sou · GWB375 · 2008-08-27 00:00:00 — Vårt förslag: Har en ansökan om tvångsförvaltning eller för- valtningsåläggande getts in till hyresnämnden efter det att fastighetsägaren ansökt om lagfart för fastigheten, får hyresnämnden meddela beslut om en sådan åtgärd, redan om det finns befogad anledning anta att fastighetsägaren inte uppfyller de krav som enligt 2 § ställs på fastighetsförvaltningen. Som tidigare angetts ställs det relativt hårda krav på sökanden för att denne ska kunna åstadkomma beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande. Detta gäller såväl de materiella kraven – vilken grad av missförhållanden som krävs – som beviskravet. Lik- som tidigare nämnts utgör emellertid beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande ett ingripande tvångsmedel, riktat mot fastighetsägaren, varför det också är rimligt att kraven är relativt högt ställda. En lösning som skulle kunna tillgodose både hyresgästernas intresse av en bra fastighetsförvaltning och fastighetsägarens intresse av att inte få sin äganderätt kränkt, är att under en över- gångsperiod efter förvärvet underlätta för hyresgästerna att få till stånd beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande. Denna lösning skulle också i någon mån kunna fungera som en ersättning för förvärvslagen, eftersom det skulle röra sig om en prövotid direkt efter förvärvet, under vilken förvärvarens lämplig- het att förvalta hyresfastigheten på ett för hyresgästerna tillfred- ställande sätt lättare skulle kunna ifrågasättas. Man skulle således kunna sänka antingen beviskravet eller det materiella kravet på hur pass illa förvaltad en fastighet ska vara för att en ansökan om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande ska bifallas. Lättnaden skulle fortgå under en prövotid efter förvärvet. När kommit till sitt slut, skulle kraven för att med- dela beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande kunna återgå till de krav som föreligger . Möjligen skulle man kunna begränsa lättnaden till att omfatta enbart nya – och okända – för- värvare. Det som i synnerhet torde vara angeläget är att införa en bestäm- melse som åstadkommer ett tidigt ingripande när man märker att en ny fastighetsägare inte förvaltar hyresfastigheten på ett tillfred- ställande sätt. Ett sätt att få till stånd ett tidigt ingripande är att sänka beviskraven för sökanden. Detta är dock en lösning som måste användas med viss försiktighet. Som nämnts ovan utgör ingripanden enligt bostadsförvaltningslagen stora inskränkningar i hyresvärdens äganderätt. Det kan därför inte bli fråga om en större sänkning av kraven. krävs att sökanden visar att fastighetsägaren försummat fastighetsförvaltningen eller att detta framgår på annat sätt. Det är alltså ett högt ställt beviskrav, vilket, som framgått ovan, är natur- ligt med hänsyn till de ingrepp i äganderätten som kan bli aktuella. Den lösning som vi förordar är dock att det endast under en kortare övergångsperiod ska vara lättare att få till stånd ett beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande. Att sänka kraven något för att hindra nya hyresvärdar från att eftersätta fastighetsförvaltningen förefaller inte orimligt, särskilt inte om man på så sätt kan tillvarata hyresgästernas intresse av att inte få en ny hyresvärd som inte tillgodoser deras behov av en till- fredställande hyreshusförvaltning. Frågan är då vilket beviskrav man bör ställa på sökanden. Det måste enligt vår mening finnas något substantiellt som talar för att missförhållanden i fastighetsförvaltningen föreligger, utan att man ställer kravet att dessa missförhållanden i sin helhet ska bevisas fullt ut. För att understryka att det fortfarande rör sig om ett förhållan- devis högt beviskrav anser vi att det ska finnas befogad anledning anta att fastighetsägaren inte uppfyller de krav som enligt 2 § ställs på fastighetsförvaltningen. Det som åsyftas med detta uttryck är således ett lägre krav än det som föreligger . Det ska dock fortfarande krävas att sökanden kan backa upp sitt påstående om missförhållande med någon form av stödbevisning, antingen muntlig eller skriftlig. Vad som krävs i form av bevisning kan naturligtvis variera med hänsyn till omständigheterna. Är det utrett att det är fråga om en fastighetsägare som redan tidigare är känd för att brista i förvalt- ningen av sina fastigheter och kanske redan har fastigheter som är föremål för tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande, kan det finnas anledning att ställa lägre krav på bevisningen i övrigt än Det måste dock fortfarande vara fråga om något påtagligt som talar för att missförhållanden föreligger. krävs att fastighetsägaren försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten eller att det framgår på annat sätt att fastigheten inte förvaltas på ett för de boende godtagbart sätt, för att hyresnämnden ska få besluta om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande (2 § första stycket). Beslut får också medde- las om fastighetsägaren underlåter att hyra ut lägenheter för bostadsändamål och det med hänsyn till bostadsförsörjningen är uppenbart oförsvarligt (2 § andra stycket). För den form av ingripande som det nu är fråga om – ingripande som bara kan äga rum under en kortare prövotid för förvärvare av hyresfastighet och där beviskraven redan sänkts – finns det, enligt vår mening, inte anledning att också sänka kraven på vilka missför- hållanden som ska vara för handen för att ingripande ska bli aktu- ellt. Det föreligger således inte skäl att i denna del ändra de materi- ella kraven för tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande. Hur lång prövotid? Såsom angetts ovan är syftet med den nya bestämmelsen att hyres- gästerna lättare ska kunna få till stånd ett beslut om tvångsförvalt- ning eller förvaltningsåläggande om man märker att en ny hyres- värd inte klarar uppgiften att förvalta hyresfastigheten på ett till- fredställande sätt. Det ska alltså vara fråga om en kortare prövotid för hyresvärden, där dennes förmåga att tillhandahålla en tillfred- ställande fastighetsförvaltning lättare ska kunna ifrågasättas. Frågan är hur lång denna prövotid bör vara. I och med att prö- votiden medför att den nye fastighetsägaren är föremål för snab- bare och lättare beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläg- gande kan tiden inte göras alltför lång. Då skulle fastighetsägarens äganderätt inskränkas i allt för hög grad. Ur hyresgästernas per- spektiv bör emellertid prövotiden inte heller begränsas för mycket, då det kan ta ett tag innan missförhållanden visar sig. Vår uppfattning är att en prövotid utgör tillräckligt för hyresgästerna att uppmärksamma sådana förhållanden som visar prov på en mindre tillfredställande fastighetsförvaltning, utan att hyresvärdens äganderätt därmed blir oskäligt begränsad. Ansökan om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande ska alltså ges in inom prövotiden för att bestämmelsen ska gälla. har därefter att fatta beslut i frågan, vilket kan ske efter prövotidens utgång. Tiden bör räknas från det att den nya fastighetsägaren ansöker om lagfart för fastigheten, då detta är en tidpunkt som är enkel att fastställa. Den ligger också normalt i nära samband med att fastig- hetsägaren börjar utöva fastighetsförvaltningen. Vem ska träffas av bestämmelsen? Det finns två möjliga grupper av fastighetsägare som kan träffas av bestämmelsen. Antingen begränsar man antalet fastighetsägare till att enbart omfatta sådana som inte ägt fastighet tidigare eller så låter man samtliga förvärvare av hyresfastighet omfattas. Oavsett vilken grupp man väljer, är det alltså frågan om förvärvare av fastig- het, med hänsyn till att prövotiden räknas från det att en ny ägare ansökt om lagfart för fastigheten. Den första, som begränsar antalet fastighetsägare som ska träf- fas av bestämmelsen till de helt nya, siktar in sig på att enbart utsätta de fastighetsägare som saknar tidigare erfarenhet för granskning. Det rör sig alltså om dem som ägt eller förvaltat hyresfastigheter. Det kan i och för sig finnas skäl till att begränsa prövningen på detta sätt. kan det förhålla sig på det viset att en fastighetsägare, som redan tidigare ägt och förvaltat hyresfastigheter, kan drabbas av exempelvis ekonomiska svårighe- ter eller ändrade förhållanden i övrigt, och därför inte kan förvalta en ny hyresfastighet på samma fullgoda sätt som tidigare fastighe- ter. Med hänsyn härtill – och då en annan konstruktion skulle innebära avsevärda avgränsningssvårigheter – anser vi att bestäm- melsen bör omfatta samtliga nya hyresfastighetsägare, med de begränsningar i övrigt som framgår av 1 §. Det ska således vara fråga om fastighet där det finns bostadslägenhet som är uthyrd eller kan hyras ut av fastighetens ägare för annat ändamål än fritidsän- damål och som inte utgör del av hans egen bostad. Detta gäller emellertid inte fastigheter som tillhör staten, kommunen, koopera- tiva hyresrättsföreningar eller fastigheter där samtliga bostadslä- genheter hyrs av kooperativa hyresrättsföreningar. Däremot ska lagen tillämpas på byggnader som tillhör innehavare av inskriven tomträtt. Någon utvidgning i vilka fastigheter som avses är alltså inte tänkt att ske. En grupp som emellertid inte träffas av bestämmelsen är de som förvärvat aktier eller andelar i en juridisk person som är fastighets- ägare. I dessa fall är alltså fastighetsägaren densamma – den juri- diska personen – medan vissa eller samtliga av ägarna av den juri- diska personen bytts ut. Det är naturligtvis olyckligt att det på detta sätt finns en grupp personer som faller utanför bestämmel- sens tillämpningsområde. Såvitt vi har kunnat utröna finns det dock ingen enkel lösning på detta problem. Därutöver tillkommer att dessa personer inte är undantagna från den kontroll som 2 §, som reglerar tvångsförvaltning och förvaltningsåläggande, innebär. Vårt förslag: Förvaltningsåläggande ska kunna tillgripas vid en lägre grad av missförhållanden än vad som är fallet för tvångs- förvaltning . Beslut om förvaltningsåläggande ska kunna bli aktuellt om bristerna i fastighetsägarens förvaltning är av mindre allvarligt slag än som krävs för ett beslut om tvångsförvaltning. Ett ingripande förutsätter dock en konstaterad brist i förvalt- ningen av fastigheten. Som angetts tidigare förekommer det två former av ingri- pande, tvångsförvaltning och förvaltningsåläggande. Det ställs i princip samma krav för båda formerna av ingripande, men tvångs- förvaltning ska endast tillgripas för det fall ett förvaltningsåläg- gande inte bedöms vara tillräckligt. Av samtliga ärenden från hyresnämnderna – 2006 rör endast ett fastställande av förvaltningsavtal. Det före- kommer visserligen ytterligare ett par förvaltningålägganden, men dessa resulterade inte i något förvaltningsavtal utan i beslut om tvångsförvaltning. Alla de övriga utmynnade i antingen ett beslut om tvångsförvaltning eller ett avslag på yrkandet om särskild för- valtning. Det kan alltså konstateras att ingripandeformen förvaltningsåläggande med därpå följande förvaltningsavtal är så gott som obefintlig. Enligt vår mening får man då ta konsekvenserna av detta. Det kan ske genom att man antingen mönstrar ut förvaltningsåläggan- det ur bostadsförvaltningslagen eller reformerar bestämmelserna så att de får någon praktisk betydelse. Enligt vår uppfattning finns det skäl att i första hand utreda möjligheterna för en reform. utredning diskuterades en ändring av institutet förvaltningsåläggande. Man föreslog då att kraven för förvaltnings- åläggande skulle ändras i två hänseenden. Den första föreslagna ändringen var att sänka de materiella kra- ven på missförhållanden så att de missförhållanden som skulle vara för handen skulle ligga någonstans mellan de krav som ställs för att meddela ett beslut om tvångsförvaltning och det som krävs för att meddela åtgärdsföreläggande.TPF15FPT Tanken var att se de tre sorternas ingripande som en slags trappa, där graden av missförhållande skulle stå i proportion till ingripandeformen.TPF16FPT Förslaget undgick inte kritik, men majoriteten av remissinstanserna var positivt inställd. Den andra föreslagna ändringen – som inte enbart berörde för- valtningsåläggande utan avsåg båda formerna av särskild förvaltning – var att sänka kravet på konstaterade missförhållanden. Man före- slog att ett ingripande i form av särskild förvaltning skulle kunna beslutas så fort brister i förvaltningen uppstått, och det med stor sannolikhet kunde antas att verkningarna av bristerna skulle inne- bära olägenheter för de boende av en viss varaktighet och intensi- tet. Det skulle sålunda inte krävas att verkningarna faktiskt hade inträtt.TPF17FPT Detta förslag möttes av kritik från flera remissinstanser, som bl.a. anförde att det mötte betänkligheter från rättssäkerhets- synpunkt att vidta åtgärder i form av särskild förvaltning enbart på grund av antaganden om kommande missförhållanden. Enligt vår mening är det senare kritik som det fortfarande finns fog för. Det finns därför inte anledning att åter överväga en sänk- ning av kraven för särskild förvaltning i detta hänseende. 15TP PT Se avsnitt 2.1.3. 16TP PT SOU 1994:23 s. 93 f. 17TP PT A a s. 94 f. emellertid finnas orsak att på nytt se över den första av utredning föreslagna förändringen. Som tidigare angetts krävs att fastighetsägaren försummar vården av fastigheten eller underlåter att vidta angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten eller att det framgår på annat sätt att fastigheten inte förvaltas på ett för de boende godtagbart sätt, för att hyresnämnden ska få besluta om särskild förvaltning (2 § första stycket). Beslut får också meddelas om fastighetsägaren underlåter att hyra ut lägenheter för bostads- ändamål och det med hänsyn till bostadsförsörjningen är uppenbart oförsvarligt (2 § andra stycket). Kraven är desamma för båda slagen av särskild förvaltning, men beslut om tvångsförvaltning bör bara bli aktuellt om förvaltningsåläggande inte kan antas vara tillräckligt för att uppnå en tillfredställande förvaltning. Det har under utredningsarbetet framkommit att det är mycket sällsynt med beslut om förvaltningsåläggande. Den övervä- gande majoriteten ärenden vid hyresnämnderna rör beslut om tvångsförvaltning. Det har vidare framkommit att det krävs förhål- landevis allvarliga missförhållanden för att det ska komma ifråga med ett beslut om särskild förvaltning, vilket alltså i praktiken innebär ett beslut om tvångsförvaltning. Detta har fått till resultat att mycket sällan ansöker om särskild för- valtning om inte problemen med förvaltningen gått så långt att det kan bli aktuellt med tvångsförvaltning. Förvaltningsåläggande har alltså, såsom praxis utvecklats, ingen nämnvärd praktisk bety- delse. Det som är aktuellt är således att ändra kriterierna för förvalt- ningsåläggande. Man skulle på så sätt kunna införa en slags trappa, där det var lättare för hyresgästerna att få till stånd ett beslut om förvaltningsåläggande än ett beslut om tvångsförvaltning. Detta förefaller också ha varit tanken redan när lagen infördes på 1970- talet.TPF18FPT Eftersom praxis har utvecklats på ett annat sätt, bör därför lagen ändras. Detta kan ske på två sätt, antingen genom att bevis- kraven för beslut om förvaltningsåläggande sänks eller genom att de materiella kraven för förvaltningsåläggande sänks i förhållande till hur det ser ut . 18TP PT Prop. 1976/77:151 s. 57. Liksom tidigare utredning angett anser också vi att det skulle vara tilltalande med ett system där graden av missförhållande står i proportion till den åtgärd som beslutas. Detta talar för att det är de materiella kraven som i första hand bör sänkas. Om utgångspunk- ten är att kraven på de missförhållanden som renderar ett beslut om tvångsförvaltning ska förbli desamma, bör alltså konse- kvensen bli att kraven för vad som ska leda till bifall till ett yrkande om förvaltningsåläggande bör mildras. Exakt var gränsen mellan de två formerna av ingripande ska gå bör bli en fråga för rättstillämpningen att bestämma. Som angetts ovan är det dock inte eftersträvansvärt med en sänkning av kraven för ett beslut om tvångsförvaltning. Liksom utredning anser vi att en håll- punkt för gränsdragningen mellan förvaltningsåläggande och tvångsförvaltning bör vara att graden av missförhållande vid för- valtningsåläggande ska ligga mellan vad som krävs för tvångsför- valtning och vad som krävs för åtgärdsföreläggande. Liksom tidi- gare är dock avsikten att hyresgästerna mer allmänt ska ha haft känning av olägenheterna.TPF19FPT Det är inte möjligt att ange precis vad som ska krävas för att ett beslut om förvaltningsåläggande ska bli aktuellt. Det bör dock fortfarande vara fråga om konstaterade missförhållanden i förvalt- ningen. Vårt förslag är att beslut om förvaltningsåläggande ska kunna meddelas när bristerna i fastighetsägarens förvaltning är av mindre allvarligt slag än som krävs för ett beslut om tvångsförvalt- ning (det ska alltså vara fråga om försummelse, underlåtenhet eller annan brist i förvaltningen). Detta innebär att kraven för beslut om tvångsförvaltning är desamma som enligt gällande rätt, medan det krävs mindre i form av missförhållanden för att beslut om förvalt- ningsåläggande ska kunna meddelas. För att markera den nedre gränsen för vilka krav som ställs för att ett ingripande i form av förvaltningsåläggande ska kunna bli aktuellt, bör det i lagtexten även anges att det ska ha varit fråga om en brist i förvaltningen. I och med ändringen utmönstras begreppet särskild förvaltning ur lagtexten, som i stället talar om respektive ingripandeform; tvångsförvaltning och förvaltningsåläggande. I 2 § andra stycket regleras den situationen att fastighetsägaren har tomma och outhyrda lägenheter och detta, med hänsyn till 19TP PT Jfr. 1976/77:151 s. 83, där det emellertid talas om att hyresgästerna samfällt ska ha haft känning av olägenheterna. Såsom praxis utvecklats, och som vi också finner rimligt, är det snarare fråga om att hyresgästerna mer allmänt haft känning av olägenheterna. bostadsförsörjningen, är uppenbart oförsvarligt. Enligt gällande rätt kan detta rendera ett beslut om särskild förvaltning. För att agerandet ska vara uppenbart oförsvarligt förefaller det som om fastighetsägaren i dessa situationer på ett flagrant sätt ska ha åsidosatt vad som åligger denne. Det är därför vår bedömning att förvaltningsåläggande inte skulle vara en tillräckligt ingripande åtgärd, utan att det i sådana fall enbart bör bli aktuellt med beslut om tvångsförvaltning. Detta markeras i lagtexten genom att det i andra stycket skrivs ut att det enbart handlar om beslut om tvångsförvaltning. Med hänsyn till att vi nu föreslår en sänkning av de materiella kra- ven, finner vi inte anledning att föreslå en förändring av de beviskrav som gäller för beslut om tvångsförvaltning eller för- valtningsåläggande. Även fortsättningsvis bör alltså kravet vara att sökanden ska visa eller att det annars ska framgå att fastighetsäga- ren inte förvaltat hyresfastigheten på ett för de boende godtagbart sätt. Det kommer dock att föreligga en viss skillnad i vad som är godtagbart enligt första och andra meningen i första stycket, efter- som de materiella kraven nu sänkts för förvaltningsåläggande. Detta markeras dock inte särskilt i lagtexten. Vår bedömning är att hyresnämnden har tillräckliga möjligheter att styra innehållet i förvaltningsavtalet. Enligt 3 § ska fastighetsägaren ge in ett skriftligt avtal varigenom förvaltningen överlämnas till särskild förvaltare. Enligt 4 § ska avtalet i normalfallet slutas . Avtalet ska vidare nog- grant ange vad som åligger förvaltaren och det ska vara förenat med fullmakt för förvaltaren att företräda fastighetsägaren i de angelä- genheter som omfattas av avtalet. Enligt förarbetena bör förvalt- ningsavtalet noggrant ange vad som åligger förvaltaren och vad detta är blir beroende av omständigheterna i det särskilda fallet. Särskild uppmärksamhet bör ges de brister som föranlett beslutet om förvaltningsåläggande.TPF20FPT Hyresnämnderna har ingen möjlighet att själva gå in och detalj- reglera förvaltningsavtalets innehåll, men när nämnden prövar om avtalet kan godkännas, ska nämnden dels pröva om förvaltaren har tillräckliga kvalifikationer, dels kontrollera om avtalet innefattar befogenhet för förvaltaren att ombesörja förvaltning i den omfatt- ning som behövs med hänsyn till de brister som föranlett beslutet om förvaltningsåläggande. Om nämnden finner att det brister i något av dessa hänseenden kan nämnden välja mellan att inte god- känna avtalet eller att bereda fastighetsägaren tillfälle att avtala om sådana ändringar och tillägg som behövs för att det ska kunna god- kännas (4 § tredje stycket). Det torde innebära att hyresnämnden har en stor reell möjlighet att påverka förvaltningsavtalets innehåll. Det finns därför, enligt vår mening, inte anledning att i lagtexten ge hyres- nämnden ytterligare befogenhet att detaljreglera förvaltningsavtalet genom exempelvis särskilda föreskrifter. De angivna förslagen – att lättare kunna få till stånd ett beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande under en prövotid efter ett förvärv av hyresfastighet och sänkningen av de materiella kraven för förvaltningsåläggande – kommer att medföra lättnader för sökandena när det gäller att åstadkomma beslut om tvångsförvaltning eller förvaltningsåläggande. Det kommer sanno- likt också att innebära att bostadsförvaltningslagen blir en mer effektiv lag än vad som är fallet . Därmed kan en bristfällig fastighetsförvaltning i många fall lättare undvikas. Enligt vår uppfattning kan detta även förväntas medföra att bostadsförvaltningslagen får en viss handlingsdirigerande effekt. Det är avsikten att oseriösa hyresvärdar inte kommer att anse det vara mödan värt att förvärva hyresfastigheter, eftersom det ställs höga krav på en tillfredställande fastighetsförvaltning och möjlig- heterna till ingripanden mot bristande förvaltning ökar. Det förtjä- nar också att understrykas att det generellt sett är förenat med betydande kostnader för en fastighetsägare att få sin fastighet tvångsförvaltad, eftersom tvångsförvaltaren måste erhålla betalning 20TP PT Prop. 1976/77:151 s. 56. för sitt uppdrag. Vi bedömer att en stärkt bostadsförvaltningslag kan tillgodose hyresgästernas intressen väl så bra som prövningen enligt den nu gällande förvärvslagen. 4.2.5Förutsättningar att vidta åtgärder innan ett beslut om tvångsförvaltning vunnit laga kraft Vår bedömning är att det inte krävs några lättnader för sär- skilda förvaltare att vidta åtgärder innan ett beslut om tvångs- förvaltning vunnit laga kraft. Av direktiven framgår att utredaren ska ta ställning till om förut- sättningarna bör förbättras för en särskild förvaltare att vidta åtgär- der innan ett beslut om tvångsförvaltning vunnit laga kraft. Enligt 31 § bostadsförvaltningslagen länder ett beslut om tvångsförvaltning till efterrättelse, vilket torde medföra att förvaltare får vidta åtgärder så fort ett beslut är fattat, oavsett om det har vunnit laga kraft eller ej. Detta gäller naturligtvis inte om meddelat ett inhibitionsbeslut, men så är fallet endast i rena undantagssituationer. Vi har under utredningsarbetet inte kunnat finna något stöd för att det skulle föreligga behov av lagändringar i denna del och lämnar alltså inget förslag härom. 4.2.6Nya sätt att hitta förvaltare och andra förvaltningsfrågor Utredningen ska vidare enligt direktiven belysa förutsättningarna att finna lämpliga förvaltare. Här har vi inhämtat information från samtliga hyresnämnder samt från förvaltare i . Av svaren tycks framgå att det ibland föreligger vissa svårigheter att finna för- valtare i glesbygd, där förvaltningen kan förväntas bli svårskött, främst av ekonomiska skäl. Också i kan det förekomma svårigheter, men där beror det snarare på att fastighetsägarna är besvärliga eller att det tar för förvaltare att få sina uppdrag ersatta (se vidare nedan). Det förefaller därför angeläget att hitta nya sätt att attrahera tvångsförvaltare.