sou · GVB360d3 · 2008-01-01 00:00:00 — I propositionen anges att långsamma och ständigt pågående skeenden däremot kan orsaka något som inträf- far plötsligt och som medför skada, exempelvis att en sättnings- skadad byggnad rasar eller att erosion orsakar ett jordskred. Sådana händelser kan enligt propositionen betraktas som olyckor. Enligt propositionen är inte översvämning och erosion resultat av en plötsligt inträffad händelse, och betraktas därför inte som olyckor enligt lagen om skydd mot olyckor. För att åstadkomma en likartad terminologi i de båda lagarna har därför regeringen ansett att behovet av skydd mot översvämningar och erosion behöver komma till uttryck i den allmänna bestämmelsen, 2 kap. 3 §, om vad som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse, liksom i bestämmelserna om översiktplan och statlig kontroll. Termen olyckshändelse föreslås också bytas mot olycka för att få en överensstämmelse i terminologin. De föreslagna ändringarna i lagen enligt propositionen uppges också behöva kombineras med kompetensutveckling och råd- givning. Ökad hänsyn behöver tas till konsekvenserna av klimatföränd- ringar i översikts- och detaljplanering liksom vid planering av infrastruktur. PBL:s krav syftande till att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet anser vi måste tillämpas Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Länsstyrelserna har här en viktig roll vid granskning av kommunernas planer samt vid prövningsförfarandet. Vårt uppdrag är bl.a. att föreslå åtgärder för att minska sårbar- heten för långsiktiga klimatförändringar och extrema väder- händelser. Bebyggelsens sårbarhet för översvämningar, ras, skred och kusterosion är en viktig del i detta arbete. Ett stärkande av planeringsprocessens hänsynstagande till dessa risker i ett tidigt skede samt ett förtydligande av författningar och ansvar är väsentligt. Såvitt vi kunnat bedöma är förslag i (SOU 2005:77) inte tillräckliga. Vi har därför framhållit vår syn på detta i ett brev till , se bilaga A 5. Det har framförallt gällt bebyggelsens lokalisering med avseende på risken för översvämning, ras, skred och kusterosion, roll i planeringsprocessen samt villkorandet av förebyggande säkerhets- åtgärder i detaljplaneringen. De förslag som regeringen lägger fram i proposition (2006/07:122) är i huvudsak positiva för att minska risker för olyckor och skador på bebyggelse till följd av översvämning och erosion. Om förslagen genomförs ger de en ökad tydlighet om vad som ska beaktas i planeringen framöver. Förslagen föreslås gälla från . Det finns dock ytterligare behov av förtyd- liganden av lagtexten för att höja säkerheten och förenkla plan- processen. Ras och skred ingår inte i förslaget till författningstext. Det kan dock uttolkas genom förarbetet att avsikten funnits att även inkludera ras och skred. Av förarbetena framgår att erosion kan orsaka jordskred. Skred behöver inte alltid föregås av erosion, utan kan utlösas av exempelvis kraftig nederbörd, ökat portryck, ändrad grundvattennivå och växlande vattennivåer i vattendrag och kan då ha ett snabbt förlopp. Ras kan likaså inträffa hastigt, t.ex. på grund av kraftiga vattenflöden. Dessa snabba händelser torde falla inom ramen för begreppet olycka. Ett skäl till att inte uttryckligen nämna ras och skred i författ- ningstexten uppges vara avsaknaden av en definition av termerna i författningstext. Vi anser det angeläget att både ras och skred definieras i författningstext och uttryckligen nämns vid sidan av olyckor, erosion och översvämning, så att innebörden av begreppen blir tydlig, och för att tydliggöra att även dessa risker ska beaktas vid lokalisering av bebyggelse. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Vi anser det också viktigt att bistå kommuner och förtydliga hur översvämning, erosion, ras och skred till följd av klimatför- ändringar ska beaktas i den kommunala planeringsprocessen. bör därför med stöd av andra berörda myndigheter upprätta allmänna råd för planering, lokalisering och höjdsättning av nybebyggelse inklusive va-system med hänsyn till riskerna för översvämning, ras, skred och erosion. Likaså bör med stöd av andra berörda myndigheter upprätta allmänna råd för planering och säkerställande av åtgärder för att skydda den befintliga bebyggelsen mot ovannämnda situationer, liksom mot vatteninträngning i avloppssystem. Vi anser att det fortsättningsvis finns behov av att i detaljplan kunna ange tydligare krav på säkerhetshöjande och skadeföre- byggande åtgärder för att förhindra eller minska risken för natur- olyckor. Funktionsbaserade krav i detaljplanen är en möjlighet som medger anpassning av åtgärder till det specifika fallet. skyldighet att tillhandahålla underlag för kommunernas fysiska planering bör förstärkas och förtydligas i enlighet med förslag i proposition 2006/07:122. Se vidare avsnitt 5.8 och 5.10. SGI bör få i uppgift att stödja kommuner och länsstyrelser i hanteringen av risker relaterade till klimatet i kommunernas planärenden, då det inte är rimligt att förutsätta att samtliga länsstyrelser och kommuner har erforderlig kompetens i de frågor som är aktuella. Denna uppgift bör skrivas in i myndighetens instruktion. Vi ser ett behov av att inkludera frågor kring klimatförändringar i de grundläggande tekniska och samhällsplanerande utbild- ningarna. Kunskapen om effekterna av klimatförändringar kommer att ha stor betydelse för den fysiska planeringen av bebyggelse och samhällets infrastruktur. I instruktionen till bör framgå att myndigheten får ansvar för anpassning till ett förändrat klimat inom området fysisk planering, se avsnitt 5.10.2. bör få i uppdrag att i samverkan med och andra berörda myndigheter upprätta allmänna råd för planering, loka- lisering och höjdsättning av nybebyggelse inklusive VA-system Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet med hänsyn till ökade risker för översvämning, ras, skred och erosion i ett förändrat klimat. bör få i uppdrag att i samverkan med och andra berörda myndigheter upprätta allmänna råd för skydd av befintlig bebyggelse mot översvämning, ras, skred och erosion samt vatteninträngning i avloppssystem. PBL bör kompletteras med ett explicit omnämnande av ras och skred vid sidan av olycka, översvämning och erosion, så att det blir tydligt att riskerna för ras och skred ska beaktas vid lokalisering av bebyggelse. Därtill bör begreppen ras och skred definieras i författning, så att innebörden av begreppen blir tydliga. PBL bör kompletteras så att möjlighet ges att fastställa krav i detaljplanen på säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder för att förhindra eller minska risken för översväm- ningar, ras, skred och erosion, genom att exempelvis använda funktionsbaserade krav. PBL bör också kompletteras så att kommun ges rätt att utföra åtgärder på annans mark som har stor betydelse för att skydda omgivande bebyggelse. SGI bör få ansvar för att bistå kommuner och länsstyrelser i den kommunala planeringsprocessen i frågor avseende ras, skred och erosion. 5.6Bidrag till förebyggande åtgärder Klimatscenarierna för visar att väderrelaterade händelser som översvämningar, stormar, ras och skred kommer att öka . orsakar extrema väderhändelser stora skador, exempelvis översvämningarna kring /2001 och stormen 2005. kan vi räkna med att skador av dessa slag kommer öka. I många fall kan skadeverkningarna minskas genom att man anpassar samhället till de förväntade nya förutsättningarna, i andra fall kan det vara en bättre strategi att avvakta och ta hand om skadorna när de uppkommer. Den ökade risk som beskrivits i konsekvens- analyserna i detta betänkande ger upphov till frågor om hur detta ska hanteras av de olika samhällssektorerna. En central fråga är var Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet ansvaret ligger för att förebygga alternativt ta hand om eventuella skador. har haft ett anslag om 25 mil- joner för att stödja kommuner med förebyggande åtgärder mot naturolyckor. Trycket på detta anslag har successivt ökat. redovisade 