sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — anförde i sitt remissvar över bidrags- brottsutredningen (SOU 2006:48) att det bör övervägas om det finns skäl att införa en motsvarande lagstiftning rörande bidrag som betalas ut till företag för att subventionera kostnaderna för anställning av enskilda personer, exempelvis lönebidrag. Reger- ingen ansåg dock att det skulle innebära stora svårigheter att avgränsa dessa förmåner från andra förmåner som riktar sig till arbetsgivare. Lagen bör därför inte omfatta den typen av stöd. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Avgränsningen av tillämpningsområdet innebär att sådana stöd från välfärdssystemen till enskilda individer som sker i form av stöd till arbetsgivare och vårdgivare, som t.ex. lönebidrag och tandvårds- ersättning, inte omfattas av bidragsbrottslagen då dessa inte betalas ut till de enskilda individerna. En ny lag (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen trädde i kraft . Lagen tillämpas på samma förmåner som bidragsbrottslagen. För- måner som ges i form av skattekrediteringar samt förmåner som ges till arbetsgivare och tandläkare omfattas således inte av under- rättelseskyldigheten. Utredningar om bidragsspärr respektive återkrav Som har nämnts har regeringen tillsatt en utredning om bidragsspärr. Utredningens uppdrag är avgränsat till att omfatta bidragsbrottslagens tillämpningsområde. Även återkravsutredning- ens område har avgränsats till frågor om återkrav av felaktiga ut- betalningar av förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen, i enlighet med tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen.22 uppdrag omfattar dock inte det arbetsmarknadspolitiska området. Även om så hade varit fallet hade dock stöd till arbetsgivare fallit utanför uppdraget. I propositionen om bidragsbrottslag menade regeringen att det inte är möjligt att göra en principiell avgränsning av välfärdsförmåner. I stället bör ett praktiskt angreppssätt användas. Lagstiftningen borde således omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen med utgångspunkt i att det här är sär- skilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen och är av största betydelse att brott förhindras. Avgränsningen till de myn- digheter och organisationer som beslutar om förmånerna ansågs tydlig och lättillgänglig. Enligt regeringens mening är det inte sannolikt att de uppräknade myndigheterna och organisationerna skulle hantera helt andra typer av förmåner . Skulle så ändå bli fallet får man då överväga om undantag. Genom bidragsbrottslagens avgränsning till förmåner för personligt ändamål utesluts sådana ersättningar som ges till arbetsgivare och vårdgivare, som ersättning eller som skattekredite- ring, men vars syfte är att ge stöd till enskilda personer. När det gäller stöd till arbetsgivare handlar det om en subvention av anställningen av en enskild person. När det gäller vårdgivare hand- lar det om en subvention av tandvårdskostnaden. Det finns enligt delegationen anledning att överväga om gällande avgränsning är ändamålsenlig. Tandvårdsersättning till tandläkare är ett av de välfärdssystem som har studerats närmare av delegationen. av för mycket utbetald totalt utbetalt belopp. har regeringen tilldelat för tandvårdsersättning. Kostnadsökningen förklaras av regeringens tandvårdsreform som genomförs . En ny lag (2008:145) om statligt tandvårdsstöd trädde i kraft . Lagen innebär att det tidigare högkostnadsskyddet för patienter som är eller äldre ersätts med en tandvårdscheck – ett allmänt tand- 22 Kommittédirektiv, Enhetligare regler om återkrav. vårdsbidrag – till alla vuxna som fyllt . , då de nya bestämmelserna gäller , har regeringen beräknat i tandvårdsstöd. Någon riskanalys av det nya tandvårdsstödet är inte gjord. Flera av de risker som fanns i den tidigare tandvårdsersättningen, som delegationen har studerat, torde finnas även i det nya tandvårdsstödet. Det gäller risk för att patienten inte är berättigad ersättning, t.ex. på grund av utlands- boende. Vidare finns det risk för att tandläkaren utfört vård som inte var nödvändig, dvs. en överkonsumtion av ersättningen. Det finns även risk för att tandläkaren debiterar vård som inte är utförd. När det gäller lagen om underrättelseskyldighet finns det, enligt delegationens mening, ingen av de organisationer som är underrät- telseskyldiga till som kan tänkas ha uppgifter om felaktiga utbetalningar av tandvårdsstöd. Därmed förefaller det inte nu finns något skäl att tandvårdsstöd ska omfattas av under- rättelseskyldigheten. Däremot finns det skäl att överväga om tand- vårdsstöd ska omfattas av bestämmelserna i bidragsbrottslagen. När det gäller stöd till arbetsgivare redogörs kortfattat för dessa stöd i det följande. Enligt årsredovisning respektive Arbetsförmedlingens regleringsbrev , omfattar Arbetsförmedlingens verksamhet följande välfärdssystem: Tabell 5.4 Arbetsförmedlingens välfärdssystem 2007–2008 Stöd till skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare () Anslaget för lönebidrag m.m., 2008, omfattar även OSA samt trygghets- och utvecklings- anställning. Beloppet för särskilt anställningsstöd är en prognos från Arbetsförmedlingen. Särskilt anställningsstöd finansieras från anslaget 22:3, Köp av arbetsmarknads- utbildning och övriga kostnader. Aktivitetsstöd lämnas i form av bidrag till , som beslutar och betalar ut aktivitetsstödet. Bidrag till arbetslöshets- ersättning är i huvudsak ett statsbidrag till arbetslöshetskassorna, som beslutar och betalar ut arbetslöshetsersättningen. Både aktivi- tetsstöd och arbetslöshetsersättning är bidrag och ersättningar för personligt ändamål. Övriga förmåner i tabellen ovan ges till arbetsgivare och de omfattas därmed inte av bidragsbrottslagen eller lagen om under- rättelseskyldighet. Detta gör att Arbetsförmedlingen i praktiken inte berörs av de nya lagar och bestämmelser som har införts eller är under framtagande, annat än marginellt. Arbetsförmedlingen berörs endast i följande fall: Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen (69,, avser stöd till personer med funktionshinder och kan betalas till både arbets- givare och enskild) Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet (20,, avser stöd till personer med funktionshinder) Respenning (sökanderesa, bohagsflytt) (27,), Pendlingsstöd (veckopendling, dagpendling) (40,), samt Programresor (72,). Dessa stödformer är av mindre omfattning, ca totalt, och felaktiga utbetalningar, respektive bidragsbrott torde vara av begränsad omfattning. Det är av intresse att närmare studera vad för slags förmåner som ges via arbetsgivarna inom ramen för välfärdssystemen. Lönebidrag och anställningsstöd tillhör två av de 16 välfärds- system som djupstuderats av delegationen, mot bakgrund av risk- erna för felaktiga utbetalningar från dessa system. Lönebidrag får enligt förordningen (1991:33) om lönebidrag lämnas till arbetsgivare för att bereda anställning åt personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga för vilka andra åtgärder inte lämpligen kan vidtas för att underlätta en arbets- placering. Lönebidraget är en subventionering av lönen och bidrag- ets storlek påverkas av två faktorer: lönekostnaden för den anställde och den anställdes arbetsförmåga. Lönebidraget lämnas i form av ett per dag beräknat belopp. Anställningsstöd lämnas till arbetsgivare i syfte att stimulera anställning av personer som har svårigheter att få ett reguljärt arbete. Särskilt anställningsstöd utgår med en viss andel av löne- kostnaden. Stödet kan numera utgå till personer som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och har avslutat dess Fas 1, i form av instegsjobb till personer som beviljats uppehållstillstånd och för långtidssjukskrivna. Anställningsstöd lämnas i form av bidrag till arbetsgivaren och betalas ut i efterskott. Arbetsförmedlingen beräknar och betalar ut bidraget. Delegationen har kartlagt felaktiga utbetalningar av lönebidrag och anställningsstöd och bedömt att felen uppgår till eller ca för lönebidrag. De avsiktliga felen från de sökande inom lönebidrag bedöms till eller . De totala felen avseende anställningsstöd bedöms uppgå till eller ca . De avsiktliga felen bedöms uppgå till eller för anställningsstöd.23 Avseende lagen om underrättelse- skyldighet är de bedömda totala felaktiga utbetalningarna av intresse, medan det bara är de bedömda avsiktliga felen som är av intresse avseende bidragsbrottslagen. Utvecklingsanställning och trygghetsanställning har en nära kopp- ling både verksamhetsmässigt och utbetalningsmässigt till löne- bidrag. Det är även en tanke att utvecklingsanställning ska kunna övergå i trygghetsanställning. Ekonomiskt stöd till arbetsgivarens lönekostnad lämnas enligt samma villkor som gäller för lönebidrag. Arbetsgivaren kompenseras för att denne anställer en person med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Därutöver lämnas ett anordnarbidrag – föranlett av särskilda kostnader för exempelvis arbetsledning – med högst per dag. Arbetsförmedlingen anvisar sökande till anställningen och arbetsgivaren rekvirerar bidraget från Arbetsförmedlingen. får statsbidrag via Arbetsförmedlingen. Arbetsförmed- lingen skriver avtal med om vad företaget ska prestera i form av antal arbetstimmar. Arbetsförmedlingen stämmer av att avtalat antal timmar producerats, men gör ingen egen bedömning av om så är fallet utan förlitar sig på redovis- ning. är skyldigt att ta emot de arbetssökande som anvisas dit. 23 Vad kostar felen? Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 7. Delegationen har i rapporten Vad kostar felen? gjort en över- siktlig analys av orsakerna till felaktiga utbetalningar inom utveck- lingsanställning, trygghetsanställning och bidrag till . Avseende utvecklingsanställning och trygghetsanställning är orsak- erna till felaktiga utbetalningar i stort sett desamma som för lönebidrag och riskerna för fel torde därmed vara likartade. Avseende bedöms riskerna för fel röra sig om oavsiktliga fel, dvs. misstag som kan begås i handläggningen. Villkor för nystartsjobb är att personen har varit arbetslös (för ungdomar ) fått sjukpenning, rehabiliter- ingspenning, sjuk- eller aktivitetsersättning eller varit anställd hos . Vissa nyanlända invandrare kan också få nystartsjobb efter det att uppehållstillstånd har beviljats. För arbetsgivaren innebär nystartsjobb att man får en skattekredi- tering motsvarande arbetsgivaravgiften. Stödet är riktat till alla privata och offentliga arbetsgivare. Statskontoret har i uppdrag att göra en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar avseende nystartsjobb. Redovisning av uppdraget ska ske . Inget av de redovisade stödformerna till arbetsgivare är närings- politiska stöd åt företag utan arbetsmarknadspolitiska stöd för att hjälpa personer med funktionshinder, de som har svårt att få ett reguljärt arbete samt de som varit arbetslösa eller sjukskrivna , att få ett arbete. Därmed måste dessa olika bidrag ses som en del av välfärdssystemen, som riktar sig till enskilda personer. Lönebidrag, anställningsstöd och nystartsjobb omfattas således inte av lagen om underrättelseskyldighet. Skatte- verket inte underrättelseskyldig till Arbetsförmedlingen när har anledning att anta att stöd lämnas på ett felaktigt sätt till arbetsgivare. Detta gäller inte minst i de fall det rör sig om skattekrediteringar, där har kontinuerlig uppsikt över arbetsgivarna. Även de andra stöden till arbetsgivarna kan Skatte- verket ha viktig information om då granskar skatte- deklarationer och kontrolluppgifter. En konsekvens av att stöd till arbetsgivare och tandvårdsstöd inte omfattas av bidragsbrottslagen, är att brott mot dessa välfärds- system även kommer att bedömas enligt bestämmel- serna om bedrägeri i . De problem vid hantering av bidragsbedrägerier som regeringen pekar på i propositionen finns dock även i fråga om dessa bidragsformer. Exempelvis kommer grov oaktsamhet inte att vara straffbart. Avgränsningen innebär också att den omfattande samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer som sker kring bidragsbrottslagen och dess tillämpning, i praktiken inte berör Arbetsförmedlingen. Vidare innebär det att intentionerna om att myndigheterna skulle arbeta med ett och samma straffrättsliga regelverk inte till fullo har uppnåtts. Enligt delegationens mening bör det vara möjligt att skilja de arbetsmarknadspolitiska stöden till arbetsgivare, som avser stöd till enskilda personer inom ramen för välfärdssystemen, från andra stöd till arbetsgivare med helt andra syften, t.ex. näringspolitiska, jordbrukspolitiska eller regionalpolitiska stöd (t.ex. nedsättning av arbetsgivaravgifter som rör regional nedsättning eller sjöfartsstöd, transportbidrag samt stöd till jordbrukets rationalisering). Inget av dessa senare stöd är konstruerade som välfärdssystem och de beta- las heller inte ut av vare sig Arbetsförmedlingen eller någon annan av de myndigheter och organisationer som omfattas av bidrags- brottslagen respektive lagen om underrättelseskyldighet. På motsvarande sätt bör även tandvårdsstöd, som ges till vård- givare, kunna skiljas från andra stöd till denna grupp. Arbetsgivare och vårdgivare kan vara både fysiska och juridiska personer. En ställföreträdare för en juridisk person kan under vissa förhållanden ställas till ansvar för brott som har begåtts i närings- verksamhet. Detta torde således inte hindra att bidragsbrottslagen tillämpas även på stöd till arbetsgivare och vårdgivare. Delegationen föreslår att tillämpningsområdet för bidragsbrotts- lagen utvidgas till att omfatta sådana bidrag och ersättningar till 1.arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om, 2.vårdgivare som utgör ersättning för utförd tandvård och som beslutar om. Förslaget innebär följdändringar i 2 § bidragsbrottslagen. Tillämpningsområdet för Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas till att omfatta bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekono- Förslag till regeländringar SOU 2008:74 miskt stöd för anställning av enskild person och som beslutar om. Med ekonomiskt stöd avses såväl bidrag som skattekredite- ringar. Stödet till arbetsgivare ska syfta till att hjälpa personer med funktionshinder, de som har svårt att få ett reguljärt arbete och de som har varit arbetslösa eller sjukskrivna , att få ett arbete. Stödet till vårdgivare ska avse statligt tandvårdsstöd som ges som ersättning för utförd tandvård på patient. Förslaget innebär följdändringar i 3 § lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen lämnar i denna del ett författningsförslag. 5.6Enhetliga inkomst-, boende och tidsbegrepp Delegationens förslag: Regeringen tillsätter en utredning med uppgift att lämna förslag på en mer enhetlig utformning av tids- begrepp, inkomstbegrepp och boendebegrepp i olika välfärds- system. Inriktningen bör vara att inkomst och bosättning ska baseras på uppgifter från , beskattningen respektive folkbokföringen. Utredningen bör även ha i uppgift att klargöra samordningsansvaret i de fall regler om samordning av välfärds- system finns. I delegationens rapport blir det fel? (rapport 5) görs en analys av begrepp inom de områden som avser boende, inkomst och förmåga. Ett eller flera av dessa begrepp är av direkt betydelse för rätten till ersättning och för ersättningens storlek för flera av de större välfärdssystemen. Därmed är det också, enligt delegationens mening, av största vikt att dessa begrepp är tydligt definierade och möjliga att kontrollera. I delegationens arbete med analys av risker för felaktiga utbetalningar i gränssnitten mellan myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner framkommer även behov av översyn avseende de olika tidsperioder som tillämpas i regel- Nedan redovisas resultatet av den genomförda analysen i rapport 5 samt erfarenheter från riskanalysen. Analysen av de inkomstbaserade ersättningarna visade att faststäl- lande av inkomst sker på en mängd olika sätt och av en mängd olika aktörer. Vissa ersättningar grundas på en bedömd framtida in- komst, såsom sjukpenning, föräldrapenning och tillfällig föräldra- penning, sjukersättning och aktivitetsersättning. Inkomsten fast- ställs av . Arbetslöshetsersättningen baseras på en normalinkomst som baseras på de uppgifter som arbetsgivarna lämnar i särskilda arbetsgivarintyg. Arbetslöshetskassorna beräknar normalinkomsten. För de ersättningar som ska grundas på historiska inkomster baseras normalt sett inkomstnivån på taxeringsuppgifterna. Därtill ska dock en mängd poster läggas till eller dras ifrån, vilket kan medföra komplicerade beräkningar som ska göras av myndigheten eller arbetslöshetskassan innan nivån kan fastställas. Beräknings- grunderna varierar mellan välfärdssystem och alla myndigheter och arbetslöshetskassor måste göra sina egna beräkningar. För de väl- färdssystem som är skattebefriade, såsom bostadsbidrag och underhållsstöd, finns inga inkomstuppgifter på , vilket försvårar kontrollerna. Analysen av bosättningskravet i de olika regelverken visade att begreppet bosatt används på ett sätt som medger olika tolkningar och kontrollproblem. Folkbokföringslagen definierar begreppet bosatt som detta begrepp används med andra betydelser i annan lagstiftning, dvs. personen anses bosatt på annan adress än folkbokföringsadressen. Enligt socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 2 §). Det finns således inget krav på att den som söker ekonomiskt bistånd i en kommun även ska vara bosatt och folkbokförd i kommunen i fråga. 24 Riskanalys i gemensamma gränssnitt och ansvarsområden i trygghetssystemen, ESV, . I stället är vistelsebegreppet centralt i denna lagstiftning. Med detta följer kontrollproblem. Personen i fråga kan t.ex. vistas i flera olika kommuner inom och vara ersättningsberättigad i varje enskild kommun, med risk för att ersättningarna samman- taget är felaktiga. Någon möjlighet att kontrollera sådana förhåll- anden kommuner emellan finns inte. Ett centralt begrepp som används för flera av välfärdssystemen är arbetsförmåga. En persons arbetsförmåga kan få olika effekter i fråga om rätt till ersättning beroende på vilket välfärdssystem som är aktuellt. Såväl som Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och bedömer arbetsförmåga men utifrån skilda förutsättningar. Gällande underhållsstöd görs en bedömning av förvärvsförmåga och gällande studiemedel en bedömning av studieförmåga. Det är dock oklart på vilket sätt dessa begrepp skiljer sig från arbetsförmåga. De olika tidsbegrepp som används inom välfärdssystemen berördes inte i rapport 5. Underlag till detta har i stället framkommit i dels projektet riskanalys av gemensamma gränssnitt och ansvarsområ- den i trygghetssystemen, dels i viss mån vid SCB:s samkörningar av register. Riskanalysen av gränssnitt visar att regelverken är komplicerade avseende tidsperioder för ersättningar och att tidsbegreppen är olika för olika ersättningar. Tidsperioderna beräknas på olika grun- der, t.ex. är inom arbetslöshetsersättningen medan den är inom socialförsäkringen. Detta försvårar samordningen av ersättningar och medför felaktiga utbetalningar. Även samkörningar av register i syfte att upptäcka dubbelutnytt- jande försvåras avsevärt av de olika begreppen. Det finns problem vid bedömning av överlappande ersättningar som beror på olika regler för beräkning av tidsperioder. Detta påverkar flera myndigheter. För CSN:s del innebär detta oftast att utredningar om dubbel ersättning sker i fall då det är tveksamt om dubbel ersättning verkligen föreligger. Ett konkret exempel är olika beräkning hos CSN och . Studiemedel beviljas för hela veckor och tillämpas så att veckorna placeras enligt schablonregler. Om en person påbörjar en kurs kan i vissa fall studiemedel beviljas för hela den veckan. Om personen då har fått aktivitetsstöd före kursens början fastnar personen i kon- trollen hos CSN. Detta gäller även om en person får studiemedel för halvtidsstudier och får aktivitetsersättning för en halvtidsakti- vitet. Olika beviljningsregler och olika sätt att lösa det systemmäs- sigt hos myndigheterna gör att kontrollerna blir trubbiga och det skapas mycket administration kring detta. Likaså är tidsperioder olika för olika beslut, dvs. per dag eller , vilket försvårar samordning och tolkning av regelverket för att undvika felaktiga eller dubbla ersättningar. Eftersom ersättningarna från välfärdssystemen till stora delar ska samordnas med varandra bör begreppen inkomst, boende, förmåga och tidsperiod få en mer enhetlig utformning. När olikheter finns måste det vara tydligt vilken organisation som har beslutanderätt. Frågan kräver en särskild utredning. Rätt inkomst är avgörande för rätt ersättning i en rad system, men det är betydande svårigheter både att fastställa vad som är rätt inkomst och att kontrollera inkomsten, såväl för sökande som för handläggare. Detta skapar mycket merarbete, felaktiga utbetal- ningar och återkrav. En vidare analys bör göras av de olika inkomstgrunder som används och möjligheterna att så långt möj- ligt använda samma inkomstgrund för olika trygghetssystem och därtill en inkomstgrund som är möjlig att kontrollera. Övervägas bör att ge inkomstbegreppen ett mer likformigt innehåll och att basera inkomstunderlagen på historiska data som är möjliga att kontrollera och följa upp. Så långt möjligt bör inkomstuppgifter kunna hämtas från . För att detta ska vara möjligt bör välfärdssystemen som regel vara skattepliktiga. De ersättningar från olika välfärdssystem som är skattefria är i huvudsak barn- bidrag, underhållsstöd, bostadsbidrag, bostadstillägg, kommunalt vårdnadsbidrag och ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen, i enlighet med 8 kap. 9–13 §§ inkomstskattelagen (1999:1229). Flertalet välfärdssystem är således skattepliktiga och antalet undantag är få och bör om möjligt reduceras ytterligare för att för- bättra kontrollmöjligheterna av inkomst. Det är fullt möjligt att göra en ersättning skattepliktig och göra ett undantag från pensionsgrundande inkomst. Sådana undantag görs under övriga bestämmelser i andra kapitlet lagen (1998:674) om inkomst- grundad ålderspension (se 2 kap. 9–17 §§). Det är centralt för välfärdssystemen att folkbokföringen är så kor- rekt som möjligt. Kan personen i fråga anses bosatt på annan adress än folkbokföringsadressen bör förhållandet utredas och folkbokfö- ringen korrigeras, snarare än att olika definitioner används av bosatt. En vidare analys bör göras av möjligheterna att konsekvent använda folkbokföringsadressen som bosättningsbegrepp. Upp- gifter om bosättningen skulle därmed alltid hämtas från Skatte- verket. Hur personer med uppehållstillstånd, som inte är folkbok- förda, ska hanteras så att deras vistelseadress går att fastställa behö- ver utredas. Nedan görs en närmare analys av möjligheterna att basera ekonomiskt bistånd på folkbokföring i stället för vistelse. I socialtjänstlagen (2001:453) anges i 2 kap. 2 § Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen. I 3 § och 16 kap. 2 § finns föreskrifter om ansvar i vissa fall för annan kommun än den som den enskilde vistas i. Att det är vistelsen och inte folkbokföringen som styr rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL) medför att det är möjligt för enskilda att för egen orättmätigt ansöka om försörjnings- stöd och annat ekonomiskt bistånd i flera kommuner . Eftersom det saknas ett nationellt register över utbetalningar från är det inte möjligt för att kontrollera om en person erhåller utbetalningar från en annan kommun, vilket innebär en stor risk för felaktiga utbetalningar av allmänna medel.