sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Förslag till en stärkt skolinspektion SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare för att lämna förslag till den statliga utbildningsinspektionens framtida inriktning och omfattning (U2007:09). fastställ- des direktiv för utredningen (dir 2007:80, bilaga 1). förordnades till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 11 septem- ber 2007 avdelningschefen , kultur- och utbildningsdirektör , departementssekreterare , ämnesrådet , kanslirådet , departementssekreteraren , undervisningsrådet samt ekonomie doktorn . Som sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. undervisningsrådet . Skolinspektör förordnades som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen, som har antagit namnet Utbildningsinspektions- utredningen, får härmed överlämna sitt betänkande Tydlig och öppen – förslag till en stärkt skolinspektion (SOU 2007:101). Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ........................................ Framväxten av tillsyn och granskning av skolan ............. Dagens utbildningsinspektion m.m. ............................. 2.1.1 utbildningsinspektion –2006 ....... 2.1.2 årsredovisning för ....................... Treårsrapporten –2006 ..................................... 2.1.6 Extern granskning av utbildningsinspektionen .......... Kommuners egen inspektion ....................................... 2.2.4 Skillnader och likheter mellan olika modeller för inspektion eller utvärdering.......................................... Vilka principer ska utbildningsinspektionen bygga på?......... Inspektion på rätt ansvarsnivå ............................................... Kvalitetsgranskning och tillsyn ............................................. Mät- och referensvärden............................................. 3.5.2 Granskning av undervisningens ändamålsenlighet ... En anpassad och effektiv granskning .................................... Förberedelser inför platsbesöket ............................... Rapportering och återkoppling .................................. Granskning av ansvarstagandet på huvudmannanivå ........... 4.3.1 Hur ska huvudmannen granskas? förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg................ 4.3.4 Huvudmannens ansvarstagande för komvux och Övriga frågor för en utbildningsinspektion ................... Kvalitetssäkring av utbildningsinspektionen ....................... 5.2.1 Utbildade inspektörer grunden för likvärdighet ...... 5.2.2 Förberedelser inför en inspektion ............................. Bedömning av rättningen av nationella prov........................ Provens styrande effekt.............................................. Kvaliteten i provrättningen ........................................ 5.3.4 Nationell bedömning av provrättningen................... av fristående skolor ......................... och nationell utvärdering................ 5.5.1 Likheter och olikheter i nationell utvärdering och Regeringens styrning av utbildningsinspektionen............... Mål för utbildningsinspektionen ............................... 5.7Samarbete med annan statlig tillsyn inom Organisatoriska konsekvenser m.m............................. Uppdrag till eller en organisationskommitté .... 6.1.1 Likvärdighet i en myndighet med en regional Utbildning av inspektörer .......................................... Användning av IT ....................................................... 