sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Insatserna kan alltid anses vara för obetydliga eller för långsamma etc. och det kommer att framföras kritik, såväl befogad som obefogad. Media kommer också alltid att hitta personer som är särskilt svårt drabbade och med ömmande behov. Under Libanonkrisen kritiserades till en början den svenska insatsen och i media framfördes synpunkter om att inga lärdomar hade dragits av flodvågskatastrofen. Denna kritik förbyttes sedan till uttalat positiva omdömen. Det är viktigt att slå fast att statens ansvar i form av en kata- strofinsats endast aktualiseras vid mycket speciella situationer och att statens insatser är ett komplement till de resurser som finns att tillgå i det andra landet, genom den enskildes försäkringsbolag och genom reseföretagen. Det innebär att det inte kan bli fråga om en katastrofinsats varje gång svenskar berörs av en olycka utomlands. Dessa mer normala situationer skall för statens del fortfarande kunna lösas inom det nuvarande regelverket där huvudregeln är att utlandsmyndigheterna bidrar med hjälp till självhjälp. Statens ansvar för katastrofinsatser kan jämföras med prin- ciperna för den nationella räddningstjänsten som innebär att stat och kommuner skall hålla en organisation som kan ingripa när den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. På samma sätt bör staten ha ett ansvar för att ha en organisation och beredskap för att gripa in och stötta svenskar vid kriser och katastrofer utomlands, dvs. vid extraordinära situationer. En sådan beredskap är också under uppbyggnad sedan flodvågs- katastrofen och innebär bl.a. att numera har en helt annan organisation och beredskap. Snabbinsatsstyrkan är en konsulär insatsstyrka för förstärkning av utlandsmyndigheten på plats vid allvarliga kriser eller katastrofer utomlands. 20TP PT SOU 2005:104 bl.a. s. 377 och 435 f. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands utrustad för krisarbete i fält. Vidare har en stödstyrka byggts upp. Detta är ett samarbetsprojekt mellan , Rikspolis- styrelsen och samt Svenska Röda Korset, och . Stödstyrkan är en speciellt rekryterad, utbildad och övad insatsstyrka som vid katastrofer utomlands med kort varsel kan stödja utlandsmyndigheterna och Utrikesdeparte- mentet för att bistå svenskar. Stödstyrkans uppgift är att hjälpa nödställda med sjukvård, krisstöd och information samt att etablera och driva samordningsstab, genomföra rekognoseringar, bedöma behovet av hjälp från och planera för förstärkning.TPF21FPT Båda styrkorna var aktiva under Libanonkrisen och bidrog till att denna kunde hanteras på ett framgångsrikt sätt. Statens ansvar för katastrofinsatser är således i huvudsak ett ansvar för att ha en organisation och hålla beredskap för att som en kompletterande aktör stötta svenskar i utlandet. Större delen av de kostnader som detta är förenat med kommer naturligtvis att stanna på staten men det går ändå att skilja mellan ansvaret för insatser och ansvaret för kostnader. Även om staten på ett annat sätt än en privatperson eller ett företag kan agera mot andra länder och har andra resurser, hindrar det inte att den enskilde kan ta ett visst ekonomiskt ansvar för direkta insatser riktade mot honom eller henne. Det finns dock flera aspekter av denna fråga och vi åter- kommer till dessa under avsnitt 5. En betydelsefull faktor i sammanhanget är också att hanteringen av händelser som här behandlas har en politisk dimension och att regeringen står under starkt tryck att agera. Det är därför angeläget att det finns ett väl förankrat och tydligt regelverk som anger när staten har ansvar för katastrofinsatser utomlands. Ett konkret regelverk är särskilt viktigt för att ge legitimitet vid de tillfällen då staten inte skall ta ansvar för en katastrofinsats. Regelverket skall även motverka ett växande anspråk på staten att ta ansvar också i mer normala olyckssituationer. De förslag som presenteras här avser en viktig del av statens ansvar och åtgärdsberedskap vid kriser eller katastrofer utomlands som berör svenskar. Direktiven har gett kommittén begränsade möjligheter att sätta in de förslag som läggs fram i ett större sam- manhang. Detta har betydelse i sak såtillvida att förmågan att han- tera en krissituation betingas såväl av organisationen och resurserna för krishanteringen som av det regelsystem som styr besluten i 21TP PT Se Stödstyrkans manual. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands samband med en kris eller katastrof. Men det har också betydelse i ett mer formellt avseende. Vi har inte kunnat föreslå en samlad ny rättslig reglering. 3När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? En komplett och detaljerad uppräkning av de situationer eller händelser som skulle kunna aktualisera en katastrofinsats låter sig inte göras och skulle knappast tjäna något praktiskt syfte. Om man alltför mycket koncentrerar sig på tänkbara situationer är risken att man stirrar sig blind på dessa och att beredskapen för vad som kan hända nästa gång inriktar sig på vad som har hänt. Även om statens ansvar för att vidta åtgärder aktualiseras av en viss situation och ansvaret därmed kan sägas vara situationsberoende måste faktorer, såsom händelsens art, den geografiska anknytningen och gruppen av svenskar, kombineras med andra faktorer, såsom de konsekvenser eller följder av olika slag som händelsen ger upphov till samt andra aspekter som säkerhet m.m. Redan här kan det dock slås fast att en katastrofinsats först och främst är humanitär till sin karaktär och att det viktigaste motivet är att rädda liv och minska lidande. 3.2Situationerna: typ av händelse och andra liknande faktorer Bakgrunden till denna utredning är flodvågskatastrofen och Libanonkrisen men även terrordåden på 2002 och i är exempel på andra katastrofer där svenskar har berörts i olika omfattning. Även om riskerna eller orsakerna varit kända inträffar katastrofen plötsligt och leder till allvarliga konsekvenser. Det är emellertid svårt att sia om vad som händer härnäst; terrorist- dåd kan inträffa i en viss del av världen beroende på säkerhetsläget i en helt annan del av världen och naturkatastrofer kan bli mer fre- När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? kventa med hänsyn till klimatförändringar. Denna senare fråga blir väl belyst i den fjärde utvärderingsrapporten från FN:s klimatpanel som presenterades . Bl.a. understryks risken för översvämningar i södra, östra och sydöstra . I det längre perspektivet (2050) anges särskilt att och riskerar att drabbas av återkommande och mycket allvarliga stormar och översvämningar. Varje katastrof är emellertid unik och det är svårt att skapa riktlinjer eller definitioner utifrån händelser. Att lista händelser kan dock ge en bild av vad som kan inträffa och underlätta den fortsatta diskussionen. Händelserna kan grovt delas in i följande grupper: natur- katastrofer som t.ex. jordbävningar eller översvämningar, terrorism som t.ex. bombdåd i turisttäta områden, tekniska olyckor som t.ex. flygplanshaverier eller kärnkraftsolyckor, smitta som t.ex. fågel- influensa samt krigstillstånd vilket Libanonkrisen är ett exempel på. De geografiska platserna och vilken grupp svenskar som skulle kunna beröras behandlas av utrikes- grupp.TPF1FPT De geografiska platser som enligt utrikesgruppen kunde bli aktuella avser främst stora turistländer i solskensbältet som Thai- land, , , , , , , , , , och samt nya turistmål som och . Även stora turistmål i mer väl- utvecklade turistområden som , , spanska kusten, , , och kunde bli aktuella och det skulle även kunna röra sig om större olyckor och terrorist- dåd i europeiska och amerikanska storstäder. De grupper av svenskar som skulle kunna drabbas är charterturister, flygplans- och fartygsresenärer, enskilda resenärer som backpackers, lång- tidsturister, svenskar samlade vid större internationella evenemang som kongresser eller samt svenskkolonier i form av fast boende och studerande. De två förstnämnda kategorierna är enligt utrikesgruppen sannolikt de mest utsatta eftersom de normalt sett har svagast anknytning till värdlandet. Även deltagare i evenemang skulle kunna vara en utsatt grupp om evenemanget hålls i en stat med begränsade resurser. 1TP PT SOU 2005:104, bilagan s. 367 f. utrikesgrupp bestod av f.d. amba- ssadören , generalkonsuln , f.d. ambassadören , ambassadören , professorn och f.d. ambassadören . När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? En självklar konsekvens som har betydelse är att svenskar dödats eller skadats. Hur detta skall hanteras vid varje enskild händelse beror på omfattningen och andra faktorer som behandlas nedan. Även i det fallet att svenskarna inte är direkt drabbade kan en svensk katastrofinsats vara motiverad om deras liv eller hälsa är utsatt för risker. Anta att en jordbävning med flodvågor inträffar i ett område med svenska charterturister men att svenskarna inte direkt har drabbats. Det kommer varningar om ytterligare jord- bävningar och flodvågor i området varvid reseföretagen beslutar om evakuering av charterresenärerna. Om reseföretagens tillgång till transporter inte är tillräckliga kan det vara möjligt att en svensk katastrofinsats krävs för att stötta evakueringen. Ett offentligt åtagande av detta slag innebär inte att ansvaret aktualiseras varje gång en svensk berörs av en katastrof utomlands. De mer normala situationerna skall fortfarande kunna lösas inom det nuvarande regelverket med i första hand hjälp till självhjälp. Ju färre svenskar det är fråga om desto troligare är det att situationen kan lösas på detta sätt. Enligt vår uppfattning är det i det närmaste omöjligt att fast- ställa en numerär gräns för ansvaret. Det beror på var, hur och när katastrofen inträffar och vilka följderna i övrigt blir. Det går således inte att isolerat titta på hur många svenskar som är drabbade för att avgöra om en katastrofinsats skall inledas. Detta hindrar inte att det alldeles uppenbart måste handla om en händelse med konse- kvenser för ett betydande antal svenskar. Behovet av insatser blir dramatiskt mycket större om flera liv hotas. 3.3.3De drabbades möjligheter är begränsade Huvudansvaret skall fortfarande ligga på den enskilde resenären. Även reseföretagen har ett ansvar enligt lagen om paketresor och resegarantilagen. Den enskilde resenären kan även få hjälp via sitt försäkringsbolag eller anhöriga hemma i , vilket är särskilt När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? aktuellt för de resenärer som inte deltar i en paketresa och därmed inte har en researrangör att vända sig till. Men i en situation med många berörda, både svenskar och andra, där skadorna är omfat- tande på personer och infrastruktur uppstår naturligtvis en kon- kurrens om resurserna. I det läget kan det visa sig att möjligheterna att realisera det egna ansvaret och få hjälp i form av sjukvård, transporter eller annat är begränsade. Om behoven inte kan till- godoses på annat sätt kan det därför finnas skäl för en kata- strofinsats från sida. Även svenskar som arbetar utomlands kan påverkas av katastrofen. Om de arbetar för ett svenskt företag och det krävs en evakuering är det möjligt att företaget arrangerar evakueringen av sina anställda. Läget för de som inte arbetar för svenska företag kan vara annorlunda varför de kan behöva hjälp från om resan inte kan ordnas på annat sätt. Denna fråga hänger dock samman med vilka som skall omfattas av katastrofinsatsen vilket vi har anledning att återkomma till . 