sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Detta faktum har dock inom utbildningsområdet lett till vissa farhågor om att en allt för pressad prisnivå går ut över verksamhetens kvalitet. Av den anled- ningen har fler och fler kommuner utvecklat sin upphandling av vuxenutbildning mot en ökad betoning av ren kvalitetskonkurrens. Min bedömning är att det är lika många kommuner som i upphandlingsunderlaget anger ett i förväg bestämt pris för den utbildning som ska upphandlas, som de som tillämpar en kombi- nerad pris- och kvalitetskonkurrens. De kommuner som tillämpar fasta prisnivåer i sina upphandlingar har vanligtvis en längre erfarenhet av upphandling, vilket har lett till att de har en god bild av den optimala prisnivån för den aktuella verksamheten. I vissa av dessa kommuner utgör erfarenheterna från tidigare helt öppna upphandlingar en förutsättning för att kunna fastställa lämpliga prisnivåer. Ett annat sätt att fastställa lämpliga prisnivåer är att genom en öppen dialog mellan kommunen och ut- bildningsanordnarna komma överens om hur prisbilden ska se ut. I fråga om prisrelationen mellan den upphandlade verksamheten och verksamheten i regi är bilden mycket varierad. I de flesta kommuner är det inte möjligt att göra denna jämförelse efter- som den upphandlade verksamheten kompletterar det egna utbild- ningsutbudet. I kommuner där man organiserar sin verksamhet i ett beställar- och ett utförarled är det vanligast med samma ekonomiska villkor för den egna och den upphandlade verksamheten, medan kom- muner med en mer omfattande verksamhet i egen regi först fast- ställer en verksamhetsbudget för den egna verksamheten och sedan en särskild budget för upphandlad verksamhet. Inom den upphandlade vuxenutbildningen går det också att utläsa en tydlig prisskillnad baserad på verksamhetens form, nämligen skillnaden i pris mellan rena distansutbildningar och utbildningar genomförda på plats hos utbildningsanordnaren. Den rena distans- utbildningen skiljer sig också i pris jämfört med den verksamhet som benämns med flexibelt lärande, vilken i sig innefattar en rad olika verksamhetsformer. En viktig faktor i alla ekonomiska system är att tillämpa praktiska enheter vid prissättningen. Även här innehåller entreprenadsystemet en särskild anpassning till vuxenutbildningens speciella förutsätt- ningar. I systemet för fristående skolor utgår priset från en helårs- elev vid ett visst program. Vuxenutbildningens struktur leder dock till att detta inte är ett praktiskt sätt att räkna, eftersom majoriteten av de studerande inte är heltidsstuderande. Detta har lett till att de allra flesta kommunerna utgår från kostnadsenheten verksamhets- eller gymnasiepoäng. Pris för verksamheten anges alltså vanligtvis i kr/poäng, även om det finns undantag, t.ex. inom sfi och särvux där kr/kurs kan förekomma. Kommunerna betalar så gott som alltid entreprenörerna mot faktura, som baserar sig på genomförda gymnasie- eller verksamhetspoäng. Faktureringen sker vanligen i efterskott, och i vissa fall kan inte slutfakturering ske förrän den studerande erhållit betyg. I vissa kommuner kan slutfakturering bara ske när den studerande erhållit lägst betyget G, medan andra kommuner ger rätt till slut- fakturering även vid betyget IG. Ersättningsformen för sfi på entreprenad kan skilja sig, där debi- tering i så fall vanligtvis sker , efter halva tiden för den aktuella kursen och resterande efter avslutad kurs. En vanligt förekommande kommentar från entreprenörernas sida är att prisbilderna och ersättningsrutinerna varierar stort mellan olika kommuner. Det förekommer också stora variationer i de avtalsvill- kor som tillämpas. En större nationell anordnare av vuxenutbildning anger så stora prisskillnader som mellan olika kom- muner för samma typ av utbildning. En annan nationell anordnare menar att kostnaden för att genomföra utbildning är relativt likartad i olika kommuner – det är bara prislappen som varierar. 