sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Målet för den tidigare regionalpolitiken var regional balans. Det traditionella medlet för att åstadkomma detta är överföring av resurser från expansiva landsändar till regioner med svagare sysselsättning, huvudsakligen i form av företagsstöd och andra selektiva åtgärder. Något tillspetsat skulle man således kunna hävda att man genom olikartade finansieringsvillkor försökte åstadkomma en mer likvärdig regional utveckling. Resultaten av den traditionella regionalpolitiken är diskutabla. Bland annat därför fokuserar den nya regionala utveck- lingspolitiken på tillväxt i alla delar av landet, men fördelar alltjämt sina resurser efter regionalpolitiska principer. Tillväxt och utjämning kräver dock delvis olika prioriteringar. Denna mål- konflikt diskuteras närmare i avsnitt 3.1.2. Med ett visst mått av förenkling kan man säga att det finns två skolor när det gäller synen på tillväxt och utjämning, beroende på vilket av dessa mål man utgår ifrån. Den ena skolan menar att det långsiktigt är samhällsekonomiskt lönsamt att samhället balanserar den starka naturliga koncentrationen av tillväxtdrivande investeringar i storstads- och universitetsregioner med kompen- serande investeringar i mindre gynnade landsändar, detta för att även de ska kunna bidra till den samlade tillväxten och för att minimera de samhällskostnader som stora flyttströmmar för med sig i såväl avfolkningsbygder som snabbväxande regioner. Den andra skolan hävdar att även samhällets investeringar för tillväxt bör koncentreras till de regioner som har störst tillväxtpotential, för att den vägen maximera tillväxten. Denna kan sedan omfördelas av samhället efter likvärdighets- och andra kriterier. Dessutom anses dynamiska tillväxtcentra ha spridningseffekter som genererar tillväxt i ett allt vidare omland, allt eftersom pendling- savstånden ökar och innovationssystem blir mer oberoende av avståndsfaktorn. Det ligger inte i uppdrag att ta ställning till den övergripande balansen mellan tillväxt och utjämning, lika lite som att överväga tillväxtpolitikens innehåll och inriktning. Däremot utmynnar problemanalysen i avsnitt 3.1.2 i slutsatsen att tillväxt- och utjämningsansvaret i görligaste mån bör hållas isär, på så sätt att staten genom nationella mål, ekonomisk utjämning samt uppföljning och utvärdering, ansvarar för fördelningen mellan regioner, medan varje region själv, utifrån egna förutsättningar och politiska prioriteringar, utformar och genomför en hållbar regional tillväxtstrategi. Vid sidan av ovanstående kriterier anges också i tilläggsdirektiven ett antal tvärsektoriella mål som ska vara vägledande för kommitténs arbete, främst hållbarhet, jämställdhet och integration. Därutöver anges att kommittén ska anlägga ett tydligt medborgarperspektiv och beakta fördelningspolitiska effekter. När det gäller den sistnämnda frågan hänvisas till ovanstående resonemang om likvärdighet. Övriga frågor förtjänar dock redan här en närmare granskning. Redan i sitt delbetänkande slog fast att dess överväganden skulle utgå från ett medborgarperspektiv. Fokus i denna verksamhetsgenomgång har satts på medborgarens roll som väljare, skattebetalare och aktiv samhällsmedborgare. Medborgarperspektivet tar sig därför främst uttryck i de resone- mang som förs om demokratiskt inflytande, lägsta effektiva nivå och självstyre, överskådlighet och transparens i samband med att uppgiftsfördelning mellan olika samhällsnivåer (avsnitt 3.2) och organ (avsnitt 3.3) samt den regionala samhällsorganisationen (3.5 och 3.6) diskuteras. I egenskap av brukare har medborgaren också ett intresse av en väl fungerande samhällsservice som tillgodoser individuella behov. Många uppgifter med anknytning till regional utveckling avser dock allmänt förutsättningsskapande åtgärder eller vänder sig till ett begränsat urval av människor, så som företagsstöd och näringslivsservice. Också när det gäller uppgifter som vänder sig till bredare grupper av medborgare, som högskole- och annan eftergymnasial utbildning, arbetsmarknadspolitik, kultur och kollektivtrafik, står ofta möjligheten att skapa effektiva planerings- och finansieringssystem i fokus. Därför har brukarperspektivet inte kunnat ges en lika framträdande roll som när individuella välfärdstjänster diskuterats. Också hållbarhet har varit en central utgångspunkt för verksamhetsgenomgången, i så måtto att ett övergripande mål för de politikområden som granskats är en hållbar utveckling. Regeringens strategi för hållbar utveckling beskrivs utförligt i avsnitt 2.4.1. Likaså är det uppenbart att ansvarsfördelningen och strukturen i samhällsorganisationen har betydelse för möjlig- heterna att uppnå en hållbar utveckling. Avgörande i detta sam- manhang torde vara ett tvärsektoriellt arbetssätt som ger utrymme att anlägga ett sammanhållet hållbarhetsperspektiv på det regionala utvecklingsarbetet. Läsaren hänvisas också till de generella resonemang som förs om möjligheten till genomslag för nationella mål i avsnitt 3.3.4. Däremot har ingen ansats gjort att värdera vilket politiskt innehåll som leder till en hållbar utveckling, emedan det ligger utanför kommitténs uppdrag. På motsvarande sätt bör även jämställdhet vara betjänt av ett tvärsektoriellt arbetssätt, som ej tillåter att jämställdhets- perspektivet fragmenteras och försvinner bland verksamhetsmålen inom de enskilda sektorsmyndigheternas ansvarsområde. Inte minst därför har jämställdhet givits en framskjuten plats i de tvär- sektoriella regionala tillväxtprogrammen. Detta arbete har i sin tur vägletts av de särskilda uppdrag inom området som , och hade i de regionala tillväxtavtal som föregick tillväxtprogrammen. Vi vet också att urvalsprocesser i flera led tenderar att missgynna kvinnor, varför direktvalda organ ur jämställdhetssynpunkt är att föredra framför indirekt valda organ. I avsnitt 2.4.2 beskrivs politikområdet jämställdhetspolitik och dess betydelse för regional utveckling. Lika väl som hållbarhet och jämställdhet bör även integration underlättas av ett tvärsektoriellt arbetssätt, där utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser kan knytas direkt till näringspolitiska och andra tillväxt- och utvecklingsinsatser. Det är en av de bärande tankarna i storstadspolitiken, som beskrivs närmare i avsnitt 2.4.3. Att den ännu inte uppnått målen torde bland annat hänga samman med att den inte kunnat inordnas i ett övergripande utvecklingsperspektiv, med påföljd att dess tillväxtdel kommit i skymundan. 2Uppgifter med anknytning till regional utveckling I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av uppgifter med anknytning till regional utveckling. Här beskrivs vilka utveck- lingsinstrument som finns inom de aktuella politikområdena samt vilket organ som ansvarar för vad. Fokus är satt på uppgifter som hanteras på regional nivå samt på uppgifter för vilka det bedöms vara aktuellt att överväga ett regionalt ansvar. Fyra grupper av verksamheter Av de politikområden som ovan identifierats intar den regionala utvecklingspolitiken en särställning i och med att dess programmatiska ansats griper över ett stort antal andra politik- områden. Dessutom tillhandahåller den ett flertal planerings- verktyg för att samordna insatser inom andra politikområden på regional nivå. De jämförelsevis begränsade egna resurser som den regionala utvecklingspolitiken innehåller är dock fortfarande inriktade på regional kompensation och tar främst sikte på närings- livet och dess förutsättningar. Det senare innebär att dess instrument mycket liknar näringspolitikens; symptomatiskt nog finansieras Verket för Näringslivsutveckling, , genom båda dessa politikområden. Därutöver finansieras insatser för att befrämja företagande inom forskningspolitiken, arbetsmarknads- politiken, landsbygdspolitiken, storstadspolitiken och politikområden med anknytning till areella näringar samt politikområdet Utrikes- handel, handels- och investeringsfrämjande. Vid sidan av dessa i vid mening näringspolitiska utveck- lingsinstrument gör samhället stora insatser för att säkerställa kompetensförsörjning och väl fungerande arbetsmarknader. Även om utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken väl så mycket syftar till att tillgodose den enskildes behov och önskemål är dess instrument av central betydelse i de samlade ansträngningarna att Uppgifter med anknytning till regional utveckling skapa goda utvecklingsförutsättningar. Dessutom kräver de i växande utsträckning ett regionalt planeringsperspektiv, vilket tydligt återspeglas i den framträdande roll de fått i de olika regionala programmen (jfr avsnitt 2.1.2–2.1.4). Det gäller även forskningspolitiken och kulturpolitiken, som båda är av avgörande betydelse för regional dynamik, idékraft och attraktivitet. Vidare finner vi en grupp av samhälleliga insatser med särskilt tydlig rumslig dimension som spelar en avgörande roll för utvecklingsförutsättningarna och i växande grad kräver ett regionalt perspektiv. Dit hör planering av transportinfrastruktur och kommunikationer, inte minst kollektivtrafik, verksamheter som huvudsakligen återfinns inom transportpolitiken. Också den rumsliga planeringen av bostäder, service och andra verksamheter är i allt större utsträckning betjänt av ett regionalt perspektiv, vilket innebär att den fysiska planeringen och dess instrument kommer i fokus. Även miljöpolitiken reglerar exploateringen av mark och naturresurser. Slutligen finns ett antal tvärsektoriella mål och politikområden av betydelse för regional utveckling – hållbar utveckling, jämställdhetspolitik och folkhälsopolitik samt integrationspolitik och storstadspolitik. Till denna grupp har även politikområdena Konsumentpolitik, Regional samhällsorganisation och Allmänna bidrag till kommuner förts. Med ett visst mått av förenkling sönderfaller således de för den regionala utvecklingen intressanta politikområdena i fyra huvudområden: regional utvecklingspolitik och näringspolitik, kompetensförsörjning och dynamiska arbetsmarknader, fysisk planering, kommunikationer och miljö, samt tvärsektoriella mål och politikområden. 2.1Regional utvecklingspolitik och näringspolitik Under denna rubrik ges en överblick över politikområdena regional utvecklingspolitik och näringspolitik samt politikområden med anknytning till näringspolitik. Särskild uppmärksamhet ägnas åt den regionala utvecklingspolitiken och dess instrument – företagsstöd, regionala utvecklingsprogram, regionala tillväxt- program och strukturfondsprogram – i och med att dessa anger ramverket för det regionala utvecklingsarbetet och även söker Uppgifter med anknytning till regional utveckling inordna insatser inom ett stort antal andra politikområden. I slutet av avsnittet ges också en överblick över det stora antalet närings- politiska aktörer. Den regionala utvecklingspolitiken introducerades i propositionen 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. Den syftar till att etablera och utveckla en sammanhållen politik för alla delar av landet, vilken kan anpassas till regionala skillnader och förutsättningar. Målet är väl fungerande och hållbara arbets- marknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet.TPF1FPT För att uppnå detta ska ett antal strategier utformas, angavs det i propositionen: En utvecklad styrning av statlig verksamhet – en effektivare sektorssamordning. Tydligare regionalt ansvar för vissa politikområden: Forskningspolitik (de delar som avser innovationssystem), Landsbygdspolitik och politikområden inom de areella näringarna, Tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommuner. Lärande program som instrument för utveckling. Regionala jämförelser som drivkraft för förändring. Den regionala utvecklingspolitiken har således ambitioner att gripa över de viktigaste av de politikområden som har anknytning till regional utveckling och åstadkomma sektorssamordning genom att förtydliga det regionala ansvaret. Ett arbete har också inletts på som syftar till att formulera en nationell strategi för regional utveckling. Resultatet presenterades i En nationell strategi för regional konkur- renskraft och sysselsättning 2007–2013 (bilaga till regeringsbeslut, 1TP PT Budgetproposition , Utgiftsområde 19, s. 17. Uppgifter med anknytning till regional utveckling ärendenummer N2006/5089/), som bland annat lägger fast genomförandeorganisationen för den europeiska sammanhållnings- politiken i –2013. Strategin har sedermera vissa smärre justeringar och med titeln strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsätt- ning antagits av den nya regering som tillträdde . Medel för regional utveckling Den regionala utvecklingspolitikens resurser återfinns inom statsbudgetens utgiftsområde 19 Regional utveckling. I budget- propositionen har följande medel anslagits: 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder 33:5 och 33:6 Europeiska regionala Huvuddelen av anslag 33:1, det så kallade länsanslaget, fördelas mellan länen i ett särskilt regleringsbrev. I budgetpropositionen sägs att behov av medfinansiering av , stödområdestillhörighet samt särskilda omställningsproblem ska utgöra den huvudsakliga fördelningsnyckeln, men att man även ska beakta behovet av medfinansiering av de regionala till- växtprogrammen. Länsanslaget kan dels användas till projekt- verksamhet, dels till företagsstöd – fördelningen mellan dessa båda ändamål avgörs inom respektive län. I de båda försökslänen disponerar de regionala självstyrelseorganen huvuddelen av länsanslaget. I de 13 länen med kommunala samverkansorgan disponerar dessa vissa medel för projektverksamhet, genomgående av länsanslaget, medan disponerar resterande del och ansvarar för företagsstöden.TPF2FPT I övriga sex län disponerar länsstyrelserna ensamma länsanslaget. Fördelningen mellan olika län och organ 2005 framgår av sammanställningen i avsnitt 2.5.2. En del av anslag 33:1 avsätts till central projektverksamhet som beslutas av regeringen eller . beslutar även i en rad 2TP PT I och län, som tidigare försökslän, disponerar samverkansorganen huvuddelen av länsanslaget och beslutar om vissa företagsstöd. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Nuteks del av anslag 33:1 har legat relativt på , medan regeringens andel fluktuerat mer, bland annat i samband med försvarsomställningar, och var 2005. Den regionala utvecklingspolitiken indelas i tre verksamhetsområden: Programlagt regionalt utvecklingsarbete som omfattar de regionala tillväxtprogrammen, samt projekt inom (jfr dessa rubriker nedan). Kapitalförsörjning för regional näringslivsutveckling som omfattar stödformerna Regionalt investeringsstöd, Regionalt bidrag till företagsutveckling, Sysselsättningsbidrag, Såddfinansiering och Transportbidrag (jfr Företagsstöd nedan). Kommersiell service som omfattar Stöd till kommersiell service (jfr Företagsstöd nedan). Runt hälften av länsanslaget används för att medfinansiera projekt inom de regionala tillväxtprogrammen, vilka också inrymmer flertalet projekt som medfinansieras ur . avsatte de ansvariga länsorganen runt ur länsanslaget till projektverksamhet. Av detta utgör hälften medfinansiering av strukturfondsprogrammen. Projektverksamheten ökade påtagligt i volym och har sedan legat , för att 2005 minska med . Ungefär hälften av projektmedlen går till näringslivsinsatser och stora belopp även till forskning och utveckling samt kultur.TPF3FPT 3TP PT Budgetproposition , Utgiftsområde 19, s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling beviljades sammanlagt i företagsstöd inom de båda senare verksamhetsområdena, fördelade på :TPF FPT stöd till kommersiell service I denna summa inryms även företagsstöd som beslutats av . Vissa typer av stöd beviljas endast inom de nationella stödområde A: inland samt delar av och , stödområde B: huvuddelen av Bergslagen och . Sammanlagt omfattar stödområdena av befolkningen, att jämföra med i och i . Avgränsningen av stödområdet bidrar till att den geografiska fördelningen av företagsstöden är högst ojämn. Av de som totalt fördelades 2005 svarade de fyra nordligaste länen för och , och för . I , och utbetalades i gengäld i företagsstöd och i och län mindre . Också för- delningen mellan de olika stödformerna skiftar mellan länen. Exempelvis avsatte nästan hälften (14,) av sitt samlade företagsstöd (34,) till sådd- finansiering, hälften så mycket som alla övriga län tillsammans. 4TP PT Budgetproposition , Utgiftsområde 19, s. 30, 32 och 34. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Regionalt investeringsstöd (tidigare regionalt utvecklingsbidrag) kan lämnas till företag i stödområden som delfinansiering av hårda och mjuka investeringar. Det gäller i hela stödområdet, men stödmöjligheterna är mer begränsade i stödområde B. Här handläggs också ansökningar av , utom i , där har denna uppgift. Sysselsättningsbidrag kan beviljas som ett bidrag per nytt arbets- tillfälle till företag som skapar nya och varaktiga arbetstillfällen inom stödområde A och B. kan stöd endast utbetalas för nyetableringar, med vissa undantag inom stödområde A. Ansökningar handläggs numera av , utom i , där har denna uppgift. Regionalt bidrag till företagsutveckling (tidigare landsbygdsstöd) kan lämnas till små och medelstora företag i främst gles- och lands- bygdsområden i hela landet. Avgränsningen av dessa områden avgörs regionalt. Stödet beslutas av länsstyrelserna, utom i och , där de regionala självstyrelseorganen är beslutsansvariga, samt av vissa kommunala samverkansorgan. Såddfinansiering kan lämnas i hela landet för att finansiera de inledande faserna i utvecklingen av innovativa produkt- och affärs- idéer. Stödet beslutas av länsstyrelserna, utom i och , där de regionala självstyrelseorganen är beslutsansvariga, samt av vissa kommunala samverkansorgan. Samtliga dessa bidrag, utom regionalt bidrag till företagsutveckling, finansieras ur anslag 33:1. Regeringen har förändrat företagsstöden med syfte att minska användningen av direkta bidrag till företag till förmån regional projektverksamhet och genomförandet av de regionala tillväxtprogrammen. har också beviljade belopp inom ovanstående fyra stödformer minskat från till . 2005 hade de dock ånyo ökat till . Därtill kommer transportbidrag som utbetalas till företag i de fyra nordliga länen för att kompensera för kostnadsnackdelar till följd av långa transportavstånd och som beslutas av . Det finansieras med anslag 33:3 i statsbudgeten. Stöd till kommersiell service är ett eget verksamhetsområde inom politikområdet Regional utvecklingspolitik, men finansieras genom anslag 33:1. Det utgår i form av investeringsbidrag, servicebidrag Uppgifter med anknytning till regional utveckling och hemsändningsbidrag till kommuner samt till näringsidkare med försäljning av dagligvaror och drivmedel i serviceglesa områden. I vissa fall kan det även utgå till fackhandel och varubussar. Stödet beslutas av länsstyrelserna, utom i och , där de regionala självstyrelseorganen är beslutsansvariga, samt av vissa kommunala samverkansorgan. Genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken vilar, som ovan framgått, huvudsakligen på regionala organ – regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan, där sådana finns, och i övriga län på länsstyrelserna. I fokus för den regionala utvecklingsplaneringen står fyra program: Regionala utvecklingsprogram (RUP) är det övergripande plane- ringsinstrumentet i respektive län och är tänkt att fungera som en kappa för de mer avgränsade och operativt inriktade tillväxt- och strukturfondsprogrammen liksom för den regionala infra- strukturplaneringen. Regionala tillväxtprogram (RTP), operativa program för näringslivsutveckling, som arbetas fram i regionala partnerskap. Strukturfondsprogram för perioden –2013 omfattar för del ett nationellt och åtta regionala program för målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning samt ett stort antal program för målet Territoriellt samarbete. Länsplaner för regional transportinfrastruktur. De tre förstnämnda programmen beskrivs i tur och ordning i de närmast följande avsnitten, medan det sistnämnda programmet avhandlas i avsnitt 2.3.2 Transportpolitik. 2.1.2Regionala utvecklingsprogram (RUP) har länsstyrelserna utarbetat olika typer av strategier för det egna länets utveckling. Inriktningen har förändrats, allt efter rådande utvecklingsparadigm. I samband med regionpolitiska beslut fick länsstyrelserna i uppdrag att i samverkan med andra berörda aktörer utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling. I flertalet län inleddes också Uppgifter med anknytning till regional utveckling mer eller mindre omfattande strategiarbeten, som även involverade en lång rad andra aktörer – kommuner, landsting, andra statliga myndigheter, universitet och högskolor, intresse- och andra organisationer. I någon mån föregrep dessa strategiarbeten således det mer formaliserade samarbete i regionala partnerskap som i och med EU- medlemskapet 1995 introducerades i . I rapporten på väg mot 2015 (R1997:11) utvärderade dessa strategiarbeten och konstaterade bland annat: att utvecklingsstrategierna i allt för stor utsträckning liknade varandra och därför inte tillräckligt beaktade skilda regionala förutsättningar, att ansatsen genomgående var bred och prioriteringarna otydliga, att genomförandet präglades av frivillighet och fromma förhoppningar; det angavs sällan vem som var ansvarig för vad och hur det skulle finansieras, att de regionala resurserna var otillräckliga och splittrade på alltför många händer, vilket omöjliggjorde ett verkligt sektorsövergripande arbetssätt; man försökte förverkliga den stora regionalpolitikens ambitioner med den lilla regionalpolitikens resurser, samt att det saknades riktlinjer för uppföljning och utvärdering. Snarare än de förändringar av ansvarsfördelning och struktur som antyddes i rapporten har ansatserna för att komma till rätta med dessa brister tagit sikte på att komplettera den övergripande strategin med mer fokuserade och åtgärdsinriktade program- ansatser, som de regionala tillväxtavtalen/programmen, struktur- fondsprogrammen och länsplanerna för regional transportinfrastruktur. Uppgifter med anknytning till regional utveckling och ersätts av regionala utvecklingsprogram I Förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete stadgas således att det regionala självstyrelseorganet, det kommunala samverkansorganet eller – i län där sådana saknas – ska utarbeta ett tidsbundet regionalt utvecklingsprogram (RUP) som ska ligga till grund för det regionala utvecklingsarbetet. Det ska utarbetas i samråd med kommuner, landsting, näringsliv, orga- nisationer och berörda statliga myndigheter. Det ska innehålla: en analys av utvecklingsförutsättningarna och beakta de lokala arbetsmarknadsregionerna och andra relevanta funktionella regioner, mål som beaktar såväl mål för den regionala utvecklingspolitiken som övriga nationella mål, inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling, samt en plan för uppföljning och utvärdering av programmet. Programmet ska också utgöra ett underlag för samverkan mellan och inom statlig och verksamhet och beakta möjligheterna till samverkan med andra län och regioner. Också i län med regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkans- organ ska länsstyrelserna samordna de statliga myndigheternas insatser. Rent allmänt är formkraven på RUP:en mindre än på de regionala tillväxtprogrammen (RTP). Det gör den också bättre avpassad för kommunala självstyrelseorgan, i det att den lämnar ett betydande utrymme för regional anpassning. IT T princip borde arbetet med RUP:en föregå utformningen av de mer åtgärdsinriktade programmen. Den nationella politiska dagordningen innebar dock att turordningen i praktiken blev den omvända: –03 lades fokus på programarbete för RTP, som 2004 började genomföras, för att sedan flyttas till RUP. 2.1.3Regionala tillväxtprogram (RTP) I propositionen 1997/98:62 Regional tillväxt för arbete och välfärd introducerades de regionala tillväxtavtalen.