sou · GWB330 · 2008-03-20 00:00:00 — De utgör alltså en central mekanism för att hantera specialdestinerade medel. Det finns också programutlysningar som är baserade på interna över- väganden inom Fas, grundade på erfarenheter av olika områdens vetenskapliga mognad. Det har också förekommit programutlys- ningar som avsett att stimulera forskningen inom områden med en svagare vetenskaplig tradition. Den ämnesmässiga fördelningen av programstöd är betydligt mer ojämn än för projektfinansieringen. Det avspeglar den politiska inplaceringen: Fas sorterar under , som har visat stort intresse för att kanalisera kunskapsstöd via Fas. Fas saknar motsvarande relationer till arbetsmarknadsområdet. Det avspeglar också skillnader i utveck- lingsgrad mellan olika områden. Programstöden går nästan ute- slutande till det socialvetenskapliga området, där flest stora grupperingar återfinns. Handikapp är ett prioriterat område, likaså arbetsmarknad och socialförsäkringar. De svaga områdena är arbetsorganisation samt omsorg och sociala relationer, med endast en handfull av totalt närmare 50 programstöd. Centra som stödform fanns redan inom SFR men som har levt vidare inom Fas. Fas gjorde redan från starten långsiktiga åtagan- den i ett antal större miljöer inom några områden (äldreforskning, alkoholforskning samt forskning om ojämlikhet i hälsa), som man alltså ärvde av SFR. Fas gjorde 2006, med anledning av regeringens satsning på starka forskningsmiljöer, en bred utlysning av Fas- centra. Urvalsprocessen bekräftade styrkan hos flera av Fas redan tidigare identifierade miljöer och prioriterade områden. är dock att vissa av Fas områden har svårt att hävda sig i konkurrensen, främst inom arbetslivsforskningen. Fas har också tjänster, dels avsedda för yngre forskare, dels för att skapa förtätningar inom centrala forskningsområden. Till den förra kategorin hör post-doc-bidrag, som är öppna för alla områden inom Fas. Sju professurer är exempel på det . De återfinns inom områdena arbetslivsinriktad rehabilitering, socialförsäkring, demografi, medicinsk sociologi och yrkesmedicin. Med forskar- assistentanställningar kombinerar Fas både föryngring och upp- byggnad av forskningsområden, eftersom de är inriktade mot nydisputerade forskare men är riktade mot specifika områden. Till de prioriterade områdena hör äldreforskning, demografi, barns villkor, ojämlikhet i hälsa och forskning kring funktionshinder. Inriktningen på utlysningar har motiverats efter interna bedöm- ningar inom Fas medan resursramen för de prioriterade områdena har ställts till förfogande av regeringen. Sammantaget kan utredningen konstatera att Fas har funnit en verksam modell att koppla finansieringsformer till utvecklingen inom olika områden, deras grad av mognad och storskaligheten i de stödda miljöerna. Kalibreringen av stödformer är inte enbart relate- rad till den vetenskapliga nivån utan inte minst till behovsbilden, vanligen så som den uttrycks i propositioner och riksdagsbeslut. Huvuddelen av Fas aktiva prioriteringar sker därför genom politisk inriktning av resurser till vissa områden. Det kan uppfattas som en brist att några av Fas områden har haft svårt att etablera sig vad gäller den mer långsiktiga finan- sieringen; programstöd och ännu mer centrumstöd tillfaller ett ganska snävt utsnitt av Fas insatsområden. Det kan vara önskvärt att Fas tydligare försöker etablera större forskningsmiljöer inom de mer fragmenterade områdena. avspeglar den förda policyn ett medvetet kvalitetstänkande, där Fas i möjligaste mån fördelar större anslag till områden där det finns större grupper av internationellt etablerade forskare, medan projektstödet i högre grad reflekterar områdenas storlek i det nationella forsknings- systemet. Det ger en del anmärkningsvärda effekter, till exempel att få programstöd och inga centrumstöd går till arbetslivsområdet medan socialvetenskaperna tar hem huvuddelen av de långsiktiga stöden men en relativt sett mycket mindre andel av projektstödet. är detta utfall ingen slump utan en effekt av Fas arbets- sätt. Det vittnar också om hög integritet i förhållande till olika intressen hos forskare och sektorsföreträdare. Fas forskningsfinansiering blandar öppna utlysningar, egeninitie- rade satsningar och beställningar från regeringen. Fas menar att regeringsuppdragen binder upp tid och kraft av rådets och kansliets resurser för att hantera uppgifterna; målen för uppdragen for- muleras heller inte alltid utifrån de vetenskapliga förutsättningarna att driva forskning inom områdena, utan andra motiv dominerar. Å andra sidan har Fas visat på stor integritet vad gäller hanteringen av regeringsuppdragen och har en väl utvecklad metodik för att kvalitetsförankra dessa satsningar. Det finns också exempel på att rådet har avstått från att fullt ut nyttja riktade resurser om kvali- teten på inkomna ansökningar ansetts vara för låg, t.ex. interven- tionsforskning. I Fas relevansorientering ingår också att summera och sprida information om kunskapsläget inom vissa forskningsområden. Myndigheten har ett samordningsansvar för ett stort antal kun- skapsområden inom vilka rådet ska utge kunskapsöversikter (barn och ungdomar, samhällsvetenskaplig alkoholforskning och inter- nationell migration och etniska relationer []). Fas har också till uppgift att bevaka forskning kring elöverkänslighet. Inom arbetslivsområdet har rådet också ett särskilt uppdrag att samordna verksamheten med , den andra huvudfinansiären inom området. Fas, liksom de andra finansiärerna, förväntas fungera i samspel med de andra statliga forskningsfinansiärerna, men också med finan- siärer utanför den statliga kretsen. Fas närmaste granne bland forskningsstiftelserna är , med vilken rådet gjorde ett gemensamt program kring barns hälsa 2004. Med Vetenskaps- rådet gjordes en samordnad utlysning, också kring barns hälsa . Andelen gemensamma satsningar är inte överväldigande, och samarbeten har främst handlat om gemen- samma seminarier (, , arbetslivs- konferenser). Fas är en utpräglad ensamfinansiär och helt domine- rande inom sitt område. Våra analyser visar dock att det är vanligt att individer och grupper som får stöd från Fas också erhåller stöd från exempelvis VR, dels inom det medicinska området men också inom delar av samhällsvetenskaperna. Den kritiska frågan gäller Fas samverkan med , där ansvaret för arbetslivsforskningen delades reform. ansvar blev därefter arbetslivsforskning med en inrikt- ning mot innovationsdriven utvecklingsverksamhet, medan Fas ansvar låg på en kartläggande, delvis mer probleminriktad del av området. Från att inledningsvis ha varit något avvaktande, har relationen mellan Fas och inom arbetslivsområdet utvecklats ; kvar står dock att arbetslivsområdet genom denna uppdelning saknar en naturlig tung företrädare. Uppgiften verkar i skuggan av andra uppdrag, såväl inom Fas som inom . Flera viktiga områden inom arbetslivsfältet skär också över gränserna mellan Fas och , till exempel kring ohälsa och arbets- organisation. Denna uttunning av ansvaret blir än mer graverande efter nedläggningen av . Logiken bakom upp- delningen av uppgifterna mellan Fas och förefaller inte helt uppenbar och konsekvenserna av den ganska betydande. Planering, uppföljning, utvärdering Fas förväntas enligt sin instruktion ha god kännedom om den egna verksamheten och relatera utvecklingen i mot inter- nationella förhållanden. Verksamheten ska bedömas och värderas i internationella jämförelser. Så har också skett och flertalet av Fas insatsområden har belysts i omfattande utvärderingar (totalt 12 utvärderingar – arbetsmiljö, arbetsrätt, arbetsmarknadspolitisk utvärdering, , ungdomsforskning, socialt arbete, hälsoekono- mi, handikappforskning, utvärderingar av stödda centrumbild- ningar, folkhälsoforskning). Utvärderingarna är påfallande breda i sin uppläggning, de belyser dels områdenas utveckling, dels enskilda forskares och forskargruppers verksamhet. De kombinerar i många fall kvalitets- analys (peer review) med bibliometriska undersökningar. De studerar inte enbart effekterna av Fas finansiering utan belyser också utvecklingen bland enskilda forskare och forskargrupper. De behandlar också, om än inte alltid särskilt systematiskt, effekter av forskningen för olika samhällsintressenter och praktiska verksam- heter. Man kan särskilt notera att flera utvärderingar pekar på hur forskningen inom vissa områden, till exempel hälsoekonomi och arbetsmiljö, saknar en naturlig mottagare och dialogpartner, fastän den bedöms som både relevant och högkvalitativ. Utvärderingarna påvisar att forskningen generellt sett håller en hög kvalitet och att flera av Fas insatsområden har anmärkningsvärt stort internationellt genomslag. Särskilt tydligt framträder detta inom hälsoekonomi, arbetsmiljö, äldreforskning och folkhälsa, alltså huvudsakligen de områden som också får störst genomslag i Fas program- och centrumutlysningar. Andra områden får ett sämre utfall i de internationella bedömningarna. Här finns ett tydligt samband mellan utvärderingarnas resultat och Fas använd- ning av stödformer. Fas försöker medvetet stimulera forskar- miljöerna för att åtgärda de brister eller svagheter som kunnat identifieras av utvärderarna. Utvärderingarna visar vidare att Fasfinansierad forskning är metodmedveten och i många fall starkt inriktat mot internationellt erkännande och publicering. Den bygger inte sällan på den goda tillgången på registerdata i , vilket ger svenska forskare inom områdena unika utgångspunkter, som de uppenbarligen förvaltar väl. Kraven på att säkra kvaliteten i stödet torde därför vara väl tillgodosett. Stödformerna kalibreras också efter förutsättningar och villkor inom olika forskningsfält. Fas återkommande utvär- deringar och omprövningar, också av stora stöd, torde också borga för att konservatism undviks och att stödet även framgent riktas mot dynamiska och innovativa miljöer. Relevansen i den stödda forskningen garanteras främst genom riktade utlysningar och, inte minst, genom problemorienteringen i de Fas-finansierade områdena och miljöerna. ger de genomförda utvärderingarna vid handen att avnämarintressena kunde vara mer aktiva och synliga, något som inte nödvändigtvis behöver falla som en skugga över Fas utan som lika väl kan reflektera det faktum att avnämarna har komplexa beslutsvägar och att deras verksamhet reflekterar sammansatta intressen. Det faktum att flera av Fas intressenter, till exempel , AMS (Arbetsförmedlingen) och , skapat egna finan- sieringsströmmar, och delvis också utförarstrukturer, behöver i sig inte enbart uppfattas som en svaghet utan kan också reflektera behovet av att utveckla beställarkompetens inom myndigheterna. Det bör ändå påpekas att det hade varit betydligt bättre om Fas hade använts av myndigheterna för de satsningar som varit av en mer generell karaktär. Uppdragsforskning ska inte hanteras av rådet men alla rådsliknande utlysningar borde ha skett i samverkan. Den höga kvaliteten i forskningen motsvaras därför inte alltid av lika hög mottagarkapacitet; här finns ett stort utrymme för vidare insatser, i Fas, men också i andras regi, kring frågor om evidens- baserade insatser inom olika samhällssektorer. Också nya vägar för kunskapsförmedling borde kunna utvecklas. Kunskapsförmedlingen sker huvudsakligen via de av Fas finansierade forskarna, som i många fall är inflytelserika inom sina respektive områden. Den kunskapsspridning som Fas självt organiserar handlar om rapporter, seminarier och konfe- renser, och liknande. Den förefaller dock i sig inte vara den vik- tigaste spridningskanalen för Fas-finansierad forskning. Det vore därför värdefullt att få kunskapsspridningen inom arbetslivet och i socialpolitiken belyst. Det vore intressant att ge Fas ett särskilt uppdrag att studera och följa upp kunskapsanvändning och kun- skapsutbyte kring Fas-finansierade miljöer. Fas har nyttjat resultaten från utvärderingar i sin verksamhet på ett påfallande aktivt sätt. Några konkreta exempel gäller hälso- ekonomi (2007), ungdomsforskning och i viss mån också för utlysningen kring forskning om arbetsorganisation (2005). För hälsoekonomin, ett vetenskapligt starkt område, visade utvärde- ringen på behovet av mer samlade och storskaliga stödformer; i de två sistnämnda fallen var det svagare och mer fragmenterade ämnen som gjordes till föremål för specialdestinerade satsningar. Även om exemplen inte är legio ger de ändå en bild av en finansiär som systematiskt utnyttjar tillgänglig kunskap för utlys- nings- och prioriteringsverksamhet. Kopplat till den kvalitetsmed- vetna hållningen i andra sammanhang ger det en övertygande och konsistent bild. Fas har, som nämnts, en liten organisation. I gengäld har rådet en aktiv styrelse, med ledamöter som har direkt koppling till bered- ningsorganisationen, som ordföranden eller ledamöter i denna. Även Fas ordförande är ledamot i en prioriteringskommitté. Prio- riteringskommittéerna, sex stycken med breda områdesmandat, blandar representation från akademin med företrädare för samhälls- intressen (två per kommitté). Fas ledning spelar en nyckelroll för rådets utveckling. Den har att balansera mellan olika intressen, mellan olika forskargruppe- ringar men också mellan forskare och samhällsintressenter. Intressena skiljer sig ganska väsentligt kring områdesprioriteringar, stödformer och urvalskriterier. Utredningen finner att denna uppgift skötts med stor integritet och med stor framgång. Det är av högsta vikt att rådets ledning fortsätter att spela denna balanse- rande roll, liksom att organisationens strategiska planering ytter- ligare utvecklas och formaliseras. På så sätt kan Fas även framgent upprätthålla denna intressebalans. Sociala frågor och arbetsliv är områden där det nationella bryts med det internationella. Nationella regleringar påverkas alltmer av internationell lagstiftning. Nationella sociala förhållanden och arbetsmarknader påverkas av internationella strömningar och rörelsemönster. Fas var länge huvudsakligen nationellt orienterat men har en internationell sekreterare; man bevakar också och förbereder svenska forskare på internationella utlys- ningar. Viss del av verksamheten har också behandlat hur svenska erfarenheter kan tillgängliggöras internationellt, till exempel i . Utvecklingen är mycket positiv även om den sannolikt kommer att kräva väsentligt större insatser – samordnade med andra aktörer – för att ge full utväxling. I gengäld har svensk forskning om sociala förhållanden och arbetsliv en stark inter- nationell position. Fas som organisation saknar internationella jämförelsepunkter; dess konstruktion och områden reflekterar en svensk tradition inom problemorienterad samhällsvetenskap och medicin. I andra länder ligger denna typ av områden snarare under departement eller myndigheter. Modellens styrka visas i den strikta kvalitets- kontrollen och den väl avvägda kalibreringen mellan målsättningar och instrument. Den utgör en modell som kan vara attraktiv också för andra områden med stora samhälleliga intressen och behov av forskning som är internationellt orienterad och präglad av en hög grad av systematik. Har de ursprungliga intentionerna följts? Fas har redan från starten gjort tydliga markeringar av kvalitetsmålens tyngd, medan sektors- intressena främst syns i områdesprioriteringar. genomsyrar organisationen men också fördelningsarbetet. Grund- antagandet har varit att relevans inte får gå ut över kvalitet, för att undvika att konkurrensen sätts ur spel och forskningskvaliteten urholkas. Programstödet, där områdesprioriteringarna fått särskilt genomslag, har också utsatts för noggrann kvalitetsutvärdering och uppföljning. har projektstödet, där fördelningen är jämnare mellan områden, fungerat som en dämpningsmekanism. Områden som har betydande utväxling på projektfinansieringen har sämre utfall på program- och centrumstöd, och omvänt. Stödformerna har tillsammans skapat en rimlig balans mellan foku- sering, koncentration och bredd i fördelningen. Resultatet är att Fas verksamhet framstår som distinkt och välstrukturerad. Fas har funnit en tydlig roll och identitet, som balanserar olika intressen och ser till att hålla samman sinsemellan olika grupper. Fas är en ovanlig konstruktion. Forskningsfinansiärer med denna inriktning brukar vanligen återfinnas inom myndigheter (eller departement) snarare än som fristående myndigheter. Sam- tidigt måste Fas betraktas som en ovanligt lyckad kombination av sektorsorgan och forskningsråd, närmast en modell för hur om- rådesforskningsråd kan fungera för att tackla svåra och komplexa samhällsproblem på ett sätt som utmärks av höga kvalitetskrav. Fas verksamhet är till två tredjedelar samhällsvetenskap medan den kvarvarande tredjedelen är medicinsk. Fas har därför betydande gränsytor mot VR. Värdet av att behålla folkhälsoområdet inom Fas är att upprätthålla den ofta långsiktiga och uthålliga finan- sieringen av problemorienterade miljöer, som inte nödvändigtvis vinner på att integreras i ett ämnesråd med sin mer fluktuerande och ofta mer småskaliga finansiering. Värdet av Fas arbetsmodell minskar inte i och med nedläggningen av , där särskilt arbetsmiljöforskningen är i stort behov av en stabil finan- sieringskälla. Den väl avvägda blandningen av relevans och kvalitet, inom uthålliga forskningsstrukturer med goda avnämarrelationer, är föredömlig. 2.1.3Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsplanering – Formas Faktaruta: Forskningsanslaget uppgår till från och från Jordbruksdepartement. Formas hade 46 anställda . Myndigheten leds av en generaldirektör medan forsk- ningsmedlen fördelas av ett Forskarråd där majoriteten av leda- möterna utses av forskarsamhället genom elektorsval. Begreppet hållbar utveckling fick sitt politiska genomslag i , Vår gemensamma framtid. Begreppet är brett, och omfattar till exempel klimat- förändring, energiförsörjning, skogs- och jordbruk, infrastruktur, fattigdom, lagstiftning och teknisk utveckling. Globalt tog sig hållbarhetsdiskussionen uttryck i olika avtal och överenskommelser, till exempel och . I den svenska debatten kom paroller som det gröna folkhemmet att förkroppsliga hållbarheten som politisk vision. Den nuvarande regeringen ger miljöfrågorna stor tyngd: i regeringsförklaringen beskrevs miljöfrågorna som avgörande för utvecklings- kraften i . som miljömålen sattes högt ökade också förväntningarna på den gröna sektorn som drivkraft för sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Miljödimensionerna finns företrädda inom forsk- ningspolitiken och har traditionellt haft en framskjuten position inom miljöforskningen. Synligheten har varit anmärk- ningsvärt stor inom områden som ekologi, klimatstudier och miljökemi. var länge den mest framträdande finansiären inom området, myndighetsorienterad i sin verksamhet men med stark förankring inom främst det naturvetenskapliga forskar- samhället. forskningsstöd avvecklades dock 1997, för att återupptas men då på en lägre nivå. Andra finansiärer inom området var Skogs- och jordbrukets forskningsråd () och (), som både stödde miljö- och hållbarhetsrelaterad forskning. fanns det upplevda behov av att öka den praktiska utväxlingen av forskningen. Ett uttryck för detta var inrättandet av Mistra, , 1994. Ett annat uttryckt för de höjda miljöforskningspolitiska ambi- tionerna var inrättandet av ett samlat forskningsråd för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) reform av forskningsfinansieringssystemet. I Formas skulle en framtids- orienterad miljö- och hållbarhetsforskning få sin forskningspoli- tiska samlingspunkt – med hög vetenskaplig legitimitet och med stark förankring i praktisk verksamhet. Utöver det övergripande syftet att förstärka grundforskning och forskningens kvalitet, förväntades ett sammanhållet forskningsråd för miljö och hållbar utveckling förbättra möjligheterna till såväl kraftsamling kring viktiga insatser som omprioritering av resurser när nya viktiga frågeställningar uppstår. Den nya aktören för- väntades också ha bättre förutsättningar att stödja forskning med ett tvärvetenskapligt angreppssätt. Detta var också ledorden forskningspolitiska proposition, Forskning om förnyelse (prop. 2000/01:3). Den wigzellska utredningen (Ds 1999:68), som lade grunden för regeringens överväganden i propositionen, menade att rådets ansvarsområden inte kunde följa forskningsrådens fakultetsbase- rade former, utan skulle skära över ämnesgränserna. Formas skulle vara ett områdesforskningsråd, på samma sätt som Fas. Sam- ordning var ett annat ledmotiv. Alltför många myndigheter, inte sällan med liknande mandat, konkurrerade om forskarnas upp- märksamhet och om samhälleligt inflytande. Utredningen föreslog därför att några olika finansiärer med anknytning till miljö- och jordbrukspolitiken skulle slås samman till ett råd för miljö, lant- bruk och naturresurser. Den wigzellska utredningen var svävande kring ledningen av det nya rådet. Det förefaller dock som om avsikten var ett råd där samhälleliga intressenter skulle ha ett förhållandevis stort inflytande över områdesprioriteringar och projekturval. De mer grundforskningsinriktade delarna av skulle därför överföras till , för att förtydliga problemorienteringen. Remissinstanserna var överlag positiva till förslagen. hade inget att invända mot sammanslagningen men ifrågasatte över- föringen av grundforskningsresurser till . Flera – bland annat KSLA, och – framhöll att det nya rådet borde ledas en styrelse med forskarmajoritet. Regeringens följde bara delvis utredningens förslag och föreslog i propositionen Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering (prop. 1999/2000:81) istället att ett forsk- ningsråd för miljö, lantbruk och samhällsplanering skulle inrättas. och skulle läggas ned, och huvuddelen av Naturvårds- verkets forskningsmedel skulle överföras till det nya rådet. Myndighetens områden – forskning för miljö, lantbruk och sam- hällsplanering – var centrala delar i den politiska ambitionen att reducera miljöbelastningen och stödja utvecklingen mot ett hållbart samhälle. Forskningen förväntades också understödja nationellt lagstiftningsarbete liksom agerande inom EU och andra internationella sammanhang. Regeringen framhöll att forskningen till betydande del var av grundforskningskaraktär som åtgärdsinriktad forskning också spelade en viktig roll. Miljöfrågans sammansatta karaktär fordrade insatser från ett flertal områden, inte minst från samhällsvetenskaperna för att belysa risker och attityder. Formas förväntades ta ett huvudansvar för forskning för ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 1999/2000:81, s. 30). Där- igenom skulle en uppgift fyllas som vid tillfället saknade en huvudansvarig finansiär: Forskning om ett hållbart samhälle är ett högt prioriterat område där det ställs höga krav på att kunna kraftsamla kring särskilt viktiga frågor och därmed skapa möjlighet till omprioriteringar. Snabba förändringar i omvärlden och nya uppkommande problemställningar skapar ett ökat behov av flexibilitet. Den nuvarande myndighetsorganisationen saknar emellertid en stark aktör som kan utgöra basen för långsiktig forsk- ning om ett hållbart samhälle. (Ibid.) Forskningen skulle därigenom bidra till uppfyllelsen av sektoriella utvecklingsmål och understödja samverkan mellan forskare och praktiker inom miljöområdet. Den nya myndighetens roll skulle inte gå hela vägen till marknaden (hela värdekedjan), men i gengäld skulle den samarbeta med den nya kring forsk- ning med anknytning till livsmedelssektorn liksom skoglig och skogsindustriell forskning. Därigenom skulle värdekedjans olika delar tillgodoses. Det nya rådets finansiering skulle komma i två former, kom- pletterande men också med skilda målsättningar: dels projekt som formulerats av forskarna, dels program formulerade av rådet med samhällsrelevans som huvudsaklig målsättning. Även om dessa båda stödformer skilde sig åt i sina procedurer och i formuleringen