sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Säkerhetsarbetet i skedet innan olycka inträffar För myndigheter involverade i arbetet med att förebygga olyckor har olycks- och skadeförebyggande och förberedande åtgärder framförallt inneburit ansvar för att inrikta, styra, sprida kunskap, kontrollera och ställa krav på åtgärder. De områden där det är angeläget att förhindra olyckor, dvs. där konsekvensen av en olycka är omfattande, har omgärdats av olika säkerhetssystem. En priori- terad del av säkerhetsarbetet är att arbeta med olycks- och skade- förebyggande åtgärder. Efter att en olycka inträffat är det viktigt att skadebegränsande åtgärder sätts in så fort som möjligt. Tidsfaktorn är avgörande för att begränsa skadorna. Den förbere- dande verksamhet som ska bedrivas finns reglerad i lagen om skydd mot olyckor och omfattar bl.a. kommunernas arbete med att ta fram handlingsprogram för förebyggande verksamhet och rädd- ningstjänst. SRV har det övergripande ansvaret att vara pådrivande inom området skydd mot olyckor. Tillsynen är en del av detta arbete genom vilken lagstiftningens krav på säkerhetsåtgärder förmedlas. Det allmännas möjlighet att förebygga och begränsa skador utgår från den kunskap och förmåga som de enskilda har. För att stödja de enskilda, såväl personer som verksamhetsutövare, har myndig- heternas roll varit att tillhandahålla kunskap och information. genomförs i syfte att begränsa skador på männi- skor, egendom och miljö. Merparten av de räddningsinsatser som genomförs i svarar den kommunala räddningstjänsten för. Staten har emellertid påtagit sig att ansvara för räddningstjänsten Systemet för arbetet med olyckor och kriser vid särskilda fall; fjällräddningstjänst (polisen) och efterforskning av personer (polisen), flygräddningstjänst (), sjöräddningstjänst (), miljöräddningstjänst till sjöss () samt räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen (länsstyrelserna), s.k. statlig räddningstjänst. I alla andra fall är det kommunernas ansvar att genomföra räddningstjänst. Att samla erfarenheter och utvärdera genomförd verksamhet utgör grunden för att utveckla säkerhetsarbetet. Lagen om skydd mot olyckor ställer också krav på att kommunerna genomför en utred- ning som klarlägger orsaker till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen genomförts. Ansvar för åtgärder som syftar till att rädda egendom åligger äga- ren eller innehavaren av egendomen. Den sanering som kan behöva ske av miljö är en uppgift för den som förorenat. Kommunerna genomför sanering av olja vilket staten genom SRV ersätter kom- munerna för. De kostnader som saneringen medfört kräver staten att förorenaren ersätter. Länsstyrelserna har ansvar för sanering av utsläpp av radioaktiva ämnen. har upp- giften att utreda orsaken till de större olyckor som sker. Detta medan polisen genomför de undersökningar som behövs för att klarlägga ansvarsfrågan för brott vid specifik händelse. Den bärande tanken med dagens krishanteringssystem är att det ska finnas en flexibel struktur för planering och finansiering för att skapa en generell förmåga att hantera de hot och risker som sam- hället kan tänkas stå inför. Arbetet inom området är således inte avgränsat till att avse sådana händelser som kan föranleda rädd- ningstjänst. Systemet är i praktiken en beskrivning av hur samhället på lokal-, regional- och central nivå samt inom och mellan olika sektorer ska arbeta med att förebygga och hantera kriser, men även hur samhället bör arbeta med att återställa skadade samhällsviktiga verksamheter efter en kris. Systemet bygger på samverkan mellan olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå samt inom och mellan enskilda sektorer. Systemet för arbetet med olyckor och kriser beslutade om ett nytt system för krishantering, vilket innebar en förändrad inriktning gentemot tidigare (jmf kapitel 1). Regeringen framhöll att det krävdes en utvecklad struktur för samordning och gemensam hantering av tvärsektoriella hot. Samverkan mellan olika sektorer av samhället måste fördjupas för att kunna hantera kriser som inte direkt hotade fred och säkerhet men som ändå allvarligt kunde skada viktiga sam- hällsfunktioner. En helhetssyn skulle prägla användningen av sam- hällets resurser och beredskap skulle byggas underifrån. Med detta avsågs att utgångspunkten är de åtgärder som vidtas i den normala fredsverksamheten varefter kompletterande åtgärder vidtas för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt för att motstå ett krig. Med utgångspunkt i sektorsspecifika författningar agerar varje aktör utifrån sin roll, uppgift och befogenheter. Insatserna utförs och aktörerna är starkt beroende av varandra varför sam- ordnande insatser behövs. Dagens struktur för krishantering byg- ger även på sektorsansvar och geografiskt områdesansvar som syf- tar till att säkerställa samordningen. På lokal nivå har kommunerna områdesansvaret, på regional nivå länsstyrelserna och på nationell nivå regeringen. Det geografiska områdesansvaret innebär att det på varje nivå i samhället ska finnas en aktör som verkar för att inriktning, prioritering och samordning kommer till stånd bland de inblandade aktörerna inom området både före, under och efter en kris. Det geografiska områdesansvaret på lokal nivå regleras i lagen om kommuners och landstings åtgär- der inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap, särskilt 2 kap. 7 §. På regional nivå regleras detta i för- ordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, särskilt 6 och 7 §§. Det geografiska områdesansvaret innebär att den ansva- rige bl.a. ska ha ett relevant nätverk, göra tvärsektoriella risk- och sårbarhetsanalyser kunna samordna verksamhet under en kris mel- lan olika aktörer, ha en kompetent krishanteringsorganisation, kunna samordna informationen till allmänheten vid en kris, kunna prioritera resurser vid behov och efter särskilda beslut. Vid sidan om det geografiska områdesansvaret finns även ett sektorsansvar eller verksamhetsansvar. Det ansvaret gäller alltid och i alla situationer. En sektorsansvarigmyndighet kan beskrivas som en statlig myndighet som har någon typ av tillsyns- eller pla- neringsansvar för ett samhällsområde som i sin tur har ett visst syfte eller inriktning och som omfattar såväl statlig som icke-statlig Systemet för arbetet med olyckor och kriser I bilagan till förordningen om krisberedskap och höjd beredskap utpekas ett antal myndigheter med ansvar för särskilt viktig verksamhet för samhällets krisberedskap, t.ex. SRV för rädd- ningstjänst och för hälso- och sjukvårdssektorn. Olika sektorer ser olika ut och ansvaret för en verksamhet kan i många fall vara ett myndighetsansvar på nationell nivå medan det på regional nivå kan vara ett ansvar för den privata aktör som bedriver verksamheten. Ett exempel på detta utgör Svenska kraft- nät som har ansvar för driften av det nationella stamnätet medan ansvaret på lokal och regional nivå är delegerat till de privata el- operatörerna. Det finns även exempel på sektorer där verksamheten är statlig ända ner på lokal nivå. Polisens verksamhet utgör ett exempel på detta. I de fall den sektorsansvariga myndigheten inte svarar för genomförandet av verksamheten på regional eller lokal nivå finns trots detta ett ansvar att se till att krisberedskapsaspek- terna beaktas även på dessa nivåer. Det geografiska områdesansvaret ska ses som ett komplement till sektorsansvaret vid en kris som berör flera sektorer eller spänner över stora geografiska områden. Områdesansvaret pekar ut en sammanhållande aktör som ansvarig för samverkan och samordning av de insatser som krävs för att hantera krisen. Där- emot innebär det inte att den som har geografiskt områdesansvar tar över ansvar eller beslutanderätten från någon annan. Det svenska krishanteringssystemet bygger således på de ordi- narie förvaltningsstrukturerna och på principen om att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har mot- svarande verksamhetsansvar vid en kris (ansvarsprincipen). En vik- tig princip är att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga (närhetsprincipen). En annan princip är att förändringar i organisationen inte ska göras större än vad som krävs (likhetsprincipen). 2.4Mål och struktur för verksamheten mot olyckor och kriser Den verksamhet som de tre i utredningen ingående myndigheterna bedriver begränsas till sådan verksamhet som bedrivs inom ramen för politikområdet skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt verksamhetsområdena det civila försvaret och internationellt utvecklingsarbete. Dessa beskrivs nedan. Systemet för arbetet med olyckor och kriser 2.4.1Politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar Politikområdet omfattar verksamhetsområdena Svåra påfrestningar och Skydd mot olyckor. Målet för politikområdet är att minska ris- ken för och konsekvenserna av olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred och minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder. 2.4.2Verksamhetsområdet och beredskap mot olyckor Målet för verksamhetsområdet är att skydda kvinnors, mäns och barns liv, säkerhet och hälsa samt att förhindra eller begränsa skador på egendom och miljö. Inom verksamhetsområdet avses med normala fredstida olyckor både olyckor som människan vållat och naturolyckor där skador kan förorsakas på människa, egendom eller miljö. Verksamheten omfattar räddningstjänst, olycks- och skadeförebyggande verk- samhet samt övriga åtgärder vid olyckor enligt lagen om skydd mot olyckor, lagen (2006:263) om transport av farligt gods, lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor samt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Vidare styrs verksamheten av ett antal författ- ningar inom sjösäkerhetsområdet. Politikområdet omfattar även åtgärder som vidtas för att förebygga jordskred och andra natur- olyckor. SRV prövar enligt lagen om skydd mot olyckor och den därtill knutna förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor frå- gan om ersättning till kommuner för vidtagna åtgärder och upp- komna merkostnader vid genomförda räddningsinsatser. Verksamhetsområdet omfattar åtgärder för att förebygga och begränsa konsekvenser av olyckor samt avhjälpa skador. Verksam- heten inom området bedrivs också av andra statliga myndigheter till del baserade på samma lagstiftning samt av kommunerna. Inom politikområdet innefattas även den verksamhet som KBM bedriver med uppgiften att införa, förvalta och utveckla ett gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet (). Systemet för arbetet med olyckor och kriser Målet för verksamhetsområdet är att minska risken för och konse- kvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred. Om en sådan händelse skulle inträffa skall kvinnors, mäns och barns liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på egendom eller i miljö hind- ras eller begränsas. Verksamhetsområdet omfattar samhällets planering av åtgärder för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred sker inom ramen för sex samverkansområden. Myndigheter med ett sär- skilt ansvar framgår av bilagan till förordningen om krishantering och höjd beredskap. Inom området ska tillräcklig förebyggande verksamhet bedrivas och tillräcklig krishanteringsförmåga åstad- kommas i händelse av svåra påfrestningar i samhället. Åtgärderna ska också bidra till förmågan att motstå ett väpnat angrepp. På lokal nivå regleras verksamheten genom lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap samt tillhörande förordning. De myn- digheter som bedriver verksamhet inom politikområdet utgörs av de som pekas ut i bilagan till förordning om krisberedskap och höjd beredskapTPF3FPT. 2.4.4Verksamhetsområdet det civila försvaret Verksamhetsområdet ingår i politikområdet Totalförsvar som omfattar verksamhetsområdena det militära försvaret och det civila försvaret. Med totalförsvar avses i enlighet med lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är to- talförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvar avser således en verksamhet och inte en organisation. Målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. I fred är civilt försvar den verksamhet som genomförs 3TP PT De myndigheter som pekas ut i bilagan är , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , samt Länsstyrelserna. Systemet för arbetet med olyckor och kriser för att skapa och vidmakthålla samhällets förmåga att motstå ett väpnat angrepp. Det civila försvaret är därmed i likhet med vad som anges ovan om totalförsvaret inte en organisation utan den verk- samhet som ett flertal aktörer genomför i syfte att komplettera det fredstida samhällets förmåga att hantera situationer då beredskapen höjts. Den grundläggande försvarsförmågan och kompetensen för det civila försvaret ryms i allt väsentligt inom den krisberedskap som byggs upp för fredstida kriser. För att säkerställa det civila för- svarets förmåga vidtas emellertid vissa kompletterande åtgärder. Verksamheten ska genomföras samordnat med arbetet att stärka den svenska krisberedskapen inom ramen för de sex samverkans- områdena. Verksamhetsområdet internationellt utvecklingsarbete ingår i poli- tikområdet med samma namn. Målet för verksamhetsområdet är att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina lev- nadsvillkor. Inom ramen för området genomför SRV bl.a. insatser för att rädda liv, lindra nöd och för att upprätthålla mänsklig vär- dighet. Insatserna genomförs där människor utsatts för, eller står under hot att utsättas för väpnade konflikter, naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden. Beredsskapsstyrelsen i ansvarar för tillsyn av och rådgiv- ning till lokal räddningstjänst såväl som att koordinera planlägg- ningen av den civila sektorns beredskap (krisberedskap). Myndig- heten ansvarar vidare för Sevesolagstiftningen. Arbetet sker i sam- verkan med miljömyndigheterna samt Arbetsskyddstyrelsen. Vad gäller brandfarliga och explosiva varor låg detta tidigare på Bered- skapsstyrelsen men har flyttats till Säker- hetsverket. Frågor om farligt gods hanteras av Beredskapsstyrelsen men ansvaret för dessa frågor vilar på . Vidare har man i gjort en åtskillnad mellan regleringen av gods på Systemet för arbetet med olyckor och kriser väg och järnväg, där ansvaret för transporter av farligt gods på järn- väg ligger under Trafikstyrelsen som tillhör Transport- och Ener- gidepartementet. Verksamheten inom området är vid Bereds- skapsstyrelsen uppdelat i en operativ samt en tillsyns- och rådgiv- ningsavdelning. I finns ingen motsvarighet till det svenska anslaget 7:5 Krisberedskap. Alla myndigheter är enligt lag skyldiga att planera för att kunna upprätthålla de samhällsviktiga funktioner de har ansvar för. Planeringen tar sin utgångspunkt i risk- och sårbarhets- analyser. Beredsskapsstyrelsen ger råd till myndigheterna och koordinerar deras arbete, bl.a. med hjälp av sex faglige koordina- tionsfora som kan jämföras med de svenska samverkansområdena. Beredsskapsstyrelsen sammanställer () en natio- nell sårbarhetsrapport och har också ansvar för viss tvärsektoriell planering som exempelvis den danska motsvarigheten till VMA- funktionen. Beredsskapsstyrelsen upprätthåller beredskap att stödja lokal rädd- ningstjänst, polis och andra myndigheter med manskap och spe- cialutrustning från fem statliga beredskapscentra och ett frivillig- center. För detta ändamål har Beredsskapsstyrelsen en 24-tim- marsfunktion och en utryckning ska kunna inledas inom minuter. Beredskapen bygger framförallt på värnpliktiga samt tidigare värn- pliktiga som tecknat kontrakt som frivilliga, under befäl av anställd personal. Cirka 1400 värnpliktiga utbildas för detta syfte. Den statliga räddningsberedskapen utnyttjas liksom i rela- tivt frekvent, 662 gånger . Beredsskapsstyrelsen har tre skolor spridda geografiskt i och med olika profil. Beredskapsstyrelsens Højskoles kärnområden är förebyggande arbete, beredskapsplanering, krisledning, kris- kommunikation och internationell katastrofhjälp och har en bre- Systemet för arbetet med olyckor och kriser Beredskabsstyrelsens Tekniske Skole och Bereds- kabsstyrelsens utbildar främst perso- nal inom räddningstjänsten. Den tidigare utbildar inom brand- bekämpning och annan operativ räddningstjänst medan fokuserar på vidareutbildning av chefer inom räddningstjänsten. Beredsskapsstyrelsen är den statliga danska aktören för operativ internationell katastrofhjälp och bedriver verksamhet liknande de insatser som SRV svarar för inom ramen för internationellt utveck- lingsarbete . I finns Direktoratet för samfunnssikkerhet og beredskap då de dåvarande Direktoraten för sivilt beredskap samt brann- og elsikkerhet slogs ihop till en myndighet. Den nya myn- digheten fick ett brett ansvar för såväl räddningstjänst som kris- beredskap och civilt försvar. Till detta kommer även tillsyn över elsäkerhet och farliga ämnen inklusive transporter av farligt gods på land (väg och järnväg) och tillsyn enligt Sevesodirektivet. Direkto- ratet har även ansvar för frågor rörande brandfarlig och explosiva varor. Direktoratet ska generera kunskap om risk- och sårbarhetsutveck- lingen i samhället samt analysera samhällets förmåga att hantera dessa genom såväl analys som utredningar och tillsyn. Bl.a. utar- betas nationella risk och sårbarhetsanalyser som värderar samhällets samlade förmåga. En viktig del av verksamheten är att stödja kom- munerna att ta hänsyn till samhällssäkerheten i plan- och bygg- ärenden. I har även fylkesmannen (motsvarande landshöv- ding) rätt att initiera ett övertagande av ett plan- och byggärende Systemet för arbetet med olyckor och kriser från kommunen om den inte tar vederbörlig hänsyn till samhälls- säkerheten. Direktoratet har utarbetat riktlinjer för denna process. fanns i ett särskilt anslag för säkerhet och bered- skap som tillföll sex utvalda departement. Detta anslag avskaffades då det ansågs för svårt att dra en gräns mellan vanligt robusthets- och säkerhetsarbete och det som skulle finansieras över det särskilda anslaget. De statliga förstärkningsresurserna kallas i för Sivilforsvaret och ligger organisatoriskt inom Direktoratet. De är indelade i regi- onorganisationer som i stort följer fylkesgränserna. Sivilförsvaret har insatsgrupper som kan sättas in vid större olyckor vilka stödjer sig på civilpliktig och frivillig personal. De har även tillgång till egen materiel såsom elaggregat, tält m.m. Det är framförallt polisen som rekvirerar denna hjälp i egenskap av sin uppgift att tillse över- ordnad ledning vid stora händelser, vilket sker relativt ofta. Sivil- försvaret förvaltar även motsvarighet till VMA. Det norska utbildningsväsendet för samhällssäkerhet ligger inom ramen för Direktoratet s uppgifter. brannskole utbildar framförallt personal inom räddningstjänsten. Nasjonalt utdan- ningssenter for samfunnssikkerhet og beredskap har en bredare målgrupp och lär ut krisberedskap i samhället, där vissa utbild- ningar ger högskolepoäng i samarbete med i och högskolan i . Utöver detta finns inom tre av Sivil- forsvarets regioner skolor som utbildar de statliga förstärknings- resurserna. Samtliga ovanstående institutioner erbjuder också öppna kurser till andra än de huvudsakliga målgrupperna. Direktoratet står också, genom Sivilforsvaret, för bered- skap för internationell katastrofhjälp. Denna verksamhet liknar den som bedrivs vid SRV men är något mindre omfattande. 