sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Åtgärder som anses vara generella omfattas inte av artikel 87.1, medan selektiva åtgärder gör det. Det ska således vara fråga om stöd till ett företag eller vissa företag, t.ex. i en särskild region, sektor, bransch eller marknads- segment. Åtgärder och företeelser som gynnar samtliga företag i en med- lemsstat omfattas normalt inte av statsstödsreglerna. 15Se Allgårdh, a.a., s. 476. 16Se , Svensk och europeisk marknadsrätt 1, 2005, s. 219. 17Mål 67, 68 och 70/85, och andra mot Kommissionen [1988] ECR 219. faller generella skattelättnader för att åstadkomma ett bättre klimat för näringslivet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder av generell karaktär utanför artikel 87. kan det vara svårt att dra gränsen mellan vad som är ett stöd som omfattas av artikel 87 och vad som är en allmän åtgärd som inte gör det. Det avgörande för denna avgränsning synes vara vilken effekt åtgärderna får eller kan förväntas få i praktiken. Utöver att åtgärden ska vara selektiv krävs vidare att åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Kommissionen har fastslagit att stöd till en och samma stödmottagare som inte överstiger ett tak på inte påverka handeln mellan medlemsstaterna och inte snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och därför inte omfattas av artikel 87.118. Stöd som faller under detta s.k. de minimisgruppundantag behöver under förutsättning att alla kriterier i förordningen är upp- fyllda inte anmälas till kommissionen i förväg enligt artikel 88.3. När kommissionen fattar beslut under artikel 87 måste den uttryckligen ta ställning till om konkurrensen förvanskas av det ifrågavarande stödet. Kommissionen måste ange de omständigheter som visar att stödet kan snedvrida konkurrensen. har som exempel på sådana omständigheter nämnt situationen på den relevanta marknaden, stödmottagarens ställning på marknaden och omfattningen av gränsöverskridande handel med produkten i fråga. Enligt det s.k. samhandelskriteriet krävs att stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det är kommissionens uppgift att visa att så är fallet. Kommissionen måste påvisa att stödet har en sådan effekt, men det räcker i normala fall att visa att varan eller tjänsten som företaget har producerat handlas över gränserna19. För att ett statligt stöd ska kunna ha effekt på handeln krävs att det före- kommer konkurrens inom den berörda sektorn20. 18Se Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse (EUT L 379, 28.12.2006, s. 5). 19Allgårdh, a.a., s. 489 f. 20Allgårdh, a.a., s. 492. Samtliga medlemsstater inom EU har regleringar kring lotterier och spel. En genomgång av samtliga medelsstateras spelregleringar genomfördes åren 2004–2006 på uppdrag av law och redovisades i rapporten of in the EU Internal Market 21 Både i slutbetänkandet av tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och slutbetänkandet av i en föränderlig värld (SOU 2006:11) finns en redovisning av flera europeiska staters spel- regleringar. Principerna som styr spelregleringarna inom medlemsstaterna är ofta, i likhet med den svenska lotteriregleringen, av äldre datum. Med anledning av bl.a. Internets genombrott och spel över Inter- net och därmed också frågan om spel över nationsgränserna pågår inom flera medlemsstater översyn av de nationella lagstiftningarna. Vad erfarit pågår sådant arbete i , , , , , , , , , , och . , , och har reformerat sina lagstiftningar i syfte att bl.a. möta frågan om det gränsöverskridande spelet. kommer i bl.a. kapitel 5 att redovisa de reformer nämnda medlemsstater vidtagit. 3.9Sammanfattande bedömning av EG-rättens krav på nationella regleringar av spel Som framgått av detta kapitel är spel om pengar inte harmoniserat inom EG-rätten och samtliga 27 medlemsstater inom EU har nation- ella regleringar kring spel om pengar. Att spel om pengar inte är harmoniserat innebär – som framgått ovan – att några gemen- samma definitioner kring spel och olika spelformer inte finns. Medlemsstaternas nationella regleringar är helt beroende av vilket förhållningssätt varje stat haft mot företeelsen spel om pengar och därmed också vilken spelpolitik som varje stat historiskt sett fört. Varje medlemsstat har särskilda politiska mål för sin reglering och metoderna för reglering av spel skiftar mellan staterna och är allt- ifrån totalförbud, monopol, oligopol till mer öppna licensgivningar 21 /internal_market/services/gambling Inom en stats spelreglering kan också olika metoder för olika spelformer förekomma, exempelvis innehåller den svenska spelregleringen både totalförbud för vissa spel, monopol för vissa spel och oligopol för vissa spel. Medlemsstaterna inom EU har alltså olika syften med sina spelregleringar och olika metoder i sina regleringar för att uppnå dessa syften. Det ska också nämnas att det är vanligt förekommande bland medlemsstaterna att överskott från lotterier är förbehållet allmännyttiga ändamål. Genomgången av domar i lotterimålen visar att en fast praxis har utvecklats. Denna praxis ger som framgått medlems- staterna ett stort utrymme att bestämma mål och medel för sin politik och därmed vad som behövs för att skydda spelarna. Som framgått av praxisen ska dock det nationella utrymmet fylla de krav som satt upp. Dessa krav har efter Läärä-målet överlämnat till de nationella domstolarna att pröva. har i sin praxis särskilt framhållit spel om pengars mycket speciella beskaffenhet vilket tillåter medlems- staterna att införa omfattande restriktioner på ett sätt som inte gäller inom EG-rätten i övrigt. har som framgått tillerkänt medlemsstaterna ett skönsmässigt utrymme att bestämma metod och nivå för spelreglering. Att en stat har valt en reglering innebär således inte enligt praxis att en annan stat med en annan reglering inte fyller kravet på nödvändigt och pro- portionerlig. Den metod och den nivå en stat väljer måste vara i överens- stämmelse med EG-rätten. EG-rättens krav på en nationell reglering är att den är motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att in- skränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och nödvändig och proportionerlig. Frågan om hur proportionalitetsbedömning ska göras och därvid hur mycket en stat har att visa för att ha rätt till sina begräsningar är ibland ifrågasatta. har som framgått ovan i Läärä-målet gjort en pröv- ning av den finska regleringen av spelautomater med ensamrätt och funnit att regleringen varit i överensstämmelse med EG-rätten. I detta mål gjorde domstolen även en proportionalitetsbedömning. anförde bl.a. följande (Läärä p 42). Under dessa omständigheter förefaller det inte som om bestämm- elserna i den finska lagstiftningen om hållande till begagnande av penning- automater, genom att ge ensamrätt till en enda offentligrättslig förening med tillstånd, till den del de påverkar friheten att tillhandahålla tjänster, är oproportionerliga med avseende på det syfte som eftersträvas genom dem. I övriga mål i har domstolen överlämnat prövningen till nationella domstolar och som framgått av genomgången ställt upp kriterier för den nationella prövningen. I dom i mål E-1/06, som redovisats ovan, anförde domstolen att de allmänna intressen som en nationell lag- stiftning ska fylla, ska övervägas som helhet. Domstolen använde sedan formuleringarna is it reasonable to assume att en monopol- operatör under tillsyn av en effektiv myndighet kommer att lägga större vikt vid att bekämpa spelmissbruk än kommersiella opera- törer. Vidare anförde domstolen att det är plausible to assume att det går enklare att kontrollera och ge direktiv till ett helägt statligt bolag. Genom sitt ägande kan staten agera mer effektivt mot ett statligt bolag än bara genom lagar, förordningar och tillsyn. Regeringsrätten har i dom RÅ 2004 ref 95 prövat den svenska spelregleringen utifrån de kriterier ställt upp och konstatera följande om EG-rättens krav på en nationell reglering och proportionalitetsbedömningen. Proportionalitetskriteriet synes, i ljuset av ovan redo- visade uttalanden om medlemsstaternas frihet att välja nivå och metod för det skydd man vill ge de intressen som av domstolen ansetts legi- tima, spela en mindre framträdande roll. Den omständigheten, att en medlemsstat valt en annan skyddsnivå än en annan medlemsstat, påverkar inte bedömningen av om de bestämmelser som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som eftersträvas och den skydds- nivå som de avses säkerställa (Läärä punkt 36, Zenatti punkt 34). Står alternativa lösningar till buds, faller det inom medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning att träffa valet, dock med förbehåll för att det alternativ som väljs inte "förefaller" eller "framstår som" opropor- tionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (Läärä punkt 39, Gambelli punkt 75). Av den genomgång som redovisats ovan om norska Höysterett fram- går att den i huvudsak gör samma bedömning som Regeringsrätten. har i de pågående överträdelseärendena mot gjort gällande att nationella regleringar är i strid med EG- rätten då regleringarna styrs av ekonomiska intressen och inte bärs upp av EG-rättens stipulerade skyddssyften och kravet på att säker- ställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränk- ningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt och är nödvändiga och proportionerliga. har inte ifrågasatt monopolen utan endast huruvida dessa lever upp till ställda krav. har som framgått i det motiverande yttrandet till (se avsnitt 3.5.5) endast ifrågasatt vad- hållning på idrottstävlingar och artikel 49 om fri rörlighet för tjänster. Det argument som bl.a. framförs i rättsprocesser i och andra stater är att det skönsmässiga utrymmet för staterna endast gäller den metod staten väljer men att något skönsmässigt utrymme inte föreligger vad gäller domstolarnas prövning av nödvändigheten och proportionaliteten. Den prövning som skett av frågan – som redovisats ovan – i EG- domstolen, i nationella högsta domstolar och i är att det skönsmässiga utrymmet för staterna att bestämma metod och nivå för sin reglering innebär att proportionalitetsbedömningen kommer att bli begräsad i lotterimål. Vidare framgår att varje inskränkning i en reglering ska kunna prövas men att både EG- domstolen och har framhållit att prövningen slutligen ska göras utifrån en helhetsbedömning av samtliga de syften en lagstiftning har. I pågår som redovisats ett flertal mål. Av den redo- visade praxisen från framgår att domstolen sedan Schindler-domen har haft en fast praxis gällande spel om pengar. Utifrån den fasta praxis som finns i finns det i vart fall inte skäl att hävda annat än att EG-rätten ger medlems- staterna ett stort utrymme för nationellt bestämmande av spel om pengar. Det finns då två alternativ gällande tolkningen av proportionalitets- bedömningen i lotterimål. Det första alternativet är att något skönsmässigt utrymme inte finns och att den stat som hävdar inskränkningar har full bevis- börda för detta. Det andra alternativet är att det skönsmässiga utrymmet innebär att en begränsad proportionalitetsbedömning ska göras. I detta fall kan utfallet bli att alla spelformer kan vara föremål för begräns- ningar på sätt den svenska lotterilagstiftningen anger. Vad gäller det första alternativet kan konstateras att det inte finns något stöd i någon dom gällande lotterier varken från EG-dom- stolen eller från eller från nationella domstolar som prövat frågan för att göra en sådan tolkning. har som framgått tillerkänt medlemsstaterna ett skönsmässigt utrymme att bestämma den metod och nivå man vill lägga sin spelreglering på. Att en stat har valt en reglering innebär således inte enligt EG- domstolens praxis att en annan stat med en annan reglering inte fyller kravet på nödvändighet och proportionalitet. (Läärä), , Regeringsrätten i och Höyste- rätt i har konstaterat att ett skönsmässigt utrymme finns och att proportionalitetsbedömningen därför blir begränsad och vidare att prövningen ska med i en helhetsbedömning av lagens syften. Mot bakgrund av den genomgång som gjorts ovan av gällande rätt finns enligt bedömning inte stöd för en tolkning att något skönsmässigt utrymme inte finns vid prövning av pro- portionalitet. bedömning blir att EG-rätten tillåter medlems- staterna att ha nationella regleringar som har att fylla EG-rättens krav. I dessa krav finns ett skönsmässigt utrymme att bedöma både metod och nivå på sin reglering och att proportionalitetsbedömningen därför kommer att bli begränsad. Med den praxis som redovisat ovan från , och nationella högsta domstolarna kan hävdas att det skönsmässiga utrymmet för en stat att bestämma metod och nivå för sin spelreglering sträcker sig så långt att den inte kan anses som oproportionerlig. Det ska dock tilläggas att hur skulle göra pro- portionalitetsbedömningen om en hel spelreglering prövades givet- vis inte går att uttala sig om. Mot bakgrund av den fasta praxis som finns på området finns det inte stöd för att anta att skulle komma till ett helt annat slut än vad den gällande praxisen anger. Fråga uppkommer då om andra bestämmelser i , exempelvis konkurrensreglerna och reglerna om statsstöd, föran- leder en annan bedömning än den fasta praxis fast- slagit. Först kan konstateras att dessa bestämmelser inte prövats av i fråga om lotterier. Med det stora utrymme som gett medelsstaterna att bestämma både nivå och metod för regleringar av spel finns inte skäl att anta att skulle komma till en annan bedömning av medelsstaternas möjlig- het att ha kvar nationella regleringar med bl.a. ensamrätter. Sammanfattningsvis framgår då att EG-rätten ger ett stort utrymme för medelsstaterna att bestämma nivå och metod för spel- regleringar. Kravet är dock att regleringen fyller EG-rättens krav, dvs. motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att in- skränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och nödvändig och proportionerlig. Lotterilagen (1994:1000) och dess överensstämmelse med EG-rätten Som framgått i avsnitt 2.4, är lotterilagen en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under statlig kontroll. Lagens syften är att för- hindra kriminalitet, att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar, att skydda konsumenterna och att styra överskottet. Lotterilagen bygger på att endast tre aktörer kan få lotteri- tillstånd och dessa är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger eller kontrollerar av spelpolitiska skäl och samt folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon (32–34 §§ lotterilagen) tillåts näringslivet bedriva lotterier. Dessa lotterier är dock mest av för- ströelsekaraktär med små insatser och små vinster. De bestämmelser i lotterilagen som är av intresse vid prövning av EG-rätten är 9 § (tillståndskrav), 15 § ( ideella föreningar), 27 § (helägt statligt bolag), 45 § (ensamrätter för ATG och ) samt 38 och 54 §§ (främjandeförbudet). Av praxis följer att reglering av lotterier är en nationell fråga och att medlemsstaterna har ett stort utrymme att bestämma metod och nivå på sin reglering. har i domarna på lotteriområdet prövat frågan om totalförbud, mono- pol, och oligopol, och funnit att alla metoderna är legitima för en stat att använda. Den svenska lotterilagens bygger på syften som utgör tvingande hänsyn av allmänintresse. Den svenska regleringen innehåller inslag av totalförbud, monopol och oligopol. Det ska framhållas att den prövning som gjorts av gällt artiklarna 43 och 49 och att övriga bestämmelser i draget som kan beröra spel, exempelvis konkurrensreglerna, inte prövats. På den fasta praxis som utformat i lotteri- domarna gör bedömningen – i likhet med Lotteri- lagsutredningen – att det inte finns anledning att anta att de svenska monopolinslagen i lotterilagen skulle hindras av några andra bestämmelser i . Regeringsrätten har som framgått funnit att den svenska lotteri- lagen är i överensstämmelse med EG-rätten. Slutligen kan anföras att inte förrän skulle pröva den svenska regleringen som sådan kan ett klart svar ges om EG- rätten och den svenska regleringen. Då Regeringsrätten emellertid förklarade den svenska regleringen vara i överens- stämmelse med EG-rätten och då någon ändrad praxis vare sig i svensk rätt eller EG-rätt tillkommit görs ingen annan bedömning än att den svenska regleringen och dess grunder är i överens- stämmelse med EG-rätten. Sammanfattningsvis finner att lotterilagens upp- byggnad som förbudslagstiftning med ensamrätter för ideella fören- ingar, ATG och byggd på de syften som utgör tvingande hänsyn av allmänintresse i sig är i överensstämmelse med EG- rätten. Pågående arbete inom EU Enligt direktiven ska föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering. Fråga är då av intresse om något förhandlingsarbete eller annat initiativ redan pågår inom EU och att därmed en lång- siktig lösning av spelfrågan är under utarbetande inom EU. I arbetet med framförhandlandet av tjänstedirektivet inom EU fanns som framgått ovan inledningsvis spel med, men kom efter behandling av frågan att lyftas ut från direktivet. Något direkt förhandlingsarbete med att harmonisera spel före- ligger inte i . Dock föreligger inom EU ett antal initiativ22. bedömning är att något långsiktig lösning inom EU inte synes vara aktuell varför Spelutred- ningens förslag på en framtida reglering kommer att bygga på att spel om pengar alltjämt är en nationell fråga för medlemsstaterna att hantera. förslag kommer att bygga på en nation- ell reglering av spel om pengar, vilken ska vara i överensstämmelse med EG-rätten och att spel alltjämt är föremål för nationella regleringar. Inledningsvis i detta kapitel ställdes tre frågor, dels om nuvarande reglering är i överensstämmelse med EG-rätten, dels om komplett- ering är nödvändig i spelregleringen för att vara i överensstämmelse med EG-rätten och dels om EG-rätten ställer kvar på förändringar i den svenska spelregleringen. Svaren på frågorna har redovisats ovan och kan sammanfattas med att den nuvarande lotteriregleringen kan anses vara i överens- stämmelse med EG-rätten och att EG-rätten därmed inte heller ställer krav på förändringar i nuvarande reglering på sätt att grund- erna i regleringen – med exempelvis ensamrätter – måste förändras. Genomgången visar dock att för det fall grunderna i lotteri- regleringen ska kunna finnas kvar, ställs det krav på att regleringen fyller EG-rättens krav på en reglering, dvs. 22 Online Gambling – Focusing on integrity and a code og conduct for gambling, rapport till , IP/A/IMCO/FWC/2006-186/C1/SC2. motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att in- skränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och är nödvändig och proportionerlig. Syftet med uppdrag är bl.a. att den nya regler- ingen genomgående ska präglas av sociala skyddshänsyn, anpassning till EG-rättens krav och den snabba tekniska utvecklingen. Spel- utredningens uppdrag att systematisk gå igenom lagen utifrån regeringens spelpolitik och lämna förslag på ändringar i regleringen kommer att stärka den svenska spelregleringens långsiktiga håll- barhet. 4De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande Regeringens övergripande mål med spelregleringen är att tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Förutom att penningspelens speciella karaktär innebär särskilda risker för brottslighet kan spelande också leda till sociala, ekonomiska och hälsomässiga problem för spelaren och dennes omgivning. Orsaken till detta är att spelare helt eller delvis kan tappa kontrollen över sitt spelande och i allvarligare fall fortsätta att spela på ett tvångsmässigt sätt trots stora ekonomiska förluster och andra negativa konsekvenser, dvs. kan utveckla vad man brukar kalla ett spelberoende. ska enligt sina Direktiv, mot bakgrund av det av lämnade förslaget till handlingspro- gram1 och de åtgärder som vidtagits utvärdera de åtgärder som redan vidtagits och effekterna av dem, utreda behovet av olika åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande, lämna förslag till hur stort det ekonomiska behovet kan beräk- nas bli av sådana åtgärder, överväga förslag till hur behovet av vård för spelberoende kan tryggas och finansieras, 1 , dnr 20-01-0649, tillgänglig via De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande behandla hur en långsiktig forskning kring spelberoende kan säker- ställas och finansieras, samt överväga om det finns skäl som talar för att införa finansiering genom en avgift på spelandet. Vidare ska enligt direktiven kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spel- beroende med utgångspunkt i den nuvarande spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former. Uppdraget som givits innebär att en bedömning av olika spelformers relativa farlighet ska göras, i syfte att de mest problematiska spelen ska definieras. Detta medför att ska ta fram ett faktaunderlag för ett slutligt ställningstagande i denna fråga. Uppdraget får vidare uppfattas så att , med avse- ende på spelproblematik, ska ta fram fakta mot vilken kan bedömas vilka krav på förebyggande åtgärder som ska ställas på spelarran- görer. Även i denna del är uppdraget således inriktat på slutliga ställningstaganden rörande regelgivning. Härutöver innebär uppdraget till att behandla frågor om spelproblematik, men som inte syftar till att reglera spel- marknaden, dvs. frågor om information, folkhälsa, vård och behand- ling m.m. Uppgifterna enligt Direktivet att utvärdera vidtagna åtgärder, utreda behov av åtgärder för att motverka spelberoende, samt överväga förslag till hur behovet av vård ska tryggas, kan inte anses innebära att ska vidta några medicinska eller psykosociala utvärderingar om kvalitén i olika vård- eller behandlings- modeller. Inte heller kan uppdraget anses innebära att Spelutred- ningen i övrigt inom området ska presentera några slutliga förslag om vilka vårdformer som ska användas eller hur folkhälsoarbete närmare ska bedrivas. Målsättningen i denna del är därför att svara på om vidtagna insatser varit meningsfulla och om de bör fortsätta. Utredningen i denna del är deskriptiv. Slutligen kommer att bedöma om det finns behov av ytterligare De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande åtgärder, samt vem som ska ansvara för detta och vilka resurser som då bör ställas till förfogande. I det fortsatta finns därför två olika syften med olika ambitions- nivåer. Först ska redovisas fakta till grund för en bedömning av vilka spel som är de mest problematiska och sådan slutlig bedöm- ning göras. Utredningen i denna del redovisas i avsnitt 4.7. Därefter redovisas åtgärder i inom området förebyggande, vård och behandling. I dessa delar redovisas också vidtagna åtgärder inom ramen för Statens folkhälsoinstituts Nationella handlings- program samt de utvärderingar som gjorts. Utredningen i denna del redovisas i avsnitt 4.8 och 4.9. Slutligen kommer att överväga frågor om behov, ansvar och finansiering i den del uppdrag inte är hänförligt till regelgivning. Utredningens bedömning i denna del redovisas i avsnitten 4.10–4.12.