sou · GVB368 · 2008-01-01 00:00:00 — uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har på uppdrag av gjort en uppföljning och utvärdering av personvalet val till riks- dagen, landstingen och kommunerna. I uppdraget har också ingått att göra en uppföljning och utvärdering av personvalet i 1999 och val till . Uppdraget redovisas i denna rapport. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är författarens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Kort beskrivning av personvalsystemet ............................................. Personvalets bakgrund och tillkomst................................................. utvärderingar av personvalet.............................................. Debatt om personvalet...................................................................... Väljarna och personvalet ............................................. Väljarnas attityd till personvalet....................................................... Personröstandets omfattning och utveckling .................... Valkrets- och kommunskillnader..................................................... Vilka väljare personröstar?................................................................ Skäl att inte personrösta ................................................................... Valdeltagande och personröstning................................................... Sammanfattning och kommentar..................................................... Kandidaterna och personvalet...................................... Personröster på kandidater som klarat spärren............................... Personvalda kandidater på icke valbar plats..................................... Olika grupper av kandidater ............................................................. Sammanfattning och kommentar ..................................................... Partierna och personvalet ............................................ Personvalets genomslag i olika partier ............................................. Personvalets betydelse under valrörelsen....................................... Personvalets konsekvenser i det parlamentariska arbetet ............. Sammanfattning och kommentar ................................................... Ett högre personvalsdeltagande...................................................... Sammanfattning och kommentar ................................................... Valet till och personvalet ............... Sammanfattning och kommentar ................................................... Vid allmänna val utses personer som under kommande mandat- period ska representera medborgarna i politiska församlingar på olika nivåer. Mandaten är personliga i den meningen att varje utsedd ledamot äger sitt mandat. är valsystemet baserat på politiska partier. Partierna kommer genom interna nominerings- processer fram till vilka som ska kandidera för partiet och nomi- nerar sedan dessa på partiets valsedel. Väljarna röstar genom att välja mellan partiernas valsedlar och de utövar således sitt infly- tande främst genom att påverka partisammansättningen i de poli- tiska församlingarna. Mandaten fördelas först mellan partierna på grundval av deras resultat i valet, därefter utses ledamöterna för respektive parti. Både kandidaterna själva och väljarna uppfattar i hög grad valen som partival (se 2004). har väljarna haft möjlighet att också rösta på person. Förutom det grundläggande partivalsmomentet finns i valsystemet ett personvalsmoment. För val till slås detta fast i regeringsformen, i vilken föreskrivs att röstning vid val till sker på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst (3 kap. 1 §). Grundlagsregleringen gäller endast val till , men principen regleringen ger uttryck för gäller även för övriga allmänna val (prop. 1993/94:115 s. 11).1 Även före personvalsreformen hade väljarna möjlighet att påverka personsammansättningen i de valda församlingarna. Det kunde göras genom strykningar på de valsedlar som presenterades av partierna och genom att skriva till kandidater på valsedlarna.2 1I den tidigare vallagen (1997:157), som ersattes av en ny (SFS 2005:837), fastslogs i den inledande paragrafen att principen gällde för alla valen, dvs. valen till , landstings- och kommunfullmäktige samt . 