sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — En synpunkt som har framförts är att staten ska ta ett mycket stort ansvar, att kommer att förlora sin internatio- nella konkurrenskraft om inte näten snabbt byggs ut över hela och att den statliga planeringen och ansvaret bör ha en långt mer framträdande ställning än vad som har varit fallet. Om vi jämför översiktligt med annan infrastruktur (t.ex. järnvägar och vägar) som har byggts ut i statlig regi, har ITPS tidigare konstaterat att samhället har förändrats på ett sätt som försvårar sådana rele- vanta jämförelser.31 Historiskt kan i stället IT-infrastrukturen exempelvis liknas med telefonins utbredning. Den utvecklades inte i enlighet med en storslagen plan utan lokala telefonväxlar etablerades runt om i landet. Det statliga engagemanget växte fram för att standardisera och samordna telefonnäten. Ett centralt begrepp inom all teknisk utveckling är osäkerhet. Denna osäkerhet gäller inte bara om tekniken i sig kommer att fungera utan också de kostnader som är förknippade med utveck- lingen, vilka standarder som kommer att accepteras och om kon- sumenterna kommer att vilja göra de nödvändiga kompletterande investeringar som krävs. Detta betyder med nödvändighet att utvecklingen i stor utsträckning kommer att baseras på investering under osäkerhet. Aktörerna får till viss del pröva sig fram. Man skulle kunna beskriva det som att en infrastruktur har en organisk karaktär, i den meningen att den utvecklas efter sina egna och omgivningens förutsättningar snarare än en enligt en överordnad plan. Värdet av ett stomnät beror på de nät som kan anknyta nätet till hushåll, skolor och företag och värdet av ett accessnät beror i 31 ITPS rapport – en utvärdering i halvtid, A2003:015 s. 15–20. sin tur på att det finns nät som det kan anslutas till. Till detta kommer samspelet mellan infrastruktur och tjänster. Om det inte finns infrastruktur finns kommer inga tjänster att utvecklas och tvärtom. beror utvecklingen av tjänster på t.ex. efter- frågan hos konsumenter. Den är svår att förutse på . Detta betyder sammantaget att det i regel inte är realistiskt eller ekonomiskt rationellt att på förhand utarbeta detaljerade planer för en sådan utveckling. En stark statlig ledning hade inte varit någon garanti för framgång. Det finns en risk för att gamla tankemönster hade fått en central ställning och därmed hämmat planeringen. Tanken på en modell som omfattar en lärandeprocess verkar i princip vara rätt. Däremot kan man diskutera hur denna process bör orga- niseras. 5.5.3Den svenska modellen jämfört med andra länder Det är särskilt intressant att se hur den svenska bredbandsutveck- lingen i stödpolitikens perspektiv står sig i jämförelse med utveck- lingen i länder som går att jämföra med . Utifrån en jämfö- relse med våra grannländer, de övriga EU-länderna samt med dess delstater framstår den svenska bredbandspolitiken som fram- synt, trots vissa tillkortakommanden. Många länder engagerar sig i en stödpolitik för att bredbandstjänster också finnas utanför regionernas centra och de tätast befolkade områdena. I de flesta länder har denna politik just börjat diskuteras. Den politik som ofta förordas är den som har tillämpats i . Många internatio- nella debattörer hänvisar till de svenska erfarenheterna. Till exempel innehåller den modell som förordar de grund- läggande komponenterna i den svenska bredbandspolitiken: Det offentliga har ett ansvar när marknaden inte löser bredbandstill- gängligheten. Lokala och regionala organ har en roll i bredbandsut- vecklingen. Öppna upphandlingar förordas för att minimera stör- ningen av marknadsmekanismerna. De nät som etableras som en följd av statligt stöd måste vara öppna. 