sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Att det dessutom skulle verka vitaliserande och konkurrensbefrämjande gör idén än mer tilltalande. I betänkandet finns, såvitt framgår, inte ett ord om detta förslag, vilket BI beklagar. En bakgrundsbild av det nuvarande läget inför övervägandena om en privat initiativrätt tecknas av (stadsbyggnads- kontoret) som anför: PBL-reformen innebar att planeringen kopplades till genomförandet och att byggherrarna fick en tydligare roll i planskedet. Dagens situa- tion innebär att behovet av samverkan mellan olika parter blivit ännu starkare: Kommunerna har inte längre samma resurser att genomföra åtgärder genom markpolitik eller egna investeringar. Systemet med samhällets medfinansiering av bostadsbyggandet har i huvudsak upp- hört. I allt högre grad är samhällsutvecklingen beroende av en samver- kan mellan enskilda initiativ och planering. En kommun som vill att planeringen skall vara genomförbar kan därför inte längre självständigt bestämma villkoren för stadsbyggandet. Tendensen är att projekten blir mindre och att de delas mellan flera genomförande parter. Det är tyvärr vanligt med konflikter om hur ansvaret för utformningen av marken mellan byggnaderna skall förde- las mellan parterna. Kommunerna har inte heller längre råd att skapa all infrastruktur som andra parter tillgodogör sig hela värde- stegringen av planeringen. Planeringen är därför i hög grad beroende av förhandlingar och att resultatet bekräftas genom detaljplanens utformning. En följd är att byggherrarna ofta deltar mer aktivt i detaljplaneringen med utredningar och underlag i tidigare skeden än . anför till stöd för en privat initiativrätt: I normalfallet krävs detaljplanering när t.ex. en aktör vill etablera en dagligvarubutik. Svårigheterna att få en kommun att ändra eller anta en plan är det största etableringshindret på marknaden. Etablering förutsätter normalt att man lyckas övertyga kommunala tjänstemän och politiker om att en planändring är önskvärd. Det har lett till att nya etableringar i regel kräver omfattande lobbyinsatser från entrepre- nörens sida. Det finns ingen skyldighet för kommunen att utreda frå- gan – propåerna kan avvisas utan motivering, vilket gör processen långdragen, osäker och kostsam. Det är konsumenten som får bära dessa kostnader. Dessa förhållanden gynnar också stora aktörer med lång erfarenhet av planprocessen, och verkar särskilt hindrande för små och nya företag som vill etablera sig på marknaden. föreslår därför att PBL kompletteras med en möjlighet för fastighetsägare att formellt ansöka om planändring. Privat initiativrätt till detaljplanläggning Kommunens skulle då inom en tidsfrist vara skyldig att fatta ett beslut med beaktande av samma intressen som ligger till grund för nya pla- ner. En sådan möjlighet skulle göra processen snabbare, billigare och mer transparent för aktörerna på marknaden. En helt annan syn företräder , , som bl.a. anför: I stället för att själva ta initiativ, planera och styra har kommunerna i mycket överlåtit till enskilda ekonomiska intressen att både planera och finansiera det byggande som ska vara långsiktigt hållbart – socialt, ekonomiskt och ekologiskt. ser allvarligt på denna utveckling. Den innebär inte bara att makt över samhällsplane- ringen flyttas från demokratiskt valda organ till enskild a ekonomiska intressen. Det betyder också en allt större makt för några få aktörer med starka ekonomiska intressen. sitter ett fåtal stora intressen- ter på mark och byggrätter som riskerar att hämma en långsiktig pla- nering vid vilken olika både samhälleliga och enskilda intressen kan sammanjämkas. Detta riskerar också att hindra en sund konkurrens inom byggsektorn, eftersom mindre aktörer har mycket svårare att göra sig gällande om kommunerna har stora förväntningar på att pri- vata aktörer ska delta i planläggning och finansiering av kommunala angelägenheter. Ett konkret förslag till lösning lämnas i det gemensamma remiss- svaret från , , Besqab