sou · GVB361 · 2008-01-01 00:00:00 — är det största avdraget för modersmåls- ersättning och svenska som andra språk per invånare, medan det största tillägget är per invånare. Merkostnader för små skolor och skolskjutsar har vid olika tillfällen på uppdrag av de kommit- téer som arbetat med den kommunalekonomiska utjämningen ut- vecklat modeller för att beräkna merkostnader som uppkommer i områden med gles bebyggelsestruktur. Gemensamt för dessa mo- deller är att de utgår från statistik om befolkningens bosättnings- mönster i olika åldersklasser samt en databas över vägnätet. För analyserna har specialutvecklade program baserade på geografiska informationssystem (GIS) använts. modeller används i delmodellen förskoleklass och grundskola för en fiktiv utplacering av skolor i enlighet med vissa kriterier, som givet elevunderlaget och dess geografiska sprid- ning ska avspegla kommunens strukturellt betingade behov. Mo- dellen skapar således en teoretisk skolorganisation för respektive kommun. Utplaceringen av skolorna är fiktiv för att kommunerna inte ska kunna påverka utfallet av utjämningen. Efter utplaceringen av de fiktiva skolorna anknyts samtliga ele- ver till de utplacerade skolorna med utgångspunkt från vägav- stånden från folkbokföringsorten till skolan, varpå vägavståndet för varje elev registreras och ackumuleras per kommun. De geografiska beräkningarna enligt ovan knyts därefter sam- man med kostnadsfunktioner som tagits fram med utgångspunkt från olika antaganden om kostnaderna för små skolor och skol- skjutsar. Slutligen kan merkostnaden per invånare för små skolor och skolskjutsar beräknas för var och en av kommunerna. Den nu gällande beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutsar i områden med gles bebyggelsestruktur har sin grund i en fiktiv utplacering av grundskolor som senast genom- fördes av och avrapporterades av (SOU 2003:86). Beräkningarna implemen- terades 2005. Vid den fiktiva utplaceringen av skolor för elever i åldrarna (tidigare benämnda låg- och mellanstadieskolor) har beräk- ningsförutsättningarna varit att en skola förutsätter ett underlag på minst 7 elever, och att alla elever som har längre än till skolan har rätt till skolskjutsar, och att ingen elev ska ha längre än till skolan. Vid den fiktiva utplaceringen av skolor för elever i åldrarna (tidigare benämnda högstadieskolor) för- utsätts minst 20 elever, ett högsta reseavstånd , och skolskjutsar vid avstånd överstigande . Modellen har i den nu gällande beräkningen inte använts fullt ut i tätorter med mer än 20 000 invånare. I dessa orter bildar modellen i allmänhet endast en skola. För att undvika att skolskjuts- kostnaderna överskattas i de berörda kommunerna, har samtliga elevers elevkilometer inom dessa tätorter plockats bort. I de fall en kommun därefter inte når upp till en samlad merkostnad om per invånare har kommunen i den nuvarande modellen fått värdet som en schablon. Kompensation för merkostnader utgår enligt den gällande kost- nadsfunktionen för skolor med elever i åldrarna från en minsta skolstorlek på sju elever och avtar därefter med stigande befolkningsunderlag för att helt upphöra vid 300 elever. För skolor med elever i åldrarna utgår kompensation på motsvarande sätt i storlek från 20 elever upp till 350 elever. Merkostnaderna för små skolor har i nu gällande tillämpningen beräknats baserat på elevunderlaget som ett genomsnitt av . Detta för att undvika att små demografiska förändringar föranleder variationer av antalet små skolenheter mellan uppdateringarna, med relativt stora omfördelningseffekter som konsekvens. I kostnadsfunktionen för små skolor beaktas merkostnader för lokaler, skolmåltider, lärarkostnader, samt kostnader för läromedel. Merkostnaderna för skolskjutsar beräknas med antaganden om kostnader per personkilometer, dvs. kostnader för personal och fordon vid skolskjutsar. Det största avdraget för små skolor och skolskjutsar är inneva- rande år per invånare, medan det största tillägget är per invånare. 4.2Mitt förslag till uppdatering och förändring Modersmålsundervisning och svenska som andraspråk Jag föreslår en uppdatering av lönekostnaderna per elev för mo- dersmålsundervisning och svenska som andraspråk. Enligt uppgif- ter från Kommuner och Landsting uppgick den genom- snittliga månadslönen för en grundskolelärare till . Den totala årliga kostnaden för samtliga lärare för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk, inklusive ar- betsgivaravgifter enligt lag och avtal, var omräknat till årsarbets- krafter . /06 uppgick antalet elever som deltog i modersmålsundervisning respektive svenska som andra språk till totalt 148 080 elever. Mitt förslag till ny ersättning per elev blir . Det största avdraget för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk blir med mitt förslag per invånare, me- dan det största tillägget blir per invånare. Små skolor och skolskjutsar har på mitt uppdrag utvecklat en ny applikation för tillgänglighetsberäkningarna bl.a. avseende delmodellen för- skoleklass och grundskola. Den nya applikationen beskrivs närmare i bilaga 5. har vidare med tillämpning av den nya applika- tionen dels gjort en ny fiktiv utplacering av grundskolor, dels även uppdaterat de aktuella kostnadsfunktionerna för små skolor och skolskjutsar. Därefter har uppdaterade standardkostnader och nya tillägg/avdrag beräknats. Jag föreslår att de uppdaterade standardkostnaderna läggs till grund för utjämningen i delmodellen förskoleklass och grundskola. De grundläggande geografiska antagandena för placeringen av de fiktiva skolorna är desamma i det nya förslaget som i den be- fintliga modellen. Merkostnader beräknas även i det nya förslaget för skolor i storlek från sju upp till 300 elever för de yngre eleverna, och från 20 upp till 350 elever för de äldre eleverna. Med den nya applikationen har det varit möjligt att placera de fiktiva skolorna på ett ännu mer realistiskt sätt än vid föregående uppdatering, till följd av att befolkningens koncentration inom skolans geografiska upptagningsområde i större utsträckning än har påverkat utplaceringen av skolan. Den nya placeringen är därmed inte lika känslig för smärre variationer av antalet elever mellan uppdateringarna, varför modellen ger en ökad stabilitet i utplaceringen av skolor. Beräkningen av merkostnader har därför gjorts baserat på elevunderlaget , 2005, och inte som vid föregående uppdatering som ett genomsnitt . Den nya applikationen använder en vägdatabas som innehåller samtliga farbara allmänna och enskilda vägar, och mäter även i övrigt vägavstånden mer exakt. Den tidigare använda applikationen använde endast allmänna vägar. Vid körningarna med den nya applikationen har modellen an- vänts fullt ut i samtliga kommuner, dvs. även i större tätorter. Kostnadsfunktionerna för små skolor och skolskjutsar har upp- daterats och ett antal kostnader har justerats. Den största föränd- ringen gällande kostnadsfunktionen för små skolor är att de an- tagna lärarlönerna och lärartätheten har anpassats till dagens nivå. En viss uppräkning har även skett av de antagna merkostnaderna för skolmåltider och lokalkostnader. En annan förändring är att de antagna merkostnaderna för läromedel tas bort, eftersom en kon- troll mot kommunernas redovisade kostnader inte har gett vid handen att det finns merkostnader för läromedel i små skolor. För skolskjutsar är den största förändringen av kostnadsfunktionen att kostnaden per kilometer har justerats upp. Det största avdraget för små skolor och skolskjutsar är efter mitt förslag per invånare, medan det största tillägget är per invånare. 4.3Resultatet av mitt förslag Resultatet av mina förslag är att 187 kommuner får höjda standard- kostnader medan 103 kommuner får sänkta standardkostnader. På kommungruppsnivå innebär förslaget att storstäder, förorts- kommuner och större städer får ett negativt utfall. Men även gles- bygdskommuner får som grupp ett negativt utfall. Övriga kom- mungrupper får ett positivt utfall. Tabell 4.1 Utredningens förslag till nya standardkostnader i delmodellen för- skoleklass och grundskola, redovisade på kommungruppsnivå (kronor per invånare) Övriga kommuner över 25 000 inv. 12 500 – 25 000 inv. < 12 500 inv. Förändringen av standardkostnaderna härrör främst från beräk- ningen av merkostnader för små skolor och skolskjutsar. Föränd- ringarna beror delvis på förändringar i antalet elever och elevernas geografiska spridning från föregående uppdatering. Förändringarna beror även på att de underliggande kostnaderna för lärarlöner m.m. har anpassats till dagens nivå. De tekniska förbättringarna i utpla- ceringen och den mera exakta mätningen av vägavstånden, bl.a. ge- nom att även enskilda vägar beaktas, ger också upphov till föränd- ringar. Utfallet av mina förslag avseende delmodellen förskoleklass och grundskola för respektive kommun redovisas i bilaga 7. I kapitlet föreslår jag en uppdatering och vissa förändringar av komponenten bebyggelsestruktur i delmodellen gymnasieskola. Underlaget för beräkningen av kommunernas merkostnader för inackorderingstillägg räknas upp med utgångspunkt från prisbasbeloppet 2007. Underlaget för beräkningen av kommunernas merkostnader för skolresor till gymnasiet räknas upp med utgångspunkt från ak- tuella kostnadsuppgifter från samtliga länstrafikbolag. En ny beräkning av elevernas vägavstånd till gymnasieskolor implementeras, baserat på befolkningen 2005. De föreslagna uppdateringarna och förändringarna bör införas . 5.1Kort om nuvarande delmodells utformning samt utredningens arbete Standardkostnaden för gymnasieskolan beräknas utifrån andelen ungdomar 16–, bebyggelsestruktur samt elevernas programval . Komponenten bebyggelsestruktur avser att utjämna kommu- nernas strukturellt betingade kostnader för elevernas dagliga resor och inackorderingstillägg. Anledningen till att elevernas program- val beaktas vid beräkningen är att kostnaderna varierar mellan olika gymnasieprogram som gymnasieelevernas programval skiljer sig åt mellan kommunerna. Allmänt gäller att de teoretiskt orienterade programmen är billigare än de mer praktiskt orienterade programmen. Delmodellen gymnasieskola omfördelar innevarande år 1,7 mil- jarder kronor mellan kommunerna. Den genomsnittliga vägda standardkostnaden för rikets samtliga kommuner är per invånare. Standardkostnaden varie- rar per invånare. Det största tilläg- get för bebyggelsestruktur uppgår till . Det största av- draget uppgår till . Delmodellen gymnasieskola har i stort varit oförändrad sedan den infördes . genomfördes dock en för- ändring som innebär att elevernas programval beaktas som ett ge- nomsnitt . beaktades programvalet på basis av uppgifter från . Förändringen genomfördes efter förslag från . Syftet med förändringen är att utjämna variationerna i utfall för enskilda kommuner från till ett an- nat. Samtliga data som används i denna delmodell förutom de som är att hänföra till bebyggelsestrukturen uppdateras av SCB. Jag har gått igenom och validerat delmodellen gymnasieskola. Vid genomgången framkom behov av att uppdatera komponenten bebyggelsestruktur. Därutöver aktualiserades inte något behov av förändringar eller uppdateringar av delmodellen (som nämnts upp- dateras övriga delar av delmodellen av SCB). Mitt förslag till uppdatering av delmodellen gymnasieskola av- gränsas således till att avse komponenten bebyggelsestruktur. Nuvarande beräkning av merkostnader för bebyggelsestruktur Den nu gällande beräkningen av merkostnader för bebyggelse- struktur, dvs. för elevernas dagliga resor och inackorderingstillägg, har sin grund i en fiktiv utplacering av gymnasieskolor som senast genomfördes (baserat på befolkningen 2001) och avrap- porterades av (SOU 2003:88. Beräkning- arna implementerades 2005. Beräkningen av merkostnader för bebyggelsestruktur har skett enligt följande: I ett första steg har fiktiva gymnasieskolor placerats ut i kom- muner med minst 600 personer i åldern 16–eller minst 15 000 invånare. Dessa kommuner bedöms ha ett tillräckligt elevunderlag för att bedriva egen gymnasieutbildning utan merkostnader till följd av lågt elevunderlag. En justering har gjorts för ett fåtal kommuner, för att få en rimlig anpassning till verkliga förhål- landen. I ett andra steg har fiktiva gymnasieskolor placerats ut i övriga kommuncentra om minst 500 personer i åldern 16–finns inom 50 kilometers vägavstånd som vägavståndet till andra gymnasieorter överstiger . I ett tredje steg har vägavståndet för samtliga elever i landet till de närmast belägna utplacerade gymnasieskolorna beräknats. Slutligen har kostnader för dagliga skolresor och inackordering beräknats. För elever med kortare vägavstånd än be- räknas inga resekostnader. För elever med ett avstånd till närmaste gymnasieskola beräknas en rese- kostnad motsvarande den genomsnittliga kostnaden för resor un- der ett läsår. Av elever med mer än 50 kilometer till närmaste gym- nasieskola har antagits bo inackorderade till en kostnad som motsvarar inackorderingstillägget. Därutöver har av samtliga elever antagits bo inackorderade. Den genomsnittliga kostnaden för elevernas resor har fastställts till . Kostnaderna för inackordering har be- räknats som en månatlig ersättning motsvarande 1/30-del av prisbasbelopp, som är . Beloppet har därefter multiplicerats med 9 (ett läsår uppgår ). Tillägg/avdrag för bebyggelsestruktur erhålls genom att kom- munens beräknade merkostnader för bebyggelsestruktur reduceras med det vägda medelvärdet för bebyggelsestruktur i riket. 5.2Mitt förslag till uppdatering och förändring har som nämnts utvecklat en ny applikation för tillgänglighetsberäkningar i den kommunalekonomiska utjäm- ningen (se även bilaga 5). Den nya applikationen använder en väg- databas som innehåller samtliga farbara allmänna och enskilda vä- gar. Den tidigare använda applikationen använde endast allmänna vägar. Den nya applikationen använder i likhet med den tidigare SCB:s befolkningsdatabas, men upplösningen i s.k. befolknings- rutor har förbättrats. Sammantaget innebär förändringarna att ele- vernas vägavstånd mäts mer exakt. har på utredningens uppdrag med stöd av den nyutvecklade applikationen gjort en ny beräkning av vägavståndet för samtliga elever i landet till de närmast belägna tidigare utplace- rade gymnasieorterna, med befolkning. har alltså inte haft i uppdrag att göra någon ny fiktiv utplacering av gymnasieskolor. Underlaget för kostnadsberäkningen gällande inackorderings- tilläggen och de dagliga resorna har uppdaterats. Den nya beräk- ningen av inackorderingstilläggen baseras på prisbasbeloppet , som är . Den nya beräknade kostnaden för in- ackorderingstillägg blir därmed . De antagna rese- kostnaderna har höjts till , efter att har samlat in uppgifter från samtliga länstrafikbolag. Nya beräkningar har gjorts av tillägg/avdrag baserat på den nya beräkningen av vägavstånden samt de uppdaterade kostnaderna för inackordering och resor. För övrigt har beräkningen gjorts med samma förutsättningar som de nu gällande beräkningarna. 5.3Resultatet av mitt förslag Resultatet av mina förslag är att 191 kommuner får ett positivt ut- fall, dvs. höjda standardkostnader, i intervallet 1–per invånare, medan 96 kommuner får ett negativt utfall, alltså sänkta standardkostnader, i intervallet 1–per invånare (för tre kommuner innebär förslaget ingen förändring). På kommungruppsnivå innebär förslaget den största ökningen för glesbygdskommunerna, som i genomsnitt får en ökning med per invånare. Den största minskningen får storstäderna, med minus per invånare. Tabell 5.1 Utredningens förslag till nya standardkostnader i delmodellen gymnasieskola, redovisade på kommungruppsnivå (kronor per invånare) över 25 000 inv. 12 500 - 25 000 inv. kommuner < 12 500 inv. Förändringarna av standardkostnaderna beror i huvudsak på demo- grafiska förändringar och på förändringar av vägavstånd vid beräk- ningen av merkostnader för bebyggelsestruktur. Till en del förkla- ras förändringarna av att de underliggande kostnaderna för inack- ordering och dagliga resor har anpassats till aktuell kostnadsnivå. Även de tekniska förbättringarna i applikationen i övrigt kan ge upphov till vissa förändringar. Utfallet av de föreslagna förändringarna i delmodellen för samt- liga kommuner framgår av bilaga 8. 6 Individ- och familjeomsorg I kapitlet föreslår jag en uppdatering och vissa förändringar av kostnadsutjämningens delmodell för individ- och familjeomsorg. Den regressionsmodell som används för att beräkna strukturella kostnadsskillnader för ekonomiskt bistånd, missbrukarvård, övrig vuxenvård och familjerätt förändras till att innehålla följande variabler: personer som är sambo/gifta, utrikes födda utanför EU, , , , och , utan introduktionsersättning, med barn (0–) och en inkomst ensamstående kvinnor i åldern 20–55 med barn 0– och en inkomst som understiger . roten ur tätortsbefolkningen 2005. De föreslagna förändringarna bör införas . 6.1Kort om nuvarande delmodell Delmodellen för individ- och familjeomsorg består av två delar som tillsammans summeras till en standardkostnad. Den första beräknar strukturellt betingade kostnadsskillnader för barn- och ungdoms- vård och den andra för övrig individ- och familjeomsorg, dvs. ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig vuxenvård och fa- miljerätt. Båda delarna beräknas med hjälp av regressionsmodeller. Kommunernas behov av barn- och ungdomsvård beräknas ut- ifrån följande strukturvariabler; Andel barn 0–som bor med ensamstående föräldrar Antal lagförda ungdomar 15–per hemkommun dividerat med antalet år. Beräknas sedan som en andel baserat på befolkningen per Antal barn 16–som är födda utanför och EU (medlemsländer) eller barn 16–som är födda inom och EU med minst en förälder som inte är född där Roten ur kommunens folkmängd upptill 75 000 Kommunernas behov av övrig individ- och familjeomsorg beräknas utifrån följande strukturvariabler; Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU som vistats i 0–19 år Ensamstående kvinnor i åldern 18–44 med barn 0–17 år Roten ur tätortsbefolkningen 2000. Män 25–64 med årsinkomst Variablerna uppdateras av SCB med undantag av variabeln roten ur tätortsbefolkningen. Variablernas vikter i regressions- modellerna uppdaterades efter förslag av (SOU 2003:88). Delmodellen omfördelar innevarande år ca mellan kommunerna. Den genomsnittliga vägda standardkostnaden för rikets samtliga kommuner är per invånare. Stan- dardkostnaden varierar per invånare. 6.2Utvecklingen inom individ- och familjeomsorgen Individ- och familjeomsorgen omfattar barn- och ungdomsvård, ekonomiskt bistånd, missbrukarvård för vuxna, övrig vuxenvård och familjerätt. De totala nettokostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick till . Barn- och ungdoms- vården stod för av kostnaderna och ekonomiskt bistånd för . Mellan åren 1999–2001 var kostnaderna för individ- och fa- miljeomsorgen i stort sett oförändrade. , ökade kostnaderna med . Den främsta orsaken är ökade kostnader för barn- och ungdomsvården och missbrukarvården. Diagram 6.1 Nettokostnaderna för individ- och familjeomsorgen 2001–2005 () har barn- och ungdomsvårdens andel av de totala kost- naderna ökat med medan det ekonomiska bi- ståndets andel har minskat i motsvarande utsträckning. De övriga verksamheterna har, som andel av de totala nettokostnaderna, varit relativt konstanta. 6.3Mitt förslag till uppdatering och förändring Behovet av insatser från kommunernas individ- och familjeomsorg påverkas kontinuerligt av olika förändringar i samhället. Detta har föranlett förändringar av delmodellen vid ett flertal tillfällen. Den senaste förändringen skedde efter förslag från (SOU 2003:88). Delmodellen delades då upp i två komponenter. Den första beräknade med samma variabler som den tidigare delmodellen för hela individ- och familjeomsorgen behovet av ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig vuxenvård och familjerätt. Den andra komponenten beräknade med nya variabler behovet av barn- och ungdomsvård. Skälet till kommitténs förslag att dela upp delmodellen i två de- lar var att kostnaderna för barn- och ungdomsvården utgjorde en allt större del av de totala kostnaderna för individ- och familje- omsorgen som den dåvarande delmodellen innehöll vari- abler som främst fångade upp skillnader i det ekonomiska bistån- det. I takt med att insatserna förändrades, från ekonomiska transfe- reringar till insatser med större inslag av vård och stöd, kunde den dåvarande delmodellen i allt mindre utsträckning förklara de kom- munala kostnadsskillnaderna. Det av presenterade modellförslaget, som implementerades 2005, kunde förklara av kostnads- skillnaderna för övrig individ- och familjeomsorg samt av kostnadsskillnaderna för barn- och ungdomsvård 2001. Förklar- ingsvärdet för delmodellen som helhet var . Jag har gjort en genomgång och validering av delmodellen indi- vid- och familjeomsorg. Vid genomgången framkom att förklar- ingsvärdet för delmodellen har sjunkit till . Den främsta för- klaringen till detta är att enbart av kostnadsskillnaderna för barn- och ungdomsvård kan förklaras med hjälp av nuvarande del- modell. Delmodellen kan inte heller förklara variationer i kostnader för övrig individ- och familjeomsorg lika bra som . Jag har därför försökt hitta andra variabler än de som används i dagens delmodell för att förklara kostnadsvariationerna mellan kommunerna. Utredningens arbete med komponenten barn- och ungdomsvård Mot bakgrund av det bristfälliga förklaringsvärdet i den kompo- nent inom delmodellen individ- och familjeomsorg som utjämnar för kostnadsskillnader för barn- och ungdomsvård har jag försökt att dels byta ut variabler i den regression som ligger till grund för utjämningen, dels hitta en ny komponent som inte baseras på en regression. Jag har i utredningsarbetet uppdragit åt först Statskontoret och senare SCB att försöka ta fram nya komponenter för utjämningen av barn- och ungdomsvården. I uppdraget till Statskontoret ingick att se över hela delmodellen samt om möjligt ta fram en icke re- gressionsbaserad delmodell för kostnadsutjämning inom individ- och familjeomsorgen. Statskontoret avrapporterade uppdraget med rapporten för individ- och familjeomsorgen (IF) – analys och förslag. Statskontoret redovisar i sin rapport bl.a. en alternativ regressionsbaserad komponent för utjämning av barn- och ungdomsvården. Statskontoret förordar dock en icke regres- sionsbaserad utjämningsmodell för såväl ekonomiskt bistånd och missbrukarvård som barn- och ungdomsvård. I modellen beräknas kommunernas standardkostnader genom att kommunernas egna antal prestationer eller insatser mätt som ett genomsnitt multipliceras med genomsnitts- kostnaden i riket för respektive prestation eller insats. Min bedömning är dock att den modell som Statskontoret tagit fram inte kan ligga till grund för kostnadsutjämningen mellan kommunerna inom individ- och familjeomsorgen. Förslaget är inte förenligt med en av grundprinciperna i den kommunala kostnads- utjämningen, nämligen att enskilda kommuner inte ska kunna på- verka utfallet av utjämningen genom valet av inriktning, ambitions- nivå eller redovisningsprinciper för den berörda verksamheten. Vis- serligen är individ- och familjeomsorgen i stor utsträckning lag- styrd, och kommunerna styr inte individ- och familjeomsorgens dimensionering i första hand utifrån en ekonomisk kalkyl. Men det får inte finns några möjligheter för kommunerna att påverka utfal- let av utjämningen. När det gäller den regressionsbaserade komponent för barn- och ungdomsvård som Statskontoret också har tagit fram kan jag konstatera att denna regression – i likhet med den gällande regres- sionen - inte kunde förklara annat än en mindre del av kostnads- skillnaderna mellan kommunerna. SCB har på mitt uppdrag upprättat en databas med samtliga barn födda i och barnens biolo- giska föräldrar. Uppdraget till SCB utformades i samråd med Soci- alstyrelsen.