sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — 3.förändringar inom radiotekniken eller ändringar i radioanvänd- ningen på grund av internationella överenskommelser som har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen har medfört att ett nytt till- stånd med samma villkor inte skulle kunna meddelas, 4.tillståndshavaren trots påminnelse inte betalar avgift enligt 8 kap. 17 eller 18 §, eller 5.tillståndshavaren begär att tillståndet skall återkallas. Ett tillstånd får återkallas enligt första stycket 1–3 endast om ändamå- let med återkallelsen inte lika väl kan tillgodoses genom att tillstånds- villkoren ändras. Därutöver finns bestämmelser om möjligheter att återkalla tillstånd vid brott mot reglerna i LEK eller tillståndsvillkoren i 7 kap. 4–5 och 8 §§. Av 7 kap. 7 § 2 st. LEK framgår vidare följande. En återkallelse av tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor på grund av föränd- ringar inom radiotekniken får beslutas endast om det finns synner- liga skäl med hänsyn till intresset av en effektiv användning av radiofrekvenser. I detta sammanhang ska det särskilt beaktas i vil- ken utsträckning rimligt ekonomiskt utbyte av utrustningen upp- nåtts och vilka effekterna blir på tillståndshavarens verksamhet av en återkallelse eller ändring av tillståndsvillkoren. Det synes inte finnas skäl att ändra grunderna för återtagande i sig. I den mån behov av att ändra eller återkalla tillstånd kommer att uppstå torde de i praktiken sannolikt grunda sig på ändringar i radioanvändningen på grund av internationella överenskommelser eller EU-harmonisering. Det är inte osannolikt att det i sådana fall räcker med att ändra tillståndsvillkoren. Detta bör kunna göras även i ett system med rullande tillståndstider.TPF153FPT Gene- rellt går utvecklingen mot teknik- och tjänsteneutralitet varför 152TP PT Tillstånd att använda radiosändare för utsändningar som kräver tillstånd enligt annan lag eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag. 153TP PT Det bör noteras att frekvenstilldelningen i blocktillstånd enligt vad som föreslås i avsnitt 4.4. inte är ett tillståndsvillkor utan utgör en del av innehållet i själva tillståndet. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna villkorsändringar generellt ofta bör kunna medge ett bredare användningsutrymme för tillståndshavaren. Detta kan i sin tur medföra ett ökat ekonomiskt värde av tillståndet. Grunderna i nuvarande 7 kap. 6 § LEK gäller som framgått för återkallande av själva tillståndet. Det kan finnas skäl att låta återkallande på vissa grunder vara föremål för det förfarande med notifiering och uppsägningstid som används i en modell med rullande tillståndstider. En avvägning måste här göras mellan till- räcklig förutsägbarhet för en fungerande spektrummarknad i syfte att åstadkomma en så effektiv användning av radiofrekvenser som möjligt, och statens behov av att tillgodose andra allmänna intres- sen. Staten bör inte på grund av åtaganden mot enskilda tillståndsha- vare vara förhindrad att genomföra ändringar i radioanvändningen till följd av internationella överenskommelser eller EU-harmonise- ring. Därför bör sådana förhållanden fortsatt kunna utgöra en grund för återtagande, dock som enbart som ett sistahandsalternativ. Förändringar inom radiotekniken som sådana torde dock enligt min mening generellt inte vara av sådan natur att de motiverar ett återkallande av själva tillståndet. Ofta torde sådana förändringar snarare kunna motivera ändringar av till- ståndsvillkoren som medger ett bredare användningsutrymme för tillståndshavaren. Denna grund för återkallande bör därför förenas med uppsägningstid (se vidare nedan). När det gäller förändringar inom radiotekniken som grund för tillståndsändringar bör kravet på synnerliga skäl kunna mildras till särskilda skäl. Som förut måste effekterna på tillståndshavarens verksamhet av en ändring av tillståndsvillkoren – dvs. i praktiken om ändringen kan ses som negativa för