sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — I dagslä- get har de besparings- och serviceeffekter som kunnat göras med hjälp av IT – både gentemot medborgarna och internt inom för- valtningen – kunnat åstadkommas med förhållandevis begränsade kostnader, även om kostnaderna i absoluta tal varit betydande. Den nya utvecklingen av IT-strukturen, som har accelererat , talar dock för en organisation med centrala experter och central samordning för att utveckla en mer standardi- serad uppbyggnad, särskilt av interoperabiliteten. De största cen- trala myndigheterna har redan börjat bygga upp sådan central expertis, och nätverk har skapats för samverkan mellan myndighe- ter. Vårt förslag innebär att de centrala experterna på IT-standardi- serings- och interoperabilitetsområdet hos Verva bör förstärkas. Arbetet kan exempelvis organiseras enligt de principer som anges i avsnittet 12.4. Huvuduppgiften för dessa experter är att de ska vara en tak- funktion som ser till att frågor sammanhängande med standarder och standardisering på e-förvaltningens område inte tappas bort i den offentliga decentraliserade organisationen utan att någon instans tar ansvar för initiativ om så behövs, så att det finns en oav- bruten ansvarskedja. Denna roll följer den s.k. närhetsprincipen som innebär att Verva tar initiativ där ingen annan gör det, medan det egentliga arbetet om möjligt sker inom verksamhetsansvarig myndighet. Detta arbete kan om så behövs kompletteras med metodstöd från Verva. Andra uppgifter på denna övergripande nivå är att vara: en sammanhållande funktion i de nätverk som finns och kan- ske behöver byggas ut ytterligare för IT-standardiseringen inom e-förvaltningen en central funktion för att följa, lägesrapportera och vid behov ta initiativ till och leda samordning av standardiseringen inom e-förvaltningen inom olika sektorer av statlig förvaltning. Verva framstår som det mest naturliga alternativet för en sådan central funktion. Samordningen kan göras frivillig och behöver inte regleras genom ytterligare föreskriftsrätt för Verva, utöver den som redan finns. Vervas roll blir mer ett ansvar för form, process och metod än för själva innehållet. Ansvar för innehållet finns hos varje myndighet; och motsvarande funktion bör finnas för kontakt med kommuner och landsting, som en parallell till Vervas arbete med att följa e-förvaltningens utveckling. kan den centrala funktionens roll vara att driva en viss kon- kret standardiseringsfråga, t.ex. i form av en anpassning eller en profil. Verva har föreslagit begreppet förvaltningsgemensam specifi- kation för att uttrycka detta samordningsbehov inom förvaltningen vilket utredningen tillstyrker. De förvaltningsgemensamma specifikationerna kan antingen bestå av egna specifikationer eller referera till andra självständiga och frivilliga standarder, främst från de formella standardiserings- organisationerna SIS, , ISO eller deras europeiska och inter- nationella motsvarigheter på elområdet CENELEC och IEC och på teleområdet ETSI och ITU-T. Inom IT-området utfärdas dock många viktiga standarder av andra, informella, standardiseringsorganisationer – främst IETF, W3C och OASIS. Internet är t.ex. helt beroende av informella standarder från dessa tre, och det förekommer också att formella ISO-standarder bygger på informella W3C-standarder som XML. Även UN/CEFACT kan nämnas i detta sammanhang. Standarder är inte heller alltid tillräckligt detaljerade för att fun- gera som utvecklingsspecifikation eller för att säkerställa fullstän- dig interoperabilitet mellan oberoende implementeringar. Det kan därför behövas särskilda anpassningar av existerande standarder för att passa den svenska förvaltningens behov. Dessa specifikationer kan behöva innehålla profiler ur standarder eller kombinationer av standarder och specifika tillägg för att uppnå ställda krav, även om det senare bör minimeras. Det kan även finnas behov av att inklu- dera testspecifikationer, krav på certifieringsprov eller liknande för att säkerställa funktion och interoperabilitet. Begreppet specifikation används i formella standardiseringssam- manhang som en beteckning på ett dokument som innehåller stan- dardliknande information utan att vara en beslutad standard. Den informella karaktären anges av beteckningen specifikation. De förvaltningsgemensamma specifikationerna är i grunden fri- villiga (i likhet med standarder), men de kan ges styrande eller bindande status genom hänvisning från andra dokument, t.ex. upp- handlingsunderlag, vägledningar eller föreskrifter. Verva har redan den föreskriftsrätt som eventuellt kan behövas. Som stöd för arbetet med gemensamma specifikationer för att samordna myndigheternas interoperabilitetsansvar kan Verva utveckla en gemensam interoperabilitetsstruktur (eller interopera- bilitetsarkitektur), och ett sådant arbete har redan inletts. Detta förutsätter dock att myndigheterna frivilligt efter förhandlingar kommer överens om att denna ska gälla som referensram. Arki- tekturen som ett samordningsinstrument ger även underlag för att ange vilka krav som bör ställas på standarder om man inte vill peka ut den konkreta standarden för att uppnå interoperabiliteten. Med arkitekturens hjälp ska e-förvaltningens system kunna skiktas för att undvika en total integrering av förvaltningens system, vilket i sin tur skulle strida mot det ansvar som varje myndighet har för systemen inom det egna verksamhetsområdet. Om specifikationerna inte är tvingande, och förvaltningens aktörer inte finner det lönsamt att tillämpa dem, kommer man hel- ler inte att göra det. Kostnader, nyttor och risker för utvecklandet av och förknippade med användning av de gemensamma specifika- tionerna i konkreta funktioner behöver studeras, liksom frågor om finansiering och fördelning av kostnader. Myndigheternas infor- mationsutbytesansvariga kan utgöra en bas i arbetet, som bör sam- ordnas och följas upp av Verva. Någon ytterligare form av ekono- miska drivkrafter kan behövas för att myndigheterna ska anpassa sig till kravspecifikationerna – särskilt om kostnader eller förvän- tade nyttor är ojämnt fördelade – och den centrala expertfunktio- nen bör därför arbeta med drivkraftssfrågorna. Som ytterligare ett verktyg bör kostnads-, nytto- och riskberäk- ningar utföras och gemensamma metoder för dessa utvecklas. Fördelningen mellan myndigheterna av expertresurser i arki- tektur- och standardiseringsfrågor är en viktig styrningsfråga. Så länge ett antal stora myndigheter var och en förfogar över större expertis än den sektorövergripande nivån, så kommer stuprörsten- densen vara svår att motverka, och försök till reformering kommer att ta . Även resursfrågan måste alltså beaktas när den cen- trala samordningen utformas. Det ska dock noteras att samver- kansandan och deltagandet i gemensamma nätverk anses ha ökat väsentligt . En viktig förutsättning för en fungerande expertfunktion är att den utövas i samarbete med främst de myndigheter som har stora expertstaber och besitter den praktiska erfarenheten på fältet på IT-standardiseringens område samt med näringslivet. Inriktning mot formella och öppna standarder kan den centrala funktionen eller respektive myndighet behöva gå ett steg längre och medverka till specifika standarder. Särskilt på det semantiska området kan det därför vara lämpligt att utarbeta nationella tillämpningsstandarder, som är anpassade efter svenska språket och svenska rutiner och regler. Detta sker till exempel inom vårdsektorn och på geodataområdet, där detta arbete bedrivs i inom SIS. Den offentliga förvaltningens föreskrifter, standarder och spe- cifikationer bör så långt möjligt bygga på formella standarder eller globalt accepterade och öppna standarder. Avsikten är inte att den centrala expertfunktionen ska ha som huvuduppgift att själv utveckla, initiera eller främja förvaltningsspecifika standarder eller specifikationer. Den centrala expertfunktionens roll är i stället att komplettera utbudet av standarder eller specifikationer där inte efterfrågan tillgodoses på annat sätt. Det kan ske genom att expertfunktionen identifierar behov och antingen för dem vidare till en intressentstyrd standardiseringsorganisation för utveckling till standarder, eller själva utvecklar andra specifikationer. Formen för detta kan vara riktlinjer, handböcker eller föreskrifter, om så är nödvändigt. Även när gemensamma kravspecifikationer inte gäller utveck- lingen av en ny standard eller en avancerad profilering av befintliga standarder, är det önskvärt att i något skede ge möjlighet för alla intressenter att komma till uttryck. Särskilt gäller det kravspecifi- kationer som inte enbart är avsedda för den offentliga verksamhe- tens egen förvaltning. Inflytande från andra intressenter, t.ex. när- ingslivet eller olika intresseorganisationer, kan ske på åtminstone två sätt: Dels bör Verva vända sig till en formell standardiserings- organisation, t.ex. SIS, med en intresseförfrågan när det är möjligt och lämpligt. Dels kan myndigheter själva välja att hantera IT-standar- diseringsfrågor av relevans för sin sektor i särskilda grupper där myndigheterna tillsammans med andra intressenter, t.ex. företag, intresseorganisationer, andra myndigheter eller kom- muner och landsting, bereder frågan, exempelvis så som beskrivs i det ovannämnda avsnittet 12.4, som är en svensk anpassning av det danska arbetssättet. I sammanhanget bör man uppmärksamma den effekt på Vervas bild utåt som ramavtalsupphandlingen ger. Ramavtalen fyller en viktig funktion för förvaltningens försörjning av mjuk- och hårdvara på IT-området, och upphandling kan vara ett effektivt instrument att föra ut det som läggs in i arkitekturen. Men eftersom myndighe- terna vill ha stabilitet i verksamheten blir alla införda tekniska lös- ningar med tiden föråldrade, oavsett hur de anskaffas. Det är därför angeläget att Vervas två inriktningar – den centrala upphandlings- funktionen och funktionen för samordning av myndigheternas interoperabilitetsarbete och annat IT-standardiseringsarbete – hålls isär utåt, så att omgivningen uppfattar de två inriktningarnas olika profiler. En central kanslifunktion ska inrättas vid Verva för att utveckla och förvalta förutsättningarna för interoperabilitet dvs. ett inter- operabilitets- och standardiseringskansli. Denna kanslifunktion ska samordna, förankra, publicera och underhålla de förvaltningsge- mensamma kravspecifikationerna samt ge metod- och expertstöd i IT-standardiseringsfrågor inom den offentliga förvaltningen, sär- skilt när det gäller begreppsstandarder. Som vägledning i detta arbete bör en form (arkitektur)för att främja interoperabilitet inom den offentliga förvaltningen utvecklas och förvaltas. En öppen webbaserad katalogtjänst bör skapas för de gemensamma kravspe- cifikationerna. Tekniska specifikationer och liknande krav för informations- hantering och informationsutbyte ska utvecklas i ett forum som är öppet för alla parter, t.ex. i SIS, när så är möjligt och lämpligt. Verva ska främja sådant standardiseringsarbete. 13.3.2Behov av samordning inom offentlig upphandling Den offentliga upphandlingens former är under utveckling, framför allt på grund av nya EG-direktiv som är under införlivande i svensk lag. Vidare finns det, om man får döma av den debatt som pågår om upphandling, fortfarande ett stort utrymme för effektivisering av upphandlingsprocessen. Såväl på beställarsidan som på leverantörssidan kan det före- komma att enskilda aktörer ser ett behov av enighet om hur något ska vara beskaffat, men att ingen av aktörerna har kraft, tid eller kompetens att initiera ett arbete för att nå denna enighet. På systemleverantörssidan kan konkurrensskäl vara orsaken. På myn- dighetssidan kan budget, tid eller begränsningar i den egna rollen hindra en myndighet från att ta initiativ. Även om SIS tillhandahåller en spelplan och spelregler för att intressenter ska kunna samlas och nå konsensus, så fordras att intressenterna själva har förmåga att genomföra själva spelet. SIS roll är att skapa förutsättningar för detta. En lösning kan vara att en enande aktör träder in, motsvarande den tidigare (e-nämnden), som fungerade som en neutral part för att besluta om gemensamma standarder och liknande krav vad gäller det elektroniska informa- tionsutbytet för myndigheter under regeringen. En sådan återin- förd enande aktör innebär inte att det bör skapas en ny myndighet – trenden går snarare åt motsatt håll. Men en funktion för samord- ning av kravställande inför upphandlingar inom Verva bör hållas isär från Vervas arbete med ramavtalsupphandlingar – inte för att de behöver stå i motsatsställning till varandra utan för att de gäller olika faser i arbetet. Den samordning vi här vill förbättra gäller myndigheters kravställande före upphandlingsskedet, medan utformningen av ramavtalen är ett led i själva upphandlingsarbetet. Även kommuner och landsting ska ha möjlighet att delta i detta samarbete. Sambandet mellan upphandling och innovationer behandlas i EU-dokumentet Pre-commercial Procurement of Innovation (den s.k. Dahlstensrapporten, ). Tanken som förs fram i rap- porten är att uppgiften för kommersiell upphandling är att generera nya, innovativa lösningar på områden där befintliga lösningar saknas, t.ex. i linje med Vervas arbete med förvaltningsgemen- samma specifikationer. Möjligheterna att använda upphandlings- processen som ett innovationsfrämjande instrument är ännu ganska oprövade, men möjligheterna skulle kunna öka med den kom- mande lagstiftningen på upphandlingsområdet. Enligt vårt underlag har det inte gått att se något samband mel- lan småföretags medverkan i upphandlingar och ökad användning av IT-standarder. Detta utesluter dock inte att det finns möjlighet att främja deltagande för små och medelstora företag i offentlig upphandling. Sådana åtgärder behöver dock sättas in i ett större sammanhang, t.ex. i en samlad utvecklingsplan vad gäller upp- handling, IT-standarder, innovationer och småföretag. De flesta upphandlande enheter, och en mycket stor majoritet av de privata företagen, är små organisationer med små resurser. Dessa företag har varken tid, pengar eller personal för att söka efter de standarder som kan vara relevanta och ge större verksamhets- nytta. Vi har ovan, i avsnitt 13.12, diskuterat standarers till- gänglighet och hur den kan ökas. Det är inte alltid så att företagens problem beror på svårigheter att hitta efterfrågade standarder. Oftare handlar det om bristande kunskap om offentlig upphandling och brist på enhetlighet när förfrågningsunderlag utformas. Det behövs därför centrala insatser för att förklara och underlätta efterlevnad av genom olika kunskapshöjande och förtroendeskapande åtgärder. En sådan metod kan vara att i större utsträckning använda gemensamma begrepp och metoder. Regeringen har vårproposition (prop. 2006/07:100) föreslagit att anslag ökar med för insatser för att effektivisera arbetet med offentlig upphandling och för att underlätta för små företag att delta i offentliga upphandlingar En särskild funktion med ansvar för samordning av den offent- liga IT-upphandlingen bör inrättas vid Verva. Denna funktion ska arbeta för en samordning mellan myndigheter när det gäller gemen- samma upphandlingskravsspecifikationer som sedan kan användas i kommande förfrågningsunderlag inom IT-området. 13.3.3Den elektroniska inköps- och upphandlingsprocessen Arbetet med standardiseringen av den elektroniska upphandlingen var i början inriktat på de delar av inköpsprocessen som följer efter kontraktstilldelning dvs. prislistehantering, avrop, beställning och fakturahantering och byggde då på Interchange () och standarden Edifact. har arbetet kommit att omfatta standarder baserade på XML. En orsak till att arbetet inriktades på de delar av anskaffningen som ligger efter kontraktstilldelningen är att avrop volymmässigt är tyngst och omfattar många användare och att man eftersträvade en ökad trohet mot ramavtal. Större effektivitet i beställning och fak- turahantering liksom ramavtalstrohet förväntades dessutom ge stora besparingar. Det var inte heller juridiskt möjligt att göra upp- handlingar elektroniskt när arbetet med () påbörjades, utan detta kunde endast ske i avrops- t.o.m. fakturaprocessen, dvs. den del av inköpsprocessen som ligger efter kontraktstilldelningen och som brukar benämnas elektronisk han- del. Verva, och Kommuner och Landsting bedriver tillsammans och i samverkan med såväl varu- och tjänsteleverantörer som systemleverantörer inom ramen för SFTI ett arbete med att utveckla en standard för e-handel och att främja införandet av densamma. Det är viktigt att hela inköps- och upphandlingsprocessen upp- märksammas i standardiseringsarbetet. Inom ramen för SFTI har man därför även gjort visst arbete med upphandlingsprocessen före kontraktstilldelningen. offentlig upphandling,TPF9FPT som omfattade informationsstruktur för för- frågningsunderlag, anbud och avtal. Av Vervas intervjuer om processen vid elektronisk upphandling framgår att systemleverantörer inom området elektronisk upp- handlingsprocess anser att ett samlat arbete om begrepps- definitioner är det viktigaste harmoniseringsområdet. En orsak till att inte branschen själv lyckats samla sig kring en gemensam terminologi är att det finns så många enskilda spelare och att det är svårt att komma samman. Vissa forum har bildats men de är för svaga. Det behövs en enande aktör. Leverantörer handlar med både privat och offentlig sektor. och önskar att initiativen inte skiljer sig åt allt för mycket, utan att principerna är desamma mellan privat och offentlig sektor, men offentlig sektor är mer strikt och specifik i sina initiativ. Leverantö- rerna vill inte heller ha olika standarder för privat och offentlig sektor. Det finns å ena sidan en risk med att den offentliga sektorn är proaktiv och driver en linje. Det finns inte heller några garantier för hur standarder accepteras på marknaden, och det är därför farligt att fastna i en struktur där man inte har stöd från andra intressenter i samhället. gör nytta på kort sikt men man kan förlora samhällsnyttoperspektivet. Samverkan med näringslivet behövs alltså. Å andra sidan finns en förväntan att e-handel ska komma igång av sig själv. Men tröskeln för en självgående mekanism att slå in har varit oväntat hög, och den egna attraktionskraften i e-handel har förmodligen överskattats. Därför måste insatser göras för hela inköpsprocessen – inte bara för den avslutande inköpsdelen som gäller avrops- t.o.m. fakturaprocessen. Det är viktigt att klarlägga terminologi och informationsstruk- turer för hela inköpsprocessen, och när det gäller de nya upphand- lingsförfarandena behövs enighet redan från början om de begrepp som kan komma att användas. Genom att klarlägga informations- strukturer för hela inköpsprocessen skapas förutsättningar för att kunna återanvända information i olika delar av processen. För vissa delar av inköpsprocessen kan det vara aktuellt för den offentliga sektorn att genom Verva och i samverkan med bransch- intressen ta fram gemensamma kravspecifikationer med funktio- 9TP PT Elektronisk offentlig upphandling, Rapport 2, 2001. Av arbetsgruppen för elektronisk offentlig upphandling vid , och . nella krav på t.ex. processer samt begrepps- och informations- struktur. Det gäller särskilt de nya upphandlingsformerna. Förbe- redelser för sådana gemensamma specifikationer kan göras redan nu; justeringar kan ske allt eftersom förutsättningar i form av ny lagstiftning klarnar. När gemensamma specifikationer finns framme kan ett konkret standardiseringsarbete göras utifrån internationella standarder. sådant standardiseringsarbete finns redan genom SFTI. Det är viktigt att upphandlingsprocessen och den efterföljande avrops- t.o.m. fakturahanteringsprocessen hänger ihop. Konkret standardiseringsarbete bör därför ske inom samma organisation och i möjligaste mån baseras på samma internationella standarder. Regeringen ska ge Verva i uppdrag att i samverkan med Kommuner och Landsting samt branschintressen utarbeta ett handlingsprogram för standardisering inom den del av den elektro- niska inköpsprocessen som gäller upphandling. Förberedelser bör ske inom följande områden: En vägledning utarbetas om hur t.ex. mottagningsfunktionerna för anbud kan utformas. Terminologi och informationsstrukturer klarläggs redan från början i upphandlingsprocessen. För vissa delar av inköps- och upphandlingsprocessen utfor- mas gemensamma kravspecifikationer med funktionella krav på t.ex. processer samt begrepps- och informationsstruktur. 13.4Användandet av standardiserade dokumentformat i offentlig förvaltning Flera länder har infört riktlinjer för hur man ska använda doku- mentformat som baseras på formella standarder, s.k. öppet doku- mentformat. , , , och delstaten i är några exempel där man pekar på att for- maten på mjukvaror för vanliga kontorsdokument som används antingen inom den offentliga förvaltningen eller i kommunikation med medborgarna (t.ex. ordbehandling, kalkylark och för presen- tationer) ska baseras på internationellt godtagna formella standar- der, i regel som ISO-standarder. Det finns dock bara ett fåtal sådana standarder antagna som kan komma i fråga, och det är specifika versioner av PDF och ODF. Skälen för ställningstagandet är flera. Bland annat skapar använ- dandet av företagsspecifika dokumentformat problematiska leve- rantörsberoenden. Samtliga aktörer som önskar kommunicera med myndigheter tvingas använda just dessa programvaror – med sned- vridande effekter på marknaden som resultat liksom effekter i form av brister i myndigheternas tillgänglighet för allmänheten. En stor dominans för proprietärt baserade format i offentliga organ är därför även ett demokratiproblem. Framtidssäkerhet är ett annat skäl – , och andra myndigheter, kommuner samt statliga och kommunala företag har problem att hantera dokument i äldre, utgångna, leve- rantörsspecifika format. Ett ökat användande av öppna dokumentformat ligger också i linje med den allmänna ambitionen att basera mjukvaror (och annan IT) på formella standarder där sådana finns att tillgå. Interoperabiliteten mellan de vanligast förekommande forma- ten, dvs. ODF och Microsoft Word, är inte fullständig. Den som t.ex. befinner sig i Microsoftmiljö och vill ta del av öppna doku- ment av versionen .odt (open document, version för text) behöver en s.k. ODF-reader som visserligen finns fritt tillgänglig på Inter- net men som inte alla företag och myndigheter (t.ex. ) accepterar innanför sina brandväggar. I andra riktningen gäller att den som befinner sig i en ODF-miljö behöver en läsare för för att ta del av dokument av versionen .doc. En sådan läsare erbjuds i programsviten Open Office men den mot- svarar bara originalformatet till 80–, eftersom den är skapad efter antaganden av hur det skyddade formatet .doc är kon- struerat. Vi anser att myndigheterna ska kunna ta emot alla slags doku- ment som är vanligt förekommande på marknaden, som har stor spridning hos allmänheten och som är utformade enligt tekniska specifikationer som följer formell standard, dvs. vad som i dagligt tal kallas öppet dokumentformat. Om myndigheterna sedan använder öppna dokumentformat även i övrigt, t.ex. i sin informa- tion till medborgarna, är däremot något som myndigheterna själva bör bestämma. Om myndigheterna ska vara skyldiga att erbjuda öppna doku- mentformat i kommunikationen med medborgarna kommer staten att behöva se till att support och utveckling av lämpliga produkter finns tillgängliga på detta område. arbetar med en föreskrift om tekniska krav för upptagningar för automatiserad behandling, dvs. hur dokument kan lagras med hjälp av IT. I denna föreskrift avser man att bl.a. att behandla användningen av öppna dokumentformat i statlig förvalt- ning. Föreskriftsarbetet grundas på bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446).