sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — historiska och prognostiserade utsläpp sektorsvis och totalt (miljoner ton koldioxidekvivalenter) Övrig energi*** Källa: och , 2007 kompletterat med nya energi- prisantaganden från det internationella energiorganet, IEA. *I Bostäder och lokaler ingår utsläpp från bostäder, service samt energianvändning inom jord- bruk, skogsbruk och fiske **I Industri ingår utsläpp från industrins förbränning, industriprocesser och fluorerade växthus- gaser ***I Övrig energi ingår utsläpp från raffinaderier, tillverkning av fasta bränslen (främst koks- verk), diffusa utsläpp (fackling) samt övrigt (främst militära transporter) Den prognostiserade ökningen jämfört med dagens utsläppsnivåer förklaras med att utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och industriproduktion bedöms öka relativt kraftigt. I el- och fjärr- värmeproduktion är det den förväntade expansionen av naturgas- baserad kraftvärmeproduktion tillsammans med antagna ökningar av avfallsförbränning, förbränning av kol, masugnsgas och koks- ugnsgas som förklarar ökningen. Inom industrin är det antaganden om fortsatt hög produktionstillväxt inom bl.a. järn och stål- industrin, raffinaderier och gruvindustri som bidrar till ökningen i prognosen. Ökningarna väntas alltså till största delen uppstå i branscher som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Utsläppen av växthusgaser som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bedöms däremot minska i prognosen. Det är i linje med hittillsvarande trend som för- stärkts . Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser Tabell 4.4 Utsläppen av växthusgaser 1990-2006 samt prognos uppdelad på utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläpps- rätter och utsläpp som inte ingår i systemet (miljoner ton kol- dioxidekvivalenter) fattas av EU:s system för omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- *inklusive utsläpp från förbränningsanläggningar enligt den utvidgning av systemet för handel med utsläppsrätter som gäller från och med perioden 2012 samt utsläpp från inrikesflyg. Utsläppen i verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter beräknas 2006 ha varit ca 7 miljoner lägre jämfört med . Det är framför allt utsläppen från uppvärmning av bostäder och lokaler som minskat kraftigt (se figur 4.6). Utsläppen av metan från deponier minskar också liksom utsläppen från jordbruk. Användningen av olja inom bostadssektorn har minskat snabbare än prognosen. Utsläppen minskade svagt i transportsektorn vilket är i linje med prognosen. Utsläppen från deponier beräknas minska kraftigt mellan 2010 2020 som en fördröjd effekt av att depo- neringen av organiskt material nu i stort sett har upphört. Enligt prognosen bedöms utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter sammanlagt minska med till 2020 jämfört med nivå. I figuren nedan redovisas prognosresultatet tillsammans med den historiska utsläppsutvecklingen i respektive sektor. Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser Utveckling av utsläppen av växthusgaser i olika sektorer trend 1990 2006 och prognos till 2020 Källa: och Kontrollstation 2008 kompletterad . 4.6Utveckling av energisystemet och utsläppen på Det är mycket svårt att förutsäga hur energisystemet och därmed utsläppen kommer att utvecklas på lång sikt eftersom de är starkt beroende av allt från demografiska faktorer till utveckling av rese- och konsumtionsbeteenden, utvecklingen på världsmarknaden och politiska beslut. Det internationella energiorganet, IEA, bedömer i sitt referensscenario att energiefterfrågan globalt ökar och att kolanvändningen ökar . De samlade globala kol- dioxidutsläppen från energianvändning väntas med en sådan ut- veckling öka . (IEA, 2007) Ett försök att illustrera vilka förändringar som fordras om världen och ska kunna nå långtgående klimatmål om att minska utsläppen till målnivån till 2050 har gjorts på uppdrag av av avdelningen för miljöstrategisk analys vid KTH (, 2007). Ett scenario bygger på att inga nya insatser görs för att ändra beteenden eller minska Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser volymen av t.ex. resande, konsumtion och energianvändning men en tämligen långtgående teknisk utveckling sker. Det ger visser- ligen en minskning av utsläppen, men nivån hamnar ändå 190 pro- cent över målnivån. Fem olika scenarier för framtida samhälls- utveckling och utveckling av energisystemen som alla innebär en minskning av koldioxidutsläppen har utvärderats. I alla scenarier antas rådande trender, t.ex. rörande energieffektivi- sering fortsätta men scenarierna skiljer sig åt beträffande utveckling av t.ex. befolkningens preferenser vad gäller konsumtion och resande. I rapporten dras slutsatsen att betydande teknikeffektivisering krävs i alla samhällssektorer. Dessutom kon- stateras att efterfrågan på vägtransporter, flygresande, konsum- tionsvaror och boyta ändå behöver påverkas mot en lägre nivå för att utsläppsmålen ska kunna nås. En faktor som är osäker är tillgången på biobränslen, globalt och regionalt. I de olika scena- rierna räknas emellertid genomgående med en ökad global bio- bränsletillgång. 4.7Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 4.7.1Påverkan på utsläppen av samlade konsumtion m.m. Internationella överenskommelser och EU:s fördelning av gemen- samma åtaganden om utsläppsminskningar till 2020 kommer att baseras på statistik över inhemska utsläpp och kommer som följd av detta göra åtaganden och ställa upp mål som har denna inriktning. Beredningen finner att det är av stort intresse att utveckla arbetet med att beräkna och följa hur stora utsläpp som orsakas av den samlade konsumtionen i för att komplettera och bredda den rapportering som görs av utsläppen inom landet. Beredningen föreslår att och ges i uppdrag att föreslå hur statistik med ovan nämnda inriktning kan tas fram, regelbundet uppdateras och kvalitetssäkras. bör ges i uppdrag att redovisa effekten av svensk elhandel på koldioxidutsläppen i och i andra länder. Denna redovisning bör biläggas den nationella utsläppsrapporteringen. Beredningen bedömer också att Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser regeringen bör driva på för att EU:s system för rapportering av växthusgaser utvecklas så att omfattande elexport baserat på koldioxidfri el från och andra länder till länder med hög andel kolkondens uppmärksammas. Beredningen anser att det finns ett värde i att prognoser tas fram som ett av beslutsunderlagen när handlingsplaner och klimatmål på kortare sikt ska beslutas. Det är angeläget att prognoserna utvecklas successivt. behövs även annat underlag i form av framtidsstudier, som har en längre tidshorisont och som också analyserar olika möjliga utvecklingsvägar för att nå ett bestämt mål, t.ex. i form av scenarier och s.k. back-casting. Med sådana studier som utgångspunkt ökar möjligheterna att undvika prioriteringar som på kort sikt kan te sig lockande och kostnadseffektiva men som på är mindre lämpliga för att nå de långsiktiga målen. Beredningen har diskuterat vissa aspekter på den långsiktiga energiförsörjningen inklusive behovet av effektivisering samt rollen för naturgas och kärnkraft. Beredningen noterar Vetenskapliga rådets slutsats att effektivisering, förnybar energi (bioenergi, sol, vind, vatten), kärnkraft samt avskiljning och lagring av koldioxid kan bidra till utsläppsreduktioner. Beredningen konstaterar också att Rådet drar slutsatsen att för kärnkraften måste frågor rörande säkerhet, avfall, risker för kärnvapenspridning och terrorhandlingar ges allmänt accepterade lösningar. Inom beredningen finns det inte någon enighet i synen på kärnkraften. Beredningen anser att klimatförändringarna är det övergripande hotet och att framtida val av energislag måste möjliggöra kraftiga begränsningar av utsläppen av växthusgaser. Det är också viktigt att dessa val är långsiktigt