sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Det är av vikt att myndigheterna ger service till organisationerna i detta avse- ende främst vad gäller att tillhandahålla olika typer av grundunder- lag vad gäller olika aktuella beslut som statsmakterna fattar inom området, de lagar och regler som gäller, liksom faktauppgifter om myndigheternas uppdrag, vilka resurser som disponeras etc. Upp- drag inom detta område bör särskilt innehålla krav på att informa- törer genomgått adekvat utbildning. Den utbildning av enskilda individer organisationerna genomför på uppdrag av myndigheterna som syftar till avtal och insats ska i så stor utsträckning som möjligt vara långsiktigt planerad vad gäller antal personer som ska delta, liksom inriktning, kunna tydligt kva- litetssäkras och leda fram till en viss konkret och verifierad kom- petens som ska godkännas av den uppdragsgivande myndigheten. Vill myndigheterna att någon eller några organisationer i olika avseenden ska hålla beredskap för att kunna påbörja ny eller annan utbildning än den som efterfrågats och beställts torde myndigheten få vara beredd att få betala för den beredduppgift detta innebär. Personal som genomgår sådan nu nämnd kompetensgivande utbildning ska i största möjliga grad därefter vara beredd att teckna avtal för insats under beredskaps- eller krisförhållanden. Sådana avtal bör vara likformiga över landet, men kan innebära olika åta- ganden för den enskilde (t.ex. vad gäller att kunna verka utanför den egna kommunen eller länet eller vad gäller att stå till förfo- gande för internationell verksamhet). Avtalen bör utvecklas ur de nuvarande hemvärnsavtalen. All personal i landet som tecknat avtal av den karaktär som beskrivits ska finnas i någon form av förteckning som förs av myn- digheterna. Av detta ska framgå, förutom nödvändiga personupp- gifter, vilken ordinarie civil eller militär utbildning vederbörande Den frivilliga försvarsverksamhetens roll har, vilken frivillig utbildning som genomgåtts och som lett till viss kompetens och när denna skedde, vilka eventuella språkkunskaper vederbörande besitter samt under vilka förhållanden och i vilken utsträckning vederbörande inom ramen för sitt avtal är beredd att tjänstgöra på frivillig grund. Dessa förteckningar bör som ett minimikrav byggs upp så att det ska vara möjligt att kunna söka resurser från olika register. Förutsättningar att bygga en gemensam resursdatabas för frivilliga bör utvecklas gemensamt mellan myndigheterna och alla frivillig- organisationer som vill vara med i den. De myndigheter som ska ha rätt att efterfråga personal med olika kompetenser bör tydligt anges i avtalet så att det för den enskilde frivillige blir klart vilken myndighet som han eller hon kan stå till förfogande för (kommuner, landsting, länsstyrelse, polis- myndighet, Försvarsmakten, olika civila myndigheter såsom MSB, osv. kan vara exempel på myndigheter som i för- sta hand kan komma i fråga). 5.9Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Språket i lagstiftningen bör inte skifta mellan olika lagar som avser samma sak och därför behöver lagstiftningen om krisberedskap ses över. Utredningen anser att frågan om konkurrensneutralitet gent- emot privat näringsverksamhet inte kan bedömas enbart inom ramen för denna utredning, utan är en principiell fråga som rör hela gränsytan mellan frivilligorganisationer, näringsliv och de offentliga institutionerna. Den bör således prövas i ett sådant perspektiv. Den privilegierade ställning en organisation har genom att sär- skilt nämnas i förordningstext bör upphöra för att möjliggöra för fler organisationer med god kompetens att komma i fråga för upp- drag. Vissa organisationer måste dock av säkerhets- eller skydds- skäl alltjämt regleras. Utredningen har funnit att skälen för att erhålla nuvarande rollfördelning mellan Hemvärnet och de frivilliga organisationerna som arbetar nära Försvarsmakten övervägs. Inte minst skulle flera av de nu fungerande organisationerna förlora en väsentlig del av uppdragen och kanske t.o.m. inte kunna fortsätta om Hemvärnet övertog deras roll vad avser utbildning och bemanning, något som Den frivilliga försvarsverksamhetens roll inte vore bra med tanke på uppgifterna också inom information och ungdomsverksamheten. Uppdrag med inräknad OH-kostnad ger den enklaste, mest rättvisa och tydligaste formen för relation mellan de offentliga institutionerna och alla de frivilliga organisationer som vill verka inom området totalförsvar och krisberedskap. Förändringen av ekonomin för flera av organisationerna kan, om utredningens förslag godtas av regeringen, komma att negativt påverka deras förutsättningar att verka i flera olika avseenden. För att skapa förutsättningar för en strukturförändring och övergång till en verksamhetsform som är anpassad till den ekonomi som blir rådande behöver organisationerna till omställning. Staten bör medverka i denna omställning med syftet att den kan genomföras snabbt, att viktig kompetens så lång möjligt kan beva- ras och att de framtida uppdragen som ges för att möta olika behov kan ges till organisationer som på ett kostnadseffektivt sätt kan genomföra dem. Ett lämpligt sätt är, enligt utredningen, att staten utser en person eller delegation som får i uppdrag att i dialog med organisationerna klargöra de ekonomiska förutsättningarna och medverka till att en strukturförändring genomförs. 6System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens 6.1Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven Utredningen ska föreslå hur ett förbättrat system för att försörja verksamhetsbeställande myndigheter med frivillig kompetens skulle kunna se ut. Nyckelorden tar sikte på att det system som finns för att personalförsörja med frivillig personal behöver förbättras i olika avseenden. Vad som konkret är mindre bra i nuvarande system anges inte. Utredningen behöver klarlägga vad som av de bestäl- lande myndigheterna, frivilligorganisationerna m.fl. kan förbättras. Utredningen behöver därför analysera huvuddelarna av processen för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig personal och söka förbättra den i olika avseenden, hur många personer inom olika kompetensområden som kan vara rimligt att ha som mål, vilka kompetenser som utbildningen syftar till att nå, hur utbildningen läggs upp och kvalitetssäkras, hur den utbildade registreras och avtalsbinds till verksamhet, när den kan behövas, hur avtalen ser ut vad gäller ersättning, försäkringsfrågor, utrustning m.m. Utredningen anser att systemet för att försörja alla samhälleliga institutioner som har ansvar för totalförsvar och krisberedskap med frivillig personal bör följa en likartad process, vars huvud- delar bör vara följande: System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens 1.myndigheternas behovsanalys och budgetprocess 2.organisationernas rekryteringsverksamhet för att möta myndigheternas behov 3.myndigheternas behovsbeställningar och uppdrag till orga- nisationerna 4.organisationernas genomförande av utbildning mot behov och uppdrag 5.avtalsbindning av utbildad personal 6.registerhållning av avtalsbunden personal 7.kallelse av personal vid behov av insats 8.genomförande av insats med hjälp av frivillig avtalsbunden personal 9.utvärdering av genomförd insats Enligt utredningens mening bör det ankomma på Försvars- makten och MSB att i en gemensam regelsamling och handbok utveckla delprocesser och rutiner byggda på denna grundmodell, vilka kan tjäna som ledning, hjälp och stöd till alla institutioner i samhället som önskar stöd med insats av frivilliga. En utveckling av en sådan processorienterad verksamhetsmodell bör ske i sam- verkan och samråd med de frivilliga organisationer som vill verka inom dessa samhällsområden. Utredningen föreslår också att arbetet med att söka bygga upp ett gemensamt databaserat kompetensregister för all frivil- ligpersonal som kan ianspråktas för totalförsvar och krisbered- skap fortsätter med sikte på att detta förverkligas. Uppdragen som ges till organisationerna syftar till att stödja sam- hället vid extraordinära händelser. Frivilligförordningen (1994:524) styr vilka organisationer som har rätt att vara med i uppdragsverk- samheten. I det underlag som utredningen tagit del av framgår bland annat att KBM efterlyst en förändring av regelverket så att verksamheten kan breddas (En utvecklad krisberedskap, 0931/2004). De behovs- analyser som ligger till grund för uppdragen bygger på risk- och sårbarhetsanalyser och dialoger med avnämare som myndigheter, kommuner och i förekommande fall branschorganisationer. System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens Uppdragen till de frivilliga försvarsorganisationerna skapar också förstärkningsresurser som är sektorsövergripande och kan nyttjas av flera olika aktörer i krishanteringssystemet. Vad beträffar Försvarsmakten genomförs kontakterna med fri- villigorganisationerna enligt en väl inarbetad och känd rutin där organisationerna ges olika utbildnings och rekryteringsuppdrag. Detta sker efter genomförda dialoger, inlämnade uppdragsförslag och mot bakgrund av Försvarsmaktens behov och erhållen medelstilldelning. De efterfrågade kompetenserna/befattning- arna finns huvudsakligen inom Hemvärnet. I övrigt råder osäkerhet om Försvarsmaktens behov i den nya insatsorganisationen. 6.4Allmänna principer för personalförsörjning med frivillig personal De administrativa stödsystemen och rutinerna i dessa bör vara byggda på samma sätt över hela landet och gälla alla former av rela- tioner mellan myndigheterna och de frivilliga organisationerna inom området. De viktiga huvudkomponenterna i detta system framgår av nedanstående bild. 6.5Berättigad beställare och hur behovet ska dokumenteras De situationer och den verksamhet som systemet tar sikte på är sådana som ryms inom begreppen totalförsvar och krisberedskaps- verksamhet. Det är endast offentliga institutioner som har ansvar System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens för verksamhet inom dessa områden och under sådana förhållanden som bör kunna vara berättigad beställare. Systemet bygger på att det, inom dessa verksamhetsområden finns ett antal aktörer på den offentliga sidan (statliga myndigheter, verk, kommuner och landsting) vilka vid genomgång av sina upp- gifter och sitt ansvar finner att delar av dessa uppgifter i vissa situ- ationer skulle kunna lösas med hjälp av frivillig personal och att detta är en kostnadseffektiv lösning jämförd med andra möjlighe- ter. En sådan aktör ska kunna vända sig till en frivillig organisation med uppdrag i syfte att kunna nå fram till att en kader utbildade personer med vissa kompetenser finns tillgängliga genom avtal och vilka kan beställas när behovet blir akut. Det behov av frivilliga som dessa aktörer finner att de under olika påfrestande händelseförlopp kan ha måste de först söka analy- sera och beräkna. Behovsanalysen behöver dokumenteras och fortlöpande revideras mot bakgrund av erfarenheter från olika insatser och andra värden som framkommer under arbetet med planer m.m. Behovsanalysen bör mynna ut i en plan för rekrytering för att möta behovet. Analysen ligger också till grund för myndig- hetens budgetunderlag till regeringen. Rekryteringsplanen innehåller det antal personer fördelat på kompetenser som aktören bedömt eller beräknat föreligger behov av och om det finns budgetmedel för att genom uppdrag beställa hos en lämplig frivilligorganisation. När detta är tydligt dokumenterat kan aktören gå ut till de fri- villiga organisationerna och ta upp en dialog med dem om vem eller vilka av dem som skulle vara bäst lämpad att genomföra uppdraget mot en viss ersättning. Det är emellertid nödvändigt att de olika aktörernas önskemål grundat på behovsanalys får en tydlig sam- ordning med andra behov. 6.6Behov av samordnande myndigheter under behovsfasen sker en samordning av önskemål och behov inom den civila sektorn av inom denna sektor. Men det finns ett behov av samordning även mellan den civila sektorn och det militära försvaret och den sker mellan det militära försvaret genom Försvarsmakten och den civila sektorn genom . På regional och lokal nivå sker dock System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens inte någon formaliserad samordning av samma slag som sker på central myndighetsnivå. Behovet av samordning främst på cen- tral nivå uppstår främst genom följande faktorer. För det första p.g.a. att den budgetram som står till förfogande kräver en prioritering av vilka behov inom det militära försvaret och den civila sektorn som i första hand ska söka tillgodoses genom uppdrag till frivilligorganisationerna. För det andra p.g.a. att organisationerna oftast själva lämnat in underlag som sammantagna innebär att de tillgängliga medlen inte täcker organisationernas önskemål om uppdrag etc. För det tredje därför att flera organisationer verkar inom både området militärt försvar och inom det civila krisberedskapsområdet och att deras önskemål om uppdrag inte sällan är överlappande inom respektive område och mellan områdena. Denna situation kommer att finnas även och det finns således ett behov av samordning om uppdrag och stöd mellan aktörerna på den offentliga sektorn. Vad gäller uppdrag inom det militära försvaret är det självfallet Försvarsmakten som är den myndighet som håller samman sådana uppdrag till frivilligorganisationerna som avser verksamhet inom dess ansvarsområde. Inom den civila sfären är ansvarsområdena och verksamheterna avsevärt mer uppdelade mellan olika myndigheter och andra aktö- rer (kommuner och landsting, affärsdrivande verk t.ex.). har KBM svarat för den samordning som behöver göras vad avser uppdrag till frivilligorganisationerna inom denna sfär, främst vad avser centrala uppdrag. Detta ansvar övergår till MSB. Försvarsmakten och MSB behöver således samordna olika frågor som avser uppdrag som gäller likartad verksamhet eller som överlappar mellan organisationer som verkar inom båda områ- dena. Det ter sig därför naturligt att även formalisera denna samord- ningsroll i författningen så att Försvarsmakten respektive MSB får den övergripande samordningsrollen inom respektive område även fortsättningsvis och att det ankommer på dem att utveckla den uppdragsdialog med organisationerna som behövs för att proces- serna för uppdragsstyrning ges en god stadga och att prioritering av uppdrag inom ramen för tilldelade budgetmedel äger rum. På den civila sidan är det därvid av särskilt stor vikt att de många olika aktörer som verkar där tidigt involveras i den process som uppdragsstyrningen innebär och att de får medverka i den dialog System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens med organisationerna som leder till att prioriteringarna så små- ningom läggs fast mellan aktörerna på den offentliga sidan och organisationerna. Slutligt måste ett beslut fattas som avser denna prioritering och fördelning av uppdragen inom den civila sektorn. Det torde vara rimligt att detta beslut bör fattas av MSB. På den militära sidan uppstår inte samma situation eftersom det i princip endast finns en aktör, Försvarsmakten, som gör sin prio- ritering inom den egna myndigheten. Finns det ett behov av att göra en prioritering och samordning mellan Försvarsmakten och MSB måste den möjligheten naturligtvis finnas, t.ex. om flera orga- nisationer behöver ianspråktas för uppdrag som överlappar de båda sektorerna. De båda myndigheterna bör även ha i uppdrag att fort- löpande följa hela uppdragsfloran och därvid dels åstadkomma utbildningsstegar som gör det möjligt för medlemmar i organisa- tionen att nå viktiga kompetenser, dels också bevaka rationalitet och effektivitet i den samlade uppdragsbilden oavsett organisa- tionstillhörighet. 