sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — Som tidigare nämnts, ska kommunerna enligt föreskrifter och allmänna råd för hem för vård eller boende60 inspektera sådana hem minst en gång . Många kommuner brister i detta avseende. av enskilt drivna hem för vård eller boende granskades 2006 av kommunerna . Av utredningens samtal med länsstyrelserna kan konstateras att ansvarsfördelningen för tillsynen över enskilda hem för vård eller boende har lösts på olika sätt. Flera länsstyrelser har genom avtal eller andra styrdokument fördelat arbetet mellan kommunerna och . Många länsstyrelser har också tagit fram riktlinjer och bedömningskriterier som stöd för kommunernas tillsyn. Detta är bl.a. en konsekvens av att ett flertal länsstyrelser har uppmärk- sammat brister i hur kommunerna hanterar sin tillsyn av de enskilda verksamheterna. När kommunerna gör tillsyn över en enskild verksamhet ska de skicka in tillsynsrapporten till läns- styrelsen men detta görs . Det finns olika uppfattningar bland länsstyrelserna om syftet med tillsynen över hem för vård eller boende. me- nar att bör ha ett helhetsansvar i tillsynen när det gäller de enskilda verksamheterna. Kommunerna ser mer till indi- viden, det placerade barnet. En annan länsstyrelse menar i stället att tillsynsuppgift syftar till att säkerställa att kommu- 60 SOSFS 2003:20 (S) Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen nerna genomför den tillsyn som åligger dem och att det inte kan vara fråga om för del att se till innehållet i boendet – detta är kommunens uppgift. Däremot menar samma länsstyrelse, att om det framkommer missförhållanden har möjlig- het att göra tillsyn över hela verksamheten. Ytterligare en läns- styrelse har i stället, genom en överenskommen arbetsfördelning, uttalat att kommunerna i länet ska granska staketet, dvs. det som främst följer med tillståndet för verksamheten. Detta innebär för kommunens del att man följer utvecklingen samt rapporterar större förändringar eller allvarliga brister. däremot svarar för tillsynen av innehållet i verksamheten. Frågan om ansvarsfördelningen mellan och kom- munen när det gäller tillsyn av enskild verksamhet har varit aktuell hos () med anledning av ett uppmärk- sammat fall av missförhållanden vid ett HVB. i begärde att JO skulle granska dess tillsyns- verksamhet och önskade bl.a. få veta om dess arbetssätt där den löpande tillsynen utövas av kommunernas socialnämnd var korrekt och tillräcklig. rutiner innebär att inspektioner genomförs vid HVB endast på särskilt förekommen anledning såsom anmälan från enskild eller från socialtjänst. JO, som inte hade någon avgörande invändning mot hur tillämpade regelverket, noterade att Utredningen om tillsynen inom social- tjänsten avser att behandla frågan om fördelningen av tillsyns- ansvaret mellan kommun och länsstyrelse. JO avstod därför från att gå närmare in på frågan och har tillställt utredningen en kopia av sitt beslut för kännedom. Utöver det tillsynsansvar som åvilar kommun och länsstyrelse finns det ytterligare en aktör eftersom den placerande kommunen har ett ansvar för den enskilde och därför måste följa vården av den som vistas på ett hem för vård eller boende. Tillstånd och tillsyn av enskilda verksamheter Tillståndsgivningen för enskilda verksamheter hanteras också av länsstyrelserna. I vissa län är handläggningen av dessa tillstånd omfattande och tar mycket resurser i anspråk. Det är dock läns- styrelsernas uppfattning att tillståndsgivningen och tillsynen ligger nära varandra. Handläggningen av ett ärende om en sådan föränd- ring i verksamheten som även genererar förändring av ett redan Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen givet tillstånd, kan leda till en särskild tillsynsinsats och tvärtom. Tillsyn kan leda till att tillståndets riktighet måste ses över. I vissa län får länsstyrelserna in många ansökningar om att bedriva enskild verksamhet, men det är få som beviljas sådant till- stånd. Det finns också