sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — Motiv för kategorisering som övrig flygplats Närhet till och . Sammantaget innebär ovanstående resonemang att följande fyra flygplatser föreslås ingå i kategorin övriga flygplatser. Tabell 8.5 Flygplatser som föreslås ingå i kategorin övriga flygplatser Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen En tillämpning av de båda kriterierna för nationellt strategiska flygplatser, passagerarvolymen och nytta samt att flygplatsen inte ingår bland de flygplatser som klassificerat som övriga ovan, ger följande resultat. Flygplatser som föreslås ingå i kategorin nationellt strategiska samt vilka kriterier som respektive flygplats uppfyller Som tidigare nämnts anser jag att bör vara nationellt strategisk, mot bakgrund av att den tillsammans med utgör ett sammanhållet flygplatssystem i samt mot bakgrund av trafikens omfattning. redovisade 2006 en passagerarvolym på drygt 48 000 passagerare. Nyttoberäkningen ger en kvot på 2,8. Eftersom voly- men ligger mycket nära den undre gränsen på 50 000 passagerare och nyttokvoten ligger klart över 2,5 gör jag den sammanvägda bedömningen att även bör ingå i kategorin nationellt strategisk. har ett nyttovärde som är högre än och flygplatsen ligger i en region där alternativa transportsätt inte ger en god nationell och internationell tillgänglighet. Däremot har goda flygplatsalternativ; i norr och i söder som båda föreslås bli nationellt strategiska flygplatser och som har ett stort kommersiellt trafikutbud. Restiden med bil från till är och och till 1 Militär flygplats som förvaltas av och som genom avtal upplåts för civil trafik. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Detta menar jag är tillräckliga skäl för att placera i kategorin regionalt strategisk. Vid beräkningen av nyttan uppvisar även en kvot över 2,5, men mot bakgrund av att passagerarvolymen på denna flygplats endast uppgick till drygt 18 000 årspassagerare 2006 har jag valt att inte låta ingå i kategorin nationellt strategiska flygplatser utan i stället betraktat den som regionalt strategisk. De flygplatser där det bedrivs in- och/eller utrikes linjetrafik och som inte ingår i de båda ovanstående kategorierna nationellt strate- giska eller övriga flygplatser bör ingå i kategorin regionalt strate- giska. Av tabell 8.7 nedan framgår de flygplatser som föreslås ingå i kategorin regionalt strategiska flygplatser. Tabell 8.7 Flygplatser som föreslås ingå i kategorin regionalt strategiska flygplatser 2 Militär flygplats som förvaltas av och som genom avtal upplåts för civil trafik. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Som jag tidigare nämnt kommer flygplatser med över 380 000 årspassagerare även fortsättningsvis stå utanför det statliga ersättningssystemet för drift av icke-statliga flygplatser. Detta innebär att och med nuvarande omfattning på verksamheten inte kommer att ingå i detta system. I finns tre flygplatser, två kommunala i och och en statlig i . Bild 8.2 Karta över Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Vad gäller de kommunala flygplatserna i och konstaterar jag att de har jämförelsevis mycket låga passagerar- siffror. Det totala passagerarantalet på de båda flygplatserna upp- gick 2006 till drygt 5 000 resenärer. Resandeunderlaget utgörs till stor del av affärsresenärer till och från kommunernas exportföretag som nyttjar möjligheten till transfer på . är den av Rikstrafiken upphandlade trafiken samordnad mellan de båda flygplatserna. Bilavståndet mellan flygplatserna är endast , men restiden med bil mellan de båda är ändå nära och med kollektivtrafik och . Restiden med bil och kollektivtrafik till är i båda fallen över och . Av tabell 8.8 nedan framgår restider mellan de olika orterna. Restid med bil till På grund av den slingade trafiken är det inte meningsfullt att lägga ner en av flygplatserna eftersom passagerarvolymerna då förmod- ligen skulle bli mycket små på den kvarvarande flygplatsen. utgör enligt min mening inte ett rimligt alternativ för dessa två orter i norra . De båda flygplatsernas betydelse för näringslivet i området och de redovisade restiderna ligger bakom min bedömning att både och bör betraktas som regionalt strategiska flygplatser. Mot bakgrund av bland annat de små volymerna och den gemensamma flyglinjen anser jag dock att ett utökat samarbete kring driften av de båda flygplatserna bör övervägas. Ett sådant samarbete skulle kunna leda till en ökad kostnadseffektivitet genom att kostnader för ledning och administration kunde fördelas på ett större resandeunderlag. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen 8.2Ersättning för drift av kommunala och privata flygplatser Min uppfattning är att staten även fortsättningsvis bör ta ett betydande ekonomiskt ansvar för att tillhandahålla flygplatstjänster i utanför flygplatssystem. Det statliga ersättningssystemet till kommunala och privata flygplatser bör baseras på flygplatsernas prestation att skapa förutsättningar för transportpolitisk måluppfyllelse, särskilt vad gäller delmålet om en god tillgänglighet. Prestationen kan också uttryckas i att flygplatserna ska kunna tillhandahålla en säker och fungerande infrastruktur som ger förutsättningar för god tillgäng- lighet för medborgare och näringsliv i landets olika regioner. Jag har prövat det nuvarande statliga driftbidragets funk- tionalitet och kan konstatera att den nuvarande fördelnings- modellen i huvudsak har fungerat tillfredsställande. Ersättnings- systemet bör även fortsättningsvis baseras på en schabloniserad fördelningsmodell som dimensioneras i förhållande till flyg- platsernas kostnader och trafikintäkter. Jag har vidare uppmärksammat behovet av en omkalibrering av det nuvarande driftbidragets ingångsvärden. Detta arbete har genomförts av Luftfartsstyrelsen. Resultatet av den analysen får konsekvenser för kategoriseringen av flygplatserna och för ersättningsnivån till respektive flygplats. Den statliga ersättningen föreslås omfatta endast icke-statliga flygplatser som upprätthåller kollektivtrafikmässig linjetrafik eller, efter särskild prövning av Luftfartsstyrelsen, flygplatser med säsongsmässig linjetrafik. Som tidigare nämnts, avsnitt 8.1.2, föreslår jag att nationellt strategiska flygplatser som inte ligger inom bör få en ersättning som motsvarar av det redovisade underskottet för drift av flygplatsen. För regionalt strategiska flygplatser bör ersättningen från staten vara av det aktuella underskottet. För de flygplatser som kategoriserats som övriga flygplatser bör ingen ersättning utgå. Jag föreslår vidare att för de flygplatser från vars centralorter man med bil eller kollektivtrafik kan resa till på mellan 2 och bör den ersättning som beräknats i fördelnings- modellen minskas . Detta till följd av att dessa flygplatser i relation till övriga har en förhållandevis god tillgäng- lighet. Detta påverkar i dagens system och . Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen För de flygplatser som helt faller ur systemet, och , bör en successiv nedtrappning av ersättningen genom- föras. bör ersättningen uppgå till av beräknad ersättning år 1 och till år 2 och 3 för att därefter upphöra. En förutsättning för att ersättningen ska betalas ut är att linjetrafiken upprätthålls. Motsvarande nedtrappning bör även göras för som med mina förslag får en betydande sänkning av ersättningen. För att fastställa storleken på förändringen av ersättningen bör jäm- förelsen utgå från ett medelvärde av det driftbidrag som den aktuella flygplatsen fått –2006. Jag vill betona att det inte är relevant att jämföra de av mig föreslagna nivåerna med det driftbidrag som utbetalats . Detta eftersom flera flyg- platser vid fördelningen fick väsentligt höjda bidrag till följd av att några flygplatser utgick ur bidragssystemet på grund av den nuvarande tvåtimmarsregeln. Jag anser också att de är rimligt att ersättningen till de flyg- platser som får en betydande ökning höjs successivt. Som en betydande höjning räknar jag förändringar . Av den beräknade höjningen bör betalas ut år år 2 och 3. Även här bör jämförelsen göras med ett medelvärde för ersättningen 2004–2006 för att fastställa vilka flyg- platser som är aktuella. En sådan jämförelse visar att ersättningen till , , och bör höjas gradvis. Även för flygplatser, som efter prövning av Luftfarts- styrelsen, tillkommer i systemet bör en successiv upptrappning göras. I samband med att flygplatser övergår från till regional//privat ägo bör även här ske en successiv över- gång från den 100-procentiga underskottstäckningen till den i ersättningssystemet aktuella nivån. Övergången bör ske . I samband med att flygplatser tillkommer i systemet är min uppfattning att den totala ersättningen ska justeras med ett belopp som motsvarar behovet vid den aktuella flygplatsen. Utgångspunkten för nivån på den samlade ersättningen bör vara dagens budgetnivå, det vill säga . Till detta bör läggas ersättning för att fasa ut flygplatser ur systemet enligt ovan. Totalt bedömer jag att ersättningsnivån inledningsvis bör uppgå till . Storleken på den totala ersättningen ska baseras på behoven vid de flygplatser som ingår i de ersättningsberättigade kategorierna. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Vid förändring av kategoriseringen bör storleken på ersättningen därför justeras. Detsamma gäller om flygplatser tillkommer eller faller ur systemet. Om en flygplats faller ur systemet bör medel motsvarande den aktuella flygplatsens behov inte betalas ut. Vidare anser jag att en årlig indexuppräkning av ersättningen är rimlig. Min utgångspunkt är att statens ersättning till driften av de icke- statliga flygplatserna syftar till att säkerställa en god regularitet och säkerhet. Därför föreslås de nuvarande kostnadsparametrarna flyg- trafiktjänst, brand- och räddningstjänst samt vinterhållning ingå i systemets fördelningsmodell, vilka tillsammans svarar för huvud- delen av flygplatsernas kostnadsmassa. Kostnader för vinterhållning bör utvecklas. Den nuvarande fördelningsmodellen utgår från kostnader för uppvärmning, men den borde också ta hänsyn till resursintensiva verksamheter som till exempel halkbekämpning och snöröjning på flygplatserna. I kapitel 7 föreslår jag att tillgängligheten ur ett konsument- perspektiv bör tillmätas stor betydelse vid värderingen av en flyg- plats bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Därför bör även hänsyn till tillgängligheten ingå i ersättningssystemet. Jag har prövat ett antal alternativ för hur detta ska omhändertas. Jag menar att den redan befintliga avståndsparametern, som tar hänsyn till hur perifera flygplatserna är i förhållande till ett antal centrala referens- flygplatser, bör bibehållas eftersom den är enkel och har konstanta värden. Referensflygplatserna föreslås vara , och slutligen , som ersätter i dagens beräkningsunderlag till driftbidrag. Avståndsparametern bör ta hänsyn till både nationell och internationell tillgänglighet och därför är en bättre referensflygplats i fördelnings- modellen. Ersättningssystemets ingående intäktsparametrar bör enligt min mening begränsas till trafikintäkter från passagerare och flygplans- rörelser (landningar). Kommersiella intäkter föreslås ligga utanför fördelningsmodellen, eftersom utgångspunkten bör vara att statens ersättningssystem ska stimulera flygplatser att prestera en ökad intjäningsförmåga. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Jag föreslår att ersättningssystemet lägger samma värde på en inrikes resenär respektive en utrikes resenär från linje- och charter- flyg samt taxiflyg. Samma förhållande föreslås gälla för inrikes respektive utrikes landningar. Skälet till detta är dels att en EU- resenär bör betraktas som en inrikesresenär , dels att det är svårt att motivera varför flygplatsen ska ha differentierade kostnader mellan inrikesflyg och utrikesflyg i ersättningssystemet. Intäkter för fraktflyg bör också inkluderas för att avspegla variationen i flygplatsernas intjäningsmöjligheter. Däremot menar jag att postflyget är en viktig samhällstjänst som därför inte bör ingå i ersättningssystemets beräkningsmodell. Ersättningssystemets beräkningsparametrar föreslår jag därför vara följande: flygtrafiktjänst (ATS) brand- och räddningstjänst (BRT) passagerare (linjefart, charter och taxiflyg) landningar (linjefart, charter, taxiflyg och frakt). Den avtrappningsfaktor som används när flygplatsens trafik- intäkter ska reducera den slutliga ersättningsnivån föreslås kvarstå i sin nuvarande form. Detta innebär att ersättningen upphör vid en passagerarvolym motsvarande 380 000 passagerare. Dessutom före- slås ersättningstaket på per passagerare kvarstå. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Luftfartsstyrelsens analys av den nuvarande fördelningsmodellen redovisar några faktorer som bör åtgärdas för att ersättnings- systemet ska vara kvalitetssäkrat. Jag har konstaterat att den genomsnittliga statliga underskottstäckningen är lägre än hos de bidragsberättigade flygplatserna. En viktig orsak till detta är att flygplatsernas samlade resultat har försämrats . Min ambition är att den genom- snittliga underskottstäckningen ska vara högre. Omkalibreringen har också visat att den schablonmässiga fördelningsmodellen inte justerades när staten genom Rikstrafiken 2002 övertog kostnader för flygupphandling. Konsekvensen har blivit en övertäckning på de flygplatser som tidigare själva svarade för upphandlingskostnaderna, så får dessa därför bidrag för kostnader de inte längre har. Jag menar att Luftfartsstyrelsen måste åtgärda detta missförhållande i den nuvarande fördelningsmodellen. Att det trots detta inte finns någon flygplats som får i underskottstäckning beror på att det statliga anslaget till driftbidrag inte har justerats uppåt trots en kraftigt negativ resultatutveckling . 8.2.3Effekter av mina förslag Med utgångspunkt från mina förlag har jag gjort en exempel- beräkning över hur ersättningen skulle fördelas om förslagen genomfördes. Jag vill påpeka att dessa beräkningar innehåller vissa osäkerheter, bland annat vad gäller justeringen av värderings- faktorerna i ersättningssystemet som gjorts i samband med om- kalibreringen. I tabell 8.8 nedan redovisas det genomsnittliga beslutade driftbidraget för åren 2004–2006 och resultatet av en exempel- beräkning av ersättningen till respektive flygplats med utgångs- punkt från mina förslag. Beräkningen utgår från följande antaganden: Ersättningen kan maximalt uppgå till av det redovisade underskottet (avsnitt 8.1.2). Anslaget bibehålls på nuvarande anslagsnivå (avsnitt 8.1.2). Föreslagen kategorisering (avsnitt 8.1.7). Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen En 50-procentig minskning sker av den beräknade ersättningen till de flygplatser som ligger mellan 2 och från (avsnitt 8.2). Förändring görs av kostnads- och intäktsparametar (avsnitt 8.2.1). Omkalibrering genomförs (avsnitt 8.2.2). Tabell 8.9 Genomsnitt av beslutat driftbidrag 2004–2006, exempel- beräkning av ersättning utifrån mina förslag samt täckningsgrad i mina förslag 2004–2006, tkr Mitt förslag resulterar i en genomsnittlig underskottstäckning på för de flygplatser som föreslås få del av ersättningen. Det bör noteras att den ersättning som beräknats i 3 Täckningsgrad är den statliga ersättningen i exempelberäkningen satt i relation till respektive flygplats genomsnittliga redovisade underskott åren 2003–2005. 4 fick en kraftig reducering av driftbidraget 2006 eftersom flygplatsen var stängd för underhåll med mera under en stor del av 2005. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen tabellen vid en tillämpning av modellen i efterhand stäms av med det faktiska underskottet för det aktuella året. Om det verkliga underskottet är mindre än det beräknade minskar ersättningen i motsvarande mån. Ett sådant utfall är möjligt eftersom beräkningen baseras på ett genomsnitt av kända underskott åren 2003–2005. Förslaget innebär en tydlig utjämning mellan flygplatser i olika delar av landet vilket är en följd av att kostnader för upphandling av flygtrafik inte ingår som en del av kostnadsmassan i ersättnings- systemet. Även ersättningstaket på får effekter på den geografiska spridningen och förhindrar att underskottet vid en regionalt strategisk flygplats i sin helhet täcks med statliga medel. Som tidigare nämnts ser jag detta som ett verktyg för att få regioner och kommuner att ta ett ökat ansvar för att verksamheten vid respektive flygplats utvecklas och effektiviseras. Genom ett tydligt regionalt ansvar stärks också sambandet mellan utvecklingen vid flygplatsen och utvecklingen i regionen som helhet. Luftfartsstyrelsen är, och bör vara, ansvarig myndighet för admini- stration och fördelning av ersättningssystemet. I avsnitt 8.1.5 föreslår jag att Luftfartsstyrelsen även får ansvaret att regelbundet, till exempel , följa upp indelningen i de beslutade kategorierna samt bedöma vilken kategori tillkommande flygplatser ska tillhöra. Vidare bör Luftfartsstyrelsen ha det löpande ansvaret för revision och kvalitetssäkring av fördelningsmodellens ingångs- värden för beräkning av ersättning till de berörda icke-statliga flygplatserna. I likhet med kategoriseringen bedömer jag att en omkalibrering av ersättningssystemet bör genomföras med samma tidsintervall det vill säga . Beräkningsunderlaget bör även bli mer användarvänligt och överskådligt. Som ansvarig för administrationen av ersättningen bör Luftfartsstyrelsen förbättra användarvänligheten. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen Jag har övervägt ett antal möjliga alternativ för att finansiera driften av kommunala flygplatser med hjälp av det överskott som genereras inom verksamhet. finansieras delar av driftsbidraget genom att Luftfarts- verket ger Luftfartsstyrelsen ett bidrag på som Luftfartsstyrelsen sedan använder när bidragen betalas ut till de icke-statliga flygplatserna. Jag anser att hela ersättningssystemet bör finansieras med hjälp av överskottet från det bolagiserade verksamhet. Jag har tidigare föreslagit en initial anslagsnivå på . Finansieringen kan ske genom att utdelningskravet från ägaren kompletteras med en extra utdelning för att finansiera ersättnings- systemet eller genom att kravet på utdelning från bolaget minskas i motsvarande mån. Den ekonomiska analysen i avsnitt 9 visar att båda konstruktionerna är möjliga och att de prognostiserade utdelningarna kommer att ligga på en nivå som väl täcker det aktuella beloppet i ersättningssystemet. Vilket alternativ som väljs påverkas bland annat av resultatutvecklingen och av bolagets framtida kapitalstruktur. 8.3Samordning av investerings- och bidragssystem Jag har i avsnitt 7.2.3 behandlat frågan om olika investerings- och bidragssystem inom Luftfartssektorn. Dessa system måste enligt min uppfattning samordnas både på nationell och på regional nivå för att effektivisera den totala resursanvändningen. Ett sätt att stärka samordningen kan vara att alla investeringar som genomförs på flygplatser där Rikstrafiken upphandlar mer- parten av den reguljära linjetrafiken måste föregås av ett samråd med myndigheten. Rikstrafiken bör å sin sida ta hänsyn till standarden på den befintliga infrastrukturen på aktuella flygplatser och i den aktuella regionen vid sina bedömningar om vilken trafik som ska upphandlas. Regionerna bör ta ett ökat ansvar för flygplatsinfrastrukturen vid planering, prioritering och fördelning av medel. Flygplatsernas roll som en del av den samlade infrastrukturen bör stärkas. Mina förslag avseende den samlade flygplatsinfrastrukturen I avsnitt 2.1.4 har jag beskrivit det beredskapsflyg som finns i form av bland annat ambulanshelikoptrar och ambulansflygplan. Ett problem jag har uppmärksammat är hanteringen när man behöver nyttja en flygplats på tider när flygplatserna normalt inte är öppna. går det till så att den operativa insatsenheten, med hjälp av ett jourtelefonsystem, får försäkra sig om att den aktuella flygplatsen