sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — Ett krav på att lämna korrekta uppgifter och rätta felaktigheter ingår i de tidigare nämnda etiska reglerna för press, radio och TV. Som vi har nämnt i det föregående skulle det vara till fördel om lagstiftningen om radio- och TV-sändningar utformades på sådant sätt att det allmänna lätt skulle kunna avstå från att reglera frågor som omfattas av självreglering. Skyldighet att beriktiga felaktiga sakuppgifter när det är befogat gäller för alla trådlösa TV-sändningar. Genom denna regel har TV-direktivets krav på genmälesrätt genomförts i svensk lagstiftning. AV-direktivet innebär ingen ändring på denna punkt. Slutsats Eftersom TV och radio är viktiga informationskällor och det är angeläget att tittare och lyssnare har tillgång till korrekt och relevant information, ska krav på saklighet kunna ställas upp inom området för ljudradio- och TV-sändningar. Kravet bör enligt vår mening kunna ställas i form av villkor för tillstånd att sända TVprogram eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll AV-direktivet innehåller inte något krav på saklighet utan enbart ett krav på att felaktiga sakuppgifter ska beriktigas. skulle därför kunna avstå från att ställa upp villkor om saklighet, eller besluta att ett villkor som har meddelats ska ändras, i de fall då programföretaget omfattas av en effektiv ordning för självreglering som avser saklighet. 13.5.5 Skyldighet att respektera den enskildes privatliv Vår bedömning: Den nuvarande möjligheten att meddela tillståndsvillkor om skydd för privatlivet bör inte nu ersättas med föreskrifter i lag. Resultatet av arbete med dessa frågor bör i stället avvaktas. Radio- och : Utredningen förslog att skyldigheten att respektera den enskildes privatliv skulle regleras i lag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser var kritiska till utredningens förslag (se avsnitt 13.4). Några remissinstanser ansåg att konsekvenserna av av Monaco-domen krävde en mer ingående analys. Skälen för vår bedömning Bakgrunden till utredningens förslag En skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv kan föreskrivas som villkor för sändningstillstånd. I de sändningstillstånd som har utfärdats av regeringen eller Radio och anges att skyldigheten gäller, om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat. Orsaken till att Radio- och tog upp frågan om att omvandla det aktuella tillståndsvillkoret till lagregel var att i det s.k. av Monaco-målet hade kommit fram till att prinsessan av rätt till skydd av privatlivet hade kränkts genom publicering av smygtagna bilder och att Tryck- och yttrandefrihetsberedningen hade framfört att det borde finnas möjlighet att i efterhand utkräva straffansvar eller skadeståndsskyldighet för sådan publicering och att frågan borde 377 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 kunna övervägas bland annat inom ramen för Radio- och arbete. Radio- och förslag innebar att en skyldighet att respektera privatlivet inte bara skulle gälla för tillståndspliktiga sändningar utan också för andra trådlösa sändningar än närradio och lokalradio. Skälet för att trådsändningar inte skulle omfattas är att yttrandefrihetsgrundlagen inte tillåter det. Utredningen motiverade inte varför sändningar i närradio och lokalradio inte omfattades av den föreslagna bestämmelsen. krav på rättsmedel Den fråga som togs upp i Tryck- och yttrandefrihetsberedningens skrivelse till regeringen var om skyldigheter enligt innebär att det bör finnas mer långtgående sanktioner vid överträdelser av regeln om respekt för privatlivet. Radio och övervägde om den föreslagna regeln borde vitessanktioneras men kom fram till att detta inte skulle vara lämpligt med hänsyn till programföretagens rätt till skydd för yttrandefriheten. Enligt artikel 13 i ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Enligt praxis är konventionsstaterna skyldiga att tillhandahålla ett effektivt nationellt rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller också gottgöra en kränkning som redan har inträffat. De har emellertid en viss frihet att bestämma hur skyldigheterna ska uppfyllas. En överträdelse av konventionen behöver inte alltid medföra ekonomisk ersättning. kan konstaterandet att en kränkning har skett vara tillräckligt som gottgörelse för liden skada. Enligt artikel 8 i ska var och en ha rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det är staten som enligt konventionen har ansvaret för att enskildas rättigheter inte kränks. Detta innebär först och främst att staten inte får handla på ett sätt som innebär att enskildas rättigheter enligt konventionen kränks. När det gäller artikel 8 har uttalat att staten i vissa fall också har en positiv skyldighet att se till att individers rättigheter skyddas även i förhållande till andra enskilda. Om staten inte uppfyller en sådan 378 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll skyldighet kan den bli skadeståndsskyldig. har däremot inte ansett det önskvärt eller nödvändigt att utveckla en allmän teori om hur långt konventionens skydd bör gälla i förhållandet mellan enskilda, och har i ett avgjort mål uttalat att enskilda inte bör kunna åläggas att betala skadestånd på grund av en överträdelse av artikel 8 i i fall där någon skadeståndsskyldighet inte följer av gällande svensk skadeståndsrätt (se NJA 2007 s. 747). Vår bedömning är att nuvarande ordning, där ett programföretag som har fällts av ha överträtt ett tillståndsvillkor om respekt för privatlivet åläggs att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens fällande beslut, kan innebära tillräcklig gottgörelse för den som har lidit skada. Den ger emellertid inte möjlighet att förebygga fortsatta kränkningar. För att detta ska vara möjligt skulle t.ex. vitesföreläggande kunna användas för att förhindra upprepade överträdelser. Regeringen gav genom tilläggsdirektiv i uppdrag till att utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör stärkas (dir. 2008:42). I tilläggsdirektiven anges att frågan om balansen mellan skyddet för tryck- och yttrandefrihet å den ena sidan och skyddet för enskildas integritet och privatliv å den andra bör analyseras bland annat mot bakgrund av att Internet har ökat möjligheterna att ge känslig information stor spridning. Vid analysen bör utvecklingen av regler, bland annat med anledning av av Monaco-domen, tas i beaktande. ska enligt tilläggsdirektiven överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle kunna få för tryck- och yttrandefriheten. Bland de aspekter som ska analyseras nämns behovet av förutsägbarhet när det gäller vilka publiceringar som skulle kunna komma i konflikt med ett stärkt integritetsskydd. Uppdraget ska redovisas . Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 Slutsats Hur balansen mellan å den ena sidan skyddet för tryck- och yttrandefriheten och å den andra sidan skyddet för enskildas integritet och privatliv ska utformas är en grannlaga uppgift. Vi anser att resultatet av arbete med dessa frågor bör avvaktas innan det sker några förändringar av det nuvarande regelverket. Vi anser därför att den nuvarande möjligheten att meddela tillståndsvillkor om skydd för privatlivet inte nu bör ersättas med någon föreskrift direkt i lag. 13.5.6 Förbud mot att diskriminera annonsörer Vårt förslag: Möjligheten att förbjuda programföretag att diskriminera annonsörer avskaffas. Radio- och : Utredningen föreslog att förbudet mot att diskriminera annonsörer skulle lagregleras. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna avstyrkte utredningens förslag i denna del (se avsnitt 13.4). Skälen för vårt förslag: Möjligheten att förbjuda programföretag att diskriminera annonsörer syftar till att komma till rätta med s.k. annonsvägran. Den infördes i samband med att bestämmelser om reklamfinansiering av marksänd svensk television infördes. Något motsvarande förbud har inte varit aktuellt för satellitsänd television, eftersom det där finns utrymme för konkurrerande reklam-TV-kanaler. Vid det fåtal tillfällen då bestämmelsen har aktualiserats har inget programföretag fällts för att ha överträtt den. I de sändningstillstånd som utfärdades av Radio- och förekommer inte något sådant villkor. Vi kan konstatera att den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 9 § andra stycket radio- och TV-lagen inte har haft någon praktisk betydelse och att den inte längre tillämpas. Den bör därför upphävas. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll 13.5.7 Hänsyn till mediets genomslagskraft vid våldsskildringar och sexuella framställningar Vår bedömning: De nuvarande reglerna om hänsyn till radions eller televisionens särskilda genomslagskraft bör inte ändras. Villkor med denna innebörd bör fortfarande kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd. Överträdelser bör liksom sanktioneras genom att det felande företaget föreläggs att på lämpligt sätt offentliggöra fällande beslut. Radio- och : Utredningen föreslog en lagregel om skyldighet att iaktta aktsamhet med våldsskildringar och avancerade sexuella framställningar samt att upprepade överträdelser skulle kunna leda till ett föreläggande vid vite att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrade sig i frågan avstyrkte förslagen (se avsnitt 13.4). Vissa remissinstanser ansåg att upprepade överträdelser av ett enda programföretag inte var ett tillräckligt starkt skäl att skärpa lagstiftningen. Enligt några remissinstanser bör vitesförelägganden undvikas i situationer då de kan riskera att komma i konflikt med utgivarens grundlagsenliga ensamrätt att bestämma vad en sändning ska innehålla. Några remissinstanser ansåg att den föreslagna bestämmelsen var otydlig. Vissa remissinstanser ansåg att förslaget skulle skapa mer ojämna konkurrensförhållanden på TV-marknaden. Skälen för vår bedömning Innebörden av den nuvarande skyldigheten Det nuvarande tillståndsvillkoret om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft innebär att programföretaget ska visa varsamhet med program som har en sådan karaktär att man kan förstå att delar av publiken kan bli upprörda eller skrämda. Det kan t.ex. gälla våldsskildringar eller sexuella framställningar, program som av andra skäl kan verka skrämmande för barn, program som är kränkande mot ettdera könet eller mot personer med en viss hudfärg, religion eller sexuell läggning eller program som uppmanar till handlingar som är brottsliga eller annars 381 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 olämpliga. Den som bryter mot villkoret kan föreläggas att på lämpligt sätt offentliggöra fällande beslut. Bakgrunden till utredningens förslag Bakgrunden till Radio- och förslag var att ett programföretag trots upprepade fällningar av hade fortsatt att sända program med våldsinslag under eftermiddagstid i strid med villkoret om hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft. Utredningen fick därför i uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder för de fall då ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna. Behovet av en lagreglering Vi anser för vår del att det är angeläget att TV-företagen iakttar stor försiktighet med program som kan vara skadliga för barn. Det innebär bland annat att programföretagen inte bör sända TVprogram med ett innehåll som kan skrämma eller på annat sätt vara skadliga för barn då det är troligt att många barn ser på TV. Den praxis som tillämpar i detta hänseende innebär särskilda krav på återhållsamhet i fråga om våldsskildringar och våldsinslag som sänds före . För våldsskildringar i nyhetsprogram gäller som huvudregel att man ska visa särskild återhållsamhet vid nyhetssändningar före . Vi bedömer att denna praxis utgör en rimlig avvägning mellan hänsyn till barnens bästa och till andra önskemål. Överträdelser av de tillståndsvillkor som gäller det redaktionella innehållet i TV-sändningar sanktioneras bara genom att programföretaget blir skyldigt att offentliggöra fällande beslut. En orsak till att inte några mer ingripande sanktioner har valts är att frågor om det redaktionella innehållet ligger nära yttrandefrihetens kärna. Frågor som rör tillståndsvillkor om opartiskhet och saklighet eller hur skyddet för privatlivet ska balanseras mot programföretagens uppgift att bevaka samhällslivet och att uppdaga missförhållanden kräver ofta ingående och grannlaga överväganden. I allmänhet torde överträdelser av här angivna regler inte vara uppsåtliga utan snarare en följd av olika tolkningar 382 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll av det journalistiska uppdraget. En följd av att det inte finns några mer kännbara sanktioner är emellertid att ett programföretag som väljer att systematiskt bryta mot reglerna kan göra detta utan att riskera någon kännbar påföljd. Ett skäl att sätta sig över regler till skydd för barn kan vara att program med våldsskildringar är ett sätt att dra publik till reklamfinansierade programtjänster. Upprepade överträdelser med sådana syften kan inte jämföras med oavsiktliga journalistiska övertramp. Krav på tydligare regler för vitessanktion Radio- och ansåg inte att ett tillståndsvillkor om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft är tillräckligt tydligt för att en mer kännbar sanktion skulle kunna tillämpas vid upprepade överträdelser. Om sådana sanktioner ska kunna införas behöver programföretagens skyldigheter anges tydligare. Vi delar den tidigare utredningens uppfattning i dessa delar. Radio- och föreslog att en del av de företeelser som täcks av tillståndsvillkoret om televisionens särskilda genomslagskraft skulle omvandlas till en lagregel till vilken skulle knytas en särskild sanktionsmöjlighet. Enligt vår mening skulle det i och för sig vara möjligt att behålla ordningen med tillståndsvillkor men dela upp regeln om televisionens särskilda genomslagskraft i flera delar där en del skulle avse våldsskildringar och eventuellt vissa andra framställningar, medan en annan del skulle innefatta det nuvarande villkorets övriga innehåll. I så fall skulle en mer verkningsfull sanktion kunna tillämpas