sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Med sin särskilda pedagogik och sin miljö kom- mer folkbildningen att bidra till att bredden av verksamhetsformer inom den formella vuxenutbildningen kommer att öka. Det finns dock en anledning att poängtera vikten av att den formella och icke-formella delen av folkbildningens verksamheter inte samman- blandas. Verksamhet som bedrivs inom ramen för folkbildnings- anslaget och verksamhet som bedrivs inom Frivux ska alltså hållas isär. Framför allt gäller detta i frågan om folkbildningsorganisation- ens betygsrätt inom Frivux. 3TP PT Fakta om folkbildning 2007, . 4TP PT 3 , prop. 2007/08:1, utgiftsområde 16. 5TP PT Förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. 6TP PT /page/484/kannetecken.htm Avgränsningar mot andra system Till att börja med anser jag att folkbildningens organisationer precis som andra utbildningsanordnare ska erhålla tillstånd från eller motsvarande myndighet för att kunna verka som fristående vuxenutbildningsanordnare. Detta innebär bl.a. att lärare och rektorer vid folkhögskolorna måste få sin behörighet eller kompetens inom Frivux bedömda utifrån de kriterier som gäller för den formella vuxenutbildningen. Folkhögskolorna har en möjlighet att utfärda intyg och studieomdömen som ger behörighet till högskolan, och denna möj- lighet berörs inte av Frivux. Om en folkhögskola har till- stånd att anordna formell vuxenutbildning innebär detta dock inte att betygsrätten inom Frivux kan användas för elever som går all- män linje på folkhögskolan och finansieras av folkbildningsanslaget. Motsvarande gäller för studieförbunden och deras cirkelverksam- het. En cirkeldeltagare kan inte ges formella betyg inom ramen för Frivux, även om innehåll och nivå i studiecirkeln motsvarar en nationell kursplan för den formella vuxenutbildningen. Dessa avgränsningar är mycket viktiga, inte minst för att värna om folkbildningens särart. Jag anser dock inte att avgränsningarna ska kodifieras i någon författningstext, eftersom det skulle strida mot principen om att folkbildningen själv anger mål och regler för verksamheten. ansvarar för uppföljningen av folk- bildningens verksamhet, och jag förutsätter att även dessa avgräns- ningar kommer att följas upp av . Utredningens bedömning: Statlig upphandling av arbetsmark- nadsutbildning och rehabiliteringsutbildning bör ersättas av ett kommunalt ansvar för erbjudande av sådan utbildning. och ska finansiera utbildningen med bidrag till kommunerna. Ett samlat kommunalt ansvar för vuxenutbildning leder till bättre resursutnyttjande och en tyd- ligare struktur för den enskilde individen. Formell utbildning vid kriminalvård i anstalt ska inte omfattas av Frivux. SOU 2008:17 Avgränsningar mot andra system I utredningens direktiv anges att utredaren ska belysa relationen mellan de utbildningar som upphandlas av , Arbets- marknadsverketTPF7FPT och Kriminalvården och dem som återfinns i det offentliga skolväsendet för vuxna. Jag tar upp relationen mellan dessa utbildningar ur två perspektiv, konkurrensperspektivetTPF8FPT och över- lappningsperspektivet. Vid sidan av den formella vuxenutbildning som är kommunens ansvarsområde upphandlas liknande, eller ibland motsvarande, ut- bildning av statliga myndigheter. Arbetsförmedlingen upphandlar i vissa fall betygssatt utbildning inom ramen för de arbetsmarknads- politiska insatserna. Dessa utbildningar kan vara både yrkesutbildning- ar och förberedande utbildningar under programmet förberedande insatser. upphandlar utbildning inom ramen för sina rehabiliteringsinsatser i form av rehabiliteringsutbildningar. Dessa utbildningar kan avse både förberedande utbildningar av nivå- höjande karaktär och yrkesutbildningar som ska komplettera den kompetens som den enskilde individen redan har. Kriminalvården har upphandlat utbildningar inom ramen för sin klientutbildning. Ett problem i detta sammanhang har varit att såväl enskilda utbild- ningsanordnare som kommuner har lämnat anbud i