sou · GVB3100 · 2008-01-01 00:00:00 — Man kan redan av direktiven till denna utredning direkt utläsa att staten anser sig ha någon form av ansvar för att även utlänningar som vistas i landet har möjlighet att skaffa id-kort. Med hänsyn till detta samt till dels det allmänna ansvaret för landets invånare och dels till ansvaret för tillgängligheten av grundläggande betaltjänster, bör man sammanfattningsvis kunna säga att staten har ett ansvar för att alla i samhället har rimliga möjligheter att skaffa sig en allmängiltig id-handling. Man kan för övrigt – med beaktande av de rådande problemen – fråga sig om det finns någon realistisk lösning som inte förutsätter ett statligt ansvar; detta behandlas mer utförligt i avsnitt 6.3. Det är således utredningens uppfattning att staten bör ta ett större ansvar för att landets invånare har tillgång till en allmängiltig id-handling. 6.2Vissa grundläggande krav beträffande en id- handling Det är framförallt två saker som måste beaktas för att staten ska kunna uppfylla sitt ansvar. Dels måste id-handlingen vara till- räckligt tillgänglig för de som behöver en sådan handling och dels måste id-handlingen ha tillräckligt hög tillförlitlighet för att den ska kunna bli allmänt accepterad. 6.2.1Id-handlingen måste vara tillräckligt tillgänglig Utredningens bedömning: Det statliga ansvaret att på ansökan tillhandahålla en allmängiltig id-handling bör omfatta de som är folkbokförda i . Även om id-handlingen ska vara tillgänglig för dem som behöver en sådan handling är det med nödvändighet viktigt att göra vissa avgränsningar. Man måste t.ex. ställa krav på någon form av anknytning till . Utgångspunkter och allmänna överväganden I utredningsdirektiven talas om personer som inte är svenska medborgare men som har rätt att vara bosatta i . Det är dock inte rimligt att alla utlänningar som har rätt att bo i ska omfattas, eftersom det enligt gemenskapsrätten gäller som huvudregel att alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar har rätt att bo här även om de i och för sig aldrig satt sin fot i landet och inte heller avser att göra det. En starkare form av anknytning till landet bör krävas. Statens ansvar gäller alla i samhället. Därmed bör avses alla som ingår i det svenska samhället. Dit bör dock inte räknas turister och andra som besöker landet tillfälligt, även om de i och för sig i någon mån är en del av samhället den tid de befinner sig här. Asylsökande bör inte omfattas. Dessa har rest in i landet utan tillstånd – vilket i och för sig är naturligt för en skyddsbehövande – och inväntar besked om de ska beviljas tillstånd att stanna i landet. Om utlänningen inte får ett uppehållstillstånd ska han eller hon lämna landet. Så länge något uppehållstillstånd inte beviljats är utlänningens vistelse i landet sådan att man inte med någon säkerhet kan säga om denne kommer att ingå i det svenska samhället. Därtill hör att identitets- utredning pågår så länge utlänningen är asylsökande och att personen ifråga (ännu) inte är folkbokförd. Det förefaller mindre ändamålsenligt att låta ansvaret omfatta även personer i ett så tidigt skede. är i det skedet en adekvat handling som får anses vara tillräcklig. Det finns för övrigt gemenskapsrättsliga bestämmelser som reglerar vilka miniminormer som ska gälla för mottagande av asylsökande inom EUTPF2FPT. Av dessa följer inte något krav på att asylsökande ska ha tillgång till allmängiltiga id-kort. Det är inte rimligt att ställa högre krav på anknytning till landet än vad som gäller för att en person ska få bli folkbokförd. Folkbokföringssystemet är ett centralt system i det svenska samhället på vilket mycket annat i samhället vilar och det utgör en naturlig utgångspunkt i många sammanhang. Det bör därför också vara en naturlig utgångspunkt i den nu aktuella frågan. Det skulle alltså innebära att en förutsättning för att omfattas av statens ansvar att tillhandahålla en allmängiltig id-handling är att man är folkbokförd i landet. Det innebär även att en utlänning normalt måste ha antingen uppehållsrätt eller uppehållstillstånd, eftersom det är förutsättningar för att kunna bli folkbokförd. 