sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — En nätavgift för anslutning för uttag av el till en ledning eller ett ledningsnät upp till och med en säkringsstorlek på ska i stället för vad som sägs i första stycket utformas så att avgiften motsvarar genomsnittskostnaden i landet för att genomföra en likartad anslutning under liknade objektiva förut- sättningar. I denna avgift ska ingå kostnader för material och arbete som är normalt förekommande vid denna typ av anslut- ning. För övriga kostnader ska första stycket tillämpas. 17TP PT Prop. 1993/94:162 s. 58 och s. 157. Kammarrättens i domar i mål nr 4389-2001 och i mål nr 3970-03. 18TP PT Jfr Kammarrättens i dom i mål nr 3970-03 där kammarrätten uttalar att det är rimligt att anta att omkringliggande fastigheter kommer att vilja ansluta sig till elnätet och att en fördelning av avgiften därför ska ske. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Vid utformningen av en anslutningsavgift enligt första och andra styckena ska även beaktas om en förstärkning i elnätet är till nytta för annan än anslutningskunden eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutningskunder från anslutningen. En nätavgift för anslutning för en kund som från en tidigare kunds anslutning dragit nytta av dennes anslutning, ska utformas så att den tillkommande kunden beta- lar samma avgift som den ursprungliga kunden för den del av anslutningen som varit till nytta för denne. Ett nätföretag är enligt huvudregeln i ellagen skyldigt att ansluta en kund om denne begär det. I vissa fall kan denna skyldighet medföra anslutningar i enskilt belägna områden som ligger långt ifrån befintligt elnät. För att genomföra sådana anslutningar krävs i regel en mer eller mindre kostsam utbyggnad av elnätet som sker enbart för den enskilde kundens räkning. Eftersom nätföretagen enligt huvudregeln inte kan neka en kund att ansluta sig, oavsett hur stor kostnaden för anslutningen är, tillämpas huvudprincipen om kost- nadsriktighet vid utformningen av anslutningsavgifter. Detta inne- bär att en kund som ansluter sig till elnätet ska betala en avgift som står i relation till de kostnader som det innebär för nätföretaget att ansluta kunden. Genom att tillämpa denna princip kan en kund inte begära att få en anläggning ansluten utan att också i huvudsak stå för kostnaden för denna anslutning. På så sätt skapas en viss styr- effekt när det gäller kundernas val av lokalisering av bostäder, indu- strier, elproduktionsanläggningar m.m. Som framgått ovan tilläm- par inspektionen parallellt med principen om kostnadsriktighet en schablonmetod som hjälp vid prövning av vissa tvister om anslut- ningsavgifternas storlek. Utredningen har inte funnit några skäl till att föreslå någon avgörande ändring av principen om kostnadsriktighet. Däremot anser utredningen att det kan finnas fördelar med att i vissa fall till- lämpa schabloner vid utformningen av anslutningsavgifter, dvs. det som i praktiken sker vid skälighetsbedömning av anslutningsuppgifter för lägre säkrings- storlekar. Det är emellertid väsentligt att de fördelar som principen om kostnadsriktighet innebär inte går förlorade. Utredningen kommer inledningsvis diskutera frågan om i vilka fall en schablon- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter metod kan vara lämplig att tillämpa vid utformandet av anslut- ningsavgifter. Därefter lämnar utredningen vissa förslag om hur bestämmelserna kring utformandet av anslutningsavgifter bör utformas. Lämpligheten av schabloniserade anslutningsavgifter m.m. Om efterfrågan på anslutningar inom ett visst säkringsintervall, t.ex. anslutningar av småhus på , är stor kan det ur administrativ synvinkel finnas stora fördelar med att schablonisera dessa anslutningsavgifter. En schablonisering av anslutnings- avgifterna innebär att avgiften fastställs till ett visst belopp, oavsett vad den faktiska kostnaden för att ansluta en kund uppgår till. En fördel med att använda