sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Det förra är i princip synonymt med öppen, primär djursjukvård. I stället för stationärvård, som kan leda tanken till verksamheten vid s.k. veterinärstationer, används här begreppet sluten vård för att beteckna vård av inneliggande patienter. I arbetstidslagen (1982:673) avses med jour en typ av tjänstgöring där arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande på arbets- platsen för att vid behov utföra arbete. Med beredskap (beredskaps- tid) avses i samma lag att arbetstagaren står till förfogande för arbete, men arbetstagaren får då uppehålla sig utanför arbetsstället, t.ex. i hemmet. I veterinär verksamhet är beredskap den form som normalt till- ämpas. I regel används dock begreppet jour inom veterinärväsendet för att beteckna såväl jour som beredskap. Begreppet jour används därför genomgående i betänkandet. I kapitel 2 ges en kortfattad översikt över marknadsförhållandena i veterinärväsendet och en kort historisk återblick på händelser och skeenden som lett fram till dagens situation. De huvudsakliga pro- blemställningarna redovisas också. Faktaunderlaget för utredningens överväganden och förslag re- dovisas i kapitel 3–11. Gällande rättsregler beskrivs i kapitel 3. Myndigheternas och organisationernas uppgifter och roller be- skrivs i kapitel 4. Kapitel 5 ägnas helt åt smittskyddsfrågor. Där beskrivs dels bakgrunden till den nuvarande smittskydds- organisationen, såsom förändringar i hotbilden, dels hur smitt- skyddsorganisationen är uppbyggd. Slutligen redovisas en fallbe- skrivning av fågelinfluensautbrottet i . Djurutvecklingen och faktorer som vid sidan av den har betyd- else för efterfrågan på veterinärtjänster beskrivs i kapitel 6–7. Vete- rinärväsendets marknadsstruktur beskrivs i kapitel 8. Där redovisas också närmare data om de statliga distriktsveterinärernas verksam- het. I kapitel 9 redovisas resultaten av den tidigare berörda enkät- studien om veterinärernas situation. Kapitel 10 innehåller den internationella utblicken och i kapitel 11 beskrivs konkurrensför- hållandena i veterinärsektorn efter en generell genomgång av fak- torer som påverkar konkurrensen på en marknad. Utredningens överväganden och förslag redovisas i tre delar. I kapitel 12 finns allmänna överväganden. Utifrån dessa beskrivs i kapitel 13 fyra möjliga lösningar (marknadsmodeller) för en fram- tida veterinärorganisation. Alternativa sätt att organisera de offent- liga veterinäruppgifterna och tillsynen över veterinär yrkesverk- samhet belyses också i kapitel 13. I kapitel 14 ställs de olika alter- nativen mot varandra och granskas mot bakgrund av samhällets mål i djurpolitiken och med den veterinära verksamheten. Här redo- visas också utredningens förslag. Kapitel 15 behandlar konsekvenser av utredningens förslag och i kapitel 16 redovisas författningskommentarer. 2Veterinärväsendet – huvuddrag och problemställningar För att få utöva veterinäryrket krävs legitimation. Veterinär- legitimation utfärdas av efter ansökan. Legitima- tion kan utfärdas för den som avlagt veterinärexamen i eller utomlands. I det senare fallet krävs i vissa fall att sökanden genom- gått föreskriven efterutbildning. Veterinärer utbildas vid i och utbildningen omfattar 220 högskolepoäng. utvidgas antalet studieplatser till 100. har 70–80 sökande erbjudits tillträde till utbildningen. Av ca 2 600 veterinärer är ca 1 400 sysselsatta med djursjukvård. Veterinärer arbetar förutom med djursjukvård även med förebyg- gande djurhälsovård, med besiktnings- och kontrolluppgifter i djurhållning och livsmedelsproduktion, med förvaltningsuppgifter och myndighetsutövning i offentlig förvaltning och med utbild- ning. Ett mindre antal är också verksamma inom t.ex. läkemedels- industrin. Djursjukvården kan grovt indelas efter djurslag i delmarknaderna lantbruksdjur, häst och sällskapsdjur. Veterinärinrättningar kan indelas i djursjukhus, djurkliniker, veterinärstationer och mindre mottagningar. En annan indelning avser