sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — De stora internationella kärnnäten är nästan uteslutande base- rade på optiska fibersystem. knyter dessa system ihop länder och kontinenter. Kommunikation via radio är i många fall det enda alternativet som står till buds, t.ex. då man vill nå mobila enheter. Det är svårt att kommunicera mellan ett flygplan och ett flygledartorn annat än via radio. I många fall är det också så att installationen av radio- baserade system är mer kostnadseffektivt än kabelalternativet. En mindre glesbygdsort kan snabbt och relativt billigt knytas till Internet via radiolänkförbindelser. Fibern, vilken i sig är relativt billig, måste i allmänhet grävas ned. Detta är kostsamt och tar tid. En radiolänk sätts upp och ofta till en låg kostnad i förhållande till fiberalternativet. Även i stadsbebyggelse utgör radioalternativet i många fall en mer attraktiv lösning, även här i första hand beroende på svårigheter vad gäller gräv- och förlägg- ningsarbeten. Den brist på radiofrekvenser som kan skönjas kan till stor del förklaras av att kommunikation över radio är den mest effektiva lösningen i många sammanhang. I en frekvensplan som den svenska är antalet radiotillämpningar mycket stort. Hade det funnits mer utrymme att tillgå i för tillämpningarna lämpliga frekvensområden, hade med all säkerhet också detta i hög grad utnyttjats . Bl.a. därför kommer det också att framöver, trots att man med nya tekniker kan utnyttja högre frekvensområden, att vara av yttersta vikt att se till att radiospektrum utnyttjas effektivt. Radiospektrum har inte utvecklats till att bli en begränsad resurs. Så har varit fallet. Med nya tekniska landvinningar har man däremot kunnat utnyttja en allt större del av radioområdets frekvenser. 2.3.5Radiospektrum har ett värde För att producera varor och tjänster behövs produktionsfaktorer. Ofta nämns produktionsfaktorerna arbetskraft, naturtillgångar, realkapital, humankapital (kunskap) och pengar som de viktigaste. Genom att kombinera produktionsfaktorer försöker företag att till lägsta kostnad producera en vara eller tjänst. Allmän beskrivning av området för utredning Företag betalar för produktionsfaktorer, t.ex. genom inköp av maskiner som används i produktionen, löner för arbetskraft och hyra för lokaler. Priset på produktionsfaktorer sätts på en marknad och bestäms av utbud och efterfrågan. Om det är brist på arbets- kraft med en viss kompetens höjs lönerna och om det finns ett överflöd av affärslokaler går hyrorna ned. Denna mekanism gör att resurser används på ett effektivt sätt. När ett företag t.ex. väljer att automatisera sin produktion görs detta mot bakgrund av att det är billigare att använda maskiner än att ha mänsklig arbetskraft som utför samma arbetsuppgift. Radiospektrum är en naturtillgång och på samma gång en produktionsfaktor som används bl.a. för tjänster som mobiltele- foni, datakommunikation och radio- och TV-utsändningar. I många fall behöver användare av radiospektrum, utöver en admi- nistrativ avgift som ska täcka tillståndsmyndighetens kostnader, inte betala något för sin användning av radiospektrum. Detta tillvägagångssätt speglar sällan radiospektrums sanna värde. I andra fall när radiospektrum säljs via auktioner får radiospektrum ett mer rättvisande pris. Ett felaktigt pris på användning av radiospektrum leder till att radiospektrum inte alltid används effektivt. När det gäller radiokommunikation kan ett felaktigt lågt pris på användning av radiospektrum leda till att effektiv radioutrustning inte utvecklas och används i den utsträckning den annars skulle gjorts. En jäm- förelse kan göras med om andra produktionsresurser, t.ex. arbets- kraft, skulle ha ett felaktigt pris. Om priset skulle vara lägre än det som bestäms på arbetsmarknaden skulle arbetskraften inte utnyttjas effektivt. Med ett för lågt pris – på radiospektrum eller andra produktionsresurser – finns inget incitament till att skapa den mest effektiva mixen av produktionsfaktorer. Med ett pris som speglar utbud och efterfrågan på radio- spektrum kommer detta att användas för de tjänster där betalnings- viljan bland slutkunder är som högst, dvs. där mest nytta skapas, och inom näringslivet där möjligheten för företag att ge så stor avkastning som möjligt till sina aktieägare föreligger. Operatörer får med ledning av kunder i en sådan modell t.ex. avgöra om radiofrekvenser ska användas för mobiltelefoni eller kommersiell TV. Även radiospektrum som används inom offentlig sektor är att betrakta som en produktionsfaktor som har ett värde. I offentlig sektor är inte syftet att skapa maximal avkastning till aktieägarna Allmän beskrivning av området för utredning utan att skapa en viss nytta åt samhället, t.ex. sjukvård, utbildning och försvar. Även i dessa fall är dock produktionsfaktorerna i många fall desamma som i kommersiell verksamhet. Offentlig sektor skaffar sig produktionsfaktorer på samma marknader som kommersiell verksamhet, bl.a. arbetsmarknaden, genom att hyra eller köpa lokaler och genom att köpa maskiner och utrustning. Offentlig sektor har samma krav som kommersiell sektor när det gäller att utnyttja resurser, dvs. produktionsfaktorer, effektivt i syfte att producera något till en så låg kostnad som möjligt. Mot denna bakgrund kan inte heller offentlig verksamhet betrakta radiospektrum som en fri resurs. Om offentlig verksamhet tilldelas frekvenser utan att dess värde tydliggörs finns risk för att den mest effektiva mixen av produktionsfaktorer inte används. Ett sådant exempel skulle kunna vara att myndigheter som använder radio- spektrum för att kommunicera inte får ett incitament för att skaffa modern digital radioutrustning som använder ett mer begränsat frekvensutrymme än äldre teknik. Om radiospektrum inte används på ett effektivt sätt av offentlig sektor blir det också mindre frekvensutrymme över att använda för kommersiella ändamål. Att sätta ett pris på radiospektrum skapar också transparens i och med att det går att säga hur mycket som satsas av denna produktionsfaktor för offentlig verksamhet. Detta pris går sedan att jämföra med hur mycket som satsas av andra resurser – produktionsfaktorer – i syfte att offentlig verksamhet ska producera en viss nytta. Metoder för att bestämma ett pris på radiospektrum Att fastställa priset för en produktionsfaktor som radiospektrum kan göras på flera olika sätt. Det vanligaste sättet är antagligen via en marknad, där priset blir en funktion av utbud och efterfrågan. Priset motsvarar varans eller tjänstens kommersiella värde. Om det inte finns en fungerande marknad för en ny produkt kan det kommersiella värdet i allmänhet uppskattas genom att studera liknande varor eller tjänster. När det gäller radiospektrum är det relativt vanligt att rättigheten att utnyttja ett frekvensområde säljs via en auktion. Via denna typ av auktioner, som har genomförts både i och andra länder, har frekvensband åsatts ett marknadspris. Många spektrumauktioner har i hög grad varit kontextberoende med avseende på bl.a. konjunktur, Allmän beskrivning av området för utredning konkurrens, tillståndsvillkor, spektrumtakTPF23FPT och inte minst auktionens design. Ett exempel är att spektrumauktionerna i och som hölls av frekvensband för UMTS generade större intäkter än andra auktioner, t.ex. den danska 2001, som hölls efter att IT-bubblan spruckit. Ett annat sätt att sätta pris på radiospektrum är att, genom att konstruera en affärsmodell, försöka uppskatta storleken på intäkter och utgifter från tjänster som använder radiospektrum som infrastruktur, t.ex. mobiltelefoni. Det finns olika sätt att uppskatta intäkter, t.ex. att fråga konsumenter om deras betalningsvilja eller att studera hur stor del av konsumenters totala konsumtions- utrymme som går till liknande tjänster. När det gäller att uppskatta de utgifter som tjänsten ger upphov till behöver hänsyn tas till ett antal parametrar, bl.a. räntor på investeringar, personalkostnader, generella