sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — För idrottens del har utvecklingen bland annat kännetecknats av ökad konkurrens där den traditionella föreningsmodellen utmanats av andra idrottsliga motionsformer i kommersiell eller oorganiserad regi. Inom vissa idrotter har professionaliserings- och kommersialiseringsprocesser drastiskt ändrat elitklubbars och elit- idrottares ekonomiska förutsättningar vilket resulterat i nya intäkter i form av sponsring och reklamavtal och en begynnande bolagisering av föreningsverksamheten. Parallellt har idrotts- debuten sjunkit i åldrarna vilket stärkt föreningsidrottens betydelse som organiserad uppfostringsmiljö för barn och ungdomar. Från statens sida kan det på motsvarande sätt konstateras ökade för- väntningar på att idrottsrörelsen ska bidra till att lösa samhälls- politiska problem kopplade till bland annat jämställdhet och integration. Därtill har övergången till s.k. resultatstyrning i den offentliga förvaltningen medfört både utförligare målformuleringar och tydligare återrapporteringskrav kopplade till idrottens offentliga stöd. Slutligen har de s.k. spelpengarnas tillkomst kraftigt ökat det offentliga stödets omfattning med Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten följden att idrottspolitiken starkare än tidigare knutits till en mer generell välfärdspolitik. Utvecklingen kan sammanfattas som att svensk idrott diversifierats vilket medfört ökade skillnader mellan den s.k. elit- och breddidrottens ekonomiska förutsättningar och intressen. Därtill har staten ökat sitt idrottspolitiska engagemang men ersatt tidigare implicita förväntningar med explicita välfärdspolitiska mål vilket idrottsrörelsen uppfattat som en begränsning i dess självständighet och handlingsutrymme. Mycket har således hänt och i förlängningen blir frågan hur staten och idrottsrörelsen ser på idrottens samhällsroll och det implicita kontraktets dubbla karaktär av rättigheter och skyldig- heter för båda parter. 4Den statliga idrottspolitikens mål och syften I detta och nästföljande kapitel presenteras den nuvarande statliga idrottspolitikens mål och utformning. I detta kapitel koncentreras framställningen till motiven bakom statens idrottsstöd. Därefter, i kapitel fem, analyseras hur dessa mål konkretiseras i ett antal skilda bidrag till frivilligt organiserad idrottsverksamhet. Den historiska redogörelsen i kapitel 2 visade att motiven bakom statens stöd till idrottsrörelsen förändrats i takt med sam- hällsutvecklingen. Detta är även tydligt i statens nuvarande idrotts- politik. De mål och synsätt rörande idrottsrörelsens samhällsnytta som framträder i budgetpropositioner och andra idrottspolitiska dokument är både uttryck för pågående förändringsprocesser inom idrotten och en återspegling av normer och ideal i den moderna samhällsdebatten. Som exempel kan nämnas idrottens betydelse för folkhälsan. Att idrott är positivt för människors fysiska och psykiska välbefinnande har visserligen framhållits ända sedan den moderna idrottsrörelsen uppstod i under slutet av 1800- talet. är det ett perspektiv som fått förnyad aktualitet parallellt med en tilltagande samhällsdebatt om s.k. vällevnadssjukdomar och minskad fysisk aktivitet hos den svenska befolkningen. Ett annat exempel utgör elitidrotten. Den kommer- sialiserings- och professionaliseringsprocess som kännetecknat elitidrottens utveckling har även satt tydliga spår i statens idrottspolitik. Å ena sidan har elitidrotten fått ökad acceptans som självständigt samhälls- och kulturfenomen. Å andra sidan har dess närmande till marknadssektorn föranlett politiska markeringar att offentligt stöd endast kan komma ifråga för ideellt organiserad idrottsutövning. Den statliga idrottspolitikens mål och syften Kapitlet inleds med en kort redogörelse för den statliga idrotts- politikens organisatoriska ramar. Därefter, i avsnitt 4.3, diskuteras motiven bakom statens nuvarande stöd till idrottsrörelsen. Efter- som idrottspolitiken ingår i den s.k. folkrörelse- politiken, inleds analysen med en kort presentation av detta övergripande politikområde. Därefter följer en analys av statens idrottspolitiska mål och syften med utgångspunkt idrottsproposition och den förordning om statsbidrag till idrotts- verksamhet som infördes . Slutligen kommenteras hur idrottspolitikens inriktning preciserats i regeringens budgetpro- positioner till . 4.2Den statliga idrottspolitikens organisatoriska ramar I den statliga beslutsprocessen ingår idrottspolitiken i kultur- politiken. I regeringens förslag till statsbudget sorterar idrotts- frågor under utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid och inom politikområdet Folkrörelsepolitik. I budgetproposi- tionen föreslås dels omfattningen och inriktningen av det idrotts- anslag som ges över statsbudgeten, dels att ger rege- ringen sitt godkännande att på AB Svenska verka för att ytterligare medel tillförs idrotten enligt regeringens närmare anvisningar. I har kulturutskottet det primära ansvaret att bereda idrottspolitiska frågor. handläggs förvalt- ningsärenden och lagstiftningsärenden rörande idrott vid Kultur- departementet . Kulturministern är tillika idrotts- minister. Den övriga folkrörelsepolitiken sorterar däremot under Integrations- och jämställdhetsdepartementet samt miljödeparte- mentet. Enligt den parlamentariska styrningskedjans enklaste former ska politiska beslut verkställas av offentliga myndigheter och ämbets- verk. I praktiken är detta dock bara en av många olika förvalt- ningslösningar i moderna välfärdsstater.TPF1FPT En annan möjlighet är att staten delegerar politikens genomförandeled till s.k. privaträttsliga organ. Denna korporativa förvaltningsmodell är vida tillämpad i och inte minst utnyttjad på idrottspolitikens område. 1TP PT Jfr , Välfärdsstat, implementering och legitimitet i Statsvetenskaplig tidskrift nr 1 (1987). Den statliga idrottspolitikens mål och syften Kännetecknande för svenska förhållanden är således att idrotts- rörelsens egen paraplyorganisation, (), fått statens förtroende att agera i myndighets ställe i frågor kopplade till fördelningen och administreringen av statens idrottsstöd. Som visats i kapitel 2, lades grunden till denna korporativa förvaltnings- modell redan i samband med statsanslagets tillkomst . Formellt stadfästes dock RF:s myndighetsroll genom riksdagsbeslut först . Den korporativa förvaltningsmodellen inom svensk idrotts- politik är rättsligt reglerad. finns en lag om över- lämnande av förvaltningsuppgifter till som fastslår att RF prövar frågor om fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet i enlighet med vad regeringen bestämmer.TPF2FPT utfärdade regeringen dessutom en förordning om stats- bidrag till idrottsverksamhet.TPF3FPT I denna förordning stadgas syften och förutsättningar för statens idrottsstöd. Därtill fastslås att RF prövar frågor om statsbidrag och att bidragsmottagande organisa- tioner ska inkomma med sådana redovisningshandlingar, verksam- hetsberättelser och andra uppgifter som förbundet bestämmer. De övergripande idrottspolitiska mål som fastslås i förord- ningen om statsbidrag till idrottsverksamhet konkretiseras på framförallt tre sätt. I budgetpropositionen analyserar regeringen utförligt och kontinuerligt idrottspolitikens inriktning och utveck- ling. För anslaget över statsbudgeten utfärdas dessutom årliga s.k. riktlinjer till RF. I dessa riktlinjer, vilka närmast är att jämföra med verksamhetsdelen av en myndighets regleringsbrev, preciseras den statliga idrottspolitikens mål, syften och återrapporteringskrav för- delat över olika verksamhetsgrenar.TPF4FPT Dessa riktlinjer kompletteras med ett regleringsbrev som innehåller statsanslaget och dess anslagsposter med villkor. Slutligen beslutar regeringen om idrottsrörelsens disposition av medel från AB . 2TP PT SFS 1999:361, Lag om ändring i lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till . 3TP PT SFS 1999:1147, Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet. 4TP PT Här kan tilläggas att regleringsbrev inte kan utfärdas till ideella organisationer. I samband med att regeringen beslutar om riktlinjer för statens idrottsstöd utfärdas dock ett reglerings- brev till Kammarkollegiet, som ombesörjer själva utbetalningen av idrottsrörelsens statsstöd. Se , Offentlig förvaltning i privat regi. Statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbild- ningen, RiR 2004:15, s. 17. Den statliga idrottspolitikens mål och syften 4.3Mål och syften i statens stöd till idrottsrörelsen Folkrörelsepolitik infördes som ett eget politikområde i stats- budgeten 2001. Nyordningen motiverades med behovet av att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida rörande dels relationer till folkrörelser och föreningar av olika slag, dels villkor och förutsättningar för föreningslivets verksamhet. Vidare fastslogs att folkrörelsepolitiken är inriktad på att stödja, upp- muntra och skapa förutsättningar för olika grupper att bilda och delta i föreningar och liknande sammanslutningar för att tillgodose gemensamma behov och intressen.TPF5FPT Folkrörelsepolitiken är ett brett politikområde som omfattar generella frågor kring bidragsgivning till organisationer, villkor för föreningar och folkrörelser vad gäller lagstiftning och finansiering, regeringens och statsförvaltningens dialog och samverkan med föreningar och folkrörelseorganisationer samt statistik, forskning och övrig kunskapsbildning om folkrörelser och föreningar. Idrottspolitiken är en specifik del av folkrörelsepolitiken. Folk- rörelsepolitiken omfattar även stöd till allmänna samlingslokaler, kvinnoorganisationer och friluftsorganisationer. Folkrörelsepolitikens övergripande mål är att människor skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. I regeringens budgetpropositioner motiveras detta mål efter två huvudlinjer. Det första motivet är demokrati. fastslogs att basen för ett demokratiskt samhälle utgörs av ett starkt föreningsliv där medborgarna ges möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet. En aktiv folkrörelsepolitik utgör därmed ett led i regeringens insatser för att utveckla, fördjupa och bredda demokratin i det svenska samhället.TPF6FPT Det andra motivet är social ekonomi. Begreppet har blivit allt vanligare i diskussionen om den ideella sektorns samhällsnytta. En bidragande förklaring är det svenska EU-medlemskapet och att social ekonomi är officiell term inom EU för frågor rörande kooperationer, ömsesidiga bolag, föreningar och stiftelser. Framförallt tre uppgifter brukar tillskrivas den sociala ekonomins olika sammanslutningar: att skapa nya arbetstillfällen, integrera marginaliserade grupper samt fylla en 5TP PT Prop. 2000/2001:1 Utgiftsområde 17, s. 123–125. 6TP PT Ibid., s. 124. Den statliga idrottspolitikens mål och syften demokratisk funktion.TPF7FPT Inom ramen för den statliga folkrörelse- politiken utnyttjas begreppet främst för att markera föreningslivets positiva effekter på företagande och sysselsättning, inte minst för landbygden där ideell verksamhet anses ha stor betydelse för byars och bygders överlevnad och utveckling.TPF8FPT Av regeringens budgetpropositioner att döma, är demokrati- målet det tyngsta i regeringens folkrörelsepolitik. Medan skriv- ningarna om social ekonomi tonats ned har demokrati- aspekterna kontinuerligt utvecklats och preciserats. Som exempel framhölls 2003 att människors samhällsengagemang har brottsföre- byggande effekter och ökar medborgarnas känsla av trygghet. Där- med kunde folkrörelsepolitiken även bidra till ett tryggare sam- hälle.TPF9FPT framhölls föreningslivets värde som demo- kratiskola, det vill säga att ideell verksamhet skapar och utvecklar särskilda förutsättningar för den representativa demokratin bl.a. genom att medlemmarna får träna sig i och blir vana vid att gemen- samt argumentera, värdera och fatta beslut.TPF10FPT budget- proposition framhölls på motsvarande sätt föreningslivets bety- delse för mänskliga rättigheter: Genom att delta och engagera sig kan medborgarna också reagera om en grundläggande rättighet ifrågasätts, hotas eller kränks. Det är också i det demokratiska samtalet som avvägningar mellan olika rättigheter bäst kan göras. Här spelar föreningslivet en viktig roll som mötesplats och arena för sådana och andra samtal och möten mellan människor.TPF11FPT I ett vidare perspektiv inrymmer statens folkrörelsepolitik – precis som idrottspolitiken – ett spänningsförhållande mellan statlig styr- ning och den ideella sektorns självbestämmande. Å ena sidan finns det formuleringar i budgetpropositionerna vilka enkelt kan förstås som varianter av en s.k. aktivt neutralitetspolitik (jämför kapitel 3). Som exempel har politiken en uttalad strävan att stödja, upp- muntra och skapa förutsättningar för ideell verksamhet. Vidare framhålls återkommande att sammanslutningarnas självständighet och oberoende, såväl gentemot det offentliga som gentemot det privata näringslivet utgör ett grundläggande värde för folkrörelse- Svenskt organisationsliv – framväxten av en ideell sektor (1999). Jfr , Idrotten i den ideella sektorn, , 2004:6, s. 10–11. 8TP PT Prop. 2000/2001:1, Utgiftsområde 17, s. 124–125. 9TP PT Prop. 2002/2003:1, Utgiftsområde 17, s. 124. 10TP PT Prop. 2003/2004:1, Utgiftsområde 17, s. 118. 11TP PT Prop. 2004/2005:1, Utgiftsområde 17, s. 124. Den statliga idrottspolitikens mål och syften politiken.TPF12FPT Å andra sidan motiveras folkrörelsepolitikern utifrån explicita idéer om att de ideella organisationerna ska tillföra samhället ett mervärde i form av demokrati och social ekonomi. Stödet är således inte enbart ett allmänt erkännande av de frivilliga organisationernas egenvärde utan även en strategi för att realisera externa samhälleliga mål. Därtill gjordes ett tillägg budgetproposition som visar att statens neutralitet aldrig kan vara absolut i frågan om offentliga medel. Där underströks nödvändig- heten av att skattemedel används på ett ändamålsenligt sätt och att en viktig uppgift inom folkrörelsepolitiken därmed blir att finna vägar för att kunna kombinera statens behov av kontroll med föreningarnas behov av integritet och självständighet.TPF13FPT lämnade den s.k. sitt slutbetänkande, Rörelser i tiden. Utredningens uppdrag var att före- slå den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning. Resultatet blev en rad förslag i frågor från folkrörelse- politikens samordning, bidragsprinciper, finansiering till behovet av ett forskningsprogram om det civila samhället. I frågan om statens folkrörelsepolitiska mål föreslogs däremot inga ändringar.TPF14FPT Den nuvarande statliga idrottspolitikens mål och inriktning baseras idrottspolitiska riksdagsbeslut i enlighet med rege- ringens proposition En idrottspolitik för 2000-taletTPF15FPT. I proposi- tionen föreslogs att statens idrottspolitik ska bygga på tre grund- stenar. Den första grundstenen är en strävan att uppmuntra och ge möjligheter till barns, ungdomars och vuxnas motion och idrott i syfte att främja en god folkhälsa.TPF16FPT Utgångspunkten är dels att folkhälsa i sig utgör en viktig komponent för det svenska välfärds- samhället, dels en befarad negativ utvecklingsspiral där människor i olika åldrar inte motionerar i tillräcklig omfattning, vilket leder till sämre hälsa. Det ligger således i hela samhällets intresse 12TP PT Se t.ex. prop. 2000/2001:1, Utgiftsområde 17, s. 124. 13TP PT Prop. 2003/2004:1, Utgiftsområde 17, s. 120. 14TP PT SOU 2007:66, Rörelser i tiden. Slutbetänkande av utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken . 15TP PT Prop. 1998/99:107, En idrottspolitik för 2000-talet – folkhälsa, folkrörelse och underhållning. 16TP PT För det s.k. folkhälsomålet, se prop. 1998/99:107, s. 27–35. Den statliga idrottspolitikens mål och syften att främja alla människors möjlighet att utöva idrott och motion utifrån sina egna intressen och förutsättningar. Särskilt viktigt är dessutom att tidigt ge barn och ungdomar goda och livslånga motionsvanor. Ett viktigt kännetecken för idrottspolitikens s.k. folkhälsomål är att idrott och motion inte enbart avgränsas till den verksamhet som idrottsrörelsen organiserar. Även spontana och oorganiserade motionsaktiviteter, friluftsliv och skolans bildning utgör exempel på betydelsefulla verksamheter som kan stärka den svenska befolkningens allmänna hälsotillstånd. Av detta följer att idrotts- politikens folkhälsomål har stor räckvidd och omfattar alltifrån den övergripande samhällsplaneringen till skolans verksamhet och stöd till frivilliga organisationer. Ansvaret att förverkliga politiken är dessutom delat mellan staten, kommunerna, idrottsrörelsen och de organisationer som bedriver frilufts- och främjandeverksamhet. Alla parter uppmanas att både var för sig och i nära samverkan pröva nya former för att motverka tendenser till minskade motionsaktiviteter hos den svenska befolkningen. Medan idrottspolitikens folkhälsomål formuleras som ett brett samhällsuppdrag där idrottsrörelsen utgör en av flera parter, är den andra grundstenen mer explicit inriktad på idrottsrörelsens verk- samhet.TPF17FPT Mer konkret stadgas att staten aktivt ska stödja en fri och självständig idrottsrörelse byggd på ideellt engagemang och som bedriver en bred verksamhet, som värnar om god etik, som ger lika förutsättningar för flickor och pojkar, kvinnor och män, som arbetar aktivt för integration samt värnar om demokratisk fostran. Formuleringen är intressant genom att den framhåller idrotts- rörelsens självständighet men uttrycker statliga förvänt- ningar på hur idrottsrörelsen ska vara och agera. Redan i utgångs- punkten för statens stöd till idrottsrörelsen framkommer således den ständigt närvarande spänningen mellan statlig styrning och idrottsrörelsens autonomi. Man kan vidare konstatera att statens förväntningar på idrotts- rörelsen har delvis skilda fokus. Med formuleringar om god etik och demokratisk fostran riktas intresset till hur idrottsrörelsen utformar sin verksamhet. De etiska aspekterna konkretiseras genom resonemang om att idrotten till sin natur bygger på en känsla för ärlighet och rent spel och att idrottsrörelsen har ett viktigt ansvar för att motverka dopning och olika former av 17TP PT För det s.k. folkrörelsemålet, se prop. 1998/99:107, s. 27, 36–46. Den statliga idrottspolitikens mål och syften drogmissbruk hos sina utövare. På motsvarande sätt preciseras de demokratiska aspekterna till medlemmarnas reella möjlighet till inflytande: Regeringen vill betona vikten av att idrottsrörelsen fortsätter sitt arbete att kontinuerligt utveckla och förbättra sin verksamhet efter de aktivas behov och önskemål. Det är en viktig del av idrottsrörelsens demokratiska fostran att varje människa kan påverka såväl genom en demokratiskt uppbyggd mötesverksamhet som i den vardagliga träningen och tävlingen. Det är således väsentligt att varje deltagare blir delaktig i de beslut som formar verksamheten.TPF18FPT Statens förväntningar i frågor rörande integration och jämställdhet handlar istället om idrottsrörelsens tillgänglighet. Utgångspunkten här är att alla – oavsett ålder, kön, socioekonomi, härkomst och funktionshinder – ska vara lika välkomna i den idrottsliga gemenskapen. Viktigt är även resursernas fördelning. Som exempel påpekas att idrottsrörelsens jämställdhetsarbete inte enbart kan bedömas utifrån den könsmässiga fördelningen i styrelser och på andra ledande befattningar, utan även måste innefatta kvinnor och mäns lika tillgång till lokaler, utrustning och ekonomiskt stöd för att utöva sin idrott.TPF19FPT Idrottspolitikens tredje handlar om statens relation till den kommersiella underhållningsidrotten.TPF20FPT Bakgrunden ska framförallt sökas i den tilltagande kommersialisering som präglat den yppersta eliten inom vissa idrotter och den s.k. bolagiseringsdebatt som inleddes andra hälft till följd av vissa elitklubbars önskan att ombilda sig till aktiebolag. I idrottspropositionen kommenteras denna utveckling på två sätt. Å ena sidan erkänns underhållnings- eller artist- idrotten som ett självständigt samhälls- och kulturfenomen vilket skapar förströelse och glädje för många idrottsintresserade männi- skor och som därtill har en stark tillväxtpotential på arbets- marknaden. Å andra sidan understryks att idrottsrörelsen har en given plats inom den ideella sektorn och att statens traditionella syn präglats av den frivilliga idrottens förmåga att samla såväl bredd- som elitverksamhet inom ett och samma organisations- komplex. Slutsatsen blir därmed att kommersiellt bedriven elit- idrott inte bör subventioneras med offentliga medel. För de idrottsorganisationer som väljer att ersätta den traditionella 18TP PT Prop. 1998/99:107, s. 37. 19TP PT Ibid., s. 45. 20TP PT Ibid., s. 27, 46–47. Den statliga idrottspolitikens mål och syften föreningsformen med mer marknadsanpassade organisationslös- ningar begränsas statens uppgift till att övervaka att verksamheten bedrivs på ett konkurrensneutralt sätt och på marknadsmässiga villkor. Statliga mål i relation till idrottsrörelsens självständighet idrottsutrednings betänkande Idrott och motion för livet föreslogs att inriktningen på statens idrottsstöd skulle preciseras i ett övergripande mål och fem s.k. verksamhetsmål.TPF21FPT Förslaget rönte viss kritik i remisshanteringen. Inte minst ansåg RF att det var principiellt olämpligt att staten formulerade verksamhetsmål för den självständiga idrottsrörelsens aktiviteter. Mot denna bak- grund gjordes ett förtydligande idrottsproposition. Enligt regeringen ska staten som bidragsgivare inte till någon del ställa upp mål för idrottsrörelsens verksamhet. Däremot ska staten ange mål, syften och riktlinjer för sin bidragsgivning. Den prin- cipiella skillnaden är således att staten formulerar syften för vad man vill uppnå med statsbidraget till idrotten medan idrotts- rörelsen självständigt sätter mål för den egna verksamheten. Vidare tillades i idrottspropositionen att en sådan grundläggande ansvars- fördelning är ändamålsenlig eftersom den ger staten möjlighet att uttrycka viljeinriktningar och förväntningar på vad statsbidraget ska leda till – utan att man föreskriver hur dessa mål ska åstadkommas.TPF22FPT Syften och förutsättningar i förordningen om statsbidrag till idrottsverksamhet I den förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet som utfärdades till följd av idrottspolitiska riksdagsbeslut, fastslås således inga mål för idrottsrörelsens verksamhet. Däremot preciseras syftet med statens bidrag till idrottsrörelsen.TPF23FPT Stats- anslaget avser att stödja verksamhet som: 1.bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet för motion och idrott samt deras möjligheter att utöva inflytande över och ta ansvar för sitt idrottande 21TP PT SOU 1998:76, Idrott och motion för livet, s. 197–200. 22TP PT Prop. 1998/99:107, s. 48–50. 23TP PT SFS 1999:1177, Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet. Den statliga idrottspolitikens mål och syften 2.gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion 3.syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta i idrottsverksamhet 4.främjar integration och god etik 5.bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed främjar en god hälsa hos alla människor. Som förutsättningar stadgas vidare att statsbidrag lämnas för att: 1.utveckla barns och ungdomars samt funktionshindrades intresse för idrott samt deras möjligheter att få allsidig träning efter vars och ens fysiska och psykiska förutsättningar 2.utveckla kvaliteten i idrottsrörelsens barn- och ungdomsverk- samhet samt i idrottsverksamhet i övrigt så att verksamheten främjar en god etik, ökat deltagande, ideellt engagemang, jämställdhet och integration 3.möjliggöra förberedelser inför och deltagande i internationell tävlingsverksamhet 4.skapa bättre möjligheter för elitsatsande ungdomar att kombi- nera sin idrottsutövning med utbildning vid riksrekryterande idrottsgymnasier. Som framgår, är förordningen formulerad i relativt allmänna och vida termer.