sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — förslag avvek från det tidigare förslaget i lagrådsremissen till bland annat på så sätt att det för ansvar inte skulle krävas att aktieägaren medverkat till de beslut som lett till föroreningen eller ens haft någon möjlighet att påverka dessa. Två ledamöter reserverade sig mot förslaget eftersom de ansåg att förslaget inte uppfyllde grundläggande krav på rättssäker- het. Flertalet remissinstanser avstyrkte förslaget och menade att det behövdes mer utredning för att bryta en så grundläggande aktiebolagsrättslig princip. Framförallt behövdes enligt remiss- instanserna mer utredning om behovet och konsekvenserna av ett införande av regler om ansvarsgenombrott. I lagrådsremissen med förslag till ny aktiebolagslag föreslogs ingen regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område. Istället uppgav regeringen att förslag till en sådan regel skulle komma att behandlas i samband med genomförandet av miljöskadedirektivet. När bestämmelser om ansvar för återställande av miljöskador dis- kuteras aktualiseras även frågan om olika system för ekonomisk säkerhet för att tillse att efterbehandling sker eller återställnings- åtgärder vidtas om verksamhetsutövaren är i konkurs eller inte kan betala. I 16 kap. 3 § finns en bestämmelse om att tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, för sin giltighet får göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling eller andra återställningsåtgärder. Säkerheten skall bestå av pant eller borgen inklusive bankgaranti. Borgen skall ingås såsom för egen skuld och om flera ingår borgen skall ansvaret vara solidariskt. För täkter finns en specialreglering i 12 kap. 3 § . Tillstånd till täkt får endast lämnas om det ställs säkerhet för de villkor som skall gälla för tillståndet. 1997/98:45 s. 148 kan säkerheten bestå i att medel sätts in på ett spärrat bankkonto eller att bankgaranti ställs. Säkerhetens stor- lek skall motsvara de kostnader som uppkommer om åtgärderna måste genomföras genom det allmännas försorg. Även för depo- nering av avfall finns en specialbestämmelse. Enligt 15 kap. 34 § får tillstånd till en verksamhet som omfattar depo- nering av avfall lämnas endast om verksamhetsutövaren ställer en ekonomisk säkerhet för att de skyldigheter som gäller för depo- neringsverksamheten fullgörs eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. pågår arbetet med ett nytt direktiv, kommissio- nens förslag till direktiv om hantering av avfall från utvinnings- industrin (utvinningsdirektivet), som även detta uppställer krav på att verksamhetsutövarna skall ställa ekonomisk säkerhet för efter- behandlings- och återställningsåtgärder. Utvinningsdirektivet syf- tar till att förbättra hanteringen av avfall från utvinningsindustrin genom att föreskriva bl.a. minimikrav för tillstånd och avfalls- planer. Enligt direktivförslaget skall verksamhetsutövarna innan ett bortskaffande av avfall inleds ställa en ekonomisk säkerhet för att de skyldigheter som gäller för verksamheten fullgörs, inklusive efterbehandlingsåtgärder. Kravet föreslås gälla både nya verksam- heter och verksamheter som redan är i drift (artikel 14). röstade om utvinningsdirektivet . Rådet träffade en politisk överenskommelse om skall även behandla frå- gan i en andra läsning. Miljöskadeförsäkringen tillkom efter beslut (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU:23, rskr. 1987/88:373) genom ett tillägg till miljöskyddslagen (1969:387). Syftet var att den som drabbats av miljöskada, som var ersättningsgill enligt miljöskade- lagen (1986:225), skulle få möjlighet att få ersättning för skadan även i sådana fall då ersättning inte kunde fås av någon som var ansvarig för skadan. Fråga om en sådan försäkring som ett alter- nativ till fondlösning hade behandlats av Miljöskadefondutred- ningen (SOU 1987:1). Utredningen förordade visserligen en fond men i en bilaga till utredningens betänkande redovisades ett alter- nativt förslag med en försäkringslösning. Ett avgörande skäl för att inte föreslå en sådan försäkringslösning var att den närmare utformningen av försäkringen inte var färdig när utredningen avslutades. I ett senare skede inkom dock med ett förslag till försäkringslösning och bland annat mot bakgrund av de fördelar som försäkringen ansågs ge när det gäller finansiering, skadereglering och administration, beslutade att välja försäkringslösningen. regleras miljöskadeförsäkringen i 33 kap. . Från försäkringen kan ersättning lämnas till skadelidande för sådan per- son- eller sakskada som avses i skadeståndsreglerna i 32 kap. miljö- balken, om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt balken men den som är ansvarig för skadan inte kan betala skadeståndet eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan eller rät- ten att kräva ut skadeståndet är preskriberad. När trädde i kraft kompletterades miljöskadeförsäk- ringen med en saneringsförsäkring. Även saneringsförsäkringen regleras i 33 kap. . Bakgrunden till införandet av sane- ringsförsäkringen var ett förslag från Miljöskadeförsäkringsutred- ningen i rapporten och handräckningskost- nader (SOU 1992:135) och betänkandet Miljöskadeförsäkringen (SOU 1993:78). Syftet var främst att minska statens kostnader för efterbehandling (prop. 1997/98:45 s. 568). Medel ur saneringsförsäkringen kan under vissa förutsättningar bekosta nödvändiga åtgärder för att undanröja risk för skador på omgiv- ningen i situationer när den ansvarige inte kan betala. Försäkringen täcker sådana kostnader som uppkommit på grund av att tillsyns- myndigheten begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller meddelat förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § miljö- balken. Genom beslut godkände regeringen med stöd av 33 kap. 1 § en uppdatering av villkoren för miljöskadeförsäkringen respektive saneringsförsäkringen. Av vill- koren framgår att för skador som skall hänföras till ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat till vad gäller miljöskadeförsäkringen och till vad gäller saneringsförsäkringen. tillhandahåller AIG Europe S.A. En särskild nämnd finns för prövning av principiella och tvistiga skadeersättningsfall. Ledamöterna utses av regeringen. Regeringen fastställer även arbetsordningen. Försäkringen finansieras genom en skyldighet för dem som bedriver miljöfarlig verksamhet att betala en avgift som godkänts av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Närmare bestämmelser om uttagande av avgift finns i förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Beloppen är av försäkringsgivaren beräknande på försäkrings- mässiga grunder och utgör riskpremier i försäkringsgivarens ansvarsförsäkringsverksamhet och fonderas inte särskilt (se prop. 1997/98:45 s. 569). De bidragspliktiga har bildat en förening för dem som skall betala bidrag till miljöskadeförsäkringen, Före- ningen för miljöskadeförsäkring. Behovet av en utredning Miljöskadedirektivet bygger på samma princip som det svenska regelverket för avhjälpande av miljöskador, dvs. principen om att förorenaren skall betala. Miljöskadedirektivets systematik skiljer sig dock i vissa hänseenden från det svenska regelverket och det innehåller även avvikande bestämmelser. Det finns bl.a. mot denna bakgrund behov av att göra en utförlig analys av hur direktivet skall genomföras i svensk rätt. I det följande ges exempel på frågor som behöver belysas närmare. Miljöskadedirektivet bygger likt den svenska lagstiftningen huvudsakligen på ett strikt ansvar för verksamhetsutövarna. skadedirektivets tillämpningsområde är dock begränsat och gäller inte alla verksamhetsutövare. Dessutom är tröskeln för om en mil- jöskada skall anses föreligga högre i miljöskadedirektivet än i svensk rätt. Fråga uppkommer om den svenska lagstiftningen bör anpassas till direktivets systematik. I 10 kap. görs inga undantag från det strikta ansva- ret. Istället kan ansvaret jämkas i enlighet med 10 kap. 4 § miljö- balken. Miljöskadedirektivet medger inte en sådan allmän jämk- ningsregel. Å andra sidan medger miljöskadedirektivet dels vissa undantag från direktivets tillämpningsområde, dels att verksam- hetsutövarens kostnadsansvar jämkas eller sätts ned till noll i de fall där utsläpp skett i enlighet med tillstånd eller där det när den ska- degörande handlingen vidtogs inte var känt, enligt den veten- skapliga och tekniska kunskap som fanns tillgänglig, att skada kunde uppkomma. Miljöskadedirektivet introducerar en ny skadetyp, skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer. Det måste över- vägas hur denna skadetyp skall regleras i den svenska lagstift- ningen. Den nya skadetypen skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer väcker även frågor om utformningen av bestämmelserna om skador på vatten som regleras på samma sätt som markskador i 10 kap. . Till skillnad från svensk rätt innehåller direktivet olika regler för avhjälpande av ska- dor på vatten och avhjälpande av skador på mark. I bilaga II till miljöskadedirektivet finns bestämmelser om avhjälpande av miljöskador. Särskilt bestämmelserna om avhjäl- pande av skador på vatten och skador på skyddade arter och skyd- dade naturliga livsmiljöer avviker från nuvarande svenska regelverk. Frågor uppkommer här bl.a. om hur jämförelser mellan olika skyd- dade arter och skyddade naturliga livsmiljöer och funktioner skall göras, hur olika skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer och funktioner skall värderas, inklusive monetär värdering, och hur det i praktiken skall gå till om en verksamhetsutövare skall vidta kompletterande eller kompenserande åtgärder på samma eller på en annan plats än där den skadade skyddade arten och skyddade naturliga livsmiljön och funktionen finns. Till det sistnämnda hör även frågan om kompensation kan ske genom annan livsmiljö eller art än den som skadats. Frågor uppkommer även kring hur en skada på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer skall kunna fastställas. punkten enligt bilaga 1 är bland annat arters utbredning innan ska- dan inträffade. Frågan är om sådan kunskap som krävs för en bedömning enligt bilaga 1 finns tillgänglig . Enligt miljöskadedirektivet skall miljöorganisationer ha rätt att få den behöriga myndighetens beslut i frågor som rör direktivet prövade i domstol eller av något annat oberoende opartiskt offent- ligt organ. besvärsregler överensstämmer inte med direktivet i detta hänseende. Då miljöskadedirektivet föranleder en översyn av 10 kap. miljö- balken faller det sig naturligt att ytterligare överväga frå- gan om en bestämmelse om ansvarsgenombrott bör införas i 10 kap. . förslag till ansvars- genombrott blev kritiserat och enligt remissinstanserna behövdes mer utredning om behovet och konsekvenserna av ett införande av regler om ansvarsgenombrott. Därutöver har tidigare förslag om ansvarsgenombrott endast avsett skador på mark och vattenområ- den samt byggnader och anläggningar. Mot bakgrund av de föränd- ringar i regelverket som föranleds av miljöskadedirektivet upp- kommer frågan om en eventuell bestämmelse om ansvarsgenom- brott även bör omfatta skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer. Gruvindustrin har diskuterat hur regler om ekonomisk säkerhet har tillämpats i praktiken och vilka före- tagsekonomiska effekter som olika former av säkerheter kan inne- bära. I det sammanhanget har det identifierats ett behov av att göra en tydlig analys av de principer som bör ligga till grund för att en säkerhet skall anses vara tillräcklig för sitt syfte. Även andra fråge- ställningar kring ställande av ekonomisk säkerhet har varit föremål för diskussion, exempelvis vilka säkerheter som skall avkrävas kommuner. I och med att utvinningsdirektivet med dess krav på ekonomisk säkerhet kommer att behöva genomföras i svensk lag- stiftning finns det anledning att se över lagstiftningen på detta område. Systemen med miljöskade- och saneringsförsäkringen har blivit kritiserade, främst för att försäkringarna inte fått den breda till- lämpning som avsetts och för att system med försäkring inte tillåter att medel som tillförs fonderas. I 5242 "Om ansvar för miljöskulder i mark och vatten. regler om skyldigheter och ansvar för förorenade områden" s. 74 f. nämns som problem med saneringsförsäkringen exempelvis att för- säkringen endast täcker sanering i en mycket snäv bemärkelse då sanering enligt försäkringsvillkoren endast avser efterbehandlings- åtgärder av brådskande art som måste genomföras för att före- bygga, hindra eller motverka skador på människor, egendom eller miljö. Hur ska miljöskadedirektivet genomföras? En särskild utredare får i uppdrag att lämna förslag till hur miljö- skadedirektivet skall genomföras i svensk rätt. Utredaren skall fö- reslå de författningsändringar och andra åtgärder som är nödvän- diga eller som annars bedöms lämpliga i samband med ett genom- förande. Utredaren kan lämna antingen förslag som specifikt mot- svarar direktivets bestämmelser eller förslag till mer generella bestämmelser genom vilka miljöskadedirektivet kan anses genom- fört. Utredaren skall även undersöka möjligheter eller metoder för att fastställa att en miljöskada föreligger. Därutöver skall utredaren belysa och vid behov lämna förslag vad avser den värdering som föreskrivs i bilaga II till direktivet av skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vatten och funktioner. Utredaren bör i övrigt lämna de förslag som utredningsarbetet kan föranleda när det gäller miljöskador. Behövs en bestämmelse om ansvarsgenombrott? Därutöver skall utredaren undersöka behovet och analysera konse- kvenserna av en bestämmelse om ansvarsgenombrott på miljö- rättens område. Om ett behov finns skall utredaren även lämna för- slag på hur en bestämmelse om ansvarsgenombrott lämpligen bör utformas och då beakta de nya bestämmelser om skador på skyd- dade arter och skyddade naturliga livsmiljöer som kommer att behöva införas med anledning av miljöskadedirektivet. Utredaren skall beakta förslag till bestämmelse om ansvarsgenombrott och det förslag till utformning av ansvars- genombrottsbestämmelse som redovisats av regeringen i lagråds- remissen till inklusive Lagrådets ändringsförslag. Bestämmelser om ekonomisk säkerhet Utredaren skall även lämna förslag till hur bestämmelsen i artikel 14 om ekonomisk säkerhet i kommissionens förslag till utvin- ningsdirektiv skall kunna genomföras i svensk rätt. Därutöver skall utredaren undersöka vilka krav som lämpligen skall ställas i fråga om sådana säkerheter som kan krävas enligt 12 kap. 3 §, 15 kap. 34 § och 16 kap. 3 § och enligt för- slaget till utvinningsdirektiv. Utredaren skall analysera samt lämna förslag till hur myndigheter och domstolar lämpligen bör avgöra om en ekonomisk säkerhet som avkrävs en verksamhetsutövare är tillräcklig. Utredaren skall analysera för- och nackdelar med olika former av ekonomiska säkerheter och om lagstiftningen borde medge att fler former av ekonomiska säkerheter godtas, exempelvis branschgemensamma fonder eller andra kollektiva åtaganden. Utredaren skall även analysera och lämna förslag till system där den ekonomiska säkerheten byggs upp successivt och kan justeras för att motsvara faktiskt efterbehandlingsbehov. Utredaren får även i övrigt lämna de förslag när det gäller säkerheter som utredaren bedömer lämpliga. Utredaren bör i sin analys beakta hur eventuella förslag på ändringar av regelverket påverkar redan meddelade till- stånd enligt eller föreskrifter meddelade med stöd av balken med villkor om säkerhet. Utgångspunkten för utredarens analys av säkerheter bör vara att kostnader för efterbehandlings- och återställningsåtgärder inte fal- ler på staten i händelse av exempelvis konkurs, att den ekonomiska säkerheten skall vara tillgänglig för tillsynsmyndigheten samt att konkurrensneutralitet skall råda mellan stora och små företag. Hänsyn bör även tas till företagens konkurrenskraft i ett globalt perspektiv och andra företagsekonomiska konsekvenser för berörda företag. En översyn av miljöskade- och saneringsförsäkringen Utredaren skall även göra en översyn av reglerna om miljöskade- och saneringsförsäkring i 33 kap. . Utredaren skall utvärdera miljöskade- och saneringsförsäkringen i dess nuvarande form och lämna förslag till de ändringar som utredaren mot bak- grund av sin utvärdering finner lämpliga. Utredaren skall beakta alternativa system och lösningar som kan användas för att uppnå de syften som ligger bakom miljöskade- och saneringsförsäkringen. Utvärderingen skall även omfatta systemet för prövning av tvistiga och principiella skadeersättningsfall. Konsekvenser och arbetets genomförande Enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) skall kon- sekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt de samhällsekonomiska konsekvenserna. Utredaren skall därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön. När det gäller ändrade besvärsregler för miljöorganisationer bör utredaren samråda med miljöbalkskommittén (M 1999/5241/R). Därutöver skall utredaren samråda med berörda myndigheter och organisationer. När det gäller konsekvenser för företag skall utre- daren även samråda med . Vid eventuella statsfinansiella effekter skall utredaren föreslå finansiering. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . (M 2004:03) Utredaren får i uppdrag att analysera i vilken utsträckning gällande regelverk och bestämmelser i miljöansvarsdirektivet (Europaparla- mentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, EGT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035) ger möjlighet att ställa krav på avhjälpandeåtgärder vid skador på den naturliga biologiska mång- falden orsakade av genetiskt modifierade organismer. Utredaren skall även analysera rättsläget vad avser möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden, särskilt ska- dor orsakade av genetiskt modifierade organismer. Utredaren skall dessutom utreda frågan om ekonomisk säkerhet för det skade- ansvar som avses i detta tilläggsuppdrag. Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare (dir. 2004:159) med uppdrag att lämna förslag till hur miljöansvars- direktivet skall genomföras i svensk rätt. Därutöver skall utredaren analysera om en bestämmelse om ansvarsgenombrott bör införas på miljörättens område. Utredaren skall även undersöka vilka krav som lämpligen skall ställas och vilka former som bör kunna accepteras när det gäller sådana säkerheter som kan krävas enligt bl.a. 12 kap. 3 §, 15 kap. 34 § och 16 kap. 3 § . Slutligen skall utredaren göra en översyn av reglerna om miljöskade- och saneringsförsäkring i 33 kap. . Utredaren har valt nam- net . Risker med hantering av genetiskt modifierade organismer Vid odling av genetiskt modifierade organismer är det tänkbart att genetiskt material från kommersiellt odlade genetiskt modifierade organismer, vid otillräckliga eller försummade försiktighetsåtgär- der, kan sprida sig till motsvarande vilda arter i omgivningen. Genetiskt material kan föras över från en genetiskt modifierad organism till en naturligt förekommande icke-modifierad släkting. Framför allt är det tänkbart att gener överförs via pollenspridning då det gäller odling av raps. Pollen från raps kan sprida sig över jämförelsevis långa avstånd och raps kan korsbefrukta sig med vilda släktingar, t.ex. åkersenap. Genetiskt modifierade organismer kan även hamna i naturmiljön i samband med hantering eller transporter av genetiskt modifierade organismer, om organismerna inte hanteras på ett korrekt sätt eller om det sker en olycka. odlas inte genetiskt modifierade grödor kommersiellt i . Dock pågår vissa fältförsök. Eftersom kommersiell odling av genetiskt modifierade grödor ökar alltmer i vår omvärld är det troligt att sådan kommersiell odling även kan komma att ske i . Det är även möjligt att genetiskt modifierade mikroorganismer och genetiskt modifierade djur kan komma att användas i livsmedelsproduktion, t.ex. genetiskt modifierade fiskar. Vissa fältförsök pågår med genetiskt modifierade mikroorganismer. Bestämmelser om hantering av genetiskt modifierade organismer Det finns regelverk på internationell, europeisk och nationell nivå för hantering av genetiskt modifierade organismer. Det interna- regelverket består av Cartagenaprotokollet om biosäkerhet till konventionen i (SÖ 1993:77) om biologisk mångfald (SÖ 2002:57). Inom EU finns ett gemenskaps- rättsligt regelverk om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om spårbarhet och märkningTPF1FPT. De svenska reglerna finns i 13 kap. och i förordningar och före- skrifter meddelade med stöd av miljöbalkenTPF2FPT. Sammanfattningsvis innebär lagstiftningen att det krävs att en genetiskt modifierad organism är godkänd enligt innan den får släppas ut på marknaden eller i miljön inom EU. För att bedöma om ett utsläppande kan godkännas måste först riskerna för hälsa och effekter på miljön analyseras och värderas. Risk- bedömning och godkännande skall ske i enlighet med ett särskilt förfarande. En godkänd genetiskt modifierad organism anses inte innebära någon känd risk för miljön eller människors och djurs hälsa. saknas bestämmelser, utöver försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § , om att den som använder genetiskt modifierade organismer måste vidta särskilda försiktighetsmått vid odling för att undvika skador. , som på regeringens upp- drag har utrett frågan om s.k. samexistens mellan odling av genetiskt och icke-genetiskt modifierade grödor, har lämnat förslag på en reglering av vilka försiktighetsmått som skall vidtas. Regle- ringen innebär bland annat krav på säkerhetsavstånd till andra odlingar, krav på anmälningsplikt till om var gene- tiskt modifierade organismer odlas samt ett krav på att ägare till närliggande fastigheter skall informeras. 1TP EuropaparlamentetsPT och rådets direktiv /18/EG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv /20/EEG (EGT L 106, , s. 1, Celex 32001L0018), och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderpro- dukter som är framställda av genetiskt modifierade organisermer och om ändring av direktiv /18/EG (EGT L 268, 18.10.2003, s. 24, Celex 32003R1830), och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av , s. 1, Celex 32003R1829), samt och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer (EGT L 287, 5.11.2003, s. 1, Celex 32003R1946). 2TP FörordningenPT (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer och förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Bestämmelser om ansvar för skador orsakade av genetiskt modifierade organismer Bristfällig hantering och odling av genetiskt modifierade organis- mer och olyckor i samband med hanteringen kan tänkas leda till både ekonomiska skador hos odlare av icke genetiskt modifierade grödor och skador på den naturliga biologiska mångfalden. Det finns ingen uttrycklig reglering av ansvaret för skador på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifie- rade organismer i svensk rätt. Rättsläget kommer att förändras när miljöansvarsdirektivet genomförs. Genom direktivet skapas en offentligrättslig reglering av miljöskador, däribland skador på viss biologisk mångfald, enligt principen om att detta i första hand är förorenarens ansvar och att det följaktligen är förorenaren som skall betala. Enligt miljöansvarsdirektivet är hantering av genetiskt modifierade organismer en sådan verksamhet som kan avkrävas ansvar för uppkomna skador. All biologisk mångfald omfattas dock inte av miljöansvarsdirektivet. Direktivet är begränsat till att avse gemenskapsrättsligt skyddade arter och livsmiljöer.