sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Det ska för den enskilde medborgaren finnas instrument för att utkräva det som den statliga utlovar. Modellen passar bäst när det handlar om individuella beslut eller tjänster. Värden som likvärdighet och rättssäkerhet har stor tyngd i denna modell. Lokaldemokratiskt inflytande eller anpassning till lokala förutsätt- ningar och behov är inte prioriterade. En konsekvens av den höga graden av statlig styrning är att det politiska ansvarsutkrävandet för verksamheter styrda enligt denna modell måste riktas mot den nationella nivån. Domstolarna får en central roll för att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med statens ambitioner. Behovet av att använda andra styrmedel än reglering är litet. Den höga gra- den av styrning kan även användas som ett argument för att staten ska bekosta denna typ av verksamheter med speciella statsbidrag. Den andra modellen, genomförandeansvar, passar för sådana verksamheter där staten inte kan formulera klara normer för vad som ska uppnås men ändå vill slå vakt om att verksamheten har en rimlig kvalitet och omfattning. Här handlar det om att kommunen har vissa skyldigheter, inte att individer har rättigheter. Regelstyr- ningen kan kompletteras med olika slag av annan styrning. Model- len med genomförandeansvar tänks slå vakt om likvärdighet och rättssäkerhet men ändå inte i onödan inskränka utrymmet för lokala prioriteringar, bedömningar och anpassningar. Modellen bygger på ett delat ansvar för stat och kommun, det politiska ansvarsutkrävandet måste riktas mot både den nationella och den lokala nivån. Det handlar om svårstyrda verksamheter, eftersom det inte är möjligt att klart och i direkt mätbara termer definiera vad som ska uppnås. Staten får lov att acceptera att utfallet av verksam- heterna kommer att variera mellan kommunerna. måste acceptera att om en kommun väljer en ambitionsnivå som ligger under vad som är vanligt i andra kommuner eller avviker från de riktlinjer som staten har angivit kan det bli nödvändigt för sta- ten att ingripa. I denna modell ställs det stora krav på den statliga tillsynen. Det är också av avgörande vikt att det finns tillgång till information och statistik kring resultat av och brister i verksamhe- terna. I denna modell skulle ett stort antal av de individuella tjänsterna höra hemma. Barn- och ungdomsvård, missbrukarvård, barnom- sorg, skola samt äldreomsorg är exempel på sådana svårstyrda verk- samheter. Skälen till att verksamheterna är svårstyrda är att tjäns- terna måste anpassas till individens behov som det genom regler är svårt att bedöma och kvantifiera behov. Individens behov kan ofta bara bedömas i det direkta mötet i vilket tjänsten utförs. Det kan också finnas alternativa metoder för att tillgodose en indi- vids behov. Statskontoret konstaterar att för verksamheter som styrs enligt denna modell förkommer ofta annan styrning än reglering. Även denna riktar ofta in sig på styrning av innehåll och genomförande. Man konstaterar att det är rimligt att komplettera reglering med annan styrning. Det är dock viktigt att staten agerar långsiktigt. Kortsiktiga utspel, kampanjer eller tillfälligt riktade statsbidrag är inte att rekommendera. Vidare är det viktigt att olika former av andra styrmedel samordnas. Modellen med kommunalt verksamhetsansvar är mest lämpad när staten inte väljer eller kan formulera klara normer för vad som ska uppnås med en viss verksamhet. Det bör finnas acceptans för att verksamheten får olika omfattning, kvalitet och inriktning i olika kommuner. Denna styrmodell passar bäst för kollektiva tjänster men också för vissa individuella tjänster. Den reglerande styr- ningen kan med fördel kompletteras med annan styrning. Det handlar då, till skillnad mot i föregående modell, inte om att styra innehåll eller genomförande av verksamheten utan mer om att sti- mulera utvecklingen genom till exempel projektbidrag, kunskaps- utbyte eller utbildning. I denna