sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Organisationerna i det civila samhället (2002) s. 19–20, s. 220–223. 3Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och statenTPF1FPT Understöd är den ofrie mannens märke. Idrotten kan icke leva, icke utvecklas så som vi alla önska utan en av allas offervilja buren entu- siasm. Och denna är svår att väcka om borden alltid är dukade och maklighet och anspråk blivit idrottsmannens kännetecken. (, ledamot av för idrottens främjande)TPF2FPT Det finns ingen social rörelse , som kan umbära stats- makternas åtminstone moraliska stöd, även om den avstår från det ekonomiska. Vi måste således inom vår organiserade idrott arbeta i bästa samförstånd med statsmakterna och taga hänsyn till tillbörliga önskemål från det hållet.TPF3FPT (, ledamot av RF:s förvaltningsutskott) Citaten ovan här hämtade från debatter inom idrottsrörelsens led- ning . I båda fallen diskuterades förhål- landet mellan staten och idrottsrörelsen. De två idrottsledarnas ståndpunkter var däremot mycket olika. Enligt hade statens idrottsstöd begränsat idrottsrörelsens självständighet och därtill inverkat negativt på medlemmarnas idealitet och offervilja. Enligt var det tvärtom självklart att idrottsrörelsen skulle vara lyhörd för statsmakternas synpunkter – och detta oavsett om idrotten uppbar statligt stöd eller ej. De två uttalandena utgör tidiga exempel på en problematik som diskuterats kontinuerligt inom svensk idrott ända sedan det statliga 1TP PT Detta kapitel baseras på och har delvis tidigare publicerats i , Nya tider och gamla problem i SOU 1998:33, Historia, ekonomi & forskning. Rapporter till Idrottsutred- ningen, och , Idrottens väg till folkhemmet. Studier i statlig idrottspolitik 1913–1970, Studies in Sport Sciences 1 (2004), kap. 1 och 14. 2TP PT Citat hämtat från (1987), s. 109. 3TP PT Citat hämtat från (2004), s. 101. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten idrottsanslagets uppkomst 1913. Det grundläggande problemet är att statligt stöd till frivillig verksamhet alltid medför ett frihetspro- blem till följd av båda parters delvis motsatta intressen. Eller som statsvetaren och folkrörelseforskaren tydligt formulerade saken : Staten har ett intresse att bestämma och kontrollera, hur dessa medel användes. Idrottsrörelsens intresse är att själv få avgöra sina ange- lägenheter.TPF4FPT Att problematiken är ständigt närvarande i svensk idrottspolitik råder det ingen tvekan om. Som exempel kan nämnas den debatt som uppstod i samband med tillsättande av parlamenta- riska idrottsutredning. I utredningens uppdrag ingick bland annat att föreslå nya tydligare mål för statens stöd till idrotten och att pröva möjligheter och lämpligheten för regering och riksdag att närmare styra anslagets inriktning.TPF5FPT Detta skapade viss oro inom idrottsrörelsen och föranledde () att i sin anslagsframställan framhålla det naturliga i att staten ville få en totaluppfattning om idrottens sätt att använda bidragen men med tillägget att idrottsrörelsen som fri och självständig folk- rörelse själv måste få formulera sina mål och sin inriktning. Idrottsrörelsens ståndpunkt förtydligades även av RF:s ordförande, , som i en ledare i Svensk idrott underströk att idrottens innehåll och mål sätter vi själva, genom vår egen sakkun- skap och våra demokratiskt fattade beslut. Sedan är det en annan sak att vi är öppna för en konstruktiv diskussion i olika frågor.TPF6FPT Syftet med detta kapitel är att diskutera och ge perspektiv på relationen mellan staten och idrottsrörelsen. Inledningsvis visas att spänningsförhållandet mellan statlig styrning och idrottsrörelsens självständighet ytterst kan härledas till en konflikt mellan två delvis oförenliga men lika viktiga demokratiska ideal: idealet om ett repre- sentativt folkstyre och idealet om självständiga folkrörelser. Därefter följer en mer ingående analys av båda parters delvis motsatta intres- sen och utgångspunkter. Idrottsrörelsens relation till staten analy- seras utifrån begreppet autonomi. Statens relation till idrottsrörel- sen analyseras med utgångspunk i vad staten kan respektive bör göra. Avslutningsvis visas att de principiella svårigheter som finns 4TP PT , Idrotten och samhället i Svensk idrott. En ekonomisk, historisk och socio- logisk undersökning utförd på uppdrag av med anledning av dess femtioårsjubileum (1953), s. 85. 5TP PT Kommittédirektiv 1996:84. Stöd till idrotten. 6TP PT Svensk idrott nr 3, 1997. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten inbyggda i svensk idrottspolitik i praktiken kunnat lösas genom att staten och idrottsrörelsen ingått ett s.k. implicit kontrakt. 3.2Statens stöd till idrottsrörelsen: ett klassiskt demokratiskt dilemma Figur 3.1 Den representativa demokratiska beslutsprocessen Exekutivt organ/Regering Representativt organ/Riksdag Verkställande organ/Förvaltning Enligt regeringsformens första paragraf ska all offentlig makt i Sve- rige utgå från folket. Det svenska politiska systemet bygger således på tanken att medborgarna ska styra sig själva. Detta åstadkoms genom att medborgarna, via politiska partier, i allmänna val utser ett representativt organ, , som i folkets namn ska besluta i gemensamma angelägenheter. Därefter får ett exekutivt organ, regeringen, med tillhörande förvaltning till uppgift att verkställa de offentliga besluten i enlighet med intentioner. Dessa beslut påverkar i sin tur tillvaron för medborgarna, som kan reagera med nya krav och önskemål. Denna beskrivning av den offentliga politiska processen är naturligtvis en grov förenkling. Samtliga led i den politiska styr- ningskedjan kan på olika sätt problematiseras och nyanseras. Massmedias och intresseorganisationers inflytande måste beaktas. Därtill har den svenska förvaltningen en självständighet som natur- ligtvis påverkar politikens reella utformning. Av betydelse för den fortsatta diskussionen är dock att statsmakterna, det vill säga riks- Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten dagen och regeringen, företräder alla medborgare. Denna tanke finns implicit uttalat i begrepp som allmänviljan och offentlig politik. Det är dessutom i detta avseende som politiska partier tyd- ligast kan avgränsas från det övriga organisationsväsendet. Känne- tecknande för politiska partier är att de har program som avser att spegla hela samhället, medan t.ex. intresseorganisationer i specifika frågor vill främja vissa gruppers önskemål i förhållande till andra grupper. Viktigt är även att statsmakterna – i enlighet med den represen- tativa demokratins princip – har ett grundläggande intresse av att styra över offentliga medels nyttjande. Riksdag och regering har de facto ett uppdrag att förverkliga det svenska folkstyret. Detta medför ett ansvar att säkerställa att offentliga medel utnyttjas på ett effektivt sätt för att uppnå de mål som ställer. Statlig styrning av offentliga medel är således nödvändigt för att den demokratiska styrningskedjan inte ska kortslutas. Det är både naturligt och önskvärt ur ett demokratiteoretiskt perspektiv. Figur 3.2 representativa beslutsprocess I regeringsformens andra kapitel fastställs de svenska medborgar- nas grundläggande fri- och rättigheter, såsom yttrandefrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet. Det svenska statsskicket bygger således inte enbart på principen att medborgarna ska representeras av sina politiskt valda företrädare. Vi har även rätt att själva organi- Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten sera oss för att driva våra intressen. Att så sker är dessutom mycket vanligt. I internationella jämförelser utmärker sig – liksom de övriga nordiska länderna – genom den rika förekomsten av fri- villiga organisationer. I stort sett alla intressen är orga- niserade i frivilliga former och det stora flertalet medborgare tillhör åtminstone en ideell förening.TPF7FPT Med sina närmare tre miljoner medlemmar utgör Riksidrottsför- bundet (RF) ett av i särklass största frivilliga organisa- tionskomplex. Och precis som den offentliga beslutsprocessen, är förbundets maktstruktur uppbyggt enligt representativa principer. Den interna beslutsprocessen bygger på att medlemmarna i lokala föreningar, via , utser ett representa- tivt organ, RF-stämman, för beslut i gemensamma frågor. Därefter får ett exekutivt organ, Riksidrottsstyrelsen med tillhörande administration, till uppgift att verkställa besluten i enlighet stäm- mans (och ytterst medlemmarnas) intentioner. Likheterna är såle- des stora. Det finns dock även skillnader. Medan det svenska stats- skicket bygger på principen att medborgarna ska styra sig själva, baseras RF på principen att medlemmarna ska styra sig själva. För- bundets valda företrädare har således endast ett ansvar inför sina medlemmar och inte inför hela befolkningen. Därtill är RF:s enga- gemang huvudsakligen koncentrerat till frågor kopplade till idrott och fysisk aktivitet medan den statliga politiken i princip kan omfatta alla samhällsfrågor. I förhållande till de offentliga institu- tionerna representerar RF därmed ett särintresse. Både principen om statlig styrning av offentliga medel och prin- cipen om oberoende folkrörelser kan således motiveras utifrån grundläggande demokratiska principer. I situationer där statligt stöd utgår till ideella organisationer uppstår därmed ett klassiskt demokratiteoretiskt dilemma. Å ena sidan kan styrning i den stat- liga bidragsgivningen endast ske på bekostnad av ideella organisa- tioners oberoende. Å andra sidan kan avsaknad av styrning få till följd att statens politik inte leder till de mål och intentioner som riksdag och regering beslutat om. Oavsett hur statsmakterna än väljer att agera, leder politiken till att grundläggande ideal i det svenska demokratiska systemet både uppmuntras – och utmanas. 7TP PT Jfr , Nordisk politik (6:e uppl, 2005). Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten 3.3Idrottsrörelsens relation till staten Att frågan om idrottsrörelsens självständighet i förhållande till staten intar en så central position i den idrottspolitiska debatten kan tyckas – åtminstone principiellt – märkligt. Om idrottsrörel- sens främsta intresse vore att begränsa statens inflytande, borde ju den naturliga lösningen vara att i möjligaste mån undvika kontakter med den offentliga sfären. I praktiken har dock idrottsrörelsens strategi alltid varit den rakt motsatta. Redan i samband med att den moderna föreningsidrotten började ta form sista decennier, väcktes tanken på statligt stöd för den idrottsliga verk- samheten. Frågan om idrottsrörelsens självständighet i förhållande till staten är således komplicerad eftersom den både inrymmer idrottsrörelsens intresse av självbestämmande och dess förvänt- ningar på offentligt stöd. I detta avsnitt diskuteras idrottsrörelsens relation till staten. Analysen tar sin utgångspunkt i begreppet autonomi. Inledningsvis skisseras en modell som definierar autonomi som det samlade värdet av aktörers handlingsutrymme och handlingsförmåga. Där- efter diskuteras varför autonomi är viktigt för idrottsrörelsen samt svårigheten att förena ett intresse av autonomi med behov av externt stöd. 3.3.1Vad menas med autonomi? Begrepp som autonomi, makt och styrning är vanligt förekommande i samhällsvetenskaplig teoribildning. Kännetecknande är att begreppen är svåra att definiera och att en allmänt accepterad begreppsanvändning saknas. I detta sammanhang ska autonomi förstås som organiserade kollektivs förmåga att självständigt kontrollera det egna agerandet. Begreppet syftar således på organi- satorisk autonomi och kan ses som synonymt med termer som oberoende och självbestämmande. Det kan tilläggas att skillna- den mellan autonomi och det närliggande begreppet makt är att det senare vanligtvis reserveras till kontroll över andras beteende medan autonomi relateras till det egna handlandet.TPF8FPT 8TP PT , Dilemmas of Pluralist . Control (), s. 16–20, Li , Statsstödda samhällskritiker. Författarautonomi och statsstyrning i (1991), s. 28–33. , Bortom folkrörelsebegreppet: Staten och idrottens autonomi i Idrott, historia och samhälle (1997), s. 92–93. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Autonomi ska vidare förstås som ett relationellt begrepp. Det förekommer ofta att handlingar utförs vilka i princip kan kallas autonoma av det enkla skälet att ingen är intresserad av att för- hindra aktiviteten i fråga. Denna form av autonomi är dock trivial och därmed ointressant. Det är således ingen tillfällighet att forskare vanligtvis reserverar autonomibegreppet för relationer mellan aktörer och till situationer där en maktdimension åtmin- stone indirekt är närvarande. När man till exempel studerar idrotts- rörelsens autonomi i förhållande till statsmakterna förutsätts att den senare parten kan – och vill – påverka idrottsrörelsens agerande på olika sätt.TPF9FPT Enligt förvaltningsforskaren kan autonomi- begreppet konkretiseras utifrån de två dimensionerna handlings- utrymme och handlingsförmåga. Med handlingsutrymme avses i vil- ken utsträckning som en aktör är fri att styra sitt eget handlande utan påverkan från andra aktörer. Med handlingsförmåga åsyftas på motsvarande sätt en aktörs reella kapacitet att utföra handlingar efter eget gottfinnande.TPF10FPT Sammanförs de båda dimensionerna blir graden av autonomi ett samlat värde enligt följande figur: Figur 3.3 Autonomi som det sammanlagda värdet av handlingsutrymme Källa: (1987), s. 38–39. 9TP PT , s. 30–31. 10TP PT Se , Implementation steering. An Actor-Structure Approach (1987), s. 38–39. Se även , Vem äger travsportens framtid? om folkrörelser och själv- ständighet, opublicerad magisteruppsats, , (2002), s. 14–16. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Betraktat på detta sätt blir autonomi både en fråga om aktörers fri- het att välja sina egna mål och förmågan att i praktiken förverkliga dessa. Konkretiserat till idrottens område kan en idrottsförenings önskan att anlägga en egen idrottsplats tolkas i termer av stort handlingsutrymme under förutsättning att beslutet fattats utan inflytande från yttre grupper. Men för att föreningen ska kunna betraktas som autonom krävs även kapacitet att genomföra detta beslut. Om det till exempel visar sig att kommunen av olika skäl förhindrar föreningen från att hyra eller köpa den mark där idrottsplatsen är tänkt att anläggas, blir föreningens handlingsför- måga låg och dess autonomi följaktligen begränsad. Det självvalda beslutet att skapa en idrottsplats blir i praktiken en ouppnåelig dröm. Om kommunen istället genom bidrag eller subventioner hjälper föreningen att förverkliga sina planer har de politiska beslutsfattarna aktivt förbättrat föreningens handlingsförmåga och därmed även stärkt dess autonomi. Ett tredje – och något mer komplicerat – scenario uppstår om kommunen visserligen ger före- ningen ett ekonomiskt bidrag, men kräver att den fram- tida anläggningen ska vara tillgänglig för skolbarn . Situationen kan då tolkas som att de kommunala beslutsfattarna i viss utsträckning begränsat föreningens handlingsutrymme (efter- som de är ensamma om att avgöra hur anläggningen ska utnyttjas) men förstärkt dess handlingsförmåga eftersom anläggningen kommer till stånd. 3.3.2Varför är autonomi viktigt? Det är otvetydigt att idrottsrörelsen har – och alltid har haft – en strävan att både formulera och förverkliga sin idrottsliga verk- samhet utan påverkan från yttre krafter. Det återstår nu att disku- tera varför autonomi är så viktigt för idrottsrörelsen. I detta sam- manhang kommer fyra mer generella argument att skisseras. Ett första argument handlar om idrottsrörelsens föreningsdemo- kratiska organisationsstruktur. Detta argument är grundläggande och har redan diskuterats i avsnitt 3.2 ovan. Eftersom den RF-ledda idrottsrörelsen baseras på principen att medlemmarna ska styra sig själva, riskerar yttre påverkan alltid att kortsluta den egna besluts- processen. Ur detta perspektiv är idrottsrörelsens autonomi- strävande lika oproblematiskt och självklart som att alla organisa- tioner – oavsett om det handlar om företag, intresseorganisationer Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten eller andra sammanslutningar – har ett naturligt intresse av att utforma sin verksamhet utifrån sina egna målsättningar och utan inflytande från andra aktörer. Ett närliggande argument är att självbestämmande är särskilt viktigt för just ideella organisationer. Detta argument bygger på två antaganden. Det första är att det finns specifika samhälleliga värden i att människor gör frivilliga insatser (till exempel genom att främja samhällsengagemang, socialt kapital och kontaktytor mellan män- niskor). Det andra antagandet är att medborgarnas incitament till frivilligt arbete minskar om deras handlingsutrymme begränsas genom olika former av statliga restriktioner eller pålagor. Enligt detta perspektiv riskerar således statlig styrning av frivilligt organi- serade idrottsaktiviteter att underminera idrottsrörelsens funda- ment av ideellt arbete. Argumentet är intressant eftersom det indi- kerar att staten kan ha ett egenintresse av att medvetet begränsa sitt inflytande. Ett tredje argument kan benämnas som idrottsrörelsens kuns- kapsöverläge. Detta argument utgår från tanken att verksamheter alltid utformas mest effektivt av de aktörer som har störst kompe- tens på områden. I likhet med att läkare är mest lämpade att vårda sjuka, har idrottsrörelsens egna sammanslutningar störst erfarenhet av att organisera frivilliga idrottsliga aktiviteter. Eftersom idrotts- rörelsen således är mest kompetent på idrottsområdet bör den även ges förtroendet att självständigt utforma sin egen verksamhet. Ett belysande exempel på denna ståndpunkt är följande uttalande av RF:s ordförande : Det är både rimligt och bra att regeringen pekar ut inom vilka över- gripande områden den vill att statens stöd till idrottsrörelsen ska verka och vad vi förväntas uppnå. Men jag är övertygad om att den samlade idrottsrörelsen bättre än regeringen kan avgöra hur pengarna bör nyttjas för att uppnå målen.TPF11FPT Ett fjärde argument är att autonomi är en förutsättning för idrotten som samhälls- och kulturfenomen. Här är utgångspunkten tanken att idrott som kulturform utgör en skapad verklighet vid sidan av det omgivande, riktiga, samhället. Detta får, som filosofen påpekat, betydelse för hur man kan förhålla sig till frågor om idrottens nytta. Lindfelt avfärdar inte att idrott kan utövas av olika orsaker – till exempel med avsikt att uppnå hälsa, rekreation eller prestige. Idrott kan även utnyttjas för externa mål- 11TP PT Svensk Idrott nr 2 (2007). Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten sättningar, såsom ökad integration eller jämställdhet i samhället. Han gör dock en distinktion mellan syfte i idrott och syfte med idrott, och mellan interna och externa målsättningar. Poängen är att det visserligen kan finnas externa drivkrafter till varför människor utövar idrott eller att staten stödjer verksamheten, men att dessa indirekta mål inte kan tillåtas påverka själva idrottsutövandets former utan att idrottens autonomi går förlorad.TPF12FPT Autonomitanken måste i detta perspektiv förstås så att inga för idrot- ten själv externa målsättningar skall få bestämma vad som kan eller bör uppfattas som idrottens interna målsättningar. Varken idrottsliga eller konstnärliga värden kan påverkas av att dessa uttryck för mänsklig verksamhet används i andra syften än vad denna verksamhet själv ger uttryck för utan att verksamhetens autonomitanke förstörs.TPF13FPT Idrottslig verksamhet kan således - i likhet med konst - konsu- meras av andra. Den kan uppskattas, säljas eller bli redskap för externa mål. Men att försöka styra innehållet i idrotten som kul- turfenomen innebär ett illegitimt övertramp. På samma sätt som en konstnärs frihet går förlorad om externa intressen avgör vad som ska målas, menar att idrottens karaktär skadas om utomidrottsliga värderingar får påverka dess form och innehåll. 3.3.3Idrottsrörelsens dilemma – att förena autonomi med externt stöd Mot bakgrund av diskussionen ovan kan idrottsrörelsens relation till staten preciseras. Det går att föreställa sig en situation där idrottsrörelsen är fullständigt oberoende i förhållande till det omgivande samhället. Om vi bortser från de begränsningar, som uppstår av viss rättslig reglering och rent geografiska förhållanden, skulle idrotten vara en ideell och aktivitetsinriktad rörelse som kla- rade sig själv genom medlemmarnas frivilliga insatser samt intäkter från egna idrottsevenemang och medlemsavgifter. Idrottsrörelsens autonomi skulle vara hög i fråga om handlingsutrymme medan dess handlingskraft vore avhängig av de resurser man förfogade över i form av ideellt arbete och egenfinansiering. Denna bild är emellertid endast en tankekonstruktion. Idrotts- rörelsen har aldrig sökt en position helt isolerad från det omgivan- 12TP PT , Idrott och moral. Reflektioner över idrottens ideal (1999), s. 31–37. 13TP PT Lindfelt, s. 31–32. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten Tvärtom har man alltid eftersträvat att öka den reella handlingskraften genom externa bidrag i olika former. Sådant har uppfattats som nödvändigt för att verksamheten ska kunna bedri- vas och utvecklas och därmed även i medlemmarnas intresse. Teo- retiskt sett kan stöd uppbringas från olika håll – den offentliga sektorn, marknaden eller den civila samhällssfären. Det svårlösta problemet för idrottsrörelsen är att förena ett beroende av ekonomisk hjälp utifrån med ett intresse av autonomi. Alla stödformer tenderar att skapa autonomiproblem. En rörelse som i huvudsak understöds genom bidrag från näringslivet riskerar att förmås prioritera sådant som sponsorer vill ha. På samma sätt kan det statliga stödet påverka idrottslivets utformning i enlighet med den offentliga maktens intentioner. Idrottsrörelsens relation till staten måste således ses som en balansakt mellan potentiellt oförenliga mål: att förmå staten att bidra till rörelsens ökade hand- lingskraft utan att detta (åtminstone allt för mycket) inverkar på den egna rörelsens handlingsutrymme. Denna balansakt måste dessutom analyseras mot bakgrund av vad marknaden och den civila samhällssfären har att erbjuda samt följderna av att helt und- vika utomstående samarbetspartners. 3.4Statens relation till idrottsrörelsen I detta avsnitt diskuteras inledningsvis statens faktiska möjligheter att påverka idrottsrörelsens organisation och verksamhet (vad staten kan göra). Därefter skisseras olika perspektiv på hur staten mer övergripande kan förhålla sig till den frivilligt organiserade idrotten (vad staten bör göra). 3.4.1Hur kan staten påverka idrottsrörelsen? Att styra betyder i sin mest allmänna innebörd att bestämma över någon eller något. Styrning är således synonymt med makt och inflytande.TPF14FPT I statsvetenskapliga sammanhang används termen framförallt inom förvaltningsforskningen och refererar då till statsmakternas förmåga att förmå myndigheter och ämbetsverk att agera i enlighet med de politiska beslutsfattarnas intentioner.TPF15FPT I 14TP PT , Förvaltningspolitik (1992; 1993), s. 211. 15TP PT , Förvaltningen i det politiska systemet (1971, 2:a upplagan 1977), s. 4. Perspektiv på förhållandet mellan idrottsrörelsen och staten detta sammanhang omfattar begreppet även statsmakternas med- vetna försök att påverka idrottsrörelsen att agera i enlighet med och regeringens intentioner. Det är naturligtvis stor skillnad på de offentliga beslutsfattarnas styrning av den egna förvaltningen och hur de kan agera gentemot icke-statliga organisationer. I förvaltningsteoretiska sammanhang förutsätts inte minst att statsmakterna har auktoritet över förvalt- ningens tjänstemän och att styrningen därför är legitim.