schabloner är att kunden i förväg vet hur stor anslutningsavgiften kommer att bli. Detta skapar en ökad för- utsägbarhet för såväl kunder som nätföretag om anslutnings- avgiftens storlek. Genom att använda schabloner underlättas också den administrativa hanteringen av prövningsärenden som avser anslutningsavgifter och för nätföretagen vid prissättningen av anslutningskostnaderna. En nackdel med att använda schabloner är dock att schablonen vanligtvis kommer att avvika från de faktiska kostnaderna för att utföra anslutningen. Detta kan t.ex. vara fallet vid en anslutning i en tätort där kostnader vida överstiger den genomsnittliga schablo- nen. Även det motsatta kan bli fallet, dvs. att de faktiska kostna- derna är lägre än schablonkostnaden. Detta är en naturlig följd av att använda schabloner, nämligen att en del kunder ibland kan få betala mer än vad det faktiskt kostar att ansluta sig, medan andra kunder får betala mindre. Schablonen bör dock i genomsnitt (totalt sett) täcka anslutningskostnaderna inom den kundkategori som schablonen avser. Det finns en gräns för när nackdelarna med att använda scha- bloner överstiger fördelarna. Var denna gräns går beror i hög grad på hur underlaget för att beräkna schablonen ser ut. Om underlaget utgörs av ett fåtal anslutningar med mycket varierande kostnader är risken större att schablonen i högre grad avviker från de faktiska kostnaderna än om underlaget baseras på en stor mängd anslut- ningar som sker under liknande förhållanden. Energimarknads- inspektionen tillämpar en schablonmetod vid skälighets- bedömningen av anslutningsavgifter som avser uttag av el från Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter elnätet till och med säkringsstorleken . För anslutningar över baseras skälighetsbedömningen i huvudsak på nät- företagens faktiska kostnader för anslutningen. Denna kostnad av- gör storleken på anslutningsavgiften. Såväl företrädare från inspek- tionen som nätbranschen har dock uppgett att en schablonmetod på uttagssidan är möjlig och även lämplig för anslutningar upp till och med . Anslutningar mellan 25 och omfat- tar bl.a. flerbostadshus och stora villor med stort elbehov, t.ex. på grund av eluppvärmning och utomhuspool. Anslutningar som sker på säkringsstorlekar som överstiger utgörs i regel av större anläggningar, t.ex. industrier. Kunder som ansluter sig till säkringsstorlekar över har i regel specifika önskemål och krav på vad anslutningen ska omfatta. Det kan t.ex. handla om att dra in extra anslutningspunkter till ett industriområdet eller andra kundspecifika åtgärder. Således kan anslutningar på högre säkrings- storlekar innehålla många olika åtgärder beroende på kundens öns- kemål. Därutöver är antalet anslutningar också betydligt färre jämfört med anslutningar som sker på lägre säkringsstorlekar. Detta begränsar möjligheterna att utforma schabloner på ett sätt som i normalfallet gäller för huvuddelen av anslutningskunderna inom ett visst säkringsintervall. Utformningen av anslutningsavgifter som avser inmatning av el till elnätet utgår ifrån nätföretagens faktiska kostnader för anslutningen, oavsett anslutningens säkringsstorlek. Anled- ningen till detta är att inspektionen har gjort bedömningen att un- derlaget för att beräkna schabloner för inmatning av el inte är till- räckligt enhetligt, jämförbart och omfattande för att kunna ligga till grund för schabloniserade avgifter. Således tillämpas olika metoder vid skälighetsbedömningen av avgifterna för en och samma säk- ringsstorlek beroende på om en anslutning sker i syfte att mata in el till nätet, respektive ta ut el från nätet. Enligt utredningens uppfattning överväger fördelarna med en schablonmetod vid utformandet av anslutningsavgifter klart nack- delarna för anslutningar, bl.a. då en schablonmetod bidrar till skapa en ökad förutsägbarhet kring nivån på anslutningsavgifterna och underlättar den administrativa hanteringen av de enskilda pröv- ningsärendena. kan det dock konstateras att en schablo- nisering av avgifterna inte alltid är möjlig eller lämplig att tillämpa. Med hänsyn till vad som ovan sagts anser utredningen att det är lämpligt att tillämpa en schablonmetod på uttagssidan upp till och Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Övriga anslutningar är av sådan särskild karaktär att tillämpning av schabloner i dessa fall inte kan anses vara lämplig. En annan fråga är hur en schablonisering av anslutnings- avgifterna bör komma till uttryck i ellagen. Inom utredningen har diskuterats om det i ellagen bör införas ett bemyndigande för regeringen eller att – där det är lämp- ligt – fastställa kostnadsschabloner för anslutningsavgifter, t.ex. upp till en viss effekt. Motivet till detta skulle bl.a. vara att ge mer legitimitet till de schabloner som inspektionen fastställer vid sin tillämpning av ellagens bestämmelser om anslutningsavgifter. Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) ska föreskrifter om enskil- das personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Det är således inte möjligt att delegera frågor av civilrättslig karaktär till regeringen eller till förvaltningsmyndighet. I samband med att en kund vill ansluta sig till elnätet träffar kunden och nätföretaget ett avtal där villkoren, bl.a. priset, för anslutningen preciseras. Frågan om anslutningsavgifter rör således enskildas ekonomiska inbördes för- hållanden. Det förhållandet att ett nätföretag enligt huvudregeln i ellagen är skyldigt att ansluta en elektrisk anläggning till nätet eller att bestämmelsen om anslutningsavgifter återfinns i en lag med i huvudsak offentligrättsliga bestämmelser föranleder ingen annan bedömning. Ett bemyndigande till regeringen eller inspektionen om att fastställa schabloner är således enligt utredningens bedöm- ning inte förenlig med bestämmelserna i . Även om det inte är möjligt att delegera dessa frågor är det naturligtvis möjligt att i lagtext närmare ange och precisera hur anslutningsavgifterna ska utformas och att detta i vissa fall ska ske på ett schabloniserat vis. Utredningen föreslår därför att det direkt av lagtexten bör framgå att anslutningsavgifterna på uttagssidan upp till och med en säkringsstorlek på ska utformas genom en delvis schabloniserad metod. Förslag på hur detta när- mare bör ske lämnas nedan. Utformningen av en schablon för anslutningsavgifter När det gäller vilka kostnader som bör ingå i schablonen konstate- rar utredningen inledningsvis att en anslutning alltid omfattar både materialkostnader i form av kablar m.m. och arbetskostnader. Vissa grundläggande material- och arbetskostnader är gemensamma för Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter samtliga anslutningar, oavsett vilken typ av anslutning det är fråga om. Exempelvis kräver samtliga anslutningar en material- och arbetsinsats i form av kabel, utdragning av kabel, kabelskåp, monte- ring av kabelskåp samt anslutning av kabeln. Andra moment kan vara vanligt förekommande vid anslutningar, t.ex. schaktning, plöj- ning, sandning och packning. I regel krävs också någon form av avstängning eller avspärrning av gång-, cykel- eller bilvägar i sam- band med anslutningen samt återställning av ytbeläggning (t.ex. asfalt). Därutöver finns det moment som vid en anslutning är sällan förekommande. Exempel på sådana moment är tjältining, spräng- ning samt pressning av rör under väg. För att upprätthålla principen om kostnadsriktighet bör en schablonmetod inte göras för strikt och därmed kunna slå alltför fel. En viss differentiering bör således vara möjlig då t.ex. särskilda geografiska förhållanden ökar kostnaden för en anslutning. Utred- ningen anser att en grundläggande princip vid utformningen av schablonerna är att de material- och arbetskostnader som är nor- malt förekommande vid en viss typ av anslutning bör ingå i scha- blonen. Om en anslutning medför kostnader som är sällan före- kommande bör dessa således inte ingå i schablonen utan beräknas särskilt i enlighet med den nuvarande huvudprincipen om att den enskilde anslutningskunden ska betala för de nödvändiga kostnader som anslutningen kräver. En schablon kan utformas på olika sätt, t.ex. en nationell scha- blon där man tar hänsyn till genomsnittskostnaden i landet eller en områdesspecifik schablon där varje enskilt nätföretag utformar schablonerna utifrån sina egna kostnader. För att bibehålla de administrativa fördelarna som en schablon medför anser utred- ningen att avgiften för anslutningen bör motsvara genomsnitts- kostnaden i landet för att genomföra en liknande anslutning med liknande objektiva förutsättningar, dvs. en nationell schablon. Syf- tet med en sådan skrivning är att man ska kunna dela in objektivt sätt likartade typer av anslutningar och prissätta dessa lika. Det kan t.ex. vara anslutning i eller utanför sammanhållen bebyggelse och även variera beroende på effekt etc. Som angetts ovan bör dess- utom endast vanligt förekommande kostnader ingå i schablonen. Detta bör framgå av lagtexten. Genom att använda uttrycket lik- nande objektiva förutsättningar måste schablonen göras avstånds- beroende. Detta kan t.ex. ske genom att schablonen utformas på så sätt att den delas in i en grundavgift och en avgift per meter ledning och typ av ledning. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Det är nätföretagen som precis som ska utforma anslut- ningsavgifterna. Förslaget bör dock leda till att Energimarknads- inspektionen utformar schabloner för anslutningsavgifternas stor- lek vid tillämpningen av bestämmelsen i ellagen. Detta bör inte medföra några problem då inspektion ju utarbetar lik- nande schabloner. I slutändan får därefter domstolarna pröva om avgifterna överensstämmer med lagens krav på att de ska motsvara genomsnittskostnaden i landet för en likartad anslutning. Utredningen har ovan föreslagit att anslutningar på uttagssidan upp till och med i huvudsak ska ske genom schablon på så sätt att avgiften ska bestämmas till genomsnittskostnaden i landet för en likartad anslutning. Som utredningen angett ovan finns det dock delar som inte lämpar sig att fastställa i en schablon, nämligen material och arbete som är sällan förekommande. Dessa delar samt anslutningar på inmatningssidan och säkringsstorlekar på över på uttagssidan måste utformas på annat sätt. Av nuvarande ellag framgår uttryckligen att nätföretag enligt huvudregeln är skyldiga att ansluta en kund på skäliga villkor och att företaget vid utformningen av anslutningsavgiften särskilt ska beakta anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade ef- fekten i anslutningspunkten. Som angetts ovan är syftet med nuva- rande regelverk att en kund som ansluter sig till elnätet ska betala en avgift som står i relation till de kostnader som det innebär för nätföretaget att ansluta kunden. Utredningen anser att denna prin- cip bör fortsätta att gälla för de anslutningar där avgiften i framti- den, om utredningens förslag går igenom, inte ska schabloniseras. Utredningen har ovan föreslagit att 4 kap. ellagen endast ska inne- hålla bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma sina nättarif- fer, dvs. gentemot sina kunder (se avsnitt 5.2.2). Då ett av syftena med att införa en förhandsprövning är att öka förutsägbarheten inte bara för nätföretagen utan även för elkunderna anser utred- ningen att nuvarande bestämmelser om utformningen av anslut- ningsavgifterna bör förtydligas. Framför allt är det väsentligt att den nu gällande huvudprincipen om kostnadsriktighet på ett tydli- gare sätt kommer till uttryck i lagtexten. Utredningen föreslår därför att en särskild paragraf införs i ella- gen som innehåller bestämmelser om hur dessa anslutningsavgifter Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Det är närmast fråga om att utveckla nuvarande 4 kap. 1 § fjärde stycket ellagen. Paragrafen bör dock inledas med den nu gällande principen om att en nätavgift för anslutning till en led- ning eller ett ledningsnät ska utformas så att nätföretagets skäliga kostnader för anslutningen täcks. Med ordet skäliga ska förstås så att det med automatik inte behöver vara nätföretagets faktiska kostnader för anslutningen. Nätföretaget kan t.ex. i samband med anslutningen ha förstärkt nätet på ett sätt som inte direkt kommer kunden till godo, ha använt dyrare material än nödvändigt eller inte dragit en ledning på för den anslutande kunden lämpligaste sätt. I så fall ska kunden således inte behöva betala hela den faktiska kost- naden anslutningen medfört. Som ovan angetts kommer dock inve- steringen som sådan att tillföras kapitalbasen och därmed bl.a. ligga till grund för beräkningen av nätföretagets avkastning. Därefter bör precis som anges vad som särskilt ska beaktas vid utformningen av anslutningsavgiften. Förutom det som fram- går av nuvarande regelverk, dvs. anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten, är det lämpligt att för tydlighetens skull i lagtexten ange att kostnader för de förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver ska beaktas vid utformningen av avgif- terna. Detta framgår egentligen redan av den ovan angivna princi- pen om att kunden ska betala för de skäliga kostnader som en anslutning kräver. Enligt utredningens mening är det lämpligt att ytterligare en prin- cip kommer till uttryck i lagtexten, nämligen principen om delning av kostnader. Som ovan beskrivits är detta en princip som tillämpas av . Bakgrunden till principen är att det kan inträffa att en del av åtgärderna vid en anslutning är till nytta för fler än den nyanslutande kunden. Det är då rimligt att den nyanslutande kundens kostnader ska sänkas genom att delar av kostnaden fördelas på både befintliga och fram- tida kunder som kan anses få nytta av anslutningen. När det gäller framtida kunder är det rimligt att en begränsning i tiden anges för vad som ska avses med en sådan kund. Det skulle annars bli onö- digt svåra gränsdragningar när en framtida anslutning kan ligga väl- digt långt framåt i tiden. Utredningen anser att en period är en lämplig tidpunkt. Detta innebär att nyanslutande kunder Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter inom tioårsperioden betalar sin andel av de kostnader för åtgärder som tidigare utförts och som är till nytta även för dem.TPF19FPT Det är naturligtvis inte möjligt att i varje enskilt fall slå fast om och hur många framtida kunder som kan komma att dra nytta av en anslutning. Omständigheter som talar för att en delning bör göras kan t.ex. vara påbörjad byggnation, förekomst av avstyckade fastig- heter eller att bygglov har lämnats. När det gäller anslutningar för kunder (såväl inmatnings- som uttagskunder) som avser att bedriva näringsverksamhet bör begränsningen av begreppet framtida anslutningskunder vara något snävare. Normalt bör dessa anses som framtida anslutningskunder endast när dessa har begärt en anslutning eller inkommit med en sådan förfrågan till elnätsföre- taget samt påbörjat förfarandet med behövliga tillstånd för sin verksamhet. Det är endast de kostnader som är till nytta för andra kunder som ska delas. Detta innebär att det alltid kommer att finnas kost- nader som är exklusiva endast för den anslutande kunden. När det gäller utformningen av anslutningsavgifter enligt den ovan beskrivna schablonmetoden är det rimligt att anta att den kostnad som ingår i grundavgiften är kundspecifik och således inte ska delas medan det motsatta kan gälla för den rörliga schablonavgiften, naturligtvis under förutsättningen att förstärkningen är till nytta även för andra kunder samt att dimensionering och utformning etc., är gjord – eller redan har beaktats vid prövning av anslutnings- avgiften – även för framtida kunder (dvs. att ledningar och trans- formatorer m.m. är dimensionerade för att ta emot det antal kun- der som delningen ska omfatta). När det gäller frågor om t.ex. när delning ska ske och var grän- sen går mellan skäliga kostnader för kunden och nytta för annan kund, är detta frågor som bör överlåtas till Energimarknads- inspektionen och domstolarna att ta ställning till. 19TP PT Om man vid en ursprunglig anslutning anser att det är sannolikt att ytterligare nio kunder kommer att få nytta av en del av anslutningen ska kunden endast behöva betala 1/10 av denna kostnad. Tillkommande kunder ska därefter betala 1/10 av kostnaden för den delen. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 5.4.4Regelverket kring anslutningsavgifter och dess förenlighet med artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet Bedömning: Utredningens förslag, om att kostnader för anslutningar ska inkluderas i den på förväg fastställda intäktsra- men och metoden för hur nätföretagens anslutningsavgifter ska utformas gentemot kund uppfyller kraven i artikel 23.2 i el- marknadsdirektivet. I artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet anges följande. skall ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för a)anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer; dessa tariffer, eller metoder, skall utfor- mas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion, b)tillhandahållande av balanstjänster. I formell underrättelse från Europeiska kommissionen, daterad , anför kommissionen att den lagstiftning som har anmält till kommissionen inte innebär en skyldighet att fast- ställa eller godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät och tillhandahållande av balanstjänster enligt de vill- kor som fastställs i artikel 23.2.TPF20FPT Kommissionen har vidhållit sin ståndpunkt i ett motiverat yttrande från den 12 december 2006.TPF21FPT När det gäller anslutningsavgifter har utredningen i avsnitt 5.3.6 föreslagit att kostnader för anslutningar ska ingå i den intäktsram som på förhand fastställs av . Nät- företagen har således i förväg fått kännedom om vilka kostnader de kan tillgodoräkna sig för de anläggningar de planerar att ansluta . När det gäller förhållandet mellan nätföre- tag och kund har utredningen ovan i detta avsnitt föreslagit att av- gifterna för vissa typer av anslutningar ska utformas genom en schablonmetod och övriga avgifter – där schablonmetoden inte är 20TP PT KOM:s ref. SG-Greffe (2006) D/201828, ärendenummer /2062. 21TP PT KOM:s ref. SG-Greffe (2006) D/207944, ärendenummer /2062. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter lämplig – ska utformas på så sätt att anslutningskunden ska betala de nödvändiga kostnader som anslutningen kräver. Kunden ska således i princip för de senare anslutningarna betala den faktiska kostnaden för anslutningen. Med en sådan metod är det inte möj- ligt att i förväg generellt fastställa ett exakt belopp för vad en anslutning kostnadsmässigt kan komma att uppgå till. I lagtexten har dock även, jämfört med , ytterligare specificeringar före- slagits om vad som särskilt ska beaktas vid utformningen av avgif- terna enligt denna metod. En anslutningskund har vidare i enlighet med bestämmelserna i nuvarande 4 kap. 11 § ellagen rätt att i förväg få skriftlig uppgift om anslutningsavgiftens storlek och övriga vill- kor för anslutningen. En sådan uppgift ska lämnas utan dröjsmål och inom skälig tid. För det fall anslutningskunden anser att avgif- ten eller villkoren är oskäliga och kunden och nätföretaget inte kan komma överens har kunden rätt att få tvisten prövad av inspektio- nen. En sådan prövning kan ske utifrån en offert lämnad från ett nätföretag. En kund är därmed väl skyddad när det gäller att i för- väg få kännedom om avgiften för en anslutning. Mot bakgrund av utredningens förslag, om att kostnader för anslutningar ska inkluderas i den på förväg fastställda intäktsramen och metoden för hur nätföretagens anslutningsavgifter gentemot kund ska utformas, bedömer utredningen att bestämmelserna om anslutningsavgifter i förslaget uppfyller kraven i artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet.