sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — Med hänsyn härtill och för att följa den befintliga systematiken, har utredningen stannat för att föreslå att bestäm- melser om omfördelning av mål och ärenden införs i domstolarnas instruktioner. Bestämmelser om omfördelning måste bli relativt allmänt hållna. Det är inte möjligt att förutse alla situationer där det är befogat med en omfördelning. Någon exemplifiering bör dock intas i författningstexten till ledning för när det kan anses motiverat att vidta en sådan åtgärd. Av bestämmelserna bör enligt utredningens bedömning följa att omfördelning av mål och ärenden får ske för att utjämna arbetsbördan, för att säkerställa ett avgörande inom rimlig tid, om den ansvarige domaren är jävig eller om det föreligger andra sakliga skäl för åtgärden. I domstolarnas instruktioner anges att administrativa ärenden ska avgöras med iakttagande av den enskilde domarens själv- ständighet i dömande och rättstillämpande uppgifter. Härav följer att beslut om omfördelning inte får fattas på ett sådant sätt att åtgärden kränker domarens självständighet. 9Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen I detta kapitel behandlas frågan om det bör införas nya möjligheter för den enskilde att påskynda handläggningen i domstol och hur en sådan möjlighet i så fall bör se ut. Bedömning: En generell möjlighet att klaga på långsam hand- läggning i domstol bör införas. Utredningen har tidigare konstaterat att handläggningen i alltför många fall inte uppfyller kravet på domstolsprövning inom skälig tid (kapitel 6). Det finns omständigheter som talar för att antalet sådana fall framöver kan komma att minska i någon utsträckning. Ett antal lagändringar som kan bidra till att generellt korta hand- läggningstiderna i domstol har föreslagits alternativt antagits.TPF1FPT Kartläggningen i kapitel 7 visar också att det finns ett betydande utrymme för en domstolschef att på olika sätt undvika eller av- hjälpa oskäliga dröjsmål. De beskrivna åtgärderna kan dock inte förväntas helt avhjälpa problemet med långsam handläggning i enskilda fall. 1TP PT Se t.ex. prop. 2004/05:131, En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol. I propositionen lämnades ett stort antal förslag som bl.a. syftar till att förenkla och effektivisera förfarandet i allmän domstol. Propositionen har antagits av men lagändringarna träder i kraft först . Se också betänkandet Alternativ tvistlösning (SOU 2007:26). I betänkandet lämnas förslag på två alternativa tvistemåls- förfaranden, benämnda snabbrättegång och förhandsbeslut, som ska vara snabbare än den traditionella tvistemålsprocessen. Se slutligen promemorian Inställda huvudförhandlingar i brottmål II (dnr 761-2004), utarbetad av arbetsgrupp för processrättsliga frågor. Förslagen i promemorian innebär bl.a. en utökad möjlighet att avgöra mål trots att den tilltalade inte har kommit till huvudförhandlingen. Förslagen i utredningen och promemorian bereds i . Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen således även finnas parter som har ett berättigat intresse av att kunna vidta någon åtgärd för att påskynda handläggningen. De medel som står till buds är uppenbarligen inte tillräckliga. Dessutom bör målsättningen att i största möjliga utsträckning motverka långsam handläggning eftersträvas med hjälp av flera olika medel . Den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen bör därför förbättras. En sådan möjlighet för den enskilde kan motiveras även utifrån Europarättsliga utgångspunkter. Som tidigare nämnts ska den som på rimliga grunder påstår att hans eller hennes rätt till domstols- prövning inom skälig tid har kränkts, enligt artikel 13 i Europa- konventionen ha tillgång till ett effektivt nationellt rättsmedel för att få sitt påstående prövat och, i förekommande fall, erhålla rättelse eller gottgörelse i någon form. Det säkraste sättet att uppfylla de förpliktelser som följer av artikel 13, är att tillhanda- hålla såväl påskyndande som kompenserande rättsmedel. Det finns i svensk nationell rätt goda möjligheter till kompensa- tion för långsam handläggning (avsnitt 4.4). Det kan hävdas att härigenom uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel. Enbart gottgörelse, företrädesvis i form av ett skadeståndsbelopp som utbetalas i efterhand, ersätter dock inte nödvändigtvis i reali- teten de olägenheter som orsakats av dröjsmålet. En parts rätt till domstolsprövning inom skälig tid har inte heller efterlevts, även om parten på grund av gottgörelsen kan anses vara utsatt för en kränkning. För flertalet parter torde det dessutom, så länge ett rättsligt för- farande pågår, vara mer angeläget att kunna vidta någon åtgärd för att avhjälpa ett pågående dröjsmål än att i efterhand få gottgörelse. Någon generell möjlighet att påskynda handläggningen finns inte . Även behovet av att tillmötesgå parternas önskemål talar alltså för att utöka möjligheten att påskynda handläggningen i enskilda fall. Att i efterhand kompensera kränkningar genom utbetalning av skadestånd är förenat med kostnader för staten. Det är naturligtvis mer rationellt att använda begränsade allmänna medel till att före- bygga dröjsmål än att i efterhand ersätta parterna för de olägen- heter som dröjsmålet har orsakat. En möjlighet för part att klaga på långsam handläggning kan bidra till att frågan om rimliga handläggningstider får ett större utrymme i domstolarnas dagliga verksamhet. Det kan förväntas ha en preventiv effekt och motverka oskäliga dröjsmål. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Skäl kan i och för sig även anföras mot att införa en möjlighet för part att klaga på oskäliga dröjsmål i handläggningen. Ett sådant skäl är att prövningen av klagomål tar i anspråk resurser som annars skulle kunna användas till domstolarnas primära verksamhet. I någon utsträckning kommer naturligtvis en klagomöjlighet att ta domstolarnas resurser i anspråk. Utredningen bedömer emellertid att förfarandet kan utformas så att resursåtgången blir rimlig. En annan tänkbar invändning är att en formell klagomöjlighet skulle kunna leda till att mål, där någon av parterna klagar, priori- teras före äldre mål, där parterna inte utnyttjar sin möjlighet att klaga. Att denna situation uppstår till följd av att en part som har ett berättigat klagomål väljer att inte använda sig av sin klagorätt, är enligt utredningens uppfattning emellertid inte ett skäl för att avstå från ett införande. I sammanhanget bör dock poängteras att det alltid åligger domstolen, dvs. även utan något klagomål från part, att tillse att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid. Utredningen bedömer att skälen för ett införande sammantagna väger tyngre än skälen mot detsamma. Utredningens slutsats är därför att en generell möjlighet för den enskilde att klaga på långsam handläggning i domstol bör införas. 9.2Utgångspunkter för utformningen av ett klagomålsförfarande Bedömning: Bestämmelserna bör utformas så att oskäliga dröjs- mål i största möjliga utsträckning kan avhjälpas eller förebyggas som hanteringen av klagomål blir snabb och enkel. Utredningen bedömer således att ett nytt effektivt rättsmedel bör införas som ger möjlighet att få ett påstående om långsam hand- läggning prövat och i förekommande fall tillgång till en på- skyndande åtgärd. Termen rättsmedel används fortsättningsvis i enlighet med dess betydelse i artikel 13 i (avsnitt 3.2.1). Det nya rättsmedlet bör konstrueras så att oskäliga dröjsmål i så stor utsträckning som möjligt kan avhjälpas eller förebyggas. Bestämmelserna bör vidare utformas så att hanteringen av klagomål blir snabb och enkel. Det är viktigt bl.a. ur ett partsperspektiv. I annat fall kan ett dröjsmål komma att bli mer utdraget. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen från rättssäkerhetssynpunkt nödvändigt att prövningen av klago- målet blir lika grundlig som prövningen av huvudsaken. En snabb och enkel hantering av klagomålen är vidare viktig för att inte orimligt mycket av domstolarnas resurser ska behöva läggas på denna prövning. Risken för att en klagomöjlighet missbrukas bör inte under- skattas. Vissa parter kan anse sig ha anledning att klaga, trots att det vid en objektiv bedömning är uppenbart att det inte föreligger något oskäligt dröjsmål. Andra kan tänkas återkomma med ett nytt klagomål efter det att ett avslagsbeslut meddelats. Det är särskilt viktigt att nu berörda klagomål kan hanteras snabbt och enkelt. Den möjliga åtgärden när ett oskäligt dröjsmål konstateras är att det aktuella målet på ett eller annat sätt prioriteras framför andra mål. Om ett försenat mål får en snabbfil, kan det medföra att målets totala handläggningstid blir acceptabel. Att ett visst mål prioriteras innebär dock inte att domstolens totala handläggningstid, dvs. handläggningstiden för alla mål och ärenden, blir kortare. Tvärtom kan handläggningstiden totalt sett bli något längre, eftersom domstolen utöver huvudsaken även har att pröva frågan om en påskyndande åtgärd ska vidtas. Det kan hävdas att möjligheten att klaga på passivitet innebär ett dåligt hushållande med resurser och medför improduktiva processer. Enligt utredningens bedömning kan regelverket emellertid ut- formas så att resursåtgången för att pröva klagomål blir begränsad. Utredningen bedömer vidare att fördelarna för parterna att kunna begära en påskyndande åtgärd mer än väl uppväger denna resurs- förbrukning. 9.3Åtgärd vid oskäligt dröjsmål Förslag: En möjlighet för en enskild att få en förtursförklaring i ett mål eller ärende bör införas. Rättsverkan av att ett mål eller ärende fått en förturs- förklaring blir att det på domstolen ska prioriteras före andra mål och ärenden som saknar förturskaraktär. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen 9.3.1Tillfälligt lottningsstopp eller omfördelning Det bör alltså finnas en generell möjlighet att klaga på långsam handläggning i domstol. Frågan är vilken åtgärd som kan påskynda förfarandet, om ett oskäligt dröjsmål konstateras vid prövningen. Ett tänkbart alternativ vore att ett berättigat klagomål resul- terade i någon åtgärd som ger den ansvarige domaren bättre förut- sättningar att fortsättningsvis handlägga det försenade målet. Åtgärden skulle t.ex. kunna bestå i att tilldelningen av mål till den enhet som handlägger målet tillfälligt stoppades eller att den hand- läggande domaren befriades från andra arbetsuppgifter. Dessa åtgärder kan naturligtvis bidra till att påskynda handläggningen av ett visst mål. De är dock inte i sig någon garanti för att hand- läggningen av just det aktuella målet påskyndas. Ur ett partsperspektiv är åtgärderna inte heller att bedöma som tillräckligt konkreta och effektiva för att förebygga ytterligare dröjsmål. Ett annat tänkbart alternativ är att efter en parts berättigade klagomål omfördela målet till en annan enhet. Inte heller en omför- delning innebär dock i sig att handläggningen påskyndas. För att handläggningen ska påskyndas krävs dels att målet omfördelas till en enhet som har bättre förutsättningar att handlägga målet effektivt, dels att den domare som får ansvaret för målet faktiskt vidtar nödvändiga åtgärder. Det kan ifrågasättas om en omfördelning är en effektiv åtgärd i flertalet fall. Mål som handläggs långsamt är ofta omfattande och komplicerade. Ett byte av handläggande domare kan särskilt i dessa fall tvärtom vara förenat med en betydande effektivitetsförlust. Det torde inte heller normalt vara parternas primära önskemål att en annan domare ska handlägga målet. Vad parterna generellt torde vilja och har rätt att få, är i stället att deras mål avgörs inom rimlig tid. Utredningen bedömer därför att andra åtgärder bör övervägas. 9.3.2Fastställande av frist eller tidsplan Ett konstaterat dröjsmål bör resultera i att målet på ett eller annat sätt prioriteras framför andra mål. Ett alternativ som skulle kunna få en sådan effekt är att bestämma en tidsfrist för en viss process- handling, t.ex. skriftväxlingens avslutande, huvudförhandling eller meddelande av dom. En avancerad variant på samma tema är att Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen upprätta en tidsplan för målets fortsatta handläggning, dvs. alla återstående processhandlingar (jfr 42 kap. 6 § tredje stycket RB).TPF2FPT Fastställda frister har den fördelen att parterna får ett tydligt besked om målets fortsatta handläggning. Å andra sidan kan ett flertal invändningar resas mot en sådan lösning. Det finns en betydande risk för att oförutsedda händelser gör det omöjligt för domstolen att iaktta beslutade frister. Detta gäller särskilt om fristen avser hållande av huvudförhandling eller förfarandets av- slutande. Det sagda gör att det måste finnas möjlighet att under vissa förhållanden överskrida den bestämda fristen, något som förringar värdet av det besked parterna skulle få. Dessutom är upprättande av en tidsplan förenat med en inte obetydlig resurs- åtgång. Svårigheten att bestämma en rimlig frist kan vidare innebära att frister sätts med viss marginal. Detta kan leda till att målet inte avgörs vid första möjliga tidpunkt. Utredningen kan till följd av det anförda inte förorda ett alternativ som innebär fastställande av en frist eller en tidsplan. Ett annat alternativ är att handlägga fördröjda mål och ärenden med förtur. Vissa grupper av mål, s.k. förtursmål, prioriteras fram- för andra mål. För vissa målgrupper finns ett krav i lag eller förordning på skyndsam handläggning. Ett sådant krav finns för allmän förvaltningsdomstol beträffande mål om tvångsåtgärder mot person.TPF3FPT För allmän domstol finns motsvarande krav för mål om besöksförbud.T PF4FP I andra fall,T t.ex. för vissa skattemål,T framgår detT uttryckligen avT lag att målet ska behandlas med förtur.PF5FP KravetT på skyndsamhet kan också framgå av att korta tidsfrister uppställts i lag för t.ex. hållande av huvudförhandling eller meddelande av dom.TPF6FPT 2TP PT I rapporten vid länsrätterna och kammarrätterna (2004:4) lämnades förslag på införandet av en ny bestämmelse om tidsplan i förvaltnings- processlagen (1971:291). Bestämmelsen föreslogs få följande lydelse. Om det är behövligt med hänsyn till målets beskaffenhet bör rätten i samråd med parterna upprätta en tidsplan för handläggningen av målet. Bestämmelsen var enligt rapporten främst tänkt att användas för mer omfattande mål, särskilt omfattande skattemål. Förslagen i rapporten bereds alltjämt i . 3TP PT Se t.ex. 33 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 37 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, 35 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och 21 a § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. 4TP PT 6 a § lagen (1988:688) om besöksförbud. 5TP PT 16 § skattebrottslagen (1971:69). 6TP PT Se t.ex. 30 kap. 7 § och 45 kap. 14 § RB. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Vilka mål som är förtursmål ska enligt instruktionen för länsrätt, kammarrätt och hovrätt bestämmas i domstolarnas arbets- ordningar. För tingsrätterna, och Regerings- rätten finns inte någon motsvarande reglering. Även om det finns vissa problem med de mål och ärenden som hanteras med förtur avgörs de normalt mycket skyndsamt. Utredningen bedömer därför att ett beslut om att ett mål fort- sättningsvis ska handläggas med förtur kan förväntas få stor betydelse för den fortsatta handläggningstiden. Det är en enkel åtgärd som i flertalet fall bör kunna avhjälpa eller begränsa ett dröjsmål. Dessutom kan rättsmedlet utformas så att kravet på ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i uppfylls. Det är dock av avgörande betydelse att möjligheten att besluta om förtur begränsas till de fall där det finns ett verkligt behov av en sådan åtgärd. Om alltför många mål och ärenden hänförs till förturskategorin, får systemet inte avsedd verkan. Med den av utredningen föreslagna utformningen av systemet bör dock antalet mål som kan få en förtursförklaring bli förhållandevis få. Rättsverkan av att ett mål eller ärende fått en förtursförklaring blir att det på domstolen ska prioriteras före andra mål och ärenden som saknar förturskaraktär. I princip ska ett mål som har fått en förtursförklaring behandlas lika skyndsamt som övriga förtursmål för vilka inga särskilda frister gäller. Det bör inte heller finnas något hinder mot att i undantagsfall förtursförklara ett mål som enligt författning eller arbetsordningen ska betraktas som förtursmål. En sådan förtursförklaring innebär att det målet ska handläggas med förtur framför andra mål inom samma målgrupp. I beslutet om förtursförklaring bör enligt utredningens upp- fattning inte någon bindande frist för målets avgörande fastställas (avsnitt 9.3.2). Däremot är det ur ett partsperspektiv positivt om beslutsfattaren, som en serviceåtgärd, i beslutet lämnar besked om den beräknade tidpunkten för målets avgörande eller andra upp- gifter om målets fortsatta handläggning som den handläggande domaren kunnat lämna. Att införa en möjlighet till förtursförklaring innebär ingen stor förändring mot vad som i viss utsträckning redan gäller . I vissa domstolars arbetsordningar anges t.ex. att det åligger personalen att, oavsett om det finns regler om att målet ska hand- läggas med förtur, pröva vilka mål som framstår som mest angelägna att avgöra och att se till att målen kommer under hand- Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen läggning i den turordning som målen kräver. Det torde vara naturligt att vid denna prövning tillmäta målens ålder, dröjsmål i handläggningen och krav stor betydelse. I andra arbetsordningar anges att mål som uppnått en viss ålder, t.ex. , ska hänföras till kategorin förtursmål. Ur ett parts- perspektiv är det otillfredsställande att utformning av den enskilda domstolens arbetsordning får betydelse för om målet kommer att hanteras med förtur. Genom att införa en möjlighet att ansöka om förtursförklaring bör en mer enhetlig tillämpning i detta avseende kunna uppnås. Dessutom blir prövningen mer formaliserad. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förtursförklaring är en enkel åtgärd som i flertalet fall kan förväntas ha avsedd effekt. Ett sådant rättsmedel kan bidra till ökad efterlevnad av kravet på domstolsprövning inom skälig tid och uppfylla kravet på ett effektivt nationellt rättsmedel. Utredningen föreslår därför att en möjlighet för enskild att få en förtursförklaring införs. Förslag: En ansökan om förtursförklaring ska bifallas, om hand- läggningen av målet eller ärendet har oskäligt fördröjts. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas hur komplicerat målet eller ärendet är, hur parterna agerat under förfarandet, hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet och sakens betydelse för parten. Frågan hur hög tröskeln för bifall till en ansökan om förturs- förklaring bör vara är naturligtvis viktig. Å ena sidan ska möjlig- heten till förtursförklaring erbjuda klaganden ett reellt och effek- tivt rättsmedel mot dröjsmål i handläggningen. Å andra sidan bör tröskeln för bifall inte vara alltför låg. För att förtursförklaring ska fungera i enlighet med avsikten, förutsätts att enskilda mål och ärenden ges förtur endast i undantagsfall. Om förtursförklaring meddelas onödigt ofta, har den inte längre någon betydelse och det föreslagna systemet får ingen verkan. Det skulle vidare kunna leda till att systemet tog alltför stora resurser i anspråk. Införandet av möjligheten till förtursförklaring syftar bl.a. till att uppfylla krav på dels domstolsprövning inom skälig tid, dels ett effektivt nationellt rättsmedel. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen förklaring bör därför kunna meddelas i vart fall om det behövs för att tillgodose kravet på domstolsprövning inom skälig tid. Det skulle naturligtvis vara möjligt att sätta kravet för bifall lägre än så. Mot bakgrund av det anförda bedömer dock utredningen att krav utgör en rimlig nivå för bifall. En ansökan om förtursförklaring bör bifallas, om handlägg- ningen av målet eller ärendet har oskäligt fördröjts. Frågan om en oskälig fördröjning föreligger ska alltså bedömas utifrån samma kriterier som använder vid bedömningen av kravet på domstolsprövning inom skälig tid. Härigenom säkerställs att rättsmedlet kan användas när krav inte efterlevs. Mot bakgrund av praxis ska vid prövningen särskilt beaktas hur komplicerat målet eller ärendet är, hur parterna agerat under förfarandet, hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet och sakens betydelse för parten (avsnitt 3.1.2). Därutöver kan det naturligtvis beroende på målets eller ärendets särart bli aktuellt att beakta även andra faktorer. För en närmare utveckling av hur kriterierna ska tolkas, se författnings- kommentaren (kapitel 11). Genom den föreslagna ordalydelsen kommer det att av bestämmelsen tydligt framgå att syftet med rättsmedlet är att hantera oskäliga dröjsmål i handläggningen. Av uttalanden från följer att ett tydligt syfte är en viktig omständig- het vid prövningen av om ett rättsmedlet ska anses vara effektivt (avsnitt 3.2.1). Förslag: Alla typer av mål och ärenden som är anhängiggjorda i domstol kan bli föremål för förtursförklaring. Det är inte självklart att möjligheten att ansöka om förturs- förklaring bör omfatta alla typer av mål och ärenden samt alla domstolsnivåer. Det kan finnas skäl att begränsa möjligheten till situationer där det finns ett särskilt behov av den och där dess användning inte är förenad med betydande olägenheter. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen 9.5.1Typ av mål och ärende Ett tänkbart alternativ är att begränsa förtursförklaringens använd- ningsområde i enlighet med tillämpningsområdet för artikel 6.1 i . Utifrån praxis skulle det dock innebära att en avsevärd del av särskilt de förvaltningsrättsliga målen hamnade utanför rättsmedlets räckvidd. Det gäller bl.a. för skattemål som inte innehåller frågor om skattetillägg. Skattemålen tillhör de typer av mål där det förekommer långa handläggnings- tider.TPF7FPT Den nu diskuterade avgränsningen skulle därför vara olycklig. Dessutom skulle ett dröjsmål av behandlingen av mål och ärenden som inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.1 ändå kunna leda till kränkningar av andra mänskliga rättigheter i , t.ex. av rätten till familjeliv i artikel 8 eller rätten till skydd för egendom i första tilläggsprotokollets artikel 1. En begränsning av möjligheten att ansöka om förtursförklaring till det sakliga tillämpningsområdet för artikel 6.1 skulle således kunna leda till att rättsmedlet inte kan förebygga alla typer av dröjs- målsbaserade kränkningar. Mot bakgrund härav och eftersom det inte finns några särskilt tungt vägande skäl för en sådan begränsning, bör tillämpningsområdet vara bredare. Ett annat tänkbart alternativ är att begränsa tillämpnings- området till de typer av mål och ärenden där dröjsmål är mest frekvent förekommande. En sådan avgränsning skulle emellertid inge betänkligheter. Även om dröjsmål är mer frekventa i vissa målgrupper kan dröjsmål i enskilda fall förekomma i alla typer av mål. Att avgränsa tillämpningsområdet på angivet sätt skulle dess- utom vara tveksamt utifrån Europarättsliga utgångspunkter. En avgränsning grundad på förekomsten av dröjsmål skulle nämligen inte sammanfalla med tillämpningsområdet för artikel 6.1. Utred- ningen bedömer därför inte heller att en sådan avgränsning är lämplig. I stället bör alla typer av mål och ärenden kunna bli föremål för förtursförklaring. 7TP PT i tvistiga skatteärenden (RRV 2002:18) och Domstols- verkets rapport vid länsrätterna och kammarrätterna (2004:4). Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen 9.5.2Vilka domstolar ska omfattas? Det bör även övervägas om möjligheten att ansöka om förturs- förklaring ska omfatta alla domstolsslag. Problemet med långsam handläggning finns i både allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. Förslagen bör därför omfatta båda dessa domstolsslag. Inte heller specialdomstolarna (Arbetsdomstolen, och Patentbesvärsrätten) är befriade från detta problem. Utredningen har inte funnit några bärande skäl för att undanta dessa domstolar.