sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Kommissionen ansåg att maktutövningen även i en kris ska vara lagbunden och alltså inte bygga på den s.k. konstitutionella nödrätten. Kommissionen noterade att det för krig, krigsfara och sådana utomordentliga förhållanden som är för- anledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig finns regler i 13 kap. RF som ger möjlighet för statsorganen att vidta de åtgärder situationen kräver samt att det inte finns motsvarande regler för civila kristillstånd. Kommissionen ansåg att det kan finnas anledning att i annat sammanhang se över 13 kap. och att behovet av kompletteringar för fredstida kriser därvid kan behöva uppmärksammas. Kommissionen angav att den brittiska lagstift- ningen till skydd mot oförutsedda händelser, Civil Contingencies Act 2004, är en rättslig lösning för sådana situationer som kan vara värd att studera. Försvarsberedningens rapport 2006:1 m.m. lämnade Försvarsberedningen rapporten strategi för säkerhet. Försvarsberedningens förslag till reformer, (Ds 2006:1). Beredningen utgick i sitt arbete bland annat års katastrofkommissions rapport med dess förslag angående kris- ledningsförmåga på nationell nivå. Beredningen konstaterade att det fortlöpande arbetet med säkerhet borde hållas samman bättre i och att ansvarsfördelningen mellan departe- menten borde ses över. Den enhet som inrättats i med uppgift att stödja regeringens krishantering borde utvecklas. För situationer med extra allvarliga sektorsövergripande konsek- venser ansåg beredningen att det bör vara en och samma myndighet som leder krishanteringen. I propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) redovisade regeringen åtgärder för att stärka krishanteringsförmågan på alla nivåer i samhället men med särskilt fokus på den nationella nivån. Propositionen byggde i denna del på Försvarsberedningens förslag i den ovannämnda rapporten 2006:1. Regeringen delade Försvarsberedningens bedömning att krislednings- funktionen vid särskilt svåra kriser borde utövas av en myndighet och angav att den skyndsamt skulle låta ta fram förslag till en närmare utformning av ett system med en krisledande myndighet. Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap över- lämnade betänkandet Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser, (SOU 2007:31) till försvarsministern. Utredningens uppdrag var att göra en översyn av verksamheterna vid , och Sty- relsen för psykologiskt försvar samt att pröva om delar av myndig- heternas verksamheter borde föras samman till en myndighet. Utredningen föreslog att en ny myndighet för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar skall inrättas och starta sin verk- samhet . Verksamheten vid , och Styrelsen för psykologiskt försvar föreslogs upphöra i den takt som är möjlig med hänsyn till det avvecklingsarbete som ska genomföras. Utredningen behandlade inte frågan om regleringen av den högsta statsledningens verksam- het i civila kriser. Betänkandet har remissbehandlats. I budgetpro- positionen för gjorde regeringen bedömningen8 att nuvarande ansvarsfördelning, myndighetsstruktur och organisato- riska uppdelning borde ändras och att en ny myndighet inom poli- tikområdet Samhällets krisberedskap borde inrättas. I pågår nu arbete med att utarbeta en proposition som troli- gen kommer att lämnas till . Utredning av en nationell krishanteringsfunktion i Generaldirektören för fick av i uppdrag att utreda inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion i . I upp- draget ingick att föreslå nödvändiga författningsändringar och att göra en analys av förslagens förhållande till regeringsformen. Upp- draget redovisades i oktober 2007.9 Utredaren lämnade förslag till organisatoriska förändringar i samt förslag till ändringar i sekretesslagen och instruktion. Utredaren föreslog att ett kansli för krishantering under ledning av en chefstjänsteman borde inrättas i Statsrådsberedningen. Kansliet ska ha ansvar för att utveckla, sam- ordna och följa upp krishanteringsarbete. 2007/08:1 utgiftsområde 6 s. 82 9Krishantering i , Rapport från utredaren om inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion i varje departement ska finnas en utarbetad krishanteringsplan och förberedda arbetsformer för krishantering. Vidare föreslogs att ett krishanteringsråd inrättas som leds av chefstjänstemannen. Ett kriskoordineringscenter bör också byggas upp inom . Utredaren angav att förslagen i huvudsak rörde Regerings- kansliets interna organisation, att några förslag som t.ex. gällde övertagande av beslutanderätt från andra myndigheter eller myndighetsutövning inte lämnades och att hennes bedömning var att någon konflikt med regeringsformens bestämmelser inte före- låg. Utredaren angav att hon i sitt arbete noterat de bestämmelser i 13 kap. RF som ökar regeringens handlingsutrymme vid krig och krigsfara och vissa därtill anknutna situationer samt att motsva- rande reglering inte finns för fredstida kristillstånd. Hon anförde att förhållandena i världen och konflikternas karaktär ändrats sedan regeringsformen kungjordes och ansåg, i likhet med katastrofkommission, att det kan finnas skäl att i annat sam- manhang se över kapitlet, t.ex. inom ramen för Grundlagsutred- ningens arbete.10 I anslutning till presentationen av förslaget förklarade statsmi- nistern att förslaget ska genomföras med utredaren i rollen som den nya chefstjänstemannen. I rapporten i samverkan, som lämnades , redovisade Försvarsberedningen sin omvärldsanalys. Bered- ningens bedömning av hotbilden mot redovisas i avsnitt 4.1 ovan. Beredningen behandlade i rapporten även frågan om krisberedskap. Beredningen angav att en ny samlad myndighet för säkerhet och beredskap är en förutsättning för att åstadkomma en kraftfull styrning och samordning av krisberedskapen och att en sådan myndighet måste få ett betydande sektorsövergripande ansvar (a.a. s. 46 f.). Beredningen anförde vidare att en sådan nati- onell krishanteringsfunktion som avses inrättas fyller ett viktigt behov och att den bör ledas av principen att ansvaret för operativ krishantering på nationell nivå i ett akut läge ska ligga hos profes- sionella tjänstemän som kan arbeta enligt ett joursystem. 10 Krishantering i , Rapport från utredaren om inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion i , s. 61 Några allvarliga terrorismfall inträffade i . Frågan om regeringen hade överskridit sina befogenheter i sam- band med händelserna var föremål för KU:s granskning. Det s.k. Bulltoftadramat inträffade . Ett svenskt passagerarflygplan kapades under en flygning mellan och av tre jugoslaver som var medlemmar av den kroatiska Ustasjarörelsen. Kaparna tvingade kaptenen att flyga till Bulltofta. Som villkor för att släppa passagerarna krävde kaparna att sju kroater, intagna på olika fångvårdsanstalter i , skulle utlämnas till kaparna annars skulle planet sprängas. Regeringen beslöt att internerna skulle föras till Bulltofta. Sex av internerna förklarade att de ville gå ombord på planet och detta tilläts. Sedan ett antal passagerare fått lov att lämna planet krävde kaparna en lösensumma för att släppa de återstående passagerarna. En del av summan betalades till kaparna och de återstående passagerarna fick lämna planet som därefter avgick till . KU uttalade följande granskningsbetänkande.11 Från strikt konstitutionella synpunkter förhåller det sig otvivelaktigt så att det konstitutionella regelsystemet till följd av de speciella förhållandena inte iakttogs av regeringen på en rad punkter i samband med kapningen. Frigivningen av internerna och dispositionen av statens medel till lösensumma t.ex. var åtgärder som knappast kan anses lagligen grundade. Med hänsyn till den korta tid som stod till buds i det hotfulla läget kunde ej heller regeringsformens regler beträf- fande konseljbeslut m.m. iakttagas. Mot nämnda brister i regeringens handläggning av flygkapningsfrågan måste vägas det ansvar för enskilda människors - i detta fall flygpassagerarnas och besättningens - personliga säkerhet som åvilar myndigheterna och därvid ytterst regeringen. Regeringens bedömning att en uppenbar nödsituation förelåg var enligt utskottets mening riktig. Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning till anmärkning mot regeringens handlande i samband med flygplanskapningen. Enligt KU borde frågan om särskilda regler för regeringens hand- lande i extraordinära situationer bli föremål för prövning. Det kan här nämnas att KU i sitt betänkande med anledning av propositionen om en ny regeringsform på nytt efterlyste en pröv- ning av frågan om särskilda regler för regeringens handlande i extraordinära situationer och för beslutsprocessen i samband 11 KU 1973:20 s. 17 därmed.12 Frågan om behovet av sådana särskilda regler övervägdes inom och dess slutsats blev att gällande reg- ler gav anvisningar om vilka handlingsmöjligheter regeringen hade i nödsituationer och om dess ansvar för sitt handlande i sådana situ- ationer. KU sade sig sedermera inte finna anledning att ifrågasätta denna bedömning men förutsatte att regeringen fortlöpande ägnade uppmärksamhet åt frågan om sin och berörda myndigheters handlingsberedskap för sådana situationer.13 En annan uppmärksammad händelse som brukar benämnas inträffade . Vid ett bankrån tog en beväpnad rånare fyra banktjänstemän som gisslan. Rånaren krävde att - dömd till internering för bl.a. grovt rån - skulle överföras till banklokalen, samt att en lösensumma på skulle betalas. Justitieministern beslutade att som en beredskapsåtgärd skulle flyttas från fängelset i till för att där ställas till polisens för- fogande. Statsministern tillstyrkte förslaget. Justitieministern fick därefter regeringens fullmakt att bestämma att , om denne själv gick med på det, fick släppas in i banklokalen under förutsättning att gisslan lämnades ut. Polisledningen underrättades om beslutet. Efter det att rånaren hade tagit stryptag på en av kvinnorna i gisslan bedömde polisledningen situationen som så hotfull för gisslan att man beslöt - utan att ha talat med justitie- ministern - att släppa in i banklokalen. Efter gav rånaren upp och gisslan befriades. Vid den efterföljande granskningen hänvisade KU till de utta- landen som man gjort i samband med Bulltoftadramat och tillade14: Beträffande regeringens åtgärd att föranstalta om utläm- nande kan självfallet, inte minst i efterhand, anföras olika meningar om det var den lämpligaste lösningen eller inte. Polisledningens bedöm- ning av det akuta läget är naturligtvis härvidlag av största betydelse. Enligt utskottet måste således regeringsbeslutet om utläm- nande ses mot bakgrund av polisledningens bedömning att en uppen- bar nödsituation förelåg. var det enligt utskottet naturligt att för beslutet villkor uppställdes för polisens rätt att låta förenas med rånaren i banklokalen. Villkoret i fråga kan således inte betecknas som något otillbörligt ingripande i polisens operativa uppgift. Det var också naturligt att regeringen under bank- 12KU 1973:26 s. 35 13KU 1977/78:35 s. 15 14KU 1974:22 s. 19 dramat fortlöpande uppehöll kontakter med polisledningen på . KU framhöll att det vore önskvärt med en fastare beslutsordning och dokumentation i samband med extraordinära situationer, inte minst med tanke på de tjänstemän som har att verkställa reger- ingens beslut. Det s.k. ambassaddramat inträffade på den västtyska ambassaden i . Sex terrorister från västtyska Rote Armee Fraktion (RAF) ockuperade ambassaden och tog gisslan, varav två mördades. samma natt sprängde terroristerna av misstag delar av ambassaden och en terrorist avled. Övriga terro- rister greps och utvisades till dåvarande . En av dem hade emellertid ådragit sig splitterskador och fördes till sjukhus där hon opererades. Kort därefter utvisades hon enligt regeringsbeslut. Utvisningen skedde med stöd av den då gällande lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. ankom verkställighet av utvisningen med stöd av lagen på länsstyrelse och inte på regeringen. KU konstaterade vid sin granskning att den behandlade frågan torde ha fått en lösning efter en lagändring som for- mellt gjorde det möjligt för regeringen att agera på sätt som skedde.15 I övrigt riktade KU inte någon kritik mot regeringens handlande i samband med ambassaddramat. Det har också förekommit andra slag av kriser där regeringen tvingats frångå de normala reglerna för beslutsfattande. Händelsen med U 137 var en sådan kris. upptäcktes att en sovjetisk ubåt med nummer 137 hade grundstött på i . Haveriplatsen låg på militärt skyddsområde inom svenskt sjöterri- torium. Efter hand framkom att u-båten med stor sannolikhet varit bestyckad med kärnvapenladdningar. Ubåtsaffären handlades i regeringen av en liten grupp statsråd. Gruppen bestod i första skedet av stats- och utrikesministrarna, varvid försvarsministern hölls underrättad per telefon, i andra skedet av utrikesministern och i tredje skedet av stats-, utrikes- och försvarsministrarna. KU fann vid sin granskning att regeringens handlande präglades av fasthet och konsekvens vilket ledde till att de svenska kraven i 15 KU 1975/76:50 s. 34 f. fråga om undersökning och bärgning av ubåten snabbt kunde genomdrivas.16 Utskottet noterade att beslutsfattandet i ubåts- affären i hög grad var koncentrerat till en liten krets av statsråd under statsministerns ledning. Enligt utskottets mening är en sådan koncentration nödvändig i krissituationer och statsministerns cen- trala roll följer av att han är regeringens främste talesman och huvudansvarig för samordningen av regeringsarbetet. Utskottet kritiserade inte regeringen på annat sätt än att det uttalade att det hade varit lämpligt att försvarsministern hade avbrutit sitt besök i och att det var ännu mera anmärkningsvärt att inte stats- ministern kallade hem honom. Flodvågskatastrofen, , i södra och sydvästra är en av vår tids största naturkatastrofer. Den drabbade även många svenska turister på semester i området. Över 500 svenskar, främst i , omkom och många skadades. Flera tusen evakuerades. KU konstaterade i sin granskning av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med katastrofen att inledandet av det akuta krisarbetet dröjde mer än acceptabelt och att det grund- läggande problemet var att viktiga uppgifter och slutsatser om vad som kunde ha hänt inte fördes vidare till den högsta ledningen i departementen utan stannade på lägre nivå i organisationen.17 Utskottet anförde att det avgörande när det gäller statsrådens beredskap är att det är möjligt att samla en beslutför regering om fem statsråd och konstaterade att det vid Statsråds- beredningen finns en jourorganisation för att säkerställa detta.18 Utskottet framhöll betydelsen av att snabbt samla regeringen i en krissituation för att ha en beslutför regering på plats och under- strök att det i en krissituation också är av stor vikt att statsråden inte bara får information som gäller det egna ansvarsområdet – sådan information får de direkt från sina departement – utan även sådan som gäller andra statsråds ansvarsområden och händelse- utvecklingen i stort. Om flera statsråd är samlade breddas, enligt utskottet, överläggningen inom regeringen och ett bredare spekt- rum av åtgärder kan diskuteras.19 KU angav att inget hade framkommit som visade att regeringen inte skulle ha kunnat samlas inom föreskriven tid men ansåg att det 16KU 1981/82:35 s. 20 172005/06:KU8 s. 199 182005/06:KU8 s. 195 192005/06:KU8 s. 196 ändå var ett riktigt initiativ att inrätta en särskild statsrådsgrupp. Utskottet ansåg dock att gruppen borde ha inrättats tidigare än . Utskottet menade också att statsrådsgruppens hantering av finansieringsfrågan borde ha skett i regeringsbeslutets form. Det informella sätt som frågan hanterades på var enligt utskottet inte tillräckligt för att budskapet skulle nå ut i organisationen.20 20 2005/06:KU8 s. 196 Som angetts i kapitel 2 har expertgruppen ansett det vara viktigt att som en del av underlaget för sina överväganden studera förhållan- dena i andra jämförbara länder. Gruppen har därför uppdragit åt fil. att göra dels en översikt över EU:s medlems- länders samt och konstitutionella regler rörande krig, krissituationer, undantagstillstånd, terroristangrepp, natur- katastrofer och andra extraordinära förhållanden, dels en studie av systemet för krishantering på högsta ledningsnivå i , , , , , , , och . Uppdraget har också omfattat att klarlägga om inom har några generella rekommendationer på de aktuella områdena. I förevarande kapitel ges en sammanfattning av studie. Studien fogas i sin helhet som bilaga till denna expertrapport. Studien syftar till att med hjälp av en bred europeisk jämförelse belysa den svenska regleringen av krig och krigsfara i 13 kap. RF och att ge underlag för diskussioner om behovet av förändring. Uppdraget fokuserar på systemet för krishantering och den konsti- uionella regleringen av extraordinära förhållanden såsom krig, krigsara, naturkatastrofer, terroristangrepp, svåra epidemier eller svårrtade ekonomiska kriser i andra europeiska länder. EU:s medlemsländer samt och omfattas av studien, som är upplagd i två delar. I ett första steg kartläggs i vilken utsträckning de olika ländernas konstitutioner innehåller regler rörande extraordinära förhållanden eller nödlägen, och hur dessa regler ser ut (avsnitt 3 i studien). I ett andra steg beskrivs systeet för krishantering på högsta ledningsnivå närmare i ett antal länderstudier (avsnitt 4 i studien). Dessa omfattar , , , , , , , och . Länderstudierna innefattar uppgifter om såväl lagsiftningen som beslutsfattandet för de högsta organen i nödlägen, samt exem- pel på när och hur sådan lagstiftning använts i praktiken. Avsnitt 2 i studien innehåller en redogörelse för , eller närmare bestämt , rekommendationer på området och i avsnitt 5 finns slutsatser av kartläggningen. 6.2Den konstitutionella regleringen i av nödlägen Konstitutionerna i de allra flesta europeiska länder innefattar speciella regler, som kan träda i kraft vid vissa typer av nödlägen. Dessa nödlägen definieras olika, och reglerna för hur de ska han- teras skiljer sig också mycket åt, både i innehåll och i detaljrike- dom. Nödlägena kan begränsas till krig och krigsfara, som i t.ex. och , eller innefatta också naturkatastrofer, terrorist- angrepp, svåra epidemier eller svårartade ekonomiska kriser m.m. Regleringen av sådana situationer är också olikartad, och i många fall finns olika regler beroende på krisens art. I andra fall är regel- verket i konstitutionen mycket knapphändigt. Inte sällan kan ett lands historiska erfarenheter utläsas av dess konstitutionella definition av potentiella nödsituationer och hur dessa enligt konstitutionen ska hanteras. Sålunda nämns i konstitution statskupper som ett potentiellt hot mot den demokratiska ordningen, irländarna uppehåller sig vid väpnade uppror, och många före detta Öststater har relativt detaljerade regler för hur undantagstillstånd får användas och vilka fri- och rättigheter som får åsidosättas; detta, kan man förmoda, i reaktion mot hur undantagstillstånd användes . Det rör sig dock inte om någon generell regel: de flesta europeiska länder har i mannaminne befunnit sig under ockupationsmakt, vissa både under och , ändock har inget av dem någon närmare grundlagsreglering i detta hän- seende, medan , som ju inte ockuperats i modern tid, har detta. Rent generellt innebär grundlagsreglerna någon eller flera av följande förändringar: Arbetssätt för och ansvarsfördelning mellan de olika delarna av statsmakten ändras; Invånare uppmärksammas på att vissa av deras normala vanor och beteenden ej längre är lämpade; Vissa demokratiska fri- och rättigheter begränsas eller upphör att gälla; Invånarna åläggs nya skyldigheter. De europeiska länderna benämner också de regelverk som kan träda i kraft i nödlägen olika: undantagstillstånd, larmberedskap, belägringstillstånd, krigsrätt och krigstillstånd är några av de termer som används. I studien görs en genomgång av alla EU-medlemsländers1 samt och konstitutioner. Tyngdpunkten ligger på i vilken mån och hur de olika ländernas konstitutioner reglerar nöd- lägen. För varje land besvaras följande frågor: Finns nödtillstånd reglerat i konstitutionen? Under vilken benämning? I vilka paragrafer? Finns olika grader eller typer av nödtillstånd beroende på nöd- lägets art (krig, naturkatastrof, epidemi osv. För vilka typsituationer gäller nödtillståndet? Vem beslutar om nödtillstånd? Finns tidsbegränsning för nödtillstånd? Hur förlängs nödtillstånd? Hur avslutas nödtillstånd? Vilka effekter har nödtillståndet på balansen mellan regering, statschef och parlament? Vilka effekter har nödtillståndet på domstolarnas roll? Vilka effekter har nödtillståndet på militärens och polisens befogenheter och roller? Vilka grundläggande skydd finns uppställda för den demokra- tiska ordningens fortlevnad? Vilka fri- och rättigheter kan ej inskränkas under några för- hållanden? Finns det andra, landsspecifika element värda att notera? 1 Undantaget är , som ju inte har någon nedtecknad konstitution och därför inte ingår i kartläggningen. Det brittiska systemet för krishantering behandlas dock i en av fallstudierna i del 2 av studien. Länderna har klassificerats i tre olika grupper i enlighet med hur utförligt deras konstitutioner reglerar nödlägen. I avsnitt 3.2 pre- senteras en grupp länder med mycket detaljerade konstitutionella regler för krislägen. Dessa länders konstitutioner besvarar alla eller de flesta av ovanstående frågor. Det rör sig mestadels om länder med ännu levande minnen och erfarenheter av diktatur och missbruk av undantagstillstånd, såsom , , och . Därefter kommer en mer heterogen grupp med länder i ett mellanläge mellan mycket utförliga och mycket knapp- händiga regleringar av nödlägen (avsnitt 3.3). Deras grundlagar innefattar regler på ett antal av ovanstående punkter, men lämnar vissa väsentliga frågor obesvarade. Denna grupp är oenhetlig i två avseenden: för det första finns stora skillnader i vilka frågor som bevaras och hur noggrant dessa regleras, för det andra skiljer sig dessa länders historiska bakgrund och erfarenheter också mycket åt. I avsnitt 3.4 presenteras en grupp länder med liten eller minimal konstitutionell reglering av nödlägen, dvs. länder vars konstitu- tioner reglerar högst ett fåtal av ovanstående frågor. Det rör sig nästan uteslutande om västeuropeiska länder, såsom , , och . Med , och är överrepresenterat i denna grupp och – som i denna klassificering skulle hamna i mellangruppen – utgör sålunda ett intressant nordiskt undantag. De generella slutsatser som kan dras av de nio länderstudierna är att stora skillnader finns i utformningen av nödlagar. De två extre- merna utgörs av ett par grannländer med till vissa delar liknande konstitutionell struktur, nämligen och . Medan har en mycket noggrann reglering av hur statsorganen är tänkta att fungera i en allvarlig nödsituation, ger det schweiziska systemet i det närmaste ett carte till regeringen i sådana fall. De övriga åtta länderna återfinns någonstans däremellan: , och ligger t.ex. närmare den schweiziska modellen medan mer liknar . Studiens jämförelse av hur nödtillstånd regleras i europeiska länders konstitutioner och lagstiftning visar att det svenska regel- verket om krig och krigsfara i regeringsformens trettonde kapitel i vissa delar är unikt – och i andra hänseenden är mycket likt är i ett europeiskt perspektiv unikt i sin konstitutionella reglering av ockupationstillstånd: inget annat euro- peiskt land kommer i närheten av den noggranna reglering i fall av ockupation som har. grundlag är också relativt ovanlig i det att bestämmelserna om nödlägen inte speglar vare sig den gängse analysen av dagens hotsituation eller landets historiska erfarenheter. Detta är annars vanligt i de europeiska konstitutioner som innefattar en definition av nödlägen: en blandning av histo- riska erfarenheter (av statskupper, inre oroligheter osv.)