sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — och/eller prioriterar inte enligt utredningens uppfattning tillsynen av hälso- och sjukvården i den utsträckning man borde. Vid en sammanslagning av de båda tillsynsområdena är det vik- tigt att se till att resurserna mellan de olika tillsynsområdena blir någorlunda jämt fördelade liksom tilldelningen till de olika regio- nala tillsynsenheterna med utgångspunkt från lämpliga kriterier som t.ex. befolkningsunderlag, avstånd, antal tillsynsobjekt, risk- nivå, etc. Utgångspunkten för en resurstilldelning för de olika områdena bör enligt utredningens uppfattning vara den som gäller på äldreomsorgsområdet. För att hälso- och sjuk- vårdstillsynen och tillsynen av individ- och familjeomsorgen och handikappområdet ska få resurser som motsvarar äldreomsorgs- tillsynen behövs ett tillskott enligt utredningens beräkningar på . Om kommunernas tillsyn av enskilda hem för vård eller boende (HVB) genom en ambitionshöjning fördubblas ökar kostnaderna för denna tillsyn med exklusive OH och med inklusive OH-kostnader. Tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner blir en ny uppgift för den nya tillsynsmyndigheten. Kostnaderna för denna tillsyn inklusive OH-kostnader beräknas sammantaget kosta . Utredningen anser att förändringen med att den sociala tillsynen vid 21 länsstyrelser förläggs till sex tillsynsenheter och styrs av en myndighet kommer att innebära minskade overheadkostnader och ökad effektivitet jämfört med . Den sammantagna effekten av en sådan förändring är dock svår att exakt kostnadsberäkna. Utredningen är dock övertygad om att denna förändring kommer att innebära en avsevärd effektivisering och medföra bety- dande samordningsvinster. Denna förändring bör enligt utredning- ens uppfattning kunna finansiera den ambitionshöjning vad gäller tillsyn av hem för vård eller boende som utredningen föreslår och den nya uppgiften att också granska Statens institutionsstyrelses institutioner. 19.14.2 Behov av resurstillskott Vid en sammanslagning av tillsynen över hälso- och sjukvård och socialtjänst är det viktigt att se till att resurstilldelningen för ope- rativ tillsyn över äldreomsorg, handikappomsorg och individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjukvård är någorlunda jämbördigt fördelade mellan de olika tillsynsområdena. Utgångspunkten för en framtida resurstilldelning ska enligt utredningens uppfattning vara den som gäller inom äldreomsorgsområdet. I annat fall kommer en sammanslagning innebära att tillsynen över äldre- omsorgen resursmässigt försämras jämfört med hur det är . Detta innebär att övriga tillsynsområden inom socialtjänst- området samt hälso- och sjukvårdstillsynen bör få en fördubbling av sina resurser, vilket utredningen beräknar kostar ytterligare utöver vad tillsynen för och hälso- och sjukvården kostar . Sammanslagningen av hälso- och sjuk- vårdstillsynen med socialtjänsttillsynen kommer dessutom medföra minskade overheadkostnader, ökad effektivisering och betydande samordningsvinster som bör kunna finansiera den ambitions- höjning av tillsynen som föreslås när det gäller hem för vård eller boende och tillsynen av SiS institutioner. Utredningen föreslår därför att vid en överföring av länsstyrelsernas sociala tillsyn successivt tillförs så att anslagsnivån höjs med sammantaget ytterligare utöver de medel som den sociala tillsynen vid länsstyrelserna kostar . Till detta kommer de kostnader som länsstyrelserna har för arbetet med fördelning av statsbidrag, projektmedel och deltagande i olika utvecklingsprojekt som också ska föras över till . Om man utgår från förhållandena så skulle länsstyrelsernas sammanlagda anslag minskas med och överföras till . Naturligtvis bör mer aktuella beräkningar göras inför själva överföringen 2010. Resurstilldelningen till de regionala tillsynsenheterna bör styras av centralt utifrån lämpliga kriterier som t.ex. befolkningsunderlag, antalet tillsynsobjekt och deras inriktning, risknivå m.m. kostnader för tillsynen över hälso- och sjuk- vården och bör enligt utredningens uppfattning till- föras genom ett särskilt anslag. När det senare i steg två blir aktuellt att bilda en ny renodlad till- synsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst kommer detta att medföra kostnader av engångskaraktär som får tas upp i detta sammanhang. 20Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen Kommittéförordningen (1998:1474) innehåller bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering (14 § kommittéförordningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjlig- heten att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommitté- förordningen). I kommittédirektiven (bilaga 1) finns vissa anvisningar om konse- kvensanalysen. Där tas särskilt upp bestämmelsen i 14 § kommit- téförordningen om att den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas på de förslag som utredaren lämnar om förslagen omfat- Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen tar förändrade uppgifter eller ändrade ambitionsnivåer som leder till förändrade kostnader eller intäkter för kommunsektorn. Vid förslag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten eller kommunsektorn ska utredaren föreslå hur detta ska finansieras. I det fall lokaliseringsöverväganden blir aktuella anges att principer för lokalisering av statlig verksamhet ska följas. 20.2Konsekvenser för stat och kommun I ett första steg föreslår utredningen att länsstyrelsernas tillsyns- och tillståndsverksamhet inom förs över till Social- styrelsen och sammanförs med regionala tillsyns- enheter för hälso- och sjukvården. Likaså föreslås att läns- styrelsernas arbete med fördelning av statsbidrag och deltagande i utvecklings- och projektverksamhet av förs över till . Utredningens förslag innebär då att Läns- styrelsernas anslag för denna verksamhet överförs till Social- styrelsen. uppgick länsstyrelsernas samlade kostnaderna för denna verksamhet enligt årsredovisningarna till drygt 200 mil- joner kronor inklusive OH-kostnader, varav hänförs till verksamhetsgrenen tillsyn och tillstånd och till fördelning av statsbidrag och deltagande i utvecklings- och projektverksamhet. Utredningen föreslår också en successiv resursförstärkning med – en nivåhöjning på sam- mantaget – för att klara en ambitionshöjning av tillsynsverksamheten inom och hälso- och sjuk- vården. Denna resursförstärkning får även klara de omställnings- kostnader som uppstår initialt när verksamheterna överförs från länsstyrelserna till liksom de utbildnings- och fort- bildningskostnader som behövs. Tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner blir en ny uppgift för och beräknas kosta . Denna merkostnad bör finansieras av den resurs- förstärkning som tillförs myndigheten. bör få behålla de medel som används för tillsyn för att finansi- era den egna kvalitetskontrollen inom myndigheten. Förslagen att hem för vård eller boende för barn och unga kon- tinuerligt ska besökas för tillsyn minst och att Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen staten tar över även den löpande tillsynen av enskilt driven verk- samhet bör finansieras av det resurstillskott på sammantaget som föreslås tillföras . Förslaget om en försöksverksamhet med tillsynsombud för barn placerade i familjehem beräknas kosta . Utredningens förslag om ett centralt register över verksamheter som meddelats tillstånd och verksamheter som anmälts till myn- digheten innebär en utökning av de uppgifter som enligt reger- ingens förslag i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:129) ska registerföras av Social- styrelsen. Kostnaderna för denna utökning bör då medel har avsatts för att utveckla registret inte bli särskilt omfattande. De bör med hänsyn till den uppgift i tillsynsarbetet som ett sådant register fyl- ler kunna täckas av det tillskott om som utredningen förslagit. Förslaget om ett uppdrag till avseende normeringen inom socialtjänstområdet och hälso- och sjukvårdsområdet är en del av myndighetens ordinarie verksamhet och bör inte medföra några extra kostnader. De föreskrifter som kan komma att utfärda med stöd av ett utökat bemyndigande bör i huvudsak avse preciseringar av gällande regler och därför inte i sig medföra några ökade kostnader för social- tjänstens aktörer. Utredningen har föreslagit att tillsynsmyndigheten i vissa fall, utan föregående föreläggande ska få förbjuda fortsatt verksamhet och att området för denna sanktionsmöjlighet ska utvidgas till att omfatta hela . Omedelbara förelägganden kan, i enlighet med vad som är fallet inom hälso- och sjukvården, antas bli sällsynt förekommande och om förslaget medför några kost- nadskonsekvenser för domstolarna kommer dessa att vara av mindre betydelse. I fall då verksamheten förbjuds kommer det inte att finnas några förelägganden som kan bli före- mål för domstolsprövning och antalet mål kan därför antas minska marginellt i domstolarna. Incitamentet att överklaga beslut om för- bud att driva verksamheten kan dock öka om det inte funnits möj- lighet att rätta sig efter ett föreläggande. Utredningen antar dock att förslaget inte kommer att leda till några kostnadsökningar för domstolarna. Förslagen om utökade tillsynsinstrument i form av möjlighet till handräckning av polis m.m. leder knappast till några behov av utökade resurser. Avsikten är att behovet av att använda dessa ska vara litet och kostnadseffekten bör därmed bli försumbar. Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen Vidare föreslår utredningen att de patientnämnder som ska fin- nas i varje landsting och kommun också ska stödja och hjälpa bru- kare inom . De merkostnader som uppstår för kom- munerna bör kunna kvittas mot de minskade kostnader för kom- munerna som förslaget att avskaffa kommunernas ansvar för den löpande tillsynen av enskilt driven verksamhet enligt socialtjänst- lagen och LSS som åvilar kommunerna. Utredningens förslag om att ansvaret för tillsynen ska flyttas från de 21 länsstyrelserna till och sedan till en renodlad tillsynsmyndighet innebär en viss begränsning av människors möj- lighet att personligen besöka tillsynsmyndigheten. Utredningens erfarenhet är dock att de flesta kontakter med länsstyrelserna sker per telefon eller e-post och att det är ovanligt att de som vill göra uppmärksam på olika omständigheter söker upp denna. En annan möjlighet att få kontakt med tillsynsmyndigheten är genom de besök i olika verksamheter som myndigheten gör i samband med tillsyn och dessa kommer att öka med utredningens förslag. Utredningens direktiv innebär ett uppdrag att skärpa tillsynen över och de förslag som läggs fram innebär en ökning av den statliga kontrollen av den kommunala verksamheten inom det sociala området. Det har tidigare ansetts att den kommu- nala självstyrelsen i viss mån begränsas genom ökad statlig tillsyn. Syftet med förslagen är dock ytterst att förbättra enskildas möjlig- heter att få de rättigheter som genom lag tillerkänt dem och en utökad statlig kontroll måste därför anses godtagbar. Utredningens förslag om sanktioner utgör en viktig del i uppdraget att stärka den statliga tillsynen och ger tillsynsmyndigheten en möjlighet att när det finns särskilda skäl ställa krav på förändring. Människor som berörs av kommunens socialtjänst befinner sig av olika skäl i en utsatt situation. En tillsynsmyndighet måste därför ges verktyg för att kunna säkerställa att verksamheten uppfyller de krav som beslutat om. Gränserna för den kommunala självstyrelsen avgörs ytterst av och utredningens förslag måste anses nödvändiga och godtagbara för att inom det sociala området tillförsäkra människor sådan vård, omsorg, stöd och ser- vice som beslutat om. Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen Förslaget om anmälningsskyldighet för viss verk- samhet innehåller också en straffsanktion. Denna överensstämmer med vad som gäller inom hälso- och sjukvården och är väsentlig för att åstadkomma en likartad reglering inom de båda områdena. Inom EU finns inga gemensamma bestämmelser om tillsyn inom det sociala området. Utredningens förslag innebär därför inte några konsekvenser ur ett sådant perspektiv. Utredningen har inte funnit att övriga förslag ger några nämn- värda ekonomiska eller andra konsekvenser i de avseenden som anges i eller följer av 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474). 21 Förslag till finansiering Det är angeläget att resurserna för operativ tillsyn inom äldre- omsorg, handikappomsorg och individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjukvård vid en sammanslagning är jämbördigt fördelade mellan de olika tillsynsområdena. Utredningen har kunnat konsta- tera att tillsynen av äldreomsorgsområdet, främst på grund av den särskilda resursförstärkning som tillfördes 2003, ligger på en till- fredsställande nivå (se kap. 10). Enligt utredningens förslag bör därför utgångspunkten för en framtida resurstilldelning för de olika tillsynsområdena vara den som gäller inom äldre- omsorgsområdet. Detta innebär att vid ett över- tagande av länsstyrelsernas uppgifter förutom länsstyrelsernas till- delade medel bör få ett tillskott med 25 miljoner så att anslagsnivån successivt höjs och att nivån innebär en nivåhöjning av anslaget för tillsynen av och hälso- och sjukvården med totalt . Denna nivåhöjning av anslaget får täcka omställningskostnader, försöksverksamheter och ambitionshöjningar av tillsynsuppdraget över som utredningen föreslår. Inför bildandet av den nya tillsyns- myndigheten bör en organisationskommitté göra en ny beräkning och genomgång av den nya tillsynsmyndighetens anslags- behov. Utredningen föreslår att ökningen av anslaget finansieras med en motsvarande successiv neddragning av de statsbidrag som finns för olika utvecklings- och projektverksamheter riktade till och hälso- och sjukvården. Utredningen anser i likhet med att den statliga styrningen av i huvudsak bör ske genom normering