sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Skolorna har även bekräftat frivilligorganisationernas uppgift om att det är mindre van- ligt förekommande att barn börjar i skolan efter det att de har fått ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut. Enligt vår uppfattning finns det anledning att anta att en reglerad rätt till utbildning m.m. för barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning skulle innebära att en större andel av dessa barn kommer att gå i skola och eventuellt även delta i förskoleverksamhet än vad som är fallet . 4Ordningen i andra europeiska länder Enligt direktiven skall utredningen, där så är relevant, beakta hur andra europeiska länder har reglerat rätt till utbildning för barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut och hur dessa länder har löst de eventuella praktiska tillämpningsproblem som har uppstått. Såvitt kommit till utredningens kännedom har barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller ut- visning rätt till någon form av utbildning i samtliga länder som ut- gjorde medlemsstater i EU före utvidgningen , med undantag för , och . Vi har valt att undersöka rätts- läget i , , , , och . Regleringen av rätten till utbildning i de länder som vi har stude- rat skiljer sig från den svenska regleringen i olika avseenden. I , , och har alla barn, innefattande såväl asylsökande barn som barn som håller sig undan verkställighet, inte bara rätt till utbildning utan också skolplikt. Det görs ingen åtskillnad mellan barn som en gång ansökt om uppehållstillstånd i landet och barn som aldrig har varit inne i asyl- processen. I anses rätten till utbildning för barn som inte är bosatta i landet framgå av den i grundlagen stadgade rätten till grundläggande utbildning. Någon särreglering för t.ex. asylsökande barn, motsvarande den svenska förordningen om utbildning, för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl., finns inte. I är rätten till utbildning för utländska barn i huvudsak begränsad till de asylcenter där barnen bor som asylsök- ande. Den norska lagstiftningen är kanske den mest intressanta för vårt vidkommande, eftersom rätten till grundskoleutbildning och skol- plikt för barn som uppehåller sig illegalt i infördes så sent Ordningen i andra europeiska länder hade för barnets rättigheter noterat att barn som fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd, men som stannade kvar i , inte hade någon laglig rätt till bl.a. utbildning, samt hemställt om att skulle föra vidare diskus- sioner i frågan om rätt till utbildning för alla barn inom landets juris- diktionTPF1FPT. Förarbetena till den norska lagstiftningen är emellertid mycket knapphändiga och innehåller inte något resonemang om tänk- bara tillämpningsproblem, sekretessproblematik eller regleringens betydelse för de verkställande myndigheterna. Det går därför inte att dra några direkta slutsatser av den norska regleringen på området. Skillnaderna mellan lagstiftningen i övriga länder som vi har undersökt och den svenska utlännings- och skollagstiftningen inne- bär att det också är svårt att dra några relevanta slutsatser av dessa länders lagstiftning. Vi redogör emellertid för rättsläget i de länder vars lagstiftning vi har studerat. I regleras skolplikt och rätt till utbildning i Lov (nr 61) om grunnskolen og den vidaregåande opplaeringa (opp- laeringsloven). Enligt opplaeringsloven har barn och unga skolplikt . påbörjas som huvudregel det kalenderår då barnet fyller och varar till dess att eleven har fullföljt det tionde skolåret. Plikten att genomgå grundskola mot- svaras av en rätt till offentlig grundskoleutbildning. Utländska barn har rätt till grundskoleutbildning, om det är sannolikt att de kommer att stanna i . När barnet faktiskt har vistats i in- träder skolplikt, och denna gäller oavsett var i asylprocessen barnet befinner sig. I särskilda fall kan kunskapsdepartementet befria ett barn från skolplikten. Sådan dispens kan vara aktuell om det står klart att barnet kommer att uppehålla sig i endast som krävs för att skolplikt skall uppstå. Rätten till grundskoleutbildning och skolplikt även för barn som uppehåller sig illegalt i infördes ursprungligen 1997 i den då gällande loven av 13. nr 24 om grunnskolen. Lagändringen genomfördes på initiativ av kyrko-, utbildnings- och forsknings- kommittén, efter rekommendationer från 1TP PT Concluding Observations on of the Child: . 