sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — I utredningens direktiv betonas att ett långsiktigt hållbart energi- system är av central betydelse för det svenska samhället. Det innebär effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg påverkan på hälsa, miljö och klimat. Det kräver enligt riksdag och regering en omställning av energisystemet där användning av förnybara energikällor betonas. Produktion av biomassa från jordbruksmark är en källa tillsammans med t.ex. produktion från skogsmark, vindkraft och vattenkraft. Detta har lett till ett ökat intresse för vad jordbruket kan bidra med i denna omställning. Till grund för utredningens beskrivning av jordbrukets roll bör enligt direktiven ligga en väl förankrad vision om omställningen till ett hållbart energisystem. Omställningen och förändringen av energisystemet är ett långsiktigt åtagande. Energipolitiska insatser i kombination med forskning, utveckling och demonstration (FUD) har bidragit till utvecklingen av energisystemet. Detta system har bl.a. blivit effektivare, utvecklats mot en mindre grad av oljeberoende och kommit att använda en större andel förnybar energi. Utgångspunkten för uppdraget är, som utredningen tolkat det, inte jordbrukspolitiskt motiverad. Däremot får olika produktions- alternativ givetvis olika effekter på jordbrukets lönsamhet och inriktning. Dessa konsekvenser har utredningen sökt att i möj- ligaste mån beskriva i betänkandet. På övergripande nivå kan sägas att direktiven pekar ut två upp- gifter för utredningen: Att undersöka vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bio- energi, med beaktande av dagens generella styrmedel inom energiområdet, främst skatter och handel med elcertifikat, samt biologiska och odlingstekniska möjligheter. Att lämna förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. Uppdraget och dess bakgrund Vidare anges i sammanfattning följande delfrågor i direktiven: Analyser skall ske ur både ett samhällsekonomiskt och före- tagsekonomiskt perspektiv. Bioenergiodlingens möjligheter att bidra till uppfyllande av miljömålen skall särskilt uppmärksammas, liksom eventuella konflikter mellan olika miljömål. Utredaren skall även beakta hushållningsprincipen att råvaror och energi skall användas så effektivt som möjligt. Med utgångspunkt i dessa analyser skall utredaren göra en bedömning av olika produktionsalternativ. Även annan jord- bruksrelaterad produktion som kan ha betydelse för produk- tion av bioenergi skall uppmärksammas såsom exempelvis animaliska biprodukter (ABP). Särskild hänsyn skall tas till reformarbetet inom den gemen- samma jordbrukspolitiken och till andra internationella för- hållanden och då särskilt WTO-aspekter. I bedömningen av konkurrenskraft skall ett långsiktigt perspektiv användas där möjligheten att uppnå en utveckling med en framtida situation baserad på ny teknik beaktas. Det är också viktigt att bedöma konkurrenskraft i relation till biobränslen från skogsbruket och andra möjliga förnybara energikällor. Det är också nödvändigt att väga in andra möjliga samhälls- ekonomiska effekter i bedömningen såsom en förbättring av försörjningstryggheten, en minskad sårbarhet i energisystemet, en ökad sysselsättning och en diversifiering av berörd närings- verksamhet samt andra regionala effekter. Den forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet om förnybara energikällor som pågår inom jordbruket skall belysas och eventuella nya forskningsområden av betydelse för jordbruket som energiproducent föreslås. Uppdraget och dess bakgrund Utredaren skall även lämna en redovisning av den inter- nationella utvecklingen vad gäller jordbruket som producent av bioenergi. Utredningsdirektiven anger också att utredningen skall belysa konsekvenserna av sina förslag, bl.a. med avseende på kostnader och samhällsekonomiska och finansiella effekter. För förslag med statsfinansiella effekter skall finansiering i enlighet med gällande finansieringsprinciper föreslås. Vidare anges att utredningen i sitt arbete skall inhämta syn- punkter från berörda myndigheter, relevanta intresseorganisa- tioner, näringslivet inklusive mindre företag och andra samhälls- aktörer samt samråda med den pågående kommittén med uppgift att lämna förslag till en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdsutveckling (dir. 2004:87). Enligt tilläggsdirektiv (2006:131) skall utredningen redovisa sitt uppdrag . Utredningens direktiv antogs . Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas förrän . Som framgår av genomgången av innehållet i utredningsdirek- tivet anges inte något specifikt mål eller något specifikt tids- perspektiv som utgångspunkt för utredningens analys av jord- brukets roll vid omställningen till det framtida energisystemet. Enligt direktivet står det klart att utredningen skall analysera vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi, med beaktande av dagens generella styrmedel. Denna förutsättning för arbetet, är enligt utredningens uppfattning inte helt kongruent med ord- förandeskapets slutsatser från i den 8 , som sätter explicita bindande mål för andelen förnybar energi av all energikonsumtion i EU , liksom ett bindande mål som skall uppnås av alla medlemsstater för andelen biodrivmedel av all konsumtion av bensin och diesel i EU . I utredningsarbetet har det inte funnits skäl att förutsätta eller förutse politiska ställningstaganden av den natur som rådsslut- satserna innebär. Det betyder att utredningen i sin analys inte haft som utgångspunkt att ange de förutsättningar som krävs för att ett Uppdraget och dess bakgrund visst kvantifierat bidrag av bioenergi från jordbruket skall uppnås . Utredningen menar dock att den analys som gjorts i delar kan användas för att analysera vad som krävs för att uppnå de specifika målen . Skillnaden består i att utredningen i den befintliga analysen försökt ange en möjlig utvecklingsbana, baserad på en ekonomisk lönsamhetsanalys. Rege- ringschefernas beslut gör det önskvärt att analysera hur målen skall uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. De båda analysansatserna leder inte nödvändigtvis till samma konklusioner. Eftersom målen beslutades innan utredningens betänkande skall över- lämnas finns det inte heller tid att till fullo analysera innebörden av rådsbesluten för svenskt jordbruk. Utredningen redovisar dock i kapitel 4 vissa resonemang om betydelsen av de ambitioner som uttrycks i rådsslutsatserna, och även liknande uttalanden från . Som underlag för sitt arbete har utredningen inhämtat syn- punkter från ett stort antal intressenter. Detta har skett i olika former: Utredningen har löpande diskuterat sitt arbete med en expert- grupp bestående av bl.a. representanter för närmast berörda departement och myndigheter. 10 möten har hållits med denna grupp. Utredningen har knutit till sig två referensgrupper bestående av ett 30-tal företrädare för ett stort antal intressenter, inklusive närmast berörda myndigheter, näringsliv och intresseorganisa- tioner. En av referensgrupperna har representerat intressenter kring stationära anläggningar och en annan kring biodrivmedel. 10 möten har hållits med dessa referensgrupper. Utredningen har haft ett stort antal bilaterala kontakter. inbjöd utredaren ett stort antal representanter för samhälle, näringsliv och forskarsamhället till en hearing. Avsikten med hearingen var att redovisa och diskutera tidigare gjorda bedömningar av potentialer för att använda jordbruksmark för produktion av biobränsle och hinder/barriärer för att realisera dessa. Dessutom diskuterades konflikter mellan olika miljömål. Hearingen samlade ett 90-tal deltagare. Utredningen har organiserat ett seminarium i samarbete med () och med ut- Uppdraget och dess bakgrund Temat för semina- riet var Etiska ställningstaganden i samband med produktion av energigrödor på bördig . Utredningen har haft ett seminarium med Livsmedelsekono- miska diskutera olika modellers lämplighet för att besvara de frågor som utredningen har att behandla. Utredningens analys handlar i huvudsak om att söka föreslå åtgärder för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi. I syfte att skapa en konsensusbaserad grund för analysen valde utredningen att först göra en nuläges- beskrivning, vilken presenterades . I något reviderad form ingår nulägesbeskrivningen som Del 2 i detta betänkande. Utöver nulägesbeskrivningen, har följande underlagsmaterial tagits fram inom ramen för utredningen: Docent , Produktionsförutsättningar för bio- bränslen inom svenskt jordbruk, Avdelningen för miljö- och energisystem, , . Docent , Förädling och avsättning av jordbruks- baserade biobränslen, Avdelningen för miljö- och energi- system, , . Docent : Kostnadsanalys - investeringsstöd till gödselbaserad biogasproduktion inklusive samrötning, Avdelningen för miljö- och energisystem, , . Fil , , Målkonflikter och kostnadseffektivitet, . Agr , Organisatoriska aspekter på svensk Salixodling, . Agr : Produktionskostnader för åker- marksenergi, . Agr , Lantbruksekonomen förut- sättningar för olika produktionssystem 2020, . ekon : Förutsättningar för introduktion av biodrivmedel, . Uppdraget och dess bakgrund , , Etiska frågeställningar i samband med produktion av energigrödor på bördig , . , , Sammanfattning av runda- bordssamtal rörande etiska frågor i samband med produktion av bioenergi på , . : Analys av den pågående debatten om utbygg- nad av naturgasnätet i , . Svebio: Sammanställning av befintliga och planerade anlägg- ningar