Projekt och och . Dessa anför bl.a.: Ett problem med planprocessen inom kommunerna är att den tar . Den längsta tiden går dock åt för att kommunen över huvud taget skall sätta igång planarbetet, det s k initieringsskedet. Initierings- skedet kan ofta vara dubbelt så långt som det formella planskedet och längre än överklagandeskedet. För att korta ner den totala tiden för framtagande av lagakraftvunna detaljplaner är därför initieringsskedet mycket viktigt. Detta skede har dock inte belysts i slutbetänkandet och inga förslag lämnas. Med en formell rätt till planprövning i initieringsskedet skulle en byggherre kunna få ett byggnadsprojekt prövat dels i förhållande till grannar i den lokala omgivningen, dels i den offentliga politiska för- samlingen. Denna relativt enkla och tidiga prövning bör ske utan när- mare utrednings- eller planeringsarbete inom kommunen. Vissa enkla och grundläggande krav bör ställas på byggnadsprojektets genom- förande och på dess redovisning. PBL bör således kompletteras med en ny bestämmelse i 5 kap 1 a § om formell initiativrätt till planprövning i initieringsskedet. Bestäm- melsen skulle vara avsedd att ge fastighetsägare, rättighetshavare och andra intressenter en rättighet att föreslå ett exploateringsföretag till kommunen. Kommunen har på motsvarande sätt en skyldighet att Privat initiativrätt till detaljplanläggning omgående pröva förslaget. Kommunens prövning skall tidssättas, exempelvis efter det att förslaget inlämnats. Kommunen skall motivera sitt beslut efter denna enkla och tidiga prövning. Som ett resultat av denna regeländring kan flera förslag till utbyggnads- förslag tas fram till prövning, vilket bör leda till ett ökat byggande, ökad konkurrens och därmed sänkta boendekostnader. I direktiven pekas det på att företrädare för byggsektorn har efter- lyst en ökad förutsägbarhet för fortsatt planläggning och projek- tering genom tidigt besked från kommunen om dess avsikter när ett visst projekt presenteras. I sammanhanget nämns att och har anpassat sina plan- och bygglagstiftningar till byggherrarnas behov av ett tidigt besked. Utredaren ska undersöka möjligheten att införa en initiativrätt till detaljplaneläggning för olika exploatörer samt en rätt för sådan exploatör att få besked från kommunen huruvida den avser att inleda ett detaljplanearbete eller inte. En blivande byggherre har rätt att hos kommunen begära ett besked huruvida kommunen avser att påbörja ett arbete med upprättande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områ- desbestämmelser för ett visst angivet huvudsakligt ändamål (planbesked). Kommunen ska besluta i fråga om ett planbesked senast . I vårt land har utvecklingen gått i rikt- ning mot ett mer marknadsorienterat system för samhälls- byggande. De tidigare statliga räntesubventionerna för bostads- byggandet har till stor del ersatts av privat finansiering. En aktiv markpolitik har omvandlats till en strategisk markan- skaffning på byggherresidan. I takt med att den ekonomiska risken Privat initiativrätt till detaljplanläggning SOU 2008:68 därmed har flyttats över från offentliga till privata organ har också initiativet till olika byggprojekt på ett markant sätt förskjutits till den enskilda sektorn. Det måste anses vara ett legitimt intresse för näringslivet och byggherrar i allmänhet, att PBL tillhandahåller regler som ger en rimlig säkerhet, snabbhet och förutsägbarhet i den totala planprocessen Vi vill först försöka klarlägga om det finns sakligt grundade skäl att formalisera en enskild initiativrätt till detaljplanläggning och i så fall hur denna rätt kan lagtekniskt utformas. Bör kommunens handläggningstid i sådana ärenden bindas i lag? En central fråga i det sammanhanget är naturligtvis att väga samhälls- och företags- ekonomiskt betingade fördelar mot eventuella nackdelar för den kommunala administrationen. Vi återkommer senare (avsnitt 3.5.8) med ett fortsatt resonemang kring frågan om även beslut i själva plan- och bygglovskedena bör kunna tidsregleras. Det kan vara intressant att till en början med ledning av några tidigare gjorda undersökningar bilda sig en uppfattning om vad ini- tieringsskedet har för betydelse när det gäller tid och kostnader inom ramen för en total planeringsprocess. Ett sätt att indela den totala processen har använts i Rapport /01:14 från revisorer, byggprocessens längd. En bilaga till denna rapport utgörs av konsultstudien och Byggprocessen, Tidsåtgång och kostnader, KTH, Kalbro och . I konsultstudien undersöks hanteringen av 13 planärenden i olika kommuner. Enligt rapporten med bilaga kan följande skeden urskiljas: Initieringsskedet, som beskriver hur och av vem planprojektet initieras. Detta avslutas med att kommunen fattar ett formellt beslut, t.ex. i form av ett start-PM om att gå vidare med plan- läggning. Programskedet (samt eventuellt upprättande av miljökonse- kvensbeskrivning). Planskedet med samråd, utställning och antagande Byggskedet inkluderande bygglovsprövning. I initieringsskedet löser man enligt rapporten eventuella mot- sättningar mellan byggherren och kommunen och andra före- trädare för allmänna intressen, t.ex. . Dessutom löser man interna kommunala motsättningar mellan politiska partier och/eller kommunförvaltningar. Privat initiativrätt till detaljplanläggning Rapporten studerar inte närmare tid och kostnader som är för- knippade med initieringsskedet utan den uppehåller sig främst vid de tre övriga skedena. En sammanfattande slutsats från studien är att byggherrens direkta kostnader för den undersökta delen av pla- neringsprocessen uppskattas till c:a 2–5 producent av de totala pro- duktionskostnaderna. Även om fördyringen är liten i förhållande till produktionskostnaderna kan den enligt rapporten vara tillräck- ligt stor för att hämma nya planinitiativ. I rapporten anförs vidare: I konsultstudien betonas vikten av att skilja på vilken effekt förse- ningar respektive en dåligt fungerande planeringsprocess har på de direkta byggkostnaderna och vilken effekt de kan ha på priserna på färdiga byggnader. Osäkerheten om hur ett projekt tar eller om det över huvud taget kommer till stånd kan leda till att färre explo- atörer vågar ge sig in på marknaden. Osäkerheten om planprojekten kan på så sätt verka konkurrenshämmande, vilket i sin tur kan leda till att färre projekt kommer till stånd och att priserna blir högre än de annars skulle ha blivit. Det kan också leda till endast projekt som ger en mycket hög avkastning kommer till stånd, dvs. bostadsprojekt i de mest attraktiva lägena med en stor efterfrågan. På så sätt kan plan- processen i sig utgöra hinder för ett ökat bostadsbyggande. Slutsatserna i rapporten kan sammanfattas på följande sätt. Den genomsnittliga tidsåtgången för handläggning av de undersökta detaljplanerna varierar kraftigt mellan olika typer av planer. De mest långdragna processerna (5–) rör förnyelseområden och där är det också själva planskedet som tar mest tid, även om över- klaganden sker nästan regelmässigt. Mycket korta planprocesser har noterats i de fall där enkelt planförfarande tillämpas i tämligen okontroversiella projekt. Här handlar det om en tidsåtgång på några enstaka månader. För den normala planerna ligger tids- åtgången i intervallet från ca till ca . Vad som är av särskilt intresse i detta sammanhang är ett utta- lande i konsultstudien angående tidsåtgången för det icke under- sökta initieringsskedet för de studerade planerna. Det konstateras i konsultstudien att det mer informella initieringsskedet är betydligt svårare att fånga in, eftersom dokumentation ofta saknas, men att det har framgått av intervjuer att detta skede kan vara väl så kom- plicerat och tidsödande som de senare skedena. Man kan jämföra detta påstående med en annan utsaga om initi- eringsskedet, som återfinns i publikationen Bostadsbyggandets hinderbana – en om utvecklingen –2001. Där refereras till ett examensarbete vid KTH, i vilket längden av initie- Privat initiativrätt till detaljplanläggning ringsskedet har