5.6Utvärdering av stödets organisation Enligt våra direktiv ska vi analysera om organisationen kring stödet har varit ändamålsenligt utformat när det gäller ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala organ, kunskapshantering, admi- nistration av stödet, uppföljning, tillsyn, utvärdering rapportering av medel och prognoser m.m. Kommunernas roll var central. De svarade för planeringsarbetet inför utbyggnad med stöd, bl.a. när det gällde förutsättningar, behov och prioriteringar. Allt det beskrevs i IT-infrastrukturpro- gram som kommunerna upprättade. Det var även kommunernas uppgift att göra en konkurrensutsättning av stöden, i enlighet med angivna bestämmelser i lagen om offentlig upphandling. Läns- styrelserna eller i förekommande fall regionala självstyrelse- eller samverkansorgan ansvarade för att godkänna IT-infrastruktur- programmen och besluta om stöd till kommunerna. De skulle även se till och följa upp det beviljade stödet samt kunde i vissa specifi- cerade fall återkräva stödmedel som hade betalats ut. När lämnade sina förslag till stöd föreslog utredningen också att det skulle inrättas en delegation som skulle vara verksam . Delega- tionen skulle ha det övergripande ansvaret för att gynna och stimulera utbyggnaden av IT-infrastruktur. När regeringen beslutade om stöden valde man att inte inrätta någon ny myndighet. I stället fick SKL och länsstyrelserna och i förekommande fall de regionala självstyrelseorganen och samver- kansorganen samordna de beslutande myndigheterna respektive kommunerna. Efter ansökan från SKL och i län formulerades två snarlika uppdrag och regeringen bidrog med finansiering till projekten. SKL:s projekt kring IT-infra- struktur skulle ge råd och stöd till kommuner som ville utnyttja det statliga stödet för att etablera IT-infrastruktur i glesbygd. Råd och stöd skulle i huvudsak ges inom tre områden: IT-infrastrukturpro- gram, konkurrensutsättning av stödmedel eller upphandling samt avtal. Motsvarande stödprojekt på länsnivå kallades Länssamverkan Bredband (LSB, med säte vid i län). Inom ramen för projekten har SKL och LSB följt och redovisat hur stödmedlen har använts, samt vissa frågor om stödprocessen. Det har de gjort genom regelbundna enkäter till berörda länsstyrelser, självstyrelseorgan och samverkansorgan. PTS hade ingen roll enligt stödförordningarna men fick i upp- drag att bistå länsstyrelser och kommuner vid tillämpning av lagar och förordningar.32 Myndigheten skulle även följa och rapportera till regeringen hur bredbandsutvecklingen fortskred. Myndigheten skulle skicka ut riktlinjer till lämpliga myndigheter och organisationer för hur de skulle redovisa den pågående bred- bandsutbyggnaden till myndigheten. PTS hade även i uppdrag att inrätta en referensgrupp med syfte att följa och övervaka utveck- lingen på bredbandsområdet.33 5.6.2Organisationen har i huvudsak fungerat bra Vid en halvtidsutvärdering av bredbandspolitiken som ITPS gjorde 2003 konstaterade myndigheten bland annat att uppdragen bedöm- des som alltför svaga.34 Inget av projekten hade tvingande makt och kunde bara råda kommuner och länsstyrelser. Man påpekade det olämpliga i att länsstyrelserna (eller motsvarande) både kontrolle- rade och beslutade om stöd i kombination med att man även t.ex. som samordnare agerade i upphandlingsprojekt. Någon betydande kritik mot hur stödet organiserades har dock marknadens aktörer inte fört fram till oss. De frågor som lyfts fram rör främst kommunernas roll på marknaden för elektronisk kom- munikation och kravet på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Dessa frågor har behandlats i avsnitten 5.3. och 5.4. PTS har i sin rapport till bredbandsstrategi för framhållit att länsstyrelserna (eller motsvarande) bör förstärka sin tillsyn enligt stödförordningarna.35 Även med de ovan redovisade synpunkterna i åtanke är min övergripande bedömning att de olika stödprojekten på ett bra sätt har löst sina uppgifter inom ramen för det uppbyggda organisa- tionssystemet. Inledningsvis kan man konstatera att SKL, LSB och 32Regleringsbrev för PTS mål och återrapportering under verksamhetsgren tillgänglighet – IT 2002, 2003 och verksamhetsgren informationsteknik mål 2 Konsument och konkurrens 2004, Verksamhetsgren elektronisk kommunikation mål 1 Konsument och konkurrens 2005. 