sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — De betonar vidare att genomförandeförbudet och anmälningsskyldigheten i artikel 88.3 EG-fördraget har direkt effekt. Förutsättningen för att veta att artikel 88 EG-fördraget är tillämplig är att en åtgärd först identifie- rats som statsstöd. Därför kan nationella domstolar, för att kunna avgöra huruvida en åtgärd vidtagits i strid med fördraget, bli tvungna att tolka begreppet statligt stöd i artikel 87.1 EG-fördra- get. Av 2 kap. 8 § KL framgår emellertid inte att svenska kommu- ner, myndigheter och domstolar kan behöva göra en sådan EG- rättslig analys. anser därför att en hänvisning till artikel 88.3 EG-fördraget skulle kunna införas i anslutning till 2 kap. 8 § KL. Utredningen har övervägt att föreslå att det i anslutning till 2 kap. 8 § KL införs en hänvisning till artikel 88.3 EG-fördraget eller till 6 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, alternativt till båda dessa bestämmelser. Det kan emellertid konstateras att såväl EG-fördraget som lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europe- iska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler utgör gäl- lande rätt. Kommuner och landsting är därför redan bundna av att iaktta och följa dessa bestämmelser. Även om det skulle vara en Kommunalt stöd till näringslivet fördel ur informationssynpunkt, framstår det enligt utredningens mening som överflödigt att föreslå att en sådan uttrycklig hänvis- ning förs in i kommunallagen. 8Kommunal finansiering av och program Utredningen ska enligt dir. 2006:47 utreda behovet av samt beakta för- och nackdelarna med att tillåta kommuner och landsting att, inom ramen för , ramprogram eller liknande, medfinansiera olika företags projekt. Med sådana projekt avses enskilda företags och allmänt näringslivsfrämjande projekt samt andra projekt vars finansiering och resultat inte enbart kommer kommunens eller invånare till godo, och lämna författningsförslag, om utredaren finner att fördelarna med medfinansiering överväger nackdelarna. Utredningen har uppfattat att direktiven, trots ordalydelsen, inte enbart är begränsade till medfinansiering av olika företags projekt utan även omfattar projekt som kommuner och landsting bedriver. Vidare har utredningen uppfattat att direktiven i första hand avser medfinansiering av projekt med anknytning till EG:s struktur- fonder och andra program som förutsätter nationell offentlig medfinansiering. Under arbetets gång har utredningen även uppmärksammats på att det inom de regionala tillväxtprogrammen förekommer kommunala insatser, vilka också borde beaktas i detta sammanhang. Europeiska unionens (EU:s) sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom EU och syftar till att minska regionala skillnader och ojämlikhet mellan människor. Sammanhållningspolitiken bedrivs i sjuåriga program finansiering av och program och finansieras av strukturfonderna, vilka utgör en tredjedel av EU:s sammanlagda budget. Strukturfonderna koncentreras till stor del på olika mål som har definierats som prioriteringar för EU:s sammanhållningspolitik. För att få stöd från strukturfonderna ställs följande krav: –additionalitet (att EU-medlen ska komplettera och aldrig får ersätta nationella medel), –koncentration (att medlen ska användas där de bäst behövs), –nationell medfinansiering, samt –partnerskap (nära samverkan mellan kommissionen, medlems- landet, medverkande myndigheter och andra aktörer). Kravet på nationell medfinansiering förutsätter en samordning av EU-insatserna och de nationella insatserna. I lämnas den nationella offentliga medfinansieringen av statliga, regionala eller lokala myndigheter. I andra länder förekommer det att staten svarar för hela medfinansieringen och erbjuder företag att söka medel. Vid sidan av strukturfondsprogrammen finns det möjlighet att ansöka om EU-medel även inom andra typer av EU-program, vilka också förutsätter nationell medfinansiering. Som exempel kan nämnas det nationella Landsbygdsprogrammet. 