sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster na (motsvarande), i andra fall kan det innebära att organet bedömts vara kompetent att i sin tur bedöma, och certifiera, kontrollkom- petensen hos andra aktörer. Då ackrediteringssystemet är en mycket användbar metod för kompetensprövning har det i kommit att användas i sam- band med att konkurrens införts på olika kontrollområden som varit offentliga monopol. De gäller i synnerhet avseende teknisk provning och kontroll inom områden där säkerhetskraven på produkterna är av stor vikt, t.ex. kontroller av hissar, elektriska produkter etc. Utgångspunkten är då att de organ som vill kon- kurrera om provnings- eller kontrolluppdrag inom sådana områden måste uppfylla vissa föreskrivna kompetenskrav. Ackrediterings- systemet har således antagits kunna garantera en så hög kompetens i kontrollfunktionerna att säkerheten upprätthålls på produkterna.TPF6FPT Om ackreditering införs på ett av samhället reglerat område är det alltid den på området föreskriftsansvariga myndigheten som definierar vilka kompetenskrav som ska ställas på de organ som önskar bli ackrediterade. Den ansvarsfördelning som i sådana fall normalt råder mellan föreskrivande myndighet och SWEDAC kan i korthet beskrivas enligt följande: Den föreskrivande myndigheten utfärdar föreskrifter om de krav som ska gälla för en viss produkt (motsvarande) och de kontroller som ska utföras. I allmänhet bygger kompetens- kraven i huvudsak på tillämpliga standarder. En föreskrivande myndighet har dock rätt att föreskriva om eventuella särskilda kompetenskrav som den anser nödvändiga inom sitt verksam- hetsområde. SWEDAC svarar för att kompetensbedöma och utse de organ som vill ackrediteras. SWEDAC utför även kontinuerlig, åter- kommande tillsyn över dessa organ. I sammanhanget bör poängteras att det inte i sig finns något ömsesidigt beroendeförhållande mellan ackreditering och myndig- hetsföreskrifter. Ackreditering är en metod för formell kompetens- prövning av vissa typer av verksamheter. Denna metod kan av de föreskrivande myndigheterna utnyttjas för att säkerställa kvaliteten 6TP PT Erfarenheten från de områden där det införts konkurrens i kombination med kompe- tensprövning genom ackrediteringssystemet är också allmänt sett att säkerheten inte har påverkats negativt av detta. Detta framgår av en gjord utvärdering av systemet – se betänkandet från Utredningen om provning och teknisk kontroll, Öppna system för provning och kontroll – en utvärdering (SOU 2006:113). Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster i de kontrollfunktioner de föreskriver om. Det bör också under- strykas att all ackreditering sker frivilligt. Visserligen kan före- skrivande myndigheter ange ackreditering som krav för att få utföra vissa typer av kontrolluppdrag. Men myndigheterna kan inte kräva att ett visst organ ska låta ackreditera sig. Ackreditering förekommer inom ett stort antal branscher och för ett stort antal olika tillämpningar. Långtifrån all ackreditering avser områden där myndigheter föreskriver om kontrollkrav, utan ofta införs ackrediteringsförfarandet på helt frivillig grund inom en bransch e.d. Det finns heller ingen av samhället angiven norm för vad som är relevanta ackrediteringsområden, utan det är upp till de föreskrivande myndigheterna eller berörda branscher att avgöra i vilka fall man anser att ackrediteringsförfarandet bör införas. Som framgått ovan kan ackreditering inom ett område bygga på att SWEDAC antingen direkt kompetensprövar och ackrediterar de organ som ska utföra den berörda tjänsten eller ackrediterar certifieringsorgan som i sin tur kompetensprövar och certifierar de organ som ska utföra tjänsten i fråga. I betänkandet Öppna system för provning och kontroll – en utvärdering (SOU 2006:113) pekas på några omständigheter som kan tala för att en viss tjänst bör kom- petensprövas genom ackreditering respektive genom certifiering. Ackreditering kan sägas innebära ett kortare avstånd mellan det offentliga och det kompetensprövade organet – ett led, medan certifiering utförd av ackrediterat certifieringsorgan innebär två. I verksamheter där det bedöms vara relativt sett viktigare för det offentliga att lätt kunna lägga sig i kan därför ackreditering vara att föredra framför certifiering. Omständigheter som å andra sidan kan tala för att kedjan ackreditering–certifiering bör användas är t.ex. om det är ett stort antal organ som ska kompetensprövas eller om de organ som ska kompetensprövas är relativt resurssvaga, eftersom certifiering är mindre resurskrävande för organen.TPF7FPT På en marknad där många små företag kan antas vara verksamma kan alltså kedjan ackreditering–certifiering vara att föredra. 7TP PT konstaterade dock utredningen att valet mellan ackreditering och certifiering i praktiken inte följer detta mönster på ett helt konsekvent sätt. Utredningen föreslog därför att det borde införas tydligare, övergripande principer för att avgöra vilken metod för kom- petensprövning som bör användas i olika situationer. Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster 11.2SWEDAC:s redovisning av hur ackrediterings- och certifieringssystem kan tillämpas avseende energitjänster SWEDAC gavs på sig för uppdraget. I sin prome- moria till utredningen anger SWEDAC därför att man endast haft möjlighet att presentera kortfattade synpunkter på hur ackredit- ering och certifiering kan tillämpas inom området energitjänster. I promemorian pekar SWEDAC på att vissa tjänster med koppling till energieffektivisering redan omfattas av ackreditering eller certifiering, och redovisar i övrigt vissa översiktliga och partiella resonemang om hur ackreditering och certifiering kan tillämpas inom området. Därvid framför SWEDAC följande: Vad gäller byggnader finns redan ett ackrediteringssystem där ackrediterade kontrollorgan besiktigar byggnader och utfärdar energideklarationer som innehåller uppgifter om åtgärder som kan utföras för att genomföra energieffektivisering. Dock finns inga krav på genomförande av föreslagna åtgärder. SWEDAC föreslår i promemorian att en motsvarande ordning för indust- rier/industriprocesser utreds närmare. Ett ytterligare spår kan enligt SWEDAC vara mätning av energi- användning före och efter det att energieffektiviserande åtgärder genomförts. Ett opartiskt ackrediterat kontrollorgan skulle då mäta och följa upp effekterna av genomförda åtgärder. Vidare menar SWEDAC att personcertifiering kan användas för att säkerställa att kompetens finns hos en viss personkategori. Enligt SWEDAC skulle eventuellt kommunala energi- och klimatrådgivare kunna komma in genom t.ex. krav på person- certifiering för att säkerställa deras kompetens. Dessutom kan, enligt SWEDAC, energitjänsteföretag som ska genomföra energieffektiviserande åtgärder certifieras avseende sina ledningssystem, i syfte att säkerställa att dessa lever upp till önskvärda kvalitetskrav. För att säkerställa kompetens inom området kan enligt SWEDAC nyckelpersoner inom det certifie- rade företaget vara personcertifierade. Kompetenskraven kan enligt SWEDAC ställas av genom en före- Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster skrift.TPF8FPT Certifieringen som utfärdas för energitjänsteföretaget kan innehålla en referens till direktiv /32/EG. Certifie- ringarna kan enligt SWEDAC vara sektorindelade för att täcka olika sektorer eller branscher. 11.3Utredningens överväganden och förslag Utredningens bedömning: Frågan om behovet av ackredite- rings- och certifieringssystem för energieffektiviserande tjänster behöver utredas närmare än vad som varit möjligt inom ramen för utredningen. Ett sådant utredningsuppdrag bör dock inte påbörjas förrän det pågående standardiseringsarbetet avseende energitjänster har avslutats. Utredningen anser att det kan vara värdefullt att införa ackredi- terings- och/eller certifieringssystem på området för energitjänster. Som nämndes inledningsvis används och/eller här och nedan för att indikera att det i detta skede av utredningsarbetet inte är givet vilken form som bör väljas för kompetensprövningen. Syftet med att införa ett sådant system skulle bl.a. vara att tydliggöra vad energitjänster är och vilka fördelar de kan ge beställarna samt, inte minst, att stärka förtroendet bland beställarna för de företag som tillhandahåller sådana tjänster. En fråga man kan ställa sig är om ett sådant system bör vara obligatoriskt eller frivilligt. Frågan om ett eventuellt obligatorium har två led: dels om det bör vara obligatoriskt för berörda energi- användare att anlita ett energitjänsteföretag, dels om det bör vara obligatoriskt för energitjänsteföretagen att låta ackreditera och/eller certifiera sig. Om staten inför ett obligatorium i det första ledet kan det vara naturligt att ett obligatorium ska gälla även i det andra ledet, låt vara att det inte är självklart. Om det däremot ska vara frivilligt för berörda energianvändare att anlita energitjänsteföretag, så vore det knappast heller rimligt att staten skulle ställa krav på obligatorisk ackreditering och/eller certifiering av energitjänste- företagen. Sammantaget har utredningen emellertid ingen definitiv åsikt om huruvida obligatorium bör gälla i något eller båda av de 8TP PT SWEDAC har också i tidigare diskussioner med utredningen poängterat vikten av att det på ett tidigt stadium finns en föreskrivande myndighet utsedd som är beredd att utfärda föreskrifter och allmänna råd som ger kravnivåer och kontrollmetoder. Detta ingår inte i SWEDAC:s uppgift som ackrediteringsorgan. Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster ovan beskrivna leden, utan detta får visa sig i den fortsatta beredningen av frågan. Utredningen anser att ett införande av ackrediterings- och/eller certifieringssystem på området för energitjänster i första hand bör bygga på redan befintliga standarder. Detta bl.a. i syfte att förenkla utvecklingsprocessen och därigenom så långt möjligt skynda på utvecklingen av den svenska energitjänstemarknaden. Den promemoria SWEDAC redovisat till utredningen inne- håller ett embryo till ett ackrediterings- och/eller certifierings- system på området för energitjänster. bör poängteras att sådana ordningar inte direkt kan införas på basis av SWEDAC:s promemoria, vars resonemang både är översiktliga och partiella, utan först krävs en mer grundlig utredning av förutsättningarna. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regeringen ger SWEDAC i uppdrag att mer i detalj utreda hur kvalitetssäkring genom ackreditering och/eller certifiering kan användas inom området energieffektivisering. I detta arbete bör även ingå att närmare analysera om sådana ordningar ska vara obligatoriska eller frivilliga och i så fall om systemet bör knytas till någon form av statligt incitament. SWEDAC bör även analysera såväl marknads- relaterade som samhälls- och företagsekonomiska konsekvenser av ett införande av ackreditering och/eller certifiering på området. I utredningsarbetet är det viktigt att involvera berörda intressenter. SWEDAC:s uppdrag bör därför ske i samråd med bl.a. Energi- myndigheten. 12Individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el I detta kapitel behandlas frågor om individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el. Först beskrivs bakgrund och utredningens uppdrag (avsnitt 12.1). Därefter redogörs för individuell mätning och debitering av värme och varmvatten i fler- bostadshus (avsnitt 12.2) respektive av el (avsnitt 12.3). I av- snitt 12.4 behandlas övergången till nya elmätare. Slutligen redo- visas utredningens överväganden och förslag (avsnitt 12.5) samt förslagens konsekvenser (avsnitt 12.6). Utredningen ska enligt sina direktiv analysera hur mätning av el, värme, varmvatten och kyla sker i . Utredningen ska särskilt belysa och analysera det förhållandet att tappvarmvatten och värme i allmänhet inte mäts individuellt till enskilda hushåll, främst inom flerfamiljshus. Mot bakgrund av analysen ska utredningen utreda konse- kvenserna av samt presentera förslag på krav på individuell mätning och debitering av tappvarmvatten respektive av el i flerbostadshus. Förslagen ska åtföljas av nödvändiga författningsförslag. När det gäller individuell elmätning ska utredaren lämna förslag till motive- rade undantag samt de ändringar i lagstiftning och andra regelverk som krävs för att uppnå en ökad grad av individuell mätning. Beträffande individuell mätning och debitering av tappvarm- vatten i flerbostadshus anges vidare i direktiven att utredningen ska Individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el belysa kostnaderna som följer av nödvändiga investeringar för ökad mätning samt de privatekonomiska, samhällsekonomiska och miljö- mässiga vinster som kan bedömas bli följden av eventuella förslag om individuell mätning. Beträffande individuell elmätning anges i direktiven att utred- ningen särskilt ska analysera gällande regelverk och den utveckling som sker med övergång i bl.a. bostadsrättsföreningar till ett gemen- samt abonnemang för hela fastigheten. Utredningen ska också analysera den utveckling som sker beträffande installation av moderna elmätare inför kravet på avläsning för alla kon- sumenter som gäller från . I Kapitel 4 Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval redogör utredningen bl.a. för när statliga ingripanden för energieffektivise- ring kan motiveras. Ett sådant tillfälle kan vara vid marknadsmiss- lyckanden i form av delade incitament (split incentives). Kollektiv mätning av värme, varmvatten och el är exempel på delade incita- ment. Utredningen bedömer att problemet med kollektiv mätning av värme och varmvatten är störst i flerbostadshus. Det kan före- komma i mer begränsad omfattning i lokalsektorn, men bedöms inte i någon nämnvärd omfattning vara ett problem i småhus. För kollektiv mätning av el bedömer utredningen att problemet med delade incitament kan vara betydande för såväl flerbostadshus som lokaler. Huvudfokus i detta kapitel är mot bakgrund av detta riktat mot flerbostadshus för mätning och debitering av värme och varmvatten, och mot flerbostadshus och lokaler för mätning och debitering av el. Utredningen har tillsammans med uppdragit åt insti- tutionen för industriell ekonomi och organisation vid KTH att analysera kunskapsläget rörande individuell mätning och debitering av värme och varmvatten.TPF1FPT Huvudsakligen baserat på KTH:s utred- ning har redovisat sin syn på individuell mätning och debitering av värme och varmvatten.TPF2FPT 1TP PT , T. och Bernotat, K., Individuell mätning och debitering i flerbostadshus, KTH, och organisation, . Rapporten kan laddas ner från utredningens hemsida, . 2TP PT , Hälften bort! Energieffektivisering i befintlig bebyggelse, 2008, 85751-7. Individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el Individuell mätning och debitering (IMD) av värme och varm- vatten är ingen ny fråga. I är IMD ett lagstadgat krav. Även i andra länder är IMD vanligt förekommande. I har antalet lägenheter med IMD av värme och varmvatten ökat snabbt . Dock har ökningen skett från en låg nivå. hade cirka en procent av samtliga lägenheter i (motsvarande cirka 29 000 lägenheter) individuell mätning av värme och/eller varmvatten. Tre fjärdedelar av dessa lägenheter ingår i det allmännyttiga byggnadsbeståndet. Resterande fjärdedel där IMD har installerats utgörs, med få undantag, av bostadsrättslägenheter. När det gäller individuell mätning av el har bidragit med en nulägesbedömning. Vidare har konsultföretaget på utredningens uppdrag analyserat utvecklingen avseende kollektivmätning av hushållsel i flerbostadshus. Utred- ningen har också inhämtat information från Energimarknads- inspektionen och SCB samt från studier av underlag från Energi- myndighetens projekt och annan litteratur.TPF3FPT 12.2Mätning och debitering av varmvatten och konstaterar i sin rapport mät- ning och debitering i flerbostadshus att ett antal studier har påvisat att individens beteende har stor betydelse för energianvändning i byggnader. Energianvändningen för tappvarmvatten kan variera med en faktor tio mellan enskilda hushåll. Detta förhållande gäller även när hänsyn tas till bostadsarea, familjesammansättning m.m. I lägenheter där kostnaden för varmvatten ingår i hyran är den enskilda hyresgästens incitament att effektivisera sin energianvänd- ning vanligen mycket litet. Detta split incentiveproblem bedöms leda till en ineffektiv energianvändning för tappvarmvatten i en stor del av det svenska beståndet av flerbostadshus. Individuell mätning och debitering (IMD) av de enskilda lägenhetsinnehavarnas använd- ning av varmvatten kan förväntas leda till en effektivare energi- användning, av bl.a. följande skäl: När de boende får en tydlig bild av sin energianvändning ges de också ett tydligare incitament att agera energieffektivt. 3TP PT STIL2 beskrivs närmare i kapitel 3, avsnitt 13.3. Individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el Fastighetsägaren upplever sannolikt starkare krav från hyres- gästerna att åtgärda problem, såsom att t.ex. justera läckande kranar. IMD ökar fastighetsägarens kunskap om den individuella bygg- nadens energianvändning, och kan därmed även ge underlag för andra energieffektiviseringsinsatser. 12.2.1Effektiviseringspotential för IMD av varmvatten , åren 2001 2005, användes energi för uppvärmning och tappvarmvatten i flerbostads- hus. av denna energimängd utgörs av fjärrvärme. Erfarenheter från såväl svenska som utländska projekt indikerar att IMD kan bidra till en minskad energianvändning om 15 för varmvatten. Om samtliga svenska lägenheter i flerbostadshus skulle utrustas med IMD av varmvatten skulle en lönsam effekti- viseringspotential för flerbostadshus på primär energi (slutlig energi) kunna uppnås. För individuell mätning av tappvarmvatten finns i princip två metoder. Den traditionella metoden är att mäta med vinghjuls- mätare, medan nyare metoder baserade på mätare som placeras utanpå vattenledningarna har etablerats på marknaden . Flera olika tekniker finns för utanpåliggande mätare, t.ex. temperaturmätning eller mätning med hjälp av ultraljud. För att installera vinghjulsmätare krävs ingrepp i vattenled- ningarna medan utanpåliggande mätare inte gör det. Flera faktorer påverkar hur komplicerat det är att installera varmvattenmätare i en befintlig byggnad, och kostnaderna för installation varierar med dessa faktorer. Om en lägenhet försörjs med varmvatten från flera olika stammar erfordras flera mätare per lägenhet. Varmvatten- cirkulation underlättar en rättvis mätning av varmvatten med ving- hjulsmätare, medan brister i varmvattencirkulationen enligt och Bernotats utredning,TPF4FPT inte medför några problem vid utanpå- liggande mätare. 4TP PT , T. och Bernotat, K., KTH, och orga- nisation, Individuell mätning och debitering i flerbostadshus, 2008. Individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el För att kunna använda de registrerade mätvärdena erfordras utöver mätarna även utrustning för insamling och administration av dessa värden. Sådana insamlingssystem finns både för enbart varmvattenmätning och för mätvärdesinsamling för flera olika ändamål (t.ex. varmvatten, kallvatten och värme). Kostnaden per insamlat mätvärde är lägre för sådan utrustning som hanterar flera ändamål än för system som administrerar endast ett ändamål. konstaterar i sin analys att IMD synes vara en relativt enkel metod att spara energi, och och visar i sin rapport att IMD av varmvatten är mycket lönsamt i de flesta fall.TPF5FPT I ett räkneexempel för en genomsnittlig lägenhet visar och att avkastningen för investering och administration av utrustning för individuell mätning av varmvatten är 42 procent.TPF6FPT Även Profu har beräknat lönsamheten för IMD av varmvatten. Enligt deras beräkningar är i ett beslutsfattarekonomiskt perspektiv åtgärden fortfarande lönsam vid en kostnad på per lägenhet. Resultatet av deras samhällsekonomiska kalkyler, där även transaktionskostnader och ett skattat värde av de upplevda nytto- förluster som IMD av varmvatten kan leda till inkluderas, visar att åtgärden är lönsam upp till en kostnad av per lägenhet.TPF7FPT och poängterar också i sin rapport att det sker en snabb utveckling av sådan mät- och överföringsutrustning som erfordras för IMD av varmvatten, och att utrustningskost- naderna sjunker. De drar därav slutsatsen att lönsamheten för IMD av varmvatten sannolikt kommer att öka. 5TP PT Hälften bort! Energieffektivisering i befintlig bebyggelse, , 2008 respektive , T. och Bernotat, K., KTH, och organisation, Indi- viduell mätning och debitering i flerbostadshus, 2008. 6TP PT Denna beräkning baseras på ett typfall med en vattenanvändning om 60 m3P P , inves- tering per lägenhet, driftskostnad per lägenhet och år, besparing, verkningsgrad för varmvattencirkulation , energipris per kWh, livslängd samt 10 procents kalkylränta. Vid en kalkylränta på , som används i utredningens bedömningar i kapitel 5, 6, och 7 blir, allt annat lika, lönsamheten högre. Det ska noteras att osäkerheten i bedömningen av subjektivt upplevda nyttoförlust- och nyttovinstkomponenter generellt är stor. 7TP PT Exklusive moms, real ränta och energipriser enligt kapitel 4. Individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el 12.3Mätning och debitering av värme och konstaterar i sin rapport att ett antal studier har påvisat att individens beteende har stor betydelse för energi- användning i byggnader. Vid normal inomhustemperatur innebär en sänkning av inomhustemperaturen med en minskning av energianvändningen för uppvärmning med . Energianvändningen för värme varierar, liksom för varmvatten, kraftigt mellan enskilda hushåll och olika byggnader. Förhållandet gäller även när hänsyn tas till bostadsarea, familjesammansättning m.m. Skillnaden mellan högsta och lägsta användning av energi kan variera med en faktor fem för uppvärmning för enskilda likartade lägenheter. I lägenheter där kostnaden för värme ingår i hyran är den enskilda hyresgästens incitament att effektivisera sin energianvänd- ning vanligen mycket litet. Detta bedöms leda till en ineffektiv energianvändning för uppvärmning i en stor del av det svenska beståndet av flerbostadshus. Individuell mätning och debitering (IMD) av de enskilda lägenhetsinnehavarnas energianvändning för uppvärmning kan förväntas leda till en effektivare energianvänd- ning, av bl.a. följande skäl: När de boende får en tydlig bild av sin energianvändning ges de också ett tydligare incitament att agera energieffektivt. Fastighetsägaren kan uppleva starkare krav från hyresgästerna att åtgärda problem, såsom att t.ex. reglera ett felinställt värme- system. IMD ökar fastighetsägarens kunskap om den individuella bygg- nadens energianvändning, och ger därmed även underlag för andra energieffektiviseringsinsatser. Såväl och som konstaterar att värme- mätning i flerbostadshus är mer komplicerad än varmvatten- mätning. Det finns flera anledningar till detta. För det första sker värmetransmission både genom ytterväggarna och genom de lägen- hetsskiljande väggarna i ett flerbostadshus. Värmetransmissionen medför bland annat problem att skapa en rättvis fördelning av kostnaderna. För det andra kan mätvärdena påverkas såväl avsikt- ligt som oavsiktligt av de boende. Denna svaghet kan man dock komma till rätta med. Hur det bäst sker beror på vilken typ av värmemätning som används. En ytterligare nackdel som många Individuell mätning och debitering av värme, varmvatten och el fastighetsägare generellt brukar nämna är att IMD av värme styr mot lägenhetsindividuella utrustningar och enheter för värme och värmeväxling. Vidare anförs ofta mot all form av IMD att det motverkar fastighetsägarens incitament för andra energieffektivise- ringsåtgärder. I byggnader där uppvärmningsbehovet är så begränsat att något separat uppvärmningssystem inte behövs kan, med dagens kost- nadsbild, IMD av värme inte motiveras.