sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Det är också förbjudet att utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i spel om pengar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från förbudet enligt första stycket om åtgärden avser ett utom landet anordnat spel, och om 1.spelet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på spelområdet med svenskt deltagande, eller 2.den utländska spelanordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna spel om pengar och att verka internationellt. Den mycket intensiva marknadsföringen i svenska medier av lotterier som saknar tillstånd i är ett enormt problem . Utvecklingen har nått dit hän att jag är övertygad om att majorite- ten av svenskar tror att annonseringen är tillåten! I syfte att styra spelarna till den reglerade verksamheten och få tillbaka trovärdigheten för systemet är det enligt mitt förmenande nödvändigt att vidta kraftfulla åtgärder. Marknadsföringen i av utom landet anordnade lotterier omsätter avsevärda belopp. Att hoppas på att aktörerna frivilligt vidtar rättelse eller att ett i sak oförändrat främjandeförbud ska leda till en förändring är naivt. Ska det föreslagna licenssystemet få genomslag krävs det också att staten kan skydda de legala aktörerna och effektivt hindra otil- låten konkurrens. Det är således nödvändigt att främjandeförbudet blir än tydli- gare (se föregående avsnitt), men också att ett särskilt förbud avse- ende marknadsföring av lotterier som saknar tillstånd i införs. Detta för med sig att det, vid sidan av främjandeförbudet, blir möjligt att ingripa mot sådan annonsering också med stöd av marknadsföringslagstiftningen. En sådan ordning medför effekti- vare möjligheter till ingripanden, ökar incitamentet för aktörer att söka svenskt tillstånd och minskar behovet av marknadsföring som syftar till att kanalisera spelandet till det legala spelet. Särskilt sist- nämnda faktor menar jag förstärker förslagets EG-rättsliga legiti- mitet. En ny marknadsföringsregel med denna innebörd kan i lagen formuleras enligt följande 20 § Lotterier som saknar tillstånd i får inte marknads- föras. Detsamma gäller interaktiva spel och automatspel. För att inte helt omöjliggöra folkrörelsernas m.fl. marknads- föring bör begreppen uppsökande och uppmanar till spelande strykas ur paragrafen då förstanämnda begreppet torde omfatta all direktreklam och det andra all reklam! Det hjälper enligt min mening inte med de skrivningar av förtydligande art som föreligger i den nuvarande brödtexten. I princip blir ändå all marknadsföring rörande spel förbjuden genom införandet av rekvisitet uppmanar till spelande. Paragrafen måste därför justeras. Det torde räcka, och vara i överensstämmelse med begreppsapparaten i nuvarande marknadsföringslag, med följande justering av 21 § 21 § Vid marknadsföringen av lotterier ska särskild måttfullhet iakttas. I allmänna råd får tillsynsmyndigheten sedan närmare ange vad särskild måttfullhet bör innebära i praktiken. Avslutningsvis måste enligt min mening 20 § sanktioneras när den nu gjort till en förbudsparagraf med mycket större räckvidd än i förslaget. I annat fall torde den av mig förslagna regleringen vara meningslös. Det är nämligen enbart i de fall där någon har ett till- stånd i som denne riskerar att bli av med det. För att kunna ingripa mot den som inte har något tillstånd måste det därmed införas andra sanktionsmöjligheter, t.ex. genom ett avgiftssystem (se följande avsnitt). Sanktionssystemet i den nuvarande lotterilagen föreslås komplette- ras med bl.a. straff- och förseningsavgifter. Detta är bra men nöjer man sig enbart med detta så befästs den rådande ordning som inne- bär att den som följer regleringen och söker tillstånd i vissa fall riskerar hårdare bestraffning än den som väljer att stå utanför regleringen. Erfarenheten visar att risken för fängelsestraff vid brott mot lotterilagen i princip är obefintlig. Den absolut vanligaste påföljden vid brott mot lotterilagen är ett mindre antal dagsböter. Att polis och åklagare inte prioriterar denna brottslighet är, sammantaget, inte heller särskilt konstigt. Min bestämda uppfatt- ning är att sanktionssystemet, i enlighet med vad som angetts i utredningens direktiv, ytterligare måste skärpas. Närmast till hands ligger då att införa sanktionsavgifter. Enligt min uppfattning över- tygar inte utredarens slutsats att man av rättssäkerhetsskäl bör avstå från att införa sådana. Området lämpar sig väl för sanktions- avgifter, varvid jag förutsatt att utredaren i övrigt fullgjort sitt upp- drag att föreslå ett tydligt och väl anpassat regelverk på området. Rättssäkerheten får anses tillräckligt säkerställd inte minst genom att det är regeringen som föreskriver vilka företeelser som kan vara aktuella för avgiftsuttag och genom att tillsynsmyndighetens beslut om avgift kan prövas av domstol. Jag noterar också att rättssäker- hetsskäl inte har hindrat utredningen från att föreslå en ordning där tillsynsmyndigheten kan påföra både straff- och förseningsavgifter för de som har tillstånd. Det system för sanktionsavgifter som förekommer på t.ex. miljöområdet kan och bör tjäna som förebild för ett motsvarande system inom spelsektor. Lagtexten skulle därmed kunna formuleras enligt följande. 1 § Regeringen får meddela föreskrifter om att en särskild avgift (spelsanktionsavgift) ska betalas av den som 1.olovligen anordnar lotteri som omfattas av denna lag, 2.olovligen utställer eller innehar spelautomater eller liknande anordningar som omfattas av denna lag, 3.åsidosätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd som har beslutats med stöd av denna lag eller med stöd av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller 4.åsidosätter andra bestämmelser i denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska uppgå till och högst . När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. 2 § En spelsanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften behöver dock inte tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till 1.sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand eller genom att uppdra åt någon annan göra det som ålegat den avgiftsskyldige, 2.att överträdelsen berott på en omständighet som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka, 3.vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en över- trädelse skulle inträffa, eller 4.att överträdelsen har föranlett straff enligt bestämmelserna i x-x §§ eller enligt . Spelsanktionsavgiften ska tillfalla staten. 3 § beslutar om spelsanktionsavgift. SOU 2008:124 Särskilt yttrande Innan tillsynsmyndigheten beslutar om avgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. 4 § Ett beslut om att ta ut en spelsanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. 5 § En spelsanktionsavgift ska betalas efter det att beslutet om att ta ut avgiften har delgetts enligt 4 §, om till- synsmyndigheten i beslutet inte har bestämt en senare tidpunkt. Beslutet om spelsanktionsavgift får efter sista betalningsdagen verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft. 6 § Spelsanktionsavgift får inte beslutas, om den som anspråket riktas mot inte från det att förutsättningarna enligt 1 § att besluta om avgift har inträffat har getts tillfälle att yttra sig. 7 § En beslutad spelsanktionsavgift faller bort, om beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet har vunnit laga kraft. 8 § Spelsanktionsavgift ska återbetalas, om betalningsansvaret har upphävts genom beslut som har vunnit laga kraft. Ränta på spelsanktionsavgift som återbetalas enligt första stycket lämnas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgiften återbetalas. 9 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken spelsank- tionsavgifter ska betalas. En stärkt och moderniserad spelreglering En särskild utredare skall föreslå en långsiktigt hållbar svensk spel- reglering. Den nya regleringen skall tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Grunden för den nuvarande modellen för spel- regleringen skall alltså även i fortsättningen tjäna som förebild. Modellen skall förena kravet på en stark och förbättrad social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna IT-sam- hällets villkor och de skyldigheter som följer av EG-rätten. föreslå hur en uppstramning och modernisering av regelverket kan ske i syfte att stärka de allmänna skyddsbehov som skall stå i förgrunden för svensk spelpolitik, inklusive marknadsförings- restriktioner och tydligare krav på de statligt kontrollerade bolagen, kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spelberoende med utgångspunkt i den nuvarande modellen för spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast skall kunna bedrivas i strikt reglerade former, bedöma om det av EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl inte är möjligt att inom alla spelformer strama upp det nuvarande regelverket och i så fall föreslå ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än befintliga, med en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet. Utredaren skall utarbeta fullständiga lagförslag till de författnings- ändringar som föreslås. Uppdraget skall slutredovisas . Svensk spelreglering och tidigare utredningar Att motverka spelberoende och kriminalitet är det överordnade syftet med den svenska spelregleringen. Behovet av att säkerställa insyn och kontroll i spelverksamheten och att se till att verksam- heten bedrivs i ändamålsenliga former är huvudanledningen till att de statligt kontrollerade bolagen och AB Trav och Galopp existerar i nuvarande former. Anordnandet av spel och lotterier är inte harmoniserat inom EG-rätten. EU:s medlemsstater är således fria att lagstifta natio- nellt på detta område och att ha en reglerad spelmarknad. Med- lemsstaterna är emellertid skyldiga att beakta EG-fördragets gene- rella bestämmelser om bl.a. fri rörlighet för varor och tjänster, etableringsfrihet och de särskilda reglerna om förbud mot konkur- renshämmande åtgärder. Därtill kommer de skyldigheter som följer av medlemskapet i , särskilt när det gäller WTO:s tjänstehandelsavtal, GATS. De snabba och stora förändringarna av spelmarknaden till följd av framför allt det gränslösa spelet över Internet väcker frågor om hur en spelreglering kan upprätthållas och bör se ut. har präglats av såväl en snabb teknikutveckling, särskilt när det gäller Internet, mobiltelefoni och interaktiv TV, som kortare led- tider för lansering av nya spelprodukter. Situationen på spelområ- det ställer ständigt nya anpassningskrav på lagstiftaren. Nya spel- former dyker upp på marknaden och den tekniska utvecklingen medför att gränserna mellan tele-, data- och massmediekommuni- kation blir alltmer otydliga. Den svenska spelregleringen var senast föremål för översyn inom ramen för den s.k. (SOU 2006:11). Utred- ningen hade inte möjlighet att presentera fullständiga lagförslag och inte heller att redovisa en analys av övriga relevanta frågor. En rad komplexa problem kvarstår därför att belysa vid utformningen av den framtida svenska spel- och lotterilagstiftningen. Utgångspunkter för nu aktuellt uppdrag Det uppdrag som är aktuellt skall bygga på de relevanta utred- ningar och analyser som redan finns på området. Utgångspunkten skall vara att komplettera redan befintligt material i de specifika delar och på det sätt som anges nedan. Detta innebär dock inte att utredaren under utredningens gång är förhindrad att ta upp ytterli- gare frågor och lägga fram de förslag som anses nödvändiga. Den nya regleringen skall genomgående präglas av sociala skyddshän- syn, anpassning till EG-rättens krav och den snabba tekniska utvecklingen. I första hand bör det nuvarande regelverket för alla spelformer stärkas. Om detta dock inte skulle visa sig vara möjligt av bl.a. nämnda EG-rättsliga eller tekniska skäl skall nuvarande reglering kompletteras genom ett delvis nytt system. Sociala skyddshänsyn skall stå i förgrunden Lagstiftningens konsumentskyddsperspektiv skall stärkas. De soci- ala skyddsaspekterna, det vill säga att motverka skadeverkningar i form av spelberoende, bedrägerier och kriminalitet, skall genom- syra allt från tillståndsgivning, försäljning och lansering av nya spel till marknadsföring och tillsynsutövande. Risken för spelberoende måste beaktas i planeringen av spelformer och marknadsföringen. Vidare bör såväl förebyggande verksamhet som eftervård bygga på aktuella kunskaper. I detta sammanhang bör det framhållas att sociala skadeverkningar, riskbeteenden och andra problem i sam- band med spelande kan se olika ut beroende på om det handlar om vuxnas spelande eller barns och ungdomars spelande. Utredarens förslag måste i varje del präglas av ett sådant synsätt och förslagen får inte heller leda till en expansion av spelandet. En viktig aspekt i arbetet skall vara att analysera vilka spelformer som kan anses medföra en ökad risk för osunt spelande och andra nega- tiva sociala konsekvenser. Den forskning som gjorts inom detta område visar att det finns vissa faktorer som ökar risken för spelberoende. Exempel på sådana faktorer är graden av tillgänglig- het och snabb återkoppling mellan insats och utfall. Utgångspunkten skall vara den nuvarande modellen för spel- regleringen men de mest problematiska spelformerna skall endast kunna bedrivas i strikt reglerade former med största möjliga statliga kontroll. EG-rättsliga aspekter måste beaktas har antalet nationella rättsprocesser om den svenska lagstiftningens förenlighet med gemenskapsrätten ökat. Ett antal klagomål om den svenska lotterilagen har också kommit in till Europeiska kommissionen, vilket föranlett kommissionen att inleda två s.k. överträdelseförfaranden mot . Samtliga förslag som redovisas skall åtföljas av bedömningar av förslagens förenlighet med gemenskapsrätten, praxis och . Förslagen skall vara utformade så att efterlevnad när det gäller EU:s primärrätt och EG-dom- stolens praxis inte skall kunna ifrågasättas. Det krav på anmälan till kommissionen av tekniska föreskrifter eller föreskrifter om infor- mationssamhällets tjänster som följer av och rådets direktiv /34/EG av om ett informa- tionsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 104, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), ändrat genom och rådets direktiv /48/EG (EGT L 217, , Celex 31998L0048), skall också beaktas i detta samman- hang. har i olika sammanhang betonat att det är det nationella systemet i sin helhet som skall bedömas. Utredningen måste därför, även om uppdraget i sig inte omfattar en särskild översyn av allt spel som kan anordnas enligt t.ex. lotterilagen och kasinolagen, bedöma hur alla verksamheter som bedrivs av statligt ägda eller kontrollerade bolag skall hanteras för att överensstämmelsen med EG-rätten inte skall gå förlorad. I detta sammanhang bör en särskild analys göras av den senaste domen på spelautomatsområdet som meddelades av (mål E-1/06; EFTA:s övervakningsmyndighet mot ). Den tekniska utvecklingen ställer nya krav på en mer följsam lagstiftning Den snabba teknikutvecklingen på spelområdet har inneburit en alltmer internationaliserad marknad som medfört att aktörer utan tillstånd i allt högre grad tillhandahåller spel över Internet till personer bosatta i . Speltjänster som varit hänvisade till viss distributions- teknik kan nu nå konsumenter på nya vägar. Den fulla betydelsen av bl.a. den digitala teknikens genombrott kan heller inte över- blickas. Den svenska spellagstiftningen är detaljerad och inte sällan av teknisk natur. Å andra sidan kan det finnas behov av att komplet- tera generella regler med bestämmelser med tämligen hög konkre- tion. Lagtexten bör emellertid inte tyngas med bestämmelser i dessa avseenden utan detta bör, i den utsträckning det är möjligt, snarare ske genom föreskrifter på lägre nivå. Det är alltså angeläget att alla förslag som presenteras särskilt syftar till en långsiktigt hållbar reglering som är mer följsam när det gäller den tekniska utvecklingen på spelområdet. Uppdraget att strama upp och modernisera befintlig svensk spelreglering De senaste årens kraftiga utveckling på spelmarknaden har medfört nya företeelser och problemområden som måste beaktas vid utformningen av en ny lagstiftning. Utvecklingen ställer också ökade krav på nya tillsynsmetoder och verktyg. Lotterilagstift- ningen och Lotteriinspektionens roll som central tillsynsmyndighet på området behöver därför anpassas. Hur kan regleringen av spel och lotterier göras mer enhetlig? På dagens marknad förekommer en mängd olika mekaniska och elektroniska utrustningar som används för olika former av spel. är utrustningen uppkopplad mot lokala nätverk eller mot Internet. Det är ofta oklart hur olika slags automater omfattas av lotterilagen (1994:1000) eller automatspelslagen (1982:636). kan denna typ av verksamhet dessutom falla utanför regleringen. Nämnda förhållanden leder till att reglerna om spel på framför allt automater blir svåra att tillämpa och det skapar stor osäkerhet för aktörerna på marknaden samt försvårar tillsynen av skyddsaspek- terna. Det finns i lotterilagen också bestämmelser som särskilt reglerar lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor (s.k. EMV-lotterier). Inte minst den tekniska utvecklingen har medfört att det kan ifrågasättas om de faktorer som enligt nuvarande lag- stiftning kvalificerar ett EMV-lotteri är ändamålsenliga och om de fortfarande svarar upp mot de skäl som låg bakom införandet av nämnda reglering av lotterier på Internet. Det framstår som angeläget att skapa en modern och teknikobe- roende spellagstiftning som så långt möjligt bör ha formen av en ramlag. Begreppsbildningen bör i detta sammanhang ses över. göra en bedömning av om det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent reglering av spel och lotterier, särskilt när det gäller sådant spel som sker via automater, datorer eller över Internet, och om det anses lämpligt föreslå förändringar. Är dagens modell för tillståndsgivning ändamålsenlig? Enligt lotterilagen är det som huvudregel ideella föreningar, vilka har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, som har rätt att anordna lotterier. De senaste årens utveckling har dock inneburit att lotterierna blivit allt större och medfört ett större ekonomiskt risktagande för de anordnande föreningarna, bl.a. beroende på den ökande konkurrensen från andra inhemska och utländska aktörer. När det gäller t.ex. restaurangspel och bingospel har Lotteri- inspektionen, kommuner eller länsstyrelser möjlighet att lämna till- stånd och därmed påverka den fysiska placeringen av spelverksam- heten. Motsvarande möjlighet finns inte i fråga om placeringen av spelombud. Regeringen får enligt 45 § lotterilagen meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i lotterilagen. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånden givits till AB () och AB Trav och Galopp (ATG), även om dessa båda bolag inte uttryckligen anges som möjliga anordnare i lotterilagens allmänna bestämmelser. Lotteriinspektionen ansvarar dock för tillsyn och kontroll av bola- gens verksamhet enligt 48 § lotterilagen och inspektionen får inte sällan i uppdrag att utfärda närmare villkor för den spelform som beviljats genom regeringens tillstånd. Enligt lotterilagen är det i vissa fall möjligt att anordna vissa typer av lotterier utan tillstånd. Dessa regler, som begränsar bl.a. insats- och vinstvärdet, har varit oförändrade och behöver ses över. överväga om nuvarande modell för tillståndsgivning är den mest ändamålsenliga med hänsyn till hur lotterimarknaden har utvecklats, överväga ett införande av lagliga möjligheter att t.ex. styra placeringen av spelbutiker, överväga förutsättningarna för tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen och särskilt presentera förslag till kriterier för dylika tillstånd, också belysa lämpligheten av att staten med stöd av nämnda paragraf bedriver sådan verksamhet som regleras i 16–19 §§ samt i 22–24 §§ lotterilagen, bedöma om bestämmelserna om lotterier som får anordnas utan tillstånd kan ändras på så sätt att större följsamhet i förhållande till utvecklingen på marknaden uppnås, och särskilt överväga om fysiskt pokerspel i turneringsform bör kunna anordnas utan tillstånd, alternativt efter tillstånd, under förutsättning att spelet inte anordnas i förvärvssyfte samt har så begränsade insatser och vinster att det kan anses ha karaktären av förströelse. Utgångspunkten skall vara att den roll Lotteriinspektionen ges i fråga om kontroll och tillsyn över tillstånd som lämnats i enlighet med 45 § lotterilagen skall bli tydligare och mer verkningsfull. Hur kan tillsynen stärkas, effektiviseras och underlättas på bästa sätt? Enligt 10 § lotterilagen får tillstånd att anordna lotterier endast lämnas om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade före- skrifter, villkor och bestämmelser. Rättsläget är något oklart när det gäller denna paragrafs tillämplighet och omfattning. I 7 § automatspelslagen ges Lotteriinspektionen rätt att få till- träde till lokaler och platser där automatspel anordnas eller där en spelautomat annars finns uppställd. Denna tillsynsbestämmelse medger således inget tillträde vid misstanke om att olagligt spel bedrivs utan tycks närmast förutsätta en fast vetskap. Nyttan av en sådan bestämmelse kan därmed ifrågasättas. ta fram ett förslag som klargör att det som förutsättning för att få och behålla ett lotteritillstånd krävs att lotteriet bedrivs på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade före- skrifter, villkor och bestämmelser, och överväga hur tillsynen bäst effektiviseras och underlättas, t.ex. om motsvarande bestämmelse i automatspelslagen, efter erfor- derliga anpassningar, bör införas i lotterilagen. Hur kan lagförings- och sanktionsmöjligheterna förbättras? Ett stort antal kontroller och polisanmälningar har inte haft någon märkbar påverkan på förekomsten av brott mot lotterilagen. Ett mindre antal fällande domar har uppnåtts. Därtill kommer den all- männa samhällsdebatt som i hög grad har präglats av en oförståelse inför lotterilagens bestämmelser samt en överseende hållning i för- hållande till efterlevnaden av regelverket. Det behövs således effek- tivare, tydligare och mer proportionerliga ingripandemöjligheter. En jämförelse med länder som t.ex. kan i detta sammanhang vara relevant. De nuvarande sanktionsbestämmelserna inrymmer dels en möj- lighet för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden som kan förenas med vite, dels traditionella straffbestämmelser. Nuvarande sanktionssystem fungerar inte tillfredsställande. De sanktioner som står till buds innebär att det kan vara ekonomiskt lönande att bryta mot regelverket. Lotteriinspektionen har t.ex. vid vite förelagt flera mediebolag att upphöra med åtgärder som utgör främjande av lotterier som anordnas utomlands. Eftersom Lotteriinspektionens förelägganden måste vinna laga kraft för att kunna verkställas kan annonsering, sponsringsmeddelanden och oddsjämförelser riskera att fortgå i strid med lotterilagen. Inom ett flertal andra tillsynsområden finns möjligheten att besluta om sanktionsavgifter i olika former. Särskilt intressant i detta sammanhang är sanktionsavgifterna inom miljötillsynen där sanktionsavgift kan åläggas den som i utövande av näringsverksam- het t.ex. åsidosätter gällande föreskrifter eller påbörjar en verksam- het som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig, utan att till- stånd har meddelats eller att anmälan har gjorts.