sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — Vad nu har sagts gäller dock icke, om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. 1TP PT De ändringar som finns i de tre alternativen är kursiverade i nuvarande lydelse. Bilaga 1 – Författningstext regeringen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande inte inhämtats, ska regeringen för redovisa skälen härtill. Att Lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänst- meddelas i lag. 11 kap. 14 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författ- ning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, ska tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. 8 kap. 18 § För att avge yttrande över lagförslag ska det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsord- ningen, av riksdagsutskott. Yttrande av Lagrådet ska inhämtas innan beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig 2TP PT Ändringar i förhållande till nuvarande lydelse är kursiverade. Omsatsen sist i första meningen i 8 kap. 18 § andra stycket har utgått liksom orden eller regeringen i 11 kap. 14 § andra meningen. i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17–19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11 kap. Vad nu har sagts gäller dock icke, om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår regeringen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande inte inhämtats, ska regeringen för redovisa skälen härtill. Att Lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämp- ning. Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänst- meddelas i lag. 11 kap. 14 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författ- ning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har beslutat föreskriften, ska tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Bilaga 1 – Författningstext 8 kap. 18 § Se ovan under minimialternativet. 11 kap. 14 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författ- ning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, får tillämpning dock underlåtas endast av domstol. 8 kap. 18 § För att avge yttrande över lagförslag ska det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsord- ningen, av riksdagsutskott. Yttrande av Lagrådet ska inhämtas innan beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17–19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11 kap. Vad nu har sagts gäller dock icke, om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår regeringen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande inte inhämtats, ska regeringen för redovisa skälen härtill. 3TP PT Ändringar i förhållande till nuvarande lydelse är kursiverade. 4TP PT Ändringar i förhållande till nuvarande lydelse är kursiverade. Sista meningen i 8 kap. 18 § andra stycket har utgått liksom omsatsen sist i första meningen i det stycket. Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänst- meddelas i lag. 11 kap. 14 § Se ovan under mellanalternativet. Det danska systemet innehåller inte någon förhandskontroll av lagars eller andra författningars grundlagsenlighet liknande den som utövas av Lagrådet i . Den kontroll som utförs t.ex. av justitieministeriet utgör inte en självständig lag- eller normpröv- ning i den mening uttrycket används i denna rapport. Däremot anses de danska domstolarna ha en lagprövningsrätt. Lagprövningsrätten är inte reglerad i vare sig grundlag eller lag och har inte heller kommit till tydligt uttryck i rättspraxis. De danska domstolarnas lagprövningsrätt anses emellertid kunna härledas ur vissa uttalanden från Højesteret i olika mål och ur de slutsatser om rättsläget som har dragits i doktrinen. De danska domstolarna har valt att utöva lagprövningsrätten med stor försiktighet. Lagpröv- ningsrätten har därmed kommit att spela en i praktiken ganska liten roll. Till sin reella omfattning är de danska domstolarnas lagpröv- ning jämförbar med de svenska domstolarnas. Alla danska domstolar har rätt att pröva om lag eller förordning strider mot grundlagen. Liksom i är det dock avgöranden från högsta instans (dvs. Højesteret) som skapar de vägledande prejudikaten. Frågan om lagprövning anses, med tillämpning