sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — någon mån berört standarders roll i sammanhanget.TPF9FPT Det har dock redan konstaterats att varken eller specifikt disku- terar vilken roll standarder och standardisering kan ha för att främja innovation i offentlig upphandling. Betydelsen för marknadsutvecklingen av standardvalet har framgått tidigare i den offentliga debatten. I sitt remissvar på IT- kommissionens slutbetänkandeTPF10FPT förordade t.ex. KTH gemen- samma öppna standarder och betonade den potential sådana stan- darder har för informationens tolknings- och utbytbarhet, för (åter)införandet av konkurrensneutrala marknadsplatser samt för de drivkrafter sådana konkurrensneutrala marknadsplatser kan utgöra för såväl leverantörer som krävande kunder. En annan näringspolitisk fråga är i vilka former den offentliga sektorn och näringslivet samarbetar i frågor kring IT-standardise- ringen, t.ex. genom gemensamt deltagande i SIS; denna fråga åter- kommer vi till nedan. Näringspolitiska aspekter på standardisering har analyserats på ett systematiskt sätt i en PM från Handelskammare.TPF11FPT Författaren fokuserar på frågan om vem som står för anpassnings- kostnaden, staten eller företagen, och föreslår en modell där en större del av anpassningskostnaden läggs på staten. Författaren konstaterar också att standardiseringsprocessen är starkt kopplad till innovation och konkurrens, vilket bör föranleda försiktighet och öppenhet i den samordningsprocess som staten måste ägna sig åt. Två frågor diskuteras i det följande: Hur undviker man generellt att offentliga upphandlare av tjäns- ter från marknadens leverantörer låses in hos den valda leve- rantören, dvs. får svårigheter att byta leverantör eller kombinera tjänster från olika leverantörer m.m.? Vilken effekt får val av öppen standard, vilket egentligen är ett specialfall av inlåsning? 9TP PT Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, R 2006:21. Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, diarienummer 2006- 01487. 10TP PT : Digitala tjänster – hur då? Hur bör staten standardisera IT? Draft, 2007. 11.4.1Undvika risker för inlåsning hos leverantörer I utredningens enkäter till och intervjuer med myndigheter, kom- muner och landsting (se Bilaga 3) påtalar en majoritet behovet av dels ökad samordning inom IT-standardiseringsområdet, dels ökad användning av öppna (formella) standarder. Argumenten för öppna standarder är det ökade behovet av informationsöverföring mellan olika system samt att man vill undvika inlåsning till en leverantör. De olika offentliga aktörerna anser att standarder redan nu spe- lar stor roll vid IT-upphandlingar. Trots det anser en stor majoritet att man i upphandlingskraven än mer bör peka ut vilka standarder som ska följas. En stor del av aktörerna använder Vervas ramavtal vid upphand- lingar. En relativt liten andel av upphandlingarna sker från små och medelstora företag. Som i de flesta andra branscher försöker leverantörer inom IT- branschen medvetet behålla sina befintliga kunder och på så sätt säkra fortsatta intäkter från dem. Denna inlåsning av kunden till en leverantör eller en produkt är ett stort problem vid upphandling, drift och förvaltning av komplexa IT-system. Användandet av öppna standarder erbjuder en möjlighet för kunden att minska sitt beroende av en leverantör eller en produkt. Även användandet av öppen programvara kan bidra till att minska risken för inlåsning. Föreningen har haft vänligheten att utarbeta ett underlagsmaterial till vår utredning med en mer konkret och djup beskrivning av hur inlåsningen kan gå till. Exemplen är hämtade från miljö, men resonemangen är sannolikt applicerbara på hela den offentliga sektorn. Detta avsnitt är huvudsakligen hämtat från Sambruks underlagsmaterial. Vem äger vad i ett IT-system? Man kan diskutera vilket ägande en kommun respektive dess IT- leverantör har av ett IT-system. I princip borde kommunen äga den egenproducerade information som finns inmatad i en