sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Källa: och , Litteraturstudie, Sammanställning och analys av potentialen för pro- duktion av förnyelsebar metan (biogas och SNG) i . Organiskt material från jordbrukssektorn (sockerbetor, vall, majs och andra energigrödor) lämpar sig väl för biogasproduktion. En österrikisk studie publicerad 2005 visar att biogas från majs är ett bättre alternativ jämfört med etanol och rapsolja för drivmedels- produktion sett ur ett resurs- och miljöperspektiv. Utbytet per hektar är, enligt den österrikiska studien, 3,6 gånger högre än för rapsolja och 1,8 gånger högre än för etanol. Biogasen reducerar, enligt den nämnda studien, koldioxidutsläppen per kilometer jämfört med en bensindriven bil med 65 , RME och etanol med 10 . Siffrorna speglar indirekt den mängd fossila bränslen som åtgår för markbearbetning, konstgödning, skörd, transport och omvandling av gröda till livsmedel. Docent , vid Lunds Univer- sitet, har visat att nettoutbytet per hektar är 2,75 gånger högre för biogas (55 GJ) jämfört med etanol (20 GJ) under för- utsättning att vete används som råvara. Även biogas från vall har ett 1,75 gånger så högt nettoutbyte. Etanolalternativet förbättras om dranken (restprodukt vid jäsningen) och halmen rötas till biogas. Då uppnås ett nettoutbyte på 50 GJ/ha. Majs och sockerbetor har ett cirka 2,5 gånger högre utbyte per hektar än både vete och vall samt är väl lämpade som substrat vid biogasproduktion. Även företaget skissar på möjliga scenarier för en framtida biogasproduktion med jordbruket som råvaruleverantör.TPF25FPT Två huvudalternativ målas upp, se tabell12.15. I bägge alternativen antas att av åkermarken, blir aktuell för energiproduktion. I första fallet tänker man sig att det odlas vete för etanolproduktion och raps för RME-produk- tion och att restprodukterna rötas till biogas. På resterande odlas energigrödor direkt till biogasproduktion. I det andra fallet odlas energigrödor på samma areal direkt till biogasproduk- tion. I bägge fallen blir resultatet . Skillnaden är att i det första fallet endast biogas uppnås. Tabell 12.15 Potential för biogasproduktion i (TWh) Mix av odlade energigrödor* Rapskaka och glycerol från RME-produktion Total energi från lantbruket förutsatt att av åkermarken används för energiproduktion *Det finns möjlighet att öka potentialen om större andel av produktionen baseras på majs och sockerbetor. Källa: E.ON gas. lades en doktorsavhandling fram vid Lunds tekniska högskolaTPF26FPT där en av slutsatserna var: Om alla substrat kunde utnyttjas fullt ut skulle produktionen kunna uppgå till mellan 15 och biogas. 25TP PT Materialet överlämnat till utredningens sekretariat vid besök på i . 26TP PT , from a Systems Analytic Perspective. samhälle, Avdelningen för miljö- och energisystem, , 2006. I finns stora tillgångar på halm som skulle kunna utnyttjas som bränsle för bland annat uppvärmningsändamål. I LRF:s energi- scenario bedöms den långsiktiga praktiska halmpotentialen till vilket motsvarar halm . I Lantmännens affärsplan bedöms potentialen till vilket motsvarar halm . Energipotentialen i den totala mängden halm i har angetts till (och 1992). Den mängd halm som skulle kunna utnyttjas som bränsle uppskattas till en miljon ton eller enligt en rapport från SLU år 2005TPF28FPT. användes endast en bråkdel av denna kvantitet, halm eller 0,4 0,5 TWh. Tillgången på halm har beräknats i flera studier. Eftersom denna tillgång framförallt är beroende av grödor som ger halm, samt användningen av halm som bäddmaterial i djurhållningen, förändras tillgänglig mängd ständigt. Trots att spannmålsarealen har minskat (2006 var arealen 978 00 hektarTPF29FPT, en minskning ), vilket minskar tillgången på halm har emellertid antalet nötkreatur minskat ännu mer vilket skulle tyda på att en ökad mängd halm är tillgänglig för energiändamål. har växt- förädlingen inneburit kortare strålängd vilket ger en mindre halmmängd