modell finns det ett praktiskt taget obegränsat utrymme för kommunerna att själva utforma verksam- heten och modellen garanterar inte nationell likvärdighet eller rättssäkerhet. Den ger däremot maximalt utrymme för lokaldemo- kratiskt inflytande och anpassning till lokala förutsättningar. Kon- sekvensen av den låga graden av statlig styrning är att invånarnas politiska ansvarsutkrävande kan riktas väsentligen mot den lokala nivån. Modellerna är som vi angav i början av avsnittet teoretiska och det är inte möjligt att utifrån dagens styrning med träffsäkerhet sortera alla de olika verksamheter som kommunerna har ansvaret för i någon av modellerna. Många verksamheter har inslag av styr- ning av så olika slag att de skulle kunna hänföras till mer än en modell. Man kan också konstatera att olika verksamheter i hög grad är förknippade med, för just den verksamheten, tämligen specifika styrmetoder. Det har utvecklats olika kulturer för olika politikom- råden. Detta är naturligt eftersom verksamheterna är av helt olika karaktär. Vissa verksamheter syftar till att stödja en enskild individ, andra till att en grupp invånare ska få eller erbjudas någonting och andra i sin tur syftar till att skapa goda förutsättningar för alla som bor i kommunen. I vissa fall handlar det om att kommunen fattar ett beslut i något avseende som blir avgörande för en individ. I andra verksamheter handlar det om att en individ får del av en tjänst. Styrningen, både regleringen och andra styrmedel, har kommit att utvecklas till ett mycket komplext mönster. De olika verksamheternas skilda syften, olika krav på likvärdighet eller rättssäkerhet, torde dock inte vara hela förklaringen. Den statliga styrningen av de statliga verksamheterna har präglats av genomtänkta strategier, förvaltningspolitiken och utveckling av modeller har ägnats uppmärksamhet. När det gäller styrningen av kommuner har inget samlat grepp funnits från statens sida. Sam- lade analyser av hur olika slag av styrning fungerar och jämförelser mellan olika styrmedel är också ovanliga. Trots att de tre model- lerna mot denna bakgrund inte är tillräckliga för att skapa ett ram- verk för bättre statlig styrning av kommuner och av kommunala verksamheter har vi funnit tankegångarna bakom modellerna intressanta eftersom de reser väsentliga frågeställningar av principi- ell natur. Man kan konstatera, vilket också Statskontoret gör, att den sist beskrivna modellen, den med verksamhetsansvar, går att applicera enbart på ett fåtal av de specialreglerade verksamheterna. Däremot kan modellen i stort sägas vara den modell som tillämpas inom de icke specialreglerade verksamheterna. Staten står för en viss strukturskapande styrning genom att direkt eller indirekt ange vilken typ av verksamhet kommuner får bedriva. Kommunerna tar ett eget ansvar för angelägenheter som främst är av lokalt intresse. I den först redovisade modellen, den med utföraransvar, förutsätts entydiga normer för vad som ska uppnås och individens rätt att få beslut prövade av domstol. Den kommunala friheten att göra avvägningar är liten. Verksamheter som passar i denna modell är framför allt sådana som omfattas av så kallad rättighetslagstiftning. Statskontoret lyfter frågan om att staten skulle finansiera sådana verksamheter genom speciella statsbidrag. I denna rapport finns i avsnitt 6.1.3, skrivningar om rättighetslagstiftning varför vi inte här gör någon fördjupning. Ett ramverk med hjälp av vilket statlig styrning skulle kunna bedömas och vidareutvecklas på ett sätt som både gagnar kommunerna och de kommunala verksamheterna och ger staten verkningsfulla medel, samt tar sin utgångspunkt i ett medborgar- perspektiv måste utgå ifrån den andra modellen, den med genom- föraransvar. Den överväldigande delen av de kommunala verksam- heterna måste sägas befinna sig inom denna modell. Det finns näs- tan alltid något eller flera nationella värden men det finns också värden som förverkligas genom ett mått av frihet. Modellen