sou · GWB3107 · 2008-11-28 00:00:00 — Anledningen är att det för en enskild är svårt, för många i praktiken omöjligt, att följa och bedöma en kapitalförvaltares arbete och ännu svårare att bedöma dennes förutsättningar att göra ett gott arbete framåt. Där den säkra kunskapen tar slut måste förtroendet ta vid. Allt detta blir extra accentuerat när det handlar om en förvaltare man inte själv valt och inte heller kan välja bort. Förhållandet mellan två parter, exempelvis en pensionsförvaltare och en pensionär (eller blivande pensionär), kan beskrivas som en balans där en är starkare och en är svagare. Överläge och underläge kan vara ett utflöde av skillnader i ekonomiska resurser, skillnader i kunskap och informationstillgång, i reella möjligheter att lämna relationen etc. Underläge innebär beroende. Ju viktigare ting det handlar om för den som är beroende, ju angelägnare är det naturligtvis att kunna hantera riskerna med detta beroende. Om beroende- situationen i någon mening antas vara given kan beroendet i princip hanteras på två sätt: dels med kontroll, i vid mening, dels med förtroende.1 Man kan alltså se förtroendet som en restpost: allt som man inte kan, vill, orkar eller hinner kontrollera måste hanteras med förtroende. Det innebär också att man accepterar att i viss utsträckning vara sårbar för den andra partens handlingar.2 1Ett sätt att minska beroendet av en starkare aktör – och därmed behovet av såväl förtroende som kontroll - är att hitta alternativ. Om det finns flera leverantörer av en produkt, dvs det finns en fungerande marknad, minskar beroendet av en enskild aktör eftersom man alltid kan byta. 2Den sydafrikanska förtroendekommissionen, som tillsattes med syfte att hela såren efter apartheidpolitiken, definierar förtroende (trust) på följande sätt: The willingness of a party to be vulnerable to the actions of another party based on the expectation that the other will perform a particular action important to the trustor, irrespective of the ability to monitor or control that other party. (, R., , J. and Shoorman, F.: "An integrative model of organizational trust", Academy of , Vol. 3, 1995). Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar AP-fonderna är en del av det finansiella systemet i . Det faktum att de finansiella tjänsterna, som påpekats, ofta är både komplexa och av stor betydelse för den enskildes välfärd, är huvudförklaringen till att finanssektorn i utpräglad grad är en bransch som är förtroendekänslig – något som för övrigt mycket tydligt demonstrerats under den oro som präglat de internationella finansmarknaderna . Men det gäller också för andra samhällsområden, exempelvis sjukvården; här finns samma kombination av komplexa och för den enskilde svårbedömda tjänster och en stor, i det fallet ibland bokstavligen livsavgörande, betydelse. I synnerhet när det gäller förhållanden inom det ekonomiska livet är det dessutom så att om ett grundläggande förtroende mellan aktörerna saknas eller försvinner stiger kostnaderna; om man inte fullt ut litar på varandra kan aktörerna se sig tvungna att säkra sig med mer detaljerade och komplexa avtal än vad man annars skulle behöva, skaffa garantier och försäkringsarrangemang etc. Ökad kontroll innebär med andra ord högre kostnader och därmed lägre effektivitet. Omvänt kan man säga att förtroende inte bara är något som ökar den allmänna trevnaden i samhället – det är dessutom mycket effektivt. Förtroende är ett uttryck för en relation mellan två eller flera parter, snarare än en egenskap i sig; den egenskap som bygger under förtroende är trovärdighet. Om man bygger upp sin trovärdighet kan resultatet bli ett ökat förtroende. Om å andra sidan trovärdigheten får en törn tappar man förtroende. Ökad trovärdighet underbygger förtroendet Man kan arbeta på olika sätt för att öka sin trovärdighet. Forskarna , som arbetade med uppdrag kopplade till den Sydafrikanska förtroendekommissionen, urskiljde fyra dimensioner som en aktör kunde arbeta med i syfte att stärka sin trovärdighet och i förlängningen vinna eller behålla omvärldens förtroende:3 välvilja (benevolence) 3 Se föregående not. Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar Den första dimensionen är alltså kunskap och kompetens. Att kunna sitt jobb, leverera , hålla hög och jämn kvalitet, att ha goda rutiner och en effektiv organisation underbygger trovärdigheten och skapar förtroende. Ju mer av öppenhet och transparens som råder kring företaget, eller organisationen eller myndigheten och dess verksamhet, desto större trovärdighet kan man vinna. Vad som ska kunna lämnas ut, hur information skall kvalitetssäkras och bli tillgänglig är frågor som kräver ställningstaganden. En fungerande öppenhet externt förutsätter också en god och systematisk intern kommunikations- process. Den tredje dimensionen är integritet. Integritet handlar om att ha principer för sitt handlade och att ha förmågan att agera därefter; att inte vara alltför lättpåverkad av omständigheterna eller av andras önskemål, att inte låta sig frestas att ta förbjudna genvägar, att inte ge efter för lockelser till egna fördelar. Att ha integritet är med andra ord att inte låta sig korrumperas. Att detta har med trovärdighet att göra är uppenbart. Den fjärde dimensionen för trovärdighet var i den sydafrikanska terminologin benevolence, som kan översättas med välvilja. Detta handlar bland annat om bemötande: de företag som vill vinna i trovärdighet måste möta sina kunder och andra intressenter med en genuin avsikt att åstadkomma en fruktbart möte. Kunden ska bli nöjd, som företaget gör lönsamma affärer – hos ett seriöst företag finns en naturlig strävan att åstadkomma s.k. win/win-situationer. Ett grundelement och startpunkt när det gäller välvilja är vad som kan kallas anständighet att följa givna regler, att uppträda hederligt och inte vilseleda eller skada kunder, anställda eller andra intressenter. Åtgärder för att befästa och stärka förtroendet för AP-fonderna och deras verksamhet kan diskuteras med dessa fyra kriterier som referensram; vilka typer av åtgärder skulle kunna vara relevanta för en trovärdighetsuppbyggnad utifrån respektive punkt? Här handlar det om frågor som berör förvaltarnas, ledningens och styrelsens kunskaper för att sköta det kapitalförvaltningsuppdrag Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar En sådan kompetens innefattar även kunskap om håll- barhetsaspekter. Åtgärder för att på olika sätt öka denna del av kunskapskapitalet bidrar till ökad trovärdighet. Öppenhet handlar om att för media och allmänhet, och för regering och riksdag, på ett tydligt och begripligt sätt kunna redo- visa hur man tänker och hur man arbetar, bland annat med håll- barhetsfrågor. Det innefattar också hur verksamheten följs upp och utvärderas. Detta handlar bland annat om de professionella och personliga kvaliteterna hos de personer som arbetar i fonderna, och i synner- het styrelse och ledning. Här finns också mer specifika aspekter, exempelvis hur man undviker att hamna i lojalitetsrisker eller insiderrisker när man arbetar med företagsdialoger. Det handlar också om att skapa rågångar mot påtryckningar från politiker eller från andra intressenter. AP1 4 hanterar inte medel knutna till enskilda individer och har därför inga kunder att förhålla sig till och bemöta, utan svensk allmänhet i kollektiv bemärkelse. Att lägga vikt vid och visa att man seriöst arbetar med hållbarhetsfrågor och på basis av demokratiskt förankrade värderingar kan ses som ett uttryck för välvilja; att sträva efter en win/win situation både för avkastningen på pen- sionspengarna och för hållbarheten. 5.2Vilken etik och vems etik ? Drivas av värde eller av värderingar ? I ett finansiellt sammanhang har etik i praktiken oftast handlat om att avstå från att tillhandhålla kapital till mottagare vars produktion och verksamhet anses stå i strid med de etiska normer och värderingar finansiären står för. Det vanligaste och mest allmänt bekanta uttrycket för etiskt grundad kapitalförvaltning har varit s.k. etiska fonder, som i Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar varierande form och utsträckning funnits på marknaden i åtskilliga decennier. har upplägget varit att inte investera i företag som producerar eller säljer exempelvis vapen, alkohol, tobak eller pornografi. För en etisk fond är målet att främja de normer och värderingar man ställt upp principiellt sett ganska enkelt. Fonden anger vilka principer man vill verka för när man placerar och inbjuder kunder som delar deras uppfattning att delta med sina sparpengar. De som inte delar fondens värderingar kommer inte att delta, och den som blir besviken på resultatet kan ta ut sina tillgångar och placera dem någon annanstans. Men AP-fonderna har ett annat uppdrag. AP-fonderna är inte och kan inte vara etiska fonder. Alla som arbetar i kan sägas ha tillgångar i och vara intressenter i AP-fonderna, som ingen kan flytta pengarna någon annanstans. Detta ställer speciella krav på hur etik- och miljökrav formuleras och tillämpas, och en hållbarhetspolicy behöver ha bred demokratisk acceptans. Det finns också, vilket är viktigt att notera, en annan tydlig och grundläggande skillnad i målbilden mellan en investerare som AP- fonderna, med ett uttalat huvudmål att uppnå hög avkastning, å den ena sidan, och mer aktivistiska investerare som etiska fonder, kyrkor, ideella och fackliga organisationer å den andra. Det grundläggande syftet med de senares verksamhet är inte att skapa finansiell avkastning utan att på olika sätt påverka samhället så mycket som möjligt utifrån sina värderingar. I deras fall blir därför avkastningen underordnad. Ett annat sätt att uttrycka detta är att investerare kan vara antingen värdedrivna (t.ex. en pensions- förvaltare) eller värderingsdrivna (t.ex. en ideell organisation).4 Utgångspunkter för en etikdiskussion Etik avser studiet av och tänkandet kring gott eller ont, rätt eller fel. Delar av etiken fokuserar på förutsättningarna för etik som ett teoretiskt system, medan andra delar är tydligare relaterade till handling. Om man knyter etik till vissa verksamhetsområden kan man tala om tillämpad etik, t.ex. inom hälso- och sjukvården (vårdetik), inom vetenskapen (forskningsetik) eller inom affärslivet 4 Det innebär inte att en värderingsdriven organisation behöver sakna ambitioner när det gäller finansiell avkastning och professionell förvaltning – tvärtom. Bilden kan skifta mellan olika ideella organisationer i vad mån man aktivt använder sina finansiella resurser som ett påverkansmedel, men man har likväl till skillnad från exempelvis en AP-fond – den möjligheten i sin hand. Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar (business ethics). Också inom de finansiella marknaderna har det utvecklats en områdesetik, som tar sig uttryck i riktlinjer och normer för verksamheten. Den tillämpade etiken är i regel tydligt knuten till handling och diskuterar på vilka grunder man beslutar sig för att handla på ett visst sätt. Om man nöjer sig med att beskriva hur olika aktörer resonerar och agerar så kan man tala om deskriptiv etik. Om man också vill förorda ett visst age- rande kallas det normativ etik. Etiska handlingsprinciper eller normteorier har olika form och innebörder. Även om det finns många former och varianter kan man tala om två huvudinriktningar. Den ena brukar kallas pliktetik och tar sin utgångspunkt att man ska agera i enlighet med vissa normer som man moraliskt (och kanske även juridiskt) är förpliktigad att följa, oavsett hur situationen är och vilka följder det får. Man kan då hänvisa till auktoriteter av olika slag, som lag- stiftningens eller religionens bud. Man kan också härleda plikter ur föreställningar om rättigheter, t.ex. mänskliga rättigheter eller äganderätt, som ju vore meningslösa om man inte förväntar sig att de ovillkorligen skall respekteras av andra. En tredje källa till plikt kan vara olika former av överenskommelser som man ingått eller löften man givit, alltifrån stora övergripande sociala kontrakt till mer vardagliga utfästelser. Den andra huvudinriktningen är konsekvensetiken. Här är utgångspunkten vilka effekter ens agerande får för en själv (egoism) eller för andra grupper (partikularism). Om man försöker ta in hela mänskligheten i sitt perspektiv handlar det om universalism. Om man har ambitionen att med kvantitativa mått kalkylera olika positiva utfall (olika nytta) kan vi tala om utilitarism. Det kan handla om att maximera materiellt välstånd, att förbättra hälsa och miljö, eller lycka i allmänhet. När det gäller den etiska grund som är relevant för en pensions- förvaltare finns element från båda huvudlinjerna med i bilden. Målet att via en god avkastning skapa så stor nytta som möjligt för pensionärerna representerar ett konsekvensetiskt betraktelse- sätt. finns också tydliga inslag av pliktetik. Hänvisningen till auktoriteter som svensk lag och internationella konventioner är ett uttryck för detta. Man kan säga att pliktetiken definierar en anständighetsgräns. Också i den verktygslåda för kapitalförvaltning, som vi presenterat i kapitel 3, finns handlingsalternativ som bygger på den ena eller andra normteorin. Negativ screening resulterande i uteslutningar är tydligt grundat i en pliktetik. Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar ändra företags agerande i ett visst avseende är lika tydligt ett konsekvensetiskt handlande. Vidare inspiration kan den intresse- rade söka i dialogetik, dygdeetik och andra normteoretiska alterna- tiv, som vi inte har utrymme att gå in på här. En renodlat konsekvensetisk ansats räcker således inte till som en etisk plattform för en pensionsförvaltare. Hög avkastning som skall resultera i goda pensioner måste kombineras med insikten om att det också finns värden som man i sin ambition att nå goda finansiella resultat inte kan kompromissa med.5 Mycket förenklat kan vi definiera värden som det vi anser vara viktigt i livet eller i en viss verksamhet. Att inventera vilka värden som står på spel i en viss verksamhet kan vara angeläget i sig själv. I ett nästa steg kan man sammanställa och rangordna dessa värden, diskutera om och hur de stödjer eller motverkar varandra, och vad de konkret kan innebära för en viss verksamhet. Olika värden kan under olika omständigheter bli mer eller mindre angelägna, utan att fördenskull upphöra att vara viktiga värden. En sådan rangordning av värden kan resultera i en värdehierarki eller värdeordning, som kan bilda utgångspunkt t ex för nödvändiga prioriteringar. En sådan medveten värdeordning, som alltså är inte bara är en lista med några positiva värdeord, kan kallas en värdegrund om man på dess grundval bygger upp en viss verksamhet. Värdegrunden ska göra det möjligt att få en stadga i en viss verksamhet, både vad avser mål och medel. Med värdegrundens hjälp ska man kunna motivera och kommunicera skälen till att strategier utformas på ett visst sätt eller den operationella verksamheten utförs på ett visst sätt. När man inom företagsvärlden har talat om treenigheten vision – mission – values, så är det detta det handlar om. De tre hänger ihop och förklarar varandra. Varje myndighet eller annan organisation behöver för sin verk- samhet utforma och kommunicera sin egen värdegrund. För AP- fonderna gäller det alltså att forma och ge uttryck för ett genom- tänkt system av värden som ska användas som utgångspunkt och motivering för verksamheten. För statliga myndigheter som AP- fonderna är de värden som regeringsformen uttrycker en självklar 5 Hur detta kan kombineras med proaktivt handlande utvecklas närmare av professor i utredningens bilaga 2. Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar utgångspunkt, liksom de internationella, av undertecknade konventioner som fonderna redan nu lyfter fram som grundvalar för sin verksamhet. Sedan gäller att både internt och externt skapa en process kring utformningen av värdegrunden . Slutligen handlar det om walk the talk, dvs. att faktiskt tillämpa den. En värde- grund måste vara ett levande dokument, inte något som förtvinar inom gyllne ram på en vägg. En värdegrund för AP-fonderna AP-fonderna ska basera sin verksamhet på grundläggande etiska värderingar med bred demokratisk legitimitet. Grundläggande upp- fattningar och principer när det gäller hur landet ska styras, medborgerliga rättigheter etc. kommer till uttryck i olika offentliga dokument.6 Den givna utgångspunkten härvidlag är, som nämnts, regeringsformen, som är en av fyra grundlagar. Regerings- formen innehåller regler för hur demokratin ska förverkligas i och hur makten ska fördelas mellan , regeringen, kommunerna, landstingen och domstolarna. Här finns också grundläggande fri- och rättigheter nedskrivna. 1 kap. Statsskickets grunder 1 § All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. 2 § Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbild- ning samt att verka för social omsorg och trygghet. Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. 6 Se även SOU 1997:28 I demokratins tjänst, författare . I denna bilaga till den s.k. Förvaltningspolitiska utredningen diskuteras bl.a. frågan om etiska riktlinjer för statsförvaltningen generellt i termer av offentligt etos. Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Lag (2002:903). De punkter som mest direkt kan relateras till en investeringspolicy är de första och tredje styckena i den andra paragrafen. Det synsätt och den tankeram som kommer till uttryck i dessa stycken, liksom i övriga, kan sammanfattas i strävan att stödja människors förmåga att uppträda som handlande individer genom att främja människors frihet och välbefinnande.7 Människor ska ha rätten och möjligheten att agera för att förverkliga sina mål och behov så länge det inte hotar andra individers rätt och möjlighet till samma sak. Detta ska ses som centrala ingångsvärden för bygget av en för AP-fonderna relevant värdegrund. Notera också att miljöaspekter och miljöhänsyn naturligt faller inom ramen för ett sådant betraktelsesätt; att värna miljön är i detta övergripande perspektiv också en i grunden etisk fråga. På en mer operationell nivå blir dock bedömningarna när det gäller miljö- effekter och hur de bör hanteras ofta mer tekniskt komplicerade, som kunskapen om