sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Kommittén skall dock i ett delbetänkande redovisa den del av uppdraget som består i kartläggning och analys av sådan lagstift- ning som rör den personliga integriteten. Integritetsskydd - vad tycker folket? 1.1Allmänt om juridik och opinionsundersökningar 1.3Kvantitativ och kvalitativ metod 2Närmare om bakgrunden till denna rapport 3Kort om några tidigare opinionsundersökningar 3.2Eurobarometer Data Protection, 3.3Norsk Transportøkonomisk Institutt rapport 789/2005 3.4SCB 1975 Undersökning rörande personuppgifters känslighet 3.5SCB och allmänheten. 3.6SCB Data och integritet 1985 3.7Medborgarnas deltagande i forskning, , 1995 3.8Transportinformatik och personlig integritet, TFK 2002 4.3Uppfattningar om begreppet personlig integritet 4.4Vilka uppgifter är känsliga? 4.5Vilka intrång är accepterade? 4.6Egen upplevelse av intrång 4.8Åsikter om olika juridiska åligganden att lämna ut uppgifter 4.9Oroskänslor och faktiskt uppträdande 5Kompletterande om strukturen i undersökningen 5.2Befintliga regelverk och föreslagna reformer 5.4Upplysningar om den svarande (man/kvinna, ålder, land/stad etc.) 5.6Allmänna förhållningssätt (känslobarometer) 5.8Upplevelse av risker för intrång 5.10Fokus på rätt saker? 7Tidigare attitydundersökningar, ett urval i kronologisk ordning 1.1Allmänt om juridik och opinionsundersökningar Rättssamhällets fundament består till viktiga delar av medborgarnas uppfattningar om de intressen rättsordningen skall skydda, hur sådant skydd bör vara utformat och hur det hanteras i praktiken. Av sådana skäl vore det måhända motiverat att i varje lagstiftnings- ärende företa empiriska undersökningar om attityder och syn- punkter hos den breda allmänheten (opinionsundersökningar) och basera normsystemets utformning på resultaten. Av många skäl är detta inte regel. Ett av skälen är att sådana undersökningar i många situationer uppfattas som onödiga. – utan att detta behöver uttryckas explicit och i detalj – som känt och stabilt. Ett annat skäl är att man räknar med att den allmänna opinionen förmedlas genom institutionella och väletablerade kanaler, t.ex. politiskt sammansatta kommittéer, synpunktsmöten (hearings), remissyttranden m.m. Ett tredje skäl är att kostnader och tidsbrist inte lämnar rum för frågor till folket. Och så vidare. När opinionsundersökningar genomförs med direkt anknytning till ett lagstiftningsärende kan olika syften vara aktuella. I varje fall teoretiskt går skalan från önskemål att få veta hur medborgarna ställer sig till någon viss detalj i en reglering till önskemål att få en allmän överblick över något visst område av mänsklig verksamhet eller samvaro. Undersökningar kan vidare rikta sig mot en begrän- sad krets av något slag (skolelever) eller till en bred krets av medborgare i gemen. Utgångspunkten för undersökningar kan på motsvarande sätt vara snäv (forskning på stamceller) eller bred (uppfattningar om vad som kränker den personliga integriteten). Teoribildningen om rättsliga opinionsundersökningar – vad de syftar till, hur de förhåller sig till rättslig normering osv. – finns givetvis men är både svagt utvecklad och knappast något som rutin- mässigt finner tillämpning i lagstiftningssammanhang.TPF1FPT Det kan till och med vara så att beställningar av siffermaterial inte sällan utgår 1TP PT Ett exempel på denna teoribildning ger (tillsammans med . Giese), Rechtsakzeptanz: eine empirische Untersuchung zur Rechtskultur aus dem , Werte und Gesinnungen, dargestellt am Beispiel einer österreichischen Demoskopie. Böhlau, 1993. Inom det område som brukar kallas lagstiftningsteori förekommer mer eller mindre ambitiösa försök att analysera hur traditionellt arbete med rättsnormkonstruktion kan förenas med kvantitativa undersökningar av olika slag. En extrem variant är den s.k. jurimetrin som vill se juridiken som kvantifierbar och jämförbar med hårda vetenskaper. Ett exempel ger , Die Experimentelle Rechtswissenschaft. Duncker & Humblot. från ganska oklara föreställningar om vad det är beställaren/lag- skrivaren behöver veta och hur den inhämtade informationen skall nyttiggöras i lagstiftningsarbetet. Frågan är om inte integritetsskyddet är ett av de relativt få lagstiftningsområden som kontinuerligt och från växlande utgångs- punkter har blivit föremål för empiriska studier. Förklaringarna är flera. En kan vara att begreppet personlig integritet, alltså det skyddade intresset, är notoriskt svårthanterligt och innebär behov av insikter i hur människor ställer sig till olika tolkningar av integri- tetsskyddet etc. En annan förklaring är att begreppet kopplar till känslor och attityder som, om de skall ges konkretion, förutsätter studier av människors upplevelser och föreställningar. Man kan jämföra med empiriska undersökningar av etiska frågor i allmänhet, t.ex. frågor om vad som är rätt handlande. har man till och med (genom magnetisk scanning av hjärnans arbete när den ställs inför svåra mänskliga problem) börjat undersöka etiska värderingars underliggande biologiska mekanismer.TPF2FPT Integritetsskyddet kan diskuteras både analytiskt och empiriskt. Det förra innebär försök att konstruera tankemodeller (begrepp, samband, tolkningar m.m.) som både ger hållbara utgångspunkter för rättslig reglering och speglar det mänskliga samhällets verklig- het. Tankemodellerna, alltså de analytiska redskapen, har olika inriktningar, vilka får konsekvenser också för synen på den rättsliga regleringen. Detta gäller inte minst nyckelbegrepp i tanke- modellerna som t.ex. privacy, data protection, Persönlichkeitsrecht, protection de la vie privée, personvern och privatlivets fred, personlig integritet. Skillnader möter inte bara på språkytan utan de betecknade begreppen uppvisar ofta olikheter som går på djupet.TPF3FPT 2TP PT Man har t.ex. undersökt hjärnans varierande funktionsmönster när en person ställs inför olika dilemman. En fråga kan lyda: Antag att du när ett framrusande tåg är på väg att köra över och döda tre människor kan förhindra detta genom att knuffa ner en person på rälsen så att bara den knuffade dör men tåget växlar spår och de andra tre räddas. Hur gör du? En annan: Antag att du när ett framrusande tåg är på väg att köra över och döda tre människor kan förhindra detta genom att lägga om en växel så att tåget växlar in på ett annat spår och dödar bara en människa som står på det andra spåret. Hur gör du?. Forskning av detta slag diskuteras hos , Soul Made Flesh: The Discovery of the Brain and how it Changed the World. 3TP PT Se den koncisa framställningen hos , Privacy Protection in a Global Context – A Comparative Overview. In: Scandinavian Studies in , Vol. 2004, sid. 320-324. Integritetsskyddsdiskussionens empiri gäller inte bara själva skyddsintresset. Den omfattar också sådant som tekniska förut- sättningar (för hot och för skydd) och den praktiska rättstillämp- ningen på fältet (till skillnad från rättstillämpning på högre nivå). Till detta kommer ideologiska diskussioner och förhållningssätt. Ofta smälter diskussionerna och perspektiven samman – t.ex. när utgångspunkten är övervakningssamhället. Frågorna handlar då om sådant som vad som menas med övervakningssamhället, hur övervakningssamhället utvecklas, hur det uppfattas av med- borgarna, hur det förhåller sig till demokratin, vilken etik som bör utvecklas för att motverka övervakningssamhällets skadliga effekter osv. Generellt förefaller det vara så att analysen dominerar över empirin när integritetsskyddet definieras och konstrueras.TPF4FPT Det är således knappast den allmänna opinionen som drivit fram att EU:s personuppgiftslagstiftning har konstruerats enligt den s.k. hanterings- modellen, alltså som en lagstiftning som utgår från att all behandling av personuppgifter förutsätter en uttryckligt reglerad rättsgrund för att vara lovlig. Också de grundprinciper för skydd av privacy som återfinns i t.ex. konvention om persondataskydd och riktlinjer för skydd av persondata får ses som resultatet