sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — tillhandahåller data och operativa produkter från baspro- duktionen i huvudsak enligt följande villkor. Den som förvärvar informationen får betala en uttagskostnad, som motsvarar det arbete lägger ned på att kopiera och förmedla data. Kom- mersiella användare får även betala ett bidrag till insamlandet av data och framställandet av produkter. tillhandahåller information mot avgifter som är bestämda enligt samma principer som dem tillämpar. Av regleringsbrevet för framgår att avgifterna för att tillhandahålla och upplåta rätt att utnyttja geografisk information och fastighetsinformation samt information från den allmänna kartläggningen ska bestå av en del som ska täcka kostnaderna för uttag och expediering samt en del som ska bidra till att täcka kost- naderna för uppbyggnad, drift och utveckling av informations- systemen. tillhandahåller också information mot avgifter som bestäms enligt samma princip som för de tidigare nämnda myndig- heterna, nämligen vid försäljning av data från den nationella väg- databasen. Vad gäller försäljning av informationsuttag från vägtra- fikregistret gäller däremot enligt regleringsbrevet för självkostnadsbaserad prissättning med pålägg upp till en nivå som bedöms som marknadsmässig i förhållande till jämförbara konkurrenter. Resultatet av denna verksamhet ska enligt regle- ringsbrevet användas till trafiksäkerhetsåtgärder. Frågan är om principerna för någon av dessa prissättningar står i strid med prissättningsprincipen enligt PSI-direktivet. Som tidigare framgått innebär avgiftsprincipen i PSI-direktivet att de samlade inkomsterna från leverans och tillåtelse till vidareut- nyttjande av handlingar inte får överstiga kostnaden för insamling, framställning, reproduktion och spridning av den, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Principen framstår därvid som tämligen generös. Jämförbarheten med prissättningen hos myndig- heterna förutsätter emellertid att denna är kostnadsbaserad och att kostnaderna kan hänföras till posterna insamling, framställning, reproduktion eller spridning. Med undantag för påslaget vid pris- sättningen vid försäljning av informationsuttag från vägtrafik- registret måste de nu undersökta prissättningarna anses kostnads- orienterade. De kostnader som ska täckas med avgifter kan huvud- sakligen hänföras till de angivna posterna. Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet Möjligen kan frågan ställas om det bidrag till framställandet av produkter vilket kommersiella användare får betala till och bidraget till kostnader för utveckling av infor- mationssystemen är kostnader av den typ som enligt PSI-direktivet får täckas med avgifter. I båda fallen förefaller det vara fråga om bidrag för att täcka utvecklingskostnader. Det är inte helt tydligt huruvida täckandet av sådana kostnader är förenliga med PSI- direktivet. Det ligger dock närmast till hands att anse detta vara fallet eftersom utveckling är en del i arbetet med att få fram infor- mationen. Det är dock viktigt att ha klart för sig till vilka delar verksamheten är anslagsfinansierad. Om insamling, produktion och utvecklingskostnader finansieras med anslag ska avgifterna inte täcka detta. Avgiften ska då motsvara kostnaderna för det extra informationsuttaget. Om däremot hela verksamheten, dvs. även arbetsprocessen före försäljning, är avgiftsfinansierad bör avgiften motsvara samtliga kostnader. I annat fall skulle en subventionering mellan olika grupper av betalande uppstå. Detta ligger i linje med vad som anges såväl i PSI-direktivet som i beslut angå- ende information i elektronisk form. Vad gäller prissättningen vid försäljning av informationsuttag från vägtrafikregistret är som tidigare framgått en del av priset kostnadsorienterat medan återstående del utgörs av ett påslag upp till ett hypotetiskt marknadsmässigt pris. I detta fall är det inte möjligt att utan närmare beräkningar avgöra huruvida prissätt- ningen är förenlig med avgiftsprincipen enligt PSI-direktivet. Kri- teriet för påslaget är vagt. Det förefaller också som om avgifts- intäkter inom ett område hos används för att finansiera verksamhet inom ett annat område, vilket förefaller tveksamt ut- ifrån principerna mot korssubventionering. Ett klarläggande av denna fråga ligger dock utanför mitt uppdrag. 11.8Vilka kostnader kan ingå vid avgiftssättningen? Utredningens bedömning: Genom särskilda föreskrifter bör förtydligas vilka kostnader som kan ingå som underlag för pris- sättning av informationsuttag. Det gäller utifrån både PSI- direktivet och beslut om prissättning av elektronisk information. Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet Kartläggningen består av en enkätundersökning och en genomgång av tidigare undersökningar. Båda delarna visar i huvudsak ett sam- stämmigt resultat. De fall i tidigare undersökningar som antyder ett förhållande som kan tänkas strida mot PSI-direktivet återfinns även bland de fall som framkommit genom enkätundersökningen. Avgiftsprincipen enligt PSI-direktivet bygger på en kostnads- orienterad prissättning. Frågan om svensk prissättning strider mot avgiftsprincipen i det fall där prissättningen inte är kostnadsorien- terad är som påpekats i föregående avsnitt inte möjlig att besvara utan närmare beräkningar. En annan oklarhet som framkommit vid kartläggningen är en otydlighet rörande vilka kostnader som kan ingå för att prissätt- ningen ska vara förenlig med PSI-direktivet. Kartläggningen visar att det förekommer att utvecklingskostnader i några fall ingår i kostnadsorienterade prissättningar. Det framgår även av tidigare undersökningar att kostnader för ajourhållning, förvaltning och uppdatering av databaser i några fall ligger till grund för prissätt- ning. Som har framgått innebär avgiftsprincipen enligt PSI- direktivet att vid prissättning beaktas sådana kostnader som upp- stått för bl.a. insamling och sammanställning av information och därutöver en rimlig avkastning på investeringar. En rimlig tolkning är att alla kostnader för att få fram informationen ska kunna täckas av avgifter med beaktande av om verksamheten också är anslags- finansierad. Av ingressen till PSI-direktivet (14) framgår också att veder- börlig hänsyn tas till kraven på den berörda offentliga myndigheten om självfinansiering. Detta torde innebära att i den mån myndig- hetens verksamhet ska vara självfinansierad, dvs. avgiftsfinansierad, måste även exempelvis förvaltnings- och utvecklingskostnader till- låtas ingå i underlaget för prissättningen. I annat fall skulle PSI- direktivet medföra att medlemsstaterna tvingades avstå från av- giftsfinansiering av myndigheternas verksamhet. Även om det inte uttryckligen framgår av PSI-direktivet måste även andra kostnader för verksamheten än de för själva informa- tionsuttaget tillåtas ingå i underlaget för prissättningen beroende på huruvida myndighetens verksamhet är finansierad av statliga medel eller om verksamheten är självfinansierad. I de fall där det alltså framkommit att exempelvis förvaltnings- och utvecklings- kostnader ingår i underlaget för prissättningen får dessa fall anses förenliga med avgiftsprincipen enligt PSI-direktivet i den mån myndighetens verksamhet är självfinansierad. Kartläggning av om det finns beslut som står i konflikt med PSI-direktivet Det är dock lämpligt att det genom särskilda föreskrifter tydlig- görs vilka kostnader som kan ingå som underlag för prissättning av informationsuttag. Det gäller utifrån både PSI-direktivet och riks- dagens beslut om prissättning av elektronisk information. Utredningens bedömning: Förslagen, rekommendationerna och bedömningarna medför inte några konsekvenser i de avse- enden som anges i kommittéförordningen (1998:1474). För utredningsarbetet gäller bestämmelserna om kostnadsberäk- ningar och andra konsekvensbeskrivningar i 14 och 15 §§ kom- mittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller in- täkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betän- kandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kom- mittén föreslå en finansiering (14 §). Enligt utredningens direktiv ska jag överväga vilka konsekvenser de åtgärder jag föreslår får för statsbudgeten. Dessa konsekvenser har jag funnit mest ändamålsenligt att redovisa i anslutning till min bedömning av vilka redovisningsprinciper som bör gälla. De finns beskrivna i avsnitt 6.3 och 6.7. Enligt direktiven ska jag även överväga behovet av och, om jag bedömer det lämpligt, föreslå former för upprättandet av ett regis- ter för offentligrättsliga avgifter och hur ett sådant register ska för- valtas och finansieras. Eftersom jag gör bedömningen att något avgiftsregister – i vart fall inte – bör införas påverkas inte kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra en- skilda. Inte heller förslagen, rekommendationerna eller bedöm- ningarna i övrigt i betänkandet har någon påverkan på kostnader eller intäkter. Däremot syftar förslagen, rekommendationerna och bedömningarna som helhet till att öka överblicken över statens avgiftsintäkter, vilket bör medföra effektivitetsvinster inom för- valtningen. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommun- ala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska må- len (15 §). Jag gör bedömningen att mina förslag, bedömningar och rekommendationer inte medför några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. Översyn av statliga avgifter En särskild utredare skall klargöra vissa frågor som gäller gräns- dragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut. Oklarheterna gäller bl.a. var gränsen skall dras mellan s.k. tvingande avgifter och frivilliga sådana samt om avgiftsinkomster skall redovisas på statsbudgeten eller om de skall disponeras av myndigheterna. Uppdraget skall inledas med en kartläggning av de offentlig- rättsliga avgifterna och andra avgifter av motsvarande karaktär. Ut- redaren skall överväga behovet av, och om utredaren bedömer det lämpligt, föreslå former för upprättande av ett register för offent- ligrättsliga avgifter och hur ett sådant register skall förvaltas och finansieras. Utredaren skall även se över principerna för prissättning av in- formationstjänster. Utredaren skall också lämna förslag till de författningsändringar som översynen föranleder. Uppdraget skall redovisas . Befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter I 8 kap. regeringsformen (RF) finns bestämmelser om normgiv- ningsmakten. Sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, skall meddelas genom lag (8 kap. 3 § RF). Efter bemyn- digande kan dock regeringen eller en kommun meddela sådana föreskrifter om avgifter som på grund av 3 § annars skall meddelas av (8 kap. 9 § andra stycket RF). kan även medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 11 § RF). Regeringen får dessutom besluta om dels verkställighetsföre- skrifter, dels föreskrifter som inte skall meddelas av en- ligt grundlag, den s.k. restkompetensen (8 kap. 13 § första stycket RF). I fråga om gränsen mellan avgift som faller under 8 kap. 3 § RF och annan avgift gäller följande. Om myndigheten lämnar någon sorts motprestation regleras avgiften i lag under förutsättning att den som betalar avgiften befinner sig i en sådan situation att han eller hon rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att betala den. Till lagområdet hör därför både skatter och tvingande avgifter. Reger- ingen får å andra sidan inom ramen för sin restkompetens besluta om avgifter avseende frivilligt efterfrågade varor och tjänster, dvs. sådana avgifter som tas ut i s.k. uppdragsverksamhet. Befogenhet att disponera avgifter Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på något annat sätt än har bestämt. Hur statens medel skall användas bestämmer genom budgetreglering. får dock besluta att medel tas i anspråk på annat sätt. Av 9 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), fram- går att statsinkomster som beräknas av redovisas mot inkomsttitlar på statsbudgeten. Andra inkomster disponeras av myndigheterna efter beslut av och regeringen. Enligt 19 § budgetlagen får regeringen besluta om dispositionen av avgifts- inkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten. I 17–18 §§ regleras i vilka fall olika avgifter skall redovisas brutto mot statbudgeten, netto mot anslag eller utanför statsbudgeten. Redovisning brutto mot statsbudgeten sker genom att avgifter redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten och verksamhetens utgifter avräknas mot ett anslag. Redovisning netto mot anslag sker genom att både avgifter och verksamhetens utgifter avräknas mot ett anslag på statsbudgeten. En redovisning utanför statsbudgeten görs för avgifter som specialdestinerats till en myndighet. Någon avräkning mot statsbudgeten görs inte, utan avgiften och verksam- hetens kostnader redovisas endast i myndighetens resultaträkning. I avgiftsförordningen (1992:191) finns bestämmelser om myndig- heters rätt att ta ut avgifter, grunderna för avgiftssättningen, myn- digheternas befogenhet att besluta och skyldighet att samråda med () om avgifternas storlek samt förfa- randet vid uttag av vissa ansökningsavgifter och avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Ytterligare bestämmelser om att myndigheter får ta ut avgifter finns också i ett stort antal före- skrifter och beslut av och regeringen. betänkande om offentligrättsliga avgifter I det av godkända betänkandet Offentligrättsliga avgifter (bet. 2004/05:FiU30, rskr. 2004/05:227) behandlar finansutskottet vissa frågor om offentligrättsliga avgifter med anledning av förslag till från . Förslagen grundar sig på en granskning gjord av , i vilken det enligt Riks- revisionen framkommit väsentliga brister och oklarheter i regering- ens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter (RiR 2004:17). har lämnat ett yttrande i ärendet. anför att det är angeläget att regeringen upp- märksammar och reder ut de oklarheter rörande offentligrättsliga avgifter som redogör för i sin granskningsrapport. anför vidare att frågan om hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar är av principiellt intresse då det ytterst handlar om hur denna del av finansmakt utövas. betonar särskilt betydelsen av att huvudprincipen om bruttoredovisning på statsbudgeten följs och att avvikelser från denna princip skall vara välmotiverade. Behov av en översyn Befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter Av RF framgår att föreskrifter om avgifter ligger inom primära lagområde om föreskrifterna avser åligganden för enskilda eller ingrepp i deras ekonomiska förhållanden. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) anförde det föredragande statsrå- det följande: I den mån enskilda skall förpliktas erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva ett riksdagsbeslut. Vanskligare är att bedöma i vilka fall en avgift som erläggs i utbyte mot en vara eller tjänst faller under kompetensområde. Avgö- rande vikt bör fästas vid om den enskilde befinner sig i en sådan situa- tion att han rättsligt eller faktiskt kan anses vara tvingad att erlägga avgiften. Frågan får avgöras för varje enskilt fall eller efter en helhets- bedömning. När avgiften inom ett visst verksamhetsområde erläggs frivilligt som ersättning för vara eller prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsom- råde bör avgiftssättningen falla inom regeringens kompetensområde. När däremot avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader bör avgiftssättningen anses falla inom kompetensområde. Detta utesluter inte att viss avgift inom ett verk- samhetsområde får innebära ett överuttag och likväl tillhöra regering- ens kompetensområde, om nämligen andra avgifter inom samma verk- samhetsområde lämnar motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett verksamhetsområde bör således betraktas som en helhet. Avgifter för pass och körkort är exempel på avgifter som har an- setts falla inom lagområdet trots att en motprestation lämnas. Den som t.ex. vill ha ett körkort måste betala en avgift för detta och det är bara som kan tillhandahålla körkortet. Motpresta- tionen kan sägas ha ett värde endast i relation till en tvingande reg- lering och avgifterna anses därför enligt vissa uttalanden i doktrin- en vara tvingande (, Grundlagarna, 1980 s. 261). Frågan kan emellertid också ses ur ett annat perspektiv. Man kan ju välja att avstå från att ta körkort, ansöka om pass osv. Det framstår därför inte som helt självklart att en sådan avgift skall anses vara tvingande och att den således faller inom lagområdet. Som framgått ovan anförde det föredragande statsrådet i för- arbetena till RF att en avgift som erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller prestation och som avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhet bör falla inom regeringens restkompetens. Det kan konstateras att den koppling som därmed gjordes mellan frivilliga avgifter och kost- nadstäckning inte har kommit till uttryck i berörda bestämmelser i 8 kap RF. Det framstår vidare som oklart om en avgift som är tvingande men som är förenad med ett krav på full kostnads- täckning faller inom lagområdet eller inom regeringens rest- kompetens. Dessa två oklarheter fanns redan vid införandet av RF. har även synen på avgifter förändrats väsentligt, liksom de förutsättningar under vilka myndigheterna verkar. Avgifterna sågs tidigare i första hand som en inkomstkälla för staten. De offentligrättsliga avgifternas storlek fastställdes ofta oberoende av kostnaderna i verksamheten. Som huvudregel gäller enligt vad numera har beslutat full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Enligt den praxis som har utvecklats gäller detta även i hög grad de tvingande avgifterna. Utmärkande för tvingande avgifter är vidare att den myndighet som tar ut avgiften är den enda som har rätt att tillhandahålla varan eller tjänsten. Vissa myndigheter, som har haft en författ- ningsreglerad monopolställning inom sitt verksamhetsområde, ver- kar dock numera på en konkurrensutsatt marknad, eller åtminstone på en marknad där privata aktörer får verka under samma förhål- landen som myndigheten i fråga. Myndigheter som bedriver sådan kommersiell verksamhet förutsätts i vissa fall gå med vinst. Detta innebär att de avgifter som tas ut är högre än kostnaderna. Exem- pelvis fattade beslut om att de nätavgifter och balansersättningar som tar ut skulle omdefinieras och i fortsättningen redovisas som avgifter i uppdragsverksamhet (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 21 s. 96, bet. 2004/05:NU3, rskr. 2004/05:120). Detta illustrerar ytterligare att sambandet mellan full kostnadstäckning och frivilliga avgifter är självklart. Som nämnts kan regeringen enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF efter bemyndiganden meddela sådana föreskrifter om avgifter som annars faller inom lagområdet. Det är mycket vanligt att ger regeringen ett sådant bemyndigande i fråga om tvingande avgifter. Mot bakgrund av vad som anförts bör det övervägas om det finns skäl att t.ex. i en särskild lag, bemyndigar reger- ingen att meddela föreskrifter beträffande vissa sådana avgifter som faller under 8 kap. 3 § RF och avgifter av liknande karaktär. Rätten att disponera offentligrättsliga avgifter Som nämnts föreskrivs i 9 § budgetlagen att statsinkomster som beräknas av skall redovisas mot inkomsttitlar. I förarbe- tena till lagen anförde regeringen att på inkomsttitlar redovisas t.ex. överskott från statens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter m.m. Vidare anförde regeringen att på statsbudgetens inkomsttitlar beräknas endast sådana medel och redovisas sådana inkomster för staten som inte specialdestinerats för någon verksamhet (prop. 1995/96:220 s. 33 och 43). Det blir allt vanligare att och regeringen beslutar att en myndighet får disponera avgiftsinkomster. Andelen av de sam- manlagda intäkter som härrör från offentligrättsliga avgifter och som disponeras av myndigheterna har –2004 ökat från av de totala offentligrättsliga avgifts- intäkterna i staten (rapporter 1999:12 respektive 2005:17 om avgiftsbelagd verksamhet i staten). Detta innebär att avgifterna inte redovisas på inkomsttitel, utan antingen utanför statsbudgeten eller genom nettoredovisning mot anslag. Det samband mellan offentligrättsliga avgifter och redovisning mot inkomsttitel som förutsattes då bestämmelserna i och bud- getlagen infördes utgör därför – om man ser till intäkternas om- fattning – i praktiken inte längre en huvudregel. Denna utveckling har skett trots att vid ett flertal tillfällen betonat vikten av att följa huvudprincipen om bruttoredovisning. Beslut om specialdestination har bl.a. motiverats med att myn- digheten då bättre kan anpassa resurserna till förändringar i efter- frågan. Kritiker har å andra sidan hävdat att en sådan utveckling kan leda till negativa konsekvenser, bl.a. genom att myndigheterna inte ges incitament att hålla kostnaderna nere och att utgiftsök- ningar inte underkastas de restriktioner som budgetregleringen in- nebär. är det oklart vilka principer som bör avgöra om inkomster från offentligrättsliga avgifter skall redovisas mot in- komsttitel eller om de bör specialdestineras till myndigheten. Det finns därför skäl att närmare överväga ett förtydligande i detta av- seende, och om frågan i sådant fall bör regleras i budgetlagen eller i någon annan särskild lag. I avgiftsförordningen (1992:191) finns vissa generella bestämmel- ser om rätten att ta ut avgifter samt bestämmelser om avgifter för kopior, bevis och registerutdrag, ansökningsavgifter m.m. I vissa fall är det oklart om en bestämmelse gäller tvingande avgifter eller inte. Det framgår t.ex. inte av 5 § avgiftsförordningen om principen om full kostnadstäckning skall gälla som ekonomiskt mål även i offentligrättslig verksamhet. Enligt regeringen finns det ett behov av att se över förordningen så att det tydligare framgår vad som gäller för tvingande respektive frivilliga avgifter. Bristande överblick över de offentligrättsliga avgifterna Regeringen har ingen samlad bild över vilka offentligrättsliga avgifter som staten tar ut och vilka bemyndiganden som givits av till regeringen respektive av regeringen till myndighe- terna. Räckvidden av dessa bemyndiganden är i vissa fall oklar. Det framgår t.ex. inte alltid om ett bemyndigande endast avser rätten att besluta att en avgift får tas ut eller om det också avser t.ex. avgiftens storlek. Ett register över samtliga statliga avgifter fördes av Riksrevi- sionsverket . har det samlade avgiftsut- taget blivit väsentligt mer svåröverskådligt bl.a. till följd av att offentligrättsliga avgifter som nämnts i allt större utsträckning disponeras av myndigheterna. Principer för prissättning av informationstjänster och Europeiska unionens råd beslutade att anta och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Direktivet skulle vara genomfört .