sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen beträffande regelbrottet kan i så fall inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt har skett, något som i många fall torde innebära en betydande resurs- besparing. Det enklare utredningsförfarandet innebär också att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare. Det finns ett antal skäl som talar för att införa sanktionsavgifter på fiskeområdet. Erfarenheten från införandet av sanktionsavgifter på andra områden, t.ex. miljöområdet, har varit goda. Tillsyns- myndigheterna på miljöområdet har ansett det positivt att ha tillgång till sanktionsavgifterna i tillsynsarbetet.TPF3FPT Antalet beslutade miljösanktionsavgifter har med tiden blivit färre vilket bedöms bero på bättre regelefterlevnad. Avgifterna på miljöområdet har ansetts ha en stor preventiv effekt och därmed uppfyllt sitt syfte. Det finns anledning att tro att ett sådant resultat även skulle kunna uppnås på fiskeområdet. Sanktionsavgift som ersättning för normerade böter För de överträdelser som omfattas av FSU:s uppdrag bestäms påföljden till normerade böter. Även om maximistraffet för fiskebrott av normalgraden respektive grovt brott, med nedan behandlade undantag, är fängelse i ett respektive , har FSU inte funnit något fall där domstol bestämt påföljden till någonting annat än böter (37, 40 och 40 a §§ fiskelagen). Av 30 kap. 4 § följer att rätten vid val av påföljd skall fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse får rätten, utöver brottslighetens straffvärde och art, beakta att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. 3TP PT redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R, Miljösanktionsavgifter, Förslag till ny bilaga förordningen om miljösanktionsavgifter, s. 20. En övergång till administrativa sanktioner till att fängelse inte utdömts i fiskebrottmålen är naturligtvis att domstolarna inte funnit att sådana skäl förelegat. Därutöver finns emellertid begränsningar som inskränker utrymmet för att ådöma fängelse. Brott begångna i ekonomiska zon kan endast föranleda böter (41 § fiskelagen). Att fängelse inte kan följa på brott begångna i denna zon är en följd av ratifikation av havsrättskonvention av . Konventionen stadgar att överträdelser av föreskrifter om fisket i den ekonomiska zonen inte får omfatta fängelse annat än när berörda stater ingått överenskommelse om detta (artikel 73).TPF4FPT Åtagandet enligt konventionen gäller i och för sig endast utländska fiskare. har dock valt att anpassa bestämmelserna i fiskelagen så att fängelsestraff inte kan användas för någon fiskares brott i den ekonomiska zonen, oavsett nationalitet. En ytterligare inskränkning i möjligheten att ådöma fängelse på fiskets område har vidare kommit att klargöras genom några rättsfall från (NJA 2005 s. 33 och 2006 s. 293 samt Högsta domstolens dom , mål B 4254-04). Av rättsfallen följer att regeringsformen inte tillåter att förvaltnings- myndighet fyller ut så kallade blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller väsentligen i deras föreskrifter. Blankettstraffstadganden kännetecknas av att en brottsbeskrivning utfylls genom hänvisning till en primär regel på ett annat ställe i regelverket, t.ex. i föreskrifter. Av det anförda följer att fängelse inte kan ådömas för åsidosättande av en av meddelad föreskrift. Eftersom en betydande andel av regelverket återfinns i verkets föreskrifter, får detta förbud stor betydelse på fiskeområdet. Det kan konstateras att utrymmet för att ådöma frihets- berövande påföljd för brott mot fiskelagstiftningen är synnerligen begränsat. Ur den aspekten samt det förhållandet att det enda förekommande straffet är av ekonomisk natur är förutsättningarna för att i viss utsträckning ersätta straffet med sanktionsavgifter goda. 4TP PT Prop. 1995/96:140 s. 166 f. En övergång till administrativa sanktioner 6.2.2Skäl mot administrativa sanktioner som det finns skäl för att hantera överträdelser i administrativ ordning finns det skäl som talar för att, helt eller delvis, bibehålla ett straffrättsligt förfarande. En strävan efter effektivisering kan innebära risker från rättssäkerhetssynpunkt. Det uppställs normalt inte riktigt samma krav på rättssäkerhet i fråga om regler vars efterlevnad upprätthålls genom hot om administrativa sanktioner som beträffande regler som beivras straffrättsligt. Anledningen är just att effektivitetsaspekter brukar sättas i förgrunden vid användning av administrativa sanktioner, medan krav på rättsäkerhet brukar göra sig starkare gällande inom det straffrättsliga området. Detta hänger i sin tur samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Administrativa sanktioner är däremot vanligast inom rättsområden där argumenten för att införa eller bibehålla hot om straff inte är lika starka. Det bör dock poängteras att ett införande av administrativa sanktioner inte måste innebära en försämring från rättssäkerhetssynpunkt. Kraven på effektivitet och rättssäkerhet måste naturligtvis balanseras vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner. Det ställs mycket höga krav på förutsägbarhet i fråga om administrativa sanktioner. Detta krav gäller i särskilt hög grad för sanktionsavgifter. Enligt de av regeringen uppställda och antagna principerna för användning av sanktionsavgifter skall det vara möjligt att i det enskilda fallet förutse hur stor en avgift skall bli (avsnitt 4.2). Utrymmet för att överlåta skönsmässiga bedömningar till en förvaltningsmyndighet torde vidare generellt vara betydligt mindre än till domstol. Det sagda kan innebära att ett administrativt sanktionssystem blir mindre flexibelt. Bland annat begränsas möjligheten att värdera en överträdelses svårighetsgrad och att ta individuell hänsyn. En övergång till administrativa sanktioner Ett fullt möjligt alternativ är att endast vissa överträdelser kan eller bör hanteras i ett rent administrativt system, medan övriga överträdelser alltjämt hanteras i ett straffrättsligt förfarande. Eftersom de straffprocessuella reglerna inte blir tillämpliga för de administrativa sanktionerna måste ett nytt regelverk skapas för hantering av sådana ärenden. Det skulle leda till att myndigheterna får ytterligare ett system att administrera vid sidan av det straffrättsliga systemet. En möjlig följd av detta är att överträdelser begångna av samma person och konstaterade vid samma tillfälle måste hanteras i olika system. vunna samordningsfördelar kan på detta sätt gå förlorade. Den som begått överträdelserna skulle t.ex. eventuellt bli tvungen att svara till olika myndigheter. Lägre grad av beivrande för allvarligare överträdelser Om vissa överträdelser skall hanteras i ett straffrättsligt och andra i ett administrativt system, bör det förstnämnda systemet vara förbehållet de överträdelser som är att bedöma som mest allvarliga. Detta hänger som tidigare nämnts samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Frågan om vilka överträdelser som bör vara belagda med straff behandlades av i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Utredningen gjorde gällande att den straffrättsliga inflationen varit betydande.TPF5FPT I betänkandet uppställdes ett antal utgångspunkter med begränsningar som utredningen ansåg borde gälla vid nykriminalisering. Dessa utgångspunkter skulle enligt utredningen emellertid kunna gälla även vid revidering av gällande lag. I de fall sanktionssystemet kommer upp till prövning i ett lagstiftningsärende bör gällande ansvarsbestämmelser således omprövas med angivna utgångs- punkter. I betänkandet angavs fem faktorer som skulle föreligga för att en kriminalisering skulle framstå som befogad; 5TP PT SOU 1992:61 del A s. 104. En övergång till administrativa sanktioner ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller kräva oproportionerligt höga kostnader straffsanktionen krävs med hänsyn till gärningens allvar straffsanktionen skall utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet rättsväsendet skall ha resurser att klara den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Regeringen har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens ställningstaganden i detta avseende.TPF6FPT Även FSU ställer sig bakom de ställningstaganden gjorde i betänkandet. Vid en uppdelning mellan ett straffrättsligt och ett administrativt system, bör det straffrättsliga systemet således vara förbehållet de överträdelser som är att bedöma som mest allvarliga. Det skulle kunna leda till att mindre allvarliga överträdelser, som hanteras i en mer effektiv ordning, beivras i högre grad än allvarligare överträdelser. En sådan följd är emellertid enligt FSU:s uppfattning inte ett skäl att avstå från en delvis övergång till ett administrativt sanktionssystem. I så fall skulle nämligen ett mindre väl fungerande system behållas av det skälet att alla överträdelser bör behandlas lika bristfälligt. Den befarade följden, för det fall den upp- kommer, bör i stället åtgärdas på annat sätt. Det kan t.ex. övervägas om fler överträdelser bör föranleda administrativ sanktion och därigenom behandlas i den mer effektiva ordningen. Avkriminalisering skickar felaktiga signaler Det kan förutsättas att nya administrativa sanktioner, i vart fall till viss del, kommer att innebära avkriminalisering eftersom sanktionerna bör ersätta det straff som är följden av en överträdelse. Det kan hävdas att en sådan förändring skickar fel budskap till dem som har att följa fiskelagstiftningen. Denna risk bör dock inte överdrivas. Syftet med införandet av nya sanktioner är ju tvärt om att öka graden av beivrande och att uppnå en snabbare reaktion på överträdelsen för att på så sätt uppnå bättre efterlevnad av regelverket. 