kartlagts med hjälp av uppgifter från en stor explo- atörs arkiv. I genomsnitt tog detta initieringsskede lika som den formella planeringsprocessen, dvs. Ytterligare en bild av verkligheten, sedd med exploatörernas ögon, förmedlas i publikationen Näringslivets administrativa kost- nader på bygg- och fastighetsområdet, 2007:02. I publi- kationen anförs bl.a. följande: För ett företags del börjar planprocessen med att företaget på olika sätt hittar mark där man vill bygga exempelvis bostäder. En del företag arbetar med att aktivt leta efter mark att bygga på och hittar marken man vill bebygga inom ramen för detta uppsökande arbete. På de större exploateringsföretagen är det högt uppsatta och välbetalda per- soner som arbetar heltid med uppsökande verksamhet och att utveckla idéer för nya projekt. I vissa fall anordnar kommuner tävlingar där olika företag får komma in med förslag på exploatering av marken och kommunen tilldelar marken till det företag som kommer med det bästa förslaget. handlar det om markägare som kontaktar byggföretag för att sälja sin mark. När företaget har en idé som är mer eller mindre färdig presenterar de idén för den berörda kommunen. Den första kontakten med kom- munen ifråga kan ske på väldigt tidigt stadium, mer för att kontrollera om det överhuvudtaget finns en chans att få igång en planprocess innan alltför mycket arbete har lagts ned på vidareutveckling av idén. Enligt de intervjuer som har genomförts för den här studien kan denna första kontakt ibland ske genom ett brev till kommunen. Olika fakto- rer påverkar kommunernas inställning till nybyggnation. Det kan exempelvis handla om det politiska läget i kommunen som gör kom- munalpolitikerna mer eller mindre positivt inställda till nya bostäder. Det kan också handla om vilken typ av mark som företaget vill bebygga och var den marken är belägen i förhållande till infrastruktur eller kulturella värden i kommunen. Till viss del upplever företagen att här råder en hög grad av godtycklighet från kommunernas sida, då villkoren för att bebygga mark kan skilja sig väldigt åt från kommun till kommun. Det är svårt för företagen att skapa sig en överblick av vad som är tillåtet och vilka parametrar som gäller för att en detalj- planeprocess ska komma till stånd. Företagen initierar en rad utredningar och undersökningar av mar- ken som ska bebyggas inför en detaljplaneprocess. Bland annat kon- trolleras att marken inte ligger inom område som är skyddat av andra planer, exempelvis för att bevara naturområden eller kulturella värden. Man genomför även undersökningar av marken för att se om den är lämplig att bebygga. Från att idén presenteras till dess planarbetet påbörjas är det ofta en relativt lång process. Företagen arbetar aktivt för att påverka kommunen att starta en detaljplanering genom att genomföra möten, ta fram olika utredningar och lobba för sin idé. Privat initiativrätt till detaljplanläggning teras en idé, men företagen upptäcker emellanåt att det politiska läget inte är optimalt för kommunens del att driva processen. Projektet kan då ligga vilande till dess företaget ser att läget är förändrat och de på nytt tar kontakt med kommunen. Detta kan i vissa fall dröja . I andra fall är det högaktuellt att bygga nya bostäder i en kommun och kommunen är därför mer än villig att detaljplanera ett område. Planprocessen påbörjas genom att tjänstemän på stadsbyggnads- kontoret eller motsvarande hos kommunen formulerar en så kallad startpromemoria (start-PM). Den tas fram i samarbete med exploa- teringsföretagen för att beskriva syftet och de grundläggande förut- sättningarna för den föreslagna detaljplanen. Ett start-PM utgör det underlag som Kommunstyrelsen tar ställning till då beslut fattas om att påbörja planarbete. Om man skall våga dra en försiktig slutsats av de nu berörda rap- porterna är det alltså att initieringsskedet för en normal detalj- plan torde kunna ligga någonstans mellan 1,5 och . Givetvis är det i rapporterna studerade underlaget alltför tunt för att slutsatsen ska kunna betraktas som säker och allmängiltig. Men för oss är ändå undersökningarnas resultat tillräckligt tydliga för att kunna tjäna som beslutsunderlag i utredningen. Initieringsskedet utgör tydligen en tidsmässigt betydande del av den totala planeringsprocessen – kanske hälften. Detta första, vik- tiga och ofta långvariga skede är alltså helt oreglerat i PBL. Detta faktum bör stämma till eftertanke. Det synes vara uppenbart att mycket skulle vara vunnet om även initieringsskedet kunde fångas in bland förfarandereglerna, så att den för intressenterna önsk- värda förutsebarheten kunde uppnås. Starka skäl talar också för att kommunens handläggningstid i detta första skede borde kunna begränsas ganska kraftigt i förhållande till den verklighet som har kommit fram i de gjorda undersökningarna. Kostnadsbesparingar som inte är oväsentliga bör rimligen kunna uppnås på detta sätt. En given utgångspunkt vid reformering av beslutsprocessen i PBL är de riktlinjer som kommit till uttryck i det s.k. tjänstedirek- tivet, d.v.s. och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. I detta tjänstedirektiv anförs under punkt 43: En av de grundläggande svårigheterna, som särskilt små och medel- stora företag stöter på då de vill få tillträde till och bedriva tjänsteverk- samhet, är de komplicerade och utdragna administrativa förfarandena och den rättsliga osäkerhet som är förbunden med dessa. Av detta skäl är det nödvändigt att med utgångspunkt i de initiativ för moderni- sering och god förvaltningssed som tagits på gemenskapsnivå och Privat initiativrätt till detaljplanläggning nationell nivå, fastställa principer för administrativ förenkling, bl.a. genom att begränsa skyldigheten att begära förhandstillstånd till fall där detta är absolut nödvändigt och införa principer för tyst med- givande från de behöriga myndigheternas sida när har för- flutit. Sådana moderniseringsåtgärder har – utan att påverka kraven på öppenhet och aktuell information om aktörerna – till syfte att undan- röja förseningar, kostnader och den avskräckande verkan som t.ex. uppstår på grund av onödiga, alltför komplicerade eller tungrodda förfaranden, dubbelarbete, onödiga byråkratiska förfaranden i sam- band med att dokument lämnas in, behöriga myndigheters godtyckliga bedömningar, oprecisa och orimligt långa tidsfrister för att erhålla svar, beviljade tillstånds begränsade giltighetstid eller orimliga avgifter och sanktioner. Sådana företeelser verkar särskilt avskräckande på tjänsteleverantörer som önskar utveckla sin verksamhet i andra med- lemsstater och nödvändiggör en samordnad modernisering inom en utvidgad inre marknad med 25 medlemsstater. Tjänstedirektivets riktlinjer, som vi anser bör läggas till grund inte bara vid formalisering av ett intitialskede utan vid beslutspro- cessens modernisering över huvud taget, leder osökt över till inter- nationella jämförelser. I regeringens direktiv för denna utredning hänvisas till planlagstiftningarna i andra europeiska länder. Vi vill nu undersöka i vad mån en internationell utblick kan ge några im- pulser vid utformningen av ett svenskt system. Först kan det konstateras att bestämmelser om längsta tidsfris- ter för handläggning av motsvarigheterna till detaljplaner och bygglov finns i flera europeiska länder. Tidsgränser kopplade till detaljplaner finns sålunda i , och Storbritan- nien. När det gäller bygglovet finns tidsgränser i de nu nämnda länderna och även i och . Vi återkommer senare till dessa former av tidsfrister. Först vill vi uppehålla oss vid even- tuella frister som är knutna till en privat initiativrätt till planlägg- ning. En legal initiativrätt till detaljplaner finns i den norska plan- och bygningsloven. För att rätt förstå innebörden av denna rätt måste man först få en bild av det norska plansystemet. Detta kan beskri- vas på följande sätt. På den kommunala nivån finns dels kommu- neplanen (ibland fördjupad i kommunedelplan) och dels regule- ringsplaner och