sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — FSU har övervägt att i lagtexten ge exempel på vad som utgör särskilda skäl. En sådan uppräkning kan, mot bakgrund av de svårigheter som är förenade med att förutse alla omständigheter 12TP PT Warnling-Nerep, , Sanktionsavgifter – särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 94 ff. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem som bör kunna medföra befrielse, inte bli uttömmande. FSU har därför stannat för att endast resonemangsvis behandla frågan om vad som kan utgöra särskilda skäl. Avgiftsnivåerna för aktuella överträdelser kommer att vara måttliga. FSU har därför bedömt att det inte föreligger något behov av en möjlighet att sätta ned avgiftsbeloppet. En sådan möjlighet riskerar att göra systemet ineffektivt och öka risken för skillnader i tillämpningen. Någon möjlighet till jämkning bör därför inte finnas. Förslag: Sanktionsavgift får beslutas bara om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna för att besluta om avgift inträffat. En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet om avgift inte har verkställts från det att beslutet har vunnit laga kraft. I straffrätten finns bestämmelser om åtals- respektive påföljds- preskription (35 kap. BrB). Åtalspreskription innebär att påföljd inte får ådömas om preskription inträtt medan påföljdspreskription innebär att ådömd påföljd bortfaller efter viss angiven tid. Det finns flera skäl bakom reglerna om preskription. Från allmän- preventiv synpunkt är det inte lika angeläget att beivra över- trädelser när förflutit. Det kan vidare tyckas rimligt att den som begått överträdelsen skall kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhället i anledning av brottet. Sanktionsavgifterna uppvisar, som tidigare nämnts, stora likheter med ett bötesstraff. Det bör därför även för sanktionsavgifter finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan inkrävas. Sådana bestämmelser finns beträffande andra sanktionsavgifter. En rimlig utgångspunkt för preskriptionstidens längd beträffande sanktionsavgifter är preskriptionstiden för brott mot fiskelagen. De överträdelser som föreslås kunna leda till sanktionsavgift kan medföra böter eller fängelse i högst (40 § fiskelagen). Tiden för åtalspreskription för dessa brott är (35 kap. 1 § 1 BrB). FSU föreslår därför att sanktionsavgift får Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem beslutas endast om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna för att besluta om avgift har inträffat. Det bör även finnas en gräns för ett beslut om sanktionsavgift skall få verkställas. Ådömda böter och utdömt vite bortfaller när har förflutit från det att domen vann laga kraft (35 kap. 7 § BrB). Tidsfristen för verkställighet av beslutad sanktionsavgift bör enligt FSU:s uppfattning korrespondera med denna frist. En beslutad sanktionsavgift bör därför falla bort om verkställighet inte skett från det att beslutet har vunnit laga kraft. Förslag: Beslut om sanktionsavgift meddelat av får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Av 51 § fiskelagen framgår att beslut i särskilda fall får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna ordning bör gälla även för beslut om sanktionsavgift. Något behov av ytterligare författningsreglering i denna del finns därför inte. Vid överklagande till allmän förvaltningsdomstol blir förvalt- ningsprocesslagen tillämplig. Av 9 § tredje stycket framgår att muntlig förhandling skall hållas i länsrätt och kammarrätt om enskild som för talan i målet begär det samt förhandling ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det. Europa- domstolen har uttalat att det i fråga om rätten till muntlig förhandling finns en tydlig diskrepans mellan 9 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen och praxis. Dom- stolen har angett att bör vidta åtgärder för att säkerställa att det är konventionens krav som tillämpas.TPF13FPT Det ligger inte inom ramen för denna utredning att överväga förändringar i förvaltnings- processlagen. FSU bedömer det inte heller som rimligt att föreslå särskilda regler om muntlig förhandling i allmän förvaltnings- domstol avseende mål om sanktionsavgifter enligt fiskelagen. Det får emellertid förutsättas att domstolarna vid tillämpning av 13TP PT mot , avgörande . Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem reglerna beaktar de krav som artikel 6 i uppställer. 8Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd Yrkesmässigt fiske bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens och, om fartyget som används i detta fiske överstiger en viss storlek, fartygstillstånd. I förekommande fall krävs också ett kompletterande fartygstillstånd (avsnitt 2.6.2). Allvarliga överträdelser av fiskebestämmelser kan medföra negativa effekter för fiskbestånden. Det kan exempelvis röra sig om överskridande av fiskekvot, fiske eller plats eller fiske med otillåtna redskap. En allvarlig överträdelse utgör också ett missbruk av det förtroende som visats yrkesfiskaren vid beviljande av licens och tillstånd. Mot denna bakgrund kan hävdas att återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd bör kunna ske vid allvarliga överträdelser av fiskebestämmelser. Nuvarande lagstiftning ger möjlighet att återkalla licens och tillstånd efter, och på grundval av, en laga- kraftvunnen dom avseende en allvarlig överträdelse. Återkallelsen utgör en tilläggssanktion till det egentliga straffet. FSU har att överväga möjligheten att införa bestämmelser om återkallelse som en omedelbar reaktion på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande, i syfte att uppnå större effektivitet. En återkallelse innebär i praktiken ett yrkesförbud för den berörde fiskaren och utgör därmed en ingripande sanktion. Den bör inte utgöra den enda sanktionen utan vara ett tillägg till huvudpåföljden. Återkallelse kan därför aktualiseras dels i ett administrativt förfarande parallellt med det straffrättsliga, dels, vid de överträdelser FSU föreslår skall leda till sanktionsavgift, i det administrativa förfarande där överträdelserna prövas. I avsnitt 8.1 förs ett resonemang om möjligheten för att fatta ett slutligt beslut om återkallelse oberoende av den straffrättsliga prövningen av överträdelsen. Detta gäller alltså återkallelse vid sådana överträdelser som behandlas i det Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd I avsnitt 8.2 och 8.3 diskuteras ett interim- istiskt beslutsförfarande vid dessa överträdelser och utformningen av ett sådant system. Avsnitt 8.4 behandlar återkallelse vid över- trädelser som FSU föreslår skall leda till sanktionsavgift. Slutligen redogörs för vad som gäller för utländska fiskare i avsnitt 8.5. 8.1Återkallelse utan föregående straffprocess har möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd med anledning av fiskebrott. Varning får beslutas om det kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Återkallelse kan ske om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkesmässigt fiske har fällts till ansvar för en allvarlig överträdelse enligt fiskelagen (50 a § fiskelagen). En förutsättning för återkallelse är således att det finns en lagakraftvunnen fällande dom för brott enligt fiskelagen. FSU har att överväga möjligheten att införa bestämmelser om återkallelse av licens och tillstånd som en omedelbar reaktion på en överträdelse, utan föregående domstolsförfarande; alltså oberoende av den straffrättsliga prövningen. FSU skall härvid beakta åtaganden enligt . I direktiven till FSU anges att det i uppdraget ingår att bedöma vem som skall fatta beslut om sådana administrativa sanktioner. har befogenhet att fatta beslut om åter- kallelse av licens och tillstånd. De företrädare för kontroll- myndigheterna och för rättsväsendet som FSU har haft kontakt med anser att beslut om administrativa sanktioner på fiskets område bör fattas av . Om det sker en utvidgning av möjligheterna till återkallelse, bör därför enligt FSU:s uppfattning även fortsättningsvis vara beslutande myndighet. I direktiven anges vidare att återkallelse skall ses som en reaktion på en överträdelse. Återkallelsen skall således grunda sig på att en överträdelse har skett. Bedömningen av om det är möjligt att införa bestämmelser om återkallelse utan föregående domstolsförfarande kommer därför att göras utifrån den förutsättningen att innehavaren av licensen eller tillståndet har begått en överträdelse. Utredningen överväger följaktligen inte en möjlighet till återkallelse grundat på andra orsaker. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd Möjligheten att återkalla licens och tillstånd utan att avvakta en lagakraftvunnen dom diskuterades efter förslag från även i samband med lagstiftningsärende. Lagrådet fann då att ett sådant förfarande, med av regeringen i lagrådsremissen föreslagen utformning, skulle stå i strid med förbud mot dubbel prövning.TPF1FPT Med anledning av detta uttalande infördes i stället den tidigare nämnda befogenheten för , nämligen att återkalla licens och tillstånd först efter lagakraftvunnen dom. 8.1.1Förbudet mot dubbel prövning i I finns ett förbud mot dubbel prövning i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen (fortsättningsvis artikel 4.1). Det finns anledning att ta ställning till om detta förbud innebär hinder mot att införa bestämmelser om återkallelse av licens och tillstånd utan en föregående straffrättslig process. I artikeln föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Artikeln är ett uttryck för principen att ingen får prövas eller dömas för samma brott två gånger. Att en person inte får lagföras eller straffas för samma brott mer än en gång (ne bis in idem) brukar uppfattas inte endast som en grundläggande princip inom straffprocessrätten utan även som en sådan viktig rättsstatlig princip som har sin plats bland grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. I svensk nationell lagstiftning kommer principen till uttryck i bestämmelsen om brottmålsdomens rättskraft i 30 kap. 9 § . Enligt den bestämmelsen får, sedan tiden för talan mot en dom gått ut, en fråga om en tilltalads ansvar för en gärning som prövats genom domen, inte tas upp till ny prövning. Bestämmelsen är emellertid tillämplig endast i förhållandet mellan rent straffrättsliga förfaranden. Att någon ålagts en administrativ sanktion för en viss gärning utgör därför inte enligt denna bestämmelse något hinder 1TP PT Prop. 2002/03:41 s. 24 ff. och s. 51 ff. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd mot att frågan om straffrättsligt ansvar för gärningen prövas i ett senare brottmål. I det fortsatta resonemanget kommer ställning att tas till om artikel 4.1 innebär hinder mot att gärningen prövas i två förfaranden. För att artikeln skall vara tillämplig krävs att åter- kallelsen är att anse som ett straff i konventionens mening samt att återkallelsen kan anses bli fastställd i en brottmålsrättegång. Frågan om vilken typ av påföljder som utgör straff har prövats av när det gäller tillämpningen av bl.a. artikel 6 i . Den artikeln innehåller uttrycket anklagelse för brott. Enligt praxis skall man vid bedömningen av om en anklagelse för brott föreligger i första hand ta hänsyn till klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens karaktär och stränghet (avsnitt 7.1.3). Kriterierna är alternativa och inte kumulativa. Om sanktionen betraktas som ett straff, anses det i princip vara fråga om en anklagelse för brott. har i ett avgörande funnit att en körkorts- återkallelse i på grund av en brottslig gärning är att anse som ett straff i den mening som avses i artikel 4.1. I avgörandet anförde domstolen att en körkortsåterkallelse sker som en direkt och förutsebar konsekvens av en fällande dom för viss typ av trafikbrott och grundar sig på samma gärning. Vidare yttrade domstolen att återkallelsen har ett bestraffande syfte.TPF2FPT Regeringen anförde i samband med ändringar i fiskelagen att det inte finns några bärande skäl att betrakta återkallelse av licens och tillstånd på annat sätt än körkorts- återkallelser.TPF3FPT Lagrådet konstaterade i denna fråga att övervägande skäl talade för att betrakta återkallelse av licens och tillstånd med anledning av en överträdelse som ett straff. En sådan tolkning var naturlig ansåg Lagrådet när det är fråga om en tidsbegränsad återkallelse vars varaktighet kan antas komma att bestämmas i relation till brottets svårhetsgrad.TPF4FPT 2TP PT mot , avgörande , jfr RÅ 2000 ref. 65. 3TP PT Prop. 2002/03:41 s. 27. 4TP PT Prop. 2002/03:41 s. 51. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd har i ett avgörande funnit att en tidsbegränsad återkallelse av en registrering som köpare av fisk, på grund av en brottslig gärning, utgör ett straff i konventionens mening.TPF5FPT Återkallelse av licens och tillstånd som en reaktion på en över- trädelse anses inte som ett straff i vår nationella lagstiftning. Syftet med återkallelsen, liksom med straffet i egentlig mening, får dock i huvudsak anses vara avskräckande och bestraffande. Återkallelsen utgör en tilläggspåföljd till den straffrättsliga påföljden, avsedd att användas vid allvarliga överträdelser. Varaktigheten av återkallelsen bestäms i relation till brottets svårhetsgrad. En återkallelse får anses vara en ingripande påföljd eftersom den i praktiken innebär ett yrkesförbud . Sammantaget anser FSU att återkallelse av licens och tillstånd, som en reaktion på en överträdelse, är att bedöma som ett straff i konventionens mening. För att artikel 4.1 skall vara tillämplig krävs att ett administrativt förfarande hos i fråga om beslut om återkallelse utan att avvakta en lagakraftvunnen dom, där en prövning görs av en överträdelse, kan likställas med en brottmålsrättegång. Frågan om innebörden av artikel 4.1 har varit föremål för prövning i ett antal avgöranden av vilka gällt situationer där en och samma gärning bedömts i skilda förfaranden vid domstol och förvaltningsmyndighet. Efter en analys av praxis i samband med lagändringar fann Lagrådet att artikel 4.1 getts den innebörden att när frågan om en person har begått ett visst brott har prövats i en rättegång eller i ett administrativt förfarande, det inte skall ske en ny prövning av denna fråga i ett nytt förfarande.TPF6FPT För frågan om tillämpningen av artikel 4.1 har det inte någon betydelse i vilken ordning dessa prövningar sker.TPF7FPT Lagrådet ifrågasatte därför starkt om en ordning där prövning av en överträdelse följs av en domstols- prövning av samma överträdelse, där resultatet av prövningen kan komma att skilja sig åt, var förenlig med artikel 4.1. 5TP PT Høyesterett, HR-2004-01693-A, avgörande . 6TP PT Prop. 2002/03:41 s. 52, med där angivna referenser till avgöranden. 7TP PT mot , avgörande . Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd ifrågasatte dessutom om en sådan ordning överhuvudtaget tillgodosåg rimliga krav på rättssäkerhet. har efter Lagrådets uttalande prövat huruvida det svenska systemet med två förfaranden beträffande skattetillägg och skattebrott är förenligt med . Påföljderna grundar sig på samma gärning som tas upp till prövning i båda processerna. fann att det administrativa förfarandet rörande skattetillägg, som i konventionens mening är att se som ett straff, är att likställa med en brottmålsrättegång. Artikel 4.1 befanns därmed tillämplig (se avsnitt 8.1.2 för domstolens bedömning).TPF8FPT Det får härigenom anses helt klarlagt att ett administrativt förfarande hos beträffande beslut om återkallelse, där verket prövar om en överträdelse har skett, faller in under begreppet brottmålsrättegång i konventionens mening. Av detta följer att artikel 4.1 skulle bli tillämplig på ett förfarande där en gärning prövas dels av , dels av allmän domstol. Det kan här nämnas att artikel 4.1 inte hindrar att en tilläggs- påföljd åläggs i ett nytt förfarande.TPF9FPT Den möjlighet som finns för att återkalla licens och tillstånd efter, och på grundval av, en lagakraftvunnen dom står således inte i strid med artikeln. Skälet till det är att någon ny prövning av överträdelsen inte görs. Förfarandet torde därför inte kunna likställas med en brottmålsrättegång. 8.1.2Ett eller flera brott Förbudet mot dubbel prövning i artikel 4.1 gäller endast om det rör sig om samma brott. Om två separata brott begåtts genom en och samma handling, står det inte i strid med artikel 4.1 att pröva brotten i skilda förfaranden. Avgörande för om en handling skall anses utgöra ett eller flera brott är om brotten innehåller samma väsentliga element (the same essential elements).TPF10FPT har behandlat frågan om ett slutligt beslut om skattetillägg utgör hinder mot en straffrättslig prövning för skattebrott av den gärning som låg till grund för skattetillägget. 8TP PT mot , avgörande ; se även Janosevic mot och och Vulic mot , båda avgörandena . 9TP PT mot , avgörande , jfr RÅ 2000 ref. 65, se även R.T. mot , avgörande . 10TP PT mot , avgörande . Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd Domstolen uttalade att det för straffrättsligt ansvar, men inte för skattetillägg, krävs uppsåt eller grov oaktsamhet. Domstolen fann vidare att straffets och skattetilläggets ändamål skiljer sig åt. Det senare syftade enligt vad domstolen uttalade till att säkerställa grunden för det nationella skattesystemet. Kontroll och sanktioner var enligt domstolen nödvändiga verktyg för att effektivt åstadkomma att miljontals skattesubjekt skall uppfylla sin grundläggande plikt att tillhandahålla utförlig och riktig faktisk information och material som underlag för sin taxering. Med hänsyn härtill fann domstolen att de brott som prövades i de olika förfarandena var helt fristående och skilde sig åt i sina väsentliga element. Bestämmelsen i artikel 4.1 ansågs således inte hindra att samma objektiva omständigheter lades till grund för prövning både i ett förfarande angående skattetillägg och i ett rent straffrättsligt förfarande.TPF11FPT Med hänvisning till detta mål från har i ett mål avseende miljöbalksbrott konstaterat att ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift inte utgör hinder mot att därefter lägga samma objektiva omständigheter till grund för en talan om straffrättsligt ansvar.TP IPT målet var fråga om otillåten miljöverksamhet, ett brott för vilket det för ansvar är tillräckligt med enkel oaktsamhet. Det föreligger således en skillnad gentemot skattebrotten som för ansvar kräver grov oaktsamhet. ansåg dock, med en skiljaktig mening, inte att denna skillnad var tillräcklig för att motivera en annan bedömning av tillämpningen av artikel 4.1. Domstolen uttalade vidare att det före- ligger stora likheter mellan skattetillägg och miljösanktionsavgifter vad gäller sanktionernas ändamål. Slutligen fann domstolen att det, för att med hänvisning till underkänna den ordning som gäller enligt intern svensk reglering, bör krävas att det finns klart stöd för detta i konventionen eller i praxis.TPF12FPT Med beaktande av redovisad praxis skulle ett tänkbart alternativ kunna vara att får möjlighet att återkalla licens och tillstånd på grund av en överträdelse utan krav på uppsåt eller 11TP PT mot , avgörande . 12TP PT NJA 2004 s. 840. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd oaktsamhet för gärningen. skulle då enbart pröva om de objektiva omständigheterna för brottet är uppfyllda. Det finns dock en skillnad av betydelse i detta sammanhang mellan fiske- och skattebrotten. Ansvar för fiskebrott inträder som regel redan vid enkel oaktsamhet, medan ansvar för skattebrott kräver grov oaktsamhet. Det framstår i viss mån som tveksamt om skillnaden mellan enkel oaktsamhet och strikt ansvar är tillräcklig för att anse att fråga är om olika brott.TPF13FPT Härtill kommer att syftet med återkallelse av licens och tillstånd, liksom med den straffrättsliga sanktionen, i huvudsak kan sägas vara avskräckande och bestraffande. FSU bedömer det som vanskligt att förutse om vid en prövning av ett system med nu diskuterad utformning skulle bedöma att fråga var om samma brott. Det finns emellertid skäl som talar för att det skulle bli domstolens slutsats. Detta talar enligt FSU mot att lägga fram ett förslag med en sådan konstruktion. Även om det skulle vara möjligt med beaktande av Europa- konventionens krav, kan det inte anses lämpligt att införa ett system där det skulle gälla strikt ansvar för överträdelser som kan leda till återkallelse av licens och tillstånd. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. En återkallelse aktualiseras vid allvarliga överträdelser. En allvarlig överträdelse av de fiskebestämmelser, som FSU föreslår att de skall fortsatt behandlas straffrättsligt, hänför sig som regel till det otillåtna fisket. Beträffande dessa överträdelser uppstår ofta fråga om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Det finns ett flertal fall där domstol, med hänvisning till att uppsåt eller oaktsamhet inte förelegat, har ogillat åtal. Det går därför inte att vid överträdelser hänförliga till det otillåtna fisket utgå från att dessa begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Således finns inte det stöd som behövs för att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar. En återkallelse kommer i fråga som en tilläggspåföljd vid en allvarlig överträdelse. Återkallelsen utgör en ingripande påföljd, som i många fall är betydligt mer kännbar än det bötesstraff som normalt utgör den egentliga straffpåföljden, eventuellt i förening 13TP PT Lagrådsuttalande i prop. 2002/03:106 s. 332 f. Se även skiljaktig mening i NJA 2004 s. 840. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd Det kan därför inte anses lämpligt att ställa lägre krav för en återkallelse än för den straffrättsliga sanktionen. Det förhållandet att den administrativa sanktionen, i form av återkallelse, är en tilläggssanktion till den straffrättsliga, utgör också en skillnad jämfört med skatte- och miljöområdena. På sistnämnda områden är i stället det straffrättsliga förfarandet ett tillägg till det administrativa. Med hänsyn till det anförda är det enligt FSU:s uppfattning knappast möjligt, och i vart fall inte lämpligt, att införa bestämmelser om återkallelse av licens och tillstånd utan krav på uppsåt eller oaktsamhet för den straffbelagda gärningen. Som beskrivits i kapitel 5 kan i en återkallelse av ett fartygs- tillstånd ske utan krav på uppsåt eller oaktsamhet för gärningen, oberoende av den straffrättsliga processen. I det under avsnitt 8.1.1 nämnda avgörandet av , har frågan om huruvida det är förenligt med att pröva en överträdelse i både ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande prövats. Målet rörde en återkallelse av en registrering som köpare av fisk. Beslutet om återkallelse var grundat på en brottslig gärning och efterföljdes av en straffrättslig prövning av samma gärning. Domstolen anförde att de objektiva gärningsomständigheterna var desamma. Vidare fann domstolen att syftet var detsamma med återkallelsen och straffet i egentlig mening. Det rörde sig därmed om samma brott, varför en dubbel prövning av överträdelsen stod i strid med artikel 4.1. Även i kan en återkallelse av licens ske oberoende av den straffrättsliga prövningen. För att en återkallelse skall få ske krävs dock att överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Såvitt FSU erfar har frågan om detta regelverks förenlighet med inte varit föremål för diskussion i . Det skulle kunna hävdas att bestämmelserna inte står i strid med konventionen på grund av att de är utformade så att de inte förutsätter att licensinnehavaren har begått en överträdelse.