sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — uttalanden om att inskränkningar i den fria rörligheten accepteras endast om de tjänar till att begränsa spelverksamhet på ett systematiskt och samman- hängande sätt, måste enligt utredningen innebära att spelandet bör hållas på en acceptabel nivå med hänsyn till de problem spelandet kan medföra och att medlemsstaterna agerar genomtänkt och kon- sekvent i spelpolitiken. Varken dessa uttalanden eller skrivelsen i målet Gambelli (p. 69) – att en medlemsstat inte kan åberopa hänsyn till den allmänna samhällsordningen som motiv för inskränk- ningar av spelmöjligheterna, om myndigheterna i medlemsstaten lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i spel i syfte att stärka statskassan – kan enligt utredningen innebära att en medlems- stat skulle vara helt förhindrad att låta anordnare marknadsföra sina speltjänster. Denna slutsats vinner även stöd av uttalanden i målet Placanica (p. Där uttalas nämligen att målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet kan uppnås endast om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men sam- tidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet. Enligt dom- stolen kunde detta i sig innebära bl.a. att göra reklam i viss omfattning. Således är det i stället mer begränsade inskränkningar av marknads- föringen som generellt bör övervägas. Detta hindrar dock inte att det för vissa spel, nämligen de spel som utredningen funnit ha ett extra starkt samband med spelberoende, övervägs en mera ingripande reglering av marknadsföringen. I likhet med de marknadsföringsbestämmelser för penningspel som föreslagits i (avsnitt 9.4.2) finner utredningen det vara tilltalande med marknadsföringsbestämmelser som i sig är neutrala vad gäller marknadsföringskanalerna. Reglerna blir därmed tillämpliga på marknadsföring i alla medier och det behövs ingen särreglering vad gäller reklam i t.ex. tidningar och television. Förslag: En grundregel om att måttfullhet ska iakttas vid all marknadsföring av lotterier införs. Det bör ankomma på att utfärda allmänna råd till ledning för marknadsföringen. Skälen för förslaget: Av allmänna hälsoskäl gäller särskilda begräns- ningar i rätten att marknadsföra alkoholhaltiga drycker och tobak. Vad gäller alkoholdrycker finns särskilda bestämmelser för marknads- föring intagna i 4 kap. 8–13 §§ alkohollagen (1994:1738). Dessför- innan reglerades marknadsföringen i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker (alkohol- reklamlagen). Dagens marknadsföringsbestämmelser i alkohollagen utgår, liksom den tidigare alkoholreklamlagen, från en grundregel som säger att vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsum- enter ska särskild måttfullhet iakttas. Denna regel är neutral med hänsyn till marknadsföringskanalerna. att samma metod används för att reglera marknadsföringen av spel om pengar. Målet med att införa särskilda regler för spelreklam är att uppnå syftena med den nya den nya lotterilagen, däribland att motverka spelberoende. Även om spelarna måste få tillgång till relevant produktinforma- tion, bör det krävas av spelanordnarna en begränsning och en återhållsamhet både när det gäller reklamens spridningsvägar och innehåll samt när det gäller volym och frekvens. Grundregeln bör därmed kunna medge begränsningar både mot spridningsvägar som inte kan godtas och mot olämpligt innehåll i budskap som förs fram på tillåtna vägar. Vidare bör förbud vara möjliga mot vissa andra marknadsföringsmetoder som framstår som olämpliga mot bakgrund av regleringens syften. Kravet på återhållsamhet och begränsning bör som sagts gälla även innehållet i den reklam som förs fram på de spridningsvägar som samhället kan godta. De kommersiella budskapen bör därför begränsas till relevanta fakta rörande spelet, presenterade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag. Frågor som rör budskapens utförlighet samt färg, bild, typografi, lay-out och lik- nande får bedömas mot bakgrund av kravet på måttfullhet. Grundregeln är inte bunden till nuläget. Vid bedömningen av vad som är måttfullt kan således nya kunskaper om spelens risker för beroende och ändrade värderingar i samhället alltid beaktas. Vad gäller reklamen på försäljningsställena kan följande anmärk- ningar göras. Regleringens begränsning av bl.a. vägarna för marknads- föring av spel kommer naturligen att leda till att den reklam som kan göras på försäljningsstället, dvs. reklamen hos ombuden m.fl., får en större betydelse även med beaktande av att också den kommer att styras av principen om