sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — kan tillkomma utlägg för att åka och titta, eller köpa in något infor- mationsmaterial. Vi vill kunna basera våra beräkningar på empiriskt material om hur stora transaktionskostnaderna är för energiåtgärder. Begreppet är ju ofta behandlat i litteraturen, och vi har genomfört en ordentlig litteratursökning. Sökningen har gjorts på Internet med bl.a. sök- motorerna Scirus, Vivisimo och Google, samt i databaserna , Scopus Business och Environmental Science and Management. Sökord har varit energibegrepp i kombination med transaktionskostnader, barriärer, energi (effektiviserings) gap, marknadsmisslyckande etc. samt deras engelska motsvarigheter. Funna referenser som bedömt kunna ha värde finns i kapitel 11. Den övergripande slutsatsen är, att det finns en stor mängd artiklar som behandlar transaktionskostnader principiellt eller i fallstudier, men att endast ett litet fåtal ger faktauppgifter som kan användas för den beräkning vi vill göra. Vi behöver veta hur många timmar som lagts ned eller hur stor tidsåtgången eller kostnaden är i relation till exempelvis investeringen. Detta är mycket sällan undersökt och rapporterat. Denna slutsats bekräftas av samtal med några av de ekonomer och andra forskare vi haft kontakt med under utredningsarbetet. Vår metod för att beräkna transaktionskostnaden har varit, att vi för varje åtgärd gjort en egen bedömning av antal timmar som åtgår för husägaren och hans anställda (respektive familjemedlemmar) att skaffa fram information, handla upp, följa upp etc. Denna bedömning har ibland kunnat hämtas från eller få stöd från några användbara referenser vi funnit: och (1993) har undersökt småhusägarnas tids- åtgång i samband med utbyten av värmesystem i ett småhusområde i . paketerade olika erbjudanden, och ordnade informationsmöten. Tidsåtgången för möten, att läsa material, överväga etc. motsvarade (med vår typ av tidsvärdering, se kap. 6.4) i genomsnitt av investeringskostnaden. Om hus- ägaren själv behövt samla all information kanske tidsåtgången blivit större. och (1995) har mätt transaktionskostnader för stora energiåtgärder i energiintensiv industri, och funnit den vara av investeringskostnaden. Även Ostertag (1999) har studerat industrin, och beslut om byten till eleffektivare motorer. Resultatet tolkas som transaktionskostnader motsvarande av investeringen. I Uppdrag 2000 undersöktes s.k. identifikations- kostnader för energiåtgärder i icke-elintensiv, mindre industri (, 1991). Här ingår besiktning, energikartläggning, utvärde- ring mm. De delar som motsvarar våra transaktionskostnader har beräknats motsvara av investeringskostnaden. Inom (2006) har flera sammanställ- ningar gjorts av kringkostnader för olika typer av energitjänster såsom energibesiktningar och följande åtgärder för större fastig- heter. Uppgifterna avser främst det erbjudande eller utförande företagets egna kringkostnader, men vår egen tolkning av angivna deluppgifter pekar mot transaktionskostnader i klassen 10 20 pro- cent av investeringskostnaden. Sammanfattningsvis pekar källorna – som väntat – på att trans- aktionskostnaden i procent av investeringen är större för små åtgärder än för storskaliga åtgärder i stora anläggningar. Vår egen beräkning av transaktionskostnader per åtgärd har stött sig på dessa fakta där det är relevant. Generellt har en tids- åtgång uppskattats för ett medelstort hus av respektive typ. Tiden för småhusägaren respektive förvaltningsorganisationen att för- bereda och genomföra har uppskattats utifrån egna bedömningar. Tiden för att ordna en viss klimatskärmsåtgärd i ett småhus har exempelvis bedömts till 40 à . För ett flerbostadshus beräknas cirka dubbla , dessutom givetvis med högre timpris. Man bör notera, att all tid inte alltid skall belasta energi- kalkylen. En del av tiden för en fasadåtgärd med samtidig tilläggs- isolering, som görs när ytskikten ändå måste åtgärdas, läggs ned för själva ytskiktets skull. Vissa