sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — Att någon under en spärrtid blir hän- visad till ekonomiskt bistånd är enligt utredningens mening i de flesta fall en acceptabel konsekvens av sanktionen och bör inte föranleda ett undantag från en bidragsspärr. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan uppstå situationer där den enskildes ekono- miska förhållanden är sådana att det inte vore försvarbart att be- sluta om en bidragsspärr. Ett undantag med hänsyn till den enskil- des ekonomiska förhållanden bör dock komma i fråga endast i yttersta undantagsfall. Ett exempel på sådana omständigheter där ett undantag med hänsyn till den dömdes sociala situation kan vara aktuellt är att det brott som begåtts har samband med psykisk sjukdom eller psykiskt funktionshinder och det kan antas att den dömde – trots att han eller hon ansetts straffrättsligt ansvarig – inte har kunnat överblicka eller förstå konsekvenserna av sitt eget handlande. Ett annat exempel som kan nämnas då det kan vara orimligt att besluta om en bidragsspärr kan vara att den dömde är svårt funk- tionshindrad och beroende av stöd i hemmet och han eller hon inte skulle kunna klara sin dagliga livsföring om förmånen inte betal- ades ut. En bidragsspärr bör enligt utredningens uppfattning inte få leda till att den berörde måste tas in på institution. 17.3Bidragsspärr bör inte åläggas om det är uppenbart oskäligt Av det föregående framgår att det bör finnas en möjlighet att underlåta att besluta om en bidragsspärr även om grundförut- sättningarna i och för sig finns. Eftersom en bidragsspärr bara kan komma i fråga som en följd av allvarliga bidragsbrott ligger det i sakens natur att skälen för att göra undantag från vad som annars gäller måste vara starka. Det innebär att de situationer som ska kunna föranleda en tillämpning av undantagsregeln bör framstå som särskilt skyddsvärda för att väga över intresset av att en sanktion beslutas. Undantagsmöjligheten bör därför begränsas till sådana fall då en bidragsspärr skulle vara uppenbart oskälig. Med en sådan utformning klargörs det att undantagsregeln ska tillämpas restriktivt. 17.4Myndighetens bedömning bör ske med utgångspunkt från förhållandena vid beslutstillfället En annan fråga är vilka krav som ska ställas på myndigheten i fråga om bedömningarna av hur en bidragsspärr kan komma att drabba den enskilde. Av det följande framgår att spärrtiden enligt utred- ningens uppfattning i normalfallet bör bestämmas till (se kapitel 18). Det kan inte förväntas att myndigheten ska göra någon mera ingående prognos över hur den enskildes ekonomi eller sociala situation kan komma att utvecklas . Det kan t.ex. inte krävas att myndigheten ska göra en bedömning av om den enskilde under en tänkt spärrtid kommer att ha arbete eller hur dennes hälsa kommer att utvecklas. Av praktiska skäl måste bedömningen av om undantag ska medges eller inte göras med utgångspunkt från de förhållanden som råder vid beslutstillfället. Om sådana omständigheter som kan motivera en tillämpning av en undantagsregel uppkommer först efter det att beslut om bidragsspärr fattats bör detta kunna föranleda att ett beslut om bidragsspärr upphävs. Detta återkommer utredningen till i kapitel 22. Utredningens förslag: En bidragsspärr ska gälla , om det inte finns särskilda skäl för att bestämma spärrtiden på annat sätt. Spärrtiden ska dock kunna bestämmas till lägst och högst . I detta avsnitt behandlar utredningen frågor om spärrtiden. I avsnitt 18.1. behandlas hur spärrtiden ska beräknas och i avsnitt 18.2 hur lång spärrtiden ska vara. 18.1Bidragsspärren bör beräknas i kalendertid När det gäller frågan om hur spärrtiden ska beräknas finns det två huvudalternativ. Det ena går ut på att spärrtiden beräknas i kalendertid. Det andra alternativet är att låta spärrtiden avse ett visst antal ersättningsdagar. En sådan konstruktion skulle innebära att endast sådana dagar avräknas från spärrtiden under vilka sökanden skulle ha haft rätt till en förmån enligt de övriga förutsättningar som gäller för den. Sanktionen skulle då bli mera kännbar eftersom den som beslutet rör verkligen skulle gå miste om en förmån han eller hon annars skulle ha rätt till. Med en sådan lösning skulle risken alltså bli mindre att sanktionen i vissa fall skulle sakna praktisk betydelse. En sådan beräkningsgrund skulle kunna kombineras med att spärrtiden anges i en viss längsta kalendertid. Som exempel på en sanktion som utgår från antalet ersättningsdagar kan nämnas den s.k. frånkännandetiden inom arbetslöshetsförsäkringen. Minimiantalet frånkännandedagar mot- svarar en kalendertid . En beräkningsgrund som tar sin utgångspunkt i antalet ersätt- ningsdagar skulle dock bli mycket komplicerad i sin tillämpning. Bidragsspärren kommer att gälla ett stort antal förmånsslag för vilka helt olika förutsättningar gäller. Inte alla förmåner beräknas med en viss dagersättning. Exempelvis studiestöden beräknas . Andra förmånsslag är inte alls kopplade till , utan till ett visst behov. Vidare skulle en spärrtid beräknad på det nu aktuella sättet kräva att den beslutande myndigheten har möjlighet att överblicka när ersättningsrätt i och för sig skulle ha förelegat. Det i sin tur skulle i många fall kräva att den enskilde ansöker om förmånen, trots att denne vet att han eller hon är spärrad från rätten att få ersättning. En regel som innebär att bidragsspärren i stället bestäms i kalendertid blir enklare att tillämpa och kräver mindre administra- tion. Mot en sådan lösning skulle i och för sig kunna invändas att den skulle kunna leda till orättvisa resultat eftersom en del av dem som meddelas spärren inte kommer att ha något behov av den förmån som han eller hon spärrats från, medan andra kan komma att ha det. Härutöver kan hävdas att om spärrtiden bestäms i kalendertid så kommer spärren i många fall att sakna praktisk betydelse eftersom det är osäkert i vilken utsträckning den spärrade skulle ha haft behov av förmånen . Därmed skulle denna lösning kunna leda till att sanktionen blir mindre effektiv. De nu angivna invändningarna gör sig dock gällande också i fråga om vissa andra konsekvenser av brott, som t.ex. utvisning och näringsförbud. Ett näringsförbud bli mer känn- bart för den som har en vilja att driva näringsverksamhet än för den som inte har någon sådan önskan. På motsvarande sätt blir en utvisning mer kännbar för den som önskar vara kvar i riket än för den som inte har några sådana önskemål. Slutsatsen av det nu förda resonemanget blir alltså att det nu diskuterade alternativet – att bestämma spärrtiden i kalendertid – inte är utan nackdelar. Avgörande för bedömningen av vilken metod som ska väljas för att bestämma hur spärrtiden ska beräknas blir alltså en avvägning av de för- och nackdelar som nämnts ovan. Utredningen finner här att den enkelhet som är förknippad med en beräkning utifrån kalendertid måste sägas väga tyngre än de nackdelar som främst har med effektiviteten att göra. Att sanktionen på det sätt som nämnts kan slå lite olika för olika individer är en effekt som utred- ningen menar är acceptabel. Spärrtiden bör därför bestämmas i viss kalendertid. Nästa fråga blir hur som en bidragsspärr ska kunna gälla. I många fall kommer det sannolikt inte att finnas skäl att bedöma bidragsbrottet som vare sig särskilt allvarligt eller särskilt lindrigt. Behovet av en efter omständigheterna i varje enskilt fall anpassad bedömning av spärrtiden framstår alltså inte framträdande. Det som sagts nu talar för att bidragsbrott normalt sett bör föranleda en och samma spärrtid. Huvudregeln bör därför vara att spärrtiden bestäms till . För att lämna ett visst utrymme för en bedöm- ning av omständigheterna i det enskilda fallet bör en sådan huvud- regel kombineras med en möjlighet att inom ett visst intervall bestämma spärrtiden till antingen en kortare eller . Frågan blir då var den undre respektive den övre gränsen ska dras. När det gäller den undre gränsen i intervallet måste det beak- tas att endast personer som begått allvarliga bidragsbrott ska komma i fråga för en bidragsspärr. Minimitiden bör enligt utred- ningens mening lämpligen bestämmas . Beträffande den övre gränsen för spärrtiden måste beaktas att mycket allvarliga brott ska kunna leda till en rimlig sanktion. Detta talar för att det bör vara möjligt för en myndighet att besluta om en spärrtid . Den övre gränsen för bidragsspärren bör lämpligen sättas till . Utredningens förslag: Beslut om bidragsspärr fattas av den myndighet eller den kommun som beslutat om den förmån som brottet avsett. I detta avsnitt behandlas frågan vilket organ som ska besluta om bidragsspärren. Ett alternativ är att allmän domstol fattar besluten i det brottmål där frågan om ansvar för bidragsbrottet prövas. Ett annat är att de utbetalande förvaltningsmyndigheterna fattar dessa beslut, med möjlighet för den enskilde att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Ytterligare en i och för sig tänkbar lösning skulle kunna vara att låta någon av de berörda förvaltnings- myndigheterna pröva ärenden om bidragsspärr i fråga om samtliga förmåner som omfattas av regleringen. En rad omständigheter kan åberopas som skäl för att allmän domstol bör fatta besluten om bidragsspärr. Till att börja med handlar det om samhällsekonomiska skäl. De frågor som ska bedö- mas inom ramen för prövningen av om en bidragsspärr ska beslutas liknar i flera hänseenden de frågor som ska bedömas i samband med prövningen av frågorna om skuld och brottsrubricering. Om spärrfrågan ska prövas i ett annat förfarande uppkommer merkost- nader. Å andra sidan är det straffrättsliga förfarandet kostsamt eftersom det i princip är helt muntligt och kräver närvaro av flera rättsliga funktionärer. Åklagaren måste också förbereda sig på att föra talan om bidragsspärren. Benägenheten att överklaga ett tings- rättsavgörande kan också öka. Påföljden för den aktuella typen av brott kan vanligen förutses bli villkorlig dom och böter. Om det därtill läggs en bidragsspärr kan det tänkas att endast den frågan förs vidare till nästa instans. Det framstår därför som tveksamt om en lösning som innebär att de allmänna domstolarna prövar frågan om bidragsspärren verkligen blir billigare. Ett annat skäl som skulle kunna anföras för att frågor om bidragsspärr bör prövas av allmän domstol är att domstolarna är mer vana att pröva de frågor som blir aktuella att bedöma. Exem- pelvis kommer en bedömning av den spärrgrund som tar sikte på brottslighetens omfattning att behöva innefatta en bedömning av hur många brott som ett visst förfarande inneburit. Dessutom kommer spärrtidens längd att vara beroende av en bedömning av brottets svårhetsgrad. Här kan det bli aktuellt att göra över- väganden liknande dem som görs inom ramen för straffmät- ningen i ett brottmål. Det kan hävdas att frågor av detta slag mer lämpar sig för en prövning i allmän domstol snarare än i en förvalt- ningsmyndighet. Detta resonemang är emellertid inte helt invänd- ningsfritt. Utredningen har vid utformningen av regelverket kring bidragsspärren strävat efter att förutsättningarna ska utformas så att besluten kan fattas utan att ett omfattande underlag ska behöva inhämtas. Härtill kommer att spärrtiden, som framgått av kapitel 18, normalt sett ska bestämmas till . Den kompetens som finns hos förvaltningsmyndigheterna ska inte heller underskattas. De frågor som ska bedömas är alltså inte av sådan karaktär att det framstår som nödvändigt att frågan om bidragsspärr avgörs av allmän domstol. Ytterligare en omständighet som i och för sig skulle kunna anföras som skäl för att låta allmän domstol och inte en förvalt- ningsmyndighet besluta om spärren är att det kan antas att allmän- heten kommer att uppfatta bidragsspärren som ett straff. Ur det perspektivet framstår det som naturligt att frågan prövas i samband med ansvarsfrågan i övrigt i brottmålet. Någon straffvärde- bedömning i egentlig mening är det dock inte fråga om. Att någon spärras från rätten till en förmån får mera ses som ett inskränkande villkor inom ramen för förmånsregleringen. Att spärren kan komma att uppfattas som ett straff väger alltså ganska lätt. Det kan vidare hävdas att det är en fördel om den straffrättsliga påföljden och bidragsspärren kan avvägas mot varandra, så att den samlade reaktionen på brottet blir rimlig. Den vanligaste påföljden för ett bidragsbrott kan emellertid väntas bli villkorlig dom i före- ning med dagsböter. Utrymmet för att ta hänsyn till effekten av en bidragsspärr är därför i realiteten litet, vilket innebär att detta argu- ment inte väger så tungt. För den enskilde kan det vidare vara såväl kostnads- som tids- besparande att frågor som har samband med brottet prövas i ett I annat fall kan han eller hon nödgas driva sin fråga i två olika processuella förfaranden, med högre rättegångskostnader som följd. Detta argument har enligt utredningens uppfattning en ganska stor tyngd. För att låta allmän domstol pröva frågan om bidragsspärr inom ramen för brottmålet talar även tidsaspekter. Det är en pedagogisk fördel om beslutet om bidragsspärr kan följa som en snabb reaktion på brottet, och snabba reaktioner måste antas ha bättre förutsätt- ningar att få effekt. Om har förflutit sedan brottet begicks då spärren ska beslutas kan det också framstå som mindre moti- verat med en bidragsspärr som reaktion på brottet. Eftersom ett beslut om bidragsspärr vanligtvis kommer att förutsätta en fällande dom, kan tidsvinster göras om frågan om bidragsspärr behandlas i brottmålet. Dessa tidsvinster ska dock inte överdrivas och måste under alla förhållanden sättas in i sitt sammanhang. Brottsutred- ningen i sig kan vara tidsödande och det kan ta innan målet avgörs i domstol. Den ytterligare tidsutdräkt som kan bli följden av att frågan sedan ska tas om hand i ett ärende hos en förvaltningsmyndighet innebär sannolikt ingen större skillnad. Att handläggningstiderna hos vissa förvaltningsmyndigheter måhända kan vara väl lång ändrar inte den bedömningen. Det är dessutom långt ifrån säkert att det verkligen blir någon tidsvinst totalt sett om frågan om bidragsspärr behandlas i brottmålet eftersom utredningen av brottet hos polis och åklagare kan komma att fördröjas om det ställs krav på att ytterligare utredning tas fram innan åtal kan väckas. Den misstänkte skulle kanske, om han eller hon inser att det finns en risk att bidragsspärr blir aktuell, vilja föra in utredning om sin ekonomiska och sociala situation. Den utred- ningen blir sannolikt mer omfattande än den som regelmässigt tas in för att ligga till grund för beräkning av dagsbotsbelopp. Det som sagts nu visar att det finns en rad skäl som kan anföras för att frågan om bidragsspärr ska handläggas i allmän domstol till- sammans med åtalet. Enligt utredningens mening är det framför allt tidsaspekten som talar för att frågan om bidragsspärr handläggs i allmän domstol. Mot dessa argument ska ställas flera omständig- heter som talar för att det i stället är förvaltningsmyndigheterna som är bäst lämpade att fatta besluten om bidragsspärr. Det är förvaltningsmyndigheterna som fattar beslut om och sköter utbetalningarna av förmåner inom de olika välfärdssyste- men. Det är också inom förvaltningsmyndigheterna som särskild sakkunskap finns beträffande de i vissa fall mycket komplicerade regelverk som styr rätten till olika förmåner. Även ett beslut om en bidragsspärr kan i vissa fall kräva ingående kunskaper om förmåns- systemen. Beslut om återkrav av felaktigt utbetalda förmåner, beslut om nedsättning eller indragning av ersättning fattas i admi- nistrativ ordning. Det framstår som rimligt och naturligt att alla beslut som på något sätt rör rätten till en förmån fattas av samma myndighet. En näraliggande fråga är också den effekt ett beslut om en bidragsspärr kan få i sådana fall då den enskilde vid besluts- tillfället uppbär en förmån på grund av ett beslut som har fattats av förvaltningsmyndigheten. Om en bidragsspärr meddelas måste ju myndigheten då besluta att en tidigare beviljad förmån ska upphöra. Det är naturligt att dessa två beslut tas i ett sammanhang. Härtill kommer att det kan behövas åtgärder för att stoppa fort- satta utbetalningar. Ytterligare en omständighet som talar för att låta förvaltnings- myndigheterna fatta beslut om bidragsspärren hänger samman med utredningens förslag i kapitel 17 om att det ska finnas en möjlighet att i vissa fall underlåta att fatta beslut om en bidragsspärr. Om nya omständigheter – som motiverar att bidragsspärren tas bort – inträffar efter det att ett spärrbeslut meddelats bör en omprövning av det ursprungliga beslutet kunna ske, se vidare kapitel 22. Det är naturligt att en sådan fråga om omprövning behandlas av samma instans som har fattat det ursprungliga beslutet. Det är också själv- klart att ett domstolsbeslut om spärren inte bör kunna omprövas av en administrativ myndighet. När det sedan gäller den inledningsvis nämnda möjligheten att låta en förvaltningsmyndighet fatta beslut rörande spärr av samtliga typer av förmåner kan det konstateras att detta framstår som en sämre lösning än att låta frågan bedömas av respektive myndighet. En sådan ordning blir administrativt krånglig eftersom det förutsätter underrättelser mellan de berörda myndigheterna. För den enskilde framstår det också som förvillande om exempelvis skulle initiera en fråga om bidragsspärr avseende studiemedel. Fördelen att man kan samla all relevant kompetens på samma myndighet är inte tillräckligt tung för att motivera denna lösning eftersom man då inte fullt ut kan ta till vara den förmåns- specifika kompetens som finns på de olika myndigheterna. Slutsatsen av den nu gjorda genomgången av olika argument är inte självklar. Oavsett vilket alternativ som väljs uppkommer vissa kostnader. Någon säker vägledning får man inte heller av att titta på hur sanktionsbeslut hanteras på andra områden. I kapitel 8, 10 och 11 har utredningen lämnat exempel på sanktioner som kan följa på brott. Någon klar skiljelinje mellan sådana beslut som fat- tas av allmän domstol i brottmålet och sådana beslut som fattas av förvaltningsmyndigheterna kan inte utläsas ur exemplen. En omständighet som talar direkt emot att låta allmän domstol handlägga frågan om bidragsspärr är att det skulle motverka de strävanden som gjorts att renodla verksamheten i domstolarna. Frågor som inte anses utgöra rättskipning har sålunda flyttats till andra myndigheter. Bidragsspärren rör den enskildes förhållande till det allmänna, närmare bestämt i vilken utsträckning han eller hon framöver ska kunna få en förmån av visst slag. Det finns alltså ingen motsättning mellan två enskilda parter som ska lösas här. I själva verket rör det sig om en ganska typisk förvalt- ningsfråga även om vissa frågor tangerar dem som bedöms inom ramen för brottmålet. Det skulle från ett renodlingsperspektiv vara ett steg i helt fel riktning att låta de allmänna domstolarna hand- lägga frågor om bidragsspärr. Sammantaget måste alltså skälen för att välja allmän domstol som beslutsorgan för bidragsspärren sägas väga något lättare än de skäl som talar för förvaltningsmyndigheterna. Utredningen föror- dar därför att den förvaltningsmyndighet som beslutar om utbetal- ning av förmånen eller ersättningen också får besluta om bidrags- spärren. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon möjlig- het att fatta beslut om bidragsspärr interimistiskt. Av det föregående framgår att en arbetslöshetskassa kan besluta att innehålla arbetslöshetsersättning i avvaktan på utredning i ett ärende om frånkännande.1 Detta förutsätter att arbetslöshetskassan finner att det finns sannolika skäl för att någon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat felaktiga uppgifter. Frågan är om mot- svarande möjlighet att fatta interimistiska beslut bör finnas även i ett ärende om bidragsspärr. Interimistiska beslut innebär i allmänhet att det i avvaktan på ett slutligt ställningstagande fattas ett preliminärt beslut. Den gemen- samma nämnaren för sådana möjligheter är att det av något skäl inte går att avvakta ett slutligt ställningstagande eftersom detta kan dra ut . Här kan det handla om att den aktuella situationen behöver en reglering för att det inte ska framstå som oklart vad som gäller. Det kan också handla om att beslutet har en skydds- funktion. Det kan tänkas flera situationer där det skulle kunna hävdas att det finns ett behov av en möjlighet till interimistiska beslut om bidragsspärr. En sådan situation är när det finns misstankar om att någon har arbetat som han eller hon uppburit en förmån som kompensation för inkomstbortfall, och uppgifterna om för- värvsarbete ännu är obekräftade. Här handlar det alltså om att man inte med säkerhet kan veta om någon rätt till förmånen finns eller inte. En möjlighet till intermistiskt beslut skulle här fylla funk- tionen att i det enskilda fallet hindra en felaktig utbetalning. En annan situation då det kan finnas en risk för en felaktig utbetalning kan vara då förmånen betalas ut i förskott och den 1 Avsnitt 10.3.1. beslutande myndigheten måste grunda sitt beslut på påståenden från den enskilde om förhållanden hänförliga till tiden efter det att förmånen har börjat betalas ut. Sådana situationer är vanliga på studiestödsområdet och är en konsekvens av hur förmånssystemet är uppbyggt. En ansökan om studiemedel kan inte avslås enbart på den grunden att någon har visat sig ha lämnat felaktiga uppgifter avseende sina avsikter att studera, om förutsättningarna för förmånen i ett nytt ärende synes vara uppfyllda. Det kan emellertid ifrågasättas om de skyddsintressen som nämnts verkligen inte kan tillgodoses genom att den handläggande myndigheten gör en noggrann kontroll av om förutsättningarna för förmånen i fråga verkligen föreligger. Här kan man skilja mellan de fall där den handläggande myndigheten misstänker ett brott under handläggningen av ett ärende och sådana fall där brottsmisstanken uppstår sedan utbetalning av förmånen påbörjats. I det först- nämnda fallet kan det på goda grunder antas att den handläggande myndigheten kommer att rikta särskild uppmärksamhet mot ansökningen och vidta noggranna kontrollåtgärder i ärendet. Ris- ken att någon sedan misstankar uppstått om allvarlig brottslighet på nytt ska kunna ta ut förmånen på oriktiga grunder får i dessa fall anses vara liten, om än inte helt utesluten. I de fall där brottsmiss- tanken uppstår först senare ter sig saken något annorlunda. I dessa fall har alltså ett positivt beslut redan meddelats den enskilde och förmånen börjat betalas ut. Inom socialförsäkringen finns det dock möjlighet att dra in förmånen i dessa fall varför en möjlighet till interimistiskt beslut inte skulle fylla någon funktion. De behov av interimistiska beslut som beskrivits hänger alltså ihop med hur det befintliga regelverket ser ut i de olika för- månsslagen. I vissa förmånsslag, men inte i alla, finns möjlighet att avbryta pågående utbetalningar när det upptäcks att någon exem- pelvis lämnat felaktiga uppgifter. Grundtanken med bidragsspärren är emellertid att den som begått ett brott inte ska ha rätt till en förmån alldeles oavsett om han eller hon kan tänkas ha behov av den eller inte. Bidragsspärren är alltså framåtsyftande och har inte som ändamål att i det enskilda fallet hindra felaktiga utbetalningar i situationer där felet redan upptäckts. De skyddsintressen som beskrivits i det föregående bör alltså inte tillgodoses genom att det införs en möjlighet att fatta interimistiska beslut om bidragsspärr. Utredningen är därför inte beredd att förorda att det införs en möjlighet att fatta sådana beslut. De problem som finns inom studiestödsområdet bör kunna lösas i annan ordning. Utredningens förslag: Bestämmelser om bidragsspärr ska sam- las i en särskild lag. I detta kapitel behandlas frågan om bestämmelserna om bidrags- spärr bör tas in i en särskild lag eller i de författningar som reglerar de ekonomiska förmåner som det är tänkt att bidragsspärren ska kunna avse.