sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt 14 kap. 1 § skollagen skall skolhälsovård anordnas för elev- erna i förskoleklassen, , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan. Rätt till skolhälsovård tillkommer även asylsökande barn och andra barn som omfattas av förord- ningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Det är inte uteslutet att barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning kommer att ut- nyttja skolhälsovården i större utsträckning än barn som är bosatta i . Barnens levnadsförhållanden innebär sannolikt att de lider av psykisk ohälsa i större utsträckning än barn som är bosatta här. Den närmare regleringen av rätten till utbildning m.m. Dessutom är det möjligt att föräldrar som håller sig undan verk- ställighet inte vågar låta sina barn uppsöka vårdcentraler och andra sjukvårdsinrättningar på grund av rädsla för att upptäckas av myn- digheterna, men att det kan vara lättare för dem att vända sig till skolsköterskan. Skolhälsovården för dessa barn kan därför innebära en ökad kostnad för skolhuvudmannen. Barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning har rätt till hälso- och sjukvård i samma utsträckning som barn som är bosatta i . Denna rätt om- fattar bl.a. förebyggande barnavård för barn i förskoleåldern. Det framstår som orimligt att barnen skulle ha rätt till hälso- och sjuk- vård och rätt till utbildning inom det offentliga skolväsendet men inte omfattas av rätten till skolhälsovård. Vi föreslår därför att barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvis- ning eller utvisning skall ha rätt till skolhälsovård på samma villkor som övriga elever inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Vårt förslag: Kommunerna skall inte vara skyldiga att anordna skolskjuts för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Rätt till kostnadsfri skolskjuts tillkommer elever i grundskola och särskola om det behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikför- hållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Ansvaret för skolskjutsen åvilar elevens hemkommun. Av 1 kap. 15 § skollagen framgår att hemkommun för den som inte är folkbokförd i är den kommun som han eller hon stadig- varande vistas i. Om personen i fråga saknar stadigvarande vistelse- ort är hemkommunen den kommun i vilken han eller hon för till- fället uppehåller sig. Hemkommunens skyldighet att anordna skolskjuts omfattar inte elever som väljer att gå i en annan grundskola än den som kom- munen skulle ha placerat dem i om något önskemål om en viss skola inte hade framställts (4 kap. 7 § tredje stycket skollagen) eller sådana elever som i enlighet med 4 kap. 8 § och 8 a § skol- lagen går i en annan kommuns grundskola. Den närmare regleringen av rätten till utbildning m.m. begränsning är att föräldrars och elevers val av skola inte skall leda till oacceptabelt höga kostnader för kommunen. Skyldigheten att anordna skolskjuts kan uppfyllas på olika sätt. Elever som kan ta sig till och från skolan med den befintliga kollek- tivtrafiken kan tilldelas månads- eller terminskort, medan skolskjuts- berättigade barn som inte kan ta sig hem med kollektivtrafiken transporteras med skolbuss eller skoltaxi. Skolskjutsning med skol- buss eller skoltaxi upphandlas normalt av privata entreprenörer. De entreprenörer som utredningen har varit i kontakt med har för- klarat att skolorna tillställer dem listor med namn på och adress till de barn som är berättigade till skolskjuts. I de fall då transporten sker med skolbuss vet inte alltid chauffören om vilka barn som har rätt att åka med bussen, utan denna uppgift används endast som ett underlag för hur många bussar som skall sättas in. Barn som körs i skoltaxi transporteras vanligen till sin bostad, varför även taxi- chaufförerna behöver veta barnens adresser. Familjer som lever gömda är naturligtvis ofta obenägna att lämna ut uppgifter om var de bor. Utan tillgång till uppgifter om vistelse- adressen är det omöjligt för kommunerna att utreda huruvida ett barn verkligen är berättigat till skolskjuts. Dessutom är skolskjuts- entreprenörerna i många fall beroende av uppgifter om var barnen bor. Vi föreslår därför att barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning inte skall ha rätt till skolskjuts. De familjer som väljer att utnyttja den föreslagna rätten till utbildning får således själva ansvara för barnens transport till och från skolan. I en del fall kan det uppstå orimliga konsekvenser om ett barn som lever i en familj som håller sig undan verkställighet av ett be- slut om avvisning eller utvisning inte får åka skolskjuts. Så kan vara fallet beträffande barn som har varit berättigade till skolskjuts som asylsökande och som inte kan gå i skolan om skol- skjutsen upphör. Det finns inget som hindrar att kommunerna på frivillig väg erbjuder skolskjuts för denna grupp. Enligt lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor ansvarar hemkommunen för kostnader för dag- liga resor mellan bostaden och skolan för elever som har rätt till studiehjälp enligt studiestödslagen, om färdvägen är minst sex kilo- meter. Rätten till studiehjälp för utländska medborgare är dock begränsad (se avsnitt 1.5.4.1), vilket torde innebära att varken asylsökande elever eller elever som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning omfattas av rätten till ersätt- Den närmare regleringen av rätten till utbildning m.m. ning för kostnader för resor till och från skolan. Vi ser ingen an- ledning att ändra regleringen. Vårt förslag: Rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg för barn som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall regleras i förordningen (2001:976) om rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Nästa fråga att ta ställning till är hur det regelverk som ger barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvis- ning rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall utformas. Rätt till utbildning m.m. för bl.a. asylsökande barn regleras i för- ordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg för asylsökande barn m.fl. De barn som omfattas av våra direktiv kan ges rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg genom att 9 § andra stycket i förordningen, som föreskriver att den som håller sig undan så att ett beslut om avvis- ning eller utvisning inte kan verkställas inte har rätt till skolgång enligt förordningen, upphävs. En reglering i förordning har den fördelen att den är väl förenlig med den gällande skollagstiftningens uppbyggnad. I 15 kap. 5 § skollagen har bemyndigat reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om mottagande i det offentliga skolväsendet av elever som inte räknas som bosatta i . finns sådana före- skrifter i nämnda förordning om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. och i förordningen (2007:81) om utbildning och statsbidrag för vissa barn och ung- domar som inte är folkbokförda i . Sistnämnda förordning, som ger rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg för diplomatbarn, trädde i kraft . Ytterligare ett skäl som kan sägas tala för en reglering i för- ordning är att skollagen är föremål för översyn. Enligt det förslag som har lämnats av skollagskommitté (SOU 2002:121) skall all rätt till utbildning för barn och ung- domar, dvs. även för dem vars rätt regleras i förordningar, regleras i skollagen. Regeringen har för avsikt att återkomma till Den närmare regleringen av rätten till utbildning m.m. med en ny skollag (prop. 2006/07:1, utg.omr. 16, s. 92). I arbetar en särskild grupp, Skollags- beredningen (U2006:E) med att ta fram underlag till den nya skol- lagen. Mot denna bakgrund framstår det som mindre lämpligt att nu genom en särskild lag reglera rätten till skolgång för barn som håller sig undan verkställighet. Med hänsyn till det anförda anser vi att det är mest ändamålsenligt med en reglering i förordning, även om det skulle kunna hävdas att rätten till utbildning m.m. för de barn som omfattas av våra direktiv är av sådan vikt att den bör regleras i lag. Vi föreslår därför att rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning regleras genom ändringar i och tillägg till förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. 7 Offentlighet och sekretess I detta kapitel överväger vi om det regelsystem som vi har föreslagit i kapitel 5 och 6 medför behov av förändringar i tillämpliga bestäm- melser om offentlighet, sekretess och tystnadsplikt samt under- rättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldighet. I de inledande avsnit- ten 7.2–7.5 redogör vi för gällande rätt på området. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det är påkallat med hän- syn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden. Sådana begränsningar skall anges noga i en särskild lag, dvs. sekretesslagen (1980:100) eller i annan lag som sekretesslagen hänvisar till. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av något tekniskt hjälpmedel. Hand- lingen är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt sär- skilda regler anses inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En teknisk upptagning anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myn- digheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En handling har enligt huvudregeln i 2 kap. 6 § TF kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller tagits emot av någon behörig person. Tekniska upptagningar anses ha kommit in när annan har gjort dem tillgängliga för myndigheten med ett tek- niskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Av 2 kap. 7 § TF framgår att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte expedieras anses upprättad när det ärende den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt fär- digställts. En förteckning som förs fortlöpande anses upprättad när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing i förteck- ningen. Offentlighetsprincipen innefattar endast en rätt för enskilda att ta del av allmänna handlingar. har det emellertid varit en självklar princip att myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning som det kan ske. Denna princip kom- mer till uttryck i 6 § förvaltningslagen (1986:223), som föreskriver att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Bestämmelsen preciseras ytterligare i 15 kap. 5 § sekretesslagen, där det framgår att en myndighet på be- gäran av en annan myndighet skall lämna ut uppgifter som den för- fogar över i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Skyldigheten att lämna infor- mation till andra myndigheter är mer vidsträckt än skyldigheten gentemot allmänheten. Informationsskyldigheten enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen omfattar nämligen varje uppgift som en myndighet förfogar över, dvs. inte bara uppgifter som finns dokumenterade i en allmän handling (, , : Sekretesslagen – En kommentar s. 15:15). Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det all- männas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna hand- lingar. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgifter, oavsett om det sker muntligen eller genom att allmänna handlingar lämnas ut eller om det sker på något annat sätt (1 kap. 1 §). I och med att be- stämmelserna om sekretess även utgör tystnadspliktsbestämmelser, innebär de inte bara inskränkningar i offentlighetsprincipen utan också en begränsning av den i regeringsformen fastlagda rätten till yttrandefrihet. Som huvudregel gäller sekretesslagens bestämmelser om sekretess inte bara i förhållande till enskilda, utan också mellan myndigheter och även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet (1 kap. 3 § första och andra styckena sekretesslagen). Att informations- skyldigheten myndigheter emellan får vika för sekretessen framgår av 15 kap. 5 § sekretesslagen, där det föreskrivs att uppgifter skall lämnas ut på begäran av en annan myndighet i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess. I 14 kap. sekretesslagen finns vissa regler som bryter sekretessen mellan myndigheter. Enligt 14 kap. 1 § hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag. Bestämmelser om uppgifts- och underrättelseskyldighet när det gäller utlänningars vistelse i finns dels i 17 kap. 1 § utlän- ningslagen, dels, efter bemyndigande i 23 kap. 1 § utlänningslagen, i utlänningsförordningen (se vidare avsnitt 7.5). Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen får sek- retessbelagda uppgifter lämnas ut till myndigheter, om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen avser att skydda. Generalklausulen gäller dock inte bl.a. i fråga om sekretess inom hälso- och sjukvården (sekretess enligt 7 kap. 1 c § sekretesslagen, se paragrafens andra stycke), vilket innebär att skolhälsovården inte omfattas. Allmänna bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden I 7 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hän- syn främst till skyddet för enskilds personliga förhållanden. 7 kap. 1, 1 a och 1 b §§ innehåller bestämmelser som gäller hos alla myndig- heter. Enligt 7 kap. 1 § första stycket gäller sekretess hos myndighet för uppgift som rör enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Denna bestämmelse är avsedd att garantera en miniminivå för skyddet för den personliga integriteten som bör gälla hos alla myndigheter (prop. 2005/06:161 s. 33). Enligt 7 kap. 1 a § första stycket gäller sekretess hos myndighet för uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, enskilds telefonnummer, e-postadress eller annan jäm- förbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde och för motsvarande uppgifter om anhöriga till den en- skilde, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelsen, som infördes i sekretesslagen , tillkom i första hand för att ge ett heltäckande skydd för personer som har en sek- retessmarkering hos folkbokföringen. Syftet med bestämmelsen är att en person som är förföljd eller hotad skall kunna lämna sina adressuppgifter till vilken myndighet som helst och känna sig säker på att det finns möjlighet att sekretessbelägga uppgifterna hos myn- digheten (a. prop. s. 49 ff.). Rekvisitet våld eller annat allvarligt men markerar att bestämmelsen endast är avsedd att ge skydd i de fall då den enskilde är förföljd (a. prop. s. 54). 7 kap. 1 b § reglerar sekretess för uppgifter om kopplingen mellan fingerade och verkliga personuppgifter. 7 kap. 1 c § sekretesslagen reglerar sekretess inom hälso- och sjuk- vården, och omfattar även skolhälsovården. Enligt bestämmelsen råder sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra per- sonliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Inom skolhälsovården råder således presumtion för sekretess. Skolhälsovården anses utgöra en självständig verksamhet i för- hållande till övrig verksamhet i skolan, och av 1 kap. 3 § sekretess- lagen följer att sekretess gäller mellan de olika verksamheterna (prop. 1981/82:186 s. 38). Sekretess inom det offentliga skolväsendet Sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, i kommunala riks- internatskolor samt inom skolbarnsomsorgen regleras i 7 kap. 9 § sekretesslagen. Enligt 7 kap. 9 § första stycket får uppgifter som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en- skilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator (uppgifter inom den s.k. särskilda elevvården) lämnas ut endast om det står klart att de kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men. Uppgifterna omfattas alltså av samma starka sekretess som uppgifter inom skolhälsovården. I 7 kap. 9 § andra stycket finns bestämmelser om sekretess inom den elevvårdande verksamheten i övrigt samt i ärende om tillrättaför- ande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. För sådana uppgifter råder sekretess om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Presumtionen är således att uppgifterna är offentliga. Dessutom är beslut i de aktuella ärendena aldrig sekretessbelagda. Med uttrycket elevvårdande verksamhet avses bl.a. skolans strävanden efter att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde eleven samt de särskilda åtgärder som vid- tas för att komma till rätta med sådana svårigheter som ändå upp- står. Uppgifter som kan vara sekretessbelagda med stöd av 7 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen är bl.a. uppgifter om elevernas fysiska eller psykiska förutsättningar eller om deras uppträdande i skolan och . Till elevvården räknas däremot inte uppgifter om en elevs studieresultat eller frånvaro i undervisningen. Detsamma gäller i fråga om antagning av en elev till utbildning (prop. 1981/82:186 s. 37, jfr , , : Sekretesslagen – En kommen- tar, s. Enligt 7 kap. 9 § tredje stycket gäller sekretess även i andra fall än de som avses i första och andra styckena för uppgift om enskilds identitet, adress och liknande uppgifter om enskilds förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Denna be- stämmelse tillkom 1998 i syfte att göra det möjligt att hemlighålla uppgifter i vissa särskilda situationer, som t.ex. för att förhindra personförföljelse och andra trakasserier mot enskilda elever. Sekre- tessen omfattar därför i första hand uppgifter om elevers och vård- nadshavares adresser, men även andra uppgifter som är användbara för att spåra upp en person kan skyddas med stöd av bestämmelsen (prop. 1997/98:9 s. 38 f. och s. 117). Bestämmelsen är utformad med 7 kap. 15 § sekretesslagen som förebild. Enligt 7 kap. 15 § sekretess- lagen gäller sekretess bl.a. i verksamhet som avser folkbokföringen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Rekvisitet särskild anledning syftar i första hand på att har fört in en s.k. sekretess- markering i folkbokföringsregistret eller att personen är kvarskriven på en ort där han eller hon har varit bosatt. En sekretess- markering anger att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifter om personen i fråga bör lämnas ut, eftersom upp- gifterna kan omfattas av sekretess enligt just 7 kap. 15 § sekretess- lagen. Av förarbetena till 7 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen framgår att bestämmelsen tillkom för att komplettera regleringen i 7 kap. 15 §, så att adresser och andra personuppgifter som personer som är utsatta för förföljelse själva lämnar till skolstyrelsen eller till skolan omfattas av samma sekretess där som hos folkbokföringen (a. prop. s. 37 ff. och s. 117). I regeringsrättsavgörandet RÅ 2005 ref. 78 hade en kommun av- slagit en begäran från en journalist om att få ut en klasslista avseende eleverna i en klass med hänvisning till 7 kap. 9 § tredje stycket sek- retesslagen. När beslutet överklagades anförde kommunen som skäl för sitt ställningstagande att en av eleverna på klasslistan hade polis- anmält en lärare på skolan för våldtäkt och att eleven och dennes klasskamrater fann situationen mycket påfrestande. Regeringsrätten konstaterade att klasslistan innehöll sådana harmlösa uppgifter – elevernas namn, adresser och telefonnummer – som typiskt sett kan lämnas ut i de fall då sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit (dvs. om det råder presumtion för att uppgifterna är offentliga). Såvitt framkommit var inte någon av eleverna på klasslistan eller deras an- höriga föremål för sekretessmarkering eller kvarskrivning. Enligt regeringsrättens bedömning kunde inte endast det förhållandet att en av de personer som finns namngiven i en handling har gjort en polisanmälan rörande ett allvarligt brott och det är en journalist som begär att få del av uppgifterna i handlingen medföra att någon en- skild av särskild anledning kan antas lida men om uppgifterna lämnas ut. På grund härav, och då det inte förelåg något annat skäl för att listan inte skulle lämnas ut, ansåg regeringsrätten att sekretess inte förelåg. Listan skulle således lämnas ut till journalisten. Inom skolbarnsomsorgen gäller enligt 7 kap. 9 § sjunde stycket pre- sumtion för sekretess avseende uppgift som hänför sig till psykolo- gisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds per- sonliga förhållanden hos psykolog eller kurator. Sådana uppgifter får lämnas ut endast om det står klart att uppgifterna kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men. För andra uppgifter om enskilds personliga förhållanden gäller sekretess om det kan antas att den enskilde eller någon när- stående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretess inom förskoleverksamheten regleras i 7 kap. 38 § sekre- tesslagen. Sekretessen för uppgifter om enskilds personliga förhållan- den är starkare än inom skolan och skolbarnsomsorgen; sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Inom för- skoleverksamheten råder således presumtion för sekretess för per- sonuppgifter. 7.4Tystnadsplikt för personal i enskilt bedriven verksamhet Fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg omfattas inte av offentlighetsprincip- en. Inte heller är sekretesslagen tillämplig på enskilt bedriven verk- samhet. I skollagen finns dock särskilda regler om tystnadsplikt för personalen i den enskilt bedrivna verksamheten. Enligt 9 kap. 16 a § skollagen får den som är eller har varit verksam i en fristående skola inte obehörigen röja vad han eller hon i den elev- vårdande verksamheten har fått veta om någons personliga förhål- landen eller uppgifter om tillrättaförande av en elev (ang. begreppet elevvårdande verksamhet, se avsnitt 7.3 under rubriken inom det offentliga skolväsendet). Bestämmelsen infördes i skollagen 1997 och enligt förarbetena är den avsedd att i allt väsentligt mot- svara vad som gäller i det allmännas verksamhet (prop. 1995/96:200 s. 67).