sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — med presumtion för sekretess, och gäller förutom i förunder- sökning i brottmål också i verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Denna sekretess omfattar också den behandling av personuppgifter som sker inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Även om det råder absolut sekretess i beskattningsverksamheten för uppgifter om enskilds personliga förhållanden innebär sekretessen inget hinder mot att lämna ut uppgifter till en annan myndighet i de fall det i lag eller förordning har föreskrivits en Detta följer av 14 kap. 1 § SekrL, där det före- skrivs att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Både genom lag och förordning har föreskrivits en ganska omfattande uppgiftsskyldighet för skattemyndigheterna. Bestäm- melser om uppgiftsskyldighet i förhållande till andra myndigheter finns i 4–8 §§ förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Trots att det råder absolut sekretess i beskatt- ningsverksamhet har sekretessen inte ansetts hindra att uppgifter lämnas till andra myndigheter med stöd av 14 kap. 3 § SekrL. Enligt denna bestämmelse får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndig- het – dvs. trots att någon uppgiftsskyldighet inte är föreskriven i lag eller förordning – om det är uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. I 9 kap. 1 § anges också vissa undantag från den absoluta sekretessen. Det gäller för det första beslut om skatt eller pensionsgrundande inkomst (9 kap. 1 § tredje stycket). Det har också ansetts nödvändigt att ge möjlighet för ett visst uppgifts- utlämnande till enskilda. Detta innebär bl.a. att uppgifter utan hinder av sekretess kan lämnas till enskilda enligt vad som före- skrivs i lag om förfarandet vid beskattning, i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet eller i lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Även t.ex. uppgifter i ärenden om revision får lämnas ut till förvaltaren i den reviderades konkurs. En mer utförlig redovisning av sekretessreglerna på skatte- området lämnas i kapitel 25. antogs fem nya lagar som led i en reform av författ- ningsregleringen när det gäller behandlingen av personuppgifter inom verksamhet, de dåvarande kronofogde- myndigheternas verksamhet och verksamhet med att uppbära tullar m.m. En reform på området ansågs behövlig med hänsyn till den snabba utvecklingen av datoriseringen inom myndighetsområdet. Inom de nu aktuella myndigheternas verksamhet hade hunnit längst i sin datorisering genom att ha rationaliserat bort en stor del av pappershanteringen. Även inom skatteförvaltningen hade pågått projekt med syfte att i allt högre grad automatisera den i stora delar redan automatiserade ärendehanteringen. Inom exekutionsväsendet hade man inte ännu inte kommit lika långt, men planerade man införa en i stort sett helt elektronisk ärendehantering. Behov av en författnings- reform fanns också med anledning av att EG:s dataskyddsdirektiv hade antagits och införlivats med svensk lagstiftning genom personuppgiftslagen . En allmän utgångspunkt vid reformen var att de grundläggande principerna för att skydda den enskildes integritet borde regleras i lag medan frågor som inte var centrala från integritetssynpunkt i stället borde regleras i förordning (prop. 2000/01:33 s. 84 f.). I lagen borde därför klart anges för vilka ändamål uppgifter får behandlas. Dessutom borde anges de yttre ramarna för vad registren skulle få innehålla. I lag skulle också anges de begräns- ningar som skulle gälla för behandling av uppgifter vid direkt- åtkomst och utlämnande av uppgifter till enskilda. Även frågor om personuppgiftsansvar och därmed sammanhängande frågor borde regleras i lag. De nya författningarna skulle omfatta all automatiserad behandling av personuppgifter samt i vissa fall behandling av upp- gifter som kunde hänföras endast till juridiska personer eller avlidna. Behandling av personuppgifter i administrativ verksamhet skulle inte omfattas, utan för sådan verksamhet skulle person- uppgiftslagens regler gälla fullt ut. En annan allmän utgångspunkt vid reformen var att det skulle särskilt anges i de nya lagarna vilka bestämmelser i personuppgifts- lagen som skulle tillämpas. En sådan lagstiftningsteknik för att beskriva en specialförfattnings förhållande till personuppgiftslagen kritiserades av Lagrådet vid lagarnas införande (a. prop. s. 345). Lagrådet ansåg lagstiftningstekniken otillfredställande och sam- tidigt riskfylld, med hänsyn såväl till svårigheterna att överblicka om dataskyddsdirektivet blir till fullo genomfört i registerlagarna som till risken att vid kommande lagändringar hänvisningar till personuppgiftslagen blir felaktiga eller ofullständiga. Regeringen ansåg dock, med instämmande av , att metoden skulle tillämpas med motivering att lagen på så sätt blir överskådlig och tydlig för tillämparen (a. prop. s. 88). Slutligen skulle begreppet databas införas som en juridisk beteckning på vissa fastställda automatiserade uppgiftssamlingar som används gemensamt inom en verksamhet och för vilka särskilda regler skulle gälla. Vid reformen infördes lagen (2001:181) om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamhet. Lagen ersatte den tidigare skatteregisterlagen (1980:343). Vid reformen antogs också lagen (2001:182) om behandling av uppgifter i folkbokföringsverksamhet, som ersatte lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister och lagen (1995:743) om aviseringsregister. Behandling av personuppgifter i brotts- bekämpande verksamhet sker med stöd av lagen (1990:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Denna lag har inte samma uppbyggnad som de andra lagarna på skatteområdet, utan har disponerats på samma sätt som polisdatalagen (1998:622). Även för behandlingen av personuppgifter i finns en särskild författning, lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret. En utförlig redovisning av bestämmelserna om behandling av personuppgifter på skatteområdet lämnas i kapitel 25. 5.2.3Nya regler för en effektivare skattekontroll trädde ändringar i lagen (1997:1024) om Skatte- verkets medverkan i brottsutredningar i kraft (prop. 2005/06:169, bet. 2005/06:SkU29). Ändringarna innebar att utredare vid Skatte- verkets skattebrottsenheter har getts en lagstadgad rätt att med- verka vid husrannsakningar och aktivt söka efter handlingar. Dessa utredare har också rätt att, efter beslut av åklagare, ta handlingar i beslag i den mån våld mot person inte behöver användas. Vid samma reform medgavs skattebrottsenheterna även en mer omfattande direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen. Reformen i denna del föranledde ändringar i lagen (1990:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar samt i lagen (2001:181) om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamhet. I den sistnämnda lagen har i 1 kap. 4 §, som reglerar för vilka ändamål hos Skatte- verket som uppgifter får behandlas, införts ett nytt andra stycke. I detta stycke föreskrivs att uppgifter som får behandlas enligt första stycket även får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i brottsbekämpande verksamhet enligt lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. Denna bestämmelse har kompletterats med en ny paragraf – 5 a § – i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet, i vilken sägs att vissa uppgifter som avses i lagen om behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet skall på begäran lämnas ut till en enhet inom som medverkar vid brottsutredningar. Det är alltså frågan om en sådan uppgiftsskyldighet som bryter sekretess i enlighet med 14 kap. 1 § SekrL. När det gällde skattebrottsenheternas behov av direktåtkomst till beskattningsdatabasen anfördes i förarbetena att i fråga om underrättelseverksamheten var tidsutdräkten den största nackdelen med att inte ha direktåtkomst (prop. 2005/06:169 s. 80 f.). Beträf- fande den brottsutredande verksamheten anfördes att behovet hade sin grund i svårigheten att överblicka vilka uppgifter ur beskatt- ningsdatabasen som behövdes i den aktuella utredningen, vilket kunde innebära att man ibland måste göra fler förfrågningar. Sam- manfattningsvis konstaterade regeringen att behovet av direkt- åtkomst var mindre i den brottsutredande verksamheten än i underrättelseverksamheten, men att det tveklöst var så att direkt- åtkomst skulle effektivisera skattebrottsenheternas verksamhet även inom detta område. I fråga om skyddet för den personliga integriteten anförde regeringen att de uppgifter som efterfrågas av skattebrotts- enheterna ofta rör uppgifter om juridiska personer. När det gällde uppgifter om fysiska personer var uppgiftsbehovet nästan ute- slutande hänförligt till näringsverksamhet. Under förutsättning att det finns författningsreglerade integritetsskyddande begränsningar av den brottsbekämpande verksamhetens möjligheter att använda sig av åtkomsten ansåg regeringen att risken för integritets- kränkningar fick anses vara väl uppvägd av de effektivitetsvinster som skulle uppnås i den brottsbekämpande verksamheten. Genom att låta direktåtkomsten omfatta särskilt utvalda och typiskt sett något mindre integritetskänsliga uppgifter kunde risken för integritetsintrång enligt regeringen minskas. Skattebrottsenheter- nas behov av uppgifter som rör planerad, pågående eller avslutad revision samt yrkanden, grunder och beslut i ett ärende var dock så stort att direktåtkomst borde tillåtas även om det var fråga om uppgifter som är att betrakta som känsliga ur integritetssynpunkt. Någon inskränkning skulle inte heller göras till personer som är misstänkta för ett konkret brott eller för brottslig verksamhet, utan därvid borde de allmänna bestämmelserna om behandling av personuppgifter utgöra ett tillräckligt skydd. Regeringen konstaterade vidare att bestämmelserna i 14 kap. SekrL om uppgiftsutbyte mellan myndigheterna och om uppgifts- skyldighet i skattebrottslagen (1971:69) ger ett visst utrymme för uppgiftslämnande från den fiskala verksamheten till den brotts- bekämpande verksamheten. För att säkerställa skattebrotts- enheternas möjligheter till direktåtkomst till beskattningsdatabasen borde dock en sekretessbrytande regel införas. Detta borde ske i förordningsform. Någon sekretessprövning skulle därmed inte längre behöva göras vid utlämnande av uppgifter. 5.3.1Betydelsen av absolut sekretess vid utlämnande av uppgifter till andra myndigheter Enligt 9 kap. 1 § SekrL råder absolut sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i beskattnings- verksamhet. Som skäl för denna stränga form av sekretess har bl.a. åberopats den skattskyldigas långtgående plikt att lämna uppgifter om sina förhållanden (prop. 1979/80:2 Del A, s. 256 f.). När det gäller utlämnande av uppgifter till enskilda innebär absolut sekretess att uppgifter bara kan lämna ut i de fall det är sär- skilt föreskrivet att sådant utlämnande är tillåtet. I fråga om beskattningsverksamheten finns ett sådant undantag i 9 kap. 1 § femte stycket SekrL. Beträffande utlämnande till andra myndigheter finns bestäm- melser i 14 kap. SekrL som medger sådant uppgiftsutbyte. I 14 kap. 1 § sägs att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vidare finns i 14 kap. 2 § SekrL bestämmelser som innebär möjlig- heter att under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter till brotts- bekämpande myndigheter. Därutöver gäller enligt den s.k. general- klausulen i 14 kap. 3 § första stycket SekrL att sekretessbelagd uppgift som huvudregel får lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde fram- för det intresse som sekretessen skall skydda. I förarbetena har sagts att om uppgiftsutbytet mellan myndigheter är avsett att bli rutinmässigt måste den intresseavvägning som skall göras ske på förhand och den behöver inte avse prövning av individuella fall. Helst bör det rutinmässiga uppgiftslämnandet vara författnings- reglerat. Bedömningen kan därvid göras på ett sätt som liknar den som skall ske i fråga om massuttag (prop. 1979/80:2 Del A s. 327, jfr s. 81). Har det i lag eller förordning föreskrivits att en uppgift bör eller får lämnas ut talar detta för att generalklausulen är tillämplig (m.fl., a.a., s. 14:27). Om absolut sekretess gäller inom ett område för uppgift om enskilds personliga förhållanden brukar möjligheten att lämna ut uppgifter inte vara begränsad bara i förhållande till enskilda, utan också i förhållande till andra myndigheter. Så är fallet i fråga om uppgifter i belastningsregistret, där tillämpning av hela 14 kap. SekrL är undantagen (7 kap. 17 §). När det gäller uppgifter i stati- stisk verksamhet och i postverksamhet gäller mer begränsade möjligheter än för andra myndigheter att lämna ut uppgifter om brottsmisstankar till brottsbekämpande myndigheter (14 kap. 2 § femte stycket). Vidare är uppgiftsutbyte enligt den s.k. general- klausulen i 14 kap. 3 § inte tillåtet (14 kap. 3 § andra stycket). I stället har särskilt reglerats genom undantag i sekretesslagen när utlämnande får ske. Några begränsningar i möjligheterna att lämna ut uppgifter vare sig till brottsbekämpande myndigheter eller till andra myndigheter enligt 14 kap. gäller dock inte för , trots att det även på detta område gäller absolut sekretess. Lagstiftaren har sålunda ansett att möjligheterna att lämna ut uppgifter till andra myndig- heter skall vara mycket större på skatteområdet än vad som är fallet på andra områden där absolut sekretess gäller. I förhållande till vad som gäller på övriga områden med absolut sekretess, ger regleringen av sekretesskyddet på skatteområdet därför intryck av viss inkonsekvens. Från integritetsskyddssynpunkt kan det inte anses tillfredsställande att den absoluta sekretessen har en annan innebörd på skatteområdet än på andra områden. 5.3.2Förhållandet mellan skattesekretessen och regler om behandling av personuppgifter Som nämnts ovan har det ansetts möjligt att lämna ut uppgifter från beskattningsverksamhet med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 §, trots att där gäller absolut sekretess. Om det i lag eller förordning föreskrivits att en uppgift bör eller får lämnas ut har detta ansetts tala för att generalklausulen är till- lämplig. Av stor betydelse blir därför om och hur frågan om utläm- nande av uppgifter har reglerats i författning. När det gäller frågan om hur förhållandet mellan sekretess å ena sidan och behandling av personuppgifter å andra sidan kan beskrivas och hur detta förhållande kan komma till uttryck i före- skrifter som rör utlämnande av uppgifter om enskilda personer kan följande reflektioner göras beträffande skatteområdet. I de aktuella databaslagarna, som infördes genom lagstiftningsreformen på området för skatt och exekution, har förhållandet mellan sekretess och tillåten behandling av personuppgifter – i form av utlämnande av uppgifter – inte kommit till uttryck i lagtexten eller kommente- rats i förarbetena. Lagrådet hade synpunkter på hur lagtexten hade formulerats i reglerna om direktåtkomst (prop. 2000/01:33 s. 344 f.). Även om de aktuella reglerna i fråga om beskatt- ningsverksamhet och kronofogdemyndigheterna avsågs ha en sekretessbrytande funktion, dvs. innebära en sådan uppgifts- skyldighet som avses i 14 kap. 1 § SekrL, hade orden får ha direkt- åtkomst använts i förslagen till lagtext. Lagrådet ansåg att orden skall ha i stället borde användas för att markera vilken verkan bestämmelserna avsågs få på sekretessen. Regeringen – och – följde emellertid inte dessa synpunkter, utan ansåg att det var mer ändamålsenligt att i en förordning ta in de sekretess- brytande bestämmelser som behövs för utlämnande genom direkt- åtkomst. I förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet, som trädde i kraft som lagen om behandling av uppgifter i skatteverkets beskattnings- verksamhet, har ännu inte meddelats några föreskrifter om myndigheters direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Däremot finns i förordningen bestämmelser om uppgifts- skyldighet i förhållande till ett antal myndigheter (4–8 §§). Dessa bestämmelser reglerar inte på vilket sätt uppgifter skall lämnas ut, utan föreskriver enbart att de skall lämnas ut på begäran av respek- tive myndighet. Liknande bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i verksamhet (7 och 8 §§). Vid sådant förhållande får inte uttrycket får ha direktåtkomst i de nämnda databaslagarna någon effekt på sekretessen, utan torde närmast betyda att förfogar över den mer praktiska frågan huruvida utlämnandet av uppgifter till de aktuella myndigheterna skall ske genom direktåtkomst eller inte (dock förfogar Skatte- verket inte över frågan vilka myndigheter som skall medges direkt- åtkomst). Att det förhåller sig på detta sätt kan emellertid inte utlä- sas av databaslagarna, eftersom där inte framgår att och har uppgiftskyldighet i förhållande till vissa myndigheter. Databaslagarnas regler om direktåtkomst ger i stället intryck av att sådan åtkomst – genom ordvalet får ha – kan medges först efter en sådan intresseavvägning mellan behovs- och skyddsintressen som avses i 14 kap. 3 § SekrL. Den sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som i förordning finns föreskriven för i förhållande till vissa myndig- heter har inte heller kommit till tydligt uttryck vare sig i bestäm- melserna om ändamål med behandlingen av uppgifter eller i förar- betsuttalandena som rör dessa bestämmelser. Behandling för till- handahållande av information till andra myndigheter regleras i bestämmelser om sekundära ändamål. Där görs ingen skillnad på om fråga är om tillhandahållande på grund av uppgiftsskyldighet eller efter en sådan prövning som avses i 14 kap. 3 § SekrL, eller om det rentav är fråga om utlämnande av offentliga uppgifter. När det gäller bestämmelserna om sekundära ändamål kan det också synas egendomligt att det inte framgår av förarbetena hur de är avsedda att förhålla sig till bestämmelsen i 14 kap. 3 § SekrL, t.ex. om de avser att utgöra vägledning vid en avvägning mellan skydds- och behovsintressen enligt nämnda bestämmelse eller om de förutsätter att myndigheten redan har konstaterat att sekretess inte utgör hinder för ett uppgiftsutlämnande. Som påpekats ovan har det ansetts att föreskrifter i lag eller förordning om att uppgifter får lämnas ut, talar för att 14 kap. 3 § SekrL är tillämplig. Sammanfattningsvis kan sägas att det är angeläget att bestämmelser om behandling av personuppgifter som tar sikte på eller får åter- verkan på frågan om utlämnande av uppgifter är tydliga när det gäller hur bestämmelserna förhåller sig till regler om sekretess. I synnerhet är detta viktigt på ett område som beskattnings- verksamheten där det råder absolut sekretess. Frågan om hur bestämmelser om behandling av personuppgifter i personuppgiftslagen (1998:204) eller i annan lag förhåller sig till sekretesslagens regler har befunnits utgöra ett problem vid rättstil- lämpningen. Som redovisats ovan ansåg Lagrådet att det var önsk- värt att en formell överensstämmelse erhölls mellan registerlagar och sekretesslagen så att de sekretessbrytande effekterna av före- skrifter om direktåtkomst regleras i sekretesslagen i anslutning till 14 kap. 1 och 3 §§. Offentlighets- och sekretesskommittén har i sitt betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99 s. 230 f.) behandlat frågan hur sekretesslagens bestämmelser om uppgiftsutbyte mellan myndigheter förhåller sig till den i personuppgiftslagen uttryckta s.k. finalitetsprincipen, som innebär att uppgifter inte får behandlas för ett ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlats in. Enligt Offentlighets- och sekretesskommittén har man i sekretessbestämmelserna som reglerar uppgiftsutbyte mellan myndigheter redan tagit hänsyn till integritetsaspekterna. De utlämnanden av personuppgifter till en annan myndighet som sker i överensstämmelse med sekretesslagen borde därför vara att anse som en tillåten behandling enligt personuppgiftslagens bestäm- melser. För att undanröja oklarheterna härvidlag borde enligt Offentlighets- och sekretesskommittén en särskild bestämmelse införas i personuppgiftslagen av innebörd att bestämmelser i den lagen inte hindrar att en myndighet lämnar en personuppgift till en annan myndighet, om utlämnandet sker i överensstämmelse med sekretesslagen. Någon sådan bestämmelse har emellertid inte införts, varför de påtalade oklarheterna med åtföljande risker för integritets- skyddsförluster kvarstår. 5.3.3Skattebrottsenheterna direktåtkomst till beskattningsdatabasen har skattebrottsenheterna inom direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Beskriv- ningen i förarbetena (prop. 2005/06:129) av behoven av en sådan direktåtkomst får anses mycket knapphändig. Behoven synes inte hänföra sig till att det utan sådan åtkomst skulle vara omöjligt att få tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen, utan att uppgifter annars kan erhållas först efter en viss tidsutdräkt och att omfråg- ningar kan bli nödvändiga. I förarbetena har inte heller annat än översiktligt redovisats vilken effektivitet som kan uppnås med en direktåtkomst. Regeringen konstaterade att bestämmelserna i 14 kap. SekrL och om uppgiftsskyldighet i skattebrottslagen gav utrymme för ett visst uppgiftsutlämnande från beskattningsverksamheten till de brotts- bekämpande enheterna inom . regel borde likväl införas för att säkerställa åtkomsten till upp- gifterna i beskattningsdatabasen. Vilka möjligheter gällande regler gav när det gällde uppgiftsutlämnande varken redovisades eller analyseras på något mer ingående sätt. Därmed var det inte möjligt att bedöma effektiviteten av en direktåtkomst, som ju innebär att uppgifter kan lämnas ut utan att någon sekretessprövning sker. Vad skattebrottsenheternas direktåtkomst till beskattnings- databasen får för konsekvenser för integritetsskyddet har på ett mycket knapphändigt sätt analyserats i förarbetena. Den princi- piellt viktiga frågan om vad det innebär från integritetsskydds- synpunkt att man ger en brottsbekämpande myndighet tillgång till uppgifter från en verksamhet som har ett helt annat syfte som den enskilde är skyldig att lämna in uppgifter om sina person- liga och ekonomiska förhållanden, diskuterades över huvud taget inte. Inte heller behandlades den från rättssäkerhetssynpunkt vik- tiga frågan huruvida en sådan åtkomst är förenlig med artikel 6 i om rätten till en rättvis rättegång, vari har ansetts ligga en passivitetsrätt. Den misstänkte skall enligt denna princip inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material (jfr avsnitt 14.3.5 om uppgiftsutbyte inom ). Det kan vidare konstateras att direktåtkomsten inte har avgränsats till att gälla personer som är misstänkta för att ha begått ett brott eller för att delta i brottslig verksamhet. Eftersom det i brottsbekämpande verksamhet gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit (9 kap. 17 § första stycket 8 SekrL), får de uppgifter som hämtas till den brottsbekämpande verksamheten ett sämre sekretesskydd än de hade i beskattningsverksamheten. Sammanfattningvis kan alltså konstateras att bestämmelserna om att skattebrottsenheterna inom har rätt till direkt- åtkomst i beskattningsdatabasen införts utan att det utifrån förar- betena har varit möjligt att göra en avvägning mellan behovet av en sådan åtkomst och dess effektivitet å ena sidan och konsekvenserna för integritetsskyddet å andra sidan. En förstärkt sekretess infördes i verksamhet i syfte att möjliggöra ett ökat uppgiftsutbyte med andra myndigheter utan att en tillräcklig redovisning lämnades av de från integritetssynpunkt relevanta effekterna.