sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — kan antingen anordnas vid skol- kan antingen anordnas vid skol- orna eller erbjudas genom att orna eller erbjudas genom att skolorna träffar avtal med någon skolorna träffar avtal om under- annan om undervisningen. visningen med en kommun eller en annan fristående skola som har och utfärda betyg enligt 7 §. En ansökan om rätt till bi- En ansökan om rätt till bi- drag till en skola, ska lämnas in drag till en skola, ska lämnas in närmare föreskrifter som behövs om innehållet i en sådan an- tionen får meddela de närmare innehållet i en sådan ansökan. När handlägger ärenden om bidrag till en skola, ska Skolinspek- tionen ge den kommun där skolan ska vara belägen tillfälle att yttra sig. Även de närliggande kommuner som kan antas bli berörda av en etablering av en skola ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan. När en kommun yttrar sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande. När handlägger ärenden om rätt till bidrag för en skola, ska den kommun där skolan ska vara belägen, på begäran av skol- inspektionen, yttra sig. Även de närliggande kommuner som kan antas bli berörda av en etablering av en skola ska yttra sig över ansökan. Skolinspektionen får meddela de närmare föreskrifter som behövs om innehållet i ett sådant yttrande. undervisning som gäller för mot- undervisning som gäller för mot- offentliga skolväsendet tillämpas. offentliga skolväsendet tillämpas. kan antingen anordnas vid skol- kan antingen anordnas vid skol- orna eller erbjudas genom att orna eller erbjudas genom att skolorna träffar avtal med någon skolorna träffar avtal om under- annan om undervisningen. visningen med en kommun eller en annan fristående skola som får sätta betyg enligt 9 §. Utredningens uppdrag i den del som redovisas i detta betänkande är enligt det ursprungliga direktivet (Dir. 2007:33) att överväga kommunalt ägande i fristående skolor, undersöka och lämna förslag om fristående skolors möjligheter att lägga ut undervisning på entreprenad, pröva om kravet på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever ska avskaffas samt lämna förslag om ansöknings- och tillståndsprövningen hos . Genom tilläggsdirektiv har utredningen också fått i uppdrag att lämna förslag på en författningsreglering av hur storleken på kom- munernas bidrag till enskild förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg i form av annan pedagogisk verksamhet ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt. Förslaget ska leda till att det blir möj- ligt för en förvaltningsdomstol att efter överklagande pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. Direktiven i sin helhet finns i bilaga 1–3. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med utredningens experter, som representerar , Utbildnings- departementet och . Till utredningen har från överlämnats svaren på remissen rörande nr 281 Prövning och bidrag till fristående skolor. Utredningen har i den här delen av arbetet sammanställt remissvaren angående prövnings- och till- ståndsförfarandet, se kap. 4. Utredaren har under arbetets gång haft kontakter med Fri- skolornas riksförbund och Kommuner och Landsting. Ut- redaren har också haft kontakt med företrädare för andra organi- sationer, kommuner och fristående skolor. Utredaren har också haft kontakt med flertalet av de fristående gymnasieskolor som beskrivs i avsnitt 1.2 och gjort studiebesök på flera av dem. Utredaren har även medverkat vid ett flertal seminarier m.m. och då redogjort för ut- redningens arbete och tagit emot synpunkter på detta. Därutöver har synpunkter i frågor med anknytning till utredningens uppdrag lämnats av kommuner, fristående skolor och allmänheten. 