per hektar. Hur ofta man i växtföljden kan skörda halmen avgörs av markens innehåll av mull samt hur stark jordens struktur är. De gånger halmen plöjs ner bidrar den till att öka markens innehåll av kol och därmed mull. På marker med lägre mullhalt än bedöms det inte vara lämpligt att bortföra halmen. En annan faktor som bestämmer hur mycket av halmen som kan bärgas med tillräckligt hög kvalitet i ett geografiskt område är hur nederbörden brukar vara under bärgningssäsongen. Förhållandena är till exempel mer gynnsamma i än i Mälar- dalen. I användes 1 halm för Denna halm användes i 120 halmeldade och i cirka 10 000 mindre pannor på gårdar och andra företag. Danska bedömare gör gällande att halmeldning kommer att öka med 15 beroende på att många PT De siffror som redovisas är delvis återredovisade från andra studier som inte tas upp här. PT Bernesson S. och . Halm som energikälla, rapport- miljö, teknik och lantbruk 2005:07, för biometri och teknik. PT Den lägsta spannmålsareal . nya projekt är under färdigställande. I odlades spannmål vilket innebär att i snitt halm per hektar odlad spannmål utnyttjades för energiända- mål. I odlades under 1 spannmål vilket skulle betyda att man i utnyttjar cirka en tiondel av den halmmängd som utnyttjas i . är den praktiska halmpotentialen, bland annat av de skäl som nämns ovan, betydligt lägre i än i . Dessutom har den goda tillgången på relativt sett billigare energiråvara från skogen gjort det ointressant att i satsa på halmeldning på samma sätt som varit fallet i . I SOU 2004:133 Introduktion av förnybara fordonsbränslen redo- visas potentialen för biobränslen i med olika tidshorisonter, ända fram . Detta är en sammanvägning av uppgifter lämnade av ett antal intresseföreträdare. Några egna beräkningar har inte gjorts. Sammanställningen visar på en mycket stor poten- tial för biodrivmedel på lång sikt. Fram uppskattar intresseföreträdarna att kan vara förnybara. Jordbrukets produktionsförutsättningar SOU 2007:36 Svensk produktionspotential för biodrivmedel Biodrivmedelspotential (TWh/år) Tentativa planer och visioner Tentativa planer och visioner Summa DME/Metanol Tentativa planer och visioner Tentativa planer och visioner Summa etanol (spannmål + Det bör noteras att alla siffror i tabell 12.17 inte är helt adderbara då de i flera fall utgår från samma råvarupotential. Detta gäller särskilt på lång sikt (2030 och senare). Källa: SOU 2003:144 Introduktion av förnybara fordonsbränslen. I () scenario 2003 för förvänta- des biobränsleanvändningen till motorbränslen vara oförändrad jämfört med (0,). STEM menar att användningen av biobränslen i fordon i åtminstone ett kortsiktigt perspektiv för- väntas vara mer kopplad till administrativa kvoter inom till exempel EU än till ekonomiska drivkrafter. På medellång sikt bedömde STEM därför att användningen av biodrivmedel endast skulle öka marginellt. 13Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? I direktiven betonas att en långsiktig hållbar energitillförsel är av central betydelse för det svenska samhället. Det kräver enligt riks- dag och regering en omställning av energisystemet där användning av förnybara energikällor betonas. Det gröna folkhemmet innebär en vision om en modernisering av i en resurseffektiv riktning. Som framgår av redovisningen i kapitel 7 har riksdag och regering vid ett antal tillfällen redovisat att det från samhällets synpunkt är önskvärt att öka användningen av förnybar energi. För att förstå de problem som det kan innebära att få till stånd en omställning av energisystemet där förnybara energikällor be- tonas, finns det anledning att göra en distinktion mellan sam- hällsekonomisk lönsamhet, beslutsfattarekonomisk lönsamhet och jordbruksekonomisk lönsamhet enligt s.k. täckningsbidrags- kalkyler. För att bedöma den lämpliga omfattningen av förnybar energi från jordbruket bör samhällets kostnader och nytta av en satsning på förnybar energi vara det