sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — I bestämmelsen skulle ingå en obligatorisk utvärdering efter en bestämd tid, varefter beslut skulle fattas om att antingen perma- nenta verksamheten i en egen myndighet eller i någon annan form. Utan ett sådant beslut skulle verksamheten avvecklas automatiskt, enligt bestämda rutiner. 11.1.1I stället för små myndigheter En omprövning av verksamheten vid en myndighet kan resultera i att den avvecklas helt. Om omprövningen däremot visar att verk- samheten är viktig och omfattas av det statliga åtagan- det så återstår att pröva om det finns andra sätt att organisera den. En möjlighet är att föra över verksamheten till någon annan myndighet med närliggande uppgifter, som en del av den reguljära organisationen. Poängen är att verksamheten kan drivas mer ratio- nellt inom ramen för en större organisation, och att man minskar risken för sårbarhet och undviker de andra tänkbara nackdelarna med små organisationer (jämför kapitel 10). Om det finns särskilda skäl att bevara den lilla myndighetens specifika verksamhet och särdrag kan det finnas en risk med den lösningen. Det är om den lilla myndighetens verksamhet integreras så väl i den större att den i praktiken upphör. För att undvika det kan regeringen formulera uppgiften tydligt i myndighetens instruktion, och myndigheten själv kan organisera verksamheten så att den inte utplånas i organisationen. Ett sätt att ytterligare slå vakt om den lilla myndighetens speci- fika verksamhet är att inrätta ett särskilt beslutsorgan i den större myndigheten, med särskilt ansvar för de aktuella frågorna. finns många exempel på sådana konstruktioner, där en myn- dighet har särskilda nämnder eller medarbetare som ansvarar för och beslutar i vissa frågor. Erfarenheterna är blandade. I många fall fungerar det smidigt, i andra har konstruktionen skapat konflikter. Problem kan uppstå om det speciella beslutsorganet vill fatta ett beslut som inte ligger i linje med myndighetens ambitioner eller mål. Eftersom verksamheten och beslutsorganet är en del av myn- digheten har myndighetens ledning det yttersta ansvaret för den, och måste alltså kunna fatta ett beslut som går emot beslutsorga- nets eller den ansvariges vilja. Då är konflikten ett faktum. Kom- mittén avser att återkomma till frågan om särskilda beslutsorgan i sitt slutbetänkande. I de fall där fördelarna bedöms små och riskerna stora med att föra över de små myndigheternas verksamheter till andra myndig- heter bör de fortsätta att drivas inom ramen för egna myndigheter. I stället för att söka nya organisationsformer blir det i så fall aktuellt att vidta åtgärder för att minska nackdelarna med små myndigheter. 11.2Behålla myndigheterna men minska problemen Åtminstone några av de nackdelar med små myndigheter som vi diskuterade i kapitel 10 skulle kunna minskas genom relativt enkla åtgärder som kan genomföras på kort sikt. En sådan åtgärd skulle kunna vara att utnyttja s.k. myndig- hetshotell för små myndigheter. Tanken är att ta vara på fördelarna med en större organisation utan att rubba de små myndigheternas självständighet och ansvar för sina egna verksamheter. Myndighetshotellets uppdrag skulle vara att svara för i första hand administration, telefonväxel, kontorsutrustning och viss spe- cialistkompetens (till exempel inom juridik och IT) åt ett stort antal små myndigheter. En renodlad diversehandel, om man så vill. Ett sådant myndighetshotell skulle till och med kunna ansvara för gemensamma lokaler för de små myndigheterna, vilket skulle lösa de praktiska och arbetssociala problem som de kan uppleva . Kanske finns det skäl att skapa flera sådana myndighetshotell med delvis olika inriktning, i vart fall för de sektorer där det finns många små myndigheter som kan ha nytta av att samverka med varandra. Ett alternativ till att skapa myndighetshotell är att bygga vidare på systemet med värdmyndigheter som används , då framför allt Kammarkollegiet är värd för relativt många små myn- digheter. Det kan finnas fler myndigheter som har särskilt goda förutsättningar att ta på sig en liknande roll. presenterade den så kallade förslaget att koncentrera en del av länsstyrelsernas generella uppgifter till ett mindre antal länsstyrelser.1 Om förslaget genomförs kan det skapa nya möjligheter att föra över verksamheter från små myndigheter till de länsstyrelser som får breda uppgifter. 1 Ds 2007:28. En viktig poäng med myndighetshotell är att undvika sådana konflikter som kan uppstå när verksamheten organiseras med ett särskilt beslutsorgan i en befintlig myndighet eller där en värdmyn- dighet sköter hela den operativa och administrativa verksamheten (jämför avsnitt 10.4.2). 11.2.2Administration – minskad börda, ökad service har vi diskuterat relativt omfattande åtgärder, som kräver en hel del överväganden och förberedelser innan de kan genomfö- ras. Men det finns också sådana som på kort sikt kan bidra till att minska nackdelarna med de små myndigheterna. Det gäller åtgärder som syftar till att minska de små myndigheternas administrativa kostnader. Här finns två vägar att gå, och den ena utesluter inte den andra. En möjlighet är att lätta den administrativa bördan för de små myndigheterna, det vill säga ta bort sådana administrativa krav som ökar deras administrativa kostnader men inte är till särskilt stor nytta för regeringens eller myndigheternas styrning av verksamhe- ten. På regeringens uppdrag har presente- rat en rad konkreta förslag i den vägen. En del av förslagen kan till- lämpas på alla myndigheter, andra tar fasta på de specifika förhål- landena i små myndigheter.2 Ledstjärnan när de administrativa kra- ven formuleras bör vara att undvika sådana krav som inte bedöms vara till uttalad nytta för regeringens – eller myndighetens egen – styrning, främjar rättssäkerheten, servicen till medborgarna etc. Verksamhetsanpassning är nyckelordet i sammanhanget, vilket betyder att det kan vara svårt att formulera specifika krav som ska gälla för alla myndigheter av en viss storlek. Verksamheten vid en del små myndigheter kan vara av sådan art att det behövs skarpa krav, medan kraven i andra fall kan minskas kraftigt. Samma sak kan förstås gälla också för större myndigheter. En närliggande fråga är om det går att minska kostnaderna för de administrativa system och tjänster som de små myndigheterna utnyttjar. Eftersom det är system och tjänster som avser alla myn- digheter, dvs. också de allra största, kan de vara onödigt omfattande och orimligt dyra för de minsta myndigheterna. En möjlighet skulle kunna vara att utveckla mer begränsade och billi- 2 Se (2004 och 2006). gare varianter, som är särskilt anpassade till de små myndigheternas behov. Samma sak kan gälla kurser för chefer och medarbetare vid myndigheterna. I vissa fall är de främst inriktade på frågor som berör de stora myndigheterna, och där de små bara har nytta av vissa delar. Den andra vägen är att minska myndigheternas kostnader för att leva upp till de krav som ändå måste ställas. Som vi har varit inne på kan det vara svårt och dyrt för små myndigheter att själva hålla sig med sådan speciell kompetens och sådana administrativa system som krävs för att leva upp till de olika administrativa kraven. Där- för utnyttjar många små myndigheter Kammarkollegiets service för framför allt ekonomi- och löneadministration. I vissa fall köper små myndigheter motsvarande tjänster av någon annan myndighet med ledig kapacitet. De flesta små myndigheterna är mycket nöjda med Kammar- kollegiets service, men menar att den kan utvecklas. Dels genom att bredda utbudet av tjänster till att omfatta till exempel juridisk expertis, IT-kompetens och stöd vid upphandlingar, dels genom att anpassa tjänsterna bättre till de enskilda myndigheternas specifika behov. Dessutom önskas en mer kundanpassad service, till exempel att det ska gå att få snabb hjälp också . Kammarkollegiets framtida