sou · GVB352 · 2008-01-01 00:00:00 — Jag vill peka på att det i de situationer då det inte kan uteslutas att den underårige är i behov av vård oberoende av samtycke enligt LVU finns en rätt enligt denna lags 39 § att få ett offentligt biträde förordnat för sig. Ett sådant biträde kan alltså utses redan innan nämnden har fattat något beslut om att ansöka om vård enligt LVU eller om att omhänderta den unge. Om det finns motstridiga intressen mellan barn och vårdnadshavare får barnet ett eget offentligt biträde, som då enligt 36 § är barnets ställföreträdare i ett aktualiserat mål eller ärende (om barnet är ). Ett offentligt biträde torde f.ö. under dessa förhållan- den t.o.m. kunna lämna samtycke till att utredaren får tala med barnet (se JO:s beslut i dnr 1059-2003 och 4857-2003). förutsättningar att tala med barn 5.6.7Möjligheter att tala med barnet i andra utredningar inom Förslag: ges rätt att tala med barnet utan vård- nadshavarens samtycke i samtliga utredningar som rör barn. I anslutning till att betänkande remitterades anmärkte att en kommande utredning av frågan om socialnämnds rätt att samtala med ett barn borde inne- fatta ställningstaganden till om frågeställningen bör utvidgas till att avse även vårdnadsutredningar. Utredningsdirektiven är så formulerade att det får anses ankomma på mig att ta ställning i denna fråga. Med vårdnadsutredningar skulle kunna jämföras sådana utred- ningar som görs enligt 11 kap. 1 § SoL till stöd för tillämpningen av 6 kap. 7–9 §§ FB i fall då det är aktuellt att flytta över vårdnaden till andra än föräldrarna eller till en av dem. Nämnden är nämligen skyldig att göra en framställning till domstolen om den får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnaden om ett barn (5 kap. 2 § socialtjänstförordningen). Därav följer att nämnden också är skyldig att utreda frågan så snart den fått veta något som kan föranleda en sådan framställning eller ansökan (se behöver ny vårdnadshavare, 2006, s. 70). Utredningar av detta slag omfattas inte av det förslag som diskuterats, dvs. rörande utredningar huruvida en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd (barnavårdsutred- ningar, se 11 kap. 1 och 2 §§ SoL). Vad som är aktuellt är alltså situationer då barnet är utsatt för brister i omsorgen som medför bestående fara för barnet (6 kap. 7 § FB) eller stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än familjehemmet (i regel ett s.k. familjehem, 6 kap. 8 § FB). På talan av socialnämnden kan vårdnaden om barnet då över- flyttas till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (eller i förekommande fall till den ena av vårdnadshavarna). En överflytt- ning av vårdnaden kan också bli aktuell, om en av vårdnadshavarna (eller båda) är varaktigt förhindrad att utöva vårdnaden (6 kap. 8 a §) eller avlider (6 kap. 9 §). förutsättningar att tala med barn För socialnämndens del är det av intresse att höra barnet för att kunna få uppgifter om vissa förhållanden som är av betydelse för frågan om en överflyttning, närmare bestämt barnets situation, bar- nets relation till föräldrarna och tänkbar vårdnadshavare, barnets inställning till en ändring av vårdnaden, barnets behov av och in- ställning till umgänge med föräldrarna och andra närstående samt hur barnets bästa tillgodoses (se Social- styrelsens allmänna råd om socialnämndens ansvar vid behov av ny vårdnadshavare, 2006:20). Det kan tänkas förekomma situationer i vilka vårdnadshavarna inte har intresse av att barnets inställning kommer till uttryck i en utredning rörande vårdnaden. En ovilja att låta barnet komma till tals kan ofta – men givetvis inte alltid – vara ett tecken på en intressekonflikt mellan barnets och vårdnadshavarnas intressen. I första hand torde detta gälla när utredningen föranletts av en förälders misstänkta missbruk eller försummelse eller att barnet har rotat sig i ett familjehem (jfr 6 kap. 7–8 §§ FB). Enligt händer det att