2002 ett uppdrag att göra en översyn av bidragssystemet, och gjorde 2005 en hemställan om vissa förändringar i bidraget. I denna utrednings direktiv inkluderades som en följd av detta ett särskilt uppdrag att föreslå hur systemet för statliga förebyggande åtgärder beträffande översvämningar, ras och skred kan effektiviseras. Förutom frågan om hanteringen av anslaget aktualiseras också den mer grundläggande frågan om finansieringsprinciper när och på vilken grund är det rimligt att staten går in och ger stöd till kommuner och enskilda? Detta är också nära förknippat med var ansvaret ska ligga när skador väl inträffar, och således hur ansvarsförhållanden i samhället fördelas mellan stat, kommun och enskilda, och vilken incitamentsstruktur det skapar. 5.6.1Räddningsverkets anslag för förebyggande åtgärder mot naturolyckor Många områden i är på grund av jordarternas samman- sättning samt topografiska förutsättningar utsatta för risk för ras och skred. Även översvämningar är en risk för många bebyggda områden, genom bebyggelsens lokalisering vid sjöar, vattendrag och kust. Flera städer, som anlagts , ligger delvis på sankmark och före detta sjöbotten. Efter Tuveskredet 1977 togs ett beslut att staten skulle hjälpa kommunerna att översiktligt kartera skredkänsliga områden. 1983 tillsattes en kommitté, , som lämnade förslag om statsbidrag till kommunerna. Regeringen föreslog med utgångspunkt i kommitténs förslag att kommunerna enligt en särskild lag skulle få rätt att tillträda en fastighet för att utföra detaljerade geotekniska undersökningar. De skulle ha rätt att ta ut ersättning av sina kostnader för förebyggande åtgärder mot jord- skred av de fastighetsägare som har nytta av åtgärderna, dock med högst av kostnaderna. De kommuner som hade särskilt betungande kostnader skulle få ett extra skatteutjämningsbidrag inom ramen för de regler som redan gällde för sådana bidrag, dock Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet med högst av taxeringsvärdet. Kriterierna för att få sådana bidrag var tillämpliga på kommuner med stora områden med stor risk för ras och skred och andra naturolyckor. Storleken på bidraget var relaterat till kommunens skattekraft. I enlighet med Jordskredspropositionen 1986 (prop. 1985/86:150 bilaga 3). infördes istället ett anslag som kommunerna kunde söka pengar från för att vidta förebyggande åtgärder mot oförutsebara och plötsliga händelser Det ansvariga statsrådet ansåg att kommunerna i det stora hela skulle ansvara för förebyggande åtgärder själva, men att det i ett tämligen litet antal kommuner fanns större områden med ökade risker för ras och skred och andra naturskador. Dessa mer utsatta kommuner skulle då kunna söka extra bidrag från ett anslag som lades hos . Bidragsbesluten togs av regeringen, tills fick egen beslutanderätt . anslag som det ser ut Regler för anslaget 7:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor regleras inte i författning. har utvecklat kriterier för bidragsberättigande baserat på jordskreds- propositionen och praxis så som den utvecklats sedan anslaget infördes. beslut går inte att överklaga. Anslaget gäller Naturhändelse som inte är vanlig eller inte har ett långsamt odramatiskt förlopp. Erosion inkluderas därför inte. Många åtgärder är stora och tar att genomföra. För åtgärder som inte redan är genomförda får kommunerna halva det beviljade anslaget då projektet sätts igång och resten då det är genomfört. Ansökningsprocessen tar i allmänhet cirka . delger handlingarna till SGI och , som bidrar med teknisk granskning och bedömning på de ansökningar som rör deras områden, dvs. geoteknik och hydrologi. Därefter tar myndigheterna kontakt med kommunerna. Ofta görs besök på plats för de ansökningar som kan komma ifråga för bidrag. För ofullständiga ansökningar begärs kompletteringar. Handläggningen av ansökningarna tar av en heltidstjänst i anspråk , inklusive resor. Anslaget gäller befintlig bebyggelse. Bidrag beviljas således inte för åtgärder som vidtas i samband