av överläggningar mellan experter och rättslärda snarare än som ett utflöde av existerande kunskap om människors inställ- ning och önskemål.TPF5FPT Att i lagstiftningsarbete välja den analytiska infallsvinkeln som första steg förefaller väl motiverat. Detta innebär att frågorna i en empirisk studie skall relateras till en bestämd tankemodell och besvara eller i varje fall kasta ljus över frågor som denna modell ger upphov till. En tidig diskussion kring en tankemodell kan också klargöra vad som skall anses vara etablerade synsätt som inte behöver ifrågasättas eller utvecklas genom empiriska under- sökningar (t.ex. att det finns både informationell integritet och fysisk integritet). 4TP PT Detta är ett allmänt intryck baserat på åtskilligt läsande inom området, men påståendet behöver verifieras. 5TP for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of (adopted 28 January 1981) och Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of (adopted ). 1.3Kvantitativ och kvalitativ metod De metodproblem som berörts ovan måste tas på allvar. Ett uppslag till hur de kan hanteras finner man i en undersökning som gjorts om svenska folkets åsikter om och förtroende för myndigheter, medier och politiker (Efter flodvågskatastrofen. KBM:s temaserie 2005:4). Också i denna rapport betonas svårigheterna med validiteten och behovet att kombinera flera olika metoder. I undersökningen använde man telefonintervjuer med 1001 slumpmässigt valda personer. I tillägg till detta genomförde man en undersökning med s.k. fokusgrupper om två till sju personer (totalt 44 personer) som under en och en halv diskuterade ett antal relevanta frågeställningar. På så vis kombinerades styrkan hos en kvantitativ undersökning med en kvalitativt inriktad undersökning (jfr (a) vad människor anser och (b) hur de resonerar). Detta kan vara en modell att överväga i fortsatta arbete. Ett relativt stort antal empiriska studier av integritetsskyddet har genomförts i olika sammanhang, både i och på andra håll. De har relevans på åtminstone följande sätt: De kan underlätta att urskilja centrala teman och skilja dem från dagsländor eller att se hur dessa centrala teman kläs i olika dräkt under olika tidsskeden. De kan svara på konkreta frågor som inte är alltför tidsbundna och minska eller eliminera behovet av att upprepa. De kan underlätta formuleringen av frågor. De kan ge grund för jämförelser mellan olika undersökningar i fråga om uppläggning, omfattning m.m. De kan visa på utveckling och utgöra grund för ytter- ligare studier som följer upp och verifierar eller falsifierar antaganden och påståenden. De kan upplysa om skillnader mellan olika länder/rättssystem, olika traditioner etc. En översiktlig genomgång av tidigare studier motiveras således av två skäl. Det ena är återbruk av resultat. Det andra har att göra med förberedelsen av egna undersökningar, både genom konstruktiva idéer och genom möjligheter att undvika fallgropar. 2 Närmare om bakgrunden till denna rapport uppdrag enligt direktiv (2004:51) är att kartlägga lagstiftning som berör den personliga integriteten och analysera om integritetsskyddet är reglerat på ett tillfredställande sätt varvid det har intresse att undersöka hur allmänheten upplever integritetsskyddet. En opinionsundersökning i detta sammanhang kan ha olika syften, t.ex. att klargöra orsakerna till vissa åsikter hos allmänheten eller att studera förändringar i opinioner . Tyngdpunkten i den planerade undersökningen bör ligga på att få en uppfattning om medborgarnas attityder till personlig integritet i allmänhet och deras uppfattningar om speciella (utvalda) rättigheter och skyldig- heter i detta sammanhang. Att klargöra förändringar möter sannolikt svårigheter. Flera tidigare undersökningar har tagit sig an denna uppgift. Resultaten är knappast imponerande. Ofta blir det fråga om gissningar och tolkningar snarare än väl underbyggda slutsatser. Kort och gott: även om de tillfrågade hävdar att deras personliga integritet är mer kränkt nu än , kan de oftast inte nämna några orsaker till detta. Överhuvudtaget före- faller det vara svårt att med konkretion visa att den personliga inte- griteten tidigare var bättre skyddad än den är idag.TPF6FPT Men, även om det är svårt att påvisa att förändringar har skett, så bör det finnas möjligheter att få en bild av vilka faktorer (orsaker) som ligger till grund för förändringar. 