sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — I en ny ramlag för lotterier bör i större utsträckning bestämmelser bli föremål för delegering till regeringen och . Frågan uppkommer hur en ny ansvarsfördelning mellan , regeringen och bör struktureras. Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) I sina överväganden framförde utredningen att i vart fall huvud- reglerna för lotteriverksamheten bör anges i lag. Vidare anfördes att vad man kan överväga att flytta till en förordning är de närmaste villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinstandel etc. (jmf 16–27 och 32–34 §§) och därmed också definitionerna av spel och lotterier (jmf. 4–7 §§). Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) Utredningen anförde vidare följande i frågan om en enhetlig reglering (a.a. s. 247–250) Lotterilagen avser att reglera samtliga verksamheter som definieras som lotterier i lagen. Undantag har gjorts för kasinon med internatio- nella regler, vilka regleras i kasinolagen, och ytterligare några få verk- samheter. Bestämmelserna i 9–36 §§ lotterilagen anger i detalj under vilka förutsättningar olika slags lotterier får anordnas. Till synes innebär detta en uttömmande reglering av förutsättningarna för att anordna spel och lotterier i . Emellertid är det endast en begränsad del av den svenska spel- och lotterimarknaden som omfattas av dessa bestämmelser. Såväl ATG som har i stället erhål- lit sina tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Denna bestämmelse lyder: Regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i denna lag. Sådant tillstånd får dock inte avse kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande. Enligt bestämmelsens ordalydelse tillerkänns regeringen alltså en synnerligen omfattande rätt att ge tillstånd till lotterier av vilket slag som helst och utan att behöva iaktta de begränsningar i frågan om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler som följer av lotterilagen. De enda formella inskränkningarna i regeringens befogenhet gäller de sär- skilt utpekade spelformerna kedjebrevsspel, vilket är förbjudet, och spelautomater, vilka är särskilt reglerade i lotterilagen. 45 § lotterilagen har alltså karaktären av en undantagsbestämmelse, och denna karaktär förstärks av uttalanden i förarbetena till lotteri- lagen, där det anförs t.ex. att det kan ibland finnas ett behov för regeringen att i speciella situationer lämna sådana tillstånd, dvs. att tillåta andra spelformer eller lotterier med högre vinstnivåer än vad lagen medger (prop. 1993/94:182 s. 80). Bestämmelser med motsva- rande innebörd fanns dock även lotteriförordning och lotterilag. Av förarbetena till lotterilag framgår att nämnda bestämmelse var att betrakta som en huvudregel såvitt gällde spel och lotterier med penningvinster. Vid tillkomsten av lotterilag var sådana spel och lotterier förbehållna staten (till vilken uppenbarligen ATG hänfördes). Det fanns tydligen inget behov av någon författnings- reglering i den situationen, när regeringen skulle ge tillstånd till statens egna spel och lotterier (se prop. 1981/82:170 s. 36, 75 f. och 78). Eftersom ATG:s och merparten av Svenska Spels tillstånd är meddelade med stöd av 45 § lotterilagen är huvuddelen av den svenska spel- och lotterimarknaden – sett till omsättningen – reglerad utan att det kan läsas ut i författning vilka förutsättningar för verksamheten som gäller. Den uppfattningen att det saknas behov av en författnings- reglering när det handlar om att staten ger tillstånd till statliga eller statskontrollerade spelbolag kan man i och för sig ha förståelse för. Regeringen har också i senare lagstiftningsärenden inte funnit skäl att – i och för sig rörande begränsade frågor – lagreglera de statligt styrda bolagens verksamhet (se t.ex. prop. 2002/03:93 s. 17). Utredningen har emellertid funnit flera skäl som talar mot att de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet regleras enbart genom regeringens särskilda tillstånd, och är följaktligen för att författningsreglera verksamheten. I föregående avsnitt har utredningen pekat på betydelsen av att förutsättningarna att anordna spel och lotterier är synliga, dvs. framgår av författning, när det handlar om att bedöma om en reglering som inskränker den fria rörligheten för t.ex. tjänster är förenlig med EG- rätten. Denna omständighet talar till förmån för en författningsreglering. Detta argument har givetvis inte endast europarättsliga aspekter utan i hög grad är det en legitimitetsfråga. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att den absolut största delen av den svenska spel- och lotterimarknaden inte är författningsreglerad. Viktigare är emellertid att enhetliga regler rimligen måste gälla för identiska spel och lotterier, och lagstiftningen bör inte innebära att skilda förutsättningar för att anordna ett lotteri beror på vem som skall anordna detta. Vid tillkomsten av föregångaren till 45 § lotterilagen, nämligen 4 § lotterilag, gällde ett statligt monopol inom de områden som bestämmelsen avsågs att tillämpas på. argumentet hade då mindre betydelse. råder emellertid konkur- rens i fråga om riksomfattande lotterier med penningvinster, vilka anordnas av såväl som folk- rörelsernas spelbolag. Enligt utredningens bedömning är det inte till- fredställande att de formella förutsättningarna för att anordna spel och lotterier är olika beroende på om det är folkrörelsernas eller statens spelbolag som anordnar dessa. Även på de områden där och faktiskt har en ensamrätt, t.ex. vadhållning i samband med hästtävlingar och idrotts- tävlingar som bedrivs i mer än en kommun finner utredningen dock att förutsättningarna på förhand måste vara synliga. En författnings- reglering är enligt utredningen nödvändig även på dessa områden. Att författningsreglera den statliga spelverksamheten har för övrigt inte varit främmande för lagstiftaren (jfr 27 § lotterilagen om värde- automater). Sammanfattningsvis har utredningen funnit starka skäl som talar för att man författningsreglerar även de delar av den svenska spel och lotterimarknaden som endast regleras genom särskilda tillstånd från regeringen. De motskäl som finns är inte av den tyngden att en bestämmelse motsvarande nuvarande 45 § lotterilagen bör behållas. Det framstår förvisso som ofrånkomligt att den tillståndsgivande myndigheten har ett behov av ett visst utrymme för egna bedöm- ningar. Detta bör dock lösas genom utformningen av bemyndigandet till dessa myndigheter. För det fall en möjlighet för regeringen eller annan myndighet att ändå, i speciella situationer, kunna ge tillstånd till spel och lotterier i annan ordning än vad som framgår av lotterilagen ändå anses vara erforderlig, bör denna möjlighet utformas så att det verkligen utgör ett undantag, och lotterilagens bestämmelser bör där- vid vara subsidiärt tillämpliga. I utredningen framgår sedan att med hänsyn till den tid utredningen hade till sitt förfogande kunde inte något författningsförslag lämnas. Ett av huvudsyftena med utredningen är att tillskapa en reglering av spel om pengar som klart anger vem som får göra vad i svensk spel- reglering. Med den lagtekniska struktur som gäller för svensk spelreglering är huvudregeln att alla bestämmelser står i lotteri- lagen. Här skall dock framhållas som också nämnts i kapitel 2 att regeringen med stöd av 44 och 45 §§ lotterilagen ger tillstånd till AB och och därav följer att dagens lotterilag i praktiken har delegerat en stor del av svensk spelpolitik till regeringen. Som framgått i avsnitt 5.11 är bedömning att huvuddragen i nuvarande lotterilag alltjämt kan gälla, dvs. att det alltjämt ska vara en förbudslagstiftning, att alla spel om pengar kräver tillstånd och att alla tillstånd står under statlig kontroll. Vidare att lagens syften alltjämt ska gälla och i den nya lagstift- ningen lagreglera dessa syften. Lagen ska alltjämt vara straff- sanktionerad och främjandeförbudet i dagens 38 § ska finnas kvar och även stärkas. Den nya lagtekniska strukturen föreslår kommer alltså innehållsmässigt att bygga på alla grund- principer som gällt för svensk lotterilag . Dessa grundprinciper kommer att kompletteras med nya bestämmelser, exempelvis marknadsföringsregler, en ny modell för tillstånds- givning, en ny licensmodell m.m. Som vidare framgått i kapitel 5 är bedömning att en ramlag bör omfatta allt lotteri i , dvs. både de statliga och statskontrollerade bolagen, och den nya licensgivningen, om alternativet genomförs. Syftet med den nya lagstrukturen är dels att göra spelregleringen mer förutsägbar, dels strama upp lagstiftningen i de delar där detta anses nödvändigt dels att få en moderna och teknikneutral lagstift- ning och dels få en klarare ansvarsfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter. Utredningens förslag till ny struktur för lagreglering av lotterier i innebär då att i större utsträckning än enligt gällande lotterilag bestämmer huvuddragen i lagstiftningen för alla aktörer på spelmarknaden. Regeringens roll blir att ansvara för spelpolitiken och detta bl.a. genom förordningsreglering. Lotteriinspektionen får i den nya regleringen en klarare roll som reglerare av spelet i betydelsen tillstånds- och tillsynsmyndighet för i princip allt spel i . Då den