sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — riskerna med departementssekreterarstyre bör tas upp i över- gripande dialog och begäran om hjälp från enskild handläggare på M bör förankras med berörda enhetschefer, samrådsrutinerna mellan departementet och verket stramas upp. I rapporten finns också analys och förslag för de sex olika sakom- råden för vilka kraftsamling föreslås samt för några övriga sak- områden liksom för internationellt multilateralt respektive bilate- ralt samarbete. Efter rapporten fattade GD beslut om elva olika uppföljningsåt- gärder, vilka enligt i huvudsak är genomförda. Efter interna utredning av det internationella arbetet togs initiativ till en strategidiskussion mellan departements- ledning och verksledning om prioriteringar för det internationella arbetet. Diskussionen ledde till att internationella enheten vid departementet tog fram en lista över viktigare möten och Expertstöd i EU- och internationellt arbete aktiviteter , den s.k. priolistan av vilken också framgick om ansvaret för aktiviteten låg på departementet eller verket eller på båda. Den var uppskattad av verket som genom listan kunde förutse när verkets expertstöd kunde behövas i olika processer. Den var en hjälp i verksamhetsplaneringen och gav en gemensam överblick. I slutet av fick verket återkoppling om vad som fungerat bra och vad som inte gjort det. När det kom ad hoc beställningar inför möten från departementet kunde man också hänvisa till listan och hävda att det var svårt att avsätta resurser om mötet saknades där. Listan görs inte längre, enligt upp- gift för att den ersatts med andra former av samråd. Det finns dock fortfarande, enligt intervjuer på , en efterfrågan på den typ av övergripande information som listan innehöll. 5.3.3Regeringsuppdrag om prioriteringar i EU har i flera omgångar på regeringens uppdrag utrett hur bör arbeta i EU. I ett regeringsuppdrag om prioriteringar för att nå de svenska miljömålenTPF5FPT föreslår verket att arbetet i EU ska fokusera i första hand på sex mål vilka bedömdes vara de mest beroende av utvecklingen i EU, nämligen målen för klimat, luft, försurning, övergödning, hav och kuster samt en giftfri miljö. En andra prioriteringsgrund borde vara vilka arbetsplaner kommissionen har. De tematiska strategierna nämndes särskilt. bör, enligt rapporten, bli bättre på att påverka utvecklingen i frågor av vikt för de svenska miljömålen. Rapporten ger också ett antal rekommendationer för att utveckla arbets- formerna, t.ex. att skapa beredningsgrupper för prioriterade områden för att tidigt få fram ståndpunkter och förslag som kan slussas in i EU:s processer och att ta initiativ när EU:s sektors- program revideras, t.ex. den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP), fiskeri-, energi- och transportpolitiken. I rapporten föreslås också att strategierna för EU-arbetet bör revideras inom departement och myndigheter och att samarbetet bör utvecklas för att bättre utnyttja kompetensen. Inför det svenska ordförandeskapet i EU har i två omgångar på uppdrag av regeringen gett förslag om svenska prioriteringar för miljöarbetet. I en rapport från 5TP PT , 2002a. Expertstöd i EU- och internationellt arbete oktober 2007TPF6FPT föreslår verket att regeringen ska prioritera klimat, biologisk mångfald och hållbar utveckling. Förslaget om hållbar utveckling har sin grund i att för hållbar utveckling ska revideras under det svenska ordförandeskapet. Klimatfrågan är högt prioriterad på grund av om Kyotoprotokollets fortsättning. Målen för bio- logisk mångfald går ut och ska revideras. I ett nytt uppdrag fick verket i uppgift att fördjupa analysen av de föreslagna priori- teringarnaTPF7FPT. Detta uppdrag rapporterades . 