sou · GVB358 · 2008-01-01 00:00:00 — Vidare behövs hamnar där människor bor och konsumerar varor samt där viktiga industrier har sin verksamhet. har som viktig utgångspunkt att det är varuägarna – dvs. de som har något att transportera – och deras behov av transporter av gods som står i centrum. Utredningen har därför begärt in och fått förslag från ett antal olika organisationer som representerar olika delar av näringslivet på de viktigaste hamn- arna för det svenska godstransportsystemet. Förslag på strategiska hamnar i det svenska godstransport- systemet Med stöd i ovanstående perspektiv har ett slutligt urval skett av hamnar som föreslås som strategiska. Som strategiska hamnar föreslås , , , , i samverkan med , Norr- , (), , och . De utvalda hamnarna har olika roller i godstransportsystemet: är den hamn i som har det ojämförligt största utbudet på hamntjänster tack vare en överlägsen godsom- sättning och därmed av nationellt strategisk betydelse. I hanteras i princip alla typer av gods utom icke- enhetslastad torrbulk. Dessa godstyper hanteras i stället i och som är samverkanspartners i samarbetet West Seaports. är en nationell strategisk brohamn till samt en, efter , ledande containerhamn. har en nationellt strategisk betydelse som brohamn till samt som energihamn för stora mängder av oljepro- dukter och andra bränslen som hanteras i hamnen. är den nationellt mest strategiska brohamnen för trafik till . tillsammans med är nationellt strategisk brohamn för transporter till () och () och också energihamn för bränsletransporter (). är nationellt strategisk för industri- och energiprodukter. Hamnen har en stor hantering av enhetsgods men det mesta av dessa volymer går aldrig över kaj, därmed är det nationella intresset för hamnverksamheten koncentrerat på hanteringen av energi och industriprodukter. har en nationell strategisk roll som brohamn till viktiga handelspartners i och . har en växande containerverksamhet och är en nationellt strategisk industri- och energihamn (exempelvis när det gäller flygbränsle till ). är en nationellt strategisk industrihamn för skogs- produkter. är en nationellt strategisk industrihamn för malm och stålprodukter. Förslag på preciserat ansvar för farledshållning Utvecklingen av sjötrafiken innebär att fartygen blir allt större, sär- skilt gäller detta containerfartyg. Den ökade storleken på fartygen innebär att fartygen blir längre och bredare; däremot förändras djupgåendet förhållandevis lite. Allt större fartyg ställer högre krav på farlederna in till hamnarna, och det finns därför en risk att låga kostnader för farledshållning kommer att öka. Därtill är gräns- en för var ansvaret ligger när det gäller farledsunderhållet (isbryt- ning, sjömätning samt sjögeografisk information) inte lagreglerad, eftersom lagen (1983:293) om allmänna hamnar och farleder inte preciserar gränsen för statens ansvar gentemot hamnens. Det är som beslutar om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och därtill hörande allmän hamn. I beslutet (SJÖFS 1988:5) ingår en förteckning av allmänna farleder och allmänna hamnar. är ca 50 hamnar och tillhörande far- leder allmänna. Beslutet om allmän hamn eller farled kan föregås av en ansökan från hamnen. Farledsutformning bestäms av hävd, ofta beroende av regionala och lokala traditioner. Det finns dock ett internationellt standard- iseringsarbete kallat of (PIANC) som syftar till att ta fram gemen- samma internationella rekommendationer för farledsutformning. Vissa farleder sköts och bekostas av hamnarna själva även utan- för hamnområdesgränsen (och ) medan Sjö- fartsverket i andra hamnar sköter farledsunderhållet ända in till kaj. För att komma tillrätta med dessa oklarheter föreslår Hamn- strategiutredningen ett tillägg i förordningen med instruktion till (1995:589) som innebär att åläggs att svara för farledshållning i allmänna farleder fram till hamnområdes- gränserna och vid behov inrätta nya allmänna farleder. Om för- slaget genomförs