sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Den lagtekniska lösningen ligger i att det i 1 a § LBF, som behandlar nybyggnad, tillbyggnad och ändringar av ett småhus, förs in en bestämmelse om att en byggfelsförsäkring inte behövs för arbeten som utförs av byggherren själv eller av hans anställda. Entreprenörer som handlas upp av byggherren är inte att betrakta som anställda av denne. Enligt 1 b § LBF är det som prövar behovet av en försäkring på den nu nämnda grunden. Slutligen har vi kategorin det nyckelfärdiga huset. Det råder här ingen tvekan om att den kategorin bör omfattas av byggfelsför- säkringen även i fortsättningen. Denna form faller ju helt utanför ramen för vad som kan betecknas som självbyggeri. Uppenbarligen finns det även i fortsättningen behov av bestäm- melsen i 6 § första stycket punkt 1 om att försäkringen i princip inte omfattar kostnader för fel, som har vållats av byggnadens ägare eller hans anställda. Vårt förslag enligt ovan till undantag från för- säkringen som sådan avser ju enbart småhusfallet, och det kan naturligtvis tänkas andra fall än småhusen där ägaren vållar ett fel i byggnaden. 16Kostnader och andra konsekvenser För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommunerna, landsting eller företag eller enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Enligt 15a § ska ett betänkande som innehåller förslag till nya eller ändrade regler redovisa förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konse- kvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Eftersom 15a § kommitté- förordningen trädde ikraft , har vi inte haft möjlighet att fullt ut tillämpa denna bestämmelse. Även enligt utredningens direktiv ska kostnader och andra kon- sekvenser redovisas. 16.1Konsekvenser för det allmänna Vi har anlitat och , KTH för att göra de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna. Dessa finns i bilaga 4. Vid bedömningen av de konsekvenser som våra förslag kan få för företagen har databas använts i de delar som det har varit möjligt. I databasen har samlat gjorda mätningar av hur mycket det kostar svenska företag att följa de krav på infor- mation och administration som återfinns i svensk lagstiftning. Mätningarna av de administrativa kostnaderna ger information om Kostnader och andra konsekvenser den tid och kostnad det innebär för ett företag att följa lagkraven. Uppgifterna bygger på djupintervjuer med ett antal företag som berörs av respektive regelkrav. Med administrativ kostnad avses, enligt definition, företagens kostnader att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvis- ningar i allmänna råd. menas i sammanhanget en juridisk eller fysisk person som bedriver näringsverksamhet. Uppgifterna i databasen är delvis baserade på en enkät till kom- munerna som gjordes och avsåg inkomna bygglovs- ansökningar och bygganmälningar . Det finns en viss osäkerhet i underlaget med hänsyn till svarsfrekvens och olikheter i underlaget från kommunerna. 16.2.1Planbesked och tidsbegränsning i handläggning av planer och lovärenden När det gäller förändringarna i planprocessen bedömer vi att dessa berör företagens finansiella kostnader i positiv riktning och vi har därför inte analyserat detta närmare. Några kommentarer kan ändå behöva göras. Ansökan och beslut om planbesked förekommer det att enskilda exploatörer initierar ett planarbete. Vi har föreslagit att detta formaliseras och lagstadgas. Den som berörs av frågan ska kunna ta initiativ till att en detaljplan eller områdesbestämmelser upprättas, ändras eller upphävs. Detta görs genom att man begär ett planbesked hos kommunen. Kommunen ska besluta i frågan om ett planbesked senast . Vi ställer krav på att den som söker ett planbesked ska göra detta skriftligen och ansökan ska innehålla en karta med beskrivning av det huvudsakliga innehållet med planen och den planerade bebyggelsens karaktär och ungefärliga omfattning. Att ett företag får en lagstadgad rätt