sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Vid den kartläggning som gjorde av behovet av buggning framgick att det var i situationer där det gällde att före- bygga brott som buggningen skulle ha störst värde. I hade det visat sig att buggning var mycket effektivt och den danska polisen ansåg att möjligheten till hemlig avlyssning var en nödvän- dighet i kampen mot mc-kriminaliteten. Av remissen framgick emellertid inte om buggning i hade ett vidare tillämp- ningsområde än som föreslogs, dvs. även omfattade det som enligt svensk rätt utgjorde spaning. Mot bakgrund av det anförda kunde enligt Lagrådet värdet av buggning med det föreslagna användningsområdet därför inte anses klarlagt. Lagrådet ansåg att det föreliggande materialet inte heller tillät några säkra slutsatser i frågan om buggning var ett tvångsmedel som var effektivt så till vida att andelen uppklarade grova brott skulle öka i sådan grad att det uppvägde det integritetsintrång som buggning otvivelaktigt medförde. Vidare fanns det i remissen ingen mera övergripande diskussion av hur den tekniska utvecklingen i allmänhet påverkade möjligheterna att lagföra brottslingar. Sammanfattningvis ansåg Lagrådet att det inte på föreliggande material hade möjlighet att bedöma behovet av det nya tvångs- medlet. När det gällde tillämpningsområdet för det nya tvångsmedlet hade Lagrådet i huvudsak ingen erinran mot förslaget. Det var emellertid viktigt att detta område var klart avgränsat. Viss tvekan kunde finnas beträffande den s.k. straffvärdeventilen, som medgav buggning vid brott som kunde antas ha ett straffvärde av fängelse . Nackdelen med straffvärderegeln var att ett brotts straffvärde skulle prövas med hänsyn till en rad faktorer varav bara en del torde vara kända för de instanser som skulle bedöma dem i tvångsmedelsärendet. Det borde enligt Lagrådet ställas högre krav på buggnings bety- delse för en brottsutredning än vad som gäller för de andra tvångs- medlen, eftersom buggning utgör ett mer långtgående integritets- intrång. Det syntes också vara ett problem att flera alternativa tvångsmedel kunde stå till buds med hänsyn till att vart och ett av dem kunde ha samma avgörande vikt från utredningssynpunkt. Lagrådet ansåg därför att kravet på synnerlig vikt för utredningen borde ersättas med ett mer preciserat uttryckssätt som angav när buggning skulle få tillgripas. Därvid borde även motsvarande fråga beträffande övriga hemliga tvångsmedel övervägas. Av rekvisiten för dessa borde framgå hur tvångsmedlen skulle graderas med hän- syn till hur stort integritetsintrång de medförde så att rekvisiten gavs olika styrka även i annat avseende än brottslighetens grovhet. Lagrådet delade uppfattningen i lagrådsremissen att domstols- prövning alltid skulle ske av frågor om hemlig avlyssning. Emeller- tid ville Lagrådet – med tanke på det integritetsintrång som hemlig avlyssning innebär – väcka frågan om inte sakens betydelse var sådan att ärenden borde prövas av fler domare än en. I vart fall borde i lagen föreskrivas att ärendena fick prövas endast av ordina- rie domare. En svaghet med föreslagna systemet med offentliga ombud som rättssäkerhetsgaranti var enligt Lagrådet att det var regeringen som skulle utse dessa. Det var önskvärt att någon annan instans än regeringen eller någon av dess myndigheter utsåg de offentliga ombuden. Dessutom borde och Tjänste- förslagsnämndens roll i sammanhanget lagfästas. Lagrådet ansåg vidare att det offentliga ombudet med förslaget blev ett slags integ- ritetsombudsman. Mot den bakgrunden kunde frågan ställas om inte de offentliga ombuden egentligen utgjorde en form av offent- liga funktionärer och enskilda parter eller motsvarande. En annan svaghet med systemet med offentliga ombud var enligt Lagrådet att de kunde ha svårt att företräda de enskildas rätt. Ombudet i det enskilda ärendet fick antas regelmässigt sakna tillgång till annan information i fallet än den som åklagaren presenterade. Man kunde fråga sig om ordningen med ett offentligt ombud i tvångsmedels- ärendet egentligen hade större betydelse än t.ex. en prövning med flera domare i rätten. Enligt Lagrådet var frågan om behandlingen av s.k. överskottsinformation mycket viktig vid diskussion om buggning. Det kunde tyckas tilltalande att, i enlighet med förslaget, överskottsinformation som förelåg i form av upptagningar och uppteckningar från buggning skulle förstöras så snart de granskats. Att en upptagning eller uppteckning vid buggning aldrig skulle få utnyttjas för utredning av ett annat brott än det som föranlett avlyssningen kunde också förefalla väl långtgående. Lagrådet ansåg att det å andra sidan var en stor brist att förslaget saknade en lag- reglering av användningen av överskottsinformation i annan form än en upptagning eller uppteckning. Effektivitetsskäl kunde visser- ligen åberopas för att polis eller åklagare inte skulle vara förhind- rade att använda överskottsinformation vid utredning av brott. Rättssäkerhetsskäl talade emellertid i motsatt riktning. Lagrådet framhöll också att en lagreglering av hanteringen av överskottsin- formation utöver den som föreslogs i remissen kunde vara ett krav enligt artikel 8 i . Vidare framhöll Lagrådet att åtskilliga av de synpunkter som framförts hade bäring också på förslagen beträffande de övriga hemliga tvångsmedlen. Lagrådet ville särskilt anmärka att den före- slagna straffvärdesregeln i 27 kap. 19 § tredje stycket 4 RB fram- stod som tvivelaktig eftersom den innebar att hemlig teleövervak- ning kunde användas som tvångsmedel vid många brott som kunde leda till en icke frihetsberövande påföljd. En samlad bedömning av förslagen i remissen ledde Lagrådet till följande uppfattning. Hemlig avlyssning borde kunna godtas som nytt straffprocessuellt tvångsmedel med väsentligen det föreslagna tillämpningsområdet, om behovet var reellt och starkt. En förut- sättning var dock att tvångsmedelsanvändningen var förenad med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Lagrådet hade pekat på svag- heter i remissförslaget bl.a. såvitt gällde systemet med offentliga ombud. Den stora bristen i förslaget var avsaknaden av en utförli- gare reglering angående behandlingen av överskottsinformation. Lagrådet var inte övertygat om att den föreslagna ordningen var helt förenlig med artikel 8 i . Lagrådet ansåg därför att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet måste övervägas hur rättssäkerhetsgarantierna skulle förstärkas. Särskilt ville Lag- rådet framhålla att frågan om användning av överskottsinformation måste lösas. Detta var en förutsättning för att en lagstiftning om buggning skulle kunna godtas. Lagrådet tillade att det var angeläget att det gjordes en samlad översyn av de straffprocessuella tvångsmedlen i belysning av tek- nikutvecklingen, som kännetecknades av att olika kommunika- tionsformer som dittills varit åtskilda smälte ihop inom informa- tionstekniken. På det straffprocessuella området kunde det ta sig uttryck i att gränsdragningen mellan olika tvångsmedel blev okla- rare. När det gällde användningen av andra hemliga metoder för teknisk avlyssning och övervakning, t.ex. användning av kropps- mikrofoner och pejling, var Lagrådets uppfattning att detta kunde komma i konflikt med artikel 8 i om tvångs- medlen inte var lagreglerade här. En sådan översyn av de straff- processuella tvångsmedlen som Lagrådet förordat borde kunna omfatta också denna fråga. I avvaktan på eventuellt kommande lag- stiftning måste polis och åklagare i varje särskilt fall överväga om metoderna kunde användas utan att artikel 8 träddes för när. Propositionen 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering Efter Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. gav regeringen en utredare i uppdrag att utarbeta ett förslag till en reglering av användning av sådan överskottsinformation som kommer fram vid bruk av hemliga tvångsmedel. Förslaget att avskaffa möjligheterna att inhämta uppgifter om telemeddelanden direkt från teleoperatören enligt regler i sekretesslagen och tele- lagen skulle komma att ses över inom ramen för en kommande översyn av vissa frågor rörande teleoperatörers anpassnings- skyldighet m.m. Frågan om polisens användning av s.k. kropps- mikrofoner, pejlingsutrustning och liknande skulle tas upp av Beredningen för rättsväsendet utveckling (BRU). Förslagen om en permanentning av tvångsmedelslag och lagen om hemlig kameraövervakning skulle bli föremål för ytterligare överväganden innan regeringen på nytt tog ställning till detta. Övriga förslag som lämnades i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. behandlades i proposition /03:74. I proposition 2002/03:74 föreslog regeringen ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Till skillnad från vad som angavs i lagråds- remissen ansåg regeringen att detta system inte nu skulle omfatta tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Skälet till detta var att frågan om att avskaffa möjligheten att inhämta teleövervakningsuppgifter direkt från teleoperatör skulle ses över (a. prop. s. 24). Beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervak- ning föreslog regeringen en straffvärdeventil i enlighet med försla- get i lagrådsremissen. Något sådant förslag lämnades dock inte beträffande hemlig teleövervakning. I fråga om detta tvångsmedel föreslog regeringen i stället ett utvidgat tillämpningsområde genom att åtgärden skulle få användas även vid barnpornografibrott och dataintrång. Tillämpningsområdet föreslogs också bli utvidgat till att omfatta förbrott till brott för vilket det är föreskrivet fängelse . I enlighet med lagrådsremissen föreslogs att hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning skulle få ske av teleadresser som det fanns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktar. Dessa tvångsmedel föreslogs även få omfatta redan befordrade meddelan- den. Beträffande hemlig kameraövervakning föreslog regeringen undantag från kravet på att det skulle finnas en skäligen misstänkt för brottet. Detta tvångsmedel skulle därmed få användas för att över- vaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kunde misstänkas för brottet. Liksom i lagrådsremissen tog regeringen upp frågan om inte- rimistisk beslutanderätt för åklagaren i ärenden om hemliga tvångs- medel. Inte heller nu ansåg regeringen att någon sådan möjlighet borde införas. antog regeringens lagförslag (bet. 2003/04:JuU2). Lagändringarna trädde i kraft . Lagreglering av användning av överskottsinformation På grundval av förslagen i departementspromemorian Överskottsinformation (Ds 2003:13) överlämnade regeringen pro- position 2004/05:143 Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m. till . I propositionen föreslogs en reglering av de brottsbekämpande myndigheternas utnyttjande av överskottsinformation som kommer fram vid användning av hemliga tvångsmedel. Förslaget innebar att överskottsinformation om ett annat brott än det som låg till grund för beslutet om det hemliga tvångsmedlet normalt skulle få användas för att utreda det brottet. Beträffande överskottsinformation om mindre allvarliga brott delade regeringen uppfattningen i promemorian att det skulle fin- nas en viss begränsning i möjligheterna att utnyttja överskottsin- formation. Enligt regeringen borde begränsningen dock inte, som föreslagits i promemorian, knytas till möjligheterna att använda sådan information som bevis, utan till möjligheterna att inleda för- undersökning. Regeringen föreslog sålunda att en förundersökning om ett mindre allvarligt brott skulle få inledas på grund av överskottsinformation endast om fängelse eller däröver var föreskrivet för brottet. Dessutom skulle krävas att det kunde antas att brottet inte föranledde endast böter. En förundersökning på grund av överskottsinformation skulle också få inledas om det fanns särskilda skäl. Till skillnad från vad som var fallet i prome- föreslog regeringen inte någon inskränkning i möjlig- heterna att använda överskottsinformation som är av sådant för- troligt slag som avses i 36 kap. 5 § RB (dock kan noteras att hemlig telefonavlyssning inte är tillåten beträffande samtal mellan den misstänkte och hans försvarare, jfr 27 kap. 22 § RB). Ett annat förslag i propositionen var att överskottsinformation som innehöll uppgifter om förestående brott skulle få användas för att förhindra brott. Bestämmelserna om överskottsinformation borde enligt regeringen föras in i en ny paragraf, 23 a §, i 27 kap. RB. Därutöver innehöll propositionen förslag till ändringar i bestämmelserna om hur man skall förfara med upptagningar och uppteckningar som härrör från hemlig tvångsmedelsanvändning. Det föreslogs att även uppgifter som är av betydelse för att för- hindra förestående brott skulle få bevaras så länge de behövdes för att förhindra brott. Vidare föreslogs att bestämmelserna i rätte- gångsbalken om förfarandet rörande upptagningar och uppteck- ningar inte skulle hindra att de brottsutredande myndigheterna behandlar uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, t.ex. i polisdatalagen (1988:622). antog regeringens förslag (bet. 2004/05:JuU28). Lag- ändringarna trädde i kraft . Proposition 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott I proposition 2005/06:177 föreslog regeringen att de brottsbekäm- pande myndigheterna genom en särskild lag ges möjlighet att använda hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Till grund för förslagen låg departementspromemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) samt en inom upprättad promemoria med förslag till reglering av överskottsinformation. Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall enligt förslaget kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning. De gärningar som särskilt anges i förslaget till lag är vissa högmåls- brott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terrorist- brott, dvs. den brottslighet som Säkerhetspolisen har att bekämpa. I lagen anges också vissa andra brott som den öppna polisen skall bekämpa, bl.a. mord, grov misshandel och människorov. För att de aktuella tvångsmedlen skall få användas för att förhindra även dessa brott krävs enligt förslaget att det finns anledning att anta att avsikten med brottet är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistisk att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. För användningen av tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott föreslås samma ordning gälla som för användning av hemliga tvångsmedel under förundersökning, dvs. krav på att dom- stol lämnar tillstånd, att offentliga ombud deltar i tillstånds- ärendena samt att tiden för tillstånd inte får överstiga en månad. Vidare skall åtgärden vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten i fråga samt proportionalitetsprincipen skall iakttas. Förslaget innehåller också särskilda regler för använd- ning av överskottsinformation samt för hantering av upptagningar och uppteckningar som gjorts vid användningen av tvångsmedlen. Sistnämnda regler tar sikte på inom vilken tid upptagningar m.m. skall granskas och när de skall förstöras. Uppgifter i upptagningar och uppteckningar föreslås dock få behandlas om detta medges i annan lag, t.ex. i polisdatalagen (1998:622). I propositionen angav regeringen att den avser att förstärka granskningen av hemliga tvångsmedel. Den nya lagen föreslogs träda i kraft . Lagrådet anförde i ett yttrande över den lagrådsremiss som låg till grund för proposition 2005/06:177 att syftet med de föreslagna bestämmelserna inte är att beivra utan att förebygga brott. Utvidg- ningen av tvångsmedlens användningsområde måste enligt Lagrådet anses vara av stor principiell betydelse, eftersom den innebär att en person kan bli föremål för integritetskränkande åtgärder på grund av antaganden om avsikter som inte manifesterat sig ens i försöks- eller förberedelsebrott. Vidare framhöll Lagrådet att eftersom de aktuella tvångsmedlen innefattar väsentliga intrång i enskilda människors respekt för sitt privatliv och sin korrespondens, måste det, för att deras använd- ning skall kunna godtas, föreligga ett så starkt behov att det är pro- portionerligt i förhållande till inskränkningarna i integritets- skyddet, och tillämpningsområdet får inte heller bli större än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet. Dessutom måste bestämmelserna ges en så tydlig utformning att risken för en exten- siv tillämpning eller för missbruk minimeras. Slutligen bör använd- ningen av tvångsmedlen i preventivt syfte kringgärdas av betryg- gande procedurregler. Lagrådet anförde att det i remissen särskilt framhölls att Säker- hetspolisen hade behov av att använda de aktuella tvångsmedlen i preventivt syfte när det gäller att bekämpa brott som terrorism, spionage och författningshotande verksamhet. I remissen anfördes därutöver att det också fanns behov för den öppna polisen att använda liknande metoder i fråga om viss systemhotande brottslig- het. Lagrådet hade tagit del av den tämligen utförliga motivering som ingick i departementspromemorian Ds 2005:21 och ansåg sig på grund därav böra godta att det finns ett behov, vilket dock måste avvägas mot de integritetsaspekter som användningen av tvångs- medlen för med sig. Enligt Lagrådet behandlades frågan om de föreslagna åtgärderna är förenliga med artikel 8 i på ett mycket summariskt sätt. Frågan huruvida rätten enligt artikel 13 i konven- tionen till ett effektivt rättsmedel är tillgodosedd berördes inte alls, trots att det i detta hänseende kan uppkomma särskilda problem med hänsyn till att den som utsatts för tvångsmedlen enligt de föreslagna bestämmelserna normalt inte får någon underrättelse om det intrång han utsatts för (jfr dom den 6 sep- tember 1978 i målet Klass m.fl. mot land). Lagrådet ansåg detta utgöra en brist i underlaget för den föreslagna lagstiftningen. När det gällde frågan om rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i var tillgodosett anförde reger- ingen att den föreslagna ordningen med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av JO och JK samt den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av , fick anses tillgodose de krav som ställts i artikel 13 i . Trots denna slutsats fanns det enligt reger- ingen goda skäl att införa en underrättelseskyldighet vid bl.a. det slag av tvångsmedelsanvändning som behandlades i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen beredde justitieutskottet konstitutions- utskottet tillfälle att yttra sig över propositionen. I sitt yttrande (yttr. 2005/06:KU6y) hänvisade till vad Lagrådet anfört om att de behandlade tvångsmedlen innefattade väsentliga intrång i enskilda människors rätt till respekt för sitt pri- vatliv och sin korrespondens och att det måste föreligga ett så starkt behov att det är proportionerligt i förhållande till inskränk- ningarna i integritetsskyddet, att tillämpningsområdet inte får blir större än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet, att bestämmelsen borde ges en så tydlig utformning att risken för en extensiv tillämpning eller för missbruk minimeras samt att använd- ningen av tvångsmedlen i preventivt syfte kringgärdas av betryg- gande procedurregler. Utskottet hade ingen annan uppfattning än Lagrådet i dessa hänseenden. Vidare noterade utskottet att regeringen i propositionen aviserat åtgärder i form av införandet av en underrättelseskyldighet vid bl.a. den aktuella användningen av samt att granskningen av tvångs- medelsanvändningen skulle förstärkas. Dessa frågor skulle dock inte vara lösta då lagen föreslogs träda i kraft. Utskottet såg detta som en besvärande brist. En fråga som aktuali- serades var därför om brådskan med att införa de föreslagna åtgär- derna var så stor att inte en lösning kunde avvaktas. tillstyrkte lagförslagen i proposition 2005/06:177 (bet. 2005/06:JuU30). I samband med riksdagsdebatten om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott beslutade med stöd av 2 kap. 12 § tredje stycket RF att det i justitieutskottets betänkande framlagda lagförslaget skall vila . Proposition 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning Inom utarbetades promemorian Hemlig rumsavlyssning (dnr Ju2005/5765/Å). I promemorian föreslogs en särskild lag om hemlig rumsavlyssning som i vissa skiljde sig från den ovan nämnda lagrådsremissen . Promemorian lades till grund för proposition 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning i vil- ken regeringen föreslog att det införs ett nytt hemligt tvångsmedel benämnt hemlig rumsavlyssning. Med detta avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hem- lighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Enligt förslaget skall hemlig rumsavlyssning få användas vid för- undersökning avseende brott som har ett ministraff om fängelse . Härvid omfattas bl.a. terroristbrott, mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt brott, grovt rån, grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse som utgör grovt brott. Regeringen föreslog att en s.k. straffvärdeventil också skulle införas som innebär att hemlig rumsavlysning får användas också i fråga om vissa andra särskilt angivna brott, t.ex. grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, om det kan antas att det aktuella brottets straffvärde överstiger fängelse. Hemlig avlyssning föreslogs få avse endast en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Det skall vara tillåtet att avlyssna andra bostäder än den miss- tänktes egen bostad. I sådant fall krävs dock att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Enligt förslaget skall det vara förbjudet att avlyssna lokaler som har anknytning till det s.k. frågeförbudet i 36 kap. 5 § RB, dvs. sjuk- vårdslokaler, lokaler som används av massmedieföretag, advokat- kontor och biktrum eller annan plats för enskild själavård. I fråga om lokaler som används av massmedieföretag är dock förbjudet inte absolut. Om det finns synnerlig anledning att anta att sådan plats eller ett sådant utrymme används för brott som får medföra hemlig rumsavlysning, får hemlig rumsavlyssning ske även där. Hemlig rumsavlyssning föreslås inte få avse samtal eller annat tal där någon yttrar sig, som på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra – sjätte styckena RB, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagt eller på annat sätt framkommit. Det innebär att bl.a. samtal mellan försvare och den misstänkte samt bikt och enskild själavård inte får avlyssnas. För hemlig rumsavlyssning föreslogs samma ordning gälla som för användning av de andra hemliga tvångsmedlen, dvs. krav på att domstol lämnar tillstånd, att offentliga ombud deltar i tillstånds- ärendena samt att tiden för tillstånd inte får överstiga en månad. Vidare skall åtgärden vara av synnerlig vikt för brottsutredningen i fråga samt proportionalitetsprincipen skall iakttas. Särskilda regler föreslogs beträffande användning av överskottsinformation samt för hantering av upptagningar och uppteckningar som gjorts vid hemlig rumsavlyssning. Sistnämnda regler tar sikte på inom vilken tid upptagningar m.m. skall granskas och när de skall förstöras. Uppgifter i upptagningar och uppteckningar föreslogs dock få behandlas om detta medges i annan lag, t.ex. i polisdatalagen (1998:622). Möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning föreslogs att införas genom en särskild, tidsbegränsad lag. Lagen föreslogs träda i kraft och gälla till och med .