sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Därutöver finns ett statligt stöd till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, det så kallade kulturmiljövårdsanslaget (anslag 28:26 i statsbudgeten), som regleras i förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård. Det används till vård och ombyggnad samt kunskapsuppbyggnad och tillgängliggörande av kulturhistoriskt värdefulla byggnader, landskap och fornlämningar. Bidrag kan utgå för hela eller delar av kostnaden för insatsen, utom för ombyggnader där det högst får motsvara , i vissa fall , av den så kallade överkostnaden, merkostnader som beror på att man vill skydda kulturhistoriska mervärden. utbetalades , varav RAÄ direkt beslutade om och länsstyrelserna om . De senare fördelade sig på: En uttalad ambition är att söka medfinansiering från andra bidrags- givare för att få största möjliga utväxling på de avsatta medlen. På detta sätt erhölls 2004 ytterligare i medfi- nansiering, varav kommuner och landsting svarade för , EU för och ägarna själva för . Uppgifter med anknytning till regional utveckling betydelse för lokal och regional utveckling, turistnäring och syssel- sättning. RAÄ:s verksamhet finansieras av ett förvaltningsanslag (28:25), som uppgick till , samt med avgiftsinkomster, som uppgick till . Av den senare intäktskällan svarade arkeologisk uppdragsverksamhet för . Länsstyrelsernas egen verksamhet inom området kulturmiljö kostade 2002 drygt 150 miljoner kronorTPF51FPT, finansierat via länsstyrelsernas förvaltningsanslag samt med projektmedel, ersättningar och bidrag. Landstingen bidrar med ca till länsmuseerna. Därutöver erhåller de ca i statsbidrag, medel som fördelas av . Den del av stödet som avser kulturmiljöarbete i fördelas dock av RAÄ. Allt fler gymnasieelever studerar i en annan kommun än hemkommunen. Denna rörlighet kan förväntas öka ytterligare och även omfatta andra kommuner än de som hem- kommunen samverkar med inom gymnasieskolan. I gymnasiepropositionen (2003/04:140) slås exempelvis fast att elevers valfrihet att söka program och inriktningar i andra kommuner ska stärkas, även i de fall utbildningen finns i hemkommunen. I samma riktning verkar framväxten av riksrekry- terande program samt lokala inriktningar och profileringar av nationella program. Denna utveckling innebär att gymnasieskolan, vid sidan av den dominerande lokala logiken, i växande utsträckning får en regional och nationell logik. Själva ansökningssystemet pekar i riktning mot en nationell logik. I praktiken torde dock det stora flertalet elever som söker sig till gymnasieskolor utanför den egna kommunen bli kvar i samma landsända. Därtill kommer gymnasieskolans betydelse för utbudet av arbetskraft, inte minst när det gäller de yrkesförberedande programmen. Insatser för att höja kvaliteten på dessa utbildningar bygger i de flesta fall på 51TP PT Härlett ur uppgifter om länsstyrelsernas totala kostnader 2002 samt kulturmiljöområdets andel av dessa i SOU 2004:14 s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling samarbete med näringslivet och på regional samverkan och speciali- sering för att bredda rekryteringsunderlaget. Dess stora betydelse för arbetsmarknaden gör att gymnasieskolan i växande utsträckning har en geografisk logik som grovt sett överensstämmer med arbetsmarknadsregionens. Vad gäller den gymnasiala vuxenutbildningen, med stora krav på flexibilitet allteftersom arbetsmarknaden förändras, torde behovet av regional eller mellankommunal samordning vara ännu större. Erfarenheter från visar att inte ens de största kommunerna klarar att erbjuda ett heltäckande utbud. Exemplen på regional samverkan är dock få, , Siljansregionen och ett fåtal ytterligare. Genomgående är nämligen kommunerna mer restriktiva med att låta elever gå kommunala vuxenutbildningar utanför hemkommunen än inom ungdomsutbildningen. Det beror till stor del på att dessa medel vanligen ligger i samma budget som den egna verksamheten – varje ersättning till en annan