sou · GVB3109 · 2008-01-01 00:00:00 — En översyn av för Europapolitiska studier SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att utvärdera för Europa- politiska studier (Sieps). förordnades fr.o.m. som särskild utredare. Till sekreterare förordnades fr.o.m. kansli- rådet . Utredningen som har antagit namnet (SB 2007:01) överlämnar härmed sitt betänkande Vägval för Sieps. En översyn av för Europapolitiska studier. Utred- ningen har därmed avslutat sitt arbete. Sieps roll och funktion. Uppgifter och målgrupp .............................................. Vilka områden ska verksamheten inriktas på? Vilken är målgruppen?............................................................. Vad gör Sieps? Forskningsrapporterna inkl. kvalitetssäkring av dessa .......... 4.3Balansen mellan egen forskning, beställd forskning och Avvägningen mellan forskning och utredningsarbete ........... 4.6Forskningsanslagen (bidragsforskningen) – en 4.8Behöver Sieps kontakter med utländska forskare vidgas? Har verksamheten varit ändamålsenlig? Den framtida verksamheten .................................................... Är organisationen och ledningsformen effektiv? Ska Sieps vara kvar som myndighet?....................................... Vilken typ av ledningsform är mest lämplig? Behov av rådgivande organ?..................................................... Hur ska regeringen styra?........................................................ Bedrivs verksamheten resurseffektivt?........................... 6.1Kansliets roll, personal, administrativa uppgifter och Ekonomiska konsekvenser av förslagen ......................... Förslag till ändring i förordningen (SFS 2006:948) med instruktion för för Översikt organisationsform, finansiering och uppdrag för ett urval av institut/tankesmedjor i andra EU-länder, övriga och ................ Vurdering av SIEPS statsvitenskapelige forskning ..... måste ha tillgång till ett organ som kan förse de politiska beslutsfattarna med analyser och annat underlag om olika EU- frågor. Behovet av Sieps som en tankesmedja är därför stort. Givet det ursprungliga uppdraget är Sieps verksamhet av inte fullt ut ändamålsenlig. Kvaliteten i Sieps rapporter och utredningar bedöms som hög även om uppfattningarna om deras användbarhet och mervärde varierar. Intrycket är att Sieps som länk i kedjan mellan den akademiska världen och besluts- fattarna har hamnat för långt från de . Detta utgör en tyd- lig varningssignal, varför det är angeläget att vidta åtgärder för att tillförsäkra att såväl forskarsamhället som beslutsfattarna kan känna förtroende för och ha nytta av Sieps verksamhet. Det bör tydligare framgå av Sieps instruktion att huvud- uppdraget är att för regeringen och övriga svenska aktörer i den politiska beslutsprocessen ta fram forskningsbaserade analyser och annat underlag av betydelse för utvecklingen av den Euro- peiska unionen (EU) och Europapolitik. Underlaget bör innehålla slutsatser och policyrekommendationer samt ska alltid finnas på svenska. Utlysningen av forskningsbidrag från Sieps bör upphöra. avsatta medel för detta ändamål bör användas för att förstärka Sieps kapacitet att genomföra analyser. Sieps bör vidare fungera som en intellektuell knutpunkt i för EU-frågor. Det är ett överlevnadsvillkor för Sieps att dess verksamhet ger avtryck i den svenska EU-debatten. Meto- der och samarbetsformer bör därför ses över och vidareutveck- las för att marknadsföra Sieps och dess olika produkter. Nuvarande ledningsform framstår som orationell och inef- fektiv. Sieps bör vara kvar som egen myndighet under reger- ingen men som enrådighetsmyndighet och ledas av en chef (direktör). Till Sieps bör knytas ett vetenskapligt råd, som utses Rådet bör bestå av sex forskare med direktören som ordförande. Regeringen bör i betydligt högre grad utnyttja Sieps resurser. Detta bör framför allt ske genom att kontakterna mellan () och Sieps uppgraderas och utvecklas. Sieps verksamhetsplaner bör stämmas av med RK genom väl förberedda möten där mer långsiktiga och strategiska frågor diskuteras. Därutöver ska regeringen kunna lägga särskilda upp- drag på Sieps. Redan innan blev medlem av EU 1995 väcktes tanken inom () att skapa ett organ för att förse regeringen med ett mer breddat och fördjupat underlag i beredningen av olika EU-frågor. Frågan stöttes och blöttes under andra hälften av 1990- talet utan att man kunde enas om var inom RK som ansvaret för frågan skulle ligga. förtydligades regeringens avsikter. En expert- och forskargrupp skulle tillsättas för att stu- dera övergripande frågor och stimulera en folklig dialog kring framtidens EU. Gruppen planerades få en organisatorisk utform- ning som påminner om den som användes av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () under . Drygt senare preciserades regeringens tankar i en promemoria från Statsrådsberedningen (SB2001/4332). Där sägs bl.a. att statsförvaltningen dittills saknat en samlad resurs för en mer inträngande beredning och för ett mer tvärvetenskapligt angreppssätt i förberedelserna av viktigare svenska ställnings- taganden i EU. Tanken om en ESO-modell, dvs. en statlig kom- mitté, övergavs. I stället beslöts att en expert- och forskargrupp skulle inrättas i form av en myndighet under SB med uppdrag att självständigt och objektivt bidra till att bredda och fördjupa under- laget för regeringen. I promemorian framhölls vidare att nära kontakt med universi- tetsvärlden och annan forskningsverksamhet, bevakningen av forskningen inom Europaområdet och samverkan mellan forskare och nätverk, såväl i som i andra länder, var viktiga för att ge bredd i gruppens verksamhet. Gruppen skulle därmed kunna utgöra en länk mellan statsförvaltningen och forskningen. Slutligen nämndes att gruppens verksamhet borde utvärderas senast . Expert- och forskargruppen kom slutligen att få namnet Expert- gruppen för EU-frågor (förordning 2001:204). Myndigheten inledde sitt arbete . beslöt under det för- sta verksamhetsåret att kalla sig för för europa- politiska studier (Sieps). Denna beteckning kom också att officiellt anammas av regeringen men först i och med den nya instruktionen (förordning 2006:848) och regleringsbrevet . I direktiven för denna utvärdering (SB 2007:96, bilaga 1) säger regeringen att Med tanke på att Sieps operativa arbete inleddes är det nu naturligt att verksamhetens inriktning och organisa- tion ses över. Enligt direktiven ska utvärderingen klarlägga hur väl Sieps fyller funktionen som länk mellan forskare och beslutsfattare. Utvärde- ringen ska belysa Sieps verksamhet, organisation, ledningsform, finansieringsform och resurseffektivitet och, om så anses nödvän- digt, föreslå förändringar. För att få en så heltäckande bild som möjligt av Sieps verksamhet har utredningen granskat olika dokument såsom regeringsprome- morior, budgetpropositioner, instruktionen för Sieps, reglerings- breven, Sieps årsredovisningar samt diverse policypapper, prome- morior och sammanställningar som förtjänstfullt för- sett utredningen med. En särskild enkät har sänts ut till olika utlandsmyndigheter för att kartlägga förekomsten av liknande institut i andra EU-länder, övriga och i . För att få kött på benen har utredningen dessutom intervjuat och talat med en bred krets av personer som direkt och indirekt berörs eller berörts av Sieps och dess verksamhet under de år som myndigheten verkat. Det är politiker, tjänstemän inom RK, leda- möter av , personalen på , företrädare för – såväl ledamöter som tjänstemän – och andra myndig- heter, Europaparlamentariker, svenska och utländska forskare, företrädare för näringsliv, fackliga organisationer, media samt svenskar i EU. För den förvaltningspolitiska aspekten har utredningen haft kontakt med såväl näraliggande utredningar – , Översynen av regeringens stabsmyndigheter, Styr- utredningen – som