sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — har vid besök hos den organisation som i ansvarar för bl.a. sådana uppgifter som Lotteriinspektionen utför i , Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS), inhämtat uppgifter om det system för blockering av speltjänster som tillämpas i . har valt att blockera domännamn och IP-nummer, dvs. ett DNS-filter och IP-filter. De Internet- och telekommunikationsföretag i som tillhandahåller den primära uppkopplingen för italienska användare i får en gång en lista med 1 300 domännamn () och tillhörande IP-adresser. Listan görs tillgänglig för Internetleverantörer på AAMS webbsida.14 Kommunikationsföretagen är skyldiga enligt lag15 att tillämpa blockeringen och ska då någon söker en blockerad webbplats koppla om användaren till en särskild informationssida på AAMS server. De webbplatser som förs till listan har identifierats med hjälp av särskild sökmotor hos AAMS, eller rapporterats av lokala myndig- heter, tillsynsmyndigheter inom andra områden eller av tillåtna spel- operatörer, och som därefter kvalitetssäkrats. Informationssidan hos AAMS informerar användaren att dennes försök att koppla sig till den blockerade webbsidan har stoppats efter- som den sökta webbspeltjänsten saknar erforderligt tillstånd i , samt anvisar en lista på AAMS webbplats över de operatörer som har erforderligt tillstånd att erbjuda spel i . Att kommunikationsföretagen i tillämpar aktuell blocker- ingslista övervakas med hjälp av särskilt av AAMS utvecklad prog- ramvara. Övervakningen utförs av Finanspolisen och motsvarigheten till . Varje konstaterat fall då ett kommunikationsföretag har släppt igenom en användare till en webbsida som borde varit blockerad enligt listan, innebär att kommunikationsföretaget måste betala en sank- tionsavgift som uppgår till mellan 30 000 och 80 000 . Eftersom alla som söker en webbsida som finns på blockerings- listan kopplas till AAMS informationssida är det möjligt för AAMS att i realtid mäta hur många användare som sökt de blockerade webb- sidorna och hur många webbsidor detta är. omdirige- rades 2 665 904 anvädar-IP-adresser som sökt de blockerade webb- sidorna till AAMS informationssida. Det totala antalet omdirigeringar 14www.aams.it/site.php?page=20060213093339750&op=dowmload. 296/2006 – art.1 jfr 50 och 51. uppgick till cirka 800 000 per dag. Att fler omdirigeringar gjorts än IP- adresser som omdirigerats förklaras av att en användare kan ha gjort flera sökningar på olika webbsidor och att IP-adresser inte alltid är unika för Internetanvändare och att därför flera användare kan ha samma IP-adress (s.k. dynamisk IP-adress). Diagram 11.2 Antal omdirigerade sökningar av blockerade webbsidor i per dag 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 Efterhand som antalet webbplatser som förts till listan ökat har också antalet omdirigerade sökningar ökat. var antalet omdirige- rade sökningar cirka 400 000 per dag och hade antalet ökat till cirka 800 000 per dag. omdirigerades totalt 11 810 234 sökningar, var antalet 24 176 681. Diagram 11.3 Antal i blockerade sökningar jämfört med 910 11 12 131415161718192021 22232425262728293031 omdirigerades sammanlagt 240 339 465 sökningar till AAMS informationssida. Underperioden januari t.o.m. var antalet 274 558 088. 11.5.8Förhållandet mellan ett (straffsanktionerat) förbud att förmedla kommunikation till domännamn och IP-adresser för otillåtna speltjänster och vissa grundläggande fri- och rättigheter En särskild fråga är hur ett straffsanktionerat förbud för kommu- nikationsföretag att förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och IP-adresser för otillåtna speltjänster förhåller sig till vissa fri- och rättigheter i RF, TF och YGL samt fri- och rättigheter enligt och dess tilläggsprotokoll. Enligt RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäk- rad s.k. opinionsfriheter, däribland yttrandefrihet och informations- frihet (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF). Med yttrandefrihet avses att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet innebär frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. innehåller också bestämmelser om yttrandefrihet i artikel 10. TF och YGL ger ett särskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig genom skrifter, radio, television och vissa andra medier. Vad först avser yttrandefriheten och informationsfriheten i RF får dessa fri- och rättigheter begränsas genom lag med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beiv- randet av brott (2 kap. 12 § första stycket och 13 § första stycket RF). Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informations- friheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Slutligen måste begränsningen vara förenlig med följande krav som omnämns i 2 kap. 12 § andra stycket RF. Begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vidare får begränsningen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Därtill får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskåd- ning. Yttrandefriheten enligt artikel 10 i får också inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag. Vidare måste inskränkningen vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Ett förbud för kommunikationsföretag att förmedla kommuni- kation från sina kunder till domännamn och IP-adresser för otillåtna speltjänster inskränker den i RF grundlagsfästa yttrande och informa- tionsfriheten. Inskränkningen måste dock anses ske för ett godtagbart ändamål. Syftet med en sådan regel är nämligen i huvudsak att före- bygga brott. Inskränkningen bör även i övrigt anses godtagbar, efter- som den inte kan sägas gå längre än vad som är tillåtet och inte heller grundar sig på politisk eller annan sådan åskådning. skäl bör förbudet också anses godtagbart enligt bestämmelserna om yttrandefrihet i . Utöver det allmänna skyddet för yttrandefriheten i RF ges särskilt skydd för yttrandefriheten i vissa typer av massmedier i TF och YGL. Innehållet på en hemsida faller dock i princip utanför tillämpnings- områdena för både TF och YGL.16 Beträffande grundlagsskyddet i YGL omfattas yttranden som för- medlas genom radioprogram och tekniska upptagningar. Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor (1 kap. 1 § tredje stycket YGL). Det är dock inte alla radioprogram som omfattas av grundlagsskyddet. Enligt 1 kap. 6 § första stycket YGL omfattas endast radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (första meningen) liksom tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas (andra meningen). Att sändningarna ska riktas till allmänheten innebär att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den.17 Mottagaren varken kan eller behöver vara mer aktiv än att slå på den mottagande utrustningen och välja kanal för att ta del av innehållet i sändningen. Det typiska fallet är en rundradiosändning genom etern som kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. Anledningen till denna avgränsning är att skilja massmedier från medier avsedda för indivi- duell kommunikation. Enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § första stycket YGL är emellertid grundlagens föreskrifter om radioprogram tillämpliga också när vissa massmedieföretag och redaktioner med hjälp av elektro- magnetiska vågor 1.på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verk- samheten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställ- ning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, eller 2.annars, enligt överenskommelse i förväg, tillhandahåller allmän- heten information som överförs direkt ur en sådan databas. Enligt andra stycket i nyssnämnda paragraf kan även andra aktörer få grundlagsskydd. Där stadgas nämligen att vad som sägs i första styc- 16Jfr Justitiekanslerns beslut med dnr . 17(prop. 1986/87:151 s. 164 f.). ket också gäller annan som har utgivningsbevis för sådan verksamhet. Ansökan om utgivningsbevis görs hos Radio- och . För att sådant bevis ska utfärdas krävs att verksamheten är ordnad så att inne- hållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten, att överföringarna utgår från , att en behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget samt att verksamheten har ett namn som inte lätt riskerar att förväxlas med en annan verksamhet av samma slag. Radio- och för ett register över verksamheter som bedrivs enligt databasregeln. I litteraturen påpekas att varje användning av Internet måste ses och bedömas för sig ur grundlagssynpunkt.18 Det betyder att data- basregeln kan vara tillämplig på t.ex. elektroniska tidningar som publi- ceras på nätet. I den mån Internet används för sändningar eller därmed jämställt tillhandahållande av radioprogram kan också 1 kap. 6 § YGL och, i vissa fall, 1 kap. 7 § andra stycket TF vara att tillämpa. Förslag: Förbudet att främja ett utom landet anordnat lotteri eller ett inom landet anordnat lotteri som saknar tillstånd, förtydligas med en bestämmelse om att kommunikationsföretag inte får för- medla kommunikation från