sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt vår bedömning finns det starka skäl som talar för att den ordning som med stöd av FAP 403–2 tillämpas beträffande sådana arrestantvakter och passkontrollanter som avses i 23 a § polislagen permanentas. Även mot dessa kan nämligen brotts- Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet misstankar riktas på samma sätt som mot polisanställda. Vi kan inte se att det finns något sakligt skäl till att sådana ärenden inte skall handläggas vid SUM. I allmänhetens ögon är det sannolikt inte någon större skillnad på om en person är anställd inom polisen eller visserligen inte är anställd men tjänstgör inom polisen som arrestantvakt eller passkontrollant. De skäl som kan åberopas för att brottsutredningar mot polisanställda handläggs vid en fristående myndighet gör sig enligt vår bedömning därför gällande också beträffande dessa särskilt förordnade personer. I FAP 403–2 anges att förfarandet enligt 2 och 3 kap. även bör tillämpas i fråga om en anmälan, som innefattar ett påstående om brott eller annat felaktigt handlande i samband med arbetet, som avser någon som utan att vara anställd vid polisen utför arbete där, på grund av ett förordnande enligt 5 § lagen om ordningsvakter eller i egenskap av konsult eller annan uppdragstagare. I promemorian Ordningsvakter och väktare (Ds 2003:50) föreslogs att det i ordningsvaktsförordningen (1980:589) skulle införas en bestämmelse om att en anmälan som innefattar påstående om brott eller annat felaktigt handlande av en ordningsvakt i samband med hans eller hennes tjänstgöring skall handläggas på samma sätt som en anmälan mot en anställd inom polisen. En sådan ändring är ännu inte genomförd. Det är angeläget att SUM:s behörighet avgränsas på ett tydligt sätt för att undvika gränsdragningsproblem. Konsulter och andra uppdragstagare som utför arbete inom polisen bör därför inte omfattas av myndighetens behörighet. Inte heller finns det enligt vår mening tillräckligt starka skäl för att ordnings- vakter som utför arbete inom polisen skall omfattas av SUM:s behörighet. Det har framförts att elever som genomgår grundutbildningens polisprogram bör kunna likställas med polisanställda när det gäller organisationen för brottsutredningar mot dem. Polisprogrammet omfattar fyra terminers heltidsstudier. Efter examen från polisprogrammet följer en lång praktik- utbildning (aspirantutbildning) vid en polismyndighet. En polis- aspirant som under tjänstgöringstid fullgör aspirantutbildning vid en polismyndighet är enligt 1 kap. 4 § polisförordningen polisman. Därmed omfattas de av bestämmelserna i bl.a. 5 kap. polisförordningen som gäller för polismän. Vi har tidigare angett att den nuvarande personkretsen för polisväsendets del skall överflyttas till den nya myndighetens behörighet. En polis- aspirant under utbildning vid en polismyndighet skall således Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet omfattas även av SUM:s behörighet. Eleverna som genomgår polisprogrammet är dock varken polismän eller anställda inom polisen. Eventuella brottmisstankar mot dem skall därför – även om det har inträffat vid något enstaka tillfälle – inte utredas inom internutredningsorganisationen. Det har – enligt vad som framförts under utredningsarbetet – förekommit att elever som genomgår polisprogrammet misstänks för att ha begått brott och där brottsutredningen har hamnat bland övriga icke prioriterade utredningar hos polisen. Det innebär att eleven i fråga kan hinna genomgå utbildningen och även få anställning som polis innan den aktuella brottsutredningen är färdigställd. Detta kan ske utan att man vid anställnings- myndigheten känner till den aktuella brottsutredningen. Det har därför framhållits att om elever som genomgår grundutbildningens polisprogram i det nu aktuella hänseendet hanteras på samma sätt som bl.a. de som under tjänstgöringstid fullgör aspirantutbildning vid en polismyndighet skulle detta kunna undvikas. Det är således helt andra skäl än frågan om allmänhetens förtroende som främst skulle motivera att brottsmisstankar mot elever som genomgår polisprogrammet skulle handläggas i särskild ordning. Även om de elever som genomgår grundutbildningen till polis kan sägas verka inom polisen har de inte några sådana uppgifter i egenskap av elever att de kan komma att begå brottsliga handlingar som har samband med något arbete inom polisen. Det finns därför enligt vår bedömning inte tillräckligt starka skäl för att de skall likställas med polisanställda när det gäller formen för handläggningen av brottsutredningar mot dem. I det här sammanhanget skall framhållas att brottslighet kan utgöra grund för att avskilja en polisstuderande från utbildningen (7 § polisutbildningsförordningen [1999:740]). Det är Riks- polisstyrelsen som beslutar om det. Sådana ärenden är dock inte så vanligt förekommande (se t.ex. vid , Verksamhetsrapport med referat av ärenden , avsnitt 4.4). Sammantaget leder det nu sagda till att vi anser att sådana arrestantvakter och passkontrollanter som avses i 23 a § polislagen skall omfattas av SUM:s behörighet. Däremot skall inte ordningsvakter, konsulter och andra uppdragstagare som utför arbete vid polisen omfattas av behörigheten. Vi kan inte heller se att det finns något vägande skäl att låta elever som genomgår grundutbildningen till polis omfattas av SUM:s behörighet. Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet Förslag: Myndighetens behörighet skall omfatta handläggning av brottsutredningar mot samtliga allmänna åklagare. Behörigheten skall även omfatta handläggning av brotts- utredningar mot biträdande åklagare och extra åklagare. När det gäller åklagare finns allmänna åklagare och särskilda åklagare. En allmän åklagare har, om inte annat anges, rätt att väcka åtal i fråga om varje brott som faller under allmänt åtal. Åtalsrätten för en särskild åklagare måste däremot kunna härledas ur en författningsbestämmelse (7 kap. 8 § ). Vilka som är allmänna åklagare framgår av 7 kap. 1 § rättegångs- balken. Allmänna åklagare är enligt bestämmelsen riksåklagaren och vice riksåklagaren, överåklagare och vice överåklagare samt chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare. Exempel på särskilda åklagare är JK och JO samt de tullåklagare som finns inom (se 19 och 32 §§ lagen [2000:1225] om straff för smuggling). När det gäller JK:s åtalsbefogenhet finns bestämmelser om det i bl.a. 5 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn, 12 kap. 8 § regeringsformen och 9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. För JO:s del finns bestämmelser om åtalsbefogenhet i 12 kap. 8 § regeringsformen och 6 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Som har framgått tidigare är JO och JK ensamma behöriga att väcka åtal mot riksåklagaren och vice riksåklagaren när det gäller brott som har begåtts i tjänsten (5 § lagen om Justitiekanslerns tillsyn, 6 § lagen med instruktion för ombudsmän och 3 § andra stycket åklagarförordningen [2004:1265]). Det kan nämnas att det är som har att besluta om åtal mot en JO för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag eller tjänst (9 kap. 8 § riksdagsordningen). Det finns inte någon särskild författnings- reglering vad gäller behörigheten att väcka åtal mot JK för brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag eller tjänst. Det finns dock vissa förarbetsuttalanden i frågan. I propositionen om ansvar för funktionärer i offentlig tjänst anfördes att åtal mot JK beslutas av regeringen eller möjligen av riksåklagaren (prop. 1975:78 s. 100) medan det i propositionen om åtal mot offentliga Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet funktionärer angavs att åtal mot JK skulle kunna beslutas endast av regeringen (prop. 1981/82:34 s. 6). SUM bör enligt vår mening kunna pröva brottsmisstankar mot samtliga allmänna åklagare men inte mot de särskilda åklagarna. För de allmänna åklagarnas del innebär det således att myndighetens behörighet skall omfatta även riksåklagaren och vice riksåklagaren. Det avgörande skälet för vår ståndpunkt när det gäller de högsta allmänna åklagarna är att när en lägre åklagares handläggning granskas finns det ibland skäl att även granska andra högre åklagares handläggning i samma händelseförlopp. Den högre åklag- aren kan i det sammanhanget även komma att vara riksåklagaren. Ytterligare ett skäl för vår ståndpunkt beträffande de högsta allmänna åklagarna är att SUM kommer att vara specialiserad på brottsutredningar som gäller bl.a. polisens och åklagarväsendets brottsutredande verksamhet. Om ett händelseförlopp, där landets högsta åklagare har varit inblandade, skall bli föremål för en straffrättslig granskning vid ett ordinärt organ bör det kunna ske vid ett organ där den högsta kompetensen och största erfarenheten finns inom området. Vårt förslag innebär att JO och JK inte längre kommer att vara ensamma behöriga att utreda brottsmisstankar mot riksåklagaren och vice riksåklagaren. Inom åklagarväsendet finns också biträdande åklagare (7 kap. 7 § första stycket ). Sådana åklagare får i den utsträckning som regeringen bestämmer utföra uppgifter som skall utföras av allmän åklagare. Väckande eller fullföljande av åtal i får dock inte beslutas av någon annan än riksåklagaren. Enligt 4 § åklagarförordningen får riksåklagaren förordna biträdande åklagare vid riksåklagarens kansli. Dessa åklagare får, med vissa i 4 § åklagarförordningen närmare angivna undantag, i