sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Av Brå:s undersökningar av amerikansk lagstiftning har framkom- mit att elektronisk övervakning företrädesvis används som ett straffprocessuellt tvångsmedel, tillsammans med en domstolsorder om förbud att ta kontakt med offret (exempelvis i program i del- staterna , och ). I några fall används elek- tronisk övervakning även som ett alternativ till frihetsberövande efter en brottmålsdom (exempelvis i ). Den teknik som används är stationär teknik med eller utan kompletterande positio- neringsteknik, dvs. att polisen med hjälp av teknisk utrustning har möjlighet att på en digital karta lokalisera den som bär positione- ringsutrustningen (Brå, Att förstärka besöksförbud med elektro- nisk övervakning, 2005, s. 19 ff.) Enligt RPS är det enda land som i praktiken använder elektronisk övervakning av förföljare. bedrivs en verksamhet där 25 skyddspar i och sex par på Balearerna övervakas. Samtliga förbudspersoner är uppkopp- lade mot en gemensam larmcentral. Systemet bygger först och främst på exkluderande zoner, dvs. om förbudsperson träder in i ett uttryckligen förbjudet område går ett larm i larmcentralen. Larmcentralen, som enbart har rätt att titta på GPS–kartorna när ett larm har gått, ska då kontakta förbudspersonen eller skicka en polispatrull. I genomsnitt genomförs en polisutryckning Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning per dag och per skyddspar i , dvs. 25 utryckningar per dag. av alla larm är skarpa, dvs. indikerar en överträdelse och inte ett fellarm, och en halv procent utgörs av allvarliga hot. Både skyddspersonen och förbudspersonen döms till att bära den elektroniska övervakningsutrustningen i domstol. Beslutet föregås inte av någon systematisk hot– och riskbedömning. Enligt RPS förväntas göra en upp- följning –2008. I har regeringen skickat ett förslag på remiss om en möjlighet att komplettera ett kontaktförbud med elektro- nisk merking. Elektronisk övervakning är en av de åtgärder som den misstänkte kan samtycka till för att undgå ett frihetsberövande. Motivet anges vara att särskilt öka skyddet för personer som utsätts för våld eller hotas av våld från en person i en tidigare rela- tion, men elektronisk övervakning avses användas även för andra som har ålagts ett kontaktförbud. Den elektroniska övervakningen föreslås beslutas av domstol i fall då förbudspersonen döms för att ha överträtt ett kontaktför- bud eller för ett annat brott med kontaktförbud som följd. Ett lagförslag förväntas lämnas till . Den stationära tekniken, baserad på radiokommunikation (Radio Frequency, RF), kallas ofta för den första generationens elektro- niska övervakning. Den stationära tekniken registrerar närvaro eller frånvaro av den övervakade på en särskild plats. Den används därför oftast för att övervaka husarrest och andra former av utegångsför- bud. Tekniken används exempelvis i vid intensivövervak- ning med elektronisk kontroll (IÖV och IÖV–utsluss). Vid statio- när övervakning bär den övervakade en batteridriven sändare (så kallad fotboja) som kommunicerar med hjälp av radiosignaler med en mottagare som placeras på den plats där närvaron ska övervakas, oftast i den övervakades hem (denna mottagare kallas fortsätt- Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning ningsvis för hemkomponent). Hemkomponenten registrerar fot- bojans signaler när den befinner sig inom mottagarens upptag- ningsområde. Personen övervakas således endast när han eller hon är inom detta område och måste därför åläggas att regelbundet befinna sig där hemkomponenten är placerad. Genom telekommu- nikation över det fasta eller mobila nätet förmedlas informationen till en bevakningsstation. Även information om försök till mani- pulationer registreras och förmedlas liksom tekniska fel och lik- nande händelser. 