5.3.4Synpunkter från andra aktörer Utredningens referensgrupp har utryckt blandade åsikter om EU- och internationella arbete. Någon har ansett att är för passivt medan andra menat att Miljö- departementets och arbete i miljöfrågor i EU kan ses som ett föredöme att lyfta fram för arbetet inom andra områden än miljö. Andra myndigheter med mycket EU-arbete har framhållit att EU-arbetet är resurskrävande och att miljöfrågorna dessutom är väldigt omfattande. Kritik har framförts mot sen implementering, t.ex. av vatten- direktivet och uppdateringen av föreskrifter om bekämpnings- medel. Från näringslivet har önskemål uttalats om att få insyn i EU- processerna på ett tidigare stadium än vad som sker. 5.3.5Den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen framhåller i den andra fördjupade utvärderingen av de svenska miljökvalitetsmålenTPF8FPT att möjligheten att nå målen i hög grad är beroende av internationella lösningar. Rådet anser att regeringen i större utsträckning kan använda miljömålen som utgångspunkt vid förhandlingar både inom EU och internationellt. Miljömålen har omfattande internationella kopplingar. För många av målen krävs insatser för att minska utsläpp och miljöpå- verkan i andra länder för att de svenska målen ska kunna nås. Sam- tidigt påverkar svensk konsumtion och produktion andra länders 6TP PT , 2006. 7TP PT , 2008. 8TP PT , 2008. Expertstöd i EU- och internationellt arbete föreslår att det utreds hur miljömålens internationella koppling kan synliggöras och införlivas i miljömåls- systemet. bedömer att mycket omfattande insatser krävs både nationellt och internationellt om målen ska kunna nås. Nuvar- ande utvecklingstrender måste brytas på en rad områden. Särskilt angeläget är det att vidta åtgärder mot klimatförändringarna, som påverkar alla miljökvalitetsmål. Rådet anser det nödvändigt med en regelbundet uppdaterad omvärldsbevakning som gemensamt kan utnyttjas av mål- och sektorsansvariga myndigheter i miljömålsarbetet. föreslår också att internationellt bör markera vikten av den integrering som sker av miljömålen i hela samhällsarbetet genom sektorsansvar och regionala och lokala myndigheter och särskilt arbeta för att föra in en sådan sektorsinte- gration i EU. Rådet föreslår vidare att regering och myndigheter i skilda sammanhang, och särskilt i samband med ordförandeskapet i EU informerar om det svenska miljömålssystemet. Merparten av EU- och internationellt arbete sköts av de olika sak- ansvariga handläggarna och enheterna på res- pektive . Internationella enheten på och Interna- sekretariatet på verket har ansvar för frågor som inte har en naturlig hemvist på någon sakenhet, t.ex. , , , , , och Barents. Verkscheferna på vårdsverket har också viktiga roller i övergripande internationella sammanhang. GD är t.ex. ordförande i () och är ledamot i grupp för generaldirektörer inom miljöområdet (EPRG) liksom i Nordiska ministerrådets ämbets- mannakommitté för miljöfrågor (ÄK-M) och i det nordiska samar- betsorganet för miljöinvesteringar m.m. inom utvecklingssam- arbetet (Nefco). Överdirektören deltar på högnivå i arbete. Expertstöd i EU- och internationellt arbete Internationella enheten vid har ansvar för samordning och utveckling av departementets EU-arbete.TPF9FPT Sak- frågor inom EU och konventionsarbete ligger på sakenhetena. Internationella sekretariatet vid har en strategiskt samordnande roll men i mindre grad en operativt samordnande roll, dvs. samordningen av sakfrågorna sker i första hand i linjeorganisa- tionen. Både departement och verk hänvisar till att en samlad bild med prioriteringar finns genom de båda organisationernas verksam- hetsplanering. Från båda håll refereras också till den omvärldsbevakning som sker från Internationella sekretariatet på verket. publiceras rapporten , som innehåller en genomgång av den förväntade utvecklingen och dagordningen internationellt och framför allt inom EU . Rapporten bidrar till överblick och kan ge utgångspunkt för prioriteringar för de sakansvariga. Genom regeringens prioriteringar inför EU-ordförandeskapet och regeringsuppdrag om prioriteringar på miljö- området inför det svenska ordförandeskapet i EU kan sägas att det finns en strategisk prioritering för det gemensamma EU- arbetet . har genom verksprotokoll tagit fram en policyTPF10FPT för verkets arbete i EU och internationellt. Enligt denna ska verket främst bistå regeringen i dess arbete att nå de nationella miljökvalitetsmålen, målen i politik för en global utveck- ling, PGU, samt miljömål antagna i EU och internationellt. En särskild EU-strategiTPF11FPT finns också. Där anges att det är viktigt för framgång i EU-arbetet att kraftsamla kring prioriterade frågor, att ha bra framförhållning och fånga upp initiativ i EU:s planering lik- som att tidigt utforma svenska positioner. Verket har också tagit fram rutiner för arbetet i EU.TPF12FPT Internationella sekretariatet på håller för närvar- ande i ett internt arbete på verket som ska resultera i en strategi för hur ska prioritera och arbeta med miljöfrågor i utvecklingssamarbetet. Grunden ska vara att verket inte kan ge bistånd på alla områden där olika länder utifrån sina utgångs- 9TP PT Internationella enheten ansvarar enligt arbetsordning för samordning och utveckling av departementets EU-arbete i den mån detta inte ankommer på administra- tiva enheten eller rättsenheten. 10TP PT Verksprotokoll nr 51/06. 11TP PT Verksprotokoll nr 91/05. 12TP PT Verksprotokoll nr 52/06. Expertstöd i EU- och internationellt arbete punkter önskar stöd utan att verket ska fokusera på områden där det har god kompetens. För övrigt internationellt arbete med de många multilaterala konventionerna saknas en sammanhållen strategi. Det har dock framkommit att det efter utredningens intervjuer startat en diskus- sion om att utveckla en sådan strategi. Behovet att fokusera i det internationella arbetet framhölls redan i betänkandet om det internationella miljösamarbetet och har sedan återkommit i olika utredningar. Förslaget i interna utredning om en kraftsamling till sex prioriterade områden har bara delvis genom- förts. menar att en prioritering sker genom att verkschefen pekar ut prioriterade områden inför verksplaneringen och att dessa prioriteringar gäller även för det internationella arbetet. De prioriterade områdena för är klimat, havsmiljö och hållbart nyttjande av naturresurser, vilka ju delvis sammanfaller med förslagen i den interna utredningen. Ett av de områden som föreslås prioriteras både i den interna utvärderingen och i strategin för EU-arbetet inför ordförandeskapet, nämligen det övergripande arbetet med frågor om hållbar utveckling hör till de få explicit ned- prioriterade frågorna i verkets arbete. Det finns en insikt om att kraftsamling kan ge bra resultat men har, enligt intervjuerna, också haft en tendens att vilja vara närvarande i alla sammanhang och detta blir motsägelsefullt. Kraven på närvaro i alla sammanhang har, enligt uppgift, tonats ned något . Jämförelser gjordes dock med som medvetet deltar bara i de internationella processer som det har störst intresse av. 5.4.2Samarbetet mellan och Natur- vårdsverket Intervjuerna vid visar att det finns missnöje med otillräckligt expertstöd och flexibilitet från verket att ställa upp på de snabba insatser som ofta krävs i akuta förhandlingslägen i Expertstöd i EU- och internationellt arbete EU och i internationellt arbete. På är de intervju- ade missnöjda med bristande överblick och förutsebarhet i kraven att delta i internationellt arbete. Dessa brister i samsyn ligger delvis i sakens natur men kan också bero på bristande dialog och sam- ordning om prioriteringar på övergripande nivå och olika förståelse för det internationella arbetets karaktär. De flesta enhetschefer på bedömer att Miljö- departementet är nöjt med enheternas insatser i EU och i interna- tionellt arbete men upplever att departementet skulle vilja att verket gör mer. Merparten av verkets enhetschefer anser också själva att samarbetet med departementet fungerar bra, men en del anser att arbetet sker alltför mycket ad hoc och med akututryckningar. Ett mer strategiskt tänkande, tydligare prioritering och samordning efter- lyses. Kritik finns också mot otydliga instruktioner