sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — föreslogs att verksamhet i form av förstärkningsenheter och polisstationeringar skulle finnas i övriga residensorter (s. 7). Rapporten ger även en bild av problematiken kring att inordna polisverksamhet inom myndighetens ram, trots att denna inte skulle utgöra en polismyndighet. Utredningen anförde bl.a. att möjligheterna att ta ett reellt verksamhetsansvar i hög grad sammanhänger med de administrativa befogenheter ledningen har, men att det inte fanns någon framkomlig väg att ändra befogenhetsfördelningen så att , utan att ta det fulla ansvaret som arbetsgivare, skulle få ett bestämmande inflytande i administrativt avseende över poliserna (s. 36). Den enda utväg utredningen såg till att i görligaste mån kunna få till stånd en effektiv ledning av myndigheten var att genom ett fördjupat samarbete mellan och polisen finna former för att ge myndigheten ett visst inflytande i personal- frågor m.m. beträffande denna yrkesgrupp. För att Ekobrotts- myndigheten under sådana förhållanden skulle kunna ta ansvar för verksamheten var det enligt utredningen nödvändigt att myndigheten fick en beställarroll gentemot polisen, varigenom myndigheten i vart fall kunde bestämma antalet poliser som skulle vara verksamma inom organisationen och på vilka orter dessa poliser skulle vara placerade. Vidare var enligt utredningen en förutsättning för att få till stånd en effektiv samverkan mellan åklagare och poliser att en med parallell ledningsstruktur byggdes upp inom polisen (s. 39). Beslutet att inrätta fattades genom antagandet av budgetproposition (1997/98:1, utg. omr. 4 s. 32 f.). beslutades att för särskilda mål skulle avvecklas. Regeringen hade , efter , ändrat inställning om utformning på ett par väsentliga punkter. I stället för att myndigheten skulle ta över ansvaret för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet i hela landet, hade regeringen anslutit sig till Ekobrottberedningens slutsats att myndigheten skulle ta över ansvaret för den operativa åklagarverksamheten mot ekobrott i de tre storstadsregionerna. För övriga län skulle gälla att , under riksåklagaren, samordnade åklagarväsendets verksamhet rörande ekobrott och, vilket innebar en viss modifiering av Ekobrotts- beredningens förslag, även skulle kunna ta över särskilt kvalificerade mål. Däremot vidhöll regeringen uppfattningen att de poliser som ingick i den nya organisationen skulle vara anställda inom polisväsendet. Inom utarbetades en promemoria om inrättandet av , med närmare riktlinjer för myndighetens verksamhet och organisation. I fråga om arbetsgivaransvaret och ledningen av polisverksamheten konstaterades i promemorian att myndighetens chef skall ha det samordnande arbetsledningsansvaret för den personal som tjänstgör vid myndigheten, vilket bl.a. innebar att myndighetens chef skulle ha det administrativa ansvaret för all personal samt befogenhet att leda och fördela arbetet och göra nödvändiga prioriteringar. Vad avsåg myndighetens polisverksamhet kvarstod emellertid att denna skulle ledas av , som också skulle ha befogenhet att utfärda föreskrifter för denna verksamhet. I syfte att underlätta samverkan mellan polisstyrelsen i dessa frågor skulle en polischef vara placerad hos och ingå i myndighetens ledningsgrupp. Det stod genom vad som uttalades i promemorian också klart att i vart fall initialt inte skulle handlägga miljöbrottmål. tillsattes en utredning som utifrån de riktlinjer för den närmare utformningen av verksamheten som hade presenterats i promemoria, skulle förbereda och bilda den nya myndigheten. Uppgiften var bl.a. att utarbeta och fastställa en organisationsplan för myndigheten samt att anställa personal vid myndigheten. Av olika orsaker blev utredningens arbete försenat. Ekobrotts- myndigheten inrättades visserligen formellt , men kom inte att bedriva verksamhet i helt egen regi förrän därefter. trädde lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar i kraft och därmed kunde skatte- brottsenheterna inrättas. Som redovisas mer utförligt nedan, har dessa som primär uppgift att bistå åklagare med utredning av de brott som anmäler. Att regeringen valde att inrätta dessa enheter, i stället för att tillföra och polis- och åklagarväsendet i övrigt ytterligare resurser, berodde dels på att det fanns strukturella problem inom ekobrottsbekämpningen som påverkade effektivi- teten inom skattebrottsutredningarna och att erfarenheten visade att stärkta och riktade resurser i längden inte inneburit någon märkbar förbättring, dels att det med hänsyn till intentionerna bakom inrättandet av inte ansågs lämpligt att låta ett allmänt och grundläggande utredningsarbete i fråga om alla typer av skattebrott utföras inom denna myndighet (prop. 1997/98:10 s. 41). Från det att inrättades fram till har ekobrottsbekämpningen och därmed även varit föremål såväl för utomstående granskning som vissa förändringar av dess ansvarsområde och organisation. har också internt, inte minst , genomfört förändringar av organisation och arbetsformer. Denna utveckling och skälen till dessa åtgärder beskrivs i detta avsnitt. 3.3.1Ursprungligt ansvarsområde och lokalisering Genom inrättandet av tog myndigheten över handläggningen av mål inom dess sakliga ansvarsområde, bl.a. borgenärsbrott, bokföringsbrott, skattebrott och insiderbrottslighet, hänförliga till , och län. Vidare fick till uppgift att handlägga mål som lämpligen bör handläggas där främst med hänsyn till att målet rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning (1 § förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrotts- myndigheten, i dess lydelse ). verksamhet kom att bedrivas vid tre avdelningar, en vardera i , och , samt vid utredningsenheter i , och . Anslagen uppgick till knappt 200 miljoner . utökades primära geografiska verksamhetsområde till att även omfatta och . På kom verksamhet att bedrivas från en utredningsenhet i och i vid en motsvarande enhet i . utvidgades verksamhetsområdet ytterligare, med , där en utredningsenhet inrättades i . I tiden däremellan, , hade även Ekobrotts- myndighetens sakliga ansvarsområde utökats på så sätt att myndig- heten fick nationellt ansvar för handläggningen av bedrägerier m.m. avseende EU:s finansiella intressen, samt samordningsansvaret för de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU- relaterade medel i landet. I samband därmed ålades Ekobrotts- myndigheten även att administrera det inrättade EU- bedrägerirådet, vilket beskrivs mer utförligt nedan. efter bildandet av kom man till insikt om att den speciella organisatoriska utformning som hade valts för myndigheten innebar vissa lednings- och samordningsproblem. såg man ett behov av att utvärdera om förutsättningarna att beivra ekonomisk brottslighet kunde förbättras. Det var särskilt det tudelade arbetsgivar- och arbetsl- edaransvaret för de poliser som tjänstgjorde vid Ekobrotts- myndigheten som uppmärksammades som ett organisatoriskt problem. efter bildande beslutade revisorer och därför att genomföra varsin granskning av ekobrottsbekämpningen. revisorer granskade inom ramen för en granskning om myndighetssamverkan mot ekobrott, vilken presenterades i rapporten mot ekonomisk brottslighet, som färdigställdes . granskning avsåg specifikt Ekobrotts- myndighetens utformning och verksamhet och bestod av dels en statistisk analys av ärendeflödet, dels en identifiering av hinder för effektivt resursutnyttjande vid myndigheten. Den presenterades i rapporten Vad hindrar ? – En granskning av hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 2001:29). Innehållet i den statistiska granskning utförde redovisas mer utförligt i kapitel 4.1. Här kan kort nämnas att sammanfattningsvis inte fann något entydigt resultat, vare sig vid en jämförelse mellan och ekobrottsbekämpningen utanför geografiska ansvarsområde, eller vid en jämförelse mellan och den ekobrottsbekämpning som bedrevs inom samma område innan myndigheten bildades. Däremot gav de intervjuer hade genomfört med anställda vid en betydligt mer positiv bild i det att inrättandet av myndigheten ansågs ha medfört att arbetet bedrevs mer effektivt än före dess inrättande. Med beaktande härav och med hänsyn till den korta tid som hade förflutit fann att skäl förelåg för att skulle fortsätta sin verksamhet, men att det fanns anledning att överväga en förbättrad speciallösning som åtgärdade bl.a. de problem som var hänförliga till att Ekobrotts- myndigheten är en åklagarmyndighet med inkommenderade poliser. I rapporten identifierades ett antal hinder för att Ekobrotts- myndigheten skulle kunna bedriva ett effektivt arbete. konstaterade i rapporten beträffande hinder hänförliga till den organisatoriska utformningen, att den valda speciallösningen för leder till vissa svårigheter som kräver betydligt mer av myndighetssamarbete än vad som är vanligt andra myndigheter emellan. Flertalet av de hinder uppmärksammade var hänförliga till polisverksamheten vid . Mer specifikt konstaterade att poliserna vid inte hade tillgång till samma information som poliserna utanför myndigheten, beroende dels på att de inte satt på samma ställe som poliser från det övriga polisväsendet, dels på att poliserna vid inte hade tillgång till polisens intranät eller till dess e-postsystem. Vidare uppmärk- sammade att inte hade direkt åtkomst till polisens kriminalunderrättelseregister. En ytterligare faktor var att var beroende av hjälp från de lokala polismyndigheterna vad gäller t.ex. spaning och tillslag, vilket fungerade väl i södra och västra ansvarsområden, men mindre väl i det östra. föreslog i anledning härav att åtgärder vidtogs så att poliserna vid fick samma tillgång till information som poliserna i det övriga polisväsendet samt att de samarbetsproblem som förekom med lokala polis- myndigheter åtgärdades. Däremot ansåg , med utgångspunkt i uppfattningen att ekonomisk brottslighet ofta har kopplingar till annan grov brottslighet, att inte skulle bygga upp ett eget kriminalunderrättelseregister för ekonomisk brottslighet eller en särskild analysfunktion. Det skulle enligt sannolikt vara en åtgärd som var mindre effektiv och som skulle medföra höga kostnader. I stället förordades att en redan inledd försöksverksamhet om samverkan mellan vid Ekobrotts- myndigheten för att ge dessa myndigheter utökad information med möjlighet till bearbetning och analys, skulle breddas och fördjupas. Något som enligt behövde åtgärdas av regeringen var det utbredda missnöjet med bristen på kompetensutveckling bland poliserna vid , orsakat av att och inte hade nått enighet om det ekonomiska ansvaret för polisernas kompetensutveckling. Vad avsåg åklagarna vid , fanns enligt svårigheter i varierande utsträckning mellan avdelningarna att upprätthålla tidigare etablerade kontaktnät inom åklagarväsendet i övrigt. Vidare förekom vissa svårigheter för att rekrytera kompetenta åklagare. Det var enligt viktigt att det var naturligt och meriterande för åklagare att arbeta vid samt angeläget att och åklagarväsendet i övrigt gemensamt strävade efter ett förtroendefullt samarbetsklimat och förbättrat informations- och kunskapsutbyte mellan myndig- heterna. pekade också på att brottsförebyggande uppgift inte var klart identifierad inom Det fanns därför ett behov av att det genomfördes en genomgripande analys av innebörd, avgränsning och behov av samt metoder för den ekobrottsförebyggande verksamheten, varvid kompetensfrågor också ansågs behöva aktualiseras. Enligt borde regeringen därför ge berörda myndig- heter i uppdrag att genomföra en sådan analys. I redovisas även hinder i de interna förhållandena inom myndigheten. De hinder som därvid identifierades var bl.a. bristande styrning från den centrala ledningen samt bristfällig samordning och uppföljning av arbetet vid de tre dåvarande avdelningarna. Vidare saknades en strategi för rekrytering av och kompetensutveckling för framförallt poliser och ekonomer. Särskilda problem hade framkommit gällande hur de vid anställda ekonomernas kompetens togs till vara. I anslutning till beslutade på eget initiativ att genomföra en översyn av myndighetens organisation i syfte att anpassa myndighetens organisation och medelsförbrukning till tillgängliga anslag, utjämna obalanser mellan avdelningarna och ge rekommendationer gällande kamrarnas optimala storlek och sammansättning med avseende på yrkeskategorier. Uppdraget att genomföra översynen gavs till en extern konsult, , . I den rapport, benämnd Översyn av organisation, som översynen resulterade i konstaterades bl.a. att konstruktionen av myndigheten skapade ett antal problem för och inom . I detta sammanhang pekades särskilt på de förhållandena att myndigheten inte hade kontroll över sådana frågor som lönesättning och rekrytering samt att polispersonalen saknade tillgång till viktig underrättelseinformation samt informa- tion av mera allmän polisiär karaktär. Det anfördes att detta innebar att arbetet behövde bedrivas i informella former, prestigelöst och med stor samarbetsvilja. Vad avsåg resursfrågan ansågs den Östra avdelningen () vara klart underbemannad, dock inte på bekostnad av någon av de andra avdelningarna. Enligt rapporten var det i stället ett kvarvarande problem från det att inrättandes, då personal vid den tidigare ekoroteln inom polisen i inte i samma utsträckning som i de två andra regionerna följde med över till , vilket enligt rapporten hade medfört att den avdelningen redan från början hade fått en finansiering som inte motsvarade dess behov, till skillnad mot de båda andra avdelningarna. I avsaknad av resursförstärkning förordades dock att besparingar i första hand skulle ske vid Västra () och Södra () avdelningen. Vidare ansågs utredningsenheten i inte ha ett tillräckligt arbetsunderlag och det föreslogs därför att den skulle läggas ned, ett förslag som emellertid inte genomfördes. I fråga om personalsammansättningen föreslogs i rapporten att man bör räkna med cirka 2,5 poliser per åklagare och, om möjligt, tre ekonomer per kammare. Slutligen föreslogs förstärkningar av staben i syfte att åtgärda de brister i ledning och styrning av som hade påpekat. Det gällde bl.a. att förstärka utvecklingsfunktionen, att genomföra en grundlig verksamhets- analys, samt att förstärka myndighetens brottsförebyggande arbete. Även beträffande ekorevisorernas roll och funktion inom tillsattes med anledning av Riksrevisions- verkets slutsatser en intern arbetsgrupp med uppgift att förbättra arbetsförhållandena för denna yrkesgrupp. I rapporten myndigheten – revisorernas roll i EBM:s operativa verksamhet redovisar arbetsgruppen de förslag som man ansåg skulle kunna undanröja den bristande integrationen av ekorevisorerna. Av förslagen kan nämnas att myndighetens ledning enligt arbets- gruppen skulle ha tillgång till högt kvalificerad revisorskompetens. Vidare att det skulle anställas fler revisorer efter en tydlig kravprofil, att det tydliggjordes vilka arbetsuppgifter revisorerna skulle utföra och att teamtanken bättre implementerades inom myndigheten. Arbetsgruppen föreslog även att utredningsarbetet skulle ske i fasta team, vilka som standard borde innehålla två åklagare, två revisorer, fyra till fem poliser och en till två administratörer, där revisorer i större utsträckning deltar i utredningarna från dess början till dess slut. Slutligen förslogs att samtliga anställda fick en individuell utvecklingsplan samt att det skapades karriärmöjligheter för ekorevisorerna genom inrättande av en avdelningsrevisor. revisorers granskning av myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet avsåg samtliga myndigheter som hade uppdrag inom detta område. Vad avser verksamhet uppmärksammades i huvudsakliga delar samma problemområden som hade identifierat i sin rapport. Revisorerna konstaterade bl.a. att den nya myndighetsstrukturen innebar problem i fråga om möjligheten att styra och prioritera utredningsresurser med fyra myndigheter inblandade (Ekobrotts- myndigheten, , och ), samordningsproblem med polisinsatser vid bistånd till , risk för skillnader i kompetens- utveckling mellan åklagare och poliser på de olika myndigheterna, samt i det att flera myndigheter bedriver underrättelseverksamhet eller är i behov av uppgifter från underrättelseverksamhet som en annan myndighet bedriver. Enligt revisorerna hade det visserligen inte framkommit några omedelbara effekter för den enskilde av att flera myndigheter delar på handläggningen av ekobrottsärenden eller att någon av de inblandade myndigheterna skulle arbeta mindre effektivt än någon av de andra. Revisorerna ansåg dock att de komplikationer som myndighetsstrukturen skapade måste vägas mot dess fördelar och att dessa fördelar noga behövde utredas. Vidare redovisade revisorerna ett antal områden där förhållandena behövde förbättras. Om så inte skedde borde den nya myndighetsstrukturen enligt revisorerna allvarligt ifrågasättas. Vad som snabbt behövde åtgärdas var bl.a. att det klargöra vem som hade ansvaret för kompetensutvecklingen på ekobrottsområdet, att på ett bättre sätt definierade uppgifter och blev tydligare i styrningen av myndigheten samt att frågan om Ekobrotts- myndighetens tillgång till underrättelseverksamhet fick sin lösning. 3.3.3Åtgärder för ökad effektivitet Det förhållandet att , såsom utgörande en åklagarmyndighet, inte hade rätt att bedriva kriminalunderrättelse- verksamhet i polisdatalagens mening, hade enligt myndigheten medfört effektivitetsförluster i det operativa arbetet och hindrat myndighetens utvecklingsarbete, särskilt när det gällde det brottsförebyggande arbetet, vilket myndigheten hade påtalat bl.a. i en skrivelse till . överlämnade , som hade i uppdrag att följa genomförandet av den införda polis- registerlagstiftningen och föreslå de förändringar som ansågs behövliga ur effektivitets- eller integritetssynpunkt, betänkandet Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92). I betänkandet anförde utredningen att polisdatalagen inte borde omfatta verksamhet, eftersom en sådan reglering var beroende av vilken funktion och vilka uppgifter myndigheten skulle ha. Det var en fråga som enligt utredningen berörde hela myndighetsstrukturen inom samhällets brotts- bekämpning och därför borde övervägas i annat sammanhang. såg dock ett mer överhängande behov av att ge möjlighet att bedriva kriminal- underrättelseverksamhet och upprättade därför en promemoria med förslag om att polisdatalagen även skulle gälla för polisverksamhet vid , vilken remitterades med i huvudsak positiv respons. En sådan förändring av 1 § polisdatalagen kom också till stånd med ikraftträdande . Regeringen pekade i propositionen på att visserligen är en åklagarmyndighet, men att den skiljer sig från det övriga åklagarväsendet bl.a. genom att poliser arbetar vid myndigheten. Att brottsförebyggande arbete utgör en del av verksamhet belyser enligt vad regeringen anförde den polisiära karaktären av det arbete som skall bedrivas där (prop. 2002/03:144 s. 15 f.). Till detta kom enligt regeringen att kriminalunderrättelseverksamheten avseende ekobrottsområdet inte fungerade särskilt väl inom de län där är verksam, vilket kunde bero på att det där i första hand var och inte polismyndigheterna som hade tillgång till uppgifter av underrättelsekaraktär, som polismyndigheterna i dessa län ofta saknade särskild kompetens att bearbeta och analysera information om ekonomisk brottslighet. Regeringen ansåg att detta ledde fram till slutsatsen att den myndighet som har att svara för brottsbekämpningen inom ett visst område också är mest kompetent att bedriva kriminal- underrättelseverksamhet på området i fråga. underrättelseverksamhet var och skulle enligt regeringen även fortsättningsvis vara en rent polisiär uppgift, vilket föranledde att utvidgningen av polisdatalagen endast skulle avse polisverksamhet vid . hade för egen del, med hänvisning till det integrerade arbetssättet vid myndig- heten, förordat att behörigheten att bedriva kriminalunderrättelse- verksamhet skulle omfatta hela myndigheten. Regeringen såg dock inte att en begränsning till polisverksamhet skulle hindra en utveckling av det integrerade arbetet vid myndigheten eftersom denna verksamhet inte krävde samverkan mellan åklagare och polis på samma sätt som gäller övrig verksamhet inom myndigheten. Genom en ändring av 14 § i instruktionen för Ekobrotts- myndigheten, som trädde i kraft , tydliggjordes att det är som leder den verksamhet som polismännen skall delta i vid myndigheten, med undantag för åtgärder som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom polisväsendet. presenterade regeringen en ny handlingsplan mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 2003/04:178). I planen anförde regeringen att den ekonomiska brottsligheten hade förändrats sedan den föregående handlingsplanen , på så sätt att bl.a. den internationella och tekniska utvecklingen inneburit att brotten blivit alltmer gränsöverskridande samt mer avancerade och svår- utredda. I handlingsplanen förutskickades ett antal förändringar i den materiella rätten, bl.a. förverkande av av ekonomisk brottslighet samt straffrättsliga sanktioner mot juridiska personer. Vad avser myndighetsstrukturen aviserade regeringen i handlingsplanen att det förelåg ett behov av att genomföra en översyn av . Inrättandet av Ekobrotts- myndigheten hade enligt regeringen skapat förutsättningar för betydande effektivitetsvinster i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. konstaterades att de organisatoriska lösningar som hade valts för inte i alla delar hade varit optimala för myndighetens möjligheter att effektivisera ekobrottsbekämpningen. I detta sammanhang hänvisade regeringen även till det pågående utvecklingsarbetet inom Ekobrotts- myndigheten. Inriktningen på eget utvecklingsarbete för ökad effektivitet i brottsbekämpningen presenterades i myndighetens rapport förebygga och förhindra ekonomisk brottslighet – EBM från experiment till långsiktighet. I rapporten konstaterades att egna erfarenheter var att samlokaliseringen och det nära samarbetet mellan olika yrkesgrupper hade visat sig vara en nödvändig och effektiv modell för ekobrottsbekämpningen. Vidare framhölls att det dagliga arbetet medfört att de brister som tidigare funnits i samarbetet kunnat elimineras och att myndigheten efterhand bättre hade kunnat tillvarata den kompetens som de olika yrkesgrupperna besitter. Fördelen med myndighetens arbetssätt angavs vara särskilt framträdande i utredningar som är omfattande och komplicerade. Vidare framhölls att arbetssättet skapat en prestigelös och kreativ miljö där alla får ett helhetsperspektiv på utredningen. Andra angivna framgångsfaktorer är att åklagaren som förundersöknings- ledare kontinuerligt kan följa utredningsarbetet och att det är ett flexibelt arbetssätt där arbetsgruppens sammansättning kan anpassas efter vad utredningen kräver i fråga om kompetenser och komplexitet. Ytterligare fördelar som poängteras är att arbetssättet möjliggör för nya åklagare och utredare att lättare komma in i den problematik som är specifik för varje enskild brottstyp samt att det ger ökade möjligheter till en samlad metodutveckling för hela brottsutredningsprocessen. I rapporten redovisas de områden som trots dessa goda erfarenheter skulle kunna utvecklas inom . Ett av huvudämnena i rapporten i detta avseende är att åtgärder behöver vidtas för att stärka myndighetens brottsförebyggande arbete. Detta är en verksamhet som skulle vara inriktad mot allvarlig och ofta organiserad nationell och internationell ekonomisk brottslighet. Det konstateras att ökade kunskaper om brottsligheten, dess orsaker och skadeverkningar är grundläggande för att kunna bedriva ett effektivt brottsförebyggande arbete och därmed en effektiv brottsbekämpning.