sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Man har inte heller velat införa möjlighet att i kriser ändra grundlag genom en särskilt snabb procedur. I stället har man valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid. Dessa regler finns i 13 kap. RF om krig och krigsfara. Bestämmelserna är långtgående och innebär bl.a. att krigsdelegationen ska träda i ställe vid krig eller krigsfara om förhållandena kräver det. Kapitlet innefattar också regler för den situationen att riket helt eller delvis blir ockuperat. Syftet med 13 kap. RF om krig och krigsfara är dels att minska ris- kerna för tvister om huruvida statsmakterna har handlat rättsenligt, dels att försvåra för oansvariga grupper att ta makten. Reglerna presenteras närmare i avsnitt 4.2. Bestämmelserna i 13 kap. RF tillkom i samband med regeringsform. Det är erfarenheterna från under andra världs- kriget som utgör bakgrunden till regleringen. Krigsförhållandena medförde då att de norska statsmakternas och myndigheternas beslut inte kunde fattas enligt den i grundlagen angivna normala proceduren. Regeringen befann sig under ockupationen i exil.1 Bestämmelserna i 13 kap. RF har ändrats vid sex tillfällen efter ikraftträdandet. Detta redovisas i avsnitt 4.3 om framväxten av kapitlet. Som framgår där har en närmare diskussion om reglerna endast förts i samband med tillkomsten av regeringsform, 1 SOU 1972:18, och den norska exilregeringen under . Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. och i samband med tillkomsten och behand- lingen av betänkande av . Därefter har det knappast förekommit någon diskussion om reglernas inne- håll trots att viktiga förändringar inträffat i vår omvärld och i säkerhetspolitiska situation. och det slut har inte föranlett någon översyn av kapitlet. Inte heller 10 kap. 9 § RF, om bl.a. befogenheten att sätta in försvarsmakten, har varit föremål för någon översyn med anledning av ändringen i den säkerhetspolitiska situationen. Där- emot har det, efter händelserna , vuxit fram en medvetenhet om att termen väpnat angrepp i vår regerings- form, som är medvetet vald för att korrespondera med lydelsen av artikel 51 i om staternas rätt till självförsvar, hädan- efter kan användas för att täcka in storskaliga terroristangrepp mot vårt land.2 Vad gäller det säkerhetspolitiska läget och försvarspolitiken kan följande kort noteras. Under det var ett storkrig mellan maktblocken i det helt dominerande hotet. Då fokuserades den svenska säkerhetspolitiken på att undvika att dras in i ett sådant krig. Försvaret inriktades helt på att möta en invasion av landets territorium. Dagens verklighet ser annorlunda ut.3 I propo- sitionen 2004/05:5 Vårt framtida försvar angav regeringen att mellanstatliga spänningar har minskat såväl i som globalt sedan det slut. har andra hot och utmaningar vuxit sig starkare. De är ofta mer komplexa och svårförutsägbara än gårdagens hot om väpnade angrepp. Såväl som övriga står inför nya hot som är mera diversifierade, mindre syn- liga och mindre förutsebara. Hoten och utmaningarna kommer bl.a. från regionala konflikter, stater i upplösning, organiserad brottslighet, spridning av massförstörelsevapen och terrorism. Terror- angrepp har haft en betydande inverkan på den globala säkerhetspoli- tiska utvecklingen och internationella samarbetsformer.4 Bedöm- ningen har gjorts att dagens hot och utmaningar i många fall möts bäst genom internationell samverkan kring konfliktförebyggande åtgärder och krishantering.5 2 Se exempelvis 11 september-utredningens betänkande Vår beredskap efter , SOU 2003:32 s. 214 f., jfr avsnitt 5.4.1 nedan under 11 september-utredningen. Se även förarbetena till lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, prop. 2005/06:111 s. 11, jfr avsnitt 5.4.1 under m.m. 2001/02:10 s. 11. 2004/05:5 s. 13 f. 2004/05:5 s. 25 f. Till följd av det ändrade säkerhetspolitiska läget är det svenska försvaret inne i en förändringsfas som innebär en ominriktning och en av de största reformerna som genomförts i modern tid på försvarsområdet. Grunden för denna förnyelse och modernisering lades i propositionen 1998/99:74 För- ändrad omvärld – omdanat försvar och i propositionen 1999/2000:30 Det nya försvaret. ställde sig bakom propositionerna respektive 2000. Besluten lade grunden för ett insatsförsvar grundat på allmän totalförsvarsplikt. För- banden och systemen ska kunna användas såväl för att försvara landet som vid internationella insatser.6 I propositionen 2004/05:5 Vårt framtida försvar gjorde reger- ingen bedömningen att ett militärt väpnat angrepp mot är fortsatt osannolikt . Däremot ansåg reger- ingen att militära incidenter inte kan uteslutas och att man inte heller kan utesluta att ett militärt hot mot frihet och själv- ständighet skulle kunna uppstå i framtiden.7 ansåg att behöver upprätthålla en grundläggande försvars- förmåga och kompetens för att möta olika former av militära hot eftersom det väpnade angreppet, om än osannolikt under över- skådlig tid, skulle vara det allvarligaste hotet.8 beslutade9 att målet för politikområdet totalförsvar är att: bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, hävda vår territoriella integritet, försvara mot väpnat angrepp och värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna vid ett väpnat angrepp i vår omvärld. Försvarsberedningen angav i sin rapport 2006:1 att har ett militärt försvar för att vi inte långsiktigt kan utesluta ett militärt angreppshot, med de utomordentligt allvarliga konsekvenser som ett sådant angrepp skulle få. Beredningen stod kvar vid sin bedöm- ning att ett enskilt militärt väpnat angrepp i alla dess former direkt riktat mot bedöms som osannolikt . Beredningen angav att uppgifterna för vårt militära försvar med detta som utgångspunkt har förändrats i syfte att bidra till fred och 2001/02:10 s. 11. 2004/05:5 s. 31. 2004/05:FöU4 s. 32. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143, jfr prop. 2007/08:1 utgiftsområde Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. säkerhet genom ett ökat deltagande i internationella fredsfrämjande insatser.10 I sin rapport 2007:46 anger Försvarsberedningen att det totala antalet konflikter i världen minskat och att dagens väpnade konflikter huvudsakligen är inomstat- liga. Beredningen anger att morgondagens mellanstatliga konflikter kan komma att omfatta IT-krigföring, elektromagnetiska vapen och i värsta fall kärnvapen. Under rubriken utmaningar och hot behandlar beredningen, förutom konflikter, även rustning och militära medel, energi- och råvaruförsörjning, miljöpåverkan och klimatförändringar, naturkatastrofer och olyckor, organiserad brottslighet och korruption, terrorism samt teknik/IT. Bered- ningen står fast vid bedömningen att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt riktat mot är fortsatt osannolikt under över- skådlig tid. Kriser eller incidenter som inbegriper militära makt- medel kan dock, enligt beredningen, uppstå även i vår region och på kan militära angreppshot aldrig uteslutas. Bered- ningen anger att dess omvärldsanalys understryker behovet av att fortsätta utvecklingen mot ett modernt, flexibelt och interopera- belt insatsförsvar.11 Mot bakgrund av de stora förändringar som sålunda skett sedan 13 kap. RF senast diskuterades anser expertgruppen att det finns anledning att se över bestämmelserna. Översynen bör även omfatta 10 kap. 9 § RF om bl.a. befogenheten att sätta in försvarsmakten. Man kan ställa sig t.ex. följande frågor. Ska regeringsformen över huvud taget innehålla regler om krig och krigsfara? Bör grundlagen innehålla regler om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av eller bör dessa regler tas bort? Är reglerna anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation och det faktum att deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag eller kan 13 kap. RF bli tillämpligt också i situationer då det inte är motiverat? Behöver reglerna om inkallande av krigsdelegationen avgränsas så att det blir möjligt att inkalla delegationen enbart när rikets territorium eller bestånd är hotat? Det finns ju t.ex. en risk för att som deltagare i fredsbevarande, fredsfrämjande och fredsframtvingande verksamhet dras in i en direkt väpnad 10Ds 2006:1 En strategi för säkerhet. Försvarsberedningens förslag till reformer. 11Ds 2007:46 Säkerhet i samverkan. Försvarsberedningens omvärldsanalys, s. 48. konflikt i en annan del av världen. En sådan händelseutveckling torde dock inte innebära att riksdag och regering blir för- hindrade att fullgöra sina uppgifter varför tillämpning av regler om inkallande av krigsdelegationen inte är påkallad. Passar begreppen krig och krigsfara för dagens situation? Täcker nu gällande regler den situationen att ett krig inleds genom en aktion som är eller förefaller vara ett terrorist- angrepp? Kan och andra folkrättsliga aspekter ges tydligare genomslag i regleringen? Expertgruppens överväganden i dessa frågor redovisas i avsnitt 7.1 såvitt avser 13 kap. RF och i avsnitt 7.2 såvitt avser 10 kap. 9 § RF. Övervägandena görs mot bakgrund av den internationella utblick som sammanfattas i kapitel 6 och i sin helhet fogas som bilaga till denna rapport. Expertgruppens förslag till ändringar i regerings- formen finns i kapitel 8. 4.2Nu gällande regler i 13 kap. RF Redogörelsen för bestämmelsernas innebörd grundas, när inte annat anges, på , m.fl., Grundlagarna, andra upplagan, 2006 och , författning efter EU- anslutningen, första upplagan, 2000. Bestämmelserna i 1–12 kap. RF och i riksdagsordningen (RO) gör det möjligt för statsmakterna att vidta åtgärder och fatta beslut som är nödvändiga i krislägen. Det finns alltid en riksdag, eftersom varje val enligt 3 kap. 5 § andra stycket RF gäller från det att den nyvalda har samlats tills den därefter valda samlas. kan sammanträda med kort varsel (2 kap. 5 § tredje stycket RO), även vid uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 § tredje stycket RO). Sammanträde kan enligt 4 kap. 1 § RF vid behov hållas på annan ort än . Behandlingstiden för ett av regeringen väckt ärende som måste avgöras skyndsamt kan förkortas genom att förkortar motionstiden (3 kap. 11 § RO). Förslag i ärendet kan också väckas av utskott genom s.k. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. utskottsinitiativ enligt 3 kap. 7 § RO. Reglerna i 8 kap. RF om delegering av normgivningskompetens är också av stor betydelse. De nu berörda reglerna kan dock visa sig otillräckliga under krig eller krigsfara. Det kan då ställas större krav på snabbhet och skydd mot insyn. Delar av landet kan bli ockuperade och det kan bli omöjligt för att sammanträda. Regeringen kan också drabbas direkt av krigshändelser. 13 kap. RF innehåller regler som skapar en grund för legalt handlande även i krig och krigsfara. Det finns inte någon definition i regeringsformen eller dess för- arbeten av begreppen krig, krigsfara, ockupation eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Grundlagberedningen anförde angående begreppet krig12 att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Bered- ningen förutsatte dock att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Uppgiften att avgöra om krigstillstånd råder åvilar enligt bered- ningen i första hand regeringen. Justitieministern anslöt sig till beredningens uttalanden i frågan. I den proposition om de offent- liga organens verksamhet vid krig eller krigsfara som följde på betänkande (se avsnitt 4.3.4) intog departe- mentschefen samma hållning och anförde att det inte skulle vara ändamålsenligt att i grundlagen närmare ange vilka slags handlingar som ska anses innebära att krigstillstånd inträder. Kommer riket i krig eller krigsfara skall regeringen eller tal- mannen kalla till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att skall sammanträda på annan ort än . Enligt paragrafens ursprungliga lydelse skulle talmannen eller regeringen kalla till . Eftersom numera pågår ständigt är det avbrytande av uppehåll i kammarens arbete som kan bli aktuellt. Genom att ge behörigheten att kalla till samman- 12 SOU 1972:15 s. 216. träde åt regeringen och talmannen var för sig har man velat minska risken för att ingen kallelse utfärdas. Är riket i krig eller krigsfara, skall en inom utsedd krigsdelegation träda i ställe, om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, meddelas förordnande att krigsdelega- tionen skall träda i ställe av leda- möter enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med statsministern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsför- hållandena att sammanträda, meddelas förordnandet av reger- ingen. Om riket är i krigsfara, meddelas förordnande som sagts av ledamöter i förening med stats- ministern. För förordnande fordras därvid att statsministern och sex av nämndens ledamöter är ense. Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att skall återtaga sina befogenheter. Krigsdelegationens sammansättning bestämmes i riksdags- ordningen. Krigsdelegationen består av talmannen jämte 50 proportionellt valda ledamöter som utses redan i fred för varje valperiod (8 kap. 15 § RO). Ett syfte med bestämmelserna om krigsdelegationen är att minska risken för att mindre grupper av riksdagsledamöter i ett krisläge gör anspråk på att ha övertagit funktioner. Med bestämmelserna om krigsdelegationen ökar möjligheten att det i varje läge finns ett proportionellt sammansatt organ som är till- räckligt stort för att vara någorlunda representativt och inte är större än att det bör kunna fungera även under speciella för- hållanden med avseende på vistelseort och lokaliteter. Att uppgiften att förordna att krigsdelegationen ska träda i riks- dagens ställe lagts på ledamöter och inte på näm- nden som sådan beror på att statschefen, utan att vara ledamot av nämnden, i regel är ordförande vid dess sammanträden (10 kap. 7 § Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. andra stycket RF). För förordnande att krigsdelegationen ska träda i ställe sammanträder på kallelse av talmannen eller, vid förhinder för honom, vice talman eller två av nämndens övriga ledamöter. Vid sammanträdet är inte statschefen utan i regel talmannen ordförande (8 kap. 10 § RO). I regeringsformen anges inte någon gräns i tiden för krigsdelega- tionens behörighet. Under krig ska val till i princip inte hållas (13 kap. 12 § RF) och krigsdelegationen kan på grund av regeln i 13 kap. 3 § första stycket andra meningen RF inte besluta om undantag från detta. Under krigsfara kan ordinarie val skjutas upp och detta kan krigsdelegationen fatta beslut om. Dessa regler innebär att krigsdelegationens mandattid kan sakna tidsgräns. 13 kap. 2 § tredje stycket anger inte förutsättningarna för beslut att ska återta sina befogenheter men det anses uppenbart att sådant beslut ska fattas så snart kan sammanträda i vanlig ordning. Medan krigsdelegationen är i ställe utövar den de befogenheter som annars tillkommer . Den får dock ej fatta beslut som avses i 12 § första stycket första punkten eller andra eller fjärde stycket. Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verk- samhet. Krigsdelegationens befogenheter och arbetsformer Lagstiftningstekniken innebär att krigsdelegationen har samma behörighet som utom där det gäller undantag. Krigsde- legationen kan alltså stifta lag, även grundlag, utan några begräns- ningar i sak. I fråga om grundlagstiftning begränsas dock krigsde- legationens behörighet av kravet att val ska hållas mellan det första och det andra beslutet. till får enligt 13 kap. 12 § första stycket RF endast hållas efter beslut av när riket är i krig och delegationen får enligt 13 kap. 3 § första stycket andra meningen RF inte fatta ett sådant beslut. Av förbudet i 13 kap. 10 § för att fatta beslut på ockuperat område följer också att krigsdelegationen, om den har trätt i ställe, inte får fatta beslut om den inte befinner sig i frihet. Andra stycket innebär att krigsdelegationen inte är bunden av bestämmelserna i regeringsformen eller riksdagsordningen om arbetsformer, t.ex. reglerna om yttrande- och initiativ- rätt, utskottsberedning, sammanträdesort och sammanträdestid. Däremot är den bunden av den allmänna majoritetsregeln i 4 kap. 5 § RF och av bestämmelserna om kvalificerad majoritet för vissa särskilda fall (prop. 1973:90 s. 451, m.fl. Grundlagarna, andra upplagan, 2006 s. 560). Är riket i krig och kan till följd därav regeringen icke fullgöra sina uppgifter, kan bestämma om bildande av regering och om regeringens arbetsformer. Regeringsbildning och regeringens arbetsformer I förarbetena till paragrafen (prop. 1973:90 s. 452 f.) angav departe- mentschefen att krigshändelser kan få till följd att regeringen helt upphör att fungera och att den självklara åtgärden i ett sådant läge måste vara att ersätta den med en ny. Situationen kan enligt departementschefen emellertid vara sådan att det är omöjligt eller förenat med allvarliga olägenheter att anlita det förfarande som föreskrivs i regeringsformen. Departementschefen ansåg att det därför i regeringsformen måste göras möjligt för (eller krigsdelegationen om denna har trätt i ställe) att bestämma om enklare former för bildande av regering. En annan följd av en krigssituation som enligt departementschefen också borde förutses var att regeringen inte kan arbeta i de former som föreskrivs i regeringsformen, t.ex. på grund av att departements- organisationen inte fungerar. Även i ett sådant läge borde enligt departementschefen (krigsdelegationen) kunna besluta om avvikelser från regeringsformens ordinarie regelsystem. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. Är riket i krig och kan till följd därav varken eller krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen hand- ha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget. Regeringen får ej på grund av första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riks- dagen. Regeringens befogenheter i nödlägen I förarbetena till regeln (prop. 1973:90 s. 453 f.) angav departe- mentschefen att det var av största vikt att statsapparaten kan fungera och motståndet föras vidare under krig även om eller krigsdelegationen inte kan arbeta och att den naturliga utvägen i ett sådant läge är att i den utsträckning som behövs flytta över uppgifter till regeringen. Grundlagberedningen hade föreslagit särskilda beslutsregler för regeringen för att skapa vissa garantier mot att regeringen skulle missbruka de befogenheter den får enligt bestämmelsen. Departementschefen avvisade emellertid dessa förslag och anförde att regeringens arbete inte fick onödigtvis försvåras i lägen där största möjliga handlingskraft kan behövas. Särskilt den föreslagna quorumregeln kunde enligt departements- chefen ge upphov till komplikationer och i vissa fall göra det omöj- ligt för regeringen att fungera på ett grundlagsenligt sätt. Departe- mentschefen anförde att det inte ens kunde uteslutas att krigs- händelserna kan medföra att det i vissa situationer inte går att upp- fylla kravet på att fem statsråd ska vara närvarande vid regerings- sammanträde (jfr nedan under 7 kap. 3 § RF). I , Ragnemalm grundlagar, 1980, anges följande angående förevarande paragraf (s. 344): Vid regeringens agerande i enlighet med detta stadgande gäller den vanliga quorumregeln i 7:4. Skulle krigshandlingarna föranleda, att ej ens minimiantalet statsråd kan uppbådas vid regeringssammanträde, anvisar grundlagen ingen lösning. Huruvida ett mindre antal statsråd med åberopande av konstitutionell nödrätt kan göra anspråk på att trots allt företräda landets regering är en öppen och på omständlig- heterna beroende fråga. Det finns inte något generellt hinder mot att regeringen genom lag inskränker en fri- eller rättighet enligt 2 kap. RF, förutsatt att den iakttar de materiella begränsningsregler som finns där. Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndi- gande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsbered- skapen, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvi- sition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. I lag med bemyndigande som avses i första stycket skall noga angivas under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Bemyndigande medför ej rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till . Särskilda fullmakter för regeringen kan inte delegera sin normgivningskompetens utom i de fall som anges i grundlag. Förevarande paragraf ger grundlagsstöd för den s.k. fullmaktslagstiftningen, t.ex. förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268). Dessa lagar ger under angivna villkor och i vissa situationer regeringen befogenheter att handla för att tillgodose vissa intressen. Så får exempelvis vid krig, krigs- fara eller vissa utomordentliga förhållanden totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster tillgodoses genom förfogande enligt förfogandelagen om detta behov inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Paragrafen ger inte enbart stöd åt fullmaktslagstiftningen utan gör det också möjligt för (eller krigsdelegationen) att till regeringen överlåta all lagstiftning som annars hör till det s.k. obli- gatoriska lagområdet enligt 8 kap. RF (civillag, rättighetsbegrän- sande lag etc.). Vid inskränkning av rättigheterna enligt 2 kap. RF gäller dock samma materiella begränsningsregler som i fredstid. Paragrafen ger endast stöd för föreskrifter i visst ämne. Den ger alltså inte stöd för generalfullmakter för regeringen, dvs. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. bemyndiganden som för ger regeringen en allmän frihet att handla mot eller upphäva gällande lag (, för- fattning efter EU-anslutningen s. 331). Paragrafen gäller inte enbart under krig och krigsfara utan även under sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig (inte nödvändigt- vis krig vari tagit del) eller av krigsfara vari riket befunnit sig. Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, skall 2 kap. 12 § tredje stycket icke tillämpas. Detsamma gäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i ställe. Det särskilda förfarandet enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF för beslut om lag angående fri- och rättigheter ska enligt paragrafen inte tillämpas när riket är i krig eller omedelbar krigsfara. Om det i en krissituation visar sig att befintlig lag inte ger det allmänna till- räckliga befogenheter gentemot den enskilde är det angeläget att en kompletterande lag snabbt kan stiftas. Bestämmelsens första mening infördes på förslag av . Med omedelbar krigsfara avsåg utredningen i första hand en situation, då riket är utsatt för ett konkret angreppshot vars sättande i verket synes överhängande (SOU 1978:34 s. 99). Den andra meningen lades och motiveras av att krigsdelegationen kan träda i funktion redan när riket befinner sig i krigsfara som inte är omedel- bar och att den själv beslutar om sina arbetsformer. Om krigs- delegationen har trätt i funktion finns det därför kanske inte ett konstitutionsutskott som regeln i 2 kap. 12 § tredje stycket RF förutsätter. Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regeringen, skall fullgöras av annan myndighet.