skulle således behöva vidareutvecklas. Vi väljer fortsättningsvis att utgå från delvis andra utgångs- punkter än i tidigare resonemang. Vi utgår i första hand från de värden som den statliga styrningen är till för att gagna. Det finns ett antal sådana, tämligen självklara värden, som det är viktigt att kommunerna själva förverkligar eller bidrar till förverkligandet av. Dessa är samhällsekonomisk stabilitet, rättssäkerhet, likvärdighet i de kommunala tjänsterna, samt effektivitet i de kommunala verksam- heterna. Dessutom finns värden som har att göra med den lokala demokratin. Vi menar att det inte är möjligt att skapa en modell så konstrue- rad att det går att placera in olika kommunala verksamheter i den och på ett enkelt och rationellt sätt avgöra vilken form av styrning som är tänkbar eller eftersträvansvärd. Det handlar snarare om att finna ett tankemönster i vilket man viktar olika slag av nationella värden mot tillgängliga och tänkbara medel för styrning. Ett sådant tankemönster skulle kunna utgöras av en gammaldags våg med två vågskålar. I den första vågskålen placeras det eller de värden som är viktigast för en viss verksamhet. Om det finns flera eller tunga nationella värden såsom likvärdighet eller rättssäkerhet innebär det att det också i den andra vågskålen finns anledning att placera tungt vägande styrmedel. Det är därvid viktigt att de styrmedel som används på goda grunder kan antas bidra till att det värde som eftersträvas kommer att uppnås. Staten förfogar över olika medel för att säkra att nationella vär- den eller intressen tillgodoses. Vissa sådana medel är indirekta och påverkar mest de grundläggande förutsättningarna för att kommu- nerna ska kunna bedriva sin verksamhet. System för ekonomisk utjämning är ett sådant medel. Ett annat exempel är att staten står för högskoleutbildning av den personal som är nödvändig för att kommunernas uppdrag ska kunna fullgöras. Andra medel är sådana som skapar drivkrafter för en positiv utveckling. Här finns framför allt system för uppföljning, utvärde- ring och spridning av resultaten. Ett sådant medel är också sprid- ning av nya kunskaper som bör användas för att vidareutveckla olika verksamheter. Det finns också sådana medel som direkt styr kommunernas verksamhet, olika bestämmelser som tar direkt sikte på en viss verksamhet eller stimulansåtgärder som riktar sig mot en viss verksamhet. Det är i huvudsak denna typ av medel som har analyserats i Statskontorets genomgång av ett antal olika verksam- heter. En form av styrning som vi bara ytligt berört är så kallad professionsstyrning, det vill säga när staten direkt ger vissa befogenheter eller skyldigheter till kommunalt anställd personal. Även denna form av styrning måste finnas med i ett resonemang om hur ett ramverk eller en tankemodell skulle kunna utformas. Ytterligare en infallsvinkel som behöver vara med i det fortsatta utvecklandet av tankemodellen är den mottagarkapacitet som finns i kommunerna. Om regler för en verksamhet är så komplicerade eller många att det blir svårt för kommunerna och deras anställda att förstå eller hålla reda på regelverket riskeras effekten av styr- ningen. Även när det gäller till exempel stimulansmedel är det nöd- vändigt att de villkor som sådana är förknippade med kan hanteras av alla kommuner, även de mindre. Samma infallsvinkel måste beaktas om man överväger att inom ett verksamhetsområde alltmer övergå från regel till kunskapsstyrning, kunskaperna måste kunna tas emot och omsättas i handlande. Frågan om ett ramverk för den statliga styrningen av kommu- nerna är av stor strategisk betydelse för den framtida relationen mellan samhällsorganisationens två sektorer. Om samarbetet mel- lan staten och kommunsektorn fortsättningsvis skall präglas av en större tillit än krävs troligen att kommunikationen och spel- reglerna för relationen utvecklas. Förbättringsarbetet handlar om att båda parters syn på samarbetet behöver utvecklas. Genom en förbättrad kommunikation bör kommunsektorn få en ökad förstå- else för statsmakternas ambitioner på viktiga välfärdsområden. Likaså torde ett bättre samarbetsklimat ge staten en utvecklad kun- skap om kommunernas förutsättningar att utföra sina uppgifter. Genom att skapa en gemensam uppfattning om problem och möj- ligheter, byggd på ett gemensamt framtaget kunskapsunderlag, ges bättre möjligheter till detta. För att kunna presentera ett mer konkret förslag kring hur ett ramverk för en mer samlad statlig styrning kan se ut krävs dock ytterligare utredning. Kommittén kan, om man så önskar, därför välja att ge sekretariatet i uppdrag att ta fram ett principförslag till ett ramverk för en samlad statlig styrning av kommuner och kom- munala verksamheter. 6.3.3Det behövs en konsultationsordning För två aktörer med väsentligt olika roller som ska samarbeta och ta gemensamt ansvar är det nödvändigt att sträva efter en likartad syn på förutsättningar och utveckling inom det aktuella området. Verkligheten ter sig olika beroende på ur vilket perspektiv man betraktar den. Men det är inte desto mindre nödvändigt med sam- stämmiga bilder om det gemensamma ansvarstagandet ska kunna komma till stånd. Stat och kommun har helt olika roller där det utan tvivel är så att staten har ett överordnat ansvar och en överordnad funktion i för- hållande till kommuner. Kommunerna är således beroende av sta- ten och ett alldeles övervägande antal av de uppgifter kommunerna fullgör ingår i ett nationellt åtagande. Men det är också uppenbart att staten är beroende av kommuner som de organ som står för fullgörandet av många väsentliga välfärdsuppgifter för medborgarna. Kommunernas förmåga och vilja att lösa svåra pro- blem och att skapa en effektiv verksamhet ständigt i takt med med- borgarnas ändrade behov är av största betydelse också för staten. För att det i grunden gemensamma åtagandet visavi medborgarna ska kunna krävs det ett bättre växelspel. För att den offentliga sektorn ska ha kvar sin handlingskraft och därmed förtroendet från medborgarna är det nödvändigt att de olika nivåerna drar åt samma håll och har andra former för dialog än genom att kritisera varandra i offentliga media. Vi uppfattar att dagens inte helt tillfredsställande relation mellan staten och den primärkommunala sektorn delvis beror på att man har olika syn på förutsättningarna för den kommunala verksamhe- ten. Detta i sin tur leder till de inte sällan olikartade uppfattning- arna om hur den statliga styrningen borde utformas. Det bidrar också till att det ibland finns något skilda synsätt på vad som är de viktigaste problemen för kommunerna. Mot denna bakgrund är det angeläget att skapa bättre förutsättningar för gemensamma upp- fattningar. Därtill är en regelbunden dialog nödvändig. Ett institu- tionaliserat forum för överläggningar mellan staten och kommun- sektorn behöver därför inrättas. Detta forum ska präglas av konti- nuitet och fastlagda former. Hur är det ordnat i andra nordiska länder? I de nordiska grannländerna finns sådana former. I alla tre länderna finns det mer eller mindre forma- liserade processer för samarbetet mellan de statliga och de kommu- nala parterna. Staten och kommunernas intresseorganisationer träffar där någon form av årliga överenskommelser om den kom- munala ekonomin och verksamheten.F31F I finns ett institutionaliserat samarbete i form av förhandlingar kopplade till budgetarbetet och fastställandet av ekonomiska ramar för kommunerna. Ett regelrätt avtal träffas. Vid sidan om ekono- miförhandlingarna hålls kvartalsmöten mellan regeringen och det danska kommunförbundet. I förekommer även ett mer omfattande samarbete mellan ministerierna och kommunförbun- den även när ny lagstiftning förbereds. Syftet är att bereda, för- ankra och göra den nya lagstiftningen lättare att implementera. I finns det en särskild delegation för ekonomi och . Hälften av leda- möterna utses av staten och hälften av . Delegationen behandlar statens budgetförslag i de delar som rör kommunerna, kostnadsfördelningen mellan stat och kommuner samt följer och bedömer utvecklingen av den kommunala ekono- min och statsbidragens funktion. Delegationens verksamhet regle- ras i en förordning. Både det finska och Fin- lands anser att delegationen fyller en funktion 31 Expertgruppen för studier i samhällsekonomi (ESS 2005:3) Hur vet staten vad kommu- nerna gör? för att skapa en gemensam verklighetsbild. I finns ett system för konsultationer och avtal mellan staten och den kommunala sektorn avseende statsbudgetens delar som rör kommuner. Konsultationsordningen avses bidra till gemensam för- ståelse för att det är och regeringens ansvar att fastställa de ekonomiska och politiska målen för kommunsektorn. Den ska också bidra till att minska statens styrning, till att denna blir mer ändamålsenlig samt till att öka den kommunala friheten i uppgifts- lösningen. Konsultationerna ska också skapa stabila förutsättningar för kommunerna samt göra dessa mer delaktiga och ansvariga. Både företrädare för staten och för den kommunala sektorn menar att man fått mycket större förståelse för varandras ekonomiska verk- lighet och att det blivit lättare att se helheten sedan konsultations- processen infördes. Sammanfattningsvis kan vi således konstatera att det finns ett reglerat umgänge mellan staten och den kommunala sektorn i de nordiska grannländerna. I alla tre länderna finns även, i lite olika former, ett kommundepartement. Nuvarande ordning för samråd Även i finns givetvis en mängd kontakter mellan staten, regeringen, och myndigheterna, och företrädare för den kommunala sektorn. fanns det en så kallad stat- kommunberedning, dåvarande civilministern träffade regelbundet företrädare för . Även en tidigare sam- ordningsminister hade ambitionen att få till stånd regelbundna möten. Överläggningar av denna karaktär, det vill säga i syfte att diskutera övergripande frågor och med utgångspunkt i den kom- munala verksamheten i sin helhet har dock upphört. Det före- kommer en mängd kontakter, oftast på tjänstemannanivå, mellan företrädare för olika fackdepartement och företrädare för kom- munsektorn men formerna och frekvensen varierar från politikom- råde till politikområde. Till exempel finns olika rutiner inom olika departement när det gäller kommande förslag till budget och möj- ligheter för Kommuner och Landsting att lämna syn- punkter. Svenska Kommunförbundets politiska ledning har regelmässigt bjudit in de riksdagsutskott som har relevans för den kommunala sektorns verksamheter till överläggningar. SOU 2007:11 Primärkommunerna och staten överläggningar äger rum med respektive utskott. Inom utredningsväsendet ges det goda möjligheter för att olika kommunala infallsvinklar ska bli belysta och för att hänsyn ska kunna tas till kommunernas förutsättningar genom att sakkunniga och experter från Kommuner och Landsting såväl som företrädare för enskilda kommuner, finns med i utredningsarbetet. En konsultationsordning för framtiden En modell för regelbunden dialog mellan staten och den kommu- nala sektorn i skulle medföra flera positiva värden. Det övergripande syftet bör vara att skapa en gemensam uppfattning om problem och möjligheter relaterade till kommunerna och de kommunala verksamheterna, öka förståelsen från den kommunala sektorn för och regeringens övergripande ansvar för och ambitioner med de kommunala verksamheterna, öka statens förståelse för den verklighet i vilken kommunerna har att fullgöra sina delar av det offentliga åtagandet, bidra till att styrningen av kommunerna blir mer ändamålsenlig, skapa bättre gemensam beredskap för att kunna möta effek- terna av samhällsförändringar och nya behov hos medborgarna. En tänkbar modell kan ha följande inslag: Periodiskt återkommande överläggningar . Kommande budgetpropositioner liksom kommunernas resultat är naturliga teman. Fastlagda tidpunkter för överläggningarna. Andra återkommande teman kan vara gemensam analys av de långsiktiga förutsättningarna för den offentliga sektorn, utvecklingen av ekonomin i den kommunala sektorn, kvaliteten i de kommunala tjänsterna samt personalförsörjningsläget. Det ska för båda sidor inför varje tillfälle vara möjligt att anhängig- göra icke återkommande teman. Tillämpningen av finansieringsprincipen inför större planerade reformer kan lyftas vid överläggningarna liksom avstämning av utfallet för regleringsbelopp enligt finansieringsprincipen kopplade till redan genomförda reformer. Vid överläggningarna bör staten representeras av kom- munministern och/eller finansministern samt av ministrar alternativt statssekreterare från de departement som har de tyngsta rollerna i förhållande till olika kommunala verksamhe- ter. Den kommunala sektorn bör representeras av politiska företrädare för Kommuner och Landsting. Mötena förbereds av i samarbete med Sveri- ges kommuner och Landsting. Det departement som ansvarar för kommunala frågor bör ha ansvaret för förberedelserna men också andra departement engageras. Olika former av uppföljning och utvärdering av verksamhet, också ur ett medborgarperspektiv, blir viktiga inslag och en form av bas för överläggningarna. Resultatet av överläggningarna dokumenteras och offentlig- görs. Vi har i tidigare avsnitt redovisat att det är angeläget att nya och kraftfulla metoder för uppföljning och utvärdering utvecklas. Vi har också påpekat att det bör finnas ett gemensamt ansvarstagande för säkrad gemensam informationsförsörjning. Det är viktigt att ett nytt och samlat grepp tas på hur uppföljning och utvärdering ska gå till . Det finns en nära koppling mellan att det finns bra utvärderingsmetoder, att utvärderingarna används och om den ovan föreslagna ordningen ska kunna leda till förbättringar av stat/kommunrelationen och därigenom påverka den offentliga sektorns förmåga att möta framtida påfrestningar. Om kommittén förordar en modell för regelbundna överlägg- ningar mellan staten och den kommunala sektorn bör också frågan om graden av formalisering behandlas. Ett alternativ kan vara att, liksom i , lägga fast formerna, sammansättningen och det övergripande syftet i förordning. Kring närmare utformning av en konsultationsprocess samt kring eventuellt behov av reglering kan sekretariatet vidareutveckla förslag. Vi bedömer inte att det skulle vara eftersträvansvärt eller möjligt att söka skapa ett system där för alla kommuner bindande överens- kommelser skulle kunna träffas mellan företrädare för kommun- sektorn och staten. Själva idén med att kommunerna har ett relativt stort mått av självstyrelse, att det finns utrymme för lokala poli- tiska avvägningar skulle då hotas och detta av den egna organisatio- nen som har som ett av sina främsta ändamål att värna den lokala friheten. 6.3.4Institutionell form för avdömning I tidigare underlag kring stat/kommunrelationen har sekretariatet aktualiserat en idé om att eventuellt tillskapa en form för institu- tionaliserad avdömning. Denna skulle användas i situationer där företrädare för regeringen och för kommunerna har skilda uppfatt- ningar till exempel om finansieringsprincipens tillämpning eller om ändamålsenligheten i förslag som förändrar den statliga styrning som riktas mot ett kommunalt verksamhetsområde. Idén beskrevs som ett i visst avseende fristående organ av lagrådskaraktär för granskning av regeringsförslag eller utskottsinitiativ som berör verksamhet i kommuner eller landsting. I en fortsatt utveckling av en sådan idé kan olika alternativ tän- kas beroende på om avdömningen främst skulle göras med avseende på proces- sen, det vill säga de krav på underlag och de former för kon- sultation som parterna i princip enats om eller om avdöm- ningen skall göras med avseende på sakinnehåll, vilket ramverk som utgör grund för tvistelösning, något som blir särskilt väsentligt vid avdömning med avseende på sakinne- håll, status i förhållande till riksdag, regering och kommunsektor samt vilken verksamhetsform som skulle vara lämplig,