sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — När tillsynsorganen även har uppgifter som inte faller under den snävare definition av tillsynsbegreppet som föreslagit finns det en viss risk för otydlighet. Det kan vara svårt för dem som blir föremål för tillsyn att veta i vilken egenskap och med vilket mandat tillsynsmyndigheten uttalar sin kritik och det är därför viktigt med en tydlighet som ökar förutsägbarheten och rättssäkerheten. Den del av tillsynen som kan leda till ett krav på åtgärder kräver tydlighet med vilket stöd i lag, för- ordning m.m. sådana krav framställs. Rättssäkerhet och tydlighet torde därför redan finnas när det gäller sådan tillsyn. Enligt utred- ningens mening finns inte skäl att anta att de brister som kan före- komma inom detta område åtgärdas med en snävare definition av tillsynsbegreppet. Kunskap hos tillsynsmyndigheterna om gällande regler och tillsynens särskilda metodik, däribland utformandet av tillsynsbeslut är en förutsättning för tydlighet och rättssäkerhet i tillsynen. Utredningen lägger också fram förslag om utbildning av tillsynspersonal (se avsnitt 19.12). Även utredningens förslag om att i viss mån begränsa tillsynsmyndighetens uppgifter i förhållande till vad som gäller ökar tydligheten i tillsynen. Om tillsynen enbart omfattar lagar, förordningar och myndig- heters föreskrifter och således inte andra icke bindande anvisningar minskar möjligheterna att komma till rätta med problem som är svåra att tydligt reglera. Det finns också en risk för att tillsynen koncentreras till områden där det är enkelt att vara tydlig och att man undviker sådana fält där utrymmet för tolkning och diskussion är större. I praktiskt tillsynsarbete är ofta rekommendationer, råd- givning och information det enda som kan användas när regel- verken är allmänt hållna och av mer målkaraktär. Med hänsyn till den diskussion som förekommit om att begreppet tillsyn inom flera områden, även inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården, är otydligt och inte har någon klar och bestämd innebörd anser utredningen att det finns skäl att införa en definition av tillsyn i lag. En sådan definition skulle öka tydligheten för dem som är föremål för tillsyn, något som också skulle kunna öka följsamheten när det gäller tillsynsbesluten. De risker som finns med att definiera begreppet kan enligt utred- ningens mening inte antas vara så stora att det finns skäl för att avstå från att införa en sådan definition. övervägde huruvida ramlagstiftning kan innebära problem vid den föreslagna definitionen av tillsyns- begreppet10 och kom fram till att så knappast är fallet om inte lag- stiftningen är så öppen att den inte tillsammans med utfyllande föreskrifter ger vägledning vid tillsynsprövningen. 10 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100), s. 61 f. Ramlagstiftningen inom och hälso- och sjukvården svarar mot ett behov av ett flexibelt regelsystem och enligt utred- ningens mening är det därför viktigt att införandet av en definition av tillsyn inte leder till en ökad detaljreglering enbart för att underlätta tillsynen. Tillsynsmyndigheters granskning innebär i någon mån alltid en tolkning av gällande regler. De målbestämmelser som finns i lagarna inom socialtjänst- och hälso- och sjukvårdsområdet är inte möjliga att konkretisera genom föreskrifter i alla delar och ger därför tillsynsmyndigheten ett något större utrymme för tolkning än vad som vanligtvis är fallet. För att tillsynsmyndighetens upp- drag ska vara tydligt för dem som granskas bör det enligt utred- ningens mening framgå av definitionen att tillsyn även avser lagens mål. I arbetet med tillsyn som berör bestämmelser av målkaraktär blir allmänna råd som anger hur bestämmelser bör tolkas och bedömningskriterier viktiga redskap. har i sitt slutbetänkande föreslagit att all- männa råd ska utmönstras men att myndigheter i fortsättningen ska kunna ge ut handböcker och på annat sätt icke bindande rekommendationer om tillämpningen av författningar11. Om det förslaget genomförs måste särskilt övervägas hur socialtjänstlagen, och lagstiftningen inom hälso- och sjukvården, som ramlagstiftning påverkas och hur den bör fyllas ut, genom mer föreskrifter eller på annat sätt. Denna fråga är av betydelse för tillsynen över social- tjänst och hälso- och sjukvård där allmänna råd förekommer i rela- tivt stor utsträckning. Enligt utredningens mening framstår det som problematiskt att avskaffa de allmänna råden då det finns för- hållanden som är olämpliga att reglera i författning men det ändå finns ett behov av att ange riktlinjer för hur de bör lösas. Vid tillståndsgivning innehåller besluten om tillstånd i vissa sammanhang även villkor som den verksamhet som ska bedrivas måste uppfylla. Dessa villkor meddelas med stöd av den lagstiftning som gäller på området och den tillsyn som sker av verksamheten måste enligt utredningens mening ske både mot bakgrund av gäl- lande regelverk och de villkor som angetts i tillståndet. arbete omfattar en rad olika åtgärder vilka utgör olika moment i tillsynen såsom kartläggning inför gransk- ningen, inspektioner och återföring av resultatet av granskningen. Dessa utgör en del av tillsynen när de har samband med denna. 11 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10), s. 96-97 Sådana åtgärder kan också utföras utan att de har samband med till- syn, t.ex. kartläggningar som sker på begäran av regeringen, men de utgör då inte tillsyn. Utredningen föreslår att tillsyn ska innebära en granskning av att verksamhet enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvård upp- fyller de krav som framgår av lagar, förordningar och föreskrifter – en definition i överensstämmelse med tillsynsutredningens förslag. För att tydliggöra att tillsyn också omfattar lagens mål bör det sär- skilt framgå av definitionen att tillsyn även avser lagarnas mål- bestämmelser. När en myndighet i samband med ett beslut även angett villkor för viss verksamhet i enlighet med vad som föreskrivs i lag, förordning eller föreskrift ska även sådana villkor utgöra grund för tillsyn. Utredningens förslag: uppdrag, tillsyns- rollen, innebär ett uppdrag att bedriva tillsyn i enlighet med defini- tionen. Att lämna råd och rekommendationer i samband med till- syn är en del av det uppdraget. I tillsynsrollen ligger också ett upp- drag att sprida de erfarenheter som fås genom tillsynen. Här- igenom ska myndigheten stödja hälso- och sjukvården och social- tjänsten, förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjuk- vården samt förbättra förutsättningarna för en god kvalitet i social- tjänsten. Alla de uppgifter som länsstyrelserna ges i socialtjänstlagens bestämmelse om tillsyn – följa socialnämndernas tillämpning av lagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör social- tjänsten, biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst och boende i vissa former och även i övrigt se till att social- nämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt – är en del av tillsynsuppdraget. Inom hälso- och sjukvården ska tillsyn främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården och myndigheten ska genom sin tillsyn stödja och granska verksamheten och hälso- och sjukvårdspersonalens åtgär- der. Både inom det sociala området och inom hälso- och sjukvården innefattar begreppet tillsyn således utöver kontroll även stödjande och främjande arbete samt i viss mån även andra uppgifter. Utredningens förslag i avsnitt 19.5 innebär en begränsning av begreppet tillsyn till kontroll och i det sammanhanget finns skäl att överväga vilket uppdrag tillsynsmyndigheten ska ha dvs. vad som ska ligga i tillsynsrollen. De uppgifter som tillsynsmyndigheterna utför inom ramen för tillsynen och som därför utgör en del av tillsynsrollen har enligt utredningens mening inte i alla fall något klart och direkt samband med det arbete som tillsynsmyndigheten kommer att utföra med utgångspunkt från den definition av tillsyn som utredningen före- slagit. Det finns när det gäller sådana uppgifter skäl att överväga om dessa bör ligga på tillsynsmyndigheten, se vidare avsnitt 19.10. Det måste dock enligt utredningens mening även finnas utrymme för andra åtgärder inom ramen för tillsynsarbetet än kontroll i efterhand. Sådana åtgärder är också de en del av myndighetens till- synsroll. I detta avsnitt behandlar därför utredningen frågan om tillsynsmyndighetens uppgifter inom ramen för tillsynsarbetet . Utredningen behandlade i delbetänkandet om tillsynen över miss- brukarvården12 frågan om tillsynsmyndighetens mandat med anled- ning av att det hade framkommit att det fanns olika uppfattning om vad kan uttala sig om och granska i ett individ- ärende/klagomål. Enligt utredningens uppfattning är det mandat har vid tillsyn enligt socialtjänstlagen omfattande och innebär att genom påpekanden kan låta en social- nämnd, eller en tjänsteman inom , få ta del av läns- styrelsens uppfattning i ett specifikt ärende även innan hand- läggningen avslutats. Med anledning av de särskilda förhållanden 12 En bättre tillsyn av missbrukarvården (SOU 2006:57), s. 75 f som reglerna om tvångsvård innebär föreslog utredningen ett för- tydligande i socialtjänstlagen av tillsynsuppdrag avseende tvångsvård enligt LVM och LVU. Regeringen har i pro- positionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården m.m. (prop. 2006/07:129) föreslagit ett sådant förtydligande i 13 kap. 2 § socialtjänstlagen. Förslaget om en definition av begreppet tillsyn i avsnitt 19.5 innebär inte någon förändring av det mandat som en tillsyns- myndighet har vid utförandet av tillsynsuppdraget. I myndighetens tillsynsroll ligger både att granska ärenden i efterhand och uttala kritik i de fall handläggningen eller beslutet inte motsvarar de krav som framgår av lagstiftningen, och att under pågående hand- läggning kunna komma med råd och rekommendationer med stöd av de regler som styr verksamheten. Om tillsynsmyndigheten genom telefonsamtal eller på annat sätt får uppgifter som ger skäl att undersöka hur något ligger till måste myndigheten kunna göra det när det gäller hela dess verksamhetsområde. Den omständig- heten att ett beslut går att överklaga utgör inte i sig skäl att avstå från att ta reda på hur ett ärende handlagts. måste även i sådana ärenden kunna kontakta handläggande tjäns- teman och informera sig om ärendet. Om det framgår att det finns skäl att ifrågasätta handläggningen i ett pågående ärende, t.ex. mot bakgrund av domstolspraxis, måste myndigheten kunna tala om det för handläggaren. Som förvaltningsmyndighet har tillsynsmyndigheten också en serviceskyldighet enligt reglerna i förvaltningslagen. Myndigheten ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Denna serviceskyldighet är dock inte obegränsad utan hjälp ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Enligt förvaltningslagen ska också myndigheterna lämna varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Denna samverkan ska ske dels för att myndigheternas verksamhet ska bli mer enhetlig och effektiv, dels för att underlätta för enskilda i deras kontakter med myndigheterna13. Dessa bestämmelser innehåller enligt utredningens mening i huvudsak det uppdrag som länsstyrelserna har enligt social- tjänstlagen att informera och ge råd till allmänheten. 13 Förvaltningslagen med kommentarer, , , Juridik 2007 s. 87 utöver kan anses ingå i tillsynsuppdrag är enligt utredningens mening en självklar del av själva tillsynen. I tillsynen, där individtillsyn ska genomföras efter de klagomål som ger anled- ning till åtgärder från myndighetens sida, är det en självklar uppgift för myndigheten att vara tillgänglig för allmänheten och kunna informera och ge råd i konkreta ärenden. Vad som i övrigt kan ingå i uppdraget, såsom att vara klagomur, blir i fortsättningen också en uppgift för patient- och brukarnämnderna dit enskilda kan vända sig för att få information. Förvaltningslagens reglering av biståndet mellan myndigheter innebär inte att en myndighet ska lämna råd till en annan om hur denna ska handla i olika situationer i sin egen verksamhet. Som anförts ovan anser utredningen att det utgör en del av tillsynsrollen att i samband med tillsyn uttala råd och rekommendationer. Det uppdrag som länsstyrelserna har att biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet bör i den mån det innebär att ge råd till handläggare ute i kommunerna om hur de ska handla i ett enskilt fall inte på samma sätt som vara en uppgift för tillsyns- myndigheten. I sådana fall kan det uppstå svårigheter när tillsyns- myndigheten tidigare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för verksamhetstillsyn eller där tillsyn sker efter klagomål från den enskilde. måste självklart kunna lämna upplysningar om gällande rätt, dvs. vilka regler som gäller i ett visst fall, och bistå med råd om hur och var en kom- munal tjänsteman kan finna vägledning för sina överväganden i ett konkret fall. Det måste således anses vara en del av tillsynsrollen. Det är dock inte lämpligt att tillsynsmyndigheten uppträder som konsult gentemot kommunen och uttalar sin åsikt om hur ett kon- kret ärende ska handläggas. Rådgivning och information som har anknytning till tillsyns- verksamheten utgör en självklar del av tillsynsrollen. Det innebär att de erfarenheter som fås vid tillsynen utgör en naturlig grund för att också stödja verksamheter och personal för att förebygga ska- dor och eliminera risker i hälso- och sjukvården och förbättra för- utsättningarna för en god kvalitet i . Myndigheten måste enligt utredningens mening således sprida dessa erfarenheter på olika sätt för att nå ut med information både till verksamheterna och till allmänheten. Det förebyggande arbete som bedrivs genom bl.a. träffar för kommunernas handläggare ger möjlighet att både diskutera tillsynsmyndighetens erfarenheter och problem som handläggarna upplevt i sitt arbete. När tillsynsmyndigheten har öppnat ett tillsynsärende bör myn- digheten, när man upptäcker att handläggningen inte sker i enlighet med lagstiftningen, lämna råd och rekommendationer om åtgärder för att ska uppfylla de krav som ställs. Detta är också en del av uppdraget att stödja verksamheter och personal för att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården och förbättra förutsättningarna för en god kvalitet i . Den föreslagna definitionen av tillsyn innebär en risk för att till- synen koncentreras till områden där det är enkelt att vara tydlig och undviker de fält där utrymmet för tolkningar är större. Denna risk måste enligt utredningens mening mötas med att tillsyns- myndigheten har klara direktiv om att de uppgifter som är en del av den mjukare statligare styrningen ska ha fortsatt hög prioritet. Till- synsmyndighetens stödjande arbete genom rådgivning och infor- mation måste även i fortsättningen vara en viktig del av myndig- hetens verksamhet. Det är viktigt att myndigheten är tydlig med vad som är tillsyn och vad som inte är tillsyn; det får inte råda något tvivel om vad som är en granskning av efterlevnad av lagar och bestämmelser och vad som är råd och förslag på förbättrings- områden. Tillsynsrollen innebär ett uppdrag att bedriva tillsyn i enlighet med definitionen. Att lämna råd och rekommendationer i samband med tillsyn utgör en del av detta uppdrag. I tillsynsrollen ligger också ett uppdrag att sprida de erfarenheter som fås genom tillsynen för att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården och förbättra förutsättningarna för en god kvalitet i . 19.7Utökade befogenheter och sanktionsmöjligheter Utredningens förslag: ska kunna utfärda föreläggande att avhjälpa sådana missförhållanden som har bety- delse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till. Ett sådant föreläggande ska kunna förenas med vite. Om missförhållandet är allvarligt och föreläggandet inte följs ska till- synsmyndigheten kunna förbjuda fortsatt verksamhet. Vid missförhållanden som innebär fara för liv, hälsa eller person- lig säkerhet i övrigt ska tillsynsmyndigheten kunna förbjuda fort- satt verksamhet, både enskild, och statlig sådan, utan föregående föreläggande. Om det finns sannolika skäl för att verk- samheten kommer att förbjudas och ett sådant beslut inte kan avvaktas ska tillsynsmyndigheten interimistiskt kunna förbjuda verksamheten. ska ha rätt att utfärda föreläggande, vilket får förenas med vite, för att få upplysningar och inhämta handlingar samt att vid inspektion få hjälp av polismyndigheten för att kunna genomföra den. Ovanstående förslag ska gälla hela inklusive LSS och tillsynen över SiS institutioner. För att skapa ett enhetligt sanktionssystem inom det sociala området bör det förslag genomföras som Utredningen om verk- ställighet av vissa kommunala beslut lagt fram om att tillsyns- myndigheten ska kunna ansöka om särskild avgift när gynnande kommunala beslut om insatser enligt LSS inte verkställts. Tillsynens uppgift är att granska verksamheter för att se om de uppfyller de krav som framgår av lag och andra bestämmelser. För att reglerna för en viss verksamhet ska få genomslag behövs möj- ligheter till någon form av åtgärd från tillsynsmyndighetens sida när man vid tillsyn konstaterat en brist. Kraven i regelverken kan annars lätt komma att bli ineffektiva. därför ha möjlighet att ingripa för att få de ansvariga att för fram- tiden rätta sig efter de beslut som fattas i tillsynsärenden. Tillsyns- myndighetens möjlighet att ingripa utgör ett vilande hot som ska styra samtliga verksamheter mot den nivå som lagstiftningen anger för verksamheten. För att detta ska uppnås krävs att tillsynens ingripandemöjligheter är effektiva och tydliga. Frågan om tillsynsmyndigheten bör få tillgång till ytterligare sanktionsmöjligheter och tillsynsinstrument när det gäller tillsynen inom måste övervägas både i förhållande till behovet av sådana och vad dessa i så fall ska omfatta. Enligt socialtjänstlagen har , och socialnämnden, vid tillsyn rätt att inspektera och inhämta upplysningar och ta del av handlingar och material som behövs för tillsynen och den vars verksamhet inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. har också rätt att utfärda före- läggande om avhjälpande av missförhållanden. Denna möjlighet föreligger när det gäller hem för vård eller boende (utom sådant som drivs av ), enskild verksamhet som står under tillsyn, hemtjänst eller särskilda boende- former för service och omvårdnad för äldre människor som behö- ver särskilt stöd samt bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svå- righeter i sin livsföring. Ett sådant föreläggande ska innehålla upp- gifter om de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att det påtalade missförhållandet ska kunna avhjälpas. Om missförhållandet är allvarligt och föreläggande inte följs får förbjuda fortsatt verksamhet. Enligt LSS har , och nämnden, rätt att vid tillsyn inspektera verksam- heten. Om det råder något allvarligt missförhållande inom en en- skild verksamhet ska utfärda föreläggande om att detta ska avhjälpas och om föreläggandet inte följs får återkalla tillståndet. registrerade nio länsstyrelser sammanlagt 20 beslut om föreläggande enligt socialtjänstlagen och LSS i den nationella tillsynsdatabasen (se avsnitt 7.8). Om en kommun inte tillhandahåller en insats som en enskild enligt domstolsutslag, eller när det gäller insatser enligt SoL även ett beslut av socialnämnden, är berättigad till kan ansöka hos länsrätten om att en särskild avgift ska utdömas. Enligt länsstyrelsernas årsredovisningar ansökte fem länsstyrelser 2006 om särskild avgift när det gällde 24 domar varav 22 gällde insatser enligt LSS och 2 avsåg insatser enligt SoL. styrelserna 119 ansökningar om särskild avgift för beslut som inte var verkställda enligt SoL (se avsnitt 7.8). förslag om utökade tillsynsinstrument m.m. föreslog i sitt slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97) en del åtgärder med syfte att effekti- tillsynen. Tillsynsmyndigheterna skulle bl.a. ges författnings- reglerad rätt att genom föreläggande få upplysningar och inhämta handlingar samt att inspektera all verksamhet inom . skulle också kunna meddela föreläggande att avhjälpa missförhållanden som innebar att verksamhet inom social- tjänsten inte uppfyllde kraven på laglighet och rättssäkerhet och kvalitet. För att föreläggande skulle kunna utfärdas skulle miss- förhållandena vara av betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de hade rätt till. Sådana förelägganden skulle kunna kom- bineras med vite. Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning (se avsnitt 3.2). uttalade efter sin granskning av tillsyns- myndigheternas tillsyn av behandlingshem för barn och ungdomar (RRV 2002:6) att länsstyrelserna med nuvarande sanktions- instrument har tämligen goda möjligheter att ingripa då allvarliga brister föreligger. Enligt RRV borde dock länsstyrelserna därutöver ges möjligheter att – i särskilt uttalade fall – förbjuda fortsatt verksamhet vid ett hem för vård eller boende utan ett före- gående föreläggande (se avsnitt 2.1). Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén föreslog i sitt betän- kande14 att skulle få möjlighet att förbjuda fortsatt verksamhet, utan föregående föreläggande, om det föreligger fara för barns liv, hälsa eller personliga säkerhet. En proposition som behandlar den sociala barn- och ungdomsvården har lämnats till (prop. 2006/07:129) och reger- ingen föreslår där att en sådan bestämmelse ska införas. har med anledning av rapporten15 om tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS föreslagit att riks- dagen ska begära att regeringen vidtar åtgärder för en mer rätts- säker tillämpning av LSS genom att dels stärka tillsynen över 14Källan till en chans – Nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården (SOU 2005:81) 15Statlig tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS, RiR 2007:1 bostad med särskild service, dels se över statens möjligheter att vidta åtgärder mot kommuner som underlåter att följa sina beslut på detta område (se avsnitt 2.10). Vid de besök hos samtliga länsstyrelser som utredningen har genomfört har man hos tolv länsstyrelser anfört att tillsyns- objekten rättar sig efter den kritik som framförts och/eller att man inte ser något behov av ytterligare sanktionsmöjligheter. Fyra läns- styrelser har ställt sig positiva, eller i vart fall inte negativa, till utökade sanktionsmöjligheter. Tre länsstyrelser har pekat på avsaknaden av möjlighet till föreläggande mot kommuner enligt LSS. Två länsstyrelser har framfört att processen kring före- lägganden är alltför omständlig (se avsnitt 10.1.2). 19.7.2Behovet av utökade tillsynsinstrument och sanktionsmöjligheter Även om länsstyrelserna inte i någon större omfattning rapporterat om behovet av ytterligare eller skarpare sanktionsmöjligheter anser utredningen att en stärkt och tydligare tillsyn ställer krav på att det ska finnas möjlighet för tillsynsmyndigheten att lägga kraft bakom sina beslut. För att reglerna inom ska få genomslag krävs att tillsynsmyndigheten har tillgång till åtgärder när en brist har konstaterats. Detta både för att uppnå rättelse och i viss mån också för att ingripa när något skett som inte går att göra ogjort. Möjligheterna att ingripa bör vara ändamålsenliga vilket innebär att de ska kunna anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet och att tillsynsmyndigheten ska kunna meddela beslut som är bin- dande för den verksamhet som avses. Tydliga regler för sanktioner bidrar också till att tillsynen blir enhetlig.