sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Inom ramen för EU:s projekt e-Europa har Europeiska kommis- sionen initierat ett betydande standardiseringsarbete, ett arbete som i hög utsträckning berör den offentliga sektorn (e-förvaltning, e-hälsa, e-lärande etc.). Detta arbete bedrivs i form av s.k. CEN- workshops där det svenska deltagandet i vissa projekt samordnas av det nationella organet SIS, i andra inte. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) påpekar regeringen att inget svenskt organ har full överblick över arbetet eller ansvar för nationell samordning bland intressenterna. Detta gäller dock framförallt områden med IT- behov utanför telekomsektorn. Behovet av förbättrad samordning av de svenska insatserna förefaller vara mindre på telekomområdet – standardiseringsarbetet på detta område inom ITU och ETSI berör färre offentliga aktörer i , aktörer vilkas huvudsakliga verksamhet också ligger inom telekomområdet. Inom informationssäkerhetsområdet finns det flera standarder både för produkter och för ledning av informationssäkerhets- arbetet. Statens roll och ansvarsfördelningen i standardarbetet har bl.a. behandlats i slutbe- tänkande Informationssäkerhetspolitik – organisatoriska konsek- venser (SOU 2005:71). uttalar i sitt betänkande (2005/06:TU4) med anledning av prop. 2004/05:175 att en samlad överblick från svensk utgångspunkt över det internationella standardiseringsarbetet på IT-området bör ske och att deltagandet från myndigheterna kan behöva förstärkas. De facto-standarder, gemensamma termer och grundfunktioner Genom sina krav på öppenhet för deltagande och insyn samt fast- ställda procedurer, med bl.a. remissförfaranden och omröstning bland de nationella organen, upplever industrin ofta den formella standardiseringen som långsam och ineffektiv. Detta har bidragit till framväxten av de facto-standardisering, dvs. när företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard. Regeringen anger i IT-propositionen (prop. 2004/05:175, s. 101– 105) att det måste finnas grundfunktioner och specifikationer som är gemensamma inom hela förvaltningen för att skapa förutsätt- ningar för och underlätta utvecklingen av en sammanhållen förvalt- ning som utformar sina tjänster med utgångspunkt från medborga- res och företagares behov. Detta blir särskilt viktigt när det gäller utvecklingen av elektroniska tjänster så att information kan utbytas enkelt och säkert. Vidare framförs i det s.k. strategiprogrammet för IT- och telekombranschen (, ) förslag om att grundfunktioner skall utredas. Inom den offentliga sektorn som IT-användare och upphandlare fattas beslut om gemensamma kravspecifikationer och liknande som i praktiken blir de facto-standarder. Det gäller ofta områden där den offentliga sektorn bedriver egen produktion eller på annat sätt är djupt involverad såsom radio- och TV-sektorn och sjukvår- den. Det är utöver Verva flera myndigheter som är aktiva i sådant standardiseringsarbete. Några exempel är Myndigheten för skolut- veckling, , och Datainspektionen liksom aktörer i den kommunala sektorn, t.ex. Kommuner och Landsting. Inom området informationssäkerhet är flera andra myndigheter berörda, såsom , PTS och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac). Ett viktigt inslag i standardiseringen är strävandena mot en gemensam terminologi. I detta syfte ger staten (utgiftsområde 24, Näringsliv) bidrag till AB (), samt dessutom för uppbyggandet av en rikstermbank. Upphandling är ett område där standarder, allmänt vedertagna pro- duktbeskrivningar samt gemensamma kravspecifikationer är bety- delsefulla. Upphandling är därmed ett viktigt område för samver- kan inom den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn är en betydelsefull köpare av bl.a. IT-system. I innovationsstrategin Innovativa (Ds 2004:36), som utbildnings- och näringsmi- nistrarna presenterade , anges att framväxten av ny och innovativ verksamhet gynnas av kompetent upphandling dri- ven av stora kunder med