sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Eftersom avhjälpande i första hand skall krävas och detta i de flesta fall också torde vara möjligt kan man vänta sig att bestämmelsen om miljövärdesersättning blir tillämplig endast i undantagsfall. Konsekvenserna för företag lär därför knappast blir märkbara. Den dag bestämmelsen skall tillämpas och ersättning bestämmas erfordras att skadan värderas. I finns tämligen liten erfarenhet av värdering av skador på den biologiska mångfalden. Inom EU pågår i anledning av miljöansvarsdirektivet ett forskningsprojekt (REMEDE) rörande just värdering av olika typer av miljöskador. Även utreder, på uppdrag av regeringen, frågor om hur biologisk mångfald skall vär- deras monetärt. De svårigheter som kan tänkas uppkomma vid bestämmande av miljövärdesersättningen lär knappast orsaka mer bekymmer för tillsynsmyndigheterna än den värdering av miljö- skador av olika slag – däribland skador på den biologiska mångfalden – som de efter genomförandet av miljöansvarsdirek- tivet ändå måste ha kompetens för. Det finns inte några skäl att anta att förslaget om miljövärdesersättning kommer att innebära någon märkbar ökning av arbetsbelastningen för landets tillsyns- myndigheter. Förslaget om en myndighetslösning som ersättning för miljö- skadeförsäkringen och saneringsförsäkringen öppnar möjligheter för insyn i systemet och granskning av inbetalade allmänna medel. Förslaget ändrar inte den skyldighet som gäller för tillståndspliktiga och vissa anmälningspliktiga verksamheter att betala avgift. Med tanke på att det finns myndigheter, och en avdelning inom SGU, som bedöms ha kompetens att hantera dessa uppgifter behöver någon ny myndighetsstruktur inte byggas upp. Organisationsförändringen innebär dock utvidgade uppgifter för den myndighet, Beslutsmyn- digheten, som föreslås handha dessa uppgifter. De extra resurser som detta kan behöva ta i anspråk kommer att kunna finansieras genom avgifterna för ersättningssystemet. Tillämpningsområdet för saneringsförsäkringen föreslås utvidgas – i enlighet med vad som får anses ha varit syftet från början med Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag försäkringen – till att omfatta alla utredningar och avhjälpande åtgärder enligt 10 kap. samt åtgärder enligt 2 kap. 3 § till före- byggande av överhängande hot om miljöskada. För att undvika oklarheter och tillförsäkra att ersättningsrättens omfattning överensstämmer med lagstiftarens vilja föreslår utredningen att den framgår av lag. De åtgärder som avses med hänvisningen till 10 kap. är dels åtgärder till följd av föroreningsskador som omfattas av 10 kap. och dels sådana åtgärder som enligt utred- ningens förslag i delbetänkandet kan krävas efter genomförandet av miljöansvarsdirektivet, nämligen avhjälpande åtgärder i anledning av allvarliga miljöskador på mark, vatten eller biologisk mångfald. En utvidgning till dessa direktivskador överensstämmer med inten- tionerna i art. 14 i miljöansvarsdirektivet om att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att främja utvecklingen av instrument och marknader för ekonomisk säkerhet. Utredningen bedömer att den föreslagna utvidgningen av vilka åtgärder som skall omfattas av ersättningssystemet riskerar att öka utbetalningarna. , liksom tidigare i delbetänkandet (SOU 2006:39 s. 317), bedömer dock utredningen att de allvarliga miljöskadorna sannolikt kommer att bli sällsynta. Vidare innebär den förslagna myndighetslösningen att samtliga avgifter som tas ut också kan användas för det ändamål för vilket de tas ut. Några kostnader för återförsäkring eller annan form av risksäkring är alltså inte nödvändig med en myndighets- lösning. Dessutom finns med förslaget möjligheter till insyn och överprövning, vilket bl.a. bör verka för en ökad rättssäkerhet och kostnadseffektivitet. De företag som är skyldiga att betala avgift för försäkringarna är dels de tillståndspliktiga verksamheterna, som