sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Det kan ses som en uppmaning till idrottsrörelsens ledare att alltid låta barnens bästa vara utgångspunkt för verksamheten, att de unga måste få komma till tals och göras delaktiga i beslut som rör deras idrottande, vikten av ett socialt medvetet ledarskap samt fördelarna med att utforma en idrottsverksamhet där förenings- och täv- lingsfostran balanseras mot varandra. har allt fler delar av den offentliga förvaltningen integrerat ett barnperspektiv i sina verksamheter. Starkt bidragande till denna utveckling är den nationella strategi för att förverkliga som enhälligt antog . Utgångspunkt för strategin var att anda och intentioner skulle beaktas i allt statligt beslutsfattande som rör barn. Den proposition som utgjorde underlag för riks- dagens beslut inleddes på följande sätt: budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall respekteras. Förverkligandet av i är en stän- digt pågående process, som måste hållas levande. Arbetet med att för- ankra det synsätt som genomsyrar är långsiktigt. skall vara ett verktyg i arbetet med att gradvis för- bättra barns villkor. Det handlar om att ändra attityder, förhållnings- sätt och arbetssätt i olika verksamheter och på olika nivåer i samhället. Det krävs därför satsningar för att höja medvetenheten hos besluts- fattare och vuxna som arbetar med barn samt hos barn och ungdomar själva. På så sätt kan barnperspektivet utvecklas så att barnets bästa Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten verkligen sätts i centrum. På vissa punkter behöver också lagar, regler och praxis förändras.TPF13FPT Det ska tilläggas att begreppet barnperspektiv tar sin utgångs- punkt i just . Det är en term som är avsedd att markera syn på barnet som en självständig indi- vid men med rätt till stöd och skydd. Att integrera ett barn- perspektiv i sitt arbete innebär att sätta barnet i fokus och att alltid analysera konsekvenserna av ett beslut eller en åtgärd för ett barn eller en grupp av barn. Vidare understryker ett barnperspektiv att barns egna åsikter måste beaktas. Därtill innebär ett barnperspektiv ett synliggörande av den maktordning som inryms i relationen mellan vuxna och barn.TPF14FPT Trots att idrottsrörelsen inte utgör en del av den offentliga sfären, är det rimligt att integrera ett barnperspektiv även i statens stöd till idrotten. Ur ett idrottspolitiskt perspektiv kan det ses som ett uttryck för att det i statens stora åtagande inom barn- och ung- domsidrotten finns en förväntning på att stödet ska främja verk- samheter som utgår från alla ungas lika rätt till deltagande utifrån sina egna intressen och förutsättningar. Ur ett övergripande poli- tiskt perspektiv kan det dessutom betraktas som en markering av idrottens stora samhällsbetydelse och att staten är beredd att – i enlighet med fjärde artikel – vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder som krävs för att förverkliga de rättigheter som erkänns i konventionen.TPF15FPT En fördel med att integrera ett barnperspektiv i syftet med statens stöd till idrotten är att det därmed blir en av de aspekter som bör ingå i en utvärdering av det statliga idrottsstödets effekter. En utförlig redogörelse för vårt förslag till uppföljningssystem för idrottspolitiken ges i avsnitt 10.7. Slutligen bör det understrykas att ett barnperspektiv i statens idrottspolitik på inget sätt står i konflikt med idrottsrörelsens egen värdegrund. Att markera barns rättigheter inom ramen för statens idrottspolitik bör tvärtom uppfattas som ett stöd för RF i arbetet att förverkliga idrottsrörelsens gemensamma visionsdokument Idrotten vill. Att barnperspektivet även integreras i den statliga 13TP PT Prop. 1997/98:182. Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i , s. 1. 14TP PT Jfr , Barnarbete, barns arbete eller hobby? Stallarbetet i generations- perspektiv, i nr 1 (2006). 