sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — att utforma de institutionella förutsättningarna för utveckling genom skattepolitik och andra regelverk, att fastställa nationella strategier och utvecklingsmål, att följa upp och utvärdera insatserna för att nå dessa mål, att svara för utvecklingsstödjande strukturer, så som nationell transport- och IT-infrastruktur, nationella uppdrag till universitet och högskolor, nationella närings- och arbets- marknadspolitiska instrument etcetera, samt att genom resursöverföring utjämna utvecklingsförutsättningar mellan olika delar av landet. Vad vi i detta kapitel främst intresserar oss för är ansvaret för de uppgifter med anknytning till regional utveckling som kan vara lämpliga att hantera på regional nivå. Det är heller inte självklart att alla uppgifter som är betjänta av att hanteras på regional nivå behöver handhas av regionala organ. Tvärtom är de flesta uppgifter med anknytning till regional utveck- ling vertikalt integrerade och hanteras av nationella sektors- myndigheter och myndighetskoncerner. Exempel på sådana är , Svenska , , , och . Förvaltningsutvecklingen såväl i som internationellt pekar i riktning mot allt fler och allt smalare stuprör. Den förnyelse av offentlig verksamhet som skett de senaste 10–15 åren brukar i den internationella litteraturen ges samlingsbeteckningen och karaktäriseras bland annat av: ökad vertikal specialisering i snäva sektorer, ökad horisontell specialisering, där uppdragsgivare skiljs från utförare, mål- och resultatstyrning och avtalsliknande förhållanden mellan förvaltningsnivåer, införande av marknadsliknande mekanismer, så som bolagisering och internprissättning, samt avreglering och privatisering av tidigare offentliga monopol. Specialiseringen – och därmed sektoriseringen – ses av många som en nödvändig förutsättning för att kunna hantera en allt mer komplex och föränderlig verklighet. Det råder däremot delade meningar om hur stora effektivitetsvinster förnyelsen av offentlig verksamhet medfört. För enskilda verksamheter har man visserligen kunnat peka på besparingar på 15–. Till viss del har de dock bestått i att kostnaderna flyttats någon annanstans, till exempel genom att staten numera köper olönsamma tjänster av SJ och Posten. Avreglering och försäljning av offentliga verksamheter har också påtagligt försvårat ansatser till sektorssamordning.TPF6FPT ...skapar behov av territoriell anpassning Inom utvecklingspolitiken har den förhärskande sektorspolitikens begränsningar blivit allt tydligare och drivit fram en gradvis omläggning av politiken med ansatser till sektorssamordning på 6TP PT Jfr bland annat Nordregio och EuroFutures (2005) s. 79. Denna regionalisering har pågått med milstolpar som länstrafikreformen, regionaliseringen av kultur- politiken och infrastrukturplaneringen, introduktionen av samt skapandet av den regionala utvecklings- politiken och de regionala tillväxtavtalen. Ett viktigt syfte med dessa reformer var att balansera det förhärskande sektoriella per- spektivet med ett territoriellt förhållningssätt; genom att decentralisera genomförandet av utvecklingspolitiken strävar man efter ett mer integrerat, tvärsektoriellt arbetssätt. Därmed kan man säga att regionaliseringen är resultatet av två motriktade krafter, dels en decentralisering från nationell nivå för att åstadkomma sektorssamordning och effektivare möta framtida utmaningar, och dels en anpassning till ökad rörlighet och diffe- rentiering och därmed till snabbt växande lokala arbetsmarknader, med påföljd att alltfler utvecklingsfrågor kräver ett betydligt vidare geografiskt perspektiv än den enskilda kommunens. Dessa ansträngningar har dock inte löst problemet. Som påvisats i avsnitt 3.1 har den programmatiska omorienteringen ännu inte omsatts i en regionalisering av de reella maktinstrumenten. Ännu disponeras av statens samlade resurser för regional utveckling av sektorsorgan, vart och ett med sitt eget sektorsupp- drag, sitt eget regelverk och sin egen verksamhetskultur. Två studier av geografisk logik Som ett underlag för kommitténs överväganden har två studier genomförts av geografisk logik för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Nordregio i samarbete med EuroFutures samt () har båda parallellt arbetat med samma uppdrag. Det har bestått i att i ett första steg avgränsa vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling som är betjänta av att hanteras på en nivå mellan den nationella och lokala och därvid också ta hänsyn till funktionella samband mellan olika uppgifter. I ett andra steg har man fått lämna förslag på en indelning i administrativa regioner för att hantera dessa uppgifter. Resultatet av studiernas första steg presenteras här i avsnitt 3.2, medan resultatet av studiernas andra steg redovisas i avsnitt 3.4. Vad gäller studiernas första steg har båda uppdragstagarna valt en likartad ansats och går systematiskt igenom de politikområden som identifierats i uppdraget – i huvudsak de politikområden som anges i avsnitt 1.2.1. Man identifierar här ett flertal uppgifter som är betjänta av att planeras och hanteras utifrån ett regionalt perspektiv. Den bärande tanken bakom de resonemang som förs är dels att dessa uppgifter har en regional logik, dels att en regionalisering ger utrymme för sektorssamordning och anpassning till regionalt skiftande förutsättningar. I studiens andra steg har uppdragstagarna intressant nog valt olika utgångspunkter. Nordregio och EuroFutures utgår från befintliga territorier i form av lokala arbetsmarknader och skisserar tre alternativ till regionindelning utifrån parametrarna storlek, avstånd, identitet och möjlighet att anpassa sektorspolitiken till regionala förutsättningar. ITPS utgår i stället från centra och avgränsar deras omland utifrån restider. Man identifierar två grupper av uppgifter med olika geografisk logik. En grupp av uppgifter – arbets- marknadsutbildning, gymnasieskola, lokal infrastruktur och kollektivtrafik – hör närmast hemma i arbetsmarknadsregioner med en räckvidd på 45–från respektive centrum. En annan grupp av uppgifter – delar av den regionala utvecklingspolitiken, näringspolitiken, högre utbildning och forskning samt infrastruktur och storregional kollektivtrafik – hör hemma i betydligt större innovationspolitiska regioner med universitet och högskolor som centra och med ett omland som kan nås inom 2–3 timmars restid. Förutom dessa båda studier har i föreliggande verksamhetsgenomgång haft tillgång till och tagit intryck av en rad andra dokument som försökt identifiera det regionala uppdraget. Vid sidan av de utredningar och propositioner som refereras i avsnitt 3.3.1 kan, som ett mer aktuellt exempel, nämnas rapporten Regional politik – hur ser regionerna på utvecklingsfrågorna? Den har utarbetats av på uppdrag av Kommuner och landsting genom att intervjua ansvariga politiker i landsting/regioner och kommunala samverkansorgan. Kommuner och Landsting har även givit ut rapporten bredare regionalt uppdrag? Regionala perspektiv på en hållbar utveckling. För att få en liknande överblick över statens regionala intressen får man gå tillbaka till på regional nivå , en promemoria från . Också övriga nordiska länder bidrar med intressanta idéer och reformer i närtid. Dit hör givetvis den danska Strukturkommis- sionen och det efterföljande avtalet om strukturreform som träffats och implementeras. Även i ses kommunstrukturen och ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn över, en process som kommittén sökt följa och dra lärdom av. Vad beträffar har intresset knutits till tre stora utredningar, Oppgavefordelingsutvalget, Effektutvalget och , som alla i tur och ordning avhandlat regionfrågan och som dessutom kommit till i huvudsak samma slutsats – ett vidgat regionalt ansvar för tillväxt- och utvecklings- frågor. Av intresse är även rapporten til dagens fylkes- kommune, som 2004 utarbetades av Kommunal- och regionalde- partementet. Den skisserar fem alternativ till dagens fylkeskom- muner, bland annat en modell med stora, direktvalda landsdels- regioner, en modell med endast två förvaltningsnivåer och en modell med kommunalförbund som ansvariga för regional utveckling. Sent presenterade den nya norska regeringen ett förslag till uppgifter för nya norska regioner med i huvudsak samma inriktning. Utvecklingsuppdragets omfattning görs dock avhängig av hur stora regionerna blir, något som ska avgöras 2007 i en självorganiseringsprocess. Precis som Kommuner och Landsting är dess norska motsvarighet, Kommunenes Sentralforbund (KS) aktiva inom området och har förutom det egna strategidokumentet, Sterkere regioner – tid for reform, låtit utarbeta två rapporter av intresse i sammanhanget: Sterkere regioner – forslag til ny regionindeling, av professor samt Sterkere regioner? – en kunskapsoversikt av konsultföretaget . Vid kommitténs egna samrådskonferenser förordade det stora flertalet deltagare ett bredare och mer sammanhållet regionalt ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling än , som ett sätt att åstadkomma sektors- samordning och anpassning efter skiftande regionala förutsätt- ningar. Många inlägg betonade också vikten av att ansvaret åtföljs av befogenheter och resurser. Regionala uppgifter identifierades inom i stort sett alla de politikområden som berörs i kapitel 2. betonade många att dessa politikområden även innehåller uppgifter för den nationella och den lokala nivån. Samråden gav ingen entydig vägledning om den närmare avgränsningen av det regionala uppdraget. 3.2.2Regional utvecklingspolitik och näringspolitik Den regionala utvecklingspolitiken och näringspolitiken i vid mening beskrivs utförligt i avsnitt 2.1 och problematiseras ytterligare i avsnitt 3.1.2. Som framgår där karaktäriseras området av stark sektorisering och domineras av ett stort antal nationella aktörer med ömsom snäva, ömsom överlappande och direkt konkurrerande uppdrag och som vanligen saknar territoriellt förhållningssätt. Den regionala utvecklingspolitiken har inte, trots höga föresatser, förmått råda bot på denna fragmentering. Nedan skisseras vad ett framtida, väsentligt vidare och sammanhållet regionalt uppdrag – i enlighet med av ITPS samt Nordregio och EuroFutures förordar – skulle kunna innebära inom detta rubrikområde. ITPS skiljer ut den del av den regionala utvecklingspolitiken som handlar om att formulera nationella mål och utjämna resurser mellan regioner. Denna del bör handhas på nationell nivå. Den del som rör utformning av program – regionala utvecklingsstrategier (RUP), regionala tillväxtprogram (RTP) och strukturfonds- program – samt fördelning av utvecklingsmedel bör dock fokuseras på strategisk näringslivsutveckling och knytas till de storregioner man skisserat, utgående från universitet och högskolor med betydande forskningsresurser. I en tidigare rapportTPF7FPT har ITPS i linje med detta förordat att de kompensatoriskt inriktade företags- stöden avvecklas eller avskiljs från den regionala utvecklings- politiken, som tydligare fokuseras på tillväxt i alla delar av landet efter specifika regionala förutsättningar. 7TP PT ITPS, (A2005:011) Regionalpolitiken som tillväxtpolitik. Också inom näringspolitiken vill ITPS huvudsakligen fördela ansvaret mellan den nationella och den storregionala nivån. Den kontinuerliga översyn av skatter och regelverk som är nödvändig för rättvisa och konkurrenskraftiga villkor för svenska företag är naturligen en nationell uppgift. Vad gäller de medel forskningsråden disponerar – som ITPS ser som ett viktigt näringspolitiskt instrument – vill man dock ge ett betydligt större utrymme för regional specialisering och prioritering än , för att de bättre ska kunna knyta an till den regionala näringslivs- och kompetensstrukturen. På motsvarande sätt vill man ge storregioner centrerade runt de stora tekniska och medicinska forskningsuniversiteten huvudansvar för de resurser som avsatts för utveckling av regionala innovationssystem. Vad gäller kapitalförsörjning och andra investeringsfrämjande insatser – uppsplittrat på ett stort antal huvudsakligen nationella organ (jfr avsnitt 2.1.7) – vill man se ett delat ansvar mellan den nationella och den storregionala nivån, utan att närmare specificera ansvars- fördelningen. Initiativ för att stimulera utvecklingsinriktad sam- verkan mellan företag hör däremot hemma i arbetsmarknads- regioner, med strategisk ledning och samordning i större regioner, centrerade runt de stora universiteten och högskolorna. ITPS poängterar också sambanden mellan den regionala utvecklingspolitiken och landsbygdspolitiken och förordar därför en liknande ansvarsfördelning: den nationella – och den europeiska – nivån svarar för övergripande mål och mellanregional utjämning, medan den slutliga utformningen bör utgå från varje regions specifika förutsättningar. Här kan i sin tur en stor del av genomförandet decentraliseras till arbetsmarknadsregioner, medan den strategiska utformningen bör samordnas med den regionala utvecklingspolitiken och därför hanteras i storregioner. Nordregio och EuroFutures pekar på det växande statliga intresset för tillväxtfrågor och hur det har resulterat i ett kontinuerligt experimenterande och en mångfald aktörer med smala men lika fullt överlagrade ansvarsområden. Därför ser man en betydande potential för samordning och effektivisering inom regional utvecklingspolitik och näringspolitik och förordar ett ökat regionalt inflytande över dess medel, som ett sätt att åstadkomma den efterfrågade sektorssamordningen. De många samordnings- ansatser som redan företagits beskrivs som misslyckanden, just på grund av att samordningsuppdragen inte åtföljts av reella maktinstrument för att bryta sektoriseringen. Som ett alternativ till dagens stuprörsmodell skisserar man en modell där anger ramar för breda, sektorsövergripande regionala utvecklingsuppdrag, med mål och medel som ger utrymme för verkliga prioriteringar utifrån regionala förutsättningar. Området skulle därigenom likställas med annan oreglerad verksamhet inom den allmänna kompetensen, där staten svarar för utjämning av resurser samt uppföljning av nationella mål. Den regionala utvecklingspolitikens ansats är att gripa över ett stort antal andra politikområden för att med ett tvärsektoriellt angreppssätt anpassa dem till skiftande regionala förutsättningar i olika delar av landet. Att den ej lyckats i sin föresats beror på att dess exekutörer – länsstyrelserna, samverkansorganen och de regionala självstyrelseorgan – ej utrustats med maktbefogenheter utöver sina egna begränsade anslag; vare sig verktygen, RUP och RTP, eller arenan, det regionala partnerskapet, äger tillräcklig kraft för att rå på den dominerande sektorspolitiken. Ett sätt att säkerställa den regionala utvecklingspolitikens genomslag vore att helt enkelt tillföra uppgifter och resurser från andra politikområden. I slutet av avsnitt 3.2.3 skisseras med samma grundtanke ett kompletterande regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag till högskolan och andra anordnare av efter- gymnasial utbildning för att förstärka profilområden som är anpassade till regionens näringsliv och arbetsmarknad. Här vänds intresset av naturliga skäl till näringspolitiken och anknytande politikområden. Man kan således överväga en omdisposition av uppgifter och resurser till den regionala utvecklingspolitiken från: näringspolitiken (en begränsad andel, som ett uttryck för att näringspolitikens utvecklingsinstrument huvudsakligen är nationella), arbetsmarknadspolitiken (medel till Start av näringsverksamhet och andra arbetsmarknadspolitiska medel som kan frigöras för att mer proaktivt skapa förutsättningar för tillväxt och arbetstillfällen), forskningspolitiken (stora delar av anslaget till innova- tionssystem, som i praktiken ofta används till snarlika projekt som den regionala utvecklingspolitiken och som därtill vuxit starkt, i takt med att den regionala utvecklingspolitikens resurser stagnerat), landsbygdspolitiken (som – och i den takt fokus flyttas från detaljreglerade stöd till enskilda jordbruksföretag till bredare insatser för företagande på landsbygden – bör utgöra en integrerad del i det övergripande regionala utvecklingsarbetet), storstadspolitiken (som inte längre tillförs några egna resurser över stadsbudgeten, men som lika fullt spelar en central roll i det övergripande utvecklingsarbetet i storstadsregioner). Detta skulle öka den regionala utvecklingspolitikens resurser från till , beroende på hur stora överföringar som görs från främst arbetsmarknadspolitiken och forskningspolitiken. Även program och förvaltningsorganisation för struktur- fonderna –2013 skulle med denna grundsyn få en sådan utformning att strukturfonderna effektivt kan integreras i de regionala utvecklingsprogrammen. Det kräver en decentraliserad beslutsstruktur, där lokala och regionala aktörer disponerar hela delprogram eller åtgärder. Den regionala utvecklingspolitikens resurser skulle i allt väsentligt fördelas mellan de genomförandeansvariga organen i respektive län. Härvid har staten nationellt ett självklart utjäm- ningsansvar. Som Nordregio och EuroFutures påpekar är det dock viktigt att det finns fasta fördelningsprinciper, som ger tydliga och långsiktigt hållbara spelregler. Förutom utjämning bör fördel- ningsprinciperna ta hänsyn till möjligheterna att skapa tillväxt och utveckling i hela landet, så att inte regioner med stor tillväxt- potential underförsörjs med utvecklingsresurser. Därutöver bör dock det ansvariga organet i respektive län ha ett vidsträckt handlingsutrymme att disponera egna och tillskjutna medel för att skapa bästa möjliga förutsättningar för hållbar tillväxt och utveckling. Också med en väsentligt förstärkt regional utvecklingspolitik torde det ansvariga regionala organet vara i behov av att samordna insatser och resurser med kommuner, nationella sektorsmyndigheter och andra näringspolitiska aktörer. egna resurser blir det dock en långt mer kraftfull och legitim partner än och kan använda de egna medlen som hävstång för att få fram ytterligare resurser som kan inordnas i den övergripande strategin. , och i den mån det blir ett kommunalt organ som axlar detta övergripande utvecklingsansvar, torde det bli aktuellt att överföra också hela eller delar av finansieringsansvaret till detta organ, i samband med en skatteväxling eller en omfördelning av uppgifter mellan staten och den kommunala sektorn. Kvarstående behov av interregional utjämning borde då, precis som för vård, skola och omsorg, kunna regleras i det kommunala utjämningssystemet. 3.2.3Kompetensutveckling och dynamiska arbetsmarknader Utbildningssystemet samt forskningspolitik, arbetsmark- nadspolitik och kulturpolitik beskrivs närmare i avsnitt 2.2. Som antyds där är inte minst de eftergymnasiala utbildningarna fragmenterade på många huvudmän och utbildningsanordnare och är därtill dåligt anpassade till regionala behov och förutsättningar. Nedan skisseras vad ett framtida, väsentligt vidare och sammanhållet regionalt uppdrag – i enlighet med av ITPS samt Nordregio och EuroFutures förordar – skulle kunna innebära inom detta rubrikområde. ITPS betonar vikten av att anpassa gymnasieskolan till den regionala arbetsmarknadens behov och till de strategier för näringslivsutveckling som finns på såväl som regional nivå. Denna anpassning bedöms i huvudsak kunna göras inom ramen för lokala arbetsmarknadsregioner, med viss samordning på storregional nivå för snäva specialiseringar. Högskolan utbildar för en nationell och internationell arbetsmarknad. Det hindrar dock inte att ITPS förordar en större regional styrning av utbildningsutbudet med bättre anpassning till regionala förutsättningar och behov. Fokus härvid ligger av naturliga skäl på den storregionala nivån, centrerad runt universitet och större högskolor. Forskningspolitiken betraktar ITPS, som ovan framgått, som ett näringspolitiskt instrument. Man poängterar statens roll som garant för hög kvalitet. påpekar man att nuvarande centraliserade system för prövning av anslag är kostbart och förordar ett system där enskilda universitet och högskolor kan söka anslag till bredare program. Det skulle också ge utrymme till anpassning till den övergripande storregionala utvecklingsstrategin. Vad gäller arbetsmarknadspolitiken skiljer ITPS mellan individstöden, som av likvärdighets- och rörlighetsskäl är en naturlig nationell uppgift, och de arbetsmarknadspolitiska programmen. De senare (jfr avsnitt 2.2.2) som omslöt 2004, vill man tydligare anpassa till den regionala arbetsmarknadens behov och knyta an till andra delar av utvecklingspolitiken. Eftersom rörligheten är påtagligt begränsad till lokala arbetsmarknadsregioner kan utformningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen huvudsakligen göras inom denna geografi. Inom kulturpolitiken förordar ITPS en modell där staten ansvarar för en nationell infrastruktur som kompletteras med en regional respektive lokal infrastruktur. Den överensstämmer i huvudsak med nuvarande ansvarsförhållanden, med den viktiga skillnaden att staten med hjälp av statsbidrag utövar en jämförelsevis detaljerad styrning över stödberättigade regionala och lokala kulturinstitu- tioner. Man pekar också på kulturens betydelse för den regionala utvecklingen, dels som en attraktionskraft för boende och besöks- näring, men också som tillväxtbransch. Nordregio och EuroFutures pekar på det ökade mellankommunala samarbete som utvecklats inom gymnasieskolan, i takt med den ökade specialiseringen i programutbudet och att alltfler elever söker till utbildningar i andra kommuner. Denna utveckling driver fram en mer samlad regional planering av gymnasieskola och vuxenutbildning, påpekar man, utan att direkt förorda ett regionalt huvudmannaskap. Man visar också att de flesta högskolor är regionala till sin karaktär, såväl vad gäller rekrytering som avlämning.TPF8FPT Utbild- ningsutbudet saknar dock ofta tydlig profil och är dåligt anpassat 8TP PT Nordregio och EuroFutures, s. till regionala behov. För att utveckla högskolans roll som regional tillväxtmotor vill man utveckla samverkan med det omgivande samhället, högskolans tredje uppgift. Ett sätt att göra detta, menar man, är att ge regionerna större möjligheter att själva efter- fråga högre utbildning och forskning. Liksom ITPS skiljer Nordregio och EuroFutures på arbets- marknadspolitikens försäkringsdel och dess programverksamhet. Den senare delen är svagt kopplad till andra regionala utveck- lingsinsatser, och skulle vara betjänt av att delar av program- verksamheten styrdes regionalt. Ett regionalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken skulle kunna användas för att utveckla prioriterade kluster och branscher och stödja framväxten av nya företag genom ytterligare satsning på startaegetbidrag och på invandrartäta regioner samt genom att inrätta lärlingssystem och anpassa arbetsmarknadsutbildningar till andra utbildningsinsatser. Ett viktigt skäl för ett regionalt inflytande inom dessa områden, framhåller man, är att kunna ta ett samlat grepp om det sektoriserade utbildningssystemet och samordna gymnasieskola, vuxenutbildning, arbetsmarknadsutbildning, kvalificerad yrkesut- bildning och högskoleutbildningar. Ett sådant samlat regionalt uppdrag skulle ha en helt annan kraft än dagens lösa samverkan i regionala kompetensråd, menar man. De båda underlagsrapporterna utmynnar i ett sammanhållet regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag, som skulle komplettera och sektorssamordna berörda statliga politikområden och svara för regional samordning av gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen. Den närmare utformningen återstår dock att utmejsla, liksom innehållet i ett regionalt kulturpolitiskt uppdrag. Frågan om ett regionalt ansvar för gymnasieskolan har berörts vid kommittémötet den 15–och resulterade bland annat i att generaldirektören för bjöds in till kommittén för att diskutera denna fråga. I avsnitt 2.2.1 redogörs för det SOU 2007:13 Analys och överväganden mellankommunala samarbete som vuxit fram inom gymnasie- skolan.