en vårdnadshavare inte vill att företrädare för talar med barnet på egen hand under en utredning. Om inte barnet har uppnått sådan ålder och mognad att det på egen hand kan avgöra om det vill tala med utredaren, kan lösningen vara att vårdnadshavaren erbjuds att vara med vid samtalet (Om barnet behöver ny vårdnadshavare s. 68 f.). Ofta torde en utredning om en vårdnadsöverflyttning tangera en barnavårdsutredning (dvs. en utredning till skydd eller stöd för barnet). De förhållanden som motiverat en vårdnadsutredning, t.ex. en förälders olämplighet, kan nämligen också föranleda den som handlägger frågan om vårdnadsöverflyttningen att kontakta ansvarig enhet eller tjänsteman inom nämnden om att det kan behöva göras en barnavårdsutredning (jfr Om barnet behöver ny vårdnadshavare s. 72). Enligt de regler som föreslås för barna- vårdsutredningar skulle alltså socialnämnden ha rätt att tala med barnet inom ramen för en sådan parallell utredning, trots att vårdnadshavarna inte har samtyckt, men inte i vårdnadsutredningen. Eftersom båda utredningstyperna motiveras av barnets intressen och kan mynna ut i åtgärder som står bortom vårdnadshavarnas rådig- het, ter sig en sådan skillnad inte befogad. Jag föreslår därför att socialnämndens rätt att tala med barnet skall gälla även utredningar på nämndens initiativ om vårdnads- överflyttningar. förutsättningar att tala med barn skyldighet att inleda utredningar, även avseende barns behov av skydd eller stöd (jfr 11 kap. 2 §), framgår av 11 kap. 1 §. Där anges att nämnden utan dröjsmål skall inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämn- dens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Frågan om socialnämnden skall göra en utredning eller inte får avgöras från fall till fall (se prop. 1979/80:1 del A s. 562 och Social- styrelsen, Handläggning och dokumentation inom , 2006, s. 81 samt , Barn och unga i s. 31 ff.). I vissa fall är det självklart att en utredning skall inledas, t.ex. när den enskilde ansökt om bistånd enligt SoL. Det kan röra sig om utredningar som mynnar ut i att ett barn (eller i förekommande fall familjen) erbjuds råd och stöd, avlastning i hemmet eller vård och behandling i familjehem eller på institution. Även ekonomiskt bi- stånd direkt till barnet kan stå i fokus för utredningen. Men en ut- redning kan inledas också till följd av att nämnden har en skyldig- het att yttra sig i förhållande till någon annan myndighet. Den enskildes ovilja att medverka i utredningen är då inte något hinder. Det har inte ansetts behövligt att i socialtjänstlagen ange att socialnämnden under en utredning får höra den saken rör (jfr prop. 1979/80:1 del A s. 562). är det givet att uppgifter till grund för ett beslut främst bör hämtas från den enskilde, om det är den enskilde själv som har sökt nämndens bistånd. Det ingår i uppgifter att skapa sig en bild av barnet och dess behov. Även i de nu nämnda fallen, dvs. när det inte primärt är fråga om barnets behov av skydd eller stöd eller en överflyttning av vårdnaden, kan det förekomma att socialnämnden behöver samtala med ett barn som står i fokus för en utredning, dvs. när utredningen rör barnet. Med gällande regelverk kan en vårdnadshavare dock förhindra att samtal äger rum genom att mot- sätta sig en sådan utredningsåtgärd (jfr dock 11 kap. 10 § SoL om rätten för barn att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt SoL). Jag anser att det kan vara befogat att nämnden ges en uttrycklig rätt att tala med barn i samtliga utredningar som gäller barnet, även i de fall då en utredning varken berör barnets skydd eller stöd (jfr 11 kap. 2 § SoL) eller en vårdnadsfråga. Samtalet som sådant torde nämligen bidra till att ett sakligt korrekt beslut kan fattas. Sålunda kan ett samtal med barnet i vissa fall få avgörande förutsättningar att tala med barn betydelse för hur en viss åtgärd skall utformas eller om den över huvud taget skall erbjudas. Det