driftskostnader samt skatter och avgifter. Om utgifterna är mindre än intäkterna uppstår ett överskott. För att en operatör ska vara villig att börja sälja en tjänst är det nödvändigt att överskottet dels ska täcka utgifter för inköp av frekvensutrymme via frekvensauktioner, dels ge möjlighet till rim- lig avkastning på insatt kapital. En svårighet ligger i att uppskatta intäkternas storlek, bl.a. när det gäller att få en uppfattning om betalningsviljan för en vara eller tjänst. Det är också svårt att upp- skatta antalet presumtiva kunder eftersom både konjunkturläget och konkurrerande erbjudanden snabbt kan förändras. Även uppskattningar av utgiftssidan är komplexa eftersom utgifter i form av t.ex. personal- eller lokalkostnader kan skilja sig åt mellan olika företag. Ytterligare en möjlighet att beräkna radiospektrums värde är att uppskatta marginalkostnaden för det aktuella frekvensbandet. Marginalkostnaden definieras som den ytterligare kostnad alter- nativt besparing det skulle innebära för en användare att bli av med en liten mängd frekvensutrymme respektive få tillgång till en liten mängd nytt frekvensutrymme. Ett genomsnitt av den ekonomiska effekten av att bli av med frekvenser respektive få nya frekvenser blir marginalkostnaden. Anta att det för en tillståndshavare skulle innebära en kostnad på att bli av med i . Om samma tillståndshavare fick tillgång till ytterligare skulle besparingen bli . 23TP PT Hur stort frekvensutrymme en enskild intressent får köpa. Allmän beskrivning av området för utredning genomsnittet av 1 000 och , dvs. Mot bakgrund av att samma frekvensband kan användas för flera olika ändamål med hjälp av många olika tekniker är det både komplext och resurskrävande att uppskatta marginalkostnad. Vad är värdet? Även om värdering av radiofrekvenser via auktionsintäkter är kontextberoende ger de en intressant överblick över hur mark- naden beräknar värdet av att få använda ett specifikt frekvensband för en viss tillämpning. I tabellen nedan återfinns resultaten från olika spektrumauktioner. Mot bakgrund av att olika länder har olika befolkningsstorlek, och att frekvensutrymmens värde är beroende av detta, har intäkterna justerats med avseende på denna parameter med hjälp av måttet Intäkt/MHz och miljon invånare. Allmän beskrivning av området för utredning Tabell 2.1 Auktionsintäkter per MHz per capita (i miljoner invånare) Band (tjänst) (milj. SEK) 28 GHz (FWA) 3,4 GHz (FWA) 3,4 GHz (FWA) 3,6-3,8 (BWA) 24TP PT Avser summan av årliga koncessionsavgifter för lokalradio penningsvärde. 25TP PT 16 sålda tillstånd av 42 utbjudna (3 tillstånd per region i 14 regioner). 26TP PT En årlig avgift på 000 per MHz tillkommer. 27TP PT En årlig avgift på 000 per MHz tillkommer. 28TP PT En årlig avgift på 000 per MHz tillkommer. 29TP PT Kommunbaserade tillstånd, varav 402 såldes. 30TP PT Beräknas inte eftersom vissa tillstånd var regionala. Allmän beskrivning av området för utredning Med hjälp av denna typ av uppgifter går det att beräkna det unge- färliga värdet på radiofrekvenser som används till olika ändamål i . För att räkna fram värdet multipliceras måttet intäkt/MHz och miljon invånare med antalet invånare i för det relevanta frekvensbandet och användningsområdet. Det värde som en denna typ av beräkning ger är att betrakta som ett närmevärde. Bakgrunden till detta är att hänsyn inte tas till tillståndstider, avgifter, tillgång till massproducerad utrustning för mottagning och sändning som finns kommersiellt tillgänglig samt hur stora auktionsintäkterna skulle vara i dagens penningvärde. Utöver detta har givetvis konjunkturen, skillnader i olika länders köpkraft och konkurrens samt inte minst att olika länder har olika geografiska förutsättningar och demografi, med avseende på både befolkning och näringsliv, betydelse. Ytterligare en viktig faktor som påverkar värdet på ett visst frekvensband är om bandet är tillgängligt i andra länder samt internationellt harmoniserat så att kommersiella