sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — En omständighet som ytterligare komplicerar bilden är och Rådets direktiv /2/EG om upp- rättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet före . arbete inom () för att införa direktivet i den nationella lagstiftningen. Därigenom kommer informationsförsörjningen av bland annat NVDB att regleras och inte som enbart vila på avtalsmässig grund. Med hänvisning till ovanstående, och i avvaktan på de förslag till reglering som Inspire-direktivet föranleder, bedömer vi att det inte är aktuellt att i detta sammanhang lämna några detaljerade förslag i registerfrågan. Däremot anser vi det motiverat att i lagen om åtgär- der för säkra vägar bemyndiga regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om registrering och uppgiftslämnande. I vad mån ett sådant bemyndigande behövs som komplement till Inspire-regleringen, eller kommer att omfattas av den kommande lagstiftningen, får det fortsatta arbetet utvisa. Genom det föreslagna bemyndigandet finns i vart fall en möjlighet att meddela föreskrifter om registrering och uppgiftslämnande. 11.8.11 Överklagande och verkställighet Förslag: beslut enligt lagen om åtgärder för säkra vägar ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kam- marrätten. Ett beslut ska gälla om inget annat anges i beslutet. Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) gäller, om inte något annat har föreskrivits, att beslut av en förvaltningsmyndighet över- klagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten. Det saknas skäl att ha en annan ordning för överklagande av tillsynsmyndighetens beslut än den som anges i förvaltningslagen. kommer att meddela beslut om god- kännade av trafiksäkerhetsrevisorer och om förbud, förelägganden och villkor inom ramen för tillsynsverksamheten. I 22 § förvalt- ningslagen anges att beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och det kan överklagas. Frågan om hur sakägarbegreppet, och därmed kretsen av klagoberättigade, ska bestämmas har överlämnats till rättstillämpningen att avgöra. De beslut som tillsynsmyndigheten fattar bör som huvudregel gälla . Efter överklagande har allmän förvaltnings- domstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) möjlighet att förordna att beslutet tills vidare inte ska gälla. I vissa fall kan det vara mindre ändamålsenligt att beslutet gäller . För dessa fall bör det därför finnas möjlighet att i beslutet bestämma något annat. Överklagandefrågor i övrigt behandlas i kapitel 10. Bedömning: Det finns inget behov av ändrade regler om sekre- tess. Inom ramen för en statlig tillsynsverksamhet gäller enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) sekretess för enskilds affärs- eller driftsförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller dock endast i den utsträckning som regeringen föreskriver det. I 2 § sekretessförordningen (1980:657) och i bilagan till förordningen regleras närmare i vilka fall sekretess gäller. De väghållare som i störst utsträckning kommer att beröras är staten och kommuner, men även enskilda väghållare omfattas såle- des av den föreslagna lagen. I den mån det i tillsynsverksamheten skulle förekomma uppgifter av det slag som sägs i 8 kap. 6 § sekre- tesslagen, skyddas dessa genom 2 § sekretessförordningen och den föreslagna ändringen i punkten 20 (se författningsförslag). Något behov av ändrade sekretessregler bedöms därför inte föreligga. Förslag: I lagen införs bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om 1.upprättandet av och innehållet i en trafiksäkerhetsanalys, 2.genomförandet av en trafiksäkerhetsgranskning, 3.trafiksäkerhetsrevisorns verksamhet och uppgifter, 4.förfarandet vid säkerhetsinspektioner, 5.rapportering och utredning av trafikolyckor och 6.säkerhetskraven på vägar. I förordningen bemyndigas Transportinspektionen att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs. Lagen bör innehålla de övergripande och grundläggande bestäm- melserna, medan den reglering som behövs i övrigt lämpligen tas in i förordning och i myndighetsföreskrifter. I förordningen bemyndigas Transportinspektionen att meddela sådana föreskrifter. 