6.3 Övriga konsekvenser.............................................................. Ekonomiska konsekvenser för skolhuvudmännen ...206 Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 rapportering.......................... Bilaga 3 Genomförda ....................möten, samråd och intervjuer Skolan är en nationell angelägenhet av flera skäl. En kvalitativt god skola som leder till en välutbildad befolkning har avgörande bety- delse för tillväxt och skapar därmed förutsättningar för att trygga vår gemensamma välfärd. Skolan ska vara likvärdig. Alla ska ha rätt att få en god utbildning varhelst i landet man bor. Det handlar om rättvisa och jämlikhet. Även om den svenska skolan står sig relativt väl i en internationell jämförelse, måste de brister i skolans kunskapsresultat, som redovisas i internationella och nationella studier åtgärdas. Måluppfyllelse och kvalitet måste förbättras. Statens ansvar i en mål- och resultatstyrd skola är att med tydliga mål och kunskapskrav styra utbildningen. Staten har också ansvaret för att med en effektiv uppföljning, utvärdering och granskning tillse att resultaten utvecklas åt rätt håll. Det är skolhuvudmännen som har det fulla ansvaret för att de nationella målen nås. Skolans huvudsakliga uppgift är kunskaps- uppdraget – att alla elever ges förutsättningar att nå de nationella målen i alla ämnen. Det lokala ansvarstagandet förutsätter att insatser ständigt görs för att stärka kvaliteten i förskoleverksamheten, skol- barnomsorgen, barn- och ungdomsutbildningen och vuxenutbild- ningen. Det nationella ansvaret är bl.a. att följa upp och granska i vilken mån ansvaret tas. För att tillvarata elevers rättigheter och kunna redovisa kvalificerade bedömningar av skolors resultat krävs en inspektionsmyndighetTPF1FPT, som har en stor sakkunskap och kompetens på det område som den har att granska. Inspektions- myndigheten ska vara en saklig och opartisk granskare av skolvä- 1TP PT är det och fr.o.m. kan det vara en annan myndighet, jfr förslag i SOU 2007: 79 Tre nya skolmyndigheter. Myndighetens beslut ska vara tydliga och inspektionsverk- samheten ska präglas av öppenhet. I budgetpropositionen för 2007TPF2FPT bedömde regeringen att det finns behov av en förstärkt kvalitetsgranskning av skolans kunskapsresultat. Enligt direktiven ska utredaren lämna förslag till den statliga utbildningsinspektionens inriktning och utformning. Förslagen bör kunna genomföras från tidpunkten för införandet av en ny myndighetsstrukturTPF3FPT inom skolväsendet. För enkelhets skull använder utredningen begreppet skolan för de olika verksamheter inom det offentliga och frivilliga skolväsen- det och övrig pedagogisk verksamhet när utredningen för generella resonemang. Behovet av en stärkt kvalitetsgranskning Utredningen har dels studerat den nuvarande utbildningsinspek- tionen inom , dels andra granskningsverksamheter, t.ex. utvärderingar av utbildningar på universitet och högskolor. Syftet har varit att få underlag för de förslag och bedömningar som utredningen gör i detta betänkande. Den generella bilden av inspektion är att skolorna är nöjda med att bli inspekterade. Både inspektörer och rektorer beskriver de personliga mötena som den enskilt viktigaste faktorn. Inspektörerna uppges ha sett mycket och fångat in skolans styrkor och svagheter. Inspektörernas förhållningssätt har överlag bedömts som positivt. Det finns dock skillnader mellan vad inspektörerna diskuterar med berörda vid skolbesöken och vad som senare kommer fram i rapporterna. Exempelvis påtalas i rapporterna ofta detaljbrister av tillsynskaraktär, som de inspekterade inte har uppfattat som bety- delsefulla vid platsbesöket. Ett särskilt problem är att det dröjer , i genomsnitt mer än , mellan inspektionsbesök och en beslutad rapport. Utredningen kan också konstatera att utbildningsinspektionens granskningsområden i stort sett är desamma som fanns inom ramen för tillsyn . Den stora skillnaden är att numera inspekteras 1 000 skolor . Detta innebär att hundratalet inspektörer granskar skolor och 2TP PT Prop. 2006/07:1, utgiftsområde 16. 