den utsträckning som riksåklagaren bestämmer utföra de åklagaruppgifter som riksåklagaren får utföra. Biträdande åklagare är således inte allmänna åklagare. Även en biträdande åklagare är dock anställd inom åklagarväsendet. De byråchefer som finns hos riksåklagaren är i allmänhet också biträdande åklagare. Den andra kategorin biträdande åklagare utgörs av åklagare under utbildning. De åklagare som efter godkänd aspirantutbildning anställs för fortsatt tjänstgöring på åklagarbanan blir biträdande åklagare med titeln assistentåklagare (, s. 7:23). Därutöver finns extra åklagare (7 kap. 7 § andra stycket ). En extra åklagare är en person som har till Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet tjänsteåliggande att ta befattning med en åklagaruppgift på annan grund än en redan innehavd åklagarställning. Systemet med extra åklagare kan användas bl.a. för tillfälligt anställd åklagarpersonal (pensionerade åklagare m.fl.) och för att ge åklagaraspiranter uppgifter att som ett led i sin utbildning självständigt föra talan i domstol (Fitger, s. 7:23). Enligt vår bedömning skall SUM:s behörighet omfatta såväl biträdande som extra åklagare. Dessa har till uppgift att utföra åklagaruppgifter och det finns därmed inte några sakliga skäl att undanta dem från myndighetens kompetensområde. Andra personer anställda inom åklagarväsendet m.m. Förslag: SUM:s behörighet skall också omfatta handläggning av brottsutredningar mot samtliga övriga anställda inom åklagarväsendet. Inom finns drygt 300 personer anställda som inte är åklagare. Denna personalkategori utför inte åklagaruppgifter utan är i stor utsträckning administrativ personal. Vid Ekobrotts- myndigheten – som är en åklagarmyndighet – arbetar emellertid i tämligen stor utsträckning annan personal än polismän och åklagare som brottsutredare. Vi har i avsnitt 2.4 redogjort för den myndighetens organisation. Där framgår bl.a. att polismännen som arbetar vid är anställda inom polisen och av det skälet kommer att omfattas av SUM:s behörighet (anmärkas kan att dessa polismän inte utför något arbete inom polisen varför de enligt dagens regelsystem för internutredningar formellt endast omfattas av bestämmelsen i 5 kap. 6 § polisförordningen). Vid arbetar utöver åklagare och poliser även ekorevisorer, ekosekreterare och specialister av annat slag. När det gäller den del av personalen som är anställd inom åklagarväsendet och som har att verkställa brottsutredningar kan vi inte se något sakligt skäl till att dessa inte skall behandlas på motsvarande sätt som polismän med motsvarande arbetsuppgifter inom åklagarväsendet (vi tänker här på de polismän som utför arbete vid ). Den nu aktuella delen av åklagarväsendets personal kan således, på motsvarande sätt som de polismän som verkar inom åklagarväsendet, komma att utföra sitt arbete inom åklagarväsendet på sådant sätt att det finns Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet anledning att inleda en brottsutredning. Det kan dessutom inte uteslutas att de är inblandade i samma händelseförlopp som en polisman verksam inom eller utanför åklagarväsendet eller en åklagare. Det finns starka skäl som talar för att hela detta händelseförlopp bör kunna granskas av samma myndighet. Enligt vår bedömning finns det således anledning att låta SUM:s kompetens omfatta även andra personer anställda inom åklagarväsendet än åklagare. Det gäller i första hand sådana an- ställda som har till uppgift att verkställa brottsutredande åtgärder. Fråga uppkommer hur personer som är anställda inom åklagarväsendet men som inte har till huvudsaklig uppgift att verkställa brottsutredande åtgärder och som inte heller är åklagare skall behandlas. För polisväsendets del har vi inte gjort någon skillnad beroende på vilka arbetsuppgifter inom polisen som den polisanställda har. Även sådana anställda som arbetar enbart med t.ex. ekonomi- eller fastighetsfrågor skall enligt vårt förslag omfattas av myndighetens behörighet. Så är regelsystemet i den aktuella delen redan nu konstruerat när det gäller dagens internutredningsverksamhets kompetensområde. Vi kan inte se att det finns några sakliga skäl till varför inte samtliga anställda inom åklagarväsendet i nu aktuellt hänseende skall behandlas på motsvarande sätt som polisanställda. Det skapar dessutom ett klart och tydligt regelsystem vilket kommer att underlätta tillämpningen. Här kan tilläggas att skall brottsanmälningar mot den nu aktuella personalkategorin inom åklagarväsendet handläggas vid Riksenheten för polismål (se ÅFS 2005:7 ersatt av ÅFS 2006:12). SUM:s kompetens skall således enligt vår mening omfatta samtliga personer anställda inom åklagarväsendet. 10.2.3Anställda vid andra myndigheter som bedriver brottsutredande verksamhet m.m. Bedömning: När det gäller viss personal vid andra myndigheter som bedriver brottsutredande verksamhet kan det finnas anledning att närmare överväga om handläggning av brottsutredningar mot dem skall omfattas av SUM:s behörighet. Det finns även ett antal andra myndigheter vid sidan av polisen och åklagarväsendet som har till uppgift att bedriva brottsutredande Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet Även vid , och Kustbevak- ningen bedrivs sådan verksamhet. För del utförs den brottsutredande verksamheten vid de skattebrottsenheter som inrättades . har ansvaret för utredningar av smugglingsbrott och utreder brott inom framför allt miljö- och fiskeriområdena. Det finns inte någon särskild organisation inom polis- och åklagarväsendena för handläggning av brottsanmälningar och på andra sätt uppkomna misstankar om brott mot anställda vid de myndigheter som har nämnts. Allmän domstol är i princip inte inblandad i förundersöknings- förfarandet. Det finns dock undantag t.ex. när det gäller vissa tvångsmedelsfrågor samt när det finns behov av att förordna offentlig försvarare eller målsägandebiträde redan under förunder- sökningen. Beträffande organisationen för brottsanmälningar mot domare gäller från följande (se ÅFS 2006:12). Ärenden om brott i tjänsten av bl.a. revisionssekreterare, hovrättsdomare och domare i allmän underrätt skall handläggas av riksåklagaren medan ärenden om brott utanför tjänsten av justitieråd, regeringsråd, revisionssekreterare, hovrättsdomare och domare i allmän underrätt skall handläggas vid Riksenheten för polismål. Ärenden om brott av domare vid länsrätt och kammarrätt samt regeringsrättssekreterare skall handläggas vid Riksenheten för polismål. Anmälningar om brott i tjänsten av bl.a. justitieråd och regeringsråd skall däremot överlämnas till riksåklagaren för vidare befordran till behörig instans. Åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av eller Regeringsrätten väcks i av JO eller JK (12 kap. 8 § regeringsformen). Sådana befattningshavare som vi nu har nämnt omfattas inte av våra direktiv. Vi vill dock väcka frågan hur de skall behandlas i nu aktuellt hänseende. Enligt 1 § lagen (1997:1024) om medverkan i brotts- utredningar omfattar verksamhet enligt lagen bl.a. brott enligt skattebrottslagen (1971:69), 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551), 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., folkbokföringslagen Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet (1991:481), 11 kap. 5 § och lagen (1986:436) om näringsförbud. Skattebrottsutredningar leds som regel av en åklagare. I stor- stadsområdena är det åklagare vid som leder utredningarna medan det i övriga landet är åklagare vid som har den uppgiften (verksamheten finns beskriven i bl.a. årsredovisning 2005 s. 50 f.). Enligt lagen om medverkan i brottsutredningar får åklagare som leder förundersökning enligt 23 kap. vid undersökningens verkställande anlita biträde av . Åklagaren får begära biträde av också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts. får efter lagändringar som trädde i kraft i begränsad omfattning verkställa beslut om tvångsmedel (prop. 2005/06:169). Beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § får verkställas i de fall våld mot person inte behöver användas. Om husrannsakan verkställs av polisman, får åklagaren uppdra åt att medverka vid förrättningen och genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan (2–4 §§). får, utan att biträde begärs av åklagare, i fall som avses i 23 kap. 22 § (s.k. förenklad brotts- utredning) utreda viss brottslighet under förutsättning att den misstänkte dels är , dels kan antas erkänna gärningen (5 § lagen om medverkan i brottsutredningar). Skatte- verket får beträffande vissa brott även bedriva spaning m.m. (6 § lagen om medverkan i brottsutredningar). Inom är det den organisatoriska enhet som benämns Tullkriminalenheten vid respektive region i landet som har hand om den brottsutredande verksamheten. får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. angående vissa brott. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rättegångs- balken gäller i sådant fall . skall förordna särskilda befattningshavare i verket att fullgöra verkets uppgifter (vid finns en särskild tullåklagare). Är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av en allmän åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet En sådan åklagare skall även annars överta ledningen, när detta är påkallat av särskilda skäl (19 § första och andra styckena lagen om straff för smuggling). har utfärdat allmänna råd om fördelningen av mål mellan allmän åklagare och tullåklagare (se ÅFS 2005:23). När en förundersökning leds av en allmän åklagare, får denne anlita biträde av . En sådan åklagare får också uppdra åt tjänstemän vid verket att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (19 § tredje stycket lagen om straff för smuggling). Beträffande kan i övrigt nämnas att tulltjänstemän får genomföra s.k. primärutredning (jfr 23 kap. 3 § tredje stycket ), ålägga någon att följa med till förhör, ta med personer till förhör samt besluta om andra tvångsmedel som gripande, beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kropps- besiktning (se närmare om förutsättningarna för det i 20–22, 26 och 27 §§ lagen om straff för smuggling). En tulltjänsteman har även ålagts en rapporteringsskyldighet samt getts befogenhet att meddela rapporteftergift på motsvarande sätt som gäller för en polisman (11 kap. 7 § tullagen [2000:1281] jfr 9 § polislagen). De rättsliga befogenheterna för en kustbevakningstjänsteman vid utövandet av lagövervakande uppgifter finns i främst lagen (1982:395) om medverkan vid polisär övervakning, tullagen och lagen om straff för smuggling samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Lagen om medverkan vid polisär övervakning innehåller en uppräkning av rättsområden som faller in under polisiära ansvar (se 1 §). Lagen innehåller befogenheter för en tjänsteman vid att under vissa förutsättningar bl.a. hålla förhör och gripa misstänkta samt att företa husrannsakan (2 § samma lag). Vid förundersökning rörande brott mot de föreskrifter som avses i 1 § lagen om medverkan vid polisär övervakning får åklagaren eller, om polismyndighet bedriver undersökningen, denna anlita biträde av samt uppdra åt kustbevakningstjänsteman att vidta de särskilda åtgärder Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet som behövs för undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna (7 § lagen om medverkan vid polisär övervakning). När åklagare eller polismyndighet begär biträde enligt denna bestämmelse innebär medverkan i regel att man biträder endast i vissa delar av brottsutredningen. Kustbevakningstjänstemän har – på motsvarande sätt som polismän – en rapporteringsskyldighet till sin förman. De har också getts behörighet att meddela rapporteftergift under samma förutsättningar som polismän (3 § andra stycket förordningen [1983:124] om medverkan vid polisiär övervakning, jfr 9 § andra stycket polislagen). medverkan i tullkontroll sker genom utövning av tullkontroll av sjötrafiken. skall vidare på begäran bistå om det behövs för att skall kunna vidta en avsedd tullkontrollåtgärd. Kustbevaknings- tjänstemännen har i båda dessa situationer samma befogenheter som en tulltjänsteman att hålla förhör, gripa en person samt att ta egendom i beslag. Kontrollverksamheten är främst inriktad mot narkotikasmugglingen och den storskaliga smugglingen av alkohol och tobak. medverkan regleras i denna del, förutom av tullagen och lagen om straff för smuggling, huvud- sakligen av tullförordningen (2000:1306). har getts rätt att inleda och leda förundersökning beträffande olagliga utsläpp från fartyg. skall förordna särskilda befattningshavare att fullgöra uppgiften att vara undersöknings- ledare. Åklagare skall dock överta ledningen av förundersökningen bl.a. så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet (11 kap. 4 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg). Den genomgång som vi nu har gjort visar på ett översiktligt sätt något av den brottsutredande verksamhet som bedrivs vid myndigheter utanför polis- och åklagarorganisationerna. Genom- gången är gjord för att tydliggöra något av det samspel som finns mellan olika myndigheter och personer inom samhällets brottsutredande verksamhet. I ett och samma händelseförlopp kan en tulltjänsteman, en skattebrottsutredare, en kustbevaknings- Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet tjänsteman, en polis eller en åklagare inom åklagarväsendet komma att vara inblandade. När ett sådant händelseförlopp skall granskas rättsligt finns det uppenbara fördelar om det kan ske vid ett och samma tillfälle vid samma myndighet. Det ger större möjlighet att dels skapa en överblick över, dels få fram fullständiga fakta om händelseförloppet. Även domare i allmän domstol, som i princip inte är inblandade i förundersökningsförfarandet, kan på motsvarande sätt vara inblandade i samma händelseförlopp som i första hand en åklagare. Ett skäl som enligt vår bedömning kanske starkast motiverar att handläggningen av samtliga brottsutredningar som gäller arbets- relaterade händelser inom samhällets brottsutredande verksamhet sker vid en och samma myndighet är emellertid att man, som vi har framhållit, vid den myndigheten kommer att ha den samlat högsta kompetensen i landet inom det området.