sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Utveckling och stöd till utveckling av nationella kursdatabaser sker både inom () och Nationellt centrum för flexibelt lärande (Netvux). Ett fortsatt stöd till en sådan utveckling bör samordnas. föreslår i be- tänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79) att kärnverk- samhet från dagens myndigheter på utbildningsområdet ska föras över till en ny myndighet, . Jag anser att ett fortsatt stöd till utvecklingen av en nationell kursdatabas för den formella vuxen- utbildningen ska anses tillhöra kärnverksamheten för en statlig myn- Konsekvenser av utredningens förslag dighet med ansvar för utveckling av vuxenutbildningen, och att medel i samma omfattning som ska avsättas för detta arbete. Mitt förslag om fortsatt stöd till utvecklingen av en nationell kursdata- bas innebär alltså ingen ökad kostnad för staten. Ansvaret för tillståndsgivning för fristående vuxenutbildning ska enligt mitt förslag ligga på samma statliga myndighet som ansvarar för tillståndet för fristående skolor. är denna myndighet . inkom 563 an- sökningar om tillstånd för fristående skolor till Statens skolverkTPF1FPT. Dessa ansökningar handlades av 15 personerTPF2FPT. Tillståndsgivningen i samband med införandet av Frivux kommer att innebära en ökning av arbetsbelastningen för tillståndsmyndig- heten. Detta som ansökningarna om tillstånd för fristående skolor bedöms ökaTPF3FPT. Mitt förslag innebär dock en mindre kompli- cerad tillståndsgivningsprocess för fristående vuxenutbildning än för fristående skolor. Jag bedömer att handläggningen av tillstånd för fristående vuxen- utbildning kräver en resursförstärkning av fem årsarbetsplatser. En sådan resursförstärkning anser jag vara möjlig att genomföra utan ökade kostnader för staten genom att ta hänsyn till den utökade uppgiften i samband med planering och dimensionering av den nya myndighetsstruktur som föreslås av . anger också i sitt förslag att besparingar som uppstår i och med avvecklandet av vissa myndigheter ska kunna finansiera uppbyggnaden av bl.a. det nya SkolverketTPF4FPT. I mitt förslag om ersättningsmodell ska eller mot- svarande myndighet ansvara för fastställandet av miniminivåer på er- sättningen för kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning. De ökade kostnaderna för denna uppgift anser jag vara försumbara, 1TP PT Pressmeddelande från den 23/4 2007. 2TP PT Tre nya skolmyndigheter, SOU 2007:79, s. 240. 3TP PT lägesbedömning 2007, s. 74. 4TP PT SOU 2007:79, s. 200. Konsekvenser av utredningens förslag och bör även de kunna planeras in i en kommande myndighets- struktur. Enligt bedömningen ovan kan Frivux föra med sig en inledande etablering av max 200 verksamheter. Utbildningsinspektionsutred- ningen beräknar att snittkostnaden för inspektion av en skola uppgår till 54 000 krTPF5FPT. Kostnaden för statens inspektion av fristående vuxen- utbildning skulle då initialt uppgå till . Jag har föreslagit att vuxenutbildningen ska granskas såväl på huvudmanna- som verksamhetsnivå. Detta är en ambitionshöjning jämfört såväl med dagens situation som förslaget från Utbildnings- inspektionsutredningen. finns ca 340 vuxenutbildningsenheter. Med utgångspunkt från en bedömning om 200 nya fristående vuxen- utbildningsenheter blir det 540 enheter att inspektera för utbild- ningsinspektionen. Ambitionsökningen leder till följande effektTPF6FPT. Resursåtgång Ca 515 pdg/år Ca 1 040 pdg/år Ca 2 010 pdg/år Regeringen har i budgetpropositioner förstärkt utbildnings- inspektionen med , och jag anser att de ökade inspektionskostnaderna för fristående vuxenutbildning bör finan- sieras inom denna ram. Möjlighet till förvaltningsbesvär, m.m. Utredningen föreslår dels att det införs en möjlighet till förvaltnings- besvär för utbildningsanordnare i fråga om kommunernas beslut om fastställda ersättningsbelopp för det kommunala utbildningsutbudet, dels en utvidgning av rätten att överklaga kommunens beslut i fråga om åtagande av betalningsansvar för en kommuninnevånares utbild- ning. Med hänsyn till utredningstiden har det inte varit möjligt att göra närmare beräkningar av de kostnadsmässiga konsekvenserna av 5TP PT Tydlig och öppen – förslag till en stärkt skolinspektion, SOU 2007:101, sid 204. 