4.1.3Kostnader inom den kommunalt genomförda vuxenutbildningen En grundläggande princip för prissättningen till fristående anord- nare är att ersättningen ska fastställas på samma grunder som för den kommunalt genomförda verksamheten. Konkurrensneutralitet ska råda i så stor utsträckning som möjligt. Även om samma grun- der inte direkt kan översättas med samma pris, så är det en rimlig utgångspunkt att samma typ av verksamhet ska betinga samma pris. Av den anledningen är en bedömning av kostnadsbilden inom den kommunalt genomförda vuxenutbildningen en väsentlig förutsätt- ning för utformningen av ersättningsmodellen inom Frivux. Jag kan dock genast slå fast att kostnadsbilden är mycket varierad, och att det finns ett antal parametrar som påverkar hur vuxenutbildnings- kostnaden för en enskild kommun ser ut. Faktorer som påverkar kostnadsbilden En av de mest grundläggande faktorerna för den varierade kost- nadsbilden är den stora spridningen i fråga om genomförandekost- nader för olika kurser. Skillnaden i kostnad mellan den billigaste och den dyraste av kurserna som finns inom den formella vuxenutbild- ningen kan uppgå till . De stora prisskillnaderna går främst mellan teoretiska kurser och yrkeskurser. Den höga kost- naden för yrkesutbildningarna beror främst på behovet av särskilt utformade lokaler och/eller särskild utrustning i form av maskiner, fordon eller verktyg. Lokala och regionala variationer Kostnaden för genomförandet av en kurs påverkas också av hur kommunen ser ut. En och samma kurs kan beroende på om den be- drivs i en storstads- eller glesbygdskommun ha helt olika kostnads- bilder. Faktorer som påverkar kostnaderna är bl.a. lokalhyrorna samt antalet deltagare i varje kurs. I viss mån anges dessa kostnads- differenser jämna ut varandra, eftersom dyra lokaler i storstäder kompenseras av större studerandegrupper, vilket sänker undervis- ningskostnaden per deltagare. Den lokala eller regionala näringslivsstrukturen kan ibland på- verka även kostnadsbilden för de dyra yrkesutbildningarna. I de fall det lokala eller regionala näringslivet kan upplåta delar av sin ut- rustning för utbildningsaktiviteter sjunker utbildningskostnaderna radikalt. En bidragande faktor till den stora kostnadsspridningen är också att det inte finns ett vedertaget sätt att redovisa kostnaderna för den kommunala vuxenutbildningen. Kommuner tolkar instruktioner för kostnadsredovisning olika, och det finns även en stor spännvidd i fråga om vilka kostnader som utgör underlag för redovisning. En kommun är i olika utsträckning skyldig att ta emot stude- rande från annan kommun till sin vuxenutbildning. För gymnasial vuxenutbildning gäller detta under förutsättning att den studeran- des hemkommun åtar sig att ersätta verksamhetskommunen för kostnaderna för den studerande, medan detta åtagande inte är nöd- vändigt för t.ex. grundläggande vuxenutbildning. Ersättningen från hemkommunen till verksamhetskommunen sker i form av inter- ersättning. Ett flertal kommuner fastställer en särskild prislista för den interkommunala ersättning som ska erläggas för studerande från andra kommuner. Dessa prislistor skulle kunna ge en viss vägled- ning i fråga om prisnivåer för den kommunalt genomförda vuxen- utbildningen. Ersättningsbeloppen är dock vanligtvis grovt indelade, med en angiven kostnad per poäng för kärnämnen eller allmänteore- tiska ämnen, och en angivelse om att för dyrare yrkesutbildningar ska uppgift om ersättningsnivå lämnas vid direkt förfrågan. Mer utvecklade prislistor för interkommunal ersättning finns inom ramen för de olika regionala samverkansformerna för vuxenutbild- ning. För att åstadkomma en praktisk samverkansmöjlighet har man tecknat samverkansavtal kring t.ex. gemensamt vuxenutbildnings- utbud, men också enats om gemensamma prislistor, vilket har lett till en mer detaljerad beskrivning av olika prisnivåer på regional nivå. Samverkansformen i sig har alltså lett till ett behov av ökad tydlighet i prisfrågan, men även effektiviserat arbetet med preci- sering av prisnivåer eftersom kommunerna nu inte har varit tvinga- de att göra detta arbete var och en på sitt håll. 4.2.1Kostnaderna för formell vuxenutbildning Utredningens bedömning: Den officiella kostnadsstatistiken för den formella vuxenutbildningen bör förbättras. eller motsvarande myndighet bör utveckla den officiella statistik- rapporteringen inom vuxenutbildningsområdet. 