aktörer kan erbjuda samma tjänst även i andra länder. Nedan beskrivs värdet på ett urval av frekvensband. Bandet kring används för mobiltelefoni och dataöver- föring. I har en gradvis övergång skett från ett analogt system, som drivit, till ett digitalt system som drivs av Nordisk Mobiltelefon. är det analoga systemet inte längre i bruk. I en spektrumauktion som hölls 2005 betalade Nordisk Mobiltelefon för bandbredd. tilldelades Nordisk Mobiltelefon ytterligare band- bredd i anslutning till det ursprungliga frekvensområdet. Detta beslut har överklagats och länsrätten har åter- förvisat tilldelningen till PTS (se vidare avsnitt 2.5.4). Frekvensutrymme som frigörs i samband med digitalisering av TV I kommer kanal 61 69, dvs. frekvensutrymmet , att frigöras. auktionerade den amerikanska frekvensmyndigheten, () ut frekvensutrymme som frigjorts i samband med digitalisering av Allmän beskrivning av området för utredning Intäkterna blev totalt . Allt annat lika skulle en spektrumauktion av svenskt frekvensutrymme som frigörs i samband med digitaliseringen av TV inbringa 3,5 4 miljarder kronor baserat på skillnaden i befolkning och BNP mot . Men det finns viktiga skillnader. T.ex. ligger de amerikanska frekvenserna lägre, i , än de frekvenser som planeras att frigöras i . Å andra sidan såldes bara en sammanlagd bandbredd på i mot planerade i . Många andra faktorer påverkar också värdet, såsom tillståndsvillkor, konkurrenssituation och kapitaltillgång, vilket komplicerar en direkt jämförelse. tilldelade PTS frekvensutrymme för UMTS, en 3G- teknik, genom en s.k. skönhetstävling tilldelades mellan 1900 och . Fyra operatörer fick vardera . I många andra länder tilldelades frekvensutrymme för samma ändamål och via spektrumauktioner. Dessa auk- tioner gav olika resultat. I och genererades mycket stora intäkter från sådana auktioner, där beloppen låg på mer än per MHz och miljon invånare. I en svensk auktion som skulle motsvarat den brittiska skulle intäkterna varit mer än . Att intäkterna blev så höga i dessa länder kan antagligen förklaras av IT- och telekombubblan, ett högt börsvärde samt en omogen marknad för radiospektrum. I 2001-års danska auktion av UMTS-frekvenser, när IT- och telekombubblan spruckit och börsen rasat, var intäkterna betydligt lägre, per MHz och miljoner invånare. En motsvarighet till den danska auktionen hade i inneburit en total auktionslikvid på . Att dra slutsatsen att operatörerna i fick gratis frekvens- utrymme för ett värde av flera miljarder medan man i andra länder fick betala stora summor är dock en felaktig slutsats, eftersom tillstånden i medförde krav på täckning och därmed kost- nader. För en detaljerad analys av krav på täckning i samband med tilldelning av frekvenser och fördelar och nackdelar med spektrum- auktioner och skönhetstävlingar hänvisas till avsnitten 4.2.2 och 4.2.4. Allmän beskrivning av området för utredning Bandet i området 2,6 GHz går bl.a. att använda som expansions- band för mobiltelefoni eller för trådlös bredbandskommunikation. I en auktion som avslutades tilldelades i totalt mellan 2 500 och . Den totala auktions- likviden var , vilket motsvarar per miljon invånare och MHz. Det relativt höga priset förklaras möjligen av att det aktuella frekvensbandet kan komma till användning för framtidens mobila bredband och mobiltelefoni. Bandet i området 3,6 3,8 GHz är bl.a. lämpligt för trådlös bred- bandskommunikation. auktionerades tillstånd i bandet omfattande totalt 1 160 kommunbaserade tillstånd. Av dessa tillstånd såldes 402 stycken till ett pris av . Priset per miljon invånare och MHz beräknat på samma sätt som för nationella tillstånd blir . Det relativt låga priset förklaras antagligen bl.a. av att regionala tillstånd inte är lika attraktiva som nationella samt att frekvensbandet ligger relativt högt. Ovan har beskrivits hur operatörer värderar användningen av ett visst frekvensband för ett visst ändamål. Radiospektrums värde kan också beskrivas med utgångspunkt i vilken utsträckning dess användning bidrar till samhällsekonomin, i form av t.ex. ökad bruttonationalprodukt (BNP) och ökat antal arbetstillfällen. Andra faktorer, som t.ex. den nytta människor upplever genom att kunna kommunicera genom mobiltelefoni, är svårare att kvantifiera. Utredningen har låtit kartlägga olika sätt att kvantifiera radio- spektrums värde ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Nedan ges en sammanfattning av resultaten. Allmän beskrivning av området för utredning Beräkning av det samhällsekonomiska värdet av radiospektrum utifrån summan av producent- och konsumentöverskott Analysys m.fl. (2004) beräknar radiospektrums samhällsekono- miska värde för 28 länder i till årligen.TPF31FPT Europeiska kommissionen (2007) anger att det totala värdet av spektrumberoende tjänster uppgår till för EU. Siffran är en uppdatering av Analysys siffra (ovan).TPF32FPT (1998) uppskattade radiospektrums samhällsekonomiska värde i till 1996, motsvarande av BNP.TPF33FPT Ofcom (2006) uppskattar att radiospektrums värde för är () om konsument- respektive producentöverskott studeras.TPF34FPT Föl- jande tabell visar fördelningen av samhällsvärdet fördelat på konsument- respektive producentöverskott utifrån sju olika sektorer. 31TP PT Analysys m.fl., Study on conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in Community, 2004. 32TP PT Europeiska kommissionen, 2006 Review Impact Assessment, KOM (2007) 1472. 33TP PT , Use of radio and its impact on the Swedish economy, . 34TP PT Economic impact of the use of radio spectrum in the UK, Europe Economics, . Allmän beskrivning av området för utredning Tabell 2.2 Konsument- och producentöverskott () Beräkning av radiospektrums samhällsekonomiska värde utifrån bidrag till BNP Kommissionen (2007) uppger att det totala värdet av elektro- niska kommunikationstjänster som bygger på radiospektrum utgör av EU:s BNP.TPF36FPT Analysys m.fl. (2004) beräknar att det värde som skapas inom EU genom tjänster som använder radiospektrum uppgår till 2 av ländernas sammanslagna BNP.TPF37FPT Ofcom (2006) uppskattar att radiospektrums bidrag till Stor- BNP är 37 miljarder GBP (), vilket motsvaras av av landets BNP.TPF38FPT (1998) uppskattade att radiospektrums bidrag till BNP 1996, var . Resultatet härrör till stor del från produktion av mobiltelefoner och mobil- system. Utan var bidraget till BNP 1 procent.TPF39FPT 35TP PT siffror är uttryckta priser. 36TP PT Europeiska kommissionen, Ibid. 37TP PT Analysys m.fl., Ibid. 38TP PT Ofcom, Ibid. 39TP PT , Ibid. Allmän beskrivning av området för utredning Beräkning av bidrag till sysselsättning Ofcom (2006) uppskattar att radiospektrums bidrag till syssel- sättningen uppgår till 240 000 arbetstillfällen, vilket motsvarar av totala sysselsättning.TPF40FPT (1998) uppskattade att radiospektrums bidrog till syssel- sättningen med knappt 125 000 heltidssysselsatta, vilket då utgjorde av antalet sysselsatta i . Utan var bidraget till andelen sysselsatta 1 procent.TPF41FPT Det viktigaste underliggande skälet till behovet att förändra radio- spektrumförvaltningen är teknikutvecklingen. Förbättrad teknik ger större kommunikationsmöjligheter och ökad användning av elektronisk kommunikation. Detta ökar efterfrågan på radio- spektrum vilket i sin tur gör det allt viktigare att fördela radio- frekvenser på effektivast möjliga sätt. kan teknikutveck- lingen också bidra till en sådan effektivisering, bl.a. genom att medge att ett ökat antal bitar kan överföras per hertz (Hz) radiospektrum per användning, och genom effektivare delning av radiospektrumresurser mellan olika användningar och rum. Det är tydligt att kommande tekniker, inte minst vad gäller nya modulationsförfaranden, kommer att ge effektivare tekniska lösningar. Även andra lösningar finns för att kunna utnyttja ett begränsat frekvensutrymme ännu bättre, t.ex. nya antenntekniker. sker en utveckling av efterfrågan på trådlösa kommu- nikationstjänster. Denna utveckling kan styras helt eller delvis av omvärldsfaktorer som ligger utanför det område som den elektro- niska kommunikationsindustrin och myndigheter kan påverka. Framöver kommer med all sannolikhet behov uppstå av nya frekvenser för ett stort antal nya system och tillämpningar. För att en stor del av den svenska befolkningen ska få tillgång till nästa generation publika mobilradiosystem krävs mycket stora frekvens- band. kommer LTE (Long Term Evo- lution), som är en vidareutveckling av UMTS, att införas. 40TP PT Ofcom, Ibid. 41TP PT , Ibid. Allmän beskrivning av området för utredning verkligen få tillgång till exempelvis /s i detta system behövs stora frekvensområden. Alternativet är naturligtvis – som för dagens GSM och UMTS – att göra cellerna mindre, men andra tekniska svårigheter uppstår då man går ner i celldiametrar på några tiotals meter. , då det som skulle kunna kallas 4G kan ha kommit i bruk, räcker med all säkerhet inte det mest attraktiva frekvensutrymmet under 4,5 GHz till. Man kommer att bli tvingad att gå mycket högre upp i radiospektrum; möjligen upp i 10-tals GHz för att finna tillräckligt med frekvenser. Detta i sin tur medför många utmaningar. Exemplet ovan rör ett nytt publikt mobilradiosystem. Parallellt kommer stora krav på ytterligare frekvenser för alla andra tillämpningar. De nya teknikerna för högupplöst TV kommer att kräva betydligt större bandbredder för varje HD-TV-kanal än kanaler för ordinarie TV-sändningar. Andra tillämpningar kommer att kräva betydligt större noggrannhet i olika former, vilket också kräver större frekvensområden. Även inom den militära sektorn sker en snabb utveckling inom bl.a. teknik för ledning och samband som kan leda till ökad efterfrågan på vissa frekvenser. Allt ovanstående får konsekvenser för radiospektrum- förvaltning och politiska överväganden om mobila och andra trådlösa kommunikationer. För att teknikutvecklingen ska ge störst möjliga positiva bidrag till samhällsekonomin krävs en radio- spektrumförvaltning som kan utnyttja och stödja denna utveckling. Den samlade framtida efterfrågan på radiospektrum styrs dock ytterst av flera variabler. Nedan beskrivs viktiga sådana variabler och vilken påverkan dessa kan ha på möjliga scenarier i fråga om framtidens användning av mobil och annan trådlös kommunika- tion. Analysen har avgränsats till att omfatta trådlösa kommunika- tionsnät av publik eller semi-publik karaktär och som används för elektroniska kommunikationstjänster. Detta innefattar t.ex. mobil- nät, nät för utsändning av radio och TV och publika WLAN. Analysen har även tagit hänsyn till specialnät för t.ex. blåljus- myndigheter. Däremot är slutna nät, såsom trådlösa företagsnät och trådlösa nät i hemmen, exkluderade. Försvarets radioanvänd- ning har inte heller beaktats. Utanför ramen för denna analys ligger slutligen också alla typer av lösningar för korthållskommunikation, exempelvis fjärrkontroller. Allmän beskrivning av området för utredning 2.4.2Vad påverkar den framtida efterfrågan på frekvenser? Variabler som påverkar efterfrågan på radiofrekvenser är:TPF42FPT Nya användningssätt för kommunikation; kostnad för att bygga nät och kapacitet; substitution mellan fasta och mobila/trådlösa nät; mjukvarustyrd och kognitiv radio; kommunikation maskin-till-maskin (M2M) och Nedan beskrivs de tre viktigaste variablerna bland dessa. Kännetecknande för utvecklingen av framgångsrika nya tillämp- ningar har varit snabbheten och styrkan med vilka de slagit igenom. YouTube, som bara är drygt , är den tredje mest besökta webbplatsen i världen. YouTube är signifikant också eftersom det illustrerar två viktiga kommunikationstrender: video och användargenererat innehåll. står fildelning för mellan () och () av all data- trafik på Internet. Dessa trender (och bl.a. spam) har bidragit till att trafik som inte är talkommunikation nu dominerar kommuni- kationsnäten i ett globalt perspektiv. Fram till har den övervägande delen av all datakommuni- kation gått i trådbundna nät.