sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Det är därför troligt att den som tvingades avstå mark för ett sådant serviceändamål normalt accepterade att ersättning betalades endast för uppkommen ekonomisk skada. En helt annan sak är att det säkerligen fanns olika uppfattningar om hur värdet av denna skada skulle beräknas, dvs. vad ersättningen exakt skulle bestämmas till. I ljuset av den beskrivna samhällsutvecklingen mot att i ökad utsträckning använda tvångsförfoganden över mark för privata 16TP PT Vi återkommer i avsnitt 8.4.2 till frågan om hur en sådan skiljelinje skulle kunna dras. och kommersiella ändamål, är det även rimligt att anta att den som tvingas lämna ifrån sig sin mark för sådana ändamål numer ofta har en annan uppfattning om vad som är en skälig och rättvis ersätt- ning. Även om tvångsförvärvet fortfarande i grunden bygger på att angelägna samhällsintressen ska tillgodoses, överskuggas dessa in- tressen i vissa fall av det parallella kommersiella ändamålet. Rättviseskäl torde därför tala för att ersättningen vid expropriativa ingrepp i fler fall än enligt gällande rätt bör bestämmas med utgångs- punkt inte bara i den uppkomna skadan, utan även med hänsyn tagen till nyttan för förvärvaren, dvs. till ändamålet med förvärvet. Ett grundläggande syfte med att över huvud taget ha lagreg- lerade ersättningsbestämmelser är att dessa ska ge spelregler för marknaden – dvs. för förhandlingar mellan köpare och säljare – och därmed underlätta frivilliga överenskommelser.TPF17FPT Ersättnings- reglerna ska alltså lägga grunden för ett förhandlingsklimat där köpare och säljare upplever att de i slutänden får tillräcklig kompen- sation respektive inte behöver betala för mycket. Det går visserligen att uppfatta de erfarenheter av gällande rätt, som redovisades i vårt delbetänkande, på lite olika sätt, men redo- visningen ger i vart fall inte någon entydigt kritisk bild av hur de gällande ersättningsreglerna uppfattas. Värt att notera är t.ex. att köpare och säljare är överens om priset i den absoluta merparten, 95–, av de fall där tvångsförvärv kan tillämpas. Detta förhållande skulle kunna ses som att de gällande reglerna fungerar tämligen väl som spelregler.TPF18FPT Den höga andelen överenskommelser kan dock å andra sidan även förklaras med att benägenheten att komma överens är beroende av hur de gällande rättsreglerna är ut- formade, eftersom det är dessa som i slutänden kommer att tillämpas, om någon överenskommelse inte träffas. Av delbetänkandet framgår vidare att priset vid frivilliga över- enskommelser normalt ligger på en högre nivå än vad rättsreglerna föreskriver – uppskattningsvis omkring 10–20 procent.TPF19FPT Detta faktum skulle förstås kunna tolkas som att parterna själva gör en vinstfördelning vid sidan av och utöver den rent skadebaserade ersättningen. Som vi redan har berört tidigare i betänkandet torde dock den observerade skillnaden i första hand bero på att det för förvärvaren finns incitament att ingå överenskommelser på en något högre prisnivå än den lagstadgade p.g.a. minskade 17TP PT Jfr avsnitten 4.4 och 7.3.1. 18TP PT Se SOU 2007:29 s. 138–139. 19TP PT Med undantag för ersättning för s.k. mobiltelemaster, jfr avsnitt 6.5.1. förhandlings- och domstolskostnader, inbesparad tid, ökad good- will, osv. Något direkt stöd för en vinstfördelning vid expropriation kan man således inte finna i de generella redovisningar som görs i delbetänkandet. Som har berörts i avsnitt 6.5.1 finns det emellertid ett markant undantag från den generella bilden, nämligen i fråga om upplåtelse av utrymme för basstationer för mobiltelefoni. I dessa fall har frivilliga ersättningar betalats i form av arrenden som om de nuvärdeberäknas i betydande grad överstiger marknadsvärdet för markens tidigare användning. Till viss del torde denna högre ersätt- ningsnivå ha precis samma grund som i de berörda s.k. normal- fallen, dvs. processuella fördelar för förvärvaren och inte minst – med tanke på det höga tempo med vilket