innebär det en extra kostnad för farledsunderhåll utanför hamnområdesgränsen (som skötts av hamnar) på ca . sker en besparing på ca 4 miljoner, eftersom vissa industrihamnar får tar ansvar för far- lederna på det egna hamnområdet. I dessa fall har stått för kostnaden. Konsekvensförslaget för de strategiska hamnarna innefattar ett sjö- paket och ett landpaket: Förslaget på Sjöpaket innebär att ska svara för sjö- säkerhetsanordningar (farledsunderhåll inklusive underhålls- muddring) ända in till kaj. Sjöpaketet innebär också förslag på snabbare uppfyllande av PIANC-bestämmelserna, bättre service på lotstjänster (nedkortad väntetid från dagens till tre) samt förslag på en särskild överenskommelse om sjötrafik på med modell från Väneröverenskommelsen. Förslaget på Landpaket handlar om att hamnanslutningar och flaskhalsar som är vitala för de strategiska hamnarna ska identifieras och prioriteras högre i trafikverkens inriktnings- planering. Trafikverken bör åläggas att rapportera till regeringen hur man avser att avhjälpa flaskhalsar till de stra- tegiska hamnarna. Vidare föreslås en prioritering av de infra- strukturobjekt där regional enighet nåtts och där det finns en finansieringsöverenskommelse om gemensam finansiering. De strategiska hamnarna föreslås åta sig vissa förpliktelser, bl.a. att hamnarna ska vara allmänna och ta emot alla kunder samt vara Vidare förutsätts att de strategiska hamnarna ska medverka i regionala överenskommelser om finansiering av sjö- och landinfrastruktur. Strategiska hamnar ska också bedriva en am- bitiös och aktiv miljöpolitik. I (dir. 2006:61) anges att ut- redningens huvuduppgift är: att identifiera hamnar av strategisk betydelse och föreslå regeringen vilka hamnar som ska ges prioritet i förhållande till andra hamnar när det gäller statligt finansierad infrastruktur. I förhandlarens arbete med att bedöma vilka hamnar som ska vara prioriterade ska hela beaktas. Min huvuduppgift är sålunda att identifiera särskilt strategiska hamnar som ska få prioritet i förhållande till de övriga när det gäller statligt finansierad infrastruktur, dvs. hamnarnas omkringliggande infrastruktur på land och till sjöss. Uppdraget handlar således inte om att pröva enskilda hamnars affärsmässighet eller framtidsplaner. I direktiven anges följande: De hamnar som inte blir prioriterade kan även utgöra en viktig del av transportsystemet. Därmed kommer också deras behov av anslutande infrastruktur att prövas på sedvanligt sätt i den nationella och regionala infrastrukturplaneringen. Med stöd av förhandlarens förslag ska regeringen, i enlighet med utredningsdirektiven och proposition 2005/06:160 Moderna tran- sporter, slutligt avgöra vilka hamnar som får en prioriterad ställning. För att tillse att den prioritering som sker utifrån mina be- dömningar och analyser följs upp på ett ändamålsenligt sätt är det i direktiven angivet att: Prioriteringen av hamnarna ska inte betraktas som ett slutgiltigt ställningstagande eftersom förutsättningarna för utpekandet kan för- ändras, Av denna anledning bör en återkommande översyn genom- föras av vilka hamnar som ska vara prioriterade. I direktiven anges ett antal kriterier som bör gälla för att en hamn ska få en prioriterad ställning: godsomsättningskriteriet (gods- mängd, godsets värde, antal lastenheter, färjetrafik samt möjlig- heter att erbjuda intermodala lösningar); infrastrukturkriteriet (be- fintlig infrastruktur till och från samt i hamnen); miljökriteriet (miljödifferentierade hamnavgifter, aktivt miljöarbete i hamnen); säkerhets- och skyddskriteriet (arbetsmiljö, trafiksäkerhet och skyddsarbete i hamnen); utvecklingskriteriet (utvecklingspo- tentialen för hamnen) samt samarbetskriteriet (huruvida hamnen i olika former samarbetar med andra hamnaktörer, i och utanför re- gionen eller nationen). Dessa bör, enligt direktiven, helt eller delvis vara uppfyllda för att prioritering ska kunna bli aktuell. En prioriterad hamn ska också förbinda sig att för uppfylla vissa uppställda krav, och förhandlaren ska föreslå vilka åtaganden som ska gälla för hamnar som prioriteras. Förhandlaren ska också se över principerna för kostnadsför- delningen när det gäller de allmänna farlederna samt presentera förslag på hur det framtida finansiella ansvaret för de allmänna far- lederna bör vara utformat. Denna del av uppdraget syftar till att få en helhetssyn på den samlade infrastrukturen till och från hamnar. I den första Godstransportdelegationens (GTD I) slutbetänkande Godstransporter för tillväxt en hållbar strategi (SOU 2001:61) an- ges att det behövs en ökad samsyn om villkoren som godstran- sportsektorn gemensamt arbetar inom och ett ökat samarbete mellan olika aktörer på transportmarknaden. Redan här finns tankar på behovet av prioritering av hamnar: Godstransportdelegationens mening är att staten som förutsätt- ningsskapare bör understödja en strukturell förändring av hamnverk- samheten som mer fokuserar på hamnarnas roll som noder och nav i nationella och regionala godsflöden än på enskilda kommuners situa- tion. Exempelvis kan ett sådant understödjande ske i samband med den planering av infrastruktur till och från hamnar som staten har an- svar för enligt rådande ordning. – – – Samordning av hamnverksamhet i större regioner med koncentrering av godsflöden etc. bör således underlätta för staten i sitt prioriteringsarbete av investeringar i an- slutningarna. I GTD II:s slutbetänkande Godstransporter noder och länkar i samspel (SOU 2004:76) finner delegationen det mindre lämpligt att peka ut enskilda hamnar. Däremot gör delegationen bedömningen att det skulle gynna både sjötransporterna och utveckling av inter- modala transporter om några strategiska hamnregioner pekades ut. Delegationen pekade för sin del ut följande regioner: Mellersta ostkusten hamnarna från i norr till i söder, inklusive Mälarhamnarna hamnarna i , och – hamnarna i , , och . Utredningen gjorde också bedömningen att det fanns goda förut- sättningar för ökade godsflöden i sydöstra . Denna bedöm- ning gjordes mot bakgrund av de godsmängder som totalt hanteras inom sjöfarten och utifrån delegationens resonemang om godsstråk och noder. För det första menar vi att berörda parter inom var och en av regionerna sinsemellan bör diskutera och försöka enas exempelvis om åtgärder för ökad samordning och specialisering. En sådan utveckling har redan påbörjats i . Regeringen bör ta initiativ till och medverka i sådana överläggningar med parterna om vilka roller de olika hamnarna inom respektive område bör ta. För det andra anser vi att staten genom trafikverken bör ta ett ut- ökat ansvar för väg- och järnvägsanslutningarna till hamnarna i de re- gioner där parterna blivit överens om hur hamnstrukturen skall kunna nyttjas effektivt. Genom den rollfördelning som etableras kommer statens investeringar allokeras effektivt och med utgångspunkt från bl.a. aktuella trafikvolymer och olika behov till följd av en ökad speci- alisering.– – – Givet att parterna kommer överens om en tydligare rollfördelning anser vi att statens insatser i form av ansvar för farleder och nautiska tjänster inom respektive region kan allokeras och koncentreras på ett effektivt sätt. Följden blir en effektivare hamnstruktur där risken för överkapacitet och dubbelinvesteringar minskar. 1TP PT SOU 2004:76 s. 63 ff. 1.3Fyra ytterligare centrala utgångspunkter för ut- redningen Redan GTD I och GTD II fastslog fyra utgångspunkter för det fortsatta arbetet med att utveckla godstransportsystemet. Hamn- strategiutredningen har även dessa som utgångspunkt: Godstransportsystemet bör vara marknadsstyrt. Den som har varor att förflytta, dvs. varuägarna, bör stå i cent- rum. Statens roll bör vara att skapa förutsättningar. De transportpolitiska målen bör vara styrande. har det övergripande målet att säkerställa långsiktig hållbarhet kommit i fokus, dvs. att ett framtida godstran- sportsystem måste vara ekologiskt, ekonomiskt och socialt lång- siktigt hållbart. Inte minst klimatfrågan har växt i betydelse och uppmärksamhet. GTD I och II lyfte fram ytterligare en aspekt att staten på en öppen transportmarknad har ett särskilt ansvar att främja svenska företags konkurrenskraft sett ur ett internationellt perspektiv. Denna aspekt vill jag återigen framhålla. Avvägningen mellan ambitionen att se godstransportsystemet utvecklat på marknadens villkor och uppgiften för samhällets aktörer att vara förutsättningsskapare är inte helt enkel. En viktig utgångspunkt är att lyssna till marknadens aktörer inför infra- strukturförändringar. är det uppenbart att när väl en vik- tigare investering genomförts, så blir denna i sin tur styrande för den fortsatta utvecklingen för marknadens aktörer som måste an- passa sin verksamhet efter de förutsättningar som skapats av tidi- gare beslut. I med snabba förändringar ökar naturligtvis risken för att beslut som fattas på dagens förutsättningar i fram- tiden kan visa sig föråldrade och skapa onödiga svårigheter för marknadens aktörer.TPF2FPT Det är viktigt att vara medveten om dessa svårigheter och för- söka fatta sådana beslut som inte onödigtvis begränsar handlings- alternativen . Behovet av koncentration och planmässig- het, vilket präglar , 2TP PT Denna kommentar känns särskilt relevant när handelsmönster och godstransportströmmar är på väg att anpassa sig efter järnridåns avskaffande, EU:s ut- vidgning och den marknadsliberala utvecklingen i stora delar av som under modeordet globalisering starkt påverkar främst handeln mellan och samt . måste balanseras med en ambition att också bevara flexibiliteten på ett sätt som gör att näringslivets aktörer kan möta också framtida förändringar i förutsättningarna på ett framgångsrikt sätt. Detta är viktiga förutsättningar för att förstå mina resonemang och förslag. För att kunna bilda mig en uppfattning om Hamnsverige och hamnarnas förutsättningar har jag ägnat mycket resurser åt att resa runt landet. Tillsammans med sekretariatet har jag besökt och träffat hamnföreträdare i , , , , , , , , län, , län, , och . har också varit i kontakt med hamnföre- trädare i län. Under dessa besök har vi träffat såväl re- gionala och lokala politiker och tjänstemän som näringslivsrepre- sentanter. Utredningen har också varit i kontakt med företrädare för fler- talet näringslivsorganisationer som representerar olika konstella- tioner av varuägare och logistikföretag. Bland dessa kan nämnas Näringslivets Transportråd, , Skogsin- dustrins transportkommitté, samt regio- nala godstransportråd och handelskamrar i olika delar av landet. Jag har också varit i kontakt med enskilda företag och haft en nära dialog med bransch- och arbetsgivarorganisationen . För att inhämta ytterligare underlagsmaterial har jag uppdragit åt () att ta fram under- lag i form av en beskrivning av godsströmmar samt olika fakta om hamnarna. Kapitel 3 och 5 har bland annat detta material som källa. Jag har också uppdragit åt WSP Analys & Strategi att inhämta material angående hamnarnas miljöarbete samt säkerhets- och skyddsarbete. Slutbetänkandets avsnitt 4.6 och 4.7 bygger på detta material. Ämnessakkunnig på av- delning för service till kommittéerna (Kommittéservice) har varit behjälplig med analyser och underlagsmaterial till kapitel 7 om far- ledsansvar. Mina preliminära förslag har jag diskuterat och förankrat i mindre grupperingar med företrädare för näringslivet och andra branschföreträdare. I bilaga 2, , kartläggs ett 50-tal av hamnar, samtliga allmänna hamnar och de största industrikajerna mätt i godsomsättning över kaj. Denna kartläggning är en viktig utgångs- punkt för analysen av svenska hamnar i kapitel 3 och 5. Utred- ningsdirektiven står i centrum i kapitel 4 där prioriteringen av hamnar görs i ett första steg. I kapitel 6 görs sedan den slutliga pri- oriteringen och motiv för utpekningarna redovisas. Kapitel 7 be- skriver utgångspunkterna och förslaget för den del av utredningens uppdrag som handlar om det finansiella ansvaret för allmänna far- leder. Kapitel 8 beskriver konsekvenserna av utredningens förslag. 