sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — Vid uteblivet insändande av loggboksblad bestäms bötesbeloppet till av fångstvärdet, dock . Fångstvärdet kan konstateras genom kors- kontroller, exempelvis genom kontroll av förstahandsmottagarnas uppgifter om värdet. Administrativa böter kan också användas när det upptäcks att en loggbok saknas ombord på ett fartyg eller att denna inte är förd i överensstämmelse med reglerna. Bötesbeloppet för denna typ av överträdelser skall bestämmas till . godkändes 335 bötesförelägganden. Samma siffror var 224 respektive 217. Detta kan jämföras med antalet domar på fiskeområdet, som uppgick till 51, 2004 till 40 och 2005 till 15 stycken.TPF3FPT 5.2.4Administrativ återkallelse av fiskelicens Yrkesmässigt fiske får, med vissa undantag, endast bedrivas av den som är registrerad som yrkesfiskare. Vidare kan Fiskeridirektoratet göra tillåtligheten av yrkesmässigt fiske beroende av att fartygets ägare har en licens. En licens ges för , normalt . Licensen kan vara förenad med villkor. Ett generellt villkor för licens är att fisket bedrivs i överensstämmelse med gällande regler på fiskets område. En licens kan återkallas om licensinnehavaren har gjort sig skyldig till grov överträdelse eller upprepade överträdelser av de villkor som är föreskrivna i licensen. Detta innebär således att om licensinnehavaren har gjort sig skyldig till grov eller upprepad överträdelse av fiskebestämmelser kan licensen återkallas. Med upprepade överträdelser förstås antingen att vederbörande har begått samma typ av överträdelse eller att han eller hon har begått överträdelse med samma fartyg. Vid bedömningen av om överträdelse har begåtts, gäller samma krav på uppsåt eller oaktsamhet som i den straffrättsliga prövningen. När en licens återkallas, skall en spärrtid bestämmas. En återkallelse verkställs normalt senast inom en efter överträdelsen. Innehavaren av licensen kan begära 3TP PT Udvalg for Fødevaror, Landbrug og Fiskeri, skrivelse av . domstolsprövning av beslutet om återkallelse efter delgivning av detsamma. Som utgångspunkt återkallas licensen vid grova eller upprepade överträdelser av licensvillkor. Det finns också möjlighet att i stället hantera överträdelsen i det straffrättsliga systemet. Slutligen finns möjlighet, för mycket grova överträdelser, att både återkalla licensen och överlämna ärendet för en straffrättslig prövning. Beslut om vilken åtgärd som skall vidtas fattas av Fiskeri- direktoratets centrala enhet. Fiskeridirektoratet har riktlinjer för när en licens bör återkallas och för hur den skall vara återkallad. Det finns även riktlinjer för när det i stället för, eller som ett komplement till, en återkallelse skall ske en straffrättslig prövning.TPF4FPT Fiskeridirektoratet lägger härvid vikt vid att en återkallelse av licens – som sker i omedelbar anslutning till överträdelsen – normalt har en större preventiv effekt än en straffrättslig sanktion. En straffrättslig prövning bör ske i stället för en administrativ återkallelse, om frågan är komplex med vissa oklara faktiska eller rättsliga omständigheter och därför är mindre lämpad för administrativ prövning, när en återkallelse inte förväntas få tillräcklig effekt eller när det uppstår frågor som inte har varit föremål för rättslig prövning. Om både en återkallelse och en straffrättslig prövning sker, tas i det straffrättsliga förfarandet hänsyn till den effekt som återkallelsen har haft. –2004 återkallades 590 licenser. I 60 av dessa ärenden blev saken även föremål för en straffrättslig prövning.TPF5FPT Fiskeridirektoratet har upplyst att återkallelse av fiskelicens normalt endast förekommer beträffande industrifisket. Anledningen till det är att , mot bakgrund av hårdare krav från EU för industrifisket, velat skapa särskilt effektiva sanktioner för detta fiske för att få och övriga EU- medlemsstaters acceptans för det. Danskt industrifiske står för av det totala industrifisket inom EU och industrifiske 4TP PT Vejledning om håndhævelse m.v. af fiskerilovgivningen ved fiskeri i henhold til tilladelser (instruktion från Fiskeridirektoratet, , nr. (V)). 5TP PT A. a. s. 9. utgör en betydande del av fisket i den danska fiskeflottan sett till värdet av mängden landad fisk. Normalt bestäms en spärrtid för licensen eller en månad. Om ett fartyg exempelvis har licens både för industrifiske och för torskfiske och överträdelsen äger rum inom ramen för industrifisket, återkallas licensen endast till den del den avser industrifisket. Fiskeridirektoratet anser att sanktionssystem fungerar bra. Överträdelser behandlas snabbt och effektivt. Det föreligger en stor acceptans vad gäller administrativa böter. av utfärdade förelägganden godkänns. En diskussion pågår om att låta fler överträdelser bli föremål för sådana böter. Det diskuteras också om bötesbeloppen bör höjas. Enligt direktoratet kan dock en höjning vara svår att genomföra på grund av att bötesbeloppen inom andra rättsområden ligger på samma eller lägre nivå. har liksom både ett straffrättsligt och ett administrativt förfarande. I det administrativa förfarandet fattas dels beslut om förverkande, dels beslut om återkallelse av tillstånd. Det finns även en möjlighet att i administrativ ordning besluta om avgifter. Den som med uppsåt eller oaktsamhet begår överträdelser av fiskebestämmelser straffas med böter eller fängelse upp . Vid grova överträdelser kan fängelse upp till dömas ut. I ett betänkande som avlämnats föreslås att straffmaximum i grova fall skall höjas till fängelse tre år.TPF6FPT Ett brott mot fiskelagstiftningen kan också falla under den all- männa straffrätten i vissa fall, särskilt vid ekonomisk brottslighet. 6TP PT Lov om forvaltning av viltlevende ressurser, NOU 2005:10 s. 202. Straffmaximum för ekonomisk brottslighet uppgår normalt till tre eller . Förverkande kan i det straffrättsliga förfarandet ske av fartyg, fångst och redskap, eller värdet därav. I har en s.k. salgsorganisasjon, ett privat rättssubjekt ägt av yrkesfiskarna, efter bemyndigande av Fiskeridepartementet en viss befogenhet att utöva myndighetsutövning. Om ett fartyg överskrider en tilldelad fiskekvot, kan en sådan organisation fatta beslut om förverkande av den del som fångats utöver kvot eller värdet därav. Den förverkade fångsten eller värdet av den tillfaller den beslutande organisationen. Dessa regler om förverkande gäller oavsett om gärningen dessutom medför straffansvar. Enligt uppgift från Fiskeridirektoratet har värdet av förverkad fångst vid överfiske av tilldelad kvot uppgått till totalt cirka 50–70 MNOK. Fiskeridirektoratet fattar beslut om förverkande av fångst, eller värdet därav, vid andra överträdelser än överfiske av kvot. Dessa beslut kan fattas av direktoratets regionkontor. Även i dessa fall tillfaller den förverkade fångsten eller värdet därav berörd organisation. Dessa beslut om förverkande kan överprövas av Fiskeridirektoratet centralt. De allmänna domstolarna kan också pröva saken på begäran. En annan administrativ sanktion utgörs av återkallelse av tillstånd. Ett fartyg måste för att få användas för yrkesmässigt fiske ha tillstånd härför. Tillståndet kan förenas med villkor. Det utfärdas för fartygets ägare för ett bestämt fartyg. Ett tillstånd kan återkallas bl.a. om fartygsägaren eller andra som har brukat fartyget har begått grova eller upprepade överträdelser av fiske- bestämmelser. I mindre allvarliga fall kan en återkallelse ske . Som regel sker återkallelse i . Beslut om återkallelse fattas av Fiskeridirektoratets centrala enhet. Beslutet kan överprövas av Fiskeridepartementet. Saken kan också tas upp till prövning av de allmänna domstolarna. En tredje administrativ sanktion består av avgifter. Dessa avgifter kan fastställas i administrativ ordning vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av fiskebestämmelser. Avgiftens storlek skall bestämmas utifrån den förtjänst som den som har begått överträdelsen har haft av överträdelsen. Hänsyn kan tas till de extra kostnader som kontroll och behandling av saken har medfört. Bestämmelsen är generellt utformad men tillämpas enligt Fiskeridirektoratet i begränsad omfattning. Enligt det avlämnade betänkandet torde det vara aktuellt att tillämpa bestämmelsen vid mindre allvarliga överträdelser där det inte råder någon oklarhet om sakförhållandena och där inte andra överträdelser har begåtts . Det kan t.ex. röra sig om avsaknad av vissa uppgifter i loggboksblad.TPF7FPT Ofta behandlas en överträdelse både straffrättsligt och administrativt. I de fall en avgift har fastställts sker dock inte någon straffrättslig prövning. När ett administrativt beslut har fattats och saken dessutom skall prövas straffrättsligt, anger Fiskeri- direktoratet i sin anmälan till polisen att ett administrativt beslut har fattats och vad det innehåller. På så sätt kan hänsyn tas till det vid avgörandet i brottmålet.TP F8FPT I det administrativa förfarandet med beslut om förverkande och återkallelse ställs inte något krav på uppsåt eller oaktsamhet vid prövningen av en överträdelse. Det räcker således att de objektiva rekvisiten för överträdelsen är uppfyllda. Om det föreligger någon osäkerhet huruvida en överträdelse har begåtts, fattas normalt inte något administrativt beslut utan saken överlämnas i sin helhet till den straffrättsliga prövningen. I behandlas överträdelser av fiskebestämmelser i huvudsak i ett rent straffrättsligt förfarande. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet begår fiskebrott döms till böter eller fängelse i högst . Det finns även en möjlighet att förverka fiskeredskap, fångst och fartyg. En allmän domstol kan i samband med en brottmålsdom besluta att förverka en yrkesfiskares licens och fisketillstånd för fiskefartyg för en period av högst . Fisketillstånd beviljas av en arbetskrafts- och näringscentral. Denna myndighet kan dra in ett tillstånd, bl.a. om det finns 7TP PT NOU 2005:10 s. 206. 8TP PT Høyesterett har i dom prövat frågan om förbudet mot dubbel prövning i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, utgör hinder mot att en överträdelse prövas i både ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande, HR-2004-01693-A, se vidare avsnitt 8.1.3. tillräckliga bevis för fiskebrott vid fiske på det fria havet och det på grund av gärningens allvarliga karaktär måste anses nödvändigt att avbryta fisket. Det finns också en möjlighet för övervaknings- myndigheten att beordra fiskefartyget att återvända till hamn under dessa förutsättningar. Indragningen gäller högst fram till dess att frågan om fiskebrott har avgjorts av domstol. Myndigheten kan utan hinder av sitt tidigare beslut besluta att tillståndsinnehavaren får återuppta fisket på det fria havet om det föreligger särskilda skäl. Beslutet skall meddelas domstolen, om behandlingen av ärendet inte har avslutats där. Möjligheten till temporär indragning och beordrande av fiskefartyg till hamn har inte tillämpats i . sanktionssystem innehåller både straffrättsliga och administrativa sanktioner. Den nederländska lagstiftaren har ansett att det som ett komplement till, eller ersättning för, straffrättsliga sanktioner skall finnas möjlighet till administrativa sanktioner. Sistnämnda sanktioner behövs för att tillmötesgå den ökade efterfrågan på upprätthållande av allmänna bestämmelser i strafflagen (annan kriminalitet än överträdelse av fiskebestäm- melser). Med hänsyn till karaktären och allvaret i norm- överskridandet skall alltså vissa former av administrativa regler finnas till förfogande. I vissa fall kan det räcka med en administrativ sanktion och rättsväsendet behöver inte belastas alls. Vilken påföljd som används är alltså beroende av vilken överträdelse det är fråga om. De flesta överträdelser hanteras dock inom det straffrättsliga systemet. Alla överträdelser av bestämmelser i fiskelagen är straffbara. Lagstiftaren har ansett att straffrätten inte kan undvaras på grund av de skadliga följderna av överfiske och av