sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — Kravet tycks dock ha frånfallits bland annat som en del i en större uppgörelse 2TP PT Se SvJT 1956, s. 260–263 () och s. 500–509 (). om regleringen av fri- och rättigheter och mot bakgrund av att dittillsvarande praxis inte gav anledning till farhågor för konflikter mellan lagstiftande organ och rättstillämpande (s. 107 f.). I propositionen 1973:90 förutsatte även departementschefen att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle bestå även efter antagandet av den nya regeringsformen. Det anfördes att denna befogenhet torde få anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövningsrätten som den hade utformats i rätts- praxis kunde, enligt departementschefen, sägas innebära att en myndighet hade rätt – och skyldighet – att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestäm- melse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag fick vika om den stod i uppenbar strid med en grundlagsbestämmelse. Enligt propositionen var det tydligt att en lagprövningsrätt liksom dittills skulle få ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framstod, enligt departe- mentschefen, som i hög grad osannolikt. fri- och rättighetsutredning fick i uppdrag att föreslå en förstärkning och utvidgning av grundlagsskyddet för de med- borgerliga fri- och rättigheterna. Utöver att föreslå en lång rad för- ändringar av fri- och rättighetsskyddet uttalade sig utredningen även om lagprövningsrätten (SOU 1975:75 s. 107 f.). Utredningens beskrivning av rättsläget överensstämde här i stort med vad som hade anförts i prop. Det framhölls att den rättstillämpande myndigheten hade att ex officio och utan någon diskretionär prövning underlåta att tillämpa t.ex. en lagregel som stod i uppen- bar strid med grundlagen. I den mån bristen i den lägre författ- ningen kunde hänföras till formerna för dess tillkomst gällde att endast åsidosättandet av viktigare formföreskrifter medförde att författningen inte skulle tillämpas. I frågan om när lagprövning kunde aktualiseras anförde utredningen vidare följande. Det bör i sammanhanget påpekas att lagprövning i egentlig mening aktualiseras först om det rättstillämpande organet har funnit det omöj- ligt att bringa innehållet i två författningar på skilda nivåer i överens- stämmelse med varandra med hjälp av en tolkningsprocedur där den högre författningen tjänade som tolkningsdatum vid fastställandet av innebörden av den lägre. Det konstaterades i betänkandet att utredningens förslag till mate- riell rättighetsreglering innebar att området för lagprövning utvid- gades betydligt i jämförelse med vad som dittills hade gällt i . Fri- och rättighetsutredningen måste därför särskilt pröva vilket kontrollsystem som skulle förenas med de rättighetsregler som utredningen föreslog. Enligt utredningen skulle det materiella grundlagsskyddet inte bli tillräckligt starkt om det inte förbands med något slag av rättsligt verkande garantier som var oberoende av de politiska organen. Vid valet av rättsligt kontrollinstrument fann utredningen att den lagprövningsrätt som hade gestaltats i var det lämpliga. Utredningen föreslog att denna rätt skulle behållas i princip oför- ändrad. Förslaget till materiell rättighetsreglering innebar emeller- tid en betydande utvidgning av området för lagprövning. Med hän- syn till lagprövningens roll i skyddssystemet och för att det inte skulle råda någon tvekan om institutets innebörd föreslog utred- ningen att en uttrycklig bestämmelse om lagprövning skulle införas i 8 kap. 20 § regeringsformen: Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakt- tagas, får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning ska detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar. I specialmotiveringen till bestämmelsen anförde Fri- och rättighets- utredningen att man ibland skiljde på formell lagprövning, materiell lagprövning och kompetensprövning, dvs. prövningen av det normgivande organets behörighet att besluta den aktuella före- skriften (s. 210 f.). Gränserna mellan de olika slagen av lagprövning var emellertid ibland suddiga. I en grundlagsföreskrift fanns inte anledning att göra någon principiell skillnad mellan de olika typerna av prövning. Det hade inte heller gjorts i rättspraxis. När det gällde det i lagtexten använda uttrycket grovt fel avsåg detta ett – uppenbart – åsidosättande av betydelsefulla formföreskrifter. Fri- och rättighetsutredningen framhöll vidare att den före- slagna bestämmelsen innebar att det endast var