2Statens roll som förutsättnings- skapare på transportområdet I den senaste transportpolitiska propositionen Moderna transporter (2005/06:160) anförs följande motiv för att tillsätta Hamnstrateg- iutredningen: De flesta allmänna hamnarna fungerar antingen som nationellt, re- gionalt eller lokalt viktiga logistiknoder, dvs. hamnarna används av ett eller flera trafikslag för omlastning och lagring. Väl fungerande sam- verkan mellan trafikslagen är en nödvändig förutsättning för att få in- ternationellt konkurrenskraftiga transportkedjor. För att hamnarna även ska vara effektiva noder i de intermodala transport- kedjorna måste goda förutsättningar skapas för hamnarnas fortsatta utveckling till effektiva och konkurrenskraftiga enheter. De stordrifts- fördelar som finns i de intermodala systemen gör att det är betydelse- fullt att identifiera de regioner där godstransportstråkens viktigaste in- termodala noder finns för att på så sätt stärka de olika tran- sportsystemens effektivitet.TPF1FPT Statens roll diskuteras i GTD I:s slutbetänkandeTPF2FPT enligt följande: Staten har, som redan påpekats, i sin roll som infrastrukturhållare, en naturlig uppgift att bedöma de krav på investeringar och förbättringar i anslutningar till olika hamnar och terminaler som framförs från ter- minalägarna. Utan att förhindra andra aktörer att investera och driva godsterminaler måste en prioritering nödvändigtvis göras av statliga myndigheter med hänsyn till att kraven och önskemålen i regel över- stiger tillgängliga resurser. Det finns sålunda i rollen som förutsättningsskapare inslag av pri- oritering eftersom det inte finns tillräckliga resurser för att täcka alla behov. 1TP PT Moderna transporter (2005/06:160, s. 295). 2TP PT SOU 2001:61. Statens roll som förutsättningsskapare på transportområdet Statens roll som förutsättningsskapare är naturligtvis vidare än ansvaret för den nödvändiga infrastrukturen. Den omfattar också: ramar och spelregler i form av bl.a. konkurrenslagstiftning och regelverk för de olika trafikslagen likvärdiga konkurrensförutsättningar för svenska företag som deras konkurrenter i andra länder kontroll av efterlevnaden av regelverket stöd till forskning inom transportområdet samordningsansvar mellan olika trafikslagsföreträdare. 2.2Statliga hamnstrukturåtgärder i några andra länderTPF3FPT Inom ramen för arbetet med Nasjonal transportplan (NTP) 20062015 utarbetade en tvärorganisatorisk arbetsgrupp fram ett förslag på ny nationell hamnstruktur i , där man kategori- serade hamnarna utifrån ett antal nivåer; Hamnar på nivå 1 är ett nätverk av intermodala knutpunktshamnar med en standard och godsvolym som ger underlag för reguljära anlöp av containerfartyg i närsjöfart. Hamnar på nivå 2 är lokala hamnar som ingår i olika feeder-system i samverkan med knutpunktshamnarna. Arbetsgruppen menar att det ur ett nationellt perspektiv är av yttersta vikt att ett lämpligt antal hamnar håller en hög standard och därmed säkrar att sjötransporter till och från kan ut- vecklas i takt med närområdet. I arbetsgruppens förslag ingår där- för att hamnutbudet i den nya hamnstrukturen organiseras i fyra transportregioner och att elva kommersiella samarbetsregioner upprättas innanför dessa. Arbetsgruppens dokument anger även ett antal urvalskriterier; trafiksituation godsvolym, godstyper, trafikupplägg; organisation partnerskap med privata aktörer, regionalt samarbete; infra- struktur land- och sjöinfrastruktur, marktillgång, inga intresse- konflikter med grannar, teknisk utrustning, kontroll och beredskap samt planstatus – godkända planer av kontrollmyndigheter på kom- munal och fylkeskommunal nivå. 3TP PT EU:s politik inom transportområdet finns beskriven i Strategiska godsnoder i det svenska transportsystemet (SOU 2007: 59). Statens roll som förutsättningsskapare på transportområdet Det är upp till hamnarna att visa att de uppfyller de uppställda kraven efter ovan nämnda kriterier. Arbetsgruppen gick därför ut med en enkät där man tillfrågade hamnarna om hur de uppfyllde de uppställda kraven samt vilken intermodal knutpunktshamn som de själva prioriterade i respektive region. Norska utveck- lade sedan arbetsgruppens förslag i rapporten til ny nasjonal havnestruktur – en faglig beslutningsgrunnlag (). anger att det överordnade målet för den nationella hamnstrukturen är att överföra godstransporter från väg till sjö- transport med hänsyn till miljö, säkerhet och kapacitetsutnyttjande i transportnätet. Deras förslag består av ett antal intermodala knut- punktshamnar som ska ingå som ett led i nationella och inter- nationella transportkedjor där sjötransporter spelar en central roll. De lokala hamnarna har till uppgift att befrämja den lokala för- brukningen och produktionen med distributionstjänster. I utredning föreslås åtta hamnar som intermodala knutpunktshamnar. Övriga hamnar klassificeras som lokalhamnar. Den nya hamnstrukturen bör vara en viktig utgångspunkt för den statliga, fylkeskommunala och kommunala infrastruktur- planeringen. Det danska Transport- och energiministeriet har tillsatt en Infra- strukturkommission som ska analysera det framtida tran- sportbehovet och komma med förslag på hantering av de lång- siktiga utmaningar som landets samlade infrastruktur står inför. Den överordnade målsättningen är att också fortsätt- ningsvis ska ha – och utveckla – ett transportsystem som är ett av de bästa i världen. Perspektivet i kommissionens arbete är åren 2020/2030, och kommissionens arbete ska sedan ligga till grund för prioritering av de statliga infrastrukturinvesteringarna på transportområdet. Kom- missionen ska föreslå instrument som kan användas i förhållande till ökade mobilitetsbehov, trängsel- och framkomlighetsproblem, trafiksäkerhet samt konsekvenser för natur och miljö. Kom- missionen ska slutföra sitt arbete . Transport- och energiministeriet har också tillsatt en tanke- smedja för godstransporter och framtidens hamnar. Statens roll som förutsättningsskapare på transportområdet Den danska motsvarigheten till organisationen är en del av det danska . I finns ca 400 hamnar, varav ca 80 är kommersiella. Till följd av den danska kommunsammanslagningen har flertalet ny- bildade kommuner fått flera hamnar inom sitt område, men endast en hamn per kommun kan vara medlem i Danske . En konse- kvens av detta är att en strukturreform är i antågande där det i många städer skapas ett bättre sammanhang mellan kommunen och hamnens funktionella omland. Många kommuner har, eller och håller på att formulera, utvecklingsstrategier för kommunens ham- nar som inriktas på hamnarnas framtida användning, organisation och driftsform. Den finska regeringen har ett åtgärdsprogram för logistik som lanserades 2005. Programmet är gemensamt för stat näringsliv och högskola. Målsättningen är att sänka logistikkostnaderna, förbättra konkurrenskraft samt att underlätta för trafiken. I pro- grammet finns 35 enskilda åtgärder inom kunskapsutveckling (know-how), marknadens funktion samt infrastruktur. valde logistik som ett av flera huvudteman för sitt ord- förandeskap i EU . I samband med detta ge- nomfördes undersökningen Logistik i – den fjärde i ord- ningen. Undersökningen bygger på data om företagens logistik- kostnader, nyckeltal för logistik, utvecklingen av effektiva informa- tionssystem, logistikkompetens, och entreprenad (outsourcing) av logistikfunktioner. Undersökningen genomfördes med 2 225 före- tag som respondenter. Analysen visar att logistikkostnaderna är högre för finska före- tag än för konkurrenterna på kontinenten som de finska företag som är aktiva på den internationella marknaden har lägre kostnader och högre logistikkompetens än de företag som bara verkar på den nationella marknaden. Statens roll som förutsättningsskapare på transportområdet inledde det brittiska transportministeriet arbetet med en granskning av hamnsektorn i landet.