sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Om en avräkningsregel av detta slag skulle få verkan först efter det att ärendet nått KFM (kanske sedan löneutmätning pågått i sex eller ), skulle man normalt sett kunna räkna med att gäldenären ofta har betalat betyd- ande summor till borgenären avseende räntor och avgifter, dvs. redan innan den förmånligare avräkningsregeln slår till. Under så- dana omständigheter skulle man kunna hävda att borgenärens an- språk på betalning har blivit relativt väl tillgodosedda, om än inte fullt ut enligt dagens regler. Även om det inte framstår som ett helt rationellt scenario, kan det dock inte uteslutas att det finns gäldenärer som skulle kunna se anledning att avstå från att betala fordringar som löper med hög ränta, helt enkelt för att de genom en sådan avräkningsregel som diskuteras skulle kunna få möjlighet att angripa kapitalskulden (och därmed dämpa ökningen av upplupna räntebelopp) – något Andra åtgärder mot överskuldsättning som under andra omständigheter kanske aldrig skulle bli möjligt för dem. En annan effekt av ett regelverk av detta slag skulle kunna bli fler kreditförhållanden med avtalad ränta på ränta, allt i syfte att lindra effekterna av den fördel gäldenären uppnår på indrivnings- stadiet. Därigenom får nämligen borgenären till stånd en större kapitalskuld än vad som annars skulle ha varit fallet. En sådan utveckling framstår inte som önskvärd. Uppenbarligen skulle en avräkningsregel enligt ovan vara gynn- sam för evighetsgäldenärers och andra hårt överskuldsatta personers möjligheter att komma ut ur sin skuldsituation. Ingreppet gente- mot borgenärerna kan naturligtvis förefalla tveksamt ur en principi- ellt juridisk synvinkel men är definitivt inte större än att det kan godtas vid en avvägning mellan de motstående intressena. Eftersom en sådan avräkningsregel inte bara träffar evighets- gäldenärerna, utan – enligt vad jag kunnat finna – måste göras gene- rell, samt med hänsyn till att en översyn av utsökningsbalken avi- serats, är det min uppfattning att lagstiftningsfrågan slutligen bör prövas vid den nämnda översynen. pekar i sin redovisning på möjligheten att införa regler i utsökningsbalken som ger besked om hur länge indrivning av skulder över huvud taget får ske. hän- visar i denna del till den finländska reglering som innebär bl.a. att en skuld inte kan drivas in efter 15, alternativt 20, år (med möjlig- het till förlängning) när gäldenären är en fysisk person. Enligt redo- visningen skulle en sådan lösning sannolikt vara den effektivaste i frågan om evighetsgäldenärer. framhåller att en tids- begränsad möjlighet till indrivning rimligen skulle leda till en restrik- tivare kreditgivning, vilket skulle påverka risken för att gäldenärer över huvud taget överskuldsätter sig. Även i 2003:04 (s. 35) föreslås att en översyn görs av reglerna för indrivning i enskilda mål i syfte att en tidsgräns ska kunna införas efter vilken staten inte längre bistår borgenärerna. I förordades en sådan lösning framför ett regelverk om absolut preskription. Andra åtgärder mot överskuldsättning tidsbegränsning för indrivning bedömdes nämligen fylla samma funktion som regler om absolut preskription, som de sades utgöra ett mindre ingrepp i borgenärernas rätt att behålla en fordran ograverad. Enligt verket skulle sådana regler – liksom regler om absolut preskription – skapa incitament för (eller utgöra ett påtryckningsmedel på) borgenärerna att tidigare komma fram till frivilliga överenskommelser med de skuldsatta. Närmare om finländsk lagstiftning I förarbetena till utsökningsbalk (705/2007), som trädde i kraft , konstaterades att det i veterligen inte finns regler om tidsfrist för utsökningsgrunden som motsvarar de som finns i (RP 83/2006 rd s. 16 – framhölls att livslång utsökning i många länder förhindras genom förbud mot utmätning av pensioner). Av denna anledning är det av intresse att närmare granska det nämnda regelverket samt de överväganden som gjorts i anledning härav. En förutsättning för att ett utsökningsärende ska bli anhängigt och verkställt är, enligt utsökningsbalken, att sökanden har en ut- sökningsgrund i vilken svaranden har ålagts en i lag angiven skyldig- het (t.ex. betalningsskyldighet) eller en säkringsåtgärd förordnats och att den rättighet som nämns i utsökningsgrunden inte har upp- hört på grund av betalning eller preskription eller av någon annan orsak. Utmätningsmannen ska kontrollera att fordran inte har pre- skriberats samt av parterna begära en utredning, om det är oklart om rättigheten har upphört (2 kap. 1 §). Utsökningsgrunder är bl.a. en domstols dom i tvistemål eller brottmål, en domstols beslut om säkringsåtgärder eller en skiljedom (2 kap. 2 §). Som tidigare nämnts (avsnitt 5.2) är utsökningsgrunder genom vilka en fysisk person förelagts en betalningsskyldighet verkställbar (utsökningsgrundens tidsfrist). Tidsfristen kan också vara , om den i utsökningsgrunden nämnda borgenären är en fysisk person eller om det är fråga om en skadeståndsfordran som är knuten till viss brottslighet. Tidsfristen räknas från det att tredsko- dom eller en lagakraftvunnen dom eller någon annan slutlig utsök- ningsgrund har givits. (Om prestationsskyldigheten inträder senare, räknas dock fristen från den senare tidpunkten.) Att tidsfristen för utsökningsgrundens verkställbarhet löper ut förhindrar utsöknings- indrivning. Borgenären kan i domstol väcka talan om förlängning Andra åtgärder mot överskuldsättning av tidsfristen, vilket dock förutsätter att gäldenären under den ursprungliga tidsfristen väsentligt har försvårat borgenärens möjlig- heter att få betalning. Tidsfristen kan förlängas med (2 kap. 24–26 §§). Motsvarande bestämmelser infördes i 2 kap. utsök- ningslagen som ett led i en totalreform av utsökningslagstiftningen. Det dåvarande regelverket innebar emellertid inte att den fordran som nämns i utsökningsgrunden preskriberades eller upphörde materiellt när utsökningsgrundens tidsfrist löpt ut. Därför fanns i konkurslagen (120/2004) och (40/1965) specialbestäm- melser om verkningarna av att verkställbarheten upphört. Sålunda gällde enligt konkurslagen att en borgenär inte kunde yrka att gäldenären skulle försättas i konkurs om utsökningsgrunden för borgenärens fordran inte längre var verkställbar. En sådan fordran kunde inte heller bevakas eller få utdelning vid konkurs. (Förbuden gällde dock inte ett dödsbos konkurs.) Enligt skulle en skuld vars utsökningsgrund inte längre var verkställbar betalas som en skuld efter den avlidne (om än efter den avlidnes övriga skulder enligt särskild bestämmelse i betalningslagen [1578/1992]). Redan i propositionen gällande tidsfristen för utsökningsgrunden (RP 216/2001 rd s. 19) hade regeringen konstaterat att den hade för avsikt att särskilt överväga om tidsbegränsning av utsöknings- grunden utan att fordran upphör skulle förbli den slutliga lösningen eller om det senare skulle avlåtas en separat proposition om pre- skription av fordran. I det förra fallet skulle man dock, enligt propositionen, behöva besluta särskilt om vissa rättsverkningar som har nära samband med att utsökningsgrunden är tidsbe- gränsad. Som exempel nämndes kreditupplysningsregistreringen av en sådan fordran. I motiveringen nämndes också att borgens- mannens ställning påverkas av att huvudskulden preskriberas (se RP 83/2006 rd s. 10). Även lagutskottet hade noterat att en regler- ing enligt vilken en utsökningsgrund förlorar sin verkställbarhet som fordran inte preskriberats väcker en hel del frågor om följderna av regleringen och dess rättsverkningar (LaUB 34/2002 rd). I propositionen till utsökningsbalken, där alltså den nämnda frågeställningen följdes upp, konstaterades följande (a. prop. s. 10 f.): Gäldenärens ställning efter det att utsökningsgrundens tidsfrist har löpt ut är delvis oklar i den nu gällande lagstiftningen. Den ovan nämnda reformen gällande dödsboets skuldansvar klarlade rättsverkningarna för dödsboets del. Övriga rättsverkningar är däremot Andra åtgärder mot överskuldsättning till stor del oreglerade. Utgångspunkten torde vara att en fordran beträffande vilken utsökningsgrunden har förlorat sin betydelse, men vars preskribering har avbrutits gång på gång, i övrigt har samma ställning som en normal fordran. Detta innebär att fordran kan drivas in hos gäldenären genom privat indrivning och även att indrivnings- kostnaderna för den kan drivas in av honom. På en sådan fordran växer dröjsmålsränta. De icke utsökbara fordringarnas ställning är oklar också t.ex. i beskattningen och vid ansökan om sociala förmåner. Det är inte heller klart hur stor handlingsfrihet gäldenären har när det gäller straffrättsliga bestämmelser. Det kan anses oskäligt att när utsökningsgrundens långa tidsfrister har löpt ut skall gäldenärens ekonomiska handlingsfrihet och -säkerhet vara fortsatt begränsad eller bristfällig. Den oklara situationen är ägnad att passivera gäldenären även efter det att utsökningen har upphört. Detta åsamkar lätt samhället stora kostnader bl.a. i form av kostnader för utkomststöd, arbetslöshet och sjukvård samt i uteblivna skatte- inkomster. Åtgärderna för att avbryta preskriptionen av icke utsökbara fordringar och bokföringen av dem innebär kostnader också för borge- närerna. Indrivningskostnaderna för fortsatt privat indrivning kan föra in gäldenären i ny utsökning. Att beakta icke utsökbara fordringar i ett dödsbo kan kräva en mängd utredningar och kostnader. Att sådana fordringar skall betalas ur döds- boet leder ofta till att egendomen doneras till arvingarna före gälde- närens död. Följden kan dock bli för arvingarna överraskande och oskäliga fall av återvinningstalan vid dödsboets konkurs. Ett dödsbo där det finns tillgångar kan råka i en oskälig situation om man av till- gångarna måste betala fordringar som kanske har löpt med dröjsmålsränta. I propositionen föreslogs därför att det i balken skulle tas in bestämmelser om att fordran slutgiltigt preskriberas när den tid inom vilken utsökningsgrunden kan verkställas har löpt ut. Med slutgiltig preskription avsågs då en preskriptionstid som inte kan avbrytas och som bestäms enligt tidsfristen för utsöknings- grundens verkställbarhet. Att fordran preskriberas innebär enligt lagen om preskription av skulder (728/2003) att skuldansvaret slut- giltigt upphör, men betalning kan – liksom i svensk rätt – fort- farande tas ur en säkerhet som gäldenären har ställt och dessutom användas för kvittning (se RP 83/2006 rd s. 21 f.). Syftet med propositionen i den angivna delen angavs vara att uppnå en entydig ställning för gäldenären när giltighetstiden för utsökningsgrunden har löpt ut samt att ge gäldenären stöd när han eller hon åter ska bli en aktiv samhällsmedlem, något som minskar samhällets kostnader på grund av skuldproblemen. För- slaget bedömdes inte ha någon negativ inverkan på den allmänna Andra åtgärder mot överskuldsättning betalningsmoralen, eftersom tidsfristerna för utsökningsgrunden är så långa och lagstiftningen dessutom medger förlängning av utsök- ningsindrivningen (a. prop. s. 22). Bestämmelser härom ges (fr.o.m. ) i 2 kap. 27 § utsökningsbalken, medan alltså 2 kap. 24–26 §§ behandlar tidsfristen för utsökningsgrunden. Det kan noteras att fordran preskriberas oberoende av ursprung. Det räcker att man i bedömningen av vilken tidsfrist som gäller för utsökningsgrunden (dvs. antingen 15 eller ) har beaktat fordringens karaktär. Som ett exempel kan nämnas att utsökningsgrundens tidsfrist för skadeståndsfordringar på grund av brott är , medan motsvarande frist för banklån är . Remissyttranden över PM 2003:04 Flera remissinstanser tillstyrkte förslaget om en översyn av indriv- ningsreglerna i syfte att införa en tidsgräns efter vilken staten inte längre bistår borgenärerna i enskilda mål. Andra var tveksamma eller avstyrkte förslaget. () noterade att många evighetsgäldenärer med nuvarande preskriptionsregler i princip är fast i en oändlig löneexekution. RSV framhöll att verket i ett tidigare sammanhang framfört att det kunde ifrågasättas om dagens preskriptionsregler är rätt avvägda, dvs. så att borgenärens intresse av att få betalt är tillräckligt tillgodosett utan att gäldenärens situation för den skull blir oacceptabelt tung. Därför borde frågan utredas. KFM i var tveksam till en tidsbegränsning av borge- närens rätt att begära verkställighet om man inte i motsvarande mån skulle begränsa möjligheten att vidta privata indrivningsåtgärder genom inkassobolag o.dyl. KFM ansåg att ett bättre alternativ vore att införa regler om absolut preskription. Båda förslagen ansågs dock värda att utreda. – Även Konsumentråd framhöll risken för att vissa fordringsägare frestas att sälja sin fordran till något mindre nogräknat indrivningsföretag, vilket enligt rådet kan sätta den skuldsatte i en sämre situation. , som inte såg någon anledning till varför kreditgivare skulle fråntas rätten att med statens hjälp driva in klara och förfallna fordringar, menade att risken för illojala beteenden samt den negativa inverkan på kreditförsöjningen (bl.a. i form av dyrare krediter) måste beaktas i utredningsarbetet. För att mot- verka oseriös indrivningsverksamhet föreslogs som ett alternativ Andra åtgärder mot överskuldsättning att möjligheten att införa en beloppsgräns för vilka fordringar som får drivas in med det allmännas hjälp skulle utredas. En sådan ordning skulle enligt sannolikt hämma den nu rådande tendensen att fordringsägare och indrivningsföretag an- vänder sig av allt aggressivare metoder, innefattande bl.a. handel med osäkra fordringar och ansökningar om betalningsföreläggande för obetydliga belopp. () anförde att en tidsbegräns- ning av indrivning av fordringar skulle få stora effekter för CSN, eftersom det skulle innebära att man måste avsätta resurser för att intensifiera och påskynda kravprocessen. En ändring av regelverket skulle kunna leda till svårigheter för CSN att uppfylla samma åter- betalningsmål som . Företagarna påpekade att en eventuell tidsgräns inte får sättas för snävt, eftersom detta skulle kunna hindra normal kreditgivning. Utredarens bedömning (tidsgränser för indrivning) Bedömning: Regler om tidsgränser för indrivning bör inte in- föras. De resultat som erhålles om tidsgränser för indrivning införs fram- står vid första anblicken som sympatiska. Nackdelarna med en utdragen indrivningsprocedur skulle då reduceras, vilket skulle för- hindra oskäligt långvarig utsökning. Särskilt gäldenärer som av olika orsaker saknar möjlighet eller kraft att komma till rätta med sin skuldbörda genom skuldsanering eller genom frivilliga avtal skulle kunna ses som en målgrupp i sammanhanget. Grundtanken bakom och för- slag är alltså att KFM skulle vara förhindrad att driva in en fordran för vilken den aktuella tidsfristen har löpt ut. I praktiken torde det här främst handla om privaträttsliga fordringar. Tidsfristen skulle teoretiskt sett kunna löpa under från tidpunkten för erhållandet av en lagakraftvunnen exekutionstitel. En tänkbar lös- ning är att gäldenären medges att åberopa att tidsfristen löpt ut som en invändning mot verkställighet, med konsekvensen att verk- ställighet inte får äga rum (jfr 3 kap. 21 § UB). Ett annat alternativ är att KFM beaktar ex officio att tidsfristen löpt ut. Andra åtgärder mot överskuldsättning För det fall tidsfristen gjordes relativt lång och borgenärerna dessutom – som i – kunde ges möjlighet att förlänga tids- fristen i vissa situationer, t.ex. då gäldenären har agerat för att undanhålla borgenärerna medel, skulle de faktiska ekonomiska verkningarna för borgenärerna möjligen bli små – äldre skulder ökar visserligen beloppsmässigt med hänsyn till att de löper med ränta, men av naturliga skäl minskar utsikterna att driva in skulden allteftersom tiden går. Emellertid skulle en sådan åtgärd ge upphov till besvärliga följd- problem, något som i sin tur ställer krav på följdlagstiftning på en mängd områden i syfte att undanröja oklarheter om gäldenärens ställning när fordran kan drivas in genom KFM:s för- sorg. För det första kan konstateras att det faktum att verkställighet inte får äga rum inte i sig innebär att borgenären har förlorat rätten att kräva ut sin fordran (dvs. att fordran preskriberas). Av naturliga skäl lär en gäldenär dock inte frivilligt betala en sådan fordran till borgenären. För att hålla fordran levande krävs det att borgenären med sedvanliga mellanrum fortsätter att avbryta preskriptionen, kanske i hopp om att gäldenären trots allt ska erlägga betalning. löper dessutom ränta. Risken för att olika privata indrivningsinitiativ tas är då uppenbar. Gäldenärens ekono- miska handlingsfrihet kan alltså visa sig vara fortsatt begränsad eller bristfällig, trots att KFM:s medverkan vid indrivningen kan påräknas. Vidare uppstår fråga om huruvida borgenären – med åberopande av sin inte längre verkställbara fordran – skulle kunna ansöka om att gäldenären försätts i konkurs. Närliggande frågor är i vilken utsträckning en fordran av detta slag ska beaktas i kreditupplys- ningssammanhang eller i andra fall då gäldenärens ekonomiska ställning ska bestämmas, t.ex. vid beskattning. Andra problem- ställningar som lär behöva övervägas särskilt är hur icke indrivnings- bara fordringar ska beaktas i samband med ansökningar om skuld- sanering, socialt bistånd respektive andra samhälleliga stödåtgärder. Ytterligare en fråga att ta ställning till är vilken status en sådan fordran ska ha i gäldenärens dödsbo. En fordran som visserligen inte är möjlig att driva in under gäldenärens livstid men som löper med dröjsmålsränta har naturligtvis potential att helt radera ut värdet av eventuella tillgångar i ett dödsbo. Detta för en utveckling då gäldenärer före dödsfallet delar ut sina eventuella tillgångar till de arvsberättigade. Andra åtgärder mot överskuldsättning Min bedömning är att konsekvenserna av att införa en lag- stiftning av detta slag är mångfacetterade och mycket svåra att överblicka. Åtskilliga ändringar i grundläggande lagstiftning lär nödvändiggöras. kommer det att kvarstå en betydande osäkerhet om hur borgenärer kan tänkas agera för att driva in sin fordran utan KFM:s bistånd. Det är högst tveksamt om slutresul- tatet kan betraktas som gynnsamt ur ett gäldenärsperspektiv. Jag har tidigare (avsnitt 8.2.2) redogjort för att frågan om abso- lut preskription möjligen kan bli föremål för fortsatta överväganden . Vad gäller införandet av ett regelverk om tidsgränser för indrivning finns däremot så betydande invändningar att detta inte fortsättningsvis bör komma i åtanke. 8.2.5Förutsättningar för att få verkställighet I redovisning noteras att gällande rätt innebär att det är gäldenären som har att göra invändning om preskription i ett utsökningsmål, att sökanden därefter har möjlig- het att styrka att fordringen inte är preskriberad och att KFM sedan avgör frågan. Parterna har möjlighet att överklaga beslutet till domstol. framhåller att en åtgärd som skulle kunna minska antalet evighetsgäldenärer är att i utsökningsbalken införa en regler- ing som innebär att frågan om preskription kan komma under prövning utan att gäldenären behöver göra en invändning. Detta skulle enligt verket kunna ske genom att KFM ex officio väcker frågan, exempelvis om exekutionstiteln som ligger till grund för sökt verkställighet är äldre än preskriptionstiden enligt huvudreglerna i preskriptionslagen. Frågan om preskription skulle enligt verket också kunna väckas i ett utsökningsmål genom att det ställs krav på sökanden att – i de fall exekutionstiteln är äldre än preskriptions- tiden enligt tillämplig regel – redan i samband med ansökan om verkställighet styrka att fordran inte är preskriberad. Enligt Skatte- verket framstår det inte som orimligt att behöva styrka att en fordran är levande för att få verkställighet. (medges i redo- visningen att en sådan regel skulle kunna leda till en hel del extra arbete vid ansökningar om verkställighet.) Andra åtgärder mot överskuldsättning påpekar i redovisningen att det inte är ovanligt att borgenärer, vanligtvis inkassobolag, söker verkställighet på mycket gamla exekutionstitlar samt att det inte heller är ovanligt att mål återkallas så snart en gäldenär gjort invändning om preskription – något som kan tyda på att borgenären faktiskt inte har någon bevis- ning för att preskriptionsavbrott har skett. Frågan om KFM självmant ska kunna väcka frågan om preskription diskuterades i förarbetena till utsökningsbalken. Lagberedningen ansåg att preskriptionsfrågan inte borde tas upp annat än efter invändning. Departementschefen hade motsatt ståndpunkt och an- förde att övervägande skäl talade för att KFM självmant borde få beakta den vanliga fordringspreskriptionen och avvisa begäran om verkställighet, om borgenären inte kan styrka att preskriptions- avbrott har skett. Detta tolkades av Lagrådet som att verkställighet skulle vägras även i de fall då gäldenären gjort klart att han inte önskar göra preskriptionsinvändning. Lagrådet, som tog avstånd från departementschefens principiella ståndpunkt, framhöll att frågan om preskription i rättegång endast beaktades om svaranden hade gjort invändning och att man borde undvika att tillämpa olika regler inför domstol och inför KFM på ett och samma rättsför- hållande. Lagrådet ansåg följaktligen, liksom lagberedningen, att preskription enligt de allmänna reglerna om tioårspreskription borde beaktas såsom hinder mot verkställighet endast efter invänd- ning från svarandens sida (prop. 1980/81:8 s. 1085 f.). Departe- mentschefen godtog vad Lagrådet hade anfört men framhöll att KFM borde ta kontakt med borgenären och höra hur saken ligger till i de fall då exekutionstiteln ger anledning till misstanke att fordringen är preskriberad samt vid behov höra gäldenären över sökandens påstående att preskriptionsavbrott har skett. Det på- pekades att KFM inte borde åläggas någon längre gående under- sökningsplikt med avseende på preskription (a. prop. s. 333 f.). Det är värt att notera att KFM vid utmätning självmant ska beakta om preskription har inträtt beträffande preskriberade under- hållsbidrag enligt och (4 kap. 1 a § UB). Vidare anses det vara självklart att vissa speciella preskrip- tionsbestämmelser av offentligrättslig natur ska beaktas självmant, Andra åtgärder mot överskuldsättning t.ex. enligt lagen om preskription av skattefordringar m.m. (m.fl., Utsökningsbalken, s. 107). Här kan nämnas att det av god inkassosed följer att ett inkasso- bolag ska informera gäldenären om att en fordran är preskriberad och innebörden av detta. och Datainspektionen har ansett att företag som handlar med förfallna fordringar bör informera om preskriptionen även i de fall de åtgärder som vidtas inte är inkassoåtgärder (se 2006:3, Handel med förfallna fordringar och inkasso, s. 14 f.). Utredarens bedömning (förutsättningar för att få verkställighet Bedömning: En regel om att preskription ska beaktas ex officio av KFM bör bli föremål för överväganden i samband med den kommande översynen av utsökningsbalken. Till att börja med vill jag betona att åtgärdsförslag enbart är inriktat på KFM:s roll under verkställighetsstadiet enligt utsökningsbalken, inte på KFM:s roll så som denna gestaltar sig enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräck- ning. Under utredningsarbetet har jag från flera enskilda tjänstemän hos KFM fått bekräftat vad i sin redovisning påpekat om att åtskilliga mål återkallas, till synes lättvindigt, sedan gälde- nären framställt en preskriptionsinvändning. Detta skulle givetvis kunna tyda på att det finns borgenärer som – med eller utan känne- dom om vilka preskriptionsavbrott som gjorts – utgår från att tvek- samma inslag i preskriptionsfrågan inte ska uppmärksammas av gäldenären.