sou · GVB339 · 2008-01-01 00:00:00 — Av 6 § samma förordning framgår att polisen i sitt arbete skall, för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och för att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp enligt 1 § polislagen, uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i polisdistriktet. Vidare anges att polisen bör utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten. Polisen bör sträva efter att ge medborgarna råd och stöd och särskilt ge dem som har utsatts för brott den information som behövs med anledning av brottet. 2.2.2Statsmakternas krav i övrigt Utöver de krav som framgår av lagar och andra författningar upp- ställer statsmakterna även en rad andra krav. Dessa krav kommer till uttryck i offentliga beslut, t.ex. propositioner och skrivelser. Vidare framgår regeringens krav på och övriga myndig- heter inom polisorganisationen av det årliga regleringsbrevet. Statsmakterna har såsom ovan angetts fastställt att målet för rätts- väsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet. I budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1) anges att det bästa sättet att öka tryggheten för medborgarna är att för- hindra att brott begås. På grund härav skall det brottsförebyggande arbetet prioriteras. Antalet brott skall minska och antalet brotts- offer skall bli färre. Ett led i detta arbete är att polisen måste vara synlig och finnas tillgänglig i hela landet, inte bara för att ingripa mot brott utan även för att förebygga brott. Polisen är en nyckel- aktör i det brottsförebyggande arbetet genom sin specialkompetens i fråga om brottsföreteelser och praktiska brottsförebyggande åtgär- der. Polisens brottsförebyggande arbete skall bedrivas planlagt och underrättelsestyrt. Förutom polisiär närvaro måste återkopplingen till medborgarna och den lokala förankringen bli bättre. Regeringens mål om 20 000 poliser bör leda till en lokalt förankrad polis i hela landet. Även polisens samverkan med andra aktörer bör för- bättras. Enligt budgetpropositionen skall vidare brottsuppklaringen öka och verksamheten bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. De brottsbekämpande myndigheternas arbete med att effektivisera sin brottsutredande verksamhet med bibehållan- de av höga rättsäkerhets- och kvalitetsmål måste fortsätta med ännu större kraft. Kampen mot mängdbrottsligheten såsom stölder och inbrott skall prioriteras och polisen skall få ökade resurser för att långsiktigt motverka grövre kriminalitet. Även i detta avseende är det viktigt att myndigheterna ytterligare fördjupar sitt samarbete och bättre samordnar sina insatser. Vidare anges att bekämpningen av den grova och gränsöverskrid- ande brottsligheten har blivit en allt viktigare uppgift för rättsväsen- dets myndigheter. Förändringar i omvärlden i kombination med den organiserade brottslighetens utveckling till en entreprenörsliknande verksamhet ställer ökade krav på de brottsbekämpande myndig- heternas arbetsmetoder och förmåga till internationellt samarbete. Det är därför enligt regeringen av grundläggande betydelse att kun- skap om de internationella rättsinstrumenten och de närmare förut- sättningarna för internationellt samarbete kommer alla som arbetar med brottsbekämpning – såväl på central som på lokal nivå – till del. Polisen har en viktigt uppgift i att aktivt bidra till en fortsatt utveck- ling av det internationella brottsbekämpande samarbetet. Informa- tionsutbyte direkt mellan polismyndigheter i olika länder intar en central plats för ett effektivare internationellt samarbete. Ett annat mål för polisen, såvitt avser de arbetsuppgifter som inte är brottsbekämpande, är att dessa skall utföras med utgångspunkt i individernas behov. Detta innebär att allmänheten enkelt och snabbt skall kunna få kontakt med polisen, att servicen skall präglas av hög kvalitet och likabehandling och att den enskilde individen skall kunna välja den kontaktform som passar bäst med utgångspunkt i ärendets natur och individuella förutsättningar. I regleringsbrevet till polisen för anger regeringen att målet för polisen bl.a. är att tillfällena att begå brott skall bli färre, att fler brott skall leda till lagföring och att kvaliteten skall höjas på brottsutredningsverksamheten samt att de icke brottsbekämpande arbetsuppgifterna skall utföras med utgångspunkt i medborgarnas behov genom snabb och korrekt handläggning, god service och hög tillgänglighet. 2.2.3Utvärderingar, granskningar och forskning Polisen har stora befogenheter. Granskningar och utvärderingar av polisens verksamhet är därför av stor betydelse för rättssäkerheten och demokratin. Dessa granskningar initieras ofta av statsmakterna och andra offentliga organ men även av polisväsendet självt. Polisen granskas även av () och Justitiekanslern (). Såväl JO som JK har till uppgift att tillse att statliga myndig- heter och dess anställda efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Den tillsyn som JO och JK utövar är dock en extraordinär tillsyn och utgör ett komplement till den tillsyn som utövas av ordinära organ, t.ex. Rikspolisstyrel- sen. Vi har av det skälet valt att i detta avsnitt inte behandla JO:s och JK:s tillsyn av polisen. Vi kommer nedan att redogöra för en rad utredningar och gransk- ningar av betydelse för polisen. Redovisningen har i huvudsak begränsats till utredningar och granskningar som genomförts . Uppräkningen är inte uttömmande utan skall endast ses som ett urval av vad som gjorts på området. Statliga utredningar av betydelse för polisen Utredningar avseende polisens arbetsuppgifter Mot ökad koncentration – Förändring av polisens arbetsuppgifter (SOU 2001:87), delbetänkande från . I betänkandet förde utredningen resonemang kring en renodling av polisverksamheten. Utredningen redovisade en kartläggning av arbetsuppgifter som i olika sammanhang har pekats ut som möjliga och lämpliga att utföras av annan än polisen. Utredningens kon- kreta förslag redovisades i två betänkanden, Polisverksamhet i för- ändring (SOU 2002:70) och Polisverksamhet i förändring – del 2 (SOU 2002:117). Utredningen föreslog, när det gäller den del av uppdraget som avser en renodling av polisens verksamhet, att vissa tillståndsuppgifter överförs från polisen till kommunen. Polisen skall enligt utredningens förslag fortsättningsvis inte heller ta emot anmäl- ningar om förlorade saker. Vidare föreslog utredningen att bestäm- melserna om när andra myndigheter får begära handräckning i sam- band med att en person är våldsam stramas upp. Enligt utredningen bör vidare parkeringsvakter kunna användas i större utsträckning för att biträda polisen vid trafikövervakningsuppgifter. Polisen skall inte heller fortsättningsvis ägna sig åt felparkeringsavgifter, en upp- gift som i stället bör läggas på kommunerna. Stämningsmannaupp- dragen bör enligt utredningen fortsättningsvis utföras av krono- fogdemyndigheten. Utredningen föreslog i denna del slutligen att uppgiften att inhägna övergivna gruvhål överförs till den statliga myndigheten . Utredningen föreslog vidare, såvitt avser den del av uppdraget som avser polisens verksamhet i glesbygd, att ordningsvakternas arbetsuppgifter utökas på så sätt att en ordnings- vakt får förordnas för tjänstgöring hos polismyndigheten genom att biträda polisen i dess arbete. I sitt slutbetänkande Polisverksamhet i förändring – del 2 (SOU 2002:117) föreslog utredningen att polisen inte längre skall förvara personer som omhändertas enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. i polis- arrest. Utredningen föreslog vidare att polisens arbetsuppgifter som innebär att polismyndigheten verkställer beslut om omhändertagan- de av djur enligt djurskyddslagen (1988:534) överförs till länsstyrel- sen. Polisens arbetsuppgifter har även varit föremål för granskning i och i . hade till uppgift att göra en översyn av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och den därtill hörande förordningen. I betänk- andet, Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor (SOU 2006:16), föreslås bl.a. att tillståndsgivningen avseende hanteringen av explosiva varor flyttas över från polismyndigheterna till kom- munerna. Förslaget bereds i Försvarsdepartementet. behandlade frågan om polisens handhavande av ärenden om felparkeringsavgifter. I sitt betänkande, Ett enhetligt system för felparkering (SOU 2006:109) föreslår utredningen att polismyndigheterna inte längre skall handlägga dessa ärenden och att polisen inte heller skall utfärda parkeringsanmärkningar. För- slaget bereds i . Utredningar avseende ledning och styrning inom polisen 2001 (SOU 2002:122), betänkande från . Kommittén hade i uppgift att göra en kartläggning och analys av händelserna i samband med i den 14–och att mot den bakgrunden överväga och föreslå åtgärder som med bibehållen respekt för demonstrations- friheten kan leda till att allvarliga ordningsstörningar kan före- byggas och bekämpas. Kommittén menade bl.a. att Rikspolisstyrel- sen bör ansvara för samordningen av polisens planering inför stora internationella evenemang. Vidare ansåg kommittén att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan den öppna polisen och Säkerhetspolisen måste bli betydligt bättre. Piketpolisen och natio- nella insatsstyrkan, dvs. landets särskilda insatsstyrkor, måste enligt kommittén kunna samarbeta effektivt, vilket förutsätter viss gemen- sam