sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — Ytterligare invändningar har rört den formella betydelse som tillmätts sakkunnigutlåtanden. Utifrån ÖNHs praxis gäller att det vid anställningsbeslut måste finnas starka skäl för att frångå eniga sakkunniga.TPF31FPT är det viktigt att konstatera att peer review är den mest vanligt förekommande kvalitetssäkringsmetoden inom akademin, såväl nationellt som internationellt, och kanske den mest uppskat- tade. Den används exempelvis vid bedömning av doktorsavhand- ling, för publicering i tidskrifter, för medverkan i konferenser och vid fördelning av anslag. Frågan är dock om dubbleringar är nöd- vändiga i den omfattning som förekommer , dvs. att nya bedömningar görs av sådant som redan sakkunnigbedömts. Alter- metoder, såsom inhämtande av referenser, krav att de sökande inkommer med rekommendationsbrev (specificerade såväl vad gäller kandidatens relation till författaren som dess innehåll m.m.), självvärderingar av meriter och deras betydelse, m.m. borde också kunna användas i viss omfattning. Ytterligare en väg är att uppenbart obehövliga fall undantas från förfarandet. Enligt ÖNHs praxis i befordringsärenden gäller detta bl.a. i situatio- ner där en sökande har sakkunnigbedömts i ett tidigare beford- ringsärende och det därefter inte har tillkommit något väsentligt nytt, liksom där utlåtanden finns från ett tidigare anställnings- ärende och vid andra speciella omständigheter.TPF32FPT Ytterligare en aspekt värd att beakta är att vid forskningsråd och andra externa finansiärer brukar de beredande organen ha en sam- mansättning som innehåller såväl interna som externa represen- tanter, både ämnesmässigt och geografiskt. Syftet är givetvis att få så hög kvalitet på besluten som möjligt. På lärosätesnivån kan det emellertid också fylla funktionen att motverka att interna kandi- dater ges ett otillbörligt försteg. Detsamma gäller de av Europeiska kommissionen utfärdade rekommendationerna avseende Stadgan och Riktlinjerna, som dis- 31TP PT Se t.ex. Beslut (reg.nr. 22-165,166-05). 32TP PT Beslut (reg. 27-960-03), indirekt Beslut (reg. 27-303-06), respektive Beslut (reg. kuterats i det föregående samt i kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna. Nämnda dokument visar på den gemensamma europeiska standard som behöver etableras på områ- det om bl.a. Research Area ska kunna bli en verklighet. Redan denna enkla genomgång visar, att det finns många andra sätt att uppnå kvalitetssäkring av beslutsunderlaget vid anställning och befordran än det sakkunnigförfarande som stipuleras av högskoleförordningen. Utredningen är övertygad om att balanse- rade lösningar bäst skapas lokalt, och anser därmed att frågan om kvalitetssäkring av beslutsunderlaget bör delegeras till reglering i lokala föreskrifter. Alla motsvarande bestämmelser i högskoleför- ordningen bör därför utgå. Förslaget ska inte uppfattas så att det är utredningens uppfattning att sakkunniga inte behövs. Särskilt när det gäller den centrala meriteringsanställningen biträdande lektor liksom de högsta befattningarna, biträdande professor och profes- sor, bör det även fortsättningsvis vara det normala att någon typ av sakkunniggranskning används. Hur detta mer i detalj ska utformas, hur många de sakkunniga ska vara, m.m., bör emellertid avgöras på lärosätesnivån. Sammansättningen av beredande organ En blandad könssammansättning av rekryterande organ – mixité – anses allmänt vara av stor betydelse för jämställdheten. Detta understryks såväl i Stadgan och Riktlinjerna som i EUs s.k. ram- program för forskning och har tillmätts stor vikt i t.ex. och . Sammantaget med fenomenet gate keepers, personer som genom sina strategiskt viktiga positioner avgör tillträdet till akade- min, anser utredningen därför att mixité-principen av jämställd- hetsskäl även fortsatt bör komma till tydligt uttryck i den gemen- samma regleringen. Högskoleförordningen bör därför innehålla en regel som föreskriver att kvinnor och män