sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Eftersom åtgärder inom ramen för en eventuell hand- lingsplan torde kunna genomföras först om , kan de vidtas i ljuset av de effekter som mina ändringsförslag beträffande skuldsaneringslagen kommer att medföra. 9.1Kreditupplysningslagen (1973:1173) Förslag: En uppgift om skuldsanering ska i kreditupplysnings- sammanhang gallras senast efter den dag då skuldsaneringen beviljades eller, om en betalningsplan enligt skuldsaneringslagen löper , senast den dag då planen löper ut. En förkortning av betalningsplanen från fem till (se avsnitt 6.6) väcker frågor om gallring av uppgifter som används i kreditupplys- ningsverksamhet. Med kreditupplysning avses enligt 2 § kreditupplysningslagen (1973:1173) uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till ledning för bedömning av någon annans kreditvärdighet eller vederhäftig- het i övrigt i ekonomiskt hänseende. Enligt 8 § första stycket ska en uppgift om en fysisk person gallras när det är nödvändigt att bevara uppgiften med hänsyn till ändamålet med behandlingen. En uppgift om en fysisk person som inte är näringsidkare ska enligt samma paragrafs andra stycke gallras senast efter den dag då den omständighet inträffade eller det förhållande upphörde som uppgiften avser. Som ett undantag härifrån gäller dock att en uppgift om skuldsanering alltid ska gallras senast efter den dag då skuldsaneringen beviljades eller, om en betalningsplan enligt skuldsaneringslagen (2006:548) löper , senast den dag då planen löper ut. Redan av lagtexten framgår alltså att det finns ett samband mellan tidpunkten för gallring av uppgifter om skuldsanering och betalnings- planens löptid (se även prop. 2002/03:59 s. 11). Eftersom betalnings- planen nu föreslås bli förkortad till , kan det ifrågasättas om en uppgift om skuldsanering som huvudregel också ska gallras efter den dag då skuldsaneringen beviljades. En kreditupplysning syftar till att informera den som står i be- grepp att ingå en rättshandling med någon om kontrahentens eko- nomiska vederhäftighet. En kreditgivare har intresse av att infor- mation som kan tänkas påvisa betalningsovilja eller betalnings- oförmåga finns med i en kreditupplysning. innebär en kreditupplysning intrång i den personliga integriteten, och spridning av en uppgift om en betalningsförsummelse kan leda till att det blir svårare för personen i fråga att ingå kreditavtal. De nu redovisade bestämmelserna i 8 § kreditupplysningslagen bygger främst på en av- vägning mellan intresset av ett fungerande kreditliv och intresset av att enskilda inte ska utsättas för integritetsintrång (prop. 2002/03:59 s. 9). Det har i tidigare lagstiftningssammanhang kunnat konstateras att det för dem som har genomgått skuldsanering synes finnas en viss förhöjd risk för bristande betalningsförmåga eller betalningsvilja (se prop. 2002/03:59 s. 10 f. med hänvisningar). En förkortning av betalningsplanen från normalt till har förutsättningar att bidra till en rehabilitering av överskuldsatta gäldenärer än vad som är möjligt . Dessutom undanröjs till stora delar de hinder som finns för att en person beviljas skuldsanering trots kortvarig överskuldsättning. Den relativt snabba proceduren från överskuldsättning till skuld- frihet kan i vissa fall medföra en ökad risk för att skuldproblem upp- står på nytt. Jag vill också erinra om att kreditupplysningsverksam- heten faktiskt bidrar till att minska risken för att enskilda personer skuldsätter sig i alltför hög utsträckning. Vid en avvägning mellan kreditgivarens och gäldenärens intressen framstår det enligt min uppfattning ändå som rimligt att uppgifter om skuldsanering gallras redan när har gått sedan skuldsaner- ingen beviljades. I de fall då en betalningsplan löper bör uppgiften dock gallras först den dag planen löper ut. Detta inträffar typiskt sett när betalningsplanen förlängts enligt 26 § SksanL respek- tive när löptiden för betalningsplanen har avrundats så att den över- stiger (se prop. 1993/94:123 s. 108 och 208). 9.2Lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet Bedömning: Någon ändring av gallringsbestämmelserna i lagen om behandling av uppgifter i verk- samhet bör inte göras. Uppgifter och handlingar i den s.k. skuldsaneringsdatabasen ska enligt 2 kap. 18 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet gallras senast efter utgången av det kalenderår då det ärende som uppgifterna eller hand- lingarna hänför sig till avslutades. Har skuldsanering beviljats i ett ärende ska uppgifter och handlingar dock gallras senast efter utgången av det kalenderår då beslutet att bevilja skuldsanering fattades. Sistnämnda tidsgräns är motiverad av att gäldenären vanligt- vis ska betala ett visst belopp till borgenärerna ; i dessa fall behöver uppgifter således bevaras än de som nämns i paragrafens första mening (se prop. 2000/01:33 s. 168 f.). skuldsaneringslag saknades bestämmelser om möjlig- heten att förlänga en betalningsplan. Något förbud häremot kunde visserligen inte utläsas ur lagtexten, men avsaknaden av en (uttryck- lig) reglering ledde till att domstolarna förhöll sig restriktiva i detta avseende (se prop. 2005/05:124 s. 59 f.). skuldsaneringslag infördes en uttrycklig föreskrift om möjligheten att besluta om en förlängning av en betalningsplan, dock till som längst (26 § SksanL). Någon parallell ändring i den ovan nämnda 2 kap. 18 § lagen om behandling av uppgifter i verksamhet gjordes dock inte. Jag har från KFM uppmärksammats på att gallringsreglerna där- med blivit alltför snäva, dvs. mot bakgrund av hur skuldsanerings- lagen ser ut . Beroende på när betalningsplanen enligt bifalls- beslutet ska börja löpa, kan det nämligen vid en förlängning teore- tiskt hända att den sista betalningen sker efter den tidpunkt då samtliga handlingar i ärendet redan har gallrats i enlighet med den nämnda paragrafen. KFM har i en gallringsframställan till Riks- arkivet därför hemställt bl.a. att beslutar att förlänga gallringsfristen till när det gäller beslut om bifall till skuld- sanering. Det förslag som redovisas i avsnitt 6.6. innebär att betalnings- planen som huvudregel ska löpa under endast (i stället för under normalt , som ju är utgångsläget ). Löptiden ska kunna förlängas till som längst (se avsnitt 6.7). Att betalningsplanerna föreslås bli kortare talar för att även gallringsfristerna förkortas. För att man med viss marginal ska undvika att gallring sker innan den sista betalningen gjorts – något som synes ha motiverat lagstiftaren att stanna för en gallringstid som tämligen rejält överskred den normala löptiden för en betalningsplan – anser jag dock att det framstår som rimligt att förorda att gallring, liksom , ska ske senast efter utgången av det kalenderår då beslutet att bevilja skuldsaner- ing fattades. Detta betyder att någon ändring i den omnämnda paragrafen i lagen om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet inte bör göras. 10Konsekvenser av utredningens förslag Enligt direktiven ska jag redovisa de ekonomiska konsekvenserna för borgenärer, gäldenärer och det allmänna av de förslag som lämnas. I den mån förslagen innebär ökade kostnader för det all- männa anger direktiven att jag också ska lämna förslag till finansi- ering. Direktiven uppmanar även till kontakter med för regelgranskning, vilket ska ha betydelse vid den konsekvensanalys av små företags villkor som ska göras enligt 15 § kommittéförord- ningen (1998:1474). gäller att förslagens konsekvenser, kost- nadsmässiga och av annat slag, ska anges för det fall betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler. Alla konsekvenser ska enligt förordningen anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). Här kan nämnas att samråd under arbetets gång har skett med företrädare för Svensk Näringsliv, Företagarna och samt att dessa särskilt beretts tillfälle att lämna syn- punkter på såväl förslag som konsekvensresonemang. Vid konsekvensutredningen, till vilken även vissa specifika resone- mang i avsnitt 6–9 hör, ska inledningsvis följande anmärkas (jfr 15 a § kommittéförordningen och 6 § förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning). Konsekvenser av utredningens förslag I direktiven framhålls att många företagare har ett obegränsat per- sonligt ansvar för skulder i verksamheten. De som har drivit verk- samheten under enskild firma har direkt kommit att ansvara för alla skulder i verksamheten. Även den som på grund av t.ex. borgens- åtagande har stått bakom en juridisk persons verksamhet kan ha blivit skyldig att svara för verksamhetens skulder. Verksamhetens misslyckande leder för många företagare därför till en privatekono- misk katastrof och en skuldbörda som omöjliggör alla försök att starta företag på nytt. I praktiken är aktiva näringsidkare utestängda från möjligheten att erhålla skuldsanering, trots att just de löper risk för överskuld- sättning. Enligt direktiven talar sociala skäl för att det bör finnas möjlig- het till skuldnedsättning för företagare. Dessutom är det enligt direktiven ur ett samhällsekonomiskt perspektiv viktigt att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs. En viss begränsning i sammanhanget är att respekten för ingångna avtal inte får urholkas. Ett annat problem som behandlas i delbetänkandet är de s.k. evig- hetsgäldenärernas situation. Evighetsgäldenärer måste i samman- hanget tolkas som privatpersoner som i och för sig skulle kunna anses uppfylla det krav på kvalificerad insolvens som i dagens regel- verk ställs för skuldsanering. Naturligtvis kan en sådan gäldenärs skulder i och för sig härröra från näringsverksamhet. I direktiven antyds att många evighetsgäldenärer inte ens söker skuldsanering och att det finns behov av åtgärder som kan underlätta för dem att ta sig ur överskuldsättningen. Målet är givetvis att fler ska bli skuld- fria, varefter de kan förväntas bli mer produktiva respektive mindre vård- och bidragsberoende. Har alternativa lösningar övervägts? En möjlighet att komma till rätta med det först nämnda problemet, dvs. näringsidkare som ska ges chansen att komma tillbaka efter verksamhetens misslyckande, hade kunnat vara att förorda något slags obligatoriskt skuldnedskrivningsförfarande i samband med att en näringsverksamhet gått i konkurs. Som en illustration av vad som avses kan engelsk och amerikansk rätt fungera, där s.k. discharge Konsekvenser av utredningens förslag blir aktuell för en företagare som kan sägas förtjäna en skuld- avskrivning. I avsnitt 6.1 har jag dock framhållit att jag har uppfattat mina direktiv på så sätt att något obligatoriskt skuldnedskrivningsför- farande (eller någon annan metod för att möjliggöra en nystart för en ärlig företagare) inte bör blir aktuellt annat än om problemen inte går att lösa tillfredsställande inom ramen för det befintliga skuldsaneringsinstitutet. Till följd därav har jag inte haft anledning att närmare överväga alternativa metoder för näringsidkares skuld- nedsättning. Ett alternativ – närmast av kompletterande karaktär – till de förslag som lämnas i delbetänkandet har varit att ta bort hindret i skuldsaneringslagen för en näringsidkare som alltjämt är aktiv att erhålla skuldsanering (dvs. som inte avvecklat sin verksamhet, typiskt sett genom konkurs – se 5 § SksanL). Skälen för att jag väljer att inte ta ett sådant steg har utförligt redovisats i avsnitt 6.2. För evighetsgäldenärer i generell mening är skuldsanering givet- vis det institut som hamnar i förgrunden när övermäktig skuldsätt- ning diskuteras som samhällsproblem. I delbetänkandet har det därför närmast varit fråga om huruvida skuldsaneringslagstiftningen på något sätt skulle kunna kompletteras i syfte att evighetsgälde- närer, men även personer med mindre påtagliga skuldproblem, på ett relativt lätthanterligt sätt kan ges lättnader i sin skuldbörda. Vissa av de åtgärdsförslag som diskuterats har dock i första hand haft förebyggande effekter (se avsnitt 8). Som framgår av mina resonemang i bl.a. avsnitt 8.2.10 har jag dock inte sett tillräckligt starka skäl att lägga fram förslag till lag- stiftning för bekämpande av (över)skuldsättningsproblematiken parallellt med de ändringar i skuldsaneringslagen som föreslås. Det kan beträffande vissa av förslagen möjligen finnas anledning att se närmare på effekter m.m. i andra sammanhang än detta, var- vid vissa tveksamheter som jag sett anledning att peka på i av- snitt 8.2.2–8.2.9 kan penetreras i en annan kontext. Därvid torde också en bedömning kunna göras i ljuset av de effekter som följer av ändringarna i skuldsaneringslagen. En intressant fråga blir därvid huruvida man kan inkräkta ytterligare på respekten för ingångna avtal utan att det uppstår negativa effekter för kredit- och närings- livet. Konsekvenser av utredningens förslag Vilka berörs av regleringen? De förslag som lämnas i detta delbetänkande berör f.d. närings- idkare och andra privatpersoner som är kvalificerat insolventa i den bemärkelse som avses i 4 § skuldsaneringslagen. Jag vill dock här erinra om att kraven för att en gäldenär ska anses uppfylla lagens insolvensrekvisit föreslås bli sänkta (se avsnitt 6.4), vilket betyder att den krets av evighetsgäldenärer som berörs av förslagen utvidgas jämfört med vad som skulle ha gällt om nuvarande rekvisit skulle ha behållits i oförändrat skick. Alla rättssubjekt som är insolventa försätts inte i konkurs. Viss konkursstatistik har trots det redovisats i avsnitt 4.2.1 (se konkurs- lagens insolvenskriterium i nämnda lags 1 kap. 2 §). Betydelsen av anslutning till Europeiska unionen Jag har gjort bedömningen att förslagen i detta delbetänkande på intet sätt kommer i konflikt med åtaganden till följd av EU-medlemskapet. Tvärtom får de anses i väsentliga avseenden till- mötesgå uppmaningarna till medlemsländerna att skapa en stödjande miljö för personer som har upplevt en företagskrasch (se avsnitt 5.8 om kommissionens åtgärder för att skapa en nystart för den s.k. Lissabonstrategin och Omstart för konkursstämplad: För en politik som ger en andra chans. Att genomföra Lissabonprogram- met för tillväxt och sysselsättning, Europeiska kommissionen, KOM[2007] 584 slutlig, 5.10.2007). Om ikraftträdandet och behovet av informationsinsatser Ändringarna föreslås träda i kraft . Äldre bestämmelser föreslås bli tillämpliga på ansökningar som görs före ikraftträdandet (se övergångsbestämmelserna, punkt 2, till förslaget till lag om ändring i skuldsaneringslagen). En kon- sekvens härav lär bli att åtskilliga gäldenärer väljer att avvakta med sin ansökan till dess de nya, förmånligare reglerna har trätt i kraft /10. Detta kan bidra till att det uppstår en särskilt stor anstormning av ansökningar . Införandet av skuldsaneringslag har inneburit att fler gäldenärer ansöker om skuldsanering utan extern hjälp. I praktiken ställer förändringarna dock krav på att kommunernas budget- och Konsekvenser av utredningens förslag skuldrådgivning är dimensionerad på ett sådant sätt redan under stora delar av att de många potentiella sökandena kan få hjälp att göra sin ansökan utan större dröjsmål. I annat fall finns risk för att åtskilliga gäldenärer, åtminstone temporärt, förlorar sin ambition att söka en samlad skuldavveckling. Beroende av hur gälde- nären agerar kan detta få konsekvenser för möjlig- heterna att söka respektive få skuldsanering i ett senare skede. Några andra särskilda hänsyn till tidpunkten för ikraftträdandet lär inte behöva tas. När det gäller behovet av speciella informationsinsatser utgår jag närmast ifrån att uppmärksamheten i media på nyheterna i lagstift- ningen lär bli så stor att många gäldenärer nås av relevant informa- tion, åtminstone på ett övergripande plan. Nyttiga lärdomar kan här dras av händelseutvecklingen vid ikraftträdandet av skuld- saneringslag (/07), då resultatet som tidigare berörts blev en markant ökning av antalet ansökningar. Jag har gjort bedömningen att utredningsförslagen huvudsakligen får kostnadsmässiga konsekvenser i olika avseenden. En samhällsekonomisk konsekvens av att fler personer befrias från sin skuldsättning kan naturligtvis i generell mening vara att kreditgivningen påverkas – kreditrisken blir ju därmed typiskt sett större. Detta kan få betydelse för möjligheten att uppta lån för privatpersoner och företagen, främst de mindre företag som bedrivs som enskild firma eller vars ekonomiska ställning står och faller med någon eller några fysiska personers. I förlängningen kan en sådan omständighet få betydelse för handeln, möjligheten att starta företag och tillväxten. Trots de beräkningar som redovisas nedan angående det kraftigt ökande antalet sökande som kan förväntas gör jag bedömningen att kreditlivet torde påverkas i relativt liten utsträckning av mina för- slag. Jag bygger detta resonemang på att skuldsaneringsinstitutet i vart fall inte har förorsakat någon märkbart negativ effekt på möjligheterna att få krediter (trots att detta faktiskt varit ett av lag- stiftningens bakomliggande syften, se prop. 1993/94:123 s. 73). En annan omständighet av betydelse är att skuldsanering är ett känt och accepterat institut, som endast modifieras (om än i vissa avgörande avseenden). Konsekvenser av utredningens förslag Att förslagens påverkan på kreditlivet endast torde bli måttlig måste betraktas som ett sunt och viktigt inslag när en utvärdering görs av vilka åtgärder som teoretiskt sett är möjliga att vidta vid ett och samma tillfälle; risken för att lagstiftningen blir en hävstång i riktning mot drastiska åtgärder i händelse av en ökad oro på kredit- marknaden måste nämligen beaktas. Om förslagen, trots de bästa intentioner, ges en sådan inbyggd hävstångseffekt kan under ogynn- samma förhållanden stora samhällsekonomiska förluster uppstå , med negativa konsekvenser i form av försämrad tillväxt, lägre sysselsättning och än fler överskuldsatta gäldenärer. Den senaste tidens utveckling på den amerikanska subprime-markna- den, med efterföljande konkurser, är en påminnelse om att ned- gångar på de finansiella marknaderna kan få dramatiska effekter. Om alternativa vägar till skuldbefrielse hade valts, hade kon- sekvenserna – både de positiva och de negativa – med andra ord tveklöst kunnat bli större, men också svårare att värdera, t.ex. om skuldsaneringsinstitutet ersatts eller kompletterats med något nytt och främmande institut som inte haft de inbyggda spärrar som skuldsaneringslagen trots allt erbjuder i form av ett kvalificerat insolvensrekvisitet och ett allmänt skälighetsrekvisit. Några andra konsekvenser för samhället torde inte uppstå (se 15 § kommittéförordningen). Om betydelsen för företagens (särskilt småföretagens) förutsättningar i de hänseenden som berörs i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning – se sär- skilt avsnitt nedan. Syftet bakom ändringarna i skuldsaneringslagen är givetvis att det ska ske en ökning av antalet skuldsaneringsärenden och att fler personer – inte minst f.d. näringsidkare – ska komma i åtnjutande av skuldnedskrivning, dessutom efter ett ekono- miskt misslyckande. För att gäldenärer ska kunna lotsas in i skuldsaneringsprocessen krävs emellertid ofta råd och anvisningar före en skuldsanering. Det är de kommunala rådgivarnas uppgift att inom ramen för sitt arbete bl.a. aktivt medverka till att en skuldsanering aktualiseras samt bistå med råd och anvisningar vid en ansökan härom (prop. 2005/06:124 s. 35 ff. och 73). Väntetiderna till den kommunala budget- och skuldrådgivningen är emellertid redan nu långa på många Konsekvenser av utredningens förslag En gjord undersökning visade att det i flera stadsdelar i förekommer väntetider som överstiger . (På andra håll var väntetiden dock endast någon månad – se Långa köer till skuldrådgivning, SvD , och Rapport 2008:8 bilaga 4.) Tidsaspekten är, som jag tidigare varit inne på, av stor betydelse i dessa sammanhang. Den f.d. näringsidkare som kan behöva vänta eller mer bara på att få hjälp med budget- och skuldråd- givning riskerar naturligtvis att tappa nödvändig kraft och initiativ- förmåga . Sedan tillkommer den tid som tas i anspråk innan ett besked i själva skuldsaneringsfrågan kan ges. Även för gäldenärer utan tidigare anknytning till näringsverksamhet är det naturligtvis angeläget att hjälp kan ges i rimlig tid. Jag vill också peka på att lagändringarna lär öka det totala be- hovet av råd och stöd efter skuldsaneringsbeslut, dvs. under löp- tiden för en betalningsplan, helt enkelt för att fler gäldenärer kommer att ansöka om och beviljas skuldsanering (se 2 § andra stycket SksanL). I och med att gäldenärer i större utsträckning än tidigare ska kunna vara aktuella för ett skuldsaneringsbeslut efter den tidpunkt då överskuldsättningen uppstått och trots att det finns relativt färsk skuldsättning kan det också förekomma att många ännu inte helt har hunnit inrätta sig efter de nya, snävare ekonomiska förutsättningarna när skuldsaneringen väl har beviljats. Överträdelser av villkoren som bestämts kan medföra att beslutet om skuldsanering upphävs efter omprövning. Det finns särskild anledning att erinra om att möjligheterna att erhålla skuldsanering en andra gång är – och alltjämt bör vara – kraftigt inskränkta, dvs. även för den kategori av gäldenärer som har drabbats av att ett beslut om skuldsanering har upphävts (se 6 § SksanL och s. 109 f.). Jag noterar här att KFM slagit fast att i de fall KFM inleder skuldsanering trots att skuldsättningen inte har upphört ska stödåtgärder sättas in för att informera gäldenären om vad fort- satt skuldsanering kan få för konsekvenser för gäldenärens skuld- sanering. Detta förutsätts kunna ske inom ramen för den rehabili- terande dialogen, vid sammanträde eller genom att KFM etablerar kontakt med budget- och skuldrådgivare (ställnings- tagande , nr 12/08/Skusan, dnr 801 678-08/121). Behovet av att lämna råd och anvisningar till en gäldenär som beviljats skuldsanering torde emellertid i allmänhet avta när betal- ningsplanen löpt ut. Eftersom betalningsplanerna föreslås bli för- Konsekvenser av utredningens förslag kortade till , kan det hävdas att ändringsförslagen såtillvida medför en viss minskning av trycket på budget- och skuldrådgivarna. Den totala bilden är ändå att budget- och skuldrådgivarna kan behöva engageras i större utsträckning än tidigare om mina förslag genomförs. Redan de skillnader som föreligger i kötider mellan olika kom- muner visar på att behovet av satsningar på den kommunala sidan kan skilja sig åt kraftigt (även om kötiderna till viss del torde kunna förklaras med att antalet ansökningar om skuldsanering ökade kraf- tigt ). Detta faktum, i samverkan med att det är i det närmaste omöjligt att förutse i vilken utsträckning antalet skuldsanerings- ansökningar på riksnivå kommer att öka till följd av mitt förslag och huruvida ökningen är permanent eller huvudsakligen tillfällig, med- för att jag inte kan kvantifiera de ökade kostnaderna för kommunerna i dessa delar. I detta sammanhang vill jag framhålla att jag inte heller sett skäl att nu ompröva regeringens ställningstagande i proposi- tionen till skuldsaneringslag om att det inte bör komma i fråga att lagreglera hur kommunerna bör organisera själva verksam- heten. Jag kan bara, liksom regeringen, betona att det är viktigt att kommunen har tillräckligt många budget- och skuldrådgivare för att täcka upp det behov som finns i kommunen (se prop. 2005/06:124 s. 37). Dock må det tillåtas mig att peka på den framgångsrika verksamhet som bedrivs av Familjeslanten i (se avsnitt 1.2) såsom ett alternativ eller ett komplement till en egen organisation. är det synnerligen angeläget att också lyfta fram de positiva samhälleliga effekterna av att tungt skuldsatta gäldenärer får adekvat hjälp. En anpassning av skuldbördan medför ökade möjligheter för den enskilde att själv påverka sin situation genom eget arbete till nytta för sig själv, för borgenärerna och för sam- hället. Detta framhålls också i direktiven.