2Härutöver kan även nämnas möjligheten för väljarna att påverka personsammansättningen genom att välja bland de olika listor som kunde förekomma för ett parti i en valkrets (se SOU 1987:6 s. 137 f.). Denna möjlighet var dock beroende av om partierna hade beslutat att gå fram med flera listor i en valkrets eller om någon grupp inom partiet ställt upp en s.k. spränglista. Betydelsen av dessa markeringar var dock i det närmaste obefintlig. Urvalet av kandidater blev som regel alltid i enlighet med den kandidatrangordning som bestämts internt i partierna och som framgick av deras listor inför valet. I praktiken kunde valen således beskrivas som renodlade partival (1998 s. 39, se även prop. 1996/97:70 s. 117). Möjligheten för väljarna att avge särskild personröst infördes i full skala vid val till riksdag, kommun och landsting. hade i ett antal kommuner anordnats försök med personröstning kommunalval, och i Europaparlamentsvalet fanns möjligheten att personrösta redan i samband det första Europaparlamentsvalet . Totalt har personval genomförts vid över tio valtillfällen. Denna rapport3 har utarbetats på uppdrag av Grundlags- utredningen och är en utvärdering av hur personvalet har fungerat . Det senaste valet, val, studeras mer ingående och jämförs i olika avseenden med tidigare val. Till grund för utvär- deringen ligger främst uppgifter från och Statis- tiska centralbyrån (SCB). Vidare har uppgifter inhämtats från de valundersökningar som genomförs av Statsvetenskapliga institu- tionen vid och i samband med allmänna val. Rapporten tar även upp vad som framkommit i tidigare utvär- deringar och forskning som gjorts om personvalet och dess effek- ter. Utvärderingen är inriktad på tre aktörskategorier i det politiska systemet som på olika sätt berörs av personvalet (jfr , Karvonen & 2001 s. 33, m.fl. 2004 s. 12, KU 2003/04:URD6): väljarna, kandidaterna och partierna. Varje aktörs- kategori behandlas i särskilda avsnitt. Frågor om i vilken utsträckning väljarna personröstar, vilka väljare som personröstar, hur de poli- tiska partierna har påverkats av personvalet, vilka kandidatgrupper som förlorar respektive vinner på personval etc. studeras. I rappor- ten uppmärksammas även effekter av det nuvarande personvals- systemets utformning kontra andra utformningar av personvals- systemet. Störst vikt läggs vid personvalet i samband med valen till riksdag, kommunfullmäktige och , men i det 3 Tack till docent för värdefulla kommentarer på rapporten. sista avsnittet uppmärksammas även personvalet i samband Europaparlamentsvalet. Inledningsvis ges dock i detta avsnitt en kortfattad beskrivning av nuvarande personvalssystem samt den historiska bakgrunden. I korta drag redovisas även vad som framkommit i tidigare genom- förda utvärderingar av personvalet samt synpunkter som förts fram av politiker och forskare i debatten om det nuvarande personvals- systemets utformning. Kort beskrivning av personvalsystemet Bestämmelser om hur val och fördelning av mandat ska göras finns i vallagen (2005:837). I korta drag kan valssystemet beskrivas på följande sätt. I varje politisk församling – riksdag, kommunfull- mäktige, och – finns ett på förhand givet antal mandat som ska tillsättas med utgångspunkt i valresultatet. I ett första steg fördelas mandaten i respektive för- samling mellan partierna. I riksdags-, landstings- och Europaparla- mentsvalen krävs att partierna har passerat en småpartispärr för att få vara med i mandatfördelningen.4 Metoden som används för att fördela mandaten benämns jämkade uddatalsmetoden. Det parti som har det högsta jämförelsetalet i en valkrets erhåller valkretsens första mandat, osv. Efter mandaten har fördelats mellan partierna ska ledamöter och ersättare utses. I första hand utses dessa på grundval av deras personliga röstetal, dvs. utifrån hur stor andel av partiets väljare i en valkrets som har personröstat på dem. Personliga röstetal fastställs dock enbart för de kandidater som har klarat personvalsspärren. I riksdagsvalet gäller här att personrösterna ska motsvara av partiets röster i valkretsen. I kommunal-, landstings- och Europaparlamentsvalen krävs . Om en kandidat i en valkrets står på flera listor för samma parti räknas personrösterna ihop från alla listor. Utöver procentspärren finns i kommunal- och landstingsvalen en spärr i form av ett absolut antal personröster. I kommunalvalet är spärren 50 röster och i lands- tingsvalet 100 röster. Kandidater vars personkryss inte når upp till 4 I riksdagsvalet krävs att partiet har fått antingen av rösterna i hela landet eller av rösterna i en valkrets. I landstingsvalet krävs av rösterna i och i Europaparlamentsvalet krävs av rösterna i landet. I kommunalvalet finns inga spärrar, utan alla partier som fått röster deltar i mandat- fördelningen. dessa antal blir alltså inte personvalda även om kryssen skulle mot- svara av partiets röster i valkretsen. Om antalet kandidater som klarat personvalsspärren inte räcker för att tillsätta ett partis samtliga mandat fastställs ordningsföljden mellan åter- stående kandidater utifrån deras jämförelsetal, vilket enkelt uttryckt innebär att kandidaterna utses i den ordning de står på valsedeln. Möjlighet att stryka kandidater från valsedeln fanns tidigare men togs bort i samband med att personvalet infördes. Enligt den nuvarande ordningen är det inte heller möjligt att på annat sätt markera sin åsikt att en viss kandidat inte ska bli invald. Det nuvarande valsystemet ger enbart möjlighet för väljarna att uttrycka sina kandidatpreferenser i form av stöd för en viss kandi- dat. Tillskrivna namn beaktas inte vid sammanräkningen för de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater. Om ett parti valt att inte anmäla kandidaterna på en valsedel kan väljare skriva till ett namn på valsedeln och på så sätt personrösta på en person som inte partiet nominerat. Någon reglering som hindrar en kandidat från att kandidera i flera valkretsar finns inte.5 En konsekvens av detta är att en kandi- dat kan komma att ta plats i mer än en valkrets, men denne kan då självklart endast tillträda mandatet i en av valkretsarna. Bland annat har anförts att kandidaturer i flera valkretsar leder till nackdelar för väljarna, men i stället för reglering, till exempel krav på bostads- band, som hindrar sådana kandidaturer har man förutsatt att parti- erna i sina nomineringar själva medverkar till att komma till rätta med problemet (prop. 2004/05:163 s. 92 f.). När det inträffar att en kandidat tar plats i till exempel två valkretsar tillträder denne i första hand mandatet i den valkrets där han eller hon har fått störst andel personröster och i andra hand mandatet i den valkrets där han eller hon har det största jämförelsetalet. I den andra valkretsen utses ersättaren i första hand utifrån andel personröster. Om ingen ersättare har klarat personvalsspärren utses den som har högst jämförelsetal. Har den dubbelvalsavvecklade kandidaten kommit över personvalsspärren även i den andra valkretsen och det inte finns någon annan kandidat i den valkretsen som har kommit över personvalsspärren ska ersättaren dock hämtas från den personvalde, 5 Kandidaten måste dock självklart uppfylla de valbarhetskrav som finns för det aktuella valet. Till exempel kan en kandidat till kommunfullmäktige endast kandidera i den kommun där han eller hon är folkbokförd. Om kommunen i sin tur är indelad i flera valkretsar kan kandidaten dock, som sagt, kandidera i alla dessa. men alltså dubbelvalsavvecklade, kandidatens lista. Om partiet har gått fram med flera listor i en valkrets kan denna ordning medföra att ersättare hämtas från en lista som totalt sett har fått för- hållandevis få röster i valkretsen. Personvalets bakgrund och tillkomst Möjligheten att i valen avge särskild personröst har, som nämnts, funnits , men själva frågan om personval är betydligt äldre än så. , då övergick från majoritetsval i enmansvalkretsar till proportionella val, fördes diskussioner om införande av personval, och under de närmast följande decennierna tillsattes ett antal utredningar i frågan.6 Början till grunden för det nuvarande personvalssystemet kan härledas till Författningsutred- ningens arbete. lämnade utredningen betänkandet statsskick, del 2 (SOU 1963:17), i vilket angavs vissa riktlinjer i syfte att förstärka personvalsmomentet. Förslaget fick bl.a. kritik för att vara för komplicerat och ledde inte heller till någon proposition. I stället fick Grundlagberedningen i uppdrag att överarbeta och vidareutveckla förslag. I betänkandet Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15), som över- lämnades , framförde beredningen sina krav på de meto- der som skulle stärka väljarnas inflytande över person- sammansättning (s. 87). Något förslag till nytt personvalssystem presenterades dock inte med hänvisning till att man inte haft möjlighet att göra de för ett sådant förslag nödvändiga under- sökningarna. Beredningen ansåg också att ett förslag till ett nytt personvalssystem borde föregås av en särskild utredning. Kraven som framfördes av Grundlagberedningen har dock varit vägledande för efterföljande utredningar och kan till stora delar sägas ligga till grund för den nuvarande personvalsordningen (se SOU 1993:21 s. 19). Kraven kan formuleras i följande fyra punkter. 1.Små grupper får inte ges möjlighet att styra personvalet på bekostnad av de stora väljargrupperna, som kanske helst över- låter valet av personer till partiinstanserna. 2.Stora ekonomiska insatser eller andra ovidkommande omständ- ligheter får inte bli utslagsgivande för personvalet. 6 Den historiska redogörelsen för olika utredning i personvalsfrågan bygger på Person- valskommitténs betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) kap. 2. 3.Metoden för personval får inte bli så komplicerad att den blir svår att förstå för de röstande eller nämnvärt fördröjer fast- ställandet av valresultatet. 4.Möjligheten att föra fram kandidater som inte är nominerade av ett parti bör bibehållas. tillsattes Personvals- och valkretsutredningen. I betänkan- det Personval och valkretsindelning (SOU 1977:94) föreslog utred- ningen att väljarna skulle ges möjlighet att avge en preferensröst på en av partiets kandidater. Alternativet att ge väljarna möjlighet att avge flera preferensröster avfärdades av kommittén med moti- veringen att sådana system tenderade medföra att personvalet blev illusoriskt. Vidare avfärdades ett system med obligatorisk prefe- rensröstning. Enligt utredningen skulle ett sådant system visser- ligen medföra ett maximum av personval inom listvalssystemets ram, men en svårighet skulle kunna vara att det ledde till en amerikanisering av valrörelsen, vilket skulle stå i strid mot kravet att ekonomiska och andra ovidkommande omständigheter inte skulle få inverka på personvalet. I betänkandet reserverade sig socialdemokraternas ledamöter mot utredningens förslag. De menade bl.a. att ett stort intresse bland väljarna för personvalet kunde leda till personliga valrörelser av amerikansk modell. Förslaget fick också kritik av flera remiss- instanser. Någon proposition med förslag om personval lades inte fram, utan frågan överlämnades till , som tillsattes 1984. Kommittén presenterade förslag till ökat person- valsinslag i sitt betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6). I betänkandet framhölls betydelsen av att personvalssystemet skulle vara enkelt (s. 142 f.). Förslaget innebar att väljarna genom en siffermarkering på valsedeln skulle kunna ange om någon annan kandidat än listans första namn skulle placeras överst. skulle det vara möjligt att stryka namn på listan. Vid mandat- fördelningen inom partierna skulle valsedlarna sorteras i grupper så att valsedlar med samma första namn bildade en grupp, och mellan grupperna fördelades partiets mandat med hjälp av dHondt- Phragméns metod. Vid remissbehandlingen fick förslaget viss kritik. Flera läns- styrelser ansåg att sammanräkningen skulle försvåras och kräva mer resurser. I propositionen som behandlade förslag (prop. 1987/88:22) framhölls att det troligen skulle bli svårt för väljarna att förstå hur personvalssystem fungerade. bakgrunden och med hänsyn till att det inte fanns tillräcklig upp- slutning bland företrädare för riksdagspartierna var regeringen inte beredd att lägga fram förslaget till . Nästa utredning i personvalsfrågan tillsattes 1992. Utredningen, som antog namnet , avgav betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21). Uppdraget var att lägga fram förslag som medförde ett ökat inslag av personval, dock utan att ändra valens karaktär av partival. Kommittén var enig om att personvalinslaget vid de allmänna valen borde öka. Utgångspunkter för arbetet var att personvalssystemet skulle vara rimligt enkelt för väljarna att tillämpa, att sammanräkningsförfarandet skulle vara smidigt och att de röstande skulle ha möjlighet att välja mellan att rösta på person och att stödja en partilista. skulle det inte vara möjligt för ett fåtal väljare att styra personvalet. Kommittén studerade person- valssystem i flera länder och presenterade fyra olika modeller. Störst utrymme ägnade kommittén åt en modifierad dansk modell. Den innebar att partierna även fortsättningsvis skulle presentera listor på vilka kandidaterna hade rangordnats och att väljarna skulle ha möjlighet att göra en markering intill ett av namnen på valsedeln. Personrösternas fördelning blev avgörande för kandidaturvalet i de fall kandidaterna uppnått ett viss antal personröster, dvs. Enligt kommitténs bedömning skulle en personvalsreform kunna genomföras med sikte på allmänna valen . Någon spärrnivå ville kommittén inte fastställa med hänvisning till att det var fråga om ett nytt system och det inte gick att ha någon bestämd mening om hur många som skulle välja att personrösta (s. 123 f.). Kommittén pekade på att en låg spärr i kombination med ett lågt personvalsdeltagande om till exempel skulle kunna medföra att ett fåtal väljare tilläts styra personvalet på bekostnad av de som avstått från att personrösta, och en sådan utveckling borde undvikas för att inte balansen mellan personval och partival skulle gå förlorad. Å andra sidan skulle, fortsatte kommittén, en hög spärr i kombination med ett svagt intresse för personval göra att personvalsmomentet blev uttunnat. En väl avvägd spärrnivå torde, menade kommittén, ligga i intervallet 5–. Kommittén förordade en försiktighets- princip som innebar att spärrnivån i ett inledningsskede hellre borde ligga något högre än för lågt, och skulle erfarenheterna sedan visa att personvalsinslaget borde öka ytterligare var det lätt att justera spärren. betänkande fick i huvudsak ett positivt mottagande av remissinstanserna och de flesta tillstyrkte förslaget (se prop. 1993/94:115 s. 9 f.). I partiöverläggningar om personvalet kom partierna överens om att en personvalsreform borde föregås av ett försök vid de allmänna valen . Försöket skulle omfatta tre till fem kommuner och spärren för att bli personvald skulle vara . Först vid därpå följande val skulle personröstning enligt den modifierade danska modell som förordat tillämpas i full skala. I riksdagsvalet skulle, enligt parti- överenskommelsen, spärren vara med möjlighet att sänkas vid påföljande val. Vidare ansåg partierna att personvals- momentet var av så grundläggande betydelse att det borde komma till uttryck i grundlag och då också gavs det skydd som följer av en sådan reglering. föreslog regeringen därför en ändring av regeringsformen så att det av den skulle framgå att väljarna hade möjlighet att avge särskild personröst vid riksdagsvalen (prop. 1993/94:115). antog regeringens förslag och ändringarna trädde ikraft (bet. 1993/94:KU44, bet. 1994/95:KU1, rskr. 1994/95:3). antog även regeringens förslag till lag om försöksverksamhet, som innebar att väljarna val till full- mäktige i sju kommuner7 gavs möjlighet att avge särskild person- röst (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/94:232). Därmed stod det klart att det års allmänna val skulle finnas möjlighet till personröstning. Vad gäller val till ansåg regeringen att dessa så långt det var möj- ligt borde utformas enligt samma ordning som riksdagsval (prop. 1994/95:154). Starka skäl talade därför, ansåg regeringen, för att väljarna borde ha möjlighet att avge personröst val till . Reglerna skulle vara samma som förutsågs gälla riksdagsval, men spärrnivån borde sättas vid den undre gräns som föreslagit, dvs. godtog regeringens förslag (bet. 1994/95:KU40, rskr. 1994/95:273). Försöksverksamheten i de sju kommunerna samt valet till utvärderades av Nomineringsrätts- och valkrets- kommittén i betänkandet Utvärderat personval (SOU 1996:66). Kommittén skulle även föreslå åtgärder som kunde underlätta person- valen. Som utgångspunkt för sitt arbete hade kommittén att de framtida svenska valen skulle utgå från partival och att det till detta 7 De sju kommunerna var , , , , , och . skulle finnas en utökad möjlighet att personrösta. Det stod också, efter partiernas överenskommelse, klart att det var den modifierade danska modell som föreslagits av som skulle tillämpas. Kommittén föreslog ett antal förändringar i valsystemet för att underlätta personvalsinslaget vid de allmänna valen . Bland annat ville kommittén ta bort möjligheten att stryka kandi- dater liksom möjligheten att skriva till namn för de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater (s. 77 f.). Där- igenom förenklades sammanräkningsförfarandet väsentligt och val- resultatet kunde garanteras snabbt och säkert. Vad spärrnivån beträffar ansåg kommittén att de personval som genomförts indi- kerade att nivån i vart fall borde närma sig den av förespråkade lägsta nivån, dvs. (s. 80 f.). Kommittén ville dock inte föreslå en förändring av spärrnivån års val utan menade att en justering av nivån fick anstå till dess personröstningen införts i full skala så att effekterna till fullo kunde överblickas. års val föreslog regeringen en ny vallag (prop. 1996/97:70). Till stora delar byggde förslaget på reglerna i den gällande vallagen men vissa nyheter föreslogs, bl.a. som utformats efter Nomineringsrätts- och valkretskommitténs förslag. Möjlig- heten att stryka och skriva till namn föreslogs försvinna enligt kommitténs modell, dvs. att strykningar aldrig skulle beaktas vid sammanräkningen och att tillskrivna namn bara skulle beaktas för partier som inte registrerat partibeteckning och anmält kandidater. Införandet av preferensröstning medförde, enligt regeringen, att det inte längre fanns behov av att kunna stryka och skriva till namn (s. 115). Strykningarna av kandidatnamn ansågs vara en negativ väljaryttring, medan personvalssystemet gav väljarna möjlighet att på ett positivt sätt ange sina preferenser för en viss kandidat (s. 132). Vad gällde spärrnivån i personvalet utgick regeringen i sin bedömning från den beslutade grundlagsändringen som sade att det svenska valsystemet ska utgå från ett partival men att det också ska finnas möjlighet för väljarna att avge särskild personröst (s. 117 f.). Det var således fråga om avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande (s. 121 f.). Å ena sidan ansågs partierna känna väl till kandidaternas förutsättningar för att förverkliga partiernas idéer och mål, och partierna hade även framöver ett befogat intresse av att kunna påverka kandidaturvalet.