sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — har enligt avgöranden av Järnvägsstyrelsen i några fall diskriminerat, inte agerat konkurrensneutralt, missbrukat sin dominerande ställning och inte beaktat den ekonomiska effekten på järnvägsföretagens verksamhet. Redovisningarna följdes av givande diskussioner i god och kreativ anda. Grundproblemet och anledningen till att prioritering mellan olika ansökningar måste göras är bristen på infrastrukturkapacitet, ett problem som har spridits även utanför storstadsregionerna i och med den positiva utvecklingen för järnvägen . Bristen på kapacitet har också börjat märkas allt mer när det gäller tillgång till spår och tjänster på terminaler och stationer. Bland andra synpunkter som framfördes var att det lagstadgade kravet på att tåglägen kan tilldelas för högst i taget medför en osäkerhet som särskilt kan hämma möjligheten för nya järnvägsföretag att komma in på marknaden. Samstämmighet rådde om att järnvägsmarknaden består av ett antal olika delprodukter som har olika behov. Exempelvis är viss trafik betjänt av att tågen går på fasta tider och att tidtabellen inte ändras , medan särskilt godstrafiken behöver stor flexibilitet och möjligheter att skapa nya transportupplägg även än vid det årliga tågplaneskiftet. Det framfördes även åsikter om att är för ambitiöst i sitt arbete att tillmötesgå ansökningar. Genom att bevilja ansökningar nära infrastrukturens teoretiska maximikapacitet skapas stor störningskänslighet och det tar att efter störningar återställa tågtrafiken så att den går enligt plan. Ett betydelsefullt resultat av seminariet var att delegaterna utlovade att respektive organisation ställer resurser till förfogande för att medverka i det fortsatta utvecklingsarbetet om kapacitetstilldelning under ledning. I mitt utredningsuppdrag ingår, som tidigare nämnts, att utifrån den information jag får från bedöma om ytterligare förändringar av kapacitetstilldelningen krävs för att säkerställa konkurrensneutralitet och icke-diskriminering. Som framgår ovan har jag inhämtat information även från andra aktörer för att bilda mig en uppfattning om vilka behov som finns i detta avseende. Jag kan konstatera att har arbetat med att ta fram kriterier som används för att prioritera mellan olika ansökningar om kapacitet. I detta arbete har även de största järnvägsföretagen deltagit. De framtagna kriterierna är dock i stora stycken bristfälliga, vilket jag kortfattat har redogjort för ovan. Kriterierna är mycket oprecisa och utgör endast ett av flera stöd för tågplanekonstruktörer. Detta innebär att det lämnas allt för stort utrymme för skönsmässiga bedömningar, något som medför att de sökande inte vet om deras ansökningar har behandlats korrekt. är medvetet om bristerna och startade ett projekt att förfina och vidareutveckla kriterierna. När det gäller forskning inom området stöttade ett projekt vid VTI gällande framtagande av en ekonomisk modell för tilldelning av tåglägen. Metoden gick ut på att tåglägen skulle tilldelas utifrån resultatet av en iterativ budgivningsprocess. Projektet avslutades utan att någon användbar metod hade utvecklats och har inte stöttat någon ytterligare forskning med det perspektivet. har redovisat andra forskningsprojekt som stöttar och som kan vara relevanta i detta sammanhang. Dessa projekt tar dock sikte på att fördela kapacitet på ett effektivt sätt rent tekniskt, antingen vid planeringen eller i den operativa trafikledningen. Jag kan inte från de beskrivningar av projekten som har presenterats för mig finna att de avser att öka kunskapen om eller ta hänsyn till samhällekonomiska effekter i kapacitetstilldelningsprocessen. Det är i och för sig lovvärda projekt då de förhoppningsvis leder till att den begränsade infrastrukturkapaciteten kan utnyttjas mer effektivt, vilket i sin tur kan medföra att konfliktsituationerna mellan olika anspråk på kapacitet minskar. De kan möjligen också öka kunskapen