sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Dessa ärenden kan därefter över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. En lagändring där inspek- tionen görs till tvistelösande myndighet även när det gäller över- föringsavgifter skulle inte ta bort osäkerhetsmomentet för nätfö- retagen eftersom t.ex. länsrätten skulle kunna finna att den klagan- des avgifter är oskäliga. Att anmäla en tvist till inspektionen skulle till skillnad från en stämningsansökan vid en allmän domstol vara avgiftsfritt. I en civilprocess vid en allmän domstol föreligger dessutom en risk för att vid en förlust få ersätta delar av motpartens rättegångs- kostnader. Inte minst bestämmelserna om att den förlorande par- ten riskerar att stå för rättegångskostnaderna i en civilprocess torde innebära att mål där en kund har en liten möjlighet till framgång sällan kommer så långt som till domstol. I sammanhanget bör dock nämnas lagen (2002:599) om grupprättegång som medger att flera personers talan tas upp till gemensam prövning. En förutsättning för detta är bl.a. att talan grundas på omständigheter som är gemensamma eller likartade för gruppmedlemmarnas anspråk. Genom att få sina anspråk prövade genom en grupprättegång kan enskildas rättegångskostnader hållas nere. Såvitt utredningen har kunna finna har emellertid någon grupprättegång avseende över- föringsavgifter inte förekommit. Utredningen har förståelse för den osäkerhet framför allt nät- företagen kan ha av att en enskild kunds överföringsavgifter kan komma att prövas efter det att fast- ställt företagens intäktsram. I praktiken har dock detta inte varit något problem och som angetts ovan föreligger även delvis samma osäkerhet vid en prövning via inspektionen. Utredningen anser därför att det inte är försvarligt att flytta tillbaka prövningen av enskilda överföringsavgifter till inspektionen. Detta främst med tanke på den ökade arbetsbörda för inspektionen och domstolarna som detta skulle kunna innebära. För det fall det skulle visa sig att nuvarande reglering medför problem vid en förhandsprövning bör dock frågan behandlas på nytt. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 5.9Överklagande av beslut m.m. Utredningen har ovan föreslagit ett regelverk och en modell för hur i förväg ska fastställa ramar som anger hur stora intäkter nätföretagen får ta ut genom nättariffer och andra avgifter under en s.k. tillsynsperiod. Om ett beslut om fastställande av en intäktsram överklagas inträder ett osäkerhets- moment för nätföretaget och för dess kunder. Sådana beslut kan överklagas till som mest tre domstolsinstanser och det tar ofta mycket innan ett beslut vunnit laga kraft. När ett företag överväger att överklaga ett beslut har det att ta ställning till flera osäkerheter. Det finns visserligen ett beslut från inspektionen men företaget kanske har en förhoppning om att i nästa instans få beslutet ändrat på så sätt att intäktsramen höjs. Eftersom företaget naturligtvis inte kan vara säker på att över- klagandet bifalls uppkommer en valmöjlighet för företaget. Ska företaget utgå ifrån inspektionens beslut och kanske därmed bli tvungen att skjuta upp planerade investeringar? Eller ska företaget i stället utgå från att beslutet ändras med risk att företaget kan bli skyldigt att reglera sina avgifter så att en återföring av de för högt uttagna avgifterna kommer kunderna till godo och att det eventuellt måste betala ett tillkommande överdebiteringsbelopp? Oavsett vilket är det angeläget att tiden mellan inspektionens beslut och en lagakraftvunnen dom blir så kort som möjlig. För nätföretagets kunder inträder en motsvarande osäkerhet. Om Energimarknadsinspektionens beslut överklagas är det inte säkert att de avgifter som tas ut är de slut- liga. I det fall skillnaden mellan den tillämpade och den efter över- klagande fastställda intäktsramen är någorlunda stor kan följden bli en höjning eller sänkning av nätavgifterna. Med en utdragen över- klagandeprocess, som är fallet, kan en felaktig avgiftsnivå ha tillämpats under ett par tillsynsperioder, vilket i så fall leder till att ackumulerade felaktigheter ska rättas till. Avgiftsjusteringen kan då bli ansenlig, och för större elkunder kan det bli fråga om betydande belopp. Också för elkunderna är det angeläget att tiden mellan inspektionens beslut och en lagakraftvunnen dom blir kort. Naturligtvis måste också rättssäkerhetsaspekter beaktas. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Av 13 kap. 5 § ellagen framgår att beslut av nätmyndigheten som rör nätföretagens nättariffer kan överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Det innebär att beslutet i första hand överklagas till länsrätt, i detta fall Länsrätten i . Beslut av läns- rätten får överklagas till Kammarrätten i . För att kam- marrätten ska ta upp målet till prövning i sak krävs att domstolen beviljat prövningstillstånd. Sådant tillstånd meddelas om 1.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagan- det prövas av högre rätt (prejudikatdispens), 2.anledning förekommer till ändring i det beslut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens), eller 3.det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens).TPF28FPT Kammarrättens beslut, antingen om att inte meddela prövnings- tillstånd eller dess avgörande efter en prövning i sak, kan slutligen överklagas till Regeringsrätten som sista instans. Möjligheterna till prövningstillstånd i Regeringsrätten är mer begränsade än vad som gäller i kammarrätten. Tillstånd kan endast beviljas om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att talan prövas eller om det annars föreligger synnerliga skäl till sådan prövning.TPF29FPT Instansordningen vid överklagande av Energimarknads- inspektionens beslut rörande nätföretagens tariffer överens- stämmer med den i särklass vanligaste ordningen när det gäller överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut, dvs. tre dom- stolsinstanser. Den nuvarande ordningen med tre instanser bygger på en fördelning mellan domstolarna. Tyngdpunkten i rättskip- ningen ligger i den första instansen. Andrainstansen ska kontrollera de överklagade avgörandena och rätta till felaktigheter samt ha ett visst ansvar för rättsbildningen. Den högsta instansens ska främst ägna sig åt prejudikatbildning. Genom de olika rollerna hos de tre domstolsinstanserna kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås sam- tidigt som rättsbildningen gynnas. Ett beslut från kan således över- klagas till som mest tre domstolsinstanser. Även om det krävs prövningstillstånd i kammarrätten och Regeringsrätten tar det ofta 28TP PT Se 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). 29TP PT Se 36 § förvaltningsprocesslagen. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter innan ett beslut vunnit laga kraft. Tider på 4–har inte varit ovanliga innan kammarrätten har meddelat dom i mål där prövningstillstånd meddelats. Att handläggningen av målen har tagit så har också inneburit att någon fastlagd praxis från Regeringsrätten saknas eftersom bestämmelserna i ellagen om tariffernas skälighet har ändrats ett flertal gånger. De har därmed inte funnits något prejudikatintresse när målen överklagats till Regeringsrätten. I de övriga nordiska länderna har man valt olika sätt på hur till- synsmyndighetens beslut kan överklagas (se kap. 3). I kan man överklaga beslut till två domstolsi- nstanser, och . I kan besluten om fastställande av intäktsramar överklagas i första hand till vassdrags- och energidiktorat, vars beslut i sin tur kan överklagas till departementet för sakområdet, Olje- och . I kan Energitilsynets beslut över- klagas till Energiklagenævnet, vars beslut i sin tur kan överklagas till två domstolsinstanser. 5.9.3Utredningens överväganden avseende överklagandereglerna Förslag: Reglerna för överklagande av ett beslut av Energi- marknadsinspektionen avseende skäligheten i ett nätföretags intäkter ändras så att domstolsprocessen effektiviseras och handläggningstiden förkortas avsevärt. En utredning tillsätts för att se över dessa frågor. De nya reglerna bör tilläm- pas redan i samband med övergången till en förhandsprövning. Företrädare från både nätbranschen och Energimarknads- inspektionen har under arbetet med utredningen framhållit att det är otillfredsställande med den långa tid det tar för förvalt- ningsdomstolarna att handlägga och avgöra mål från inspektionen när det gäller nättariffer och att det därför är önskvärt med en över- syn av bl.a. instansordningen i denna del. Utredningen instämmer till fullo med denna uppfattning. Det är till och med så att genomförandet av de förslag om förhands- prövning av skäligheten i nätföretagens intäkter som utredningen nu lämnar måste ses som delvis överflödigt om det inte åtföljs av Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter regler om en väsentligt effektiviserad och förkortad överklagande- process. Som beskrivits ovan är tider på 4–inte ovanliga innan beslut i överklagandeärende vunnit laga kraft. Detta gäller inspek- tionens beslut vid prövning i efterhand. En övergång till förhands- prövning, utan förkortad instansordning, skulle innebära att över- klagandeprocessen kan starta redan vid tillsynsperiodens början. Resultatet blir ändå att marknadsaktörerna tvingas förbli okunniga om det slutliga beslutet under hela tillsynsperioden och sannolikt även under del av nästa. Utredningen vill i sammanhanget också understryka att det nu gällande elmarknadsdirektivet drar en klar skiljelinje mellan vilka frågor som tillsynsmyndigheten kan pröva i efterhand respektive vilka som ska prövas på förhand. Huvudregeln är att bl.a. över- föringstariffer ska fastställas eller godkännas på förhand. Detta motiveras med att det skapas en stor osäkerhet på marknaden om de tariffer som tillämpats av företagen kan ändras av en tillsynsmyndighet. Det bör dock noteras att utredningen inte särskilt getts i upp- drag att se över instansordningen vad gäller överklagande av nät- företagens intäkter. Med hänsyn till vad som sagts om problemet med den utdragna överklagandeprocessen har utredning ändå valt att åtminstone i korthet belysa denna problematik och översiktligt peka på eventuella alternativa möjligheter. På grund av arbetet med utredningens huvudsakliga uppdrag har tiden dock inte medgett en noggrannare analys av konsekvenserna av de olika alternativen. Utredningen redovisar därför endast översiktligt exempel på för- och nackdelar med olika alternativ. Även om utredningen inte lämnar några konkreta förslag i denna del är det utredningens bestämda uppfattning att frågan om överklagandeprocessen skyndsamt bör övervägas och behandlas i ett annat sammanhang. Ett sådant arbete bör påbörjas så att nya regler, innebärande en effektiviserad och förkortas dom- stolsprocess, kan träda i kraft med denna utrednings för- slag om en övergång till förhandsprövning. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Ett alternativ till att låta de allmänna förvaltningsdomstolarna pröva överklaganden av beslut när det gäller skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter är att överklagandena av dessa beslut i stället sker till Marknads- domstolen. På 1960- och 1970- talen tillkom flera nya specialdomstolar. har funnits i sin nuvarande form . Ett genomgående motiv bakom att införa specialdomstolar var att skapa garantier för att det inom domstolen fanns tillräcklig sak- kunskap på det materiella rättsområdet som dömandet inom speci- aldomstolen skulle omfatta och att skapa en snabb process för dessa målgrupper. har utvecklingen dock gått åt motsatt håll. Flera specialdomstolar och nämnder har avskaffats och målen har förts över till allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Exempel på detta är Bostadsdomstolen, försäkringsrätterna, För- säkringsöverdomstolen, den mellankommunala skatterätten och . När Bostadsdomstolen avskaffades redo- visade regeringen utförligt sin generella syn på specialdomstolar och specialisering i övrigt inom domstolsväsendet (prop. 1993/94:200 s. 30–37). Regeringen angav bl.a. att den principiella utgångspunkten för domstolsväsendet var att flertalet av de mål- typer som handlades av specialdomstolar borde prövas av domstolar som har en mera generell kompetens i den utsträck- ning det var möjligt med hänsyn till målens karaktär. Regeringen har även senare framfört principen att specialdomstolar utanför de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna bör undvikas (regeringens skrivelse 1999/2000:106, Reformering av domstolsväsendet – en handlingsplan, s. 58). pågår ett arbete för att avveckla Pantbesvärsrätten och ersätta den med särskilda domstolar inom ramen för det allmänna domstols- väsendet. Liknande synpunkter har framförts i departementspromemorior och utredningsbetänkanden, utan att några konkreta förslag läm- nats. I slutbetänkandet av Utredningen om översyn av lagen om elektronisk kommunikation [Effektivare LEK (SOU 2006:88)] övervägdes om vissa mål från borde över- klagas till som första och enda instans i stället för som till allmän förvaltningsdomstol. De ärenden som i Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter den utredningen var aktuella att flytta över till skiljer sig från de enligt ellagen då de är ärenden som uppvisar stora likheter med de överväganden som behöver göras vid tvister mellan enskilda inom ramen för den allmänna konkurrensrätten. Utred- ningen ansåg sammanfattningsvis att Post- och beslut även fortsättningsvis skulle överklagas till de allmänna för- valtningsdomstolarna. Remissyttrandena avseende betänkandet i denna fråga var delade (se prop. 2006/07:119 s. 14 f). Lagrådet anförde i sitt yttrande över lagrådsremissen att det starkt kunde ifrågasättas om inte mål enligt lagen om elektronisk kommunika- tion borde prövas av den bl.a. för konkurrensfrågor särskilt inrät- tade och inte av de allmänna förvaltnings- domstolarna (a. prop. s. 78). Regeringens bedömning över- ensstämde dock med utredningens, dvs. överklagande av Post- och beslut kommer även fortsättningsvis att ske till all- män förvaltningsdomstol. Utredningen anser att en det vore en klar fördel om överklagan- dena av fastställelse- och avstäm- ningsbeslut skulle ske till , eftersom detta san- nolikt skulle ge mycket snabbare slutliga avgöranden. Detta fram- för allt om domstolen skulle vara första och enda domstolsinstans. En annan fördel är att det i , till skillnad från i allmän förvaltningsdomstol, deltar ekonomiska experter i avgöran- dena. Ett skäl till att inte flytta över målen till är de omständigheter som ovan angetts kring domstolens långsiktiga framtid. Det är dock utredningens uppfattning att den långa dom- stolsprocessen måste förkortas avsevärt, och om alternativet Mark- nadsdomstolen inte anses möjligt bör ytterligare ett alternativ arbetas fram. En utredning bör tillsättas för att se över denna fråga. Det ska också framhållas att något konkret förslag att lägga ned inte har presenterats, och att om så skulle ske torde domstolen inordnas under speciella villkor i det allmänna domstolsväsendet. finns en upparbetad kompetens inom allmän förvaltningsdomstol när det gäller att hantera mål enligt ellagen. Om utredningens förslag om ett ändrat regelverk genomförs kommer dock stora delar av bedömningen av skäligheten i nätföretagens intäkter att skilja sig mot de ärenden som handläggs . Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter genom ett fastställelse- eller avstämningsbeslut av Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter skiljer sig från de normalt handlagda målen vid , t.ex. mål och ärenden enligt konkurrenslagen och marknads- föringslagen. utgör en central prejudikat- bildande instans på marknadsrättens område och domstolens avgöranden syftar till att utveckla och upprätthålla normer för handlande inom näringslivet. Partsförhållandet kan t.ex. vara två näringsidkare och tillämpar i huvudsak rätte- gångsbalkens principer för processen i tvistemål. När det gäller inspektionens beslut om fastställande av en intäktsram kommer detta att vara ett traditionellt förvaltningsbeslut och endast inspek- tionen och det nätföretag som överklagat beslutet kommer att bli parter i domstolen. Några hinder för en modell där beslut av inspektionen överklagas till – och det är också den modell som valts i – finns dock inte enligt utredningens uppfattning. Överklagande till allmän förvaltningsdomstol Om inte skulle bedömas vara en lämplig instans när det gäller överklagande av Energimarknadsinspektio- nens fastställelse- och avstämningsbeslut är ett alternativ för att snabba mellan ett beslut från inspektionen och en laga- kraftvunnen dom att minska antalet domstolsinstanser. Det är inte alldeles självklart att inspektionens beslut ska överklagas till läns- rätt. Ett tänkbart alternativ är t.ex. att inspektionens beslut över- klagas till kammarrätten som första domstolsinstans. Detta sker fortfarande i vissa typer av mål men ordningen har i stark riktning gått mot att fler och fler måltyper överklagas till länsrätten som första domstolsinstans. Ett annat alternativ är att inspektionens beslut visserligen överklagas till länsrätten men att kammarrätten blir andra och sista domstolsinstans. En sådan modell har införts rörande vissa ärenden enligt lagen om elektronisk kommu- nikation (prop. 2006/07:119).TPF30FPT En ordning med kammarrätten som sista domstolsinstans finns också redan på andra rättsområden och gäller t.ex. för de mål som hanteras av migrationsdomstolarna, som utgör särskilda domstolar under de tre största länsrätterna, 30TP PT I propositionen lämnas förslag till åtgärder för att förkorta handläggningstiden och effektivisera processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna i mål enligt lagen om elektrisk kommunikation. Se även betänkandet Effektivare LEK (SOU 2006:88). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter SOU 2007:99 samt Migrationsöverdomstolen som hör till Kammarrätten i . Som ovan angetts är den i särklass vanligaste ordningen när det gäller överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut ordningen med tre domstolsinstanser. Det bör därför finnas mycket starka skäl för att ändra den nu gällande ordningen. Ett sådant skäl, som talar för en förändring, är den långa tid det tar för att ett beslut ska vinna laga kraft. Därmed skapas ett osäkerhet för mark- nadens aktörer och en väsentlig del av syftet med en förhands- prövning förfelas. Å andra sidan är det inte minst av rättssäkerhetsskäl väsentligt att Regeringsrätten finns kvar som sista domstolsinstans. Särskilda ledamöter i förvaltningsdomstol Om nuvarande instansordning behålls bör enligt utredningens mening en översyn göras av sammansättningen i domstolarna. Enligt huvudregeln i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar är kammarrätten och länsrätten domför med tre respek- tive en lagfaren domare. I länsrätten deltar även nämndemän i vissa mål. Några undantag finns dock från denna regel. -Enligt 17 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ska länsrätten bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter vid behandling av mål enligt 10 kap. kommu- nallagen och 22 kap. kyrkolagen. På de särskilda ledamö- terna, som förordnas av regeringen, ställs kravet att de ska ha kännedom om verksamhet. -Enligt 21 kap. 8 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska länsrätten bestå av en lagfaren domare, en värderings- teknisk ledamot samt två nämndemän i mål om fastighets- taxering. Om avgöranden i sådana mål överklagas ska kammarrätten bestå av tre lagfarna domare samt två sär- skilda ledamöter. De värderingstekniska ledamöterna samt de särskilda ledamöterna i kammarrätten utses av regeringen. -Enligt 22 § lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram ska kammarrätten vid prövning av mål enligt denna lag enligt huvudregeln bestå av tre lag- farna ledamöter samt två särskilda ledamöter. Av de sär- skilda ledamöterna ska en ha särskilda kunskaper om film och en i beteendevetenskap. Dessa mål prövas inte av länsrätt. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter föreslog i sitt delbetänkande Elnätsföretag; Regler och tillsyn (SOU 2000:90) att länsrätten och kammarrätten vid prövning av mål enligt ellagen förutom en lagfaren domare skulle bestå av särskilda ledamöter. Av dessa ledamöter skulle en ha särskilda kunskaper om nätverksamhet och en vara ekonomisk expert. I remissyttrande delade flertalet remissinstanser, däribland , utredningens förslag. ifråga- satte dock om samtliga ärenden enligt ellagen som berördes var av den karaktären att särskilda ledamöter var nödvändiga. Länsrätten i avstyrkte förslaget och menade att förhållandet att målen kunde ha hög teknisk och ekonomisk svårighetsgrad gällde för många av de målgrupper som tillfördes i länsrätterna i samband med den allmänna nedflyttningen av mål från kammar- rätterna. Länsrätten påpekade också de betydande svårigheter som kunde förväntas föreligga vad gällde att få tillgång till teknisk sak- kunskap utanför partssfären. Utredningens förslag om särskilda ledamöter togs inte upp i regeringens proposition (prop. 2001/02:56) och ledde således inte fram till något lagförslag.TPF31FPT Utredningen har inte gjort någon närmare undersökning huru- vida det föreligger svårigheter att hitta teknisk sakkunskap utanför partsfären. Svårigheten i bedömningen av om intäkts- ramarna har fastställts på en korrekt nivå eller inte är dock till stora delar av företagsekonomisk natur. Det skulle därmed kunna räcka långt att tillföra domstolarna någon form av allmän ekonomisk kompetens. Detta skulle betydligt minska problemet med att experterna skulle vara knutna till någon av parterna. finns företagsekonomer och nationalekonomer förordnade att delta i och i mål enligt kon- kurrenslagen (1993:20). Det som talar mot att föreslå att domstolarna ska bestå av sär- skilda ledamöter vid prövning av vissa mål enligt ellagen är bl.a. att denna sammansättning skulle skilja sig från det som är normalt förekommande vid förvaltningsdomstolarna. Som Länsrätten i anförde i sitt remissvar är mål enligt ellagen 31TP PT I propositionen anges att förslaget om särskilda ledamöter bereds i (s. 40). Enligt uppgift från har detta arbete inte lett fram till något förslag. I sammanhanget kan även nämnas prop. 1993/94:200 s. 33 rörande Bostads- domstolens avskaffande där regeringen i principiella ordalag anger att sakkunnigbevisning är att föredra framför särskilda ledamöter eftersom det ger parterna bättre insyn i och möjligheten att påverka underlaget för rättens avgörande. Regeringen anger vidare att rättens ledamöter i princip inte själva ska med egen fackkunskap tillföra målen något nytt eftersom processmaterial av rättssäkerhetsskäl inte bör tillföras rätten på ett sätt som står utanför parternas kontroll. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter långt ifrån de enda målen som handläggs i förvaltningsdomstolarna med hög teknisk och ekonomisk svårighetsgrad. Vidare har målen rörande skäligheten i nätföretagens intäkter kon- centrerats till två specifika domstolar (Länsrätten i och Kammarrätten i ). Därmed finns erfarenhet och kompetens när det gäller olika former av skälighetsbedömningar av nätföretagens intäkter. Som tidigare nämnts kommer dock, om utredningens förslag genomförs, ett nytt regelverk att införas som medför att bedömningarna av nätföretagens intäkter kommer skilja sig från nuvarande mål. Det bör även tilläggas att domstolarna i frågor som kräver särskild sakkunskap har rätt att ta in yttrande från myndighet, tjänsteman eller annan sakkunnig (24 § förvalt- ningsprocesslagen [1971:291]).TPF32FPT Ett sådant förfarande kan emellertid vara tidsödande. Enligt ett förslag till ändring i lagen om elektronisk kommuni- kation kommer särskilda leda- möter (ekonomiska experter) att delta i vissa ärenden enligt den lagen (se prop. 2006/07:119). Dessa ärenden ska i länsrätten enligt huvudregeln avgöras av två lagfarna domare och två ekonomiska experter.