ska vara jämställt repre- senterade i de organ som bereder anställningsärenden, om inte syn- nerliga skäl talar mot detta. Problemet kan vidare illustreras med ett fall avseende KTH som avgjordes av ÖNH, där utseendet av två manliga sakkunniga inte kunde motiveras med de synnerliga skäl som alltså krävs för en sådan homogen sammansättning.TPF33FPT Då det dessutom 33TP PT Beslut (reg.nr. inte kunde uteslutas att denna brist i handläggningen hade påverkat utgången undanröjdes anställningsbeslutet. Utredningen föreslår därför att den bestämmelse som reglerar de beredande organens sammansättning också tillfogas ett stycke med följande innehåll: Om yttranden inhämtas från två eller flera personer ska kvinnor och män vara jämställt representerade om inte synnerliga skäl talar mot detta. förslag: Visstidsanställning inom högskolan regleras huvudsakligen i 4 kap. 30 § HF. Utöver de där i andra stycket uppräknade situationerna får anställning tidsbegränsas enligt LAS om det inte är fråga om professor. Utredningen föreslår att undantaget utsträcks till att omfatta även biträdande professor. Den särskilda provanställningen och den treåriga anställ- ningen av lärare med tillsvidareanställning vid annat lärosäte tas bort. Detsamma gäller anställningsformen forskarassistent, vars funktion fylls av anställning som biträdande lektor som därmed permanentas. Som ny meriteringsanställning för nydisputerade införs befattningen postdoktor. Adjungering föreslås kunna ske utan tidsbegränsning medan tiden för gästlärarbefattningen kortas till . LAS regler avseende förfarande, påföljder och preskriptions- tider görs i relevanta delar tillämpliga även för tidsbegränsade anställningar inom högskolan. Skadestånd införs som allmän påföljd vid åsidosättande av reglerna. Därutöver blir 4 kap. 30 § HF semidispositiv, så att också i högskoleförordningen reglerade visstidsanställningar genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter kan anpassas till såväl verksamheternas särart som lokala förutsättningar. De särskilda reglerna om anställningar beslutade av forsk- ningsråd anpassas till den av utredningen föreslagna befattnings- strukturen. pågår en process inom den statliga sektorn att på arbetsrättens område närma sig den ordning som råder inom den privata sektorn. Redan i propositionen Högskolans led- ning, lärare och organisationTPF1FPT angav regeringen att de regler som gäller för den övriga arbetsmarknaden i princip också bör tillämpas inom högskolan. Ett typexempel som tidigare berörts i betänkan- det är anställningsskyddet, där det generella kravet på saklig grund för uppsägning som stadgas i LAS ansetts utgöra ett tillräckligt värn för den akademiska friheten. I uppdrag ingår att granska de visstids- anställdas situation vid universitet och högskolor. Som diskuteras i det följande är den omedelbara bakgrunden de införda änd- ringarna i LAS, som bl.a. innebär att reglerna om tidsbegränsad anställning förenklats som utrymmet för upprepade sådana anställningar begränsats (se bilaga 3 Förändringar i lagen om anställningsskydd). Detta rubbar därmed förutsättningarna för den praktik som vuxit fram inom högskolan och som innebär en omfattande användning av upprepade visstidsanställningar baserade på LAS, en praktik som kritiserades av den dåvarande regeringen i den senaste forskningspropositionen Forskning för ett bättre liv.TPF2FPT En annan del av problematiken med många visstidsanställningar är den långa katalog av särskilda visstidsförordnanden som hög- skoleförordningen innehåller. Denna bör övervägas i ljuset av såväl de nämnda förändringarna i LAS som innehållet i Visstidsdirektivet /70/EG. Ytterligare en komplikation är den bristande samord- ningen mellan reglerna i LAS och högskoleförordningen, framför allt avseende förfaranden och påföljder. Dessa skyddsregler syftar till att motverka diskriminering av visstidsanställda i förhållande till jämförbara tillsvidareanställda samt till att stävja missbruk av den tidsbegränsade anställningsformen. Alla dessa frågor omfattas av den översyn som är utredningens uppdrag. Detta kapitel har följande upplägg: Först presenteras bakgrund och problemställning. Därefter revideras de särskilda reglerna om visstidsanställning i högskoleförordningen, inbegripet reglerna om anställningar beslutade av forskningsråd. Därefter behandlas frågan om en harmonisering mellan LAS och högskoleförordningen när det gäller reglerna om förfaranden och påföljder. Avslutningsvis behandlas möjligheten för arbetsmarknadens parter att genom 1TP PT Prop. 1996/97:141. 