11.8.14 Beslut om högsta tillåtna hastighet Bedömning: Den högsta tillåtna hastigheten för en väg är en betydelsefull komponent för säkerheten i systemet. Den nuvarande regleringen ger inte väghållaren tillräckliga möjligheter att inom ramen för sitt ansvar besluta i hastighetsfrågan och är inte heller överskådlig i fråga om vilka hastighetsbegränsningar som kan komma i fråga på olika typer av vägar eller i fråga om vilka instanser som beslutar om gränserna. Förslag: I trafikförordningen (1998:1276) ska de nuvarande högsta tillåtna hastigheterna kvarstå, dvs. 50 (tättbebyggt område), 70 (bashastigheten utom tättbebyggt område) och (motorväg). För tättbebyggt område ska kommunen besluta om avvikelse . Utom tättbebyggt område och för motorväg ska den som ansvarar för väghållningen (utom enskild) besluta om avvikelse respektive . För enskild väg ska den statliga väghållningsmyndigheten besluta om sådan avvikelse. För enskild väg ska krävas medgivande från vägens ägare för avvikelse från de hastighetsgränser som anges i trafik- förordningen. Detta ska dock inte gälla vid begränsning till lägre hastighet om det är särskilt motiverat av trafiksäkerhetsskäl. Beslut om avvikelse ska regleras enbart i 3 kap. 17 § och 9 kap. 1 § trafikförordningen och ska inte kunna beslutas som lokala trafikföreskrifter. Transportinspektionen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka värden som får användas och om förutsättningarna i övrigt för avvikelser. Utredningen lämnade inget förslag i denna del, utöver förslag om bemyndigande för inspektionsmyndigheten att bestämma grun- derna för att fastställa högsta tillåtna hastighet . Skälen för förslaget och bedömningen Nuvarande ansvar för beslut om högsta tillåtna hastighet Hastighetsbesluten skiljer sig från övriga trafikföreskrifter på i vart fall två sätt, dels genom sin betydelse för säkerheten, dels genom den särskilda – och i många stycken komplexa – regleringen i trafikförordningen. Regeringen har i propositionen 2006/07:73 Nya hastighetsgränser redovisat allmänna utgångspunkter för vad som ska beaktas när hastighetsgränser fastställs. Utgångspunkten är, på motsvarande sätt som sägs i avsnitt 11.8.9, en balanserad måluppfyllelse för de transportpolitiska delmålen. Enligt 3 kap. 17 § och 9 kap. 1 § får fordon inte föras med högre hastighet än inom tättbebyggt område, utom tättbebyggt område (bashastighet) respektive på motorväg. Det finns tre huvudaktörer för den normgivning som innebär avvikelse från de i förordningen fastställda högsta tillåtna hastigheterna. Kommunen ansvarar för beslut inom tättbebyggt område. ansvarar för beslut utom tättbebyggt område (om inte kommunen är väghållare). ansvarar för beslut (oavsett om det är inom eller utom tättbebyggt område) om högre hastighet än ovan angivna. Kommunens beslut har vanligtvis stöd i 10 kap. trafikförordningen som reglerar meddelande av lokala trafikföreskrifter, men i vissa fall meddelas beslut med stöd av 3 kap. 17 § och utgör då inte lokala trafikföreskrifter. beslut har uteslutande stöd i 10 kap., dvs. lokala trafikföreskrifter, medan beslut aldrig är lokala trafikföreskrifter utan meddelas med stöd av 3 kap. 17 § och 9 kap. 1 §. De beslut som inte är lokala trafikföreskrifter kan i sin tur ändras genom lokala trafikföreskrifter om – i huvudsak – lägre hastighet på en del av sträckan. Med avvikelse menas i det följande föreskrifter om en högre eller en lägre högsta tillåten hastighet än den som gäller enligt trafikförordningens grundläggande bestämmelser. Vilka avvikelser som får beslutas är däremot inte avgörande för resonemanget. har också beslutat i enlighet med regeringens propo- sition, 2006/07:73, om nya hastighetsgränser och dessa har omsatts i trafikförordningen