sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Samordningsuppgifterna inom planeringssystemet berör både verksamhetsgrenen utredning och analys och verksamhetsgrenen utveckling. Inom verksamhetsgrenen statistik ligger ansvaret för att beställa, utveckla och tillhandahålla den officiella statistiken inom transport- och kommunikationsområdet. Även olika typer av nulägesbeskrivningar och andra sammanställningar av data över transporter och kommunikationer produceras inom denna verksamhetsgren. Även denna verksamhet sker i samverkan med bl.a. andra myndigheter samt med och övriga medlemsländer inom EU. Verksamheten bedrivs i projekt som ofta involverar flera eller samtliga verksamhetsgrenar. Även de två operativa avdelningar som finns enligt den organisationsförändring som genomfördes (utrednings- respektive statistikavdelningen) skär över gränserna för verksamhetsgrenarna. I regleringsbrevet för anges att inom verksamhetsområdet utredning och analys skall samla in, sammanställa, analysera och sprida sådant planerings- och beslutsunderlag som behövs för att uppfylla de mål som statsmakterna har lagt fast för transportsektorns utveckling och utvecklingen inom politikområdet IT, elektronisk kommunikation och post. Vidare anges att olika typer av externa effekter av trafiken skall beräknas och att resultatet skall redovisas och analyseras i relation till skatte- och avgiftsuttaget inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag verksamhetsgrenen utveckling anges för att skall utveckla planerings- och beslutsunderlag inkluderande olika analysmetoder som behövs för att bättre kunna belysa hur de mål som statsmakterna har lagt fast för utvecklingen inom transportsektorn samt inom politikområdet IT, elektronisk kommunikation och post skall kunna uppfyllas. Inom verksamhetsgrenen statistik anger regleringsbrevet att skall verka för att samhällets behov av grundläggande statistik om transporter och kommunikationer tillgodoses på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt samt göra statistiken tillgänglig för olika användare. Som jag konstaterade i avsnitt 4.4.1 innebär dessa uppgifter och uppdrag att verksamhet har sin tyngdpunkt i planering, samordning och policyutformning. Statistikansvaret innebär att också har uppgifter som utgör klassisk myndighetsutövning. Verksamheten i dess helhet är i huvudsak inriktad på den offentliga sektorns behov och uppgifter och med starka kopplingar till uppföljningen och utvecklingen av den övergripande statliga planeringen och transportpolitiken. Verksamhet är inte konkurrensutsatt, åtminstone inte i den meningen att det finns några privata alternativ. Uppgifterna bör utövas under myndighetsansvar Med hänsyn till hur mitt uppdrag är formulerat – att analysera förutsättningarna för att ombilda vissa funktioner vid till bolagsform – har jag verkligen ansträngt mig för att finna delar eller funktioner i verksamhet för vilka en bolagisering skulle kunna medföra några fördelar och jag har försökt att kritiskt skärskåda de motiv som talar emot att verksamheten kan drivas som bolag. Likväl har jag inte funnit något som talar för att en bolagisering av någon del av nuvarande verksamhet skulle kunna medföra några fördelar för verksamheten som sådan eller för samhället i stort. Enligt min mening rör det sig helt och hållet om sådana uppgifter som enligt de förvaltningspolitiska principerna och riktlinjerna bör bedrivas i myndighetsform. I de i och för sig ganska begränsade kontakter som utredningen haft med olika myndigheter och andra intressenter har vi inte heller mött någon som ansett att en bolagisering av delar av verksamhet borde övervägas. Myndighet eller bolag 2007:49 Däremot har det påtalats att en sådan förändring skulle leda till problem i olika avseenden, exempelvis skulle ansvaret för den officiella statistiken behöva överföras till någon annan myndighet. När det gäller verksamhet anser jag således att det är väsentligt