2TP PT Prop. 2004/5:80, ss. kollektivavtal anpassa reglerna till såväl verksamhetsbetingade som lokala förutsättningar. I utredningens direktiv talas, som redan nämnts, om att belysa de visstidsanställdas situation och i Visstidsdirektivet används alltså också begreppet visstidsanställning. I LAS däremot används det bredare, och i svensk arbetsrätt vedertagna, begreppet tidsbegrän- sad anställning när man talar om anställningar som har det gemen- samt att de inte gäller tillsvidare, inbegripet t.ex. säsongsanställning och vikariat. Kännetecknande för de tidsbegränsade anställningar som regleras i 4 kap. 30 § HF är att de avser just visstidsanställ- ningar, dvs. anställningar vars längd preciserats i tiden. Här kom- mer begreppen tidsbegränsad anställning och visstidsanställning att användas omväxlande beroende på sammanhanget. Som konstateras i utredningens direktiv består ungefär en tredjedel av den samlade personalstyrkan vid landets lärosäten av visstidsan- ställda. Andelen är därmed påtagligt högre än för arbetsmarknaden i stort där i genomsnitt av den sysselsatta arbetskraften har denna form av anställning.TPF3FPT Många lärare inom högskolan är tidsbegränsat anställda med stöd av de särskilda reglerna i högsko- leförordningen, men en stor del av visstidsanställningarna sker enligt LAS. Tidsbegränsade anställningsformer är allmänt sett omstridda på grund av den begränsade anställningstrygghet som typiskt sett föl- jer med dem i jämförelse med tillsvidareanställningarna. Svårigheter kan också uppstå i relation till andra samhällsområden såsom kre- dit- och bostadsmarknaderna där ett vanligt krav för såväl lån som bostad är s.k. fast anställning. Frågan är om det fortsatt är motive- rat med dessa omfattande visstidsanställningar inom högskolan. Historiskt sett finns det en spänning inom akademin mellan de långsiktiga och oerhört trygga centrala befattning- arna, framför allt som professor, och andra mer komplementära anställningar, i synnerhet sådana som inte tillsatts enligt de sär- skilda reglerna om anställning i högskolelagstiftningen. 3TP PT SCBs Arbetskraftsundersökning () 15–enligt EUs förordningar avseende september månad 2007. inte minst framträdande då fullmaktstjänster var regel. Som kon- stateras på andra håll i betänkandet lever många inom högskolan verksamma personer kvar i förställningar som bygger på fullmakts- anställningen, vilket i sig på många sätt är problematiskt. Ett ökat beroende av externa resurser har som tidigare beskrivits också lett fram till en tilltagande uppdelning mellan dem som har en tillsvida- reanställning inom ramen för den särskilda högskoleregleringen och övriga, som i växande omfattning hänvisats till tidsbegränsade anställningar enligt LAS, vid sidan av såväl de reglerade kollegiala strukturerna som anställningstryggheten. På detta sätt har det uppstått en slags dikotomi bland de anställda inom högskolesektorn, vilket beskrivs närmare i avsnitt 8.1. Medan en grupp anställda åtnjuter ett långtgående anställnings- skydd får stora grupper av framför allt yngre forskare och lärare bära hela otryggheten vid variationer i studentunderlag och forsk- ningsmedel. Fluktuationer i proportionerna mellan grupperna har förekommit, och det kan vara intressant att notera att särskilt stora obalanser uppstått . har vi sett en tydlig förskjutning från den särskilt reglerade meriteringsbefattningen som forskarassistent till