25/04/94, CRC/C/15/Add.23. Ordningen i andra europeiska länder (se Innst.O.nr.95 [1996–1997], Besl.O.nr.110 [1996–1997]). Av förarbetena till loven om grunnskolen framgår att barn som be- finner sig i s.k. kyrkoasyl, dvs. barn som har fått ett beslut om avvisning men som håller sig undan verkställighet genom att gömma sig i kyrkor, förutsätts gå i vanlig skola, då det inte kan krävas att kommunerna skall erbjuda undervisning i kyrkorna (Ot.prp 1997/98 nr 46, avsnitt 31 anmärkningar till § 2–1). Opp- laeringsloven tillkom 1998, och ersatte bl.a. loven om grunnskolen. Bestämmelserna om rätt till grundskoleutbildning och skolplikt överfördes i det närmaste oförändrade till den nya lagen. Skolplikten och rätten till utbildning är lika omfattande för alla barn i , vilket innebär att utländska barn ges samma utbild- ning som norska barn. Även de barn som vistas illegalt i landet har således rätt till särskild undervisning i norska, modersmålsunder- visning och skolskjuts på samma villkor som norska barn. Vidare har de rätt till utvecklingssamtal och de skall betygssättas i års- kurserna 8–10, precis som norska barn. Alla barn har också rätt till omsorg före och efter skoltid, motsvarande svensk skolbarns- omsorg. Ungdomar som har fullgjort grundskola eller motsvarande ut- bildning har rätt att ansöka om tre års vidare utbildning, som kan sägas motsvara den svenska gymnasieskolan. Ett villkor för intag- ning till vidare utbildning är att sökanden har uppehållstillstånd i . Underåriga asylsökande kan tas in för sådan utbildning i avvaktan på att ansökan om uppehållstillstånd prövas, men om de får avslag på ansökan om uppehållstillstånd har de inte rätt att fullfölja utbildningen. Den norska barnevernstjenesten har i uppdrag att tillse att barn och ungdomar får trygga uppväxtvillkor och skall ge hjälp och omsorg till barn vars levnadsförhållanden kan skada deras hälsa och utveckling. Personalen i skolorna har enligt opplaeringsloven upp- lysningsplikt till barneverntjenesten när det finns anledning att anta att ett barn blir misshandlat i hemmet, när det föreligger andra former av grov omsorgssvikt eller när barnet uppvisar allvarliga beteendestörningar. Barnevernstjenesten är i sin tur skyldigt att anmäla till polisen vid misstanke om att ett barn har utsatts för brott. Skolpersonalen har också upplysningsplikt till när förhållandena är sådana att kan behöva ingripa. Personalen får dock kontakta endast om eleven, och eventuellt dennes föräldrar, samtycker därtill. Ordningen i andra europeiska länder skyldighet gentemot polismyndigheten om att en utlänning är in- skriven i skolan finns däremot inte. Uppgifter om att en elev håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan vara sekretessbelagda. Sekre- tessen hindrar emellertid inte att skolpersonalen anmäler eller upp- lyser om lagöverträdelser till åklagarmyndigheten eller till berörd kontrollmyndighet, om det är önskvärt av allmän hänsyn eller om uppföljning av lagöverträdelsen har naturligt samband med skolans uppgifter. Det finns inget lagligt förbud mot att polisen hämtar barn som skall avvisas eller utvisas i förskolor eller skolor. Enligt uppgift från den norska polisens utlänningsenhet får emellertid den polismyn- dighet som skall verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut del av en generell information där det framgår att barn inte skall hämtas i förskolor eller skolor. Av informationen framgår också att verk- ställigheten bör ske före skoldagens början. Detta innebär att det