1Kommunalt ägande i fristående skolor Enligt utredningens direktiv är rättsläget oklart i fråga om skollagen på ett uttömmande sätt reglerar i vilka former en kommun får be- driva skolverksamhet. Bakgrunden är bl.a. att det under har förekommit att s.k. industrigymnasier har bildats gemensamt av kommuner och näringslivet. Det har rört sig om samarbeten kring yrkesinriktade utbildningar. Flera sådana skolor med både offentliga och privata ägare har av förklarats berättigade till bidrag som fristående gymnasieskolor. Utredningens uppdrag i den här delen har kopplingar till de över- väganden och förslag som läm- nade i betänkandet Skola & Samhälle (SOU 2006:1). Det var inom ramen för den utredningen som rättsläget kring offentligt ägande i fristående gymnasieskolor bedömdes vara oklart. Gymnasieentre- prenadutredningen ansåg inte att kommuner skulle vara hel- eller delägare i fristående skolor och föreslog i stället en särskild form för samverkan mellan kommuner och näringsliv. Därutöver har det i ett fall – – före- kommit att en enskild juridisk person som helt ägs av en kommun ansökt om att få starta en fristående grundskola. avslog den ansökningen. Ärendet överklagades och har slutligen avgjorts av Regeringsrätten, som har förklarat att skollagen inte hindrar att huvudman för en fristående skola är ett bolag som ägs av en kom- mun. Ärendet har därför återsänts till (numera Skol- inspektionen) för förnyad prövning. Ytterligare något ärende av samma karaktär har varit aktuellt men de ansökningarna har inte fullföljts av sökanden. Det har också före- kommit ansökningar om rätt till bidrag för fristående gymnasie- Kommunalt ägande i fristående skolor skolor med ett helägt kommunalt bolag som huvudman. har tidigare avslagit även de ansökningarna. Utredningens uppdrag är nu att överväga möjligheterna till och lämna förslag om en reglering av förutsättningarna för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. Till att börja med lämnas en redogörelse för de fristående skolor med inslag av kommunalt ägande som finns och som av Skol- verket har prövats och förklarats berättigade till bidrag. Till den gruppen hör också fristående skolor som helt eller delvis ägs av staten eller ett landsting. Därefter följer en rättslig analys av förut- sättningarna för en kommun att vara hel- eller delägare i en fri- stående skola. Analysen utgår från den nämnda redogörelsen i SOU 2006:1 men har kompletterats med de senaste årens utveckling. 1.2Fristående skolor med kommuner, landsting eller staten som ägare Det finns ett antal fristående gymnasieskolor som av Skol- verket har förklarats ha rätt till bidrag och som drivs av bolag som har en kommun, ett landsting eller staten som ägare. Bland dessa finns exempel på såväl hel- som delägande. Några fristående grund- skolor av det här slaget är ännu inte verksamma men planer på så- dan verksamhet finns och ansökningar om godkännande har läm- nats in, se redogörelsen för den rättsliga processen rörande Tom Tit i avsnitt 1.3.5. När det gäller delägda bolag är det som regel fråga om sam- verkan mellan offentliga och privata aktörer. Det har i flera fall förekommit att en eller ett par kommuner har velat samverka med det lokala näringslivet och då har valt att tillsammans bedriva gymnasieutbildning i ett för det ändamålet gemensamt bildat bolag. De bolag som ingår i utredningens kartläggning har alla sökt och av förklarats berättigade till bidrag. De är därmed att be- trakta som fristående skolor i skollagens mening. Här beskrivs kortfattat några av dessa skolor. De är indelade i olika kategorier beroende på ägarstrukturen. I de flesta fallen äger kommunen/erna mindre än hälften av aktierna i bolaget men det finns exempel på fristående skolor som till övervägande del ägs av en kommun. Kommunalt ägande i fristående skolor finns också fristående skolor med landsting respektive staten som ägare till huvudmannen för skolan. Grafiskt Utbildningscenter Media i () förklarades av regeringen berättigad till bidrag och ställ- des under statlig tillsyn. GUC är ett aktiebolag som till ägs av kommun. Resterande del av aktierna, alltså 32,4 pro- cent, ägs av kringliggande kommuner och privata företag med an- knytning till de branscher som GUC:s utbildningar anknyter till. Ursprungligen var inriktningen mot