sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Våra intervjuer visar att det råder en stor osäkerhet inom om var gränserna för den informella styrningen går – vad som är tillåtet eller inte – och om vad som menas med ministerstyre. Det tar sig olika uttryck. En enhetschef berättar att man är mycket noga med hur förhållandena ser ut och har en tydlig uppfattning att informell styrning inte är tillåtet, vilket uttrycktes som får inte styra på annat sätt än med regeringsbeslut. Denna hållning är dock inte representativ för som helhet. Snarare finns det flera olika uppfattningar om vad som är tillåtet eller inte, och dessa varierar mellan olika delar av och mellan olika befattningshavare. Detsamma gäller hos myndigheterna. Generellt sett är den kon- stitutionella bildningsnivån låg, även i frågor som har direkt betydelse för relationen mellan regeringen, och myndigheterna, låt vara att den långsamt förbättrats. 4.6Förändringar och skillnader i styrning och kontakter Vår beskrivning visar på betydande förändringar och skillnader i styrning och kontakter mellan olika delar av och olika myndigheter. Med vissa myndigheter finns få kontakter som i huvudsak handlar om de årliga dokumenten. Med andra finns mycket omfattande kontakter som till stor del är informella. 4.6.1Tänkbara förklaringar till skillnaderna Vi vet inte om skillnader i relationen mellan regeringen och myndigheterna i huvudsak kan förklaras av faktorer som gäller den aktuella verksamheten och den styrda organisationen eller faktorer som finns hos styrandesidan. På styrandesidan kan vi hitta faktorer som skiljer sig åt mellan olika delar av . Det kan handla om karriär- systemets uppbyggnad där den ena ytterligheten är områden där personal i och myndigheterna befinner sig i samma karriärsystem och karriärvägarna går mellan myndighet och 56 , 2006, s. 176. departement, ibland fram och tillbaka och ibland från en myndighet till en annan. Exempel på detta är och Försvarsdepartementet. I andra fall finns inte detta flöde mellan myndigheten och departementet. Utländska studier har pekat på att olika akademisk bakgrund kan påverka intresset för till exempel olika former av information.57 Sådana faktorer kan ha betydelse för, som en av de intervjuade uttrycker sig, hur information efterfrågas. Det går också att föreställa sig att tjänstemännens uppfattning om själva området (är det reformer eller förvaltning som gäller?) och deras rela- tion till den politiska ledningen kan påverka hur man agerar i olika styrprocesser. På myndighetssidan finns också väsentliga skillnader som kan vara förklaringar till relationen mellan och myn- digheterna. I avsnitt 2.1.5 diskuterade vi att myndigheter är olika till följd av verksamhetens art och verksamhetsformer, om myndig- heten påverkar olika skeenden och aktörer direkt eller indirekt, organisation (och storlek) och förställningar om verksamheters och myndigheters politiska betydelse eller behov av autonomi. Oavsett förklaringar har vi genom våra intervjuer tyckt oss kunna urskilja två viktiga dimensioner när skillnader i relationerna mellan och myndigheterna skall beskrivas. Den ena dimensionen handlar om graden av yttre tryck, dvs. om verksamheten är utsatt för ett starkt politiskt tryck eller inte. Hur politiskt känslig verksamheten är påverkas förstås av en rad olika faktorer, och det är möjligt för en verksamhet, och en enhet inom , att gå från den politiska skuggan till den poli- tiska hetluften och vice versa. är det ändå så att det finns en slags given grundposition. En intervjuad uttryckte i en jäm- förelse mellan olika verksamheter så här: Sektorn är mycket mera politik, mer vardag, det som står i tidningarna. Sådana verksam- heter och myndigheter styrs mer aktivt än sådana som upplevs som mer kamerala eller förvaltande. Den andra dimensionen gäller synen på myndigheten och inter- aktionen med myndigheten. Den kan förklaras av ett antal olika faktorer såsom i vilken utsträckning enheten, i olika arbetspro- cesser, är beroende av den kompetens och det arbete som görs på myndigheten. Några enheter har ett mycket tätt och nära sam- arbete med sin myndighet med många kontaktytor. 57 Bembelman-Videc, 1994, Facilitating Organizational Learning: Manage- ment and Program Evaluation. beskriver att myndigheten är en del av departementet och att myndigheten har i uppgift att ta fram den politiska inriktningen på området. Det är i själva verket i dessa fall något oklart var gränsen går mellan myndighet och departement. Ytterligare en förklaring till en nära relation kan vara att man inom ett sakområde har betydande kontaktytor med EU. En enhet med mycket EU-kon- takter berättar att tjänstemän inom och myndig- heten skall företräda tillsammans vilket innebär att man måste vara samspelta. Andra beskriver att man håller myndigheten eller myndig- heterna på avstånd. Myndigheten är något man måste bevaka; annars är risken stor att den börjar göra saker på egen hand som inte stämmer överens med regeringens intentioner. Dessa två dimensioner tror vi kan påverka och förklara vissa av skillnaderna i styrningen. Där verksamheten är utsatt för ett högt yttre tryck och det finns en stark interaktion uppstår ett slags symbiotiskt förhållande. Departementet, åtminstone den närmast berörda enheten, slåss tillsammans myndigheten för gemensamma intressen. I intervjuerna har detta beskrivits som att departementet krokar arm med myndigheten mot resten. Som kontrast finns kombinationen lågt politiskt tryck och viljan att hålla myndigheten på avstånd, åtminstone så länge allt fungerar. Det handlar om att ha en kontroll som är tillräckligt omfattande för att upptäcka om något går fel. Annars är normalläget att man kan förvänta sig att det hela löper på. Men det förekommer också situationer då departementet upp- lever ett högt politiskt tryck som man håller avstånd till myndigheten. Här är det inte fråga om att betona det gemensamma utan snarare att det gäller att tvinga upp myndigheten på vagnen. Den måste fås att förstå att dagordningen är en annan än den kanske var tidigare. Det handlar om att bevaka och styra myndig- heten. I det senare fallet, lågt yttre tryck och mycket nära kontakter, förefaller myndigheten uppfattas som experter som löpande kan anlitas. 4.6.2EU har påverkat styrningens praktik Medlemskapet i EU har på ett påtagligt sätt påverkat arbetet inom och många myndigheter och också formerna för, och intensiteten i, kontakterna mellan och vissa myndigheter. Däremot bör det framhållas att medlemskapet i EU inte på något grundläggande principiellt eller konstitutionellt sätt har förändrat förhållandet mellan regeringen och myndigheterna.58 När befattningshavare inom myndigheter deltar i arbetet inom EU är det inte såsom representanter för dessa myndigheter. De deltar här som företrädare för staten (eller i vissa fall som enskilda individer). Att befattningshavare inom myndigheterna deltar i utarbetandet av förslag inom EU betyder alltså inte att dessa frågor har delegerats från regeringen till myndigheterna. Däremot är det alltså uppenbart att EU på en rad andra sätt påtagligt påverkat statsförvaltningen. Tjänstemän inom och myndigheterna ägnar åt att delta i EU- organens verksamhet. Vissa enheter i har fler- dubblat sin personal till följd av medlemskapet. Det handlar för tjänstemän inom bl.a. om att medverka i kom- missionens expertkommittéer, verkställighetskommittéer, förhand- lingar inom ramen för ministerrådets verksamhet, skapa och tillämpa regler till följd av rättsakter som beslutats av EU och utredningsarbete. Men skillnaderna är stora; departementens upp- skattning av hur del av arbetet som är EU-relaterat skiljer sig åt väsentligt mellan olika departement.59 och hos myndigheterna har det inrättats enheter som arbetar med EU-frågor. Olika åtgärder har också vidtagits för att höja kapaciteten, t.ex. nyanställningar och utbild- ningar.60 Fler kontaktytor mellan departement och myndigheter Flera statsvetenskapliga studier har gjorts som till en del handlar om konsekvenserna av EU-inträdet. Flera av dessa har iakttagit bl.a. förändrade relationer mellan myndigheterna och regeringen/ . 