6TP PT Baserad på uppgifter från Avdelningen för utbildningsinspektion vid . Konsekvenser av utredningens förslag Förslagens konsekvenser får därför grunda sig på ut- redningens generella bedömningar av vilka effekter som de kan få för kommunerna, utbildningsanordnarna, Skolväsendets överklagande- nämnd och domstolarna. Den föreslagna, förtydligande lagstiftningen vad beträffar behörighetsreglerna för formell vuxenutbildning liksom reglerna för hur ersättningen till utbildningsanordnarna ska beräk- nas och vilka kostnadsslag som ska ingå, bör kunna bidra till att antalet tvister begränsas. Syftet är att reglerna ska leda till en enkel beslutsprocess både vad gäller kommuninnevånarnas väg till studier och fastställande av ersättningsbelopp. , när aktörer och in- tressenter har fått närmare kännedom om reglerna, bör förslagen medföra lägre arbetsbelastning . Såväl förvaltningsdomstolarna som Skolväsendets överklagande- nämnd kommer genom förslagen tillföras en ny måltyp. Det finns skäl att tro att det inledningsvis kan komma att leda till en ökad arbetsbelastning. Utredningen bedömer dock att ökningen inte blir så stor att den får någon nämnvärd påverkan på domstolarnas och nämndens arbete och kostnader och bör kunna inrymmas inom nu- varande organisation. Jag anser inte att ikraftträdandet av Frivux får några direkta eko- nomiska konsekvenser för staten. Däremot är min bedömning att kommunerna kommer att behöva ett initialt stöd i samband starten av Frivux. Enligt ska ansvara för stödåtgärder till kommunerna i samband med nya reformerTPF7FPT. Finansieringen av statliga stödåtgärder bör ske inom de ekonomiska ramar som tilldelas för stöd till kommunerna, och med- för ingen kostnadsökning för staten. Inom Frivux kommer kommunerna att besluta om inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildningen. Kommunerna kan fortfarande styra över hur stor volym man anser befogad inom den 7TP PT SOU 2007:7, s 105. Konsekvenser av utredningens förslag gymnasiala vuxenutbildningen och fastställer prisnivån. Frivux med- för alltså ingen ökning av kommunernas kostnader för den formella vuxenutbildningen. Mina förslag kring roller och ansvar inom Frivux förtydligar ett antal ansvarsområden för kommunerna, och pekar också på förskjutningar i dagens ansvarsområden. De ansvarsområden som anges i mina för- slag är dock sådana som redan i dagens system åligger kommunerna. Jag anser därför att dessa förslag inte medför några ökade kostnader för kommunerna. Överläggningar med kommuner som redan inom ramen för dagens system gjort motsvarande förskjutningar av kom- munens ansvarsområde bekräftar kostnadsneutraliteten, och pekar snarare på effektivitets- och kvalitetsvinster. I förslaget om ersättningsmodell inom Frivux ansvarar kommunerna för fastställande av ersättningsbelopp för den formella vuxenutbild- ningen. Detta ansvar bedömer jag inte medföra några långsiktiga kostnadsökningar för kommunerna. De statliga miniminivåerna för kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftningen kan i undantagsfall medföra högre genom- förandekostnader för dessa kurser än vad kommunen tidigare haft. Denna kostnadsökning är dock på kursnivå, vilket gör att kommunen kan anpassa övrigt utbud för att undvika en högre totalkostnad för vuxenutbildningen. Verksamheten som kommer att bedrivas av fristående anordnare kom- mer att främst att ersätta verksamhet som bedrivs i regi eller på entreprenad, dvs. verksamheter där kommunen har ett uppföljningsansvar. Kommunernas insyn i fristående vuxen- utbildning kommer därför inte att adderas till ett befintligt uppfölj- ningsansvar, utan ersätta detta. Jag anser därför att detta förslag inte leder till ökade kostnader för kommunerna. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för det kommunala anordnarledet Det är svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kom- munerna av införande av valfrihet i utbildningssystemet. har försökt analysera detta inom ungdomsskolan och konstaterar att kommunala skolor som ligger i kommuner med hög andel fri- stående grundskolor är mer effektiva än andra skolor.TPF8FPT En konsekvens av individens fria val kan vara att kommunala an- ordnarled får färre deltagare . I sådana fall kan minskad del- tagartäthet leda till högre lärar- och lokalkostnader per studerande. Å andra sidan bidrar den ökade konkurrensen till incitament att såväl pressa kostnaderna som att höja kvaliteten. Såväl teoretisk analys som praktiska exempel visar att eventuella kostnadshöjningar på grund av en svårare planeringssituation motverkas av konkurrensens kostnadspressande effekter. Ökade möjligheter för den enskilde att välja anordnare har också visat sig ge incitament till högre kapaci- tetsutnyttjande.TPF9FPT Jag ser inte att det finns någon anledning att tro att det skulle förhålla sig annorlunda inom vuxenutbildningen. Jag föreslår att kommunerna ska ha det samlade ansvaret för den formella vuxenutbildningen, inklusive den utbildning som upp- handlas av Arbetsförmedlingen och . Anledningen till detta är främst ett bättre resursutnyttjande och en tydligare an- svarsfördelning. Även om kommunerna inom ramen för sina beslut kring inriktning av vuxenutbildningen gör de bedömningar som är nödvändiga för arbetsmarknadsutbildningarna m.m., kommer detta nya ansvar att medföra kostnader för kommunerna. Jag anser att denna kostnadsökning ska finansieras av medel från Arbetsförmed- lingen och . Den besparing av offentliga medel som görs i och med undvikandet av dubbelarbete från stat och kom- mun kommer enligt min bedömning leda till en lägre total kostnad för samhället, även om kommunernas kostnader ersätts av staten. 8TP PT Mer kunskap för pengarna – en analys av resurser och resultat i , 2004. 9TP PT Kundvalssystemets effekter på kostnader i kommun, kommun 2004. Konsekvenser av utredningens förslag Min bedömning är att vissa kommuner kommer att ha tröskelkost- nader i form av omställning inför ikraftträdandet av Frivux. Dessa tröskelkostnader kan dock minimeras genom utnyttjande av erfaren- heter från andra kommuner som redan gjort förändringar av roller och ansvar inom den formella vuxenutbildningen. Jag anser att ska utveckla stöd till kommunerna inför ikraftträdandet av Frivux. 9.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen inskränker inte kommunernas handlingsutrymme. Besluten om inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildningen i kommunerna ska även fortsättningsvis fattas kommunalt. Även beslut om ersättningsnivåer ska enligt förslagen fattas på nivå. Förslagen innebär inte heller att uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun förskjuts. Den statliga tillsynen över verk- samhet och den regelstyrning som finns förändras inte. 9.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män De förslag som jag lämnar bedöms inte ha några direkta konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. I betänkandet lämnas förslag till ändringar som framför allt syftar till ökad valfrihet för studier inom den formella vuxenutbildningen. Författningsförslagen innefattar inte någon förändring i hittillsvaran- de systematik i skollagen, vilket resulterar i att vissa paragrafer på ett tyngande sätt kommer att upprepa ordalagen i de redan utför- liga bestämmelserna i en annan paragraf. Det kan dock förutsättas att Skollagsberedningens arbete kommer resultera i en modern och väldisponerad ny skollag där utredningens förslag kan införlivas. Förslagen gäller oavsett om det kommer att bli en ny skollag eller inte. Det har därför varit svårt att ta fram ett heltäckande författ- ningsförslag som inkluderar ny förordningsreglering. Innebörden av utredningens förslag framgår emellertid av betänkandet. 