sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Obligatoriska bidrag till en fond är tekniskt sett antingen en skatt eller en offentligrättslig avgift. I EG-direktivet understryks att en fondlösning ofta är en lämp- lig konstruktion när det gäller att stimulera åtgärder för ökad energieffektivitet. I artikel 11 finns närmare regler om hur en sådan fond kan inrättas och hur den kan användas. En bärande princip i EG-direktivet är att energiföretagen ska aktivt bidra till att energi- effektiviserande åtgärder vidtas. Det kan t.ex. ske genom att före- tagen i energisektorn betalar för energieffektiviseringar. Ett sätt för medlemsstaterna att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 6 är att ålägga energiföretagen att betala till en fond för energieffektivise- ring. I det följande ska frågor om finansiering av styrmedel som syftar till en effektivare energianvändning behandlas. Av särskilt intresse är frågan om en fondlösning är en lämplig konstruktion med utgångspunkt från svenska förhållanden. Utredningen har uppdragit åt KPMG att belysa frågan om det är möjligt och lämp- ligt att inrätta en fond för finansiering av åtgärder för energieffekti- visering.TPF1FPT Slutligen ska utredningens förslag till finansiering av den handlinsplan som redovisats i del 1 presenteras. 15.2EG-direktivets bestämmelser om fonder för energieffektivisering I punkt 16 i inledningen till EG-direktivet anges att fonder är ett lämpligt alternativ för finansiering av åtgärdsprogram. Med be- greppet fond menas här att en avskild förmögenhetsmassa byggs upp och förvaltas för dessa ändamål. Av artikel 11 framgår att medlemsstaterna får upprätta en eller fler fonder för att subventionera åtgärdsprogram med syfte att ge förbättrad energieffektivitet samt att främja utvecklingen av mark- naden.TPF2FPT Det ska alltså noteras att det inte finns någon skyldighet för medlemsstaterna att upprätta en energieffektiviseringsfond. Om en fond upprättas ska den, enligt artikel 11, inriktas på sektorer för slutanvändning av energi med höga transaktions- kostnader och höga risker. I artikel 11, tredje stycket, anges att fonderna ska vara öppna för alla leverantörer av åtgärder för förbättrad energieffektivitet såsom energitjänstföretag, oberoende energirådgivare, energidistributörer, systemansvariga för distribu- tionen, företag som säljer energi i detaljistledet och installatörer. Det finns även en möjlighet för medlemsstaterna att öppna fonder- na för alla slutanvändare, dvs. även för enskilda konsumenter. har således möjlighet att inom ramen för direktivet, och med beaktande av , inrätta en fond för att subventionera program för energieffektivitet och för att främja utvecklingen på marknaderna för energieffektivisering. I EG- direktivet ställs inte krav på någon specifik juridisk form för sådana fonder. De kan byggas upp och förvaltas i en självständig juridisk person eller i en redan existerande organisation. Det finns, i EG- direktivet, inte något hinder mot att en fond finansieras av olika aktörer på marknaden. Ett offentlig-privat samarbete på liknande 1TP PT Rapporten av statliga åtgärdsprogram för ökad energieffektivitet, , har tagits fram av KPMG på uppdrag av utredningen. Rapporten kan laddas ned från utred- ningens hemsida, . 2TP PT Syfte kan vara att främja energibesiktning, finansiella instrument för energibesparingar och, i förekommande fall, förbättrad mätning och upplysande fakturering. sätt som i andra EG-initiativ kan vara en möjlig parallell till fonder inom nu aktuellt område.TPF3FPT Tilldelning av medel från fonden ska ske genom ett anbudsför- farande eller med liknande metoder som säkerställer öppenhet. Det understryks att fondernas finansiering ska vara marknadskom- pletterande. Fonderna får därmed inte genom sin verksamhet kon- kurrera ut kommersiellt finansierade aktörer. ska beaktas vid utformning av fondernas