genom SFS 2008:46. Förslaget om ett utökat och tydligare ansvar för trafik- säkerheten vid väghållning innebär enligt vår bedömning en nöd- vändig justering av roller och ansvar för beslut om högsta tillåtna hastighet. Utgångspunkten bör vara att den som ansvarar för väg- hållningen har de instrument som behövs för att fullgöra ansvaret. En reglering av hastigheten är ett betydelsefullt inslag. En för- enklad formel är en förskjutning från den instans som inte är väghållare – dvs. – till den som har det ansvaret – dvs. i huvudsak den statliga väghållningsmyndigheten liksom, i viss utsträckning, enskild väghållare. Det finns också anledning att undersöka möjligheten att generellt förenkla regelverket om vem som beslutar vad och i vilken form. Ett första steg är att byta ut mot den statliga väg- hållningsmyndigheten när det gäller beslut om lokala trafik- föreskrifter som rör högsta tillåtna hastighet. Därmed skulle det grundläggande syftet vara uppnått och utan avgörande ingrepp i den nuvarande författningsstrukturen. Den fördelen bör dock vägas mot nackdelen med att roll i viss mån blir oklar, att de enskilda väghållarna inte beaktas och att det trots allt skulle kunna vara en ännu större fördel att förenkla regelverket. Frågan om länsstyrelsernas roll i beslut om lokala trafikföreskifter om högsta tillåtna hastighet utanför tättbebyggt område är inte ny. I den tidigare gällande vägtrafikkungörelsen (1972:603) var det ursprungligen enbart länsstyrelserna som fick meddela lokala trafikföreskrifter om hastighetsgränserna på väg. Detta gällde såväl inom som utom tättbebyggt område. kom detta att ändras genom en uppdelning mellan kommunerna och länsstyrelserna. I förslag 1995 till ny trafikförordning föreslogs, något förenklat, att länsstyrelsernas behörighet att meddela lokala trafikföreskrifter skulle flyttas över till de statliga väghållnings- myndigheterna. I förslaget angavs att kopplingen mellan ansvaret för väghållningen och lokala trafikföreskrifter är av stor betydelse. Vid remissbehandlingen av förslag var flertalet remiss- instanser negativt inställda. Remissinstanserna påtalade bland annat att länsstyrelserna även hade andra uppgifter inom trafikområdet samt att förslaget skulle leda till ökade kostnader och motverka strävandena att främja länsstyrelsernas roll. Det framfördes även att det är viktigt att dessa ärenden ges en allsidig och kunnig belysning, att länsstyrelserna förutom hög kompetens på området även har det regionala samordningsansvaret vad gäller trafiksäkerhet, kommunikationsfrågor och plan- och miljöfrågor samt dessutom stor lokalkännedom. En annan aspekt som flera remissinstanser pekade på var det förhållandet att överklagande av den här typen av föreskrifter sker till som sista instans, och man uttryckte viss osäkerhet kring frågan om och de statliga väghåll- ningsmyndigheterna var så frikopplade från varandra att en sådan ordning skulle vara acceptabel från rättssäkerhetssynpunkt. Slut- ligen hänvisade flera remissinstanser till en då pågående översyn av länsstyrelsernas roll inom områdena fordon, trafik och infra- struktur (Länsstyrelse- och trafikutredningen). I Länsstyrelse- och trafikutredningens slutbetänkande Läns- styrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor (SOU 1997:6) föreslogs att samordningsrollen av trafiksäkerhetsarbetet på regional nivå skulle ligga på respektive trafikverk/myndighet och att den sam- ordningsroll som länsstyrelserna haft skulle Däremot lämnades inte något förslag till ändring i väg- trafikkungörelsen när det gällde behörigheten att meddela lokala trafikföreskrifter. Ett förslag med den innebörd som utredningen hade lämnat togs in i budgetpropositionen för (prop. 1997/98:1 uå 22). Regeringen anförde att rollfördelningen mellan länsstyrelserna och av många, däribland revisorer, ansågs oklar. De beslut som fattats av riksdag och regering om att skulle ha ett samlat ansvar, s.k. sektorsansvar, för bland