sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Ett sätt att påbörja ett sådant arbete är enligt direk- tiven att se över bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF – som föreskriver att det i vanlig lag skall finnas ett skydd mot kränk- ningar av den personliga integriteten vid databehandling – och att därvid överväga om det är lämpligt och möjligt att utforma en grundlagsbestämmelse om skyddet för integriteten så att den får samma slags rättsliga betydelse som de flesta andra reglerna i 2 kap. RF. Sammanfattningsvis är det tydligt att det på grundlagsnivå behöver ges uttryck för en större respekt än för den enskildes rätt till personlig integritet. Bestämmelser som ger ett utvidgat materiellt integritetsskydd bör därför införas i regerings- formens kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Genom att den enskilda människans värde som tänkande och kännande varelse Kommitténs överväganden och förslag på så sätt understryks, kommer ett sådant grundlagsskydd samti- digt att främja det i regeringsformen särskilt betonade intresset av en fri åsiktsbildning. För som konventionsstat har det också ett värde att det även på grundlagsnivå finns ett substantiellt skydd för den personliga integriteten som i någon mån speglar den intressebalans mellan olika grundläggande rättigheter som finns i . 7.2.2Vissa utgångspunkter som påverkar möjligheten att utvidga grundlagsskyddet 7.2.2.1Bestämmelserna i 2 kap. RF reglerar inte rättigheterna i sig utan möjligheterna att begränsa dem Det har ovan anförts att det finns ett behov av att utifrån en större helhetssyn på rätten till skydd för den personliga integriteten utforma ett utvidgat skydd på grundlagsnivå. Vad som därvid måste beaktas är emellertid att bestämmelserna i 2 kap. RF inte reglerar de grundläggande fri- och rättigheterna i sig. Bestämmelserna syftar endast till att – i förhållande till 8 kap. RF – begränsa makt att stifta lag i vissa fall. Det är alltså på detta sätt som bestämmelserna utgör en rätt till skydd för den enskilde. Man torde kunna hävda att reglerar fri- och rättigheterna som sådana i och med att den innehåller både regler som begränsar konventionsstaternas möjlighet att inskränka rättigheterna och regler som ger den enskilde möjlighet att föra talan mot respektive stat när han eller hon upplever att rätten enligt konventionen har kränkts. Inte heller kan emellertid sägas ge uttryck för att det finns någon kärna i respek- tive rättighet. Däremot utgör konventionen ett ramverk för rättigheterna, och den möjliggör därtill en utfyllnad av rättighe- ternas innehåll genom den rätt som enskilda har att åberopa konventionen inför . har inkorporerats i svensk rätt genom vanlig lag. Som skäl för att inte göra inkorporeringen på grund- lagsnivå anfördes att det borde undvikas att införa en dubbel- reglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Som påpekats innehåller 2 kap. RF dock inte någon reglering som, i likhet med , regle- rar fri- och rättigheterna som sådana. I denna del skulle en Kommitténs överväganden och förslag inkorporering på grundlagsnivå alltså inte ha inneburit någon dubbelreglering. Det kan däremot konstateras att en sådan rättig- hetsreglering inte hade rymts inom den ordning som man har valt för att i 2 kap. RF utforma rättighetsskyddet, eftersom skyddet tar sikte på att begränsa makt att stifta lag i vissa fall. Något skydd för den personliga integriteten som skulle utgöra ett sådant ramverk för fri- och rättighetsskyddet som Europa- konventionen innehåller kan alltså, som redan påpekats i avsnitt 7.1, inte uppnås inom ramen för den lagstiftningsmodell som har valts i 2 kap. RF. En utvidgning av grundlagsskyddet för den per- sonliga integriteten med denna lagstiftningsmodell som utgångs- punkt kan därmed enbart ta sikte på att begränsa makt att stifta lag i vissa andra fall än de som återfinns i 2 kap. 3 § första stycket och 6 § RF. 7.2.2.2Ett utvidgat materiellt skydd bör inte inskränka myndigheternas skyldighet enligt offentlighetsprincipen Ett utvidgat materiellt grundlagsskydd för den personliga integriteten skulle kunna ta sikte på det allmännas spridning eller annat offentliggörande av uppgifter om enskilds personliga för- hållanden. Ett sådant skydd torde dock inte kunna införas utan att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF – offent- lighetsprincipen – inskränks i principiell mening. Den svenska ordningen med en grundlagsfäst offentlighets- princip kan inte sägas ha utsatts för något direkt hot på grund av medlemskap i , även om svårigheter ibland har tillstött i EU-samarbetet. Den svenska inställningen har varit att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd annat än när det är alldeles nödvändigt. Som redovisats ovan (se avsnitt 6.3.1) är det i förhållande till juridiskt sett inte något problem att – på en konstitutionell nivå – rätten till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden getts en underordnad ställning i förhål- lande till rätten till insyn. I sak torde det nämligen, möjligen med enstaka undantag, finnas ett tillfredsställande skydd i svensk rätt för uppgifter om enskilds personliga förhållanden genom reglerna i sekretesslagen. Kommitténs överväganden och förslag Det kan alltså inte anses lämpligt, och inte heller påkallat av hänsyn till europarättsliga förpliktelser, att utforma ett utvidgat materiellt grundlagsskydd för den personliga integriteten som skulle inskränka den likaledes grundlagsfästa offentlighets- principen. 7.2.3Ett utvidgat grundlagsskydd för den personliga integriteten bör kunna begränsas genom lag Genom reglerna om fri- och rättigheter i 2 kap. RF ges den enskilde ett skydd mot det allmänna. Reglerna innehåller som huvudregel ett förbud för det allmänna att vidta åtgärder som omfattas av fri- och rättighetsskyddet. Det starkaste skyddet gäller i de fall då det allmänna är absolut förbjudet att vidta åtgärder, t.ex. att använda sig av dödsstraff. Beträffande andra rättigheter kan det allmänna under vissa i grundlagen angivna förutsättningar tillåtas att vidta inskränkande åtgärder, dvs. dessa rättigheter är begränsningsbara. Som framgår av redovisningen nedan förekommer det att det allmänna vidtar åtgärder som innebär intrång i den enskildes personliga integritet, och som det inte finns något skydd mot i grundlagen. Ett utvidgat grundlagsskydd som kommer att omfatta några av dessa intrång innebär att man begränsar det allmännas rätt att vidta sådana intrångsåtgärder, genom att man i högre grad anger i vilken mån och i vilken form – i princip undantagslöst i form av lag – som intrång får tillåtas. Om ett utvidgat materiellt grund- lagsskydd för den personliga integriteten införs kommer det såle- des att få konsekvenser för vilken tillåtande reglering som behöver finnas i form av lag. Något behov av att införa något ytterligare absolut förbud för det allmänna att vidta ett visst integritetsintrång finns inte. Ett utvidgat grundlagsskydd för den personliga integriteten bör alltså ta sikte på sådana intrång som det allmänna i undantagsfall bör kunna tillåtas att vidta, under förutsättning att kravet på nödvän- dighet och övriga krav som anges i 2 kap. 12 § RF är uppfyllda. Kommitténs överväganden och förslag 7.2.4Regleringen av intrång som det allmänna anses ha rätt att vidta I det följande redovisas olika typer av intrång som det allmänna anses ha rätt att vidta och i vilken utsträckning intrången är föremål för reglering. 7.2.4.1Intrång som regleras genom bestämmelser i lag Att införa ett grundlagsskydd mot intrång i form av hemlig kamera- övervakning och hemlig teleövervakning torde inte få några omedel- bara konsekvenser för regleringen i vanlig lag. Dessa typer av intrång är redan med gällande rätt tillåtna för det allmänna endast under vissa uttryckligen, i lag, angivna förutsättningar. Otillåtna intrång av detta slag omfattas också av en straffrättslig reglering i antingen (tjänstefel) eller i annan lag. Att införa ett grundlagsskydd i förhållande till det allmänna som skulle gälla hantering av uppgifter om den enskildes personliga förhållanden i form av omfattande informationsamlingar hos myn- digheter torde inte heller få några stora konsekvenser för regle- ringen i lag. Det finns en uttalad ambition från lag- stiftarens sida att grundläggande förutsättningar för stora myndig- hetsregister med känslig information skall regleras i lag. Ett problem kan upplevas vara att man i flera fall har valt att reglera myndigheters uppgiftsskyldighet i förhållande till andra myndig- heter på förordningsnivå. Kommittén har dock i analysen i sitt delbetänkande (SOU 2007:22) uttalat att denna typ av sekretess- brytande regler bör finnas i lag. Ett skydd i vanlig lag mot kartläggning av den enskildes personliga förhållanden i form av lagring av teletrafikuppgifter, som inte ingår i en hemlig teleövervakning, finns redan genom bestäm- melser i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Inte heller i detta fall torde det därför uppstå något behov att införa ny lagstiftning om ett grundlagsskydd mot denna typ av lagring införs. 7.2.4.2Intrång som inte regleras uttryckligen i gällande rätt Det finns åtgärder som vidtas av det allmänna och som på goda grunder kan anses utgöra intrång i den enskildes integritet, men som inte omfattas av någon uttrycklig reglering vare sig i Kommitténs överväganden och förslag grundlag eller i vanlig lag. Till denna typ av åtgärder hör filmning och fotografering med kamera som inte är fast anordnad, oavsett om det sker öppet eller i hemlighet. Det gäller också inspelningar i hemlighet av samtal, som en myndighetsföreträdare själv deltar i. Kommittén har i analysen i sitt delbetänkande förespråkat att det bör införas en reglering där det allmänna (polisen) uttryckligen tillåts att under vissa förutsättningar använda denna typ av metoder. Intrång i form av skuggning eller spaning på fältet är inte heller föremål för någon reglering. Beträffande denna kategori av åtgärder förefaller det särskilt problematiskt att införa ett grundlagsskydd som ställer krav på att en uttrycklig reglering skall finnas, och därtill i form av lag. Å ena sidan kan det förefalla olämpligt att det allmänna utan någon begränsning skulle ha rätt att tillgripa sådana metoder. Från den synpunkten kan ett grundlags- skydd tyckas vara motiverat. Å andra sidan kan det förefalla vara att gå för långt att genom ett grundlagsskydd som huvudregel förbjuda t.ex. polisen eller den militära underrättelsetjänsten att skugga personer. En annan åtgärd som vidtas av det allmänna, och som kom- mittén i sitt delbetänkande ansåg inge betänkligheter från integri- tetsskyddssynpunkt (a. bet. s. 255 f.), är avlyssning av kommunika- tion mellan enskilda som sker trådlöst, t.ex. via radio eller satellit. Att sådan avlyssning inte omfattas av någon reglering har motiverats med principen att etern är fri. Avlyssning av denna typ har inte ansetts omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § RF mot hemlig avlyssning, eftersom detta skydd begränsas till för- troliga meddelanden. I förarbetena anfördes att beträffande med- delanden som överbringas under sådana omständigheter att vem som helst kan ta del av dem, t.ex. via samtal i en folksamling eller via radio, kunde någon förtrolighet inte sägas råda (SOU 1975:75 s. 200, prop. 1975/76:209 s. 147). Sålunda omfattas inte heller avlyssning av trådlös kommunikation av kravet på tillstånd enligt reglerna i 27 kap. RB om hemlig teleavlyssning. I proposition 1988/89:124 anförde föredragande statsrådet att [n]är det gäller avlyssning av mobiltelefoni eller annan trådlös radiotrafik är det min uppfattning att sådan avlyssning i princip inte är förbjuden; etern är fri enligt radiolagstiftningen. Att märka är dock att mobiltelefoni delvis kan ske via telekabel, och i sådana fall krävs tillstånd för avlyssning (a. prop. s. 39). Kommitténs överväganden och förslag Beträffande den avlyssning av trådlös kommunikation som genom