sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — En svårare fråga är om chefen på grund av klagomål eller liknande kan ta ifrån en domare ett mål som han redan har tilldelats. Frågan måste enligt tingsrätten besvaras nekande. anförde i sitt remissvar följande. Fördelningen av mål bland domarna vid en domstol kan ses som en väsentligen administrativ uppgift men har också viktiga rättssäkerhetsaspekter. I andra länder, där man till följd av historiska erfarenheter ansett sig böra skapa särskilda garantier för domstolarnas oavhängighet och opartiskhet, fäster man ofta stor vikt vid att mål fördelas bland domarna enligt fasta, i förväg fastslagna principer och vid att diskretionära in casu-beslut undviks. En ordning, enligt vilken det är möjligt att fatta ett administrativt beslut om att en viss domare ska döma i ett visst redan anhängigt mål, anser man i dessa länder skapa risker för en styrning av den dömande verksamheten som är oförenlig med rättsstatliga principer. I har risker av här angivet slag tillmätts mindre vikt, låt vara att kritik ibland har framförts mot det sätt på vilket domare utsetts att döma i vissa uppmärksammade mål. Emellertid finns även hos oss anledning – inte minst för att stärka förtroende för rättskipningen – att ha så fasta regler som möjligt för fördelning av målen och att undvika att ett redan anhängigt mål genom administrativt beslut överlämnas till en viss domare, eftersom misstankar kan uppkomma om att ovid- kommande hänsyn ligger bakom beslutet. Administrativ styrning och domarens självständighet 7.5.2Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare överlämnade betänkandet Domar- utnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99). Kommitténs uppdrag bestod i att göra en översyn av dels domstolschefens roll, dels förfarandet vid utnämning av högre domare. När det gällde frågan om ledningsansvaret och gränsdragningen mot domarens självständighet anförde kommittén följande. Själv- ständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar. En utgångs- punkt för bedömningen av dessa gränsdragningsfrågor bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för JK och JO. Kommittén redovisade under ett antal rubriker hur den såg på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid fanns. Angående frågan om för- delning av arbetsuppgifter anförde kommittén följande. Oavsett hur principerna för fördelning av mål ser ut i detalj är det viktigt att fördelningen i grunden sker slumpmässigt med möjlighet till justering i efterhand på sakliga och på förhand bestämda grunder. Ur ett medborgarperspektiv får det inte finnas minsta misstanke om att fördelningen inte sker på sakliga grunder. Ordningen ska vara förutsebar och det ska i förväg kunna gå att se vilka principer som gäller. Kravet på sakliga grunder medför att en domare inte utan godtagbara skäl kan bli fråntagen eller på eget initiativ bli av med mål som denne fått sig tilldelat. Under rubriken beredning och avgörande av mål anförde kommittén bl.a. följande. Domstolschefen har ett övergripande ansvar för att mål blir avgjorda . Domstolschefen är skyldig att skaffa sig information om arbetsläget och självmant undersöka för- hållandena om en tillfredsställande förklaring inte ges till att ett äldre mål inte har avgjorts. På domstolschefen åvilar ett ansvar att se till att domstolen är så organiserad att resurserna tas till vara på bästa sätt. Det kan leda till att mål behöver omfördelas eller att nya Administrativ styrning och domarens självständighet mål inte bör tilldelas en viss domare . Sådana åtgärder och ingripanden har domstolchefen inte endast befogenhet utan även i vissa fall skyldighet att göra. Kommittén anförde vidare att en domstolchef som har objektivt godtagbara skäl således bör ha möjlighet att omfördela mål även mot en domares vilja. Det är emellertid en känslig fråga och domstolschefen bör ha mycket goda skäl för ett sådant beslut som givetvis också bör ha föregåtts av förutsättningslösa och öppna diskussioner med vederbörande domare om hur problemen kan lösas. Det synes emellertid inte lämpligt att domstolchefen griper in i handläggningen genom att t.ex. sätta ut målet till förhandling och sedan tvinga domaren att hålla förhandlingen och avgöra målet. En domare får givetvis aldrig avgöra ett mål som denne inte anser vara tillräckligt förberett för avgörande. Dessutom kan domaren ha andra uppfattningar om prioriteringar än vad domstolschefen har. Lämpligare är att målet omfördelas till annan domare för fortsatt handläggning. Kommittén föreslog också att det borde införas en möjlighet för den enskilde domaren att överklaga ett administrativt