utbild- ningsanordnare minskar resurserna till den egna verksamheten med samma summa. Högskolan har i växande utsträckning blivit också en lokal och regional angelägenhet och tillmäts genomgående avgörande betydelse för möjligheterna att skapa tillväxt och utveckling. Det framgår inte minst av de växande resurser som såväl kommuner och landsting som näringslivet satsar på utveckling av och i anslutning till den regionala högskolan. Den övergripande tesen är att koncentrationen av högre utbildning och forskning skapar en kreativ miljö med möjlighet till korsbefruktning mellan näringsliv och högskola. Av större betydelse än denna innovativa miljö i sig torde dock utbudet av högutbildade vara. Dels attraherar det företag med behov av högutbildad arbetskraft. Dels tenderar kreativa människor som lämnar högskole- och forskarvärlden för att starta företag att bli kvar på orten, där man kanske har bildat familj och har sina professionella och sociala nätverk. Resultatet är en stark koncentration av kunskapsintensiva företag inom tillväxtsektorer i anslutning till universitet med kvalificerad forskning. Det tar dock tid innan denna process ger resultat, vanligen decennier. I takt med att högskolan byggts ut i så gott som alla län och allt fler har fått fasta forskningsresurser kommer visserligen de äldre universitetsorternas försteg att klinga av. Det innebär dock rakt inte att högskoleutbyggnaden är ett nollsummespel. Snarare är det en förutsättning för framtida konkurrensförmåga att högskolorna ges utrymme att Uppgifter med anknytning till regional utveckling utveckla nischer som dels svarar mot lokala och regionala behov och dels är internationellt konkurrenskraftiga.TPF52FPT Vissa studier antyder visserligen att dessa förhoppningar kan var överdrivna; mindre regionala högskolor påstås ibland till och med driva på utflyttningen genom att utbilda ungdomar till arbeten som inte finns inom regionen. Dessa mer motsägelsefulla resultat gäller dock främst mindre och yngre högskolor utan fasta forskningsresurser, där de positiva spridningseffekterna ännu inte hunnit sätta sig. I den mån högskolan verkligen utbildar för utflyttning måste det dessutom ses som ett uttryck för att dess utbildningsutbud är dåligt anpassat till den regionala arbetsmark- naden. Vad som krävs är med andra ord en bättre regional förankring. Arbetsmarknadspolitikens instrument har avgörande betydelse för lokal och regional utveckling, inte minst genom att dess program disponerar mångdubbelt större resurser än såväl närings- som regional utvecklingspolitik. De problem som uppstår i gränssnittet mellan arbetsförmedlingens, och social- kontorets ansvarsområden behandlas inom huvudaktiviteten Medborgare med sektorsövergripande behov. Här knyts intresset till möjligheterna att på ett effektivt sätt integrera de arbetsmark- nadspolitiska programmen i de samlade ansträngningarna för att skapa goda lokala och regionala utvecklingsförutsättningar. De viktigaste instrumenten för detta är: regionala tillväxtavtal/program, där arbetsmarknadspolitiska medel svarar för runt hälften av tillgängliga statliga medel, lokala arbetsmarknadsnämnder, som syftar till att samordna arbetsmarknadspolitiska insatser med skola och socialtjänst, regionala kompetensråd, samrådsorgan som upprättas i varje län för att medverka till att en god balans skapas mellan utbud av och efterfrågan på kompetens på arbetsmarknaden; de består av företrädare för länsstyrelse, länsarbetsnämnd, landsting, kommuner samt näringslivs- och fackliga organisationer. 52TP PT Jfr Nordregio och EuroFuturers (2005), s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Samtliga dessa instrument har ifrågasatts för bristande förmåga att samordna sektorsintressen; de enskilda aktörerna förefaller ofta vara låsta av regelverk och verksamhetskultur. Exempelvis konstaterade i sin utvärdering av tillväxtavtalenTPF53FPT att arbetet i partnerskapen begränsas av motstridiga regelverk och motstridig styrning från olika departement och myndigheter. Särskilt svåra upplevdes de arbetsmarknadspolitiska programmen vara att integrera i tillväxtavtalen. Av de ca som avsätts till regional kultur svarar landstingen för två tredjedelar och staten för en tredjedel. Volymmässigt domineras den regionala kulturen av läns- kulturinstitutioner inom områdena musik, dans, teater, bibliotek och museer. Trots att det genomgående är landstingen som är huvudmän för dessa verksamheter styrs deras utformning starkt av den statliga medfinansieringen, som utbetalas i form av ett grundbelopp per anställd. Inom ramen för försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning fick de regionala självstyrelseorganen i , och län rätt att själva fördela dessa statsbidrag. Som Den parlamentariska regionkommittén (PARK) konstateratTPF54FPT gav dock försöksverksamheten i denna del mycket litet reellt handlingsutrymme åt självstyrelseorganen, emedan den fortfarande styrs av den förteckning över stödberättigade regionala kulturinstitutioner som regeringen fastställer. PARK före- slog därför att regeringen i stället skulle anvisa en bidragsram, inom vilken självstyrelseorganen själva kunde besluta om fördelning mellan olika kulturinstitutioner. Kravet på 50-procentig regional medfinansiering, menade PARK, utgör ett tillräckligt skydd för alltför snabba förändringar av verksamheten. Som en ytterligare garanti för genomslag för de nationella kulturpolitiska målen före- slogs att skulle träffa ett övergripande avtal med själv- styrelseorganen om användningen av statsbidraget. Vidare föreslog man att också de statliga kulturmedel som avsatts för utvecklings- insatser skulle överföras till självstyrelseorganen. 53TP PT Rapporten (2004:5) Det regionalpolitiska experimentet. Lärande nätverk för regional utveckling. 54TP PT SOU 2000:85, s. 367 ff. Uppgifter med anknytning till regional utveckling andas PARK en tilltro till självstyrelseorganens vilja och förmåga att vårda och utveckla de regionala kulturinstitutioner, för vilka man vanligen själv är huvudmän. fungerade länsmuseerna som samarbetspartners i respektive län. Muserna är dock vanligen stiftelser och inga myndigheter. Behovet av att kunna delegera myndighetsbeslut till regional nivå ledde till inrättandet av länsantikvariefunktionen på respektive länsstyrelse. Dessa hade inledningsvis renodlade myndighetsuppgifter och små egna eko- nomiska resurser. fick länsmuseerna ökade statsanslag, bland annat för att kunna bistå med expertstöd och service. Beslut om kulturmiljöbidrag delegerades ut till länsstyrelserna 1993. har länsstyrelserna byggt upp ansenliga personal- resurser inom området. Denna utbyggnad har delvis finansierats med projektmedel ur anslaget till kulturmiljövård, ur och ur andra källor. Med dessa medel har delvis parallella verksamheter till länsmuseernas byggts upp med inventering, dokumentation, vårdinsatser, uppdragsverksamhet, föredrags- och kursverksamhet, informationsmaterialmaterial, forskning med mera. Detta förfarande har uppmärksammats av RAÄ. ska därför projekt där beviljar sig själv medel ur kulturmiljövårdsanslaget redovisas och kräver godkännande av RAÄ. Denna utveckling har lett till en infekterad revirstrid. Flera för- sök att slita denna tvist har gjorts, bland annat av RAÄ 1994 i rapporten för ansvarsfördelningen inom kultur- miljövården, som föreslog att länsstyrelserna ska ansvara för beslut och tillsyn och upphandla vård- och utåtriktade arbetsuppgifter, medan länsmuseerna ska vara utförare inom området med vård och utåtriktade insatser samt kunskapsuppbyggnad som huvuduppgifter. Denna renodling genomfördes dock aldrig. EuroFutures föreslog i sin rapport till att fördelning av bidrag till kulturmiljövård bör överföras från länsstyrelserna till de regionala självstyrelseorganen. Avgörande för vägvalet i denna fråga är i vilken utsträckning denna uppgift ger utrymme för regional anpassning och är betjänt av att hanteras som Uppgifter med anknytning till regional utveckling en integrerad del av ett sammanhållet utvecklingsuppdrag. Regel- verket ger de enskilda länsstyrelserna ett betydande utrymme för egna bedömningar och prioriteringar. I sin redovisning av anslagets användning framhåller RAÄ samverkan med olika aktörer, där syftet med projekten är bredare än traditionella bevarandeintressen. Insatserna har främjat den lokala och regional utvecklingen samt bidragit till näringslivs- och landsbygdsutvecklingen, däribland turistnäringen.TPF55FPT Man lyfter också fram att bidragsmedlen skapat ca 300 årsarbeten och att av byggnadsvårdsobjekten är tillgängliga för besökare. Ett 80-tal projekt har dessutom bedrivits inom ramen för länens tillväxtavtal och strukturfondprogram. Utdrag ur årsredovisning : Ett exempel utgör riksintresset Olofsfors, beläget i kommun i . Miljön, som är ett ovanligt komplett järnbrukssamhälle med anor , utgör en av länets viktigaste kulturturistiska attraktioner. Kulturmiljövårdsanslaget har medfinansierat Olofsfors bruk – att bevara, bruka och berika ett kulturarv. Detta har inneburit att antikvariska bygg- nadsvårdsinsatser har kommit till stånd, att arbetstillfällen skapats samt att kulturturistiska insatser bedrivits. Bland dessa kan nämnas ombyggnad av kulturrummet, guidade visningar, marknadsföring, skyltning av området samt en smidesfestival med och deltagare från hela landet. Förutom att byggnadsbeståndet säkras genom vårdinsatserna förväntas projektet stärka Olofsfors som besöksmål. Projektet mer än turistshopen syftar till att skapa förutsättningar för att kunna erbjuda fler upplevelser för besökarna i Glasriket utöver själva glasproduktionen. Genom att tydliggöra bygdens kulturhistoriska värden gynnas glasindustrin och regionens näringsliv. Projektet genomförs i samverkan med länsstyrelserna i och län, regionförbundet, samt berörda kommuner. En avgörande fråga är vilket samband som finns mellan länsstyrelsernas myndighetsutövning och hanteringen av anslaget till kulturmiljövård. Det finns till att börja med ingen direkt koppling mellan beslut om byggnadsminnen och att kulturmiljö- vårdsanslaget tas i anspråk. 55TP PT årsredovisning , s. 19. Uppgifter med anknytning till regional utveckling avstår man i stort sett alltid från att byggnadsminnesförklara fastigheten. Däremot händer det ofta att man ställer i utsikt att medel ur kulturmiljövårdsanslaget längre fram ska kunna användas till vård eller ombyggnad, som ett led i överläggningarna med fastighetsägaren. En del av bidragsbesluten är också direkt myndighetsrelaterade, exempelvis beslut enligt 2 kap. i KML om bidrag till arkeologiska undersökningar vid kompletteringsbebyggelse och bostadsbebyggelse. 2.3Fysisk planering, kommunikationer och miljö Ett antal politikområden och andra uppgifter med anknytning till regional utveckling har en särskilt tydlig rumslig dimension. Dit hör den fysiska planeringen samt transportpolitiken och miljöpolitiken. Särskilt intresse ägnas inom det sistnämnda politik- området åt naturvården. I detta avsnitt redovisas även politik- området IT, elektronisk kommunikation och post emedan det har stark anknytning till transportpolitiken. Den fysiska planeringen regleras i (PBL; 1987:10). Där slås redan i 2 § fast att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Där anges också att varje kommun ska upprätta en översiktsplan som omfattar hela kommunen och som ger vägledning om användningen av mark- och vattenområden. Översiktsplanen är inte bindande, men förutsätts vara vägledande för detalj- planeringen, för ansökningar om bygglov samt för beslutsfattande enligt . Regleringen av markanvändning och bebyggelse görs i stället i detaljplaner, som omfattar olika delar av kommunen. För begränsade områden som ej omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas. Dessutom kan fastighetsplaner antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. Samtliga dessa tre plandokument är bindande. skiljer sig från flertalet andra länder genom att det saknas ett nationellt planinstitut – PBL innehåller inga bestämmelser om planering på nationell nivå. Däremot anger lagen nationella mål och allmänna intressen som kommunerna ska beakta i planläggningen. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Därutöver regleras markanvändningen av . Trots att båda lagarna i stor utsträckning reglerar samma verksamheter skiljer de sig påtagligt åt. Medan PBL reglerar markexploatering genom avvägning mellan olika intressen är en skyddslag och anger absoluta restriktioner för exploatering. På samma sätt lägger PBL ansvaret för beslut om markanvändning på kommunerna, medan ger staten huvudansvar för restriktioner för densamma. De båda regelverken skiljer sig även åt när det gäller såväl begrepp som beslutsordning och juridisk- teknisk utformning. Denna problematik behandlas närmare inom huvudaktiviteten Styrning av markanvändning. PBL innehåller också ett regionplaneinstitut. Behovet av regional och mellankommunal planering har accentuerats. Det beror dels på vår ökade rörlighet som medfört att funktionella regioner med gemensamma arbets-, bostads- och servicemarknader och alltmer integrerade trafiksystem på flera håll omfattar tiotals kommuner. Dels har nya initiativ, som ESDP (European Spatial Development Perspective) och de regionala utvecklingsprogrammen (RUP), fört in rumsliga perspektiv i den regionala utvecklingspolitiken och fört denna närmare den kommunala översiktsplaneringen. Kapitel 7 i PBL innehåller bestämmelser om regionplanering. Där anges att regeringen får utse ett regionplaneorgan för att samordna den fysiska planeringen i flera kommuner. Regionplaneorganet ska bevaka regionala frågor och lämna underlag till berörda kommuner och statliga myndigheter. I förarbetena till PBL pekade man särskilt ut infrastruktur för transporter och kollektivtrafik, lokalisering av anläggningar för avfall och energiproduktion, vatten och avlopp samt lokalisering av stormarknader som uppgifter för regionplanering. Regionplaneorganet kan också anta en regionplan för hela eller delar av regionen. Den ska ge ledning åt kommunernas översikts och detaljplanering; den är således inte tvingande för de berörda kommunerna. har endast ett regionplaneorgan utsetts enligt PBL, , . Det har dock avstått från att upprätta någon regionplan, Uppgifter med anknytning till regional utveckling utan arbetar i stället med utredningar och samordning inom regionen. I har , med stöd av en särskild lag (1987:147), utsetts till regionplaneorgan. Sedan PBL 1987 trädde i kraft har antagit en regionplan. Den senaste, Regional Utvecklingsplan för (RUFS), antogs 2002. Behovet av tvingande regionplanering har övervägts tidigare. I betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) föreslog Plan- och byggutredningen att regeringen skulle kunna utse ett särskilt regionplaneorgan för att tillgodose viktiga regionala intressen, så som infrastrukturinvesteringar eller allvarliga miljöproblem. Regeringen bedömdeTPF56FPT att en förstärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändigt. Mot bakgrund av pågående utrednings- och samordningsarbete valde man dock att tills vidare hålla fast vid nuvarande bestämmelser om regionplanering. Det regionala utvecklingsperspektivet inom EU (ESDP; European Spatial Development Perspective) antogs vid ett informellt ministerrådsmöte . Det har sitt ursprung i reformeringen av , då behovet av att analysera territoriella utveckling tydligt kom till uttryck. ESDP kombinerar två delar av samhällsplaneringen som i traditionellt hållits isär, fysisk planering och regional utveck- lingspolitik. Syftet med ESDP är att fortlöpande formulera en politisk vision för territoriella utveckling, med sikte på en balanserad och långsiktigt hållbar utveckling i hela EU. Dokumentet anger övergripande mål för tre områden – stadsstruktur, infrastruktur samt natur- och kulturmiljö. Det har dock inte någon formell status och innebär heller inte att några nya befogenheter överförs till gemenskapen. Arbetet är i stället mellanstatligt och bedrivs gemensamt av medlemsländerna och kommissionen. ESDP är heller ingen plan i egentlig mening, utan utgör en politisk referensram för sektorssamordning. Det förut- sätts också ge underlag för regional utvecklingsplanering över nationella och andra administrativa gränser. 