sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Om vi under arbetets gång uppmärksammar ytterligare behov av elektroniskt informationsutbyte, utöver de som särskilt tas upp i direktiven, får vi även pröva lämpligheten av dessa informations- utbyten. Syftet med ett sådant informationsutbyte skall vara att säker- ställa ett korrekt beslutsunderlag och att förebygga eller i efterhand upptäcka felaktiga utbetalningar. Syftet skall även vara att förbättra servicen till den enskilde och öka effektiviteten hos myndigheterna. Vid bedömningen av lämpligheten av att införa ytterligare elektroniska informationsutbyten skall vi beakta nyttan av dem i relation till kostnaderna för deras införande. Vi skall endast ta sikte på sådana informationsutbyten som är av omedelbar betydelse för utbetalning av allmänna medel. Vi skall undersöka om behovet av ett ökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Om prövningen leder till bedömningen att dessa intressen kan förenas, skall vi lämna de författningsförslag som är nödvändiga för ett fullgott integritetsskydd. Utgångspunkten skall vara att elektro- niska informationsöverföringar uttryckligt skall regleras genom i lag eller förordning intagna tydliga bestämmelser. En annan utgångspunkt skall vara att endast de konkreta uppgifter som är föreskrivna i lag eller förordning skall få överföras samt att upplysning skall lämnas till den enskilde om att detta kommer att göras. Ytterligare en utgångspunkt skall vara att det även efter en elektronisk informationsöverföring skall gälla ett tillfredsställande sekretesskydd för informationen och ett motsvarande skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter som vid den utlämnande instansen. Våra förslag skall om möjligt utformas så att de tar hänsyn till förändringar av förutsättningarna för myndigheternas verksamheter, t.ex. när det gäller bidrags- systemen. Vi skall ha som utgångspunkt att det elektroniska informa- tionsutbytet i största möjliga utsträckning bör ske genom att mot- Utredningens uppdrag och arbete tagaren har direktåtkomst till uppgifter hos utlämnaren. Därvid skall särskilt beaktas den ökade tillgänglighet till uppgifterna som blir följden av att uppgifterna som regel kommer att omfattas av offentlighetsprincipen också hos den mottagande myndigheten och de risker för integritetsskyddet detta kan medföra. Enligt direktiven skall vi samverka med berörda myndigheter och andra berörda organisationer. Vi skall även hålla oss under- rättade om Statskontorets arbete med anledning av dess uppdrag angående utvärdering av informationsutbyte mellan myndigheter. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga. Regeringen har genom beslut förlängt tiden för redovisningen av utredningens uppdrag från till . Av utredningsdirektiven följer att vi skall överväga sådana infor- mationsutbyten mellan myndigheter som är av omedelbar betydel- se för utbetalning av allmänna medel inom trygghetssystemen. har beskrivit att myndigheten har behov av infor- mationsutbyte med andra myndigheter för dess verksamhet med inkomsttaxering, fastighetstaxering och brottsbekämpning. De efterfrågade informationsutbytena är inte av omedelbar betydelse för utbetalningen av allmänna medel inom trygghetssystemen och vi har därför funnit att de inte omfattas av vårt uppdrag. I avsnitt 10 och 16 behandlar vi sådana informationsutbyten med Skatte- verket som mottagare av uppgifter som ryms inom ramen för vårt uppdrag. KFM har, utöver de utökade möjligheter till elektroniska infor- mationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 14, framfört att myndig- heten har behov av att inhämta uppgifter elektroniskt från vissa företag, organisationer och enskilda, däribland, plusgiro, bankgiro, Värdepapperscentralen, konkursförvaltare och sökande i allmänna mål. Eftersom det i dessa fall inte är fråga om informationsutbyte med andra myndigheter eller med organ som i sekretesshänseende jämställs med myndigheter har vi funnit att de efterfrågade