sina kunder till domännamn och IP- adresser för speltjänster. Skälen för bedömningarna och förslaget Att öppna den svenska spelregleringen för nya aktörer kräver att de nya aktörerna kan utöva sina tillstånd utan konkurrens från utlan- det. För att detta skall kunna ske krävs att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag (1994:1000) måste skärpas. Detta kan ske i två avseenden dels genom IP-blockeringar och dels genom förbud för penningtransaktioner av spelinsatser och spel- vinster. Ett av syftena med de förslag som nämnts är att de spel som sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till aktörer i . Om främjandeförbudet inte kan skärpas ställer sig Spel- utredningen mycket tveksam till frågan om att öppna marknaden för nya aktörer. 18 m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, 3 u. 2003, s. 94. De stater inom EU som genomför eller avser att ändra sina lagstiftningar har valt olika vägar för att möta det gränsöver- skridande spelet. har öppnat Internetspel på nationell nivå så att näringslivet kan erhålla tillstånd till spel inom . har (se 11.5.7) infört blockeringar av utländska webbsidor. arbetar med en ny spelreglering som bygger på samma grundtankar som den italienska, dvs. öppna en nationell spelmark- nad på Internet för nya aktörer och samtidig införa bl.a. blocke- ringar för utländska webbsidor. har i ny lagstiftning förbjudit allt Internetspel, dvs. både inhemskt och utländskt. Frågan om blockering av webbsidor över Internet har enbart till syfte att träffa utländska spelbolags spelverksamhet. Vad som skall bli föremål för blockering är rent kommersiell verksamhet. Fördelarna med blockering av IP-adresser och domännamn hos ISP:rna är att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Mot bakgrund av detta gör bedöm- ningen att blockering av IP-adresser och domännamn inte är i strid med fri- och rättigheter i RF, TF och YGL samt fri- och rättigheter enligt och dess tilläggsprotokoll. Blockering av domännamn – DNS-filtrering – innebär att använ- darens blotta förfrågan om webbsidan bryter kommunikation. Block- ering av IP-adresser innebär att en speciell sida på Internet blockeras. Identifikationen är mer detaljerad än den som följer av DNS-filtrering. IP-blockering innebär också att inte bara namnet på tjänsten utan den plats på Internet där speltjänsten är lagrad blockeras. IP-adresser kan i och för sig bytas och hela spelsystem kan av speloperatören flytas till annan server med andra IP-adresser, men metoden framstår ändå på grund av. sin kirurgiska precision som ändamålsenlig. Även denna metod bedömer som realistisk. Fördelarna med blockering av IP-adresser och domännamn hos ISP:rna är som sagts att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Nackdelarna med blockeringen är att den inte kan blockera all åsyftad trafik. Möjlig- heterna att kringgå blockeringen finns (se 11.5.6). Det framstår inte som rimligt att en speloperatör skulle byta domännamn hur som helst. Kopplingen till speloperatörens varu- märke måste av kommersiella skäl finnas kvar. En blockering av domännamn skulle enligt mening inte kunna mötas med att speloperatören fjärmar sig allt för långt från sitt varumärke, eftersom kunderna måste känna igen sin speloperatör. Även mindre förändringar av ett domännamn skulle dock innebära att en blockering kringgås. T.ex. kan ett ursprungligt domännamn ändras till , eller Sådana ändringar skulle kunna ske enligt ett på förhand uppgjort system som förmedlas till kunderna eller lagts in i spelklienten. Den av AAMS tillhandahållna blockeringslistan uppvisar en mycket stor mängd domännamn från speloperatörer som gjort sådana mindre ändringar och därför förekommer på listan med ett flertal likartade domännamn. Ett sätt att delvis blockera även framtida varianter av domän- namn är att blockera huvuddomänen t.ex. Varie- rande prefix som www , www2 , www.vecka52 m.fl. kommer då att bli blockerade. Denna metod innebär dock att all elektronisk kom- munikation med huvuddomänen stoppas, även e-posttrafik till En sådan övergripande blockering innebär alltså att det inte går att kommunicera med speloperatören ens i fullt lagliga syften, vilket jämfört med syftet – att hindra ett otillåtet främjande av spel – måste anses vara oproportionerligt. En kombination av DNS-filter och IP-filter torde vara en metod som medför tillräckligt precis blockering för att inte gå utöver syftet med blockeringen och ändå ha god effekt. DNS-filtret hindrar bekräf- telse på att speltjänsten finns och IP-filtret hindrar att man kan få en uppkoppling. förordar därför att eventuell blockering av webbsidor på Internet bör på sätt sker i ske genom en kom- bination av DNS-filter och IP-filter. Det kan konstateras att om blockering av något slag ska ske, bör det ske genom att tillsynsmyndigheten tillhandahåller listor över de domännamn och IP- nummer som ska blockeras, samt att det förtyd- ligas i lag att främjandeförbudet även omfattar förmedling av spelkom- munikation. På vilket sätt listor ska distribueras bör anförtros tillsyns- myndigheten att, efter samråd med berörda kommunikationsföretag, besluta. Finns det EG-rättsliga förutsättningar att blockera IP-adresser m.m. I avsnitt 11.4.4 har bedömt frågan om det finns EG- rättsliga förutsättningar för att förbjuda betalningsförmedlingar. Då frågan om att förbjuda betalningsöverföringar och blockera IP-adres- ser båda gäller omfattningen av lotteriregleringens främjandeförbud hänvisar Spelutredning till de skäl som anförts i avsnitt 11.4.4 och gör samma bedömning av de EG-rättsliga förutsättningarna att kunna in- föra blockering av IP-adresser och domännamn. I avsnitt 11.3 har konstaterat att det även för fram- tiden finns behov av ett främjandeförbud, som bör skärpas. En sådan skärpning skulle kunna åstadkommas genom att främjandeförbudet förtydligades med ett förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IP-adresser. 12 Expertråd för spelberoende Förslag: Vid inrättas ett expertråd i frågor om spelberoende. skall bestå av fyra leda- möter som utses av inspektionen. Rådets uppgifter är att bistå med råd i frågor om spelberoende. I den nya ramlagstiftningen för lotterier som före- slår kommer få en helt annan roll än vad nuvarande Lotteriinspektionen har. Genom utökad delegation till förslås som framgått ovan föreskriftsrätt inom områdena utbildnings- och informationskrav, förebyggande åtgärder och krav för att motverka spelets skadeverkningar. Spel- marknadsinspektionen kommer också enligt förslag att bli tillståndsmyndighet för allt lotteri i . Ett övergripande syfte med den nya lotterilagen är att lagens skyddssyfte stärks vilket bl.a. kommer att ske med stöd av den utökade föreskrifts- rätten. Ansvaret på kommer därför att vara stort vilket medför att myndigheten måste ha erforderlig kom- petens och kunskap om spelberoende. Då roll på en framtida spelmarknad blir avgörande för att den svenska spelpolitiken skall upprätthållas uppkommer frågan om nödvändig- heten av att ett Expertråd för spelberoendefrågor bör tillskapas i myndigheten. Frågan om särskilda besluts- och rådgivningsorgan inom myndig- heten behandlades i betänkandet Från verksförordning till myndig- hetsförordning (SOU 2004:23). I nämnt betänkande anförs bl.a. följande (a.a. s. 153–154). Flera av de större myndigheterna har inom sig flera olika typer av självständigt beslutande organ. Uppgiften för ett sådant organ är oftast att handha vissa specifika frågor med nära anknytning till myndig- hetens verksamhet, t.ex. att fastställa normer inom ett visst område eller besluta stöd till forskningsverksamhet. I många fall prövar man ansökningar av olika slag. Det förekommer också organ inom myndigheterna som har främst rådgivande uppgifter samt organ som är såväl rådgivande som beslutande. Det enda självständigt beslutande organet av den typ som här avses och som regleras i verksförordningen är personalansvarsnämnden. Dess verksamhet regleras i 19 och 20 §§ verksförordningen. skall pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, om disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning. Av myndighetens instruktion skall framgå om det vid myndigheten skall finnas en personalansvarsnämnd. Myndighetens chef skall vara ordförande i nämnden. För övriga särskilt beslutande eller rådgivande organ inom myndig- heterna sker regleringen i första hand i respektive myndighets instruk- tion. Där anges att det skall finnas ett sådant organ samt vilka uppgifter och vilket ansvar som ankommer på organet. I instruktionen regleras också antalet ledamöter och hur de skall utses. Ofta deltar någon från myndigheten och ibland myndighetens chef. I något fall utses ledamöterna av regeringen, i andra fall utses ledamöterna av myndighetens styrelse eller chef. Vissa myndigheter har i sina arbetsordningar beslutat att reglera frågor som rör det eller de särskilda besluts- eller rådgivningsorganen närmare. Vissa utav organen har också upprättat egna arbetsordningar. I detta sammanhang bör nämnas att det också förekommer att myndigheter på egen hand bildar självständiga besluts- eller rådgivnings- organ inom ramen för sin organisation. Exempel på detta finns inom där man bl.a. bildat arbetsgrupper med självständig beslutanderätt beträffande exempelvis ansökningar om bidrag inom olika konstområden. Under avsnittet överväganden anfördes följande (a.a.s.157–158) är det inte reglerat i verksförordningen i vad mån myndighetens ledning har ansvar för den verksamhet som sköts av ett särskilt besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten. För att ansvars- förhållandena inom myndigheterna skall bli så tydliga som möjligt bör även ansvarsförhållandena i de fall som här avses regleras i myndig- hetsförordningen. I de fall där en myndighet själv valt att delegera till ett särskilt besluts- eller rådgivningsorgan att avgöra vissa frågor blir en naturlig följd att organet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Myndighetens ledning ansvarar i sin tur inför regeringen. Organets ledamöter är på samma sätt som andra vid myndigheten självständigt ansvariga för sina beslut. I de fall där regeringen bestämt att det skall finnas särskilda besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten blir ansvarsförhållandena något mer komplexa. Å ena sidan har regeringen bestämt att organet skall finnas för att svara för vissa uppgifter, å andra sidan finns organet inom myndigheten som en del av verksamheten. Enligt utredningens uppfattning innebär det förhållandet att regeringen anförtror vissa uppgifter åt ett särskilt besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten att det är myndighetens ledning som inför reger- ingen ansvar för att organet tilldelas medel för sin verksamhet genom myndighetens budget, för att verksamheten i övrigt fungerar samt för att den bedrivs på sätt som anges i 6 § förslaget till myndighets- förordning. På samma sätt som anförts ovan ansvarar organets ledamöter själv- ständigt för de beslut som fattas inom organet. Organets ledamöter är inför myndighetens ledning ansvarigt för verksamheten i övrigt. Eftersom organet finns inom myndigheten sker eventuell redo- visning av verksamheten (om inte regeringen angett något annat) till myndighetens ledning. Myndighetens ledning i sin tur rapporterar till regeringen. Den externa revision som görs av myndighetens verksam- het omfattar då även det särskilda organet. I annat fall skulle det, för att få någon kontroll av det särskilda besluts- eller rådgivningsorganets verksamhet, krävas någon form av rapportering från det särskilda organet till regeringen samt att regeringen säkerställde att verksam- heten blev föremål för externrevision. Besluten fattas inom myndigheten och vad som angetts om över- klagande av myndighetens beslut gäller, om inte annat föreskrivs särskilt, beträffande det särskilda beslutsorganets beslut. I de fall en särskild författning reglerar organets verksamhet finns vanligen bestämmelser om överklagande i den författningen. Med den nya roll som föreslås få i den framtida lotterilagstiftningen med utökad delegation till myndig- heten kommer myndighetens roll för att uppnå regeringens spel- politik att bli helt avgörande. För att kunna föreslå att ett så stort ansvar läggs på krävs dels att myndig- heten har en styrelse med fullt ansvar (som redan gäller och bör bestå) dels att myndigheten har erforderlig kunskap för de nya arbetsuppgifterna. bedömer att mycket höga kompetenskrav måste ställas på för att en utökad föreskriftsrätt skall kunna föreslås. bedömer att en sådan kompetens inte kan uppnås på annat sätt än att det i inrättas ett rådgivande expert- organ i spelberoendefrågor. Av avsnitt 4.11 framgår att Spelutred- ningen föreslår att också ska initiera och bevilja anslag till forskning och att det för den uppgiften förutsätts ett expertråd. Expertorganets roll bör vara att bistå myndigheten och dess styrelse med expertutlåtanden i särskilda frågor som myndigheten hänskjuter till expertorganet. Expertorganet bör bestå av experter både inom förebyggande åtgärder, forskning om spelberoende samt kunskap om vård och behandling. Expertorganet bör självt bestämma sina arbetsformer. Expert- organet bör vara ansvarig för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Myndighetens ledning är ansvarig för att expertrådet till- delas medel för sin verksamhet. Expertorganet blir således ett rådgivande organ inom myndig- heten som redovisar sina rekommendationer till myndighetens ledning och styrelse.