kan även vara av vikt för att ett så bra underlag som möjligt skall kunna lämnas till den myndighet som i förekommande fall begärt utredningen. Att socialnämnden ges en formell rätt att samtala med barnet ligger dessutom i linje med vad som sägs i 3 kap. 5 § andra stycket SoL om att barnets inställning så långt som möjligt skall klarläggas (jfr även artikel 12 i om barns rätt att få uttrycka sin åsikt och 11 kap. 10 § andra stycket SoL). rätt att samtala med barnet i utredningar som rör barnet bör återges i en ny bestämmelse i 11 kap. SoL. Denna bestämmelse bör således även gälla nämndens föreslagna rätt till samtal med barnet i barnavårdsutredningar och i de utredningar om vårdnadsöverflyttningar som nämnden gör på eget initiativ. möjligheter att tala med barn i andra utredningar än barnavårdsutredningar Om barnets vårdnadshavare motsätter sig att nämnden samtalar med barnet (liksom när en underårig vars egen inställning skall be- aktas vägrar att delta) bör nämnden upplysa om vilka konsekvenser detta kan få. Det kan bli fråga om att nämnden avslår en eventuell ansökan eller begäran om insatser, i den mån utredningen har in- letts på den enskildes initiativ eller efter samtycke från dennes sida. Detta behöver naturligtvis inte nödvändigtvis vara fallet, om utred- ningsunderlaget i övrigt ger besked om att t.ex. en ansökan bör bifallas. Även om initiativet till utredningen har tagits efter an- mälan från någon annan, alternativt i nämndens egen uppsökande verksamhet, torde det endast mycket sällan finnas tillräckliga skäl för att försätta barnet i en situation i vilken barnets lojalitet mot föräldern sätts på sin spets. Detta gäller särskilt eftersom det beslut som utredningen kan mynna ut i inte heller torde gå att genomföra utan samtycke från vårdnadshavaren. (Skäl kan dock i vissa fall finnas att då överväga om det som dittills framkommit ger anled- ning att undersöka om det behövs ett ingripande till barnets skydd eller stöd.) Om vårdnadshavaren (eller barnet) sedan en utredning påbörjats drar tillbaka sin ansökan eller begäran för att undvika att social- nämnden gör anspråk på rätten att tala med barnet, bör nämnden ofta kunna avskriva ärendet från vidare handläggning. förutsättningar att tala med barn Har nämndens utredning däremot inletts efter annan myndig- hets begäran, något som innebär att vårdnadshavarens samtycke är ovidkommande för utredningens bedrivande, ställs saken på sin spets om vårdnadshavaren skulle motsätta sig att samtal äger rum. måste då ta ställning till hur ett genomförande av utredningsåtgärden förhåller sig till barnets bästa. Att vårdnads- havaren motsätter sig att samtal äger rum kan i enlighet med vad som sagts tidigare om barnavårdsutredningar (avsnitt 5.6.4) således innebära att nämnden bör avstå från att tala med barnet. En bestämmelse om att nämnden har rätt att samtala med barnet får under alla omständigheter antas ha en väsentlig pedagogisk effekt, som bidrar till att samtal kommer till stånd i fler fall än f.n. i situationer då ett sådant samtal anses befogat. Det är viktigt att betona att socialnämndens rätt att samtala med barn i ärenden av nu nämnt slag inte bör utnyttjas annat än i de fall då det kan antas vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. En utredning skall naturligtvis inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i det aktuella ärendet. Målsättningen måste vara att utredningen skall kunna leda fram till ett sakligt korrekt beslut (prop. 1979/80:1 s. 562). ansvar enligt den s.k. officialprincipen sträcker sig bara så långt att nämnden skall se till att utredningen blir tillräckligt fullständig för att nämnden skall kunna fatta ett beslut i det aktuella ärendet (, Handläggning och dokumentation inom , 2006, s. 85). Att utredningen skall bedrivas skyndsamt och så att obehag eller olägenhet inte onödigtvis vållas den enskilde är principer som gäller all offentlig förvaltning (prop. 1979/80:1 del A s. 401). Vidare följer av 7 § för- valtningslagen att utredningen inte får dra ut , något som också kan påverka socialnämndens bedömning av om den skall ut- nyttja rätten att samtala med barnet. I anslutning härtill skall nämnas att föreslog att socialnämnd skulle ges rätt att höra den som saken rör och annan som kan lämna upplysning i ärendet, något som dock ansågs som en obehövlig bestämmelse i det fortsatta lagstiftningsarbetet, se uttalanden i förarbetena till socialtjänstlag i prop. 1979/80:1 del A s. 398 och 562. Mitt förslag innebär nu likväl att nämnden ges en sådan rätt, dock endast i förhållande till barn när utredningen gäller sådana personer. förutsättningar att tala med barn 5.6.8Om vårdnadsutredningar m.m. som beslutas av domstol Förslag: Den som av socialnämnden eller något annat organ ut- setts att verkställa en utredning enligt 6 kap. 19 § ges rätt att samtala med barnet under utredningen. Under utredningsarbetet har fråga väckts om det finns behov av regler som ger större möjligheter att samtala med barn inom ramen för vårdnadsutredningar som beslutas av domstol (se 6 kap. 19 § tredje och fjärde styckena FB, jfr 6 kap. 2 a § tredje stycket FB). I detta sammanhang är det av intresse att peka på den omfattande enkätundersökning som genomfördes av vårdnadskom- mitté och som redovisas i bilaga 2 (se SOU 2005:43 s. 715 ff.). I enkäten ställdes frågan om det händer att föräldrarna motsätter sig att handläggare inom socialnämnder (stadsdelsnämnder) talar med barnet. Kommittén frågade även hur en sådan situation där föräld- rarna motsatt sig samtal hanteras. Enligt kommitténs sammanställning (s. 727) svarade drygt hälften av kommunerna att det visserligen händer att föräldrarna motsätter sig att utredaren talar med barnet men att det är mycket sällsynt. Situationen hanteras i första hand på så sätt att utredaren försöker motivera föräldrarna genom att informera dem om hur samtalen går till och varför det är viktigt att man får tala med barnet. Om föräldrarna ändå motsätter sig att barnsamtal genomförs, redovisas detta till domstolen. Inte heller under utredningsarbetets gång har det framkommit något som antyder att det från sida uppfattas som svårt att få till stånd samtal med barnet inom ramen för vård- nadsutredningar som initierats av domstol med stöd av reglerna i 6 kap. FB, underförstått när detta kan anses befogat för att bringa klarhet i de frågor som berörs och det inte heller bedöms olämpligt. Min slutsats blir att det inte kan anses föreligga något alarmer- ande problem när det gäller möjligheterna att samtala med barn i samband med vårdnadsutredningar inför domstol. Detta har nog även en logisk förklaring. I allmänhet torde vårdnadshavare som är indragna i en familjerättslig tvist inför domstol ha viss insikt i att ett vägrat samtycke i dylika situationer kan förmedla en negativ bild av föräldern. En vägran att låta vårdnadsutredaren klargöra barnets inställning genom samtal med barnet kan väcka andra förutsättningar att tala med barn frågor kring familjesituationen, åtminstone om vårdnadshavaren inte har en rimlig förklaring. Det torde alltså sällan ligga i föräld- rarnas intresse att motsätta sig att vårdnadshavaren samtalar med barnet. framstår det som ologiskt att ett barn, åtminstone i teorin, skall kunna hållas utanför en utredning som är av synner- ligen stor betydelse för barnets framtid. Detta kan knappast anses förenligt med (se artikel 12) och kan i förläng- ningen innebära att rätten får ett ofullständigt underlag för att ta ställning till vad som kan anses utgöra barnets bästa. Det råder oklarhet kring frågan huruvida de vårdnadsutred- ningar i familjemål som enligt 6 kap. 19 § FB görs på begäran av domstol sker enligt 11 kap. 1 § SoL. En anledning till det oklara rättsläget är att det inte är en uppgift för nämnden att verkställa ut- redningen. Dessutom finns möjlighet att låta något annat organ än socialnämnd utse någon att verkställa utredningen. Med hänsyn till detta anser jag att den som verkställer vårdnads- utredningen bör ges rätt att samtala med barnet genom särskild föreskrift i . Vårdnadsutredarens rätt att samtala med barnet skall inte vara beroende av vårdnadshavarnas samtycke. Vad som sagts bör gälla även för utredningar om boende och umgänge. Rätten får fatta beslut i en fråga om vårdnad, boende och um- gänge för tiden till dess frågan har avgjorts genom dom eller beslut som vunnit laga kraft eller föräldrarna har träffat ett avtal som godkänts av socialnämnden. kan rätten inhämta s.k. snabbupplysningar från socialnämnden, som – om det är lämpligt – skall höra föräldrarna och barnet. – Rätten att samtala med barnet vid snabbupplysningar får anses följa av den föreslagna ändringen i 11 kap. SoL, som tar sikte på samtliga utredningar som gäller barn. 6 Upplysningar om barnet Även om en av barnets föräldrar ensam har vårdnaden, kan det ur barnets synvinkel vara viktigt att den andra föräldern finns med i barnets vardag på ett naturligt sätt. Ett sätt för denna förälder att upprätthålla en kontakt är att ta del av upplysningar om barnet. I direktiven anges att jag skall överväga om en förälder som inte är vårdnadshavare i större utsträckning än bör ges möjlighet att få information om barnet direkt från berörda myndigheter och enskilda organ. Direktiven fäster även uppmärksamhet på att en sådan ordning finns i andra nordiska länder. Behovet av regler för att undvika missbruk av informationen skall särskilt uppmärksammas i sammanhanget, bl.a. i situationer där en av vårdnadshavarna eller barnet utsätts för hot eller för- följelse. Det är allmänt erkänt att det är viktigt att en förälder – trots att föräldern och barnet inte bor tillsammans – hålls informerad om frågor som rör barnets förhållanden så att umgänget dem emellan underlättas. Det anses också viktigt att föräldern inte framstår som en utomstående person, utan som en person som kan leva med i barnets vardag. Även ur barnets synvinkel är detta som utgångs- punkt önskvärt. För många föräldrar framstår det som självklart att information skall utbytas om barnets utveckling och viktigare händelser i barnets liv, t.ex. om barnets hälsa, skolgång, uppehållsort, feriearbete eller särskilda fritidsintressen (jfr prop. 1990/91:8 s. 40 f.). Lagstiftaren har tillgodosett umgängesföräldrars rätt till upplys- ningar genom en särskild föreskrift i . Om barnet står under vårdnad av båda föräldrarna och skall umgås med en förälder som det inte bor tillsammans med, skall den andra för- äldern lämna sådana upplysningar om barnet som kan främja um- gänget, om inte särskilda skäl talar mot det. Om barnet skall umgås med en förälder som inte är vårdnadshavare eller med någon annan som står barnet särskilt nära, skall upplysningarna lämnas av vård- nadshavaren (6 kap. 15 § fjärde stycket FB). Upplysningsskyldigheten i den nämnda paragrafen tar sikte på frågor som kan få en mera påtaglig effekt för umgänget, såsom att barnet skall flytta till en annan ort eller vistas utom- lands för studier. Upplysningar kan också behöva lämnas om barnets hälsotillstånd för att barnet inte skall vållas obehag under umgänges- perioderna till följd av eventuella medicinska problem. I förarbetena nämns också att en umgängesförälder kan behöva information om barnets skolgång, exempelvis om byte av skolform, kamratrelationer, mobbningsproblem, fritidsintressen m.m., för att föräldern skall vara så insatt i barnets aktuella situation att barnet på ett naturligt sätt skall kunna vända sig också till den föräldern. Umgänges- föräldern kan dock aldrig med stöd av den aktuella bestämmelsen göra anspråk på ständig information om händelser i barnets liv eller om vad barnet har för sig vid varje givet tillfälle (prop. 1990/91:8 s. 62 ff.) Den nu berörda skyldigheten att ge en förälder information skall alltså