hållbara, leveranstrygga, säkra och kostnads- effektiva. Beredningen menar att en övergripande diskussion om hur ska utveckla sin framtida elproduktion behöver påbörjas . Beredningen har, på grund av den begränsade tid som bered- ningen haft till förfogande, inte penetrerat djupare i frågor om kärnkraften. Mot bakgrund av att det tar att besluta om investeringar för och att bygga nya energianläggningar, som succes- Utveckling av utsläppen och energisystemet i trender och prognoser sivt kan ersätta befintliga kärnreaktorer allt eftersom de avvecklas, anser Beredningen att regeringen bör ta initiativ till parlamentariska överläggningar om den långsiktiga energipolitiken. Beredningen noterar att har en internationellt sett unikt hög användning av förnybara energikällor. Beredningen anser att det finns en betydande potential att ytterligare öka användningen av sådana energikällor, bl.a. i kraftvärmeverk eldade med bio- bränslen. Beredningen noterar att en fortsatt utbyggnad av bio- bränslebaserad kraftvärme är lönsam utan ytterligare styrmedel och ser positivt på en sådan utbyggnad. Beredningen bedömer i likhet med att det också finns en betydande potential för utbyggnad av vindkraft. Effekterna av det av Energimyndig- heten föreslagna planeringsmålet om vindkraft bör analyseras vidare. Bl.a. bör de ekonomiska förutsätt- ningarna och effekterna av en så stor utbyggnad på elnätet belysas liksom behovet av eventuella kompletterande stöd för havsbaserad vindkraft. Ambitionen bör också vara att öka användningen av andra alternativa elproduktionstekniker, som sol- och vågkraft där förutsättningar för en effektiv produktion föreligger. Beredningen noterar att ansökningar om att bygga nya natur- gasledningar från både öster, dvs. , och från väster, dvs. , har inkommit till regeringen. Beträffande import från väster menar att importen av naturgas till kan fortsätta som , men att inte heller från väster storskaligt bör expandera användningen av naturgas t.ex. till ett allmänt ledningssystem för hushåll och företag i . Beredningen avvisar sålunda en expansion av naturgasanvänd- ningen i och bedömer att ytterligare introduktion av natur- gas annat än i industriella processer där andra fossila bränslen ersätts inte ligger i klimatpolitiska intresse. Beredningen noterar att all elproduktion har miljöpåverkan av något slag. En reformering av elmarknadens funktion, där kon- kurrensen förstärks och effektivisering står i fokus, är nödvändig både för att nå utsläppsmålen och för att få marknaden att fungera bättre med inriktning på värden för miljön, konsumenter och kunder. 5Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska aspekter Det finns en lång rad olika åtgärder tillgängliga för att nå utsläppsmål . Det finns stora variationer i kostnader. Styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser bör vara breda, likformiga, teknikneutrala och om möjligt internationellt samordnade men avsteg från denna princip är ibland motiverade. Ny teknologi är mycket viktig för att kunna lösa klimatfrågan. Det krävs forskning och utveckling och politik som skapar marknader för kommersialisering av dessa teknologier. Beredningen delar följande slutsatser från Vetenskapliga rådet. Bedömningar av kostnaderna för skadorna av klimatföränd- ringarna är osäkra Det finns också betydande osäkerheter i skattningarna av kostnaderna för att minska utsläppen av växthusgaser. Kostnaderna globalt och nationellt för att reducera utsläppen till nivåer som är förenliga med tvågradersmålet är signi- fikanta men förenliga med en god makroekonomisk utveck- ling. De ansträngningar som görs globalt för att minska utsläppen av växthusgaser inom är i stor ut- sträckning avgörande för möjligheten att nå tvågradersmålet. Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Det övergripande målet för internationell klimatpolitik är fastslaget i , och innebär att koncentra- tionen av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. I konven- tionen anges också att en sådan nivå bör uppnås inom en tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar livsmedels- produktionen och som möjliggör ekonomisk utveckling att fort- sätta på ett hållbart sätt. Detta är också innebörden i det nuvarande nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. 5.1.1Olika typer av mål för att begränsa klimateffekterna Det mest övergripande klimatmålet borde egentligen vara ett mål om att begränsa klimateffekterna. Ett sådant mål är emellertid svårt att formulera eftersom det finns en mångfald effekter och dess- utom kunskapsluckor. I stället används temperatur-, koncentra- tions-, utsläpps- och aktivitetsmål (se figur 5.1). Figur 5.1 Sambandet mellan mänskliga aktiviteter, utsläpp av växthus- gaser, klimatförändringarna och deras effekter på ekosystem och samhälle, samt olika typer av klimatmål SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Temperaturmål: Mål för högsta acceptabla ökning av den globala medeltemperaturen. Temperaturmål sätts utifrån vilka effekter på ekosystemen och samhälle som olika stora klimatförändringar förutses ge. Vad som är acceptabelt är en värderingsfråga och kan inte avgöras på veten- skaplig grund. Koncentrationsmål: Mål för högsta acceptabla koncentration av växt- husgaser i atmosfären (s.k. stabiliseringsnivå). Koncentrationsmål sätts utifrån vetenskapligt konstaterade sam- band mellan ökad koncentration av växthusgaser och temperatur- ökning. Både temperaturmål och koncentrationsmål är globala, eftersom de påverkas av världens samlade utsläpp av växthusgaser. Utsläppsmål: Mål för högsta acceptabla nivå för utsläppen. Ett globalt utsläppsmål kan härledas från koncentrationsmålet genom vetenskapligt uppskattade samband om vilka globala utsläppsnivåer som är förenliga med olika koncentrationer av växt- husgaser i atmosfären. Utsläppsmål kan anges som en utsläpps- mängd, antingen totalt eller per capita (befolkningsutvecklingen avgör dock hur ett sådant mål förhåller sig till totalmålet), som inte får överskridas vid ett visst årtal. Det kan också räknas om till hur mycket utsläppen behöver minska över . Utsläppsmål är den typ av mål som är enklast att omsätta till strategier och åtgärder. Regionala och nationella utsläppsmål kan inte bestämmas veten- skapligt, men de kan beräknas med utgångspunkt i globala ut- släppsmål och en politiskt bestämd fördelning mellan olika regioner och länder. De kan också till största delen baseras på politiska bedömningar av vad som är politiskt nödvändigt eller möjligt. Utsläppsmål kan också sättas för olika samhällssektorer på nationell såväl som på regional nivå. Dessa sektorsmål är i allmän- het satta efter en avvägning av vad som behöver göras och vad som är möjligt. Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Aktivitetsmål: Mål om särskilda åtgärder eller aktiviteter som för- väntas bidra till utsläppsminskningar. Aktivitetsmål kan formuleras för att stödja önskade utsläppsmål, men har ofta inte ett kvantifierbart samband med de . Exempel på aktivitetsmål är mål om energieffektivisering, sats- ningar på forskning och utveckling för ny energiteknik eller att förnybara energislag ska utgöra en viss andel av den primära energitillförseln. 5.1.2Avvägningar mot de samhällsekonomiska konsekvenserna Förutom de värderingar och politiska bedömningar som ligger till grund för att bestämma vad som är farligt, behöver en politisk avvägning också göras mot de samhällsekonomiska konsekven- serna. Nyttor och kostnader för klimatpolitiskt motiverade insatser kan då behöva ställas i relation till nyttor och kostnader för insatser inom andra mer eller mindre relaterade politikområden. Avväg- ningar kan dessutom göras med hänsyn till om åtgärderna ska omfatta enbart den egna regionen, det egna landet eller kan kompletteras med åtgärder i andra länder, givet att detta är tillåtet enligt internationella överenskommelser. Avvägningarna komplice- ras av stora osäkerheter samt av att kostnader och nyttor kan skilja sig åt och rum. 5.1.3Flexibla mekanismer, i EU och internationellt, samt kolsänkor Vid formulering av nationella mål måste hänsyn tas till att sektorer som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter har särskilda villkor. Här är priset på utsläppsrätter med och reglerar om åtgärder vidtas i eller i andra EU-länder. EU:s system för handel med utsläppsrätter beskrivs mer ingående i kapitel 13 och dess förhållande till det nationella målet till 2020 i kapitel 9. De flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet, handel med utsläppsrätter mellan länder, Mekanismen för ren utveckling (CDM) och Gemensamt genomförande (JI), innebär en möjlighet för ett land eller en region att uppfylla en del av sina åtaganden om utsläppsminskningar utanför det egna landet eller regionen. SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska komplement till att minska utsläppen av växthusgaser är att öka upptaget av koldioxid i skog och markvegetation. En del av ett utsläppsmål kan även avse dessa s.k. kolsänkor. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och kolsänkorna be- handlas mer ingående i kapitel 16 respektive 17 och deras för- hållande till det nationella klimatmålet i kapitel 9. 5.2Översikt av möjliga åtgärder Det är en mycket stor utmaning att reducera världens utsläpp av växthusgaser till hållbara nivåer. Enligt FN:s klimatpanel, IPCC:s referensscenarios kommer de globala utsläppen att öka med 25– –2030 om inget görs. Det finns enligt IPCC (IPCC 2007a) inte någon enda åtgärd eller teknologi i sikte som ensam kan lösa klimatfrågan. I stället krävs en rad olika åtgärder (tabell 5.1). IPCC:s bedömning är att den nödvändiga utsläppsreduktionen till 2030 är möjlig att nå med tekniker och åtgärder som är kommersiellt tillgängliga. För utsläppsreduktioner på krävs ytterligare tekno- logiska genombrott. IPCC bedömer att det utifrån ett globalt perspektiv finns en stor reduktionspotential i byggnadssektorn när dess påverkan på utsläppen från elproduktionen också räknas med. I sektorn finns många lönsamma eller billiga åtgärder att vidta, främst genom energieffektivisering, som en stor del av världens elpro- duktion är fossilbaserad. Det finns många hinder för att potentialen ska utnyttjas trots att åtgärderna ofta också leder till andra intäkter, t.ex. i form av förbättrad luftkvalitet. IPCC kon- staterar vidare att det ofta är mer kostnadseffektivt att investera i en effektivare användning av energi än att öka tillförseln av (koldioxidsnål) energi för att tillgodose efterfrågan. Även i energiförsörjning, markanvändning, jordbruk och skogs- bruk finns stora potentialer. Transportsektorn har stora och över tiden ökande utsläpp. IPCC konstaterar att det finns många alter- nativ för att minska utsläpp även inom transportsektorn, men effekterna av dem motverkas av sektorns tillväxt. Enligt IPCC är de antaganden som görs angående kostnader för åtgärder på tran- sportområdet särskilt osäkra jämfört med andra områden. Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska i hög grad på hur tillgången till olja och därmed priserna på bensin och diesel kommer att utvecklas samt av hur den tekniska utveck- lingen resulterar inom viktiga områden som tillverkning av andra generationens biodrivmedel och utveckling av batterier för el- och elhybridfordon. När det gäller möjligheterna att öka användningen av förnybar energi i energitillförseln globalt, gör IPCC bedömningen att för- nybar el, som 2005 stod för av elförsörjningen, kan komma att ha en andel på 30–av den totala elförsörj- ningen 2030 vid koldioxidpriser på upp till /ton CO2B -B ekvivalenter. IPCC bedömer att biodrivmedel kan spela en viktig roll för att reducera utsläppen av växthusgaser inom transport- sektorn, men det beror på hur de produceras. Andelen biodriv- medel skulle enligt IPCC kunna öka till mellan 2030, beroende på framtida priser på olja och koldioxid, ökad fordonseffektivitet och tekniska framsteg i fråga om användning av cellulosabiomassa. SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Viktiga tekniker och metoder för utsläppsminskning per sektor i Nyckeltekniker och metoder som redan Nyckeltekniker och metoder som beräknas Effektivare tillförsel och distribution; byte Avskiljning och lagring av koldioxid (CCS) för från kol till gas; kärnkraft; förnybara anläggningar som producerar el med gas, bio- värme- och kraftkällor (vattenkraft, sol, massa eller kol; vidareutvecklad kärnkraft; vind, geotermisk energi och bioenergi); vidareutvecklad förnybar energi, bl.a. från kraftvärme; tidiga tillämpningar av CCS tidvatten och vågor, koncentrerad solstrålning (t.ex. lagring av koldioxid från naturgas) Mer bränslesnåla fordon; hybridfordon; Andra generationens biodrivmedel; effektivare renare dieselfordon; biodrivmedel; byte av flygtransporter; vidareutvecklade el- och färdsätt från vägtransporter till järnväg hybridfordon med kraftfullare och mer till- och kollektivtrafik; ickemotoriserade transporter (cykla, gå); fysisk planering och Effektiv belysning och dagsljusinsläpp; Integrerad utformning av kommersiella bygg- effektivare apparater och värme- och nader med teknik som intelligenta mätare som kylanläggningar; bättre spisar, bättre medger återkoppling och kontroll; inbyggd sol- isolering; passiv och aktiv solenergi- användning för uppvärmning och ned- kylning; alternativa köldmedier, insamling och återvinning av fluorerade gaser Effektivare elutrustning för slutanvändare; Vidareutvecklad energieffektivitet; CCS-teknik återvinning av värme och kraft; åter- för cement-, ammoniak- och stålproduktion; användning och substitution av material; inerta elektroder för aluminiumbearbetning kontroll av utsläpp av andra gaser än CO2B ;B samt en rad processpecifika tekniker Bättre förvaltning av odlings- och betes- Förbättrad avkastning på grödor mark för att öka kolinbindningen i marken; återställning av brukad torvmark och öde- lagd mark; bättre tekniker för risodling, för att minska utsläppen av CH4B ;B bättre tekniker för användning av kvävehaltiga gödningsämnen för att minska utsläppen av N2B O;B energigrödor för att ersätta fossila bränslen; bättre energieffektivitet Skogsplantering; återbeskogning; skogs- Förädlade trädsorter som kan öka produktionen förvaltning; minskad avskogning; bättre av biomassa och bindning av koldioxid. utnyttjande av skördade skogsprodukter; teknik för fjärranalys av potentialen för kol- utnyttjande av skogsprodukter till bioenergi dioxidbindning i växtlighet och mark, samt som kan ersätta fossila bränslen kartläggning av förändringar av markanvänd- Utvinning av deponigas; avfallsförbränning Biotäckning och biofilter för att optimera med utnyttjande av energin; kompostering av organiskt avfall; kontrollerad behand- ling av avloppsvatten; återvinning och Källa: FN:s klimatpanel IPCC (2007a). Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Ett annat sätt att överblicka tillgängliga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser är att rangordna dem efter kostnader. Det är meningsfullt för att beräkna var man kan få största miljö- effekt till minsta uppoffring. I en studie gjord på uppdrag av energiföretaget har kostnaderna på global nivå studerats för olika reduktionsåtgärder (, , 2006). Enligt studien finns det även ett antal åtgärder som är ekonomiskt lönsamma. Att åtgärderna ändå inte vidtagits kan bero på t.ex. bristande information eller på kostnads- faktorer som studierna inte fångat upp. En uppföljande analys för svenska förhållanden görs och har i underlaget till Kontrollstation 2008 analyserat åtgärdspotential och kostnader i avseende dagens situation (och Natur- vårdsverket, 2007a). Analysen omfattar sektorerna transporter, bostäder och lokaler, industri, energitillförsel, avfall samt jordbruk. Myndigheterna redovisar åtgärdsmöjligheter i samtliga sektorer. Se tabell 5.2 nedan.