sou · GVB329 · 2008-01-01 00:00:00 — I ett avslutande avsnitt redogörs även för några ytterligare synpunkter med anknyt- ning till expropriationslagens ersättningsbestämmelser som har framkommit under arbetet med kartläggningen. 5.2Vid vilka slag av tvångsförfoganden används expropriationslagens ersättningsbestämmelser oftast? Expropriationslagens ersättningsbestämmelser är, som framgår av redogörelsen i avsnittet om gällande rätt (kap. 2), tillämpliga inte bara vid förfoganden enligt denna lag. De gäller dessutom vid många andra slags tvångsförfoganden som regleras i särskilda lagar. Den undersökning som har gjorts ger emellertid inte underlag för någon fullständig redovisning av hur användningen av ersättnings- reglerna fördelas på olika slags förfoganden. Kartläggningen av ersättningsmålen i fastighetsdomstolarna visar dock bl.a. att ersättningskrav enligt expropriationslagen, som utgjorde en förhållandevis stor målgrupp och , har minskat kraftigt jämfört med andra målgrupper, fram . Ersättningsmål enligt fastighetsbildningslagen, som har utgjort en stor kategori samtliga år, har däremot ökat i förhållande till andra grupper. grundades omkring en fjärdedel av kraven i ersättningsmålen på fastighetsbildningslagen. Därefter ökade denna kategori och blev fortsättningsvis den största. Det framgår emellertid inte hur stor del av dessa ersättningsmål som rört de särskilda reglerna i fastighetsbildningslagen om vinst- fördelning (se avsnitt 2.3.2 ovan). Andelen ersättningsmål enligt ledningsrättslagen har varierat över åren. och var ersättningsmål enligt ledningsrättslagen den näst vanligast före- kommande kategorin. Ersättningsmål enligt ledningsrättslagen är enligt uppgifter som inhämtats från fastighetsdomstolarna en måltyp som för när- varande är vanligt förekommande. Många av dessa mål rör för mobiltelefoni. I viss mån stöds dessa uppgifter av den begrän- sade undersökning som vi gjort beträffande förrättningar enligt ledningsrättslagen. Av denna undersökning framgår att antalet förrättningar har ökat under de år som genomgången avser. Av undersökningsmaterialet framkommer också att yttre händel- ser, såsom senare årens intensiva stormoväder, har fått betydelse för omfattningen och utvecklingen av sådana ianspråktaganden av mark där en tillämpning av expropriationslagens ersättningsregler aktualiseras. Det har sålunda, bl.a. vid intervjuerna, framkommit att stormarna ställt krav på ianspråktagande av mark för trädsäkring av elledningar och järnvägssträckor vilket i sin tur fått återverkningar i fråga om antalet förrättningar enligt ledningsrättslagen och fastighetsbildningslagen. När det gäller förfoganden enligt ledningsrättslagen kan alltså noteras att den ökning av dessa förfoganden som har skett sammanfaller med sådana särskilda projekt som utbygg- naden av mobilmaster och en omfattande breddning av lednings- gator. 5.3Utgörs parterna av offentliga eller privata rättssubjekt? Den uppdelning av parterna i offentliga respektive privata rätts- subjekt som den gjorda undersökningen utgått ifrån bygger på att till kategorin offentliga rättssubjekt räknas statliga myndigheter, kommuner och landsting (se bl.a. avsnitt 4.3 ovan). Övriga juridiska personer av skilda slag liksom enskilda personer räknas följaktligen som privata rättssubjekt. I den senare kategorin ingår alltså även juridiska personer som helt eller delvis är offentligt ägda. Undersökningen av ersättningsmålen i fastighetsdomstolarna ger vid handen att andelen offentliga aktörer har minskat väsentligt . var av de ianspråktagande parterna offentliga rättssubjekt. var de flesta parter i stället privata rättssubjekt, nämligen drygt 65 pro- cent. Även undersökningen av förrättningar enligt ledningsrätts- lagen visar att andelen privata aktörer har ökat. Undersökningen visar alltså att det har skett en förskjutning från offentliga till privata aktörer i de sammanhang där tvångsförfog- anden kan bli