sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — I flera län, där kommuner och landsting driver på för att själva få överta huvudansvaret för tillväxt- och utvecklingsfrågorna, har arbetet med tillväxtavtalen bidragit till att polarisera förhållandet till . Det ska slutligen erinras om att denna överlag positiva bild av flernivåstyrning och partnerskap härrör från de närmast involve- rade och huvudsakligen vilar på funktionella överväganden. Den kontrasterar mot den mer kritiska bild som ITPS tecknar i rapporten som tillväxtpolitik (jfr avsnitt 3.1.2). Vad den betyder i demokratiskt hänseende – om den legitimerar eller tvärt om drar fram i ljuset det informella beslutsfattandet – är ännu för tidigt att avgöra. som utreder uppgiftsfördelningen och strukturen i den svenska samhällsorganisationen pågår liknande processer i våra nordiska granländer. Uppgifter med anknytning till regional utveckling intressant att studera dem närmare, för att få perspektiv på det egna arbetet. I det följande ges en kortfattad överblick av dessa förändringsprocesser. I är man i full färd med en genomgripande förändring av samhällsorganisationen. Denna kommunalreform innebär att antalet kommuner minskar från 271 till 98 och att de 13 amten ersätts av 5 regioner. Processen har gått mycket snabbt. presenterade den borgerliga regeringen sitt förslag till kommunalreform, som på viktiga punkter avvek från de förslag som den så kallade lämnat så sent som . gjorde regeringen upp med . Sedan beslutet väl fattats fick kommunerna på sig att slå sig samman i konstellationer med minst 20 000 invånare. Endast i ett par fall krävdes tvångsåtgärder. Regionindelningen avgjordes direkt av regeringen i en uppgörelse med . presenterades ett färdigt lagförslag, och hölls val till de nya kommunerna och regionerna. Fram till , då reformen slutgiltigt träder i kraft, fungerar dessa församlingar som sammanlägg- ningsdelegerade och förbereder den nya samhällsorganisationen. svarar de gamla kommunerna och amten för de kommunala verksamheterna. Regionernas helt dominerande uppgift blir sjukvård. De är direktvalda men saknar till skillnad från amten beskattningsrätt. Verksamheten finansieras i stället genom ett statligt bloktilskudd () och ersättningar från kommunerna (). Inom det regionala utvecklingsområdet ansvarar regionerna för övergripande utvecklingsplanering och kollektivtrafik, det senare tillsammans med kommunerna. Av amtens uppgifter övertar kommunerna ansvaret för hälsovård, sociala omsorger, specialundervisning, kultur, fysisk planering, natur och miljö. Kommunerna får också ytterligare arbetsmarknadspolitiska uppgifter från staten, som i gengäld övertar kommunernas skatteförvaltning. Staten axlar, förutom finansieringen av hälso- och sjukvården, också ansvaret för vägförvaltning och gymnasieskolor, som tidigare sköts av amten. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Dagens statsamt ersätts av en ny regional statsförvaltning, indelad efter de fem regionerna. I likhet med statsamten består den nya regionala statsförvaltningens uppgifter mest i familje- och person- rätt samt tillsyn. Regeringen beräknar omställningskostnaden för den kommunala nivån till ca . Något omställningsstöd ges ej, däremot särskilda lån som kan betalas tillbaka genom ratio- naliseringsåtgärder. En viktig drivkraft bakom den danska reformen har varit tanken att det krävs färre och mer jämnstora kommuner och regioner för att säkerställa såväl ekonomisk effektivitet och utvecklingskraft som likvärdighet. Avgörande för opinionsbildningen var också en forskningsrapport från Universitet i som hävdade att medborgarens upplevelse av demokrati ej är kopplad till befolkningsstorlek, liksom att det danska kommunförbundet tidigt insåg att kommunerna generellt sett var för små. En väsentligt större befolkningstäthet än övriga nordiska länder gör dessutom avståndsproblematiken mer hanterlig. Därtill kom att såväl det mindre regeringspartiet som länge velat avskaffa amten. När också det större