sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — –Det saknas ett sammanhållet regelverk som tydligt anger var gränserna går för arbetssökandes och arbetstagares integritets- skydd i arbetslivet. –I vissa avseenden är det även rättsligt sett oklart vad som faktiskt gäller, exempelvis i fråga om drogtester på arbets- platsen. –Båda dessa brister har varit kända länge utan att regeringen arbetat fram förslag till ny lagstiftning. Det är angeläget att det utredningsarbete som pågår leder till sådant resultat. Arbetslivet är ett viktigt delområde för ett närmare studium av hur skyddet för den personliga integriteten är reglerat i lagstiftningen. En utgångspunkt för ett sådant studium är naturligtvis de generella skyddsbestämmelser som finns i grundlag och vanlig lag och som är relevanta för förhållandena inom arbetslivet. Som exempel kan nämnas förbudet i 1 kap. 6 § regeringsformen mot påtvingade kroppsliga ingrepp, mångfalden av bestämmelser i personuppgifts- lagen (1998:204), som har till syfte att skydda enskilda med avseende på behandling av personuppgifter, samt de bestämmelser i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning som begränsar användningen av övervakningsutrustning på såväl privat område som på platser dit allmänheten har tillträde. Dessa allmänt giltiga skyddsbestämmelser har utförligt beskrivits i andra avsnitt i betänkandet. De diskrimineringslagar som gäller på arbetslivsområdet – i första hand jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning samt lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning – kan i viss mening sägas innebära skydd även mot integritetskränkningar. Exempel på fall av diskriminering i arbetslivet som i utpräglad grad kan uppfattas som en kränkning av den personliga integriteten är när arbetstagaren inte tillåts bära en viss klädedräkt (såsom turban, slöja eller långärmade plagg), persedel eller tatuering. Som i huvudsak framgår av de nämnda lagarnas namn innehåller dessa förbud för arbetsgivare att agera diskriminerande med avseende på kön, etnisk tillhörighet, religion, funktionshinder, sexuell läggning m.m. har i sitt slutbetänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) present- erat omfattande förslag till såväl strukturella som materiella förändringar. Bland annat har kommittén föreslagit att så kallad positiv särbehandling på grund av etnisk tillhörighet skall vara tillåten i arbetslivet. En annan nyhet är att privatpersoner enligt förslaget förbjuds att diskriminera – och därmed i viss mening kränka andras personliga integritet – när de tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten. Kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. Vid sidan av dessa allmänna bestämmelser och bestämmelser om diskrimineringsförbud finns lite varstans i lagstiftningen regler som mer specifikt tar sikte på att avgränsa de anställdas och arbetssökandes behov av skydd för sin personliga integritet. I 30 § lagen (1994:260) om offentlig anställning finns regler om när arbetstagare är skyldiga att underkasta sig periodiska hälso- undersökningar. Den som söker anställning vid en statlig myndighet är skyldig att lämna läkarintyg enligt vad som närmare anges i 5 § anställningsförordningen (1994:373). Regler om läkarundersökning finns också i lagen (1994:261) om fullmakts- anställning. Även i livsmedelslagen (1971:511), järnvägssäkerhets- lagen (1990:1157), luftfartslagen (1957:297), strålskyddslagen (1988:220) och fartygssäkerhetslagen (1988:49) föreskrivs skyldighet att genomgå läkar- och hälsoundersökning när arbetstagarens bristande hälsa kan inverka på allmänhetens eller verksamhetens säkerhet. Arbetsgivare är i vissa fall skyldiga att begära att få se en arbetssökandes utdrag ur belastningsregistret. Så är exempelvis fallet när en person erbjuds anställning inom förskole- verksamheten. Bestämmelser härom återfinns i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och barnomsorg. Liknande regler gäller enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, som krav för att någon skall få utföra arbete som försäkringsförmedlare. De utdrag ur belastningsregistret som skall företes innehåller i förekommande fall information om vissa vålds- och förmögenhetsbrott, se lagen (1998:620) om belastnings- register. I andra fall krävs en mer omfattande säkerhetsprövning när en person skall anställas. Detta gäller exempelvis enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) vid anställning av personer som skall delta i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för sysslor som är viktiga för skyddet mot terrorism. Vidare kan nämnas att anställda inom kriminalvården under vissa förutsättningar är skyldiga att underkasta sig allmän inpasserings- kontroll, se 29 a § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Ett viktigt komplement till regelverket är den praxis som utbildats genom Arbetsdomstolens domar. I fråga om kontroll av arbetstagare har Arbetsdomstolen, i de fall att lagstöd saknas, slagit fast att kontrollen inte får strida mot god sed eller på annat sätt vara otillbörlig, varvid en avvägning mellan arbetstagarens och arbetsgivarens intressen måste göras. Ett sådant fall utgör AD 1991 nr 45, där två montörer vid ett ställningsbyggarföretag med hänvisning till skyddet för sin personliga integritet hade vägrat lämna urinprov som arbetsgivaren krävde med anledning av misstanke om cannabismissbruk hos de anställda. Arbetsdomstolen fann, med utgångspunkt i arbetstagarnas medansvar för arbets- miljön, att anställningsavtalet innefattade rätt för arbetsgivaren att i den uppkomna situationen säga upp arbetstagarna. Domstolen framhöll emellertid att mer vittsyftande bedömningar på det aktuella området inte borde göras på grundval enbart av förhållandena i en enskild tvist. Det naturliga var enligt domstolen att ett ämne som detta regleras i kollektivavtal eller i före- kommande fall genom lagstiftning. Den princip om intresseavvägning som kom till uttryck i Arbetsdomstolens nämnda avgörande torde gälla också i exempelvis de fall då en arbetsgivare vill läsa en arbetstagares privata e-post eller i övrigt kontrollera dennes privata användning av företagets IT-utrustning. I ett annat fall, AD 1998 nr 97, prövade Arbetsdomstolen om en städerska på kärnkraftsverket i kunde anses skyldig att genomgå alkohol- och narkotikatest. Domstolen fann att arbetsgivaren hade starka skäl att genomföra narkotikatester – men inte alkoholtester – på samtliga anställda. Även i detta fall gjordes bedömningen mot bakgrund av de skyldigheter som gäller enligt arbetsmiljölagen. Av betydelse är även den praxisbildning som sker genom beslut av Datainspektionen, inte minst när det gäller de ofta åter- kommande frågorna om kameraövervakning. För kamera- övervakning av en arbetsplats som allmänheten inte har tillträde till krävs inget tillstånd. Om övervakningen sker med digital utrustning skall dock personuppgiftslagen tillämpas. Data- inspektionen kom i ett tillsynsärende, som avgjordes före den ändring av personuppgiftslagen som skedde , fram till att ett företags övervakning av de anställda på en byggarbetsplats stred mot personuppgiftslagen bestämmelser. Övervakningen som skedde med en webbkamera hade till syfte att förhindra olyckor, och arbetstagarna hade informerats om över- vakningen genom bland annat skyltning på platsen. Data- inspektionen konstaterade emellertid att de anställdas samtycke inte kunde anses ha inhämtats och att de anställdas intresse av integritetsskydd var större än företagets intresse av att genomföra övervakningen (Datainspektionens beslut , dnr 763- 2005). Grunden för att personuppgiftslagen alls är tillämplig beträffande övervakningskameror är att upptagning av bilder utgör en form av behandling av personuppgifter, vilket innebär att personuppgiftslagens bestämmelser om samtycke, information, lagring, gallring m.m. är tillämpliga. Som framgått ändrades emellertid lagen /2007. omfattas inte personuppgifter i så kallat ostrukturerat material av lagens hanteringsregler men däremot av den så kallade missbruksregeln, som innebär att behandlingen inte får innefatta en kränkning. Eftersom upptagningar från övervakningskameror normalt inte är strukturerade, innebär lagändringen att arbetsgivarens kamera- övervakning inne på arbetsplatsen normalt sett får äga rum utan andra restriktioner än att den registrerades personliga integritet inte får kränkas. kunde man angripa övervakningen om bilderna enligt hanteringsreglerna exempelvis sparades för länge eller om samtycke saknades men kan ett ingripande ske först när en kränkning har skett enligt missbruksregeln. Lagändringen har alltså i detta avseende medfört en viss försvagning av integritetsskyddet. 22.2Övervakning och kontroll i arbetslivet TPF1FPT I de flesta verksamheter förekommer någon form av övervakning och kontroll av arbetet samt registrering av uppgifter om arbetet och de enskilda arbetstagarna. Det innebär att mer eller mindre omfattande uppgifter om arbetet och arbetstagarna registreras, lagras och bearbetas av arbetsgivaren. Övervakningen och kontrollen kan sägas vara ett led i utövandet av arbetsgivarens arbetsledningsrätt, dvs. rätten att leda och fördela arbetet samt att anställa och säga upp personal. Kontrollen kan ha olika ändamål. Det kan handla om närvaro- och frånvaroregistrering och andra sedvanliga personal- administrativa åtgärder. Kontrollen kan vara av huvudsakligen produktionsteknisk natur och avse arbetsprocessen och produktionsflödet. Även om en sådan kontroll primärt inte syftar till att kontrollera de enskilda individerna kan registrerade uppgifter i vissa fall ändå hänföras till en enskild person. Tillträdes- och behörighetskontroll för att bland annat skydda information och andra tillgångar förekommer i de flesta verksamheter. Medicinska kontroller av olika slag används i en hel del verksamheter inför och under anställningen. Hit hör drogtester för att kontrollera om de arbetssökande eller anställda använder narkotika eller andra droger. I samband med rekrytering av personal används olika metoder för att granska arbetssökandes kompetens, egenskaper och lämplighet. Lämplighetstester av olika slag är därvid vanliga. Faktorer som minskad bemanning på arbetsplatserna, ökad betydelse av personliga egenskaper och höga krav på kompetens kan eventuellt leda till krav på ökad kontroll av de arbetssökande. Det har förekommit att arbetssökande ombetts att visa utdrag ur kriminalregistret eller att uppgifter hämtats in om förekomsten av betalningsförsummelser. Det har även förekommit att arbetssökande har avkrävts graviditetstest. 1TP PT I regeringens kommittédirektiv 1999:39 Den personliga integriteten i arbetslivet gavs en kortfattad redogörelse beträffande övervakning och kontroll i arbetslivet. Redogörelsen torde fortfarande vara i allt väsentligt aktuell och giltig, och återges därför oförändrad i detta avsnitt (t.o.m. näst sista stycket). Den snabba utvecklingen av informationstekniken har förändrat produktionsprocesser och arbetsmetoder. Tekniken har blivit tillgänglig för allt fler. I stort sett alla, oberoende av var man arbetar, använder en persondator eller annan datorutrustning i arbetet. Tekniken har också förändrat möjligheterna till kontroll. Stora mängder information om arbetet och om de enskilda arbetstagarna kan registreras och lagras elektroniskt. Verksamheter och system blir känsligare för störningar och risken för intrång och obehörigt utnyttjande av information ökar. Detta kan i sig leda till behov av ökad kontroll. I en allt hårdare konkurrens ökar vidare kraven på kostnadseffektivitet, kundanpassning och kvalitets- säkring. Även detta kan leda till ett ökat behov av mer ingående kontroll. Den kontroll som sker genom registrering i datamedier är för den enskilde ofta dold och svår att upptäcka. E-post och Internet används i arbetet av allt fler arbetstagare. Internet ger med sin öppenhet tillgång till en enorm informationsmängd och stora möjligheter att sprida information. Detta leder till ett ökat behov för arbetsgivaren av att kontrollera användningen. Ett skäl för det kan vara skyddet mot att utomstående får obehörig åtkomst till uppgifter i verksamheten genom Internetuppkopplingen. Ett annat skäl kan vara en önskan att begränsa eller helt förhindra en privat användning av Internet på arbetsplatsen. I de flesta datasystem loggas transaktionerna i systemet som en del av behörighetskontrollen. Registreringen av användningen av e-postsystem och Internet innebär en mer komplicerad integritets- problematik bland annat av det skälet att meddelanden och uppgifter av privat natur kan bli registrerade. Liksom annan kontroll av användningen av datorsystem sker registreringen dessutom i regel utan någon direkt insyn från den enskilde. Elektronisk övervakning kan också användas på ett mer sofistikerat sätt för att kontrollera den enskildes arbete. Electronic Performance Monitoring (EPM) handlar om system och program för att på elektronisk väg samla in information om och närmare analysera de anställdas aktiviteter. I bland annat används sådana system i vissa telefonserviceföretag, t.ex. bokningscentraler, samt i bank- och telekommunikationsföretag. En del av den registrering och kontroll som sker är en nödvändig följd av anställningsförhållandet, t.ex. för att lön och andra förmåner skall kunna betalas ut på ett korrekt sätt. kontroller kan vara nödvändiga av säkerhetsskäl och i vissa fall rent av obligatoriska på grund av författningsbestämmelser. Den kontroll och registrering som sker innebär att omfattande uppgifter om de enskilda arbetstagarna kan komma att registreras. Uppgifterna kan avse närvaro och frånvaro, mer eller mindre detaljerade uppgifter om arbetsprestationer, registrerad e-post och Internetanvändning, utbildning, förtjänst- och resultatuppgifter m.m. Under vissa förutsättningar kan även hälsouppgifter och uppgifter om resultatet av drogtester registreras. En hel del av dessa uppgifter är till karaktären integritetskänsliga. För den enskilde är situationen i arbetet normalt sådan att det inte är möjligt att påverka om och hur personuppgifterna skall registreras. Även om det finns en teoretisk valsituation, vilket är fallet för en arbetssökande, kan situationen ändå vara sådan att det i praktiken är svårt att avvisa en viss kontroll. Generellt sett kan, på grund av de skyldigheter som följer av anställningsförhållandet, handlingsfriheten och den fredade sektorn för den enskilde betraktas som mer inskränkt i arbetslivet än i andra delar av samhällslivet. De enskilda arbetstagarna får i relativt stor utsträckning tåla att arbetsgivaren utför kontroll och har tillgång till en mängd uppgifter om dem och det arbete de har utfört. Arbetsgivarens berättigade intresse av kontroll för att kunna leda och fördela arbetet m.m. måste ställas mot arbetstagarnas anspråk på ett skydd för den personliga integriteten. I sammanhanget bör även uppmärksammas de ändringar i personuppgiftslagen som enligt beslut trädde i kraft och som syftar till att genom en övergång från en hanteringsmodell till en missbruksmodell underlätta behandling av personuppgifter som ingår i så kallat ostrukturerat material. Vad ändringarna innebär i fråga om kameraövervakning på arbets- platserna har berörts ovan. Generellt innebär ändringarna att en arbetsgivare som behandlar uppgifter om sina anställda i löpande text i ordbehandlingsprogram, i e-post eller på Internet samt i enstaka ljud- eller bildupptagningar inte behöver beakta de bestämmelser om grundläggande krav på behandling av person- uppgifter som annars gäller enligt personuppgiftslagen. Bara i undantagsfall, såsom då texten innefattar förtal, kvarstår en sådan skyldighet. I övrigt behöver arbetsgivaren inte iaktta förbuden mot att behandla känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. och inte heller iaktta bestämmelserna om när information till den registrerade skall lämnas. ostrukturerat material gäller i dessa fall i stället att behandling inte får utföras om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Regeringen tillsatte en utredning, Utredningen om medicinska undersökningar i arbetslivet, med uppgift att kartlägga förekomsten och det berättigade behovet av medicinska kontroller i arbetslivet, att utreda de risker och problem som sådana kontroller innebär samt att göra de avgränsningar och föreslå de åtgärder som behövdes (dir. 1994:111). Utredningen kom i betänkandet Medicinska undersökningar i arbetslivet (SOU 1996:63) fram till att det inte fanns tillräckliga skäl för någon författningsreglering om användandet av medicinska undersök- ningar i arbetslivet. Enligt utredningen pekade ingenting på att arbetsgivarna använde medicinska undersökningar som sorteringsverktyg. Inte heller hade det framkommit något som tydde på att medicinska undersökningar medfört någon utslagning från arbetslivet. Utredningen föreslog att tillåtlighet och utförande av narkotika- tester skulle regleras av arbetsmarknadens parter och således inte lagregleras. Någon lagstiftning om alkoholtester föreslogs inte heller. Utredningen påtalade dock att det fanns ett behov av att förbjuda genetiska tester i samband med och under anställning. Under remissbehandlingen av betänkandet pekade flera remiss- instanser på behovet av ytterligare utredningsarbete. överlämnade regeringen propositionen 2005/06:64 Genetisk integritet m.m. till . I propositionen behandlades jämte annat, frågor om genetiska undersökningar och information inom hälso- och sjukvården. Regeringen föreslog en ny lag som bland annat innebar att ingen får utan stöd i lag i samband med ett avtal efterforska eller använda genetisk information om den andre. Efter godkännande trädde lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. i huvudsak i kraft . tillsatte regeringen ytterligare en utredning om integritet i arbetslivet, Utredningen om personlig integritet i arbetslivet (dir. 1999:39). Uppdraget blev vidare än den tidigare utredningens uppdrag. Utredningen skulle i syfte att stärka skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet bedöma behovet av ny eller kompletterande lagstiftning till skydd för den personliga integriteten i arbetet och i det sammanhanget göra en avvägning mellan de berättigade behoven av kontroll och den enskildes integritetsskydd. I översynen skulle i första hand ingå frågor om användningen av drogtester och andra medicinska kontroller samt frågor om användning av persondatorer, elektronisk post och Internet i arbetet. Behovet av skydd för arbetssökande skulle särskilt belysas. Utredningen kom i betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18) fram till att det saknades ett godtagbart, rättsligt bindande skydd för arbetstagares personliga integritet. Det påtalades att det var fråga om skydd av en mänsklig rättighet som staten är skyldig att garantera och att en sådan garanti måste ges i lag. Utredningen lade fram ett lagförslag