33Regleringsbrev för PTS 2001 i uppdrag 14, 2002 i uppdrag 9, 2003 i uppdrag 2 och 2004 i uppdrag 3. 34Bredbandspolitiken – en utvärdering i halvtid A2003:015. 35Förslag till bredbandsstrategi för PTS-ER-2007:7 s. 150 f. PTS inte har kunnat styra enskilda kommuner eller beslutande myndigheter i en viss riktning, annat än genom frivillig samord- ning. De uppgifter aktörerna skulle hantera var i princip nya för dem. Projekten har vidare haft begränsade mandat och relativt små resurser. Utifrån de givna förutsättningarna i de olika projekten har man lyckats väl med uppgifterna. Trots vissa oklarheter som hand- lade om befogenheter i början har man nu bättre funnit sina roller och ett viktigt samarbete mellan berörda kommunala, regionala och statliga organ har etablerats. Sammanfattningsvis har den organisation som valdes kring stöden i huvudsak fungerat bra. Ytterligare en positiv effekt av den valda lösningen har varit kommunernas stora och över tiden växande engagemang i bredbandsfrågorna, som arbetet med stöden och som framför allt IT-infrastrukturprogrammen har resulterat i. 5.6.3Bygg vidare på befintlig organisation Ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala organ Kommunerna har haft en central roll i utbyggnaden med stöd. Vi bedömer att detta är ändamålsenligt. Kommunerna känner till de lokala förhållandena och är enligt vår mening bäst lämpade att göra de prioriteringar som behövs på lokal nivå. Systemet har inneburit att olika lösningar har valts för utbyggnaden. Trots att de valda lösningarna har medfört problem i vissa områden, bedömer vi att systemet är att föredra framför en statlig detaljplanering. En synpunkt från flera marknadsaktörer har varit att kommunala aktörer har tillämpat en mängd olika lösningar. Det har inneburit att det har kostat mycket för operatörerna att träffa avtal med dem. Detta talar för att konkurrensutsättning för större områden är att föredra. Vi bedömer också att samordnad konkurrensutsättning i regel har gett goda resultat och att det rimligen är lättare att bygga ut i ett län eller en region om närliggande kommuner och regioner samverkar. Vi finner dock inte att det finns tillräckliga skäl för att kräva att kommunerna i ett län eller en region ska göra en gemen- sam konkurrensutsättning för det föreslagna stödet. Krav på att beskriva sådan samverkan fanns i stödförordningarna, och det finns även i det nu föreslagna stödet (avsnitt 2.2.7.). Fördelningen av medel föreslås även ske per län, vilket innebär att regional samverkan förutsätts (avsnitt 2.3). Kunskapshantering, administration av stödet, uppföljning, tillsyn, utvärdering, rapportering av medel och prognoser m.m. LSB och de beslutande myndigheterna bestämde sig tidigt för att inte generellt granska kommunernas upphandlingar, om det inte framfördes särskilda klagomål. Länsstyrelserna (eller motsvarande) har registrerat synpunkter och klagomål i respektive diarium. Någon löpande sammanställning hos LSB eller hos någon annan central myndighet har inte funnits. På en förfrågan om antalet till- synsärenden till landets 21 län har 17 län svarat.36 I 7 län redovisar man sammanlagt 15 klagomål, där någon part har klagat formellt hos eller det regionala självstyrelseorganet i fråga om hanteringen av bredbandsstödet. När det gäller de 4 län som inte har svarat alls bedömer LSB att de inte har haft några klagomål att redovisa. De framförda klagomålen handlar antingen om kommu- ners konkurrensutsättning eller operatörers sätt att tillhandahålla nätet eller i övrigt fullgöra avtal med kommuner.37 Den utgångspunkt som länsstyrelserna (eller motsvarande) valde i sitt tillsynsarbete är inte ovanlig vid myndigheters tillsynsarbete. Kommunernas uppgift att genomföra konkurrensutsättningen som de ofta agerade på marknaden genom bolag eller i förvaltningsform var dock ofta en svår uppgift och ett stort ansvar på ett relativt nytt område. Flera marknadsaktörer har såväl tidigare som inom ramen för vårt uppdrag