de som kontaktar för att få råd angående vilka förutsättningar som gäller för att en verksamhet ska kräva tillstånd. Det finns gråzoner med s.k. konsultstödda familje- hem, dvs. när privata företag rekryterar familjehem, som egentligen kan betraktas som HVB. Regeringen har aviserat en översyn av frå- gor om familjehem som t.ex. rekrytering och bedömning av sådana.61För att göra tillståndsgivningen mer lika över landet har länsstyrelserna tillsammans utarbetat gemensamma riktlinjer för tillståndsgivningen när det gäller hem för vård eller boende. Familjehem och familjehemsplacerade barn Antalet familjehemsplacerade barn, såväl enligt SoL som enligt LVU, är betydligt fler än de barn som placerats vid HVB, vilket gör att familjehemsinsatserna är en av de vanligaste insatserna inom den sociala barnavården. Av de 15 200 barn som per hade heldygnsinsatser var av de SoL-placerade barnen på familjehem, medan motsvarande siffra var hos de barn som placerats enligt LVU.62 Tilltron till familjehemsvården som insats är stark inom social- tjänsten, detta trots att det inte har gått att belägga empiriskt – även familjehem kan ses som riskfyllda miljöer.63 Det är t.ex. van- ligt att det förekommer att vården av olika skäl upphör i familje- hemmet innan syftet med vården uppnåtts. För tonårsplaceringarna sker detta i drygt hälften av fallen.64 Länsstyrelserna ska enligt ett regeringsuppdrag –2007 granska kommuners hantering av familjehemsärenden och familje- hemsplaceringar. Man ska t.ex. se till att kommunerna sköter omprövningen av beslut om vård var sjätte månad och löpande föl- jer upp vården för det placerade barnet. 2006/07:129 s. 54 ff. 62Barn och unga – insatser , Statistik socialtjänst 2006:9. 63Fyra underlagsrapporter till kommittén för välfärdsbokslut över . 64Sammanbrott vid tonårsplaceringar – om ungdomar i fosterhem och på institution. CUS, EpC, ; 2001 Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen När det gäller den placerande kommunens roll anges i 5 kap. 1 b § socialtjänstförordningen att kommunen noga ska följa vården av barnet, bl.a. genom att göra regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas, samt ha enskilda samtal med den unge. Samtal ska också ske med den eller de som tagit emot den unge i sitt hem och även med vårdnadshavarna. Länsstyrelserna i sydlänen har tillsammans genomfört tillsyn av de företag och organisationer i enskild regi som erbjuder konsult- stödd familjehemsvård65. 13.4.3Barnperspektivet vid tillsyn över hälso- och sjukvården har beslutat att det för varje projekt, uppdrag eller remissvar systematiskt ska ställas frågor om barn berörs, och om så är fallet redovisa vilka konsekvenser detta ger. Endast ett par av de regionala tillsynsenheterna har ett uttalat barnperspektiv i verksamhetsplanen. Vid utredningens besök på regionala tillsyns- enheter har frågan om tvärperspektiv vid tillsyn behandlats. Ett par av de regionala tillsynsenheterna vittnar om att tvärperspektiven, såsom barn- och jämställdhetsperspektiv, finns formulerade i deras verksamhetsplan, men att dessa inte tillämpas i den operativa till- synen. regionala tillsynsenheter ansvarar också för till- synen över skolhälsovården, ett område där barnperspektivet borde vara särskilt tydligt. Ett flertal regionala tillsynsenheter anger att detta är ett eftersatt område. RT-enheten i gjorde dock en tillsyn över 21 grundskolor i och län.66 Man fann vid denna granskning att tillgäng- ligheten till såväl skolsköterska som skolläkare, varierade stort i förhållande till det totala antalet elever. 65Familjevård genom paraplyorganisationer. 66Skolhälsovård Granskning av skolhälsovården vid 21 grundskolor (17 kommunala och 4 fristående skolor) i 16 kommuner inom och . Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen 13.4.4Barnen som informanter vid tillsyn Före barnuppdraget fanns det olika uppfattningar om barnen kan spela roll som informanter eller ej i tillsynen. Intressant är att jäm- föra länsstyrelsernas syn på brukarsamtal inom andra områden. Vid tillsyn av ett äldreboende är samtal med brukarna, dvs. de boende och ofta också med brukarnas anhöriga, i de flesta fall en självklar del av tillsynen för merparten av länsstyrelserna. Vid tillsynen av hem för vård eller boende tycks det som om samtal med barn inte ses som en lika självklar del av tillsynen. Endast en handfull läns- styrelser anger att samtal med barn genomförs konsekvent. Några länsstyrelser säger att det förekommer, men att det då beror på vil- ket syfte man har med tillsynsärendet. Flera länsstyrelser säger att samtal med barn överhuvudtaget inte förekommer. anser att det krävs föräldrarnas tillstånd när en myndighet vill samtala med ett barn som är placerat vid ett familje- hem. Om liknande krav skulle resas vad gäller samtal med barn vid ett HVB skulle tillsynen genast bli komplicerad. som i huvudsak avstår från samtal med omhän- dertagna barn menar att detta beror på resursbrist men också metodproblem. Man menar att de boende befinner sig i en form av beroendeställning och att det därför blir svårt att få fram objektiva fakta om boendet och att rätt värdera informationen man får. Man menar vidare att det också är en fråga om förtroende, i vilken mån man vill lämna information till utomstående. En annan länsstyrelse som avstår från att samtala med placerade barn anser att detta ansvar ligger på placerings- eller vistelsekommunen. Skulle läns- styrelsen ta över denna uppgift skulle kommunerna fråntas sitt ansvar. Man menar att det är tillräckligt många per- soner, främst från placeringskommunen, som är i kontakt med de placerade barnen. Det s.k. barnuppdraget som beskrivits ovan innebär att det i samband med tillsynen ska hållas samtal med de placerade barnen. Vid den tillsyn som regionala tillsynsenheter genomför förekommer såvitt utredningen erfarit inte att samtal hålls med barn och unga inom hälso- och sjukvården. 14Tillsynen av Statens institutionsstyrelses institutioner Enligt direktiven ska utredningen se över ansvaret för tillsynen av Statens institutionsstyrelses (SiS) institutioner. Bakgrunden är ett tillkännagivande från att regeringen bör utreda hur till- synen av Sis kan göras organisatoriskt och ekonomiskt oberoende av SiS.1 Tillkännagivandet föranleddes av den granskning av SiS som revisorer genomfört (se avsnitt 2.4). I detta kapitel finns en redovisning av SiS arbete med tillsyn. (SiS) bildades då staten tog över ansvaret för tvångsvården av missbrukare och unga med sociala problem från kommuner och landsting. Vården sker enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). SiS har 47 olika institutioner runt om i landet och av dessa tar 33 emot unga (cirka 700 platser) och 14 emot vuxna missbrukare (cirka 330 platser). SiS tar emot ungdomar och missbrukare för vård enligt LVU och LVM men ansvarar också för verkställighet av straff för ungdomar i åldern som dömts för brott enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Frivillig vård enligt socialtjänstlagen kan också ske vid LVM-hem och inom ungdomsvården. Ungdomar som döms till sluten ungdomsvård vårdas på samma institutioner som ungdomar som vårdas med stöd av LVU. Sex institutioner har särskilda avdelningar med totalt 68 platser som är speciellt avsedda för ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård.2 I SiS uppdrag ingår, som tidigare nämnts, att utöva tillsyn över verksamheten vid de institutioner som drivs av SiS. 1 bet.2002/03:SoU13, rskr.2002/03:171 2 SiS statistik , Allmän 2006:6. Tillsynen av Statens institutionsstyrelses institutioner 14.2Tillsynens organisation och metoder vid SiS Den utredning som låg till grund för bildandet av SiS, IUM-utred- ningen om tvångsinstitutioner inom , framhöll i sitt betänkande Tvångsvård i – ansvar och innehåll (SOU 1992:18) att SiS skulle ha en ledningsfunktion som präglas av tyd- lighet på alla områden och med en målhävdande inställning. Beslutsordningen skulle vara rak och ansvarsfördelningen klar med ansvar delegerat till lägsta möjliga nivå. SiS huvudkontor skulle ha raka och tydliga beslutsvägar i övergripande, styrande och princi- frågor, medan beslut i enskilda ärenden så långt möjligt borde delegeras till institutionerna. När det gällde kontrollfunktionen anförde utredningen att en stark tillsynsfunktion var nödvändig med hänsyn till det beroendeförhållande som klienterna befinner sig i och som gör dem särskilt sårbara och i behov av skydd mot övergrepp. Utredningen menade att en sådan funktion måste finnas inbyggd i organisationen för att kunna fungera förebyggande och inte endast träda in i akuta situationer eller när överträdelse av reg- ler redan skett. Även om verksamheten i sin helhet står under till- syn av och JO ansåg utredningen det nödvändigt att huvudmannen noggrant följer och kontrollerar verksamheten ge- nom egentillsyn. Den kontrollfunktion som krävs för ändamålet måste finnas både på lokal och på central nivå. SiS har organiserats om och en regional nivå med fyra regioner – Södra regionen, Västra regionen, Mälar- dalsregionen och Norra regionen - har skapats. Omorganisationen innebär också förändringar på huvudkontoret med tre avdelningar med tydligt avgränsade ansvarsområden och därutöver en fristående tillsynsfunktion. Utgångspunkten för omorganisationen har varit att ett externt tillsynsorgan kommer att ta över tillsynen av SiS men då detta kan ske tidigast finns skäl att se över den nuvarande interna tillsynen för den tid den kommer att ligga kvar inom myndigheten. För att tillsynen ska vara trovärdig behö- ver den vara så oberoende och fristående som möjligt. Tillsyns- funktionen finns därför direkt under generaldirektören och har en egen separat tillsynschef och medarbetare som enbart sysslar med tillsyn av verksamheten. Omfattningen av tillsynen har utvidgats till att omfatta hela myndighetens verksamhet och inte bara verksamheten vid institu- Tillsynen av Statens institutionsstyrelses institutioner Tillsynen ska vara inriktad på rena rättssäkerhetsfrågor, exempelvis om gällande lagstiftning och råd och anvisningar m.m. på olika områden följs och om eleverna och klienterna får möjlighet att tillvarata sina rättigheter. Tillsynen över verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen utövas av SiS tillsynsenhet och sker dels i form av ordinarie/planerad tillsyn, dels när det på grund av inträffade hän- delser finns en speciell anledning för tillsyn. Allmänna klagomål från klienter, anhöriga eller andra avseende verksamheten vid institutionerna utreds också av enheten. SiS har genomfört en försöksverksamhet med oan- mäld tillsyn som en del av den löpande ordinarie tillsynen. Den oanmälda tillsynen har främst gällt områden som rättssäkerhet, beslutsrutiner, säkerhetsfrågor med mera. Oanmäld tillsyn har skett inte bara dagtid utan även nätter och . Försöket har följts upp löpande och avsikten är att fortsätta använda oanmälda besök i tillsynen samt att öka den oanmälda tillsynen. SiS tillsynsenhet har som mål att besöka institutionerna . Man granskar om institutionernas verksamhet bedrivs lagenligt och rättssäkert för klienterna och om myndighetens mål, givna anvisningar och i verksamhetsplanen fattade beslut följs. Enheten granskar också vårdinnehållets förutsättningar, tar emot och bedömer klagomål samt ansvarar för . Ett tillsynsbesök pågår oftast i . Under besöket sker tillsyn på följande områden: xVård och behandling – kontroll av beslut, journalföring, behand- lingsplaner och utredningar, vården, genderplan, verksamhets- utveckling och kvalitetssäkring, xAdministration – verksamhetsplaner, egna riktlinjer, arbets- och delegationsordning, diarieföring, arbetsmiljöarbete, jämställdhets- plan, arbetsledning och information, xPersonalpolitik – personalakter, rekryteringar, introduktion, kom- petens, lämplighet, xSkolverksamhet – lokal skolplan, resurser, lokaler, kvalitets- säkring, Tillsynen av Statens institutionsstyrelses institutioner