sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Däremot kan förhållan- det vara annorlunda om skyddspersonen har lämnat medgivande eller förhållit sig passiv till kontakter som förbudspersonen har tagit första steget till. Vi anser däremot att möten och andra kontakter som sker till följd av en hastigt uppkommen situation i vilken både förbudspersonen och skyddspersonen har ett stort intresse kan passera som en uppenbart befogad kontakt. Det kan t.ex. vara fråga om att personernas gemensamma barn har blivit akut sjuk. På samma sätt betraktar vi möten och förhandlingar som personerna har kallats till av en myndighet eller domstol. är det dock inte tillåtet för förbudspersonen att ta direkt kontakt med skyddspersonen. Vi uppmanar inblandade myndig- heter att i största möjliga mån se till att undvika denna typ av möten. I domstol finns det ofta s.k. vittnesstödjare som kan erbjuda skyddspersonen hjälp. Det har från åklagarhåll framförts farhågor för att användning av Polisens hot- och riskbedömningar kan komma att innebära att förbudspersonen genom sin rätt till partsinsyn kan få olämplig information om skyddspersonen. Det kan t.ex. i sårbarhetsbedöm- Ny lag om kontaktförbud ningen komma fram upplysningar om det skyddspersonen är som mest orolig för, t.ex. rädsla för att barn eller föräldrar ska råka illa ut. Dessa upplysningar skulle en motiverad förbudsperson kunna använda för att skada skyddspersonen. Partsinsyn är en viktig princip som ger den som är part i ett mål rätt att ta del av allt material i målet. Parters rätt att underrättas om utrednings- materialet finns inskriven i 11 § lagen om besöksförbud och vi föreslår att en sådan bestämmelse överförs till den nya lagen om kontaktförbud. Sådan kommunikation ökar förutsättningarna för en objektiv utredning. Det bör dock påpekas att rätten att ta del av uppgifter i ärendet inte är ovillkorlig utan begränsas genom 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100), som innebär att handlingar eller annat material inte får lämnas ut om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Bestämmelsen förefaller inte ha prövats i domstol i det här sammanhanget, men vi anser att bestämmelsen i många fall är tillräcklig. 6.5Förutsättningar för att meddela villkor om tillträdesförbud Förslag: Ett kontaktförbud ska, liksom enligt lagen om besöks- förbud, kunna förenas med villkor om förbud för förbuds- personen att vistas inom ett särskilt angivet område. Området ska dock kunna vara större än . Villkoret ska kallas tillträdes- förbud. Tillträdesförbudets omfattning avgörs enligt den allmänna proportionalitetsbedömningen. Om det kan antas att ett vanligt besöksförbud inte är tillräckligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas, s.k. utvidgat besöksförbud. Den som har överträtt ett utvidgat besöksförbud kan förbjudas att uppehålla sig inom ett större geografiskt område, s.k. särskilt utvidgat besöksförbud. Förbudet får omfatta ett eller flera områden Ny lag om kontaktförbud i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Var personen som åläggs förbudet bor eller arbetar utgör inte något hinder för ett särskilt utvidgat besöksförbud om det bedöms som motiverat mot bakgrund av risken för framtida brott. Ett sådant beslut får dock meddelas endast om skälen för förbudet väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla. Särskilt utvidgat besöksförbud infördes . Skälen för att införa denna nya form av besöksförbud var dels för att freda områ- den som den skyddade mer eller mindre är tvungen att passera för att röra sig mellan de områden som det utvidgade besöks- förbudet fredar, dels för att utsträcka den skyddades rörelsefrihet. Enligt lagmotiven är syftet med särskilt utvidgat besöksförbud att komplettera utvidgade besöksförbud i de fall dessa inte bedöms ge tillräckligt skydd. För att ett särskilt utvidgat besöksförbud ska kunna komma ifråga krävs dels att ett utvidgat