6TP PT . , , The Governance of Privacy, in a Global Perspective. , 2003, sid. 27 f. En uppenbar svårighet för är att analysera sitt arbetsområde, urskilja samband och sätta gränser och. Den lösning som presenterats går ut på att urskilja fyra fråge- komplex:TPF7FPT Hur skyddas enskilda personer mot olovlig insamling av uppgifter om deras privata förhållanden och hur avgränsas lovligt uppgiftsinsamlande (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)? Hur skyddas enskilda personer mot olovligt offentliggörande eller annan negativ användning av uppgifter om deras privata förhållanden och hur avgränsas vad som i detta sammanhang är lovligt (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)? Hur regleras skyddet mot intrång i någon enskilds privata sfär (såväl fysiskt som i annan mening) där syftet är att inhämta information om den enskilde, och hur avgränsas sådana lovliga intrång (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)? Hur skyddas identifieringsdata som namn, bild och liknande? Med denna indelning söker kommittén fokusera på integritets- skyddets innersta sfär, dvs. sådant som är knutet till individens personlighet. Allmänt gäller att innebörden av begreppet personlig integritet kan beskrivas på många olika sätt.TPF8FPT De olika teorierna belyser olika aspekter av privatsfären, men ingen av dem ger någon slutgiltig och uttömmande definition av begreppet. Vanligt är att – som gör – fokusera på information om en person, framför allt behandling av personuppgifter, dvs. insamling, spridning och bearbetning av uppgifter som namn, adress, person- nummer, telefonnummer osv. Frågeställningarna som rör information om den enskilde omfattar när en behandling är tillåten enligt lag, vilka uppgifter som får behandlas i olika situationer och vilka krav som ställs på själva 7TP PT Promemoria , Begreppet personlig integritet. Det skyddsvärda områdets avgränsning. 8TP PT Se allmänt , Juridik och IT, sid 257 och , Privacy Protection in a Global Context – A Comparative Overview. In: Scandinavian Studies in , Vol. Olika situationer kan kräva tillgång till olika upp- gifter eftersom en viss individ kan uppträda som anställd, kund, medlem, patient, medborgare, privatperson, förälder osv. I vissa sammanhang lämnas personuppgifterna frivilligt, vilket kan bero bl.a. på att individen får en fördel (t.ex. bättre vård eller attraktiva kommersiella erbjudanden), i vissa andra sammanhang kan en lag- stadgad skyldighet tvinga en person att lämna sina uppgifter, t.ex. i ett skatteärende.TPF9FPT I flera diskurser understryks betydelsen av skydd av personlig integritet inte bara för den enskilde utan även för samhället som helhet och för demokratin.TPF10FPT Personlig integritet är dock en högst individuell upplevelse och skiljer sig från person till person. Detta utesluter inte att man genom opinionsundersökningar söker klargöra gemensamma drag och allmänna förhållningssätt. I detta sammanhang kan nämnas en intressant iakttagelse från den senaste EU Barometern (se nedan), nämligen att flertalet (?) skillnader tycks föreligga mellan de undersökta länderna och snarare än mellan olika grupper i ett och samma land (kön, ålder, utbildning, inkomst). har flera attitydundersökningar genom- förts, både i , inom Europeiska Unionen och utomlands. Några av dem redovisas kort i det följande. Rent allmänt kan konstateras att resultaten i hög grad förefaller bero av vilka frågor som ställs och, inte minst, hur frågorna ställs. På grund av detta är det svårt att dra allmänna slutsatser av de tidigare undersök- ningarna. Men de ger vägledning för frågekonstruktion