verksamhets- applikations databas. Icke desto mindre är det ofta svårt för kom- munen att från tid till annan nå sin information på det sätt som man finner lämpligt, pga. otillräcklig öppenhet. En något svårare fråga är vem som äger applikationens logik, dvs. de regler och den verksamhetslogik som finns inprogrammerad i applikationen. Här i sin tur uppstår två delar: Vem äger specifikationen för verksamhetsreglerna? Vem äger den utvecklade programkod som implementerar affärsreglerna? Vad gäller själva specifikationen varierar detta. I många fall utveck- lar en leverantör själv specifikationen efter att på egen bekostnad gjort kravinsamlande och struktureringsarbete. I andra samman- hang är det en kommun eller kommunsammanslutning som har skapat en specifikation, och i dessa fall har naturligtvis leverantören inte något ägande. För den andra delen, ägandet av implemente- ringen eller programkoden, är det naturligt att leverantören äger den om affärsmodellen innebär en standardapplikation eller ett tjänsteköp, eftersom leverantören då tagit en affärsrisk för att göra initialinvesteringen att skapa en applikation. Om däremot leveran- tören utvecklat programkoden som ett specifikt systemutveck- lingsuppdrag är det naturligt att uppdragsgivaren äger implemente- ringen. När det gäller öppen källkod blir äganderätten tydliggjord. Med teknisk inlåsning menas här hur information och verksam- hetslogik i en verksamhetsapplikation kan bli oåtkomlig ifrån omvärlden genom att maskinella informationsgränssnitt saknas eller är utformade med inlåst eller olämplig teknik. Ett exempel kan vara när ett kontaktcenter i en kommun behö- ver nå kortfattad information om en viss medborgare för att kunna ge denne god service. Denna information finns ofta lagrad i ett antal stuprörsapplikationer, som är specifika för varje förvaltning. Men för medborgaren bör det vara ointressant hur kommunen internt valt att organisera sig – det intressanta är att kontaktcentret ska kunna få en bild av helheten. Därmed bör det t.ex. finnas maskingränssnitt så att den översiktsapplikation kontaktcentret använder kan nå den operativa informationen i stuprörsapplikatio- nerna. Den tekniska inlåsningen kan i sin tur delas upp i ett antal underkategorier, vilka presenteras nedan. Icke-existerande eller otillräckliga maskingränssnitt, funktionellt sett Maskingränssnitten kan bestå av olika lösningar som medför olika funktionella egenskaper, framför allt vad gäller åstadkommen datafärskhet. Lösningarna kan vara följande: anropsgränssnitt (s.k. API:er) filer eller meddelandeköer för import/export filer eller meddelandeköer för förändringsavisering (s.k. händelsebasering) Typiskt för dagens kommunala verksamhetsapplikationer är att de kan ha några få maskingränssnitt i form av filer men ofta med otill- räckligt informationsinnehåll eller datafärskhet. De brukar dessutom helt sakna många funktioner vad gäller önskad öppenhet, framför allt anropsgränssnitt som är användbara online eller filer samt med- delandeköer med relevant informationsinnehåll. Olämpliga maskingränssnitt, tekniskt sett Detta problem kan gälla att de maskingränssnitt som trots allt återfinns rent tekniskt följer olämpliga eller inlåsta specifikationer, så att t.ex. en viss programmerings- eller driftmiljö krävs som antingen ökar kostnaderna eller strider mot kommunens IT-strate- gier. Exempelvis kan det vara olämpligt med företagsspecifika gränssnitt; i stället är interoperabla att föredra. Det bör poängteras att det är en stor fördel att maskingräns- snitten över huvud taget finns, förutsatt att de ger datafärskhet och ett lämpligt informationsinnehåll. Att skapa en tunn adap- ter/anpassningslogik som ger önskad teknisk variant av maskin- gränssnitt är trots allt inte oöverstigligt dyrt. I stort sett all datalagring i relativt moderna standardapplikationer sker i någon form av SQL-databas. Därmed följs vanligen tekniska standarder som gör att den tekniska inlåsningen minskas, vilket är en fördel. Däremot är det ovanligt att leverantören publicerar datamodel- len (informationens struktur) för SQL-lagringen för sina kunder. Därmed blir det svårare för en kommun att nå sin information till lägre pris. Visserligen går det ofta (men inte alltid) att lista ut datamodellen, men det finns alltid en viss risk för feltolkning. (Ob- servera att sådan s.k. reverse för integrationsändamål är tillåten enligt EU-direktiv /250.) Men även om man på detta sätt fått tillgång till information är det betydligt svårare att uppdatera information, eftersom leverantö- ren kan hävda att supportavtalet inte gäller om kunden misstänks ha skrivit sönder data. En leverantör kan visserligen möjliggöra uppdatering och skydda sina data med speciella åtgärder (s.k. stored procedures och referential integrity), men detta är ovan- ligt. Sammanfattningsvis visar de standardapplikationer som finns för kommunalt bruk dålig öppenhet, vilket hindrar en kom- mun att på ett relevant sätt använda de data som kommunen fak- tiskt äger. Dessutom omöjliggör det för kommunen att komma åt verksamhetslogik som man (i förekommande fall) varit med om att specificera. Som ett svar på detta problem har Sambruk tagit fram specifika- tioner för mer öppna maskingränssnitt. har dock kommu- nernas leverantörer varit motvilliga att offerera enligt dessa specifi- kationer på en för sambruk acceptabel nivå. Ovan beskrivs den inlåsning som beror antingen på att maskin- gränssnitt saknas eller på att de eventuella maskingränssnitt som erbjuds av applikationsleverantör (eller listas ut via reverse enginee- ring) brister i informationsinnehåll, datafärskhet eller teknik. Ett annat område som kan innebära inlåsningseffekter är semantiken, dvs. definitioner av olika begrepp. Definieras exempel- vis begreppet hushåll på liknande sätt i två olika IT-system? Detta bör vara en fråga för standardisering. I vissa sammanhang, t.ex. inom teknisk förvaltning, finns en del relevanta standarder, men inom s.k. mjuka sektorer är det ont om väletablerade standar- der. Här riskerar dessutom olika standardiseringsinitiativ att krocka – amerikanska, engelska, EG-specifika, olika svenska, m.fl. En semantisk inlåsning uppstår när en verksamhetsapplikation utformas med informationselement enligt en semantisk modell som är olämplig eller svåröversättbar till andra applikationsmodel- ler – alltså om t.ex. hushåll definieras totalt annorlunda i olika applikationer inom en och samma kommun, liksom i den ovan tänkta applikationen för kontaktcenter. Sammanfattningsvis riskerar dagens applikationsleverantörer att använda semantikmodeller som inte fungerar tillsammans. Standar- diseringsarbetet i detta sammanhang bör påskyndas. Inlåsning på grund av affärsmodell och juridiska villkor Risken för inlåsning är också beroende av vilken typ av affärsmo- dell och avtalsvillkor som tillämpas. En affärsmodell som i praktiken ofta riskerar att binda upp en kund hårt till en viss leverantör är s.k. applikationsuthyrning (application service provider, ). Dessa tjänster innebär att kunden använder funktioner och systemlösningar som görs tillgängliga av en leve- rantör via exempelvis Internet, i stället för att köpa ett system eller systemlösningar som kräver installation i den egna IT-miljön. Funktionsleveranser av detta slag, vilka också brukar kallas för on demand eller IT på kran, blir allt vanligare. Det är inte heller helt ovanligt att processer och informationsflöden integreras ganska hårt i relation till ASP-leverantörens system, vilket gör att det kan vara svårt att längre fram byta leverantör. Risken för inlåsning med som affärsmodell är dock hanter- bar, särskilt om öppna standarder används i ASP-lösningen. Som exempel kan anges elektronisk handel, där öppna standarder för meddelandeutväxling finns i både system som användaren driftar själv och i ASP-lösningar, som kan vara affärssystem eller mark- nadsplatser. Med en initial medvetenhet om hur man bör förhålla sig i relation till ASP-tjänsten kan naturligtvis risken minskas. Ett