sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Även organisa- tionen Kriskommunikatörerna kan vara exempel på en organisation med en profil där vissa specialister på information skulle kunna rekryteras för utlandsmissionerna. Försvarsmakten kan, beroende på sin relativt fasta organisa- tionsstruktur i förband och där i princip alla kompetenser som behövs för att förbandet ska fungera är noggrant specificerade, relativt väl lista sina brister och behov mot personaltabeller, samt även väl bestämma vilken nivå varje person som frivilligt genom avtal kan tillkomma, bör ligga på i sin kompetens för att kunna fylla den avsedda rollen i förbandet. Den snabba omställning Försvarsmakten genomgått har innebu- rit att förbanden i vissa avseenden är i ständig förändring och att dessa grundprinciper inte är fullt ut tillämpade, varför personalbe- manningen inte är så exakt som i det äldre förbandssystemet, men i princip är det så Försvarsmakten, sett från bemanningssynpunkt, är tänkt att fungera. Inom den civila sfären är behovsbilden mer splittrad och mer svår- bedömd. Vad gäller behov inom den del som är inriktad på den civila beredskapen för höjd beredskap eller krig (civilförsvar i äldre terminologi) torde den f.n. vara synnerligen lågt prioriterad inom de civila delarna av samhället. Det är också utredningens mening att så länge det säkerhetspolitiska hotet bedöms ligga på så låg nivå som f.n. torde det heller inte kunna anses vara rimligt att i någon Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen påtaglig omfattning utbilda olika personer på frivillig grund med huvudsaklig insats i det civila samhället för mer renodlade uppgifter under krigsförhållanden. Däremot kan det finnas sådana behov för insats under krig eller krigsliknande förhållanden utomlands. Såväl MSB som SIDA och även vissa andra myndigheter kan behöva frivillig personal som för- stärkningsresurser under sådana insatser. Mot den bakgrunden kan det finnas behov som dessa myndigheter kan behöva täcka genom att ge uppdrag till frivilligorganisationer att utbilda och att med dessa personer sedan sluta avtal och hålla beredskap för att behöva ianspråkta. Frivilliga för insatser under krisberedskap eller andra större påfrestningar på samhället är dock den behovsbild som under över- skådlig tid torde vara mest aktuell vad gäller insatser med frivillig personal utanför den mer tydligt orienterade militära sfären. Samti- digt är detta behov avsevärt mer svårbedömbart och det gäller naturligen inte minst framtidsprognoser. En organisatorisk struktur finns naturligtvis oftast inom varje kommun för sig, inom varje landsting för sig och inom varje civil myndighet för sig, men för hela denna samhällssektor finns inte en sammanhållen och likartad struktur över hela landet som skulle kunna tjäna som bas för en sådan beräkning eller bedömning. För- hållanden ändras fortgående vad gäller uppgifter, ansvar, resurser och bemanning och det torde inte vara möjligt att annat än över- siktligt söka göra sådana liknande behovsbedömningar som kan göras inom ramen för Försvarsmaktens verksamhet, där behoven kan specificeras relativt noggrant så snart förbanden bemannats. En annan viktig faktor är naturligtvis att de många olika civila myndigheterna, kommunerna och landstingen har en så bred och delvis svåröverskådlig flora av uppgifter och ansvar att de uppgifter de kan ställas inför vid en kris inte lätt låter sig överblickas annat än som vissa väsentliga delar av verksamheten (t.ex. ordningshållning, räddningstjänst, sjukvård, reparationstjänst och till sådana verk- samheter knuten logistik som transporter, kost, logi samt socialt omhändertagande och information). I det svenska samhället finns det en stor bredd på olika typer av personalresurser av frivillig karaktär för insats under ett stort antal olika typer av påfrestande förhållanden lokalt, regionalt eller natio- nellt. Sådana påfrestningar eller kriser kan vara betingade av mycket olika bakomliggande förhållanden. De kan ha bakgrund i av männi- skan direkt på platsen orsakade tillstånd (olyckor med stor bredd Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen på omfattning och konsekvenser där delar av eller hela samhällets infrastruktur kan slås ut under längre eller och som kan leda till stort lidande, stort skadeutfall eller förluster i människoliv och som kan inträffa inom eller utom landet och som från annat land eller länder berör det svenska samhället i hög grad), lokalt, regionalt, nationellt eller internationellt uppkomna sjukdomar eller epidemier som orsakar stort skadeutfall och omfattande lidande eller förluster i människoliv. Det kan ha sin bakgrund i av naturen orsakade tillstånd (t.ex. stormar, översvämningar, blixtnedslag med stora bränder, ras och skred), ger upphov till svåra påfrestningar på samhället, men även brottslig verksamhet som får stora konsekven- ser, t.ex. terrorism eller i form av organiserad brottslighet som momentant får stora konsekvenser (attentat mot samhällets sårbara delar i olika former som förutom stor materiell förstörelse kan ge stora förluster i människoliv. Även skador på enskilda med långva- rig psykisk och fysisk inverkan, väpnade rån, gisslansituationer, avspärrningar, etc.). I den här mycket kortfattat gjorda uppräkningen av olika till- stånd eller händelser som kan drabba samhället, och som kan få en mängd svåröverblickbara konsekvenser såväl geografiskt som kon- sekvensmässigt över tiden, ter det sig svårt att i detalj beskriva det behov av olika typer av frivilliga resurser som kan behöva uppstå i en kommun, inom ett landsting eller län eller nationellt. Vissa av dem är dock kända och i viss utsträckning genomförs också nu beställningar av sådana resurser hos frivilligförsvaret och genomförs också utbildning av olika slag för att svara mot ett sådant tydligt uttalat behov. Bandvagnsförare för transport av per- sonal och materiel i kraftledningsgator är ett exempel bland flera som kan belysa detta. Frivilliga flygförare som kan övervaka stora skogsområden för att förhindra större skogsbränder eller bidra med hjälp till havsövervakningen för att avvärja effekterna av oljeutsläpp är ett annat sådant exempel. Hundar med utbildade hundförare är en stor och viktig resurs vid eftersök, vid ras eller där hus skadats och människor fastnat inomhus. Det finns också frivilliga ideella organisationer vilka inte ingår i gruppen av frivilliga försvarsorganisationer men som gör stora insatser vid olika typer av olyckor etc. Inte minst vid olyckor och tillbud vid kusten utgör en viktig tillgång som i nära samverkan med sjöpolisen och gör stora insatser, särskilt under den intensiva sommarperioden. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen Hemvärnet är en stor militär resurs som i hög grad ianspråktas i olika sammanhang såväl när polisens resurser inte räcker (eftersök som pågår ) eller när det helt enkelt behövs många som bidrar med arbetskraft, t.ex. för att bygga med sand- säckar vid översvämningar. Med den inriktning Försvarsbered- ningen angett för de framtida nationella skyddsstyrkorna skulle de få en tydligare och mer framträdande roll i krishantering och kris- beredskap som en viktig resurs att kunna nyttja, inom ramen för den utbildning och den kompetens de har som militära enheter. I vilken utsträckning detta innebär att de nationella skyddsstyr- korna även kommer att kunna ianspråktas inom bredare områden och på andra sätt än vad som sker inom ramen för Hemvärnets insatser är dock oklart. Ofta efterfrågas människor med viss sjukvårdsutbildning men främst också kan vara en medmänsklig resurs när människor drab- bas av stor sorg eller chock. Såväl Estoniakatastrofen som Tsuna- mikatastrofen ger exempel på sådana stora olyckor som ägde rum utanför men innebar att en stor mängd människor inom blev svårt drabbade och behövde hjälp och stöd av olika slag. I dessa situationer behöver de drabbade inte säl- lan också hjälp med att sköta en mängd olika administrativa frågor, i kontakter med myndigheter m.m. där frivilliga resurspersoner skulle kunna vara till stor hjälp. Inom det sociala området verkar en stor grupp fri- villiga organisationer, som oftast inte ingår i gruppen frivilliga för- svarsorganisationer, men som mycket väl skulle kunna vara resurser för krisberedskapen, inte minst lokalt vad gäller stöd och hjälp till människor som drabbats av olyckor, skador etc. Omhändertagande av djur visar sig i flera fall bli en besvärlig uppgift (jfr situationen med katastrofen i , eller vid en plötslig flyktingvåg från länder med smittsamma djursjukdomar och där flyktingarna tagit med sina husdjur vid flykten) och kan kräva extra resurser av personal som har sådan kompetens. Kompetens med social och psykologisk inriktning för att ta hand om många barn och ungdomar som plötsligt förlorat sina för- äldrar kan vara exempel på andra insatser som kan behövas innan förhållanden klarnat och släktingar eller andra kan ta vid. handlar det om att det offentligas resurser behöver avlösning för att vila när händelseförloppet blir utdraget. Inte minst visar det sig ofta att personal i olika former behöver stötta upp den ordinarie administrationen med transporter, avlösning vid telefo- Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen ner, hämta och fördela materiel och andra resurser och se till att hårt ansträngd personal får mat och kan sköta sin hygien och vila. Frivilliga med rätt utbildning kan också behöva hjälpa till med den, tyvärr inte sällan underskattade, men oerhört viktiga och oftast mycket omfattande och intensiva informationsverksamheten. Informationsverksamheten har stor betydelse vid kriser och en erfarenhet är ofta att resurserna vid längre krisförlopp är för små. Invandrarorganisationerna spelar numera en allt viktigare roll vid olika kriser och inte minst gäller detta riktad information till olika grupper med varierad språklig- och kulturell bakgrund. Frivilligorganisationerna kan också ha betydelse för att med- verka i en sammanhållen information om samhällets krisberedskap och att denna når ut på bredd i samhället. Genom att medverka till att kunskap om dessa frågor sprids kan organisationerna bidra till att minska skadeverkningar av skilda slag genom att enskilda har bättre kompetens och förmåga att själva hantera olika påfrestningar samt genom information ge medbor- garna ett förtroende för samhällets förmåga att hantera dessa frå- gor. Denna aspekt understryks särskilt i regeringens proposition om krisberedskapen. Det står klart att samhällets resurser i vårt land i normala fall klarar relativt stora påfrestningar av skilda slag, men ibland blir dessa påfrestningar så stora lokalt eller regionalt eller t.o.m. nationellt att extra frivilliga personalresurser som med kort varsel kan sättas in och har lämplig utbildning och erfarenhet, kan vara till mycket stor hjälp. Behoven uttrycks också något olika inom de civila delarna av samhället. Landstingen anger t.ex. ofta att för deras del är frivilligas insatser av oftast helt underordnad betydelse sedan civilförsvaret avvecklades. I kommunerna är kontakterna med frivilliga organisa- tioner däremot mer vanligt förekommande och främst gäller det som ofta tjänar som samordnare av aktivi- teterna kring de frivilliga resursgrupperna (FRG). De största kommunerna ser dock i påfallande hög grad ett mindre behov av frivilliga resurser, då bedömningen oftast är den att de egna perso- nalresurserna räcker även för relativt svåra påfrestningar och att det går att lösa personalbrister genom omfördelningar mellan olika verksamhetsområden. Det har också anförts att det kan vara risk- fyllt att förlita sig på frivilligas insatser, då det kan ta tid innan de är på plats, att de måste organiseras och ledas, vilket i sig kräver resur- ser och att det inte kan förväntas att de alltid vid insats, Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen vilket oftast krävs, har den rutin och vana som erfordras. En upp- fattning från kommunhåll är också att frivilligorganisationerna ofta, särskilt inom krisberedskapen, har ett sådant åldersläge bland sina medlemmar och att dessa personer även av det skälet kan vara mindre lämpliga att rekrytera som en frivillig resurs. Mot denna bakgrund har utredningen bedömt det viktigt att framhålla att för att en frivillig insats ska kunna fungera bra krävs att flera frågor är lösta före denna insats. Övningsverksamhet före insats är ofta nödvändig om den ur- sprungliga utbildningen ska hållas aktuell och komma till effektiv nytta. Tiden från det att behovet av en extra insats klargjorts till dess att denna resurs finns på plats och kan börja verka, måste i flertalet fall bedömas bli mycket kort. Hur samhällsorganen ska få tag i de frivilliga kompetenser de anser sig behöva får därför inte bli en besvärlig eller utdragen administrativ process att hantera, utan måste kunna ske enkelt genom någon form av beställning från en pool eller genom någon enkel inkallelse av personal som redan helt eller delvis är beredd på att göra en sådan insats med kort varsel och också genom sin lokala anknytning har lokalkännedom samt att restiden för inställelse blir kort. Den frivilliga resursen måste därför finnas på plats eller i närom- rådet och kunna börja verka i stort sett och utan tids- krävande instruktioner och förberedelser. För den frivillige som beställs måste det stå klart vad som krävs av denne för att snabbt kunna vara på plats för denna insats. Frågor som måste vara lösta för denne gäller t.ex. förhållanden hemma eller på dennes ordinarie arbetsplats. Inte minst viktigt är att den frivillige är på det klara med hur länge just hans eller hennes insats kan krävas före det att avlösning kan ordnas. Hur den frivilliga insatsen ska ledas och de lydnads- och ansvarsförhållanden som ska vara rådande måste i princip stå klara före det att insatsen tar sin början och måste också vara tydlig för den frivillige. Frågor om arbetsgivar- och arbetsmiljöansvar, ersättningar, för- säkringar, övningsverksamhet, skadestånd etc. måste också vara klara före insats. Det nu beskrivna visar att ett system för att kunna nyttja de fri- villiga i samhällets krisberedskap i väsentlig grad måste bygga på sådana enkla och fasta regelverk och rutiner som, vad gäller sina grundläggande principer, inte kan vara väsentligt olika över landet. För att uppnå en så hög grad av effektivitet som möjligt vad gäller utnyttjande av olika frivilliga kompetenser krävs således att syste- Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen met för att nyttja de frivilliga i hög grad måste ha en nationell grundmodell som bas, dvs. de frivilliga måste finnas tillgängliga för en stor mängd aktörer inom den offentliga sektorn för att kunna nyttjas, där medlemskap i viss organisation eller bostadsort inte är det väsentliga utan vederbörandes kompetens och möjlighet att kunna börja verka på en viss plats med sin kompetens snabbt utan tyngande administrativa eller byråkratiska omgångar. Det är också väsentligt att den personal som kommer frivilligt har en så nära förtrogenhet med vad ska utföras att insatsen verkli- gen blir en förstärkning och avlastning för den ordinarie personalen och inte tvärtom. Detta kräver god utbildning och en fortlöpande övningsverksamhet som gör den frivilliga personalen väl skickad att snabbt kunna utföra arbetsuppgifter som kommer insatsen väl till pass. Omsättningen av personal inom organisationerna, liksom den vanliga in- och utflyttningen av medborgare mellan olika orter i landet, gör att en frivilligresurs som inte kan utnyttjas även efter avflyttning från en viss ort snabbt riskerar att gå förlorad och efter endast ett fåtal år kan en grupp frivilliga på en ort snabbt ha reduce- rats. Det måste därför vara möjligt att snabbt fånga upp en sådan resursperson på den nya orten och att kunna teckna ett nytt avtal.. I annat fall har den kostnad för utbildning och eventuell övning m.m. som lagts ned för att göra personen skickad att göra insats varit delvis bortkastad. Detta kräver någon form av nationell administrativ hantering av de frivilliga som genom lämplig kompetens och utbildning ingått avtal för att kunna göra en insats. Det lämpliga torde vara någon form av en gemensam databas eller åtminstone en teknisk möjlig- het till samordnad uppföljning av resurser av denna karaktär över landet där dessa kompetenser finns förtecknade och där de frivilliga som behövs kan avropas av de offentliga aktörer som har behov av dem. Utredningen återkommer till denna fråga om hur de frivilliga resurser som finns i landet ska förtecknas och kunna avropas genom någon form av gemensam registerhållning av dem. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen 4.10Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Det är det samhälleliga behovet som bör vara styrande för i vilken utsträckning olika typer av uppdrag bör ges till de fri- villiga organisationerna att utbilda personal, bedriva informations- verksamhet samt engagera ungdomar i verksamheten. Det är för- svarsmakten och MSB som bedöms ha största möjliga förutsätt- ningar att var och en inom sitt ansvarsområde för totalförsvar och krisberedskap bedöma de behov som finns inom respektive områ- den . För att regeringen, inom ramen för sina övergripande budget- prioriteringar, ska kunna göra en bedömning av om dessa behov bör tillgodoses bör således myndigheterna i den ordinarie budget- processen anmäla dessa behov av anslagsmedel uppdelade på upp- drag avseende utbildning syftande till att tillgodose behov av frivil- ligpersonal genom avtalsbindning, uppdrag avseende information samt uppdrag avseende långsiktig rekrytering inriktad på ungdomar genom ungdomsverksamhet. För Försvarsmakten och MSB, särskilt för den senare myndig- heten, innebär det att en mycket mångfacetterad behovsbild från ett brett spektrum av institutioner i samhället behöver samman- ställas, prioriteras och beräknas vad avser behov av ekonomiska resurser och hur uppdrag bör lämnas till olika organisationer . Det är emellertid nödvändigt att detta arbete hålls samman på den civila sidan av MSB och i samverkan med För- svarsmakten. Detta torde emellertid vara en ofrånkomlig följd av behovet av att skapa överblick, prioritering och genomskinlighet i förhållande till andra myndigheter och verksamheter samt inte minst tydlighet och effektivitet i arbetet gentemot organisatio- nerna. Det sätt på vilket frivilliga kan komma till nytta i krisberedska- pen behöver effektiviseras i olika avseenden så att en mer enhetlig och enkel form kan nyttjas oavsett vari samhället insatser behövs. Särskilt behöver frågan om snabb och enkel tillgänglighet lösas genom att myndigheterna utvecklar ett gemensamt och samman- hållet system för att förteckna och kunna kalla frivilliga till insats. 5Den frivilliga försvarsverksamhetens roll Utredningen föreslår att språkbruket i lagstiftning om krisbe- redskap ges en mer enhetlig form. Utredningen anser att frivilliga i många fall är en mycket kostnadseffektiv form för att förstärka resurser i samhället under olika typer av påfrestningar. Utredningen anser inte att frivilliga som nyttjas inom För- svarsmaktens verksamhet utgör något konkurrensproblem i förhållande till privat näringsverksamhet, men utesluter inte att så kan bedömas vara fallet inom krisberedskapen i vissa fall. Den frågan behöver dock studeras ytterligare i ett bredare perspektiv som inte endast gäller frivilliga försvarsorganisationer. Utredningen föreslår att i författning inte särskilt reglera alla organisationer som kan få uppdrag inom området totalförsvar och krisberedskap, utan endast de som behöver nämnas av säkerhets- eller skyddsskäl. Utredningen föreslår att rollfördelningen mellan Försvars- makten och de frivilliga försvarsorganisationerna alltjämt bör bygga på att organisationerna på uppdrag genomför utbildning för att bemanna olika befattningar i förbanden och att Hemvär- net inte övertar dessa uppgifter från frivilligorganisationerna. Utredningen föreslår att styrningen ekonomiskt och verk- samhetsmässigt mot frivilligorganisationerna endast sker med uppdrag och att det gäller såväl utbildningsuppdrag som upp- drag avseende information och ungdomsverksamhet. I uppdragen bör ingå de kostnader organisationerna har för OH. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll För att organisationerna ska kunna anpassas till den före- slagna formen för uppdrag föreslår utredningen att organisationerna kan delta i en dialog med en av staten utsedd person eller delegation som kan föreslå olika strukturella lösningar mot bakgrund av bedömd uppdragsmängd och ekonomi. 5.2Begrepp och principiella riktlinjer Vid en beskrivning av den frivilliga försvarsverksamhetens roll är det viktigt att först tydliggöra den begreppsvärld som råder vad gäller totalförsvaret i stort och sådan verksamhet som främst är inriktad mot krisberedskap och krishantering. Begreppen gäller först totalförsvar som delas upp i militärt för- svar och civilt försvar. Båda områdena avser verksamhet som har kriget eller höjd beredskap för krig som utgångspunkt för verk- samheten, se 1 § Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd bered- skap. Enligt 2 § samma lag ska dock totalförsvarsresurser utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Begreppet svåra påfrestningar har dock, sedan lagens tillkomst, successivt kommit ur bruk och i stället har begreppen krisberedskap och krishan- tering, med den terminologi som nyttjas i proposition 2007/08:92, kommit att användas som allmänna termer för främst verksamhet som har att göra med allvarliga händelser som av olika skäl kan drabba samhället, men som inte har kriget eller höjd beredskap som föranleds av krigsrisk. Numer används i stället begreppet extraor- dinär händelse. I lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap definieras begreppet extraordinär händelse som // en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en all- varlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. I 1 § anges att lagen syftar till att minska sårbarheten i dessa insti- tutioners verksamhet och att de ska ha en god förmåga att hantera Den frivilliga försvarsverksamhetens roll Genom att detta syfte nås anger lagen att de där- igenom också uppnår en grundläggande förmåga till civilt försvar. Det militära och civila försvaret (totalförsvaret) är således inriktat på att hantera förhållanden som har kriget som utgångspunkt, men sådana resurser ska också, med den senast nyttjade terminologin kunna nyttjas för krisberedskap och krishantering. Personal inom det militära försvaret som får använda väpnat våld för att värna Sve- rige som nation har dock en särskild inriktning på sin utbildning, i första hand vapenutbildning, allt från enkla eldhandvapen till avan- cerade vapenplattformar som stridsfordon, flygplan och stridsfar- tyg. Men även vissa andra inslag i utbildningen som t.ex. syftar till att utveckla taktiska färdigheter inom ramen för olika förbands verksamhet ger den militära verksamheten en särprägel. De som deltar i den har också under krigsförhållanden särskilt folkrättsligt skydd i egenskap av kombattanter. Att nyttja sådana resurser för krisberedskap och krishantering kan därför ske endast där dessa resurser i olika avseenden är lämpliga, vilket dock i flera samman- hang är fallet. Inte minst är förbandens ledning, samband, logistik och försörjning en stor tillgång när kriser pågår , kräver insats i besvärlig terräng eller över större ytor.