och möjlig- heter att undvika åtminstone vissa misstag, vilket berörts ovan. 3 Kort om några tidigare opinionsundersökningar Syftet med översikten som följer är att beskriva huvuddragen av några tidigare opinionsundersökningar för att kasta ljus över det slags frågor som ansetts kunna ge kunskap om olika aspekter av personlig integritet. Att redovisa procenttal och detaljer är inte aktuellt. Vad man allmänt kan notera är att det oftast tycks ställas frågor om själva upplevelsen av personlig integritet, t.ex. om den 9TP PT Se vidare Uppgiftslämnande och dataregistrering. Allmänhetens inställning 1970-1995, , SOU 1997:39, Bilaga 5. 10TP PT Bygrave op.cit. tillfrågade anser att en viss situation innebär ett intrång i hans eller hennes privatliv eller om den tillfrågade känner oro inför den tekniska utvecklingen. Bara ett fåtal undersökningar tar upp frågor om hur människor faktiskt agerar, dvs. på vilket sätt en oro över en möjlig integritetskränkning påverkar hur personer beter sig. 3.2Eurobarometer Data Protection, Eurobarometern genomfördes av () i alla 15 medlemsstaterna och behandlade frågor om medborgarnas tillit när det gäller olika organisationers hantering av personuppgifter, åsikter om uppgiftsinsamling och om privacy för uppgifter. Undersökningen handlade också om människors kunskap om existerande lagstiftning, om dataskydd i praktiken samt om frågor med anknytning till kampen mot terro- rism och övervakning av telekommunikationer. Denna attityd- undersökning fokuserar i första hand på dataskydd och inte på personlig integritet i vidare mening. Eurobarometern använde sig av flera sociodemografiska kate- gorier, som kön, ålder, yrke, inkomst, boende (stad, land), civil- stånd och medlemsstat. Resultatet av studien visade på flera skill- nader i attityder beroende på medlemsland, men inte i lika hög grad när det gäller sociodemografiska skillnader (jfr ovan). Några specifika aspekter som undersöktes var om allmänheten tenderar att känna oro över att lämna personuppgifter på Internet. Intressant i det sammanhanget vore att få veta om de oroade personerna ändå i praktiken lämnar personuppgifter på Internet. En annan fråga gällde om de tillfrågade tenderar att anse att (den nationella) lagstiftningen kan klara av att ett växande antal människor lämnar personuppgifter på Internet. Det är oklart om svaren innebär att de tillfrågade menar att det behövs mer lagstift- ning eller att det krävs andra åtgärder. Osäkerheten är intressant bl.a. eftersom rättsnormer och teknisk systemutformning kan vara alternativa sätt att hantera existerande risker. Angående kontroll av telefonsamtal och Internettrafik i samband med kampen mot terrorism, ställdes frågan om människor accepterar att telefonsamtal övervakas. Alternativa valmöjligheter omfattade bl.a. ja, om detta bara drabbar misstänkta individer och ja, om detta sker under kontroll av domstol. Resultatet innebar att de till- frågade lade större vikt vid vem som drabbas av övervakningen än vid vem som utför kontrollen. Frågan tog ingen hänsyn till för- hållandet att även övervakning av misstänkta förutsätter kontroll av domstol. 3.3Norsk Transportøkonomisk Institutt rapport 789/2005 Den norska utredningen som genomfördes behandlade frågor om tillit till vissa myndigheter och organisationer, kunskap om rättigheter, skyddsintressen, kameraövervakning och användning av Internet. Undersökningen tog även upp aspekter angående kun- skaper om säkerhet och elektroniska signaturer. Svaren relaterades till flera sociodemografiska kategorier, bl.a. kön, ålder, utbildning och yrke. Undersökningen är omfattande och analyserar delvis även orsaker till vissa beteenden, som t.ex. möjligheten till rättelse av personuppgifter, där de tillfrågade skulle upplysa om varför de inte hade utnyttjat denna rättighet. Möjliga svar inkluderade att de svarande inte hade reflekterat över att det finns personuppgifter om dem, att de inte brydde sig om att uppgifterna sparas eller att de inte kände