beräknas uppgå till ca 6 000 stycken, dels de anmälningspliktiga C- verksamheterna om ca 17 500. För dessa bedömer utredningen alltså att någon förändring inte är att vänta. Sammantaget bedömer utredningen att den föreslagna utvidgningen med hänsyn främst till den hittillsvarande skadeutveckligen inte kommer att motivera någon höjning av avgiftsbeloppen, i varje fall inte . För miljöns del är den föreslagna utvidgningen enbart till nytta, eftersom skador på miljön, som inte kan åtgärdas, kommer att bli möjliga att avhjälpas framöver. För beslut om ersättning införs en rätt att överklaga till domstol. Denna klagorätt skall även omfatta betalarintressena. På detta sätt tillförsäkras att de inblandade intressena tas till vara och att systemet blir öppet för insyn och kritik. Det skapas på så sätt goda förutsättningar för att ett balanserat ersättningssystem kan växa Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Klagorätten kan medföra en viss ökning av måltillström- ningen – åtminstone vad gäller ersättning för verkställighetskost- nader – vid miljödomstolen i . Beslut om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. lär knappast föranleda någon ökning alls, eftersom antalet ärenden varit förbluffande få och inget talar för att någon ökning kommer att ske. Men inte heller i fråga om verkställighetskostnader innebär de införda klagobestämmelserna per automatik att domstolen därmed kommer att få någon stor ökning av antalet mål. Med en myndighetslösning kommer det att finnas möjlighet till en öppen dialog mellan sökanden och Besluts- myndigheten. På så sätt kan man förvänta sig att många miss- förstånd kan ut och därmed också att många onödiga proces- ser sannolikt kan undvikas. Utredningen ser inget behov av resursförstärkning till domstolsväsendet, men frågan måste givetvis följas upp. Utredningens förslag i 2 och 10 kap. innebär inga särskilda konsekvenser för verksamheter som använder genetiskt modifierade organismer. Förslaget om att ersättningssystemet skall omfatta också det som täcks av miljöansvarsdirektivet innebär dock att – utöver alla de tillståndspliktiga och vissa anmälningspliktiga verksamheter som är skyldiga att betala avgift – även GMO-verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan kommer att bli skyldiga att betala avgift till ersättningssystemet. Antalet verk- samhetsutövare som har tillstånd eller som gjort erforderlig anmälan för GMO-verksamhet uppgår till cirka 180 stycken, varav cirka 70 utövar verksamhet med innesluten användning av GMM. Utredningens förslag innebär sammantaget inte någon påverkan på företagens konkurrenskraft. 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. 8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som skadat den biologiska mångfalden av arter eller naturliga livsmiljöer eller som medfört annan skada eller olägenhet för miljön, ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i skälig omfattning. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma. Om ansvar för att avhjälpa vissa miljöskador finns särskilda regler i 10 kap. I det tidigare betänkandet har föreslagits att gällande hänvisning till 10 kap. tas bort utan någon åsyftad ändring i sak. kompletteras bestämmelsen med en uttrycklig föreskrift om att även skada på den biologiska mångfalden av arter eller naturliga livsmiljöer utgör sådan miljöskada som avses i bestämmelsen och för vilken ett strikt avhjälpandeansvar följaktligen skall gälla för den som orsakat skadan. Genom detta förtydligande skall det inte längre behöva råda någon osäkerhet om att tillsynsmyndigheten med stöd av den här bestämmelsen kan utfärda de åtgärdsförelägganden som i det enskilda fallet behövs för ett skäligt avhjälpande av en uppkommen skada på den biologiska mångfalden. Om skadan är att anse som en sådan allvarlig miljöskada som avses i 10 kap. skall avhjälpandet enligt hänvisningen i andra stycket dock ske enligt reglerna