och effektiv tillsyn och att användningen av andra styrformer såsom handlings- planer, projektmedel, nationella samordnare och olika andra former av kortvarigt ekonomiskt stöd bör begränsas. Utredningens förslag: Sammanförandet och integrationen av tillsynen över och tillsynen över hälso- och sjuk- vården genomförs senast . I ett första steg blir tillsynsmyndighet för båda områ- dena. En ny självständig myndighet för tillsynen över social- tjänsten och tillsynen över hälso- och sjukvården bör kunna bil- das senast . Utredningens förslag om samordning av tillsynen över social- tjänsten och tillsynen över hälso- och sjukvården förutsätter olika former av förberedelser. Inför det första steget med som tillsynsmyndighet för båda områdena blir det uppgift att förbereda denna samordning i samarbete med läns- styrelserna. Förändringen innebär att en rad praktiska frågor måste lösas såsom personalförsörjning, lokaler, datasystem m.m. Enligt utredningens mening bör den reella samordningen av tillsynen träda i kraft som de föreslagna författningsändringarna som avser att skapa samma förutsättningar för tillsyn, ett gemen- samt tillsynsbegrepp m.m. Den tid som kan beräknas för remiss- förfarande och beredning av förslagen inom samt riksdagsbehandlingen innebär att bör kunna överta ansvaret för tillsynen över från länsstyrelserna senast fr.o.m. . En ny självständig och renodlad tillsynsmyndighet bör enligt utredningens mening kunna överta ansvaret för tillsynen från Soci- alstyrelsen senast fr.o.m. . bör regering och riksdag ha tagit ställning till de frågor som behandlar i sitt slutbetänkande, och som kan ha betydelse vid bildandet av en ny tillsynsmyndighet. Bildandet av en sådan myndighet måste förberedas av en organisationskommitté. Utredningens förslag: De föreslagna författningsändringarna bör kunna träda i kraft . Övergångs- bestämmelser bör införas för pågående ärenden om tillsyn, reglerna om tillståndsgivning, anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 2 § socialtjänstlagen och överflyttning av ärenden mellan kommuner. Den tid som kan uppskattas för remissförfarande och beredning av förslagen inom samt riksdagsbehandlingen inne- bär att de lagändringar som utredningen föreslagit bör kunna träda i kraft . Utredningens förslag innebär att tillsynsansvaret övertas av en myndighet som redan har sådana uppgifter och länsstyrelserna kommer efter ikraftträdandet inte att ha något tillsynsansvar inom det sociala området. Någon övergångsperiod där har kvar vissa uppgifter bör därför inte vara nödvändig. Enligt utred- ningens mening bör överflyttningen av tillsynsansvaret till Social- styrelsen kunna ske . I samband med förberedelserna inför överföringen av tillsynsansvaret från länsstyrelserna till bör verksamhetstillsynen kunna planeras på så sätt att länsstyrelsernas projekt kan avslutas inför övergången. Det blir en fråga för och länsstyrelserna att i övrigt säker- ställa att överflyttningen av tillsynsansvaret sker på ett sådant sätt att länsstyrelsernas kunskaper om tillsynsobjekten tas till vara. När det gäller ärenden som väckts av enskilda, t. ex. inkomna klagomål, bör dessa överlämnas till vid överföringen av till- synsansvaret. Detsamma gäller ärenden som inte är avslutade och där föreläggande har utfärdats eller där beslut har meddelats om förbud mot fortsatt verksamhet eller återkallelse av tillstånd samt ärenden där lämnat in en ansökan om särskild avgift till länsrätten. Äldre föreskrifter bör gälla för pågående ärenden om återkallelse av tillstånd enligt LSS. Överflyttningen av ansvaret för tillståndsgivningen bör också ske och då även avse inkomna ansökningar som ännu inte prövats slutligt. Även ansökningar om att ärenden ska flyttas mellan kommuner (16 kap. 1 § socialtjänstlagen) bör i den mån slutligt beslut inte har meddelats vid lagens ikraftträdande behand- las av . Den utvidgade anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 2 § socialtjänstlagen bör inte avse förhållanden som enbart avser tiden för ikraftträdandet. Förslaget till författningsändringar bör i övrigt inte kräva några särskilda övergångsbestämmelser. 23.