i praktiken inte förekommer att polisen hämtar barn i skolorna. Enligt uppgift från den norska motsvarigheten till det svenska , Utlendningsdirektoratet, har skolplikten för barn som vistas illegalt i landet inneburit problem när barn inte har åter- kommit till skolan efter längre lov. Skolan anmäler då att barnet är frånvarande till , som undersöker saken vidare. I de flesta fallen har barnens frånvaro visat sig bero på att familjen har återvänt till hemlandet. Problemet har enligt Utlendningsdirektoratet varit störst i , där skolorna har inlett ett samarbete med polisen. Skolans utgångspunkt har därvid varit att barnet har såväl rätt till skolgång som skolplikt. Den danska lagstiftningen innehåller inte några särskilda regler när det gäller utbildning för barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, utan dessa barn följer samma regler som asylsökande barn. Alla asylsökande barn i skolpliktig ålder skall delta i särskild tillrättalagd undervisning eller i annan undervisning som uppfyller kraven för den särskilda undervisningen. Den särskilda undervis- ningen motsvarar den undervisning som erbjuds tvåspråkiga elever i dansk folkskola. Undervisningen erbjuds av de inkvarteringsopera- Ordningen i andra europeiska länder törer som driver de danska asylcentren och den äger rum på eller i anslutning till det ställe där den asylsökande är inkvarterad. Asylsökande barn kan även delta i folkskolans undervisning. Så- dant deltagande kräver emellertid godkännande från de kommunala skolmyndigheterna. Folkskolorna har ingen skyldighet att ta emot asylsökande barn. Utöver undervisning skall inkvarteringsoperatörerna erbjuda asyl- sökande barn och ungdomar fritidsaktiviteter efter skoltid. Rätten till undervisning och fritidsaktiviteter kvarstår även efter ett beslut om avslag på asylansökan. Varje asylcenter har en kontaktperson i den kommun där det är beläget. Asylcentret kan vända sig till kontaktpersonen om det uppstår bekymmer kring något barn och det förekommer fort- löpande möten mellan asylcentren och kommunerna. De danska folkskolorna är inte skyldiga att självmant anmäla till polisen om det skulle komma fram att ett barn som uppehåller sig illegalt i landet deltar i undervisningen. Däremot råder upplysnings- plikt om polisen vänder sig till skolorna och efterfrågar gömda barn. Det finns inte något som hindrar att polisen hämtar barn som skall avvisas eller utvisas i skolan. Det kan noteras att för barnets rättigheter har rekommenderat att vidta nödvändiga åtgärder för att tillse att alla barn har tillgång till grundläggande utbildningTPF2FPT. Enligt grundlag har alla rätt till grundläggande utbildning (16 §). Den grundläggande utbildningen regleras närmare i lagen om grundläggande utbildning. Enligt 25 § i denna lag är barn som är varaktigt bosatta i läropliktiga. Läroplikten börjar det år då barnet fyller och upphör när den grundläggande utbild- ningens lärokurs har fullgjorts eller det har förflutit läroplikten började. Året innan läroplikten uppkommer har barnet rätt till förskoleundervisning. Av 4 § i lagen om grundläggande utbildning framgår att kommunen är skyldig att ordna grund- läggande utbildning för barn i läropliktsåldern samt förskoleunder- visning året innan läroplikt uppkommer samt att denna skyldighet omfattar de barn som bor på kommunens område. 2TP PT Concluding Observations on of the Child: . 23/11/05, CRC/C/DNK/CO/3. Ordningen i andra europeiska länder skrivs i 5 § att kommunen beslutar om ordnande av grundläggande utbildning för andra än läropliktiga. I samband med införandet av rådets direktiv (2003/9/EG) om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna uttalade den finska regeringen att kraven på skolgång och utbildning för minderåriga i artikel 10 i direktivet redan uppfylldes genom bestämmelserna i grundlag och i lagen om grundläggande utbildning (RP 280/2004 rd s. 6). I har alla barn mellan skolplikt och lokala myndigheter har en laglig skyldighet att tillse att utbildning finns tillgänglig för barnen. Utbildningen skall vara anpassad till barnets ålder, förmåga, begåvning och behov av specialundervisning. Skolplikten och skyldigheten att erbjuda utbildning är oberoende av var i asylprocessen barnet befinner sig och gäller oavsett om barnet har rätt att uppehålla sig i landet eller ej. Skolpersonalen har inte rätt att fråga ett barn eller dess föräldrar om var i asylprocessen familjen befinner sig och de har inte heller rätt att underrätta myndig- heterna om att ett barn som vistas illegalt i landet är inskrivet i skolan. Skolorna får ekonomisk kompensation för asylsökande barn och flyktingbarn på samma sätt som för andra barn. har skolplikt för barn mellan . går barnen i skolan hela veckan, medan 16- och 17- åringarna skall gå i skolan delar av veckan (minst ) och har rätt att arbeta övriga dagar. Skolplikten gäller för alla barn, även dem som vistas illegalt i landet. Barn som har fått ett beslut om att de skall avlägsna sig från har rätt att slutföra en utbildning som de har på- börjat . De har däremot inte rätt att påbörja en ut- bildning sedan de fyllt . Alla barn som vistas i har också rätt att gå i för- skola eller att delta i fritidsverksamhet. Ordningen i andra europeiska länder Polisen har rätt att gå in i skolorna i , men skol- personalen får inte lämna ut uppgifter om eleverna, om dessa efterfrågas i syfte att hitta personer som vistas illegalt i landet. Skolorna ersätts ekonomiskt för de elever som vistas illegalt i landet på samma sätt som de får medel för övriga barn. Alla barn har ett utbildningsnummer som korresponderar med deras nummer för allmän taxering, dvs. motsvarande ett svenskt personnummer. Gömda barn och asylsökande barn får ett utbildningsnummer som inte kan identifieras av myndigheterna, så att de inte kan eftersökas i skolan. Skolgången är gratis i , därefter får föräldrarna betala en skolskatt. Föräldrar som inte har ekonomiska förutsättningar att betala kan bli befriade från avgiften. De lokala myndigheterna får ett särskilt statligt bidrag för mottagande av utlänningar som stannar i än , oavsett om de vistas legalt eller illegalt i landet. Skolorna får del av bidraget genom att visa att de har tagit emot en eller flera elever som skall vistas i landet än . I praktiken krävs det att skolan skickar en kopia på elevens och föräldrarnas pass till ansvarig skolmyndighet. Detta förfarande har inneburit vissa problem eftersom gömda elever och föräldrar inte alltid vågar lämna ut passkopia av rädsla att polisen skall få känne- dom om var de befinner sig. I råder skolplikt för barn mellan . Liksom i behöver den som har fyllt inte gå i skolan . Barn som vistas illegalt i landet har rätt till skolgång och de skyddas även från att eftersökas av polis på skolans område. 5Förutsättningarna för en reglerad rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Enligt våra direktiv har vi i uppdrag att utreda förutsättningarna för att reglera en rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg för barn och ungdomar som håller sig undan verk- ställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Under genom- förandet av uppdraget har vi funnit att vi först måste ta ställning till om det över huvud taget bör införas en sådan rätt. I detta kapitel redogör vi därför för de principiella skäl som talar för respektive emot en rätt till skolgång för de barn som omfattas av vårt uppdrag samt redovisar våra överväganden i frågan om en sådan rätt bör införas. Begrepp som ofta används beträffande barn som vistas illegalt i är gömda barn eller barn som lever gömda. Dessa begrepp omfattar alla barn som lever i utan erforderligt tillstånd, dvs. såväl barn som har stannat kvar här i landet trots att de har fått ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning som barn som aldrig har ansökt om uppehållstillstånd här och därför aldrig har registrerats hos . Den sistnämnda gruppen brukar också kallas papperslösa barn. Enligt