sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Ur lagstiftarens syn- vinkel borde det därför vara av särskild vikt att värna om inte- griteten för dem som inte själva är kapabla att hävda den. I detta perspektiv är, som lagstiftaren själv synes vara medveten om, de nämnda möjligheterna enligt etikprövningslagen att använda de berörda personkategorierna som forskningspersoner, utan att legalt samtycke kan inhämtas, betänkliga från integritetsskyddssynpunkt. 18.5.3Lagen om genetisk integritet Införandet av lagen om genetisk integritet får ses som en för- stärkning av den personliga integriteten, inte minst på forsknings- området. Genom lagen förstärks de rättigheter som den enskilde har på detta integritetskänsliga område utöver vad som följer av hälso- och sjukvårdslagstiftningen. I lagens inledande paragraf sägs att dess syfte är att värna den enskilda människans integritet. Som en brist i lagen måste dock anses att den inte ger tydligt uttryck för vem som har tillsyn över att lagens syfte uppfylls. Visserligen framgår att meddelar tillstånd enligt lagen i olika avseenden och också har före- skriftsrätt beträffande vissa frågor. Om tanken är att Social- styrelsen också skall ha tillsyn över att lagens samtliga regler efter- levs, borde detta ha kommit till klarare uttryck i lagen. En annan brist från integritetsskyddssynpunkt synes vara att lagen inte innehåller någon bestämmelse om den enskildes rätt vid kränkningar mot denne till följd av att lagens regler inte efterlevs. Lagen innebär visserligen att vissa brott mot lagen kan medföra en straffpåföljd. I dessa fall torde den enskilde åtminstone teoretiskt ha möjlighet att hävda sin rätt att få ersättning för kränkningen med stöd av de generella bestämmelserna i skadeståndslagen. Reg- lerna om straffpåföljd omfattar dock inte alla fall då lagens regler inte efterlevs. Vad som gäller i frågan om den enskildes rätt i alla dessa andra fall framgår inte av lagen. Frågan behandlas inte heller i förarbetena. 18.5.4Utnyttjandet av PKU-biobanken för brottsutredningar I samband med utredningen av mordet på utrikesminister fattade åklagare beslut om beslag enligt av ett vävnadsprov ur PKU-biobanken, varefter företrädare för lämnade ut provet. Detta för- anledde att inleda ett tillsynsärende. fann därvid att företrädare för biobanken hade varit mer tillmötes- gående mot de brottsutredande myndigheterna än vad som var nödvändigt utifrån de legala förutsättningarna för beslag. I en skri- velse till framfördes önskemål om att rätts- läget skulle klargöras. Den lösning som förordades var en ordning som tydligt anger att bestämmelser om tvångs- medel inte har företräde framför biobankslagen. Från integritetsskyddssynpunkt är det naturligtvis betänkligt om uppgifter om enskilda personer, som samlats in med samtycke från dessa personer, kan användas för helt andra ändamål än vad det lämnade samtycket har omfattat och på ett sätt som kan vara till men för berörda personer. Frågan om brottsutredande myndig- heters bör ha rätt att få tillgång till uppgifter om enskilda som samlats in på detta sätt berör inte endast PKU-biobanken, utan har en generell karaktär. Den tas därför inte upp i detta sammanhang, utan behandlas i kapitel 10. 19 Skola och skolhälsovård –Den nya lagstiftningen till skydd för kränkningar av elever innebär att skyddet för den enskildes personliga integritet i detta avseende förbättrats. –Dokumentationen om enskilda elever liksom tillgängligheten till denna dokumentation ökar i den ordinarie undervisningen. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om skolsekretessens avgränsning till uppgifter i den elevvårdande verksamheten är ändamålsenlig från integritetssynpunkt. –Skolans rätt att ingripa i frågor som rör ordning och säkerhet har inte reglerats på ett tydligt sätt, vilket medför onödigt stora risker för integritetskränkningar. –Det är otillfredsställande att krav på barns rätt till likvärdigt skydd, oberoende av skolform, för sitt privat- och familjeliv samt barns rätt att komma till tals inte i tillräcklig omfattning beaktats i lagstiftningen på skolområdet. 19.1Allmänt om skola och skolhälsovård Till utbildningsväsendet räknas bl.a. förskola, grundskola, gymnasieskola och universitet, liksom annan offentligt reglerad utbildning. Utanför utbildningsväsendet faller bl.a. folkbildningen som kännetecknas av att den är fri från statlig styrning och frivillig för deltagarna (t.ex. studieförbundens verksamhet). Kommitténs undersökning av utbildningsväsendet har avgränsats till verksam- heten inom skolväsendet, en benämning som i allmänhet används om de utbildningsformer som regleras i skollagen (1985:1100) vilket bl.a. innebär att integritetsskyddet i verksamheten vid universitet och högskolor inte har studerats. Kommunerna är huvudmän för verksamheten inom skol- väsendet. Den verksamhet som omfattas av skollagen drivs också i viss utsträckning av enskilda huvudmän. De flesta verksamheter som regleras i skollagen står under tillsyn. Över enskilt bedriven förskoleverksamhet utövas tillsynen av kommunen medan skolhälsovården står under tillsyn. Här följer en kortfattad redogörelse för det regelverk som har betydelse för integritetsskyddet inom skolväsendet. Någon särskild redogörelse avseende behandlingen av personuppgifter lämnas inte, eftersom behandlingen av personuppgifter inom skolväsendet inte omfattas av någon särskild registerförfattning utan faller under personuppgiftslagen. En mer utförlig beskrivning av de regler som syftar till att skydda enskildas personliga integritet i verksamheten inom skolväsendet ges i kapitel 37. Där finns också en generell redogörelse för barnets rättsliga ställning i fråga om integritets- skydd. I skollagen regleras det offentliga skolväsendet för barn och ungdom (bl.a. förskoleklass, grundskola och gymnasieskola) och för vuxna (bl.a. komvux och svenska för invandrare). I skollagen regleras också förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, vissa särskilda utbildningsformer, fristående skolor och skolhälsovården. Verksamheten vid universitet och högskolor omfattas däremot inte av skollagen. Övriga bestämmelser av betydelse för skolans verksamhet finns framför allt i skolformsförordningarna och läroplanerna. I skollagstiftningen anges de värderingar som skall ligga till grund för verksamheten, exempelvis aktningen för varje människas egenvärde, människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen samt solidaritet med svaga och utsatta. Bestämmelser av integritetsskyddande karaktär förekommer nästan inte alls i skollagstiftningen. Med elevvård avses skolans arbete med att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde eleven och de särskilda åtgärder som kan vidtas för att komma tillrätta med skolsvårigheterna. Skolhälsovården utgör den medicinska delen av elevvården och regleras i skollagen. I många avseenden utgör emellertid skolhälsovården en egen verksamhets- gren och styrs av samma regler som hälso- och sjukvården i övrigt (se kapitel 17 och 35). Övrig elevvårdande verksamheten utförs främst av skolpsykologer, kuratorer och specialpedagoger, men också av annan skolpersonal som har kontakt med elever som i något avseende har problem i skolan. Verksamheten berörs av ett fåtal bestämmelser om elevvårdskonferens och åtgärdsprogram i de särskilda skolformsförordningarna, men i övrigt är verksamheten till stor del oreglerad. Vid elevvårdskonferenser diskuteras och beslutas elevvårdsfrågor avseende t.ex. åtgärdsprogram eller stödundervisning för enskilda elever eller grupper av elever som är i behov av särskilt stöd. Skolans rätt att vidta åtgärder mot elever som uppträder störande eller missköter sig på andra sätt är mycket sparsamt reglerad i skollagstiftningen. Disciplinära åtgärder, liksom rätten att meddela ordningsregler, regleras dock i viss mån i skolformsförordningarna. Lärarens befogenheter att vidta disciplinära åtgärder såsom utvisning och kvarsittning, regleras exempelvis i grundskole- förordningen (1994:1194) men i övrigt finns inga anvisningar för vare sig rektor, elevvårdskonferensen eller styrelsen om vilka åtgärder som kan sättas in. Av förarbetena framgår emellertid att skolpersonalen måste få lösa akuta problem på det sätt omständigheterna kräver. Såväl JO som har i olika sammanhang uttalat sig huruvida ordningsregler och ingripanden av skolledningen i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet i skolan kan anses vara befogade med hänsyn till risken för att elevers integritet kränks. Det offentliga skolväsendet präglas av stor öppenhet. De uppgifter som förekommer i skolans vanliga undervisning anses normalt inte vara av den karaktären att det är nödvändigt med regler som begränsar tillgången till dessa. Uppgifter om exempelvis schema, studieresultat och närvaro är därför som regel offentliga. Åtgärder som ligger utanför den ordinarie undervisningen kan däremot omfattas av sekretess enligt 7 kap. 9 § SekrL. Denna sekretess omfattar uppgifter om elevers personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet (dock inte skolhälsovården, se nedan). Sekretess gäller därför bl.a. för psykologiska tester och andra uppgifter hos psykolog, kurator eller specialpedagog samt i ärenden om åtgärdsprogram. Sekretess gäller härutöver för uppgifter om barns personliga förhållanden i all verksamhet inom förskola och skolbarnomsorg (7 kap. 9 § sjunde stycket och 38 §) samt i tillsynsverksamhet (7 kap. 36 § SekrL). För verksamhet hos psykolog och kurator samt i all förskole- verksamhet gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit, medan det i övriga fall är ett rakt skaderekvisit. Skolhälsovården utgör i sekretesshänseende en egen verksamhetsgren och omfattas av samma regler som hälso- och sjukvården i övrigt. I den verksamheten gäller således hälso- och sjukvårdssekretessen (7 kap. 1 c § SekrL) och de särskilda begränsningar i fråga om undantag från sekretess som gäller för sådan verksamhet. Detta innebär bl.a. att personalen i skolhälso- vården har mycket mer begränsade möjligheter att lämna uppgifter till övrig elevvårdspersonal än vad som gäller i det omvända fallet. Eftersom skolor med enskild huvudman inte är myndigheter och därför inte omfattas av offentlighetsprincipen, har sådana skolor heller ingen skyldighet att lämna ut uppgifter om elever. För att skydda enskildas integritet finns dock en bestämmelse om tystnadsplikt i skollagen. Den som arbetar eller har arbetat i sådan verksamhet får inte obehörigen röja vad han eller hon har fått veta i den elevvårdande verksamheten om någons personliga förhåll- anden, och inte heller uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier (9 kap 16 a § skollagen). Motsvarande bestämmelse om tystnadsplikt i fristående förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och förskoleklass finns i 2 a kap. 18 § och 2 b kap. 11 § skollagen. 19.2.3Kränkande behandling av barn och elever Även om mobbning ligger något utanför avgränsningen för kommitténs undersökning, utgör sådana kränkningar ett allvarligt integritetsproblem inom skolväsendet, varför även bestämmelser som syftar att motverka mobbning behandlas i detta sammanhang. I huvudsakligt syfte att komma åt problemen med mobbning tillkom lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (barn- och elevskyddslagen), vilken trädde i kraft . Lagen omfattar hela skolväsendets verksamhetsområde och har till angivet syfte att motverka diskriminering och annan kränkande be- handling. Med annan kränkande behandling förstås bl.a. alla former av mobbning, såväl fysiska angrepp som psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning (prop. 2005/06:38 s. 136 f.). Utöver förbud mot diskriminering, trakasserier och annan kränkande behandling, innehåller lagen skyldigheter för verksamhetens huvudman att vidta aktiva åtgärder för att förebygga och förhindra sådant beteende samt att utreda och vidta åtgärder när sådana händelser har påtalats. I lagen finns bestämmelser om att barnets talan förs av ett särskilt barnombud, om rätt till skadestånd för kränkningen och om särskilda bevisbörderegler till fördel för den som har utsatts för kränkning. var det oklart vad som gällde i fråga om skolans ansvar då en elev behandlats kränkande i skolan, men genom den nya barn- och elevskyddslagen som trädde i kraft har ansvaret tydliggjorts. I lagen finns bestämmelser dels om de åtgärder som skolan skall vidta i såväl förebyggande syfte som när kränkningar har inträffat, dels om skadestånd för både ideell och ekonomisk skada som uppstått på grund av kränkningen. Den innehåller också regler om bevislättnader för elever vid prövning av sådant skadestånd. Genom lagen har elevernas rättsliga skydd mot kränkningar av den personliga integriteten förbättrats. Det är dock ännu för tidigt att säga något om vilket verkligt skydd den nya regleringen kan komma att innebära. 19.3.2Skolans hantering av ordnings- och säkerhetsfrågor I skollagen saknas bestämmelser om vilka rättigheter och skyldigheter rektor och annan personal har i fråga om att vidta åtgärder för att trygga skolmiljön och komma tillrätta med problem med elever som uppträder hotfullt eller störande. Skolorna har rätt och i vissa fall också en skyldighet att sätta upp ordningsregler för att under trygga och säkra förhållanden kunna genomföra verksamheten. I skolorna kan många situationer uppstå som kan utgöra en fara för säkerheten och elevers trygghet, men där det råder osäkerhet kring vilka medel skolorna kan ta till. Situationer där skolornas hantering av olämplig klädsel, misstänkt missbruk, sökande efter eller omhändertagande av farliga eller störande föremål, har förekommit i flera JO-uttalanden. Klart är att det inte finns lagstöd för några tvångsåtgärder av den karaktären att de motsvarar husrannsakan, kroppsvisitation, beslag eller kroppsliga ingrepp såsom blodprov. Osäkerheten om vad som i övrigt gäller kan leda till otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Ett klargörande i detta avseende, såsom har föreslagits i bl.a. betänkandet Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121), förefaller därför angeläget. 19.3.3Dokumentationen ökar i skolorna Inom skola och skolhälsovård hanteras information om barn, vilken ofta följer barnet från dess tidigaste år till skoltidens slut. Informationen är i många fall nödvändig för att skolan skall ha en så komplett bild av barnet som möjligt, vilket är en förutsättning för att skolan skall kunna göra adekvata insatser . Informationen måste också kunna användas och spridas inom skolans personalgrupper. måste det finnas tillräckliga skyddsregler som förhindrar att informationen missbrukas eller används mer än behövligt eller på ett sådant sätt att den kan leda till förutfattade meningar om barnet. I skolväsendets verksamhet behandlas ett stort antal person- uppgifter. En del dokumentation är författningsreglerad, och skolorna har en skyldighet att exempelvis föra protokoll i elev- vårdsärenden och att upprätta åtgärdsprogram för enskilda elever med skolsvårigheter. Skolväsendets behandling av personuppgifter analyserades i betänkandet Sekretess i elevernas intresse (SOU 2003:103). Utredningen konstaterade att dokumentationen inom skolan ökar men att det trots detta inte finns något behov av någon särskild reglering utöver personuppgiftslagen, ett ställnings- tagande som fick stöd av remissinstanserna. Den ökande dokumentationen inom skolans verksamhet och det faktum att uppgifter om elever i allt större utsträckning behandlas digitalt innebär emellertid att det blir enklare att samla in, sammanställa och sprida uppgifter om enskilda. har användningen av digitalt lagrade individuella utvecklingsplaner (IUP) varit föremål för diskussioner. Sådana planer är avsedda att användas som ett verktyg för eleven och dennes lärare och föräldrar för att på rätt sätt stötta elevens utveckling och lärande. Meningen är att dessa planer inte skall innehålla integritetskänslig informa- tion. Det går emellertid inte att komma ifrån att när en så stor mängd uppgifter lagras om ett barn under hela dess tid inom skol- väsendet (till grundskoletidens slut) uppkommer risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Detta ställer krav på regler om hur uppgifterna hanteras och vem som skall ha tillgång till dem så att en avvägning sker mellan behovet av personuppgiftsbehandlingen och skyddet för den personliga integriteten. Även den ökade användningen av övervakningskameror i skol- lokalerna innebär att personuppgifter behandlas i större utsträckning . Beträffande denna form av person- uppgiftshantering utgör ändringarna i personuppgiftslagen ett orosmoment från integritetsskyddssynpunkt. Eftersom ändringarna innebär att personuppgifter som inte är strukturerade endast kommer att omfattas av en missbruksregel kan det innebära att skolans upptagningar från övervaknings- kameror inte längre omfattas av personuppgiftslagens bestäm- melser om exempelvis krav på samtycke, lagring och rättelse (se kapitel 16). 19.3.5Barns rätt till likvärdigt skydd för privat- och familjeliv Eftersom sekretesslagen bara är tillämplig på offentligt bedriven verksamhet har i skollagen införts bestämmelser om tystnadsplikt i fristående skolverksamhet. Avsikten är att barn och elever i fristående skolverksamhet inte skall ha ett sämre skydd för uppgifter om deras personliga förhållanden än de i skolverksamhet. Detta ligger också i linje med vad som stadgas i , enligt vilken varje barn utan åtskillnad skall ha ett likvärdigt skydd för sitt privat- och familjeliv (artiklarna 2 och 16). I själva verket innebär emellertid gällande rätt att barn och elever i fristående skolverksamhet har ett bättre skydd för sin personliga integritet än de i skolverksamhet, viket beror på att fristående skolor inte på samma sätt som kommunala skolor, har någon skyldighet att lämna ut uppgifter som inte omfattas av sekretess. Eftersom sekretessen i kommunala skolor bara omfattar uppgifter inom elevvården, kan uppgifter om personliga för- hållanden i den vanliga undervisningen inte sekretessbeläggas. Även i den vanliga skolverksamheten förekommer emellertid regel- mässigt uppgifter som kan vara känslig för enskilda elever men som på grund av offentlighetsprincipen måste lämnas ut även om det är till men för barnet. Ett exempel är de individuella utvecklingsplaner som innehåller uppgifter om barns utveckling, lärande och prestationer, ett annat är skoluppsatser där elever beskriver exempelvis kärleksrelationer eller familjeproblem. Barn i en fristående skola löper normalt ingen risk att sådana uppgifter lämnas ut och har därför i det avseendet ett bättre skydd för sin personliga integritet än barn i offentliga skolor, vilket inte synes vara förenligt med . 19.3.6Barns integritetsskydd gentemot vårdnadshavaren En fråga som inte är specifik för skolverksamhet men som har stor praktisk betydelse inom detta område, är frågan om barnets respektive vårdnadshavarens rätt att besluta i angelägenheter som rör barnet och den därmed sammanhängande rätten till information om barnet. De förpliktelser som ingår i vårdnadsansvaret förutsätter att vårdnadshavaren fattar beslut om och har insyn i barnets angelägenheter. Emellertid skall i takt med stigande ålder och utveckling hos den underåriga allt större hänsyn tas till barnets egna synpunkter och önskemål. Rätten att bestämma i frågor som rör den underåriga minskar ju äldre barnet blir. Detta innebär också att vårdnadshavaren inte alltid har rätt att utan den underårigas medgivande ta del av sekretesskyddade uppgifter när barnet har uppnått viss ålder och mognad. Barnets successivt ökande självbestämmanderätt gentemot föräldrarna beror inte bara på barnets ålder utan också på sakens natur, dvs. hur ingripande den aktuella åtgärden är. Om man därtill lägger skolans skyldighet att beakta barnets bästa kan frågan om vårdnadshavaren skall informeras eller inte vara