förvalt- ningsutveckling, forskningsenhet, Kam- markollegiet, , Verket för förvaltningsutveckling och företrädare för de fackliga organisationerna. I en särskild utredning har , Arena, univer- sitet, granskat ett urval av Sieps forskningsrapporter. Totalt har inom ramen för utredningen hållits 141 samtal, fler- talet i personliga möten men också några per telefon eller per e- post (en sammanställning över intervjuade personer återfinns i bilaga 2). Sieps roll och funktion Bland de intervjuade har det funnits en nära nog total samstäm- mighet om behovet av att har tillgång till ett organ av Sieps typ för att ta fram forskningsbaserade analyser och annat underlag för de politiska beslutsfattarna. I stället för att ifrågasätta Sieps exi- stens anser man tvärtom att resurserna för den typ av verksamhet som Sieps bedriver i stället bör stärkas. Jag har samma uppfattning. För att inflytande i EU ska öka måste ha tillgång till ett organ likt Sieps som kan förse regeringen och övriga politiska beslutsfattare med mer horisontella analyser om olika EU-frågor än vad andra mer sektorsinriktade myndigheter kan leverera. Flertalet övriga länder i , inkl. de nordiska länderna, har redan antingen egna eller motsvarigheter som integrerats i andra organ, även om deras upp- drag och finansiering skiljer sig åt i olika avseenden. (Bilaga 3.) är det uppenbart att relativt få av de intervjuade fak- tiskt har läst och utnyttjat de rapporter och utredningar som publi- cerats av Sieps. Det finns alltså ett stort glapp mellan de flestas uttryckliga markering av att Sieps behövs och den faktiska nytta som samma bedömare anser sig ha haft av Sieps verksamhet. Detta har flera orsaker. Man kan inte förvänta att alla tänkbara mottagare i det informationsbrus som finns har tid och möjlighet att läsa Sieps produkter såvida man inte är direkt berörd eller intresserad av en speciell sakfråga. I detta sammanhang bör noteras att det är flera av de intervjuade som har svårt att exakt ange var man hämtat sin kunskap. Den är förmodligen en produkt av flera olika informationskällor. En del menar att man i Sieps rapporter ser bekräftelse på det man redan anser sig ha en uppfattning om. Jag kan konstatera att detta inte är unikt för Sieps användare. Liknande utsagor framkommer i rapporten Sieps roll och funktion Think Tanks – their role, influence and future (, 2007 ). Vissa av de intervjuade uppger att de hade stora förväntningar på Sieps när myndigheten bildades men att de blivit besvikna. anges detta bero på att de ämnen som Sieps tagit upp i sina rapporter upplevts som mindre relevanta och intresse- väckande eller att de presenterats i en form som gjort att de varit svåra att ta till sig. Många rapporter upplevs som tunga och i avsak- nad av slutsatser och policyrekommendationer. ska sägas att andra som intervjuats och som hunnit läsa Sieps rapporter och utredningar uppger att de har haft stor användning av dem och vittnar om deras höga kvalitet. Som framgått ovan var det ursprungligen tänkt att Expert- gruppen för EU-frågor skulle fungera som en länk mellan den akademiska världen och beslutsfattarna. I direktiven för översynen av Sieps fastslår regeringen att behovet av denna länk mellan fors- kare och beslutsfattare kvarstår. Många av dem som intervjuats menar att Sieps verksamhet med tiden tenderat att bli mer akademisk och svårtillgänglig på bekost- nad av uppgiften att förse beslutsfattarna med underlag. Grundat på dessa intervjuer är mitt intryck att Sieps har större legiti- mitet i forskarvärlden än i den politiska världen och samhället i övrigt. Denna tyngdpunktsförskjutning har säkert flera orsaker, där jag särskilt vill lyfta fram den nuvarande ledningsformen med en stor och forskardominerad styrelse samt den oklara och bristfälliga styrningen från regeringen. Den glidning i riktning mot mer forskning och mindre av användbara publikationer som många anser präglar Sieps nuvarande verksamhet är enligt min mening olycklig och utgör en tydlig var- ningssignal. Det är därför angeläget att vidta åtgärder för att tillför- säkra att såväl forskarsamhället som beslutsfattarna kan känna för- troende för och ha nytta av Sieps verksamhet. Detta aktualiserar frågan om vilket slags djur som Sieps egentligen är och bör vara. Som jag uppfattat det var de ursprung- liga tankarna att Sieps skulle fungera som något av en think tank (tankesmedja). I SB-promemorian talas bl.a. om behovet av en samlad resurs för att analysera konsekvenser av förslag, utföra studier av politikområden som hanteras på EU-nivå och även presentera förslag till problemlösningar och förändringar eller underlag för svenska initiativ. Sieps roll och funktion Någon allmänt vedertagen definition av vad en tankesmedja är finns inte. Den franska tankesmedjan – som också ingår i Sieps nätverk – har följande definition: A think tank is, in effect, a permanent organisation whose key mis- sion is the dissemination of solutions to policy changes. To this end, a think tank employs a research team; proposes new policy ideas, analy- ses, and recommendations; widely communicates the results of its research, particularly to decision-makers, the media, and public opin- ion; and contributes to the advancement of public debate. A think tank works in the public interest, and therefore maintains freedom of research and represents no special interests, public or private. Denna beskrivning sammanfattar ganska väl den roll och funktion som jag anser att Sieps bör ha och hur myndigheten bör arbeta, vil- ket jag utvecklar närmare i följande avsnitt. 3 Uppgifter och målgrupp Sieps uppgifter beskrivs i gällande instruktion på följande sätt: 1 § för europapolitiska studier skall bedriva och främja forskning, utvärdering, analys och studier i Europapolitiska frågor. Verksamheten skall inriktas på att självständigt och objektivt fördjupa och bredda underlaget för sådana ställningstaganden som har betydelse för utvecklingen av Europeiska unionen (EU) och för EU-politik, främst inom områdena ekonomi och handel, statsvetenskap och juridik. 2 § Institutet skall särskilt 1.initiera och behandla förslag till utvärderings- och forsknings- projekt, 2.göra eller låta göra utredningar och utvärderingar, 3.följa utvecklingen och hålla kontakt med forskare inom och utom landet, 4.publicera och sprida rapporter om verksamheten. Som synes är uppdraget både mångskiftande och mångordigt. Man har också blandat mål och medel på ett sätt som skapar osäkerhet om vad som egentligen är Sieps huvud- eller kärnuppgift. Den intervjuomgång som utredningen har haft bekräftar detta. Upp- fattningarna om vad som är eller i varje fall borde vara Sieps huvud- uppgift varierar högst avsevärt. I olika dokument beskrivs Sieps uppgifter på skilda sätt. upprepar endast vad som står i instruktionen. Däremot har regeringen i olika budgetpropositioner uttryckt hur man ser på Sieps verksamhet. Intrycket förmedlas där att forskning är det primära och uppgiften att ta fram underlag är sekundär. Uppgiften att ta fram underlag har t.ex. inte ingått i propositions- På Sieps hemsida eller i dess olika pub- likationer (rapporter, utredningar och occasional papers) finns inget som ens antyder att dessa är avsedda att tjäna som underlag för de ställningstaganden som regeringen och övriga aktörer i den poli- tiska beslutsprocessen ställs och kommer att ställas inför. Enligt min uppfattning bör det i instruktionen redan från början fastslås att huvuduppgiften för Sieps – helt enkelt dess huvud- sakliga uppdrag – är att ta fram analyser och annat underlag för aktörerna i den politiska beslutsprocessen (vilka dessa är behandlas längre fram). Det är önskvärt att analyserna innehåller tydliga slutsatser och policyrekommendationer. Utan sådana riskerar forskningsrappor- ter och utredningar att framstå som ointressanta, åtminstone för beslutsfattarna. Hur detta underlag sedan ska tas fram – genom ny, egen, beställd eller tillämpad forskning och kontakter i och utomlands – är myndighetens självständiga ansvar att avgöra. Grän- sen mellan vad som är forskning, utvärdering, analys och studier är för övrigt oklar. Det räcker därför att i instruktionen föreskriva att Sieps ska initiera och genomföra forskningsprojekt och utredningar för att kunna fullgöra huvuduppgiften. Det förefaller också överflödigt och en smula klåfingrigt att ange att Sieps ska följa utvecklingen och hålla kontakt med fors- kare inom och utom landet. En tankesmedja som inte gör detta lär inte överleva särskilt . Detsamma gäller frågan om att publi- cera och sprida rapporter om verksamheten. I den nya myndig- hetsförordning som träder i kraft (SFS 2007:515) anges i 6 § de allmänna uppgifter som gäller för alla myndigheter under regeringen – som att samarbeta med andra myndigheter, till- handahålla information om verksamheten och bedriva omvärlds- bevakning. Dessa uppgifter behöver därför inte ingå i Sieps instruktion. 3.2Vilka områden ska verksamheten inriktas på? Som framgår av instruktionen ska Sieps underlag i frågor som har betydelse för utvecklingen av EU och EU-politik tas fram främst inom områdena ekonomi och handel, statsvetenskap och juridik. Nästan samtliga av de intervjuade som tagit upp denna fråga anser att inriktningen av Sieps verksamhet bör vara problem- orienterad snarare än disciplinorienterad. EU har så många dimen- sioner att de inte låter sig fångas in i särskilda discipliner på det sätt som instruktionen ger uttryck för. Anledningen till att just dessa tre discipliner lyftes fram när Sieps bildades har säkert sin förklaring som jag inte gått djupare in i. I vilket fall anser jag att denna fokusering på olika discipliner framstår som både otidsenlig och begränsande. För åtskilliga ämnesområden – t.ex. miljöfrågan – framstår en tvärvetenskaplig ansats som mer naturlig. I nämnda SB-promemoria talas det också om behovet av ett tvärvetenskapligt angreppssätt i det beslutsunderlag som regeringen då ansåg sig i behov av. I vissa sammanhang har fokuseringen på de tre disciplinerna förmedlat bilden att det är detta som är Sieps kärnuppgift snarare än att ta fram underlag för de politiska beslutsfattarna. Detta för- stärker intrycket av att Sieps som länk i kedjan mellan den akade- miska världen och beslutsfattarna har hamnat för långt ifrån de . Min slutsats är därför att man i en ny instruktion för Sieps inte längre bör peka ut några särskilda discipliner för den analys- verksamhet som myndigheten ska bedriva. En annan fråga är om man i instruktionen närmare bör precisera vilka sakområden inom EU-samarbetet eller inom Europapolitiken i övrigt som Sieps särskilt bör fokusera på. I SB-promemorian sägs bl.a. att expertgruppen ska identifiera och bedöma utvecklingstendenser som kan få betydelse för EU-politik. Utifrån nämnda tre discipliner preciseras och exemplifieras detta ytterligare. Bland de ekonomiska frågorna nämns EU:s gemen- samma marknad och yttre handelsförbindelser, konkurrensfrågor, olika former av EU-stöd, ekonomisk politik och sysselsättnings- frågor. Som exempel på statsvetenskapliga och juridiska frågor nämns EU:s institutioner, fördragsrelaterade frågor som en kon- stitution för EU, kompetensfördelningen mellan EU och medlems- staterna, EU:s utrikes- och säkerhetspolitik eller migrationsfrågor. Några av de intervjuade har föreslagit att Sieps verksamhet bör fokusera på dels analyser av de olika framtida utmaningar som EU står inför (såsom miljö, energi, migration, den fortsatta utvidg- ningen), dels utvärderingar av olika processer, program och poli- tikområden av större samhällsekonomisk betydelse. Även i detta avseende anser jag att en precisering kan bli begrän- sande och snabbt bli föråldrad. De frågor som exemplifieras i SB- promemorian är fullt relevanta men nya kan komma till. Instruk- tionen är ju avsedd att vara