sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Nätföretagen vet ju då att i de fall tillsynsmyndigheten eller en domstol ändrar t.ex. avkastningsprocenten för ett företag så kommer det med automatik att medföra följdjusteringar även i övriga företags intäktsramar. Ett beslut bör även kunna ändras av tillsynsmyndig- heten när myndigheten eller en domstol ändrat intäktsramen för en tidigare tillsynsperiod. I ett sådant fall kommer det under- eller överskott som har rullats över till nästa period att behöva ändras (se avsnitt 5.5). Beroende på hur fastställelsebeslutet har ändrats kan även kapitalbasen behöva ändras. Slutligen bör ett beslut kunna ändras även i vissa fall om det föreligger särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om en lagändring eller en ny EG-förordning som gör det nödvändigt att justera intäktsramen. I flertalet fall torde en lagändring ha varit känd en innan den får effekt och bör därför kunna anpassas till det ursprungliga fastställelsebeslutet, t.ex. genom att låta lag- ändringen träda i kraft i samband med en ny tillsynsperiod. Införandet av en förhandsprövning 4.2.3Ansvarig tillsynsmyndighet för förhandsprövningen Förslag: utses till ansvarig till- synsmyndighet för förhandsprövningen. är den myndighet som ansvarar för tillsynen av nättariffer. Inspektionen har i egenskap av tillsyns- myndighet byggt upp rutiner och metoder för att granska, bedöma och pröva skäligheten i intäkterna från nättarifferna. Det handlar om rutiner för insamling av relevanta uppgifter från samtliga nät- företag samt kvalitetssäkring av dessa uppgifter, bl.a. genom kom- municering med företagen. Metoder har utarbetats för att, utifrån en stor mängd uppgifter, bedöma intäkternas skälighet. Det finns även rutiner och metoder för hur en fördjupad granskningsprocess går till och hur beslut utformas. Mot bakgrund av den erfarenhet och kunskap som finns inom inspektionen bedömer utredningen att inspektionen har goda för- utsättningar för att ta på sig det ytterligare ansvar som det innebär att i förväg fastställa ramen för de samlade intäkter som nätföreta- gen får ta ut från sina kunder för nätverksamheten under en till- synsperiod. bör därför utses som den tillsynsmyndighet som ansvarar för att förhandspröva nättarifferna innan de träder i kraft. Förslag: Tillsynsperiodens längd ska vara fyra kalenderår. I det nuvarande systemet med en efterhandsprövning sker tillsyn genom att tillsynsmyndigheten i efterhand bedömer om nättföretagens intäkter på årsbasis varit skäliga. En av fördelarna med att införa en förhandsprövning av är att nätföretagen i förväg får besked om hur stora deras intäkter kan bli . En sådan förutsägbarhet (långsiktighet) underlättar företagens planering av underhåll och nyinvesteringar i t.ex. infrastrukturen. Ytterligare en fördel för nätföretagen är att kostnader för underhåll och reparationer på grund av oförutsedda händelser som t.ex. oväder kan fördelas ut . Samma fördelar gäller kostnader uppkomna på grund av skillnader Införandet av en förhandsprövning mellan varma och kalla år eller på grund av årliga kvalitetsavdrag (se avsnitt 5.3.9). De ovan beskrivna fördelarna med en längre tillsyns- period bör leda till stabilare nättariffer. En förhandsprövning gynnar även kunderna som därigenom får lättare att förutse vilka kostnader de kommer att ha för att utnyttja elnätet. Eftersom Energimarknads- inspektionen nu i förväg fastställer nätföretagens intäktsramar kommer nätföretagen ha anpassat sina tariffer till intäktsramens storlek vilket därmed bör leda till ökad förutsägbarhet även för kunderna. Även vid en förhandsprövning skulle tillsynsperioden kunna vara ettårig. Om nätföretagens intäktsramar fastställs i taget skulle dock de ovan angivna fördelarna med en förhands- prövning minska påtagligt. Ytterligar ett skäl som talar för att till- synsperioden bör vara längre än är att detta kan underlätta administrationen av förhandsprövningen. Eftersom