sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — med vissa i lagen angivna tilläggsprotokoll är en del av svensk rätt då lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna trädde i kraft. Kon- ventionen behandlar bl.a. äganderätten. Vid utarbetandet av konven- tionstexten uppkom problem vid utformningen av bestämmelsen om äganderätten. Denna bestämmelse kom därför inte att ingå i den egentliga konventionen utan togs i stället med i det första tilläggs- protokollet. Artikel 1 i detta protokoll har följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egen- dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att ge- nomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Enligt huvudregeln ska alltså varje fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom respekteras. I artikeln ställs som villkor för att någon ska berövas sin egendom att åtgärden måste vidtas i det allmännas intresse, att det sker i enlighet med de förutsättningar som anges i lag och att folkrättens allmänna grundsatser iakttas. Enligt praxis har fastlagts att artikeln inne- håller tre rättsregler.TPF13FPT Den första fastslår principen om respekt för äganderätten, den andra uppställer villkoren för berövande av egen- dom och den tredje behandlar förutsättningarna för att göra inskränk- ningar i rätten att nyttja egendom. Domstolen har vidare uttalat att den måste ta ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits samt att de tre reglerna har ett visst samband med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och att dessa därför måste tolkas i ljuset av den allmänna principen som anges i den första regeln.TPF14FPT 13TP PT Se t.ex. mot , dom , Ser. 52 och m.fl. mot , dom , Ser. 14TP PT Se t.ex. rättsfallen m.fl. mot och Holy Monasteries mot , dom , Ser. Då det gäller kravet på att egendomsberövandet ska ske i det all- männas intresse är det i första hand de nationella organen, dvs. regering och riksdag eller motsvarande, som har att göra denna be- dömning. De nationella organen har här en betydande ram att agera inom enligt vad har uttalat. Dessa har därvid till- erkänts en betydande bedömningsfrihet – of appreciation. kan emellertid pröva om de nationella organen har utövat denna frihet på ett rimligt och proportionerligt sätt. Dom- stolen kan dock enbart ingripa i situationer då de nationella organens bedömning av vad som är i det allmännas intresse uppenbarligen saknar rimlig grund.TPF15FPT Kravet på laglighet innebär inte bara att det ska finnas ett stöd för åtgärden i en nationell lag utan också att den nationella lagen ska vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart. Härtill kommer att lagen ska uppfylla rim- liga rättssäkerhetskrav. Rätten till ersättning vid ett ingrepp i äganderätten nämns inte i artikeln. Visserligen kan man uppfatta hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser som en föreskrift om adekvat ersättning, men enligt vissa avgöranden av gäller detta skydd inte i förhållande till inhemska medborgare utan endast i de fall då egen- dom som tillhör utländsk medborgare konfiskeras. Detta innebär emellertid inte att de egna medborgarna saknar varje rätt till ersätt- ning om de berövas egendom. Ersättningsrätten har nämligen betyd- else för den intresseavvägning som ska göras enligt artikeln. Som ett led i ett sådant resonemang kan den enskilde ägaren i regel göra anspråk på ersättning för egendom som frånhänts henne eller honom. Vid prövningen av om ett äganderättsintrång är försvarligt gör en proportionalitetsbedömning. Resultatet av denna är avgörande för frågan om artikeln har kränkts eller inte. Kravet på proportionalitet innebär att – även om det i och för sig föreligger ett allmänt intresse som kan motivera ett berövande av egendom – domstolen vid sin prövning gör en avvägning mellan det allmännas intresse och det men som den enskilde lider. För att äganderätten ska få kränkas måste det föreligga en skälig balans mellan de olika intressena.TPF16FPT Ingreppet får inte heller innebära att den enskilde åläggs en oproportionerlig börda. 15TP PT Se t.ex. rättsfallen m.fl. mot och Pressos Compania Naviera S.A. m.fl. mot , dom , Ser. 16TP PT Se t.ex. Stran Greek Refineries och Stratis Andreadis mot , dom , Ser. Vid bedömningen av om ingreppet är proportionerligt är det av stor betydelse om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. När det gäller frågan om rätt till ersättning har slagit fast att ersättning för exproprierad eller nationaliserad egen- dom normalt måste betalas och att egendomsberövande utan ersätt- ning inte kan anses proportionerligt. Det krävs emellertid inte att full ersättning ska lämnas under alla förhållanden. Exempelvis har domstolen i rättsfallet m.fl. mot uttalat att då det gäller att genomföra sociala eller ekonomiska reformer kan det vara motiverat att ge ersättning som inte motsvarar fulla marknads- värdet. Den ersättning som har fastställts måste utbetalas utan alltför stort dröjsmål och rimlig dröjsmålsränta måste betalas.TPF17FPT Kravet på att egendomsberövande endast får ske under de förut- sättningar som anges i lag innebär inte bara att det ska finnas stöd för åtgärden i nationell lag. Det ställs också krav på att den natio- nella lagen ska vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart samt att lagens innehåll tillgodo- ser rimliga rättssäkerhetskrav.TPF18FPT Även en åtgärd som inte formellt är en expropriation men som är av sådant slag att ägaren i realiteten berövas alla sina rättigheter som ägare (s.k. de facto berövande), kan likställas med en expropriation som har lagligt stöd.TPF19FPT Domstolen har dock visat stor restriktivitet med att konstatera berövanden av detta har slagit fast att hänvisningen i artikeln till folkrättens allmänna grundsatser endast gäller utlänningars rätt till ersättning.TPF21FPT Enligt Hans DaneliusTPF22FPT har betydelsen av detta för- ringats av att domstolen har klargjort att även statens egna med- borgare i allmänhet ska ha rätt till ersättning när de berövas sin egen- dom. Frågan om försvarligheten av egendomsberövanden har behandlats av i ett flertal expropriationsmål eller mål av expropriationsliknande karaktär.TPF23FPT 17TP PT Se t.ex. rättsfallet Akkus mot , dom , Rep. 43 s. 1300. 18TP PT Se t.ex. rättsfallen m.fl. mot och m.fl. mot , dom , Ser. 102 samt Hentrich mot , dom , Ser. 19TP PT Se t.ex. rättsfallet Sporrong-Lönntroth mot . 20TP PT Se , SvJT 1998, s. 322 med vidare hänvisning i noterna 38–40 samt 42–44. 21TP PT Se t.ex. rättsfallet m.fl. mot . 22TP PT Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakon- ventionen om de mänskiga rättigheterna, 1997, s. 324. 23TP PT Se t.ex. den uppräkning av rättsfall som görs av i Karnov /01 s. 70 f. Enligt artikelns andra stycke får en stat i det allmännas intresse genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reg- lera utnyttjandet av egendom. Också när det gäller att avgöra frågan om en nyttjanderättskränkning är försvarlig tillämpar Europadom- stolen ett proportionalitetsresonemang.TPF24FPT Domstolen gör således även i dessa fall en avvägning mellan det allmännas intresse och den enskildes intresse, och om en rimlig balans inte uppnås, kan en inskränkning i rätten att utnyttja egendom anses strida mot artikeln. När det gäller begränsningar av detta slag har domstolen enligt (se ovan) dock anlagt ett för den enskilde relativt strängt synsätt, dvs. domstolen är mera överseende när det gäller rådighets- inskränkningar. Som har framgått anges i den första meningen i första stycket av artikeln att varje fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom ska respekteras. har slagit fast att denna bestäm- melse har en självständig betydelse utöver vad som i övrigt före- skrivs i artikeln. Trots att det varken är fråga om ett egendoms- berövande eller en inskränkning i rätten att utnyttja egendom, kan det alltså ändå anses föreligga en äganderättskränkning.TPF25FPT Bestämmelsen ansågs överträdd i rättsfallet mot , där det var fråga om två fastig- heter i som hade varit belagda med expropriationstillstånd och byggnadsförbud. kon- staterade att det inte var fråga om något egendomsberövande. När det gällde byggnadsförbuden menade domstolen att det visserligen var fråga om en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen, men att detsamma inte kunde sägas om expropriationstillstånden. Där- emot fann domstolen att de långvariga expropriationstillstånden och byggnadsförbuden hade skapat en situation som inte innebar en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset och att en alltför tung börda hade lagts på de enskilda fastighetsägarna. Det beaktades därvid också att systemet saknade flexibilitet på så sätt att det inte fanns någon möjlighet för fastighetsägarna att begära omprövning av expropriationstillstånden och att de inte heller kunde erhålla skadestånd som kompensation för olägenheter som de hade utsatts för. Enligt domstolen förelåg därmed en brist på respekt för fastighetsägarnas egendom.TPF26FPT 24TP PT Se , som ovan, s. 325. 25TP PT Se , som ovan, s. 329. 26TP PT Se vidare , som ovan, s. 330. 3.3.2Inkorporeringen av i svensk rätt Inkorporeringen av konventionen har alltså som ovan angetts gjorts genom vanlig lag. För att markera konventionens betydelse har dock i 2 kap. 23 § RF införts en bestämmelse som slår fast att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtag- anden enligt . Beträffande frågan om konven- tionens konstitutionella ställning efter en inkorporering framhöll regeringen i förarbetenaTPF27FPT att det liksom dittills i första hand måste ankomma på lagstiftaren att löpande se till att svensk rätt överens- stämmer med bestämmelser. Det anfördes vidare att de rättstillämpande organen – vid en eventuell konflikt mellan en konventionsbestämmelse och annan lagstiftning – genom den nämnda grundlagsregeln emellertid får en möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF. Regeringen fram- höll vidareTPF28FPT att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan kon- ventionen och annan lag – och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln – måste dock konflikten lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämp- ningsmetoder. För det fall rättstillämparen ställs inför en påstådd normkonflikt, uttalade regeringen i propositionen (s. 37 f.) att det först och främst måste klargöras om det föreligger en verklig lagkonflikt eller om det är fråga om en skenbar sådan som kan lösas med hjälp av den för- dragskonforma lagtolkningens princip, dvs. att svenska författningar presumeras vara förenliga med internationella åtaganden och därför ska tolkas i fördragsvänlig anda. Enligt regeringen torde i många fall en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås. Regeringen anförde vidare följande. Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lag- konflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sido- ordnade lagrummen han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par erkända principer att utgå från. För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporerings- lagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rätts- tillämparen har emellertid också att överväga om det finns skäl 27TP PT Se prop. 1993/94:117 s. 36. 28TP PT Se prop. 1993/94:117 s. 36 f. att tillämpa den delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestäm- melsernas inbördes ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den principen medför att den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på omstän- digheterna i det enskilda fallet. skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk regel ges företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer mot- verkas emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till och den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i . I propositionen tog regeringen vidare upp en tredje princip, som hade pekat på i sitt remissyttrande över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen – Del A (SOU 1993:40).TPF29FPT Den principen innebär, enligt , att en konvention om mänskliga rättig- heter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser. Dessutom framhöll regeringenTPF30FPT att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden har kommit fram till att konven- tionsbestämmelsen ska tillämpas, med tillämpning av lagprövnings- regeln kan pröva den svenska lagregeln mot den föreslagna grund- lagsregeln i 2 kap. 23 § RF och sätta en lagregel åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig lagstiftning. Avslutningsvis anförde regeringen följande. I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan har anförts, bli en uppgift för domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan konven- tionens bestämmelser och inhemska lagregler har lämnats utifrån denna inställning. 29TP PT Se Sammanställning av remissyttranden över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), reviderad upplaga, Ds 1993:90, s. 240. 30TP PT Se prop. 1993/94:117 s. 38 f. Vid riksdagsbehandlingen delade konstitutionsutskottetTPF31FPT regeringens bedömning när det gällde frågan om konsti- tutionella ställning efter en inkorporering. Utskottet tillstyrkte dock i denna del en motionTPF32FPT rörande innebörden av lagförslaget. Enligt motionärerna hade regeringen frångått den av partierna överenskomna lydelsen av motivtexten genom att i sista stycket i avsnitt 10 i pro- positionen skjuta in bisatsen i enlighet med vad som anförts i den första meningen. Motionärerna ansåg att tillägget fick betydelse för tolkningen av hela propositionstexten avseende frågan hur konflikter mellan konventionen och svensk lag ska lösas och därmed den politiskt känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten. Utskottets ställningstagande innebar därmed att motiven till inkorporeringslagen i denna del har fått en något annor- lunda utformning än den som anges i propositionen. Enligt våra direktiv ska vi beakta reglerna om egendomsskydd i regeringsformen och vid vår bedömning av frågan om tillämpningen av ersättningsreglerna i 4 kap. expropria- tionslagen leder till rimliga resultat. Regeringsformens bestämmelse om skyddet för egendomsrätten blev väsentligt utbyggd i samband med revision. Syftet var att i regeringsformen ge en närmare precisering av det egendoms- skydd som ger. Förutom det tidigare skyddet mot tvångsöverföring av egendom, både fast och lös, infördes ett skydd också mot rådighetsinskränkningar, dock endast vad gäller fast egendom. innehåller, till skillnad från den svenska grundlagsbestämmelsen, inte någon uttrycklig regel om att ersättning ska betalas vid ingrepp i annans egendom. Detta innebär att den svenska grundlagen är tydligare i det avseendet. Nationell lag kan emellertid precisera det skydd som ges genom konventionen. Så har gjorts beträffande rådighetsinskränkningar. Behovet av översyn av expropriationslagens ersättningsbestäm- melser motiveras i direktiven bl.a. av den bedömning som ledningsrättsutredningTPF33FPT gjorde beträffande nödvändigheten av att göra en övergripande översyn av dessa bestämmelser. 31TP PT Se bet. 1993/94:KU24 s. 18 f. 32TP PT Se 1993/94:K25 s. 35–38. 33TP PT SOU 2004:7 s. 193. vilka krav regeringsformen och ställer i fråga om rätt till ersättning och ersättningens storlek vid expropriativa in- grepp anförde utredningen följande. I vart fall regleringen enligt torde kräva att ersätt- ningen blir högre när allmänintresset är mindre, dvs. styrkan i det all- männa intresset kan ha betydelse för vad som betraktas som skälig ersätt- ning vid ett tvångsingrepp. Det bör framhållas att egendomsskyddet i regeringsformen utgör ett minimiskydd. Det finns således inget hinder mot att genom lag ge ett starkare skydd för ersättning än vad regeringsformen föreskriver. I grunden finns det emellertid ingen konflikt mellan expropriations- lagens ersättningsbestämmelser och regeringsformen eller Europa- konventionen. Detta hindrar givetvis inte att det ändå kan bedömas vara rimligt att i vissa delar ändra de nuvarande ersättningsbestäm- melserna. I avsnitten om individuellt värde (kap. 7) och vinstför- delning (kap. 8) kommer vi att något ytterligare beröra frågan om hur de nu gällande ersättningsreglerna förhåller sig till regerings- formen och . 4 Skada och ersättning Tvångsförvärv av fast egendom kan enligt gällande rätt ske för flera olika ändamål.TPF1FPT I första hand av offentliga organ, men i viss utsträck- ning även av enskilda – enligt de grunder som anges i 2 kap. 18 § regeringsformen, jfr kapitel 3. Det övergripande syftet med lag- stadgade möjligheter till tvångsvis markåtkomst är att effektivisera samhället och att därigenom öka den totala välfärden för landets medborgare. Ett tvångsförvärv måste således vara samhällsekono- miskt lönsamt och i samtliga fall måste det göras någon form av avvägning mellan allmänna och enskilda intressen för att ett tvångs- förvärv ska få ske.TPF2FPT Den enskilde medborgaren möts ständigt av en lång rad sam- hällsbeslut som påverkar dennes ekonomi. Sådana beslut får i och för sig förutsättas vara fattade på rationella grunder och alltså totalt sett lönsamma,TPF3FPT men frågan är i vilka fall som ersättning ska betalas till den enskilde som berörs av ett visst beslut rörande dennes fasta egendom och en följdfråga är då om hela skadan eller endast en viss del av denna bör ersättas. I vissa fall kan det dessutom finnas skäl för att den som avträder marken ska ges del i förvärvarens framtida ekonomiska nytta av det berörda markområdet. Enligt gällande svensk rätt förekommer ett flertal olika former av regleringar när det gäller skador som drabbar fast egendom. Det vanligaste fallet är att ersättning betalas i princip enligt skadestånds- rättsliga grunder, dvs. enligt bestämmelserna i 4 kap. expropriations- lagen. När expropriationslagens ersättningsregler tillämpas betalas 1TP PT Se vårt delbetänkande, SOU 2007:29, kapitel 2. 2TP PT Se t.ex. 2 kap. 12 § expropriationslagen i fråga om expropriation och 6 § ledningsrättslagen i fråga om upplåtelse av ledningsrätt. 3TP PT I annat fall får förutsättas att beslutet överklagas och rättas till. ersättning även för mycket små skador, skador som är så små att de inte ens låter sig mätas med sedvanliga värderingsmetoder.TPF4FPT I vissa fall betalas emellertid inte någon ersättning alls, hur stor skadan än är, t.ex. när tillstånd vägras till ändrad markanvändning eller när värdet av en fastighet påverkas av att trafikströmmar ändras till följd av att en gata stängs eller enkelriktas. I några särskilt reglerade fall betalas ersättning om skadan uppgår till en viss stor- lek, vilket gäller t.ex. vid beslut om naturreservat eller om rivnings- förbud för en byggnad. Vid beslut om sådana s.k. rådighets- inskränkningar betalas i vissa fall ersättning för hela skadan, om ersättningströskeln överskrids, medan det i andra fall görs ett s.k. toleransavdrag för den del av skadan som ligger under kvalifika- tionsgränsen för ersättning. En liknande ordning gäller beträffande ersättning för s.k. företagsskador och miljöskador.TPF5FPT Ytterligare en variant är att ersättning betalas inte bara för den skada som den avträdande fastighetsägaren drabbas av, utan även för en del av den vinst som uppkommer genom förvärvet i fråga. Detta gäller t.ex. i vissa fall vid fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. När det gäller s.k. förväntningsvärden finns det olika regleringar för olika slag av beslut. I vissa fall utesluts helt ersättning för sådana värden – t.ex. vid beslut om naturreservat – medan förvänt- ningsvärden i andra fall, enligt den s.k. presumtionsregeln, ersätts om de förelåg före förvärvet i fråga. Enligt direktiven ska vi ta upp och behandla flera för ersätt- ningslagstiftningen som sådan grundläggande frågor. Mot den bak- grunden ska vi i detta kapitel redovisa visst bakgrundsmaterial för de i fortsättningen av betänkandet gjorda ställningstagandena. Expropriationslagen kan ses som en lag inom skadeståndsrätten. I avsnitt 4.2 ges därför först en kort beskrivning av hur skadestånd be- stäms enligt gällande svensk rätt. I det därpå följande avsnittet 4.3 redovisas ett antal tidigare och gällande bestämmelser som i viss mån avviker från den grundläggande skadeståndsrätten. Slutligen, i avsnitt 4.4, redovisas några teoretiska aspekter på frågan om hur ersättningen vid ianspråktagande av fast egendom principiellt sett bör bestämmas. 4TP PT Se vidare kapitel 6. 5TP PT Se kapitel 10 vad gäller den närmare innebörden av dessa båda begrepp. Skadestånd är, allmänt uttryckt, en ersättning som ska sätta den skadelidande i samma ekonomiska ställning som om skadan inte hade inträffat. Skadeståndsrätten är reglerna om sådan ersättning. Den centrala lagstiftningen inom den svenska skadeståndsrätten är skadeståndslagen (1972:207). Det bör anmärkas att i detta avsnitt tas inte upp regler om ideella (icke-ekonomiska) skador. Man brukar tala om två olika typer av skadestånd – inom- och utomobligatoriskt skadestånd. Den förra typen av skadestånd be- talas till följd av avtalsbrott medan den senare syftar på ersättning när det inte råder ett relevant avtalsförhållande mellan skadevållare och skadelidande. Skadeståndslagen reglerar främst utomobligatoriskt skadestånds- ansvar då någon har vållat skada uppsåtligen eller genom oaktsam- het. Emellertid kan i vissa fall skadeståndsansvar föreligga utan att det kan visas att någon har varit vållande till en uppkommen skada. Sådant skadeståndsansvar benämns strikt ansvar. Inom skadestånds- rätten skiljer man, i vart fall sedan skadeståndslagens tillkomst, på olika typer av skador med anledning av vad som skadats. När en sak har skadats talar man om sakskada. Personskada uppstår när skadan har träffat en person. Slutligen talar man om ren förmögenhets- skada, när det är fråga om annan ekonomisk skada utan samband med en sak- eller personskada. Den allmänna principen för skadestånd är att ersättningen ska försätta den skadelidande i samma ekonomiska situation som om den omständighet som föranleder ersättning inte hade inträffat.