sou · GWB387 · 2008-10-09 00:00:00 — Vi föreslår även att regeringen ska få meddela före- skrifter om att personuppgifter får lämnas ut även i andra fall. Fråga är då hur direktåtkomst bör regleras när det gäller uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. I andra register- författningar anges vanligen i lag vilka myndigheter som får ha direktåtkomst, medan det överlåts till regeringen att närmare bestämma omfattningen av sådan direktåtkomst. Eftersom direkt- åtkomst till uppgifter hos annan myndighet innebär särskilda risker från integritetssynpunkt, då den utlämnande myndigheten inte har möjlighet att i varje enskilt fall ta ställning till om de eftersökta uppgifterna bör lämnas ut, har regeringen tidigare ansett att det bör ankomma på att ta ställning till i vilka fall direktåtkomst bör medges (se prop. 2000/01:33 s. 133). Nämnda förarbetsuttalanden avser direktåtkomst till beskatt- ningsdatabasen, vilken innehåller mycket känsliga uppgifter. Även i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet behandlas särskilt känsliga uppgifter. I enlighet härmed ska det enligt vår uppfattning regleras i lag vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till upp- gifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. För en sådan reglering talar även att direktåtkomst till uppgifter hos andra brottsbekämpande myndigheter regleras i lag. Av hänsyn till skyddet för den personliga integriteten bör direktåtkomst få medges endast under förutsättning att regeringen meddelat föreskrifter därom. Det bör alltså enligt vår mening vara regeringens ansvar att närmare föreskriva i vilken omfattning de i lagen angivna myndigheterna ska få ha rätt till direktåtkomst. Direktåtkomsten bör härvid begränsas till relevanta uppgifter och genom att behörighet att ta del av uppgifter endast ges till personer vid andra myndigheter som har ett faktiskt behov av uppgifterna. Som framgått ovan föreslår vi också en generell bestämmelse om att åtkomst endast får medges till de uppgifter som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter, och att denna Författningsregleringen av behandling av uppgifter bestämmelse ska gälla även vid andra myndigheters behandling av uppgifter som lämnats ut genom direktåtkomst. 11.5.2Direktåtkomst för utländska myndigheter Våra förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om att utländska myndigheter får medges direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet i den utsträck- ning detta är nödvändigt för fullgörandet av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga. Det gränsöverskridande samarbetet med inriktning på att bekämpa brott utökas och fördjupas kontinuerligt. Enligt vår mening bör den nya lagen ge utrymme för regeringen att meddela föreskrifter om direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekäm- pande verksamhet om det finns åtaganden som är folkrättsligt bin- dande att medge sådan åtkomst. Bemyndigandet bör endast omfatta överenskommelser som har godkänt. Vårt förslag: Uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. Vi föreslår att samma uppgiftsskyldighet vad avser rättsstatistik som gäller enligt lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet ska gälla även för åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Detta innebär att en sekretessbry- tande bestämmelse om när uppgifter får lämnas ut förs in i lagen om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Motsvarande bestämmelse har föreslagits för Kustbe- vakningen i betänkandet personuppgiftsbehand- ling Integritet – Effektivitet och för polisen i promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verk- samhet. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Bestämmelsen anger att uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. är det Brottsföre- byggande rådet (Brå). Med dagens teknik är det enkelt att göra avancerade sammanställ- ningar av information som lagrats elektroniskt. En metod att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en myndighets verksamhet inte finns kvar i myn- dighetens databaser eller register. För att uppnå detta krävs bestämmelser om gallring av uppgifter eller om överlämnande av uppgifter till en arkivmyndighet. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste det dock hållas i minnet att offentlighetsprincipen, för att den inte ska bli verkningslös, ställer krav på att vissa uppgifter bevaras för fram- tiden. Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfattning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. Även efter en genomförd gallring måste arkiven kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättskipningens och förvaltningens behov samt forskningens behov. Det går alltså inte att bara ange att samt- liga uppgifter ska gallras när de inte behövs för verksamheten. Tvärtom behövs en avvägning mellan integritets- och offentlig- hetsintresset. Detta är viktigt inte minst i då mängder av uppgifter finns endast i elektronisk form. En fullständig gallring av samtliga uppgifter i ett dataregister kan omöjliggöra en senare rekonstruktion av händelseförlopp.TPF20FPT Integritetsintresset tjänas inte alltid bäst av att så många uppgifter som möjligt gallras. I vissa fall har bevarandet av känsliga uppgifter visat sig vara till stor fördel för enskilda. Som exempel kan nämnas den högaktu- ella frågan om ersättning till tvångssteriliserade. Ett stort antal per- soner har nu fått upprättelse för tidigare allvarliga integritetskränkningar, just på grund av att de känsliga uppgifterna inte har förstörts, utan i stället bevarats och därigenom kunnat utgöra underlag för att rekonstruera historiska händelseförlopp. 20TP PT Se mer om dessa tankegångar i bl.a. det s.k. Prümrådsbeslutet. Författningsregleringen av behandling av uppgifter De bestämmelser om gallring som vi föreslår ska gälla för upp- gifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet är anpas- sade efter de tankegångar som varit styrande vid utform- ningen av gallringsbestämmelser i många registerförfattningar. Vi anser dock att tiden börjar bli mogen för att göra en översyn av och ta ett helhetsgrepp över gallringsfrågor och därvid noggrant reda ut och ta ställning till bl.a. elektroniska arkiv. Alternativa metoder för reglering av bevarande och gallring Grundläggande bestämmelser om bevarande och gallring av upp- gifter hos myndigheter finns i 2 kap. TF och arkivlagen (1990:782). Hur länge personuppgifter får bevaras regleras dessutom allmänt i personuppgiftslagen som ett grundläggande krav på behandling av personuppgifter. I 9 § första stycket i) personuppgiftslagen anges att den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. I fråga om personuppgifter som behandlas i myndighetsverksamhet tillämpas i första hand bestäm- melserna i arkivlagen. I de registerförfattningar som gäller för statlig verksamhet finns regelmässigt även särskilda gallrings- bestämmelser för uppgifter som behandlas automatiserat. Enligt vår bedömning finns det behov av klara och enkla regler om gall- ring i de lagar som ska reglera behandling av personuppgifter i myndighetsverksamhet. Hur dessa bestämmelser bör utformas kan bero på sådana omständigheter som omfattningen av och integri- tetskänsligheten hos de registrerade uppgifterna. Vi har för vår del övervägt två alternativ till hur gallrings- och bevarandefrågor kan regleras i speciallagstiftning för behandling av personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet, nämligen -att inte ha några särbestämmelser över huvud taget, vilket inne- bär att arkivlagens regler gäller fullt ut, eller -att i lag ange att samtliga uppgifter ska gallras och när det ska göras, men ge regeringen eller möjlighet att besluta om undantag. Det första alternativet dominerar helt när det gäller traditionella pappersbaserade uppgifter i allmänna handlingar. Det finns starka skäl som talar för att samma förfarande bör gälla som huvudregel Författningsregleringen av behandling av uppgifter även i fråga om uppgifter som behandlas automatiserat, inte minst eftersom det blir allt vanligare att elektronisk information helt ersätter vanlig pappersbaserad information. Enligt vår bedömning kommer det i förlängningen inte att vara möjligt att som ha principiellt skilda bevarande- och gallringsregler för uppgifter på papper respektive digitala uppgifter. För integritetskänsliga uppgifter och handlingar, vilket det generellt är fråga om i brottsbekämpande verksamhet, är det enligt vår bedömning emellertid tveksamt om det är lämpligt att nu till- lämpa det för pappersbaserade uppgifter normala alternativet som huvudregel i fråga om automatiserad behandling. Vi anser dock att det alternativt bör tillämpas vad gäller information i förundersök- ningar. Att generellt tillämpa den metoden skulle innebära att lag- stiftaren inte hade någon direkt kontroll över gallringsförfarandet för de aktuella uppgifterna, utan de generella och allmänna bestämmelserna i arkivlagen skulle gälla fullt ut. Tekniken har i och för sig använts i annan lagstiftning som rör känsliga uppgifter, men det har då funnits särskilda skäl för det. I lagen (1998:543) om häl- sodataregister saknas bestämmelser om gallring, vilket innebär att arkivlagens bestämmelser blir tillämpliga. Regeringen konstaterade i förarbetena att en alltför omfattande gallring kunde leda till att det inte finns tillräckligt med material för t.ex. epidemiologiska undersökningar, medan en alltför begränsad gallring kunde leda till att känsliga uppgifter om enskilda sparas i onödan. På grund av svå- righeterna med att i lagform reglera flera olika register som föränd- ras över tiden avseende innehåll m.m., valde regeringen att låta arkivlagens bestämmelser gälla (prop. 1997/98:108 s. 59 f.). Det andra alternativet är det vanligaste i nya registerförfatt- ningar och metoden utgår från att det i lag ställs upp huvudregler för när gallring ska ske. Regeringen eller kan sedan besluta eller meddela föreskrifter om att uppgifter ska bevaras. Detta innebär en fördel från författningssynpunkt, eftersom sär- skild reglering behöver göras endast när det finns skäl för det. En ytterligare fördel med en sådan metod är att det direkt i lagtexten finns en säkerhetsventil mot att stora uppgiftssamlingar med känsliga uppgifter bevaras, trots att de inte har något faktiskt värde för verksamheten, men som på grund av sin omfattning kan vara skadliga från integritetssynpunkt. Det bör dock noteras att efter- som vårt förslag – utom vad avser material i förundersökningar – i princip innebär att allt ska gallras om inte regeringen eller Riksarki- vet utfärdar föreskrifter om undantag. Det ställs därför krav på att Författningsregleringen av behandling av uppgifter regeringen eller efter hand tar ställning till hur nya typer av uppgifter ska hanteras. Uppgifter och handlingar kan annars komma att gallras helt, vilket innebär att inte något material bevaras för framtiden. 11.7.2Gallring av uppgifter som inte gjorts gemensamt tillgängliga Våra förslag: Personuppgifter som inte gjorts gemensamt till- gängliga och som behandlas automatiserat i ett ärende ska gall- ras senast efter den kalendermånad då ärendet avslutades. Personuppgifter som inte kan hänföras till ett ärende ska gallras senast efter den kalendermånad de behandlades automati- serat första gången. Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter om att personuppgif- ter ska bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. En allmän bestämmelse om att uppgifter ska gallras så snart de inte längre behövs för sitt ändamål skulle vara väl förenlig med den princip vi tillämpat vid utformningen av den nya lagens ändamåls- bestämmelser, dvs. att behandling av uppgifter får ske enbart för vissa angivna ändamål. Som framgått ovan ger en sådan bestäm- melse dock inte någon större ledning i det enskilda fallet. Av denna anledning och särskilt då med beaktande av att de uppgifter som behandlas i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet i många fall är av känslig natur, menar vi att det i den nya lagen i stället bör tas in gallringsbestämmelser som anger inom vilken tid gallring måste ske. De gallringsfrister vi föreslår utgör maximitider. Därtill följer det av den nya lagens bestämmelser om bl.a. tillåtna ändamål för behandling av uppgifter att om det står klart att uppgifterna saknar betydelse i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska uppgifterna gallras redan då. Här bör påpekas att det sist anförda inte innebär att den person- uppgiftsansvariga myndigheten har krav på sig att fortlöpande kontrollera om uppgifter måste gallras före det att gallringsfristen löper ut. Det är först när det av någon anledning står klart att en uppgift inte längre behövs i den brottsbekämpande verksamheten Författningsregleringen av behandling av uppgifter som en skyldighet uppkommer för myndigheten att gallra uppgif- ten före gallringsfristens utgång. Frågan att ta ställning till är då vilken gallringsfrist som bör gälla för uppgifter som inte gjorts gemensamt tillgängliga. Behovet av att behandla sådana uppgifter är i jämförelse med motsvarande behov för gemensamt tillgängliga uppgifter enligt vår mening generellt sett begränsat. Därtill innehåller den nya lagen endast ett fåtal begränsningar för hur de förstnämnda uppgifterna får behandlas. Således talar både åklagarväsendets behov och intres- set av att skydda den personliga integriteten i riktning mot en kort gallringsfrist för uppgifter som inte gjorts gemensamt tillgängliga. I promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brotts- bekämpande verksamhet föreslås att uppgifter, som inte gjorts gemensamt tillgängliga och som behandlas inom ramen för ett ärende, ska gallras från det att ärendet avslutades. Mot- svarande uppgifter som inte behandlas inom ramen för ett ärende ska enligt promemorians förslag gallras från det att uppgifterna behandlades första gången. Vidare föreslås att det bör finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva att uppgifterna får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Enligt vår mening är förslagen i den ovan nämnda promemorian på gallringsfrister för uppgifter som inte gjort gemensamt tillgäng- liga i stort lämpliga även för åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Vi anser dock att ettårsfristen av verksamhetsskäl bör räknas efter den kalendermånad då ärendet avslutades respektive uppgiften behandlades automatiserat första gången. Vi föreslår därför att bestämmelser med detta innehåll ska gälla för åklagar- väsendet. De nu föreslagna gallringsfristerna bör inte gälla för upp- gifter i en anmälan eller för uppgifter som behandlas inom ramen för en förundersökning då särskilda hänsyn gör sig gällande i sådana fall. 11.7.3Gallring av gemensamt tillgängliga uppgifter Våra förslag: Uppgifter som behandlats automatiserat i ett ärende och som gjorts gemensamt tillgängliga ska gallras senast efter det kalenderår då ärendet avslutades. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Uppgifter som inte kan hänföras till ett ärende och som gjorts gemensamt tillgängliga ska gallras senast efter det kalenderår de behandlades automatiserat första gången. Uppgifter som har behandlats inom ramen för det interna- samarbetet ska gallras senast efter den kalender- månad ärendet i vilket uppgifterna behandlades avslutades. Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter i vissa fall ska få behandlas och bevaras . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också med- dela föreskrifter om bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Det är, vilket anförts ovan, från integritetssynpunkt viktigt att uppgifter inte behandlas längre än nödvändigt i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet och att det därför i den nya lagen bör anges särskilda gallringsfrister. Dessa bör bestämmas så att uppgifter inte bevaras längre än vad som är nödvändigt. Det är dock svårt att avgöra hur länge en uppgift – generellt sett – kan vara av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Uppgifter som har framkommit i ett ärende som avslutats kan ha betydelse i ett annat ärende. Alltför korta gallringsfrister kan därför påverka den brottsbekämpande verksamheten negativt. Vilken gallringsfrist bör då gälla för uppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga? Behovet av att behandla sådana uppgifter är i jämförelse med motsvarande behov för uppgifter som inte gjorts gemensamt tillgängliga generellt sett större. Verksamhetsbehovet talar således för en längre gallrings- frist. Längden på gallringsfristen bör dock även sättas i relation till risken för intrång i den personliga integriteten; ju längre frist, desto större risk för intrång. Då den nya lagen ställer upp fler begräns- ningar för hur gemensamt tillgängliga uppgifter får behandlas jäm- fört med deras motsats, är enligt vår mening integritetsintresset tillgodosett så länge det inte är fråga om mycket långa frister. Under utredningsarbetet har framkommit att den gallringsfrist som f.n. gäller för personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekäm- pande verksamhet – – synes fungera väl för verksamhetens krav och behov. Med anledning därav och då en gallringsfrist för gemensamt tillgängliga uppgifter även synes väl avvägd med hänsyn till skyddet av den personliga integriteten, menar vi att uppgifter som behandlats automatiserat i ett ärende och som gjorts Författningsregleringen av behandling av uppgifter gemensamt tillgängliga ska gallras senast efter det kalenderår då ärendet avslutades. Uppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga och som inte kan hänföras till ett ärende bör gallras senast efter det kalenderår uppgifterna behandlades automatiserat första gången. Gallringsfristen för uppgifter som har behandlats inom ramen för det internationella samarbetet styrs inte av samma faktorer som är tillämpliga för andra uppgifter som gjorts gemensamt tillgäng- liga. Det arbete som utförs för att fullgöra internationella åtagan- den är ärendebaserat. När en förfrågan kommer från ett annat land hanteras denna inom ramen för någon form av ärende. Åklagar- myndigheten och har behov av att bevara ärenden efter att ärendet har avslutats. Det kan bl.a. vara för att i efterhand kunna svara på frågor om vilka åtgärder som vid- tagits. När har förflutit från det att ärendet har avslutats kan dock i allmänhet behovet inte vara så stort att det motiverar en fortsatt behandling. Uppgifterna bör därför gallras senast efter det kalenderår ärendet har avslutats. Om en uppgift från ett internationellt ärende behöver bevaras för något annat av lagens ändamål, bör uppgiften givetvis kunna behandlas för det nya ända- målet i den utsträckning lagen tillåter en sådan behandling. Motsva- rande utformning, dock med undantag för att tidsfristen inte tar avstamp i kalendermånaden, av gallringsbestämmelserna för upp- gifter som behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet inom ramen för det internationella samarbetet har föreslagits i promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brotts- bekämpande verksamhet. Vi kan inte bortse ifrån att vissa typer av uppgifter i åklagar- väsendets brottsbekämpande verksamhet bör kunna få behandlas än vad som anges i lagen. Mot bakgrund därav föreslår vi att regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter i vissa särskilda fall ska få behandlas och bevaras . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör också få meddela föreskrifter om bevarande för historiska, statis- tiska eller vetenskapliga ändamål. Författningsregleringen av behandling av uppgifter 11.7.4Särskilt om uppgifter i förundersökningar och liknande brottsutredningar Våra förslag: Personuppgifter i en anmälan, avslutad förunder- sökning eller annan utredning som handlagts enligt bestämmel- ser i 23 kap. , och personuppgifter som ska bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål enligt föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen har bestämt, ska gallras enligt arkiv- lagens bestämmelser. Någon särskild bestämmelse i nämnda hänseenden behöver inte införas. Det bör dock införas vissa begränsningar i möjligheten att använda uppgifterna i brotts- bekämpningen efter det att ärendena har avslutats. Förslaget till ny polisdatalag i promemorian Behandling av person- uppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet innehåller inte några särskilda gallringsregler för förundersökningar. Bakgrunden till promemorians ställningstagande är de skäl som anfördes redan i förarbetena till polisdatalagen (se prop. 1997/98:97 s. 109). Där uttalades att frågan om gallring inte bör vara beroende av vilka tek- niska hjälpmedel polisen väljer för sitt arbete. Vi menar på anförda skäl att samma ordning bör gälla även för åklagarväsendet. Att kunna behandla uppgifter i alla avslutade förundersökningar utan några begränsningar skulle dock kunna innebära påtagliga integritetsrisker. Mot bakgrund av avsaknaden av särskilda bestämmelser om gallring av uppgifter i förundersökningar bör därför finnas regler för bl.a. hur länge uppgifter i en förundersök- ning får vara tillgängliga i den brottsbekämpande verksamheten. Dessa begränsningar bör dock inte utgöra något hinder mot att uppgifterna arkiveras eller gallras enligt bestämmelser i arkivlagen (se mer om detta nedan). 11.7.5Behandling av uppgifter om kvarstående misstankar Våra förslag: Om en förundersökning har lagts ned på grund av bristande bevisning får uppgifter om brottsmisstanken behand- las för andra ändamål än arkivering endast om den misstänkte är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna enligt förundersökningsledarens bedömning behövs för att för- Författningsregleringen av behandling av uppgifter undersökningen ska kunna tas upp på nytt. Om ett åtal har lagts ned eller om den misstänkte genom en lagakraftvunnen dom har frikänts får uppgifter om brottsmisstanken behandlas för andra ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt eller en prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. rätte- gångsbalken ska göras. I 17 och 18 §§ lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet finns särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter om kvarstående misstankar. Bestämmel- serna innebär att uppgifter i nedlagda förundersökningar eller åtal eller i ärenden då den misstänkte har frikänts genom en lagakraft- vunnen dom, får sparas på samma sätt som information i ej ned- lagda förundersökningar, men endast under vissa förutsättningar behandlas efter nedläggningsbeslutet. Uppgifter i förundersökningar kan ofta vara av mycket integri- tetskänslig karaktär. Detta gör sig inte minst gällande då det finns kvarstående misstankar mot de personer som berörs. Det finns därför enligt vår mening anledning att omgärda uppgifterna i ned- lagda förundersökningar m.m. med särskilda skyddsregler. Under förutsättning att det inte framkommer särskilda skäl för det, bör uppgifterna inte få användas i verksamheten. Informationen bör m.a.o. ligga i träda till dess att det framkommer skäl för att på nytt ta upp frågan om ansvar för de brott som förundersökningen omfattade. När det gäller förundersökningar mot en person som lagts ned på grund av bristande bevisning föreslår vi därför att uppgifter om brottsmisstanken får behandlas för andra ändamål än arkivering endast om den misstänkte enligt förundersökningsledarens bedömning är skäligen misstänkt för brottet och om det behövs för att förundersökningen ska kunna tas upp på nytt.