sou · GWB3111 · 2008-12-10 00:00:00 — En utgångspunkt för vårt arbete är att lagstiftningen ska vara tydlig och så långt möjligt uttömmande. Det är som vi ser det en för- utsättning för att tillämpningen ska bli enhetlig. Det är enligt vår upp- fattning framför allt viktigt med tydlighet när det gäller särskilt all- varlig brottslighet, men också i fråga om narkotikabrottslighet och upprepad brottslighet. Vi anser vidare att brottsofferperspektivet måste komma till tydligare uttryck i lagstiftningen. För att tillämpningen ska bli enhetlig är det också av stor vikt att ansvarsfördelningen mellan polis och socialtjänst blir tydlig när det gäller vem som ska initiera en utredning när brottet kan tänkas vara en signal för att det före- ligger ett behov insatser från sida. Vi har i det föregående (avsnitt 8) redovisat motsvarande reg- lering i , och . Varje land bygger visserligen på sina traditioner och erfarenheter och någon direkt jämförelse är inte alltid möjlig. Men vi har inte undgått att ta ett visst intryck av att utrymmet för att utreda brott som barn misstänks för åtminstone som vi uppfattar det är något större och mera öppet för individuella bedömningar än vad som är möjligt i med nu gällande lagstiftning. Utredningens överväganden och förslag 9.2.2Presumtion för utredning vid särskilt allvarlig brottslighet Förslag: För att understryka vikten av att det genomförs en utredning när misstanken gäller särskilt allvarlig brottslighet införs en huvudregel som innebär att en utredning ska genom- föras om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Undantag ska gälla endast om det finns sär- skilda skäl. Vid mycket allvarliga brott finns det regelmässigt ett starkt intresse av att få närmare kännedom om hur brottet har utförts. Om ett barn misstänks för att ha dödat någon krävs vanligen en utredning för att klarlägga dödsorsaken. I vissa fall såsom när barn misstänks för att ha anlagt brand med stora skador som följd kan det vara av stor vikt att en utredning äger rum för att brandens uppkomst ska kunna klarläggas för bedömningen av hur bl.a. försäkringsfrågor ska hanteras. Polis och åklagare kan med stöd av 31 § första stycket 4 LUL företa utredning i dessa fall om en utredning bedöms vara av särskild vikt. När det är fråga om brott av denna svårhetsgrad bör det i all- mänhet också vara motiverat med utredning för att klargöra om det finns behov av insatser från sida. Ofta finns också ett tydligt målsägandeintresse av att omständigheterna vid brott av detta slag blir utredda. Det är i dessa fall även av rättssäkerhetsskäl särskilt angeläget att en utredning genomförs för att t.ex. kunna avskriva misstankar mot personer som felaktigt pekats ut som misstänkta. I dessa fall är det barnets eget rättssäkerhetsintresse som motiverar en utredning. Det är därför särskilt viktigt att säker- ställa att en utredning verkligen kommer till stånd. Om ett barn nära straffmyndighetsåldern misstänks för särskilt allvarlig brotts- lighet bör det bara i undantagsfall vara möjligt att underlåta att genomföra utredning. Även om det vanligen genomförs en utredning då barn misstänks för mycket allvarlig brottslighet visar Brå:s studie att någon utredning i vissa fall inte genomförts trots att det varit fråga om så allvarliga brott som grov misshandel och rån.TPF2FPT Även våra egna iakttagelser ger stöd för att en uttrycklig regel skulle främja en enhetlig tillämpning. 2TP PT Brå:s rapport 2007:16 s. 32 ff. Utredningens överväganden och förslag För att understryka vikten av att det genomförs en utredning när barn misstänks för särskilt allvarlig brottslighet och för att regleringen ska bli tydligare och därigenom bidra till en mera enhetlig rättstillämpning föreslår vi som huvudregel att om något barn misstänks för att ha begått ett brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse ska en utredning inledas om inte särskilda skäl talar mot det. Denna presumtionsregel är även tillämplig på barn . Det bör dock uppmärksammas att utrymmet för att bryta presumtionen och ta individuella hänsyn till t.ex. barnets mognad och utveckling och risk för negativ påverkan är betydligt större när fråga är om så unga barn (se även avsnitt 9.2.6). 9.2.3Utredning enligt 31 § LUL i intresse Förslag: För att regleringen ska bli tydligare och därigenom bidra till en mera enhetlig rättstillämpning ska anges vissa om- ständigheter som särskilt bör beaktas vid bedömningen av om en utredning kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av insatser med avseende på den unge. En uttrycklig regel införs om att det är som ska ta initiativet till utredning. Iakttagelser under vår utredning När vi gjort studiebesök hos polis, socialtjänst och åklagare har de vi talat med framfört att de anser att den nuvarande regleringen i 31 § LUL inte är tillräckligt tydlig. Framför allt gäller detta i fråga om vilka brott som är av intresse att utreda för att avgöra behovet av insatser, dvs. utredningar enligt 31 § första stycket 1 LUL. Detta kan säkert också till en del förklara att Brå:s studieTPF3FPT visat på stora variationer mellan landets polismyndigheter när det gäller i vilken omfattning man inleder utredning enligt 31 § LUL. En övervägande majoritet av de företrädare för som vi talat med har uttryckt att det skulle vara positivt för deras arbete med brottsmisstänkta barn om polisen utredde fler brott än vad som görs . Man konstaterade att detta i och för 3TP PT Brå:s rapport 2007:16. Utredningens överväganden och förslag sig hade varit möjligt att åstadkomma inom ramen för den nuva- rande lagstiftningen. Varför man inte begärde utredningar i fler fall än vad man nu gjorde hade socialsekreterarna inget entydigt svar på. En möjlig förklaring trodde socialsekreterarna var att man inte ville ta i anspråk polisens redan ansträngda resurser.TPF4FPT Klarare rikt- linjer för när man skulle begära 31 §-utredning av polisen eller en tydligare reglering trodde man skulle resultera i att fler utredningar genomfördes. Vår egen bedömning är också att det behövs en tydligare reg- lering för att på så sätt uppnå en mera enhetlig rättstillämpning. Det bör dock framhållas att lagstiftningen av nödvändig- het måste vara utformad på ett generellt sätt. En reglering i detalj riskerar nämligen att bli alltför oflexibel. Att myndigheterna med utgångspunkt från en lagreglering på ett mera detaljerat sätt utfär- dar riktlinjer för den praktiska tillämpningen torde däremot utgöra ett värdefullt komplement och underlätta för dem som har att tillämpa bestämmelsen. Vi anser därför att det finns skäl att i bestämmelsen lyfta fram några omständigheter som särskilt bör beaktas vid bedömningen av om en utredning kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av insatser med avseende på den unge. Det kan i och för sig diskuteras om detta bör framgå av LUL eller socialtjänstlagstiftningen. En reglering i LUL kan innebära en risk för att andra omständigheter som anges SoL och som kan moti- vera insatser enligt den lagstiftningen kommer i bakgrunden, men vi har ändå funnit att det kan vara värdefullt att lyfta fram vissa omständigheter som bör beaktas särskilt. Brott som innebär fara för barnets hälsa eller utveckling En grundläggande omständighet som bör beaktas är om brottet är sådant att det typiskt sett kan anses innebära att barnets hälsa eller utveckling äventyras. I de ursprungliga motiven framhölls också att gärningens straffvärde hade en viss betydelse och en utredning typiskt sett framstod som mera angelägen ju allvarligare brottet var (prop. 1983/84:187 s. 16 f.). De brott som i första hand borde för- anleda utredning för att avgöra behovet av sociala insatser var över- 4TP PT En studie som Brå gjort visade att det framförallt var två skäl som angav som förklaring till att de sällan ber polisen om utredning. Det ena var att man uppfattade en 31 §- utredning som motiverad endast vid grövre brott och att sådana brott är sällsynta. Det andra var att man av tradition inte begärde utredning, se Brå:s rapport 2008:11 s. 7 och 20 ff. Utredningens överväganden och förslag lagda brott mot person eller egendom och brott som vittnade om en hög grad av hänsynslöshet eller grov tanklöshet i fråga om andra människors liv, hälsa eller egendom, liksom över huvud taget brott som med hänsyn till sin karaktär gjorde det sannolikt att behov av hjälpinsatser förelåg. Narkotikabrottslighet och brott som har sam- band med sådan brottslighet tillhörde också mycket ofta den kate- gorin. Genomgående borde i första hand omsorgen om barnets bästa beaktas vid ställningstagandet. Enligt vår mening är det värdefullt om det uttryckligen framgår av bestämmelsen att brott som innebär att den unge äventyrar sin hälsa eller utveckling bör beaktas vid bedömningen. När det gäller överlagda brott mot person eller egendom och brott som vittnar om en hög grad av hänsynslöshet eller grov tanklöshet i fråga om andra människors liv, hälsa eller egendom, menar vi i likhet med de ursprungliga motiven att detta är starka indikatorer på att det kan finns ett behov av insatser från sida. Denna typ av brottslighet kan emellertid också föranleda utredning med stöd av någon av de övriga punkterna i 31 § LUL (se även avsnitt 9.2.2 och 9.2.5). Att en utredning kan inledas av flera olika skäl är i sig inte något anmärkningsvärt. En annan omständighet som vi anser särskilt bör beaktas vid bedömningen av om en utredning kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av insatser med avseende på den unge är om brottet kan antas utgöra ett led i en upprepad brottslig- het hos den unge. Barn som är mycket brottsaktiva synes vara en grupp som man tidigare inte fokuserat på i tillräcklig utsträckning när det gäller 31 §-utredningar. Barn som begår upprepade brott, även om brotten vart och ett kanske inte är av alltför allvarligt slag, torde emellertid löpa risk för att utvecklas negativt. Det kan således finnas anledning att utreda dessa brott för att underlag ska bli tillräckligt fylligt för att ska kunna göra en välgrundad bedömning av om barnets situation är sådan att det krävs hjälpinsatser. Tillgänglig forskning när det gäller barn och ungdomar visar att gruppen barn och ungdomar med hög brottsaktivitet i stor utsträckning är identisk med den grupp vars brottslighet visar Utredningens överväganden och förslag på risker för en framtida negativ utveckling.TPF5FPT Motiven för att vidta åtgärder gentemot den här nämnda gruppen är dubbla. För det första kan de skador enskilda utsätts för minskas. För det andra kan den unges egen prognos förbättras. Den övervägande delen av barn och ungdomar som är mycket brottsaktiva uppvisar de fysio- logiska, psykologiska och sociala riskfaktorer som nämns som orsaker till brottslighet. De brottsaktiva ungdomarna skiljer sig därigenom från den grupp av barn och ungdomar som vid något enstaka tillfälle begår brott. De åtgärder som bör vidtas för att påverka den brotts- aktiva gruppens brottslighet bör först och främst vara inriktade på att undanröja de förhållanden som ligger till grund för brotts- ligheten. Till skillnad från vad som gäller för gruppen av tillfällig- hetsbrottslingar bör insatserna därför först och främst avse individualpreventiva åtgärder. Eftersom syftet med behandlingsinsatser är att undanröja de individuella orsakerna till brottslighet bör de åtgärder som vidtas inom ramen för social- tjänsten vara mest intressanta. Inom forskningen har emellertid ifrågasatts om sådana åtgärder är adekvata sedan barnen blivit straffmyndiga, eftersom de individuella förutsättningarna för hög brottslighet oftast grundas i mycket tidig ålder. För att social- tjänstens insatser ska kunna innebära någon påverkan måste insats- erna sättas in tidigt, ofta långt innan problemen manifesteras. Om insatser vidtas redan innan dessa brottsaktiva barn uppnått straffmyndighetsålder är troligen förutsättningarna större för att åtgärder ska få avsett resultat. Det bör dock fram- hållas att förebyggande insatser redan när barnen är mycket små och uppvisar normbrytande beteende av mera allvarligt slag också är viktiga för att motverka att barnet utvecklar ett beteende som riskerar leda till kriminalitet eller andra sociala problem. Det finns bl.a. forskning som visar att insatser i olika former av stöd till för- äldrarna i deras föräldraroll är en effektiv metod för att minska barns beteendeproblem.TPF6FPT Att det finns mycket att vinna på att vidta förebyggande åtgärder i ett tidigt skede är klart, men det måste finnas en beredskap för att hjälpa brottsaktiva barn som befinner sig i när- heten av straffmyndighetsåldern. En reglering som sätter fokus på dessa barn bör därför vara ett steg i rätt riktning enligt vår mening. Nästa fråga blir sedan hur man identifierar de barnen. 5TP PT Se SOU 1993:35 del B s. 78 f. 6TP PT , Löfholm och Kaunitz, Social barnavård, s. 38. Utredningens överväganden och förslag Om det vid det aktuella ingripandet står klart att barnet kan miss- tänkas för ett flertal brott torde det inte innebära några svårigheter för polisen att göra bedömningen att barnet är att betrakta som brottsaktivt. Om polisen däremot griper ett barn såsom misstänkt för ett enskilt brott men där barnet tidigare varit föremål för ingripanden är det kanske inte lika lätt för polisen att göra denna bedömning, eftersom detta fordrar att polisen har kännedom om de tidigare misstankarna som riktats mot barnet. Ett register över tidigare anmälningar eller utredningar hos pol- isen skulle i och för sig innebära ett enkelt sätt att identifiera dessa brottsaktiva barn. Möjligheten att föra sådana register finns inte . Skälen till detta är att de praktiska fördelarna ansetts så osäkra att de inte motiverar införandet av bestämmelser i detta samman- hang och i ett sådant register skulle dessutom göras anteckningar om brott utan att misstankarna prövats av domstol eller ens av åklagare. Även om vi kan se en viss praktisk användning, kan det enligt vår uppfattning inte anses motiverat tillåta ett sådant register med hänsyn till det anförda. Svårigheten att identifiera de barn som är mycket brottsaktiva bör inte överdrivas. Av den information vi fått vid våra studiebesök framgår att detta inte synes utgöra något problem i praktiken. Polis och socialtjänst även i större städer har i allmänhet en ganska god uppfattning om vilka barn som ofta misstänks för brott. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att det i lagtexten anges att det särskilt bör beaktas om brottet kan antas utgöra ett led i en upprepad brottslighet hos den unge vid bedömningen av om utred- ning ska inledas på den grunden att en utredning kan antas ha betyd- else för att avgöra behovet av insatser. Framför allt med hänsyn till att brottsaktiva barn förefaller vara en grupp som man tidigare inte fokuserat på i tillräcklig utsträck- ning när det gäller 31 §-utredningar kommer förslaget enligt vår bedömning att innebära att fler brott än kommer att utredas av polis och åklagare. Initiativet till en utredning Om en utredning kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av insatser med avseende på den unge är huvudregeln att det är som ska ta initiativet till om utredning ska inledas på denna grund. Våra erfarenheter under utredningen lik- Utredningens överväganden och förslag som Brå:s undersökningar visar ändå att det finns en viss osäkerhet om vem som i dessa fall ska initiera en utredning, eller polisen. För att göra ansvarsfördelningen tydlig föreslår vi att det i bestämmelsen föreskrivs att det är på begäran av som utredning i dessa fall får inledas. Detta innebär i praktiken att , sedan man fått del av polisens underrättelse om att ett barn misstänks för brott, måste kontakta polisen och begära en utredning om anser att en utredning behövs. Det innebär att polisen inte kan inleda en sådan utredning om social- tjänsten förklarat att det inte finns något behov av utredning. Det kan finnas anledning att närmare kommentera ansvarsför- delningen mellan polis och socialtjänst i det fall har begärt en utredning. Som framgått förutsätter vårt förslag att initia- tivet till en utredning kommer från . Enligt de ursprung- liga motiven ligger ansvaret för en utredning som påbörjats och bedrivs hos undersökningsledaren (prop. 1983/83:187 s. 18). Vi avser inte att ändra det synsättet. Det innebär att det kan upp- komma delade meningar om de faktiska möjligheterna och de lag- liga förutsättningarna för en utredning som begärt. Utgångspunkten måste vara att uppfattning väger mycket tungt och bör i allmänhet vara utslagsgivande för om en utredning ska inledas. Men om undersökningsledaren är av uppfatt- ningen att det saknas lagliga förutsättningar för en utredning måste det finnas ett utrymme för att vägra genomföra en utredning även om gjort en annan bedömning. Det kan dock för- utses att situationer av detta slag kommer att vara mycket sällsynta. Innan har tagit ställning bör på samma sätt som tidigare med stöd av 34 § andra stycket LUL polisen få hålla för- hör med barnet och, om det föreligger särskilda skäl, vidta även andra åtgärder, såsom förhör med vittnen och målsägande eller vid- tagande av straffprocessuella tvångsmedel. Huvudregeln är således att bör yttra sig innan polisen vidtar annan åtgärd än förhör med barnet. , särskilt på kvällstid och , kan förhållandena vara sådana att det tar tid att komma i kontakt med som behovet av åtgärder kan vara akut. Vad som bör vara avgörande för att tillämpa undantagsregeln är således om det föreligger ett behov med hänsyn till utred- ningen att vidta andra åtgärder innan har yttrat sig.TPF7FPT 7TP PT Prop. 2000/01:56 s. 29. Utredningens överväganden och förslag Sedan polisen vidtagit dessa omedelbara åtgärder ska uppfattning inhämtas innan utredningen drivs vidare. I dessa fall är således ställningstagande bindande för polisen. 9.2.4Utredning för att klarlägga om någon som fyllt tagit del i brottet eller för att efterforska gods Förslag: Bestämmelsen i 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare som reglerar utredning för att efterforska gods som åtkommits genom brottet ska utvidgas till att även avse gods som kan bli föremål för för- verkande. Enligt 31 § LUL får utredning inledas om det behövs för att klar- lägga om någon som fyllt deltagit i brottet. Det har inte fram- kommit något under utredningens arbete som tyder på att det finns något behov av att ändra bestämmelsen och enligt vår uppfattning är regeln lämpligt utformad. När det sedan gäller bestämmelsen som reglerar utredning för att efterforska gods är det vår uppfattning att tillämpningen av bestämmelsen inte endast bör avse situationer då godset åtkommits genom brottet utan det bör även vara möjligt att företa utredning i de fall fråga är om gods som kan bli föremål för förverkande, t.ex. vapen som använts vid ett brotts utförande. 9.2.5Utredning om det annars är av särskild betydelse med hänsyn till ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse Förslag: Möjligheterna till att genomföra en utredning ökas för att stärka brottsoffrens ställning och för att viktiga allmänna intressen ska kunna tillgodoses. En utredning ska därför få inledas om det är av särskild betydelse med hänsyn till ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse. Utredningens överväganden och förslag För att tillgodose väsentliga allmänna intressen som inte omfattas av övriga bestämmelser i 31 § LUL och för att stärka brottsoffrens ställning i utredningsförfarandet samt för att underlätta brotts- offrens möjligheter att få skadestånd eller brottsskadeersättning på grund av brottet föreslår vi att det införs en bestämmelse som före- skriver att utredning får inledas om det annars är av särskild betyd- else med hänsyn till ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse. Bestämmelsen bör främst användas då fråga är om förhållandevis allvarliga brott eller osjälvständiga brottsformer (såsom för- beredelse, försök, stämpling eller medverkan) till de brott som omfattas av den presumtionsregeln som vi föreslår ska införas. är det viktigt att en utredning inte startas slentrian- mässigt utan att det finns ett tydligt och på objektiva grunder moti- verat intresse av en utredning. 9.2.5.2Ett väsentligt allmänt intresse När det gäller att bedöma om en utredning enligt LUL rörande ett brott bör genomföras med hänsyn till att det föreligger ett väsent- ligt allmänt intresse är det framför allt brottets straffvärde och omständigheterna i övrigt kring detta som är av stor betydelse. Starka rättssäkerhetsskäl kan också tala för att en utredning genom- förs med stöd denna bestämmelse. Beträffande allvarlig brottslighet är det särskilt viktigt att omständigheterna kring brottet klarläggs, inte minst för att kunna avskriva misstankar mot den som felaktigt blivit utpekad som gärningsman. Denna synpunkt tillgodoses av 31 § första stycket 4 LUL som gör det möjligt att inleda en utredning om det annars är av särskilt vikt. För att polisen ska kunna arbeta brottsförebyggande på ett mera effektivt sätt kan det i vissa speciella fall också anses vara viktigt att kunna utreda en viss typ brottslighet som t.ex. har börjat före- komma i besvärande stor omfattning i ett visst område. Visserligen kommer dessa aspekter att i stor utsträckning kunna tillgodoses genom den presumtionsregel som vi föreslår. Undan- tagsvis kan det vid sidan av denna finnas ett intresse av att kunna utreda brottsligheten, t.ex. vid omfattande stölder. Vi föreslår där- för att möjligheterna att inleda en utredning av polistekniska skäl vidgas i förhållande till nuvarande lagstiftning. Utredningens överväganden och förslag ande brott ska därför få inledas om det är av särskild betydelse med hänsyn till ett väsentligt allmänt intresse. Bestämmelsen utgör en självständig grund för att polis eller åklagare ska få inleda utredning rörande brottet som inte är direkt knuten till behovet av insatser från , även om detta ofta sammanfaller när det gäller allvarlig brottslighet. I de ärenden där ett barn begått ett brott har brotts- offret rätt till brottskadeersättning. En grundläggande förutsätt- ning för att brottsoffermyndigheten ska kunna fatta ett positivt beslut i ersättningsfrågan är emellertid att myndigheten med till- räcklig grad av styrka kan slå fast att ett brott i objektiv och sub- jektiv mening har begåtts. Vid myndighetens bedömning av om så varit fallet är naturligtvis polisens utredningsinsatser av stor betyd- else. För att brottsoffrens intressen ska kunna tas tillvara är det därför av stor vikt att polisen i större utsträckning än vad som sker utreder brott som begås av barn och att de som misstänks för brott hörs som ett led i de utredningarna. Det nu sagda skulle enligt egen bedömning leda till att rätten till brottsskadeersättning ökar.TPF8FPT Brå har i en studie gått igenom brottsskadeansökningar som lämnats in till under år 2006.TPF9FPT Enligt Brå:s bedömning väcker genomgången av dessa ansökningar farhågor om att personer som utsatts för brott av en minderårig missgynnas när det gäller att få brottsskadeersättning. Enligt Brå:s undersökning beviljas brottskadeersättning i ärenden där den misstänkte var i högre utsträckning än då den misstänkte var . Skillnaden, som uppgick till , motsvarade den andel ansökningar med misstänkta under som avslogs med motive- ringen att utredningsunderlaget inte gav tillräcklig information. Detta tyder på att otillräckliga beslutsunderlag åtminstone till en del kan förklara skillnaden i andelen avslag. Enligt Brå:s mening kan det därför finnas skäl att överväga en del åtgärder som kan minska andelen avslag. 8TP PT Se Brottsoffermyndighetens remissvar (Dnr A 630/2005) över betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122). 9TP PT Brå:s rapport 2007:16 s. 13 ff. och 52 ff. Utredningens överväganden och förslag Brå menar att det finns två sätt att angripa problemet med att ansökningar som rör misstänkta under avslås på grund av bristfälligt beslutsunderlag. Det ena sättet är att förbättra besluts- underlaget avseende den misstänkte och vad denne har gjort sig skyldig till.