sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Uppgifter med anknytning till regional utveckling ning att överväga en bibehållen eller på annat sätt avvikande geo- grafisk indelning för trafikhuvudmän. Möjligheterna att åstad- komma en effektiv regional kollektivtrafik har tvärtom varit väg- ledande för kommitténs analys av frågan om vilken läns- och regionkommunindelning som är önskvärd. Kommittén ser heller ingen anledning att beskära kommunernas och regionkommunernas möjligheter att själva avgöra ansvarsför- delningen sinsemellan. Det ger en möjlighet att fördela kost- naderna mellan olika länsdelar efter vilken nytta kollektivtrafiken erbjuder invånarna och hur väl integrerat kollektivtrafiksystemet är. I , med ett omfattande och jämförelsevis hel- täckande kollektivtrafiksystem, har det ansetts naturligt att kollek- tivtrafiken i sin helhet finansieras via landstingsskatten. I glest befolkade län med ytstora kommuner, där trafiken ofta är koncen- trerad till ett fåtal större tätorter, är det däremot vanligt att framför allt tätortstrafiken helt eller huvudsakligen finansieras via kom- munalskatten. En konsekvens av en ny länsindelning med väsentligt färre och större län kan på motsvarande sätt bli att län med olika ambitions- nivå i kollektivtrafiken slås samman. I den utsträckning under- skottet i kollektivtrafiken finansieras genom regionkommun- skatten och trafikutbudet inte jämnas ut, medför det att skattebe- talarna i områden med mindre utbyggd kollektivtrafik subven- tionerar skattebetalarna i områden med bättre trafikutbud. Som ovan framgått är detta dock en redan välbekant företeelse, som hanteras genom att underskottet i utpräglat lokal trafik helt eller delvis finansieras lokalt. Skillnaderna i subventionsgrad mellan de län som kan komma att sammanföras av en ny länsindelning är heller inte dramatiska. Först om en sammanslagning mellan och några av dess grannlän blir aktuell blir denna problematik av påtaglig vikt. Just denna problematik ställdes man inför när län bildades och tre trafikhuvudmän 1999 slogs samman. Där valde man att prioritera ett sammanhängande trafiksystem för hela storlänet och finansierar hela trafikunderskottet solidariskt via landstingsskatten. I , med flera lokala arbetsmarknader, har man i stället valt en modell som i princip innebär att svarar för hela underskottet för resor över kommungräns och respektive kommun för hela underskottet för resor inom kommunen. Kom- mittén föreslår att regionkommunerna och kommunerna i de nya länen på liknande sätt får möjlighet att enas om en fördelnings- Uppgifter med anknytning till regional utveckling SOU 2007:10 nyckel som svarar mot de egna förutsättningarna och trafik- politiska ambitionerna. Det är också värt att notera att en förändrad länsindelning kan innebära att trafikhuvudmännen får trafikeringsrätten för trafik på väg och järnväg som är interregional och som upphandlas av Rikstrafiken. Kommittén har inte haft möjlighet att närmare granska denna fråga, men finner det naturligt att staten kompenserar trafikhuvudmännen ekonomiskt i en omfattning som motsvarar Rikstrafikens nuvarande kostnader för trafiken.TPF14FPT Kommitténs bedömning: Det regionala utvecklingsuppdraget ger regionkommunerna verkningsfulla instrument för att, i nära sam- verkan med kommunerna, vidareutveckla folkhälsoarbetet. Ett sätt att göra detta är att bryta ned nationellt fastställda folkhälsomål i regionala mål, som inarbetas i det regionala utvecklingspro- grammet. En stor del av det operativa folkhälsoarbetet bedrivs av lands- ting och kommuner. Landstingens folkhälsoarbete har traditionellt utgått från hälso- och sjukvårdsansvaret. I 3 § hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763, HSL) anges att landstingen, vid sidan av att erbjuda en god hälso- och sjukvård, även i övrigt skall verka för en god hälsa för hela befolkningen. De elva folkhälsoområden som lade fast (prop. 2002/03:35) visar att folkhälsopolitiken har en mycket bred ansats och kräver insatser inom alla samhällsplaneringens områden. Det innebär att kommunerna snarare än landstingen besitter de strate- giska instrumenten för ett effektivt folkhälsoarbete. Kommunerna har dock inte samma tradition inom området och är i många fall för små för att själva bygga upp den nödvändiga kompetensen. Därför har i de flesta län samarbeten etablerats mellan kommunerna och folkhälso- eller samhällsmedicinska enhet. Denna modell bör vidareutvecklas.TPF15FPT 14TP PT En nyckelfråga är exempelvis Gotlandstrafiken, som vid en eventuell sammanslagning med eller Smålandslänen till denna del förvandlas till inomregional trafik. 15TP PT Jämför med SOU 2007:12 Hälso- och sjukvården (Sekretariatsrapport nr 2 till ), avsnitt 3.1.6.5. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Det regionala utvecklingsuppdrag som kommittén vill ge region- kommunerna tillhandahåller ett antal planeringsinstrument som påtagligt kan stärka det regionala folkhälsoarbetet. Inte minst gäller detta det regionala utvecklingsprogrammet och dess regionplane- instrument. Det ger regionkommunerna goda förutsättningar att överta och vidareutveckla landstingens folkhälsoarbete. Ett sätt att göra detta skulle kunna vara att bryta ned nationellt fastställda folkhälsomål i regionala mål, som inarbetas i det regionala utveck- lingsprogrammet. Det är dock av avgörande vikt att dessa och andra insatser görs i nära samverkan med länets kommuner och utan att begränsa det lokala arbetet. Då borde förutsättningarna vara goda för ett ömsesidigt befruktande regionalt och lokalt folk- hälsoarbete. Regional naturvård och regionala miljömål Kommitténs förslag: Regionkommunerna i respektive län får i uppgift att sköta den del av naturvården som har närmast anknyt- ning till regional utveckling – med fokus på rumslig planering och friluftsliv, skötsel av naturreservat och annat fältarbete – medan länsstyrelserna bibehåller ansvaret för tillsyn inom naturvården samt beslut om områdesskydd. Det innebär att en stor del av de uppgifter som finansieras av anslag 34:3 i statsbudgeten och som förvaltas av länsstyrelserna överförs till regionkommunerna, som en del av det övergripande utvecklingsuppdraget. Dessa upp- gifter kompletterar den naturvård som landstingen bedriver och/eller finansierar. Regionkommunerna övertar även från länsstyrelserna uppgiften att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljökvalitetsmålen. Naturvården har på flera sätt betydelse för den regionala utveck- lingen. Den spelar en central roll i den rumsliga planeringen och därmed för det regionala planeringsinstrument som ovan föreslås. Den är också av vikt för friluftsliv och besöksnäring och har be- tydande inslag av planering, skötsel och annat fältarbete. Exempel på sådana skötselåtgärder är anläggning och underhåll av vand- ringsleder, byggande av broar och spångar, vindskydd och parke- ringsplatser samt skyltning och framställning av informations- material. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Dessutom är redan dagens landsting engagerade i naturvård och äger och/eller finansierar betydande naturområden. Som exempel kan nämnas , med i som huvudfinansiär, som förvaltar i , samt , med landstingen i Västra Göta- lands och som huvudfinansiärer, som förvaltar runt 200 reservat om sammanlagt . för- valtar även statliga naturreservat i och delar där kostnaderna med . Den statliga naturvården finansieras huvudsakligen genom anslag 34:3 Åtgärder för biologisk mångfald i statsbudgeten, till vilket anslagits 2006. skötsel av skyddade områden, åtgärdsprogram för hotade arter, friluftsliv och fysisk planering, kalkning av sjöar och vattendrag. Central myndighet för naturvården är . Genom- förandeansvaret för den statliga naturvårdspolitiken vilar dock huvudsakligen på länsstyrelserna, som även har omfattande upp- gifter inom den statliga miljövården. Den senare har dock färre kopplingar till det regionala utvecklingsuppdraget; med uppgifter som tillsyn och tillståndsprövning, miljöövervakning samt sanering och återställning av förorenande områden har miljövården tydligare myndighetskaraktär. En närmare presentation av den statliga naturvården och miljövården, med fokus på länsstyrelsernas upp- gifter ges i SOU 2007:13, avsnitt 2.3.4. Avgränsningen av ett regionkommunalt naturvårdsansvar är långt ifrån given. Kärnan i ett sådant uppdrag är naturligen planering och skötsel av skyddade områden, inklusive Natura 2000- områden, samt friluftsliv och fysisk planering. Det finns dock så starka kopplingar mellan dessa och andra naturvårdande insatser, såväl funktionellt som personellt, att ett sammanhållet ansvar för planering, skötsel och annat fältarbete synes lämpligt. Fältarbete i naturområden är knappast heller en naturlig uppgift för nya läns- styrelser med ett mer renodlat myndighetsuppdrag. Det formella beslutet om områdesskydd samt förhandlingen med markägaren om inlösen eller intrångsersättning ställer däremot Uppgifter med anknytning till regional utveckling stora krav på rättsäkerhet och någorlunda likvärdiga villkor över hela landet. Det talar för att det formella beslutet om områdes- skydd och skötselplan även framgent bör fattas av ett statligt organ, medan regionkommunens uppgifter härvid begränsas till att planera och föreslå nya skyddade områden, liksom att utarbeta för- slag till skötselplaner. Det är också angeläget att förvaltning och tillsyn av skyddade områden hålls isär. Det är i sig ett starkt skäl för att överföra för- valtningen till regionkommunerna, medan länsstyrelserna bibe- håller ansvaret för tillsyn av skyddade områden, liksom för beslut om områdesskydd och fastställande av skötselplaner. Det kräver att även framgent har kompetens inom naturvårdsom- rådet. Behovet av fältpersonal bör dock till del kunna tillgodoses genom samverkan med regionkommunen. Över huvud taget ställer ovan skisserade uppgiftsfördelning krav på nära samverkan mellan regionkommun och länsstyrelse, liksom på ett formaliserat samråd i samband med beslut om områdesskydd. Vad gäller övriga delar av naturvården så som åtgärdsprogram för hotade arter, viltförvaltning, vattenförvaltning och kalkning av sjöar och vattendrag ser kommittén, som ovan framgått, tydliga funktionella kopplingar till planeringen och skötseln av skyddade områden, inte minst rent personella samband vad gäller fältarbetet. Här kan det finnas skäl att låta den närmare uppgiftsfördelningen variera något från län till län, allt efter skiftande regionala förut- sättningar och organisationslösningar. Ett viktigt inslag i den statliga naturvårdspolitiken är att förvärva de områden som skall skyddas. Ett regionkommunalt förvaltnings- ansvar för skyddade områden förändrar givetvis förutsättningarna för fortsatta statliga förvärv av skyddsvärda områden. En möjlighet är att regionkommunerna, efter finansiell reglering, även övertar uppgiften att förvärva och äga skyddade områden. Landstings- finansierade stiftelser äger redan en stor del av våra skyddsvärda områden. Det rimmar emellertid dåligt med de starka nationella ambitioner som kännetecknar naturvårdspolitiken, liksom givetvis med ett bibehållet statligt ansvar för beslut om områdesskydd. Då förefaller den modell som utvecklats i mer ändamålsenlig. Den visar att en huvudsakligen landstingsfinansi- erad stiftelse mycket väl kan förvalta även statliga fastigheter. Särskild eftertanke måste också ägnas åt de fem nyinrättade vattenmyndigheterna. Verksamheten består mer i planering och genomförandeåtgärder än renodlade myndighetsuppgifter som till- Uppgifter med anknytning till regional utveckling syn och tillståndsprövning. Om annan regional naturvård, inklusive traditionell vattenvård, överförs till regionkommunerna kan det tyckas naturligt att vattenmyndigheterna samlokaliseras med dessa. utgör dock fem länsstyrelser vattenmyndigheter. Vid dessa finns vattendelegationer som har vissa specificerade upp- gifter i vattenplaneringen. Man bör också beakta att verksamheten är under uppbyggnad och regleras av EU:s ramdirektiv för vatten, vilket kan motivera återhållsamhet vad gäller organisatoriska för- ändringar. I gengäld har regionkommunerna en central roll att spela i arbetet med miljökvalitetsmålen, som alla – inte minst målet om God bebyggd miljö – har direkt bäring på det regionala utvecklings- uppdraget. Det är därför naturligt att regionkommunerna övertar uppgiften att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljökvalitetsmålen, detta för att kunna integrera miljö- målsarbetet i den övergripande utvecklingsplaneringen. Detta upp- drag vilar på länsstyrelserna enligt förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion och beskrivs i länsstyrelsernas miljömåls- uppdrag (M98/3090/8). Med denna uppgift följer naturligen ett ansvar för regionkom- munerna att följa upp det egna miljömålsarbetet. Det hindrar inte att länsstyrelserna även framgent, som huvudansvariga för tillsyn, övervakning och kontroll inom miljöområdet och som en del i det nya kunskapsbildningsuppdraget, regionalt bör ansvara för den statliga miljömålsuppföljningen. Ett regionkommunalt delansvar för naturvården bör hur som helst åtföljas av en viss avreglering av området, i syfte att skapa ett reellt utrymme för att integrera naturvården i ett sammanhållet regionalt arbete för en hållbar utveckling. Exempelvis kan ett sammanhållet och tydligt uppdrag, eventuellt kompletterat med någon form av överenskommelse mellan stat och regionkommun, övervägas för att säkerställa nationella miljömål, som ett alternativ till dagens nationellt detaljreglerade åtgärdsprogram inom enskilda områden. Det bör också noteras att regionkommunerna även på andra sätt förutsätts delta i strävandena mot en hållbar utveckling, inte minst i sin näringslivsfrämjande verksamhet och andra insatser inom ramen för de allmänna befogenheter som kommunallagen ger, på samma sätt som bland annat och bidrar till dessa ansträngningar. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Kommitténs förslag: Länsstyrelsernas uppgifter inom kultur- miljöområdet renodlas till tillsynsrollen, medan den mer utveck- lingsinriktade kulturmiljövården föreslås bli en regionkommunal uppgift. Denna renodling innebär att den huvuddel av kulturmiljö- vårdsanslaget som fördelas regionalt disponeras av respektive regionkommun. Från detta anslag kan dock medel behöva över- föras till länsstyrelsernas förvaltningsanslag för att finansiera till- synsrollen. Ansvaret för kulturmiljövården är uppdelat på flera aktörer. Central förvaltningsmyndighet är (), medan länsstyrelserna har tillsyn över kulturminnesvården i länet och har byggt upp en betydande egen verksamhet inom området. Sedan gammalt finns även länsmuseer i de flesta län, vanligen med som huvudfinansiär. Kulturmiljövården beskrivs och analyseras närmare i avsnitt 2.2.3 i SOU 2007:13. Den del av kulturmiljövården där en omfördelning av uppgifter tydligast aktualiseras är fördelningen av det så kallade kulturmiljö- vårdsanslaget (anslag 28:26 i statsbudgeten). Det används för att stödja vård och ombyggnad av kulturhistoriskt värdefulla bygg- nader, landskap och fornlämningar och uppgick till , varav 229 miljoner fördelades av läns- styrelserna och resterande medel direkt av RAÄ. En uttalad ambition är att söka medfinansiering från andra bidragsgivare för att få ut det mesta möjliga av de avsatta medlen. På detta sätt erhölls 2004 ytterligare till kulturmiljövård, varav kommuner och landsting svarade för , EU för och ägarna själva för . Här- till kommer naturligtvis de mycket mer omfattande insatser som enskilda ägare, företag och privatpersoner gör utan något stöd alls från stat eller kommun. De delfinansierade projektens betydelse för turism och landsbygdsutveckling lyfts tydligt fram, och det be- tonas att projekten genomgående har bredare syften än traditio- nella bevarandeintressen.TPF16FPT Regelverket ger även de enskilda läns- styrelserna ett betydande utrymme för regionala avvägningar. spelar kulturmiljövårdsanslaget en central roll i sam- band med byggnadsminnesförklaring, när överenskommelser skall 16TP PT Jämför bland annat med RAÄ:s årsredovisning . Uppgifter med anknytning till regional utveckling träffas med fastighetsägaren om intrångsersättning. Det är därför rimligt att den aktör som har tillsynsansvaret inom området också disponerar medel för detta ändamål. Av dessa skäl föreslår kommittén att länsstyrelsernas uppgifter inom kulturmiljöområdet renodlas till tillsynsrollen och ansvaret för beslut om byggnadsminnen och kulturreservat samt att före- träda statliga intressen i den kommunala planeringen. För detta ändamål tillförsäkras länsstyrelserna inom ramen för förvaltnings- anslaget vissa bidragsmedel, eventuellt genom överföring från kulturmiljövårdsanslaget. Huvuddelen av kulturmiljövårdsanslaget föreslås dock dispo- neras av regionkommunerna och integreras i det övergripande ut- vecklingsuppdraget, på samma sätt som företagsstödet inom den regionala utvecklingspolitiken. Medlen förutsätts främst användas till utvecklingsinriktade insatser tillsammans med andra aktörer och utgör därmed ett instrument för samverkan mellan region- kommun och länsstyrelse. En konsekvens av ett mer renodlat tillsynsansvar är att läns- styrelsernas kompetens inom området, genom överföring av personal, begränsas. Med väsentligt färre och större län och fokus på kärnuppgiften borde dock detta kunna hanteras. Med färre och större län minskar också olägenheten av att splittra upp ett redan begränsat anslag på två aktörer i varje län. Kommitténs förslag: Regionkommunerna övertar landstingens åtaganden inom kulturområdet. De statliga medel som omfattas av förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet fördelas enligt fasta kriterier mellan regionkommunerna, vilka själva avgör fördelningen mellan olika kulturinstitutioner i länet, utan de inskränkningar som försöksverksamheten i län innebär. För att säkerställa kontinuitet och genomslag för de nationella kulturpolitiska målen skall i gengäld respektive regionkommun teckna ett avtal med om den övergripande an- vändningen av dessa medel. Av samma skäl bibehålls kravet på regional medfinansiering. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Ett rikt och levande kulturliv är en förutsättning för hållbar tillväxt genom att det påverkar en regions attraktivitet och genererar arbetstillfällen, men också genom att det kanaliserar människors kreativitet, skapar mötesplatser och stärker lokal och regional identitet. Särskilt film och musik har utvecklats till internationellt konkurrenskraftiga näringar, delvis genom regionala satsningar. En närmare beskrivning och analys av den regionala kulturverksamheten ges i avsnitt 2.2.3 och 3.2.3 i SOU 2007:13. Den regionala kulturverksamheten förutsätts utformas och finansieras av regionkommunerna själva inom ramen för den natio- nella kulturpolitiken och i dialog med medborgare, kulturliv, kom- muner, berörda myndigheter och andra intressenter, på liknande sätt som landstingen gör. Inom ramen för försöksverksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning har i län () fått befogenhet att fördela statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Försöksverksamheten innehåller dock en rad begränsningar. Den omfattar statsbidrag till regionala teater-, dans- och musikin- stitutioner, regionala museer och länsbibliotek, men ej till läns- konstnärer, regionala arkivinstitutioner och resurscentra för film och video. Dessutom fördelas fortfarande tillfälliga utvecklings- bidrag centralt, liksom statsbidrag till länsbibliotekens lånecentraler och halva bidraget till regionala museer. Det är också regeringen som fastställer vilka kulturinstitutioner som är statsbidragsbe- rättigade, även i län. Dessa begränsningar påtalades redan av den parlamentariska regionkommittén (PARK), som menade att de i praktiken omöj- liggör regionala prioriteringar, till men för såväl kulturpolitiken som samspelet mellan stat och region.TPF17FPT De försvårar också strä- vandena att tillvarata de tillväxtmöjligheter som kultursektorn er- bjuder. PARK föreslog därför att uppgiften att fördela statsbidrag till regionala kulturinstitutioner i dess helhet skulle överföras till självstyrelseorganen, som också skulle få besluta om vilka kulturin- stitutioner som skall vara bidragsberättigade. Kommittén delar denna uppfattning och föreslår att de medel som omfattas av förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamheten fördelas i en klumpsumma till respektive regionkommun efter fasta och förutsägbara kriterier. Regionkommunerna avgör sedan själva fördelningen mellan olika 17TP PT SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Uppgifter med anknytning till regional utveckling kulturinstitutioner i länet, inom de övergripande ramar som den nationella kulturpolitiken anger. För att säkerställa kontinuitet och genomslag för de nationella kulturpolitiska målen föreslås vidare att respektive regionkommun tecknar ett avtal med om den övergripande an- vändningen av statsbidraget, enligt förebild från och som ett villkor för att få förfoga över statsbidraget. Dagens krav på medfinansiering från regionens sida, som villkor för att statsbidrag skall utgå, bidrar ytterligare till att skapa kontinuitet och bör därför bibehållas. Även i dessa delar överensstämmer kommitténs förslag med PARK:s. Det är också värt att notera att en ny länsindelning med väsent- ligt färre och större regionkommuner påtagligt minskar risken att begränsade resurser fragmenteras på alltför många händer, ett viktigt motiv till att delar av statsbidragen till regionala kulturin- stitutioner undantagits från försöksverksamheten och fortfarande fördelas centralt. Kommitténs förslag: Uppgiften att fördela medel till regional projektverksamhet i fråga om jämställdhet överförs från läns- styrelserna till regionkommunerna, varigenom länsstyrelsernas roll renodlas till att följa upp de nationella målen för jämställdhet. Jämställdhet är, som framgått av inledningen till avsnitt 5.2, ett viktigt mål i tillväxt- och utvecklingspolitiken och skall prägla regionkommunernas arbete med regional utveckling. Med det sammanhållna, mer tvärsektoriella regionala utvecklingsuppdrag som regionkommunerna föreslås få har de goda förutsättningar att arbeta med detta mål. PARK:s utvärdering av länsstyrelsernas jämställdhetsarbete visade att detta inriktas mot att initiera och genomföra projekt- verksamhet, snarare än mot tillsyn och uppföljning. PARK föreslog därför att uppgiften att fördela medel till regional projektverksam- het i fråga om jämställdhet bör överföras till självstyrelseorganen, som länsstyrelsernas uppgift inom området renodlas till att följa upp de nationella målen för jämställdhet i länen. Detta resonemang är fortfarande giltigt, efter vad kommittén kunnat finna. Den föreslagna renodlingen har också tydliga för- Uppgifter med anknytning till regional utveckling delar ur ett genusperspektiv, genom att det operativa jämställd- hetsarbetet integreras i det övergripande utvecklingsarbetet och prioriteras av en direktvald församling. Kommittén ställer sig där- för bakom detta förslag, vilket innebär att de särskilda sakkunniga i jämställdhetsfrågor finns kvar på länsstyrelserna, medan projekt- medlen fördelas av regionkommunerna inom ramen för det regio- nala utvecklingsuppdraget. Härigenom renodlas också läns- styrelsernas uppgift inom området till att följa upp de nationella målen. Tänkbara framtida förstärkningar av det regionala utvecklings- uppdraget Kommitténs bedömning: Efter hand som regionkommunerna finner sina former och behovet av ett tvärsektoriellt, regionalt baserat arbetssätt förtydligas bör ytterligare förstärkningar av det regionala utvecklingsuppdraget prövas. De ovan redovisade förslagen skapar förutsättningar för ett bredare, tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag. På bör möjligheten prövas att tillföra regionkommunerna ytterligare uppgifter, detta som ett sätt att stärka och samordna det regionala utvecklingsarbetet.