öppnas. Den rådande ordningen kan innebära att de operativa insatserna försenas. Jag föreslår därför en nationell samordning av ansvaret för att säkerställa att flygplatserna öppnas för ambulanstransporter på tider när flygplatsen normalt är stängd. Eftersom Luftfarts- styrelsens flygräddningscentral vid Käringberget i är bemannad dygnet runt skulle detta ansvar kunna läggas här. Mitt förslag utesluter inte möjligheten att en nationell samordning av ansvaret i dessa frågor kan komma att behandlas inom den tidigare (avsnitt 2.1.4), beskrivna översynen av den offentliga sektorns användning av helikopterresurser. Översynen ska fokusera på hur de samlade helikopterresurserna skulle kunna samnyttjas, samfinansieras och lokaliseras i syfte att effektivisera användandet. bör ombildas till två fristående aktiebolag – ett bolag för flygplatsdrift och ett bolag för flygtrafiktjänst. Staten bör överväga att ta in privata minoritetsägare i flyg- platsbolaget för att ytterligare främja effektivitet och utveckling. Inledningsvis bör förvaltning och drift av samtliga flygplatser som ligger inom ingå i flygplatsbolaget. Långsiktigt bör förvaltning och drift av följande nationellt strategiska flygplatser ingå i bolaget: , , , , och . Även driften vid flyg- platsen i , som förvaltats av , bör ingå i bolaget. En utförsäljning, till marknadspris, av eller till regionala/kommunala/privata intressenter bör övervägas. Om en utförsäljning inte genomförs bör även dessa flygplatser långsiktigt ingå i bolaget. De flygplatser som kategoriserats som regionalt strategiska och som ingår i bör vid lämplig tid- punkt övergår till regionalt/kommunalt/privat ägande. De aktuella flygplatserna är , , , , och . Även driften vid , som förvaltats av , bör övergå till regionalt/kommunalt/privat ägande. Det transportpolitiska uppdrag som har bör föras över till bolagen. Styrelserna i de nya bolagen bör tillsättas så att de kan agera som en tydlig part i ett tidigt skede av bolagise- ringsprocessen. genomförde ÖhrlingsPricewaterhouse en översyn av verksamhetsstruktur på uppdrag av . I uppdraget ingick att belysa eventuella rollkonflikter i den dåvarande organisationen som även innefattade den verksamhet som ligger inom Luftfartsstyrelsen. I uppdraget ingick även att belysa om en delning av verket skulle lösa eventuella rollkonflikter, ge ökad kundnytta och bidra till förbättrad företagsekonomisk lönsamhet. Vid avrapporteringen av uppdraget togs frågan om associations- form upp och man konstaterade att rollkonflikterna inte påverka- des om verksamheten drevs som affärsverk eller som aktiebolag. Däremot gjordes bedömningen att en bolagisering av produktions- verksamheten skulle leda till ökad internationell konkurrens- förmåga, förbättrat finansiellt resultat samt ökad kundnytta och ökad kundtillfredsställelse. Motiven bakom bedömningen var att aktiebolagsformen innebär styrning genom ett regelsystem som är anpassat för kommersiell verksamhet och som ger större finansiell handlingsfrihet. Bolagsformen innebär även större handlingsfrihet vid val av strategi och verksamhetsinriktning. I rapporten framhölls också att regelverket kring ett bolag gör att ansvarsfördelningen mellan staten och ledningen för verksam- heten blir tydligare. Även konkurrensneutralitet gentemot privata aktörer och möjligheten att samverka med externa aktörer för- bättras om verksamheten bedrivs i bolagsformen. Den sammanfattande bedömningen var att aktiebolagsformen var den mest ändamålsenliga associationsformen för produktions- verksamheten inom det dåvarande . I samband med att ÖhrlingsPricewaterhouse rapport levererades diskuterades inom ett antal bolagise- ringar och regeringen valde därför att avvakta med bolagiseringen av . presenterades en departementsskrivelse med förslag till ny organisation för statens verksamhet inom luftfartssektorn. I denna föreslogs en uppdelning av som skulle syfta till att: stärka den politiska styrningen i arbetet för att uppnå de transportpolitiska målen