av de vanliga processuella reglerna, bara kunna väckas av en part i ett mål som har ett konkret rättsligt intresse av att få saken prövad. Ett allmänt intresse av att få lagens grundlagsenlighet prövad är således inte tillräckligt för att domstolarna ska ta upp frågan till behand- ling. Domstolarnas prövning omfattar såväl lagars formella som materi- ella grundlagsenlighet. För att åsidosätta en lag krävs, enligt en dom från Højesteret , viss säkerhet om att lagen är grundlagsstridig. Vad detta krav egentligen innebär har varit en omdisku- terad fråga i den danska doktrinen och något definitivt svar på frågan anses svårt att utläsa ur den rättspraxis som finns. Det har diskuterats om några uppmärksammade avgöranden från Højesteret (de s.k. Maastrichtdomarna och Tvinddomen) har inneburit ett visst avsteg från den försiktighet som har präglat domstolens normkontroll. Effekten av att en domstol finner att en lag strider mot grund- lagen blir att domstolen åsidosätter lagen i det aktuella fallet. Dom- stolens avgörande innebär således inte att lagen upphävs eller blir ogiltig. På motsvarande sätt som i flera andra länder finns – i alla fall enligt dansk doktrin – en möjlighet för domstolarna att istället för att åsidosätta en lag, tolka den och/eller grundlagen så att kon- flikter med grundlagen inte uppstår. Räckvidden och betydelsen av denna möjlighet till grundlagsenlig tolkning är dock på grund av brist på rättspraxis svår att uttala sig om. Normkontroll i – författningsdomstolen Tanken på en särskild instans för kontroll av lagstiftningens grund- lagsenlighet fanns i redan i samband med utarbetandet av landets första konstitution åren 1919–20, liksom under arbetet med konstitution. Några bestämmelser därom infördes dock inte i dessa konstitutioner. Genom konstitution – såvitt nu är av intresse – etablerades en ny domstolsstruktur, med som sista instans i ett treinstanssystem. En av Högsta domstolens fyra avdelningar utgör författningsdomstol (artikel 149 i konstitutionen). Utgångspunkten för författningsdomstolens prövning framgår av artikel 152 i konstitutionen. Där stadgas inledningsvis att vid handläggningen av mål ska ingen estnisk domstol tillämpa lag eller annan författning som står i strid med grundlagen. Vidare stadgas att genom beslut av ska varje lag eller annan författning som strider mot konstitutionen (såväl bestämmelsernas ordalydelse som motiven för dessa) förklaras ogiltig. Författningsdomstolens arbete styrs av flera författningar, bland annat Courts Act, Court Procedure Act, on the Status of Judges och Rules of the Supreme Court. 2.Domstolens organisation, sammansättning och beslutförhet Författningsdomstolen består av nio ledamöter, som utses bland ledamöterna i domstolens övriga avdelningar. Åtminstone en ledamot ska utses från varje avdelning. Tjänstgöringstiden i författningsdomstolen är . Det är möjligt att vara ledamot i författningsdomstolen under flera femårsperioder. De grundläggande kraven för att bli domare är huvudsakligen desamma i alla instanser: juristexamen, juridisk arbetslivserfarenhet och hög moral. Domare i de lägre instanserna ska vara minst och i . En domare får inte inneha något valbart ämbete eller någon ledande position i ett poli- tiskt parti eller vara aktiv som styrelseledamot eller grundare i före- tag inom näringslivet. Alla estniska domare utses på livstid. De måste dock lämna sitt uppdrag . En domare kan skiljas från sitt uppdrag enbart genom domstols beslut eller dom. Ordföranden i utses av parlamentet efter förslag av presidenten medan de övriga ledamöterna utses av detta på rekommendation av Högsta domstolens ordförande (artikel 150.1–2). Ordföranden i är ordförande i författnings- domstolen. Författningsdomstolens övriga åtta ledamöter utses av i plenum. Författningsfrågor avgörs antingen av författningsdomstolen eller i plenum. Vid avgörande av författnings- domstolen deltar fem av dess ledamöter. Ett mål kan hänskjutas av författningsdomstolen för avgörande av i ple- num bland annat om författningsfrågan har väckts av någon av Högsta domstolens avdelningar, om målet rör grundläggande konstitutionella frågor, åtminstone en av författningsdomstolens ledamöter är av skiljaktig mening eller avgörandet innebär en ändring av tidigare praxis. Oenighet avgörs genom omröstning med enkel majoritet. Ord- föranden har utslagsröst. Skiljaktig mening ska redovisas och biläg- gas domen. Författningsdomstolens huvudsakliga uppgift är att granska lagars och internationella överenskommelsers förenlighet med den est- niska grundlagen. I författningsdomstolens uppgifter ingår vidare bland annat att granska klagomål mot beslut av parlamentet och presidenten, avgöra fråga om en parlamentsledamots skiljande från uppdraget samt godkänna beslut av parlamentets talman att utlysa nyval. Talan om prövning av lagars och internationella överenskom- melsers förenlighet med grundlagen kan väckas av presidenten, , lokala valda församlingar och domstolar. Enskildas möjlighet att väcka talan direkt vid författningsdomstolen är begränsad. har enskilda som anser att deras rättig- heter har kränkts emellertid rätt att väcka talan bland annat om prövning av parlaments- och presidentbeslut grundslagsenlighet. Det finns vidare möjlighet för enskilda att indirekt initiera frågan om normprövning genom talan i vanlig domstol eller genom en framställning till Justitiekanslern. När en lägre instans prövar ett mål och bedömer att den tillämp- liga lagstiftningen strider mot konstitutionen, ska domstolen förklara lagstiftningen grundlagsstridig och inte tillämpa den. Sam- tidigt ska domstolen underrätta om bedöm- ningen för att därigenom begära författningsdomstolens gransk- ning. Även om författningsdomstolen finner att den aktuella lag- stiftningen inte strider mot grundlagen, påverkar detta inte den bedömning om grundlagsstridighet som underinstansen har gjort. En part har dock möjlighet att överklaga målet till en högre instans efter författningsdomstolens dom. 3.2Författningsdomstolens domar och beslut samt effekterna av en dom om grundlagsstridighet När författningsdomstolen prövar ett mål har den rätt att begära in handlingar eller andra kompletteringar från den instans som antagit den aktuella författningen samt att inhämta rådgivande yttranden från internationella organisationer. Författningsdomstolen har vidare möjlighet att ex officio höra både justitieministern och Justitie- kanslern. När en lägre domstol har begärt författningsdomstolens pröv- ning begränsas prövningen av underinstansens begäran. Detta har i vissa fall medfört problem, när författningsdomstolen har funnit andra grundlagsstridigheter vid sin granskning än de som omfattas av begäran. I dessa fall har författningsdomstolen ändå berört frå- gorna i sina domskäl. Författningsdomstolens beslut i ett mål om lag eller annan för- fattnings förenlighet med grundlagen innebär att domstolen antingen avslår eller bifaller talan. I det senare fallet förklaras för- fattningen ogiltig och upphävs i sin helhet. Domstolens avgörande är slutgiltigt och bindande för domen. Det finska systemet för kontroll av lagars grundlagsenlighet kan karaktäriseras som ett i första hand parlamentariskt system som baseras på abstrakt kontroll. Tyngdpunkten i kontrollen ligger på den förhandskontroll som utövas av grundlagsutskott. Syftet med systemet är främst att på förhand förhindra att lagar som strider mot grundlagen stiftas i vanlig lagstiftningsordning. Den kan i sammanhanget noteras att den finska grundlagen möjlig- gör att annars grundlagsstridiga lagar beslutas i den ordning som gäller vid stiftande av grundslag. Den finska ordningen med för- handskontroll anses ha bidragit till att undvika prestigeladdade konflikter mellan olika statsorgan som kan bli följden om andra aktörer än ingriper i lagstiftningen. Ordningen anses understryka ställning som det högsta statsorganet. Enligt 74 § grundlagen ska grundlagsutskottet ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras förhållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. Beslut om att inhämta ett utlåtande från grundlagsutskottet fattas vanligen av som i samband med remissdebatten kan besluta att remittera ärendet till utskottet. , liksom något av dess utskott, kan även senare under ärendets behandling be grundlagsutskottet om ett utlåtande. Även om grundlagen inte innehåller någon bestämmelse om när frågan om ett lagförslag ska hänskjutas till grundlagsutskottet, anses det med tanke på kon- trollens effektivitet att ett utlåtande alltid ska inhämtas när det med fog kan hävdas att det råder oklarhet om ett lagförslags grundlags- enlighet. ställningstagande ges i form av ett betän- kande (när det är riktat till ) eller ett utlåtande (när det är riktat till ett utskott). Genom den nya grundlag som antogs har systemet med förhandskontroll kompletterats med bestämmelser om efterhands- kontroll. Som skäl för de nya bestämmelserna angavs i förarbetena att – även om det finska systemet i praktiken har fungerat väl – det inte är möjligt att enbart genom en förhandskontroll eliminera alla eventuella konflikter mellan en lag och grundlagen eller att kart- lägga alla problematiska situationer i detta avseende. Det kon- staterades att förhandskontrollen aldrig kan göras så heltäckande att den beaktar alla de tillämpningssituationer som kan förekomma i praktiken. Dessutom konstaterades att en betydande del av de finska lagarna stiftas utan grundlagsutskottets medverkan. Den internationella utvecklingen innebar dessutom att domstolarna sannolikt i allt större utsträckning blev tvungna att jämföra de nati- onella lagarna med internationella människorättsnormer. Detta var i praktiken ägnat att understryka motsvarande behov för dom- stolarna att jämföra lagbestämmelser med grundrättighetsnormerna i grundlagen. Enligt 106 § grundlagen ska, mot denna bakgrund, en domstol ge företräde åt en grundlagsbestämmelse om tillämpningen av en lagbestämmelse i ett ärende som behandlas av domstolen uppenbart skulle strida mot en grundlagsbestämmelse. Avsikten med begräns- ningen av domstolarnas prövningsrätt till uppenbara fall var enligt förarbetena att förebygga avgöranden som innebär att domstolen lämnar en lag otillämpad i situationer där det inte råder en klar och ostridig konflikt mellan lagen och grundlagen. Det hänvisades här till det enligt 11 kap. 14 § regerings- formen. Domstolens prövning av en norms grundlagsenlighet kan således ske endast i ett konkret fall, med resultatet att domstolen i det enskilda fallet inte tillämpar den aktuella bestämmelsen. Domstolen kan inte uttala sig generellt om grundlags- enlighet och avgörandet har heller ingen verkan på bestämmelsens generella giltighet. Bestämmelsen i 106 § grundlagen gäller samtliga domstolar och således inte bara högsta instans. Bestämmelsen gäller vidare endast egentliga konflikter mellan grundlagen och vanliga lagar och påverkar inte domstolarnas möj- ligheter att i övrigt tillämpa grundlagsbestämmelser. I praktiken anses de flesta konflikterna kunna elimineras genom grundlagsenlig tolkning av den vanliga lagen. 106 § grundlagen ska tillämpas först om konflikten mellan grundlagen och den vanliga lagen inte kan elimineras genom sådan tolkning. För detta torde krävas att konflikten är uppenbar. Vid bedömningen av om en konflikt är uppenbar ska man enligt förarbetena beakta förhandskontrollen av lagarnas grundlagsenlighet. Konflikten ska inte kunna anses vara uppenbar, om grundlagsutskottet i lagstiftningsskedet har tagit ställning till frågan om kommit till slutsatsen att någon konflikt inte föreligger. Bestämmelsen om lagprövning är inte avsedd att innebära någon ändring av grundlagsutskottets ledande ställning när det gäller kontrollen av lagars grundlagsenlighet och tyngd- punkten i den finska normkontrollen ligger således alltjämt på för- handskontrollen. 