sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Frågan är var detta omvandlingstryck beror på. Medan de som köper teknik näs- tan alltid har ett intresse av standard – det är helt enkelt enklare om produkter finns i färre tekniska varianter och fungerar bra tillsam- mans med varandra – så har inte alltid leverantörer det. Monopol- situationer leder dessutom ofta till att standarder utvecklas av internt ekonomiska skäl, eftersom produktionen går smidigare. Marknader tenderar att standardisera av konkurrensskäl, men bara i vissa lägen. Små producenter tenderar att vara positiva till standar- der eftersom de ger dem enklare tillgång till marknader. Stora pro- ducenter är däremot förmodligen mindre intresserade, särskilt i situationer då en producent tydligt dominerar en marknad. Internet har självklart varit centrum i denna utveckling, och den snabba teknikspridningen har tvingat fram först konvergens och med tiden standardisering. Webbsidor är ett exempel; finns ett standardiserat huvudspråk, men finns det många utvecklingstendenser som drar åt olika håll, t.ex. när det gäller hjälpverktyg och associerad utrustning, t.ex. mediespelare, databa- ser, s,k. handdatorer (personal digital assistants) och mycket annat. 1TP PT : Teknikutvecklingen, marknaden och den offentliga sektorns standardiserirng. , 2007–03–30. Detta medför att många webbsidor bara kan användas om man har en viss läsare. Mer eller mindre standardiserade gränssnitt är ett annat exem- pel. Alla datorer har t.ex. skrivbordet som organiserande modell; var det bara som hade det. Allt detta kan ses som anpassningar till marknaden, och de flesta orga- niserar sina webbsidor på liknande sätt. Även myndigheter har anpassat sig till marknadsutvecklingen när det gäller själva tekniken – kontorsapplikationer, databaser, webbsidor, e-post etc. – men interoperabilitet myndigheter emellan ses inte alltid som viktigt eller ens positivt, varför standardisering inte alltid haft hög priori- tet. Detta gäller särskilt standarder som handlar om datainnehållet. Men även den offentliga sektorn är på väg mot ökad likformig- het. kan man se ett antal generella tendenser som gör att ett omvandlingstryck mot ökad standardisering finns, och detta tryck kommer sannolikt att öka ganska snabbt. Några tendenser är följande: 1.Myndigheter samverkar allt mer internationellt, inte bara när det gäller s.k. homeland security – dvs. tull, polis, försvar och kommunikationer – utan även på en mängd andra områden, t.ex. skatter, sjukvård och socialförsäkringar. Denna samverkan kommer att öka, främst i ett EU-perspektiv. 2.Myndigheter kommer att tvingas samverka allt mer också i ett nationellt perspektiv. Många kommuner är t.ex. alltför små för att rationellt kunna driva sin verksamhet på egen hand. Sjuk- vården reformeras i riktning mot större enheter samt nationell likformighet, t.ex. när det gäller vårdkvalitet. 3.Det finns en generell effektivitetspress. Det rådande paradig- met i offentlig sektor, kallat , är en toppstyrd modell som centraliserar bedömningskriterier, de- centraliserar ansvar och styr med budgettilldelning och utvär- dering. 4.Myndigheterna anpassar sig till teknikutvecklingen. Detta föl- jer dels av ovanstående tre punkter, dels av den allmänna an- passningen till moderna arbetssätt – e-servicemodellen är ett sådant, vilket innebär självservice, i första hand via Internet, som grundprincip och kundkontakter öga mot öga bara i sista hand. Däremellan ligger ett call center där en automatisk tele- fonsvarare är en viktig ingrediens. E-servicemodellen finns också i privat sektor och kan ses som den nya generella modellen för interaktion mellan organisation och kund (eller motsvarande, t.ex. med- borgare). Kund är huvudbegreppet också i offentlig sektor, som orienterar sig allt mer mot service. (Försök till) överstatlig styrning av teknikmarknaden sker ge- nom konkurrensregler, exempelvis EU:s kamp för öppna stan- darder. Man kan alltså se en utveckling mot