att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerheten. Detta gäller enligt min bedömning i särskilt hög grad för den verksamhet som bedrivs inom ramen för statistikansvaret, men även för den övriga verksamheten. De särskilda förutsättningar för offentlighet och insyn och krav på tydliga ansvarskedjor som myndighetsformen ger anser jag också vara utomordentligt betydelsefylla i detta sammanhang. Jag menar också att det är en stor fördel att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kan bidra till öppenhet och insyn i verksamheten. Om man undantar statistikverksamheten har uppgifter visserligen inget starkt inslag av direkt myndighetsutövning i den meningen att man beslutar om enskildas rättigheter, skyldigheter eller förmåner. Uppgifterna att samordna planering och tillhandahålla prognoser och annat gemensamt planeringsunderlag av olika slag, liksom ansvaret för metodutvecklingen på området, kan dock ha en mycket stor indirekt styreffekt på de beslut som fattas i samhället och i stor skala påverka resursanvändningen i både privat och offentlig sektor. I verksamhet fattas alltså mängder av beslut som kan ha omfattande indirekt inverkan på enskilda medborgare och företag. Jag anser mot den bakgrunden att det är ett ovillkorligt krav att det finns full insyn i hur och på vilka grunder verksamheten bedrivs. Min uppfattning är att myndighetsformen ger överlägsna förutsättningar i detta avseende. Enligt min uppfattning ger också myndighetsformen bättre än bolagsformen möjligheter att säkerställa att verksamheten kan bedrivas med stor integritet och stort oberoende, vilket jag anser är en förutsättning för att den ska kunna fullgöras effektivt och få önskvärt genomslag i samhället. Genom att utrednings- och analysverksamhet bedrivs i myndighetsform ökar också insynen i hur viktiga delar av transportpolitiken underbyggs och utformas. En fördel i detta sammanhang kan också vara att myndighetsformen av statsmakterna har bedömts vara mer flexibel än bolagsformen (jfr avsnitt 4.3.1). Den anses således ge goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag fördelar är att regeringen relativt enkelt kan ändra i en myndighets uppgifter och ledningsform. En sådan flexibilitet bedömer jag kan vara en betydande fördel i den typ av övergripande analys- och planeringsverksamhet som framförallt ägnar sig åt. Jag har tidigare i kapitel 3 pekat på några möjliga utvecklingsförlopp inom samhället och i organisationen av transportplaneringen, som kan ställa delvis olika krav på planerings- och beslutslaget. Även om man enligt min mening kan vara tämligen säker på att analys- och planeringsuppgifterna efter hand kommer att bli mer komplicerade och krävande, är det därför inte helt självklart att de ska ha exakt samma inriktning över tiden. Att regeringen har stora möjligheter att styra inriktningen av verksamheten vid kan mot den bakgrunden vara betydelsefullt. Ytterligare ett starkt skäl mot bolagisering av verksamheten är att det inte finns någon betydande enskild efterfrågan på tjänster. Den efterfrågan som finns har så gott som uteslutande sin grund i allmänna intressen som är gemensamma för hela det svenska samhället. Att få verksamhet att fungera i bolagsform skulle därför förutsätta att statsmakterna konstruerar en marknad för de berörda tjänsterna, t.ex. i formen av att det överlåts till andra myndigheter och organisationer att beställa tjänsterna från ett bolagiserat . För mig framstår en sådan lösnings som konstlad och förenad med få fördelar och många nackdelar. Den påverkan på förvaltningsstrukturen och statsbudgeten som detta skulle medföra måste anses vara ytterst marginell och ha en mera bokföringsmässig än reell innebörd. Den ökade efterfrågestyrning av verksamheten, som en mer affärsmässig relation mellan och olika tänkbara avnämare kan innebära, skulle skapa oönskade beroendeförhållanden och kunna undergräva förtroendet för verksamheten. I fråga om