sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — Under de år som någon form av statsbidrag eller utjämningssystem för LSS har funnits dvs. har några kommuner upptäckt att deras gruppboende som varit kodade som SoL-boende egentligen varit LSS-boende. Kommunen ska fylla i uppgifter till räkenskapssamman- draget (RS) till SCB som bygger på kommunens bokslut och där- med i grunden på kommunens redovisningssystem. RS är vanligtvis ett samarbete mellan olika ekonomer på olika kommunala nivåer. Att kommuner medvetet lämnar oriktiga upp- gifter med syfte att gynnas i utjämningssystemet behöver alltså bygga på samförstånd mellan flera inblandade. Detta bör verka återhållande på de inblandade. Dessutom har kommunens revisorer insyn i processer kring insamlingen av den ekonomiska statistiken och möjligheter att granska denna. Vår bedömning är att medvetna felaktigheter har liten inverkan på utjämningssystemet. Denna hypotes stöds också av att kostnadsökningstakten för kommuner- nas totala LSS-verksamhet minskat sedan utjämningssystemet infördes, se avsnitt 4.7. 5.3Har utjämningssystemet påverkat LSS- verksamheten? Eftersom utjämningssystemet bygger på kommunernas redovis- ningar av verkställda beslut och kostnader för verksamheten så har det framförts från olika aktörer att införandet kan komma att påverka verksamheten på olika sätt. Som exempel kan nämnas att en överströmning av personer med mindre omfattande funktions- hinder från insatser enligt SoL till insatser enligt LSS skulle kunna få negativa konsekvenser för möjligheten att bevilja insatser som är väl anpassade till denna grupp. I utredningen som föregick införandet av utjämningssystemet (SOU 2002:103) pekas på vikten av att en utjämning för kommu- nernas LSS-kostnader måste ta hänsyn till kostnader för personer med omfattande behov av stödinsatser för att motverka negativa incitament för att ge kvalificerade insatser för dessa. 5.4Synpunkter från kommuner och fältundersökning Med syfte att undersöka om kommunernas beslut och redovisning av insatser påverkat utfallet i utjämningen och huruvida verksam- heten påverkats av införandet av ett utjämningssystem har följande aktiviteter genomförts: En hearing med ett urval av 11 kommuner . En fältstudie i 12 kommuner med syfte att studera skillnader i insatser för funktionshindrade i förhållande till behovskriterier. Studien utfördes av en konsult (se bilaga 3). En intervjuundersökning i 13 kommuner med frågor om påverkbarhet och påverkan . Hearingen hade karaktären av en startpunkt för utredningens arbete där kommunerna gav allmänna synpunkter och redovisade hur man såg på vikten att belysa olika aspekter på utjämningen utifrån direktiven. Den refereras därför inte. Såväl fältstudien som intervjuundersökningen omfattade, med vissa utökningar och bortfall, de kommuner som deltog i hearingen. Fältundersökningen avseende kommunernas LSS-verksamhet har haft tre syften: att bestämma vilka och hur stora insatser en person i genom- snitt får givet olika grad/typ av funktionshinder, att kartlägga variationer mellan kommunerna när det gäller insatsernas omfattning givet olika mått på behoven, att belysa den individuella variationen i insatser givet behovs- mått. För att ge en helhetsbild av den kommunala servicen till funktions- hindrade personer har undersökningen inte enbart varit begränsad till dem med LSS-insatser utan också omfattat , som enbart har SoL-insatser eller ersättning för personlig assistans enligt lagen assistansersättning (). Denna grupp omfattade omkring en tredjedel av de registrerade personerna. Variationer i kostnader i de ingående kommunerna har inte studerats. Som mått på behovet har dels använts indelningen i person- kretsgrupper enligt LSS-lagen, dels en indelning i fem behovs- grupper som skapats med hjälp av ett index. Detta index – benämnt LSS-index – består av tre komponenter avseende ADL-beroende, rörelsehinder och kommunikativa hinder. Den senare kompo- nenten innefattar variabler, som