sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — framför allt marknader för elektroniska kommunikations- tjänster. En viktig princip i tillämpningen av konkurrensreglerna i LEK är att ett konkurrensproblem på en slutkundsmarknad i första En ny modell för radiospektrumförvaltning hand ska åtgärdas i grossistledet – genom tillträdesreglering. På så sätt kan verklig konkurrens skapas i slutkundsledet (till skillnad från reglering av slutkundsmarknader som kan söka efterlikna effekter av konkurrens men som på lång sikt inte för med sig marknadens fördelar). Insatsvaran på denna nivå kan exemplifie- ras med samtrafik eller tillträde i olika former. Tanken är ytterst att man genom att åstadkomma en jämn spelplan på denna nivå skapar förutsättningar för en fungerande konkurrens på slutkundsmark- naden. Tillträdesreglering är dock till sin natur komplicerad och ingripande, eftersom den alltid handlar om att tvinga enskilda företag att ge upp rättigheter till egenproducerade resurser till för- mån för andra företag.TPF9FPT En effektiv konkurrensfrämjande reglering av radiospektrum medför inte på samma sätt sådana problem, och skulle kunna bidra till att minska behovet av reglering även i gros- sistledet och leda till ökad konkurrens inom sektorn för elektro- nisk kommunikation. Europeiska kommissionen har inom ramen för den pågående direktivsöversynen sett risken för hamstring i en modell för radio- spektrumförvaltning med större frihet för användare. Kommissio- nens förslag till ny artikel 5.6 i auktorisationsdirektivet är tänkt att ge medlemsstaterna verktyg att hantera denna risk. Enligt förslaget ska de nationella tillsynsmyndigheterna säkerställa att radiofre- kvenserna används effektivt i enlighet med artikel 9.2 i ramdirekti- vet. De ska även säkerställa att konkurrensen inte snedvrids som resultat av någon överlåtelse eller ansamling av nyttjanderätter för radiofrekvenser. I sådana fall får medlemsstaterna enligt förslaget vidta lämpliga åtgärder som t.ex. att minska, återkalla eller tvinga fram en försäljning av en nyttjanderätt för radiofrekvenser. Jag delar kommissionens riskbedömning. Det ovannämnda för- slaget möjliggör dock mycket ingripande åtgärder som vidtas i efterhand, när spektrumhamstringen redan ägt rum. Med en kom- bination av i detta betänkande föreslagna moderniserade regler för prövning av överlåtelser enligt LEK (se vidare avsnitt 4.5) och incitamentsskapande avgifter (se avsnitt 4.3 och 4.6) skapas sådana förutsättningar att den av kommissionen föreslagna regeln inte ska behöva användas. Den modell för hantering av risken för spekt- rumhamstring jag förordar torde sammantaget vara mer proportio- nell än den som kommissionen har föreslagit. 9TP PT Tillträdesreglering bör enligt gällande principer dessutom anpassas så att den ger incitament till investeringar i ny infrastruktur så att regleringen så långt möjligt kan tas bort även från grossistledet. En ny modell för radiospektrumförvaltning sionens förslag är beroende av förhandlingar mellan rådet och . För detta redogörs närmare i konsekvensbe- skrivningen i kap. 5. Som ovan nämns kan enligt skäl 28 till förslag till ändringsdirektivTPF10FPT införandet av teknik- och tjänsteneutralitet och handeln med exi- sterande nyttjanderätter till spektrum kräva övergångsregler, inbe- gripet åtgärder för att säkerställa en rättvis konkurrens, eftersom det nya systemet kan göra det möjligt för vissa spektrumanvändare att börja konkurrera med spektrumanvändare som har förvärvat sina tillstånd på mindre gynnsamma villkor. När nyttjanderätter tvärtom har beviljats som ett undantag från de allmänna reglerna eller i enlighet med andra kriterier än de som är objektiva, propor- , icke-diskriminerande och transparenta med god insyn i syfte att uppnå mål av allmänt intresse, ska situationen för inneha- vare av sådana rätter inte förbättras till nackdel för deras nya kon- kurrenter utöver vad som är nödvändigt för att uppnå mål av all- mänt intresse. Ett nytt system som rakt av överförs på befintliga tillstånd ris- kerar med andra ord att göra obalanser som uppstått som en följd av det gamla systemet permanenta. Ett viktigt exempel vad gäller teknikneutralitet är processen med att öppna upp 900-MHz-bandet för bl.a. UMTS. Tillstånden för detta band har från början delats ut med villkor att de ska användas för GSM och senare förlängts med bibehållandet av detta villkor. Att förändra