nya myndigheten också skall tillföras nya ansvarsområden och därmed också få en aktivare roll på spelmarknaden måste föreskriftsrätten utökas för myndigheten Den nya struktur föreslår för spelreglering i bygger på följande förutsättningar. gör bedömningen att huvudreglerna om lotteri- verksamheten bör anges i lag. I lag kommer anges bl.a. vem av aktörerna på den svenska spelmarknaden som får göra vad. Vidare kommer givetvis alla grundläggande bestämmelser om exempelvis tillståndsgivning, tillsyn, sanktionsmöjligheter, straff och marknads- föring att lagregleras. I den nya lagstrukturen bör regeringens roll som ansvarig för spelpolitiken klarare anges. Vad som bör överväga att delegeras till regeringen är de närmaste villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinst- andel etc. och därmed också definitionerna av spel och lotterier. Vad som bör övervägas att delegeras till myndighet är före- skiftsrätt inom områdena säkerhet i spel, spelberoende och före- byggande åtgärder. Myndigheten får med förslag en klarare roll som enda tillståndsgivare för i princip allt spel om pengar i . Myndigheten kommer också vara tillsynsmyndig- het för allt spel om pengar i . Myndighetens roll kommer i den nya lagstrukturen att bli mer framträdande och dess ansvars- område kommer utöver tillstånd och tillsyn bl.a. att omfatta mark- nadsföring, säkerhet i spel och spelberoendefrågor. Med den nya roll som Lotteriinspektionen föreslås få med den nya ramlagstiftningen, med utökad delegation till myndigheten, kommer myndighetens roll för att uppnå regeringens spelpolitik att bli helt avgörande. För att kunna föreslå att ett så stort ansvar läggs på Lotteriinspektionen krävs dels att myndigheten har en styrelse med fullt ansvar (som redan gäller och bör bestå) dels att myndig- heten har erforderlig kunskap för de nya arbetsuppgifterna. Spel- utredningen bedömer att mycket höga kompetenskrav måste ställas på Lotteriinspektionen för att en utökad föreskriftsrätt skall kunna föreslås. Som kommer att redovisas i kapitel 12 föreslår Spelutred- ningen att ett expertråd för spelberoende inrättas vid Spelmarknads- inspektionen. Förslagen bygger även på att Lotteriinspektionen tillförs erfor- derliga medel för att kunna utveckla verksamheten både med personal och övriga resurser. kommer i kapitel 14 Myndig- heternas roll, att ytterligare belysa frågan. Sammanfattningsvis föreslår en ny ramlag för spel om pengar, i vilken ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Lotteriinspektionen tydliggörs. Alla huvudbestämmelser om lotterier bör stå i lag, regeringen bör kunna utöva spelpolitik i för- ordningsreglering och tillsynsmyndigheten bör få utökad före- skriftsrätt. Den nya lagen bör för att anknyta till nu gällande lagstift- ning kallas lotterilagen. 6.4Lagens tillämpningsområde – lotteridefinitionen Bedömning och förslag: Den nya lotterilagens tillämpnings- område ska även omfatta verksamhet som anordnas i , men som inte är tillgänglig för den svenska allmänheten. Ytterligare förändringar av lagstiftningens tillämpningsområde föreslås inte. I Direktiven till utredningen anges inte särskilt att definitionen av lotterier skall utredas. Frågan aktualiseras dock bl.a. med anledning av och rådets direktivet om tjänster på den inre marknaden (2006/123/EG) (nedan kallat tjänstedirektivet). I utredningen i en föränderlig värld (2006:11) behandlas frågan om lagens tillämpningsområde i kapitel 8. Sammanfattnings- vis framgår att nämnd utredning inte föreslog några ändringar i lotteridefinitionen. Däremot föreslogs att lagens tillämpnings- område skulle utvidgas till att omfatta också lotterier som i anordnas för allmänheten, även om svenskt deltagande i lotteriet är uteslutet. Frågan som behöver behandlas inom ramen för detta betän- kande är först tjänstedirektivet och dess undantag för spelverksam- het och om dessa bestämmelser kan få följdverkningar på den svenska definitionen av lotteri. 6.4.2Tjänstedirektivet och dess undantag för spelverksamhet Tjänstedirektivet är berört i kapitel 3 EG-rätt och i betänkandet Spel i en föränderlig värld (2006:11), avsnitt 6.2.7 I ingressen till tjänstedirektivet anges i punkt 25 att spelverk- samhet, inbegripet lotterier och vadslagningar, bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde med tanke på denna verksam- hets särdrag som medför att medlemsstaterna har utformat en politik avseende den allmänna ordningen och konsumentskyddet. I artikel 2.2. punkt h) i direktivet anges de verksamheter som direktivet inte skall tillämpas på, dvs. bl.a. spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vadslagning. I ingressen p. 17 anges bl.a. att direktivet omfattar endast sådana tjänster som utförs mot ekonomisk ersättning. Det skall tilläggas att i förhandlingsarbetet till tjänstedirektivet fanns inledningsvis spel om pengar med i förslaget. På EU-parla- mentets initiativ infördes undantaget för spel om pengar och därför gäller direktivet inte detta område. Lotterilagen definierar i 3 § lotteri enligt följande. Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. 1.lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden, 2.marknads- och tivolinöjen, 3.bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedje- brevsspel och liknande spel. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet. Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel. Följande utdrag ur utredningen i en föränderlig värld (2006:11) behandlar frågan om lotteribegreppet (a.a. s. 204–205) Den allmänna definitionen av ett lotteri är alltså en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Det förutsätts därmed att vinst skall utgå och att alla deltagare inte vinner lika mycket. Denna definition är emellertid inte tillräcklig för att avgöra vad som är lotteri eller annan verksamhet. I definitionen ryms nämligen även ett antal företeelser där vinst utgår men som ändå inte avsetts vara lotterier, t.ex. idrottstävlingar och möjligen vissa finansiella transak- tioner. lotterilag angavs att vinstmöjligheterna helt eller del- vis skulle bero på slumpen genom lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden för att ett lotteri skulle föreligga. Förfaranden som borde omfattas av lotteribegreppet men där slumpmomentet inte var avgörande utpekades särskilt. Det gällde t.ex. marknads- och tivolinöjen där utgången ofta beror på spelarens skicklighet. I förarbetena till lotterilag ansåg regeringen att slumpen visser- ligen skall beaktas vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri men att hänsyn dock i första hand bör tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till slumpen (prop. 1993/94:182 s. 52). Ursprungligen innehöll 3 § lotterilag en allmän definition av lotteri motsvarande det nuvarande första stycket, men verksamhe- ten skulle dessutom ske genom något av de i nuvarande andra stycket uppräknade förfarandena. Dessutom betonades verksamhetens all- männa karaktär genom en bestämmelse motsvarande nuvarande tredje stycket. Efter ikraftträdandet av lotterilag uppmärksammades att det fanns verksamheter, som i och för sig borde anses vara lotterier, som inte med säkerhet kunde inordnas under uppräkningen i punk- terna 1–3. Därför ändrades 3 § på så sätt att den nödvändiga kopp- lingen mellan den allmänna definitionen av lotteri i första stycket och uppräkningen i nuvarande andra stycket togs bort. Enligt 3 § i dess nuvarande lydelse är det således inte nödvändigt att en verksamhet kan inordnas under någon av punkterna i andra stycket för att anses vara ett lotteri utan det avgörande är i stället rekvisiten i första stycket i förening med verksamhetens allmänna karaktär. För att avgöra denna allmänna karaktär kan dock de verksamheter som anges i andra stycket tjäna som vägledning. De verksamheter som anges i andra stycket skall dock anses vara lotterier. Även lotterier där insats inte tas ut för deltagande omfattas av lotteridefinitionen. Utredningen anför vidare följande om lagens tillämpningsområde (a.a. s. 230–231) Utredningen har inte funnit skäl att frångå den huvudregel som gäller , att spel och lotterier skall vara anordnade för allmänheten för att omfattas av lagstiftningen. Begreppet allmänheten bör ha samma inne- börd som enligt gällande rätt. Liksom bör ett lotteri anses anord- nat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten (jfr 1 § andra stycket lotteri- lagen). Enligt lotterilagen omfattas dock vissa spelformer, nämligen bingo- spel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel, av lagen redan om de anordnas i förvärvssyfte. Eftersom det inte framkommit skäl som talar för en annan ordning bör detta gälla även i fortsättningen. Det har emellertid framkommit att tveksamhet råder huruvida ett lotteri som anordnas i och är tillgängligt för allmänheten i annan stat, men där svenska spelare utestängs från att delta, omfattas av lagstiftningen. Särskilt gäller detta spelföretag som är etablerade i och som erbjuder spel och lotterier över Internet som riktas enbart mot annan stat. Det har då ifrågasatts om uttrycket lotterier som anordnas för allmänheten enbart avser den svenska allmänheten. Utredningen kan inte se att en sådan begränsning kan läsas ut i lag- texten. Eftersom lotterilagens syften, att skydda spelarna och mot- verka kriminalitet m.m. får anses avse de svenska förhållandena är det dock inte självklart att det vid en domstolsprövning konstateras att lagstiftningen är tillämplig på verksamhet som anordnas i men endast riktar sig utomlands. Som kommer att utvecklas i nästa kapitel är det svårt att genom nationell lagstiftning reglera spel- och lotteriverksamhet som anordnas i andra stater. I konsekvens med det resonemanget måste det ankomma på den stat, där verksamheten anordnas, att reglera även den gränsöverskridande verksamheten. Det är inte acceptabelt att det finns möjligheter att från bedriva spel- och lotteriverksamhet som riktar sig mot utlandet, särskilt om åtgärder vidtas här för att förhindra utländska spelanordnare att erbjuda speltjänster här. Utredningen finner därför att den svenska lagstiftningen bör gälla även verksam- heter som anordnas här men som inte är tillgängliga för den svenska allmänheten. Lagtexten bör därför förtydligas, så detta framgår. Den svenska lotteridefinitionen har som framgått ovan ett vinst- moment men ställer inte krav på insats och något uttryckligt krav på slump finns inte. Att någon insats inte krävs för att omfattas av lotteridefinitionen innebär att bl.a. olika former av gratislotterier omfattas av lagen och är förbjudna. I punkt 17 i ingressen till tjänstdirektivet anger att direk- tivet omfattar endast sådana tjänster som utförs mot ekonomisk ersät- tning. Olika former av gratislotterier omfattas således inte av direk- tivet. Ställer då tjänstedirektivet krav på den svenska lotteridefinitionen bör ändras? Som anförs ovan anges i direktivets ingress punkt 25 att spel- verksamhet, inbegripet lotterier och vadslagningar, bör undantas från direktivets tillämpningsområde med tanke på denna verksam- hets särdrag som medför att medlemsstaterna har utformat en politik avseende den allmänna ordningen och konsumentskyddet. Som framgått vid genomgång av EG-rätten i kapitel 3 är spel om pengar inte harmoniserat inom EU. Som vidare konstaterats finns det därmed inte heller några gemensamma definitioner av varken lotteribegreppet eller de olika spelformer. Av genomgången av EG-rätten framgår att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme att bestämma både metod och nivå för sin reglering. Som framgått innebär detta att medlemsstaterna har olika metoder för sina regleringar och även olika nivåer. Medlems- staterna har rätt att besluta om totalförbud för vissa spel, monopol, oligopol eller licenser men givetvis gäller att den metod och nivå man bestämmer måste följa de krav som framgår av EG-domsto- lens praxis. Mot bakgrund av vad som sagts och särskilt med hänsyn till det omfattanden nationella utrymmet som EG-dom- stolen i sin praxis gett medlemsstaterna att bestämma både nivå och metod för sin reglering finner inte att skäl förelig- ger att med anledning av tjänstedirektivet ändra den svenska lotteri- definitionen. Som nu anförts innebär den svenska lotteridefinitionen att även marknads- och tivolinöjen faller inom lotterilagens tillämpnings- område. Med det utrymme som EG-rätten ger medlemsstaterna att bestämma nivå och metod för sin reglering och då definitioner av spel inte är harmoniserat finner inte heller skäl att ändra definitionen av lotteri i detta avseende. I övrigt delar den bedömning som gjorts i betänkande Spel i en föränderlig värld (2006:11) om att nuvarande definition av lotteri bör vara kvar. Vidare delar nämnd utrednings bedömning att lagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta verksamhet som anordnas i men som inte är tillgänglig för den svenska allmänheten. 7En ny tillstånds- och tillsynsmodell 7.1En ny tillstånds- och tillsynsorganisation Förslag: En ny tillstånds- och tillsynsorganisation för lotterier införs. Den nya tillståndsorganisationen innebär att all tillstånds- givning för lotterier centraliseras till en myndighet. Lotteri- inspektionen byter namn till . Regeringens, länsstyrelsernas och kommunernas roll som till- ståndsmyndigheter upphör. Kommunerna ska vara kvar som reg- istreringsmyndighet för kommunala lotterier. Den nya tillsynsorganisationen innebär att tillsynen av allt spel – undantaget registreringslotterier – läggs på en myndighet. roll som tillsynsmyndighet upphör. Kommunerna ska vara kvar som tillsynsmyndighet för Enligt direktiven skall de sociala skyddshänsynen genomsyra allt från tillståndsgivning, försäljning och lansering av nya spel till marknadsföring och tillsynsutövande. I nuvarande reglering är Lotteriinspektionen förvaltningsmyn- dighet för lotterier och spel samt central tillsynsmyndighet över lotterilagen (1994:1000).