sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — Funding to expand broadband in 2001–2007 has contributed to the expansion of broadband to areas where this otherwise would not have occurred. The PPP-like model 1 that has been used to finance broadband funding, i.e. where the state, together with municipalities, operators and , finances the expansion, has been successful. krona invested by the state has in principle been matched with an equal amount from other financiers. Based on the overall assets of funding for expansion, government broadband funding has accounted for a total of 51 per cent, municipalities for 11 per cent, operators for 30 per cent, for 7 per cent and regional policy funds for 1 per cent. Operators themselves estimate total assets of the funding project to 600 million as of . A major share of the investments – 85 per cent – has been used to establish new infrastructure. Between 85 and 90 per cent (depending on the operator) of all new infrastructure that has been established has been fibre optic cable. There are many different technologies and varying degrees of coverage in the municipalities, depending on the operator engaged in the expansion using the funding. One clear effect of this funding is that has a high percentage of broadband connections in general, even in rural areas. This applies to both fibre and xDSL. Another conclusion is that the funding has contributed to giving the principle of fair and non-discriminatory terms a widespread impact. In practice, its application has varied depending on the operator engaged, which has also been criticised. Despite this, it is my opinion that the funding in general has contributed to better competitiveness in small towns and in rural areas, and that net- works that previously had been closed have been opened up. There is, however, a need to analyse and define the term. For this reason, I propose that the and be instructed to analyse and define what fair and non-discriminatory terms entails. At present, this is not completely clear. When it comes to how the funding should be arranged, I con- sider that the organisation that has been built up around the fund- ing has, in general, worked well. The funding projects established by the Authorities and Regions and the county administrative boards (or equivalent decision-making 1 Public Private Partnerships authority) have succeeded well with their tasks, based on the given conditions. As regards the funding for in-building networks, this has only been used to a limited extent; to date only a total of million of the estimated framework of 100 million has been used. Interest in applying for the tax reduction has been limited, but there has been a slight increase towards the end of the funding period. This may be due to the fact that more area networks are now available to which can be connected. In a profitability assessment, the for highlighted the socio-economic effects of broadband expansion that received government funding. On the whole, the estimate shows a comfortable of positive socio-economic profitability. Other socio-economic effects that are to evaluate can be added to this. My summary conclusion is that public benefit from the funding has been in proportion to the costs, i.e. that the investment in broadband in 2001–2007 has been profitable from a socio-economic perspective. 1Uppdraget och dess genomförande Denna utredning har genom direktiven (dir. 2007:118) Bredband i små orter och på landsbygd sammanfattningsvis fått följande upp- drag. Utredaren ska utvärdera det bredbandsstöd som utgått – 2007. Utredaren ska ta ställning till om det är motiverat med fort- satta statliga åtgärder för att främja bredbandsutbyggnad i små orter och på landsbygd och i så fall föreslå stödinsatser och finan- siering av dessa. Om stöd föreslås ska det utformas utifrån erfaren- heter av nuvarande stöd. Utredaren ska även överväga åtgärder för att främja samförläggning och kanalisation (tomrör). Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Uppdragets närmare utformning framgår av direktivet (bilaga 1). I arbetet med detta betänkande har vi hämtat synpunkter från ope- ratörer på marknaden för elektronisk kommunikation. Vi har haft ett 20-tal möten med representanter för denna grupp och har även tillsatt en referensgrupp. Vi har samrått med , (), , Kommu- ner och Landsting (SKL) och projektet (med säte vid i län). Samråden har skett genom gemensamma samrådsmöten och genom enskilda möten. Vi har även hämtat synpunkter från företrädare för andra berörda såsom kommuner, kommunförbund, olika statliga myndigheter (bl.a. länsstyrelser), intresseorganisationer, högskolor, regionala själv- styrelseorgan och samverkansorgan. Uppdraget och dess genomförande I studiesyfte har vi besökt och , , och . På resorna har vi mött företrädare för kommuner, operatörer, nätägare, olika intresseorganisationer och länsstyrelser. Vi har även besökt (, och ) och bland annat träffat företrädare för Californian Broadband Task Force, , organisationen och regleringsmyndigheten cations Commission. En redogörelse för resorna och dokumentation av genomförda möten finns tillgängliga i vårt diarium. Utöver detta har vi medverkat i flera konferenser, som Inter- netdagarna och bredbandskonferens. Vi har också träffat företrädare för de regionala kommunförbunden inom ramen för SKL:s möten Region och medverkat vid ett nationellt bredbandsmöte som Länssamverkan Bredband (Läns- styrelsen i län) anordnat. På vårt initiativ har Länssamverkan Bredband (i län) och () var för sig fått i uppdrag att utvärdera effekterna av bredbandsstödet 2001–2007. Statskontoret har fått i uppdrag att göra samhälls- ekonomiska analyser när det gäller bredbandsstöd. ITPS har i ett tilläggsuppdrag beskrivit och analyserat hur bredbandsutvecklingen påverkar tillväxtmål, välfärdsmål och hållbarhetsmål med speciell betoning på glesbygd och landsbygd. and har fått i uppdrag att göra en kostnadsberäkning för en utbyggnad av IT-inf- rastruktur i de områden som saknar tillgång till bredband. PTS har i regleringsbrevet kartlagt IT-infrastruktur med hög över- föringskapacitet, och detta har vi använt som underlag. Vi har arbetat in redovisningarna från LSB, ITPS, statskontoret och and i detta betänkande. De fullständiga rappor- terna finns tillgängliga i vårt diarium. I detta betänkande används omväxlande jag (min, mitt, mina) och vi (vår, vårt, våra). För att tydligt markera ett ställningstagande från min sida används jag- form. 2.1Vägen fram till mina förslag 2.1.1Bredband är avgörande för framtiden är en framstående IT-nation där den industri- ella basen är stark, teknikkunskaperna är goda och IT används i stor utsträckning inom privat och offentlig sektor. , när den svenska bredbandssatsningen inleddes, har användningen av IT och bredband fått allt större betydelse. Det gäller såväl enskilda som företag och den offentliga sektorn. Utvecklingen har gjorts möjligt genom en omfattande utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringshastighet (bredband). Nästan all privat och offentlig verksamhet är beroende av bredband för att fungera. De som inte kan delta i dagens informa- tionssamhälle riskerar att hamna utanför, oavsett om skälen är eko- nomiska, sociala eller geografiska. Inom EU pågår ett omfattande arbete med att få med dem som av olika skäl riskerar att hamna utanför informationssamhället. En viktig del av arbetet omfattar olika initiativ för att sprida bredband. Det är självklart att tillgång till bredband har stor betydelse för utvecklingen inom många samhällsområden. Regeringen har pekat på denna betydelse i många sammanhang, och det framgår också av de direktiv som styr mitt arbete. Här vill jag särskilt nämna ett antal områden som visar att människor behöver bred- band för att kunna delta i samhället på ett normalt sätt, oavsett var de bor eller verkar. Jag vill också visa att bredbandsutbyggnaden är en bred och viktig politisk fråga. Den påverkar möjligheterna att uppnå målen inom flera politikområden och kan inte enbart betraktas som en IT-politisk fråga. I kapitel 8 finns en redogörelse för exempel på nyttan av bredband inom några områden. Internet är en självklar del av vardagen De undersökningar som Post och () och () har gjort om hur människor använder Internet visar att tillgången till Internet har blivit en självklar del av varda- gen för både privatpersoner, företag och i offentlig verksamhet. Människor i använder Internet och bredband mycket. Till- sammans med de övriga nordiska länderna och ligger i topp när det gäller Internetanvändning och i fråga om andelen människor som har en bredbandsanslutning.1 Man använder Internet för att söka och dela med sig av information, kommunicera, utföra ärenden hos exempelvis banker och myndigheter, sälja samt beställa varor och tjänster, göra bokningar samt för olika sorters underhållning. Allt fler sammanhang förutsätter att både privatper- soner och företag har tillgång till Internet. Helst ska man också ha en snabb anslutning för att kunna ta del av de vanligaste tjänsterna på nätet. Företagande och regional konkurrenskraft Sedan den borgerliga alliansen vann valet har för- utsättningarna för ökat företagande och regional konkurrenskraft fått allt större politisk betydelse. Målet för regeringens näringspolitik är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. På så sätt vill man bryta utanförskapet.2 Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utveck- lingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.3 En god tillgång till kommersiell och offentlig service för medborgare och näringsliv i alla delar av landet är en av flera grundläggande faktorer för ett konkurrenskraftigt näringsliv och för att regioner ska utvecklas. Enligt min bedömning är bredband en förutsättning för att flera av regeringens mål ska kunna uppfyllas. En företagare som behöver bredband ska inte vara hänvisad till att driva sitt företag med hjälp av enbart telefon, eller en Internetanslutning via telefonmodem. Sådana omständigheter leder dels till ett ineffektivt företagande med höga administrativa kostnader, dels till att den digitala klyftan mellan tätort och landsbygd ökar. En ytterligare aspekt är också att 1Se bilaga 2. 