sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — får i det enskilda fallet medge undantag från jaktlagens förbud mot att bedriva jakt från motordrivna fortskaff- ningsmedel när det är fråga om jakt efter utter, valar och fladder- möss eller skyddsjakt enligt 7 § jaktlagen (1987:259) efter säl, rov- fåglar, utom kungsörn, och ugglor för att förhindra allvarliga ska- dor eller sådan jakt som sker för t.ex. forsknings- och utbildnings- ändamål enligt 31 § första stycket 1. I övriga fall får i det enskilda fallet medge undantag från jaktlagens förbud mot att bedriva jakt från motordrivna fortskaffningsmedel. får således medge sådant undantag vid jakt efter stora rovdjur. I den regionala förvaltning av stora rovdjur som utredningen före- slår, ska fatta beslut om skyddsjakt enligt 7 § jaktla- gen (1987:259), dvs. sådan skyddsjakt som sker för att förhindra att viltbeståndet blir så stort att det finns risk för trafikolyckor eller allvarliga skador, i alla fall utom i fråga om säl, rovfåglar, utom kungsörn, och ugglor. I dessa fall är det som fattar beslut. I den regionala förvaltning av stora rovdjur som utredningen före- slår får ge tillstånd till skyddsjakt på säl på en- skilds initiativ, medan får ge sådant tillstånd i fråga om björn, varg, järv, lo och örn. Bestämmelsen förtydligas på så sätt att det är den som riskerar att utsättas för skada som är behöriga att ansöka om skyddsjakt hos respektive . Konsekvensen av änd- ringen blir att det är den behöriga sökanden och ingen annan som kan få beslutet prövat i sak efter ett överklagande. Behörig att överklaga är nämligen den som beslutet angår, om det gått honom emot och beslutet är överklagbart. beslut ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol istället för till . Alltjämt gäller att de beslut som räknas upp i andra punkten inte får överklagas. Som följd av att punkt 3 slopas fogas till uppräkningen över beslut som inte får överklagas i punkt 2 också beslut om fällavgift och särskild fäll- avgift för älg som ska betalas enligt 52 b och 52 c §§. Förordningen ska träda i kraft när samtliga berörda länsstyrelser antagit förvaltningsplaner för de stora rovdjuren som fastställts av . 25.4Förslaget till förordning (2008:XX) om ändring i viltskadeförordningen (2001:724) Bidrag för förebyggande åtgärder i samebyarna ska inte räknas av från samebyns viltskadeersättning. Ersättningssystemet för björn och kungsörn läggs om från en arealbaserad ersättning till ersättning som baserar sig dels på same- byns betesareal, dels på föryngring. Som följd av att ersättningen för björn och kungsörn också ska baseras på föryngring ska länsstyrelserna efter samråd med same- byarna inventera antalet föryngringar av dessa arter på samma sätt som redan gäller beträffande lodjur, varg och järv. Det har varit en värdefull erfarenhet att beredas tillfälle att delta i utredningen och följa arbetet fram till betänkandet. Några svårig- heter har dock varit att det inte funnits utrymme för mer principi- ella diskussioner om innebörd och konsekvenser av utredningens förslag, samt att de konkreta förvaltningsförslagen presenterades sent i processen. Sammantaget har detta gjort att det varit svårt att få en bra överblick över förslagen och de sammanvägda konsekven- serna av dessa. Mitt övergripande intryck är att utredningen genomgående överskattar de problem rovdjuren orsakar, liksom jägaropinionens betydelse – medan den allmänna opinionens positiva inställning till rovdjur och naturvårdshänsynen kommer i skymundan. präglas utredningen av en övertro på ökad legal jakt som botemedel mot illegal jakt och mot den brist på acceptans för rovdjur som finns hos vissa grupper. Mot denna bakgrund vill jag framhålla några särskilda problem i utredningen som jag finner oroande: 1.att utredningen gjort alltför optimistiska bedömningar av de olika rovdjursarternas bevarandestatus utifrån ett un- derlag som har betydande brister 2.att utredningens förslag beträffande den skandinaviska vargstammens allvarliga genetiska situation är långt ifrån tillräckliga 3.att utredningens förslag om vargförvaltning leder till en omfattande jakt på varg utan hänsyn till att vargstammens allvarliga genetiska situation ännu är olöst 4.att utredningens förslag om att införa regionalt beslutsfat- tande om jakt på varg och järv är alltför riskabelt, som regionala förvaltningsmål är olämpliga för mycket små populationer 5.att utredningen tolkat EU:s Art- och habitatdirektiv på ett sätt som urholkar skyddet för arter som ska vara strikt skyddade I anslutning till nedanstående beskrivningar av problemen ges också några rekommendationer. 1) Rovdjurens bevarandestatus Avsnittet om Gynnsam bevarandestatus i betänkandet är grund- läggande eftersom det syftar till att definiera såväl innebörden av begreppet gynnsam bevarandestatus som den aktuella bevarande- statusen för respektive rovdjursart. I detta har utredningen, enligt min mening, vinnlagt sig om att arternas bevarandestatus ska fram- stå som så gynnsam som möjligt, och i denna ambition gjort avkall på en del grundläggande bevarandebiologiska och populations- genetiska aspekter som påverkar resultaten i hög grad. Det finns ett antal problem i utredningens analys som påverkar de slutliga bedömningarna av rovdjurens bevarandestatus på ett oroväckande sätt. -Utredningens förslag till definition av begreppet gynnsam bevarandestatus har en låg ambitionsnivå eftersom den endast beaktar bevarande på kort sikt (upp till ) och inte tar hänsyn till att arterna även ska vara långsiktigt genetiskt livs- kraftiga. -I bedömningarna av bevarandestatusen har stor tyngd givits åt sårbarhetsanalyser som inte har beaktat viktiga faktorer som påverkar utdöenderisken. -Om IUCN:s krav på antal könsmogna individer inte är upp- fyllt kan, enligt IUCN:s principer, denna brist inte täckas upp med resultatet från en sårbarhetsanalys som antyder att det behövs betydligt färre individer. -En Missgynnad art (NT enligt Artdatabankens och IUCN:s hotklassificering) betraktas inte som livskraftig, och kan där- med inte heller ha gynnsam bevarandestatus. Utredningen har räknat IUCN:s hotkategori Missgynnad som livskraftig och föreslår att missgynnade arter ska ha gynnsam bevarande- status. -Utöver livsmiljö, måste även den faktiska utbredningen av arten vara gynnsam enligt Art- och habitatdirektivet. Ut- redningen har bedömt vargstammens utbredning som gynn- sam (trots att varg knappast tillåts i de av landet som ut- gör renskötselområdet, vilket allvarligt försvårar den så nöd- vändiga kontakten med finska vargar) och förväxlat begreppet med potentiella livsmiljö. Utredningen föreslår också att bör utveckla gemensamma förvaltningsplaner med , vilket ter sig både svårgenomförbart och riskabelt eftersom har väsentligt lägre ambitionsnivåer med sina rovdjursstammar än . Det skulle föra alltför långt att här gå in i detalj på varje arts be- varandestatus. Min allvarligaste invändning mot utredningens be- dömning gäller dock vargstammen. Vargens bevarandestatus är helt avhängig av att den genetiska problematiken får en stabil lösning, och kan svårligen någon adekvat bedömning göras. Utredningen föreslår att 230 var- gar skulle vara på gränsen till gynnsam bevarandestatus, förutsatt att det förekommer en kontinuerlig invandring om 1–2 individer per varggeneration (5år). En sådan invandring kan vara tillräcklig, men endast om inavelsnivån sjunkit till en acceptabel nivå som är väsentligt mycket lägre än , annars får invand- ringen liten effekt. Först när bägge dessa krav – en acceptabel in- avelsnivå och en kontinuerlig invandring – är uppfyllda kan en me- ningsfull prövning göras av hur många vargar det behövs i och/eller för att uppfylla kraven för gynnsam beva- randestatus på kort och på lång sikt. Det är viktigt att uppmärk- samma att det är långt till dess att dessa två viktiga förutsättningar för att vargstammen ska uppnå gynnsam bevarandestatus är upp- fyllda. Rekommendation: Innan en proposition utarbetas är det vik- tigt att regeringen ger expertis inom populationsgenetik, utdöende- riskanalys, och hotklassificering i uppdrag att göra erforderliga kompletteringar till kunskapsunderlaget, som även bör förankras i bredare vetenskapliga kretsar innan det antas. 2) Vargstammens allvarliga genetiska situation Enligt regeringens direktiv skulle utredaren analysera behovet av ökad genetisk variation i den mellan-skandinaviska vargpopulatio- nen och överväga åtgärder för detta. Enligt min mening har detta inte gjorts i den utsträckning som är nödvändig. Vargstammen är extremt inavlad och inaveln förvärras med varje ny generation. En väsentlig del av den ursprungliga variationen i de genetiska anlagen har också försvunnit och fortsätter att försvinna. Utredningens be- skrivning att problemet är långsiktigt är felaktig. Den genetiska utarmningen innebär en påtaglig risk att vargstammen inte klarar t.ex. utbrott av nya sjukdomar, som kan dyka upp när som helst. Den genetiska situationen måste förbättras , innan ett all- varligt sjukdomsutbrott kommer, innan kullstorlekarna minskar ytterligare och innan fler djur drabbas av allvarliga missbildningar. De åtgärder som föreslås om förvaltningsmärkning och höjda ersättningar i renskötselområdet, liksom identifiering av skotrar är bra, men långt ifrån tillräckliga. Utredningen pekar på att det finns ett stort behov av invandring, men för inte något fördjupat reso- nemang om hur denna invandring ska uppnås. Att vargens före- komst i renskötselområdet fortsatt begränsas till enstaka föryng- ringar utanför åretruntmarkerna rimmar illa med behovet av denna kontinuerliga invandring. I utredningen saknas en analys av: vad som krävs (inom de närmsta 2–3 åren) för att snabbt få ner inavelsnivån i vargstammen till en acceptabel nivå, samt vad som krävs för att säkra minimikravet på antalet invandrade var- gar per generation för att upprätthålla den acceptabla inavels- nivån efter det att den uppnåtts. möjliga alternativa åtgärder för att tillföra nya gener ifall huvudstrategin, att möjliggöra kontinuerlig naturlig invandring, inte lyckas tillräckligt snabbt. hur stor den skandinaviska vargstammen skulle behöva bli för att vara långsiktigt genetiskt livskraftig, om vi varken lyckas få tillräcklig naturlig invandring eller vidtar andra åtgärder för att tillföra nya gener (worst case scenario). En sådan analys skulle sedan kunna ligga till grund för att fatta beslut om genetiska mål och riktlinjer för vargstammen. Att vargstammen befinner sig i denna genetiska belägenhet är en av människan orsakad situation, varför det även är ett moraliskt pro- blem som bör lösas . Rekommendation: Ett rimligt sätt att hantera denna brist är att regeringen ger en särskild expertgrupp med relevant populationsgenetisk expertis i uppdrag att enbart utreda den svenska vargstammens genetiska dilemma med ovanstående frågeställningar som utgångspunkt. 3) Jakt på varg och genetiska effekter I utredningen finns förslag som leder till en betydande ökning av jakt på varg redan innan den allvarliga genetiska situationen kom- mit närmare sin lösning. Så länge som de två kraven – en acceptabel inavelsnivå och en kontinuerlig invandring – inte är uppfyllda, måste yttersta återhållsamhet iakttas beträffande jakt på varg. Varg- stammens genetiska hälsa tål inte mer jakt utöver den mycket höga dödlighet på som redan finns i stammen. All jakt förvär- rar de genetiska problemen. I detta perspektiv är det orimligt att redan när det svenska etappmålet uppnås sätta in en så omfattande jakt att vargstammens tillväxt stoppas. Etappmålet i sig är inte nå- got bevarandegenetiskt adekvat mål som innebär att vargstammen då uppnått sådan stabilitet att den skulle tåla omfattande jakt. Det är heller inte rimligt att bevilja jakt på varg i större omfattning i syfte att minska koncentrationen, eller att utöka jakten på annat sätt – innan den genetiska situationen är under kontroll. Det saknas belägg för att mer legal jakt på varg stävjar den om- fattande illegala jakten eller förbättrar acceptansen hos de grupper som inte accepterar varg . har möjlig- heterna till skyddsjakt på varg utökats i flera steg, som skyddsjakt av enskilda personer underlättats genom förändringar i och tillägg till § 28 JF. Detta har inte lett till bättre acceptans – trots att just acceptansen varit ett huvudargument varje gång som skyddet för vargen har försvagats – och trots att varg nu kan skjutas praktiskt taget riskfritt i samband med förmodade attacker på tamdjur, inklusive hundar. Bara har 5–6 vargar skjutits med åberopande av § 28 eller dess motsvarighet i förordning (2007:127). Rekommendationer: Regering och riksdag bör slå fast att etappmålen för varg och järv är just etappmål på väg mot en gynnsam bevarandestatus. Det bör även slås fast att varg- stammen inte ska decimeras på annat sätt än genom skyddsjakt på enstaka skadegörande individer förrän stammens allvarliga gene- tiska situation är löst. 4) Regional förvaltning Utredningen föreslår att beslut om skyddsjakt och licensjakt ska fattas av var och en av landets länsstyrelser utan krav på att det finns fasta stammar i länet. Regionalt beslutsfattande om jakt på en så kontroversiell art som varg är direkt olämpligt, särskilt för en liten och sårbar population som brottas med stora biologiska pro- blem. Det är även olämpligt för den sårbara järvstammen. Det finns en uppenbar risk att starka lokala intressen försöker påverka läns- styrelserna, och det finns dokumenterade trakasserier av persona- len i form av otillåten påverkan (Brå Rapport 2007:22), vilket kan påverka besluten i en, för svaga rovdjursstammar, ogynnsam rikt- ning. Det blir också svårare att överblicka konsekvenserna av skyddsjaktsbeslut som ges av flera länsstyrelser än om besluten tas av en central myndighet. Tvåhundra vargar är dessutom fortfarande en mycket liten djurpopulation som svårligen kan fördelas över landet med ett par föryngringar i varje län med mindre än att en omfattande jakt kontinuerligt måste styra och motverka djurens naturliga etableringsmönster. Regionala förvaltningsmål är endast relevanta om, och när, får en större vargstam. Det finns få exempel på regional förvaltning av rovdjur i värl- den. och är två exempel. Federal förvaltning av varg i har införts i vissa delstater, men dessa är så stora att de i ett svenskt perspektiv närmast är att jämföra med nationell förvaltning. Decentraliseringen av rovdjursförvaltningen i har inte visat på några entydiga konfliktdämpande effekter, samti- digt som kritik framförts för att ingen utvärdering gjorts av effek- terna på rovdjuren, trots höga jaktkvoter (FjällMistra 2004). Utredningens resonemang om toleransnivåer som centrala in- slag i de regionala förvaltningsplanerna är både oklart och oroande. Det är tveksamt om det finns behov av toleransnivåer utanför ren- skötselområdet eftersom skadorna på tamdjur är så pass begränsade och heller inte ökar i proportion till rovdjurstammarnas ökning. Toleransnivåer förefaller också i praktiken kunna innebära maximi- nivåer för rovdjursstammarna, vilket står i klar motsättning till de uttalade ambitionerna med miniminivåer och etappmål i den svenska rovdjurspolitiken. Rekommendation: Det fulla operativa ansvaret för regional förvaltning (inklusive beslutsfattande om jakt) bör föras in succes- sivt med en art i taget, vartefter arterna uppnår uthållig gynnsam bevarandestatus och vartefter länsstyrelserna får mer erfarenhet av att hantera jaktbeslut. Det är lämpligt att börja med björnen, som har bäst bevarandestatus. bör bemyndigas att överpröva beslut av . De ändringar som föreslås i Jaktförordningen, som bemyndigar länsstyrelserna att besluta om jakt på rovdjur ska inte gälla varg och järv. Det är viktigt att skriv- ningarna i län med fasta stammar kvarstår. 5) Tolkningen av Art- och habitatdirektivet För att medge licensjakt på björn och lodjur i krävs att de svenska populationerna flyttas från bilaga 4 till bilaga 5 i EU:s art- och habitatdirektiv. I rovdjurspolitiska beslut in- gick att skulle begära en sådan ändring för lodjur, men EU har ännu inte agerat på den punkten. För att ändå möjliggöra licensjakt föreslår Utredningen en mycket vidsträckt tolkning av en av de undantagsregler i Art- och habitatdirektivet – direktivets arti- kel 16.1.e – som medger undantag för strikt skyddade arter i bilaga 4 under speciella förutsättningar. Den allvarligaste konsekvensen av en sådan tolkning av artikel 16.1.e är att den urholkar det skydd som direktivet är avsett att ge även för de arter som ska vara strikt skyddade och verkligen behö- ver vara så, som till exempel järv och varg (men även många andra arter). Utredningens tolkning – att 16.1.e skulle kunna åberopas för att tillåta jakt med populationsbegränsning som syfte – öppnar för jakt på både varg och järv i en utsträckning som vore olycklig för de bägge arternas utsikter att uppnå gynnsam bevarandestatus. Dessutom är utredningens tolkning en uppenbar förvrängning av det som lagstiftarna ursprungligen avsåg med undantagsregel 16.1.e, vilket sannolikt handlar om att fånga in/samla in vilda djur för förvaring i djurparker och för avelsändamål. Rekommendation: Regering och riksdag bör slå fast att ska tillämpa EU;s art- och habitatdirektiv på ett strikt och korrekt sätt, även vad gäller tolkningen av undantagsmöjligheten enligt ar- tikel 16.1.e. kan , som utredningen också föreslår, verka för att en fungerande mekanism införs i direktivet, som med- ger att arter med relativt god bevarandestatus kan flyttas till bilaga 5. Särskilt yttrande av och Utredarens övergripande skrivningar och förslag om större hänsyn till de människor och intressen som påverkas negativt av rov- djuren är mycket bra. Förslagen om ett utökat regionalt inflytande och toleransnivåer som översätts i övre beståndsmål på länsnivå välkomnas. Det är helt i linje med de önskemål som stora delar av landsbygdsbefolkningen har och de intressen som vi företräder. En tydlig och kommunicerbar rovdjurspolitik är en förutsättning för att den skall bli långsiktigt framgångsrik. Mot den bakgrunden är det olyckligt att såväl den förra som den nu sittande regeringen inte gett utredaren direktiv att se över de nationella målen. Utredarens goda förslag och intensioner riskerar uppenbart att försvåras av överambitiösa nationella mål. Målen ska- par en inlåsningseffekt, som innebär att man regionalt inte fullt ut kan hantera stora koncentrationer av rovdjur om de nationella målen inte nåtts. Främst gäller detta miniminivån för lodjur och etappmålet för varg. En förutsättning för att förhindra inlåsningseffekt är att det fastställs nya nationella mål i nivå med vad den förra rovdjurs- utredningen föreslog. Det innebär maximalt 200 familjegrupper av lodjur i och maximalt 20 föryngringar av varg i Skandina- vien. Eftersom utredningsdirektiven förhindrat utredningen att föreslå nya nationella mål, måste regering och riksdag på eget initi- ativ se till att de nationella målen blir realistiska. Utredningen lägger fram förslag till en utvecklad rovdjursförvalt- ning som i större omfattning än söker dialog och delaktighet med människor som berörs av rovdjuren och som eftersträvar större förutsägbarhet och tydlighet. Därmed kan förhoppningsvis rovdjuren och den politik som avser att bevara rovdjuren accepteras av bredare befolkningsgrupper än och illegal jakt på rovdjur motverkas och minskas. Jag ansluter mig till helheten i utred- ningen, men har avvikande mening i följande frågor: Revision av Art och Habitatdirektivet Jag anser till skillnad från utredningens förslag att man inte bör re- videra Art- och habitatdirektivet eller Fågeldirektivet innan inten- tionerna i direktiven är implementerade. Föreslagna Natura 2000 områden måste etableras och åtgärdsplaner för listade arter utfor- mas innan en revision startas. Annars riskeras att syftet med direk- tivet som helhet inte uppnås. Däremot anser jag i linje med utred- ningen att det är befogat att under ordförandeskapet i EU 2009 tar upp behovet av att införa en mekanism i direktiven som gör det möjligt att flytta arter eller populationer av arter som upp- nått gynnsam bevarandestatus från bilaga 4 till bilaga 5. Toleransnivåer – övre beståndsmål Utredningen lägger fram ett förslag om toleransnivåer. Begreppet toleransnivåer är bra eftersom det kan hjälpa till att skapa en tyd- lighet i rovdjursförvaltningen gentemot människor som bor och vistas i områden med rovdjur. Toleransnivåer bör utgå ifrån kon- fliktnivåer och till skillnad från utredningens förslag anser jag att bör man undvika att sätta toleransnivåer i form av övre bestånds- mål. Olika rovdjursindivider av samma art orsakar olika omfattning av konflikter. Om man sätter övre beståndsmål baserat på upp- skattningar av hur mycket tamdjursattacker och andra konflikt- områden en individ av en viss rovdjursart orsakar, riskerar man att i onödan skjuta bort skygga rovdjur som inte eller i liten omfattning skulle ha orsakat konflikter, och i värsta fall etablerar sig istället mer riskbenägna rovdjurindivider. Hellre än att sätta ett övre beståndsmål bör man sätta en övre gräns för mängden konflikter, t.ex. antal tamdjursattacker och be- sök nära bebyggelse som kan accepteras. De regionala rovdjurs- grupperna bör utarbeta en handlingsplan för åtgärder om tolerans- nivån för konflikter överskrids. Den handlingsplanen bör vara så konkret och tydlig och allmänt kommunicerad att alla berörda vet vad som gäller. Dessutom bör beredskapen hos berörd myndighet vara så hög att åtgärden kan omsättas snabbt och effektivt om tole- ransnivån överskrids. Effekter av jakt på rovdjur Utredningen betonar vikten av jakt som metod för bestånds- övervakning, men gör ingen analys av jaktens effekter på små po- pulationer, trots att bestånd av järv och varg är begränsade och i vargens fall även gravt inavlad. En sådan analys bör ingå i en framtida adaptiv förvaltning. Särskilt yttrande av , SSR, och , För att uppnå livskraftiga rovdjursstammar i är det avgörande att det finns en acceptans för rovdjursförvaltningen inom renskötselområdet. I en ny studie om renskötarhushållens livskvalitet, som genomförts av Södra , beskrivs att ett av de två hot som upplevs som störst mot rensköt- seln är rovdjuren. Inom rennäringen finns en stor frustration över rovdjurspolitiken och förvaltningen av rovdjuren, även om det finns goda exempel regionalt. Rovdjurens effekter på rennäringen och för de enskilda renägarna är mycket mer än bara förluster av djur och rätten till en korrekt ersättning. För att rovdjuren inte ska upplevas som ett hot, krävs en insyn i förvaltningen av rovdjuren, en känsla av att kunna påverka sin egen situation och en ökad sam- syn när det gäller målen samt vilka förvaltningsmässiga och eko- nomiska medel som ska användas. En regional förvaltning som utgår från det lokala perspektivet och beaktar de konflikter som finns är en nödvändighet. Vi upplever att de förslag som finns i utredningen är ett steg i rätt riktning för att förbättra rovdjurssituationen och förtroendet för rovdjursförvaltningen inom renskötselområdet. Men vi anser inte att utredaren har ägnat tillräcklig uppmärksamhet och tid åt att analysera förhållandena inom renskötselområdet. Enligt direktiven till utredningen skulle utredaren bl.a. redovisa effekterna för ren- näringen av rovdjursstammarnas utveckling, genomföra en förnyad prövning av begreppet toleransnivåer inom renskötselområdet, analysera nuvarande ersättningsnivåer och regelverk för ersättning för rovdjursförekomst i renskötselområdet samt utvärdera effek- terna av det nya ersättningssystemet. Utredningen har ägnat dessa frågor mycket begränsad uppmärksamhet. Denna otillräckliga ana- lys medför att förslagen inte är så konkreta som vi hade önskat. SSR och har alltsedan 1996 framhållit vikten av att införa toleransnivåer för varje sameby som ett effektivt verktyg inom rovdjursförvaltningen.