sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Således föreskrivs ofta att den återkom- mande kontrollen skall utföras av ett organ som av SWEDAC är ackrediterat för uppgiften eller innehar motsvarande kompetens.TPF35FPT Möjligheterna till kontroll i öppna system infördes i huvudsak och framåt. Länge bedrev en statlig myndighet upp- gifterna att föreskriva och kontrollera integrerat. Dessa uppgifter utfördes av Kungl. , men överfördes till SP, som var en myndighet (). beslutades att rollerna som föreskrivande- och kontrollerande myndigheter skulle hållas isär, varvid föreskriftsansvaret överfördes från SP till . Ansvaret för den legala metrologin, 35TP PT Den ackreditering det här är fråga om prövas och beviljas inom ramen för SWEDAC:s roll som nationella ackrediteringsorgan. Ackrediteringsverksamheten är skild från myn- dighetens verksamhet inom området legal metrologi, och är inte föremål för föreliggande utrednings arbete. För en gjord redogörelse för ackrediteringsverksamheten och dess förutsättningar, se SOU 2006:113. som främst omfattade vågar och bensinpumpar o.d., överfördes sedan från till SWEDAC . SWEDAC är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn av färdig- förpackade livsmedel, som ligger på och kom- munernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (, , och ). I samband med att mätinstrument- direktivet trädde i kraft, dvs. , överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi består i huvudsak av fyra aktiviteter: regelgivning, tillsyn, information samt inter- nationellt samarbete. SWEDAC har totalt ca 100 anställda, varav ca 5 arbetar med legal metrologi. Arbetet med legal metrologi bedrivs av enheten Reglerad mätteknik, under Förvaltningsavdelningen. Kostnaderna för SWEDAC:s verksamhet med legal metrologi har legat på ca för ett nor- malår, medan kostnaderna för den verksamhet som tidigare bedrevs inom området av , och Väg- verket uppskattas ha uppgått till totalt ca . Den verksamhet som SWEDAC bedrivit finansieras huvudsakligen genom avgifter som tas ut med stöd av 8 § förord- ningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Av- gifter tas ut av de kontrollorgan som utför återkommande kontroll av vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter. Den verksamhet som tidigare bedrevs inom området av , och finansierades däremot med anslag. Ursprungligen användes SWEDAC avgiftsintäkter endast för nationellt föreskrifts- och tillsynsarbete. Ett sparande uppkom emellertid under de år tillsynsverksamheten inom området var under uppbyggnad och således krävde mindre resurser. Efter diskussioner med beslutade SWEDAC, med hänvisning till det då föreliggande intäktsöverskottet, att avgifterna skulle kunna användas även för att bekosta internationell verksam- het inom legal metrologi. För den del av området legal metrologi som SWEDAC ansvarat för, sker således finan- sieringen av såväl den nationella som den internationella verksam- heten med avgiftsintäkter. Avseende finansieringen på kort sikt av metrologisk verksamhet för de instrument som SWEDAC tidigare inte haft ansvar för före- ligger följande lösning. får SWEDAC, enligt regle- ringsbrev avseende , rekvirera högst för tillsyn och marknadskontroll av mätinstrument för el och naturgas. På motsvarande sätt får SWEDAC från Väg- verket rekvirera högst för tillsyn och marknadskontroll av taxametrar och avgasmätare. Totalt uppgår detta tillskott således till för . Någon mot- svarande överföring från sker inte. 3Överväganden och förslag om legal metrologi Med legal metrologi avses mätteknisk verksamhet som är reglerad i lag eller annan författning. Som framgått av kapitel 2 har området reformerats – främst genom att det s.k. mät- instrumentdirektivetTPF1FPT har införts inom EU och att vissa föränd- ringar av uppgiftsfördelningen mellan svenska myndigheter har gjorts i samband med direktivets genomförande i . Mot denna bakgrund skall utredningen enligt utredningsdirek- tiven analysera och vid behov föreslå förändringar avseende omfattning av den tvingande metrologiska regleringen, omfattning, inriktning och finansiering av tillsynen inom om- rådet, samt inriktning av sanktionssystemet mot överträdelser av före- skrivna krav. I detta kapitel redovisas utredningens överväganden och förslag om legal metrologi. Som bakgrund till övervägandena redogörs först för dagens reglering, dess framväxt och förutsättningar (3.1). Därefter ger utredningen sin syn på regleringens omfattning (3.2), tillsynens inriktning och omfattning (3.3), finansieringsfrågor (3.4 och 3.5) samt sanktionssystemet (3.6). Kapitlet avslutas med en sammanfattning av utredningens förslag (3.7). 1TP PT och rådets direktiv /22/EG av om mätinstru- ment. Överväganden och förslag om legal metrologi 3.1Dagens reglering, dess framväxt och förutsättningar Som framgått av kapitel 2 varierar den legala metrologins inriktning och omfattning mellan olika länder. För del kan den legala metrologin i huvudsak sägas omfatta: De typer av mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet samt EG-direktivet om icke-automatiska vågar.TPF2FPT Legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mätdons be- skaffenhet och kontroll av mätdon, som behövs för att uppfylla internationella överenskommelser eller anses befogade från konsumentsynpunkt. Inom ramen för legal metrologi kan dock i något fall krav ställas även av andra skäl än dessa (se avsnitt 3.1.1 nedan). Därtill finns också, som framgått av kapitel 2, vissa andra mätningar som är reglerade i svensk lag- stiftning, men som inte betraktas som en fråga om legal metro- logi, t.ex. vissa mätningar inom miljöskydd. Vissa regler avseende förpackningar, främst om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor. De krav som ställs inom ramen för legal metrologi kan vara har- moniserade på EU-nivå (för mätinstrument gäller detta främst skedet innan nya instrument sätts på marknaden) eller formulerade genom rent nationell reglering (för mätinstrument gäller detta främst återkommande kontroller av i drift varande instrument). I båda fallen är Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) föreskrivande svensk myndighet. I det följande redogörs för grunden för SWEDAC:s bemyn- digande att meddela föreskrifter inom området legal metrologi och hur detta utvecklats (3.1.1). Därefter beskrivs de legala krav som i ställs på mätinstrument inom det EU-harmoniserade områ- det (3.1.2) respektive det rent nationellt reglerade området (3.1.3) samt vissa förutsättningar som i övrigt gäller inom dessa båda om- råden. Slutligen ges en kort redogörelse för regleringen avseende förpackningar (3.1.4). 2TP PT Rådets direktiv /384/EG om icke-automatiska vågar. Överväganden och förslag om legal metrologi Som framgått av kapitel 2 var föreskrifts- och tillsynsansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet tidi- gare fördelat på flera myndigheter (, Statens energi- myndighet, och ). SWEDAC ansvarade då för föreskrifter om vågar och om mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärm- ning av bostäder. I samband med att mätinstrumentdirektivet trädde i kraft, dvs. , överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. Genom överföringen av arbetsuppgifter från , och har SWEDAC nu även ansvar för vatten-, värme-, gas-, el- och avgasmätare samt taxametrar. Regeringen har bemyndigat SWEDAC att meddela föreskrifter om beskaffenhet, kontroll m.m. för de mätinstrument myndig- heten ansvarar för. Bemyndigandena har dock gjorts på olika sätt – och i viss mån med olika räckvidd – för de mätinstrument SWEDAC ansvarat för och för de instrument för vilka ansvaret nu övertagits från , och . Skillnaderna beskrivs nedan. Med stöd av bemyndigandena har SWEDAC beslutat om ett drygt tjugotal föreskrifter med krav på mätdons beskaffenhet och på kontroll av mätdon. Bland dessa finns föreskrifter med regler som gäller såväl före marknadstillträde som efter det att instru- mentet tagits i bruk. Vidare har SWEDAC meddelat två före- skrifter med regler om förpackningar. Det bör också nämnas att föreskrifter från tidigare föreskrivande myndigheter (, och ) i vissa fall har fortsatt giltighet med stöd av övergångsbestämmelser i föreskrifter. Bemyndigande avseende mätinstrument m.m. som SWEDAC haft ansvar för Grundläggande metrologiska bestämmelser finns i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon. Enligt lagen (2 §) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- dela föreskrifter om krav på mätningar och mättekniska metoder samt krav på och kontroll av mätdon. En förutsättning för att Överväganden och förslag om legal metrologi föreskrifter skall få meddelas är att dessa behövs för att uppfylla internationella överenskommelser. Om föreskrifterna inte behövs för att uppfylla sådana överenskommelser så måste de vara befogade från konsumentsynpunkt. Föreskrifterna skall vidare avse skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet. Vidare anges i lagens 3 § att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor samt krav i fråga om särskild kundvåg i detaljhandeln. Dagens lagstiftning infördes i huvudsak för att göra det möjligt för att, på det mättekniska området, uppfylla sina åtagan- den enligt . Som framgått av kapitel 2 har dock haft en metrologisk reglering . Lagstiftningens inriktning mot att skydda konsumentintresset infördes . lagstiftning syftade främst till att främja riktig- heten i mätningar för affärstransaktioner och liknande verksamhet. I förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mät- don (4 §) ges SWEDAC bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätdon, förutsatt att föreskrifterna avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet. Vidare bemyndigas SWEDAC att föreskriva om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor. Föreskrifter som med- delas med stöd av förordningen skall enligt 2 § vara anpassade till EES-direktiv om måttenheter, mätningar och mätdon och mät- instrumentdirektivet. Föreskrifter som inte meddelas för att åstad- komma en anpassning till direktiv skall vara befogade från konsu- mentsynpunkt. Vidare utpekas SWEDAC som ansvarig för tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter meddelade med stöd av denna, med undantag för tillsyn när det gäller föreskrifter om färdigförpackade livsmedel, som ligger på och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Överväganden och förslag om legal metrologi SWEDAC:s bemyndigande avseende mätinstrument som , och tidigare ansvarat för Överförandet av föreskriftsrätt och övriga befogenheter till SWEDAC från , respektive skedde genom förordningsändringar. Dessa gjordes i två steg: Ursprungligen gjordes endast en ändring i förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon genom att det i 2 § infördes en hänvisning till mätinstrumentdirektivet (MID). Denna ändring visade sig dock vara otillräcklig, av två skäl. Dels innebar den att endast vissa el- och gasmätare, dvs. de som omfattas av MID, över- fördes till SWEDAC, medan ansvaret för övriga (i allmänhet stora) mätare låg kvar hos . Dels innebar förändringen att befintliga bemyndiganden för sektorsmyndigheterna fanns kvar, sida vid sida med SWEDAC:s. Detta innebar i praktiken att ingen myndighet var säker på att den hade exklusiv rätt att föreskriva. I syfte att hantera dessa problem ändrades därför i ett andra skede de sektorsförordningar som tidigare bemyndigat , respektive att meddela föreskrifter så att denna föreskriftsrätt nu tillkommer SWEDAC. Detta skedde genom att SWEDAC:s namn skrevs in istället för respektive sektorsmyndighets i de berörda förordningarna. Härmed har de tidigare myndigheternas föreskriftsmandat – vilka varierade något mellan de olika myndigheterna – överförts i stort sett oförändrade till SWEDAC. Dock synes det finnas viss osäkerhet om vilka till- synsbefogenheter SWEDAC avsågs att ha på de nytillkommande områdena – samma som den tidigare ansvariga myndigheten hade eller de befogenheter som SWEDAC har enligt förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon? Genom ändringarna i berörda sektorsförordningar finns således bemyndiganden för SWEDAC att – i mättekniskt hänseende – meddela föreskrifter om krav på och kontroll av olika typer av mätutrustningar i följande författningar: Enligt 11 kap. 1 § yrkestrafikförordningen (1998:779) får SWEDAC, i samråd med , meddela föreskrifter om krav på och kontroll av taxameterutrustning samt om fastsättning, installa- tion och plombering av sådan utrustning. Taxametern som ut- rustning är däremot inte föremål för någon direkt föreskriven tillsyn, varför yrkestrafikförordningen inte lägger något sådant tillsynsansvar på SWEDAC, liksom den heller inte gjorde det på Överväganden och förslag om legal metrologi den tidigare ansvariga myndigheten . Däremot utförs vägkontroll av taxametrar av polis och bilinspektörer.TPF3FPT Enligt 18 § naturgasförordningen (2006:1043) får SWEDAC meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning som används vid sådan mätning och rapportering som avses i 17 §. I 17 § sägs att den som bedriver överföring av naturgas skall mäta överförd naturgas och rapportera resultatet av mät- ningarna i enlighet med närmare föreskrifter som meddelas av . I likhet med vad som tidigare gällde för är SWEDAC:s föreskriftsrätt i detta fall inte begränsad till mätare som används för försäljning till kon- sument, utan omfattar alla typer av mätare. SWEDAC skall även utöva tillsyn över efterlevnaden av föreskrifterna. Enligt 7 § förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el får SWEDAC meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning som används för mätning av mängden överförd el och dess fördelning över tiden. I likhet med vad som tidigare gällde för är SWEDAC:s föreskriftsrätt i detta fall inte begränsad till mätare som används för försäljning till konsument, utan omfattar alla typer av mätare. SWEDAC skall vidare utöva tillsyn över efter- levnaden av sådana föreskrifter. Enligt 12 § förordningen (2001:1085) om motorfordons avgas- rening får SWEDAC, efter samråd med , meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning som används vid kontroll av avgasrening hos motorfordon i bruk. SWEDAC har enligt förordningens 16 § även tillsyn över sådan mätutrustning. Enligt 7 § förordningen (1994:99) om vatten- och värmemätare får SWEDAC meddela närmare föreskrifter om egenskaper och utförande på mätare som en leverantör använder för att mäta hushållsförbrukning av vatten respektive värmeenergi. SWEDAC får vidare meddela föreskrifter om bedömning av överensstäm- 3TP PT Regler om vägkontroll finns i 2 kap. 14 § fordonslagen (2002:574). Där anges att väg- kontroll av taxametern hos ett fordon, som används i taxitrafik eller som kan antas ha an- vänts i sådan trafik i nära anslutning till anträffandet, och som enligt särskilda föreskrifter skall vara utrustat med taxameter, sker för att kontrollera att den är av godkänd typ och uppfyller föreskrivna krav i fråga om montering, funktion och användning. Motsvarande kontroll får ske även i taxiföretagets lokaler eller liknande eller på ett område i anslutning till dessa. Kontrollen skall utföras av polisman eller bilinspektör. Brott mot de föreskrifter som meddelats om taxametrar är straffsanktionerade genom 9 kap. 4 § yrkestrafikförordningen. Överväganden och förslag om legal metrologi melse och mätarrevision. Observera att SWEDAC:s föreskrifts- rätt i detta fall således – liksom tidigare gällde för – är begränsad till mätare som används för att mäta hushållsför- brukning. Enligt förordningens 9 § skall SWEDAC även utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna. 3.1.2EU-harmoniserade regler för mätinstrument De krav på mätinstrument som är harmoniserade på EU-nivå har utformats i enlighet med gemenskapens allmänna system för ut- formning av produktkrav. För att sätta in reglerna i sitt samman- hang ges därför nedan först en beskrivning av detta system. Allmänt om EU:s system för utformning av produktkrav Principen om fri rörlighet för varor är grundläggande för sam- arbetet inom den europeiska gemenskapen. I syfte att underlätta den fria rörligheten har medlemsstaternas krav på produkter på många områden harmoniserats genom olika EG-direktiv. Varje direktiv omfattar ett specifikt produktområde eller en specifik aspekt, och innehåller de krav avseende t.ex. hälsa och säkerhet som en produkt skall uppfylla för att få släppas ut på marknaden. Direktiven innebär en skyldighet för medlemsstaterna att inte hindra eller begränsa den fria rörligheten för produkter som upp- fyller direktivens krav.TPF4FPT Produktdirektiven har utformats enligt två olika lagstiftnings- metoder. Direktiv utformade enligt den gamla metoden anger normalt fullständiga specifikationer som produkterna skall upp- fylla. Sådana direktiv, av vilka drygt 700 alltjämt är gällande, är således mycket tekniskt detaljerade. I syfte att effektivisera harmo- niseringssträvandena infördes den nya metoden för teknisk harmonisering.TPF5FPT I direktiv som utformats en- ligt den nya metoden anges endast grundläggande säkerhetskrav direkt i direktivtexten. Detaljkraven återfinns istället i tekniska standarder, som tas fram enligt de gängse rutinerna för standardise- 4TP PT I vissa fall har harmoniserade regler också lagts fast i EG-förordningar. Till skillnad från direktiv, som skall införlivas i nationell lagstiftning, gäller en EG-förordning som nationell lagstiftning direkt vid sitt ikraftträdande. 5TP PT Den nya metoden antogs genom rådets resolution av om en ny metod för teknisk harmonisering och standardisering med en ny ram för harmonisering av nationella föreskrifter för industriprodukter. Överväganden och förslag om legal metrologi ringsarbete, och som förändras i takt med den tekniska utveck- lingen. Standarderna är dock inte tvingande, utan de tekniska detaljkraven kan uppfyllas även på annat sätt än det som beskrivs i standarderna. Kontrollen av att kraven uppfylls ser olika ut för direktiv ut- formade enligt den gamla respektive den nya metoden. Direktiv utformade enligt den gamla metoden följer inte någon enhetlig ordning i detta hänseende. Istället anger varje direktiv – ibland för grupper av direktiv – vilka förfaranden som en tillverkare/importör skall iaktta för att visa att produkterna uppfyller de tekniska spe- cifikationerna innan de släpps ut på marknaden. Ofta ställs krav på obligatorisk typkontroll av typgodkännandemyndighet, för vilket medlemsstaterna för respektive direktiv skall anmäla särskilt ut- sedda organ. Parallellt med införandet av den nya metoden har dock även det europeiska systemet för teknisk kontroll genomgått genomgripan- de förändringar – genom införandet av den s.k. helhetsmetoden.TPF6FPT Denna är huvudregel för produktområden som harmoniserats med den nya metoden. Två väsentliga utgångspunkter för helhetsmetoden är dels att det betonas att tillverkaren/importören marknadsför sina produk- ter på eget ansvar, dels att av myndigheter utfärdade obligatoriska förhandsgodkännanden av produkter innan de släpps ut på mark- naden har avskaffats inom berörda områden. Detta betyder dock inte att farliga produkter skall få saluföras utan föregående prov- ning och kontroll. I nya metoden-direktiven föreskrivs vilken kontroll produkten skall genomgå innan den släpps på marknaden, och det är tillverkarens/importörens ansvar att se till att så sker. Den offentliga tillsynen av att kraven följs sker i efterhand, genom marknadskontroll. Med marknadskontroll avses en kontroll som utförs av nationella myndigheter på det egna territoriet på produkter som omfattas av gemenskapslagstiftning. Marknadskontrollen sker efter det att produkten satts på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk. Hur marknadskontrollen skall bedrivas är i hög grad upp till de enskilda medlemsstaterna att bestämma. 6TP PT Rådets resolution av om en helhetsmetod för bedömning av överensstämmelse. Denna har i sin tur kompletterats genom två beslut (rådets beslut 90/683/EEG, ersatt genom rådets beslut 93/465/EEG), vilka innehåller mer detaljerade anvisningar för provnings- och certifieringsförfaranden, s.k. moduler, för bedömning av om en produkt överensstämmer med ställda säkerhetskrav. Överväganden och förslag om legal metrologi Vilka kontroller en viss produkt skall genomgå innan den släpps på marknaden fastställs i helhetsmetoden med hänsyn till de risker som produkten kan medföra. Utifrån detta synsätt har utformats ett antal förfaranden, s.k. moduler, genom vilka tillverkaren kan påvisa att en viss produkt uppfyller bestämmelserna i ett direktiv. Ofta kan tillverkaren välja mellan olika förfaranden. I det enklaste fallet räcker det att tillverkaren, baserat på egna tekniska under- sökningar, i en försäkran om överensstämmelse själv intygar att gällande krav är uppfyllda. Annars krävs i varierande grad provning och kontroll av oberoende tredjepartsorgan, s.k. anmälda organ. Anmälda organ är sådana som av en medlemsstat bedömts kom- petenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst direktiv och av medlemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. En tillverkare kan vända sig till valfritt europeiskt anmält organ, dvs. de anmälda organen konkurrerar med varandra i ett öppet system. I har SWEDAC ansvar för att bedöma och utse anmälda organ, efter samråd med berörda myndigheter. SWEDAC utövar också tillsyn över de svenska anmälda organen.TPF7FPT Det bör betonas att produktdirektiven i första hand tar sikte på skedet innan en produkts marknadstillträde. En produkts om- loppstid kan grovt delas in i stadierna konstruktion, tillverkning, tillhandahållande på marknaden, användning och skrotning. Tiden efter att en produkt har släppts ut på marknaden eller tagits i bruk har i allmänhet liten betydelse för den fria varurörligheten. Regler om återkommande kontroll av i drift varande produkter, som t.ex. mätinstrument, är därför i huvudsak nationella. För återkommande kontroll får dock inte ställas mer långtgående säkerhetskrav än de som gäller innan marknadstillträdet för produkten i fråga. Mätinstrument är en av de produktgrupper för vilka medlems- staternas krav har harmoniserats genom EG-direktiv, i syfte att underlätta den gränsöverskridande handeln med sådana instrument. Harmoniseringen skedde ursprungligen genom ett tjugotal instru- mentspecifika direktiv (till vilka senare infördes ett stort antal 7TP PT SWEDAC:s verksamhet med att bedöma, utse och utöva tillsyn över anmälda organ är skild från myndighetens verksamhet inom området legal metrologi, och är inte föremål för föreliggande utrednings arbete. För en gjord genomgång av arbetet med att bedöma, utse och utöva tillsyn över anmälda organ, se SOU 2006:113. Överväganden och förslag om legal metrologi ändringsdirektiv) utformade enligt den gamla metoden . Dessa direktiv innehöll således detaljerade krav på hur mätinstrumenten skulle vara utformade, och den tekniska utveck- lingen medförde att flera av direktiven i praktiken blev obsoleta. har regleringen reformerats, genom att de tidigare direktiven har ersatts av mätinstrumentdirektivet (MID), som trädde i kraft . MID är utformat enligt den nya metoden. Därtill finns ett särskilt nya metoden- direktiv avseende icke-automatiska vågar. En icke-automatisk våg är en sådan som kräver någon form av manuellt handhavande, t.ex. den typ av vågar som finns i snabbköpens utgångskassor.