tillståndshavaren – särskilt beaktas. Utöver detta finns inte skäl att ändra bestämmelserna i 7 kap. 6 § LEK i sak. Det kan dock övervägas om nationella säker- hetsintressen bör kunna vara en ytterligare grund för omedelbar återkallelse eller ändring av tillståndsvillkor. Ett förfarande med uppsägning av tillstånd innebär ett återtagande med en notifiering i förväg, motsvarande en uppsägnings- tid. Grunder för uppsägning av tillstånd – med den för tillståndet gällande uppsägningstiden – bör vara: Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna 1.EU-rättslig harmonisering eller internationellt avtal där är part; 2.ineffektiv fragmentering av radiospektrum till följd av frekvens- handel; 3.förändringar inom radiotekniken; 4.behov av att säkerställa andra övergripande mål enligt LEK. I fallet under punkt 1 krävs enligt mitt förslag inte uppsägning, utan tillståndet ska fortsatt kunna återkallas om så krävs för att fullgöra internationella åtaganden. I de fall tillstånds- villkorsändringar inte bedöms tillräckliga och återkallelse måste ske, torde uppsägning dock om möjligt vara den föredragna meto- den. får i sådana fall göra en bedömning med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Under punkt 2 kan det handla om att ett band har blivit så fragmenterat att transaktionskostnaderna för en potentiell ny användare för att skapa ett sammanhängande frekvensutrymme – som är tillräckligt stort för att det ska vara användbart – blir orim- ligt höga. Det kan även handla om en potentiell ny användning eller teknik som kräver ett visst sammanhängande utrymme. Det bör då bli fråga om att flytta de berörda tillståndshavarnas användning till nya frekvenser utan att ett urvalsförfarande sker. Enligt 7 kap. 7 § 2 st. LEK får en återkallelse av tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor på grund av förändringar inom radio- tekniken beslutas endast om det finns synnerliga skäl med hänsyn till intresset av en effektiv användning av radiofrekvenser. I detta sammanhang skall det särskilt beaktas i vilken utsträckning rimligt ekonomiskt utbyte av utrustningen uppnåtts och vilka effekterna blir på tillståndshavarens verksamhet av en återkallelse eller ändring av tillståndsvillkoren. Om den nuvarande 7 kap. 7 § 2 st. LEK ändras till att avse upp- sägning (eller ändring av tillståndsvillkor) i stället för återkallelse (med den uppsägningstid enligt de kriterier som diskuteras nedan) bör kravet på synnerliga skäl enligt min mening kunna mildras till särskilda skäl. Ett teknik- och tjänsteneutralt tillstånd kan visser- ligen överlåtas så att nya aktörer kan komma in på marknaden. Ett sådant tillstånd riskerar dock på grund av bl.a. storleken på fre- kvensutrymmet och de tekniska villkorens utformningTPF154FPT att i 154TP PT T.ex. i form av en spektrummask. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna praktiken låsa det till en viss teknik, tjänst eller klass av tjänster . Att på denna grund bortse från det allmännas intresse av att vid behov tillse att ny användning möjliggörs (i enlighet med punkterna 1–4 ovan) skulle riskera att strida mot både de principer om teknik- och tjänsteneutralitet samt effektivast möjliga frekvensanvändning som jag förordar. Ett beslut enligt punkt 4 bör endast vara motiverat av särskilda skäl och bör föregås av samråd med intressenter, med beaktande av befintliga tillståndshavares och dess kunders intressen. Det skulle exempelvis kunna vara fråga om att tillvarata användarintresset då marknaden inte själv förmår införa ny teknik, t.ex. genom att undanta bandet från tillståndsplikt. Även i detta sammanhang bör särskilt beaktas i vilken utsträckning rimligt ekonomiskt utbyte av utrustningen uppnåtts och vilka effekterna blir på tillståndshava- rens verksamhet. Punkten är inte avsedd att användas för att åtgärda konkurrensproblem, eftersom denna aspekt beaktas vid tilldelningsförfaranden och prövas vid överlåtelser och uthyrning (se avsnitt 4.5). Syftet med uppsägningstiden är att vid varje givet tillfälle ge till- ståndshavaren – eller potentiella köpare eller hyrande av tillståndet – så goda incitament som möjligt till investeringar i nätet. Uppsäg- ningstiden bör också vara så lång att tillståndshavaren ges tillräcklig tid att migrera sin verksamhet till andra band eller avveckla verk- samheten. Det torde således i praktiken oftast handla . Nya tillstånd bör dock ges med en angiven minimitillståndstid för att ge ytterligare förutsägbarhet. De exakta tiderna blir en fråga som får bestämmas med utgångspunkt i omständigheterna i olika fall. För att skapa maximal förutsägbarhet och möjliggöra spekt- rumhandel skulle man vid uppsägningstidens bestämmande kunna ta utgångspunkt i möjligheterna för en hypotetisk förvärvare av ett tillstånd innan en återkallelse att få ett rimligt ekono- miskt utbyte av investeringen. Detta måste dock vägas mot det allmännas intresse av att vid behov tillse att ny användning möjlig- görs i det aktuella frekvensutrymmet inom en rimlig tidsperiod. Det bör ankomma på tillståndsmyndigheten att utarbeta krite- rier för och närmare bestämma uppsägningstiders längd för olika Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna kategorier av tillstånd. Detta bör göras med beaktande av bl.a. inve- steringsbehov och investeringshorisont för den användning som kommer i fråga för tillståndet, möjliga krav på internationell har- monisering och utvecklingen inom radiotekniken i övrigt. Samma överväganden som görs när tillståndstider bestäms enligt 12 § 2 st. bör därmed också göras för bestämmande av uppsägningstiden. Skäl saknas att överväga en uppsägningstid för tillståndshavaren. Det bör stå denna fritt att lämna tillbaka tillståndet, och det ligger i det allmännas intresse att inte ställa hinder i vägen för detta. Möj- lighet för tillståndshavaren att lämna tillbaka tillståndet (utan upp- sägningstid) finns i 7 kap. 6 § 5 p. Som nämnts ovan kan ett storleken på det frekvensutrymme som omfattas av ett tillstånd och de tekniska villkorens utformning i praktiken låsa det till en viss teknik, tjänst eller klass av tjänster . När det gäller band där efterfrågan överstiger utbudet talar det sistnämnda för att rullande tillståndstider endast bör införas där sådana band är tillräckligt flexibla i fråga om teknik- och tjänsteanvändning. Den brittiska regleringsmyndigheten, som tillämpar rullande tillståndstider, söker maximera möjligheterna att använda ett rullande tillstånd till olikartade tjänster på följande sätt. Vid ny tilldelning specificeras t.ex. tekniska villkor i form av användarrättigheter för radiospektrumTPF155FPT i stället för spektrummas- ker för blocktillstånd.TPF156FPT Där tillstånd inte kan göras fullt flexibla försöker Ofcom göra tillståndsändringar så okomplicerade som möjligt utan skadliga störningar. Myndigheten har publicerat rikt- linjer för processer för tillståndsändringar och de typer av änd- ringar som normalt kan förväntas vara problematiska. Inom ramen för den brittiska spektrumliberaliseringen blir antalet tillståndsklas- ser betydligt färre och med större möjligheter till förändrad användning utan tillståndsändringar. Det är troligt att teknikutvecklingen kommer att medföra att villkor för befintliga tillstånd kan ändras i syfte att medge en friare användning. Med de här föreslagna reglerna om grunder för änd- PT Spectrum Usage Rights, SUR. PT Technical conditions in the form of Spectrum Usage Rights that specify a pfd boundary condition instead of a block edge mask. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna tillståndsmyndigheten redan har , torde problematiken med att rullande tillståndstider kan begränsa teknik- och tjänsteanvänd- ningen minska . Som jag beskriver i tredje kapitlet är dock syftet med radiospektrumförvaltning att då utrymmet för användning av frekvenser är begränsat i förhållande till efterfrågan reglera användningen när det finns risk för skadliga störningar. Det huvudsakliga instrumentet för radiospektrumförvaltning är till- stånd, men undantag från tillstånd ska ges i de fall det är möjligt. råder det osäkerhet om vilken roll band som är undantagna från tillståndsplikt kommer att spela i framtida radio- spektrumanvändning. Det sker en snabb teknikutveckling i fråga om radioutrustning som är anpassad för tillståndsfri användning. Utvecklingen kan tänkas gå så långt att undantag från tillstånd i en inte allt för avläg- sen framtid kan ges för vissa band där tillstånd krävts. Sam- tidigt kan det vara så att marknaden inte förmår eller inte har inci- tament – med eller utan strategiska överväganden – att införa sådan teknik. I detta läge är det enligt min mening en lättare och mindre ingripande uppgift att efter ett rutinmässigt återtagande av tillstånd i ett visst band undanta sådana band från tillstånd, än att säga upp rullande tillstånd för samma ändamål. Med en modell med rullande tillståndstider finns risk för att till- ståndshavare söker bevara monopol- eller oligopolvinster genom att inte sälja tillstånd i särskilt attraktiva band trots att de inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Detta kan vara rationellt för vinst- maximerande företag. Oavsett om så är fallet räcker det med att ett företag tror att ett sådant beteende ger den största möjliga vinsten för att det ska tillämpa en sådan strategi. De samlade erfarenhe- terna från marknaden för elektronisk kommunikation fram till ger en tydlig bild av att sådant konkurrenshämmande strate- giskt agerande används. Ett exempel kan hämtas från samtrafikom- rådet där – trots att ledig nätkapacitet funnits – inga avtal tecknats förrän regleringsmyndigheten ingripit med stöd av tvingande lag- stiftning. Tydliga exempel inom radiospektrumförvaltningen på sådant strategiskt beteende som inverkat menligt på konkurrensen är svårare att hitta. Detta är inte förvånande eftersom det finns en ganska begränsad erfarenhet av handel med frekvenser. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna konstaterats i avsnitt 2.5.2 hade i , som får anses som ett ledande land inom spektrumhandel, bara åtta transaktioner noterats . Ingen omfattande andrahandsmarknad kan ännu sägas ha etablerats någonstans. Vad som dock i ännu högre utsträckning saknas är erfarenhet av rullande tillståndstider och dess effekter på bl.a. konkurrensen. I har ännu ingen närmare utvärdering gjorts. Sammantaget är min bedömning att det finns en betydande risk att konkurrenshämmande strategiskt agerande inom ramen för en modell med rullande tillståndstider ger upphov till ett ineffektivt resursutnyttjande, försämrar konkurrensen och förutsättningarna för att introducera ny teknik och nya tjänster. Av ramdirektivets artikel 9 punkt 4 framgår att de nationella regleringsmyndigheterna ska säkerställa att konkurrensen inte snedvrids som ett resultat av att företag överför rättigheter att använda radiofrekvenser till andra företag. Incitamenten till strategiskt beteende kan regleras genom avgifter som gör det tillräckligt dyrt att inneha ett tillstånd för att tillståndshavaren ska sälja det om denna inte själv kan använda fre- kvensutrymmet på ett ekonomiskt optimalt sätt.TPF157FPT Rullande till- ståndstider bör därför i frekvensband där efterfrågan överstiger tillgången kombineras med sådana avgifter som ger incitament till ett effektivt utnyttjande – antingen av den befintliga tillståndshava- ren eller genom att denna säljer eller hyr ut tillståndet. Sådana avgifter ska ha som överordnat syfte att skapa incitament till effek- tiv användning och måste därför bestämmas oberoende av till- ståndsmyndighetens administrativa kostnader eller andra syften. Ett system bör därför utvecklas för att genom beslut fastställa en avgift som så långt det är möjligt ska efterlikna ett marknadspris. Det kan lämpligen göras genom framtagandet av en modell där det ursprungliga priset utgör basen, som sedan justeras genom indexe- ring, benchmarking och bl.a. hänsyn till teknikutveckling. Detta är i linje med den önskade modell för radiospektrumförvaltning som beskrivs i kapitel 3. 157TP PT Detta görs i , där rullande tillståndstider kombineras med AIP (se ovan). Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Åtskillnad mellan tillstånd som tilldelas enligt 3 kap. 8 § LEK och andra tillstånd I avsnitt 4.4 redogör jag för behovet att skilja mellan blocktillstånd och enskilda tillstånd i tillståndshanteringen. Som beskrivits där blir det fråga om att tilldela frekvensutrymme i form av blocktill- stånd där efterfrågan på frekvenser överstiger utbudet, dvs. i situa- tioner där 3 kap. 8 § LEK tillämpas. De allra flesta tillstånd kommer dock även fortsättningsvis i praktiken vara tillstånd för enskilda radiosändare (av typen som ibland benämns mängdtillstånd). Som redovisas ovan bör av konkurrensskäl rullande tillståndstider i frekvensband där efterfrågan överstiger tillgången kombineras med sådana avgifter som ger incitament till ett effektivt utnyttjade, obe- roende av t.ex. tillståndsmyndighetens administrativa kostnader. Det ligger dock inte inom ramen för mitt uppdrag att föreslå denna typ av styrmedel för civil användning. Av ovannämnda skäl bör tills vidare tillstånd som tilldelas enligt 3 kap. 8 § LEK beviljas . På sådana tillstånd bör en modell med rutinmässiga återtagande av tillstånd som beskrivits ovan tillämpas. Detta innebär att den som innehar ett visst tillstånd ansöker om förlängning innan tillståndstiden löper ut. Tillstånds- myndigheten tillkännager därefter att man mottagit en ansökan i ett bestämt frekvensband, och att andra intressenter kan anmäla sitt intresse inom en bestämd frist. Om inte tillståndsmyndigheten får in andra ansökningar innan fristen löpt ut och om inte efterfrågan på frekvensutrymmet vid en samlad bedömning i övrigt överstiger utbudet, får sökanden ett nytt tillstånd. Då efterfrågan på resursen överstiger utbudet genomför tillståndsmyndigheten ett konkur- rensutsatt tilldelningsförfarande. Fördelarna med återtagande av tillstånd utan presumtion om förlängning – jämfört med en sådan presumtion – har beskrivits ovan. På bör dock ett gene- rellt system med avgifter som ger incitament till ett effektivt utnyttjande av radiospektrum tas fram. De närmare formerna för ett sådant system bör utredas i särskild ordning. Slutligen kan konstateras att det torde vara lättare att gå från en modell med tidsbestämda tillstånd till en modell med rullande till- ståndstider, än tvärtom. Ett sådant stegvis införande som jag före- slår ger möjlighet till utvärdering av de delar där rullande till- ståndstider införts, innan nästa steg tas. bör utvecklingen i andra länder, inte minst , följas noga. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Införandet av rullande tillståndstider i band där efterfrågan överstiger tillgången Synen på tillstånd och tillståndstidens längd i LRK utformades för en situation då staten skulle kunna ta tillbaka tillstånd och genom detta förfarande kunna främja en ny eller annan effektivare användning av radiospektrum ur teknisk utgångspunkt. Frekven- serna kunde inte säljas vidare och hade bara ett värde för den speci- fika produktion som det användes för. Staten ställde en insatsvara i produktionen till förfogande gratis eller till en låg faktisk kostnad för vissa aktörer. Om samma insatsvara nu skulle ställas till förfogande för de aktörer som först fick tillgång till detta –under andra förutsättningar än dagens – skulle detta innebära en inte oväsentlig förmögenhetsöverföring. Mitt förslag utgår från tanken att radiospektrum skall användas effektivt från en ekonomisk utgångspunkt och att det är företagen som genom egna val ska säkerställa att så sker. Detta förutsätter bl.a. teknikneutralitet och regler som möjliggör köp, hyra och för- säljning av radiofrekvenser. Att övergå från en gammal till en ny modell innebär att de som har ett tillstånd (som tilldelades under andra förutsättningar) i större utsträckning får använda det efter eget skön. Statens styrning (tidigare för att åstadkomma teknisk effektivitet) ersätts av regler som möjliggör att marknaden styr (för att åstadkomma en ekonomisk effektivitet). En effekt av detta kan sägas vara att radiofrekvenser åsätts ett marknadsvärde och att detta tillfaller den som har tillståndet för frekvensutrymmet i fråga –en inte oväsentlig värdeöverföring från det allmänna till enskilda. Detta bör inte ske utan motprestation. De företag som redan använder ett frekvensutrymme ska betala för det genom att de köper det genom auktion, och/eller genom att erlägga en incita- mentsskapande avgift. En övergångslösning som kan övervägas vid införandet av rul- lande tillståndstider för tillstånd som tilldelats enligt 3 kap. 8 § LEK är att befintliga tillståndshavare vid utgången av tillståndsti- den erbjuds förlängning med rullande tillståndstider i kombination med incitamentsskapande avgifter. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna Övriga undantag från huvudregeln Även för vissa andra typer av tillstånd än sådana tillstånd som till- delats enligt 3 kap. 8 § LEK kan finnas skäl att frångå en huvudre- gel om rullande tillståndstider, såsom tillstånd som behövs endast för t.ex. festivaler, sportevenemang och andra tillfälliga arrangemang, eller i fråga om tillstånd för vetenskaplig eller annan verksamhet som exempelvis omfattar tester av radiout- rustning. Därutöver kan längden på tillstånd att använda radiosän- dare behöva anpassas till längden på sådana andra tillstånd som kan utgöra en förutsättning för radiotillstånd i enlighet med 3 kap. 6 § 2 st. Slutligen kan tillståndsmyndigheten behöva göra undantag från huvudregeln om gällande tillståndstider om detta krävs för en har- moniserad tilldelning av radiofrekvenser i enlighet med internatio- nella avtal eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Övriga regler som ligger till grund för beslut om tillståndstidens längd Enligt min bedömning saknas skäl att ändra övriga regler och prin- ciper som ligger till grund för beslut om tillståndstidens längd. För radiotillstånd där inte rullande tillståndstider kan användas bör den praxis som finns i fråga om att fastställa en rimlig ekonomisk livs- längd användas och vidareutvecklas i tillämpningen. Att börja tillämpa ett system med rullande tillståndstider med utgångspunkt i befintliga tillstånd riskerar att göra obalanser som uppstått som en följd av det gamla systemet permanenta. Ett vik- tigt exempel är processen med att tillåta UMTS i 900 MHz-bandet. Tillstånden för detta band har från början delats ut med villkor att de ska användas för GSM och har senare förlängts med bibehållan- det av detta villkor. Att förändra tillståndsvillkoren så att UMTS får användas medför potentiellt stora vinster för tillståndshavarna, eftersom dessa band medger såväl yttäckning till betydligt lägre kostnad som bättre inomhustäckning för UMTS. Problemet är att särskilda tillstånd har delats ut för UMTS i 2,1 GHz-bandet, och en av tillståndshavarna har inte något GSM-tillstånd. Närmare överväganden och förslag i de enskilda frågorna skulle följaktligen få en betydande konkurrensnackdel om rullande tillståndstider infördes och utan förnyad prövning för befintliga innehavare av tillstånd för GSM-900. Fallet kan exempli- fiera vikten av att så långt möjligt undvika att resultat av beslut som fattats inom ramen för ett gammal modell för radiospektrumför- valtning – på grunder som var relevanta då – blandas in i en ny modell på ett sätt som gör den nya modellen mindre effektiv än den har förutsättningar att vara. Rullande tillståndstider föreslås inte för tillstånd som tilldelats enligt 3 kap. 8 § LEK – som är den typ av tillstånd där liknande problem främst kan förväntas, eftersom sådana tillstånd omfattar frekvenser på vilka det är större efterfrågan och det därför utan incitamentsskapande avgifter finns risk för strategiskt beteende av typen spektrumhamstring.