sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — blev tillsynen över de statsägda (dåvarande Penninglotterier och Tipstjänst) och stats- kontrollerade bolagen (ATG) en uppgift för den nya tillsyns- myndigheten. Lotteriinspektionens arbetsuppgifter framgår av dess instruktion som är ny – förordning (2007:756) med instruk- tion för Lotteriinspektionen. Den nya instruktionen är i huvudsak i överensstämmelse med tidigare gällande instruktion Uppgifter är enligt myndighetens instruktion följande. Lotteriinspektionen är förvaltningsmyndighet för frågor om spel och lotterier. Utöver det som följer av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355), ska myndigheten 1.svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs, 2.följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotteri- marknaden, nationellt och internationellt, samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet, 3.främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen, och 4.verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. Lotteriinspektion leds av en styrelse (med fullt ansvar) och en general- direktör är myndighetschef. Myndigheten har sitt säte i har ca 40 anställda Myndigheten är indelad i fyra enheter, koncessions- enhet, tillstånds- och tillsynsenheten, rättsenheten och administrativa enheten. För sitt arbete har generaldirektören även en stab. Lotteri- inspektionen har även behovsanställda arvoderade kontrollanter. En ombildning med änd- rade uppgifter och namnbyte till skedde . övertog institutet upp- gifter. Följa upp den nationella folkhälsopolitiken. Nationellt för folkhälsa. Bedriva tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Institutet ska särskilt: analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de fak- torer som påverkar denna, förse regeringen med information och med underlag för beslut, ställa samman och till kommuner och landsting sprida forsknings- resultat om metoder och strategier inom folkhälsoområdet, samarbeta med myndigheter som har uppgifter inom institutets ansvarsområden, svara för tillståndsgivning, tillsyn och föreskrifter i enlighet med vad som anges i alkohollagen och lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor, bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel samt behovet av kontroll av varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, svara för tillsyn och föreskrifter i enlighet med vad som anges i tobakslagen främja tillgången på statistik av god kvalitet inom alkohol, narko- tika och tobaksområdena, samt följa och aktivt medverka i det internationella folkhälsoarbetet. Särskilt vad gäller spelberoende har regeringens uppdrag att redovisa kun- skapsläget och omfattningen av ohälsa i samband med spelberoende samt vilka åtgärder som vidtagits i syfte att minska spelberoendet. Fungera som nationellt när det gäller spel- beroendefrågor Stimulera forskning och annan kunskapsutveckling inom området Sprida kunskap om spelberoende till strategiska grupper i samhället (socialtjänst, skola, m.fl.) Verka för förebyggande insatser och andra åtgärder för att minska spelberoendet Ansvarsfördelningen mellan Lotteriinspektionen och Statens folk- hälsoinstitut i frågor om spelberoende blir med förslag enligt följande. nya roll med ansvar för spelberoende i den nya lotterilagen har beskrivits ovan i avsnitt 14.1.3. förslag om Statens folkhälsoinstituts ansvar för spelberoende är beskrivet i avsnitt 4 och kan sammanfattas enligt följande. bör ges i uppdrag att i samråd med Social- styrelsen, och Kommuner och Landsting stödja utveckling av program för vård, behandling och annat stöd för spelmissbrukare och spelberoende upprätta ett nationellt register över anordnare av sådan verksamhet, utarbeta en plan för utvärdering av samtliga vård-, behandlings- och andra stödformer som erbjuds spelmissbrukare och spel- beroende i , till registret efterhand föra de utvärderingar som görs Uppgiften att stödja utveckling program för vård, behandling och annat stöd, innebär att bör initiera utveck- ling av sådana program hos kommuner, landsting eller andra vård- Syftet ska vara att stimulera utveckling hos kommuner, lands- ting eller andra producenter av vård och behandling och ta fram goda exempel på hur program kan utformas. På är syftet att, genom uppgifterna att sammanställa register över program eller vård- givare och därtill hörande utvärderingar, möjliggöra en allmänt före- kommande vård och behandling av spelberoende i den ordinarie verk- samheten hos kommuner och landsting. Bedömning: bör alltjämt ha den cen- trala tillsynen över att den nya lotterilagen efterlevs. Ett av de övergripande målen med den svenska spelregleringen är att motverka kriminalitet. I syfte att få en effektivare tillsyn över den svenska spelmarknaden har bl.a. i kapitel 7 förslagit en ny tillstånds- och tillsynsorganisation. Med den nya organisationen som föreslagits blir tillståndsmyndighet för allt tillståndsgivet lotteri i och också tillsynsmyndighet över dessa lotterier. Som vidare framgått i betänkandet föreslår en ramlagstiftning för lotterier i syfte att bemyndiganden inom området skall kunna ske till regeringen och . Med denna nya ramlag kommer med förslag Spelmark- nadsinspektionen få en helt ny roll. Fråga uppkommer då om framtida roll gällande central tillsyn och illegalt spel. Enligt 48 § lotterilagen (1994:1000) har Lotteriinspektionen den cen- trala tillsynen över att lotterilagen och de föreskrifter som har medde- lats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen har enligt förordning (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen att svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs. Med central tillsyn avses enligt lotterilagens förarbeten följande. skall vara expert på lotterifrågor. Spel- och lotteri- verksamhet förekommer dock ofta tillsammans med annan verksamhet t.ex. hotell- och restaurangverksamhet. Vidare innefattar spel- och lotteri- verksamhet för det mesta ett arbetsgivaransvar med allt vad det för med sig i form av t.ex. löneutbetalningar och inbetalningar av skatter och soci- ala avgifter. För sådana delar av verksamheten har andra myndigheter, t.ex. skattemyndigheterna, ett förstehandsansvar när det gäller kontroll och tillsyn. Vidare är det ofrånkomligt att polis- och åklagarmyndigheter har ett ansvar när brott misstänks. kan således inte ha ett ensamt ansvar för kontroll och tillsyn av all verksamhet på spel- och lotteriområdet.1 14.3.3Särskilt om illegala spelautomater Illegala spelautomater är ett problem i . Lotteriinspektionen har uppmärksammat problemet i två rapporter () enligt följande. Lotteriinspektionen genomförde i samråd med Rikspolis- styrelsen en kartläggning av antalet spelautomater som saknar erford- erligt tillstånd.2 Utredningen omfattade dels en fältstudie och dels enkätundersökningar till samtliga polismyndigheter samt kontakter med , Riksåklagaren och Eko- brottsmyndigheten bedömde att det då fanns minst 3 000 sådana automater i och att de kunde antas omsätta till- sammans . Utredningen visade vidare att den organiserad brottslighet var involverad i verksamheten. Lotteri- inspektionen genomförde en uppföljning av utredning3. Denna uppföljning visar att antalet automater som saknar erforderligt tillstånd då kunde uppskattas till minst 1 750. Uppfölj- ningen 2007 genomfördes dock endast i form av fältkontroll. Under- laget för uppföljningen 2007 var alltså sämre än för undersökningen 2003 varför uppskattningen av antalet spelautomater har en lägre tillförlitlighet. har från i inhämtat bl.a. följande. Problem med illegalt spel gäller främst ille- gala spelautomater. Illegala automater står ofta hos enskilda närings- utövare t.ex. i butiker, och dessa erbjuder kunder spel på spelauto- 1993/94:182 sid. 42. 2Lotteriinspektionen dnr 76/2003. 3Lotteriinspektionen dnr 528/2007. Brott mot lotterilagen har i domstolspraxis ett lågt straffvärde och inte sällan måste beslagtagna automater också åter- lämnas. Om framför allt förverkande av utrustning för spel kunde ske i större omfattning skulle polisen mer effektivt komma åt denna verk- samhet. För att mer effektivt kunna arbeta mot det illegala spelet bör ett närmare samarbete kunna ske mellan polismyndigheterna och Lotteriinspektionen. 14.3.4Lotteriinspektionens arbete med Central tillsyn och samverkan med andra myndigheter Från och med anges i regleringsbrevet för Lotteriinspektionen att får användas för arbete med Central tillsyn. Lotteriinspektionen har numera särskild personal avdelad med huvuduppgift att arbeta med frågor om central tillsyn. Möjligheten med nya resurser och särskild avdelad personal för arbetet med central tillsyn har medfört att inspektionen numera kan arbeta med sådana samarbeten med andra brottsbekämpande myndigheter som bedöms ha störst möjlighet för framgång och påverkan på spel- marknaden. Detta arbetssätt har visat sig vara fram- gångsrikt genom att inspektionen bidragit med omfattande kart- läggningar till grund för större tillslag mot illegalt spel, dels inom ramen för – ett projekt i samverkan mellan Rikskriminal- polisen, , och Lotteri- inspektionen, som resulterade i ett stort tillslag mot organiserad brottslighet och vid vilket hundratals illegala spel- automater över hela riket togs i beslag, och dels till grund för en mycket stor polisiär insats mot norra största återkommande pokerturnering . Lotteriinspektionen har som en rutinåtgärd då t.ex. spel på ej tillåtna spelautomater upptäcks att anmäla detta till berörd polismyn- dighet. Lotteriinspektionens erfarenhet av vilken effekt dessa polis- anmälningar ger är sådan att inspektionen inte uppfattar metoden som framgångsrik. En grundläggande framgångsfaktor för Lotteriinspektionen arbete med Central tillsyn är alltså att en god kartläggning kommer rätt funktion inom rättsväsendet tillhanda genom Lotteriinspektionens försorg och att inspektionen erbjuder sin förmåga i form av kunskap om spel och spelmarknad och resurser i form av personal. heten ligger enligt Lotteriinspektionen i att kontakta rätt nivå eller funktion hos de olika polismyndigheterna. Polisens möjlighet att ingripa effektivt mot olagliga spelautomater förutsätter att automaterna i större utsträckning skall kunna för- verkas. har i avsnitt 8.10 föreslagit en ny definition av automatspel och penningautomat i syfte att illegala spelauto- mater och liknande spelanordningar kommer att omfattas av krav på innehavstillstånd i den nya lotterilagen. Bestämmelsen är straff- sanktionerad. Med dessa förslagna ändringar bedömer Spelutred- ningen att polisen erhåller bättre verktyg för att mer effektivt kunna ingripa mot illegala spelautomater. Lotteriinspektionens arbete inom ramen för dess uppdrag central tillsyn har lett till att inspektionen infört ett nytt arbetssätt. Lotteri- inspektionen har därigenom i samverkan med andra myndigheter åstadkommit goda resultat. Denna förmåga bör enligt Spelutred- ningen utvecklas och ge möjligheter att fortsatt driva arbetet med central tillsyn till än högre effektivitet. Det nya arbetssättet har visat att kommunikation och dubbelriktad kunskapsöverföring mellan Lotteriinspektionen och andra rättsvårdande myndigheter har brister. har inspektionen tagit initiativ till att förbättra situationen därvidlag. Ett ytterligare närmande mellan inspektionen och främst polismyndigheter synes enligt vara behövligt. Med den nya roll får med Spelutred- ningens samlade förslag kommer myndigheten bli en kunskaps- myndighet för spel och spels bedrivande i . Spelmarknads- inspektionen bör i denna nya roll i större utsträckning kunna samarbeta med andra myndigheter i frågor om illegalt spel. Spel- marknadsinspektionen bör därvid ta initiativ till samarbeten med andra brottsbekämpande myndigheter bl.a. polismyndigheterna. Ett sådant ansvar bör inbegripa att för- ser andra brottsbekämpande myndigheter med kunskap och infor- mation om företeelser inom myndighetens ansvarsområde, allt i syfte att effektivt komma åt illegal spelverksamhet. Ett sådant arbete har som nämns redan påbörjats vid Lotteriinspektionen och bör därför utvecklas. Sammanfattningsvis gör bedömningen att Spel- marknadsinspektionen alltjämt bör ha den centrala tillsynen över den nya lotterilagen och i sin nya roll söka aktivt samarbetet med övriga brottsbekämpande myndigheter. 15En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) har utifrån direktiven till utredningen i kapitel 5 redovisat de allmänna förutsättningarna för en framtida spel- reglering. För att möta problemet med det okontrollerade spelandet som sker på utländska webbsidor har ett alternativ 2 föreslagits. Som angetts i kapitel 5 är en grundförutsättning för att kunna föreslå en delvis ny tillståndsmodell att de som erhåller tillstånd är skyddade i det nationella systemet. Att föreslå ett nationellt system i vilket vissa spelformer ska öppnas för näringslivet kräver att lag- stiftningen så långt det är möjligt garanterar den nationella marknaden. Att föreslå en öppning för nya aktörer och möjliggöra för spelbolag med tillstånd från andra stater att erbjuda spel över Internet fyller ingen funktion. I det fallet finns inget incitament att söka tillstånd i om villkoren för licenser är bättre i någon annan stat. Som bedömer situatio- nen måste alltså främjandeförbudet i lagstiftningen blir mer effektiv. Frågan är behandlad i kapitel 11. Som regeringen särskilt framhåller i direktiven är kontroll- och tillsynsfunktionen särskilt viktig vid utformningen av ett nytt system. Som redovisat i kapitel 5 kräver detta att alltjämt har en nationell reglering och att den öppning för nya aktörer som kan bli aktuell ska ske på nationell basis. För att kunna utöva effektiv kontroll av spel – i avsaknad av ett internatio- nellt regelverk – kräver detta att den svenska kontrollmyndigheten har kontroll över det spel som bedrivs i . Som förutsättning gäller därför att en öppning för nya aktörer som princip måste bygga på ett svensk tillstånd med svensk kontroll. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) har i kapitel 5 redovisat att den nya lotterilagen till sin karaktär blir en ramlagstiftning. Syftet med detta är dels att få en större flexibilitet i lagstiftningen, dels att få en klar ansvars- fördelning mellan riksdag, regering och tillsynsmyndighet och därmed i betydligt större utsträckning kunna delegera ned ansvar till myndigheten. Regeringens spelpolitik har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet och i direktiven anges att ett delvis nytt system ska ha en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet. Mot bakgrund av vad som sagts och vad i övrigt framgår av utrednings- direktiven har i kapitel 5 gjort bedömningen att allt lotteri – alltså även en öppning för nya aktörer – bör regleras i den nya lotterilagen. Som framhållits tidigare i detta betänkande har statens infly- tande på spelområdet historiskt varit starkt. Staten har varit både spelreglerare och ägare av spelbolag. Vidare har allt överskott från spel om pengar tillfallit allmänna och allmännyttiga ändamål. Syftet med den politik som förs är att staten vill tillgodose det intresse för spel som finns hos befolkningen och endast tillhanda- hålla spel som ur allmän synpunkt anses lämpliga. Ett av syftena med den reglering som gällt i är att privata intressen inte ska förekomma på spelmarknaden. Att föreslå ett delvis nytt system för tillståndsgivning som möjliggör för näringslivet att anordna vissa spel är således en vattendelare mot den spelpolitik som historiskt sett bedrivits i . har i kapitel 5–15 lämnat förslag på en framtida spelreglering. I kapitel 5 har vidare redovisats de allmänna förut- sättningarna för ett delvis nytt system och vilka spelformer som bör kunna bli föremål för en öppning. De spelformer som föreslagits är vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar. Syftet med förslaget är att spel ska kanaliseras till aktörer med svenska tillstånd. Enligt direktiven till utredningens ska ställningstaganden för ett delvis nytt system med nya aktörer göras i bl.a. följande delar. Omfattning av och detaljgrad i regelverket Licensens omfattning och innehåll En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Krav för att kunna erhålla tillstånd, bl.a. lämplighetsbedömning och krav på verksamheten Krav på verksamhet förlagt till och övriga krav Mot bakgrund av att direktiven anger att ställningstaganden ska göras i var och en av nämnda frågor har inte funnit förutsättningar föreligga att presentera ett fullständigt system för ny tillståndsgivning. har valt att i vart fall ge för- slag på en modell för tillståndsgivning som kan bli föremål för fort- satt beredningsarbete inom . Enligt direktiven ska utredning bedöma lämpligheten av att bygga in någon form av kontrollmekanism, t.ex. i form av en tids- begränsad kommitté eller arbetsgrupp, med ansvar för uppföljning och övervakning av arbetet med införandet av ett eventuellt kom- pletterande system, för att på detta sätt möjliggöra för regeringen och att successivt ta ställning till om och på vilket sätt en omreglering ska ske. Mot bakgrund av vad som sagts om fortsatt berednings- arbete i av förslaget finner inte skäl att föreslå någon kontrollmekanism. Samtliga principfrågor gällande en framtida spelreglering är behandlade i kapitel 5. Den nya lotterilagen som förslår kommer även att omfatta den delvis nya tillståndsmodellen. Med den lagtekniska lösningen med en ramlag som föreslås kommer ansvaret för regelgivningen i ett nytt tillståndsförfarande att delegeras till . I detta avsnitt kommer därför i huvudsak principerna för ett delvis nytt system att behandlas. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) 15.2Lagteknisk lösning och licensgivningens syfte Bedömning: En delvis ny tillståndsmodell för vissa lotterier bör regleras i den nya lotterilagen. Lagen syftar till att lotterier ska anordnas sunt och säkert under offentlig kontroll, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt spelberoende, att motverka brott i sam- band med lotterier, att skydda konsumenterna och att kanalisera spelandet till lotterier som anordnas med stöd av lagen. Skälen för bedömningen: Som regeringens spelpolitik är utformad i direktiven till utredningen är det övergripande syftet med den svenska spelregelringen att motverka spelberoende och kriminali- tet. Syftena som en delvis ny reglering ska uppnå blir därför desamma för spelregleringen i övrigt. I annat fall skulle detta få till följd att en del av spelmarknaden byggde på att spelet skulle öka medan en annan del, exempelvis traditionella lotterier, skulle vara striktare reglerat. En sådan politik skulle följaktligen kunna leda till överflyttningseffekter i spelandet. Som anfört i kapitel 5 är bedömning att allt lotteri i ska regleras i den nya lotteri- lagen. Ett delvis system måste därför, för att lagens över- gripande mål skall kunna upprätthållas, omfattas av samma all- männa förutsättningar för tillståndsgivning som övriga spel. Syftena med en delvis ny tillståndmodell är desamma som spel- regleringen i övrigt, dvs. att lotterier ska anordnas sunt och säkert under offentlig kontroll, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar som del- tagande i lotterier kan orsaka, att motverka spelberoende som deltagande i lotterier kan orsaka, att motverka brott i samband med lotterier, att tillvarata konsumentskydd, samt att kanalisera spelandet till lotterier som anordnas med stöd av lagen. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) Förslag: Ett tillståndssystem införs i vilket de grundläggande kraven för att erhålla tillstånd framgår i den nya lotterilagen. Skälen för förslaget: Enligt direktiven ska ta ställ- ning till om det delvis nya systemet ska ha formen av ett koncessions- eller licensförfarande. I den nya lotterilagen som föreslår kommer allt lotteri att bli författningsreglerat i samma lag och därmed omfatta även det delvis nya systemet. Den delvis nya tillståndsmodell föreslår ska vara i överensstämmelse med EG-rätten och dess krav på icke- diskriminering. Att föreslå ett koncessionssystem som det nu gällande, dvs. med ensamrätter för vissa spelformer skulle dock vara mycket svårt att förena med EG-rätten vilket framgår redan av dom i Placanica-målet. Ett koncessionssystem kan därför främst vara aktuellt i ett monopolsystem med bolag som staten äger eller har ett avgörande inflytande över. Det som bör övervägas är ett tillståndssystem som är öppet och genomlyst och i vilket förutsättningarna för tillstånd är givna redan i lagstiftningen. Vid tillskapandet av en spelreglering som är till- gänglig för flera aktörer måste denna således vara icke-diskrimine- rande och förutsägbar. Allt lotteri kommer att författningsregleras i den nya lotteri- lagen som bygger på principen om tillstånd och tillsyn. Den nya lotterilagens tillståndförfarande kommer att tillämpas även på de nya aktörerna. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) 15.4Omfattningen av regelverket och lämplig detaljeringsgrad Bedömning: I den nya lotterilagen kommer huvuddragen i spel- regleringen att framgå i lag. I den nya lotterilagen kommer spelpolitiska frågor att kunna delegeras till regeringen för att beslutas i förordningsform. En tillståndsgivning för nya aktörer kommer att ställa bety- dande administrativa krav på tillståndsgivningen. Därför bör lagstiftningen bygga på att frågor så långt som möjligt kan dele- geras ned till . Ett regelverk kring spel om pengar ska givetvis inte var mer ingri- pande än vad lagens syften kräver. Omfattningen av regelverket begränsas således av vilka bestämmelser som är nödvändiga för att uppnå lagens syften. Varje bestämmelse som föreslås ska därför kunna härledas ur de syften lagen avser att tillgodose. Spelutred- ningens förslag till en framtida spelreglering har redovisats i kapitel 7–14. Dessa bestämmelser kommer att bli tillämpliga också på nya aktörer. Som anfört ovan bygger förslag på att en ramlag för spel om pengar genomförs och i vilket huvud- dragen anges i lagform, regeringens spelpolitik ges i förordnings- form och övriga frågor beslutas av en myndighet. Frågor som bör beslutas av en myndighet är tillståndsgivningen, tillsyn, frågor om säkerhet i spel och frågor om spelberoende. I ett delvis nytt system för tillstånd blir de administrativa kraven kring regelgivningen större både vad gäller tillståndsförfarandet och tillsynen. Ett större regelpaket måste tas fram för exempelvis ansökningsförfarandet och för vad som krävs av den som söker. Detaljgraden i de bestämmelser som ska tas fram är av sådan art att detta bör ligga på myndighetsnivå. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) 15.5Tillståndets omfattning och innehåll Förslag: Tillstånd föreslås kunna omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag av vadhållning i samband med häst- tävlingar. En typ av tillstånd ska ges som ger rätt att tillhandahålla spel- formerna hos spelombud och över Internet. Skälen för bedömningen: förslag är att tillstånd bör kunna ges för vadhållningsspel (oddsspel och tipsspel) med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och att sådana tillstånd ska omfatta både ombudsspel och spel över Internet. Som framgått ovan kommer den nya lotterilagen att omfatta allt spel om pengar i . Samma allmänna förutsättningar för att få tillstånd kommer därför att gälla även i det delvis nya tillstånds- systemet, exempelvis kommer det inte krävas särskilda tillstånd för spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vidare kommer det i förordning bl.a. att ställas krav på högsta vinståter- betalning för alla spelformer (se avsnitt 15.9). Som framgår av direktiven till utredningen är det viktigt att ett delvis nytt system inte medför att spelet expanderar.