2TP PT Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, EUT L 031, 06.02.2003, s. 18–25, (Celex 32003L0009). Utgångspunkter och allmänna överväganden Det är visserligen tänkbart att använda sig av ett annat bosätt- ningsbegrepp, som t.ex. det som gäller för socialförsäkrings- systemet. Men man ska då även beakta att folkbokföringsdatabasen är ett register som innehåller för identitetsbedömningen viktiga uppgifter som bl.a. adress och eventuella släktskap. Vidare är vissa uppgifter i databasen tillgänglig, dels genom det statliga person- adressregistret (SPAR), dels genom en bred samverkan med andra myndigheter i form av direktåtkomst till folkbokföringsdatabasen. Vid affärsförhållanden används uppgiften om personnummer ihop med SPAR för att kontrollera folkbokföringsadressen. Om man knyter an till folkbokföringssystemet vinner man alltså vissa ytterligare fördelar. Det skulle vara ett enkelt och bra alternativ att rätten till en allmängiltig id-handling knyts till folkbokförings- reglerna. Det är mindre lämpligt att låta systemet innefatta även de som har samordningsnummer och som bor och arbetar i . Det gäller bl.a. utlänningar som arbetar i landet än , diplomater och anställda vid värdlandsmyndigheter; jämför 5 § folkbokföringsförordningen (1991:749). Systemet med samord- ningsnummer är inte lika utvecklat som folkbokföringen. Färre personuppgifter finns tillgängliga och tilldelningen av nummer sker enligt andra principer, bl.a. ligger identitetskontrollen hos den myndighet som rekvirerar ett nummer istället för hos . Det är en stor risk att banker m.fl. kanske skulle anse att ett sådant system för utfärdande av id-kort skulle vara alltför osäkert. Här kan även anmärkas att uppgifter om personer med samord- ningsnummer inte ingår i SPAR. Det är för övrigt rimligt att anta att diplomater och anställda vid värdlandsmyndigheter har tillräckligt goda möjligheter att identifiera sig när så behövs. Skulle man anse att de som vistas i landet än vad som krävs för att bli folkbokförd i borde omfattas av ett allmänt svenskt samhällsansvar, bör den frågan lämpligen behandlas med den översyn TPF3FPT som påbörjats av folkbokföringslagen (1991:481). Enligt 3 § folkbokföringslagen ska den folkbokföras som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelbundet tillbringa sin dygnsvila i landet under . 3TP PT Fi 2007:11 Folkbokföringen , Dir. 2007:123. Utgångspunkter och allmänna överväganden Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet och som med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här ska folkbokföras. Det finns vissa särskilda regler för barn som föds i . En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd ska enligt 4 § inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. En utlänning som beviljats s.k. uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd (21 kap. 2, 3, 4 och 6 §§ utlänningslagen) ska inte folkbokföras, om utlän- ningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet än . Detta gäller dock inte om utlänningen fått en flyktingförklaring eller ett resedoku- ment eller om det i övrigt föreligger synnerliga skäl för folkbok- föring. Den som får anses ha sitt egentliga hemvist utom landet eller som kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under , ska enligt 20 § avregistreras. Det finns särskilda regler för den som flyttar inom . Detsamma gäller för den som oavbrutet saknat känt hemvist. Den som avlider eller dödförklaras ska avregistreras. Som tidigare nämnts har det tillsatts en utredning som har till uppgift att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen.TPF4FPT Den svenska integrationspolitiken m.m. Utredningen ska även beakta målen för den svenska integrations- politiken.TPF5FPT Målen för integrationspolitiken innebär bl.a. att alla som har rätt att bo i ska ha lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter, att samhällets mångfald ska ligga till grund för samhällsgemen- skapen samt att samhället ska vara fritt från diskriminering.TPF6FPT En central utgångspunkt är att särlösningar som riktar sig till utlänningar som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas i Sverige.TPF7FPT För flyktingar och 4TP PT Fi 2007:11 Folkbokföringen , Dir. 2007:123. 