sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — De som inte kan delta i dagens informationssamhälle riskerar att hamna i utanförskap, oavsett om detta beror på ekonomiska, soci- ala eller geografiska förutsättningar. Tillgång till taltelefoni och Internet har blivit en självklar del av vardagen för både privatperso- ner, företag och i offentlig verksamhet. Internet används för att söka och dela med sig av information, kommunicera, utföra ären- den med exempelvis banker och myndigheter, sälja samt beställa varor och tjänster, göra bokningar, och för underhållning av olika slag. Det förutsätts i allt fler sammanhang att både privatpersoner och företag har tillgång till Internet och en anslutning med tillräck- lig kapacitet för att kunna ta del av dagens samhälle. Som behandlats ovan är målet för den regionala tillväxtpolitiken utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. En god tillgång till kommersiell och offentlig ser- vice för medborgare och näringsliv i alla delar av landet är en av flera grundläggande faktorer för ett konkurrenskraftigt näringsliv och för att regioner ska utvecklas. Inom området för elektronisk kommunikation bör sådan service i första hand tillhandahållas genom IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. I betänkan- det Bredband till hela landet beskrivs också närmare varför sådan infrastruktur är en förutsättning för att flera av regeringens mål ska kunna uppfyllas. Det huvudsakliga medlet för att uppfylla politiska mål för till- gänglighet till mobil och annan trådlös kommunikation bör fortsatt vara konkurrens. Staten har dock ett övergripande ansvar att se till att elektroniska kommunikationer finns tillgängliga i hela landet. Det finns skäl att skilja mellan mobil och annan trådlös kommuni- kation eftersom funktionaliteten skiljer sig på ett avgörande sätt. Mobil kommunikation innebär enligt mitt synsätt både att man har en anslutning som är oberoende av plats – dvs. att det inte finns en given fast anslutningspunkt – och att man i stor utsträckning kan kommunicera under förflyttning, både inom en radiocell och sömlöst mellan radioceller, utan att kommunikationen bryts. Utgångspunkten bör dock i första hand vara användningen av trådlös kommunikation och användarens upplevelse av kommuni- kationstjänsten. En terminal avsedd för mobilnät kan med hjälp av bl.a. en fast riktantenn få generellt bättre sändnings- och mottag- ningsegenskaper än en terminal som verkligen används mobilt, t.ex. en handhållen terminal. Ur användarens perspektiv är det i sådana fall fråga om en fast anslutning, och terminalen kan till och med vara utformad som en bordstelefon. Ett exempel på trådlös kom- Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna munikation som använder mobilnät men kan betraktas som en fast anslutning är TeliaSoneras tjänst Fastmobil, som tillhandahålls som ett alternativ till traditionell kretskopplad fast telefoni där det geo- grafiskt av olika anledningar inte längre finns möjlighet för en slut- kund att erhålla sådan.TPF42FPT Mobil kommunikation innebär som framgår ovan enligt mitt syn- sätt både att man har en anslutning som är platsoberoende och att man i stor utsträckning kan kommunicera under förflyttning utan att kommunikationen bryts. Mobil kommunikation – mobiltelefoni och i ökande utsträckning mobilt bredband – genererar ett mycket stort kommersiellt och samhällsekonomiskt värde och har kommit att få kritisk betydelse för vardags- och yrkeslivet för nästan alla i . Mobil kommunikation har därmed i realiteten kommit att få en särställning när det gäller trådlös kommunikation. Det är således ingen slump att jag har lagt ett fokus på denna sorts kom- munikation. Tillgång till telefoni och Internet är en viktig förutsättning för att vardagen ska fungera för hushåll, företag och myndigheter. Detta gäller i ökande utsträckning oberoende av tid, plats och för- flyttning. Som en följd av bl.a. förändrade arbetsmönster och livs- stilar efterfrågar man i allt högre grad kommunikationstjänster oberoende av var man befinner sig för stunden. I avsnitt 2.4.2 har trender i efterfrågan på mobilt bredband och annan mobil kommu- nikation beskrivits. Utanför arbetsplatsen eller hemmet finns ofta inga riktiga substitut till mobil kommunikation. Det följer av gäl- lande politiska mål att samhällsomfattande tjänster alltid bör finnas tillgängliga på likvärdiga villkor för alla och till överkomliga priser i hela landet. Användningen av telefoni och datakommunikation begränsar sig dock i allt mindre utsträckning till bostäder och fasta 42TP PT Se bl.a. PTS underrättelse (dnr 08-562): PTS noterar dock i detta sammanhang att tjänsten Fastmobil till sin karaktär är stationär och att slutanvändaren därmed, i jämförelse med mobiltelefoni, inte har någon möjlighet att förflytta sig geografiskt för att därmed uppnå bättre täckning eller på andra sätt påverka tjänstens funktion. Myndigheten bedömer bl.a. mot bakgrund av hur TeliaSonera marknadsför tjänsten, hur den tekniskt sett tillhandahålls hos abonnenterna och hur abonnenterna uppfattar den köpta tjänsten, att tjänsten ur en regulatorisk synpunkt inte kan anses utgöra annat än en telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna I en framtidsinriktad politik för elektronisk kommu- nikation bör därför hela landet innebära hela territorium snarare än bara dess bostäder och fasta arbetsställen. Detta utveck- las närmare nedan. När det gäller tillgång till taltelefoni och tillräckliga datakommuni- kationsmöjligheter ställer inte minst den ökande turismen utbygg- naden av mobilnät inför särskilda utmaningar. Mycket av turismen i bedrivs i rörelse och på platser i utkanten av eller bortanför sådana områden som täcks av trådlösa nät på kommersiella grun- der. Turister efterfrågar mobila tjänster i form av taltelefoni och i ökande utsträckning datakommunikation. Detta sker huvudsakligen under vissa delar av året, vilket kan ställa särskilda krav på nätplanering och dimensionering. Detta gäller inte minst fjällvärlden, som utgör en särskild utmaning även av andra skäl. Där finns rennäringen med sina särskilda behov av kommuni- kation, varav i ökande utsträckning datakommunikation. Det finns en särskild säkerhetsaspekt i att kunna bli nådd i särskilt utsatt ter- räng långt från befolkade områden. Vidare påverkar fjällvärldens särskilda topografi förutsättningarna för radiokommunikation. Det är också i denna del av landet som de största vita fläckarna på täckningskartorna finns, dvs. områden där det inte finns någon till- gång till mobila kommunikationer annat än genom satellittelefon. En väl fungerande informationsförsörjning är en av de viktigaste förutsättningarna för att kunna förbättra tillgänglighet, kvalitet och säkerhet inom vård och omsorg. Det är också ett av skälen till att regeringen i samverkan med kommunerna beslutade om första nationella IT-strategi för vård och omsorg.TPF43FPT Genom ökade satsningar på förbättrade IT-stöd kan vård- och omsorgsverksamheten förbättras för medborgare, vårdpersonal och beslutsfattare. Enligt strategin ska medborgare ha en enkel och säker tillgång till vården och alla ska vara säkra på att kunna få kontakt med vården oavsett var och när behovet uppstår. Av stra- tegin framgår också att enklare vårdtjänster i växande utsträckning ska kunna utföras med hjälp av IT som ett komplement till tradi- besök i vården. Även enklare vårdtjänster kan vara så kapa- citetskrävande att en bredbandsinfrastruktur blir nödvändig, t.ex. 43TP PT Skr. 2005/06:139. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna genom behovet av rörliga bilder med höga krav på färgåtergivning. Viktiga telemedicintjänster kan dock utföras med hjälp av smal- bandigare, mobil kommunikation. Ett exempel är ambulansperso- nal som använder GSM/EDGE för att sända EKG-data till sjukhu- set, så att läkare i rätt tid kan avgöra vilken behandling som krävs. Denna typ av tjänster sparar liv och är kritiska inte minst i gles- bygdsområden, där det kan vara långt till närmsta vårdinrättning men där mobila kommunikationsnät generellt sett har mindre bra täckning. väntas europeiska kommissionen publicera ett meddelande om samhällsomfattande tjänster (USOTPF44FPT) som inleder en översyn av begreppet.TPF45FPT Detta kan komma att ligga till grund för ändringar i direktivet om samhällsomfattande tjänster. Av artikel 4 i detta direktiv följer att medlemsstaterna ska säker- ställa att samtliga rimliga krav på anslutning till det allmänna tele- fonnätet i en fast anslutningspunkt som möjliggör funktionellt tillträde till Internet uppfylls av minst ett företag. Meddelandet förväntas särskilt beröra innebörden och definitionen av en anslut- ning och av funktionellt tillträde till Internet. Diskussionen har dock begränsat sig huvudsakligen till tillträde vid en fast plats.TPF46FPT ska enligt de politiska målen ligga i framkant när det gäller tillgång till elektroniska kommunikationer. Ett bredare per- spektiv bör anläggas på tillgänglighetsfrågan utan att detta för den skull behöver ske inom den nuvarande gemenskapsrättsliga ramen för samhällsomfattande tjänster, som ur mitt perspektiv är ett tänkbart medel av flera för att uppnå politiska mål. Ett specifikt svenskt mål bör därför vara att användares behov av kommunika- tion tillgodoses över hela yta. Utgångspunkten bör vara användarens upplevelse av tillgång till taltelefoni och en grund- läggande datakommunikationstjänst som bibehålls oberoende av tidpunkt, plats och förflyttning inom . Fullständig yttäckning av marktäckande system är inte möjlig. Det är givet att användare – eftersom det i alla nät uppstår radio- 45TP PT Se bestämmelser i och rådets direktiv /22/EG av om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT nr L 108 , 24/04/2002 s. 0051–0077). Dessa har genomförts i genom 5 kap. Se även ordlistan. 46TP PT Det kan även noteras att det skulle krävas att en operatör utses i enlighet med LEK 5:1, alternativt att lagen ändras så att en fondlösning medges, för att praktiskt tillämpa USO- regelverket i . Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna skugga på grund av bl.a. topografi – ibland kommer behöva för- flytta sig kortare sträckor för att kunna kommunicera. För satellit- kommunikation krävs fri sikt mellan terminalen och satelliten. Radiosignaler från marktäckande system kan inte heller alltid nå alla utrymmen, exempelvis källare. Det handlar dock inte minst om att söka etablera en tillit till mobila kommunikationer som åtmin- stone närmar sig förväntningarna på fasta anslutningar. I detta sammanhang kan det ifrågasättas om 90 procents ytsannolik- het kan räknas som fullgod täckning ur ett användarperspektiv. Även om ytsannolikhet inte är något driftssäkerhetsmått ligger det nära till hands att göra en jämförelse med fast telefoni, där en genomsnittlig felfrekvens på av samtalen skulle vara helt oacceptabel för de flesta. Det är svårt att se skäl varför användare skulle ha mindre behov av driftssäkerhet vid mobilt än vid stationärt bruk. Kravbilden i fråga om tillgänglighet för mobil kommunikation bör närma sig den för fast kommunikation. Detta bör leda till höjda krav i fråga om vilka egenskaper som bör motsvara acceptabel täckning. Även om det ofta kan räcka med att förflytta sig en kortare sträcka för att ringa ett samtal eller sända data handlar det i lika hög utsträck- ning om att vara tillgänglig för inkommande samtal eller datakom- munikation. Det finns också områden i landet där människor i mycket liten utsträckning vistas. Där saknas det naturligtvis skäl att tillhanda- hålla täckning. Huruvida sådana områden har täckning eller inte påverkar inte nämnvärt användares upplevelse av tillgång till mobil kommunikation. Sammanfattningsvis kommer taltelefoni i kombination med någon form av grundläggande dataöverföringskapacitet med 100 procents verklig yttäckning inte vara praktiskt möjlig i under överskådlig framtid – oavsett vilket politiskt mål som sätts upp. Tillgänglighetsmålet måste sättas utifrån vad som är möjligt och rimligt utifrån bl.a. de geografiska och befolkningsmässiga för- utsättningar som råder. Utgångspunkten bör därför vara använda- rens upplevelse av att kunna röra sig obegränsat med en bibehållen tillgång till taltelefoni och en grundläggande datakommunikations- tjänst oberoende av plats eller tidpunkt. Med detta resonemang blir det oväsentligt med ett tillgänglighetsmål i form av en viss pro- centuell täckning. Tillgänglighetsmålet blir dessutom helt beroende av vad täckningen innebär i form av tjänster. För detta redogörs nedan. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Taltjänsten ska ha en viss kvalitet; utmaningen är datakommunikation Taltjänstens egenskaper bör motsvara vedertagna kvalitetskrav på röståtergivning i mobiltelefoninät.TPF47FPT Många relevanta produktstan- dardkrav och andra krav på teknisk prestanda är inte bindande i någon mening. Jag föreslår inte heller att så ska vara fallet. De när- mare förväntningar som utifrån ett politiskt mål för tillgänglighet till mobil kommunikation ska finnas på taltjänstens kvalitet bör vid behov definieras av sektorsmyndigheten inom ramen för det upp- drag att mäta och utvärdera tillgänglighet till mobil och annan trådlös kommunikation som föreslås längre ned. Sådana krav kan fylla en funktion inte endast utifrån ett allmänt tillgänglighetsper- spektiv utan också med avseende på möjligheten att ringa nödsam- tal med god funktionalitet. Generellt är täckningen i ett givet mobilnät något bättre för tal- tjänsten än för datakommunikationstjänsten. Den svaga länken är alltså tillgängligheten till en datakommunikationstjänst. Annor- lunda uttryckt, finns det tillgång till en grundläggande datakom- munikationstjänst finns det normalt också möjlighet att ringa.TPF48FPT TPF49FPT Bedömningen av vad som ska utgöra en grundläggande datakommunikationstjänst blir en avvägning mellan vad som är rimligt och möjligt utifrån rådande förutsättningar, och användares efterfrågan på tjänster. Det senare styrs inte minst av hur Internet används i hemmet och på arbetsplatser, där det oftast finns tillgång till fasta anslutningar med hög kapacitet. Att slå fast vad som ska ses som en grundläggande datakommunikationstjänst för mobila terminaler är dessutom i högsta grad ett rörligt mål, eftersom det sker en snabb utveckling både på utbuds- och efterfrågesidan inom mobila kommunikationer såväl som fasta anslutningar. Som exempel kan nämnas att PTS i en rapport till regeringen bedömde att den lägsta datahastighet som medger funktionell tillgång till Internet är 20 kbit/s.TPF50FPT Olika scenarier för den framtida utvecklingen inom trådlös kommunikation har beskrivits i avsnitt 2.4.3. 47TP PT Se bl.a. , och . 48TP PT Förutsatt att tillgängligt frekvensutrymme finns för båda tjänsterna. 49TP PT Det enda satellitsystem som i kan erbjuda både taltelefoni och datakommunikation – oavsett tidpunkt – täcker av yta men medger bara dataöverföring med 28,8 Kbit/s. 50TP PT PTS-ER-2004:1. Hastigheten skulle enligt rapportens slutsatser innebära att man kunde använda de vanligaste användningsområdena på Internet såsom e-post och besök på vanliga webbplatser. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna rio som ligger närmast till hands , tyder utvecklingen av befintliga och nya tjänster på att dessa får bättre funktionalitet, mer grafik, högre grad av interaktivitet och innehåller allt fler rörliga bilder. Trenden förefaller tydlig och det som framför allt ligger är rörliga bilder i olika former. och webb-TV växer i betydelse och allt fler kommer att välja att se på videoklipp, TV-program och filmer via bredbandsnäten. Vad gäller företag för- väntas en utveckling av tjänster som exempelvis videokonferenser, analys och processtyrning på distans, interaktiva utbildningar med rörlig bild och andra avancerade applikationer som kräver bred- band. Inom den offentliga sektorn kan en utveckling av tjänster ses inom bl.a. telemedicin, distansutbildningar och interaktiva myn- dighetskontakter. Den gemensamma nämnaren vad gäller utveck- lingen av tjänster är att de kommer bli alltmer kapacitetskrävande och ställa högre krav på användarens överföringshastighet. Som redovisats ovan har de mobila anslutningar som erbjuds generellt lägre dataöverföringskapacitet än fasta (trådbundna eller trådlösa) anslutningar. För båda anslutningstyperna sker dock en snabb teknisk utveckling som resulterar i ökad kapacitet. En grundläggande datakommunikationstjänst bör klara av att förmedla grundläggande innehållstjänster. Vilka dessa innehållstjänster är och dess egenskaper förändras också över tiden, inte minst bero- ende av vilken kapacitet som generellt finns tillgänglig för en majo- ritet användare. torde grundläggande innehållstjänster till enskilda användare omfatta e-post med bilagor i format som stöds av pro- gram som i stor utsträckning används i arbetslivet, MMS och mobil webb. Med tillgång till Internet genom en webbläsare anpassad för små (mobila) terminaler ges tillgång till ett stort antal möjliga tjänster varav många inte kräver omfattande bandbredd, såsom sökmotorer, trafik- och väderinformation, enklare kart- tjänster, samhällsinformation och andra e-förvaltningstjänster. Det är dock enligt min bedömning inte realistiskt att kräva att en grundläggande datakommunikationstjänst ska innefatta video med högre kvalitet. Det är viktigt att en grundläggande datakommunikationstjänst i så stor utsträckning som möjligt kan användas för samhällsomfat- tande tjänster för användare med funktionshinder. Målet bör vara att i största möjliga utsträckning tillgodose funktionshindrades behov utan att särskilda lösningar behöver användas. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna tjänster för funktionshindrade behövs dock fortsatt framöver, och en del av dessa – särskilt sådana som kräver video med högre kvali- tet – kommer troligen att behöva begränsas till områden där mobilnäten har högre kapacitet. Nedanstående figur visar de Internettjänster som används mest av privatpersoner. Med program anpassade för mobila terminaler, som t.ex. särskilda e-postklienter och webbläsare för små skärmar, är min bedömning att de mest utnyttjade tjänsterna – och de flesta av de som återfinns i tabellen nedan – är möjliga att använda med rimligt god funktion vid en överföringshastighet på mellan 150 och 250 kbit/s. Figur 4.3 Privatpersoners användning av Internet i Söka information om varor/tjänster Skicka/ta emot epost Hämta info från myndigheter Söka resor och boende Köpt/beställt varor Spelat spel, nedladdning film/musik/spel Använda radio och w ebb-TV Ladda ned blanketter från myndigheter Skickat ifyllda blanketter till myndighet Sålt vara/tjänst Källa: SCB, 2007 I tabellen nedan anges det globala intresset för tjänster i en mobil terminal, under förutsättning att det inte finns några tekniska pro- blem med att använda tjänsten. Även här torde de mest efterfrå- gade – och flera av de övriga tjänsterna längre ned på listan – vara möjliga att utnyttja vid en överföringshastighet på mellan 150 och 250 kbit/s. Även om vissa tjänster som t.ex. fjärrlagring av data på mobilen och att dela med sig av en bild kräver att en viss mängd data överförs via upplänken, torde dessa tjänster inte generellt vara tidskritiska på samma sätt som en strömmad tjänst och därmed ofta kunna användas även med lägre kapacitet i upplänken. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna SOU 2008:72 Efterfrågan på tjänster i mobilen globalt Positioneringstjänst (såsom GPS) Automatisk säkerhets-/fjärrlagring av telefon- Dela med sig av en bild Multimedia-/bildmeddelanden (t.ex. MMS) Dela med sig av ett videoklipp Spara material på nätverket Tillgång till bloggar/communities Källa: Global Infocom study 2007, . i testar CDMA450 för jakt- och fis- kekortssystemet. För sälj- och kontrollfunktionen krävs ca 60 Kbit/s, medan kartapplikationen kan kräva runt 600 Kbit/s i ned- länken. Funktionerna gör att de som har jakt- och fiskerättigheter kan ge ut kort och kontrollera om ett kort är giltigt varhelst det finns CDMA450-täckning. När det gäller maskin-till-maskin-kommunikation är skogsindu- strin en viktig användare i glesbygd. Enligt uppgifter från Skog- forskTPF51FPT har behovet legat runt 144 Kbit/s i nedlänken. Upp- länken kan komma att bli viktigare för skogsindustrin. överförs endast ca 0,5 MB/dag från en skogsmaskin, men kan det bli fråga om överföring av kartinformation, bilder och video. Maskin-till-maskin-kommunikation beskrivs närmare i avsnitt 2.4.2. 51TP ; wwwT .skogforsk.se.T Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Intervallet 150–250 Kbit/s omfattar både GSM EDGE-nätet och CDMA450-nätet såvitt gäller nedlänken, dvs. kapaciteten till användaren. Som beskrivits ovan har dessa två nät var för sig runt 90 procents yttäckning utomhus. Av radiotek- niska skäl kommer upplänkens kapacitet (från användaren) att behöva vara lägre än den på nedlänken.TPF52FPT Iridium, som enligt ovan är det enda satellitsystem som i kan erbjuda både en talte- lefoni- och en dataöverföringstjänst oberoende av tidpunkt på dyg- net, medger bara en dataöverföringskapacitet på 28,8 kbit/s, och den totala användningskostnaden är betydligt högre än övriga mobila system. 52TP PT Detta beror framför allt på begränsad uteffekt och antennförstärkning hos terminalen. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Figur 4.4 Platser med bostäder och fasta arbetsställen där det saknas till- gång till en dataöverföringstjänst med minst 200 kbit/s utomhus med 95 procents ytsannolikhet Källa: PTS, . Sammantaget är min bedömning att en rimlig mobil grundkapacitet för datakommunikation över hela bör ligga mel- lan 150 och 250 kbit/s för nedlänken. Som nämnts ovan kommer denna nivå sannolikt att behöva justeras . Regeringen bör därför regelbundet se över vad som bör vara en grundläggande mobil dataöverföringstjänst med hänsyn både till den generella utvecklingen av användningen av kommunikation och särskilt utvecklingen inom mobil kommunikation. Som föreslås i avsnitt Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna 4.1.5 bör det vid utgången av 2013 utvärderas i vilken utsträckning målet har uppnåtts. Det är en inte oväsentlig nackdel ur tillgänglighetssynpunkt att behöva byta terminal – och eventuellt också anropsnummer – när man rör sig mellan t.ex. tätort och glesbygd eller mellan två tätor- ter. Detta krävs inte om man har ett CDMA450-abonnemang. Däremot går den tekniska utvecklingen generellt mot att terminaler som klarar fler frekvensband blir billigare och bättre. råder det dock en brist på terminaler som klarar både GSM/UMTS och CDMA450 och som kan upplevas som likvärdiga av stora användargrupper i fråga om pris och egenskaper jämfört med ter- minaler som endast har GSM/UMTS. Samma förhållande gäller satellittelefoner. GSM/UMTS och CDMA450 tjänar del- vis olika syften och har delvis olika kundgrupper. Typiska CDMA450-användare torde finnas inom bl.a. skogsbruk, rensköt- sel, transportnäring, turistnäring och annan yrkesutövning utanför tätbebyggelse. Satellittelefonanvändare torde vara en liten grupp användare i sammanhanget, främst bestående av yrkesutövare vars kommunikationsbehov inte har kunnat tillgodoses av andra nät. Att kunna använda en och samma terminal oberoende av nät kräver utveckling av terminaler som klarar fler frekvensband. Sådan utveckling styrs av den globala efterfrågan och möjligheter till stordriftfördelar som kan ge rimliga priser. Samhällsomfattande tjänster ska alltid finnas tillgängliga på likvär- diga villkor för alla och till överkomliga priser i hela landet. Detta innebär att det inte bör ske någon omfattande prisdifferentiering mellan t.ex. tätort och glesbygd. I det bredare perspektiv jag före- språkar bör samma princip gälla mobil kommunikation.