6TP PT Prop. 1994/95:23 s. 55. En övergång till administrativa sanktioner När frågan om lämpligheten av att överföra vissa eller alla överträdelser till ett administrativt sanktionssystem övervägs, måste följderna av en avkriminalisering beaktas. Det nuvarande straffrättsliga förfarandet innebär bl.a. att regler om tvångsmedel såsom frihetsberövande, husrannsakan och beslag blir tillämpliga. Dessa regler ger möjlighet att under vissa närmare angivna förhållanden använda sådana tvångsmedel under förunder- sökningen av fiskebrott (kap. 23–24 och 27–28 RB). Särskilda bestämmelser om beslag finns även i fiskelagen (47 §). Även fiske- lagens regler om beslag förutsätter att överträdelsen utgör brott. Skulle en ordning införas där vissa eller alla överträdelser behandlades i ett helt administrativt förfarande, skulle möjligheten i att använda tvångsmedel vid utredningen av dessa överträdelser försvinna. förekommer beslag i stor omfattning medan det är ovanligt med frihetsberövanden eller husrannsakan. Behovet av tvångsmedel är emellertid olika stort för olika överträdelser. FSU återkommer därför till denna fråga när de olika kategorierna av överträdelser behandlas (avsnitt 6.3.3 och 6.3.4). Det bör i detta sammanhang nämnas att fiskelagstiftningen även ger förvaltningsmyndigheter vissa befogenheter vid utövandet av offentlig kontroll på fiskeområdet. För kontroll av efterlevnaden av fiskelagstiftningen har befattningshavare på bl.a. och rätt att få tillträde till fartyg m.m. där fisk eller utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen (34 § andra stycket 1 fiskelagen). Dessa befogenheter är inte avhängiga av att det föreligger misstanke om brott eller av hur regelöverträdelser sanktioneras och skulle således bestå även vid en avkriminalisering. Enligt fiskelagen kan under vissa närmare angivna förhållanden fisk som varit föremål för brott, fiskeredskap som använts eller medförts vid brott samt fiskefartyg och andra hjälpmedel förklaras förverkade (avsnitt 2.4). Av FSU:s utredningsdirektiv framgår att särskild hänsyn skall tas till den betydelse som förverkande och annan särskild rättsverkan av brott har haft som komplement till de straffrättsliga påföljderna. Det kan konstateras att förverkanden av redskap och fångster eller dessas värde är relativt vanliga i fiskebrottmål. Det förekommer att stora värden En övergång till administrativa sanktioner Förverkandesanktionen är ibland lika, eller till och med mer, kännbar än den egentliga straffpåföljden. Eftersom förverkande är en följd av brott, skulle en avkriminalisering innebära att möjligheten till förverkande försvann. På samma sätt som i fråga om beslag och husrannsakan är behovet av förverkande olika stort för olika överträdelser. FSU återkommer därför till frågan om förverkande när de olika kategorierna av överträdelser behandlas (avsnitt 6.3.3 och 6.3.4). Redan i detta sammanhang finns dock anledning att nämna något om förutsättningarna för förverkande på grund av brott mot föreskrifter. har som tidigare nämnts i bl.a. NJA 2005 s. 33 uttalat att det inte är förenligt med regeringsformen att förvaltningsmyndigheter fyller ut blankett- straffstadganden med fängelse i straffskalan på sådant sätt att gärningen som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. Hovrätten för har i ett mål om otillåtet trålfiske prövat frågan om detta uttalande innebär hinder mot att med tillämpning av 45 § fiskelagen förverka fisk eller dess värde på grund av brott mot en av föreskrifter (dom i mål B 2454-05). Hovrätten fann att ett sådant förverkande inte kan anses förenligt med regeringsformen (8 kap. 3 § jämte 8 kap. 7 § andra stycket). I målet ogillades följaktligen åklagarens yrkande om förverkande. Riksåklagaren har överklagat hovrättens dom, såvitt avser frågan om förverkande, till , som beviljade prövningstillstånd (mål B 4893-06). Högsta domstolens bedömning av frågan kommer sannolikt att få stor betydelse för möjligheten till förverkande i fiskebrottmål. Det ingår inte i utredningsuppdraget att göra någon fullständig analys av vilka konsekvenser NJA 2005 s. 33 får för hela fiskelagstiftningens sanktionssystem. En sådan analys skall i stället genomföras av den utredning som har att göra en översyn och revidering av fiskelagstiftningen (avsnitt 1.3.2). Vid en övergång till ett administrativt förfarande i syfte att uppnå en effektivisering ligger det nära till hands att utgå från att en kontrollmyndighet ges rätt att, som första instans, besluta om sanktioner. I fråga om återkallelse av licens och tillstånd En övergång till administrativa sanktioner framgår dessutom av FSU:s direktiv att prövning skall ske som en omedelbar reaktion på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande. Naturligtvis måste det finnas möjlighet att överklaga myndighetens beslut till domstol. Tyngdpunkten i rättsskipningen skall emellertid ligga på första instans. Det viktigaste skälet till det är att rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara de som överklagar.TPF7FPT Ett annat viktigt skäl är det processekonomiska; ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande. Trots möjligheten till överklagande finns därför anledning att något beröra de skillnader som finns i förfarandet hos förvaltnings- myndighet och allmän domstol. De för FSU:s vidkommande viktigaste skillnaderna är att brottmålsprocessen i allmän domstol är ett tvåpartsförfarande och att avgörandet sker efter muntlig förhandling. Fördelen med ett tvåpartsförfarande är att utrednings- materialet blir fylligare genom parternas dialog. Behovet av muntlig förhandling aktualiseras bl.a. när det är fråga om att bedöma trovärdigheten hos den som riskerar en sanktion eller hos andra personer. Beträffande sistnämnda personers utsagor finns i domstol möjlighet att höra vittnen under ed (36 kap. 11 § RB). Någon sådan möjlighet finns inte vid förvaltningsmyndighets handläggning av ärenden. Utredningsmaterialets omfattning och behovet av att bedöma personers trovärdighet är olika stort för olika typer av överträdelser av fiskelagstiftningen. Principiellt kan dock ett stort utrednings- material eller ett behov av mer omfattande bevisvärdering, särskilt i fråga om muntliga utsagor, sägas tala för domstolsprövning. 6.3Fullständig eller partiell övergång till administrativa sanktioner Möjlighet till vidgad användning av administrativa sanktioner Det finns som tidigare redovisats skäl som talar för och emot att öka det administrativa inslaget i sanktionssystemet. Flera av de risker som uppmärksammats kan emellertid elimineras eller i vart 7TP PT Prop. 1996/97:131 s. 37. En övergång till administrativa sanktioner fall begränsas genom rätt utformning av bestämmelserna. FSU gör därför bedömningen att det finns skäl att vidga användningen av administrativa sanktioner på fiskeområdet. Det huvudsakliga skälet till att övergå till ett administrativt sanktionssystem är att uppnå en effektivisering. En förutsättning för att detta skall kunna uppnås är att systemet blir enkelt, tydligt och schabloniserat samt att handläggningen blir snabb. Endast i den utsträckning en sådan förbättring är möjlig och rimlig att förvänta sig, bör en övergång till administrativa sanktioner ske. Det nuvarande sanktionssystemet är i huvudsak straffrättsligt. En fullständig övergång till ett administrativt system med återkallelse av licens och tillstånd samt sanktionsavgifter skulle enligt FSU:s bedömning innebära en dramatisk förändring. Det sagda gäller även med beaktande av att det är fråga om ett avgränsat rättsområde med ett begränsat antal aktörer. FSU har inte funnit något annat rättsområde där en sådan förändring genomförts i ett sammanhang. För att en fullständig övergång till ett administrativt sanktionssystem skall komma i fråga, bör därför en sådan förändring vara särskilt angelägen. är sanktionssystemet på fiskeområdet omfattande och tämligen komplicerat. Den yrkesfiskare som bryter mot fiske- bestämmelserna kan drabbas av bl.a. normerade böter, förverkanden, tidsbegränsad eller permanent återkallelse av licens och tillstånd samt landningsavgift (kap. 2). Fiskaren kan för en enskild överträdelse, i vart fall i teorin, drabbas av ett flertal sanktioner. När frågan om lämpligheten av nya administrativa sanktioner prövas måste därför behovet av överskådlighet och förutsägbarhet beaktas. Det kan naturligtvis finnas skäl att skärpa sanktionerna på yrkes- fiskets område. Lika naturligt är dock att fiskarna inte bör drabbas av ytterligare sanktioner enbart på grund av att det nuvarande sanktionssystemet är ineffektivt. En sådan åtgärd riskerar nämligen att leda till att den samlade sanktionen för överträdelser av fiske- lagstiftningen i enskilda fall blir oproportionerlig. Administrativa sanktioner som ersättning för straff En särskild fråga vid övervägandet av om det är möjligt och lämpligt att införa nya administrativa sanktioner, är hur sanktions- avgifter bör förhålla sig till straff. En övergång till administrativa sanktioner det inte finns något hinder i eller nationell svensk rätt mot att lägga samma objektiva omständigheter till grund för såväl straffrättsligt ansvar som beslut om miljösanktions- avgift.TPF8FPT Med samma resonemang kan det möjligen hävdas att det inte finns något formellt hinder mot att ålägga en yrkesfiskare såväl straffrättsligt ansvar som sanktionsavgift. Att vid sidan av en straffrättslig påföljd även påföra en sanktionsavgift inger emellertid betänkligheter. I praktiken förekommer endast ett straff för aktuella brott, nämligen normerade böter. Vid sidan av en sådan ekonomisk sanktion fyller sanktionsavgiften inget självständigt syfte. Om en kraftigare ekonomisk sanktion än den som brukat utdömas bedöms som önskvärd, synes en mer tilltalande lösning vara att skärpa bötesstraffen. FSU bedömer således att dubbla sanktioner i form av straff och sanktionsavgift bör undvikas. I tilläggsdirektiven till utredningen framhåller regeringen intresset av att ett system med administrativa sanktioner inte upplevs som alltför ingripande och belastande för berörda näringsidkare. Därför skall vikten av ett balanserat sanktionssystem beaktas särskilt. Ett införande av sanktionsavgifter bör därför medföra en avkriminalisering i motsvarande mån. FSU bedömer att en sådan slutsats ligger i linje med den allmänna rättsutvecklingen. finns möjlighet att utöver en straffrättslig påföljd vid över- trädelser av fiskebestämmelserna i samband med yrkesfiske påföra en administrativ påföljd i form av återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd . Denna sanktion har enligt FSU:s uppfattning, till skillnad från en sanktionsavgift, en självständig funktion att fylla vid sidan av straffpåföljden. En återkallelse kan verka såväl bestraffande som förebyggande. Den utgör en tilläggs- sanktion till det egentliga straffet, avsedd för de allvarliga överträdelserna. En återkallelse utgör således inte någon ersättning för straff utan är snarare att se som ett komplement till den straffrättsliga sanktionen. Det kan dock konstateras att införandet av återkallelse- sanktionen inte, i vart fall inte ännu, fått den effekt som lagstiftaren avsåg. Inte i något av de fall där frågan om återkallelse av licens och tillstånd har prövats, har återkallelse skett (avsnitt 2.6.6). Frågan om hur bestämmelserna om återkallelse kan utformas behandlas i kapitel 8. 8TP PT Jfr NJA 2004 s. 840. En övergång till administrativa sanktioner I FSU:s uppdrag ingår enligt tilläggsdirektiven att beakta behovet av regelförenklingar. Det regelverk som föreslås skall enligt direktiven vara enkelt att tillämpa. Dess konstruktion och verkan skall vidare vara lätt att förstå för yrkesfiskarna. De yrkesfiskare som berörs av FSU:s uppdrag är underkastade en betydande administrativ börda, bl.a. genom en omfattande anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Fiskelagstiftningen, inte minst på gemenskapsrättslig nivå, är mycket omfattande och detaljerad. Det finns därför ett stort behov av regelförenklingar på fiskeområdet. Inom EU pågår ett sådant arbete. Även bedriver arbete med regelförenklingar avseende verkets föreskrifter. FSU:s uppdrag är begränsat till hur överträdelser på fiske- området skall sanktioneras. Detta är inte något som direkt påverkar yrkesfiskarnas administrativa börda. Däremot är det naturligtvis angeläget att systemet med administrativa sanktioner utformas så att dess konstruktion och verkan är lätt att förstå för alla berörda, inte minst yrkesfiskarna. Detta har FSU strävat efter när utredningens förslag utarbetats. En övergång till administrativa sanktioner kan emellertid medföra fördelar av annat slag för yrkesfiskarna. Framför allt innebär en sådan förändring en mindre ingripande procedur. De som misstänks ha begått en överträdelse behöver t.ex. inte inställa sig i domstol. Den yrkesfiskare som till följd av en konstaterad överträdelse åläggs en sanktion hamnar inte heller i straffregistret. 6.3.2Överträdelser av skilda slag De överträdelser som omfattas av FSU:s uppdrag är av varierande art och svårighetsgrad. Överträdelserna kan delas in i flera kategorier, bl.a. otillåtet fiske samt brott mot bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Vilka överträdelser som inryms i dessa kategorier anges i avsnitt 6.3.3 och 6.3.4. Det sanktionerade området omfattar vidare att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna. Slutligen kan överträdelse ske genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord. En övergång till administrativa sanktioner FSU har gått igenom de tingsrättsavgöranden som meddelats –2006 (avsnitt 2.3.5).