sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — 1981/82: 170 s. 118) kom- menteras denna bl.a. med att det vid tillståndsprövning ska göras en bedömning av huruvida anordnaren kan antas komma att fullgöra sina skyldigheter i olika hänseenden. Bestämmelsen gäller givetvis för all tillståndsgivning enligt lotteri- lagen men kan nog främst anses gälla de tillstånd som ges av kom- muner, länsstyrelser och Lotteriinspektionen, dvs. folkrörelsernas lotterier, tillstånd vissa automatspel och tillstånd till de s.k. restaurangkasinospelen. De särskilda förutsättningarna för varje spelform i lotterilagen anges sedan särskilt i lagen, exempelvis för egentliga lotterier i 15– 16 §§ lotterilagen. Vidare kan pekas på det särskilda krav på lämplighetsbedömning som framgår i 32–34 §§ gällande de s.k. restaurangkasinospelen. I 11 § lotterilagen (1994:1000) anges att tillstånd att anorna lotterier skall avse . Vidare anges att tillstånd ska lämnas till den som anordnar lotteriet. I 12 § lotterilagen (1994:1000) stadgas att en tillståndsmyndig- het får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor. Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) I rubricerat betänkande behandlas i avsnitt 13.3.1 gällande rätt 10 § lotterilagen (1994:1000) enligt följande. Enligt 10 § lotterilagen får ett tillstånd att anordna lotteri lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. Bestämmelsen överfördes i princip oföränd- rad års lotterilag. Bestämmelsen anger vad tillståndsmyndigheten alltid skall beakta vid tillståndsprövningen. Enligt förarbetena till lotterilag (prop. 1981/82:170 s. 118 f.), som i detta avseende fortfarande äger giltighet, skall t.ex. en lämplighetsprövning av anordnaren göras. Vidare bör tillståndsmyndigheten som regel fordra in en redogörelse från anordnaren om hur lotteriet skall bedrivas samt granska redovis- ningar och kontrollantrapporter över tidigare lotterier som anordnats och infordra yttranden från andra myndigheter. Enligt förarbetena bör missförhållanden avseende tidigare anordnade lotterier kunna föran- leda att strängare villkor från kontrollsynpunkt meddelas beträffande det nya lotteriet, om det inte finns tillräckliga skäl att inte bevilja ett nytt tillstånd. Genom att 10 § lotterilagen endast anger vad som skall gälla när tillstånd lämnas faller alltså sådana lotterier som inte kräver tillstånd utanför bestämmelsens ordalydelse. Likaså kan det ifråga- sättas om s.k. registreringslotterier omfattas av 10 § lotterilagen. Frågan behandlades inte när tillståndskravet för vissa lotterier slopades och en registreringsskyldighet i stället infördes (prop. 1987/88:141). Där uttalades emellertid att det i samband med registreringen ingen annan prövning skall göras än att den som vill bli registrerad är behörig att anordna lotterier (a. prop. s. 38). Enligt 12 § lotterilagen får till- ståndsmyndigheten förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser. De villkor och bestämmelser som åsyftas – och som måste vara förenliga med lotterilagens bestämmelser – kan gälla t.ex. lotteriets omslutning, vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffenheten av lotteri och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet (prop. 1993/94:182 s. 58). Eftersom även 12 § lotterilagen anger endast lotteritillstånd och till- ståndsmyndighet är det alltså enligt ordalydelsen inte möjligt att före- skriva villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser för ett registreringslotteri eller ett lotteri som inte kräver tillstånd. Denna konsekvens uppmärksammades när registreringsskyldigheten ersatte tillståndsplikten för vissa lotterier. Regeringen konstaterade då att ett slopande av tillståndsplikten innebar att de krav som kunde uppställas i form av villkor – vilket främst bedömdes gälla krav på lotterikontrol- lant och krav på viss redovisning – i stället måste uppställas redan i lagen (prop. 1987/88:141 s. 21). Lotteriinspektionen har ifrågasatt om det inte bör gälla att även registreringslotterier och tillståndsfria lotterier skall anordnas på ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt. Konsekvensen av den nuvarande regleringen är att olika förutsättningar gäller om anordnaren har till- stånd eller endast registrering. Enligt Lotteriinspektionen är vidare behovet av villkor och bestämmelser lika stort vid registreringslotterier som vid tillståndslotterier. Under avsnittet överväganden anfördes följande (a. prop. 366– 367). Vad som skall förstås med begreppet ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt är inte närmare exemplifierat i lagförarbetena. De uttalanden som gjordes vid tillkomsten av lotterilag, som i och för sig alltjämt bör kunna tjäna som vägledning, tar sikte på den kontroll som bör ske innan lotteritillstånd meddelas. Däremot ges ingen vägledning om huruvida lotteriets karaktär bör påverka bedömningen. Lotteri- inspektionen har ifrågasatt om det inte bör krävas att lotteriverksam- heten inte framstår som stötande, att den är kontrollerbar och att reklamen inte är vilseledande. Att en verksamhet är stötande kan enligt Lotteriinspektionen vara fallet om lotteriet har inslag av eller expone- rar våld eller pornografi. Bedömningen av vad som är att anse som stötande varierar över tiden och några generella riktlinjer kan inte uttalas här. De exempel som Lotteriinspektionen nämnt är däremot enligt utredningens bedömning utan tvekan sådana att verksamheten då skulle falla utanför vad som kan anses vara lämpligt. Med kontrol- lerbarhet avses särskilt att det skall vara möjligt för deltagaren att se om förutsättningarna för vinst är uppfyllda. Som exempel kan nämnas att ett lotteri som går ut på att gissa antalet ärtor i en burk bör kunna anses som kontrollerbart men att detta knappast kan vara fallet om det handlar om antalet ärtor i en silo. Det kan också ifrågasättas kontrol- lerbarheten i att – vilket lär förekomma – gissa när en tunna som lagts på isen i anslutning till islossningen skall hamna i vattnet. Slutligen anser utredningen att en anordnare som på ett vilseledande sätt mark- nadsför lotteriet inte kan anses bedriva verksamheten på ett lämpligt sätt. Utredningen ser inget hinder i att krav som är hänförliga till lotteriets karaktär beaktas vid bedömningen av om verksamheten kan antas bedrivas på ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt. Det är emeller- tid svårt att slå fast den närmare innebörden av begreppet i lagtexten och utredningen föreslår i detta avseende inga författningsändringar. Utredningen finner att 10 § bör utvidgas så att det uttryckligen framgår att lotterier endast får anordnas om det kan antas att verk- samheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Därmed kommer även lotterier som inte kräver tillstånd eller endast kräver registrering att omfattas av denna allmänna förutsätt- ning, och det kommer vidare att följa direkt av lagtexten att den all- männa förutsättningen för lotterier måste vara uppfylld under hela den tid när lotteriet anordnas. Detta innebär givetvis inte att tillstånds- myndigheten skall företa en mindre omfattande prövning än ; till- stånd bör alltjämt bara kunna ges när den allmänna förutsättningen är uppfylld. Detta framgår om uttrycket kan antas behålls i lagtexten. Av detta följer också att den myndighet, som är behörig att ingripa mot verksamheten kan göra detta redan vid misstankar om att verksamhe- ten kommer att bedrivas på ett olämpligt sätt. Om tillståndshavaren missköter sig genom att inte följa lagens före- skrifter samt andra föreskrifter m.m. som meddelats med stöd av lagen har tillståndsmyndigheten enligt 51 § lotterilagen möjlighet att meddela varning eller återkalla tillståndet. Dessa sanktioner kan vidtas om ett lotteri anordnas i strid mot 10 § i den lydelse utredningen före- slagit. Någon motsvarande möjlighet till sanktioner finns däremot inte om det är ett registreringslotteri eller ett lotteri som inte kräver till- stånd som bedrivs på ett olämpligt sätt. Om även registreringslotterier och tillståndsfria lotterier kommer att omfattas av 10 § lotterilagen torde det emellertid vara möjligt för tillsynsmyndigheten att med stöd av 52 § lotterilagen meddela förelägganden eller förbud som har mot- svarande verkan. När det gäller registreringslotterier bör det även finnas en möjlighet att häva registreringen, t.ex. vid allvarliga över- trädelser av 10 §, med den följden att anordnaren inte längre har rätt att anordna lotterier. En sådan bestämmelse bör införas i anslutning till den bestämmelse som avser varning eller återkallelse av tillståndet. När det gäller frågan om huruvida villkor även bör kunna föreskrivas för registreringslotterier var utgångspunkten, när möjligheten att få anordna sådana lotterier infördes, att endast behörigheten att anordna lotterier skulle prövas. Utredningen ifrågasätter dock inte Lotteri- inspektionens uppfattning, att behovet av villkor i princip är lika stort vid registreringslotterier som vid lotterier som kräver tillstånd. Utred- ningen finner därför att en bestämmelse om villkor i samband med registreringslotterier bör införas i 17 § lotterilagen. I det stadgandet finns inte något uttryckligt krav på att registreringsmyndigheten måste fatta ett beslut om registrering. Normalt torde detta ändå ske men det kan hävdas att myndigheten, om denna inte fattar ett sådant beslut, ändå genom sin passivitet skall anses ha godkänt registreringen. Utredningen finner att det är ett rimligt krav att myndigheten fattar ett formellt beslut om registrering. förslag till en ny lotterilag med en tillstånds- myndighet för allt lotteri förutsätter att kraven på de allmänna förutsättningarna som ska gälla för att få ett tillstånd klart framgår av lagen. I den nya ramlagstiftning föreslår ingår nya generella bestämmelser med krav på anordnare av lotterier rörande exempelvis förebyggande åtgärder, marknadsföringsbestämmelser, åldersgränser m.m. föreslår även särskilda krav på de olika spel- formerna som respektive aktör kan få tillstånd att anordna. Till detta ska läggas att lagens syften också regleras i den nya lotteri- lagen. Som allmän förutsättning för att få anordna lotteri bör dock alltjämt en allmän bestämmelser motsvarande 10 § lotterilagen (1994:1000) finnas kvar. ansluter sig till Lotteri- utredningens bedömning enligt ovan att bestämmelsens tillämp- ningsområde dock bör utvidgas till att omfatta all lotteriverksam- het som kan anordnas med stöd av lagen. Bestämmelsen bör även i övrigt korrespondera med de ändringar i lagen i övrigt som föreslår. Därför bör i bestäm- melsen även införas begreppen sunt och säkert vars innebör framgår i avsnitt 9.1. Som en allmän princip har alltid gällt i att alla tillstånd ges . Detta har för folkrörelserna inneburit att de enligt gällande lagstiftning i princip erhållit ett tillstånd för varje lotteri. För bingospel har tillstånden getts , i princip . Regeringens koncessioner för ATG och har också getts . För de s.k. restaurangkasinona har tillstånds- tiden varit . gör ingen annan bedömning än att alla tillstånd ska ges . Tillståndstiden längd är en fråga för tillståndsmyndigheten att bestämma. Med det regelverk Spel- utredningen föreslår har alla aktörer på den svenska spelmarknaden givetvis möjlighet att efter tillståndstidens slut erhålla ett nytt till- stånd under förutsättning att man uppfyller lagens krav. gör heller ingen annan bedömning än att nuva- rande regel om att den som anordnar lotteriet ska vara tillstånds- havare, ska kvarstå oförändrad. Enligt nuvarande lotterilag ges tillstånd till alla lotterier med vill- kor. Tillståndsgivningen är en avgörande möjlighet för tillstånds- myndigheten att reglera både spelet och tillsynen. Bestämmelsen bör kompletteras så att tillståndsmyndigheten har möjlighet att ändra ett villkor och besluta om nya villkor om behov föreligger. Denna möjlighet finns i den praxis som utvecklats av Lotteri- inspektionen och bör kodifieras i lag. 8.12Förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende Förslag: Anordnare av lotterier och ombud ska tillhandahålla information om risken att bli spelberoende, möjligheter till råd- givning mot spelberoende samt information om spelets förut- sättningar. Anordnare av lotterier och ombud är skyldiga att befrämja att spel sker på ett ansvarsfullt sätt och motverka att spelbero- ende uppkommer. Anordnare av lotterier är skyldiga att utveckla ett handlings- program mot spelets risker och utbilda sin personal i dessa frågor. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kraven på ett handlingsprogram och om utbildning. I avsnitt 4.6 har beskrivits riskfaktorer för spelproblem och i avsnitt 4.8 har redovisats åtgärder i syfte att minska riskerna för spelproblem. föreslår bl.a. i avsnitt 8.14 en generell åldersgräns för lotterier och i kapitel 10 marknadsförings- bestämmelser för lotterier. Med hänvisning till vad som anförts i avsnitt 4.6 och 4.8 bör anordnare av lotterier och ombud för dessa ha ett ansvar att infor- mera om spelets risker, ge information om spelets förutsättningar samt informera om rådgivning mot spelberoende. Rådgivningen mot spelberoende är en fråga om att informera om den svenska nationella stödlinjen för spelberoende som drivs på uppdrag av . Hur information ska lämnas är givetvis beroende av vilken spelform det gäller. En föreskriftsrätt bör därför enligt lämnas till att bestämma hur information ska tillhandahållas. Med hänvisning till vad som anförts i avsnitt 4.6 och 4.8 bör det vidare i den nya lotterilagen införas ett krav att anordnare av lotterier ska utbilda personal och ombud om spelets risker och spelberoende. Sådana utbildningar sker vid svenska spelarrangörer. För att uppfylla kravet på information och utbild- ning bör ett krav ställas på anordnare av lotterier att utveckla ett handlingsprogram i nämnda frågor. En föreskriftsrätt bör enligt lämnas till om utfor- mandet av kraven på ett handlingsprogram och kraven på utbild- ningen. Bedömning och förslag: Förslutna lotter som används i ett lotteri ska vara typgodkända. Ett beslut om typgodkännande får förenas med villkor. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på förslutna lotter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, beträffande interaktiva spel och tillståndspliktiga lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, meddela före- skrifter om krav på utrustning som används av anordnaren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, beträffande teknisk utrustning som anordnare av lotterier använder för insatser, vinstutbetalning, vinstdragning, kommu- nikation och liknande, meddela föreskrifter om krav på den tek- niska utrustningen som används av anordnaren. För att den nya lotterilagens syften ska kunna upprätthållas är kra- vet på säkerhet i spel av avgörande betydelse. Med den tekniska utveckling som pågår ställs även krav på ett regelverk beträffanden säkerheten som är flexibelt och följsamt i förhållande till utveck- lingen. Särskilda bestämmelser om säkerhet i spel finns i 14 § lotterilagen för typgodkännande och i 21 d § lotterilagen för lotterier som för- medlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. 14 § lotterilagen anger följande om typgodkännande. Förslutna lotter och bingobrickor som används i ett lotteri skall vara av godkänd typ. Detsamma gäller teknisk utrustning som används för insatser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier och bingo- spel. Ett beslut om typgodkännande får förenas med villkor. Bestämmelsen fanns lotterilag men utvidgades i och med lotterilag till att omfatta även teknisk utrustning som används för insatser, vinstdragning eller kontroll av egentliga lotterier och bingospel. Genom de lagändringar som genomfördes i lotterilagen möjliggjordes för de svenska lotterianordnarna att sälja spel över bl.a. Internet. Regeringen eller den myndigheter regeringen bestämmer gavs rätt att meddela föreskrifter med krav på utrust- ning som används av anordnaren. Lotteriinspektionen har senare meddelat föreskrifter i frågan (LIFS 2002:1) Lotteriinspektionens krav på utrustning som används vid anordnande av EMV-lotterier. Enligt 12 § lotterilagen får tillståndsmyndigheten förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor. Med stöd av denna bestäm- melse kan Lotteriinspektionen i sin tillståndsgivning meddela sär- skilda villkor för säkerhet i lotterier. Säkerhet i spel är en avgörande fråga för att lagens syften ska kunna upprätthållas. Med den ramlag föreslår bör frågan om säkerheten i lotterier ligga på myndighetsnivå. Förslutna lotter ska alltjämt vara typgodkända. För att en för- handsprövning ska kunna genomföras krävs att myndigheten har en föreskiftsrätt vad gäller kraven som ska uppfyllas i prövningen. utfärdar Lotteriinspektionen villkor för denna prövning. Dessa villkor bör ha formen av föreskrifter. föreslår att en föreskriftsrätt införs för de förhandsdragna lotterna. Något skäl att typgodkänna bingobrickor föreligger dock inte. Sådana bör därför inte vara föremål för typgodkännande. Den föreskriftsrätt som finns för EMV-lotterier i 21 d § lotteri- lagen bör finnas kvar. De interaktiva spelen som föreslår ska vara föremål för ensamrätter hos bör även omfattas av denna föreskriftsrätt. Vad gäller övrig teknisk utrustning som används av anordnare av lotterier för insatser och vinstdragning bör dessa också vad gäller säkerheten i spel vara föremål för särskild reglering. Spelutred- ningen förslår att här ska ha möjlighet att utfärda föreskrifter. Sammanfattningsvis konstaterar att frågor om säkerhet i lotterier och spel i den nya ramlagstiftningen bör läggas på . föreslår därför att myndigheten får en utökad föreskriftsrätt i dessa frågor. Före- skriftsrätten för lotterier som förmedlas med elektromagnetiska vågor och interaktiva spel motsvarar den föreskriftsrätt som gäller enligt 21 d lotterilagen (1994:1000). Förslag: En generell åldersgräns införs för deltagande i lotterier. Vid särskilda skäl får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer medge undantag från åldersgränsen. Som framgått i kapitel 4, är barn och ungdomar en särskild risk- grupp som spelregleringen måste ta särskild hänsyn till. Att barn och ungdomar ska skyddas i en verksamhet som spel om pengar får ses som en självklarhet. En viktig del i skyddet av barn och ungdo- mar blir därför deras tillgänglighet till spel. För tillgängligheten är åldersgränser en avgörande fråga och dess upprätthållande är avgö- rande för att skyddet av barn och ungdomar ska kunna uppnås. Fråga uppkommer då om åldersgränserna som ska vara bero- ende på spelform eller om man bör införa en generell åldersgräns för deltagande i lotteri i svensk rätt. Åldersgränser för lotterier regleras i lotterilagen, kasinolagen och vid regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen. I 35 § lotterilagen anges att den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel inte får låta någon som är delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet. I 4 § kasinolagen (1999:355) anges att den som är inte får ges tillträde till ett kasino. Åldersgränser anges i regeringens tillstånd till . Som villkor för spelformerna oddset, poker och Internetspel gäller en 18 årsgräns. har även infört en frivillig åldersgräns på alla spel utom lotter. Åldersgränser för spel är av relativt sent datum i svensk lotteri- lagstiftning. Bestämmelser om detta infördes i lag så sent som reglerades åldersgränser till viss del i tillstånds- givningen, men följde också av frivilliga åtaganden av svenska aktörer. Det europeiska samarbetsforumet – – har för inhämtat uppgifter beträffande åldersgränser från 21 europeiska stater (, Bosnien , , , , , , , , , , , , , , , . , och ). Åldersgränser för fyra spelformer i 21 Europeiska länder Sammanfattningsvis kan följande sägas om åldersgränser i de under- sökta staterna. Åldersgränser för lotterier har 11 av 20 stater. Av dessa 11 stater är åldersgränserna . Åldersgränser för vadhållning har 16 stater varav 15 av dessa har en 18-årsgräns och en stat 16 årsgräns. Åldersgräns för kasinon har samtliga rapporterade stater och dessa varierar . Åldersgränser för spelautomater utanför kasinon har samtliga rapporterade stater som tillåter sådana och de är . Exempel på andra åldergränser i Vid genomgång av de åldersgränser som tillämpas i kan som exempel nämnas – straffmyndig, – skolplikten upphör, myndighetsålder, rätt att köpa cigaretter, rätt att köpa alkohol på restaurang och öl i affär, samt 20 år- rätt att köpa alkohol på Systembolaget. Lotterier och spel är till sin karaktär en företeelse som kan skapa problem både för den enskilde och för det allmänna. Som framgått av kapitel 4 är barn och ungdomar en särskild riskgrupp som spel- regleringen måste ta särskild hänsyn till. Att barn och ungdomar ska skyddas i en verksamhet som spel om pengar får ses som en självklarhet. En viktig del i skyddet av barn och ungdomar blir därför deras tillgänglighet till spel. I tillgängligheten är åldersgrän- ser en avgörande fråga och dess upprätthållande helt avgörande för att skyddet av barn och ungdomar ska kunna upprätthållas. Fråga uppkommer då om åldersgränserna som ska vara beroende på spelform eller om man bör införa en generell åldersgräns för spel i svensk rätt. Genomgången i kapitel 4 visar att alla spel har en farlighetsgrad och att kunskapen om hur spelmissbruk utvecklas är bristfällig. Detta talar för att man bör ha en försiktighetsprincip i dessa frågor. Vid den internationella jämförelsen om åldersgränser är det främst i fråga om lotter och nummerspel som inte ställer samma krav på åldersgräns som i vart fall hälften av de ovan undersökta staterna har. Att en ny spelreglering som har till syfte att stärka de sociala skyddshänsynen särskilt måste skärpa kraven på åldersgränser ser som en självklarhet. Två frågor måste ställas och det är dels om vilken åldersgräns som bör gälla, dels om denna gräns bör vara generell. Åldersgränsen i nu gällande lotterilag är och i kasinolagen . I den internationella jämförelsen framgår att åldersgränserna varierar . Vid en samlad bedömning finner att ålders- gränsen bör sättas till för lotterier i . Att alla spel har en farlighetsgrad talar för att åldersgränsen bör vara absolut. Vid förslag om åldersgränser bör man dock inte gå längre än vad som kan sägas hålla för ett sakligt resonemang. Att alla former av lotterier och spel har en farlighetsgrad är klart. Dock visar genomgången av farlighet att vissa spelformer, särskilt efter- handsdragna lotterier med mellan försäljning och dragning, har en lägre farlighetsgrad. För dessa lotterier bör därför en möjlig- het finnas i lagstiftningen till undantag från åldersgränsen. Även registreringlotterier och lotterier med små insatser och små vinster bör kunna undantas från 18 årsgränsen. Spel med tillstånd sker i stor uträckning via ombud. Att upp- rätthålla en åldergräns för spel kräver att försäljningsledet iakttar åldersgränsen. bedömer att kravet på åldersgräns ska – i likhet med vad som gäller enligt lotterilagen (1994:1000) – omfatta både den som anordnar lotteriet och ombud för denne. Åldersgränser berör främst folkrörelsernas lotterier då dessa säljs i föreningslivets egen regi och där även en viktig aspekt är att barn och ungdomar ska lära sig ta ansvar för sin egen verksamhet. Dessa ideal kan i vissa delar krocka med en spelreglering som ska skydda bl.a. barn och ungdomar. Konsekvenserna för folk- rörelserna blir exempelvis att skraplotter inte kan bli föremål för försäljning av barn då dessa kommer att omfattas av en 18-årsgräns. Sammanfattningsvis föreslår att en generell åldersgräns införs för allt deltagande i tillståndsgivet lotteri i (undantaget kasinon som alltjämt bör ha ).