sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — och nutida hot (storolyckor, epidemier, naturkatastrofer eller hot mot stats- skickets fortbestånd) är i dessa fall vanligt förekommande. Där- emot är inte ovanligt när det gäller graden av reglering: kartläggningen visar på att den svenska konstitutionella regleringen av krig och krigsfara inte tillhör vare sig de mest eller minst detalj- erade på området utan ligger någonstans i mitten på skalan. rekommendationer iakttas i varierande grad i de europeiska konstitutionerna. De centraleuropeiska och baltiska grundlagarna, som ju antingen är relativt nyskrivna eller reviderades i grunden efter kommunismens fall, följer generellt sett i högre grad kommissionens rekommendationer än vad väst- europeiska grundlagar gör. Den rekommendation som oftast följs i europeiska grundlagar generellt är kravet på att nödtillstånd ska proklameras: de facto undantags-, krigs- eller ockupationstillstånd är, så långt denna framställning kan avgöra, ovanligt i . Anmärkningsvärt är att ett relativt stort antal grundlagar inte tyd- ligt klargör vilka fri- och rättigheter statsmakten har rätt att till- fälligt upphäva under ett nödtillstånd och vilka som under alla för- hållanden ska respekteras. Detta är ett av de mest centrala av krav. Andra rekommendationer, såsom kraven på proportionalitet, rättsstatlighet och att nödlägen som kan ge upphov till undantagstillstånd klart och entydigt ska defi- nieras och begränsas i konstitutionen, följs i varierande grad i de 27 länder som ingår i rapporten. Dagens internationella och europeiska debatt om undantagstill- stånd skulle något förenklat kunna sammanfattas i två centrala frågeställningar: Hur väl har regler om undantagstillstånd tilläm- pats i praktiken? Här är det främst det franska beslutet under Parisupploppen senhösten 2005 som diskuteras, och i råder oenighet om huruvida den franska lagen tillämpats på ett ade- kvat sätt. En kanske mer grundläggande frågeställning är: hur viktig är egentligen en grundlagsreglering av nödlägen? varit föremål för debatt under många årtionden, och som vi har sett har europeiska lagstiftare haft mycket olika inställning till detta. har också fått förnyad aktualitet med den mång- facetterade hotbild som västvärldens länder nu oftast utgår ifrån när de analyserar sin omvärld. Denna komplicerade hotbild, mycket avlägsen det rädsla för en möjlig Sovjetinvasion, kan kanske tydligast symboliseras av de diametralt olika faror som glo- bal uppvärmning och utgör. 7.1Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara Som framgått i avsnitt 4.1 har stora förändringar skett i vår omvärld och därmed även i säkerhetspolitiska situation sedan reglerna i 13 kap. RF senast diskuterades i samband med till- komsten och behandlingen av betänkande SOU 1986:28. Detta ger anledning att se över kapitlet och överväga bl.a. om reglerna om krig och krigsfara är anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation och det faktum att deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag. 7.1.1Bör regeringsformen innehålla regler om krig och krigsfara? Den första fråga som bör ställas är dock om grundlagen över huvud taget bör innehålla regler om krig och krigsfara. Expertgruppen gör i denna del följande överväganden. Det har allt sedan 1974 års regeringsforms tillkomst rått bred enighet om att den konstitutionella nödrätten är en allt för osäker grund för statsmakternas handlande i orostider och att grundlagen därför bör innehålla regler om krig och krigsfara. Grundlagen har också sin största betydelse i sådana tider. säkerhetspoli- tiska situation har visserligen förändrats positivt sedan regerings- formen tillkom och sedan reglerna om krig och krigsfara senast debatterades. Även om ett militärt väpnat angrepp mot är fortsatt osannolikt har dock regering och riksdag gjort bedömningen att man inte kan utesluta militära incidenter eller att ett militärt hot mot frihet och själv- ständighet skulle kunna uppstå (se avsnitt 4.1). Även om risken för krig har minskat kan den alltså inte uteslutas. Konsti- tutionell nödrätt strider mot principen om maktutövningens lagbundenhet och det finns enligt expertgruppens mening inte anledning att nu frångå den gällande bedömningen att plane- ringen inte bör få bygga på den konstitutionella nödrätten som princip. Expertgruppens slutsats blir därför att grundlagen även fortsättningsvis bör innehålla regler om krig och krigsfara. 7.1.2Bör regeringsformen innehålla regler om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av ? Nästa fråga som lämpligen bör övervägas är om grundlagen bör innehålla regler om vad som ska gälla under en eventuell ockupa- tion av . Reglerna om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av finns i 13 kap. 10 §, 11 § och 12 § andra stycket RF. Reg- lerna innebär i korthet att , regeringen, riksdagsleda- möter, statsråd eller statschefen inte får fatta några beslut eller utöva någon befogenhet på ockuperat område, att val till eller kommunala församlingar inte får hållas på ockuperat område och att de svenska offentliga organen åläggs att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträng- ningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt samt förbjuds att meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Reglerna syftar till att trygga den svenska folkstyrelsen oavsett hur krigshändelserna utvecklar sig (prop. 1987/88:6 s. 18, se avsnitt 4.3.4) genom att omöjliggöra för en ockupationsmakt att utnyttja svenska offentliga organ eller val. Som framgått i avsnitt 4.3.4 fick 13 kap. 10 och 11 §§ sin nu gällande lydelse den 1 januari 1989.1 10 § första och tredje stycket utformades därvid i enlighet med förslag i SOU 1986:28 medan 10 § andra stycket och 11 § utformades i enlighet med regeringens förslag i den proposition som följde på betänkande.2 13 kap. 12 § andra stycket, som handlar om val när riket till någon del är ockuperat, fick sin nu gällande lydelse när regeringsform trädde i kraft. Para- grafen hade då beteckningen 11 §. Den utformades i sakligt 1987/88:6, KU1987/88:16, rskr 1987/88:113, 1988/89:KU2, rskr 1988/89:11 hänseende i enlighet med Grundlagberedningens förslag till 12 kap. 2 § andra stycket.3 Som anges i m.fl. Grundlagarna, andra upplagan 2006, s. 565, är argumenten för en begränsning av möjligheterna för ett svenskt lagstiftande organ att fatta beslut på ockuperat område dels att en fiende kan tänkas vilja skapa ett lagstiftande organ som kan gå hans ärenden och som har ett sken av laglighet, dels att ockupanten kan befaras utsätta ett bestående svenskt lag- stiftande organ för obehöriga påtryckningar. Det främsta argu- mentet emot en sådan begränsning är att det normalt är bättre för medborgarna om den offentliga makten utövas av den egna statens organ. Vid regeringsforms tillkomst beslöt man sig, efter tydlig tvekan, för en avvägning som innebar att krigsdelegationen blev helt förbjuden att fatta beslut på ockuperat område men att fick lov att fatta beslut på sådant område, under förut- sättning att tre fjärdedelar av ledamöterna deltog i avgörandet. Denna ordning kritiserades och genom den proposition som följde på betänkande infördes det nu gällande totalförbudet för , krigs- delegationen och regeringen att fatta beslut på ockuperat område. Härigenom skulle undvikas dels att från ockuperat område skulle kunna sätta regeringen åt sidan, om denna befann sig i frihet, dels det omvända fallet att en tillfångatagen regering enligt 13 kap. 5 § RF förklarar sig överta uppgifter. 13 kap. 10 § hindrar också att det uppträder två statsrådskonstellationer (med vardera minst fem statsråd), den ena på ockuperat område och den andra i frihet, som båda gör anspråk på att vara landets enda lagliga regering. Som framgått i avsnitt 4.3.4 hade de före gällande reglerna om ockupation också kritiserats för att vara uttryck för naivitet och defaitism. Det hade även satts i fråga om det över huvud taget var lämpligt att ha grundlagsbestäm- melser rörande förhållandena under krig eller krigsfara. Som angetts i avsnitt 4.3.4 tillstyrktes förslag om att regler om krig och krigsfara borde ingå i regerings- formen av de remissinstanser som yttrade sig i frågan. En remiss- instans ifrågasatte dock om man inte borde avstå från allt för speci- ficerade bestämmelser och koncentrera regleringen till det väsent- liga och en instans ansåg att reglerna i 13 kap. borde minskas till ett minimum om ökade befogenheter för regeringen och att man i 3 SFS 1974:152, prop. 1973:90 s. 30, KU 1973:26, rskr. 1973:265, KU 1974:8, rskr. 1974:19, SOU 1972:15 s. 31 övrigt borde förlita sig på konstitutionell nödrätt.4 I fråga om de specifika reglerna tillstyrkte de allra flesta remissinstanserna för- slaget eller lämnade det utan erinran. Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid avstyrkte dock i princip förslaget. En remissinstans ansåg att argumenten för ett total- förbud att fatta beslut på ockuperat område inte var övertygande och en instans ansåg att förslaget i denna del borde föregås av en mera ingående bedömning av konsekvenserna samt att begreppen krig och ockupation skulle belysas närmare. Två instanser ansåg att ett fullgörande av statschefens funktioner inte obetingat kunde göras beroende av att han befinner sig på samma ort som reger- ingen. Flera remissinstanser, bl.a. JK, överbefälhavaren och över- , ansåg att det borde komma till tyd- ligare uttryck i grundlagen att en ockuperande stat inte kan ställa några andra folkrättsliga anspråk än sådana som är förestavade av rent humanitära skäl.5 Som framgått i avsnitt 4.1 är det erfarenheterna av den tyska ockupationen av under , då den norska regeringsmakten utövades av en exilregering i , som utgör bakgrunden till ockupationsreglerna. Som också framgått i avsnitt 4.1 har en närmare diskussion om reglerna förts endast i samband med tillkomsten av regerringsform, och i samband med tillkomsten och behandlingen av Folkstyrelse- kommitténs betänkande av . säkerhetspolitiska läge var ett helt annat än . Det rådde fortfarande. hade inte fallit och den omvälvande utveckling som bl.a. ledde till det slut kunde då knappast förutses. Sedan ockupationsreglerna erhöll sin nu gällande lydelse har det knappast förekommit någon diskussion om reglerna trots de viktiga förändringar som inträffat i vår omvärld och i säkerhetspolitiska situation därefter. och det slut har inte föranlett någon översyn av bestämmelserna. Inte heller vår anslutning till EU eller den utveckling mot en gemensam europeisk säkerhetspolitik som pågår har föranlett någon sådan översyn. Det kan alltså konstateras att säkerhetspolitiska situation skiljer sig väsentligt från den som rådde när ockupa- tionsreglerna diskuterades och när de fick sin nu gällande lydelse 1987/88:6 s. 16 1987/88:6 s. 18 och att den omvälvande utveckling som skett därefter inte har för- anlett någon omprövning av bestämmelserna. Det är också viktigt att notera att inget av de länder som stu- derats i den internationella utblicken (se kapitel 6 och bilaga till denna expertrapport) har liknande regler om vad som ska gälla under en ockupation. I en del länder finns regler om att parla- mentet och andra organ inte får upplösas under belägringstillstånd och om att mandatperioder förlängs samt maktbefogenheter och normgivningskompetens flyttas under sådant tillstånd. Det finns dock inte någon motsvarighet till de svenska reglerna om att riks- dagen, regeringen, riksdagsledamöter, statsråd eller statschefen inte får fatta beslut på ockuperat område. Detta gäller även för länder som, till skillnad från , har omfattande och sentida erfaren- het av ockupation. Vid en europeisk jämförelse framstår alltså de svenska reglerna som aparta. Det måste också noteras att Venedig- kommissionen inom inte har utfärdat någon rekom- mendation om vilka regler som bör gälla vid ockupation. Dessa förhållanden ger enligt expertgruppens mening anledning att på nytt ställa frågan om reglerna om ockupation bör utgå ur regerings- formen. För att upphäva regler som finns i grundlag måste det krävas starka skäl. Vad som anförts om reglernas tillkomst och den därefter inträffade förändringen i vår omvärld och i säker- hetspolitiska situation samt om reglernas unika karaktär vid en europeisk jämförelse utgör skäl som med betydande tyngd talar för att reglerna nu upphävs. Förutom reglerna i den interna konstitu- rätten finns det vidare ju i folkrätten regler om en ockupa- tionsmakts befogenheter och hur dessa avgränsas. Till detta kom- mer att reglerna om ockupation har kritiserats för att vara defaiti- stiska. Som expertgruppen uppfattar det står detta uttryck för att reglerna speglar en uppgivenhet beträffande vår förmåga och vilja att försvara oss själva. Expertgruppen anser att det finns fog för en sådan uppfattning. Reglerna om ockupation utgör också en särreglering för en ytterst speciell situation. Sammantaget anser expertgruppen att de skäl som talar för att avskaffa reglerna om ockupation numera är så starka att detta bör ske. De regler som sålunda bör upphävas är 13 kap. 10 §, del av 13 kap. 11 § och 13 kap. 12 § andra stycket RF. 7.1.3Är de övriga reglerna i 13 kap. RF anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation? Vad så gäller frågan om de övriga reglerna om krig och krigsfara i 13 kap. RF är anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation och det faktum att deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag kan till en början konstateras att det finns en risk för att deltagare i fredsbevarande, fredsfrämjande eller fredsframtvingande verksamhet dras in i konflikten. Om skulle dras in i en konflikt när svensk väpnad styrka deltar i ett internationellt uppdrag i ett annat land skulle detta troligen inte innebära att riksdag och regering skulle vara förhindrade att full- göra sina uppgifter. Det skulle alltså knappast föreligga behov av att inkalla krigsdelegationen. Det skulle knappast heller föreligga behov av att tillämpa någon av de övriga reglerna i 13 kap. RF, såsom bl.a. reglerna om inskränkningar i hållandet av val till riks- dagen i 13 kap. 12 § RF. Man kan mot denna bakgrund fråga sig om det finns en risk för att reglerna i 13 kap. RF kan bli tillämpliga trots att det inte är motiverat. Det måste då observeras dels att reglerna i 13 kap. RF gäller endast under förutsättning att krig eller krigsfara föreligger, dels att det inte finns någon definition av begreppen krig och krigs- fara, annat än att riket ska anses vara i krig om det helt eller delvis är ockuperat. Det förhåller sig alltså inte så att reglerna blir auto- matiskt tillämpliga så snart en viss händelse inträffar eller en viss situation uppstår utan det krävs att statsmakterna bedömer att det rådande läget utgör krig eller krigsfara. För att bestämmelserna ska bli tillämpliga krävs dessutom att de övriga förutsättningar för tillämplighet som uppställs är uppfyllda och att de angivna för- farandena iakttas. Så t.ex. krävs för att krigsdelegationen ska träda i ställe, förutom att riket är i krig eller krigsfara, också att förhållandena kräver att krigsdelegationen träder i ställe. Det finns därutöver även detaljerade bestämmelser om vem som i olika situationer får meddela förordnande att krigsdelega- tionen ska träda i ställe. För att regeringen ensam ska kunna förordna att krigsdelegationen ska ersätta krävs att ledamöter av krigsförhållandena hindras att sammanträda. Det finns också en bestämmelse om att krigsdelega- tionen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att ska återta sina befogenheter. Reglerna om krig och krigs- fara blir alltså inte automatiskt tillämpliga så snart en viss händelse inträffar eller en viss situation uppstår utan för att de ska bli tillämpliga krävs att statsmakterna gör bedömningen att läget är så allvarligt att riket är i krig eller krigsfara. Dessutom måste reglernas övriga förutsättningar för tillämplighet vara uppfyllda och de före- skrivna förfarandena iakttas. En ändring som kan övervägas är dock om reglerna om inkal- lande av krigsdelegationen ändå bör avgränsas så att det blir möjligt att inkalla delegationen enbart vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territorium eller bestånd är hotat. Där- igenom skulle man utesluta möjligheten att krigsdelegationen inkallas när man visserligen bedömt att krig eller krigsfara före- ligger men rikets bestånd eller territorium inte är hotat. Den situ- ationen att dragits in i en konflikt när svensk väpnad styrka deltagit i ett internationellt uppdrag i ett annat land skulle då som huvudregel inte kunna föranleda att krigsdelegationen inkallas. Endast om särskilda förhållanden gör att hot kan anses föreligga mot rikets bestånd eller territoriella integritet skulle en sådan situ- ation kunna föranleda inkallande av krigsdelegationen. En sådan ytterligare avgränsning av möjligheten att inkalla krigsdelegationen skulle kunna åstadkommas genom följande tillägg till 13 kap. 2 § första och andra stycket RF (tilläggen är kursiverade): Är riket i krig eller krigsfara som rör dess bestånd eller territoriella integritet, skall en inom utsedd krigsdelegation träda i ställe, om förhållandena kräver det. Om riket är i sådant krig som avses i första stycket, meddelas förordnande att krigsdelegationen skall träda i ställe av ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdags- ordningen. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med stats- ministern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigs- förhållandena att sammanträda, meddelas förordnandet av regeringen. Om riket är i sådan krigsfara som avses i första stycket, meddelas förordnande som sagts av ledamöter i förening med statsministern. För förordnande fordras därvid att statsministern och sex av nämndens ledamöter är ense. Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att skall återtaga sina befogenheter. Krigsdelegationens sammansättning bestämmes i riksdagsord- ningen. Ändringen innebär att begreppen krig och krigsfara preciseras i denna regel. Det har visserligen inte ansetts lämpligt att i lagtext precisera vad som avses med begreppen krig och krigsfara (se under Rubriken krigsfara i avsnitt 4.2 ovan). Grundlagberedningen ansåg att det inte var möjligt att i lagtext eller motiv ange vilka slags handlingar eller händelser som innebär att krigstillstånd inträder. Departementschefen instämde (prop. 1973:90 s. 446 f.) och i den proposition om de offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara som följde på Folkstyrelsekom- mitténs betänkande intog departementschefen samma hållning och anförde att det inte skulle vara ändamålsenligt att i grundlagen när- mare ange vilka slags handlingar som ska anses innebära att krigs- tillstånd inträder (prop. 1987/88: 6 s. 20). Uttalandena avsåg emeller- tid lämpligheten av att införa definitioner av begreppen krig och krigsfara som skulle gälla generellt. Här är det inte fråga om sådana generella definitioner utan om att precisera vilket slags krig och vilket slags krigsfara som ska kunna föranleda att krigsdelegationen inkallas. De skäl som anförts mot att precisera begreppen krig och krigsfara generellt är därför inte giltiga i detta sammanhang. På motsvarande sätt bör det anses föreligga anledning att bibe- hålla det vanliga formkravet för rättighetsbegränsningar när man visserligen bedömt att krig eller omedelbar krigsfara föreligger men rikets bestånd eller territorium inte är hotat. Detta medför ett tillägg till 13 kap. 7 § RF (tillägget är kursiverat): Är riket i sådant krig eller sådan omedelbar krigsfara som avses i 2 § första stycket, skall 2 kap. 12 § tredje stycket icke tillämpas. Detsamma gäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i ställe. Även i fråga om reglerna om inskränkningar i hållandet av riksdags- val under krig och krigsfara bör undantag göras för situationer när man visserligen bedömt att krig eller krigsfara föreligger men rikets bestånd eller territorium inte är hotat. Detta medför tillägg till 13 kap. 12 § RF första stycket (tilläggen är kursiverade): Är riket i sådant krig som avses i 2 § första stycket, får val till hållas endast efter beslut av . Är riket i sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket, när ordinarie val skall hållas, kan besluta att uppskjuta valet. Sådant beslut skall omprövas och därefter med högst mellanrum. Beslut som avses i detta stycke blir gällande endast om minst tre fjärdedelar av ledamöter förenar sig om det. Slutligen bör inte heller de särskilda reglerna om beslutanderätten i kommunerna kunna tillämpas i sådana situationer där fråga är eller varit om krig eller krigsfara men där rikets bestånd eller territorium inte är eller varit hotat. Detta medför ett tillägg till 13 kap. 13 § RF (tilläggen är kursiverade): Om riket är i sådant krig eller sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av sådant krig eller sådan krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kommunerna på sätt som anges i lag. 7.1.4Passar begreppen krig och krigsfara för dagens situation? En annan fråga som kan ställas är om begreppen krig och krigsfara, i andra hänseenden än det som behandlats närmast ovan, passar i den nya säkerhetspolitiska situationen. Som angetts under Rubriken krigsfara i avsnitt 4.2 ovan finns det inte någon definition av dessa begrepp, annat än att riket ska anses vara i krig så snart någon del är ockuperad, utan det ankommer på statsmakterna att bedöma om krig eller krigsfara föreligger. Förutom kravet att riket ska anses vara i krig eller krigsfara uppställer reglerna i 13 kap. också andra krav för att vara tillämpliga. Reglerna blir alltså som nämnts inte automatiskt tillämpliga så snart någon viss händelse inträffar eller en viss situation uppstår. Med hänsyn till det nu sagda anser expertgruppen att det inte föreligger några andra pro- blem med begreppen krig och krigsfara, med hänsyn till den säker- hetspolitiska situationen, än det som behandlats ovan, dvs. att begreppen enligt gällande rätt innebär att krigsdelegationen kan inkallas (om förhållandena kräver det) även vid krig eller krigsfara som inte innebär att landets bestånd eller territoriella integritet hotas. Inte heller bör formkravet för rättighetsbegränsningar från- gås eller inskränkningar i hållandet av val till och möjlig- heten att ändra beslutanderätten i kommunerna bli tillämpliga vid sådant krig eller sådan krigsfara. Detta åtgärdas genom de i avsnitt 7.1.3 ovan föreslagna ändringarna i 13 kap. 2, 7, 12 och 13 §§ RF. Enligt expertgruppens mening bör, med hänsyn till dagens säker- hetspolitiska situation och det faktum att deltar med trup- per i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag, även den ändringen göras i 13 kap. RF att rubriken på kapitlet ändras från Krig och krigsfara till Internationella konflikter. 7.1.5Täcker nu gällande regler i 13 kap. RF den situationen att ett krig inleds genom en aktion som är eller förefaller vara ett terroristangrepp? Ytterligare en fråga som kan ställas mot bakgrund av den säkerhets- politiska situationen är om de nu gällande reglerna i 13 kap. RF täcker den situationen att ett krig inleds genom en aktion som är eller förefaller vara ett terroristangrepp. Man kan ju t.ex. tänka sig att ett angrepp liknande det mot i ingår som ett led i ett storskaligt angrepp på ett land. Som framgått i avsnitt 7.1.3 ovan finns det ingen meka- nism som gör att 13 kap. RF om krig och krigsfara blir automatiskt tillämpligt i en sådan situation. Det finns å andra sidan inte heller något som hindrar att situationen anses utgöra krig eller krigsfara om den bedöms som så allvarlig. Det kan här noteras att det i för- arbetena till lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning angavs (prop.