sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Den huvudsakliga granskningen av Säkerhetspolisens integritetskänsliga verksamhet utförs i stället av , vari ingår en företrädare för ettvart av de båda största riksdagspartierna. , som fr.o.m. ersätts av , kontrollerar att Säkerhetspolisens register överensstämmer med lagstiftningen och prövar ett stort antal frågor om registerkontroll (vad som tidigare benämndes personalkontrollärenden). är en fristående myndighet men är organisatoriskt knuten till Säkerhetspolisen. () har till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom de myndigheter som bedriver försvars- underrättelseverksamhet. Nämnden skall särskilt granska bland annat de medel och metoder för inhämtning av underrättelser som används och hur myndigheternas register läggs upp och förs. Nämnden består av sex personer med parlamentarisk anknytning och lämnar en kortfattad rapport om granskningen till regeringen. I proposition 2006/07:63 har regeringen föreslagit att skall utgöra såväl tillstånds- som kontrollmyndighet för den utökade signalspaningsverksamhet som föreslås i samma proposition. tillstyrkte förslaget i sitt betänkande 2006/07:FöU10. beslutade att betänkandet i denna del skall vila . har ett tillsynsansvar på postmarknads- området och området för elektronisk kommunikation. En av de frågor som faller under styrelsens tillsynsansvar är den i vissa fall integritetskänsliga hanteringen av abonnentuppgifter, trafikupp- gifter och lokaliseringsuppgifter. Justitiekanslern () har enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning att i samband med tillämpningen av lagen ta till vara allmänna intressen och får överklaga beslut som läns- styrelserna och förvaltningsdomstolarna meddelar i övervaknings- ärenden. En uppgift för Justitiekanslern är därvid att tillse att integritetshänsyn beaktas i tillräcklig grad. I den mån kamera- Kommitténs överväganden och förslag övervakningen omfattas av personuppgiftslagen – något som är fallet om övervakningen sker genom att digital teknik används har även Datainspektionen tillsynsansvar. På hälso- och sjukvårdsområdet har ett tillsyns- ansvar för vården och personalen. Hälso- och sjukvårdens ansvars- nämnd () hanterar frågor om disciplinpåföljd, återkallelse av legitimation m.m. Inom den offentliga vården utövar ombudsmän () en tillsyn som syftar till att granska huruvida vårdgivarna uppfyller sina författningsreglerade skyldigheter, exempelvis när det gäller tvångsåtgärder inom vården och utläm- nande av uppgifter ur patientjournalerna. Datainspektionen har tillsyn över att skyddet för personuppgifter upprätthålls i enlighet med personuppgiftslagen och de särskilda registerförfattningar som gäller på området. Enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor utövas en granskning av regionala nämnder, vilkas beslut kan överklagas till en central nämnd. Ledamöterna i dessa forsk- ningsetiska nämnder utses av regeringen. Forskning som inte lyder under etikprövningslagen är inte underkastad några särskilda begränsningar. Om forskningen innefattar behandling av person- uppgifter lyder den dock under Datainspektionens tillsyn. På det massmediala området finns ett etablerat självsanerings- system av betydelse för integritetsskyddet i form av den verk- samhet som bedrivs av Allmänhetens pressombudsman (PO) och Dessa båda organ kompletteras av 7.5.3Föreslagna eller beslutade organ I syfte att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksam- heten föreslog regeringen i proposition 2006/07:63 inrättandet av ett integritetsskyddsråd. Rådet skulle utgöra ett komplement till och rapportera sina iakttagelser till nämnden eller till signalspaningsmyndighetens ledning. Enligt vad som angavs i propositionen skulle rådet ha ett särskilt ansvar för att förhindra att inhämtning sker som inte är förenlig med lag eller vars syfte inte kan anses stå i rimlig proportion till det integri- tetsintrång som inhämtningen medför. Rådet föreslogs bli inrättat inom och dess ledamöter utsedda av rege- ringen. tillstyrkte i betänkandet 2006/07:FöU10 Kommitténs överväganden och förslag bifall till propositionen vad avsåg inrättandet av ett integritets- skyddsråd. Vid behandling i kammaren förkla- rades betänkandet i bland annat denna del vilande . Mot bakgrund av den kritik som bland andra Säkerhetstjänst- kommissionen riktat mot kontrollen av Säkerhetspolisens tvångs- medelsanvändning föreslogs i promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53), inrät- tandet av en under regeringen med informa- tionsplikt även gentemot . Nämnden skulle inte befatta sig med enskilda ärenden utan övervaka hur