6.7Stöd till rekrytering till frivilligorganisation mot dokumenterat behov De frivilliga organisationerna bedriver var och en för sig kontinu- erligt medlemsrekrytering till sina respektive organisationer som oftast har sin grund i att organisationen har en viss profil och en viss identitet. Det bör vara fullt möjligt för en myndighet att i sina utbildningsuppdrag till organisationerna också ge ekonomiskt stöd till organisationernas rekryteringsverksamhet, särskilt om myndig- heterna har långsiktiga och tydliga behovskrav kan det te sig lättare för organisationerna att särskilt väga in det i sin rekryteringsverk- samhet och få stöd härför från den myndighet som har ett stort intresse av att rekryteringen fortgår . Främst bör dock, enligt utredningens mening, rekryteringsupp- drag avse ungdomar. En viktig uppdragsform är därför stöd till ungdomsrekrytering. Denna rekryteringsverksamhet kan självfallet omfatta olika kategorier och bör också kunna delas upp på olika uppdrag. De allra flesta större frivilligorganisationer i samhället, alltså även utanför frivillig försvarsverksamhet, lägger ner stora resurser på att rekrytera ungdomar och att vidmakthålla både en hög rekry- teringsgrad och en bred verksamhet för ungdomar. System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens politiska partierna, idrottsrörelsen, inom olika socialt orienterade frivilligorganisationer som t.ex. eller de religiöst orienterade organisationerna. Skälen härtill är många. De viktigaste torde vara att organisationerna ser detta som en väsentlig faktor för långsiktig överlevnad. Ungdomarna ger förutsättningar för fram- tida rekrytering till organisationens ledande poster och behov av funktionärer. Ungdomsrekryteringen ger förutsättningar att bygga upp långsiktigt organisatoriskt arbete som syftar till att själva den idéburna kärnverksamheten får kraft att drivas vidare med hjälp av en successivt underifrån uppbyggd medlemskader. För den frivilliga försvars- och beredskapsverksamheten är argumenten för att bedriva ungdomsverksamhet i allt väsentligt desamma som för de tidigare nämnda organisationerna. Men härtill kommer en faktor till som inte är på samma sätt framträdande som för de nämnda. Den gäller den framtida rekryteringen av sol- dater till Försvarsmakten. Denna faktor kan, beroende på i vilken form den framtida rekryteringen till soldater i Försvarsmakten kommer att få, komma att få en särskild och mycket större bety- delse än den haft. Blir värnplikten vilande i någon form, alltså inte heller någon form av mönstringsplikt, i nuvarande säker- hetspolitiska läge, blir frågan om Försvarsmaktens förutsättningar att rekrytera det soldatbehov som föreligger , en mycket kritisk punkt i dess personalförsörjningssystem. Den roll de frivilliga försvarsorganisationerna då kan behöva spela, vad avser framtida rekrytering genom en tidig ungdomsverk- samhet, blir på ett helt annat sätt ett väsentligt inslag i systemet än när värnplikten gällde. Utredningen anser, mot bakgrund av dessa särskilda faktorer, att stödet till ungdomsverksamhet hos de frivilliga försvars- och beredskapsorganisationerna bör ges en särskild form från statens sida. Även andra skäl talar för att staten behöver ha en särskild fortgående insyn i den ungdomsverksamhet som äger rum i en militär ram och att den följs upp fortgående med beaktande av de krav som internationella konventioner och andra hänsyn ställer på denna verksamhetsinriktning. En andra frågeställning avser rekrytering till Hemvärnet eller de nationella skyddsstyrkorna. Denna fråga behandlar utredningen under kapitel 11. En tredje frågeställning avser rekrytering till verksamhet under kris och krisberedskap utanför det militära försvaret. System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens Den verksamhet som avser kris- och krisberedskap är, som utredningen tidigare understrukit, mångfacetterad och svårbedömd när det gäller personalbehov av frivilliga . I princip gäller dock i stort inom dessa områden samma förutsättningar som för Försvarsmakten. Aktörerna inom dessa verksamhetsområden behöver således analysera sina behov på samma sätt och de behöver rikta sina behovsanalyser och behovstäckningsönskemål på samma sätt till en bred grupp av frivilligorganisationer i syfte att få dessa behov täckta under de förhållanden då dessa extra personaltillskott behövs. Även här kan det då finnas behov av att genom uppdrag stödja rekryteringsverksamheten till organisationer som bedöms ha bäst förutsättningar att kunna rekrytera, utbilda och småningom, genom tillräckligt många avtal med rätt kompetensutbildad perso- nal, täcka det behov som aktören funnit viktigt att söka täcka med frivillig personal. 6.8Utbildning mot behov och kontroll av utbildningskvalitet och nivåkrav Det utbildningsbehov som myndigheterna, kommunerna och landstingen tillsammans med en eller flera frivilliga organisationer avtalat om att organisationerna ska genomföra med stöd av medel för utbildning ska svara mot grundläggande krav vad avser kost- nadseffektivitet, kvalitet och säkerhet etc. Det bör stå klart för dem som genomgår utbildningen att syftet med den väsentligen är att nå fram till en sådan kompetensnivå att det också ska vara möjligt att teckna avtal för tjänstgöring under olika förhållanden där denna kompetens behövs. Av det skälet är det viktigt att den som föreslås genomgå sådan utbildning eller själv anmäler önskemål om att genomföra den, får möjlighet före utbildningen att ordentligt gå igenom det tänkta framtida avtal för tjänstgöring, t.ex. som utbild- ningen avses leda fram till. Det ger självfallet dålig kostnadseffekt om ett stort antal frivilliga genomgår utbildning som sedan av olika skäl inte visar sig leda till avtal om tjänstgöring, t.ex. därför att den frivillige inte var på det klara med vad avtalet skulle innehålla eller på annat sätt upplever sig inte ha fått tillräcklig information om förutsättningarna för utbildningen. Ett visst mindre bortfall måste alltid tas med i beräkningen men detta får inte bli alltför stort. Avgångar eller senare bortfall kan tyda på att olika fel begåtts vad gäller rekryteringen till utbild- System för att försörja myndigheter m.fl. med frivillig kompetens Viss överutbildning vad gäller antal kan därför bli aktuellt, särskilt vad gäller kritiska personalbehov, där det ter sig mycket angeläget att nå ett visst antal. Det ankommer på den beställande aktören att genomföra sådana olika kontroller av den utbildning frivilligorganisationen genomför på uppdrag, att den håller den kvalitet som aktören önskar och har angett i uppdraget, inte minst har det stor betydelse hur instruktö- rerna rekryteras och i sin tur utbildas, samt att den personal som utbildas, eventuellt efter ytterligare steg i utbildningen, når till den nivå på kompetens som varit avsikten med uppdraget. När utbildningen genomförts enligt uppdrag ska den avrappor- teras av organisationen till uppdragsgivaren och denne ska ta initia- tiv till att avtal kan slutas med så många som genomgått utbild- ningen som vill och som aktören angett sig behöva. 6.9När kan frivilligpersonal sättas in i operativ verksamhet? I grunden handlar det om att den frivillige kan ianspråktas för tjänstgöring endast på de villkor som angetts i avtalet mellan henne/honom och den offentliga aktören. Den myndighet, kom- mun eller landsting som är motpart till den enskilde frivillige i det avtal som tecknats har självfallet i första hand tillgång till denna person för det ändamål som avtalet avser. Många avtal, inte minst inom krisberedskapen, kan förväntas ha en sådan lokalt eller regi- onalt begränsad tillämpning. Vidare kan en myndighet eller institu- tion, som lagt ned stora resurser för utbildning av en viss personal- kategori och där tillgången på denna kompetens är mycket begrän- sad, vara angelägen om att de avtal som tecknas med denna kategori i första hand avser ett nyttjande för just denna institutions behov eller att denna personalresurs inte får nyttjas för andra frivilliga ändamål utan att den första institutionen gett sitt godkännande härtill. Det som sagts belyser välkända problem som uppstår i alla situationer där det är brist på personal med viss specialkompetens som efterfrågas av många.