sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Normgivningen och tillsynen av de olika trafikslagen måste normalt anpassas efter de speciella förutsättningar och kunskaps- krav som råder inom varje område. Detta gäller i särskilt hög grad tillsynsverksamheten och vi bedömer att samordningsvinsterna i denna del kommer att vara relativt begränsade, åtminstone i en inledningsfas. Vår bedömning är dock att utvecklingsarbetet inom den nya myndigheten efter hand kan komma att leda till en förstärkning av den nuvarande utvecklingen mot en ökad tyngd- punkt på system- och funktionskontroll med betydande inslag av egenkontroll från de större transportföretagens sida och där inspektionens insatser alltmer inriktas mot att granska och god- känna kontroll- och uppföljningssystemen. På denna nivå tror vi att möjligheterna att dra paralleller mellan de olika trafikslagen och att utveckla mer trafikslagsövergripande tillsynsmetoder ökar påtagligt, liksom möjligheterna att tillvarata samordningsvinster i verksamheten. Erfarenheterna från järnvägs- och luftfartsområdet, som vi bedömer har kommit längst i detta avseende, bör efter hand kunna överföras till sjöfarts- och vägområdet i tillämplig omfattning. Vi är inte heller främmande för att Transportinspektionen ska kunna överväga om vissa delar av inspektionsverksamheten kan överlåtas på auktoriserade privata kontrollföretag, klassningssällskap och motsvarande för att göra verksamheten effektivare och mera tillgänglig. Vi lämnar också vissa konkreta förslag med denna innebörd i kapitel 4. Vi bedömer också att det finns åtskilliga kunskaps- och kompetensområden som är gemensamma för alla transportsektorer och därmed också för stora delar av Transportinspektionens verk- samhetsområde. Som exempel kan nämnas förhållandet människa- maskin, kunskaper om material och hållfasthet, föroreningar och miljöeffekter, arbetsmiljöfrågor, skyddsfrågor (security), säkerhets- risker i transportverksamheten, registerhållning, utformning av tydliga och lättbegripliga regelverk, tillsynsmetoder, tillsynsstrategier, till- ståndsbeskrivningar och mätmetoder. Sammantaget bedömer vi alltså att det bör finnas många gemensamma utgångspunkter och betydande synergier och samordningsfördelar som successivt kan tas tillvara i den nya verksamheten. Det bör också tilläggas att såväl företagens som allmänhetens resor och transporter i allt högre utsträckning inbegriper rese- kedjor och transportflöden som omfattar flera trafikslag. Det blir därför också allt viktigare att koordinera regelverken och tillsynen så att inte kombinationer av olika transportsätt onödigtvis försvåras. Ett konkret exempel kan vara bestämmelser om hanter- ingen och ansvaret för containrar och andra lastbärare som används i kombinerade transporter. Avgifter som både finansierar och styr Finansieringen av Transportinspektionens verksamhet och avgifternas roll i det sammanhanget behandlas närmare i kapitel 9. Det kan emellertid här finnas anledning att betona att avgifterna även bör ha en annan funktion än enbart att ge inspektionen de intäkter som behövs för att finansiera verksamheten. Enligt vår mening bör avgifterna användas både som en drivkraft i den interna utvecklingen och styrningen av verksamheten och som ett utåtriktat styrmedel för att öka verkningsgraden av de regler som utformas och den tillsyn som sker. För att skapa bra incitament för intern utveckling och styrning av verksamheten är det givetvis betydelsefullt att avgiftssystemet inte utformas så att intäktsmöjligheterna i sig blir ett skäl att behålla eller vidareutveckla en verksamhet. Transportinspektionen, eller regeringen som en del av styrningen av myndigheten, bör därför utveckla nyckeltal och redovisningsprinciper som förhindrar att avgifterna används på detta sätt. menar vi att avgifter som utformas på rätt sätt kan bli viktiga informationsbärare i fråga om nytta, prestationer och kostnadsstrukturer inom olika verk- samheter och alltså utnyttjas som ett medel för inre och yttre effektivisering av verksamheten. Vi ser också betydande möjligheter att använda avgifter för att främja en god följsamhet i förhållande till de regler som beslutats och att fördela bördan att upprätthålla regelverket på ett mer rättvist sätt. I detta ligger bland annat att avgifterna utformas och differentieras så att de i första hand belastar den verksamhet som ger upphov till kostnaderna för normgivningen och tillstånds- och tillsynsverksamheten. På så sätt blir det möjligt för utövarna av transporter och trafik att i viss mån själva påverka sina egna kost- nader för att regelverket upprätthålls. På en mera övergripande nivå är ett sådant system också en naturlig del av det kostnadsansvar som formulerats inom ramen för transportpolitiken och som inne- bär att de samhällsekonomiska kostnaderna för trafiken ska utkrävas så nära de enskilda trafikanterna som möjligt. Vi bedömer emellertid att den största vinsten med den nya organi- sationen ligger i att Transportinspektionen får möjligheter att göra en samlad avvägning av resursinsatserna inom hela det regelverk som styr transportverksamheten för att åstadkomma en så stor total verkningsgrad och nytta som möjligt. I detta ligger bland annat att målen för och systematiken i normgivnings-, tillstånds- och tillsynsverksamheten bör bli mer enhetliga. Även om det säkert kommer att ta att smälta samman verksamheterna är vi också övertygade om att sammanläggningen kommer att främja en mer enhetlig myndighets- och säkerhetskultur på transportområdet. 2.2.5Normgivning och tillsyn i samma myndighet Utredningens direktiv anger att utgångspunkten ska vara att den nya myndighetens verksamhet ska omfatta all norm- och till- ståndsgivning samt tillsynsregler för de fyra trafikslagen. Den nya myndigheten ska också vara registermyndighet. Frågan om norm- givning och tillsyn bör förenas inom samma myndighet kan därmed anses vara avgjord på förhand, i vart fall när det gäller vårt uppdrag. I vårt delbetänkande tog vi ändå upp denna principfråga till diskussion. Vår egen slutsats var att det i allmänhet är utan problem att normgivning förenas med tillsyn. Vi pekade också på de möjlig- heter som finns att utnyttja extern och intern kontroll i de fall till- synen även bör omfatta normgivningen. Vi såg det som en fördel från effektivitetssynpunkt att den myndighet som utfärdar före- skrifterna inom ett område också har det ansvar och de befogen- heter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan. Som framgår av avsnitt 2.1 har flera remissinstanser ändå efter- lyst en mer ingående analys av om normgivningen och tillsynen bör förenas i samma myndighet. Det är svårt att avgöra om remissyn- punkterna i denna del tar sikte på att utredningen genom en sådan fördjupad analys skulle kunna komma fram till att det finns skäl att frångå direktiven eller om synpunkterna avser att direktiven som sådana är otillräckligt underbyggda. Vi anser hur som helst att utredningen inte har haft något egentligt eget handlingsutrymme i denna fråga. Viktigare i sak är emellertid att vi inte heller har sett denna begränsning som något stort problem för utredningen. När de gäller två av de tre konkreta exempel som anförs för att det kan uppstå rollkonflikter mellan normgivning och tillsyn – olycksundersökningar och tillträdesregler på järnvägsområdet – finns det således redan en organisation med oberoende kontroll- organ i form av och . Vi behandlar också dessa myndigheters roll och uppgifter utförli- gare i kapitel 3 och 5. När det gäller tillsynen över förarprövningen har vi själva starkt betonat att det finns en påtaglig rollkonflikt i form av att tillsynen riktar sig mot en egen operativ verksamhet. Detta gäller både som verksamheten är organiserad nu och med våra förslag. Vi har emellertid ingående övervägt frågan och kommit fram till att fördelarna med den av oss föreslagna organi- sationen överväger nackdelarna och att andra näraliggande lös- ningar är sämre. Vi kan alltså inte se att en fördjupad analys skulle kunna tillföra något ytterligare i dessa fall. En i sammanhanget väsentlig fråga är också hur norm- och till- ståndsgivningen på transportområdet ska ordnas om den inte kan förenas med tillsynsuppgifterna. Nästan alla remissinstanser välkomnar att normgivning, tillstånd och tillsyn avskiljs från de myndigheter som har ett omfattande verksamhetsansvar och själva i stor utsträckning utgör tillsynsobjekt. Så vitt vi kan förstå skulle en ambition att skilja också mellan tillsyn och övriga myndighetsuppgifter med denna utgångspunkt medföra en ännu större organisationsförändring än den vi föreslår och leda till behov av att inrätta ytterligare en eller flera transport- myndigheter. Vi bedömer att en sådan lösning knappast skulle ligga i linje med de förvaltningspolitiska riktlinjer som vi haft som en utgångspunkt för vårt arbete. Alternativet att behålla normgivning och tillstånd i trafikverken har vi – bortsett från att det strider mot våra direktiv – bedömt vara principiellt betydligt mera tvivelaktigt än att förena tillsynen med Ett påtagligt problem med en sådan lösning är också att det inte finns trafikverk att tillgå inom alla trafikgrenar och att en konsekvent tillämpning av en sådan princip skulle leda till att uppgifter som förts från skulle behöva föras tillbaka dit. En annan möjlighet skulle kunna vara att i grunden ändra ansvarsfördelningen mellan departement och myndigheter, vilket emellertid måste anses vara en fråga som ligger långt utanför vårt uppdrag. Sammantaget blir vår slutsats att frågan om för- och nackdelar med att förena normgivning och tillsyn förvisso kan vara en intressant förvaltningspolitisk principfråga, men att det inte kan vara denna utrednings uppgift att analysera frågan mer ingående än vad vi redan gjort. 3Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor Förslag: Transportinspektionen får följande uppdrag: Att i samråd med och närmare utreda hur inspektionens marknadsbevakning bör utformas för att myndigheternas samlade insatser ska bli så effektiva och verkningsfulla som möjligt. Att inleda ett utvecklingsarbete om formerna för myndig- hetens marknadsbevakningsinsatser och att återrapportera resultaten i lämplig form. Bedömning: Det finns ett behov av fortlöpande marknads- bevakningsinsatser inom hela transportområdet. Detta behov kommer också att öka som en följd av pågående och förväntade omstruktureringar på transportmarknaden och i regleringen av denna. Förhållandena skiftar mellan olika transportmarknader och marknadsbevakningsinsatserna måste anpassas till detta. Möjlig- heterna till erfarenhetsöverföring mellan de olika verksamheter som sammanförs inom Transportinspektionen bör tas tillvara. Möjligheten att ge Transportinspektionen en mer aktiv mark- nadsövervakande roll på transportområdet eller inom vissa delar av transportmarknaden bör övervägas. Transportinspektionens marknadsbevakning bör tydligt skil- jas från de generella sektorsinsatser och näringspolitiskt moti- verade bevakningsuppgifter som vissa trafikverk utför . För att undvika dubbelarbete och onödig belastning på uppgifts- lämnare med flera är det dock angeläget att berörda myndig- heter utvecklar en ändamålsenlig arbetsfördelning när det gäller informationsinsamlingen och utbyter information i den Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor utsträckning som krävs. bör kunna ta initiativ till och organisera en sådan samordning av informationsinhämtningen mellan transportmyndigheterna. I vårt delbetänkande (avsnitt 3.1 Myndigheten och dess uppgifter) föreslog vi att det till Transportinspektionens kärnverksamhet bland annat skulle höra frågor om: Marknads- och konkurrensövervakning. Villkor för resenärer och köpare av godstransporttjänster. I anslutning till detta föreslog vi också att Transportinspektionen inom sitt ansvarsområde skulle verka bland annat för en väl funge- rande marknad för verksamhetsutövare och kunder inom de fyra trafikslagen. Vi konstaterade också att det i nuvarande myndig- hetsuppgifter finns en tyngdpunkt mot reglering, tillståndsgivning och tillsyn som avser trafiksystemets utformning och dem som är verksamma inom transportområdet. Marknads-, konkurrens- och konsumentövervakande uppgifter finns däremot endast i begränsad utsträckning. Vi ansåg dock att det finns starka skäl för att Transportinspek- tionens verksamhet förstärks inom dessa områden för att en fortsatt öppning av transportmarknaden ska bli effektiv. har i sitt remissyttrande över vårt delbetänkande framhållit att tillsynen över allmänna avtalsvillkor mellan konsu- menter och näringsidkare ligger på och att det finns överenskommelser om allmänna villkor på tågområdet, färje- trafikområdet och flera andra områden som berör transporter. anser att ett förslag som innebär överförande av konsumentskyddande tillsyn måste vara mer genomarbetat och avstyrker förslaget i avvaktan på en grundlig utredning av de före- slagna konsumentskyddande funktionerna i den nya myndigheten. Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor anger att man inte har några synpunkter på vilka uppgifter som ska föras över till den nya myndigheten. Luftfartsstyrelsen delar i sitt remissyttrande uppfattningen att marknads- och konkurrensövervakning behöver förstärkas för att möta framtida strukturförändringar på transportmarknaden. anser däremot att frågor om marknads-, konkurrens- och konsumentövervakning bör hanteras av andra befintliga myndigheter men att det är viktigt att inspek- tionsmyndigheten har till uppgift att främja utvecklingen inom transportsektorn och för detta ändamål följer utvecklingen inom sektorn. 3.2Transportmyndigheternas nuvarande uppgifter inom området Som framgår av avsnitt 3.1 konstaterade vi i vårt delbetänkande att marknads-, konkurrens- och konsumentövervakande uppgifter nu endast finns representerade i nuvarande transportmyndigheters uppgifter i begränsad utsträckning. Det kan också konstateras att uppgifterna i dessa avseenden skiljer sig påtagligt mellan trafik- grenarna. I det följande lämnas en kort beskrivning av vilken verk- samhet med anknytning till dessa frågor som bedrivs inom respek- tive trafikslag. Ytterligare en utgångspunkt för våra överväganden i detta avsnitt är de bedömningar som vi redovisat i kapitel 2 och särskilt då det förhållandet att vi anser att frågor om likvärdiga konkurrens- förutsättningar och villkor för marknadstillträde kommer att växa i betydelse över hela transportsektorn som följd av de struktur- förändringar som väntas ske på transportmarknaden. Vår slutsats är att det bör finnas en beredskap hos Transportinspektionen att kunna ta sig an sådana uppgifter i växande grad. Eftersom marknads-, konkurrens- och konsumentfrågorna behandlades ytterst summariskt i vårt delbetänkande anser vi att det finns skäl att nu utveckla vår syn på vilka Transportinspektionens uppgifter bör vara inom detta område. Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor Järnvägsstyrelsen har som ett av sina verksamhetsmål att verka för en effektiv järnvägsmarknad med sund konkurrens och likvärdiga villkor. Flera av myndighetens uppgifter på området är en direkt följd av de EG-direktiv som ligger bakom järnvägslagstiftningen. Den europeiska järnvägspolitiken syftar främst till att stimulera transporter på järnväg och speciellt utveckla den internationella järnvägstrafiken. Järnvägsstyrelsens uppgifter inom området ska säkerställa att den svenska järnvägsmarknaden är effektiv. Tillsynen inom marknadsområdet är uppdelad i bantillträde, konkurrens- bevakning, tvister och fastställelse av villkor samt ekonomisk sär- redovisning. Inom konkurrensområdet samarbetar Järnvägs- styrelsen med . Bantillträde regleras i järnvägslagen (2004:519), järnvägs- förordningen (2004:526) och Järnvägsstyrelsens föreskrifter om tillträde till järnvägsinfrastruktur (JvSFS 2005:1). Järnvägsstyrelsens tillsynsområde bantillträde omfattar över- vakning av att infrastrukturförvaltarna tillhandahåller infra- strukturkapacitet och att järnvägsanknutna tjänster tillhandahålls på det sätt som anges i järnvägslagen. Vidare övervakas att avgifter för kapacitetsutnyttjande och tjänster tas ut enligt lagen. Tillsynen är riskbaserad, dvs. resurserna sätts in där de påverkar mest. Händelser som påverkar marknadens funktionssätt i hög grad prio- riteras framför företeelser som inte har betydelse för marknaden i stort. Exempel på tillsyn är att Järnvägsstyrelsen kontrollerar att infra- strukturförvaltarnas järnvägsnätsbeskrivningar följer gällande lag- krav och därmed medger ett effektivare utnyttjande av järnvägs- infrastrukturen och ökade godstransporter på järnväg. I järnvägs- nätsbeskrivningen ska infrastrukturförvaltaren informera om sitt järnvägsnät och vad som gäller för det, bland annat hur man ansö- ker om infrastrukturkapacitet i form av tågläge. Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor Vid Järnvägsstyrelsen finns en särskild järnvägsföretagsenhet som arbetar med konkurrensfrågor med stöd av nedanstående metoder: Kartläggning av ägarförhållanden för järnvägsföretag. Branschanalys av järnvägsföretag. Järnvägsstyrelsen upprättar en branschanalys för att följa utvecklingen på järnvägsmarknaden och för att få en rimlig upp- fattning om järnvägsföretagens förutsättningar. Detta görs i enlig- het med åliggande för säkerhetsmyndigheter som följer av EG- direktiv. Branschanalysen består av en analys av branschstrukturen och en nyckeltalsanalys. Järnvägsföretagen har delats upp på del- marknaderna gods- och persontransporter. De järnvägsföretag som ingår i analysen har gods- respektive persontransporter som huvudnäring. Järnvägsstyrelsen har också påbörjat ett arbete med att kartlägga ägarförhållanden för järnvägsföretag. Järnvägsföretag och andra aktörer kan vända sig till Järnvägs- styrelsen och anmäla konkurrensbegränsade företeelser som de iakttagit på järnvägsmarknaden. Järnvägsstyrelsen arbetar även aktivt och på eget initiativ med dessa frågor. Styrelsen har ett informationsutbyte med genom regelbundna träffar. Vidare sker också en löpande kontakt genom information om remissvar och aktuella ärenden. Tvister och fastställelse av villkor Infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag kan hänskjuta tvister om infrastrukturförvaltares beslut för prövning av Järnvägs- styrelsen. Det handlar exempelvis om prövning av om infra- strukturförvaltarens beslut i kapacitetstilldelningen, uttag av avgif- ter eller tillhandahållande av tjänster är förenliga med järnvägslagen. Det kan också gälla fastställelse av villkor i trafikeringsavtalen. Denna möjlighet har resulterat i ett antal vägledande beslut om framför allt kapacitetstilldelning från Järnvägsstyrelsen. Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor Syftet med den ekonomiska särredovisningen är att Järnvägs- styrelsen ska kunna följa hur den konkurrensutsatta marknaden för godstransporter på järnväg utvecklas och står sig i konkurrens med övriga transporter. Vidare ska man följa upp att offentligt stöd används i den verksamhet som det är avsett för. Järnvägsstyrelsen ska motverka s.k. korssubventionering, dvs. att offentligt stöd påverkar konkurrenssituationen. Järnvägsstyrelsen har med stöd av järnvägslagen utfärdat särskilda föreskrifter om redovisning av järnvägsverksamhet. Dessa föreskrifter innehåller bestämmelser om särredovisning av olika järnvägs- verksamheter. Särredovisningen ska göra det möjligt att analysera information som hämtas från redovisningen i företaget. Den ska så nära som möjligt spegla olika verksamheter, som om de varit skilda från varandra, och ge möjlighet att synliggöra företagsinterna överföringar. Separat redovisning av järnvägsverksamhet sker genom upprättande av en särredovisningsrapport, som består av balans- räkning och resultaträkning för särredovisad verksamhet. Luftfartsstyrelsen ska enligt instruktionen följa luftfarts- marknadens utveckling och i samråd med över- vaka att verksamheten fungerar effektivt ur ett konkurrens- perspektiv samt anmäla missförhållanden till . Luftfartsstyrelsens uppdrag i denna del genomförs bland annat genom utrednings-, analys-, statistik- och prognosverksamhet. Luftfartsstyrelsen publicerar en årlig rapport om flygets utveck- ling . Luftfartstyrelsen har också publicerat en studie av flygmarknadens segmentTPF1FPT och en rapport om uppföljning av slotkoordinering håller på att färdigställas. Vidare har nya företagsformer på flygmarknaden behandlats i en rapport från år 2007.TPF2FPT I rapporten ingår utredning av tillståndsfrågan och klargörande av hur utvecklingen påverkar konkurrensen på marknaden. Andra exempel på marknadsbevak- 1TP PT Vem konkurrerar med vem på flygmarknaden? En studie av flygmarknadens segment, Luftfartsstyrelsen Rapport 2008:2 2TP PT Nya företagsformer – Nya aktörer och strategier på flygmarknaden. En granskning av flygmarknadens nya företagsformer och strategier. Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor ningsinsatser är kartläggningar av flygbolagssamarbetet i SverigeTPF3FPT och utredningar om flygtrafiktjänsten.TPF4FPT De uppgifter om planerat utbud på svenska flygplatser, som publiceras av Luftfartsstyrelsen en gång , kan också ses som ett led i myndighetens mark- nadsbevakning. Luftfartsstyrelsen hade i regleringsbrevet (N2006/10418) för ett särskilt uppdrag att utreda och ge förslag till ett effektivt system för marknadsbevakning av luftfartsmarknaden. I uppdraget ingick bland annat att utreda vilka marknadsdata som är nödvändiga för en effektiv marknadsbevakning samt lämpliga metoder för insamling, bearbetning och distribution av marknadsinformation. Uppdraget har redovisats i rapporten bevakning – Förslag till lämplig metod för insamling, bearbetning och distribution av marknadsinformation, . har i likhet med övriga trafikverk ett s.k. sektors- ansvar. karaktäriserar sin sektorsroll med nyckel- orden överblick, omvärldsbevakning, samverkan och påverkan. I sektorrollen ligger enligt att nationellt och inter- nationellt arbeta för att transport- och sjöfartspolitiken utvecklas i linje med och regeringens beslut. Detta innebär bland annat att följer upp sjöfartssektorns utveckling i för- hållande till det transportpolitiska målet, genomför och deltar i utredningar och informerar om sjöfartens villkor och möjligheter. har också enligt sin instruktion i uppgift att med stöd av göra en utvärdering av den svenska sjöfartens konkurrenssituation inom ramen för verkets närings- politiska uppgifter. har vidare i uppgift att genom marknadskontroll eller på annat sätt säkerställa att fritidsbåtar på marknaden uppfyller kraven i lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar med tillhörande föreskrifter. Uppdrag som liknar det sistnämnda finns också inom andra trafikslag och hör till de uppgifter som Transportinspektionen föreslås överta. har alltså såväl generella som speciella uppdrag som har eller kan ges en inriktning mot marknadsbevakning och 3TP PT Flygbolagssamarbetet i . 4TP PT Flygtrafiktjänst – bara i statens regi? Luftfartsstyrelsen 2006:4 samt Tillträde till infrastrukturen – en nödvändig förutsättning för konkurrens inom flygtrafiktjänsten, Luftfartsstyrelsen 2007:08 Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor bevakning av vissa konsumentfrågor. Dessa uppdrag har dock när det gäller marknadsbevakningen en mera näringspolitisk än kon- kurrenspolitisk utgångspunkt. I fråga om konsumentaspekterna är uppgifterna starkt avgränsade och gäller alltså inte sjöfartssektorn generellt. Även har ett sektorsansvar som kan inrymma insatser av skilda slag, även sådana som har med olika marknads-, konkurrens- och konsumentaspekter att göra. Sektorsuppgifterna består enligt av att samverka och samordna insatser med berörda aktörer och att på ett offensivt och resultatorienterat sätt driva på utvecklingen av vägtransportsystemet. Det gör bland annat genom att träffa överenskommelser, ge stöd, upphandla tjänster, tillhandahålla grunddata samt initiera forskning och utveckling. Ansvaret för utvecklingen av kollektivtrafiken nämns särskilt som en del av sektorsansvaret.