för verkets insatser. Kritiken mot departementssekreterarstyre finns fort- farande kvar. Det finns visserligen en förståelse för att det behövs direktkontakter mellan tjänstemän på departementet och hand- läggare på , men när de resulterar i mer eller mindre stort utredningsarbete så försvåras chefens arbete med att planera och prioritera enhetens arbete. Intervjuer på bekräftar att man vill ha mer stöd från verket i EU och i det internationella arbetet. Naturvårds- verket prioriterar inte de internationella frågorna tillräckligt och avsätter inte resurser för att kunna ge snabbt stöd till departe- mentet är synpunkter som är återkommande i intervjuerna med enhetschefer och samordnare på departementet. Flera anser att det är ojämnt och handläggarberoende vilket stöd som ges. Ledarskap, attityder och kultur har angetts som orsak. Verket och dess chefer förstår inte hur viktigt verket är för de internationella arbetet. Verket är toppstyrt anser flera intervjuade. Vissa intervjuade menar att verket inte ser sig som en stabsmyndighet. Det finns dock intervjuade som är nöjda med samarbetet och enheter som tycker att de efter många diskussioner med berörda avdelningschefer på verket lyckats få det internationella arbetet att flyta bättre. Inför EU-ordförandeskapet inrättas nu för viktiga frågor särskilda arbetsgrupper med deltagare från departement och myndigheter. De kan bidra till ett ökat samförstånd och vara en början på den typ av beredningsgrupper som föreslagits i Natur- vårdsverkets regeringsuppdrag om prioriteringar i EU. Expertstöd i EU- och internationellt arbete Det finns fortfarande en kritik från departementet att experterna från verket inte alltid förstår att de är regeringens representanter och inte kan agera helt efter eget huvud. Enligt intervjuerna på har det varit en process för medarbetarna att för- stå den nya roll verket och dess experter fått genom EU-inträdet. kunde experterna uppträda i egen kapacitet eller som verkets experter, men i EU-arbetet gäller att så fort ett ställnings- tagande bedöms ha politiska eller budgetära konsekvenser så ska experten inhämta vägledning och instruktion från regeringen. Utkast till sådana instruktioner skrivs ofta av experten själv efter samråd med departementet som bereder med andra berörda departement. Ofta är tidspressen stor och det kan vara svårt att hinna med all beredning. I expertgrupperna sker också spontana diskussioner eller dyker upp nya oavstämda frågor och det finns en gråzon för hur mycket som bör och kan förankras. Den europeiska kommis- sionen kan också på eget initiativ kalla in specifika experter från medlemsländerna, t.ex. forskare, som då helt uppträder i egen kapa- citet. Internationella enheten på har tagit fram riktlinjer för det internationella arbetet som lett till vissa för- bättringar men som enligt intervjuerna skulle kunna levandehållas bättre. Internationella sekretariatet på har också, som nämnts, tagit fram rutiner för EU- arbetet, vilka ingår i verksledningssystemet. Rutiner finns bl.a. för vilka förhållningssätt verkets experter ska ha, hur instruktioner ska skrivas och hur avrapportering ska ske. Enligt intervjuerna har de bidragit till att klargöra rollerna. Sekretariatet har också förändrat sin egen roll. Som ett svar på krav i den interna utvärderingen om att sekretariatet borde vara mindre operativt och mer strategiskt har det definierat sin uppgift som att agera internt strategiskt för att andra på verket ska agera bättre operativt externt i EU och internationellt. Expertstöd i EU- och internationellt arbete Det är förtjänstfullt att gjort en egen utredning av det internationella arbetet. Det visar att verket strävat efter att få grepp om hur det bör arbeta med expertstödet till regeringen inom EU och internationellt. Den interna utredningen ger en bra över- blick, analys och tydliga rekommendationer. Någon samlad uppföljning av rekommendationerna i utred- ningen har, enligt uppgift, inte genomförts, men verket har