annat område som är mycket centralt för myndigheter och kommuner när man etablerar en samlad elektronisk förvaltning är elektronisk identifiering. I dagens affärsmodell för e-ID – som Vervas ramavtal bygger på – finns stor risk för inlåsning pga. vissa specifika juridiska villkor som bankerna har kopplat till sin leverans av tjänsten. Exempelvis tillåter inte villkoren i Bank-ID att staten eller kommunerna sparar identiteterna på medborgarna för att suc- cessivt elektronifiera sina egna medborgarregister; kommunen blir därmed i praktiken inlåst i/beroende av bankernas affärsmodell. Det finns inga skäl för utredningen att grundligare analysera frågan om formerna för elektronisk identifiering, eftersom dessa problem inte handlar om bristen på standarder eller brister i samordning av standardiseringsarbete, utan på valet av affärsmodellTPF12FPT. En långsiktigt effektiv lösning för att undvika inlåsningsrisker är att den offentliga sektorn väljer öppna standarder i sina system- upphandlingar. För att komma tillrätta med redan existerande inlåsningar krävs individuella åtgärder; huruvida dessa åtgärder är möjliga och vad de kostar beror förstås på hur befintliga avtal ser ut och vad leverantörerna är villiga att medverka till. 11.4.2Öppna standarders betydelse för medlemmar, särskilt för småföretagen är en oberoende intresseorganisation för yrkes- verksamma inom IT och IT-relaterade områden. i har tillsammans med oss utformat en enkät som var utlagd på webbplatsen för i mellan novem- ber 2006 och med ett antal frågor. Totalt 385 personer har svarat på enkäten, vilket inte är någon stor andel av Dataföre- ningens ca 30 000 medlemmar och naturligtvis inte ett slumpvis urval. Det är därför svårt att utan vidare tolka svaren kvantitativt som representativa uttryck för medlemmarnas uppfattning. 12TP PT Se även redogörelsen för e-legitimationer i bilaga 4. emot gavs många utförliga fria kommentarer som är av stort intresse utan att vi statistiskt kan bedöma svarens representativitet. En fråga i enkäten var Hur använder du fri programvara?. uppgav att de använde fri programvara hemma och på arbetet. Detta ger intrycket av att de svarande tillhör en kvalificerad och IT-kunnig grupp. Cirka 85 svarande uppger att de kommer från företag med färre än 25 anställda. En av frågorna i enkäten har särskilt stort intresse för vår utred- ning: Gynnar öppna standarder små företag? De svarande hade möjlighet att välja på följande alternativ: Har ingen åsikt. Stämmer inte alls. Stämmer endast delvis. Både den totala gruppen svarande (de 385) och den del som repre- senterade småföretag (de 85) svarade i huvudsak jakande – mitt emellan Stämmer endast delvis och Stämmer bra. Detta tyder på att de som svarat på enkäten är en homogen, professionell grupp som inte påverkas särskilt mycket av vilken typ av arbetsgivare man har. Många i småföretagsgruppen har lämnat egna kommentarer om huruvida öppna standarder gynnar små företag, vilket ger oss en inblick i hur många småföretag resonerar i denna fråga: Kommentarer till svaret Stämmer bra Både fri programvara och öppna standarder minskar riskexponering genom leverantörsoberoende vilket gynnar små företag. Självklart, eftersom tillgängligheten är där finns det ingen anledning att småföretagare inte kan konkurrera i kompetens med de stora jättarna. Det blir sannolikt lättare eftersom man inte behöver vara beroende av licensierad programvara från ett större företag, och slipper därmed den merkostnaden. Småföretag agerar ju inte sällan indirekt underleveran- tör till större företag när de t.ex. säljer in system eller konsultjobb. Ju mindre av den underleverantörsrollen ett litet företag behöver ha desto bättre, och öppna standarder verkar positivt på detta. Små företag har inte samma möjligheter att knyta avtal med stora aktörer som Microsoft och Oracle, men de har stora möjligheter att använda en distribution av Linux och Postgres till samma ändamål. Lättare för företag att få tag på specialanpassad mjukvara