när en föreskrift stred mot en överordnad bestämmelse som den skulle sättas åt sidan. Formuleringen avsåg, enligt utredningen, att framhäva att konflikten skulle gälla en viss bestämmelse i den högre författningen och inte grunderna för regleringen. I det samman- hanget konstaterade utredningen även att möjligheterna till en reell lagprövning minskade ju mindre precist man utformade rekvisiten i den överordnade bestämmelsen. Lagprövning skulle vidare givet- vis inte kunna utövas i relation till programstadganden. Under remissbehandlingen av Fri- och rättighetsutredningens förslag ansåg de flesta remissinstanserna att den existerande lag- prövningsrätten i sak borde finnas kvar. Några instanser ansåg det dock lämpligast att inte uttryckligen kodifiera lagprövningsrätten utan alltjämt ha den som en oskriven, statsrättslig grundsats. Ett skäl som anfördes till detta var att en sådan ordning skulle medge en smidigare tillämpning. Det skulle då lättare tas vederbörlig hänsyn till alla olika relevanta förhållanden i det särskilda fallet. Detta ansågs bli svårare att göra om man hade att tillämpa en uttrycklig grundlagregel, som med nödvändighet skulle få bli förhållandevis stel. De högsta dömande instanserna bekräftade i allt väsentligt utredningens beskrivning av lagprövningsrättens existens och innebörd. menade dock att det fanns brister av mer lagteknisk natur i utredningens lagförslag. Enligt lydelsen syntes bestämmelsen nämligen innebära att författningar beslutade av förvaltningsmyndigheter eller kommuner bara kunde åsidosättas vid grova fel. Det motsvarade, enligt , inte inne- hållet i gällande rätt på området. Den mest kritiska remissinstansen var LO. Organisationen vände sig mot föreställningen att dom- stolarna skulle utgöra frihetens väktare mot folkets ombud och förordade ett uttryckligt förbud i regeringsformen mot lag- prövning. I propositionen 1975/76:209 föreslogs ett förstärkt skydd i regeringsformen för de grundläggande fri- och rättigheterna. För- slaget överensstämde i stort med vad Fri- och rättighets- utredningen hade förespråkat. Något uttryckligt stadgande om lagprövningsrätten intogs dock inte i regeringens förslag. I pro- positionen förde departementschefen ett längre resonemang om lagprövningsinstitutet. Enligt honom stod det klart att oskrivna rättsregler om lagprövningsrätt förelåg i svensk rätt. Beskrivningen av dessa regler motsvarade i stort vad Fri- och rättighetsutred- ningen hade anfört. När det gällde utövandet av lagprövningsrätten framhöll departementschefen att denna utövades i princip ex officio. Detta innebar emellertid inte att prövning av en eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingick som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kunde bli aktu- ell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopades som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall hade särskild anledning att förmoda att en normkonflikt förelåg. Departementschefen uttryckte stor förståelse för de mer politiska argument som brukade anföras mot lagprövningsrätten. Han ansåg det också självklart att en judiciell överprövning av riks- dagens beslut inte fick bli någon reguljär företeelse. Men fann han att man svårligen kunde undvara en från fristående kontrollapparat, om grundlagens rättighetsskydd skulle ha någon verklig effekt. följde också en viktig preventiv effekt. Sammanfattningsvis ansåg departementschefen att Fri- och rättighetsutredningens förslag att behålla lagprövningsrätten – med det innehåll som den ansågs ha enligt svensk rätt – innebar en lämplig avvägning mellan de olika intressen som stod mot varandra. Å ena sidan kunde man vara säker på att domstolarna inte skulle få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å den andra skulle de ha möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste anses befogat. När det gällde frågan huruvida lagprövningsrätten borde skrivas in i regeringsformen menade departementschefen att tiden inte var mogen för ett avgörande. En grundlagsregel kunde inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skulle utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Det var också svårt att formulera en grundlagsregel så att den till fullo passade för alla författnings- nivåer. Av betydelse för departementschefens ställningstagande var vidare att han avsåg att låta utreda frågan om särskilda uppskovs- regler vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Det var uppenbart att sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsrättens innehåll. Dessa två frågor borde inte behandlas fristående från den andra. Frågorna om ett särskilt förfarande i vid rättighets- begränsande lagstiftning, lagprövningsrätten och Lagrådets ställ- ning utreddes därefter av . Resultatet av utredningen redovisades i ett betänkande med namnet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter (SOU 1978:34). Utredningen före- slog ett särskilt förfarande vid lagstiftning som inskränkte de mest centrala fri- och rättigheterna. Förslaget innebar främst att en minoritet om tio riksdagsledamöter under vissa omständigheter skulle ha möjlighet att få till stånd en vilandeförklaring av lagförslag som ansågs begränsa någon av de aktuella fri- och rättigheterna. Men om lagförslaget vid den första läsningen antogs med en stark majoritet (5/6 av de röstande) var lagen beslutad utan uppskov. Frågan huruvida ett lagförslag angick en begränsning av de aktuella fri- och rättigheterna skulle för riks- dagens vidkommande prövas av . I frågan om lagprövningsrätten konstaterade att lagprövningens existens och huvudsakliga innebörd upprepade gånger hade klargjorts genom uttalanden såväl av ledamöterna i de två högsta domstolarna som av statsmakterna. Utredningen ansåg att det saknades anledning att göra några sakliga ändringar i lagprövningsrätten. Det betydde att det alltjämt skulle krävas ett uppenbart fel för att en lag eller förordning skulle få åsidosättas. Liksom tidigare utredningar ansåg Rättighetsskydds- utredningen att uppenbarhetskravet innebar att möjligheterna till en reell lagprövning minskade, ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsbestämmelsen eller eljest överordnade bestämmelsen är utformad. Man kunde, enligt utredningen, här finna exempel i 2 kap. 12 § andra stycket och 13 § första stycket regeringsformen. Det kan noteras att utredningen således ansåg att utrymmet var begränsat för att genom lagprövning bedöma om på ett godtagbart sätt hade tilllämpat möjligheterna att inskränka vissa centrala fri- och rättigheter. Det var i första hand inte en fråga för domstolarna att t.ex. pröva om det ändamål som en rättighets- begränsning skulle tillgodose var godtagbart i ett demokratiskt samhälle eller att begränsningen inte gick utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (se 2 kap. 12 § andra stycket). När det gällde frågan om en bestämmelse om lagprövningsrätten borde införas i regeringsformen, konstaterade att det fanns svårigheter att formulera en lagtext som förenade eftersträvad klarhet med önskvärd smidighet i tillämp- ningen. Det gällde bland annat möjligheten att i praktiken ta veder- börlig hänsyn till om den prövade föreskriften var en lag, en för- ordning eller en författningsföreskrift på lägre nivå. Utredningen föreslog, utan närmare motivering, att rådande rättsläge borde komma till uttryck i ett grundlagsstadgande. Stadgandet borde tas in i en ny sista paragraf (14 §) i 11 kap. regeringsformen och ha följande lydelse. Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, ska tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Vid remissbehandlingen av förslag fram- fördes beträffande lagprövningsrätten olika uppfattningar om utformningen av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Enligt vissa instanser var det otillfredsställande att de två högsta statsorganen, regering och riksdag, skulle ha en större felmarginal än andra. De lagliga kraven för underkännande borde, enligt dessa instanser, vara de samma oavsett varifrån de granskade föreskrifterna här- stammade. Enligt en annan uppfattning bland remissinstanserna var det självklart att den tröskel som skulle passeras innan en föreskrift fick åsidosättas påverkades av frågan om vem som hade beslutat föreskriften. Regeringen ställde sig bakom förslag. 1978/79:195 framhöll departementschefen att för- slaget innebar att lagprövningsrätten tillkom samtliga organ som tillämpade rättsregler under utövande av rättsskipning eller offent- lig förvaltning, dvs. i vissa fall även enskilda som utförde sådana uppgifter. I propositionen upprepades vad som hade anförts i prop. 1975/76:209 (se ovan) om att lagprövningsrätten utövades i princip ex officio. Prövningen borde således endast bli aktuell om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopades som grund för ett yrkande eller om det fanns särskild anledning att förmoda att en normkonflikt förelåg. Under riksdagsbehandlingen ansåg ett enhälligt konstitutions- utskott att det inte kunde komma ifråga att i något hänseende förändra lagprövningsrätten (KU 1978/79:39 s. 13). Konstitutions- utskottet underströk att lagprövningsinstitutet inte var avsett att utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen och att dittillsvarande försiktiga praxis skulle vara vägledande. Om tolkningen av den nya bestämmelsen anförde utskottet bland annat följande. Enligt utskottets mening måste emellertid uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av beslutad lag eller annan föreskrift. är enligt grundlagen den främste lag- stiftaren. Endast kan stifta grundlag. Det är därför naturligt att är den instans som är bäst ägnad att pröva om viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medför i detta fall enligt utskottets mening att tillämpning av ett visst grund- lagsstadgande måste respekteras så länge det håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta tilllämp- ning av en av beslutad föreskrift måste det därför fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i grundlag eller RO om lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna. Bestämmelsen om normprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen trädde i kraft . Den har därefter varit oförändrad. Det har i olika sammanhang förts fram förslag att den ska ändras, bland annat av som i sitt slutbetänkande (SOU 2000:1) föreslog att uppenbarhetskravet skulle tas bort. Enligt svensk rätt kan endast s.k. konkret normprövning före- komma. Ett utmärkande drag för den typen av prövning är att frågan om en föreskrifts förenlighet med en överordnad norm upp- kommer först i samband med att ett specifikt tillämpningsfall ska avgöras. (Se Högsta domstolens beslut i NJA 2005 s 764 där saken uttrycks så att ett åsidosättande enligt 11 kap. 14 § regeringsformen förutsätter att frågan har uppkommit prejudiciellt.) Det är där- emot inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig (abstrakt normprövning). Att normprövningen enligt 11 kap. 14 § regeringsformen är konkret, innebär att den – i den mån den exempelvis utövas av domstol – sker i vanlig domstol och inom ramen för det vanliga domstolsförfarandet. Frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlagen uppkommer därmed i samband med att ett specifikt fall ska avgöras. Normprövningen sker i efterhand, det vill säga efter att har antagits och trätt i kraft. Det är endast parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet. Ett beslut av en domstol att underlåta att tillämpa en viss lagbestämmelse av det skälet att den strider mot grundlagen innebär således inte att lag- bestämmelsen upphävs eller på annat sätt begränsas. En annan sak är att ett sådant beslut av någon av de högsta domstolarna i prak- tiken kan innebära att lagbestämmelsen helt eller delvis förlorar sin rättsliga betydelse. Avslutningsvis kan nämnas att lagprövning mot tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen förekommer utan tillämpning av något uppenbarhetsrekvisit. har karaktär främst av straff-, skadestånds- och processrättslig specialreglering som delvis utesluter att allmänna bestämmelser i dessa ämnen tillämpas. Det kan tilläggas att de två grundlagarna är föremål för översyn inom Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, vars arbete därför kan ha betydelse i förevarande sammanhang. och 2 kap. 23 § regeringsformen Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (). Bestämmelsen trädde i kraft i samband med att också inkorporerades i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Införandet av grundlagsförbudet i 2 kap. 23 § mot konven- tionsstridiga föreskrifter innebär att området för lagprövning vid- gas ytterligare. En domstol eller annat offentligt organ kan näm- ligen enligt 11 kap. 14 § åsidosätta t.ex. lagar eller förordningar som står i uppenbar strid med 2 kap. 23 §, dvs. med åtaganden enligt . Bakgrunden till denna ordning är följande. som stat är bundet av olika folkrättsliga åtaganden i form av konventioner m.m. En del av dessa handlar om rättigheter, t.ex. FN:s konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt om barnets rättigheter. Det är dock endast som gäller som svensk lag vilket ger den en särställning. Det dröjde dock innan förklarade att landet underkastade sig kompetens. Vid anslutningen antogs att gällande svensk rätt stod i överensstämmelse med konventionen. ansåg sig således redan uppfylla konventionens krav och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av till- trädet. ledde dock den praxis som utvecklades av Europa- domstolen – vilken bland annat innebar att vid flera tillfällen fälldes av domstolen