tillståndsvillkoren så att UMTS får användas i 900 MHz-bandet medför stora konkurrens- fördelar för de som har tillstånd i detta band, eftersom bandet medger såväl yttäckning till betydligt lägre kostnad som bättre inomhustäckning för UMTS. Problemet i är att särskilda tillstånd även har delats ut för UMTS i 2,1 GHz-bandet, och en av UMTS-tillståndshavarna har inte något GSM-tillstånd. Denna ope- ratör skulle följaktligen få en betydande konkurrensnackdel om teknikneutralitet och rullande tillståndstider infördes och utan förnyad prövning för befintliga innehavare av tillstånd för GSM-900. Enligt min bedömning är det med hänsyn till bl.a. konkurrens, transparens och kostnader mest lämpligt att införa den nya model- 10TP PT Se avsnitt 2.6.3. En ny modell för radiospektrumförvaltning len successivt vartefter tillstånd löper ut och prövas på nytt. Detta skulle innebära att reglerna i den nya modellen från ett visst datum tillämpades för tillstånd som utfärdas efter detta datum. På detta sätt kan i största möjliga mån särskilda övergångsbestämmelser i lag också undvikas. 4Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna 4.1Det ska gå att ringa och nå Internet överallt när som helst Förslag: Målsättningen ska för det första vara att det alltid ska gå att använda mobil taltelefoni och en grundläggande data- kommunikationstjänst till överkomliga priser där man befinner sig inom gränser. För det andra bör hela befolkning ha möjlighet att använda trådlöst bredband i sin bostad och på fasta arbetsställen . Regeringen bör vid utgången av 2013 utvärdera i vilken utsträckning målen har uppnåtts. Huvudsakliga skäl: Användningen av telefoni och datakommuni- kation begränsar sig i allt mindre utsträckning till bostäder och fasta arbetsställen. ska enligt de politiska målen ligga i framkant när det gäller tillgång till elektroniska kommunikationer. Ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om tillgänglighet utan begränsning av den nuvarande rättsliga ramen för samhälls- omfattande tjänster. Ett svenskt mål bör därför vara att användares behov av kommunikation inom tillgodoses oavsett tid, plats och förflyttning. Fullständig yttäckning är inte praktiskt möjlig. Utgångspunkten bör därför vara användarens upplevelse av tillgång till taltelefoni och en grundläggande datakommunikationstjänst som bibehålls oberoende av tid, plats och förflyttning inom Sve- rige. Priset för kommunikationen bör vara oberoende av platsen. Det är osannolikt att någon marknadsdriven uppgradering eller nyanläggning av trådbunden infrastruktur sker i någon större utsträckning i eftersatta områden utanför tätorter, inklusive små- orter, fram . Fasta, i betydelsen stationära bred- Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna bandsanslutningar tillhandahålls i första hand genom tråd. Trådlöst bredband har dock en mycket viktig roll att spela i situa- tioner där det saknas ekonomiska förut- sättningar för trådbunden anslutning. De bostäder och fasta arbets- ställen som inte kan få bredband bör därför till 2013 tillförsäkras möjlighet till trådlös bredbandsanslutning. Detta bör vara en anslutning med betydligt högre kapacitet än den grund- läggande mobila kommunikationstjänst som beskrivs i det föregå- ende stycket. Målen för sektorn elektronisk kommunikation kan, som i utred- ningsdirektiven, sammanfattas på följande sätt. Enskilda och myn- digheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kom- munikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt pris och kvalitet för dessa tjänster. ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. Dessa mål ska uppnås främst genom att det skapas förutsätt- ningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt genom att internationell harmonisering främ- jas. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden.TPF1FPT Nedan görs en närmare genomgång av källor och bakgrund till de politiska målen inom sektorn för elektronisk kommunikation. Vid Europeiska rådets möte i lanserade stats- och regeringscheferna den s.k. Lissabonstrategin. Lissabonstrate- gins mål är att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga eko- nomi och uppnå full sysselsättning . En av de tre pelarna i 1TP PT Prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna strategin rör ekonomisk politik, som ska förbereda övergången till en konkurrenskraftig, dynamisk och kunskapsbaserad ekonomi. Tonvikten har lagts på behovet av kontinuerlig anpassning till informationssamhällets utveckling och på att främja forskning och utveckling. Initiativet i2010 – det europeiska informationssamhället – lades fram och är Europeiska kommissionens nya stra- tegi för att främja informationssamhället och medier. i2010 har som målsättningar att främja en öppen och konkurrenskraftig inre marknad för informationssamhället och medier, öka innovation och investeringar i IKT-forskning,TPF2FPT och att skapa ett europeiskt informationssamhälle för alla, särskilt när det gäller bättre offent- liga tjänster och livskvalitet. i2010 är ett nyckelinitiativ från inom Lissa- bonstrategin. har i2010-strategin genomgått en halvtidsöversyn. publicerade kommissionen sitt meddelande om denna översyn.TPF3FPT I meddelandet uttrycker kommis- sionen bl.a. att det finns ett angeläget behov att utveckla europeiska handlingsprogram som både uppmuntrar ledande medlemsstaters konkurrenskraft och åtgärdar klyftor mellan hög- och lågpreste- rande stater så att fragmentering inom EU motverkas. Till medde- landet hör ett arbetsdokument med jämförelser av viktiga IKT-data för varje medlemsstat, som t.ex. tillgänglighet till bredband, använ- dandet av e-post och webbaserade banktjänster. Europeiska unionens sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom EU genom att minska regionala skillnader och ojämlikheter mellan människor. Den nuvarande programperioden sträcker sig . På basis av denna antogs en svensk strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007 – 2013. Denna beskrivs närmare nedan. 2TP PT IKT = Informations- och kommunikationsteknik. 3TP PT KOM(2008) 199 slutlig, , 17.04.2008. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Telelagens 2 § angav följande mål: Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a. att var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät. I 3 § uttalades att det vid tillämpningen av lagen skulle vara en strä- van att skapa utrymme för och att upprätthålla en effektiv konkur- rens inom alla delar av telekommunikationsområdet som ett medel att uppnå de givna målen. Konkurrens var således inte ett mål i sig, utan ett medel för att skapa effektiva telekommunikationer. 1992/93:200 – som innehöll förslaget till telelag och LRK – formulerades närmare politiska mål på teleområdet, vilka i sin tur utgör den principiella grunden för den nu gällande lagstift- ningen.TPF4FPT Betydelsen av effektivare telekommunikationer och strä- van att uppnå och behålla konkurrens betonas i större utsträckning . I propositionen angavs förslaget till telelag ha till syfte att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra verksamheten på telekommunikationsområdet så att de telepoli- tiska målen kan uppfyllas. Tillämpningen av telelagens bestämmel- ser skulle ske med den grundläggande inriktningen att enskilda och myndigheter skulle erbjudas tillgång till effektiva telekommunika- tioner till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.TPF5FPT LRK reglerade användningen av radiofrekvenser. Utgångs- punkterna för dess tillämpning var att uppfylla de internationella åtaganden som gjort inom radioområdet, samt att bevaka yttrande- och informationsfriheten.TPF6FPT Enligt målen för sektorn elektronisk kommunikation som de uttrycks i förarbetena till LEK ska enskilda och myndigheter få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. 4TP PT Se bl.a. a. prop. 5TP PT A. prop. 6TP PT A. prop. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. De främsta medlen för att uppnå detta ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten har ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden.TPF7FPT IT-politikens inriktning enligt regeringens av antagna proposition Ett informationssamhälle för alla (IT-propo- sitionen) innebär att IT ska främja ett antal områden, bl.a. tillväxt, sysselsättning, regional utveckling, livskvalitet, en effektiv offentlig förvaltning och ett hållbart samhälle. Ett flertal mål beslutades av i enlighet med regeringens proposition Från IT-politik för samhället till politik för informationssamhället, bl.a. att Sve- rige ska vara ett hållbart informationssamhälle för alla.TPF8FPT I propositionen uppsattes det särskilda målet för tillgänglighet och säkerhet att en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster. Vidare anfördes att målet fullföljde den tidigare propositionen, i princip innebärande att hushåll och företag i alla delar av borde få tillgång till IT infrastruktur med hög överföringskapacitet och att detta i första hand bör ske i marknadens regi men att staten har ett övergripande ansvar att se till att sådan infrastruktur finns tillgänglig i hela landet. När det gäller regionalpolitik anges bl.a.: Om utvecklingen av den nya tekniska infrastrukturen helt styrs av marknaden, riskerar detta att missgynna landets glesare befolkade delar. Dessa aspekter bör därför föras in i de nya målformuleringarna för IT-politiken.TPF9FPT Vidare anges i fråga om tillgänglighet bl.a.: Hushåll och företag i alla delar av bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Detta skall i första hand ske i marknadens regi. Staten har dock ett övergripande 7TP PT Prop. 2002/03:110 s. 101. 8TP PT Prop. 2004/05:175 s. 49 f. 9TP PT Prop. 1999/2000:86 s. 22. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna ansvar att se till att IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet finns tillgänglig i hela landet. [--] Den teknik som skulle kunna över- brygga avstånden i landet får inte på grund av stora skillnader i till- gänglighet, taxor och kapacitet bli ytterligare en klyfta mellan storstad och glesbygd.TPF10FPT Om IT för regional utveckling anges bl.a. följande: Människor i glesbefolkade delar av landet kan med hjälp av IT ta del av service, kultur och handel för att aktivt söka och få information i kontakter med myndigheter och företag. Staten har ett ansvar för att en fungerande IT-infrastruktur finns tillgänglig i hela landet.TPF11FPT nationella strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning I enlighet med den europeiska unionens sammanhållningspolitik (se ovan) har en svensk strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007–2013 antagits. Den sittande regeringen identifierade tillgänglighet som en av fyra nationella prioriteringar för regional konkurrenskraft och sysselsättning. Dessa prioriteringar ska vara vägledande för regionalt utvecklings- arbete i och ligga till grund för myndigheternas medverkan i arbetet med regionala utvecklingsstrategier, regionala tillväxtpro- gram och strukturfondsprogram. Enligt strategin bör man för att uppnå regional konkurrenskraft och sysselsättning eftersträva ökad tillgänglighet såväl inom landets gränser som till och från utlandet. Regeringen har här lyft fram ett utvecklat informationssamhälle som ett av två särskilt viktiga insatsområden. Enligt strategin ska informationssamhällets utveck- ling innebära att människor oberoende av bostadsort kan arbeta och ta del av offentliga och privata tjänster samt i övrigt delta i samhället. Enligt strategin är IT en av de i särklass viktigaste faktorerna för att åstadkomma produktivitetsutveckling och till- växt i offentlig och privat sektor. Eftersom IT därmed är ytterst viktig för framtida konkurrenskraft ska den enligt strate- gin vara tillgänglig för alla. En väl fungerande IT-infrastruktur är enligt strategin en avgörande förutsättning för näringsliv och boende i gles- och landsbygd. Som riktlinjer på området anges därför att det regionala utvecklingsarbetet bl.a. skall syfta till att 10TP PT A. prop. 11TP PT A. prop. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna stimulera och underlätta IT-användningen i små och medelstora företag och att fullfölja bredbandsutbyggnad i gles- och landsbygd. I statsministerns regeringsförklaring i samband med bildandet av den nya regeringen , nämndes följande i fråga om kommuni- kationer: Genom att stärka den lokala och regionala konkurrenskraften, och skapa bättre förutsättningar för investeringar och innovationer, kan tillväxtpotentialen i hela landet stärkas. Tillgång till samhällsservice och väl fungerande kommunikationer över hela landet är viktigt. Regeringen kommer att utarbeta en nationell strategi för att stärka utvecklingskraften på landsbygden. I regeringens budgetproposition har ett delvis nytt mål för politikområde IT, elektronisk kommunikation och post (utgifts- område 22) formulerats:TPF12FPT Målet för politikområde IT, elektronisk kommunikation och post är säkra och lättillgängliga kommunikationer som i första hand tillhanda- hålls genom marknaden, samt ett stort utbud av tjänster som under- lättar vardagen för hushåll och företag i hela landet. Den tidigare formuleringen löd: Målet för politikområde IT, elektronisk kommunikation och post är att alla ska ha tillgång till en samhällsekonomiskt effektiv och långsik- tigt hållbar infrastruktur och därtill hörande samhällstjänster. Målet för regeringens näringspolitik (utgiftsområde 24) är enligt budgetpropositionen att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag, för att därigenom bryta utanförskapet. Målet för den regionala tillväxtpo- litiken (utgiftsområde 19) är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. 