3TP PT Betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79). andra verksamheter, bedömer regelefterlevnad och påtalar brister. En sådan genomgående granskning av den svenska skolan har inte skett i modern tid. Det är utredningens uppfattning att det är i tillsynen som utbildningsinspektionen har sin starka sida. Däremot kan utredningen på goda grunder hävda att kvalitetsgranskningen har brister. Framför allt är inspektionens granskning av skolornas kunskapsuppdrag en svag sida. I synnerhet gäller detta gransk- ningen av resultat, där inspektionsrapporterna i princip inte tillför mycket mer än vad som redan kan utläsas ur nationell statistik. I huvudsak granskas kunskapsuppdraget utifrån läroplanernas över- gripande mål, varvid mer generella rekommendationer ges om ökat elevinflytande och förbättrat värdegrundsarbete. Inspektionsrapporterna som utredningen tagit del av är mycket olika och är därför svåra att jämföra med varandra. För en utomstå- ende läsare är det sannolikt svårt att bedöma en skolas styrkor och svagheter. Rapporterna är dessutom inspektörsberoende, dvs. enskilda inspektörers käpphästar tycks få genomslag i skrivning- arna och bedömningarna. Granskningen verkar utgå från som norm. Det som är gymnasieskolans och vuxenutbildningens särskilda uppdrag, bl.a. yrkesinriktade utbildningar, granskas i liten utsträckning. Inte heller är det alltid helt tydligt vilken ansvarsnivå som granskas – om ansvaret ligger på huvudmanna-, rektors- eller lärarnivå. Det förarbete som sker inför platsbesöken behöver utvecklas och bli mer systematiserat. används inte samlade kunskap för att ta fram ett kvalificerat underlag inför inspektio- nerna, t.ex. i utnyttjandet av skolstatistiken. Likaså saknas syste- matik i hur underlagen ska användas inför och under platsbesöken. Ett problem för utredningen har varit att det finns ett mycket begränsat externt utvärderingsunderlag om skolinspektion som sådan. Det finns några internationella studier, men dessa granskar inte den svenska utbildningsinspektionen. Den enda svenska utvär- deringen av nuvarande utbildningsinspektion är Ekonomistyr- ningsverkets rapport, som avser verksamheten åren 2003–2004.TPF4FPT Utredningen anser att det är en brist att inte kontinuer- ligt och med stöd av externa granskare har kvalitetssäkrat sin inspektionsmodell. 4TP PT (2006) utbildningsinspektion – ger den några effekter? Effektutvärdering genomförd på uppdrag av . Utredningen har även studerat andra inspektionsorganisationer, bl.a. , en del kommunala initiativ samt den engelska inspektionsmyndigheten . En stor skillnad mellan och är att bygger sin bedömning på en av lärosätet gjord självvärdering. Även den eng- elska inspektionen Ofsted använder självvärdering som underlag i granskningen. Intressant är också att ibland använder sig av studerandearbeten, tentamina och rättningsmallar för att bedöma kvaliteten i undervisningen. En sådan granskning bör också kunna användas av utbildningsinspektionen för att t.ex. få underlag för en bedömning av undervisningens ändamålsenlighet. Behovet av en kvalitetssäkring av inspektionsverksamheten är stort. De skillnader som finns mellan exempelvis och eller Ofsted handlar till stor del om hur kvalitets- säkringsarbetet görs till en integrerad del av verksamheten i dessa organisationer. En förstärkt kvalitetssäkring av utbildningsinspek- tionen skulle inte bara förbättra verksamhetens genomförande, utan också bidra till utveckling. Bärande principer för en skolinspektion Med utgångspunkt i de styrkor och svagheter som kännetecknar de olika inspektions- eller granskningssystem, som utredningen stude- rat, har utredningen formulerat ett antal bärande principer för utbildningsinspektionen. ska prioritera granskning som har betydelse för skolans kunskapsuppdrag. Det innebär att verksam- hetens förutsättningar, genomförande och kunskapsresultat ska granskas. En andra bärande princip i utredningens förslag är att utbild- ningsinspektionen ska inriktas på att granska varje nivå i skolsy- stemet med utgångspunkt i ansvarstagandet för skolans kunskaps- uppdrag. Skolhuvudmannens ansvarstagande ska granskas avseende de förutsättningar som ges verksamheten och att verksamheten följs upp och utvecklas. På skolnivå ska rektors ansvarstagande granskas, t.ex. ansvaret för kvalitetsarbete, för att behov av åtgärds- program utreds, utarbetas och följs upp samt för en likvärdig betygs- sättning och bedömning. Lärarnas ansvarstagande granskas huvud- sakligen genom bedömning av hur rektor tar sitt ansvar. 