sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — I vissa avseenden innebär skapande av ett territoriellt perspektiv en utmaning för organisation av samma karaktär som EU-medlemskapet. Med dagens processer och arbetsorganisa- tion torde det vara orealistiskt att höja ambitionsnivån för bered- ningen på det sätt som här skisseras. Kommittén återkommer till frågor om utveckling av i avsnitt 6.3. I en framtida samhällsorganisation med regionkommuner enligt kommitténs förslag kommer förväntningarna att öka på samverkan och dialog med staten kring olika resursinsatser – transportinfra- struktur, högre utbildning och forskning, arbetsmarknadspolitik och socialförsäkring. Ett viktigt syfte med det kompletterande territoriella perspektivet är att rusta staten för att möta de nya regionkommunerna i en konstruktiv dialog. – en mer tydlig företrädare för staten Inom ramen för en ny modell för statlig samordning föreslår kommittén att roll förändras i ett antal avseenden. I kapitel 5 föreslår kommittén att uppgifter med anknytning till regional utveckling – såsom regional utvecklingsplanering och strukturfondsprogram – genomgående skall överföras från läns- styrelser till regionkommuner. Detta innebär i sig att utrymme skapas för att forma en tydligare roll för länsstyrelserna som före- trädare för staten. Avsikten med förslagen i detta avsnitt är att ge en samordningsroll, men den skall inte som handla om löpande samordning på myndighetsnivån. I stället skall det vara en sam- ordning som tar sikte på strategiska frågor och som bygger på ett utvecklat samspel med regeringen. Länsstyrelserna skall i denna nya samordningsroll ses som instrument för regeringen snarare än som Därmed integreras det territoriella per- spektivet och den regionala mångfalden i statsförvaltningens beredningsarbete på ett naturligt sätt. Flertalet uppgifter som länsstyrelserna har ansvar för handlar om att inom olika sektorer stå för tillsyn, lämna tillstånd, pröva över- klaganden samt fatta beslut om bidrag och andra ekonomiska stöd. I länsstyrelseinstruktionen anges uppgifter bland annat inom social omvårdnad, kommunikationer, livsmedelskontroll, djurskydd, lantbruk, fiske, kulturmiljö, samhällsplanering, miljöpolitik, höjd beredskap och fredstida krishantering. beslutar eller bereder ärenden om lantbruksstöd, bostadsstöd och tidsbegränsade insatser i form av projektverksamhet av olika slag. Länsstyrelserna har även uppdrag som rör jämställdhet, kultur- och naturvård samt statliga utvecklingsinitiativ som rör kommunala verksamheter eller miljöområdet. Enligt nuvarande instruktion har också ett generellt samordningsuppdrag inom staten, som innebär att skall samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet. Av mer övergripande karaktär är även uppgifter med anknytning till regional utveckling. Som redovisats mer i detalj i kapitel 5, har vissa uppgifter genom försökslagstiftning och lagstiftning om kommunala samverkansorgan i flera län övertagits av kommunala organ. Vid ingången av låg huvudansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling kvar hos sex av de 21 läns- styrelserna kontaktytor med andra offentliga aktörer och med samhället i stort är omfattande. är ett viktigt tillsynsorgan och en dialogpart för primärkommunerna. fungerar också som en kontaktpunkt för allmänheten i många frågor som rör det offentliga. För vissa näringar och bran- scher är det som svarar för branschspecifik myndig- hetsutövning utifrån statlig reglering. med landshöv- dingen i spetsen är en aktör som söker främja kontakter, samarbete och samverkan mellan andra aktörer på den regionala nivån, såväl statliga som icke-statliga. En förnyad roll för Ett viktigt inslag i den nya roll för som kommittén föreslår är att i ett samspel med regeringen bidra med tvärsekto- riella kunskapsunderlag som ett led i en utvecklad samordning inom staten. Kunskapsunderlagen avses också bidra till en dialog mellan företrädare för staten och de nya regionkommuner som föreslås i detta slutbetänkande. Det nya uppdraget att svara för tvärsektoriella kunskapsunderlag innebär att kommer att fortlöpande följa kom- munerna i länet. Därmed bildas en bas för att som ett led i den nya rollen skall kunna utarbeta helhetsorienterade rapporter om utvecklingen i länets olika kommuner. Därvid skall de mindre kommunerna vara särskilt urskiljbara. Andra kommuner med specifika problem bör också uppmärksammas. Vidare föreslår kommittén nedan i avsnitt 6.5 att ges ett samlat ansvar för tillsynen inom länet, vilket bland annat medför att en tillsynsdelegation inrättas vid . Detta stärker rollen som statens företrädare på regional nivå. Erfaren- heterna av den samlade tillsynen inom länet kommer att utgöra värdefulla bidrag till de tvärsektoriella kunskapsunderlag som läns- styrelsen skall redovisa till regeringen. De tvärsektoriella kunskapsunderlagen och den utökade tillsyns- rollen kommer att innebära att mer tydligt blir en statlig samlad dialogpart sett ur primärkommunens perspektiv. En bärande princip för kommitténs förslag är att i än högre grad än skall kunna vara statens företrädare på en ny regional nivå och därmed att verksamhetsområdet skall vara regionalt avgränsat. Detta behöver i sig inte utesluta att en viss länsstyrelse i en framtida reformerad statlig struktur får i uppdrag att för hela landet svara för någon statlig myndighetsuppgift. roll inom länet har varit under debatt , inte minst i perspektiv av regional utveckling och en tydligare länsdemokrati. I praktiken har rollen tett sig motsägelse- full – dels att vara statens företrädare i länet, dels att vara länets företrädare i förhållande till staten/den nationella nivån. Lands- hövdingeuppdraget synes inte sällan vara något utöver uppdraget att vara chef för . Många landshövdingar utformar sin roll lika mycket till att vara företrädare för länet gentemot de centrala statsmakterna som att ansvara för statens intressen på den regionala nivån. Ett viktigt motiv för kommitténs förslag är att i den framtida samhällsorganisationen skall ha en tydlig roll som statens företrädare. Med det förändrade och utökade myndighets- uppdrag som föreslås ovan, är det nödvändigt att överväga sam- mansättningen av styrelse och befattningsbeskriv- ningen för landshövdingen. Rollen som statens företrädare på den regionala nivån bör tydliggöras i samklang med kommitténs förslag om en utvecklad dialog med regeringen respektive med de nya regionkommunerna i en ny samhällsorganisation. Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag till en utvecklad statlig styrning och en förändrad samhällsorganisation ställer nya krav på arbetssätt och organisation. Kommitténs förslag: En samlad översyn av bör genomföras i syfte att utveckla processer och en arbetsorgani- sation som skapar ökat utrymme för tvärsektoriell beredning, såväl vad gäller statens styrning av kommunsektorn som ett tydligare territoriellt perspektiv. Därtill bör översynen syfta till att inom stärka ett systematiskt lärande kring den statliga styrningen. Vidare bör kommittéväsendet uppmärksammas, inte minst mot bakgrund av behov av stärkt utvecklingskraft inom samhällsorganisationen. I översynen bör ingå en analys av samlade erfarenheter av medlemskap i unionen, liksom av det nya revisionsförfarandet inom staten. Processer och arbetsorganisation inom har stor betydelse för den samlade statliga styrningen, inte minst för ställ- ningstaganden till systemlösningar inom olika politikområden och för utformningen av myndigheternas uppdrag. En väsentlig fråge- ställning i ett fortsatt reformarbete är därför hur arbetssätt bör utvecklas. Enligt kommitténs mening krävs mer tonvikt på helhetsper- spektiv och fler inslag av tvärsektoriell beredning inom . På så sätt kan regeringen ges bättre underlag för sin stra- tegiska styrning och för prioriteringar i det löpande regerings- arbetet. består av Statsrådsberedningen, tolv departement samt förvaltningsavdelning.TPF13FPT Kommittéväsendet hör också till även om kom- mittéer och utredningar i vissa avseenden är egna myndigheter. Totalt antal anställda var drygt 4 500 medarbetare, varav cirka 200 politiskt tillsatta tjänstemän. Med 27 utgiftsområden i statsbudgeten, 48 politikområden, 21 län och nästan 500 fristående myndigheter är det ett omfattande kontrollspann som regeringen och dess kansli har ansvar för. funktion är att stödja regeringen i dess upp- drag att styra riket och att förverkliga sin politik. I takt med sam- hällsutvecklingen anpassas arbetssätt och intern organisation i departement och sakenheter. Omvärldsförändringar av stor bety- delse för dagens Regeringskansli är bland annat den nya institutio- nella ram för politiken som EU-medlemskapet medfört och höjda politiska ambitioner avseende hållbar utveckling och ett samhälle fritt från diskriminering och utanförskap. Därtill ställer utveck- lingen av moderna massmedia i kombination med den kraftfulla IT- utvecklingen det demokratiska systemet inför nya utmaningar. Det finns en väl utvecklad arbetsfördelning inom Regerings– kansliet med ett stort antal sakenheter. Det är uppbyggt med sikte på funktionalitet i termer av politikområden och sakfrågor. Som omvittnas från många håll, kännetecknas av hög professionell kvalitet, rationalitet i beredningen och hög leverans– förmåga vad gäller politiskt prioriterade uppdrag. uppkommer problem som följd av det omfattande kontrollspannet. Den strikta arbetsfördelningen kan skapa låsningar, ifall den enhet som har det formella ansvaret för till exempel ett visst lagstiftningsområde inte vill prioritera ett föränd- 13TP hör även utlandsmyndigheterna inom UD, såsom ambassader, kon- sulat, representationer och delegationer vid EU, FN och . Vid utlandsmyndigheterna tjänstgjorde ca 600 medarbetare. ringsarbete som en annan enhet bedömer vara nödvändigt. Den långt drivna specialiseringen bäddar också för en fragmentisering av kompetens. Därtill kommer de brister i budgetberedningen vad gäller tvärsektoriella avvägningar med ett territoriellt perspektiv som noterades i avsnitt 6.2 ovan. De problem med den statliga sektoriseringen som påtalas från många håll bottnar till inte oväsentlig del i funktionssätt. Svårigheterna att arbeta tvärsektoriellt hämmar förmågan att skapa nya systemlösningar för samhällsfrågor som griper över flera sektorer. Kommittéväsendet är ett av regeringens viktigaste red- skap för förnyelse av valda systemlösningar. Det finns en tendens att sektoriseringen slår igenom när det gäller kommittédirektiv och rekrytering av utredare och sekretariat. Detta bidrar till att förslag formas för varje sektor för sig. Dessutom finns det en kritik av att det alltför ofta tillsätts enmansutredare snarare än kommittéer med bredare sammansättning och att de offentliga utredningarna ges kort utredningstid och begränsade resurser. Därmed riskerar regeringen att begränsa den utvecklingskraft som behövs för att komma fram till lösningar som överbryggar sektors- gränser. Kännetecknade drag för är tidspress och hög arbetsbelastning. Det finns skäl att befara att engagemanget i om- världsbevakning och att beakta ny kunskap i beredningen av ärenden ibland är svag. Som nämnts ovan finns det inom den stat- liga strukturen både generella revisions-, utrednings- och utvärde- ringsorgan och sektoriella expert- och kunskapsmyndigheter. Men om inte mottagningskapaciteten på statsmaktsnivån fungerar, kommer kunskaper från uppföljning och utvärdering inte till nytta. Detta är till men både för utveckling av de offentliga verksam- heterna och för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande. Som kommittén noterat i avsnitt 6.1 ovan, synes dessutom till- gången på analyser som följer upp valda styrformer, organisering och uppdrag till myndigheter vara förvånansvärt begränsad. I kom- bination med arbetsbelastning och tidspress riskerar ett systema- tiskt lärande inom vad gäller utformning av den statliga styrningen att komma på mellanhand. Effektivare processer för omvärldsanalys, kunskapsanvändning och lärande skulle kunna få stor betydelse för regeringens möjlig- het att stå emot en allt starkare påverkan av en sektorsstyrd eller mediedriven dagordning. med kommittéväsendet är av strategisk betydelse för den förmåga till förändring och förnyelse av offentliga verk- samheter som kommer att behövas . De reformförslag som kommittén redovisar i detta betänkande kommer på olika sätt att ställa krav på . Detta gäller inte minst omläggningen av statens styrning av kommunerna inklusive en fastlagd ordning för samråd, den tvärsektoriella beredning som skall ingå i en ny modell för samordning med ett territoriellt perspektiv, ett arbetssätt där val av styrinstrument, organisering och upp- drag till myndigheterna baseras på ett systematiskt lärande kring den statliga styrningen. Den senaste större förändringen av institutio- nella uppbyggnad genomfördes . Även senare har större organisationsförändringar genomförts, såsom ombild- ningen av till en myndighet och bildandet av Näringsdepartementet.TPF14FPT har antalet anställda flerfaldigats från cirka 1 000 till dagens cirka 4 500 anställda. Vid regeringsskiften och regerings- ombildningar görs ofta mindre justeringar av olika statsråds ansvarsområden respektive förflyttningar av sakenheter över departementsgränser samt ibland förändringar i departementsindelningen.TPF15FPT strukturerade den dåvarande statsministern regeringens arbete i tre så kallade statsrådsgrupper, en ordning som 14TP PT , T. (2003), Normer eller nytta? Om de politiska drivkrafterna bakom Regerings- kansliets departementsindelning. 15TP PT trädde en ändrad departementsorganisation i kraft som bland annat innebar att tre nya departement bildades – Integrations- och jämställdhetsdepartementet, och – som motsvarande ansvarsområden överfördes från andra departement. bytte namn till och Miljö- och samhällsplaneringsdepartementet till . dock fick relativt kort varaktighet. Den statsfinansiella krisen och den efterföljande reformeringen av budgetprocessen har medfört att i viss mån fungerar på ett förändrat sätt. inträde i EU förändrade på en rad punkter förutsätt- ningarna för samspelet mellan såväl regering och riksdag som mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Detta har i sin tur föranlett anpassningar såväl inom departementen som hos myndig- heterna.TPF16FPT En väsentlig förändring är att regeringens samlade EU- samordning har flyttats över från UD till Statsrådsberedningen. I grunden består dock institutionella uppbygg- nad. EU-medlemskapet har inte aktualiserat någon mer genomgri- pande förändring av strukturer. Mot bakgrund av sin analys av staten och den statliga styrningen finner kommittén skäl för att regeringen bör genomföra en samlad översyn av processer och arbetsorganisation. Kommittéväsendet bör uppmärksammas i sammanhanget, eftersom det är ett av regeringens centrala instrument för förnyelse och för- ändringsarbete. I översynen bör vidare ingå en analys av erfaren- heterna av det nya revisionsförfarandet inom staten och hur det effektivt och institutionellt skall tas till vara. Därtill vill kommittén särskilt lyfta fram behovet av en samlad analys av de erfarenheter som vunnits sedan blev medlem i Europeiska unionen. EU-arbetet är i sig en integrerande kraft i , som det ställt nya och högre krav på organisationens förmåga. Det gäller förmågan att fortlöpande hantera komplexa frågeställningar i samverkan med extern expertis inom ramen för parallella förhandlingar som rör olika sakområden. Det gäller att stärka kansliets förmåga att bidra till strate- giska agerande inom EU på lång sikt. Under kommitténs arbete har det återkommande pekats på en svaghet i det svenska EU-arbetet när det gäller de tidiga bered- ningsskedena inför nya initiativ från Europeiska kommissionen. Till exempel har förmågan att i förväg identifiera konsekvenser för redan existerande svensk reglering och att bedöma en ny EU-regel 16TP PT I , B. och , G. (2006) Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik refereras bland annat en omfattande enkätundersökning bland statliga enheter på departements- och myndighetsnivå. av de tillfrågade enheterna ansåg att EU-medlemskapet har haft stor betydelse för omställningar och för- ändringar i enhetens organisation och arbetssätt . Rapporten har tagits fram inom ramen för ett pågående forskningsprogram om och sam- hällets organisering (). mot bakgrund av den svenska modellen för samhällsorganisation ibland visat sig vara dålig. har väl utvecklade former för att hantera det formella beslutsfattandet när en fråga väl når minister- rådet. Men under den ofta långa tid som ärenden bereds inom kommissionen, brister det i styrning. Kommittén vill betona dessa frågors betydelse för den offentliga sektorns utveckling. I praktiken är det endast regeringen genom som kan svara för denna tidiga samordning och prioritering av EU-poli- tiken. 6.4En gemensam geografi inom staten Kommitténs bedömning: En gemensam geografi inom staten krävs för att staten skall fungera mer effektivt och för att göra staten mer samordnad och mer handlingskraftig på regional nivå. Kommitténs förslag: Antalet län bör reduceras väsentligt och regionala indelningar inom staten anpassas till en ny länsindelning. En organisering av statlig verksamhet med dels en nationell myndighet, dels länsmyndigheter (länsstyrelse och andra fristående länsorgan) var länge en praktisk nödvändighet för staten. Så är inte längre fallet. Frågan om en geografisk spridning av statliga funktioner på 21 län är ändamålsenlig har ställts allt oftare. Det finns en tydlig tendens inom staten mot nationell koncentration, något som i sig inte står i motsats till att myndig- heter ofta har någon form av geografiskt strukturerad organisation. Det som statlig verksamhet kan vinna på koncentration i stället för länsvis organisering är högre effektivitet till följd av specialiserad och därmed fördjupad kompetens i handläggning som verksamhetskostnaderna kan reduceras till följd av en mer rationell inre administration. Förutsättningarna för intern styrning som skapar likformighet och likvärdighet ökar.TPF17FPT Koncentration kan ha ett pris. Förståelsen inom myndigheten för att regionala variationer kan motivera anpassade lösningar försvagas. Den generalistkompetens, som är en nödvän- dighet i en geografiskt spridd organisation där varje enhet i princip 17TP PT I , och , E. (skriftserie 2006) Statens nya geografi konstateras att de statliga myndigheterna synes ha anpassat sina geografiska indel- ningar till pågående samhällsförändringar främst utifrån den egna verksamhetens krav och rutiner. Detta har ibland resulterat i en asymmetri på lokal nivå som inte ter sig ändamåls- enlig i ett helhetsperspektiv. handhar alla frågor, tappas bort när verksamheten rationaliseras genom intern specialisering och större arbetsenheter. Det är sannolikt att tendensen till koncentration inom staten kommer att fortsätta. Det betyder att statliga funktioner även fort- sättningsvis kommer att föras samman till färre verksamhetsorter. ökar den interna specialiseringen, bland annat för att säkerställa fördjupad kompetens och kunskapsbildning. Detta kan förstärka sektoriseringen inom staten och öka behovet av att i den statliga styrningen och organisationsstrukturen skapa motvikter till den. En tilltagande geografisk splittring pågår i en koncentration av befolkning och näringsliv till tätbefolkade storstadsregioner, något som hänger samman med en ökande regional rörlighet med växande pendlings- avstånd. Den ökade rörligheten slår igenom även i mer glesbe- folkade regioner av landet – regionförstoring pågår också där. Länens befolkning varierar mellan 1 850 000 invånare i län och 57 000 i . Ett normalstort län har cirka 250 000 invånare. I de tre största länen bor i stort sett hälften av landets nio miljoner invånare. Länsindelningen har varit mycket stabil historiskt sett. har två större förändringar skett – bildandet av län genom att och län slogs samman och bildandet av genom att och , och slogs samman. De 21 länsstyrelserna utgör basen för statens geografiska närvaro på regional nivå. finns det ett stort antal andra geo- grafiska indelningar inom staten. Antalet statliga regioner hos myndigheter med geografisk indelning understiger genomgående antalet län. Bland myndigheter med fem till sju regioner återfinns , , och . I en mellan- grupp med nio till elva regioner finns bland andra Arbetsmiljö- verket och Skatteverket.TPF18FPT Som framhölls ovan, eftersträvar stora statliga myndigheter att forma sin geografiska struktur efter vad som är rationellt utifrån den egna verksamheten. Detta betyder vanligen större verk- 18TP PT Nordregio och EuroFutures (skriftserie 2006) regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda . samhetsområden än dagens län och/eller intern specialisering så att en enhet på en viss ort tar hand om samtliga ärenden inom en verk- samhetsgren. Regionerna behöver vara så pass stora att varje region kan tillföra den kompetens som erfordras.TPF19FPT De alltmer varierande geografiska strukturerna inom staten möter kritik, såväl inom staten som från företrädare för kommuner och företag. Länsstyrelsernas arbete försvåras när merparten av annan statsförvaltning successivt överger länsindelningen och de kan företräda en samlad stat. Kommunerna kan inte föra en samlad dialog om viktiga utvecklingsfrågor – det kan gälla infra- struktur, högre utbildning eller arbetsmarknadsinsatser – med en statlig företrädare på regional nivå som inom en enhetlig statlig geografi blickar över sektorsgränserna.TPF20FPT Det betyder att kom- muner och landsting i princip är hänvisade till att söka föra sådana dialoger med regeringen. Som utvecklats ovan innebär den långt drivna specialiseringen inom staten att förutsättningarna för en tvärsektoriell dialog mellan företrädare för ett län eller en region och staten varit påtagligt begränsade. Länsprincipen satt under press överges länsprincipen alltmer inom staten. avveck- las den traditionella modellen med myndighetskoncerner genom så kallade en–myndighetsreformer. På detta sätt har skatteförvalt- ningen, tullen, arbetsmiljömyndigheterna, kriminalvården och skogsvårdsorganisationen . På samma sätt har Försäk- ringskassan bildats genom att och de 21 fri- stående försäkringskassorna numera utgör en samlad statlig myndighet. Kvar bredvid länsstyrelserna fanns /07 följande fristående länsmyndigheter: länsarbetsnämnderna, 19TP PT Av Nordregio och EuroFutures rapport framgår också att vid ändring av geografisk indelning står ofta verksamhetsrationalitet mot behov av närhet till målgrupper. På många håll menar man att myndighetssamarbetet på regional nivå skulle fungera bättre inom infra- struktur- och transportområdet om det fanns större regioner än som fallet är med 21 län. Mångfalden i organisering uppfattas inte som ett problem för myndigheterna själva men den försvårar den regionala samordningen. Myndigheternas regionala organisation stämmer sämst i de delar av landet där länen är små och onaturliga i förhållande till arbets- marknadsregioner eller andra funktionella samband. För och är enligt studien skillnaderna mindre. 20TP PT I en skrivelse till regeringen (2005) belyste dessa problem, vilka försvårar den samverkan mellan kommuner, region, statliga aktörer och intresse- organisationer som behövs inom det regionala utvecklingsarbetet. länsrätterna och länspolismyndigheterna.TPF21FPT Inom lantmäteriet finns formellt 21 länslantmäterimyndigheter som dock administrativt hålls samman i åtta chefsområden. har som konsekvens av EU-medlemskapet två särskilda regionala indelningar inom staten lagts fast. Med anledning av EU:s vattendirektiv tillkom en indelning med fem vattendistrikt. Dessa är definierade naturgeografiskt, varför gränserna i stora stycken är andra än länsgränserna. Fem länsstyrelser har givits ansvar som vattenmyndighet. Regeringen har vidare lagt fast en ny organisation för genom- förandet av EU:s sammanhållningspolitik för perioden –2013.