verksamhet och inriktning utreds av den så kallade (dir. 2007:20). Utredningen väntas lämna sina förslag . är det svårt att mer detaljerat och konkret diskutera hur Kammarkollegiets service kan utvecklas. Låt oss avslutningsvis ta upp de ekonomiska konsekvenserna av den här typen av åtgärder, det vill säga hur mycket pengar som skulle kunna sparas genom att förenkla och effektivisera de små myndigheternas administration. I avsnitt 10.1 konstaterade vi att de olika administrativa kostna- derna varierar kraftigt mellan myndigheterna, också bland dem som är ungefär lika stora. Skälet kan vara att verksamheten vid de enskilda myndigheterna skapar olika förutsättningar som påverkar de administrativa kostnaderna. En mer trivial förklaring kan förstås vara att myndigheterna tillämpar olika praxis när de definierar och redovisar de skilda kostnaderna. Men också med de reservationerna kvarstår intrycket att det i många fall tycks finnas väsentliga möj- ligheter att minska kostnaderna, även om det handlar om relativt små belopp. Den stora spridningen tyder dock på att det kräver individuella snarare än generella åtgärder. Undantaget är kostnaderna för ekonomisk administration, där det verkar finnas ett relativt tydligt samband mellan myndigheter- nas storlek och deras kostnader (se figur 5). Därmed går det att göra åtminstone ett grovt räkneexempel. Av figur 5 framgår att kostnaden för ekonomiadministration faller brant med myndigheternas storlek upp till ungefär 50 årsar- betskrafter. Låt oss anta att åtgärder av det slag som vi har diskute- rat ovan tillsammans bidrar till att kostnaderna för ekonomisk administration går att halvera, det vill säga minska med i genom- snitt per årsarbetskraft för alla myndigheter med upp till 50 årsarbetskrafter. Om det lyckades så skulle det innebära en årlig besparing på . Kommitténs övergripande slutsats är att det saknas starkt stöd för tesen att det skulle finnas påtagliga generella problem som beror på att myndigheter är små. Visserligen är de administrativa kostna- derna i genomsnitt något högre vid små myndigheter än vid stora, och i vissa avseenden är de mer sårbara. Sambanden är dock inte så tydliga, och andra faktorer än storleken kan ha större betydelse för kostnaderna och sårbarheten. Inget talar heller för att det i allmän- het är svårare för regeringen att styra små myndigheter än stora. Det går således inte att hävda att små myndigheter i allmänhet är mer sårbara eller har andra problem som inte finns vid större myn- digheter. Den individuella variationen mellan myndigheterna är mer påtaglig än skillnaderna mellan olika storleksgrupper. Det gäller inte minst myndigheternas administrativa kostnader. Undantaget är kostnaderna för ekonomisk administration. Där finns ett ganska starkt statistiskt negativt samband mellan storlek och kostnader, särskilt i intervallet 0 till 50 årsarbetskrafter. Även om kostnaderna för myndigheternas ekonomiadministration bara svarar för ett par procent av myndigheternas totala kostnader finns det enligt kommittén principiella och ekonomiska skäl att vidta åtgärder för att minska de små myndigheternas administrativa börda och att effektivisera administrationen. Kommitténs slutsats är att frågan om förvaltningens struktur inte i första hand handlar om myndigheternas storlek. I stället bör fokus sättas på den övergripande förvaltningsstrukturen, struktu- ren inom olika sektorer samt problem i enskilda myndigheter oav- sett deras storlek. För att åstadkomma påtagliga förbättringar krävs därför andra åtgärder än att begränsa antalet små myndigheter. Kommittén återkommer till den frågan i slutbetänkandet. En annan fråga är om de små myndigheternas antal i sig är ett problem. Det går att hävda att deras stora antal gör förvaltnings- strukturen mer svåröverskådlig för medborgarna, och regeringen. Det kan vara ett skäl att minska antalet. Kommittén tar här inte ställning till om det verkligen är ett problem i