sou · GVB3105 · 2008-01-01 00:00:00 — Samarbetet är omfattande och avser en rad olika områden. Som exempel på samarbetsområden kan nämnas fritid, hälsoskydd, kultur, miljö, turism och utbildning. kommun och stad har som målsättning att effektivisera, utvidga och utveckla detta samarbete och de har därför bildat det informella . I har broförbindelsen över inne- burit ett ökat gränssamarbete mellan och . Ett samarbete mellan ländernas regeringar pågår för att undanröja hinder och problem, både på statlig och nivå. Vidare samarbetar danska amter och svenska kommuner för att synliggöra regionen nationellt och internationellt och därigenom skapa en grundval för ökad tillväxt. För detta syfte har skapats. När det gäller samarbetet mellan svenska och norska kom- muner kan särskilt nämnas det s.k. ARKO-samarbetet i Arvika- Kongsvingerområdet. Samarbetet innefattar främst gränsöver- skridande projekt beträffande turism och näringsliv. 3.4Tidigare behandling av frågan om territoriellt samarbete och annat utredningsarbete av intresse fick en särskild utredare i uppdrag att undersöka de rättsliga förutsättningarna för att svenska kommuner ska kunna samarbeta med finska och andra utländska kommuner i gemen- samma offentligrättsliga samarbetsorgan. Bakgrunden till upp- draget var bl.a. att kommun i och stad i framfört önskemål om att kunna ingå i ett internationellt kommunalförbund. 144TP PT webbplats. Enligt kommittédirektiven skulle utredningen överväga olika samverkansformer men den form som föreslogs borde så långt som möjligt motsvarar kommunalförbund enligt kommunallagen.TPF145FPT Vidare framgår av direktiven att samverkansformen borde få en sådan utformning att den kan användas även när svenska kommuner samarbetar med andra utländska kommuner. I uppdraget ingick även att överväga vilka befogenheter ett gemensamt samarbetsorgan borde ha samt om samarbetet borde omfatta alla kommunala verksamhetsområden eller avgränsas till några särskilt angivna områden. En fråga i detta sammanhang var om ett sådant organ borde ges möjlighet att ägna sig åt förvalt- ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Andra frågor av intresse var bl.a. hur beslut skulle fattas i ett samarbetsorgan, hur den medborgerliga insynen i ett samarbetsorgans verksamhet skulle regleras, vilken lagstiftning som skulle tillämpas på verksamheten i ett samarbetsorgan, hur tillsynen över ett samarbetsorgans verk- samhet skulle utövas och vad som skulle gälla vid överklagande av ett sådant organs beslut samt hur verksamheten i ett samarbets- organ skulle finansieras. En utgångspunkt för uppdraget var att utredningens förslag inte skulle innefatta ändringar i regeringsformen. Utredningen skulle därför överväga om gemensamma offentligrättsliga samarbetsorgan på nivå borde inrättas genom en internationell överens- kommelse, eller genom något annat förfarande som inte krävde ändringar i regeringsformen. Om utredningen föreslog en inter- nationell överenskommelse skulle ett förslag till en sådan utarbetas. Utredningen, som antog namnet , överlämnade sitt betänkande jämte en bilagedel.TPF146FPT Utredningen föreslår att en internationell överenskommelse ska träffas mellan och med syftet att ett internationellt kommunalförbund ska bildas mellan kommun och stad. Utredningen lämnar ett förslag till en sådan överens- kommelse. Förslaget kan också, enligt utredningen, bli modell för senare överenskommelser om internationella kommunalförbund mellan andra kommuner. I betänkandet konstaterar att be- stämmelserna i 10 kap. regeringsformen om överlåtelse av offent- ligrättsliga uppgifter till andra stater eller internationella organisa- tioner och de folkrättsliga principerna innebär att flera frågor om 145TP PT Dir. 2001:39. 146TP PT SOU 2002:84 85. det internationella kommunalförbundet måste regleras i den inter- nationella överenskommelsen samt att det internationella kom- munalförbundets befogenheter måste framgå av överenskommel- sen. föreslår att det internationella kom- munalförbundet mellan kommun och stad ska få ha hand om kommunala angelägenheter inom områdena sam- hällsplanering, kultur- och fritidsverksamhet, undervisning och utbildning samt uppsökande verksamhet, dagverksamhet, rehabi- literande insatser, missbruksvård, familjerådgivning och social jour inom område. tas inte med eftersom kommuns och stads formella befogen- heter avseende samarbete på det området är begränsade. Av betänkandet framgår att hur långt samarbetet mellan kommun och stad inom förbundets ram kan sträcka sig i övrigt ska bestämmas av den nationella lagstiftningen i och . Enligt principen om minsta gemensamma nämnare ska gränsen för samarbetet inom de olika områdena sättas av det lands lagstiftning som är mest restriktiv när det gäller den kommunala kompetensen på det aktuella området. Av betänkandet framgår vidare att i ett internationellt kom- munalförbund ska det finnas en beslutande församling. Med hänsyn till respektive lands suveränitetskrav är det angeläget att kommunerna har lika många ledamöter och ersättare i en sådan församling samt att personerna väljs i enlighet med respektive lands kommunala mandatperiod. Enligt bör detta slås fast i den internationella överenskommelsen. Vidare kon- staterar utredningen att det internationella kommunalförbundet måste ha en sätesort i en av medlemskommunerna. I betänkandet föreslås att kommunerna själva ska få bestämma i vilket land och i vilken ort förbundet ska ha sitt säte. Enligt bör de grundläggande fri- och rättigheterna, rättsskyddet och andra krav på god förvaltning enligt och grundlagar upprätthållas av det internationella kommunalförbundet och dess medlemskommuner. Vidare bör rätten för medlemmarna i kommunerna att i sina kontakter med förbundet få använda språken svenska, finska eller meänkieli tydligt skyddas. I betänkandet föreslås att ett krav på oförändrade rättigheter för medlemmarna i de kommuner som ingår i förbundet bör slås fast i den internationella överenskom- melsen. Genom detta säkerställs att kommunmedlemmarna inte kommer i ett sämre läge av den anledningen att det bildats ett internationellt kommunalförbund som handhar viss verksamhet. Beslut som fattas av det internationella kommunalförbundet bör i regel enligt såväl svensk som finsk lagstiftning avgöras genom enkel majoritet.TPF147FPT Vidare bör enligt den internationella överenskommelsen innehålla regler om vilken lagstiftning som ska tillämpas på det internationella kommunalförbundets verksamhet – den inre såväl som den yttre. Avseende kommunalförbundets inre verksamhet, dvs. organiseringen av dess förvaltning, dess inre arbete, revision och granskning av förvaltning och ekonomi, finan- siering, personalens ställning, tjänsteansvar samt därmed samman- hängande frågor, stannar utredningen för det förslaget att lagen i det land där sätesorten är belägen ska gälla.TPF148FPT I fråga om det internationella kommunalförbundets yttre verksamhet, dvs. beslut och åtgärder som gäller tillhandahållande av tjänster och service m.m. och som riktar sig till medlemmarna i de kommuner som ingår i förbundet, gör utredningen den bedömningen att sådan verksamhet i största möjliga mån bör regleras av svensk lag vad gäller svenska kommunmedlemmar och finsk lag vad gäller finska kommunmedlemmar. Avseende frågan om rätt att ta del av allmänna handlingar hos det internationella kommunalförbundet föreslår utredningen som huvudregel att svensk och finsk lagstiftning om allmänna hand- lingars offentlighet ska gälla för svenska respektive finska med- borgare. För det fall en person saknar hemvist eller säte i en medlemskommun anser utredningen att val av tillämplig lag eller domstol ska bedömas utifrån nuvarande eller tidigare vistelse i medlemskommun. Med hänsyn till att det internationella kom- munalförbundet ska komma att bedriva verksamhet enligt såväl svensk som finsk lagstiftning menar utredningen att respektive lands tillsynsmyndigheter bör ha rätt att utöva tillsyn över för- 147TP PT För den händelse förbundet skulle komma att fatta beslut som ingriper i enskilda personers grundläggande fri- och rättigheter och som därmed kan sägas innebära utövande av betydande offentlig makt framförde den finska arbetsgruppen önskemål om att sådana beslut ska fattas med två tredjedelars majoritet. Enligt utredningen bör begreppet betydande offentlig makt väsentligen motsvara det svenska begreppet myndighetsutövning. Vidare menar utredningen att eftersom det är angeläget att inte inskränka det internationella kom- munalförbundets möjligheter till samarbete bör denna regel skrivas in i den internationella överenskommelsen. Det blir sedan det internationella kommunalförbundets sak att se till att regeln tillämpas i de enskilda fallen. 148TP PT Då den svenska och den finska lagstiftningen om kommunalförbund har det mesta gemensamt, blir resultatet av denna lösning att reglerna om förbundets inre verksamhet blir i stort sett desamma oberoende av om förbundet har sitt säte i eller i . bundets verksamhet oavsett var denna bedrivs. Svenska tillsyns- myndigheter ska utöva tillsyn över den verksamheten som bedrivs enligt svensk lag och finska tillsynsmyndigheter tillsyn över den finska delen av verksamheten. Av betänkandet framgår att för att det internationella kom- munalförbundet ska kunna påbörja sin verksamhet kräver reglerna i 8 och 10 kap. regeringsformen att behörigheten för den svenska kommunen att ingå och verka i det internationella kommunal- förbundet regleras genom lag. Utredningen föreslår därför en lag som innehåller uppgifter om tillämplig internationell överenskom- melse, kommunmedlemmar i det internationella kommunalförbun- det samt de samarbetsområden inom vilka förbundet får samarbeta. Enligt utredningen bör lagen utformas så att den föreslagna överens- kommelsen och eventuella framtida överenskommelser om inter- nationella kommunalförbund anges i en bilaga till lagen. förslag har remissbehandlats och det har fått ett blandat mottagande. En rad remissinstanser anser att framför allt frågan om överlåtelse av myndighetsutövning be- höver utredas och övervägas ytterligare. Vidare pekade flera instanser på en del oklarheter i förslagen. Frågetecknen gäller bl.a. hur tillsynen ska regleras, lagval, sekretessregler och överklagande av fattade beslut. Regeringen beslutade att lämna ett uppdrag till av innebörd att ytterligare utreda de rättsliga förutsättningarna för ett internationellt kommunalförbund. Utgångs- punkten för uppdraget var att de samarbetande kommunerna kom- mit överens om att det tilltänkta samarbetsorganet skulle ha sitt säte i stad och att samarbetsorganets verksamhetsområde skulle begränsas till frivilliga skolformer, kulturverksamhet och övergripande samhällsplanering. Uppdraget redovisas i en prome- moria som överlämnades till regeringen . Ärendet bereds inom . beslutade regeringen att tillkalla en parlamen- tarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgifts- fördelningen inom samhällsorganisationen. Kommittén, som tog namnet , inledde sitt arbete och ett delbetänkande överlämnades i december samma år.TPF149FPT Efter att ha skickat ut betänkandet för synpunkter beslutade regeringen om tilläggsdirektiv. överlämnade kommittén sitt slut- betänkande.TPF150FPT arbete har alltså bedrivits i två etapper. I den första etappen har kommittén beskrivit rådande struktur och uppgiftsfördelning mellan staten, primärkommunerna och lands- tingskommunerna med syfte att belysa såväl brister som förtjänster med den gällande ordningen. har kommittén identifierat och analyserat samhällsförändringar som skulle kunna föranleda en förändrad samhällsorganisation. I den andra etappen har kom- mittén gjort en fördjupad analys och bedömning av strukturen och uppgiftsfördelningen. I slutbetänkandet föreslår kommittén bl.a. en ny regional sam- hällsorganisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn. Det föreslås att landstingskommunerna ersätts av direkt- valda regionkommuner med ett sammanhållet ansvar för regional utveckling och hälso- och sjukvård. får nya länsstyrelser, som statens företrädare i länen, i uppdrag att samordna statliga verksamheter, bedriva tillsyn och redovisa tvärsektoriella kunskaps- underlag till regeringen. En förutsättning för dessa reformer är en ny, gemensam läns- och regionkommunindelning med väsentligt färre enheter än i dag.TPF151FPT När det gäller den regionala utvecklingen konstaterar kom- mittén att ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling är splittrat på alltför många aktörer och att uppgiftsfördelningen varierar från län till län. Enligt kommittén är dagens länsindelning dåligt avpassad för en effektiv regional ut- vecklingsplanering. Dessutom skiljer sig regionindelningen åt från sektor till sektor. Följden har blivit en fragmenterad tillväxt- och utvecklingspolitik samt en svag och svåröverskådlig regional sam- hällsorganisation. vill föra samman ett antal uppgifter till de föreslagna regionkommunerna. ska länsstyrelsernas uppgifter renodlas till ett utvecklat myndighets- uppdrag med fokus på statlig samordning, tillsyn, tillstånd och 149TP PT SOU 2003:123. 150TP PT SOU 2007:10. 151TP PT SOU 2007:10, s. 14 f. annan rättstillämpning samt uppföljning, utvärdering och tvär- sektoriell kunskapsbildning.TPF152FPT För att tillgodose behovet av en sammanhållen och överblickbar reglering har kommittén utarbetat ett förslag till lag om regionalt utvecklingsarbete, med fokus på regionkommunernas uppgifter. Bland dessa uppgifter kan nämnas att utarbeta och besluta om regionalt utvecklingsprogram för länet och att leda och samordna detta arbete. Vidare föreslås att regionkommunerna ska utarbeta förslag till regionala program inom den europeiska sammanhåll- ningspolitiken och överta uppgiften att bereda och ta ställning till ansökningar om bidrag från strukturfondsprogram. bör också programstrukturen anpassas efter region- kommunindelningen. Dessutom föreslås att regionkommunerna ska leda och samordna arbetet med regionala tillväxtprogram. Enligt kommittén ska regionkommunerna i det regionala utveck- lingsarbetet samverka med länets kommuner, och andra statliga myndigheter och samråda med företrädare för näringslivet och andra organisationer.TPF153FPT När det gäller den kommunala sektorn konstaterar kommittén att det är angeläget att primärkommunernas uppdrag på koncentreras till de tunga välfärdstjänsterna och till grundläggande planeringsfunktioner. föreslår att länsstyrelser- na ges i uppdrag att särskilt följa utvecklingen i länens mindre kommuner, att staten underlättar för kommuner som önskar inleda en process mot sammanläggning, att en översyn görs av det kommunala utjämningssystemet med avseende på utfall i systemet vid kommunsammanläggningar, att kommuner åläggs att redovisa hur och kring vad de samverkar med andra kommuner samt att staten utvecklar ett informationssystem som ger en heltäckande bild av den interkommunala samverkan. Kommittén konstaterar att interkommunal samverkan är mycket vanlig och nödvändig. Sam- tidigt väcker den farhågor för att samhällsorganisationen på ska bli alltför otydlig och att ansvarsutkrävande försvåras. När det gäller landstingskommunerna föreslår kommittén alltså långtgående förändringar. Landstingskommunerna ska ersättas av regionkommuner. Regionkommunerna övertar landstingskommu- nernas uppgifter, beskattningsrätt och konstitutionella ställning och får därtill ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag.TPF154FPT 152TP PT SOU 2007:10, s. 18. 153TP PT SOU 2007:10, s. 18 ff. 154TP PT SOU 2007:10, s. 21 f. föreslår en ny läns- och regionkommun- indelning, som bör utformas efter följande kriterier en gemensam läns- och regionkommunindelning som även statliga sektorsmyndigheter med regionindelning som regel ska följa, ett riktvärde för invånarantal på mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare, att varje regionkommun har ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablerar ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det, att varje regionkommun har minst ett universitet med be- tydande fasta forskningsresurser, att arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut , utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och inte bör delas, annat än om mycket starka skäl föreligger, samt att län och regionkommuner så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit.TPF155FPT bedömer att ovanstående kriterier kommer att resultera i en indelning i sex till nio län och regionkommuner. Enligt kommittén kräver indelningsprocessen ett stort mått av lokalt och regionalt inflytande, såväl av demokratiska skäl som för att indelningsprocessen ska nå framgång. För att indelnings- processen lika fullt ska få struktur föreslås att regeringen utser tre särskilda utredare/processledare för att leda de enskilda processer- na i norra, mellersta respektive . I vissa fall kan det bli aktuellt att hålla lokala omröstningar för att avgöra enskilda kom- muners länstillhörighet. Den slutliga indelningen i län och region- kommuner bör emellertid, enligt kommittén, avgöras av respektive regeringen. Enligt kommittén sker ombildningen av landstingskommuner till regionkommuner enklast i samband med allmänna val. Målet måste därför vara att en indelningsreform så långt som möjligt kan genomföras /2011.TPF156FPT 155TP PT SOU 2007:10, s. 22 f. 156TP PT Det förutsätter att man regionalt kan enas om en ny indelning . Emellertid kan processen i vissa delar av landet kräva , vilket medför att genomförandet där fördröjs till, som längst, /2015. Om så blir fallet bör staten ta ett mer aktivt ansvar för att föra processen i hamn, detta för att reformprocessen i stort inte onödigtvis ska försenas och splittras upp. Det kan av samma skäl bli aktuellt att fullfölja bildandet av regionkommuner –2014, utan att invänta valet (SOU 2007:10, s. 23 f). Remissbehandlingen av slutbetänkande är avslutad. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen. Av direk- tiven framgår att kommitténs arbete ska framför allt koncentreras och inriktas på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. I uppdraget ingår därför att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet samt av de bestäm- melser som reglerar regeringsbildningsprocessen och förhållandet mellan riksdag och regering i övrigt. Uppdraget omfattar även en översyn av folkomröstningsinstitutet. Kommittén ska vidare utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författ- ningsdomstol. I det sammanhanget ska kommittén undersöka om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konsti- tutionella systemet. I kommitténs uppdrag ingår härutöver att se över möjligheten att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster.TPF157FPT Av direktiven framgår vidare att det ligger även inom ramen för kommitténs uppdrag att överväga frågorna om kommunala extra val och kommunala folkomröstningar. Härutöver står det kom- mittén fritt att även ta upp andra valfrågor som rör eller har anknytning till den kommunala demokratin. Vidare framgår av direktiven att kommittén bör ges vida ramar för sitt arbete. Den bör i princip vara oförhindrad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som kommittén har i uppdrag att se över. Det är emellertid inte fråga om att genomföra någon total författningsreform. Uppdraget omfattar alltså inte de grundläggande principer för statsskicket som slås fast i regeringsformens inledande bestämmelser och inte heller det förhållandet att är en monarki. Kommittén ska föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade. Kommittén, som antagit namnet , ska redovisa sitt uppdrag . 157TP PT Dir. 2004:96. beslutade regeringen att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda frågor om den kommunala kompetensen och samverkan. Utredningen, som antog namnet Kom- munala kompetensutredningen, överlämnade sitt betänkande.TPF158FPT Kommunala kompetensutredningen föreslår bl.a. ett antal rikt- linjer för införande av undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen samt när dessa kan bli tillämpliga. Bl.a. föreslås vissa riktlinjer för hur nya förslag till undantag ska beredas och utformas. Vidare förordar utredningen att sam- verkan i första hand ska övervägas innan undantag görs från lokaliseringsprincipen. När det gäller undantag från självkostnads- principen föreslår utredningen en riktlinje som anger att verksamhet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad bör drivas på affärsmässig grund, och att det därmed finns skäl för undantag från självkostnadsprincipen. Riktlinjerna som utredning- en föreslår får inte någon formell juridisk status. De kan fungera som underlag vid utformning av undantag inom ramen för statliga utredningar eller liknande samt användas av riksdag och regering vid bedömning av behovet av eventuella framtida undantag från principerna. I betänkandet föreslår utredningen vidare att de kompetens- utvidgande s.k. smålagarna sammanförs i en gemensam lag; lagen om vissa kommunala befogenheter.TPF159FPT En av de lagar som enligt utredningen bör upphävas och vars bestämmelser föreslås flyttas över till denna lag är lagen om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Därutöver föreslår Kommunala kompetensutredningen att kommuner ska ges utökad kompetens att lämna bidrag till statlig verksamhet på vissa områden. De områden som avses är statliga väg- och järnvägsbyggen samt högskoleverksamhet. En annan fråga som utredningen har haft att utreda är om kom- muner ska få en utvidgad kompetens att delta som medfinansiärer i vissa europeiska territoriella program. I betänkandet konstaterar kompetensutredningen att svenska kommuner i stor utsträckning är medfinansiärer till program och projekt som stöds 158TP PT SOU 2007:72. 159TP PT Som redovisats tidigare återfinns en stor del av kommunernas kompetens i special- lagstiftning. Dessa smålagar reglerar vitt skilda områden och de har en begränsad räckvidd. De kan beskrivas som speciella undantag främst från kommunallagens kompetensregler. Enligt utredningen kan det emellertid ifrågasättas om en sådan finansiering är kompetensenlig. Loka- liseringsprincipen kan nämligen utgöra hinder för sådant sam- arbete. Enligt Kommunala kompetensutredningen har en sådan tolkning en negativ påverkan på möjligheter att nyttja medel från EU. Med beaktande därav föreslås i betänkandet ett undantag från lokaliseringsprincipen. Undantaget avser medfinansiering av projekt inom ramen för och program. Den föreslagna regeln utgör endast ett undantag från lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen. Om en kom- mun har rätt att inträda som medfinansiär måste även bedömas i förhållande till övriga bestämmelser i kommunallagen. Det innebär att insatsen alltjämt ska avse ett allmänt intresse. Kommunala kom- petensutredningen konstaterar vidare att kommuner medverkar också i hög grad i de regionala tillväxtprogrammen och att flera insatser inom programmen sker över kommungräns eller har internationell inriktning. Med beaktande därav föreslår utredningen att undantaget från lokaliseringsprincipen även ska omfatta de regionala tillväxtprogrammen. Kommunala kompetensutredningen har däremot inte funnit skäl att utifrån kravet på offentlig med- finansiering föreslå någon utvidgning av kommuners möjligheter att lämna individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare. Utredningen har inte heller funnit anledning att utifrån kom- muners behov av att kunna utnyttja strukturfondsmedel föreslå någon kompetensutvidgning vad gäller näringsverksam- het. Kommunala kompetensutredningen föreslår dessutom att två eller flera angränsande kommuner ska få möjlighet att bilda en gemensam styrelse.