till skydd för den personliga integriteten i arbetslivet som utgick från person- uppgiftslagen. Det var också i första hand hantering av person- uppgifter som reglerades i lagförslaget. Enligt utredningen var det framför allt vid denna hantering som riskerna för kränkning av den personliga integriteten uppkom. Lagen skulle kunna preciseras men inte avvikas från genom kollektivavtal. De områden som behandlades i lagförslaget avsåg privat e-post och andra privata elektroniska uppgifter, loggning, personuppgifter om hälsa och droganvändning, personlighetstester och personuppgifter om lagöverträdelser. Den övergripande frågan om när det över huvud taget skulle vara tillåtet att begära information av viss karaktär lämnades utanför. Muntliga uppgifter omfattades inte heller. I fråga om skyldigheter för arbetstagare inom offentlig sektor att underkasta sig hälsoundersökningar och drogtester lämnade utredningen inget förslag till reglering. Utredningen konstaterade att det finns olika uppfattningar om vad 2 kap. 6 § regeringsformen och 30 § lagen (1994:260) om offentlig anställning innebär vid en bedömning av integritetsskyddet för arbetstagare inom offentlig sektor. Vidare instämde utredningen i att det kan finnas ett behov av att inom den offentliga verksamheten utöka möjligheterna att utföra beordrade undersökningar och tester. Eftersom utgångs- punkten i utredningens direktiv var att eventuella lagförslag skulle medföra en förstärkning av integritetsskyddet på arbetslivets område, fann sig utredningen emellertid förhindrad att föreslå en utvidgning av 30 § lagen (1994:260) om offentlig anställning eller på annat sätt lämna förslag som i det angivna avseendet inskränkte de offentliganställdas integritetsskydd. I fråga om arbetstagare inom privat sektor uttalade utredningen att det vore önskvärt att frågan löstes genom förhandlingar innan lagstiftningsåtgärder aktualiserades. Under remissbehandlingen utsattes betänkandet för avsevärd kritik. Exempelvis efterlyste flertalet remissinstanser en reglering som klart anger när det är tillåtet att kräva att en person genomgår en medicinsk undersökning eller utsätts för övervakning på arbetsplatsen. Från arbetstagarorganisationernas sida fram- skymtade kritik mot att utredningen hade intagit en gentemot arbetsgivarna alltför positiv och förstående grundhållning. 22.4Utredningen om personlig integritet i arbetslivet (N 2006:07) Någon lagstiftning på grundval av betänkandet SOU 2002:18 kom inte till stånd. tillkallade regeringen i stället en särskild utredare med uppdrag att föreslå en lagreglering av skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2005/06: 55). I direktiven angav regeringen följande beträffande behovet av en ny utredning. Kombinationen av arbetsgivares ökade kontrollbehov och förekomsten av allt fler kontrollmöjligheter gör det angeläget att de involverade aktörerna, det vill säga arbetsgivare, arbetstagare och arbetssökande, har ett tydligt regelverk att följa. Ett sådant regelverk saknas . Området är disparat och ofullständigt reglerat och befintlig reglering ger sammantaget inte den klarhet som är nödvändig. utredningar har lämnat förslag som regeringen, bl.a. på grund av utfallet av remissomgången, inte avser att bereda vidare. Ytterligare en utredning bör därför tillsättas för att ta fram förslag till lagstiftning om skydd för den personliga integriteten i arbetslivet. Att reglera skyddet för den personliga integriteten utgör en balansakt. Å ena sidan måste arbetstagare och arbetssökande till- försäkras ett effektivt skydd. Arbetssökande och arbetstagare står i ett beroendeförhållande till arbetsgivare som gör dem särskilt sårbara i detta avseende. En reglering skall både göra det möjligt att förutse vilken typ av kontrollåtgärder de kan möta och utgöra ett skydd mot otillbörliga intrång. Å andra sidan måste en reglering ge arbetsgivare utrymme att utöva den kontroll som deras ansvar för säkerhet och effektivitet på arbetsplatsen aktualiserar. En reglering måste ta hänsyn till det berättigade intresse av kontroll som är nödvändigt för att arbetsgivare skall kunna leda och fördela arbetet. Det är dock centralt att inte kontrollerna utförs slentrianmässigt utan verksamhets- anknuten orsak. En tydlig reglering är ett nödvändigt verktyg för att arbetsgivare skall kunna avgöra vilka åtgärder som kan vidtas med hänsyn till de olika skyddsaspekter som finns. Sådan reglering skapar trygghet för båda parter. Det är därför angeläget att aktörerna vet både när kontroll får äga rum och hur den information som kontrollen resulterar i får behandlas. Ingreppet som sådant, liksom insamlandet av de uppgifter som framkommer genom ingreppet, kan utgöra kränkningar av den personliga integriteten.