sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Den kommunalekonomiska utjämningen regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Utjämningssys- temet syftar till att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar för alla kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet (prop. 2003/04:155 s. 19). Det delas upp i fem olika delar: inkomst- utjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/avgift. Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kost- nadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med de samlade inkomsterna för inkomstutjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för bidragen, skall skillnaden (dvs. överskottet) fördelas till kommuner och landsting som regleringsbidrag. Om de samlade utgifterna i stället blir högre än det statliga anslaget, skall kommuner och landsting betala skillnaden som regleringsavgift. Regleringsbidraget och regleringsavgiften, som bestäms , skall utgå med ett visst belopp per invånare i landet. Ersättning från staten till kommunerna m.m. Genom höjningar och sänkningar av anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning kan regeringen således reglera storleken på den totala ersättning som skall utgå till kommunerna (prop. 2003/04:155 s. 59). Som exempel kan nämnas att regeringen i statsbudgeten för såväl 2006 som 2007 tillfälligt tillförde anslaget mot bakgrund av problematiken kring kommunernas möjlighet att ge undervisning till de barn som omfattas av våra direktiv (prop. 2005/06, utg. omr. 25, s. 16 f. samt prop. 2006/07, utg. omr. 25, s. 17, se vidare avsnitt 10.4.1). Staten kan också utge ersättning till kommunerna genom special- destinerade statsbidrag. En sådan reglering innebär att regeringen avsätter ett visst belopp för att finansiera en uppgift som kommu- nerna har ålagts. Närmare bestämmelser om utifrån vilka grunder det avsatta beloppet skall fördelas mellan kommunerna och vilken myndighet som skall besluta om och betala ut bidraget kan före- skrivas i förordning. Ett annat alternativ att finansiera kommunernas kostnader är er- sättning efter ansökan. Ansökan kan göras antingen , och i så fall avse beräknade kostnader eller en schablonkostnad, eller i efterskott, då antingen en schablonkostnad eller de verkliga kost- naderna kan ersättas. Om ersättning beviljas i förskott kan ersätt- ningsbeloppet justeras i efterhand, sedan det blivit känt vilka de verkliga kostnaderna varit. Ersättning efter ansökan används för att kompensera kommuner och landsting för kostnader för utbildning för bl.a. asylsökande barn. Ansökan görs i efterskott, varvid kommunerna och lands- tingen får ersättning med schablonbelopp för de elever som faktiskt fått utbildning (se avsnitt 10.4.1). Kommunerna kan ersättas genom avtal med staten. Ersättning från staten till kommunerna m.m. Vårt förslag: Kommunernas kostnader för utbildning, förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller ut- visning skall ersättas genom ett specialdestinerat statsbidrag. Bidragets totala storlek skall fastställas av regeringen, varefter ersättning skall lämnas till kommunerna i förhållande till antalet asylsökande barn som vistas i respektive kommun. Införandet av en rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning innebär att kommunerna åläggs motsvarande skyldighet att ta emot barnen i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, förskoleverk- samheten och skolbarnsomsorgen. Uppgifter som har varit frivilliga blir obligatoriska för kommunerna. Därmed skall finansie- ringsprincipen tillämpas, vilket innebär att staten skall ersätta kom- munerna för de kostnader som den nya regleringen medför. Enligt våra direktiv bör målet för statens ersättning till kommu- nerna vara att åstadkomma god träffsäkerhet och låg administra- tionskostnad för såväl kommunerna som staten. Enligt den överenskommelse om tillämpningen av finansierings- principen som träffades 2005 skall de kostnader som uppstår för kommunerna i första hand ersättas genom att anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning höjs, på sätt som gjorts genom det tillfälliga tillskottet . En sådan reglering är enkel att genomföra och innebär låga administrationskostnader för såväl staten som kommunerna. Reglering genom kommunalekonomisk utjämning ger dock dålig träffsäkerhet, eftersom ersättning skulle betalas ut till alla kommuner, utan hänsyn till om de verkligen har några barn som håller sig undan verkställighet i sina skolor, sin för- skoleverksamhet eller sin skolbarnsomsorg. Därmed överkompen- seras vissa kommuner för sina kostnader (fr.a. de där det inte finns några barn som håller sig undan verkställighet) medan andra (de där det finns många barn som håller sig undan verkställighet) underkompenseras. Det kan därför finnas anledning att reglera ersättningen till kommunerna på annat sätt. Det alternativ som har valts när det gäller kostnader för utbild- ning m.m. för bl.a. asylsökande barn, dvs. att den kommun som tar Ersättning från staten till kommunerna m.m. emot ett barn i sin verksamhet ansöker om ersättning för barnet, ger en god träffsäkerhet. Kommunerna får ersättning för de barn som går i skolan. Därigenom kompenseras de kommuner som faktiskt tar emot asylsökande barn, och dessutom tas hänsyn till förändringar i flyktingströmmarna. Ansökningsförfarandet innebär dock administrationskostnader för staten och kommunerna, efter- som varje ansökan skall prövas för sig. När det gäller de barn som omfattas av våra direktiv tillkommer att kommunerna varken kommer att ha möjlighet eller skyldighet att kontrollera vilka barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, vilket gör att ett system med ersättning efter ansökan är mindre lämpligt. För att ett sådant system skall bli hållbart bör det dessutom finnas möjlighet för den myndighet som betalar ut ersättningen att kontrollera att de barn för vilka ersättning begärs en gång har ansökt om uppehållstillstånd i . Rätten till bi- drag skulle därmed förutsätta att kommunerna uppger namn eller lämnar andra uppgifter som identifierar barnen till den myndighet som beslutar om och betalar ut ersättningen. För att få ersättning skulle kommunerna således vara tvungna röja för staten var barn som håller sig undan verkställighet uppehåller sig. Vi anser inte att det är lämpligt att utforma ersättningssystemet så att en förutsätt- ning för att ersättning skall utgå är att staten får tillgång till de enskilda barnens namn och vistelseort. Vi anser inte heller att det är rimligt att staten skall ersätta kostnader för utbildning m.m. för namngivna barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning och som därmed egentligen inte har rätt att uppehålla sig här. Ett sådant ersättningssystem kan dessutom medföra att föräldrarna inte vågar låta barnen gå i skola eller delta i förskoleverksamhet på grund av risken för upptäckt. Syftet med att införa en rätt till skolgång skulle således motverkas. De nackdelar som uppstår om ersättning skall betalas ut efter ansökan, uppstår också om staten skall teckna avtal om ersättning med de kommuner som tillhandahåller utbildning m.m. för de barn som omfattas av våra direktiv. Staten bör ha möjlighet att kontrol- lera att det verkligen finns barn som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut i de kommuner som önskar teckna avtal om ersättning. Förekomsten av sådana barn bör dess- utom kunna följas upp fortlöpande . Vi bedömer därför att inte heller ersättning genom avtal är en lämplig modell för att reglera ersättningen mellan staten och kommunerna. Ersättning från staten till kommunerna m.m. Det alternativ som därmed återstår, om kommunernas kostnader inte skall ersättas genom justering av anslaget för kommunaleko- nomisk utjämning, är ett specialdestinerat statsbidrag. Som anförts i det föregående bör det inte krävas att kommunerna skall uppge namn på eller på annat sätt identifiera de elever för vilka de vill ha ersättning. För att träffsäkerhet skall kunna uppnås krävs emeller- tid att ett statsbidrag på något sätt kan fördelas mellan kommu- nerna i proportion till det antal barn som håller sig undan verkstäl- lighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vistas i kom- munen. De uppgifter som vi har erhållit från frivilligorganisationer och från företrädare för skolor och förskolor utvisar att merparten av de familjer som håller sig undan verkställighet finns kvar inom den kommun där de vistades som asylsökande. I den mån familjerna byter vistelseort flyttar de ofta till orter där det finns många asyl- sökande. Det är därmed rimligt att anta att det i kommuner som tar emot ett stort antal asylsökande barn också vistas många barn som håller sig undan verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. En acceptabel träffsäkerhet skulle därför kunna åstadkommas genom att statsbidrag betalas ut till kommunerna i proportion till antalet asylsökande barn som vistas i respektive kommun. För att hänsyn skall kunna tas till förändringar i antalet barn som håller sig undan verkställighet och kostnaderna för att tillhandahålla dem utbildning m.m., bör regeringen i förskott fastställa det totala belopp med vilket bidrag skall lämnas. Statistik över antalet asylsökande barn i olika kommuner finns hos . Verket kan vidarebefordra dessa uppgifter till den myndighet som åläggs att besluta om och betala ut statsbidraget till kommunerna. Alternativt kan ansvaret för att besluta om och betala ut ersättning åläggas självt. Ersättningssystemet skulle därmed bli förhållandevis enkelt att administrera. För kommunerna uppstår inte de administrationskostnader som ett ansökningsförfarande eller ersättning efter avtal är förenade med. Vad som skulle kunna sägas tala mot en reglering genom ett specialdestinerat statsbidrag är att den totala kostnaden för utbild- ning m.m. för de barn som omfattas av vårt uppdrag är förhål- landevis låg, och att det därför kan ifrågasättas om de administra- tionskostnader som ändå uppstår för staten är motiverade. Vi har emellertid svårt att se att ersättningen från staten till kommunerna skulle fylla sin funktion om den inte betalas ut till de kommuner där det faktiskt kan antas finnas barn som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Vi finner därför att Ersättning från staten till kommunerna m.m. ett specialdestinerat statsbidrag som betalas ut i proportion till antalet asylsökande barn i respektive kommun bäst uppfyller de i direktiven uppsatta kraven på god träffsäkerhet och låg administra- tionskostnad. I det fortsatta resonemanget utgår vi därför från en ersättningsmodell där kommunernas kostnader för utbildning, för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning skall ersättas genom ett sådant bidrag. Vi vill dock påpeka att överens- kommelsen om finansieringsprincipens tillämpning innebär att kostnaderna för kommuner och landsting i första hand skall regleras genom justering av anslaget för kommunalekonomisk ut- jämning. Valet av ersättningsmodell torde därför i slutänden bli en förhandlingsfråga för staten och företrädare för kommunerna. Vår bedömning: Statsbidragets totala storlek bör beräknas med utgångspunkt i en uppskattning av antalet barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning samt med beaktande av de verkliga kostnaderna för utbildning, för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg. En beräkning av statsbidragets totala storlek bör göras med utgångs- punkt i en uppskattning av antalet barn som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Som vi redogjort för i kapitel 3 kan en sådan uppskattning göras med ledning av statistik över ärenden om verkställighet av be- slut om avvisning eller utvisning och statistik om antalet ärenden om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som har överlämnats till polisen på grund av att utlän- ningen har bedömts hålla sig undan verkställighet. Vid den vidare beräkningen av statsbidragets totala storlek kan regeringen, som framgår av avsnitt 10.3, utgå antingen från Skol- verkets statistik över kostnaden för barn i förskola, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och skolbarnsomsorg eller från de schablonbelopp som betalas ut till kommunerna för utbildning m.m. för asylsökande barn. Enligt finansieringsprincipen skall kommunerna kompenseras fullt ut för de kostnader som uppstår till följd av statliga beslut. Schablonbeloppen för ersättning för utbildning m.m. för asylsök- Ersättning från staten till kommunerna m.m. ande barn omfattar inte kostnader för skolbarnsomsorg och inte heller kostnader för förskoleverksamhet utöver allmän förskola. Det har också ifrågasatts om de schablonbelopp som betalas ut verkligen täcker kommunernas verkliga kostnader för förskole- klass, grundskola och gymnasieskola för dessa barnTPF14FPT. Även om det i och för sig hade varit önskvärt att kostnaderna för utbildning m.m. för barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning ersattes med samma belopp som kost- naderna för utbildning m.m. för asylsökande barn finns det således omständigheter som talar emot en beräkning med utgångspunkt från schablonbeloppen. En faktor som också måste tas i beaktande är att kommunerna delvis finansierar förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg genom att ta ut avgifter från barnens vårdnadshavare. Den som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är inte berättigad till bidrag enligt LMA och har sannolikt inte heller någon annan inkomst som kan läggas till grund för avgift för förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för de barn som om- fattas av våra direktiv kan således inte till någon del finansieras genom avgifter. Vi gör därför bedömningen att det totala ersätt- ningsbeloppet bör beräknas utefter de verkliga kostnaderna för ut- bildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, med utgångs- punkt från statistik. Vårt förslag: Ersättningen från staten till kommunerna skall regleras i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Vi har i kapitel 6 föreslagit att rätten till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning skall regleras genom ändringar i och tillägg till förord- ningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Frågor om ersättning till kommunerna för utbildning m.m. för de asylsökande barnen regleras emellertid i förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. För att uppnå ett så enhetligt regelsystem som möjligt anser vi att även 14TP PT Jfr Statskontorets , s. 51. Rapporten lämnades till reger- ingen . Ersättning från staten till kommunerna m.m. statens ersättning till kommunerna för utbildning m.m. för barn i familjer som håller sig undan verkställighet bör regleras i sistnämnda förordning. Vårt förslag: Ersättningen till kommunerna skall beslutas och betalas ut av . Enligt 2 § förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. skall ersättning enligt förordningen beslutas och betalas ut av . Av förordningen (1996:1357) om statlig ersätt- ning för hälso- och sjukvård till asylsökande framgår att samma sak gäller beträffande statlig ersättning till landsting och kommuner för hälso- och sjukvård samt tandvård för bl.a. asylsökande. Fördelen med denna ordning är att har tillgång till upp- gifter om vilka utlänningar som omfattas av LMA och var de vistas. Därmed är det förhållandevis enkelt för verket att avgöra vilka kommuner som har rätt till vilken ersättning. Ansvaret för att be- sluta om och betala ut ersättning till kommunerna står inte heller i strid med övriga uppgifter. När det gäller ersättning för utbildning m.m. för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning är situationen något annorlunda. Enligt 12 kap. 14 § utlänningslagen är det i första hand som ansvarar för att beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Lämpligheten i att en myndighet som har i uppgift att verkställa beslut om avvisning och utvisning även åläggs att besluta om och betala ut ersättning till kommunerna för kostnader för utbildning m.m. för barn i familjer som håller sig undan verkställighet kan ifrågasättas. Som vi anfört i avsnitt 5.5 är emellertid inte den reglering som vi föreslår avsedd att förhindra att verkställighet sker. Regleringens syfte är i stället att se till att barn som finns i får tillgång till utbildning här till dess att de lämnar landet. Dessutom innebär inte den ersättningsmodell som vi föreslår att rätten till ersättning är knuten till det eller de enskilda barn som tas emot för utbildning, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg, utan ersättningen skall betalas ut schablonmässigt i förhållande till antalet asylsökande barn som vistas i kommunen. Därmed kommer den myndighet som Ersättning från staten till kommunerna m.m. hanterar utbetalningen av ersättning till kommunerna inte att få information om var enskilda barn uppehåller sig. har genom det s.k. tillgång till uppgifter om hur många asylsökande barn som visats i varje kom- mun. Verket kan därmed med hjälp av egen statistik avgöra vilka kommuner som är berättigade till ersättning för utbildning m.m. för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt med vilket belopp ersättning skall utgå till respektive kommun. Vi anser därför att det är mest ändamåls- enligt att ansvaret för att besluta om och betala ut ersättning till kommunerna för kostnader för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i familjer som håller sig undan verkstäl- lighet åläggs . Vår bedömning: Statsbidrag bör inte utgå till landstingen. Offentligt bedrivna gymnasieskolor kan enligt 1 kap. 4 § skollagen ha landsting som huvudmän. Enligt finansieringsprincipen skall därför även landstingen ersättas för de kostnader som uppstår i anledning av att barn som håller sig undan verkställighet av avvis- nings- och utvisningsbeslut ges rätt till utbildning i gymnasie- skolan. Det kan således finnas skäl att låta landstingen få del av det statsbidrag som vi föreslår. Enligt 5 kap. 6 § skollagen får landstingen anordna utbildning på sådana nationella program som avser naturbruk och omvårdnad. Endast efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna utbildning på andra nationella program eller på special- utformade eller individuella program. Det kan därmed antas att endast ett mycket litet antal ungdomar som håller sig undan verk- ställighet kommer att gå i gymnasieskolor för vilka landsting är huvudmän. Med den valda ersättningsmodellen skulle landstingen med all sannolikhet överkompenseras i förhållande till kommu- nerna om de skulle få del av statsbidraget för kostnader för utbild- ning m.m. för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Vi anser därför att det inte är skäligt att landstingen får del av statsbidraget. Ersättning från staten till kommunerna m.m. 10.6.6Fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Vårt förslag: Fristående skolor och enskilt bedriven förskole- klass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall inte ha rätt till bidrag från kommunerna för utbildning, förskoleverk- samhet eller skolbarnsomsorg som tillhandahålls barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Enligt vårt förslag skall barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning inte ha rätt till utbildning i fristående skolor eller enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. De fristående skolorna och enskilt bedrivna verksamheterna skall dock ha möjlighet att på frivillig väg ta emot barnen i sin verksamhet. Motsvarande reglering gäller för asylsökande barn och andra barn som omfattas av förord- ningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Om ett asylsökande barn tas emot i en fristående skola har den kommun där barnet vistas rätt till ersättning för barnets utbildning från staten genom på samma sätt som för andra barn som vistas i kommunen. Det belopp som kommunen erhåller i ersättning från skall utgöra det bidrag som kommunen i sin tur lämnar till den fristående skolan (5 och 6 §§ förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl.). Där- igenom blir det den fristående skolan som slutligen får ersättningen för barnets skolgång. Motsvarande reglering är svår att genomföra när det gäller barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Enligt den reglering som vi föreslår kommer inte kommunerna att ersättas för de enskilda barn som tas emot i skolan, förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen. Det kan därför inte sägas att den ersättning som betalas ut till en kommun kommer att avse något specifikt eller några specifika barn. Ett system där kommunerna betalar ersättningen vidare som bidrag till fristående skolor eller annan enskilt bedriven verksamhet skulle därför kräva att skolorna och verksamheterna på något sätt kan visa att de har tagit emot barn i familjer som håller sig undan verkstäl- lighet och att dessa barn bor i den kommun som ersättning begärs från. Som vi framhållit i avsnitt 10.6.1 är ett sådant krav vare sig Ersättning från staten till kommunerna m.m. rimligt eller lämpligt. Dessutom skulle en reglering som ålägger kommunerna att utge bidrag till fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet för de barn som faktiskt tas emot, kunna medföra att även de kommuner som inte får del av ersättningen från staten blir skyldiga att lämna bidrag till fristående skolor och andra enskilt bedrivna verksamheter som visar sig ha tagit emot barn i familjer som håller sig undan verkställighet. Vi anser därför att fristående skolor och enskilt bedriven förskoleklass, förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg inte skall ha rätt till bidrag från kommunerna för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg som tillhandahålls barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Det kan inte ute- slutas att denna reglering får till följd att de enskilt bedrivna verk- samheterna kommer att avstå ifrån att ta emot barnen. Det finns således en risk för att barn som har gått i fristående skolor eller deltagit i enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg som asylsökande tvingas att lämna verksamheten, om de får avslag på ansökan om uppehållstillstånd och håller sig undan verkställighet av beslutet om avvisning eller utvisning. En sådan konsekvens är naturligtvis olycklig sedd ur det enskilda barnets perspektiv. Ett barn som inte längre får gå kvar i en fristående skola eller enskilt bedriven förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg kan emellertid utnyttja sin rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg genom att vända sig till det offentliga skolväsendet för barn och ungdom eller till den offentligt bedrivna förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen, som har en skyldighet att ta emot barnet i sin verksamhet. 10.6.7Barn i specialskola och sameskola Vår bedömning: De ekonomiska konsekvenserna av att barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvis- ning eller utvisning ges rätt till utbildning i specialskolan och sameskolan får beaktas när regeringen fördelar statliga anslag till och Sameskolstyrelsen. Våra förslag i kapitel 6 innebär att de barn som omfattas av våra direktiv skall ha rätt till utbildning i specialskola och sameskola på samma villkor som barn som är bosatta i .