allt större likformighet. I denna utveckling är det rimligt att tänka sig betydligt fler standar- der. En standard är, i ett utvecklingsperspektiv, den bortre änd- punkten på ett spektrum som börjar med en strävan mot likfor- mighet för att göra livet enklare, går via spridning av goda idéer, överenskommelser, aggregerade kundpreferenser osv. till, när det gäller IT, W3C:s rekommendationer och slutligen formella stan- darder definierade av auktoriserade standardiseringsorgan. Men även efter denna formella slutpunkt fortsätter utveck- lingen, och det råder konkurrens också mellan formella standarder; teknikutveckling och marknadskrav har fler än en gång gjort att formella standarder är obsoleta, dvs. inte längre tillämpas. Standarder kan också stå i vägen för utvecklingen, och den vik- tigaste frågan för standardisering är egentligen inte om man ska ha standarder – utan när och hur. Dessutom är standardens fokus och omfattning av betydelse: 1.När ska man standardisera en produkt eller process? 2.Hur ska standardiseringsprocessen gå till? 3.Vad ska standardiseras? IT kan standardiseras på flera nivåer: 1.Datakommunikation – hur ettor och nollor färdas i ledningar eller genom luften. 2.Data – förutsättningen för att kunna använda informationen i båda ändar av en ledning är att exempelvis personnummer finns och har en enhetlig form. 3.Metadata – förutsättningen för en sökmotor som Google är att informationen sorteras och kategoriseras. data innebär både snabbare sökningar och bättre träffar, men det innebär ofta stora kostnader. 4.Datahantering, eller s.k. ändutrustning – att de program som används för att hantera data är likartade underlättar spridning. Ordbehandlare är tämligen identiska, användargränssnitt för generella program likaså, liksom mobiltelefoner. Detta ger stora vinster i både utveckling, produktion och användning. 5.Produktionsspecifika komponenter – kartor, läroböcker, affärs- brev, företagsredovisningar etc. har mer eller mindre standardi- serad form, och det är just mer eller mindre som är problemet. Mer kan ge enorma standardiseringsvinster i form av bättre produktionsredskap, snabbare processer eller annat. Ordbe- handlingsdokument och e-brev är exempel på detta. Mindre in- nebär i stället att kommunikation eller jämförelse blir svår, dyr eller omöjlig. Att landstingen inte i särskilt hög grad kan skicka bilder mellan varandra, ens internt, är ett exempel. Flera av ovanstående punkter, åtminstone 2–5, kan inte standardi- seras på ett rimligt sätt enbart utifrån tekniska hänsyn, utan de för- utsätter även en viss standardisering på organisations- eller branschnivå. Det pågår också en trend mot allt mer omfattande arkitekturer – Enterprise Architecture är ett exempel på detta. På EU-nivå görs försök att genomdriva s.k. öppna standarder, till skillnad från tillverkarspecifika. Anledningen är främst konkur- rensskäl i form av konkurrensneutralitet. Om man tittar på Inter- netutvecklingen så inser man att det är just öppenheten som möj- liggjort den starka och snabba utvecklingen. Författaren brukar jämföra Internetutvecklingen med utvecklingen inom kabel-tv-näten. De senare sågs, liksom Internet, i ett tidigt skede som möjliga bärare av alla slags digitala tjänster till hemmen, men av detta blev som bekant intet, utom just tv, där inlåsningseffekter dessutom hindrar den enskilde att fritt välja leverantör och därmed vilka tv-kanaler man vill se. Enligt Lessigs resonemang är öppna standarder en absolut nödvändig förutsättning för utveckling. Generellt gäller att på ju mer generell nivå man standardiserar, desto större är vinsterna. Internet och TCP/IP-protokollen för datakommunikation, innebär standardisering på nivå 1 i listan ovan. En global marknad blev vinsten. Standardiserad ändutrustning (punkt 4) ger enormt minskad kostnad för att lära sig hantera ut- rustningen men innebär oftast i huvudsak långsammare spridning av tekniken, och därmed bromsas teknikutvecklingen. Standardise- ring