statistikverksamheten finns det också som tidigare nämnts legala hinder för en sådan lösning. Jag har inte heller funnit att det går att bryta ut enskilda delar av verksamhet och föra samman dem med annan verksamhet som kan bedrivas i bolagsform. Min slutsats att verksamheten även fortsättningsvis bör bedrivas i myndighetsform och att de olika verksamhetsgrenar som finns bör hållas samman inom en organisation innebär inget ställningstagande för att verksamheten i övrigt ska behållas oförändrad. Till denna fråga återkommer jag i kapitel 5. Myndighet eller bolag 2007:49 4.4.6 Organisation av verksamheten vid nuvarande VTI VTI:s uppgifter och verksamhet har som tidigare nämnts till huvuduppgift att bedriva forskning och utveckling som avser infrastruktur, trafik och transporter. I instruktionen anges också att institutet skall utföra forsknings- och utvecklingsarbete åt myndigheter och andra uppdragsgivare och att uppdragen får utföras mot ersättning. Grunderna för ersättningen bestäms av VTI. Enligt regleringsbrevet för år 2007TPF 35 FPT skall målet för VTI:s verksamhet vara att på ett kostnadseffektivt sätt bedriva samhällsmotiverad tillämpad forskning av hög kvalitet. VTI:s verksamhet skall utformas så att den fortlöpande kan utvecklas i enlighet med vad forskningsfinansiärerna efterfrågar och de krav som dessa ställer på forskningsresultatens kvalitet och användbarhet. VTI skall bli mindre sårbart för tillfälliga nedgångar i efterfrågan hos enskilda beställare. Därför skall VTI enligt regleringsbrevet sträva efter att vidga kretsen av forskningsbeställare. Verksamheten skall ha en god internationell anknytning. Tvärvetenskapliga forskningsmiljöer av internationell klass skall byggas upp och vidareutvecklas inom institutets verksamhetsområden. För att utnyttja begränsade resurser optimalt anges i regleringsbrevet att VTI skall sträva efter att kontinuerligt utveckla samverkan med de universitets- och högskoleinstitutioner som bedriver med institutet näraliggande forskning och utbildning. Nya professorstjänster bör inrättas tillsammans med universitet eller högskola. I regleringsbrevet anges vidare att anslaget till , som uppgår till för , skall användas till vissa kostnader för kompetensutveckling, lokaler, särskild utrustning och administration. Dessa kostnader belastar därigenom inte fullt ut den avgiftsfinansierade verksamheten. Anslaget får också användas till forskning och medfinansiering av VTI:s deltagande i EU-projekt. Kostnaderna för de angivna verksamheterna skall särredovisas i årsredovisningen. är indelad i tre avdelningar; avdelningen Trafik och Trafikant, avdelningen Infrastruktur och avdelningen Transportekonomi. Avdelningen Trafik och Trafikant byggs upp av FoU-enheterna Samspel människa, fordon, transportsystem, Trafiksäkerhet, MobiTP 35 PT Regeringsbeslut , N2006/10280/TP, N2006/11614/BS (delvis). SOU 2007:49 Myndighet eller bolag litet, aktörer och planering, Fordonsteknik och simulering samt Miljö och trafikanalys. Exempel på FoU-områden är samspelet mellan människa fordon och trafikmiljö ur ett individperspektiv, trafik- och nätverksmodeller, simuleringsmodeller, mikrosimulering samt trafikstyrning och trafikinformation. Forsknings- och utvecklingsverksamheten inom avdelningen omfattar alla transportslag och trafikantgrupper. Avdelningen Infrastruktur innehåller FoU-enheterna Drift och underhåll samt Väg- och banteknik och enheterna Krockbana, Mätlaboratorium och Verkstad. Exempel på FoU-områden är modeller för analytisk dimensionering av vägar och banor samt dimensionering med avseende på bärighet, nedbrytning, slitage, tjäle och klimatfaktorer. En stor del av verksamheten är inriktad mot vägar och järnvägar. Avdelningen Transportekonomi har två enheter; en i och en i . Inom avdelningen utförs forskning samt konsult- och utredningsuppdrag om bl.a. transportsystemets styrning, olika styrmedel och planering. Verksamheten omfattar hela transportsystemet och dess samspel med omgivningen. VTI är den största transportforskningsmiljön i med nära 190 medarbetare. VTI utför tillämpad forsknings- och utvecklingsverksamhet som rör samtliga transportslag. Institutet har en bred kompetensprofil med kärnkompetens inom områdena säkerhet, ekonomi, miljö, trafik- och transportanalys, kollektivtrafik, beteende och samspel mellan människa-fordon-transportsystem samt inom vägkonstruktion, drift och underhåll. Baserat på statsmakternas uppdrag och mål för verksamheten har VTI formulerat sin mission och verksamhetsidé samt sina kärnvärden.TPF 36 FPT VTI:s mission är att VTI kontinuerligt skall förbättra kunskapen om transportsektorn för att bidra till en effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning samt delta i utvecklingen av innovationer. VTI:s mission är en formulering av institutets grundläggande roll och funktion i samhället samt vad verksamheten syftar till. VTI:s verksamhetsidé är att VTI är ett centrum med bredd och kundorientering för internationellt högtstående forskning och utveckling samt kvalificerat utredningsarbete inom transportsektorn. VTI:s verksamhetsidé är ett uttryck för hur och i vilka former VTI skall bedriva sin verksamhet för att kunna fullfölja sitt uppdrag. VTI:s kärnvärden är att kompetens, samverkan och obeTP 36 PT VTI:s årsredovisning 2006. Myndighet eller bolag 2007:49 roende representerar grundläggande värden som skall prägla den interna kulturen på VTI och som skall genomsyra det dagliga arbetet och verksamheten på lång sikt. VTI:s kärnvärden skall vara vägledande för det sätt på vilket institutet skall genomföra sin verksamhet. har en allt större del av resurserna på transportforskningsområdet avdelats för olika centrumbildningar som skall kraftsamla forsknings- och utvecklingsresurser vid universitet och högskolor, institut, industri och näringsliv i forskningsmiljöer med långsiktigt stöd och finansiering från de stora nationella forskningsfinansiärerna och . VTI deltar nu i fyra av de s.k. virtuella forskningscentra som finansieras av . Två av dessa koordineras av VTI. Institutet deltar också i tre ytterligare nationella centra varav två s.k. Vinnex-center som stöds av . VTI har en förhållandevis omfattande internationell forskningssamverkan. VTI deltar i ett drygt 20-tal forskningsprojekt i EU:s sjätte ramprogram. Projekt som startats inom ramprogrammet pågår och några av de större projekten som institutet medverkar i avslutas inte –2010. Projektansökningar med VTI-deltagande i ramprogrammet har en framgångsfaktor på , vilket enligt kan anses vara unikt högt. Preliminära beräkningar visar att VTI:s medverkan i projekt i EU:s sjätte ramprogram totalt kommer att motsvara ca . Detta är nära dubbelt så mycket som medverkan i det tidigare femte ramprogrammet. Två av de nystartade projekten koordineras av VTI. Ämnesmässigt spänner VTI:s EU-projekt över institutets samtliga kompetensområden. VTI:s uppdragsverksamhet och användningen av basanslaget VTI:s uppdragsvolym och de större uppdragsgivarnas andel av den totala FoU- och konsultintäkten för framgår av tabell 4.1. Den totala uppdragsvolymen har ökat och uppgick till . De två största uppdragsgivarna är och som tillsammans svarar för av volymen , vilket är en något minskad andel jämfört innan. Av tabellen framgår också att statliga och andra offentliga uppdragsgivare är helt domine90 SOU 2007:49 Myndighet eller bolag rande. Av VTI:s samlade uppdragsintäkter torde bestå av offentliga medel. VTI:s totala intäkter inklusive anslag uppgick till ca och uppdragsverksamheten svarade enligt VTI:s årsredovisning för av intäkterna. Uppdragens andel av kostnaderna för verksamheten var . Detta innebär att institutet med god marginal uppfyllde regeringens ekonomiska mål att avgiftsintäkterna skall täcka av kostnaderna för verksamheten. Tabell 4.1 FoU- och konsultintäkter från större kunder 2004–2006, (tkr.). Källa: VTI:s årsredovisning 2006. Uppdragsgivare 