7.3.2Stationär övervakning av den hotade personen För att möjliggöra att även personer som misstänks för eller har dömts för våld mot närstående ska kunna delta i övervakningspro- gram, har teknik utvecklats som kan varna om den övervakade per- sonen närmar sig en viss plats eller en viss person. Tekniken kallas ibland för bilateral övervakning, eftersom övervakningen berör två personer; den övervakade och den som ska skyddas. Den person som ska skyddas får då en hemkomponent installerad i sitt hem som varnar honom eller henne när den övervakade kommer inom ett visst avstånd. Denna komponent fungerar på samma sätt som den som placeras i den övervakades hem för att kontrollera att han eller hon är hemma under utegångsförbudet. Säkerhetsavståndet kan bestämmas i varje enskilt fall. Bevakningscentralen kan vidare larmas automatiskt när hemkomponenten registrerar att den över- vakade är i närheten. Larmet överförs via det fasta eller mobila telefonnätet. När hemkomponenten aktiveras kan även en ljudin- spelning starta som spelar in vad som försiggår i hemmet. Den skyddade kan även utrustas med en bärbar mottagare som varnar om den övervakade kommer i närheten. Den största fördelen med stationär övervakning i jämförelse med annan teknik som används för att öka skyddet för en utsatt, är att den skyddade och polis larmas automatiskt när den övervakade kommer i närheten av den skyddade samt att tekniken skapar klarhet i om ett brott mot kon- taktförbudslagen har begåtts. Övervakningen skulle kunna verka avskräckande för de övervakade samt påminna dem om allvaret i kontaktförbudet. Utrustningen utgör emellertid ingen garanti för ökad trygghet. Säkerhetsavståndet är mycket kort och övervak- ningen fungerar endast så länge som den övervakade infinner sig i hemmet på bestämda tider och inte manipulerar utrustningen. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning För att kunna övervaka en person kontinuerligt och inte bara kunna registrera personens närvaro eller frånvaro vid en viss förut- bestämd plats eller inom en viss radie från en särskild person, kan den stationära tekniken kompletteras med positioneringsteknik. Denna teknik har kommit att kallas den andra generationen av elektronisk övervakning. Positioneringstekniken gör det möjligt att kontinuerligt följa hur den övervakade förflyttar sig i realtid eller i efterhand. Över- vakningen utnyttjar GPS-systemet (Global Positioning Satellites). Detta system har utvecklats av det amerikanska försvaret och har varit i bruk . Positioneringen åstadkommes genom att avståndet mellan ett antal satelliter och mottagaren beräknas. Positioneringen är mycket exakt, felmarginalen är endast . Tekniken kräver emellertid fri sikt till flera satelliter sam- . Inomhus och i stadsmiljö med hög och tät bebyggelse kan positioneringen helt omintetgöras. Det finns därför system på marknaden som använder GSM-nätet (for ) som backup. Denna teknik kan emellertid endast positionera mottagaren till vilket område den befinner sig i och är beroende av hur många telemaster som är belägna inom området. Vidare finns teknik som avläser om GPS-mottagaren rör sig som satellitsignalerna inte når fram till mottagaren. Bevak- ningscentralen kan på så sätt få information om huruvida den över- vakade förflyttar sig. Positioneringstekniken utgör ofta ett komplement till den sta- tionära övervakningen. Utöver fotbojan åläggs den övervakade att bära en löstagbar GPS-mottagare. Fotbojan säkerställer att motta- garen bärs av den övervakade personen genom att GPS-mottagaren registrerar fotbojans signaler. En hemkomponent möjliggör att den övervakade kan vistas i hemmet utan att behöva bära GPS-mottaga- ren, exempelvis medan mottagarens batteri laddas. De batterier som finns på marknaden har ofta en kapacitet att klara innan de behöver laddas. Denna kapacitet minskas vid fre- kvent kommunikation. Även för denna typ av övervakning krävs således en daglig restriktion att befinna sig på en förutbestämd plats . Informationen om GPS-mottagarens position överförs till en bevakningscentral med hjälp av det mobila telefonnätet och appliceras