billiga och enkla åtgärder kräver förhållandevis från husägarens sida. Exempelvis en ned- justering av luftflöden i en lokalbyggnad måste noga undersökas så att det inte blir komfortproblem och klagomål, och transaktions- kostnaden har i ett detta fall beräknats bli ungefär den dubbla mot det inköpta arbetets kostnad. Efter att de antagna tiderna omsatts till kostnader via tids- värderingen (se nedan) har vi stämt av att de i procent stämmer med vad som funnits i litteraturen. Vi har också grovt jämfört med vad det kostar om åtgärderna klarläggs via en energideklaration. I detta fall tar en erfaren expert ett totalgrepp över alla åtgärder , så dessa moment går fortare och blir billigare. Själva upp- handlingen och övervakningen av genomförandet faller dock fort- farande på husägaren. Jämförelsen visar, som väntat, att våra beräk- nade totala transaktionskostnader ligger mycket över kostnaden för en energideklaration. Detta pekar på, att energidek- larationer är ett effektivt sätt att ta fram beslutsunderlag, jämfört med en egen och åtgärdsvis hantering av effektiviseringsmöjlig- heterna. Den tid som åtgår för informationssökning etc. vill vi kunna räkna om till en kostnad att införas i kostnads-nytto-beräkningen som transaktionskostnad. Värdering av tid i pengar behövs också i vissa delar av ingenjörsposterna, då man köper arbetstid och inte har någon annan uppgift om priset för tjänsten. Tidsvärderingen och dess principer har diskuterats vid möten med och andra ekonomer. På deras rekommen- dation har sedan tidsvärderingen och aktuella belopp slutligt bestämts i samråd med . Följande värden och bakgrund från henne har använts i vårt arbete: SOU 2008:110 Bilaga 4 Värdet /timme motsvarar bruttolön inklusive semester- ersättning och sociala avgifter. Beloppet gäller arbetad timme, inte anställd timme eftersom det är justerat med hänsyn till semester- ledighet. Därför är påslaget mer än enbart sociala avgifter. Beloppet /timme är beräknat utifrån en inkomstnivå (bruttolön) på /månad. Enligt den schablonvärdering som används i personalekonomi så är arbetsgivarens bruttokostnad, inklusive semesterersättning och arbetsgivaravgifter, per arbetad timme av månadslönen, dvs. i detta fall /timme. En nettolön (efter skatt) på /timme motsvarar genomsnittlig lön per anställd timme, dvs. den gäller både för arbetstid och semestertid. Om man använder beloppet som kostnad för privat tid (förlust av fritid eller ideellt arbete) så utgår man från att personer värderar sin tid utifrån de effekter som blir i plånboken om man jobbar mer eller mindre. Det faktum att man uppbär semesterlön under semestern har ingen koppling till detta. 7 Om orsaker till effektiviseringsgapet har i flera sammanhang djupgående diskuterat energieffektivseringsgapet, alltså att till synes lönsamma åtgärder inte blir genomförda, och hur orsakerna till detta kan systematise- ras. Det finns också noggranna diskussioner om vad som skall defi- nieras som marknadsmisslyckanden respektive marknads- barriärer allmänt. I föreliggande rapport upprepas inte denna typ av resonemang. Uppgiften för vårt arbete är att så långt det är möjligt hitta spe- cifika och konkreta orsaker till gapet, och att uttrycka dem i siffror där detta är möjligt. Så långt möjligt vill vi alltså införa dessa fak- torer i kalkylerna, och se hur de påverkar resultatet i form av effektivisering. Det gap vi talar om i detta fall, är hela skillnaden mellan resultatet av ingenjörskalkylen respektive det som förväntas genomföras spontant, med nuvarande styrmedel. Gapet illustreras bland annat längre fram i figur 8.2. I det följande räknas olika faktorer upp, hämtade från EnEffs egna texter, från påpekanden vid expertgruppsmöten, från CEC- rapporten och andra konsultrapporter till EnEff etc. Uppräkningen gör inte anspråk på att vara heltäckande eller fulländat logisk. Fak- torerna etiketteras inte i termer av marknadsmisslyckande etc. Vi går istället genom hur och var faktorn kommer