sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Det råder en bristande kunskap om vilka styrformer som ger önskad effekt eller vilka som passar för en viss verksamhet. Ofta saknas systematisk koppling mellan den uppföljning och/eller ut- värdering som sker och den statliga styrningen. Det är därför inte sällan oklart varför en viss styrform väljs framför en annan. Tendenser till överstyrning uppstår då äldre styrmetoder behålls som nya lanseras utan att det finns kunskap om huruvida den redan befintliga styrformen lett till önskat resultat. Det finns också exempel på att styrsignaler till samma verksam- het är motstridiga. Inom några områden, till exempel hälso- och sjukvård samt äldreomsorg, finns många, tidsbegränsade och över- lappande styrmedel. Sammantaget framstår detta som ett ineffek- tivt sätt att styra på. En form av statlig styrning som brister i tydlighet är myndig- heternas allmänna råd. Allmänna råd behandlas vidare i ett senare avsnitt. 3TP PT Statskontoret 2005:28 Reglering och andra styrmedel – en studie av hur staten styr kommuner och landsting,. Se till exempel sidan 7. Staten och den kommunala sektorn Normering och kunskapsstyrning för likvärdighet och utveckling Styrningen bör inriktas mot normering Mot bakgrund av den ovan beskrivna situationen anser kommittén att styrningen av kommunsektorn bör renodlas med inriktning mot normering. Detta medför att bruket av annan styrning som natio- nella handlingsplaner, sådana avtal/överenskommelser som i prak- tiken inte kan göras bindande, nationella samordnare, tillfälliga riktade statsbidrag eller projektpengar, bör begränsas väsentligt. De finns uppenbara motiv för att normering, i lagar, förord- ningar och myndigheters föreskrifter, bör vara den mest fram- trädande styrformen. Normering ålägger eller bemyndigar huvud- mannen en viss uppgift och sätter ramar för uppgiftens utförande. Rättsligt bindande regler är den enda styrform som kräver efterlev- nad av alla huvudmän och som kan vara utgångspunkt för tillsyn. Genom normering uppnås en mer kontinuerlig styrning än då man använder andra former. Andra styrformer skapar inte sällan ryckig- het då de av kommunsektorn uppfattas som signaler om att stän- digt göra nya prioriteringar. Detta försvårar i sin tur en planerad verksamhetsutveckling och försämrar förutsättningarna för den verksamhetsansvariga kommunen att anlägga ett helhetsperspektiv. En inriktning mot mer av normering skall inte uppfattas som att alla andra styrformer helt bör utmönstras. Vissa andra styrformer kan i speciella fall vara effektiva, eftersom deras resultat är kända och accepterade. En konstruktion där staten ingår avtal, som blir bindande, med vissa enskilda primärkommuner eller med region- kommunerna skulle exempelvis kunna vara en motiverad form för annan styrning. Kommittén vill dock peka på vikten av att konse- kvensanalyser och utvärderingar görs, särskilt när andra former av styrning än normering används. Så är inte alltid fallet . Att förespråka normering som ett huvudspår i den statliga styr- ningen skall inte tolkas som att dagens regelsystem alltid är väl ut- formade. Även då det gäller normering uppvisar styrningen brister i form av ett tveksamt fokus där den organisatoriska formen för en tjänst ibland tas som utgångspunkt i stället för den avsedda med- borgarnyttan. Kommittén vill därför understryka betydelsen av att normering som styrform utvecklas vidare. Staten och den kommunala sektorn Allmänna råd bör utmönstras För att statens styrning skall vara tydlig måste det klart framgå vilka styrformer som är bindande för kommunsektorn och vilka som inte är det. Ett exempel på otydlighet i styrningen som kom- mittén särskilt vill uppmärksamma är myndigheternas allmänna råd. Allmänna råd uppfattas som tvingande trots att de inte är rättsligt bindande. I rättspraxis har stor hänsyn tagits till myndigheternas allmänna råd. Genom olika prejudikat binds rättstillämpningen, varvid de allmänna råden i realiteten får en status som liknar myndighets- föreskrifter.TPF4FPT Denna utveckling skulle, om den fortsätter kunna medföra en uttunning av såväl lagstiftningsmakt som av regeringens förordningsmakt. I författningssamlingsförordningen (1976:725) definieras allmänna råd som sådana generella rekommendationer om tillämp- ningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.TP F5FPT Med allmänna råd avses alltså endast sådana råd som syftar på tillämpningen av en författning. Råd och rekom- mendationer om annat omfattas inte av detta begrepp. Myndigheterna använder sig även av andra styrmedel som hand- böcker, meddelandeblad eller riktlinjer. Dessa kan till exempel innehålla kunskapsunderlag som talar om vad som är vetenskap och beprövad erfarenhet inom ett visst område. I jämförelse med sådana dokument har de allmänna råden fått en särskild rättslig tyngd och normerande verkan som inte överensstämmer med deras formella juridiska status. De allmänna rådens oklara ställning kan till viss del förklaras med att de har reglerats i författningssamlingsförordningen. I viss utsträckning gäller samma regler för allmänna råd som för bindande föreskrifter. Allmänna råd skall tryckas eller på annat sätt mångfaldigas och tillhandahållas allmänheten. Enligt författnings- samlingsförordningen kan de allmänna råden publiceras i en särskild serie eller tas in i en författningssamling, antingen fri- stående eller sammanförda med en författning.TPF6FPT Om de är samman- förda med en författning skall det tydligt utmärkas vad som är 4TP PT Såväl Regeringsrätten som har i domskäl hänvisat till allmänna råd från myndigheter. Se till exempel RÅ 1988 ref. 151 och RÅ 1991 ref. 44 angående inkomst- taxering, RÅ 1984 2:13, RÅ 1993 ref. 11 och RÅ 1994 ref. 76, angående socialt bistånd samt NJA 1991 s. 691 angående bestämmande av dagsbotsbelopp. 5TP PT Se 1 §. 6TP PT Se 27–29 §§. Staten och den kommunala sektorn bindande föreskrifter och vad som är allmänna råd. Kommittén har erfarit att myndigheternas praxis för publicering av allmänna råd varierar i flera avseenden.TPF7FPT IblandT T väljer myndigheterna att publi- cera de allmänna råden i en författningssamling tillsammans med bindande föreskrifter. Detta bidrar till den otydlighet som finns . Skillnaden mellan en bindande föreskrift och ett allmänt råd kan ofta vara oklar och flytande för dem som skall tillämpa regel- verket. Att myndigheterna helt skulle kunna upphöra med att ge gene- rella rekommendationer om tillämpningen av författningar är inte realistiskt. Däremot är det möjligt att öka tydligheten ifråga om vad som är rättsligt bindande och vad som inte är det genom att avskaffa de allmänna råden i deras nuvarande form. Kommittén föreslår att regleringen av allmänna råd i författ- ningssamlingsförordningen upphävs. Detta får till följd att rekom- mendationer om tillämpningen av en författning i fortsättningen inte skall tas in i myndigheternas författningssamlingar. Myndig- heterna kan givetvis fortsätta att i handböcker eller på annat sätt ge ut icke bindande rekommendationer om tillämpningen av författ- ningar. Begreppet allmänna råd bör dock inte användas för att und- vika en förväxling med den tidigare företeelsen. Detta förslag om- fattar givetvis samtliga allmänna råd, såväl de som riktar sig till kommunsektorn som de som främst riktar sig till företag eller enskilda. På vissa samhällsområden, till exempel inom , saknas i stor utsträckning bemyndiganden för myndigheterna att ge ut bindande föreskrifter. I brist på sådana bemyndiganden har myndigheterna i stället utfärdat allmänna råd. När de allmänna råden utmönstras blir det nödvändigt att se över regelverken och undersöka om det behövs fler bemyndiganden i lagar och förordningar. I vissa fall kan det bli aktuellt att – i stället för att ge en myndighet ett bemyndigande att utfärda föreskrifter – ytterligare bygga ut en befintlig lag eller förordning. 7TP PT Se till exempel Statskontoret 2005:29 Statliga myndigheters reglering av verk- samhet. Staten och den kommunala sektorn Statens kunskapsstyrning bör stärkas har alltmer uppmärksamhet riktats mot den kun- skap som ligger till grund för olika offentliga verksamheter. Denna utveckling är tydligast inom hälso- och sjukvården. Men också inom flera delar av uppmärksammas alltmer frågor om vilken kunskap som läggs till grund för verksamheten. En stärkt statlig kunskapsstyrning som stödjer utvecklingen mot allt mer kunskapsbaserad verksamhet är önskvärd. För detta talar såväl kvalitets- som effektivitetsskäl. De metoder, åtgärder eller behandlingar som visat sig ge bäst förväntat resultat i en given situ- ation kan komma till användning, vilket medför att offentliga resurser används effektivt. Den genomsnittliga utbildningsnivån bland medborgarna ökar. Flertalet skaffar sig också, framför allt genom den nya informa- tionstekniken, allt mer kunskaper. Det uppstår möjligheter att hantera information om de offentliga verksamheterna på nya sätt. Medborgarna kommer i växande grad till exempel som patienter och brukare, men också som anhöriga, att förvänta sig att det stöd som ges skall vara baserat på kunskap och hålla en god kvalitet. Det finns också likvärdighetsskäl som talar för att staten skall stärka kunskapsstyrningen inom olika politikområden. Om sådan kombineras med krav på att kommuner och regionkommuner har kapacitet att ta emot ny kunskap och omsätta den i praktiskt handlande ökar förutsättningarna för att medborgaren, var denne än bor, ska kunna få del av tjänster med hög kvalitet. Kommittén anser mot denna bakgrund att statlig styrning av kommunala verksamheter i ökad utsträckning bör syfta till att kvalificerad och väl dokumenterad kunskap tas tillvara i utveck- lingen av verksamheterna. Kunskapsstyrning är en befintlig styrform och kan ta sig uttryck i såväl normering som i andra styrformer. Den statliga kunskaps- styrningen är mest etablerad inom hälso- och sjukvårdsområdet. Den grundläggande bestämmelsen på vilket detta vilar finns i yrkesverksamhetslagen.TPF8FPT Där stadgas att all hälso- och sjukvårds- personal har att utföra sitt arbete i överensstämmelse med veten- skap och beprövad erfarenhet och att patienterna skall ges sak- kunnig och omsorgsfull vård som uppfyller dessa krav. Andra exempel på kunskapsstyrning inom hälso- och sjukvården är Social- styrelsens riktlinjer liksom rapporter från Statens beredning för 8TP PT 2 kapitlet 1 §. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Staten och den kommunala sektorn medicinsk utvärdering, SBU, vilka redovisar de senaste kun- skaperna om medicinska behandlingsmetoder. Bruket av kunskapsstyrning har kommit olika långt för olika kommunala verksamheter. Förutsättningarna för att utveckla kun- skapsstyrning varierar också. För verksamheter där det går att dra slutsatser om att ett visst handlande eller en viss åtgärd ger en bestämd önskad effekt är förutsättningarna stora. För vissa av de kommunala verksamheterna är dock inte dessa förutsättningar lika goda som inom hälso- och sjukvården. Det hindrar inte en med- veten strävan mot styrning som mer baseras på beprövade erfaren- heter än vad som sker . Detta i sin tur förutsätter att data samlas in på ett systematiskt sätt, ställs samman, analyseras och att denna erfarenhetsbaserade kunskap återförs till verksamheten. Det finns mycket stora variationer mellan de olika kommunala verksamheterna när det gäller insamling och återföring av de er- farenheter och kunskaper som genereras. Inom finns verksamheter mot vilka den statliga kunskapsstyrningen utvecklats och kommit att användas allt mer. Beslut om stöd eller åtgärder, ibland med tvångskaraktär för till exempel missbrukare kan vara livsavgörande för den enskilde. Det är, enligt kommitténs mening, en självklarhet att dessa beslut skall grundas på vetenskap och/eller beprövad erfarenhet. En enskild tjänstemans personliga värderingar får inte vara avgörande för de underlag som ligger till grund för de förtroendevaldas beslut om insatser eller åtgärder i det enskilda fallet. Kravet på likvärdighet förutsätter att besluten grundas på kunskap om bland annat för- väntade effekter av olika metoder. På skolområdet torde det också finnas goda möjligheter till kun- skapsstyrning som baseras på vetenskap och, inte minst, beprövad erfarenhet. Dagens statliga styrning av skolan framstår som frag- mentiserad och sammansatt av en mängd regler, riktade styrsignaler och särskilda medel. I ett aktuellt betänkande om förskolan och jämställdhet konstaterar utredaren att förskolan lyder under så många regler och bestämmelser att det upplevs som nästan omöj- ligt att följa alla regler.TPF9FPT Om staten, för att främja ökat jäm- ställdhetsperspektiv i förskolan, använder sin styrning till att införa ännu fler mål, handlingsplaner och uppföljningar kan själva mängden bestämmelser bli så stor att det i praktiken blir valfritt vilka mål förskolorna skall bry sig om. Utredarens slutsats är att 9TP PT SOU 2006:75 Jämställd förskola – om betydelsen av jämställdhet och genus i förskolans pedagogiska arbete. Staten och den kommunala sektorn statens bästa verktyg är information, kunskap och upplysning.TPF10FPT Ett exempel där det finns en betydande efterfrågan på mer kunskap från lärarna själva är inom betygssättningens område. Här skulle en tydligare överföring av systematiserad kunskap kunna svara mot ett behov hos lärarna och främja likvärdighet i myndighetsutövning som för den enskilde eleven är mycket väsentlig. När det gäller välfärdstjänster såsom skola, vård och omsorg finns det ett samband mellan förutsättningar för kunskapsstyrning och väl utvecklade yrkesroller. Professionernas ansvar för och direkta medverkan i kunskapsbildningen och kunskapsspridningen är av central vikt för en positiv utveckling. Likaså är en bättre koppling mellan den praktiska verksamheten och forskningen viktig. Kommittén vill således poängtera att kunskap inte enbart upp- står i de akademiska forskningsmiljöerna. Den kunskap som bör vara vägledande för statens styrning är också den som uppstår i hälso- och sjukvårdens kliniska verksamhet, i möten med medborgare i livets olika skeden och i skolornas klassrum. Den erfarenhetsbaserade kunskapen är således viktig i samman- hanget. Hur den tas till vara, systematiseras och görs tillgänglig för medborgarna, de kommunala verksamheterna och beslutsfattarna behandlas vidare nedan. Förutom att kunskap måste utvecklas, redovisas och återföras till verksamheterna krävs för en fungerande kunskapsstyrning också att kunskapen tas emot och implementeras, det vill säga omsätts i praktisk handling. Kommittén kommer i kapitel 4 att ge förslag på hur en struktur för detta led i kunskapsstyrningen av hälso- och sjukvården väsentligt skall kunna förbättras, framför allt genom att de nya regionkommunerna ges nya förutsättningar härvidlag. Vad gäller primärkommunala verksamheter som skolan och social- tjänsten, kommer det troligen att krävas samarbete mellan kom- muner för att en framgångsrik implementering av ny kunskap skall kunna ske i verksamheterna. Inte minst för kommuner med få in- vånare kan organisationens litenhet göra att det uppstår ett behov av samverkan. Staten bör utveckla sitt stöd till kommunerna på området. I takt med att statens styrning alltmer inriktas mot kun- skapsstyrning blir en sådan roll naturlig för de statliga sektors- myndigheterna i den mån den inte redan är det. 10TP PT SOU 2006:75 Jämställdhet i förskolan – om betydelsen av jämställdhet och genus i förskolans pedagogiska arbete. Staten och den kommunala sektorn Kommitténs bedömning i denna del avser främst hälso- och sjukvården, och skolan. Dessutom presenterar kom- mittén under avsnitt 5.2 förslag om en utvecklad kunskapsstyrning inom området regional utveckling. Även för andra delar av den kommunala sektorns verksamheter förekommer viss statlig kun- skapsstyrning och bör sådan styrning kunna användas i allt högre utsträckning. Det finns skäl att poängtera att statlig kunskapsstyrning berör såväl anställda som förtroendevalda hos kommunerna även om olika verksamhetsområden visserligen har något olika traditioner när det gäller vem den statliga styrningen riktar sig till. Den politiska nivåns betydelse blir inte mindre för att kunskap i högre grad än läggs till grund för styrningen. Tvärtom förbättras säkerligen förutsättningarna för ett effektivt och demokratiskt baserat beslutsfattande. Fördelning av resurser kommer tydligt i fokus. Med tillgång till kunskapsunderlag om vad som kan antas ge vilket resultat kan de politiskt förtroendevalda bättre prioritera resurser mellan olika områden. Det är också de förtroendevalda i kommuner och regionkommuner som måste skapa organisatoriska förutsättningarna för att den statliga kunskapsstyrningen skall kunna få genomslag i verksamheten. Det finns anledning att framhålla att det i ett avseende finns be- gränsningar när det gäller kunskapsstyrning. Mycket av det standardiseringsarbete som förekommer, bland annat inom ramen för det europeiska samarbetet, utgår i och för sig från dokumenterad kunskap om vilka metoder och arbetsformer som fungerar och ger önskvärt resultat. Det förekommer dock många situationer där det kan vara svårt att empiriskt belägga ett visst val av standard eller metod och där valet i stället får göras utifrån tradition eller annan utgångspunkt. Stärkt statlig kunskapsstyrning av de kommunala verksam- heterna minskar inte vikten av värdegrundsfrågor. De övergripande mål som definierar det offentliga åtagandet ligger på en annan nivå – de i djupare mening politiska prioriteringarna tar sin utgångs- punkt i värdegrunder och innebär ofta ställningstaganden i intresse- och målkonflikter som aldrig kan avgöras på grundval av neutral kunskap. Frågor om långsiktiga samhällsmål av olika slag och om inriktningar eller ambitionsnivåer för olika kommunala verksam- heter förblir basen för den nationella politiska styrningen av den kommunala sektorn. En ökad tonvikt på kunskapsstyrning för olika verksamheter kommer dock att innebära att det också för Staten och den kommunala sektorn riksdag och regering finns goda underlag som visar vilka metoder eller arbetssätt som ger önskad effekt. Det bör slutligen påpekas att kunskapsstyrning inte är en ny styrmodell. Kunskapsstyrning ersätter inte någon existerande modell eller enskild styrform. Det handlar i stället om att i allt högre grad, oavsett vilka former som kommer till användning, ut- veckla, sprida och tillämpa kunskaper om vad som ger önskad effekt i en specifik verksamhet eller i förhållande till en viss mål- grupp, det vill säga åstadkommer en kunskapsbaserad verksamhet. Eftersom den framtida styrningen av kommunsektorn alltmer bör ske genom kunskapsstyrning blir en utvecklad kunskapsbildning och kunskapsförsörjning när det gäller offentlig verksamhet central. Bättre kunskap om resultaten i olika verksamheter liksom om effekter av den statliga styrningen måste utvecklas. Per- spektivet bör primärt inriktas på att beskriva hur välfärdstjänsterna fungerar ur medborgarnas perspektiv. Uppföljningen och utvärderingen inom många områden har generella brister och har ofta tyngdpunkten på producentper- spektiv. Medborgar- eller brukarperspektivet är mer sällan belyst. Inom områden där statliga och kommunala aktörer möter samma individer och har ett delat ansvar, saknas alltför ofta en uppföljning som tar sikte på insatsernas samlade resultat. Det finns flera aktörer som har behov av en bättre uppföljning och utvärdering. Verksamhetsansvariga och annan personal inom primär- och regionkommuner behöver underlag baserade på kun- skaper. Det handlar framför allt om kunskaper om vilka metoder eller insatser som utifrån vetenskap eller beprövad erfarenhet visat sig ge önskad effekt. Dessa skall ge bättre förutsättningar för att göra rimliga prioriteringar när det gäller såväl enskilda medborgares behov som hur en verksamhet skall utvecklas i sin helhet. Vidare behöver politiskt ansvariga, både hos statsmakterna och inom kommunsektorn, underlag för utformning av såväl den nationella styrningen som den lokala och regionala styrningen av de olika verksamheterna. En viktig länk i den politiska styrnings- kedjan borde vara systematisk uppföljning och utvärdering. Enligt en definition kan skillnaden mellan uppföljning och utvärdering beskrivas som att uppföljning handlar om kontinuerlig och regel- Staten och den kommunala sektorn mässig produktion av data, medan utvärdering förutom data- produktion även innehåller analys och någon form av resultat- bedömningar eller betygssättning.TPF11FPT Man skulle alltså kunna hävda att uppföljning handlar om att löpande följa utvecklingen av en viss verksamhet och att rapportera avvikelser från de beslut som fattats. Utvärdering handlar om att bedöma en mer långsiktig utveckling ur ett strategiskt perspektiv. Utvärderingen blir således ett avgörande inslag i själva beslutsfattandet. I en alltmer kunskapsstyrd verksamhet har de förtroendevalda ansvaret för att anlägga ett utvärderingsperspektiv. Bedömningen av om målen för en verksamhet uppnåtts eller ej bör således bli en central del av de förtroendevaldas uppgift i framtidens samhälls- organisation. Kommittén vill betona att nya system och former för kun- skapsförsörjning skall tillgodose också medborgarens behov av relevant och tillgänglig information om de kommunala verksam- heterna och dessas resultat. Detta är viktigt ur demokratisk syn- vinkel och därmed för ett reellt ansvarsutkrävande. För en mer utvecklad kunskapsförsörjning behövs, enligt kom- mitténs bedömning, en nationell informationsförsörjning.TPF12FPT Det behövs nationella system för insamling av data på lokal och regional nivå. Det behövs också utveckling av indikatorer som kan avspegla fler aspekter än de gängse. Vidare behövs aktörer med metodkunskaper och erfarenheter som kan bidra med såväl kvalifi- cerade analyser av utvecklingstendenser som med effektanalyser av förändringar som genomförs inom de kommunala verksamheterna. Slutligen behövs en mer medveten organisering av kunskaps- användningen, det vill säga system för att beakta den nya kun- skapen i beredningen av de politiska besluten. Ansvaret för informationsförsörjning i form av insamling av data till grund för statistik, uppföljning och utvärdering vilar på ett flertal aktörer. För det första har staten, bland annat genom och systemet med statistikansvariga myndigheter, ett stort ansvar för datainsamling och bearbetning. För det andra tar Kommuner och Landsting fram och bearbetar uppgifter på ett antal välfärdsområden. 11TP PT Rombach, B. och , K. (2002) Från sanningssökande till styrmedel. Moderna utvärderingar i offentlig sektor. 12TP PT , P. och Stigmark, K. (red.) (2005) Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn. Staten och den kommunala sektorn ansvarar olika professionella sammanslutningar, inte minst inom hälso- och sjukvården, för egna datainsamlingar och register. Detta innebär i realiteten att vissa delar av dagens nationella informationsförsörjning styrs av andra aktörer än staten. Staten är således inte sällan beroende av andra när det gäller att följa upp och därmed kunna utvärdera olika verksamheter. I sammanhanget kan det noteras att självstyrelse ibland anges som ett skäl för att kommuner eller landsting inte skall bidra till den samlade datainsamlingen från den kommunala sektorn. Enligt kommittén är inte detta ett hållbart argument. måste krav på en hög grad av samordning mellan och de olika statliga myndigheterna ställas, om inte uppgiftslämnarbördan skall bli onödigt betungande för kommunsektorn. Staten bör ha ett uttalat ansvar för den nationella informations- försörjning som är nödvändig för en effektiv styrning av den kom- munala sektorn. Statens övergripande ansvar för att göra informa- tion tillgänglig för medborgare bör dessutom göras tydligt. Detta kräver ett omfattande utvecklingsarbete.