sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — Utredningen konstaterar att de regler som ställs upp i den nya myndighetsförordningen (2007:515) och i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll innebär ökade krav på myndig- heterna att ha en fungerande egenkontroll. Utredningen tolkar direktiven så att den systemtillsyn den nya funktionen ska utöva ska ta sin utgångspunkt bland annat i dessa regler. Enligt utredningen innefattar begreppet även verksamhets- tillsyn, som till exempel gäller hur väl myndigheterna når upp till sina serviceåtaganden. I tillsynen ingår också att förhålla sig till de mål regeringen ställt upp för verksamheten i form av tydliga, funk- tionsinriktade krav som i sin tur formuleras om till mål för verk- samheten i termer exempelvis av resultat, organisation och ledning av arbetet. Sammanfattningsvis definieras tillsyn i detta betänkande som att granska att berörda myndigheter uppfyller kraven i myndighets- förordningen (2007:515), såvitt avser att verksamheten ska bedrivas enligt gällande rätt, och att myndigheterna har fullgjort de moment som föreskrivs i förordningen om intern styrning och kontroll (systemtillsyn). Vidare innebär tillsyn en granskning av om myn- digheten utför verksamheten mot av statsmakterna eller myndig- heten själv uppställda mål (verksamhetstillsyn). Utredningens direktiv och arbete I utredningens direktiv anges att effektivitetsgranskning innebär granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt utifrån det statliga åtagandet. Effektivitetsgranskning definieras i detta betänkande som att granska att myndigheter uppfyller kraven i myndighetsförord- ningen (2007:515), såvitt avser att verksamheten ska bedrivas effektivt och att myndigheten ska hushålla väl med statens medel. Effektiviteten i socialförsäkringens administration samt kvalitén i handläggningen av socialförsäkringen i förhållande till de mål som har uppställts för verksamheten ska granskas (effektivitetsgransk- ning). Vidare innefattar begreppet att analysera de resultat verk- samheten inom socialförsäkringsområdet eller angränsande om- råden genererar (effektgranskning). Inom offentliga verksamheter skiljs mellan effektivitet, som är förhållandet mellan insatta resurser och utförda aktiviteter, och effekt, som är förhållandet mellan genomförda aktiviteter och resul- tatet av dessa aktiviteter. Istället för effekt kan man också tala om Den främsta anledningen till att hålla isär effektivitet och effekt vid granskningar är att det handlar om två olika typer av gransk- ningar. Effektivitet handlar om hur väl myndigheten arbetar och genomför sina aktiviteter (gör saker rätt), medan effekt rör frågan om myndigheten gör rätt saker, det vill säga om verksamhetens inriktning och betingelser är de rätta i förhållande till aktuella krav och behov. Därmed kan en effektgranskning komma att omfatta också frågeställningar som statsmakterna beslutat om och som den verkställande myndigheten inte själv kan påverka. Utredningen tolkar direktivet som att effektivitetsgranskningen ska omfatta såväl effektivitet som effekt. 2En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen inrättas Utredningens förslag: En ny myndighet för tillsyn och effek- tivitetsgranskning över socialförsäkringen inrättas. Myndig- heten inrättas . Enligt utredningens mening behöver regeringen en stark och från oberoende myndighet för tillsyn och granskning av socialförsäkringsområdet.1 Inte minst är det viktigt för regering- ens styrning och utveckling av området. Utredningen föreslår därför att en sådan myndighet inrättas. Inrättandet av myndigheten kan förväntas ge flera positiva effekter för socialförsäkringsområdet. Innan myndigheten inlett sin verksamhet och börjat visa resultat går det inte att ange vad som kommer att uppnås, varför utredningen i stället väljer att övergripande redovisa vilka förväntningar som kan vara rimliga att ställa på som följd av den föreslagna myndigheten. Vidareutveckling av socialförsäkringen. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning ger regeringen tillgång till en verk- samhet som kan ge underlag för att vidareutveckla försäkrings- produkterna och effektivisera socialförsäkringsadministrationen. Medborgarnas behov tillgodoses. Socialförsäkringens möjlighet att tillgodose medborgarna behov är hur väl regelverket än är utfor- mat – beroende av vilket genomslag politiska intentioner har i den praktiska verksamheten. En stark styrning från regeringen är av betydelse för att säkerställa att politiska beslut de facto imple- 1 Utredningen använder här begreppet myndighet i stället för funktion eller liknande, även om utredningen tar ställning till organisationsformen först i kapitel 5. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen inrättas SOU 2008:10 Den nya myndigheten kan, utifrån regeringens behov, granska implementering och genomförande av beslut. Ökade kunskaper om effekterna av samverkan kan minska utan- förskapet. Samverkan mellan myndigheter med ansvar för verksam- heter inom trygghetssystemen syftar bl.a. till att öka människors möjligheter att återgå till arbetslivet och därmed minska risken för utanförskap. Samverkan behöver utvecklas och den föreslagna myndigheten kan utvärdera och föreslå förbättringar vad gäller det sektorsövergripande arbetet. Minskade felaktiga utbetalningar. Genom att granska Försäkrings- kassans system bl.a. för kontroll kan den föreslagna myndigheten bidra till att omfattningen av felaktiga utbetalningar minskar. Färre oklarheter i regelverken. Inom flera av de stora trygghets- systemen finns besvärande oklarheter i fråga om regelverken. Den nya myndigheten kan bygga upp kompetens för att analysera de övergripande systemriskerna och i förlängningen bidra till att trygghetssystemen blir mer hållbara. Kostnader som står i relation till effekter. Utgifterna för social- försäkringen och kostnaderna för att administrera systemet uppgår till avsevärda belopp. Den föreslagna myndigheten kan analysera kostnaderna för försäkringen i relation till administrationskost- naden och bidra till att samhällets totala kostnader för social- försäkringssystemet står i rimlig proportion till de effekter som uppnås. Den nya myndighetens analyser och insatser bör kunna bidra till att såväl öka kvalitén som att minska kostnaderna för de administrativa processerna inom Försäkrings- kassan, hantering av pensionsgrundande inkomst samt verksamhet i de delar den rör tillämpningen av bestämmelserna om premiepension. Oberoende granskning av pågående förändringar. Stora förändringar pågår inom . Statskontoret följer på regeringens uppdrag detta förändringsarbete. Regeringens behov av att löpande kunna följa utvecklingen inom socialförsäkrings- administrationen bör kunna tillgodoses av den nya myndigheten. SOU 2008:10 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen inrättas Utredningen vill redan nu peka på att en myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen förutsätts komma att nära samverka med de myndigheter som svarar för tillsyn och granskning av angränsande områden. Det kan diskuteras om det inte skulle vara ändamålsenligt att låta den föreslagna myndighetens ansvarsområde omfatta även angränsande system (till exempel arbetsmarknadssektorn och hälso- och sjukvården). Utredningen har emellertid inte haft detta uppdrag och det är mycket angeläget att den föreslagna myndigheten inrättas . Diskussionen om ett bredare tillsyns- och granskningsmandat får föras i annat forum.2 Utredningen föreslår att myndigheten inrättas fr.o.m. . 