om tekniker för att konstruera tågplaner och leda trafik så att de olika delmarknadernas behov bäst uppfylls. Det råder en total samstämmighet i sektorn, även hos , om att de kriterier som tillämpar vid prioritering mellan olika ansökningar om infrastrukturkapacitet inte är tillfredsställande. Till detta kommer att kraven på ändamålsenliga kriterier kommer att höjas, dels på grund av att trafiken kommer att öka, vilket i sig ökar antalet konfliktsituationer som underhållsbehovet stiger, dels på grund av ökad konkurrens mellan flera aktörer om samma infrastrukturkapacitet vilket kräver effektivare samordning. Kunskaperna om att använda ett auktionsförfarande i kapacitetstilldelningen är ännu mycket bristfälliga och det krävs ett omfattande utvecklingsarbete för att kunna bedöma om det över huvud taget är en framkomlig väg. Av den anledningen bör i det korta perspektivet förbättra den administrativa modellen. bör härutöver genomföra ett arbete för kunskapsuppbyggnad och metodutveckling i syfte att konstruera en ekonomisk modell för kapacitetstilldelning. Bland annat bör förutsättningarna för att använda styrande prismekanismer, t.ex. i form av ett auktionsförfarande, utredas vidare. Kunskapsuppbyggnad inom detta område bör även prioriteras i de långsiktiga forskningsprogram som utarbetas av . Det är som ansvarar för att fördela kapaciteten på det järnvägsnät som förvaltas av staten. Skulle det vara dött lopp i avvägningen mellan två kommersiella tågs samhällsnytta ska ett auktionsförfarande enligt min mening kunna tillgripas. Däremot är förutsättningarna för kommersiella och av samhället subventionerade tåg så skilda att ytterligare kunskap behövs för att det ska vara möjligt att avgöra om, och i så fall hur, ekonomiska styrmedel ska kunna tillämpas. För att komma till rätta med bristerna föreslår jag att regeringen ger i uppdrag att tillsammans med järnvägsföretag, trafikhuvudmän och andra som har auktorisation att organisera järnvägstrafik samt övriga berörda aktörer inom sektorn vidareutveckla den administrativa modellen för kapacitetstilldelning, och genomföra den forskning som är nödvändig för att utveckla modellen för kapacitetstilldelning så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet uppfylls. Det är viktigt att i det arbetet beakta godstrafikens berättigade krav på god tillgång till infrastrukturkapacitet. Under arbetets gång ska samråda med Järnvägsstyrelsen så länge denna myndighet finns kvar, och därefter med Transportstyrelsen samt med andra berörda myndigheter. Förutom dessa primära frågor är det viktigt att tillsammans med övriga aktörer utarbetar principer för hur ändringar i den årliga tågplanen ska genomföras samt bestämma gränser för vad som kan avtalas i ramavtal. I arbetet är det viktigt att dra nytta av de erfarenheter som har vunnits. För sådan kapacitetstilldelning som kräver samverkan med andra infrastrukturförvaltare inom och utom landet ska i arbetet även tas hänsyn till hur dessa tillämpar regelverket. har i sina synpunkter till utredningen listat ett antal principer som kan behöva särskilt genomlysas för att avgöra deras ändamålsenlighet. Det kan gälla t.ex. om samhällsekonomisk effektivitet ska utgöra grunden för prioritet, i vilken mån medfinansiering av infrastrukturkapacitet ske ge högre prioritet, avvägning mellan olika delprodukters behov av exakthet respektive flexibilitet, grund för att förklara infrastrukturen överbelastad. Under utredningens gång har jag blivit underrättad om att regeringen har givit i uppdrag att utarbeta en modell för kapacitetstilldelning som medför ett samhällsekonomiskt nyttjande av järnvägsinfrastrukturen. I uppdraget ingår att analysera hur ekonomiska styrmedel ska kunna användas i kapacitetstilldelningsprocessen. Jag har även fått information om att har initierat vissa forskningsuppdrag som ligger i linje med mitt förslag. Det är i alla berörda parters intresse att regler för kapacitetstilldelning är så tydliga som möjligt. Prioriteringskriterier för att lösa konfliktsituationer då olika ansökningar konkurrerar om samma kapacitet ska i möjligaste mån ge klara besked om vilket tåg som ska ha prioritet framför ett annat. Likaså behöver prioriteten mellan banarbeten och tåg regleras på ett sätt som ger en tydlig och rättssäker vägledning. uppdrag att i samverkan med andra aktörer utarbeta en modell för tilldelning av infrastrukturkapacitet som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen utgör ett element i arbetet med att skapa transparenta regler. Resultatet av detta arbete kommer att tjäna som utgångspunkt för det operativa arbetet i kapacitetstilldelningsprocessen. Det är dock orealistiskt att i förväg kunna förutse alla situationer som kan uppkomma när infrastrukturkapacitet i praktiken ska tilldelas. Föreskrifter och prioriteringskriterier måste därför med nödvändighet vara allmänt hållna för att undvika att bli bunden av en reglering som visar sig vara olämplig i ett läge som man inte kunnat räkna med. För att ge ledning i frågor av principiell karaktär, men som inte är tydligt reglerade i tillämpligt regelverk bör ett särskilt kapacitetstilldelningsråd inrättas. Avsikten är således att principfrågor ska behandlas i rådet. Rådet ska inte ha några beslutsbefogenheter utan har endast en rådgivande funktion. Detta följer av att infrastrukturförvaltaren är ensam ansvarig för att tilldelningsbesluten är i enlighet med järnvägslagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Rådet kan med fördel diskutera tilldelningsbeslut som någon anser vara felaktigt eller olämpligt, oavsett om beslutet är föremål för tvist eller inte. En sådan diskussion i rådet kan ge anledning att ändra sina principer eller leda till förslag om ändrade regler. Rådet ska alltså även utgöra ett forum för att föreslå ändringar i ett i och för sig tydligt regelverk, men som av någon anledning anses vara olämpligt utformat. I kapacitetstilldelningsrådet ska ingå företrädare för järnvägsföretag, trafikhuvudmän, andra s.k. auktoriserade sökande samt i dess roll som sökande av kapacitet för underhåll av infrastrukturen. Det är viktigt att de olika intressen som kan finnas när det gäller person- respektive godstransporter speglas i rådet. Likaså ska tillses att såväl stora som små aktörer är representerade. Ledamöterna utses av och generaldirektör bör vara rådets ordförande. Myndigheter som verkar i järnvägssektorn Det finns ett antal myndigheter som i skiftande omfattning verkar i järnvägssektorn. I det följande presenteras de som enligt beslut av och regeringen har ansvar för verksamheter med koppling till det uppdrag har. Beskrivningarna av de olika myndigheterna har hämtats från olika källor, bl.a. regleringsbrev och förordningar med instruktion för respektive myndighet. Beträffande länens trafikhuvudmän utgör lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik en källa. Information har även hämtats från myndigheternas och trafikhuvudmännens hemsidor på Internet. I nedanstående presentationer har tyngdpunkten lagts på de delar av myndigheternas ansvar som har bäring på uppdrag. För varje myndighet redogörs först nuvarande uppdrag och därefter förändringar som följer av mina förslag. har två olika funktioner i järnvägssystemet, dels som infrastrukturförvaltare, dels som statlig myndighet. är den i särklass största förvaltaren av järnvägsinfrastruktur i . Huvuddelen av det järnvägsnät som ägs av staten förvaltas av . Statligt ägda banor som inte förvaltas av är t.ex. och den svenska delen av den fasta förbindelsen över . Vidare äger Jernhusen, m.fl. statliga bolag järnvägsinfrastruktur. I rollen som infrastrukturförvaltare lyder under samma regelverk som andra infrastrukturförvaltare, men har ändå en särställning på grund av verket ansvarar för den absoluta lejonparten av den svenska järnvägsinfrastrukturen och tillika den infrastruktur som binder samman andras järnvägsspår. Som infrastrukturförvaltare lyder bl.a. under det regelverk som utgörs av järnvägslagen (2004:519), järnvägsförordningen (2004:526) samt föreskrifter som utges av Järnvägsstyrelsen. Dessa författningar ger besked om vad infrastrukturförvaltaren har att förhålla sig till exempelvis när det gäller kapacitetstilldelningsprocessen. andra betydelsefulla funktion i järnvägssystemet är dess roll som myndighet. I den rollen har det övergripande ansvaret, det s.k. sektorsansvaret för järnvägssystemet. Detta innebär bl.a. att verket ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Ytterligare beskrivningar av sektorsansvaret finns i förordning (2007:1027) med instruktion för , härefter kallad instruktion. De delar av instruktionen som har störst relevans i detta sammanhang redovisas nedan. ska i likhet med övriga trafikverk initiera, planera och följa upp handikappanpassningen av kollektivtrafik. har också några utpekade myndighetsuppgifter, bl.a. ska verket ansvara för tilldelning och tillsyn av statsbidrag till trafikhuvudmän och har mandat att, när det gäller handikappanpassning, meddela de föreskrifter som behövs om färdmedlens och terminalernas konstruktion, utrustning och drift. ska i enlighet med instruktionen verka för att de transportpolitiska målen uppnås. I instruktionen specificeras ett antal uppgifter som ska verka för. Bland dessa finns följande som är av särskild relevans för denna utredning, nämligen att ska verka för att järnvägstransportsystemet är tillgängligt, trafiksäkert, framkomligt, effektivt och miljöanpassat, den spårbundna kollektivtrafikens konkurrenskraft stärks och att den lokala, regionala, interregionala och internationella järnvägstrafiken samordnas, hänsyn tas till funktionshindrade personers behov inom järnvägstransportsystemet, trafikinformationen före, under och efter en järnvägstransport förbättras, samt tillvarata intressen i det internationella arbete som rör järnvägstransportsystemet. I instruktion specificeras även vad rollen som infrastrukturförvaltare innefattar, nämligen drift, förvaltning, kapacitetstilldelning och trafikledning. Kapacitet kan enligt järnvägslagen tilldelas i form av tågläge. Den som har tilldelats tågläge har också rätt att utnyttja infrastrukturen i enlighet med tilldelningsbeslutet och infrastrukturförvaltaren har därmed ansvar för att trafiken leds i enlighet med detta beslut. I trafikledningsansvaret ingår att informera järnvägsföretagen och andra som tilldelats kapacitet huruvida trafiken löper i enlighet med planen eller inte. förvaltar även informationsanläggningar i form av högtalare och skyltar m.m. för skriftlig information. Eftersom dessutom är den aktör som kontinuerligt har uppsikt över trafikläget är verket också den som har den faktiska möjligheten att informera resenärer och allmänhet om det aktuella trafikläget på stationer och via andra kanaler som exempelvis Internet. Det är därför naturligt att har ett ansvar för att förmedla denna information, även om det inte explicit framgår av regelverket. Ansvaret för att informera resenärer ombord på tåg ligger dock naturligt på järnvägsföretaget. föreslår i sitt delbetänkande Transportinspektionen - En myndighet för all trafik (SOU2008:9) att verksamheten vid Järnvägsstyrelsen i sin helhet förs över till den föreslagna nya myndigheten . Regeringen har även fattat beslut i enlighet med detta förslag, dock med den ändringen att myndigheten ska heta Transportstyrelsen. Detta innebär att Järnvägsstyrelsen kommer att avvecklas och att dess uppdrag kommer att övertas av Transportstyrelsen. Det medför även att Transportstyrelsen kommer att bli ansvarig för att utföra ett antal uppdrag som följer av mina förslag. Ändrade och tillkommande uppgifter har under denna utrednings gång fått i uppdrag att vidareutveckla den administrativa modellen för kapacitetstilldelning och genomföra nödvändig forskning för att utveckla modellen så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet uppfylls. I utredningsarbetet har jag blivit uppmärksammad på att spår ofta används för uppställning av fordon på ett sätt som hindrar viktig verksamhet, bl.a. vid underhållsanläggningar. Vidare är det viktigt att terminalspår finns tillgängliga för att parkera fordon mellan olika uppdrag. Jag vill därför poängtera vikten av att arbetet med att utveckla en kapacitetstilldelningsmodell inte bara gäller linjekapacitet utan även kapacitet på stationer och terminaler liksom andra anläggningar. I mitt betänkande föreslår jag ett avskaffande av de statsbidrag till fordon som trafikhuvudmän kan få. Det åligger f.n. att fördela dessa bidrag, en uppgift som alltså upphör. I gengäld föreslår jag att ska initiera ett särskilt program för infrastruktursatsningar av mindre omfattning som gynnar den regionala järnvägstrafiken. Några ändringar i instruktion är inte nödvändiga med anledning av förslagen. Jag föreslår även att ska upplåta mark för underhållsanläggningar. Det är en uppgift som kan anses ingå i det uppdrag har att förvalta statlig järnvägsinfrastruktur, men kan ändå behöva specificeras i instruktionen. utveckling efter ytterligare avreglering ska följas upp och utvärderas. har i detta arbete en roll genom att lämna uppgifter till utvärderaren förutom om transportarbetets utveckling även avseende bl.a. tågens punktlighet och turtäthet. Dessutom ska upprätta kvalitativa beskrivningar av kapacitetstilldelningsprocessen. Det bemyndigande har enligt förordningen om handikappanpassad kollektivtrafik att meddela föreskrifter om färdmedlens och terminalernas konstruktion, utrustning och drift bör flyttas över till annan myndighet. Järnvägsstyrelsen är tillsynsmyndighet inom järnvägssektorn och har till uppgift dels att verka för säkerheten inom järnvägssystemet, dels att verka för att järnvägsmarknaden fungerar effektivt med en sund konkurrens. I likhet med ska Järnvägsstyrelsen verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Järnvägsstyrelsen ska även slita tvister mellan en infrastrukturförvaltare och ett järnvägsföretag, respektive mellan en infrastrukturförvaltare eller någon med auktorisation att organisera järnvägstrafik, om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Om parterna i ett trafikeringsavtal inte kan komma överens om villkoren i detta ska Järnvägsstyrelsen, på begäran av en part, fastställa villkoren i den utsträckning detta är nödvändigt för att villkoren ska uppfylla bestämmelserna i järnvägslagen. I sin tillsyn enligt järnvägslagen ska Järnvägsstyrelsen bland annat övervaka att avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur fastställs på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt, kapacitetstilldelning av järnvägsinfrastruktur och vissa järnvägsanknutna tjänster sker på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt, samt järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares ekonomiska redovisning uppfyller kraven i järnvägslagen och i föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Järnvägslagen kräver bl.a. att offentligt stöd som utbetalas till verksamhet som avser persontransport ska redovisas separat i den verksamheten. I sin tillsyn enligt järnvägslagen ska Järnvägsstyrelsen samråda med i konkurrensfrågor. Utöver tillsyn enligt järnvägslagen ska Järnvägsstyrelsen övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv och anmäla missförhållanden till . Järnvägsstyrelsen ska, i likhet med , verka för att tillvarata intressen i det internationella arbetet som rör järnvägstransportsystemet. Myndigheten medverkar bl.a. i det europeiska harmoniseringsarbetet inom järnvägen. Det innebär exempelvis att Järnvägsstyrelsen deltar i utarbetandet av s.k. tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Detta är av relevans för när det gäller frågor om funktionshindrades rättigheter samt om information, bokning och biljettering, då dessa frågor enligt EG- förordningen om tågpassagerares rättigheter och skyldigheter ska regleras i form av TSD. föreslår i sitt delbetänkande Transportinspektionen - En myndighet för all trafik (SOU2008:9) att verksamheten vid Järnvägsstyrelsen i sin helhet förs över till den föreslagna nya myndigheten . Regeringen har även fattat beslut i enlighet med detta förslag, vilket innebär att Transportstyrelsen kommer att bli ansvarig för att utföra ett antal uppdrag till följd av mina förslag. Ändrade och tillkommande uppgifter (Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen) I det uppdrag regeringen har givit att vidareutveckla den administrativa modellen för kapacitetstilldelning ska samråd ske med Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen. Transportstyrelsen får i och med ikraftträdandet av marknadsöppningsdirektivet ett antal relativt omfattande och relativt betungande uppgifter. Det handlar t.ex. om att avgöra om det huvudsakliga syftet med trafik som hävdas vara internationell persontrafik är att befordra passagerare mellan stationer i olika länder. Transportstyrelsen ska också avgöra om vissa begränsningar ska göras i tillträdesrätten för internationell persontrafik. Vidare ska Transportstyrelsen ta emot och vidarebefordra information när någon avser att ansöka om infrastrukturkapacitet för internationell persontrafik. Instruktionen kompletteras med de nya uppgifter som åläggs Transportstyrelsen. Transportstyrelsen ska enligt mitt förslag pröva om en trafikhuvudman ska ha rätt att bedriva trafik utanför det egna länet. Likaså ska Transportstyrelsen pröva ansökningar från flera trafikhuvudmän att driva trafik i samverkan. Sådana prövningar görs enligt nu gällande regler av regeringen. Jag föreslår även att tydligare kriterier ska ligga till grund för besluten och att dessa ska grundas på en samhällsekonomisk bedömning. Dessa kriterier behöver utvecklas av Transportstyrelsen efter samråd med branschen och meddelas i föreskrift. Förändringar i omvärlden och utveckling av praxis medför att föreskrifterna återkommande behöver uppdateras. Jag föreslår även att Transportstyrelsen vid fordonsgodkännande tar hänsyn till fordonens arbetsmiljö och att detta sker i samråd med . Huvudansvaret för det uppföljnings- och utvärderingsarbete som ska utföras efter den marknadsöppning som betänkandet syftar till bör ligga på Transportstyrelsen. Detta innebär utökade uppgifter jämfört med de som Järnvägsstyrelsen har. Förutom att samla in uppgifter från ett antal myndigheter och andra organ ska Transportstyrelsen även ansvara för att mäta kundnöjdhet. Transportstyrelsen får också ansvaret för att utvärdering genomförs vid lämpliga kontrollstationer Vidare ska enligt mitt förslag Transportstyrelsen tillsammans med utreda behovet av och omfattningen av en särlagstiftning gällande biljettsystem. ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. övervakar att företagen inte överträder något av förbuden mot konkurrensbegränsande beteenden i konkurrenslagen95 respektive EU-fördraget96. Konkurrenslagen syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. ska ingripa mot allvarliga konkurrensbegränsningar särskilt inom områden med fåtalsdominans och svag konkurrens. kan på eget initiativ eller efter anmälningar från företag och allmänhet ingripa mot konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag och mot företag som missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. I konkurrenslagen finns också regler om kontroll av företagskoncentrationer97. ska även bidra till en effektiv konkurrens genom att ge förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja existerande konkurrenshinder. ansvarar för tillämpningen av lagarna gällande offentlig upphandling – dels lagen om offentlig upphandling () och dels de bestämmelser som gäller upphandling inom de s.k. försörjningssektorerna, lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). 95Konkurrenslagen (1993:20), 6 § och 19 § 96Artiklarna 81 och 82.