sou · GVB361 · 2008-01-01 00:00:00 — Nedan föreslår jag en uppdatering och vissa förändringar av komponenten administration, resor och räddningstjänst i delmo- dellen bebyggelsestruktur. Slutligen avrapporterar jag också min analys av övriga komponenter i denna delmodell, dvs. gator och vägar samt uppvärmning. Komponenten administration, resor och räddningstjänst ersätts av två komponenter – administration respektive räddningstjänst. Jag föreslår att utjämning för resor upphör. I kompo- nenten administration beräknas kommunernas merkostnad med variablerna invånardistans respektive folkmängd. I komponen- ten räddningstjänst beräknas kommunernas merkostnad med variablerna invånardistans respektive lokalt befolknings- underlag. De föreslagna uppdateringarna och förändringarna bör infö- ras . 8.1Kort om delmodellens utformning Delmodellen bebyggelsestruktur består av fyra komponenter – byggkostnader, gator och vägar, uppvärmning samt administration, resor och räddningstjänst. Delmodellen kompenserar för merkost- nader uppkomna på grund av geografiskt läge och/eller gles bebyg- gelsestruktur. erhåller 86 kommuner ett tillägg på . Den genomsnittliga merkostnaden för riket är per invånare. Utfallet för kommunerna varierar mellan ett avdrag på och ett tillägg på per invånare. De fyra komponenterna i delmodellen bebyggelsestruktur in- fördes 1996 efter förslag från (SOU 1993:53), men varje komponent utgjorde då en egen delmodell. Efter förslag från (SOU 2003:88) slogs delmodellerna gator och vägar, uppvärmning, byggkostnader och administration, resor och räddningstjänst samman till en ny gemensam delmodell, . Ersättningsbeloppen fastställ- des då på nytt. SCB har räknat upp de fastställda kostnaderna med netto- prisindex, (NPI). 8.2Mitt förslag till uppdatering och förändring av komponenten administration, resor och räddningstjänst Grundtanken med komponenten administration, resor och rädd- ningstjänst är att kommuner med en liten folkmängd och kommu- ner som är stora till ytan med ett litet befolkningsunderlag samt kommuner där en liten andel av invånarna bor i tätorter har högre kostnader per invånare för administration, lokala resor och rädd- ningstjänst. Kommunerna grupperas efter variabler som bedömts ha inverkan på kostnadsnivån. Kommunerna i varje grupp erhåller sedan en ersättning som motsvarar gruppens genomsnittliga mer- kostnad. I nuvarande komponent delas kommunerna in efter invånare per kvadratkilometer, folkmängd samt tätortsgrad. För invånare per kvadratkilometer kan ersättning ges för kommuner med färre än 6 invånare per kvadratkilometer och med mellan 6 och 10 invånare per kvadratkilometer. Indelning efter folkmängd ger ersättning för kommuner med färre än 10 000 invånare och för kommuner med mellan 10 000 och 20 000 invånare. När det gäller tätortsgraden delas kommunerna in i två grupper som kan ge ersättning - kom- muner täthet och täthet. erhåller 49 kommuner ett tillägg på knappt 340 miljo- ner kronor. Den genomsnittliga merkostnaden för riket är 39 kro- nor per invånare. Mellan kommunerna varierar det från avdrag med per invånare för de 241 kommuner som inte har någon merkostnad till tillägg med per invånare för de 21 kommuner som har högst merkostnad. Nedan redovisas beräkningen av merkostnaderna för administ- ration, resor och räddningstjänst. I samband därmed redovisas mitt förslag till uppdateringar och förändringar. Av kommunernas personalstatistik framgår lönekostnaderna för den administrativa personalen. Kostnaderna för politisk verksam- het, som kan ses som en administrativ kostnad, kan urskiljas ur kommunernas räkenskapssammandrag. Det kan antas att en mindre kommun får högre kostnad per in- vånare än en större för den obligatoriska verksamheten, eftersom en viss administrativ personal för myndighetsutövning och vissa ledningsfunktioner måste finnas i kommunen oavsett kommun- storlek. Därtill är den politiska verksamheten obligatorisk. Även den politiska verksamheten kan antas bli dyrare per invånare i en