sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Av bestämmelsen följer att det endast är intäkter från nätverksamheten som ska ingå i intäkts- massan och som därmed ska jämföras med intäktsramen. Begreppet intäkter från nätverksamheten har behandlats närmare i avsnitt 5.3.8 under rubriken . Enligt bestämmelsen ska det belopp som intäktsramen överstigit eller understigit ramen sänka respektive höja intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden. Med den påföljande tillsynsperioden ska förstås den period då avstämningsbeslutet meddelades, dvs. den påföljande tillsynsperioden i förhållande till den period då intäk- terna överstigit eller understigit intäktsramen. Eftersom det i bestämmelsen anges att ett underskott ska höja intäktsramen påföljande tillsynsperiod kan ett nätföretag inte samla på sig flera tillsynsperioders underskott. Om underskottet inte utnyttjas påföljande period går det således förlorat. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.5. 5 kap. 13 § Av paragrafen, som är ny, framgår att ett överdebiteringsbelopp ska utgå om de samlade intäkterna överstiger intäktsramen i avstämningsbeslutet med . Överdebiteringsbeloppet ska bara utgå på det belopp som över- stiger intäktsramen . Överdebiteringsbeloppet ska beräknas efter en räntesats mot- svarande den av genomsnittliga fastställda referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av femton procentenheter. Av den sistnämnda paragrafen framgår att fastställer en referensränta varje kalender- halvår. Vid beräkning av överdebiteringsbeloppet är det därför åtta räntebeslut från som tillämpas för att räkna fram den genomsnittliga räntan. På samma sätt som enligt 12 § gäller då ett nätföretags intäkter överstigit intäktsramen ska överdebiteringsbeloppet sänka intäkts- ramen för påföljande tillsynsperiod. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.5. 5 kap. 14 § Enligt paragrafen, som är ny, får ett nätföretags samlade intäkter inte överstiga intäktsramen i avstämnings- beslutet med . Vidare finns för nätföretagen ett förbud mot att överstiga intäktsramen i avstämningsbeslutet med under två på varandra följande tillsynsperioder. Det sistnämnda förbudet ska ses mot bestämmelsen i 13 § om att en sådan överdebitering ska återföras till kunderna påföljande period. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.5. 5 kap. 15 § Paragrafen är ny. I första stycket finns bestämmelser om vad som ska ske då det av ett avstämningsbeslut framgår att ett nätföretags samlade intäkter varit högre än vad som är tillåtet enligt 14 §, dvs. överstigit intäkts- ramen eller med under två på varandra följande tillsynsperioder. Om detta sker ska Energi- marknadsinspektionen förelägga nätföretaget att återbetala hela det belopp som överstiger intäktsramen i avstämningsbeslutet. Därtill ska hela överdebiteringsbeloppet betalas ut till kunderna. Av andra stycket följer att återbetalningen i görligaste mån ska ske till de som var kunder under den senaste tillsynsperioden och fördelas i proportion till hur stora avgifter dessa kunder betalat för överföring av el , dvs. Eftersom det i lagtexten anges den senaste perioden ska vid återbetalning vid en överdebitering med under två på varandra följande tillsynsperioder ske till de som var kunder som överdebiteringen skedde. Det kan innebära vissa problem för ett nätföretag att betala tillbaka de för högt uttagna avgifterna till personer som flyttat och är kunder hos nätföretaget. Ett sätt för nätföretaget att uppfylla kravet på att återbetalning i görligaste mån ska ske till de som var kunder kan t.ex. vara att på sin hemsida informera om rätten till återbetalning eller annonsera i lokalpress eller lokalradio. Ett beslut om återbetalning får inte verkställas innan det vunnit laga kraft. I tredje stycket ges regeringen eller rätt att meddela föreskrifter om vad ett nätföretag ska iaktta för att uppfylla skyldigheten om att i görligaste mån återbetala till de som var kunder . Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.5. Särskilt om intäkter från olika nät Intäkter från ett ledningsnät inom ett visst område 5 kap. 16 § Paragrafen motsvarar i sak 4 kap. 4 § nuvarande ellag. Bestäm- melsen tar sikte på skälighetsbedömningen av nätföretagens intäk- ter genom fastställandet av en intäktsram. I nuvarande ellag hän- visas i stället till nättariffen. Detta begrepps olika betydelser har behandlats i avsnitt 5.2.2. 5 kap. 17 § Paragrafen motsvarar delvis 4 kap. 8 § nuvarande ellag och anger att en intäktsram ska fastställas samlat för ett regionnätsföretags samtliga regionledningar i landet. Bestämmelsen tar sikte på skälig- hetsbedömningen av nätföretagens intäkter genom fastställandet av en intäktsram. I nuvarande ellag hänvisas i stället till nättariffen. Detta begrepps olika betydelser har behandlats i avsnitt 5.2.2. Övriga bestämmelser i nuvarande lydelse av paragrafen som rör utjämning av överföringsavgiften för kostnader för bl.a. nedtrans- formering och stamnätsavgifter har flyttats till 4 kap. 4 §. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.2.4. 5 kap. 18 § Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 9 § nuvarande ellag. Bestämmelsen tar sikte på skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter genom fastställandet av en intäktsram. I nuvarande ellag hänvisas i stället till nättariffen. Detta begrepps olika betydelser har behandlats i avsnitt 5.2.2. Sista meningen i första stycket i nuvarande bestämmelse om att tariffen får utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledning en anslutningspunkt är belägen återfinns i utredningens förslag i 4 kap. 8 §. Överlåtelse av nätkoncession m.m. 5 kap. 19–22 §§ Paragraferna är nya. I 19 och 20 §§ finns bestämmelser om hur en fastställd intäkts- ram ska fördelas vid överlåtelse av en nätkoncession. I 19 § första stycket behandlas det fallet då en nätkoncession som utgör ett eget redovisningsområde överlåts. I detta fall följer hela intäktsramen med till övertagaren inklusive tidigare periods even- tuella över- eller underdebiteringar jämte överdebiteringsbelopp. I 19 § andra stycket behandlas det fallet då den nätkoncession som överlåts är en del av ett redovisningsområde (jfr 3 kap. 3 §). Över- låtaren och övertagaren ska i detta fall fördela intäktsramen och de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebiterings- belopp proportionerligt i förhållande till hur stor del av redovis- ningsområdets kapitalbas som överlåtits. Om det föreligger sär- skilda skäl kan fördelningen ske på ett annat sätt. Ett sådan skäl kan vara att två områdeskoncessioner har slagits samman till ett redovisningsområde och de olika områdenas nättariffer fortfarande inte är enhetliga (se 3 kap. 3 § fjärde stycket). Om en överlåtelse av ett av områdena då sker kan det förhålla sig så att intäkterna inte stämmer i förhållande till kapitalbasen. En mer rätt- visande fördelning av intäktsramen kan då vara nödvändig att göra i samband med överlåtelsen. Av 20 § framgår att fördelningen av intäktsramen m.m. ska god- kännas av den myndighet som ska pröva frågan om överlåtelse. Enligt 2 kap. 16 § får en nätkoncession inte överlåtas utan tillstånd från regeringen eller . För att inte för- svåra en försäljning av en nätkoncession bör förfarandet om god- kännande ske skyndsamt. Av denna anledning anges i paragrafen att om myndigheten inte meddelat ett beslut efter det att ett förslag till fördelning kommit in till myndigheten ska en fördelning ske i enlighet med förslaget. Tiden bör räknas från den dag förslag till fördelning samt de övriga handlingar som krävs för att pröva förslaget kommit in till myndigheten. Vad som sägs om överlåtelse av nätkoncession har samma bär- kraft när det gäller beslut om justering av koncessionsgränser. En bestämmelse med detta innehåll finns i 21 §. I 22 § bemyndigas regeringen eller, efter regeringens bemyndi- gande, att meddela föreskrifter om vad redovisningen av fördelningen av intäktsramen ska innehålla. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.6. 