xHälso- och sjukvårdsverksamhet – resurser, lokaler, journal- system, delegationsordning, administrativa system, överlåtelse- handlingar, xFacklig samverkan – genomgång med fackliga organisationer och huvudskyddsombud, xElever/klienter – samtal med elever/klienter i grupp eller enskilt. Vid ett tillsynsbesök går tillsynsenhetens medarbetare tillsammans med institutionschef och avdelningsföreståndare samt berörd per- sonal igenom verksamheten samt journalföring och akter. Man intervjuar också personal i tjänst samt ett antal elever/klienter. Syftet är att få reda på hur personalen uppfattar sitt arbete, kon- takten med ledningen osv. Det är också viktigt att eleverna och kli- enterna får möjlighet att ge sin syn på institutionen, behandlingen, personalen och det bemötande de får. Tillsynsenheten går också igenom dokument avseende verksam- heten för att se att dessa följer gällande lagar och myndighetens anvisningar. Tillsynsbesöket resulterar i en rapport som distribueras till bl.a. institutionschefer, chefer på huvudkontoret, SiS ledningsgrupp samt fackklubbarna. Rapporterna är offentliga. Om tillsynsbesöket resulterar i någon form av anmärkning ska institutionschefen se till att saken rättas till. Myndigheten har infört obligatorisk uppföljning vilket innebär att alla påpekanden ska följas upp, antingen genom återrapportering eller återbesök på institutionen. I vissa fall kan frågan också lämnas över till någon annan enhet inom myndigheten, t.ex. regionchef eller personalchef. Myndighetens tillsyn omfattar i viss mån även skol-, och hälso- och sjukvårdsfrågor men dessa verksamheter står också under respektive tillsyn. Tre personer arbetar med SiS tillsyn, en chef och två hand- läggare, och därutöver finns en chef och två verksjurister som hjäl- per till med bl.a. klagomålshantering. 15Tillsynen inom andra näraliggande områden 15.1Tillsynen på skolans område Statens styrning av skolan sker i huvudsak genom reglering. Regleringen avser stat och kommuner. Grundläggande bestämmelser om grund- och gymnasieskolan återfinns i skollagen (1985:1100), grundskoleförordningen (1994:1194) och gymnasieförordningen (1992:394). Därutöver finns ytterligare bindande regleringar genom förordningarna om läroplaner och kursplaner. Innehållet i verksamheten och skolans mål styrs hårdare (och har en hög grad av styrning) än processen och det faktiska genom- förandet. Staten har en uppfattning om rätt eller fel avseende sko- lans innehåll och resultat, vilket också ges uttryck för i lag- stiftningen. Staten reglerar dock inte på individnivå, utan det finns ett utrymme i regleringen för professionen, i det här fallet rektor och lärare, att fatta s.k. verkställighetsbeslut i likhet med förhål- landet inom hälso- och sjukvården. Utgångspunkten i statens styrning av skolverksamheten är att alla ska ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet och att innehållet ska vara likvärdigt. Skollagen innehåller inga särskilda bestämmelser om utbildnings- inspektion. Det finns dock vissa bestämmelser om statlig tillsyn. I 2 b kap. 8-9 §§ och 9 kap. 11-14 §§ regleras exempelvis tillsyn över utbildning som bedrivs av fristående skolor. Enligt 15 kap. 7 § har det centrala tillsynsansvaret för elev- hemsboende vid Rh-anpassad utbildning, specialskolor och resurs- center samt vid viss utbildning för elever med utvecklingsstörning som bedrivs enligt avtal med staten. Tillsynen inom andra näraliggande områden I instruktion regleras utbildningsinspektion i 2 och 3 §§. Det framgår av 2 § att skall 1.genom utbildningsinspektion granska kvaliteten i skolväsendet och ha tillsyn enligt 3 §, 2.följa upp och utvärdera skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, 3.kontinuerligt se över kursplaner och betygskriterier, 4.sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med utbild- ningsinspektion, uppföljning och utvärdering, 5.lägga fram de förslag för regeringen som kan föranledas av Skol- verkets uppgifter enligt punkterna 1-3, 6.medverka i det internationella arbetet inom verksamhetsområdet, 7.informera och sprida kunskap om verksamhetsområdet såväl inom som utanför landet, 8.vara ett nationellt referenscentrum för yrkesutbildning i och i övriga EU-länder samt länder inom EES-området, 9.samverka med Myndigheten för skolutveckling, Special- pedagogiska institutet samt med andra berörda myndigheter och organisationer, 10.ansvara för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, 11.ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och - i den mån uppgiften inte ankommer på eller Myndigheten för skolutveckling - inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter, och 12.integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. En mer konkret form av styrning av utbildningsinspektionen finns i regleringsbrev. tre verksamhetsområden (förskoleverksamhet och skolbarnomsorg, barn- och ungdoms- utbildning samt vuxenutbildning) innehåller vardera fyra verksamhets- grenar (uppföljning, utvärdering, utbildningsinspektion och styr- Tillsynen inom andra näraliggande områden För varje verksamhetsområde och verksamhetsgren finns mål och återrapporteringskrav. Målet för utbildningsinspektionen är inom alla verksamhets- områden att utbildningsinspektionen skall bidra till ökad kvalitet, likvärdighet och måluppfyllelse inom verksamhetsområdet. För alla verksamhetsområden finns sex återrapporteringskrav för att bedöma måluppfyllelsen. Flera av kraven är desamma, medan några varierar. Återrapporteringskraven har det gemensamt att de foku- serar på inspektionens omfattning, inriktning samt effekter i för- hållande till målet för verksamhetsgrenen, kommunernas kvalitets- och tillsynsarbete, metod- och kvalitetsutvecklingsarbetet inom verksamhetsgrenen samt omfattning och kostnader för olika delar av verksamhetsgrenen.1 hade totalt 408 personer anställda (378 årsarbetskrafter) och av dessa arbetade 288 personer med det som kallas kärnverksamhet (dvs. det som inte är ledning eller stödjande verksamhet). På utbildningsinspektionen (inklusive de fem regionala enheterna) arbetade omkring 140 personer.2 konstaterade i årsredovisningen att utbild- ningsinspektionen var fullt utbyggd. utgjorde utbild- ningsinspektionen av verksamhetskostnader. Andelen ökade sedan till 2005. var därmed den mest omfattande verk- samhetsgrenen sett till kostnaderna. Ser man till verksamhets- kostnadernas procentuella fördelning på utbildningsformerna , så gick av utbildningsinspektionens kost- nader till . Detta kan jämföras med förskoleverksamhet (), skolbarnomsorg (), förskoleklass (), gymnasieskola () och särskola ().3 Som framgår av följande tabell fanns det drygt 10 700 tillsyns- objekt i de olika skolformerna : 1 , Regleringsbrev för , 2 , Årsredovisning 2005, 3 , Årsredovisning 2005 Tillsynen inom andra näraliggande områden SOU 2007:82 Summa, samtliga skolformer har fem regionala enheter. Dessa ligger i , , , och . Avsikten är att enheterna ska svara för inspektioner inom sina respektive geogra- fiska områden, men enheterna kan också delta i inspektioner utan- för detta område.4 Syftet med renodlingen av inrättades en ny myndighetsstruktur inom sko- lans område. roll förändrades och en ny myndighet för skolutveckling inrättades. Regeringen föreslog den nya myndighetsstrukturen , som en del av en utvecklingsplan för kvalitetsarbetet inom för- skolan, skolan och vuxenutbildningen. ansågs ha ett tudelat uppdrag med svårförenliga uppgifter, att å ena sidan granska, följa upp och utvärdera skolans resultat och å andra sidan främja lokalt utvecklingsarbete. revisorer hade tidigare också påtalat att hade en otydlig roll, främst eftersom verkets främjandeuppgift var mångtydig (RR 1998/99:3). Regeringen har därför gjort bedömningen att granskningen av kvalitet och kvalitetsarbete i skolor och kommuner borde stärkas och att uppgifter borde koncentreras till kvalitets- kontroll genom uppföljning, utvärdering och granskning samt till- syn.