5TP PT Office for Standards in Education, Children's Services and Skills. En tredje bärande princip är att utbildningsinspektionens huvuduppgift bör – som – vara att granska verksamheters kvalitet och utöva tillsyn av regelefterlevnad i förhållande till styrdokumenten. Utredningens bedömning är att tillsyn i huvud- sak bör inriktas mot författningar i skollagen och skolformsför- ordningar och kvalitetsgranskning i förhållande till läroplaner och kursplaner. Det finns ingen skarp gräns utan inspektionen måste kunna hantera de båda uppdragen som en helhet. ska dessutom kännetecknas av goda granskningsprinciper. I dessa ingår bl.a. att inte dra mer långt- gående slutsatser än vad underlaget medger. Inspektionen ska bygga sina bedömningar på ett robust underlag samt väl kända och på förhand redovisade kriterier. En effektiv utbildningsinspektion bör använda undersökningsmetoder som bygger på att observatio- ner (mätvärden) är tillförlitliga och kvalitativt goda. Med mät- värden menar utredningen information av olika slag, t.ex. statistik, underlag från skolor och intervjuuppgifter, som inspektörerna samlar in. Dessa mätvärden ska jämföras med rättssäkra normer (dvs. hur det bör vara) inom de områden som utbildningsinspek- tionen ska prioritera i sin granskning. Med normer avses t.ex. den lagstiftning, annan förebild eller vad som enligt beprövad erfaren- het kan betraktas som good practice för en ändamålsenlig mål- och resultatstyrd undervisning. Inspektionens granskning ska grunda sig på vetenskapliga metoder och väl beprövad erfarenhet. Undersökningsmetoder, bedömningskriterier och andra referensvärden ska vara kända och vara tillgängliga på bl.a. inspektionsmyndighetens hemsida. Enligt utredningens bedömning bör även undervisningen kunna granskas, dvs. att förutsättningarna för lärarnas arbete ger alla elever möjlighet att nå kunskapsmålen i alla ämnen. Utbildningsin- spektionen bör vid behov även kunna fördjupa granskningen av undervisningen. Detta bör främst ske när så är särskilt påkallat, t.ex. om det finns indikationer om dåliga undervisningsresultat. Granskningen kan avse både allmändidaktiska bedömningar och ämnesspecifika bedömningar. Hur detta i praktiken bör genomföras måste bli en uppgift för inspektionsmyndigheten att närmare utveckla. Förberedelser inför platsbesöket bör ske systematiskt och med utnyttjande av all information som inspektionsmyndigheten har tillgänglig. Därför bör myndigheten få i uppdrag av regeringen att utveckla underlag och statistiska analyser som behövs för utbild- ningsinspektionens verksamhet. Utredningen har konstaterat att flera andra granskningsorgan använder sig av en s.k. självvärdering. I en sådan bedömer verksam- heten själv sina styrkor och svagheter. granskningsuppgift bör kunna baseras på att skolhuvudmannen och rektor i en självvärdering redovisar kvaliteten i den verksamhet de ansvarar för. En självvärdering kan innehålla två delar. Den ena kan vara en deklaration av regelefterlevnaden. Den andra kan innehålla bedömningar av arbetet med kunskapsuppdraget. Bedömningar bör understödjas av bevis (evidens) på att det är så som man uppger. Självvärderingen bör bli offentlig. bör få i uppdrag att närmare utveckla former för självvärdering. ska efter en förberedande granskning av verksamheten ange behov av inspektionens omfattning och inriktning utifrån lokala förhållanden. Detta innebär att utbild- ningsinspektionen på ett flexibelt sätt bör anpassa resurserna så att de prioriteras till verksamheter med störst behov av granskning. Skolor kan bl.a. komma att inspekteras med olika tidsintervall. Med de ambitioner som regeringen har för utbildningsinspektionen bör varje skola kunna inspekteras i genomsnitt . Resultatet av ett platsbesök ska dokumenteras i en inspektions- rapport. En inspektionsrapport bör innehålla delarna helhets- bedömning, bedömning utifrån kvalitetskriterier och bedömning av regelefterlevnad. I helhetsbedömningen bör både skolans starka och svaga sidor redovisas. Den kvalitativa bedömningen bygger i huvudsak på inspektö- rernas värdering av självvärderingens giltighet. För varje inspek- tionsområde ska inspektörerna göra en bedömning av kvaliteten. Kvalitetsbedömningen bör göras på fyrgradig skala. Minst två kvalitetssteg ska definieras med bedömningskriterier. I varje rapport ska dessutom anges de eventuella brister i regelefterlevna- den som inspektionen konstaterat. Inspektionsrapporten och dess bedömningar bör kommuniceras med rektorn för den besökta skolan. Detta bör ske senast efter besöket. En fastställd skolrapport bör vara klar inom en månad efter besöket. Detta innebär att dagens rutin att vänta med rapportering tills alla skolor i en kommun är inspekterade bör brytas. Granskningen av skolhuvudmannen ska i första hand avse dennes ansvarstagande för uppföljning och utvärdering samt att verksamheterna ges förutsättningar och stöd i sitt arbete för en ökad måluppfyllelse. Inriktningen ska vara att granska det kvali- tetsarbete som bedrivs och vilket ansvar huvudmannen tar för resultaten och åtgärder för att förbättra dem. Granskningen ska behandla huvudmannens ansvarstagande för samtliga verksamhetsformer från förskola till vuxenutbildning. För förskolan bör granskningen avse såväl tillgång till plats som att verksamheten är trygg och har en god pedagogisk inriktning. Centrala områden för granskningen av vuxenutbildningen är rekrytering och tillgången till flexibla studieformer, t.ex. hur vuxna kan kombinera sfi-undervisning med annan vuxenutbildning. Inspektion av fristående skolor Granskningen av fristående skolor ska bygga på samma gransk- ningsprinciper som för kommunala skolor. Skillnaden är att rapporten bör innehålla en bedömning av både huvudmannens och rektors ansvarstagande. kommer alla skolor att grans- kas oftare än – i genomsnitt . Det finns goda skäl att fortsätta att genomföra förstagångsinspektioner av fristående skolor. I vilken omfattning och när det ska ske måste göras utifrån inspektionsmyndighetens bedömning av behovet, t.ex. om det är en ny huvudman eller inspektionens tidigare erfarenheter av huvudmannen. Ett riktmärke bör vara ett en första- gångsinspektion bör ske från det att verksamheten startat. En inspektionsverksamhet som bygger på likvärdighet och rätts- säkerhet måste utgå från en välutbildad och kompetent personal. bör därför ha en väl organiserad intern- utbildning av såväl nya som gamla inspektörer. Regeringen bör i regleringsbrev till inspektionsmyndigheten ange återrapporterings- krav om utbildning av inspektörer för att tillförsäkra en verksamhet med en hög kompetens. De brister som identifierats i kvalitetssäkringen av dagens utbildningsinspektion måste åtgärdas. Utredningen föreslår därför att inspektionsmyndigheten regelbundet följer upp, utvärderar och kvalitetssäkrar sin verksamhet. bör utveckla ett kvalitetssäkringssystem för en regelbunden granskning av effekter, likvärdighet och rättssäkerhet. Granskningen kan ske både i egen regi och med hjälp av externa granskare. Myndigheten bör också delta i internationella nätverk med andra nationella skol- inspektionsmyndigheter. Bedömning av rättningen av nationella prov En verksamhet med en nationell bedömning av rättningen av nationella prov bör genomföras. Syftet är att ge utbildningsinspek- tionen ökade möjligheter att granska rättningen av proven och betygssättningen. rättar lärarna själva de nationella proven efter rättningsanvisningar från provkonstruktörerna. Erfarenheter visar på stora skillnader mellan provbetyg och satta betyg. Det finns enligt utredningens bedömning skäl att i vissa fall kontrollera hur betygssättningen sker och hur de nationella proven rättas. Omfattningen av verksamheten bör vara högst en tiondel av mängden nationella prov och urvalet bör grunda sig på inspek- tionsmyndighetens prioriteringar. Verksamheten bör utvärderas för att regeringen ska få erfarenheter och underlag för att kunna bedöma hur granskningen bör se ut . Kostnaderna för verksamheten bedöms till uppskattningsvis och bör kunna inrymmas i det extraanslag som regeringen föreslagit för utbildningsinspektionen . Genom en omfattande inspektionsverksamhet där mer än 1 000 skolor granskas erhålls en stor mängd kunskap om skolan och annan pedagogisk verksamhet. resultat bidrar därmed till statens uppföljning av det svenska skolsystemet och medverkar till att ge en samlad kunskap om den svenska skolan. Det är därför naturligt att utbildningsinspektionens resultat kan användas i den utvärdering som bedrivs inom bl.a. för att ge en nyanserad nationell bild av skolan och annan pedago- gisk verksamhet. Regeringens styrning av utbildningsinspektionen förslag i betänkandet Att styra staten (SOU 2007:75) innebär en minskad målstyrning i myndigheters regleringsbrev. I stället bör målen anges i myndigheters instruktioner. Utredningens bedömning är att målen för utbildningsinspektionen bör ha en sådan utformning att de kan anpassas till förslag. Utredningens förslag till mål för utbildningsinspektionen är följande: Målet för den statliga utbildningsinspektionen är att bidra till att utbildningens [verksamhetens] resultat, likvärdighet och kvalitet stärks. Utredningen föreslår även återrapporteringskrav för inspektions- myndigheten. Regeringen bör i regleringsbrevet till utbildningsin- spektion ställa krav på återrapportering som betonar effekterna av att utbildningsinspektionen granskar verksamhetens resultat, genomförande och förutsättningar. har i betänkandet Tre nya skolmyndig- heter (SOU 2007:79) föreslagit en ny myndighet – Skolinspektio- nen. Denna ska bl.a. ta över utbildningsinspektionen som ligger på . Utredningen tillstyrker Skolmyndighets- utredningens förslag om en ny myndighet och anger med anledning av detta några principiella synpunkter på en ny myndighets organi- sation. Det bör övervägas, av eller av den framtida nya inspektionsmyndigheten, hur kvalitet och likvärdighet ska säkras i inspektionsmyndighetens regionala enheter. Vidare bör övervägas hur en funktion för grund- och vidareutbildning av utbildningsin- spektörer bör utformas samt hur en intern kvalitetskontroll kan skapas. bör också ha en effektiv använd- ning av informationsteknik. En framtida förstärkt utbildningsinspektion bör ha en budget på . I detta belopp ligger av regeringen förannonserat tillskott på . Detta innebär att en ny inspektionsmyndighetTPF6FPT, som även innefattar andra uppdrag, t.ex. enskilda tillsynsärenden, beräknas att ha en budget på ca . För en nationell Skolinspektion enligt förslaget i SOU 2007:79 beräknas budgeten till . Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag är att lämna förslag till den statliga utbild- ningsinspektionens inriktning och utformning från tidpunkten för införande av en ny myndighetsstruktur inom skolväsendet m.m. Utgångspunkten för utredarens förslag ska vara behovet av en tätare och skarpare utbildningsinspektion med betoning på kun- skapsuppdraget. Utredningen inledde sitt arbete med att skapa en bild av den tidigare statliga tillsynen på skolområdet. Arbetet har utgått från att det varit nödvändigt att få svar på frågor, t.ex.: Hur har det varit? Vilka tankar och överväganden ligger till grund för inspek- tionens utformning? Hur är det tänkt att vara ? och Hur fun- gerar utbildningsinspektionen? När det gäller perioden och framåt har utredningen läst betänkanden, propositioner och andra dokument från , regeringen och . Dessa belyser på olika sätt tankarna bakom och framväxten av tidiga tillsynsverksamhet.