besluten om fastställande av intäktsramar är individuella för varje enskilt redo- visningsområde kommer att skapa större flexibilitet i arbete. En längre till- synsperiod kommer nämligen sannolikt innebära att färre beslut om fastställande totalt sett kommer att meddelas av inspektionen. Färre beslut innebär att det kommer att finnas mer tid för inspek- tionen att förbereda sina beslut och utöva fortlöpande tillsyn. Såle- des kan en given arbetsbörda fördelas ut . Färre beslut kommer också att innebära färre beslut som kan bli föremål för överklaganden. En nackdel med längre tillsynsperioder är att Energimarknads- inspektionen då saknar möjlighet att snabbt ändra ett beslut om exempelvis en felaktig intäktsram. Ett nätföretag ska kunna lita på att ett beslut från inspektionen står sig. Av detta följer att om inspektionen meddelar ett beslut i förväg som felaktigt ger företa- gen möjlighet att ta ut högre avgifter än vad de egentligen borde få så bör detta beslut enligt huvudregeln inte kunna ändras. Ett felak- tigt beslut av myndigheten kan således leda till att nätföretagens kunder får betala högre nätavgifter än vad de egentligen skulle be- höva göra. Ju längre tillsynsperioden är, desto högre summor kan kunderna komma att få betala. En annan nackdel med längre till- synsperioder är att olika händelser kan komma att inträffa som gör att ett beslut kan komma att ändras (se avsnitt 4.2.2). Införandet av en förhandsprövning Som framgår av kapitel 3 har man i och valt tillsynsperioder på mellan fyra och . I fastställs årliga intäktsramar för nätföretagen. Huvudprinciperna för hur intäkts- ramarna ska beräknas revideras dock i . Vid regleringar som innehåller prestationsbaserade element med effektiviseringskrav på kostnaderna (se avsnitt 5.3.8) uppstår vissa tillämpningsfrågor som är olika beroende på vilken längd på till- synsperiod som väljs. Ju desto starkare incitament för nätföretaget att effektivisera verksamheten, men det innebär också innan kunderna får ta del av denna effektivise- ring. Frikopplingen från nätföretagets verkliga kostnader genom ett effektiviseringskrav på företaget ställer också krav på Energi- marknadsinspektionen att göra en god prognos av den framtida produktivitetsutvecklingen, annars riskerar nätföretaget att få finansiella problem om kraven blir för höga i förhållande till vad företagen kan realisera. Om kraven å andra sidan blir för låga upp- står höga vinster som företagen kan välja att ta ut eller behålla till nästa tillsynsperiod. Utredningen anser att fördelarna med klart överväger fördelarna med intäktsramar som endast sträcker sig fram i tiden. Det främsta skälet är att före- tagen då bättre ska kunna planera sin verksamhet. Utredningen föreslår därför att tillsynsperioden ska vara . Tillsynsperioden bör löpa kalenderårsvis. Enligt uppgift från finns ca fem nätföretag som har brutet räkenskapsår. En konsekvens av utredningens förslag är att även dessa företag måste rapportera in kalenderårsvis. Detta torde dock inte medföra några problem då så är fallet med inspektionens årliga efterhandstillsyn. Införandet av en förhandsprövning 4.2.5Tydligare regelverk till följd av förhandsprövningen Förslag: Bestämmelser om skälighetsbedömning av nätföreta- gens intäkter och de övergripande principerna för hur denna bedömning ska gå till bör förtydligas till följd av införandet av en förhandsprövning av nättarifferna. Utredningen har i avsnitt 4.2.1 föreslagit att förhandsprövningen av nätföretagens intäkter ska mynna ut i ett fastställelsebeslut som anger vilka intäkter företagen får ta ut från sin nätverksamhet. För- slaget medför att i förväg ska fast- ställa en metod för hur nätföretagens intäkter kommer att beräknas . En sådan ordning innebär en betydelsefull skillnad jämfört med dagens tillsyn i efterhand. Förhands- prövningen innebär att det inte längre kommer att vara möjligt för inspektionen att inrikta sin tillsyn på ett visst antal företag, t.ex. genom