s.k. LAS-forskare, dvs. forskare med – ofta – upprepade visstidsanställningar baserade på LAS och kopplade till extern finansiering. Omfånget av högskoleförordningens katalog över olika special- reglerade former av visstidsanställningar för högskolans behov har varierat över tiden. Vilken omfattning denna särreglering ska ha är i mångt och mycket en öppen fråga. En faktor att beakta i samman- hanget som relativt tillkommit är emellertid gemenskaps- rätten och dess strävan att när det gäller väsentliga anställningsvill- kor harmonisera förutsättningarna inom unionen. Motivbilden är både att tillgodose arbetstagarnas rättmätiga sociala krav och att skapa jämförbara konkurrensvillkor för inblandade verksamheter. Visstidsdirektivet, som presenterats i kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna, är en viktig del av gemenskaps- rätten i detta sammanhang liksom exempelvis det s.k. Deltids- direktivet 97/81/EG. Den senaste utvecklingen på detta område inom EU känneteck- nas av s.k. flexicurity eller en utveckling som gör villkoren i tidsbe- gränsade anställningar och tillsvidareanställningar mer likartade genom bl.a. kvalitativa förbättringar av villkoren i de förra och en tillämpning av icke-diskrimineringsprincipen. inledningsvis i betänkandet framstår ett minskat utrymme för otrygga visstidsanställningar som nödvändigt för att göra en karriär som lärare och forskare attraktivare för kvinnor och män. I en glo- baliserad värld där kunskap är det främsta konkurrensmedlet, och en innovationsdriven utveckling kräver stora inslag av högre utbildning och forskning, går inte detta att ignorera. Den i fortsättningen föreslagna harmoniseringen mellan hög- skoleförordningen och LAS kan uppfattas som en väsentlig inskränkning av arbetsgivarens hittillsvarande frihet och som extra pålagor och därmed ökade transaktionskostnader för lärosätena. Mot bakgrund av utvecklingen inom gemenskapsrätten och arbets- rätten i allmänhet måste varje regel om särbehandling för högsko- lan emellertid övervägas noga. Utgångspunkten är de spelregler som gäller för arbetsmarknaden i stort och vill universitet och hög- skolor ha möjligheter att agera som andra arbetsgivare i andra frå- gor betyder det att också detta ansvar måste axlas. Därtill kommer att det finns väsentliga verksamhetsstrategiska skäl som talar för att högskolor och universitet som arbetsgivare måste vinnlägga sig om att genom de anställningsvillkor de erbjuder bli attraktivare arbets- platser med potentialen att rekrytera de största begåvningarna till sin verksamhet. 7.1.2LAS, högskoleförordningen, Visstidsdirektivet och utredningens uppdrag Skälen för att se över högskoleförordningen när det gäller tidsbe- gränsade anställningar är framträdande också ur rent rättslig syn- vinkel. Förutom klargörande domar från Arbetsdomstolen, som belyser diskrepansen på området mellan högskolan och resten av arbetsmarknaden, inklusive statlig anställning i övrigt, speglar för- ändringarna i LAS alltså även rörelser på gemenskapsrättslig nivå som måste beaktas. Detta diskuteras här. LAS i förhållande till högskoleförordningen Det är en allmän princip inom svensk arbetsrätt att samma grundläggande regler som huvudregel ska gälla för hela arbets- marknaden oavsett om arbetsgivaren bedriver sin verksamhet inom den privata eller offentliga delen av denna marknad. förutsättningar som kan råda inom t.ex. statlig sektor beaktas i stället genom bl.a. specialregleringar som tar över eller ersätter de aktuella allmänna stadgandena enligt den s.k. lex specialis principen. Beträffande anställningsskyddet, inklusive formerna för anställ- ningen, är utgångspunkten för nämnda ordning 2 § LAS. Där stad- gas företräde för avvikelser i annan lag eller förordning som med- delats med stöd av lag. På högskolans område kompletteras LAS nu förkortade katalog över tillåten tidsbegränsad anställning med regler i högskoleför- ordningen som anger ytterligare ett antal situationer där tidsbe- gränsad anställning