till hur detta går till. En intressant aspekt avser frågan om vilka typer av uppgifter de tillfrågade finner vara viktiga att skydda. Möjliga svar omfattar personnummer, hälsouppgifter, uppgifter om den personliga eko- nomin, uppgifter om fackföreningsmedlemskap och om religion. Upplägget av undersökningen möjliggjorde att vissa samband mellan åsikter och faktiskt agerande kunde påvisas. Till exempel visade undersökningen att det inte finns något samband mellan å ena sidan hur orolig man är över att uppgifter missbrukas med anknytning till Internet och å andra sidan hur ofta man använder Internet. Ett annat exempel är att de som tycker att det inte är tryggt att lämna ifrån sig personuppgifter ändå inte förefaller mer benägna att begära insyn i vilka uppgifter som är sparade om dem. 3.4SCB 1975 Undersökning rörande personuppgifters känslighet Syftet med denna undersökning var att analysera personuppgifters känslighet i relation till varandra, hur känsligheten påverkas av att flera uppgifter sammanställs, behandlas av en myndighet eller behandlas Känslighet är i undersökningen definierat som det obehag som upplevs då andra personer tar del av uppgifter som gäller en själv. Som huvudkategorier av uppgifter förekom: identitet, familj, bostad, arbete, ekonomi, utbildning, hälsa, ideologi, fritid och samhällskontakter. Frågorna var mycket specifika och uppgiften var att bedöma kategorierna som inte det minsta känslig, lite känslig, mycket känslig, oerhört känslig samt vet ej och vägrar. Frågorna knöts till konkreta exempel, som personnummer, ögonfärg, barns personnummer, antalet rum i bostad, möjligheten att ta emot privata besök på arbetsplatsen, tillgång till bil, föräldrarnas utbild- ning, hur ofta man brukar läsa dagstidningar och om man tidigare är straffad eller inte. 3.5SCB och allmänheten. Undersökningen genomfördes i samband med en utredning rörande uppgiftslämnar- och bortfallsproblem i statistikproduk- tionen. Relevant i detta sammanhang är givetvis allmänhetens inställning till sekretess- och integritetsfrågor. De frågor i undersökningen som behandlade skyddet för privatlivet belyste olika aspekter av fenomenet. Den första frågan syftade t.ex. på vikten av personlig integritet jämfört med andra samhällsintressen. Deltagarna fick 10 kort med olika aktuella frågor och skulle välja ut de 5 viktigaste och rangordna dem. Frågorna som fanns på korten gällde: att komma tillrätta med prisstegring- arna; att skydda folks privatliv; att barnomsorgen byggs ut; att skydda tryckfriheten; att åldringsvården byggs ut; att skydda yttrandefriheten; att uppnå jämställdhet mellan män och kvinnor; att förbättra kriminalvården; att komma tillrätta med riskerna för missbruk av datamaskiner; att hålla arbetslösheten nere. En av frågorna rörde innebörden av begreppet privatliv. Del- tagarna i undersökningen ombads att skriva ned vad de anser är privatliv. Allmänt kan sägas att svaren speglade avgränsningen av begreppet personlig integritet sådan denna avgränsning före- kommer i den allmänna diskussionen och även i den tidigare data- lagen. Ett typiskt svar kunde således lyda att jag skall få vara i fred. 3.6SCB Data och integritet 1985 Undersökningen genomfördes med bakgrund av diskussioner i massmedia om personlig integritet och relaterades även till tidigare undersökningar , 1980 och 1984. En del av studien gällde datakunskaper och samband mellan sådana kunskaper och inställningen till skyddet av privatlivet. Till skillnad mot andra undersökningar ställdes här frågan om man anser att det är befogat, tveksamt eller obefogat att vissa myndigheter, organisationer eller företag har personregister med data. Frågan fokuserar på så sätt inte på en obehagskänsla som andra studier för det mesta gör. Intressant i undersökningen var även frågan vad allmänheten uppfattade som intrång i privatlivet. Möjliga svar omfattade TV- övervakning i varuhus, poliskontroll av alkoholintag, TV-övervak- ning på offentlig plats och kroppsvisitation i tullen.