utgallring eller genom stickprovskontroller. I stället kom- mer inspektionen att bli skyldig att för vart och ett av de ca 190 redovisningsområden som finns i meddela ett individuellt beslut för hur höga företagens intäkter får vara. När det gäller frågan om det bör införas en mer detaljerad reglering avseende skälighetsbedömningen kan det konstateras att det finns både för- och nackdelar med ett sådant förslag. Ett skäl mot ett sådant förslag är att värdet av de avgöranden från länsrätten som beräknas komma , liksom därpå följande avgörande från överinstanser, kommer att minska. Domstolarna kommer i dessa avgöranden att pröva ellagens bestämmelser om skälighet i dess lydelse från (tariffer) och tillämpning av den s.k. nät- nyttomodellen. En av anledningarna till att man i inte införde en fullständig förhandsprövning var att det ansågs lämpligt att invänta rättspraxis på området. Om man nu skulle genomföra en ändring av bestämmelserna som i praktiken skulle innebära att blir tvungen att radikalt ändra sina metoder för tillsynen är man således i realiteten tillbaka i utgångs- punkten. Enligt utredningens mening talar emellertid betydligt starkare skäl för att i samband med en övergång till en renodlad förhands- prövning införa en mer detaljerad reglering. I första hand för att en Införandet av en förhandsprövning sådan reglering behövs med hänsyn till vad som ovan sagts om den förändring av arbetssätt och rutiner som en förhandsprövning innebär. Det finns även andra starka skäl för att införa en mer detaljerad reglering. Ett av syftena med en förhandsprövning är nämligen att företagen på ett enkelt sätt i huvudsak ska kunna överblicka vad kostnaderna respektive intäk- terna kommer att bli. Som angetts tidigare är detta av stor bety- delse för företagen med hänsyn till de investeringar och det under- håll som elnätet kontinuerligt kräver. Med dagens reglering kan en sådan förutsägbarhet inte anses föreligga. För kunderna innebär det också en större trygghet genom att intäktsramarna fastställs i förväg. Det skulle även underlätta för domstolarna om det fanns en mer detaljerad reglering. I remissvar på tidigare förslag om ändring av 4 kap. 1 § ellagen har Kammarrätten i och Länsrätten i bl.a. efterlyst förtydligande lagtext och mer vägledande kommentarer i förarbetena. Man har vidare ansett att bedömningskriterierna har varit mycket allmänt hållna och att detta resulterat i en vid bedömningsram.TPF2FPT En mer detaljerad reglering skulle kunna få betydelse för framtida tvister mellan nätföretag och inspektionen. Det kan nämligen antas att även om inte antalet överklagandena minskar nämnvärt så bör åtminstone målens omfattning att minska. Tiden mellan inspektionens beslut och en lagakraftvunnen dom bör därför minska. Övergången till en förhandsprövning kommer enligt utredning- ens mening att kräva en annan form av tillsyn än den som till- lämpas vid efterhandsprövning. Avsikten med den nya tillsynen är oförändrat att nätföretagens verksamhet ska bedrivas effektivt till låga kostnader. I det avseendet ska övergången till en ny pröv- ningsmetod inte innebära högre kostnader för kunderna. Förslagen avseende den nya regleringen lämnas i kapitel 5. 2TP PT Se Kammarrättens i remissvar på delbetänkande Elnätsföretag, regler och tillsyn (SOU 2000:90) från (AdmD-3-2004) och El- och gasmarknadsutredningens betänkande El- och naturgasmarknaderna, europeisk harmonisering (SOU 2003:113) från samt Länsrättens i remissvar på samma betänkanden från (AD 2001-0023) och (AD 2004-0001). 5Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter I kapitel 2 finns en redogörelse för utformningen av nätföretagens tariffer och intäkter och hur de tillämpas . Av redogörelsen framgår att regelverket är en s.k. ramlagstiftning som ger Energi- marknadsinspektionen ett stort utrymme att utforma sin tillsyn när det gäller frågan om skäligheten av nätföretagens intäkter. Avsikten med det nuvarande regelverket är att tolkningen och tillämpningen av lagen med tiden ska fastställas genom en utvecklad rättspraxis. I ellagen finns ett bemyndigande till regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, nätmyndigheten – dvs. Energimarknads- inspektionen – att meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättarifferna (4 kap. 1 § femte stycket ellagen). Bemyndigandet infördes med hänsyn till att den föreslagna metoden i ellagen inte var utformad i detalj (prop. 2004/05:62 s. 83 och 269). Regeringen har dock inte utnyttjat möjligheten att med stöd av bemyndigandet meddela närmare föreskrifter. Eftersom bestämmelsen om bedöm- ningen av skäligheten av nättariffer har ändrats vid ett flertal till- fällen har de domstolsavgöranden som meddelats i stora delar blivit inaktuella.TPF1FPT En fråga som har diskuterats ingående inom utredningen är om det vid genomförandet av en renodlad förhandsprövning bör infö- ras kompletterande bestämmelser som ger en mer detaljerad bild av hur skäligheten av nätföretagens intäkter ska bedömas. Denna fråga och utredningens överväganden om hur regleringen av skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter i övrigt bör se ut kommer 1TP PT Den nuvarande lydelsen av 4 kap. 1 § första stycket ellagen har ännu inte prövats av domstol men domar väntas meddelas av Länsrätten i . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter att behandlas närmare i avsnitt 5.3. Det ska redan nu framhållas att utredningen inte kommer att ta ställning till den nuvarande metod som inspektionen tillämpar vid bedömningen av skäligheten i nät- företagens intäkter och som är under prövning i länsrätten. Avsikten med den fortsatta diskussionen i detta kapitel är i stället att överväga om det med hänsyn till övergången till en renodlad förhandsprövning föreligger skäl att precisera eller ändra den nuvarande lagstiftningen. Det kan återigen poängteras att det i utredningens kommittédirektiv anges att utredaren ska utgå från att förhandsprövningen av nätföretagens tariffer ska baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet. Inledningsvis berör utredningen i avsnitt 5.2 vissa allmänna utgångspunkter som gäller framför allt dispositionen av ellagen sett i ljuset av de förslag som utredningen senare lämnar med hänsyn till övergången till förhandsprövning. I avsnitt 5.4 berörs vissa frå- gor som särskilt rör anslutningsavgifter när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund. I avsnitt 5.5 redovisas utredningens förslag om vad som ska ske om ett nätföretag har haft intäkter som överstigt vad som kan anses vara skä- ligt och i avsnitt 5.6 behandlas ett par frågor rörande intäktsramen då ett nätföretag överlåter en nätkonces- sion. En sammanfattande bild av hur tillsynen av nätföretagens in- täkter kan komma att gå till i praktiken ges i avsnitt 5.7. Slutligen berörs i avsnitten 5.8 och 5.9 vissa frågor när det gäller tvister mel- lan kund och nätföretag samt överklagandeprocessen. 5.2Några allmänna utgångspunkter vid en övergång till en renodlad förhandsprövning Utredningen har bl.a. till uppgift att lämna förslag på en ny reglering innebärande en övergång till en renodlad förhands- prövning av nätföretagens intäkter. Detta kommer att medföra att ett antal nya bestämmelser måste införas i ellagen. Utredningen har av denna anledning sett över bestämmelserna i nuvarande 4 kap. ellagen som rör nättariffer och funnit att dispositionen av de delar som gäller nättariffer och företagens intäkter bl.a. av pedagogiska skäl bör justeras något. Utredningen lämnar nedan i avsnitten 5.2.2 och 5.2.3 förslag i dessa delar. De mer detaljerade förslagen om hur Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter regleringen av nätföretagens intäkter bör utformas följer senare i kapitlet. 