10.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 1 kap. Allmänna föreskrifter Den formella vuxenutbildningen omfattar följande skolformer -allmän utbildning för vuxna -särskild utbildning för vuxna -utbildning i svenska för invandrare, samt därtill hörande verksamhet och annat som är knutet till denna. Dessutom finns särskilda utbildningsformer som anordnas av det allmänna som komplettering till den formella vuxenutbildningen. Bestämmelsen innehåller liksom tidigare en uppräkning av de skolfor- mer som ingår den formella vuxenutbildningen. Begreppet skolform har reserverats för utbildning inom det offentliga skolväsen- det. ska i princip samma regelsystem gälla all vuxenutbildning oavsett om den anordnas av en kommun, ett landsting eller en enskild som har beviljats tillstånd enligt denna lag. Varje skolform regleras i 11–13 kap. I det nya 13 b kap. finns vissa gemensamma bestäm- melser om ersättning till utbildningsanordnare. En annan skillnad i förhållande till tidigare reglering är de nya benämningarna av samlingsbegreppet, den formella vuxenutbildning- en, och de tre skolformerna som ingår däri, nämligen allmän utbild- ning för vuxna, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare, utan förkortningar, se vidare i avsnitt 1.2.10. Förutom de tre skolformerna ingår i den formella vuxenutbild- ningen viss övrig verksamhet som kompletterar skolformerna samt annat som är knutet därtill, t.ex. dess administration. Begreppet verksamhet används som en gemensam benämning för de aktiviteter som kan förekomma inom den formella vuxenutbildningen och som en vuxen inte alltid behöver delta i för att få tillgång till, såsom t.ex. studie- och yrkesvägledning och prövning. För sådan verksamhet som en vuxen ska vara antagen till för att kunna delta i används be- greppet utbildning, inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. I paragrafens andra stycke, som innehåller en upplysning, har en- dast vissa redaktionella ändringar gjorts. Med särskilda utbildnings- former avses uppdragsutbildning, som regleras i lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall. Varje kommun fastställer omfattning och inriktning för den formella vuxenutbildningen som erbjuds i kommunen. I utbildnings- utbudet ska även ingå sådan utbildning som kommunen är skyldig att tillhandahålla enligt bestämmelserna i 11 kap. 8 §, 12 kap. 2 a § och 13 kap. 3 §. Kommunen får utvidga fastställt utbud. Bestämmelsen är ny och dess syfte beskrivs i avsnitt 2.2.3 (Planering och säkerställande av utbildningsutbud). För att skapa stabilitet i det nya systemet är det rimligt att förutsättningar för kommuninne- vånare och utbildningsanordnare ska vara någorlunda bestående. att ändå möjliggöra viss flexibilitet för att t.ex. tillgodose oförut- sedda utbildningsbehov får kommunen utvidga sitt utbildningsutbud även efter att det har fastställts. Varje kommun ansvarar för att tillhandahålla den organisation som behövs för att möjliggöra en antagningsprocess till studier för vuxna kom- muninnevånare, resurser för studie- och yrkesvägledning samt rektors- funktion. Den organisation som avses i första stycket får vara gemensam för flera kommuner samt för den formella vuxenutbildningen och gymna- sieskolan. Om en kommun också anordnar formell vuxenutbildning ska denna utbildningsverksamhet hållas åtskild från sådan verksamhet som avses i första stycket. Genom den nya bestämmelsens första stycke tydliggörs ett redan befintligt ansvar hos kommunerna. Kommunerna har det yttersta ansvaret att se till att denna nödvändiga infrastruktur för den formella vuxenutbildningen finns tillgänglig. I avsnitt 2.2.3 ges en beskrivning av vilka uppgifter kommunen har och även fortsättningsvis ska ha. Utformningen av kommunens organisation för bl.a. utövandet av myndighetsuppgifter, såsom bedömning och beslutsfattande med anledning av ansökningshandlingar från kommuninnevånare som önskar studera, upprättande av individuella studieplaner, bedömning av kompetens- och måluppfyllelse, etc. är en fråga som bör avgöras på lokal nivå och inte regleras i lag. Av det nya andra stycket följer dock att sådana uppgifter ska kunna skötas gemensamt mellan olika skolformer och av två eller fler kommuner. Denna bestämmelse har till viss del sin motsvarighet i 11 kap. 22 § andra stycket i sin tidi- gare lydelse. Bestämmelsen syftar till att förtydliga att olika organi- sationsmöjligheter finns men utgör ingen förändring i sak. I förhållande till vad som har gällt innebär dock bestäm- melsen i första stycket en viss skärpning. Studie- och yrkesvägled- ning har enligt komvuxförordningen varit något som varje studeran- de bör erbjudas. I realiteten torde redan det nu uttalade kravet vara uppfyllt eftersom sådan vägledning är en närmast självklar del i de lärcentra som finns i de flesta kommuner och en närmast nöd- vändig del för att antagningsprocessen ska kunna fungera. bestämmer om sådan kompens ska tillhandahållas genom att per- sonal anställs eller på något annat sätt. Det står en kommun fritt att enligt 10 a § uppdra åt annan att handa denna verksamhet. Vid an- ställning gäller dock bestämmelserna i 2 kap. 6 §. Det är inte enbart elever, dvs. vuxna som deltar i utbildning, som ska kunna få studie- och yrkesvägledning utan också andra ska ha rätt till sådan vägled- ning då det ofta krävs redan innan en enskild individ söker en utbild- ning. Bestämmelsen i tredje stycket är ny och dess närmare innebörd behandlas i avsnitt 2.2.3 (Kommunala anordnarorganisationen). De bestämmelser som rör kommunernas ansvar och uppgifter riktas nu till kommunen och inte, som var fallet tidigare, till styrelsen för utbildningen eller huvudmannen. Användningen av sistnämnda beteckningar var inte alltid konsekvent och syftet med den nya ord- ningen är att tydliggöra när det är kommunen eller utbildningsan- ordnaren som bär ett visst ansvar. Om en bestämmelse rör kom- munens ansvar för en enskild individ som är bosatt i kommunen används beteckningen hemkommun, som definieras i 1 kap. 15 §. Den formella vuxenutbildningen ska ge vuxna möjlighet att i enlighet med individuella önskemål utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt främja den personliga utvecklingen. De som erhållit minst utbildning ska prio- riteras. Utbildningen syftar också till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling samt öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. I paragrafen anges de övergripande mål som den formella vuxen- utbildningen syftar till att uppnå. Målen i paragrafen är allmänt for- mulerade och utgör en grund för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser. I de kapitel som handlar om de olika skol- formerna finns ytterligare mål angivna i de paragrafer som handlar om respektive utbildnings syfte. I första stycket formuleras målen ur ett individperspektiv. Dess- utom anges vilka som ska prioriteras då resurserna är begränsade. Detta är av betydelse för såväl den individuella utvecklingen som samhällsutvecklingen. Förutom viss språklig bearbetning av den tidigare lydelsen innebär ändringarna ingen förändring i sak. I andra stycket formuleras målen ur ett samhällsperspektiv. Av- sikten är att ytterligare förtydliga syftet med den formella vuxen- utbildningen och betona dess betydelse för samhällsutvecklingen. Betydelsen av innebörden av målen enligt första och andra styckena behandlas närmare i avsnitt 2.2.1. Kravet på att likvärdig utbildning (tidigare första stycket) har flyttats till nytt tredje stycke. Begreppet likvärdig innebär inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan. Det finns olika vägar att nå de mål för utbildningen som finns angivna i lagen, läroplaner som regeringen beslutar om samt i kursplaner och betygs- kriterier som ska finnas enligt bestämmelser i de kapitel i lagen som handlar om de olika skolformerna. Motiven till bestämmelsen om likvärdig utbildning finns i prop.1990/91:18 s. 27 f. All verksamhet inom den formella vuxenutbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar så- som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan män- niskor. Var och en som verkar inom den formella vuxenutbildningen ska främja aktning för varje människas egenvärde och aktivt motverka diskriminering och annan kränkande behandling. Paragrafen är ny men har i princip sin motsvarighet 9 § andra stycket i sin tidigare lydelse. Verksamheten inom den formella vuxenutbildningen ska vara avgifts- fri, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har med- delats med stöd av 15 kap. 6 §. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna. I bestämmelsen fastslås principen om att den formella vuxenutbild- ningen ska tillhandahållas avgiftsfritt. Det gäller inte enbart under- visningen. Även sådan verksamhet som t.ex. vägledning omfattas. Ett undantag görs dock för prövning. Regeringen har med stöd av bemyndigandet i 15 kap 6 § meddelat föreskrifter om att huvud- mannen får ta ut en avgift av den som vill genomgå prövning, för- ordningen (1991:1124) om avgifter för prövning inom det offentliga skolväsendet. Vidare får, enligt första stycket, i verksamheten före- komma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för de studerande. fanns motsvarande bestämmelse i 11 kap. 5 §, 12 kap. 8 § och 13 kap. 8 §, där nu enbart kostnader för litteratur m.m. reg- leras. I 11 kap. 20 a i sin nya lydelse finns bestämmelsen om möj- ligheten att ta ut ansökningsavgift för allmän utbildning på gymnasial nivå. Bestämmelserna har behandlats i prop. 1990/91:85 s. 137 f. Kommuner får vara utbildningsanordnare för samtliga skolformer inom den formella vuxenutbildningen. Landsting får vara utbildningsanordnare för allmän utbildning för vuxna och särskild utbildning för vuxna i den omfattning som anges i 11 och 12 kap. Enskilda får vara utbildningsanordnare för samtliga skolformer inom den formella vuxenutbildningen, om de har beviljats tillstånd en- ligt bestämmelserna i 13 a kap. Detta gäller dock inte för sådan allmän utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av . Med enskild avses bolag, för- ening, stiftelse, registrerat trossamfund och fysisk person som anordnar formell utbildning. I bestämmelsen anges vem som kan vara utbildningsanordnare för de olika skolformerna inom den formella vuxenutbildningen. Be- roende på vem som är huvudman benämns anordnaren som kom- munal (inklusive landstingskommunal) eller fristående. De redak- ändringarna är enbart avsedda att vara ett förtydligande av vad som redan gäller för kommuner och landsting. Tredje stycket har ny lydelse och fastslår att även enskilda får vara utbildningsanordnare för samtliga kommunalt finansierade skol- former inom den formella vuxenutbildningen, förutsatt att de har beviljats tillstånd. Av stycket framgår också vilka som, inom den formella vuxenutbildningen, avses med enskilda. I avsnitt 1.2.11 anges att även ett stats-, kommun- eller landstingsägt bolag kan beviljas tillstånd att anordna formell vuxenutbildning. En kommun eller ett landsting får med bibehållet huvudmannaskap uppdra åt någon annan att anordna verksamhet inom den formella vuxenutbildningen (entreprenad). Regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag om och villkor för det. Om en kommun eller ett landsting uppdrar åt någon annan att anordna verksamhet på entreprenad, får huvudmannen endast över- lämna den myndighetsutövning som hör till lärares uppgift. För sådan verksamhet som på huvudmannens uppdrag anordnas av någon annan gäller inte bestämmelserna i 2 kap. 4–7 §§. Paragrafen är ny. Den har dock sin motsvarighet i upphävda eller ändrade bestämmelser i 11 kap. 6, 7 §§, 12 kap. 9, 10 §§, 13 kap. 9 och 10 §§.