sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — riktat sig mot skyddspersonen. Vid allvarliga fall av överträdelser av kontaktförbud och med beaktande av de bakomliggande konflikter som har legat till grund för beslutet om kontaktförbud måste det finnas utrymme för att ta hänsyn till hur detta påverkar offrets liv och hur offret måste leva med rädsla för att bli utsatt för ytterligare våld, hot eller förföljelse. Detta, i kombination med en mer utvecklad teknik, bör göra det möjligt att skapa en ordning där ett kontaktförbud i vissa fall kan kombineras med elektronisk övervakning utan att åtgärden anses för ingripande i förbudspersonens rörelsefrihet. Det finns därför anledning att återigen överväga hur ett kontaktförbud kan kombi- neras med elektronisk övervakning. För att avgöra om ett kontaktförbud bör förenas med elektro- nisk övervakning i ett enskilt fall måste en riskbedömning göras. Vid denna bedömning bör hänsyn tas till om den person som ska övervakas har överträtt meddelade kontaktförbud eller om personen har gjort sig skyldig till brott mot den andres person, liv, frid eller frihet av särskilt allvarligt slag. Ett av syftena med att utveckla ordningen med kontaktförbud och införa en möjlighet att i vissa fall övervaka kontaktförbud med elektronisk övervakning är att förbättra möjligheterna att bedriva ett mera effektivt brottsförebyggande arbete när det förekommer våld i nära relationer. Att använda kontaktförbud med elektronisk övervakning som alternativ till häktning eller fängelse framstår ur ett brottsofferperspektiv inte alltid som ett lämpligt alternativ. Från ett skyddsperspektiv är det som regel bättre att den person som har begått ett allvarligt brott blir frihetsberövad. Avsikten med att införa möjligheten till elektronisk övervakning av kontaktför- bud bör inte heller vara att de allvarliga fall som leder till fri- hetsberövande inte ska göra det . Utgångspunkten för användandet av kontaktförbud med elektronisk övervakning är istället att detta förbud ska utgöra ett komplement till andra for- mer av kontaktförbud i de fall då det kan antas att ett sådant för- bud inte kommer att följas, men där ett frihetsberövande inte är aktuellt. Genom användningen av kontaktförbud med elektronisk över- vakning kommer överträdelser att upptäckas och den avsedda kontakten förhoppningsvis kunna förhindras genom att skyddsåt- gärder sätts in. Överträdelserna kommer även att kunna styrkas genom teknisk bevisning. Det är rimligt att anta att detta kommer att ha en viss avskräckande effekt. På detta sätt bör antalet Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning överträdelser minska och tryggheten för presumtiva brottsoffer öka. Sammanfattningsvis bör möjligheten att förena ett kontaktför- bud med villkor om elektronisk övervakning införas förutsatt att rättssäkerhetsgarantierna för förbudspersonen kan uppfyllas. Att vi anser att så är fallet återkommer vi till senare i detta kapitel. 7.7Kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska införas 7.7.1Förutsättningar för elektronisk övervakning Förslag: Möjligheten till elektronisk övervakning vid kontakt- förbud ska införas. Antalet överträdelser talar för att beslut om kontaktförbud inte ger tillräckligt skydd för de personer som utsätts för brott eller på annat sätt allvarligt trakasseras av någon annan. Vi anser att den tekniska utvecklingen nu har kommit så långt att det går att se en trolig utveckling till att det inom en relativt snar framtid går att förena kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Förslaget måste dock ses i ljuset av det endast går att göra en prognos om hur tekniken kan och bör se ut inom ett eller . Förutom att bevisningen i mål om överträdelser om kontaktför- bud kommer att förenklas genom den elektroniska övervakningen ska den också ge skyddspersonen både skydd och en upplevelse av trygghet. Vi anser att ett kontaktförbud ska kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning om förbudspersonen har överträtt ett beslutat kontaktförbud genom att besöka eller på liknande sätt uppsöka skyddspersonen, eller om det finns sannolika skäl för att en sådan överträdelse har skett. Elektronisk övervakning kan aldrig innebära ett helt säkert skydd för skyddspersonen och bör därför inte användas i situationer med de mest allvarliga hoten. Elektr- onisk övervakning innebär dock en möjlighet att förhindra att för- budspersonen utsätter skyddspersonen för våld, att varna skydds- personen och att säkra bevis för att en överträdelse har skett. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning För att den elektroniska övervakningen ska kunna ge dessa effekter är det nödvändigt att villkor om elektronisk övervakning förenas med beslut om kontaktförbud med tillträdesförbud. Det är av flera skäl nödvändigt att kontaktförbudet omfattar ett tillräck- ligt stort område. För det första ger den elektroniska övervak- ningen inte någon möjlighet att förhindra brott mot förbudsperso- nen om inte området är tillräckligt stort, eftersom det då är omöj- ligt för polisen att hinna ingripa eller för skyddspersonen att sätta sig i säkerhet. För det andra bör det fredade området vara tillräck- ligt stort för att inte varje förflyttning som förbudspersonen gör orsakar ett larm eller fellarm. Från integritetssynvinkel är det vik- tigt att förbudspersonen kan röra sig fritt så länge som han eller hon inte överträder kontaktförbudet. Med denna lösning finns det förutsättningar att agera tidigt och konsekvent i de fall då en person utsätter någon annan för allvarliga hot eller våld. Genom att välja att förena elektronisk övervakning med kontaktförbud med villkor om tillträdesförbud framför andra alternativ skapas även en lagtekniskt sammanhållen ordning i lagen om kontaktförbud, bl.a. vad avser den beslutande åklagarens möj- lighet att begära hjälp med utredningen, polisens skyldighet att följa upp beslutade kontaktförbud och förutsättningar för att poli- sen ska få larm om överträdda kontaktförbud och där- med kunna göra bedömningar och ingripa på samma sätt som man gör vid pågående överfall och annan brottslighet, t.ex. bankrån. Den elektroniska övervakningens utformning Förslag: Ett kontaktförbud med tillträdesförbud ska kunna kombineras med ett beslut om elektronisk övervakning. Vid överträdelse ska polisen larmas och positionering ske. Vid Polisens larmcentral ska då en riskbedömning ske och beslut fattas om vilka åtgärder som ska vidtas. Skyddspersonen ska dessutom erbjudas en larmmottagare av RFID-typ, dvs. en utrustning som larmar om förbudspersonen kommer inom ett visst avstånd. Vi anser att av de nuvarande tekniska möjligheterna till elektronisk övervakning är enbart positionering med fredade områden ett Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Stationär övervakning, dvs. övervakning med RFID-teknik, innebär enkel teknik och låga kostnader. Vid den stationära övervakningen bär förbudspersonen en fotboja, som avger ett larm när den kommer inom skyddspersonens mottagares räckvidd. Skyddspersonen varnas av larmet, som larmet går i larmcentralen. Den stationära övervakningen avger larm först då förbudspersonen är i närheten av skyddspersonen. Därutöver saknas möjlighet att veta var förbudspersonen befinner sig. Den avgörande nackdelen är dock att RFID-tekniken inte har längre räckvidd än , dvs. vid överträdelsen lämnas skyddspersonen utan någon egentlig möjlighet att fly eller få hjälp av t.ex. polisen. Den stationära övervakningen skapar således ett otillräckligt skydd för skyddspersonen som säkert tror att skyddet är större än vad det i realiteten kan vara. Aktiv övervakning där både förbudspersonen och skyddsperso- nen bär positioneringsutrustning är mer komplicerat. Alternativet skulle innebära att polisen i larmcentralen ständigt måste följa för- budspersonens och skyddspersonens rörelser. En överträdelse skulle då ha skett när förbudspersonen kommer