2.1Myndigheten bör benämnas Inspektionen över socialförsäkringen (ISF) Utredningens förslag: Myndigheten benämns Inspektionen över socialförsäkringen (ISF). Utredningen menar att det finns fördelar med att benämna den nya myndigheten på liknande sätt som myndigheter med motsvarande uppdrag inom närliggande områden. står under tillsyn. I betänkandet Samordnad och tydlig tillsyn av (SOU 2007:82) föreslås en myndig- het för gemensam tillsyn över hälso- och sjukvården och social- tjänsten. Denna föreslås benämnas Inspektionen över hälso- och sjukvården och . Den myndighet som svarar för tillsyn över arbetslöshetskassorna benämns Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Inom närliggande områden gäller således benämningen Inspek- tion för de olika tillsynsorganen. För utredningens del har det varit av betydelse att begreppet tillsyn inte finns med i benäm- ningen av myndigheten. Uppdraget är bredare än så och att ta in begreppet tillsyn i benämningen skulle kunna föra tankarna fel och indikera ett hierarkiskt förhållande där tillsynen står över annan verksamhet inom myndigheten. 2 Denna fråga, samt frågan om sektoriseringsproblem, behandlas i kapitel 8. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen inrättas SOU 2008:10 Utredningen föreslår att myndigheten ska benämnas Inspek- tionen över socialförsäkringen (ISF). Myndigheten kommer i fortsättningen i den här utredningen att benämnas med dess fulla namn, Inspektionen eller ISF. 3Varför en Inspektion över socialförsäkringen? Utredningens bedömning: Det finns ett behov av en extern och oberoende myndighet, med såväl bred som djup sak- kompetens, som utför systematisk och löpande granskning av socialförsäkringen. Skälen för detta är: 1.Riksrevisionen och Statskontoret har i sina punktvisa gransk- ningar av konstaterat att omfattande problem kvarstår då det gäller kvalitet och likabedömning. Regeringen uttalar i budgetpropositionen för bland annat att fokus på rättssäkerhet och enhetlig handläggning behöver stärkas ytterligare. 2.Felaktiga utbetalningar uppgår till avsevärda belopp och För- säkringskassans kontrollsystem upptäcker endast en mindre andel av de felaktiga utbetalningar som görs. 3.Socialförsäkringsområdet (ålderspensionssystemet inräknat) omsätter hälften av statens sammanlagda utgifter och de beslut som fattas har stor betydelse för en- skildas grundläggande försörjningsvillkor. 4.Det saknas en oberoende funktion för tillsyn och granskning av och andra myndigheter med uppdrag inom socialförsäkringsområdet. En extern granskning är viktig för att upprätthålla och stärka tilltron till social- försäkringen och dess administration. 5.Försäkringskassan genomgår en omfattande omställnings- process. En extern och oberoende granskningsfunktion be- hövs för att bidra till att stärka rättssäkerheten och övervaka effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? 6.Stora resurser avsätts till olika samverkansinitiativ. Det finns ingen aktör med ansvar för att följa upp och utvärdera de olika insatser som görs. Den nya myndigheten bildades genom att () och de 21 allmänna försäk- ringskassorna slogs samman. RFV var tidigare central förvaltnings- myndighet medan de allmänna försäkringskassorna var självstän- diga offentligrättsliga juridiska personer med statliga förvaltnings- uppgifter. RFV hade tillsyn över försäkringskassorna och skulle bland annat verka för att de tillämpade socialförsäkrings- och bidragssystemen likformigt och rättssäkert. RFV svarade också för tillsynen över PPM, dock ej över de delar som hade och fortfarande har tillsynsansvar för. När RFV upphörde försvann tillsynen över den hantering de allmänna försäkringskassorna tidigare svarade för, och över PPM. Det finns således ingen från skild funktion som systematiskt och löpande utövar tillsyn eller granskar effektiviteten eller effekter inom socialförsäkringsområdet. Denna ordning är varken enligt regeringen eller utredningen ändamålsenlig för att säkerställa den framtida rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. 