mest relevanta beslutsunderlaget, dvs. en samhällsekonomisk kalkyl bör ligga till grund för valet av omfatt- ningen. vet vi att det inte är samhället som fattar odlingsbesluten. Det är lantbrukaren vars beslut baseras på vad som händer med företaget om något av de möjliga besluten genomförs. Lantbrukarens beslut styrs inte primärt av samhällets fördelar och kostnader utan effekten på företagets kostnader och nytta. Som en sammanfattande benämning för dessa beräkningar använder vi begreppet beslutsfattarekonomisk kalkyl. Beräkningarna kan totalt eller till sina huvuddrag överensstämma med en samhällsekonomisk kalkyl av samma sak. Hade inte samhällets och beslutsfattarens lönsamhet/olönsamhet så ofta sammanfallit skulle det vara svårt att motivera marknadsekonomis existens. Det finns dock flera orsaker till att skillnader, ibland betydande sådana, kan uppstå. Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? I detta kapitel för vi först, en principiellt inriktad diskussion om skillnaden mellan grunden för samhällets beslut om lämplig omfattning av förnybar energi från jordbruket och grunden för de beslut som enskilda jordbrukare fattar om lämplig omfattning av produktion av energigrödor i företaget (13.1 13.2). I avsnitt 13.2 diskuteras varför den samhällsekonomiska lönsamheten kan skilja sig från den beslutsfattarekonomiska lönsamheten. En speciell variant av den beslutsfattarekonomiska kalkylen är den traditionella s.k. täckningsbidragskalkylen, som används inom jordbruket. Under utredningens arbete har det uttryckts förvåning över att förhållandevis få lantbrukare är villiga att investera i Salix-odlingar med tanke på den traditionella täck- ningsbidragskalkylen visar god lönsamhet. I avsnitt 13.3 diskuteras med hjälp av den tidigare analysen i kapitlet varför förväntningarna om ökande odlingsarealer av Salix inte har realiserats. 13.1Skillnad mellan traditionella täckningsbidragskalkyler och beslutsfattarkalkyler Omfattningen på lantbrukets produktion av energigrödor styrs inte bara av marknadspriser. Förutom de rent biologiska förutsättning- arna kan traditioner och underliggande värderingar spela in för den enskilde lantbrukaren. Utbildning, erfarenhet och personligt in- tresse av en viss produktion kan även ha betydelse för verksam- hetens utfall. Dessa faktorer speglas inte i traditionella täcknings- bidragskalkyler, men bör beaktas i en mer fullständig besluts- fattarkalkyl. Det finns även andra faktorer som bör ingå i en besluts- fattarekonomisk lönsamhetskalkyl, men som normalt inte ingår i en traditionell täckningsbidragskalkyl. Produktion av vissa energi- grödor är i allmänhet mindre arbetsintensiv än traditionell jord- bruksproduktion. Det gäller främst fleråriga energigrödor, efter- som mindre arbetsinsatser i dessa fall krävs mellan plantering och skörd. Det kan t.ex. medföra att lantbrukaren i sin beslutsfattarkalkyl åsätter arbetskostnaden ett högre belopp än vad som motsvarar den faktiska arbetsinsatsen om alternativ sysselsätt- ning finns i odling av annan gröda. Detta är en skillnad mellan den traditionella täckningsbidragskalkylen och en beslutsfattarekono- Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? Däremot är det inte en skillnad mellan den besluts- fattarekonomiska kalkylen och den samhällsekonomiska kalkylen.TPF1FPT Goda kunskaper inom ett visst produktionsområde, förmåga att marknadsföra en viss produkt och ett effektivt nätverk kan ha stor betydelse för valet av produktionsinriktning. Dessutom kan lant- brukaren på kort sikt ha gjort investeringar i viss produktion, vilket kan betyda att det är ekonomiskt rationellt att fortsätta med den valda produktionsinriktningen så länge intäkterna täcker de rörliga kostnaderna. En god lönsamhet baserad på täckningsbidragskalkyl- er för energigrödor behöver därför inte resultera i att produktionen ökar. Exempel på detta är Salix, där täcknings- bidragskalkylen visat på att lönsamheten blivit bättre men att det inte har resulterat i att arealen har ökat i motsvarande Detta exempel behandlas senare i kapitlet. Produktionsbesluten fattas inte heller enbart utifrån dagens marknadssituation och den nuvarande inriktningen av jordbruks- politiken. Besluten är till stor del ett resultat av lantbrukarens egna förväntningar om framtiden och hur han eller hon bedömer risken/osäkerheten med olika produktionsalternativ. Sådana fak- torer speglas inte i traditionella täckningsbidragskalkyler. De bör ingå i en beslutsfattarekonomisk lönsamhetskalkyl. Genomgången har visat att den traditionella täckningsbidrags- kalkylen är en förenkling av verkligheten, där man bortser från ett antal faktorer som påverkar beslutet om att odla eller inte. Av detta skäl förordas den generella beslutsfattarekonomiska kalkylen som beslutsunderlag. 1TP PT Arbetskraftkostnaden är högre inte bara i beslutsfattarkalkylen utan även i den samhälls- ekonomiska kalkylen. Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? 13.2Skillnad mellan beslutsfattarekonomisk och samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl Våra direktiv bygger på hypotesen att det ur samhällets synpunkt är önskvärtTPF2FPT med en ökad produktion av bioenergi. Den lämpliga omfattningen av denna produktion skall belysas med hjälp av sam- hällsekonomiska kalkyler. Skillnaden mellan samhällsekonomi och beslutsfattarekonomi är central för att förstå jordbrukarens beslut. Om en viss produktion är samhällsekonomiskt lönsamt men be- slutsfattarekonomiskt olönsamt får vi ingen produktion om inte jordbrukarens situation ändras med hjälp av något styrmedel. Först skall vi beskriva varför den samhällsekonomiska lönsam- heten kan skilja sig från den beslutsfattarekonomiska lönsamheten. I de fall de skiljer sig åt uppkommer frågan om vilka styrmedel som skall användas för att få beslutsfattaren att fatta beslut som ökar samhällets välfärd. De viktigaste orsakerna till skillnaderna är: Beslutsfattaren kan vara felinforme- rad om effekter, prisläge, biologiska krav m.m. Det kan också vara fråga om brist på kunskaper. S.k. externa effekter. Vad en beslutsfattare gör påverkar andra beslutsfattare. Sådan påverkan brukar kallas för externa effek- ter. Det finns både positiva och negativa externa effekter. Dessa effekter speglas inte i marknadspriserna. Skillnader mellan individer och samhället i fråga om risk- benägenhet. Det finns anledning att, innan vi går vidare och försöker besvara frågan varför lantbrukare inte odlar större arealer Salix, att mer konkret beskriva skillnaden mellan en samhällsekonomisk lönsam- hetskalkyl och beslutsfattarekonomisk lönsamhetskalkyl. Två fall skall analyseras: beslut under risk/osäkerhet beslut vid förekomst av externa effekter 2TP PT Ett samhällsekonomiskt effektivt energisystem innebär att man ser till användningen av alla resurser i samhället, dvs. resursen energi betraktas inte isolerat. Den principiella utgångs- punkten är att samhällets nytta av att använda ytterligare en enhet av en resurs skall vara lika stor som kostnaden att tillhandahålla den. Ett önskat energisystem är ett subjektivt begrepp baserat på värderingar. Teoretiskt sett behöver inte det önskvärda vara vare sig samhälls- ekonomiskt effektivt eller energimässigt optimalt. Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? 13.2.1Beslutsfattande under risk /osäkerhetTPF3FPT Vi kan vara osäkra på många saker vid beslutsfattande. Osäkerheten kan gälla utfallets omfattning och sannolikheten för detta utfall. Traditionellt har ekonomer gjort en distinktion mellan risk och osäkerhet. Kan både utfall och sannolikhet beskrivas med full- ständig visshet kallar vi detta säkerhet. Om vi inte har kunskap om vilket utfall vi kommer att få, men vi kan säga något om sanno- likheten för olika utfall talar vi om risk. Anser vi inte att vi kan säga något om sannolikheten för de olika utfall vi kan beskriva, talar vi om osäkerhet. Om varken utfall eller sannolikheten för utfallet kan beskrivas används termen genuin osäkerhet. Det talas ofta om politisk risk. Med den gjorda indelningen torde i många fall egentligen avses politisk osäkerhet, eftersom det för den enskilde lantbrukaren är svårt att sannolikhetsbedöma att t.ex. politiken för energigrödor kommer att ändras. Det skall dock medges att gränserna mellan risk och osäkerhet i många fall är flytande. Vad som för vissa lantbrukare är osäkerhet uppfattas av andra lantbrukare som en risk. Risk upplevs och hanteras på varierande sätt av företagare. Forskare och politiker kan uppleva risken med klimatförändringar som ett starkt skäl att vidta åtgärder. Företag kan mycket väl dela denna oro för framtida klimatförändringar men sakna ekonomiska incitament för att agera, när det rör det enskilda företaget. I realiteten kan det vara förknippat med stor risk/osäker- het för företagen att agera för tidigt när det gäller nya områden där för många faktorer är okända eller dåligt utforskade. Det finns exempel på företag som har misslyckats med en investering när man alltför tidigt har engagerat sig i ny teknologi när det gäller förnybar energi eller energieffektivisering. I den fortsatta diskussionen avser begreppet risk att det finns en spridning i utfallet och att denna spridning kan sannolikhets- bedömas. Jordbrukaren kan göra en bedömning att det t.ex. är sannolikhet att avkastningen av Salixodling blir per ha, att den blir och att den blir . (Siffrorna är bara till för illustration.) I den för- enklade läroboksmodellen tänker man sig ofta att avgörande för jordbrukarens beslut är det förväntade värdet, dvs. med de givna förutsättningarna per hektar. Detta gäller för en s.k. 3TP PT : Kostnads/nyttoanalys värdegrunder, användbarhet, användning. Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? riskneutral beslutsfattare, vilken är den man utgår från i den förenklade läroboksmodellen. vet vi att de flesta människor vid beslut med betydande ekonomiska konsekvenser är riskogillare. Annars skulle det inte gå att förklara varför människor i allmänhet frivilligt försäkrar sina hus, bilar och annan mer värdefull egendom Det betyder att det säkra värde – den s.k. säkerhetsekvivalenten – som är likvärdigt med ovanstående riskfyllda situation är mindre än det förväntade värdet. Jordbrukaren kan tycka att t.ex. säkra per hektar är likvärdigt med den riskfyllda situationen ovan. är då säkerhetsekvivalenten till det förväntade värdet i exemplet. För jordbrukarens del kommer då per hektar att jämföras med andra säkra avkastningar. Om nu veteodling är en helt säker produktion, dvs. man har vetskap om avkastning, priser etc. (vilket naturligtvis inte gäller, men vi antar det för enkelhets skull), med en förväntad avkastning på per hektar så kommer jordbrukaren att föredra vetet framför Salixen. Jordbrukaren kommer med andra ord att välja något som ger ett säkert värde på per hektar (vetet) framför något som ger ett förväntat värde på (Salixen). Lantbrukarens val av vete är alltså en ekonomisk rationell åtgärd. Samhället, i detta fall materialiserat i staten, kan vara riskneutralt eller i varje fall rimligen mindre riskogillande än jordbrukaren och därför önska jämföra förväntade värden och föredra Salixpro- duktion framför vete. Hur skall då staten, med samhällsekonomisk lönsamhet som utgångspunkt, utforma sina styrmedel för att få lantbrukaren att fatta beslut som ökar samhällets välfärd? I ovan- stående exempel får inte den samhällsekonomiska kostnaden överstiga per hektar (), men så länge styrmedelskostnaden är lägre än per hektar så lönar det sig för samhället att få till stånd Salixproduktionen. Huruvida en kalkyl med ovanstående riskbedömning låg till grund för om- fattningen av de stöd som lämnats till Salixodling är för utred- ningen obekant. Ovanstående beskriver hur lantbrukarens risktagande överförs på samhället.TPF4FPT Mindre uppenbart är kanske behovet av en optimal allokering av riskerna mellan aktörerna inom den privata sektorn och politikernas roll i detta. 4TP PT Observera att det stöd som samhället kan tänkas ge till lantbrukaren inte är en samhälls- ekonomisk kostnad, om man bortser från själva transaktionskostnaden. Både lantbrukare och staten ingår i samhället och om staten blir fattigare och lantbrukaren rikare så är samhället lika rikt eller fattigt som . Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? och därmed mycket känslig för icke-optimal riskallokering. Teo- retiskt sett skall marknadskrafterna på egen hand klara av att fördela riskerna inom den privata sektorn. Detta kan emellertid gå mycket trögt och ta eftersom det ofta kräver förändringar i företagstraditioner och tillskapandet av nya institutioner. Insatser från regering och intresseorganisationer kan påskynda processen så att en optimal resursallokering och därmed förutsättning för bioenergiproduktion uppstår tidigare. 13.2.2Beslutsfattande vid förekomst av externa effekter En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. Det finns bl.a. följande två situationer, som kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurshus- hållning: Om den genom marknaden uppkomna inkomstfördelningen betraktas som oacceptabel av sociala eller andra skäl. Denna fråga behandlas inte av utredningen. Vid förekomst av s.k. marknadsmisslyckanden, som har att göra med brister i de mekanismer och anpassningsprocesser, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer. Bristerna i marknadshushållningens funktionssätt (marknadsmiss- lyckanden) är i huvudsak av två slag: Externa effekter eller sidoeffekter kallas sådana effekter av produktion och konsumtion som inte avspeglas i marknads- priserna. De ger upphov till en skillnad mellan beslutsfattar- och samhällsekonomiska kostnader. Vilka faktorer påverkar produktionsbesluten? Ofullständig information och kunskap om konsekvenserna av olika handlingsalternativ, inte minst när det gäller miljöeffekter och inverkan på framtida produktionsbetingelser och levnads- förhållanden. En ökad användning av bioråvaror är en viktig komponent i klimatarbetet och i strävan att minska oljeberoendet. De klimat- förändringar som uppkommer till följd av utsläpp av växthusgaser är ett typiskt exempel på ett marknadsmisslyckande. Jordbruket kan generera öppna landskap som är en positiv extern effekt, som inte är prissatt på marknaden. Samhället har uttalat önskemål att bli mindre beroende av olja. Oljeoberoende är en extern effekt som inte är prissatt. Marknaden har i dessa fall inte sänt rätt prissignaler till marknadens aktörer. Den beslutsfattar- ekonomiska kalkylen innehåller inte dessa externa effekter. Detta betyder att det finns utrymme för samhälleliga ingripanden i syfte att lämna de rätta prissignalerna till aktörerna och därmed styra samhällets resursfördelning i en effektivitetshöjande riktning. Vi har sett att om det är samhällets önskan att lantbruket skall producera bioenergi, som det finns skäl att tro att det finns skillnader mellan den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylen, bör styrmedel utformas så att beslutsfattar- kalkylerna leder jordbrukaren i en riktning som överensstämmer med vad som är önskvärt ur samhällets synpunkt. Slutsatsen av ovanstående analys är att det i huvudsak finns två orsaker till att Salixodlingen inte fått den omfattning som man förväntat. Den ena orsaken är att de täckningsbidragskalkyler som legat till grund för bedömningen inte omfattar ett antal av de faktorer som ingår i beslutsfattarens kalkyler. Vi har t.ex. pekat på olikheterna i hante- ringen av risk. Den andra orsaken är att de positiva externa effekterna inte ingår i beslutsfattarkalkylen. De stöd som staten har lämnat har inte på ett adekvat sätt speglat skillnaden mellan den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen och den besluts- fattarekonomiska lönsamhetsbedömningen.