regeringspartiet, Venstre, anslöt sig till dem var amtens öde beseglat. Socialdemokraterna motsatte sig att regionerna ej fick be- skattningsrätt, men medverkade aktivt till kommunindelnings- reformen. I har förändringen av samhällsorganisationen varit mer utdragen och stegvis. förstatligades sjukhusen och specialistsjukvården, som de 19 fylkeskommunerna fram till dess ansvarat för. I stället organiserades de i fem regionala hälsoföretag med sjukhusen som dotterbolag. De ägs och finansieras av staten. Året innan trädde en lag om fast allmänläkar- kontakt i kraft, som innebar att ett nationellt finansieringssystem infördes. Allmänläkarna är, liksom i , husläkare och egna företagare som skriver kontrakt med kommunerna, vilka ansvarar för primärvården. Reformen innebar att fylkeskommunerna, vid sidan av tandvården, främst har uppgifter med anknytning av regional utveckling. De omfattar bland annat gymnasieskola, kollektivtrafik, Uppgifter med anknytning till regional utveckling näringslivsutveckling och rumslig planering. Volymmässigt innebar förstatligandet av sjukhusvården att huvuddelen av verksamheten försvann. Det har lett till att fylkeskommunerna har ifrågasatts, och då särskilt om de kan vara så små och ha egen beskattningsrätt. Den nya regering (+ + Sosialistisk Venstreparti) som tillträdde angav i sin regeringsdeklaration att en förnyad och starkare regional förvalt- ningsnivå ska etableras. Ett reformarbete inleddes som /07 resulterade i proposition om de nya regionernas arbetsuppgifter. Där föreslås att regionerna övertar en rad statliga uppgifter med anknytning till regional utveckling, i första hand från fylkesmannen, men också från nationella myndigheter. Omfattningen av det nya utvecklingsuppdraget görs dock avhängigt av hur stora de nya regionerna blir. Här ges fylkeskom- munerna i uppdrag att på frivillig basis formera sig i större regioner, en process som ska ligga till grund för regeringens och slutliga beslut om ny regionindelning. I finns drygt 430 kommuner på en befolkning som är hälften så stor som . De ansatser till kommunsam- manslagningar som gjorts har dock byggt på frivillighet kombinerad med statliga stimulansmedel och har givit mycket begränsade resultat. genomfördes också en genomgripande reform av välfärdssystemen, med sikte på att mer samlat kunna möta den enskildes välfärdsbehov. Den innebär att och ersätts av en ny, sammanhållen arbets- och välfärdsmyndighet, som anslagen för dessa politik- områden läggs samman. Den nya myndigheten ska tillsammans med kommunerna driva lokala , vilka även hanterar kommunala välfärdstjänster. De ska också kunna lotsa den enskilde vidare till andra delar av välfärdssystemet. Den nya organisationen ska vara i full drift . saknar, till skillnad från de skandinaviska länderna, en direktvald regional nivå. Med över 430 kommuner på en befolkning som är bara drygt hälften så stor som bedrivs en stor del av den kommunala verksamheten i kommunalförbund. Sådana är obligatoriska för bland annat större sjukhus och handikappomsorg. Uppgifter med anknytning till regional utveckling En särskild form av kommunalförbund är de 19 landskapsförbund som bildades . De bedriver regional planering och fördelar statliga medel för regional utveckling. I landskapet har ett direktvalt regionalt organ med ansvar för hälso- och sjukvård, gymnasieskola och regional utveckling inrättats i form av en försöksverksamhet. genomfördes en länsindelningsreform, som innebar att indelades i fem län samt . De finska länsstyrelserna har huvudsakligen uppgifter av tillsynskaraktär. tog den finska regeringen (Socialdemokraterna + + ) initiativ till en genomgripande reform av kommun- och servicestrukturen. Efter en bred remiss- runda bland kommunerna nåddes en upp- görelse om en ramlag. Den syftar till kommunsammanslagningar, men dessa ska bygga på frivillighet. Staten anslår dock ekonomiska stimulansmedel och förbehåller sig rätten att återkomma om processen inte ger önskvärt resultat. För att få bedriva