sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Endast bestämmelsen avseende fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen enligt punkten 3 i 4 a § tredje stycket skall tillämpas. En förnyad kontroll skall däremot äga rum om osäkerhet uppkommer om att de upp- gifter som finns inte är tillförlitliga, i enlighet med bestämmelsen i 4 § andra stycket 2. 6.12Följdändringar till författningsförslagen m.m. Ett antal författningar innehåller hänvisningar till lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, vilka behöver ändras med hänvis- ning till lagens ändrade rubrik. Det gäller lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, stiftelselagen (1994:1220) och skattebetal- ningslagen (1997:483). Sistnämnda lag innehåller dessutom hänvis- ningar till vissa lagrum, vilka således bör ändras i enlighet med nu föreslagna ändringar. Vissa förordningsändringar kan erfordras. Förordningen (2004:331) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet bör kompletteras med bemyndigande för att erhålla uppgifter om ombud för betalningsförmedlare. På motsva- rande sätt som i nämnda förordning bör införas regler om det register som skall föras med stöd av lagen (000) om vissa verksam- hetsutövare som omfattas av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt om finansiering av terrorism. borde enligt min uppfattning ha lämnat förslag också om den generella personuppgiftsbehandling som be- hövs för att uppfylla kraven på kundkännedom och om rätten att avsluta ett kontoförhållande när en kund misstänks för bl.a. pen- ningtvätt. Enligt min uppfattning är det dessutom angeläget att frysning av misstänkta transaktioner möjliggörs. Detta har dock legat utanför utredningens uppdrag enligt direktiven. Jag utvecklar mina resonemang i det följande. Som framgår av betänkandet förutsätter penningtvättslagen en omfattande behandling av personuppgifter för att de krav som la- gen ställer ska kunna uppfyllas. Särskilt gäller detta bestämmelserna om kundkännedom. För bankernas del har det varit en av de mest angelägna frågorna under utredningsarbetet att få det klarlagt att denna personuppgiftsbehandling är tillåten enligt personuppgiftsla- gen. Utredningen har på ett par punkter tillgodosett dessa önskemål genom att föreslå särskild reglering av för det första den personuppgiftsbehandling som förutsätts för identifiering av poli- tiskt utsatta personer och för det andra den behandling som inne- fattar uppgifter om nationalitet m.m. eftersom sådana uppgifter kan vara känsliga i personuppgiftslagens mening. Jag anser emellertid att utredningen också borde ha varit tydli- gare med att även den personuppgiftsbehandling i övrigt som fordras för att kraven på kundkännedom ska kunna uppfyllas är tillåten enligt personuppgiftslagen. I och för sig talar mycket för att en intresseavvägning skulle medföra att behandlingen är tillåten, men eftersom utgången av en sådan bedömning inte kan förutses skapar det osäkerhet för företagen att förlita sig på en intresseav- vägning. Detta kan leda till att företagen avstår från investeringar i systemstöd och inte behandlar en del kunduppgifter även om dessa skulle vara värdefulla från riskbedömningssynpunkt. Följden kan alltså bli att företagen inte väljer de mest effektiva systemen för att kunna tillämpa penningtvättslagen. Detta kan vara till nackdel för som land vid FATF:s granskning av effektiviteten i vårt regelverk mot penningtvätt och för enskilda företag vid förfråg- ningar från utländska samarbetsparter om vilka åtgärder man vidtar mot penningtvätt. Behandling av personuppgifter aktualiseras vid inledandet av en affärsförbindelse, vid den fortlöpande övervakningen och vid rap- porteringen till Finanspolisen. Det finns dessutom krav på att upp- gifterna ska lagras . Vid det inledandet av en affärs- förbindelse ska uppgifter inhämtas om kundens identitet och bak- grund samt beroende på omständigheterna uppgifter om ägarför- hållanden, tillgångarnas ursprung, affärsförbindelsens syfte och den tänkta användningen av produkter och tjänster. Till uppgifterna om kundens bakgrund hör information om skötsamheten i ekonomiskt hänseende. Det kan inträffa att ett företag avstår från att inleda en kundför- bindelse beroende på att den aktuella personen eller företaget inte lämnar tillräckliga uppgifter för att kravet på kundkännedom ska anses vara uppfyllt. Det finns i sådana fall ett berättigat behov av att, framför allt i större företag, spara uppgifter om dessa personer i syfte att undvika att personen återkommer till företaget via en annan kanal. Av kraven på att affärsförbindelsen ska övervakas följer att upp- gifter om kundens användning av olika produkter och tjänster får behandlas. Rätten till personuppgiftsbehandling innefattar även sådan behandling som innebär att kontroller görs mot databaser med uppgifter om och personer som omfattas av sanktioner. Direktivet och lagstiftningen förutsätter en riskbaserad tillämp- ning, vilket innebär att omfattningen av de åtgärder som vidtas mot penningtvätten ska baseras på en riskbedömning av kunder, pro- dukter m.m. Av detta får anses följa att de nämnda personuppgif- terna även får behandlas som ett underlag för en riskbedömning. Mot den beskrivna bakgrunden och för att uppnå klarhet beträffande behandlingen av personuppgifter i samband med åtgär- der mot penningtvätt anser jag att utredningen borde ha föreslagit att rätten att behandla personuppgifter uttryckligen skulle ha regle- rats i penningtvättslagen. Kontraheringsplikten enligt lagen om insättningsgaranti Vissa av de företag som omfattas av penningtvättslagen har en kontraheringsplikt. Exempelvis är enligt 11 b § lagen om insätt- ningsgaranti de kreditinstitut som erbjuder insättningsgarantiskyd- dat sparande skyldiga att erbjuda detta till var och en. Från denna huvudregel kan undantag göras endast om det finns särskilda skäl. Det kan vara att en kund tidigare varit ohederlig mot en bank eller att det föreligger misstanke om penningtvätt eller om den anställde i institutet genom att ta emot medlen främjar brott (prop. 2002/03:139 s. 598). har i sina allmänna råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster (FFFS 2001:8) också angett denna s.k. inlåningsskyldighet. Dessa allmänna råd baserar sig på äldre bestämmelser, men gäller alltjämt. De går på vissa punkter längre än förarbetena till lagen om insättningsgaranti. Denna kontraheringsplikt, tidigare benämnd inlåningsskyldighet, har funnits och reglerades tidigare i 2 kap. 1 § bank- rörelselagen, där det stadgades En bank är skyldig att ta emot inlåning på räkning från allmänheten. Såväl den tidigare som den nuvarande bestämmelsen tar sikte på situationen när en kundför- bindelse inleds. Det är då som de angivna omständigheterna kan åberopas mot att öppna ett kundförhållande (inlåningskonto). Vad som gäller under ett pågående kundförhållande, dvs. under vilka omständigheter som ett kreditinstitut kan säga upp en kundförbin- delse (ett insättningsgarantiskyddat konto) är oreglerat. Det finns heller ingen rättspraxis på området. I förarbetsuttalandena till lagen om insättningsgaranti har utta- lats att det inte bör accepteras att ett institut vägrar vissa personer tillgång till konton som omfattas av garantin. Detta tillsammans med allmänna råd uppfattas av bankerna som ett mycket starkt tryck på att alla ska ha rätt till ett konto. Detta har medfört att bankerna inte anser sig kunna ta steget att avsluta konton även i de fall då kunder använder kontona på ett sätt som väcker misstankar om oegentligheter. Bankerna torde i allmänhet inte heller avsluta konton för en kund när denne anmälts till Finanspolisen misstänkt för penningtvätt. I dessa fall begränsar man sig till att avböja de enskilda transaktioner som anses miss- tänkta. Bankerna upplever det som mycket frustrerande att behöva ha kvar kunder som man misstänker för brottslig verksamhet. påtalade detta i en promemoria till FATF i sam- band med dess utvärdering av . Detta föranledde FATF att i sin utvärderingsrapport (s. 69) uttala:There are certain characteristics of Swedish law as regards financial insti- tutions, like strong presumption that basic financial services must normally made available to every person, that when coupled with a developing AML/CFT regime, may make implementing the FATF 40+9 more challenging. har i en skrivelse till utredningen framfört detta och framhållit att bankerna uppfattar de angivna reglerna som ett betydande hinder för sina åtgärder mot penningtvätt och annan brottslighet. Anledningen till att bankerna inte avslutar konton i de nämnda situationerna är – utöver att det inte finns något författningsmäs- sigt stöd för det – risken för skadeståndstalan eller ingripande från efter anmälan från kunden. Även om banken skulle sakligt sett ha rätt innebär anmälan i sig risk för en bety- dande ryktesförlust för banken. En ytterligare starkt avhållande faktor är att banken inte vid fall av misstänkt penningtvätt kan upplysa kunden om anledningen till att kontot avslutas, eftersom banken då bryter mot penningtvättslagens meddelandeförbud. Att säga upp ett kundförhållande utan angivande av skäl har bankerna inte ansett vara ett godtagbart agerande. Det ska här erinras om att den nya lagen innebär krav på en löpande övervakning av affärsförbindelsen. Om en bank inte får tillfredsställande svar på frågor om syftet med olika transaktioner och gör bedömningen att transaktionen eller utnyttjandet av en viss tjänst inte kan ha något rimligt affärsmässigt syfte och inte stämmer överens med den bild av syftet med affärsförbindelsen som angavs när förbindelsen inleddes, kan banken inte uppfylla kraven i bestämmelsen om kundkännedom. Det framstår därvid som naturligt att banken inte längre ska vara skyldig att tillhanda- hålla den aktuella kontoformen till kunden. Banken riskerar annars att medverka till transaktioner som man inte förstår syftet med och som i vissa fall kan ingå i ett brottsligt förfarande. Banken kan också anses bryta mot medverkansförbudet. I de angivna situatio- nerna bör banken därför ha rätt att säga upp kundens konton som omfattas av insättningsgarantin. Motsvarande bör också kunna ske i samband med att kunden anmäls till Finanspolisen för misstänkt penningtvätt. Enligt min uppfattning borde utredningen ha föreslagit en ändring i 11 b § lagen om insättningsgaranti innebärande att kreditinstitut (och övriga institut som tar emot insättningar) har rätt att avsluta en viss kunds konton om institutet inte kan skaffa sig sådan erforderlig kännedom om kunden som avses i pen- ningtvättslagens bestämmelser om kundkännedom eller institutet anmält kunden som misstänkt för penningtvätt eller terrorism- finansiering. Frysning av misstänkta transaktioner Utredningens direktiv har tyvärr varit begränsade och därmed inte möjliggjort för utredningen att ta ett helhetsgrepp på penning- tvättsregleringen. Straffrättsliga frågor och frågor om tvångsmedel har fallit utanför utredningens område. Jag vill trots detta framföra att det i svensk rätt bör införas en möjlighet till frysning av medel i samband med misstänkt pen- ningtvätt. Detta föreslogs av en tidigare penningtvätts- utredning (SOU 1997:36). Tyvärr har det inte lett till lagstiftning. skulle innebära att en åklagare kan fatta beslut om frysning på anmälan av Finanspolisen efter det att en anmälan om misstänkt penningtvätt gjorts från en bank eller annat företag som omfattas av lagen. Frysningen skulle gälla under högst . får avgöras om grund finns för att inleda en förundersökning och besluta om andra tvångsmedel eller om trans- aktionen kan tillåtas. finns i många länder och torde vara ett verk- ningsfullt medel mot penningtvätt eftersom det ger förutsättningar att ingripa under pågående penningtvätt och komma åt de aktuella medlen. I avsnitt 5.6 behandlar utredningen tillsynsfrågor med anledningen av genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG) i svensk rätt. Härav framgår att föreslås ges tillsynsuppgifter beträffande vissa företag som omfat- tas av direktivets tillämpningsområde (skatterådgivare, revisorer som inte är auktoriserade eller godkända, vissa oberoende jurister, tillhandahållare av tjänster till bolag, handel med och auktionsför- säljning av värdefull lös egendom). Utredningens förslag innebär därvid att ges tillsynsuppgifter beträffande ett betydande antal företag i den icke- finansiella sektorn. Enbart de företag som driver handel med vär- defull lös egendom har, av utredningen, uppskattats till ett förhål- landevis stort antal. Som en jämförelse kan härvid anges att Fi- nansinspektionens tillsyn omfattar ca. 3 500 företag. Den nu aktuella ickefinansiella sektorn innehåller, såvitt kan bedömas, be- tydligt fler företag än så. Det reella antalet företag i den ifrågava- rande sektorn är dock, såvitt har förståtts, oklar. får enligt min mening anses besitta en be- gränsad kunskap över den ifrågavarande ickefinansiella sektorn. Då tillsyn är inriktad på den finansiella sektorn torde myndigheten även ha svårigheter att löpande erhålla, för till- synsändamål, nödvändig information avseende de olika branscherna i den ickefinansiella sektorn. Detta i synnerhet då sektorn ifråga utgörs av tämligen disparata branscher. kom- mer därmed enligt min mening i förhållande till denna sektor ha svårigheter att tillhandahålla erforderlig vägledning beträffande ex- empelvis riskbedömningar och metoder. Något som utredningen bedömt vara betydelsefullt. De företag som är aktuella föreslås inte heller, med undantag för tillhandahållare av tjänster till bolag, vara underkastade någon tillstånds- eller anmälningsplikt. Det kan därmed konstateras att i stor utsträckning kommer att bedriva tillsyn över ett betydande antal företag i den ickefinansiella sektorn utan att äga någon närmare kunskap om vilka dessa företag är. Detta kan i förhållande till den tillsyn som myndigheten bedriver inte anses vara ändamålsenligt. Det torde även kunna ifrågasättas om utredningens förslag avse- ende administrativa sanktioner ger erforderliga möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn i förhållande till den nu aktuella kretsen av ickefinansiella företag. Det kan i sammanhanget även konstateras att utredningens för- slag inte synes vara förenliga med vad som har framförts avseende nu aktuella tillsynsfrågor. Härav kan följande anges. I samband med det andra penningtvättsdirektivets genomförande i svensk rätt (proposition 2003/04:156 om skärpta regler mot pen- ningtvätt) framfördes bland annat att det inte kan anses vara lämp- ligt att låta utöva tillsyn eller annan kontroll över oberoende jurister och andra kategorier, till exempel fastig- hetsmäklare och de som driver handel med vissa slags lös egendom. Vidare har utredningen om framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22) bland annat anfört att tillsyn bör renodlas. Mot bakgrund av de skäl som framförts ovan och med beaktande av vad som tidigare konstaterats avseende tillsynen, så delar jag inte utredningens förslag om att ska ges tillsyns- uppgifter över delar av den ickefinansiella sektorn som omfattas av det tredje penningtvättsdirektivet. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare får i uppdrag att se över frågor som rör vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera be- kämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering. Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka ändringar som krävs i den nuvarande svenska regleringen för att genomföra Euro- paparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet an- vänds för penningtvätt och finansiering av terrorism och lämna för- slag till hur sådana bestämmelser bör utformas. I uppgiften ingår dock inte frågor om den svenska kriminaliseringen av penningtvätt och terrorismfinansiering. Direktivets regler har anpassats till de reviderade 40 rekommen- dationer om bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering som antogs av Financial Action Task Force (FATF) . Det har även skett en anpassning till vissa av FATF:s 9 specialrekom- mendationer om terrorismfinansiering. Utredaren skall analysera om det dessutom krävs några regeländringar för att genomföra FATF:s 40 rekommendationer Utredaren skall också beakta vad som framförs i FATF:s kommande utvärderingsrapport av hur uppfyller rekommendationerna och den specialrekommen- dation som rör alternativa betalningsöverförare. Utredaren skall även i denna del lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon anser behövas. Liksom beträffande direktivet omfattas inte den svenska kriminaliseringen av penningtvätt och terrorism- finansiering. Dessutom ingår inte i utredarens uppdrag att överväga rekommendationerna om förverkande m.m. och internationellt samarbete. Uppdraget skall redovisas . Ett viktigt inslag i kampen mot organiserad brottslighet och terro- rism är att bekämpa penningtvätt och finansiering av sådan verk- samhet. Banker och andra finansiella företag har ut- nyttjats för tvättning av pengar som kommer från brottslig verk- samhet. Med penningtvätt avses åtgärder som syftar till att dölja ur- sprunget av illegalt åtkomna tillgångar. Penningtvätt förutsätter alltså att ett annat brott (förbrott) begåtts som genererat en vinst som skall döljas. Penningtvätt utförs ofta i tre steg. Först förs de illegalt åtkomna medlen in i det finansiella systemet. Detta kan ske på olika sätt, t.ex. genom att dela upp en stor summa pengar i mindre insättningar. Därefter brukar gärningsmannen flytta runt eller omvandla medlen för att dölja källan till dessa. Det kan röra sig om förflyttning mellan olika konton eller köp av olika finansi- ella instrument. Slutligen förs medlen tillbaka ut i den legala eko- nomin genom investeringar i exempelvis fastigheter, lyxartiklar och affärsprojekt. Penningtvätt och terrorismfinansiering är såväl internationella som nationella företeelser. Arbetet med att bekämpa dessa typer av brottslighet bedrivs bl.a. inom internationella organ som Financial Action Task Force (FATF) och (). Det ledande organet på området är FATF som består av 31 medlemsländer, Europeiska kommissionen och . FATF utarbetar regler och riktlinjer för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. De rekommendationer som antas av organet är bindande för dess medlemmar som har att genomföra nationella åtgärder för att uppfylla dessa. revide- rades och består , efter ett tillägg , av dels 40 re- kommendationer som gäller penningtvätt och terrorismfinansie- ring, dels 9 specialrekommendationer avseende terrorismfinansie- ring. inledde FATF en utvärdering av hur uppfyller FATF:s 49 rekommendationer. Utvärderingen väntas re- sultera i en rapport . Även på europeisk nivå har det tagits fram regler som har till syfte att bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering. beslutades ett EG-direktiv om åtgärder för att förhindra att det fi- nansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Betydande utvidgningar av regelverket gjordes sedan genom ett ändringsdirektiv (2001/97/EG). Senast har regelverket revide- rats genom ett nytt direktiv (2005/60/EG). Detta direktiv ersätter helt direktiv och innebär bl.a. att åtgärder mot fi- nansiering av terrorism förts in i de nya reglerna. EG-reglerna har byggt på de rekommendationer som tagits fram inom FATF. Således inbegriper direktiv den revidering av re- kommendationerna som gjordes . De grundläggande svenska bestämmelserna om penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättsla- gen). Den straffrättsliga regleringen av förfaranden som syftar till att tvätta utbyte av brott finns dock i . Penningtvätt är straffbart som häleri/penninghäleri eller häleri-/penninghäleriför- seelse (9 kap. 6–7 a §§). Vidare kan bestämmelserna om skyddande av brottsling i bli tillämpliga i vissa fall (17 kap. 11 §). Enligt penningtvättslagen är fysiska och juridiska personer som driver någon av de finansiella verksamheter som anges i lagen (fi- nansiella företag) som huvudregel skyldiga att kontrollera kunder- nas identitet när man inleder en affärsförbindelse, när transaktioner sker avseende belopp som motsvarar eller mer och när det, oavsett belopp, finns misstanke om penningtvätt. Kretsen av finansiella företag utgörs i princip av de företag – och verksamheter – som står under tillsyn. Dessa finansiella fö- retag är vidare skyldiga att till Finanspolisen, som är den enhet inom som är utsedd att vara mottagare av rap- porter om misstänkta transaktioner, anmäla alla förhållanden som kan tyda på penningtvätt. Företagen har även ålagts ett meddelan- deförbud. Förbudet innebär att man inte får röja för kunden eller för någon annan utomstående att upplysningar om förhållanden som kan tyda på tvättning av pengar har lämnats till Finanspolisen. De finansiella företagen skall bevara handlingar och uppgifter från identitetskontroller . Företagen skall också införa rutiner för att hindra att de utnyttjas för förfaranden som har sam- band med tvättning av pengar samt se till att de anställda får infor- mation och utbildning i frågor som rör sådana förfaranden. I den tillsyn som har över de finansiella fö- retagen ingår att övervaka att de följer bestämmelserna om pen- ningtvätt. Om i sin verksamhet får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt, är inspektio- nen skyldig att underrätta Finanspolisen om detta. Finansinspek- tionen har vidare en regelgivande uppgift på området. Inspektionen har i kraft av denna meddelat föreskrifter och allmänna råd om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet (FFFS 2005:5). Dessa kompletterar och förtydligar bestäm- melserna i penningtvättslagen och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. för den krets av juridiska och fysiska personer som driver sådan finansiell verksamhet som innebär att de omfattas av skyldigheterna enligt de nämnda lagarna. Skyldigheterna enligt penningtvättslagen utsträck- tes till att omfatta oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer, skatterådgivare, fastighetsmäklare, kasinon och personer som yrkesmässigt handlar med varor av högt värde, såsom antikviteter, konst, ädelstenar, metaller och transport- medel. Vidare utvidgades kretsen av finansiella företag till att omfatta även sådana som driver fondverksamhet. Oberoende jurister omfattas av penningtvättslagens bestämmel- ser bara när de deltar i vissa finansiella transaktioner och företags- transaktioner för en klients räkning. Oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare undantas i vissa situationer från skyldigheten att till polisen lämna uppgifter om omständigheter som kan tyda på penningtvätt, bl.a. när de uppträ- der som rättegångsombud, biträde eller försvarare. För advokater och biträdande jurister på advokatbyrå gäller undantaget från rap- porteringsskyldighet även för den information de erhåller när de bedömer en klients rättsliga situation. För advokater och biträ- dande jurister på advokatbyrå samt godkända och auktoriserade revisorer gäller förbudet att för klienten eller någon utomstående röja att granskning av en transaktion skett och att uppgifter läm- nats till polisen eller att polisen genomför en undersökning från det att granskning inletts eller uppgifterna lämnats till polisen. Fysiska och juridiska personer som omfattas av penningtvättsla- gens bestämmelser får enligt lagen (1999:163) om penningtvättre- gister föra register över sådana uppgifter om misstänkt penning- tvätt som man har lämnat till Finanspolisen. Lagen innehåller bl.a. regler om när uppgifter i registret skall gallras och ett förbud mot att lämna ut uppgifter till den som blivit registrerad. I kasinolagen (1995:355) finns särskilda bestämmelser för kasi- non om identitetskontroll som gäller i stället för dem i penning- tvättslagen.