3.1Allmän beskrivning av myndigheten () inrättades med uppgift att samordna arbetet med samhällets beredskap inför all- varliga kriser i fred och det civila försvaret. Vid bildandet av myn- digheten överfördes uppgifter från skap, Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) och Statens rädd- ningsverk (SRV). KBM bedriver verksamhet i (132 årsarbetskrafter ) och i (58 årsarbetskrafter ) och har ett förvaltningsanslag som uppgår till 165 671 tkr (2007). Även anslaget 7:5 Krisberedskap, varifrån åtgärder för att förbättra sam- hällets robusthet och förmåga att hantera svåra påfrestningar finan- sieras, administreras av KBM. Anlaget uppgick till 1 711 976 tkr. Av anslaget 7:5 Krisberedskap disponerar KBM 1 351 893 tkr. KBM disponerar vidare anslaget 7:6 Gemensam radiokommunika- tion för skydd och säkerhet. Inom ramen för uppdraget att vara samordnande för arbetet med att stärka krisberedskapen har KBM ett stort antal råd, delegationer och referensgrupper. Inom ramen för de olika samverkans- områdena återfinns inom vart och ett av dessa grupper på olika nivåer. Därutöver finns fem råd kopplade till olika delar av arbetet med att stärka krisberedskapen; , Rådet för näringslivssamverkan, för informationssäker- het, och Trossamfundens krisberedskapsråd. För frågor som rör utvecklingen av RAKEL-systemet och användaravgifter finns RAKEL-delegationen, som utgörs av den primära användarkretsen. KBM bedriver verksamhet inom verksamhetsområdena Det civila försvaret, Skydd mot olyckor och Svåra påfrestningar. Myndig- heten är i enlighet med sin instruktionTPF1FPT central förvaltningsmyndighet för frågor som rör samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar och ska i samarbete med ansvariga samhällsorgan bidra till att minska samhällets sårbarhet samt utveckla och stärka samhällets krishanteringsförmåga. Med krishantering avses i detta sammanhang åtgärder vid sådana situationer som beskrivs i 9 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. I förordningen används även begreppet krisberedskap vilket definieras som summan av förmågorna att förebygga, motstå och hantera krissituationer. KBM:s uppgift är inte i första hand att bygga upp en egen förmåga utan att agera motor i en process för att samhällets övriga aktörer ska bygga denna förmåga inom sina respektive organisationer. En annan uppgift för KBM är att sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsförmåga, att samordna kompetensutveck- ling samt informera och utbilda inom områdena samhällets sårbar- het, krishantering, säkerhetspolitik och totalförsvar. KBM har också regeringens uppdrag att vid krissituationer kunna bistå med områdesvisa lägesbeskrivningar. I enlighet med sin instruktion ska KBM svara för samordningen och planeringen av åtgärder som stärker beredskapen när det gäller krishantering och civilt försvar bl.a. genom att särskilt utarbeta en planeringsinriktning. KBM ska mot bakgrund av den inriktning som regeringen sedan beslutar även svara för utbetalning av medel. Ett ansvar för KBM är att i samverkan med andra aktörer, utveckla gemensamma övergripande principer för krishantering. Myndigheten bidrar till förmågan bl.a. genom att lämna förslag på förändrade regelverk, utveckla metoder och teknik samt utveckla och förvalta tekniska stödsystem. Syftet är att ta fram, förmedla och utbilda i metoder och tekniska system som kan användas av och mellan aktörerna för att hantera kriser, bl.a. för att skapa enhetliga rutiner, en gemensam lägesuppfattning vid kriser och för att samordna information. En central del av KBM:s uppdrag är att bidra till utvecklingen av krishanteringsförmågan hos kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter och att verka för samverkan mellan 1TP PT Förordningen (2002:518) med instruktion för offentliga organ, organisationer och näringsliv. Myndigheten ska vidare kunna lämna stöd till offentliga organ i krissituationer. I uppdraget ligger också att följa upp och utvärdera genomförda åtgärder för att stärka beredskapen samt analysera och samman- ställa risk- och sårbarhetsanalyser. KBM ska även utveckla samver- kan mellan den offentliga sektorn och näringslivet samt arbeta för att kunskapen i frivilliga försvarsorganisationer och trossamfund tas tillvara i krishanteringen.