sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Först därefter bör ställning tas till huruvida polisen bör få ytterligare väsentligt utökade möjligheter att inhämta person- uppgifter, eller om dess möjligheter i detta avseende rent av bör minskas. Särskilt torde effektiviteten av nya möjligheter att inhämta information vara svår att bedöma om det inte redan finns en fungerande och i praktiken prövad reglering för hur polisen skall få behandla de inhämtade uppgifterna. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 11.3.4Utvidgade möjligheter att registrera uppgifter från DNA-analyser I ett avseende har bestämmelserna om polisens behandling av personuppgifter dock ändrats reform och det gäller registreringen av uppgifter om DNA-analyser. Möjligheterna att införa uppgifter i har utvidgats på så sätt att uppgifter numera får föras in som avser en person som har dömts till annan påföljd än böter eller som har godkänt ett strafföre- läggande som avser villkorlig dom. Den tidigare begränsningen till uppgifter om personer som har dömts för vissa allvarliga brott som kan leda till fängelse gäller alltså inte längre. Möjligheterna att registrera uppgifter om DNA-analyser har också utvidgats på så sätt att det numera är tillåtet att i det nyinrättade utredningsregistret föra in uppgifter om DNA-analyser enbart i syfte att registrera uppgifterna. Förutsättningen är att personen i fråga är skäligen misstänkt för brott på vilket fängelse kan följa. Till skillnad från vad som är fallet beträffande krävs alltså inte att det aktuella DNA-provet har betydelse för utred- ningen av brottet i fråga, utan provet tas och uppgifter registreras enbart i syfte att informationen kan vara bra att ha i framtida brottsutredningar. En annan skillnad jämfört med vad som gäller för är att personen i fråga inte behöver ha dömts för brott, utan registrering kan ske redan när personen är skäligen misstänkt. Emellertid är det inte bara i utredningsregistret som uppgifter förs in för eventuella behov i framtida brottsutredningar, utan också har ett sådant syfte. För att i angivet syfte få bevara uppgifter om DNA-analyser krävs enligt rekommendation No. R (92) 1 om användning av DNA-analys inom ramen för det straffrättsliga systemet att personen i fråga för det första har dömts för ett brott. Brottet skall också vara av allvarligt slag. Att registrera uppgifter enbart för eventuellt framtida bruk är över huvud taget inte tillåtet enligt rekommendationen. De nya möjligheterna dels att i registrera uppgifter om DNA-analyser avseende personer som dömts för brott som inte är att anse som allvarliga, dels att i utred- ningsregistret föra in uppgifter beträffande ännu inte dömda personer, dels att registrera uppgifter enbart för eventuellt framtida bruk innebär således avvikelser från rekommendationen. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet En rekommendation från är inte bindande för konventionsstaterna. Redan vid inrättande disku- terades i vad mån avvikelser från rekommendation borde ske. Regeringen anförde då att det krävdes starka skäl för att frångå rekommendationen (prop. 1997/98:97 s. 143 f.). Vad man hade anfört om polisens behov av att registrera alla som dömts för vissa allvarliga brott och som av erfarenhet kunde antas återfalla i brott ansågs inte utgöra sådana starka skäl som kunde motivera ett avsteg från rekommendationen. Regeringen hänvisade också till den expertgrupp som arbetat fram rekommen- dationen. Denna grupps ställningstaganden grundades enligt regeringen på goda kunskaper både om DNA-analysers känslighet från integritetssynpunkt och om vad som krävs för ett effektivt polisarbete. Enligt regeringen fick vad som sades i rekommen- dationen därför anses ha en avsevärd tyngd. I förarbetena till de gjorda ändringarna av reglerna om registrering av DNA-analyser diskuteras inte den omständigheten att de nya reglerna avviker från rekommendation att inte tillåta provtagning och registrering som enbart sker för eventuella framtida behov. De övriga avvikelserna som bestod i att någon begränsning till allvarlig brottslighet inte längre skall gälla och att uppgifter om också ännu inte dömda personer skall få registreras diskuteras dock. De skäl som anfördes för att avvika från rekommendationen var framför allt att rekommendationen fick anses föråldrad och att en registrering av uppgifter från DNA- analyser inte kunde anses särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Enligt de nya reglerna skall gallring ur det nya utrednings- registret ske senast när uppgifterna om DNA-analysen får föras in i eller, om den misstänkte inte döms för brottet, när förundersökning eller åtal läggs ned eller åtal ogillas. Uppgifterna skall också gallras om åtal bifalls, men påföljden bestäms till enbart böter, eller när den registrerade godkänt ett strafföreläggande som avser enbart böter. Reglerna innehåller dock inte någon bestämd tidpunkt då uppgifterna senast skall gallras ur registret. Gallringen har i stället gjorts beroende av hur utredningen fortlöper beträff- ande det brott som utgjorde grund för registreringen. Emellertid förefaller det inte självklart att gallringen skall göras beroende av förloppet i den brottsutredningen, eftersom varken provtagning eller registrering har skett i syfte att användas i denna utredning. Från integritetsskyddssynpunkt vore det mer tillfredsställande att en slutlig gallringstidpunkt införs. Detta torde också stämma bättre Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet överens med rekommendation, där det sägs att uppgifter från DNA-analyser får sparas under viss, i nationell lag, angiven tid. Vid en jämförelse med annan hantering av personuppgifter inom ramen för den polisiära verksamheten kan de integritetskränkande effekterna av de nya reglerna om registrering av DNA-analyser synas vara ganska ringa och i varje fall stå i proportion till de vinster som registreringen innebär för den brottsutredande verk- samheten. Vad som emellertid är klart otillfredsställande är att skälen för att frångå tidigare gjorda och noggrant övervägda ställ- ningstaganden redovisats tämligen summariskt och i visst avseende inte alls. Möjligheterna att annat än på ett rent intuitivt sätt bedöma skäligheten av de nya reglerna från integritetsskydds- synpunkt har härigenom på ett olyckligt sätt kommit att begränsas. 11.3.5Utlämnande av uppgifter till andra länder Den svenska polisens utbyte av information om enskilda personer med utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer har ökat på grund av att det polisiära samarbetet har ökat i omfattning, t.ex. genom Europol och Schengen. I detta sammanhang kan nämnas att det nu finns ett förslag inom EU om en ny centraliserad version av SIS, benämnd SIS II. Den grupp som inom EU över- vakar tillämpningen av EG:s dataskyddsdirektiv, den s.k. artikel 29- gruppen, har uttalat oro över att dataskyddsreglerna i den nya versionen av Schengen inte helt lever upp till reglerna i dataskydds- direktivet. Gruppen efterfrågar bl.a. tydligare regler när det gäller möjligheterna att föra över information från systemet till tredje part. Den uttalar också farhågor när det gäller möjligheterna att lagra biometrisk information och anser att detta bara bör vara tillåtet om det är absolut nödvändigt. Ett ökat informationsutbyte kan allmänt konstateras när det gäller utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Detta har dock inte sin grund i att man genom ändrade sekretess- regler eller andra regler om utlämnande av uppgifter har utökat möjligheterna att lämna ut uppgifter. Skälet är i stället att det inter- nationella polisiära samarbetet har ökat i omfattning. Vilka upp- gifter som får lämnas ut och i vilka situationer detta får ske regleras varken i sekretesslagen eller i polisdatalagen utan i respektive över- enskommelse om polisiärt samarbete. 12Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) Från integritetsskyddssynpunkt är det en brist att det ännu inte, trots skarp kritik från bl.a. , införts en ordning med parlamentarisk kontroll över använd- ningen av tvångsmedel inom . Polisdatalagstiftningen behöver kompletteras för att mot- verka risker för den personliga integriteten i form av bl.a. otillåten åsiktsregistrering, vilket påpekats i samband med både och gransk- ning. Det är därför högst otillfredsställande att någon reforme- ring av polisdatalagen ännu inte har skett. Om förslagen om buggning och preventiv tvångsmedels- användning genomförs innebär det att Säkerhetspolisen får till- gång till en stor mängd integritetskänslig överskottsinforma- tion. Även av detta skäl är det angeläget att reglerna för Säker- hetspolisens behandling av personuppgifter kompletteras. Om preventiv användning av tvångsmedel blir tillåten för Säkerhetspolisens del bör behovet av tvångsmedelslag ses över. Säkerhetstjänsten har en civil och en militär del. Den civila säker- hetstjänsten, som är polisiär, skall förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bl.a. spioneri, sabotage och terrorism. Den militära säkerhetstjänsten, vars uppgift är att upptäcka, identifiera och möta säkerhetshot som riktas mot Försvarsmakten och dess säkerhets- intressen både inom och utom landet, behandlas inte i detta kapitel utan i kapitel 13 om försvaret. Båda säkerhetstjänsternas uppgift är Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) att skydda landet mot verksamhet som hotar dess säkerhet. Med rikets säkerhet avses både den inre säkerheten för statsskickets bevarande och den yttre säkerheten för ett nationellt oberoende. Säkerhetstjänst brukar indelas i förebyggande verksamhet och utredande verksamhet. Den preventiva uppgiften är den primära. 12.2Säkerhetspolisens organisation och uppgifter Den civila säkerhetstjänsten bedrivs av Säkerhetspolisen, som hör till förvaltningsområde. Inom Säkerhets- polisens säkerhetsskyddsverksamhet utförs arbete som rör bl.a. registerkontroll (tidigare benämnt personalkontroll), rådgivning åt totalförsvarsmyndigheter m.fl. samt kontroll av myndigheternas säkerhetsskydd och internsäkerhet. Personskyddsverksamheten omfattar det bevaknings- och säker- hetsarbete som avser för det första den centrala statsledningen, dvs. statschefen, , regeringen samt statssekreterarna och kabinettsekreteraren. I kretsen av personer som skall skyddas ingår även personer som vistas här i samband med statsbesök och de som omfattas av s.k. annat personskydd. Med det sistnämnda avses skydd som Säkerhetspolisen leder efter särskilt beslut, såsom beträffande kungafamiljen och främmande stats beskicknings- medlemmar. Säkerhetspolisens kontraspionageverksamhet har till uppgift att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelse- verksamhet. För att förebygga och avslöja olaglig underrättelse- verksamhet mot och svenska intressen arbetar man med operativt fältarbete samt med analyser och kontakter med olika delar av det svenska samhället. I denna verksamhet ingår också att förebygga och utreda handel med produkter som kan användas för massförstörelsevapen. Inom kontraterrorismverksamheten har Säkerhetspolisen till upp- gift att i bekämpa internationell terrorism och förebygga och avslöja flyktingspionage och annan förföljelse av utlänningar i från utländska regimer och organisationer som förknippas med politiskt motiverat våld. I mot terrorism ingår – förutom Säkerhetspolisen – , Åklagar- myndigheten, Försvarsmakten, (), , , och . Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) Säkerhetspolisens författningsskyddande verksamhet syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet, dvs. olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller att hindra de enskilda med- borgarna från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Inom ramen för den författningsskyddande verksamheten kartläggs också brott som används som medel för att uttrycka en politisk åsikt eller för att uppnå ett politiskt mål. Bestämmelserna i 24 – 28 kap. RB om användning av straff- processuella tvångsmedel under förundersökning är tillämpliga också i Säkerhetspolisens verksamhet. I fråga om denna tvångs- medelsanvändning gäller alltså samma regler för Säkerhetspolisen som för den öppna polisen. För en närmare redovisning av reglerna om dessa tvångsmedel, se kapitel 28. För Säkerhetspolisens verksamhet är också lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, tvångsmedelslag, tillämplig. Den innehåller tilläggs- och undan- tagsbestämmelser till reglerna i om tvångsmedel. Den tillkom med anledning av den politiska oro som rådde i världen efter . Lagen gäller vid förundersökning om brott som ansetts vara särskilt allvarliga för landets säkerhet. Den omfattar vissa allmän- farliga brott enligt 13 kap. BrB, t.ex. sabotage och grovt sabotage. Vidare omfattas mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläg- gelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage samt flygplatssabotage om något av dessa brott innefattar sabotage. Därutöver omfattar lagen dels vissa högmålsbrott enligt 18 kap. BrB som uppror och olovlig kårverksamhet, dels vissa brott mot rikets säkerhet enligt 19 kap. BrB, t.ex. spioneri. omfattas även terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott (prop. 2002/03:38, bet. 2002/03:JuU12). Lagen gäller också försök, förberedelse och stämpling till dessa brott, om sådan gär- ning är straffbar. Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) I lagen ges i förhållande till 27 kap. 2 § RB utvidgade möjligheter att beslagta skriftliga meddelanden som utväxlats mellan den miss- tänkte och dennes närstående (3 §). Beslut om postkontroll (kvar- hållande av postförsändelse) kan också i vissa brådskande fall med- delas av förundersökningsledaren eller åklagaren (4 §). Lagen ger också utvidgade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Enligt 5 § får tillstånd enligt 27 kap. RB till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning meddelas, även om brottet inte omfattas av 27 kap. 18 eller 19 § RB. Också tillstånd till hemlig kameraövervakning får meddelas även om brottet inte omfattas enligt 2 § lagen (1995:1506) om hemlig kamera- övervakning. Åklagaren får i brådskande fall själv besluta om användning av beslag eller hemliga tvångsmedel. Har åklagaren gjort detta skall anmälan ofördröjligen göras hos rätten, som skyndsamt skall pröva ärendet (6 §). Detsamma gäller beslut om postkontroll. Reglerna i 27 kap. RB om offentligt ombud och om begräns- ningar i rätten att använda överskottsinformation är tillämpliga även vid användning av hemliga tvångsmedel enligt lag (prop. 2003/74:74 s. 50, prop. 2004/05:143 s. 47 f.). tvångsmedelslag har alltsedan tillkomsten varit tids- begränsad. Giltighetstiden har senast förlängts till utgången av (prop. 2003/04:74, bet. 2003/04:JuU24). I förarbetena till den senaste förlängningen, som också omfat- tade lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, anförde regeringen att det alltjämt finns ett behov av bestämmelser av den typ som finns lag för att effektivt kunna bekämpa all- varliga brott som rör landets yttre och inre säkerhet (a. prop. s. 8 f.). Brottslighet av sådan karaktär har fått allt mer ökad aktualitet och prioritet, bl.a. mot bakgrund av terrordåden i . Enligt regeringen finns det när det gäller dessa brott ett tydligt behov av att ha effek- tiva verktyg för att motverka risken för terroristhandlingar, men också för att fungera väl i det internationella samarbetet mot terrorism. Regeringen framhöll att det inte fanns något som tydde på att behovet av lag eller av lagen om hemlig kamera- övervakning skulle minska eller att regleringen skulle utmönstras ur lagstiftningen. Regeringen ansåg att det fanns goda argument för att permanenta de båda lagarna. Vid ett sådant lagstiftnings- arbete fanns det skäl att överväga såväl brottskatalog som behovet av särregler när det gällde lag. Det fanns också anledning Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) att överväga lagtekniska och systematiska frågor, t.ex. förhållandet till och skälen för respektive mot att inarbeta dessa båda lagar i regelverk. Enligt regeringen fanns det inte tillräckligt underlag för att nu göra dessa över- väganden. Mot denna bakgrund fanns det skäl att ytterligare avvakta frågan om att permanenta lagstiftningen. Regeringen beslutade att en särskild sakkunnig person skulle tillkallas med uppdrag att analysera behovet av tvångmedelslag. Om utredaren kommer fram till att det finns ett behov av lagen, skall han eller hon presentera ett lagförslag som innebär en permanentning av lagen (dnr. Ju2006/4202/P). Upp- draget skall redovisas . Den sekretess som enligt 9 kap. 17 § SekrL gäller för förunder- sökning i brottmål m.m. tar generellt sikte på uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos polis- myndigheter. Sekretessen enligt denna bestämmelse omfattar alltså även uppgifter hos . I ärenden om registerkontroll prövar frågor om utlämnande av uppgifter i belastningsregistret, misstanke- registret, register som omfattas av polisdatalagen eller övriga upp- gifter som eller Säkerhetspolisen behandlar enligt polisdatalagen, om de inte ingår i en förundersökning eller särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet (1 § förordningen [1996:730] med instruktion för , se mer om nämnden nedan). I angelägenhet som avser registerkontroll och särskild person- utredning (tidigare personalkontroll) enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) finns en särskild sekretessbestämmelse i 9 kap. 17 § för- sta stycket 3 SekrL för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller, liksom för den brottsbekämpande verksamheten, med omvänt skaderekvisit. Av särskild betydelse när det gäller ärenden om registerkontroll och personutredning är frågan om uppgifter kan hållas hemliga för den kontrollerade själv. Huvudregeln i sekretesslagen är att sekre- tess till skydd för den enskilde inte gäller i förhållande till den enskilde själv (14 kap. 4 §). Uppgifter som är sekretessbelagda enligt 9 kap. 17 § kan alltså inte hållas hemliga för den kontrolle- Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) rade själv så längre sekretessen gäller endast till förmån för honom. Däremot kan sekretess till skydd för allmänna intressen gälla enligt t.ex. 5 kap. 1 § (förundersökningssekretess). Frågan om utlämnande av uppgifter till den kontrollerade har reglerats också i 25 § säkerhetsskyddslagen. Huvudregeln är här att den som uppgiften avser skall ges tillfälle att yttra sig över upp- giften innan den lämnas ur för säkerhetsprövning. Detta gäller dock inte om uppgiften omfattas av sekretess i förhållande till den enskilde enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen än 7 kap. 17 § (som gäller belastningsregistret). Av Registernämndens verksamhetsberättelse för framgår att undantag från kommuniceringsskyldigheten gjordes i fem ären- den under detta år. Det totala antalet inkomna registerkontroll- ärenden uppgick till drygt 65 000. Liksom för den öppna polisen gäller bestämmelserna i person- uppgiftslagen och polisdatalagen (1998:622) också för Säkerhets- polisen. De begränsande bestämmelserna om kvarstående misstankar i polisdatalagen gäller dock inte för Säkerhetspolisen (12 §). I förar- betena (prop. 1997/98:97 s. 104) anfördes att uttalat att de uppgifter om enskilda personer som har varit föremål för förundersökning ofta blir aktuella för Säkerhetspolisen och att det därför finns ett behov av att bevara uppgifter om kvarstående misstankar . Regeringen instämde i denna uppfattning och ansåg att det med hänsyn till den särskilda verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver finns ett berättigat intresse av att behandla sådana uppgifter. Inte heller bestämmelserna om kriminalunderrättelseverksamhet och kriminalunderrättelseregister (3 §) gäller för Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. I dessa avseenden finns således inga särskilda begränsningar för Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, utan här gäller de allmänna begränsningar som omgärdar behandling av personuppgifter på polisens område vilka framgår av personuppgiftslagen och av polisdatalagens allmänna del. I förarbetena framhöll regeringen att syftet med den verk- samhet som Säkerhetspolisen bedriver är att skydda vår territoriella suveränitet och vårt nationella oberoende (a. prop. s. 149). Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) gjorde det angeläget att Säkerhetspolisens handlingsmöjligheter inte begränsas i större utsträckning än vad som kan anses nöd- vändigt. Enligt regeringen kunde bestämmelserna i person- uppgiftslagen ge ett tillräckligt skydd. I ett avseende innehåller polisdatalagen särskilda bestämmelser i fråga om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter och det gäller . Dessa bestämmelser finns i 32–35 §§. Enligt de bestämmelserna skall Säkerhetspolisen föra ett register som skall ha till ändamål att underlätta spaning i syfte att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt att bekämpa terroristbrott. Registret skall också utgöra underlag för registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen. I bestämmerlserna regleras i vilken utsträck- ning uppgifter om enskilda personer får behandlas, vilka slags upp- gifter registret får innehålla samt när gallring skall ske. Regeringen bemyndigas också att meddela närmare föreskrifter om vilka personuppgifter som får registreras (33 § andra stycket). Från har inhämtats att några sådana föreskrifter ännu inte har meddelats. I betänkande Behandling av person- uppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) lämnas en redogö- relse för databaser inom som innehåller person- uppgifter. har till uppgift att granska Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen, särskilt med avseende på 5 § som gäller behandling av känsliga personuppgifter (1 § förordningen med instruktion för ). Nämn- den redovisar resultatet av granskningen i sin verksamhets- berättelse. I den senaste verksamhetsberättelsen, som avser , anförs att granskningen sker såväl under det praktiska arbetet med de olika registerkontrollerna som vid särskilda granskningstillfällen vid rotlar inom . har nämnden inte gjort några iakttagelser som tyder på att registrering sker i strid med vad som är föreskrivet. Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) 12.4.1Ingen särskild ordning för parlamentarisk insyn och kontroll av tvångsmedelsanvändningen Som framgått lämnar regeringen en särskild redovisning till av användningen av hemliga tvångsmedel enligt rätte- gångsbalken och enligt lagen om hemlig kameraövervakning (se avsnitt 9.3.1). Redovisningen omfattar dock endast den öppna polisens tvångsmedelsanvändning. Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel enligt de grundläggande reglerna i rättegångs- balken och i lagen om hemlig kameraövervakning redovisas alltså inte. När det gäller Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel i sådana fall som avses tvångsmedelslag sker inte heller någon särskild redovisning till . I betänkandet JuU 1981/82:54 behandlade justitieutskottet frågan om denna ordning borde ändras. Utskottet stannande för att förorda att någon ändring inte skulle ske. I detta sammanhang anförde utskottet att vederbörande utskott själv kunde inhämta den information som ansågs behövlig. 12.4.2Säkerhetspolisens årsredovisning till regeringen Säkerhetspolisen lämnar en årsredovisning till regeringen. I årsredovisningen finns uppgifter om Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel. Uppgifterna i årsredovisningen är belagda med sekretess. Insyn i denna redovisning har därför framför allt regeringen. Från har inhämtats att års- redovisningen är en utgångspunkt både vid beredningen av budgetfrågor och i frågor om verksamhetens bedrivande och dess inriktning. På grund av sekretessen är det emellertid inte möjligt att för en utomstående få någon uppfattning vare sig om redovisning- ens form eller innehåll.