lednings- beslut som domaren menar kränker hans eller hennes självständiga ställning i dömandet (se vidare avsnitt 8.3.3). De flesta remissinstanser ställde sig bakom kommitténs slutsats att domaren intill gränsen för självständigheten i dömandet är under- kastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och dom- stolens ledning men att denna gräns inte är alltigenom klar. Hovrätten för anförde att det knappast är möjligt att dra en klarare gräns i det angivna avseendet än vad kommittén gjort och ifrågasatte om det fanns något egentligt behov av att göra det. Enligt hovrättens erfarenheter var det i praktiken sällan förenat med några beaktansvärda svårigheter att skilja mellan å ena sidan domstolschefens möjligheter – och inte minst skyldigheter – att agera som chef och å andra sidan domarens självständighet i den dömande verksamheten. I sista hand handlar detta i stor ut- sträckning om att göra en avvägning mellan de angivna intressena där också lämplighetsaspekter måste beaktas. Hovrätten under- strök att det naturligtvis är av största vikt att domstolschefen Administrativ styrning och domarens självständighet hanterar dessa frågor med omdöme och är lyhörd för den enskilde domarens synpunkter. Kammarrätten i anförde att en domstolschef måste kunna agera för en ökad satsning på vissa speciella måltyper och att en avdelningschef måste ha rätt att genomföra olika om- disponeringar mellan avdelningens rotlar. Det väsentliga var enligt kammarrätten att åtgärderna vilar på objektiva grunder såsom att förbättra balansläget i domstolen eller att åstadkomma en jämnare arbetsbelastning mellan avdelningens rotlar. Kammarrätten före- ställde sig att det för den rättssökande allmänheten är av mindre intresse vem eller vilka som avgör det egna målet. Bortsett från att en klagande naturligtvis vill ha bifall till sin talan torde önskemålet om en rimlig snabbhet ligga högt upp på önskelistan. Man kunde således enligt kammarrätten med fullt fog hävda att hänsynen till de enskilda med tyngd talar för en effektivitetsbefrämjande styrning, alltifrån domstolens chef till vederbörande domares närmaste chef. Kammarrätten kunde inte påminna sig något fall där sakligt sett omotiverade ingripanden skett från vare sig domstols- eller avdelningschef. Kammarrätten i ifrågasatte om en domstolschef ska kunna flytta ett mål, som lottats på en domare, utan dennes samtycke. Om vederbörande inte vill överlämna målet utan hävdar att hans självständighet som domare kräver att han avgör målet bör situationen kunna lösas på annat sätt än genom tvångsvis om- fördelning, förslagsvis så att domaren bereds lättnad i arbetsbördan genom begränsad inlottning av nya mål eller tillförande av ytter- ligare resurser till roteln. , avdelning 4, anförde följande. Att en domares självständighet kränks av en domstolschef lär inte vara särskilt ofta förekommande. Det sätts därför i fråga om det över huvud taget är något problem. Sådana frågor löses normalt genom att den, som anser sin självständighet kränkt, diskuterar saken med sin chef och att han eller hon och chefen sedan tillsammans klarar ut problemet. Om domaren efter en sådan diskussion fortfarande anser att hans eller hennes oberoende har trätts för när genom chefens handlande, kan han eller hon anmäla saken till JK eller JO. Om JK eller JO vid sin granskning av ett sådant ärende kommer fram till att en domares självständighet kränkts, måste utgångs- punkten vara att domstolchefen rättar sig efter ett sådant uttalande. och anförde att det endast i mycket speciella undantagsfall bör förekomma att ett mål Administrativ styrning och domarens självständighet omfördelas, och ifrågasatte starkt om det kan ske utan samtycke från vederbörande domare. Självständigheten krävde nämligen enligt dessa remissinstanser att den domare som inlett hand- läggningen av ett mål också slutför denna. 8Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning Mot bakgrund av redogörelsen i kapitel 7 för utredningen i detta kapitel en diskussion om domstolschefens skyldighet och möjlig- het att agera när enskilda mål och ärenden handlagts långsamt. Avslutningsvis överväger utredningen om det finns skäl att dels utvidga domstolschefens befogenheter, dels införa bestämmelser om omfördelning av mål och ärenden. Utredningen drog i kapitel 6 slutsatsen att handläggningen av mål och ärenden i alltför många fall inte uppfyller, eller riskerar att inte uppfylla, kravet på domstolsprövning inom skälig tid. Frågan är vilken skyldighet respektive möjlighet domstolschefen i dessa fall har att vidta åtgärder. I diskussionen förutsätts att det är en annan domare än domstolschefen som är ansvarig för handläggningen av det aktuella målet eller ärendet. Aktiv administrativ styrning är ett viktigt verktyg i strävan efter att mål och ärenden så långt som möjligt ska avgöras inom skälig tid. Genom olika åtgärder kan vissa dröjsmål förebyggas och avhjälpas. Om det råder osäkerhet om domstolschefens ansvar och befogenheter, finns det risk för att en aktiv styrning uteblir. Det måste därför, så långt som möjligt, klarläggas vad domstolschefen är skyldig att, respektive får, göra vid långsam handläggning. Att fastställa gränserna för domstolschefens ansvar och befogenheter är emellertid inte helt enkelt. Utredningen har haft möjlighet att inhämta synpunkter från ett stort antal domstolschefer och andra domare om var gränserna går. Dessa domare har redovisat ett flertal Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning En orsak till det kan vara att frågeställningen innehåller ett flertal aspekter. De olika uppfattningarna visar emellertid att gränserna inte är helt tydliga. Frågan hur långt domstolschefens skyldighet och möjlighet sträcker sig kommer dessutom sällan under rättslig prövning. Säkra svar är därför svåra att ge. Utredningen gör emellertid i detta kapitel ett försök att klargöra gränsdragningen. 8.2Domstolschefens skyldighet att agera vid långsam handläggning Bedömning: Domstolschefen är skyldig att vidta de möjliga åtgärder som kan förväntas förhindra eller avhjälpa ett oskäligt dröjsmål i handläggningen. 8.2.1Skyldighet att avhjälpa dröjsmål Domstolschefens skyldighet att agera vid långsam handläggning följer av ett antal bestämmelser i domstolarnas instruktioner. Han eller hon ska enligt bestämmelserna se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. I det sistnämnda kravet ligger att domstolens mål och ärenden blir avgjorda inom rimlig tid.TPF1FPT Före hänvisade domstolarnas instruktioner till en bestämmelse i 7 § andra stycket 3 i den numera upphävda verksförordningen (1995:1322). Bestämmelsen angav att myndig- hetens chef fortlöpande skulle följa upp myndighetens verksamhet och vidta de åtgärder som behövdes. Någon motsvarande bestäm- melse finns inte i den myndighetsförordning (2007:515) som har ersatt verksförordningen eller i domstolarnas instruktioner. Mot bakgrund av kravet i domstolarnas instruktioner på att domstols- chefen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt, måste han eller hon ändå alltjämt anses ha en skyldighet att fortlöpande följa upp domstolens verksamhet och vidta de åtgärder som behövs. De vidtagna författningsändringarna har således enligt utredningens uppfattning inte inneburit att omfattningen av domstolschefens ansvar har minskat. 1TP PT Jfr SOU 2004:23 s. 267. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning Domstolschefens ansvar – såsom det kommer till uttryck i domstolarnas instruktioner – är alltså mycket omfattande. Så länge det föreligger ett behov av åtgärder, finns det egentligen ingenting som begränsar domstolschefens skyldighet att agera vid långsam handläggning. Utredningen behandlar situationer där det föreligger en allvarlig risk för att ett enskilt mål inte kan avgöras inom rimlig tid. I dessa fall torde det vara lätt att konstatera att det föreligger ett behov av åtgärder. Av instruktionerna följer visserligen att det för varje mål och ärende ska finnas en ansvarig domare. Att den domaren är primärt ansvarig för att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid framgår bl.a. av beslut från JO. Den enskilde domarens primära ansvar utesluter emellertid inte att domstolschefen skulle vara skyldig att vidta åtgärder vid långsam handläggning. Dom- stolschefens ansvar kan dock sägas vara mer övergripande. Frågan hur långt domstolschefens övergripande ansvar sträcker sig har såvitt utredningen känner till inte varit föremål för prövning i domstol. Däremot har JO i flera tillsynsärenden, som redovisats i avsnitt 7.3, haft anledning att uttala sig om domstolschefens ansvar för att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid. I flertalet av dessa ärenden har frågan om skyldighetens omfattning dock inte ställs på sin spets. Av JO:s uttalanden framgår emellertid tydligt att domstols- chefen är skyldig att hålla sig informerad om de äldre mål som är under handläggning. I flera beslut anges vidare att, om ett mål blir liggande utan att åtgärder vidtas som driver handläggningen framåt, domstolschefen måste uppmärksamma och påpeka detta. Utredningen tolkar vidare JO:s praxis som att om ett påpekande om nödvändigheten att prioritera målet inte är tillräck- ligt för att åstadkomma ett avgörande inom rimlig tid, domstols- chefen är skyldig att vidta behövliga åtgärder (se i synnerhet JO:s beslut [dnr 1677-2006]). Utifrån vad som redovisats ovan kan det konstateras att dom- stolschefens ansvar är mycket omfattande. Någon författnings- reglerad begränsning i ansvaret finns inte. Inte heller JO:s praxis ger uttryck för någon begränsning i detta avseende. För att det ska föreligga en skyldighet, måste det emellertid enligt utredningens bedömning föreligga en möjlighet för domstolschefen att avhjälpa den oskäliga förseningen. Något ansvar kan inte utkrävas, om dom- stolschefen inte hade kunnat vidta någon åtgärd som förhindrat Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning eller avhjälpt dröjsmålet.TPF2FPT Det finns, bl.a. till följd av principen om domarens självständighet eller brist på resurser, begränsningar i domstolschefens möjlighet att påverka verksamheten (avsnitt 8.3 och 8.4). Utredningen behandlar emellertid situationer där det föreligger en allvarlig risk för att ett enskilt mål inte kan avgöras inom rimlig tid. I dessa fall torde det trots dessa begränsningar så gott som alltid finnas någon åtgärd som är möjlig att vidta och som kan förväntas påskynda handläggningen. Om det i absoluta undan- tagsfall p.g.a. ett synnerligen ansträngt arbetsläge inte skulle vara möjligt att vidta några sådana åtgärder, bör domstolschefen i vart fall vara skyldig att påtala behovet av ytterligare resurser för anslagsförmedlande organ. 8.2.2Skyldighet att göra anmälan till Utöver åtgärder som syftar till att påskynda handläggningen av ett mål, har domstolschefen en skyldighet att överväga om en anmälan till bör göras i anledning av den långsamma handläggningen. Domare är underkastade ett straffrättsligt ansvar för sina åtgärder i tjänsten, främst till följd av regeln om tjänstefel (20 kap. 1 § första stycket BrB). Med undantag av justitieråd och regeringsråd är samtliga domare dessutom underkastade ett dis- ciplinärt ansvar för tjänsteförseelse (3 § andra stycket och 14 § första stycket lagen [1994:260] om offentlig anställning). Det straffrättsliga och det disciplinära ansvaret omfattar inte endast felaktiga beslut. Ansvaret omfattar också underlåtenhet att fatta beslut, dvs. ytterlighetsfall av långsam handläggning. I sådana situationer har domstolschefen en skyldighet att göra en anmälan till (15 § anställningsförordningen [1994:373]). JO har i ett beslut (JO 1998/99 s. 37) behandlat domstols- chefens skyldighet att göra en anmälan till när det uppkommit en fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar som rör en domare. Av beslutet framgår att skyldigheten att göra en anmälan omfattar också domares fel och försummelser vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter. Oavsett på vilket sätt domstolschefen fått kännedom om om- ständigheter som ger anledning till misstanke om att någon gjort sig skyldig till tjänstefel eller disciplinförseelse, är han eller hon skyldig att pröva om anmälan till ska göras. 2TP PT Jfr Strahl, , Allmän straffrätt i vad angår brotten, 1976, s. 292 ff. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning fråga om disciplinförseelser uttalade JO, när det är fråga om fel i myndighetsutövning, att anmälan bör göras så snart domstols- chefen har en rimligt välgrundad anledning att anta att felet kan föranleda disciplinpåföljd. JO motiverade detta med vikten av att ansvarssystemet fungerar på ett sådant sätt, att det bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga verksamhet som innefattar myndighetsutövning. En angränsande fråga är vad som händer om domstolschefen inte fullgör sin skyldighet att vidta åtgärder vid långsam handläggning. Domstolschefen har ett straffrättsligt ansvar, ett disciplinansvar och ett skadeståndsansvar. Det straffrättsliga ansvaret regleras i 20 kap. 1 § BrB och avser tjänstefel. Som ett komplement till det straffrättsliga ansvaret finns bestämmelser om disciplinansvar i lagen om offentlig anställning. Skadeståndsansvaret för domstols- chefen är, liksom för övriga anställda i offentlig verksamhet, mycket begränsat. Han eller hon kan drabbas av skadeståndsansvar endast om synnerliga skäl föreligger (4 kap. 1 § SkL). Som tidigare nämnts har frågan om ansvarsutkrävande av domstolschef på grund av underlåtenhet att vidta åtgärder såvitt utredningen känner till ännu inte prövats. 