in i våra uppställda åtgärdsberäkningar, och i vilken grad vi tror oss kunna hantera och kvantifiera den i våra beräkningar. Vi vidrör också frågan om styr- medel kan eller bör påverka dessa faktorer. (a) Externa effekter Denna fråga har redan behandlats i kapitel 4. I våra beräkningar internaliseras externa effekter i energipriset, på en rad olika sätt som återspeglar alternativa synsätt. Detta införs redan på nivån ingenjörsposter i våra beräkningar. (b) Transaktionskostnader Transaktionskostnader har uppskattats och inkluderats för alla åtgärder, enligt principerna i kapitel 6. Detta är kostnader som är ofrånkomligen måste uppstå i samband med genomförande av åtgärder på en marknad. Dock kan deras storlek minskas med hjälp av styrmedel, exempelvis genom kollektivt framtagen information, energideklarationer eller normer. (c) Begränsad kunskap och information Detta är en uppenbar faktor bakom att mycket inte blir genomfört, som man ur andra aspekter säkert skulle vilja få gjort. Det handlar om att man är osäker på eller okunnig om olika åtgärders verkan, kostnad mm. Till denna rubrik kan man också föra den okunskap som innebär att man överhuvudtaget inte känner till möjligheten, och alltså inte vet vilken kunskap man skall förbättra. Bland annat i studie Omställning pågår ges slående exempel (från småhus) på dels att energifrågan överhuvud- taget inte dyker upp i vardagen, dels att kunskapen ibland är diffus även hos till synes välinformerade personer. Där påtalas också, att kunskap inte automatiskt leder till handling, vilket också många andra undersökningar påvisat. Självklart har många års omfattande informationsinsatser satt spår, men generellt bedöms begränsad kunskap ändå vara en viktig faktor bakom effektiviseringsgapet. Att kvantifiera dess inverkan ser vi ingen möjlighet till inom denna studie. Information som styrmedel är en etablerad form att minska kunskapsbrister. I den genomgång vi gjort per åtgärd eller åtgärds- typ inom detta uppdrag har vi sökt att sätta upp alla påverkande faktorer i kostnads-nytto-analysen. På kostnadssidan finns ofta en belastning i form av att man är osäker på en viss tekniks egenskaper eller funktionssätt (Kommer värmepumpen att bullra? Ger de nya fönstren sämre ljusinsläpp? Får jag fuktproblem på vinden om jag tilläggsisolerar?). Hur mycket man får ut av mer informations- insater är omtvistat. Ofta nämns dock den tydliga signalverkan som statliga bidrag har; sådan teknik uppfattas som godkänd. (d) incentives Ett uppenbart skäl till att åtgärder inte blir genomförda är brister i incitament mellan olika aktörer. Detta gäller exempelvis vid uthyr- ning. En fastighetsägare som hyr ut lokaler med kallhyra har dåligt incitament att investera i t.ex. värmeåtervinning, eftersom hyres- gästen får betala de aktuella energikostnaderna även utan åtgärd. Detta innebär inte generellt att alla fastighetsägare låter bli att göra åtgärder (låga energikostnader kan bli ett uthyrningsargument) men det bidrar till effektiviseringsgapet så som vi beräknat det. I kapitel 8 görs ett försök att skatta denna faktors omfattning, utifrån hur stor area som har uthyrning. Att påverka denna faktor med styrmedel bedömer vi som ganska svårt. Det är inte rimligt att ändra på hela ägareuthyrningsstrukturen av energiskäl. Det har tagits fram utformningar av hyresavtal som skall förbättra incita- menten (BELOK 2007), men dessa har ännu inte fått något genom- slag. (e) Osäkerhet, riskvärdering Osäkerhet om hur mycket man tjänar på en beräknad åtgärd, eller om tekniken fungerar som utlovat, får ses som en faktor inom effektiviseringsgapet. Den enskilde beslutsfattaren har ofta en risk- aversion, som gör att man (i alla fall indirekt) kräver bättre lönsam- het än den nominella kalkylen visar. Frågan hanteras ofta genom val av en högre ränta, vilket egentligen är en förenkling. I detta fall har vi dock använt den metoden. I kapitel 8 finns en beräkning real ränta i stället för , vilket är så högt att det anses täcka in risken. (f) Institutionella hinder, kortsiktighet, organisation, kompetensbrist Här nämner vi en rad faktorer, som möjligen borde spaltas upp ännu mer i detalj. Det handlar om ägare av större fastigheter, där det kan finns en organisation som gör att energifrågorna inte kommer fram, där de får stå tillbaka för andra prioriteringar, eller skall hanteras av personer utan tillräcklig kompetens. Ett inslag i detta är den s.k. investerarmarknaden, som beskrivits noga i . Det är den stora andel av främst lokalfastig- heter som ägs av investerare, se figuren på nästa sida, som har fokus mer på att köpa, förädla och sälja fastigheter än att driva dem långsiktigt och satsa på lägre driftskostnader. För detta segment har vi gjort ett försök att kvantifiera åtgärder som inte blir gjorda, och som skulle förklara en del av gapet. Att förändra denna typ av ägarförhållanden med styrmedel kan inte vara realistiskt. Det be- tyder inte att energifrågorna är omöjliga att påverka (givetvis förut- satt att det är samhällsekonomiskt effektivt). Ett föreslaget styr- medel såsom energihushållningskrav vid ombyggnad skulle kunna vara verksamt i detta segment, där det sker mycket ombyggnader. Figur 7.1 Ägarstruktur för landets lokalbyggnader. (g) Finansieringssvårigheter Svårigheter att få finansiering kan vara ett problem för småhus- ägare, liksom för större ägare såsom kommuner, där man kan ha en ordning med budgetar som inte rymmer åtgärder även om de be- räknas som lönsamma. Denna faktors omfattning borde man kunna kvantifiera, men detta har inte kunnat göras inom föreliggande uppdrag. Styrmedel för att påverka faktorn kan utformas. (h) Övriga faktorer – tidsbrist, ointresse En grupp faktorer som vi bedömer som mycket betydande för gapet, är en generell tidsbrist att ta hand om frågor om energi- effektivisering, ett ointresse att hantera dem, eller att de med avsikt får stå tillbaka för andra typer av mer synliga frågor. Ofta nämns, särskilt för småhusen, att status och synlighet (ett nytt kök) prioriteras före de oftast osynliga energiåtgärderna. Frågan har be- skrivits i en rad rapporter (Neij, , m.fl.), men är trots det mycket svår att greppa på ett sådant sätt att dess betydelse skulle kunna kvantifieras. Den behandlas ofta i beteendeforskning, där frågor vanligen diskuteras i kvalitativa termer enbart. En ytterligare typ av faktorer som ibland nämns som ett hinder är följande: Åtgärder genomförs inte därför att huset är på väg att byta ägare, eller att ett småhus bebos av gamla personer som inte har kraft att ta sig an frågan, eller andra tillfälliga blockeringar. Vi menar dock, att detta sett över inte är något hinder. Småhus ägs i genomsnitt , så ägarbyten sker sällan, och även de andra blockeringarna sker bara korta perioder. När blockeringen upphör (ny ägare tillträtt) kan man i princip ta itu med åtgärden. gäller förstås de ovannämnda problemen med bristan- de kunskap etc. etc., men dessa är generella och redan beskrivna fenomen. Faktorer vi kvantifierat: Faktorer som inte kunnat kvantifieras: Begränsad kunskap och information Institutionella hinder (delar) Beräkningsresultat presenteras 2016. Det måste åter understrykas, att resultaten i form av effektivisering enligt direk- tivets sätt att räkna är mycket beroende av i vilken takt som utbyten och andra åtgärder sker. Om detta sker snabbare eller lång- sammare än antaget, så blir resultatet ett större eller mindre antal TWh. Resultaten baseras på beräkningar enligt den T-kontomodell för kostnader och nyttor som presenterades i kap. 3, och är gjorda med dels ett beslutfattarekonomiskt perspektiv och ett samhällsekono- miskt. Energipriser för de båda perspektiven är enligt de resone- mang och olika synsätt som redovisas i kap. 4. Det tekniska under- laget och rent ingenjörsmässiga åtgärdsberäkningarna är gjorda enligt kap. 5. Därtill har lagts en kvantifiering av transaktionskostnader enligt kap. 6. För att ytterligare söka förklara det återstående gapet mellan det ingenjörsmässigt lönsamma och det som förväntas ske spontant, har vi också i detta kapitel överslagsmässigt kvantifierat faktorerna split incentives och att vissa ägare kanske inte gör långsiktiga åtgärder. 8.1Samhällsekonomisk och beslutsfattarekonomisk kalkyl. En huvuduppgift i detta utredningsarbete har varit att belysa vad som ur ett är motiverat att effekti- , och att ställa detta i relation till de tidigare framtagna potentialerna beräknade ur . Figur 8.1 på nästa sida ger huvudresultat för båda dessa, samt en rad känslighetsanalyser för samhällskalkylen. Figur 8.1 omfattar resultatet med enbart ingenjörsposterna. Detta är idealfallet att alla aktörer genomför samtliga åtgärder som i en framtagen kalkyl pre- senteras som lönsamma. Ytterligare faktorer läggs till i följande avsnitt. Figur 8.1 Effektiviseringspotential läge 2016, ingenjörsposter. Basfall beslutsfattarkalkyl och samhällsekonomisk kalkyl. Känslighets- analyser för den samhällsekonomiska kalkylen. De två staplarna till vänster visar basfallet real diskonteringsränta, och grundantaganden om samhällsekonomiska energipriser. Resultatet är, att effektiviseringspotentialen i energi- termer beräknad ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skiljer sig mycket litet från potentialen beräknad med beslutsfattarens per- spektiv. Resultatet hänger främst samman med, att energipriserna i sam- hällskalkylens basfall visat sig bli ganska lika de som beslutsfattaren möter via prislistor. Dessutom påverkas inte effektiviseringspoten- tialen ett-till-ett av en energiprisändring; lägre energi- pris minskar effektiviseringspotentialen med . (Sambandet är olika för olika åtgärdstyper, enligt de grundberäk- ningar som redovisas i kap. 5). I basfallet har vi valt att låta värderingen av externa kostnader i samhällskalkylen återspeglas av koldioxidskatten och energiskatten. Värderingen av externa effekter är emellertid svår och omtvistad, liksom synen på vilken elproduktion som påverkas av effekti- viseringen. Vi har därför ställt upp ett stort antal alternativa värde- ringar (se vidare kap. 4.5), många av dem enligt påpekanden vid Resultaten i form av framgår av staplarna i figurens högra del. Slutsatsen blir, att resultatet i form av effektiviseringspotential inte påverkas dra- matiskt, inte ens vid tämligen extrema antaganden. Alternativa värderingar leder till slutresultat i samhällskalkylen som ligger både under och över resultatet i beslutsfattarkalkylen; de flesta över, dvs. det vore motiverat att göra fler åtgärder än kundpriset förmedlar. Det tycks alltså inte finnas skäl att generellt anse, att effektivi- seringens omfattning borde vara nämnvärt högre eller lägre sett i ett samhällsperspektiv, än vad beslutsfattaren möter via energipris- listor. Den förenklade slutsatsen blir, att beslutsfattarkalkylen på ett rimligt sätt även återspeglar det samhällsekonomiskt lämpligaTPF13FPT. Det redovisade omfattar visserligen bara ingenjörsposterna. Men de övriga faktorer vi vill lägga kunna till – transaktionskost- nader, nyttovinster och -förluster av olika slag – värderas i många fall lika i samhälls- och beslutsfattarkalkylen, eller går inte att kvantifiera. Dessa frågor diskuteras längre fram, men vi kan gå händelserna i förväg och säga, att vi inte funnit grund att generellt anse att effektiviseringspotentialens storlek skiljer sig i samhälls- och beslutsfattarkalkylerna. Den stora frågan i båda fallen är att hantera gapet mellan den potential som kan räknas fram och det som i realiteten genomförs. 8.2Orsaker till gapet. Mot bakgrund av vad som sagts ovan, så går vi nu vidare i analysen med enbart ett av perspektiven, nämligen beslutsfattarkalkylen (resonemangen blir likartade i en samhällskalkyl). En viktig fråga för detta uppdrag har varit att analysera energieffektiviseringsgapet. Figur 8.2 visar längst till vänster bas- fallets utfall med enbart ingenjörsposterna medtagna (slutlig energi), och längst till höger den bedömda spontana effek- tivseringen (). Vad beror skillnaden på? Staplarna däremellan försöker ge en del av svaret. 13TP PT Detta gäller så länge det inte finns något beslut om att någon av de angivna värderingarna skall gälla. Om en sådan vald värdering ligger tydligt över eller under kundpriser för t.ex. el, så kan det behöva beaktas i samhällets styrmedel för åtgärder som påverkar elanvändningen. Figur 8.2 Effektiviseringspotential läge 2016. Enbart ingenjörsposter med olika diskonteringsränta. Reduktion av potential med hänsyn till transaktionskostnader, och split incentives, och att vissa långsiktiga åtgärder kanske inte görs. Längst till vänster i figur 8.2 visas utfall vid . Basfallet real diskonteringsränta för både hushåll och företag har potentialen (slutlig energi). Ökar man till för företag så minskar potentialen till , och om man skärper till för hushåll och för företag blir det , alltså av 4 procentsfallet. Skärpta ränte- krav påverkar inte potentialen mer än så, eftersom en ganska stor del av åtgärderna är tämligen enkla åtgärder med liten investering eller arbetsinsats. Exempel: Anpassa driftstider på ventilation, inreglering, bättre styrning av värme, ersätta glödlampor med lågenergilampor. Staplarna i mitten av figuren visar vad som händer när vi också söker inkludera andra typer av kostnader än de som passerar plånboken: Med transaktionskostnader (Figur 8.2) För varje åtgärd har vi gjort en överslagsberäkning av den tid det tar för husägaren och hans anställda (respektive familjemedlem- mar) att skaffa fram information, handla upp, följa upp etc. Under- lag och definitioner beskrivs i kap. 6. Tidsåtgången har omvandlats till kronor med den tidsvärdering som beskrivs i kap. 6. Beloppet har lagts till investeringskostnaden, och därmed minskar lönsam- heten jämfört med kalkylen med enbart ingenjörsposter. Pålägget i förhållande till investeringskostnaden kan vara ganska litet för större åtgärder (i klassen 5 à ). För vissa billiga åtgärder såsom anpassning av ventilationens tider och flöden kan husägarens kostnad bli lika stor som, eller större , kostnaden för det inköpta arbetet. Figur 8.3 Denna figur visar en uppdelning på hustyper och energislag för några fall av de beslutsfattarkalkyler som finns i figur 8.2. Samma redovisningssätt som i , se figur 5.1. kostnader, split in- Med transaktionskostnader inkluderade på detta sätt minskar potentialen från slutlig (av basfallet). Denna beräkning är gjord med väl tilltagna tidsåtgångar, och en tidsvärdering i kronor/tim som kan bedömas som hög; /tim för privatpersoners egen fritid. Även med hänsyn till split incentives (Figur 8.2) En ofta nämnd orsak att inte till synes lönsamma åtgärder blir gjorda, är att det är olika plånböcker som betalar energiräkningen respektive köpet av en energiåtgärd. Ett klassiskt fall är kylskåp i hyreslägenheter, där husägaren inte har incitament att köpa ett dyrare elsnålare skåp, eftersom hyresgästen betalar elräkningen. Vi har försökt att grovt och enkelt kvantifiera detta fenomens in- verkan genom att reducera effektiviseringspotentialen på följande sätt: Cirka hälften av all lokalarea har någon form av hyresför- hållande, enligt en tidigare gjord studie åt Elforsk (rapport 06:05). Det handlar dels om konventionell uthyrning i kommersiella fastig- heter, men också om internhyresavtal inom det offentliga. För dessa ytor antas att fastighetsägaren inte genomför några utbyten av belysningsarmaturer annat än i mycket långsam takt, inte luft- flödesminskningar i ventilationen mm. I flerbostadshus görs inte utbyten av varmvattenarmaturer om individuell varmvattenmätning genomförs. Bedömningen av vilka åtgärder som split incentives försvårar kan givetvis diskuteras. Ovannämnda enkla antaganden har summe- rats till inverkan av transaktionskostnader, och innebär att poten- tialen (ränta) minskar till slutlig energi (78 pro- cent av basfallet). Även med hänsyn till investerarmarknaden (Figur 8.2 och 8.3)