att få ett planbesked från kommunen kan bara innebära positiva konsekvenser för företagen. Att sökande måste upprätta skriftlig ansökan med krav på ett visst innehåll kan medföra vissa mindre kostnader för företagen men det kan inte anses betungande. I detta sammanhang kan man jämföra med det Kostnader och andra konsekvenser norska systemet som vi redovisar i avsnitt 2.5.2. och som lägger hela planprocessen på sökanden. En reglerad initiativrätt och en tidsgräns för när kommunen ska lämna planbesked innebär en positiv konsekvens jämfört med då företagens möjlighet att initiera ett planförfarande är beroende på hur den enskilda kommunen hanterar sådana frågor. Vi föreslår också att kommu- nen ska ha rätt att ta ut avgifter för sitt beslut om planbesked, något som motverkar okynnesansökningar. Tidsbegränsning av kommunernas handläggning av planer och lovärenden Våra förslag i avsnitt 3 om förfarandet vid detaljplanläggning och i avsnitt 4 om områdesbestämmelser gör planprocessen kortare och effektivare och detta gynnar företagen. Vi föreslår dessutom att det införs en längsta tillåten, individuellt bestämd handläggningstid i varje enskilt planärende, räknat från planarbetets början till kommunens beslut om antagande. Detta gör att det blir lättare för företagen att planera sitt arbete när kommunen har utfäst en bestämd tid för planens antagande, låt vara att kan omprövas under arbetets gång. Exploatören får i vart fall ett instrument för sin tidsplanering. Även för byggnadsnämndernas handläggning av lovärenden föreslår vi en tidsgräns. Vi föreslår i avsnitt 7.5 att beslut i lovärenden normalt ska meddelas , räknat då en fullständig ansökan kom in till nämnden. Detta förslag kommer att gynna alla som söker bygglov. Det kommer att leda till kortare handläggningstider och öka förutsägbarheten om tidsåtgången för företag som söker bygglov. Därmed blir de finansiella kostnader för företagen mindre. 16.2.2Bygglov, kontroll och tillsyn När det gäller avsnittet om bygglov, kontroll och tillsyn har det primära syftet varit att förtydliga de olika momenten i byggprocessen. Den helt övergripande ambitionen har varit att, utan direkta kostnadsökningar, få kontroll- och tillsynsprocessen att fungera så att samhällets krav på byggnader också förverkligas. I detta samman- hang kan man inte enbart se till de administrativa kostnaderna för Kostnader och andra konsekvenser företagen, utan man måste även beakta vilka konsekvenser som våra förslag kan förväntas få . De miljardkostnader som uppstått när byggandet har misslyckats och de olägenheter detta medfört för enskilda tror vi kommer att minska betydligt genom vårt förslag. I det följande vill vi göra en närmare analys av konse- kvenserna. Att bygganmälan avskaffas till förmån för en utökad bygglovsprocess leder inte till några negativa konsekvenser för någon. Nackdelarna med den tidigare uppdelade processen ledde förutom till oklarhet och frustration hos parterna till en lägre total kvalitet på byggandet och därmed i förlängningen till kostnadsökningar. Enligt uppgifterna i databasen har företagens administrativa kostnader för det nuvarande bygglovsförfarandet uppskattats till 41, . Denna kostnad är baserad uppgifter om antal bygglov som söks av företag, nämligen 26 648 bygglov. Detta ger en genomsnittlig administrativ kostnad för företagen på per företag och ansökan. I denna kostnad ingår enbart de uppgifter som är specifika för ansökan om bygglov. Uppgifter som ritningsunderlag och den tid som ingår i planerings- och projekteringsprocessen har avgränsats bort med antagandet att företagen skulle ha genomfört detta ändå för att kunna bygga och inte enbart för lagkravets skull. Den administrativa kostnaden för att göra bygganmälan är . Antalet företag som är mätta vad gäller bygganmälan är lägre än för bygglov. De bygg- anmälningar som företag lämnat in är 17 255 st. Av detta material kan man dra slutsatsen att dagens system med både bygglov och bygganmälan innebär en administrativ kostnad på ca för de företag som gör sådana åtgärder. I detta ingår då enbart speciell administration för dessa åtgärder och certifierings- kostnader. Vårt förslag att slopa bygganmälan kommer att innebära en besparing vad gäller de administrativa kostnaderna för företagen. Vad denna besparing kan komma att uppgå till är svårt att bedöma. Det material som finns i databasen är inte tillräckligt detaljerat för att vi ska kunna ange en prislapp på besparingen. Den administ- rativa kostnaden för företagen vad gäller bygganmälan kan beräknas uppgå till . Ett rimligt antagande kan då vara att besparingen kan förväntas uppgå till minst detta belopp. Kostnader och andra konsekvenser även hänsyn tas till besparingar dvs. att byggnaderna redan från början uppfyller samhällets grundläggande krav. Ett samman- hållet förfarande innebär också vissa synergieffekter. Bl.a. kommer den sökande bara att behöva fylla i en blankett, vilket sparar både tid och pengar. Byggherrens ansvar för att regler följs överförs i vissa delar till andra parter när det gäller småhus och bostadsrättsföreningar Att okunniga småhusägare, i och med det totala byggherreansvaret, har fått ta konsekvenserna för andra aktörers handlande har med automatik också minskat ansvaret hos entreprenörer, projektörer och typhusleverantörer. När de som de facto kan påverka utförandet inte har något ansvar för resultatet, leder detta som en naturlig följd till sämre kvalitet och lägre kravuppfyllelse. Kostnadskonsekvenserna för samhället av att ansvaret inte har legat hos dem som har kunnat påverka slutresultatet, är omöjliga att fastställa. Klart är dock att våra förslag här ger positiva konsekvenser för samhället. För den enskilde byggare (företaget) som har kunnat göra fel utan att detta har fått några konsekvenser ökar naturligtvis kostnaderna väsentligt. För de byggföretag som genom kunskap och skicklighet inte åstad- kommer några byggfel innebär naturligtvis inte det överflyttade ansvaret någon kostnadsökning. Lite förenklat kan man säga att för de företag som sköter sig innebär förslaget inga ökade kostnader. BVL:s krav på ändamålsenlighet och tillgänglighet förs över till PBL Att kravet på ändamålsenlighet och tillgänglighet främst prövas i bygglov i stället för att som bedömas i byggsamrådet, kan inte, som vi ser det, innebära någon som helst negativ konsekvens. Tvärtom innebär detta att frågorna prövas i ett mer naturligt sammanhang och av kompetenser som har förutsättningar att pröva frågorna, något som bara kan få positiva konsekvenser. En effekt av vårt förslag blir att den konstigheten försvinner, som finns , att bygglov kan ges till en byggnad som inte uppfyller de grund- läggande tillänglighetskraven, vilket i sin tur borde medföra bespar- ingar för såväl byggherren som samhället i stort. Kostnader och andra konsekvenser innebär i stället att det projekt som får bygglov har bedömts uppfylla PBL:s krav på ändamålsenlighet och tillgänglighet. anmälningspliktiga inre ändringar blir bygglovspliktiga Vi föreslår att bygganmälan slopas och ersätts av ett något utökat bygglovsförfarande. Kraven vid ändringar och tillbyggnader är i stort oförändrade i förhållande till dagens lagstiftning. Vårt förslag att ändringar i brandskyddet i fortsättningen blir bygglovpliktigt får rimligen konsekvenser. När dessa förändringar av brandskyddet är en del av ett antal bygglovspliktiga ändringsåtgärder, blir konse- kvenserna för samhället och byggherrarna marginella. När en ändring av brandskyddet, t.ex. håltagning för en dörr i en brandcellsgräns, är en enstaka åtgärd, innebär detta för byggherren en bygglovs- prövning och därmed en bygglovsavgift. Detta måste emellertid ställas mot risken för brand, om brandskyddet försämrats genom åtgärden. En annan ökning av bygglovsprövningen gäller anordnandet eller väsentliga ändringar av vattenförande ledningar även till och från en värmekälla. Normalt prövas även detta tillsammans med andra bygglovspliktiga åtgärder. Men detta kan som en isolerad åtgärd innebära en prövning med åtföljande liten bygglovsavgift. Det som mer än väl uppväger även denna kostnad är risken för vattenskador, om ledningsdragningarna utförs på ett felaktigt sätt. Vattenskadorna kostar samhället och enskilda , enligt den stora vattenskadeundersökning som VVS-installtörerna i samarbete med försäkringsbolagen presenterade . Av skadekostnaderna hänfördes till läckage i ledningssystemen. Av dessa utgjorde av läckage i värmeledningssystemen, varför alla sätt att reducera dessa kostnader är angelägna. Hur många skador som kan undvikas om ledningsdragningarna till värmesystem blir bygglovspliktiga går inte att säga mer än att det rör sig om många . Förslagen till nya krav vid ombyggnader kan dock få större kostnadskonsekvenser. I större utsträckning än tidigare kommer följdkrav att utlösas vid ändringar av byggnader. Framför allt kommer detta att gälla tillgänglighet, energieffektivitet och brand- säkerhet. Avsikten med förslaget är att få en större del av bostads- beståndet att uppfylla angelägna samhällskrav . Eftersom detta är av samhället uttalade angelägna mål får man anta att kostnads- Kostnader och andra konsekvenser konsekvenserna är motiverade. Ökad brandsäkerhet och energi- effektivitet innebär kostnadsbesparingar. Ökade kostnader för bättre tillgänglighet innebär besparingar på det sociala och rent mänskliga kontot som över huvud taget inte kan över- blickas. Ett byggprojekt prövas i flera steg- bygglovsprövning och tekniskt samråd En prövning i flera steg är ingen principiell skillnad mot tidigare, när ett projekt först bygglovsprövades och därefter bedömdes i en process som började med bygganmälan. Det tekniska samrådet ersätter byggsamrådet. Den administrativa kostnaden enligt dagens regler med byggsamråd har uppmätts till per företag. Vi bedömer att vårt förslag kan komma att kosta något mer beroende på att vi föreslår en att ett bättre underlag tas fram av byggherren inför det tekniska samrådet. Skillnaden ligger i en mer formaliserad dagordning för att i ett tidigt skede kunna ingripa mot tekniska lösningar och utföranden som annars skulle leda till byggfel. Församrådet är till för att i ett tidigt skede reda ut oklarheter. Församrådet är inte obligatoriskt, utan kan användas vid behov genom att antingen kommunen eller byggherren initierar detta. I de fall då det blir aktuellt med församråd innebär det att byggherren måste sätta av till att träffa . Syftet med församrådet är dock att gå igenom och reda ut oklarheter, vilket leder till både tid- och kostnadsbesparingar i ett senare skede. Bygget kan sätta igång efter att har utfärdat ett byggstartbesked, om utförandet kan bedömas komma att uppfylla de tekniska kraven m.m. Vi har noga funderat på om detta förslag fördröjer projekten eller är kostnadsdrivande. Innan ett byggprojekt startar måste ändå handlingar finnas framme, och genomförs ett bygg- samråd i det här skedet. Stora resurser måste kunna sparas genom att regelvidriga åtgärder utreds närmare och eventuellt stoppas i ett tidigt skede i förhållande till om åtgärden måste avbrytas eller att utförandet måste göras om, när åtgärden är fullföljd. Kostnader och andra konsekvenser Förslaget innebär således ingen tidsfördröjning i förhållande till tidsåtgången vid ett seriöst förberett byggprojekt. Däremot innebär förslaget även här kostnader för den byggherre som har ett dåligt förberett byggprojekt. Handlingar kan behöva kompletteras, tekniska lösningar omarbetas, och en kontrollorganisation kan behöva tas fram. Det kostar pengar att väl förbereda ett projekt, som det är en odiskutabel sanning att de resurser som satsas i ett tidigt skede med råge betalas igen i ett senare byggskede. En särskild fråga som uppkommer i samband med kommunens hantering av byggstartbesked är om det finns risk för att bygg- behöver vänta med att påbörja arbetena för att kommunen inte hinner med att lämna byggstartbesked inom rimlig tid. Vi bedömer den risken som relativt liten och det finns möjlighet för kommunen att lämna byggstartbesked för vissa arbeten. Detta utvecklar vi i avsnitt 9.5.7. Den nya funktionen arbetsansvarig, AA, införs för att säkerställa att en viss lägsta kompetensnivå finns på byggarbetsplatsen Den nya AA-funktionen i vårt förslag innebär en marginell extra kostnad för de entreprenadföretag som ändå ser till att ha kunskaper om samhällets regelverk. Denna extra kostnad hör ihop med kravet på certifiering och blir då en administrativ kostnad. För att kunna styrka kunskap och erfarenhet måste den arbetsansvarige vara certi- fierad. Enligt artikel 16 i och rådets direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden (det s.k. Tjänste- direktivet) har tjänsteleverantörer rätt att tillhandahålla tjänster i annat medlemsland än där de är etablerade. Tillstånd för att få utöva verksamheten får endast krävas under vissa förutsättningar. Om tillstånd krävs ska detta grundas på vissa kriterier. Detta innebär bl.a. att behöriga myndigheter inte får göra godtyckliga bedömningar, utan sådan tillståndsplikt ska grundas på kriterier, som bl.a. ska vara tydliga och entydiga, objektiva och offentliggjorda i förväg. Den hittillsvarande möjligheten att kommunerna, utanför certifieringssystemet, godkänner en KA för visst arbete står således inte öppen längre. Vi har föreslagit att den nya funktionären arbetsansvarig ska vara certifierad och på så sätt styrka sin kunskap och erfarenhet. Vi har funnit att det är det enda Kostnader och andra konsekvenser rimliga sättet att uppfylla tjänstedirektivets krav på förutsägbarhet och transparens. En engångskostnad för certifiering av en KA i dagens system är ca . En certifiering gäller normalt . Därtill kommer en årlig kostnad på ca . Till detta kommer kostnader för att skaffa sig kunskaper om regelverken m.m. I detta sammanhang kan man notera att tid och kostnader för deltagande i kurser och avläggande av tentamen – vilket är ett krav för certifiering – inte medräknas som en administrativ kostnad. Många entreprenad- företag har redan skaffat och bekostat inom sina organisationer. Med vårt förslag kommer dessa personer att i stället växla över till AA-kompetens, vilket inte leder till någon kostnadsökning i förhållande till alternativet att uppdatera sina KA vid lagändringen. För de entreprenadföretag som ännu inte har kompetens och kunnig personal kommer kravet på AA att innebära mer eller mindre stora kostnader för vidareutbildning. Dessa kostnader måste dock anses vara väl motiverade och blir med stor sannolikhet för samhällets del snabbt återbetalda i form av färre felaktigheter i byggprojekten. På kommer denna satsning att bli värdefull även för byggföretagen själva. KA ska vara fristående från utförandet, och KA:s uppgifter utvidgas Vårt förslag innebär att KA behöver ta del av projekteringen, hjälpa byggherren med att upprätta en kontrollplan, se till att kontrollplanen följs, besöka arbetsplatsen, rapportera till vid missförhållanden, delta i samråd och vid tillsynsbesök på byggarbetsplatsen. Exakt detta motsvarar vad lagstiftaren avsåg med KA-funktionen när den infördes . Tyvärr har verkligheten inte blivit den lagstiftaren avsåg, och kvaliteten på byggandet har därför inte ökat som avsikten var. Problemet var att lagstiftarens avsikter inte uttrycktes i lagtexten, varför tillämpningen blev något helt annat. I ett avseende innebär vårt förslag en minskad insats för KA. krävs nämligen att KA ska medverka vid alla kontroller. Vi har reducerat detta till att KA ska besöka byggarbetsplatsen vid behov. Kravet att se till att alla kontroller genomförs enligt kontrollplan vilar enligt vårt förslag på AA. Som vi har nämnt ovan hindrar tjänstedirektivets implemen- Kostnader och andra konsekvenser tering att kommunen godkänner personer utanför certifierings- systemet. Redan av den anledningen är certifiering det enda sättet att styrka behörighet och kunskap för en KA. Certifieringskostnaden för KA kan uppgå till ca som engångskostnad. En certifiering gäller normalt . Därtill kommer en årlig kostnad på ca . Till detta kommer kostnader för att skaffa sig kunskaper om regelverken m.m. Byggherrens egenkontroll, som kan kompletteras med kontroll av KA, eller av särskilt sakkunnig Kontrollen är lagmässigt inte ändrad genom vårt förslag. Vårt förslag innebär även här att vi styr upp tillämpningen till att mot- svara regeringens avsikter med lagregleringen . Egenkon- trollen är fortfarande central. Där den inte räcker kompletteras den med en kontroll av en särskilt sakkunnig. Vi föreslår en förenkling så tillvida att den sakkunnige kan finnas även inom byggherrens kontrollorganisation. Vi föreslår även att KA kan göra kontroller. Det alternativet finns inte i nuvarande bestämmelser men tillämpas i stor skala i praktiken . Införandet av EU:s tjänstedirektiv har medfört att den särskilt sakkunnige antingen måste vara certifierad, om det är möjligt, eller uppfylla kunskaps- och erfarenhetskrav som preciseras i bindande regler. Detta innebär en fördyrning jämfört med dagens regler där den sakkunnige inte behöver uppfylla några formella krav. Kostna- den för certifiering av särskilt sakkunnig torde vara densamma som för KA och AA. När det gäller de områden där det inte är möjligt att bli certifierad ska den särskilt sakkunnige i stället uppfylla vissa kunskaps- och erfarenhetskrav som preciseras i bindande regler. Som har nämnts anses inte tid och kostnader för deltagande i kurser och avläggande av tentamen som en administrativ kostnad. Det får snarare ses som en kostnad för kompetensutveckling och denna är svår att bedöma. Vi har även övervägt möjligheten att godta kontroller genom- förda av ackrediterade kontrollorgan. Vi har dock, bl.a. av kostnads- skäl avstått från detta. har gjort en rapport (nr R 2008:25 – den är ännu inte offentlig) där man bl.a. har mätt företagens administrativa kostnader för implementeringen av Europaparla- mentets och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energi- prestanda. Enligt den svenska lagstiftningen är det ett krav på att Kostnader och andra konsekvenser den som gör energideklarationen är ett ackrediterat kontrollorgan som har minst en person i arbetsledande ställning som är certifierad. Enligt mätningar kostar ackrediteringsförfarandet, mätt i administrativa kostnader för företagen, ca . Det är kostnaden för de företag som söker ackreditering som har mätts. Kostnaden är baserad på en femårsperiod (ackrediteringen gäller ) och antal företag som är mätta uppgår till 195 st. Detta ger en administrativ kostnad på och företag. Därtill kommer kostnaden för att certifiera minst en person i företaget. Av rapporten framgår att ackrediteringsprocessen innebär ett relativt omfattande arbete för företagen med bl.a. en genomgång av rutiner, processbeskrivningar och intern kontroll. Arbetet med upprättande av kvalitetsmanualen utgör det i särklass mest tidskrävande arbetet. Av rapporten framgår att det inte är ovanligt att företagen avsätter uppemot två manmånader på föreberedelsearbetet. Vår bedömning att ett system med ackrediterade kontrollorgan kan befaras bli kostnadsdrivande styrks av . tillsyn ska bl.a. normalt omfatta minst ett byggplatsbesök Eftersom det tillsynsbesök som vi föreslår kommer att avgifts- finansieras innebär det inga kostnader för kommunerna. För bygg- leder detta dock till en mindre höjning av bygglovsavgiften. Våra erfarenheter tyder dock på att denna kostnad är försumbar i förhållande till de positiva effekter som en ökad tillsyn kommer att innebära. Inför slutbeskedet ska genomföra ett slutsamråd har kommunerna möjlighet enligt SKL:s normaltaxa för bygg- anmälan att ta ut kostnader för flera samråd. Det är däremot inte särskilt många kommuner som utnyttjar möjligheten till ett slut- samråd.