12TP PT Prop. 2007/08:1. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Regleringsbrev och instruktion till regleringsmyndigheten Enligt den instruktion som gäller för PTS 2008 har myndigheten bl.a. till uppgift att främja tillgången till säkra och effektiva elek- troniska kommunikationer enligt de mål som anges i LEK och att främja en hållbar konkurrens. ska även främja att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur ett konsument- och konkurrensperspektiv och ur den regionala tillväxtpolitikens perspektiv. Enligt PTS regleringsbrev ska enskilda och myndigheter få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov (verksam- hetsområde elektronisk kommunikation). Mål 1 i regleringsbrevet – Konkurrens till nytta för konsumenter och företag är ökad konkurrens till nytta för konsumenter och företag i hela landet, med goda möjligheter att jämföra priser, varor och tjänster, med låga etableringshinder och genom att domine- rande företag förhindras att missbruka sin ställning. Samhällsom- fattande tjänster ska alltid finnas tillgängliga på likvärdiga villkor för alla och till överkomliga priser i hela landet.TPF13FPT Särskilt viktiga tjänster inom området elektronisk kommunikation för personer med funktionshinder ska finnas att tillgå (verksamhetsgren elek- tronisk kommunikation). Utredningen 2013 har i betänkandet Bredband till hela landet föreslagit att frågan om tillgång till en effektiv och säker fysisk infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet bör vara en ordinarie uppgift för bl.a. PTS.TPF14FPT 13TP PT Ang. samhällsomfattande tjänster se 4.1.3. 14TP PT SOU 2008:40 s. 76. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Sammanfattande slutsatser om gällande politiska tillgänglighetsmål för elektroniska kommunikationer -ska ligga i framkanten av utvecklingen; -en samhällsekonomiskt effektiv och säker IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av lan- det; -de elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, använd- bara och framtidssäkra; -IT infrastrukturutbyggnad ska i första hand ske i marknadens regi; -staten har dock ett övergripande ansvar att se till att sådan infra- struktur finns tillgänglig i hela landet; och -ny teknik ska användas för att överbrygga avstånden i landet, och får inte på grund av stora skillnader i tillgänglighet, taxor och kapacitet i stället bli till ytterligare en klyfta. PTS arbete med tillgänglighetsfrågor I den bredbandsstrategi PTS publicerade defi- nieras mål när det gäller tillgänglighet till bredband.TPF15FPT Myndigheten belyser även vilka hinder som kunnat noteras beträffande förut- sättningarna för en fortsatt bredbandsutbyggnad, och lämnar för- slag på åtgärder för att mål på området ska kunna uppnås. Enligt rapporten bör en svensk strategi som är i enlighet med den svenska och europeiska IT-politiken och som har till syfte att öka tillgäng- ligheten till en infrastruktur som medger bredbandsöverföring utarbetas. Strategin ska ha det kortsiktiga målet bredband till alla hushåll (permanentbostäder), företag och offentlig verksamhet . Med bredband avses i rapporten anslutningar som på accessnivå åtminstone kan uppgraderas till överföringshastigheter om minst /s nedströms. Med rapporten konkurrenskraft genom ett utvecklat informationssamhälle av redovisade PTS för regeringen vilka särskilda åtgärder som genomförs för att uppnå 15TP PT PTS-ER 2007:7. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna tillgänglighet genom ett utvecklat informationssamhälle enligt den nationella strategin för regional konkurrenskraft och sysselsätt- ning.TPF16FPT I rapporten konstaterar myndigheten att konkurrens är det främsta medlet för att ge så många som möjligt tillgång till bred- bandstjänster. Det finns dock enligt slutsatserna viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor. Myndigheten har ett ansvar att säkerställa att viktiga tjänster inom området elektronisk kommunikation finns tillgängliga för personer med funktionshinder.