grafisk verksamhet huvudsak- ligen kopplad till tryckeribranschen men i takt med att branschen har förändrats har tyngdpunkten i dess verksamhet förskjutits från den mer industriellt präglade tryckeriverksamheten till formgivning, kommunikation och presentation. Detta avspeglar sig i GUC:s utbild- ningsutbud. Samarbetet som ledde till att GUC startades kom till stånd för att företag i regionen som var verksamma i den grafiska branschen ansåg att de kommunala yrkesutbildningarna inom deras områden inte höll godtagbar kvalitet. Främst tog kritiken sikte på att det saknades en tillräcklig koppling mellan utbildningens utformning och branschens önskemål. Det gällde särskilt vilken kompetens eleverna borde få efter fullgjord utbildning för att tillgodose branschens behov av utbildad arbetskraft. Branschföretagen hade dock inte möjlighet att på egen hand starta en fristående utbildning utan ville få till stånd ett samarbete med kommunen. En av orsak- erna till det var att den grafiska branschen bestod av mindre företag och att det inte fanns tillräckligt stora aktörer för att starta och driva en skolverksamhet. GUC bedriver utbildning på entreprenad inom medieprogram- met för kommuns räkning. Inom GUC finns också en fristående gymnasieskola i form av ett dotterbolag med special- utformade program inom design, turism och media. Denna hålls formellt isär från övrig verksamhet. Dotterbolaget har samma ägar- förhållanden som moderbolaget, dvs. kommunen är majoritetsägare medan kringliggande kommuner och det lokala näringslivet är minoritetsägare. GUC betraktar sig som ett regionalt utbildnings- företag och bedriver utbildningar inom media, turism och design. Strävan är att och i samarbete med näringslivet och kommu- Kommunalt ägande i fristående skolor nerna i regionen, kunna erbjuda även andra utbildningar än sådana som motsvarar gymnasieskolan. Kärnämneslärarna i GUC är anställda av kommunen och en kom- munalt anställd rektor har arbetsledaransvar för kärnämnena och an- svar för myndighetsutövningen inom den entreprenadförlagda ut- bildningen. Programersättning för medieprogrammet förhandlas med kommunens beställarnämnd på samma sätt som för övriga kommunala gymnasieskolor. De företag som ingår bland delägarna bidrar till verksamheten genom bl.a. sponsring av utrustning, del- tagande i utbildningen och tillhandahållande av praktikplatser. Av- sikten är att på så sätt skapa en ökad kunskap och förståelse hos elev- erna för yrkeslivet. En annan och relativt vanlig organisationsform är ett aktiebolag som huvudman för en fristående skola med ett eller flera privata företag som majoritetsägare och kommunen – direkt eller via ett kommu- nalt bolag – som minoritetsägare. Tekniska Gymnasium (GTG) är ett aktiebolag som bildades och då ägdes till av och till av . har Volvos verksamhet förändrats och efter uppdelningen i två olika bolag äger AB och av aktierna i . Bolagsordningen för GTG anger att bolaget inte ska vara vinstdrivande utan vara en non profit-organisation där all eventu- ell vinst återinvesteras i bolaget. GTG är resultatet av ett samarbete mellan och . Avsikten var att skapa förutsättningar för en utbildning som erbjöd ett utökat gymnasieprogram med kopplingar till eftergym- nasial utbildning för att täcka i första hand bilindustrins kompe- tensbehov. Med den här samverkansformen ville kommunen och näringslivet tillsammans öppna en tredje väg som varken var en fri- stående skola eller en gymnasieskola. De gymnasieutbildningar som erbjuds hos GTG är specialutform- ade program med inriktning mot teknik, industri och naturvetenskap. Programmen är antingen inriktade mot fortsatta studier på hög- skolenivå eller har en operativ inriktning som syftar till ett direkt inträde på arbetsmarknaden. I bägge fallen är det fråga om utbild- Kommunalt ägande i fristående skolor ningar som har avsevärt större omfattning än gymnasieskolans nationella program. Inom ramen för samarbetet mellan kommunen och Volvoföre- tagen bildades (). Det bolaget har samma