dessa upphand- lingar. Kommunernas rätt att sätta och utfärda betyg har då upp- fattas som ett konkurrensmedel. Det dåvarande KonkurrensrådetTPF9FPT har konstaterat att särskilda konkurrensproblem uppkommer då en monopolskyddad myndighetsutövning berör förhållandena på en konkurrensutsatt marknad.TPF10FPT Förhållandet har också kommenterats i en rapport från Finansdepartementet.TPF11FPT Ur den enskilde studerandes perspektiv har det också funnits en orättvisa i att kursplanebunden utbildning som upphandlats av en icke utbildningsanord- nare inte resulterat i ett betyg. Inom Frivux ska en fristående utbildningsanordnare kunna an- vända sin betygsrätt även vid uppdragsutbildning. Detta gör att såväl det tidigare konkurrensproblemet som orättvisan för den enskilde TP PT ersattes av den nya myndigheten Det nya namnet används därför i fortsättningen av texten. PT Detta problemområde beskrivs utförligt i Rätten att sätta och utfärda betyg, Ds 2005:35. PT uppgifter har tagits över av . 10TP PT Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, SOU 2000:11. 11TP PT Dnr Fi2006/2687, s. 79. Avgränsningar mot andra system elimineras genom att betygsrätt tillfaller även icke offentliga utbild- ningsanordnare inom Frivux, och den monopolliknande ställningen för kommunerna försvinner. Det faktum att ett flertal statliga aktörer upphandlar och erbjuder vuxenutbildning vid sidan av kommunerna gör att den enskilde individen på lokal nivå kan mötas av flera varianter av samma ut- bildning. Förutsättningarna för studierna varierar också bl.a. i fråga om studiefinansiering. Ett varierat utbud kan naturligtvis vara positivt för den enskilde som därigenom kan få större möjlig- heter att hitta en utbildning som är utformad efter dennes behov. Detta förutsätter dock att utbildningarna kompletterar varandra till innehåll och form. är det dock vanligt att utbildningarna till form och innehåll överlappar varandra, vilket kan leda till en situation där en enskild individ kan mötas av ett flertal offentliga processer , där alla involverar offentligt finansierad vuxen- utbildningTPF12FPT. En orsak till detta är att vuxenutbildningen utvecklats till att bli ett verktyg inom ett antal politikområdenTPF13FPT. De olika politikområ- dena har var sina mål, och dessa mål påverkar formerna och förut- sättningarna för utbildningarna. Den formella vuxenutbildningen ska styras av individernas efterfrågan av utbildning och utformas utifrån den enskildes behov och förutsättningar. Arbetsmarknads- utbildningarna ska både öka individens anställningsbarhet och svara mot arbetsmarknadens efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft. Rehabiliteringsutbildningar ingår som ett led i en sjukskrivens re- habilitering med syftet att kunna återgå till arbetslivet. Dessa målsättningar skulle kunna ha förenats om samverkan hade varit tillräckligt god. Graden av samverkan varierar dock mellan olika kommuner. Avgörande faktorer för graden av samverkan är t.ex. politiskt engagemang och vilka personer som fysiskt arbetar med frågorna. De olika målsättningarna för verksamheterna leder också fram till olika regelverk och olika förutsättningar för den enskilde individen. Inom samma typ av utbildning kan det finnas personer som har studiestöd, aktivitetsstöd, rehabiliteringspenning eller annan försörjning. 12TP PT Dnr Fi2006/2687, s. 84 ff. 13TP PT Ibid, s. 82. Avgränsningar mot andra system Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning, UFA (N2006:10) konstaterar att samverkan mellan utbildningsansvariga som regel inte alls fungerar särskilt väl, vilket resulterar i överlapp- ningar i utbildningsutbud och i en sammansättning av arbetsmark- nadsutbildningen som inte alltid kan försvaras ur arbetsmarknadssyn- punkt.TPF14FPT Det råder oklarheter om vilka som bör ingå en samverkan. Det handlar inte bara om företrädare för reguljär utbildning utan också om representanter för bransch- och partsintressen. Enligt utredningen krävs det för ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser att utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer. Den bristande systematiken riskerar att leda till att vissa branschintressen får oproportionerligt stort inflytande, medan andra branscher inte alls är involverade i planeringsprocessen. UFA pekar på att det kan vara svårt att vid planering av arbets- marknadsutbildning i ett län/en region med ett stort antal kommu- ner få en fullständig överblick över vilka yrkesutbildningar som er- bjuds inom det offentliga utbildningsväsendet, t.ex. i gymnasie- skolan, dagens komvux och KY-utbildning. Samma svårighet har kommunerna när det gäller att få kunskap om utbudet av arbets- marknadsutbildning. I flertalet län/regioner verkar det saknas former för dialog och samverkan mellan kommunerna och den regionala nivån när det gäller planering av utbildningsutbud. Den samverkan som sker tycks framför allt handla om att samordna och i vissa fall om att sam- lokalisera vägledningsinsatser för vuxna. Utredningens kontakter med representanter från exempelvis kommuner gav vid handen att de skilda uppdrag och regelsystem som komvux respektive arbets- förmedlingen har anses utgöra hinder för samverkan. Behovet av att samla resurserna på ett ställe betonades från flera kommunföre- trädare. Lika eller liknande utbildningar bedrivs ibland parallellt inom dagens komvux och som arbetsmarknadsutbildning i en kom- mun. UFA gör bedömningen att konkurrens mellan utbildnings- anordnare kan vara av godo om den är avsiktlig. Annars riskerar parallella utbildningar att medföra att man utbildar för många inom vissa yrkeskategorier. En annan effekt kan vara att presumtiva studerande är aktuella hos flera olika utbildningsanordnare, vilket leder till en onödig konkurrenssituation om målgruppen. 14TP PT Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning, SOU 2007:112, s. 213 ff. Avgränsningar mot andra system Min uppfattning är att denna överlappning leder till såväl otydlig- het kring systemet som orättvisa i förutsättningarna för den enskilde individen. För samhället leder situationen till ett dåligt resursutnytt- jande, såväl i fråga om ekonomiska som mänskliga resurser. Jag anser därför att en ökad enhetlighet i fråga om användandet av verktyget formell vuxenutbildning är nödvändig. Den formella vuxenutbildningen är ett kommunalt ansvar. I Frivux kommer ett av kommunens viktigaste ansvarsområden vara att be- döma det aktuella utbildningsbehovet i kommunen. Grunderna för detta ska främst vara utbildningsbehoven hos de enskilda individerna i kommunen, men hänsyn kan också tas till behov inom regionen utvecklingen samt näringslivets och arbetsmarknadens behov. För att kunna bedöma dessa utbildningsbehov måste kommunen genom- föra grundliga analyser av såväl individuella behov som arbetsmark- nadens behov. I detta arbete kommer kommunen att behöva sam- råda med en rad aktörer. Sammantaget leder det till att kommunen kommer att ha en mycket god bild av det samlade utbildningsbehovet på olika nivåer. Behovet av ytterligare analyser kring utbildnings- behov gjorda av statliga myndigheter i form av Arbetsförmedlingen och blir därför inte helt nödvändiga. Jag anser därför att upphandlingen av formell vuxenutbildning från statens sida som sker genom t.ex. Arbetsförmedlingen och För- säkringskassan bör upphöra. Istället bör det statliga ansvaret vara att sätta upp mål och tillhandahålla resurser för att uppfylla målen inom de respektive politikområdena. I de fall verktyget för mål- uppfyllelse är vuxenutbildning, ska kommunerna ha ansvaret för lokal behovsanalys och genomförande. Statliga medel för t.ex. arbetsmarknadsutbildning och rehabiliteringsutbildning bör därför lämnas till kommunerna, via Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan. På detta sätt uppstår en enhetlighet i rollfördelningen mellan stat och kommun. Kommunens redan genomförda behovsanalyser kring vuxenutbildning används även som underlag för insatser inom arbetsmarknadsutbildning och rehabiliteringsutbildning, vilket leder till ett bättre resursutnyttjande. För den enskilde blir bilden av vuxenutbildning tydligare, och utbildningsinsatserna blir också mer fokuserade på individens helhetsbehov. Även om kommunen övertar ansvaret för den vuxenutbildning som har arbetsmarknads- och reghabiliteringssyften anser jag inte att detta ska behöva påverka den studerandes försörjning . Personer som uppbär medel från a-kassa eller sjuk- ersättning gör detta på grund av sin livssituation, inte på grund av Avgränsningar mot andra system ett val att studera. Frågan är dock principiellt viktig då personer på samma utbildning kan komma att ha olika ekonomiska villkor för att kunna delta och rättvisan i detta kan ifrågasättas. Denna försörj- ningsfråga bör dock kunna bedömas – och lösas – separat från själva utbildningen. 7.1.4Annan utbildning på gymnasial nivå Utredningens bedömning: Utbildning för vuxna på gymnasial nivå bör vara ett kommunalt ansvar. Högskolan bör enbart er- bjuda utbildning på akademisk nivå. Frivux ska omfatta alla delar av den offentligfinansierade formella vuxenutbildningen. Det finns dock exempel på formell vuxenutbild- ning som finansieras av offentliga medel från andra anslag än det nuvarande offentliga skolväsendet för vuxna. Olika regler för iden- tiska utbildningar, som också kan utföras av samma anordnare, leder till en otydlighet och osäkerhet i systemet. Basåret i högskolan bedrivs i enlighet med förordningen (1992:819) om behörighetsgivande utbildning vid universitet och högskolor. Basåret infördes hösten1992 och var under de inledande tio åren en behörighetsgivande kompletteringsutbildning enbart i naturvetenskapliga och tekniska ämnen. Syftet har varit att öka rekryteringsbasen till naturvetenskapliga och tekniska studier. An- tagna till basåret har i regel fått en platsgaranti på efterföljande hög- skoleutbildning. Efter förslag från regeringenTPF15FPT utökades omfatt- ningen av basåret från till att erbjudas i anslutning till alla utbildningsprogram inom den grundläggande högskoleut- bildningen, om det föreligger brist på behöriga sökande och det finns ett behov på arbetsmarknaden av utbildad arbetskraft. Basåret anordnas inom både högskolan och dagens komvux (i uppdraget som redovisas här ingår enbart basåret inom högskolan). Skillnaden mellan basåret inom dagens komvux och inom högskolan är att hög- skolans basår oftast ger garanterad plats på högskolan medan basåret inom komvux inte ger det. Behovet av denna platsgaranti kan dock ifrågasättas eftersom ett argument för basåret är att öka rekryteringen där det finns brist på sökande. 15TP PT /02 Den öppna högskolan, s 44. Avgränsningar mot andra system Universitet och högskolor kräver vanligtvis grundläggande be- hörighet och matematik C för tillträde till basåret, medan förkun- skapskraven är lägre för basåret inom dagens komvux. Basåret inom komvux har finansierats inom ramen för särskilda satsningar mot arbetslösheten, varför platserna till viss del reserverats för arbetslösa.TPF16FPT Flera lärosäten erbjuder kortare s.k. basterminer och baskurser som är integrerade med utbildningsprogram. Dessa utbildningar ges till studenter som har delar av behörighet. En effekt av detta är att studenten snabbare kan börja på det program som basårskurserna är inriktade mot. Några lärosäten ger hela basår eller delar av basår på distans. Basår ges också i något fall som sommar- kurs. Basåret på högskolan och de kortare basårskurserna innehåller kurser motsvarande dem inom den formella vuxenutbildningen. Verk- samheten bedrivs också till viss del av samma aktör som erbjuder den formella vuxenutbildningen. Verksamhet som till sitt innehåll och resultat är identiskt, men bedrivs under olika förutsättningar anser jag leder till en otydlighet och även till svårigheter vid gräns- dragningar. Ska t.ex. verksamhet inom basåret också omfattas av Frivux? Vidare anser jag att det är olyckligt att högskolorna måste använda en del av sina resurser till att reparera brister från gym- nasieskolan, t.ex. genom att anordna basår eller basårskurser. Min uppfattning är att varje nivå i utbildningssystemet för vuxna ska ta sitt ansvar fullt ut. Utbildning upp till och med gymnasial nivå ska erbjudas via den formella vuxenutbildningen. Kurser som ges inom högskolan ska hålla akademisk standard, och enbart kurser som uppfyller akademisk standard ska ge akademiska poäng och ekono- miska resurser till lärosätet. 16TP PT Rapport 2006:20 R, Redovisning av basårsutbildningen , . 8Följdändringar samt ikraftträdande- och övergångsfrågor Utredningens förslag: Med anledning av främst förändrad ter- minologi görs följdändringar i ett antal förordningar som gäller för skolväsendet. Förslagen om ändrade och nya bestämmelser i skollag och förordningar ska träda i kraft . De nya bestäm- melserna i skollagen i fråga om prövning av sökandens behörig- het att delta i allmän och särskild utbildning på grundläggande nivå samt utbildning i svenska för invandrare ska tillämpas även för ansökningar som inkommit till hemkommunen före ikraft- trädandet men som avser utbildning som påbörjas därefter. Förslagen om ändrad terminologi medför ändringar inte bara i skol- lagen utan också i ett antal förordningar på skolområdet. Även ändrade beteckningar på paragrafer i skollagen och nya bestämmel- ser där innebär att följdändringar måste göras. Dessutom har också föreslagits vissa förändringar i sak, t.ex. att anordnare av vuxenut- bildning ska använda sig av nationellt eller centralt fastställda prov i undervisningen. Andra föreslagna förändringar är att disciplinära åtgärder ska kunna vidtas i samtliga skolformer. Även förslagen om att rikta vissa bestämmelser till kommunen, i stället för till styrelsen för utbildningen, eller till anordnaren kräver följdändringar i ett par förordningar. De förordningar som främst berörs av dessa ändringar är förordningen (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklings- störda, förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m., förord- ningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare, förord- ningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. och förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning. Det finns härutöver ytterligare några förordningar, där enbart ändrad terminologi, föranleder följdändringar. Dessa är förordning (1986:677) om ökade möjligheter att anlita personal vid företag m.fl. för viss undervisning, förordning (1991:1124) om avgifter för pröv- ning inom det offentliga skolväsendet, förordning (1991:1195) om det offentliga skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m., för- ordning (1992:395) om uppdragsutbildning inom det offentliga skol- väsendet, förordning (2001:1201) med instruktion för för flexibelt lärande, förordning (2002:1013) om utbildning vid Nationellt centrum för flexibelt lärande, förordningen (2007:152) om utbildning vid kriminalvård i anstalt och förordning (2005:676) om statsbidrag till viss påbyggnadsutbildning. Förslagen om ändrade och nya bestämmelser i skollag och för- ordningar föreslås träda i kraft . Upplysningsvis kan tilläggas att de nya bestämmelserna i skollagen i fråga om prövning av sökandens behörighet att delta i allmän och särskild utbildning på grundläggande nivå samt utbildning i svenska för invandrare ska tillämpas även för ansökningar som inkommit till hemkommunen före ikraftträdandet men som avser utbildning som påbörjas där- efter. Någon särskild reglering i övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändig. Införandet av Frivux kommer i praktiken att ha en tidsförskjuten effekt för staten och kommunerna. De fristående anordnarna kan inte starta sin verksamhet förrän de fått tillstånd från tillstånds- givande myndighet, och information om etablering lämnats till kom- munen. Detta innebär att införandet bör ske så hänsyn tas till dessa två etapper, där Frivux får en verkan för anordnare och staten i den första etappen, och för kommunerna i den andra etappen. Eftersom handläggningstiden av ansökningar bör understiga , och information till kommunerna ska lämnas före etablering bör det vara möjligt för anordnare att i inledningsskedet informera kommuner om sin avsikt att etablera en verksamhet som man lämnar in en ansökan om tillstånd. Kommunernas beslut om aktuellt utbud bör offentliggöras som kommunen fattar beslut om budget. För att skapa de bästa möjliga förutsättningar- na bör Frivux om möjligt införas , under förutsättning av riksdagsbeslut . Införandet av Frivux kommer att medföra ett omställningsarbete i kommunerna. anger att det nya Skol- verket ska lämna stöd till kommunerna i samband med nya reformerTPF1FPT. Jag anser att det nya eller motsvarande myndighet ska uppdras att ta fram stödåtgärder till kommunerna inför och under införandet av Frivux. 1TP PT Tre nya skolmyndigheter, SOU 2007:79, s. 105. 9Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenserna för staten av införande av Frivux beror främst på hur många anordnare som kommer att ansöka om tillstånd, samt hur många godkända anordnare som kommer att etablera en verksam- het. Eftersom fristående verksamhet inom vuxenutbildningen är ett helt nytt fenomen är det synnerligen svårt att göra en bedömning av vilka volymer som kan bli aktuella. Intresset från dagens anordnare av vuxenutbildning är stort, men hur detta kommer att avspegla sig i faktiska ansökningar och etableringar är osäkert. Möjligheten att göra nationella ansökningar kan leda till att större koncerner in- kommer med endast en eller ett fåtal ansökningar, men ansökningar från lokala utbildningsanordnare som bedriver formell vuxen- utbildning i entreprenadform kan leda till att antalet ansökningar blir stort. Införandet av Frivux kan också medföra en topp av ansök- ningar , för att sedan klinga av. Min bedömning är dock att de flesta ansökningarna och etable- ringarna under den inledande fasen av Frivux kommer att göras av de större aktörerna inom vuxenutbildningen på entreprenad, samt av representanter från folkbildningen. Efter samtal med dessa organi- sationer gör jag bedömningen att antalet ansökningar inte kommer att överstiga 500 stycken, samt att antalet etableringar inte kommer att överstiga 200 stycken. Denna inledande ansöknings- och etable- ringstopp kommer sedan att klinga av. Konsekvensbedömningarna nedan utgör en bedömning på kort sikt. Jag anser att nya bedöm- ningar av de långsiktiga ekonomiska konsekvenserna kan göras först när det faktiska etableringsläget är klart. Konsekvenser av utredningens förslag Mina förslag kring Frivux innebär ingen höjning av statens ambitions- nivå beträffande omfattningen av den formella vuxenutbildningen. Förslagen medför därför inget behov av ökade statsbidrag till kom- munerna. Konsekvenser för det statliga studiestödet Eftersom Frivux inte innehåller någon förändring av omfattningen av den formella vuxenutbildningen får förslagen inte heller någon eko- nomisk konsekvens för det statliga studiestödet. I stort medför mina förslag inom detta område ingen avgörande skillnad i dagens rollfördelning mellan stat och kommun. Jag före- slår dock att statens ansvar för en övergripande infrastruktur för den formella vuxenutbildningen ökar genom etableringen av en nationell betygsdatabas och ett fortsatt stöd till utvecklingen av en nationell kursdatabas. Utvecklingen av en nationell betygsdatabas anser jag vara nöd- vändig för en rättssäker hantering av kursbetyg från ett större antal anordnare . En nationell betygsdatabas kan också utgöra ett viktigt verktyg vid utfärdandet av slutbetyg. Min bedömning är att en fortsatt utveckling av de databaser som sköts av , , är det mest kostnadseffektiva. CSN anger att vidareutveckling och fortsatt drift av en sådan databas är möjlig. CSN bedömer kostnaden för utveckling och fortsatt drift av ett så- dant system uppgå till . Jag anser därför att anslaget för CSN bör öka med detta belopp fr.o.m. .