fört fram synpunkter och dis- kuterat kommunernas och kommunala bolags roll, även om diskus- sionen enligt vår bedömning i huvudsak har rört frågor som inte är specifikt kopplade till det statliga stödet. Sammantaget bedömer vi att en aktivare tillsyn och uppföljning hade varit önskvärd. Detta kunde ha hjälpt kommunerna i sin roll att på lämpligt sätt agera på marknaden för elektronisk kommuni- kation i anslutning till stöd. En aktivare tillsyn kunde också i viss utsträckning ha medverkat till bättre svar kring de tveksamheter som vissa marknadsaktörer har lyft fram. I sammanhanget bör man dock tänka på att uppgifterna också var nya för länsstyrelserna (eller motsvarande) och att resurserna var begränsade. Kunskapen har dock ökat –2007. Med tillräckliga resurser bör det därför finnas förutsättningar för en ökad tillsyn i anslutning till de stöd som föreslås i detta betänkande. 36Enligt redovisning till utredningen från LSB . 37Redovisningen finns tillgänglig i utredningens diarium. t.ex. gälla tillämpningen av stödvillkoren i fråga om skäliga och icke-diskriminerande villkor. Länsstyrelserna kan nog få visst stöd i detta arbete genom det uppdrag till PTS som vi föreslår i avsnitt 2.2.12, dvs. att PTS närmare ska analysera och definiera innebörden av uttrycket skäliga och icke-diskriminerande villkor. Redovisning av den genomförda tillsynen skulle t.ex. kunna redovisas i den s.k. länsenkäten, i form av statistik. Enligt det vi har redovisat här ovan har PTS och projekt inom SKL och Länssamverkan Bredband haft vissa uppdrag i syfte att förse kommuner och berörda länsstyrelser, regionala självstyrelse- och samverkansorgan med kunskapsstöd vid tillämpningen av för- ordningarna. De har också haft i uppdrag att följa hur stödet har använts. Genom de så kallade länsenkäterna har stödprojektens finansie- ring samt vissa uppgifter om stödhanteringen följts löpande. PTS har även löpande redovisat vissa uppgifter om utbyggnaden, t.ex. det antal tätorter som har saknat områdesnät. Mer detaljerade löpande uppgifter om utbyggnaden och om vad stödet har använts till har dock varit svårt att få fram. Det beror inte minst på att grunduppgifterna från operatörerna inte är strukturerade efter bredbandstödet. Det är möjligt att processen hade blivit mer stabil om det från början hade funnits ett sammanhållande ansvar hos t.ex. en statlig myndighet. Som framförts ovan fanns det dock andra skäl som talade emot en sådan lösning. Enligt vår bedömning bör i stället den nuvarande organisationen stärkas. PTS har sedan bredbands- stödet 2001–infördes fått en allt aktivare roll i frågor om till- gänglighet till bredband, vilket är mycket positivt. Denna uppgift bör klargöras genom vissa ändringar i PTS instruktion. Detta förslag beskrivs närmare i 2.4.1. Länsstyrelserna (eller motsvarande) har lämnat rapporter över förbrukningen av medel samt prognoser till som i sin tur har redovisat dessa till (). har i övrigt inte arbetat med bredbandsstöden vilket har försvårat det kvalitetssäkringsarbete som behövs när uppgifterna sammanställs. Enligt min bedömning är det mer ändamålsenligt att PTS får i uppgift att göra detta. Även arbetet inom SKL och bland länsstyrelserna (eller motsva- rande) bör fortsätta och utvecklas. 5.7Samhällsnyttan av stödet 2001–2007 Enligt våra direktiv ska vi värdera om samhällsnyttan av stödet har stått i proportion till kostnaderna. För att ge underlag till denna värdering har vi givit Statskontoret i uppdrag att belysa de sam- hällsekonomiska effekterna. Statskontorets arbete har delats in i två faser. I en första fas har man utvärderat samhällsnyttan av stödet 2001–2007 i relation till kostnaderna för detsamma. I en andra fas har man bedömt om kostnaderna för våra utbyggnadsförslag står i rimlig proportion till den samhällsekonomiska nyttan, med framti- den i åtanke. Detta redovisas närmare i avsnitt 9.3. Bedömningen av de samhällsekonomiska effekterna har gjorts med hjälp av samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler. Värderingen av bredbandets IT-tjänster och därmed nyttan har gjorts med hjälp av en betalningsviljeundersökning. Den har utförts som en enkät- undersökning som har skickats med posten till ett urval av hushåll och företag i olika områden. Undersökningen har gjorts av kon- sultföretaget på uppdrag av Statskontoret. En huvudstudie genomfördes och en särskild bortfallsstudie . I det följande redovisar vi resultatet av Statskontorets samhälls- ekonomiska analys av det tidigare stödet.38 Statskontoret belyser de samhällsekonomiska effekterna av den statsstödda bredbandsutbyggnaden i en lönsamhetskalkyl: Kostna- derna för utbyggnaden och driften ställs mot nyttan av bredband i tätorter med mindre än 3 000 invånare, samt områden utanför tät- orter. Myndigheten antar att nyttan motsvaras av hushållens och företagens betalningsvilja för bredband. Betalningsviljan är upp- skattad med en särskild teknik med hypotetiska val för ett urval av hushåll och företag i de områden som har fått bredband och i områden som ännu inte har fått det men som skulle kunna komma ifråga för stöd till bredband. En närmare beskrivning av den valda metoden för nyttobedömning – att uppskatta betalningsvilja – finns i bilaga 6. Vad hade hänt om de investeringar som fick bredbandsstöd inte hade gjorts? Det är mot det scenariot som effekterna av bredbands- 38 Rapporten finns tillgänglig i utredningens diarium, se även bilagorna 4 och 6. stödet ska bedömas. Det s.k. nollalternativet innebär att hushåll och företag då i stället hade använt telefonmodem med överfö- ringshastigheten 56 Kbit/s. 5.7.2Följande kalkylförutsättningar gäller. Stödet till bredbandsutbyggnad på 4 500 miljoner kr39 har resulterat i direkta investeringar om . I kostnaderna ingår inte bara de statsfinansiella utgifterna utan också de privata operatörernas och kommunernas kostnader för utbyggnaden. Det är såväl investeringsutgifter som utgifter för de återinvesteringar som behövs och driftskostnader under hela kalkylperioden. Eftersom anslutning till fast bredband kräver moderna datorer ingår även kostnader för datorinköp för de hushåll och företag som ansluter sig. Driftskostnaderna är schablonmässigt beräknade. De antas utgöra av bruttoinvesteringen i all framtid. Kalkylperioden har satts till utifrån investeringarnas bedömda tekniska och ekonomiska livslängd. Hushåll och företag byter dator . Befolkningen i stödområdet, dvs. utanför orter med 3 000 invånare, utgör av befolkning. Med hänsyn till att så mycket som av tillgängligheten kan vara resultatet av investeringar som operatörer har gjort utan stöd, samt att tillgäng- ligheten i telefonnätets yttersta delar kan ha överskattats , har antalet abonnenter justerats till av det teoretiska antalet i utbyggnadsområdet. Betalningsviljan är uppskattad med ett intervall. Den högre betalningsviljan bygger på svaren i huvudstudien, där svarsfrekven- sen var . För att undersöka om de som inte har svarat har en betalningsvilja som skiljer sig från dem som svarat gjordes en kompletterande undersökning av bortfallet. Det visade sig att de som inte svarade på enkäten i huvudstudien har en betydligt lägre betalningsvilja. Relativprisförändringar har inte beaktats. Det är t.ex. möjligt att det verkliga värdet av betalningsviljan ökar i för- hållande till kostnaderna för driften och för nya datorer. 39 I underlaget ingår de kommunala stöden om totalt , från stödet till enskilda fastighetsägare om samt från PTS medel för robusthetshöjande åtgärder. Resultatet av lönsamhetskalkylen blir med dessa förutsättningar och med den högre betalningsviljan ett överskott på räknat 2001 och priser. Med den lägre betalningsviljan slutar kalkylen på minus . Den fak- tiska lönsamheten torde ligga någonstans i detta intervall. Genom- snittsvärdet blir ett överskott på ca . Statskontoret har gjort en omfattande undersökning av vilka svenska och internationella studier och forskningsrapporter som finns som belyser de samhällsekonomiska effekterna av bredbands- utbyggnad. Resultatet redovisas i bilaga 4. Statskontoret konstaterar att det är svårt att räkna på några övriga samhällsekonomiska effekter av det statliga stödet till bred- bandsutbyggnad. Eftersom bredband är en relativt ny företeelse finns det inte så mycket forskning på området och det är stor brist på data. 5.7.4Sammanfattande bedömning och slutsats De samhällsekonomiska effekterna av den statsstödda bredbands- utbyggnaden har belysts av Statskontoret i en lönsamhetskalkyl. Kostnaderna för utbyggnaden och driften har ställts mot nyttan av bredband i orter med mindre än 3 000 invånare och områden utanför dessa. Nyttan utgörs av hushållens och företagens betalningsvilja. Med tanke på de osäkerheter som finns både på kostnadssidan och på nyttosidan har känslighetsanalyser gjorts. Sammantaget visar kalkylen med god marginal en positiv samhällsekonomisk lönsam- het. Till detta kan vi lägga övriga samhällsekonomiska effekter som inte fångas av betalningsviljeundersökningen och som är svåra att uppskatta. De internationella studier som Statskontoret redovisar stärker dock bilden av positiva effekter och en betydande samhälls- nytta. Med utgångspunkt i dessa underlag är vår sammanfattande bedömning och slutsats att samhällsnyttan av stödet har stått i proportion till kostnaderna, dvs. att bredbandssatsningen 2001– 2007 har varit samhällsekonomiskt lönsam. 6Kartläggning av tillgång till IT- infrastruktur Detta kapitel baseras på den kartläggning av IT-infrastruktur som () har genomfört . Den redovisas i rapporten 2007.1 Kartlägg- ningen ingick som en del i ett regeringsuppdrag till PTS. Upp- draget var bland annat att kartlägga de områden där det finns respektive saknas förutsättningar för tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (uppdrag 3 i myndighetens reglerings- brev ). Vi har medverkat i kartläggningen men det är PTS som har ansvarat för arbetet och utfört uppdraget i dess helhet. PTS kartläggning redovisas i avsnittet 6.1. Vår analys av PTS kartläggning redovisas i avsnitten 6.2 och 6.3. I 6.4 finns en redogörelse för våra slutsatser. 6.1.1Metod för PTS kartläggning Kartläggningen har gjorts genom att förutsättningarna för till- gången till accessteknikerna xDSL, fiber-LAN, kabel-tv och 3G- teknikerna samt CDMA2000 har sammanställts och analyserats med hjälp av insamlad statistik om täckning, befolkning och arbetsställen nedbruten på 250x250 meters nivå.2 För alla län och kommuner har förutsättningarna redovisats för tillgången till 1Bredbandskartläggning 2007, PTS, PTS:ER 2008:5 2Med förutsättningar för tillgång till en accessteknik avses i PTS kartläggning att det inom ett område finns grundläggande förutsättningar för tillgång till en eller flera IT- infrastrukturer som kan uppgraderas till en överföringskapacitet på minst /s nedströms. Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur varje typ av accessteknik för arbetsställen och nattbefolkning.3 Redovisningen är uppdelad i följande fyra geografiska områden: tätorter med 3 000 eller fler invånare tätorter med mellan 200 och 2 999 invånare småorter (orter med mellan 50 och 199 invånare) områden utanför tätorter och småorter. Den insamlade statistiken skiljer sig åt för de olika access- teknikerna. Kartläggningen är baserad på följande antaganden i fråga om förutsättning för att få tillgång till en viss infrastruktur: xDSL med hög överföringskapacitet finns om vissa villkor är uppfyllda. För det första ska den telestation som hushållet eller företaget är anslutet till vara fiberansluten eller ansluten med en radiolänk med tillräckligt hög kapacitet. För det andra ska den vara utrustad med DSLAM:ar. För det tredje ska den inte vara längre bort från användaren än fågelvägen. Övriga krav för att få tillgång till xDSL med hög överföringskapacitet beaktas inte. eller kabel-tv-nät med hög överföringskapacitet anses tillgängligt om åtminstone en fastighet högst från hushållet eller företaget är anslutet till ett fiber- eller retur- aktiverat kabel-tv-nät.