sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — De inbesparade kostnaderna hos Sjö- fartsverket kan mycket väl vara lägre än de inbesparade kostnaderna för rederier vid exempelvis en utökad lotsdispens. Det finns exempel på att avregleringar som lett till att det tidigare monopolföretaget mer eller mindre behållit sin monopol- position beskrivits som misslyckanden. Det beror dock ofta på en bristande marknadsanalys. Om marknaden har de stordriftskarak- täristika som kännetecknar bland annat lotsningen kan man knappast vänta sig ett utfall som påminner om en marknad med fullständig konkurrens. Även om marknaden fortsätter att vara ett monopol kan det dock finnas fördelar med konkurrensutsättning. Om monopolisten, i det här fallet , i skydd av sitt 8TP PT En väg att avreglera på är s.k. horisontell separation. Den har bland annat prövats i där det tidigare telefonbolaget T med nationellt monopol bröts upp i flera regionala bolag. I lotsningsfallet skulle man hypotetiskt kunna göra varje lotsplats eller varje trafikområde till ett självständigt lotsbolag. Dessa skulle i utgångsläget visserligen ha lokala monopol, men de effektivaste skulle genom uppköp eller samgåenden kunna ta över verksamhet i andra områden. En sådan lösning vore dock förknippad med stora problem, eftersom taxesätt- ningen är gemensam över landet medan lönsamheten på grund av olika stora volymer och fartygsstorlekar varierar kraftigt. monopol blivit ineffektiv är konkurrens en möjlig väg att komma till rätta med det problemet.TPF9FPT Erfarenheter från monopoliserade marknader visar att det finns två huvudproblem. Det ena är att monopolisten utnyttjar sin marknadsmakt och tar ut priser som ger höga vinster. Det är dock inte fallet för lotsningen eftersom taxorna är bestämda. Det andra är just att monopolföretaget blir ineffektivt. Denna ineffektivitet kan ta sig många uttryck. De anställda kan få del av vinsten i form av löner som är högre än marknadsmässiga, s.k. lönepremium, eller genom att arbetstiden inte utnyttjas fullt ut. Ledning kan också få förmåner i form av ersättning, andra fördelar, dyra lokaler etc. Företaget kan investera för mycket i kapital, för lotsningen exem- pelvis i onödigt stora och dyra lotsbåtar. Slutligen kan företaget komma att erbjuda en servicenivå som inte är vad marknaden efterfrågar; i lotsningsfallet är dock servicenivån bestämt exogent. Om det gamla monopolföretaget är tillräckligt ineffektivt kommer vid konkurrensutsättning antingen ett helt annat företag att etablera sig och utföra verksamheten på ett effektivare sätt och ta över monopolet från det gamla, ineffektiva företaget. Alternativt gör konkurrenstrycket att monopolisten stimuleras att bli effek- tivare och kan behålla sin monopolposition men med starkt tryck från potentiella nyetablerade företag. Det senare kräver dock att det inte finns etableringshinder av betydelse.TPF10FPT 2.4Vertikal integration: ett bolag eller separata delar? Bortsett från de gemensamma funktioner som finns i Sjöfarts- verkets centralförvaltning består den mer operativa produktionen av lotstjänster av de tre delarna lotsning, transport av lotsar samt lotsplanering. är dessa tre delar helt vertikalt integrerade inom Sjöfarts- verket, förutom att transporterna på land till stor del köps på marknaden av främst taxibolag. Vissa landtransporter utförs dock i 9TP PT Det kallas i litteraturen för potentiell konkurrens. Ett monopolföretag kan drivas så långt att det beter sig precis som om det rådde fullständig konkurrens, enbart på grund av hotet från att om man inte är effektiv så startas nya företag som tar över marknaden från mono- polföretaget. Utan etableringshinder är marknaderna utmaningsbara. 10TP PT Inom t ex flygbranschen finns fler exempel på gamla stora flygbolag: PanAm, TWA, Swissair som inte klarat konkurrensen. har behållit en marknadsandel på , vilket kan ses som ett utslag av att man är tillräckligt effektiv för att behålla sin marknadsposition. egen regi med tjänstebilar som antingen körs av lotsen själv eller av båtmännen. Taxiresorna upphandlas dock, vilket medför en viss grad av vertikal kontroll för landtransporter genom upprättandet av långsiktiga kontrakt i stället för att varje gång taxi behövs ringa och beställa taxi som en vanlig hushållskund.TPF11FPT Teorin som behandlar frågan om en verksamhet bör vara verti- kal integrerad eller inte baserar sig på två förklaringar: marknads- mässiga och transaktionskostnadsmässiga. På en marknad med fullständig konkurrens existerar varken marknadsimperfektioner eller transaktionskostnader. I så fall är köp och försäljning via marknaden alltid effektivast och det finns ingen anledning för något företag i produktionskedjan att vertikalt integreras med något annat längre upp eller ner i kedjan. De marknadsmässiga förklaringarna till varför vertikal integra- tion kan öka effektiviteten har att göra med existensen av mark- nadsimperfektioner. Om det exempelvis råder monopol i det första produktionsledet blir företagen i nästa produktionsled beroende av monopolföretaget. De kan i värsta fall bli nekade att köpa av monopolföretaget (som kanske ingår avtal med en konkurrent) eller bli tvungna att köpa sina insatsvaror till monopolpris. Företaget i andra produktionsledet kan då ha skäl att köpa upp eller på annat sätt integreras med det första företaget för att undvika dessa negativa konsekvenser. På samma vis kan ett företag som har monopol i ett senare led i produktionskedjan komma att bli den enda köparen av ett producerande företags varor. Då uppstår monopsoni med liknande negativa konsekvenser, varvid vertikal integration kan vara ett sätt att internalisera dessa problem och ersätta marknadslösningar med beslut inom företaget. De transaktionskostnadsmässiga förklaringarna har bland annat att göra med hur stora kostnaderna är för att köpa och sälja via marknaden jämfört med att göra transaktioner inom företaget. Om transaktionskostnaderna är lägre genom att agera via marknaden kommer inte vertikal integration att uppstå. Den vertikala integrationen inom lotstransporterna illustrerar skillnaderna. För de sjötransporter som utförs av båtmännen med särskilda lotsbåtar finns ingen motsvarande marknad alls att köpa in dessa tjänster på. Det beror på att verksamheten är starkt specialiserad: det finns inga motsvarande tjänster på annat håll i 11TP PT Interna uppgifter från gör dock gällande att taxikostnaderna stigit med efter upphandling, då man förlorat den flexibilitet som användningen av olika taxibolag ger. samhället, verksamheten kräver specialiserade båtar och att vara lokaliserad på speciella platser. Transaktionskostnaderna för att köpa dessa på marknaden skulle vara mycket höga. Verksamheten är därför normalt vertikalt integrerad i (på några platser har man dock avtal med en privat utförare på orten). Land- transporterna, däremot, är inte alls unika. Att transportera en lots från A till B skiljer sig inte från att transportera vem som helst. Taxitransporter (liksom buss eller tågbiljetter) kan köpas direkt på marknaden där det finns många aktörer, som i de flesta fall kan tillhandahålla tjänsterna av önskad kvalitet , till ett marknadspris som inte är ett monopolpris. Transaktionskost- naderna förknippade med marknaden är i det fallet låga.TPF12FPT Sjöfarts- verket köper dem sålunda bäst på marknaden (om man inte kan utföra dem själv billigare med tjänstebilar). 2.5Analys av en effektiv vertikal integration för lotsningen I avsnitt 2.3 konstaterades att såväl lotsningen som sjötransport- erna vid en viss lotsplats utgör lokala naturliga monopol. De mark- nadsmässiga argumenten för att vertikal integration är lämpligt är därmed starka. Om man tänker sig ett lokalt lotsbolag och ett lokalt båtmansbolag på en viss plats skulle ett s.k. bilateralt mono- pol uppkomma. Marknaden finner ingen direkt lösning på en sådan situation utan den måste lösas genom förhandling där utfallet beror på vilken förhandlingspart som är starkast. Därmed riskerar man att marknadsimperfektioner uppstår. Lotsning och sjötransport bör därför utifrån teoretiska utgångs- punkter kännetecknas av vertikal integration. Sådan integration kan vara inom samma organisation såsom eller i en svagare form genom kontrakt mellan lotsorganisationen och en fristående utövare (vilket diskuteras utförligare i nästa avsnitt). Denna organisation bör däremot fritt kunna köpa landtransporttjänster på marknaden såsom . Lotsplaneringsfunktionen är gemensam för flera lotsplatser. Med dagens teknik är det inte nödvändigt att leda 12TP PT Ett kanske än mer slående exempel är att inte äger egna oljekällor för drivmedel till lotsbåtarna, utan köper dieselolja med obetydliga transaktionskostnader på marknaden. Den vertikala integrationen var annorlunda då t.ex. lotsarnas bostäder ofta ägdes av arbetsgivaren; å andra sidan höll sig lotsarna med egna lotsbåtar. verksamheten på den lokala platsen, åtminstone så länge lots- planeringspersonalen har tillräcklig lokalkännedom. Därtill råder betydande stordriftsfördelar: lotsplaneringen kräver bemanning 24/7 och en operatör kan sköta planeringen för mer än en plats. Ett arbete kommer att påbörjas inom för att undersöka om dagens sex lotsplaneringscentraler kan reduceras i antal. Så länge lotsplaneringen utförs av särskild personal skulle samma bilaterala monopol uppkomma mellan lotsplaneringscent- ralen och det lokala lotsbolaget, som mellan lotsar och båtmän. Därför är det att rekommendera att dessa båda ingår i samma orga- nisation. Lotsplaneringen har dessutom en överordnad roll i planeringen, varför det av organisatoriska skäl är lämpligt att den funktion som planerar den operativa verksamheten ingår i samma helhet som den produktion som skall ledas. I en situation med fristående, lokala lotsbolag skulle man naturligtvis kunna tänka sig ett samägt lotsplaneringsbolag som på uppdrag av de lokala lots- bolagen skötte deras operativa planering enligt specificerade vill- 2.6Upphandling av sjötransporter – är vertikal kontroll ett alternativ? Den teoretiska analysen ger alltså vid handen att det är sannolikt att högst effektivitet uppnås vid en hög grad av vertikal integration mellan de tre delarna lotsning, sjötransport och planering. Huru- vida en gemensam organisation för hela landet – av typ Sjöfarts- verket – eller ett antal fristående lokala (regionala) lotsbolag, leder till högst effektivitet är däremot svårare att besvara enbart utifrån en teoretisk analys. Oavsett om det finns ett nationellt eller många lokala lotsbolag återstår frågan om sjötransport och planering måste vara en del i samma vertikala organisation eller om en lösare form av koppling är möjlig. Kan vertikal kontroll ersätta vertikal integration? Kan lotsbolaget/bolagen handla upp dessa tjänster på marknaden och därmed få en ökad effektivitet jämfört med om man (som ) producerar det internt inom den egna organisationen? Svaret på den frågan bestäms i huvudsak av vilken lösning som medför lägst transaktionskostnader. 13TP PT På ett liknande sätt som taxibolag är knutna till samma taxiväxel som fördelar körningarna. Transaktionskostnader består framförallt av kontraktskostnader i form av att formulera villkoren tillräckligt precist, övervaknings- kostnader för att se om den utförande parten uppfyller kontraktet, kostnader för att utnyttja sanktionsmöjligheter om så inte är fallet, kostnader för att byta leverantör vid en kommande upphandling m.m. När det gäller sjötransporterna borde det vara någorlunda oproblematiskt att formulera ett kontrakt som reglerar villkoren för den aktör som i så fall skulle utföra verksamheten. är båtmännens avtal utformade så att de har en reglerad inställelse- tid (jour eller beredskap), att det finns bemanning 24/7, vilken kompetens som krävs osv. Man kan visserligen hävda att båt- männen är lite av allt-i-allo på lotsplatserna och sköter sysslor som enklare underhåll av lotsbåtar och lokaler, transporter med tjänste- bilar, trädgårdsarbete, snöskottning, viss utprickning med mera. När lotsplaneringsfunktionen centraliseras ökar också det lokala ansvaret för båtmännen. Men det borde gå att formulera kontrakt som även täcker in behovet av sådana sysslor, även om det kräver en noggrann specifikation. Det främsta problemet i en upphandling torde gälla lotsbåtarna. Man kan antingen tänka sig att de ägs av det båtmansbolag som vinner upphandlingen. Men eftersom lotsbåtar är specialiserade torde det vara svårt att sätta in några andra båtar än de som redan finns i utgångsläget.TPF14FPT Därmed finns det inget att vinna på att inkludera material i upphandlingen, såsom i vissa andra fall där det företag som vinner upphandlingen kan göra det genom att man har tillgång till bättre material än andra. Dessutom försätter man båtmansbolaget i en stor risk. Ett större haveri på en lotsbåt, medför mycket höra kostnader. Detta skulle kunna täckas genom försäkringar, men med många små aktörer skulle troligen försäk- ringskostnaderna bli högre än om alla lotsbåtar finns i samma bolag. Ett andra alternativ är att lotsbolaget/en äger lotsbåtarna och att båtmansbolaget som vinner upphandlingen hyr dessa. Då uppstår å andra sidan problemet att incitament saknas för att hantera mate- rialen försiktigt, om eventuella reparationskostnader täcks av annan 14TP PT Samma problem har funnits inom järnvägen där det på grund av olika teknik inte går att använda lok från andra länder. Nya operatörer blir hänvisade till att ta över SJ:s lok. Upp- handling av lokal busstrafik i städer med biogasbussar lider av samma problem då alternativa fordon saknas och den befintliga fordonsparken saknar alternativ användning. part, ett s.k. moral hazard-problem. Därmed kan kostnaderna för reparation och underhåll komma att stiga. Vinsten med att upphandla sjötransporttjänsterna skulle vara att effektiviteten skulle kunna bli högre. Ett eventuellt lönepremium skulle kunna reduceras. Personalens tid skulle kunna utnyttjas på ett bättre sätt. Man skulle också kunna låta entreprenörer upptäcka samordningsvinster om det är så att lotstransporter går att kombi- nera med att utföra andra verksamheter. Vilka dessa skulle vara kan som sagt endast marknaden svara på, kanske ett skärgårdsrederi, ett taxibolag eller ett hamnbolag. Likaså kan det vara möjligt för båtmännen på en viss plats att erbjuda sina tjänster på andra områden om det är möjligt med hänsyn till kärnverksam- heten. Man kanske kan ta över utprickning och farledsunderhåll, trossföring i hamnar, viss isbrytning osv., allt i syfte att bättre utnyttja samdriftsfördelar. Risken med upphandling skulle vara att lokal kompetens urhol- kasTPF15FPT, att kontrakten är svåra att specificera och övervaka så att servicen till lotssökande fartyg försämras, att få eller inga lämnar offert så att det inte uppstår någon reell konkurrens om mono- polet, att det är svårt att byta entreprenör efter den första upp- handlingen och att problemet med lotsbåtarnas hemvist leder till ökade kostnader. Problemen på just denna marknad borde dock inte vara olösliga. Samma principiella resonemang gäller lotsplaneringsfunktionen. Här är det dock svårare att se att verksamheten på ett enkelt sätt kan upphandlas. Det beror dock på vilka arbetsuppgifter som ligger på lotsplaneringen och vilka som utförs lokalt av lotsar och båtmän. En mer övervakande funktion är lättare att upphandla än en funktion som är direkt arbetsledande. Om lotsplaneringen ska vara delaktig i prissättningenTPF16FPT blir det ännu svårare att lägga det på en extern part. Frågan behöver belysas på ett djupare plan innan några slutsatser kan dras, men preliminärt är slutsatsen att vertikal inte- gration är att föredra. 15TP PT I många upphandlingsprocesser har en utveckling skett mot att stora nationella aktörer tränger ut lokala operatörer. 16TP PT Till exempel genom att erbjuda lägre priser om det finns ledig kapacitet eller högre priser för att ge service om kapaciteten redan utnyttjas fullt ut. Se kapitel 4. 3Prissättningsprinciper: samhällsekonomisk marginalkostnad eller full kostnadstäckning? I ekonomisk teori konstateras att marginalkostnadsprissättning leder till ett effektivt resursutnyttjande och därmed är den från sam- hällets sida bästa prissättningsprincipen. På de flesta marknader är detta inget problem. Marginalkostnaden kommer att vara högre än genomsnittskostnaden, vilket medför att marginalkostnadsprissätt- ning leder till full kostnadstäckning. De problem som ofta uppstår inom transportsektorn är sålunda undantag. Det beror på att infrastruktur ofta medför stora inves- teringar och små rörliga kostnader, vilket leder till fallande genom- snittskostnader och att marginalkostnaden är mindre än den totala genomsnittskostnaden. Detta betecknas som en marknadsimper- fektion: den oreglerade marknaden ger inte den bästa lösningen (eller i sämsta fall ingen lösning alls). Marginalkostnadspris leder i de fallen till finansiella underskott. Det är dock inte alltid så, exempelvis parkeringsplatser i städer där det råder brist på platser och där marginalkostnaden blir långt högre än genomsnittskost- naden. Den vänstra figuren visar en situation som påminner om lotsningen och andra verksamheter som kännetecknas av fallande genom- snittskostnader. Vid pris lika med marginalkostnad erhålls det effek- tivaste kapacitetsutnyttjandet, men vid denna kvantitet kommer genomsnittskostnaden att vara högre än priset, med andra ord uppkommer en finansiell förlust. I den högra figuren är förhållan- det det omvända och kan representera flertalet andra marknader (för att den vinst som görs vid det optimala priset ska bestå krävs någon typ av etableringshinder, annars skulle nya företag lockas in på marknaden och utbudet öka tills priset sjunkit så mycket att inga vinster längre görs). Det finns sålunda ingen principiell skillnad mellan prissättning av infrastruktur och drift. I båda fallen är marginalkostnadspris- sättning det som leder till den effektivaste lösningen. Att man ofta skiljer dessa verksamheter åt i praktiken beror på att för infra- struktur leder ofta (men inte alltid) denna prissättning till finan- siella underskott medan för drift (trafik) leder den till kostnads- täckning.TPF17FPT Att betona samhällsekonomisk marginalkostnad är att det i många fall förekommer andra marknadsimperfektioner, främst externa effekter. Transportföretagets marginalkostnad kommer då inte att överensstämma med marginalkostnaden då alla intres- senters i samhället kostnader beaktas. Den kostnad som ska ligga till grund för priset ska då inkludera sådana effekter, vilka kan vara såväl positiva som negativa. Lotsningen kännetecknas av ett lågt kapacitetsutnyttjande av lots- arna, i genomsnitt , och sannolikt även av övriga resurser.TPF18FPT Det förefaller som om marginalkostnadsprissättning skulle kunna vara särskilt relevant just för denna marknad, då det borde finnas en stor potential att öka resursutnyttjandet. Lotsarna kan inte sysselsättas till mer än drygt hälften av sin möjliga tid medan fartyg går i farlederna utan lots. Den samhälls- ekonomiska marginalkostnaden för att ianspråkta en lots som har arbetstid men inte skulle lotsa något annat fartyg lotsningen pågår är lika med noll (det finns ingen alternativkostnad för lotsen, dock tillkommer transportkostnader m.m.). För att justera för externa effekter ska exempelvis kostnaden för lots- 17TP PT Även för drift finns många exempel på verksamheter som skulle ge underskott med marginalkostnadsprissättning. Många kan överhuvudtaget inte drivas med lönsamhet. I de fall samhället ändå önskar bedriva sådan verksamhet, exempelvis en olönsam järnvägs- eller färjelinje måste det finansieras över statsbudgeten och upphandlas eller bedrivas med sub- vention. 18TP PT (2007). båtarnas miljöpåverkan belasta kalkylen. Dessa effekter är dock sannolikt jämförelsevis små. En viktigare samhällsekonomisk effekt är de positiva externa effekter som uppkommer genom att säkerheten för andra sjöfarare, hamnar m.fl. ökar med lots ombord. Det enskilda fartyget beaktar bara sin egen säkerhet samt risken för de eventuella skadestånd vid olycka som man kan få betala. Hur stora dessa positiva externa effekter är finns inga uppskattningar av. Om de är av betydande storlek skulle det tala för lägre avgift än de interna marginal- kostnader som fortsättningsvis analyseras.TPF19FPT I praktiken är dock samhällsekonomisk marginalkostnadspris- sättning svårt att tillämpa framgångsrikt på lotsningsområdet. För det första är den kortsiktiga marginalkostnaden i normalfallet långt under genomsnittskostnaden: uppskattningsvis kanske bara en tredjedel. Marginalkostnadsprissättning skulle leda till stora finan- siella underskott, minst dubbelt så stora som , vilka skulle behöva täckas på annat sätt. De effektivitetsförluster som finns inom lotsningsverksamheten skulle flyttas till andra områden med åtföljande snedvridningar. För det andra kännetecknas lotsningen av kraftiga och oförut- sägbara variationer i efterfrågan. Fartygen kommer och går vid oregelbundna tider: vid en viss lotsplats kan det utföras 12 lotsningar, ingen alls. Efterfrågan är känd högst i förväg, men ofta mindre än så, då väderleksförhållanden och förseningar i hamnarna ofta förändrar ankomst- och avgångs- tidpunkter in i det sista. Ett konkret och vanligt exempel kan illustrera svårigheten. Vid en lotsplats är fyra lotsar i tjänst. Två har viloperiod. En lots är upptagen med en lotsning. Den fjärde lotsen ska lotsa ett utgående fartyg till sjöss, lotsningen tar . väntas ett ingående fartyg. Marginalkostnaden för att lotsa det ingående fartyget är i stort sett noll: lotsen finns ändå på plats. Det krävs ingen extra lotstransport, tvärtom sparas sannolikt kostnader in då lotsen inte behöver transporteras med taxi tillbaka till utgångsläget. Men om det utgående fartyget blir fördröjt i hamnen i finns ingen lots tillgänglig för det ingående fartyget. 19TP PT De positiva externa effekterna (vars storlek alltså är okänd) används ibland som ett argument för att lotstaxorna bör ligga under nivån som ger full kostnadstäckning. Det är i och för sig riktigt. Men vilket analysen visar även utan att beakta dessa externa effekter bör taxorna ligga under nivån för full kostnadstäckning. Om de externa effekterna beaktas blir slutsatsen sålunda att taxorna ska ligga ännu längre under nivån för full kostnads- täckning. naden för den lotsningen stiger plötsligt: en ny lots måste tas ut på övertid, transporteras först med taxi, sedan med lotsbåt ut till fartyget.TPF20FPT Marginalkostnadsprissättning som återspeglar kostnaden vid ett visst tillfälle ger i lotsningsfallet inte önskade resultat. Det skulle kräva att priset justerades upp och ner beroende på det aktuella trafikläget in i det sista. Systemet blir inte förutsägbart. Fartygens beslut om att ta lots eller inte (eller alternativt vänta tills billigare lots blir tillgänglig) avgörs inte i ett sent skede. Resonemanget gäller dessutom enbart icke-lotspliktiga fartyg. För flertalet fartyg, de lotspliktiga, har priset på kort sikt ingen betydelse för efter- frågan. Analysen visar sålunda att strikt marginalkostnadsprissätt- ning knappast skulle ge önskade effekter eller lösa effektivitets- problemet. Ett alternativ skulle vara att prissätta enligt den förväntade kortsiktiga marginalkostnaden vid en viss lotsplats. Kapacitetsutnyttjandet varierar mellan olika lotsplatser från av lotsarnas tid upp till . Sannolikheten för att en lots finns tillgänglig varierar sålunda och prissättningen skulle kunna vara olika mellan olika lotsplatser utifrån kapacitets- utnyttjandet. Det skulle leda till förutsägbarhet och vara ett bättre alternativ än det förra, men fortfarande inte leda till önskad effek- tivitet på grund av de stora variationerna runt det genomsnittliga utnyttjandet. Ett tredje alternativ är att prissätta enligt långsiktig marginal- kostnad. Detta skulle medföra en högre kostnadstäckningsgrad, motsvarande cirka två tredjedelar av de totala kostnaderna som hänför till lotsningen.