aktuella. Denna bild ligger väl i linje med den beskrivning som görs i kapitel 3 av de förändringar som har skett i anslutning till avregleringarna av bl.a. el- och telesektorn, samt den ökade bolagiseringen, och i vissa fall även privatiseringen, av stat- liga och kommunala verksamheter. Den undersökning som har gjorts har inte inriktats på de privata aktörernas ägarstrukturer eller i vilken utsträckning de arbetar under helt eller delvis marknads- mässiga villkor. Av beskrivningen i utvecklingsavsnittet ovan och de uppgifter som har lämnats under intervjuerna (se avsnitt 4.7 ovan) framgår emellertid att det framför allt inom sektorerna energi och kraft samt elektronisk kommunikation märks ett antal stora aktörer som är börsnoterade bolag, ibland även med ett betydande internationellt ägarinslag. Man torde typiskt sett kunna utgå från att i varje fall bolag av det här slaget drivs utifrån ett tydligt vinstsyfte. Mot den angivna bakgrunden torde den slutsatsen kunna dras att det inom vissa av de områden där tvångsförfoganden kan komma ifråga finns ett ökat inslag av aktörer som drivs utifrån privata vinstintressen. I enkätsvaren har lämnats entydiga uppgifter om förekomsten av frivilliga överenskommelser vid ianspråktaganden av egendom i fall där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras. Uppgift- erna visar sålunda att överenskommelser träffas i så stor andel som 95–vid många typer av ianspråktaganden. Frivilligheten kan hänföra sig såväl till själva markåtkomsten – såsom till exempel vid upplåtelse av mark för mobilmaster och för vindkraftsändamål som ofta sker i form av anläggningsarrenden – som till den ersätt- ning som skall betalas för ianspråktagandet. Att andelen uppgör- elser är mycket hög stöds även av övriga uppgifter som inhämtats. Det kan t.ex. noteras att antalet mål i domstol som gällt ersätt- ningsfrågor vid olika slag av tvångsförfoganden är ytterst få sett i relation till det totala antalet ianspråktaganden av mark som det finns uppgifter om i enkätsvaren. Den i och för sig begränsade undersökningen av förrättningar enligt ledningsrättslagen förmedlar också bilden att det är mycket vanligt att en uppgörelse träffas om ersättningen även i de fall där ett tvångsförfarande har utnyttjats för att ta i anspråk egendomen. I av de undersökta fallen hade ersättningsfrågan inte lösts genom överenskommelser. När det gäller frågan om det föreligger någon skillnad i ersätt- ningsnivåerna mellan å ena sidan ersättning som bestäms genom domstols- eller myndighetsbeslut och, å andra sidan, ersättning som grundas på överenskommelse får en bedömning göras främst utifrån enkätsvaren. Dessa innehåller dock inte något underlag för en direkt jämförelse i olika konkreta fall utan svaren synes mera avspegla erfarenheten hos de personer som svarat på frågorna. De flesta som har lämnat uppgifter i den här delen har uppfattningen att ersättningen är högre vid frivilliga uppgörelser. Skillnaden upp- skattas till 10–, men både mindre och i vissa fall väsent- ligt större skillnader har nämnts.1 Bland de orsaker som kan förklara skillnaderna och som har framkommit i enkätsvaren kan nämnas att de exproprierande tycks vara beredda att betala mera för att undvika de kostnader och den tidsutdräkt som ett tvångsförfarande innebär. Andra orsaker som har nämnts från den sidan är att man vill vinna affärsmässiga för- delar och undvika negativ publicitet. Även graden av hur angeläget marktillträdet är har nämnts som en betydelsefull faktor. När det gäller de s.k. frivilliga överenskommelserna finns det skäl att framhålla att bedömningen såväl av frivilligheten som rimligheten i ersättningsnivåerna måste göras i ljuset av att överens- kommelserna avser överlåtelser eller upplåtelser som annars kunnat komma till stånd med hjälp av olika möjligheter till tvångsförfogan- den. Initiativet till ett förfogande – markåtkomst eller intrång – kommer ju från en part som kan antas ha stöd i lag för att driva igenom förfogandet. Som även framgår av enkätsvaren och intervju- uppgifterna torde utrymmet för förutsättningslösa förhandlingar därför vara begränsat. 5.5Förändringar sedan expropriationslagens tillkomst – vilka och orsakerna till dem I utredningsuppdraget ingår den övergripande uppgiften att söka ta reda på om det skett några förändringar sedan expropriationslagens tillkomst i fråga om de olika förhållanden som vi har sammanfattat ovan och, om så är fallet, belysa dessa och orsakerna till dem. Det kan inledningsvis konstateras att den nu gällande expropria- tionslagen tillkom . Ersättningsbestäm- melserna i lagen är, som framgår av redogörelsen ovan för lagens 1 Jfr även bl.a. SOU 2004:7 s. 183 f. och SvJT 2003 s. 975 f. tillkomst (se avsnitt 2.2.1 ovan), i stor utsträckning utformade utifrån dåtida förhållanden och den samhällssyn som då rådde. har det skett många förändringar i samhället som på skilda sätt kan antas påverka de områden där möjligheten till tvångsvis markåtkomst gör sig gällande. Några sådana förändringar har lyfts fram i kapitel 3 om utvecklingen. Bland de förändringar som tas upp där märks den avreglering som skett inom vissa sektorer som i sin tur, som nämnts ovan, har bidragit till den iakt- tagna förskjutningen i dessa sammanhang från offentliga till privata aktörer. Andra förändringar som beskrivs i utvecklingsavsnittet har bäring mera på de verksamheter som möjligheten till tvångsvis markanvändning skall tillgodose. Här kan nämnas att den tekniska utvecklingen t.ex. har gett upphov till nya företeelser som mobiltelefoni, som ställer krav på markåtkomst för den erforderliga tekniska utrustningen, förskjutningen av ansvaret för bostadsför- sörjningen genom en förändrad bostadspolitik och miljöfrågornas ökade betydelse som bl.a. aktualiserar frågor om markägarens rätt till ersättning vid olika former av inskränkning i förfoganderätten. Den praktiska tillämpningen från tid till annan av expropriations- lagens ersättningsbestämmelser kan således påverkas såväl av den mera långsiktigt pågående utvecklingen som, såsom antytts i före- gående avsnitt, mera tillfälliga händelser. De skilda förhållanden som enligt utredningsdirektiven skall be- lysas genomgås här nu med utgångspunkt i vilka förändringar som skett sedan expropriationslagens tillkomst och möjliga orsaker till dessa förändringar. När det gäller frågan om det har skett några förändringar beträf- fande slagen av förfoganden vid vilka expropriationslagens ersätt- ningsregler kommer till användning finns inte något underlag för att ge ett fullständigt svar. Möjligen kan det utifrån undersök- ningen av ersättningsmål som avgjorts i fastighetsdomstolarna kon- stateras att det har skett en viss förskjutning mot mål enligt fastig- hetsbildningslagen. En förklaring till detta är att tillämpnings- området för den lagen har breddats för att på så sätt underlätta möjligheten till ianspråktagande av mark genom ett smidigare för- farande än enligt expropriationslagen (se avsnitt 2.3.2 ovan). I fastig- hetsdomstolarna har även ersättningsmål enligt ledningsrättslagen ökat. En orsak till detta kan vara den tekniska utvecklingen av elektronisk kommunikation som medfört olika krav. Det har skett en förskjutning från att den ianspråktagande parten är ett offentligt rättssubjekt till att den numera i många fall är ett privat rättssubjekt som exproprierar och där det i vissa fall finns ett vinstintresse bakom tvångsförfogandet även om den ur- sprungliga grundtanken med expropriationen kvarstår, dvs. att olika slag av samhällsintressen skall tillgodoses. Den förändringen och orsakerna till den har vi försökt belysa i avsnitt 5.3 ovan. Vid tillkomsten av expropriationslagen förutsattes att parterna skulle först försöka komma till en frivillig uppgörelse. Av vad som framkommit är klarlagt att sådana överenskommelser förekommer i en mycket stor omfattning. Det framgår inte att det skett någon egentlig förändring i detta avseende sedan expropriationslagens tillkomst. Ersättningarna är, som vi redovisat i närmast föregående avsnitt, generellt högre vid frivilliga överenskommelser. Den undersökning som har gjorts ger emellertid inte något direkt svar på frågan om det ständigt varit på det sättet. Det finns inte heller underlag för att slå fast om skillnaden i ersättningsnivå mellan överenskomna ersättningar och sådana som fastställts genom myndighets- eller domstolsbeslut förändrats över tiden. I de fall där uppgifter lämnats om väsentligt större skillnad i ersättningsnivå (se avsnitt 5.4 ovan) har dessa dock hänfört sig till de ersättningar som överenskommits i nyttjanderättsavtal avseende mark för den förhållandevis nya före- teelsen mobilmaster. 5.6Några ytterligare synpunkter med anknytning till expropriationslagens ersättningsbestämmelser Som nämnts inledningsvis har i samband med undersökningen kommit att beröras även andra frågor beträffande expropriations- lagens ersättningsbestämmelser än de som behandlats ovan. Fastighetsägare har berättat hur de upplever att de i förhand- lingssituationen befinner sig i underläge och känner sig pressade att acceptera en värdering som de anser vara felaktig eller ett avtal de inte är nöjda med. Till detta kommer att det saknas möjlighet att få ersättning vare sig för ombud eller biträde eller för eget arbete med t.ex. utredning vid lantmäteriförrättningar. Från fastighetsägarhåll har framhållits att detta är en brist som bör ses över. Ytterligare en omständighet som fastighetsägare har fört fram som ett problem är vad de uppfattar som de högt ställda beviskraven. Det s.k. Ålbergamålet (NJA 2003 s. 619, se avsnitt 4.5 ovan) har nämnts som exempel på svårigheterna med att bevisa en marknads- värdeminskning på en restfastighet. Eftersom det råder osäkerhet vid värdering av egendom anser de som tagit upp denna fråga att det kan finnas anledning att se över hur bevisbördan fördelas i expropriationsmål. Den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § expropriationslagen har föranlett synpunkter från bl.a. fastighetsägare och fastighetsråd. Det har framhållits att tillämpningen av influensregeln är svår och att regeln därför behöver ses över. Särskilt har principerna om skälighetsprövning och toleransavdrag ifrågasatts med hänvisning till att det i praxis har utvecklats olika beräkningssätt beroende på vilken typ av skador som varit aktuella. Ett exempel som kan nämnas i detta sammanhang är de tre över- klagade avgörandena från hovrätterna som beskrivs i praxisavsnittet (se avsnitt 4.5 ovan). Dessa avgöranden visar att domstolarnas praxis är splittrad vad gäller ersättningen i fall när arrenden för mobil- mastanläggningar har omvandlats till upplåtelser enligt lednings- rättslagen. Domstolarna liksom lantmäterimyndigheterna har haft olika syn i fråga om omfattningen av ledningsföretaget och prin- ciperna i övrigt för värdering av skadan, bl.a. har influensregeln tillämpats på olika sätt. Effekten av de olika synsätten är att det kan bli stora skillnader i de slutliga ersättningsbeloppen och att ersätt- ningarna för upplåtelser enligt ledningsrättslagen i vissa fall blivit mycket låga vid en jämförelse med de årliga arrendeavgifter som tagits ut för utrymme avsett för mast m.m. Även den s.k. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen har gett upphov till synpunkter från olika håll. Bl.a. har framhållits att effekterna av presumtionsregeln kan upplevas som orättvisa och att det finns problem kring uppdelningen av bevisbördan när det gäller orsaken till en uppkommen ökning av markvärdet. Vidare har lämnats synpunkter på den s.k. avräkningsregeln i 31 kap. 6 § . Det har framhållits att denna regel är oklar och vållar problem i tillämpningen. Slutligen har framförts att fastän bearbetning av torvfyndigheter företer stora likheter med bearbetning av mineralfyndigheter saknas möjlighet för fastighetsägare att få ersättning för mängden be- arbetad torv på motsvarande sätt som mineralersättning vid gruv- brytning (se avsnitt 2.3.10 ovan). 5.6Några ytterligare synpunkter med anknytning till expropriationslagens ersättningsbestämmelser Jag menar att de tre överklagade hovrättsavgörandena som presen- terats i praxisavsnittet (se avsnitt 4.5) och som kallats mastavgör- andena innehåller sakfel och fått en delvis värderande och vilse- ledande utformning. Enligt direktiven till den första delen av utred- ningen skall någon värdering av utredningens kartläggande material inte göras. I ett av de tre omnämnda målen förekommer ingen mast av något slag. Analysen ger därmed ett felaktigt intryck av att de avgjorda målen är isolerade till enbart situationer med mobilmaster. Även situationer där det inte finns någon mast berörs av de olika sätten att tolka och tillämpa expropriationslagens ersättningsbestämmel- ser om ledningsföretaget föregåtts av någon form av nyttjanderätt med civilrättsligt överenskommen ersättning. Utredningsarbetet har till oproportionellt stor del kommit att handla om för mobiltelefoni vilket riskerar att förvränga utredningens perspektiv. Mobilmaster upptar ytmässigt och antalsmässigt en mycket liten del av all den mark som kan komma i fråga för förfoganden av det slag som utredningen handlar om. Antalsmässigt är dessa konstruk- tioner få i förhållande till alla konstruktioner som uppförs på sådan mark. Utredningen har jämfört målen och konstaterat att praxis är splittrad. Skillnaden beror på domstolarnas olika sätt att tolka och tillämpa ersättningsreglerna. I ett fall har domstolen dömt helt med bortseende från ledningsföretaget och i ett annat har domstolen definierat ledningsföretaget mycket snävt. Detta har inneburit att det är stor skillnad i ersättningsbeloppen i dessa båda mål. Ersätt- ningsbeloppet i ledningsmålet där domstolen bortsett från lednings- företaget förefaller ha jämförts med vad som i utredningens analys får uppfattas som normala frivilliga arrendeavgifter. Detta uttrycks på ett värderande och ledande sätt, där ledningsrättsersättningen sägs i vissa fall ha blivit låga jämfört med årliga arrendeersätt- ningar. Hade däremot arrendeavgifterna från det mål som inte innehåller någon mast inkluderats i jämförelsen skulle slutsatsen snarare bli att ledningsrättsersättningen blivit väldigt mycket högre jämfört med pågående arrende. det motsatta mot den slutsats som finns i betänkandet. Pågående arrende var i det målet och ersättningen i ledningsrättsmålet beslutades av hovrätten till . Marken värderades i detta fall av lantmäterimyndig- heten till . Den enda slutsats jag drar av detta är att arrende- avgifter varierar stort. För att undvika att värderande uttalanden som föregriper nästa del av utredningens uppdrag anser jag att det borde ha räckt med att konstatera att det kan bli stora skillnader i ersättningsbelopp beroende på tolkning och tillämpning av expropriationslagens ersätt- ningsbestämmelser. Den värdering som utredningen gör genom sitt ordval och placering av sin jämförelse mellan å ena sidan mål som dömts med bortseende från ledningsföretaget och å andra sidan de arrende- avgifter som fastighetsägare i vissa fall tar ut för arrenden riskerar att leda läsaren att tro att fastighetsägare blir förfördelade. Denna värdering kan jag inte dela. Förhoppningsvis kommer målen att beviljas prövningstillstånd så att får avgöra vilket tolkningssätt som fortsättningsvis skall tillämpas. Det är olyckligt att en offentlig utredning uttrycker åsikter som föregriper den rättsliga prövning som på det ena eller andra sättet kommer att göra. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (1972:719). I utredarens uppdrag ingår att under- söka hur bestämmelserna tillämpas i praktiken och att bedöma om de leder till rimliga resultat och är lämpligt utformade. Om utredaren finner att reglerna i något avseende bör ändras, skall utredaren föreslå de författningsändringar som behövs. Vid utbyggnad av infrastruktur, t.ex. av vägar och ledningar, är det i regel nödvändigt att utnyttja annans mark. För att säkerställa att detta kan ske, har det införts bestämmelser om att mark får tas i anspråk tvångsvis. I expropriationslagen finns det bestämmelser om att en fastighet får tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Expropriation får dock ske endast för vissa särskilt angivna ändamål, t.ex. för att tillgodose behov av mark för tät- bebyggelse eller för att tillgodose allmänna kommunikationsbehov eller behov av olika slag av kraftöverföringar (se 2 kap. expropri- ationslagen). Förutom i expropriationslagen finns det i flera andra lagar bestäm- melser om att mark får tas i anspråk med tvång. Det finns sådana bestämmelser i bl.a. väglagen (1971:948), fastighetsbildningslagen (1970:988), ledningsrättslagen (1973:1144), (1987:10), lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och miljö- balken. Enligt expropriationslagen har den vars egendom tas i anspråk genom expropriation rätt till ersättning. Ersättningsreglerna bygger på en skadeprincip; ersättningen skall motsvara den skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum. Ersättning lämnas i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada (annan ersättning). Löseskilling lämnas vid expropriation av en hel fastighet och skall motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning lämnas vid expropriation av en del av en fastighet och skall motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Annan ersättning lämnas för ekonomisk skada som inte skall ersättas enligt reglerna om löseskilling eller intrångs- ersättning, t.ex. kostnader för flyttning eller för avveckling av en rörelse (se 4 kap. 1 § expropriationslagen). Med en fastighets marknadsvärde menas det mest sannolika pris fastighetsägaren skulle få vid en tänkt försäljning av fastigheten på den öppna marknaden. Det finns flera metoder för att bestämma detta värde. En metod som brukar användas är ortsprismetoden. Den innebär att en jämförelse görs med köp på den öppna marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropriationsobjektet. Det finns vissa undantag från bestämmelsen om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde. Ett sådant undantag är den s.k. influensregeln. Regeln innebär att om det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras har medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde så skall löse- skillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om någon sådan inverkan inte hade förekommit. Detta gäller dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (se 4 kap. 2 § expropriations- lagen). Ett annat undantag är den s.k. presumtionsregeln, som inne- bär att en ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse i vissa fall skall räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir utrett att ökningen beror på annat än förväntningar omändring i markens tillåtna användningssätt (se 4 kap. 3 § expropriationslagen). Expropriationslagens ersättningsregler tillämpas även vid vissa ianspråktaganden av egendom som regleras i andra lagar än expropria- Hänvisningar till expropriationslagens ersättningsregler finns i t.ex. väglagen, fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen, , lagen om kulturminnen m.m. och . Behovet av en översyn har det från vissa håll ifrågasatts om de principer som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen bygger på är rimliga. Det har i det sammanhanget gjorts gällande att förhållan- dena vid expropriation har ändrats. Även om privata aktörer allt- sedan reglerna fick sin nuvarande utformning använt sig av expropriationsinstitutet, utfördes de flesta expropri- ationer då av offentliga aktörer som drev sin verksamhet utan vinst- intresse. Utbyggnaden av samhällets infrastruktur gjordes också i stor utsträckning av det allmänna.