s.k. signalspaning utförs av () har regeringen i proposition 2006/07:63 föreslagit att denna avlyss- ning skall regleras i lag, som FRA medges rätt att utföra signalspaning även beträffande trådbunden kommunikation. I propositionen pekar regeringen på att överföringen av stora mängder kommunikation över längre avstånd enligt äldre teknik oftast skedde helt eller delvis trådlöst, dvs. i etern (a. prop. s. 57 f.). sker dock en helt dominerande och därtill växande del av den elektroniska kommunikationen via tråd eller kabel. De olika kommunikationsvägarna är i huvudsak civila och sammankopplade och nyttjade gemensamt i det så kallade globala nätet, som kan ses som helheten av all tekniköverförd kommunikation. Valet av väg och medium (radiolänk, satellit eller tråd/kabel) för kommunikationen styrs av de operatörer som tillhandahåller kommunikationskapacitet inom det globala nätet, och valet av kommunikationsväg är i princip helt automatiskt. Regeringen hänvisar till att flera länder, bl.a. och , har ett teknikneutralt regelverk för avlyssning av kommunikation, dvs. samma regler gäller oavsett i vilket medium övervakningen sker. I regelverken anges vilka myndigheter som får bedriva övervakning av kommunikationer. Regeringens förslag att FRA:s signalspaning skall lagregleras och att avlyssningen även skall få avse trådbunden kommunikation – som tveklöst omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § RF – har av beslutats vara vilande . Det är oklart vilka andra myndigheter än FRA som ägnar sig åt avlyssning av trådlös kommunikation. I den mån sådan avlyssning förekommer tycks den inte omfatta någon stor del av den kom- munikation som förekommer. Enligt uppgift från FRA i 11- september-utredningens betänkande SOU 2003:32 (s. 129) för- medlades av all kommunikation i kabel, medan resten överfördes med olika former av radiolänk- system inklusive satelliter. Det förefaller svårt att överblicka vad ett utvidgat grundlags- skydd i förhållande till det allmänna skulle betyda för regleringen i lag när det gäller intrång som utgör olika former av utnyttjande av annans namn, bild eller liknande identifieringsmedel. Detsamma gäller intrång i den personliga integriteten som kan hänföras till kategorin missbruk av annans ord eller meddelanden samt angrepp på annans heder och ära. På dessa områden finns ett skydd i form Kommitténs överväganden och förslag av en civilrättslig och straffrättslig reglering. Någon offentlig- rättslig skyddsreglering torde inte finnas, med undantag möjligen för regler om användning av personnummer och sökbegrepp. Om det allmänna skulle vidta åtgärder som utgör intrång av denna typ, kan man möjligen fråga sig om inte ansvar för tjänstefel kan aktua- liseras. Det skulle exempelvis kunna vara fallet om en offentlig- anställd på alltför lösa grunder, dvs. i strid med reglerna om hur en brottsutredning får bedrivas, åtalar någon för brott och därmed angriper dennes heder och ära. 7.2.4.3Intrång där ett grundlagsskydd inte är påkallat Intrång i den personliga integriteten från det allmännas sida som innebär spridning av förtroliga eller annars känsliga uppgifter eller avslöjande inför offentligheten av annans privata förhållande omfat- tas inte av något grundlagsskydd. I stället finns skyddande regler i sekretesslagen. Däremot finns ett grundlagsskydd för rätten att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. TF. Detta innebär att rätten till insyn är konstitutionellt överordnad den enskildes rätt till skydd för uppgifter om dennes personliga förhållanden. Som kommittén anfört ovan är det inte påkallat att införa ett grund- lagsskydd som skulle omfatta denna typ av intrång och därmed på ett principiellt plan inskränka den likaledes grundlagsfästa rätten till insyn i allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. 7.2.5Den närmare utformningen av ett utvidgat materiellt grundlagsskydd 7.2.5.1Riksdagens möjlighet att stifta lag bör begränsas i fråga om vissa ytterligare former av intrång Enligt artikel 8.2 i får offentlig myndighet inte inskränka den rätt som var och en har till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens annat än under de förutsättningar som anges i konventionen. Att införa ett skydd för den personliga integriteten som skulle omfatta detta moment i rättighetsskyddet i artikel 8 – skyddet i förhållande till det allmänna – skulle i och för sig rymmas inom den systematik som 2 kap. RF är uppbyggd på. Skyddet skulle i sådant fall omfatta Kommitténs överväganden och förslag alla intrång i den enskildes rätt som även omfattas av Europa- konventionen. När det gäller begränsningar i förhållande till det allmänna innebär reglerna i 2 kap. RF ett starkare skydd än vad Europa- konventionen ger, på så sätt att bestämmelserna i 12 § föreskriver ett i princip ovillkorligt krav på att inskränkningar i en rättighet skall ha form av lag, samt att det kvalificerade förfarandet är tillämpligt vid införandet av en sådan inskränkning. Motsvarande krav finns inte i , där kravet på lagstöd kan uppfyllas genom föreskrifter på lägre nivå, eller t.o.m. genom rätts- praxis. Som framgått av redovisningen ovan skulle ett grundlagsskydd som omfattar samtliga tänkbara intrång i den personliga integri- teten från det allmännas sida få svåröverblickbara konsekvenser för regleringen i vanlig lag. Ett sådant grundlagsskydd skulle innebära ett i princip allomfattande krav på lagform för att tillåta det allmänna att vidta åtgärder som innebär någon form av intrång. För att upprätthålla en tillräcklig effektivitet i lagstiftningsarbetet skulle det därför krävas långtgående möjligheter till undantag från kravet på lagform. Detsamma skulle krävas beträffande reglerna om det kvalificerade beslutsförfarandet i 2 kap. 12 § tredje – femte styckena RF. Risk skulle också finnas för att så långtgående möjligheter till undantag från de begränsande reglerna i 2 kap. 12 § RF uppfattas snarare som en urholkning av hela grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna än som en förstärkning av detsamma. Ett mer realistiskt sätt att utvidga det materiellt grundlags- skyddet för den personliga integriteten är i stället att ta sikte på från integritetssynpunkt särskilt skyddsvärda områden, dvs. områden där det är särskilt motiverat att begränsa lagstiftarens handlingsfrihet när det gäller i vilken utsträckning och i vilken form intrång kan tillåtas. En sådan utvidgning av integritetsskyddet är enligt kommitténs mening önskvärd och bör komma till stånd. Kommitténs överväganden och förslag 7.2.5.2Ett grundlagsskydd som begränsas till att gälla mot vissa ytterligare intrång, innebär inte att det saknas ett skydd mot andra intrång Kommitténs bedömning att ett utvidgat materiellt grundlagsskydd för den personliga integriteten bör begränsas till att gälla mot vissa intrång, skall ses mot bakgrund av det generella skydd för den enskilde som lagstiftningen i övrigt erbjuder. För det första gäller 1995 som svensk lag. Därigenom finns ett lagbundet krav på att intrång i de konventionsgaranterade rättigheterna – däribland rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens – är tillåtet endast under de förutsättningar som anges i konven- tionen, dvs. intrånget måste vara nödvändigt med hänsyn till något av de i konventionen uppräknade godtagbara ändamålen. Konven- tionen ställer dessutom krav på att intrånget skall ha tillåtits i en rättslig reglering som uppfyller erforderliga anspråk på bland annat tillgänglighet och precision. Vidare krävs enligt 8 kap. 3 § RF att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller ingrepp i enskildas personliga förhållanden skall meddelas genom lag. I 8 kap. 7 § RF föreskrivs undantag från kravet på lagform. Bland annat får regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter som rör skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter (första stycket 8). Det finns således – även om ett heltäckande grundlagsskydd inte införs – redan inom ramen för gällande lagstiftning regler som innebär ett skydd för den personliga integriteten genom att det anges såväl i vilken mån som i vilken form intrång i den personliga integriteten kan tillåtas. 7.2.5.3Ett utvidgat grundlagsskydd bör vara teknikneutralt och ta sikte på vissa från integritetsskyddssynpunkt särskilt känsliga moment Kommittén har ovan gjort bedömningen att ett utvidgat materiellt grundlagsskydd för den personliga integriteten bör ta sikte på från integritetssynpunkt särskilt skyddsvärda områden, dvs. områden där det är särskilt motiverat att begränsa lagstiftarens handlings- Kommitténs överväganden och förslag frihet när det gäller i vilken utsträckning och i vilken form intrång kan tillåtas. Det befintliga skyddet för den enskildes personliga integritet i 2 kap. 6 § RF berör särskilt skyddsvärda områden som den kropps- liga integriteten, hemfriden och rätten till förtrolig kommunika- tion, men skyddet är inte knutet till dessa mer allmänna begrepp och uttryck för vad som är skyddsvärt utan till vissa specifika typer av intrång inom dessa områden, t.ex. husrannsakan och hemlig avlyssning. I kommitténs direktiv anges i annat sammanhang att kommittén vid sina överväganden av ett nytt grundlagsskydd bör särskilt beakta om skyddet bör utformas så att det inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande. Enligt kommitténs bedömning finns det flera fördelar med att utforma ett utvidgat grund- lagsskydd så teknikneutralt som möjligt. Därigenom riskerar inte tillämpligheten av en sådan bestämmelse att förlora i betydelse på grund av den tekniska utvecklingen. Eftersom det är frågan om en grundlagsbestämmelse är det av särskilt vikt att bestämmelsen bör kunna gälla och ha aktualitet . En bestämmelse som inte pekar ut vissa specifika typer av intrång utan på ett teknikneutralt sätt tar sikte på från integritetsskyddssynpunkt särskilt känsliga moment, innebär vidare att lagstiftaren tvingas att beakta och analysera både omfattningen och konsekvensen av den inskränkning i den enskildes integritet som man avser att tillåta. Detta ligger väl i linje med den analys som kommittén gjorde i samband med sin kartläggning av gällande lagstiftning och som bl.a. visade att integritetsskyddsaspekter inte beaktas i tillräckligt stor utsträckning och att proportionalitetsbedömningar inte utförs korrekt när ny lagstiftning arbetas fram. Som framgått finns det redan inom ramen för gällande lagstift- ning – främst och reglerna om normgivning i 8 kap. RF – ett allmänt skydd för den personliga integriteten som består av regler som anger såväl i vilken mån som i vilken form intrång kan tillåtas. Ett utvidgat grundlagsskydd bör därför ta sikte på moment som kan anses så känsliga från integritetsskydds- synpunkt att det är motiverat att låta dem omfattas av det förstärkta skydd som grundlagen ger, och som sålunda innebär att man i särskilt hög grad inskränker möjlighet att tillåta intrång i den skyddade rättigheten. De från integritetsskydds- synpunkt särskilt känsliga moment som ett grundlagsskydd enligt kommitténs mening bör ta sikte på är för det första intrång i den enskildes personliga sfär som tillåts ske i hemlighet eller utan Kommitténs överväganden och förslag samtycke från denne. För att intrånget skall anses så känsligt från integritetsskyddssynpunkt att det motiverar det särskilt starka skydd som grundlagen ger, bör vidare krävas att det i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes person- liga förhållanden. Det utvidgade skyddet kommer därmed att omfatta intrång som kan sägas ha samma skyddsvärde och från integritetsskydds- synpunkt uppfattas vara lika känsliga som de intrång mot vilka ett grundlagsskydd redan finns i 2 kap. 6 § RF. På detta sätt stärks rätten till skydd för den enskildes privata tankar och förtroliga kommunikation och mot att det allmänna för egna syften hanterar känsliga uppgifter om den enskildes personliga förhållanden. Även rätten att kunna avskärma sig från omgivningen – att stänga om sig