58Denna bedömning gjorde också Statskontoret i rapporten 1996:7, EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning. 59Forss, Vad kostar det att regera?, Ds 2000:27, s. 102 ff. 60Jacobsson & , 2006, Från hemvävd till invävd, s. 59 60. Flera faktorer har lett till att kontaktytorna mellan departement och myndigheter blivit fler. EU har medfört ett ökat behov av samordning till följd av ambitionen att tala med en röst i EU- sammanhang. Kontakterna är nödvändiga och en konsekvens av att expertis och sakkunskap till stor del finns hos myndigheterna. Men skillnaderna mellan olika områden är stora. EU-inträdet har påverkat vissa verksamheter i stor utsträckning, andra knappt alls. Kontakterna mellan berörda departement och myndigheter såsom exempelvis Kemikalieinspektionen och har ökat.61 Informella kontakter mellan olika aktörer Kontakterna är täta och i hög grad informella på grund av tidspress och beslutens komplexitet. Tjänstemännen blir också involverade i nätverk med EU:s och andra medlemsstaters förvaltningar som också omfattar politiker och privata aktörer. Nätverken är ofta avgränsade till specifika frågor.62 Forskaren har beskrivit att det skapas enklaver där små täta stabila och slutna grupperingar arbetar, som kopplingen till hemorganisationerna försvagas. Gemensamma preferenser utvecklas i de täta nätverken i och med att samma deltagare möts år . Ståndpunkter och nya idéer utvecklas på EU-nivån, och deltagarna avskärmas till viss del från den nationella nivån. visar också i sina fallstudier att arbetsformerna med mycket nätverksbyggande och informella kontakter överförs till den svenska statsförvaltningen. Inom vissa områden har de for- mella organisatoriska gränserna mellan regeringskansli och myndig- heter i praktiken suddas ut. Vissa tjänstemän hos myndigheterna har mer samarbete med delar av och EU än med den egna organisationen.63 61Beckman & , 2002, EU och statsförvaltningen. 62Jacobsson & , 2006, Från hemvävd till invävd, s. 51. 63Vifell, 2006, Enklaver i staten, 2006. Tjänstemän från myndigheterna deltar i seminarier, överläggningar etc. där man ofta får kunskap först om bl.a. aktuell forskning och utveckling i andra länder. Det är alltså kunskap som dessa myndig- hetstjänstemän kanaliserar till departementstjänstemännen som i sin tur för dem vidare till politikerna. Detta är inte något i grunden nytt. Myndigheterna har ofta haft detta slag av kunskapsföre- träde.64 Faktorn förstärks dock genom EU. I många myndigheter finns vid sidan av chefen en särskild styrelse. Den har antingen fullt ansvar eller s.k. begränsat ansvar.65 Om det inte finns en styrelse, kallas myndigheten ett enrådighetsverk. Men i ett sådant kan det finnas ett särskilt insynsråd med externa ledamöter. med fullt ansvar har det totala ansvaret för verksamheten inför regeringen. Myndighetschefen, som emellertid inte utses av styrelsen utan av regeringen, är ledamot i styrelsen. I regel är en av de externa ledamöterna styrelsens ordförande. med begränsat ansvar beslutar om myndighetens årsredovisning och bokslut och om det budgetunderlag som ges in till regeringen och där myndigheten anger bl.a. hur mycket pengar man anser sig behöva. Dessutom granskar styrelsen revisorernas iakttagelser och fattar de beslut dessa kan föranleda samt beslutar de av myndighetens regler som riktar sig till allmän- heten. Styrelsen följer också myndighetens verksamhet. Det är vanligt att partier nominerar ledamöter som regeringen sedan utser. Ofta utses riksdagsledamöter som i poli- tiken sysslar med sådana frågor som myndigheten ansvarar för. Fördelningen mellan partier följer i regel i stort sett partiernas relativa styrka i . Ju större ett parti är, desto fler leda- möter har de således i olika styrelser. En kartläggning från Statskontoret visade att den vanligaste ledningsformen var styrelse med begränsat ansvar; av myndigheterna hade styrelser med begränsat ansvar 64Jacobsson, 1984, Hur styrs förvaltningen?, s. 141 ff. 65Den första träder en ny förordning i kraft, myndighetsförordningen (2007:515), i vilken det anges att myndigheten leds av myndighetens chef (enrådighetsverk), styrelse (styrelsemyndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). och styrelser med fullt ansvar. Statskontoret fann vissa samband mellan verksamhet och ledningsform liksom mellan myndighetens storlek och ledningsform. Universitet och högskolor hade styrelser med fullt ansvar, medan länsstyrelser och muséer hade styrelser med begränsat ansvar. När det gäller de största myndigheterna både räknat i årsarbetskrafter (över två tusen) eller i omsättning (över en miljard) hade hälften styrelser med fullt ansvar.66 Statskontoret har i sin studie konstaterat att ledningsformerna inte tillämpas i enlighet med intentionerna och att det finns avvikelser från de renodlade ledningsformerna. Exempelvis har endast tre av 26 enrådighetsverk insynsråd vilket de enligt nu- varande regelverk skall ha. av styrelserna med begränsat ansvar har en extern ordförande trots riktlinjen i nuvarande regelverk att myndighetschefen skall vara ordförande i styrelsen. Uppåt av styrelserna med begränsat ansvar har uppgifter utöver verksförordningens bestämmelser.67 Det finns mycket få undersökningar som försöker ge en bild av hur regeringen försörjs med information; vilka som är producenterna och deras inbördes relation. Mycket av empirin i det följande är därför hämtat från våra intervjuer. Vi har använt information och kunskaper som synonymer trots de skillnaderna som tas upp i litteraturen. Vi har också valt att tala om utvärdering vilket inkluderar det som med ett inomstatligt språkbruk kallas uppföljning. 66Statskontoret 2004:9, Myndigheternas ledning och organisation, s. 22 och bilaga 4. 67Ibid., s. 7. 4.8.1Myndigheterna den främsta informationskällan Varifrån kommer regeringens information? En mekanisk uppräk- ning av de producenter som nämns i olika rapporter ger följande lista:68 myndigheter och andra organ vars uppdrag är att beskriva ett område, utvärdera, bedriva forskning m.m.; kan delas upp i sektorsanknutna utvärderingsmyndigheter, exempelvis Brotts- förebyggande rådet (Brå) och politisk utvärdering (IFAU), och allmänna utvärderingsmyndig- heter (Statskontoret) andra organ (EU, internationella organisationer) (andra enheter och departement) intresseorganisationer och branschorganisationer (t.ex. utred- ningar). Listan är naturligtvis inte fullständig. Tjänstemän hänvisar till information som når politikerna genom det egna partiet eller genom väljarna. Till listan kan också läggas massmedierna som är kanal för information som ytterst kommer från alla dessa andra källor, som media också är en egen producent av under- sökningar. Vad säger då en sådan lista? Ja, egentligen bara en sak. , politikerna och tjänstemännen, befinner sig i en korseld av information av utomordentligt skiftande karaktär där 68 ESV 2003:4, En kartläggning av användningen av myndigheternas årsredovisningar i . Två rapporter beskriver producenter som åberopats i olika beslutsunderlag: Statskontoret 2002:21, Utvärderingar och politik II, RRV 1996:18, Beslut och informa- tionsanvändning. Uppdelningen av utvärderingsmyndigheter görs av Statskontoret 2002:21, s. 13. avsändarna har en högst skiftande relation till det politiska syste- met och olika ambitioner. Utifrån tidigare studier vet vi inte mycket om hur inflödet av information ser ut. Dessa studier har i huvudsak haft fokus på vilka källor som åberopats i olika beslutsunderlag och den vägen även försökt ge en bild av inflödet. De producenter som angetts i dessa studier sammanfaller med dem som kommit fram i våra intervjuer. Intervjuerna har visat att inflödet av information ser mycket olika ut inom skilda delar av . Variationerna hur olika enhetschefer (departementsråd) och andra bedömer inflödet är relativt stor. Det kan tyckas märkligt att några av de intervjuade inte spontant nämner myndigheterna när de ombetts räkna upp producenterna. En tänkbar orsak kan vara att myndigheterna upp- levs som självklara och därför inte nämns. Massmedierna och den allmänna debatten lyfts fram som särskilt viktiga inom vissa sektorer som uppfattas som politiska av intervjuade departements- råd. Information från EU-institutioner och internationella orga- nisationer är vanlig och nämns tidigt i uppräkningen. Flertalet nämner forskning, men inte alla. Trots att det inte är självklart för alla intervjuade att rangordna myndigheterna främst, så menar dock flertalet av departements- råden att myndigheterna dominerar inflödet av information. I de fall där man mer explicit har en annan uppfattning så beror detta på skillnader som kan ha att göra med verksamhetens art, politiskt tryck osv. Denna bild sammanfaller också med den som kommit fram i tidigare undersökningar.69 Från myndigheterna kommer rapporter av olika slag, årsredo- visningar och budgetunderlag, kartläggningar och lägesbeskriv- ningar, statistik m.m. Det handlar även om information som kommer fram genom samtal. Men årsredovisningar och budget- underlag svarar enligt de intervjuade för en mycket liten del av den information som kommer från myndigheterna. Denna bild på- verkas av att de intervjuade ofta talar om myndigheter som har till uppgift att ta fram analyser och rapporter av olika slag och som därmed också är viktiga i de mer policyskapande processerna inom departementet. Departementsråd med ansvar för många myndig- heter talar främst om hanteringen av informationen i de formella dokumenten. En intervjuad sade sig vara fångad i budgetpro- cessen. 69 Se RRV 1996:18, Beslut och informationsanvändning, s. 25, RRV 1996:50, Förvaltnings- politik i förändring, s. 351. Det är således de myndigheter som har till uppgift att verkställa politiken som dominerar den bild som förs in i beslutsprocessen. En naturlig fråga, inte minst för att så kallade självutvärderingar diskuteras i utvärderingslitteraturen, är om detta är ett problem. I våra intervjuer uppger mindre än hälften av departementsråden att man agerar för att få alternativa bilder till myndigheternas. Vi har också frågat departementsråden om det är en fördel eller en nackdel att få olika eller alternativa bilder i rapporter av olika slag. Denna fråga har splittrat de intervjuade. En majoritet anser dock – anmärkningsvärt nog – att det är en nackdel och framhåller att olika bilder är ett hanteringsproblem, bl.a. om myndigheterna ger olika rekommendationer vilket några uppger sig ha erfarenheter av. Någon säger till och med att det är olyckligt om olika myn- digheter inte ger samma bild eftersom det skulle se dåligt ut. De som ser det som en fördel argumenterar att det ger ett bra och breddat beslutsunderlag. Finns skillnader, är det bra om de kommer fram. För vissa är det en medveten strategi att lägga ut uppdrag på en annan producent, exempelvis en annan myndighet eller en konsult, för att undvika att vara beroende av en producent som för mycket är en del av sektorn. Utvecklingen av olika informationsproducenters kvantitativa tyngd Det är svårt att av tidigare studier få en bild av hur olika producenter utvecklats i förhållande till varandra. Några studier har försökt fånga in och beskriva hur en viss producent har utvecklats, exempelvis kommittéväsendet. Däremot saknas studier som för- sökt kvantifiera fördelningen av information från olika pro- ducenter. Allt mer information förefaller komma från myndigheterna. Detta intryck stärks av att det till- kommit ett centralt rapportdokument som alla myndigheter skall ta fram: årsredovisningen. Några tidigare beräkningar av omfattningen och utvecklingen av svensk utvärderingsverksamhet finns inte. Vi har därför låtit konsulten genomföra en översiktlig beräkning av dess omfattning som inkluderar myndigheterna, och kommittéväsendet.70 Det säger sig närmast självt att en sådan 70 Beräkning av på uppdrag av styrutredningen, , Hur mycket ut- värderingar sker bland svenska myndigheter? beräkning har att bygga på osäkerheter i flera steg. Det gäller bl.a. skiftande definitioner av vad som är utvärdering och även i en rad andra avseenden finns osäkerhet. I beräkningen har myndigheterna delats in i fyra grupper: myndigheter med utvärdering som huvuduppdrag myndigheter med utvärderingsenhet eller liknande myndigheter där utvärdering sker i linjeorganisationen Den mycket försiktiga bedömning som görs i beräkningen är att utvärderingsverksamheten hos myndigheter och uppgår till sammanlagt närmare 2 miljarder. I detta ingår dock inte all utvärdering av statlig verksamhet. Exempelvis är inte utvär- deringar som görs av forskningsinstitutioner och som inte finan- sieras av myndigheter och kommittéer medräknade. Dessutom vidgas frågan om vi i statlig verksamhet inkluderar vissa av staten reglerade verksamheter för vilka statsmakterna också kan ha fast- ställt mål men där själva verksamheten utförs av t.ex. kommunerna. En stor del av den utvärdering som sker i anslutning till skola och social verksamhet ingår därmed inte heller. En rimlig bedömning är därför att den sammanlagda kostnaden för utvärdering uppgår till mellan två och . Statskontoret har i en studie visat att allt fler utvärderingar som åberopas i budgetpropositionen kommer från myndigheterna sam- tidigt som sektorsanknutna utvärderingsmyndigheter och allmänna utvärderingsmyndigheter åberopas i allt mindre utsträckning. Detta kan indikera att allt fler utvärderingar görs av de myndigheter som också har i uppdrag att verkställa politiken. Studien visade också att allt fler av de utvärderingar som åberopades kom från EU-organ.71 i ett längre tidsperspektiv har antalet kommittéer minskat kraftigt då inriktningen blev att kommittéerna skulle bli färre och ha kortare utredningstid. Utredningstiden har i detta tidsperspektiv blivit kortare, och det har blivit allt vanligare med särskilda utredare i stället för parlamentariska kommittéer. Sär- skilda utredare har blivit den dominerande formen. Tidigare studier har uppmärksammat att kommittéerna i mindre utsträckning tar fram ny kunskap utan i stället omvandlar redan existerande kunskap till förslag.72 71Statskontoret 2002:21, Utvärderingar och politik II, s. 63. 72Riksrevisionen, RiR 2004:2, Förändringar inom kommittéväsendet, revisorer 1997/98:RR3, Kommittéväsendet, , Kommittéerna och bofinken, Olika strategier för informationsförsörjning Våra intervjuer med statssekreterare och departementsråd visar att det inom finns olika strategier för informations- försörjning. När det gäller information om vad myndigheterna rent faktiskt gör, hur mycket verksamheten kostar, hur det tar att utföra den etc. så är det självklart för befattningshavare inom att i första hand lita till myndigheterna. Ofta behövs information som finns i myndigheternas egna system för eko- nomisk och verksamhetsmässig redovisning. Det har inte heller tagits upp som ett problem i tidigare undersökningar. Och i de studier som uttryckt missnöje med den information som kommer in till , t.ex. , så har uppfatt- ningen varit att myndigheternas rapportering skall förbättras, inte att andra bör ta fram denna information. När det däremot gäller information som bygger på insamling av data och vad som händer utanför myndigheterna har oftast inte den enskilda producerande myndigheten något informationsövertag. Frågan om vem som skall leverera sådan information har därför lösts på flera olika sätt. De tillfrågade betonar vikten av att ta del av sådan information i form av forskning och utvärdering. Hur man praktiskt organiserar detta informationsinflöde skiljer sig åt. En strategi är att skapa egna utvärderings- eller forskningsorgan. Sådana finns inom ett handfull områden. En annan strategi är att avsätta resurser inom de verk- ställande myndigheterna. Forskningen kanaliseras då via myndig- heterna. Det uttrycktes av en chef som vi behöver ett filter, och det är myndigheten.