5.2.2Disposition av ellagens bestämmelser om nättariffer och skäliga intäkter Förslag: Nuvarande 4 kap. ellagen ändras så att det endast inne- håller bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma sina nät- tariffer, dvs. gentemot sina kunder. Bestämmelserna om skälig- hetsbedömningen av nätföretagens intäkter flyttas till ett nytt 5 kap. Med nättariff avses enligt 1 kap. 5 § ellagen avgifter och övriga vill- kor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. I nuvarande 4 kap. ellagen används ordet nättariff med två olika innebörder. För det första används ordet i samband med skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter, se 4 och 9 §§ samt delar av 1 och 8 §§. Av t.ex. 1 § första stycket följer att nät- tariffer ska vara utformade så att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till de objek- tiva och subjektiva förutsättningarna. Bestämmelsen reglerar alltså de samlade intäkternas storlek och inte den enskilda nättariffen. Av detta följer att när det t.ex. i 8 § första stycket anges att det är pre- stationen som ska bedömas vid skälighetsbedömningen av företa- gens regionnättariffer så är det egentligen de samlade intäkterna som avses. För det andra används ordet nättariff i samband med bestäm- melser om hur en specifik nättariff ska vara utformad, se 2, 3, 5–7, 10 och 11 §§ samt delar av 1 och 8 §§. I 1 § andra stycket anges t.ex. att nättariffen ska vara objektiv och icke-diskriminerande. Detta innebär bl.a. att företagen inte på ett osakligt sätt får gynna en kundkategori på bekostnad av en annan kategori. Ett nätföretag får vid tariffsättningen inte heller ta hänsyn till från vilken leverantör elen kommer från, t.ex. genom att gynna en kund som köper sin el från ett företag inom nätföretagets koncern. Även i 3 §, som inne- bär ett förbud mot att göra nättariffer inom ett område som om- fattas av områdeskoncession avståndsberoende, är det den specifika nättariffen som avses. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Att ordet nättariff i samma kapitel används i två betydelser gör regleringen onödigt svårläst. Enligt utredningens mening skulle det därför vara en fördel om bestämmelserna i det nuvarande 4 kap. delas upp i två kapitel. Det ena kapitlet (kap. 4) bör därmed endast innehålla bestämmelser som tar sikte på nätföretagens skyldigheter vid utformningen av de egentliga nättarifferna, dvs. närmast så som ordet nättariff är definierat i 1 kap. 5 § ellagen. De bestämmelser som rör skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter och som alltså inte direkt har att göra med utformningen av nättariffena gentemot enskilda kunder bör flyttas till ett nytt kapitel (kap. 5) och kompletteras med de övriga bestämmelser som kommer att bli nödvändiga vid en övergång till en renodlad förhandsprövning. 5.2.3Den inledande bestämmelsen i nuvarande 4 kap. ellagen om utformningen av nätföretagens nättariffer Förslag: Den inledande bestämmelsen i 4 kap. ellagen om att nättariffer ska vara utformade så att nätföretagets samlade in- täkter ska vara skäliga i förhållande till de objektiva och subjek- tiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet tas bort och ersätts med nya bestämmelser som anger innebörden av dessa begrepp. Enligt 4 kap. 1 § första stycket ellagen ska nättariffer vara utfor- made så, att nätföretagets samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Bestämmelsen innebär enligt förarbetena att man vid tillsynen ska bedöma den samlade prestation nätföre- taget har utfört (se prop. 2001/02: 56 s. 20 f).TPF2FPT I tillämpas således en prestationsbaserad regleringsmodell vid skälighets- bedömningen av nätföretagens samlade intäkter. Utredningen har i avsnitt 4.2.5 föreslagit att bestämmelserna om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter, och de över- gripande principerna för hur denna bedömning ska gå till, ska för- tydligas till följd av införandet av en förhandsprövning av nät- 2TP PT Enligt uttalande i propositionen ska utgångspunkten för skälighetsbedömningen vara den samlade prestation som nätföretaget utför. Skälighetsbedömningen avser sedan att avgöra om nättariffen, dvs. de samlade intäkterna från denna prestation, kan anses skälig i för- hållande till prestationen. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Som en följd av detta föreslår utredningen att den in- ledande bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen tas bort och ersätts med ett antal nya bestämmelser som anger vad som avses med begrep- pen objektiva och subjektiva förutsättningar. Enligt förarbetena (prop. 2001/02:56) ska den objektiva bedöm- ningen av nätföretagens prestation innefatta förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet i det aktuella området. Dessa förutsättningar innefattar faktorer som nätföretaget inte kan påverka, såsom antalet kunder och fördelning på olika kundkategorier, kundernas geografiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geografiskt läge för nätverksamheten samt kostnaden för överliggande nät. Dessa faktorer bestämmer behovet av främst ledningar, ställverk och transformatorstationer samt mätning, beräkning och rapportering. I förarbetena ges även en kortfattad beskrivning av nätnytto- modellen, som är den modell som sedermera har använts av för att bedöma den objektiva delen i nätföretagens prestation på grundval av ett fiktivt nät. Av förarbe- tena framgår att det är kostnaderna för att bedriva nätverksamhet som nätnyttomodellen beräknar och att dessa kostnader sedan jämförs med nätföretagens samlade intäkter för att fastställa nät- företagens objektiva prestation. I förarbetena betonas dock att nät- nyttomodellen bara erbjuder en möjlighet att på ett förhållandevis enkelt sätt bedöma de objektiva förutsättningarna för nätföre- tagens prestation. Den objektiva delen i den prestationsbaserade regleringen av nätföretagens samlade intäkter tar således sin utgångspunkt i de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamhet utifrån de objektiva förutsättningar som gäller i respektive nät- eller redovis- ningsområde. Utredningen föreslår därför att de nya bestämmel- serna som införs i ellagen bör ange att den objektiva delen i regleringen ska ta sin utgångspunkt i de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamheten. Även innebörden av den subjektiva delen i den prestationsbaserade regleringen av nätföretagens sam- lade intäkter bör, enligt utredningens uppfattning, anges i ellagen. Enligt förarbetena (prop. 2001/02:56) kan den subjektiva bedöm- ningen omfatta sådana faktorer som nätföretagen själva kan påverka, t.ex. kvaliteten i överföringen av el. Utredningen föreslår därför att nya bestämmelser införs i ellagen som berör kvalitet och effektivitet. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Genom att föreslå dessa förändringar av ellagen införs enhetliga bestämmelser för skälighetsbedömningen, oavsett om bedöm- ningen avser lokal-, region- eller stamnät. Enligt den nuvarande lydelsen har lagtexten formulerats olika beroende på vilket nät som avses. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen gäller intäkter från såväl lokalnät som region- och stamnät. I 4, 8 och 9 §§ samma kapitel finns därutöver särskilda bestämmelser rörande skälighetsbedömningen av intäkterna från de olika näten. Paragraferna som gäller region- och stamnät (8 och 9 §§) skiljer sig från de som gäller för lokalnät. Av paragraferna som gäller för region- och stamnät framgår bl.a. uttryckligen att de beräknade kostnaderna vid skälighets- bedömningen ska beräknas utifrån den prestation som nätföretaget har att utföra och företagets sätt att utföra prestationen. I förarbetena till bestämmelserna framgår att de fått sin lydelse mot bakgrund av den ändrade lydelsen av 4 kap. 1 § och syftet med denna paragraf, nämligen att det är prestationen som ska vara avgö- rande för skälighetsbedömningen (prop. 2001/02:143 s. 59 ff och prop. 2002/03:40 s. 144 och 197). Som angetts i föregående avsnitt föreslår utredningen att ett nytt kapitel innehållande bestämmelser om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter införs i ellagen.