utbildning, samträning och enhetlig utrustning. Kommittén övervägde i betänkandet också frågor kring polisens utrustning. Kommittén föreslog även att ett maskeringsförbud för demon- stranter införs. Kommittén påpekade avslutningsvis att flera hän- delser som har inträffat antyder att det kan finnas ett grundläggande strukturellt problem inom polisen och pekade på uppgifter om bl.a. bristande samsyn, dåligt chefs- och ledarskap samt bristfällig utbildning. Inom polisen ledde utredningens förslag till att en ny arbets- metod, särskild polistaktik, infördes. Vad denna metod innebär be- skrivs närmare under avsnitt 2.2.4. Strukturella brister inom polisen (Ds 2004:34) Utredningen lyfter fram bristande ledarskap som en viktig problemfaktor inom polisen. Härvid anges brister i systemet för rekrytering och utbildning av chefer samt andra brister i utbildningssystemet som orsaker till bristerna i chefs- och ledarskapet inom polisen. Utredningar avseende polisens internutredningar – utredning om en utredning (SOU 2002:37), betänk- ande från . Utredningen hade i uppdrag att granska förfarandet vid brottutredningen i samband med dödsfall. Utredningen föreslog mot bakgrund av gransk- ningen bl.a. att det alltid skall genomföras en utredning under ledning av åklagare när en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen under vistelse i polisarrest eller genom något som en an- ställd inom polisen har gjort i tjänsten. Frågan om formerna för utredning av brottsanmälningar mot främst polisanställda har övervägts vid ett flertal tillfällen tidigare. Den näst senaste, förutom den ovan nämnda , är betänkandet av Kommittén om tillsynen över polis och åklagare, granskning av polis och åklagare (2003:41). Kommittén föreslog bl.a. att utredningar av påstådda brott begång- na av poliser även fortsättningsvis skulle hanteras inom polisen, om än av särskilda utredningsenheter och under ledning av särskilt utsedda åklagare. Regeringen tillsatte emellertid en ny utredning i frågan, . Utredningen hade i uppdrag att – med utgångspunkt i att medborgarna skall ha största möjliga förtroende för hur internutredningarna bedrivs – utforma ett från polis- och åklagarväsendena fristående organ för internutredningar och analysera för- och nackdelar med att inrätta ett sådant organ. I sitt betänkande Summa Summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? (SOU 2007:5) beskriver utredningen hur en fristående förvaltningsmyndig- het skulle kunna inrättas. Enligt direktiven var utgångspunkten att en fristående myndighet skulle inrättas och utredaren skulle lämna förslag på hur en sådan myndighet skulle se ut, vilka befogenheter den skulle ha, hur den skulle vara organiserad m.m. Enligt utredningen skall SUM hantera samtliga ärenden om påståenden om brott eller felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande personer som är anställda inom polisen, vissa arrestantvakter och passkontrollan- ter och anställda inom åklagarväsendet. Även utredningar om brott som inte har samband med arbetet skall omfattas av SUM:s be- hörighet. Det huvudsakliga argumentet för att inrätta en särskild myndighet för internutredningsverksamheten var inte att nuvarande verksamhet fungerar otillfredsställande utan att verksamheten av allmänheten skulle upplevas vara skild från övrig polis- och åklagar- verksamhet. Med hänsyn till SUM:s begränsade storlek skulle SUM ha behov av att anlita polisen för att få hjälp med olika utredningar. För att garantera utredningarnas kvalitet skulle krävas att det vid SUM arbetar erfarna utredare med polisiära befogenheter och er- farna åklagare. I vart fall vid myndighetens uppbyggnad skulle dessa knappast rekryteras från annat håll än polisen och åklagarväsendet. Ett visst beroende av och band till polisen skulle således att finnas även om SUM inrättas. De negativa konsekvenser en utbrytning av internutredningsverksamheten från polisen och åklagarväsendet skulle föra med sig bl.a. i form av en mindre rationell hantering av anmäl- ningarna, en splittring av polis- och åklagarorganisationerna, risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet bland poliser och åklagare skulle försvåras och ökade kostnader vägde enligt utred- ningens uppfattning tyngre än den fördel som inrättandet av SUM skulle kunna medföra i form av ett ökat förtroende från allmän- heten. Förslaget bereds i . Polisens förmåga och möjligheter att hantera extraordinära händelser Vår beredskap efter (SOU 2003:32), betänkande från 11 september-utredningen. Utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra lik- artade extraordinära händelser i . En av huvudfrågorna i be- tänkandet rör Försvarsmaktens roll vid omfattande terroristatten- tat. Utredningen föreslog att statsmakterna uttryckligen ansluter sig till en grundlagstolkning som innebär att regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat. Utredningen föreslog vidare att Försvarsmakten tillfälligt får medverka vid bevakning av civila skyddsobjekt efter begäran av . Vidare föreslog utredningen att och Försvarsmakten skall ha ett organiserat samarbete för att kunna hantera omfattande angrepp där NBC-stridsmedel (nukleära/radio- logiska, biologiska eller kemiska stridsmedel) används samt vid hot om sådana angrepp. Utredningen föreslog även att Säkerhets- polisen skiljs från och ombildas till en icke- polisiär civil säkerhetstjänst. bör det enligt utredningen bildas en ny enhet inom för särskild polisverk- samhet, till vilken bör föras de direkta polisuppgifter som har an- knytning till brott mot rikets säkerhet och terroristbrott såsom förundersökningsuppgifter samt frihetsberövanden, beslag och lik- nande åtgärder. Utredningen föreslog också att det i polislagen (1984:387) införs regler om provokation, infiltration samt använd- ning av kroppsmikrofoner och pejling (positionsbestämning). Ut- redningen lämnade i dessa delar inte något författningsförslag, utan hänvisade efter en överenskommelse till förslag från Bered- ningen för rättsväsendets utveckling (BRU). BRU betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brotts- bekämpningen (SOU 2003:74), förslag till lagreglering beträffande bl.a. dessa metoder. (BRU:s arbete beskrivs mer ingående nedan). 11 september-utredningen föreslog vidare att polisen, eller tjänste- man vid , i samband med inresekontroll får under- söka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i fartyg i syfte att förhindra att utlänningar reser in i i strid mot bestäm- melserna i utlänningslagen. skall enligt utredningen bl.a. se till att det finns information att inhämta från berörda myndigheter och andra organ i samband med omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser som berör . 11 september-utredningens arbete fortsattes och fördjupades av , som fick i uppdrag att ta fram ett slutligt förslag avseende vilket stöd polisen kan behöva, särskilt från Försvars- makten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktio- ner och andra sådana omfattande brottsliga angrepp på samhället. En annan fråga var att utreda vilka närmare befogenheter Försvars- maktens och andra stödjande myndigheters personal bör ha vid insatser, t.ex. när det gäller att ingripa mot enskilda. Utredningen konstaterade i sitt betänkande Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning (SOU 2005:70) bl.a. att det finns situationer i samband med bekämpning av terrorism och andra sådana om- fattande brottsliga angrepp på samhället där polisen har behov av stöd från andra statliga myndigheter, främst, men inte bara, från Försvarsmakten. Utredningen föreslog även att ett sådant stöd skulle regleras i lag. Lagstiftning med den innebörden trädde i kraft . Utredningar av betydelse i övrigt Ovan nämns Beredningen för rättsväsendets utveckling, BRU. Be- redningen hade i uppdrag att undersöka möjligheterna att öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. BRU lade sammanlagt fram nio betänkanden. I det första, Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), föreslogs ett huvud- alternativ för snabb handläggning av brottmål. Förslagen innebar att åklagares behörighet att utfärda stämning och kallelse till huvudförhandling skulle utvidgas. BRU föreslog också att åklagare skulle få möjlighet att besluta om viss personutredning. beslut skulle enligt förslagen fattas redan under förundersök- ningen. I det andra betänkandet, Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), var förslagen koncentrerade till frågan om att åstadkomma förbättringar av den brottsutredande verksamheten, bl.a. genom ett utvidgat användningsområde för förenklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § . Genom tilläggsdirektiv fick BRU i uppdrag att under- söka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utred- ningen och lagföringen av i första hand butikssnatterier. Förslagen redovisades i det tredje betänkandet, Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44). Förslagen innebar bl.a. att en försöks- verksamhet skulle inledas med förenklad handläggning av snatteri- brott och att ordningsbot skulle få utfärdas för bl.a. snatteri. Även i det fjärde betänkandet, Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45), var förslagen huvudsakligen inriktade på att åstadkomma en förkortning av genomströmningstiderna i brottmål. I betänkandet behandlades frågan om ett permanent snabb- förfarande för brottmål. Med anledning av bl.a. de klara effektivitets-, kvalitets- och rättssäkerhetsvinster som beredningen såg bedömde beredningen att ett sådant skulle kunna införas i vissa större städer och att det fanns möjlighet att reducera tiden från polismyndig- hetens kännedom om brottet till huvudförhandling till omkring . I det femte betänkandet, Ökad effektivitet och rätts- säkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74), föreslogs bl.a. en lagreglering av vissa av de brottsbekämpande myndigheternas arbets- metoder och en utvidgning av möjligheterna att använda strafföre- läggande. I det sjätte betänkandet, Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114) redovisades det vid utgången av aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankom på BRU och en plan för det fortsatta arbetet. I betänkandet behandlades dessutom andra frågor som framför allt rörde två av beredningens särskilt angivna huvuduppgifter, nämligen utbildning, rekrytering m.m. inom den brottsutredande verksamheten och vissa frågor om lokali- sering av rättsväsendets myndigheter. När det gäller utbildnings- frågorna föreslog utredningen bl.a. att en särskild kriminalpolis- utbildning skulle inrättas i syfte att höja kvaliteten på utredning- arna och minska handläggningstiderna. I det sjunde betänkandet, Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38), behandlades olika frågor om elektronisk kommu- nikation som regeringen tog upp i tilläggsdirektiv . Den återstående delen av de nämnda tilläggsdirektiven behandlades i det åttonde betänkandet, En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (2005:84). BRU föreslog bl.a. bestämmelser som skulle göra det möjligt för polismyndigheterna att vara förundersökningsledare i betydligt fler ärenden än och få utökade befogenheter i vissa avseenden. I det nionde och sista betänkandet, Ett effektivt brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117) behandlades frågor om hur rättsväsendet kan ta tillvara att en misstänkt erkänner sitt brott. I denna del före- slogs att det i lagregleringen tydligt framgår att även den miss- tänktes medverkan i utredningen av det egna brottet kan beaktas i lindrande riktning såväl vid valet av påföljd som vid straffmätning- en. BRU föreslog också att tingsrätten utan huvudförhandling skulle få meddela dom på handlingarna i brottmål om den tilltalade erkänt gärningen och vid tiden för brottet fyllt , åklagaren framställt ett bestämt yrkande i fråga om påföljd och rätten inte finner skäl att döma till en påföljd som är att anse som svårare eller mer ingripande för den tilltalade än den som åklagaren föreslagit. BRU föreslog även att förändringar i sekretesslagstiftningen när det gäller informationsutbyte mellan vissa myndigheter. Slutligen lämnade BRU även vissa förslag rörande beslag. BRU:s förslag har genomförts i vissa delar medan de i andra delar bereds i . Extern granskning i övrigt Granskningar genomförs också regelbundet av . De senaste granskningarna gällde stödet till polisens brottsutredningar (RiR 2004:27) och styrning av polismyndig- heterna (RiR 2005:18). Den förstnämnda granskningen avsåg hur det forensiska stödet, vilket innebär de tekniska rotlarna vid de 21 polismyndigheterna, och delar av , fungerar. Granskningen visade bl.a. att det saknas en övergripande strategi för hur detta stöd bör ut- vecklas och hur den ökade efterfrågan skall bemötas. Den senaste granskningen avseende styrning av polismyn- digheterna visade att inte levt upp till sitt ansvar enligt den egna instruktionen att styra polismyndigheterna mot stats- makternas mål. Konsekvensen för polisens verksamhet och resultat blir konstaterar att styrning inte ger polismyndigheterna incitament att prestera goda resultat. Av budgetpropositionen för framgår emellertid att omorganiserades . Syftet med organisationsförändringen har varit att tydliggöra roller och ansvar och på så sätt skapa bättre förutsättningar för att styra polismyn- digheterna utifrån och regeringens mål. Dåvarande () kartlade och analyserade i rapporten – i och andra länder (RRV 1999:30) olika problemområden inom brottmålskedjan i och andra länder. Enligt verket tillämpas ett kedjeperspektiv av- seende brottmål främst i , och samt i viss mån i och . Dessa och ytterligare några länder strävar enligt verket bl.a. efter att klara upp mindre och bagatell- artade brott utan att nödvändigtvis blanda in det reguljära dom- stolsväsendet, dvs. att på rättslig grund sortera bort ärenden från vidarehandläggning i rättskedjan (s.k. attrition). RRV anförde i rapporten att man hade för avsikt att mot bakgrund av den genom- förda kartläggningen gå vidare och granska en brottmålskedja på lokaloperativ nivå.