sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Utifrån omvärldsanalysen skall utredaren undersöka hur marknaden fungerar och fastställa eventuella behov av ett fortsatt statligt åtagande. Vid utvecklingen av analysen skall utredaren beakta fördelar och nackdelar med ett offentligt åtagande på marknaden och redovisa en långsiktigt hållbar lösning för det offentliga. Utredaren skall beakta den omstrukturering i Irecogruppen som genomförs av industriforskningsinstitutet vad avser ägande, struktur och finansiering. Utredaren skall, i den mån anslagsbehov finns, särskilt belysa konsekvenser kring i lagen om offentlig upphandling () samt identifiera eventuella legala hinder och restriktioner. 6.3 Mina utgångspunkter 6.3.1 Inledning Jag har tidigare i kapitel 4 redovisat mina övergripande slutsatser om vilka delar av den verksamhet som omfattas av mitt uppdrag som bör bolagiseras och vilka delar som inte lämpar sig för en sådan ombildning. Som framgått utmynnade analysen i att hela nuvarande VTI:s verksamhet bör kunna ingå i ett nytt bolag. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 Utgångspunkterna för mitt ställningstagande i denna del har jag till stor del redan redogjort för i avsnitt 4.3. I kapitel 4 valde jag emellertid att behandla organisationsförutsättningarna för verksamheten med utgångspunkt i den nuvarande myndighetsindelningen. De olika verksamhetsgrenarnas karaktär inom respektive myndighet berördes endast översiktligt. aviserade jag avsikten att i detta kapitel återkomma till en mer ingående analys av olika uppgifter och funktioner vid nuvarande VTI – och därmed också i det tilltänkta nya bolaget för forskning och utveckling om transporter. Frågor som behöver belysas ytterligare är enligt min bedömning vad som motiverar det nya bolagets verksamhet, om och i så fall varför det skall ägas av staten, bolagets marknad och konkurrensförutsättningar, hur verksamheten skall finansieras, vilka överväganden jag gjort när det gäller verksamhetens avgränsning och eventuella samverkan med annan verksamhet samt vilka åtgärder som kan vara aktuella för att undvika att verksamheten ger upphov till snedvridningar i konkurrensen. Många av dessa frågor har redan berörts tidigare i betänkandet och redovisningen i detta kapitel kan därför delvis ses som en fördjupning. De mera tekniskt-ekonomiska frågorna kring en bolagisering tar jag emellertid upp först i kapitel 7. 6.3.2 i och utomlands Vad är ett forskningsinstitut? Forskningsinstituten i har en mycket begränsad verksamhetsvolym jämfört med vad som är fallet i de flesta andra länder. Det finns flera orsaker till detta. Den viktigaste är kanske att det i funnits en forskningspolitisk doktrin om att även den mera tillämpade forskningen i huvudsak skall utföras inom högskolan. Detta har medfört att högskoleforskningen högst medvetet har prioriterats med sikte på att universiteten skall kunna fylla rollen som hela samhällets forskningsinstitut.TPF 1 FPT Ytterligare en förklaring kan vara den betydelse för FoU-verksamheten i som det långvariga och väl utvecklade samarbetet mellan s.k. utvecklingspar av privata leverantörer och statliga beställare, TP 1 PT (SOU 1980:46). SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling t.ex. LM /och /SJ, hade inom flera samhällssektorer.TPF 2 FPT I började forskningsinstitut att etableras i större skala även om det även finns exempel på institut som inrättats tidigare. Det finns olika typer av forskningsinstitut och har det i olika länder vuxit fram en betydande variation i fråga om organisatorisk form, verksamhetsinriktning och ägande. Instituten kan grupperas i tre huvudtyper. En första kategori är så kallade branschforskningsinstitut. Detta är en vanlig modell i . Flera av de organiserades som kollektivforskningsinstitut genom att en grupp av företag gemensamt finansierade instituten tillsammans med staten. Detta skedde i form av medlemsföreningar, näringslivsstiftelser eller liknande och sådana finns fortfarande kvar för flera institut. Många sektorer av ekonomin saknar institut men inom vissa tjänstesektorer finns helt privatägda institut, t.ex. Till denna kategori kan även TFK – Ett institut för transporter och logistik, räknas. Det finns också institut med en bredare teknologisk och industriell kompetens och som inte är inriktade på enskilda branscher eller sektorer. De är i allmänhet större och kan även vara geografiskt lokaliserade till fler platser. Ofta förfogar de också över en bredare repertoar vad gäller utrustning, kompetens och förmåga att engagera sig i pilotanläggningar och demonstrationsverksamhet. De har också gärna en internationell orientering och många utländska kunder. SP och , , har sådana drag. Stark internationell orientering finns också hos mindre institut med grundforskningsorientering som , SICS och YKI. Utpräglade utländska institut av detta slag är VTT i och TNO i . Om VTI ska föras till någon av grupperna är det också hit. Slutligen finns en kategori av institut som har en större tyngdpunkt på avancerad teknikdrivande forskning som skall generera patent och innovationer. Även här riktas forskningen mot strategiskt intressanta områden, men denna typ av institut ligger vanligen något närmare grundforskning och domineras inte på samma sätt av företagens efterfrågestyrning. Internationellt har SINTEF i haft en sådan funktion och VTT i har TP 2 PT : En analys av industriforskningsinstitutens villkor och framtid ur ett närings- och innovationspolitiskt perspektiv , KTH. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 mer och mer intagit en sådan roll. VTT är också den enskilt största forskningsaktören i och klart större än något universitet. Dessa institut brukar också kallas polytekniskt institut. Som polytekniska institut betraktas exempelvis TNO i , VTT i och de tyska Fraunhoferinstituten. Enligt utredningen om en ny industrisektor är det en internationell tendens att gränserna mellan olika typer av institut blir mindre klara, men också att gränserna mellan forskningsinstitut och universitet allt oftare överskrids. Samlokalisering av institut och universitet förekommer allt mer där respektive styrkor utnyttjas till ömsesidig nytta genom t.ex. projektsamarbeten och personalutväxling. Institutssektorn har genomgått många förändringar . För att utreda en bolagisering av forskningsinstituten tillsattes och förstärkning av industriforskningsinstituten (). Kommittén lämnade sitt betänkande i november 1996.TPF 3 FPT Huvudrekommendationen var att instituten borde bolagiseras. Detta ledde till att det statliga bildades med som huvudägare () och som delägare (). hade bildats med uppdraget att stödja en omstrukturering av forskningsinstituten. genomförde IRECO ett omfattande arbete med att bolagisera och strukturera om institutssektorn i större enheter. Detta arbete har resulterat i den s.k. fyrklöverstrukturen. Den består av fyra institut, varav tre finns inom IRECO och ett, SP, är fristående och helägt av . Instituten inom fyrklövern omsatte totalt och har tillsammans knappt 1 800 anställda. av institutens intäkter kommer från näringslivet medan återstoden utgörs av statlig basfinansiering, projektstöd från , annan offentlig finansiering samt EU-medel. De institut som ligger utanför fyrklöverstrukturen utgörs av (), IVL , , , () och IMEGO. De beräknas tillsammans omsätta och sysselsätta ca 1 800 personer med FOI som den helt dominerande organisationen. TP 3 PT Att utveckla industriforskningsinstituten (SOU 1997:16). SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling är inget typiskt svenskt forskningsinstitut. Till skillnad från de flesta andra institut är verksamheten vid VTI inte i första hand industripolitiskt utan transportpolitiskt motiverad. Några starka branschintressen finns inte heller i verksamheten. I någon mening kan man dock säga att det finns en kollektivforskningstanke även med VTI. Men i detta fall handlar det främst om att tillgodose olika offentliga aktörers – främst , trafikverkens och övriga transportmyndigheters samt kommunernas och landstingens – behov av forsknings- och utvecklingsinsatser. Bakgrunden till detta står naturligtvis att söka i hur transportsektorn i stort är organiserad och att detta har medfört omfattande behov av teknisk och ekonomiskt underlag i den offentliga verksamheten. Däremot kan man säga att VTI är ganska typiskt för hur motsvarande verksamhet är organiserad internationellt. Som framgår av en gemensam presentation av instituten inom FEHRLTPF 4 FPT, finns således institut med liknande uppgifter som VTI har i nästan alla andra europeiska länder.TPF 5 FPT Instituten skiljer sig åt i fråga om storlek, organisationen och finansiering. Det förekommer att verksamheten utgör en del av ministerier, vägmyndigheter eller större forskningsinstitut och instituten kan drivas under offentligt huvudmannaskap, som hel- eller delägda statliga bolag och t.o.m. i något fall som en helt privat organisation. Finansieringen av institutens verksamhet sker också på olika sätt men genomgående finns en statlig basfinansiering. Omstrukturering av industriforskningsningsinstituten har som tidigare nämnts en omstrukturering av industriforskningsinstituten pågått under ledning av . Regeringen konstaterade i den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre livTPF 6 FPT att fortsatta insatser krävdes för att stärka institutssektorn och göra den till en starkare resurs för den näringslivsinriktade forskningen. I propositionen gjorde regeringen bedömningar om en ökning av medlen för långsiktig strategisk finansiering av verksamheten vid industriforskningsinstituten, som TP 4 PT Information Collection on , 2006. (FEHRL – Forum of ). TP 5 PT Även om det inom FEHRL till stor del handlar om med ett med begränsat verksamhetsområde än det VTI har. TP 6 PT Prop. 2004/05:80. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 fullt utbyggd motsvarar . I samma proposition redovisade regeringen sin avsikt att i undantagsfall öppna upp för ett statligt majoritetsägande. I samband med detta aviserade regeringen sin avsikt att göra en analys av konsekvenserna av en sådan förändring. uppdrog regeringen åt , , att ta fram ett underlag som kan ligga till grund för statens ställningstagande om hur statens ägande, finansiering och styrning av industriforskningsinstituten bör vara organiserat. Uppdraget resulterade i rapporten analys av industriforskningsinstitutens villkor och framtid ur ett närings- och innovationspolitiskt perspektivTPF 7 FPT författad av professor vid Avdelningen för teknik- och vetenskapshistoria vid KTH. I rapporten föreslås en omvandling och förstärkning av de statliga industriforskningsinstituten och bildandet av en samlad struktur för dessa. Som huvudskäl anges att forskningsinstitut med inriktning på industrins och näringslivets behov är en vital del i ett fungerande innovationssystem som behövs för att bibehålla och skärpa svensk konkurrenskraft och genom ny teknik ge bidrag till hållbar tillväxt. Ett annat viktigt argument är att en stärkt institutssektor kan komplettera och stödja högskolans arbete med affärsutvecklande verksamhet och bidra till att detta arbete kan bedrivas kraftfullt som högskolor och universitet upprätthåller sin självständighet och sitt breda samhällsuppdrag. Ett tredje skäl är globaliseringen av forskning och teknikutveckling som dels skapar behov av en stark svensk bas för näringslivets forskning, dels skapar en växande internationell marknad för starka forskningsinstitut. I rapport anges att institutssektorns främsta uppgift är att erbjuda forskningsstöd och kvalificerade tjänster till svenskt näringsliv och att staten är den enda aktör som kan garantera en sådan ordning. Staten bör därför ha det överordnade ansvaret för institutssektorn. Detta ansvar föreslås bestå i en sammanhållen och långsiktig politik för sektorn med tydliga spelregler och med klara ambitioner. Det anges vara av största vikt att denna politik klargör institutens särart och roll och därmed även deras relationer till andra aktörer, i första hand till näringslivet men givetvis också till universitet och högskolor. I politiken bör ingå en tydlig bild av sektorns organisation, ägande och finansiering. TP 7 PT : En analys av industriforskningsinstitutens villkor och framtid ur ett närings- och innovationspolitiskt perspektiv , KTH. SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling Som lösning föreslås att det skapas en koncern som helägs av staten på koncernnivå. I denna koncern bör så mycket som möjligt av den industriellt relevanta statliga institutssektorn samlas. Huvudargumenten för bildandet av en samlad svensk institutskoncern med tydliga delverksamheter i form av dotterbolag anges vara: En koncern skulle genom sin bredd och storlek uppnå en nationell närvaro. Strukturfrågor kan hanteras enklare i en koncern. Bättre ekonomiska förutsättningar att investera och satsa på gemensamma anläggningar. En koncernstruktur möjliggör uppbyggnad av nya institut när behov finns. Ökad internationell konkurrenskraft. Ett starkt varumärke kan etableras. Bättre förutsättningar för samverkan med högskolan. Förstärkning av den tekniska forskningen. Ett samverkande innovationssystem. I en institutskoncern bör enligt rapporten ingå instituten Swerea, SICT och STFI-Packforsk, vilka finns i den statliga IRECO-sfären. Även SP, VTI, IVL, IMEGO, JTI och Skogforsk föreslås bli inordnade i koncernen, liksom Totalförsvarets forskningstitut (FOI) som bör bolagiseras. Det förutsätts att nuvarande aktieminoritet på i övertas av staten och att staten därigenom blir helägare av dessa institut på koncernnivå. Den blandade ägarbilden på institutsnivå bör tills vidare bibehållas. Den nya och samlade institutssektorn bör enligt förslaget ha en genomskinlig statlig finansieringsordning. Vid sidan av konkurrensutsatt finansiering, vilken liksom tidigare bör stå för den största delen av institutens intäkter, bör finansieringen ha tre huvudsakliga komponenter: Grundfinansiering. Prestationsbaserad finansiering av kundnytta. Medel för samverkan mellan högskolor och forskningsinstitut. Den grundläggande finansieringen föreslås bli förstärkt för att säkra sektorns plats i innovationssystemet och trygga dess kompetensuppbyggnad och internationella konkurrenskraft. Dessa medel bör tillföras koncernen utan mellanhänder som ett koncernbidrag 135 Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 beräknat på föregående års omsättning. De bör enligt rapporten svara för minst 15 och högst av intäkterna. Eftersom kundnytta anses vara avgörande för institutens berättigande bör enligt utredningen en prestationsbaserad finansieringsform införas som belönar fokuseringen på kärnuppgiften: FoU-samverkan med företag. Staten bör medfinansiera innovativa projekt i samarbete med företag. Finansieringen bör ligga på en nivå som gör att företagen får ett incitament att genomföra angelägna FoU-satsningar. En medfinansieringsnivå på omkring 1/3 av projektens totalkostnad bedöms vara rimlig, vilket betyder att näringslivet normalt finansierar 2/3. Staten anses ha ett särskilt intresse av att mindre och medelstora företags innovationskraft stärks vilket enligt rapporten kan åstadkommas om motfinansieringen differentieras. En lämplig startnivå bedöms vara av de totala intäkterna, en nivå som således kan minska när koncernens intäkter växer. Högkvalitativa och innovativa projekt bör premieras, varför bör ges en roll att bistå vid utvärderingen. En särskild finansieringsform föreslås bli införd för att stärka samverkan mellan universitet/ högskolor och institut. Högskolans omfattande forskning bör utnyttjas för att öka institutens konkurrenskraft i och, inte minst, i andra länder. bör institutssektorns erfarenhet från samarbete med näringslivet utnyttjas för att utveckla universitetens och högskolornas tredje uppgift och för att öka personrörligheten mellan högskola, institut och näringsliv. föreslås få uppdraget att åstadkomma en finansiering som innehåller samverkan mellan institut och högskola med initial tyngdpunkt i redan etablerade strategiska innovationsmiljöer där institut förekommer. bör preciseras i form av fyraåriga ramprogram i samband med forskningspropositionerna. Även om genom statens helägande inte längre kvarstår som ägare i en ny institutskoncern, borde staten enligt institutsutredningen verka för att fortsätter sitt engagemang som finansiär. Med utgångspunkt i stadgar bedöms det vara naturligt att stiftelsen i första hand tar en roll för att utveckla institutssektorns roll vid vad stiftelsen kallar nya lärosäten, alltså mindre och medelstora högskolor samt den nya generationen av universitet. I övrigt skall instituten i vanlig ordning konkurrera med andra utförare om resurser hos företag, fonder, stiftelser, forskningsråd, 136 SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling och andra finansiärer. Med denna finansieringsordning kommer enligt institutsutredningen näringslivet, liksom tidigare, att vara den klart största enskilda finansiären av den nya institutskoncernen. 6.3.3 VTI betydelse för transportforskningen i Inledning Som framgått av redovisningen i föregående avsnitt finns det betydande skillnader mellan institutens organisation, inriktning och arbetsvillkor i och i jämförbara länder. I de flesta andra länder utgör institutsforskning en stor del av den statliga forsknings och innovationspolitiken. I utförs nästan all offentligt finansierad forskning av högskolan. Många andra industriländer låter hälften eller mer av statens forskningsbudget gå till andra institutioner. Mest utpräglat är detta i länder där instituten dominerar det offentliga forskningsutförandet (, , och i flertalet östeuropeiska länder), men även länder som , , och har stora andelar av den offentligt finansierade forskningen utförd vid institut och offentliga laboratorier eller andra vetenskapliga anläggningar. Denna generella bild har dock inte någon fullständig motsvarighet på transportforskningsområdet. Även om VTI:s andel av FoUverksamheten på transportområdet troligen har minskat något över tiden – främst genom att andra forskningsmiljöer har tillkommit – så utgör VTI fortfarande den dominerande utföraren av svensk transportforskning. Verksamheten har också utvecklats och breddats i olika avseenden. VTI:s resurser VTI är således den i särklass största transportforskningsmiljön i med nära 190 medarbetare. Forsknings- och utvecklingsarbetet omfattar samtliga trafikslag och kärnkompetensen finns inom områdena säkerhet, ekonomi, miljö, trafik- och transportanalys, kollektivtrafik, beteende och samspel mellan människafordon-transportsystem samt inom vägkonstruktion, drift och underhåll. Arbetssättet är tvärvetenskapligt och VTI anses vara världsledande inom flera områden, bl.a. simulatorteknik. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 VTI har tjänster som sträcker sig från förstudier, oberoende kvalificerade utredningar och expertutlåtanden till projektledning samt forskning och utveckling. Institutet erbjuder även kurser och seminarier inom transportområdet. Institutets tekniska utrustning består bl.a. av körsimulatorer för väg- och järnvägstrafik, väglaboratorium, däckprovningsanläggning och krockbanor. Omkring hälften av forskarna vid har licentiat- eller doktorsexamen. Några av dem har uppdrag som docent eller professor vid universitet och högskolor. VTI har också fått regeringens tillstånd att anställa fem egna professorer inom institutets forskningsområde. VTI är kvalitetscertifierat enligt den internationella standarden ISO 9001:2000 med DNV Certification som oberoende certifieringsorgan. Certifieringen omfattar hela VTI:s verksamhet. Laboratorierna för vägmaterialprovning och krockprovning är ackrediterade av SWEDAC. VTI spelar en central roll i de nationella centrumbildningar för FoU inom transportområdet som etablerats . Centrumbildningarna kraftsamlar forsknings- och utvecklingsresurser vid universitet och högskolor, institut, industri och näringsliv i forskningsmiljöer med långsiktigt stöd och finansiering från de stora nationella uppdragsgivarna och . Institutet deltar nu i fyra av de virtuella forskningscentra som finansieras av . Två av dessa koordineras av VTI. Institutet deltar också i tre ytterligare nationella centra varav två så kallade Vinnex-center som stöds av . VTI har ett omfattande internationellt samarbete. VTI deltar t.ex. som medlem i () – ett forskningscenter med ett forskningsprogram gemensamt för och de europeiska transportministrarnas . VTI är vidare medlem i flera organisatoriska samarbeten och nätverk för forskningsinstitut i . De viktigaste av dessa är ECTRI med samverkan mellan institut inom forskningsområdet landtransporter, FEHRL med fokus på vägforskning och FERSI inom trafiksäkerhetsområdet. Många av de EU-projekt som institutet deltar i har initierats via dessa samarbetsorganisationer. I EU:s pågående sjätte ramprogram är VTI engagerat i ett drygt 20tal projekt med en beräknad omfattning på i storleksordningen . VTI är koordinator för flera EU-projekt. VTI:s Bibliotek och informationscenter, BIC, är en central informationsresurs inom transportområdet. Här finns bl.a. landets främsta samling av transportforskningslitteratur. SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling ingår tjänster i form av informationssökning, informationsrådgivning och kompetensutveckling. VTI:s bibliotekskatalog TRAX är största databas inom transportområdet med ungefär 125 000 referenser till rapporter, konferenshandlingar, böcker, normer, statistik m.m. I finns också ca 400 löpande facktidskrifter som hålls tillgängliga. BIC tillhör genom sin forskningsanknytning BIBSAM-biblioteken, vilket innebär att skall betjäna svensk forskning och utveckling samt vara allmänt tillgängligt. BIC:s målgrupper är förutom VTI:s egna forskare framförallt forskare och forskarstuderande från universitet och högskolor, konsulter, utredare och handläggare från myndigheter och privata företag, samt utländska kunder. Den externa verksamheten utgör av BIC:s totala verksamhet. VTI:s betydelse för svensk FoU om transporter och infrastruktur Det har visat sig vara oväntat svårt att skaffa fram en fullständig och aktuell bild av VTI:s betydelse för svensk transportforskning. Tiden har inte heller medgett att utredningen gjort en egen kartläggning av denna sak. Eftersom VTI:s ställning och roll i detta avseende har avgörande betydelse för hur verksamheten kan hanteras av statsmakterna har jag ändå gjort ett försök att teckna en bild av förhållandena, även om den blir något ofullständig och splittrad. Enligt SCB:s statistikTPF 8 FPT fördelades av statliga medel totalt till forskning och utveckling inom politikområdet transporter. Anslaget till VTI och VTI:s avgiftsintäkter från statliga finansiärer uppgick till 114 miljoner kronor.TPF 9 FPT Det motsvarar över 1/3 av de ovan angivna statliga forskningsanslagen. Även om en del av VTI:s intäkter från statliga finansiärer avser konsultuppdrag och annat som inte kan bokföras som FoU eller insatser som ligger utanför politikområdet transporter, ger siffrorna en klar indikation på vilken stor betydelse VTI har för den transportpolitiskt inriktade forskningen och utvecklingen. I den uppföljning av transportforskningen som initierades av trafikutskottTPF 10 FPT konstaterades att det vid sidan av VTI TP 8 PT SCB: Statliga anslag till forskning och utveckling , UF 17 . TP 9 PT VTI:s årsredovisning 2006. TP 10 PT Bo Wijkmark: Transportforskning i en föränderlig värld, . Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 bara finns ett fåtal utförare av statligt finansierad transportforskning som vardera regelmässigt har 5–10 pågående större projekt. De miljöer som omnämns i detta sammanhang är, förutom VTI, TFK, KTH, LTH och . Av samma rapport framgår också att VTI –2003 svarat för 34 av totalt 97 svenska artiklar i vetenskapliga tidskrifter inom transportområdet. För detta mått på vetenskaplig kvalitet uppnår VTI alltså en andel på av den svenska produktionen.