för nära skydds- personen. För det första innebär alternativet att båda parter ska bära en relativt omfattande utrustning, förutom den ovan nämnda RFID- och kommunikationsutrustningen även en GPS-/GSM- sändare. Sändaren är stor som tre mobiltelefoner och behöver laddas i upp till . Integritetsintrånget för par- terna torde således vara betydande. För det andra är kostnaden för elektronisk övervakning med positionering av båda parter i jämfö- relse med den stationära övervakningen vid 500 skyddspar ca 20 gånger så stor. torde det, som vi har antytt ovan avseende regelverk, av rättssäkerhetsskäl vara omöjligt att lagstifta om ett allmänt förbud för förbudspersonen att röra sig i närheten av områden där skyddspersonen kan tänkas befinna sig. Fredade zoner är en förutsättning för att förbudet ska vara förutse- bart, även om positionering av båda parterna rimligen torde ge det allra bästa skyddet. Alternativet med elektronisk övervakning och positionering med fredade zoner innebär flera nackdelar jämfört med den statio- nära övervakningen, bl.a. är kostnaderna höga. är det dock enbart förbudspersonen som måste bära på sig utrustningen. Men framför allt ger positioneringen ett i jämförelse bra skydd. Om förbudspersonen träder in i den fredade zonen går larmet hos polisen och förbudspersonen kan positioneras. Polisen har då möj- Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning lighet att bedöma risken för att förbudspersonen angriper skydds- personen och skicka en polispatrull, varna skyddspersonen eller ingripa på annat sätt. En förutsättning är dock att den fredade zonen är tillräckligt stor för att polisen ska ha möjlighet att ingripa. Ett beslut om elektronisk övervakning blir således inte verknings- fullt om kontaktförbudet inte också förenas med tillträdesförbud. Till skillnad från RPS ursprungliga förslag anser vi att positione- ring av förbudspersonen inte ska kunna ske annat än när en över- trädelse har skett. RPS har i efterhand uppgett att en sådan lösning är tekniskt möjlig. Detta får också konsekvenser för hur larmöver- vakningen kan ske. I sammanhanget bör det återigen påpekas att den elektroniska övervakningen enbart kommer att komma i fråga vid allvarliga hot- bilder. Det krävs att tidigare beslutat kontaktförbud har överträtts eller att det finns sannolika skäl för att en överträdelse har skett och att proportionalitetsbedömningen enligt 6 § i den nya lagen medger integritetsintrånget. Genom elektronisk övervakning och positionering med fredade zoner medges en teknisk möjlighet att upprätthålla den ordning med kontaktförbud som det redan finns ett system i författningen för, dvs. kontaktförbud med tillträ- desförbud. RPS har i sin rapport utgått från att skyddspersonen vill delta i den elektroniska övervakningen och erhålla allra bästa skydd. Således har RPS föreslagit att skyddspersonen ska bära RFID- utrustning på sig och att det i dennes hem ska installeras sådan utrustning som larmar direkt om förbudspersonen kommer inom . RFID-utrustningen är vid elektronisk övervakning och positionering med fredade zoner i första hand en reservlösning, t.ex. för fall då förbudspersonen manipulerat GPS-/GSM-sändaren eller då polisen inte har möjlighet att ingripa mot honom eller henne. Om skyddspersonen bär larmutrustning finns det möjlighet för honom eller henne att bli varnad för att förbudspersonen finns i närheten även om de båda befinner sig utanför den fredade zonen och någon överträdelse inte har skett. Skyddspersonen har då en möjlighet att sätta sig i säkerhet. Det kan dock i vissa fall finnas ett värde med att inte blanda in skyddspersonen i den elektroniska övervakningen, t.ex. för att det utsätter denne för ytterligare psykisk påfrestning. Dessutom kan hela familjen påverkas om man larmas vid uppenbara fellarm, som polisen med lätthet kan sortera bort. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Sammantaget finns det skäl för att den stationära larmutrust- ningen på frivillig väg skulle kunna installeras hos skyddspersonen som ett komplement till positioneringen. Mänskliga rättigheter och rättssäkerhet Bedömning: Elektronisk övervakning av kontaktförbud är för- enligt med de mänskliga rättigheterna och går att införa med bibehållen rättssäkerhet. Den personliga friheten skyddas i 2 kap. regeringsformen. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det all- männa skyddad mot frihetsberövande. Varje medborgare är också i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Många av de grundläggande fri- och rättigheterna, t.ex. 2 kap. 8 §, kan begränsas genom lag enligt 2 kap. 12 § regeringsformen. Enligt artikel 5 för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna () garanteras var och en rätt till personlig frihet och säkerhet. Euro- padomstolen har i målet Guzzardi mot fastställt att vid frågan om det föreligger ett frihetsberövande är utgångspunkten personens konkreta situation. Hänsyn ska tas till en rad omständigheter, bl.a. hur stort område personen får vis- tas i, vilka möjligheter till sociala kontakter som finns, vilken grad av övervakning som förekommer, om överträdelse av frihetsin- skränkningen är sanktionerad och hur åtgärden har varat. Enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till har den som lagligen befinner sig på en stats område rätt att där fritt röra sig och välja bosättningsort. Inskränkningar i denna rätt får ske bara om så är stadgat i lag och det är nödvändigt i ett demo- kratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den all- männa säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. Skillnaden mellan ett frihetsberövande enligt artikel 5 och en inskränkning i rörelsefriheten enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet har beskrivits som en gradskillnad sna- rare än en artskillnad (se , SvJT 1991 s. 264). I det ovan nämna målet Guzzardi mot fann Europadom- stolen att det var fråga om frihetsberövande när en person hade Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning ålagts att vistas på en liten ö utanför . har dock den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna (Kommissionen)(Dec Adm Com Ap 13344/87) avvisat en fram- ställning av en asylsökande i , som enligt den dåvarande utlänningslagen (1980:376) föreskrivits att han inte fick vistas utanför två angivna kommuner och måste anmäla sig till polismyn- digheten (NJA 1990 s. 636). Kommissionen ansåg att eftersom mannen hade rätt att röra sig fritt inom två stora kommuner (och ), samt resa där emellan kunde han inte, trots villkoret om anmälningsskyldighet, betraktas som frihetsberövad.) I ytterligare ett annat fall ansåg Kommissionen inte heller att det var fråga om ett frihetsberövande när en person med stöd i italiensk antimaffialagstiftning hade ålagts att vistas i sitt hem men fick röra sig fritt inom en viss kommun (Ciancimino mot , DR 70 s 103). De kontaktförbud som finns omfattar som regel ett rela- tivt sett mindre område och det saknas i många fall skäl för för- budspersonen att träda in i det förbjudna området i annat syfte än att hota eller skada skyddspersonen. Möjligheterna till sociala kontakter är inte heller särskilt begränsande i jämförelse med andra typiska fall av frihetsberövanden. Enligt ovan förda resonemang torde således ett kontaktförbud generellt sett enligt vår mening innebära en tillåten inskränkning enligt artikel 2 i fjärde tilläggs- protokollet. Ett kontaktförbud kombinerat med elektronisk övervakning har enligt tidigare bedömningar (se Ds. 2001:73) betraktats som ett frihetsberövande. Denna slutsats förefaller, enligt vår uppfattning, inte alldeles självklar. Den elektroniska övervakningen represente- rar en möjlighet att kontrollera att ett beslutat kontaktförbud inte överträds, samt ger en möjlighet att vidta akuta åtgärder för att undvika allvarliga hot eller våld mot skyddspersonen. Den tekniska utrustningen som sådan innebär, bortsett från behovet av att