samband, effekter och metoder stän- digt utvecklas och då också kontinuerligt måste påverka hur mål- sättningar ska bestämmas och krav formuleras. Några konsekvenser för AP-fonderna Goda pensioner ett etiskt mål Att ta en utgångspunkt i människan som handlande individ kan kallas ett aktörsperspektiv. Vad innebär regeringsformens aktörs- perspektiv om det tillämpas på AP-fondernas verksamhet ? Först och främst handlar det om att , och på basis av ett demokra- tiskt fattat beslut, göra insatser för att främja nuvarande och fram- 7 Den amerikanska moralfilosofen menar att Frihet handlar om formen för vår handlingskapacitet, att utan tvång kunna agera utifrån eget informerat val, medan välbefinnande handlar om innehållet i vår handlingskapacitet, det vi behöver för att kunna handla; liv, hälsa, försörjning, säkerhet, utbildning. (Se bilaga 2). Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar tida svenska pensionärers välbefinnande och handlingskapacitet genom att skapa en god avkastning på fondernas kapital. i det perspektivet uttrycker avkastningsmålet i sig en central etisk ambition. Dessutom innefattas vissa grundläggande rättigheter som är centrala förutsättningar för ett mänskligt aktörskap. Strävan efter hög finansiell avkastning måste förenas med dessa. Att värna om eller gynna en avgränsad grupp människor – i detta fall pensionärerna gör inte att målen i någon mening blir mindre värda ur etisk synpunkt. Det finns flera andra exempel på skyldigheter som uppkommer ur vad som kan kallas specifika ansvarsrelationer och som inte utsträcks till individer utanför dessa relationer. Genom att sätta barn till världen ikläder sig föräldrar ett särskilt ansvar för dessa barn som de inte har till barn i allmänhet, och som ingen annan har till deras barn. Genom att ta anställning som livvakt, livräddare, läkare eller polis tar man på sig ett ansvar för att trygga andras liv, säkerhet och hälsa som inte andra personer har. Och genom att avge ett löfte eller skriva på ett kontrakt kan man på liknande sätt ta ett ansvar för att en viss uppgift eller transaktion utförs som inte delas av personer som inte avgivit detta löfte eller skrivit på detta kontrakt.8 Alternativet till att ha nyttan för pensionärerna som överordnat mål skulle vara att påföra fonderna en mer sammansatt målbild, där mer aktivistiska eller vittsyftande ambitioner när det gäller miljö, sociala frågor, nedrustning, näringspolitik eller andra politiska eller etiska mål skulle föras in, och som avkastningsmålet på något mer eller mindre oklart sätt skulle avvägas och jämkas mot. Men detta skulle stå i strid med AP-fondernas uppdrag och den etiska grund systemet bygger på. Därutöver skulle det också ur andra syn- punkter sannolikt vara negativt för fondernas arbete. En mindre entydig målbild skulle inte minst innebära risker ur transparens- synpunkt; exempelvis finns risken att svaga förvaltningsresultat skulle kunna urskuldas med hänvisning till svårmätbara framgångar på exempelvis miljö- eller etikområdet. Att utvärdera fondernas verksamhet skulle med sådana förutsättningar bli utomordentligt svårt. Därmed skulle det också innebära förtroenderisker. 8 Se bilaga 2, s. 2. Avkastning, etik och förtroende några frågeställningar Målet att genom att skapa avkastning åstadkomma nytta för pensionärerna kan alltså ses som det ur etisk synpunkt positiva målet för AP-fonderna. ska alltså detta mål nås utan att man genom sina investeringar på något sätt åstadkommer skada för (andra) människors frihet och välbefinnande. Här kan två slag av problem uppstå. För det första kan ett företag ägna sig åt produktion av varor eller tjänster som i sig hotar människors frihet och välbefinnande, inkluderat den fysiska miljön. För det andra kan företaget bedriva produktionen i sådana former att man, när det gäller anställningsförhållanden, arbetsmiljö eller extern miljöpåverkan, etablerar eller ökar ett sådant hot. Om AP-fonderna ska arbeta med den typ av etiska övervägan- den, som kommer till uttryck i regeringsformen, som en utgångs- punkt för placeringar, är det nödvändigt att väga in och bedöma ett antal faktorer som på olika sätt relaterar till hur en produkt eller ett produktionssätt påverkar eller kan tänkas påverka människors frihet och välbefinnande. Man måste nyanserat pröva när och under vilka omständigheter – exempelvis vapenproduktion och vapen- försäljning motverkar eller främjar detta. I ett sådant perspektiv torde det vara ganska få produkter eller produktionsmetoder som alltid och under alla omständigheter är oetiska.