sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — besluten utmönstras som beslutsmodell. Istället bör de villkorade skyddsobjektsbesluten, som i strikt mening inte trätt i kraft och som inte heller genom skyltning kommit till allmänhetens känne- dom, ersättas av en lösning enligt den metod som tillämpas för de förberedda besluten. Lösningen som vi ser den är alltså att ett beslut om skyddsobjekt förbereds hos beslutsmyndigheten för att närhelst behovet uppstår snabbt kunna sättas i verket genom för förvaltningsärenden sedvanliga beslutsåtgärder. Vi tror att den här ordningen kan uppnås utan särskilda författningsregler härom. När det gäller de hemliga skyddsobjekten ställer sig saken något mera komplex. Det handlar här om i och för sig aktiva anläggningar m.m. där sekretess råder beträffande själva beslutet om skyddsobjekt. I dessa fall har anläggningens status som skyddsobjekt inte kommit till allmänhetens kännedom, varför heller inga skyltar sätts upp till klargörande av innebörden av de förbud som gäller med skyddsobjektsbeslutet. Till bilden hör dock att de statliga myndigheter och organ, som undantagslöst står för de hemliga anläggningarna, ytterst sällan har intresse av att just med skyddslagen som grund hävda objekten gentemot utom- stående. Detta beror naturligtvis på att ett ianspråktagande av de särskilda rättsverkningar som följer med skyddsobjektsstatusen gentemot enskilda förutsätter att skyddsobjektets existens och status skulle röjas. I praktiken blir de hemliga skyddsobjekten därför vilande i den meningen att de särskilda rättsverkningar inte tas i anspråk av bevakningspersonalen. Skulle trots allt bevaknings- personal hävda skyddsobjektet gentemot utomstående förutsätter detta som sagt att den som berörs av ingripandet åtminstone muntligen blir upplyst om att det rör sig om ett skyddsobjekt och vad det innebär. Detta är ju i själva verket en förutsättning för att det över huvud taget ska kunna bli aktuellt att utkräva ansvar för en överträdelse. Vi anser inte heller att det här berörda spörsmålet kräver någon författningsreglering, främst därför att företeelsen som sådan är så sällsynt. 12.3Godkännande som skyddsvakt m.m. Skyddsvakt är en samlande beteckning på alla som utan att vara poliser har de särskilda befogenheter som skyddslagen ger. Innan en person utses att som skyddsvakt bevaka ett skyddsobjekt, måste personen i fråga vara godkänd som skyddsvakt. Det är således ett förfarande i två steg innan någon kan verka som skyddsvakt. Först ska den tilltänkta personen bli godkänd som skyddsvakt och därefter kan han eller hon utses till skyddsvakt, dvs. få ett uppdrag eller en anställning. Det finns inga bestämmelser om vem som utser en skyddsvakt eller formerna för detta. Normalt är det den myndighet eller det företag som äger, förvaltar, nyttjar eller har bevakningsuppdrag i fråga om skyddsobjektet som också utser skyddsvakten. Däremot finns i skyddsförordningen (5 §) bestämmelser som rör godkännande av skyddsvakter. Grundläggande är att Försvars- makten beslutar om godkännande av den som ska utses som skyddsvakt inom Försvarsmakten och som tillhör myndighetens personal. I övriga fall är det i det län där vederbörande är bosatt som beslutar i godkännandefrågan. Ett godkännande som skyddsvakt ska avse en bestämd tid, längst , och kan begränsas till att avse endast vissa skydds- objekt. Som skyddsvakt får bara den godkännas som har erforderlig utbildning och i övrigt är lämplig för uppgiften (6 § skydds- förordningen). I den praktiska tillämpningen knyts i regel godkännandet till att den det gäller har eller ska få ett bevaknings- uppdrag, en anställning hos en skyddsobjektsägare eller en anställning i ett bevakningsföretag. När det gäller de närmare detaljerna kring utbildningen av skyddsvakter regleras dessa med stöd av 18 § 1 skyddsförordningen i föreskriftsform av Försvarsmakten beträffande Försvarsmaktens personal och i övrigt av . Styrelsen har i RPSFS 1991:5 (FAP 579-3) utfärdat relativt utförliga föreskrifter och allmänna råd för utbildning av skyddsvakter. När det däremot gäller kriterier för lämplighetsprövningen är de rättsliga hållpunkterna jämförelsevis begränsade. Det finns således i skyddslagsstiftningen inte några bestämmelser om vilka informationskällor, främst register, mot vilka kontroll ska göras eller efter vilka kriterier eventuell information ska värderas. Däremot finns i andra författningar bestämmelser om olika slags säkerhets- och lämplighetsprövningar som i flera fall ska tillämpas också i fråga om skyddsvakter. Det är i huvudsak bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen och lagen (1974:191) om bevakningsföretag med resp. anknytande förordningar som här är av intresse. Av central betydelse på området är säkerhetsskyddslagens bestämmelser om säkerhetsprövning som syftar till att klarlägga den granskade personens lojalitet och pålitlighet ur säkerhets- synpunkt. Säkerhetsprövning ska enligt 11 § säkerhetsskyddslagen göras (1) innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller (2) anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. I vissa fall omfattar säkerhetsprövningen registerkontroll och I övrigt gäller att en säkerhetsprövning ska grundas på den personliga kännedom som finns om den som prövningen gäller och uppgifter som framgår av betyg, intyg och referenser (14 § säkerhetsskyddsförordningen). Registerkontroll ska bl.a. göras vid säkerhetsprövning som gäller anställning, uppdrag, tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt eller något annat deltagande i verksamhet om anställningen eller deltagandet i verksamheten har placerats i säkerhetsklass. Här gäller tre skilda säkerhetsklasser beroende på hur känslig och omfattande information som kommer ifråga för den aktuella anställningen eller befattningen; säkerhetsklass 1 är att beteckna som den mest känsliga medan säkerhetsklass 3 antas medföra den från sekretessynpunkt jämförelsevis minsta exponeringen. Med säkerhetsklass 3 avses anställningar m.m. som innebär att man får del av sekretessbelagda uppgifter som är av betydelse för rikets säkerhet och där ett röjande av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa. I jämförelse härmed tar säkerhetsklass 1 sikte på anställningar m.m. som innebär man i stor omfattning får del av sekretessbelagda uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, medan säkerhetsklass 2 ligger någonstans mitt emellan (17 §). Registerkontrollens omfattning beror på vilken säkerhetsklass som gäller t.ex. för den aktuella bevakningsuppgiften. För säkerhetsklass 3 får registerkontrollen omfatta kontroll mot belastningsregistret, misstankeregistret och och uppgifter som annars behandlas inom . Som jämförelse kan nämnas att för säkerhetsklass 1 eller 2 får register- kontrollen omfatta varje uppgift som finns tillgänglig om den kontrollerade och, om det är oundgängligen nödvändigt, om make eller sambo (21 §). Dessutom ska inom ramen för en säkerhets- prövning i säkerhetsklass 1 och 2 även utföras en s.k. särskild personutredning. I denna personutredning ska undersökning göras bl.a. av den kontrollerades ekonomiska förhållanden (18 §). Det ska i sammanhanget tilläggas att en säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting endast får innehas av den som är svensk medborgare (29 §). Registerkontroll får även göras av den som anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism (14 §). Detta kan t.ex. komma ifråga för den som deltar i verksamhet på anläggningar m.m. som kan vara eller är skyddsobjekt. Den registerkontroll som görs till skydd mot terrorism motsvarar i princip den som gäller för säkerhetsklass 3. Det är alltså även i detta fall fråga om kontroll gentemot belastningsregistret, misstankeregistret, och uppgifter som annars behandlas hos (22 §). Vad särskilt gäller frågan vilka myndigheter som ska besluta om registerkontroll avseende befattningar som är placerade i säkerhetsklass 2 och 3 gäller i huvudsak följande. I de flesta fall är det den myndighet som ansvarar för verksamheten som beslutar om placering i säkerhetsklass. Förutom kommuner, landsting och länsstyrelser rör det sig här om ett drygt sjuttiotal statliga myndigheter som inom sina resp. verksamheter kan besluta om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll. Skulle däremot den aktuella verksamheten bedrivas i ett bolag fattas motsvarande beslut av om elförsörjningsverksam- heten berörs; av Luftfartsstyrelsen om flygtransportverksamheten berörs; av om telekommunikationsverksam- heten berörs; för övriga verksamheter av i det län där bolaget har sitt säte (19 § säkerhetsskyddsförordningen). Skulle istället registerkontroll komma ifråga på grund av skyddet mot terrorism är det däremot väsentligt färre myndigheter som beslutar om kontrollen. Här gäller att Försvarsmakten beslutar om registerkontroll i fråga om personal som utses att delta i verksamhet vid sådana skyddsobjekt över vars status som skydds- objekt Försvarsmakten beslutat; Luftfartsstyrelsen beslutar i fråga om personal på civila flygplatser m.m.; om personal på sådana anläggningar inom elförsörjningen som är skyddsobjekt; om personal som ska delta i verksamhet vid statschefens residens och bostäder samt statsministerns bostäder; i fråga om register- kontroll av personal inom byggnader. I övriga fall, utom för eller myndigheters byggnader, är det i det län där skyddsobjektet finns som beslutar om registerkontroll av personal på skyddsobjektet (27 § säkerhetsskyddsförordningen). Det kan här tilläggas att det är den som bestämmer om registerkontroll som självständigt avgör om personen i fråga ska anlitas (27 §). Det sagda innebär sammanfattningsvis att Försvarsmakten, med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen, ska säkerhetspröva de skyddsvakter man själv godkänner, men också i vissa fall de man i övrigt utser, dvs. även de civila skyddsvakter man anlitar och som inte hör till Försvarsmaktens personal, t.ex. personal från ett bevakningsföretag. Detta har sin grund antingen i att ifrågavarande uppdrag är placerat i säkerhetsklass eller att bevakningsuppgiften för skyddsobjektet har betydelse för skyddet mot terrorism. Registerkontrollen när det gäller skyddet mot terrorism motsvarar som ovan nämnts i princip säkerhetsklass 3. Det är med andra ord genom säkerhetsskyddslagstiftningens bestämmelser om register- kontroll och säkerhetsprövning som Försvarsmaktens prövning vid godkännande eller utseende av skyddsvakter får sitt närmare innehåll. När det gäller godkännandeprövning av den majoritet av de civila skyddsvakterna som har eller ska få anställning vid auktoriserade bevakningsföretag är det istället lagen om bevakningsföretag och anknytande förordning samt tillämp- ningsföreskrifter som har primär betydelse. Enligt 4 § lagen om bevakningsföretag ska all personal i bevakningsföretaget vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt. Denna prövning ska göras av i det län där den som prövningen gäller huvudsakligen avses komma att tjänstgöra (6 §). Av 10 § förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. framgår sedan att en länsstyrelse vid prövning av en persons laglydnad och medborgerliga pålitlighet ska inhämta uppgifter som avses i 21 § 2 säkerhetsskyddslagen; för anställning i bevaknings- företag som väktare (och skyddsvakt) ska alltså göras register- kontroller gentemot belastningsregistret, misstankeregistret och samt uppgifter som annars behandlas hos Säker- hetspolisen, dvs. en registerkontroll som för säkerhetsklass 3. När det gäller de närmare utgångspunkterna för länsstyrelsernas bedömning av den information som kan framkomma, bl.a. genom registerkontrollerna, ges viss vägledning av de föreskrifter och allmänna råd som med stöd av förordningen utfärdat för prövningen av personal inom bevakningsföretag, RPSFS 2006:15 (FAP 579-2). Där framgår att högre krav ska ställas på väktares och föreståndares laglydnad och lämplighet än på annan personal. Brott som i normalfallet bör leda till att en person inte ska godkännas på grund av bristande laglydnad är uppsåtliga brott mot liv och hälsa samt tillgreppsbrott. Ansökan om godkännande bör även avslås om någon vid upprepade tillfällen begått brott, som det inte kan följa fängelse på, t.ex. vissa trafikbrott, om detta tyder på en bristande respekt för lagar och andra författningar. Exempel på omständigheter som i normalfallet bör leda till att en person inte ska godkännas på grund av bristande lämplighet är om den som avses med ansökan varit föremål för ingripande – eller vid upprepade tillfällen riskerat utsätta sig för ingripande – med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. eller 13 § polislagen. Detsamma gäller om det framkommer att en person lider av psykisk störning, missbrukar narkotika eller liknande. För att bli godkänd för anställning i bevakningsföretag ställs också krav på bl.a. bra språkkunskaper. För andra civila skyddsvakter, dvs. de som inte har eller ska få anställning i ett auktoriserat bevakningsföretag, är rättsläget kring länsstyrelsernas godkännandeprövning inte lika klart. Det är främst grunden för länsstyrelsernas tillgång till uppgifter från Säkerhets- polisen som är otydlig. När det däremot gäller belastningsregistret och misstankeregistret har länsstyrelserna, med stöd av bestäm- melser i resp. förordning, direktåtkomst för sina lämplighets- prövningar. ska framhållas att det numera knappast alls förekommer att en person blir godkänd som skyddsvakt utan att han eller hon har eller ska få en anställning vid ett bevaknings- företag eller annars har koppling till ett bevakningsuppdrag och som därmed i regel ger tydliga förutsättningar för en allsidig prövning av personens lämplighet. 12.3.2Beslutsmyndigheternas tillämpning och synpunkter Som vi tidigare nämnt har vi genomfört en enkät till länsstyrelserna och haft diskussioner med bl.a. några länsstyrelser och med Försvarsmakten för att få belyst hur skyddslagens bestämmelser tillämpas av de beslutande organen. I det följande redovisar vi våra reflektioner och slutsatser när det gäller beslutsmyndigheternas godkännandeprövning av skyddsvakter och frågor som knyter sig till dessa. Det är därvid främst den rättsliga grunden för länsstyrelsernas lämplighetsprövning som här är av intresse liksom deras möjlighet att – utan uttryckligt lagstöd – återkalla ett meddelat godkännande. Inledningsvis kan vi dock konstatera att det fanns omkring 2 820 skyddsvakter med gällande godkännanden från länsstyrelse. Av dessa var 1 022 godkända av i och 327 av i . , och räknade vardera runt 200 godkända skyddsvakter. Av skyddsvakterna godkända av i var anställda i bevakningsföretag och de största uppdragsgivarna för skyddsvakter i länet var Försvarsmakten, och . Av skyddsvakterna i var två tredjedelar anställda i bevakningsföretag och en tredjedel anställd direkt av Luftfarts- verket. Utöver de närmare 3 000 länsstyrelsegodkända skyddsvakterna fanns drygt 12 000 skyddsvakter med gällande godkännande av Försvarsmakten. Det stora flertalet av dessa militära skyddsvakter organiseras inom Hemvärnet. När det så gäller beslutsmyndigheternas hantering av god- kännandefrågor kan genomgående konstateras att dessa ärenden ter sig något mer komplexa för länsstyrelserna än för Försvarsmakten som genom att själv utbilda, godkänna och utse samt därefter arbetsleda sina egna skyddsvakter på ett enklare sätt än läns- styrelserna kan utöva tillsyn över skyddsvakterna. Som ett talande exempel kan nämnas att Försvarsmakten för den händelse en militär skyddsvakt skulle anses olämplig, helt enkelt kan lösa vederbörande från sin skyddsvaktssyssla, utan att först ta ställning till frågan om återkallelse av godkännandet. För en länsstyrelse kompliceras däremot bilden i motsvarande fall av att bestämmelser om återkallande av skyddsvaktsgodkännande saknas. Just det förhållandet att skyddslagsstiftningen inte innehåller några bestämmelser om återkallande av ett skyddsvakts- godkännande har från länsstyrelsehåll framhållits som en brist. Att det saknas lagstöd för att återkalla ett godkännande som skyddsvakt har föranlett länsstyrelserna att utfärda sina god- kännanden på ett sådant sätt att giltigheten för godkännandet knyts till en viss anställning eller bevakningsuppgift. Härigenom har det ansetts möjligt att åstadkomma den effekten att skyddsvaktens godkännande förfaller, om han eller hon skiljs från eller eljest lämnar anställningen eller uppdraget. Metoden att koppla godkännandets giltighet till en viss anställning eller dylikt har dock nackdelar för länsstyrelserna i det att de tvingas utfärda nya godkännanden varje gång en skyddsvakt byter arbets- eller uppdragsgivare. Det har också från länsstyrelsehåll framhållits som ett bekym- mer att reglerna om vad som gäller för godkännande som skydds- vakter inte är så tydliga i jämförelse med dem som enligt lagen om bevakningsföretag gäller för väktare. Det framstår t.ex. som oklart om samma bedömningskriterier ska tillämpas för en skyddsvakt anställd i ett bevakningsföretag som för en skyddsvakt anställd hos någon annan. Särskilt när det gäller generella kontroller mot anses läget oklart beträffande vissa skyddsvakter som inte är eller ska bli anställda vid bevakningsföretag. Som framgår av den lämnade redogörelsen är de regler som rör länsstyrelsernas godkännande m.m. av skyddsvakter inte helt överskådliga, delvis oklara och i vissa avseenden ofullständiga. De bristerna bör nu i sak åtgärdas. Av en reglering på området bör så långt det är möjligt framgå vad som gäller i fråga om kriterierna och underlaget för godkännandeprövningen. När det gäller denna prövning anser vi först och främst att en ny reglering tydligt bör lägga fast i vilka hänseenden en skyddsvakt ska granskas. Vidare bör det vara klart vilka kontroller godkännandemyndigheterna bör låta utföra. En tydlig reglering kring länsstyrelsernas godkännande av skyddsvakter bör alltså slå fast vilka kvalifikationskrav som måste uppfyllas för att bli godkänd. I det avseendet kan bestämmelserna för väktare, och för den delen även för ordningsvakter, tjäna som förebilder. En klar och entydig reglering är viktig dels från rättsäkerhetssynpunkt för den enskilde, dels som en slags kvalitetsgaranti för den som utser eller anlitar en skyddsvakt. Det är härvid givet att en skyddsvakt likt varje annan väktare ska prövas med avseende på sin laglydnad och medborgerliga pålitlig- het. Självklart måste en skyddsvakt även i övrigt vara lämplig för de uppgifter som följer med skyddsvaktstjänsten, bl.a. genom att ha erforderliga kunskaper för uppgiften. När det sedan gäller själva godkännandeprövningen anser vi att utgångspunkten måste vara att den för skyddsvakter i allmänhet ska vara minst lika ingående som den prövning som länsstyrelserna utför i fråga om väktare enligt lagen om bevakningsföretag. Ett godkännande av väktare (och i och för sig också av skydds- vakter i auktoriserade bevakningsföretag) ska föregås bl.a. av att uppgifter hämtas in från belastningsregistret, misstankeregistret och . Samma bör således gälla i fråga om skydds- vakter, något som i de allra flesta fall redan är fallet. Skulle sedan en viss verksamhet fordra mer ingående kontroller av skyddsvakter får, där förutsättningar för detta föreligger, en sådan ordning skapas genom bestämmelserna om placering i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen, så att kontrollen sker för en högre säkerhetsklass än grundnivån. Detta låter sig dock inte göras annat än då det rör sig om behovet av skydd för rikets säkerhet. I säkerhetsskyddslagen finns särskilda regler om krav på svenskt medborgarskap i vissa fall. Vi har inte funnit behov av att också i skyddslagsregleringen ha bestämmelser om krav på svenskt medborgarskap. Inte heller har vi funnit att det behövs att, vid sidan av ovannämnda kontroller mot misstanke-, belastnings- och , också ha uttryckliga bestämmelser om särskild personutredning av den som söker godkännande som skydds- vakter. I det sammanhanget kan påpekas att varje arbets- eller uppdragsgivare genom ett omsorgsfullt rekryteringsförfarande kan skaffa sig en bra bild av en aktuell person genom uppgifter om denne som framgår av betyg, intyg, referenser och liknande – och detta alldeles oavsett säkerhetsskyddslagstiftningens tillämpningsområde. Som beskrivning i det föregående visat har länsstyrelserna och Försvarsmakten inte samma kontrollverktyg att använda sig av. Här gäller t.ex. att har direktåtkomst till misstanke- och belastningsregistren, medan Försvarsmakten baserar sin granskning på säkerhetskyddslagstiftningen. Den här skillnaden vad gäller hur underlaget inhämtas har vi inte funnit anledning att göra någon ändring i. Till skillnad från de regler som finns för väktare och ordningsvakter saknas i fråga om skyddsvakter uttryckliga bestämmelser om återkallelse av ett godkännande. Sådana bestäm- melser bör nu tas in i skyddslagstiftningen. Även här kan bestäm- melserna för väktare och för ordningsvakter tjäna som förebilder. För ordningsvakter gäller att om vederbörande inte längre uppfyller vissa för uppdraget grundläggande villkor ifråga om laglydnad och lämplighet, eller det annars finns särskilda skäl, får förordnandet återkallas. Beslut om återkallelse meddelas av den myndighet, dvs. Polisen, som har meddelat förordnandet. I avvaktan på att en fråga om återkallelse avgörs får polismyndig- heten besluta om avstängning av ordningsvakten. För väktare gäller att godkännandet ska återkallas inte bara när det inte längre finns förutsättningar för godkännande, utan också när den som godkännandet avser har lämnat sin anställning eller sitt uppdrag hos ett auktoriserat bevakningsföretag och inte därefter har visat att han eller hon fått en ny anställning eller ett nytt uppdrag hos ett sådant företag. Den reglering som gäller för skyddsvakter kan få till följd att en skyddsvakt, som slutar eller förlorar sin anställning vid ett bevakningsföretag och som därmed får sitt godkännande som väktare återkallat, i princip behåller sitt godkännande som skyddsvakt intill dess det av tidsskäl upphör att gälla. Här ska dock tilläggas att denna situation inte är särskilt vanlig, eftersom länsstyrelserna numera normalt knyter skyddsvaktsgodkännandets giltighet till t.ex. en anställning vid ett bevakningsföretag. Alldeles oavsett att länsstyrelserna således på ett framsynt sätt praktiskt har hanterat denna onöjaktighet i lagstiftningen, anser vi att saken bör ges en författningsmässig lösning. Med hänvisning till det sagda föreslår vi alltså bestämmelser som på ett klart sätt anger när ett skyddsvaktsgodkännande ska kunna återkallas vid brister såväl i fråga om kvalifikationskraven som när det gäller anknytningen till anställningen eller bevaknings- uppdraget. Detta betyder att reglerna om godkännande ska innehålla krav på en sådan anknytning och att godkännandebeslutet innehåller sådana uppgifter. Dessutom bör återkallelse kunna ske om det annars finns särskilda skäl för det. Ett exempel på sådana skäl kan vara att en skyddsvakt innehar en bisyssla eller annan sidouppgift av olämpligt slag som kan sätta ifråga förtroendet för honom eller henne som skyddsvakt. Uppkommer fråga om att återkalla ett godkännande och kan det antas att godkännandet kommer att återkallas, bör återkallelse också få ske till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt. ska sägas att den reglering av kriterierna för god- kännande och av återkallelse av ett godkännande som vi föreslår bör gälla generellt för skyddsvakter vare sig de godkänns av länsstyrelser eller av Försvarsmakten. Även om de problem som berörts beträffande dagens reglering inte ter sig lika framträdande på det militära området, anser vi av principiella skäl det angeläget att ny reglering ska ha generell giltighet för alla slags skyddsvakter.