lagstiftningen fungerar i stort. Efter det att förslaget mött omfattande remisskritik lades ett nytt förslag fram i betänkandet Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98) och senare av regeringen i proposition 2006/07:133. På hemställan av justitieutskottet (bet. 2007/08:JuU3) godkände propositionen i denna del. Enligt det sålunda godkända förslaget skall en parlamentariskt sammansatt inrättas under regeringen med uppgift att utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter samt över Säkerhetspolisens personuppgifts- behandling. Nämnden skall fr.o.m. ersätta och överta nämndens samtliga befogenheter. Den skall utöva fortlöpande tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar samt vara skyldig att på begäran av enskild person kontrollera om denne har utsatts för ett hemligt tvångsmedel eller, i fråga om Säkerhetspolisen, personuppgiftsbehandling i strid med författning. Den nya nämnden skall ha rätt till insyn i de berörda myndigheternas diarier, register och andra databaser och arkiv. Även domstolar och myndigheter som inte omfattas av tillsynen skall vara skyldiga att på begäran lämna information till nämnden. skall även verka genom uttalanden och underrättelser. Sålunda anges i propositionen att nämnden direkt till berörd myndighet får uttala sig om behov av verksamhetsförändringar medan den bör uttala sig till regeringen i fråga om behov av ändringar i lag eller annan författning. Som anmärkningsvärt får betecknas att det varken i Lagrådets yttrande eller i propositionen görs några överväganden i frågan om tillkomsten av den nya nämnden innebär att på det aktuella området uppfyller kravet på tillgång till effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i . Sådana överväganden hade varit Kommitténs överväganden och förslag desto mer motiverade som i målet Segerstedt- m.fl. mot , (dom ), funnit att inte ens den samlade effekten av , Datainspektionens, JO:s och JK:s kontroll över registerföringen vid når upp till kravet på effektivt rättsmedel i konventionens mening. Domstolen pekade bland annat på att det inte fanns något till- gängligt rättsmedel för att få en uppgift avlägsnad från Säkerhets- polisens register. Klagandenas rätt enligt artikel 13 i konventionen hade således kränkts. Vid sidan av de nu nämnda förslagen har andra mer eller mindre utarbetade sådana framförts i den rättspolitiska debatten. Exempel- vis framförde chefen för tanken på ett särskilt insynsråd, i syfte att förbättra den demokratiska kontrollen av Säkerhetspolisen. Detta insynsråd borde enligt chefen för vara parlamentariskt sammansatt och ha full insyn i Säkerhetspolisens verksamhet samt ha befogenhet att begära en fullständig redovisning av enskilda ärenden. 7.5.4Datainspektionens roll bör breddas och utvecklas Teknikutvecklingen frambringar ständigt mer avancerade verktyg som kan brukas för nyttiga ändamål men som också – avsiktligt eller oavsiktligt – medför intrång i människors rätt till personlig integritet. Det sistnämnda konstaterandet är inte en ny iakttagelse utan något som har föranlett statsmakterna att agera. I direktiven till integritetsskyddskommitté pekades det på riskerna för att övervakningsapparater i mikroformat kan komma att finna vägen till mindre nogräknade personer som vill använda dem för att utspionera andras privatliv. Den kommitténs betänkanden ledde till förbud mot dolt utnyttjande av övervak- ningskameror, ett straffstadgande om olovlig avlyssning och flera andra åtgärder som syftade till att motverka den nya teknikens faror för den personliga integriteten (se avsnitt 2.2). I dagens samhälle är de teknikrelaterade riskerna för integritets- kränkningar mångfaldigt större, som det även utvecklas tekniker för att förhindra eller begränsa skadeverkningarna. Exem- pelvis innebär övergången till trådlösa nätverk uppenbara risker för datoranvändares personliga integriteten, men dessa risker kan företag och individer i viss mån själva motverka med hjälp av lösenord, så kallade brandväggar, kryptering och annat. Kommitténs överväganden och förslag exempel, där den enskilde har större svårigheter att skydda sig, är det omfattande bruket, särskilt bland ungdomar, av kameramobil- telefoner, som enkelt möjliggör spridning av bild-, ljud- och text- meddelanden inom kamratkretsar och till olika former av nätverk. Ett tredje exempel utgör svårigheten för konsumenter att undvika att lämna elektroniska spår i vardagstillvaron. Denna utveckling är naturligtvis inte enbart av ondo. Vad som emellertid är påfallande är att samhället inte har någon samlad kontroll över utvecklingen och därmed också begränsade möjlig- heter att vidta strategiska och riktade åtgärder när sådana behöver sättas in liksom att bedöma i vad mån nya företeelser som tycks utgöra hot mot privatlivets skydd trots allt bejakas av allmänheten. (Enligt kommitténs attitydundersökning tycks så vara fallet när det gäller exempelvis de elektroniska spår som de flesta människor avsätter med risk för integritetsintrång men som på många sätt förenklar tillvaron för dem). Någon statlig myndighet med uppgift att följa utvecklingen och att slå larm när en situation uppkommit som tycks fordra ett ingripande i form av lagstiftning eller annat från det allmännas sida, finns alltså inte. Avsaknaden av ett sådant vakande öga har banat väg för privata initiativ, men från integritetsskyddssynpunkt är dessa knappast tillräckliga. Inom sina områden verkar visserligen framför allt Data- inspektionen men också och flera andra myndigheter. Det finns emellertid inte något samhällsorgan som har samlad uppsikt över den flora av apparatur och metoder som kan brukas med integritetskränkande konsekvenser, än mindre över de tekniska möjligheter som medborgarna har att själva skydda sig mot olika former av intrång i deras privatliv. Inte heller finns det något samhällsorgan som sammanhållet tillvaratar integritetsskyddsintresset. Ett relativt enkelt sätt att bota dessa brister och motverka de integritetsskadliga effekterna av teknikutvecklingen vore enligt kommitténs bedömning att bredda och utveckla Datainspektionens nuvarande funktioner. Inspektionen bör sålunda ges i uppdrag att uppmärksamma de teknikrelaterade riskerna för kränkningar av den personliga integriteten. Uppgiften bör inte vara begränsad till området för elektroniska data, och inte heller till teknikutveck- lingen som sådan utan också – och framför allt – till teknikens tillämpning i människornas vardag. Vid fullgörandet av denna uppgift bör Datainspektionen i lämplig omfattning och i organise- Kommitténs överväganden och förslag rade former samverka med de myndigheter och andra organ som har övergripande ansvar för konsumentskydd. En sådan utvidgning av Datainspektionens uppgiftsområde blir förmodligen inte meningsfull med mindre än att statsmakterna genom särskilda beslut förordnar att dessa uppgifter skall ankomma på inspektionen och tillför de resurser som erfordras för att bygga upp en ny form av kvalificerad bevakning av teknikutvecklingen. Kommittén förordar alltså att Datainspektionens roll breddas och utvecklas i angivet syfte samt att regeringen i särskild ordning utreder de närmare förutsättningarna och formerna för en sådan utökning av inspektionens uppdrag. I sitt delbetänkande konstaterade kommittén att det i den integritetsskyddsrättsliga lagstiftningen finns en brist på systemtänkande och helhetssyn, som leder till att regelverket blir oenhetligt och svåröverskådligt. Denna brist försvårar också möjligheterna att beakta kumulativa och samverkande effekter av tillkommande lagstiftning som ytterligare begränsar integritets- skyddet. Kommittén noterade i det sammanhanget att inget statligt organ har i uppgift att slå larm när integritetskänslig information utnyttjas för andra ändamål än vad den varit avsedd för. Avsak- naden av en myndighet som har i uppgift att vaka över att den enskildes rätt till en skyddad privat sfär respekteras kan ses som ett uttryck för integritetsskyddets allmänt sett låga status som står i kontrast till den omsorg lagstiftaren ägnar åt exempelvis tryck- friheten, vilken en särskild myndighet (Justitiekanslern) har givits i uppgift att vaka över. Kommittén konstaterade vidare att takten i ny integritets- begränsande lagstiftning i många fall är högt uppdriven, inte minst på brottsbekämpningsområdet där en rad ingripande reformer hade genomförts och förslag framlagts om andra, bland annat i fråga om buggning och preventiv användning av tvångs- medel. Vid ungefär hade regeringen även presenterat förslag om utökad signalspaning och tillsatt en utredning med uppgift att förbereda lagstiftning om obligatorisk lagring av tele- trafikuppgifter. Denna starkt forcerade lagstiftningstakt på integri- tetskänsliga områden medförde enligt kommittén att överblicken höll på att gå förlorad, att risken för misstag blev större och att de Kommitténs överväganden och förslag röster som manade till eftertänksamhet kunde få svårt att göra sig hörda. Mot denna bakgrund ansåg kommittén att det fanns goda skäl att överväga behovet av ett råd eller en nämnd med uppgift att följa utvecklingen, varna för dess risker och även utgöra en insiktsfull och förnuftig röst i den allmänna debatten. Grundproblemet i den rådande situationen var emellertid delvis ett annat, nämligen en brist på helhetssyn, systematik och proportionalitetstänkande i lagstiftningen, i förening med en otillräcklig parlamentarisk kontroll och alltför små möjligheter att få upprättelse för den som drabbats av en integritetskränkning. Kommittén såg också med viss tillförsikt fram emot att lagstiftningsarbetet i fortsättningen skulle utföras under intryck av kommitténs analys av hur större hänsyn skulle kunna tas till behovet av integritetsskydd och bättre avväg- ningar kunna göras i förhållande till motstående intressen. Kommittén noterar därför nu med tillfredsställelse att regeringen i budgetpropositionen har uppmärksammat kommit- téns delbetänkande och poängterat vikten av att begränsningar i lagstiftningen av skyddet för den personliga integriteten alltid måste vara proportionerliga, nödvändiga och ändamålsenliga (se prop. 2007/08:1, Bil. 11, s. 19 f.). är kommittén naturligt- vis medveten om att det är en sak att tala och skriva om värdet av integritetsskydd, en annan att omsätta utfästelser av detta slag i lagstiftning. Om emellertid statsmakterna tar fasta på kommitténs kritiska genomgång av regelverket och förslag till lagstiftning kan kom- mittén sägas ha bidragit till ett gradvis återställande av balansen mellan integritetsskyddet och andra berättigade intressen. Ett sådant resultat av kommitténs arbete skulle i någon mån göra det mindre angeläget med ett nytt särskilt organ vars huvuduppgift just skulle vara att verka för en säkrare avvägning av motstående intressen i lagstiftningen. I samma riktning verkar de förslag som kommittén presenterat om en årlig redovisning till och om en utökad roll för Datainspektionen. Som framgått har statsmakterna uppmärksammat behovet av kontrollorgan med vittgående befogenheter som skall bevaka integritetsskyddsintresset på områdena för tvångsmedels- användning respektive signalspaning. Från integritetsskyddssyn- punkt är det angeläget att befogenheterna är just vittgående för kontrollorgan som verkar inom områden där den enskildes möjligheter att få insyn, begära rättelse, föra talan om skadestånd Kommitténs överväganden och förslag m.m. är begränsade. Kontrollorganen kan på så sätt i någon mån kompensera för brister i fråga om tillgången till ett effektivt rättsmedel (jfr vad som ovan sagts rörande mål m.fl. mot ). Även om dessa nya och utökade kontrollfunktioner bör välkomnas innebär de inte lösningen på det problem som består i att det inte finns ett organ – ett integritetsskyddsråd – med uppgift att vaka över integritetsskyddet i dess helhet. Mycket talar alltså för att ett sådant organ bör inrättas. Emellertid kan det finnas skäl att tills vidare avvakta utfallet av den förstärkta kontroll som har föreslagits och till dels beslutats på dessa för integritetsskyddet betydelsefulla områden. Ett annat, om än inte avgörande, skäl för att avvakta utvecklingen är att det i pågår ett beredningsarbete på grundval av förslagen i promemorian Skade- ståndsfrågor vid kränkning (Ds 2007:10) om en utvidgad rätt till kränkningsersättning. Om förslagen genomförs blir det något enklare att utverka ideellt skadestånd vid kränkningar av den personliga integriteten i samband med myndighetsutövning. I samma riktning verkar också, i förhållandet enskilda emellan, kommitténs förslag om förbud i vissa fall mot integritetskränkande fotografering. För att det skall vara motiverat att inrätta en ny statlig myndighet i form av ett sammanhållet integritetsskyddsorgan måste under alla förhållanden tungt vägande skäl kunna åberopas. Finansiellt och organisatoriskt hållfasta lösningar skall kunna presenteras, och det måste noga klargöras vilka funktioner som lämpar sig för att övertas från Datainspektionen och från andra myndigheter, råd och nämnder liksom vilka tillkommande funk- tioner som ett nytt sammanhållet integritetsskyddsråd bör anför- tros. Det gäller exempelvis att ta ställning till frågan hur ett sådant råd – till formen en myndighet – bör vara utrustat och sammansatt för att kunna delta i och höja nivån på den allmänna debatten utan att själv uppfattas som en utlöpare av övervakningssamhället. Med hänsyn till den samlade bilden av dessa framför allt organisatoriska svårigheter föreslår kommittén inte att det nu vidtas åtgärder för att tillskapa en myndighet med angiven inriktning. Frågan är emellertid väl värd att hållas levande och bör aktualiseras på nytt om det skulle visa sig att behovet av integritetsskydd fortsatt beaktas alltför lite i lagstiftningsarbetet och i andra sammanhang. 8 Konsekvenser och ikraftträdande Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten och andra offentliga organ eller har andra samhällsekono- miska konsekvenser, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) sådana konsekvenser redovisas i betänkandet. Enligt 15 § kommittéförordningen skall också vissa andra kon- sekvenser av ett förslag redovisas. Det gäller konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar m.m., för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Den av kommittén föreslagna straffbestämmelsen om olovlig fotografering innebär en utvidgning av det straffrättsligt skyddade området. Ett nytt straffstadgande innebär per definition att ytter- ligare uppgifter läggs på de rättsvårdande myndigheterna. Enligt kommitténs förslag skall brottet emellertid kunna åtalas av allmän åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller åtal bedöms påkallat ur allmän synpunkt. Det bör också beaktas att det beteende som enligt förslaget kommer att omfattas av straff- bestämmelsen om olovlig fotografering i viss utsträck- ning blir föremål för rättsprocesser genom att åtal väcks under åberopande av befintliga straffstadganden såsom bestämmelserna i om hemfridsbrott, ofredande och förtal eller med stöd av straffbestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning eller i personuppgiftslagen. Härtill kommer att förslaget, på sätt kommittén utvecklat i avsnitt 7.3, är avsett att få sin klart största betydelse i brottspreventivt avseende. Sammantaget innebär detta att förslaget inte kan förväntas medföra någon nämnvärd ökad belastning på rättsväsendet. Den föreslagna bestämmelsen om olovlig fotografering är köns- neutral och kan inte förutses få några konsekvenser för jämställd- heten mellan kvinnor och män. Den av kommittén föreslagna grundlagsbestämmelsen kommer förvisso att fordra noggrann eftertanke från de lagberedande och lagstiftande organens sida men inte nödvändigtvis mer resurser. Kommitténs lagförslag synes inte heller i övrigt få några nämn- värda konsekvenser i de avseenden som berörs i kommittéförord- ningen. Den nya bestämmelsen i om olovlig fotografering föreslås träda i kraft . De föreslagna ändringarna i regeringsformen bör träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . Skyddet för den personliga integriteten Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den person- liga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör änd- ras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massme- dierna skall inte omfattas av uppdraget. Frågan om skyddet för den enskildes integritet har med mer eller mindre hög intensitet diskuterats i lagstiftningssammanhang . Diskussionen kan sägas ha börjat då en utredning tillsattes med direktiv om ett förstärkt integritetsskydd på personrättens område. Utredningens förslag resulterade bl.a. i regler om olovlig avlyssning. har frågan om integritetsskyddet i svensk rätt på nytt blivit aktuell, bl.a. i sam- band med debatten om skyddet för den enskildes integritet i för- hållande till en effektiv brottsbekämpning. Avvägning mot andra intressen Integritetsskyddet är ingen företeelse som bör ses isolerad för sig utan måste vägas mot andra befogade samhällsintressen. Främst bland dessa står hänsynen till yttrandefriheten, offentlighetsprinci- pen och informationsfriheten samt kravet på effektivitet inom så skilda områden som t.ex. brottsbekämpning, informationsteknik och sjukvård. De här antydda motsättningarna har haft betydelse både för debatten i ämnet och för möjligheten att åstadkomma en generell reglering som skulle kunna stärka skyddet. En annan svårighet är att definiera vad som egentligen avses med begreppet personlig integritet, eller med andra ord hur det skyddsvärda området skall bestämmas. I svensk lagstiftning finns det inte någon definition av begreppet personlig integritet. I olika utredningar (se t.ex. Tvångsmedels- kommitténs betänkande Tvångsmedel – Anonymitet – Integritet [SOU 1984:54 s. 42]) har man med utgångspunkt bl.a. i de grund- läggande fri- och rättigheterna i regeringsformens andra kapitel försökt ringa in begreppet genom att skilja mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (egendoms- skyddet), den kroppsliga integriteten (skydd för liv och hälsa, mot ingrepp i eller mot kroppen), den personliga integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten och rörelsefriheten) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privat- livet och för personligheten inklusive den privata ekonomin). Ett annat sätt att bestämma begreppet den personliga integrite- ten är enligt (se 1971 s. 695 och Individens skyddade personlighetssfär, i Om våra rättigheter. Antologi utgiven av Rättsfonden, 1980) att ange vilka handlingar som kan anses kränka någons integritet.