sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Masstill- strömningen av studenter till den tertiära utbildningsnivån från och med 1960-talet har emellertid inneburit allt större svårigheter för statsmakterna att fullt ut genom de direkta statsanslagen kunna svara för de totala infrastrukturkostnaderna såväl för den kraftigt expanderande grundutbildningen som för den därtill kopplade forskningsorganisationen med ökande kostnader för den externt finansierade forskningen. Därtill måste läggas det nya finan- sieringslandskapet med allt fler olika aktörer inblandade. Det senare förhållandet har inte uppmärksammats tillräckligt, utan all extern forskningsfinansiering har kommit 77TP PT Se Den vildväxande högskolan 2003. 78TP PT Reichert 2006, s. 8. att mer eller mindre betraktats på samma sätt beträffande frågan om medfinansiering och så kallade overheadkostnader. I regeringens forskningsproposition 1990 framställdes det som en förmån att högskolan står öppen för den forskning som företag och olika sektorsorgan finner viktig. Forskningsministern lyfte fram att det är ett livsvillkor för den grundforskning och forskar- utbildning som högskolan har ansvar för att den externfinansierade verksamheten står för alla kostnader den föranleder och slår därmed fast principen om full kostnadstäckning. hade statsmakterna föreskrivit att av forskningsrådsmedlen fick användas för ekonomiadministrativa kostnader. En procentsats som höjdes till och senare till . Man pekade i forskningspropositionen på att de förvaltnings- avgifter som tagits ut endast avsåg kostnader på central nivå vid lärosätet och att expansionen av den externfinansierade forskningen nu också måste bidra till kostnaderna på fakultets- och institutionsnivå. Det handlade då om de kostnader som är förknippade med den verksamhet som den externfinansierade forskningen medför, inte ett bidrag till samtliga (indirekta) kost- nader som en institution eller fakultet hade.TPF79FPT utfärdade en rekommendation för beräkning av kostnader för högskolegemen- samma ändamål med utgångspunkt i regeringens övervägande om full kostnadsteckning i forskningspropositionen 1990. Rekommen- dationen innebar att lärosätena skulle göra ett påslag om 13,64 pro- cent på de totala institutionskostnaderna för att täcka kostnaderna ovanför institutionsnivån. Kostnader på institutionsnivå diskute- rades ej utan förutsattes ingå i de direkta projektkostnaderna. Undantag för denna schablon gjordes för stipendier, resebidrag, viss utrustning m.m. Lokalkostnader inräknades ej heller. Denna modell låg till grund för en överenskommelse mellan forsknings- råden och rektorskonferensen men kom i praktiken att gälla alla externa bidragsgivare. Kostnader för lokaler kom i och med budgetpropositionen 1997 att omfattas av principen om full kostnadstäckning. Regeringen gav () i upp- drag att utveckla en modell för beräkning av full kostnadstäckning. Den modell som ESV föreslog bedömdes senare som ej tillräckligt genomarbetad och administrativt krävande, eftersom den förutsatte 79TP PT Prop. 1989/90:90, s. 39. noggranna arbets- och tidsredogörelser från forskarnas sida. Den bedömning som regeringen gjorde i propositionen Forskning och förnyelse var att en lägsta nivå för påslag för indirekta kostnader inklusive den indirekta verksamhetens lokalyta men exklusive projektlokalkostnader bör vara av forskningsprojektens direkta kostnader.TPF80FPT Dessutom presenterades en preliminär bedömning om att de indirekta kostnaderna inklusive lokalhyror motsvarade ett påslag om av de direkta kostna- derna. Den dåvarande regeringen påpekade också att endast EU- finansiärer och andra överstatliga organ med av godkända avtal kan undantas från principen om full kostnadstäckning. () tillkallade 2001 en arbetsgrupp under ledning av förre budgetministern för att studera de faktiska kostnader som universiteten och högskolorna kunde redovisa för bedrivande av utbildningen och forskningen. Arbetsgruppens särskilda beräk- ningsgrupp pekade på en rad principiella svårigheter vid kalkyle- randet: svårigheter att dra klara och entydiga gränser mellan direkta och indirekta kostnader samt mellan kostnader för forskning respektive utbildning, organisations- och redovisningstekniska skillnader, variationer i utfall mellan vetenskapsområden, lärosäten och institutioner. Arbetsgruppens slutliga analys gav vid handen att de indirekta kostnaderna (inklusive lokalkostnader) uppgick till drygt 50 pro- cent av de direkta lönekostnaderna. Andelen direkta lokalkostnader och indirekta kostnader uppgick till i genomsnitt av de totala kostnaderna, vilket motsvarade ett påslag för finansiärerna om på direkta löne- och driftskostnader. I Mundebo- gruppen ingick företrädare för forskningsråd, stiftelser och fonder vilka naturligtvis hade förståelse för universitetens redovisade problem men som inte kunde acceptera att det var den externfinansierade forskningen som skulle bära delar av alla de indirekta kostnader som var en följd av det ökade antalet studerande och andra av statsmakterna givna allmänna åligganden för universiteten. Förslaget från Mundebos arbetsgrupp landade därför i en till- fällig tvåårig kompromiss om ett påslag på sammanlagt (för indirekta kostnader och för direkta lokalkostnader), exkl. den så kallade högskolemomsen, i avvaktan 80TP PT Prop. 2000/01:3, s. 184. på forskningsproposition 2004/05, då man hoppades att stats- makterna skulle kunna bidra med någon lösning på denna konflikt mellan universitets- och högskolesystemet och de externa finan- siärerna av forskningsverksamheten. I denna proposition, Forsk- ning för ett bättre liv, berördes dock denna fråga inte alls. Den slutkommentar som gavs i propositionen Forskning och förnyelse (2000/01) var att frågan om lägstanivå för påslag för indirekta kostnader kan bli föremål för förnyad prövning.TPF81FPT Någon sådan prövning har ej gjorts av regeringen . Ovanstående kompromiss godtogs inte av alla finansiärer. Wallenbergstiftelserna och de stora insamlingsstiftelserna slöt separata överenskommelser. Beräkningarna och förslagen från Mundebogruppens särskilda beräkningsgrupp analyserades av oberoende revisionsexperter från . Dessa revisorer bekräftade beräkningsgruppens arbete men gjorde därutöver en rad påpekan- den, varav 2 särskilt vill framhäva några. underströk det problematiska i att kostnadsstrukturer och redovisningsupp- lägg i så väsentlig omfattning varierade mellan de olika lärosätena. Man ansåg att avsaknaden av transparens lett till att forsknings- finansiärerna inte har någon möjlighet att bedöma innehåll och rimlighet i lärosätenas kostnader eller jämföra lärosätenas respek- tive kostnadsberäkningar. Man påpekade vidare att det både finns för- och nackdelar med principen full kostnadstäckning. Fördelar skulle vara att lärosätets alla kostnader täcks, att infrastrukturkost- naderna delas av alla inblandade aktörer och att schablonberäk- ningar underlättar en gemensam hantering. De nackdelar som man lade vikt vid var att kopplingen mellan projekten och de indirekta kostnaderna blir otydlig, att risk finns för att schablonberäkningar slår orättvist såväl mellan lärosäten som mellan institutioner på ett och samma lärosäte, att ändamålsbestämningar i vissa finansiärers stadgar kan medföra problem ur skattesynpunkt och att lärosätena saknar incitament till kostnadsbesparingar.TPF82FPT Den sista nackdelen betonades när man från revisorernas håll ställde frågan om huruvida det är självklart att en extern finansiär av ett forskningsprojekt indirekt ska delta i sådan finansiering utan att på något sätt ha inflytande med avseende på lärosätenas inriktning vad avser ökning av indirekta kostnader.TPF83FPT Det finns, menade man, inga incitament som håller de indirekta kostnaderna 81TP PT Prop. 2000/01:3, s. 184. 82TP PT Gehlin, 2002, s. 83TP PT Gehlin, 2002, s. 4 nere med nuvarande system. Det finns med andra ord en risk för att ingen känner ett övergripande och slutgiltigt ansvar för att forskningsverksamheten kan bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt. Det första påpekandet från om de alltför stora skillna- derna mellan lärosätenas kostnadsstrukturer och redovisnings- upplägg samt bristen på transparens har tagits ad notam av SUHF, som tillsatt en arbetsgrupp för att utreda dessa frågor. Arbetsgruppen, som är finansierad av , arbetar med att skapa en modell för redovisning av indirekta kostnader vid universitet och högskolor. Modellen ska syfta till att ge underlag för en rättvisande, jämförbar och transpa- rent bild av lärosätenas kostnader för forskning och utbildning. Med utgångspunkt i ett sådant nödvändigt klargörande kommer det att finnas reella möjligheter att förhandla om ansvarsfördelning avseende olika typer av direkta respektive indirekta kostnader. På uppdrag av arbetsgruppen utarbetades ett förslag till en sådan modell och presenterades i rapporten av indirekta kostnader vid universitets och högskolor. Det under- stryks i denna rapport att den endast presenterar en redovisnings- modell för indirekta kostnader och inte tar ställning till finansie- ringen av kostnaderna och behandlar alltså inte i vilken utsträck- ning externfinansiärer kan eller ska bidra till eller täcka dessa kost- nader.TPF84FPT Denna modell för beräkning kommer med stor säkerhet att vinna acceptans hos externfinansiärerna. Den besvärliga frågan om vilka indirekta kostnader som olika finansiärer menar sig kun- na/vilja stå för återstår att knäcka och måste förmodligen lösas från fall till fall. Även om den ovanstående inskränkningen i arbetets räckvidd har gjorts, återspeglar rapporten uppfattningen att alla kostnadsbärare (vanligtvis projekt) skall bära alla direkta såväl som indirekta kostnader. En av fördelarna med denna modell är, enligt 2:s uppfattning, att den externfinansierade verksam- hetens kostnader blir synliga och processer för beslut om denna verksamhet tydliggörs i samband med att ansökan om externa medel görs av en forskare eller forskargrupp. Det som rapporten med en talande term kallar utträngningseffekter att kostnader för ofinansierade indirekta kostnader uppstår i efterhand kommer med denna modell inte att kunna uppstå. I 2:s enkät har vi, som ovan sagt, sett en brist vid de stora lärosätena på rutiner 84TP PT 2007, s. 2 (Förord av ) Jfr även s. 22. för hantering av medfinansiering, eller åtminstone en bristande överblick över dessa rutiner. Samma bild framkom i en enkät från Högskolans forum 2005. Svaren i denna enkät pekade på behovet av ett gemensamt system för hantering av dessa frågor.TPF85FPT Med den av SUHF föreslagna modellen kommer förhoppningsvis dessa problem att kunna få en tillfredsställande lösning. Om regeringen anser att de statliga forskningsfinansiärerna ska bidra med full kostnadstäckning, kommer följaktligen antalet externfinansierade projekt att bli färre, för såvitt regeringen inte tillskjuter ytterligare medel. Beträffande frågan om medfinansiering av projekt finansierade av icke-statliga finansiärer, som inte kan förväntas bidra till de indirekta projektkostnaderna på samma sätt som de statliga finansiärerna, presenteras en möjlig lösning i nedanstående övervägande. Rektorerna för de större universiteten har enga- gerat sig i frågan om externfinansieringen och de indirekta kostna- derna. Detta engagemang är, enligt 2:s uppfattning, bland annat ett symptom på den maktförskjutning som äger rum inom universiteten. Det är de framgångsrika forskarna och forsknings- ledarna, inte ledningarna på de olika nivåerna inom lärosätena, som har initiativet. Det är dessa forskare som avgör hur en stor del av basanslagen används, i och med att deras projektbidrag kräver med- finansiering ur anslagen. På så sätt avgörs också till stor del läro- sätenas forskningsprofilering.TPF86FPT Konsekvenserna av allt det utredningsarbete som pågått har tydligt visat att tvåvägsfinansieringsmodellen för finansiering av universitetsanknuten forskning i liksom i andra europeiska länder upphört att fungera på ett tillfredsställande sätt. Principerna om full kostnadstäckning har stötts och blötts i många länder och på EU-nivå utan att någon lösning kunnat vinna allmän acceptans.TPF87FPT I har staten accepterat principen om full econo- mic cost och löst frågan på så sätt att () och mot- svarande funding councils för och ersätter mellanskillnaden mellan den fulla kostnadstäckningen och de 20 pro- cent som de statliga forskningsråden betalar. 85TP PT 2007, s. 16. 86TP PT Jfr även 2007, exempelvis. 87TP PT Jfr exempelvis. Reichert 2006, s. 8. har ett system Transparent Approach to Costing (TRAC) utvecklats av de engelska forskningsråden för att tydliggöra lärosätenas kostnadsredovisning för forskning. räknar man med att de statliga externa finansiärerna ska bidra med full kostnadstäckning för alla direkta och indirekta kostnader. I överväger man en motsvarande ordning. Stiftelser ersätter normalt endast de med forskningsverksam- heten förknippade direkta kostnaderna. Då och då har stiftelser såsom exempelvis den brittiskbaserade Wellcome Trust givit stöd till den medicinska forskningen genom att gemensamt med regeringen finansiera infrastruktursatsningar inom forskningsfält av gemensamt intresse. HEFCE ersätter genom sin nyinrättade de indirekta kostnaderna som är förenade med stiftelsers och andra allmännyttiga fonders finan- siering av forskningsprojekt som finns vid institutioner som ran- kats högt i den senaste Research Assessment Exercise. Härigenom sporras de goda forskningsmiljöerna att söka externa medel. Sam- tidigt stimuleras privata finansiärer av olika slag att stödja den mest excellenta forskningen. Den kraftfulla ökningen av de svenska lärosätenas externa forsk- ningsmedel, inklusive de betydande mängder statliga rådsmedel som finns att konkurrera om, medför att det är möjligt att via de direkta statsanslagen finansiera den infrastruktur som krävs för att härbärgera denna stora forskningsvolym. Inne- börden i begreppet full kostnadstäckning har dessutom kommit att förskjutas till att betyda samtliga kostnader såväl direkta som indirekta (gemensamma) kostnader på alla nivåer inom lärosätet, dvs. även alla de kostnader som uppkommer till följd av att lärosätena är statliga förvaltningsmyndigheter. Den oenighet som uppstått mellan forskningsfinansiärer, lärosäten, forskare och statsmakterna om principen om full kostnadstäckning handlar om huruvida denna princip med nödvändighet ska gälla i alla lägen och om kostnader ska beräknas utifrån schabloner. Visserligen kan statsmakterna föreskriva vilken nivå som helst för påslag avseende indirekta kostnader för statliga finansiärer av forskning vid univer- sitet och högskolor; däremot är det svårare att generellt ange i hur hög grad privata , stiftelser och insamlingsfonder ska kunna åläggas att bidra genom motsvarande påslag. Det går inte enligt 2:s uppfattning att motivera att hälften av varje skänkt krona måste användas som bidrag till universitetsgemensamma kostnader, när någon önskar att av redan skattade medel stödja forskning via exempelvis Cancerfonden eller Hjärt-Lungfonden. 2 anser att en ny strategi och ett nytt förhållningssätt till dem som vill bidra till att stärka universitetens och högskolornas forskning måste formuleras. Detta är också vad som förordas av EU, som i den ovan nämnda rapporten, Giving more for research, angav 17 rekommendationer om vilka mått och steg som EU:s medlemsstater måste vidta för att främja stiftelsers, ideella orga- nisationers och individers beredvillighet att bidra till investeringar i forskning och utveckling. I arbetet med att ta fram denna rapport deltog från svensk sida såväl en expert från som från Stiftelsen I rapporten görs jämförelser mellan och vad gäller stöd till forskning från filantropiska utgångspunkter. Beträffande framhålls att philanthropy increases the level of research funding to universities, adds to the level of diversity for which that funding can be used and impacts the culture of the institution. This increases the level of technological opportunities available in and around the university. The increased opportunities may be exploi- ted by entrepreneurs, both domestic and internationally leading to increased economic growth. These observations resonate very well with the case of the US universities.TPF89FPT Vilka slutsatser dras då för del i ? Som utgångspunkt hänvisas bland annat till rapporten (2004) med en jämförande studie mellan och gjord av nationalekonomerna . Deras analys sammanfattas i med orden private funding will become an increasingly important source of revenue. Det framhålls i rapporten att det finns anledning att tro att denna trend kommer att fortsätta, särskilt i högskattesamhällen som , i vilka hävdvunnen finansiering genom skatter ifrågasätts mer och mer beroende på strukturella faktorer och ökad institutionell konkurrens. Det är emellertid knappast troligt att privat finansiering kommer att ersätta offentlig, snarare kommer denna att komplettera den akademiska forsk- ningens övriga finansieringskällor.TPF90FPT Avslutningsvis görs jämförel- ser med universiteten i och man konstaterar att de positiva 88TP PT Giving more for research in Europe: The role of foundations and the non-profit sector in boosting R&D-investment. Medverkande svenska experter var , Finans- departementet, och , Stiftelsen . 89TP PT Giving more for research in Europe, s. 49. 90TP PT Giving more for research in Europe, s. effekterna av privatfinansiering – mångfald av forskning, ökade resurser och bättre samverkan med näringslivet – väger upp de negativa effekterna, som framför allt utgörs av farhågor för att forskningens frihet skulle kunna hotas. De europeiska universi- teten måste, hävdar man, tillskapa strategier för att hantera och uppmuntra privat finansiering. Ett avgörande skäl för att EU så kraftfullt engagerat sig för att skattemässigt försöka främja privata donationer till forskning är insikten om att medlemsstaterna själva har visat sig ha betydande svårigheter att verkställa vad de har förbundit sig till genom ministerrådsbesluten i och i , dvs. att avdela av BNP till FoU och att skall finansieras genom offentliga åtaganden. Mot denna bakgrund skall rapportens 17 rekommendationer ses. Bland de viktigaste av dessa rekommendationer kan följande anges: donationer och gåvor av individer, företag och stiftelser skall gynnas genom generösa skatteavdrag; medlemsstaternas regeringar uppmanas att i tillägg till existe- rande anslag avdelade för forskning och utveckling skapa ett system av matching funds för projekt stödda genom privata källor; medlemsstaternas regeringar och universitet bör tillse att man kan tillskapa modeller liknande dem i för privat givande till universiteten; universiteten skall uppmuntras att skapa sina egna stiftelser för att generera resurser för direkta och/eller indirekta kostnader för forskning (Alternativt kan man etablera samverkan med någon redan befintlig stiftelse som stödjer forskning för att attrahera resurser från alumni eller från lokala och regionala källor. medlemsstaternas regeringar bör även utreda de legala ramver- ken för universiteten så att de opererar friare till och med som oberoende stiftelser. Huvudsyftet är att underlätta för univer- siteten att erhålla privata medel för forskning och utveckling. Dessa fondmedel kan också användas på ett mer flexibelt sätt, exempelvis för indirekta kostnader för forskning.TPF91FPT Ett förhållningssätt av det slag som presenteras i skulle i hög grad bidra till att förankra universiteten bättre i samhället och till att underlätta för universitetsledningarna att skapa förutsättningar för att genomföra de av universitetsstyrel- serna formulerade utbildnings- och forskningsstrategierna. EU- rapporten har mottagits positivt i många medlemsstater, inte minst i men även i en icke-medlemsstat som som redan tagit vissa mått och steg i enlighet med rapporten. Såvitt 2 känner till har ännu inga åtgärder vidtagits i med anledning av rapportens rekommendationer. Man kan dock notera att regeringen i sin budgetproposition pekar på att avdragsrätt för donationer till forskning är en viktig möjlighet för att öka forskningens resurser och att frågan ska utredas under innevarande mandatperiod.TPF92FPT förre premiärminister meddelade i ett tal vid att staten ämnade satsa i så kallade matching funds för att stimulera stiftelser och enskilda privata att ge anslag och gåvor till universiteten. Han pekade med stor entusiasm på hur andra aktörer än staten mer och mer engagerar sig i finansiering av forskning. För att uppmuntra detta frivilliga engagemang och för att åstadkomma hävstångseffekter av olika slag föreslog den brittiska regeringen att staten satsar medel för att matcha privata finansiärer så att universiteten kan uppnå så kallad full kostnadstäckning för den externa finansieringen. Blairs utgångspunkt var en plädering för en givandets kultur och hans syfte sammanfattas väl av anförandets rubriken som var universities up to the mark. Han konstaterade bland annat att de amerikanska universiteten sammantaget proportionellt sett har 15 gånger större givande från privata finansiärer än vad Storbri- tannien har och att detta inte endast är en fråga om kultur och mentalitet utan också om strategisk planering från både univer- 91TP PT Giving more for research in Europe, s. 92TP PT Prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 16, s. 121 & 206. sitetens och det allmännas sida. I samma tal drog Blair också en lans för studentavgifterna, som, enligt hans mening, inte hindrat ökningen av antalet studenter eller påverkat den sociala snedrekry- teringen negativt. Snarare har utvecklingen tvärtom varit positiv beträffande detta.TPF93FPT Ett annat exempel på ett liknande politiskt initiativ är det seminarium arrangerat av den största arbetsgivar- organisationen i , Næringslivets Hovedorganisasjon. Där talade statssekreteraren under rubriken bidra til økt privat forskning – myndighetenes politikk og virke- midler.TPF94FPT Han lanserade då ett förslag om en gaveforsterkning som sedan kom att genomföras nästföljande år. I sitt tal underströk Rosnes, med explicit hänvisning till more for research in Europe, att ambitionen var att finna möjligheter att uppmuntra privata finansiärer att stödja grundforskning och inte enbart tillämpad forskning. Han noterade även att det rådde full politisk enighet om denna reform, som sedan också genomfördes. Den ordning som infördes innebär att den bidrar i gåvoförstärkning för att matcha privat finansie- ring av fri forskning. Denna forskning skall vara grundforskning av långsiktig karaktär och kan inte vara beställd forskning. Givare kan vara privatpersoner, företag eller organisationer utan vinstsyfte. Mottagare kan vara forskningsråd, Det Norske Viden- skabs-Akademi, universiteten och de högskolor som har examens- rätt i forskarutbildning. Gåvan ska vara på . Det norska forskningsrådet administrerar, kontrollerar och utvärderar denna stödform. Som avslutning på more for research in Europe skisserade expertgruppen hur man tänkte sig att arbetet skulle fortsätta. Först och främst inbjöds till en kritisk diskussion av alla de rekommendationer som man lämnat. Sedan underströks vikten av att medlemsländerna påbörjade implemente- ringsarbetet. Rapportens målsättning är hög. Man vill att lejon- parten av rekommendationerna ska vara genomförda , så att effekter i form av ökat givande ska kunna inregistreras per omgående.TPF95FPT Vad kan då göra för att svara upp mot dessa krav? För att åstadkomma ökad privat finansiering av forskningsverksamhet 93TP PT Blair 2007 (Se . 94TP PT Rosnes 2005. 95TP PT Giving more for Research in Europe, s. 73. och för att bidra till full kostnadstäckning för lärosätena vid motta- gande av externa medel från icke-statliga finansiärer skulle, enligt 2:s uppfattning, en matchningsfond av motsvarande slag som den i kunna införas.