liten kommun. I nuvarande komponent ges ersättning till kommuner indelat efter folkmängd, tätortsgrad och invånare per kvadratkilometer. Underlagen till ersättningsbeloppen och gränserna har inte uppda- terats . Jag bedömer att komponenten behöver ses över både vad gäller ersättningsbeloppen och vilka kommuner som har merkostnader för dessa verksamheter . Den genomsnittliga administrativa kostnaden per invånare i ri- ket är för den administrativa personalen och 445 kro- nor per invånare för den politiska verksamheten. För kommuner med en folkmängd under 20 000 finns ett stigande samband mellan kostnaderna och minskad folkmängd. För de riktigt små kommu- nerna med en folkmängd under 8 000 är sambandet än tydligare. Kommungruppen glesbygdskommuner är också en grupp med högre kostnader än riket i snitt. Nuvarande modell använder antalet invånare per kvadratkilometer för beräkning av ersättning. Invånare per kvadratkilometer visar ett samband mot de aktuella kostnaderna och kan förklara av skillnaderna i kostnader mellan kommunerna. Ett annat mått för att beskriva befolkningens spridning över kommunens yta är invånardistans. Den mäter, uttryckt i kvadrat- kilometer per invånare, avståndet mellan en kommuns invånare om de placeras ut jämt över kommunens yta. Ju högre värde desto glesare kommun. Invånardistans har ett högre förklaringsvärde för skillnaderna i kostnad för administrativ personal än invånare per kvadratkilometer. Invånardistans förklarar av skillnaderna mellan kommunerna. Även för kostnaden för politisk verksamhet ökar förklaringsgraden något med invånardistans och ger ett förklaringsvärde på . När kommuner grupperas efter invånar- distans framgår att kommuner med invånardistans 0,35 eller högre som grupp har högre kostnad än rikets snitt. Min bedömning är att de variabler som bäst fångar upp vilka kommuner som har strukturella merkostnader för sin administra- tion är invånardistans samt folkmängd. Med dessa variabler kom- mer fler kommuner än att uppfylla kriterierna för ersättning. Jag föreslår att utjämningen för administration utgör en enskild komponent i delmodellen bebyggelsestruktur. De kostnader som ligger till grund för utjämningen ska vara lönekostnader för den administrativa personalen inom den obligatoriska verksamheten samt kostnader för den politiska verksamheten. Vidare föreslår jag att kommunerna indelas efter invånardistans och folkmängd enligt de gränser som framgår av tabell 8.1 nedan. För de kommuner som uppfyller kriterierna vad gäller invånardistans och lokalt befolk- ningsunderlag ska ersättningsbeloppen i tabell 8.1 utgöra grund för beräkning av standardkostnad. Beloppen har beräknats som skill- naden mellan kostnaden för respektive grupp av kommuner och snittet för riket. Tabell 8.1 Förslag till komponenten administration Ersättning kr/inv I mitt förslag delas kommunerna först in efter gleshet (invånar- distans) och därefter efter folkmängd. Detta sker för att systemet inte primärt ska kompensera för liten folkmängd och därmed skapa negativa incitament för kommunsammanläggningar. Mitt förslag ger ersättning till 66 kommuner med en samman- tagen ersättning på . Jämfört med nuvarande modell är det 18 kommuner som tillkommer medan en kommun mister sin ersättning. De tillkommande kommunerna är små kom- muner som i nuvarande modell inte bedöms glesa nog. De ersättningsbelopp som utjämningen för resor grundar sig på fastställdes . Ersättningsbeloppen varierar per invånare för de kommuner som uppfyller kriterierna för folkmängd och täthet. Den reskostnad man avsåg att kompensera för vid modellens skapande går inte exakt att återfinna i kommunernas räkenskaper. Modellen är tänkt att fånga eventuella merkostnader som uppstår av att vissa centrala tjänstemän och personer som sköter viss myndighetsutövning måste röra sig över stora geografiska områden. De resekostnader som redovisas enligt kommunernas kontoplan innefattar mer, som till exempel traktamenten, än vad modellen är tänkt att kompensera för. Man kan även diskutera om utvecklingen inom informationstekniken har skapat ett mindre behov av personliga möten och därmed minskat reskostnaderna. Jag finner sammantaget att det är osäkert om lokala resor inne- bär strukturella merkostnader av en storleksordning som gör det motiverat att beakta dessa kostnader i kostnadsutjämningen. Jag föreslår därför att resor tas bort ur underlaget för utjämning. Enligt lag har kommunerna skyldighet att ansvara för räddnings- tjänsten. Detta kan ske i egen eller annans regi. Kostnaderna för kommunernas räddningstjänst redovisas i kommunernas räken- skapssammandrag. Totalt uppgick kommunernas kostnader för räddningstjänsten till , motsvarande 572 kro- nor per invånare. I nuvarande komponent ges ersättning till kommuner med in- delning efter folkmängd, tätortsgrad och invånare per kvadrat- kilometer. Ersättningsbeloppen och gränserna ligger fast . Jag bedömer att komponenten behöver ses över både vad gäller ersättningsbeloppen och vilka kommuner som har merkost- nader för räddningstjänst . Den kommungrupp som har högst kostnader för räddnings- tjänst är glesbygdskommuner. Men även varuproducerande kom- muner och de tre grupperna övriga kommuner oavsett storlek har kostnader som överstiger genomsnittet i riket. Dagens ersättningsnivå för modellen grundar sig på antalet in- vånare per kvadratkilometer. Det måttet relaterat till kostnaden för räddningstjänst ger ett förklaringsvärde . Om vi istället använder måttet invånardistans höjs förklaringsvärdet till . De 75 kommuner som har en invånardistans över 0,3 har högre kost- nad än rikets snitt. Men differensen i kostnad är stor mellan dessa kommuner och därför är det sannolikt något mer än invånardistans som kan förklara kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för räddningstjänsten. Kommunerna har enligt lag möjlighet att genom avtal låta en annan kommun sköta de åtaganden som åvilar dem inom rädd- ningstjänstområdet. Vidare finns det möjlighet för den enskilda kommunen att tillsammans med andra kommuner, genom ett kommunalförbund, utföra verksamheten. deltog 111 kommuner i 31 olika . I samtliga storleksklasser utom bland de allra största kommunerna har de kommuner som bildat kommunalförbund lägre kostnader, i vissa grupper . Förutsättningarna att bilda räddningstjänstförbund skiljer sig åt i olika delar av landet. I de fall där avstånden mellan tätorterna i de aktuella kommunerna inte är allt för stora är det möjligt att dela på vissa resurser, vilket gör det ekonomiskt lönsamt att bilda förbund. I andra delar kan avstånden vara så stora att det geografiskt inte går att dela på resurser. Detta leder till att det inte är den enskilda kommunens storlek som är avgörande för kostnaden för rädd- ningstjänsten utan antalet personer som bor inom den omgivande regionen. Utredningen har studerat sambandet mellan kostnader för räddningstjänst och lokalt befolkningsunderlagTPF1FPT. Det lokala befolk- ningsunderlaget kan förklara av skillnaderna i kostnader för räddningstjänsten mellan kommunerna. Sambandet visar att desto fler personer som bor inom det omgivande geografiska området, desto lägre kostnader. Sambandet mellan kostnaden för räddnings- 1TP PT Här definierat som antalet personer som bor inom en radie av från kommunens centralort tjänst och kommunstorlek (vilket är en av kriterierna för att få er- sättning för räddningstjänst ) är däremot endast drygt 20 pro- cent. Jag föreslår att utjämningen för verksamheten räddningstjänst utgör en enskild komponent i delmodellen bebyggelsestruktur. Vi- dare föreslår jag att kommunerna indelas efter invånardistans och lokalt befolkningsunderlag enligt de gränser som framgår av tabell 8.2 nedan. För de kommuner som uppfyller kriterierna vad gäller invånardistans och lokalt befolkningsunderlag ska ersättnings- beloppen i tabell 8.2 utgöra grund för beräkningen av standard- kostnad. Beloppen har beräknats som skillnaden mellan kostnaden för respektive grupp av kommuner och snittet för riket. Tabell 8.2 Förslag till ersättning för räddningstjänst efter invånardistans och lokalt befolkningsunderlag Ersättning kr/inv Med mitt förslag omfördelas till 75 kom- muner. Dagens komponent för räddningstjänst inom ramen för delmodellen bebyggelsestruktur omfördelar till SamtligaT kommuner som erhåller ersättning kommer att göra det även fortsättningsvis. Då ersättningsnivåerna blir högreT med mitt förslag kommer de flesta kommuner som får ersättning att få högre ersättning. Det är 33 kommuner som tillkommer i föreslagen delmodell jämfört med nuvarande. Till största delen är det kommuner med ett lokalt befolkningsunderlag över 20 000. 8.3Resultatet av mitt förslag Sammantaget är det fler kommuner som får ersättning för admi- nistration och räddningstjänst i den uppdaterade delmodellen jämfört med den nuvarande. Sammantaget erhåller 86 kommuner dryga . Samtliga kommuner finansierar tilläggen med ett avdrag på per invånare. Genom mitt förslag att dela upp komponenten administration, resor och räddningstjänst i två komponenter ökar träffsäkerheten. ges ersättning för samtliga ingående merkostnader efter samma variabler – tätortsgrad, folkmängd och invånare per kvadrat- kilometer. Med mitt förslag beräknas ersättning i båda komponen- terna med invånardistans medan administration även beräknas efter folkmängd i kommunen medan räddningstjänstens ersättnings- belopp tilldelas efter måttet lokalt befolkningsunderlag. Resultatet av mina förslag är att 67 kommuner får förbättrat utfall medan 223 kommuner får försämrat utfall. omfördelar denna del av delmodellen . Med mina förslag ökar omfördelningen till . Den kommungrupp som får störst höjning är övriga kommuner med som mest 12 500 invånare. Även pendlingskommuner, varu- producerande kommuner och övriga kommuner med invånarantal på mellan 12 500 och 25 000 får som grupper en höjning. Övriga kommungrupper får en sänkning. Utredningens förslag till utfall för komponenterna administration och räddningstjänst, redovisade på kommungruppsnivå (kronor per invånare) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 - 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. De tio kommuner som får störst negativt utfall får en minskning med per invånare. De tio kommuner som får störst positiv förändring får tillägg med per invånare. De allra flesta kommuner, 204, får sänkt ersättning med per invånare. Utfallet för respektive kommun presenteras i bilaga 11a. 8.4Samlat utfall av mina förslag i delmodellen för bebyggelsestruktur I delbetänkandet (SOU 2006:84) lämnade jag förslag till föränd- ringar av komponenten byggkostnader i delmodellen bebyggelse- struktur. beslutade i enlighet med förslaget. Förändringarna införs 2008. I tabell 8.4 redovisas resultatet av mitt förslag från från delbetänkandet med de ovan presenterade förslagen avseende admi- nistration och räddningstjänst. I tabellen presenteras det samman- tagna resultatet som om samtliga förändringar genomförts summerat för . Utredningens samlade förslag till nytt utfall för delmodellen bebyg- gelsestruktur, redovisade på kommungruppsnivå (kronor per invånare) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 – 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. Storstäder, förortskommuner och glesbygdskommuner får för- sämrat utfall medan övriga kommungrupper, främst övriga kom- muner med färre än 12 500 invånare får förbättrat utfall efter mina samlade förslag för bebyggelsestruktur. Det samlade utfallet för respektive kommun presenteras i bilaga 11b. Både mitt förslag vad gäller byggkostnader som alltså genomförs och mitt föreliggande förslag beträffande komponenterna administra- tion och räddningstjänst presenteras även i bilaga 11b som om de införts . 8.5Komponenten gator och vägar Komponenten gator och vägar syftar till att utjämna för struktu- rellt betingade merkostnader för drift och underhåll av det kom- munala gatu- och vägnätet, som utgörs av s.k. tätortsvägar samt enskilda gator och vägar i anslutning till fastigheter som kommu- nerna själva äger. Komponenten baseras på två tillägg: ett klimattillägg som kom- penserar för högre vinterväghållningskostnader och ett ortstillägg som kompenserar för merkostnader för hög trafikbelastning. Klimattillägg utgår till samtliga kommuner men med varierande belopp. Särskilda hänsynstaganden berättigar vissa glesbygds- kommuner (främst i ), ett antal förortskommuner, de tre storstäderna samt vissa större städer till ett ortstillägg. Även ortstillägget utgår med varierande belopp till berörda kommuner. Utjämningen för gator och vägar infördes efter för- slag från (1993:53), och var som nämnts en egen delmodell t.o.m. utgången av 2004. Standard- kostnaderna för drift och underhåll av gator och vägar beräknas på samma sätt som när modellen utformades . Varken kom- ponenterna eller beloppen i modellen har förändrats , annat än att beloppen har räknats upp med NPI till bidragsårets kostnadsnivå. Beräkningarna av standardkostnaden i modellen baseras inte på reala kostnadsdata utan bygger på en skattning av respektive kom- muns strukturella kostnader, som gjorts med underlag från bl.a. . Summan av respektive kommuns klimattillägg och eventuella ortstillägg utgör kommunens standardkostnad för gator och vägar. Den vägda genomsnittliga standardkostnaden uppgår till 135 kro- nor per invånare för . har högst standardkostnad, per invånare, och totalt 48 kommu- ner har den lägsta standardkostnaden, per invånare. Bi- omfördelas för gator och vägar inom kostnadsutjämningen. Tillägg utgår till 58 av landets kommuner och finansieras med avdrag från resterande 232 kom- muner. (SOU 2003:88) redovisar som ett led i en validering av komponenten vissa jämförelser för enskilda kommu- ner mellan tillägg eller avdrag och från genomsnittet avvikande nettokostnad för drift och underhåll enligt en enkät angående kommunernas väghållning från . Enkäten avsåg förhållandena . fann att utfallet av utjämningen stämde relativt väl för större städer i norra , för vissa utvalda för- ortskommuner till och till samt för och . För vissa andra kommuner stämde ut- fallet av utjämningen relativt dåligt mot avvikande nettokostnad. föreslog dock inte någon förändring av modellen. Jag har också validerat komponenten med hjälp motsvarande enkät från Kommuner och Landsting, avseende . Ett problem med enkäterna är att bortfallet varit stort. Enligt upp- gifter från Kommuner och Landsting kan det också finnas andra svagheter med enkäterna, bl.a. att kommunerna inte tillämpar samma kostnadsbegrepp och redovisningsprinciper. Min analys indikerar att modellen som helhet ger en relativt god skattning såväl av kommunernas samlade kostnader som för flerta- let kommungrupper av kostnaderna på kommungruppsnivå. Men valideringen har också påvisat en del svagheter i modellen, som gör det motiverat att göra fortsatta analyser. Jag vill understryka behovet av att Kommuner och Landsting arbetar för att förbättra kvaliteten och svarsfrekvensen i den enkät som ligger till grund för uppgifterna om drift- och un- derhållskostnader för gator och vägar. En möjlighet som jag anser bör övervägas är att låta förtrycka kostnadsuppgifter från räken- skapssammandraget i enkäten, och att efterfråga en nedbrytning av dessa kostnadsuppgifter. Jag konstaterar att en bättre statistik över kommunernas kost- nader för drift och underhåll av gator och vägar skulle öka förut- sättningarna att validera och vid behov förändra komponenten för utjämning av kostnader för drift och underhåll av gator och vägar. Jag bedömer att det finns anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets kommande löpande uppföljning av den kommu- nalekonomiska utjämningen prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av komponenten gator och vägar. Komponenten uppvärmningskostnader syftar till att utjämna för skillnader i kostnader för uppvärmning av kommunala fastigheter mellan olika delar av landet. Kostnaderna avses täcka all lokalyta som kommunen förfogar över. Komponenten beräknas utifrån tre faktorer. Dels den riksge- nomsnittliga lokalytan per invånare i kommunerna, dels den ge- nomsnittliga uppvärmningskostnaden per kvadratmeter i riket och dels ett rikstäckande energiindex. Kommuner med ett gynnsamt klimat får innevarande år ett av- drag på som högst per invånare medan kommuner med ett strängt klimat får ett tillägg på som högst per invånare. Totalt får 182 kommuner tillägg och 108 kommuner avdrag i modellen. Högst tillägg på per invånare utgår till kommun och högst avdrag på per invånare får sammanlagt 57 kommuner huvudsakligen i och samt kommuner belägna utmed . Utjämningen för uppvärmningskostnader infördes efter förslag från (1993:53), och var en egen delmodell t.o.m. utgången av 2004, då den blev en del av delmodellen bebyggelsestruktur. Varken den genomsnittliga lokalytan, den genomsnittliga upp- värmningskostnaden eller energiindexet har uppdaterats sedan mo- dellen infördes. Tillägg respektive avdrag räknas däremot upp med hjälp av NPI. Jag har validerat komponenten med utgångspunkt från en enkät angående kommunernas lokalytor från Kommuner och Landsting. Den faktiska genomsnittliga lokalytan uppgick enligt enkäten per invånare i kommunanvända fas- tigheter eller per invånare om även inhyrd area för verksamhet inräknas, vilket kan jämföras med 6,1 kva- dratmeter per invånare som antas i modellen. På riksnivå förfogar kommunerna över någonstans mellan 39 – 50 miljoner kvadrat- meter lokalyta enligt egna beräkningar gjorda med hjälp av uppgif- ter från Kommuner och Landsting, vilket kan jämföras med de som antas i modellen. Den genomsnittlige uppvärmningskostnaden per kvadratmeter har enligt uppgifter från enkäten ökat från per invånare till per invånare . Kostnadsvariationer förekommer dels mellan kommuner, dels mellan olika lokaltyper. I den befintliga komponenten antas en genomsnittlig kostnad på per kvadratmeter. Jag kan konstatera att underlaget för att utvärdera de regionala skillnaderna i uppvärmningskostnader är bristfälligt, varför det är svårt att avgöra om det finns behov av att göra förändringar av mo- dellen. Möjligheten att få fram bättre data på området framöver bedöms dock som goda eftersom en ny energideklaration för byggnader har införts . Den nya energideklarationen innebär att samtliga byggnader över en viss storlek ska besiktigas, och att vissa uppgifter om byggnaders energianvändning och inomhusmiljö ska deklareras. Jag bedömer att det finns anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets kommande löpande uppföljning av den kommu- nalekonomiska utjämningen prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av komponenten uppvärmningskostnader. 8.7Mina överväganden om behovet av kostnadsutjämning för landstingens bebyggelsestruktur I mitt delbetänkande (SOU 2006:84) reser jag frågan om bygg- kostnadsutjämning bör införas även för landsting, och redovisar i samband därmed vissa uppgifter om landstingens investeringar i byggnader och anläggningar. Enligt de analyser jag redovisar i del- betänkandet skulle en tänkt utjämning av landstingens bygg- kostnader ha omfördelat . Det högsta tilläget skulle ha varit per invånare och det högsta avdraget per invånare. Jag konstaterar i delbetänkandet att jag inte är beredd att föreslå att en byggkostnadsutjämning för landsting, eftersom det vore att i onödan komplicera utjämningssystemet att införa en utjämning av en så liten omfattning som det skulle bli fråga om. Jag konstaterar dock att det kan finnas skäl att överväga en utvidgad kostnads- utjämning för landsting, där en uppsamling sker av effekterna av flera strukturella faktorer som var för sig har liten omfattning, men som sammantaget skulle kunna summera till större belopp. Som exempel på sådana strukturella faktorer nämner jag förutom bygg- kostnader även uppvärmningskostnader. Jag har analyserat om det finns skäl att utvidga kostnads- utjämningen för landsting till att omfatta även andra verksamhets- områden än hälso- och sjukvård respektive kollektivtrafik, som är föremål för kostnadsutjämning .