primär, respektive specialiserad, djur- sjukvård. Djursjukvården kan vara öppen eller sluten. Sluten vård avser vård av inneliggande patienter. Den veterinära fältverksam- heten, som är en del av den primära, öppna djursjukvården, avser ambulerande verksamhet med bil, företrädesvis för häst och andra stora djur. Dessa är svåra att transportera till en mottagning. Den ambulerande verksamheten kan förutom djursjukvård även omfatta besättningsgenomgångar och andra åtgärder som utförs i samband med gårdsbesök. Av veterinärstatistik framgår att drygt 600 veterinärer är verksamma vid djursjukhus, ca 750 är verksamma med djursjukvård i andra typer av veterinärinrättningar. Av de senare är ca 500 privatpraktiserande veterinärer. Drygt 300 är stat- ligt anställda distriktsveterinärer. Detta gäller i grova drag. Jord- bruksverkets statistik är inte helt tillförlitlig ifråga om antal veteri- närer med olika inriktning. Det beror främst på brister i de privat- praktiserande veterinärernas rapportering av data till verket. Den veterinära fältverksamheten tillhandahålls av både distrikts- veterinärer och privatpraktiker. Det gäller både verksamhet med lantbruksdjur och med häst. Distriktsveterinärerna svarar för en något större andel av lantbrukets behov av veterinärtjänster än privatpraktikerna. Motsatt förhållande tycks gälla i hästsjukvården, dvs. privatpraktikerna svarar för en övervägande andel av denna. En veterinär som vill arbeta kliniskt kan alltså välja mellan att vara egenföretagare, privatanställd vid ett djursjukhus eller en djur- klinik eller att vara statsanställd distriktsveterinär med de skillnader i villkor och verksamhetsförutsättningar som normalt följer av respektive typ av huvudmannaskap. På veterinärmarknaden till- kommer ytterligare några skillnader, främst mellan privatpraktik och statlig verksamhet, som översiktligt skall beröras i det följande och utförligt belysas i senare kapitel. Närmare om de statliga distriktsveterinärerna Distriktsveterinärerna är anställda av och verk- samheten bedrivs i en separat avdelning i verket. Personalen omfattar ca 330 praktiserande veterinärer och ett trettiotal centralt placerade medarbetare med bl.a. administrativa arbetsuppgifter. Uppdraget till de statliga distriktsveterinärerna innefattar i huvud- sak att svara för en kostnadseffektiv riks- och dygnstäckande akut djursjukvård och djurhälsovård, som första prioritet inom djurhälsovården svara för lantbrukets djur och för hästar inom jord- och skogsbruket, utföra s.k. officiella veterinäruppdrag inom ramen för EU- medlemskap och vid handel med tredje land samt se till att den förebyggande djurhälsovården och epizootibered- skapen är god och att deltagandet i kontroll- och bekämp- ningsprogram i samarbete med näringen är effektivt. Den kliniska verksamheten är uppbyggd kring ett sjuttiotal distriktsveterinärstationer och ytterligare ett tjugotal filialer. Verk- samheten bedrivs alltså på ett nittiotal orter i . Uppdraget innebär att de statliga distriktsveterinärerna håller jour i första hand för lantbruksdjur enligt ett rullande schema i respektive veterinärstation. Om det finns djurskyddsskäl eller om annan veterinärvård inte kan anvisas skall alla djur, dvs. även säll- skapsdjur, erbjudas djursjukvård. Det finns olika uppfattningar om hur uppdraget skall tolkas i denna del. Klart är dock att den statliga veterinärverksamheten med tiden alltmer kommit att avse djursjukvård för sällskapsdjur och häst, som inte är en del av lantbrukets produktionsmedel. Under perio- den –2005 minskade andelen lantbruksdjur i distriktsveterinä- rernas djursjukvård från . ökade andelen sällskapsdjur från och andelen häst från . De officiella veterinäruppdragen svarar för av den samlade verksamheten. De statliga distriktsveterinärernas verksamhet finansieras i huvudsak med avgifter och till en del med statliga anslag. omsattes sammanlagt varav ca 94 miljo- ner var statligt anslag. Anslaget användes till knappt hälften för att täcka underskott