sou · GWB3108 · 2008-12-11 00:00:00 — Om vi räknar med ett sådant sparmönster över livscykeln, kommer de stora pensionsavgångarna under de närmaste årtion- dena att leda till en nedgång i hushållens sparande på aggregerad nivå. Sparnedgången beror inte på att de enskilda hushållen ändrar sitt beteende, utan på att andelen hushåll med ett relativt lågt sparande ökar. I beräkningarna resulterar de ökande disponibla inkomsterna och den sjunkande sparkvoten i att hushållens konsumtion ökar något snabbare än under (tabell 5.2). Beräkningen av de offentliga konsumtionsutgifterna bygger på ett antagande om att den offentliga servicen kommer att ha samma omfattning och standard som . Vidare antas att efter- frågan på, eller behovet av, de tjänster som den offentliga sektorn finansierar, helt styrs av befolkningens sammansättning avseende ålder och kön. Detta betyder att den framtida utvecklingen av offentlig konsumtion volymmässigt kommer att bestämmas av befolkningsutvecklingen. I kapitel 6 diskuteras dessa antaganden och dess konsekvenser mer ingående. De löpande utgifterna för offentlig konsumtion kommer att växa snabbare än dess volym. Detta beror på att många av de offentliga tjänsterna är personalintensiva och att potentialen för Bilaga 1 till LU 2008 produktivitetsutveckling därför kan förväntas vara lägre än i andra mer kapitalintensiva verksamheter. De blir därför på lång sikt dyrare än andra varor och tjänster.37 I avsnitt 6.4 redovisas mer detaljerat hur den offentliga konsumtionen utvecklas i basscenariot. Sammantaget beräknas den offentliga konsumtionen öka marginellt som andel av BNP , för att därefter minska något . Volymmässigt ökar offentlig konsumtion . Befolkningens sammansättning förändras över tiden och det är framför allt omfattningen av äldreomsorgen som växer då andelen äldre i befolkningen ökar. Sjukvårdens andel av BNP ökar också något medan utbildningskostnaderna minskar. Investeringar är nödvändiga för att underhålla och utvidga real- kapitalstocken som i sin tur är en grundläggande förutsättning för ekonomisk tillväxt. Låga investeringar leder till att kapital förslits i större utsträckning än det ersätts vilket i sin tur gör att kapital- stocken minskar. Den svenska realkapitalstocken har historiskt sett växt snabbare än BNP. Kapitalkvoten, dvs. realkapitalstocken dividerat med BNP, har ökat med . Men har kvoten minskat, mycket på grund av en god ekonomisk tillväxt . Investeringskvoten, dvs. bruttoinvesteringarna som andel av BNP, har ökat men den har inte varit tillräcklig för att både ersätta det förslitna kapi- talet och öka stockens storlek i takt med BNP-utvecklingen. In- vesteringarna har motsvarat ca 16–av BNP vilket är relativt lågt jämfört med de senaste fem decenni- erna, men i linje med nivån . En bidragande orsak till detta har varit det relativt låga bostadsbyggandet i . 37 Problemet med lägre produktivitetsutveckling i personalintensiv tjänsteproduktion och den fördyring som detta medför i konsumtionen av dessa tjänster brukar ofta kallas Baumols sjuka och beskrevs först i Baumol, W. [1967] och vidareutvecklades i Baumol, W. m.fl. [1985]. Bilaga 1 till LU 2008 Den svenska kapitalstocken växte –2005 , medan BNP ökade . En liknande utveckling av kapitalkvoten har även skett i EU som helhet och övriga . Ser man till de olika komponenterna av stocken är det framför allt det låga bostadsbyggandet som bidragit till den svenska kapitalkvotens minskning. Kapitalslaget maskiner har utvecklats snab- bare än BNP, men dess relativa vikt i stocken som helhet är liten eftersom kapitalstock till utgörs av bostäder och byggnader. Utvecklingen mot en minskad kapitalkvot har gällt både den offentliga och den privata kapitalstocken i . Den offentliga investeringskvoten har minskat i såväl som generellt i EU-området under . En förklaring kan vara den ekonomiska utvecklingen och strukturella förändringar – utvecklade länder har uppnått en hög nivå av offent- ligt kapital och investerar därför mindre. En annan förklaring är ändrade gränser mellan offentliga och privata investeringar (till följd av privatiseringsprocesser). Men flera studier har funnit att den främsta förklaringen till minskade offentliga investeringar är ansträngningar för att sanera de offentliga finanserna inom de flesta EU-länder inklusive under denna period.38 På kort sikt påverkas nivån på investeringarna i ett land i stor utsträckning av den rådande konjunkturen. På anpassas de privata investeringarna, i enlighet med den neoklassiska investeringsmodellen, till dess att kapitalets marginalavkastning motsvarar kostnaden för investeringen. På aggregerad nivå bestäms de privata investeringarnas nivå till stor del av tillgången på arbets- kraft, den branschspecifika produktivitetsutveckling och kostnaden för investeringar. I basscenario antas de privata investeringarna växa så att den privata kapitalstocken på lång sikt utvecklas i linje med näringslivets förädlingsvärde. Beräkningarna har utgått från att 38 Se exempelvis Välilä, T. [2005] och Turrini, A. [2004]. Bilaga 1 till LU 2008 bostadsstocken deprecierar med 1,1, maskiner med 14,3 och bygg- nader samt övrigt kapital per år.39 De offentliga investeringarna bestäms delvis av andra faktorer.40 Den kommunala kapitalstocken antas växa i takt med den ekono- miska utvecklingen med en viss justering för utvecklingen av den kommunala konsumtionen. På liknande sätt bestäms de statliga investeringarnas nivå i basscenariot primärt av den aggregerade ekonomiska utvecklingen samt den statliga konsumtionens utveck- ling.41 I dessa beräkningar deprecierar både den kommunala och den statliga kapitalstocken . Diagram 5.3 Investeringskvoten och kapitalkvoten 1980–2030 Investeringar (höger axel) : Bruttoinvesteringar respektive realkapitalstock dividerad med BNP, priser. Källa: SCB [b] och egna beräkningar. 39Dessa deprecieringstakter överensstämmer med dem som beräknats inom EU-KLEMS- projektet. 40De offentliga investeringarna diskuteras vidare i avsnitt 6.2.4. 41Tillväxten i den offentliga realkapitalstocken antas till styras av den reala BNP- tillväxten och till av den reala tillväxten i offentlig konsumtion. Dessa vikter avspeglar i grova drag den sammansättning som realkapitalstockarna har i utgångsläget. Bilaga 1 till LU 2008 Utifrån dessa antaganden beräknas de privata investeringarna öka med och de offentliga med . Den svenska realkapitalstocken växer med i genomsnitt mellan . Den genomsnittliga årliga BNP-tillväxten är marginellt högre, vilket resulterar i en i princip oförändrad kapital- kvot. I liksom i många andra länder kommer andelen äldre i befolkningen att öka påtagligt under de närmaste decennierna. Antalet personer som är i förhållande till antalet personer i åldrarna 20–, beräknas öka från 2008 till 2035. En större andel personer i icke arbetsför ålder kommer att sätta den offentliga sektorns finanser under press. Dels minskar skatteintäkterna om färre är i arbetsför ålder, dels ökar de åldersrelaterade utgifterna för sjukvård och äldreomsorg när de äldre blir fler. I detta kapitel redogörs för den offentliga sektorns inkomster, utgifter och finansiella ställning. Redovisningen fokuserar på hur befolkningsutvecklingen kan tänkas påverka de offentliga finans- erna utifrån basscenariots antaganden om bland annat arbetsmark- nadens utveckling. Vidare görs en bedömning av om utvecklingen kan betraktas som långsiktigt hållbar. Tidsperspektivet i det här kapitlet är något förlängt jämfört med övriga kapitel och omfattar även åren . Sammanfattningsvis konstateras att: Mellan ökade den offentliga sektorns omfattning från en tiondel till ungefär hälften av den totala ekonomin i . Därefter har nivån varierat något, men utan någon tydlig trend. I beräkningarna antas att den offentliga sektorns omfattning och inriktning i stort kommer att vara oförändrad . En åldrande befolkning medför att efterfrågan på sjukvård och äldreomsorg förväntas öka. Om den offentliga konsumtionen växer i en demografiskt motiverad takt, hålls utgiftsökningen på en hanterbar nivå. antas att målet om en procents över- skott i de offentliga finanserna upprätthålls. Bilaga 1 till LU 2008 2030 börjar sparandet dock att försvagas, och övergår sedan till permanenta underskott. minskar statsskulden från drygt 30 till av BNP. Därefter medför det demografiska utgifts- trycket att skulden åter ökar. Sammantaget bedöms utveck- lingen i basscenariot vara förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser. Bedömningen att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara är dock känslig för de antaganden som görs i beräkningarna. Om utgifterna, i likhet med historiska mönster, tillåts att växa snabbare än vad befolkningsutvecklingen kräver kan hållbar- heten rubbas. 6.1Den offentliga sektorns historiska utveckling Den offentliga sektorns inkomster och utgifter är tätt förknippad med välfärdsstatens framväxt. De offentliga välfärdssystemen har successivt byggts ut och kostnaderna för både offentliga transfere- ringar och offentlig konsumtion har stigit markant. För att finansi- era detta har skatterna höjts, från 10 till av BNP mellan (se diagram 6.1). Historiskt har de offentliga finanserna visat såväl kraftiga överskott som underskott. finansierades den ökade offentliga konsumtionen med underskott. till mitten av byggdes pensionssystemets buffertfonder upp, och den offentliga sektorns konsoliderade finanser uppvisade överskott varje år.42 Under stora delar av gick de offentliga finans- erna med underskott. ökade underskotten, främst till följd av att kostnaderna för transfereringar steg kraftigt i samband med den ekonomiska krisen i början av decenniet. 42 Förutom pensionssystemet så visade även statens finanser överskott de flesta av åren , medan kommunsektorns finanser var svagare. Bilaga 1 till LU 2008 Diagram 6.1 Skatter, transfereringar, offentlig konsumtion och finansiellt sparande 1930–2007 Källa: SCB [a], , R. [2005] och egna beräkningar. Som ett led i arbetet med att sanera de offentliga finanserna efter 1990-talets kraftiga nedgång infördes ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Detta överskottsmål formulerades som att de offentliga finanserna ska uppvisa ett över- skott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Till följd av att sparandet i premiepensionssystemet klassificerats om från offentlig till privat sektor är nivån nu reviderad till av BNP. Målet tycks ha haft en stabiliserande effekt och såväl underskott som överskott har varit lägre än . 6.2Offentliga finanser på lång sikt – basscenariot I basscenariot antas att dagens välfärdssystem behålls med oföränd- rad inriktning och ambitionsnivå. Skatter, transfereringar och konsumtion antas utvecklas relativt stabilt. Bilaga 1 till LU 2008 kommande demografiska förändringarna med allt fler äldre att konsumtion och transfereringar stiger något som andel av BNP. I basscenariot hanteras ökningarna med överskott i de offentliga finanserna inledningsvis och underskott därefter. Den offentliga sektorns finansiella ställning har under de senaste 3–4 åren varit stark och förväntades i den prognos som presentera- des i budgetpropositionen förbli det även under de närmast kommande åren.43 Det faktum att finanserna under den närmast överblickbara tiden ser svaga eller starka ut behöver dock inte nödvändigtvis betyda att detsamma gäller på . På lång sikt har konjunktursvängningar mindre betydelse för de offentliga finanserna. I beräkningarna är det i stället demografin som spelar huvudrollen. De offentliga utgifterna utgörs i stor utsträckning av transfere- ringar och välfärdstjänster, vars efterfrågan varierar kraftigt med mottagarnas ålder. Utgifter för utbildning berör t.ex. framför allt yngre personer medan ålderspensioner, äldreomsorg och sjukvård har en tydlig koppling till äldre. Variationer i befolkningens ålders- sammansättning kan därför medföra att de offentliga utgifterna förändras utan att politikens inriktning gör det. De offentliga inkomsternas storlek kan även de förändras utan att skattesatserna ändras. En ogynnsam utveckling av befolknings- sammansättningen kan således försvaga de offentliga finans- erna. Enligt senaste befolkningsprognos44 kom- mer andelen äldre i befolkningen att öka påtagligt de närmaste decennierna (se kapitel 2). Fler personer utanför arbetsför ålder i relation till dem i arbetsför ålder kommer att sätta den offentliga sektorns finanser under press. Vid en given nivå på det offentliga åtagandet avseende vård, omsorg, utbildning och inkomsttrygghet i form av pensioner m.m. kommer utgifterna att öka om befolk- ningen växer. Detta gäller i synnerhet när det framför allt är antalet personer i åldrar med stort vårdbehov som växer. Det är de personer som är i arbetsför ålder och som deltar på arbets- marknaden som i huvudsak måste finansiera den offentliga 43Enligt prognosen uppgår den offentliga sektorns finansiella sparande till mellan av BNP –2011. Regeringens proposition 2008/09:1. 44SCB [2008b]. Bilaga 1 till LU 2008 Om de blir färre (i förhållande till befolkningens storlek) uppstår ett strukturellt underskott i de offentliga finanserna. Beräkningarna i basscenariot beskriver hur befolkningsutveck- lingen, i kombination med de antaganden avseende arbetsmark- nadens utveckling m.m. som görs, kan tänkas påverka de offentliga finanserna. Basscenariot bygger på oförändrat beteende och oförändrad politik De antaganden som ligger till grund för basscenariot kan sägas vila på två grundläggande principantaganden som sedan får styra de mer specifika antagandena. För det första antas ett oförändrat beteende hos ekonomins aktörer. Detta avspeglas t.ex. i att framtidens befolkning antas arbeta i samma omfattning som dagens och att den kommer att nyttja (eller vara i behov av) offentliga tjänster i oförändrad utsträckning. Beteendet hålls i dessa avseenden inom mindre befolkningsgrupper som definieras efter ålder och kön, samt i viss mån födelseland. Det sammantagna beteendet kan därför ändras om befolkningens sammansättning förändras. För det andra utgår basscenariot från en oförändrad politik. Vad detta innebär är dock inte självklart. Dels är det svårt att entydigt bestämma vad dagens politik innefattar, dels kan ordet oförändrad tolkas på olika sätt. I det följande klargörs successivt hur oföränd- rad politik definieras i basscenariot. På lång sikt bortses från konjunktursvängningar I scenarioberäkningarna görs en bedömning av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. Denna bedömning blir naturligen ganska grov och utvecklingen blir i hög grad en produkt av de antaganden som görs. Utgångspunkten är det scenario som skapats i den allmänna jämviktsmodellen. Jämviktsmodellens resultat anger dock endast ett ekonomiskt jämviktsläge . För de offentlig- finansiella kalkylerna krävs förutom detta jämviktsläge årliga bedömningar av den makroekonomiska utvecklingen och av de offentliga finanserna. Dessutom utsträcks kalkylerna längre in . Bilaga 1 till LU 2008 Vid långsiktiga kalkyler över de offentliga finanserna är det ovanligt att konjunkturförlopp modelleras. Anledningen är att det är svårt att på ett meningsfullt sätt förutsäga långsiktiga och konsi- stenta konjunkturförlopp. Då inga konjunkturförlopp modelleras antas i stället att ekonomin befinner sig i ett permanent jämviktsläge (som 2030 sammanfaller med resultatet från jäm- viktsmodellen). För att åstadkomma en sådan framskrivning är det helt avgörande att startläget utgör en, i alla väsentliga avseenden, långsiktig jämvikt. Att utan korrigeringar ta det senaste utfallsåret som utgångspunkt medför att alla eventuella obalanser av konjunkturell eller annan karaktär antas bestå i all evighet. Start- läget måste alltså på något sätt konjunkturrensas. Det kan göras på flera sätt. En naturlig utgångspunkt för är de prog- noser av den ekonomiska utvecklingen och de offentliga finanserna som presenteras i budget- och vårpropositioner. i dessa prognoser avser i regel en jämviktssituation där resursutnytt- jandet är i balans. Den senast tillgängliga prognosen publicerades i budgetpropositionen och avser perioden –2011. Prognoser är till sin natur alltid osäkra och den ekonomiska utvecklingen efter det att budgetpropositionen publice- rades har dessutom medfört att osäkerheten är stor både om styr- kan och varaktigheten i den nuvarande konjunkturnedgången.45 För den långsiktiga kalkylen är detta dock inte avgörande, eftersom konjunkturförloppet inte i någon större utsträckning påverkar den långsiktiga utvecklingen. Om utvecklingen på kort och medellång sikt blir annorlunda än den som ligger i prognosen, skulle vägen tillbaks till en ekonomisk jämvikt se annorlunda ut – men jämvikts- positionen skulle bli ungefär densamma. Fördelen med att använda den senast tillgängliga prognosen är att de förväntade långsiktiga effekterna av den förda politiken fångas upp. (2008 och 2009) görs i budgetproposi- tionen en konjunkturprognos som inkluderar en bedömning av resursutnyttjandet. Därefter antas att ekonomin anpassas mot ett normalt konjunkturläge. Resursutnyttjandet är dock så lågt 2009 att det inte hinner anpassas till ett fullt resursutnyttjande till 2011. Dessutom antas i budgetpropositionen att de reformer som regeringen genomfört (och som föreslås i propositionen) inte får fullt genomslag . I långsiktskalkylen som tar vid 2012 45 I [2008] illustreras denna osäkerhet med hjälp av två alternativa scenarier där konjunkturnedgången blir djupare än vad som antogs i budgetpropositionen. Bilaga 1 till LU 2008 antas därför en viss anpassning –2014. är framskrivningen enbart demografisk och det förekommer inga konjunkturcykler. Ekonomin befinner sig då ständigt i jämvikt med fullt resursutnyttjande, dvs. BNP-gapet är noll. I prognosen –2011 tas alltså hänsyn till den politik som föreslås i budgetpropositionen. Förändringarna av politiken kommer i regel att träda i kraft under nästa budgetår. i prognosen baseras däremot på en politik där inga reformer genomförs, och därefter tar de långsiktiga framskriv- ningarna vid. Med dagens politik avses alltså snarare den situation som, enligt prognosen, råder 2011 än situationen 2008. Överskottsmålet antas styra politiken De offentliga finanserna uppvisar i prognosen ett överskott mot- svarande av BNP 2011. Detta sparande överskrider målet om 1 procents överskott. I långsiktskalkylen antas att detta överskott är cykliskt betingat. Vidare antas att den långsiktigt övergripande styrparametern för de offentliga finanserna är ovan nämnda överskottsmål och att detta kommer att uppfyllas. Ett upprätthållande av överskottsmålet är en väsentlig del av en oför- ändrad politik. Begreppet oförändrad politik definieras alltså som att ambitionsnivån i det offentliga åtagandet ligger fast, att finansi- eringen sker enligt oförändrade principer och att överskottsmålet är styrande för politiken. Av detta skäl justeras det finansiella sparandet ner till att mot- svara av BNP i enlighet med detta mål. antas alltså att de offentliga finanserna successivt anpassas, så att målet uppnås 2015. Det har aldrig fastslagits under vilken period överskottsmålet ska gälla. Den demografiska förändring som har anförts som ett av motiven för målet påbörjas dock kring 2015 (se diagram 6.5). I beräkningarna antas därför att målet gäller fram till och med detta år. Mot denna bakgrund görs en teknisk justering så att det finansi- ella sparandet minskar till av BNP i enlighet med överskottsmålet. Den tekniska justeringen sker successivt , därefter behålls justeringen som en andel av BNP. Anpassningen av sparandet är av beräkningsteknisk natur och implementeras genom en transferering från staten till hushål- len. Transfereringen förbättrar hushållens inkomster och ökar Bilaga 1 till LU 2008 konsumtionsutgifterna, men antas i övrigt inte påverka ekonomins funktionssätt. Att det finansiella sparandet justeras med just en transferering är ett godtyckligt val; saldot skulle lika gärna kunna försvagas med sänkta skatter eller ökad offentlig konsumtion. Att valet föll på en transferering bygger på att en sådan överföring antas ha mindre följdeffekter på ekonomins funktionssätt i termer av t.ex. arbets- utbud eller produktionsstruktur.46 Samtliga skattesatser hålls i beräkningarna konstanta efter 2011. , när det offentligfinansiella sparandet antas motsvara exakt av BNP, styrs både utgifter och inkomster i huvud- sak av demografiska faktorer. Det medför att det beräknade offentligfinansiella sparandet de flesta år avviker från av BNP efter 2015. De offentliga finanserna kommer i beräkningarna att uppvisa underskott under långa perioder. Dessa underskott är en direkt följd av de antaganden som gjorts i beräkningarna och ska tolkas som en konsekvensanalys och inte som en prognos. Utvecklingen efter 2015 är alltså en mekanisk framskrivning som beskriver vad som, givet ett antal antaganden, skulle hända i avsaknad av ett framtida finanspolitiskt regelverk. Syftet är att i möjligaste mån isolera demografins inverkan på de offentliga finanserna. Skatteinkomsternas långsiktiga utveckling är i hög grad beroende av sysselsättningen, eftersom huvuddelen av skatterna är en direkt eller indirekt beskattning av arbete. Den största delen av hushållens inkomstskatter och de sociala avgifterna styrs av lönesumman. Dessa skatter står för mer än hälften av de offentliga inkomsterna. Utvecklingen på arbetsmarknaden påverkar också hushållens konsumtionsutgifter. Dessa genererar skatteinkomster i form av mervärdesskatt och punktskatter. I beräkningarna hålls alla impli- cita skattesatser47 konstanta i förhållande till respektive skattebas. 46En sänkt skatt påverkar sannolikt beteendet, i Regeringens proposition 2008/09:1 (avsnitt 8.4) illustreras hur kalkylerna påverkas om saldojusteringen görs med sänkt inkomstskatt i stället för en transferering. En ökad offentlig konsumtion skulle också medföra att produktion flyttas från privat till offentlig sektor. Då produktiviteten är lägre i offentlig än i privat sektor, blir även BNP lägre. 47En implicit skattesats definieras som skatten dividerat med skattebasen, denna stämmer inte nödvändigtvis överens med någon lagstadgad skattesats. Det beror på att de lag- stadgade skattesatserna kan variera i olika inkomstskikt och att grundavdrag tillämpas för vissa skatteslag. Den implicita skattesatsen kan tolkas som en genomsnittlig skattesats. Bilaga 1 till LU 2008 Metoden ger en förenklad beskrivning av skattereglerna och avspeglar oförändrade skatteregler. I tabell 6.1 anges de viktigaste skatternas och avgifternas respektive bas. 1Exklusive löneberoende indirekta skatter. 2Inklusive löneberoende indirekta skatter. Även om skattesatserna hålls oförändrade i förhållande till respek- tive skattebas, kommer den totala skattekvoten, dvs. skatter och avgifter i förhållande till BNP, att förändras något de närmaste decennierna. En förändrad sammansättning av försörjningsbalansen medför att ett antal viktiga skattebaser växer snabbare än BNP. Detta gäller framför allt hushållens konsumtionsutgifter som växer och nettoexporten som minskar. ökar hushållens konsumtionsutgifter från av BNP, som nettoexporten minskar från av BNP. Då konsumtion beskattas hårdare än export medför detta att den aggregerade skattekvoten stiger från . En mindre del av kostnaderna för välfärdstjänsterna finansieras genom brukaravgifter. I beräkningarna har antagits att dessa avgifter, t.ex. barnomsorgsavgifter, ökar i takt med produktions- kostnaderna. Det innebär att avgiftsinkomsterna ökar i en betydligt snabbare takt än om dagens maxtaxor blir bestående, men i en lång- sammare takt än hushållens disponibla inkomster. I tabell 6.2 redovisas den offentliga sektorns skatter och avgifter som andel av BNP och som andel av respektive skattebas (implicit skattesats) samt skattebasens andel av BNP. Offentliga finanser Bilaga 1 till LU 2008 Hushållens direkta skatter och Implicit skattesats för direkta Skattebasen för direkta skatter som andel av BNP Implicit skattesats för avgifter som andel av BNP Skattebasen som andel av BNP