ägarförhållanden som GTG och svarar för KY- och KfY-utbildningar (Kompetensutveckling för yrkesverksamma). KY-utbildningarna har tagits fram av GTC i samråd med AB , och . I samband med bildandet av GTC skedde också en organisatorisk förändring som innebär att GTG numera är helägt dotterbolag till . Göranssonska skolan i uppvisar en ännu större ägar- majoritet för näringslivet. Huvudman för skolan är Utbild- nings AB. Detta är ett dotterbolag till , som äger av aktierna i bolaget. Resterande ägs av kommun. Skolan är en fristående gymnasieskola och startade sin verksamhet . Styrelsen innehåller både politiker och tjänstemän från kommunen, oberoende externa leda- möter och representanter för . Arbetslivet har majoritet i styrelsen enligt modell från den kvalificerade yrkesutbildningen. Det specialutformade industriprogrammet kompletteras med sats- ningar på språk, hälsa, IT och elevernas forskning. Utbildningen är projektorienterad med egna arbetsplatser för eleverna och port- folio avsedd att följa varje elevs arbete. Målsättningen är att öka teknikintresset och samverkan med all teknisk utveckling, inte bara inom . Avsikten är också att öka flickors intresse för teknik. Det har lett till att av eleverna är flickor. Utarbetade kvalitetssystem anses ha stor betydelse för skolans framgång, liksom en tydlig och långsiktig ägarroll samt regel- mässiga analyser av den framtida arbetsmarknaden. Utbildningsinne- hållet prövas genom att den interna företagsutbildningen samverkar med gymnasieutbildningen. Göranssonska skolan fick en efterföljare i gymnasium i i kommun. På samma sätt som Göranssonska skolan ägs gymnasium huvudsakligen av med kommunen, i det här fallet kommun, som minoritetsägare. I kommun finns ytterligare ett exempel på sam- verkan kring en gymnasieskola. Det gäller Forsmarks skola som bild- ades 1987 och är resultatet av ett samarbete mellan Forsmarks Kraft- grupp AB och kommun. Skolan är helägt av kraft- bolaget men har kommunen som huvudman. Kommunalt ägande i fristående skolor ning med specialinriktning inom NV-programmet två och tre. Utbildningen är riksrekryterande och det är kommunen som står som huvudman och har beviljats riksrekryteringen. i var från början ett av ABB- gymnasierna, men såldes ut tillsammans med övrig verksamhet till den franska koncernen . Ett aktiebolag under namnet () bildades . Ägare till detta är dels kommun, dels (), som i sin tur ägs av ett femtontal industriföretag samt kommun. Kommunen äger av aktierna direkt via ett helägt kommunalt bolag. Övriga av aktierna ägs av . Eftersom kommunen dessutom äger av aktierna i har kommunen även ett indirekt ägande i CNG som mot- svarar av aktierna. Sammantaget betyder det att kommunens ägarandel uppgår till medan de privata före- tagen i IUC tillsammans har av aktierna. Det är utbildningar som motsvarar industri- och elprogrammet som erbjuds vid CNG. Rektor och all personal är anställd av bolaget. Verksamheten har utvidgats , då ett teknikcollege startade. Det innebar bl.a. att kommunen förlägger delar av sitt teknikprogram till CNG. har förklarat CNG vara berättigat till bidrag och verksamheten är således en fristående skola. kommun betalar ersättning enligt riksprislistan och lämnar därutöver ersätt- ning för mellanskillnaden mellan det bidrag som andra kommuner betalar för sina elever och riksprislistans belopp. Skolan mottar också bidrag från näringslivet via IUC Öst enligt en särskild över- enskommelse som syftar till att ge långsiktigt stabila förutsättningar för verksamheten. Därutöver bidrar näringslivet med praktikplatser, möjligheter till feriearbete och handledarskap. Ryssbygymnasiet är en tidigare lanthushållsskola som ägs av . Bolaget ägs i sin tur helt av i . Skolan erbjuder utbildningar inom naturvetenskap, hotell och restaurang, jakt- och viltvård, skogsbruk samt turism. har i bidragshänseende hänfört de utbildningar som erbjuds till hotell- och restaurangprogrammet respektive naturbruksprogrammet. Kommunalt ägande i fristående skolor Industritekniskt