12 kap. 2 § Första och andra styckena är oförändrade jämfört med nuvarande paragraf. I tredje stycket har gjorts en följdändring på grund av införandet av bestämmelser om förhands- och avstämningsbeslut. Det är för insamling av uppgifter för att meddela dessa beslut som regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Energi- marknadsinspektionen nu ges rätt att meddela föreskrifter (punkten 1). I punkten 2 ges regeringen eller inspektionen bemyndigande att meddela föreskrifter om indelning av elnätet i olika komponenter och komponentslag. Detta är väsentligt bl.a. vid den initiala värde- ringen av elnäten (se avsnitt 5.3.5). 13 kap. Övriga bestämmelser 13 kap. 5 § I första stycket har ett par följdändringar gjorts på grund av ändrad numrering av paragraferna i fjärde kapitlet. Nytt i bestämmelsen är bl.a. att förhands- och avstämnings- beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett nytt andra stycke anger att ett beslut om att inte ändra en fastställd intäktsram inte kan över- klagas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.2.2. Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycket. Punkterna 1 och 2 Av punkten 2 framgår att den första tillsynsperioden ska börja . Detta innebär att måste meddela fastställelsebeslut för den första perioden (jfr 5 kap. 1 §). De bestämmelser som är nödvän- diga för att inspektionen ska kunna meddela föreskrifter och begära in erforderligt material träder i kraft (bemyndigande om att meddela vissa föreskrifter) och (bestämmelser som närmast rör fastställelsebeslutet). Resterande bestämmelser träder i kraft . Bestämmelsen har behandlats i kap. 8. I punkten finns den grundläggande bestämmelsen om hur den ini- tiala värderingen av nätföretagens kapitalbas ska göras inför den första tillsynsperioden. Enligt punkten ska Energimarknads- inspektionen fastställa nätföretagens ingående kapitalbas utifrån de befintliga tillgångar som används för att bedriva nätverksamheten. Med ordet används ska förstås både sådana tillgångar som faktiskt är i bruk och egendom som i övrigt fyller en funktion, t.ex. reserv- material. Bestämmelsen har behandlats avsnitt 5.3.5. Punkterna 4 och 5 I punkterna finns särskilda bestämmelser om hur elnätet ska värde- ras inför den första tillsynsperioden. Elnätet ska enligt huvudregeln värderas till genomsnittskostnaden för att vid tiden för värderingen investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsätt- ningar (nuanskaffningskostnad). Detta är en liknande formulering som den som används i 5 kap. 6 § och som rör tillkommande inve- steringar efter det att den första tillsynsperioden har börjat. Det som avses är att nätet ska värderas utifrån standardkostnader. Om det föreligger särskilda skäl får dock värdet beräknas på annat sätt. Detta kan vara fallet då nuanskaffningskostnaden för en tillgång klart överstiger standardkostnaderna, t.ex. vissa tillgångar i storstad och skärgård. I sista meningen i punkten 4 beskrivs det s.k. kapitalbasgolvet. Enligt bestämmelsen ska ett åldersavdrag göras av nuanskaffningskostnaden. Om denna metod används innebär det i praktiken att nätet anses som till hälften avskrivet. I punkten 5 finns ett undantag till åldersavdraget i punkten 4. Bestämmelsen kan tillämpas då ett nätföretag vill visa att dess näts genomsnittliga ålder är yngre än till hälften avskrivet. Nätföretaget ska då till ge in en sammanställning av den genomsnittliga åldern för varje komponentslag (bemyndi- gande för inspektionen att meddela föreskrifter om indelning i komponentslag finns i 12 kap. 2 §). Även om ett nätföretag har möjlighet att visa den genomsnittliga åldern för flertalet kompo- nentslag kan det finnas delar av nätet där möjlighet till ålders- bestämning är svår. För dessa fall finns en bestämmelse om ett s.k. komponentgolv som innebär att ett åldersavdrag kan göras av nuanskaffningskostnaden för dessa komponenter. Bestämmelsen innebär således att ett nätföretag kan tillgodoräkna sig tjugo procent av nuanskaffningskostnaden för de komponenter som företaget inte kan eller vill visa åldern för. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.3.5. I punkten finns särskilda bestämmelser om hur övriga tillgångar, dvs. de tillgångar som inte kan hänföras till elnätet, ska värderas inför den första tillsynsperioden. Värdet på dessa tillgångar ska enligt huvudregeln ske utifrån bokfört värde. Om det föreligger särskilda skäl får dock värdet beräknas på annat sätt. Undantaget kan t.ex. tillämpas när ett före- tag hyr tillgångar och det därmed inte finns ett bokfört värde hos nätföretaget. I sådana fall måste en uppskattning av värdet på till- gången göras. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.3.5. Av punkten framgår att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för nättariffer som avser tid före . Bestämmelsen har behandlats i kap. 8. Särskilt yttrande av sakkunnige Konsumentintresset i fråga om nättariffer De som bedriver elnätsverksamhet har faktiskt och legalt en monopolställning. Det finns inget konkurrerande nätföretag som en konsument kan vända sig till för det fall att ett nätföretag t.ex. är ineffektivt och tillämpar en nättariff som inte är skälig. I avsaknad av konkurrenstryck är det regleringens uppgift att effektivt åter- skapa press på nätföretagen att bedriva en rationell och effektiv verksamhet och att till så låg kostnad som möjligt leverera en kva- litativt rimlig och stabil nättjänst. Konsumentintresset på en monopoliserad marknad garanteras därmed i första hand av regleringens förmåga i nämnda avseenden samt av tillsynsmyndig- hetens möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn. Kapitalbasen och dess ingångsvärden Utredningen har valt att införa ett kapitalbasgolv vilket innebär att värdet på elnätet som lägst kommer att värderas till av nuanskaffningsvärdet. Införandet av kapitalbasgolvet anses vara nödvändigt av administrativa skäl och för att kunna hantera värde- ring av komponenter för vilka uppgifter saknas för en ålders- bestämning. Detta bedöms leda till en överskattning av många nätföretags anläggningskapital och innebär att de företagen blir överkompenserade. I ett konsumentperspektiv bör åldersvärdering av elnätet så långt det är möjligt avspegla elnätets faktiska ålder eftersom en uppvärdering av äldre och redan avskriven utrustning kan innebära betydligt högre nättariffer än vad som blivit fallet vid en justering baserad på faktisk ålder. justering enligt vad som föreslås måste i det avseendet motverka att komponenter så långt det är möjligt värderas efter deras faktiska ålder. Kapitalbasen och dess utveckling över tid Det kan konstateras att det för tillsynsmyndigheten, med utgångs- punkt i nätföretagens egna uppgivna kostnader, är svårt att avgöra om en investering görs på ett rationellt och effektivt sätt till så låg kostnad som möjligt och att den därmed kan anses vara rimlig i ett konsumentperspektiv. I avsaknad av en oberoende beräkning av investeringskostnaden föreligger en risk för sämre kostnads- effektivitet och överinvestering från nätbolagens sida. Den modell för bedömning av skäligheten av gjorda investeringar som förordas i utredningen är en avvägning mellan administrativa och praktiska överväganden rörande tillsynsmyndighetens arbetsbörda å ena sidan, samt kundernas intresse av rimliga investeringar å andra sidan. Den upphandling som sker med stöd av , bench- marking av effektivitet mellan nätföretag samt tillämpning av stan- dardkostnader för investeringar som går utöver den årliga avskriv- ningen på kapitalbasen, är delar i den modell som förordas i utred- ningen och som syftar till att skapa press på nätföretagen att ratio- nalisera och effektivisera sin nätverksamhet. kan konsta- teras att kostnader för investeringar som något överstiger den av tillsynsmyndigheten fastställda årliga avskrivningen ska accepteras utan prövning i syfte att tillsynsmyndigheten ska kunna koncentrera sina resurser för prövning av företag som planerar stora investeringar samt att tillsynsmyndigheten endast kan invända mot sådana investeringar som