sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Om man inför en sär- skild författningsbestämmelse, som innebär att en kontrollåtgärd alltid måste avbrytas så snart det uppstår misstanke om brott, skulle man i och för sig skapa en tydligare gräns mellan kontrollverk- samhet och brottsbekämpning. Det skulle då alltid stå klart för den som utsätts för kontrollen i vilken egenskap myndigheten upp- träder. Även om en sådan reglering skulle utgöra en rättssäkerhets- garanti för den enskilde, så anser vi att den skulle kunna hämma verksamheten alltför mycket. Det är nämligen inte alltid sakligt motiverat att avbryta en kontroll enbart därför att ett brott har upptäckts. Man kan t.ex. tänka sig den situationen att kontrollen just har påbörjats när det upptäcks ett brott som inte har något direkt samband med själva kontrollen, t.ex. att befälhavaren på ett fartyg som står under tullkontroll är berusad. Vi anser att det skulle vara orimligt att tvingas avbryta kontrollen i ett sådant läge. För att en effektiv tillsyn ska kunna bedrivas måste det vara möjligt för myndigheten att få ta tillvara information och slutföra kontrollen även om en brottsmisstanke uppstår. En motsatt reglering skulle kunna få till följd att någon kontroll över huvud taget inte genom- förs, t.ex. ombord på fiskefartyg med besättning som tidigare ertappats med överträdelser av fiskelagstiftningen, därför att man bedömer att det finns en latent brottsmisstanke. Risken med en sådan bestämmelse skulle alltså vara att kontrollarbetet styrs mot ofarliga objekt i stället för mot objekt i riskzonen, Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten något som skulle stå i direkt strid med bl.a. regeringens syn på att myndigheterna ska arbeta mer riskanalysbaserat. Vi anser därför att det inte bör föreskrivas att en kontrollåtgärd alltid ska avbrytas så snart det uppstått misstanke om brott. Enligt vår mening innebär redan åtgärden att så långt möjligt samla allmänna bestämmelser om kontroll- och tillsynsverksam- heten i en särskild lag att rättssäkerheten och förutsebarheten ökar. Ytterligare en rättssäkerhetsgaranti är att i möjligaste mån också samla sådana gemensamma befogenheter som bör gälla för all Kust- bevakningens kontroll- och tillsynsverksamhet, även om regleringen då måste kompletteras med den särskilda författningsreglering som ligger till grund för respektive åtgärd. Något som också kan bidra till ökad tydlighet är att i den nya lagen ställa upp vissa grund- läggande krav på hur kontroll eller tillsyn ska utföras. Vidare kan en tydligare struktur i författningsregleringen, t.ex. rubriksätt- ningen, bidra till ökad klarhet. Vårt förslag: I lagen ska införas en allmän proportionalitetsregel som gäller för alla kontroll- och tillsynsåtgärder riktade mot enskilda och som föreskriver att både beslut om och verkställig- het av en kontroll- eller tillsynsåtgärd förutsätter att skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för enskilda. En övergripande fråga är om man bör införa en allmän propor- tionalitetsregel för kontroll- och tillsynsåtgärder på motsvarande sätt som för vissa typer av åtgärder vid brottsbekämpning och ordningshållning. En proportionalitetsregel som gäller också för finns i tullagen. Beslut om en kontrollåtgärd enligt tullagstiftningen får fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för enskilda (6 kap. 1 § tullagen). Även i övrigt, framför allt när det gäller kontrollagstiftning som bygger på initiativ från EU, är det vanligt att det finns regler om att kontroller och ingripanden ska vara proportionerliga. Detta synsätt genomsyrar också alltmer den svenska lagstiftningen. Mot den bakgrunden anser vi att det finns fördelar med en allmän regel, som Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten anvisar hur ska hantera kontroll riktad mot enskilda. En sådan regel ger ett tydligt incitament till att överväga dels om en viss typ av kontroll är sakligt motiverad, dels hur kon- trollen ska genomföras på bästa sätt. Även om en proportionalitetsregel enbart ger uttryck för ett förhållningssätt, och därför inte ger tillämparen någon större väg- ledning, innebär den en viktig signal om lagstiftarens intentioner. Att en allmän proportionalitetsregel kan innebära en viss dubbel- reglering i förhållande till den enskilda författningen bör inte ut- göra något hinder. Fördelarna med en sådan reglering väger enligt vår mening över. Vi föreslår därför att det i lagen införs en allmän proportionalitetsregel som ska gälla för alla kontroll- och tillsyns- åtgärder riktade mot enskilda. Regeln ska innebära att beslut om en kontroll- eller tillsynsåtgärd får fattas endast om skälen för åtgär- den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för enskilda. För sådana rutinmässiga kontroller som kan genomföras snabbt och utan något egentligt ingrepp i den enskildes fri- och rättigheter saknar proportionalitetsprincipen praktisk betydelse. Ett exempel på sådana rutinmässiga kontrollåtgärder är alkoholutandningsprov, se 2 § lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov. Ju mer ingrip- ande och tidskrävande kontrollen är, desto viktigare blir proportio- nalitetsavvägningen. Vårt förslag: ges självständigt ansvar för varu- kontroller av sjötrafiken vid inre gräns. ges vidare möjlighet att biträda polisen med personkontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen, oavsett var denna äger rum. Kust- bevakningens uppgifter i övrigt att självständigt kontrollera pass och andra handlingar ska däremot liksom enbart gälla av och i anslutning till sjötrafiken. Vår bedömning: I avvaktan på beredningen av de förslag som och har lämnat finner vi inte skäl att föreslå några andra ändringar av gränskontrollen. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Gränskontrollregleringen berör flera myndigheter och bygger på tanken att det förhållandet att myndigheterna utgör skilda organisationer inte ska hindra ett gott samarbete (se bl.a. prop. 1995/96:159). På området finns också ett väl utvecklat samarbete mellan i första hand polisen, och . Även om gränskontrollen bedrivs i god samverkan mellan myndigheterna finns det skäl att ta upp ställning som kontroll- och tillsynsmyndighet. har enligt nuvarande lagstiftning självständigt an- svar för gränskontrollen av sjötrafiken (se vidare avsnitten 11.4–11.6). I princip omfattar det in- och utresekontroll av sjötrafiken vid yttre gräns (9 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen) och inre utlännings- kontroll av och i anslutning till sjötrafiken (9 kap. 9 § andra stycket utlänningslagen). har också självständigt ansvar för tullkontroll av sjötrafiken enligt tullagen (6 kap. 20 § tullagen och 62 § tullförordningen) och de författningar som är knutna till tullkontrollen. har däremot inget självständigt ansvar för kontroller enligt inregränslagen. Frågan om hur gränskontrollen ska bedrivas har varit föremål för översyn. I avsnitten 13.3.1 och 13.3.2 har vi översiktligt redo- visat de förslag till förändringar av gränskontrollen som Gränskon- trollutredningen respektive har lämnat. förslag till en ny gränskontrollag reg- lerar kontroll av personer vid inresa i, utresa från och vistelse i . förslag till lag om kontroll av varor vid inre gräns innebär ingen förändring av huvud- ansvar för varukontroller, men ger ett självständigt ansvar för kontroll vid införsel av varor direkt över sjögräns från ett annat land inom EU. Utredningens förslag innebär att Kust- bevakningen kan företa varukontroller till sjöss vid inre gräns, utan att först ha inhämtat ett godkännande från . Utrednings- förslagen har ännu inte lett till någon lagstiftning. Beredningen av förslagen pågår inom . Enligt inregränslagen har rätt att genomföra varukontroll enbart efter en anmaning från . I de fall där anser det befogat att företa varukontroll vid inre gräns, kontaktas för godkännande. är alltså beroende av beslut för att kunna utöva in- och utförselkontroll av varor vid inre gräns. Detta innebär t.ex. att inte får agera utan beslut i Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten De kontroller som utförs bygger på särskilda överens- kommelser om samverkan och samarbete. pekar på att enligt 62 § tullförordningen har rätt att utöva tullkontroll av sjötrafiken vid yttre gräns och konstaterar att det närmast torde vara på grund av förbiseende som regleringen beträffande kontrollerna vid inre gräns inte innehåller någon motsvarande bestämmelse (SOU 2006:9 s. 240 f.). Utredningen föreslår därför bl.a. att vid inre gräns ges ett självständigt ansvar för varukontrollen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Det nu aktuella förslaget var inte en av huvudfrågorna och kommenterades därför av få remiss- instanser. Förslaget godtogs av de flesta, men det framfördes bl.a. synpunkter på att gränsdragningen mellan polisen, och måste vara tydligare, så att beslutsordningen och möjligheterna till medverkan i respektive myndighets verksamhet klargörs ordentligt. , som avstyrkte förslaget, fram- förde i sitt remissvar att och skulle utvecklas genom att organiseras inom polisen. Enligt vår mening är den nuvarande ordningen inte invänd- ningsfri. Kontroll och tillsyn bör, som vi tidigare framhållit, inte bygga på överenskommelser. Vi anser därför att det , trots den pågående beredningen av förslag, finns skäl att överväga om bör ges ett själv- ständigt ansvar för kontroll enligt inregränslagen. Mot bakgrund av generella ansvar för över- vakningen till sjöss och hur lagstiftningen om gränskontroll i övrigt är utformad ansluter vi oss till bedöm- ning att myndigheten bör ha ett självständigt ansvar för varu- kontrollen av sjötrafiken vid inre gräns. Härigenom blir Kustbevak- ningens ansvar tydligare och man får en mera enhetlig reglering på området. En sådan ändring ligger också väl i linje med myndig- hetens självständiga ansvar för kontroll och tillsyn över tullför- fattningar i övrigt. bör framhållas att en sådan ändring torde medföra att kraven på att systematiskt utför kontroll och tillsyn vid den inre gränsen ökar. De områden som utgör inre gräns har också utvidgats. I likhet med Inregränslags- utredningen vill vi emellertid betona att förslaget i praktiken inte innebär någon större utökning av verksamhet, utan endast en förenkling av den verksamhet som bedrivs . Vi föreslår alltså att ges ett självständigt ansvar för varukontroller av sjötrafiken vid inre gräns. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Det finns ytterligare ett område där vi ser behov av att lägga fram ett förslag. Detta gäller en mindre förändring i utlännings- lagen. Vi föreslår att 9 kap. 9 § utlänningslagen ändras så att Kust- bevakningen alltid får biträda polismyndigheten vid personkontroll enligt paragrafen, oavsett var denna äger rum. Denna biträdesroll ska alltså inte längre vara direkt knuten till sjötrafiken. Skälen för detta är att förslaget harmonierar med övrig lagstiftning på området och är av praktisk betydelse för att öka effektiviteten och under- lätta samordningen mellan myndigheterna. upp- gifter i övrigt att, som ett led i polisens kontrollverksamhet, själv- ständigt kontrollera pass och andra handlingar ska däremot, precis som , enbart gälla av och i anslutning till sjötrafiken. När det gäller lagstiftningen i övrigt om gränskontroll är det enligt vår mening varken lämpligt eller möjligt att föregripa det beredningsarbete som pågår inom . Vår bedömning: Det finns , när den nya lagstiftningen på fiskeområdet kan överblickas, skäl att se över roll i fiskerikontrollen, och då särskilt ansvaret för kontroller vid landning av fisk. ansvarade tidigare för landnings- och kvalitets- kontroller av fisk. Vid den senaste översynen av den svenska fiskeri- kontrollen övervägdes olika modeller för att tydliggöra ansvaret för bl.a. landningskontrollerna (SOU 2005:27 s. 231 f.). Trots utred- ningens slutsats att ansvaret inte borde flyttas, resulterade över- synen i att ansvaret för sådana kontroller övergick från Kust- bevakningen till . Det främsta skälet till detta var att regeringen ansåg att det är mest ändamålsenligt och effektivt att en och samma organisation svarar för all landbaserad fiskerikontroll, såväl landningskontroll som annan landbaserad kontrollverksamhet (skr. 2005/06:171 s. 76 f.). Vidare ansåg regeringen att en sådan ordning skulle öka möjligheterna till en tydlig redovisning av land- baserad verksamhet i alla led. fiskerikontroll inriktas numera på kontroll av att fiskelagstiftningen efterlevs på fiskeplatserna och på vägen mot hamn. Kontrollen avser både kom- mersiellt och annat fiske. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Bestämmelserna om fiskerikontroll ses över på nytt. Reger- ingen tillsatte en särskild utredare som bl.a. har till uppgift att överväga samspelet mellan fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan och fiskelagstiftningens olika norm- givningsbemyndiganden. Syftet är att åstadkomma ett väl funger- ande regelverk. Utredaren ska vidare överväga vilka åtgärder som ytterligare kan vidtas för att effektivisera lagföringen av brott mot fiskelagstiftningen, utöver både vad som följer av den till överlämnade propositionen om administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (prop. 2007/08:107) och frågan om möjlig- het för att bedriva förundersökning beträffande fiskebrott som ingår i uppdraget till vår utredning (se dir. 2007:125 s. 6). Utredningen, som har påbörjat sitt arbete, har antagit namnet . Vidare har det inom utarbetats en pro- memoria med förslag till ändring av 47 § fiskelagen. I denna före- slås att en tjänsteman vid ska ha rätt att ta fisk, red- skap, fiskefartyg och vissa andra föremål i beslag. Promemorian har remitterats, men kan inte förväntas leda till lagstiftning förrän tidi- gast . Det kan alltså konstateras att det finns flera aktuella lagstift- ningsärenden som kan komma att påverka frågan om hur land- ningskontroller kan bedrivas på effektivast möjliga sätt. Vidare bör framhållas att varken vårt utredningsuppdrag eller uppdraget till tar upp just den frågan. Med hänsyn till detta, och att effekterna av olika förslag och översyner är svåra att överblicka, är det inte rimligt att nu ta ställning till om uppgifter i fråga om landnings- kontroller bör förändras. Trots det vill vi här peka på de särskilda problem som är för- knippade med kontroller där det uppstår brottsmisstanke. Vid fiskebrott krävs ofta ett ingripande både för att säkra bevisning angående fångsten och framtida beslut om förverkande av bl.a. fångst och fångstredskap. Det är därför enligt vår mening olyckligt att beslagsregeln i 47 § andra stycket fiskelagen i dess nuvarande lydelse är oklar och enligt vår mening inte kan anses ge tjänstemän vid rätt att företa beslag. Beslagsfrågan ställs på sin spets just när det gäller landningskontroll. Landnings- kontrollerna är nämligen det enda tillfälle när det både går att kon- trollera dokumentationen mot den faktiska fångsten och att, vid eventuellt brott, säkra framtida förverkande. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten Den remitterade promemorian kan leda till att 47 § fiskelagen ändras så att även en tjänsteman hos får besluta om beslag, när han eller hon utför en landningskontroll. Till dess en eventuell ändring av 47 § fiskelagen träder i kraft kan en tjänsteman vid , i likhet med varje annan medborgare, i samband med ett envarsgripande enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångs- balken, också ta egendom i beslag. Detta förutsätter emellertid dels att brottet är av viss svårhetsgrad, dels att gärningsmannen grips på bar gärning eller på flykt från brottsplatsen. Både personen och det som eventuellt tas i beslag från denne ska överlämnas till närmaste polisman. Det ligger i sakens natur att sådana ingripanden sällan förekommer. Även om frågan om beslagsrätten nu ser ut att få en lösning åter- står ytterligare en fråga av betydelse för landningskontrollerna. Eftersom inte är en brottsbekämpande myndighet, har tjänstemän vid verket ingen möjlighet att på annat sätt ingripa straffrättsligt om det vid en landningskontroll uppstår misstanke om brott. tjänstemän får nöja sig med att göra en polisanmälan. Om en tjänsteman från begär att polis ska komma till platsen och hålla förhör eller vidta andra brådskande utredningsåtgärder finns det inga garantier för att ett sådant önskemål kan tillgodoses. Även om polisen skulle ha möjlig- het att komma kan tjänstemannen från inte hindra den misstänkte från att lämna platsen. Däremot kan , om myndigheten med stöd av 47 § fiskelagen får en uttrycklig rätt att ta i beslag, förhindra att bevisning förstörs . Det nuvarande ordningen för landningskontroller förutsätter att polisen har möjlighet att avsätta resurser för ett ingrip- ande. Av resursskäl har polisen ofta svårt att prioritera denna typ av brottslighet, vilket medför att det inte finns några garantier för ett straffrättsligt ingripande. Detta innebär att det finns risk för att effek- tiviteten i brottsbekämpningen minskar, eftersom någon utredning inte alltid kommer till stånd i omedelbar anslutning till brottet. Eftersom , som vi redovisat i avsnitt 17.6.2, har riktat kritik mot sätt att hantera fiskerikontrollen och därvid anmärkt på såväl den kontroll och tillsyn som utförs som på bristande brottsbekämpning, är det enligt vår mening av stor bety- delse att systemet för kontroll är effektivt och ändamålsenligt ut- format. Det väcker frågan om myndigheternas resurser verkligen Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten utnyttjas effektivt och om man uppnår bästa resultat med den gällande ordningen. Enligt vår mening kan det finnas anledning att på nytt överväga om den nuvarande ordningen med som ansvarig för landningskontrollerna bör bestå, om ska ansvara för sådana kontroller eller om någon annan ordning bör införas. Under alla förhållanden, och således även om den nuvarande ord- ningen består, krävs det enligt vår mening att tjänstemän vid den myndighet som ansvarar för landningskontrollerna har en uttryck- lig rätt att ta egendom i beslag. Frågan om vilken myndighet som lämpligen bör ansvara för landningskontrollerna och regleringen av den ansvariga myndig- hetens befogenheter måste avgöras utifrån hur man löser andra frågor som rör fiskerikontrollen. Det är därför vår bestämda upp- fattning att sådana övervägandena inte bör göras isolerat från aktuella förändringar i övrigt. Vi förordar därför att frågan om ansvaret för kontroller vid landning av fisk bör övervägas först på viss sikt, när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas. 21.10Andra förändringar av kontroll- och tillsyns- verksamheten Vårt förslag: Om en transport sker i strid med lagen om farligt gods, eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, och transporten inte bör tillåtas fortsätta eftersom det finns påtaglig risk för skada, får en kustbevakningstjänsteman, som upptäcker detta vid kontroll i en hamn, hindra fortsatt land- eller sjötransport av sådant gods. är tillsynsmyndighet över sådant gods i hamnars landområden som är avsett för vidare transport samt, efter begäran om biträde, över sjötransporter (10 § första stycket 5 förordningen om farligt gods). Detta innebär att Kust- bevakningen ansvarar för tillsynen över såväl utgående som inkom- mande transporter av farligt gods i hamnar, oavsett med vilket transportmedel godset färdas. Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten I uppgiften att kontrollera farligt gods ingår också att kon- trollera lastsäkringen av detta. I föreskrifter och allmänna råd om tillsyn över transporter av farligt gods (KBV FAR 2007:9) ges allmänna råd bl.a. i fråga om den närmare innebörden av vissa begrepp som är svårtolkade, t.ex. hamnars landområde och sjötransport. I egenskap av tillsynsmyndighet får en kustbevakningstjänste- man bl.a. stoppa fordon för kontroll (13 § lagen om transport av farligt gods). Möjligheten att stoppa fordon är enligt förarbetena kopplad till behovet av att utöva tillsyn och kan enbart utövas inom myndighetens tillsynsområde (prop. 2005/06:51 s. 79). Det innebär för del att rätten att stoppa fordon i hamnars landområden omfattar allt farligt gods som är avsett för vidare transport. En kustbevakningstjänsteman får vidare inom sitt tillsynsom- råde hindra fortsatt transport från hamnar, medan det ankommer på polisen att hindra fortsatt transport på väg (15 § lagen om trans- port av farligt gods). Den närmare avgränsningen av de befogen- heter som följer av bestämmelsen är enligt vår mening oklar. Det står helt klart att rätten att hindra fortsatt transport gäller trans- porter från hamnar. I förarbetena (a. prop. s. 79) anges att det för befogenhetens utövande saknar betydelse om den vidare trans- porten ska ske med land- eller sjötransport. begränsar emellertid 15 § tillsynsansvaret, eftersom det enligt den para- grafen ankommer på polisen att hindra fortsatt transport på väg. Regleringen är således otydligt utformad och kan tolkas på det sättet att en kustbevakningstjänsteman får hindra fortsatt färd till sjöss, men inte på land. Det skulle innebära att en kustbevak- ningstjänsteman inte har rätt att förhindra fortsatt färd med ett fordon som i strid med regleringen om farligt gods lämnar ett fartyg för vägtransport. är det viktigt att påminna om att Kust- bevakningens tillsynsområde enligt lagen omfattar hamnområden och att områdena även kan omfatta vägar. Av förarbetena får därför enligt vår mening anses följa att en kustbevakningstjänsteman har rätt att hindra all transport av farligt gods inom hamnars land- områden, oavsett färdriktning, eftersom detta område omfattas av myndighetens tillsynsansvar (a. prop. s. 69 och 79). Däremot har endast polismän en uttrycklig rätt att hindra fortsatt transport på väg utanför hamnområdet. Enligt vår mening är den nuvarande regleringen otydlig och skapar tillämpningsproblem. En kustbevakningstjänsteman ska inte Den framtida kontroll- och tillsynsverksamheten behöva tveka i fråga om rätten att ingripa. Det ska inte heller vara nödvändigt att tillkalla polis för att en otillåten transport av farligt gods på land ska kunna hindras. Den bedömning som krävs av om transporten är otillåten är densamma oavsett om transporten sker på land eller till sjöss. I stället för en bestämmelse som indirekt knyter an till tillsynsområde, bör det införas en uttrycklig rätt för en kustbevakningstjänsteman att, under förut- sättning att ingripandet sker i en hamn, kunna hindra såväl land- transporter som sjötransporter av farligt gods. Har transporten redan hunnit lämna hamnen ska däremot endast polisen kunna ingripa och hindra fortsatt färd. Vi föreslår således sammanfattningsvis att om en transport sker i strid med lagen om farligt gods, eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, och transporten inte bör tillåtas fort- sätta eftersom det finns påtaglig risk för skada, får en kustbevak- ningstjänsteman, som upptäcker detta vid kontroll i en hamn, hindra fortsatt land- eller sjötransport av sådant gods. Vi återkommer i avsnitt 21.13.7 till frågan om en kustbevakningstjänsteman bör ges en generell rätt att hindra fortsatt färd. Vårt förslag: Den tillsyn enligt lagen om fartygssäkerhet som får utöva efter överenskommelse med Sjö- fartsverket regleras i förordning. En kustbevakningstjänsteman och en tjänsteman vid ges en uttrycklig rätt till tillträde till lastbärare i syfte att kontrollera lastsäkringen. Dessa myndigheters tjänstemän får också rätt att hindra att en felaktigt lastad lastbärare förs ombord på ett fartyg. Det ska inte finnas några straffprocessuella befogenheter kopplade till kontroll och tillsyn av fartygssäkerhet. kontroll och tillsyn av fartygssäkerhet, bl.a. last- säkring, utgår från regleringen i fartygssäkerhetslagen. Lagen med tillhörande förordning är av övergripande karaktär och innehåller till stor del allmänt hållna regler och bemyndiganden för regeringen och i första hand att utfärda närmare föreskrifter. har med stöd av sitt bemyndigande utfärdat särskilda föreskrifter om medverkan vid tillsyn enligt