5TP PT 15 § Kommittéförordningen (1998:1474). 6TP PT se bl.a. prop. 2007/08:1, utgiftsområde 13, s. 16. 7TP PT prop. 1997/98:16, s. 19 ff. Jfr. även socialförsäkringsutskotts betänkande 2001/02:SfU15 samt . Utgångspunkter och allmänna överväganden vissa av deras anhöriga finns särskilda introduktionsinsatser, t.ex. hjälp till bosättning och rätt till ett introduktionsprogram i bosättningskommunen. Dessa initiala, gemensamma behov är dock övergående. Efter introduktionstiden, som kan vara olika lång för olika personer men som generellt anses vara omkring 2 till , ska personer med utländsk bakgrund endast få insatser från den generella politiken och dess generella insatser. Orsaken till att särlösningar bör undvikas är framförallt att samhället inte ska peka ut personer med utländsk bakgrund som annorlunda. Personer med utländsk bakgrund utgör inte en homogen grupp och alla med den bakgrunden kan inte antas ha samma behov.TPF8FPT Genom att myndigheter undviker särlösningar inom den generella politiken upprätthåller eller skapar man inte heller en skillnad mellan svenskar och invandrare. Det är mot bakgrund av vad som anförts tveksamt om det är förenligt med de integrationspolitiska målen att införa en särskild id-handling endast för utländska medborgare som är folkbokförda i . En bättre lösning är därför att låta ett nytt eller förändrat system gälla även svenska medborgare. Ett ytterligare skäl till att ett sådant system ska omfatta även svenska medborgare är den osäkerhet som finns när det gäller möjligheten att erhålla id-kort sedan av- vecklats. 6.2.2Id-handlingen måste vara tillräckligt tillförlitlig Utredningens bedömning: För att den id-handling som be- skrivs i avsnitt 6.2.1 ska kunna anses tillräckligt tillförlitlig bör den uppnå en säkerhetsnivå som motsvarar den som gäller för SIS-märkta id-kort. För att en id-handling ska vara användbar måste det finnas ett brett förtroende för handlingen. Det gäller både utfärdandeprocessen och id-handlingen som sådan. Det är i och för sig ingen svår sak att konstruera en handling som innehåller personuppgifter och som ger sken av att vara ett identitetsbevis, men om viktiga samhälls- funktioner, som t.ex. bankerna, inte anser att handlingen är till- räckligt tillförlitlig faller hela syftet med id-handlingen. 1997/98:SfU6 s. 20. Utgångspunkter och allmänna överväganden därför av stor betydelse att beakta bl.a. de krav som bankerna ställer på en id-handling samt de regler som i övrigt gäller för bankerna. är det angeläget att påpeka att det knappast finns något system för identifiering som är absolut säkert. Det finns olika identifieringsregler och rutiner, men alla system har någon form av osäkerhetsmoment inbyggt. Det finns alltid en viss risk för att missbruk, misstag eller andra felkällor ska orsaka fel. Det handlar närmast om att hitta en rimlig nivå för identifieringen som uppfyller både säkerhetskrav och tillgänglighet för den breda allmänheten. Närmare om bankernas allmänna identitetskontroll Bankerna ska följa identifieringsbestämmelserna i 151, som gäller identifieringen i samband med att id-kort utfärdas. För bankernas övriga kundkontakter gäller andra identifieringsregler. Det kan vara av värde att även fördjupa sig något i dessa regler. Dessa regler är alltså inte direkt tillämpliga på identifierings- förfarandet i samband med att id-kort ska utfärdas, men har ändå indirekt betydelse eftersom id-kortet är den centrala handlingen i bankernas identitetskontroll i alla andra bankärenden. Bankerna har inte samma rätt att själva välja sina kunder som privata företag i allmänhet har. För banker gäller den s.k. kontra- heringsplikten. Den innebär att en bank är skyldig att ta emot insättningar av var och en, dvs. bankerna är skyldiga att acceptera en kund som vill öppna ett konto och sätta in pengar. Denna plikt följer av 11 b § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. En viktig grundregel är att bankerna ska identifiera sina kunder, bl.a. när en affärsförbindelse inleds. Detta följer av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Identiteten ska kon- trolleras även när det är fråga om transaktioner som uppgår till ett belopp om minst 15 000 euroTPF9FPT eller om det finns misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detsamma gäller enligt tredje penningtvättdirektivet om det råder osäkerhet om tidigare kunduppgifters tillförlitlighet och tillräcklighet. 9TP PT Jfr. dock den gräns om som följer av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 av om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel, EUT L 345, 8.12.2006, s. 1, (Celex 32006R1781). Utgångspunkter och allmänna överväganden Närmare anvisningar finns i föreskrifter (FFFS 2005:5) och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Enligt dessa föreskrifter ska en identitetskontroll utföras med ledning av giltiga certifierade id-kort, andra id-kort som godkänts av bankerna som id-handling eller körkort. Kontrollen kan även utföras med hjälp av pass som utfärdats efter utgången av 1997. När det gäller utländska medborgare som saknar ett giltigt certifierat svenskt id-kort, ett annat svenskt id-kort som godkänts av bankerna eller ett svenskt körkort, ska identitetskontrollen utföras med ledning av giltigt pass eller andra id-handlingar utfärdade av en myndighet eller en annan behörig utfärdare, vilka visar medborgarskap. Om det bedöms nödvändigt för att säkerställa kundens identitet ska ytter- ligare underlag inhämtas, såsom bankintyg eller andra referenser från kundens hemland. Beträffande utländskt pass eller en annan utländsk id-handling, ska en kopia av handlingen alltid bevaras. och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorismTPF10FPT (tredje penningtvättdirektivet) är av central betydelse för banker- nas allmänna identitetskontroll. Direktivet bygger, liksom tidigare direktiv, i huvudsak på de rekommendationer som utfärdats av Financial Action Task Force on Money Laundering; se nedan. Tredje penningtvättdirektivet anger bl.a. de grundkrav som ska gälla för den kundkontroll som banker m.fl. ska ha. Utredningen om åtgärder mot penningtvätt och terrorist- bekämpning har i sitt betänkandeTPF11FPT lämnat förslag till hur tredje penningtvättdirektivet ska genomföras i svensk rätt. Bl.a. föreslås att de mer detaljerade identifieringsreglerna – som följer av FFFS 2005:5 – ska tas in i en ny förordning. Tredje penningtvättdirektivet ska vara genomfört . Direktivet skärper bl.a. kraven på kundkännedom. 10TP PT EUT L 309, 25.11.2005, s. 15 (Celex 32005L0060). 11TP PT SOU 2007:23 Genomförande av tredje penningtvättdirektivet. Utgångspunkter och allmänna överväganden De svenska reglerna styrs delvis av de synpunkter och riktlinjer som utfärdas av två betydelsefulla internationella aktörer: Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) och (). Finans- marknadens aktörer och beaktar de riktlinjer och synpunkter som FATF och meddelar. Dessa riktlinjer tar sikte på bankers identifieringsrutiner i andra bank- ärenden än ärenden om utfärdande av id-kort, men de har som nämnts ovan en indirekt betydelse för identifieringen i samband med utfärdande av id-kort, vilket gör att det finns anledning att kort beskriva dessa båda organisationer. FATF bildades av G-7 länderna vid ett möte i . FATF har till syfte att understödja och samordna internationella åtgärder mot penningtvätt. FATF har till uppgift bl.a. att ge ut rekommendationer för hur penningtvätt ska kunna mot- arbetas och att utvärdera de åtgärder som medlemsländerna vid- tagit. utvärderades senast och en uppföljning ska ske . Den senaste utvärderingen gav en del kritik till det svenska systemet. Kraven gällande identifieringsplikt ansågs uppfyllda, men däremot saknades bindande regler avseende kundkännedom. Exempelvis kritiserades för att det inte är förbjudet att öppna kundkonto för en ny kund vid bristande kund- kännedom. är ett viktigt samarbetsorgan för riksbanker och för myndigheter som utövar tillsyn över banker. Kommittén har till syfte att underlätta internationellt samarbete. Den utfärdar riktlinjer och standarder inom områden som medlemmarna bestämmer. Som exempel kan nämnas riktlinjer för kundidenti- fiering och Customer samt för åtgärder mot penningtvätt och terrorism. är medlem liksom bl.a. , , och flera av EU:s medlemsländer. representeras av riksbank och . Den utveckling av identifieringsrutinerna som drivs av EU, FATF och visar att själva identifieringen av kunden måste vägas in i en allmän kundkännedom. Man talar om att en bank ska känna sin kund. Utgångspunkter och allmänna överväganden Att enbart identifiera en kund genom ett dokument kommer framöver inte att vara tillräckligt för att uppfylla de krav som EU, FATF och ställer. Identifieringen av kunden kommer även fortsättningsvis att vara viktig för bankerna – det är direkt avgörande för vilka affärer bankerna kan gå in i – men kraven är alltså numera att man inte bara ska identifiera kunden utan att man även ska lära känna sin kund och förstå affärsförhållandet med kunden. Bankerna ska ta reda på vilka produkter och tjänster kunden vill använda och hur kunden avser att använda exempelvis ett bankkonto. Av den informationen ska bankerna bedöma bl.a. vilka risker det finns för att bankens tjänster utnyttjas för penning- tvätt och finansiering av terrorism. De riktlinjer och den kritik som nämnts ovan ingår i arbetet med genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet i , vilket innebär att bl.a. kundkännedomsprincipen kommer att behandlas i den nya lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är för utredningens del inte nödvändigt att särskilt ta hänsyn till FATF:s och riktlinjer och standarder utöver vad som redan beaktats vid utformandet av de svenska reglerna för kundidentifiering. De tillkommande krav på att banker ska inte bara identifiera utan även känna sin kund ligger utanför det område som denna utredning har att behandla. Det är för utred- ningen närmast fråga om att se till att grundförutsättningen för att kunna bli bankkund – dvs. att det finns tillgång till en allmängiltig id-handling – omfattar även utlänningar som är folkbokförda i . För att en id-handling allmänt ska komma att anses som tillräckligt tillförlitlig bör den uppnå en säkerhetsnivå som motsvarar den som gäller för SIS-märkta id-kort; se avsnitt 2.5. Denna nivå har utvecklats av aktörerna på marknaden efter de behov som finns och efter de internationella överenskommelser m.m. som ska beaktas. Om en motsvarande nivå uppnås kan man med förhållandevis stor säkerhet säga att id-handlingen skulle bli allmänt accepterad. Det skulle inte vara ändamålsenligt att tillämpa lägre krav än vad som Utgångspunkter och allmänna överväganden gäller , eftersom lägre krav skulle medföra en stor risk för att viktiga samhällsfunktioner – framförallt bankerna – skulle anse att handlingen inte är tillräckligt tillförlitlig. I enlighet med vad som anförts ovan är det utredningens upp- fattning att det statliga ansvaret att på ansökan tillhandahålla en allmängiltig id-handling bör omfatta de som är folkbokförda i samt att id-handlingen bör uppnå en säkerhetsnivå som motsvarar den som gäller för SIS-märkta id-kort. 6.3Olika sätt för staten att uppfylla ansvaret för att det finns tillgång till id-handlingar 6.3.1Det finns två olika tillvägagångssätt Utredningen har funnit att staten bör ta ett större ansvar för att landets invånare har tillgång till en allmängiltig id-handling. Det finns i huvudsak två olika tillvägagångssätt för att uppfylla detta ansvar. Det ena alternativet är att använda de möjligheter som finns för att åstadkomma förändringar i det befintliga systemet med SIS- märkta id-kort. Det andra alternativet är att införa ett nytt system som tillhandahåller folkbokförda personer ett allmängiltigt id-kort. Dessa två tillvägagångssätt behandlas i det följande. 6.3.2Förändra det befintliga systemet De enda två befintliga id-handlingar som är allmängiltiga och tillgängliga även för utlänningar bosatta i är körkortet och det SIS-märkta id-kortet. Det är inte aktuellt att i detta samman- hang överväga förändringar i tillgängligheten av körkort. Därmed återstår att överväga hur systemet med SIS-märkta id-kort kan påverkas. Utgångspunkter och allmänna överväganden Det är tänkbart att staten genom frivilliga överenskommelser med DNV och bankerna skulle kunna åstadkomma nödvändiga föränd- ringar. Liknande förhandlingar genomfördes . Det skulle dock bli svårt att utvärdera resultatet av förhandlingarna eftersom de exakta utfärdanderegler som sedan tillämpas inte är offentliga. Det är överhuvudtaget ett system som skulle medföra svårigheter att bedöma sådant som tillgänglighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet. Staten skulle sannolikt behöva föra ständigt återkommande förhandlingar om detaljförändringar eftersom det realistiskt sett bör dyka upp nya problem i en allt mer föränderlig värld. Teknik- utvecklingen och samhällsutvecklingen är sådan att man bör räkna med att det inom id-kortsområdet regelbundet kommer att kunna uppstå nya problem eller andra svårigheter som snabbt behöver beaktas ur det samhällsperspektiv som staten – men inte mark- naden – ansvarar för. Att då förlita sig enbart till frivilliga överenskommelser kan visa sig vara mindre ändamålsenligt. Ett annat skäl som talar mot frivilliga överenskommelser som framkomlig väg är den omständigheten att dagens system är utformat efter marknadsaktörernas önskemål. Incitamenten för att förändra systemet så att allmänheten i större utsträckning får tillgång till id-kort är knappast stora. Därtill gäller att en förutsättning för en lyckad lösning på problemen är att fler än bara bankkunder får tillgång till id-kort. Därvid ska beaktas att de långtgående kraven på bankerna att känna sina kunder även kan omfatta utfärdandet av id-kort, vilket innebär att det finns en risk att id-kort inte kan utfärdas med mindre än att banken fått bygga upp en kundrelation med id-kortskunden . Det innebär kanske alltså att även om bankerna skulle gå med på att utfärda id-kort till personer som inte är bankkunder i egentlig mening, så skulle bankerna ändå behöva bygga upp en viss kund- relation inför utfärdandet av id-kort. En tänkbar möjlighet som i någon mån kunde öka den statliga insynen vore om valde att fortsätta att utfärda id-kort i egen regi efter det att avvecklats. Utgångspunkter och allmänna överväganden Posten som är certifierat av DNV för den utfärdandeverksamhet som utför och det är därför tänkbart att Posten väljer att behålla denna verksamhet. Det skulle innebära att staten som ägare skulle kunna ha en bättre insyn. Posten skulle emellertid i så fall behöva bygga upp en helt ny infrastruktur eftersom den befintliga försvinner i och med att de kontor som har inte kommer att finnas kvar. Posten skulle alltså behöva skaffa bl.a. kontor, teknisk utrustning, uppkoppling till SPAR samt utbildad personal. Posten har visser- ligen ett utbyggt kontaktnät för företag, som består av omkring 360 s.k. företagscenter runt om i landet, men dessa har placerats med beaktande av företagens behov, t.ex. i industriområden, och är inte något som privatpersoner använder. Det är vanligt att andra företag tillhandahåller Posten utlämningsställen för privatpersoner, som t.ex. mataffärer.