2004 2005 2006 Belopp % Belopp % Belopp % 50 246 44 50 689 42 50 283 42 19 439 17 17 261 14 15 054 12 6 174 6 5 374 5 4 405 4 Övr. statliga 9 773 9 8 893 8 10 475 9 EUTPF 37 FPT 6 983 6 13 240 11 10 170 8 Privata 14 814 13 13 518 11 16 292 13 ÖvrigaTPF 38 FPT 6 022 5 11 060 9 14 440 12 Summa 113 451 100 120 Anslaget till skall som tidigare framgått enligt regleringsbrevet användas till kompetensutveckling, forskning, finansiering av EU-projekt, lokaler, särskild utrustning och administration. Av tabell 4.2 framgår hur VTI redovisat användningen av anslaget i årsredovisningen för . De volymmässigt största utgiftsposterna är forskning och utveckling (FoU) och kompetensutveckling. TP 37 PT Intäkterna från EU innefattar en extraordinär intäkt på . Beloppet avser avslutade projekt som till följd av ändrad redovisningsprincip lyfts in . Omfattningen av EUprojekten är större än vad raden EU visar. De flesta av dessa projekt har upp mot nationell medfinansiering, oftast från eller . TP 38 PT I raden Övriga ingår uppdrag från IVSS, EMFO, kommuner och utlandet. Ökningen avser i huvudsak IVSS (IVSS och EMFO är fordonsforskningsprogram som samfinansieras av staten och näringslivet). Myndighet eller bolag 2007:49 Tabell 4.2 Anslagets användning. Källa: VTI:s årsredovisning 2006. Kostnadsutfall (tkr) Utgiftsslag 2004 2005 2006 Administration 2 110 () 2 157 () 912 () EU 2 596 () 2 941 () 3 982 () FoU 8 054 () 11 400 () 16 836 () Kompetensutv. 11 291 () 10 146 () 11 648 () Lokaler 5 627 () 2 348 () 70 () Utrustning 1 844 () 2 150 () 0 () Övrigt 3 370 () 2 220 () 1 277 () Summa 34 892 () 33 362 () 34 725 () Av VTI:s årsredovisning framgår att medel från anslaget till kompetensutveckling av personal har använts till bl.a. forskarutbildning i form av stöd för kursinläsning samt deltagande i externa och interna kortare fortbildningskurser. Anslagsmedel har också använts för medverkan och deltagande i seminarier och konferenser, nationellt och internationellt. Vad den egenfinansierade FoU-verksamheten består av eller syftar till framgår däremot inte av årsredovisningen (jfr dock avsnitt 6.4.6). När det gäller övriga utgiftsslag kan noteras att finansiering av medverkan i EU-projekt ökat sin andel av anslagsmedlen medan administration, lokaler, utrustning och övrigtposten minskat i betydelse. I VTI:s regleringsbrev finns också från och med ett mål för de uppdrag där institutet konkurrerar med aktörer på den privata marknaden. Målet är att VTI i denna verksamhet skall uppnå minst full kostnadstäckning. VTI har definierat konkurrensutsatt verksamhet på följande sätt: Med konkurrensutsatt verksamhet avses projekt som inte finansieras med statliga medel eller bidrag. Om en statlig myndighet upphandlar projekt i konkurrens räknas dessa dock till konkurrensutsatt verksamhet.TPF 39 FPT Denna definition är alltså avsevärt snävare än den betydelse som jag i denna utredning lägger i begreppet konkurrensutsatt verksamhet (jfr avsnitt 4.3.3). Resultatet för den verksamhet som VTI definierar som konkurrensutsatt framgår av tabell 4.3 nedan. TP 39 PT VTI:s årsredovisning 2006, s. 29. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag 4.3 Resultat för konkurrensutsatt verksamhet. Källa VTI:s årsredovisning 2006. 2005 2006 Intäkter 25 722 29 893 27 585 Kostnader 22 417 29 476 26 698 Resultat utan subvention 3 305 417 887 Anslagssubvention -3 539 -2 699 -646 Resultat med subvention -234 -2 282 241 De begrepp VTI använder i denna redovisning är inte helt lättolkade. Med anslagssubventionering avses de konkurrensutsatta projektens kostnadsandel av den anslagsanvändning som berör all uppdragsverksamhet.TPF 40 FPT Jag har tolkat det så att de belopp som finns i raden Anslagssubvention är de gemensamma kostnader för uppdragsverksamheten som det är rimligt att de konkurrensutsatta uppdragen skall bidra till. Om denna tolkning är riktig skulle det innebära att VTI först uppnått den fulla kostnadstäckning i den konkurrensutsatta verksamheten som regeringen satt som mål. VTI bedriver omfattande konkurrensutsatt verksamhet och bör bolagiseras Enligt min analys av VTI:s verksamhet är det uppenbart att en mycket stor del av verksamheten är konkurrensutsatt i den mening som avses i de förvaltningspolitiska riktlinjerna och enligt de definitioner som bl.a. , och gjort (jfr avsnitt 4.3.3). Den verksamhet som är avgifts-/självfinansierad och som avser försäljning av tjänster eller andra produkter som är frivilligt efterfrågade och som kan ha mer än en producent omfattar således för VTI:s del i stort sett all verksamhet utom den anslagsfinansierade, dvs. i runda tal av intäkterna och av kostnaderna . Det betyder att den verksamhet som jag anser vara konkurrensutsatt har en nära 5 gånger större volym än den verksamhet som VTI själv har definierat som konkurrensutsatt. Till detta kommer att den anslagsfinansierade delen av VTI:s verksamhet i huvudsak utgör en bas och ett stöd för den konkurrensutsatta verksamheten. TP 40 PT VTI:s årsredovisning 2006, s. 29. Myndighet eller bolag 2007:49 bör det framhållas att en stor del av den avgiftsfinansierade verksamheten riktar sig mot statliga och andra offentliga uppdragsgivare och att en stor del av uppdragen har formen av forskningsanslag som fördelas, används och administreras på andra grunder än de som gäller på en vanlig varu- eller tjänstemarknad. Skillnaden mellan VTI:s och min beräkning av vad som är konkurrensutsatt verksamhet beror alltså till betydande del på om forskningen skall betraktas som konkurrensutsatt eller inte. Om man som jag anser att nuvarande verksamhetsinriktning vid VTI i huvudsak bör bibehållas är detta sistnämnda något som måste beaktas när man utformar förutsättningarna för den fortsatta verksamheten. Att VTI:s verksamhet till stor del motiveras av den offentliga sektorns behov av forskning och utveckling ser jag dock inte som något skäl för att den inte skall betraktas som konkurrensutsatt. Detta bl.a. eftersom liknande uppgifter redan utförs eller kan komma att utföras av andra privata och offentliga aktörer, t.ex. inom universiteten och högskolorna och inom andra institut och konsultbolag. Min slutsats är därför att huvuddelen av VTI:s verksamhet bör betraktas som konkurrensutsatt och att detta från förvaltningspolitiska utgångspunkter är ett starkt principiellt motiv för att ombilda VTI till bolag. Några starka hinder, av de slag som jag redovisat för vidkommande, för att VTI:s verksamhet skulle kunna bedrivas i bolagsform kan jag inte se. Det behov av offentlig insyn som finns tror jag t.ex. kan tillgodoses utan att VTI behöver vara myndighet eftersom även statliga bolag numera omfattas av offentlighetsprincipen. Om man ser till verksamhetens krav tror jag tvärtom att en övergång från myndighet till bolag kan innebära flera betydelsefulla fördelar. Jag har i avsnitt 4.3.4 redogjort för några generella aspekter på att statlig verksamhet bedrivs i bolag och vilka fördelar och nackdelar detta kan vara förenat med. Fördelar med bolagsformen har därvid angetts vara bl.a. att den kan underlätta verksamhet på internationaliserade marknader med ökat inslag av konkurrens, att den skapar likvärdiga konkurrensvillkor och bättre möjligheter till affärsmässig verksamhet, att den ökar förutsättningarna att utveckla kompetensen, att styrelsen kan ges ökat ansvar för utvecklingen och att ledningen av verksamheten kan effektiviseras samt att möjligheterna att engagera sig i samägande, konsortier och allianser ökar. Som nackdelar anges att det kan vara svårt att blanda 94 SOU 2007:49 Myndighet eller bolag kommersiella uppgifter med ett samhällsuppdrag och att säkerställa att allmänintressen tillgodoses i tillräcklig omfattning. En betydelsefull fördel, som i hög och växande utsträckning är tillämplig på VTI:s verksamhet, är att bolagsformen kan ge förbättrade förutsättningar att verka på internationaliserade marknader.