annat trafiksäkerheten och ett ansvar för det trafikpolitiska målet, gjorde att regeringen såg det som en naturlig utveckling att länsstyrelsernas regionala samordningsansvar för trafiksäkerheten på vägarna fördes över till . Länsstyrelserna skulle dock även i fortsättningen vara en viktig aktör i trafiksäkerhetsarbetet. beslutade i enlighet med regeringens förslag. beslut om ansvarsfördelningen mellan läns- styrelserna och de statliga väghållningsmyndigheterna ledde inte till någon ändring i vägtrafikkungörelsen. När trafikförordningen beslutades var de föreslagna ändringarna om behörigheten att besluta lokala trafikföreskrifter inte heller med. Kommuner och Landsting (SKL) anförde i sitt remissvar över förslag till ny vägmärkesförordning m.m. att hastighets- besluten bör hanteras av dem som har det formella ansvaret för väghållningen. Enligt SKL:s uppfattning bör därför väghåll- ningsmyndigheten bemyndigas att fatta beslut om lokala trafik- föreskrifter utanför tättbebyggt område. Vägtrafikinspektionen har i skrivelse till bland annat före- slagit en ny beslutsordning vad avser högsta tillåten hastighet för en väg. Förslaget innebär att besluten läggs på den statliga väghåll- ningsmyndigheten respektive kommunerna, beroende på om vägen ligger inom eller utom tättbebyggt område. Härigenom får väghåll- ningsmyndigheten tillgång till alla verktyg som krävs för att kunna tillhandahålla en trafiksäker väg. Vägtrafikinspektionen anför vidare att genom förslaget förenklas även de administrativa rutinerna kring ett beslut om högsta tillåten hastighet, vilket i sin tur får till följd att den risk för brister i den formella hanteringen som nuvarande beslutssystem medför minskas avsevärt. Vår bedömning överensstämmer i sak med förslagen från SKL och Vägtrafikinspektionen. bör således ersättas av den statliga väghållningsmyndigheten. Det andra steget avser de enskilda vägarna och vilka verktyg väg- hållaren bör förfoga över i fråga om färdhastigheten. Utgångs- punkten är densamma som för övriga väghållare i fråga om ansvaret och logiskt följer att en väghållare för en enskild väg också ska kunna bestämma färdhastigheten på vägen. Beslut om hastighet är normgivning och det är därför inte möjligt att överlämna till enskild att meddela sådana beslut. En annan ordning behövs och en lämplig sådan kan vara att myndigheten i fråga – dvs. kommunen inom tättbebyggt område och den statliga väghållnings- myndigheten i övrigt – har det formella ansvaret för norm- givningen. För att säkerställa att den enskilde väghållaren får till- räckligt inflytande bör för beslut fordras dennes medgivande. I praktiken torde det fungera så att väghållaren initierar frågan och att myndigheten inte annat än undantagsvis frångår väghållarens begäran. Ett sådant undantag kan vara att myndigheten bedömer begäran oförenlig med de övergripande förutsättningarna, så som de fastställts i Transportinspektionens föreskrifter. Av trafiksäker- hetsskäl bör dessutom myndigheten alltid ha möjlighet att kunna besluta om lägre hastighet än den som annars följer av trafikför- ordningen, oavsett den enskilde väghållarens uppfattning i frågan. Lokala trafikföreskrifter och beslut enligt 3 kap. 17 § och 9 kap. 1 § trafikförordningen Ett tredje steg är att undersöka behovet av hastighetsbeslut på olika nivåer, dvs. dels enligt 3 kap. 17 § och 9 kap. 1 §, dels som lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. Den nuvarande ordningen var i sitt ursprung av enkel karaktär – beslutade om avvikelser uppåt (ej lokala trafikföreskrifter) och beslutade genom lokala trafikföreskrifter om avvikelser uppåt (enbart tätt- bebyggt område) eller nedåt. De ändringar som skett därefter har dock komplicerat regelverket, även om det alltjämt finns en avgörande juridisk skillnad mellan förutsättningarna för att med- dela beslut enligt 3 kap. 17 § och att meddela lokala trafik- föreskrifter. I promemoria , Nya hastighetsgränser, föranledd av beslut enligt proposition 2006/07:73, sammanfattades detta enligt följande: Det kan således konstateras att den nuvarande regleringen i 3 kap. 17 § andra stycket trafikförordningen har tillkommit efter moget övervägande för att möjliggöra för kommunerna att använda sig av hastighetsgränsen i en större omfattning än vad som är möjligt med lokala trafikföreskrifter. Visserligen kan det framstå som förvirrande att mandatet för kommunerna att meddela föreskrifter återfinns både i 3 kap. 17 § och i 10 kap. 1 och 3 §§, men mot bakgrund av uttalanden [i ett tidigare överklagat ärende] om hur lokala trafikföreskrifter får användas bör uppdelningen ändå vara kvar. Vårt förslag är att Trafikinspektionen får bemyndigande att meddela föreskrifter om förutsättningarna för beslut om färdhastigheten. Mot den bakgrunden görs bedömningen att det mer begränsade använd- ningsområde, som följer av regleringen av lokala trafikföreskrifter, inte behöver upprätthållas i fråga om färdhastighetsbeslut. Steg tre skulle därmed mynna ut i att alla nu aktuella beslut om avvikelser från de i trafikförordningen fastställda hastighetsgränserna, 50, , ska meddelas med stöd av 3 kap. 17 § och 9 kap. 1 § och inte som lokala trafikföreskrifter. Det fjärde och sista steget i genomgången avser roll i förhållande till den statliga väghållningsmyndigheten. Enligt 5 § väglagen är staten väghållare för allmänna vägar, dock att reger- ingen kan besluta att en kommun ska vara väghållare till viss del. Enligt 6 § sköter väghållningen för statens räkning. Väg- hållningsmyndighet är enligt andra stycket i sådant fall den till hörande regionala förvaltning som regeringen bestämmer. I propositionen till väglagen, 1971:123, sägs att i 6 § andra stycket har tagits upp regler om de statliga och kommunala myndigheter som har det närmaste ansvaret för väghållningen. En sådan myndighet betecknas väghållningsmyndighet. Enligt 7 § vägkungörelsen är Väg- verkets region statlig väghållningsmyndighet. Det får anses felaktigt att beskriva väglagen så, att väghållnings- ansvaret uteslutande ankommer på region som väghåll- ningsmyndighet. Vad som sägs i 6 § i lagen innebär otvivelaktigt att har ett övergripande ansvar för den verksamheten. Den närmare fördelningen av ansvaret framgår av de uppgifter som i väg- lagen ankommer på respektive väghållningsmyndigheten. Vad som har sagts utesluter inte – med utgångspunkt från att väghållaren ska ansvara för hastighetsbesluten – en fördelning av detta ansvar mellan och de statliga väghållnings- myndigheterna på det sätt som blir fallet om ersätts med väghållningsmyndighet samt nuvarande bemyn- digande i 3 kap. 17 § trafikförordningen kvarstår. Det kan beskrivas så att meddelar beslut på en mer övergripande nivå (som sker ), medan väghållningsmyndigheten justerar nedåt på väg- sträckor som motiverar en sådan åtgärd. Fördelen med en sådan ordning är dels att nuvarande system inte rubbas, dels att Väg- verkets övergripande ansvar markeras. Mot detta ska ställas att driftansvaret helt ankommer på den statliga väghållnings- myndigheten och att myndigheten i linje med det också bör disponera verktygen fullt ut. Det ska inte heller frånkännas bety- delse att en sådan ordning förenklar regelverket, särskilt i det per- spektivet att Transportinspektionen kommer in som ytterligare en aktör på området. Vår bedömning är att den senare lösningen är att föredra och att den bäst tjänar syftet att klargöra roller och ansvar samt att för- enkla och förtydliga regelverket. Sammanfattningsvis föreslår vi följande: roll att, med nuvarande benämning, meddela lokala trafikföreskrifter om färdhastighet övertas av den statliga väghållningsmyndigheten. Föreskrifter om färdhastighet för enskilda vägar meddelas av kommunen inom tättbebyggt område och av den statliga väg- hållningsmyndigheten utom tättbebyggt område, med krav på medgivande från väghållaren som huvudregel. Bemyndigandena att meddela föreskrifter om avvikelse från de hastighetsgränser som fastställs i trafikförordningen flyttas från 10 kap. till 3 kap. med följd att lokala trafikföreskrifter utmönstras för dessa beslut. nuvarande roll enligt 3 och 9 kap. övertas av den statliga väghållningsmyndigheten respektive den myndighet som ansvarar för väg- eller gatuhållningen i området. De två sista punkterna är inte avgörande för att i huvudsak uppnå syftet med en ansvarsförskjutning till väghållaren. Däremot utgör de frågeställningar som bör hanteras i detta sammanhang och det ska understrykas att olika lösningar har såväl för- som nackdelar. Förslagen ovan ger dock enligt vår bedömning en såväl principiellt riktig som praktiskt tillämpbar helhetslösning. 11.8.15Väghållarens möjligheter i övrigt att besluta om trafikföreskrifter Förslag: Väghållarens nuvarande möjligheter att besluta om trafikföreskrifter enligt trafikförordningen (1998:1276) utökas med inriktning mot att väghållaren ska kunna besluta de trafik- reglerande åtgärder som ansvaret för säkerheten kräver. Detta ska gälla även föreskrifter om vägars bärighetsklass. förslag överensstämmer resone- mangsvis med detta förslag. Med trafikreglerande åtgärder menas i detta sammanhang norm- givning med stöd av trafikförordningen, företrädesvis lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. Enligt vad som anges i föregående avsnitt om färdhastigheten bör väghållaren ha erforderliga instrument för att kunna leva upp till sitt ansvar. Förutom färdhastigheten – som en i sammanhanget särskilt viktig faktor – finns anledning att överväga en liknande för- skjutning i fråga om andra trafikreglerande åtgärder, dvs. i huvud- sak från till den statliga väghållningsmyndigheten. På den kommunala sidan är den principen i allt väsentligt genomförd genom nuvarande reglering i 10 kap. 3 § trafikförordningen. När det gäller vägars bärighetsklass, som styr den övre gränsen för for- donsvikter, meddelas föreskrifter av för allmänna vägar eller, om kommunen är väghållare, av kommunen. För andra vägar som inte är enskilda meddelas föreskrifter av kommunen. Inriktningen bör vara en överflyttning av besluten från läns- styrelse till väghållare. Trafikförordningen innehåller dock en stor mängd bemyndiganden som avser trafikreglerande åtgärder och det är inte möjligt att med en formel ordna den förskjutning som är motiverad. Det behövs därför en genomgång i detalj för att kunna lämna konkreta förslag. Föreskrifter om bärighetsklasser, som i princip beslutas av väghållaren, bör inte ändras på annat sätt än att bemyndigandet om allmänna vägar, som kommunen inte är väg- hållare för, ändras från till den statliga väghållnings- myndigheten. Med hänvisning till vad nu har sagts måste vi av tidsskäl lämna den detaljerade lösningen öppen. Därmed innehåller betänkandet inga författningsförslag i denna del utöver föreskrifter om bärig- hetsklasser. Förslag: Trafikinspektionen övertar den statliga väghållnings- myndighetens uppgift enligt 56 § första stycket anläggnings- lagen att förordna att väglagens bestämmelser om säkerhets- föreskrifter också ska gälla en viss enskild väg eller del av sådan väg. I övrigt kvarstår den gällande ordningen att den statliga väghållningsmyndigheten beslutar i enskilda ärenden. Den nuvarande regleringen om trafiksäkerhetsbestämmelser i anläggningslagen infördes i samband med att lagen (1939:608) om enskilda vägar upphävdes. Grundtanken är att det ska vara möjligt att för en enskild väg kunna koppla på motsvarande regelverk som finns i väglagen i fråga om krav på tillstånd att vidta åtgärder inom ett vägområde eller i anslutning till ett sådant område. Närmare bestämmelser om detta finns i huvudsak i 43 och 45–47 §§ i väg- lagen. I 56 § första stycket anläggningslagen sägs att den statliga väg- hållningsmyndigheten får förordna att för en viss enskild väg eller del av enskild väg ska väglagens bestämmelser i 43, 45–47, 51–53, 61, 64–69 och 72 §§ gälla i tillämpliga delar.