i veterinärstationerna och till drygt hälften för att finansiera distriktsveterinärernas centrala verksam- het i inklusive vissa centralt redovisade, men direkt stationsrelaterade, produktionskostnader. De centralt ianspråktagna medlen avser bl.a. fortbildning av veterinärer, , andel av verksledningskostnader etc. Veterinär fältverksamhet i privat regi Det är något oklart hur många privatpraktiker som bedriver vete- rinär fältverksamhet, och med vilka djurslag det sker. Klart är dock att ca 300 privatpraktiker redovisat 10 förrättningar eller fler med lantbruksdjur . svarade lantbruksdjuren för av de privatpraktiserande veterinärernas samlade verk- samhet. Motsvarande andel för distriktsveterinärerna var 28 pro- cent. Ett hundratal privatpraktiserande veterinärer bedriver en verk- samhet som från ett kundperspektiv är i allt väsentligt jämförbar med de statliga distriktsveterinärernas. Det innebär bl.a. att de inom sitt praktikområde upprätthåller en dygnstäckande service med veterinär fältverksamhet. I regel håller de jour enligt samma typ av schema som de statliga distriktsveterinärerna. I själva verket skulle man kunna tala om privatpraktiserande distriktsveterinärer. En skillnad mot de statliga distriktsveterinärerna är dock att privat- praktikerna inte får något statligt stöd för sin verksamhet. Den måste med andra ord bedrivas fullt ut på marknadens villkor och finns därför företrädesvis i djurtäta områden. kan bidrag för veterinär fältverksamhet till avlägset boende djurägare utnyttjas också då privatpraktiker anlitas. Detta förutsätter dock att veterinären ingår i ett heltäckande joursam- arbete. Med djurhälsovård avses åtgärder som skall förebygga sjukdom och ohälsa hos djur, t.ex. vaccinationer, rådgivning om miljö-, skötsel- och utfodringsåtgärder samt andra åtgärder som bidrar till ett gott djurhälsoläge. Djurhälsovård kan bedrivas för enstaka djur eller, som förekommer i lantbrukssektorn, i organiserade djurhälso- vårdsprogram. har insikten om djurhälsovårdens betydelse ökat. En god förebyggande djurhälsovård kan motverka att smitt- samma djursjukdomar bryter ut och sprids. Det leder i också i för- längningen till effektivare produktion genom att färre djur behöver kasseras. Organiserad djurhälsovård kan t.ex. bedrivas inom officiella kontrollprogram med stöd av lagen (2006:807) om kontroll av hus- Sådana kontrollprogram, som kan vara frivilliga eller obligato- riska, bedrivs av lantbruksnäringens organisationer, t.ex. Svenska Djurhälsovården och Svensk Mjölk. Ett femtiotal veterinärer är sysselsatta med verksamhet inom de organiserade djurhälsoprogrammen. 2.1.3Veterinärer i offentlig förvaltning Inom offentlig förvaltning arbetar veterinärer med tillsyn, uppfölj- ning och andra förvaltningsuppgifter inom t.ex. , och länsstyrelserna.TPF1FPT Ett hundratal vete- rinärer har förvaltningsuppgifter i central statlig förvaltning. Det finns ett femtiotal länsveterinärer, som ansvarar för tillsyn och samordning i veterinära angelägenheter i länsstyrelserna. Besiktningsveterinärerna är verksamma inom offentlig förvaltning, men de utgör också en egen avgränsad grupp som har speciella kontrolluppgifter. Besiktningsveterinärerna svarar för köttbesikt- ning och kontroller av djurhälsa och djurskydd inför slakt. Besiktningsveterinärerna är anställda av . De flesta, ett åttiotal, är fast anställda, men verket anlitar också kliniskt verksamma veterinärer när behov föreligger. Statliga distrikts- veterinärer och privatpraktiserande veterinärer anlitas i ungefär lika stor utsträckning som extra resurser. Offentliga veterinäruppdrag är uppdrag att svara för kontroller och utfärda intyg i samband med olika verksamheter med djur. De offentliga veterinäruppdragen innefattar ofta myndighetsutövning. Uppdragen kan grovt indelas i officiella veterinäruppdrag och övriga offentliga veterinäruppdrag. Med officiella veterinäruppdrag avses uppdrag att utföra de vete- rinära kontroller som krävs enligt . Det vanligaste offi- ciella uppdraget