3.2Brister i den tidigare organisationen Verksamheten inom RFV, de allmänna försäkringskassorna och har över tiden granskats av såväl Riksrevisions- verket som Statskontoret och . Innan Försäkrings- kassan bildades påtalades problem i handläggningen som bland annat resulterat i olika bedömningar i likartade ärenden. RRV konstaterade att det också fanns generella brister i admi- nistrationen av socialförsäkringen som riskerade att medföra indivi- duella ställningstaganden och olikartade bedömningar. Statskontoret konstaterade i en rapport att tillämp- ningen var alltför skiftande i olika delar av landet, att handlägg- ningstiderna för vissa ärendeslag var orimligt långa och att arbetet SOU 2008:10 Varför en Inspektion över socialförsäkringen? med att rehabilitera långtidssjukskrivna inte var särskilt fram- gångsrikt.1 Även JO uttalade kritik mot bland annat bristande utredningar och dröjsmål i handläggningen, både vid omprövning, vid över- klagande till länsrätt och vid utlämnandet av handlingar. Andelen ärenden med kritik riktad mot försäkringskassorna var högre än motsvarande andel för andra verksamheter som JO granskar.2 3.3Regeringens ambitioner med sammanslagningen Regeringen lyfte i propositionen i samband med omorganisationen särskilt fram problem med rättsäkerheten.3 Dessa rörde bland annat de alltför stora skillnaderna i resultat mellan olika delar av landet. Regeringen menade att förklaringen till skillnaderna till stora delar kunde sökas i interna faktorer som brister i ledning, styrning och kontroll. Bildandet av syftade till att åstadkomma en mer rättssäker och kvalitetsinriktad handläggning av ärenden. Sammanslagningen skulle också öka kostnadseffektiviteten i hand- läggningen och minska skillnaderna i till exempel genomström- ningstid. Dessutom skulle fel i utbetalningarna och missbruk av olika socialförsäkringsförmåner minimeras.4 Genom sammanslagningen antogs organisa- tion och interna system för kontroll och granskning skapa förut- sättningar för att komma till rätta med de tidigare påtalade bristerna. och Statskontoret har sedan sammanslagningen fortsatt att följa utvecklingen inom och de påpekanden som har gjorts rör i stort sett samma förhållanden som . 1Bättre styrning av socialförsäkringsadministrationen, Statskontoret 2002:26, s. 13, 21 f. 221 + 1 1 En sammanhållen administration av socialförsäkringen, SOU 2003: 63, s 65. 3En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration, prop. 2003/04:69, s. 14–16. 421 + 1 1 En sammanhållen administration av socialförsäkringen, SOU 2003:63, s. 26 f. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? 3.4.1Riksrevisionen konstaterar brister i styrningen av verksamheten framhöll sin rapport och kontroll av regel- tillämpningen inom socialförsäkringen5 att trots att problemen inom regeltillämpningen varit kända länge kvarstod de. Det var svårt för att leva upp till de egna kvalitetsmålen, trots att myndigheten accepterat att 5–av alla beslut på ett eller annat sätt fick vara fel. Speciellt inom sjukförsäkringsområdet var problemen betydande. påtalade att det internt bör råda noll-tolerans mot felaktiga beslut. lyfte fram att kvalitetsfrågorna inte hade haft högsta prioritet i den interna styrningen och uppföljningen och bedömde att ledning ställde tydligare krav på åtgärder när produktionsmålen inte uppfylldes än när målen för kvaliteten i handläggningen brast. Enligt var kunskaper om fuskets6 omfattning och utveckling bristfälliga och myndigheten hade vidtagit få insatser för att komma till rätta med orsakerna. De kontroller som genomförts för att uppmärksamma och förhindra fusk hade haft en blygsam omfattning. Det fanns också brister i systematiken av kontrollarbetet och generellt var upp- täcktsrisken mycket låg för den som fuskade. Sammantaget var bedömning vid revisions- tillfället att myndighetsledningen saknade den överblick om problemens omfattning och om kontrollinsatsernas effektivitet som krävs för att kunna styra inriktningen på kontrollverk- samheten. borde överväga att prioritera kvalite- ten i handläggningen, i bemärkelsen enhetlig och korrekt regel- tillämpning i den interna styrningen och uppföljningen samt att utveckla riskanalyser och kontrollmetoder för att öka kunskapen om bidragsbrottens omfattning. 6Försäkringskassans term för fusk är misstänkt brott. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? 3.4.2Statskontorets uppföljning konstaterar förbättringar i styrningen men minskad produktivitet Statskontoret granskar på regeringens uppdrag förändringsarbete. I rapporten Den nya – Del- rapport 27 lämnades en beskrivning av förändringsarbetets andra år. Statskontorets sammantagna bedömning var att uppnått ett tydligare ledningsansvar och att verksamhetsutveck- lingen var mer gemensam . Någon nationell samsyn och likformighet fanns dock inte . I sin sammanfattning kon- staterade Statskontoret att: Handläggningstiderna hade blivit kortare för nästan alla ärende- slag som hade mål i styrkortet. De regionala skillnaderna i handläggningstider hade också minskat. var varia- tionerna i handläggningstid mellan olika län stora. De satsningar som gjorts hade inte lett till att handläggningen blivit mer produktiv. Produktiviteten, enligt sätt att mäta, hade sjunkit . mål i styrkortet var att av ären- dena skulle ha tillräckliga beslutsunderlag och att av dessa skulle ha rätt beslut. var man långt ifrån målet för tillräckliga beslutsunderlag (resultat ). Indikatorerna för rättssäkerhet gav inte en helt tydlig bild av hur rättssäkerheten utvecklats. Det mest slående var att andelen korrekta beslut hade minskat för flera av de största förmånerna. De kvarstående brister som påtalats av Rikrevisionen och Stats- kontoret är ett av motiven till den här utredningens uppdrag. 3.4.3Felaktiga utbetalningar kostar stora belopp och kontrollsystem är otillräckliga Risk för felaktiga utbetalningar föreligger i alla system där utbetal- ningar förekommer. Risken accentueras bland annat när det är många beslutsfattare, när det finns krav på snabbhet i besluten som minskar utrymmet för att begära in kompletterande underlag eller 7 Statskontoret 2007:4. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? att utföra kontroll och när handläggningssystemen inte har in- byggda, tillräckliga kontrollfunktioner och varningssystem. har upprepat vad tidi- gare framfört, nämligen att det med nuvarande metoder inte är möjligt att uppskatta fuskets omfattning. I årsredovisningen för anger att målet om att fusk inte ska förekomma inte är uppfyllt eftersom brott mot socialförsäkrings- lagen aldrig helt kan undvikas, men att ökat insatserna inom detta område. Detta bör, enligt , kunna medföra att brotten kommer att minska. har bedömt omfattningen av misstänkt brott mot socialförsäkringen åren 2005 respektive 2006 till . Totalt bedömde att fel- aktiga utbetalningar på grund av misstänkt brott, oavsiktliga fel eller fel orsakade av myndigheten uppgick till mellan 1,2 och . Till detta kommer, enligt För- säkringskassan, ett okänt mörkertal.8 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT)9 som är ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga försäkrings- och bidragssystemen har låtit experter från olika myndigheter bedöma orsaker till och omfattning av felaktiga utbetalningar från dessa system. FUT-delegationen uppskattar att felaktiga utbetalningar uppgick till i det närmaste 14 mil- jarder kronor, motsvarande av totalt utbetalade medel från (ålderspensionssystemet inte inräknat). Skillnaderna i bedömningar mellan och expert- grupperna kan enligt FUT förklaras med de olika metoder som använts och att det inte ingår några skattningar av mörkertalen i bedömningar. Diskrepansen i bedömningarna visar att kontrollsystem är otillräckliga. 8Försäkringskassans svar på regeringsuppdrag , 40113-2007. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? 3.4.4Regeringen menar att allvarliga problem kvarstår I budgetproposition för år 200710 angav regeringen att det finns potential att minska handläggningstiderna kraftigt sam- tidigt som rättssäkerheten och kontrollen stärks. Möjligheten att garantera rättsäkerheten och utöva en effektiv kontroll är större om ärendena handläggs i rätt tid. Regeringen förutsätter vidare att myndigheten kommer till rätta med de problem myndigheten haft med att realisera den potential ärendehanteringssystemen representerar för att sänka handläggnings- tiderna och stärka kontrollen. Den ökade kunskapen om omfattningen av brott inom socialförsäk- ringsområdet visar på behovet av ökade insatser. Regeringen förut- sätter att i fortsättningen kraftfullt arbetar mot överutnyttjande och brott mot socialförsäkringen. I budgetpropositionen för år 200811 menade regeringen att en ut- veckling skett men att vissa allvarliga problem kvarstod. Den nya organisationen medför möjligheter till en effektivare admi- nistration, bättre service till medborgarna och inte minst en ökad rättssäkerhet för den enskilde. Myndigheten har ett stort eget ansvar för detta utvecklingsarbete. Regeringen har förtroende för Försäk- ringskassan och dess pågående förändringsarbete. Regeringen anser dock att fokus på rättssäkerhet och enhetlig handläggning behöver stärkas. Regeringen konstaterar vidare att den osäkerhet som funnits tidigare gällande kvalitén i ärendehandläggningen till viss del kvarstår. förändringsarbete har medfört att myndigheten har effektiviserats och resurser har frigjorts. Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över och lämna förslag till hur systemtillsyn och effektivitetsgranskning inom socialförsäk- ringsområdet kan utformas. Det är regeringens bestämda uppfattning att en oberoende tillsyn är nödvändig för att medborgarna ska känna ökad tilltro till att socialförsäkringen hanteras rättssäkert och effektivt. För tilltron till socialförsäkringen och för systemets legitimitet är det viktigt att endast de som är berättigade till en förmån erhåller ersätt- ning. kontroller är av avgörande betydelse i sam- manhanget. Regeringen ser positivt på det fokus som myndigheten lagt på kontroller inom sjukförsäkringen sam- tidigt som fortsatta insatser på området är önskvärda. Regeringen anser att emellertid det arbete som myndigheten har bedrivit för att minska och förhindra bidragsbrott och felaktiga utbetalningar behöver förstärkas ytterligare. 2006/07:1, utgiftsområde 10, s. 52. 2007/08:1, utgiftsområde 10, s. 33. Varför en Inspektion över socialförsäkringen? Vidare ska insatser för att minska förekomsten av felaktiga utbetal- ningar förstärkas väsentligt i förhållande till nuvarande nivå. Detta kommer att ställa stora krav på omställningar i verksamhet och kräver rimliga planeringsförutsättningar. 3.5Omfattande utgifter och stor påverkan på enskildas livssituation Omfattningen av de transfereringar som svarar för, både till antal och till kronor, är den enskilt viktigaste faktorn för att inrätta en extern och oberoende myndighet för tillsyn och granskning över socialförsäkringen. Socialförsäkringens totala ut- gifter uppgick till (ålderspen- sionssystemet inräknat). Beloppet motsvarar närmare hälften av statsbudgetens utgifter och en sjättedel av bruttonational- produkt. En fjärdedel av de medel som omsätts för privat kon- sumtion kommer från socialförsäkringarna. fattar omkring 15 miljoner beslut som rör ersättning. En stor del av besluten är att betrakta som standardiserade, medan andra förutsätter bedömningar. Besluten är ingripande för de försäkrade och det är avgörande för rättssäkerheten att bedömningarna blir rätt och att de sker likformigt, oavsett var ett ärende handläggs. Administrationen av socialförsäkringen måste vara effektiv. Handläggningen ska inte bara ske korrekt, utan också till en så låg kostnad som möjligt. Administrationen och systemen måste därför ständigt utvärderas och utvecklas för att säkerställa bästa möjliga resultat. 3.6Det saknas en oberoende myndighet som systematiskt granskar socialförsäkringen Regeringen saknar en oberoende funktion som systematiskt och löpande granskar socialförsäkringsområdet. JK, JO och Statskon- toret granskar delar av socialförsäkringsområdet. Myndigheterna har emellertid inte något uppdrag att fortlöpande och systematiskt granska just socialförsäkringsområdet.