genom visstidsförordnanden är tillåten.TPF4FPT Detta är särregler som har ansetts motiverade av högskolans särskilda behov. Skillnader avseende förfaranden och påföljder Beträffande förfaranden och påföljder föreligger alltså stora skill- nader mellan vad som gäller för personer som har tidsbegränsad anställning enligt LAS och dem vars anställningar baseras på de sär- skilda reglerna i högskoleförordningen. Enkelt uttryck täcks inte den senare gruppen av de skyddsregler som allmänt gäller enligt LAS i syfte att motverka diskriminering av tidsbegränsat anställd arbetskraft i förhållande till jämförbara tillsvidareanställda på svensk arbetsmarknad. Begreppet jämförbara tillsvidareanställda är det som Visstidsdirektivet använder när man stadgar att visstidsan- ställda inte får behandlas mindre fördelaktigt än nämnda grupp enbart av den anledningen att de har en visstidsanställning (klausul 4 punkt 1 i ramavtalet). I utgör tillsvidareanställning , och de skydds- regler som gäller för visstidsanställda enligt LAS kan sägas spegla den ordning som tillämpas för tillsvidareanställda. Reglerna innebär att besked ska lämnas om såväl anställningsform, anställningsvill- kor och anställningstid, som om anställningens upphörande (6 c, 6 f, och 15 §§ LAS). Inför ett avslut ska upplysningar också ges om eventuell företrädesrätt till återanställning samt om vad som behöver iakttas för att föra talan mot anställningens upphörande och för att yrka skadestånd (16 och 25 §§ LAS). Därtill föreligger en rätt till skälig ledighet för att besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete (17 §). Slutligen ska den fackliga organisa- 4TP PT Angående utvecklingen av LAS, se bilaga 3 Förändringar i lagen om anställningsskydd. tion som den anställde tillhör också varslas om anställningens upp- hörande (30 a §). Utöver dessa finns ytterligare regler vars syfte är att stävja miss- bruk. Det handlar om påföljder som avser att förhindra att en arbetsgivare använder visstidsförordnanden annat än på det sätt och i de fall då lagstiftaren ansett det motiverat. 36 § LAS medger att arbetstagaren yrkar på omvandling av en felaktig visstidsanställning till en tillsvidareanställning. Endast de högskolelärare vars anställ- ningar tidsbegränsats på grundval av 5 § LAS har det skydd som möjligheten till tillsvidareomvandling erbjuder. Denna skill- nad, och framför allt avsaknaden av påföljd över huvud taget i hög- skoleförordningen, föranleder särskilda överväganden i relation till praxis.TPF5FPT Att LAS skyddsregler till förmån för tidsbegränsat anställda endast är begränsat tillämpliga framgår inte tydligt av högskoleför- ordningen. Den föreskriver endast, att vissa läraranställningar (dock inte professor) får tidsbegränsas enligt LAS och att därut- över gäller högskoleförordningens regler i 4 kap. 30 § HF. I stället får man vända sig till Arbetsdomstolens praxis. I AD 2003:53 hade en lärare haft en serie tidsbegränsade anställ- ningar som konstnärlig lärare vid . Då varken personen i fråga eller dennes fackförbund informerats i enlighet med den ovan beskrivna ordningen i samband med anställningens upphörande, stämde fackförbundet inför Arbetsdom- stolen och yrkade skadestånd på grund av underlåtenheten. Univer- sitet å sin sida hävdade att LAS regler inte var tillämpliga då ingen samordning gjorts med dessa i högskoleförordningen. Arbetsdom- stolen instämde med arbetsgivaren. Avgörandet kom att balansera på en rent teknisk fråga, nämligen vad som utgjorde grunden för särregleringarna i högskoleförord- ningen. Var det 5 § första punkten LAS i sin gamla lydelse eller 2 § samma lag? Det förstnämnda lagrummet angav en del av de grun- der på vilka anställningar enligt LAS kunde tidsbegränsas. Det andra föreskriver den tidigare nämnda principen att avvikelse i spe- ciallag, eller förordning som meddelats med stöd av lag, har före- träde framför LAS. Eftersom Arbetsdomstolen fann att 2 § LAS är grunden för sär- regleringen av visstidsanställningar i högskoleregleringen och inte 5 § LAS, är de flesta av LAS skyddsregler – så som 15-17, 25 och 30 5TP PT Rådets resolution av (95/C 188/01). Se vidare kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna. a §§ - inte tillämpliga då dessa uttryckligen hänvisar till just 5 § LAS. Detta tog Arbetsdomstolen fasta på. De aktuella hänvisning- arna till 5 § LAS togs in version av lagen efter ett påpe- kande från lagrådet. Det uttalade syftet var då att utesluta provan- ställningar från tillämpningen. Några uttalanden särskilt om hög- skolan gjordes inte. I domskälen medgav domstolen att det inte var uteslutet att behov av besked och varsel skulle kunna finnas i vissa fall av tidsbe- gränsad anställning enligt högskoleförordningen. Vid den aktuella tidpunkten förelåg även andra omständigheter som talade för en sådan ordning. Som berörts i kapitlets inledning, hade regeringen deklarerat att de regler som gäller för den övriga arbetsmarknaden i princip också bör tillämpas inom högskolan. hade en annan tolkning av LAS tillämplighet kommit till uttryck i anställ- ningsförordningen (1994:373) som reglerar statlig anställning i övrigt (se vidare nedan). I linje med resonemangen i domen AD 2003:53 kom Arbets- domstolen i ett annat rättsfall fram till att LAS skyddsregler vad gäller automatisk omvandling av vikariat är tillämpliga då en anställning av en av högskoleförordningens lärarkategorier hade tidsbegränsats med stöd av LAS. I AD 2004:58 hade en lärare haft flera på varandra följande vikariatsanställningar som lektor vid . När den sammanlagda tiden överskridit tids- fristen stämde lärarens fackförbund inför Arbetsdomstolen och yrkade att vikariatsanställningen skulle för- ha övergått i en tillsvidareanställning samt att skadestånd skulle utges på grund av brott mot LAS. Arbetsgivaren menade i sin tur att högskoleförordningens regler återigen hade företräde och då framför allt de regler som gäller anställningsprocessen. Arbetsdomstolen drog emellertid en annan slutsats. Arbetsdomstolen började med att fastställa att det inte finns några regler i högskoleförordningen som tar sikte på vikariat. Där- emot har förarbetsuttalanden gjorts om att behovet att ersätta lärare för en begränsad tid borde kunna tillgodoses på just detta sätt, såsom sker på arbetsmarknaden i övrigt.TPF6FPT De eventuella pro- blem som kan uppstå i förhållande till framför allt behörighetsreg- lerna uppmärksammades emellertid också. Följaktligen fortsatte Arbetsdomstolen sitt resonemang genom att konstatera att dom- 6TP PT Prop. 1996/97:141, s. 34. I nämnda sammanhang påpekade regeringen även att högskolans särart inte kräver så många undantag från de allmänna reglerna i LAS, varefter flera tidsbegränsningsformer i högskoleförordningen slopades som ett led i en harmonisering. stolen i ett tidigare mål om lärare i , AD 2002:92, fun- nit att uppfylld behörighet är en förutsättning för att regeln om automatisk omvandling ska kunna tillämpas. Då parterna i målet om den vikarierande läraren vid Lunds uni- versitet var överens om att behörighetskraven var uppfyllda var knäckfrågan i stället en annan. Som nämnts kretsade den kring vil- ken betydelse som ska tillmätas de särskilda bestämmelser om själva anställningsförfarandet som finns i högskoleförordningen, t.ex. om fastställande av anställningsprofil, ledigkungörande och beredning. Här konstaterade dock Arbetsdomstolen att dessa reg- ler saknar motsvarighet i LAS och att de därmed svårligen kan uppfattas som sådana regler som innefattar avvikelser från 5 § andra stycket LAS. Vidare hade lagstiftaren uppmärksammat frågan utan att visa på att den skulle stå i strid med ordningen för anställning av lärare inom högskolan. Regeln om omvandling av vikariat i 5 § andra stycket LAS var alltså tillämplig. En konsekvens av rättsfallet AD 2004:58 är förmodligen att även den rätt till viss information som stipuleras i 6 c, 6 f och §§ LAS också är direkt tillämplig på visstidsanställningar inom hög- skolan.