i 10 kap. En skada på den biologiska mångfalden, som skall avhjälpas enligt den här bestämmelsen, bör i princip bestämmas på samma sätt som en allvarlig sådan miljöskada enligt 10 kap. 2 §, men utan någon begränsning till särskilt skyddade arter eller livsmiljöer. naturlig livsmiljö avses inte enbart orörda platser som inte har påverkats av människan (jfr resonemanget i avsnitt 2.1.1). Begrep- pet naturlig livsmiljö är hämtat från miljöansvarsdirektivet och skall förstås mot den bakgrunden, med den begränsningen att platserna eller arterna inte måste vara särskilt skyddade för att omfattas av ansvaret. Skadan konstitueras således av de negativa effekterna på möjligheterna att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för berörda arter eller livsmiljöer, och de negativa effekterna skall i sin tur bedömas i förhållande till det ursprungliga tillståndet vid skadetillfället och med beaktande av kriterierna i miljöansvars- direktivets Bilaga I. Detta skadebegrepp utvecklas närmare i delbetänkandet (SOU 2006:39 s. 80 ff.) och berörs också i det här slutbetänkandet i avsnitt 3.3. Det är alltså fråga om samma slags skada på den biologiska mångfalden som i 10 kap. 2 § men här rör det sig bara om ekologiska skador som inte uppfyller väsentlighets- rekvisitet för att betraktas som allvarliga. Varje negativ förändring av bevarandestatusen för en art eller en livsmiljö skall dock inte aktualisera ett avhjälpandeansvar. Även om de negativa effekterna inte är så betydande som krävs för en allvarlig miljöskada måste de ändå vara av en sådan beskaffenhet eller ha en sådan omfattning att de tydligt framstår som beaktansvärda; mer obetydliga skador skall inte föranleda ansvar. Avhjälpandeansvaret gäller ett avhjälpande i skälig omfattning. Redan häri ligger att ansvaret inte gäller för mer obetydliga skador. Ledning för skälighetsbedömningen kan sökas i 2 kap. 7 § och reglerna i 10 kap. för avhjälpande av föroreningsskador som inte utgör allvarliga miljöskador. har inte samma skyldighet som vid allvar- liga miljöskador att upprätta en åtgärdsplan för skadans avhjäl- pande. Men i den mån ett nödvändigt avhjälpande inte kommer till stånd utan tillsynsmyndighetens ingripande, får myndigheten på vanligt sätt förelägga den ansvarige, eventuellt vid vite, att vidta åtgärderna. Hur avhjälpandet av en skada på den biologiska mångfalden närmare skall gå till i praktiken finns det inte stor erfarenhet av, särskilt inte när skadorna orsakats av genetiskt modifierade orga- nismer eller liknande. Detta måste avgöras allt efter omständlig- heterna från fall till fall. Om inte något annat framstår som bättre i det enskilda fallet bör tillsynsmyndigheten söka ledning i de anvisningar för avhjälpandet som miljöansvarsdirektivet ger för de allvarliga miljöskadornas del (se om detta i avsnitt 3.5). hindrar att tillsynsmyndigheten också vid tillämpning av 2 kap. 8 § utfärdar förelägganden om sådana primära, kompletterande och kompenserande åtgärder som skall komma i fråga enligt miljö- ansvarsdirektivet. En viktig skillnad är dock att den här bestäm- melsen inte ger stöd för längre gående krav på åtgärder än som kan anses svara mot ett avhjälpande i skälig omfattning. Med hänsyn till nu ifrågavarande skadors art och svårigheterna att avhjälpa dem är det nödvändigt att tillsynsmyndighetens åtgärdsförelägganden har en hög grad av konkretion så att det klart framgår vilka åtgärder som krävs och hur dessa också skall kunna genomföras i praktiken. Bortsett från utvidgningen beträffande skador på den biologiska mångfalden avses inte någon ändring i paragrafens tillämpning. Föroreningar och vissa andra miljöskador 2 a § I den mån en allvarlig skada på den biologiska mångfalden som avses i 1 § inte kan avhjälpas med sådana åtgärder som rimligen kan krävas enligt denna balk är den som orsakat skadan med uppsåt eller genom vårdslöshet skyldig att betala skälig miljövärdesersättning till det allmänna för de miljövärden som gått förlorade. Paragrafen är ny. Här införs en skyldighet att till det allmänna betala ett slags miljöskadestånd, kallat miljövärdesersättning, som skälig ersättning för miljövärden som gått förlorade genom en sådan allvarlig skada på den biologiska mångfalden som sägs i 10 kap. 1 §. En förutsättning är att skadan har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet. Det relevanta skadebegreppet – allvarlig skada på den biologiska mångfalden – kommenteras i avsnitt 3.3 och analyseras utförligt i delbetänkandet (SOU 2006:39 s. 80 ff.). Med miljövärden avses naturresurser och naturresursfunktioner i miljöansvarsdirektivets mening, dvs. skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vatten och mark respektive de funktioner en naturresurs har till förmån för en annan naturresurs och/eller allmänheten (jfr 2 § i den föreslagna förordningen om fastställelse- prövning enligt 26 kap. 8 a § , SOU 2006:39 s. 53). Dessa värden skall anses ha gått förlorade i den mån de faktiskt inte återställs eller kompenseras på ett godtagbart sätt och heller inte kan återställas eller kompenseras med sådana åtgärder som det kan anses vara rimligt att utfärda förelägganden om. Skyldighet att betala miljövärdesersättning beslutas enligt 26 kap. 8 a § fjärde stycket av som tillsynsmyndighet. Det blir därvid sak att bestämma vilka miljövärden som gått förlorade och hur förlusten skäligen skall ersättas med miljövärdesersättning. Skattningen av ersättningsbeloppen får utgå från någon form av ekonomisk värdering av de förlorade natur- resurserna och naturresursfunktionerna. En sådan värdering lär dock sällan kunna ske i vanliga ekonomiska termer. Men det har numera utvecklats olika typer av ekonomiska värderingsmetoder som gör det möjligt för miljöekonomer att i stor utsträckning, också i brist på marknadsvärden, kunna värdera miljöns mångskif- tande slag av nyttigheter (se SOU 2006:39 s. 150 ff.). fick ett regeringsuppdragTPF1FPT att sammanställa och analysera olika ekonomiska metoder för monetär värdering av biologisk mångfald. Resultatet av detta uppdrag borde bli av intresse för värderingen av de miljövärden som här diskuteras. När ersättningen skall bedömas bör hänsyn också tas till vilka alterna- tiva kostnader som, åtminstone vid en successivt uppkommande skada, kan beräknas för det återställande eller den kompensation som kunde ha skett innan skadan blev alltför svår för att kunna avhjälpas med åtgärder som rimligen kan krävas. Att miljövärdesersättningarna skall förbehållas en användning för naturvårdsåtgärder framgår av 26 kap. 8 a § femte stycket. 3 a. en branschorganisation eller annan liknande sammanslutning av företagare som är skyldiga att betala avgifter enligt 33 kap. 3 §, såvitt avser beslut om ersättning enligt 33 kap. 1 eller 2 § som Beslutsmyn- digheten har meddelat enligt förordningen (0000:000) om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt , och I första stycket har införts en ny punkt 3 a. med en föreskrift om klagorätt för branschorganisationer och andra liknande samman- 1TP PT Diarienr. Fi2006/7384 (delvis), reg.beslut nr. Uppdraget skall redovisas . slutningar av företagare som enligt 33 kap. 3 § är skyldiga att genom avgifter bidra till sådana ersättningar som kan utgå enligt 1 och 2 §§ i samma kapitel. För att kunna ta tillvara avgiftsbetalarnas intressen skall sådana sammanslutningar kunna överklaga Besluts- myndighetens beslut om utbetalning av miljöskadeersättning och ersättning för verkställighetskostnader. Det är viktigt, framför allt i avsaknad av någon annan självklar kontrollinstans, att avgiftsbeta- larna kan angripa utbetalningsbesluten. Bedömningen av vilka sammanslutningar av betalare som kan anses ha klagorätt bör därför vara generös. Men naturligtvis kan inte en sådan samman- slutning godtas som bara kommit till för att klaga på dessa beslut. 8 a § fjärde och femte stycket Om en allvarlig skada på den biologiska mångfalden, helt eller delvis, inte rimligen kan avhjälpas enligt första stycket och skyldighet enligt 10 kap. 2 a § därför föreligger att betala miljövärdesersättning, skall tillsynsmyndigheten ålägga den skyldige att utge sådan ersättning. Miljövärdesersättning som tas ut enligt fjärde stycket skall användas för naturvårdsåtgärder enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. I ett nytt fjärde stycke föreskrivs att tillsynsmyndigheten, läns- styrelsen, skall pröva skyldighet att betala miljövärdesersättning enligt 10 kap. 2 a § och i förekommande fall utkräva ersättningen. En förutsättning för sådan ersättningsskyldighet är att tillsyns- myndigheten vid bedömningen enligt första stycket kommit fram till att den allvarliga skadan på den biologiska mångfalden inte i huvudsaklig del kan avhjälpas med de åtgärder som det kan vara rimligt att kräva. Enligt femte stycket är det meningen att miljövärdesersätt- ningarna skall komma till användning för naturvårdsåtgärder i det allmännas regi. 22 a § Kostnader som uppkommit för åtgärder enligt 18 eller 22 § skall den eller de ansvariga ersätta med belopp som tillsynsmyndig- heten fastställer. Beslut om sådan kostnadstäckning får verkställas enligt utsökningsbalken. Om tillsynsmyndigheten fattar ett särskilt kostnadstäckningsbeslut enligt 18 eller 22 § skall detta vara exigibelt. Beslutet skall kommuniceras med den berörde som kan klaga på det i vanlig ordning och därvid begära inhibition av verkställigheten. Adressaten har tidigare också haft möjlighet att överklaga själva beslutet om att åtgärderna skall vidtas på hans bekostnad (se MÖD 2005:32). 33 kap. Om rätt i vissa fall till ersättning för skada och verkställighetskostnader 1 § Miljöskadeersättning skall, enligt regeringens närmare föreskrifter, utgå för sådan person- eller sakskada som medför skadeståndsskyl- dighet enligt 32 kap. om 1.den skadelidande inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad, eller 2.det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Möjligheten till ersättning enligt denna bestämmelse ersätter den tidigare rätten till ersättning från miljöskadeförsäkringen. Ersätt- ningen skall inte längre utgå enligt de tidigare försäkringsvillkoren utan i stället enligt regeringens närmare föreskrifter i förordningen (0000:000) om ersättning i vissa fall för skador och verkställig- hetskostnader enligt . Vilka ändringar det innebär i förhållande till gällande rätt framgår av redogörelsen under avsnitt 6.3 och utredningens analys i avsnitt 5. Den myndighetslösning som ersätter försäkringssystemet beskrivs i avsnitt 6.7. De grundläggande förutsättningarna för ersättning som anges i lagen är desamma som de nu gällande kraven för ersättning ur miljöskade- försäkringen. Men enligt nämnda förordning blir det en del änd- ringar. Bara enskilda personer skall således kunna få miljöskade- ersättning. Dock skall även sakskador som drabbar en sådan person i hans näringsverksamhet vara ersättningsgilla, om företaget är ett mindre företag för vilket skadan får svåra ekonomiska följder. Det är däremot inget hinder att företaget drivs av en juridisk person. Ersättningen skall i sådant fall betalas till den juridiska personen. Enligt preskriptionsbestämmelsen i förordningen skall krav på miljöskadeersättning framställas från det att den skadelidande fick kännedom om att anspråket kunde göras gällande. Ersättningsrätten är subsidiär i förhållande till andra möjligheter för den skadelidande att få ersättning. Det innebär att om det exempelvis har utgått försäkringsersättning för skadan så kan denna inte regressvis återkrävas som miljöskadeersättning. I stället minskar en eventuell försäkringsersättning det belopp som utgår som miljöskadeersättning. Liksom förut skall ersättning inte utgå för skada som orsakats av miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tiden före . 