besöksförbud har överträtts, dels att skälen för beslutet väger väsentligt tyngre än inskränkningen i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som åläggs förbudet. Det är framför allt två situationer som lagstiftaren avsett att förbudet ska komma till användning i. Den ena är då ett stort antal överträdelser begås och trakasserierna som det utvidgade besöksförbudet var tänkt att förebygga ändå fortsätter. Den andra är då den person som ålagts förbudet flyttar till en bostad alldeles i närheten av den skyddade. De åklagare som Brå intervjuat har gett i huvudsak tre förklaringar till att regeln inte tillämpats: det utfärdas mycket få utvidgade besöksförbud, rekvisiten för beslut om särskild utvidgning är stränga, och det är ur skyddssynpunkt inte meningsfullt att ytterligare utvidga ett besöksförbud som har överträtts (Brå, Nya regler i lagen om besöksförbud, 2005, s. 20 f.). Enligt tillgänglig statistik var de utvidgade besöksförbuden av det totala antalet besöksförbud. I reella tal rörde det sig om 74 beslut. För att ett särskilt utvidgat besöksförbud ska bli aktuellt krävs också att det utvidgade besöks- Ny lag om kontaktförbud förbudet har överträtts eller behöver justeras på grund av nya omständigheter. Det innebär sammantaget att antalet beslut om särskilt utvidgade besöksförbud som skulle kunna blir aktuellt är mycket litet. Att utfärda särskilt utvidgat besöksförbud förutsätter emellertid rent praktiskt inte bara att ett utvidgat besöksförbud har utfärdats och att det har överträtts. Det förutsätter också att överträdelsen inte kan bedömas som ringa och att skälen för inskränkning av personens rörelsefrihet väger väsentligen tyngre än den inskränkning som förbudet innebär. Enligt Brå hade de intervjuade åklagarna gjort gällande att överträdelsen av det utvidgade besöksförbudet ska vara av ett allvarligt slag för att motivera en utvidgning av ett utvidgat besöksförbud. Å andra sidan menade man också att allvarliga överträdelser snarare föranleder anhållande och häktning än ett utvidgande av ett redan utvidgat besöksförbud. De snäva rekvisiten gör alltså att åklagarna inte ser den situation i vilken det skulle vara meningsfullt att utvidga ett utvidgat besöksförbud. Åklagarna ställde sig därför tveksamma till om en särskild utvidgning av besöksförbud verkligen förebygger upprepade trakasserier och överträdelser (Brå, Nya regler i lagen om besöksförbud, 2005, s. 20). Förhållandena kommer emellertid vara helt annorlunda om elektronisk övervakning kan bli en viktig komponent i att upprätt- hålla och övervaka efterlevnaden av kontaktförbud. Behoven av utvidgade besöksförbud, dvs. kontaktförbud med villkor om till- trädesförbud som vi ovan har förklarat att de borde benämnas, kommer att öka väsentligt i förhållande till de få sådana förbud som meddelas . En anslutande fråga i detta sammanhang är hur stort område som ska vara föremål för ett tillträdesförbud. I lagrådsremissen när det särskilda utvidgade besöksförbudet skulle införas föreslogs att förbudet skulle kunna avse en viss kommun eller ett visst område i en kommun där personen som skulle skyddas har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. I lagrådsremissen föreslogs också att det i vissa situationer skulle vara möjligt att meddela ett besöksförbud avseende ett större geografiskt område utan att åtgärden hade föregåtts av en överträdelse av ett meddelat förbud (prop. 2002/03:70, s. 89 f.). Lagrådet invände mot förslagen i remissen och menade att det var betänkligt ur rättssäkerhets- synpunkt att en person som inte begått brott skulle kunna få sin rörelsefrihet inskränkt på ett sådant sätt och att det skulle vara tveksamt om en sådan bestämmelse skulle vara förenlig med art. 2 i Ny lag om kontaktförbud fjärde tilläggsprotokollet till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Lagrådet var också kritiskt till att anknyta till kommunbegreppet (prop. 2002/03:70, s. 