sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — Författningstekniken borde enligt regeringen förändras så att det av nya förordningar eller av fotnoter till förordningar normalt skulle framgå vilket eller vilka bemyndiganden som hade utnyttjats. En fördel var att den som sökte information kunde följa de be- myndiganden som hade lämnats i en författning och på så sätt få en överblick över vilka föreskrifter som behandlade frågan. skulle också på ett enkelt sätt kunna kontrollera hur normgiv- ningsbemyndiganden till regeringen och myndigheter hade utnytt- jats och vilka föreskrifter som blivit följden (a. skr. s. 38 och 41 f.). Regeringen pekade emellertid på ett flertal komplikationer med ett system som innebar att regeringen alltid skulle hänvisa till be- myndigande eller annan grund när författningar skulle utfärdas. Den anförde bl.a. följande. Flera olika bemyndiganden kan ligga till grund för bestämmelserna i en och samma förordning. Dessa be- myndiganden behöver inte finnas i en och samma lag. Den rättsliga grunden för vissa bestämmelser i en förordning kan alltså finnas i en lag medan bemyndiganden för andra bestämmelser finns i en helt annan lag och ytterligare andra bemyndiganden finns i en tredje lag osv. kan flera olika bemyndiganden åberopas vid sidan av varandra som grund för en bestämmelse. Det finns också lagar i vilka har beslutat föreskrifter inom områden som tillhör regeringens egen normgivningskompetens. Det är inte heller alltid enkelt att avgöra om regeringen utnyttjar restkompetensen eller möjligheten att besluta om verkställighetsföreskrifter vid sin normgivning i ett enskilt fall. Slutligen krävs inte alltid att ett be- myndigande som lämnar till regeringen ges i lagform. Bemyndiganden enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF om avgifter kan uttryckas på annat sätt. Naturligtvis måste målsättningen enligt regeringen vara att även i svårutredda fall ange vilket bemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjats. Komplikationerna gjorde det dock omöjligt att införa ett absolut krav på detta (skr. 2003/04:168 s. 38 och 41 ff., jfr även KU 1979/80:50 s. 108). KU konstaterade att det av regeringens skrivelse framgick att rättsinformationssystemet var föremål för ett planerings- och ut- vecklingsarbete som innebar bl.a. att det skulle finnas gemensamma standarder för märkning, strukturering och sökning, vilka skulle omfatta hela systemet och att det skulle finnas länkar enligt fast- ställda kriterier mellan olika informationskällor. Det var därför inte nödvändigt med något tillkännagivande till regeringen om införan- Ett register för belastande avgifter det av ett märkningssystem som gjorde det möjligt att följa regel- verket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter. Utskot- tet avstyrkte därför revisorernas förslag (förs. 2002/03:RR20) och motionen (2003/03:K334) i dessa delar (bet. 2004/05:KU2 s. 12). Utskottet underströk värdet av att grunden för normgivningen redovisades. Med hänvisning till att regeringen i sin skrivelse avise- rade en förändring av lagstiftningstekniken så att det av förord- ningar eller fotnoter normalt skulle framgå vilka bemyndiganden som utnyttjats avstyrkte utskottet revisorers förslag i detta avseende och motionsyrkandet om tydliggörande av bemyn- digandekedjorna (förs. 2002/03:RR20, mot. 2003/04:K334, bet. 2004/05:KU2 s. 12 ff.). Därefter har regeringen i sin årliga redogörelse till för vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av olika beslut hänvisat till sin skrivelse angående den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168, skr. 2005/06:75 s. 10 f. och skr. 2006/07:75 s. 9 f.). har beslutat att lägga skrivelserna till handlingarna (bet. 2005/06:KU34, rskr. 2005/06:382, bet. 2006/07:KU17 och rskr. 2006/07:201). genomförde Verva en förstudie av rättsinforma- tionssystemet i syfte att ge rekommendationer för ett kommande implementationsprojekt av en gemensam standard för rättsinfor- mation. bedriver Verva 2007. Det är ett pilotprojekt i vilket och ytterli- gare fem myndigheter ingår. Projektgruppen arbetar med att ta fram en standard för att märka information som regleras av rättsinformationsförordningen. Märkning ska göra det möjligt att strukturera informationen så att den bland annat blir sökbar och sammanhållen med hjälp av länkar. Genom en sådan märkning hoppas projektgruppen tillfredsställa kravet på att rättsinformatio- nen ska vara sökbar och länkbar. Den lägsta nivå i varje dokument som kommer att märkas är paragraf och därnäst kapitel. I modellen ska relationen mellan dokument i de fall relationen är otvetydig kunna följas. Projektet ska redovisa en plan för ett storskaligt införande och en modell som ett sådant införande kan bygga på. På granskningsenheten på pågår fortfa- rande ett arbete med bemyndigandefrågor. De frågor som behand- las är dels hur man ska kunna skilja bemyndiganden från kvasi- bemyndiganden, dels hur man i en förordning ska kunna ange bemyndigandet eller grunden i övrigt för förordningen. Ett register för belastande avgifter granskningsenheten krävs sådana hänvisningar till bemyndigande eller annan grund för att möjliggöra det som Vervas utvecklingsar- bete av rättsinformationssystemet syftar till. I sammanhanget kan nämnas att har börjat åberopa riksdagsbemyn- diganden vid utformningen av förordningar. Hänvisningen till be- myndigandet tas in i första paragrafen i förordningen (t.ex. förord- ningen [2007:383] om gränsöverskridande transporter av avfall, förordningen [2007:193] om producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor samt bilskrotningsförordningen [2007:186]). skiljer i sina förordningar också på egentliga bemyndiganden och kvasibemyndiganden. 8.5Behovet av ett avgiftsregister Utredningens bedömning: Något avgiftsregister bör för närva- rande inte införas. Frågan om ett avgiftsregister bör dock upp- märksammas i det pågående utvecklingsarbetet på rättsinforma- tionsområdet. I direktiven sägs att regeringen inte har någon samlad bild över vilka offentligrättsliga avgifter som staten tar ut och vilka be- myndiganden som givits av till regeringen respektive av regeringen till myndigheterna. Räckvidden av bemyndigandena är i vissa fall oklar. Det framgår t.ex. inte alltid om ett bemyndigande endast avser rätten att besluta att en avgift får tas ut eller om det också avser t.ex. avgiftens storlek. konstaterade i sin granskning (RiR 2004:17) att det var svårt för och regeringen att skapa överblick över ett komplicerat avgiftssystem. Man pekade också på att det inom fanns liten kunskap om vilka avgifter som tas ut och om vilket lagstöd eller annat riksdagsbeslut som ligger till grund för rätten att ta ut avgifterna. rekommende- rade därför att regeringen skulle ge () i uppdrag att upprätta ett register över tvingande avgifter. Ett sådant register borde kunna innehålla uppgifter om bl.a. vilken instans som beslutar om avgifterna och de bestämmelser som gäller för avgifterna (RiR 2004:17 s. 79). Ett register för belastande avgifter (FiU) avstyrkte emellertid förslagen från Riks- revisionens styrelse. Huvudskälen var dock att frågorna redan behandlats av och att regeringen tagit initiativ till en mer långtgående översyn av statens avgifter. Sammanfattnings- vis ansåg utskottet att de åtgärder som föreslogs av föreföll välmotiverade och angelägna. Utskottet uttalade sig inte särskilt i frågan om ett avgiftsregister eller behovet av ett sådant (bet. 2004/05:FiU30). biföll utskottets förslag (rskr. 2004/05:227). Vad skulle ett avgiftsregister innehålla för uppgifter? Avsikten med det register som diskuterades i prop. 1975:8 var att det skulle vara ett register över offentligrättsliga avgifter. Enligt förordningen förstods med avgift vad som avsågs med begreppet i regeringsformen. Enligt vad som uppgivits till utredningen omfat- tade registret både belastande och frivilliga avgifter. Jag utgår ifrån att mitt uppdrag tar sikte på ett register över belastande avgifter och att det till skillnad från vad som gällt för de mer generella register som efterfrågat i olika sammanhang är fråga om att registrera de beslut där ett bemyndigande utnyttjas – inte själva bemyndigandena. Det bör härvid uppmärksammas att det inte alltid framgår av själva bemyndigandet från att det är tänkt att kunna utnyttjas för att införa en avgift. Det kan vara mer generellt utformat. Vad som ska registreras är alltså i första hand den bestämmelse i en förordning eller myndighetsföreskrift beslut om in- förande av en avgift fattats och alltså ett bemyndigande från riks- dagen respektive regeringen har utnyttjats. Naturligt är dock att det eller de bemyndiganden som föreskriften stöder sig på också ska framgå av registret. har utgått från detta och det gällde även för det av RRV förda registret. Det förekommer att själv beslutar om en avgift, se t.ex. 9 § lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. Givetvis är det då den aktuella bestämmelsen i den lag där avgifterna beslutats som ska registreras. I de fall regeringen beslutat om införande av avgiften men överlåtit till en myndighet att bestämma storleken bör även myndighetens föreskrifter anges. Utöver detta kan det vara lämpligt att uppgift finns om vem som disponerar avgiften och om den redovisas mot inkomsttitel, Ett register för belastande avgifter mot anslag eller utanför statsbudgeten. Eftersom beslut om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dispo- nera avgiftsintäkter fattas i annan ordning än lag, är dessa beslut särskilt svåra att finna i efterhand. Det skulle därför säkert vara till nytta om uppgifter om dessa beslut skulle framgå av registret. Vem skulle svara för registret? Kartläggningen visar att det stora antalet avgifter beslutas av regeringen i förordning. Det är mycket få avgifter – med undantag för sanktionsavgifterna – som beslutas av . Det förekom- mer också att regeringen överlåter åt en myndighet att besluta om avgiften. Det förefaller vara vanligast på jordbruksområdet. Jord- bruksverket fattar alltså många beslut om avgiftens storlek. Jag utgår ifrån att ett eventuellt register inte avses ha någon konstitutiv betydelse, dvs. det ska inte vara knutet några rättsverk- ningar till att en uppgift förs in i eller tas bort ur registret. Om det skulle vara fallet måste det finnas lagstöd för det – sannolikt grundlagsstöd; jfr bestämmelsen om kungörande i 8 kap. 19 § RF – och vara regeringen eller en myndighet som i formell ordning fattar beslut om ändringar i registret. Ett avgiftsregister kan rimligen inte vara avsett som något annat än ett informellt hjälpmedel. Som jag har uppfattat det var det register RRV förde av denna karaktär. Ett register avsett som ett hjälpmedel kan handhas av enskilda tjänste- män. Frågan blir då närmast om ett eventuellt register ska föras inom eller av någon myndighet, närmast ESV. Riks- revisionen ansåg att registret borde föras av ESV. Då det är regeringen som fattar det stora flertalet beslut om avgifter ligger det närmast till hands att ett register förs inom . Även i de fall en myndighet i förordning har bemyndigats att fatta beslut om en avgift har ju frågan passerat regeringen. Det berörda departementet får i ett sådant fall uppmana myndigheten att anmäla när bemyndigandet har utnyttjats och ange aktuell författning. Departementet bör också bevaka att uppgift- erna kommer in. Vem som skulle svara för uppgiften att inom föra ett register bör bestämmas internt men det ligger närmast till hands att det skulle vara antingen Justitiedepar- tementets granskningsavdelning eller bud- getavdelning. Lämpligen bör det vara departementens rättschefer Ett register för belastande avgifter som anmäler avgiftsbeslut till den ansvariga enheten. Givetvis bör ett eventuellt register föras elektroniskt och vara tillgängligt för allmänheten. Vilka skulle utnyttja ett avgiftsregister? Det är oklart varför regeringen ansåg att det förra registret inte längre skulle föras. Enligt handläggare som är på ESV efterfrå- gades inte uppgifter ur registret. Uppgifterna om vilka bemyndi- ganden som låg till grund för respektive avgift användes inte heller av RRV. anför endast att det skulle underlätta för reger- ingen och att skapa överblick över avgifterna. Företrädare för har vid sammanträffande med utredningen framfört att man skulle ha nytta av ett sådant register i granskningsarbetet. kanske också skulle kunna utnyttja det i sitt arbete. För båda gäller dock att det knappast torde användas löpande utan endast i anslutning till hand- läggningen av vissa konkreta granskningsärenden. skulle säkert också kunna utnyttja ett sådant register. Såvitt gäller anförde SB när frågan om ett generellt bemyndiganderegister var aktuell att registret över normgivningsbemyndiganden hade ett begränsat värde för . För departementen låg det närmare till hands att vända sig till respektive rättssekretariat för att undersöka om det fanns ett visst bemyndigande. Däremot skulle de rättssakkunniga i SB kunna ha en viss nytta av registret i sin granskningsverksamhet för att kontrollera om det fanns något bemyndigande bakom en förordning. Å andra sidan ålåg det departementen att i samband med delningen till SB ange det bak- omliggande bemyndigandet (KU 1983/84:30 s. 251). Härtill kommer att möjligheterna att söka uppgifter i olika informationsdatabaser har utvecklats betydligt i förhållande till den situation som rådde . Enligt granskningsenheten används i princip inte heller det register över regeringens bemyndiganden som förs där utan det har spelat ut sin roll. Enheten har inte fått några förfrågningar beträf- fande avgiftsbemyndiganden. Det är ESV:s uppfattning att man inom respektive myndighet – utan avgiftsregister – över lag har god kunskap om de Ett register för belastande avgifter för myndigheten aktuella avgifterna och de bemyndiganden som ligger till grund för dem. Detta bekräftades också vid den hearing utredningen anordnade med inbjudna myndigheter (se avsnitt 1.3). Dessa ansåg sig ha god kontroll över vilka bemyndiganden som gäller i deras verksamhet. En myndighet påpekade att den bedrev ett arbete för att tydliggöra vilka bemyndiganden och bemyndi- gandekedjor som avgiftsuttagen vilade på. Jag har svårt att se att ett avgiftsregister skulle fylla något behov hos övriga förvaltningsmyndigheter. De har sällan anledning att intressera sig för andra myndigheters avgifter. Denna bild bekräf- tades också av de myndigheter som deltog i hearingen. Jag kan inte heller se att ett avgiftsregister skulle fylla något behov inom rättstillämpningen. Väl kan domstolar i olika mål få anledning att kontrollera de bakomliggande bemyndigandena för en avgift. Vetskapen om ett avgiftsregister skulle möjligen under- lätta sökandet men uppgifterna kommer aldrig att vara så tillförlit- liga att en domstol skulle nöja sig med att kontrollera registret utan den skulle tvingas göra egna efterforskningar. Antalet mål torde också vara begränsat. Slutligen kan jag inte heller se att det hos allmänheten – annat än i enstaka fall – skulle finnas något behov av ett avgiftsregister. Avgörande för vilken nytta olika aktörer kan ha av ett avgiftsregis- ter är givetvis kvaliteten på registret. Som kartläggningen har visat medför det betydande svårigheter att helt få klarlagt vilka belastande avgifter som finns liksom var stödet för att ta ut dem finns. Detta är givetvis allvarligt och det kan ligga nära till hands att se ett register som en lösning på det problemet. Eftersom ett beslut om att föra in en avgift i registret eller det bemyndigande det stöder sig på inte kan ges konstitutiv verkan är detta dock knappast någon lösning. Den oklarhet som nämns i direktiven; att det inte alltid framgår om ett bemyndigande endast avser rätten att besluta att en avgift får tas ut eller om det också avser t.ex. avgiftens storlek blir inte löst genom att uppgifter tas in i registret på ett visst sätt. De oklarheter som finns vad gäller bemyndigandet följer med in i registret. Som jag fram- hållit har en avgift den rättsliga karaktär som eller dom- Ett register för belastande avgifter stol bestämt och denna går inte att ändra på genom justeringar i registret. Oklarheter på dessa områden går endast att komma till rätta med genom en ordentlig analys av varje avgift beträffande vilken oklarhet föreligger. Den analysen kan i sin tur leda till att ett nytt riksdagsbemyndigande behöver inhämtas eller andra förtydliganden göras, t.ex. i form av förordningsändringar. Den tjänsteman som svarar för införandet tvingas dock göra en rättslig bedömning av om avgiften ska tas med eller ej. Även om hans eller hennes ställningstagande inte har några rättsverkningar finns ändå en risk att detta kommer att uppfattas som styrande. Det ställningstagandet ska givetvis ha gjorts i lagstiftningsärendet. Jag ser också en risk att avgifter tas med i registret för säkerhets skull. En särskild fråga är bevakningen av att ändringar och upphävan- den återspeglas i registret. Det är en brist att det inte finns någon samlad information om vilka avgifter som finns och vilka bemyndiganden de vilar på. Säkert kan ett avgiftsregister vara ett hjälpmedel när det gäller styr- ning och uppföljning av den statliga verksamheten. Det begränsade användningsområdet och de brister i kvaliteten som ofrånkomligen kommer att vidlåda ett register av det skisserade slaget gör dock att jag inte ser att fördelarna motiverar uppbyggnad och fortlöpande underhåll av ett sådant register. Jag lägger därför inte fram något sådant förslag. ändå vara berett att lägga ned arbete på ett register kan dock kartläggningen utgöra ett underlag. Den är ju i praktiken ett sådant register. Under alla förhållanden är det, som jag tidigare nämnt, önskvärt att varje departement går igenom de uppgifter i kartläggningen som rör departementet och i förekom- mande fall kompletterar förteckningen (se avsnitt 7.8). Som har redovisats under avsnitt 8.4 är rättsinformationssyste- met föremål för ett planerings- och utvecklingsarbete som bl.a. innebär att det ska finnas gemensamma standarder för märkning, strukturering och sökning samt länkar enligt fastställda kriterier mellan olika informationskällor. På granskningsenheten pågår också ett arbete med bemyndigandefrågor. Ett register för belastande avgifter ett arbete med att utveckla ett elektroniskt ärendehanteringssystem. Frågan om tillskapandet av ett bemyndi- ganderegister med särskilda sökmöjligheter vad gäller avgifter bör uppmärksammas i dessa sammanhang. Ett funktionellt elektroniskt verksamhetsstöd är sannolikt det enda sättet att tillskapa ett register av tillräckligt hög kvalitet. Framställningen av ett register bör därför vara en integrerad del i arbetet med att ta fram författningar. En jämförelse kan göras med det system som finns för framställning av regleringsbreven. Jag vill också nämna att det vid den hearing utredningen genomförde framkom två olika idéer i samband med att registerfrå- gan diskuterades. Den ena var att myndigheterna i årsredovisningen ska förteckna vilka bemyndiganden som gäller för verksamheten. Den andra var att det i regleringsbreven bland villkoren för avgifts- finansierad verksamhet ska anges vilka bemyndigande som ligger till grund för avgiftsuttagen. Jag ser här fördelar med att avgiftsbe- myndiganden ska tas in i regleringsbreven eftersom det då blir regeringen, dvs. den som beslutat bemyndigandena som gör för- teckningen, dvs. den görs vid källan. Risken för felaktiga tolkningar minimeras på så sätt. Det är en fördel om sådan information på lämpligt sätt samlas och blir elektroniskt sökbar. 9.1Uppdraget i denna del I mitt uppdrag ingår att överväga behovet och lämpligheten av att i en särskild lag bemyndigar regeringen att meddela före- skrifter om vissa sådana avgifter som faller under det s.k. lagområ- det i 8 kap. 3 § regeringsformen (RF). Departementschefen tog i lagstiftningsärendet om RF, med anled- ning av påpekanden under remissbehandlingen, upp frågan om hur skulle utforma sina bemyndiganden till regeringen. Han ansåg att riksdagsbemyndiganden som var så allmänt hållna att de inte mycket skilde sig från grundlagstextens beskrivningar av de ämnen som var möjliga för delegation skulle stå i uppenbar strid med intentionen bakom grundlagen. Hur detaljerade bemyndigan- dena skulle vara borde avgöras av från fall till fall. Om det var fråga om för medborgarna mindre ingripande föreskrifter borde man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden, men om det gällde föreskrifter där mera väsentliga medborgarintressen kunde komma att beröras av regleringen borde mera pre- ciserat ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra sig (prop. 1973:90 s. 209). I följdlagstiftningen med anledning av bestämmelserna om normgivning i RF diskuterades möjligheten att samla alla bemyndi- ganden i en enda delegationslag, något som enligt departements- chefen otvivelaktigt skulle öka överskådligheten på rättsområdet. Tekniken avvisades ändå. Departmentschefen hänvisade till sina tidigare motivuttalanden och anförde att enligt hans bedömning skulle bemyndiganden som ingår i en längre uppräkning i en gemensam delegationslag tendera att bli alltför allmänt hållna och därigenom komma i strid med de nämnda motivuttalandena. Det mötte nämligen tydliga svårigheter att i en uppräkning av åsyftat slag nå den önskvärda graden av precisering (prop. 1975:8 s. 42 f.). Han ansåg i stället att man – där det lät sig göra – skulle föra in bemyndigandena i sådana lagar som innehöll centrala materiella föreskrifter inom ett ämnesområde. Bemyndiganden som inte osökt kunde placeras i en lag med materiell reglering fick föras in i särskilda delegationslagar. I allmänhet borde man räkna med att en och samma delegationslag inte upptog bemyndiganden ifråga om föreskrifter inom skilda departements ansvarsområden. I vissa fall kunde det dock visa sig ändamålsenligt att i en bemyndigandelag reglera en normgivningsbefogenhet som var av betydelse för flera eller t.o.m. samtliga departement. Som ett exempel nämndes bemyndiganden att meddela föreskrifter om in- och utförsel av varor (a. prop. s. 43). Departementschefen övervägde även att specifikt på avgiftsom- rådet i en särskild delegationslag ge övergripande regler om när regeringen hade rätt att besluta om avgifter som hörde till lagområ- det. De avgifter som krävde bemyndiganden var emellertid av så disparat natur att de inte gärna lät sig föras in under en gemensam beskrivning med anspråk på en och meningsfull avgräns- ning. Han var därför inte beredd att föreslå en allmänt hållen lag- reglering av regeringens beslutanderätt på området (prop. 1975:8 s. 47). 9.3Det bör inte införas en särskild bemyndigandelag för hela avgiftsområdet Utredningens bedömning: Det är inte lämpligt att samla alla avgiftsbemyndiganden i en särskild bemyndigandelag. Avgifts- bemyndiganden bör som i första hand placeras i anslut- ning till de materiella föreskrifterna inom ett ämnesområde. Det finns ett behov av att ha en bättre överblick över bemyndigan- den avseende de belastande avgifterna. En särskild lag med alla avgiftsbemyndiganden samlade skulle i och för sig ge en sådan överblick. Nackdelarna är dock betydande. När beslutar en ny materiell lagstiftning på ett område finns det i allmänhet inte behov bara av bemyndiganden att med- dela föreskrifter om avgifter utan även av andra bemyndiganden. Att skilja ut avgiftsbemyndigandet och placera det i en särskild lag skulle vara oöverskådligt på så sätt att bemyndiganden i ett och samma ämne då skulle återfinnas på olika ställen beroende på om de avser avgifter eller inte. Den som tar del av den materiella lag- stiftningen behöver få klart för sig om det finns ett avgiftsbemyn- digande eller inte. I den materiella lagen skulle det därför behövas en hänvisning till lagen med avgiftsbemyndiganden. Det innebär en ganska omständlig lagstiftningsteknik. En särskild bemyndigande- lag skulle också komma att bli omfattande och kräva ständiga änd- ringar.