4.2.2Reflektioner kring dagens system Svårigheter med bidragssystemet för fristående skolor På ytan kan ersättningsmodellen för fristående skolor verka enkel och logisk; samma grunder som kommunen tillämpar vid fördel- ning av resurser till de egna skolorna ska gälla vid bestämmandet av bidraget till de fristående, med hänsyn tagen till elevens förutsätt- ningar och den fristående skolans åtaganden. I verkligheten finns en rad komplikationer i samband med den praktiska tillämpningen av ersättningsmodellen. har i ett antal rapporterTPF5FPT lyft fram problemställningarna, och jag hänvisar till dessa rapporter för en djupare beskrivning. Några problem är dock av betydelse för min uppfattning om utformningen av ersättningsmodell inom Frivux, och jag lyfter därför fram dessa. Svårtolkade begrepp, m.m. De tre viktigaste begreppen i bestämmelserna om bidrag till en fri- stående skola är samma grunder, skolans åtagande och elevens behov. Inget av dessa begrepp utvecklas dock i förarbetena, vilket lett till osäkerhet och stor variation i tolkningarna. De flesta kommuner gör ett likhetstecken mellan uttrycket samma grunder och samma kostnader. Det är emellertid grunderna för kostnadernas bestäm- mande som ska vara desamma. Problem har också uppstått i fråga om vilka kostnadsslag som ska ingå, och hur de ska bedömas. Svår- bedömda grunder är t.ex. kommunens egna lokalkostnader för de kommunala skolorna, IT-investeringar och fortbildningssatsningar. Ett annat problem är att kommunens kostnader för den egna verk- samheten inte blir känd förrän verksamhetsåret är slut, medan bidraget till den fristående skolan bestäms i förväg. Ännu svårare har det visat sig att vara att tolka begreppet skolans åtagande i praktiken. Detta uttryck anger att kommunen måste ta hänsyn till den fristående skolans val av verksamhetsutformning vid fastställande av bidragets storlek. I praktiken innebär detta att en förhandlingsliknande situation måste uppstå mellan kommunen och den fristående skolan, där man kommer överens om konsekvenser- na av skolans åtaganden. En sådan handläggning har dock beskrivits 5TP PT Kommunens bidrag för elever i fristående gymnasieskolor, 2004; Översyn av systemet för redovisning av kostnader för olika program vid kommunala gymnasieskolor, 2004; samt Prövning och bidrag för fristående skolor, 2006. som praktisk omöjlig i en situation där mångfalden på anordnar- sidan är stor. Såväl kommunen som den fristående skolan kan ha ett stort antal kontakter på grund av elever från flera kommuner. Utvärderingarna som genomförts av visar också på att variationen mellan olika sätt att lösa detta är mycket stora, där många kommuner inte tar hänsyn till eventuella variationer mellan den fristående skolans sätt att bedriva verksamheten och den kom- munala skolans sätt, utan fastställer bidraget till ett genomsnitt av de kommunala kostnaderna för verksamheten. Några kommuner anser också att den fristående skolan inte har rätt till bidrag för stora variationer i verksamheten om dessa inte är förankrade i förväg hos kommunen. Den praktiska tolkningen av begreppet elevens behov varierar också mycket. De flesta kommuner tar hänsyn till elevers särskilda behov i form av fysiska funktionshinder, medan det inte är lika själv- klart med särskilda resurser för psykosociala problem. Kommunens avdrag för ansvarskostnader Ett särskilt problem utgör frågan om kommunens möjlighet att av- räkna sina ansvarskostnader vid fastställandet av bidragets storlek. Ansvars- eller skolpliktskostnaderna anses vara extrakostnader som kommunen har till följd av sina skyldigheter att planera och erbjuda utbildning för