infor- mationsutbytena inte omfattas av uppdraget. Utredningens uppdrag och arbete Utredningsarbetet har ägt rum i nära samråd med utredningens sakkunniga och experter. Arbetet har bedrivits genom studier av bl.a. tidigare utredningars betänkanden, förarbeten i övrigt till aktuell lagstiftning, uttalanden i budgetpropositioner och regleringsbrev för berörda myndigheter samt doktrin med anknytning till de frågor som utredningen haft att undersöka. Vi har även tagit del av rapporter och statistik som tagits fram hos bl.a. myndigheter som handlägger utbetalningar av olika förmåner inom trygghetssystemen. I syfte att få närmare kunskap om den praktiska hanteringen av ersättningar och bidrag och myndigheternas behov av elektroniskt informationsutbyte med andra myndigheter vid sådan ärende- hantering har sekretariatet och utredaren genomfört ett antal studiebesök hos olika myndigheter. Besök har ägt rum vid i och vid två av lokalkontor i . Vid sistnämnda besök deltog bl.a. konsulter och handläggare från dåvarande i samt särskilda utredare för misstänkta brott från i . Sekreteraren har besökt i . Besök har gjorts vid socialförvaltningarna i , , , och kommuner. De specifika informationsutbyten som vi tar upp i avsnitt 11–15 har bl.a. behandlats vid särskilda arbetsmöten där utredaren och/eller sekreteraren samt utredningens experter från berörda myndigheter har deltagit. Vid flera av dessa möten har myndig- heterna varit representerade av ytterligare personer utöver utred- ningens experter. Såvitt avser arbetslöshetskassorna har således även företrädare för och SmåA deltagit i arbetsmöten. SPV och KFM har varit representerade vid de arbetsmöten som har berört dessa myndigheter. Beträffande de delar av vårt arbete som berör AMV (, ang. detta begrepp se avsnitt 1.6) har vi under hand inhämtat synpunkter från AMS. Utredningen har inhämtat yttrande från SKL samt vänt sig till med förfrågan om uppgifter såvitt avser de delar av vårt uppdrag som berör kommunernas socialnämnder. Vid möten med berörda projektledare har den särskilde utreda- ren och sekreteraren respektive sekreteraren informerat sig om Utredningens uppdrag och arbete SKL:s studie avseende av informationsöverföring, hantering och rutiner i samband med barnhälsovård, skolhälsovård och försörj- ningsstöd (ekonomiskt bistånd) inom och respektive projektet ekonomiskt bistånd, vilket drivs inom ramen för föreningen . Utredaren och sekreteraren har bl.a. genom möten med före- trädare för Statskontoret fått information om Statskontorets arbete med anledning av dess uppdrag angående utvärdering av infor- mationsutbyte mellan myndigheter (angående denna utvärdering se avsnitt 2.4). Vi har hållit oss informerade om FUT- delegationens arbete. Detta har bl.a. skett genom att utredaren och sekreteraren har träffat ordföranden för och sekreterare i delegationen och genom att sekreteraren haft kontakter i övrigt med delegationens sekretariat. har sammanlagt tolv utredningssamman- träden hållits, varav ett tvådagars internatsammanträde. Utredaren och sekreteraren har haft återkommande arbetsmöten. Betänkandet är indelat i tre huvuddelar. Den inledande delen, Upp- draget, består av innevarande avsnitt, där vi beskriver utredningens uppdrag och arbete. Den andra respektive tredje delen omfattar avsnitt 2–4 respektive 5–20. I avsnitt 2–4 ger vi en allmän bakgrund till våra överväganden och förslag. Vi redovisar där dels vad som är känt om omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, dels hittillsvarande åtgärder mot sådana utbetalningar. Vi redogör även för bestämmelser av central betydelse för informations- utbyten mellan myndigheter såvitt avser de myndigheter som berörs av vårt arbete. Vi behandlar därmed bestämmelser om handlingsoffentlighet och sekretess samt om behandling av personuppgifter. I avsnitt 5–20 redovisar vi våra överväganden och förslag. Avsnitt 5–9 innehåller överväganden som är av generell betydelse för de förslag vi lämnar beträffande utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. I avsnitten tar vi på ett samlat sätt ställning till utgångspunkter för den författ- Utredningens uppdrag och arbete ningsreglering vi föreslår (avsnitt 5), behov av utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter (avsnitt 6), frågan om ett utökat elektroniskt informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten (avsnitt 7) och frågan om mottagande myndighet bör medges direktåtkomst till uppgifter hos utlämnande myndighet (avsnitt 8). Avsnitt 9 innehåller överväganden av gene- rell betydelse såvitt avser avvägningen mellan nyttan av och kost- nader för de utökade elektroniska informationsutbytena, informa- tion till den enskilde om informationsutbyten mellan myndigheter samt frågan om aktuella informationsutbyten skall föregås av en uttrycklig begäran i det enskilda fallet från mottagande myndighet. I avsnitt 10 överväger vi ett utökat informationsutbyte avseende folkbokföringsuppgifter. I avsnitt 11–15 behandlar vi utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten där Försäkringskassa (avsnitt 11), arbetslös- hetskassorna (avsnitt 12), SPV (avsnitt 13), KFM (avsnitt 14) och kommunernas socialnämnder (avsnitt 15) är mottagare av uppgifter från vissa andra myndigheter. De utökade informationsutbyten som vi överväger har olika karaktär. Hos vissa mottagande myndig- heter avser informationsbehovet exempelvis ett antal uppgifter hos utlämnande myndighet och är hänförligt till ett enda ärendeslag hos mottagande myndighet. Hos andra myndigheter däremot är informationsbehovet hänförligt till flera olika ärendeslag och det efterfrågas olika uppgifter för de skilda ärendeslagen. Mot bak- grund av detta har det inte varit möjligt att ha en gemensam disposition för avsnitt 11–15. Samtliga avsnitt innehåller en be- skrivning av den mottagande myndighetens behov av uppgifter från utlämnande myndighet eller myndigheter, grunden för uppgifts- behovet samt vilka uppgifter som mottagande myndighet efter- frågar från den utlämnande myndigheten. Vi redovisar även hur informationsutbytena fungerar mellan de berörda myndigheterna, behovet av ett elektroniskt informationsutbyte mellan dessa samt våra överväganden och förslag i aktuella delar. I avsnitt 16 redovisar vi våra överväganden avseende de informa- tionsutbyten som omnämns i direktiven där och är mottagare av uppgifter från andra myndigheter. Avsnitt 17 innehåller våra överväganden och förslag beträffande en möjlighet eller skyldighet för myndigheter att underrätta varandra vid misstanke om felaktigt beviljade eller utbetalade för- måner från trygghetssystemen. Utredningens uppdrag och arbete I avsnitt 18 tar vi upp behov av reformer i fråga om register- författningar för att främja utvecklingen av elektronisk förvaltning och minska riskerna för oacceptabla intrång i den personliga integriteten vid elektroniskt informationsutbyte. Avsnitt 19 innehåller en redovisning av ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag. I avsnitt 20 finns författningskommentarerna. Arbetslöshetskassorna är inte myndigheter utan föreningar, dvs. I de följande avsnitten använder vi emellertid begreppet myndigheter, om inte annat särskilt anges eller framgår av sammanhanget, som en gemensam benämning för myndigheter och arbetslöshetskassor. Regeringen har i prop. 2006/07:89 föreslagit att AMS och läns- arbetsnämnderna skall avvecklas och en ny myndighet, Arbetsför- medlingen, skall bildas . Enligt gällande planering skall regeringens förslag behandlas i kammare . När vi i följande avsnitt beskriver och behandlar önske- mål från myndigheter avseende framtida informationsutbyten med AMS eller länsarbetsnämnderna använder vi det föreslagna myndig- hetsbegreppet Arbetsförmedlingen i stället för de nu gällande begreppen. Även i de författningsförslag vi lämnar i dessa delar använder vi begreppet Arbetsförmedlingen. AMS har till utredningen översänt kopia av en skrivelse från i med förslag om att utökade möjlig- heter till elektroniskt uppgiftsutlämnande från till länsarbetsnämnderna vid nämndernas beslut om arbetsgivarstöd till företag. Nämnda stöd avser annat än den form av bidrag, förmån, ersättning eller annat stöd som utgår från trygghetssystemen till enskilda för personligt ändamål och som vårt uppdrag tar sikte på. Skrivelsen har därför inte föranlett några särskilda överväganden från vår sida. Bakgrunden till våra förslag 2Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen De elektroniska informationsutbyten som vi skall överväga syftar bl.a. till att förebygga eller i efterhand upptäcka felaktiga utbetal- ningar från trygghetssystemen. Som bakgrund till vårt arbete redo- gör vi därför för vad som är känt om omfattningen av sådana utbetalningar. Vi beskriver även översiktligt de åtgärder som främst riksdag och regering har vidtagit för att förbättra kontrollen av utbetalningar av allmänna medel. 2.1Omfattningen av felaktiga utbetalningar betalas ut inom trygghetssys- temen i form av olika ersättningar, bidrag och andra förmåner till enskilda individer eller hushåll (se FUT-delegationens hemsida, . Detta motsvarar av BNP. Av de förmåner som betalas ut står socialförsäkringsförmånerna för den ojämförligt största delen. var socialförsäk- ringens utgifter inklusive utgifter för förvaltning. har olika myndigheter gjort undersökningar kring omfattningen av felaktiga utbetalningar inom trygghetssystemen. Undersökningarna har gjorts på olika sätt, med olika metoder och huvudsakligen i en begränsad del av förmånsområdet. Det finns därför ingen enhetlig eller samlad bild över i vilken omfattning felaktiga utbetalningar förekommer. I följande avsnitt redovisar vi kortfattat ett urval av under- sökningar som gjorts på området samt statistik som torde kunna komplettera bilden av i vilken utsträckning felaktiga utbetalningar förekommer. För en mer omfattande sammanställning av under- Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen sökningar, statistik m.m. hänvisar vi till propositionen Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80 s. 10 ff.). Med felaktiga utbetalningar avser vi utbetalningar som är orik- tiga, oberoende av orsaken till detta. Vi använder därför begreppet såväl för utbetalningar som sker på grund av brott eller fusk från förmånstagarens sida som för sådana felaktiga utbetalningar som är föranledda av oavsiktliga fel genom exempelvis slarv från förmåns- tagarens eller utbetalande myndighets sida. 2.1.2Undersökningar om brott mot trygghetssystemen fick dåvarande RRV i uppdrag av regeringen att kartlägga omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär samt arbetslöshetsersättningar (RRV 1995:32, FUSK – Systembrister och fusk i välfärdssystemen.) RRV bedömde att det totala beloppet av felaktiga utbetalningar på grund av fusk, överutnyttjande och systembrister uppgick till 5– i dåvarande penningvärde. Förutom RRV:s nämnda övergripande studie har gjorts flera avgränsade undersökningar avseende felak- tiga utbetalningar från trygghetssystemen. Dessa undersökningar har främst avsett olika delar av socialförsäkringen och då omfatt- ningen av utbetalningar på grund av brott inom särskilt utvalda förmånsslag. Dåvarande RFV utförde en undersökning avseende till- fällig föräldrapenning. Enligt undersökningen uppgick andelen felaktiga ärenden till , motsvarande en kostnad för staten på (RFV , Tillfällig föräldrapenning, Slutresultat från kontroll av lämnade uppgifter i ärenden utbetalade ). gjorde RFV och försäkringskassorna en riktad kontroll av ärenden med tillfällig föräldrapenning (RFV , Resultat av kontroll av misstänkt fusk med tillfällig föräldrapenning). De föräldrar som granskades var sådana som hade haft fler än tio ärenden med tillfällig föräldrapenning . Under- sökningen visade att av föräldrarna i dessa ärenden hade lämnat felaktiga uppgifter som resulterat i för hög ersättning. Av den totala tillfälliga föräldrapenning som hade utbetalats till gruppen var felaktigt utbetald. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen gjorde RFV och försäkringskassorna vidare en under- sökning av ärenden om aktivitetsstöd (, Rapport om misstänkt fusk inom aktivitetsstödet). Enligt denna undersökning hade av de personer som kontrollerades lämnat uppgifter i försäkran för aktivitetsstödet som inte överensstämde med de uppgifter som anordnaren lämnat vid kontrollen. De beräkningar som gjordes utifrån detta visade att av det totalt utbetalda nettobeloppet för gruppen var felaktigt. På årsbasis beräknades det misstänkta fusket med aktivi- tetsstödet därför uppgå till 51–. På uppdrag av FUT-delegationen utförde Institu- tet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) en studie över överutnyttjandet inom förmånen tillfällig föräldrapenning (IFAU; Rapport 2006:9, Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn.) IFAU använde sig i studien av en särskild metod där vissa individer på förhand informerades om att de skulle kontrolleras särskilt. Metoden kompletterades med att kontroller gjordes med förutom arbetsgivare även barnomsorg, skolor och arbetslöshets- kassor. Resultaten av IFAU:s studie tyder på att av utbetald föräldrapenning härrör från vad som benämns som överutnyttjande, definierat som bidragsfusk eller misstänkta brott. Detta skulle motsvara felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldra- penning för vård av barn med . Det finns emellertid även undersökningar som tyder på att omfattningen av fusk med socialförsäkringsförmåner är begränsat. Således genomförde RFV ett projekt med syfte att kartlägga och ange omfattningen av fusk med sjuk- penningförsäkringen (RFV , Fusk i sjukpenningförsäk- ringen?). Resultatet av detta var att det inte gick att belägga att det finns ett utbrett fusk med sjukpenningförsäkringen. Undersök- ningens resultat visade snarare på att förhållandet var det motsatta, dvs. att det inte finns ett omfattande fusk med den aktuella försäkringen. fick i uppdrag av regeringen att göra en bedömning av fusket samt beräkna kostnaderna för detta. redovisade uppdraget i en rapport (svar på regeringsuppdrag, dnr 44372-2006). framhöll i rapporten att det är svårt att på ett statistiskt tillförlitligt sätt beräkna omfattningen av och kostnaderna för felutbetalningar orsakade av misstänkt brott inom socialförsäkringen. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen redovisade i rapporten baserade sig bl. a. på resultaten av slump- mässiga systematiska kontroller som myndigheten genomfört av gjorda utbetalningar i tio förmånsslag. Dessa förmånsslag var sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldra- penning, sjukersättning, aktivitetsstöd, tandvård, assistans- ersättning, underhållsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg till pensionärer. Enligt indikerade resultaten av kontrollerna att av alla utbetalningar är helt felfria. Utifrån bl.a. dessa bedömde att av utbetalningarna i de tio kontrollerade förmånsslagen skulle kunna vara föremål för brottsmisstankar. skulle det innebära att det rör sig om som kan ha betalats ut för mycket på grund av misstänkt brott mot social- försäkringen (0,av , vilket var kostnaden för de tio nämnda förmånerna ). En internationell undersökning skall nämnas. National Audit Office, som i har motsvarande uppgifter som den svenska , har i en rapport till det brittiska parla- mentet redovisat en komparativ studie kring fel- aktiga utbetalningar från trygghetssystemen i nio länder, däribland (National Audit Office; International benchmark of fraud and error in social security systems, Report by the comptroller an auditor general, 1387, Session 2005–2006, 20 2006). Enligt rapporten är det svårt att göra direkta jämförelser av omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen eftersom mätmetoderna skiljer sig åt i de olika länderna. I de länder där jäm- förbara data har kunnat inhämtas (, , , samt, för vissa förmånsslag, ) anges preliminärt att, oavsett skillnader i strukturer, förmånstyper och åtgärder mot brott , i genomsnitt 2–av utbetalningarna från trygghets- systemen är felaktiga. Statistik avseende återkrav av olika förmåner, bidrag och stöd inom trygghetssystemen kan ge en viss uppfattning om i vilken omfatt- ning det förekommer att felaktiga uppgifter leder till återbetal- ningsskyldighet. Med undantag för s.k. avstämningsbeslut i ärenden om bostads- bidrag (beslut om utbetalningar av bostadsbidrag är preliminära Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen och grundar sig på en beräknad inkomst) beslutade Försäkrings- kassan att återkräva i 46 000 ärenden. Motsvarande siffror för var ungefär 288 mil- joner kr i 47 000 ärenden. Arbetslöshetskassorna i sin tur beslutade om återkrav med i drygt 22 000 ärenden. Dessa siffror är hämtade från IAF:s Fakta PM 2:2005 och grundar sig ytterst på uppgifter från arbetslöshetskassorna. IAF har till utred- ningen förklarat att det finns en osäkerhet i siffrorna, eftersom det inte är entydigt om kassorna har lämnat uppgifter om brutto- eller nettokrav till IAF. Enligt IAF ger uppgifter från dess statistik- databas, , en bättre bild av de faktiska förhållandena eftersom uppgifterna där är faktiska och avser nettobelopp . Av statistikdatabasen framgår att arbetslöshetskassorna beslutade om återkrav med i drygt 24 000 ärenden . Motsvarande siffror för var i drygt 29 000 ärenden. CSN beslutade om återkrav med sammanlagt i ungefär 51 000 ärenden. Företrädesvis är det fråga om återkrävda lån. Att antalet återkrav inom CSN:s verksamhet är stort är en följd av att studiestöd utbetalas i förväg och att CSN i efterhand kontrollerar inkomstuppgifter som studerande lämnar i sin ansökan om exempelvis studiemedel. 2.1.4Anmälningar om brott m.m. Antalet polisanmälningar av misstänkta brott i samband med utbetalningar av ersättningar och bidrag från trygghetssystemen är begränsat men har ökat kraftigt . polisanmälde 410 ärenden. Mot- svarande siffror för åren 2004–2006 var 930, 1558 respektive 1785 ärenden. Enbart har polisanmält 1 614 ärenden. CSN:s polisanmälningar ökade från 3 till 17. gjorde CSN 55 polisanmälningar (CSN, Fusk i studiestödsärenden – beviljning). Enligt uppgifter vi inhämtat från CSN gjordes ungefär 70 polisanmälningar under såväl som . Arbetslöshetskassorna gjorde 185 polisanmäl- ningar. ökade antalet anmälningar till 415 (Fakta-PM Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen 2:2005, Arbetslöshetskassornas återkrav, uteslutningar, frånkän- nande och polisanmälningar). Det finns ingen samlad statistik avseende polisanmälningar från kommunerna såvitt avser försörjningsstöd. Av de polisanmälningar som görs leder endast en mindre del till lagföring. Av statistik som presenterade i sitt betänkande Bidragsbrott (SOU 2006:48 s. 68) framgår att –2005 ledde grovt räknat endast en femtedel av polisanmälningar till lagföring. Bidragsbrotts- utredningen förklarade att de iakttagelser som i övrigt gjorts i utredningsarbetet bekräftade att endast en mindre del av de polis- anmälningar som görs leder till lagföring och att det tycks gälla för förmåner även inom andra delar av trygghetssystemen. En förklaring till att bara en begränsad del av polisanmälningarna leder till lagföring är givetvis att förundersökningen leder fram till slutsatsen att tillräckliga skäl för åtal saknas. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över förutsättningarna för ett ökat utbyte av infor- mation i elektronisk form mellan socialförsäkringssystemet, arbets- förmedlingssystemet, studiestödssystemet och arbetslöshetsförsäk- ringssystemet. Enligt direktiven (dir. 1999:53) skulle syftet med ett sådant informationsutbyte vara att öka servicen för den enskilde, säkerställa ett korrekt beslutsunderlag samt förebygga felaktiga utbetalningar. Utredningen överlämnade betänkandet Rätt underlag – rätt beslut, Ökat informationsutbyte mellan de allmänna försäkringskassorna, , Centrala studiestöds- nämnden, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna (SOU 2000:97).