primärvård och yrkesinriktad gymnasieutbildning krävs dessutom att kommunerna ska ha minst 20 000 respektive 50 000 invånare. I annat fall måste kommunsammanslagningar till eller verksamheten överföras till ett kommunalförbund. Dessutom åläggs kommuner med underskott att redovisa hur de ska nå en ekonomi i balans, och staten får ökade befogenheter att ingripa i kriskommuner. Reformen träder stegvis i kraft –2012. Bakgrunden till reformen är, precis som i övriga nordiska länder, de demografiska utmaningar som en åldrande befolkning och en fortsatt befolkningskoncentration ställer välfärdssystemet och allra helst de mindre kommunerna inför. Uppgörelsen innebär att en stötesten i förhållandet mellan de båda stora regeringspartierna åtminstone tillfälligt förts undan från den politiska dagordningen. Medan socialdemokraterna varit tydliga med att man vill se en minskning av antalet kommuner till runt 100, har sin politiska bas i de många små landsbygdskommunerna och är motståndare till en tvingande kommunindelningsreform. I stället har man från tid till annan velat utveckla den regionala samhälls- nivån. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Det är ingen tillfällighet att förändringar av uppgiftsfördelningen och strukturen i samhällsorganisationen blivit brännande i såväl som dess tre nordiska grannländer. Inte endast problembilden, utan också lösningarna känns välbekanta: oro för hur det offentliga åtagande ska kunna lösas – finansiellt och personellt – driver fram kommun- och regionin- delningsreformer och omfördelning av uppgifter. Tydligast är utvecklingen mot större geografiska områden måhända i hälso- och sjukvården, där också en ökad statlig styrning är märkbar. Längst har den gått i och , där finansiering respektive tillhandahållande och finansiering av sjukhusvården har förstatligats. De norska sjukvårdsreformerna har ökat tillgängligheten till allmänläkare, men också kostnaderna. Det faktum att man i skiljer det politiska ansvaret för sjukhusvården från finansieringsansvaret inger också farhågor för kostnadsökningar. Även inom tillväxt- och utvecklingspolitiken kan ett ökat fokus på regional nivå och ett mer tvärsektoriellt arbetssätt skönjas. I bildades landskapsförbund och den statliga tillväxt- och utvecklingspolitiken har decentraliserats och förts samman i regionala TE-centraler. I såväl som diskuteras ett bredare, tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag i större regioner än . Det norska exemplet visar måhända också att ett regionalt utvecklingsuppdrag ensamt har svårt att motivera en regional nivå med beskattningsrätt, åtminstone med så små regioner som fylken och med dagens begränsade regionala utvecklingsuppdrag. Undantaget utgörs av , där de nya regionerna får en väsentligt svagare roll inom regional utveckling än amten. Med sin begränsade yta och höga befolkningstäthet har dock andra geografiska förutsättningar än , och . Det är en viktig förklaring till att man i verkligen kunnat genomdriva inte endast en ny regional indelning, utan också en kommunindelningsreform, något som tycks avlägset i och och ännu osäkert i . I samtliga tre nordiska grannländer tycks fokus vara på den kommunala sektorn, åtminstone i problemanalysen. Däremot förs en aktivare stat inte sällan fram som en lösning, inte minst inom hälso- och sjukvården. 3 Analys och överväganden Efter att i avsnitt 1.2.1 ha försökt att definiera och avgränsa begreppet regional utveckling görs i detta kapitel en ansats att belysa och besvara resterande frågor i den analysmodell som skisserades i inledningen: Vilka problem ska utredningen lösa inom området? (Avsnitt 3.1). Vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling bör hanteras på en nivå mellan den nationella och den lokala? (Avsnitt 3.2). Hur bör ansvaret för dessa uppgifter fördelas mellan staten och den kommunala sektorn? (Avsnitt 3.3). Vilken geografisk indelning är önskvärd för att hantera dessa uppgifter? (Avsnitt 3.4). Hur bör staten organisera sig på regional nivå för att lösa sin del av dessa uppgifter? (Avsnitt 3.5). Hur bör den kommunala sektorn organisera sig på regional nivå för att lösa sin del av dessa uppgifter? (Avsnitt 3.6). 3.1Vad är problemet? Flera faktorer har sammantaget kommit tillväxt- och utveck- lingspolitiken att fokusera på den regionala nivån och har drivit fram strävanden efter ökat regionalt självstyre. Människors ökade rörlighet har inneburit att lokala arbetsmarknader vuxit och flätats in i varandra, det fenomen som brukar kallas regionförstoring. Det ställer krav på ett betydligt vidare perspektiv än den enskilda kommunen för att planera infrastruktur och kollektivtrafik, ut- bildning och kultur och andra samhälleliga insatser som avgör en regions dragningskraft på människor och företag. har insikten vuxit om att villkoren varierar mellan olika landsändar, liksom att man lokalt och regionalt själv måste bidra till att skapa förutsättningar för tillväxt och utveckling. EU- medlemskapet och de utvecklingsinstrument det tillfört har ytterligare drivit på den regionala medvetenheten. De flesta torde numera vara överens om att en framgångsrik utvecklingsstrategi måste utgå från varje regions unika förutsättningar och prioriteringar. Regional delaktighet och förankring ökar dessutom möjligheterna att mobilisera inneboende utvecklingsresurser. Den regionala nivåns ökade betydelse har i sin tur blottlagt en rad strukturella brister i det regionala utvecklingsarbetet och den regionala samhällsorganisationen: Ansvaret för att skapa goda tillväxt- och utvecklingsförut- sättningar är redan på nationell nivå uppsplittrat på ett stort antal myndigheter och andra offentligfinansierade aktörer, som dessutom sorterar under olika departement. Dessa nationella myndigheter tillämpar olika regional indelning som sällan överensstämmer med länsindelningen, vilket ytterligare underminerar länsstyrelsernas uppgift att samordna de statliga insatserna. På regional nivå finns, utöver länsstyrelser och andra statliga myndigheter, en rad kommunala organ, som landsting, kommunförbund, samverkansorgan och andra kommunal- förbund, med omfattande åtaganden inom området, och vid sidan av dem ett stort antal andra aktörer, helt eller delvis offentligt finansierade, med föresats att stimulera företagande och utveckling. Dagens län överensstämmer dåligt med växande funktionella regioner, vilket är särskilt påtagligt i storstadsregionerna, men som även skapar problem i andra delar av landet. Konsekvensen av dessa strukturella brister är avsaknad av helhetssyn och sammanhållning samt överlappande och ibland direkt konkurrerande ansvarsområden, med brister i såväl utveck- lingskraft och effektivitet som överskådlighet som följd. Denna fragmentering försvårar dessutom överblick och politisk styrning av det samlade utvecklingsarbetet och skapar därmed också ett demokratiskt underskott. Den regionala utvecklingspolitiken förkroppsligar dessa strukturella svagheter. Dess ansats är att efter skiftande regionala förutsättningar skapa tillväxt i hela landet och griper över mer än ett dussin andra politikområden. Dess främsta exekutörer – läns- styrelserna, de regionala självstyrelseorganen och de kommunala samverkansorganen – saknar dock instrument för att påverka fler- talet av dessa angränsande politikområden, och den regionala utvecklingspolitikens egna resurser fördelas efter kompenserande principer och medfinansieringsbehov snarare än för att tillvarata tillväxtmöjligheter i alla delar av landet. Regionaliseringen är ingalunda någon unikt svensk företeelse. Tvärt om tog den fart – – på kontinenten och nådde slutgiltigt först . Den mest djupgående förklaringen till regionaliseringen torde vara den ekonomiska globaliseringen. Ny teknik och minskade handelshinder har tillåtit varor, kapital och information att röra sig allt friare och allt snabbare över nationsgränser. I takt med detta har företag och affärstransaktioner blivit alltmer oberoende av nationsgränser och nationella regleringar. Kapital och