15TP PT För FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen av FN s generalförsamling , se Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten utvärderingsverksamheten kan på motsvarande sätt betraktas som ett stöd i idrottsrörelsens egna kvalitets- och utvecklingsprocesser. Vi föreslår följaktligen att den s.k. syftesparagrafen i regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet kompletteras med ett barnperspektiv. Konkret föreslås att förordningens första syfte delas upp i två delar och att barnperspektivet knyts till den senare delen, enligt följande: lydelse (4 §.) Statsbidraget skall stödja verksamhet som 1.Bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benäg- enhet för motion och idrott samt deras möjligheter att utöva inflytande över och ta ansvar för sitt idrottande, Ny lydelse (4 §) Statsbidraget skall stödja verksamhet som 1.Bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benäg- enhet för motion och idrott 2.främjar ett barnperspektiv, så att bl.a. barns och ungdomars möjlighet till inflytande och delaktighet ökar liksom deras möj- lighet att ta ansvar för sitt idrottande. 10.2.3 och ett mål rörande elitidrotten Vi föreslår även att förordningen kompletteras med ett mål rörande elitidrotten. Som visats i kapitel 9, saknar förordningen uttalade syften kopplade till elitidrottslig verksamhet. Visserligen finns en definition av idrottsverksamhet som prestationsinriktad tävlings- idrott samt hälsoinriktad bredd- och motionsidrott i vilken ingår ett centralt moment av fysisk aktivitet. Därtill framgår att stöd kan fördelas för att möjliggöra förberedelser inför och deltagande i internationell tävlingsverksamhet och att ge elitsatsande ung- domar möjlighet att studera vid riksrekryterande idrottsgymnasier. Men dessa uttalanden innebär endast att förordningen gör det möj- ligt att fördela statliga medel på elitidrottsliga aktiviteter – de moti- verar inte varför. Resultatet blir att staten accepterat principen att Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten tilldela statsbidrag till elitidrott, men att syftet med stödet i sådana fall måste vara att indirekt främja breddorienterade mål som folk- hälsa och föreningsdemokrati. Elitidrottens tillbakaträngda position i regeringens förordning är problematisk – och detta av två skäl. För det första gör avsakna- den av tydliga elitidrottsmål att det kan ifrågasätta om statens nuvarande idrottspolitik är korrekt beskriven. Att merparten av stödet kan legitimeras med hänvisning till idrottens folkhälso- och folkrörelsekaraktär är både rimligt och – enligt vår mening – posi- tivt. Men att den förordning som reglerar statens stöd till idrotten helt saknar mål på elitidrottens område framstår snarare som ett uttryck för statsmakternas traditionella ambivalens inför elitidrot- tens spektakulära och kommersiella aspekter än en korrekt återgiv- ning av hur och regeringen i praktiken uppfattar elit- idrottens betydelse och samhällsposition. Som stöd för denna iakttagelse kan nämnas att elitidrotten i praktiken redan fått ett tydligt men indirekt erkännande genom förekomsten av särskilda bidrag för större evenemang (och Paralympics) och talangsats- ningar. Därtill framhöll regeringen idrottsproposi- tion att det var ett nationellt intresse att öka möjligheter att få arrangera stora internationella idrottsevenemang och att möj- liggöra för elitsatsande ungdomars att förena sitt idrottande med studier.TPF16FPT För det andra skapar frånvaron av elitidrottsmål en problematisk obalans mellan vad som uttrycks i förordningen och vad som i praktiken görs. Det är nämligen ingen enkel uppgift att försvara specifika elitidrottsstöd i en situation där syftena med statens idrottspolitik endast motiveras med hänvisningen till idrottsrörel- sens förmåga att aktivera barn och ungdomar, skapa folkhälsa och främja föreningsdemokratiska processer. Om uppföljningen av idrottspolitiken inte lyckas belägga tydliga orsakssamband mellan elitidrottsliga prestationer och den mer breddorienterade statliga idrottspolitiken, blir slutsatsen de facto att elitidrottsstödet antingen är ineffektivt eller helt enkelt oförenligt med idrottspoli- tikens syften. De vagt formulerade samband mellan topp och bredd som präglar regeringens förordning om statsbidrag är följaktligen en ytterst osäker grund för en statlig elitidrottspolitik. 16TP PT Prop. 1998/99:107, s. 60. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Vi utgår från att staten anser att elitidrotten har ett egenvärde och föreslår därför en komplettering av förordningens fjärde para- graf (syftet med statsbidraget) med innebörden att statsbidrag även ska utdelas för att stödja verksamhet som stärker idrottsutövares inter- nationella konkurrenskraft. Förslaget innebär att ett ytterligare syfte förs in i förordningen, vilket kan tolkas som en ökad styrning i statens idrottspolitik. Mot detta kan dock hävdas att åtgärden i praktiken ökar idrottsrörelsens handlingsfrihet eftersom den ger elitidrottslig verksamhet ett erkännande som saknas. Därtill preciseras inte hur elitidrottsmålet ska uppnås eller hur stora resurser som bör avsättas för ändamålet. Därmed är för- slaget förenligt med principen att och regeringen formu- lerar vad staten vill uppnå med sitt stöd – men därefter överlåter till idrottsrörelsen att avgöra hur detta ska göras. Vårt förslag innebär att riksdag och regering erkänner elitidrot- ten som en specifik kulturell uttrycksform vilken i sig är förtjänt av statligt stöd. Det kan även ses som en markering av att det finns andra samhälleliga motiv att stödja elitidrott än att främja folkhälsa och föreningsdemokrati, såsom att skapa inspiration, spänning och glädje, generera identitet och socialt kapital, nationell marknads- föring, främja turism osv. Åtgärden kan däremot inte ses som ett uttryck för en mer systematisk eller genomgripande elitidrotts- politik. Som visats i kapitel 9, är kunskapen mager rörande svensk elitidrotts förutsättningar och existensvillkor. Därtill kan frågan om statens roll och ansvar i elitidrottsfrågor besvaras på flera olika sätt. Det kan således finnas skäl för riksdag och regering att tydli- gare precisera sin syn på elitverksamhet inom ramen för den bredare idrottspolitiken. I en sådan diskussion vore motiven bakom statens elitidrottsstöd ett självskrivet tema. Stämmer det att topp föder bredd? Kan elitidrottens förmåga att roa och underhålla stora befolkningsgrupper utgöra ett argument för statsstöd? I vilken utsträckning bör samhällsekonomiska aspekter vägas in, såsom att elitidrottsliga prestationer marknadsför i inter- nationella sammanhang, främjar turism och skapar arbetstillfällen? Och vilken är egentligen statens roll? Bör de politiska beslutsfat- tarna av respekt för idrottens oberoende överlåta till idrottsrörelsen att själv styra elitidrottspolitikens inriktning och utformning? Eller finns det tvärtom skäl att markera någon form av statliga förvänt- ningar, såsom att offentliga medel i första hand ska bidra till en mångfald av idrotter oaktat deras övriga finansieringsmöjligheter? Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 10.3Förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen Vi bedömer att statens idrottspolitik bör ha formen av ett korporativt samarbete med idrottsrörelsens egna organisationer. Vi föreslår att detta korporativa samarbete ska baseras på en principiell ansvarsfördelning där riksdag och regering tydligt ska precisera vad staten vill uppnå med stödet till idrotten och i efterhand bedöma hur väl dessa mål har uppnåtts. Idrottsrörel- sen ska dock ha stor frihet att självständigt besluta hur dessa mål ska realiseras. 10.3.1Förvaltningspolitik, korporatism och legitimitetTPF17FPT I alla moderna demokratier är det viktigt att medborgarna uppfattar den förda politiken som rättfärdig och legitim. När myndigheter verk- ställer politiska beslut är den demokratiska kedjan tydlig. Myndig- heternas agerande får på detta sätt demokratisk legitimitet. I de fall ett organiserat särintresse, en s.k. korporation (t.ex. en ideell förening), anförtros att svara för att genomföra politiken är grunden för legiti- miteten mer komplicerad. I granskning av statens idrottspolitik konstaterades svårigheter att bedöma i vilken utsträckning som regeringen i praktiken styr över statsbidraget till idrottsrörelsen. Detta berodde inte på avsaknaden av preciserade mål eller åter- rapporteringskrav i statsbidraget till idrottsrörelsen. Problemet var istället principiellt och bottnade i en grundläggande konflikt mellan fria roll och statens behov av styrning. Mer konkret ansågs det motsägelsefullt att staten formulerat mål för sitt stöd som man sade sig värna om idrottsrörelsens själv- ständighet. I förlängningen kan anmärkningar ses som en generell kritik mot korporativa förvaltningslösningar. Detta antyds även i citatet ovan, där icke-statliga organisationers inflytande i den politiska beslutsprocessen karakteriseras som komplicerat och med risk att underminera politikens legitimitet. Det finns således skäl att inleda analysen av RF:s roll i anslagsfrågor ur ett övergripande, demokratiteoretiskt perspektiv. Den principiellt viktiga frågan blir därmed vilka skäl det kan finnas för staten att delegera myndig- 17TP PT Delar av detta avsnitt har tidigare publicerats i (2004), kap. 7. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten hetsuppgifter inom idrottspolitiken till ett organiserat särintresse istället för att inrätta en traditionell förvaltningsmyndighet. I detta sammanhang är det lämpligt att återknyta till de legiti- mitetsperspektiv som anlades i kapitel 3.4.1 med avseende på statsmakternas olika möjligheter att styra idrottsrörelsen. Idén att statlig politik måste åtnjuta legitimitet hos medborgarna härrör från en av samhällsvetenskapernas stora pionjärer, , och utgör ett grundantagande i statsvetenskaplig analys. Frågan är dock hur denna legitimitet ska uppnås? I citat ovan, ges ett närmast klassiskt exempel. Tanken är att poli- tiska beslut uppfattas som legitima om de kan härledas tillbaka till de politiska beslutsfattarna. Utgångspunkten är således att traditio- nella förvaltningsbyråkratier är neutrala organ som förverkligar de politiskt beslut utan invändningar eller påverkan från yttre intressen. Denna tydliga åtskillnad mellan de som beslutar och de som genomför kan däremot inte upprätthållas om icke-statliga organisationer/ särintressen får möjlighet att utöva ett inflytande på allmänintressets bekostnad. Dessutom blir det inte längre möj- ligt att ställa politikerna till svars för den förda politiken som den enskilde medborgaren inte kan påverka de icke-statliga organisationernas agerande via politiska val. Det finns således en enkel logik i tanken att politiska åtgärder vinner medborgarnas förtroende genom en tydlig demokratisk kedja där beslut fattas av de förtroendevalda i demokratisk ordning och därefter verkställs av en neutral förvaltningsorganisation. Men, som statsvetaren konstaterat, förbiser ett sådant syn- sätt att de politiska organen endast behandlar en mycket liten del av alla de beslut som fattas i den moderna välfärdsstaten.TPF18FPT Med- borgarnas möte med statens politik sker påtagligt och på arbetsförmedlingar och socialbyråer, i skolor och inom vården. Huruvida statsmakternas olika åtgärdsprogram uppfattas som legi- tima handlar således inte enbart om att besluten tillkommit i laga ordning. Lika viktigt är att själva genomförandet av politiken har medborgarnas förtroende.TPF19FPT Enligt är det dessutom fel att betrakta traditionella byråkratier som den enda eller den mest självklara förvaltnings- lösningen i moderna välfärdsstater. 18TP PT , Den korporativa staten. Intresseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik (1992), s. 47. 19TP PT , Välfärdsstat, implementering och legitimitet i Statsvetenskaplig tidskrift nr 1 (1987), s. 21, (1992), s. 47–49. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten skapas legitimitet genom att läkare – det vill säga en yrkeskår med en specifik vetenskaplig kompetens – fattar beslut rörande vår hälsa. Systemet med nämndemän i domstolar ersätter den traditio- nella förvaltningstjänstemannen med politikerrepresentation.TPF20FPT Listan på exempel kan göras lång. Korporativa förvaltningslös- ningar utgör endast ett av många alternativ till en traditionell offentlig byråkrati. Dessutom går det inte att ge ett generellt svar på frågan hur staten ska organisera genomförandet av politiska beslut. Vilken förvaltningsmodell som har störst förutsättningar att skapa legitimitet måste tvärtom avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av politikområdets särdrag i relation till olika förvalt- ningsmodellers specifika kännetecken. Mot denna bakgrund finns det skäl att närmare jämföra en tra- ditionell s.k. legalbyråkratisk förvaltningsmodell med en korporativ myndighetslösning. Vad är egentligen de två modellernas styrkor och svagheter ur ett legitimitetsperspektiv? Kännetecknande för den legalbyråkratiska förvaltningsmodellen är att parlamentariskt fattade beslut ska genomföras av opartiska och neutrala ämbetsmän och utifrån objektiva och sakliga prin- ciper. Legitimitet uppnås därmed på främst två sätt. För det första kan alla beslut härledas tillbaka till de politiska organen (i enlighet med diskussionen ovan). För det andra ska centralt fattade, precisa och generella lagregler utgöra en garanti mot de verkställandes godtycke. Det skall i princip vara möjligt för den enskilde med- borgaren att kalkylera utfallet i varje enskilt fall, eftersom reglerna ska vara lika för alla.TPF21FPT Denna traditionella förvaltningsmodell har dock sina begräns- ningar. Det kan till exempel vara svårt att utforma tillräckligt pre- cisa kriterier för hur lagar och bestämmelser ska tolkas. I praktiken kan det därmed uppstå situationer där otydliga regler försätter berörda medborgargrupper under tjänstemännens godtycke. Sådant riskerar alltid att undergräva politikens legitimitet. Dessutom kan det inom vissa politikområden finnas behov av situationsanpass- ning. Detta är inte minst vanligt inom dynamiska områden, det vill säga där de enskilda fallen är olika och förhållandena förändras . Inom sådana områden kan exakt samma åtgärd vid skilda till- fällen leda till helt olika resultat. Det är i dessa sammanhang som begreppet byråkrati i en pejorativ mening börjar användas.TPF22FPT 20TP PT För en redogörelse av olika förvaltningsmodeller, se (1987). 21TP PT (1992), s. 50–56. 22TP PT Ibid., s. 50. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten I situationer där den legalbyråkratiska förvaltningsmodellen framstår som stel och regelstyrd kan lösningen vara att öka tjänstemännens utrymme för flexibla lösningar. Även detta kan emellertid få oönskade konsekvenser. I takt med att tjänstemän- nens handlingsutrymme ökar så ökar även förvaltningens infly- tande över politikutformningen – vilket även det riskerar att under- minera de politiska beslutens legitimitet.TPF23FPT Den legal-byråkratiska förvaltningsmodellen är således lämplig i politikområden där uppgifterna är uniforma och möjliga att standardisera, men mer problematisk i frågor där flexibilitet och situationsanpassning är viktigt. I det senare fallet kan det istället finnas anledning för statsmakterna att pröva en korporativ förvalt- ningslösning, det vill säga delegera genomförandet till företrädare för de grupper som direkt berörs av politiken i fråga. Dessa står närmare intressegruppen och har därför mer kunskap och större förmåga att under mindre formaliserade former fatta korrekta beslut. Dessutom ökar förutsättningarna att politiken förankras, eftersom organisationernas företrädare är utsedda i förenings- demokratisk ordning och således kan förväntas ha medlemmarnas förtroende.TPF24FPT Situationsanpassning och flexibilitet är inte de enda skälen för statsmakterna att vända sig till icke-statliga organisationer för genomförandet av politiska beslut. kan intresseorganisatio- nen i fråga vara så stark att de politiska beslutsfattarna i praktiken inte har något val: ska politiken få sin nödvändiga legitimitet måste ett samarbete med intresseorganisationen komma till stånd.TPF25FPT En annan förklaring kan vara att det specifika politikområdet är av sådan karaktär att ett statligt engagemang helt enkelt inte är önsk- värt. Här utgör den ideella sektorn ett tydligt exempel. I svensk politik har föreningsfrihetens princip djupa rötter, och stats- makterna har vanligtvis medvetet undvikit allt för långtgående inblandning i de frivilliga sammanslutningarnas verksamhet. Ett korporativt samarbete med föreningslivets egna parter kan därmed utgöra en strategi för att kombinera en allmänt understödjande politik med ett begränsat inslag av statlig styrning. För statsmakterna är dock även korporativa arrangemang alltid ett risktagande. Först och främst innebär modellen att statens företrädare avsäger sig ett visst mått av politiskt inflytande till en 23TP PT Ibid., s. 54–55. 24TP PT Ibid., s. 59–60. 25TP PT Ibid., s. 65. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Denna förlust måste alltid avvägas mot de eventuella fördelar som ett samarbete med organisationen i fråga kan innebära. Dessutom krävs vissa förutsättningar för att den korporativa förvaltningsmodellen ska fungera. Gruppen i fråga måste vara organiserad, inriktad på samarbete med statsmakten och positiv till politiken i fråga. Dessutom måste organisationens led- ning ha möjlighet att disciplinera sina medlemmar till överens- kommelser med statsmakten.TPF26FPT Korporativa förvaltningsmodeller är således inte problemfria. Både staten och organisationen riskerar alltid att domineras av sin motpart. Organisationen står dessutom inför hotet att dras allt för långt in i maktens labyrinter och tvingas till ställningstaganden utanför sitt eget område, vilket både underminerar den interna sammanhållningen och rörelsens karaktär av fri sammanslutning. Med korporativa lösningar medföljer följaktligen alltid en såväl formell som reell otydlighet i makt och ansvar mellan stat och fri- villig organisation.TPF27FPT Resonemanget kan sammanfattas enligt följande tabell: Tabell 10.1 Byråkrati och korporatism: sammanfattande kännetecken inflytande till dem som berörs särintressets makt över allmänintresset Bearbetning av (1987), s. 35. Lämplighet och förutsättningar för korporatism i statens idrottspolitik Som statligt politikområde betraktat, har idrottspolitiken många av de kännetecken och förutsättningar som talar för ett korporativt samarbete mellan den offentliga sfären och idrottsrörelsens egna 26TP PT (1992), s. 60, , Det civila samhället och staten. Medborgarsamman- slutningarnas roll i svensk politik (1994), s. 25. 27TP PT (1992), s. 62, , Det svenska statsskicket (1993), s. 329–331. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Det finns två argument som särskilt bör framhållas. Det första kan formuleras som respekt för idrottsrörelsens själv- ständighet. På ett övergripande plan har statens idrottspolitik alltid syftat till att främja och uppmuntra ideellt organiserad verksamhet. Även om det funnits styrande inslag i bidragsgivningen, har det primära målet aldrig varit att förstatliga eller bringa politisk kontroll över föreningsidrotten. Att idrottsrörelsen är och ska för- bli en fri och självständig folkrörelse utgör tvärtom en av den stat- liga idrottspolitikens mest grundläggande och självklara principer. Att delegera idrottspolitikens genomförandeled till rörelsens egen paraplyorganisation, RF, kan därmed ses som en medveten strategi av riksdag och regering för att begränsa det egna inflytandet. Det kan tolkas som en markering av föreningsfrihetens princip och ett erkännande av idrottsrörelsens självständighet. Det andra argumentet kan formuleras som en politisk strategi för att tillgodogöra sig idrottsrörelsens egen kompetens och legitimitet. Här är tanken att ett korporativt samarbete med RF även har prak- tiska fördelar för staten – inte minst i frågor kopplade till fördel- ningen av det offentliga idrottsstödet.