svår att bedöma för skolpersonalen. Om ett barn som uppnått sådan ålder att hon eller han själv kan besluta i en viss situation kan denna bestämmanderätt hamna i konflikt med principen om att barnets bästa skall beaktas. Skolan kan visserligen med stöd av olika sekretessbrytande bestämmelser ofta lämna information vidare till exempelvis social- tjänsten eller hälso- och sjukvården. Möjligheten att lämna uppgifter till föräldrarna är dock i sådana fall begränsad till situationer där så kan anses nödvändigt för att skolan eller skolhälsovården skall kunna fullgöra sin verksamhet. Även i fall där barnet inte uppnått tillräcklig mognad kan föräldrarnas rätt att bestämma över barnet stå i motsatt förhållande till barnets bästa och barnets rätt till skydd för sin personliga integritet. I situationer där vårdnadshavarens och barnets intressen inte sammanfaller är barnet utlämnat till den vuxnes uppfattning och risken finns att barnets integritet inte värderas lika högt som vuxnas i samma situation. Digitala utvecklingsplaner och frånvarorapportering via Internet är exempel på hantering av personuppgifter där föräldrarnas intresse av att enkelt få information ställs mot barnets rätt till skydd för sin personliga integritet. Det har i olika sammanhang diskuterats om tydligare regler bör införas som reglerar förhållandet mellan barns rättigheter och föräldrarnas bestämmanderätt. anses i princip föräldrarnas bestämmanderätt alltid övertrumfa även principen om barnets bästa, viket kan leda till otillbörliga intrång i barnets personliga integritet. Det finns, som tidigare utredningar pekat på, nackdelar med att skolhälsovården i sekretesshänseende utgör en egen verksamhets- gren, eftersom detta hindrar ett effektivt samarbete mellan skolhälsovården och övrig personal inom elevvården, exempelvis kurator och specialpedagog. I betänkandet Sekretess i elevens intresse (SOU 2003:103) föreslogs därför att hälso- och sjukvårdssekretessen inte skall hindra att uppgifter lämnas från skolhälsovård till övrig elevvård om det behövs för att eleven skall få nödvändigt stöd. En sådan uppluckring av den annars mycket stränga sekretessen i skolhälsovården kan dock innebära att mycket känsliga uppgifter om elever sprids till en vidare krets av personer, vilket inger betänkligheter när det gäller integritetsskyddet. En sådan förändring bör därför inte genomföras utan en noggrann analys av behovet av den föreslagna förändringen i förhållande till de integritetsförluster som kan förväntas bli en följd av förändringen. 19.3.8Försäkringsbolags tillgång till patientjournaler inom bl.a. skolhälsovården Inför tecknandet av en privat personförsäkring och vissa privata skadeförsäkringar efterfrågar försäkringsbolagen en fullständig fullmakt att rekvirera samtliga patientjournaler och annan information om den enskilde. Den enskilde måste alltså, för att få teckna en försäkring, lämna ett samtycke som bryter hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 7 kap. 1 c § första stycket SekrL. Den som inte skriver på en fullmakt nekas teckna försäkring. Det har emellertid i olika sammanhang påtalats att försäkringsbolagen därigenom får tillgång till information i betydligt större utsträckning än vad som är motiverat för de försäkringsmässiga bedömningarna. Till detta kommer att det saknas bestämmelser om tystnadsplikt för dessa uppgifter hos försäkringsbolagen. Frågan har behandlats i departements- promemorian Försäkringsbolags tillgång till patientjournaler (Ds 2005:13), där förslag på lösningar presenterades. Förslagen har ännu inte lett till lagstiftning. Särskilt har problemen med försäkringsbolagens tillgång till patientjournaler uppmärksammats i samband med tecknande av försäkringar avseende barn. De journaler som förs i hälso- övervakande syfte inom barnhälsovården och skolhälsovården innehåller ofta information om det friska barnets utveckling som saknar betydelse från försäkringssynpunkt men som kan feltolkas av försäkringsbolagen.