sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Maj:t och borde emellertid enhetliga regler gälla i fråga om statens skadeståndsskyldighet för de högsta statsmakternas handlande. Beträffande regeringsverksamheten framhöll det föredragande statsrådet att det inte skulle stämma väl överens med de principer som ligger till grund för de grund- lagsfästa ansvarighetsreglerna och för fördelningen av de statliga Skyddet i svensk rätt maktfunktionerna mellan lagstiftande, verkställande och dömande samhällsorgan att via skadeståndsreglerna införa en kontroll över regeringsmaktens utövning vid sidan av den konstitutionella kontrollen. Det kan inte anses helt klart, varken genom förarbetsuttalanden eller praxis, när ett beslut av lagstiftaren skall anses ha upphävts eller ändrats. I förarbetena anges att förbudet att föra ersättnings- talan inte gäller då beslut har upphävts eller ändrats efter använ- dande av särskilt rättsmedel, dvs. ansökan om resning, besvär över domvilla eller nullitetsbesvär (a. prop. s. 543). Som ett annat exempel angavs att Kungl. Maj:t resp. självmant har ändrat ett felaktigt beslut. En ersättningstalan kunde likaså vara tänkbar när de högsta domstolsinstanserna ex officio har rättat skrivfel, felräkning e.d. I ett av de mål som följde i spåren på regeringens bemyndigande till den s.k. gränsälvskommissionen (NJA 2000 s. 637) slog fast att 3 kap. 7 § SkL inte utgjorde hinder att föra talan mot staten, eftersom bemyndigandet tidigare hade underkänts av som grundlagsstridigt med stöd av 11 kap. 14 § RF (NJA 1996 s. 370). En lagstiftning som åsidosatts med stöd av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF skall således anses ha upphävts eller ändrats i den mening som avses i 3 kap. 7 § SkL. Det har också anförts att om ett riksdags- eller regeringsbeslut har underkänts av eller såsom stridande mot eller EG-rätten, får man anse att beslutet har upphävts eller ändrats på det sätt som avses i 3 kap. 7 § SkL (/Strömbäck s. 113 f.). I 3 kap. 10 § SkL finns en särskild forumregel för talan enligt 3 kap. 7 §, där det föreskrivs att talan i hithörande fall alltid skall väckas vid . Om en skadeståndstalan rörande fel och försummelse vid beslut av , regeringen eller någon av de högsta dömande instan- serna inte gäller ett beslut som upphävts eller ändrats, eller om talan inte väcks vid , skall talan alltså enligt skadeståndslagen avvisas. En motsvarande talan där brott mot åberopas kan däremot inte utan vidare avvisas. Enligt EG-rätten finns över huvud taget inte några motsvarande begränsningar i möjligheterna att väcka skadeståndstalan. En talan som grundas på ett felaktigt genomförande av exempelvis ett EG- direktiv får alltså inte avvisas med hänvisning till 3 kap. 7 § SkL. Skyddet i svensk rätt Denna omständighet föranledde Utredningen med uppdrag att analysera det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG:s rättsordning (SOU 1997:194) att föreslå att bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL skulle slopas. Förslaget ledde emellertid i denna del inte till någon ändrad lagstiftning. När utgör brister i lagstiftningen fel eller försummelse i skadeståndslagens mening? Av det enda mål då ansvar för staten vid felaktig lagstiftning har prövats – det ovan nämnda NJA 2001 s. 210 om bemyndigandet till den s.k. gränsälvskommissionen – framgår inte om den omständig- heten att talerätt enligt 3 kap. 7 § SkL föreligger på grund av att lagstiftarens beslut har upphävts eller ändrats, med automatik innebär att det är frågan om sådan fel eller försummelse som krävs enligt 3 kap. 2 § SkL. I den ovan nämnda artikeln om skadestånd vid fel av lagstiftaren behandlar justitiekansler frågan om den culpa- bedömning som han anser bör ske också beträffande fel av lag- stiftaren. Han påpekar att lagstiftaren kan begå fel av olika slag. Ett relativt vanligt fall är att ett EG-direktiv har genomförts i svensk lagstiftning på ett felaktigt