sou · GVB361 · 2008-01-01 00:00:00 — Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen - med försalg till förändringar i kostnadsutjämningen av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen av uppföljning av utjämningssystemet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att löpande följa upp det system för kommunal- ekonomisk utjämning som infördes (Dir. 2005:26). Utredningen har antagit namnet uppföljning av utjämningssystemet (Fi 2005:02). Till utredare förordnades fr.o.m. f.d. verkstäl- lande direktören . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. ekonomen , ekonomen, numera departementssekreteraren , departementssekreteraren , ämnes- rådet och fr.o.m. ekonomen . Som experter förordnades fr.o.m. departements- sekreteraren , kanslirådet , departements- sekreteraren , statistikern och departe- mentssekreteraren . I sekretariatet har ingått som huvudsekreterare fr.o.m. och som sekreterare fr.o.m. och fr.o.m. . har varit utredningens assistent. överlämnade utredningen i enlighet med direktiven delbetänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska ut- jämningen – med förslag om organisation samt löne- och bygg- kostnadsutjämning (SOU 2006:84). Efter remissbehandling tog regeringen ekonomiska vårproposition ställning till för- slagen i delbetänkandet. beslutade i enlighet med regeringens förslag. De därigenom beslutade förändringarna genomförs . Jag får härmed överlämna slutbetänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till föränd- ringar i kostnadsutjämningen. Utredningens arbete är därmed avslutat. Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning.... Varför utjämning?.................................................................... Utredningens uppdrag och genomförande ............................ 1.3Förslagen i delbetänkandet samt statsmakternas beslut med anledning av dessa förslag ............................................... Slutbetänkandets innehåll samt arbetets genomförande ....... Den kommunalekonomiska utjämningen en Den kommunalekonomiska utjämningens fem delar ............ 2.3Något om den kommunalekonomiska utjämningens Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ..................... Kort om nuvarande delmodells utformning........................... Utvecklingen inom förskolan och skolbarnsomsorgen......... Mitt förslag till uppdatering och förändring .......................... Resultatet av mitt förslag......................................................... 4.1Kort om nuvarande delmodells utformning och Mitt förslag till uppdatering och förändring .......................... Resultatet av mitt förslag ......................................................... 5.1Kort om nuvarande delmodells utformning samt Mitt förslag till uppdatering och förändring .......................... Resultatet av mitt förslag ......................................................... Individ- och familjeomsorg .......................................... Kort om nuvarande delmodell................................................. Utvecklingen inom individ- och familjeomsorgen................. Mitt förslag till uppdatering och förändring .......................... Resultatet av mitt förslag ......................................................... Kort om nuvarande delmodells utformning ........................... Beräkning av normkostnaden.................................................. Mitt förslag till uppdatering och förändring .......................... Resultatet av mitt förslag ......................................................... Kort om delmodellens utformning ......................................... Mitt förslag till uppdatering och förändring av komponenten administration, resor och räddningstjänst...... Resultatet av mitt förslag ......................................................... 8.4Samlat utfall av mina förslag i delmodellen för Komponenten gator och vägar................................................ 8.7Mina överväganden om behovet av kostnadsutjämning för landstingens bebyggelsestruktur....................................... Hälso- och sjukvård .................................................. Kort om delmodellen............................................................. Mitt förslag till uppdatering och förändring ....................... 9.4Det samlade utfallet av mina förslag för hälso- och Kostnadsstrukturen inom psykiatri och missbruk .............. En genderanalys av sjukvårdsmodellen................................. Samlade effekter för kommunerna av utredningens Behovet av löpande uppföljning av den Ekonomiska konsekvenser för kommunerna ...................... Vissa frågor rörande den gränsregionala statistiken ............ Bilaga 2a Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, Bilaga 2b Kommunalekonomisk utjämning för landsting, Bilaga 3a Kostnadsutjämning för kommuner, utjämningsår Bilaga 3b Kostnadsutjämning för landsting, utjämningsår Bilaga 4 Kommungruppsindelningen.................................. beräkning av merkostnaden för Bilaga 6a Beräkningarna till grund för delmodellen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg .................... Bilaga 6b Resultatbilaga för förskoleverksamhet och Resultatbilaga för förskoleklass och grundskola ...... Resultatbilaga för gymnasieskola .......................... Resultatbilaga för individ- och familjeomsorg ......... - redovisning av resultat ................................... Bilaga 10b Jämförelse mellan fältundersökningarna 1994, 2002 och 2007 ....................................................... Resultatbilaga för äldreomsorg.......................... Resultatbilaga för bebyggelsestruktur ................ Bilaga 11b Resultatbilaga för bebyggelsestruktur, inklusive beslutade förändringar som genomförs 2008 .............. Bilaga 12 En genderanalys av kostnadsmatriserna i delmodellen hälso- och sjukvård ................................ Samlat utfall av utredningens förslag för Bilaga 13b Kostnadsutjämning för kommuner utjämningsår 2007, med beaktande av utredningens förslag ............ Bilaga 14 Förslag till införanderegler – utfall (sammantagen förändring plus införandebidrag/avgift .. 381 En övergripande ambition för riksdag och regering är att kommu- nerna och landstingen ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna ge sina invånare likvärdig service oberoende av olika strukturella förhållanden såsom exempelvis kommuninvånarnas ålder och inkomster. Det stora offentliga åtagande som lagts på kommuner och landsting förutsätter att staten tillskjuter medel till kommun- sektorn utöver kommunernas egna skatte- och avgiftsintäkter. Därutöver behövs även en omfördelning mellan kommuner och mellan landsting. Inom ramen för ett särskilt system för kommu- nalekonomisk utjämning hanteras både de medel som staten till- skjuter och de medel som omfördelas mellan kommunerna och mellan landstingen. Sammantaget ger systemet en långtgående ut- jämning av kommunernas och landstingens intäkter och struktu- rellt betingade kostnadsskillnader. Systemet i dess nuvarande ut- formning infördes . Behovet av löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen Mitt uppdrag har varit att löpande följa upp systemet för kommu- nalekonomisk utjämning. Utöver den löpande uppföljningen har jag haft i uppdrag att analysera ett antal specifika frågeställningar. Detta betänkande utgör utredningens slutbetänkande. lämnade jag till regeringen delbetänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organi- sation samt löne- och byggkostnadsutjämning (SOU 2006:84). Jag föreslog i mitt delbetänkande att två nya delmodeller införs i kostnadsutjämningen för utjämning av strukturellt betingade löne- skillnader i kommunsektorn, en för kommunerna och en för landstingen. Jag föreslog vidare en förändring av komponenten för utjämning av byggkostnader i delmodellen bebyggelsestruktur samt en uppdatering av kostnadsmatriserna i delmodellen hälso- och sjukvård och av underlaget för beräkning av antalet HIV-pati- enter. ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) be- handlade regeringen förslagen i delbetänkandet. Regeringen före- slog att två nya delmodeller för lönekostnadsutjämning införs, men med ett begränsat genomslag i förhållande till mitt förslag. Reger- ingen föreslog vidare att de av mig föreslagna förändringarna av byggkostnadsutjämningen samt uppdateringen av hälso- och sjuk- vårdsmodellen genomförs. Samtliga förändringar föreslogs genomföras . beslutade i enlighet med regeringens förslag. För att den kommunalekonomiska utjämningen ska fungera och upplevas som legitim krävs att den vårdas och utvecklas i takt med demografiska eller andra strukturella förändringar i samhället samt anpassas till de politiska beslut på statsmaktsnivå, som påverkar kommunsektorn och enskilda kommuner och landsting. Behovet av en aktiv förvaltning gäller hela den kommunal- ekonomiska utjämningen, men i särskilt hög grad kostnads- utjämningen. Flertalet delmodeller i kostnadsutjämningen baseras i grunden på demografin som uppdateras av (), som även uppdaterar vissa data i övrigt i delmodellerna . Vid sidan av de årliga uppdateringarna av de olika delmodellerna krävs emellertid specifika insatser för uppföljning och analys ungefärligen med . Det kan exempelvis handla om att uppdatera regressionsmodeller eller att validera olika antaganden som ligger till grund för beräkningarna. Glesbygdskomponenterna behöver genomgående uppdateras med vissa intervall. Det är också viktigt att fortlöpande förbättra metoderna för att beräkna de strukturellt betingade kostnadsskillnaderna mellan kommunerna, och att ta tillvara eventuella nya datakällor. Det nuvarande systemet för kostnadsutjämning mellan kom- muner och mellan landsting infördes , och flertalet delmodel- ler i dagens utjämning fanns med i systemet redan från början. Un- der de dryga som systemet varit i funktion har ett antal kommittéer med mellanrum svarat för fördjupade analy- ser av kostnadsutjämningens olika delmodeller och därmed kom- pletterat SCB:s årliga uppdateringar. Större översyner har regel- mässigt resulterat i betydande omfördelningseffekter, vilket aktua- liserat behovet av införanderegler. Även mitt arbete har resulterat i förslag som ger förhållandevis stora omfördelningseffekter mellan kommuner och mellan lands- ting. Detta understryker behovet av löpande uppföljning, och att det är viktigt att uppföljningen görs kontinuerligt. En alltför lång tidsrymd mellan uppföljningarna och uppdateringarna leder till kraftiga omfördelningar när väl uppdateringen implementeras. Ett av mina uppdrag enligt direktiven har varit att överväga och föreslå en lämplig organisatorisk lösning för en permanent upp- följning av utjämningssystemet. I mitt delbetänkande har jag före- slagit att uppdraget ska läggas på Statskontoret. Regeringen har därefter, i vårpropositionen 2007, aviserat att Statskontoret ska få ett permanent uppdrag att löpande följa upp utjämningssystemet. Jag pekar i detta slutbetänkande ut ett antal delmodeller i kost- nadsutjämningen där fortsatt utvecklingsarbete är angeläget. Det är min förhoppning att mina synpunkter i dessa avseenden ska kunna utgöra ett planeringsunderlag för Statskontoret. Jag föreslår som ett led i den löpande uppföljningen av utjämnings- systemet uppdateringar och förändringar i kostnadsutjämningen som berör sex av delmodellerna för kommunerna samt en av del- modellerna för landstingen. Förslagen har föregåtts av en översikt- lig genomgång av samtliga delmodeller. Mina förslag till uppdateringar och förändringar motiveras av att den löpande uppföljningen påvisat strukturella förändringar som påverkar enskilda kommuners och landstings förutsättningar för de olika verksamheternas bedrivande. I andra fall motiveras mina för- slag av att uppföljningen visat att det finns nya data och metoder som gör det möjligt att mer exakt än tidigare mäta de strukturella skillnader som finns mellan kommunerna. De föreslagna uppdate- ringarna och förändringarna bör genomföras fr.o.m. . En viktig strukturell förändring är att nyttjandet av förskolan och skolbarnsomsorgen har blivit jämnare fördelat över landet. Fortfa- rande är andelen inskrivna barn i förskolan större i storstäder, för- ortskommuner och större städer än i övriga delar av landet, men har andelen inskrivna barn i kommuner utanför de större städerna med omgivningar ökat betydligt. Detta har minskat skillnaden i behovet av barnomsorg mellan kommu- nerna. Mitt förslag rörande utjämningen för strukturella kostnads- skillnader i förskolan: Behovet av barnomsorg skattas med hjälp av ett nytt behovsindex. Den regressionsmodell som används vid skattningen av barnomsorgsbehovet uppdateras. Täthetsvariabeln uppdateras till värden. Genomslaget av höga och låga värden i variabeln skattekraft begränsas ytterligare. Enhetskostnaderna per barn i respektive åldersgrupp uppdateras som åldersgrupperna görs om och ut- ökas till att även innefatta barn mellan . Andra strukturella förändringar som ligger till grund för mina för- slag har med demografin att göra. I delmodellerna för grundskola och gymnasieskola har befolkningsförändringar, som inte fångas upp av SCB:s årliga uppdateringar, påverkat utfallet vid uppdate- ringen av glesbygdskomponenterna. Förslagen till uppdateringar och förändringar av beräkningarna av merkostnader för gles bebyg- gelsestruktur har även föranletts av bättre tillgång på data. Föränd- ringarna innebär bl.a. att vägavstånden mäts mer exakt. Mitt förslag rörande utjämningen för strukturella kostnads- skillnader i : Den fasta ersättningen i komponenten för beräkning av merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk uppdateras. En ny fiktiv utplacering av grundskolor implementeras, baserat på befolkningen 2005. En ny beräkning av elevernas vägavstånd till grundskolor implementeras, baserat på befolkningen 2005. Kostnadsfunktionerna för små skolor och skolskjutsar upp- dateras och ett antal kostnader justeras. Mitt förslag rörande utjämningen för strukturella kostnads- skillnader i gymnasieskolan: Underlaget för beräkningen av kommunernas merkostnader för inackorderingstillägg räknas upp. Underlaget för beräkningen av kommunernas merkostnader för skolresor till gymnasiet räknas upp. En ny beräkning av elevernas vägavstånd till gymnasieskolor implementeras, baserat på befolkningen 2005. Inom individ- och familjeomsorgen ökar träffsäkerheten i utjäm- ningen för övrig individ- och familjeomsorg, dvs. för ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig vuxenvård och familjerätt, ge- nom att vissa av de strukturella variabler som används för att mäta behovet i respektive kommun förändras för att fånga målgruppen mer precist. Ingen förändring föreslås av utjämningen för barn- och ungdomsvård. Mitt förslag rörande utjämningen för strukturella kostnads- skillnader för övrig individ- och familjeomsorg: Den regressionsmodell som används förändras till att innehålla följande variabler arbetssökande utan ersättning (oförändrad variabel). personer som är sambo/gifta, utrikes födda utanför EU, , , , och , utan introduktionsersättning, med barn (0–) och en in- komst (ny variabel). ensamstående kvinnor i åldern 20–55 med barn 0–och en inkomst som understiger (ny variabel). roten ur tätortsbefolkningen 2005 (upp- daterad variabel). Mitt förslag till uppdateringar och förändringar av delmodellen äldreomsorg motiveras bl.a. av att det nu finns nya data som med- för att behovet av omsorg kan skattas på ett bättre sätt än tidigare, som modellen förenklas och blir mer stabil. Den nuva- rande delmodellen baseras dessutom i vissa avseenden på data från Folk- och bostadsräkningarna, som i längden inte är möjliga att uppdatera eftersom det inte längre görs några Folk- och bostads- räkningar. Förslagen till uppdateringar och förändringar av beräk- ningarna av merkostnader i glesbygd har grundats på senast till- gängliga befolkningsdata, och på en aktualisering av underliggande kostnadsdata. Mitt förslag rörande utjämningen för strukturella kostnads- skillnader inom äldreomsorgen: Beräkningen av normkostnad indelad efter socioekonomisk tillhörighet upphör och ersätts med indelning efter inkomst. Inkomsten för den äldre befolkningen ska uppdateras årli- gen av SCB. Skattningen av omsorgsbehov hos äldre görs direkt med hjälp av ADL-beroende. Vårdkonsumtionen som ligger till grund för normkostnaden uppdateras. Män och kvinnor får samma normkostnad givet inkomst, etnicitet, ålder och ADL-beroende. Kostnaderna för hemtjänsttimme och särskilt boende uppdateras. Merkostnaden för hemtjänst i glesbygd uppdateras. Tillägget till glesbygdskommuner för särskilt boende upphör. Merkostnaderna för administration och räddningstjänst till följd av litet befolkningsunderlag eller gles bebyggelsestruktur fångas upp bättre med den nya och förenklade metod för utjämning som jag föreslår. Mitt förslag rörande utjämningen för strukturella kostnads- skillnader för administration, resor och räddningstjänst: Komponenten administration, resor och räddningstjänst er- sätts av två komponenter – administration respektive rädd- ningstjänst. Utjämning för lokala resor upphör. I komponenten administration beräknas kommunernas mer- kostnad med variablerna invånardistans respektive folk- mängd. I komponenten räddningstjänst beräknas kommunernas merkostnad med variablerna invånardistans respektive lokalt befolkningsunderlag. Mitt förslag till uppdatering av beräkningarna av merkostnader för hälso- och sjukvård i områden med gles bebyggelsstruktur innebär bl.a. att kostnadsdata och demografiska data till grund för beräk- ningarna har aktualiserats, och att vägavstånden mäts mer exakt. Beräkningarna avser merkostnader för sjukhus, vårdcentraler, övernattningsplatser, ambulanscentraler och sjukresor. Mitt förslag rörande utjämningen för strukturella merkostnader för gles bebyggelsestruktur inom hälso- och sjukvården: Sjukhus: Lönekostnaderna vid sjukhus uppdateras. Ny an- knytning av befolkningen till de fiktivt utplacerade sjuk- husen. Vårdcentraler: Beräkningen av lönekostnaderna uppdateras och lönekostnader för stafettläkare inkluderas. Lokal- kostnaderna exkluderas ur beräkningen av merkostnaderna. Ny fiktiv utplacering av vårdcentraler med ny anknytning av befolkningen till de fiktivt utplacerade vårdcentralerna. Övernattningsplatser: Kostnaden per övernattningsplats sänks. Ny fiktiv utplacering av övernattningsplatser. Ambulansstationer: Kostnaden för driften av en 1-bils ambulansstation höjs. Ny utplacering av fiktiva ambulans- stationer. Sjukresor: Ny beräkning av personkilometer. Kilometer- kostnaden för sjukresor uppdateras. De föreslagna förändringarna innebär att 58 kommuner får sänkta standardkostnader med som mest per invånare. Av dem får de allra flesta, 44 stycken, sänkta standardkostnader med per invånare. får 232 kommuner höjda standardkostnader med per invånare. En majoritet av dessa, 127 stycken, får höjda standardkostnader med mer än per invånare. omfördelas i kostnads- utjämningen mellan kommunerna. Med mina förslag minskar om- fördelningen till . På kommungruppsnivå blir det samlade utfallet av förslagen att storstäder och förortskommuner får sänkta standardkostnader me- dan övriga kommungrupper får höjda standardkostnader. Flertalet av de kommuner som får de största negativa föränd- ringarna till följd av mina förslag till uppdateringar och föränd- ringar ligger i . Utjämningen sker mellan kommuner, men det kan ändå vara av intresse att belysa det samlade utfallet för kommunerna per län. De 26 kommunerna i får sammantaget sänkta standard- kostnader med , vilket är den största sänkningen för kommunerna i ett län i kronor räknat. Även kommunerna i län får totalt sett sänkta standardkostnader. Den största positiva förändringen mätt i kronor per invånare får och därnäst kommunerna i och . Kommunerna i ett och samma län får givetvis olika utfall av mina förslag, och i flertalet län finns både kommuner som får sänkta standardkostnader och kommuner som får höjda stan- dardkostnader. För landstingen innebär mina förslag rörande glesbygdstilläggen i delmodellen för hälso- och sjukvård att 8 landsting får sänkta standardkostnader, medan 13 landsting får höjda standard- kostnader. Glesbygdskomponenten i hälso- och sjukvårdsmodellen omför- delar sammanlagt . Med mitt förslag ökar omfördelningen till . Den största negativa förändringen får med per invånare, eller ca . Föränd- ringen är mest positiv för som får per invånare, eller totalt ca . Införanderegler har vid tidigare större uppdateringar och föränd- ringar av det kommunalekonomiska systemet ansetts nödvändiga för att ge kommuner och landsting som, till följd av förändring- arna, fått ett negativt utfall möjlighet att under en angiven tids- period anpassa sina kostnader. Med anledning av att mina förslag för flera kommuner ger rela- tivt sett stora omfördelningseffekter anser jag att det är befogat att även ge de kommuner som får ett negativt utfall på grund av de nya förslagen för anpassning. För att finan- siera dessa nya införandebidrag föreslår jag att de kommuner som får ett positivt utfall av mina förslag på motsvarande sätt får accep- tera en tidsmässig förskjutning i genomslaget av förändringarna. Mitt förslag till nya införanderegler: Kommuner som får en negativ förändring av bidrag och av gifter i kostnadsutjämningen till följd av mina förslag erhåller ett särskilt införandebidrag , för att möjliggöra en anpassning till de förslagna förändringarna. Kommuner som sammantaget får en positiv förändring av bidrag och avgifter till följd av mina förslag betalar en sär- skild införandeavgift . Avgiften finansie- rar de särskilda bidragen , och innebär att även de positiva förändringarna får fullt genomslag först . Bidrag ska lämnas och avgift betalas -med ett belopp som motsvarar av föränd- ringen , och -med ett belopp som motsvarar av föränd- ringen . Då förändringarna för landstingen till följd av uppdateringen av glesbygdskomponenten i delmodellen för hälso- och sjukvård är begränsad är min bedömning att det inte är motiverat med något särskilt införandebidrag för landstingen. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:773) om kommunal- ekonomisk utjämning dels att rubriken närmast före 13 § ska lyda Införandebidrag och införandeavgift dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 13 a §, av följande lydelse. En kommun som under ut- får en negativ förändring av bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen har rätt till ett särskilt införandebidrag . En kommun som under ut- får en positiv förändring av bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen ska betala en särskild införandeavgift . Bidrag ska lämnas och avgift betalas om förändringarna har orsakats av de ändringar av be- räkningen av standardkostnaden för verksamheterna förskoleverk- samhet och skolbarnomsorg, för- skoleklass och grundskola, gym- nasieskola, individ- och familje- omsorg, äldreomsorg samt bebyg- gelsestruktur som gäller från och med . Bidrag ska lämnas och avgift betalas – med ett belopp som motsvarar av för- ändringen , och – med ett belopp som motsvarar av för- ändringen . Denna lag träder i kraft och gäller till och med . 1Utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning I detta kapitel beskrivs motiven till den kommunalekonomiska ut- jämningen som en introduktion till en redovisning av uppdraget för denna utredning.