8.1.1EG:s strukturfondsprogram 2007–2013 För perioden –2013 har EU fastställt tre mål för samman- hållningspolitiken: Konvergens, Regional konkurrenskraft och sysselsättning samt Territoriellt samarbete. Strukturfonder är Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF) och Sammanhållningsfonden. Målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning ersätter tidigare Mål 2 och Mål 3 och syftar till att förutse och främja ekonomiska förändringar genom ett begränsat antal prioriteringar under rubrikerna innovation och kunskapssamhälle, tillgänglighet, miljö och riskförebyggande samt fler och bättre jobb. Målet finansieras av ERUF och ESF. Målet Territoriellt samarbete är en vidareutveckling av det s.k. gemenskapsinitiativet Interreg och syftar till ökad integration och samarbete mellan regioner för att bidra till utveckling av EU:s regioner. Målet finansieras av ERUF. finansiering av och program Målet Konvergens avser insatser för tillväxt och skapande av arbetstillfällen i vissa regioner. Målet ersätter tidigare Mål 1 och kommer inte att beröra . Samtliga regioner i kommer att tilldelas medel för insatser inom målen Regional konkurrenskraft och sysselsättning samt Territoriellt samarbete. har tilldelats ca 17 mdkr (i löpande priser) från för perioden –2013. Innehållet i strukturfondsprogrammen styrs av förordningar som är gemensamma för EU. Förordningarna anger huvudmålen för programperioden och styr hur programmen ska tas fram och den programlogik man ska arbeta utifrån i respektive medlemsstat. Innehållsmässigt är dock ramarna tämligen vida och ger utrymme för anpassning till både nationella och regionala förhållanden. De nationella programmen ska dock godkännas av Europeiska kommissionen. 8.1.2Programperioden –2013 i Genomförandet av sammanhållningspolitiken kommer –2013 att präglas av en tydlig strategisk inriktning. Det innebär bl.a. att strategiska riktlinjer för samman- hållningspolitiken har tagits fram på europeisk nivå samt att medlemsstaterna utarbetat nationella strategier för politikens genomförande. Den svenska nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 beslutades av reger- ingen . Regeringen anger fyra nationella prioriteringar: Innovation och förnyelse, Kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, Strategiskt gränsöverskridande samarbete. I strategin anges bl.a. att organisationsstrukturen ska underlätta för gemensamma nationella och regionala prioriteringar mellan regional utvecklingspolitik, arbetsmarknadspolitik och EU:s samman- hållningspolitik.1 (I Budgetproposition upplyser 1 En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007– 2013, 2006, s. 5, 35. finansiering av och program regeringen om att benämningen på politikområdet regional utvecklingspolitik ändras till regional tillväxtpolitik för att bättre återspegla den verksamhet som kommer att bedrivas inom politik- området. 8.1.3Organisationsstruktur för genomförandet av strukturfondsperioden –2013 Inom ramen för målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning har åtta regionala strukturfondsprogram för ERUF och ett nationellt strukturfondsprogram för ESF utformats i . För genomförandet av dessa program är landet indelat i åtta regioner. Programstrukturen för de regionala strukturfondsprogrammen syftar till att främja ett flerlänssamarbete, och följer EU:s regionala områdesindelning för statistik och regional utveckling, NUTS II.3 Inom varje område för ett regionalt strukturfondsprogram och motsvarande regionala ESF-plan för det nationella strukturfonds- programmet ska ett gemensamt strukturfondspartnerskap bildas.4 Partnerskapen ska ha till uppgift att under beredningen av ärenden om stöd från avge bindande yttranden om vilka av de projektansökningar som godkänts av den förvaltande myndigheten som ska prioriteras. Det formella beslutet om stöd fattas därefter av respektive förvaltande myndighet.5 För målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning är förvaltande och attesterande myndighet för de regionala strukturfondsprogrammen, medan Rådet för Europeiska social- fonden i () är förvaltande och attesterande myndighet för det nationella strukturfondsprogrammet. Genomförandet av målet Territoriellt samarbete kommer att ske genom tre programtyper: gränsöverskridande, transnationella och interregionala program. Följande myndigheter är förvaltande och attesterande myndighet för programmen inom målet: i (Botnia-Atlantica), i (Nord), i (), i () och (Öresund- ). 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 3En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007– 2013, 2006, s. 33. 4Lag (2007:459) om strukturfondspartnerskap. 2006/07:92 Lag om strukturfondspartnerskap, s. 6. finansiering av och program Frågor om stöd prövas av den förvaltande myndigheten för programmet. Avser ansökan stöd från de regionala strukturfonds- programmen eller det nationella strukturfondsprogrammet framgår av 4 och 5 §§ i förordningen (2007:14) om förvaltning av att sökanden ska ange hur annan offentlig med- finansiering ordnats. Enligt 10 § första stycket ska den förvaltande myndigheten kontrollera att ansökan avser stöd som är förenligt med det berörda strukturfondsprogrammet samt med tillämpliga nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelser. Bestämmelsen innebär således att den förvaltande myndigheten har en skyldighet att kontrollera att de planerade stödåtgärderna (inklusive med- finansieringen) är förenliga såväl med nationella bestämmelser som med EG-rätten, och i sistnämnda fall främst i förhållande till artiklarna 87.1 och 88.3 EG-fördraget. Skyldigheten att även kontrollera stödets förenlighet med nationella bestämmelser fanns inte i tidigare förordning.6 Vilka tillämpliga nationella bestämmelser som avses framstår enligt utredningens mening som oklart. I propositionen till förslaget om lag om strukturfondspartnerskap uttalas att de förvaltande myndigheterna, utifrån ett laglighetsperspektiv, ska godkänna ansökningar om stöd till projekt.7 Enligt uppgift från avses t.ex. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Skälet för införandet av bestämmelsen har dock inte varit att kontrollera att en medfinansiering är laglig i förhållande till kommunallagens bestämmelser. 8.1.4Exempel på andra program Det nationella Landsbygdsprogrammet har som övergripande mål att stödja en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Programmet finansieras både från EU-budgeten och nationellt och omfattar totalt cirka 35 mdkr, eller cirka fem mdkr . Inom ramen för programmet utarbetas 21 regionala genomförandestrategier med länen som utgångspunkt. Kommuner, näringsliv, ideell sektor och myndigheter får möjlighet att bilda Leaderområden och utveckla lokala utvecklingsstrategier för lands- bygden. Leaderområdet kan omfatta ett antal kommuner inom ett eller flera län. 6Jfr 7 § förordningen (1999:1424) om förvaltning av . 2006/07:92 Lag om strukturfondspartnerskap, s. 8. finansiering av och program EG:s sjunde ramprogram för forskning och utveckling är uppdelat i fyra huvudområden: Samarbete, Idéer, Människor och Kapacitet. Totalbudgeten för sjunde ramprogrammet är ca och för kärnenergiforskningen i Euratom . Programmet är öppet för olika typer av organisationer som universitet och högskolor, stora och små företag, forskningsinstitut, kom- muner och landsting, myndigheter och nationella forsknings- finansiärer, enskilda forskare m.fl. Förutsättningen för att delta är oftast att projektet bedrivs i samverkan mellan flera europeiska länder. är svensk kontaktpunkt för ramprogrammet. Svenska kommuner och landsting har deltagit i flera projekt som delfinansierats av EG:s tidigare ramprogram.8 EG:s ramprogram för konkurrenskraft och innovation (CIP) stödjer åtgärder för konkurrenskraft och innovation i EU, särskilt inom informationsteknik, miljövänlig teknik och förnybar energi. Programmet har en budget på och omfattar olika program, nya åtgärder och samverkan med andra program. De särskilda programmen är: (1) Programmet för entreprenörskap och innovation, (2) IKT-stödprogrammet (informations- och kom- munikationsteknologi) samt (3) Programmet intelligent energi – . 8.2Medfinansiering av EG:s fonder och program För att erhålla medel från strukturfonderna erfordras annan offentlig medfinansiering. Medfinansiering kan utgöras av rena bidrag men även bestå i tillhandahållande av fastigheter, lokaler, utrustning, material, forskning eller förvärvsarbete.9 Den grundläggande tanken är att medel från strukturfonderna ska utgå till samarbetsprojekt. För projekt som bedrivs i samarbete är någon av aktörerna projektägare eller huvudman, om inte en juridisk person bildats. Ett projekt kan således medfinansieras av flera aktörer men bara finansieras från en fond och under ett program, eftersom strukturfonderna inte ska få finansiera varandra. Det är bara i undantagsfall som enskilda personer eller företag kan få EU-stöd för egen verksamhet. Ett sådant exempel är de s.k. ramprojekt som fanns i programmen –2006. För dessa projekt har strukturfondsdelegationen först 8EU-ABC för kommuner och landsting, Kommuner och Landsting, s. 13. 9Jfr 19 § förordningen (2007:14) om förvaltning av . finansiering av och program beviljat stöd till en länsstyrelse alternativt ett självstyrelseorgan, som sedan förvaltat själva ramprojekten. Företag har fått ansöka om stöd direkt från /självstyrelseorganet som fattat beslut om såväl nationella medel som EU-medel.10 8.2.1Kommunal medfinansiering i förhållande till kommunallagen medfinansiering av projekt inom ramen för och program kan begränsas av kommunallagens regler att åtgärden ska vara av allmänt intresse och ha anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar (2 kap. 1 §) samt att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare bara får lämnas om det finns synnerliga skäl för det (2 kap. 8 §). Det är oklart i vilken omfattning medfinansiering av strukturfondsprojekt ansetts olaglig vid domstolsprövning. De avgöranden som utredningen tagit del av visar att medfinansiering även kan komma i konflikt med kommunallagens bestämmelse om möjligheter för en kommun att bedriva närings- verksamhet (2 kap. 7 §). Det förhållandet att regional och lokal medfinansiering erfordras för att medel ska kunna erhållas från har inte ansetts utgöra synnerliga skäl för att godta en borgen för ett lån som ett kommunalt bolag avsåg att lämna för finansiering av lokaler för ett privat strukturfondsprojekt, RÅ 2000 ref. 1, Hollyhammar-målet. Vidare finns två avgöranden från Länsrätten i . Med- finansieringen har i dessa båda fall ansetts ligga utanför den kommunala kompetensen med hänvisning till att det inte ansågs vara en angelägenhet. Det var dels fråga om verksamhet som normalt inte ankommer på en kommun att bedriva, dels verksamhet som till stor del bedrevs utanför den egna kommunen. Det sistnämnda betyder att medfinansiering kan begränsas av lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. (Lokaliseringsprincipen beskrivs närmare i betänkandets kapitel 3). I det första målet var bakgrunden följande.11 kommun bedrev ett projekt, , i samarbete med 10Organisera för näringslivets medverkan, Nuteks rapport 2005:5, s. 29. 11Mål nr 6390-03. finansiering av och program , och (HTU), och i . Syftet med projektet var att förstärka basen för utbildning, forskning, utveckling och tillverkning inom mikroteknologi, telematik och trådlös kommunikation i regionen. Projektet hade erhållit medel från , mål 2 västra . Sedan kommunen beslutat att anslå till projektet för att bilda ett helägt aktie- bolag, , överklagades beslutet. Klaganden anförde bl.a. att det inte är en angelägenhet för kommunen att bedriva spekula- tiv näringsverksamhet som riktar sig till andra än kommunens medlemmar. Länsrätten gjorde följande bedömning: För att kommunen skall ta befattning med en sådan verksamhet som här är fallet måste stöd kunna hämtas i kommunallagens allmänna kompetensregler. Det grundläggande kravet är därvid att den ifråga- satta åtgärden uppbärs av ett allmänt till kommunen knutet intresse. Det är inte tillräckligt att åtgärden inte står i strid med det allmänna intresset. Kommunen har härvid anfört att avsikten med projektet i första hand är att stärka näringslivet, främst små och medelstora företag i kommunen. Enligt 2 kap. 8 § KL får kommunen genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Härvid gäller dock fortfarande de allmänna principer som uppbär kommunallagen. Som exempel på kompetensenliga åtgärder för att främja näringslivet har i förarbetena nämnts tillhandahållande av mark och teknisk service. Allmänna strukturpolitiska åtgärder skall dock vara förbehållet staten. Det kan finnas utrymme för kommunala åtgärder i verksamheter som normalt tillhandahålls av näringslivet, men där det enskilda initiativet fallit bort. Microbinds verksamhet är dock inte av en så grundläggande och allmän natur att det finns skäl att frångå huvudregeln. Att anslå medel för att förstärka basen för utbildning, forskning, utveckling och tillverkning inom mikroteknologi, telematik och trådlös kommunika- tion i regionen och således till stor del utanför den egna kommunen kan inte anses vara en angelägenhet för en kommun. I det andra målet var frågan om kommuns beslut att anslå medel till projektet (Filmdekor) var kompetensenligt.12 Bakgrunden var följande. Projektet var kost- nadsberäknat till drygt , varav kommunens insats uppgick till drygt 0,8 mnkr. Övriga delar betalades av Västra Götalands- regionen och . Enligt kommunen var projektet i första hand ett arbetsmarknadsprojekt som syftade till syssel- sättning för personer anvisade till arbetsmarknadsåtgärder, samt deltagare med aktivitetsstöd eller socialbidrag. 12 Mål nr 7375-04. finansiering av och program Basen i Filmdekors verksamhet var ett dekor- och rekvisitalager som genom uthyrning skulle tillhanda- hållas olika intressenter. Enligt projektbeskrivningen skulle Film- dekor bli ledande inom sitt branschområde i västra med intilliggande skandinavisk region. Länsrätten fann att beslutet inte kunde anses vara en angelägenhet med hänvisning till att projektet vänder sig till hela regionen och även intilliggande skandinavisk region samt att det inte kan anses utgöra en sådan näringsverksamhet som normalt sett ankommer på en kommun att bedriva. Båda domarna överklagades men varken Kammarrätten i eller Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd. –2006 satsade EU cirka 20 mdkr i genom de fyra strukturfonderna; Europeiska regionala utvecklings- fonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF), Jordbruksfonden (EUGFJ) och Fonden för fiskets utveckling (FFU). Struktur- fondsprogrammen omfattade omkring 60 mdkr inklusive offentlig och privat medfinansiering. Strukturfonderna var huvudsakligen inriktade på tre mål- program - Mål 1, Mål 2 samt det nationella programmet Växtkraft Mål 3. Vidare förekom nationella och regionala program inom ramen för de olika gemenskapsinitiativen Interreg III, Leader+, Equal och . Gemenskapsinitiativen var EU:s särskilda regionalpolitiska instrument. De var inriktade på olika teman och varje initiativ finansierades endast av en strukturfond. berördes även av programmet Innovativa åtgärder som syftade till att främja innovativa metoder och insatser för att förbättra genomförandet av några av målprogrammen. Av en rapport från halvvägs genom perioden –2006 framgår bl.a. att de offentliga aktörerna dominerade i program- genomförandet samt att det var ett problem att näringslivet, en av de viktigaste målgrupperna för programinsatserna, inte deltog i tillräcklig utsträckning. Vidare har det i flera av halvtids- utvärderingarna för Mål 1, Mål 2, Interreg IIIa och konstaterats att för många projekt har en allmän finansiering av och program inriktning och som exempel nämns rådgivningsprojekt, evene- mangsprojekt, turistprojekt och marknadsföringsprojekt.13 hade beslut fattats om ca 13 mdkr för målen 1 och 2, Interreg IIIA samt och . Detta motsvarade av de tilldelade/budgeterade EU-medlen för perioden i dessa program. Den nationella offentliga med- finansieringen i dessa projektbeslut uppgick till ca 15,5 mdkr och den privata till ca 10,6 mdkr. Av den nationella medfinansieringen har för målen 1 och 2 samt och , kommunerna stått för , länsstyrelserna , regionala själv- styrelseorganen och samverkansorganen , landstingen och övrig statlig medfinansiering till och med april 2007.14 medfinansiering av projekt ur Europeiska regionala utvecklingsfonden Utredningens uppdrag är framför allt avgränsat till projekt som innehåller ett tydligt näringslivsperspektiv, vilket innebär att det i första hand är sådana projekt som finansieras ur Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) som är av intresse. Utred- ningen har från inhämtat uppgifter om kommuners och landstings faktiska medfinansiering av olika projekt ur ERUF –2006 t.o.m. februari 2007.15 Av Nuteks sammanställning framgår att den kommunala med- finansieringen av projekt som finansierats från ERUF främst avsett utbyggnad av bredband och andra infrastruktursatsningar, utbyggnad av lärcentra, forskning och utveckling, näringslivs- utveckling samt attraktiv miljö. Av sammanställningen framgår inte om medfinansieringen avsett egna projekt eller om det varit fråga om medfinansiering av andras projekt. Detta har heller inte närmare kunnat utredas. 13EU:s strukturfonder – ett verktyg för regional utveckling. Erfarenheter i halvtid 2000–2006, , s. 138, 145. 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 23. 15Dnr Fi2006:04/2006/10. finansiering av och program Sjätte ramprogrammet för forskning och utveckling En utvärdering av sjätte ramprogrammet visar att det svenska deltagandet varit stort i förhållande till storlek och att det ökat markant i andel sedan femte ramprogrammet. Det var dock universitet och högskolor som stod för den största andelen av de kontrakterade medlen () och näringslivets andel var . Kommuners och landstings deltagande redovisas i statistiken under posten Offentliga aktörer tillsammans med bl.a. statliga myndigheter. Offentliga aktörer stod för eller av kontrakterade medel. Det var dock förhållandevis få svenska kommuner och landsting som deltog i sjätte ramprogrammet. Bland de som erhöll störst andel medel var och kommuner samt läns landsting.16 För den regionala tillväxtpolitikens genomförande finns ett antal program på regional nivå.17 De regionala tillväxtprogrammen (RTP) har till syfte att samordna insatser inom områden där sektorssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbets- marknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. De insatser som genomförs är indelade i fem nationella uppföljningsområden; arbetskraftsförsörjning, entreprenörskap, företagsklimat och företags- utveckling, kluster och innovationssystem, infrastruktur och den attraktiva regionen. Tillväxtprogrammen är framför allt ett arbetssätt för att åstadkomma sektorsöverskridande samarbete för att tydliggöra mål och kraftsamla inom länen kring viktiga tillväxt- frågor. RTP är i första hand strategiska program inom respektive län. Programmen utformas och finansieras i partnerskap mellan offentliga och privata aktörer. Ansvaret för att hålla ihop och driva arbetet med tillväxtprogrammen är fördelat på länsstyrelser, själv- styrelseorgan och kommunala samverkansorgan. RTP finns i alla län, men det praktiska genomförandet ser olika ut. Programstrukturen varierar mellan att vara genomförandeorienterade handlingsprogram med åtgärder för olika verksamhetsområden, och att vara mer övergripande strategidokument inriktade på att samordna och styra 16Svenskt deltagande i sjätte ramprogrammet, . 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 19, s. 18. finansiering av och program andra insatser i regionerna.