sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att förvaltningsanslag förstärks med medel motsvarande fem tjänster för den särskilda processenheten som vi rekommenderar att verket inrättar. 10Arbetet med förorenade områden Klargör i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador att bidrag kan lämnas till objekt som är upptagna på den plan som ska upprätta över de förorenade områden som är prioriterade för avhjälpande. Kravet i förordningen på delfinansiering bör avskaffas. I vissa undantagsfall bör kunna agera som huvudman för projekt. Genomför förslag till myndighetslös- ning för saneringsersättningen (SOU 2007:21) genom ändringar av 33 kap. och förordningen (1998:1473) om miljö- skadeförsäkring och saneringsförsäkring. Den beslutande myn- digheten bör vara . ansvar för att samordna arbetet med att avhjälpa sådana föroreningsskador som omfattas av bidragsför- ordningen (2004:100) bör förtydligas i verkets instruktion. Klargör även i instruktionen att har ett ansvar för tillsynsvägledning när det gäller allvarlig miljöskada enligt 10 kap. MB. Nuvarande konsultuppdrag som utförs av SGU och SGI bör skötas av personal. Detta innebär att medel motsvarande sex tjänster ska föras från anslag 34:4 till förvaltningsanslaget. Arbetet med förorenade områden bör inrätta en särskild enhet för arbetet med bidragsobjekt. Enheten bör även fungera som beslutsorgan för den nya saneringsersättningen. Beslut om bidrag och sanerings- ersättning bör delegeras ned till enhetsnivå. Förorenade områden är ett miljöproblem som uppmärksammades relativt sent i . Här som i så många andra länder började det med en miljöskandal, den s.k. BT Kemi-affären i mitten av 1970- talet. Affären ledde till de första reglerna om miljöbrott i och andra skärpningar av miljölagstiftningen. Problemet med förorenade områden kom nu i miljömyndigheternas fokus. Så drev ett antal ärenden i för miljöskydd där frågan om ansvaret för dessa miljöskulder ställdes på sin spets. förtydligades ansvarsreglerna i miljöskyddslagen och blev det vanligt att efterbehandlingsfrågor diskuterades vid tillståndsprövningar för miljöfarliga verksamheter. Den rätts- praxis som bildades av har fortfarande stor betydelse på området. När trädde i kraft ingick ett särskilt kapitel för förorenade områden, 10 kap. MB. Med balken kom också en tidsmässig avgränsning för ansvaret; det gäller inte för sådana miljöskulder som uppkommit i verksamheter som i sin helhet avslutades före . En saneringsförsäkring inrättades som skulle träda in för sådana föroreningar som skett efter 1989 men där den ansvariga verksam- hetsutövaren inte längre var tillgänglig för kraven pga. konkurs och liknande (33 kap. MB). Enligt beräkningar har drygt 80 000 områden identifierats som potentiellt förorenade.TPF1FPT Inventering av dessa områden pågår och 2007 hade fler än 15 000 riskklassats. antas 1 500 områden utgöra mycket stor risk för hälsa och miljö (riskklass 1). Inte mindre än 22 000 områden bedöms kunna utgöra stor risk för hälsa och miljö (riskklass 2). Som akuta objekt bedöms 38 områden, varav 30 är i undersökningsfasen och vid åtta 1TP PT Lägesbeskrivning av efterbehandlingsarbetet i landet 2007 ((dnr 642-516-08 Rf)). Arbetet med förorenade områden Bidragsfinansierade undersökningar pågår eller har avslutats vid 500 områden . Motsvarande siffra för efter- behandlingsåtgärder är 80. 10.2Naturvårdsverkets verksamhet på efterbehandlingsområdet områden på svarar för vägledning, utveckling och tillämpning av miljörättsliga frågor som rör gruvor, avfallsdeponier och förorenade områden samt återut- nyttjande av vissa avfallsslag. Efterbehandlingsarbetet tar ca fyra årsarbetskrafter i anspråk. Det kan sägas vara uppdelat i två huvud- områden, dels styrning och uppföljning av det statliga bidrags- systemet på området, dels tillsynsvägledning. Huvuddelen av anslag 34:4 går till bidrag till efterbehandlings- projekt som är prioriterade ur miljösynpunkt och där det inte finns någon ansvarig enligt . De flesta av dessa områden har förorenats av verksamheter som avslutades . Anslaget har utvecklats från , legat över med en toppnotering på . Det är som beviljar bidrag för under- sökning och efterbehandling i enlighet med reglerna i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av förore- ningsskador. Länsstyrelserna gör de inventeringar och riskklass- ningar som ligger till grund för prioriteringen av olika områden. För de områden som ligger i högsta risklass (riskklass 1), kan läns- styrelsen sedan ansöka om bidrag för vidare utredning och åtgärder. En förutsättning för bidragen är att kommunen står som huvudman för projektet och att den bidrar med av kostnaden i form av pengar eller arbete. Handläggningen av dessa ärenden är omfattande och här tar hjälp av Geologiska Undersökning (SGU). Tillsynsvägledningen omfattar både tekniska och juridiska frågor om förorenade områden. Det finns 31 rapporter och vägledningar i ämnet, samlade under rubrikerna Översiktigt, Inventeringar, Undersökningar, Bedömning av hälso- och miljörisk, Åtgärdsteknik, Ansvarsbedömning och Tillsyn. Huvuddelen av dessa har framtagits med hjälp av konsulter. Erfarenheter från genomförda efterbehandlingsprojekt publiceras i rapporter och faktablad. Arbetet med förorenade områden medverkar också i olika sammankomster med efterbehandlings- personal från länsstyrelser och kommuner. Vidare hanterar jurist- jouren vid verket ganska många frågor från de operativa tillsyns- myndigheterna – kommuner och länsstyrelser – om tillämpningen av ansvarsreglerna i 10 kap. . får en del av anslag 34:4 gå till länsstyrel- sernas tillsynsarbete i syfte att öka verksamhetsutövarnas andel av efterbehandlingskostnaderna. Med dessa medel kunde länsstyrel- serna lägga ned sammanlagt ca , inbegripet en samordnare vid i Sammantaget har satsningen medfört att uppmärksamheten på de förorenade områdena har ökat . har 3 300 områden undersökts och fler än 1 500 åtgärdats (inkl pågående projekt) inom ramen för tillsynsverksamheten. En betydande andel av all undersökning och efterbehandling finansieras eller genomförs av ansvariga verksamhetsutövare eller fastighetsägare som ett resultat av tillsynsverksamheten på området. Från anslag 34:4 får även förskotteras allmänna medel för verk- ställighet enligt miljöbalken.TPF3FPT Sådana kostnader kan uppstå vid brådskande insatser för att ta hand om läckande oljefat, avfall och liknande och där det är oklart vem som har orsakat miljöskulden. Enligt uppgifter från medges sådana förskott bara för insatser som kostar mer än , vilket sker vid enstaka tillfällen. kan det bli fråga om belopp i miljonklassen. tar slutligen aktiv del i det internationella arbetet med förorenade områden. har mycket tid lagts på EU-arbetet för att ta fram ett nytt ramdirektiv som rör markanvändning och förorenade områden, det s.k. markdirektivet.TPF4FPT 10.3Andra aktörer på efterbehandlingsområdet beslutades att statliga civila bered- skapslager för olja skulle läggas ned. De 42 oljelagren och uppdraget att avveckla dem överfördes 1994 till den nybildade myndigheten (). SOL gick 1998 upp i SGU PT Enligt Lägesbeskrivning 2007 gick till detta ändamål . PT 26 kap. 17 och 18 §§ MB och 30 § FMH (1998:899). PT KOM (2006) 232 slutlig, förslag till och rådets direktiv om inrättande av rambestämmelser för markskydd. Arbetet med förorenade områden som fortsatte med att sälja ut, avveckla och miljösäkra oljelagren. är åtta personer sysselsatta med slutfasen av detta arbete som beräknas pågå några tiotals år. inledde SGU ett samarbete med för att utarbeta en metodik för inventering av förorenade områden. Detta samarbete förstärktes genom de kunskaper som den förra myndigheten byggde upp i avvecklingen av oljelagren. Sedan den bidragsfinansierade delen av efterbehandlingen av förorenade områden tog fart 2001 har samarbetet utvecklats ytterligare. har SGU med stöd av ramavtal med och 18 länsstyrelser byggt upp en beställar- och utförarorganisation med fyra personer. Organisationen utför alla slags tjänster på efterbe- handlingsområdet åt de andra myndigheterna, från rådgivning i miljöjuridik till miljötekniska undersökningar och långsiktig miljö- kontroll. En mindre del () av anslag 34:4 går direkt till SGU. ska användas för att inventera och undersöka sådana riskklass 1- och 2-områden som har förorenats efter 1969 av en statlig organisation som inte längre finns kvar. Exempel på sådana organisationer är Förenade Fabriksverken, , och . SGU har presenterat en rapport om miljöskulderna efter dessa myndigheter och ett förslag om hur efterbehandlingsarbetet ska genomföras.TPF5FPT Antalet områden uppskattas till tio i riskklass 1 och 30 i riskklass 2. I rapporten föreslås att SGU ska företräda staten i dessa ärenden och även genomföra efterbehandlingen mot ett särskilt anslag. Kostnaden beräknas till åtminstone . Vidare föreslås att SGU ska bli genomförarmyndighet för sådana förorenade områden som förorenats av statliga organi- sationer som visserligen finns kvar, men som saknar kunskap och inriktning för att genomföra efterbehandlingen. Typiskt sett är det fråga om myndigheter som inte bedriver miljöfarlig verksamhet eller som saknar rådighet över den förorenade fastig- heten. Sammanlagt är det fråga om mindre än tio riskklass 1-objekt som hör till sådana myndigheter som och . SGUs uppdrag ska emellertid inte omfatta de statliga myndigheter som har ett stort antal förorenade områden inom sitt ansvar och som bedriver ett planmässigt efterbe- handlingsarbete, t.ex. och Försvaret. 5TP PT SGU Rapport . Arbetet med förorenade områden Även () bedriver verksamhet inom efterbehandlingsområdet. SGI är en myndighet och ett forskningsinstitut med sektorsansvar inom geoteknik. Verksam- heten är inriktad på markanvändning och har en av huvudinriktningarna varit föroreningsspridning. Med stöd av avtal med arbetar myndigheten med rådgivning mot länsstyrelserna och de kommuner som är engagerade i bidragsobjekt. Rådgivningen avser geoteknik och juridik. I detta sammanhang bör även nämnas att regeringen har låtit utreda möjligheten att genom en särskild förhandlingsman träffa överenskommelse mellan staten och de bolag som bildades vid bolagiseringen av . Syftet var att lösa ut de miljö- garantier som lämnades för att säkerställa att bolagen skulle undgå ansvaret för miljöskulder från den tidigare verksamheten. För- handlingsmannen redovisade sitt uppdrag . Han konstaterade att lagliga förutsättningar saknades för att träffa en sådan överenskommelse. Han föreslog i stället att garantierna skulle samlas hos en myndighet som skulle svara för nödvändiga efterbehandlingsåtgärder när behov uppstod. Denna myndighet kunde vara SGU, eller ett av de bolag som bildades vid utförsäljningen av SJ.TPF6FPT Ett stort antal förorenade områden utgörs av nedlagda bensin- stationer och bränsledepoter. Många av dessa har förorenats efter 1969 av verksamhetsutövare som upphört att existera. Uppskatt- ningsvis är det fråga om 5 000 områden som kan vara påverkade. Oljebolagen i har därför gått samman och bildat SPI Miljö- saneringsfond (SPIMFAB) med uppgift att identifiera, undersöka och eventuellt sanera dessa områden. En överenskommelse om arbetet har träffats med och Kommuner och Landsting. I ett partssammansatt Saneringsråd diskuteras hur arbetet ska genomföras för varje verksamhetsår. Det är SPIMFAB som står för huvudmannaskapet för dessa projekt. Saneringsförsäkringen är ett slags kollektivt restansvar för sådana områden som förorenats efter av verksam- hetsutövare som är tillgängliga för krav pga. konkurs m.m. Reglerna om saneringsförsäkringen finns i 33 kap. , i en särskild förordningTPF7FPT och i försäkringsvillkor som fastställts av regeringen. Systemet finansieras med avgifter från större miljöfarliga verksamheter och administreras av ett försäk- 6TP PT Riese 2008. 7TP PT Förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Arbetet med förorenade områden Ersättning från försäkringen betalas ut efter ansökan av tillsynsmyndigheterna. Systemet har dock kommit att få en marginell betydelse i efterbehandlingsarbetet; av de uppskattnings- vis som betalats in har utbetalats. Orsaken till detta har inte varit någon brist på saneringsfall, utan restriktiva villkor i försäkringen och försäkringsgivarens snäva tolkningar av dessa som i praktiken inte har varit möjliga att få rättsligt överprövade. Saneringsförsäkringen har därför utsatts för allvarlig kritik och systemet har varit föremål för översyn. Miljö- ansvarsutredningen (M 2004:03) föreslog i sitt slutbetänkande GMO-skador i naturen och försäkringar att tillämp- ningsområdet vidgas och utbetalningarna administreras av en myndighet.TPF8FPT På så vis skulle skaderegleringen kunna ske under offentlig insyn och möjlighet till överprövning med högt ställda krav på rättsäkerhet, fackkunskap, snabbhet och kostnads- effektivitet. Som lämpliga myndigheter nämner Miljöansvarsutred- ningen och . I ett delbetänkande hade tidigare lämnat ett förslag som regeringen lade till grund för nya regler i 10 kap. för att genomföra EU:s s.k. miljöansvarsdirektiv.TPF9FPT Reglerna omfattar allvarliga miljöskador på marken, vattnet och den biologiska mångfalden. Behöriga myndigheter för EG-direktivet är de operativa tillsynsmyndigheterna enligt . Slutligen bör det nämnas att beskrivningen ovan täcker en liten del av allt efterbehandlingsarbete i samhället. Uppskattningsvis av antalet saneringsobjekt i förorenade områden sker i samband med exploatering. Dessa objekt är dock typiskt sett små och kostnaderna förhållandevis låga. För att ge en helhetsbild kan nämnas att i finns 300-400 exploaterings- projekt i förorenade områden. är inte kommunen huvudman för något bidragsprojekt. Vid exploatering i kommunerna är det den operativa tillsynsmyndigheten – oftast den kommunala miljönämnden – som kontrollerar att ambitioner upprätthålls vid saneringsarbetet. Det händer att miljömyndigheten i sådana situationer har svårt att hävda sig emot intresset att bygga till låga kostnader. Från sida menar man dock att problemet numera är hanterbart inom ramen för tillsynsvägledningen. Ett visst samarbete sker också med för att förankra efterbehandlingsarbetet tidigt i planpro- 8TP PT SOU 2007:21. 9TP PT Prop. 2006/07:95 och direktiv /35. Arbetet med förorenade områden Fr.o.m. är det också möjligt att ge villkor i en detaljplan om att bygglov är avhängigt av att området efterbehandlas.TPF10FPT Efterbehandling av förorenade områden utgör två av delmålen i miljömålet Giftfri miljö. rapport från föreslås de två delmålen slås samman till ett med inriktningen att åtgärder ska vara vidtagna i prioriterade områden i så stor utsträckning att problemet är löst . pekar på att efterbehandlingsområdet är relativt nytt, tvärveten- skapligt och komplext. Kunskapsuppbyggnad och marknadsan- passning har tagit lång tid.TPF11FPT För att miljömålet ska kunna uppnås krävs det flera åtgärder, bl.a. med avseende på lagstiftning och organisation. Omfattande insatser måste vidtas, vilket förutsätter en stabil statlig finansiering om minst /år . Organisationen och ansvarsfördelning för detta arbete bör därför ses över med inriktning på en samordning över hela fältet. kritik ansluter till en uppfattning som blivit alltmer uttalad . Den går ut på att organisationen för de statliga insatserna på efterbehandlingsområdet är för splittrad och att systemet innehåller en rad trögheter. Eftersom arbetet är uppdelat mellan olika myndigheter och organisationer blir kun- skapsuppbyggnaden dålig. Det är också svårt att bygga upp och behålla teknisk och juridisk kompetens inom myndigheterna. Kompetensen är dessutom mycket ojämnt fördelad över landet. I praktiken är det bara drygt hälften av landets länsstyrelser som arbetar med saneringsbidragen. Vidare har systemet dålig samord- ningsförmåga i situationer där ansvaret är blandat mellan staten, verksamhetsutövare och exploatörer. Beslutsgången inom Natur- vårdsverket är för långsam för att fungera optimalt i dessa situationer. De olika vägarna för finansiering är också svåra att förena, vilket beror på både reglerna i sig och på den splittrade organisationen. En återkommande kritik gäller kravet på kommunalt huvudmannaskap och medfinansiering. Vissa kommunerna är svåra att övertala att gå in i dessa projekt. 10TP PT 5 kap. 8 § 4 p. . 11TP PT Miljömålsrapporten , s. 110. Arbetet med förorenade områden engångsaktörer med ingen eller liten erfarenhet och de litar inte på den statliga finansieringen.TPF12FPT För mindre kommuner utgör kravet på medfinansiering en stor ekonomisk börda som de inte är villiga att ta. Slutsatsen i kritiken är att bristerna i dagens organisation – den splittrade organisationen, den dåliga kunskapsuppbyggnaden, projektens engångskaraktär vilket medför höga kostnader, de vattentäta skotten mellan olika finansieringsformer och den kommunala motviljan – medför att efterbehandlingsarbetet går alldeles för långsamt. Av objekten i riskklass 1 åtgärdas inte fler än åtta . Antalet som skulle behöva åtgärdas för att nå miljömålen skulle behöva ligga på 30 . Utredningen menar att kritiken mot dagens system har fog för sig. Ska ambitionerna på området upprätthållas, kan detta bara ske genom en omfattande och stabil finansiering med statliga medel över . För att arbetet ska kunna bedrivas utifrån en miljö- prioritering måste styrningen av systemet förbättras. Stora fördelar med avseende på kunskapsuppbyggnad och kostnadseffektivitet kan uppnås genom en samordning mellan de olika delarna. På så vis kan också uppföljningen och utvärderingen av verksamheten förbättras. Utredningen menar därför att det finns goda skäl att föra samman personal och kompetens från , SGU och SGI för att bygga upp ett särskilt organ för genomförande på detta område. Som framgått ovan, arbetar de tre myndigheterna med efterbe- handlingsfrågor. Samarbetet kring saneringsbidragen sker i enlighet med ett ramavtal mellan och /SGI. Denna konstruktion förefaller väsentligen vara ett resultat av att anslag 34:4 får användas för myndighetsupphandling, men inte för Natur- vårdsverkets eget arbete. Även om bidragsarbetet har effektiviserats genom samarbetet med SGU/SGI, har flera länsstyrelser påpekat att det också uppstått oklarheter i ansvarsför- delningen. Enligt utredningens uppfattning finns inte några tungt vägande skäl för att arbetet med saneringsbidragen är uppdelat på detta sätt. De båda myndigheternas arbete bör i stället samlas under en hatt. 12TP PT Jfr. Arbetet med förorenade områden Fråga uppstår då inom vilken myndighet som en sådan organi- sation bör förläggas. SGUs operativa erfarenhet med SOL talar för den myndigheten. Utredningen menar emellertid att en sådan placering skulle medföra en risk för att saneringsarbetet med bidrag skiljdes från det arbete som tillsynsmyndigheterna bedriver gentemot förorenarna. Samtliga aktörer på området poängterar dels att förorenarnas andel kommer att öka , dels att många saneringsfall är situationer med blandat ansvar mellan det allmänna och förorenare. Det är därför av stor vikt att det inte uppstår skilda ambitionsnivåer, arbetssätt eller metoder för de olika efterbehandlingssituationerna bara för att finansieringen är olika. Länken mellan tillsynsvägledning och bidragsarbete måste därför upprätthållas, vilket sker bäst genom att genomförarorganisationen placeras som en särskild enhet inom . Även andra uppgifter som har att göra med ansvarsbedömningar och vägledningar på detta område bör koncentreras till den myndigheten. Detta gäller främst den myndighetslösning som förespråkas ersätta saneringsförsäkringen. En fråga som också skulle kunna övervägas i detta sammanhang är om inte genom- förarorganisationen på skulle kunna stå för miljögarantierna efter som nämndes i avsnitt 10.3. Åtagandet skulle innebära att i stället för ersättning skulle myndig- heten ansvara för utförandet av de undersöknings- och efterbe- handlingsåtgärder som bedömdes nödvändiga allteftersom behovet uppstår. Sammantaget menar utredningen att den förespråkade koncentrationen av efterbehandlingsuppgifter till Naturvårds- verkets medför en renodling av myndighetens roll i förhållande till SGUs på detta område. SGU får rollen av att företräda staten i olika efterbehandlingssituationer; dels när det gäller sådana statliga organisationer som upphört, dels sådana för vilka efterbehandlings- arbetet är verksamhetsfrämmande. får en förstärkt roll i allt som gäller tillämpningen av 10 kap. . Kravet på kommunalt huvudmannaskap och delfinansiering har kritiserats från alla håll. I allt väsentligt håller utredningen med om dessa synpunkter. Den nationella prioriteringen i efterbehandlings- arbetet bör inte göras beroende av den enskilda kommunens för- måga eller vilja att stå som huvudman för projekt i denna storleksordning. De miljörisker och fördyrningar som uppstår genom att projekten leds av engångsaktörer bör heller inte underskattas. Kravet på kommunalt huvudmannaskap och delfinansiering bör därför tas bort. Däremot är det angeläget Arbetet med förorenade områden att kommunen även i fortsättningen engageras med det lokala för- ankringsarbetet som behövs i varje saneringsprojekt. Information till allmänheten och förhandlingar med markägare är exempel på sådant som bäst sköts av de lokala myndigheterna. Kommunen kommer också att bli involverade i projekten i planläggningsfrågor och som operativ tillsynsmyndighet. I diskussionen kring efterbehandlingsarbetet har även synpunkter framkommit om utformningen av lagstiftningen. Enligt utredningens uppfattning bör en viss försiktighet iakttas på området, där ju reglerna är förhållandevis nya och viktiga preciseringar görs genom domstolspraxis. Även om denna väg kan tyckas långsam, har sådan praxis börjat bildas i ökad takt . Denna process kan störas av ryckighet i lagstiftningen. Det finns emellertid enligt utredningens mening några lagstiftnings- frågor som kunde prioriteras. En viktig sådan gäller betydelsen av civilrättsliga uppgörelser mellan företrädare för myndigheter och ansvariga verksamhetsutövare, liksom frågan om regress mellan olika ansvariga. Efter modell från SOL bör en kraftfull beställar- och utförarorgani- sation utformas som lägger upp en långsiktig plan för de från miljö- synpunkt mest prioriterade objekten för bidrag enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av förore- ningsskador. Finansieringen av bidragen bör skötas helt genom anslag 34:4. ska kunna handla upp ramavtal med konsulter och entreprenörer med spetskunskaper på området. Kunskap om olika föroreningar och kostnadseffektiva åtgärder kan därigenom byggas upp inom organisationen, vilket skulle leda till att fler områden kunde efterbehandlas. Utredningen föreslår därför en koncentration av de statliga insatserna på efter- behandlingsområdet. Det bör ske en förstärkning av Naturvårds- verket med inriktningen att åstadkomma den nämnda genomförandeorganisation. De konsulttjänster som SGU och SGI utför på uppdrag av bör utföras av Naturvårds- verkets egen personal. utförde SGU konsulttjänster på området motsvarande 4 åak och SGI 2 åak. Dessa konsulttjänster är att betrakta som stadigvarande myndighetsuppgifter. Medel motsvarande 6 tjänster bör därför föras från anslag 34:4 till Natur- Arbetet med förorenade områden En uppbyggnad bör ske av kompetensen inom teknik och miljöbedömningar, entreprenad och juridik. Bidragsförordningen (2004:100) bör reformeras i enlighet med ovanstående. Länsstyrelserna bör fortsätta som förut med inventeringsarbetet. Utifrån den riskklassning som inventeringarna resulterar i, bör prioritera de områden som ska efterbehandlas med bidrag och upprätta en plan för avhjälpandet. Länsstyrelserna ska sedan kunna ansöka om medel för att undersöka och efterbehandla dessa områden. Normalt bör vara huvudman för projekten. roll blir stödjande och samordnande för t.ex. större upphandlingar.