utan att behöva betala en förmögenhet. Öppna standarder ger alla möjlighet att kunna delta i affärsprocessen utan att skapa leverantörsinlåsningar. Om jag inte är tvingad till att vända mig till en leverantör på grund av tillgång till deras filformat måste de konkurrera på lika villkor som andra företag. Jag går då inte in i en förhandling med ett starkt bero- ende av den andra parten innan vi ens har påbörjat diskussioner. Öppna standarder ger mig som småföretagare möjlighet att lämna anbud i upphandlingar där annars bara den som äger standarden och dess partners skulle kunna delta, när standarden antingen är specifice- rad som bör- eller skall-krav eller är dominerande på annat sätt som hindrar oberoende leverantörer. Om offentlig sektor använder öppen standard, växer det upp en rad mindre företag, som specialiserar sig på att anpassa öppna standarder till en kunds behov. I exempelvis , är det lätt att på en offert på IT-system (öppen standard) från 5–6 olika leverantörer som alla har stor erfarenhet av området. är ett underutvecklat land i det avseendet. En IT-chef på ett mindre eller medelstort företag har väldigt lite att referera till i det fall han vill påverka företagets led- ning att övergå till öppna standarder. Kommentar till svaret Stämmer endast delvis En öppen standard medför att det är lättare att byta konsult/leverantör vilket framför allt gynnar småföretag. Jag tror dock att lagen om offentlig upphandling i sin nuvarande utformning är ett större hinder för små företag. – Kommentarer till svaret Stämmer inte alls: Det vore enklare för alla, för är det mesta anpassat till Win- dows. Enkätsvaren illustrerar på vilket sätt småföretagen i IT-branschen påverkas av den offentliga sektorns upphandling, och att de själva betonar att en ökad användning av öppna standarder skulle skapa större rörelsefrihet och dynamik i affärsmodellerna och därmed på marknaden. Svaren visar också att det finns ett starkt samband i tänkandet hos de svarande mellan öppen programvara och öppen stan- dard, nämligen att båda upplevs som mer öppna och lättillgängliga än proprietär programvara och därför i allmänhet framstår som gynnsammare för små företag. 11.4.3Standardiseringens roll för innovation Att en standard inom IT-området ofta är ett uttryck för den abso- luta kunskapsspetsen på det område standarden avser, är ett påstå- ende som ofta framförts till utredningen från experter både i och och både företag och offentlig sektor.TPF13FPT Kommissionen har sedan det fjärde ramprogrammet (1994– 1998) uppmärksammat standardiseringens betydelse för att främja innovation (särskilt inom IT) och man uttrycker nu sin oro över brister i kopplingen mellan standardisering och FoU.TPF14FPT 13TP PT En liknelse som förefaller hålla är följande: En teknisk standard är ett uttryck för det tekniskt möjliga, och inom den offentliga sektorn är en semantisk standard ett uttryck för det politiskt möjliga. 14TP PT DG ENTR (2007) Study on the specific policy needs for ICT standardisation. 2ndP P interim report. DLA, piper, TV Delft, uninova avslutades två projekt som finansierades av EU:s sjätte ramprogram – Cooperation Platform for Research and Standards (COPRAS) och (INTEREST). Det förra har tagit fram stödmaterial för att visa relevanta kopplingar mellan IST-projekt och standardisering, och det senare har skapat dels en taxonomi som kopplar forskningsre- sultat till tekniska standardiseringskommittéer, dels två manualer riktade till forskargrupper respektive standardiseringsgrupper med syfte att bistå integration dem emellan. De kopplingar kommissionen ser mellan standardisering och innovation är att standardiseringsprojekt å ena sidan faller ut från FoU-processen som uttryck för det mest aktuella tekniska kun- nandet, vilket i sin tur breddar ekonomins kunskapsbas, påverkar investeringsbeslut i FoU samt möjliggör för ny teknik och resultat från forskning att harmoniskt integreras med utvecklingsprocessen och design av nya varor och tjänster. Å den andra