tagit fasta på de flesta av förslagen. Verket har tagit fram policy, strategier och rutiner för hur EU-arbetet ska bedrivas, vilka numera ingår i verks- ledningssystemet. Internationella sekretariatet har antagit en mer strategisk internstödjande roll. Internationellt arbete ska synliggöras mer i verksamhetsplaneringen. Avdel- ningar och sekretariat ska i planeringen ange vilka EU-grupper man deltar i och vilka mål som finns för arbetet. Syftet är att effektivi- sera arbetet. har också behandlat frågan om hur olika intressenter ska få information och komma till tals i EU- processerna, bl.a. har webb-konsultationer genomförts även om det fortfarande finns kritik från näringslivshåll att insynen är otillräcklig. Internationella sekretariatets arbete med omvärldsbevakning genom den årliga rapporten är uppskattad inom verket och på och ses som ett bra underlag för plane- ringen. Det har inte ingått i uppdraget till vår utredning att utvärdera det internationella miljöarbetet i sig och det skulle inte heller rymmas inom tidsramen. Det är dock omvittnat att bedrivit ett framgångsrikt internationellt arbete i flera miljöfrågor. Den synpunkt som framförts i utredningens referensgrupp, att Miljö- departementets och arbete på miljöområdet kan ses som ett föredöme för andra politikområden, får stöd också från andra initierade bedömare. förvaltningstradition med små departement och stora myndigheter ställer särskilda krav på samordning och samsyn i arbetet mellan departement och myndighet. Departementet har sitt fokus på rådsarbetet medan myndigheten har ansvaret för arbetet i de expertgrupper som leder fram till ett visst förslag i rådet. Andra länder har oftast större kontinuitet i bemanningen i de två faserna. Expertstöd i EU- och internationellt arbete Det finns därför för en viss sårbarhet i växlingen. Och det blir med nödvändighet ett visst dubbelarbete. Det finns därför en diskussion om den nuvarande arbetsfördelningen är ändamålsenlig. Det är dock en diskussion som är generell och griper in i synen på den svenska förvaltningsmodellen och som denna utredning därför inte haft anledning att belysa. Utredningen bedömer att samarbetet och växlingen i EU-arbetet i huvudsak fungerar väl inom miljöområdet. Utredningens kartlägg- ning och iakttagelser tyder dock på att en del av de problem som påtalades i egen utredning kvarstår. Utredningens intervjuer visar att det finns skillnader i hur departe- ment respektive verk (och kanske också verket internt) ser på hur EU- och internationellt arbete bör prioriteras. Utredningen har inte haft möjlighet att ringa in hur omfattande bristen på samsyn är. Det verkar dock inte finnas en dialog som får upp prioriterings- frågorna tillräckligt tydligt på bordet. Trots att det finns strategier för arbetet inom EU inför ord- förandeskapet och att en strategi för utvecklingssamarbetet är på gång så kan det ifrågasättas om det finns en riktigt vass strategi för miljöarbete inom EU och internationellt. Är utpekandet av vissa prioriterade områden inför verksamhetsplaneringen till- räckligt som svar på den interna utredningens förslag om en kraft- samling och har det varit möjligt att prioritera bort något? Dialog och styrning sker framför allt inom de olika sakområdena, mellan handläggare för enskilda sakfrågor och mellan sakenheter på departement och verk. Detta kan på många sätt vara effektivt – då vet man bättre vad man talar om i de olika dialogerna. Men priori- teringen mellan sakfrågor kan bli lidande. Det kan också begränsa möjligheterna till erfarenhetsutbyte och lärande mellan sakom- rådena om hur frågor kan drivas effektivt i EU och internationellt. Utredningens intervjuer tyder på att internationella frågor inte alltid har den högsta prioriteten på verket. Det verkar finnas en tendens inom vissa enheter att prioritera det nationella arbetet. Uppgifter i regleringsbreven och regeringsuppdrag har förtur och Expertstöd i EU- och internationellt arbete det internationella arbetet kan, om det inte är särskilt specificerat från departementet, bli ett dragspel. interna utredning rekommenderade att interna- frågor och EU-frågor regelbundet och minst skulle tas upp vid dialogmöten mellan ledningarna för departe- ment och myndighet. Underlag borde tas fram av Miljödeparte- mentets internationella enhet och interna- sekretariat. Syftet med dialogen skulle vara att gemensamt diskutera och komma överens om prioriteringar. Det finns några dialogmöten mellan de två ledningsgrupperna och enligt vad vår utredning kunnat utröna så finns inte heller någon annan regelbunden dialog om övergripande prioriteringar. Det är utredningens bedömning att departement och verk behöver utveckla former för att tydliggöra och skapa samsyn om över- gripande prioriteringar i EU-arbetet och internationellt. Det behöver också bli tydligare vilka förväntningar departementet har på verket som stabsstöd i EU-arbetet och i internationellt arbete. I sammanhanget bör övervägas om de återkommande rekommenda- tionerna i olika utredningar att bör kraftsamla till vissa prioriterade frågor för att få bra genomslag har beaktats i tillräcklig utsträckning. Ett sätt kan vara att kategorisera frågorna i sådana som är högprioriterade frontfrågor vilka ska driva aktivt och i bevakningsfrågor där behöver följa utvecklingen men inte vara lika aktivt i att driva på. En sådan prioritering måste givet- vis ses över löpande, eftersom prioriteringarna rimligen bör för- ändras efterhand. Av naturliga skäl har miljöarbetet inom EU fått stark och succes- sivt ökad uppmärksamhet under det dryga decenniet efter det svenska EU-inträdet. Det har tagit tid innan det sjunkit in hos alla berörda att EU-arbetet också är ett nationellt arbete efter som alla EU-förordningar gäller direkt i de enskilda länderna och alla EU- direktiv ska implementeras nationellt. Där verket tidigare lämnade underlag direkt för regeringens arbete med svensk lagstiftning ska man nu delta i en ofta utdragen process som startar i kom- missionens arbets- och expertgrupper och slutar i ministerrådet efter hörande med . En av verkets kärnuppgifter att lämna underlag för policyskapande kan numera sägas ha två mot- Expertstöd i EU- och internationellt arbete tagare dels den , dels EU-processerna, där det dock givetvis ska ges med regeringens goda minne eller på dess uppdrag. Eftersom det är verkets experter och inte handläggarna på departementet som deltar i dessa tidiga skeden så blir expertens aktivitet avgörande för vilket genomslag svenska förslag och stånd- punkter ska få. deltar sammantaget i ett 80-tal expertgrupper, genomförande kommittéer och rådsarbetsgrupper inom EU enligt den senaste upplagan av internationella sekretari- atets omvärldsbevakning Utblick.TPF13FPT Det måste bedömas som en riktig prioritering att departement och verk satsat framför allt på att få fram underlag för priori- teringar i EU-arbetet. Men är dessa prioriteringar tillräckligt lång- siktiga? Tar de sikte på bara beslutsfasen eller också på förslags- fasen? Görs en analys av kort- och långsiktiga planer som underlag för prioriteringar och strategi för det svenska miljöarbetet i EU? Det är omvittnat att det är effektivast att arbeta uppströms, dvs. att söka påverka utvecklingen i EU:s processer. Genomtänkta förslag tidigt i processen är väldigt välkomna för den handläggare i kommissionen som sitter på en viss dossier och ska försöka ge den ett konkret innehåll och ger också tid att argumentera och bearbeta andra deltagande länder. I sammanhanget bör nämnas att verkets interna utredning också framhållit vikten av att vara lyhörd och inte bara driva svenska lösningar, alltså en flexibilitet kring utformningen av förslagen. interna utredning pekar på vikten av att vara aktiv också inom andra fora än de miljöpolitiska och menar att verket behöver avsätta mer resurser för att följa andra politik- områden som jordbruk, transporter och energi, eftersom besluten inom dessa har stor betydelse för miljöpolitiken.