uppenbart inte är nödvändiga. Därmed kan ifrågasättas om de instrument som tillsynsmyndigheten genom föreslagna modell får till sitt förfogande är tillräckliga för att till- godose konsumentintresset av effektiva och rationellt genomförda investeringar eller om modellen bör kompletteras i detta syfte. Särskilt yttrande av sakkunnige Det vore enligt min mening lämpligare att låta regeringen, i stället för , fastställa intäktsramen för den av förvaltade nätverksamheten efter förslag av Energi- marknadsinspektionen. Detta är en möjlighet som torde väl rymmas inom elmarknadsdirektivets ram. Enligt artikel 23 tredje stycket i direktivet är det t.ex. möjligt att föreskriva att det formella beslutet om tarifferna skall delegeras från tillsynsmyndigheten till ett annat relevant organ. Att låta den i förhållande till och överordnade regeringen fatta detta beslut är naturligtvis också tillåtet. Därtill kommer allmänt, beträffande införlivande av EU-direktiv, att dessa som följer av artikel 249 tredje stycket i EG- fördraget endast är bindande med avseende på det resultat som de syftar till att uppnå, samt möjligen beträffande den tidsfrist inom vilket införlivandet skall ske, men däremot överlåter till medlems- staterna att besluta genom vilken form och metod införlivandet skall ske. En medlemsstat som måste därför i ett fall som detta som utgångspunkt anses ha en stor handlingsfrihet vid valet av form för införlivandet och hur detta bör ske, rörande exempelvis till vilka myndigheter som skilda, var för sig relevanta uppgifter bör anförtros. Att låta regeringen bestämma intäktsramen för stamnätet skulle, alldeles bortsett från de rent rättsliga aspekterna, medföra stora praktiska fördelar. Exempelvis skulle man slippa en konflikt både gentemot regeringsbeslut (om t.ex. avkastning) samt inte behöva ta ställning till frågan i vad mån en sidordnad myndighet kan fatta beslut för en annan statlig myndighet (jfr Regeringsformen 11 kap 7 §). Dessutom skulle detta mer eller mindre undanröja risken för domstolskonflikter rörande avgifters storlek mellan två centrala statliga förvaltningsmyndigheter, och Energi- marknadsinspektionen. Särskilt yttrande av sakkunnige och experten Vi delar utredningens förslag till helhetslösning för en ex ante reglering och ser med stor tillfredställelse på att utredaren kommit fram till att det är det verkliga nätet som regleringen ska utgå från. Vi vill dock peka på några delar av regleringen som vi anser borde ha fått en något annan utformning. Dessa beskrivs under respektive rubrik nedan. Förmögenhetsbevarande synsätt förändrar riskfördelningen och mins- kar inslaget av prestation gentemot kunderna Utredaren finner att övervägande skäl talar för ett förmögenhets- bevarande synsätt. Detta bl.a. med motiveringen att elnätsföreta- gens risk därigenom begränsas samt att det blir bättre förutsätt- ningar att uppfylla kraven på leveranssäkerheten i överföringen som successivt införs med start . Vi kan inledningsvis konstatera att utredaren initialt börjar med ett kapacitetsbevarande synsätt genom att nätet hos alla elnätföre- tag åsätts ett återanskaffningsvärde utifrån standardkostnader vid en och samma tidpunkt. De investeringar som görs nu fram för att uppfylla de ökade kraven på leveranssäkerhet, dvs. innan den nya regleringen träder i kraft, kommer i startskede att värderas utifrån ett kapacitets- bevarande perspektiv. Utredarens påstående att ett förmögenhets- bevarande synsätt skapar bättre förutsättningar för att uppfylla kraven på leveranssäkerhet stämmer inte eftersom dessa skall vara genomförda . Utredaren föreslår att den initialt framtagna kapacitets- bevarande kapitalbasen sedan inte justeras utifrån branschens pris- utveckling. Därigenom begränsas elnätsföretagens risk, med följd av att denna risk i stället kan komma att övervältras på kund- kollektivet. Centralt för regleringen är kundperspektivet och att kunden ska betala för den prestation elnätsföretaget utför. Mot denna bakgrund ställer vi oss något frågande till utredarens synsätt. Detta speciellt som det tidigare var av yttersta vikt att ris- ken minimeras för kunderna. Det framstår som rimligt ett teknik- språng som innebär billigare lösningar ska komma kunderna till- godo. Vidare rimmar ställningstagandet om att begränsa elnätsföreta- gens risk illa med utredarens syn på hur avbrottsersättningen ska hanteras. Genom att denna hanteras helt utanför intäktsramen ökar elnätsföretagens risk markant jämfört med dagens reglering. Ur elnätsföretagens perspektiv är det av stor betydelse vilken räntemetod som kommer att användas i förhållande till den metod som företagen använt. Med ett åldersjusterat nuanskaff- ningsvärde utifrån ett förmögenhetsbevarande perspektiv blir det i praktiken bara en nominell linjär metod som kan användas. För de elnätsföretag som inte använt en sådan metod utan i stället använt en real annuitetsmetod kan detta i ett övergångsskede få stora kon- sekvenser, vilket borde analyserats mer noggrant. Därtill kommer att dagens reglering bygger på ett prestations- baserat synsätt, vilket enligt utredarens direktiv bör gälla även framgent. Med ett förmögenhetsbevarande synsätt blir prestations- delen i det närmaste obefintlig. Vi anser därför sammantaget att ett kapacitetsbevarande synsätt även fortsättningsvis hade varit det mest naturliga. Utredaren föreslår att utbetald ersättning för ett avbrott längre än ligger helt utanför intäktsramen, dvs. att denna kost- nad helt får täckas av elnätsföretagets ägare. Detta är en betydligt hårdare reglering än vad dagens tillsyn av elnätsföretagen innebär i detta hänseende. Den föreslagna regleringen ökar således påtagligt elnätsföreta- gens risk generellt. För ett enskilt elnätsföretag ökar risken drama- tiskt, om det på grund av t.ex. ett omfattande ovä- der skulle behöva betala ut stora ersättningsbelopp. särskilt för mindre elnätsföretag med ett begränsat geografiskt utbredningsområde. Det bör också påpekas att den bestämmelse som ger elnäts- företagen rätt att jämka avbrottsersättningen om denna är oskäligt betungande med hänsyn till elnätsföretagens ekonomiska förhål- landen är en ren undantagsregel som bör tillämpas ytterst restrik- tivt, och därför närmast kan bortses från i förevarande samman- hang. Den ger således inte ett sådant skydd som utredaren synes utgå ifrån. Vi anser att den föreslagna regleringen riskerar att drabba det enskilda elnätsföretaget på ett oacceptabelt sätt. Den generella till- gängligheten i elnäten är . Även med beaktande av stor- men , så var så vitt vi känner till, inte tillgängligheten för ett enskilt elnätsföretag på årsbasis. Med den föreslagna regleringen kan detta ändå innebära att ett enskilt elnätsföretag blir av med långt mer än hela sin reglerade avkastning från verksam- heten. En sådan bestraffning saknar motstycke i näringslivet. föreslagen reglering riskerar också att leda till att elnäts- företagen i större utsträckning vill få prövat om en händelse ligger innanför eller utanför kontrollansvaret, vilket inte torde vara till fördel för kundkollektivet. Vi delar dock utredarens uppfattning om att avbrottsersättning- ens styrande effekt inte helt bör elimineras och att reglerna kring avbrottsersättning och tillsynen över intäkterna behöver harmoni- seras. Vi anser dock att utredarens alternativ två under rubriken om reglerna om avbrottsersättning ger ett betydligt rim- ligare resultat med bibehållen styreffekt. Vi förordar således att av- brottsersättningen ingår i intäktsramen men att ersättningen är med bland de påverkbara kostnaderna vid effektiviseringsmätningen samt att kvalitetsregleringen omfattar även avbrott . Utveckling av kapitalbasen i tiden Vi delar utredarens uppfattning att investeringar upp till en viss nivå får överstiga den genomsnittskostnad som fastställs i form av standardkostnader och i stället värderas till verklig kostnad. Vi tycker också att det är rimligt att investeringar över denna nivå ska värderas till standardkostnad om inte elnätsföretaget kan visa att upphandling enligt har skett.