sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis ger fältundersökningen inget stöd för uppfattningen att LSS-insatser- nas omfattning och kostnader skulle vara opåverkbara från kom- munernas sida. Det är i sig inte så konstigt eftersom lagen endast definierar insatserna och förutsätter att de tillämpas flexibelt där den enskilde ges stort inflytande över utformningen. Sjuk-, aktivitets- och handikappersättning Departementspromemorian Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) behandlar möjligheterna att utforma ett nationellt utjämningssystem för kommunernas LSS- verksamhet baserat på faktorer, som inte ska vara påverkbara från kommunernas sida. Bland annat diskuterades faktorer som ankny- ter till olika socialförsäkringsförmåner. Eftersom tilldelningen av socialförsäkringsförmåner beslutas av uppfyller de kravet på opåverkbarhet från kom- munernas sida. De förmåner som där undersöktes var förtids- pensionen (numera: sjukersättning/– aktivitetsersättning) och handikappersättningen. I promemorian anförs emellertid vägande skäl för att inte välja förekomsten av dessa ersättningar som utgångspunkt för en utjämning. Problemet med förtidspensionen eller sjuk-/aktivitetsersättningen är att den har ett mycket svagt samband med funktionshinder som berättigar till stöd- och serviceinsatser. Långt ifrån alla med sjuk-/aktivitetsersättning har Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS behov av LSS-insatser. Det är omkring tio gånger fler som får ersättningen än som har insatser. Omvänt kan en person behöva stödinsatser utan att ha sjuk-/aktivitetsersättning. Skälen för att få ersättning kan variera beroende på var man bor i landet och ande- len, som får ersättningen, varierar också i hög grad. Denna variation har dock ett mycket svagt samband med variationen i andelen som har LSS-insatser. Utredningen har uppdragit åt att genomföra motsvarande analyser på aktuellt underlag. Dessa analyser omfattar även vårdbidraget (se bilaga 4). Dessa analyser visar att korrelatio- nen är låg och ännu lägre blir korrelationen när man jämför med kostnaden för LSS-verksamheten per invånare. Detta beror på att kostnaderna för LSS-insatserna varierar ännu mer än andelen med insatser. Handikappersättningen lämnas till den som fyllt och som för avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt innan han eller hon fyllt och som behöver mer tidskrävande stöd i sin dagliga livsföring eller för att kunna förvärvsarbeta. Ersättningen lämnas dock inte eller endast i begränsad omfattning till personer som bor i boende med särskild service. Detta innebär att personer i många fall inte uppbär handikappersättning. Omvänt kan personer med små eller inga behov av stöd i vissa fall få ersättning. Precis som för sjuk-/aktivitetsersättningen visar utredningens beräkningar att det är en stor variation mellan kommunerna i andelen av befolkningen, som får handikappersättning, men ett svagt samband med variationen i andelen med LSS-insatser och ännu lägre med kostnaderna för LSS-verksamheten. Korrelationen är i detta fall något bättre än för sjuk-/aktivitetsersättningen, men långt ifrån tillräcklig för att kunna ligga till grund för ett utjäm- ningssystem. Tyvärr saknas statistik över antalet personer per kommun, som har båda formerna av ersättning, varför det inte går att analysera utfallet av ett sådant alternativ på kommunnivå. När utredningen söker förklara andelen med LSS-insatser respektive kostnaden per invånare med andelen med sjuk-/aktivitetsersättning respektive handikappersättning – enskilt eller i kombination – får man mycket låga eller, när det gäller kostnaderna, till och med obefintliga för- klaringsvärden. En jämförelse mellan ersättningar, LSS-insatser och kostnader per invånare för de kommuner som deltog i utred- ningens fältundersökningen visar att en rangordning av kommunerna efter andelen med LSS-insatser inte alls följs av Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS någon motsvarande rangordning för sjuk-/aktivitetsersättning eller handikappersättning per invånare. Utredningen har även prövat om vårdbidraget, vilket utgår per barn som en ersättning för föräldrarnas merarbete för särskild tillsyn och vård och/eller de merkostnader som barnets sjukdom eller funktionshinder ger upphov till kan ligga till grund för ett utjäm- ningssystem. Vårdbidraget kan utgå längst till det år barnet fyller Statistik från över antalet barn med bidrag visar att det är en stor variation mellan kommunerna. Eftersom vårdbidraget endast utgår till barn kan det vara av intresse att jämföra med LSS-insatserna i samma åldersgrupp. Det saknas dock kostnadsstatistik som delar upp kostnaderna på åldersgrupper. Statistisk analys visar här en jämförelsevis hög korrelation mellan andelen barn med vårdbidrag och andelen barn/ungdomar med LSS-/LASS-insatser. Verksamheten för barn och ungdomar är dock endast en del av LSS-verksamheten och som visats tidigare i detta avsnitt är dessutom sambandet mellan antalet hjälpta personer och kostnaderna per invånare ganska svagt. Det visar sig att förklaringsgraden mellan kostnaderna för LSS-verk- samheten per invånare och andelen barn med vårdbidrag är för låg och klart otillfredsställande för ett utjämningssystem. Att kombinera vårdbidraget med andra socialförsäkringar som sjuk-/aktivitetsersättningen respektive handikappersättningen ger ingen större förbättring, eftersom sambandet med kostnaderna för LSS-/LASS-verksamheten är i det närmaste obefintligt. Analysen av vårdbidraget som en möjlig opåverkbar faktor för den kommunala utjämningen av kostnaderna för LSS/LASS-verk- samheten visar ett likartat resultat som analyser av sjuk- /aktivitetsersättningen respektive handikappersättningen. Visserli- gen erhålls här ett visst samband med andelen barn och ungdomar med LSS-insatser. Detta är dock bara en del av LSS-/LASS-insat- serna och kostnaderna per invånare varierar dessutom i hög grad Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS mellan kommunerna givet andelen med insatser. På grund härav försvinner detta samband till största delen när man anknyter ande- len med vårdbidrag till kostnaderna per invånare. En kombination med övriga diskuterade ersättningar från socialförsäkringen kan inte ändra detta, eftersom sambandet med LASS-/LSS-kostnaderna här är mycket svagt. Slutsatsen blir därför att ersättningar från socialförsäkringen inte kan ligga till grund för utjämningen av de kommunala kostnaderna för LSS-/LASS-verksamheten. Enligt direktiven är målet för utredningsarbetet att på lång sikt dels öka träffsäkerheten i LSS-utjämningen dels att minska påverk- barheten, – mål som kan vara svåra att uppnå . Utred- ningen har diskuterat och prövat olika principiella lösningar på kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet. Utgångspunkterna för arbetet har varit att försöka förbättra träffsäkerheten, förenkla utjämningssystemet och att minska de enskilda kommunernas påverkbarhet på beräkningarna av bidrag och avgifter. Parallellt med vårt utredningsarbete har pågått en översyn av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). (S 2004:06, f.d. ) upp- drag utvidgades genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:68) till att omfatta en bred översyn av LSS. Uppdraget inkluderar frågan vem som ska vara huvudman för LSS samt insatsen personlig assi- stans. fick genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:84) uppdraget att undersöka hur personer med psykiska funktionshinder som ingår i personkrets 3 ska få tillgång till meningsfull sysselsättning som ryms i insatsen daglig verksamhet enligt LSS. Ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:109) beslutades . Vi har samrått med sekretariat men lämnar våra förslag innan denna avslutar sitt arbete. ska redovisa sitt slutbetänkande . Förutsätt- ningarna att i våra förslag kunna ta hänsyn till de förslag lämnar är således mycket begränsade. Vi har därför i våra förslag utgått från nuvarande ansvarsfördelning för LSS och och nuvarande LSS-insatser. Med dessa utgångspunkter har utredningen diskuterat olika modellalternativ. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Utredningens förslag är att i nuvarande LSS-utjämning använda LSS-insatser ska vara utgångspunkten, men kostnadsfördelningen mellan olika insatser samt personalkostnadsindex uppdateras och att vissa insatser omdefinieras. Vidare föreslås att koncentrations- index utgår ur beräkningarna av standardkostnaden. Utredningen redovisar också två andra möjliga lösningar på kostnadsutjämningen. Ett av dessa alternativ utgår också från anta- let LSS-insatser, men beräkningarna av standardkostnaderna begränsas till att enbart omfatta de insatser som har störst bety- delse för utjämningen. Det tredje alternativet avser att inte bygga på antalet LSS-insat- ser utan på andra och för kommunerna opåverkbara faktorer som ska kunna beakta skillnader i verksamhetens omfattning i utgångs- läget och hur denna beräknas förändras. Denna lösning är dock mindre lämplig att tillämpa utan först i ett längre tids- perspektiv och då längre erfarenheter av förändringstakten av antalet personer med LSS-insatser och kost- nader i kommuner med olika mycket LSS-verksamhet kan doku- menteras ytterligare. 6.4Utredningens förslag – en förbättring av nuvarande LSS-utjämning Utredningens förslag: Vid beräkningen av en kommuns stan- dardkostnad uppdateras kostnadsfördelningen mellan olika LSS- insatser. Vissa LSS-insatser omdefinieras i beräkningarna enligt föl- jande. -I insatsen enligt 9 § 9 LSS, bostad och särskild service för vuxna, ingår inte personer boende i särskilt anpassad bostad. -Både antalet personer med personlig assistent enligt LSS och personlig assistent enligt ingår i beräkningarna. -För personer som har både insatsen boende och insatsen personlig assistent ingår endast en insats i beräkningen av stan- dardkostnaden. -En omräkning av personalkostnadsindex görs. Koncentrationsindex ingår inte i beräkningarna. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Vi har i avsnitt 4.5 redovisat att skillnaden mellan kommunerna reduceras betydligt genom utjämningen så att de ekonomiska förutsättningarna blir mer likvärdiga för det stora flertalet kommu- ner. Vi anser därför att målet med utjämningen i stor utsträckning har uppnåtts även om det sker med en viss tidseftersläpning. Utredningens förslag utgör en förändring av nuvarande LSS- utjämning. Den utgår från i nuvarande LSS-utjämning använda LSS-insatser men där vissa delar justeras med utgångspunkt från vad som framkommit i utredningens uppföljningsarbete. Kost- nadsfördelningen mellan olika LSS-insatser uppdateras och vissa insatsers hantering i utjämningen omdefinieras. Förslaget ger ungefär samma träffsäkerhet som nuvarande LSS-utjämning men innebär ingen minskning av kommunernas påverkbarhet. Denna påverkbarhet var man dock medveten om när beslutet om att införa kostnadsutjämningen fattades. I utjämningssystemet accepteras således kommunens hantering av LSS och de beslut kommunen fattar om insatser eftersom man inte funnit någon annan utjämningsmetod som skulle ge en acceptabel träffsäkerhet. Den fältstudie som utredningen genomfört samt annat underlag från kommuner pekar på att kommunerna har stora möjlig- heter att påverka sina kostnader för LSS-verksamheten. Påverkbarheten kan minskas något genom att, som framgår av avsnitt 6.5, begränsa antalet LSS-insatser som ska beaktas i utjäm- ningen. Detta skulle dock kunna ge upphov till styreffekter i valet mellan olika LSS-insatser. För att minska kommunernas påverkbarhet har vi diskuterat möjligheterna att ersätta personalkostnadsindex med möjligheten att söka ett riktat statsbidrag för kommuner med funktions- hindrade med omfattande vårdbehov. Detta skulle dock skapa behov av administrativa resurser och en viss påverkbarhet för berörda kommuner skulle ändå kvarstå i samband med ansök- ningsförfarandet. Ändring av genomsnittskostnader för LSS-insatser För varje typ av insats enligt LSS beräknas i nuvarande kostnads- utjämning en riksgenomsnittlig kostnad. Den riksgenomsnittliga kostnaden baseras på räkenskapssammandragets (RS) redovisning Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS av nettokostnaderna för fyra grupper av LSS-insatser, boende, dag- lig verksamhet, personlig assistans samt övriga insatser. Det är således endast insatserna daglig verksamhet och personlig assistent som är särredovisade i RS och där en riksgenomsnittlig kostnad per insats kan beräknas direkt med hjälp av RS. Från RS finns en uppdelning av kostnaderna för boende på vuxna, barn och barn i familjehem, men eftersom det är första gången uppgifterna begärts in har de bedömts som osäkra. Kostnader för övriga insatser sär- redovisas inte i RS. Utredningen har följt upp denna fördelning genom att utnyttja underlag från Kommuner och Landstings (SKL) handi- kappnycklar avseende 2005 och som omfattar uppgifter från ca 80 kommuner. Underlaget har därvid omräknats till samma nivå som det kommunala räkenskapssammandraget på riksnivå . Även underlag avseende 2004 från SKL och från har studerats. De olika LSS-insatsernas kostnadsvikter föreslås ändras efter SKL:s handikappnycklar då dessa bygger på bredare och aktuellare underlag än det nu använda underlaget. Värdena avrundas till närmaste (se tabell 6.1). bör dock genomsnitts- kostnaderna för boende kunna fastställas med ledning av uppgifter från RS. Uppdelning av kostnader för personlig assistent på LSS och Den genomsnittskostnad som tillämpas för personlig assistent är i LSS-utjämningen mycket hög. De i RS redovisade kostnaderna för personlig assistans har ökat mycket kraftigt som antalet personer med personlig assistans enligt LSS minskat. Genom det nuvarande sättet att beräkna genomsnittskostnaden för personlig assistent har genomsnittskostnaden per insats –2006 ökat med . Den höga kostnads- nivån och den snabba kostnadsökningen beror främst på att det i kommunernas redovisade kostnader ingår både personlig assistent enligt LSS och de kostnader kommunerna har för och att den totala kostnaden i utjämningen endast sätts i relation till antalet personer med assistent enligt LSS. Vad den snabba kostnads- ökningen beror på ingår i uppdrag att utreda. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Kommunerna kan även ha kostnader för de beslut enligt som fattar, men antalet LASS-beslut ingår inte utjämningsberäkningarna. Antalet personer med LASS-beslut var per ca 13 300, dvs. mer än fler än de drygt 3 600 personer med personlig assistent enligt LSS. Till hade antalet personer med LASS-beslut ökat till över 14 000, som antalet personer med personlig assistent enligt LSS endast ökat med drygt 50 personer. Att kom- muner kan ha kostnader för personer med insatser enligt beror på att den statliga ersättningen inte avser att täcka hela den faktiska kostnaden utan endast det antal timmar som överstiger 20 enligt beslut. Kommuner kan dock ge personer insatser, t.ex. genom att antalet beviljade timmar översti- ger de som ersätts av , kommunala kostnader under Försäk- ringskassans handläggningstid, privata assistenters sjukdom, tillfällig utökning m.m. Kostnader för sådana insatser ingår sanno- likt i de kostnader som redovisas för personlig assistent i RS, men det finns ingen möjlighet att särredovisa dessa kostnader. Vi anser att den i nuvarande utjämning tillämpade genomsnitts- kostnaden för personlig assistans enligt LSS är orimligt hög. Kom- munernas genomsnittskostnader för insatser till personer med per- sonlig assistans enligt LSS respektive enligt föreslås, i brist på bättre underlag, utgå från de handikappnycklar som Kommuner och Landsting tagit fram i samarbete med ett 80-tal kommuner. Antalet personer med per kommun har erhållits från . Kostnaderna för personlig assistent enligt LSS hamnar därigenom på en betydligt lägre nivå än i de nuvarande utjämningsberäkningarna. Boende i särskilt anpassad bostad för vuxna ska inte ingå LSS-insatsen enligt 9 § 9 LSS rymmer såväl bostad med särskild service för vuxna som särskilt anpassad bostad för vuxna. Vuxna boende i särskilt anpassad bostad behandlas i standardkostnads- beräkningarna på samma sätt som bostad med särskild service för vuxna dvs. med en insatskostnad på per person. Den faktiska kostnaden för boende i särskilt anpassad bostad kan antas vara avsevärt lägre och i många fall mycket låg och personer med denna insats föreslås därför utgå ur standard- Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Av de drygt 20 000 personerna med denna insats bor drygt 500 personer i ca 100 kommuner i särskilt anpassad bostad. När vuxna boende i särskilt anpassad bostad tas bort från beräkningen av standardkostnaden ökar genomsnittskostnaden för insatsen med . I tabell 6.1 redovisas genomsnittskostnader för LSS-insatser kostnadsutjämning före och efter de föreslagna föränd- ringarna. Kostnaderna utgår års RS. Det bör påpekas att antalet LSS-insatser per kommun av vissa typer förändras och att ca 13 300 personer med tillkommer. Tabell 6.1 I beräkningarna använda genomsnittskostnader per LSS- insats och -vuxna (riktvärde) -barn i familjehem Källa: SCB, SKL och egna beräkningar. Som framgår av tabell 6.1 uppkommer de största förändringarna av genomsnittskostnaden när personlig assistans enligt till- Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS kommer och en uppdelning av kostnaderna för personlig assistans görs på LSS respektive . Vissa dubbelräkningar tas bort Enligt den insatsstatistik som utgör underlag för utjämningsberäk- ningarna hade 2005 ca 90 kommuner tillsammans drygt 170 perso- ner med båda insatserna personlig assistent enligt LSS och bostad med särskild service. I nuvarande utjämning ger denna dubbel- räkning för berörda kommuner ett bidrag till den grundläggande standardkostnaden per person och år. Utredningen anser det rimligt att endast en av dessa insatser bör ingå i beräkningen av standardkostnaden. Med övriga föreslagna förändringar anser vi att det ligger närmast till hands att dessa per- soner i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet endast beräknas efter insatskostnaden för boende med särskild service. Personer som har i kombination med andra LSS-insatser har dock inte kunnat justeras eftersom i sin uppgiftsinsamling inte har tillgång till personnummer för personer med . SCB har på utredningens uppdrag skattat stordriftsfördelar i kom- munernas LSS-verksamhet (se bilaga 6). Resultatet pekar på att variationen i kostnaden per insats mellan kommuner är stor, särskilt i kommuner med få insatser. Dessutom skiljer sig eventuella stordriftsfördelar enligt SCB:s beräkningar åt mellan olika LSS-insatser. Trots att det inte finns några likartade stor- driftsfördelar behandlas samtliga insatser i detta avseende på samma sätt i nuvarande utjämning. Det är vidare otydligt om det finns ett kausalt samband mellan andel personer med funktionshinder och kostnader per insats, dvs. att höga andelar förorsakar låga kostna- der. Eventuella samband, om de finns, borde vara mellan antalet insatser och kostnader. I de alternativa beräkningar som utredningen gjort av LSS- utjämningen förefaller träffsäkerheten vara lägre i de beräkningar där både personalkostnads- och koncentrationsindex ingår jämfört med de där endast personalkostnadsindex ingår. Då dessutom innebörden av koncentrationsindex är svår att förstå föreslår vi att Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS det utgår ur LSS-utjämningen. Vårt förslag att ta bort koncentra- tionsindex från standardkostnadsberäkningen innebär en förenkling av utjämningssystemet. Personalkostnadsindex avser att mäta behovet av stöd och service hos de personer som har insatser enligt LSS. I avsnitt 3.3.4 anges möjligheter att beakta skillnader i omsorgsbehov genom behovs- eller vårdtyngdsmätningar. I den fältstudie som utredningen låtit utföra i ett urval kommuner har behovsmätningar använts (bilaga 3). I promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72) föreslogs som ett alternativ ett utjämningssystem baserat på individuellt bedömt behov av stöd, service och omvårdnad. I proposition 2002/03:151 konstaterade regeringen att en indi- viduell mätning av omsorgsbehovet kräver en stor administration och ansåg, i likhet med kommittén, att ett personalkostnadsindex som bygger på uppgifter i räkenskapssammandraget ska tillämpas. Vi avstår därför från att föreslå en kostnadsutjämning som bygger på individuella mätningar av skillnader i vårdbehov. I utredningens delbetänkande Uppföljning av kostnadsutjäm- ningen för kommunernas LSS-verksamhet (SOU 2006:69) kon- staterades att träffsäkerheten dvs. överensstämmelsen mellan beräknade standardkostnader och nettokostnader blir högre när koncentrations- och personalkostnadsindex uppdate- ras jämfört med om ingen uppdatering av index görs. På utredningens förslag beslutade regeringen att uppdatera de båda indexen till nivå års kostnadsutjämning. De beräkningar som därefter gjorts och utredningens beräk- ningar pekar entydigt på en betydligt bättre träffsäker- het när personalkostnadsindex uppdateras jämfört med om ingen uppdatering av detta index görs. Om ingen uppdatering gjorts av index års kostnadsutjämning skulle träffsäkerheten, dvs. andelen modellskattningar som hamnar inom en felmarginal på +/– , stanna vid jämfört med vid den gjorda indexuppdateringen. Preliminära beräkningar års kostnadsutjämning pekar på att utan en uppdatering av de båda indexen skulle träffsäkerheten stanna vid jämfört med vid en indexuppdatering. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS Utredningens analyser och alternativa beräkningar pekar tydligt på att personalkostnadsindex har avgörande betydelse för att en hög träffsäkerhet, dvs. överensstämmelse mellan i utjämningen beräknade standardkostnader och redovisade nettokostnader för verksamheten, ska kunna uppnås. Vi föreslår därför att personal- kostnadsindex ska finnas kvar men att det måste räknas om med utgångspunkt från de förändringar som föreslås i övrigt. Våra ana- lyser pekar även på att personalkostnadernas andel av nettokostna- derna bör sänkas från nuvarande . Vid beräk- ningen av personalkostnadsindex bör även den andel som kommu- nerna betalar till för privat assistansverksamhet sänkas från nuvarande . Anledningen är att det ökade antalet timmar som en person med beviljas i genom- snitt gör att kommunernas andel av finansieringen minskat sedan utjämningssystemet infördes. Det är viktigt att upprätthålla en hög träffsäkerhet och särskilt för mindre kommuner kan ett fåtal och t.o.m. enstaka tillkom- mande personer med omfattande behov av stöd och service med- föra kostnader som avsevärt överstiger de genomsnittskostnader för LSS-insatserna som tillämpas i utjämningen. Utan en uppdate- ring ökar då skillnaderna mellan verksamhetskostnader och utjäm- ning. Det motsatta uppkommer då personer med omfattande behov av vård och service flyttar från kommunen eller avlider. De förändringar och uppdateringar som här föreslås innebär att också personalkostnadsindex uppdateras, dvs. Vi anser också att personalkostnadsindex bör uppdateras ofta, kanske , för att en hög träffsäkerhet ska kunna upprätt- hållas. Tidseftersläpningen i genomslaget av indexuppdateringen blir även med en årlig indexuppdatering uppemot . Eftersläp- ningen är dock densamma som i den kommunalekonomiska kost- nadsutjämningen för andra kommunala verksamheter. Genom personalkostnadsindex kompenseras kommunerna till av skillnaden mellan kommunens beräknade personal- kostnader och de personalkostnader som ingår i standardkost- naden. Motivet till att endast kompensera för av skill- naden är, enligt propositionen Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade (prop. 2002/03:151) att minska risken för att kompensation utgår för skillnader i effektivi- tet eller politiska ambitioner. Vi har beräknat effekterna av att sänka kompensationen till med syfte att ytterligare minska risken för att Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS