sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — Förslagen bör således även omfatta specialdomstolarna. En annan fråga är om förslagen ska omfatta allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar på alla nivåer. Europa- konventionens krav på domstolsprövning inom skälig tid gäller hela instanskedjan och därmed alla instanser. Den tillgängliga statistiken visar att det finns problem med långsam handläggning på alla nivåer (kapitel 6). Övervägande skäl talar därför för att låta förslagen omfatta alla instanser. Även andra myndigheter än de som faller under det svenska domstolsbegreppet har ansetts vara domstolar i Europa- konventionens mening. I mot godtog som domstol.TPF8FPT I svensk rättspraxis har (NJA 2002 s. 288) och (RÅ 2002 ref 104) ansetts vara domstolar i mening. I förarbetena till rättshjälpslagen (1996:1619) angavs att får anses vara en dom- stol i mening (prop. 2003/04:87 s. 41). Frågan om åtgärder mot dröjsmål i handläggningen hos förvalt- ningsmyndighet har varit föremål för utredning (avsnitt 4.1.2). Det ligger inte inom ramen för denna utredning att på nytt överväga denna fråga. nämnda förvaltningsmyndigheter bör således inte omfattas av lämnade förslag. 8TP PT Avgörande . Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen 9.6Rätt att ansöka om förtursförklaring Förslag: Endast enskild part ska ha rätt att ansöka om förturs- förklaring. Syftet med att införa en möjlighet till förtursförklaring är främst att tillförsäkra rätten till domstolsprövning inom skälig tid. Denna rättighet tillkommer endast enskilda parter. Även andra kan i och för sig ha ett befogat intresse av att domstolen avgör ett mål inom rimlig tid. Vittnen eller målsäganden som inte för talan kan känna obehag av en pågående process. Även parter som företräder det all- männa, t.ex. eller , kan vilja påskynda handläggningen för att säkerställa att skattetillägg kan påföras eller att straffet inte mildras till följd av dröjsmål. Det skulle dock leda för långt att ge andra än enskilda parter rätt att ansöka om förtursförklaring. Övrigas synpunkter får i stället tas om hand på annat sätt. Till exempel kan eller Åklagar- myndigheten framföra sina uppfattningar inom ramen för den kontinuerliga dialogen med domstolarna. Utredningen bedömer därför att möjligheten att ansöka om förtursförklaring bör begränsas till att gälla endast enskilda parter. 9.7Begränsningar i rätten att ansöka Bedömning: Det ska inte ställas upp något formellt krav på att ska ha förflutit innan en ansökan om förtursförklaring får göras. Efter ett avslagsbeslut ska part ha rätt att på nytt ansöka om förtursförklaring. Ett tänkbart alternativ vore att ställa upp ett krav på att ska ha förflutit innan en ansökan om förtursförklaring får göras. En sådan begränsning skulle kunna bidra till att begränsa risken för missbruk och minska resursåtgången. Den faktiska vinsten av en sådan begränsning bör dock inte överskattas. De klagomål som kan bli föremål för en sådan begräns- ningsregel torde normalt inte fordra någon mer ingående prövning. Den resursbesparing som kan vinnas genom en möjlighet att avvisa Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen sådana ansökningar i stället för att efter en summarisk prövning avslå dem, torde vara högst begränsad. Det skulle vidare vara förenat med betydande svårigheter att fastställa en spärrtid som å ena sidan hade önskad effekt men å andra sidan inte hindrade befogade klagomål. Det är inte möjligt att låta en frist löpa från målets anhängiggörande, eftersom även tid i vissa fall ska räknas med vid prövningen av ansökan. Olika spärrtider skulle behöva fastställas för skilda typer av mål och ärenden. Oavsett typ av mål kan det finnas omständigheter som gör ett snabbt avgörande särskilt angeläget. Det innebär att en eventuell spärrtid måste vara relativt kort, något som begränsar värdet av en sådan reglering. Utredningen anser därför att något formellt krav på att ska ha förflutit innan ansökan om förtursförklaring får göras, inte bör ställas upp. En annan fråga är om möjligheten att efter ett avslagsbeslut få återkomma med en ny ansökan bör begränsas. Utredningen bedömer att part, efter det att någon tid förflutit, på nytt måste kunna få ansöka om en förtursförklaring. Hur som ska ha förflutit för att en ny ansökan ska kunna bifallas, varierar naturligtvis från fall till fall. Det är därför knappast möjligt att fast- ställa någon spärrtid för en ny ansökan. Något formellt krav på att ska ha förflutit innan parten får ansöka på nytt, bör därför inte uppställas. Om det endast gått från det att den tidigare ansökan avslogs, torde dock en summarisk prövning av ansökan vara tillräcklig. 9.8Vem ska pröva en ansökan om förtursförklaring? Förslag: Domstolschefen ska pröva en ansökan om förturs- förklaring. En viktig fråga är vem som ska pröva en ansökan om förturs- förklaring. De alternativ som utredningen har övervägt är högre domstol, domstolschefen eller den handläggande domaren. Det förhållandet att , och har valt var sitt alternativ visar att valet inte är självklart (kapitel 5). Det finns för- och nackdelar med alla de tre alternativen. Det är därför motiverat att beskriva dem relativt ingående. Därefter redovisas utredningens överväganden i denna fråga. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen En möjlighet är att låta parterna klaga på ett oskäligt dröjsmål till en högre domstol. Klagomål skulle i enlighet med instansordningen ställas till hovrätt om huvudsaken är anhängig i tingsrätt och hos om huvudsaken är anhängig i hovrätt. På samma sätt skulle klagomål ställas till kammarrätt om huvudsaken är an- hängig i länsrätt och hos Regeringsrätten om huvudsaken är an- hängig i kammarrätt. Frågan om förtursförklaring skulle få prövas inom ramen för ett nytt mål eller ärende i den högre domstolen. Det finns fördelar med att förlägga prövningen till en högre domstol. Bland annat ger det parterna tillgång till en prövning av klagomålet direkt inför en oberoende instans. Flera skäl kan dock anföras mot att förlägga prövningen till en högre domstol. Ett av de tyngst vägande skälen är att förfarandet riskerar att bli tidskrävande och kostsamt. Överrätten har inte tillgång till handlingarna i målet, varför underrättsakten måste rekvireras. Dessutom kan det finnas skäl för överrätten att inhämta yttrande från underrätten angående skälet till dröjsmålet eller varför viss åtgärd har eller inte har vidtagits. Eventuellt måste klaganden och övriga parter få tillfälle att bemöta det som underrätten anfört i yttrandet. Överrätternas kollegiala samman- sättning bidrar också till att hanteringen av ett klagomål blir dyrare än om klagomålet hanteras i den lägre domstolen. En prövning i överrätt kan vidare medföra en risk för att handläggningen i underrätten avstannar i avvaktan på överrättens beslut. Det skulle i och för sig vara möjligt att på olika sätt begränsa resursåtgången. Ett klagomål skulle kunna behandlas i en samman- sättning med färre ledamöter än normalt. Ett förbud mot att överklaga hovrättens och kammarrättens beslut skulle kunna bidra till att begränsa kostnadsökningarna för de högsta instanserna. Även om vissa åtgärder vidtas, kommer dock ett förfarande i överrätt att bli förhållandevis tidskrävande och kostsamt. Det är svårt att tänka sig att överrätten skulle få möjlighet att vidta andra åtgärder som kan behövas för att förtursförklaringen ska få avsedd effekt, såsom att införa lottningsstopp eller omfördela målet. Även om överrätten fick denna befogenhet har den domstolen sämre förutsättningar än den handläggande domstolen att bedöma behovet av dem. Överrätten har också svårare att bedöma vilka åtgärder som vore verkningsfulla. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen beror på att överrätten av naturliga skäl inte har samma insyn i arbetsförhållandena i den lägre domstolen. Utredningen har bedömt att ett effektivt rättsmedel bör kunna användas vid förfaranden hos domstolar på alla nivåer. Det är förenat med stora svårigheter att hantera klagomål mot hand- läggningen i slutinstanserna, om klagomål ska hanteras i en högre domstol. Ett särskilt förfarande kan i så fall behöva tillskapas. Ett andra alternativ, som särskilt nämns i kommittédirektiven, är att låta parterna klaga på ett oskäligt dröjsmål till chefen för den domstol som handlägger målet. förekommer det att parter klagar till domstolschefen över handläggningen av deras mål. En möjlighet skulle alltså kunna vara att formalisera hanteringen av sådana klagomål. Prövningen skulle eventuellt kunna ske i administrativ ordning. Det finns ett flertal fördelar med att förlägga prövningen av klagomål till domstolschefen. Förfarandet blir relativt enkelt och snabbt. Det blir vidare mindre kostsamt än att förlägga prövningen till överrätten. En annan fördel är att chefsansvaret tydliggörs. har domstolschefen ett övergripande ansvar för att målen handläggs skyndsamt. Genom att förlägga prövningen till domstolschefen blir detta ansvar tydligare. Domstolschefen får dessutom närmare kännedom om förhållandena i målet. Han eller hon kan, även om ansökan om förtursförklaring inte vinner bifall, finna skäl att hålla sig ajour med hur målet därefter handläggs eller vidta andra åtgärder. Domstolschefen har vidare en god överblick över situationen på den enhet som handlägger målet och förhållandena på domstolen. Denna överblick kan vara betydelsefull när frågan om åtgärder i anledning av ett dröjsmål övervägs. Genom att förlägga prövningen till domstolschefen får parten dessutom tillgång till en oberoende prövning av klagomålet. Det torde ha särskild betydelse i de fall där parten inte har fått gehör från den handläggande domaren för sina önskemål om hanteringen av målet. En annan fördel är att domstolschefen kan kombinera beslutet om förtursförklaring med andra åtgärder som han eller hon redan i Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen dag kan vidta. Det skulle kunna bli aktuellt för domstolschefen att i vissa fall utöver beslut om förtursförklaring även befria den handläggande domaren från andra arbetsuppgifter eller omfördela målet till en annan enhet. Detta kan leda till att förtursförklaringen oftare får avsedd effekt. En särskild situation uppstår om domstolschefen är den domare som handlägger målet. Utredningen bedömer dock att detta problem kan lösas med befintliga jävsregler (se avsnitt 9.9.3). Ett tredje alternativ är att låta den handläggande domaren pröva klagomålet inom ramen för det anhängiggjorda målet. En fördel med detta alternativ är att den handläggande domaren är insatt i sakfrågorna och har kännedom om skälen till ett eventuellt dröjs- mål. Förfarandet bör vidare kunna bli snabbt och enkelt. Det finns dock skäl som talar mot ett sådant alternativ. En uppenbar nackdel är att den handläggande domaren skulle pröva sitt eget agerande i målet och att parterna således inte direkt får en oberoende prövning. Utredningen bedömer att det, om detta alternativ skulle väljas, bör finnas en möjlighet att överklaga den handläggande domarens beslut. Rimligtvis kommer parterna vid ett avslag att utnyttja denna möjlighet i relativt stor utsträckning. Vid ett överklagande uppkommer de nackdelar som redovisats beträffande ett förfarande i överrätt. Det finns alltså bl.a. en risk för att förfarandet efter ett överklagande blir relativt kostsamt och tidsödande. En annan fråga i sammanhanget är om parterna avhåller sig från att framföra klagomål, om klagomålet prövas av den domare som ska avgöra huvudsaken. Under utredningsarbetet har det fram- hållits att det finns en risk för att part kan känna oro för att bli sämre behandlade av domaren i den fortsatta handläggningen, om de kritiserar henne eller honom. Om det, mot all förmodan, skulle finnas befogad anledning för partens oro, kan frågan enligt utred- ningens bedömning hanteras med tillämpning av befintliga jävs- regler. Utredningen inser dock att om prövningen förläggs till den handläggande domaren, detta i praktiken kan medföra att vissa parter avstår från att framställa klagomål. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Utredningen kan se för- och nackdelar med alla redovisade alternativ. Att förlägga prövningen till överrätt riskerar emellertid enligt utredningens bedömning att bli för kostsamt, komplicerat och tidskrävande. Även om det finns skäl som talar för att välja detta alternativ, väger skälen mot tyngre. Domstolschefen har det övergripande ansvaret för verksamheten på domstolen. Vid valet mellan den handläggande domaren och domstolschefen är det därför ur utredningens syn- vinkel naturligt att låta domstolschefen pröva klagomål riktade mot hur domstolens verksamhet bedrivs. Genom att förlägga pröv- ningen till domstolschefen får parterna vidare tillgång till en mer oberoende prövning av sitt klagomål. Ett sådant förfarande bör vidare kunna bli förhållandevis enkelt, kostnadseffektivt och snabbt. Domstolschefen kan också kombinera ett beslut om förtursförklaring med andra åtgärder, såsom att införa lottnings- stopp eller att omfördela målet. Utredningen bedömer att möjlig- heten att vidta sådana kompletterande åtgärder är viktig för att förtursförklaringen i så många fall som möjligt ska få avsedd effekt. Därför finner utredningen att övervägande skäl talar för att en ansökan om förtursförklaring prövas av domstolschefen. 9.9Hur ska en ansökan om förtursförklaring handläggas? Förslag och bedömning: En ansökan om förtursförklaring ska handläggas i administrativ ordning. Förvaltningslagens bestäm- melser om bl.a. jäv, rätt att ta del av uppgifter, kommunikation samt motivering och expediering av beslut är tillämpliga. Något behov av särreglering i förhållande till dessa bestämmelser finns inte. Domstolschefen har möjlighet att delegera beslutanderätten till någon som är anställd vid domstolen. En ansökan om förtursförklaring ska handläggas skyndsamt. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Förfarandet med prövningen av ansökningar om förtursförklaring får betydelse för vilka mål och ärenden som ska prioriteras i dom- stolen. Frågan har således organisatoriska inslag. En ansökan ska prövas av domstolschefen som ett led i hans eller hennes administrativa styrning av verksamheten. Eftersom frågan har organisatoriska inslag och ska prövas av domstolschefen, ska en ansökan om förtursförklaring handläggas i administrativ ordning. Handläggningen av administrativa ärenden regleras i dom- stolarnas instruktioner och FL. Flera av FL:s viktigaste bestäm- melser ska bara tillämpas när ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Hit hör reglerna om rätt att få del av uppgifter och kom- munikation (16 § och 17 §) samt motivering av och underrättelse om beslut (20 § och 21 §). En viktig fråga är därför om prövningen av ett ärende om förtursförklaring utgör myndighetsutövning mot enskild. Någon definition av begreppet myndighetsutövning finns inte i FL. I förarbetena till den äldre förvaltningslagen (1971:290) förde dock departementschefen ett utförligt resonemang som alltjämt har aktualitet om vad som faller under myndighetsutövning mot enskild. Omständigheter som talade för att det var fråga om myndighetsutövning mot enskild var enligt departementschefen bl.a. om saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten, om beslutet är bindande, om myndigheten grundar sin befogenhet på författning samt om det är fråga om en förmån eller en rättighet för den enskilde (prop. 1971:30 s. 330 ff.). Enligt utredningens förslag ska följande gälla. Domstolen ska genom domstolchefen ensidigt avgöra om den enskilde ska få sitt mål handlagt med förtur. Beslutet ska vara bindande. Domstolen grundar sin befogenhet att besluta om förtursförklaring på för- fattning. Sökanden har, under vissa omständigheter, en rätt att få en förtursförklaring. Eftersom en förtursförklaring bör leda till att domstolen avgör målet mer skyndsamt, måste det anses utgöra en förmån för sökanden att erhålla en förtursförklaring. Utredningen bedömer till följd härav att prövningen av ansökan om förturs- förklaring faller under myndighetsutövning mot enskild. Därför är de ovan nämnda bestämmelserna i tillämpliga på förfarandet. En sökande eller annan part har enligt 16 § FL rätt att ta del av det som har tillförts ärendet. Bestämmelsen förutsätter att parten begär att få ta del av materialet. Om det i målet eller ärendet som Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen ansökan avser finns andra parter än sökanden, får de anses omfattas av begreppet annan part.TPF9FPT Av 17 § FL följer att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom annan än parten själv och parten har fått tillfälle att yttra sig över den. Ärendet får enligt bestämmelsen dock avgöras utan att så har skett, om ärendet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Normalt torde det saknas intresse för motparten att motsätta sig en förtursförklaring. Om det är uppenbart att en ansökan ska avslås, finns det enligt utredningens bedömning inte skäl att höra motparten. När myndigheter är motparter, finns det enligt utred- ningens uppfattning oftast inget behov av att höra dem. Utred- ningen bedömer därför att behovet av kommunikation i ärenden om förtursförklaring borde bli begränsat. I 20 § FL anges att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock under vissa i bestämmelsen närmare angivna förhållanden utelämnas. Utredningen har skissat på hur avslags- och bifallsbeslut i ärenden om förtursförklaring skulle kunna se ut. Beslutsexemplen bifogas som bilaga 2. Av 21 § FL följer att en sökande eller annan part ska underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Parterna behöver enligt bestämmelsen dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. I allmänhet torde beslut i ärenden om förtursförklaring tillställas parterna. Naturligtvis ska beslutet även tillföras akten för det aktuella målet eller ärendet. Härigenom får den handläggande domaren del av beslutet. Utredningen bedömer att de berörda bestämmelserna i till- godoser rimliga krav på rättssäkerhet och även i övrigt är lämpliga för handläggningen av ärenden om förtursförklaring. Något behov av särreglering i förhållande till dessa bestämmelser finns därför inte. Utredningen har upprättat ett flödesschema över hur hand- läggningen av ett ärende om förtursförklaring skulle kunna gå till. Flödesschemat bifogas som bilaga 3. 9TP PT Jfr , och , Bo, Förvaltningslagen med kommentarer, 2003, s. 31 ff. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Av domstolarnas instruktioner följer att det som huvudregel är domstolschefen som fattar beslut i administrativa ärenden. Dom- stolschefen har dock möjlighet att delegera beslutanderätten till någon som är anställd vid domstolen. Det är förenat med stora svårigheter att uppskatta i vilken utsträckning möjligheten att ansöka om förtursförklaring kommer att användas. Även om den används i endast en liten andel, t.ex. en procent, av alla mål och ärenden, kommer det innebära att domstolscheferna vid de största domstolarna får pröva ett stort antal ansökningar. De kommer därför sannolikt att behöva delegera beslutanderätten. Det torde i första hand bli aktuellt att delegera ansvaret för prövningen till andra chefsdomare, dvs. chefsrådmän samt kammarrätts- och hovrättslagmän. Något formellt krav på att prövningen ska utföras av en chefsdomare bör dock inte uppställas. Däremot bör det aldrig bli aktuellt att överlåta till annan än ordinarie domare eller till den domare som handlägger huvudsaken att avgöra ansökan om förtursförklaring. En särskild situation föreligger när domstolschefen är den som handlägger det mål parten vill ha förtursförklarat. Det faller sig naturligt att i dessa fall låta bli styrande. Det är generalklausulen i 11 § första stycket 5 som skulle kunna bli tillämplig. Härav följer att den som ska handlägga ett ärende är jävig, om det finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroende för hans opartiskhet i ärendet. I förarbetena anges som exempel att någon är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning.TPF10FPT Frågan om jäv får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Ofta är en domstolschef att betrakta som jävig vid prövning av en ansökan om förtursförklaring om han eller hon är handläggande domare, t.ex. om sökanden anför kritik mot hur domstolschefen handlagt målet (jfr RÅ 1980 2:68). Domstols- chefen är emellertid enligt utredningens bedömning inte med 10TP PT Prop. 1971:30 s. 343 och 356. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen nödvändighet att betrakta som jävig när ansökan avser ett mål som han eller hon har handlagt. Enligt 11 § andra stycket FL finns nämligen en möjlighet att bortse från jäv, när frågan om opartisk- het uppenbarligen saknar betydelse. Några närmare bestämmelser om vem som i den jäviges ställe ska pröva ärendet finns inte. Utredningen bedömer dock att ärendet i dessa fall bör avgöras i domstolens namn av en annan domstolschef.TPF11FPT Vilken domstolschef som väljs, får lämplighets- hänsyn avgöra. Det torde inte vara nödvändigt, om än oftast lämpligt, att det är en domstolschef i samma domstolsslag och på samma nivå. Det finns inga regler i FL om kostnader i administrativa ärenden. Normalt ska inte några kostnader behöva uppstå i ett ärende om förtursförklaring. Förfarandet har utformats så att den enskilde själv ska kunna inge en formlös ansökan till domstolen (avsnitt 9.11). Om t.ex. en offentlig försvarare, ett målsägandebiträde eller ett rättshjälpsbiträde är förordnad i det mål ansökan avser, kan naturligtvis han eller hon ansöka om förtursförklaring å partens vägnar. Utredningen bedömer att om en ansökan om förturs- förklaring behövs för att tillvarata huvudmannens rätt, skälig ersättning i vissa fall skulle kunna utgå för detta arbete i och för sig (jfr 21 kap. 10 § RB, 5 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde och 27 § rättshjälpslagen [1996:1619]). Biträdets arbete i denna del och därmed ersättningen, bör dock i hög grad kunna begränsas. 9.9.5Underlaget och tidpunkten för prövningen För att kunna pröva ett klagomål torde domstolschefen i flertalet fall, utöver den skriftliga ansökan, behöva ta del av den aktuella aktens dagboksblad och eventuellt även andra handlingar i akten. I de fall domstolschefen bedömer att anmälaren har fog för sin ansökan, bör vidare den handläggande domaren beredas tillfälle att yttra sig över uppgifterna i ansökan. Förtursförklaringens effektivitet som rättsmedel förutsätter största möjliga skyndsamhet i handläggningen. 11TP PT Jfr Fitger, , , del 1, 4:38. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen detta bör det av författningstexten uttryckligen framgå att ansökan om förtursförklaring ska handläggas skyndsamt. Förslag: En förtursförklaring ska gälla till dess att domstolen har avgjort målet eller ärendet. En ansökan om förtursförklaring ska behandlas inom ramen för ett administrativt ärende. Det innebär att ett beslut om förturs- förklaring endast kan gälla så länge huvudsaken handläggs i den beslutande domstolen. Något annat är enligt utredningens upp- fattning inte heller önskvärt. Att låta en förtursförklaring bestå även i högre instanser skulle leda till att en underrätt styrde i vilken ordning överrätten avgjorde sina mål, vilket vore principiellt betänkligt. Förtursförklaringen bör därför gälla endast respektive instans, dvs. till dess huvudsaken har avgjorts i instansen i fråga. Något skäl att upphäva en förtursförklaring finns inte. Det finns inget som hindrar att en part som fått en förturs- förklaring i underrätt ansöker om förtursförklaring också i en högre instans. Överrätten har dock även utan en ny förturs- förklaring att se till att parternas rätt till domstolsprövning inom skälig tid uppfylls.