sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Utredningen anser därför att detta undantag från statsstödsreglerna inte synes vara en fram- komlig väg för att motivera befrielsen från lotteriskatt. En annan möjlighet att lagligen genomföra statligt stöd utan föregående godkännande av kommissionen enligt artikel 87.3 är om den ifrågavarande åtgärden faller inom en s.k. gruppundantags- förordning. Någon sådan förordning som mera generellt skulle kunna omfatta skattebefrielsen av de statligt ägda spelbolagen har utredningen inte kunnat identifiera. Om det däremot skulle bli aktuellt att diskutera gruppundantagsförordningar även vad gäller folkrörelsernas lotterier skulle förordningen om stöd av mindre betydelse5 vara av intresse. Enligt den förordningen är nämligen stödåtgärder som inte överstiger om tre beskattningsår inte att betrakta som statsstöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Om ett sammanlagt stödbelopp som ges inom ramen för en stödåtgärd överskrider detta tak, omfattas emellertid inte stödet av förordningen, inte ens den del av stödbeloppet som inte överskrider taket. I ett sådant fall kan man inte göra gällande att förordningen ska tillämpas på den ifrågavarande stödåtgärden. Förslag: De nya aktörer som kan bli aktuella på den svenska spel- och lotterimarknaden om ett system med licenser införs ska skattemässigt omfattas av lotteriskattelagen. Dagens generella skattebefrielse av de statligt ägda spelbola- gen när det gäller lotteriskatt upphävs. Bedömning: Det kan finnas skäl att i det fortsatta lagstiftnings- arbetet överväga att sänka skattesatsen som föreskrivs i lotteri- skattelagen. 5 Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse. Skälen för förslagen och bedömningen Beskattning av nya aktörer Av den internationella utblicken i avsnitt 16.3 har framkommit att alla undersökta länder har någon form av beskattning eller avgifts- reglering när det gäller spel- och lotterier. Däremot finns det ingen större enhetlighet när det gäller beskattningsmodell och skatte- satser. Således ger utblicken inte någon större vägledning för utredningens arbete med utformningen av en framtida svensk beskatt- ningsmodell på området. Utredningen har funnit att beskattningsmodellen så långt som möjligt bör överensstämma med dagens lotteriskattelag. Den lagen föreskriver en bruttoöverskottsbeskattning. Tillräckliga skäl att förorda en övergång till en bruttoomsättningsskatt har utredningen inte ansett föreligga. I betänkandet lämnas förslag till licenssystem för vissa spel- former. Om förslaget genomförs kommer de nya aktörerna att omfattas av lotteriskattelagen. Licenshavarna kommer alltså att bli skyldiga att betala lotteriskatt. Ska de statsägda spelbolagen och folkrörelsernas lotterier även fortsatt vara befriade från lotteriskatt? är det bara ATG som betalar lotteriskatt. Ovan har föreslagits att även licenshavare ska betala sådan skatt. Utredningen har vidare funnit att konkurrenshänsyn talar för att även de stats- ägda spelbolagen och folkrörelsernas lotterier bör beskattas med lotteriskatt (avsnitt 16.4.3). Härtill har utredningen bedömt att dagens skattebefrielse av de statligt ägda spelbolagen är problema- tisk ur ett statsstödsperspektiv (avsnitt 16.4.4). I sammanhanget ska dock beaktas att lotterier utgjort en viktig finansieringskälla för föreningslivet. Genom att ideella föreningar tillåtits anordna lotterier har dessa delvis kunnat självfinansiera sin verksamhet. De ekonomiska konsekvenserna skulle antagligen bli betydande för folkrörelserna, om deras lotterier skulle underkastas lotteriskatt. Det sagda måste vägas mot ovannämnda konkurrenshänsyn, som i sig talar för beskattning även av folkrörelsernas lotterier. Vidare anger direkti- ven att utgångspunkten ska vara att folkrörelsernas roll i egenskap av spelanordnare i möjligaste mån ska vara oförändrad. till det anförda finner utredningen att folkrörelsernas lotterier även fortsatt bör vara befriade från lotteriskatt. Beträffande de statligt ägda spelbolagen är argumenten för lotteribeskattning tyngre än för folkrörelsernas lotterier. Förutom konkurrenshänsyn talar även statstödsproblematiken för beskatt- ning. Därför finner utredningen att de statligt ägda spelbolagen bör betala lotteriskatt. Enligt preliminära siffror från Lotteriinspektio- nen hade 2007 en omsättning på efter utbetalda vinster. Motsvarande siffra för Casino Cosmopol var . Utifrån dessa omsättningstal skulle, vid en oförändrad lotteriskatt om , lotteriskatten uppgå till ca . Av ovannämnda omsättning avsåg sportspel, som vid införandet av det föreslagna licenssystemet kommer att undandras bolaget. Med hänsyn till denna omständighet skulle lotteriskatten för de statsägda bolagen i stället uppgå till ca . uppgår skattesatsen i lotteriskattelagen till 35 pro- cent. Enligt utredningen finns det emellertid skäl att något beröra frågan om den skattesatsen bör sänkas. För det första ges i betänkandet förslag på hur den svenska spel- och lotterimarknaden till viss del ska kunna öppnas även för andra spelanordnare än de som tillåts anordna spel och lotterier här. Vissa spelanordnare som skulle kunna tänkas vara intresserade av möjligheten att skaffa en licens för att anordna spel i har gett uttryck för att dagens skattesats i lotteriskatte- lagen är allt för hög. Det står klart för utredningen att ju lägre skattesatsen är desto attraktivare kommer ett licenssystem att bli för spelanordnare som inte tillåts på den svenska marknaden. I sammanhanget kan även nämnas att ATG, som redan betalar lotteriskatt, har uttryck önskemål om en sänkt lotteriskatt. För det andra kan det antas att basen för uttagandet av lotteriskatt breddas något om ett licenssystem införs. Syftet är ju att kanalisera spelet från utländska spelsidor på Internet till till- ståndsgivna spel i . Spel från på utländska webbsidor bedöms omsätta mångmiljardbelopp. Om delar av detta spel kan kanaliseras till spelanordnare med tillstånd i innebär det en viss breddning av basen för uttagandet av lotteriskatt. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska i ett betänk- ande, om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisas en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska, enligt 15 § kommittéförordningen, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla följande: 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser reg- leringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 5.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och 6.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Enligt 7 § förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Av (2007:79) framgår att utredningen ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen beträffande en anpassning av den svenska spelregleringen. Särskild vikt ska läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna. Spelets sam- hällsekonomiska konsekvenser samt förslagens effekter för förenings- livet och hästsporten ska belysas. Utredaren ska även beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och ska utforma för- slagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. De problem haft att lösa behandlas i kapitel 1–2. Där behandlas också målet för den svenska spelpolitiken, dvs. vad som ska uppnås med förslag. Alternativa lösningar och val av lösning behandlas i kapitel 5. Av föreslagen ny reglering berör , , , de i enlighet med lotterilagen (1994:1000) verksamma spelanordnarna och deras ombud, , , före- tag verksamma i inom området för elektronisk kommu- nikation, banker och andra betalningsförmedlare med verksamhet i . bedömning är att förslaget överensstämmer med de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen. Bedömningen redovisas i kapitel 3. förslag, att samtliga som uppträder som ombud för någon spelanordnare ska ha ett särskilt tillstånd, innebär att om utredningens förslag genomförs det för de cirka 7 000 ombud som finns i ska sökas och erhållas sådant till- stånd hos . förslag ställer delvis nya krav på anordnare av spel i . Dessa nya krav omfattar krav på socialt program, information och utbildning av personal, samt ställer krav på utformning av marknadsföring. Inom samtliga dessa områden föreslås att regeringen eller myndighet som regeringen beslutar ska utfärda närmare föreskrifter. Sådana föreskrifter bör enligt kunna utfärdas koordinerat med den av föreslagna lagen. Såväl de regler föreslår som de följdförfattningar som behöver utfärdas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, bedöms vara anmälningspliktiga enligt direktiv /34 EG. Redaktionella följdändringar behöver ske i författningar enligt bilaga 6. Lotteriinspektionen, som föreslås byta namn till Spelmarknadsinspek- tionen, får väsentligt utökade uppgifter enligt för- slag. nya uppgifter innebär bl.a. att inspektionen ska ha förmåga att bedöma marknadsförings innehåll ha förmåga bedöma effekter av åtgärder för att förebygga över- drivet spelande, ha förmåga att bedöma ansökningar om tillstånd till spel även mot bakgrund av bedömningar av risker i enskilda spelerbjudanden och vad speloperatören avser vidta för åtgärder för att minska riskerna, utgöra nationellt för illegalt spel och utgöra stöd till rättsväsendet i övrigt, inom ramen för sin centrala tillsyn över spellagstiftningens efter- levnad, självständigt besluta om sanktioner i form av, utöver vite, sanktionsavgifter, som båda ska gälla överta tillståndsgivningen för AB och från regeringen, pröva ansökningar om tillstånd till spel från privata aktörer och därvid bedöma lämpligheten hos dessa, pröva ansökningar om att få uppträda som ombud för spel- anordnare och bedöma lämpligheten hos sådana ombud, utfärda föreskrifter inom huvuddelen av sitt ansvarsområde initiera forskning och bedöma ansökningar om forskningsmedel, samt utgöra kansli för ett till inspektionen knutet expertråd som ska utgöra stöd vid inspektionens bedömningar och beslut i frågor om överdrivet spelande och tilldelning av forskningsanslag. De nya uppgifterna för innebär att inspek- tionen behöver tillföras nya, och utöka befintliga, kompetensområden. Ett utökat resursbehov uppstår före det att den nya lagstiftningen kan träda i kraft, eftersom den ramlag föreslår förut- sätter att föreskrifter utfärdas och tillstånd- och tillsynsförmåga i enlighet med den nya spelregleringen är utvecklad. bedömer att inspektionen behöver utöka sin personal med kompetens inom bl.a. juridik, företags- och marknadsanalys, teknik och säkerhet, elektronisk kommunikation, omvärldsanalys, spelberoende, tillsyns- metodik samt information och utbildning. Mängden uppgifter och den större storleken på myndigheten medför behov av ytterligare administrativa resurser. Myndigheten kommer att behöva för- dubbla sina kontorslokaler. bedömer vidare att inspektionen behöver utveckla och vidmakthålla ett brett interna- tionellt kontaktnät och bedriva sin verksamhet i nära kontakt med motsvarande myndigheter i andra länder. Det närmare resursbehovet beror av hur avser lösa de nya uppgifterna. bedömer efter samråd med Lotteriinspektionen att inspektionens årliga anslag behöver ökas med . föreslår vidare att grundforskning om spels inverkan på individer och samhälle och uppdragsforskning om framför allt förebyggande åtgärder mot överdrivet spelande ska kunna finan- sieras med anslag som beviljas av . Spel- utredningen bedömer att bör anslås för detta ändamål. Den verksamhet som enligt Spelutred- ningens förslag ska ansvara för kommer således innebära en ökad årlig kostnad med . föreslås fortsätta med den verksamhet inom området spelberoende som bedrivs , samt att där- utöver få utökade uppgifter som innebär att finansiellt stödja ut- veckling av vård- och behandlingsprogram för spelberoende. Den nya uppgiften leder till kostnadsökningar som belastar stats- budgeten med . förslag, att AB ska upphöra med all verksamhet som avser vadhållning, medför en minskning av bolagets årliga spelöverskott med 1 450 000 kronor.1 föreslår att främjandeförbudet förtydligas eller kompletteras med bestämmelser som bl.a. innebär att det spel som bedrivs av spelanordnare utan svenskt tillstånd kan bedrivas i annat än mindre omfattning. Spelet avses, med Spel- utredningens förslag att nya aktörer ska kunna få tillstånd att anordna 1 Årsredovisning 2007 AB . vadhållning, kanaliseras till aktörer med tillstånd att anordna spel i . Hur mycket det spel som spelanordnare utan tillstånd att erbjuda spel i omsätter i olika spelformer med svenska kunder finns det ingen officiell statistik på. Att spelet omsätter mångmiljard- belopp i svenska kronor kan dock hållas för visst. Ett effektivt främjandeförbud, innebär inte endast att huvudsyftet – att det spel som erbjuds i ska stå under svensk myndig- hetskontroll – uppnås, utan medför också att den efterfrågan på spel som tillgodoses av från utlandet erbjudna spel via Internet, i stället måste tillgodoses av i tillåtna speloperatörer. Det regle- rade spelet i bedöms därför kunna öka, vilket skulle skapa beskattningsbara spelinkomster. AB ska beskattas, men det påverkar inte statens inkomster. Sammantaget innebär detta att förslag innebär att statens årliga kostnader ökar med och att inkomster till AB minskar med 1 450 milj- oner(vadhållningsnettot). Statens inkomster i skatt kommer att kunna öka. Hur stora dessa inkomster kan bli är beroende av vilka skattesatser som kommer att bestämmas. förslag leder därför till en negativ resultat- påverkan på statens finanser. kan inte finna annat sätt finansiera förslagen än att staten får bära kostnaden över statsbudgeten. 17.3.2Påverkan på kommunalt självstyre Det kommunala självstyret ger kommunerna, landstingen och region- erna rätt att fatta självständiga beslut och att ta ut skatt av invånarna för att kunna sköta sina uppgifter. förslag ålägger inte kommunerna några nya upp- gifter. Uppgiften för kommunerna att pröva ansökningar om tillstånd till lotteri enligt 16 § lotterilagen (1994:1000), överförs enligt Spel- utredningens förslag till . Uppgiften i sig utgör inte en del kommunernas egna angelägenheter, utan är en av staten i lag ålagd uppgift för dem. förslag påverkar således inte det kommunala självstyret. föreslår bl.a. en ny definition av begreppet spel- automat. Detta innebär att automater som används för spel, men som enligt dagens reglering inte faller inom definitionen, om Spel- utredningens förslag genomförs, kommer att omfattas av defini- tionen och därmed kunna förverkas. Förändringen innebär också att det, trots de låga påföljder som brott mot spellagstiftningen leder till, kan motiveras att landets polismyndigheter avdelar resur- ser för denna typ av brott. Antalet spelautomater som saknar till- stånd bedöms därför minska. beslut att förelägga någon att vid vite upphöra med verksamhet som står i strid med spellagstiftningen får inte verkställas förrän de vunnit laga kraft. före- slår att sådana beslut ska verkställas även om de överklagas. Detta bedöms minska benägenheten att bedriva lagstridig verksamhet överprövning sker. 17.3.4Sysselsättning och offentlig service AB har enligt egna uppgifter 900 ombud för vilka andra skäl än lönsamhet ligger till grund för ombudsavtalet. Av dessa återfinns 300 i glesbyggd och 600 är ensamt ombud i sin ort. Avtalen upprätthålls i syfte att även i glesbyggd och på mindre orter kunna tillhandahålla en service som det är förbehållet bolaget att erbjuda. förslag att AB ska upphöra med vadhållning och att detta spelsegment i stället ska erbjudas andra aktörer på en öppnare marknad, innebär att affärsmässiga hänsyn behöver tas i större utsträckning av de fram- tida aktörerna och att sådana servicehänsyn därför inte kommer att göra sig gällande i samma utsträckning som . anser sig, mot bakgrund av att spelregleringen ska ha en på spel återhållande effekt, inte ha möjlighet att lämna förslag som innebär förpliktelser för de framtida speloperatörerna att erbjuda spel hos ombud i större utsträckning än vad de själva finner motiverat. Det får därför antas att, om förslag genomförs, antalet ombud för spel i glesbyggd eller på mindre orter kommer att minska och att detta kan påverka också antalet arbetstillfällen. förslag bedöms inte få några konsekvenser för jäm- ställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. förslag får inte några särskilda konsekvenser för hästsporten. Den av föreslagna gränsdragningen mellan de mest riskabla spelformerna och övriga spelformer, innebär att bingo på Internet endast ska få anordnas av staten. Folkrörelsernas tradi- inkomstkälla bingo kommer alltså inte att kunna utvecklas på Internet av folkrörelserna. föreslår vidare en generell åldersgräns för att få delta i spel. Folkrörelserna traditionella lotterier omfattas inte av någon åldergräns. Konsekvensen av spelutredningens förslag är att distribution av lotterierna kan för- svåras. föreslår att en ideell förening ska få beräkna överskottet av sin lotteriverksamhet baserat på samtliga lotterier som bedrivs. Detta medför att lotterier med god avkastning delvis kan finansiera utveckling av nya lotteriformer och att det för tillstånd till nytt lotterier inte krävs att det lotteriet visas lönsamt, så länge samtliga lotterier föreningen driver tillsammans ger ett skäligt överskott. Konsekvensen är att folkrörelserna får bättre förutsätt- ningar att utveckla sitt traditionella lotterisegment. AB föreslås avveckla sin vadslagningsverksamhet. Vidare föreslås att bolagets spelverksamhet ska beskattas. Konse- kvensen blir att Svenska Spels vinst minskar. föreslår att alla som uppträder som ombud för en spelanordnare ska omfattas av tillståndsplikt. Detta krav omfattar bl.a. AB Svenska Spels och ATG:s ombudsbutiker. Förslaget innebär att varje ombud ska söka särskilt tillstånd hos . Tillstånd får emellertid inte ges om sökan- den inte har ett samarbetsavtal med en tillåten spelanordnare. Det får förutsättas att ansökningar därför inte ges in av andra än dem som redan inlett samarbete med spelanordnare och före ingående av sam- arbetsavtal, av spelanordnaren, konstaterats besitta för tillstånd nöd- vändiga kvalifikationer. Spelanordnarnas administrativa system bör således komma att av affärsmässiga skäl innehålla sådana uppgifter eller funktioner att ombudens tillståndsansökningar underlättas genom samarbetet. Kostnaden för ombuden får därför antas stanna vid den avgift kan behöva ta ut för pröv- ningen. och erhåller för sin verk- samhet del av AB Svenska Spels överskott. för- slag leder till att det överskottet kommer att minska. föreslår i sitt slutbetänkande2 att dagens vinstdelningssystem ersätts av ett behovsprövat och i förväg fastställt spelbidrag för finansiering av idrottsrörelsens statliga lokala aktivitets- stöd och att idrottsrörelsen alltjämt ska tilldelas stöd via statens intäk- ter från spelmarknaden men att det är idrottspolitiskt ovidkommande om bidraget hämtas från AB Svenska Spels överskott eller via andra framtida, statliga intäktskällor från spelmarknaden, samt at bidragets omfattning ska fastställas i förväg och godkännas i samband med riks- dagens behandling av det ordinarie statsanslaget. Den svenska idrottens finansiering ska således enligt Idrottsstöds- utredningens förslag fortsatt ske genom anslag ur statens intäkter från spelmarknaden, men inte vara beroende av AB Svenska Spels utveckl- ing. Konsekvensen av förslag – att AB Svenska Spels intäkter kommer att minska och bolagets vinst beskattas – påverkar därför inte statens anslag till idrotten. har inte haft i uppdrag att se över statens stöd till ungdomsorganisationer i övrigt, men noterar att om idrottens anslag görs oberoende av AB Svenska Spels överskott, det finns skäl att tro att även ungdomsorganisationerna i övrigt finner den nuvar- ande finansieringslösningen osäker. förut- sätter därför att regeringen i dialog med ungdomsorganisationerna och prövar om även deras vinstandel bör ersättas av ett i förväg fastställt spelbidrag. Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift (Dir 2008:35) att se över statsbidraget som lämnas till ungdoms- organisationer med stöd av förordningen (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer. I uppdraget ingår att föreslå vilken regle- ring som bör gälla för bidrag som betalas ut genom överskottet från 2 Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten (SOU 2008:59). Utredaren ska vidare ge förslag på fördelnings- kriterier för stöd som ges genom överskottet från AB och föreslå en modell för att säkerställa att överskottet kommer ungdomsorganisationernas lokala verksamheter till del. Utredaren som ska redovisa sitt uppdrag ska bl.a. föreslå vilken reglering som bör gälla för bidrag som betalas ut genom överskottet från AB , föreslå fördelningskriterier för stöd som ges genom överskottet från AB konstaterar att fråga om såväl idrottens som ungdomsorganisationernas finansiering med medel av statens inkom- ster från spelmarknaden är föremål för förslag om förändringar. Dessa förändringar är i huvudsak föranledda av andra skäl än en förväntad minskning av AB Svenska Spels överskott. bedömer därför att konsekvenser av förslagen i det sammanhanget inte påverkar eller anslag.