sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Den osynliga infrstrukturen - om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering – om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Genom regeringsbeslut bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och grundfunktioner inom IT-området. förordnades kanslirådet som särskild utredare. Till sakkunnig förordnades ämnesrådet och förordnades till experter direktö- ren , verksamhetsområdeschefen , civilingenjören , departementssekreteraren , ämnessakkunniga och utveck- lingsstrategen . Till ytterligare experter förordnade statsrådet verkställande direktören , departementssekreteraren , departementssekreteraren , , stabschefen , handläggaren , avdelningsche- fen och förbundsjuristen och slutligen sektionschefen och ämnessakkunnige . Till sekreterare förordnades ämnesrådet fr.o.m. , utredaren fr.o.m. och filosofie doktorn fr.o.m. . Med verkan fr.o.m. entledi- gades och fr.o.m. förordnades kanslirådet till sekreterare. Enligt direktiven (dir. 2006:36) skulle utredningen redovisa sitt arbete . beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv (dir. 2006:117), med samma sista redovis- ningsdag som . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samordning av offentlig IT-stan- dardisering (SOU 2007:47). Det ursprungliga uppdraget .................................................... Allmänt om standardisering......................................... Framväxten av standarder och statens roll ............................. Kompatibilitets-, och interoperabilitetsstandard........ En osynlig infrastruktur............................................... Definitioner och terminologi .................................................. 2.2.1 Former av standarder och dess utveckling.................. 2.2.2 IT-standarder, en fråga om interoperabilitet .............. 2.2.3 Certifiering: bedömning av överensstämmelse Allmänt om standardiserings- organisationer och den 3.2.2 Global standardisering inom ISO, IEC och ITU ....... 3.2.3 Europeisk standardisering inom , CENELEC och ETSI ................................................... 3.3.1 Internetinfrastruktur: IETF/ISOC och W3C ............ Den formella strukturen för nationell samordning av De svenska myndigheterna och organisationerna.................. 4.2Beredning av standardiseringsfrågor med anledning av EU:s direktiv /34................................................................ 4.2.1 Nya metoden – the new approach ............................. 98/34-direktivet........................................................... Behandling av standardiseringsärenden ..................... 4.2.4 Beredningen av svenska ståndpunkter....................... 4.3 Andra former för standardisering inom EU......................... 4.3.2 Det svenska deltagandet i CEN:s workshops (WS)............................................................................. 4.4 Sammanfattning av aktörsstrukturen.................................... Statens roll och myndigheternas ansvar ...................... Allmänt om myndigheternas ansvar ..................................... Svenska myndigheters EU-arbete......................................... 5.3Självständigt ledda myndigheter och representation i 5.4Några myndigheters instruktioner och regleringsbrev m.m. om IT-standardisering och näraliggande frågor ......... Verva och förvaltningspolitiken ................................ Myndigheten för skolutveckling ............................... 5.4.8 Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) ................................................................. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e- och våra direktiv..................................................................... 6.1.2 Utredningens utgångspunkter för förbättrad Interoperabilitetens fyra nivåer............................................. Interoperabiliteten som en del av myndighetsansvaret ....... 6.4.4 Förhållandet till formella och informella Nytta, kostnad och risker ...................................................... Nytta och kostnader ................................................... Informationssäkerhet i e-förvaltningen ....................... Allmänt om informationssäkerhet ........................................ 7.3Nuläget för informations- och IT- 7.4Offentliga aktörer i arbetet med standarder för Aktörer i det nationella informationssäkerhetsarbetet........ Översikt över styrande dokument ........................................ Pågående diskussion i offentlig sektor.................................. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och innovationer ................... 8.1Hur påverkar IT-standarder aktörerna i upphandlingen?....169 8.1.1 Beskrivning av aktörernas syn.................................... Användning av standarder .......................................... Kommentarer till regelsystemet................................. Diskussion om upphandling....................................... 8.2 Småföretag och standarder .................................................... Användning av standarder .......................................... 8.2.2 Diskussion om småföretagens deltagande i 8.3Kan innovationer påverkas av IT-standarder i 8.3.1 Nuteks och rapporter om offentlig upphandling och innovation ...................................... 8.3.2 Kan användning av standarder öka innovationsgraden i offentlig IT-upphandling?........ Diskussion om innovationer...................................... Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser ......... Synpunkter från användare och leverantörer ...................... 9.3.2 Behov av harmonisering generellt.............................. 9.4Harmoniserings- och standardiseringsbehov för nya Specifika frågor för elektroniska auktioner .............. Specifika frågor för avrop och beställningar ............. Var behövs standarder?.......................................................... Öppen programvara i offentlig sektor .......................... Definitioner och avgränsningar............................................. För- och nackdelar................................................................. 10.4.2 Offentlig förvaltning .................................................. 10.4.3 IDABC och internationellt........................................ Användning av öppen programvara inom olika sektorer .... Öppen programvara – analys ................................................. 10.7.2 Några upphovsrättsliga utgångspunkter.................... 10.7.3 Behov av vägledning.................................................... Andra viktiga policyfrågor .......................................... Vilka är de centrala policyfrågorna?...................................... Teknik- och marknadsutvecklingens betydelse för IT- Begrepps- och informationsstandardisering i e- 11.4.1 Undvika risker för inlåsning hos leverantörer .......... 11.4.2 Öppna standarders betydelse för medlemmar, särskilt för 11.4.3 Standardiseringens roll för innovation ...................... IT-standardiseringsarbetet i den offentliga sektorn som 11.5.1 Tillgänglighet till och användningen av 11.5.2 Förvaltningsansvar för existerande standarder (av olika slag) med relaterade behov av införandestöd ... 11.5.3 Utvecklingen av standarder och relationen till standardiseringsorganisationerna, i första hand Samordning och organisation ..................................... utredningar m.m. om central samordning ............. 12.1.1 Samhällets grundläggande information ..................... 12.1.2 Digitala tjänster – hur då?........................................... 12.1.3 Statskontorets, e-nämndens och Vervas diskussion om central samordning av e- 12.1.4 Regeringens beslut /2007 om central Diskussion om samordningens former ................................ 12.2.1 Begränsningar av samordningen ................................ 12.2.2 Samordningens omfattning och styrmedel ............... 12.2.3 Förhållandet till den statliga förvaltningen i 12.2.4 Förhållandet till omvärlden i övrigt........................... 12.2.5 Olika aspekter på IT-standardisering och En central expertfunktion för e-förvaltningens IT- standardisering – fyra alternativ............................................ 12.3.1 En helt ny organisation .............................................. 12.3.2 Inom eller nära ............................. 12.3.3 I anslutning till SSR eller SIS ..................................... 12.3.4 I anslutning till redan existerande statlig Diskussion av Vervas uppgifter och organisation beträffande e-förvaltningens IT-standardisering ................. 12.4.1 Sammanfattning av tänkta uppgifter ......................... IT-standardiseringsfrågor med näringspolitiska och Överväganden och förslag.......................................... Statens nationella ansvar........................................................ 13.1.1 Bättre understöd för beredning av 98/34- kommittéens ärenden m.m. ....................................... 13.1.2 IT-standardisering som ett organisatoriskt 13.1.3 Expertis för näringspolitiska analyser av och främjandeinsatser för IT-standarder och deras IT-standardiseringsansvar inom ramen för 13.2.1 Myndigheternas ansvar för interoperabilitet............. 13.2.3 Användning och utveckling av standarder ................ 13.2.4 Öppen programvara.................................................... 13.3.1 En central expertfunktion för interoperabilitet och IT-standardiseringsfrågor vid Verva................... 13.3.2 Behov av samordning inom offentlig upphandling... 13.3.3 Den elektroniska inköps- och Användandet av standardiserade dokumentformat i Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Statens kostnader, intäkter och finansiering ........................ 14.2.1 Bättre former för beredning av 98/34- kommittéens ärenden m.m. (förslag 1) ..................... 14.2.2 Förslag om utredningar i samverkan mellan SSR, SIS och Verva (förslag 2)............................................ 14.2.3 Funktioner för central bevakning av IT- standarders betydelse för näringspolitiken m.m. (förslag 3–4) ................................................................ 14.2.4 Informationssäkerhet (förslag 7)............................... 14.2.5 Främjandet av öppen programvara (förslag 14)........ 14.2.6 Förstärkning av den centrala standardiseringsfrågor vid Verva (förslag 15) ........... 14.2.7 Behov av samordning av kravspecifikationer inför offentlig upphandling (förslag 17)............................. 14.2.8 IT-standarder i elektronisk upphandling (förslag Kostnader för kommuner och landsting .............................. Kostnader för företag och andra enskilda ............................ Betydelse för små företags villkor i förhållande till Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet......................................................................... Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 3 Överblick över den offentliga sektorns IT- standardisering – enkäter och intervjuer ......................... Bilaga 4 Fallstudier .......................................................................... Bilaga 5 Policy- och planeringsdokument om EU:s Bilaga 6 Några andra länders samordning...................................... Bilaga 7 Näringslivet deltagande och några storföretags Bilaga 8 Rapporter på uppdrag av utredningen ............................. Consumer Representation in Standardisation Common Criteria Recognition Arrangement Control Objectives for Information and Related Interchange for Administration, Europeiska standardiseringsorganisationer (avser , CENELEC och ETSI) European society for quality in health care European Union Public License Fair Reasonable and Non-Discriminatory Gemenskapen för elektroniska affärer, numer Human resources XML konsortium Europeiska kommissionens program för Interoperable Delivery of European eGovernment Services to public Administrations, Businesses and International organization for standardisation Information technology infrastructure library plattform för webbutveckling, bestående av Linux, Apache, MySQL och PHP//Python Lagen om offentlig upphandling Nätverket för elektroniska affärer Northern European Subset (nordisk subset av UBL) European Office of Crafts, Trades and Small and Nationell standardiseringsorganisation (avser för SIS, ITS och SEK) Organization for the Advancement of Structured Statskontorets riktlinjer för uppfyllandet av Portable Document Format version arkiv Reasonable, and Non-Discriminatory Små och medelstora företag Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll Technical Barriers to Trade Extensible Business Reporting Language ursprungliga uppdrag var att föreslå hur IT-standardiseringen i den offentliga för- valtningen kan samordnas bättre – både den samordning som behövs inför EU:s beslut om standardisering och den interna sam- ordningen inom den svenska offentliga förvaltningen. Vidare skulle vi överväga om – och i så fall hur – öppen programvara (öppen källkod) borde främjas. fick utredningen tilläggsdirektivet att under- söka hur e-förvaltningens införande kan påskyndas, hur säkerheten kan ökas i e-förvaltningen, hur elektronisk upphandling kan främ- jas samt de rättsliga konsekvenserna av öppen programvara. Policyer om val av standarder Regeringen uttalade i sin senaste IT-proposition Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175) att användning av öppna standarder ska främjas. Formella standarder, dvs. sådana som fastställs av erkända standardiseringsorgan, är exempel på sådana standarder. Men det finns också många andra globala standarder som uppfyller höga krav på öppenhet, t.ex. sådana som är en förutsättning för Internet. Den nu gällande lagen om offentlig upphandling () bestämmer hur standarder får åberopas. Där är formella standarder huvudalternativet. Trots detta domineras den offentliga upphand- lingen av applikationer med proprietär