sou · GWB391 · 2008-10-06 00:00:00 — -Personalen i insatsförbanden bör genomföra en sexmånader- sinsats per (1:3) alternativt två insatser (1:2), -Övrig personal bör genomföra tre till fyra insatser under en 10 till (1:5 till 1:6), -Forskningen kring rekrytering och insatsfrekvens i inter- nationella insatser bör öka. I direktiven anges att frågan om rekrytering av personal till intern- ationella militära insatser ska belysas från ett omhändertagande- perspektiv. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. I delbetänkandetTPF1FPT har utredningen översiktligt redogjort för huvuddragen i den nuvarande rekryteringsprocessen till Försvars- maktens utlandsstyrka. Med anledning av de frågeställningar som uppkommit under det fortsatta utredningsarbetet finns skäl att ytter- ligare beskriva rekryteringsprocessen. Med rekrytering avses här hela kedjan av aktiviteter som leder till att befäl och soldater påbörjar utbildning och genomför den internationella militära insatsen. Det fortsatta arbetet i denna del väcker dock vissa avgränsningsfrågor. Den personal som rekryteras till tjänstgöring i en inter- nationell militär insats har innan rekryteringen till insatsen normalt varit föremål för mönstring vid och genomgått utbildning i Försvarsmaktens grundorganisation inom ramen för värnplikts- systemet. Även om det sker ytterligare en rekryt- ering och ett urval av personal till förband i internationella militära insatser kan själva rekryteringsprocessen ändå sägas ha tagit sin början redan i samband med mönstringen och urvalet av personal till värnpliktsutbildning, eftersom det är från den gruppen som personalen i allt väsentligt rekryteras. Försvarsmakten framtida personalförsörjning är – som framgår av kapitel 2 – föremål för utredning i särskild ordning. Utredningen tolkar uppdraget som att de frågeställningar som rör det framtida personalförsörjnings- systemet i Försvarsmakten, även om utformningen av det systemet påverkar den framtida rekryteringsprocessen till internationella militära insatser, ligger utanför utredningen uppdrag. Utredningen kommer därför att avgränsa det fortsatta arbetet till sådana rekryteringsfrågor som har direkt anknytning till internationella militära insatser och omhändertagandet av personalen i sådana insatser. En fråga som hänger nära samman med rekryteringsfrågan är frågan om hur ofta en individ bör rekryteras för förnyad tjänstgöring i en internationell militär insats (insatsfrekvens), bland annat mot bakgrund av risken för ohälsa i samband med sådan tjänstgöring. Även om frågorna har många beröringspunkter behandlas de i avgränsade avsnitt i detta kapitel. 1TP PT Delbetänkandet, s. 34–36. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. 8.2Rekrytering till internationella militära insatser Tjänstgöring i internationella militära insatser ställer stora krav på personalen i olika avseenden. Behovet av varje befattning i för- bandet är noga analyserad och till respektive befattning finns doku- menterad arbetsbeskrivning. Arbetsuppgifterna ställer stora krav på yrkesmässig kompetens och personliga egenskaper hos den enskilde officeren och soldaten. Arbetet utförs i konfliktområden under komplexa och svåra förhållanden. Som framgår av kapitel 9 utsätter sig personalen för risker att drabbas av fysisk och psykisk ohälsa till följd av tjänstgöringen. Arbetsbelastningen är ofta mycket hög och möjligheten till vila och avkoppling kan vara begränsad. Den enskilde officeren och soldaten ska representera och världs- samfundet på ett sätt som inger förtroende och som bidrar till att konflikten kan lösas. Kraven på den enskildes omdöme och upp- trädande är högt ställda, från kontingentchefen ner till den enskilde soldaten. En missbedömning av den enskilde kan få allvarliga konsekvenser för det fortsatta arbetet i insatsområdet. Bland annat dessa förhållanden gör att rekryteringen av personal till internationella militära insatser måste ske med stor varsamhet och noggrannhet, vilket ställer höga krav på rekryteringsförfarandet. Huvuddelen av personalen i en internationell insats – utöver yrkes- officerare – rekryteras från gruppen som gjort värnplikten.F2F Rekryteringsprocessen som mynnar ut i ett urval av personal till internationell tjänst kan beskrivas som en process i flera separata steg och som utförs av olika enheter och i vissa fall olika myndig- heter. Processen börjar redan innan direktinformation om värnplikts- tjänstgöring går ut till årskullen av 17-åringar, eftersom påverkan sker långt genom media, föräldrar, vänner, skola m.m. ansvarar för mönstring, antagningsprövning, inskrivning och redovisning av totalförsvarspliktiga. 2TP PT Antalet ungdomar i årsklassen varierar men kan uppgå till ca 100 000. Av dessa planeras ca 25 000 att kallas till sedvanlig mönstringsprocess. Det årliga utbildningsbehovet är ca 6 000–8 000 soldater/sjömän, medan behovet av individer till internationell tjänstgöring är ca 2 000 . Rekrytering, insatsfrekvens m.m. organisationens behov, de mönstrandes resultat och deras egna önske- mål skrivs den totalförsvarspliktige in för värnplikt eller placeras i utbildningsreserven. använder psykologer vid urval till värnplikten. Denna kompetens anses vara central vid urval till värnplikt, särskilt mot bakgrund av de påfrestningar som en fram- tida tjänstgöring i en internationell militär insats kan innebära för den enskilde. genomför även undersökningar vad gäller intresse för internationell tjänst. Resultaten är dock svåra att tolka. Intresset bland dem som först anger att de inte är intresserade ökar under värnplikten och tvärt om. Flera av dem som först sagt att de inte är intresserade, söker sedan internationell tjänst. Slutsatsen är att det är många faktorer som påverkar, inte bara intresset i mönstrings- åldern. Varje steg i processen medför rekryteringsarbete i form av att attrahera önskad målgrupp. Detta sker på olika sätt vid de olika stegen som t.ex. genom broschyrer, presentationer, Internet och samtal samt involverar olika yrkeskategorier. För varje steg i pro- cessen sker ett fortsatt urval. Detta sker av olika personer, t.ex. kompani- och plutonsbefäl och andra utbildare. Under varje steg i processen genereras information om både individerna och processen. Rekryteringsprocessen kan därför sägas sluta först efter genomförd internationell insats. Det är då det är möjligt att avgöra om rekryteringen var lyckad eller ej, dvs. om soldaten gjorde en bra insats och kom hem med god fysisk och psykisk hälsa. Närmare om rekryteringen till internationella militära insatser Den allmänna lämpligheten att tjänstgöra i utlandsstyrkan eller göra en förnyad tjänstgöring bedöms genom ett vitsordssystem.TPF3FPT Detta vitsord plus ett urval grundat på lämplighet i sökt befattning bildar underlag för en som genomför det slutliga urvalet och lämnar rekommendation om anställning i förbandet. Företrädare för , som normalt utgörs av cheferna i det blivande insatsförbandet, har interjuver per telefon ett urval de som söker tjänster och bildar sig en uppfattning om sökanden. Allmän och tjänstespecifik kompetens, motiv och i viss mån även hälsoläget tas upp som urvalsinstrument vid uttagningen till bland annat förnyad tjänstgöring. 3TP PT I vitsordsystemet används en 10-gradig skala där ja–5–5 och en bedömd generell lämplighet att tjänstgöra i utlandsstyrkan ger behörighet, se vidare delbetänkandet, s. 36. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. sedan beslutsunderlag för arbetsgivaransvarig chef vid beslut om bemanning av förbandet i utlandsstyrkan. 8.2.3Rekrytering till internationella militära insatser – en problembild Utredningen har under det fortsatta arbetet, bland annat i kon- takter med företrädare för Försvarsmakten, inhämtat underlag som belyser de olika problemområden som myndigheten möter i rekryt- eringen av personal till utlandsstyrkan. Vissa problem är generella och berör rekrytering generellt medan andra är kopplade till olika personalkategorier. Ett generellt problem är att finns stora skillnader i uppfattningar om var problemen med rekrytering finns, både . En trolig bidragande orsak är att det är en mindre del av personalen inom Försvarsmakten som har deltagit i internationella insatser. Denna brist på erfarenhet gör det svårt att dra generella slutsatser eftersom olika typer av insatser ställer olika krav på personalen, vilket kräver en lång och bred erfarenhet att se. Problemet kan även till viss del härledas till att det inte finns någon mer detaljerad historisk statistik över rekryteringsförfarandet. Ytterligare ett problem till följd av avsaknaden av tillförlitligt statistik är att det saknas en tydlig och fastställd bild av vad som utmärker en bra soldat eller i internationell tjänst. Det saknas data eller andra former av undersökningar som med till- räcklig grad av säkerhet visar vilken personlighet som är den mest lämpade. Det finns heller inte några formellt uttryckta krav vad gäller soldater i internationell tjänst, speciellt inte vad gäller så kallade mjuka faktorer.TPF4FPT 4TP PT Lämpligheten för utlandstjänst kan delas in i allmän och psykisk. Till den förra hör att individen måste uppfylla normala intelligensmässiga och fysiska krav samt ha rätt motiv till att göra utlandstjänst. Den enskildes värdegrund måste överensstämma med Försvars- maktens. Vad gäller den psykiska lämpligheten finns två samverkande orsaker till att vissa individer drabbas av psykiska problem i samband med tjänstgöring i internationella militära insatser. Det ena handlar om hur man är som person vad gäller personlighetsdrag, tidigare psykiska problem, missbruk och aktuell livssituation. Det andra om vilken situation man hamnar i vad gäller t.ex. arten av konflikt och dess intensitet. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. Ett annat generellt problem är att bedöma vilken åldersstruktur som är den mest ändamålsenliga i ett förband i internationell insats. I forskningen har uppmärksammats problemet med att låta för unga personer göra internationell tjänst, eftersom bland annat brist på livserfarenhet och en trygg social situation kan öka risken för traumatisering. Yngre personer saknar även den typ av dubbelkompetens, som man får genom yrkeslivet och som ofta är viktig vid internationella insatser. Försvarsmaktens fast anställda personal (militär och civilanställda) Utredningen kan konstatera att de mest svårrekryterade befatt- ningarna återfinns inom ett antal olika specialistområden som nor- malt besätts med fast anställda officerare från Försvarsmakten, t.ex. underrättelsetjänst, röjning av ammunition och minor, teknik och samband, logistik och personaltjänst samt vissa funktioner i högre internationella staber. Till många av dessa befattningar saknas ofta sökande eller – i bästa fall – finns en eller två sökande per insats. Om inga sökande anmäler sig blir befattningarna vakanser och rekryteringsarbetet går in i ett intensivt skede, eftersom funktionen ofta är av stor betydelse för förbandets möjligheter att lösa sin uppgift. Försvarsmakten kan då tvingas att rekrytera enskilda som inte uppfyller kravet på mellanrum mellan insatserna utomlands. Följden kan bli att den enskilde belastas så hårt att denne inte får tillräcklig tid till återhämtning. Även den enskildes sociala liv kan påverkas negativt, t.ex. kan familjelivet, relationen till ordinarie arbets- plats och sociala nätverk bli lidande. Försvarsmakten rekryterar även annan personal med olika kom- petenser till internationella militära insatser. Till denna kategori, som normalt inte tjänstgör heltid i myndigheten, kan hänföras bland annat reserv- och värnpliktiga officerare samt andra personer som har ett civilt arbete eller annan sysselsättning utanför myndigheten, t.ex. montörer, lagerarbetare, jurister, kyltekniker, präster, m.fl. Erfarenheten visar att det är svårt att rekrytera kompetent personal till specialistbefattningar. Särskilt svårrekryterade befattningar är bland annat sjukvårdspersonal, Rekrytering, insatsfrekvens m.m. förare av tunga fordon och vissa befattningar inom personal- tjänsten. Ett av problemen när det gäller sjukvårdpersonalen är att tjänsten inte upplevs som utvecklande och meri- terande, särskilt för specialistläkare, som kan uppleva arbets- uppgifterna som mindre stimulerande. En annan faktor som gene- rellt påverkar rekryteringsmöjligheterna vad gäller specialister är läget på den övriga arbetsmarknaden, eftersom det är svårare att rekrytera personal till internationella insatser när konkurrensen om arbets- kraften ökar. Rekrytering och ohälsa m.m.TPF5FPT I forskningen har uppmärksammats behoven av erfarenhet av per- sonalledning, fler utbildningsinsatser och eventuellt kvalitativa intervjuer för att minska risken att individer tas ut för tjänstgöring som på grund av hälsoläget eller av annan anledning inte bör tjänstgöra i en internationell insats. har Försvarsmakten i allt större utsträckning också uppmärksammat sambandet mellan vikten av att rätt individ rekryteras och risken för att olämpliga individer kan drabbas av framför allt psykisk ohälsa under eller efter internationella insatser. Utredningen behandlar i kapitel 9 bland annat riskerna för att drabbas av psykisk ohälsa med anledning av tjänstgöring i internationell militär insats. Metoden för urval av personal utgör i detta sammanhang ett problemområde. sker uttagning av befäl och soldater till utlandsstyrkan genom intervjuer. Den utbildning som ges i intervju- teknik är dock mycket kort och de flesta av intervjuerna genomförs per telefon, vilket medför svårigheter att bedöma t.ex. det psykiska hälsoläget. Erfarenheten visar dock att den fast anställda personalen i För- svarsmakten generellt uppvisar mindre problem med ohälsa efter utlandstjänstgöring än vad som är fallet med övriga personal- kategorier. Detta torde i viss utsträckning kunna förklaras med att 5TP PT , P-O, The Swedish Soldier and in Peacekeeping Operations, 2005, med hänvisningar till flera ytterligare studier. Det finns forskning som stödjer att livserfarenhet verkar skyddande mot psykisk ohälsa. Man har upplevt och hanterat kriser samt lärt sig bemästringsstrategier. Om man däremot drabbats av tidigare trauman kan detta vara en riskfaktor i den speciella miljö där utlandsstyrkan verkar. Personligheten har också betydelse. En trygg person med förmåga att bearbeta sina upp- levelser kan vara väl för uppgiften. Sådana egenskaper är inte så svåra att identifiera vid en vanlig intervju, förutsatt att man har tänkt på dem som önskvärda. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. den personliga kännedomen om individer som är anställda inom Försvarsmakten är högre än vad som gäller för individer som rekryteras utifrån. En annan förklaring kan också vara att när en enskild som har sin ordinarie anställning i myndigheten drabbas av ohälsa är det i regel hemmaförbandet som tar ett stort ansvar för stöd och eventuell rehabilitering efter avslutad insats. Den enskilde har i dessa fall samma arbetsgivare och även samma arbetskamrater, eftersom tjänstgöringen ofta genomförs tillsam- mans med kollegor från det egna hemförbandet. Ytterligare en faktor som påverkar är att den fast anställda personalen vanligen är något äldre än den personal som rekryteras utifrån. Med stigande ålder kommer mognad, erfarenhet och ofta också etablerade familje- förhållanden, vilket enligt forskningen utgör faktorer som kan bidra till att minska risken för bland annat psykisk ohälsa i sam- band med tjänstgöringen.TPF6FPT Ett annat problemområde i detta sammanhang är att vissa befäl upplever svårigheter med att fungera som ledare i de internationella insatserna och att förhållandet påverkar den enskilde individen på ett negativt sätt. Befäl som är vana vid att utbilda värnpliktig personal kan uppleva svårigheter med leda andra befäl och anställda soldater. Vissa upplever också en stor press med att alltid vara i tjänst i insatsområdet. Resultatet kan bli en känsla av misslyckande som den enskilde kan ha svårt att hantera. Representanter för Försvarsmakten uppger till utredningen att myndigheten genom förbättrade rekryteringsmetoder har förhopp- ning om att avhjälpa problemen. Inom myndigheten pågår interna projekt där sambandet mellan rekrytering och ohälsa uppmärk- sammas. Försvarsmakten deltar tillsammans med FHS även i olika forskningsprojekt som rör frågor om rekrytering. 6TP PT Försvarsmakten uppger att det finns ett antal ärenden under handläggning där individen eller permanent bedöms inte kunna tjänstgöra i utlandsstyrkan (fysisk skada eller psykisk ohälsa). Det är dock ett fåtal fall som leder till permanent "stopp". Det handlar då oftast om bestående medicinsk invaliditet eller personlighetsstörningar. Ett "vanligt" rehabiliterings- ärende som t.ex. beror på stressreaktion eller diskbråck renderar ett "stopp" endast under pågående rehabiliteringssatser, som kan sträcka sig från alltifrån till beroende på skada. När individen är färdigbehandlad och inte har några bestående men tas "stoppet" bort. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. I forskningen påpekas att utvecklingen av nya metoder i Försvarsmakten släpar efter och att det fortfarande finns många hinder för en bättre fungerande organisation med inriktning mot internationella insatser. Detta påverkar t.ex. rekrytering, hur man roterar förbanden, vitsordsbedömning, befordringsmöjligheter m.m. En ofta förekommande kritik är att erfarenheterna från internationella insatser inte tillräckligt tas till vara i rekryteringsprocessen. Vidare påpekas att det finns en olycklig åtskillnad mellan olika personal- kategorier, t.ex. officerare och värnpliktiga, yrkesofficerare och reserv- officerare, liksom mellan militär och civil personal. Detta riskerar att leda till reproduktivt tänkande vid rekrytering och att de mest lämpade inte tas ut. Inom forskningen analyseras även hur utbildningen av befäl och soldater kan anpassas för att bättre ge den kunskap som behövs för internationell tjänst och hur veteransoldaternas erfarenheter bättre ska tas till vara. Det bedrivs även forskning inriktad mot social och kulturell operabilitet samt hur denna kan skapas genom olika utbildningsinsatser. Forskning kring internationell tjänst har även fokuserat på officerare i Försvarsmakten.TPF7FPT I rapporten i NBF – med särskilt fokus på inter- nationella insatser påpekas behovet av att etablera internationella samarbetsgrupper, bland annat med inriktning mot rekrytering. Där ges även förslaget att skapa vad som benämns operativa forskar- grupper som följer förband under insatser i syfte att tillvarata kunskap i dessa frågor.TPF8FPT Utredningen kan konstatera att det dock finns generellt sett lite forskning om internationella militära insatser, särskilt kring insatser av den karaktär som varit . 7TP PT Bland andra , L. Militärt ledarskap – när det gäller, 2001; , E och , E, Hemma övas man – borta prövas man, 2004 och , E, The UNknown soldier, 2001. 8TP PT , AW (redaktör), Människan i det Nätverksbaserade Försvaret – med särskilt fokus på internationella insatser. Rekrytering till internationell tjänst, och i synnerhet till () lyfts här fram som ett viktigt område att fortsätta forskning och utveckling kring. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. 8.3Utredningens överväganden och förslag avseende rekrytering Rekryteringskraften i Försvarsmakten utgår till stor del från sam- hällets syn på försvaret. Om det finns ett starkt stöd för myndig- heten och de internationella insatserna blir det lättare att finna lämplig personal. Rekryteringsprocessen till myndigheten består av många olika delar. Viktiga delar är grundrekryteringen och den fortsatta rekry- teringen till utlandsverksamheten. En annan viktig del i rekryte- ringen är att hela myndighetens kompetens och bredd kan nyttjas. Utredningen kan konstatera att svårigheterna att få fler officerare och utbildade soldater, inom och utom Försvarsmakten, att delta i de internationella insatserna ökar bördan på dem som ställer upp. Dessa måste också återkommande motivera sin frivillighet för familj och vänner. På lång sikt är också den återkommande rekry- teringen av samma nyckelpersonal ett stort problem för myndigheten. Den viktiga och långsiktiga kompetensöverföringen uteblir. Istället begränsas kompetensen till ett litet antal individer. Belastningen på enskilda individer ökar och vår uthållighet i internationella insatser äventyras. Under utredningsarbetet har väckts frågan om Försvarsmaktens rekryteringsproblem beror på att myndigheten saknar fast anställd personal i tillräcklig omfattning och som är tillgänglig för inter- nationella insatser. Utredningen gör dock bedömningen att detta inte förefaller troligt om man ser till antalet anställda inom myndig- heten som kan göra tjänstgöring i en internationell insats och antalet som de facto gör sådan tjänstgöring. Utredningen gör bedömningen att problemen istället har sin grund i andra orsaker. Behovet av obligatorisk tjänstgöringsskyldighet För flertalet tillsvidareanställda i Försvarsmakten föreligger ingen obligatorisk tjänstgöringsskyldighet i internationella insatser, dvs. sådan tjänstgöring sker fortfarande efter frivillig åtagande av den enskilde. föreligger dock en skyldighet för nyanställda yrkesofficerare att tjänstgöra internationellt. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. Även om tjänstgöring i utlandsstyrkan bör vara en naturlig del av arbetetTPF9FPT gör utredningen bedömningen att bland annat personalens åldersstruktur och i vissa fall bristande vilja att tjänstgöra i internationella insatser medför begränsningar och i vissa fall även direkta problem med att få vissa tjänster i utlands- styrkan tillsatta. Personalen i dagens utlandsstyrka framstår gene- rellt sett som något yngre än genomsnittet i myndighetens grund- organisation. Viljan till tjänstgöring framstår också som högre bland den yngre personalen. Utredningen har därför uppfattningen att viljan och/eller möjlig- heten att delta i sådana insatser avtar med ålder. Det kan inte heller uteslutas att en överordnads och kollegas syn på och uppfattning om internationell tjänstgöring kan påverka viljan till sådan tjänst- . Utredningen kan även konstatera att omfattningen av per- sonalens deltagande skiljer sig åt mellan förbanden i grund- organisationen. Internationell tjänstgöring ska vara en naturlig del i arbetet för den som är anställd i Försvarsmakten. Även om frivillighet alltid är att föredra i det enskilda fallet anser utredningen att deltagande i internationella insatser ska vara obligatorisk för all personal i Försvarsmakten, det vill säga även för civilanställda och reserv- officerare. Utredningen anser att en ökad rekryteringsbas skulle leda till en jämnare belastning av personalen, bredare förståelse av den inter- nationella verksamheten och även ett bättre resursutnyttjande för statsmakterna. En utökad tjänstgöringsskyldighet skulle bli ett viktigt stöd för myndighetens utvecklade förmåga till internationella insatser utan att något tvång behöver hävdas i enstaka enskilt fall. Utred- ningen erfar att den genomförda skyldigheten till del- tagande för unga yrkesofficerare fungerat precis så. Utredningen gör bedömningen att frågan om obligatorisk utlands- tjänst för all personal i Försvarsmakten i första hand är en är avtals- fråga. Arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna bör därför gem- ensamt verka för att deltagande i internationell verksamhet ska vara en naturlig del i den anställdes yrkesutövning samt en förutsättning för utbildning och anställning. Utredningen menar att myndig- heten måste öka ansträngningarna med att omförhandla äldre anställningsavtal. Utredningen är dock medveten om att Försvars- 9TP PT Detta har också påtalats av regeringen vid ett flertal tillfällen, se bland annat prop. 2001/02:10, s. 200 och senare budgetpropositioner, t.ex. 2007/08:1, utgiftsområde 6, s. 28. Rekrytering, insatsfrekvens m.m. maktens arbete med att omförhandla äldre officerares anställnings- avtal påverkas av den pågående omstruktureringen. Ökad kompetens vid rekrytering