på produktionsspecifika komponenter ger i vissa fall stora vinster, i andra fall mindre. Här blir specifik situationsanalys avgö- rande. XML-baserade affärsspråk, som UBL, är ett exempel på något som gett affärskommunikation ett lyft genom att man kan ha t.ex. automatiska fakturor och beställningar. Frågan är om det inte huvudsakligen är tekniknivån genom XML och Internet som betytt mest, eftersom dessa tekniker erbjudit en stor marknad till låg kostnad. En tidigare standard, , erbjöd i jämförelse en liten marknad med bilaterala avtal, till relativt hög investeringskostnad. Standardisering på organisations- eller branschnivå, slutligen, faller delvis utanför ramen om man bara talar om teknik, men är en grundförutsättning för alla punkter ovan utom nivå 1. Ett exempel är tulldata, där teknikensningen har stor betydelse, men utan gemensamma begrepp och överenskommelser i bran- schen vore den inte meningsfull.TPF2FPT Oavsett möjligheterna till vinster blir varje standardiseringssitu- ation i praktiken föremål för olika aktörers agerande – och varje standard har sin unika historia. 11.3Begrepps- och informationsstandardisering i e- förvaltningen Vi går över till några specifika policyområden av stor betydelse för IT-standardområdet. har det pågått en debatt bland myndigheterna om begreppsstandardisering. Statskontoret framhöll 2002TPF3FPT att offentlig information som är lagrad hos olika myndigheter ska vara sökbar från en och samma portal och att det därför behövdes en märkning av information (sid. 19): enligt en gemensam, systemoberoende och teknisk hållbar metod, och lagras så att den är åtkomlig för sökmotorn. Regeringen har redan fattat beslut om en sådan standardisering av den information som be- hövs för att den särskilda rättsportalen Lagrummet ska kunna fungera. Motsvarande gäller för all information som en myndighet kan behöva för att kunna fullfölja sin handläggning av ett ärende. 2TP PT Se Bilaga 4 där IT-standarens betydelse i 12 olika fall beskrivs och analyseras. 3TP PT Statskontoret: Framställning med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk förvaltning. 2002–04–03. Statskontoret tog i en rapport (2003:18)TPF4FPT upp frågan om gemensamma terminologier (sid. 45): Detta är ett mycket komplicerat område. För att undvika att utveck- lingen bromsas upp av terminologifrågorna bör dessa hanteras i av- gränsade projekt – projekt som bör ha till uppgift att hantera avgrän- sade branschers eller sektorers gemensamma terminologi. Det före- slagna samordningsorganetTPF5FPT för elektronisk kommunikation bör ha som uppgift att samordna arbetet. Det praktiska arbetet förutsätter expertkompetens inom respektive sektor och bör därför delegeras till de myndigheter som har ämneskunskapen. Statskontoret kan bidra med prioriteringsråd och generellt metodstöd samt organisera erfaren- hetsutbytet mellan olika projekt. Ett resultat i linje med ovanstående resonemang är e-nämndens dokument Riktlinjer för utveckling av standardmeddelanden för för- enklat informationsutbyte med elektroniska standarddokument (05:01, 2005–02–03). Frågor om begrepps- och informationsstandardisering är viktiga frågor för många myndigheter i statsförvaltningen, inte minst hos Verva, liksom i kommuner och landsting, och hos SIS och det är dessutom en huvuduppgift för (). I remissvaren på betänkande Digitala tjänster – hur då? (SOU 2003:55) diskuterades begreppsstandardiseringen av flera myndigheter, t.ex. som framförde: Landsting, regioner och kommuner bedriver ett omfattande termino- logiarbete oftast i anslutning till införande av informationssystem. Nationella rekommendationer inom terminologiområdet efterfrågas. är knappt 500 begrepp och termer rekommenderade --- Ett samlat och samordnat arbete är nödvändigt för att vård- och omsorgsdoku- mentationen ska bli så enhetlig och entydig som möjligt. () underströk i sitt remissvar värdet av att samverkande myndigheter använder gemensamt överenskomna begrepp. Dessa begrepp borde även stämmas av med intressenter utanför myndighetsvärlden. Begreppsproblematiken aktualiserade både i 24-timmararbetet och vid Statskontorets upphandling av infrastruktur. () framförde att utan en gemensam terminologi grundad på begreppstänkande, saknas förutsättningar för en effektiv kommunikation: 4TP PT Samverkan 24-timmars myndigheter – Sammanhållen elektronisk förvaltning. Statskontoret 2003:18 (2003–06–23). 5TP PT Den kommande e-nämnden. Terminologi används i för mer än vad TNC traditionellt sysslar med, exempelvis inkluderar det etablerade och tillämpade taxonomier samt koder och beteckningssystem, såsom postkoder, valutor och kemiska ämnen. Men i huvudsak handlar det ändå om definitionsbaserad och begreppsstrukturerad terminologi. Sektorsvisa resultat skall tvättas rena från termer, begrepp, föreställ- ningar och processer så att de kan användas av flera. Informationsstan- dardisering skapar positiva förutsättningar för industrin att utvecklas och verka på nya marknader. Huvudmannen för denna neutrala arena skulle mycket väl kunna ingå i de uppgifter som ITK [anm. IT- kommissionen] föreslår att svarar för. Vi uppfattar begrepps- och informationsstandardiseringen som en stor och strategisk fråga för den offentliga sektorn. Ambitionsni- våer, inriktning och prioriteringar måste studeras, eftersom det förmodligen kommer att handla om stora investeringar för framti- den, möjligen i miljardklassen . Begreppsstandarderna har en dubbel karaktär, eftersom inne- hållet ofta är sektorspecifikt men begreppsproblemen är generiska. Det behövs också en förvaltningsgemensam begrepps- och infor- mationsstandardisering. Följande dokument från olika sektorer behandlar begreppsstandardisering inom respektive sektor: Geodatasektorn – Nationell geodatastrategi. tillsammans med , rapport som svar på regerings- uppdrag (2007–03–29). Vård och omsorg – Normerad användning av begrepp och termer och en enhetlig informationsstruktur inom vård och omsorg. Soci- alstyrelsen (). Bolagsregistersektorn – 6th framework programme project: (Business Register Interoperability Throughout Europé () samt . (2007–01–12). Här kan även nämnas initiativ för att få en standard för platsannonser och levnadsbeskrivningar (CV) för den svenska marknaden. Arbetet baseras på det standardiseringsar- bete som pågår inom . Genom XML-tekni- ken ges möjlighet att automatiskt överföra information oberoende av vilka system eller format som används. ningar för ett rationellt och kostnadseffektivt informationsflöde mellan olika aktörer. Denna standard etableras inom EU. Våra kontakter med personer kunniga inom begreppsstandardi- seringTPF6FPT tyder på att det är svårt att peka ut något område där beho- vet av begreppsstandardisering inte finns, vilket framgår t.ex. av TNC:s publikationsförteckning. Begrepps- och terminologiarbete pågår , bl.a. dolt i alla nya IT-projekt, men kostnaderna är inte synliga och resultaten samordnas och återanvänds alltför säl- lan, vare sig mellan eller inom myndigheter, och de går därför för- lorade i brist på övergripande systematik. Särskilt viktigt anser man det vara att områdesexperter deltar i terminologiarbetet, även om dessa inte själva ser ett behov. Det är också viktigt att trycka på det terminologiarbete som behöver bedrivas mellan myndigheter, liknande det pågående fas- tighetsinformationsprojektet mellan Lantmäteriet och Skattever- ket. Svårigheten med dessa projekt är ofta att få tillgång till det nödvändiga verksamhetskunnandet – vilket man inte kan köpa av IT-branschen. Det finns också en rad myndighetsgemensamma begrepp som ingen tycks ha ett naturligt ansvar för att definiera, utveckla och förvalta men som alla behöver (anslag, handling, kund etc.). Många områden, t.ex. sjukvården utvecklas snabbt vilket krä- ver ständig anpassning av vissa begrepp (genom förvaltning). Experter framhåller att det är särskilt viktigt att arbeta begreppsorienterat och med semantisk överblick i samband med utvecklingen av samverkande informationslösningar. Hälso- och sjukvården är ett exempel, där och m.fl. har utarbetat en metod för interoperabilitet i samverkande infor- mationslösningar (Regelverk för interoperabilitet i vård och omsorg, Metoden poängterar terminologiarbetets roll i utvecklingen av dessa regelverk. Metoden inkluderar också processen fram till själva programutvecklingen, men inte själva programutvecklingen. I arbetet kring RIV-metoden påpekas ofta att det är viktigt med en semantisk överblick genom hela processen – från problemställning till färdigt program. 6TP PT Följande stycken bygger i huvudsak på en e-posdialog mellan utredningen och företrädare för Verva och TNC. Flera av de tekniska kommittéerna vid SIS arbetar med standardise- ring av den innehållsliga information som är en förutsättning för användning av IT, framför allt inom området geografisk informa- tion (): TK 115 – Terminologi och språkliga resurser TK 323 – för geografisk information TK 466 – Belägenhetsadresser TK 320 – Väg- och järnvägsinformation TK 501 – Planeringsinformation. I en handledning som utarbetats inom belyses momenten i den process som begreppsstandardiseringen går igenom: 4.skapandet av ett överföringsformat genom s.k. XML-dokument. I och med steg 4 kan begreppen ges en plats i en IT-applikation. () har verkat för att skapa en ändamålsenlig terminologi som kan användas inom näringsliv, myndigheter, utbildningsväsen och massmedier. TNC är ett aktiebolag. Huvuddelen av TNC ägs av , och . TNC leder och genomför terminologiska projekt och olika projekt som rör informationsstrukturering hos myndigheter och företag. medverkar TNC i metodutveckling och utbild- ning för strukturering av information för elektroniskt informa- tionsutbyte inom vård och omsorg, bl.a. för , och man har även bl.a. initierat ett projekt för att reda ut basbegreppen för e-legitimationer. TNC har vidare fått regeringens uppdrag att svara för uppbyggnaden av en nationell termbank, Rikstermbanken. Till begrepp hör också s.k. identifierare, dvs. standarder för att identifiera olika företeelser.. Personnumret, en internationellt sett ganska unik standard för personidentifiering, växte t.ex. fram som ett av de mest kända exemplen på en svensk begreppsstandard. En proposition med förslag till ett gemensamt födelsenummer lades fram av Folkbokföringskom- mittén i dess betänkande med förslag till omorganisation av folk- bokföringen (SOU 1944:52). Den bestämmelse om födelsenum- mer som slutligen beslutades av , § 3 i Folkbokföringsför- ordningen, lyder (prop. För envar i riket kyrkobokförd person skall finnas ett i den ordning Konungen bestämmer av länsbyrå eller riksbyrån fastställt födelse- nummer, udda för man och jämnt för kvinna, avsett att i förening med uppgift om födelsetiden användas som identititetsbeteckning. Den beslutade paragrafen gav utrymme för variation inom en snäv ram, nämligen att kedjan år–månad–dag kunde få varierande form, men vid datoriseringen av folkbokföring, taxering och uppbörd krävdes en bättre specificering. Därför föreslogs (prop. 1967:88) följande lydelse av § 7 i Folkbokföringsförordningen, vilket också blev beslut: För varje person fastställes personnummer som identitetsbeteckning. Personnummer anger födelsetid samt innehåller vidare födelsenummer och kontrollsiffra. Födelsetiden anges med sex siffror, två för året, två för månaden och två för dagen i nu nämnd ordning. Födelsenumret består av tre siffror och är udda för man och jämnt för kvinna. Genom en proposition 1990/91 om ny folkbokföringslag m.m. lades två rader till den tidigare formuleringen: Mellan födelsetiden och födelsenumret sätts ett bindestreck som byts ut mot ett plustecken när en person fyller . Standarden fick alltså tidigt en utformning som, med någon modi- fiering, hållit till våra dagar, men tycks klockan börja klämta för personnumret, såsom det har fungerat fram till . I en artikel i aviserade nämligen generaldi- rektören för att vissa födelsedagar håller på att ta slut eftersom invandrare schablonmässigt tilldelas som där- med håller på att ta slut. Framtidens personnummer måste därför kanske lämna principen om att vara betydelsebärande, menade han, och vill därför inrätta personnummer som inte av- speglar personens födelsedatum. Identifierarna är en stor och viktig kategori, och de finns i många olika varianter – organisationsnummer, fastighetsnummer, väg- nummer, husnummer etc.TPF7FPT Identifierarnas utformning innehåller viktiga principer, och i en PM från LantmäterietTPF8FPT diskuteras behovet av en unik identifierare när det gäller geografisk information. För att klara förändringar, t.ex. uppdateringar, av data över systemgränserna, krävs nämligen att enskilda objekt kan identifieras på ett universellt sätt. Det räcker inte att objektet kan identifieras inom sitt ursprungliga system utan det måste vara unikt bland alla de system som kan tän- kas lagra eller referera till objektet. Det finns en identifierare som uppfyller detta krav, nämligen Unique Identifier (UUID). UUID följer en standard (ISO 11578), och den finns implementerad på varje PC och används internt inom operativsystemet för att hålla ordning på resurser i nätverk, filer och annat. Ett alternativ till UUID är , dvs. Nuvarande standard är begränsad till antal, dvs. har en ändlig namnrymd, och håller på att ta slut. En ny version av standarden är dock på väg och ska medge adressering av varje atom i universum. Motivet för denna standard är att den skulle göra varje dokument och varje datamängd direkt sökbar på Internet. 7TP PT Följande avsnitt är en redigerad version av en e-postdialog mellan , , , SIS, och utredningen. 8TP PT Lantmäteriet. Modellbaserat och inkrementellt datautbyte med unika identifierare. Lant- mäteriets regelverk för hantering av förändringsdata. Förstudierapport uppdaterad 2004–12– 09. En fråga som diskuteras i anslutning till identifierare är vilken grundprincip som ska följas. En linje är att hålla sig till typen UUID; då spelar det ingen roll vilket enskilt objekt eller vilken objekttyp som identifieras och inte heller vem som är utgivare (spårbarhetsaspekten). En sådan identifierare är inte heller betydel- sebärande. De som förespråkar andra alternativ menar dock att det behövs olika typer för olika ändamål. Även om personnumren skulle änd- ras till att vara icke betydelsebärande, kan man inte ersätta dem med UUID. Personnummer och organisationsnummer är exempel på en sorts klartext som ska kunna hanteras i den analoga värl- den, menar kritikerna. Dessa frågor finns med i förberedelserna för införandet av Inspire-direktivet, där Inspire och har före- slagit en unik identifierare. Det är dock ännu inte avgjort om denna identifierare i så fall kommer att vara betydelsebärande eller inte. På olika ställen i detta betänkande har det framkommit att det finns beröringspunkter mellan den offentliga sektorns IT-standardise- ring och olika näringspolitiska frågor, särskilt främjandet av inno- vationer och småföretag i samband med upphandling. Upphandling syftar i första hand till att tillgodose behov hos förvaltningen, och upphandlingsreglernas främsta betydelse för näringspolitiken är att se till att upphandlande myndigheter behandlar leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt att upphandlingsför- farandet är så öppet som möjligt (se t.ex. SOU 2005:22, 5 § i för- slaget till ny upphandlingslag, sid. 15). Upphandlingen, som beslutas decentraliserat av statliga myn- digheter, kommuner och landsting har uppenbarligen stora effekter på marknadsstrukturen – effekter som inte utan vidare går att komma åt med upphandlingsregler. Vill man stimulera innovatio- ner och småföretag med hjälp av IT-standarder tycks detta få ske i huvudsak på annat sätt. Standardiseringsfrågor tycks dock ännu inte ha funnits på de statliga näringspolitiska myndigheternas agenda, även om och har utrett frågor om offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, och därmed också i