programvara. Med tanke på att det nu finns öppna standarder med god funktion på en mängd områden borde även upphandlingen sträva efter att använda dessa. Vi anser att myndigheterna ska kunna ta emot vad som i dagligt tal kallas öppet dokumentformat. rande med en föreskrift om hur dokument kan lagras med hjälp av IT. I denna föreskrift avser man bl.a. att behandla användningen av öppna dokumentformat i statlig förvaltning. På så vis säkerställs att myndigheterna har tillgång till nödvändiga programvaror och kan kommunicera med allmänheten med hjälp av dessa. Användningen av formella standarder vid elektronisk informa- tionshantering ska främjas beträffande myndigheter som lyder under regeringen. Regeringen ska ge Verva i uppdrag att även ta hänsyn till de långsiktiga aspekterna av användningen av standarder med hög grad av öppenhet när man upprättar kravspecifikationer i ram- avtalsarbetet. Verva ska redovisa hur uppdraget fullföljs. ska inom EU arbeta för att upphandlingar ska kunna referera till standarder likvärdiga de formella, såväl på EU-nivå som på nationell nivå. Detta skulle göra det möjligt att hänvisa till IT-standarder från IETF, OASIS, W3C, UN/CEFACT och andra liknande organ som utarbetar brett accepterade standar- der som dock inte är erkända i den mening som avses i för offentlig upphandling. Regeringen ska ge i uppdrag att föreskriva en möj- lighet för myndigheter som omfattas av arkivlagen att lagra elektroniska dokument i ett allmänt förekommande format som bygger på standarder från erkända standardiseringsorgan. Samordningen av beredningen av EU:s standardiseringsärenden Det ingår i vårt uppdrag att föreslå former för en förbättrad sam- ordning av beredningen av ärenden i enlighet med EG:s 98/34- direktiv. Direktivet ska förhindra att nationella standarder och föreskrifter på IT-området skapar handelshinder och därmed för- svårar rörligheten på EU:s inre marknad. Det är svårt för UD och att få fram under- lag från berörda sektorer och experter i den offentliga sektorn när ärenden kommit från EU, trots ansträngningar att skapa nätverk på departement och myndigheter. För att försöka lösa problemet föreslår vi ett nätverk eller råd med representanter för olika verk- samheter i samhället som berörs av IT-standardisering. En förbättrad beredning av 98/34-direktivets ärenden ska ske med hjälp av ett råd, , med företrädare för de i sammanhanget viktigaste myndigheterna och organisa- tionerna inom stat, kommuner och landsting samt standardise- ringsinriktade personer från näringslivet och andra experter, t.ex. från standardiseringsorgan, departement samt användar- och konsumentintressen. Även frågor från kommittologiförfa- randet kan bli standardfrågor, vilket motiverar att experter från sådana områden, t.ex. geografisk information, kan ingå i rådet. Rådet ska innehålla högst omkring 30 personer, utöver ordföranden, för att möjliggöra någorlunda effektiva fysiska möten; den huvudsakliga kontaktformen blir dock troligen e- post. Rådets uppgift är att bistå UD och när svenska ståndpunkter i internationella IT-standardiseringsfrå- gor tas fram. Rådet ska också delta i diskussioner och informa- tionsutbyte om frågor som rör det internationella arbetet med standardiseringsfrågor på IT-området. En anställd bedöms vara tillräckligt för att sköta ärende- hantering, dvs. utskick av remisser, mottagande och samman- ställning av remissvar och administration av rådets arbete. Ledamöter, arbetsuppgifter och finanisering bör överens- kommas mellan staten och SSR i ett särskilt avtal om rådet organisatoriskt ska höra till SSR. Om en överenskommelse inte kan nås med SSR förs rådet organisatoriskt över till Kommers- kollegium, och då utses ordförande och ledamöter i rådet av . IT-standardisering som ett organisatoriskt system Många aktörer är involverade på IT-standardiseringens område: departement, myndigheter, enskilda kommuner och landsting, företag, branschorganisationer och andra samarbetsorgan. Alla har intresse av övergripande bedömningar men ingen tycks ha en tillräckligt övergripande roll. Därför behövs en sektors- och departementsövergripande monitorfunktion för IT-standardise- ringens organisatoriska system i sin helhet, särskilt vad gäller det som har med den offentliga sektorn att göra. Standardiseringsråd ska få i uppdrag att i samråd med SIS och Verva utreda följande: Hur kan finansieringen lösas på ett sätt som ökar tillgäng- ligheten till SIS standarder, särskilt på IT-området, t.ex. i de fall hänvisning sker till standarder i föreskrifter? I vilka delar av den offentliga sektorn kan man med fördel nyttja SIS mer för att utveckla standarder, t.ex. förvalt- ningsgemensamma krav och begreppsstandarder? Vilka förändringar i SIS arbetsformer skulle underlätta ett allmänt ökat samarbete mellan myndigheter och SIS? Hur initieras ett samordnat system av register över standar- der, förvaltningsgemensamma krav m.m. för att fylla beho- vet av en central förteckning över standarder som är orga- niserad efter användningsområde och som ger en översikt över standardernas syfte och innehåll? Vilka särskilda utredningar i övrigt behöver göras för att ge underlag för förslag om hur standardiseringen, särskilt IT- standardiseringen, i sin helhet kan effektiviseras? När det gäller elektronisk kommunikation är sambandet mellan tjänsternas utformning och marknadsstrukturen klart och tydligt etablerat genom lagen om elektronisk kommunikation. Här är PTS den ansvariga myndigheten. När det gäller IT-tjänsterna högre upp i värdekedjan finns där- emot inte samma uppmärksamhet på näringspolitiska frågeställ- ningar och hur marknaden fungerar. Några exempel är frågor kring kostnadsallokering, inlåsningseffekter, samt standarders relation till innovation, forskning, småföretag, tillväxt och konkurrenskraft. Regeringen ska ge och i uppdrag att bevaka när- ingspolitiska aspekter på IT-standardisering enligt följande: bevakar IT-standarders betydelse för småföretag och deras utveckling inom vissa marknader. ITPS bevakar standarders effekter på marknader och kon- Uppdragen kan ges återkommande i myndigheternas årliga regleringsbrev och ska återrapporteras till regeringen. Regeringen ska ge i uppdrag att fortlöpande bevaka näringspolitiska aspekter på IT-standardisering när det gäller innovationer och forskning. För att fortsätta att utveckla förvaltningens IT-stöd måste samar- betet mellan och inom myndigheter, kommuner och landsting utvecklas i högre grad . För att säkerställa att interoperabiliteten uppmärksammas i myndigheternas arbete bör varje myndighet under regeringen ha ett ansvar för att det finns effektiva metoder för informationsutbyte (en informationsutbytesansvarig). Här ingår även ansvar för till- gänglighet, t.ex. för funktionshindrade. För att åstadkomma en rättvisande och någorlunda enhetlig uppfattning om läget bör alla offentliga aktörer få i uppdrag att kartlägga och dokumentera sin samverkan med andra myndigheter. Varje statlig myndighet under regeringen ska utse en person som ansvarar för att främja det elektroniska informationsutby- tet inom den offentliga förvaltningen (s.k. informationsutby- tesansvarig). Samtliga myndigheter ska ges i uppdrag att kartlägga och publi- cera sina informationsutbyten med tillhörande informations- strukturer, kommunikationslösningar och regelverk för att möjliggöra en samlad bild över vilka gemensamma lösningar som behövs för den offentliga sektorn på detta område. Visionen om en sammanhållen e-förvaltning innebär ökade möjlig- heter att kommunicera mellan olika myndigheters register och IT- applikationer, Ökade kopplingar mellan olika administrativa system innebär dock en ökad sårbarhet för systemet som helhet, eftersom säkerhetsproblem i en del av systemet sprider sig till andra delar. Myndigheterna bör säkerställa att informationssäkerheten han- teras på ett lämpligt sätt – antingen genom en egen ökad kontroll eller genom certifiering mot Ledningssystem för informationssä- kerhet (). Medan är en standard för en metod som anger vad som behöver beaktas utifrån ett organisationsperspektiv, är KBM:s basnivå för informationssäkerhet (BITS) rekommendatio- ner som anger hur säkerheten ska åtgärdas i huvudsak på IT- systemnivå. För mindre myndigheter kan BITS vara ett lämpligt första steg inför tillämpning av . Verva ska få i uppdrag att ingående undersöka hur kostnads- aspekten påverkar spridning och användning av standarder inom myndigheterna när det gäller informationssäkerhet inom e-förvaltningen. Myndigheter som deltar i upphandling av IT-tjänster och IT- utrustning för e-förvaltningen bör definiera den egna organisa- tionens säkerhetskrav kopplade till det som ska upphandlas. Verva bör fullfölja sin ansats att ge ut en föreskrift som pekar ut ISO/IEC 27001 respektive ISO/IEC 27002 () som grund för myndigheternas arbete med informationssäkerhet, förslagsvis med BITS i en förbättrad form som grund för etablering av en basnivå för informations- säkerhet. I IT-propositionen 2004/05:175 menade regeringen att använd- ningen av öppna standarder och öppna programvaror bör främjas och att utvecklingen på området för öppna programvaror bör följas upp löpande. Regeringens skäl för detta var dels möjligheterna att minska kostnaderna för IT-användning, dels att konkurrensen bör främjas inom programvaruområdet.