gymnasium i ägs av , som i sin tur ägs helt av . Skolan startade sin verksamhet 1963 som en verkstadsskola vid ett kommunalt företag, spårvägar. bedrivs verksamheten som en fristående skola. Skolan har av regeringen förklarats berättigad till bidrag för utbildning som har hänförts till Industriprogrammet. Staten som ägare till fristående skolor Det helägda statliga bolaget har godkännande som huvud- man för två fristående gymnasieskolor, en i och en i , under namnet (se även det redovisade rätts- fallet beträffande nedan). Bolaget har dock inte utnyttjat till- stånden så någon verksamhet har följaktligen inte bedrivits. 1.3Förutsättningarna för kommunalt ägande i fristående skolor I SOU 2006:1 redovisades de rättsliga förutsättningarna för kom- munalt ägande i fristående skolor utifrån de lagar och andra författ- ningar samt praxis som finns inom området. Redovisningen återges här för att ge en bakgrundsbild. Den har kompletterats med de senaste årens utveckling och en ny bedömning. 1.3.1Gällande lagstiftning och förarbeten på skolområdet Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom består, enligt 1 kap. 1 § skollagen, av förskoleklassen, , särskolan, specialskolan, sameskolan och gymnasieskolan. Vid sidan av det anordnar det allmänna även utbildning för dem som på grund av sjukdom eller annat inte kan delta i skolarbetet i det offentliga skolväsendet. Det allmänna anordnar också förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Det är kommunerna som är huvudmän för förskolan, grund- skolan, särskolan och gymnasieskolanTPF1FPT (1 kap. 4 § skollagen). för det offentliga skolväsendet ska kommunen, enligt 2 kap. 1 § skollagen, utse en eller flera nämnder. För dessa gäller reglerna i 1TP PT För gymnasieskolan kan även vara huvudman. Kommunalt ägande i fristående skolor kommunallagen, förutom reglerna för självförvaltningsorgan i 7 kap. 18–22 §§ KL. (I stället för självförvaltningsorgan finns det för och den obligatoriska särskolan en försöksverksamhet som ger möjlighet att inrätta lokala styrelser.) I samband med att 2 kap. skollagen fick sin nuvarande form framhölls vikten av att det finns ett politiskt ansvarigt organ för det offentliga skolväsendet för att säkerställa att kommunen kan uppfylla sitt ansvar som huvudman för skolverksamheten.TPF2FPT Detta ansvar kan delas upp i två huvuddelar. Den ena innefattar en skyldighet för kommunen att se till att det finns tillräckliga resurser för att utbildningen ska kunna meddelas i föreskriven om- fattning. Den andra innebär ett ansvar för att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med gällande föreskrifter och riktlinjer.TPF3FPT Vid sidan av de skolformer som det allmänna anordnar finns skolor som drivs av enskilda fysiska eller juridiska personer. Dessa benämns fristående skolor (1 kap. 3 § skollagen). Skollagen utgår från huvudmannens juridiska form som avgörande för om det är fråga om en fristående skola eller ej. Ordet fristående markerar alltså att det är en skola som står utanför den utbildningsverksamhet som bedrivs inom ramen för det offentliga skolväsendet.TPF4FPT Begreppet fristående skola infördes i den då gällande skollagen. Det är avsett som beteckning för en skola med enskild huvudman i motsats till det offentliga skolväsendet där stat, kom- mun eller landsting är huvudman. Avsikten var att skapa en sam- lingsbeteckning för de olika skolor med enskild huvudman som förekom.TPF5FPT Denna ordning fördes sedan över till skollag.TPF6FPT En enskild juridisk person är ett rättssubjekt som är bildat i privaträttslig form. Det kan vara ett bolag, en stiftelse, ett registrerat trossamfund eller en förening. Dess motsats är ett offentligrättsligt subjekt, t.ex. staten, en kommun, ett landsting eller en myndighet. Det är fråga om en enskild juridisk person oavsett om det är en- skilda fysiska eller juridiska personer eller om det är offentligrätts- liga subjekt som är bildare eller ägare. Med andra ord har de bakom- liggande förhållandena ingen betydelse för rättssubjektets status i detta avseende. Den valda utformningen innebär att om en enskild juridisk per- son är huvudman för en skolverksamhet, saknar det betydelse vilka 2TP PT Prop. 1990/91:18 s. 33 f. 3TP PT Prop. 1990/91:18 s. 33. 4TP PT Se redogörelse i propositionen till nuvarande skollagen, prop. 1985/86:10 s. 28 och 68. 5TP PT Prop. 1982/83:1 s. 12 f. och 65 f. 6TP PT Prop. 1985/86:10 s. 28. Kommunalt ägande i fristående skolor offentliga eller privata rättssubjekt som är dess ägare eller bildare. I Regeringsrättens dom i det s.k. Tom Tits-målet, se avsnitt 1.3.5, slås det fast att skollagen inte innehåller några krav rörande de bakom- liggande ägarförhållandena. Är huvudmannen en enskild juridisk (eller fysisk) person är det alltså fråga om en fristående skola även om en kommun eller annan offentlig juridisk person ingår bland ägarna/bildarna. Det saknar också betydelse för hur skolan ska be- tecknas om ett offentligt organ är ensam ägare eller en av flera del- ägare. Frågan är i vilken utsträckning det på grund av dessa uttalanden i förarbeten och praxis går att dra några slutsatser om en kommun genom ägarskap eller medverkan vid bildande av ett enskilt rätts- subjekt får vara delaktig i en fristående skola. Det kan å ena sidan hävdas att beskrivningen av det offentliga skolväsendet i 1 kap. 1 § skollagen jämfört med kravet på inrättande av en särskild i 2 kap. 1 § samma lag, talar mot delaktighet i fristående skolor. En annan tolkning innebär motsatsen; nämligen att så länge kommunen uppfyller sina skyldigheter enligt skollagen och sörjer för det offentliga skolväsendet finns det inget lagligt hinder för kommunen att också medverka i en fristående skola. Det finns alltså ingen tydlig reglering av frågan och den har inte heller direkt berörts i samband med andra lagstiftningsärenden som gällt kommunal- eller skollagen. Det kan därför finnas anledning att betrakta frågan i ljuset av bestämmelserna om kommunernas kompetens och möjligheter att lämna över uppgifter till kommu- nala företag. Av intresse är också beslut och efterfölj- ande domstolsavgöranden i ärenden om godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor som har anknytning till frågan om kommunalt ägande. De grundläggande reglerna om kommunernas befogenheter finns i 2 kap. kommunallagen. Där finns till att börja med den s.k. all- männa kompetensen beskriven. Den uttrycker att kommuner får ägna sig åt angelägenheter av allmänt intresse om de har anknyt- ning till kommunens område och medlemmar samt om de inte ska handhas av staten, en annan kommun eller någon annan. Det finns inte någon närmare definition av vad som ryms inom begreppet allmänintresset men utgångspunkten är att det ska vara fråga om en Kommunalt ägande i fristående skolor angelägenhet som sker i kommunmedborgarnas intresse och som det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen ägnar sig För att belysa kompetensfrågan har Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1985 2:76 ansett att en kommuns åtagande att köpa in en fastighet och sedan överlämna den mot en symbolisk ersättning till en landstingsägd skola, där kommunens egna elever endast utgjorde en mindre del, har inneburit ett överskridande av den kommunala kompetensen. Som komplement till den allmänna kompetensregeln finns det en bestämmelse om kommunernas kompetens i näringslivsfrågor. Av 2 kap. 7 § kommunallagen framgår det att kommunen får bedriva näringsverksamhet som innebär att allmännyttiga anläggningar eller tjänster tillhandahålls åt medlemmarna i kommunen. Detta måste i så fall ske utan vinstsyfte enligt den s.k. självkostnadsprincipen. Exempel på sådan verksamhet är kommunala bostadsföretag, energi- försörjning och kollektivtrafik men också inrättningar för kultur och idrott. Därutöver får kommunerna allmänt främja näringslivet i kommunen. Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare är i princip förbjudet annat än i undantagsfall, om synnerliga skäl före- ligger (2 kap. 8 § kommunallagen).