106 § kompletteras av en bestämmelse i 107 § enligt vilken såväl domstolar som andra myndigheter inte får tillämpa en bestämmelse i förordning eller annan författning på lägre nivå än lag som strider mot grundlagen eller någon annan lag. För åsidosättande krävs inte att konflikten mellan författningarna är uppenbar. Bestämmelsen hade sin motsvarighet i den tidigare finska grundlagen. Frågan om författningsdomstol diskuterades under arbetet med den finska grundlagen, men något förslag om en sådan domstol lades inte fram. Den finska grundlagskommittén avvisade inrättan- det av en särskild domstol som i efterhand skulle undersöka om lagar som stiftat var förenliga med grundlagen. Ett inrät- tande av en sådan domstol skulle, enligt kommittén, vara en bety- dande förändring av grunderna för hela statsskicket. Erfarenheterna från andra länder tydde enligt kommittén på att både och de högsta domstolarnas ställning skulle försvagas. Kommittén pekade vidare på att när domstolar av detta slag har införts i flera central- och sydeuropeiska länder har detta ofta haft samband med mycket exceptionella historiska situationer som inte föreligger i . Ett helt nytt statsorgan skulle därför vara svårt att anpassa till konstitutionella tradition och rättskultur. Normkontroll i – författningsrådet (Conseil constitutionnel) I utförs abstrakt förhandskontroll av lagars grundlags- enlighet av författningsrådet, Conseil constitutionnel. De grund- läggande bestämmelserna om Conseil constitutionnel finns i den franska konstitutionen, artiklarna 56–63. De närmare förfarande- reglerna för Conseil constitutionnel anges i en särskild lag. Det bör här även nämnas att statsrådet, dEtat, har en rådgivande roll till regeringen under lagstiftningsprocessen. I vissa avseenden liknar statsrådets funktion den som Lagrådet har i det svenska systemet. Tyngdpunkten i det franska normkontrollsystemet ligger dock på den prövning som utförs av Conseil constitutionnel. Conseil constitutionnel består av nio ordinarie ledamöter. Leda- möterna utses av presidenten och talmännen i parlamentets bägge kamrar, dvs. senaten och nationalförsamlingen. En tredjedel av ledamöterna byts ut . Presidenten, senatens talman respektive nationalförsamlingens talman tillsätter därvid var sin ledamot. Ordföranden i Conseil constitutionnel utses av presi- denten. Mandatperioden är , utan möjlighet till omval. Utöver dessa ordinarie ledamöter, med begränsad tjänstgöringstid, är före detta presidenter ledamöter på livstid i Conseil constitutionnel. Det finns inga föreskrivna åldersgränser eller professionella kvalifikationer för ledamöterna i Conseil constitutionnel. En leda- mot av författningsrådet får dock inte vara regerings- eller parlamentsledamot och inte heller inneha vissa andra i särskild lag angivna uppdrag. Ledamöterna kan avgå frivilligt och kan också skiljas från uppdraget vid förhinder att fullgöra detta på grund av sjukdom. Conseil constitutionnel förhandsgranskar antagna men ännu inte promulgerade lagar. Prövningen kan även avse förenligheten med konstitutionen hos internationella överenskommelser som ännu inte har godkänts eller ratificerats. är inte behö- rigt att utöva konkret normkontroll i ett pågående mål eller ärende. Någon sådan rätt har inte heller de franska domstolarna när det gäller lagars förenlighet med konstitutionen. Domstolarna har emellertid rätt att i ett pågående mål pröva lägre normers förenlig- het med vanlig lag. Domstolarna kan inte i ett pågående mål hän- skjuta en fråga om en lags grundlagsenlighet till Conseil constitutionnel. Enligt artikel 61 i konstitutionen är det ett krav att s.k. organi- ska lagar (ett trettiotal principiellt viktiga lagar som har getts en konstitutionell särställning) och lagar med regler för parlamentets bägge kamrar (som kan jämföras med den svenska riksdagsord- ningen och med en ställning över vanliga lagar men under konstitu- tionen) prövas av Conseil constitutionnel innan de promulgeras. Andra typer av lagar prövas bara om frågan hänskjuts till för- fattningsrådet av vissa aktörer i det politiska systemet. Detsamma gäller internationella överenskommelser (se ovan). Rätten att ini- tiera författningsrådets prövning i dessa fall har getts till presi- denten, premiärministern, talmännen i de bägge kamrarna samt en grupp om sextio ledamöter i någon av kamrarna. Förfarandet inför Conseil constitutionnel är skriftligt. Uttalan- dena om lagars grundlagsenlighet görs i plenum och inga skiljaktiga meningar antecknas i avgörandet. Ordföranden har utslagsröst. Conseil constitutionnel ska som huvudregel yttra sig över lagens grundlagsenlighet inom en månad. På regeringens begäran kan dock tiden för yttrande begränsas . I båda fallen ska lagens promulgation skjutas upp till dess frågan är avgjord.