beskriver behov av tillsyn, svår- hanterligt beteende, kommunikation, syn och hörsel. De båda behovsmåtten har i resultatredovisningen använts parallellt. Tyvärr finns det ett relativt stort bortfall när det gäller LSS-index, efter- som det på den korta undersökningstiden inte varit möjligt att kräva in uppgifter, som inte tidigare varit dokumenterade i kom- munen. Resultatet av undersökningen visar att det råder ganska stora skillnader mellan personkretsgrupperna när det gäller graden av funktionsnedsättning. Personer i personkretsgrupp 2 (personer med hjärnskada som erhållits vid vuxen ålder) är som genomsnitt mer nedsatta än personer i övriga personkretsgrupper. När det gäller kommunikativa hinder är dock personkretsgrupp 1 (utveck- lingsstörda) som genomsnitt mer nedsatta. Minst funktionsned- satta är de som inte tillhör personkretsen enligt LSS. Antalet LSS-insatser per person är högst i personkretsgrupp 1 och – naturligt nog – lägst bland dem som inte tillhör personkretsen. Insatsprofilen skiljer ganska starkt mellan personkretsgrupperna: är vanligast förekommande i grupp 2 och 3 (övriga med varaktiga, betydande funktionshinder), personlig assistans i grupp 3, kontaktperson, avlösarservice och korttidsvistelse samt boende för vuxna och daglig verksamhet i grupp 1 samt verksamheter enligt SoL bland dem utanför personkretsen. Omfattningen av insatserna – uttryckt som genomsnitt timmar för dem med insatsen – skiljer dock som genomsnitt inte mycket mellan personkretsgrupperna. Delar man i stället upp personerna efter behovsgrupp (LSS- index) finner man inga större skillnader i antalet LSS-insatser utom när det gäller den grupp som har minst omfattande behov som domineras av personer utanför personkretsen i LSS. Däremot skil- jer andelen med assistansersättning och personlig assistans starkt mellan behovsgrupperna. Genomgående är dock skillnaderna i andelen med insatser mycket mindre mellan behovsgrupperna än mellan personkretsgrupperna. Det omvända gäller dock när man jämför insatsernas storlek för dem som får insatser. Där skiljer ganska starkt beroende på behovsgrupp. För att jämförelsen ska vara så rättvisande som möjligt har medelvärden av andelen med insats respektive insatsens storlek beräknats standardiserat för personkretsgrupp respektive behovs- grupp. Detta innebär att man beräknar det värde som skulle ha erhållits, om samtliga kommuner haft samma fördelning av de regi- strerade personerna med avseende på respektive behovsmått. Oavsett om standardiseringen gjorts med avseende på det ena eller det andra behovsmåttet är dock resultatet entydigt. Det råder mycket stora skillnader mellan kommunerna såväl när det gäller behoven av insatser som de insatser man får och hur stora insatser man får vid ett givet behov. Skillnaderna förefaller större när man standardiserar per behovsgrupp än per personkretsgrupp. En del av dessa skillnader kan förmodligen förklaras med att liknande verk- samheter rubriceras på olika sätt. Det finnas också en tendens att kommuner, där en låg andel av befolkningen får insatser, också ger insatserna i mindre omfattning. Det tredje syftet med undersökningen var att undersöka de individuella skillnaderna i tilldelningen av insatser givet behovet. Undersökningen visar här återigen på mycket stora skillnader i insatsernas omfattning vid samma behovsnivå. Ett mått på dessa skillnader är förhållandet mellan den tredje (P75) och första (P25) kvartilen. Genomgående visar det sig här att denna kvot uppgår till det dubbla eller mer. Mellan är motsva- rande kvot genomgående 5–10 gånger – oberoende av insats och behovsmått! Undersökningen bör ge en bild av läget i kommuner efter- som de deltagande kommunerna ligger i olika delar av landet och såväl glesbygd som stadsbygd finns representerade. Det finns kommuner med mycket hög andel LSS-insatser och kommuner med låg andel. Inga större problem har inrapporterats vid genomfö- randet av undersökningen. Bortfallet när det gäller behovsgrupp påverkar knappast undersökningens huvudresultat. En kontroll av bortfallet visar att det fördelar sig på personkretsgrupp och insatser ungefär som övriga personer. Även insatserna är fördelade på i stort sett samma sätt. Den återstående frågan blir då: Vad är det som gör att skillnaderna i här studerade avseenden blir så stora? Det ligger närmast till hands att ifrågasätta mätningen av beho- vet. Personkretsgrupp är en indelning som i sig inte säger något om behovet av insatser – en hjärnskada för en person i grupp 2 kan vara mer eller mindre allvarlig, en utvecklingsstörning för en person i grupp 1 mer eller mindre grav. I några kommuner är antalet i varje grupp så få, speciellt i personkretsgrupp 2, vilket kan göra slumpens inverkan på medelvärden stor. På genomsnittsnivå finns stora skillnader mellan personkrets- grupperna i såväl andelen med olika insatser som – fast i något mindre grad – insatsernas omfattning. Indelningen i behovsgrupper är gjord utgående från ett index sammansatt av 11 olika variabler, som tillsammans avser att beskriva behovet av insatser. Urvalet av variabler bygger till en del på en lång vetenskaplig tradition när det gäller äldreomsorg och rehabilitering och till en del på diskussioner med kommunala företrädare för LSS-verksamheten. Det är givetvis mycket svårt att fånga in den komplicerade behovsbilden hos funktionshindrade personer, som kan ha problem av mycket mång- skiftande slag. Det faktum att insatserna skiljer starkt mellan de fem behovsgrupper, som skapats utgående från indexet, pekar dock på att indexet och gruppindelningen säger något om behoven av insatser på genomsnittlig nivå. En kritik som har riktats mot undersökningen är att begåvningshandikapp inte vägts in i LSS-indexet, vilket för vissa kommuner kan ha påverkat utfallet. Anledningen till att detta inte kunnat vägas in är främst etiskt eftersom sådana tillstånd inte har någon vedertagen avgränsning. Det faktum att man genomgående får ganska låga förklarings- värden, när det gäller sambandsanalyser av insatser mot de variabler och index, som avser beskriva behov, talar för att det kan saknas något i beskrivningen av behovet. En annan förklaring kan vara att olika traditioner och värderingar i kommunerna påverkar behovs- bedömningen mer än vad man trott. Givetvis kan ingen förvänta sig att tilldelningen av LSS-insatser skulle kunna vara en automatisk process, som bygger på ett matematiskt samband med ett behovsindex. Men det kan ändå finnas anledning att fråga sig om de skillnader – mellan kommuner och individuellt – som här kunnat observeras är rimliga. Insatser enligt både SoL och LSS bygger på individuella behovs- bedömningar och den enskilde ska ha inflytande över insatserna. LSS förutsätter en flexibel tillämpning av de i lagen definierade insatserna. Totalt 13 kommuner av varierande storlek, varierande andel med LSS-insatser och med geografisk spridning intervjuades via telefon- samtal. Urvalet är delvis detsamma som i fältundersökningen, fyra kommuner som tillfrågades var inte intresserade eller hade inte möjlighet att svara. Bortfallet bestod i huvudsak av mindre kom- muner. Personer med LSS-ins / Frågorna rörde sig om införandet av utjämningssystemet påverkat kommunernas sätt att bevilja insatser, hur insatserna dimensione- ras, hur man samverkar med andra kommuner och hur kostnader redovisas. Dessutom tillfrågades de intervjuade om oklarheter i regelverket kring utjämningen som kunde tänkas påverka deras agerande och om de hade haft problem med insatsstatistiken till . Det samstämmiga svaret var att införandet av ett utjämnings- system inte påverkat kommunernas agerande på något markant sätt. Däremot påpekade vissa kommuner att en viss påverkbarhet, exempelvis om insatser skulle beviljas enligt SoL eller LSS, kunde finnas men att den individuella behovsbedömningen och tillämp- ningen av lagstiftningen vägde betydligt tyngre i de enskilda fallen. I de flesta fall var också biståndsbedömningen organisatoriskt skild från utförandet av verksamheten vilket underlättade att insatserna beviljades utifrån behoven hos den enskilde. Dessutom påverkade inte utfallet i utjämningssystemet budgeten för den förvaltning som ansvarade för LSS-verksamheten direkt vilket också sades underlätta en oberoende biståndsbedömning. Vad gäller samarbete och samverkan med andra kommuner sva- rar majoriteten av de tillfrågade att detta inte påverkats av införan- det av utjämningssystemet. I några fall har tvister vid uppsägning av avtal eller avveckling av länsvisa kostnadsutjämningar påverkat samarbetsklimatet. På frågan om oklarheter i utjämningssystemet som kan ha påverkat kommunernas agerande tog flera upp osäkerheten kring tidpunkten för uppdatering av personalkostnads- och koncentra- tionsindex. Eftersom regeringen inte lämnat besked om eller beslutat om en eventuell indexuppdatering förrän tidigast i september året före utjämningsåret har kommunernas övergripande planeringsförutsättningar påverkats negativt jämfört med om denna information getts . Vad gäller statistiken över antalet verkställda beslut om insatser enligt LSS så hade de problem som funnits vid införandet av utjäm- ningssystemet lösts och alla sa sig vara i huvudsak nöjda med nuva- rande rutiner. I och med att utjämningssystemet bygger på beslut om insatser från kommunerna och kostnadsredovisning på kommunnivå finns det en risk att systemet går att påverka i olika steg. Eftersom vi inte heller i denna utredning om utjämning för LSS-kostnader kunnat hitta några helt opåverkbara faktorer går det inte att undvika en viss påverkbarhet. Möjligheten för individen och kommunen att välja mellan SoL och LSS är inte en effekt av utjämningssystemet utan en effekt av dessa lagstiftningar. Påverkan på underlag som används i utjämningssystemet Att direkta felaktigheter i kommunernas inrapportering till räken- skapssammandrag och insatsstatistik skulle påverka utjämningen i någon nämnvärd omfattning förefaller osannolikt. Eftersom flera personer alltid är inblandade i dessa aktiviteter så krävs ett samförstånd bland tjänstemännen. Eftersom lagstiftningen är otydlig i LSS, t.ex. i definitionerna kring insatserna, är det en risk att kommunerna gör olika tolkningar av vad som ingår i insatsen och hur den skall bedömas. Läkarintyg krävs för de två första personkretsgrupperna men inte för den tredje personkretsen vilket också gör att det finns olikheter och ojämlikhet och därmed kostnadsskillnader mellan kommu- nerna. Bland handläggare och chefer i kommuner pågår ett omfat- tande arbete bl.a. i nätverk där diskussioner förs om definitioner och hur man ska handlägga ärenden och lämna statistik såväl till som SCB. SKL:s projekt är en typ av systematiska jämförelser mellan kommuner som förutsätter analys och jämförelse av kostnader och myndighetsutövning. De argument som förts fram i debatten om att kommunerna inte kan påverka LSS verkar vara direkt felaktig. När väl individen tillhör personkretsen har individen rätt till insatser, men kommu- nerna och individerna har stora möjligheter att påverka valet av insats och därmed också kostnaderna för kommunerna. Slutsatsen är att påverkbarhet finns i systemet i och med att det bygger på beslut som fattas i kommunerna. Vi har dock inte funnit några belägg för att kommunerna systematiskt anpassar sina ageranden för att maximera sina utfall i utjämningssystemet. 5.6Har LSS-utjämningen förändrat verksamheten? Det finns, som visats i tidigare avsnitt, flera sätt som utjämnings- systemet för LSS-insatser skulle kunna påverka verksamheten för funktionshindrade personer i kommunerna. Utredningen har på olika sätt undersökt om det är troligt att denna påverkan på verk- samheten verkligen ägt rum. Överströmning från SoL till LSS Att kommunerna i utjämningssystemet tjänar på att fatta beslut om insatser enligt LSS i stället för enligt SoL där så är möjligt är uppenbart. Men vare sig kostnadsutvecklingen eller utvecklingen av antalet insatser visar att några sådana tendenser kan utläsas på nationell nivå sedan utjämningssystemet för LSS infördes . Inte heller de undersökningar som kommittén genomfört pekar på att kommunernas agerande i någon högre grad påverkats av att ett utjämningssystem för LSS-verksamheten införts. Fler LSS-beslut per person eller uppdelning (omdefinition) av insatser Antalet LSS-beslut per person med insatser har varit nära nog , se tabell 4.5. Någon omfördel- ning mellan andelen insatser med hög genomsnittskostnad till insatser med låg genomsnittskostnad har inte heller skett. Inte heller här tycks utjämningssystemets införande ha gett några mätbara effekter. 5.7Hur avtal om kostnadsansvar för LSS-insatser påverkat utjämningen När kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamheten infördes så förutsattes i betänkandet SOU 2002:103 att huvuddelen av de existerande avtalen om tjänsteköp mellan kommuner skulle avvecklas. Även de mellankommunala länsvisa utjämnings- systemen, som i några fall innebar tjänsteköp mellan kommuner, förutsattes bli avvecklade. I ett fåtal fall ledde uppsägningar av individuella avtal, som skedde med hänvisning till utjämningssystemet, till konflikter mellan de inblandade kommunerna. fick därför i uppdrag av regeringen att tillsammans med länsstyrelserna följa upp utvecklingen av avtal om kostnadsansvar för LSS-insatser. I rapporten som publicerades (Nästan hemma – Uppföljning av avtal enligt 17 a § LSS och andra äldre avtal) och som följde utvecklingen av avtalen konstaterades följande: – Antalet avtal som gällde boende för barn och ungdomar (9 § 8 LSS ) minskade något, från ca 550 till ca 500. Efter att avtalen upphörde flyttade av brukarna tillbaka till den kost- nadsansvariga kommunen eller till en annan kommun. Drygt hälften av avtalen har tecknats med anledning av att ungdomarna ska gå i skolan (främst gymnasiesärskola) på annan ort. – Antalet avtal som gäller boende för vuxna har minskat från ca 1 200 till ca 800 . Efter att avtalen upphörde bodde av brukarna kvar i samma bostad som avtalet gällt för. De avtal som tecknats efter (150 stycken) rör nästan enbart privata verksamheter i annan kommun. Av de skäl som anges för avtal som tecknats efter 2001 så dominerar sådana som har med individen att göra. De konflikter som rapporterats handlar uteslutande om avtal som rör insatser för vuxna. De mellankommunala utjämnings- systemen har avvecklats som förutsattes. I ett län pågår ett rättsligt efterspel till avtalet om länsvis kostnadsutjämning. Den kritik som riktats mot utjämningssystemet i samband med diskussioner om uppsägning av individuella avtal mellan kommuner har dels avsett eftersläpningen i systemet, dels kompensations- graden för brukare med kostnadskrävande insatser. Dessa frågor behandlas i andra delar av betänkandet. Enligt de tilläggsdirektiv till som beslutades ska kommittén lämna förslag till hur funktionshindrade, som är i behov av insatser enligt LSS, kan erbjudas professionella och specialiserade insatser i en annan kommun än hemkommunen utan att det påverkar den kommunens eller, om annan huvudman föreslås, den huvudmannens ansvar. ska lämna sitt slutbetänkande . Förslag vad gäller brukare som har insatser i annan kommun och som kan komma att påverka förut- sättningarna för utjämningssystemet kan därför genomföras tidi- gast 2010. 6Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS 6.1Utgångspunkter för kostnadsutjämningen och behov av förändringar Enligt direktiven ska utredaren svara för en uppföljning och utvärdering av det nationella kostnadsutjämningssystemet för verk- samhet enligt LSS och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. I uppdraget ingår att bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots stora skillnader mellan kommunerna i andelen personer med beslut om insatser enligt LSS och kostnader för LSS-verksamhet. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt ska vara ett utjäm- ningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverk- bara för den enskilda kommunen. I ett delbetänkande Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet (SOU 2006:69) läm- nades förslag till justeringar i kostnadsutjämnings- systemet för LSS-verksamhet inför bidrags- och . Mot bakgrund av det underlag som togs fram och analyserades i uppföljningsarbetet föreslogs att personalkostnads- och kon- centrationsindex skulle uppdateras till nivå. Vi bedömde vidare att kommuner vars bidrag eller avgift, till följd av indexupp- dateringen, försämrades med mer än per invånare borde ges möjlighet att ansöka om ett statsbidrag hos regeringen för den del som överstiger nämnda gräns. Förslagen har genom- förts, men utan ansökningsförfarande. Utgångspunkten för det fortsatta arbetet har varit att ta fram och analysera ytterligare underlag för att kunna lämna förslag till om och i så fall hur utjämningssystemet bör förändras på , dvs. efter det att nuvarande systems infö- randeperiod upphört. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS 6.2Förutsättningar att begränsa påverkbarheten på underlaget för beräkningarna 6.2.1Finns det opåverkbara faktorer för LSS-utjämning? Kostnadsutjämningen i den kommunalekonomiska utjämningen omfattar de viktigaste verksamheterna i kommuner och landsting. Standardkostnaderna för de där ingående verksamheterna beräknas med utgångspunkt från för enskilda kommuner opåverkbara fakto- rer som åldersstruktur, socioekonomiska förhållanden och bebyg- gelsestruktur (se avsnitt 2.7). En grundprincip i den kommunal- ekonomiska kostnadsutjämningen är således att de faktorer som ligger till grund för utjämningsberäkningarna ska vara opåverkbara från kommunens sida som de ska ta hänsyn till de struk- turella skillnader mellan kommuner som finns i de olika verksam- heterna. Dessa faktorer ska således kunna beakta såväl skillnader i behov av de kommunala tjänsterna som skillnader i kostnader att tillgodose dessa behov. Denna princip har visat sig mycket svår att följa i utjämnings- systemet för LSS-verksamheten. Genom att verksamheten tidigare låg inom landstingens ansvar och ofta var koncentrerad till större enheter blev fördelningen mellan kommunerna inom länen mycket ojämn. Ojämnheten har sedan legat kvar och även förstärkts genom specialiserad inriktning på olika typer av behov. Till följd härav har utjämningen inte ansetts kunna utgå från strukturella skillnader i kommunernas befolkning utan har byggts på beslut som kommu- nen har fattat och de redovisade kostnaderna för kommunernas verksamhet, vilka inte är opåverkbara. Det finns därför ett kvar- stående starkt önskemål att söka bestämma opåverkbara faktorer till grund för utjämningen. I detta avsnitt sammanfattas de studier och analyser som utred- ningen låtit göra av data från socialförsäkringen och den fältunder- sökning som genomförts avseende LSS-verksamheten i tolv kommuner. I avsnitt 6.6 lämnas ett förslag till hur utjäm- ningen skulle kunna baseras på historiska förhållanden i kombina- tion med den empiriskt belagda utjämning av dessa som successivt pågår. Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS 6.2.2Möjligheter att utnyttja information från socialförsäkringssystemet för kostnadsutjämningen En avgörande svaghet med nuvarande utjämning är att den bygger på LSS-insatser som kommunerna beslutat samt deras redovisade kostnader för LSS-verksamheten. Även om det är fråga om att tillämpa en rättighetslagstiftning ger denna utrymme för tolkningar både när det gäller vem som ska anses tillhöra personkretsen, hur omfattande insatserna ska vara och vilka insatser som ska ges. Att så är fallet framgår av den fältundersökning som gjorts på utred- ningens uppdrag (de studier utredningen uppdragit åt redovisas i bilaga 3). I denna har behovet av stödinsatser beskrivits genom att mäta funktionsnedsättningen. Behovet av stödinsatser per personkretsgrupp uppvisar stor variation mellan kommunerna, vilket antyder stora skillnader när det gäller var man lägger gränsen för beslut om LSS-insatser.