är att utfärda hälsointyg i samband med handel 1TP PT avslutar sin verksamhet och de centrala statliga djurskyddsuppgifterna förs över till . med djur och djurprodukter på den inre marknaden eller med tredje land. Bland de övriga offentliga veterinäruppdragen är det vanligaste uppdraget att vara ban- eller tävlingsveterinär i samband med tävlingar med djur. Offentliga veterinäruppdrag av alla slag utförs i regel av praktise- rande veterinärer vid sidan av den ordinarie kliniska verksamheten. De statliga distriktsveterinärerna svarar i allt väsentligt för de offi- ciella uppdragen. Privatpraktiker svarar för de flesta övriga offent- liga veterinäruppdrag. I båda fallen utgör offentliga veterinärupp- drag en liten andel av veterinärernas samlade verksamhet. , och länsstyrelserna har viktiga uppgifter som gäller prövning, tillsyn, kontroll, övervakning, utbildning, utredning, samordning och uppföljning, som direkt eller indirekt berör veterinär verksamhet. är beslutande myndighet i fråga om veterinär- legitimationer. Verket skall också bedriva en rikstäckande veterinärverksamhet genom distriktsveterinärerna och har ett centralt ansvar för smittskyddet i djurhållningen och för tillsyn över och samordning av veterinär verksamhet i landet. Jordbruks- verket administrerar t.ex. det centrala djurhälsoregistret, i vilket alla veterinärer skall redovisa gjorda diagnoser. har utfärdat ett mycket stort antal föreskrifter som berör djurhållning, och veterinära frågor. Från och med övertar också det centrala ansvaret för djurskyddsfrågorna i samband med att läggs ned. ansvarar för köttkontrollen genom besikt- ningsveterinärerna. Länsstyrelserna har en rad viktiga funktioner i den veterinära organisationen. I varje länsstyrelse finns en eller flera länsveterinä- rer, som har myndighetsuppgifter på regional nivån t.ex. när det gäller. att säkerställa och samordna veterinära resurser i länet. Antalet heltidstjänster för länsveterinärer varierade 2005 mellan ca 0,75 och 4,5. Länsveterinärerna svarar för den regionala, operativa tillsynen över veterinär verksamhet. Länsveterinären har också flera viktiga samordningsuppgifter och beslutsfunktioner inom djurskyddet. är regionalt tillsynsorgan enligt epizootilagen (1999:657) och ingår i smittskyddsorganisationen. har också ett regionalt tillsynsansvar över hälso- program för husdjur enligt reglerna om kontroll av husdjur liksom över seminverksamhet. () är en veterinärmedi- cinsk expert- och uppdragsmyndighet med uppgift att verka för en god djur- och folkhälsa, en god miljö och en uthållig livsmedels- produktion. SVA skall vara ett veterinärmedicinskt expertorgan åt myndigheter, och övervaka och analysera smittskyddsläget, ha beredskap för allvarliga sjukdomsutbrott, utföra laboratorieunder- sökningar och ge råd till bransch- och djurägarorganisationer, att tillhandahålla vacciner och diagnostiska produkter. En viktig upp- gift för SVA är att svara för diagnostisering av allvarliga smitt- samma djursjukdomar. är en fristående nämndmyndighet med uppgift att pröva ärenden om huruvida veterinärer i sin yrkes- utövning har begått misstag utifrån veterinärmedicinska utgångs- punkter. Det kan t.ex. handla om felbehandling av djur eller felak- tigt intygande. Nämnden prövar inte frågor utanför det veterinär- medicinska området. 2.3Veterinärväsendet i ett historiskt perspektiv VeterinärväsendetsT skrivna historia är till stor del historien om den framväxande statliga distriktsveterinärorganisationen. Få rader finns om veterinär verksamhet i privat regi. Mot den bakgrunden ligger fokus i det följande på den veterinärverksamhet som bedrivits i allmän tjänst.TTPF2FPTT härjades av smittsamma farsoter bland lantbruksdjuren. Vissa beräkningar visar att ca 200 miljoner nöt- kreatur dog i boskapspest i under detta århundrade. Det var förödande för ländernas ekonomi och för livsmedelsförsörjningen. skickade Svenska staten ut tre stipendiater, däribland , som brukar kallas den Svenska veterinärmedicinens fader, till för att studera veterinärmedicin.TPF3FPT Förutom boskapspest medförde mjältbrand, rabies m.fl. sjuk- domar stora problem för lantbruket. Efter ett utbrott av en smitt- sam, dödlig sjukdom bland hästar på statsstuterierna 2TP PT Framställningen i detta avsnitt utgör ett referat av historik på , 3TP PT Se om /?id=434 och , fick Hernquist uppdrag att starta en veterinär utbildningsanstalt i . Under sin livstid fram utbildade Hernquist ca 150 veterinärer. 2.3.1De första offentliganställda veterinärerna anställdes de första veterinärerna i offentlig tjänst i krigsmakten. För att dryga ut sin lön bedrev de också viss praktik på lantbrukets djur. Några blev också praktiserande veterinärer och fick anställning av socknarna och i vissa fall av större gårdar och bruk. Hushållningssällskapen, som bildas , bidrog i stor utsträckning till utbyggnaden av en organiserad veterinärverksamhet. De utbildade veterinärerna hade inte sällan svår konkurrens av okunskap, kvacksalveri och kloka gummor. första hälft började veterinärdistrikt bildas med veterinärer som i viss utsträckning fick lön av landsting, kommuner och hushåll- ningssällskap. ålades varje län i en kunglig kungörelse att anställa minst en veterinär, för att biträda provinsialläkarna med bekämpningen av smittsamma djursjukdomar. Huvudsyftet med kungörelsen var att etablera en rikstäckande veterinär service. Dessa veterinärer, som senare kom att bilda den s.k. länsveterinärkåren, bedrev även prak- tisk djursjukvård. fanns uppskattningsvis ca 200 vete- rinärer i landet. tillkom det första kända praktikområde som kan liknas vid senare tiders veterinärdistrikt. Distriktet bemannades med veterinärläkaren i genom ett avtal med Westra Bergslagens socknar. Avtalet, som innehöll den äldsta kända veterinärtaxan, reglerade rättigheter och skyldigheter som var aktuella även vid förstat- ligandet av distriktsveterinärerna . till- sattes en kommitté för att utreda frågan om statliga bidrag till de praktiserande veterinärerna. Maj:t instruktion för läns-, distrikts- och andra civila veterinärer. Veterinärer i s.k. legaliserade distrikt blev nu distriktsveterinärer med tjänstgöringsskyldighet och tjänsteårsberäkning. Statsbidrag till veterinär verksamhet började införas tidigt . flyttades ansvaret för länens veterinärväsende från förste provinsialläkaren till länsstyrel- sen. flyttades ansvaret för den veterinära verksamheten från länsstyrelserna till landstingen. I varje län inrättades en veterinär- styrelse som skulle leda och övervaka det veterinära arbetet, i syn- nerhet i den del som avsåg epizootier och livsmedelshygien. Tuber- kulosen var ett stort problem. Staten ville få ett fastare grepp om den och underlätta en likformig drift i hela landet. Detta bidrog i hög grad till den tradition och standard vi har i vad gäller smittskydd, sjukdomsbekämpning, djurskydd och till att en riks- och dygnstäckande veterinär service kan erbju- das till en fastlagd taxa. föreslog att flerveterinär- distrikt skulle införas och att veterinärstationer skulle byggas upp. Utredningen ansåg vidare att tjänstgöringsskyldighet i första hand förelåg för lantbruksdjuren och att skyldighet att behandla säll- skapsdjur endast förelåg om övriga åligganden medgav detta. omorganiserades distriktsveterinärerna och s.k. stor- distrikt med flera veterinärer bildades för att ett modernt jour- system skulle kunna införas och för att underlätta rekrytering av distriktsveterinärer. I de flesta fall behöll veterinärerna sina gamla stationeringsorter. På vissa orter bildades flerveterinärstationer. 2.3.71992 års veterinärutredning och de senaste förändringarna förslog veterinärutredning, som berörts i kapitel 1, att den statliga distriktsveterinärorganisationen skulle avvecklas. Organisationens kostnader ansågs för höga trots redan vidtagna åtgärder för att bromsa kostnadsutvecklingen. Utredningens direktiv innebar bl.a. att statens kostnader skulle minska. Utred- ningen föreslog en privatisering i södra delen av landet men lade inget förslag till lösning för den norra delen. I remisshanteringen föreslog alternativa sätt att minska kostnaderna i en fortsatt rikstäckande distriktsveterinärorganisation. genomfördes den senaste större omorganisationen i distriktsveterinärorganisationen. Syftet var i första hand att skapa en kostnadseffektiv verksamhet. huvudmannaskap fortsatte dock. Förändringen innebar ett nytt lönesystem för distriktsveterinärerna och att veterinärstationer började inrättas i hela landet. Förändringarna genomfördes i snabb takt. Det med- förde negativa effekter. Bland annat uppstod stor irritation i delar av distriktsveterinärkåren. Följden blev omfattande avhopp av distriktsveterinärer, som istället blev privatpraktiker. infördes en ny ledning i organisationen. I Jordbruks- verket inrättades då en separat avdelning för distriktsveterinärerna med avdelningschef och egen budget för organisationen. Sedan 1995 års omorganisation har det i veterinärkåren funnits ett utbrett missnöje med villkoren för veterinär verksamhet och då främst när det gäller de divergerande villkoren för statlig respektive privat verksamhet.TPF4FPT Dessa har, som framgått i kapitel 1, belysts i flera rapporter och analyser bl.a. i revi- sorers rapport (2002/03:4) Villkoren för veterinär verksamhet. Problemställningarna är i huvudsak följande. Det råder olika ekonomiska villkor för privat och statlig veteri- närverksamhet. De statliga distriktsveterinärerna ökar sin verksamhet med säll- skapsdjur och häst, som traditionellt varit de privatpraktise- rande veterinärernas ansvarsområde. har dubbla roller i och med att verket både bedriver klinisk veterinärverksamhet och har tillsynsuppgifter och andra myndighetsuppgifter som berör denna verksamhet. I rapporten från revisorer presenterades flera förslag till lösningar. Revisorernas slutsatser ledde till att Jordbruksdeparte- mentet inrättade en veterinär samarbetsgrupp med repre- sentanter för bl.a. lantbrukssektorn, veterinärer och flera berörda myndigheter. Arbetet i samarbetsgruppen ledde fram till att nya regler om bidrag till avlägset boende djurägare infördes. Sådana kan numera, och i motsats till tidigare, lämnas även då privatpraktise- rande veterinärer anlitas. En förutsättning härför är dock att den privatpraktiserande veterinären ingår i ett organiserat joursamar- bete. Några resultat i övrigt uppnåddes inte. revisorers rapport behandlades i Miljö- och jordbruksutskott. I utskottets betänkande (2002/03:MJU10) framgår bl.a. att utskottets majoritet instämde i vad revisorerna anfört och förordade mot den bakgrunden en oberoende utredning med uppdrag att lösa problemen med fördelningen av det statliga bidraget till distriktsveterinärorganisationen, statens ansvar för säll- skapsdjuren och dubbla roller. 4TP PT revisorer drar i sin rapport för veterinär verksamhet slutsatsen att missnöjet varit utbrett. 3 Regler för veterinär verksamhet Det veterinära arbetsfältet spänner över ett stort antal arbets- uppgifter av många olika slag. Veterinärer sysslar inte enbart med hälso- och sjukvård för djur. En viktig del av den veterinära verk- samheten avser tillsyns- och kontrolluppgifter inom lantbruk och livsmedelsproduktion, vid avel, internationell handel, vid tävlingar med djur osv. Det finns också bestämmelser om tillsyn över den veterinära yrkesutövningen. Ett omfattande reformarbete har genomförts och pågår fortfarande i vissa delar. De största förändringarna avser lagstift- ningen inom livsmedelsområdet. En ny heltäckande lagstiftning med bl.a. behörighetsbestämmelser för personal inom djurens hälso- och sjukvård har också föreslagits.TPF1FPT Någon samlad veterinärlagstiftning finns inte. Tvärtom är det system av regler som, direkt eller indirekt, reglerar olika slag av veterinär verksamhet komplext och svårt att överblicka. Förhållningsregler för veterinär verksamhet finns i många EG- rättsakter, nationella lagar och förordningar och i ett synnerligen stort antal föreskrifter från flera olika myndigheter.