praktiken, och om lösningen i så fall är att minska antalet små myndigheter. Vi avser att återkomma till den frågan i slutbetänkandet. Om de små myndigheternas antal bedöms vara ett problem bör en förutsättningslös omprövning av verksamheten vid dem genomföras. bör möjligheterna prövas att organisera deras verksamhet på annat sätt. Vid en sådan omprövning bör man dock inte glömma bort att det kan finnas fördelar med små myn- digheter, liksom rimliga skäl att inrätta eller behålla sådana. Enligt måste den frågan diskuteras i lju- set av hur myndighetsstrukturen har utvecklats . Det bör också vara utgångspunkten inför beslut om vilka åtgärder som bör vidtas för att lösa problemen. är den tydliga långsiktiga tendensen att antalet myndigheter minskat relativt kraftigt. Trenden står sig också . Verksamhetens omfattning, mätt som antalet års- arbetskrafter, har dock varit nästan oförändrad . Utvecklingen kan sammanfattas med att myndigheterna har blivit färre men större. Åtgärder för att förhindra att det bildas fler små myndigheter skulle därmed få mycket begränsade effekter, åtminstone på kort sikt. Mot bakgrund av den analys av de små myndigheternas tänkbara problem som har presenterats i betänkandet föreslår följande åtgärder som kan genomföras på kort sikt. I sitt slutbetänkande avser kommittén att återkomma med förslag kring förvaltningens struktur, baserade på de övergripande förvalt- ningspolitiska principer som kommittén enligt sina direktiv ska föreslå. De förslagen kommer att beröra också de små myndighe- terna. 12.1Inför en rutin för prövning av nya myndigheter föreslår att regeringen inför en generell rutin som syftar till att säkerställa att det inte bildas nya permanenta myndigheter utan att det finns tillräckligt starka skäl. I rutinen ska ingå att systematiskt pröva om den föreslagna verksamheten verkligen behövs, om den bör vara en del av det statliga åtagandet och om det finns förutsättningar att organisera den inom ramen för en eller flera befintliga myndigheter. Om slutsatsen är att det finns övervägande skäl för att verksamheten ska bedrivas av en ny myndighet, bör huvudregeln vara att verksamheten till att börja med ska bedrivas i en tidsbegränsad organisation om det inte finns speciella och tydliga skäl att permanenta den från början. I rutinen ska ingå att alla nybildade myndigheter ska utvärderas och omprövas efter en bestämd tid. Kommittén har för avsikt att återkomma med mer långsiktiga förslag kring frågan. 12.2Minska den administrativa bördan föreslår att regeringen vidtar åtgärder för att minska framför allt de små myndigheternas administrativa börda genom att anpassa olika administrativa regler till de behov och förutsättningar som gäller för respektive verksamhet. Ledstjärnan ska vara att bara sådana krav ska ställas som motiveras av rättssäkerhet och effektivitet eller bidrar till att underlätta regeringens styrning av verksamheterna. Utgångspunkten bör vara de förslag till förenkling och verksamhetsanpassning av regler som på regeringens uppdrag har tagit fram. 12.3Utveckla den administrativa servicen föreslår att regeringen uppdrar åt Kammarkollegiet att utveckla de administrativa tjänster som kollegiet erbjuder de små myndigheterna. Utgångspunkten bör vara myndigheternas behov av och efterfrågan på olika tjänster och former av service, och ett uttalat syfte ska vara att minska de små myndigheternas administrativa kostnader. Förutsättningarna för förslaget kan påverkas av Stabsutredning- ens kommande förslag om Kammarkollegiet, vilka kommer att pre- senteras . Kommittén föreslår vidare att regeringen också utnyttjar systemet med värdmyndigheter när den är lämplig. Kommittén föreslår också att regeringen ska pröva möjligheten att inrätta ett eller flera s.k. myndighetshotell, där små myndigheter kan få tillgång till lokaler samt olika typer av administrativa tjänster och annan service på ett kostnadseffektivt sätt. En viktig fördel med myndighetshotell är att man slipper sådana konflikter som kan uppstå när verksamheten utförs av värdmyndigheter. Frågan om myndighetshotell måste samordnas med åtgärderna för att utveckla Kammarkollegiets tjänster och service. Dessutom bör undersökas vilka förutsättningar och hinder som finns för att den här typen av tjänster ska etableras av privata aktörer på mark- naden. Ett villkor för att genomföra förslagen är att de ger påtagliga ekonomiska eller andra fördelar jämfört med alternativet att liksom låta olika myndigheter fungera som värdmyndigheter åt små myndigheter. Särskilt bör prövas om förslag skapar nya förutsättningar för vissa länsstyrelser att fungera som värdmyndigheter. bedömer att de förslag som presenteras i delbetänkandet inte får några konsekvenser av det slag som nämns i kommittéförordningen (1998:1474, 15 §). En uthållig demokrati! Koncentration av länsstyrelseverksamhet. I , (red): Den svenska journalistkåren. Bogdanor, V. (ed) 1993. Förenkling av ekonomiadministra- tionen för små myndigheter. Nyckeltal för OH-kostnader. Verksamhetsanpassning av vissa regler. Ekonomiadministrativa värden (EA-värden) avseende 2006. Den skattefinansierade idémarknaden – En Surveyundersökning om myndigheters idé- och opinionsbildning. Chef- och ledarskap inom statlig sektor – en rapport från fackförbundet . , , , , , Ø. (red) 1997. Informativt och effektivt – men är det objek- tivt? – En studie av svartjobbskampanj. Hogsved, B-I. Staten som informatör eller propagandist? – Om statssyners betydelse för svensk informationspolitik. Den svenska klimatkampanjen – en del av klimatstrategi. Premfors, , . Myndigheterna – från fristående ämbetsverk till rörelsedrivna idéfabriker. Från reformbyråkratier till ideologiska statsap- parater. Nytt 3-4:2004, s. 295-305. Från ämbetsverk till idéologiska statsapparater. I , (red): Bortom den starka statens politik?, , . , E. F. 1998. Litet är vackert: ekonomi som om männi- skor betydde något. Offentliga tjänstemäns offentliga samtal PM och opinions- bildningen. Rapport 1997:7 A. Myndigheternas ledning och organisation. Rap- port 2004:9. utveckling –2005. Rap- port 2005:32. 2005 b. Sektoriseringen inom offentlig förvaltning. Statliga myndigheter 2007. Diarienummer 2007/99-5. Tarschys, D. Sektorisering och konsolidering. Två utvecklings- tendenser i svensk samhällsförvaltning. Publicerad som bilaga 2 i Statskontoret (2005 b). Projekt – slut- rapport. Vaa, ; Assum, ; Ulleberg, , . Effekter av informasjonskampanjer på atferd og trafikulykker – forutsetninger, evaluering og kostnadseffektivitet. , Trans- portøkonomisk institutt rapport 727/2004. Verket för förvaltningsutveckling. Sjukfrånvaron i staten – och kvartal 4 2006. Diarienummer 2006/431. Översyn av den statliga förvaltningens Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté skall se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen, som skall omfatta alla statliga förvalt- ningsmyndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effek- tivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndig- hetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den stat- liga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvalt- ningsstruktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och , samt öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlem- skapet ställer. I kommitténs uppdrag ingår särskilt att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande och konkurrensutsatta verksam- heter. Kommittén skall också analysera och lämna förslag för att komma till rätta med de problem som är förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter. Mot bakgrund av granskningen och analysen skall kommittén utveckla och lämna förslag till vilka övergripande förvaltningspoli- tiska principer som bör gälla vid organisering av den statliga för- valtningen och överväga vilka förändringar som bör göras i den nu- varande myndighetsstrukturen. Kommittén skall redovisa sitt arbete i två etapper. En redovis- ning med förslag till åtgärder som kan genomföras på kort sikt för att begränsa myndigheters opinionsbildande verksamhet och komma tillrätta med problemen med små myndigheter skall lämnas . En slutredovisning med kommitténs övriga överväganden och förslag skall lämnas senast den 15 decem- ber 2008. Regeringen angav i budgetpropositionen för (prop. 2006/07:1, finansplan) att det med tanke på den omfattning den statliga myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se över hela verksamheten. Regeringen ansåg det viktigt att genom en översyn ta ett samlat grepp på hela den statliga myndighetsstruktu- ren. En viktig princip för översynen skulle vara att framtidens myndigheter skall fokusera på statens kärnuppgifter. Antalet myn- digheter borde också minska. Regeringen angav vidare i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 2) att organiseringen av den statliga för- valtningen är ett viktigt styrinstrument, men att den statliga myn- dighetsstrukturen blivit komplicerad och svåröverskådlig. I propo- sitionen aviserade regeringen därför en översyn av den statliga för- valtningens organisation. Den statliga förvaltningens utveckling och styrning och behovet av omprövning och strukturförändringar Statskontoret har genomfört en studie av den statliga förvaltning- ens utveckling. Uppdraget redovisades i rapporten –2005 (Statskontoret 2005:32). Statskontoret konstaterar att det , särskilt under den första hälften, genomfördes stora reformer inom statsförvalt- ningen. Affärsverksamheten bröts ut för att drivas i bolagsform under konkurrens, som rättsskipning och annan myndig- hetsutövning skildes åt. Det statliga åtagandet omprövades och de- centraliseringen av statliga verksamheter till nivå fort- Förändringarna ledde till att statsförvaltningen minskade i omfattning, vilket bl.a. innebar att antalet statsanställda minskade väsentligt. Statskontoret konstaterar vidare att förändringstakten avtagit . Reformerna har mer handlat om att omstrukturera och effektivisera inom ramen för den befintliga statsförvaltningen. Detta har skett genom omorganisering, utveck- ling av en elektronisk förvaltning och samverkan mellan myndig- heter. Omprövningen av det statliga åtagandet, som var mer fram- trädande , har minskat i omfattning . Förvaltningspolitiska kommissionen, som tillsattes , hade i uppgift att göra en analys för att bedöma om formerna för organi- sation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet var än- damålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen borde bedri- vas (dir. 1995:93). Kommissionen lämnade sitt slutbetän- kande I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57). I betänkandet pekade kommissionen fram- för allt på tre problemområden, nämligen förvaltningens svårstyr- barhet, dess fragmentering och följderna av internationaliseringen. En parlamentarisk kommitté, , tillkallades med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). I uppdraget, som är mycket omfattande, ingår bl.a. att lämna förslag om den statliga verksamheten på regional nivå och om principer för den centrala myndighetsstrukturen. I det senare uppdraget ingår att överväga hur samordningen av statliga myndigheters verksamhet på central nivå kan förbättras, t.ex. genom en sammanhållen styrning av verk- samhet som berör flera myndigheter eller genom en organisatorisk samordning eller sammanläggning. skall redo- visa sitt arbete . En särskild utredare, , fick i uppdrag att utvärdera resultatstyrningen (dir. 2006:30). En grundläggande tanke i samband med att resultatstyrningen infördes var att skapa förutsättningar för att ompröva det statliga åtagandets omfattning, inriktning, finansiering och organisation med stöd av fördjupad resultatinformation. I utredarens uppdrag ingår därför bl.a. att överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för att på ett systematiskt sätt pröva statliga verksamheter och myndigheter