för brott mot konventionen – i vissa fall till en anpassning av den svenska lagstiftningen, t.ex. ändringar av de svenska häktningsreglerna och införandet av den numera upphävda lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt- ningsbeslut (se nedan). Det har hävdats att det under den här peri- oden pågick ett slags fortgående transformation av konventionen till svensk rätt. Till följd av att inte hade inkorporerats i svensk rätt var den inte heller direkt tillämplig vid svenska domstolar. Ett antal avgöranden visade däremot att kon- ventionen kunde ha stor betydelse för tolkningen och tillämp- ningen av svenska rättsregler. gav regeringen och rättighetskommittén i uppdrag att utreda bland annat frågan om utvidgat grundlagsskydd för vissa fri- och rättigheter samt ökade möjligheter till domstols- prövning av normbeslut och förvaltningsbeslut. I uppdraget ingick även att ta ställning till om borde inkorpo- reras i svensk rätt. Fri- och rättighetskommittén föreslog – utöver ändringar i bland annat skyddet för äganderätten samt för närings- och yrkesfriheten – att konventionen skulle inkorporeras. När det gällde frågan hur skulle inkorpo- reras övervägde kommittén om konventionen borde ges status som grundlag. En sådan lösning ansågs dock mot bakgrund av innehållet i 2 kap. regeringsformen leda till en dubbelreglering på grundlags- nivå av vissa rättigheter och hur dessa fick inskränkas. Vid en eventuell konflikt mellan konventionen och regeringsformen skulle konventionen dessutom som senare lag ges företräde. Detta före- föll inte lämpligt varför kommittén föreslog att Europakonven- tionen vid inkorporering fick status av vanlig lag. Kommittén framhöll att konsekvensen av en inkorporering i vanlig lagform blev att en lag stiftad före inkorporeringslagen inte skulle tillämpas av domstolar och myndigheter enligt lex posterior principen, om lagen befanns stå i strid med konventionen. För att garantera att skulle ha företräde även i förhållande till senare stiftad lag borde konventionen ges en sär- skild betydelse. Detta borde ske genom att det i grundlagen inför- des ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift inte fick meddelas i strid med . Metoden hade tidigare använts i yttrandefrihetsgrundlagen där en motsvarande bestäm- melse återfanns i 1 kap. 7 § andra stycket. En sådan bestämmelse skulle alltså ge ett skydd mot senare lag- stiftning i strid med . sig i första hand till lagstiftaren som hade det primära ansvaret för att den inhemska rätten stod i överensstämmelse med konven- tionen. Detta hindrade emellertid inte att domstolar och myndig- heter med stöd av en sådan bestämmelse fick möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regerings- formen underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att den inte var förenlig med åtaganden enligt Europakonven- tionen. I frågan om lagprövningsrätten framhöll Fri- och rättighets- kommittén att det även efter en inkorporering av Europakonven- tionen ankom på lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämde med konventionen. Svenska domstolars och myndigheters tolkning av konventionen borde därför göras med försiktighet och lagstiftaren skulle även i fortsättningen ha det primära ansvaret för att rättsreglerna inte kom i konflikt med konventionen. Det gällde även i de fall reglerna i Europakonven- tionen gav medlemsstaterna ett betydande skön att avgöra hur de önskade uppfylla konventionens krav. Således borde även efter inkorporeringen den dåvarande balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Kommittén framhöll dock att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta en prövning gentemot . Fri- och rättighetskommittén föreslog inte några ändringar av den materiella regleringen av lagprövningsrätten. Uppenbarhets- rekvisitet i 11 kap. 14 § framstod som motiverat. I betänkandet upprepades uttalande om som den instans som var bäst ägnad att pröva om en lagföreskrift var grundlagsenlig eller ej (se ovan 3.3.1). Normalt kunde man, enligt kommittén, givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följde grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontrollmedel var därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då lagstiftningen inte hade utgjort ett till- räckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Förslaget att inkorporera fick i sig ett positivt bemötande av remissinstanserna. Det fanns däremot vissa tveksamheter till kommitténs förslag om ett särskilt grundlags- stadgande riktat till lagstiftaren.