sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — En licens kan nämligen återkallas om licensinnehavaren har gjort sig skyldig till grov överträdelse eller upprepade överträdelser av de villkor som är föreskrivna i licensen. Som generellt villkor för licens gäller bl.a. att fisket bedrivs i överensstämmelse med gällande regler Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på fiskets område. Reglerna innebär således att licensen kan återkallas om licensinnehavaren har gjort sig skyldig till grov överträdelse eller upprepade överträdelser av fiskebestämmelser. Eftersom prövningen av överträdelsen är densamma i både det administrativa och det straffrättsliga förfarandet, torde inte den lagtekniska utformningen av bestämmelserna ha någon betydelse för bedömningen av om det danska systemet är förenligt med . En ordning där fattar slutligt beslut om återkallelse, innan det finns en lagakraftvunnen fällande dom, skulle innebära att samma brott prövas i både det administrativa och det straffrättsliga förfarandet. Detta skulle strida mot förbudet mot dubbel prövning i artikel 4.1. FSU föreslår därför inte någon ändring av den gällande ordningen. 8.2.1Behovet och lämpligheten av interimistiska beslut Mot bakgrund av slutsatserna i avsnitt 8.1.4 skall , liksom , inte få fatta ett slutligt beslut om återkallelse innan det finns en lagakraftvunnen dom i brottmålet. För att syftet att kunna ingripa vid en överträdelse ändå skulle kunna uppnås, i vart fall delvis, bör det undersökas huruvida det är möjligt att fatta interimistiska beslut om återkallelse. Ett sådant beslut fattas i avvaktan på det slutliga beslutet som tas först när det finns en lagakraftvunnen dom. En självständig prövning av skuldfrågan görs således inte. En bedömning av huruvida en slutlig återkallelse kommer att ske måste däremot göras. Detta torde ske i form av en sannolikhetsbedömning av om ett allvarligt brott har begåtts (avsnitt 8.3). Med en interimistisk beslutsmöjlighet kan ett ingripande ske snabbt och effektivt, i direkt anslutning till överträdelsen. Förutom att detta får antas ha en stor preventiv effekt, medför det också fördelar för den enskilde yrkesfiskaren. För denne minskar naturligtvis förståelsen av ett ingripande ju som gått sedan överträdelsen. Det sagda gäller särskilt om han eller hon Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd inte har gjort sig skyldig till några överträdelser. Yrkesfiskaren är dessutom beroende av licens och tillstånd för sin försörjning. Det torde därför anses olämpligt att sväva i ovisshet om huruvida ett ingripande kommer att ske. En grundläggande princip inom brottmålsprocessen är emellertid att den misstänkte skall behandlas som oskyldig till dess fällande dom föreligger. Från rättssäkerhetssynpunkt kan därför hävdas att det skall föreligga starka skäl för att företa en så ingripande åtgärd som en återkallelse innan det finns en fällande lagakraftvunnen dom. Det finns i detta sammanhang också anledning att beröra krav på proportionalitet. Det anses föreligga en konventionsenlig skyldighet att avväga behovet av en viss åtgärd mot den skada åtgärden kan medföra för den enskilde. Om åtgärden innefattar större men än vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose samhällets intresse, får åtgärden inte vidtas. Ett interimistiskt beslut kan i många fall antas vara helt verkställt när ansvarsfrågan prövas. Mot bakgrund av proportionalitetsprincipen kan därför göras gällande att interimistiska beslut om återkallelse bör få fattas endast när beaktansvärda miljö- och samhällsintressen talar för detta. Beträffande återkallelse av körkort är interimistiska beslut relativt vanliga. Olika typer av allvarligare förseelser, exempelvis rattfylleri, vårdslöshet i trafik och grövre hastighetsöverträdelser ligger till grund för besluten. De interimistiska besluten har på körkortsområdet motiverats med att det krävs ett snabbt och effektivt skydd mot de påtagligt trafikfarliga förarna.TPF14FPT Allvarliga överträdelser av fiskebestämmelser ger negativa effekter för fiskbestånden och de ekosystem dessa är en del av och, som en ytterligare konsekvens, även för fiskerinäringen. Ett interimistiskt ingripande i form av en återkallelse kan ses som ett led i att säkerställa fiskbestånden. Ingripandet kan därför sägas utgöra en säkerhetsåtgärd för att förhindra ett fortsatt otillåtet fiske, till skydd för miljön. Enligt FSU:s mening talar detta, liksom den stora preventiva effekt som kan förväntas uppnås, för att det bör finnas en möjlighet att genom ett interimistiskt beslut kunna företa ett snabbt ingripande vid allvarliga överträdelser. 14TP PT Prop. 1958:69 s. 98, SOU 1957:18 s. 359. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd FSU har inhämtat att både och ser en stor nytta i, och ett stort behov av, en interimistisk beslutsmöjlighet. har i och för sig inte utnyttjat den möjlighet som har funnits att återkalla licens och tillstånd , efter lagakraftvunnen dom. Fram till utgången av har i tolv fall meddelat varning. Enligt vad verket uppgett är skälet till att återkallelse inte beslutats att det för lagakraftvunnen dom inte varit motiverat med ytterligare påföljd. Det beror på att det i aktuella fall hade passerat sedan överträdelsen och det inte hade begåtts några nya överträdelser. Det föreligger således skäl att anta att om det finns en möjlighet att ingripa i direkt anslutning till överträdelsen, detta skulle leda till en faktisk tillämpning av återkallelseförfarandet. En förhoppning är också att om ett interimistiskt beslut fattas, detta torde kunna leda till att den rättsliga processen påskyndas något. Sammantaget anser FSU att övervägande skäl talar för möjligheten till ett interimistiskt ingripande när det föreligger en så stark misstanke om ett allvarligt brott att det är sannolikt att en slutlig återkallelse kommer att ske. 8.2.2Fall som inte leder till fällande dom FSU har tidigare konstaterat att fiskebrotten är lågt prioriterade av polis och åklagare. FSU har gått igenom statistik från och i syfte att utreda hur många anmälda ärenden som leder till fällande dom (avsnitt 2.3.5). I vissa fall preskriberas gärningen på grund av den långa tidsutdräkten från överträdelsen till delgivning av åtal. Om en stor andel anmälda ärenden inte leder till en fällande dom, kan det i viss mån tala mot en interimistisk beslutsmöjlighet. Det kan genom de statistikuppgifter FSU tagit del av konstateras att en förhållandevis stor andel ärenden inte leder till lagföring. Interimistiska beslut torde enligt FSU:s bedömning emellertid aktualiseras i begränsad omfattning. Det rör sig om fall där det redan inledningsvis föreligger förhållandevis klar bevisning. Någon mer omfattande kompletterande utredning för att föra målet vidare till domstol torde för dessa fall inte behövas. Det kan också förmodas att , när ett interimistiskt beslut är fattat, kommer att verka för ett skyndsamt förfarande även i de övriga Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd leden i rättskedjan. Risken för att ärendet inte leder till lagföring genom preskription eller på grund av att bevisningen är otillräcklig, torde därför för dessa fall vara relativt liten. För den händelse att ett interimistiskt beslut inte står sig vid den slutliga bedömningen torde det finnas begränsade möjligheter för den berörde fiskaren att få ersättning för den ekonomiska skada han eller hon har lidit genom återkallelsen. Det finns emellertid bestämmelser om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). I denna bestämmelse anges bl.a. att staten skall ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. När det gäller en felaktig användning av myndighetens fria skön eller en oriktig värdering av bevisning, anges i lagens förarbeten att det normalt bör krävas mycket påtagliga felbedömningar för att vållande skall anses ha förekommit från myndighetens sida.TPF15FPT 8.2.3Begränsning i rätten att utöva yrke Införandet av en interimistisk beslutsmöjlighet kan antas leda till en vidgad användning av återkallelse av licens och tillstånd. Därför måste ställning tas till om förbudet mot begränsning i rätten att utöva yrke i regeringsformen utgör hinder mot sådana beslut. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Som exempel på sådana angelägna allmänna intressen nämns i förarbetena säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen samt bestämmelser om kompetens eller krav för att en person skall få utöva ett visst yrke. Det anges också att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.TPF16FPT I samband med ändringar i fiskelagen angav regeringen att det med hänsyn till det allmänna intresset av att skydda miljön och fiske- resurserna måste anses stå i överensstämmelse med regerings- 15TP PT Prop. 1989/90:42 s. 16. 16TP PT Prop. 1993/94:117 s. 51. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd formens krav att återkallelse av licens och tillstånd kan ske vid allvarliga överträdelser.TPF17FPT Att en prövning av frågan om återkallelse tidigareläggs och därigenom kan antas ge upphov till en utökning av användnings- området, torde inte påverka återkallelseinstitutets tillåtlighet i detta avseende. En vidgad användning får ställas mot intresset av att skydda fiskbestånden och därmed miljön. FSU anser sammantaget inte att ett interimistiskt förfarande skulle stå i strid med bestämmelsen i 2 kap. 20 § regeringsformen. I detta sammanhang kan nämnas att det för visst fiske krävs, utöver yrkesfiskelicens och fartygstillstånd, ett kompletterande fartygstillstånd. Sådant tillstånd erfordras exempelvis för svenskt fartyg vid fiske efter torsk i (4 kap. 8 d § kontrollföreskrifter). En konsekvens av att ett fartygstillstånd återkallas blir att ett sådant särskilt tillstånd inte kan utnyttjas. Av artikel 6 i följer att en person, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, åtnjuter vissa rättssäkerhets- garantier, bl.a. rätten till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Mycket talar för att även ett interimistiskt beslut om återkallelse är att bedöma som ett straff i konventionens mening. Artikel 6 torde därför vara tillämplig på ett interimistiskt beslutsförfarande. Denna bedömning leder inte till annat än att det måste finnas möjlighet att överklaga ett interimistiskt beslut till domstol (se avsnitt 7.15 för kravet på muntlig förhandling). Artikel 6 torde inte innebära något hinder mot omedelbar verkställighet av besluten.TPF18FPT 17TP PT Prop. 2002/03:41 s. 26. 18TP PT Prop. 2002/03:41 s. 27. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd 8.3Utformningen av ett interimistiskt beslutsförfarande Förslag: En yrkesfiskelicens och ett fartygstillstånd får åter- kallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan, om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt. Beslutets giltighetstid skall begränsas enligt vad som gäller för återkallelse för ett slutligt beslut. Det förda resonemanget i avsnitt 8.2 leder enligt FSU:s uppfattning till slutsatsen att ett interimistiskt beslutsförfarande bör införas. Vad gäller frågan om när ett interimistiskt beslut bör fattas, förespråkar FSU att en bedömning skall göras av om det föreligger sannolika skäl för att ett allvarligt brott har begåtts. Sannolika skäl är ett rekvisit som inom straffprocessrätten har fått en innebörd som får anses allmänt vedertagen och därför bör ges samma innebörd i detta sammanhang. Ett flertal interimistiska säkerhetsåtgärder ställer upp sannolika skäl för att ett brott har begåtts som rekvisit för beslut. Begreppet sannolika skäl innebär att de föreliggande omständigheterna måste vara sådana att de vid en objektiv bedömning får misstanken om brott att framstå som berättigad. Ett interimistiskt beslut om återkallelse utgör en mycket ingripande åtgärd. Vid bedömningen av om ett interimistiskt beslut skall fattas bör därför viss försiktighet iakttas. Om den misstänkte har erkänt gärningen eller det annars framstår som klart att en överträdelse har ägt rum, bör ett sådant beslut kunna fattas. Om det däremot föreligger tveksamhet i något avseende huruvida brott har begåtts, bör en lagakraftvunnen fällande dom inväntas innan en återkallelse sker. En återkallelse, genom ett slutligt eller interimistiskt beslut, förutsätter att fråga är om ett allvarligt brott. Beträffande vad som utgör ett allvarligt brott kan hänvisas till vad som uttalades i förarbetena till lagstiftningsärende. Då angavs att bland de omständigheter som har betydelse vid denna bedömning är huruvida överträdelsen föranlett stor orättmätig eller haft stor inverkan på fiskbestånden. Vidare ledning angavs kunna Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd hämtas ur EU:s reglering av vad som utgör allvarliga överträdelser (avsnitt 2.6.4).TPF19FPT Bestämmelserna om interimistiska beslut bör ha en fakultativ utformning, dvs. ges möjlighet att fatta sådana beslut men har inte någon skyldighet att göra det. Även nuvarande bestämmelser om återkallelse har en fakultativ utformning. En åter- kallelse bör beslutas vid en allvarlig överträdelse som förutom den straffrättsliga sanktionen anses böra föranleda den tilläggssanktion som en återkallelse utgör. I varje enskilt fall skall dessutom proportionalitetsprincipen beaktas. Ett interimistiskt beslut måste, med hänsyn till den långa tid som riskerar att förflyta innan den straffrättsliga prövningen har skett, tidsbegränsas. FSU är av den uppfattningen att de tidsramar som anges för slutliga återkallelser är rimliga och bör kvarstå oförändrade. De bör gälla även för de interimistiska besluten. Förslag: Innan fattar ett interimistiskt beslut skall den som riskerar återkallelse ges tillfälle att yttra sig över uppgifterna i ärendet. Det interimistiska beslutet skall delges den berörde och vara överklagbart till allmän förvaltnings- domstol. Enligt FSU:s uppfattning bör den som riskerar återkallelse genom ett interimistiskt beslut ges möjlighet att yttra sig över det material som finns i ärendet. En sådan regel följer, med vissa undantag, av 17 § första stycket förvaltningslagen. Någon författningsreglering utöver denna finns inte vad gäller möjlighet att yttra sig inför ett övervägande om ett slutligt beslut om återkallelse. Mot denna bakgrund anser FSU att det inte heller vad gäller de interimistiska besluten krävs någon ytterligare reglering i detta avseende. Den som riskerar att bli föremål för ett interimistiskt beslut om återkallelse bör således tillsändas den utredning som finns tillgänglig i ärendet. Materialet bör vidare innehålla en upplysning om att överväger att fatta ett beslut om återkallelse, orsakerna härför och information om den eller de bestämmelser 19TP PT Prop. 2002/03:41 s. 29 och s. 33 f. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd som är tillämpliga. Han eller hon skall ges möjlighet att inom inkomma med yttrande häröver. I 17 § andra stycket förvaltningslagen regleras att ifrågavarande myndighet bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Det är således upp till att efter omständigheterna i varje enskilt fall bestämma om denna underrättelse skall delges eller inte. Vad gäller själva beslutet om återkallelse bör detta enligt FSU:s mening alltid delges. Beslutet bör vidare gälla , dvs. utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte annat beslutas. En regel med denna innebörd finns beträffande de slutliga besluten (50 a § fjärde stycket fiskelagen). Regeln bör gälla även för de interimistiska besluten. Tiden för återkallelse bör, liksom för de slutliga besluten, räknas från den dag som anges i beslutet, dock tidigast från delgivningen av detsamma. skall alltså i beslutet ange när återkallelsen skall gälla. Verket bör i vissa fall skjuta fram tiden för återkallelse för att denna skall bli verkningsfull, dvs. äga rum när fiske vanligtvis skulle ha skett. Om återkallelsen skulle gälla efter delgivningen och det inte bedrivs något fiske, har återkallelsen inte någon verkan. Ett interimistiskt beslut om återkallelse skall vara överklagbart till allmän förvaltningsdomstol. En sådan överklagandemöjlighet följer av 51 § fiskelagen. Domstolen har vid överklagande möjlighet att besluta om inhibition av beslutet (28 § förvaltningsprocess- lagen). 8.3.2Beslutsunderlag, uppgiftsskyldighet och sekretess Förslag: och polismyndigheten skall till lämna sådana uppgifter som kan antas behöva vid prövning av ärenden om administrativa sanktioner. Allmän domstol, åklagarmyndighet och polismyndighet skall underrätta om domar och beslut som har betydelse för verkets handläggning av ärenden om återkallelse av licens och tillstånd. Vid de överträdelser som kan komma i fråga för interimistiska beslut torde beslutsunderlaget ofta utgöras av rapporter från Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd , i förekommande fall även från polisen. Om kompletterande information behövs, är naturligtvis inte förhindrat att ta en uppföljande kontakt med dessa myndigheter. Verket kan dock inte ålägga dem att utföra kompletterande förundersökningsåtgärder. Det krävs att och polisen sänder sina rapporter om misstänkta överträdelser till , för att möjlighet skall ges för verket att bedöma om ett interimistiskt beslut skall fattas. Detta gäller även i förekommande fall för beslut om sanktionsavgift. Uppgifterna i och polisens rapporter kan vara belagda med sekretess. Exempelvis gäller sekretess för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål och till bl.a. åklagar- myndighets, polismyndighets och verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (5 kap. 1 § första stycket 1 och 4 sekretesslagen [1980:100]). Sekretess gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretess hindrar inte att myndigheterna lämnar ut uppgifterna till om uppgiftsskyldigheten regleras i förordning (14 kap. 1 § sekretesslagen). Uppgiftsskyldigheten bör därför regleras i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Utredningssekretessen i 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller även hos när sådana uppgifter överlämnas dit. Detta följer av bestämmelsens ordalydelse som anger att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål m.m. Sekretessen gäller oavsett i vilken verksamhet och hos vilken myndighet uppgiften finns. Sekretessen är knuten till vissa uppgifter. Det krävs inte att uppgiften härrör direkt från någon av de angivna brottsbekämpande myndigheterna. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns bestämmelser om skydd för personliga och ekonomiska förhållanden i den brottsbekämpande verksamheten. Detta skydd gäller dock endast så länge uppgiften finns kvar hos den brottsbekämpande myndigheten. Frågan om skydd för sådana uppgifter hos kan därför behöva övervägas. Detta ligger dock utanför FSU:s uppdrag. är också beroende av att få del av domar som meddelas efter interimistiska beslut. Även om ett sådant beslut inte har fattats bör verket få domar för brott enligt fiskelagen för att kunna bedöma om en återkallelse skall ske. Likaså bör domstol, Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd åklagare och polis underrätta om beslut att lägga ned förundersökning eller åtal eller att inte väcka åtal i de fall det föreligger ett interimistiskt beslut. Denna skyldighet bör regleras i förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 8.4Återkallelse vid överträdelser som föranleder sanktionsavgift Förslag: En yrkesfiskelicens och ett fartygstillstånd får åter- kallas , om innehavaren av licensen eller tillståndet har begått en allvarlig överträdelse som föranleder sanktionsavgift. Återkallelse får också ske om innehavaren genom upprepade överträdelser som föranleder sådan avgift i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser. Tidsramarna för återkallelse skall överensstämma med vad som gäller för övriga återkallelser. FSU har tidigare bedömt att överträdelser av bestämmelserna om anmälnings- och rapporteringsskyldighet inte tillhör de allra mest allvarliga på fiskeområdet. Detta förhållande utgör ett av skälen till varför utredningen föreslår att överträdelser i denna kategori skall föranleda sanktionsavgift i stället för straff. De flesta av de överträdelser som enligt FSU:s förslag kommer att omfattas av ett avgiftssystem bör därför inte även föranleda återkallelse av licens och tillstånd. En allvarlig överträdelse som föranleder sanktionsavgift kan dock i vissa fall även anses böra medföra återkallelse av licens och tillstånd. Ett exempel på en sådan överträdelse utgör vissa fall av lämnande av oriktiga uppgifter. En sådan överträdelse innefattar inte alltid ett otillåtet fiske. Det kan därför vara svårt att utöver sanktionsavgiften utkräva straffrättsligt ansvar för överträdelsen. Ett exempel utgör rapportering av annan fiskart än den som fiskats upp. Detta behöver inte utgöra ett otillåtet fiske men kan ändå föranleda stor orättmätig . Förfarandet innebär att kvotutrymmet för den uppfiskade fisken felaktigt kvarstår oförändrat. En sådan överträdelse bidrar också till en snedvridning av konkurrensen mellan yrkesfiskarna. Ett annat exempel på en allvarlig överträdelse som i vissa fall även bör föranleda återkallelse, är utebliven förhandsanmälan. Det finns redan enligt gällande bestämmelser möjlighet att återkalla licens och tillstånd för Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd överträdelser som FSU nu föreslår skall föranleda sanktionsavgift. FSU anser att denna möjlighet bör bibehållas. Vidare bör det enligt FSU:s mening finnas en möjlighet till återkallelse av licens och tillstånd vid upprepade överträdelser som föranleder sanktionsavgift. En sådan möjlighet framstår som motiverad för att i viss mån motverka de negativa effekter med schabloniserade avgifter som uppstår vid ett administrativt sanktionsavgiftssystem. Med schabloniserade avgifter kan avgifternas storlek enkelt förutses. Eftersom avgifterna är förhållandevis låga, bör det finnas ytterligare en sanktion att tillgå för den yrkesfiskare som genom upprepade överträdelser visat sig inte vilja följa gällande bestämmelser. Detta kan förväntas medföra stor preventiv verkan. Med beaktande av att de överträdelser som föranleder sanktionsavgift som regel är att bedöma som mindre allvarliga, bör emellertid som utgångspunkt sanktionsavgift komma i fråga som ensam sanktion även vid upprepade överträdelser. Med begreppet upprepade överträdelser bör förstås minst tre. Det bör också krävas att överträdelserna har ett nära tidsmässigt samband. Som riktlinje kan anges att överträdelserna bör ha skett inom loppet av för att frågan om återkallelse skall aktualiseras. Återkallelse bör vidare enligt FSU:s mening ske endast om yrkesfiskaren genom de upprepade överträdelserna i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser. Återkallelsen är i detta sammanhang att se som en skärpt reaktion för en yrkesfiskare som gång på gång åsidosätter gällande regler. Många av de anmälnings- och rapporteringsskyldigheter som omfattas av sanktionsavgiftssystemet är mycket frekventa. Detta kan leda till att en yrkesfiskare som missköter sig kan komma att påföras ett flertal sanktions- avgifter. Återkallelse bör inte komma i fråga för sådana fall där misskötsamheten framstår som en engångsföreteelse, även om det föreligger flera överträdelser.