att under- söka om det inte i bör underlättas för den överskuldsatte – såväl företagare som privatpersoner – att återkomma till ett normalt ekonomiskt liv. De ändringar som föreslås i skuldsaneringslagen är bra. Det är emellertid inte rimligt att småföretagare ställs utan de möjligheter skuldsaneringslagen ger. Vi återkommer strax till frågan om skuldsanering för småföretagare. dock att utredaren valt att inte gå vidare med något enda av de i direktiven särskilt angivna förslagen som syftar till att förebygga överskuldsättning och att underlätta för de överskuldsatta att ta sig ur sin situation. Frågan om skuldavskrivning efter konkurs även för fysiska per- soner har väckts inom utredningen. Att införa en möjlighet till detta efter mönster från och skulle kunna vara ett komplement till dessa förslag. Just den frågan lär enligt uppgift diskuteras i utredningens slutbetänkande. Detta gör det svårt att få en helhetsbild av de skuldsattas framtida situation och att nu be- döma effekterna av de förslag som förs fram i detta delbetänkande. 2 Aktiva enskilda näringsidkare I utredarens uppdrag har ingått att lämna förslag på hur över- skuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder ska kunna få sina skulder nedsatta i syfte att skapa förutsättningar för företagaren att snabbt komma tillbaka till ett ekonomiskt aktivt liv. Något sådant förslag lämnas inte. Utredaren har endast konsta- terat att skuldsaneringslagen i sin nuvarande form inte passar för personer som driver näringsverksamhet. Det innebär att enskilda näringsidkare även fortsättningsvis kommer att ha sämre möjligheter att få sina skulder nedsatta än privatpersoner har. Det finns likheter mellan en enskild småföretagares och en lön- tagares ekonomiska förhållanden. är att närings- verksamheten ofta är av enkel beskaffenhet och därigenom liknar en anställning. Enskilda näringsidkare råkar, precis som vanliga löntagare, ut för sjukdom, skilsmässa och andra typer av kriser som leder till att förvärvsförmågan minskar. De drabbas emellertid eko- nomiskt mycket hårdare av det inträffade än personer med an- ställning. Enskilda näringsidkare är helt beroende av sin arbets- förmåga för att inkomster ska flyta in. Utgifterna kvarstår även om inkomsterna inte gör det. Myndighetens kunskap om denna kate- gori visar också att skulderna oftast inte härrör enbart från närings- verksamheten utan från privat konsumtion. Det är inte tillfreds- ställande att personer med snarlika försörjningsförhållanden och orsaker till överskuldsättning behandlas olika. Enligt förslaget erbjuds de aktiva enskilda näringsidkarna även fortsättningsvis företagsrekonstruktion eller ackord. Vi vet av er- farenhet att dessa vägar inte fungerar bra för dessa företagare. skuldsaneringslagen skulle bli tillämplig även på aktiva enskilda näringsidkare öppnas en reell och snabb väg för dem att komma tillbaka som företagare. Troligen behövs vissa särregler för att kunna hantera en aktiv enskild näringsidkare i ett skuldsaneringssammanhang. T.ex. kan frågan om näringsidkarens förbehållsbelopp behöva regleras sär- skilt. För att skuldsanering ska kunna komma i fråga måste verk- samheten vara av enkel karaktär. Har gäldenären exempelvis ute- stående åtaganden av betydelse eller annat än rent bagatellartade brister i sin bokföring talar det för att skuldsanering inte bör komma i fråga. Samma sak gäller om gäldenären i anledning av den bedrivna näringsverksamheten har ouppklarade förhållanden med . Det kan också finnas utestående tillgodohavanden som är oklara eller svårbedömbara. Inte heller i sådana fall bör skuldsanering komma i fråga. För att skapa en väg ut ur överskuldsättnings- situationen för denna hitintills uteslutna grupp, anser vi att kravet i 5 § skuldsaneringslagen på att verksamheten får vara endast av ringa omfattning bör strykas. Det enda som då ska prövas är om den aktive näringsidkarens rörelse är av enkel beskaffenhet. Dagens huvudregel i 7 § skuldsaneringslagen, att samtliga skulder ska omfattas av en skuldsanering, bör gälla även för de aktiva en- skilda näringsidkarna. Inom ramen för samma regel kan man göra undantag för skulder som inte har förfallit till betalning. Det kan vara skulder som gäldenären behöver för att driva sin näringsverk- samhet vidare, t.ex. en checkkredit. Förbehåll för betalning av just dessa fordringar kan göras inom ramen för 9 § skuldsaneringslagen. Betalningsplanen bör anpassas till det enskilda fallet. För aktiva näringsidkare med oregelbundna inkomster kan det vara lämpligt att fastställa ett belopp som betalas hel- eller halvårsvis. På så sätt blir näringsidkaren mindre känslig för tillfälliga variationer i närings- verksamhetens resultat. De förslag som utredaren lägger avseende ändringar i skuldsanerings- lagen är bra och kommer att resultera i att många fler personer än kommer att bli ekonomiskt rehabiliterade . För- slagen består enligt vår uppfattning emellertid av allt för få före- byggande komponenter. Vi vet numera en del om hur överskuld- sättning påverkar människor och vilka kostnader det leder till för Åtgärder för att minska riskerna att hamna i en överskuldsättningssituation är lika nödvändiga som åtgärder för att komma ur en sådan sits. Det behövs nya regler som bättre fördelar den ekonomiska risken mellan kredittagare och kreditgivare när kredittagaren inte förmår att fullgöra sin del av avtalet fullt ut. En jämnare riskfördelning stimulerar en ansvarsfull kreditgivning och minskar såväl överskuldsattas som samhällets kostnader för kon- sekvenserna av en överskuldsättning. Borgenärernas situation har förbättrats avsevärt sedan de nya reglerna om verkställighetsförfarandet infördes . Den största förändringen är att möjligheten att ansöka om begränsad tillgångsundersökning har slopats. Vid en sådan undersökning ut- redde KFM endast om gäldenären hade utmätningsbar lön eller utmätningsbara restitutionsfordringar (t.ex. överskott på skatte- kontot). De nya reglerna innebär att KFM alltid efterforskar all egendom som tillhör gäldenären (undantaget fast egendom som endast utreds om borgenären begär det) och beslutar vilken egen- dom som ska utmätas för att täcka skulden. Detta har inneburit att KFM, , har gjort fler utmät- ningar och drivit in mer än . De slutsatser man kan dra av den utvecklingen är att gälde- närernas skuldbörda minskar snabbare och i fler fall än tidigare blir fullt betald. Det är bra för både gäldenärerna och borgenärerna. KFM kan dock konstatera att gäldenärernas situation har blivit mer utsatt är tidigare. Mot den bakgrunden är behovet av åtgärder för att balansera deras ställning mot borgenärerna än mer angelägen . införde regler om absolut preskription av privat- personers samtliga skulder, alltså inte bara konsumtionsskulder. Skulden måste fastställas i en dom för att de nya preskriptions- reglerna ska gälla. Har skulden inte fastställts i dom gäller vanliga preskriptionsregler och skulden kan genom avbrytande av preskrip- tionstiden hållas vid liv så länge borgenären önskar. Även krediter som beviljats innan de nya reglerna trädde ikraft omfattas. De första skulderna började preskriberas . har kapital- fordringar om ca preskriberats. En fullödig ut- värdering av reglernas effekter har, p.g.a. den korta tid som förflutit sedan de trädde ikraft, ännu inte genomförts. De observationer som gjorts på departementsnivå visar emellertid att kreditgivningen inte har påverkats. Det har varken blivit svårare eller dyrare att låna pengar. De preventiva åtgärder som vi föreslår riktar sig mot enskilda skulder. Det kan ses som en svaghet eftersom hänsyn inte tas till gäldenärens hela situation. Det ligger emellertid i sakens natur att åtgärder som ska göra det svårare för människor att hamna i överskuldsättning inte kan omfatta ekonomiska åtaganden som kommer att ingå i gäldenärens skuldbörda. Åtgärderna ska ju minska risken att hamna i en ekonomiskt ohållbar situation. En skuld som, trots borgenärens indrivningsarbete och KFM:s verkställighetsåtgärder, inte blivit betald är en inkörs- port till överskuldsättning. Kan inte gäldenären betala en sådan skuld minskar möjligheterna att klara andra ekonomiska åtaganden. Många hamnar också i en sådan situation just på grund av att gamla skulder som de inte kan betala lever vidare. Dessa skulder blir en börda som gör det omöjligt att klara nya kreditåtaganden. Dessa skulle vara möjliga att bära om den gamla ryggsäcken hade kunnat ställas åt sidan eller gjorts möjlig att betala genom t.ex. förändrade ränteregler eller avräkningsregler. Vi bedömer att de åtgärder som har störst möjlighet att påverka överskuldsättningsproblemen i samhället är förslagen om absolut preskription och tidsgränser för indrivning. Även räntetak vid in- drivning och avräkning på kapitalbelopp före ränta är åtgärder som är värda att överväga. Dagens preskriptionsregler kom till i då kreditsamhället såg annorlunda ut. När en kredittagare fick ett lån las den personliga kännedomen och relationen till grund för bedömningen av lån- tagarens återbetalningsförmåga. sker kreditgivning på ett annat och mer opersonligt sätt. Regelverket har i princip inte förändrats och tar därmed inte hänsyn till denna utveckling. En regel om absolut preskription skulle innebära att kredit- givarna måste ta ett större ansvar än redan vid kreditgiv- ningen. De som var kritiska till att införa en skuld- saneringslag menade att en sådan lag skulle ha en negativ påverkan på betalningsmoralen och att alla skulle ansöka om skuldsanering. Samma argument framförs nu vad gäller absolut preskription. När det gäller skuldsaneringslagens effekter har vi facit. Betalnings- moralen i är alltjämt mycket god. Det årliga antalet ansök- ningar om skuldsanering understiger fortfarande med bred margi- nal den prognos som gjordes i samband med införandet av skuld- saneringsinstitutet. Utredaren föreslår nu också nya regler för att möjliggöra och stimulera att fler söker och beviljas skuldsanering. Den kunskap och erfarenhet som KFM har om överskuldsatta och hur de agerar står i bjärt kontrast mot påståendet att en absolut preskriptionstid skulle ha en negativ inverkan på betalnings- moralen. Vår erfarenhet talar entydigt för att en absolut preskription av fordringar inte på något sätt skulle inverka negativt på betal- ningsmoralen. Tvärtom skulle en vetskap om en definitiv slutpunkt motverka den känsla av hopplöshet som präglar många överskuld- sattas livssituation. 3.1.1Vilka fordringar bör träffas av ett regelverk om absolut preskription och hur lång bör preskriptionstiden vara? Sammansättningen av de skuldtyper som ingår i en skuldsanerings- ansökan har varierat . Vi ser att andelen konsumtions- relaterade skulder har ökat. Det finns anledning att tro att denna utveckling kommer att fortsätta. Konsumtionssamhället bygger på krediter. Konsumtion på kredit är en av inkörsportarna till överskuldsättning. I ansökningar om skuldsanering består en allt större del av skuldbördan just av denna typ av skulder. Detta gäller särskilt i de fall där den sökande bor i en storstad. Konsumtions- krediter behöver därför bli föremål för absolut preskription. preskriberas de flesta av statens fordringar, t.ex. skatte- fordringar, . Man kan med fog, precis som utredaren gör, fråga sig om det finns skäl att ha andra preskriptionsregler för privata fordringar än för skattefordringar. Grunden för den relativt korta preskriptionstiden för statens fordringar är att det finns ett starkt allmänt intresse av att gäldenären löpande tillgodoser sina aktuella och ofrånkomliga behov med egna medel. Om så inte sker, kan gäldenärens ambition att ombesörja dessa löpande betalningar omintetgöras och den upplagrade skuldbördan blir omöjlig att hantera. Samma förhållande gäller konsumtionsskulder. När det har gått sedan fordringen uppstod kan borgenären inte längre självklart räkna med att få den reglerad. De flesta borgenärer skriver av fordringen eller säljer den vidare, till ett starkt reducerat pris, till någon som är medveten om risken att inte få betalt fullt ut. Gäldenärens löpande betalningar för övriga åtaganden kan, i lika stor omfattning som när det handlar om skulder till staten, omintet- göras om hans skuldbörda blir för tung eller antalet borgenärer för stort. Detta förekommer i en sådan omfattning att vi i nu äntligen har fått uppmärksamhet kring problemet med över- skuldsättning. En preskriptionstid för fordringar som grundar sig på konsumtion kan mot denna bakgrund inte anses för kort. Det är tvärt om så att i den ekonomiska kontext som vi lever i är en mycket . När den tioåriga preskriptions- tiden kom till fanns sämre möjligheter att få betalt för en fallerande kredit. Det var då inte lika lätt att bryta preskriptionstiden som det är . Dessutom var en gäldenärs ekonomiska livslängd kortare. I själva verket innebär en absolut preskriptionstid för fordringar som grundar sig på konsumtion att borgenärerna fort- farande har bättre möjligheter att hålla fordringen vid liv än vad en borgenär hade när dagens preskriptionsregler kom till. 3.1.2 Syftet med absolut preskription Ett av de viktigaste syftena med att införa regler om absolut preskription är att förhindra att människor hamnar i en överskuld- sättning. För att detta ska kunna åstadkommas är det nödvändigt att, så tidigt i skuldsättningsprocessen som möjligt, fördela riskerna mellan parterna på ett mer rättvist sätt än vad som är fallet . Utredaren menar att det för allmänheten kan vara stötande att en konsumentfordran som inte har betalats kan preskriberas. Med den erfarenhet KFM fått bl.a. genom de många kontakter myndigheten har med parter och intressenter ser vi att den bilden inte stämmer på ett generellt plan. Den debatt som föregår i media visar heller inte att det finns en opinion mot att införa en regel om absolut preskription för konsumentfordringar. finns det regler om absolut preskription för fordringar som ska finansiera samhällsnyttiga funktioner. Vad är det som gör att just konsument- fordringar är värda att hållas vid liv under kredittagarens hela livs- tid? Man kan inte med fog påstå att allmänheten anser det stötande att en konsumentfordran som gäldenären inte kan betala kan komma att preskriberas . Att borgenären kan stryka ett streck över gamla mindre lyckade krediter och gäldenären därigenom får en ny chans ses troligen tvärtom som en högst rimlig avvägning från lagstiftarens sida. I stället för att sälja fordringen till en ny borgenär kan borge- nären erbjuda gäldenären att reglera sin skuld till samma låga pris. En sådan praxis skulle vara till fördel för både borgenärerna och gäldenärerna. Utredaren anser att det saknas belägg för att de överskuldsatta, för att undvika betalning, skulle hålla sig undan på ett sådant sätt att man kan tala om indrivningssabotage och att sådant agerande riskerar att infrias i sådan omfattning att det påverkar kreditgiv- ningen. Vi delar den uppfattningen. En farhåga som nämnts av utredaren är att om preskriptions- tiden räknas från den tidpunkt en exekutionstitel utfärdats, skulle det innebära att onödiga betalningsanmärkningar kommer att utfärdas. I ljuset av att regelverket kring kreditupplysningar nu är föremål för en översyn (Ett starkare skydd för den enskildes integritet vid kreditupplysning, Ds 2008:34) bör den farhågan inte överdrivas. 3.1.3 Möjligheter till preskriptionsförlängning? Vi delar utredarens uppfattning att det bör finnas regler om pre- skriptionsförlängning i likhet med dem som finns i 7 § lagen om preskription av skattefordringar m.m. Utredarens farhåga att domstolarna skulle bli överhopade av mål om preskriptionsförlängning är däremot, enligt vår uppfattning, inte särskilt väl underbyggd. Den kunskap KFM har om en över- skuldsatt persons väg in i överskuldsättning, betalningsvilja, betal- ningsmöjlighet och allmänna tillstånd talar starkt emot påståendet att överskuldsatta personer normalt sett agerar på ett sådant sätt mot sina borgenärer att beteendet kan ligga till grund för beslut om preskriptionsförlängning. Något som utredaren för övrigt inte heller tror på. De erfarenheter som vi har från KFM:s borgenärsarbete är att denna möjlighet användas i ett mycket begränsat antal fall . Mot utredarens spekulationer att borgenärerna före preskription inträder skulle agera mer aggressivt för att få betalt för sin fordran kan följande sägas. Kostnaden för en tillgångsunder- sökning hos KFM är . Avgiften ska i första hand betalas av gäldenären. En ansökan om verkställighet ligger numera kvar hos KFM mot en årlig avgift till dess fordringen är betald eller ansökningen återkallas. Den information borgenären får om gälde- närens tillgångar är, i den absoluta majoriteten av fallen, uttöm- mande. Det är inte troligt att borgenärerna, som inte har tillgång till KFM:s tvångsmedel, skulle finna det lönsamt att leta tillgångar på egen hand. 3.1.4 Påverkan på kreditgivningen och handeln Riskerna för kreditgivningen är fördelade på ett sådant sätt att hela kredittagarkollektivet är med och finansierar de krediter som inte betalas fullt av kredittagaren. Dessutom är de gamla obetalda konsumentfordringarna i den absoluta majoriteten av fallen avskrivna hos borgenärerna . Andelen gamla fordringar som plötsligt blir betalda utöver delar av ränta eller avgifter torde vara så liten att införandet av absolut preskription knappast kan ha någon menlig inverkan på kreditgivningen i stort. I förhållande till den stora andel krediter som ges är den del som kan bli föremål för preskription så liten att den saknar betydelse. Lejonparten av krediterna fullgörs i rätt tid. Borgenärerna kommer därför inte i ett sämre läge om regler om absolut preskription in- förs. Handeln med obetalda fordringar kan däremot påverkas. Att fortsätta låta gäldenären ensam ta ansvar för krediten på det sätt som sker är inte samhällsekonomiskt försvarbart. Det är inte heller försvarbart ur individens perspektiv. 3.1.5 Påverkan på borgenärernas indrivningsåtgärder Utredaren anser att man inte ska införa regler om absolut pre- skription för att man kan riskera att borgenärerna skulle tillgripa ojusta indrivningsmetoder. Denna misstro mot borgenärerna grundar sig inte på fakta och rimmar dåligt med våra erfarenheter. I den mån kreditgivningsbranschen inte själv förmår stävja en sådan even- tuell utveckling finns det andra aktörer i samhället, t.ex. Finans- inspektionen och Datainspektionen, som ska se till att de som använder sig av oetiska eller brottsliga metoder för att få betalt rensas bort från marknaden. Många av de seriösa kreditinstituten har, när de överlåter sina fordringar, klausuler med innebörden att fordringen inte får över- låtas vidare. Sådana klausuler förhindrar att fordran hamnar hos någon som använder ojusta indrivningsmetoder. Risken för en oönskad utveckling av indrivningsmetoderna synes, enligt utredaren, föreligga om borgenärerna uppfattar preskrip- tionsfristen som allt för kort. Med den erfarenhet som finns av hur föga framgångsrikt det är att försöka driva in fordringar som är av äldre datum kan man dra slutsatsen att inte kan anses vara en för att driva in en konsumentfordran. Om en sådan skuld är obetald beror det på att gäldenären saknar förmågan att betala. 3.1.6 Relationen till skuldsanering I en skuldsanering ingår alla typer av skulder. Det är en samlad avveckling av gäldenärens hela skuldbörda. Det som denna ut- redning borde kunnat föreslå är att konsumentfordringar kan bli föremål för absolut preskription om gäldenären inte förmåtts att betala . Det är inte alls att jämställa med vad en skuld- sanering innebär. När en konsument inte kan betala en skuld beror det i de flesta fall på händelser som inträffat efter det att krediten gavs. De som redan innan krediten ges inte kan betala den eller inte har för avsikt att betala den ska ju upptäckas i kreditprövnings- skedet och inte ges någon kredit. Utredaren föreslår att reglerna för att bevilja skuldsanering ska ändras så att skuldernas ålder får mindre betydelse i den allmänna skälighetsbedömningen, att betalningsplanen kortas till och att lägre krav ställs på prognosens säkerhet. Dessa förändringar förväntas innebära att fler kommer att ansöka om och också beviljas skuldsanering.