alla ungdomar, och även en möjlig ökning av elev- underlaget, vilket är en kostnad som de fristående skolorna inte har. Ett stort antal kommuner gör schablonmässiga reduktioner av bidragen till de fristående skolorna på denna grund. Avdrag eller reduktioner för ansvarskostnader är dock något som saknar ett tyd- ligt stöd i nuvarande regelsystem. Några rättsfall pekar mot att kom- munen inte har rätt att göra ett schablonavdrag, utan ett eventuellt avdrag måste basera sig på faktiska kostnader. Den ovan beskrivna möjligheten att välja mellan olika momssatser vid kompensation för den fristående skolans mervärdeskostnader har lett till en synnerligen vildvuxen praktik. Vissa kommuner kom- penserar med en schablon på , medan andra väljer den andra accepterade modellen för lokalkostnader och för övriga kostnader. Andra kommuner i sin tur använ- der helt egna momssatser från och nedåt, eller ersätter den faktiska momskostnaden. Vissa kommuner lämnar ingen kom- pensation alls för moms till de fristående skolorna, men lyfter ändå ersättning motsvarande från staten. En väsentlig fråga vid utvecklandet av en ersättningsmodell för Fri- vux är hur mycket den formella vuxenutbildningen kostar , samt vad det är som kostar. Av den anledningen är den officiella stati- stiken över kostnaderna för dagens kommunala vuxenutbildning intressant. har ansvar för den officiella statistiken om vuxen- utbildningen. Statistiken uppdateras , och innehåller uppgifter om kursdeltagare, personal, kostnader, samt betyg och studieresultat. Uppgifterna utgör en del i nationella uppföljnings- system för skolsektorn. Syftet med uppföljningssystemet är att det ska ge en samlad bild av skolans verksamhet och vara underlag för uppföljning och utvärdering på nationell och lokal nivå. förändrades fr.o.m. /98 från kurs- till indi- vidbaserad. Insamlingen av den kommunala skolans kostnader är integrerad i det kommunala räkenskapssammandraget (RS). , , har ålagts av staten att genom- föra denna insamling . Uppgifterna hämtas från kommunernas bokslut och bygger på samma definitioner som Kommuners och Landstings kommunalt anpassade normalkontoplan. Det innebär att uppgifter om utbildningsverksamheten samlas in av SCB sam- tidigt med en stor mängd andra uppgifter. Beträffande vuxenutbildningsområdet lämnar kommunerna in uppgifter om kostnader för bl.a. undervisning, läromedel och utrust- ning, elevvård, samt lokaler och inventarier. Kommunerna rappor- terar också antal elever vid egen verksamhet, hos annan utbildnings- anordnare och i annan kommun. Grundläggande- och gymnasial vuxenutbildning rapporteras var för sig av kommunerna. Den sammanställda statistiken redovisas sedan på Statens skol- verks webbplats. Redovisningen över kommunernas kostnader sker i form av kostnad per heltidsstuderande. Arbetet med insamling av uppgifter för statistikrapporteringen präglas dock av ett antal osäkerhetsfaktorer. I den kvalitetsdeklaration som SCB lämnar beträffande statistikarbetet framgår att vissa kommuner haft svårt att skilja på kostnader mellan grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbild- ning, och att uppgifterna därför bör tolkas med viss försiktighet.TP F6FPT Flera kommuner har också redovisat att de inte har några kost- nader för lokaler och läromedel. Detta beror främst på att man har sin vuxenutbildning integrerad med ungdomsgymnasiet och därför har svårt att skilja på kostnaderna för de båda, eller att delar av vuxenstudierna sker i form av distansstudier. Det finns också otydligheter i fråga om redovisningarna kring verksamhet hos annan anordnare eller i annan kommun. sam- redovisas dessa siffror, vilket leder till obalanser i kostnadsbilden. I en annan officiell beskrivning av statistiken sägs det att: De mätproblem som uppstår i undersökningen består huvudsakligen i att uppgiftslämnarna feltolkar instruktioner eller brister i engage- Sammantaget pekar detta på att det finns en rad osäkerhetsfaktorer redan i samband med uppgiftsinsamlingen som ligger till grund för den officiella statistiken. De kommunala kostnaderna för den formella vuxenutbildningen redovisas i form av kostnad per heltidsstuderande. Det angivna måttet heltidsstuderande är dock till största delen en omräkning av de faktiskt studerande individerna. Anledningen till detta är att majo- riteten av de studerande inom vuxenutbildningen studerar enstaka kurser eller deltid. Den kostnad som anges relaterar alltså inte i praktiken till vad som anges, dvs. Det förekommer också två olika omräkningsmodeller för att omvandla genomförd verksamhet till enheten heltidsstuderande. Den ena modellen utgår från det totala antalet rapporterade undervis- 6TP PT Kvalitetsdeklaration, kostnader kommunnivå ; Uppgifternas tillförlitlighet, SCB 2007. 7TP PT Beskrivning av statistiken, Komvux: elever, kursdeltagare och studieresultat (UF0106), SCB 2007. ningstimmar inom vuxenutbildningen, vilken sedan divideras med 540, dvs. de undervisningstimmar en studerande inom vuxenutbild- ningen förväntas erhålla . Denna metod har mött stark kritik, främst , eftersom den inte tar hänsyn till de mer flexibla metoder som utvecklats inom vuxenutbildningen. Av den anledningen redovisas även statistik där en annan omräkningsmodell tillämpas. I den modellen divideras det totala antalet verksamhets- poäng med 800, antalet verksamhetspoäng som definierar en hel- tidsstuderande . Båda dessa modeller finns i statistiken som redovisas av . Statistikens relevans för vuxenutbildningen De beskrivna osäkerhetsfaktorerna leder till att man kan ifrågasätta den officiella statistikens relevans som underlag för bedömningar av vuxenutbildningen. Det förefaller som om jämförelsemöjligheter- na mellan vuxenutbildningen och andra utbildningsformer dikterar utformningen av såväl insamling av underlag som redovisningen av statistiken. Det finns ingen anledning att betvivla att statistiken mer eller mindre exakt redovisar de övergripande kostnaderna för vuxen- utbildningen, men den ger inga underlag för mer specificerade be- dömningar av kostnadsbilden. Eftersom statistikpresentationerna inte tar hänsyn till någon av de ovan redovisade faktorerna som på- verkar kostnadsbilden, framför allt inte de stora kursvariationerna, går det inte att utifrån den officiella statistiken hämta något relevant underlag för en bedömning av vad den egentliga verksamheten har för kostnadsbild. En effekt av detta är att kommunernas arbete med framtagandet av statistikunderlag om kostnader inom den formella vuxenutbildningen nedprioriteras. Vid de samtal jag fört med kommuner, företag och myndigheter under utredningsarbetet har jag vid ett upprepat antal gånger mötts av kommentarer som tydligt pekar på att ingen upp- fattar den officiella statistiken som en beskrivning av verkligheten. Den officiella statistiken innehåller också uppgifter som är synner- ligen svårförståeliga, t.ex. hur en relativt likartad verksamhet som grundläggande vuxenutbildning kan variera i kostnad mellan och per heltidsstuderande. Vuxenutbildningen behöver redovisning av en officiell statistik som i högre grad tar hänsyn till dess egenskaper. En redovisning av kostnader per gymnasie- eller verksamhetspoäng, fördelade på kate- gorier av kurser, är därför ett nödvändigt alternativ, eller åtminstone komplement, till dagens statistikredovisning. Jag anser att eller motsvarande myndighet bör se över möjligheterna att utveckla och kvalitetssäkra den officiella statistikrapporteringen inom vuxenutbildningsområdet. Utredningens bedömning: Ersättningsmodellen inom Frivux bör vara tydlig och förutsägbar, samt leda till en likabehandling oberoende av anordnare. Ersättningsbelopp ska vara möjliga att presentera såväl samlat för bredare kursgrupper som på kurs- nivå. Tillståndet att anordna formell vuxenutbildningen ger utbildnings- anordnaren rätt till offentlig finansiering. Detta innebär att den fristående anordnaren ska erhålla ersättning från den studerandes hemkommun för utbildning som man anordnar för den studerande, utan att något avtal finns mellan kommunen och anordnaren. Detta skiljer en fristående anordnare från en anordnare inom ett entre- prenadförhållande. Formerna för fastställande av ersättningens stor- lek samt ersättningens erläggande ska vara tydliga och förutsägbara, och den grundläggande principen om att alla utbildningsanordnare ska behandlas lika ska gälla även i ersättningsfrågan. Frivux ska vara ett nationellt system med gemensamma regler obe- roende av verksamhetskommun. Tillståndsgivningen ska utgå från ett nationellt generellt tillstånd, och verksamheten ska vara under- kastad nationell tillsyn från en statlig myndighet. Det är också rimligt att bedöma att en stor del av verksamheten kommer att genomföras av nationellt verksamma aktörer. Av den anledningen måste ersättningsmodellen också präglas av den tydlighet och förut- sägbarhet som ett nationellt system kräver. Etableringsmöjligheter- na för en fristående utbildningsanordnare ska inte försvåras av att en djupare analys av de lokala förutsättningarna ska krävas inför en etablering, utan så långt möjligt ska samma ersättningsmodell gälla i samtliga kommuner. Tydligheten och förutsägbarheten är framför allt viktig i fråga om grunderna för beräkning av ersättningsbelopp, offentliggörandet av ersättningsbelopp och formerna för utbetalning av ersättning. Grunderna för beräkning av ersättningsbelopp måste därför, oav- sett om beloppen fastställs av staten eller kommunen, kunna pre- senteras på ett tydligt och lättförståeligt sätt. Kostnadsslagen som ingår i underlaget måste vara presenterade, och relationerna mellan kostnadsslagen i den slutliga ersättningsnivån ska vara tydlig. Rela- tionen mellan olika ersättningsbelopp beroende på kurs ska också vara förklarad och presenterad. Offentliggörandet av aktuella ersättningsbelopp måste också ske på ett sätt och som underlättar anordnarens beslut om etablering, dimensionering eller verksamhetsinriktning. Som tidigare nämnts ska kommunen i samband med att den kommunala budgeten beslutas offentliggöra det aktuella kursutbudet för den formella vuxenutbildningen i kommunen. kan även aktuella ersättningsbelopp offentliggöras. Samma villkor oavsett anordnare Likabehandlingsprincipen är en viktig i Frivux. Samtliga anordnare ska ha samma ekonomiska förutsättningar för sitt arbete. Detta innebär att samma ersättning ska gälla, oavsett om det är en eller fristående anordnare. En konsekvens av detta är också att i de fall en kommun har ett eget anordnarled, måste denna verksamhet ha samma ekonomiska villkor som övriga anordnare i kommunen. Den kommunala anordnarens intäkter från offentliga medel ska enbart härröra från ersättningar för studerande som själva valt anordnaren. På samma sätt måste kostnadsbilden för de kom- munala anordnarna vara likvärdig den som gäller för den fristående anordnaren. Lokaler, inventarier och tjänster som tillhandahålls av kommunen, endera genom samverkan med andra kommunala skolor eller funktioner, eller som tillhandahålls enbart för den kommunalt bedrivna vuxenutbildningen, ska kostnadsberäknas och ersättas på affärsmässiga grunder. Inom ungdomsskolan har det uppstått tvister kring vilka kom- munala kostnader som ska räknas in i ersättningsunderlaget. För- utom de tydliga kostnaderna kring lokaler och undervisning, har t.ex. kostnader för den kommunala förvaltningen eller pedagogisk service angetts som sådana som bör räknas in. Inom vuxenutbild- ningen anser jag att denna diskussion inte ska behöva uppstå, i och med att kommunens primära ansvarsområde har definierats att gälla frågor som rör den studerande innan studierna påbörjats. Den infra- struktur som kommunen ska ansvara för i form av att vägleda och avgöra kommuninnevånarnas behov och rätt till utbildning, kommu- nal rektorsfunktion, lärcentraresurser m.m., är något som i första hand riktar sig till den studerande, oberoende av anordnare. Av den anledningen anser jag att dessa kostnader inte kan räknas in i underlaget för ersättning.