56TP PT Proposition 1994/95:230, s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Som ett instrument för praktisk tillämpning av ESDP skapades 1996 gemenskapsinitiativet Interreg IIC. Det har –2006 levt vidare i Interreg IIIB och förs nu vidare i målet Territoriellt samarbete (jfr avsnitt 2.1.4). deltar i de tre transnationella programmen för , respektive Norra periferin. Det praktiska arbetet med ESDP domineras starkt av det regionala perspektivet och av regionala organ. Inte minst har de regionala självstyrelseorganen i och samt de nybildade kommunala sam- verkansorganen betytt mycket för introduktionen av detta nya arbetssätt, som givit den regionala utvecklingspolitiken en tydlig territoriell dimension.TPF57FPT Länsstyrelserna har till uppgift att samordna och tillvarata de statliga intressena i den fysiska planeringen. skulle de kommunala planerna fastställas av länsstyrelserna. Detta förfarande har dock avskaffats och ersatts med en ordning där länsstyrelserna på särskilt angivna grunder i efterhand kan pröva kommunala planbeslut. En sådan grund är om det finns brister i den mellan- kommunala samordningen inför ett planbeslut. Kommunerna förutsätts också samråda med under planläggnings- arbetet, varför det i praktiken är ovanligt att ingriper och prövar kommunala planer. Huvuduppgiften har i stället blivit att ge kommunerna underlag och annat stöd för den fysiska planeringen, bland annat genom att ställa samman centrala myndigheters underlag och ta fram egna underlag. Denna uppgift påverkas ej av vare sig försöksverksam- heten med ändrad regional ansvarsfördelning eller bildandet av kommunala samverkansorgan. Regeringen tillsatte 2002 en kommitté för att se över plan- och bygglagstiftningen. Den lämnade sitt slut- betänkande, Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 57TP PT SOU 2005:77, s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Vad gäller regional och mellankommunal samverkan identifierar kommittén en rad problemområden: Planering av trafikanläggningar består av två planprocesser, dels den ekonomiska processen som är nationell och regional och som regleras av transportpolitiska mål, dels den fysiska plan- processen som förutom PBL regleras av väglagen och lagen om byggande av järnväg. Följden blir att samordningen mellan de båda planeringsprocesserna på central nivå är i det närmaste obefintlig och på regional nivå något bättre. Andra lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen, så som lokalisering av externa köpcentra, bebyggelse samt energi- och avfallsanläggningar, kräver också ett regionalt perspektiv. konstaterar att mellankommunal samverkan i dessa och andra frågor kommer till stånd när de berörda kommunerna har gemensamma intressen, men däremot inte när intressena är konkurrerande eller motstridiga. Nationella utbyggnads- och planeringsmål som kräver hantering i den kommunala fysiska planeringen, som vindkraft och 3G- utbyggnaden, har också skapat problem. Den förra frågan anses vara genuint regional eller mellankommunal till sin karaktär. Svårigheterna i det senare fallet anses bero på brådskan och avsaknaden av förberedande helhetsbedömningar. Övriga nationella mål och politikområden som ska vara styrande för den kommunala planeringen, så som nationella miljömål, EG-rättsliga krav som vatten- och luftdirektiven samt den nationella strategin för hållbar utvecklingen har också en tydlig regional dimension. Här betonas problemen med bristande nationell sektorssamordning samt vikten av att målen anpassas till regionala förhållanden så att de blir gripbara för kommunerna. Också här påtalas bristen på nationell samordning, liksom att samarbetet försvårats av att saknar regional nivå.