med planarbete. Bidragets storlek är inte längre relaterat till kommunens skattekraft utan till Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet Medel beviljas av kostnaden. har tolkat innebörden av bebyggda områden i propositionstexten till att även omfatta vissa tillfartsvägar samt infrastruktur till samhällets nytta. framhåller att det är av största vikt att bidrag ska kunna utgå till dessa ändamål då säkerhetsaspekten och framkomligheten i ett räddningstjänstskede är viktig. har tagit fram en lista på vilka typer av kostnader som är bidragsberättigade. Kommunen eller fastighets- ägaren får betala den detaljerade utredning som ska bifogas ansö- kan. Om en fördjupad utredning behöver göras kan kommunen däremot få bidrag till det, eftersom det oftast leder till optimerade åtgärder, vilket ger god ekonomi. Det kan även leda till att området bedöms ha tillfredsställande säkerhet, med följd att planerade åtgärder inte behöver genomföras. Ersättning ges till att återställa området till ursprunglig standard, inte till standardhöjningar, t.ex. förbättring av en vägsträckning med åtgärden. Ersättning ges inte om åtgärdskostnaden är större än värdet på det objekt som ska skyddas. Om värdet av en byggnad är mindre än kostnaden för förebyggande åtgärder, kan bidrag ges till inlösen och rivning av fastigheten. I vissa fall kan gränsdragningar vara svåra att göra. Exempelvis har man diskuterat om bidrag ska ges till kostnader för arkeologiska undersökningar som kommunen är tvungen att göra. Åtgärder som utöver skyddet även ger positiva effekter kan också vara svårbedömda. Invallning är ett sådant exempel. Åtgärden kan vara kostnadseffektiv för befintlig bebyggelse men också ge möjlighet att bygga ny vattennära bebyggelse, vilket skapar nya inkomster för kommunen. I diagrammet nedan visas utvecklingen . Det sökta beloppet har ökat, liksom antalet objekt. Antalet kommuner som söker har ökat något men har legat kring 25 stycken de senaste 6 7 åren. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet SOU 2007:60 Ansökningar om statbidrag till förebyggande åtgärder mot naturolyckor under perioden1987 2007. både prövade och icke prövade (dvs. 199 5/ 96 Antal kommuner som sökt bidrag Antalet ansökningar för storskaliga projekt har ökat , t.ex. för invallningar och skydd av hela stadsdelar. Eftersom anslaget endast är på överstiger ansökningarna det tillgängliga beloppet om. Flera kommuner återkommer därför år med sina ansökningar. I budgeten beslöt regeringen att tillfälligt höja anslaget till 2009. Synpunkter på bidraget från berörda aktörer Enligt har anslaget blivit svårare att administrera i takt med att trycket har ökat. Ansökningarna gäller stora åtgärder som vida överstiger anslaget, och som är svåra att bedöma eftersom de också ger positiva effekter för kommunen. Man får också lägga resurser på att utreda ett stort antal projekt varav endast ett fåtal kan få bidrag. I en skrivelse till regeringen (, 2002) före- slog följande: Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet att åtgärder enligt tvingande regler eller myndighetsbeslut som krävs för att genomföra den förebyggande åtgärden ska vara ersättningsberättigade, att framtagande av handlingar, förutom detaljerad undersök- ning, för genomförande av åtgärden ska vara ersättningsberät- tigad kostnad, att förebyggande åtgärder avseende kusterosion som hotar bebyggelse ska vara ersättningsberättigade, att rensning och muddring i vattendrag för att förhindra över- svämning uppströms ska vara ersättningsberättigat. formulerade återigen en skrivelse till regeringen (, 2005) angående problemen kring anslaget 7:2 (bidraget till förebyggande åtgärder) och tog också upp frågor kring anslaget 7:3 (ersättning för räddningstjänst). En större likformighet i styrningen av användningen av de två anslagen efter- lystes. 7:2-anslaget angavs vara alldeles för litet för behoven, som ökat dels på grund av ökad kunskap genom allt mer omfattande karteringar, dels på grund av ett ökat miljömedvetande som medför mer komplexa och kostsamma åtgärder, exempelvis för stabilitet- sproblem och förorenad mark. varnade för att risken för naturolyckor kommer att öka liksom kostnaderna för skador, eftersom många åtgärder inte kommer att vidtas. anser också att det finns behov av klarare förutsättningar för vilka åtgärder som är bidragsberättigade samt hur prioriteringar ska göras. Uppmärksamheten och intresset för dessa ärenden tilltar och det framstår som helt nödvändigt att ha klara förutsättningar för hanteringen. En annan aspekt är att om bidraget regleras på samma sätt som räddningstjänstanslaget, så riskerar man att hamna i samma situation, med stor tidsåtgång och höga kostnader för över- klaganden. har också påpekat att det bör finnas tydliga regler för vad de olika parterna har ansvar för och vem som ska bära kostnaden. Detta är viktigt för att få en effektiv hantering av utredningarna. Experter från , , anser att bidraget gör mycket stor nytta (SGI, 2007). Den entydiga bilden är att den absoluta merparten av åtgärderna inte skulle komma till stånd om bidraget inte fanns, utan att man då skulle avvakta tills en Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet räddningstjänstsituation skulle inträffa. SGI anser att anslaget bör behållas i sin nuvarande form, men att de stora infrastruktur- betonade åtgärderna kan uteslutas ur anslaget och behandlas i särskild ordning. SGI ser ett behov av att utvidga bidragsberät- tigade risker till erosion. Detta framhölls även i skrivelse till regeringen . Motiven är att det, liksom med ras och skred, är vissa kommuner som är mer utsatta, samt att även erosion kan vara ett mycket snabbt förlopp. SGI har även framhållit att det är viktigt med samordning mellan kustkommuner för att åtgärderna ska bli effektiva. I dessa fall behövs även en regional bedömning. Experter från har framhållit att både det faktum att det finns bidrag att söka och själva bidragsprocessen i sig gör att kommunen blir medveten om riskerna och även tar hänsyn till dessa i kommunens fortsatta planering (, 2007). Ansöknings- processen fungerar också som en kunskapsöverföring till kommu- nerna, inte minst genom att inblandade tjänstemän på kommunen får underlag till diskussioner med beslutande politiker. Utredningens arbetsgrupp, där , och ingått, befarar att många åtgärder inte skulle komma till stånd om bidraget inte fanns. Enskilda fastighetsägare har svårt att upphandla både erforderliga detaljutredningar och själva åtgärds- projekten, enligt flera kommunförvaltningar och de inblandade myndigheterna. I många fall måste åtgärder genomföras på flera markägares tomter. I dessa fall är det inte troligt att åtgärderna skulle komma till stånd utan kommunens övergripande roll. En annan potentiellt problematisk situation är när åtgärder behövs på annans egendom. Exempelvis kan markstabiliserande åtgärder utföras på mark utanför de hotade fastigheterna, t.ex. hus som ligger ovanför en slänt ner mot en älv där slänten inte ingår i tomtmarken. Fastighetsägarna har då ingen möjlighet att åtgärda skredrisken. Ett annat exempel är när mark som behöver åtgärdas ligger i flera kommuner, t.ex. längs en älv. Det är då värdefullt att ansökningarna går till myndigheter med möjlighet att få till stånd kommunövergripande åtgärder, som kan bli mer kostnadseffektiva än om varje kommun planerar sina åtgärder för sig. Utredningen har haft kontakt med åtta kommuner som sökt bidrag från (, , , , , , och ). Kommunerna har i vissa fall fått bidrag, i vissa fall fått avslag. Den bild som framträder är att bidragsprocessen fungerar mycket bra. Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet lever att de får bra kunskapsstöd från de inblandade myndig- heterna, och att ansökningsprocessen fungerar smidigt. Vissa kommunförvaltningar upplever att det är bekymmersamt att ansökningsprocessen sträcker sig över flera budgetår, eftersom det är svårt att budgetera när man inte vet om man får bidrag eller inte. Flera förvaltningar uppger också att de har svårt att få pengar från kommunens budget för de detaljerade undersökningar som krävs, eftersom de är mycket kostsamma. De kommuner som haft stora skred eller haft problem med översvämningar arbetar ofta mer långsiktigt med dessa frågor och avsätter i flera fall regelmässigt pengar i budgeten för förebyggande åtgärder. Några kommuner har också påtalat de svårigheter som kan uppstå om en markägare vägrar tillträde till sin mark. Kommunen har inte några medel att tvinga någon att vare sig göra åtgärder på egen mark eller ge tillträde för att komma fram till annans mark. En enskild person kan därför stoppa ett projekt helt, eller göra det mycket kostsammare. Det kan röra sig om en fastighetsägare av tio berörda. Vem som har ansvaret om det sedan händer något är oklart. En annan svårighet är att kommunerna inte har någon modell för att dela kostnaden med enskilda. kan kommunen teckna ett avtal. Någon sådan möjlighet finns inte med enskilda. Vissa kommuner kommer överens med enskilda om att betala hälften var av självrisken. Det finns önskemål om att även kunna dela på kostnaden för detaljutredningarna. För båda dessa problem anser man att det behövs en klarare lagstiftning som klargör ansvarsförhållanden samt vilka rättigheter och skyldigheter de olika aktörerna har i dessa frågor. fastlade 1994 ansvarsförhållandena vid natur- skador tämligen tydligt (, 1994). Ansvaret för att förebygga och återställa skador på grund av extrema väder- händelser skiljer sig inte från ansvaret för annan riskhantering i samhället. Grundprincipen är att samtliga aktörer är ansvariga för sin egen egendom. Staten ansvarar för nationell infrastruktur som vägar, järnvägar och stamnät för elöverföring. Staten kan också sägas ha ett över- Stöd och styrmedel för minskad sårbarhet gripande ansvar för krisberedskap och skydd för storskaliga risker i form av översvämningar, stormar, erosion, ras- och skredrisker och storskaliga epidemier. Då det varit fråga om stora investeringar har staten i vissa fall varit med och finansierat t.ex. , tunnlar och kanaler. Kommuner och landsting har motsvarande ansvar för mer lokala risker för översvämning, ras och skred. De ansvarar också för krisberedskap, sjukvård, dricksvatten och fysisk planering av bebyggelse, kommunala vägar och spårvägar. De översiktliga karteringar som framställer pekar ut områden som förefaller ha bristande säkerhet, områden där kommunen alltså bör gå vidare och göra detaljerade under- sökningar. Den översiktliga översvämningskarteringen är också ett underlag för kommunernas översiktliga planering och för rädd- ningstjänstens insatsplanering. De översiktliga karteringarna över- lämnas till berörda kommuner dels i rapportform, dels digitalt. Kommunerna rekommenderas av att upprätta en åtgärdsplan för vilka områden som ska genomgå en detaljerad utredning och eventuella åtgärder. Se avsnitt 5.1. Ett grundkrav i PBL är att mark ska vara lämplig för att få bebyggas ur allmän synpunkt. Lämpligheten bedöms både vid planläggning och vid bygglovprövning, bland annat med hänsyn till hälsa och säkerhet. I den kommunomfattande översiktsplanen ska de miljö- och riskfaktorer redovisas som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Till riskfaktorerna hör översvämningar, ras, skred och erosion. En revidering av lagen pågår. 2006/07:122 föreslogs att det vid prövningen av lokalisering av bebyggelse till viss mark ska tas hänsyn bl.a. till risker för översvämning och erosion (se avsnitt 5.5). Då bygglov prövas ska kommunen ta hänsyn till om marken är lämplig att bebygga med hänsyn till de boendes hälsa och säkerhet. Kommunen är ansvarig för sitt beslut efter beviljad bygglovsansökan. Innan preskriptionstiden har gått ut kan enskilda kräva skadestånd från kommunen. Om kommunen har gjort erforderliga undersökningar enligt den kunskap som fanns då bygglovet gavs så går kommunen fri från ansvar. Byggherren har huvudansvaret för att samtliga byggnads- eller anläggningsarbeten utförs enligt gällande planer och bestämmelser.