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Med anledning av förslaget om att ska överta de uppgifter som har när det gäller tillsyn och till- stånd byts ut mot i 7 kap. 3–5 §§, 16 kap. 4 §, 6 c §, 6 f § och §. I första styckets sista mening anges som tidigare att Statens insti- tutionsstyrelse leder verksamheten vid hem enligt 12 § lagen (1990: 52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Med anledning av att tillsynen över sådana hem ska vara en uppgift för Social- styrelsen finns en hänvisning till kapitel 13 om tillsyn. I första stycket har ändrats till med hänsyn till att myndigheten ska ta över tillståndsgivningen. I ett nytt fjärde stycke finns den anmälningsplikt för verk- samhet som behandlas i avsnitt 19.4.3. För att tillsynsmyndigheten ska ha vetskap om de tillsynsobjekt som finns åläggs kommuner och landsting att anmäla viss verksamhet som de driver eller har överlämnat till enskild att driva. Den verksamhet som avses är sådan som när den drivs i enskild regi kräver tillstånd. Hela detta kapitel är nytt och innehåller regleringen av Social- styrelsens tillsyn över . Av paragrafen framgår ansvar för tillsynen över och verksamheten vid SiS institutioner. Med social- tjänsten avses den kommunala , sådan enskild verk- samhet som kräver tillstånd, sådan verksamhet som kommunen överlämnat till enskild att utföra samt annan enskild verksamhet som kommunen upphandlat tjänster från för att fullgöra skyldig- heter enligt socialtjänstlagen. I paragrafen definieras vad som avses med tillsyn enligt social- tjänstlagen. Förslaget behandlas i avsnitt 19.5. Tillsyn är sådan granskning som innebär att tillsynsmyndigheten kontrollerar att verksamheter uppfyller de krav som framgår av lagstiftningen, dvs. enligt lag, förordning och föreskrift. Det är också klart angivet att sådan granskning även ska omfatta de målbestämmelser som lag- stiftningen innehåller. Även sådana villkor som meddelats i enlighet med lagstiftningen, t.ex. i samband med tillståndsgivning, ska utgöra utgångspunkt för tillsynsmyndighetens kontroll. Tillsyn kan ske både som verksamhetstillsyn och sådan tillsyn som avser enskildas ärenden där tillsynsmyndigheten genom kla- gomål finner skäl för tillsyn. Att ett beslut går att överklaga utgör inte något hinder för tillsyn. Tillsyn kan ske i efterhand men kan också avse pågående ärenden. I avsnitt 19.6 behandlar utredningen innehållet i tillsynsrollen. Förslaget behandlas i avsnitt 19.13. Bestämmelsen ger tillsyns- myndigheten möjlighet att vid tillsyn samtala med barn och unga utan vårdnadshavarens samtycke och utan att denne är närvarande. Utgångspunkten är att barn och unga i de allra flesta fall, med hän- syn till vad saken rör, själva kan avgöra om de vill tala med till- synsmyndigheten eller inte. Det kan dock finnas tillfällen när till- synsmyndigheten vid tillsyn ska tala med barn som inte har nått sådan mognad att de själva kan samtycka till att delta i sådana sam- Tanken är inte att barnets vilja ska åsidosättas utan i bestäm- melsen ges endast besked om att tillsynsmyndigheten inte är bero- ende av vårdnadshavarens samtycke för att tala med barn vid till- syn. Något som under vissa förhållanden kan utgöra en rättslig förutsättning för sådana samtal. ges således möjlighet att i samband med tillsyn genomföra sådana samtal utan vårdnadshavarens samtycke och utan att denne är närvarande. I första stycket anges att har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar och annat material som behövs för till- synen. Det är t.ex. personakter och olika planer och dokumen- tation som rör verksamheten som avses. I andra stycket ges rätt att förelägga den som bedriver verksamhet enligt socialtjänstlagen att lämna det som be- gärs. Möjligheten att förelägga bör inte användas vid andra tillfällen än då inte kan få begärda uppgifter på frivillighetens väg. I föreläggandet får vite sättas ut. Förslaget behandlas i avsnitt 19.7. I paragrafen ges rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn. Den som utför inspektionen ska få tillträde till lokaler eller andra utrymmen som används för verksamheten och möjlighet att omhänderta handlingar och annat material som rör verksamheten. Om förordnar någon som inte är anställd vid myndigheten att delta vid tillsynen, t.ex. vid behov av expertkunskaper, har en sådan person samma rätt att inspektera verksamheten som egen personal. får inte bereda sig tillträde till bostäder. Avser inspektionen t.ex. en särskild boendeform kan inspektion inte ske i utrymme som är enskilds bostad utan att den som bor där har gett sitt medgivande till det. Om den enskilde p.g.a. sitt hälsotillstånd inte kan ge sitt medgivande till ett sådant besök får den som utför inspektionen genom samtal med anhörig, god man eller annan närstående för- söka få klarhet i om den enskilde skulle kunna ha något att invända mot ett besök i dennes bostad. Tillsyn på plats är en viktig del i myndighetens arbete och när det gäller verksamheter som innebär att de som berörs av insatser finns i särskilda lokaler såsom HVB och äldreboenden är det ofta en förutsättning för att tala med dem som berörs av verksamheten.