sätt. Ett annat exempel åskådliggjordes genom det ovan redovisade rättsfallet NJA 2001 s. 210, där ett brott hade begåtts mot en överordnad svensk norm. Man kan också tänka sig en brist i det skydd för en mänsklig fri- och rättighet som ger, t.ex. skyddet för privatlivet. Som ett exempel på detta kan nämnas ett uppmärksammat fall där ingen kunde dömas enligt svensk lag i samband med att hot hade framförts genom bilder i mot några kända personer (NJA 1999 s. 275), varefter de berörda personerna inledde en process i mot svenska staten under åberopande av att brott hade begåtts mot artikel 8 i . Svenska staten ingick sedermera en förlikning med dessa personer mot bakgrund av bedömningen att den svenska rättsordningen inte hade förmått att skydda de berörda personernas rätt enligt konventionen till respekt för privatlivet. Brottet olaga hot utgör numera ett tryck- och yttrandefrihetsbrott som en följd av grundlagsändringar (prop. 2001/02:74, bet. 2001/02:KU21 och bet. 2002/03:KU8). Skyddet i svensk rätt I sin artikel anför Lambertz att fel av lagstiftaren bör bedömas på väsentligen samma sätt som andra fel vid myndighetsutövning. Det betyder att rättsliga bedömningsfel av lagstiftaren inte leder till skadeståndsansvar för staten om bedömningen inte är uppenbart oriktig. Förbiseenden och andra dylika fel är i princip skadestånds- grundande, men kravet på fel eller försummelse är ändå inte uppfyllt om en motsvarande bedömning hade varit försvarlig i betydelsen inte uppenbart oriktig. Ett brott mot en överordnad svensk norm, är enligt Lambertz skadeståndsgrundande för staten om felet är uppenbart. Han bedömer således att culpanormen i 3 kap. 2 § SkL i detta fall motsvarar kravet i 11 kap. 14 § RF, dvs. att det är fråga om ett uppenbart fel. 5Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länderTPF1FPT 5.1.1Vad omfattas av undersökningen? Syftet med undersökningen är att ta reda på hur den konsti- tutionella regleringen av personlig integritet ser ut i några andra länder, nämligen, , , , , , och . Redovisningen skall omfatta i vilken mån respektive lands konstitution innehåller regler till skydd för den personliga integriteten, samt belysa vad skyddet innebär i materiellt hänseende, i vad mån det binder lagstiftaren samt om skyddet kan åberopas av enskilda inför domstol. I den mån respektive lands konstitution eller lagstiftning hänvisar till innehållet i interna- konventioner redogörs inte för innehållet i dessa. Det har inte varit möjligt att utforma redogörelsen tematiskt, utan fram- ställningen har fått disponeras efter respektive lands grundlag och konstitutionella tradition. Kommitténs grundläggande uppgift enligt direktiven är att kart- lägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Definitioner av detta begrepp saknas såväl i lagstift- ningen som i direktiven. Enligt kommitténs egen avgränsning omfattar uppdraget information om den enskilde. Här kan inräknas olovlig insamling av uppgifter om enskilda, olovligt offentlig- 1TP PT Detta avsnitt har på kommitténs uppdrag författats av jur. kand. , doktorand i konstitutionell rätt vid . Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder görande av sådana uppgifter, skydd mot intrång i enskildas privata sfär (såväl fysiskt som i annan mening) där syftet är att inhämta information om den enskilde, samt skyddet för identifieringsdata och bilder. Enligt kommitténs direktiv omfattas regleringen i 2 kap. 3 § RF av utredningsuppdraget. I bestämmelsens första stycke anges att anteckning om medborgare i allmänt register inte utan medborga- rens samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. Andra stycket anger att varje medborgare skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den närmare innebörden av skyddet skall anges i lag. Enligt utredningsdirektiven skall det särskilt beaktas om denna regel bör ändras så att den får samma betydelse som andra fri- och rättigheter och om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt för- farande. Enligt utredningens delbetänkande SOU 2007:22 omfattar den personliga integriteten fler grundlagsbestämmelser. 1 kap. 2 § fjärde stycket RF slår exempelvis fast att det allmänna skall värna den enskildes privat- och familjeliv. 2 kap. RF innehåller ett antal bestämmelser till skydd för den fysiska och psykiska integriteten. Undersökningen är främst fokuserad på innehållet i respektive lands grundlagstext. Det vanligaste är att grundlagsskyddet främst omfattar ett skydd för bostaden samt för korrespondens av olika slag, och därför omfattar undersökningen också främst detta. Det gäller regler kring husrannsakan, teleövervakning och teleavlyss- ning och kameraövervakning. Omfattningen av skyddet varierar stort och i många fall återfinns skyddet endast i vanlig lag. Beträf- fande är skyddets materiella innehåll till största del beroende av rättspraxis på det konstitutionella området. För de europeiska ländernas del är min bedömning att och rättspraxis spelar en viktig och växande roll. Exempelvis har konventionen (1998) inför- livats med brittisk rätt och i har man valt att inkorporera, förutom , även FN:s konvention om civila och politiska rättigheter. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder Sammantaget är det svårt att jämföra de olika länderna med utgångspunkt i svenska förhållanden. Särskilt beträffande reglernas bindande verkan på lagstiftaren framstår varje lands konstitutio- nella modell som egenartad. Exempelvis är den finländska offentlig- rättsliga modellen i många avseenden lik den svenska, men i finns ett egenartat system för undantagslagstiftning. har sedan gammalt ett system för lagprövning, men väldigt kort- fattade bestämmelser om medborgerliga rättigheter i grundlags- texten. Både och hyllar i princip folksuve- räniteten och lagstiftarens överhöghet, men i finns ett starkt system för förhandskontroll av lagstiftningens grundlags- enlighet medan domstolarna saknar lagprövningsrätt; det senare saknas även i , men detta kompenseras eventuellt av en lång tradition av framvuxna rättigheter och en synnerligen själv- ständig domarkår som tolkar rättighetsbegränsande lagstiftning snävt. Den amerikanska konstitutionens rättighetsförklaring är vida känd och omtalad, men rättigheternas materiella innehåll fastställs i rättspraxis och domstolarna kan ofta vara restriktiva härvidlag. Det tyska grundlagsskyddet framstår kanske som det mest detaljerade, som den tyska rättsordningen är relativt lättbegriplig från ett svenskt perspektiv. I stora drag kan undersökningens resultat sammanfattas enligt följande. Alla de undersökta länderna har någon form av konstitu- tionellt skydd för personlig integritet, antingen i grundlagstexten eller genom att internationella konventioner är bindande för dom- stolarna och därigenom är överordnade vanlig lag. Samtliga länder erbjuder också möjligheter för enskilda att åberopa de konstitu- och/eller de folkrättsliga skyddsbestämmelserna i domstol, och domstolarna är skyldiga att beakta dessa bestämmelser. Detta innebär att också lagstiftaren är bunden, eftersom en lag som stiftas i strid med konstitutionella eller folkrättsliga förpliktelser normalt kan – och måste – åsidosättas på ett eller annat sätt. 5.2Det konstitutionella skyddets utformning Den tyska grundlagen har ett omfattande skydd för medborgerliga fri- och rättigheter vilkas efterlevnad ytterst bevakas av den tyska författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder terna är placerade först i grundlagen, vilket kanske säger något om den vikt de tillmäts. Flera rättigheter är absoluta och medborgarna har i princip alltid möjlighet att åberopa dem inför domstol. När begränsningar i de grundlagsskyddade rättigheterna är tillåtna, anges begränsnings- grunderna i direkt anslutning till den aktuella rättighetsföre- skriften. Dessutom finns ytterligare föreskrifter om begränsningar av rättighetsskyddet i grundlagens artikel 19, som anger följande villkor för sådana begränsningar: 1.I den mån en rättighet enligt denna grundlag får begränsas genom eller på grund av lag, måste sådan lag vara generellt tillämplig och inte bara tillämplig på ett enskilt fall. Vidare måste lagen specificera vilken rättighet som avses och i vilken artikel i grundlagen den regleras. 2.Rättighetens väsen får aldrig inskränkas. 3.De grundläggande rättigheterna är i relevant utsträckning även tillämpliga på tyska juridiska personer. 4.Om någon persons rättigheter skulle kränkas av offentlig myndighet, har vederbörande rätt att klaga hos domstol. Om inte någon särskild domsrätt har föreskrivits skall allmän domstol ha domsrätt. Artikel 10(2), andra meningen, omfattas inte av denna regel. Som jämförelse har den svenska regeringsformen gemensamma regler för begränsningar av rättigheterna i 2 kap. 12 14 §§. Artikel 19(2) föreskriver att grundrättigheternas väsen aldrig får inskränkas. Tanken med denna regel är att även om långtgående begränsningar av rättigheterna är möjliga, så har varje enskild rättighetsregel en kärna, ett inte närmare definierat inre väsen, som inte under några förutsättningar får begränsas.TPF2FPT Enligt artikel 79(3) kan vidare artiklarna 1 och 20 överhuvudtaget inte ändras. Således omfattar ändringsförbudet bland annat regeln i artikel 1(3) om att de grundläggande rättigheterna är bindande för statsmakterna såsom direkt gällande rätt. 2TP PT Nergelius s. 213 och samma arbete s. 245 ff. för en diskussion. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder Artikel 1(1) slår till en början fast att den mänskliga värdigheten skall vara okränkbar. Artikel 1(3) anger att de grundläggande rättigheter som räknas upp i grundlagen skall binda lagstiftaren, exekutiven och den dömande makten såsom gällande rätt. Grundrättigheterna är således inte enbart politiska program- stadganden utan konkreta rättsregler vilkas innehåll har betydelse för hela den tyska rättsordningen.TPF3FPT Artikel 2 behandlar personlig frihet och fysisk integritet. Artikel 2(2) anger sålunda att varje person skall har rätt till liv och fysisk integritet. Den personliga friheten skall vara okränkbar. Rättig- heterna får begränsas enligt lag. Artikel 10 behandlar rätten till förtrolig korrespondens, post och telekommunikation; dessa rättigheter skall enligt artikel 10(1) vara okränkbara. Inskränkningar i den förtroliga kommunikationen får endast göras med stöd i lag, enligt artikel 10(2). Om begräns- ningen är ägnad att skydda den fria demokratiska samhällsord- ningen, eller eller en delstats existens eller säkerhet, får en sådan lag föreskriva att den som drabbas av inskränkningen inte informeras om den. Artikel 10(2) tillåter också att en begränsningslag föreskriver att domstolsprövning i sådana fall kan ersättas av prövning av andra myndigheter som lagstiftaren föreskriver. Det innebär att detta är den enda regel som inte omfattas av den generella rätten till domstolsprövning vid kränk- ningar av rättigheter, vilket också bekräftas av artikel 19(4). Artikel 13 innehåller regler till skydd för hemmets okränkbar- het. Artikel 13(1) slår fast att hemmet är okränkbart. Artikel 13(2) föreskriver att husrannsakan endast får utföras efter tillstånd av en domare eller, om det brådskar, av någon annan myndighet som föreskrivs i lag, och får endast utföras enligt bestämmelser som meddelas i lag. 1998 tillkom tre nya paragrafer i artikel 13, vilka kraftigt utökade möjligheterna till hemlig avlyssning. Således före- skriver artikel 13(3), 13(4) och 13(5) följande (författarens över- sättning): (3) Om det finns särskilda skäl att misstänka att en person har begått ett särskilt allvarligt brott som specificeras i lag, kan tekniska hjälpmedel för avlyssning efter tillstånd av domstol användas i en bostad där den misstänkte antas uppehålla sig, om avlyssningen sker i 3TP PT , : Mötes- och demonstrationsfriheten, s. 34, som också gör en mer detaljerad genomgång av det tyska rättighetsskyddets teoretiska grundvalar i kapitel 2.2. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder syfte att väcka åtal för brottet och alternativa utredningsmetoder skulle vara oproportionerligt svåra eller improduktiva. Tillståndet skall ges för en begränsad tid och utfärdas av en panel bestående av tre domare. I brådskande fall får tillstånd utfärdas av en ensam domare. (4)För att avvärja akuta faror för den allmänna säkerheten, särskilt hot mot liv eller mot allmänheten, får tekniska hjälpmedel för övervakning av en bostad användas efter tillstånd av domstol. I brådskande fall får sådana åtgärder också bemyndigas av andra myndighet enligt föreskrift i lag; i sådana fall skall domstols beslut inhämtas utan dröjsmål. (5)Om bruket av tekniska hjälpmedel övervägs endast i syftet att skydda personer som är beordrade till tjänstgöring i en bostad, får åtgärden beordras av en myndighet föreskriven i lag. Information som erhålls genom sådana åtgärder för i övrigt användas för åtal eller för att avvärja fara och endast om åtgärdens laglighet i förväg har bestämts av domstol. I brådskande fall skall domstolsbeslut utan dröjsmål inhämtas i efterhand. Som framgår av ovanstående är reglerna kring avlyssning och annan övervakning av bostäder i detalj införda i grundlagstexten. Artiklarna 13(6) och 13(7) innehåller vissa ytterligare före- skrifter beträffande skyddet av bostadens integritet. Sålunda före- skrivs i artikel 13(6) att till förbunds- dagen skall rapportera omfattningen av åtgärder enligt artikel 13(3) samt, i vad avser federala myndigheters åtgärder, även avseende artikel 13(4). Sådana rapporter skall också göras såvitt avser åtgär- der som kräver domstolstillstånd enligt artikel 13(5). Förbunds- dagen skall utse en panel som utövar parlamentarisk kontroll på grundval av rapporten. Liknande parlamentarisk kontroll skall enligt artikel 13(6) även finnas i delstaterna. Artikel 13(7), slutligen, innehåller en generalklausul för bruk i nödfall. Enligt denna bestämmelse skall ingrepp eller begränsningar av skyddet för hemmet endast vara tillåtna för att avvärja hot mot allmänheten eller mot en enskild persons liv, eller, efter föreskrift i lag, för att bemöta ett akut hot mot allmän ordning och säkerhet, särskilt för att avhjälpa bostadsbrist, bekämpa hot om epidemier eller för att skydda unga människor i farozonen. De grundläggande rättigheterna i den tyska grundlagen kan indelas i rättigheter med enkelt lagförbehåll, rättigheter med kvalificerat lagförbehåll och rättigheter utan lagförbehåll. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder En rättighet med enkelt lagförbehåll kan inskränkas genom eller med stöd av lag, dock med de förbehåll om människovärdets prin- ciper i artikel 1 och rättigheternas väsensinnehåll i art 19(2) som nämnts tidigare. Om det finns ett kvalificerat lagförbehåll betyder det att den aktuella rättigheten endast kan inskränkas genom lag och att denna lag måste uppfylla viss förutsättningar, exempelvis att den tjänar ett visst bestämt syfte eller bara får utfärdas för en viss typ av situa- tion. Artikel 13(7) är ett exempel på detta, där rätten till , förutom i vissa i grundlagen uppräknade fall, endast får begränsas genom lag i vissa uppräknade fall, exempelvis för skydd mot epide- mier. Rättigheter utan lagförbehåll kan i princip inte inskränkas. Emellertid får dessa rättigheter begränsas så länge inte begräns- ningarna inkräktar på rättighetens skyddszon. Utövandet av rättigheterna måste också vara lojalt med grundlagens syften i övrigt, vilket innebär att de endast kan inskränkas genom tillämp- ning av andra grundlagsbestämmelser. Som ovan konstaterats skall de grundläggande rättigheter som räknas upp i grundlagens första kapitel utgöra direkt tillämplig rätt i domstolarna och för övriga statsorgan. Detta slås fast i artikel 1, som inte får ändras (jfr artikel 79(3)) vilket gör att skyddet för rättigheterna får anses synnerligen starkt i detta avseende, även om själva rättigheterna kan påverkas av grundlagsändringar. Den som anser att hans grundläggande rättigheter har blivit kränkta har i första hand att vända sig till det ordinarie domstols- väsendet. Enligt grundlagens artikel 19(4) skall varje person ha talerätt i domstol om en offentlig myndighet kränkt hans rättig- heter. Om ingen annan ordning etablerats, skall personen vända sig till de vanliga domstolarna. Artikel 10(2) andra meningen omfattas som enda regel inte av denna garanterade möjlighet till domstols- prövning. Tyska domstolar kan, liksom svenska, sägas vara utrustade med lagprövningsskyldighet. Där upphör emellertid likheterna. En svensk domstol som finner att en lag eller annan föreskrift står i strid med grundlag eller annan överordnad författning får inte tillämpa föreskriften. I gäller istället att en domstol som Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder blivit övertygad om att en tysk lag, som har betydelse för målets utgång, strider mot grundlagen, måste hänskjuta frågan om lagens grundlagsenlighet till den federala författningsdomstolen (Bundes- verfassungsgericht), artikel 100. Materiellt skydd i grundlagen Den personliga integriteten behandlas i § 72 i den danska grund- lagen (riges grundlov ), vilken stadgar: Boligen er ukrænkelig. Husundersøgelse, beslaglæggelse og under- søgelse af breve og andre papirer samt brud på post- telegraf- och tele- fonhemmeligheden må, hvor ingen lov hjemler en særegen undan- tagelse, alene ske efter en retskendelse. Paragrafens innebörd är i huvudsak att husrannsakan, beslag av egendom samt undersökning av brev och annan korrespondens eller intrång i post- och telehemligheten endast får ske på domstols order (retskendelse), om inte en lag föreskriver annat. Bestämmel- sen är i första hand tänkt för situationer som kan uppkomma vid straffprocessuella åtgärder, men enligt doktrin är den tillämplig även utanför detta område. Skyddets detaljer utvecklas i Retspleje- loven. Någon mer generell rätt till privatliv för medborgarna gentemot statsmakten finns inte i den danska grundlagen. Dansk straffpro- cessrätt innehåller en mängd regler till skydd för privatlivet, men dessa relaterar inte i första hand till medborgarnas förhållande till statsmakten. Hemmet (boligen) är ett extensivt begrepp i sammanhanget. Varje stängt rum, till vilket allmänheten inte äger tillträde, omfattas av det konstitutionella skyddet. Exempel på detta kan vara läkar- mottagningar, kontor och fabriker, oavsett om utrymmet hyrs eller ägs. Uttrycket breve og andre papirer ges, och anses också böra ges en vidsträckt tolkning. Exempelvis omfattas information som tagits upp med olika tekniska hjälpmedel såsom band eller CD-skivor. Emellertid finns inga vägledande rättsfall på området. Detsamma gäller telefon-, telegraf- och posthemligheten, som i doktrinen anses omfatta även telex och e-post. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder För en redogörelse av skyddet för privatliv och personlig inte- gritet i annan dansk lagstiftning, se SOU 2006:96, del 2, s. 46 49. Grundlagens bindande verkan på lagstiftaren Den danska grundlagen är relativt kortfattad. Till att börja med bygger den på klassiska maktdelningsprinciper: § 3 slår fast att den lagstiftande makten tillkommer konungen och i före- ning, att den verkställande makten tillkommer konungen och den dömande makten domstolarna. Av detta anses följa att lagstiftaren inte får ge sig in på de andra statsmakternas kompetensområden. Till detta kommer att den danska grundlagen är utomordentligt svår att ändra, varför denna grundläggande maktdelning framstår som stabil. Maktdelningsprinciperna bevakas av domstolarna genom lagprövningsrätten (se nedan), men de är i allmänhet försik- tiga på detta område och ger i tveksamma fall företräde åt lag- stiftaren.