höga krav. Vidare sägs att upphandlingsin- strumentet bör bli skarpare och i större utsträckning samordnas av tydliga beställare som kan artikulera de behov som skall tillgodoses. Den offentliga sektorn bör alltså i sin upphandlingsroll ha till- räcklig kompetens att ställa ändamålsenliga krav och ha förmåga till samordning inför upphandlingar som berör flera myndigheter. Offentlig upphandling kräver ofta samarbete mellan olika myndig- heter. Ramavtal är en vanlig form men även andra former kan användas, t.ex. samverkan i framtagandet av gemensamma kravspe- cifikationer inför den enskilda upphandlingen. Det kan inom områden som utvecklas snabbt, som IT-området, finnas en spänning mellan formella standarder och en pågående produktutveckling. Vissa de facto-standarder försvårar användning av formella eller industriellt överenskomna standarder. I idealfallet skall standarden vara framsynt och ge utrymme för innovationer men vara tillräckligt specifik för att t.ex. möjliggöra att olika system kan kombineras med varandra. Standarder och andra former av vedertagna specifikationer kan också bidra till att få med fler småföretag i de offentliga upphandlingarna. Betydelsen av standarder och gemensamma kravspecifikationer för en effektiv och innovationsfrämjande upphandling framkommer bl.a. genom . Dessa möjliggör hänvisning inte bara till tekniska specifikationer i form av europeiska standarder utan även till andra prestations- eller funktionskrav. I många typer av upphandlingar, där hela system upphandlas och i s.k. funktions- upphandlingar, kan formella standarder behöva kompletteras med andra typer av funktionskrav för att det skall gå att upphandla en väl fungerande helhet eller nå en viss ändamålsenlig funktion. Det finns dock ett behov av att analysera hur standarder kan eller bör användas på bästa sätt och hur detta kan göras i kombination med andra typer av kravspecifikationer. Syftet är att på bästa sätt utforma offentliga upphandlingar på IT-området som tillgodoser beställarens behov av ändamålsenliga produkter till bra priser och även leverantörernas intresse av att få avsättning för nya, bättre lösningar som ett resultat av innovationer. Med öppen programvara avses programvara där källkoden är fritt tillgänglig och där programmet fritt får användas, undersökas, för- ändras, kopieras och distribueras av alla. Öppen programvara behö- ver dock inte vara kostnadsfri och omfattas i allmänhet också av licensregler. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) framför regeringen bedömningen att användningen bl.a. av öppna program- varor (öppen källkod) bör främjas och löpande följas upp. För- och nackdelar för offentlig förvaltning med att använda öppna pro- gramvaror samt lämpliga handlingslinjer för inför arbetet inom EU när det gäller användning av öppna programvaror bör Regeringen bedömer vidare att användning av öppna pro- gramvaror, liksom av öppna standarder (som tas fram inom stan- dardiseringsorganen), kan vara ett sätt för offentlig sektor att minska kostnaderna för IT-användningen och beroendet av propri- etära programvaror, dvs. programvaror där rätten att t.ex. förändra koden förbehålls någon, t.ex. en leverantör. En ökad användning av öppen programvara kan också bidra till att främja konkurrensen på programvaruområdet. Statskontoret har kartlagt användningen av öppen programvara i offentlig förvaltning och arbetat fram en upphandlingspolicy för programvara samt genomfört upphandlingar av ramavtal som om- fattar öppna programvaror av olika slag. Den nya myndigheten har tagit över Statskontorets roll i dessa frågor. Det kan vi- dare nämnas att Kommuner och Landsting tillsammans med har öppnat webbplatsen Program- verket för att sprida öppna program som utvecklats inom offentlig sektor samt verka för en ökad användning och utveckling av öppna program. Inom standardiseringsarbetet finns det en nationell, en europeisk och en global dimension, liksom en växelverkan mellan privata och offentliga aktörer på olika nivåer. Inom den organisatoriska struk- tur som har det delade ansvaret för IT-standardiseringen är arbetet mycket mångfasetterat, vilket leder till brister i överblick och slagkraft. När det gäller att utveckla svenska ståndpunkter i samband med EU-initiativ om nya IT-standarder skall utredaren bl.a. beakta det nationellt gränsöverskridande administrativa samarbetet mellan myndigheter inom EU:s medlemsstater och de krav som detta ställer på standardisering. Verva har en viktig roll i samordningen inom staten liksom i samordningen mellan stat och kommuner, landsting och näringsliv. Ett exempel på gemensamma infrastrukturella frågor är utveck- lingen av elektroniska identifikationssystem (e-legitimationer), som främjats framförallt genom Statskontorets ramavtal. Utredarens uppdrag innefattar standarder för såväl den mjuka (program, terminologi, information, tjänster etc.) som den hårda Det bör påpekas att begreppet IT-området avser båda slagen av infrastruktur. Utredaren skall mot bakgrund av det anförda utreda formerna för ytterligare samordning när det gäller arbetet med standarder, gemensamma grundfunktioner, kravspecifikationer och liknande inom IT-området och föreslå hur formerna kan utvecklas. Om det finns skäl för en förändrad reglering eller organisation skall utreda- ren överväga hur en sådan bör utformas och lämna de författnings- och organisationsförslag som behövs. Uppdraget har fyra huvud- delar. 1.Svenska intressenters roll i det internationella standardise- ringsarbetet på IT-området Utredaren skall ge en samlad överblick över det svenska delta- gandet i det internationella standardiseringsarbetet på IT-området. Utredaren skall kartlägga behovet av samordning av deltagan- det från svenska myndigheter och offentliga organ i IT-standardi- seringen och föreslå lämpliga samordningsformer för att få fram samlade svenska ståndpunkter. Samordningen gäller såväl horison- tellt mellan olika aktörer som vertikalt t.ex. inom nyckelmyndig- heter. Behovet av samordning med industrin och andra privata aktörer bör beaktas. 2.Samordning av de facto-standarder inom offentlig förvaltning och samspelet med den kommunala sektorn och näringslivet Utredaren skall utreda hur samordnings- och samverkansfor- merna i IT-standardiseringsfrågor kan utvecklas vidare på den övergripande nivån utifrån den roll som e-nämnden haft, vilken övertagits av Verva. Bland annat skall utformningen och använd- ningen av s.k. grundfunktioner belysas. Utredaren skall göra en genomgång av samordningen i stan- dardiseringsfrågor inom olika sektorer. Tre myndigheter med nyckelfunktioner inom respektive sektors IT-arbete nämns i prop. 2004/05:175, nämligen , Myndigheten för skolut- veckling och . En genomgång skall göras av om dessa och andra myndigheter med liknande roller har en tillräckligt tydlig samordningsroll när det gäller standardiseringsarbetet och om arbetsfördelningen gentemot Verva är tillräckligt klar. Vidare skall utredaren undersöka om liknande samordnande myndigheter behöver pekas ut inom andra sektorer, bl.a. med beaktande av det utökade administrativa samarbetet med myndigheter i EU:s med- lemsstater. Standardiseringsarbetets betydelse för offentlig upphandling a.Standarder och gemensamma kravspecifikationer är viktiga inom den offentliga upphandlingen, vilken regleras i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Med anledning av nya EG- direktiv om offentlig upphandling (2004/17/EG och 2004/18/EG) har haft i uppdrag att lämna förslag till hur direktiven skall genomföras i svensk rätt (dir. 2004:47 och 2005:39). har lämnat sina förslag i ett delbetänkande (SOU 2005:22) och ett slutbetänkande (SOU 2006:28). Utredaren skall översiktligt beskriva hur förekomsten av IT-standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktö- rerna i den offentliga upphandlingen. b.Utredaren skall vidare undersöka om en bättre samordning kan stimulera innovationer genom upphandlingen och öka småfö- retagens deltagande. Om detta visar sig vara fallet skall utredaren föreslå hur en ökad samordning av IT-standardiseringen inför upp- handling kan förbättra den offentliga upphandlingen, stimulera innovationer i näringslivet och öka småföretagens deltagande samt därmed förbättra möjligheterna för den offentliga sektorn att dra nytta av bra lösningar. Främjande av öppen programvara inom offentlig förvaltning a.Utredaren skall överväga för- och nackdelar för olika verk- samheter i offentlig förvaltning med att använda öppen program- vara samt lämna förslag om användningen av öppen programvara inom offentlig förvaltning bör främjas och i så fall hur detta skall ske. Utredaren skall även ge förslag till lämpliga handlingslinjer inför arbetet inom EU angående användning av öppen program- vara. Uppdragets genomförande och tidplan Utredaren skall samråda med Verva, Kommuner och Landsting och de nationella standardiseringsorganisationerna (SIS, SEK och ITS). Vidare skall utredaren samråda med statliga myn- digheter med särskilt ansvar för standardfrågor inom respektive sektor, t.ex. Handisam, , och Myndigheten för skolutveckling. Vidare bör arbetet bedrivas i kontakt med företrädare för verksamhetsledningar inom stat, kommun och landsting som har praktiska erfarenheter av samord- ningsfrågor i samband med införande och drift av IT-system, med myndigheter i övrigt som deltar i standardiseringsarbetet samt med näringslivsorganisationer. Utredarens eventuella förslag skall kost- nadsberäknas och förslag på finansiering lämnas. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Tilläggsdirektiv till (N 2006:05) Den särskilda utredaren skall, utöver nuvarande uppdrag, ytterli- gare analysera IT-standardiseringens betydelse som en viktig förut- sättning för en sammanhållen e förvaltning, omfattande såväl stat som kommuner och landsting. I utredarens arbete skall också in- formationssäkerhetsfrågor ges en framträdande roll inom en sam- manhållen e-förvaltning. Utredaren skall särskilt uppmärksamma betydelsen av ökad användning av standarder för myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser och i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud. Vidare skall möj- ligheterna till, och de rättsliga konsekvenserna av, en ökad använd- ning av s.k. öppen källkod i offentlig förvaltning analyseras ytterli- gare. Utifrån sina slutsatser skall utredaren föreslå åtgärder som bidrar till informationsteknikens genomslag i samhället med möjlighet till effekt . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att bedöma och vid behov föreslå förbättringar i formerna för samordning av utvecklingen av standarder inom IT- området (dir. 2006:36). Utredningen har antagit namnet IT-stan- dardiseringsutredningen (N 2006:05). I de ursprungliga direktiven framhålls olika typer av samordning och vilka positiva effekter för informationsteknikens genomslag i samhället denna samordning kan medföra. Där görs även en grund- lig genomgång av områdets komplexitet, t.ex. när det gäller natio- nella kontra internationella dimensioner och olika aktörers med- verkan i standardisering som medför olika processer. Standardiseringens komplexitet anges av många aktörer som ett hinder för åtgärder som främjar informationsamhällets genomslag. Utvecklingen av informationssamhället är global och initiativkraf- ten är i stor utsträckning marknadsbaserad. Vidare har skilda aktö- rer olika drivkrafter för sitt agerande i frågan. För att kunna dra full nytta av informationstekniken måste den fungera tvärs över sektors- och organisationsgränser. Detta behö- ver beaktas vid utformande av informationssystem. En annan viktig fråga är om standarderna sedan används i praktiken. En av förut- sättningarna för en god implementering av standarder är ett aktivt engagemang och deltagande från berörda sektorer. En sammanhållen elektronisk förvaltning är därför ett av statens främsta instrument för att främja informationssamhällets genom- slag. Detta kan i sin tur leda till övergripande mål som ekonomisk tillväxt, en effektiviserad offentlig förvaltning med höjd servicenivå och innovationer i näringslivet. Genom att samordna statens kon- sumtion och upphandling kan staten med sin efterfrågan påverka marknadsutbud på många olika marknader. Utöver nuvarande uppdrag skall utredaren analysera IT standardi- seringens betydelse som en viktig förutsättning för en sammanhål- len e förvaltning, omfattande såväl stat som kommuner och lands- ting. I utredarens arbete skall också informationssäkerhetsfrågor ges en framträdande roll. Utredaren skall särskilt uppmärksamma betydelsen av ökad användning av standarder för myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklusive upp- handling och i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud. Vidare skall möjligheterna till, och de rättsliga konsekven- serna av, en ökad användning av s.k. öppen källkod analyseras yt- terligare. Inom ramen för tilläggsdirektivet skall utredaren undersöka hur standardisering och gemensamma specifikationer kan användas som redskap för att påskynda elektronisk förvaltning, medverka till säkerhet i och förtroende för den elektroniska förvaltningen, främja elektronisk upphandling och främja öppen källkod. Använ- darnas behov av ändamålsenlig informationshantering skall vara vägledande för arbetet. Utredaren ska beakta det förvaltningspolitiska utvecklingsarbete som inom pågår i fråga om övergripande frågor om informationsteknik inom statlig förvaltning. Utifrån sina slutsatser skall utredaren föreslå åtgärder som bidrar till informationsteknikens genomslag i samhället med möjlighet till effekt . Överblick över den offentliga sektorns IT-standardisering – enkäter och intervjuer Det har saknats en systematisk bild över den offentliga sektorns arbete med standardiseringsfrågor, utveckling och användning av IT-standarder inom stat, kommun och landsting. Vi har försökt skaffa oss en bild av detta arbete dels genom en enkät till statliga myndigheter, kommuner och landsting, dels genom intervjuer inom hela den offentliga sektorn, varav vi här redogör för intervjuerna i den kommunala sektorn. Utarbetandet av föreliggande enkät har skett i nära dialog med de experter vilka är knutna till utredningen. Dessa fick inledningsvis välja ut de myndigheter till vilka enkäten borde skickas – totalt blev det 120 myndigheter. Viktigast från vår utgångspunkt ansågs en grupp på ca 30 myndigheter vara. Valet av myndigheter gjordes inte slumpmässigt eller utifrån någon representativitetsprincip (t.ex. små och stora myndigheter) enkäten riktades primärt till myndig- heter som har stort informationsutbyte och som redan har, eller som kan tänkas tilldelas, en samordnande roll inom sin samhälls- sektor. Även formuleringen av enkätfrågorna gjordes i samarbete med experterna. Enkäten är relativt omfattande och består av ett 40-tal frågor. Många frågor är öppna och möjliggör för respondenten att ge kommentarer i fritext – något som gett utredningen mycket användbar information. Initialt genomfördes en pilotomgång innebärande att en prov- enkät skickades till ett tiotal myndigheter. Vissa förändringar i enkätens frågor gjordes utifrån erfarenheterna från detta försök. Enkäten har riktas till IT-cheferna (motsv.) vid de 120 myndig- heterna. Ett problem är självklart att den IT-standardisering som ligger närmare resp. myndighets sakverksamhet, och som oftast berör verksamhetens begrepp och termer, kan bli nedtonad på grund av detta. Standardisering inom teknik- och systemområdena kan överbetonas. Problemet skall inte övertolkas, men läsaren bör vara uppmärksam på detta vid genomgång av materialet. Utred- ningen har försökt kompensera denna skevhet i enkäten med inter- vjuer av verksamhetsansvariga vid myndigheterna. Utredningens slutsatser rörande statliga myndigheter vilar därmed inte enbart på föreliggande enkätresultat. Av de 120 myndigheter som enkäten skickades till besvarades den av 62, alltså . Två ganska homogena grupper av myndigheter som ingår bland dem som enkäten skickats till är universitet/högskolor samt länsstyrelserTPF1FPT. I gruppen universitet/högskolor är bortfallet betydligt större än i den totala gruppen – enbart har besvarat enkäten. Vi antar dock att standardiseringsarbetet bedrivs i ungefär liknande former vid samtliga universitet och högskolor och att de som svarat är representativa för gruppen. Svarsfrekvensen bland länsstyrelserna är ungefär lika stor som inom hela respondentgruppen. Beträffande resten av de myndigheter som ej besvarat enkäten har en enkel bortfallsanalys gjorts. Någon entydig orsak till varför man ej besvarat enkäten har dock inte framkommit. Flera nämner att det var en omfattande enkät som man inte hade tid att fylla i. En gissning kan vara att bortfallet påverkas av hur stort intresse myndigheten har för IT-standardisering. De myndigheter till vilka enkäten har skickats, har totalt ca 165 000 anställdaTPF2FPT av statsförvaltningensTPF3FPT totalt ca 236 000 personer anställda. De myndigheter som besvarat enkäten har ca 97 000 anställda, dvs. , vilket innebär att de svarande myndigheterna är något större än de ej svarande. 1TP PT Svaren från delgrupperna redovisas separat nedan. 2TP PT Siffermaterial hämtat från för den statliga sektorn. Sysselsättning och ekonomi hos de statliga myndigheterna – prognos för . 3TP PT Prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 2 Bilaga 1, utveckling Enkäten har utformats i ett datorbaserat enkät- och statistik- program, och har skickats och besvarats via webbenTPF4FPT, där varje respondent har ett unikt login. Myndighetens deltagande i olika standardiseringsorganisationer De första frågorna gällde om myndigheterna är aktiva i arbetet med IT-standardisering inom de formella standardiseringsorganen på respektive nationell och internationell nivå. Som synes i tabellen är det få myndigheter som deltar aktivt. Och i flera fall är det samma myndighet som arbetar i flera organisationer. Vi ställde också frågan om myndigheten arbetar inom andra nationella och internationella organisationer med IT-standardise- ring. 10 myndigheter uppgav att man arbetar nationellt på detta sätt och 12 att man deltar i internationellt arbete. I många fall handlar det om organisationer och samarbetsprojekt som är aktiva inom myndighetens verksamhetsområde. Några svenska exempel som nämns är: SwAMI (ture) som är ett samverkansorgan mellan högskolor i ; Geo- datarådet inom området geografisk information; XBRL ; för e-legitimation; m.fl. Internationellt omnämns bl.a. följande organ; WCO – World Customs 4TP PT Behjälplig vid enkätarbetet har varit statistiker vid Kommittéservice. Organisation; DLM-forum på arkiv-området; för geogra- fisk information; – ; ERA – ; CEBS – Committee of Supervisors; m fl. Myndigheternas motiv för deltagande i olika standardiseringsorganisationer Som framgår av nedanstående tabell är inte själva utarbetandet (produktionen) av standarder något huvudmotiv för myndigheter- nas deltagande i standardiseringsorgan. Deltagandet motiveras i stället av mjukare motiv såsom: bevaka utvecklingen, påtala behov och lämna synpunkter. Motiv för deltagande i standardise- ringsorgan Antal myndigheter som Vet ej svarat Ganska viktigt/ alls/Inte så viktigt Bevaka utvecklingen på sakområdet Påverka utvecklingen genom att lämna synpunkter på standarders Delta i produktionen av standarder Ta initiativ till standarder inom sek- Hur göra för att i internationella sammanhang bättre få fram samlade svenska ståndpunkter? Vi ställde följande öppna fritextfråga: Vilka åtgärder anser ni behö- ver genomföras i det svenska offentliga standardiseringsarbetet för att i internationella sammanhang på ett bättre sätt få fram samlade svenska ståndpunkter. Totalt svarade 21 myndigheter. De föreslagna åtgärderna kan indelas i fem grupper. Bättre finansiering, mer resurser och inga avgifter för delta- gande i standardiseringsarbetet. Bättre samordning, koordinering, samlad röst. En myndighet (funktion) bör ges en samordnande roll för de svenska svaren.