uppfyllas av en vårdnadshavare som barnet bort till- sammans med. Denne är ibland också barnets enda vårdnadshavare. Paragrafen omfattar inte andra informationskällor. Bestämmelserna tar som tidigare nämnts sikte endast på upplys- ningsskyldighet gentemot en förälder som barnet skall umgås med. Med andra ord finns inte uttryckliga regler om upplysningsskyldig- het gentemot en förälder som barnet av olika skäl inte skall umgås med, oavsett om denna förälder har del i vårdnaden eller inte. En förälder som har del i vårdnaden om barnet kan i kraft av sitt legala ställföreträdarskap få information om barnet genom att direkt vända sig till t.ex. myndigheter för att erhålla upplysningar i något visst avseende. Någon motsvarande möjlighet finns emeller- tid inte för en förälder som inte har del i vårdnaden. Detta betyder sammanfattningsvis att en förälder som inte har del i vårdnaden och som av olika skäl inte heller skall umgås med barnet i princip inte kan göra anspråk på upplysningar om barnet i viktiga hänseenden. 6.3Om handlingssekretess och tystnadsplikt För de fortsatta övervägandena är det av betydelse att se närmare på reglerna om bl.a. handlingssekretess och tystnadsplikt i det all- männas verksamhet. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet m.m. finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 2 kap. 3 § första stycket är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som inte omfattas av någon sekretessbestämmelse lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt. I sekretesslagen (1980:100) anges närmare bl.a. under vilka förut- sättningar en myndighet får vägra att lämna ut allmänna handlingar med hänvisning till sekretess. Där föreskrivs också hur frågor om utlämnande av allmänna handlingar skall handläggas. Sekretesslagen gäller för myndigheter, men också för vissa organ som enligt 1 kap. 8 och 9 §§ är att jämställa med myndigheter vid tillämpningen av lagen. Den gäller således inte inom privat verk- samhet. Sekretesslagen innehåller bl.a. bestämmelser om tystnads- plikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut all- männa handlingar. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (sekretess, 1 kap. 1 §). Innebörden av att sekretess gäller är i första hand att den sekretessbelagda upp- giften inte får lämnas ut i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen uttryckligen hänvisar (1 kap. 2 §). Sekretessen hindrar inte att en myndighet lämnar ut en uppgift när detta är nödvändigt för att myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet (1 kap. 5 §, jfr 14 kap. 1 §). Om en framställning om utlämnande av allmän handling till enskild inte kan tillmötesgås (eller kan bifallas endast med förbe- håll), skall den som begär handlingen underrättas om detta. eller hon skall också enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen underrättas om att det finns möjlighet att begära att frågan skall hänskjutas till myndigheten och att ett beslut av myndigheten krävs for att ett avgörande skall kunna överklagas. Sökanden har möjlighet att överklaga ett beslut som meddelats av myndigheten i vilket myndigheten avslagit enskilds begäran att få ta del av hand- ling (15 kap. 7 §). En begäran om handlingsutlämnande skall inte förväxlas med en begäran om utfående av uppgifter ur en allmän handling. Föreskrifter om myndigheters upplysningsskyldighet finns i 15 kap. 4 §. Både statliga och kommunala myndigheter berörs av paragrafen, liksom sådana organ som jämställs med myndigheter. En myndighet skall sålunda på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. – För att en myndighet skall ha skyldighet att lämna ut en uppgift ur en allmän handling förutsätts att uppgiften är till- gänglig för myndigheten utan någon vidlyftigare efterforskning. Omständigheterna avgör på vilket sätt en begäran om uppgifts- lämnande skall besvaras av myndigheten, bl.a. det sätt på vilket begäran har gjorts.