utbyggnaden skulle ske – den tidsbesparing som en överenskommelse innebär. Det finns dock anledning att tro att prisnivån även till viss del kan ses som ett uttryck för en form av vinstdelning mellan förvärvaren och upp- låtaren. Detta skulle i så fall kunna sägas tala för att en vinstför- delning bör införas i åtminstone just dessa fall. En annan aspekt är att den som ska uppföra t.ex. en mast- anläggning och sedan bedriva sin verksamhet på i huvudsak mark- nadsmässiga villkor, är hänvisad till marknadsmässiga uppgörelser för alla de komponenter som behövs för anläggningen utom just vad avser marken. Som vi har behandlat i avsnitt 7.3.1 rörande individuella värden, finns det i och för sig ett särskilt motiv för prisreglering vid markåtkomst, nämligen det som vi har kallat monopolmotivet. Till skillnad från vid upphandling av entrepren- ader, materialanskaffning m.m. kan den berörde fastighetsägaren utnyttja sin marks strategiska läge för att få ut ett särskilt högt pris. Detta monopolmotiv rättfärdigar emellertid endast att ett överpris inte behöver betalas för marken – inte att markägaren inte får betalt efter marknadsmässiga villkor. Ytterligare en fråga som har berörts i den rättspolitiska diskus- sionen är expropriationsersättningsreglernas förhållande till egen- domsskyddet i och i regeringsformen. Även ledningsrättsutredning berörde den frågan och menade att den nämnda kopplingen möjligen kunde tala för att ersättningen bör vara högre när allmänintresset är mindre, dvs. att styrkan i det allmänna intresset kan ha betydelse för vad som kan betraktas som skälig ersättning vid ett tvångsingrepp. Som närmare framgår av redovisningen i kapitel 3 är vår bedöm- ning att varken eller regeringsformen i och för sig ger anledning att ifrågasätta det gällande systemet för expropriationsersättning. Även om det inte uttryckligen följer av de nämnda reglerna skulle dock den s.k. proportionalitetsprincipen, som även ledningsrättsutredning synes ha varit inne på, kunna sägas tala för att ersättningsnivån bör kunna variera beroende på styrkan i det allmänna intresse som ska tillgodoses genom tvångs- förvärvet. Som vi har berört har liknande resonemang förts även från ett mer grundläggande teoretiskt perspektiv (jfr avsnitt 4.4). Med hänsyn till att vi i har relativt omfattande möjligheter till tvångsförvärv för privata subjekt, kan man sammanfattningsvis säga att även egendomsskyddet kan sägas tala till förmån för en vinstfördelningsregel i expropriationslagen. Som vi har beskrivit i avsnitt 8.2 gjordes i det lagstift- ningsärende som ledde till en revidering av fastighetsbildningslagen ett uttalande om att vinstfördelning vid expropriation inte vore lämpligt. Departementschefen uttalade då bl.a. följande.TPF20FPT En vinstfördelningsprincip i expropriationslagen skulle inte bara vara oacceptabel från rättspolitisk synpunkt. Den skulle också skapa praktiska värderingsproblem av en omfattning som knappast kan godtas. Det bör dock beaktas att detta uttalande gjordes i början av 1990- talet, innan den utveckling som har beskrivits hade hunnit särskilt långt och innan den rättspolitiska diskussionen kring de här aktuella frågorna egentligen hade påbörjats. och dess egendomsskydd skulle visserligen även då respekteras inom svensk rätt, men den egentliga debatten om detta tog inte fart förrän i anslutning till inträde i den Europeiska unionen och de därmed aktualiserade förändringarna i regerings- formen. Som väl torde framgå av framställningen i övrigt i detta kapitel innebär det visserligen vissa problem att bestämma en vinst vid expropriation och att utforma en lämplig vinstfördelningsregel. Enligt vår mening är det dock i och för sig inte något oöverkomligt problem att konstruera en sådan vinstfördelningsregel och de prak- tiska värderingsproblemen torde inte heller vara större än att de, med en för ändamålet lämpligt utformad ersättningsregel, bör kunna godtas. Den samlade bedömningen är således att departementschefens då gjorda