där på en kartbild. Då övervakningen är beroende av att informationen kan sändas över det mobila telenätet Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning begränsas användningen av övervakningen till områden där tillräck- lig god täckning finns. Informationen kan lagras i GPS-mottagaren och överföras till bevakningscentralen exempelvis en gång . Detta kallas passiv övervakning eller retrospektiv övervakning. Denna form bör vara lämpligast då misskötsamhet inte kräver omedelbar reaktion. Passiv övervakning innebär att polisen har möjlighet att säkra bevis för att en överträdelse har skett, men ger ingen möjlighet att för- hindra brott. Övervakningsformen torde därför inte ur ett skydds- perspektiv vara lämplig i kombination med kontaktförbud. Informationen kan också överföras med mycket korta intervaller, närmast i realtid. Sådan övervakning kallas aktiv övervakning eller kontinuerlig positionering. Genom den ständiga överföringen av information, liksom det behov av omfattande personalresurser som krävs för att ta emot och värdera informationen, är sådan övervak- ning mycket resurskrävande och dessutom torde det upplevas som ett ökat integritetsintrång i gärningsmannens privatliv med en ständig positionering. 7.3.6Positionering med fredade områden En utveckling av positioneringstekniken möjliggör att man kan kombinera både passiv och aktiv övervakning (s.k. hybridövervak- ning). I bevakningssystemet appliceras då så kallade fredade områ- den (exclusion zones) runt en eller flera platser som den överva- kade inte får vistas på. Det kan exempelvis röra sig om ett område runt den skyddade personens hem, arbetsplats eller runt den skyd- dade personens barns skola. Träder den övervakade in i ett fredat område larmas bevakningscentralen. Likaså kan centralen larmas om den övervakade missköter utrustningen och åsidosätter villko- ren, vilket kan vara tidiga signaler på att den övervakade brister i respekt för kontaktförbudet och övervakningen, samt att åtgärder måste vidtas. Fördelen med en sådan övervakning är att den kan ske Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning passivt så länge den övervakade följer villkoren men övergå till kontinuerlig övervakning då han eller hon missköter utrustningen eller beträder ett fredat område. Rent tekniskt kan dessa områden göras så pass stora att ett larm om en överträdelse ger den skyddade tid att sätta sig i säkerhet och polis eller annan aktör möjlighet att ingripa. Ett sådant skydd krä- ver givetvis att den övervakade bär sin GPS-mottagare och att täckning inom GPS-systemet respektive det mobila telenätet finns. Denna kombinationsövervakning torde vara den som är bäst lämpad att förena med ett kontaktförbud. Oklarhet rådet dock i fråga om de fredade områden som läggs in måste vara cirkulära eller om de kan anpassas efter t.ex. vägar eller stadsdelsgränser. Det är viktigt att områdena kan utformas på ett sådant sätt att det på ett tydigt sätt framgår inom vilket område förbudspersonen inte får befinna sig. När elektronisk övervakning används eller övervägs att användas vid kontaktförbud i andra länder, kan konstateras att övervak- ningen utgör antingen en straffprocessuell tvångsåtgärd, en påföljd eller annan rättsverkan av brott. Syftet är företrädesvis att göra det möjligt också för personer dömda för våld mot en närstående att övervakas elektroniskt, inte att förstärka ett kontaktförbud. Någon på direkt applicerbar rättslig lösning för att använda elektr- onisk övervakning finns inte. En given utgångspunkt, utöver tekniska och organisatoriska överväganden, måste emellertid vara att den elektroniska övervak- ningen ska uppfylla de krav på rättsäkerhet som ställs på polisiära och straffprocessuella åtgärder och att ingreppet i den enskildes privatliv står i proportion till syftet med åtgärden (proportionali- tetsprincipen). Brå har skissat på olika rättsliga alternativa lösningar som hypotetiskt är tänkbara (Brå, Att förstärka besöksförbud med elektronisk övervakning, 2005, s. 24 ff.). Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Elektronisk övervakning som en föreskrift enligt lagen om kontaktförbud Inom ramen för kontaktförbudslagen kan det enligt första alterna- tivet beslutas om elektronisk övervakning, om det med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finns risk för att den som har ålagts ett vanligt kontaktförbud kommer att överträda detta. Vid riskbedömningen ska då särskilt beaktas om den som ska övervakas tidigare överträtt ett kontaktförbud. Elektronisk övervakning som en straffprocessuell tvångsåtgärd Vid andra alternativet är den elektroniska övervakningen inte en föreskrift enligt kontaktförbudslagen, utan en särskild straffpro- cessuell tvångsåtgärd. Övervakningen används när en person miss- tänks ha begått ett brott och förutsättningarna enligt kontaktför- budslagen att meddela ett kontaktförbud är uppfyllda, men där förutsättningarna att häkta personen inte är uppfyllda. Övervak- ningen blir således ett alternativ till häktning på grund av recidiv- fara. Användningen regleras på samma sätt som andra tvångsmedel enligt och beslutas av domstol. Elektronisk övervakning som en föreskrift vid en icke frihetsberövande påföljd Påföljden villkorlig dom och skyddstillsyn är icke frihetsberövande påföljder som innebär att den dömde i vissa fall ställs under över- vakning som syftar till att avhålla honom eller henne från fortsatt brottslighet. Enligt det tredje alternativet kan en dom om villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med en särskild föreskrift om elektronisk övervakning. För att detta ska bli aktuellt krävs att för- utsättningarna enligt kontaktförbudslagen för att meddela ett kontaktförbud är uppfyllda samt att den dömde bedöms avhålla sig från överträdelser av förbudet om elektronisk övervakning meddelas. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Elektronisk övervakning som en särskild rättsverkan av brott Det fjärde alternativet innebär att domstol i samband med att någon döms för ett brott kan besluta om elektronisk övervakning som en särskild rättsverkan av brottet. Sådant förbud ska meddelas endast om den tilltalade döms till fängelse för brottet och förut- sättningarna enligt kontaktförbudslagen att meddela ett kontakt- förbud är uppfyllda. Vidare krävs att det med hänsyn till samtliga omständigheter finns risk för att den som åläggs förbudet kommer att överträda detta. Den elektroniska övervakningen följer reglerna om särskild rättsverkan av brott i 36 kap. . Samtliga alternativ kan aktualiseras innan en överträdelse har skett, eller med ett krav på att den elektroniska övervakningen ska få ske först efter en överträdelse. () har haft i uppdrag av regeringen att genomföra försök med teknisk utrustning för att förena kontakt- förbud med elektronisk övervakning. Syftet med uppdraget har varit att ge svar på teknikens möjligheter och begränsningar vid övervakning av kontaktförbud. RPS har också redogjort för vilka förändringar som krävs av polisens nuvarande organisation för att polisen ska kunna ta emot och åtgärda larm. RPS har vidare beskri- vit: hur övervakningssystemet kommer att påverka den som överva- kas, om övervakningen kommer att påverka den som ska skyddas av ett kontaktförbud och i sådant fall på vilket sätt och om övervakningen kommer att påverka tredje person, t.ex. barn. Arbetet har redovisats i en rapport till regeringen och har därefter överlämnats till denna utredning. Vi har inte för avsikt att här lämna en fullständig redovisning av RPS studie, men den presenteras i de delar som är relevanta för de förslag vi lämnar. RPS genomförde bl.a. tester med ett för ändamålet inhyrt system. Testerna omfattade funktionstester för att prova vissa bas- Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning egenskaper hos utrustningen och för att prova funktioner, scena- riobaserade tester där situationer hade skapats utifrån särskilda frå- geställningar