direktiven skall vi utreda förutsättningarna för en reglerad rätt till utbildning m.m. för barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet. I det följande använder vi, i enlighet med barnkon- ventionens definition, begreppet barn som samlingsbegrepp för personer . Förutsättningarna för en reglerad rätt 5.3Ramen för utredningens uppdrag En första fråga för utredningen att ta ställning till är vilka barn som omfattas av vårt uppdrag. Klart är att begreppet barn och ungdomar som undanhåller sig verkställighet av ett avvisnings- eller utvisnings- beslut omfattar barn som har ansökt om uppehållstillstånd i , men som har meddelats avslag på ansökan och håller sig undan verk- ställighet av det till avslagsbeskedet fogade beslutet om avvisning eller utvisning. Såsom direktiven har utformats kan vårt uppdrag däremot inte anses omfatta barn som kommer till och vistas här illegalt utan att över huvud taget ansöka om uppehållstillstånd, s.k. papperslösa barn, eftersom dessa inte har fått något beslut om avvisning eller utvisning. Det skulle visserligen kunna hävdas att uppdraget omfattar papperslösa barn, om de har blivit kända för svenska myndigheter och därvid fått ett beslut om avvisning eller utvisning trots att de inte har ansökt om uppehållstillstånd. Vi an- ser emellertid att det varken är rimligt eller möjligt att göra en sådan uppdelning mellan olika kategorier av papperslösa barn. Inte heller kan det vara syftet med direktiven att barn som inte har haft en rätt till utbildning skall få en sådan rätt om de har fått ett beslut om avvisning eller utvisning och håller sig undan verk- ställighet av beslutet. Barn som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (omfattande även uppehållstillstånd med tillfälligt skydd) har rätt att vistas i så länge tillståndstiden löper. Något avslagsbeslut fattas inte när tillståndstiden löper ut, utan barnet skall lämna om det inte har ansökt om uppehållstillstånd på nytt. Ett barn som inte ansöker om uppehållstillstånd på nytt när tillståndstiden löper ut vistas här illegalt på samma sätt som s.k. papperslösa barn. Vi be- dömer därför att inte heller barn som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för vilket tillståndstiden har löpt ut kan omfattas av vårt uppdrag. Av 12 kap. 22 § utlänningslagen framgår att ett beslut om avvis- ning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upp- hör att gälla från det att beslutet vann laga kraft. När be- slutet har upphört att gälla har barnet inte längre något avvisnings- eller utvisningsbeslut, utan barnet vistas illegalt i på samma sätt som de papperslösa barnen. Barnet kan därmed inte sägas hålla sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Det innebär att inte heller barn vars beslut om avvisning eller Förutsättningarna för en reglerad rätt utvisning har upphört att gälla på grund av preskription enligt 12 kap. 22 § utlänningslagen omfattas av vårt uppdrag. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att vårt uppdrag om- fattar barn som har ansökt om uppehållstillstånd i , fått av- slag på sin ansökan och håller sig undan verkställighet av det till avslagsbeslutet fogade beslutet om avvisning eller utvisning. En annan frågeställning som direktiven aktualiserar är vad det innebär att undanhålla sig verkställighet. Som framgår av avsnitt 1.4.2 och 1.6.1 förekommer begreppet i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) och i förordningen (2001:976) om ut- bildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Begreppet definieras emellertid inte i nämnda författ- ningar och det saknas förarbetsuttalanden som ger vägledning. Det är inte helt enkelt att avgöra när en utlänning skall anses hålla sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Klart är att det inte är tillräckligt att utlänningen är kvar i efter den två- respektive fyraveckorsgräns inom vilken den som är avvisad eller utvisad skall lämna landet enligt 12 kap. 15 § utlän- ningslagen (se avsnitt 1.4.1.4). Det kan nämligen finnas olika an- ledningar till att beslutet inte kan verkställas inom den föreskrivna tiden. En sådan anledning kan vara att utlänningen inte ges tillstånd att resa in i det land till vilket avvisning eller utvisning skall ske. Den övervägande delen av de barn som omfattas av våra direktiv torde ha ansökt om uppehållstillstånd som asylsökande. Som framgår av avsnitt 1.4.2 har huvudansvaret för mottagande av asylsökande och alla asylsökande registreras i verkets mottag- ningssystem. En asylsökande som får avslag på sin ansökan och som håller sig undan så att beslutet om avvisning eller utvisning inte kan verkställas, omfattas inte längre av rätten till bistånd enligt LMA. Han eller hon skall därför avregistreras ur mot- tagningssystem. Det förhållandet att en utlänning håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning utgör dess- utom skäl för att överlämna verkställighetsärendet till polisen (12 kap. 14 § utlänningslagen). gör så- ledes en bedömning av huruvida en utlänning som har avvisats eller utvisats håller sig undan verkställighet. De närmare rutinerna för bedömningen framgår av avsnitt 1.4.1.5. Med hänsyn till de kontakter verket har med utlänningen under hela den tid som asylprocessen pågår, bör det också rimligen vara som har bäst möjlighet att bedöma om en avvisad eller utvisad utlänning håller sig undan verkställighet. Vi anser därför att det är Förutsättningarna för en reglerad rätt lämpligt att låta bedömning vara avgörande även i frågor som rör rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg. Det innebär att en utlänning skall anses hålla sig undan verkställighet om bedömer att utlänningen inte längre skall omfattas av LMA, eftersom denne är registrerad som av- viken eller om verket har överlämnat verkställighetsärendet till polisen på grund av att utlänningen bedöms hållas sig undan verkställighet. 5.4.1De gömda barnens situation Barn som lever gömda – oavsett om de har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om de aldrig har ansökt om asyl – be- finner sig i en utsatt situation. De kan inte leva ett normalt liv i det land där de befinner sig och de kan som regel inte heller själva återvända till det land som de ursprungligen kom ifrån. Barnen har i de allra flesta fall inte själva valt sin livssituation, utan det är deras föräldrar eller andra vuxna i deras närhet som har bestämt att de skall stanna kvar i landet trots att myndigheterna har beslutat att de inte har rätt att vistas här. Av de rapporter som utredningen har tagit del avTPF1FPT framgår att det innebär stora påfrestningar för ett barn att leva gömt. Att så är fallet bekräftas av de frivilligorganisationer som vi har varit i kon- takt med. Föräldrarnas rädsla för att myndigheterna skall få reda på var familjen befinner sig gör att många barn tvingas till ett liv i isolering. Även om en del gömda barn kan leva förhållandevis öppet i samhället, finns det barn som aldrig träffar några andra barn och som inte ens har möjlighet att vistas utomhus. Barnen berövas på så sätt sitt sociala sammanhang. De förlorar kontakten med jämn- åriga kamrater och de får inte heller någon naturlig anknytning till andra vuxna än sina föräldrar. Flera av de barn som intervjuades under och arbete med rapporten barn lever gömda be- skriver hur deras vardag saknar fasta hållpunkter och hur de lider av sysslolösheten: 1TP PT Se fr.a. och När barn lever gömda, SoS- rapport 1999:5, men även Skolan är det bästa jag har! – Om skolans betydelse för asylsökande barns hälsa utgiven av den nationella samordnaren för barn i asylprocessen med uppgivenhetssymptom i samarbete med Myndigheten för skolutveckling, och Kommuner och Landsting. Förutsättningarna för en reglerad rätt Jag vill leva som vanligt, jag vill leva som alla andra. Jag känner mig annorlunda än de andra. Jag gråter , drömmer dåliga drömmar. Jag orkar inte se mig i spegeln, jag känner mig som en gamling det känns tungt.