uttalande inte bör tillmätas någon avgörande betydelse i 20TP PT Se prop. 1991/92 s. 41. den avvägning som ska göras rörande möjligheten och lämplig- heten av att införa en vinstfördelningsprincip i expropriationslagen. Enligt direktiven ska vi särskilt belysa vilka effekter som en vinstfördelningsregel i expropriationslagen kan få för utbyggnaden av bostadsområden, olika slag av infrastruktur och för samhälls- ekonomin i stort. Det kan därvid först, närmast som en självklarhet, slås fast att den direkta följden av införandet av en sådan regel är att å ena sidan får förvärvaren betala mer än för den mark som behöver tas i anspråk och å andra sidan får markägaren en högre ersättning. När det sedan gäller andra ekonomiska effekter redo- visas i avsnitt 14.2 en analys om konsekvenserna i skilda avseenden av att ersättningsnivån vid expropriation i olika hög grad skulle överstiga marknadsvärdet. Av den nämnda redovisningen framgår att effekterna, generellt sett, torde bli små. Åtminstone gäller detta med en inom rimliga gränser förhöjd ersättningsnivå. När det gäller bebyggelseexploatering torde en högre ersättnings- nivå inte få någon nämnvärd betydelse. I första hand handlar det i dessa fall om en viss omfördelning mellan olika intressenter, där den ursprunglige fastighetsägaren alltså skulle få en något större del av det mervärde som exploateringen ger upphov till på bekostnad av andra led i exploateringskedjan. Slutpriset för småhusfastigheter och bostadsrätter eller hyrorna för lägenheter torde således knappast komma att påverkas alls – eller endast marginellt – av en sådan re- form. I fråga om infrastrukturutbyggnaden medför en vinstfördel- ningsregel i expropriationslagen i och för sig högre kostnader. En konsekvens av detta skulle kunna bli en minskad benägenhet att investera i infrastruktur. Risken för detta torde dock vara tämligen liten. Av den sammanlagda kostnaden för de olika investeringar som behövs för genomförandet av ett infrastrukturprojekt är det nämligen endast en marginell del som belöper på markanskaffningen. Dessutom kan i många fall den marginellt ökade kostnaden finan- sieras via försäljning till eller avgifter från brukarna av infrastruk- turen i fråga. Detta innebär alltså att kostnaden inte påverkar investeringsvolymen som sådan. Så länge som den nämnda prissätt- ningen sker på någorlunda marknadsmässiga villkor, vilket sannolikt kommer att bli fallet, kommer inte heller användandet av infrastruk- turen att påverkas i nämnvärd omfattning. Som vi också berör i avsnitt 14.3 sker en mycket stor del av den infrastrukturutbyggnad som vi här talar om på jord- och skogsbruks- fastigheter. Den mark som behövs för utbyggnaden tas således regel- mässigt från den agrara produktionen. Det kan förmodas att den merersättning för sådan mark, som ett vinstfördelningssystem skulle generera, tillsammans med ersättningen för den ekonomiska skada som markavståendet orsakar ägaren, i många fall kommer att användas till investeringar i jord- och skogsbruket. Detta är ägnat att stimu- lera företagandet på landsbygden, vilket i sig är positivt för samhälls- ekonomin. Det torde således saknas anledning att avhålla sig från att införa en vinstfördelningsregel i expropriationslagen av hänsyn till en sådan regels effekter på investeringsbenägenheten i infrastruktur, på kost- naderna för densamma eller på samhällsekonomin i stort. Effekten torde komma att begränsas till en i det stora hela tämligen be- gränsad ekonomisk omfördelning från infrastrukturbyggare och infra- strukturanvändare till de fastighetsägare som bidrar med mark till denna infrastruktur. För rena bevarandeintressen, t.ex. för natur- och kulturminnesvården, torde någon vinstfördelningsregel inte bli aktuell. Det saknas därför anledning att här närmare belysa vad en högre ersättningsnivå skulle kunna innebära för sådana förvärvs- ändamål. Som vi mer ingående har berört i kapitel 7 kan de gällande ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen komma att påverkas av eventuella förändringar av bestämmelserna i expropriationslagen. Att en särskild vinstfördelningsregel skulle införas i expropriations- lagen – vid sidan av vinstfördelningsreglerna i fastighetsbildnings- lagen och i anläggningslagen – torde dock inte få någon betydelse för tillämpningen av de sistnämnda bestämmelserna. Av den hittillsvarande framställningen framgår att det finns flera skäl som talar för att en förhöjd ersättning bör betalas vid vissa fall av expropriation med hänsyn till ändamålet med förvärvet. Det framgår att de skäl som talar emot en sådan ordning är tämligen få. Vår samlade bedömning är därför att ersättningen vid tvångsförvärv av egendom för vissa ändamål bör grundas på en s.k. vinstfördelning. I grunden är det främst rättviseskäl, som motiverar en vinstfördel- ningsprincip i expropriationslagen. Detta är ett argument som har stöd såväl från ett mer vardagligt perspektiv som från den rätts- ekonomiska forskningen och den proportionalitetsprincip varpå tillämpningen av vilar. som har skett under , med en ökad kommersia- lisering av sådana verksamheter som i och för sig är av allmännyttig art, talar enligt vår mening för att ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen, för att bibehålla sin trovärdighet på , bör ges en mer marknadsanpassad utformning. De negativa effekterna av en vinstfördelningsprincip i expropria- tionslagen är som vi ser det begränsade. Det kan inte uteslutas att det måste göras vissa prisjusteringar rörande vissa levererade pro- dukter, men i det stora hela har detta endast liten betydelse för slutpriset och för investeringsvolymen när det gäller infrastruktur m.m. Begreppet vinstfördelning är måhända inte det allra mest lämp- liga för att uttrycka syftet med en sådan ändrad ordning. Ordvalet bör dock inte tillmätas någon avgörande betydelse i sammanhanget. Den grundtanke det handlar om är att ersättningen i vissa fall bör innefatta en särskild ändamålsrelaterad ersättningspost, som alltså är beroende av den ekonomiska nytta som förvärvaren kan till- godogöra sig av egendomen. På samma sätt som gäller vid vinst- fördelning enligt fastighetsbildningslagen bör ambitionen vara att ersättningen ska bestämmas utifrån vad parterna hade kommit överens om utan hot om tvångsförvärv och utan monopolställning för fastighetsägaren, dvs. från rent marknadsmässiga utgångspunkter. 8.4.2I vilka fall bör vinstfördelning ske? Diskussionen om vinstfördelning vid expropriation hänger i grunden samman med att vissa verksamheter, som i och för sig berättigar till tvångsförfoganden från ett samhällsekonomiskt perspektiv, numer även kan ha ett uttalat vinstsyfte. Stora delar av samhällets grund- läggande infrastruktur i form av vägar, järnvägar, ledningar, m.m., bedrivs dock fortfarande utan sådant vinstintresse. Frågan är alltså hur det ena ska kunna särskiljas från det andra. Man skulle kunna tänka sig två principiellt olika sätt att göra denna avgränsning. Ett sätt är att skilja ut vissa situationer, dvs. expropriation (eller annat förvärv) för vissa utpekade ändamål eller förvärv enligt viss eller vissa lagbestämmelse(r). På detta sätt är avgränsningen av vinstfördelningsfallen principiellt konstruerad i fastighetsbildnings- lagen, även om fallen i den lagen är omvänt definierade. Enligt 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen ska vinstfördelning ske i de fall där den egendom som ska ersättas inte kan tas i anspråk enligt 14 kap. 1 eller 2 § eller uppenbart skulle ha kunnat tas i anspråk genom expropriation eller något annat liknande tvångsförvärv. Annorlunda uttryckt ska vinstfördelning ske i de fall där det inte finns några alternativa markåtkomstregler i andra lagar än fastighetsbildningslagen och anläggningslagen, enligt vilka ersätt- ningen ska bestämmas enligt expropriationslagens regler. En modell med en tydlig situations- eller ändamålsrelatering – likt den i fastighetsbildningslagen – har den uppenbara fördelen att det lätt kan konstateras om det i det enskilda fallet är fråga om ett vinstfördelningsfall eller inte. Detta innebär en hög grad av förut- sebarhet som förstås underlättar den praktiska tillämpningen. Prob- lemet är att det kan vara svårt att utforma en bestämmelse som verkligen träffar de fall där förvärvaren bedriver sin verksamhet i s.k. vinstsyfte och dessutom enbart sådana fall. Avgränsningen torde rent praktiskt behöva göras så att sådana situationer där för- värvaren typiskt sett är ett vinstdrivande företag, faller in under vinst- fördelningsbestämmelsen. I de sålunda utpekade fallen skulle dock vinstfördelning sedan ske oberoende av vem förvärvaren är. Av redovisningen i avsnitt 8.4.1 framgår att det är ett förvärvs- ändamål som särskilt har utmärkt sig, såväl i den rättspolitiska de- batten som i den undersökning av tillämpningen av gällande rätt som redovisades i vårt delbetänkande, nämligen förvärv för upp- förande av (basstationer) för mobiltelefoni. Vidare har den absoluta merparten av de argument som har framförts rörande be- hovet av att införa en vinstfördelningsregel riktats mot sådana förvärv som omfattas av 2 § första stycket 1 ledningsrättslagen, till vilka de nämnda basstationerna hör. Ett enkelt och lättillämpat alternativ – med påtagligt hög träffsäkerhet – skulle således vara att vinstfördelning ska ske i just dessa fall. Alternativt skulle även fler av de i ledningsrättslagen uppräknade ledningstyperna kunna omfattas av en sådan bestämmelse. Träffsäkerheten sjunker dock alltefter- som fler slag av ledningar räknas in. Vid sidan av ledningsrättslagen torde det vara svårt att peka ut förvärvssituationer med typiskt sett kommersiella förvärvare, även om sådana fall givetvis förekommer. Det andra avgränsningssättet är att skilja ut vissa förvärvare. Detta skulle innebära att vinstfördelning ska ske i de fall där för- värvaren bedriver sin verksamhet i vinstsyfte. Gränsdragningen skulle då vara oberoende av såväl ändamålet med verksamheten som av vilken lag som tillämpas. En grundförutsättning måste förstås vara att förvärvet sker för ett ändamål som verkligen ligger inom ramen för verksamheten ifråga. Från principiella utgångspunkter är detta en mer träffsäker lös- ning, eftersom det är just vissa slag av förvärvare (verksamheter) som en vinstfördelningsregel i grunden tar sikte på. Från ett mer prak- tiskt perspektiv är dock en bestämmelse som bygger på en sådan gränsdragning inte lika träffsäker, eftersom det inte utan vidare går att klargöra vilka förvärvare det verkligen handlar om. En annan tänkbar komplikation är att en sådan regel skulle kunna föranleda bulvanförhållanden, dvs. att en förvärvare som inte omfattas av vinst- fördelningsbestämmelserna skulle svara för markåtkomsten, för att sedan överlåta fastigheten/rättigheten till någon annan som fram- ledes bedriver verksamheten i vinstsyfte. Valet mellan de båda nämnda utgångspunkterna är inte självklart. Enkelhet, tydlighet och förutsägbarhet talar för den förstnämnda varianten. Enligt vår mening når man dessutom i praktiken en mycket hög andel av de kommersiella fallen genom en sådan avgränsning. Något som dessutom möjligen skulle kunna ses som en fördel i sig, är att avgränsningen av vinstfördelningsfallen i så fall skulle kunna ske genom en ändring enbart i ledningsrättslagen. En uppenbar nackdel med det alternativet är dock att en sådan definition onekligen skulle komma att omfatta fall där förvärvaren inte bedriver någon kommersiell verksamhet. Enkelheten innebär vidare en viss stelbenthet, så till vida att förutsättningarna för olika slag av verksamheter kan komma att förändras . Trots den svårighet det i och för sig innebär att göra en bedömning från fall till fall har vi därför stannat för att en sådan lösning ändå är att föredra. Följdfrågan blir då hur de fall där en förhöjd ersättning ska be- talas ska definieras mer i detalj. Allmänt sett handlar det om fall där den exproprierande är ett rättssubjekt som bedriver sin verksamhet med kommersiella förtecken och den exproprierade egendomen verkligen behövs för denna verksamhet. I den diskussion som har förekommit har olika begrepp förts fram för att definiera dessa vinstfördelningsfall. I LRF:s tidigare berörda förslag användes begreppet affärsmässiga lönsamhetskrav. Under arbetet i utredningen har begrepp som verksamhet i vinstsyfte, förvärvs- verksamhet och verksamhet som bedrivs på marknadsmässiga grunder lyfts fram. Förvärvsverksamhet är visserligen ett lämpligt grundläggande begrepp; om det inte är fråga om förvärvsverksamhet, bör någon vinstfördelning inte ske. Problemet är emellertid att det begreppet, såsom det används i annan lagstiftning, t.ex. i skattelagstiftningen och i 11 kap. jordabalken rörande anläggningsarrende, torde vara för vittomfattande. Enligt vår mening är således begreppet förvärvs- verksamhet inte tillräckligt specifikt för att definiera de fall där vinst- fördelning bör ske. De övriga ovan nämnda begreppen är i och för sig förhållandevis träffsäkra, men ändå inte entydiga. Gränsdragningsrekvisitet bör på ett så tydligt sätt som möjligt anknyta till den marknadssituation, som bestämmelsen i grunden syftar till att återskapa. Vår samlade bedömning är att vinstfördelningsprincipen bör gälla för sådan för- värvsverksamhet som bedrivs på i huvudsak marknadsmässiga villkor. Denna definition utesluter således verksamheter som är starkt prisreglerade eller som i huvudsak bedrivs utanför ett marknads- ekonomiskt tankesätt. Som exempel på typfall som inte bör om- fattas av en vinstfördelningsprincip kan nämnas följande. Allmänna platser i en detaljplan Tomtmark för annat än enskilt bebyggande Uttrycket på i huvudsak marknadsmässiga villkor innebär inte att det måste vara en absolut förutsättning att det inte finns några som helst restriktioner för verksamheten i fråga. En huvudsaklighets- bedömning bör således göras, vilket innebär att marknadsanknyt- ningen bör vara dominerande för att vinstfördelning ska ske. En särskild fråga, som har diskuterats inom utredningen, är mot den bakgrunden hur man ska se på olika slag av kraftledningar. Elbranschen uppfattas av många som avreglerad och marknads- orienterad i och med att såväl elhandel som elproduktion är marknadsstyrd. För själva elnätet gäller dock andra förutsättningar. Det grundläggande stamnätet förvaltas av det statliga affärsverket , medan distributionsnäten handhas av en lång rad elnätsföretag som bedriver sin verksamhet med stöd av s.k. områdeskoncessioner.TPF21FPT För samtliga koncessionspliktiga elledningar 21TP PT Till distributionsnätet räknar vi även regionnätet på 40–som sköts av en handfull nätföretag med stöd av linjekoncessioner. gäller att de är underkastade tillsyn i fråga om bl.a. de avgifter som får tas ut. I fråga om ledningar inom stamnätet är det vår bedömning att dessa inte bör räknas till vinstfördelningsfallen. När det gäller öv- riga elledningar bedömer vi dock att det trots allt kan sägas finnas en form av marknad för olika elnätsföretag. Elnätsföretagens mark- anskaffning bör därför räknas till vinstfördelningsfallen. Till de fall som inte bör omfattas av en vinstfördelning bör så- ledes tillfogas följande. Stamledningar för el som drivs av Till vinstfördelningsfallen kan därmed sammanfattningsvis räknas bl.a. följande situationer. Ledningar och andra anläggningar för telekommunikation Distributions- och överföringsledningar för el Andra ledningar enligt ledningsrättslagen än el- och teleled- ningar, som inte utgör kommunala va-ledningar eller andra klart allmänna ledningar Tomtmark för enskilt bebyggande Tomtmark för annat än enskilt bebyggande som avses att ut- nyttjas för ett ändamål med ett kommersiellt värde I författningskommentaren i kapitel 15 berörs ytterligare några typiska markåtkomstfall och hur man bör bedöma dem utifrån den nu förordade vinstfördelningsregeln. Som redan har antytts är ett tänkbart problem med ett rekvisit av det slag som ovan har förordats, att ett bulvanförhållande skulle kunna tänkas etableras.