måttfullhet. Att i detalj ange hur en måttfull marknadsföring på försäljningsstället ska bedrivas är inte möjligt. Detta får i stället ske genom allmänna råd från Spel- marknadsinspektionen och i sista hand genom domstolsavgöranden (se nedan). I butiksmiljö kan reklam förekomma i en mängd olika former, exempelvis på skyltar, broschyrer, affischer, pennor, underlägg, montrar och andra föremål som reklambudskap kan tryckas på. Principen att befolkningen som spelar måste i ändamålsenliga former få tillgång till relevant produktinformation måste beaktas särskilt vid utformningen av marknadsföringen i försäljningsställen. Konsumenterna måste således inom ramen för en måttfull mark- nadsföring tillförsäkras sådan saklig information om spel som krävs för att ett medvetet val mellan olika produkter ska kunna göras. Vad som tidigare anförts om att man bör kräva en begränsning och återhållsamhet beträffande bl.a. reklamens spridningsvägar och innehåll måste i allt väsentligt och i tillämpliga delar gälla även för den marknadsföring som bedrivs på försäljningsstället. I allmänhet torde vidare böra gälla att måttfullhetskravet får ställas högre beträff- ande marknadsföringen i butiker som tillhandahåller också andra produkter än spel om pengar. Vad som här kan kallas blandade butiker besöks ju av kunder som kan ha andra ärenden än att spela. Det bör ankomma på att utfärda allmänna råd till ledning för marknadsföringen. Med allmänna råd avses enligt 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Vid utformningen av råden ska de principer som har legat till grund för den föreslagna lagstiftningen om måttfullhet beaktas. Allmänna råd kan beslutas av utan särskilt bemyndi- gande. Förslag: En bestämmelse av innebörd att marknadsföring av lotterier inte får rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt införs. Skälen för förslaget: Ungdomar spelar generellt mindre än vuxna. Trots det får unga spelare oftare problem med sina spelvanor. Enligt utredningens mening är mot denna bakgrund barn och ungdomar en särskilt skyddsvärd grupp att ta hänsyn till vid utformningen av spelreklamregleringen. I detta betänkande föreslås att det införs en åldersgräns för att få delta i spel om pengar. Det bör då inte heller vara tillåtet att rikta marknadsföring av spel mot dessa grupper. Därför bör det, efter förebild från 4 kap. 8 § andra stycket alkohollagen, införas en bestämmelse av innebörd att marknadsföringen av spel inte får rikta sig särskilt till barn eller ungdomar. I ovannämnda bestämm- else i alkohollagen görs den preciseringen att det med ungdomar avses personer som inte har fyllt . Det torde inte vara någon större skillnad i riskbeteende när det gäller spelande mellan å ena sidan en person som är och å andra sidan en person som är . Därför bör det även i lotterilagen preciseras att bestämmelsen tar sikte på barn och ungdomar som inte fyllt . Bestämmelsen blir tillämplig om marknadsföringen har en sådan utformning att det kan antas att barn och ungdomar lätt lägger märke till och kan påverkas av marknadsföringen. Barn har svårare än vuxna att kritiskt granska och värja sig mot marknadsföring och ungdomar kan vara särskilt lättpåverkade av spelreklam. Det kan måhända uppstå vissa svårigheter med att bevisa att en marknadsföring riktar sig särskilt till barn och ungdomar som inte fyllt . Dessa eventuella svårigheter ska dock inte överdrivas. Viktiga bedömningskriterier är spelets egenskaper, spelets popularitet hos unga, samt spelets namn och image. En helhetsbedömning får göras av framställningen och vidtagna marknadsföringsåtgärder. En utgångspunkt för bedömningen är det helhetsintryck framställ- ningen ger vid en flyktig kontakt. De mest problematiska spelen Förslag: Ett generellt förbud mot marknadsföring av spel som har särskilt hög risk för utvecklande av spelberoende införs. Skälen för förslaget: Utredningen har i avsnitt 4.7 kommit fram till att följande spelprodukter har höga riskfaktorer för utvecklande av spelproblem. Kasinospel, interaktiva spel och värdeautomater. Med hänsyn till risken för sociala skadeverkningar m.m. bör dessa spelprodukter endast få marknadsföras i begränsad omfattning eller inte alls. marknadsför de svenska spelanordnarna inte, eller i förhållandevis liten grad, spel med höga riskfaktorer för spelpro- blem. Det är emellertid inte rimligt att det är upp till anordnarnas goda vilja att självständigt från tid till annan avgöra volym och karaktär på marknadsföringen. Den ovannämnda grundregeln som stadgar måttfullhet beträffande all marknadsföring av