3.3.4Det andra landets resurser räcker inte till Om katastrofen inträffar i ett land med svag infrastruktur är det tänkbart att resurser i form av t.ex. sjukvård och transporter av det skälet inte räcker till. ansvar för en katastrofinsats kan då aktualiseras, dels för att på plats stötta svenskar med sjukvård och andra mer basala behov, dels för att garantera evakuering som innebär både hjälp till svenskarna och till att värdlandets resurser avlastas. I länder med goda resurser och utvecklad infrastruktur kan man däremot anta att värdlandet klarar av att hantera katastrofen. Även i sådana länder kan det dock vara motiverat att vid kända risker ha en höjd beredskap hos utlandsmyndigheterna. Ett sådant exempel är risken för jordbävningar i . Om en jordbävning inträffar där kan det förmodas att inte behöver inleda en kata- strofinsats för att bistå svenskar i området. Däremot aktualiseras det konsulära biståndet och det är även möjligt att svenska staten agerar på annat sätt men det handlar då om en annan form av insatser efter en formell begäran från värdlandet. På samma sätt kan det resoneras vid ett terrordåd i ett västligt europeiskt land som terrordåden i . När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? Detta innebär att beroende på värdlandets resurser och möjligheter att hantera katastrofen kan det svenska åtagandet skilja sig åt: katastrofinsats eller sedvanligt konsulärt bistånd. Det bör vara möjligt att i det förberedande arbetet skapa en viss uppfattning om var i världen det ena eller andra kan bli aktuellt. Som redan framgått ovan så hänger de olika faktorerna ovan sam- man och påverkar varandra. Om det handlar om ett mindre antal svenskar kan reseföretagen eller svenskarna med hjälp av sina för- säkringsbolag eller anhöriga hemma lättare lösa situationen själva då konkurrensen om hjälpen inte är lika stor. Eller också räcker resurserna i värdlandet till för att stödja även svenskarna, varför detta i kombination med det konsulära biståndets hjälp till själv- hjälp kan vara fullt tillräckligt. En viktig aspekt är om svenskarna hamnat i situationen oförskyllt eller oväntat, eller om en grupp svenskar medvetet har utsatt sig för en risk. Både flodvågskatastrofen och Libanonkrisen var svåra att förutse och svenskarna på plats ställdes inför fullbordat faktum. Motivet för att dra igång en katastrofinsats är i dessa lägen starkare än om ett antal svenskar med berått mod rest in i en krishärd med full vetskap om det osäkra läget. I det sammanhanget är reserekommenda- tioner av betydelse. avråder normalt från resor till länder där det råder krig eller krigsliknande förhållanden eller andra oroligheter samt i vissa fall vid terroristattacker och naturkatastrofer. En avrådan från att resa till ett land eller område är en rekommendation och det är den enskilde resenären som måste fatta beslutet att avstå från att åka eller skjuta upp resan. En avrådan har dock ekonomiska och juridiska konsekvenser för paket- eller charterresor. Om inte avråder utan enbart manar till uppmärksamhet och försiktighet är det ett När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? allmänt råd som inte påverkar avtalet mellan resenär och rese- arrangör. En annan effekt av reserekommendationerna berör rese- försäkringen som inte brukar gälla för skador i utlandet som har samband med krig, krigsliknande händelser, inbördeskrig, revo- lution eller uppror. Undantag görs dock för skador som inträffar från oroligheternas utbrott om den försäkrade dels vistades i det drabbade området vid utbrottet, dels inte deltog i händelserna. Gäller ett sådant undantag från försäkringsskyddet lämnas ersättning endast för skador som inte har samband med oroligheterna, t.ex. vid ett benbrott. Om det finns en rekommendation att inte resa och svenskar ändå reser till platsen kan det vara en omständighet som innebär att man anses ha vållat situationen själv. Därmed kan det diskuteras om svenska staten har ett ansvar att gripa in eller om det inte skall aktualiseras i dessa situationer. Mot detta måste främst riskerna för liv och hälsa sättas. Å andra sidan är det tveksamt om det är fråga om så stora grupper svenskar som skulle resa till ett land som Utrikes- departementet har avrått från att besöka. En avrådan bör innebära att reseföretagen ställer in eller skjuter upp sina resor och att kategorin charterresenärer inte reser dit. Vi bör också kunna dra slutsatsen att antalet svenskar även i övrigt är lågt vilket i sin tur skulle kunna betyda att t.ex. en evakuering av det fåtal svenskar som är berörda kan lösas på andra sätt än genom en katastrofinsats. Det är således tveksamt om problemet med personer som trotsar reserekommendationer är så stort att det skulle påverka den typ av insatser som vi utreder. 3.5.2Praktiska och logistiska förutsättningar Som direktiven anger måste ett beslut om katastrofinsats även föregås av överväganden kring de praktiska och logistiska förut- sättningarna att genomföra t.ex. en evakuering. Till att börja med kommer en katastrofinsats att vara beroende av det andra landets medgivande. Ambassader och andra utrikesrepresentationer har dock enligt den internationella rätten viss möjlighet att skydda sina medborgares intressen utomlands. Det finns möjligheter att i en krissituation ta in ytterligare personalresurser inom ambassadens organisation och det finns även möjligheter att skicka iväg grupper SOU 2008:23 När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? Därutöver blir det en diplomatisk förhand- lingsfråga med berörd stat i varje enskilt fall. Vidare måste det beaktas om en katastrofinsats är praktisk möjlig att genomföra. Detta underlättas av om har en diplomatisk representation i landet eller området. Även säkerhetsläget har betydelse; kommer fler jordbävningar att inträffa, pågår intensiva strider, är det risk för en ny terroristattack? Säkerheten för insatsstyrkan måste särskilt beaktas och kan innebära att det inte är möjligt att skicka iväg en svensk styrka. Även om säkerhetsläget inte är ett problem kan det finnas andra förhållanden som praktiskt påverkar en insats, bl.a. kan vägar och flygfält vara förstörda och försvåra resa till platsen. behöver inte all typ av svensk insats vara utesluten på grund av praktiska hinder. Insatsen kanske inte kan utföras på det mest optimala sättet men ändå i viss omfatt- ning, t.ex. genom att utgå från ett grannland om det är möjligt. Utgångspunkten är att en katastrofinsats är humanitär och att staten behöver vidta åtgärder för att enskildas liv skall skyddas och lidande minskas. Regelsystemet bör främst vara inriktat på konsekvenserna eller följderna av en katastrof. Regler inriktade på i förhand beskrivna situationer eller händelser kan leda till att fokus sätts på tidigare erfarenheter och medföra att man inte inser allvaret i det inträffade om det är något som inte inträffat tidigare. Av särskild vikt är vad det finns för resurser i övrigt, bl.a. i det drabbade landet. Bedöm- ningen bör vara inriktad på om andra aktörer typiskt sett har förut- sättningar att hantera situationen eller om behoven inte kan mötas på annat sätt än genom en katastrofinsats. Denna faktor betonas särskilt även av andra länder som t.ex. som avväger egen insats mot befintliga resurser i det drabbade landet, både i planering och i skarpt läge. För att bedöma resursbehovet krävs det goda kontakter bl.a. med värdlandet, resebranschen och med för- säkringsbranschens larmcentraler. Ett ytterligare viktigt kriterium är hur många svenskar det gäller, vilket är ett svårtillämpat kri- terium då ett fast antal inte kan anges men det bör vara fråga om ett betydande antal. En naturlig jämförelse är de vägledande principerna för det ordi- narie konsulära biståndet som direktiven hänvisar till, dvs. När har staten ansvar att genomföra en katastrofinsats? situationen var oförutsedd, att den enskilde oförskyllt hamnat i den och att det behov som uppstått inte kan tillgodoses på annat sätt. Detta är rimliga principer även för en katastrofinsats men de är även befogade med hänsyn till att det finns fördelar om regel- systemen för det traditionella konsulära biståndet respektive för katastrofinsatser så långt som möjligt är överensstämmande. En samsyn understryker också vikten av ordinarie arbete, t.ex. med reserekommendationer. En viktig skillnad är dock att ett beslut om katastrofinsats förutsätter politiska ställningstaganden på ett annat sätt än vid det vanliga konsulära biståndet. En sak som komplicerar frågan är att det kommer att krävas ett snabbt beslut om en katastrofinsats skall inledas eller inte och att det politiska och mediala trycket kommer att vara hårt. kommer beslutsunderlaget ofta att vara bristfälligt, bl.a. på grund av att kaos råder på platsen. föreslår att en försiktighetsprincip skall införas i krisplaneringen med följande formulering: Om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. Syftet med principen är att slå fast att det i osäkra lägen är bättre att agera än att förhålla sig passiv och att insatserna sedan kan modifieras beroende på vilken ny information som kommer in. En motsvarande princip är väg- ledande för räddnings- och brandförsvarsinsatserna nationellt.TPF2FPT strategi vid Libanonkrisen var att skapa så stor transportkapacitet som möjligt, vilket visade sig vara välbe- tänkt då det faktiska antalet svenskar i regionen var avsevärt större än det initialt uppskattade antalet om knappt ett par tusen. Evaku- eringen omfattade över 8 400 personer. Detta var en praktisk tillämpning av principen om att det i osäkra lägen är bättre att agera och att därefter modifiera sina insatser beroende på vilken ny information som kommer in. Detta kan vara välbetänkt även vid framtida händelser. Det kan dock inte bortses från att en insats med hänsyn till säkerhetsläget kan vara omöjlig att genomföra. Det kan finnas extrema fall där riskerna är så stora att det inte går att skicka svensk personal till platsen varför i stället får agera på diplomatisk väg för att skydda de svenska intressena. 2TP PT SOU 2005:104 s. 300 f. Enligt kommissionen kan exempel på resurser att sätta in vara stabs- och sambandsgrupper, medicinska team för bedömning av sjukvårdsbehov eller smitt- skyddsinsatser, och beredskapsgrupper från utrikesförvaltningen. 4Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? 4.1Vilka åtgärder kan ingå i en katastrofinsats? De händelser som kan aktualisera en svensk katastrofinsats kommer att medföra svåra påfrestningar på enskilda människor och på det land där händelsen inträffar. Erfarenheterna av flodvågs- katastrofen och Libanonkrisen visar att påfrestningarna medför att olika behov uppstår för drabbade svenskar, dels i väntan på en evakuering, dels för att möjliggöra en säker evakuering. Vi skall inte ta ställning till spörsmål som avser beredskap inför kriser och katastrofer, organisation av katastrofinsatser m.m. Däre- mot måste det understrykas att beredskapen inför och organisa- tionen av en katastrofinsats är helt avgörande för att katastrof- insatsen skall fungera väl. Det regelsystem vi föreslår kommer inte att ha någon större betydelse om det inte finns en fungerande beredskap och struktur för hur en katastrofinsats skall verkställas. Det är därför viktigt att arbetet med snabbinsatsstyrka samt stödstyrkan får fortgå och utvecklas. Vidare är det angeläget att verksamheten planeras tillsammans med andra centrala aktörer som resebranschen, försäkringsbranschen och fri- villigorganisationerna. Under flodvågskatastrofen var önskemålet för de flesta svenskar att snabbt komma hem till . Huvudresursen för hemtran- sporten var reseföretagens egna transportmöjligheter, komplet- terade med de extra plan som företagen via sina kontakter på flyg- marknaden lyckades hyra in. Någon akut fysisk brist på plan eller Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? besättning uppstod inte, då det fanns ledig kapacitet på världsmark- naden . Till charterföretagens ordinarie och inhyrda kapacitet kom SAS och reguljära flygningar. Utöver dessa resurser bidrog SAS på förfrågan med extraflygningar. beställde därutöver enstaka flygningar med andra flygbolag. För skadade resenärer var utgångspunkten de sjuk- transporter som kunde mobiliseras av och liknande företag. Denna kapacitet visade sig vara otillräcklig, vilket ledde till statliga sjuktransporter som främst kom att skötas i SAS regi. Enstaka skadade fick också transport med flygplan från bland annat och .