sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — harmoniserad terminologi (semantik), t.ex. vad gäller förläng- ningstid minimikrav på teknisk nivå – rekommendation till anbudsgi- vare. 9.4.3Specifika frågor för avrop och beställningar Följande harmoniseringsbehov för avrop och beställningar fram- kom vid ovan nämnda intervjuer: krav på strukturerad informationsinsamling; tyngdpunkten är behovet av standardiserade varukoder som kan ansluta till leve- rantörens artikelnummer standardiserad pris- och artikellista, där varukoderna är så be- skaffade att det är möjligt att jämföra pris mellan leverantörer standardiserade krav i upphandlingar dels på att e-order och e- faktura ska kunna hanteras, dels att dessa varukoder ska använ- das, samt krav på att prislistorna ska tillhandahållas i ett användbart format där prislistans form och innehåll bör sty- ras beställarens och leverantörens organisation och process är olika för upphandling och avtal respektive order/leverans/faktura. Varu- och tjänsteleverantörerna bör dessutom uppmärksammas på att e-handel blir av allt större vikt för att få leverera till offentliga sektorn; en förändrad syn behövs hos stora leverantörer. Systemle- verantörerna har svårt att få gehör från varuleverantörerna för att stödja deras e-handelssystem. Enligt en undersökning inom ramen för SFTI behövs mer harmonisering av order med enklare anslutningsmöjligheter för Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser varu- och tjänsteleverantörer, enhetligare användning av webbhandel samt utveckling av katalog även i XML-format. En viktig fråga är hur man ska kunna verifiera att en systemlösning som uppges uppfylla vad som står i specifikationen verkligen gör det (se kapitel 2). Beställare föredrar vanligen tredjepartscertifie- ring av trovärdighetsskäl, medan leverantörer i allmänhet föredrar egendeklarationer och är motståndare till tredjepartscertifiering. Vid en workshop uttryckte den arbetsgrupp som Verva inrättade inom ramen för regeringsuppdraget om elek- tronisk upphandling tveksamhet om det lämpliga med certifiering av flera skäl: Vem ska utföra den och vem ska ta ansvar för en sådan certifie- ring? Det är ett stort område, och för att kunna göra certifie- ring behövs väldigt specifika standarder. Behov och värde finns i stället i verifiering, men för detta behövs något neutralt verk- tyg som identifierar brister – ett slags validatortjänst, där for- mella fel upptäcks. En verifiering ger inte en stämpel om rätt eller fel; den ger vägledning. Säkerhetstekniska lösningar kan kanske certifieras men inte administrativa processer i e-handel. Med certifieras menas här uppfyller exakta krav, men i ITIL certifieras människor, och kunskapsnivån provas. Hur ska man kunna certifiera att en viss människa alltid tar samma beslut? Plats bör därför lämnas åt egendeklaration. 9.5Var behövs standarder? Innan man definitivt kan säga vilka standarder som behövs för att täcka hela den elektroniska inköpsprocessen behöver det nya upp- handlingsregelverket komma på plats. Inom vissa områden kan man inte räkna med att marknadskrafterna löser behoven av sam- ordning och standardisering. I det följande redovisas vad som skulle behövas för att få fram standarder och driva på utvecklingen. Enligt förslaget till ny upphandlingslag kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer komma att utfärda före- Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser skrifter för hur de elektroniska metoderna ska utformas. Det finns därför skäl att överväga hur man ska styra t.ex. hur mottagnings- funktionerna för anbud ska utformas. Inledningsvis skulle det kunna ske genom mjuka metoder, t.ex. genom någon form av vägledning eller allmänna råd i anslutning till föreskriften. Att klarlägga terminologi och informationsstrukturer är viktiga delar för inköpsprocessen. När det gäller de nya upphandlingsför- farandena finns ett särskilt behov att från början få enighet om de begrepp som kan komma att användas. För hela inköpsprocessen gäller att genom att klarlägga informationsstrukturer skapa förut- sättningar för att kunna återanvända information i olika delar av processen. För vissa delar av inköpsprocessen kan det dessutom vara aktu- ellt att ta fram gemensamma kravspecifikationer med funktionella krav på t.ex. processer, begrepps- och informationsstruktur och format. Det gäller särskilt de nya upphandlingsformerna. Gemensamma kravspecifikationer hänger ihop med arbetet med ramverk och referensarkitektur för förvaltningen. Förvaltnings- specifika kravspecifikationer kan användas för att tillgodose försörjningen av produkter och tjänster inom olika områden – antingen genom en generell ramavtalsupphandling för förvaltningen eller genom att myndigheten eller kommunen gör en egen upp- handling. När det gäller avrops- t.o.m. fakturaprocessen finns , som nämnts ovan, standarder för denna inom ramen för SFTI. Standar- derna består av begrepps- och informationsstrukturer som sedan mappats i tekniska format. SFTI är huvudsakligen baserad på FN:s UN/CEFACT-standard, och för att möta nya behov och ny teknik finns även specifikationer i XML-format, baserade på OASIS UBL- standard. Ett europeiskt samarbete bedrivs för att ytterligare utveckla dessa inköpsprocesser, såväl till innehåll som till format. Dessutom bedrivs även ett konvergeringsarbete med UN/CEFACT. 10Öppen programvara i offentlig sektor Med öppen programvara eller öppna program brukar man mena dataprogram som är utvecklade enligt principerna för öppen käll- I många sammanhang behandlas öppna programvaror och öppna standarder i ett sammanhang, nästan som om de vore synonymer, eller åtminstone tätt kopplade till varandra. Ett tecken på detta är exempelvis att frågan om öppen programvara tas upp inom ramen för utredningen om IT-standardiseringen. Ett sådant logiskt sam- band finns egentligen inte och bör helst undvikas. Öppen standard och öppen källkod är två skilda företeelser, med olika egenskaper och definitioner, vilka borde diskuteras och bedömas var för sig och på egna meriter. Standarder handlar om specifikationer, medan källkod handlar om programvara. Det stämmer visserligen att förespråkarna för öppna program vanligtvis också stöder öppna standarder; däremot stämmer knap- past det omvända numera, dvs. att leverantörer av slutna program skulle förespråka slutna standarder. Trenden är att allt fler aktörer i IT-branschen numera främja användningen av öppna standarder. Däremot råder det ingen konsensus om en enhetlig definition 1TP PT Kapitlet bygger i huvudsak på Vervas rapport programvara (2007–02–27). Det som inte tagits med är en ganska omfattande dokumentation av definitioner av öppen källkod och öppen standard. Till utredningen har också inlämnats och : Öppna standarder och dokumentformat inom statsförvaltningen. Källor i övrigt: Rapport från Statskontoret 2003:8, Öppen programvara Intervjuer med Kommuner och Landsting, , före- ningen Sambruk, samt projektet användarmedverkan – nya affärs- modeller. Internetkällor: Enkät från , Delrapport e-förvaltnings- utveckling i kommuner 2006, Kommuner och Landsting. Öppen programvara i offentlig sektor av öppen standard. (Denna fråga diskuteras utförligare i kapitel 2 i detta betänkande.) Statskontoret gjorde 2003 en studie av öppen programvara. Rap- porten Öppen programvara (2003:8) omfattade en översikt över området ur olika aspekter, och enligt rapporten kännetecknas öppen programvara av att den ger användaren frihet att använda, kopiera, distribuera, undersöka, ändra och förbättra programvaran. Dessa friheter anges i de särskilda användningslicenser som gäller för öppen programvara. Utgångspunkten för Statskontorets arbete med öppen källkod var att förbättra konkurrensen på programvarumarknaden. En slut- sats i rapporten var att öppen programvara ger en ny konkurrens- situation genom att alternativa lösningar får möjlighet att ta sig in på marknaden. I rapporten konstaterades att öppen programvara har funnits som begrepp , varav Linux i ungefär . Många funk- tioner på Internet är dessutom nästan helt baserade på öppen pro- gramvara, t.ex. förmedling av e-post och översättning av datornamn till IP-adresser, DNS, och den övervägande delen av Internets webbservrar är byggda med öppen programvara. Slutsatsen i rapporten var att öppna standarder och format samt öppen programvara är viktiga komponenter för ökad konkurrens och bättre interoperabilitet samt lägre kostnader för offentlig för- valtning. Öppna standarder ansågs dock som den viktigaste fak- torn. I en efterföljande rapport från Statskontoret, Öppen program- vara, erfarenheter av produkter som bygger på öppen källkod inom förvaltningen (2004:21) redovisades den praktiska användningen av öppen programvara och erfarenheter från denna användning med utgångspunkt från tre utvalda områden – kontorsprogram, webb- applikationer och portaler samt operativsystem och databaser. Rapporten visade att det fanns mycket begränsade erfarenheter av användning av öppen programvara i förvaltningen. I de fall där man använt sig av färdiga produkter baserade på öppen källkod hade det mestadels varit teknisk personal som varit pådrivande, utan nämnvärd delaktighet från organisationens ledning. När det gäller egenutvecklade applikationer har det däremot funnits ett Öppen programvara i offentlig sektor större stöd från ledningshåll. Genomgående saknades det ekono- miska kalkyler för att motivera ett införande av produkter med öppen källkod. För samtliga områden gäller att man rekommende- rade produkten eller systemet för andra att använda. Själva pro- dukten betygssattes högt, men för många var tröskeln att byta miljö för hög. I Statskontorets rapport programvara (2003:8) identifiera- des ett antal för- och nackdelar med öppen programvara vid ett införande i den offentliga förvaltningen i . Nedanstående redovisning bygger på vad som sägs i den rapporten. Man kan ställa sig frågan om för- och nackdelar har ändrats . Vervas uppfattning är att de positiva effekterna sam- mantaget ligger på samma nivå som 2003, medan de negativa effekterna till någon grad har förstärkts. Mot bakgrund av dels att Verva har följt utvecklingen , dels svaren i IT-standardi- seringsutredningens enkät till myndigheter, redovisas i den högra kolumnen i tabellen nedan vilka slutsatser som dras beträffande de olika för- och nackdelarna . Tabell 10.1 Analys av för och nackdelar 2003 och 2006 För varje installerad proprietär programvara Det är fortfarande sant att öppna programva- krävs en licens från programvarutillverkaren. ror medför en enklare licenshantering. Licensen styr hur programmet får disponeras i problem är dock att av olika licensvillkor Fördelarna med enklare licenshanter- Det finns ett flertal ing hos en enskild programvara kan motverkas olika intäkts- och licensmodeller, och ansvaret av ökad komplexitet om man har många öppna ligger på användarorganisationen att hålla programvaror med olika licensvillkor. reda på de licenser som finns i organisationen och hur respektive programvara används. kan vara ett komplicerat arbete, och det har därför utvecklats ett tjänstekoncept kallat Öppen programvara i offentlig sektor SOU 2007:47 effektivt nyttjande och effektiv förvaltning av Även för öppna pro- gramvaror finns ett antal olika licensmodeller, men de är mycket lättare att hantera. modeller ger gratis tillgång till programvaran utan restriktioner och rätt att distribuera pro- Källkoden är oftast enkelt tillgänglig och får modifieras. ingen för öppna programvaror är alltså betyd- ligt enklare än för proprietära programvaror. Minskat beroende av en produkt/leverantör (mindre risk för inlåsning) Risken för inlåsning, dvs. Beroendet av produkten är densamma oavsett verkar till att hålla kvar en kund vid en produkt om programvaran är öppen eller proprietär, eller leverantör, elimineras inte med öppna men leverantörsberoendet minskar. programvaror, men öppna programvaror kan bidra till att minska beroendet. är sällan helt likvärdiga och utbytbara mot En förutsättning för att inlåsnings- effekterna ska minska är därför att program- varan bygger på icke-proprietära format och Inköpspriset för öppen programvara är alltid Någon förändring har troligen inte skett, utan lågt eller gratis. Det intressanta är dock livs- omställningskostnaderna är fortfarande höga. En intressant fråga är huruvida öppna pro- port visar de flesta undersökningar på att en gramvaror generellt sett har bättre använd- migration leder till påtagligt lägre kostnader barhet än proprietära, vilket skulle minska både , trots ganska höga kostnader för migration från proprietär till för öppna programvaror kan tala för det, men några belägg har inte stått att finna. kostnader för support, service och underhåll i princip ligger på samma nivå som för propri- etär programvara, men att dessa tjänster i högre utsträckning kan utföras av lokala le- verantörer, vilket kan ha en positiv effekt på arbetstillfällen och skatteintäkter etc. Det följer av att inlåsningseffekterna minskar. SOU 2007:47 Öppen programvara i offentlig sektor Ökad kvalitet och stabilitet En öppen programvara är normalt inte knuten Denna aspekt kan se olika ut på användarnivå, till en viss tillverkare och den utkommer inte myndighetsnivå respektive koncernnivå. heller periodiskt i olika utgivningar (releaser), liteten hos ett enskilt program kan vara god, där felaktigheter är rättade och nya funktioner medan de stora möjligheterna att fritt ladda I stället är det gemenskapen kring ner program från nätet kan leda till låg stabi- produkten (communityn), med ett stort antal litet på myndighetsnivå och ännu lägre på professionella utvecklare som granskar koden och utvecklar programvaran kontinuerligt. Programvara når därmed snabbare en god kvalitet och stabilitet i fråga om felfrihet. annan aspekt är att en öppen programvara kan skräddarsys och anpassas för en viss målgrupp av användare och därmed göras enkel och funktionell. Produkten kan därmed få en hög kvalitet för den specifika tillämpningen och bli enkel att administrera och underhålla. Ökad stimulans av lokal/inhemsk företagsamhet En programvaruutvecklare som bygger sin Detta argument är inte relevant , i alla programvara med öppna programvarukompo- fall inte för statliga myndigheter. nenter får lägre investeringskostnader. underlättar i sin tur för små företag att ta sig in på programvarumarknaden. I begreppet säkerhet ligger flera aspekter. En Ökad säkerhet. är datasäkerhet, där öppen programvara anses mindre sårbar än proprietär just för att källko- den är öppen för granskning. När det gäller tillförlitlighet anses det dock egentligen inte finnas någon skillnad mellan öppna och pro- prietära programvaror. Ytterligare en säker- hetsaspekt är att en öppen programvara gör att man är bättre skyddad om tillverkaren går i konkurs eller försvinner på annat sätt. Då har man ju direkt tillgång till källkoden och behö- ver inte bekymra sig om att skaffa källkodsde- ponering. Öppna format förenklar kommunikation med allmänheten Ett viktigt demokratiskt argument är att den Öppna format förenklar kommunikationen med offentliga sektorn ska publicera sina dokument i ett format som inte kräver att medborgaren Öppen programvara i offentlig sektor ska behöva skaffa en viss programvara för att kunna läsa dokumentet. Det talar för öppna programvaror, eftersom dessa vanligen nyttjar öppna, icke-proprietära format. Kan kräva ett omfattande migrationsarbete. Vid byte av slutanvändarprogram uppstår Inget talar för att detta problem har minskat. behov av insatser i samband med installation och integration med den befintliga tekniska miljön. måste anpassning göras. Beho- vet av utbildning av användarna blir nödvän- digt men det skiljer sig inte i omfattning från motsvarande situation med en proprietär programvara. Kan leda till ökade krav på egen kompetens. För flertalet öppna programvaror saknas en Omfattningen av detta problem beror på för- tydlig och ansvarig leverantör som man kan ställa krav på och rikta frågor till. ner från nätet krävs egen kompetens för admi- het som överväger att övergå till öppen pro- nistration och support. Med ett ökat utbud av gramvara behöver därför tillgång till tjänster öppna programvaror har denna nackdel sna- kring programvaran, t.ex. teknisk support och Myndigheten kan skaffa denna kompetens från programvaruleverantören, från tredje part eller själv bygga upp kompetens. Tillgången till externa tjänster beror på vilket program det är fråga om. Kan vara svårt att hitta rätt produkt Den stora mängden öppna programvaror marknadsförs inte genom vanliga kanaler utan genom stora portaler. Man måste därför själv veta hur man ska hitta den bästa lösningen för de egna behoven. Kan leda till interoperabilitetsproblem med proprietära program. Detta rör sig dels om teknisk interoperabilitet, De juridiska problemen med kolliderande li- att få nya program att samverka med censvillkor har inte lösts. proprietära hindrar att programvaror blandas. Kan leda till ett mindre utbud av konsult- och supporttjänster. Det växer fram nya aktörer som utvecklar och Tillgången på den kompetens som krävs kan säljer tjänster kring öppen programvara, men ha förbättrats, men information om detta SOU 2007:47 Öppen programvara i offentlig sektor utbudet är trots detta mindre. Kan finnas ett psykologiskt motstånd bland beslutsfattare. Den som inte använt öppna programvaror kan är öppna programvaror inte längre en ha ett inbyggt motstånd eller fördomar mot öppna programvaror och deras företrädare och ställdes frågan huruvida myndigheterna i ökad anse dem som mindre seriösa. I och med att utsträckning vill använda öppen programvara i högskolor och universitet är stora användare Svaren visar genomgående en av öppna programvaror kan detta dock vara en pragmatisk syn på detta. generationsfråga och därmed vara av övergå- såväl de svarande statliga myndigheterna som landstingen använder öppen program- vara, och de flesta ser rent affärsmässigt på valet mellan proprietär och öppen program- Det som avgör för den enskilda myndig- heten är funktionalitet, omställningskostnader, prestanda och andra affärsmässiga aspekter. Programvaror som baseras på öppen källkod har efterhand spritts till fler tillämpningar inom olika områden. Även de stora kommer- siella aktörerna har anammat idén med öppen programvara. I många fall handlar det om back office-tillämpningar som i första hand berör dem som arbetar med tekniken. Linux är ett etablerat operativsystem, och det finns en marknad med kommersiella aktörer som tillhandahåller paketerade produkter. Andra programvaror med stor spridning är databaspro- dukter som t.ex. MySQL och webbservern Apache. office är ett exempel på en produkt för slutanvändare. Filfor- matet i Open office, ODF (open document format), är ISO-standard, liksom PDF-A. Open Office XML (OOXML) som är en standard hos , löper, då utredningen skrivs, i ett så kallat fast-track på ISO för att eventuellt bli ytterli- gare en standard för kontorsprogramvaror. I flera länder har man infört eller överväger krav på öppna dokumentformat för den offentliga förvaltningen eller i kommunikationen med medbor- garna. En tendens är att man använder programvara byggd på öppen källkod som del i en kommersiell produkt. Det innebär att fokus Öppen programvara i offentlig sektor flyttas från användaren till leverantören. Leverantören kan då välja att använda öppen källkod i det sammanhang som är lämpligt och användaren berörs inte av frågan om utvecklingssätt för produkten. Allt mer av utvecklingen av öppen programvara samlas till öppna webbaserade samlingsplatser, där är den största med 100 000 registrerade projekt. Många myndigheter och kommuner är förhållandevis små organi- sationer med begränsade eller inga resurser för IT-utveckling; endast ett fåtal organisationer har egen IT-utveckling av större omfattning. En undersökning som genomförts av Kom- muner och Landsting (SKL) visar att många kommuner har brist på IT-kompetens. Också statliga myndigheter är i många fall små organisationer med begränsade resurser. Bristen på kompetens och resurser kan vara ett hinder för att kunna använda sig av öppna programvaror, eftersom det i allmän- het krävs god kompetens och tillräckliga resurser internt för att lyckas med ett projekt för öppen källkod. Många organisationer vill dessutom koncentrera sig på kärnverksamheten och lägga ut vissa verksamheter utanför huset (outsourcing), vilket kan innebära sämre förutsättningar för att arbeta med lösningar för öppen käll- kod. I ökad utsträckning finns också ambitionen hos myndigheter att köpa tjänster eller funktioner snarare än programprodukter där man själv ska ansvara för driften. Det finns behov av samverkan inom förvaltningen för att ta fram gemensamma lösningar. Intresset för öppen programvara har skiftat – från användning av programvara som utvecklats av olika öppna användargrupper (communities) på Inter- net till programvara som användarna själva utvecklat och som upp- låts och sprids under en öppen källkodslicens. Detta kan ses som en ny modell för samarbete mellan myndigheter. Att upplåta pro- gramvara med en öppen källkodslicens ses också som en möjlighet att dela på utvecklingskostnader och möjliggöra vidaredistribution av produkten. Det pågående arbetet med en övergripande IT-arkitektur för förvaltningen väcker frågor om försörjning av gemensamma delar. Generella kravspecifikationer skulle kunna tillhandahållas. Öppen programvara i offentlig sektor vändbarhet är viktig. Tjänsteorientering (service-oriented architec- ture, ) med centrala datalager (repositories, t.ex. SourceForge, se ovan, och , se nedan) passar in i denna struktur. Det kan handla om lite större byggbitar som uppfyller affärsbehov och är mer funktionsorienterade. En fråga är hur ansvarsförhållandena ser ut och hur försörj- ningen i förvaltningen är ordnad för att ta fram och underhålla gemensamma delar. Gemensamma komponenter skulle kunna utformas så att de kan återanvändas enligt villkoren i en licens för öppen källkod. Programvaror har olika användningssätt. De produkter med öppen källkod som huvudsakligen används inom och av tekniker (back office) är förmodligen enklare att introducera. Till dessa produkter kan höra operativsystem, databaser och andra systemprodukter. har beslutat om en övergång till sådan öppen programvara och beräknar stora bespa- ringar. De produkter som finns hos slutanvändarna (front office) ställer andra krav på acceptans, utbildning, support m.m. När det gäller kontorsstöd finns också hinder i form av det arv man har i form av olika tillämpningar. För den enskilda organisationen kan t.ex. trös- keln vara hög för att byta kontorsstödsprodukt. Det kan också vara svårt att motivera kostnaderna för en enskild organisation och räkna hem investeringen i en ny miljö. I arbetsplanen för program IDABC (Inter- operable Delivery of Pan-European eGovernment Services to , Business and Citizens) finns aktiviteter för att underlätta användning av öppen källkod som ett alternativ för att få kostnadseffektiva lösningar. I arbetsplanen finns aktiviteter för att sprida information om öppen programvara genom webbportalen Open source observatory. Arbetet är kopplat till målen i initiativet i2010 att dela resurser, erfarenheter och att sprida goda exempel. Arbete pågår också för att bygga upp ett lagringsutrymme (repository) av programvara som kan vara intressant för offentlig förvaltning. Målet är att uppmuntra återanvändning av programvara som är licensierad under öppen källkodslicens och som är finansie- rad av offentliga medel. Öppen programvara i offentlig sektor har kommissionen för internt bruk fastställt en ny öppen licens – European Union Public License (EULP). Licensen kommer bl.a. att användas för vissa programvaror som utvecklats inom kommissionen. IDABC har arbetat med öppen källkodsfrågor . har medvetandet om öppen programvara ökat i medlemsstaterna rent generellt.