produktion kan snabbt och enkelt flyttas från en världsdel till en annan, bortom nationella regeringars räckvidd och med en snabbhet som dessa har svårt att hantera. har företagen blivit mer beroende av den miljö de verkar i. En alltmer differentierad arbetsmarknad och ökande krav på såväl kommunikation och logistik som livsmiljö för kvali- ficerade medarbetare medför växande anspråk på infrastruktur och utbildningsutbud, men också på boendemiljö, serviceutbud och rekreationsmöjligheter. Som en konsekvens konkurrerar olika regioner inom ett och samma land inte endast med varandra, utan i ökande utsträckning också med regioner i andra länder. också lett till att regioner med likartade intressen börjat knyta kontakter med varandra och samarbeta över nationsgränser. Den regionala nivåns ökade betydelse Varför har då globaliseringen framför allt ökat regionernas betydelse? Också enskilda orter och nationer konkurrerar givetvis med varandra. Det beror på att regionen som arena för att skapa goda tillväxt- och utvecklingsförutsättningar har tilltagit i betydelse. I takt med att vår rörlighet har vuxit och arbetsmarkna- den blivit alltmer differentierad har även pendlingsavstånden ökat. Lokala arbets- och servicemarknader har vuxit långt utöver kommun- och länsgränser. Det är detta vi brukar kalla regionför- storing. Det ställer krav på ett geografiskt betydligt vidare perspektiv än den enskilda kommunens för såväl planering av infra- struktur och kollektivtrafik som samhällsplanering i stort. Särskilt påtagligt är detta i storstadsområden – i fall spänner den lokala arbetsmarknaden över fyra län och omfattar 2 miljoner människor. I ett vidare perspektiv är givetvis också ett attraktivt utbud av utbildning och FoU, kultur och annan privat och offentlig service avgörande för en orts dragningskraft på människor och företag. Också dessa frågor kräver emellertid ett växande befolknings- underlag och därmed ett regionalt perspektiv, i takt med att människors förväntningar blir mer differentierade och sofistikerade. har insikten vuxit om att utvecklingsförutsättningarna varierar mellan olika landsändar. En framgångsrik utvecklings- strategi måste utgå från varje regions unika förutsättningar och preferenser. Regional delaktighet och förankring ökar också möjligheterna att mobilisera inneboende utvecklingsresurser. Det har därför blivit tydligt att tillväxtpolitiken i betydande utsträckning bör utformas och genomdrivas på en samhällsnivå mellan den nationella och den enskilda kommunens. Såväl den europeiska sammanhållningspolitiken som den nationella regionala utvecklingspolitiken har anpassats till denna nya ekonomiska geografi och arbetar huvudsakligen med regionala utveck- lingsinstrument. Det är dock inte självklart att dessa funktionella regioner överensstämmer med befintliga administrativa regioner. I består de senare först och främst av länen, som i huvudsak tog form och har anor ända tillbaka till högmedeltiden. Särskilt i storstadsregionerna har länsgränserna framstått som barriärer som lagt hinder i vägen för utbyggnad av infrastruktur, kollektivtrafik och annan utvecklingsplanering. Därför har regiona- liseringssträvandena här, på ett annat sätt än i andra delar av landet, syftat till att överbrygga eller eliminera de hinder som otidsenliga länsgränser skapar. Det är mot den bakgrunden som exempelvis Mälardalssamarbetet ska ses. Ännu större betydelse har denna problematik haft i , som var sönderdelad i tre län och fyra sjukvårdshuvudmän, med påtagliga samordningsproblem som följd. Motsvarande problem skapade den länsgräns som skilde och från . Detta var en viktig drivkraft bakom bildandet av och gav ytterligare näring åt strävandena efter ett fördjupat regionalt självstyre i . Också i kan länssammanslagningen ses som en nödvändig anpassning till en fortgående, storregional integration, där den inomskånska länsgränsen hade blivit en allt större belastning för samhällsplaneringen. Här spelade dock den gemensamma regionala identiteten en tydligare roll än i och . Jämfört med många andra europeiska länder, med stora och uråldriga regionala skillnader, är den regionala identiteten svagt utvecklad i . I några landsändar, som på samt i till exempel , , och förefaller den dock vara starkare än på andra håll och har mycket riktigt spelat en framträdande roll i regionaliseringssträvandena. Utan att regionaliseringen ens i dessa landsändar kan sägas ha burits fram av någon stark folklig opinion har dess förespråkare icke desto mindre – och inte utan framgång – sökt stöd i den gemensamma identiteten när man argumenterat för ökat regionalt självstyre. På flera håll kan man också ana en gryende regional medvetenhet i den tidigare utpräglade enhetsstaten . I någon mån är den säkert påverkad av den ökade uppmärksamhet som regionerna fått i opinionsbildningen, men föds antagligen också av en känsla av växande skillnader i utveckling och utvecklingsförut- sättningar mellan olika landsändar och de spänningar detta föder. Det är ingen tvekan om att regionaliseringen fått ökad fart genom den institutionella integrationen inom Europeiska unionen. Den ökade överstatligheten och mellanstatligheten har givit utrymme för regioner att spela en mer framträdande roll: dels är regionerna den grundläggande byggstenen i EU:s samman- hållningspolitik, som därmed ger dem uppmärksamhet och legitimitet; dels tillhandahåller EU arenor och finansierings- instrument för regionerna att utöva politiskt inflytande och agera i utvecklingpolitiken. Dit hör såväl den rådgivande som de många resursrika EU-programmen. Man kan också ana en intressegemenskap mellan den övernationella och den regionala nivån i strävan efter ökad autonomi gentemot nationalstaten. Längst har regionaliseringen av naturliga skäl gått i länder med stora, tidigare ofta undertryckta regionala spänningar, som , och . hade dock regionali- seringen tagit fart också i tidigare centraliserade stater som och har senare spridit sig till såväl som . Ett viktigt led i förberedelserna för östutvidgningen var likaså att stärka den regionala och lokala nivån i , som ett sätt att bygga demokratiska institutioner. som utrymmet för regionerna ökat har behovet av att ta ansvar för de egna utvecklingsförutsättningarna accentuerats. Europeisk och allra helst svensk samhällsutveckling har präglats av utbyggnaden av offentlig sektor. I mångt och mycket har det varit ett enhetsbygge, utformat efter nationella regelverk och garanterat genom nationella försörjningssystem och interregional utjämning. Om de regionala spänningarna haft en jämförelsevis liten betydelse i har i gengäld den avstannande resurstillväxten i offentlig sektor haft desto större betydelse för regionaliseringen. Under det tidiga 1990-talets kris fanns det ingen nationellt garanterad offentlig expansion att förlita sig till för att möta ned- gången inom näringslivet. Tvärtom överfördes ofrånkomligen stora delar av saneringen av de offentliga finanserna till kommuner och landsting, i form av skattestopp och minskade statsbidrag. Inte heller har den nationella politiken rått på de tilltagande regionala skillnaderna i landet. Det har hos allt fler kommuner och landsting såväl som inom lokala folkrörelser fött en känsla av att man själv måste bidra till att skapa utvecklingsförutsättningar för att säker- ställa det framtida skatteunderlaget för den samhälleliga servicen. Ambitionen har genomgående varit att skapa tillväxt och arbets- tillfällen och vända en ofta ogynnsam befolkningsutveckling. I fokus för regionaliseringen – i liksom i andra europeiska länder – står således tillväxt- och utvecklingsfrågorna. De hanteras redan i stor utsträckning på regional nivå, om än uppsplittrat på ett stort antal aktörer, vilka dessutom har olika geografisk bas och varierande demokratisk förankring. Att komma till rätta med denna regionala röra har varit ett centralt tema för regionaliseringen och tycks i många stycken förena såväl tillskyndare av som motståndare till ett ökat regionalt självstyre.