sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Från integritetsskyddssynpunkt måste detta förhållande anses utgöra en brist, särskilt med tanke på att känsliga uppgifter av detta slag inhämtas och behandlas i stor omfattning. Vidare har kommittén funnit det vara från integritets- skyddssynpunkt otillfredsställande att användningen av sökbegrepp inom signalspaningen regleras i endast liten utsträckning och att det till viss del förefaller vara oklart vilka regler som gäller. Omfattningen av FRA:s signalspaning är över huvud taget inte föremål för någon reglering, något som föranledde 11-septemberutredningen att ifrågasätta om förhållandet var förenligt med det skydd som regeringsformen och Europa- konventionen avses ge mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal utan stöd i lag. Från integritetsskyddssynpunkt är det under alla omständigheter otillfredsställande att FRA:s signal- spaningsverksamhet till stor del kan utföras utan några som helst författningsenliga begränsningar, både med avseende på vilka upp- dragsgivarna kan vara och vilka sökbegrepp och andra parametrar som skall styra verksamheten. Särskilt betänklig är från denna synpunkt den signalspaning som bedrivs vid sidan av försvars- underrättelseverksamheten. När sådan signalspaning utförs till exempel i brottsbekämpande syfte på uppdrag av Säkerhetspolisen omfattas den inte heller av reglerna för Försvarets underrättelse- nämnds tillsyn. På området för gränskontroll förstärktes visserligen relativt sekretessen för fotografier i passregistret och därmed också integritetsskyddet för passens innehavare. Generellt sett måste dock regleringen av behandling av personuppgifter i passregistret anses vara bristfällig. Exempelvis saknas regler om vilka uppgifter registret får innehålla och vad som i övrigt gäller för behandlingen. Reglerna har inte heller lagform. Skydd mot undersökning av brev eller annan förtrolig för- sändelse är en sådan grundläggande rättighet till skydd för den personliga integriteten som enligt regeringsformen får begränsas bara för att tillgodose vissa ändamål. Brottsbekämpning utgör otvetydigt ett sådant ändamål. Mindre klart är i vad mån detsamma gäller för det allmännas intresse av att ta ut skatt. När fick sina lagstadgade befogenheter att undersöka och öppna post- försändelser motiverades detta endast med behovet att bekämpa brott. Gällande reglering i tullagen anses emellertid – som följd av ett kortfattat uttalande av regeringen i författningskommentaren – ge rätt att öppna brev och paket av rent fiskala skäl, utan att denna tolkning prövades av remissinstanser och Lagrådet. En så väsentlig inskränkning i integritetsskyddet som den angivna tolk- ningen innebär, borde ha blivit föremål för ett mer öppet bered- ningsförfarande. Den utvidgade skyldigheten för lufttransportörer att lämna upp- gifter om passageraruppgifter har inte heller fått en från integritets- skyddssynpunkt tillfredsställande utformning, eftersom det inte framgår av reglerna vilka skäl som skall ligga till grund för en begäran om uppgifter. Det kan också noteras att det syfte för vilket de aktuella passageraruppgifterna får behandlas, är mycket vagt preciserat i lagen. Detta är olyckligt från integritetsskyddssynpunkt med tanke på att syftet är avgörande för frågan om direktåtkomst får ske och om normal gallringstid får överskridas. Slutligen har de lagar som reglerar behandlingen av personuppgifter i fiskala verksamhet, liksom i den brottsbekämpande verksamheten, utformats utan tillräckligt avseende till vad som gäller enligt det grundläggande regelsystem som finns i sekretesslagen. Detta kan leda till oklarheter om vad som gäller i fråga om utlämnande av uppgifter. Anmärkningsvärt är också att de brottsbekämpande enheterna inom har medgivits åtkomst till databasen i den fiskala verksamheten, den så kallade tulldatabasen, utan att integritetsskyddsfrågorna, såvitt framgår, blivit tillräckligt och klart belysta. Integritetsskyddet vid hantering av abonnentuppgifter inom ramen för elektronisk kommunikation når i vissa avseenden inte upp till den nivå som lagstiftaren har avsett. Även detta förhållande har samband med grundlagsändringarna , varigenom envar gavs möjlighet att på ett enkelt sätt skaffa sig grundlagsskydd för uppgifter som lämnas via Internet. Det innebär att skyddsreglerna i lagen om elektronisk kommunikation i sådana fall sätts ur spel, en konsekvens som lagstiftaren inte fullt ut insåg vid tiden för grund- lagsändringen. I lagen om allmän kameraövervakning finns två nivåer av inte- gritetsskydd. Övervakning av platser dit allmänheten har tillträde omgärdas av ett starkare integritetsskydd än övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. En sådan ordning kan förefalla naturlig. Avgränsningen innebär emellertid även att samma inte- gritetsskydd gäller vid övervakning av en arbetsplats eller i en skol- lokal där hundratals människor vistas , som vid helt privat övervakning i ett enskilt hem. Integritetsskyddet förefaller i det förstnämnda fallet bli orimligt svagt, särskilt mot bakgrund av övergången till en så kallad missbruksmodell i personuppgiftslagen, som innebär att sådan övervakning kan komma att falla utanför stora delar av personuppgiftslagens regel- verk. Å andra sidan synes integritetsskyddet vid kameraövervak- ning på helt privata områden i vissa vara oproportionerligt starkt. Den gjorda avgränsningen framstår därför inte som ändamålsenlig. Från integritetsskyddssynpunkt är det inte heller acceptabelt att möjligheten att använda dold övervakning med stöd av reglerna i lagen om allmän kameraövervakning fortfarande kvarstår, trots att lagstiftaren varit på det klara med att möjligheten till dold övervakning borde regleras uteslutande genom lagen om hem- lig kameraövervakning. Lagstiftarens passivitet i detta avseende har i praktiken fått till följd att det är möjligt att anordna dold kamera- övervakning med kringgående av den strängare integritetsskydds- prövning som gäller enligt lagen om hemlig kameraövervakning. En utgångspunkt inom hälso- och sjukvården är respekten för patientens rätt till självbestämmande och integritet. Av stor bety- delse för integritetsskyddet blir frågan i vad mån denna utgångs- punkt kommer att beaktas i det reformarbete på området som inletts genom arbete. En väsentlig för- svagning av integritetsskyddet inom hälso- och sjukvården har skett genom de införda ändringarna i sekretesslagen som syftar till ökat utlämnande av uppgifter till brottsutredande myndigheter. I detta sammanhang har också vittnesplikten i domstol för viss hälso- och sjukvårdspersonal utökats väsentligt. Nämnda försvagningar av integritetsskyddet har gjorts utan att behoven av ett utökat uppgiftsutlämnande har redovisats på ett tillfredsställande sätt och utan att konsekvenserna för integritets- skyddet har analyserats. Inom den psykiatriska tvångsvården har reformer genomförts i syfte att stärka patienternas rättssäkerhet och integritet. Social- styrelsens tillsyn över huruvida kraven på rättssäkerhet uppfylls inom vården synes emellertid inte fungera väl. Detta förhållande är betänkligt från integritetssynpunkt, särskilt med tanke på att fler- talet av de tvångsåtgärder som vidtas inom vården inte kan överkla- gas. Vad särskilt gäller den kategori av patienter som själva saknar förmåga att ta ställning till vård och behandling kan det vidare konstateras att respekten för individens självbestämmande och integritet inte kan anses vara tillräckligt beaktad så länge som det i lagstiftningen saknas regler om legala ställföreträdare. Det är inte tillfredsställande att sekretessreglerna på forsknings- området är svåröverskådliga och fragmentariska. Förhållandet inne- bär bland annat svårigheter för forskningshuvudmännen att ge forskningspersonerna korrekt information om vad som kommer att gälla i fråga om skydd för personernas uppgifter. Etikpröv- ningslagen har inte heller fått en alltigenom tillfredsställande utformning. Det är oklart vilka villkor rörande skydd för den enskilde som enligt lagen bör ställas upp vid etikprövningen. Lagen har fått ett så snävt tillämpningsområde att forskning som tidigare etikprövades nu inte blir föremål för någon prövning alls. Från integritetsskyddssynpunkt är det också en brist att lagen medger integritetskänslig forskning på personer som inte har förmåga att själva lämna samtycke och som heller inte har legala ställföreträdare utsedda för sig. En förstärkning av integritetsskyddet inom forsk- ningen innebar däremot införandet av lagen om genetisk integritet. En brist i sammanhanget är dock att det inte har klart uttryckts vem som har tillsynsansvaret för hela lagens efterlevnad. Lagen saknar också en heltäckande bestämmelse om den enskildes rätt vid kränkningar som består i att lagens regler inte efterlevs. behandling av personuppgifter är utförligt regle- rad, och uppgifter om enskildas personliga förhållanden omfattas av sträng sekretess. Integritetsskyddet kompletteras dessutom av regler om hur handläggning och dokumentation skall ske. Trots detta är skyddet för den personliga integriteten bristfälligt i vissa avseenden. Sålunda är sekretessgränserna inom socialtjänstområdet otydliga, vilket skapar osäkerhet och risk för ett otillåtet stort utbyte av känslig information. Förhållandet mellan bestämmelserna om barns rätt att komma till tals och om föräldrarnas rätt att besluta för barnets räkning är också otydligt uttryckt i lagstiftningen och i vissa avseenden dessutom motsägelsefullt, vilket kan leda till omotiverade integritetsförluster för barnen. Vid företagna förändringar i sekretesskyddet på socialtjänstområdet har, såvitt kan utläsas av förarbetena till lagändringarna, integritetsskyddet inte värderats och avvägts mot effektivitet och andra motstående intressen i den utsträckning som bör krävas på detta mycket integritetskänsliga område. På skolans och skolhälsovårdens område har den nya lagstift- ningen till skydd för kränkningar av elever inneburit att skyddet för den personliga integriteten har förbättrats. En riskfaktor från integritetsskyddssynpunkt är att dokumentationen om enskilda elever liksom tillgängligheten till denna dokumentation ökar i den ordinarie undervisningen. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om skolsekretessens avgränsning till uppgifter i den elevvårdande verksamheten är ändamålsenligt gjord. Skolpersonalens rätt att ingripa för att säkerställa ordning och säkerhet i skolan är inte reglerad på ett tydligt sätt och tar i många fall inte hänsyn till dagens förhållanden. Det är exempelvis oklart i vilken utsträckning skolpersonal kan förhindra störande använd- ning av bland annat mobiltelefoner. Dessa oklarheter innebär risker för att elevernas integritet kränks på ett sätt som inte är godtagbart. krav på barns rätt till likvärdigt skydd, oberoende av skolform, för sitt privat- och familjeliv beaktas inte i full omfattning i lagstiftningen på skolområdet. Problemet torde vara svårlöst med hänsyn till offentlighetsprincipen, men från integritetssynpunkt är det inte tillfredsställande att elever i kommunala skolor åtnjuter ett sämre skydd än sina kamrater i friskolorna. Det regelsystem som styr socialförsäkringen är synnerligen omfattande och dessutom svårtillgängligt. Systemet har också varit utsatt för ett hårt förändringstryck, vilket bidragit till att lagstiftningen lider brist på tydlighet och konsekvens. I såväl materiellt som processuellt hänseende ökar detta förhållande risken för att enskildas personliga integritet kränks i handläggningen och att felaktiga beslut fattas. Förekomsten av felaktiga utbetalningar föranleder myndigheten att vidta utredningar som kan leda till svåra och ibland onödiga intrång i den personliga integriteten. Den ofantliga mängd känsliga personuppgifter som hanteras i social- försäkringssystemet gör det nödvändigt att behandlingen av personuppgifter regleras genom särlagstiftning. Även denna lag- stiftning är mycket svårtillgänglig vilket kan få negativa integritets- skyddskonsekvenser för den enskilde och försämra dennes möjlig- heter att bevaka sina intressen. Vidare bör noteras att Försäkrings- kassans informationsutbyte med andra myndigheter är omfattande och fortlöpande utökas. En ordentlig utvärdering av konsekven- serna för enskildas personliga integritet har inte gjorts men skulle behövas för att få underlag för en korrekt bedömning av i vad mån värdet av det ökade informationsutbytet står i proportion till de integritetsförluster som blivit följden. På arbetslivets område saknas ett sammanhållet regelverk som tydligt anger var gränserna går för arbetssökandes och arbetstagares integritetsskydd. I vissa avseenden är det även oklart vad som rättsligt sett gäller, exempelvis i fråga om drogtester på arbets- platsen. Bristerna har varit kända länge utan att regeringen arbetat fram förslag till förbättrad lagstiftning. Från integritetsskydds- synpunkt är det angeläget att det utredningsarbete som på nytt pågår på detta område leder till resultat. En vidsträckt tryck- och yttrandefrihet har i vårt land värderats högt inte bara som en garanti för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning utan också för att medierna skall ha möjlighet att upptäcka och avslöja missförhållanden i samhället. Denna starka ställning för tryck- och yttrandefriheten, som inkluderar element som anskaffar- och meddelarfrihet, efterforskningsförbud och en särskild rättegångsordning, har sitt pris i form av ett ganska svagt integritetsskydd. Det är i praktiken svårt att få upprättelse även för grova fall av publicitetsskador, och det går i princip inte att få skadestånd för kränkningar i medierna om inte en jury först har slagit fast att ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott föreligger. Denna ordning, med sina ofördelaktiga konsekvenser för den enskildes skydd för sitt privatliv, är noga övervägd av lagstiftaren, och varje ansats att ändra balansen till integritetsskyddets förmån har avvisats. Den gjorda avvägningen kan alltså inte sägas vara resultatet av ett dåligt lagstiftningsarbete utan av ett högst medvetet tillbakahållande av integritetsskyddet från lagstift- arens sida. En särställning på medieområdet intar de grundlagsändringar som genomfördes och som innebar att i princip vem som helst, mot erläggande av en mindre avgift, kan försäkra sig om grundlagsskydd för sådana yttranden och uppgifter som läggs ut på Internet. Grundlagsändringen innebar en utvidgning av det så kallade databasskyddet, som ursprungligen i huvudsak avsåg att ge medieföretagen grundlagsskydd även för sina webbtidningar. En konsekvens av ändringen är att den som får sin integritet kränkt genom uppgifter, bilder eller filmer som läggs ut på Internet av en användare som skaffat sig ett frivilligt grundlagsskydd, kan hävda sin rätt endast inom ramen för TF och YGL. Detta innebär i prak- tiken att det finns små möjligheter att söka och få upprättelse för kränkningen. En annan konsekvens är att de regler i person- uppgiftslagen, kreditupplysningslagen med flera lagar som syftar till att skydda den personliga integriteten blir verkningslösa i den mån reglerna kommer i konflikt med de tryck- och yttrandefrihets- rättsliga regelverket. Denna konsekvens kan utnyttjas av privat- personer och företag, bland annat för att kringgå de skyddsregler som gäller för bedrivande av kreditupplysningsverksamhet. Det måste betecknas som en brist under lagstiftningens utarbe- tande att dessa försämringar av integritetsskyddet inte alls berördes i regeringens proposition i ärendet. Problemet uppmärksammades först i , som visserligen tillstyrkte regering- ens förslag men som ansåg att regeringen borde ytterligare analysera eller låta analysera huruvida det frivilliga grundlags- skyddet kan komma i konflikt med bestämmelser med syfte att skydda den personliga integriteten. Den i kommitténs direktiv nämnda Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har numera i uppdrag att utföra den av utskottet begärda analysen. Vad resultatet kan bli av detta analysarbete framstår som ovisst. Det torde dock vara svårt att återgå till den mer integritetsskydds- vänliga ordning som rådde intill 2003, eftersom det skulle kunna beskrivas som en inskränkning i den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. Kommittén kan i vilket fall som helst konstatera att integritets- skyddet på det mediala området har väsentligt försämrats till följd av grundlagsändringarna 2003. Inom överblickbar tid är det knap- past troligt att integritetsskyddet kommer att kunna återställas till den nivå som gällde före ändringarna. Kommitténs kartläggning och analys av den integritetsskyddsrätts- liga lagstiftningen har visat på brister i fråga om lagreglernas till- komst, utformning och ändamålsenlighet. Rättighetsbegränsande lagstiftning arbetas ofta fram utan att konsekvenserna för inte- gritetsskyddet tillräckligt beaktas. När beredningsunderlaget är ensidigt inriktat på effektivitetsmål och verksamhetsmässiga för- delar är det svårt att avgöra om det behov som en åtgärd avses tillgodose står i rimlig proportion till de ingrepp i medborgarnas personliga integritet som åtgärden kan väntas förorsaka. Kommitténs genomgång visar också att de proportionalitets- bedömningar som redovisas i lagmotiven ofta är mycket enkla och schablonartade. Någon mer ingående analys av integritetsskadornas förväntade art och omfattning görs sällan. Avsaknaden av en sådan analys kan antas ha förorsakat integritetsskador som inte hade bort uppkomma. Risken för framtida sådana skador är påtaglig om inte en bättre balans generellt uppnås i lagstiftningsarbetet mellan behovsanalyserna, som ofta är väl genomförda, och de lika nöd- vändiga integritetsskadeanalyserna. Vid sidan av dessa grundläggande iakttagelser beträffande pro- portionalitetsprincipens tillämpning i lagstiftningsarbetet, har kommittén funnit brister av annat slag både vad gäller metodik och enskildheter i lagstiftningen. Till de mest iögonfallande hör att starkt kritiska synpunkter på tvångsmedelsanvändningen inom ännu inte har föranlett någon ny ordning för insyn och kontroll. Inte heller har någon ny polisregisterlagstiftning kommit till stånd trots att regeringen konstaterade att en översyn var behövlig av hänsyn till integritetsskyddet. Denna passivitet från lagstiftarens sida är desto mer anmärkningsvärd som det har förekommit ett omfattande och energiskt rättsligt reformarbete i syfte att ge polisen tillgång till ännu mer integritets- känslig information. Den reform som i yttrandefrihetens intresse genomfördes och som innebar att envar gavs möjlighet att på ett enkelt sätt skaffa sig grundlagsskydd för all sin kommunikation över Internet, är ett annat särskilt tydligt exempel på otillräckligt hänsynstagande till integritetsskyddet i lagstiftningen. Reformen har inneburit att kreditupplysning via Internet kan bedrivas utan hinder av de begränsningar som annars gäller till skydd för den enskildes inte- Den som får sitt privatliv kränkt genom att uppgifter av olika slag – exempelvis i form av lögnaktiga påståenden eller förnedrande fotografier och filmer – läggs ut på Internet riskerar, så som lagstiftningen utformades, att inte kunna få upprättelse för kränkningen annat än i tryck- och yttrandefrihetsrättslig ordning, dvs. i praktiken inte alls. Balansen mellan integritetsskyddet och skyddet för yttrandefriheten har härigenom kommit att rubbas utan att frågan ägnades annat än flyktig uppmärksamhet under lag- stiftningsarbetet. Svaret på den i kommitténs direktiv ställda frågan om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfredsställande reglerat måste alltså bli ett otvetydigt nej. Det är kommitténs förhoppning att dess kartläggning och analyser kommer att öka medvetandet om integritetsskyddsaspekternas betydelse i lagstiftningsarbetet. Kommitténs genomgång bör kunna tjäna till ledning för det fram- tida lagstiftningsarbetet och i bästa fall bidra till att undvika onö- diga integritetsskyddsförluster. I betänkandet har kommittén konstaterat att det i den inte- gritetsskyddsrättsliga lagstiftningen finns en brist på system- tänkande och helhetssyn, som leder till att regelverket blir oen- hetligt och svåröverskådligt och som försämrar möjligheterna att beakta kumulativa och samverkande effekter av nya integritets- skyddsbegränsningar som sker på olika håll i lagstiftningen. Kommittén har också noterat att det inte finns någon statlig myndighet eller annat offentligt organ med uppgift att övergripande följa den allt snabbare tekniska utvecklingen som medför nya och svårgripbara risker för den personliga integriteten och som även kan innebära en fara för att integritetskänslig information utnyttjas för andra ändamål än vad den varit avsedd för. Kommittén har därtill konstaterat att takten i ny integritetsbegränsande lagstiftning i många fall är högt uppdriven, inte minst på brottsbekämpningsområdet, vilket gör risken för misstag större och innebär att de röster som manar till eftertänksamhet kan få svårt att göra sig hörda. Mot denna bakgrund kan det synas ligga nära till hands att vilja förespråka inrättandet av någon form av råd eller nämnd med upp- gift att följa utvecklingen, varna för dess risker och även utgöra en insiktsfull och förnuftig röst i den allmänna debatten. Det är möjligt att en sådan funktion behövs som ett komplement för att uppnå en fullgod och väl balanserad lagstiftning på integritetsskyddsområdet. Grundproblemet i den situation som nu råder är emellertid en brist på helhetssyn, systematik och pro- portionalitetstänkande i lagstiftningen i förening med en otill- räcklig parlamentarisk kontroll och, inte minst, avsaknaden av effektiva rättsmedel som gör det möjligt och inte alltför svårt för den som drabbas av en integritetskränkning att få upprättelse. Vad gäller ny lagstiftning på området går det till viss del att komma till rätta med detta grundproblem genom att kommitténs synpunkter och analyser beaktas och tillgodoses i det framtida lagstiftnings- arbetet. Bristen på effektiva rättsmedel hör till de frågor som kommittén tar upp i sitt slutbetänkande i samband med att kommittén redovisar sitt uppdrag att bedöma i vad mån de generella regler om integritetsskydd som finns i vanlig lag och grundlag kan anses tillräckliga. I det sammanhanget avser kom- mittén även att närmare analysera resultatet av den företagna attitydundersökning. Sammantaget innebär detta att det kan vara klokt att avvakta med att aktualisera frågan om ett nytt särskilt organ på integritetsskyddsområdet, åtminstone till dess resultatet av kommitténs nu framlagda delbetänkande kan överblickas. Avslutningsvis vill kommittén understryka vikten av att lagstif- taren inte undandrar sig svåra avvägningsproblem genom att ensi- digt hänvisa till att vissa intressen är av överordnad betydelse och därför bör ges prioritet i lagstiftningsarbetet. Det räcker inte att dessa intressen avser angelägna ting som landets försvar, statens ekonomi, brottslighetens bekämpande, medborgarnas yttrande- frihet och forskningens möjligheter för att bara nämna några exempel. Proportionaliteten och ändamålsenligheten av föreslagna och vidtagna åtgärder måste i en rättsstat alltid omsorgsfullt prövas mot de värden som ligger i den andra vågskålen i form av rätts- säkerhet och skydd för den personliga integriteten. Det finns skäl att ta avstånd från förenklade lösningar och tendenser till populism. Det är nödvändigt att på ett mer medvetet och ambitiöst sätt än tidigare ta ställning för både ett rimligt rättighets- och integritets- skydd och ett rimligt tillgodoseende av andra berättigade intressen. har satt häftiga känslor i rörelse, och en kraftig reaktion mot den ADB-styrda beslutsprocessen har uppstått. Debatten har otvivelaktigt fått en viss slagsida just på grund av denna svartmålning.