och förutsättningar samt långtidstest där utsedda testpersoner använde utrustningen . Därutöver skedde intervjuer med användargrupper och med nationella och internationella experter inom området. I synnerhet gjordes en jämförelse med det system som finns i , eftersom det finns väsentliga likheter mellan det spanska systemet att övervaka kontaktförbud och de eventuella lösningar som kan komma ifråga i . RPS redovisning är indelad i tre delar: Teknik, Människa och Organisation. RPS konstaterade att de system som finns för elektronisk övervak- ning av kontaktförbud befinner sig i ett tidigt utvecklingsskede. Trots att tekniken är att betrakta som omogen och många tekniska lösningar behöver finjusteras ansåg RPS att grunden för hur denna typ av system ska fungera är relativt väl fastslagen och på en över- gripande nivå förväntades inga genomgripande förändringar inom en förutsebar framtid. Syftena med det system som RPS provade var dels att kunna erbjuda den skyddade ett visst ökat skydd i den akuta situationen, dels att i efterhand kunna ge bevisunderlag för att påvisa att kon- taktförbudet överträtts och på det viset verka avskräckande. Det provade systemet bestod av tre huvuddelar: utrustning som användes av förbudspersonen, utrustning som användes av skydds- personen samt larmcentralen. RPS utrustade förbudspersonerna med en elektronisk boja, med s.k. RFID-teknik, dvs. den sänder ständigt ut en radiosignal om var den befinner sig. Den elektroniska bojan spändes fast på förbuds- personen. Förbudspersonen hade därutöver positioneringsutrust- ning som använder GPS- och/eller GSM-teknik. Positioneringsu- trustningen behöver med dagens teknik laddas i . Dagens GPS-teknik har hög noggrannhet, men funge- rar inte t.ex. inomhus. GSM har däremot sämre noggrannhet, men fungerar även inomhus och t.ex. i . Slutligen hade förbudspersonen även utrustning för kommunikation med larmcentralen, dvs. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Skyddspersonen hade i försöket motsvarande positionerings- och kommunikationsutrustning som förbudspersonen. Därutöver utrustades skyddspersonen med en mottagningsutrustning för RFID-signaler, dvs. en apparat som larmar när den elektroniska bojan kommer otillåtet nära mottagaren. Vid RPS larmcentral fanns det vid försöket ett datasystem för signalmottagning, övervakning och lagring av uppgifter. RPS konstaterade inledningsvis i sin rapport att ett kontaktförbud förstärkt med elektronisk övervakning förutsätter att förbudsper- sonen hanterar utrustningen enligt reglerna, dvs. bl.a. laddar den regelbundet och bär den på föreskrivet sätt samt att denne kom- municerar med larmcentralen vid behov och följer dess direktiv. Vid försöken hade testpersonerna t.ex. en del handhavandepro- blem, bl.a. kopplat till den korta tidsintervallen mellan tillfällena då laddning av batterier behövde ske. Det krävs således ett stort mått av samarbete och motivation från förbudspersonen för att den elektroniska övervakningen ska fungera. För att detta ska vara möjligt att nå menade RPS att över- vakningen måste ske inom ramen för ett program för att förbuds- personen ska förändra sin livsstil. RPS påpekade att inskränkningar i den övervakades personliga integritet utgjorde en huvudsaklig motivering till att regeringen inte bedömde elektronisk kontroll av kontaktförbud som en acceptabel åtgärd. Det ansågs att övervakningen måste kombineras med ett utegångsförbud. RPS konstaterade att en viss inskränkning i den personliga integriteten inte går att undvika, vare sig för förbudspersonen eller för skydds- personen. För förbudspersonen torde självfallet upplevelsen av kränkningar av den personliga integriteten vara starkare än för skyddspersonen, eftersom förbudspersonen sannolikt inte är moti- verad att till samarbeta. Ingen utrustning för elektronisk övervakning som finns på marknaden inom närmaste framtiden kan enligt RPS garantera den skyddades säkerhet. Intervjuer inom ramen för försöket visade dock att huvudeffekten av övervakningen är att den ger den skyd- dade en känsla av kontroll över sig själv och sin situation. Utöver ingrepp i den personliga integriteten menade RPS att larm, både fellarm och skarpa larm, orsakar oro och stress hos skyddsperso- Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Erfarenheter från visade att det är angeläget att hålla nere antalet tillfällen då skyddspersonen underrättas om att larmet har gått. RPS konstaterade att barnen i kontaktförbudsärenden är en utsatt grupp. Ökad trygghet för föräldern genom förstärkt kon- taktförbud innebär ökad trygghet även för barnen. RPS konstaterade att larmövervakning och analys enligt det före- slagna systemet är kunskapskrävande och personalintensivt, efter- som erfarenheterna från visade att det förekommer ett stort antal inrapporterade händelser och fellarm. Dygnspassning är en förutsättning. RPS bedömde att larmövervakningen m.m. bör ske vid en central funktion, men att ansvaret för bl.a. skyddsåtgärder, s.k. påbojning, teknisk support av utrustning och utryckning ska finnas vid respektive polismyndighet. Förslaget innebär att en ny, central funktion vid RPS behöver etableras. RPS redovisade en beräkning av kostnaderna för vart och ett av de tre tekniska alternativen . Utgångspunkten för beräkning- arna var att den elektroniska övervakningen kunde komma att omfatta 50, 150 eller 500 skyddspar . Positionering med fredade områden I dessa kostnader ingick även kostnader för utryckning, enligt den frekvens som erfarenheterna i har gett. RPS redovisade även de förväntade kostnaderna för de tre modellerna undantaget utryckningskostnader. Positionering med fredade områden Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Med utgångspunkten att den elektroniska övervakningen skulle komma att omfatta 500 skyddspersoner kan således den samman- lagda kostnaden för Polisen, enligt RPS beräkning, bli mellan 80 miljoner och , beroende på vilket av de tekniska alternativen som kommer ifråga. Med utgångspunkt i att det alternativ som vi förordar till viss del skiljer sig från de modeller som RPS har tagit fram har vi begärt vissa kompletteringar av RPS. Vi kommer att återkomma till dessa i avsnitten 7.7 och 13.1. 7.6Behovet av elektronisk övervakning Brå:s undersökningar visar att minst vart tredje besöksförbud överträds. Av de 1 230 personer som anmäldes för att ha överträtt ett förbud var misstänkta för upprepade överträdelser. Av dem stod 26 personer för närmare en tredjedel av alla anmälda överträdelser. Den vanligaste formen av överträdelser består i att förbudspersonen tar eller söker kontakt med skyddspersonen via telefon. Fysisk kontakt är emellertid inte ovanligt. Utifrån Brå:s studie av 376 anmälningar framgår att i av dessa hade förbudspersonen fysiskt sökt upp skydds- personen i hemmet eller på en annan plats (Brå, Nya regler i lagen om besöksförbud, 2005, s. 38). Brå har utvärderat lagen om besöksförbud vid fyra tillfällen. Enligt utvärderingarna används besöksförbud inte alltid som ett brottsförebyggande verktyg i polisens arbete. Den som ansöker om besöksförbud måste i regel ha utsatts för ett brott innan besöks- förbud beviljas och polis och åklagare följer inte alltid upp besöks- förbudet och lägger inte heller beslutet till grund för ytterligare skyddsåtgärder (se bl.a. Brå Rapport 2007:2). Över tid har brottsofferperspektivet uppmärksammats och getts större vikt, t.ex. genom bildandet av och det i lag uttryckta kravet på ska ge den som har utsatts för brott stöd och hjälp. I samhället förefaller det finnas liten acceptans för våldsbrott och överträdelser av besöksförbud. De kostnader som dessa brott medför för samhället talar dessutom för att insatser behövs. Anledningen till behovet av förstärkta åtgärder vid kontaktför- bud är att förbudspersonen inte har respekterat meddelade kontaktförbud eller att denne har gjort sig skyldig till brott som Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning