sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Regerings- formen reste inga hinder för att statsråd eller deras medarbetare sökte påverka förvaltningsmyndigheternas handlande i frågor som låg utanför det skyddade området i RF 11:7. Utredningen fann det inte ens säkert att synpunkter i spörsmål som täcktes av denna bestämmelse var förbjudna, även om de saknade rättslig giltighet. Dessa ställningstaganden mötte häftig kritik men också instäm- manden, bl.a. i verksledningsutredningen som i väsentliga delar anslöt sig till förvaltningsutredningens analys. En viss tyngdpunkts- förskjutning kan dock noteras. Den slutsats i förvaltnings- utredningen som väckte störst uppmärksamhet och som också i stor utsträckning fångades upp av verksledningsutredningen var analysen av regeringens konstitutionella befogenheter och av de informella kontakternas rättsenlighet. Mindre intresse tilldrog sig ett avslutande kapitel i förvaltnings- utredningens betänkande som diskuterade orsaker till att stats- makterna självmant har inskränkt sin styrning av myndigheterna genom olika former av delegering, decentralisering, ramlagstiftning och rambudgetering. Dessa kompetensöverlåtelser sattes i samband med såväl kunskapsutvecklingen som den offentliga sektorns expan- sion. Den ostyrbarhet som härigenom uppkommit var på många områden helt frivillig, framhöll utredningen. Det finns anledning att återvända till denna analys och tydligare markera en distinktion som ofta försvinner i diskussionen om regeringens styrning av förvaltningen. En första fråga gäller vad regeringen får styra, rent konstitutionellt och enligt lagarna. En andra fråga gäller vad den kan styra, vilken faktisk kapacitet i olika avseenden som regeringen har att ge direktiv till förvaltningen och vilka utsikter styrimpulserna har att påverka myndigheternas verk- samhet. Den tredje frågan där svaren på de båda tidigare skär samman men där också normativa synpunkter på statsmakternas roll i samhället flätas in är så vad regeringen bör styra. I den följande diskussionen handlar det således om styrningens omfång och djup på olika områden, inte om vilka metoder som används för att nå avsedda syften. (i)Vad får regeringen styra? Även om de citerade bestämmelserna i regeringsformens första kapitel påverkar regeringens kompetens att styra förvaltningen är det framför allt tvillingparagraferna 11:6 och 11:7 som anger de konstitutionella ramarna för dessa befogenheter. Den förstnämnda fastslår att statsmyndigheterna med några få undantag lyder under regeringen, medan den sistnämnda stakar ut en autonom zon som är fredad från yttre påverkan annat än genom lagstiftning. Den oklarhet som vidlåder detta regelverk hänger samman med en viss flertydighet i de använda begreppen: Ska lyder förstås som ett krav på kadaverdisciplin? Det kan inte gärna vara tanken. Vad det här handlar om är en formell admi- nistrativ underordning med all den respekt för myndigheternas och tjänstemännens integritet som följer av rättsordningens all- männa principer. Om begreppet myndighetsutövning har mycket skrivits, men huvudsakligen i form av variationer på det budskap som dep- artementschefen förmedlar i sin motivtext. Begreppet är av relativt färskt datum: det har inte förekommit i någon tidigare regeringsform och figurerade inte heller i vare sig författnings- utredningens eller grundlagberedningens förslag till ny regerings- form. Däremot förekom uttrycket i den första förvaltningslagen (1971:290), med samma innebörd som det senare fick i regerings- formen. Definitionen är som ovan framgått utövning av befogen- het att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Den statliga verksamhet som inte är myndighetsutövning går i motivtexten under namnet faktiskt handlande, vilket då inbe- griper allt som faller utanför den angivna definitionen. Om beviljande av bidrag eller vitesföreläggande framstår som uppen- bara fall av myndighetsutövning och lektionsundervisning eller kirurgiska operationer som lika uppenbara fall av faktiskt handlande är det inte alldeles självklart hur en rad andra former av statlig verksamhet ska bedömas. Till bilden hör att faktiskt handlande som departementschefen påminner om i motivtexten ofta styrs av rättsregler. De skulle därmed ha omfattats av den regel som grundlagberedningen föreslog, men avsiktligt inte av RF 11:7 i dess nuvarande lydelse. Rättsregler kan emellertid ha lagform, och då faller berörda aktiviteter åter in i det skyddade området. Det andra kriteriet för att föra något till den skyddade zonen är nämligen tillämpning av lag. Det är ett uttryck som öppnar för flera tolkningar, framför allt i fråga om ramlagar. Hur man ska bedöma en faktisk verksamhet som bedrivs på basis av en mera allmänt hållen lagstiftning, såsom t.ex. högskolelagen eller hälso- och sjukvårdslagen? Kan faktiskt handlande i form av under- visning eller sjukvård uppfattas som tillämpning av lag? Det förefaller inte helt uteslutet, men ter sig mot bakgrund av motivtexten långsökt. Premfors m.fl. (2003) indelar den offentliga verksamheten i myndighetsutövning, kontroll och tillsyn, information och råd- givning, tjänste- och varuproduktion, kunskapsproduktion, planering, styrning och samordning samt policyutformning. Av dessa funk- tioner är det enbart den första som tydligt faller inom det skyddade området, men också den andra kan göra det i den utsträckning som verksamheten är reglerad i lag. Det är tänkbart att en sådan verk- samhet skulle kunna spaltas upp i delaktiviteter. Polisens trafik- övervakning och teknisk bedömning av om en produkt motsvarar vissa säkerhetskrav anses således vara faktiskt verksamhet, medan föreläggande av böter och viten är myndighetsutövning. Frågan om vilka utredningar inom som är myndighetsutövning har övervägts i samband med beslut om upphandling av tjänster från privata utförare.3 Sammanfattningsvis kan konstateras att en mycket stor del av den statliga verksamheten teoretiskt faller inom det styrbara området. Om de proceduriella reglerna respekteras (såsom att en rättsligt bindande styrning ska utfärdas genom regeringsbeslut och riktas till myndigheten) har regeringen omfattande konstitutionella befogenheter att styra statsförvaltningen. (ii)Vad kan regeringen styra? Den författningsrättsliga kapaciteten är emellertid bara en sida av saken. En annan gäller vilka reella förutsättningar regeringen har att styra statsförvaltningen. Den frågan sönderfaller i flera olika, varav en del ska behandlas här och några andra hanteras i det följande avsnittet om styrningens former och metoder. En banal men viktig förutsättning för styrning är att man vet vad man vill. Detta kan låta truistiskt på gränsen till fånigt men är ett reellt problem i alla stora organisationer, och särskilt i sådana som i betydande utsträckning agerar utanför marknaden. I alla sådana miljöer är den ojämna fördelningen av information en viktig orsak till att befogenheter och uppgifter måste delegeras och kontroll- mekanismer måste utformas. De ledande vet ungefär vad de vill, men inte exakt. För att precisera en viljeinriktning krävs ofta massiva informationsflöden och kapacitet att bearbeta dem på central nivå. 3 Se härom , Vad är myndighetsutövning? För statens del hänger detta samman med att modern offentlig verksamhet är utpräglat kunskapsintensiv och bärs därför upp av ett stort antal professionella grupper, som var för sig innesluter många olika specialiteter. Lägger man ihop de studietider och de arbetskarriärer under vilka de statsanställda har ackumulerat expertis och erfarenheter kan man att räkna ut att det samlade kunskaps- kapitalet inom statsförvaltningen är resultatet av flera miljoner personårs arbete, överslagsvis kanske fem–sex miljoner (vid en genomsnittlig tjänstetid av omkring ). Så omfattande informationsmängder kan inte förmedlas till politiska beslutsfattare utan mycket radikala former för abstrahering och förenkling. Försöker man överföra alltför omfattande kunskapsvolymer uppstår det en svårartad trängsel både i de vertikala förbindelseleden och i den tidsbudget som står till beslutsfattarnas förfogande. Till bilden hör att enbart en mindre del av beslutsfattarnas tid är tillgänglig för information från just statsförvaltningen. Politiker i ett demokratiskt system måste också vara lyhörda för signaler från medborgarna och deras företrädare i olika organisationer. I ett alltmer internationaliserat samhälle pockar också kontakter med andra länder på ökad uppmärksamhet. Problemet skärps efterhand med en accelerande utveckling av teknik och vetenskap. Tillsammans bidrar dessa tendenser till att bestämma styr- ningens kognitiva grundvalar. Med ökad informationsbelastning kan beslutsfattarna inte själva tränga in i de många olika förvaltnings- områdena utan får lita till de råd och önskemål som flyter upp ur systemet och som, när de ställer svårförenliga resursanspråk, måste vägas mot varandra. I praktiken innebär detta att de politiska signalerna neråt i systemet ofta blir vaga och att den närmare preciseringen och inriktningen av den offentliga verksamheten får bygga på bedömningar på lägre nivåer. En rad tekniker har med tiden utvecklats för att överföra detaljbeslut till olika verkställande organ utan att den övergripande kontrollen därmed går förlorad. Vi ska senare återkomma till hur detta med varierande framgång har tillämpats inom mål- och resultatstyrningen. Här är det enbart på sin plats att påpeka att idén om den starka styrningen bygger på svaga kunskapsteoretiska premisser. Många utvärderingar och revisionsrapporter anmodar de styrande att precisera sina mål, och även om det ibland kan finnas goda grunder för sådana anspråk finns det också flera respektabla anledningar till att politiska ambi- tioner förblir öppna och mångtydiga.4 En är de transaktions- kostnader som är förknippade med all massiv kunskapsöverföring. En annan är behovet att samla väljare och partier med disparata uppfattningar och prioriteter kring gemensamma beslut. Kravet på en mer preciserad styrning kan mot denna bakgrund ofta vara olämpligt att tillgodose. Har de styrande endast en ungefärlig föreställning om vart de vill komma är det mer rationellt att välja approximativa och tentativa mål än att hugga till med en illa underbyggd exakthet. Eftersom prioriteter har en tendens att stiga och sjunka i rang är det också en risk att alltför skarpa och kategoriska målindikationer leder till skadliga låsningar. I praktiken hanteras detta problem ofta genom ett samspel av stela mål- angivelser och rörliga resursbeslut, där budgetpolitiken får bli det instrument som stegvis skiftar politikens tyngdpunkter i enlighet med en föränderlig rangordning av vad de styrande anser vara viktigt. En begränsad informationsbas i förening med styrekonomiska överväganden inskränker alltså regeringens reella styrkapacitet. En annan omständighet som verkar i samma riktning är det motstånd mot styrimpulser som kan föreligga inom olika delar av förvalt- ningen. Även detta kan vara kopplat till professionella kunskaps- system men också till berörda materiella intressen. Särskilt regeringar som väljs på radikala förändringsmandat vittnar ofta om en upplevd tröghet och bristande lyhördhet inom delar av för- valtningen, liksom inom rättsväsendet. Sammanfattningsvis finns det på det praktiska planet många omständigheter som inskränker de möjligheter till den långtgående styrning av statsförvaltningen som konstitutionellt sett är tillåten: Hos styrsubjekten finns alltid begränsad tid och begränsade kunskaper som nödvändiggör koncentration och delegering. Inom organisationsläran talas om attention span och control span. I stora system finns därför starka styrekonomiska drivkrafter för en strategisk snarare än taktisk inriktning av den styrning som kan utövas. Hos styrobjekten kan såväl professionella normer som professio- nella egenintressen minska mottagligheten för visa typer av styrimpulser. 4 Vid utvärderingar är uppmaningen till statsmakterna att precisera en myndighets uppdrag inte så sällan ett kodat budskap om att den granskade verksamheten förefaller passerad av utvecklingen och kanske hellre borde avvecklas. Se t.ex. och samhällsuppdraget (RiR 2007:15). Slutligen påverkas styrkapaciteten i betydande utsträckning av de olika metoder och instrument för styrning som kommer till användning. Mer därom i ett senare avsnitt. Det ska tillfogas att frågan om i vilken utsträckning som regeringen på ett meningsfullt sätt kan styra myndigheterna inte kan frigöras från frågan om vilka informations- och analysresurser den själv skaffar sig. Massiva investeringar i underlag ökar förstås möjlig- heten att utforma hyggliga styrimpulser, men svällande berednings- apparater kan också tynga beslutssystemen. (iii)Vad bör regeringen styra? Vad regeringen kan styra fyller alltså en avsevärt mindre rymd än vad regeringen får styra, enligt det konstitutionella regelverket. Men vad bör regeringen styra? Svaret på den normativa frågan måste väga samman två olika doktriner som båda har djup förankring i svensk politisk tradition. Den ena är den folksuveränitetslära som utvecklats gradvis, först genom medeltida och tidigmoderna principer om statsmaktens folk- liga ursprung, senare genom successiva utvidgningar av rösträtten, genom ett växande inflytande för folkrepresentationen manifesterat bl.a. genom parlamentarismens genombrott och allra sist genom kodifieringen av dessa grundsatser regeringsform. Folksuveränitetsläran kan, i extrema tolkningar, utnyttjas för att rättfärdiga totalitära och diktatoriska statsskick, där regimer som med eller mindre eller större fog härleder sin makt från folket tar kommando över alla samhällsfunktioner. Den rymmer i sig inga spärrar mot majoritetsförtryck. Den måste därför i ett liberalt samhälle kompletteras med garantier för maktbalans och skydd för medborgerliga rättigheter. Detta är den andra doktrin som bär upp det svenska statsskicket. Från dessa båda utgångspunkter ställs olika krav på samspelet mellan statsmakterna och förvaltningen. Å ena sidan måste riksdag och regering gentemot folket kunna svara för den verksamhet som bedrivs med offentliga medel och för de regler som upprätthålls genom förvaltning och domstolar. Detta är syftet med den uppdrags- kedja som finns etablerad: från väljarna till , från riks- dagen till statsministern, från statsministern till regeringen och från regeringen till de statliga myndigheterna. I motsatt riktning löper en ansvarskedja som innesluter avrapportering av uppnådda resultat. Å andra sidan finns det i systemet inbyggt många mekanismer och spärrar som avser att värna om enskildas rätt och om ett beslutsfattande i rättsenliga former. Den offentliga maktutövningen är kringgärdad både av allmänna principer i regeringsformens första kapitel och av specifika rättsgarantier i regeringsformens andra kapitel, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetslagen. På många områden kan reglering ske endast i lagform (se särskilt RF 2 kap. och 8 kap.). Flera kontrollinstanser har till uppgift att vaka över att förvaltningsarbetet bedrivs rättsenligt och att det hushållas väl med de gemensamma resurserna (RF 12 kap.). Mer allmänt sett kan de procedurer för politiskt, administrativt och judiciellt beslutsfattande som föreskrivs i bl.a. regeringsformen, förvaltningslagen, förvaltnings- processlagen och sägas tjäna samma syfte. Det är således tydligt att någon maximal styrning av förvalt- ningen från regeringens sida inte har åsyftats. När våra direktiv (2006:123) ställer frågan om det finns områden där nuvarande myndighetsstruktur kan försvåra regeringens styrning är svaret därför ett obetingat ja. I många sammanhang har statsmakterna medvetet valt att konstruera beslutsformerna i den statliga verk- samheten just så att ett lämpligt mått av autonomi ska kunna uppnås. I andra fall har man gått ett steg längre och anförtrott offentligfinansierade uppgifter åt enskilda inrättningar, såsom stiftelser, aktiebolag eller ideella föreningar. Syftet är här precis detsamma: att trygga en verksamhet som i väsentliga avseenden ska kunna bedrivas oberoende av politiskt inflytande över den detal- jerade inriktningen. Några syften med en sådan avsiktlig ostyrbarhet är bl.a. att värna om följande mål: Detta är utgångspunkten för de ovan för de ovan refererade grundsatserna om autonomi i rätts- skipning (RF 11:2) och myndighetsutövning gentemot enskild eller kommun (RF 11:7). På områden där staten stöder verksamhet som har anknytning till massmedier, forskning och kultur är beslutsordningen konstruerad för att gagna sådana mål som åsikts- frihet, yttrandefrihet samt konstnärlig och akademisk frihet. Detta kan nås antingen genom att statliga organ har getts en särskild utformning eller genom en överföring av uppgifterna till icke- statliga organisationer (t.ex. , ). 3.Lokal och regional förankring. Många statliga organ med geografiskt begränsad verksamhet har utformats så att olika lokala och regionala intressen och opinioner ska få ett genomslag. 4.Utrymme för marknadsimpulser. För prestationer med anknytning till den fysiska infrastrukturen liksom för en del annan statlig tjänsteproduktion är det av vikt att utbudet kan anpassas efter marknadsaktörernas preferenser. Den administrativa kontrollen är här inskränkt till förmån för kundernas efterfrågan. Som dessa exempel visar har man inom ganska stora fält av statlig verksamhet funnit skäl att avsiktligt reducera regeringens reella styrning. Det är värt att notera att dessa områden enbart delvis sammanfaller med de zoner som fredas från påverkan enligt RF 11:2 och RF 11:7. Det finns flera goda skäl för regeringen att inte fullt ut utnyttja de vidsträckta befogenheter till styrning som skisseras av RF 1:4 och RF 11:6. En serie omständigheter som talar i denna riktning är de begränsningar i styrförmågan som belysts i föregående avsnitt. En omfattande styrning kräver så stora flöden av information och så stor bearbetningsförmåga inom att det inom många områden på rent effektivitetsmässiga grunder förefaller klokare att avstå från mera detaljerade styrimpulser. Det finns följaktligen rent arbetstekniska skäl att ransonera styrningen till strategiskt viktiga områden. Det stora flertalet beslut inom förvaltningen bör på goda kunskapsteoretiska grunder överlåtas på den professionella expertisen. Ett annat knippe motiv för att begränsa styrningen är knutet till det egenvärde som administrativ autonomi har inom särskilda verksamhetsområden, såsom rättstillämpning, myndighetsutövning samt omsorg om pluralistisk mångfald, lokalt och regionalt själv- styre och utrymme för marknadsimpulser. Den breda gränszon mellan marknadsekonomi och offentlig förvaltning där marknads- styrning framstår som ett alternativ till administrativ styrning rymmer en del andra viktiga frågor, några av dem berörda i förvaltnings- kommitténs direktiv. I detta sammanhang räcker det emellertid att konstatera att möjligheten till marknadsimpulser inom vissa väl utvalda områden kan motivera återhållsamhet i den politiska styr- ningen av offentlig verksamhet. En förvaltningspolitik som utgår från ett medborgarperspektiv måste alltid pröva i vilken utsträck- ning som omvägen via de politiska instanserna kan undvikas till förmån för både kollektiv brukarmedverkan och en styrning direkt via individuell efterfrågan. 3Styrningens former och metoder Maktutövningen i det svenska statsskicket kan, efter vad som närmare utretts av förvaltningsutredningen (SOU 1983:39 s. 19–34), sägas vila på fyra konstitutionella hörnpelare: Utnämningsmakten utövas genom val och förordnanden. Folket väljer riksdag, och kommunfullmäktige, liksom ledamöter av Europa-parlamentet. väljer stats- minister, som i sin tur förordnar statsråd. Statsministern utser också representanter i olika EU-organ liksom vissa tjänster inom utrikesförvaltningen. Tjänster vid domstolar och förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av myndigheter som regeringen bestämmer. Denna delegationsrätt har utnyttjats så att regeringen har förbehållit sig utnämningsrätt enbart till högre utnämningar. Flertalet tjänster inom stats- förvaltningen tillsätts av myndigheterna själva. Föreskriftsmakten utövas genom lagar, förordningar och andra bestämmelser. Lagar stiftas av . I sådana kan regeringen bemyndigas att i viss utsträckning meddela ytterligare föreskrifter. I vissa hänseenden har regeringen även en självständig befogenhet att meddela föreskrifter, som vanligen har formen av förordning. Med stöd i lag eller grundlag kan regeringen ge förvaltnings- myndigheterna befogenhet att utfärda egna föreskrifter. En kategori föreskrifter som inte har stöd i regeringsformen men som enligt anslutningslagen (1994:1500), EG-fördraget och äger giltighet i beslutas av vissa organ inom den europeiska gemenskapen. Finansmakten utövas genom lagar och förordningar samt genom beslut om hur statens medel ska användas. Föreskrifter om skatter och avgifter meddelas av eller av regeringen eller kommun eller förvaltningsmyndighet. Grundläggande beslut om hur statens medel skall användas fattas av . Statens medel och övriga tillgångar står sedan till regeringens disposition. Regler om hur medlen får användas utfärdas i regleringsbrev till de statliga myndigheterna. Kontrollmakten utövas genom granskning, tillsyn och rättslig prövning. granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Även övriga utskott har uppgifter att granska den statliga verksamheten inom respektive ansvarsområde. ombudsmän () utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verk- samhet. Ett liknande uppdrag å regeringens vägnar har justitie- kanslern. granskar den verksamhet som bedrivs av staten. En kontroll av den statliga förvaltningens ekonomiadmi- nistration utövas även på regeringens uppdrag av ekonomistyrnings- verket. Inom större myndigheter bedrivs särskild internrevision. Rättslig prövning av brott i statsråds tjänsteutövning verkställs av högsta domstolen efter beslut av konstitutionsskottet. Brott av justitieråd eller regeringsråd prövas av samma instans efter åtal av justitieombudsmannen eller justitiekanslern. På basis av dessa maktbefogenheter har det i liksom i andra jämförbara länder utvecklats en rad olika styrformer som riksdag och regering använder sig av för att ge den offentliga verksamheten en åsyftad inriktning och verkningskraft. Även om dessa styrformer kan betecknas och indelas på flera sätt kan det i detta sammanhang vara lämpligt att urskilja sex olika varianter, nämligen (i) procedurstyrning, (ii) resursstyrning, (iii) resultatstyrning, (iv) utnämningsstyrning, (v) organisationsstyrning och (vi) avtals- styrning. Vad som ibland går under benämningen informell styrning passar inte in i detta schema, eftersom detta begrepp främst refererar till det sätt på vilket styrimpulserna förmedlas. Medan det domi- nerande mediet för regeringens styrning av förvaltningen är skrift- liga och formella beslut betecknar informell styrning signaler som ges genom muntlig kommunikation. (i)Procedurstyrning Med procedurstyrning avses regler om förfarandet ska gå till i dom- stolar och myndigheter. För rättsväsendets del spelar sådana regler en mycket stor, för att inte säga dominerande roll. Det centrala styr- instrumentet är här och vissa därtill relaterade regel- verk. Även för myndigheter som i stor utsträckning ägnar sig åt att behandla ärenden är procedurstyrningen av stor betydelse. Centrala styrinstrument inom förvaltningsrätten är förvaltningslagen, förvalt- ningsprocesslagen, tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. (ii)Resursstyrning För flertalet förvaltningsområden framstår resursstyrningen som den viktigaste styrformen. I den årliga budgeten tilldelas myndig- heterna resurser för sin verksamhet och det ges även prognostiska indikationer av anslagen . För vissa typer av planer och investeringar gäller beslut med flerårig verkan.