sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — I 7 § anges i sin tur att SWEDAC utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon samt föreskrifter meddelade med stöd av lagen – med undantag för föreskrifter om färdigförpackade livsmedel, där tillsynen utövas av och kommunernas miljö- och hälsoskydds- nämnder Överväganden och förslag om legal metrologi Mot bakgrund av vad som redovisats i avsnitt 3.5.1 menar utredningen – i likhet med bl.a. – att bemyndigande att besluta om avgifter på detta område bör anges i lag. Däremot delar utredningen inte fullt ut Ekonomistyrnings- verkets kritik om bristande tydlighet i dagens bemyndigande till SWEDAC. Således menar vi att det av 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon framgår såväl vilket ekonomiskt mål som skall gälla för den berörda verksamheten (avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för denna tillsyn, dvs. full kostnadstäckning) som vilka slags kostna- der/aktiviteter som skall täckas av avgifterna (avgifterna får avse mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn). Det är visserligen riktigt, som ESV påpekar, att det av för- ordningen inte framgår på vilka grunder avgifterna skall bestämmas. Men å andra sidan talar de erfarenheter som gjorts i utrednings- arbetet för att dagens avgiftsmodell är väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används. Således har det t.ex. vid utredningens kontakter med berörda myndigheter, branschorgan m.fl. inte framförts kritik om att beräkningsgrunden för dagens avgifter (fasta belopp per kontrollerad våg respektive bränsle- mätdon) skulle vara otydlig. Ett problem med dagens avgifter är möjligen att de – låt vara med godkännande – med tiden kommit att användas för att finansiera även annat än tillsyn över vågar och bränslemätdon, inklusive de indirekta (verksövergripande) kost- nader som kan hänföras till sådan verksamhet.TPF34FPT Som framgått har ESV således gjort bedömningen att delar av det internationella samarbete SWEDAC bedriver inom området torde avse legal met- rologi generellt och inte bara frågor avseende de mätinstrument (vågar och bränslemätare) som avgifterna avser. Såvitt utredningen kan bedöma är dock verksamheten av detta slag av mycket begrän- sad omfattning – kostnaderna är sannolikt mindre än 100 000 kro- nor . 34TP PT Som framgått av avsnitt 3.4.1 kan sådana indirekta (verksövergripande) kostnader bl.a. avse ledning och planering av verksamheten, utveckling och utbildning av berörd personal samt i sammanhanget relevant EU-arbete och annat internationellt arbete, förvaltning och utveckling av föreskrifter, rådgivning och information, kontrollinsatser i fält, uppföljning av kontrollinsatser och sanktioner. Överväganden och förslag om legal metrologi Att det funnits en möjlighet att med tiden låta avgiftsintäkterna finansiera mer än den verksamhet som avgifterna avser, torde enligt utredningens mening till en del kunna tillskrivas vissa vagheter i förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon. Således kan den andra meningen i 8 § (avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för denna tillsyn) möjligen tolkas som att av- gifterna är tänkta att finansiera inte endast SWEDAC:s verksamhet avseende, som det står i paragrafens första mening, mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn, utan även verksamheten allmänt sett. På denna punkt bör en precisering göras enligt utredningens mening. Med hänsyn till att utredningen i avsnitt 3.4.4 har före- slagit att SWEDAC även fortsättningsvis bör besluta om, och få disponera intäkterna från, avgifterna avseende vågar och bränsle- mätdon – som detta inte är tänkt att gälla för den avgifts- finansiering utredningen föreslagit beträffande el- och gasmätare – krävs även vissa andra preciseringar. Mot bakgrund av ovanstående lämnar utredningen följande förslag: Bemyndigandet för SWEDAC om att besluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn bör anges i lag. Med hänsyn till att dagens avgiftsmodell förefaller väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används, så menar ut- redningen dock att bemyndigande kan, och bör, hållas relativt övergripande och kortfattat. Med hänsyn till att utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få besluta om avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, men däremot inte om avgifterna avseende el- och gasmätare, så bör av lagen framgå att SWEDAC:s beslutsrätt inte är ovillkorlig. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att följande tillägg görs i 4 § lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mät- don: I de fall som regeringen bestämmer får tillsynsmyndigheten besluta om avgifter på mätdon som omfattas av dess tillsyn enligt första stycket. Eftersom utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få disponera intäkterna från de avgifter myndigheten har rätt att besluta om, dvs. vågar och bränslemätdon, så bör även detta framgå av bemyndigande i lagen. Till ovan- stående ändringsförslag bör därför göras följande tillägg: Sådana avgifter disponeras av myndigheten. Överväganden och förslag om legal metrologi I syfte att precisera för vilka mätdon SWEDAC har rätt att besluta om avgifter, samt vilka typer av aktiviteter avgifterna i dessa fall är tänkta att finansiera, föreslår utredningen slutligen att en ändring görs i 8 § förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon, så att paragrafens första och andra meningar får följande lydelse: Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får besluta om avgifter på vågar och bränsle- mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt 7 §. Avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för tillsynen över dessa mätdon. 3.6Utredningens överväganden om sanktionssystemet Enligt direktiven skall utredningen bedöma om nuvarande sank- tionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi är ändamålsenligt. De sanktioner som här diskuteras avser i första hand sådana som kan beslutas i syfte att åstadkomma en rättelse när – genom tillsyn eller på andra sätt – ett fel som strider mot föreskrivna krav upp- täckts på ett mätinstrument. Antalet fall där det upptäcks att ett mätinstrument har fel som strider mot föreskrivna krav varierar mellan såväl instrument- som användarkategorier. Detta kan illustreras med de mätinstrument som SWEDAC har haft ansvar för. Som framgått av avsnitt 3.3.1 har vid SWEDAC:s tillsyner andelen fel generellt sett visat sig vara relativt låg beträffande bränslemätare respektive mätare på tankfordon som levererar olja (i båda fallen har fel- andelen vanligen legat av de undersökta mätar- na), men högre beträffande vågar, i synnerhet för vågar som används i torghandel. I en undersökning visade sig andelen vågar med fel uppgå till totalt . Beträffande vågar som används i torghandel har dock SWEDAC i två olika tillsynsprojekt () funnit en felandel på . Överväganden och förslag om legal metrologi Det bör dock poängteras att det är relativt ovanligt att mät- instrument får anmärkningar på grund av direkta funktionsfel, dvs. att mätvärdet är fel. Istället handlar de upptäckta fallen oftast om mer formella fel, såsom t.ex. att en märkning är felaktig, att instrumentet inte genomgått föreskriven omverifiering etc. I SWEDAC:s undersökningar av vågar har således andelen vågar med en felvisning utanför tillåtna gränser visat sig endast uppgå till totalt sett och för torgvågar. Utöver att mätinstrument med fel som strider mot föreskrivna krav kan upptäckas i samband med den tillsyn som bedrivs, så förekommer det också att SWEDAC får tips om sådana instrument från t.ex. privatpersoner eller konkurrerande företag. Däremot har de kontrollorgan som utför återkommande kontroller (omverifie- ringar) ingen skyldighet att till myndigheten rapportera resultaten av sina insatser eller andra iakttagelser som görs i samband med den återkommande kontrollen. Som anges i utredningens direktiv kan de upptäckta felen ha många orsaker. En orsak kan vara att innehavaren inte känner till att det finns krav på kontroll och att det är innehavaren som själv ansvarar för att kontroll sker. En annan orsak kan vara att inne- havaren uppfattar risken för upptäckt som liten och sanktionerna som lindriga, och därför underlåter att kontrollera sina instrument. SWEDAC:s befogenheter och åtgärder som vidtas Beträffande de mätinstrument SWEDAC ansvarat för sedan tidi- gare (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder) är myndighetens befogenheter reglerade genom lagen om måttenheter, mätningar och mätdon, och föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Detta innebär att SWEDAC beträffande dessa mätinstrument får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen och föreskrifterna skall efter- levas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Inom de områden SWEDAC ansvarat för , kan myndighetens rutiner för handläggning av ärenden avseende mät- instrument med upptäckta fel beskrivas på följande sätt. När SWEDAC får information – genom t.ex. tillsyn eller tips – om att ett visst mätinstrument strider mot föreskrivna krav så skickas först ett brev till innehavaren/användaren, i vilket denne uppmanas Överväganden och förslag om legal metrologi att vidta rättelse och att informera SWEDAC när åtgärder har vid- tagits. Inte sällan händer det att reaktion uteblir från näringsidka- rens sida. Alternativt förs diskussioner per telefon en eller varvid reglernas berättigande m.m. diskuteras. SWEDAC skickar normalt skriftliga påminnelser innan ett vitesförbud med- delas. Normalt vidtar innehavaren rättelse i detta skede. Om rät- telse inte vidtas eller om reaktion uteblir måste ett återbesök göras. Beroende på utfallet vid detta återbesök återstår för SWEDAC att hos länsrätten ansöka om utdömande av vitet. Det bör poängteras att innehavarna av mätinstrument alltså vanligen vidtar rättelse efter SWEDAC:s initiala påpekanden. Ett exempel på detta kan hämtas från den undersökning av vågar som gjordes . Enligt SWEDAC:s rapportTPF35FPT ledde denna till- synskontroll till drygt 100 ärenden. Efter påpekanden till handlare kunde dock ärendena, med några undantag, avslutas. Således är det tämligen ovanligt att SWEDAC behöver vända sig till läns- rätten för att få ett vite utdömt. Till detta bidrar att det finns ett starkt ekonomiskt incitament för mätinstrumentets innehavare att i slutändan ändå låta kontrollera instrumentet; som exempel kan nämnas att det kostar ca att kontrollera en våg, medan ett vite kan uppgå till . Vad beträffar de områden som överförts till SWEDAC från , och bemyndigades SWEDAC att utfärda föreskrifter om de mätinstrument som de andra myndigheterna ansvarat för genom att ändringar gjordes i yrkestrafikförordningen (avseende taxametrar), naturgasför- ordningen (gasmätare), förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (elmätare), förordningen om motor- fordons avgasrening (avgasmätare) respektive förordningen om vatten- och värmemätare (vatten- och värmemätare). I flertalet av dessa förordningar anges också att SWEDAC skall utöva tillsyn över efterlevnaden av föreskrifterna.TPF36FPT De nämnda förordningsändringarna gjordes med stöd i respek- tive överliggande lagstiftning, såsom exempelvis Ellagen (1997:857) beträffande elmätare och Yrkestrafiklagen (1998:490) beträffande taxametrar. Som framgått av avsnitt 3.3.1 råder dock viss osäkerhet om vilka tillsynsbefogenheter och sanktionsmöjligheter SWEDAC 35TP PT SWEDAC (2007d). 36TP PT Det bör dock observeras att det inte finns någon utpekad tillsynsmyndighet avseende taxametrar. Som framgått av avsnitt 3.1.1 utförs däremot vägkontroller av taxametrar av polis och bilinspektörer. Överväganden och förslag om legal metrologi avsågs att ha på de nytillkommande områdena – samma som den tidigare ansvariga myndigheten hade eller de som SWEDAC har enligt lagen och förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon.TPF37FPT Denna osäkerhet finns dock inte beträffande vatten- och värmemätare. I detta fall utgörs nämligen den överliggande lag- stiftningen i dessa delar just av lagen om måttenheter, mätningar och mätdon och en tydlig hänvisning görs också till den lagen i förordningen om vatten- och värmemätare. Någon motsvarande hänvisning ges inte i övriga bemyndigandeförordningar och i dessa ges heller inga andra befogenheter att vidta åtgärder för att säker- ställa efterlevnaden av reglerna. 3.6.2Bedömning av ändamålsenligheten och av förändringsbehov Utredningen skall bedöma om nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi är ända- målsenligt. Ett sanktionssystems ändamålsenlighet bör i första hand be- dömas utifrån om det är heltäckande, effektivt och proportionerligt (se nedan). Enligt utredningens mening talar dock redan omstän- digheten att det är oklart vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från , och för att dagens sanktionssystem inte är ändamålsenligt. Enligt utredningen bör utgångspunkten vara att SWEDAC skall ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks – för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för. Utredningen har också i avsnitt 3.3.2 givit ett starkt förord för att tillsynsrollen – med tillhörande tillsynsbefogenheter och mandat beträffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för. 37TP PT I 5 § lagen om måttenheter, mätningar och mätdon anges att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till områden och lokaler där mätdon finns eller varor förpackas, förvaras eller säljs. Den hos vilken tillsyn sker är skyldig att underlätta myndighetens arbete. Myndigheten har rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten. I 6 § anges att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller före- skrifter meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Överväganden och förslag om legal metrologi Hur bör då en sådan enhetlig sanktion utformas? Mot bakgrund av olika överväganden som gjorts om sanktioner vid liknande överträdelser som i detta fallTPF38FPT, har utredningen identi- fierat ett antal kriterier som en i sammanhanget lämplig sank- tionsåtgärd bör svara upp emot. Enligt utredningens mening bör en lämplig sanktionsåtgärd således vara: Heltäckande: Åtgärden bör kunna hantera samtliga fall där ett mätinstrument har fel som strider mot föreskrivna krav. Effektiv: Med detta avser utredningen i första hand att sank- tionen bör utformas på ett sådant sätt att den med hög sanno- likhet leder till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas. Sanktionen bör dock även vara effektiv i den meningen att åtgärden genomförs utan dröjsmål. Proportionerlig: Med detta avser utredningen främst att det ingrepp åtgärden innebär bör stå i rimlig proportion till digni- teten på den felaktighet som begåtts. Därtill bör en lämplig åtgärd vara sådan att minsta möjliga regel-, administrativa- och andra förändringar i övrigt krävs. För övervägandena om lämplig sanktion torde de förutsättningar som ges av lagen om måttenheter, mätningar och mätdon kunna fungera som nollalternativ. Av de erfarenheter som gjorts i utred- ningsarbetet talar nämligen inget för att det skulle finnas anledning att hålla en lägre nivå på sanktionssystemet än den som gäller för SWEDAC:s gamla områden, dvs. en möjlighet för tillsyns- myndigheten att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite. Mot denna bakgrund blir den fråga som i praktiken blir aktuell för utredningens överväganden således: om samma sanktion som gäller för SWEDAC:s gamla områden samt beträffande vatten- och värmemätare (möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite) bör gälla för samtliga de mätinstru- ment myndigheten ansvarar för, eller om någon annan, enhetlig sanktion bör införas? 38TP PT Se SOU 2005:35 och SOU 2006:113. Överväganden och förslag om legal metrologi För- och nackdelar med den modell som gäller för Som framgått får SWEDAC beträffande de mätinstrument myn- digheten ansvarat för (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder), samt beträffande vatten- och värmemätare, meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen och föreskrifterna skall efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Att en tillsynsmyndighet får meddela förelägganden eller för- bud, och att detta får förenas med vite, är den ingripandemöjlighet som traditionellt gäller vid tillsyn. Vite är ett hot om att betal- ningsansvar kan uppstå, om den felande parten inte följer ett föreläggande eller förbud. Om rättelse inte sker, kan vitet dömas ut av allmän förvaltningsdomstol. Vitets storlek kan anpassas till vad som bedöms nödvändigt för att bryta den felande partens mot- stånd. Vite är alltså avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. På det område som här är aktuellt tycks vite vara en effektiv åtgärd i betydelsen att den med hög sannolikhet leder till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas, att döma av de erfaren- heter som redovisats ovan. Vite får också anses vara en propor- tionerlig sanktion, med hänsyn bl.a. till att dess storlek kan anpassas till vad som bedöms nödvändigt i det enskilda fallet. Om vite är en effektiv åtgärd i betydelsen att den snabbt kan genomföras är däremot mera tveksamt. Den av regeringen tillsatta har t.ex. pekat på att systemet med vite har brister genom att vara tidsödande och tungrott om föreläggandet inte efterlevs, låt vara att viteshotet enligt utredningen i och för sig kan vara verkningsfullt.TPF39FPT Som framgått ovan är också SWEDAC:s handläggning av felärendena relativt omständlig och tidskrävande, t.ex. krävs ofta återkommande brev- och andra kontakter med den felande parten. 39TP PT arbete redovisades i betänkandena SOU 2002:14 och SOU 2004:100. Överväganden och förslag om legal metrologi Tänkbara alternativ till dagens modell Förutsatt att en eventuell alternativ sanktion skall vara minst lika effektiv som den modell som gäller för SWEDAC:s gamla områden, samt beträffande vatten- och värmemätare, torde såvitt utredningen kan bedöma i princip två alternativ kunna komma ifråga: nykriminalisering eller en sanktionsavgift. Teoretiskt sett vore en tänkbar sanktionsåtgärd att införa ett nytt brott för de frågor som det nu är tal om. En sådan åtgärd skulle rimligen kunna göras heltäckande, och även effektiv i bemärkelsen att den med hög sannolikhet kan leda till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas. Däremot skulle en nykriminalisering sannolikt inte kunna garantera en snabb handläggning. Att kriminalisera de felaktigheter som här diskuteras kan dock inte anses vara en proportionerlig åtgärd. Detta bl.a. mot bakgrund av att det finns en allmän strävan att om möjligt undvika krimi- nalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället. Detta framgår bl.a. av prop. 1994/95:23TPF40FPT, i vilken regeringen angav att kriminalisering bör användas med för- siktighet. Vidare sägs i propositionen att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde, och att kriminalisering heller inte är det enda och inte alltid det mest effek- tiva medlet för att motverka oönskade beteenden. I propositionen sägs också att det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Sammantaget talar detta för att nykriminalisering inte bör över- vägas i detta fall. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Sanktions- avgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. 40TP PT Prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottsmålsförfarande. Överväganden och förslag om legal metrologi fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Sanktions- avgifter beslutas av en domstol eller, där så anses lämpligt, av berörd tillsynsmyndighet. Sanktionsavgift kan åläggas både fysiska och juridiska personer. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldig- heten att betala en sanktionsavgift uppkommer när en regelöver- trädelse objektivt kan konstateras. Avgiften tillfaller i normalfallet staten. Enligt den ovan refererade anses sank- tionsavgifter vara effektiva, eftersom de erbjuder en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regeln utgör. En sanktionsavgift torde kunna användas för att uppnå rättelse i samtliga fall där mätinstrument har fel som strider mot föreskrivna krav, dvs. åtgärden bör vara heltäckande. Åtgärden torde också vara effektiv, både i så måtto att den med hög sannolikhet kan leda till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas och att den snabbt kan genomföras. I det senare avseendet torde en sanktionsavgift vara mer effektiv än ett vite. Med ett rätt utformat belopp bör en sanktionsavgift också kunna anses vara proportionerlig. Sammantaget talar detta enligt utredningens mening för att sanktionsavgifter bör vara det alternativ som övervägs, om bedöm- ningen görs att det bör införas en annan, enhetlig sanktion än den som gäller för SWEDAC:s gamla områden samt beträffande vatten- och värmemätare. För detta talar även att metoden att med hjälp av sanktions- avgifter söka komma till rätta med begångna fel, också har förordats i andra, liknande sammanhang. I syfte att bekämpa illojal konkurrens inom kontantbranschen och förbättra möjligheten till kontroll av omsättningen i kontantbranscherna har regeringen exempelvis föreslagit att det skall införas en skyldighet att föra ett tekniskt system som innefattar krav på användande av kassaregister.TPF41FPT Därvid har också föreslagits att en sanktionsavgift (i sammanhanget kallad kontrollavgift) bl.a. skall få tas ut av näringsidkare som inte har något kassaregister, använder kassa- register som inte uppfyller föreskrivna krav, eller inte har uppfyllt kraven på återkommande teknisk kontroll. 41TP PT Prop. 2006/07:105, Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. Överväganden och förslag om legal metrologi Föreligger det ett förändringsbehov? De regler och sanktionsmöjligheter som finns på de områden som SWEDAC ansvarat för tycks fungera för- hållandevis väl. Vid de stickprovsundersökningar som görs inom tillsynsverksamheten är det visserligen relativt vanligt att fel upp- täcks, i synnerhet beträffande vågar i torghandeln. Men dessa fel handlar å andra sidan i huvudsak om form- snarare än funktionsfel, och mätinstrumentens innehavare vidtar också vanligen en rättelse efter påpekande från SWEDAC eller senast när de hotas av vite. Som framgått är dock handläggningen av felärendena relativt omständlig och tidskrävande för SWEDAC, varför det kan finnas skäl att införa en effektivare fungerande sanktionsåtgärd. Enligt utredningens mening skulle en sanktionsavgift i sådana fall vara det lämpliga alternativet. Om en sanktionsavgift vore lämplig även på de områden som SWEDAC övertagit från , och är svårare att bedöma. Detta bl.a. av det skälet att tillsynen på dessa områden varit av mindre omfattning än på SWEDAC:s gamla områden, varför informationen om i vilken mån fel förekommer också är sämre såvitt utredningen kunnat utröna. Det finns dock även vissa mer grundläggande omständigheter som kan tala för att behovet av en så pass kraftfull sanktion, som en sanktionsavgift innebär, är mindre för de mätinstrument det i dessa fall handlar om, än på SWEDAC:s gamla områden. En sådan omständighet är att den situation i vilken mätningen sker i flertalet fall är annorlunda på de nytillkommande områdena än på SWEDAC:s gamla.