sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Trots detta anser vi att det – utifrån de beräkningar och det underlag i övrigt som berörda myndigheter har bidragit med och mot bakgrund av de utvärderingar som har gjorts av reform – är möjligt att dra en generell slutsats beträffande avvägningen mellan nyttan av och kostnaderna för de utökade informationsutbyten som vi föreslår. Vår uppfattning är att de vinster i olika avseenden som ifrågavarande informationsutbyten kan antas medföra klart motiverar kostnaderna för deras införande. Det bör i sammanhanget nämnas att myndigheternas kostnader, enligt samtliga de kostnadsberäkningar som har presenterats för oss, omfattar förhållandevis små belopp. Sammanfattningsvis har vi inte beträffande något av de elektro- niska informationsutbyten som vi föreslår funnit att kostnads- bilden talar mot ett genomförande. 9.2.1Gällande bestämmelser tillgodoser kraven på information till den enskilde Vår bedömning: Den informationsskyldighet som föreskrivs i tillämpliga författningar tillgodoser det krav på information om uppgiftsutlämnande till den enskilde som är en förutsättning för att elektroniska informationsutbyten skall vara förenliga med kraven på skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Vi har i avsnitt 7.2 redovisat förutsättningarna för att utökade elektroniska informationsutbyten, enligt vår mening, skall gå att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Till dessa förutsättningar hör att infor- mationsutbytena föregås av tydlig information till de registrerade om att informationsutbyte med andra myndigheter sker i en verk- samhet, om vilka myndigheter som ingår i informationsutbytet och om syftet med informationsutbytet. I PuL finns bestämmelser om information till den registrerade i 23– 26 §§. Av 23 § följer att om uppgifter om en person samlas in från personen själv, skall den personuppgiftsansvarige i samband därmed självmant lämna den registrerade information om behand- lingen av uppgifterna. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om person- uppgifter vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insam- ling, registrering och utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandhållande av uppgifter (3 § PuL). I 24 § första stycket PuL föreskrivs att om personuppgifterna har samlats in från någon annan källa än den registrerade, skall den personuppgiftsansvarige självmant lämna den registrerade informa- tion om behandlingen av uppgifterna när de registreras. Är upp- gifterna avsedda att lämnas ut till tredje man, behöver information dock inte ges förrän uppgifterna lämnas ut första gången. Informa- tion behöver inte lämnas, om det finns bestämmelser om registre- randet eller utlämnandet av personuppgifterna i en lag eller någon annan författning, dvs. om det finns bestämmelser om att en myndighet skall lämna ut uppgifterna till en annan myndighet. Information behöver inte heller lämnas, om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbets- insats. Om uppgifterna används för att vidta åtgärder som rör den registrerade, skall dock information lämnas senast i samband med att så sker. Enligt 25 § PuL skall informationen enligt 23 eller 24 § bl.a. omfatta uppgift om ändamålen med behandlingen och all övrig information som behövs för att den registrerade skall kunna ta till vara sina rättigheter i samband med behandlingen, såsom infor- mation om mottagarna av uppgifterna, skyldighet att lämna upp- gifter och rätten att ansöka om information och rättelse. Infor- mation behöver dock inte lämnas om sådant som den enskilde redan känner till. Verksamheter med särskild registerförfattning Sedan 2002 års reform har en rad registerförfattningar anpassats till PuL. Av de myndigheter som berörs av de olika informations- utbyten som vi har övervägt finns numera registerförfattningar anpassade till PuL beträffande , , , och . Såvitt avser finns en förordning, förordningen (2001:720) om behandling av person- uppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, vilken är ett komplement till PuL. Som vi redovisat i avsnitt 4.4.2 har lämnat förslag till ny register- lagstiftning, helt anpassad till PuL. Av bestämmelserna i de registerförfattningar som gäller för nämnda myndigheter följer att 23 § PuL är tillämplig i samtliga fall (5 och 27 §§ SofdL, 3 kap. 1 § skattedatabaslagen, 3 kap. 1 § KFMdbL, 2 § lagen [2002:546] om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten jämförd med 20 § förordningen [2002:623] om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, 4 § SoLPuL, 1 § förord- ningen om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt 3 § i förslaget till utlänningsdatalag). För nämnda myndigheter, utom och , innebär