sou · GVB3100 · 2008-01-01 00:00:00 — I bl.a. och finns det förslag om att det ska införas allmängiltiga id-kort för egna och utländska medborgare bosatta i landet. Ländernas svar redovisas i det följande. Det finns ett förslagTPF1FPT om att ett nationellt id-kort ska införas i . Enligt förslaget ska norska medborgare samt alla som är registrerade i norska motsvarigheten till folkbokföringsregistret, Folkeregisteret, ha rätt att ansöka om ett sådant kort. Det innebär alltså att även utländska medborgare kommer att omfattas. Enligt förslaget ska polisen ansvara för id-kortet. Tanken är att man ska tillämpa det utfärdandeförfarande som gäller för pass och att man ska använda den befintliga infrastruktur och personal som polisen har. De viktigaste id-handlingar som utfärdas av norska myndigheter är pass och körkort. På motsvarande sätt som i 1TP PT Slutrapport , , Justis- og Politidepartementet. utfärdar norska banker id-kort. Förutsättningarna för att få ett sådant id-kort synes vara i princip desamma som i . Staten utfärdar inte allmängiltiga id-kort, som t.ex. nationella id- kort. Utlänningar får uppehållstillstånd och ett s.k. uppehållskort som dock inte kan användas som en allmängiltig id-handling. Enligt uppgift förekommer det dock att uppehållskortet kan accepteras av bl.a. banker och företag som säljer på kredit. Den som är folkbok- förd i landet kan få ett s.k. Sundhedskort utfärdat av kommunen. Kortet kan användas bl.a. i kontakter med sjukvården och på bibliotek. De id-handlingar som är allmänt accepterade är: pass, körkort, nationellt id-kort och id-kort utfärdat för utländsk medborgare. Pass och id-kort utfärdas av polisen. För att undvika förväxling har id-kortet för utländska medborgare en annan färg än det nationella id-kortet. För att en utlänning ska kunna erhålla ett id-kort krävs att personen är registrerad i befolkningsregistret (folkbokförd). En registrering förutsätter att identiteten fastställts av polisen och att personen har rätt att uppehålla sig i . Är inte identiteten fastställd av polisen kan inte något id-kort utfärdas. Det före- kommer att utlänningar vägras id-kort på den grunden att identi- teten inte bevisats. Utlänningar kan inte få id-kort. Utlänningar får istället uppe- hållstillstånd som utvisar personens identitet. Tillståndet utfärdas av en myndighet, Personalization of , som är underordnad . Ett enhetligt system för id-kort är under uppbyggnad. Planen är att britter ska kunna erbjudas ett nationellt id-kort . Bedömningen är att id-kortet kommer att bli det huvudsakliga bevismedlet för den egna identiteten. Ett register kallat National Identity Register, NIR, kommer att föras över utfärdade id-kort. kommer att bli obligatoriskt för utlänningar som stannar i landet än . Det kommer inte att vara en resehandling för utlänningar. Ingen utlänning ska kunna nekas id- kort eftersom kortet blir obligatoriskt. Enligt en planTPF2FPT som den brittiska regeringen lagt fram kommer man även att tillämpa en ny strategi för gränskontroll, enligt vilken större delen av världens befolkning kommer att behöva visa upp biometriska pass med fingeravtryck som kontrolleras mot en brittisk databas, innan de får resa in i landet. Utlänningar får id-kort som kallas uppehållstillstånd eller främ- lingspass. utfärdas av myndigheter. Unionsmedborgare kan få id-kort som kallas Lichtbildausweis für EWR-Bürger. Övriga utlänningar får uppehållstillstånd som uppges vara att betrakta som id-kort. Utlänningar som är bosatta i landet och som är kan få id- kort om de har uppehållstillstånd eller är erkända som flyktingar. En förutsättning är också att personen ifråga har någon form av giltigt officiellt dokument som bevisar dennes identitet. Den som inte kan bevisa sin identitet på det ovan beskrivna sättet kan få ett tillfälligt id-kort. Sökanden kan vidare genomgå ett särskilt identi- fieringsförfarande hos polisen, som efter prövning kan besluta att personens identitet är bevisad. Anser polisen att sökanden bevisat sin identitet kan denne få ett vanligt id-kort. Den utlänning som inte har ett id-kort kan använda sitt uppehållstillstånd eller den särskilda flyktingförklaring som flyktingar kan få. utfärdas av regionala myndigheter. Utlänningars id-kort har en särskild färg. accepteras i allmänhet av bl.a. bankerna, vanligtvis i förening med ett bevis som utvisar personens motsvarighet till personnummer (social security number). Lokala myndigheter utfärdar id-kort till den som är eller äldre och som är bosatt i området. Utlänningar ska även visa upp sitt uppehållstillstånd, som endast utfärdas om utlänningen bevisat sin identitet. Lokala myndigheter som representerar staten utfärdar id-kort till landets egna medborgare. Utlänningar som har uppehållstillstånd och som är eller äldre måste ansöka om ett id-kort. Även det id-kortet utfärdas av en myndighet. En ansökan ska göras person- ligen och identiteten bevisas med ett pass eller någon annan motsvarande handling med fotografi. Alla utlänningar får id-kort. utfärdas av en myndighet, the Romanian Reform. Sökande måste visa upp sitt pass eller något annat dokument som utfärdats av hemlandet. Asylsökande som saknar pass får id-kort utfärdat enbart på de uppgifter som den asylsökande lämnat, vilket sedan uttryckligen framgår av id-kortet. Alla som har uppe- hållstillstånd och som är kan få ett id-kort. Förutom uppehållstillståndet ska en utlänning även visa upp sitt visum och den resehandling som utvisar att utlänningen rest in i landet. Eftersom identiteten ska ha fastställts redan i uppehållstillstånds- ärendet förekommer det inte att en utlänning nekas id-kort. Bara grekiska medborgare kan få id-kort. Övriga som bor i landet har uppehållstillstånd. Vissa särskilda regler gäller för personer från och forna som har en särskild anknytning till utan att vara grekiska medborgare. tycks utfärdas av polisen. För att få ett id-kort krävs bl.a. ett intyg som motsvarar ett personbevis och – om det är första gången man ansöker om ett id-kort – ett intygande vittne. Polisen utfärdar id-kort. En annan myndighet, the Electoral Office, administrerar och upprätthåller systemet. Utlänningar som bor på eller mer är skyldiga att ha ett id-kort. Sökanden bevisar normalt sin identitet genom att visa upp pass eller id-kort utfärdat i hemlandet, ibland i förening med andra dokument som t.ex. födelseattester. Det förekommer i undantags- fall att sökande inte kan bevisa sin identitet. Vanligtvis kräver banker, sjukhus, myndigheter, företag, m.fl. att identiteten bevisas med det id-kort som polisen utfärdar. Det är skillnad på den identifiering som banker gör i samband med att ett id-kort utfärdas och den identifiering som banker gör i sin övriga verksamhet. De regler som gäller för den identifierings- kontroll som bankerna gör i den vanliga bankverksamheten behandlas i avsnitt 6.2.2. Reglerna är inte direkt tillämpliga på identifieringsförfarandet i samband med att id-kort utfärdas, men har ändå indirekt betydelse eftersom id-kortet är en central handling i bankernas identitetskontroll i alla andra bankärenden. I detta avsnitt ges en kort översikt av hur bankernas allmänna identifieringskontroll ser ut inom EU. Enligt en gemenskapsrättslig grundregel gäller att bankerna ska ha kundkännedom. Det innebär bl.a. att bankerna med hjälp av tillförlitlig bevisning måste identifiera sina kunder, t.ex. när en affärsförbindelse inleds. Det är vanligt att bankerna som fullgott identitetsbevis godtar pass och nationella id-kort. Även körkort kan accepteras. Förut- sättningen är att det är ett dokument som innehåller person- uppgifter, ett fotografi och en namnteckning och som är utfärdat av statlig myndighet eller annat erkänt organ. Personer som inte bor i landet måste vanligtvis identifiera sig med ett pass. I de länder som inte har allmängiltiga id-kort på samma sätt som det finns i , gäller istället att man på annat sätt måste styrka sin identitet. Detta kan göras genom att uppvisa en rad olika handlingar varav uppehållstillstånd kan vara ett. Uppehållstillstånd kan tillsammans med andra identitetsdokument godtas som till- räckligt bevis för innehavarens identitet. I vissa länder förekommer det att även exempelvis en el- eller gasräkning kan vara en handling som ingår som en del av identitetsbevisningen. Det blir i sådana fall mer fråga om att göra en helhetsbedömning av personens identitet utifrån all den bevisning som framlagts. Det kan också vara en del av förklaringen till att en del länder tycks uppfatta t.ex. uppehålls- tillståndet och främlingspasset som id-kort. Asylsökande måste vanligtvis identifiera sig med hjälp av ett pass. , och utfärdar dock särskilda id-handlingar för asylsökande. Dessa handlingar uppges kunna användas som identitetsbevis hos bl.a. banker. 6Utgångspunkter och allmänna överväganden 6.1Ansvaret för att det finns tillgång till allmängiltiga id-handlingar Utredningens bedömning: Staten bör ta ett större ansvar för att landets invånare har tillgång till en allmängiltig id-handling. Som en utgångspunkt för den fortsatta framställningen analyseras i det följande dels det nu aktuella problemet, dels statens ansvar. Utredningen ställer sig i tur och ordning frågorna: Hur ser problemet ut? Vad beror problemet på? Vilka är det som drabbas av problemet? Därefter behandlas statens ansvar för tillgången till allmängiltiga id-handlingar. 6.1.1Hur ser problemet ut? Det framgår av kapitel 4 att det i vissa fall är svårt för personer som inte är svenska medborgare att få id-kort. Det förhållandet att utlänningar har sämre möjligheter att få id-kort än svenska medborgare kan strida mot bl.a. den gemenskapsrättsliga principen om likabehandling av unionsmedborgare och deras familje- medlemmar. Avsaknaden av ett id-kort innebär vidare ett problem i kon- takten med viktiga funktioner i samhället. Det svåraste problem som vanligtvis görs gällande är att man inte får öppna – eller i vart fall inte disponera – ett bankkonto och att man därmed inte får tillgång till de grundläggande betaltjänsterna i samhället; se kapitel 4. Detta kan bl.a. få till följd att det inte är möjligt att Utgångspunkter och allmänna överväganden överföra pengar till personen i fråga på annat sätt än att betala ut pengarna kontant. Det bör påpekas att det nu aktuella problemet handlar om de identifieringsregler som gäller för att utfärda id-kort. Dessa regler skiljer sig åt från de identifieringsregler som gäller för banker m.fl. i övriga kundkontakter. Den som vill öppna ett bankkonto under- kastas alltså inte nödvändigtvis exakt samma identifieringsregler som den kund som vill få ett id-kort. Men reglerna har naturligtvis ett nära samband inte minst eftersom det SIS-märkta id-kortet är ett vanligt identifieringsbevis för den som vill uträtta ett bankärende. De regler som gäller för bankers allmänna identitets- kontroll behandlas i avsnitt 6.2.2. 6.1.2Vad beror problemet på? En orsak till problemet är de nya regler som införde och som skärpt kraven för hur en sökande i ett intygsförfarande kan styrka sin identitet vid en ansökan om id-kort; se avsnitt 2.5. När möjligheten försvann att styrka identiteten med hjälp av andra än nära släktingar som intygsgivare blev det avsevärt svårare för vissa att få id-kort. Den som inte har någon nära släkting saknar i princip möjligheter att skaffa en id-handling. En del av dem som drabbas har visserligen möjlighet att skaffa körkort, men dels så förutsätter det att de kan uppfylla andra krav som bl.a. de lämplighetskrav som gäller för bilförare, dels är identifieringskraven för att få körkort snarlika de som gäller för att styrka sin identitet vid ansökan om SIS-märkta id-kort. Det kan alltså vara så att även de som lyckas uppfylla de förarrelaterade krav som ställs nekas körkort på den grunden att de inte kan styrka sin identitet. Problemet kan bli än större när avvecklats . anses i princip alla vara kunder hos och var och en har därmed rätt att där ansöka om id-kort. Om inte de parter som vinner upphandlingen av de grundläggande betaltjänsterna vill eller kan utfärda id-kort och om Posten inte bygger upp en egen infrastruktur för fortsatt utfärdande av id-kort, eller om dessa parter tillämpar en mer återhållsam policy när det gäller bedömningen av vem som anses vara utfärdarens kunder, kommer möjligheterna för allmänheten att skaffa id-kort att försämras när avvecklas. Utgångspunkter och allmänna överväganden kan bli så att en första förutsättning för att få id-kort är att man är kund i en bank och att kundrelationen pågått under en viss . Man kan alltså säga att den främsta orsaken just nu till att det är ett problem för många att skaffa id-kort är de skärpta krav på identifiering som ställt upp; se avsnitt 2.5.7. I ett större perspektiv beror dock problemet snarare på att det inte finns någon som har tagit ett övergripande ansvar för att det finns ett id-kort som är tillgängligt för alla. Den som inte har möjlighet att uppfylla de krav som ställs för att få körkort och som inte har en arbetsgivare eller en bank som är villig att utfärda id-kort riskerar att stå utan möjlighet att få id-kort om det nuvarande systemet får fortsätta att råda. 6.1.3Vilka är det som drabbas av problemet? I princip gäller att alla utlänningar som kommer till riskerar att vägras id-kort, i vart fall om de saknar nära släktingar som har svenska id-handlingar och som kan styrka sitt släktskap. Enligt SBC 151 gäller ju att utländska id-handlingar inte får godtas som fullgod id-handling ens om det är fråga om pass med minst lika god säkerhetsnivå som svenska pass. Ska man följa SBC 151 spelar det alltså inte någon roll om en person har varit bankkund och kan uppvisa ett hemlandspass. I praktiken lär de flesta banker ändå utfärda id-kort i en sådan situation, men det bör påpekas att ett sådant utfärdande strider mot ordalydelsen i SBC 151 och att förutsägbarheten i systemet är klart bristfällig om det skulle vara så att det finns outtalade eller icke offentliga regler som inte har täckning i SBC 151. Det hjälper inte heller om utlänningen ifråga har möjlighet att uppfylla kraven för körkort eftersom denne ändå måste styrka sin identitet antingen med hjälp av ett SIS-märkt id-kort eller med hjälp av en intygande nära släkting. Det kan i sammanhanget noteras att det, enligt 8 § Finans- inspektionens föreskrifter (FFFS 2005:5) och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, är tillåtet att godta utländska id-handlingar vid identitetskontroll av en kund i samband med sådana bank- transaktioner där en identitetskontroll krävs. Utgångspunkter och allmänna överväganden Som tidigare nämnts har i en skrivelse till bl.a. , och föreslagit att pass som utfärdats av ett land inom EES och som har en likvärdig säkerhetsnivå som det svenska passet ska godkännas vid legitimering i samband med en ansökan om id-kort. har därvid gjort gällande att reglerna i annat fall kan anses diskriminerande och hindrande för den fria rörligheten. Om har rätt i sin upp- fattning skulle alltså det svenska systemet kunna strida mot den gemenskapsrättsliga principen om fri rörlighet inom unionen för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Att SBC 151 är regler som bestämts av ett privat företag minskar inte risken för att EU håller den svenska staten ansvarig för det rådande systemet. Även om det är så att alla utlänningar kan drabbas av problemet, finns det vissa som drabbas särskilt hårt. Det tycks vara så att de utlänningar som har någon form av id-handling från hemlandet ibland lyckas att få även en svensk id-handling. Den utlänning däremot som inte har några id-handlingar alls har det svårast. Ett typiskt exempel på detta är många asylsökande. Därtill ska påpekas att problemet inte behöver vara begränsat till att bara omfatta utlänningar i . Den svenska medborgare som av någon anledning blivit av med sina id-handlingar och som saknar nära anhöriga som kan intyga identiteten riskerar att möta samma problem. Man kan knappast utgå från att alla svenska medborgare har sådana nära anhöriga som godtas som intygsgivare enligt de intygsförfaranderegler som tillämpas för SIS-märkta id- kort. Visserligen finns möjligheten att ansöka om ett nationellt id- kort eller ett pass, men de utfärdanderegler som gäller för dessa handlingar är inte i första hand anpassade till ett id-kort vars främsta syfte är att utgöra en allmängiltig id-handling. Man kan generellt säga att staten har ett allmänt ansvar för landets invånare, vilket innefattar inte bara svenska medborgare utan även utlänningar som bor här med uppehållsrätt eller uppehållstillstånd. Staten har även delvis tagit ansvar för att vissa utlänningar som Utgångspunkter och allmänna överväganden befinner sig i landet utan rätt till det får tillgång till vissa grund- läggande förmåner som t.ex. rätten till sjukvård och skola. Historiskt sett har staten inte tagit något större ansvar för att landets invånare haft tillgång till allmängiltiga id-kort. Sedan 1970- talet har ansvaret istället överlåtits till marknaden att lösa det på det sätt som den funnit lämpligt. När skärpte sina regler blev det påtagligt att denna ordning inte fungerar helt tillfredsställande för vissa personer. Det är troligt att ytterligare försämringar är att vänta för dessa personer när avvecklats . Med beaktande av statens allmänna ansvar för landets invånare kan man fråga sig varför staten inte skulle ha ett ansvar för att utlänningar som är bosatta i också får tillgång till allmän- giltiga id-handlingar. Är det inte rimligt att en utlänning som är folkbokförd här kan erhålla en allmängiltig id-handling och därmed ges tillräckliga förutsättningar för att kunna bo och leva i landet? Vi kan med relativt stor säkerhet säga att den som registreras i asylförfarandet är densamme som sedan folkbokförs. Överhuvud- taget är det rimligt att anta att vi i har god kännedom om utlänningens identitet i när han eller hon vistas i landet. Vi vet också att utlänningen inte sökt asyl i något annan land inom EU . Redan fingeravtrycken ger oss en mycket tillför- litlig information om vilken person det är fråga om. Tillförlitlig- heten ökar ytterligare om man även beaktar den information som erhålls genom biometriska data och genom sådan teknik som t.ex. ansiktsigenkänningssystem. Den tekniska utvecklingen leder tvek- löst till att informationen om den fysiska person som man önskar identifiera blir allt bättre och mer tillförlitlig. De databaser som finns är visserligen inte världsomfattande och har inte varit i bruk (EU:s databas togs 2003), men med tiden minskar möjligheterna att kringgå systemet och utrymmet för att utnyttja luckor blir allt mindre. Det vi inte kan säga säkert är vad personen ifråga gjort innan han eller hon kom till . Men detta beror på att man inte i alla delar av världen har tillräckligt tillförlitligt informations- och registreringssystem. Skulle det finnas tillförlitliga källor över hela världen skulle det nu aktuella problemet knappast existera. Man skulle ju då kunna jämföra den information vi har med andra informationskällor och säkerställa att det är fråga om samma person. Utgångspunkter och allmänna överväganden Man kan också fråga sig vad som egentligen är en persons rätta identitet. Kan man tänka sig att det finns personer som ännu inte fått någon identitet? Eller, något omformulerat, är det en förut- sättning för att man ska få en identitet att det finns någon form av registreringsförfarande? Det förekommer att länder registrerar familjer utan att urskilja familjens alla familjemedlemmar. Det är inte självklart att alla människor har en tidigare registrerad identitet och skulle en sådan person söka asyl i blir den svenska identifieringen i någon mån en första bekräftelse på personens identitet. Därtill måste man inse att det inte finns och aldrig kommer att finnas ett fullständigt säkert system. Oavsett hur tekniskt avancerat och världsomfattande ett system än blir så är det orealistiskt att tro att inte även detta system har brister som oärliga personer kan utnyttja. Om inte annat kommer den s.k. mänskliga faktorn alltid att se till att det är så. Vad åstadkommer man om man underlåter att ge id-kort till t.ex. folkbokförda utlänningar med uppehållsrätt eller uppehålls- tillstånd i ? Man kan med säkerhet säga att åtminstone vissa flyktingar, som flytt utan möjligheter att skaffa id-handlingar från hemlandet och som fått en i , i många avseenden blir utestängda från det svenska samhället trots att de har rätt att bo här. Man kan också vara förhållandevis säker på att i vart fall tillräckligt skickliga brottslingar som har tillräckliga medel kommer att hitta svagheter i systemet och utnyttja dem. Även om man bortser från möjligheten att göra så goda förfalskningar så att man lurar även de bästa säkerhetssystemen, så finns det andra sätt att utföra sådana kriminella handlingar som säkerhetsåtgärderna syftar till att motverka, som t.ex. penningtvätt och terrorism. T.ex. förekommer det i vart fall i andra kriminella sammanhang att man använder sig av s.k. målvakter för transaktioner som brottslingarna själva inte kan utföra. Man kan fråga sig om det inte snarare är så att man förbättrar säkerheten om staten ser till att alla utlänningar som är varaktigt bosatta i får ett allmängiltigt id-kort. Man kan med tillräcklig säkerhet säga att innehavaren av id-kortet är identifierad i så till vida att bl.a. dennes personuppgifter och vissa biometriska data finns lagrade och att utlänningen både har uppe- hållstillstånd eller uppehållsrätt och är folkbokförd i landet med såväl namn som adress och andra personuppgifter. Med dessa uppgifter lagrade finns det liten risk att denna person skulle åter- Utgångspunkter och allmänna överväganden komma med avvikande personuppgifter och få ett annat id-kort. Det kan i sammanhanget nämnas att som ett led i landets nya strategi för gränskontroll planerar att införa obliga- toriska id-kort för utlänningar som stannar i landet . Syftet med bankernas identifieringskrav är – förutom att minska risken för finansiella förluster – att förhindra att kriminella lyckas understödja terrorism, penningtvätt och liknande allvarlig brotts- lighet. Att vägra t.ex. flyktingar utan id-handlingar tillgång ens till de mest elementära betalningstjänsterna förefaller vara en förhål- landevis trubbig åtgärd. Det måste rimligen finnas effektivare åtgärder för att i bankvärlden komma tillrätta med organiserad brottslighet, bl.a. kanske genom att utveckla bättre riskbedöm- ningsrutiner i enlighet med FATF:s synpunkter; se avsnitt 6.2.2. Tillgången till de grundläggande betaltjänsterna m.m. Staten har tagit ett särskilt ansvar för att alla i samhället har tillgång till de grundläggande betaltjänsterna.TPF1FPT Med grundläggande betal- tjänster avses betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. uppfylls detta genom att till- handahåller dessa tjänster. Av detta ansvar torde följa att det är ett statligt ansvar att alla i samhället även har rimliga möjligheter att skaffa sig en allmängiltig id-handling, som ju i praktiken är en förutsättning för att få tillgång till de grundläggande betal- tjänsterna. Det bör även beaktas att kravet på att uppvisa id-kort ökat markant och att staten tillsammans med övriga aktörer i samhället bär en del av ansvaret för detta. I dagens sam- hälle är det på många områden närmast omöjligt att åstadkomma något utan någon form av id-handling. kommer det troligen att finnas ett utbyggt system som inkluderar möjligheten att med ett id-kort även legitimera sig elektroniskt. I takt med att kraven på uppvisande av id-kort ökat i samhället bör rimligen även statens ansvar för att invånarna har tillgång till id- kort ha ökat. 1TP PT Proposition 2006/07:55 angående statens ansvar för vissa betaltjänster. Utgångspunkter och allmänna överväganden