sou · GWB390 · 2008-10-13 00:00:00 — När företaget byggt upp marknadskunskap och fattat strate- giska beslut om att göra ett större åtagande på en utländsk marknad är nästa steg i internationaliseringsprocessen att etablera egen närvaro genom ett dotterbolag. Detta förutsätter att företaget kan finna finansiering för en etablering. Ett dotterbolag innebär ett större åtagande som även förutsätter att företaget skapad god kun- skap om förutsättningarna på den lokala marknaden, eller har god tillgång till professionell rådgivning som är anpassad till företagets behov. Det sista steget i internationaliseringsprocessen, produktion på utlandsmarknaden, är traditionellt reserverat för de större multina- företagen. Detta är det mest långtgående åtagandet ett företag kan göra och framgång förutsätter mycket goda kunskaper om marknaden. Etablering av produktion tillåter företaget att dra nytta av de unika fördelarna som marknaden erbjuder. Det kan handla om allt från låga produktionskostnader till tillgång till arbetskraft med unika kunskaper. Utlandsproduktion innebär också ett större risktagande och behovet av finansieringslösningar för riskhantering kan vara större för företag som gått långt i inter- nationaliseringsprocessen. Det är viktigt att notera att denna analys baseras på en stiliserad bild av företagens internationalisering som i stor utsträckning base- ras på ett typfall i form av ett företag inom traditionell tillverk- ningsindustri. Internationaliseringen kan te sig annorlunda för ett företag inom till exempel de tjänstenäringar där lokal produktion är nödvändig redan som ett första steg i att etablera försäljning på en marknad. Här är bevakningsföretaget ett exempel på ett svenskt företag som, beroende på karaktären av företagets tjänster, går direkt till produktion på en utlandsmarknad vid nyetablering. En annan observation är att tekniska förändringar påverkad förut- sättningarna för internationalisering och möjliggjort för företag att genom användning av informationsteknologi upplösa den traditio- nella bilden av internationaliseringsprocessen. Med dessa syn- punkter i åtanke finns det trots allt anledning att gå vidare och stu- dera vilken vägledning som Uppsalamodellen ger om företagens behov av främjande. Tabell 5.1 sammanfattar företagens behov av främjande i olika stadier av internationalisering. Främjande av handel och investeringar: Motiv och behov Främjande av handel och investeringar: Motiv och behov Utredningens möten med svenska företag inom landet och på utländska marknader kan komplettera bilden av företagens behov av offentliga insatser för underlätta tillväxt på utländska marknader. Återigen noterar utredningen att behoven varierar beroende på företagens storlek och position i internationaliseringsprocessen. Stora företag som redan är internationaliserade och har produk- tion och närvaro på många marknader ser ur ett kompara- tivt perspektiv. Hur mycket och vad som produceras i beror på vilka förutsättningar som finns. Företagsklimatet är av yttersta vikt, vilket analyserades i kapitel 4. Stora företag uppfattar exportfrämjandet som en viktig del av det offentliga tjänster. Vissa utnyttjar när de identifierar särskilda kunskaper eller tillgångar hos organisationen, men de flesta upple- ver andra delar av främjandet som viktigare för framgångar på utländska marknader. Det allmänna Sverigefrämjandet, och även särskilda bransch- eller sektorsinriktade satsningar uppskattas av de större multina- företagen. Kungahuset, statsråd och andra företrädare för det officiella ses som viktiga riktmärken som skapar uppmärksam- het i en verklighet där annars har svårt att märkas. Ambas- sadens och ambassadörens roll som problemlösare och dörröppnare uppskattas. Detta gäller inte minst vid försäljning till utländska stater eller projektförsäljning till multilaterala institutioner. Även Handelskammare ses som viktiga företrädare för de svenska multi- nationella företagens intressen i relationen med organisationer och myndigheter i värdlandet. Storföretagen tenderar att uppskatta offentliga insatser för finansiella tjänster genom EKN och SEK, vilka upplevs som viktiga och väl anpassade till nuvarande behov. Små och medelstora företags beskriver sina behov av offentliga insatser för tillväxt på utländska marknader annorlunda än storfö- retagen. De mindre företagen lägger fokus på behovet av att råd- givning för att bygga upp kunskap om utländska marknader. De första stegen är uppenbarligen de svåraste. Det finns en stark efterfråga av grundläggande export- och marknadsinformation för att bistå företagen i ansträngningar att växa internationellt. Som sig bör är den aktör som mindre företag ser som den naturliga rådgivaren vid internationella affärer. exper- tis i att ge företagsspecifik och behovsstyrd exportrådgivning vär- desätts högt. Dessutom lyfts problem med finansiering upp som en särskild utmaning för de företag som lyckas vid tidiga exportsatsningar: en Främjande av handel och investeringar: Motiv och behov stor exportorder kan kräva nyinvesteringar i både arbetskraft kapi- tal och marknadsnärvaro, och detta är svårt att finansiera om före- tagets tillgångar redan är intecknade som säkerhet för existerande lån. efterlyser fler bransch- eller sektorsspecifika satsningar. Att internationaliseras tillsammans med andra mindre svenska företag upplevs som attraktivt. Inom miljöteknikområdet verkar det finnas ett särskilt behov av gemensamma satsningar, inte minst för att kunna finna vägar för att erbjuda systemlösningar, snarare än isolerade komponenter i större system. har analysen visat att det finns principiella motiv för ett offentligt främjande och ett upplevt behov av främjande hos före- tag. Hur är då den samhällsekonomiska utfallet av de resurser som används till främjandet? Här noterar utredningen att främjandets övergripande kvantitativa effekter är svåra att bedöma. Svårighe- terna grundar sig på flera faktorer som komplicerar relationen mellan insats och utfall. En utmaning är att identifiera ett rätt- visande mått på främjandets utfall. Den totala exportutvecklingen är ett tveksamt mått då den till stor del utgörs av storföretagens försäljning, medan främjandet främst riktar sig till små och medel- stora företag. Den långa tiden mellan främjandeinsatser och utfall i form av affärstransaktioner på den utländska marknaden skapar ytterligare en utmaning. Främjandet är koncentrerat till förberedande och tidiga faser och utfallet i form av exportaffären kommer och är beroende av ett stort antal faktorer, som till exempel företagets egna arbetsinsatser, utvecklingen på den utländska marknaden, växelkursförändringar och andra makroekonomiska faktorer. I vissa fall kan ett beslut att inte satsa på en viss marknad dessutom vara ett lyckat utfall av främjandeinsatserna: med bättre kunskap kan man kanske undvika ett kostsamt misslyckande. En analys av främjandeinsatser baserad på statistik på företags- nivå skulle potentiellt undvika många av dessa problem. Genom att undersöka vad som händer i det enskilda företaget efter en främ- jandeinsats skulle en analys av insatsens effekter kunna genomfö- ras. finns tyvärr inte detaljerad företagsstatistik av det slaget. Främjande av handel och investeringar: Motiv och behov Det faktum att främjandet i stor utsträckning är efterfrågestyrt komplicerar också analysen och medför att urvalet av företag som använder främjandet inte är slumpmässigt. Företag som använder sig av främjandetjänster är i många fall medvetna om att dom har möjligheter på utländska marknader. Detta skulle medföra att nyt- tan av främjande överskattas. Sammantaget innebär detta att det finns anledning att vara försiktig med tolkningen av kvantitativa analyser av den samhällsekonomiska nyttan av främjarinsatser. Dessa kommentarer är viktiga att ha i åtanke i tolkningen av de studier som analyserat effekterna av främjandeinsatser. (2007) studerar om närvaron av utlandsmyndigheter är systematiskt sammankopplat med ett lands export. Analysen base- ras på en bilateral gravitationsmodell och identifierar en positivt effekt: när andra faktorer hålls konstanta, tycks exporten till en marknad öka för varje konsulat i landet. Effekten för ambassader är ännu större. Utredningen noterar att det finns flera tekniska problem med denna typ av ekonometriska studierTPF2FPT och att de kausala sambanden är oklara. I en studie av statsbesök och internationell handel finner Nitsch (2007) att det finns en positiv korrelation mellan statsbesök och efterföljande export. Analysen baseras på statistik över , och statsöverhuvuds resande . Resultaten pekar på att ett typiskt statsbesök är associerat bilateral handel då andra faktorer hålls konstanta. I en studie analyserar tre ekonomer vid hur natio- nella exportråd påverkar handel, både i mogna ekonomier och utvecklingsländer (Lederman m.fl. , 2006). Författarna analyserar ett datamaterial från 104 länder och finner att i anslag till exportfrämjande ger en exportökning på för ett genom- snittligt land. Analysen pekar dock på en snabbt avtagande margi- naleffekt på ytterligare exportfrämjande resurser vilket indikerar att främjandet bör hållas på en begränsad nivå. Ett ytterligare bidrag på området har gjorts vid cen- tralbank (och , 2008). Studien inleder med att notera att förekomsten av informationsmisslyckanden är den teoretiska grunden för internationellt handelsfrämjande genom ambassader, exportråd eller statsbesök. I analysen försöker förfat- tarna studera främjandeinsatsers effekt på nya handelsrelationer 2TP PT Bland de ekonometiska problem som studien inte hanterat finns potentiell icke-linearitet, landsspecifik heterogenitet och omvänd kausalitet. Främjande av handel och investeringar: Motiv och behov och på volymen av existerande handel. Analysen baseras på samma datamaterial som (se ovan) och finner att närvaron av utlandsmyndigheter ökar sannolikheten för bilateral handel med mellan . Analysen finner ingen effekt på volymen i existerande handelsrelationer. Tabell 5.1 Studier av exportfrämjandets effekt: företagsstorlek , 2007; Segura- , 2007; Segura- sion till avlägsen marknad Lederman m.fl., 2006 Tabell 5.1 sammanfattar kunskapsläget gällande främjandets effek- ter. Tabellen skiljer på att effekterna kan förväntas variera beroende företagsstorlek och grad av internationalisering. Utredningen kon- staterar att existerande forskning ger stöd till en positiv effekt av främjande, främst vad gäller de insatser som gäller nya exportaffä- rer för mindre företag. Det är också på sin plats att notera att forskningen av främjandets effekter är begränsat och ytterligare studier är önskvärda. 5.4Sammanfattning: Företagens behov av främjande Kapitlet har analyserat motiven till och behovet av främjande, offentliga insatser för att stimulera svenska företags internationella expansion, utöver den allmänna näringspolitiken. Analysen av marknadsmisslyckanden visar att dessa kan antas begränsa: Främjande av handel och investeringar: Motiv och behov Små och medelstora företags internationalisering Tillväxt på avlägsna och svåra marknader Länder där öppen marknadsbaserad, konkurrens är begränsad Utredningen noterar att dessa överensstämmer med svagheter i företagens export som identifierats i den kvantitativa analysen i Kapitel 1 till 3. Utredningen drar slutsatsen att dessa marknads- misslyckanden motiverar ett offentligt främjande. De kvalitativa intervjuerna med företagare förstärker bilden av ett reellt behov av riktade insatser för framgångsrik tillväxt på utländska marknader. Företagens behov bör vara vägledande för utformningen av insatser för att överbrygga marknadsmisslyckan- den. Informationsinsatser för små och medelstora företags internationalisering. Företag som vill agera på utländska mark- nader har ett stort informationsbehov. För att lyckas krävs kun- skap om de potentiella utländska kunderna, deras preferenser och betalningsvilja. Konkurrensen på den utländska marknaden måste analyseras för att välgrundade beslut om långsiktiga inve- steringar ska kunna tas. Det krävs även kunskap om handelre- striktioner – tullar, kvoter, produktregleringar – och andra regelsystem: skatter, miljöregler, politiska överväganden och kulturella normer är några exempel. Dessa kunskaper kan sam- mantaget benämnas exportmarknadskunskap. Informationsinsatser för små och medelstora företags interna- tionalisering. Liknande argument gäller för exportkompetens, med vilket kunskap om företagande och svenska regelsystem som krävs för de företag som avser att börja exportera. Första gångerna ett företag ska exportera krävs det investeringar i kunskap om marknadsföring, organisation, skatteregler, distri- butionssystem och andra förutsättningar som inte är relaterade till destinationsmarknaden, utan snarare den svenska närings- miljön. Sektorsvis informationsspriding på utländska marknader karaktä- ren av en kollektiv vara där det finns anledning att överväga offentliga åtaganden, rimligtvis i samverkan med branschsam- manslutningar. Den offentliga sektorn har en roll för att i sam- verkan med företag och företagarorganisationer koordinera Främjande av handel och investeringar: Motiv och behov insatser för kunskapsspridning om sektorer där svenska företag besitter särskild kompetens. Marknadsmisslyckanden ger stöd för offentliga åtaganden för exportkrediter och exportkreditgarantier. Motivet är att ofull- ständig och asymmetrisk information gör finansiärer ovilliga att finansiera utlandsverksamhet. En offentlig dörröppnarfunktion är av vikt för svenska företag som verkar i länder med stort statligt inflytande över ekonomin. Dörröppnarfunktionen handlar om att bereda företag tillgång till personer och arenor som enbart är tillgängliga för företag med offentlig uppbackning. Projektexport utgörs av affärer där stater eller multilaterala och bilaterala utvecklingsinstitutioner har ansvar för upphandling eller deltar med finansiering och rådgivning. Här spelar offent- ligt främjande en avgörande roll. Utredningen noterar också att det finns ett särskilt motiv till att främja internationell näringsverksamhet med anledning av att en liten öppen ekonomi som den svenska är det orimligt att begränsa näringspolitikens ambitioner till att enbart beröra företagens inhemska affärer. Just samverkan mellan näringspolitiken och främjandet kommer behandlas ingående i Kapitel 7. 6Insatser för att främja näringslivets internationella tillväxt Det föregående kapitlet visade att det finns goda principiella argu- ment för ett offentligt främjandeåtagande och lyfte fram hur svenska företag upplever behov av offentliga insatser för interna- tionalisering. I nästa kapitel formulerar utredningen reformförslag för ett mer effektivt framtida främjande. Dessa reformer måste ta hänsyn till styrkor och svagheter i de nuvarande insatserna. Detta kapitel ägnas till att beskriva och analysera det existerande främjan- det. Först studeras resurstilldelningen till främjandet över den gångna tioårsperiod som utredningen täcker. Därefter ser utred- ningen på den roll som kostnadsbeläggning av främjandet har. Ett längre avsnitt ägnas till att beskriva det offentliga främjandet, både insatser inom och utom landet. Efterföljande avsnitt studerar hur främjandet samverkar med andra politikområdenTPF1FPT och bidrar till svenska företags tillväxt på utländska marknader. Innan de offent- liga insatsernas styrkor och svagheter summeras så ägnas ett avsnitt till att studera icke-offentliga främjandeinsatser och erfarenheter från främjare på fältet. 6.1Statliga anslag till handels- och investeringsfrämjande De offentliga anslagen till främjandet kommer dels från statsbud- getens anslag till handels- och investeringsfrämjandet, från kom- muner och landstings satsningar på internationellt näringslivsarbete 1TP PT Samverkan mellan näringspolitik och främjandet berörs inte här eftersom detta redan analyserats utförligt i Kapitel 4. Insatser för att främja näringslivets internationella tillväxt och genom EU-medel. Det ligger utanför utredningens kapacitet att ge en rättvisande bild av annan finansiering än de statliga ansla- gen till handels- och investeringsfrämjandet inom utgiftsområde 24. Tabell 6 .1 nedan illustrerar utvecklingen av anslagen framåt. Tabellen innehåller även antaganden om framtida anslag enligt budgetpropositionen . Det är tydligt att de statliga anslagen till handels- och investeringsfrämjandet hade en kraftig tillväxt , med en ökning på mer än . Därefter har anslaget krympt och beräknas krympa ytterligare. beräknas anslaget återgått till en nivå liknande den . Ökningen drevs främst av ökade anslag till exportfrämjandet och särskilda poster. Det är även dessa anslag som minskat . Figur 6.1 nedan illustrerar den beskrivna ökningen och efterföljande minskningen i anslagen till exportfrämjandet inom . Minskningen är bland annat relaterad till att branschprogram inte förnyats, vilket diskuteras mer ingående senare i detta kapitel. Figur 6.1 Statens anslag till exportfrämjandet 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Källa: Budgetpropositioner, 2000–2009. Insatser för att främja näringslivets internationella tillväxt Insatser för att främja näringslivets internationella tillväxt Anslagen till investeringsfrämjandet inom Invest in har legat på en mer stabil nivå runt 60 miljoner. Även inve- steringsfrämjandet såg en ökning under det tidiga , för att sedan återgå till den tidigare anslagsnivån. Figur 6.2 Statens anslag till investeringsfrämjandet Källa: Budgetpropositioner, 2000–2009. En oberoende översyn har jämfört de resurser som olika länder lägger på export- och investeringsfrämjande (, 2007). Översynen noterar att skillnaden mellan länderna är stor. ligger i båda avseendena i mitten av skalan, däremot utmär- ker sig med att spendera avsevärt mer på dessa verksamheter än övriga länder, märk också att till är statligt finansierat. Dessutom är enda land där budgeten för inve- steringsfrämjande överstiger den för exportfrämjande. Det är tydligt att länderna skiljer sig avseende prioriteringarna mellan handels- respektive investeringsfrämjande (, 2007). I har fokus legat på som erhöll mer än dubbelt så mycket statliga medel som . Detsamma kan sägas om där endast av den totala budgeten på tillföll Invest in . När det gäller har fokus istället alltmer varit på att försöka locka till sig utländska investerare och resursallokeringen har därmed gått Insatser för att främja näringslivets internationella tillväxt från att tillfallit den exportfrämjande verksamheten och den investeringsfrämjande till att ha relatio- nen 60 till 40. Anledningen till denna strategiändring beror på att skapat mervärde per spenderade medel anses högre för invester- ingar som görs inom landet då det bland annat leder till högre sys- selsättning och ökad immigration av personer med specialistkom- petens. Det är viktigt att notera att de statliga anslagen till export- och investeringsfrämjandet inte ger hela bilden av de resurser som används för främjandet. Ovan noterades att kommuner, landsting och regioner gör viktiga insatser för främjandet på det lokala pla- net. Vidare är många främjandetjänster kostnadsbelagda och före- tagens betalningar ger då ett viktigt resurstillskott, något som dis- kuteras i det följande avsnittet. Historiskt har offentliga export- och investeringsfrämjande aktivi- teter huvudsakligen finansierats med statliga budgetmedel. Med förändrade behov från företagen, en större marknadsanpassning och begränsningar av de statliga anslagen har en rad länder valt att delvis finansiera verksamheten via debitering av främjandetjänster. Skillnaderna mellan länderna är dock stora, där till exempel inte har någon avgiftsbelagd verksamhet då export- och invester- ingsfrämjandet uppfattas som en samhällsservice. Flertalet länder har dock ett urval av kundanpassade avgiftsbelagda tjänster. I har exportfrämjandet inget anslag från statens budget utan finansieras genom en obligatorisk avgift, vilket i praktiken kan jämföras med en särskild skatt. har kommit långt i utvecklingen av sin konsultverk- samhet och de erbjudna tjänsterna har en mycket hög grad av kundanpassning (, 2007). I utgör de avgiftsbaserade tjänsterna endast någon enstaka procent av den totala exportfrämjandebudgeten och ingen ökning av dessa tjänster planeras, även om det statliga bidraget förväntas krympa . Motivet är att det skulle inskränka på den fria konkurrensen inom konsultbranschen. Redan här kan vi notera att hör till de exportfrämjarorganisationer som ligger i framkant vad gäller debiteringen av främjartjänster. Insatser för att främja näringslivets internationella tillväxt offentliga främjandeinsatser är inte kostnadsbelagda, se Tabell 6.2, med vissa ambassaders främjande som undantag. I vissa fall, beroende Källa: Utredningens sammanställning. Kostnadsbeläggning av främjandetjänster har flera fördelar. Först möjliggör det en allokering av resurser på marknadsprinciper. Främjandeinsatser kommer alltid vara begränsade och en tilldelning som bygger på att det företag som är villigt att skjuta till resurser får företräde till tjänsterna är effektivt. Alternativet, en tilldelning byggd på att tjänstemän fördelar resurser baserat på plan eller vän- tetid, är inte förenligt med den snabba dynamiken på internatio- nella marknader. Ett andra argument för kostnadsbeläggning är att det leder till att företagen gör ett åtagande och att en kund-leve- rantörsrelation skapas. Detta kan stimulera effektivitet i främjandet genom att kunden-företaget kan ställa krav på främjandetjänsternas kvalitet. Slutligen innebär debitering att resurserna för främjandet blir större. Insatser för att främja näringslivets internationella tillväxt Med tanke på de positiva effekterna ställer sig utredningen positiv till en ökad kostnadsbeläggning av främjandetjänster. Tabell 6.2 ovan illustrerar nuvarande praxis för debitering av främjande- tjänster. Det är viktigt att notera att det föreligger en skillnad mel- lan den näringspolitiska strategin att stimulera små och medelstora företags internationalisering och realiteten att det är just främjan- det inriktat till dessa företag som är kostnadsbelagt. Det främjande som och Invest in utför är inte kostnadsbelagt. Detta trots att målgrupperna för verksamheten främst är större svenska respektive utländska företag. Utredningen önskar ökad kostnads- beläggning även av dessa tjänster. Ett särskilt område berör utlandsmyndigheternas debitering. Traditionellt har ambassader och konsulat varit tillgängliga för att assistera företag med problemlösning i kontakter med värdlandets myndigheter, dörröppnarfunktion i samband med affärer och andra tjänster (se fördjupad analys av utlandsmyndigheternas främjande nedan). Avgiftsbeläggningen av exportfrämjandetjänster vid utri- kesrepresentationen regleras av föreskrifter UF 1998:5 om avgifter för exportfrämjande tjänster vid utlandsmyn- digheterna. Enligt dessa får numera samtliga utlandsmyndigheter i likhet med handelssekreterarkontoren, ta ut avgifter för export- främjande tjänster. Inom vissa utlandsmyndigheter avgiftsbeläggs dessa tjänster, medan andra utför dom kostnadsfritt. På vissa orter upplevs det finnas ett konkurrensförhållande mellan ambassad och Exportråds- kontor, vilket får negativa konsekvenser. Detta konkurrensförhål- lande har i vissa fall accentuerats av främjande- satsning (se diskussion nedan). Det är utredningens intryck att praxis skiljer sig kraftigt mellan olika utlandsmyndigheter. Det är önskvärt att enhetliga rutiner för utlandsmyndigheternas debitering för främjandetjänster tas fram. avgiftsnivåer bör vara vägledande för utlandsmyndigheternas debitering. Utlandsmyndig- heter bör inte utföra tjänster som ligger inom ansvarsområde. Främjandetjänster utförda av utlandsmyndigheter faktureras centralt från . Den behållning som återstår efter att direkta kostnader dragits av överförs, efter ett avdrag på , till utlandsmyndigheten följande budgetår.