registerförfattningarna att även 24 § PuL är tillämplig i deras respektive verksamhet. I förarbetena till och registerförfattningar angavs att det av 24 § PuL följer att när behandling av personuppgifter hos en myndighet regleras i särskild lagstiftning, med bestämmelser om vad som får registreras och hur uppgifterna i övrigt får hanteras, så krävs inte enligt PuL att information till den registrerade ges. Något skäl för att låta myn- digheter inom skatte- och exekutionsväsendet trots detta lämna sådan information ansågs inte föreligga. Lagstiftaren har, i samband med anpassningen till PuL av de registerförfattningar som är av intresse för vår utredning, tagit ställning till vilka krav som skall ställas på information till den registrerade i fråga om behandling av personuppgifter i respektive myndighets verksamhet. Enligt vår mening saknas skäl att nu göra en annan bedömning. Vi anser således att den informations- skyldighet som föreskrivs i tillämpliga registerförfattningar (och i fråga om även i föreslagen registerförfattning) tillgodoser det krav på information om uppgiftsutlämnande till den enskilde som är en förutsättning för att elektroniska informa- tionsutbyten skall vara förenliga med kraven på skydd mot otill- börliga intrång i den personliga integriteten. Vi föreslår därför inte ytterligare bestämmelser om information till den enskilde i anledning av de utökade möjligheter till elektroniska informations- utbyten som vi lämnar förslag om i detta betänkande. Som tidigare redovisats i detta avsnitt innebär bestämmelserna i bl.a. följande. Om de uppgifter som en myndighet samlar in från den enskilde själv kommer att lämnas ut till annan myndighet på grund av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet, är insam- lande myndighet skyldig att i samband med att uppgifterna samlas in informera den registrerade om att dessa kommer att lämnas ut och till vilka myndigheter detta kommer att ske. När det gäller utlämnande av uppgifter, som myndigheten har samlat in från annan än den registrerade själv, innebär PuL att myndigheten inte behöver informera den enskilde om utlämnandet sker till följd av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Det finns givetvis inte något hinder för att även den myndighet som är mottagande myndighet i ett elektroniskt informationsutbyte myndigheter emellan lämnar information till den enskilde om att myndigheten för t.ex. beräkning eller kontroll av en förmån kan komma att inhämta uppgifter som finns hos andra myndigheter. Vi anser att mottagande myndigheter i möjligaste mån bör lämna sådan infor- mation. Det är, menar vi, att rekommendera att den enskilde t.ex. i samband med att han eller hon ansöker om förmåner från trygg- hetssystemen, informeras om att handläggande myndighet kommer att inhämta uppgifter från andra myndigheter och för vilka ändamål detta kommer att ske. De myndigheter som berörs av de informa- tionsutbyten som vi föreslår har i allmänhet också sagt att de avser att lämna den typ av information som vi nu efterlyser till de enskilda. Verksamheter utan särskild registerförfattning När det gäller behandlingen av personuppgifter i arbetslöshets- kassornas, CSN:s och SPV:s verksamhet saknas särskild register- författning. För dessa myndigheters behandling gäller därmed bestämmelserna i och de särskilda ändamålsbestämmelser som arbetslöshetskassor, CSN och SPV har ställt upp för behandlingen av personuppgifter i sin respektive verksamhet. att framhålla att det av ändamålsbeskrivningen för behandling av personuppgifter i dessa myndigheters respektive verksamhet skall framgå till vilka myndigheter och organ personuppgifter lämnas ut och från vilka myndigheter och organ personuppgifter hämtas in. 9.3Uppgiftsutlämnande på eget initiativ Vårt förslag: Den uppgiftsskyldighet för vissa myndigheter som vi föreslår i avsnitt 11–15 skall gälla oavsett om begäran först har framställts i det enskilda fallet. När det gäller frågan om uppgiftsutlämnande inom aktuella infor- mationsutbyten enbart skall ske efter förfrågan eller om det även skall kunna ske på utlämnande myndighets eget initiativ instämmer vi i de bedömningar som gjordes års reform och som vi återknyter till i detta avsnitt (prop. 2000/01:129 s. 60 f. och SOU 2000:97 s. 248 f.) Ett uppgiftsutlämnande på eget initiativ innebär att det för ett pågående ärende är möjligt att skicka uppdaterad information utan en ny begäran från mottagaren. Som angavs i angivna förarbeten innebär det förhållandet att uppgifter skall lämnas på eget initiativ när det finns ett behov av uppgifterna hos mottagaren därmed en möjlighet att utforma ett informations- utbyte som även syftar till att på ett effektivt sätt kontrollera att inte dubbla utbetalningar eller andra felaktiga utbetalningar sker. Endast de konkreta uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldig- heten kan dock lämnas ut utan att en sekretessprövning görs. Att uppgifter inom de informationsutbyten som vi föreslår skall lämnas på eget initiativ skulle i och för sig kunna innebära en risk för att onödig information kommer att skickas mellan berörda myndigheter. På samma sätt som enligt gällande bestämmelser får emellertid information givetvis endast överföras när det har betydelse för mottagaren i viss angiven verksamhet eller i ett ärende avseende handläggning av viss förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild. I praktiken kommer ett utlämnande i samtliga nu aktuella fall att föregås av en ursprunglig begäran om att få ut uppgifter av ett bestämt slag. I samband med en sådan begäran får utlämnande myndighet ta ställning till vilket slag av uppgifter som skall lämnas ut. Någon ytterligare begäran skall inte behöva framställas från den mottagande myndigheten för att uppgifter skall kunna lämnas ut i det enskilda fallet. Detta stämmer överens med hur elektroniska informationsutbyten normalt är uppbyggda . När det gäller elektroniska överföringar finns det, vilket fram- hölls i förarbetena till reform, en begränsning genom bestämmelsen i 9 § PuL. Där föreskrivs bl.a. att inte fler person- uppgifter får behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen, att personuppgifter som behandlas skall vara riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella samt att de personuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Genom dessa bestäm- melser och genom att våra förslag bygger på att endast de konkreta uppgifter som är föreskrivna i lag eller förordning skall få överföras anser vi att tillräckliga åtgärder har vidtagits för att onödig över- skottsinformation inte skall överföras. Samtliga utökade elektroniska informationsutbyten som vi föreslår skall således bygga på en författningsreglerad uppgifts- skyldighet som gäller utan villkor om föregående begäran av mottagande myndighet i det enskilda fallet. De bestämmelser om uppgiftsskyldighet som vi föreslår i avsnitt 11–15 har utformats i enlighet med detta. Under utredningsarbetet har bl.a. och Försäkrings- kassan pekat på ett behov av såväl ett utökat som ett förändrat elektroniskt informationsutbyte när det gäller folkbokföringsupp- gifter. 10.1Ett utökat elektroniskt informationsutbyte av folkbokföringsuppgifter Vår bedömning: En samlad översyn av hanteringen av folkbok- föringsinformation bör göras. Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av upp- gifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folk- bokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Folkbokföringen är den grundläggande registreringen av befolk- ningen i landet och tillgodoser samhällets behov av basuppgifter om denna. ansvarar för folkbokföringen. Via Navet (system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället) lämnar uppgifter från folkbok- föringen till andra myndigheter. Uppgifter från folkbokföringen används i och är av central betydelse i andra myndigheters verksamhet. Inom flera områden har folkbokföringen betydelse för en persons rättigheter och skyldigheter. För ett stort antal social- försäkringsförmåner gäller t.ex. att man skall vara bosatt i för att kunna få dessa s.k. bosättningsbaserade förmåner. Som underlag för bedömning av en persons bosätt- ning finns i första hand folkbokföringsuppgifter. När det gäller folkbokföringsuppgifternas centrala betydelse för myndigheters verksamhet handlar det inte enbart om sådana verk- samheter som omfattas av vårt uppdrag, dvs. verksamheter som avser utbetalningar av allmänna medel från trygghetssystemen. Uppgifter från folkbokföringen är av stor betydelse inom många myndighetssektorer. De spelar en viktig roll som underlag för beslut och åtgärder även inom olika delar av den privata sektorn. Mot bakgrund av det anförda anser vi att det varken är lämpligt eller möjligt att isolerat överväga de önskemål som bl.a. Skatte- verket och har framställt om ett utökat elektro- niskt informationsutbyte av folkbokföringsuppgifter. Såväl frågan om vilken information som bör finnas i folkbokföringsdatabasen som frågan om i vilken omfattning folkbokföringsinformation skall få lämnas ut till myndigheter m.fl. bör i stället övervägas i ett större och mer övergripande sammanhang än vad som är möjligt inom ramen för vårt uppdrag. Det bör uppmärksammas att i samarbete med några andra myndigheter har arbetat fram förslag om hur man tillsammans skulle kunna effektivisera hanteringen av folkbokföringsinformation i det svenska samhället och göra den mer säker. Arbetet har utmynnat i att i skrivelse har hemställt att regeringen uppdrar åt att i samverkan med en rad myndigheter, däribland Försäkrings- kassan, leda ett gemensamt arbete för en effektivisering av informationsförsörjningen till och från folkbokföringsverksam- heten (dnr Fi2007/440). Enligt hemställan bör i upp- draget ingå att exempelvis se över innehållet i och omfånget av folkbokföringsdatabasen samt en översyn av de bestämmelser som styr behandlingen av information som rör fysiska personer i folk- bokföringsdatabasen. Vi ansluter oss till den uppfattning som kommit till uttryck i nämnda hemställan och anser det således önskvärt att regeringen tar initiativ till en samlad översyn av hanteringen av folkbokföringsinformation i samhället. Trots vår nu redovisade bedömning har vi i ett begränsat avseende funnit skäl att lämna förslag beträffande informations- utbyte av folkbokföringsinformation. Vi redogör för detta i följande avsnitt. 10.2Underrättelseskyldighet om adressuppgifter inom folkbokföringen Vårt förslag: Den underrättelseskyldighet som föreskrivs i 2 § folkbokföringsförordningen för vissa myndigheter gentemot skall även gälla när det finns anledning att anta att adress som är registrerad för en person i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig. Som vi angett i föregående avsnitt är uppgifter från folkbok- föringen av central betydelse i myndigheternas olika verksamheter. Det förhållandet att lämnar andra myndigheter vissa basuppgifter om befolkningen bidrar till en effektiv ärendehante- ring och ett korrekt beslutsunderlag hos myndigheterna samt till bättre service till enskilda. Överföringen av folkbokförings- uppgifter till andra myndigheter har även betydelse för bedöm- ningen av behov och lämplighet av att införa de elektroniska informationsutbyten som vi har haft i uppdrag att överväga. Under vårt arbete har det således, vilket vi återkommer till i avsnitt 16.1, visat sig att det saknas behov av att införa en sådan elektronisk informationsöverföring från till Migrations- verket som togs upp i direktiven för utredningen. Migrations- verkets behov av att få uppgifter om t.ex. personer som har lämnat landet tillgodoses nämligen vanligtvis genom de folkbokförings- uppgifter som myndigheten får från . En förutsättning för detta är att folkbokföringsuppgifterna är riktiga och aktuella. Mot bakgrund av det nu beskrivna har vi funnit det motiverat att inom ramen för vårt uppdrag ta upp frågan om vissa myndigheters skyldighet att lämna uppgifter av betydelse för folk- bokföringen även om denna fråga inte är direkt angiven i utred- ningens direktiv. 10.2.2Underrättelseskyldighet enligt folkbokförings- förordningen Uppgifter till folkbokföringen får framför allt genom meddelanden från andra myndigheter. När det gäller exempelvis flyttning inom landet eller flyttning till är vidare den enskilde skyldig att anmäla flyttningen. Beträffande andra myndigheters skyldighet att lämna Skatte- verket uppgifter av betydelse för folkbokföringen har vi fått anledning att uppmärksamma 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749). I denna bestämmelse föreskrivs en underrättelse- skyldighet för vissa myndigheter till i fråga om adress- uppgifter. Således skall , , , Statens person- och adressregisternämnd, , , , och kommun, med undantag av , underrätta om den adress en person har så snart det finns anledning att anta att adressen inte är registrerad i folkbokföringen. Underrättelse behöver inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte skall registreras. Under utredningens arbete har framkommit att berörda myndig- heter har olika uppfattning om hur långt underrättelseskyldigheten enligt 2 § folkbokföringsförordningen sträcker sig. En del myn- digheter anser att de i bestämmelsen angivna myndigheterna skall underrätta när de har skäl att anta att en persons adress enligt folkbokföringen är felaktig även om myndigheten i fråga saknar uppgift om annan adress. Andra myndigheter har däremot tolkat bestämmelsen på så sätt att underrättelse- skyldigheten enbart gäller när myndigheten har uppgift om vilken ny adress personen har. Folkbokföringen har en central roll i samhället och folkbokförings- uppgifter utgör underlag för olika samhällsfunktioners beslut och åtgärder. Uppgifterna har bl.a. betydelse för flera myndigheters beslut angående utbetalning av statliga medel. Är folkbokföringen felaktig ökar risken för felaktiga utbetalningar. Det är därför viktigt att folkbokföringen speglar befolkningens verkliga bosättning och att uppgifterna i folkbokföringsdatabasen håller god kvalitet, dvs. är aktuella och riktiga (jfr mål för Folkbokföringen enligt regle- ringsbrev för för och ). För att skapa garantier för detta finns bl.a. den nu aktuella bestämmelsen i folkbokföringsförordningen om uppgiftsskyldighet. Det bör även beaktas att ett grundläggande krav för behandling av person- uppgifter är att de personuppgifter som behandlas är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella (jfr 9 § PuL). De uppgifter som får från andra myndigheter föran- leder inte per automatik en ändring av en persons folkbokföring men med stöd av uppgifterna kan verket inleda en utredning om den aktuella personens bosättning och, om förutsättningarna för det är uppfyllda, besluta om ändring av folkbokföringen. Det huvudsakliga syftet med 2 § folkbokföringsförordningen måste därmed, enligt vår uppfattning, vara att uppmärksamma Skatte- verket på fall där det kan finnas anledning för verket att utreda om den adress som är registrerad för en person i folkbokföringen överensstämmer med personens verkliga bosättning eller om adressuppgifterna i folkbokföringen i övrigt är felaktiga eller ofull- ständiga. Den underrättelseskyldighet som föreskrivs för vissa myndigheter kan därför rimligen inte enbart gälla när dessa myn- digheter har uppgift om vilken adress som en person har. Mot denna bakgrund anser vi att bestämmelsen i 2 § folkbok- föringsförordningen bör förtydligas. Det bör klart framgå att de där angivna myndigheterna även är skyldiga att underrätta Skatte- verket så snart de har skäl att anta att adress som är registrerad för en person i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig oberoende av om de kan lämna uppgift om personens faktiska adress eller inte. För att underlätta hantering av en underrättelse anser vi vidare att det i underrättelsen skall anges de omständigheter som ligger till grund för antagandet att adress registrerad i folkbok- föringen är felaktig eller ofullständig. Vi föreslår alltså ett tillägg med nu redovisade innebörd i 2 § folkbokföringsförordningen (se författningsförslag nr 14). Med anledning av vad som under vårt utredningsarbete har fram- kommit om tillämpningen av bl.a. den nu aktuella bestämmelsen i folkbokföringsförordningen vill vi understryka att det är angeläget att myndigheterna skapar effektiva rutiner för att kunna fullgöra sin skyldighet (jfr avsnitt 16.1). 11Utökat elektroniskt informationsutbyte med som mottagare av uppgifter I detta avsnitt går vi närmare in på de utökade elektroniska infor- mationsutbyten som vi har att överväga där är mottagande myndighet. Utlämnande myndigheter är och . administrerar de försäkringar och bidrag som ingår i socialförsäkringen. Socialförsäkringen är en obligatorisk och allmän statlig försäk- ring. Den omfattar närmare 50 olika typer av försäkrings- och bidragsärenden, se bild på följande sida. Det bör noteras att långt ifrån alla dessa förmåner berörs av de informationsutbyten som är aktuella för vår utredning. var socialförsäkringens utgifter sammanlagt 445 miljar- der kr. Det motsvarar nästan en sjättedel av BNP och omkring hälften av utgifterna under det av fastställda utgiftstaket. Av som används för privat konsumtion kommer nästan 24 från socialförsäkringen (; Årsredovisning 2006). Den allmänna försäkringen består enligt 1 kap. 1 § AFL av sjuk- försäkring. I lagen finns bestämmelser avseende sjukförsäkring bestående av bl.a. sjukpenning, föräldrapenningsförmåner, sjuker- sättning och aktivitetsersättning. Övriga socialförsäkringsförmåner regleras i särskilda författningar. Utökat elektroniskt informationsutbyte med SOU 2007:45 Figur 11.1 Verksamhetsöversikt – socialförsäkringens bidrag och förmåner Insatser för delaktighet och jämlikhet Sjukvård i internationella förhållanden Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Garantipension till omställningspension, skild efterlevandepension och änkepension Försäkring mot vissa semesterlönekostnader Försäkring mot kostnader för sjuklön Källa: , Årsredovisning 2006 Utökat elektroniskt informationsutbyte med SofL innehåller bestämmelser om vem som omfattas av socialförsäkringen och kompletterar således regelverken för respektive socialförsäkringsförmån i detta avseende. Enligt lagen delas försäkringen upp i två delar, en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad. För bosättningsbaserad försäkring gäller att man skall vara bosatt i för att kunna få bosättningsbaserade förmåner, t.ex. barn- och bostadsbidrag. SofL har här ett eget bosättningsbegrepp som inte alltid sammanfaller med folkbok- föringens motsvarande begrepp. För arbetsbaserad försäkring gäller att man skall arbeta i som anställd eller som egen företagare för att kunna få en arbetsbaserad förmån, t.ex. sjukpenning eller föräldrapenning över garantinivån. Som antytts ovan styrs varje socialförsäkringsförmån och För- säkringskassans handläggning av respektive förmån av sitt speciella regelverk.