verksamhet och de stödåtgärder som kan bli aktuella. Utredningen vill redan här understryka att att en rad angivna kriterier ska vara uppfyllda för att ett stödprogram inte ska strida mot . KPMG redovisar flera exempel från olika tidsperioder på fond- lösningar eller på metoder att allokera allmänna medel, som liknar en fond. I det följande beskrivs några sådana företeelser i , och . För att säkerställa att en säker avfallshantering och rivning av kärnkraftsanläggningar kan garanteras, infördes i början av 1980- talet en offentligrättslig avgift, som ska betalas till staten av kärn- kraftföretagen. Regeringen beslutar om avgiftens storlek efter för- slag från (). Avgiften beräknas som ett visst belopp per kWh levererad el från kärnkraftverken. Ur avgiftsmedlen har företagen rätt att få (tillbaka) ersättning för de kostnader de har för en säker hantering och slutförvaring av det använda kärnbränslet. Övriga medel fonderas för framtida behov. Medlen förvaltas av Kärnavfallsfonden, som är en statlig myn- dighet med huvuduppgift är att förvalta de avgiftsmedel som fonderas. Verksamheten regleras i lag (2006:647) och i förord- ningarna 2007:161 och 2007:1055. Kapitalet i får endast placeras i svenska statsobligationer och stats- skuldsväxlar samt på konto i . SKI och, i vissa 3TP PT Exempel på sådana initiativ är JEREMIE- och JESSICA-programmen inom EG:s struk- turfonder. fall, regeringen, beslutar om utbetalningar från fonden. Fondens intäkter utgörs av arv från de cirka 600 avlidna personer, som saknar legala eller testamentariska arvingar. fanns i fonden. Verksamheten regleras bl.a. i lag (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Arvsfondsdelegationen delar ut medel ur fonden till ideella organisationer som arbetar för barn, ungdomar eller personer med funktionsnedsättning. Ett viktigt kriterium är att inkomna medel ska, såsom arv i allmänhet, föras vidare till yngre generationer. Beslutande myndighet är Arvsfondsdelegationen. Delegationen biträds av ett kansli, som bl.a. prövar ansökningar om utbetalning. Vissa administrativa kostnader täcks också av medel ur Allmänna arvsfonden. Kammarkollegiet företräder fondens intressen, för- valtar medlen i fonden samt betalar ut de medel som Arvsfonds- delegationen har beviljat. Arvsfondens tillgångar är placerade i andelar i Kammarkollegiets aktie- och räntekonsortier. En tiondel av de medel som arvsfonden har fått går till fonden. Resten delas ut tillsammans med direktavkastningen i form av stöd till projekt. Allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) har numera rollen som buffertfonder inom det statliga pensionssystemet och skall garan- tera bärkraften i systemet som helhet. Verksamheten regleras i lag (2000:192) om allmänna pensionsfonder. Merparten av den allmänna pensionsavgiften betalas in till AP- fonderna, som också finansierar de löpande pensionsutbetalningar- na avseende inkomstpensionen. AP-fonderna är statliga. De lyder formellt under Regeringen, men har stor självständighet. AP-fond- erna svarar för sin egen kapitalförvaltning inom ramen för de placeringsregler som staten fastställer. utvär- deras av . 15.3.4Fonden för fukt- och mögelskador Fonden för fukt- och mögelskador (Småhusskadefonden) upp- hörde med sin verksamhet . Småhusskadefonden är ett dock gott exempel på en särskild typ av statliga fondlösningar. Fonden inrättades med syfte att avhjälpa fukt- och mögelskador i småhus byggda under det s.k. miljon- programmet. Med hänsyn till att det var statliga byggnormer som lett till bristfälliga konstruktionslösningar, bedömdes att staten borde ta ett visst ekonomiskt ansvar för att komma till rätta med de, inte sällan hälsovådliga, problem med inomhusluften som sådana konstruktioner orsakade. Till detta kom att miljonprogram- met, som var ett statligt initiativ, ledde till att nya, obeprövade, byggmaterial användes och till att byggnader uppfördes på mark som i själva verket var olämplig för bebyggelse. Fondens verk- samhet reglerades i förordningen (1993:712) om den statliga fonden för fukt- och mögelskador i småhus. Fondens operativa verksamhet bestod i att administrera den statliga ersättning som lämnades för att avhjälpa fukt- och mögel- skador i egnahem och att handlägga ärenden om ersättning ur fonden. Handläggningen omfattade skadeutredningar i varje enskilt ersättningsfall. Kammarkollegiet svarade för kansligöromål åt fond- styrelsen enligt avtal mellan fondstyrelsen och kollegiet. Inom ramen för tilldelade medel för förvaltningskostnader fick fond- styrelsen även anlita utomstående näringsidkare, t.ex. fristående besiktningsmän, för beredning av ärenden om stöd eller för andra särskilda uppdrag. Fonden och dess administrativa kostnader finansierades över statsbudgeten via ett anslag, som ingår i utgiftsområde 18, politik- området bostadspolitik. omfattade anslaget vardera . Kammarkollegiet var värdmyndighet för fondens verksamhet. Den statliga insättningsgarantin regleras i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och innebär att den som har pengar på vissa typer av bankkonton garanteras återbetalning till visst högsta belopp i fall av bankens konkurs. Enligt 3 § i nämnda lag omfattas en insättning av garantin, om insättningen finns hos svensk bank här i landet eller hos en filial i ett annat EES-land. Med insättning avses enligt lagens 2 § insätt- ningar på konton med nominellt bestämda tillgodohavanden, som är tillgängliga för insättaren med kort varsel. Med kort varsel menas i princip att insatta medel ska kunna tas ut inom en månad. För sådana medel är garantin obligatorisk för bankerna. Bankerna betalar en avgift till staten för att säkerställa insätt- ningsgarantins funktion. Avgiften tas ut av banker som erbjuder insättning på konton som omfattas av garantin. De medel som bankerna betalat sedan starten finns fonderade som en beredskap vid ersättningsfall. Fonden uppgick till . Fondens tillgångar är placerade i räntebärande statspapper och på ett räntebärande konto i Riksgälden. På uppdrag av Riksgälden sköter Kammarkollegiet förvaltningen av fonden. Fondlösningar förekommer i flera EU-länder. Det är anledning till att denna möjlighet finns inskriven i EG-direktivet. Enligt KPMG har den danska Elsparefonden utgjort förebild när EG-direktivets regler i artikel 11 utformades. I verkar Elsparefonden . Syftet med fonden är att skapa energibesparingar och öka energieffektiviteten i hus- hållen och i den offentliga sektorn. Elsparefonden är en oberoende, statlig institution med egen styrning under Klima- og Energi- ministeriet. Verksamheten regleras i Lov om Elsparefonden. Elsparefonden finansieras genom en särskild avgift om per kWh, som tas ut från hushållens och den offentliga sektorns elanvändning. Ursprungligen skapades Elsparefonden för att påskynda konvertering mellan olika energislag, men fonden är ett expertorgan på området, en samarbetspartner med detaljhandel, elproducenter och leverantörer av elektriska apparater och system. Fonden genomför egna aktiviteter såsom produktutveckling, upprättar frivilliga avtal med producenter, sprider information, genomför kampanjer, erbjuder rådgivning etc. Fonden vänder sig både till efterfrågesidan, genom enskilda slutanvändare av energi, och till utbudssidan, dvs. energiproducenter och -leverantörer. Medlen förvaltas på ett särskilt konto vid danska Energistyrelsen och fonden omfattade . nationella handlingsplan för energieffektivisering omfattar bl.a. en reducerad moms på energieffektiviserande inves- teringar i hushåll samt räntefria lån. Ett flertal olika fondlösningar existerar. är ett privat företag som finansieras av staten för att erbjuda energieffektiviserande revolverande lån till den offentliga sektorn.TPF4FPT Företaget, som är en avknoppning av Carbon Trust, utvecklar nya sätt att övervinna finansiella barriärer i den offentliga sektorn, som kan motverka kostnadseffektiva energi- effektiviseringsåtgärder. finansierar olika projekt i offentlig sektor, som leder till energieffektivisering, koldioxid- reducering eller på annat sätt når upp till miljö- och klimatmålen. Medlen fördelas genom ansökningsomgångar. I inrättade man en som också erbjuder den offentliga sektorn att reducera sin energikonsumtion genom investeringar i energieffektiviserande projekt genom räntefria revolverande lån.TPF5FPT Även i har en liknande fond upprättats. 15.4Finansieringsformer skatt eller avgift? Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen ska bestämmelser som innebär ekonomiska pålagor eller andra ingrepp i enskilda personers, före- tags eller organisationers förhållanden beslutas av genom lag. kan dock bemyndiga regeringen att utfärda bestäm- melser om avgifter, men inte om skatt. Däremot kan regeringen utfärda tillämpningsföreskrifter, t.ex. administrativa regler om upp- börd av skatt. Tvingande avgifter som betalas för verksamhet som beslutat om brukar kallas offentligrättsliga avgifter. En avgift betrak- tas som offentligrättslig om den innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Som exempel på offentligrättsliga avgifter kan nämnas avgifter för pass och körkort och avgifter som tas ut för tillsyn av miljöfarlig verksamhet eller för tillsyn över kreditinstitut. Gemensamt för de nämnda avgiftstyperna är att de har en nära koppling till en motprestation från staten. Detta har avgörande betydelse för om en pålaga ska anses utgöra en skatt eller en avgift. Enligt förarbetena till regeringsformen (RF) har själva benäm- ningen på en pålaga ingen självständig betydelse. Av förarbetena till RF framgår bl.a. att skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specifice- rad motprestation från det allmänna.TPF6FPT Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Det gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs närings- grenen i fråga. Exempel på sådana avgifter är de numera avskaffade prisregleringsavgifterna i jordbruket och de avgifter för elproduk- tion genom kärnkraft, som disponeras av kärnavfallsfonden och återförs till kärnkraftföretagen.TPF7FPT Ett annat exempel utgörs av för- oreningsavgifter, som tas ut av företag och som med avdrag endast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn, men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden. Som exempel från senare år kan nämnas avgift till ansvariga myndigheter enligt den numera upphävda lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198, s. 162 f.), avgift enligt livsmedelslagstiftningen (prop. 1997/98:48 s. 43 f.) och avgift vid allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64, s. 102 f.). Av nu nämnda lagförarbeten framgår i huvudsak att en pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör ersättning för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet oavsett om, och i vilken mån, de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida utgör däremot en skatt. 6TP PT a. prop. 7TP PT Kärnavfallsfonden beskrivs översiktligt i avsnitt 15.3.1. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift ska vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen. Frågan om en pålaga utgör skatt eller avgift har betydelse dels för huruvida regeringen genom delegation kan besluta om den och om dess storlek, dels för om den kan öronmärkas för vissa specifika ändamål, t.ex. till styrmedel avsedda att driva fram energieffekti- viserande åtgärder. I förarbetena till budgetlagen anförde regeringen att på stats- budgetens inkomsttitlar bör endast sådana medel beräknas och redovisas, som är inkomster för staten och som inte har special- destinerats för någon viss verksamhet.TPF8FPT Det innebär i praktiken att en skatt inte kan i förväg destineras till specifika ändamål. Detsamma gäller i regel även offentligrättsliga avgifter även om det förekommer, t.ex. i samband med vissa tillsynsavgifter, att myndig- heterna själva får disponera avgiftsmedlen. 15.5Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen avvisar en konstruktion med en separat energieffektiviseringsfond. Det allmännas kost- nader för styrmedel m.m. bör skattefinansieras via statsbudgeten. Det finns i existerande, statliga fondlösningar för flera olika ändamål. Gemensamt för dem är att de syftar till att finansiera ett angeläget och skyddsvärt samhällsintresse. I flera fall, såsom beträffande AP-fonderna och insättningsgarantin, har fonden bildats för att säkerställa att det finns tillräckliga medel för speci- fika, angelägna framtida behov. I sådana fall förvaltas och placeras medlen utifrån vissa kriterier. En fond kan också ha tillkommit för att fortlöpande och tillföra allmänna medel för ett angivet ändamål, där det finns särskilda skäl för staten att ingripa. Ett exempel på det senare är Småhusskadefonden, vars syfte var att sanera bostäder med hälsovådliga konstruktionsbrister, som delvis var en effekt av statliga bostadsprogram och byggregler. 8TP PT Prop. 1995/96:220. Från politiskt håll har emellertid efterfrågats en liknande lösning för katastrofdrabbade hushåll t.ex. vid översvämningar och stormar.TPF9FPT En annan gemensam faktor är att de existerande fondlösningar- na skapats före budgetlagens tillkomst med dess nu gällande restriktioner i fråga om att specialdestinera skatte- eller avgifts- medel. Sådan specialdestinering av allmänna medel förekommer dock alltjämt. Ett exempel är kärnavfallsfonden. Ett annat exempel är intäkter av trängselskatt, som i ett inledningsskede öronmärkts för infrastruktursatsningar i . I Public Service- utredningens betänkande Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64) föreslås också att Radio- och TV-avgiften inte längre skall passera ett konto i Riksgälden utan direktfinansiera och verksamhet. I samtliga fall gäller att specialdestinering är ett avsteg från gällande principer och att detta avsteg är en följd av en separat politisk överenskommelse. En slutsats av det anförda är att en fondlösning, finansierad med specialdestinerade skattemedel, bör förutsätta att det finns mycket starka skäl för staten att avsätta medel till fonden och att en politisk överenskommelse om special- destinering av skattemedel till fonden kan etableras. I några fall, t.ex. i fråga om Småhusskadefonden, förhåller det sig annorlunda. Fonden har inte finansierats med en särskild specialdestinerad avgift eller skatt, utan via statsbudgeten med ett särskilt anslag. Tilldelningen av skattemedel har utvärderats och vid behov räknats upp. Det är således inte heller fråga om en särskild, avgränsad förmögenhetsmassa, såsom i fallet med t.ex. allmänna arvsfonden. Småhusskadefonden är därmed inte heller en fond enligt den definition som presenterats i det föregående. Bakgrunden till den valda konstruktionen är oklar, men begreppet fond kan i förevarande fall ha valts av informationsskäl, för att tydliggöra att det finns en möjlighet till ersättning och för att understryka att denna möjlighet ska finnas . På motsvarande sätt skulle bidragen för konvertering av uppvärmningssystem, som funnits under en följd av år, ha kunnat marknadsföras såsom en anslagsfinansierad konverteringsfond. En statlig fond för energieffektivisering kan finansieras med skattemedel eller med avgifter. Avgifter i vid mening kan utgöras av obligatoriska, offentligrättsliga, avgifter eller utformas som fri- 9TP PT Se t.ex. snabbprotokoll, Protokoll 2001/02:14, anförande 113. villiga avgifter eller bidrag (donationer). Den senare möjligheten saknar antagligen praktisk betydelse. En allmän energieffektiviseringsavgift om t.ex. ett öre per kWh utgör enligt utredningens mening, och mot bakgrund av vad som anförts i det föregående, en skatt. Det saknas, för de allra flesta energianvändare, en koppling mellan betalning av den obligatoriska avgiften och en tydlig motprestation i form av bidrag eller annat stöd. Det innebär att en energieffektiviseringsfond, om den ska införas, i praktiken bör byggas upp med Småhusskadefonden som förebild. Fördelen med en sådan konstruktion är att energieffektivise- ringssträvandena lyfts fram och understryks genom att begreppet fond antyder, dels att ändamålet har särskild betydelse, dels att allokeringen av medel till det aktuella ändamålet ska präglas av långsiktighet. I praktiken kan dock en sådan medelsallokering upp- höra lika snabbt, och på samma sätt, som ett konverteringsbidrag, dvs. genom ett regeringsbeslut. Av viss betydelse är också vilka stödinsatser som avses genom- föras via en energieffektiviseringsfond. Enligt EG-direktivet får fonden användas till att stödja marknadens aktörer, såväl pro- ducenter av energieffektiviserande varor och tjänster som köparna på marknaden, dvs. Utredningen har i kapitel – konstaterat att ingrepp i fungerande marknader inte bör ske utan särskilda skäl. Utredningen har svårt att se vilka fördelar som tillförs systemet om sådana kvarvarande stödinsatser allokeras via en särskild fond. Det finns, enligt utredningens mening, därmed inte anledning att frångå de finansieringsprinciper som tillämpats för sådana stödinsatser. En fondlösning liknande småhusskadefonden ter sig då som en omväg, som också medför extra kostnader för det allmänna. Utredningen har mot bakgrund av det anförda, och med hänsyn till att en konstruktion med en fond av den typ som avses i artikel 11 inte är obligatorisk, stannat för att inte nu föreslå en sådan lösning. I direktiven till anges att utreda- ren ska beskriva hur de statliga insatser som utredningen förslår ska finansieras. Av vad som anförts i kapitel 2 och 4 följer att det finns flera starka skäl för att anta ett effektiviseringsmål som ligger högre än det vägledande målet om effektivare slutanvändning. Ett sådant mål kan inte uppnås utan de nya och förstärkta styrmedel, som utredningen föreslår i kapitel 5, 6 och 7. De styrmedel utredningen presenterat innebär ökade kostnader för staten. Den samlade kostnaden för styrmedlen kan beräknas till fördelat på ca 2,4 miljarder 2014 och respektive . I detta belopp ingår medel som redan budgeterats för energieffektiviseringsstöd till byggnader, bl.a. stödet för konvertering från direktverkande elvärme. För- delningen framgår av tabell 15.1 nedan. för staten [MSEK] Stöd till strategiska investeringar Energideklaration av byggnader, Fortsatt främjande av energi- Individuell mätning av varm- IMD av el i lägenheter 10TP PT Inkl. konsultstöd avseende projektering och upphandling. SOU 2008:110 Finansieringsformer för energieffektivisering för staten [MSEK] offentliga sektorn som förebild Energianalys för mindre och Förstärkt CO2B -B komponent i nistration av PFE2 och stöd till Av vad som anförts ovan följer att en skattefinansiering av det allmännas ökade utgifter i praktiken är den finansieringslösning som står till buds. Frågan är då vilken eller vilka skatter som bör höjas? Med hänsyn till att syftet med insatserna är att effektivisera energianvändningen, bör skattebasen i första hand sökas inom energiområdet. Två principiellt olika finansieringskällor står då till 11TP PT Energikrav vid ombyggnad, individuell mätning av varmvatten, skärpta nybyggnadskrav och kontinuerlig utveckling av energideklarationer. förfogande, nämligen en höjning av punktskatterna på elanvänd- ning och bränsle respektive en höjning av de fasta skatterna på viss energiproduktion. Nedan ska de två möjligheterna närmare utveck- las, varefter utredningen redovisar sitt sammanvägda ställnings- tagande. Enligt utredningens mening bör höjningar av vissa punktskatter inom energiområdet övervägas.