för produktion av värme och biokraft samt pellets, biogas och biodrivmedel, . De två första rapporterna ingår i betänkandets bilagedel. Övrigt underlagsmaterial finns på utredningens hemsida . Utredningen har behandlat de delfrågor som anges i direktiven. Enligt direktiven skall utredningen belysa den forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet (FUD) om förnybara energikällor som pågår inom jordbruket. Utredningen har tolkat det som att all sådan verksamhet med koppling till jordbruket oavsett disciplin, finansiär etc. därvid skall behandlas. Utred- ningen har emellertid funnit att det i huvudsak saknas övergripande, syntetiserande sammanställningar av det sam- lade forskningsläget om sådan FUD och det arbete som bedrivs i . På vissa delområden, t.ex. Salix har dock Energimyndig- heten gjort en heltäckande syntetiserande sammanställning. Inom ramen för sitt uppdrag har utredningen inte haft möjlighet att ta fram en heltäckande sådan sammanställning. Utredningens redo- görelse i betänkandet för den forsknings-, utvecklings- och demon- strationsverksamhet om förnybara energikällor som pågår inom jordbruket är därför relativt kortfattad. 1.4Annat utredningsarbete inom området Parallellt med föreliggande utredning bedrivs, eller har avslutats, ett antal utredningar som direkt eller indirekt kan ha betydelse för det svenska jordbrukets framtida roll som energi- producent. Nedan ges en överblick över de utredningar som bedömts som mest relevanta utifrån utredningens utgångspunkter. Uppdraget och dess bakgrund Hur kontakterna med andra utredningar beaktats i utredningen framgår närmare av den löpande texten i kommande kapitel. Regeringen tillsatte en kommitté (Landsbygdskom- mittén) med uppdrag att utarbeta förslag till en långsiktig strategi för den nationella politiken för hållbarbar landsbygdsutveckling. Strategin skulle utgå från målet om en ekologisk, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden inbegripet de areella näringarnas roll och utvecklingsförutsättningar. Uppdraget slutrapporterades i betänkandet Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier (SOU 2006:101). beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att utreda effekterna av klimatförändringar och hur samhällets sårbarhet för dessa kan minskas. Utredningen skall föreslå åtgärder som minskar samhällets sårbarhet för både successiva klimatförändringar och enstaka extrema väderhändelser. Dessutom skall utredningen redovisa om det finns behov av ändrade uppgifter och förbättrad beredskap vid berörda myndigheter. Utredningen skall titta på hur klimatförändringarna kan påverka: Infrastruktur som vägar, järnvägar och telekommunikation. Vattenförsörjning och avloppssystem. Konsekvenser för människors hälsa. Fysisk planering, bebyggelse och elförsörjning. Jordbruk och skogsbruk. Risken för skadeinsekter och sjuk- domar ökar om klimatet blir varmare och fuktigare. Kortare och snöfattigare vintrar kan försämra förut- sättningarna för turistnäringen i fjällen. Uppdraget och dess bakgrund Förändringar i vegetationszoner och arters utbredningsområden kan leda till att hotade arter utsätts för ytterligare påfrestningar. Högre trädgräns kan få konsekvenser för rennäringen. Utredningen skall också redovisa översvämningsriskerna och avtappningsmöjligheterna när det gäller , och . Utredningen överlämnade sitt första del- betänkande Översvämningshot – risker och åtgärder för , och (SOU 2006:94). Uppdraget skall slutredovisas . Regeringen tillsatte en särskild utredare för att se över och utvärdera den svenska skogspolitiken, såsom den tillämpats samt lämna förslag till anpassningar och förbättrad måluppfyllelse. I översynen ingick bland annat att titta på akti- viteter för att förbättra röjningen och återplanteringen. Ut- värderingen skulle ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken är oförändrade. Det innebär att skogs- politikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, skulle ligga fast. Utredningen överlämnade delbetänkandet Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39) och sitt slutbetänkande Mervärdesskog (SOU 2006:81). tillsatte regeringen en kommission med uppgift att utarbeta ett övergripande program för att minska oljeberoende. redovisades kommissionens arbete i rapporten väg mot ett oljefritt . Uppdraget och dess bakgrund 1.4.5Utredningen om förnybara fordonsbränslen beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen. Utredarens uppdrag var även att analysera möjligheten att införa någon form av driv- medelcertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktionen av förnybara fordonsbränslen. överlämnades delbetänkandet Förnybara fordonsbränslen nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4). I delbetänkandet presen- terades ett lagförslag för hur en nationell och heltäckande distri- bution av förnybara fordonsbränslen skulle kunna se ut. I del- betänkandet föreslogs också ett nationellt mål för . Slutbetänkandet Introduktion av förnybara fordonsbränslen (SOU 2004:133) överlämnades . Detta betänkande består av tre delar. Del 1 omfattar utredningens överväganden, bedömningar och förslag. I del 2 återfinns utred- ningens bakgrundsbeskrivning. I del 3 som är en separat bilagedel återfinns två underlags- rapporter författade av docent , samhälle, avdelningen för miljö- och energisystem, . I Del 1, som omfattar sex kapitel, redovisas utredningens analy- ser, överväganden och förslag. I kapitel 1 redovisas bakgrunden till och innehållet i uppdraget. I kapitel 2 beskrivs jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet. I kapitel 3 analyseras vilken roll jordbruket kan ha som framtida energiproducent, mot bakgrund av resonemang om produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk. I kapitel 4 analyseras och redovisas vad som kan vara en ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion från jordbruket. I kapitel 5 diskuterar utredningen de faktorer som samhället bör beakta vid bedömningen av den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. I kapitel 6 redovisas en Gröda- för-gröda bedömning. Uppdraget och dess bakgrund I Del 2 redovisar utredningen mer beskrivande bakgrunds- material, som legat till grund för utredningens ställningstaganden. Del 2 består av följande kapitel: I kapitel 7 redogörs översiktligt för de politikområden som kan påverka förutsättningarna för utredningens uppdrag. Sålunda be- handlas svensk energipolitik, miljöpolitik, jordbrukspolitik, skogs- politik, internationella handelsavtal och tillämplig EU-politik. Kapitlet avslutas med en översiktlig beskrivning av energisystemets utveckling. I Kapitel 8 beskrivs hur marknaden för bioenergi från jordbruket fungerar. Kapitlet avslutas med en nulägesbeskrivning av åker- marksarealens användning samt en redovisning av dagens marknad för bioenergi. Kapitel 9 redovisar användning av biobränslen från jordbruket i fasta anläggningar. För uppvärmning och elproduktion kan spann- mål, halm, energiskogar, rörflen och vall användas. Vidare redovisas befintliga och planerade anläggningar för produktion av värme och biokraft. I kapitel 10 görs en motsvarande redovisning för marknaden för första och andra generationens biodrivmedel. I kapitel 11 beskrivs olika omvandlingstekniker som kan användas för att förädla biomassa till olika energibärare som i sin tur kan utnyttjas för värmeproduktion, elproduktion eller som drivmedel. För- och nackdelar med olika omvandlingssystem beskrivs. I kapitel 12 redovisas, diskuteras och bedöms tidigare gjorda bedömningar av s.k. potentialer för att använda jordbruksmark för produktion av biobränslen. Begreppet potential diskuteras. Vidare redovisas uppskattningar som i andra sammanhang gjorts av olika bedömare av potentialer för biogas, halm och biodrivmedel. I kapitel 13 diskuteras vilka faktorer som påverkar produktions- besluten. För att bedöma den lämpliga omfattningen av förnybar energi från jordbruket bör samhällets kostnader och nytta av en satsning av förnybar energi vara det mest relevanta beslutsunder- laget. Det görs en distinktion mellan beslutsfattarekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska kalkyler. Problematiken exempli- fieras med odlingen av Salix. Uppdraget och dess bakgrund I kapitel 14 redovisas omständigheter som kan ha negativ påverkan på det svenska jordbrukets konkurrenskraft som bioenergi- producent. De konkurrenshämmande omständigheter som tas upp i kapitlet kan sorteras i kostnads- och intäktsaspekter, pris- och regleringsmässig osäkerhet, samt bristande kunskap och attityd- frågor. I kapitel 15 redovisas gällande konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel. I kapitel 16 diskuteras sysselsättningseffekter i jordbruket av satsningar på odling av bioenergi. I kapitel 17 ges en internationell översikt av vilka styrmedel som används och vilka planer som finns i olika länder. Vidare görs en jämförelse mellan olika länders kostnader för att producera bio- energi. Som bilagor till Del 1 och Del 2 har fogats: utredningens direktiv (bilaga 1), en kortfattad beskrivning av den matematiska programmerings- modell som använts för det ekonomiska analysarbetet i kapi- tel 4 (bilaga 2), en redovisning av antaganden som gäller för de olika scena- rierna samt ytterligare resultat i det ekonomiska analysarbetet i kapitel 4 (bilaga 3), förslag till nya forskningsområden till stöd för framtida, energiinriktad produktion från det svenska jordbruket (bilaga 4), en tabellarisk sammanfattning av Svebios kartläggning av anläggningar för produktion av värme, biokraft, pellets, biogas och biodrivmedel (bilaga 5). 2Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet För att sätta in utredningens frågor i sitt sammanhang ges i detta kapitel en översiktlig redogörelse för det svenska jordbrukets inriktning och omfattning (2.1) och det svenska energisystemet och jordbrukets nuvarande roll i detta (2.2). I den svenska jordbrukssektorn finns ca 75 000 jordbruks- företag med , varav ca 40 000 helt ägda och resten helt eller delvis arrenderade. sysselsatte sektorn knappt 175 000 personer, med en samlad arbetstid motsvarande ca 72 000 års- verken. Jämfört med situationen för några decennier sedan innebär detta en kraftig minskning. exempelvis var antalet jord- bruksföretag med ca 156 000 (varav ca 90 000 helt ägda och resten helt eller delvis arrenderade) och antalet sysselsatta i sektorn ca 275 000. Översiktligt uttryckt kan jordbruksproduktion sägas utgöras av växtodling och djurhållning. För energiändamål är odling av störst intresse, varför vi här koncentrerar oss på det. Det skall dock sägas att även djurhållningen ger visst underlag för energiproduktion, t.ex. genom framställning av biogas från gödsel. jordbruksareal uppgår totalt till , varav knappt är och resten betesmark. Detta kan jämföras med skogsmarken som uppgår till . är tillsammans med de länder inom EU som har den lägsta andelen jordbruksmark i förhållande till skogsmark. Hur användningen av åkerarealen utvecklats 2006 visas i tabell 2.1 nedan. Som framgår av tabellen är vall- och spannmålsodling de vanligaste användningarna. Således använ- des av åkerarealen för dessa ändamål . Spannmålsodlingen minskar emellertid stadigt, t.ex. har Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet den areal som utnyttjas för detta ändamål minskat med ca 25 pro- cent . En annan tydlig trend är att andelen areal som ligger i träda har ökat. Som kommentar till tabellen kan också sägas att av () används för odling av grödor som utnyttjas för energiproduktion (fördelningen av sådana grödor framgår av avsnitt 2.2.2). Tabell 2.1 Åkerarealens användning 1990 2006 (tusentals hektar) När det svenska jordbrukets förutsättningar diskuteras är det väsentligt att beakta att odlingsmöjligheterna varierar mycket mellan olika delar av landet. I det arbete som utredningen utfört har åkerareal indelats i åtta olika regionala produktions- områden (se figur 2.1). Inom ett sådant område bedöms råda liknande skördenivåer och möjligheter att odla olika slags grödor. Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet Figur 2.1 Indelning av i olika produktionsområden Källa: : Produktionsförutsättningar för biobränseln inom svenskt jordbruk, . Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet Som framgår närmare av bilaga 1 i betänkandets bilagedel har för utredningens räkning gjort en analys av hur produk- tionsförutsättningarna för biobränslen inom svenskt jordbruk kan variera utifrån olika faktorer. För att illustrera hur jordbrukets förutsättningar varierar mellan landets olika produktionsområden vill vi här peka på den uppskattning som gör av möjliga skördeavkastningar för olika energigrödor i olika områden. I analysen har bl.a. den potentiella genomsnittliga bruttoproduk- tionen av bioenergi per hektar och år uppskattats för respektive produktionsområde när energiodlingarna består av 1) en mix av hög- och lågavkastande grödor, 2) framför allt lågavkastande grödor (t.ex. oljeväxter och spannmål exklusive halm), respektive 3) högavkastande (Salix, majs, sockerbetor och helsäd) och grödor. Resultatet av denna grova uppskattning, som utgår från dagens produktionsförutsättningar, sammanfattas i tabell 2.2. Tabell 2.2 Uppskattning av skördeavkastning i olika regioner (bioenergi brutto i MWh per hektar och år) Mix av hög- och södra slättbygder (Gss) mellanbygder (Gmb) norra slättbygder (Gns) slättbygder (Ss) skogsbygder (Gsk) skogsbygder (Ssk) Nedre (Nn) I figur 2.2 beskrivs förhållandet mellan respektive produktions- områdes andel av total i och dess andel av total biomassaskörd (brutto, inklusive växtrester) uttryckt i energi- termer. Som framgår av figuren produceras mer biomassa (brutto) i södra slättbygder än i slättbygder trots att åkerarealen är nästan dubbelt så stor i det senare området. Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet Figur 2.2 Förhållandet mellan respektive produktionsområdes andel av total i riket och andel av total biomassaskörd, uttryckt i procent (avser 2005) Genom att dividera andelen av total biomasseskörd med andelen av total fås en kvot som tydligt beskriver dagens skillnader mellan de olika produktionsområdenas effektivitet i fråga om biomasseproduktionen per enhet åkerareal.