sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — Konsekvensen blev föga särpräglade kommunala verksamheter och att de kommunalpolitiska besluten gjorde liten skillnad i utfallet.TPF4FPT Självstyrelsens förvaltningspolitiska särställning kunde harmoniskt förenas med nationella mål- sättningar om likvärdighet och rättvisa.TPF5FPT I brottet mellan slog självstyrelsepolitiken in på en avreglerande och decentraliserande inriktning. Den tog särskild fart . Till de politiska drivkrafterna hörde förhoppningen om att ett större mått av politiskt och ekono- miskt ansvar hos kommunerna – ett handlingsutrymme – skulle kunna åstadkomma en mer sektorsöverskridande, effektiv, kvalita- tiv och till de lokala önskemålen anpassad offentlig verksamhet. Utformningen av exempelvis den nya socialtjänstlagen illu- strerar också en speciell rättsutveckling framkallad av både politiska ställningstaganden och professionella bedömningar. Till sina kännetecken – ramlagar – och rättsliga former – reflexiv rätt – innebär de senaste tjugo till tjugofem årens rättsutveckling att en instrumentell välfärdsstatlig målrationalitet givits företräde framför en rättsstatlig normrationalitet.TPF6FPT Avregleringarna och decentraliseringen innebar att kom- munerna sedan sammanslagningsreformen och grundlagsreformen gavs ett ekonomiskt och politiskt handlings- utrymme. Många kommuner hade blivit påtagligt stora enheter. Organisatoriskt var de professionaliserade, såväl politiskt som administrativt. Under en rad av år, inte minst under det tidiga 1990-talets krisår, fick kommunerna bära det praktiska ansvaret för effektiviseringar, omorganisationer och nedskärningar liksom 4TP PT Gidlund menar att sektorsstrategin har använts för att realisera folkhemsmodellen med effektivitet och jämställdhet som centrala värden. Med en sådan strategi blir politiken monokrom – det politiska handlingsmönstret i stat, landsting och kommun blir nyanser av samma grundfärg som präglar regeringen (Gidlund 1986, s. 45 respektive 49). 5TP PT Gällande den historiska bakgrunden till att självstyrelse inte har haft en konstitutionell särställning i , se t.ex. , 1999; 2004 och 2005. 6TP PT För en närmare utredning om reflexiv rätt respektive normrationalitet och målrationalitet, se t.ex. 2002 respektive 2002. Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket hantera uppkommande medborgerliga och professionella reak- tioner. Till den allmänna utvecklingen hör också att kommunerna har fått ett allt större praktiskt ansvar kring utvecklingsfrågorna, en nog så trängande politisk uppgift i omställningen av industrisamhället. Hanterandet av det utvecklingspolitiska uppdraget har lett fram till en omfattande och spontant framvuxen interkommunal samverkan. Denna har i sin tur vidgat både kommunernas handlingsutrymme och det sektors- övergripande kommunalpolitiska perspektivet. Till problemställningen kring självstyrelsens reella innebörd och funktion i styrelseskicket hör också de allmänna förutsättningarna för den representativa demokratins funktionssätt. De politiska partierna möter allt större utmaningar när det gäller att mobilisera medborgarnas engagemang och skapa förtroende för det politiska systemet. Konkurrensen om väljarna på politikens mittfält har ökat. Dess inverkan är starkast på de nationella valrörelserna och på villkoren för regeringsbildande. Men konkurrensen påverkar också självstyrelsepolitiken. I de senaste decenniernas reglering kan man urskilja ett mönster som går att hänföra till konjunkturkänslighet: i goda tider vill regeringar förfoga över ansvaret för röstvinnande nationella reformer medan man i sämre tider genom decentrali- sering vill förflytta ansvar för nedskärningar och omorganisationer till kommunerna.TPF7FPT Självstyrelsepolitiken får fylla funktionen som den nationella politikens buffert vilken kan jämna ut trycket mellan hårdnande valkamp kring väljarnas röster och kraven på balans i den offentliga budgeten. En annan förutsättning handlar om den försämrade vertikala sammanhållningen inom de politiska partierna och därmed mellan den offentliga verksamhetens olika politiska nivåer. Väljarna för- delar i stigande utsträckning sina röster olika i valen till fullmäktige respektive . Lokala partier har blivit alltmera fram- trädande. De etablerade partierna är också allt sämre på att upprätt- hålla en sammanhållande och mobiliserande dialog mellan sina riksorganisationer och det lokala politiska livet. 7TP PT Se 2007 och 2006b, s. 24. innebörden är en kraftfull försvagning av det kommunala sam- bandet.TPF8FPT Den politiskt laddade debatten om privata respektive offentliga regi- och driftformer bidrar också till självstyrelsefrågans proble- matisering. har debatten om kom- munernas verksamheter ofta kommit att kretsa kring frågor om privatisering, konkurrensutsättning och individuell valfrihet. Det har i sin tur lett fram till att den vänster-högerrelaterade ideolo- giska skiljelinjen i svensk politik kommit till starkast uttryck i självstyrelsepolitiken.TPF9FPT På så vis har självstyrelsen hamnat i den svenska partipolitikens stormcentrum. RF och kommunsammanslagningsreformen innebar att kom- munal självstyrelse gavs en särställning förvaltningspolitiskt men inte författningspolitiskt. Men ser man till å ena sidan den generella politiska viljeinriktningen i och innebörden av lagstift- ning och å andra sidan den allmänna utvecklingen av den kommunala politiken och förvalt- ningen kan man urskilja fyra spänningsfyllda utvecklingsdrag. För det första har självstyrelsens förvaltningspolitiska särställning inte bara bekräftats utan rentav accentuerats. För det andra har själv- styrelsen till följd av decentralisering och avreglering fått ett drag av särställning också författningspolitiskt och konstitutionellt. För det tredje kvarstår de nationella välfärdsmålens likvärdighets- anspråk liksom regeringsmaktens vilja att kunna få genomslag för den nationella politiken i hela landet. Båda värdena manifesteras tydligast i de rent materiella ingripanden som regeringar av olika majoritetssammansättningar tillgripit för att driva igenom sin nationella politik. För det fjärde blir tvisterna allt hårdare mellan 8TP PT Begreppet det kommunala sambandet introducerades av socialdemokraterna författningspolitiska debatt. Tankegången var att kommunalvalen borde påverka sammansättning även efter det att enkammarriksdagen hade införts. I tvåkammarssystemet utsågs den första kammarens ledamöter av landstingen och av vissa större städer. Därmed hade kommunalvalen en inverkan på den nationella politiken eftersom de indirekt utövade inflytande på den första kammarens sammansättning. Denna påverkansmöjlighet skulle dock försvinna i och med enkammarriksdagens införande. Genom att inrätta en gemensam valdag var förhoppningen att partierna skulle tvingas att beakta kommunernas och landstingens problem och konsekvenserna av den statliga politiken för den kommunala självstyrelsen. En fördjupad av diskussionen kring det kommunala sambandet återfinns i , 1989, se även 1999. 9TP PT Det må gälla bostadspolitik (allmännyttiga hyresrätter kontra bildande av privata bostadsrätter), skolpolitik (möjligheten till att starta respektive välja en friskola kontra en sammanhållen och förutsägbar samt helt offentlig skola) eller sjukvårdspolitik (offentlig kontra privat ägande och drift av offentligt finansierade sjukvårdsinrättningar, särskild så kallade akutsjukhus). Se vidare 2003, s. 183–184 och 1998, s. Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket staten och kommunerna – och mellan partier – när frågan om den kommunala självstyrelsens reglering politiseras. I ljuset av de fyra utvecklingsdragen framstår det som nöd- vändigt att genomföra en grundlig utvärdering av RF:s stadgande och ursprungliga motivuttalanden. Tillsammans med det represen- tativa och parlamentariska statsskicket fyller självstyrelsen en grundfunktion i det demokratiska styrelseskicket. För att lägga en stabil och långsiktig grund för en parlamentarisk hantering krävs ett förnyat ställningstagande till självstyrelsens konstitutionella infogning i det demokratiska styrelseskicket. Konstitutionella grundvalar för självstyrelse Utifrån skilda statsbyggnadsprinciper, det vill säga olika sätt att se på hur en stat kan integreras till en helhet, kan den offentliga makten fördelas mellan olika territoriella nivåer. En enhetsstat (t.ex. , , ) har ett suveränt och lag- givande ursprung. Federalstaten däremot (t.ex. , och ) har flera suveräna och laggivande ursprung. Enhetsstaten är uppbyggd uppifrån och ned, där lokala eller regionala själv- styrelseenheter får sin beslutanderätt genom att den centrala sty- relsen delegerar en del av sin suveräna makt. Förbundsstaten där- emot är uppbyggd nerifrån och upp. Där får den federala staten sin beslutanderätt genom att delstaterna villkorligt överlåter en del av sin suveräna makt till den federala nivån. I federala stater har lokala eller regionala självstyrelseenheter en suverän makt eller så får de sin beslutanderätt genom att delstaten delegerar en del av sin suveräna makt.TPF10FPT Självstyrelsens konstitutionella reglering formas också av kon- stitutionella ideal av ett annat slag, närmare bestämt gällande hur grundlagar bör användas för att normera det pågående politiska livet. Ett proceduriellt normerande ideal, som det svenska fallet är ett talande exempel på, innebär att grundlagen lägger fast de parla- mentariska procedurer genom vilka självstyrelseregleringen ska beslutas. Uttryckt annorlunda etableras som arena för en kontinuerlig politisering av självstyrelsefrågan. Eftersom politi- sering i leder fram till förhandlingar mellan partiernas företrädare kan det proceduriella idealet också betecknas som en förhandlad politisk ordning. Ett alternativt konstitutionellt ideal 10TP PT Se vidare 1999, s. kan benämnas materiell eller substantiell normering. Enligt detta ideal bör självstyrelsens reglering och befogenhetsfördelningen mellan staten och kommunerna uttryckligen läggas fast i grund- lagen. Därmed avförs självstyrelsefrågan från fortlöpande politi- sering och kunde därför kallas en fastlagd politisk ordning.TPF11FPT Från suveränitetssynpunkt kan inte kommuner inom enhets- stater anses ha rätt till självstyrelse eller självständighet i ordets egentliga bemärkelse. Inte heller kan det sägas existera någon egentlig maktdelning. I federalstater däremot kan delstater och i vissa fall kommuner hävda en på maktdelningsprincipen baserad och konstitutionellt fastlagd rätt till självstyrelse.TPF12FPT Det hindrar inte att maktstarka självstyrelseenheter kan inrättas också i enhetsstater, där den författningspolitiskt mest formella formen uppnås genom materiell normering.TPF13FPT Det innebär att den nationella folkrepresen- tationen för att ändra regleringen av kommunernas verksamhet tvingas gå vägen via en grundlagsändring vilket i sin tur ökar kraven på hur den politiska överenskommelsen ska uppnås. I det svenska fallet stadgar RF 8 kap. 15 § att grundlagsändring kräver två lika- lydande riksdagsbeslut med enkel majoritet och med mellan- liggande val. Grundvärdena i den svenska enhetsstatens och demokratins tradition är ett renodlat majoritetsstyre baserat på uttolkningen av folksuveränitetsprincipen och dess speciella sammanfogning med parlamentarismen och den kommunala självstyrelsen. bär upp enhetsstatens odelbara kompetenskompetensTPF14FPT och genom en proceduriell konstitutionell normering infogas självstyrelsen som en funktion i det demokratiska styrelseskicket. RF anger det parlamentariska tillvägagångssätt genom vilket en närmare 11TP PT 2005, s. 51–54. 12TP PT Här ska man lägga märke till att de länder, däribland , som ratificerat konvention om självstyrelse (Charter of Local Self-Government) innefattar både enhetsstater och federalstater. Följden är att konventionens föreskrifter om kommuners rätt till självstyrelse kan anses ha delvis skilda konstitutionella betydelser i de två olika slagen av statsbildningar. I federala statsbildningar kan konventionen sägas reflektera en konstitutionell status för självstyrelseenheternas rätt till självstyrelse som för tankarna till konventioner om mänskliga rättigheter. I enhetsstater däremot har konventionen en annan och lägre dignitet. 13TP PT Se vidare 2003, s. 185–190 och 2005 s. 50–54. 14TP PT I det svenska fallet är kompetenskompetens liktydigt med att enbart har rätten att besluta om sin egen beslutsrätt, dvs. rätt att ändra grundlagen, liksom makten att själv avgöra vad som är dess ansvarsområden i varje enskild fråga samt därmed vilka ansvarsområden som delegeras till kommunerna. Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket precisering av självstyrelsens funktion ska åstadkommas.TPF15FPT RF pekar således ut som en arena för fortgående politisering av självstyrelsefrågan. Och om man ser till den faktiska politise- ringen som RF varit gällande kan man urskilja två generella mönster. Å ena sidan uttrycker olika partier skiljaktiga ideologiskt-principiella föreställningar om själv- styrelsen och dess relation till den nationella politiken.TPF16FPT Å andra sidan är det tydligt att dessa föreställningar är underordnade parti- ernas allmänideologiska plattformar och nationella politiska vilje- inriktningar. Den självstyrelsepolitik som bedrivits under de tre vittnar om att regeringar och riksdagsmajo- riteter – oavsett politisk färg och/eller blocktillhörighet – vill kunna styra och politiskt prägla landet i dess helhet. I den svenska traditionen är det därmed svårt att se ett info- gande av materiellt normerande grundlagsreglering och/eller för- fattningsdomstolsliknande judiciella förfaranden. Bådadera skulle nämligen innebära en förrättsligande avpolitisering av självstyrelse- frågan – en genuint politisk fråga skulle fråndras område.TPF17FPT Dessutom skulle införandet av ett nytt statsorgan i form av en författningsdomstol innebära en betydande förändring av grunderna för statsskicket och framförallt för ställning. Ett förrättsligande av självstyrelsefrågan skulle också hämma det politiska systemets förmåga till anpassning av den offentligt organiserade verksamheten utefter bredare samhälleliga omständ- ligheter. Varje sådan ansats väcker den författningspolitiska grund- frågan om vilka rättsliga ramar som ska kringgärda den demokra- tiskt styrda samhällsutvecklingen. och valsitua- tionen som den indikerar illustreras på ett klargörande sätt genom att de konstitutionella idealen ställs i samband och jämförelse med den allmänna rättsutvecklingen. 15TP PT För en principiellt inriktad diskussion om självstyrelsens grundlagsreglering se exempelvis , 2004; Hettne, 2003; 2003; Nergelius 1997 och 2001; Warnling-Nerep 1995 och 1999; , 1987; 1993; Torngren 2004. 16TP PT För en fördjupad beskrivning av svenska partiers ideologiska föreställningar om självstyrelse, med särskild tonvikt fyra sista decennier, se , 1998 respektive , 1999, särskilt sidorna 278–300. 17TP PT I sitt anförande på forskarkonferens beskriver vad han betecknar som en grundlagsparadox i svenskt politiskt liv: att vissa frågor är för stora och viktiga för att kodifieras i grundlag. Som exempel på icke eller knappt kodifierade inslag i den svenska demokratin anger de politiska partierna, arbetsmarknadens parter och EU (, 2005, s. 7–8). Sammalunda grundlagsparadox kan sägas gälla det författningspolitiska förhållningssättet till självstyrelse: frågan om på vilket sätt självstyrelsen ska fylla sin funktion för demokratin är för viktig för att läggas fast materiellt i RF. grundlagsnormering sin allmänrättsliga motsvarighet i en välfärdsstatlig målrationalitet, medan en materiell grundlags- normering korresponderar med en rättsstatlig normrationalitet. Kommunalt ansvar för helheten kontra de nationella välfärdsmålen Redan i RF:s andra paragraf framgår tydligt att den svenska folkstyrelsens främsta urkund hävdar inte bara den demokratiska formen för beslutsfattande utan också ett specifikt innehåll. RF fastslår nämligen välfärdsstatens sociala medborgarskap – att den offentliga verksamhetens grundläggande mål är att sörja för de enskilda medborgarnas personliga, ekonomiska och kulturella välfärd (RF 1 kap. 2 § 2 st.). Avvägningen gällande fördelning av ansvar och befogenheter inom den offentliga verksamheten, exempelvis mellan staten och kommunerna, är därmed ur de enskilda medborgarnas synvinkel inte bara en fråga om principer för den politiska demokratin och den offentliga verksamhetens organisation utan är också liktydig med en fördelningspolitisk fråga om gränsdragningen mellan decentraliserad olikhet och centrali- serad likvärdighet gällande de offentliga välfärdsinsatsernas faktiska innehåll.TPF18FPT Den speciella funktion i demokratin och välfärdsstaten som föreskrivits och utbildats gällande självstyrelsen är att lokalt folk- valda har till uppgift att åstadkomma en avvägning mellan förefint- liga resurser och existerande behov. Kommunerna ska leva upp till ett ekonomiskt och politiskt ansvarstagande. De ska göra priorite- ringar baserade på helhetsbedömningar vilka kräver överskridande av politiska sakområden och sektorer. Genom avreglering, decen- tralisering, ramlagstiftning och prioritering av generella framför specialdestinerade statsbidrag har denna självstyrelsens speciella funktion kommit att renodlas under . För- stärkningen av makt över helheten i budget- processen, som infördes i och med 1990-talets reformering av den statliga budgetprocessen, bör ses som en bekräftelse på politiska vilja att premiera sektorsövergripandet också i den nati- onella politiken. Ser man däremot till de statliga myndigheternas antal, organisation och uppdrag så främjas snarare sektorisering. 18TP PT För en vidare diskussion om relationen mellan självstyrelse och välfärdsstatlig nationell likvärdighet se 2006b. Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket Det finns också en dynamik mellan att tillgodose medborgarnas välfärd och tillförsäkra kommunerna ett ansvarstagandets hand- lingsutrymme. Två exempel är maxtaxan i förskolan och skyldig- heten för kommuner att bevilja ekonomiskt stöd till friskolor. Den direkta effekten handlar i det ena fallet om den enskildes kostnader för barnomsorg och i det andra om den enskildes handlingsfrihet gällande val av skola respektive val att själv starta en friskola. Den indirekta effekten är att dylika reformer griper in i den kommunala budgeten, såtillvida inte den så kallade finansieringsprincipen är giltig och fullt ut verksam.TPF19FPT Särskilt uppenbart blir detta ingri- pande på skolområdet. Å ena sidan är kommunerna enligt lag ålagda att tillförsäkra en plats i skola åt alla barn och måste följaktligen budgetera och organisera därefter (skollokaler, lärare). Å andra sidan är kommunerna skyldiga att ekonomiskt stödja friskolor, vilka med mycket kort varsel kan startas. Konsek- är att kommuner kan tvingas överskrida sin skolbudget, eftersom man måste bekosta såväl de egna skolsatsningarna som friskolornas. Att riksdagsmajoriteter genom rent materiella ingripanden vill genomdriva sin politiska vilja är logiskt i den svenska demokratin och välfärdsstaten. Problemet är att varje ingripande kan få konsekvenser för det kommunalpolitiska helhetsperspektivet vilket i sin tur väcker frågan om i vad mån självstyrelsen kan fylla sin speciella funktion i det demokratiska styrelseskicket och välfärds- staten. 19TP PT Finansieringsprincipen antogs 1993 av och regeringen. Den innebär att statliga beslut som ger upphov till kostnader för kommunerna ska finansieras, antingen genom beviljande av särskilda statsbidrag eller genom att staten ger kommunerna rätt att avgiftsfinansiera ifrågavarande verksamhet, liksom att statliga beslut som leder till sänkta kostnader leder fram till minskade statliga bidrag till kommunerna. I den praktiska hanteringen regleras finansieringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. Finansieringsprincipen är emellertid inte lagfästs. Såväl kommuner som partiföreträdare i har vid olika tillfällen gjort gällande att det med statens övergripande ansvar över samhällsekonomin har följt alltför många avsteg från finansieringsprincipen: finansiering har antingen uteblivit helt och hållet eller så har den ansetts vara otillräcklig i förhållande till kostnaderna. Kritikerna har därför föreslagit att principen borde lagfästas och ges ett mer preciserat innehåll. Slutsatser och en tänkbar hantering av självstyrelsens infogning i styrelseskicket Om målet med en grundlag är att skapa en arena och en uppsätt- ning procedurregler för ett demokratiskt politiskt liv vittnar själv- styrelsepolitikens innehåll från RF:s ikraftträdande och fram tills om en framgångsrik måluppfyllelse. Att RF både i princip och i praktiken har haft en partipolitiskt neutral inverkan på självstyrelsens närmare utformning är uppenbart. Men kan kommunernas förvaltningspolitiska särställ- ning inte längre, till skillnad mot vad som var både avsett och möjligt då RF antogs, på ett självklart sätt existera i harmoni med nationella målsättningar om likvärdighet och rättvisa. Den ovan skisserade utvecklingen gällande självstyrelsens reella innebörd i styrelseskicket manar fram en fundamental målkonflikt i svensk politik: avvägningen mellan likvärdighetsinriktade nationella mål- sättningar och olikhetsinriktad självstyrelse. Denna målkonflikt kan inte lösas genom förändringar av den offentliga verksamhetens organisation, av det slag som exempelvis före- slagit, eller genom justeringar av lagstiftningen. Såsom varandes kärna och livsnerv i det demokratiska styrelseskicket måste den istället hanteras i kontinuerliga politiska processer. Det författningspolitiska problemet beror därmed i grunden på två varandra nära sammanhängande motsättningar. Den första är den redan nämnda målkonflikten mellan likvärdighetsinriktade nationella målsättningar och olikhetsinriktad självstyrelse. Den andra är motsättningen mellan principiellt skilda synsätt på själv- styrelsen och tolkningar av dess grundlagsstadgade funktion i sty- relseskicket. Motsättningen har kommit till starka uttryck , när enskilda lagförslag varit föremål för behandling i utskott.TPF20FPT Ett illustrativt exempel återfinns i Lagrådets yttrande gällande den så kallade stopplagen. I sin prövning av grundlagsenligheten i förslaget fastslår Lagrådet att lagens inskränkande av kommunernas möjligheter att avyttra allmännyttiga bostadsbestånd utan tvivel [är] ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Men med hän- visning till den obestämda avgränsning som regeringsformen ger åt det kommunala självstyret kommer man fram till att 20TP PT Ägande av kommunala bostadsföretag, drift och ägande av landstingskommunala akutsjukhus samt skatteutjämningssystemets utformning är exempel på lagförslag som lett fram till tillspetsade parlamentariska processer. Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket ingripandet inte är grundlagsstridigt. Frågan om huruvida statliga ingripanden i självstyrelsen kan godtas från konstitutionella utgångspunkter anses av Lagrådet ytterst vara av politisk natur. Med detta konstaterande och ytterligare hänvisningar till RF samt dess förarbeten och motivuttalanden bekräftar Lagrådet kärn- punkten i den svenska grundlagstraditionen: som funktion i sty- relseskicket saknar den kommunala självstyrelsen en konstitu- tionell särställning, dess närmare utformning är istället en politisk fråga som hanteras av majoritet. Men Lagrådet låter sig inte nöjas med detta bekräftande. Utifrån följande formulering tycks Lagrådet mena att det finns två slags kommunala själv- styrelser i – en formell som är fastställd i RF och en informell: Även om det är som bestämmer är likväl föreställningen om självstyrelse en levande realitet i svenskt samhällsliv.TPF21FPT Tre viktiga slutsatser illustreras därmed av Lagrådets yttrande.