99). Regeringen godtog Lagrådets bedömning och tog bort hänvisningen att ett geografiskt område kunde vara knutet till en viss kommun och tog bort möjligheten att meddela ett sådant förbud utan en tidigare överträdelse (prop. 2002/03:70, s. 27). Detta har medfört att de geografiska områden som angivits i beslut om särskilt utvidgat besöksförbud sällan har avsett särskilt stora områden. Detta förhållande är på flera sätt olyckligt. Vi anser att det måste finnas ett alternativ till att häkta den som har begått brott eller som är misstänkt för att ha begått ett brott mot skyddspersonen. Vi kommer i ett senare avsnitt att återkomma till frågan om möjligheten att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. För att ett sådant alternativ ska vara praktiskt möjligt måste ett tillträdesförbud kunna avse ett relativt stort område, inte sällan lika stort som en kommun eller ibland t.o.m. större. Ur gärningsmannens synvinkel borde det också typiskt sett vara mer gynnsamt att denne förbjuds att vistas i en viss kommun än att denne frihetsberövas genom beslut om häkt- ning. För häktning krävs som huvudregel, att det kan påvisas sannolika skäl för att brott har begåtts. Motsvarande bör även gälla för beslut att meddela kontaktförbud med villkor om tillträdes- förbud för ett större område. Genom att uppställa krav på en full- bordad överträdelse eller sannolika skäl för en sådan överträdelse uppfylls enligt vår mening de krav ställer i detta avseende. Utgångspunkten för att bestämma områdets storlek bör först och främst vara en proportionalitetsbedömning där faktorer som risken för framtida överträdelser, överträdelsernas art, de åtgärder som skyddspersonen själv har vidtagit för att skydda sig t.ex. att flytta till en bostad på en annan ort samt möjligheterna till andra ingripande åtgärder t.ex. frihetsberövande, mot förbudspersonen ska vägas in. bör hänsyn tas till förbudspersonens intresse av att kunna fungera i samhället och t.ex. bevista vissa platser. Vid en sådan avvägning torde det i vissa fall vara både möjligt och lämpligt att stanna vid att tillträdesförbudet ska utsträckas till att omfatta en kommun eller ett ännu större område. Vi anser t.ex. att tillträdesförbudet skulle kunna omfatta ett mycket stort område om skyddspersonen t.ex. efter långvarig förföljelse, beslutar att flytta till en kommun långt från sitt tidigare hem och Ny lag om kontaktförbud förbudspersonen inte har någon naturlig anknytning till den nya kommunen. Det finns i ett sådant fall inte något egentligt skäl för förbudspersonen att bege sig till den kommun eller område som skyddspersonen vistas i. Saknar skyddspersonen och förbuds- personen gemensamma barn är argumenten för ett utsträckt till- trädesförbud ännu starkare. Som vi kommer att återkomma till nedan, i avsnitt 7.8.1, utgår även från den typen av bedömning som vi här föreslår för prövningen av om inskränkningar av de grundläggande rättigheterna är tillåtna. 6.6Förutsättningar för att meddela villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad Förslag: Ett kontaktförbud ska, liksom enligt lagen om besöks- förbud, kunna förenas med villkor om förbud för förbuds- personen att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med skyddspersonen. Förutsättningarna att få meddela villkor avseende gemensam bostad ska förenklas. Villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad ska utsträckas att gälla och ska kunna förlängas med en månad i taget. En person kan förbjudas att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, s.k. förbud i gemensam bostad. Förbudet ger den skyddade personen möjlighet att bo kvar i den bostad som de haft gemensamt. Ett sådant beslut får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den person förbudet avses gälla kommer att begå brott mot den samman- boendes liv, hälsa, frihet eller frid. Dessutom måste skälen för för- budet väga väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den som det avses gälla. Förbud att uppehålla sig i gemensam bostad ger framför allt råd- rum i en akut situation, så att den som lever i ett förhållande till- sammans med en våldsbenägen partner kan få hjälp och möjlighet att under skyddade former lämna sin partner. Ny lag om kontaktförbud lagen om besöksförbud utfärdas för högst och kan sedan förlängas med i taget. 6.6.2Behov av bättre kunskap och mindre restriktiva bestämmelser Av stor betydelse vid beslut om besöksförbud i gemensam bostad är parternas relation, vad som har hänt dem emellan samt om personen har begått brott mot den som ansöker om skydd eller mot någon annan person. brottslighet behöver inte konstateras, men det framgår av lagmotiven att tidigare brott mot den sammanboende är av särskild betydelse. Även här ska proportionalitetsprincipen beaktas, vilket innebär att besöksförbud i gemensam bostad får meddelas endast om skälen för detta väger väsentligt tyngre än det intrång eller men som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla Ett problem med flera av de förändringar som gjordes i lagen 2003, var enligt Brå att förändringarna därefter hade kommit till användning i mycket liten utsträckning. Att de hade använts så sällan förklarades av åklagarna med att lagens krav för att tillämpa dem är mycket högt ställda. När dessa krav är upp- fyllda rör det sig oftast om en så akut situation och ett så allvarligt brott att ett frihetsberövande är en mer naturlig åtgärd då det ger ett bättre skydd än besöksförbudet. Enligt Brå ifrågasatte även fri- villigorganisationerna om det skydd som besöksförbud i gemensam bostad ger är tillräckligt i de aktuella situationerna (Brå Nya regler i lagen om besöksförbud, 2005, s. 8). Det stod klart för lagstiftaren redan vid införandet av regeln om besöksförbud i gemensam bostad att denna skulle få ett mycket begränsat tillämpningsområde. I propositionen påpekades att bestämmelsen ändå är motiverad även om den bara kommer att till- lämpas vid ett fåtal tillfällen. I det sammanhanget framhölls också i propositionen att det finns situationer där häktning inte är möjlig, men där den nya formen av besöksförbud kunde fylla en viktig funktion. Det gällde fall där en situation var akut men inget brott ännu hade begåtts (prop. 2002/03:70, s. 34 f.). Enligt Brå kan det finnas flera andra orsaker till att antalet för- bud i gemensam bostad vid uppföljningen hade varit så få. En för- kunde vara att vare sig de utsatta personer eller de poliser som fick kontakt med dessa, kände till möjligheten att ansöka om Ny lag om kontaktförbud besöksförbud i gemensam bostad i fall där situationen kändes akut men något brott ännu inte hade begåtts. En annan förklaring kunde vara att åklagarna hade fått in ansökningar om besöksförbud som hänförde sig till sådana situationer, men att de hade avslagit ansökan eftersom de hade bedömt att kriterierna för regeln inte var uppfyllda. Brå:s intervjuer med frivilligorganisationer och åklagare talade för att det var det första alternativet som var huvudförklar- ingen, d.v.s. att tillräcklig kunskap om den nya regeln inte har nått ut till berörda personer och till de poliser som mötte dem. Brå ansåg mot den bakgrunden att det fanns skäl för polismyndig- heterna att se över om ytterligare insatser krävdes för att nå ut i organisationen med information om i vilka situationer ansökan om besöksförbud i gemensam bostad kunde göras (Brå, Nya regler i lagen om besöksförbud, 2005, s. 9). Problemet med att bestämmelsen inte till fullo hade tillämpats på ett sätt så att den hade kunnat erbjuda relevant skydd i de avsedda situationerna, var således både knutet till bristande kunskap och en restriktiv lagstiftning. Vår bedömning är att det går att förbättra situationen genom att både höja kompetensen inom Polisen och att förändra bestämmelserna. Utgångspunkten har som sagts varit att bestämmelsen inte skulle komma att användas i någon större utsträckning. Enligt vårt sätt att se på frågan ur ett brottsofferperspektiv är det ett alltför begränsat synsätt. I beredningsunderlaget i lagstiftningsärendet (Ds 2001:73) konstaterades att det i många fall, särskilt där det föreligger hot om våld, finns ett konkret behov av en möjlighet att kunna utestänga förbudspersonen från den bostad som han eller hon innehar tillsammans med sin partner (2001:73, s. 58). Om förbudspersonen inte har blivit frihetsberövad eller ett besöks- förbud avseende gemensam bostad inte har utfärdats återstår i all- mänhet bara för den utsatta skyddspersonen att byta bostad. Det är naturligtvis djupt otillfredsställande att den som utsatts för våld eller trakasserier dessutom ska tvingas att byta bostad. Å andra sidan innebär självfallet ett utestängande från den egna bostaden en avsevärd inskränkning i den personliga integriteten. Det är dock en viktig symbolfråga att det inte är den som utsätts för t.ex. hot eller andra brott som ska behöva flytta utan istället den som utsätter någon för detta. Ny lag om kontaktförbud 6.6.3Definitionen av gemensam bostad Flera åklagare har framfört att de känner en osäkerhet kring vad som ska betecknas som en för förbudspersonen och skyddsperso- nen gemensam bostad. Enligt förarbetena kan den gemensamma bostaden omfatta alla typer av bostäder. Det har ingen betydelse om bostaden är fast egendom, ägs av endast den ena parten eller innehas med hyresrätt eller bostadsrätt. Utgångspunkten är att en bostad ska betecknas som gemensam om förbudspersonen och skyddspersonen är sammanboende på den aktuella adressen och att båda parter har en civil rätt att vistas i bostaden. Förutom personer som är sammanboende under äktenskap eller under äktenskaps- liknande förhållanden kan även t.ex. syskon eller kamrater som bor tillsammans omfattas (prop. 2002/03:70, s. 71). Det har dock inte utvecklats någon uttömmande praxis kring frågan. Vi antar att den som får ett negativt beslut på en ansökan om kontaktförbud p.g.a. att åklagaren bedömer att parterna inte har någon gemensam bostad sällan eller aldrig överklagar beslutet. Det är därför sanno- likt att det inte kommer att utvecklas en fastställd och likformig praxis i den här frågan om inte någon myndighet tar det initiativet. Vi bedömer att det är lämpligt att inom ramen för sitt nuvarande besöksförbudsprojekt, som bl.a. ska utmynna i en handbok, berör problemet och anger vad myndig- heten anser är lämpliga kriterier för vad som är en gemensam bostad i lagens mening. borde domstolen få pröva frågan. 6.6.4Påtaglig risk för brott bör ersättas av en allmän proportionalitetsbedömning Den nuvarande förutsättningen att det måste finnas en påtaglig risk för brott mot en sammanboendes liv, hälsa frihet och frid innan ett besöksförbud i gemensam bostad kan utfärdas, leder tveklöst till att många personer först måste utsättas för våld eller hot innan samhället har en reell möjlighet att ge hjälp. Detta förhållande är naturligtvis felaktigt utifrån synsättet att ett besöksförbud i första hand ska vara en preventiv åtgärd. Vi anser att det inte bör krävas en större hotbild vid kontakt- förbud med villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad än vid ett vanligt kontaktförbud. Däremot finns det anledning att Ny lag om kontaktförbud ta hänsyn till t.ex. de praktiska problem som det innebär för för- budspersonen att utestängas från det egna hemmet. Den grundläggande förutsättningen för kontaktförbud är att det finns en risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen. I den allmänna proportionalitetsbestämmelsen som vi anser ska till- lämpas i alla fall av kontaktförbud, finns kravet att ett förbud får meddelas endast om skälen för ett sådant intrång eller men i övrigt som förbudet innebär uppvägs. I denna bedömning ska det sär- skilda intrånget i förbudspersonens integritet som en utestängning från hemmet innebär vara en faktor som ska beaktas. Som har nämnts ska vid proportionalitetsbedömningen också bl.a. beaktas risken för framtida överträdelser samt överträdelsernas art. Utgångspunkten ska självfallet även vid beslut om vill- kor avseende gemensam bostad vara, att det ska ske i syfte att hindra vålds- eller fridsbrottslighet. Av den anledningen anser vi inte att det behövs någon särskild proportionalitetsregel vid beslut om villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad. 6.6.5Giltighetstid och förnyelse av villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad kan ett förbud att uppehålla sig i gemensam bostad meddelas att gälla . Om det finns särskilda skäl kan det för- längas med högst i taget. ska skydds- personen i många fall hinna med att bl.a. väcka talan om äkten- skapsskillnad, begära kvarsittanderätt eller hitta en ny bostad och ansöka om kvarskrivning. Om paret har gemensamma barn upp- kommer ännu fler praktiska saker att hantera, t.ex. vad gäller vård- nad och umgänge. Det anfördes när bestämmelsen infördes att var väl avvägt både för att avvärja den omedelbara faran och för att skydds- personen skulle hinna vidta akuta åtgärder (prop. 2002/03:70, s. 38). framkommer det att en anledning till att bestämmelsen inte tillämpas oftare är att när skyddspersonen informeras om möjligheten till besöksförbud i gemensam bostad ser han eller hon ofta inte några utsikter att situationen ska kunna lösas . Han eller hon väljer då inte sällan att avstå från att ansöka om förbud för förbudspersonen att återvända till hemmet. Följden blir ofta att han eller hon istället måste lämna hemmet. Ny lag om kontaktförbud Från ett brottsofferperspektiv bör man för det första beakta att skyddspersonen ofta är utlämnad till att själv vidta de åtgärder som har räknats upp ovan under förbudets giltighetstid. För det andra är det troligt att de händelser som har föregått beslutet att utestänga förbudspersonen från det gemensamma hemmet har orsakat stor psykisk press på skyddspersonen. Med stor sannolikhet har skyddspersonen utsatts för våld eller andra allvarliga brott, som kan påverka skyddspersonens förmåga att hantera både vardagen och ansatsen att bryta sig loss från sin partner. Att i detta läge förvänta sig att skyddspersonen ska klara av att lösa stora och ingripande frågor är ofta att begära för mycket. Enligt vår uppfattning bör därför tiden som skyddspersonen har till sitt förfogande förlängas. Mot förslaget att förlänga giltighetstiden kan anföras det oskä- liga i att förbudspersonen avskärs rådigheten från bostaden . Vi anser dock ändå att det finns skäl för att utöka tiden som en längsta tid utan en ny prövning. Skyldigheten för skyddspersonen att bidra till att förbudspersonen får tillgång till sina personliga tillhörigheter ska bestå. Erfarenheter från polis och åklagare pekar på att många överträdelser sker p.g.a. förbuds- personens behov av att få tag i privata saker som kanske finns hos skyddspersonen. Klargörandesamtalen spelar här en viktig roll. Förbudspersonen bör informeras både om konsekvenserna av en överträdelse och om möjligheten att via polisen få saker från det gemensamma eller tidigare hemmet. Med stöd av samma argument som ovan kan kontaktförbud med villkor om förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med skyddspersonen förlängas med upp till en månad i taget om det finns särskilda skäl. I sammanhanget bör det påpekas att förbudspersonen även ska ha rätt till offentligt biträde i dessa ärenden. Bedömning: Åklagare ska, liksom , som huvudregel besluta om ett kontaktförbud ska utfärdas. Ny lag om kontaktförbud Förslag: En fråga om kontaktförbud ska även tas upp vid för- handling i brottmål på yrkande av åklagare. Efter åtalet ska rätten på yrkande av målsäganden eller självmant kunna ta upp frågan. Det ska ingå i ett målsägandebiträdes uppgifter att företräda sin klient i domstol vid rättens prövning i ärenden om kontakt- förbud.