2 § Enligt regeringens närmare föreskrifter skall ersättning vidare betalas för verkställighetskostnader avseende utredningar och avhjäl- pande åtgärder enligt 10 kap. och åtgärder till förebyggande av över- hängande hot om miljöskada, om 1.kostnaderna är hänförliga till miljöfarlig eller genteknisk verk- samhet, 2.de har uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller meddelat förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § och 3.den som är ansvarig enligt denna balk inte kan betala. Ersättning som sagts skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Även i fråga om ersättning för verkställighetskostnader gäller samma grundläggande förutsättningar i lagen som tidigare för ersättning ur saneringsförsäkringen, men rätten till ersättning prövas nu av enligt vad som sägs i avsnitt 6.7. Det skall alltså vara fråga om kostnader som har uppkommit vid en tillämpning av 26 kap. 17 eller 18 § och som den ansvarige inte kan betala. Tillämpningsområdet har dock breddats. täcker ersättningsmöjligheten alla utredningar och avhjälpande åtgärder enligt 10 kap. och dessutom åtgärder enligt 2 kap. 3 § till förebyg- gande av överhängande hot om miljöskada. De mångomtalade tunnorna behöver alltså inte ha börjat läcka, det är tillräckligt att det föreligger ett överhängande hot om att de skall göra detta med risk för en beaktansvärd miljöskada som följd. Hänvisningen till 10 kap. innefattar också avhjälpandeansvaret enligt miljöansvarsdirektivet för allvarliga skador på vatten och på den biologiska mångfalden av särskilt skyddade arter och naturliga livsmiljöer. Som en följd av detta skall även verkställighets- kostnader som är hänförliga till genteknisk verksamhet vara ersätt- ningsbara. Se vidare den allmänna motiveringen i avsnitt 6.4. 3 § Den som utövar sådan miljöfarlig eller genteknisk verksamhet som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall genom årliga avgifter bidra till ersättning som anges i 1 och 2 §§. Avgifterna skall framgå av taxa som har fastställts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmel- serna i första stycket. I första stycket bestäms vilka som skall vara skyldiga att genom årliga avgifter bidra till att finansiera kostnaden för utbetalade miljöskadeersättningar och ersättningar för verkställighets- kostnader enligt 1 och 2 §§. Det är samma avgiftskollektiv som betalade kostnaden för miljöskade- och saneringsförsäkringarna. Till detta kollektiv förs nu också – efter införandet av avhjälpande- ansvaret enligt miljöansvarsdirektivet – sådana verksamheter med genetiskt modifierade organismer som kräver tillstånd eller anmälan. Avgifterna skall framgå av en taxa som fastställs av Besluts- myndigheten enligt vad som sägs i förordningen (0000:000) om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt miljöbalken.Uppbörden av avgifterna skall enligt förordningen ankomma på tillsynsmyndigheterna. Bestämmelserna i förordningen kommenteras i avsnitt 6.7.1. Särskilt yttrande av experten Med detta yttrande vill jag understryka behovet av en myndig- hetslösning för saneringsmedlen. Systemet med en försäkringslösning för att kompensera enskilda för överblivna miljöskador infördes . Den utredning som föregick lagstiftningsärendet (SOU 1987:15) hade förespråkat en fond, men på förslag valde regeringen istället en försäkringslösning. De främsta skälen för detta val angavs vara mindre byråkrati, snabbare och enklare handläggning samt att ingen ny myndighet behövde tillskapas. Den utvärdering som gjordes (SOU 1993:78) visade emellertid att det var något grundläggande fel i konstruktionen; samtliga 27 ansökningar hade avslagits, hade gått in i försäkringen och ut. Trots detta ansågs det för tidigt att avfärda försäkringslösningen. Istället föreslogs att den skulle byggas ut med en saneringsdel som skulle användas för att ersätta tillsynsmyndigheter för kostnader för att frakta bort överblivet avfall eller vidta saneringsåtgärder.