8.3Betydelsen av domarens självständighet Bedömning: Principen om domarens självständighet ger ett skydd mot åtgärder från domstolschefen som syftar till att påverka innehållet i, underlaget eller formen för ett avgörande eller domarens tillämpning av processreglerna. Domstolschefens möjligheter att påverka verksamheten är i viss mån begränsad i jämförelse med andra myndighetschefers. Han eller hon ska i den administrativa styrningen iaktta den enskilde domarens självständighet i dömande och rättstillämpande upp- gifter. Kravet på en oavhängig rättskipning ställs upp för att till- Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning försäkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas själv- ständighet upprätthålls. Frågan om en åtgärd kränker den enskilde domarens själv- ständighet ställs i praktiken sällan på sin spets. Skälet till det är att aktuella åtgärder regelmässigt vidtas i samförstånd. En sam- förståndslösning är naturligtvis alltid att föredra, inte minst för att uppnå effektivitet. Sådana lösningar bör i normalfallet inte heller vara svåra att finna. Domstolschefen och den enskilde domare som påverkas av åtgärden har ett gemensamt intresse av att mål blir avgjorda inom rimlig tid. Diskussioner, vägledning, råd, stöd och lyhördhet bör kunna leda långt. Det gäller särskilt om sådana åtgärder tillhandahålls tidigt och kontinuerligt. Utredningen har emellertid sett det som sin uppgift att försöka tydliggöra den principiella gränsen för domstolschefens möjlighet att ingripa vid långsam handläggning. Det bör dock poängteras att vad som är möjligt att göra inte behöver sammanfalla med vad som utgör ett gott ledarskap. Om ett gott ledarskap utövas, borde aktuella problem sällan uppstå. Allt står att vinna på att hos de berörda domarna förankra de beslut domstolschefen fattar inom ramen för den administrativa styrningen av domstolen. Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare diskuterade i betänkandet Domarutnämningar och dom- stolsledning (SOU 2000:99) ingående gränsdragningen mot domarens självständighet i den dömande verksamheten. Kom- mitténs slutsats var att domaren självständigt råder över den rättsliga handläggningen och rättens avgörande, men att han eller hon intill gränsen för självständigheten är underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen (s. 261). Utredningen har inte någon annan mening i saken. För att kunna fastställa vad domstols- chefen får göra vid dröjsmål i handläggningen behöver emellertid skyddssfären för domarens självständighet närmare avhandlas. Domarens självständighet är ett oeftergivligt krav i en rättsstat och ska säkerställa att domaren inte tar otillbörlig hänsyn i döman- det. Domaren ska kunna handlägga målen fritt och självständigt, utan att stå i något beroendeförhållande till eller bli påverkad av någon annan på ett otillbörligt sätt. Principen är viktig redan vid dagens ordnade samhällsförhållanden men blir än viktigare vid krislägen av olika slag. Farhågor om eventuella framtida problem får emellertid inte tränga undan dagens behov av effektivt resurs- utnyttjande alltför mycket. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning Om den enskilde domarens självständighet vore det enda beaktansvärda intresset, skulle en omfattande skyddsreglering kunna införas. Förbud mot vissa typer av administrativa åtgärder skulle kunna uppställas, om det fanns någon risk för att de kunde komma att kränka självständigheten. En alltför vid skyddsreglering skulle emellertid leda till stor byråkrati och förhindra ett effektivt utnyttjande av begränsade resurser. Regleringen skulle kunna leda till att andra för medborgarna viktiga rättssäkerhetsgarantier, t.ex. rätten till ett avgörande inom rimlig tid, inte kunde upprätthållas. De internationella dokument som behandlar principen om domarens självständighet uppmärksammar också behovet av effek- tiv hantering av mål och ärenden. Det sagda leder till slutsatsen att avvägningar mot andra intressen måste göras i samband med att skyddsregler uppställs till värn för den enskilde domarens själv- ständighet. Däremot måste naturligtvis det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning i varje enskilt fall iakttas och respekteras fullt ut. Självständigheten innebär inte att domaren är skyddad från administrativ styrning. Det måste, såsom angavs i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99), finnas möjlighet att med ledning och administrativ styrning påverka den domare som inte arbetar optimalt (s. 264). Det är endast i dömandet och vid utförandet av rättstillämpande uppgifter som domaren är självständig. Därför blir gränsen för vad som utgör dömande och rättstillämpande uppgifter avgörande för principens räckvidd. Några förarbetsuttalanden till RF som tydliggör gräns- dragningen mellan domarens självständighet i dömandet och lydnadsplikten i administrativa frågor finns inte. Fredat område är i vart fall innehållet i avgörandet och den enskilde domarens tillämpning av processreglerna.