vid upprepade överträdelser av det förstnämnda villkoret. Med en sådan lösning skulle det finnas möjlighet för programföretagen att påverka den detaljerade utformningen i samband med tillståndsgivningen, vilket vissa remissinstanser har framhållit som en fördel. Ett tillståndsvillkor kan vidare, som har berörts i det föregående, lättare än en lagregel ersättas med en ordning för självreglering. Olika regler för trådlösa och trådbundna sändningar En lagregel kan tillämpas på alla trådlösa TV-sändningar, men skulle på grund av yttrandefrihetsgrundlagen inte kunna införas för 383 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 trådsändningar. Ett tillståndsvillkor kan däremot bara tillämpas för tillståndspliktiga sändningar. Några remissinstanser har framhållit att den tidigare utredningens förslag innebär en snedvridning av konkurrensen mellan olika sändningsformer. Som anförts i det föregående innebär yttrandefrihetsgrundlagen att möjligheterna att införa regler för innehållet i trådsänd TV är mycket begränsade. Det enda sättet att undvika att olika regler gäller för TV-sändningar som sänds på olika sätt torde därför vara att anpassa all reglering till den lägstanivå som kan tillämpas för trådsändningar. Vi anser inte att intresset av likartade konkurrensförutsättningar är tillräckligt för att motivera ett sådant steg, särskilt inte som de TV-programtjänster som sänds enbart genom tråd torde sakna nämnvärd betydelse för konkurrensen inom TV-marknaden. Om en regel om varsamhet med våldsskildringar skulle utvidgas från att enbart gälla för tillståndspliktiga sändningar till att gälla för alla trådlösa TVsändningar kommer resultatet därför snarare att bli att konkurrensförutsättningarna utjämnas mellan olika delar av denna marknad. Som vi har nämnt i det föregående anser vi att regler som motiveras av angelägna intressen bör kunna tillämpas vare sig sändningen är tillståndspliktig eller inte. Det förhållandet att det råder etableringsfrihet för trådsändningar utgör enligt vår mening inte heller skäl mot att sådana regler borde kunna tillämpas om det finns behov av det. Behovet av strängare sanktioner I några remissyttranden framfördes att det skulle saknas tillräckligt vägande skäl för att införa mer kraftfulla sanktioner vid upprepade överträdelser av en regel om aktsamhet med våldsskildringar, eftersom uppdraget till utredningen grundar sig på en enskild händelse där ett programföretag vid ett begränsat antal tillfällen har överträtt villkoret. Som vi har nämnt i det föregående har funnit att programföretag har sänt program med våldsinslag i strid med villkoret om televisionens särskilda genomslagskraft vid sammanlagt 13 tillfällen. Det finns inget som tyder på att något programföretag har satt i system att bryta mot villkoret. Enligt vår mening kan det redan av den anledningen ifrågasättas om det finns något behov av strängare sanktioner. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll Om upprepade överträdelser av den föreslagna regeln emellertid ska kunna leda till mer kraftfulla reaktioner finns främst två alternativ bland de sanktioner som är möjliga enligt radio- och TVlagen. Särskild avgift är en sanktion som bland annat används vid överträdelse av reglerna om annonstid och annonsplacering. Syftet med sanktionen är att den ska kunna avpassas så att programföretaget inte ska få någon ekonomisk vinst av att bryta mot de aktuella reglerna (se prop. 1995/96:160 s. 132 f). Särskild avgift kan dömas ut redan första gången en regel överträds. Enligt vår mening skulle det inte vara lämpligt att använda särskild avgift för att sanktionera upprepade överträdelser av den föreslagna regeln om återhållsamhet med våldsskildringar. Även om systematiska överträdelser kan förmodas ha ekonomiska syften torde det inte vara möjligt att, på det sätt som gäller överträdelser av regler om annonstid, anpassa avgiftens storlek till den som överträdelsen har gett upphov till. Föreläggande förenat med vite används främst vid överträdelse av vissa ordningsföreskrifter och tillståndsvillkor av mer teknisk natur, men även vid överträdelser av bestämmelser om innehåll i närradio och lokalradio samt vid upprepade överträdelser av 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen. Som några remissinstanser har framhållit riskerar ett vitesföreläggande att komma i konflikt med utgivarens ensamrätt att bestämma vad som ska sändas. Radio- och förslag innebär att möjligheten att använda vitesförelägganden skulle utvidgas till att avse betydligt flera situationer än enligt nuvarande bestämmelser. Risken för att vitesföreläggandena kom att kollidera med ensamrätten skulle därmed bli större. Om en sådan konflikt ska undvikas finns en risk att föreläggandet å andra sidan måste ges en så allmän utformning att det inte blir ett effektivt medel att förhindra fortsatta överträdelser. Användningen av vite skulle i denna situation dessutom riskera att komma i konflikt med de grundsatser på vilka skyddet för yttrandefriheten bygger, bland annat förbudet mot straff och andra påföljder utöver vad som framgår av brottskatalogen i yttrandefrihetsgrundlagen. Slutsats Mot bakgrund av det anförda anser vi inte att det finns tillräckliga skäl att ändra de nuvarande reglerna om hänsyn till radions eller 385 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 televisionens särskilda genomslagskraft. Villkor med denna innebörd bör fortfarande kunna ställas upp som villkor för sändningstillstånd. Överträdelser bör liksom sanktioneras genom att det felande företaget föreläggs att på lämpligt sätt offentliggöra fällande beslut. 13.5.8 Tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar Vår bedömning: Det bör inte föras in någon möjlighet att förena ett tillstånd att sända television i marknätet med ett villkor om att tillståndets övriga villkor som rör sändningarnas innehåll ska gälla för sådana kompletterande sändningar via satellit som görs för att uppfylla en i tillståndet föreskriven skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet. Radio- och : Utredningen föreslog att en sådan möjlighet skulle införas (SOU 2006:51, avsnitt 3). Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrade sig ifrågasatte behovet av de föreslagna reglerna eftersom de kompletterande satellitsändningarna är identiska med sändningarna i marknätet. Skälen för vår bedömning Uppdraget till Radio- och syftade på en situation då ett programföretag som har tillstånd för marksändningar också sänder sökbar text-TV eller sänder via satellit. Eftersom dessa sändningsformer inte kräver tillstånd gäller villkoren i sändningstillståndet inte för dessa sändningar. Utredningen redogjorde också för ett fall där olika företag bedrev marksändning och satellitsändning av ett identiskt innehåll och där bedömde att det satellitsändande företaget var ansvarigt med följd att de villkor som gällde enligt tillståndet för marksändning inte kunde tillämpas. Radio- och hänvisade till sina förslag att göra sökbar text-TV tillståndspliktig respektive att omvandla vissa tillståndsvillkor till allmänt tillämpliga lagregler. Därmed skulle enligt utredningen de problem som föranlett uppdraget i huvudsak vara lösta. Utredningen föreslog dock att tillståndsvillkor skulle 386 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll kunna göras tillämpliga på satellitsändningar som utförs för att uppfylla en skyldighet enligt sändningstillstånd att nå hela landet eller en viss del av landet. I avsnitt 14 föreslår vi att det ska krävas tillstånd för att sända sökbar text-TV på de sändningsfrekvenser som annars kräver sändningstillstånd. Därmed kommer tillståndsvillkor att kunna gälla för sökbar text-TV på samma sätt som för övriga tillståndspliktiga sändningar. har inget programföretag ett sändningstillstånd där det föreskrivs att företaget ska sända via satellit för att uppfylla en skyldighet att sända till hela landet eller till en del av landet. Vi bedömer mot denna bakgrund att Radio- och förslag att tillståndsvillkor ska kunna göras tillämpliga på sådana satellitsändningar inte skulle fylla något syfte. Det bör därför inte genomföras. 13.5.9 Tillsyn och sanktioner i fråga om förbudet att sända program med ingående våldsskildringar m.m. Vår bedömning: Nuvarande regler om tillsyn och sanktioner i fråga om förbudet att sända program med ingående våldsskildringar m.m. bör inte ändras. Radio- och : Utredningen föreslog att och TV ska utöva tillsyn över samtliga bestämmelser i radio- och TV-lagen samt de beslut och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Skyldigheten för att anmäla överträdelser till Justitiekanslern ska utvidgas till att omfatta överträdelser av den av utredningen föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av våldsskildringar och avancerade sexuella framställningar. ska få rätt att förelägga den som har överträtt förbuden att offentliggöra nämndens fällande beslut. Remissinstanserna: Utredningens förslag att flytta ansvaret för tillsynen över efterlevnaden av förbudet att sända program med ingående våldsskildringar m.m. tillstyrktes av Justitiekanslern och och TV. ansåg emellertid att anmälan till Justitiekanslern endast skulle göras vid upprepade och allvarliga överträdelser av bestämmelsen, dvs. Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 sådana situationer där det kan bli aktuellt med ett vitesföreläggande.