sidan, men utan samma fokus från kommissionen, ser man också hur användning av redan existerande standarder i FoU kan fungera som en plattform för vidare innovation.TPF15FPT De frågor om möjliga förbättringar som kommer ur den första kopplingen ovan handlar då – utifrån en grov förenkling av paral- lella skeenden – om kunskapsöverföring från FoU till standardise- ring, i form av det som kan kallas forskar-output push respektive standardiserings-input pull, dvs. dels hur kunskap från forskning och utveckling bättre kan överföras till standardisering, dels hur industriforskare och akademiker kan närma sig standardisering och hur hinder för deras medverkan kan tas bort. Standardiseringens roll för ekonomisk tillväxt har påvisats i olika europeiska studier,TPF16FPT och EU:s konkurrenskraftsrådTPF17FPT har pekat ut en proaktiv standardiseringsstrategi som en viktig prioritet för att förbättra EU:s konkurrenskraft. Betydelsen av standarder och standardiseringsprocessen i innovationssystemet kan knappast ifrå- gasättas men mycket återstår att säga om hur kopplingarna ser ut: bidrar samverkan mellan FoU och standardisering till tillväxt och konkurrenskraft? Hur kan man bättre nyttja den kunskap som finns genom med- vetna forsknings- och näringspolitiska satsningar? 15TP PT Study on the specific policy needs for ICT standardisation, sid. 91 16TP PT Temple m.fl. 2005, Blind 2004, DIN 2000, 2000. 17TP PT Se not 13, Competitiveness council meeting. Den aktuella översynen av EU:s standardiseringspolicy föreslår nu att kommissionen tar till sig av de rekommendationer som projek- ten INTEREST och COPRAS erbjuder för att stärka kopplingarna mellan FoU och standardisering. Enligt studie är de allra flesta forsk- ningsfinansierande organisationer ointresserade av standardisering och därtill ovilliga att se standarder som betydelsefylla instrument för kunskapsspridning. Det ligger nära till hands att förklara en sådan position med att man vill vara försiktig i en position där man själv förväntas finansiera standardiseringsprojekt. Frågan är hur man undviker en sådan situation för forskningsfinansierande orga- nisationer men likväl ger standardisering en förtjänad plats i inno- vationssystemet, med sikte på att öka kunskapen om dess roll och bättre nyttja dess inflytande. 11.5IT-standardiseringsarbetet i den offentliga sektorn som ett system Vi lyfter oss nu upp till ett helikopterperspektiv ovanför alla stan- dardiseringens aktörer, ett perspektiv som ofta saknas i debatten därför att standardisering i så hög grad sker utifrån ett sektor- eller verksamhetsintresse. Det övergripande perspektivet överskrider därmed gränsen för vårt utredningsuppdrag som ju gäller IT-stan- dardisering, men perspektivet kan ursäktas av att några av de pro- blem vi mött kräver en övergripande ansats. IT-standardiseringsarbetets utveckling, former och effekter bör följas, och regeringen och förvaltningen bör få impulser om när förändringar krävs. Några uppgifter på detta område är: Utformning av myndigheternas drivkrafter för att delta i standardiseringsarbete och i att tillämpa standarder. Utformning av mätinstrument och liknande för att kunna rela- tera IT-standardisering till verksamhetsmålen för att besvara t.ex. om den offentliga sektorn använder IT-standarder i önsk- värd omfattning. Prioritering mellan olika delar av standardiseringsarbetet, t.ex. mellan ny standardisering kontra ökad användning av redan existerande standarder, behöver begreppsstandardisering foku- seras mer etc. Uppbyggnaden och användningen av det organisatoriska syste- met för IT-standardisering, inklusive samarbetsformer med t.ex. SIS, men också med andra organisationer, t.ex. TNC. Nedan belyser vi några av dessa frågor. 11.5.1Tillgänglighet till och användningen av existerande standarder Huruvida standarders tillgänglighet kan ökas är ett stort diskus- sionsämne både i EU och i olika standardiseringskretsar, men vår utredning har inte haft möjlighet att gå närmare in på detta område.