att de bestämmelser som det rör sig om således tjänar det allmänna intresset. Straffrätten anses vara ett proportionerligt instrument med vilket man kan agera effektivt både vid mindre förseelser och vid allvarliga överträdelser liksom vid återfall eller när det rör sig om bedrägeri. Straffet för en överträdelse är böter eller fängelse upp . Förutom själva straffet kan förverkande ske av bl.a. otillåten fångst. Förutom straffrättsliga sanktioner kan bl.a. vite och återkallelse av fisketillstånd aktualiseras. Vite kan åläggas i stället för eller som ett komplement till en straffrättslig sanktion. Vite kan utdömas om överträdelsen efter föreläggande inte görs ogjord eller om fiskaren begår samma överträdelse en gång till. Den allmänna förvaltnings- lagen har som villkor för denna sanktion att överträdelsen och perioden som vitet gäller för är tydligt beskrivna. Vite lämpar sig inte för alla typer av överträdelser. Det är lämpligt bl.a. för överträdelser som kan konstateras snabbt och enkelt. Ett fisketillstånd ger innehavaren rätt till visst fiske. Återkallelse av ett sådant tillstånd kan göras antingen eller permanent. Detta kan ske i stället för eller i kombination med en straffrättslig sanktion. En återkallelse görs i administrativ ordning. Överklagande kan ske till förvaltningsdomstol. Denna sanktion tillämpas dock sällan i praktiken. En anledning härtill är att ett beslut om återkallelse inte går i omedelbar verkställighet. Eftersom överklagandetiden är lång och fiske kan pågå som vanligt , innebär det att en återkallelse inte ses som en effektiv sanktion. Fiskesektorn har också självt upprättat ett eget sanktionssystem som gäller för vissa överträdelser. Systemet anses främja efterlevnaden av bestämmelserna och den sociala kontrollen. 6En övergång till administrativa sanktioner Av utredningsdirektiven framgår att regeringen i skilda samman- hang uppmärksammats på att sanktionssystem på fiskets område inte är tillräckligt effektivt. Den bristfälliga effektiviteten har påtalats av såväl som svenska myndigheter. I de följande avsnitten redovisas den kritik mot det nuvarande sanktionssystemet som FSU tagit del av. Därefter redovisas ett par inledande överväganden som utredningen gör i anledning av denna kritik. Kommissionen har framfört allvarlig kritik mot när det gäller vårt sanktionssystems effektivitet. Kritiken har framförts bl.a. i en formell underrättelse av . EG-rätten uppställer krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder i händelse av att de gemenskapsrättsliga fiskebestämmelserna inte följts. Av artikel 31.1 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (kontrollförordningen) följer att medlemsländerna skall se till att lämpliga åtgärder vidtas mot ansvariga fysiska eller juridiska personer när det står klart att den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser inte följts.TPF1FPT De rättsliga åtgärderna skall enligt artikel 31.2 vara av sådan art att de i enlighet med tillämpliga bestämmelser i den nationella lagstiftningen effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar, i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag. 1TP PT EUT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847). En övergång till administrativa sanktioner finns vidare en exemplifiering av vilka påföljder som kan bli aktuella för brott mot de gemensamma fiskebestämmelserna. Uppräkningen upptar bl.a. böter, beslag av förbjudna fiskeredskap och fångster, beslag av fartyg och tillfällig indragning av licensen. Bestämmelser med mycket snarlikt innehåll finns även i artikel 25 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (grundförordningen).TPF2FPT I den tidigare nämnda formella underrättelsen gör kommissionen gällande att det i är en mycket liten andel av överträdelserna mot den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser som ger upphov till påföljd. Vidare finner kommissionen att det rättsliga förfarandet är långdraget, att fiskebrott förefaller vara inte särskilt högt prioriterade av polis och åklagare samt att sannolikheten för att en person som bryter mot lagen bestraffas är låg på grund av utformningen av det svenska sanktionssystemet. Mot den bakgrunden menar kommissionen att inte uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 31 i kontrollförordningen, eftersom underlåtit att införa ett kontrollsystem som säkerställer att överträdelser av gemenskapens fiskelagstiftning bestraffas på ett effektivt sätt. 6.1.2EG-domstolens dom i mål C-271/02 Frågan om uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 31 i kontrollförordningen har varit föremål för prövning i EG- domstolen (mål C-271/02 Europeiska gemenskapernas kommission mot , dom ). I målet hade domstolen att pröva om vidtagit erforderliga förvaltnings- eller straffrättsliga åtgärder i anledning av det överfiske som konstaterats . Domstolen konstaterade att det inte hade väckts några åtal eller vidtagits någon sanktionsåtgärd med anledning av överfisket. I domslutet angavs att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 31 i kontrollförordningen genom att inte vidta de förvaltnings- eller straffrättsliga åtgärder som är skyldigt att vidta mot de fartygsbefäl som har åsidosatt gemenskapens fiskelagstiftning eller mot varje annan person som är ansvarig för ett sådant åsidosättande. 2TP PT EUT L 358, 31.12.2002, s. 59 (Celex 32002R2371). En övergång till administrativa sanktioner Av artikel 228 i Fördraget om upprättande av den Europeiska gemenskapen skall en medlemsstat, om finner att denna inte har uppfyllt en skyldighet enligt fördraget, vidta de åtgärder som krävs för att följa dom. Efter förfrågan från kommissionen har i skrivelse av redogjort för de åtgärder som vidtagits för att fullgöra skyldigheter i anledning av dom (Jo2005/843/RS). I skrivelsen pekar särskilt på de ändringar i fiskelagen som trädde i kraft . Dessa innebär bl.a. att maximistraffet för överträdelser av fiskelagstiftningen höjs och att fler brott kan föranleda normerade böter. Genom lagändringen infördes även möjlighet att återkalla yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd. 6.1.3Kritik från svenska myndigheter FSU har inhämtat synpunkter på sanktionssystemets effektivitet och funktionalitet från och . Sådana synpunkter har inhämtats även från samt från åklagare och domare som handlägger mål om brott mot fiske- lagstiftningen. De företrädare för kontrollmyndigheterna och rättsväsendet som FSU haft kontakt med har bekräftat att det finns påtagliga brister i det nuvarande sanktionssystemet. Företrädarna har särskilt poängterat att det rättsliga förfarandet ofta är långdraget. Det huvudsakliga skälet till detta uppges vara att brott mot fiskelagstiftningen har låg prioritet hos polis- och åklagar- myndigheterna. Även det förhållandet att en otillfredsställande liten andel av överträdelserna på fiskeområdet ger upphov till påföljd har understrukits av och . De uppgifter FSU inhämtat ger starkt stöd för slutsatsen att den kritik som framförts mot det nuvarande sanktionssystemet är berättigad. Särskilt tydligt ger materialet stöd för kritiken i fråga om den tidsutdräkt som är förenad med det straffrättsliga förfarandet och den låga lagföringsfrekvensen. FSU bedömer det som viktigt att samhällets reaktion på en överträdelse, i största möjliga utsträckning, kommer i nära En övergång till administrativa sanktioner anslutning till denna. Detta är i och för sig något som kan anföras beträffande alla regelbrott. Överträdelser på fiskeområdet riskerar emellertid att förvärra en redan allvarlig situation för vissa fiskbestånd. Mängden fisk i haven har utifrån ett globalt perspektiv minskat . Vissa fiskbestånd är så små att fortplantningen och därmed en återuppbyggnad av bestånden är allvarligt hotade. Det finns i vissa fall en risk för att dessa bestånd inte kommer att kunna återhämta sig . En av orsakerna härtill är en alltför hård exploatering. Ett fiskuttag som inte är anpassat till ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga hotar bestånden, fiskerinäringen och de ekosystem som fisken är en del av. Det kan mot denna bakgrund anses inte tillfredsställande att det ofta förflyter från överträdelsen till dess att tingsrätten prövar densamma. Därutöver tillkommer, innan domen vinner laga kraft och kan verkställas, i förekommande fall tiden för handläggning i överrätterna. FSU bedömer att en snabbare reaktion på överträdelser kan förväntas ge en ökad preventiv effekt. Med beaktande av de övriga brott polis, åklagare och allmänna domstolar har att hantera kan det tyckas förklarligt att brott mot fiskelagstiftningen inte har hög prioritet. Brottstyper som är mer frekventa och som har högre straffvärde ges högre prioritet. Det är därför inte rimligt att förvänta sig någon betydande prioritets- höjning i rättsväsendet vad gäller aktuella ärenden. Påtalade brister kan inte heller avhjälpas genom att ökade resurser tillförs för detta ändamål. I stället får andra lösningar sökas. En sådan lösning skulle kunna vara att utöka förundersökningsrätt till att avse vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Det ligger emellertid inte inom ramen för FSU:s uppdrag att överväga en sådan förändring (avsnitt 1.3.2). Det är naturligtvis också viktigt att sannolikheten för att en överträdelse av fiskebestämmelser beivras är stor. I annat fall kan sanktionssystemet uppfattas som oförutsägbart och godtyckligt. Sanktionerna blir i ett sådant system inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. Det kan konstateras att lagföringsfrekvensen för fiskebrott inte är tillfredsställande. Därför är det angeläget att vidta åtgärder så att överträdelser kan beivras i största möjliga utsträckning. Mot den beskrivna bakgrunden och de krav gemenskapsrätten uppställer behöver det undersökas om en vidgad användning av En övergång till administrativa sanktioner administrativa sanktioner skulle kunna möta behovet av effektiva sanktioner. Denna frågeställning behandlas i de följande avsnitten. 6.2Fördelar och nackdelar med administrativa sanktioner 6.2.1Skäl för administrativa sanktioner Enklare och snabbare beivrande av regelbrott Ett för fiskeområdet anpassat system med administrativa sanktioner i form av återkallelse av licens och tillstånd samt sanktionsavgift kan förväntas ha flera förtjänster. Den kanske främsta av dessa är att det erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Utformningen av systemet har naturligtvis avgörande betydelse för storleken på den effektivitets- vinst som uppnås i dessa avseenden. En möjlighet är att låta någon av kontrollmyndigheterna besluta om administrativa sanktioner. Skulle en sådan ordning väljas kan det innebära att endast en myndighet, eller i vart fall högst två, ombesörjer beivrandet av regelbrottet. Detta skall ställas mot att ett utkrävande av straffrättsligt ansvar inte sällan involverar , polis, åklagare och allmän domstol. Ett sådant alternativ skulle innebära vinster från såväl kostnads- som effektivitetssynpunkt. Det nuvarande straffprocessuella utredningsarbetet beträffande fiskebrotten utförs av , polis och åklagare. En övergång till ett administrativt sanktionssystem skulle innebära att det arbetet ersattes av ett utredningsarbete som kan utföras av en kontrollmyndighet. De allra flesta överträdelser av fiske- lagstiftningen upptäcks av eller . Dessa myndigheter har också i allmänhet bäst förutsättningar att utreda dem. En förvaltningsrättslig utredning av en överträdelse medför fördelar jämfört med dagens ordning, t.ex. om den kan genomföras i nära anslutning till överträdelsen. En övergång till ett administrativt sanktionssystem kan därför få till följd att fler En övergång till administrativa sanktioner överträdelser än tidigare beivras som resurser frigörs från polis och åklagare. Ett alternativ, särskilt beträffande sanktionsavgiften, är att påföra administrativ sanktion oberoende av subjektiva omständigheter, dvs. med strikt ansvar.