sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Lagens definition av vad som avses med socialtjänst bygger på sekretesslagens socialtjänstbegrepp så som den uttrycks i 7 kap. 4 § SekrL. Stora delar av den kommunala verksamheten och verksamheten inom SiS omfattas av lagen och den har således en större räckvidd än socialtjänstlagen. Även enskild verksamhet omfattas av lagstiftningen. 38.3.1Personuppgifter som får behandlas Personuppgifter får behandlas endast om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgifter inom skall kunna utföras samt för uppgiftslämnande som föreskrivs i lag eller förordning (6 § SoLPuL). Det anses finnas ett allmänintresse av att bedrivs effektivt och säkert, varför personuppgifter i verksamheten får behandlas även utan den enskildes samtycke (prop. 2000/01:80 s. 140). får också behandla person- och samordningsnummer, känsliga personuppgifter som avses i 13 § PuL samt uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövande (7 §). Sådana personuppgifter får dock behandlas endast om de har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verksamheten. I 12 § SoLPuLF preciseras de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas inom . En myndighet får bl.a. behandla personuppgifter för handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd samt genomförande av insatser som följer av socialtjänstlagen, handläggning av ärenden och annan verksam- het som följer av bestämmelserna i , LVM och LSS samt för tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och admin- istration av verksamheten. En enskild verksamhet får behandla personuppgifter för dokumentation av sådan vård, behandling eller omsorg av enskilda som ges inom verksamheten samt för administration av verksamheten (18 § SoLPuLF). Som framgått ovan får kommunala myndigheter och enskilda verksamheter behandla samtliga kategorier av personuppgifter. Alla personuppgifter får dock inte behandlas i samtliga sammanhang. När det gäller sammanställningar, sökbegrepp och samkörning finns det vissa begränsningar i lagen och förordningen. I sammanställningar av personuppgifter får inte tas in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden (7 a § SoLPuL). Med uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden avses förutom känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL, även andra uppgifter om personliga förhållanden som kan förekomma inom och vars behandling kan anses vara kränkande för den personliga integriteten. Det kan t.ex. vara uppgifter om försörjningsförmåga och familjeförhållanden. Från förbudet att i sammanställningar ta in känsliga person- uppgifter och uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden görs bl.a. undantag för uppgifter om åtgärder som har beslutats inom som innebär myndighetsutövning och om den bestämmelsen som ett sådant beslut grundar sig på, och uppfölj- ning, utvärdering och kvalitetssäkring. Uppgift som avslöjar medlemskap i fackförening får dock aldrig tas in i samman- ställningarna. Uppräkningen i fråga om undantagen från förbudet är uttömmande (se prop. 2002/03:36 s. 28). Enligt 15 § SoLPuLF får socialnämnden vid handläggning av ärenden bara använda uppgifter om namn eller uppgifter om person-, samordnings- eller ärendenummer som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter eller i samband med sammanställningar. Det är således inte tillåtet att använda t.ex. adress, kön, civilstånd, medborgarskap eller typ av åtgärd som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter i ett ärendesystem. Denna begränsning gäller dock inte för tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av verksamheten. I enskild verksamhet får endast uppgifter om namn eller uppgifter om person-, samordnings- eller ärendenummer användas som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter eller i samband med sammanställningar (20 § SoLPuLF). Datainspektionen har, bl.a. i rapporten av person- uppgifter hos social- och , 2004:1, konstaterat att socialnämnderna i många kommuner bryter mot bestämmelserna i genom att bl.a. använda andra sökbegrepp än vad som är tillåtet samt genom att i befolkningsregister föra in uppgift om såväl födelseland som medborgarskap, en kombination som i många fall avslöjar personens ras eller etniska ursprung (vilket däremot inte en isolerad uppgift om medborgarskap gör, se prop. 2001/02:144 s. 41), vilket i princip är förbjudet enligt personuppgiftslagen. SoLPuL innehåller dessutom bestämmelser om rättelse, skadestånd och överklagande (9–10 §§). I 5 § hänvisas till att det i socialtjänst- lagen finns särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet, viss registrering och gallring hos socialnämnden och i 8 § att de begränsningar som följer av sekretesslagen, socialtjänstlagen och LSS gäller när det är fråga om utlämnande av personuppgifter inom . har enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken (statistiklagen), ansvar för officiell statistik på social- tjänstområdet. För denna uppgift finns personregister för fyra verksamheter inom . Tre av registren innehåller uppgifter från kommunerna angående ekonomiskt bistånd/social- bidrag, individinriktade insatser för barn och unga samt stöd och service till funktionshindrade. I det fjärde registret finns uppgifter från och från länsrätterna angåenden tvångsvård av vuxna missbrukare enligt LVM. Det finns inga speciallagar som reglerar dessa register, utan de förs med stöd av statistiklagen. Skyldigheten för kommunerna att lämna dessa uppgifter till regleras dock närmare i förordning (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och förordningen (2004:16) om utlämn- ande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktions- hindrade. Registren förvaras och behandlas på statistikenheten vid . 38.4Särskilda bestämmelser i socialtjänstlagen och LSS av betydelse för skyddet av enskildas personliga integritet I socialtjänstlagens portalparagraf anges att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § tredje stycket SoL). Med detta avses enligt förarbetena att skall visa lyhördhet och inlevelse- förmåga i den enskildes förhållanden och att den enskilde skall ha insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som ges. Prövning av exempelvis socialbidrag skall göras på ett sådant sätt att den enskilde upplever att hans eller hennes ärende bedömts på ett objektivt och korrekt sätt i enlighet med den lagstiftning som gäller (prop. 1996/97:124, s. 52). I 11 och 12 kap. SoL finns ett antal bestämmelser om hur handläggning och dokumentation skall hanteras samt hur uppgifter skall behandlas. Dessa bestämmelser har bl.a. som mål att tillgodose rättsäkerhets och integritets- aspekter samt att bidra till att uppnå en god kvalité i . Liknande bestämmelser finns också i lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade (LSS). Det anses vara en närmast självklar eller underförstådd grundsats att myndigheterna är skyldiga att se till att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Någon generell bestämmelse om ut- redningsskyldighet finns dock inte i lag och skyldighetens räckvidd anses inte kunna anges generellt utan beror på ärendets karaktär (prop. 1985/86:80, s. 19). En socialnämnd ansvarar för att dess ärenden blir tillräckligt utredda, vilket innebär att myndigheten skall leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in (officialprincipen). skall bl.a. beakta möjligheten att själv hämta in behövliga upplysningar och yttranden från andra myndigheter (4 § och 7 § andra meningen förvaltningslagen (1986:223, FL). Av bestämmelserna i 11 kap. 1 § SoL framgår att socialnämnden utan dröjsmål skall inleda utredning om det som har kommit till nämndens kännedom kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Det är således nämndens ansvar att bedöma om det finns grund för en inkommen anmälan och vilka åtgärder som i så fall behöver vidtas. Utredning bör inte inledas om det redan från början står klart att någon insats inte är aktuell (prop. 1979/80:1 s. 562). JO har uttalat att nämnden i varje enskilt fall skall göra en individuell bedömning av om utredning skall inledas eller inte. Den bedömningen bör ta sikte på innehållet i anmälan och nämndens kännedom om den eller de som anmälan rör. Det har således ingen betydelse för bedöm- ningen vem som är initiativtagare till anmälan (JO 1995/96 s. 313). Enligt 15 § FL skall uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten. Denna bestämmelse är dock endast tillämplig i ärenden som avser myndighetsutövning mot I såväl socialtjänstlagen som i LSS finns bestäm- melser om dokumentationsskyldighet som går längre än så efter- som den även gäller sådana ärenden som inte avser myndighets- utövning mot någon enskild (prop. 1996/97:124 s. 151). Syftet med bestämmelserna är enligt förarbetena bl.a. att genom en tillfredsställande dokumentation värna den enskildes rättsäkerhet och integritet. Enligt 11 kap. 5 § SoL skall handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. Dokumentationen skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. För att uppfylla dokumentationsskyldig- heten krävs att informationen är tillräcklig, väsentlig och korrekt. Dokumentationen bör vidare innehålla anteckning om vem som har gjort en viss anteckning och när anteckningen gjordes. Dokumentationen inom skall enligt 11 kap. 6 § SoL utformas med respekt för den enskildes integritet. I förarbeten betonas vikten av att dokumentationen är både objektiv och saklig. Utgångspunkten är att uppgifterna skall vila på ett korrekt underlag och inte vara av nedsättande karaktär (prop. 1996/97:124, s. 153). Subjektiva värderingar av den enskilde bör därför undvikas. Värderande omdömen får endast förekomma om de grundas på ett korrekt underlag och är av verklig betydelse för saken. Ovidkom- mande värdeomdömen av allmänt nedsättande eller kränkande karaktär får inte förekomma, vilket innebär att det är viktigt att förhålla sig kritisk till alla uppgifter som innehåller negativa omdömen om den enskilde och hans eller hennes situation. Är uppgiften relevant i sammanhanget skall den dokumenteras. Dokumentationen skall ge en bild av både positiva och negativa förhållanden och inte bara lyfta fram den enskildes problem och svårigheter. Om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig skall detta antecknas. Efter förebild i socialtjänstlagen infördes bestämmelser om dokumentation i 21 a och 21 b §§ LSS (se prop. 2004/05:39). Bestämmelserna är i allt väsentligt utformade på samma sätt som bestämmelserna i socialtjänstlagen. I förvaltningslagen finns också bestämmelser om rätt för den som är part i ett ärende att ta del av det som har tillförts ärendet och skyldighet för myndigheten att kommunicera uppgifterna innan ärendet avgörs (16 och 17 §§ FL). Att få del av det material som myndigheten skall grunda sitt beslut på är grundläggande för att den enskilde skall kunna tillvarata sina intressen. Vidare ger det den enskilde en möjlighet att kontrollera att myndigheten handlägger ärendet tillräckligt snabbt och effektivt. Förutom allmänna handlingar som är offentliga har part även rätt till andra handlingar. Det kan röra sig om handlingar som ännu inte blivit allmänna, föremål, iakttagelser eller muntliga uppgifter. Som lagrummet föreskriver har parten rätt att ta del av allt som tillförts ärendet. Även om den enskilde inte begär det, skall myndigheten kommunicera i princip allt utredningsmaterial. Vissa begränsningar kan dock göras av sekretesskäl. Huvudregeln i 14 kap 5 § SekrL är att sekretessen inte inskränker partens insynsrätt. Det krävs tungt vägande skäl för att myndigheten skall vägra en part insyn i sekretessbelagt material. Som exempel på ett sådant skäl är rikets säkerhet. Enligt 12 kap 1 § första stycket SoL skall anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden gallras efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Uppgifterna får dock inte gallras så länge uppgifter om samma person finns kvar i en sådan sammanställning som avses i SoLPuL. Uppgifter i sådana samman- ställningar skall enligt 12 kap. 1 § andra stycket SoL gallras efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört. Enligt paragrafens tredje stycke skall gallringen vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde. Enligt förarbetena är syftet med gallringsreglerna att klienternas handlingar skall gallras bort sedan deras kontakter med social- tjänsten har avbrutits. Som motivering för gallringsplikten uttalas bl.a. att det, för att skall kunna ge en effektiv hjälp, är nödvändigt att klienterna med förtroende kan lämna uppgifter om sig själva och sina anhöriga utan rädsla för att personliga uppgifter då kommer att arkiveras för framtiden. Vidare uttalas att det även utifrån allmänna integritetssynpunkter framstår som olämpligt att ömtåliga personliga uppgifter om enskilda människor sparas än de behövs för de ändamål för vilket de samlats in (prop. 1979/80:1 s. 448 f. och s. 569). Av främst rättssäkerhetsskäl men också för att enskilda personer skall ha möjlighet att ta reda på sitt biologiska och sociala ursprung får vissa handlingar inte gallras med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1 § SoL. Undantagen regleras i 12 kap. 2 § SoL och gäller handlingar som har kommit in eller upprättats i utredningar om faderskap och adoption samt i ärenden som gäller placering av barn utanför hemmet (12 kap. 2 § första stycket SoL). Enligt 12 kap 2 § andra stycket SoL gäller vidare att avtal om vårdnad, boende och umgänge som godkänts av socialnämnden inte får gallras förrän barnet fyllt . Enligt paragrafens tredje stycke skall vissa handlingar undantas från gallring med hänsyn till forskningens behov. Efter förebild i SoL infördes särskilda bestämmelser om bevarande och gallring i LSS (21 c och 21 d §§) som i sak motsvarar bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ SoL. Kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom (2 kap. 5 § SoL). Med annan avses enligt förarbetena bolag, förening, samfällighet, stiftelse, enskild individ eller annan kommun. Uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning får dock inte överlämnas till ett privaträttsligt subjekt. Av förarbetena framgår vidare att det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom aldrig kan överlåtas på annan. Enligt 17 § LSS får ett landsting eller en kommun, med bibehållet ansvar, också sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt den lagen. Enligt 7 kap. 3 § SoL och 23 a § LSS gäller bestämmelserna om dokumentation i respektive lag även i enskild verksamhet som står under tillsyn. Av samma bestämmelse framgår att bestämmelserna om gallring i dessa lagar inte omfattar sådan verksamhet. I stället uppställs krav på bevarande . Dokumentationen skall således bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten. I förarbetena till bestäm- melsen i SoL uttalas att de åtgärder som avses i första hand är åtgärder gällande vården eller behandlingen av den person som dokumentationen avser. Tiden för bevarande kan förlängas genom avtal mellan placerande kommun och den som bedriver verksam- heten. Enligt 7 kap. 4 § SoL respektive 23 b § LSS gäller vidare att en handling i en personakt i enskild verksamhet som står under tillsyn, om det begärs av den som akten rör, tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i kopia om inte annat följer av bestämmelser om tystnadsplikt. I 7 kap. 5 § SoL och 23 c § LSS finns bestämmelser om att i vissa fall får besluta att en personakt skall tas omhand. Det gäller om verksamheten upphör, om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt gällande regler, eller om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand. En omhändertagen personakt skall återlämnas om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande på ovan angivna grunder. Beslut i fråga om återlämnande meddelas av efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten. I 7 kap. 4 § fjärde stycket SekrL finns en särskild bestämmelse om sekretess i verksamhet som avser omhändertagande av personakt (se ovan). 38.5Frågor om ställföreträdarskap m.m. inom Socialtjänstlagstiftningen bygger i huvudsak på att den enskilde är en aktiv part som företräder sig själv och kan ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. De flesta vuxna kan också företräda sig själva medan barn i stor utsträckning företräds av sin vårdnadshavare. finns det många, både barn och vuxna, som inte kan företräda sig själva och där frågan om vem som skall företräda dem blir ett problem i samband med kontakter med . 38.5.1Vuxna med nedsatt beslutsförmåga Det finns många grupper i samhället som har svårigheter att ta tillvara sina intressen. Det gäller främst personer som till följd av demenssjukdom, utvecklingsstörning, psykisk störning eller av andra skäl, har nedsatt beslutsförmåga. Det saknas i stort sätt helt en reglering i fråga om när god man bör utses samt vilka befogenheter en nära anhörig och eller en god man har. I 8 § LSS anges visserligen att insatser enbart kan ges om den enskilde begär det och att, om den enskilde uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan, god man eller förvaltare begära insatser för honom. Någon motsvarande reglering finns inte i socialtjänst- lagen eller i fråga om exempelvis rätten att lämna samtycke i enlighet med sekretesslagen eller personuppgiftslagen. 38.5.2Särskilt om barnets ställning inom Barn åtnjuter samma rätt till integritet som vuxna. På grund av barns särskilda rättsliga ställning kan det dock uppstå situationer där barnets rätt till skydd för sin personliga integritet kommer i konflikt med exempelvis vårdnadshavarens intressen. Inom social- tjänsten har därför tillkommit vissa särskilda bestämmelser för att skydda barns integritet inom . Rätten att komma till tals Vid alla beslut och andra åtgärder som rör barn skall det finnas ett tydligt barnperspektiv. Denna grundsyn kommer till uttryck i konvention om barnets rättigheter En av grundpelarna i är principen om barnets bästa (artikel 3). Barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga organ eller av privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. En annan princip som har betydelse i detta sammanhang är barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall ges betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man försöker förstå barnet och ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella förändringar – att se med barnets ögon. Det handlar också om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respektera det som en individ med egna uppfattningar. Därmed inte sagt att barnets åsikter alltid måste följas. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslutet och ta ansvar för det (prop. 2005/06:99 s. 38). Som en följd av att ratificerade kompletterades bl.a. 9 § socialtjänstlag (nuvarande 3 kap. 5 § SoL) med en ny bestämmelse som innebär att barnets inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och att hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att barnets rätt att uttrycka sin åsikt i saker som berör det personligen betyder att dess inställning skall klargöras utan att barnet för den skull sätts i svåra valsituationer. Uppgiften för blir att skaffa sig en bild av barnet och dess behov. står barnperspektivet i motsatsförhållande till vuxenperspektivet. Barn kan dock inte ses isolerade från sina föräldrar och föräldrar kan inte ses isolerade från sina barn. Vid en intressekonflikt mellan barnet och de vuxna måste dock barnets intresse ha företräde. Barnet får aldrig pressas på synpunkter (prop. 1996/97:124 s. 98). Av författnings- kommentaren till bestämmelsen framgår att den gäller även andra situationer än utredningsarbete. Det kan gälla både vardagliga situationer och traumatiska händelser som berör barnet på ett eller annat sätt (a. prop. s. 176). Av 11 kap. 10 § SoL följer att barn som fyllt har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen. Av förarbets- uttalande framgår att också mindre barn bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan ta skada av det (prop. 1979/80:1 Del A s. 409). I specialmotiveringen uttalas att lämplig- heten av att höra barnet får avgöras med ledning av dess ålder och mognad, vilken betydelse ärendet kan antas ha för barnet, men också vilken inställning barnets ställföreträdare har till om barnet skall höras (a. prop. s. 567). Även om socialnämnden bedömer att det är lämpligt och barnet själv vill medverka, måste vårdnads- havarens samtycke inhämtas om barnet inte är tillräckligt gammal för att själv besluta om sin medverkan. under en utredning prata med ett barn utan vårdnadshavarens medgivande, har tagits upp i olika sammanhang. JO har utförligt behandlat denna fråga (jfr JO:s beslut , dnr 1059–2003 och 4857–2003) och konstaterat att det inte finns något lagligt stöd för att, mot vårdnadshavarens vilja, ha samtal med ett barn, om denne inte har nått en sådan ålder och mognad att det är tillräckligt med hans eller hennes samtycke. Förslag har tidigare väckts om att införa en bestämmelse som uttryckligen ger socialnämnden en rätt att tala med barnet även om vårdnadshavaren motsätter sig det Omhändertagen – samhällets ansvar för utsatta barn och unga (SOU 2000:77 s. 167) Utred- ningens förslag har emellertid inte lett till lagstiftning. Frågan är nu åter föremål för utredning (dir. 2006:83). I 11 kap. 2 § SoL finns en bestämmelse om att socialnämnden skall underrätta den som berörs när en utredning inleds till skydd eller stöd för ett barn. Syftet med bestämmelsen är att utredningar inte skall kunna bedrivas bakom ryggen på familjen. Av förarbetena framgår inte närmare vilka som omfattas av uttrycket den som berörs (prop. 1996/97:124 s. 110 och 180). Det bör påpekas att bestämmelsen endast avser underrättelse om att en utredning inleds och skall skiljas från frågan om vilken information om utredningens innehåll som kan lämnas ut till vårdnadshavaren. Av 11 kap. 2 § SoL framgår dock att socialnämnden har möjlighet att konsultera sakkunniga och i övrigt ta de kontakter som behövs utan att inhämta vårdnadshavarens samtycke. JO har ansett att det får ligga i sakens natur att en underrättelse till t.ex. berörda föräldrar om en påbörjad barnavårdsutredning i normalfallet skall ske utan onödigt dröjsmål, men att det i vissa speciella fall kan finnas situationer då nämnden kan avvakta något med att informera en vårdnadshavare om att en utredning har påbörjats. Det får emellertid aldrig bli fråga om som vårdnadshavare hålls ovetande om en pågående utredning och det måste finnas goda skäl till varför så sker (JO 1999/2000 s. 243). Även i LVU finns en bestämmelse om att den unges inställning så långt möjligt skall klarläggas (1 § sjätte stycket LVU). Vidare anges att hänsyn skall tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad. Av författningskommentaren framgår att tillägget är en direkt anpassning till artikel 12 och, som ovan nämnts, handlar om barnets rätt att komma till tals. I 36 § LVU finns också en bestämmelse som tar sikte på rätten att föra sin talan