dagli- gen ladda den, inte någon ytterligare begränsning i rörelsefriheten för förbudspersonen. Med denna utgångspunkt anser vi att i situa- tionen då en överträdelse har skett innebär den elektroniska över- vakningen inte ett frihetsberövande per automatik. Denna slutsats ändras inte även om polisen har möjlighet att lokalisera förbudsper- sonen när larmet har gått med hjälp av positioneringsutrustningen som denne bär på sig. Vi anser dock att frågan måste betraktas ur ett annat perspektiv om polisen har möjlighet att positionera förbudspersonen även Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning utanför den fredade zonen. Integritetsinskränkningen som för- budspersonen kan komma att uppleva torde i de allra flesta fall komma att betraktas som ett frihetsberövande. Enligt punkten 1 i artikel 5 i får ingen berövas friheten utom i de fall och i den ordning som beskrivs i en uttömmande uppräkning i punkterna a–f. Enligt punkten 1 a i arti- keln är det tillåtet att beröva någon friheten efter en fällande dom av en behörig domstol. Enligt denna punkt torde det således i för- sta hand krävas att beslutet om den elektroniska övervakningen meddelas av domstol. För det andra krävs det ett tillräckligt starkt samband mellan övervakningen och en brottmålsdom. Bestämmel- sen är således primärt inriktad på straffverkställighet. Enligt punk- ten 1 b i artikel 5 får en person lagligen arresteras eller på annat sätt berövas friheten, antingen därför att denne underlåtit att uppfylla en domstols meddelade föreläggande eller i syfte att säkerställa ett fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet. Frihetsberövan- det får inte vara längre än som krävs för att syftet ska ha uppfyllts. har poängterat (bl.a. i m.fl. mot Nederlän- derna, ) att frihetsberövandet ska syfta till fullgörelse av en specifik och konkret skyldighet, inte bara en all- män skyldighet att följa lagen. Det bör vidare finnas klara tecken på att den som berövas friheten inte var beredd att fullgöra sin skyl- dighet. I Ciulla mot underkände Euro- padomstolen det frihetsberövande som föregått att Ciulla ålades att i brottsförebyggande syfte bosätta sig på en viss ort . Åläggandet föranleddes av att Ciulla verkade inom den organiserade brottsligheten i . Vid tiden för åläg- gandet hade dock Ciulla redan varit frihetsberövad och frihetsberö- vandet kunde därför inte åberopas ha skett i syfte att säkerställa fullgörandet av flytten. Grundläggande för att elektronisk övervakning ska kunna ske bör vara att det beslutade kontaktförbudet har överträtts, eller att det finns sannolika skäl för att en överträdelse har skett. Det innebär att det i samtliga fall kommer att pågå eller har pågått förundersökning avseende dessa överträdelser. Dessutom visar Brå:s utvärderingar av besöksförbudslagen att i av de studerade ansökningarna om besöksförbud pågick redan en förun- dersökning om annan brottslighet, bl.a. våld mot skyddspersonen (2003:2). Sannolikt kommer dock ett stort antal av dessa överträdelser och andra förundersökningar vid tiden för Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning beslutet om kontaktförbud med elektronisk övervakning ännu inte ha lett till lagföring. Artikel 5 punkten 1 a är då inte tillämplig. Som har antytts ovan omfattar artikel 5 punkten 1 b ett antal skilda situationer då ett frihetsberövande har accepterats av Euro- padomstolen. Kontaktförbudet innebär en lagenlig skyldighet för förbudspersonen att inte kontakta skyddspersonen, samt i vissa fall inte besöka vissa platser som skyddspersonen regelbundet bevistar. Den förpliktelse som har ålagts förbudspersonen är således konkret i sin utformning (jfr. EMRK-kommentar [Art. 1-10], Den Euro- pæiske Menneskeretskonventionen, Jurist- och Økonomforbun- dets Forlag, 2003). Genom att den elektroniska övervakningen ska ha föregåtts av en överträdelse eller att det finns sannolika skäl för att en överträdelse har skett, finns det tillräckliga skäl för att anse att förbudspersonen inte har för avsikt att respektera kontaktför- budet. I en situation där integritetshänsynen ska vägas mot brotts- offerperspektivet finns det därför starka skäl för att tillåta elektr- onisk övervakning av ett kontaktförbud. I de aktuella situationerna torde det i de flesta fall finnas ett brottsoffer, kanske med barn, som gång på gång har utsatts för förföljelse, hot eller våld av en annan person, och som samhället inte har kunnat förmå att upp- höra med sina brott. Regeringen har i prop. 2002/03:70 uttalat om besöksförbud avseende gemensam bostad att det är uppenbart att intresset av att skydda personer mot brott är ett sådant ändamål som gör det tillåtet att begränsa rörelsefriheten och rätten till rådighet över bostad. Regeringen säger att utgångspunken att det är den kränkande och inte den kränktas rörelsefrihet som måste tåla en inskränkning, är väl förenlig med såväl grundlag som gäl- lande internationella konventioner. Samma sak torde gälla beträf- fande den elektroniska övervakningen. Förslaget syftar till att bereda skydd för den utsatte under viss och därmed förhindra eller förebygga brott. Sammantaget finns det således anledning att anta att även om den elektroniska övervakningen skulle betraktas som ett frihetsbe- rövande, skulle den inrymmas inom ramen för Europakonventio- nens regler för vad som är tillåtet. En begränsad elektronisk över- vakning torde vara en både proportionell och lämplig metod för att upprätta ett skydd för brottsoffret dvs. Enligt den komplettering som RPS har inlämnat finns det möj- lighet att programmera positioneringssystemet så att det enbart är vid larm som förbudspersonen kan lokaliseras. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning utgångspunkt i resonemanget ovan bör en sådan konfiguration av larmsystemet prioriteras. Icke ideala förbuds- och skyddspersoner Brå fann bl.a. i Rapport 2007:2 att många av dem som före- kommer i besöksförbudsärenden har låg utbildning och saknar arbete. Därmed har de också lägre disponibel inkomst och högre andel lever med socialbidrag än befolkningen i genomsnitt. Hälften av skyddspersonerna i Brå:s studie berättade att alkohol eller nar- kotika hade bidragit till att man har ansökt om besöksförbud. (Brå Rapport 2007:2, s. 50) RPS redovisade i sin rapport om den elektr- oniska övervakningen att inom ramen för den spanska verksamhe- ten, som omfattar 25 skyddspar, hade ca hälften av förbudsperso- nerna alkoholproblem och två personer injicerade narkotika. Två av förbudspersonerna och en skyddsperson i saknade hem. Att många av dem som kan komma att bli aktuella i dessa ären- den kommer att ha svårigheter att kunna sköta den aktuella utrust- ningen, t.ex. att ladda batterierna, är ett problem som inte med enkelhet går att lösa genom lagstiftningsåtgärder. Likaså visade Brå att ca hälften av alla förbudspersoner och näs- tan lika många, , av skyddspersonerna hade utländsk bakgrund (Brå Rapport 2007:2, s. 27). Det är sannolikt att en del av dem kommer att ha svårt att ta till sig informationen utan hjälp av tolk. Många av dem som omfattas av kontaktförbud och som kan komma att behöva elektronisk övervakning av dessa förbud kom- mer för det första att behöva omfattande förberedelsearbete för att kunna hantera informationen om övervakningen. För det andra kommer det sannolikt för en del att vara svårt att hantera utrust- ningen på ett adekvat sätt. För en person som ha missbrukspro- blem eller som saknar bostad kommer det t.ex. vara svårt att ladda utrustningen. Finner man ändå att det finns skäl till elektronisk övervakning i dessa fall torde det ställa särskilda krav på uppfölj- ning och t.ex. behandling av missbruk. Även skyddspersonerna kommer att behöva särskilt stöd i dessa fall. För att den elektroniska övervakningen ska ge den skyddsver- kan den är avsedd att ge krävs det att skyddspersonerna är överty- gade om att övervakningen fungerar. T.ex. förutsätts det då att det