lotterier kan inte anses vara tillräckligt ingripande vad gäller dessa så att säga mest problematiska spel. Beträffande dessa spel bör det i stället införas ett generellt förbud mot marknadsföring. Sanktioner och tillsyn, m.m. Förslag: får till uppgift att utöva till- syn över de särskilda marknadsföringsbestämmelserna för lotterier. Vid överträdelser av dessa bestämmelser ska de administrativa sanktioner som kommer att finnas i den nya lotterilagen kunna aktualiseras. beslut i frågor om sanktioner för överträdelser av de särskilda marknadsföringsbestämmelserna ska kunna bli föremål för överprövning hos allmän förvaltnings- domstol och inte i . De särskilda marknadsföringsbestämmelserna för lotterier placeras i den nya lotterilagen. Skälen för förslagen: i detta kapitel har de särskilda mark- nadsföringsbestämmelserna för alkohol berörts. Vad gäller sanktioner och tillsyn används det marknadsrättsliga sanktionssystemet enligt marknadsföringslagen vid överträdelser av alkohollagens marknads- föringsbestämmelser. Handlingar som strider mot alkohollagens nyssnämnda bestämmelser ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ MFL anses som otillbörliga mot konsumenter. Detta innebär bl.a. följande. Om en näringsidkare bryter mot alkohollagens marknads- föringsbestämmelser kan näringsidkaren förbjudas att fortsätta med denna eller någon annan liknande åtgärd (23 §). Förbudet förenas i regel med vite (26 §). Vidare kan marknadsstörningsavgift (se avsnitt 9.3) utgå vid överträdelse av alkohollagens förbud avseende kommersiella annonser i ljudradio eller TV-program. är central förvaltningsmyndighet för kon- sumentfrågor med huvudansvar för att genomföra den statliga kon- sumentpolitiken (1 § förordningen [1995:868] med instruktion för ). Verket har bl.a. tillsyn över MFL. Konsument- verkets generaldirektör är chef för verket och är också konsum- entombudsman (5 § nyssnämnda förordning). Konsumentombuds- mannen, som övervakar att näringsidkare följer MFL, kan – i vissa fall vid vite – bl.a. uppmana dessa att yttra sig och lämna de upplysningar som behövs i ett tillsynsärende (42–45 §§). Vidare kan meddela förbudsföreläggande enligt 23 § i fall som inte är av större vikt. Ett sådant föreläggande ska förenas med vite (28 §). enligt 47–49 §§ väcka talan vid domstol om bl.a. förbud, marknads- störningsavgift och utdömande av vite. Ett alternativ kan vara att på motsvarande sätt som beskrivits ovan göra sanktionssystemet enligt marknadsföringslagen tillämpligt vid överträdelser av marknadsföringsbestämmelserna för spel om pengar. Det är då även naturligt att låta och utöva tillsyn över efterlevnaden av regleringen. har (S 2007:11) enligt sina direktiv (Dir. 2007:127) i uppdrag att analysera och överväga om behov finns av förändringar i reglerna om behörig tillsyns- myndighet och domstol för bedömningen av marknadsföringen av bl.a. alkoholhaltiga drycker. ska redovisa sitt slutbetänkande . I direktiven anmärks bl.a. följande. Alkohollagen är en social skyddslagstiftning som syftar till att begränsa alkoholkonsumtionen och därigenom minska missbruk och motverka alkoholskador. Marknadsföringslagen har till syfte att främja konsum- enternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Med hänsyn till alkohol- och marknadsföringslagstiftningarnas skilda skydds- intressen, är frågan om det inte borde åligga en myndighet med huvudsaklig inriktning på skyddet för folkhälsan, såsom , att i stället för sköta den centrala tillsynen över marknadsföringen av bl.a. alkoholhaltiga drycker, i vart fall då det är marknadsföringens överensstämmelse med de av folk- hälsoskäl fastställda reglerna som ifrågasätts. Mot bakgrund av de eventu- ella förslag som utredaren kan komma med i fråga om tillsyn och med hänsyn till att det normalt är allmän förvaltningsdomstol som prövar beslut enligt alkohollagen, ska utredaren också analysera och överväga om förändringar i reglerna om behörig domstol eller behörig domstols sammansättning bör göras i fråga om mål som gäller marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Frågan är om det skulle vara mera lämpligt och ändamålsenligt att denna typ av mål avgjordes av allmän förvalt- ningsdomstol. Med hänvisning till direktiven för kan kon- stateras att den nya lotterilag som föreslås i detta betänkande också har inslag av social skyddslagsstiftning och bl.a. syftar till att mot- verka spelberoende. Således har även lotterilagstiftningen och mark- nadsföringslagstiftningen skilda skyddsintressen. Behovet av stark kontroll och tillsyn över den nya lotterilagens område är uppenbart och i betänkandet föreslås att Lotteriinspektionen får väsentligt utökade uppgifter och byter namn till , med uppgift att tillgodose detta behov. Frågor kring spel om pengar är ofta tämligen invecklade och det krävs inte sällan närmare kunskaper för att kunna förstå spelmarknaden. Denna kompetens kommer att finnas hos . Denna omständ- ighet innebär enligt utredningen att övervägande skäl talar för att låta utöva tillsynen även över de särskilda marknadsföringsbestämmelserna för lotterier. Vid denna bedömning bör, i stället för det marknadsrättsliga sanktionssystemet enligt marknadsföringslagen, de administrativa sanktioner som framgår av den föreslagna lotterilagen kunna aktuali- seras vid överträdelser av de särskilda marknadsföringsbestämm- elserna. Detta innebär således att det t.ex. kan bli aktuellt med anmärkning, varning, återkallelse av tillstånd, förelägganden, förbud och vite. Dessa sanktioner torde vara tillräckliga sanktioner för överträdelser av marknadsföringsreglerna. Med hänsyn till att sanktionssystemet i lotterilagen används i stället för sanktionssystemet enligt marknadsföringslagen, är det naturligt att allmän förvaltningsdomstol och inte Marknadsdom- stolen överprövar beslut om sanktioner. På andra områden – t.ex. vad gäller alkohol och tobak – har särskilda marknadsföringsregler inarbetats i respektive speciallag i stället för i marknadsföringslagen. Samma tillvägagångssätt bör väljas i detta fall. Därmed bör de särskilda marknadsföringsreglerna för spel om pengar tas upp i den nu föreslagna den nya lotterilagen. Förhållandet mellan de särskilda marknadsföringsreglerna för lotterier och vissa grundläggande fri- och rättigheter Bedömning: De särskilda marknadsföringsreglerna för lotterier är förenliga med grundlagarna och och dess tilläggsprotokoll. Skälen för bedömningen: En särskild fråga är hur de särskilda marknadsföringsreglerna för spel om pengar förhåller sig till vissa fri- och rättigheter i regeringsformen (RF), tryck- och yttrande- friheten enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihets- rundlagen (YGL) samt fri- och rättigheter enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och dess tilläggs- protokoll. Enligt RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad s.k. opinionsfriheter, t.ex. yttrandefrihet som innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upp- lysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § första stycket 1 RF). innehåller också bestämmelser om yttrandefrihet i artikel 10. TF och YGL ger ett särskilt grund- lagsskydd för friheten att yttra sig genom skrifter, radio, television och vissa andra medier. Vad först avser yttrandefriheten i RF får denna fri- och rättighet när det gäller friheten att yttra sig i näringsverksamhet (t.ex. i kommersiell reklam) begränsas genom lag (2 kap. 12 § första stycket och 13 § första stycket RF). En sådan begränsning måste dock vara förenlig med följande krav som omnämns i 2 kap. 12 § andra stycket RF. Begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vidare får begräns- ningen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Avslutningsvis får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. De nu nämnda bestämmelserna i gäller för alla typer av medier. Yttrandefriheten enligt artikel 10 i Europakonven- tionen, som även omfattar rent kommersiell reklam, får också inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag. Vidare måste inskränkningen vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga under- rättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Särskilda marknadsföringsreglerna för spel om pengar inskränker den i RF grundlagsfästa yttrandefriheten. Inskränkningen måste dock anses ske för ett godtagbart ändamål. Syftet med sådana regler är nämligen att motverka spelproblem. Inskränkningen bör även i övrigt anses godtagbar, eftersom den inte kan sägas gå längre än vad som är tillåtet och inte heller grundar sig på politisk eller annan sådan åskådning. Av motsvarande skäl bör förbudet också anses godtagbart enligt bestämmelserna om yttrandefrihet i Europa- konventionen. Vad avslutningsvis avser tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL gäller frågan närmare bestämt om de särskilda marknads- föringsreglerna för spel om pengar över huvud regleras av dessa grundlagar. Beträffande TF är utgångspunkten att tryckfrihetens inne- börd och syfte är avgörande för vad som betraktas som ett över- skridande av yttrandefrihetens gränser. I 1 kap. 1 § andra stycket TF anges som förordningens ändamål att säkerställa ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning. Av det sätt på vilket TF:s ändamål angivits har ansetts följa att det är möjligt att genom vanlig lag i viss mån reglera den kommersiella reklamen utan särskilt medgivande i TF, eftersom det kan göras utan att syftet att säker- ställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning träds för när. Den moderna marknadsföringslagstiftningen har kunnat växa fram utan att TF har behövt ändras. Dock har det ansetts erforder- ligt att göra uttryckligt undantag för alkohol- och tobaksreklam från det grundlagsskyddade området (1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL). Yttrandefriheten i YGL är i princip avgränsad på samma sätt som TF i fråga om förhållandet till reklamen. Det är utredningens bedömning att de särskilda marknadsföringsreglerna för spel om pengar kan införas genom lag, utan att införa särskilda medgivanden härom i TF och YGL. Sammanfattningsvis görs bedömningen att de särskilda marknads- föringsreglerna för spel om pengar är förenliga med grundlagarna och och dess tilläggsprotokoll. har fått i uppdrag att analysera och lämna eventu- ella förslag om förbättrade och mer ändamålsenliga lagförings- och sanktionsmöjligheter, med beaktande även av de förändringar som eventuellt kommer att föreslås på spelområdet. Enligt direktiven ska ta fram ett lagtekniskt förslag som innebär att Lotteriinspektionens vitesförelägganden ska gälla med omedelbar verkan om så bedöms lämpligt. Vidare ska utredningen överväga lämpligheten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för de sanktioner som kan tillämpas. Dessutom redovisas något om tillämpningen av dessa sanktioner. Överträdelser av lotterilagens (1994:1000) bestämmelser kan föranleda såväl straffrättsliga som administrativa (förvaltningsrätts- liga) sanktioner. Straffrättsligt är det i första hand fråga om special- straffrättsliga bestämmelser i lotterilagen, men även allmän straff- rätt kan aktualiseras. Härtill finns det i lotterilagen – förutom bestämmelser om straff och förverkande – regler om varning, ändring av lotteritillstånd, återkallelse av sådant tillstånd, förelägganden, förbud och vite. 10.2.1Varning samt ändring och återkallelse av lotteritillstånd Om något annat inte följer av lotterilagen, får lotterier anordnas bara efter tillstånd (9 § lotterilagen). Vad som avses med ett lotteri framgår av den i 3 § intagna definitionen. Som allmänna förutsätt- ningar för tillstånd att anordna lotteri krävs att det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämm- elser (10 §). Tillstånd att anordna lotteri ska avse och ett visst område där lotteriverksamheten får bedrivas (11 §). Tillstånds- myndigheten får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser (12 §). Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i lagen eller före- skrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen, får den myndighet som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet (51 § första stycket). Av förarbetena fram- går dock att tillståndsmyndigheten i första hand bör försöka nå rättelse på frivillig väg genom att exempelvis lämna råd och rekom- mendationer (prop. 1993/94:182 s. 83). Som en yttersta åtgärd ska det dock vara möjligt för tillståndsmyndigheten att meddela varning eller återkalla ett tillstånd. Det ligger i sakens natur att återkallelse bara bör ske när detta är nödvändigt. Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats (51 § andra stycket). Beslut om varning samt ändring och återkallelse av lotteritill- stånd gäller , om inte annat bestäms (51 § tredje stycket och prop. 1993/94:182 s. 84). Såvitt erfarit arbetar i vart fall Lotteri- inspektionen kontinuerligt med såväl råd och rekommendationer som varningar och återkallelser inom lotterilagens tillämpnings- område. Särskilt vad gäller tillsynen över värdeautomater arbetar inspektionen även med ändringar av givna tillstånd. är det fråga om ändringar i tillstånden som innebär att vissa spelplatser inte tillåts inneha lika många automater som . 10.2.2Föreläggande, förbud och vite Av 48 § första stycket lotterilagen framgår att Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över att lotterilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Det innebär bl.a. att inspektionen bör följa den allmänna utvecklingen på lotterimark- naden samt utfärda föreskrifter enligt bemyndigande därom (prop. 1993/94:182 s. 81). I nyssnämnda lagrum anges också att Lotteri- inspektionen utövar den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen.