sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Mot bakgrund av den kommunala finansieringsprin- cipen bör frågan dock övervägas, tillsammans med övriga tillkom- mande uppgifter för kommunerna, i samband med att närmare anvisningar för redovisning och rapporteringsskyldighet tas fram under ärendets fortsatta beredning. Några nya krav ställs egentligen inte på de fristående skolorna. Istället kan den ökade tydligheten underlätta kontakterna mellan skola och kommun och på så sätt leda till ett mindre resurs- krävande arbete ifråga om bidragen. Det som tillkommer är att de fristående skolorna och de övriga enskilda verksamheterna måste redovisa sina lokalkostnader för kommunen för att bidraget för dessa ska kunna fastställas. Det kravet torde dock inte medföra någon större belastning för skolorna. Det finns skäl att tro att den nya möjligheten till förvaltnings- besvär kommer att leda till en ökning i antalet överklaganden, sär- skilt inledningsvis. Visserligen har det även med den nuvarande möjligheten till laglighetsprövning förekommit att kommunernas bidragsbeslut har blivit föremål för domstolsprövning. Det får dock antas att möjligheten till förvaltningsbesvär trots allt kommer att medföra en viss ökning av måltillströmningen och därmed i viss mån ökade kostnader för domstolarna. Utredningen bedömer emellertid att ökningen inte blir så stor att den får någon nämnvärd påverkan på domstolarnas arbete och kostnader. För vidkommande tillkommer vissa uppgifter med anknytning till riksprislistans utökade innehåll och de ökade krav som ställs på uppgiftslämnande från kommuner och fristående skolor. Eftersom den närmare utformningen av de uppgifterna inte är klar saknar utredningen möjlighet att bedöma om det får några kostnadsmässiga konsekvenser. får också i uppgift att registrera och publicera de an- mälningar som kommer in från fristående skolor som har fått god- kännande eller beviljats rätt till bidrag. Den uppgiften har dock karaktären av uppföljningen av de beslut som har meddelat och kan inte anses utgöra någon ytterligare börda för myndigheten. 8.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Bestämmelsen reglerar grunderna för bidrag till enskilda förskolor och skolbarnomsorg. De huvudsakliga förändringarna har gjorts i tredje och fjärde styckena. I tredje stycket anges vilka fem kostnads- slag som bidraget ska avse. Dessa har närmare redovisats i av- snitt 6.7.1. Jämfört med de fristående skolorna skiljer sig förskolan och skolbarnomsorgen på det sättet att det i förskolan inte före- kommer någon självständig elevvård. Sådana åtgärder ryms istället inom förskolans uppgift att ge omsorg. I förskolan används inte begreppet undervisning. Där talas det istället om pedagogisk verksamhet och omsorg. Denna skillnad har behandlats i avsnitt 6.8. Kriterierna för att särskild ersättning ska utgå för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd har redovisats i avsnitt 6.7.2. I fjärde stycket kommer den s.k. likabehandlingsprincipen till uttryck. Som en följd av det har den tidigare bidragsprincipen i tredje stycket tagits bort. Enligt den för förskolan nya likabehand- lingsprincipen ska bidraget till enskilda förskolor och fritidshem i fortsättningen ska bestämma efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna förskoleverk- samheten och skolbarnomsorgen. Av redogörelsen i avsnitt 6.4. framgår att det är kommunens budget för det kommande kalender- året som ska utgöra grunden för beräkningen av bidraget. Ändringarna i femte stycket är följdändringar på grund av de nya bidragsreglerna i tredje och fjärde styckena. Innebörden är att om kommun beslutar att lämna bidrag ska det ske i enlighet med reg- lerna i de två föregående styckena. I första stycket har möjligheten till överklagande av kommunens bidragsbeslut genom förvaltningsbesvär lagts till. Hänvisningen till tredje och fjärde styckena anger att det endast är besluten om bidragets storlek som får överklagas. Kommunens skyldighet att lämna bidrag enligt bestämmelserna i första och andra stycket kan inte bli föremål för prövning med stöd av den föreslagna möjlig- heten till överklagande, se även avsnitt 6.2.1. Ändringarna i övrigt är redaktionella. Paragrafen reglerar förskoleklass som bedrivs av annan enskild huvudman än en fristående skola. I första stycket har den tidigare bidragsprincipen tagits bort och istället ersatts av likabehandlings- principen, som tagits in i ett nytt tredje stycke. Av avsnitt 6.4. fram- går att det är kommunens budget för det kommande kalenderåret som ska ligga till grund för beräkningen av bidraget. I andra stycket finns uppräknat de kostnadsslag som bidraget ska täcka. Föränd- ringarna har närmare beskrivits i avsnitt 6.7.1–2. Paragrafen avser förskoleklass som anordnas av en fristående skola. Reglerna om hur bidrag ska bestämmas överensstämmer med 10 §. I första och andra styckena har möjligheten till överklagande av kommunens bidragsbeslut genom förvaltningsbesvär lagts till. Av hänvisningarna till andra och tredje styckena i respektive 10 och 10 b § framgår att det endast är kommunens beslut om bidragets storlek som får överklagas med stöd av den här bestämmelsen. När det gäller förskoleklass som anordnas av en annan enskild huvud- man än en fristående skola saknas det därför möjlighet att genom förvaltningsbesvär överklaga kommunens beslut om att avslå en ansökan om bidrag, se avsnitt 6.2.1. Ändringarna i övrigt är redak- . Paragrafen reglerar bidrag till fristående grundskolor och överens- stämmer med motsvarande regler för förskolan (2 a kap. 17 §) och förskoleklassen (2 b kap. 10 och 10 b §§). I fjärde och femte styckena har likabehandlingsprincipen och regleringen av vilka kostnader som bidraget ska täcka förts in. Den närmare innebörden av dessa har utförligt redovisats i avsnitt 6.4 och 6.7.1–2. I sjunde stycket (tidigare femte stycket) har följdändringar gjorts beträffande hänvisningen till andra stycken i paragrafen. Ändring- arna är föranledda av paragrafens nya utformning. Ändringarna i övrigt är enbart språkliga. Paragrafen innehåller bestämmelser om bidrag till fristående obliga- toriska särskolor. I första och tredje stycket har till att börja med gjorts tillägg så att det uttryckligen framgår att paragrafen avser den obligatoriska särskolan, se avsnitt 6.2.1. I de nya fjärde och femte styckena har de nu föreslagna bidragsreglerna och likabehand- lingsprincipen arbetats in, se avsnitt 6.7.1–2 samt 6.4. I andra stycket har tagits bort kravet på att den fristående skolan bara är skyldig att ta emot elever med individuella program om överenskommelse om bidraget träffats med kommunen. Bidrag för individuella program omfattas istället av samma bidragsregler som gäller för de nationella och specialutformade programmen enligt 8 c §. Frågan har behandlats i avsnitt 6.5.1. Ändringarna i övrigt är språkliga. Paragrafen reglerar bidrag till fristående gymnasieskolor och avser nu alla typer av program i gymnasieskolan. Det betyder att såväl nationella som specialutformade och individuella program omfattas av de nya bidragsreglerna. Det framgår av tredje stycket (tidigare andra stycket), där likabehandlingsprincipen kommer till uttryck. Med hänsyn till att i sitt beslut om rätt till bidrag hänför en utbildning till ett visst nationellt program saknas särskild regler- ing av bidrag för specialutformade program. När det gäller indivi- duella program grundar sig rätten till bidrag för dessa på att den fristående skolan har rätt till bidrag för utbildning på ett eller flera nationella program. I avsaknad av särskild reglering av rätt till bi- drag för individuella program föreslås därför inte någon särskild reglering för dessa utbildningar. I andra stycket finns regler om vilka kostnader bidraget ska vara ersättning för. Stycket överensstämmer med vad som gäller för övriga skolformer och har behandlats närmare i avsnitt 6.7. I tredje stycket har till att börja med den förändringen gjorts att jämförelsen med kommunens resursfördelning inte endast ska ske ifråga om gymnasieutbildningar som kommunen själv anordnar. Fortsättningsvis ska även utbildningar som ingår i kommunens utbildningsutbud på grund av t.ex. samverkansavtal med en annan kommun eller genom att två eller flera kommuner har en gemen- sam , också beaktas när bidraget be- stäms. Det är därför alla utbildningar som kommunen erbjuder sina egna elever och som ingår i kommunens resursfördelning till den egna verksamheten – budgeten – som ska beaktas när bidraget bestäms. Det ska även gälla för individuella program. I samma stycke har kravet på hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov tagits bort. Skälen för det har redo- visats i avsnitt 6.2.3. Det tidigare femte stycket om hur bidrag för individuella pro- gram ska bestämmas har tagits bort. Bidrag för individuella pro- gram ska i fortsättningen bestämmas på samma sätt som övriga gymnasieutbildningar, se avsnitt 6.5.1. I övrigt har enbart gjorts ändringar som är föranledda av att paragrafens styckeindelning har ändrats och av språkliga skäl. Bestämmelsen reglerar bidrag för elever i fristående gymnasie- särskola. Andra stycket har ändrats och innehåller nu motsvarande regel om vilka kostnader som bidraget ska utgöra ersättning för som gäller för övriga skolformer. Därmed har den tidigare regeln om att bidraget ska bestämmas efter överenskommelse mellan den fristående skolan och kommunen slopats. Det betyder också att det är regeringens uppgift att bestämma bidragets storlek när någon överenskommelse inte har kunnat träffas mellan kom- munen och den fristående skolan. Istället följer det av det nya fjärde stycket att riksprislistan ska gälla även för gymnasiesärskolan. Motiven för förslaget finns i avsnitt 6.5.2. Där anges också att ska fastställa belopp enligt riksprislistan för utbildning i gymnasiesärskolan. I fråga om tillämpningen av andra och tredje stycket hänvisas till avsnitt 6.4 och 6.7. Tredje stycket anger att bidraget ska fastställas efter samma grunder som kommunen tillämpar för fördelningen av resurser till den ut- bildning i gymnasiesärskolan som kommunen erbjuder. Utredning- ens överväganden i denna del finns i avsnitt 6.5.2. I paragrafen har lagts till ett nytt andra stycke som anger att kom- munens beslut om bidrag till fristående grundskolor, obligatoriska särskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor får överklagas genom förvaltningsbesvär. I sista meningen i paragrafens första stycke lämnas ett bemyndig- ande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, att begära in sådana uppgifter från kommuner som behövs för att bidragsbelopp enligt riksprislistan ska kunna fastställas för utbildningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Därmed in- förs en obligatorisk rapporteringsskyldighet. I förslaget om en ny bestämmelse (2 kap. 12 b §) i förordningen om fristående skolor lämnas möjlighet för att meddela närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten, se kommentaren nedan. Förslaget har närmare beskrivits i avsnitt 6.2.4. I paragrafens andra stycke har ett tillägg gjorts som ger reger- ingen, eller den myndighet regeringen bestämmer, rätt att ålägga huvudmannen för en fristående skola skyldighet att lämna upp- gifter om och när verksamheten enligt en beviljad rätt till bidrag ska inledas. Paragrafen ger möjlighet att meddela före- skrifter om anmälningsskyldighet för fristående skolor som har fått rätt till bidrag. Frågan har närmare behandlats i avsnitt 6.4. ningsplikten sätts också in i sitt sammanhang när kommunens hand- läggningen av beslut om bidrag beskrivs i avsnitt 6.6. Utredningen kommer under det följande arbetet att lämna förslag om ansöknings- och tillståndsförfarandet och kommer då att över- väga om anmälningsskyldigheten ska knytas till en viss tidpunkt. 8.2Förslaget till förordning om ändring i förordning (1996:1206) om fristående skolor Paragrafen är ändrad i enlighet med förslaget om nya regler för fast- ställande och utbetalning av bidrag som presenterades i avsnitt 6.4. Barn börjar i förskoleklassen höstterminen det år de fyller . Det betyder att det först blir känt för kommunen efter att ter- minen har börjat att ett barn går i förskoleklass i en fri- stående skola. Det innebär att bidraget ska bestämmas omgående efter att terminen har börjat. Eftersom förskoleklassen varar ett läsår blir det fråga om ett första bidragsbeslut för den återstå- ende delen av det första kalenderåret, dvs. Enligt den föreslagna huvudregeln ska det då avse perioden fr.o.m. . Därefter ska kommunen inför det kommande kalenderåret fatta ett nytt bidragsbeslut för . Regler om fastställande, redovisning och utbetalning av bidrag för barn som går i förskoleklass hos en annan enskild huvudman än en fristående skola regleras i 4 kap., se nedan. I paragrafen anges att bidraget, om inget annat har avtalats, ska be- talas ut . Med hänvisning till de förändringar som före- slagits i 4 b § fyller den tidigare bestämmelsen i andra stycket inte längre någon funktion. Den har därför tagits bort. Paragrafen har ändrats och innehåller regler om fastställande och utbetalning av bidrag till fristående grund- och obligatoriska sär- skolor. Den motsvarar vad som gäller för förskoleklass enligt 1 kap. 4 b §. Reglerna har beskrivits utförligt i avsnitt 6.4. Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 §. Paragrafen reglerar fastställande och utbetalning av bidrag till fri- stående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor på samma sätt som 1 kap. 4 b § och 1 a kap. 8 a §. Innebörden av reglerna beskrivs i avsnitt 6.4. Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 § och 1 a kap. 9 §. I paragrafen första stycke har bestämmelsen om tillägg för den nationellt fastställda inriktningen musik inom det estetiska pro- grammet ersatts av ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om bidragsbelopp för två nationellt fastställda inrikt- ningar. Det gäller dels den nämnda musikinriktningen på det estetiska programmet, dels inriktningen transport och logistik på fordonsprogrammet. Skälen för förslaget har redovisats i avsnitt 6.2.5. Som en konsekvens av förslagen i 9 kap. 8 a § skollagen hänvisas istället till den paragrafens femte stycke, som anger i vilka fall som riksprislistan ska tillämpas. För gymnasieskolans vidkommande ska riksprislistan alltså innehålla bidragsbelopp för de nationella program- men, för de två nämnda nationellt fastställda inriktningarna samt för individuella program. Detta redovisa närmare i avsnitt 6.2.4. Utredningen föreslår också att riksprislistan ska innehålla bidrags- belopp för gymnasiesärskolan, se 12 a §. Paragrafen är ny och lämnar bemyndigande för att fastställa belopp enligt riksprislistan för gymnasiesärskolan. Detta ersätter regeringens tidigare skyldighet, enligt 9 kap. 8 c § andra stycket skollagen, att bestämma bidrag till en fristående gymnasie- särskola i de fall då skolan och kommunen inte lyckas träffa överenskommelse om bidragets storlek. Förslaget behandlas i avsnitt 6.5.2. Paragrafen är ny och ger möjlighet att begära in upp- gifter från kommunerna om de beräknade kostnaderna för gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. I enlighet med huvudregeln är det kommunens budgeterade kostnader för det kommande kalen- deråret som ska rapporteras. Det ska ske i direkt anslutning till att kommunen har beslutat om budget för sin verksamhet. Genom bestämmelsen blir uppgiftslämnandet för underlaget till rikspris- listan obligatorisk och vilar inte längre på frivillig grund. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.2.4. 1–2 §§ Kapitlet är nytt och reglerar kommunens skyldigheter att fastställa, redovisa och betala ut bidrag för förskolor, skolbarnomsorg och förskoleklass med enskild huvudman. Beträffande förskoleklassen avses alltså verksamhet som drivs av annan enskild huvudman än en fristående skola. Regleringen av bidrag för sådan utbildning finns i 2 b kap. 10 § skollagen. I sak överensstämmer reglerna med vad som gäller för bidrag enligt motsvarande bestämmelser i 1 kap. 4 b och 5 §§, 1 a kap. 8 a och 9 §§ samt 2 kap. 10–11 §§. Lika villkor för offentliga och fristående En särskild utredare skall föreslå hur man på några områden skall ändra i lagstiftningen så att offentliga och fristående skolor skall kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Utredaren skall lämna förslag till författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor skall beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt så att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att efter överklag- ande pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. Utredaren skall överväga om det bör vara möjligt för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. Utredaren skall i så fall lämna förslag på reglering. Utredaren skall pröva hur den nuvarande bestämmelsen om krav på minst 20 elever för godkännande av vissa fristående skolor kan avskaffas. Utredaren skall lämna förslag till hur ansöknings- och tillstånds- förfarandet bör utformas så att det blir mer transparent och rätts- säkert. Utredaren skall undersöka möjligheterna till och behovet av att det i lagstiftningen införs en rätt för fristående skolor som motsvarar gymnasieskolan att lägga ut viss undervisning på entreprenad. Den del av uppdraget som avser förvaltningsdomstolarnas pröv- ning av beslut om bidrag skall redovisas . Uppdraget skall slutredovisas . Fristående skolor är en självklar och viktig del av det svenska skol- väsendet. De bidrar till en ökad mångfald som i sin tur ökar valfri- heten för alla elever. Rätten att välja skola är en demokratisk självklarhet i ett pluralistiskt samhälle. Fristående skolor medverkar till att stärka den pedagogiska utvecklingen och förnyelsen i svenskt skolväsende. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver också kommuner- nas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. Regeringen anser mot den bakgrunden att principen om lik- värdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem och skolor oavsett huvudman skall stärkas. Med dagens ersättningssystem är emellertid de fristående förskolorna, förskoleklasserna och skolorna beroende av kommunernas bedömning i fråga om hur stor ersätt- ningen per elev skall bli. Ersättningssystemets utformning är av central betydelse för de fristående huvudmännens möjlighet att be- driva sin verksamhet. Regeringen finner det därför angeläget att ut- veckla och stärka förutsägbarheten och rättssäkerheten i ersätt- ningssystemet. När prövar ansökningar om godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor, bedöms bl.a. huvud- mannens förutsättningar att leva upp till kravet på långsiktighet och stabilitet. Verksamheten skall inte vara av tillfällig karaktär, utan eleverna och föräldrarna skall kunna räkna med en stadigvarande skolgång. har skärpt rutinerna för tillståndsprövning . Hur skall kommunala beslut om bidrag kunna prövas fullt ut av förvaltningsdomstolarna? Av gällande lagstiftning om bidrag till fristående skolor framgår att bidrag skall lämnas av en elevs hemkommun till den skola där eleven genomgår utbildning. Det är en skyldighet för elevens hemkommun att betala ut bidrag till huvudmannen för den fristående skolan, men någon rättighet för huvudmannen att få bidrag av en viss storlek finns inte. Huvudmannen kan nämligen inte vända sig till domstol och där få fastställt vilket belopp kommunen måste betala. medför att huvudmannen för den fristående skolan har en svag ställ- ning i förhållande till kommunen. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver kommu- nernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. har som sin mening gett regeringen till känna att regeringen skall återkomma med förslag som innebär att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning (bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Dagens möjlighet till s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) är otillräcklig för den fristående huvudmannens rättssäkerhet. har också beslutat att ändra skollagen så att etableringsfrihet införs för enskilda förskolor och fritidshem. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Förändringen trädde i kraft och innebär att kom- munerna är skyldiga att lämna tillstånd för förskolor och fritidshem som uppfyller kvalitetskraven. Likaså skall kommunerna, om till- stånd finns och verksamheten är öppen för alla barn, lämna bidrag till verksamheten. Liksom är fallet för huvudmän för fristående skolor har dock inte den enskilda huvudmannen möjlighet att begära pröv- ning av bidragsbeloppets storlek. Enligt tillkännagivande skall domstolen vid sin pröv- ning kunna fastställa vilken nivå en kommuns bidrag till en fristå- ende skola skall ha, inte bara som upphäva eller fastställa det överklagade beslutet. För att detta inte skall bygga på alltför stor skönsmässighet bör det i författning anges hur bidragets storlek skall beräknas. Ett flertal otydligheter i dagens regelverk, och dess för- arbeten, är särskilt problematiska. Dessa inkluderar främst kom- muners olika tolkningar av ersättningen för momsutgifter, lokal- kostnader respektive administrativa kostnader samt användningen av s.k. skolpliktskostnader vid fastställandet av bidragsbeloppet för en elev. Regeringen uppdrog genom beslut (U2005/7766/G) åt att i samråd med Kommuner och Landsting samt överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fristående skolor. har redovisat uppdraget i rapporten av uppdrag om pröv- ning och bidrag för fristående skolor (, dnr 2005:2943). Rapporten har remissbehandlats. Utredaren skall mot denna bakgrund lägga fram förslag om hur bestämmelserna i skollagen skall utformas så att kommunala beslut om bidrag till enskilda förskolor och fritidshem (2 a kap.), till för- skoleklasser med enskilda huvudmän (2 b kap.) samt till fristående skolor (9 kap.) skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning. Domstolen skall pröva inte bara om sökan- den har rätt till bidrag. Om sökanden begär det skall domstolen även pröva bidragets storlek. För att detta skall vara möjligt bör det i författning anges hur ett sådant bidrag skall beräknas. De krav som skall kunna ställas på kommunala resursfördelningsmodeller behöver därför preciseras. Utredaren skall, med utgångspunkt i ovan angivna tillkännagivande, utreda och lägga förslag till hur bidragens storlek skall beräknas. Utredaren skall därvid även beakta samt utredning Lika villkor mellan kommunala grundskolor och fristående skolor. Utredaren skall ha som utgångspunkt att kommunala och fristå- ende förskolor, fritidshem, förskoleklasser och skolor skall ha lik- värdiga ekonomiska villkor. Utredaren skall föreslå vilka kriterier som skall gälla för resursfördelningsmodeller så att de uppfyller krav på tydlighet, transparens och förutsägbarhet. Vid utformningen av dessa resursfördelningsmodeller skall utredaren också beakta de mervärdesskatterättsliga effekterna för olika huvudmän. Utredaren skall även föreslå hur ersättningen för lokalkostnader respektive administrativa kostnader skall kunna anses utgå på samma grunder, oavsett huvudmannaskap. Utredaren skall dessutom utreda och föreslå om och i så fall på vilka grunder s.k. skolpliktskostnader skall kunna ingå vid beräkning av bidraget till fristående grund- skolor. Kommunalt ägande i fristående skolor Rättsläget är oklart när det gäller i vilken utsträckning skollagen (1985:1100) kan anses ge en uttömmande reglering av i vilka former en kommun får bedriva skolverksamhet. Den gängse uppfattningen utgår från att kommunerna skall anordna sin skolverksamhet i egen regi i de kommunala skolorna. har det förekommit i några fall att en kommun tillsammans med näringslivet har bildat ett bolag för att driva s.k. industrigymnasier, som sedan förklarat berättigade till bidrag som fristående gymnasieskolor.