bebyggelsesplaner. På grundval av dessa planer med- delas ett slutligt byggtillstånd, byggetillatelse. Privat initiativrätt till detaljplanläggning Kommune- och kommunedeleplan motsvarar i grova drag de svenska översiktsplanerna resp. fördjupade översiktsplaner. Men det finns en viktig skillnad. Kommuneplanen är i några avseenden rättsligt bindande Åtgärder som kräver byggetillatelese får enligt 20–6 och 93 §§ plan- och bygningsloven inte strida mot planen. I vissa fall kan planen medföra inlösenrätt för fastighetsägare. Planen är dock inte bindande för efterföljande detaljplaneläggning. En reguleringsplan kan alltså upprättas i strid mot kommuneplanen enligt principen sist upprättad plan gäller. I kommuneplanen kan redovisas bl.a. områden för blivande bebyggelse. I så fall kan det i kommuneplanen föreskrivas, att en regulerings- eller bebyggelses- plan ska upprättas, innan bebyggelse får uppföras. Kommuneplanen kan också enligt 20–4 § andra stycket punkt b och d i plan- och bygningsloven innehålla bestämmelser om bebyggelsens utform- ning och att det skall finnas en viss andel grönområden, lekplatser etc. i anslutning till bebyggelsen. En reguleringsplan är en rättsligt bindande plan för ett avgränsat bebyggelseområde och den används som regel för ett större bygg- projekt. Planen ska enligt 23 § upprättas för områden som har spe- cificerats i kommuneplanen eller där det i övrigt behövs för att reglera större bygg- och anläggningsåtgärder. Bebyggelsesplanen ska enligt 28–2 § användas för att precisera markanvändningen i kommune- eller reguleringsplan, när det i en sådan plan har ställts krav på att en bebyggelseplan skall upprättas. I första hand ska en bebyggelsesplan avse mindre områden. Har kommunestyret genom kommuneplanen behandlat grundläggande frågor på ett tillräckligt sätt, är det möjligt att hoppa över reguleringsplanen och direkt gå på en bebyggelseplan. har alltså två typer av detaljplaner. Reguleringsplaner beslutas enligt 27–2 § av kommunestyret, medan bebyggelsesplaner enligt 28–2 § beslutas av kommunens s.k. planutvalg, som i princip motsvarar den svenska . Initiativet till ett byggprojekt kan tas av kommunen själv eller av en byggherre. Att initiativet kommer från privat håll är mycket vanligt – i de större städerna är det så i av ärendena. Byggherren har en lagreglerad rätt att lägga fram ett planförslag och få förslaget prövat av kommunen. Det gäller både regulerings- och bebyggelsesplaner, vilket framgår av 30 § resp. 28– 2 §. Enligt 30 § första stycket bör fastighetsägare, rättighetshavare och andra intressenter som önskar att utarbeta en reguleringsplan Privat initiativrätt till detaljplanläggning förelägga frågan inför det faste utvalget for plansaker. Detta utvalg kan enligt lagtexten ge råd om hur planen bör utarbetas och kan bistå i planarbetet. I detta tidiga skede brukar det ske en forhånds- konferanse eller ett oppstartsmöte mellan kommunen och bygg- . Hur detta skall gå till är än så länge inte lagreglerat. Många kommuner tillämpar ändå formaliserade rutiner för dessa möten. Exempelvis skrivs det som regel protokoll för att dokumentera vad som förekommit vid mötet. Syfte med oppstartsmötet är att bygg- ska presentera sina intentioner inom det blivande planområ- det och att kommunen ska klargöra förutsättningarna vad avser planförhållanden, infrastruktur, grönområden, s.k. utbyggingsavtale (närmast exploateringsavtal), m.m. Kommunen brukar också preci- sera vilka dokument som ska åtfölja planförslaget och vilka kvali- tetskrav som ställs på dokumenten. När arbetet med en reguleringsplan påbörjas, ska det kungöras enligt 27–1 §, nr 1, andra stycket. Vid privat planläggning ligger enligt 30 § tredje stycket denna kungörelse- och underrättelse- skyldighet på byggherren, som alltså ska underrätta fastighetsägare m.fl. genom annons i tidningar och/eller genom brev. På grundval av synpunkterna från kommunen och från sakägarna upprättar där- efter byggherren ett färdigt planförslag som lämnas in till kommu- nen.