ett långsiktigt styrinstrument varför det ter sig mindre lämpligt att peka ut vilka olika områden som Sieps särskilt bör fokusera på. Slutsatsen är att de relativt allmänna for- muleringarna i nuvarande instruktion – utvecklingen av EU och EU-politik – bör stå kvar. EU-politik bör dock ändras till det bredare Europapolitik. Frågan har även väckts om att omvandla Sieps till en ren utvär- deringsmyndighet liknande IFAU på det arbetsmarknadspolitiska området eller SADEV på det biståndspolitiska. Jag delar inte den uppfattningen. Utvärderingar kan vara relevanta, men Sieps bör i sin verksamhet också analysera nya områden och utmaningar. 3.3Vilken är målgruppen? Frågan om till vilka personer och/eller samhällsgrupper som Sieps verksamhet vänder sig är viktig. Instruktionen ger dock inga besked på denna punkt. Av SB-promemorian framgår att den tilltänkta expert- och forskargruppen avsågs bidra till att bredda och fördjupa beslutsunderlaget för regeringen. På ett annat ställe sägs att grup- pen/kommittén kan utgöra en länk mellan statsförvaltningen och forskningen. I regeringens budgetpropositioner (2004/5, 2005/6 och 2007/8) talas om aktörer i beslutsprocessen. I den förstnämnda specificeras detta med att Sieps forsknings- och utredningsresultat kan tjäna som beslutsunderlag för riksdag, regering, myndigheter samt EU:s institutioner. I Sieps egna årsredovisningar talas omväx- lande om de politiska beslutsfattarna och policymakers. I den mån målgruppen över huvud taget omnämns beskrivs den alltså i olika dokument på olika sätt, vilket skapar viss förvirring. Spannet mellan exempelvis regeringen och EU:s institutioner är ju inte obetydligt. De intervjuade har olika uppfattningar i frågan. En del har velat inskränka begreppet beslutsfattare till enbart regeringen. nämner både regering och riksdag men även EU-ansvariga tjänste- män i RK och övriga myndigheter samt de svenska Europa- parlamentarikerna. En del vill begränsa målgruppen till den statliga sektorn medan andra vill inkludera också kommuner och landsting och i enstaka fall även näringslivet. Ytterligare några har velat vidga begreppet till beslutsfattare i andra EU-länder. Inte ens inom och styrelse finns någon gemensam uppfattning. Det är viktigt att instruktionen för Sieps explicit anger vem som är den primära målgruppen eller de primära målgrupperna för de analyser och utredningar som Sieps tar fram. I annat fall finns risk att dessa kan få en inriktning som i och för sig kan vara intressant ur rent forskningsmässig synpunkt men som har föga relevans för de problem som de politiska beslutsfattarna ska tackla. Enligt min uppfattning är den formulering som anges i budget- propositionerna 2004/5, 2005/6 och 2007/8 – aktörer i den politiska beslutsprocessen – den mest lämpliga eftersom målgruppen inte bara bör omfatta dem som formellt fattar beslut i riksdag, kommuner, landsting och i utan även de personer inom RK och förvaltningen i övrigt som handlägger frågor i den löpande verksamheten, som förbereder besluten och tar fram underlag för politikerna och övriga beslutsfattare. Frågan är då om aktörer i den politiska beslutsprocessen behöver preciseras. Med tanke på de ursprungliga intentionerna bakom Sieps bildande bör regeringen uttryckligen anges. Dessutom bör anges att det är svenska aktörer som avses. Detta får dock inte uppfattas som begränsande för vilka som kan använda sig av Sieps analyser. I en undersökning som Riks- dagens EU-upplysning lät göra bland allmänheten () intervjuades drygt 2000 personer. Det visade sig då att knappt hälften uppgav att de är antingen mycket intresserade () eller ganska intresserade () av att veta hur EU fungerar och vad EU-medlemskapet betyder för oss svenskar. Den EU- intresserade allmänheten består således av ungefär halva vuxna befolkning och finns säkert representerad inte bara i den politiska världen och förvaltningen utan även i andra delar av sam- hället.