2007/08:01 UO 24 s. 27 ff. 2007/08:01 UO19 s.. 15 regeringen vill minska företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk med till hösten 2010.4 I de direktiv som styr mitt arbete har regeringen konstaterat att möjligheten att använda IT och elektroniska kommunikationer med tillräcklig kapacitet och kvalitet har stor betydelse såväl samhälls- ekonomiskt som för företag, individer och offentlig verksamhet. Regeringen konstaterar också att företag behöver IT för att starta verksamhet och för att kunna utvecklas. Som exempel anges växande turistnäring, som till stor del bedrivs i områden utanför tätorter. Jag kan bara instämma i denna bedömning. Avsikten med de förslag som presenteras i detta betänkande är att områden som är eftersatta och där företagare verkar ska kunna få bredband. Det stärker den lokala utvecklingskraften och skapar fler och växande företag, i enlighet med regeringens mål. Ökade krav på bredband kommer till uttryck även i den handlings- plan för e-förvaltning som regeringen beslutade om . Regeringens målsättning är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. I handlingsplanen gör regeringen bedömningen att tillgång till upp- koppling mot Internet med hög överföringshastighet, öppenhet, nåbarhet och effektiv konkurrens är förutsättningar för en snabb utveckling av e-förvaltningen. Tillgänglighet och öppenhet i elek- troniska kommunikationsnät är också en prioriterad fråga , enligt handlingsplanen. Internet och webbaserade tjänster kommer i många fall att bli den naturliga kontaktpunkten för de flesta myn- digheter. Det är enligt min mening inte acceptabelt att vissa inte kan ta del av dessa tjänster, dvs. att vid behov kunna kommunicera med myndigheter, därför att det saknas fullgod IT-infrastruktur.5 4Se även 8.1 angående regional utvecklingskraft och bilaga 3 om nyttan av bredband och administrativa kostnader för företag. 5Se även 7.2.3 och 8.3. Att minska halten av växthusgaser har blivit aktuellt på ett akut sätt , eftersom klimatförändringen tilltar. Transport- sektorn är den största källan till utsläpp av växthusgaser. Den svarar för av de svenska utsläppen. En av stora utmaningar är att klimatanpassa trafiken, och regeringen arbetar för att transportsektorns belastning på klimatet ska minska. Steg för steg vill man utveckla skatter, regler och ekonomiska styrmedel som gynnar miljövänliga val. Regeringen avser bl.a. att utarbeta en infrastrukturproposition och kommer även att fatta beslut om nya långsiktiga infrastrukturplaner för perioden 2010- 2019. Utgångspunkterna för detta arbete anges i prop. 2007/08:1 s. 22 ff. Där framgår det att man bör beakta de möjligheter som en väl utbyggd IT-infrastruktur kan ge, även när det gäller påverkan på miljön. När det gäller vägtransportsystemet anger propositionen att för en hållbar tillväxt är det betydelsefullt att ha möjlighet att använda elektroniska kommunikationer. Det som i praktiken krävs är bredband, enligt min bedömning. En lägre överföringshastighet via t.ex. telefonmodem räcker inte för att uppfylla de mångskiftande och breda krav som effektiva klimatåtgärder innebär. Enligt min mening kan en väl utbyggd IT-infrastruktur bidra till minskade utsläpp då det t.ex. blir möjligt för människor att arbeta på distans. Det leder i sin tur till minskat resande. IT kan användas för logistik i transportsystem och därmed minska utsläppen från godstransporter. Även transportsektorn har en direkt nytta av en väl utbyggd IT-infrastruktur som gör det lättare att uppfylla målen för politikområdet. Infrastrukturen kan även användas för att minska energiförbrukningen exempelvis genom att fjärrstyra system för värme m.m. i fastigheter. Bredband har fått stor betydelse för utbildning på alla nivåer. På landsbygden och i glesbygden är den verksamhet som bedrivs inom landets lärcentra det kanske viktigaste uttrycket för detta. Ett lär- centrum kan ses som en gemensam mötesplats där vuxenstude- rande på olika nivåer och inom olika ämnen kan mötas. Lärcentra finns nu i av kommunerna. Det har blivit allt vanligare med distansundervisning under det senaste årtiondet. Distansundervisningen har blivit en viktig förut- sättning för vuxenutbildning och kompetensförsörjning i glesbygd och på landsbygd. Oavsett om studierna sker via lärcentra eller direkt från hemmet är det viktigt med goda bredbandsförbindelser. IT och bredband används också för att överbrygga avstånd när det gäller undervisning i . Ett exempel är där alla skolenheter i kommunen får tillgång till samma utbud med hjälp av bredband och videokonferenssystem. Metoden innebär att lärare undervisar flera klasser . Den s.k. Pajalamodellen har börjat spridas vidare till andra kommuner. Enligt min mening är det angeläget att säkerställa möjligheten till distansundervisning genom en fortsatt bredbandsutbyggnad. Det gäller såväl som för vuxna i glesbygd och på landsbygd. En väl fungerande informationsförsörjning är en av de viktigaste förutsättningarna för bättre tillgänglighet, kvalitet och säkerhet inom vård och omsorg. Det är också ett av skälen till att regeringen beslutade om första nationella IT-strategi för vård och omsorg (skr. 2005/06:139), i samverkan med kommu- nerna. Vård- och omsorgsverksamheten kan förbättras för medborgare, vårdpersonal och beslutsfattare genom ökade satsningar på förbätt- rade IT-stöd. Enligt strategin ska medborgare ha en enkel och säker tillgång till vården. Alla ska vara säkra på att kunna få kontakt med vården oavsett var och när behovet uppstår. Av strategin framgår också att enklare vårdtjänster i växande utsträckning ska kunna utföras med hjälp av IT. Det ska vara ett komplement till traditio- nella besök i vården. Även enklare vårdtjänster kan kräva så stor kapacitet att det blir nödvändigt med bredband. För vårdtjänster kanske det t.ex. behövs rörliga bilder med höga krav på färgåtergiv- ning. Bredband är också en förutsättning för telemedicin. Ett exempel är att en behandlande läkare på ett sjukhus kan ha direkt- kontakt med andra läkare och patienter som är på annan plats. Vårdpersonalen kan också övervaka och kontrollera medicinsk utrustning i hemmen på ett annat sätt än tidigare.6 6 Se även 7.2.4 och 8.2.1. Enligt min mening är det inte acceptabelt att människor i vissa delar av inte ska kunna nyttja sådana tjänster. Tvärtom är det ju människor i t.ex. glesbygd, där det är långt till närmsta vård- inrättning, som behöver dessa tjänster mest. 2.1.2Bredband bör vara brett och uppgraderingsbart Bedömning: IT-infrastruktur bör klara av en lägsta över- föringshastighet på Mbit/s symmetriskt för att anses vara en IT-infrastruktur med hög överföringshastighet. kommer man att behöva en överföringshastighet på ca /s för att ta del av de vanligaste tjänsterna. Det är därför viktigt att investeringar i IT-infrastruktur görs så att det går att uppgradera kapaciteten utan omfattande nyinve- steringar. Enligt de undersökningar som PTS har gjort när det gäller befolk- ningens användning av Internet och bredband uppger nästan hälften av de tillfrågade att de har ett abonnemang med en överföringshas- tighet nedströms på mellan 2 och /s.7 Endast en mindre andel av befolkningen, , har ett bredbandsabonnemang med en överföringshastighet på mindre än /s. Denna bild stämmer också överens med de undersökningar som PTS gör i Svensk telemarknad. Dessa visar att antalet abonnemang med överföringshastigheter på /s och /s eller mer ökar snabbt.8 hade av hushållen en anslutning som medgav överföringshastigheter med /s eller mer. hade av hushållen anslutningar med överföringshastigheter på /s eller mer. Motsvarande andelar var respektive . Sammantaget visar detta att många har bredband med en hög överföringshastighet, och att allt fler skaffar sig det. Vad är då en hög överföringshastighet, utifrån ett IT-politiskt perspektiv? Frågan har berörts i förarbetena till bredbandsstöden –2007. I betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) definierade bredband som överföringshastighet för tele- och datakommunikation om minst 7Individundersökningen 2007 – Svenskarnas användning av telefoni och Internet, PTS:ER 2007:26 8Svensk telemarknad , PTS:ER 2007:27 /s i riktning till såväl som från användaren. I IT-propositionen (1999/2000:86) där bredbandsstöden aviserades, beskrivs begreppet bredband allmänt utan att innebörden definieras. Propositionen 2000/01:24 om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation anger att ett riktmärke skulle kunna vara minst /s i båda riktningarna (symmetriskt) per ansluten användare. I de förordningar som har reglerat hur bredbandsstöden ska användas, har huvudregeln för stöd varit att nätet skulle klara av att föra över multimedietjänster av god teknisk kvalitet. Multimedia betyder i det här fallet datorbaserade presentationer som kombine- rar två eller fler typer av medier (ljud, rörliga bilder eller text), där användaren interaktivt kan påverka presentationerna. Det rikt- märke som har funnits för utbyggnad av bredband med stöd har alltså varit /s i båda riktningarna. Det mesta tyder på att de befintliga och nya tjänsterna kommer att utvecklas mot bättre funktionalitet, mer grafik, högre grad av interaktivitet och allt fler rörliga bilder. Trenden är tydlig, och det som framför allt ligger är rörliga bilder i olika former. IP-tv och webb-tv växer i betydelse och allt fler kommer att välja att se på videoklipp, tv-program och filmer via bredbands- näten. När det gäller företag kommer det förmodligen att utvecklas tjänster som exempelvis videokonferenser, analys och processtyr- ning på distans, interaktiva utbildningar med rörlig bild och andra avancerade applikationer som kräver bredband. Den offentliga sektorn verkar gå mot en utveckling av tjänster inom telemedicin, distansutbildningar och interaktiva myndighets- kontakter. Den gemensamma nämnaren för tjänsterna är att de kommer att kräva allt större kapacitet och ställa högre krav på användarens överföringshastighet. De användare som vill ta del av de vanligaste tjänsterna på Internet kommer att ha både trådbundna och trådlösa tekniker som alternativ. För IP-tv-tjänster med HD-kvalitet är det dock för- modligen bara trådbundna tekniker som gäller. Mycket tyder på att det kommer att krävas en överföringshastighet på ca /s för de vanligaste tjänsterna på Internet. En överförings- hastighet på ca /s kommer att behövas för tjänster som exempelvis IP-tv med HD-tv-kvalitet. Utifrån den ovan beskrivna bakgrunden samt intervjuer och möten som jag har haft bedömer jag att en IT-infrastruktur med hög överföringshastighet ska kunna erbjuda hushåll och företag en bredbandsanslutning på minst /s både nedströms och uppströms. Jag anser att en uppströms hastighet på Mbit/s är mycket viktigt för både privatpersoner och företag, då behovet av att skicka kapacitetskrävande filer som exempelvis rit- ningar, rapporter, foton, videoklipp m.m. ökar. Det är också denna kapacitet som jag anser är lämplig och rimlig att kräva för en utbyggnad av bredband med stöd i eftersatta områden utanför tät- orter, inklusive småorter, fram . Hänsyn måste också tas till de tjänster som troligen kommer att utvecklas och den efterfrågan på högre överfö- ringshastigheter på accessnivå som detta kommer att medföra. Då bedömer jag att en överföringshastighet på ca /s kommer vara nödvändig för att kunna ta del av de vanligaste tjänsterna. Det är min mening att ska en IT-infrastruktur som byggts med stöd kunna uppgraderas till att klara av överföringshastigheter på minst /s. Detta talar för att det ska gå att uppgradera de investeringar i IT-infrastruktur som kommer att göras med stöd, utan omfattande nyinvesteringar. Detta brukar även beskrivas som skalbar eller framtidssäker infrastruktur. I enlighet med förslagen i avsnitt 2.2 anser jag att stöd ska utgå för att anlägga en anslutningspunkt som i sin tur gör det möjligt för en övervägande andel av de som bor eller verkar i området att få en uppkoppling om /s i båda riktningarna. PTS menar dock att alla hushåll och företag ska få tillgång till en bredbandsanslutning på accessnivå som medger /s nedströms senast år 2010.9 PTS påpekar dock att detta är ett kortsiktigt mål som knappast kommer att vara relevant på . Det är också detta kapacitetskrav som PTS har baserat sin kartläggning på. Bredbandspolitiken har dock som huvudregel krävt symmetriska uppkopplingar. Jag anser att kravet på symmetri ska gälla som villkor för stöd även i fortsättningen. PTS bedömningar och underlag skiljer sig alltså från den inrikt- ning som jag har valt för mina förslag. Jag har därför bearbetat PTS kartläggning och har därigenom fått ett underlag som även visar symmetriska anslutningar. Detta material har jag använt i mina bedömningar av vad som är ett eftersatt område. Jag har också använt det som underlag för mitt förslag till fördelning av medel. Enligt analyserna i kapitel 7 kommer flera tekniker, både tråd- bundna och trådlösa, att kunna ge överföringshastigheter på minst 9 Förslag till bredbandsstrategi för PTS:ER 2007:07 Men för att detta ska vara möjligt kommer det att krävas stora investeringar i både fiberinfrastruktur närmare slut- användaren och uppgradering av anslutningspunkten. Bedömning: Tillgången till bredband är inte tillgodosedd i områden utanför tätorter, inklusive småorter. I dessa områden saknar ca 145 000 personer och 39 000 arbetsställen förut- sättningar för tillgång till bredband. Antalet personer och arbetsställen i sådana områden kan komma att öka i omfattning fram till och med . Som mest kan det komma att gälla 525 000 personer och 149 000 arbetsställen.