sou · GWB327 · 2008-04-01 00:00:00 — Att endast redovisa lärar- behörigheten men inte ämnesbehörigheten ger inte en rättvisande bild, den behöver kompletteras. 4.16.4Genomströmning, effektivitetsbrister och kostnader har undersökt hur genomströmningen ser ut i gymnasieskolan som ett mått på hur effektiv gymnasieskolan är. Med genomströmning menas att en elev börjar en utbildning på ett nationellt program och slutför den inom stipulerad tid, , med grundläggande högskolebehörighet och utan att göra avbrott, byten eller avhopp som innebär att utbildningen tar . Det finns också elever som är behöriga för studier på ett nationellt program men som väntar på att komma in på sitt förstahandsval, de benämns som väntare. Genomströmningen i utbildningssystemet kan också inkludera hur förbereder för behörighet till gymnasieskolan. Om inte eleven är behörig efter sina grundskole- studier behöver eleven mer tid för studier på de individuella programmen. Alla de här eleverna finns inom gymnasieskolan och hittas på nationella program eller individuella program. Genomströmningen blir också intressant i den andra änden av gymnasieskolan. En elev som inte får grundläggande högskole- behörighet eller behöver komplettera sin utbildning behöver mer tid inom den gymnasiala vuxenutbildningen efter avslutade studier i gymnasieskolan. är det av eleverna med slutbetyg som påbörjar studier direkt efter gymnasieskolan inom gymnasial vuxenutbildning. Varför är genomströmningen intressant att belysa? Jag anser här att varje avvikelse från det mått som innebär studier och grundläggande högskolebehörighet innebär kostnader inom 126TP PT Statskontoret (2007), Lärares utbildning och undervisning i skolan, 2007:8. Gymnasieskolan presentation, problem och analys SOU 2008:27 Kostnaden i genomsnitt för en elev i gymnasieskolan uppgår till enligt lägesbedömning 2007TPF127FPT. Kostnaden för en plats i vuxenutbildning uppgår till enligt samma källa. Avhopp i gymnasieskolan innebär en hög risk för att eleven inte slutför sin gymnasieutbildning. Unga vuxna som saknar en fullgjord gymnasieutbildning är överrepresenterade i gruppen som är bidragsberoende och långvarigt arbetslösaTPF128FPT. Dessa personer kan få en svår situation på arbetsmarknaden och generera höga kostna- der i form av socialbidrag och arbetslöshetsersättning m.m. I nedanstående figur 4.1 visas hur genomströmningen ser ut i gymnasieskolan. Figuren visar hur många elever som började sina studier som fullföljt sina gymnasiestudier och nått grundläggande högskolebehörighet . Det är av alla elever som klarar detta. Av figuren framgår också att det är av alla elever som slutför sina studier och når grundläggande högskolebehörighet inom en studietid av på samma program som de började sina studier på. I tabellerna 4,5 och 6 i bilaga 3 framgår hur genomströmningen ser ut uppdelad per program, för kvinnor och män och för elever med svensk respektive utländsk bakgrund. Figuren belyser också att slutbetyg som mått inte ger en komplett bild av gymnasieskolans resultat. 127TP PT (2007). 128TP PT , och , (2008), Yrkesutbildningens sociala betydelse – en deskriptiv analys, bilaga 4. Nybörjare i åk 1 Elever i åk 2 Slutbetyg från utbildning med liknande innehåll som eleven startade på Grundläggande behörighet* 4:e och 5:e läsåret efter skolstart Uppgifterna i figuren bygger på elevinsamlingen den respektive läsår samt registret över avgångna från gymnasieskolan respektive läsår. * I beräkningen av andelen med grundläggande behörighet till universitet och högskolor ingår inte elever som påbörjade och/eller avslutade en Int. Baccalaureate (IB) eller Waldorf utbildning. Elever som ej var registrerade i gymnasieskolan den respektive läsår men som fanns i registret över avgångna från gymnasieskolan respektive läsår har antagits vara inskrivna i gymnasieskolan respektive läsår. Studieresultat Gymnasieskolan respektive 4 3, inom utbildning Fullföljd 2002 hösten gymnasieskolan Gymnasieskolan presentation, problem och analys ställer sig frågan om genomströmningen skulle kunna förbättras och vad det skulle kunna innebära i minskade kostnader? Ett exempel: Enligt var det drygt 28 600 elever som /2007 började på ett individuellt program (IV). Av dem gick studier på IV över till ett nationellt program. Det motsvarar cirka 12 600 elever. Om dessa elever i stället klarat behörigheten inom ramen för hade det inneburit en minskad kostnad på . Flera av eleverna på IV klarar inte att få behörighet utan behöver mer tid, vilket innebär ytterligare kostnader. För de elever som finns inom IV och är behöriga måste frågan ställas om det kan finnas andra möjligheter än ett extra år på IV. Av statistik framkommer att andelen elever på IV skiljer sig åt mycket mellan olika kommuner. Det finns kommuner med mycket låga andelar elever () och det finns kommuner elever på IV. En rimlig slutsats är att vissa kommuner väljer lösningar där dessa elever hanteras på ett annat sätt och troligen till en lägre kostnad för kommunen. Varför går 15TPF129FPT procent av eleverna direkt till gymnasial vuxen- utbildning efter gymnasiestudierna? Om en högre andel elever inom ramen för sina gymnasiestudier fullföljer och når slutmålet redan inom de tre åren bör denna andel kunna minska. Sammanfattningsvis så anser jag att det finns goda skäl att tro att genomströmningen skulle kunna förbättras i gymnasieskolan. I kapitel 5 återkommer jag till hur detta skulle kunna åstadkommas. De totala kostnaderna för gymnasieskolan uppgår till 31,8 miljarder och jämfört hade kostnaderna ökat med 6 procentTPF130FPT. Den högsta kostnadsposten när det gäller driften av gymnasieskolan är undervisningskostnaderna vilka utgör av totalkostnaderna och det är också denna kostnadspost som ökat mer än andra . Jag anser dock att det finns många skäl att gå djupare in i frågan om resurserna kan användas mer effektivt inom systemet, exempel- vis genom att förbättra genomströmningen på olika sätt. 129TP PT , lägesbedömning 2007. 130TP PT , lägesbedömning 2007. Gymnasieskolan presentation, problem och analys också intressant och viktigt att se kostnader inom andra system som uppstår till följd av hur gymnasieskolan lyckas med sin uppgift. Jag tycker också att det är viktigt att resonera om var ansvar och resurser läggs. är det också en intressant fråga för kommunen som själv är huvudman för såväl grundskola, gymnasieskola, vuxenutbildning och socialtjänst att tydliggöra hur kostnaderna och ansvaret fördelas. En annan fråga som utredningen ställt sig är om det finns sär- skilda kostnader för en skolhuvudman i utformningen av dagens gymnasieskola som kan härledas till den stora valfriheten som möjliggörs genom kursutformningen. Vilka kostnader kan det i så fall röra och finns det en möjlighet att uppskatta storleksord- ningen? Utredningen har tillsammans med fokuskommunerna diskuterat om den nuvarande strukturen i gymnasieskolan med en långtgående valfrihet innebär strukturkostnader som skulle kunna falla bort med en annan utformning och en minskning av skyldigheten för en huvudman att tillhandahålla många valbara alternativ. Det finns kostnader som belastar skolhuvudmännen och de är av olika slag. En viktig aspekt är svårigheten att planera för verk- samheten när besked om hur många elever som faktiskt tänker gå en utbildning kommer sent. Så är det , eftersom informationen om hur elever valt inte alltid finns samlad och därmed kan utgöra grund för planering av verksamheten. Ett svar utredningen fått från flera kommuner är att fyllnads- graden i en grupp eller per skolhus påverkar kostnadernas storlek. Det finns skalfördelar med större enheter. En optimal gruppstorlek som nämns och som uppges kunna bära sina kostnader är 22– 23 personer. Den rådande överkapaciteten inom gymnasiesektorn nämns också av flera kommuner och handlar i någon mening också om vikten av att kunna få tillräckligt stora grupper. Den gällande strukturen med många valbara kurser och individuella val påverkar gruppstorleken i många fall så att grupperna blir små. Andra aspekter som nämns är schematekniska problem när många valmöjligheter ska tillgodoses. Håltimmar och ineffektivitet kan bli följden. De svar utredningen erhållit är vanskliga att dra för långtgående slutsatser av, men en tydlig uppfattning är att det finns kostnader som kan relateras till dagens utformning med en långtgående valbarhet och möjlighet till kursutformning. Små grupper kan bli en följd av stor valbarhet och en generös tillämpning av nuvarande Gymnasieskolan presentation, problem och analys Omvänt finns det kostnadsfördelar för fulla grupper vilket skulle kunna tala för större enheter inom gymnasieskolan. Det innebär också att det finns ekonomiska skäl som talar för en samverkan mellan olika kommuner och huvudmän kring gymnasieskolan. Storleken på den här typen av kostnader rymmer stora svårigheter att beräkna. Uppskattningar som gjorts talar för att av driftskostnaderna skulle kunna påver- kas. Se vidare kapitel 8. 4.16.5Stark könsuppdelning i gymnasieskolan En annan viktig fråga värd att uppmärksamma är hur kvinnor och män fördelar sig på de nationella programmen i gymnasieskolan. Av nedanstående diagram framgår att det är få program som har en jämn könsfördelning, det är Naturvetenskapsprogrammet som ligger närmast en sådan. I övrigt framträder närmast bilden av två gymnasieskolor, en för män och en för kvinnor. Särskilt inom vissa yrkesförberedande program är könsfördelningen mycket ojämn. De mest vanliga programmen för både kvinnor och män är de två studieförberedande programmen, Naturvetenskapsprogrammet och Samhällsvetenskapsprogrammet. Det tredje vanligaste pro- grammet skiljer sig åt. Kvinnor väljer Estetiska programmet, ett program på åttonde plats för män. Det tredje vanligaste för män är Teknikprogrammet, ett program på elfte plats för kvinnor. Den här könsuppdelade bilden av gymnasieskolan är inte ny. Det finns uppgifter från det gamla linjegymnasiets tid som visar på en stark könsuppdelning av gymnasieskolan även . Gymnasieskolan presentation, problem och analys Figur 4.3 Andel elever (kvinnor och män) /2007 fördelade per program i gymnasieskolan har i rapporten Efter skolanTPF131FPT pekat på att strukturen i det gamla linjegymnasiet med de pojkdominerade yrkeslinjerna finns kvar i programgymnasiet, medan yrkeslinjer dominerade av flickor försvann. Linjer som benämndes social, konsumtion, social service, distribution och kontor har inte någon direkt motsvarighet i dagens gymnasieskola. menar att ett mindre utbud av program för kvinnor har fått till följd att de i större utsträckning väljer Samhällsvetenskapsprogrammet (SP) som också är det största programmet. SP tar emot nära en fjärdedel av samtliga elever i gymnasieskolan. De flesta () av eleverna är kvinnor. Det näst största programmet är Naturvetenskaps- programmet. Alternativet att välja attraktiva yrkesförberedande program som leder till goda arbetslivskontakter och en anställ- ningsbarhet finns för män men i betydligt mindre grad för kvinnor. 131TP PT (2002), rapport 223. Gymnasieskolan presentation, problem och analys Detta är troligen också en anledning till att det är en ökande andel kvinnor som går högskoleutbildningar. Den könsuppdelade gymnasieskolan ser som en spegling av hur arbetsmarknaden ser ut och hur den sett ut historiskt. I finns en stark könsuppdelning på arbetsmarknaden och min analys är att det inte inom gymnasie- skolan går att förändra detta om inte arbetslivets företrädare samverkar. Det finns också bekräftat att kvinnor och män som gör otraditionella val i gymnasieskolan och vågar bryta mönster har en högre avhoppsfrekvens och möter motstånd efter gymnasie- studiernaTPF132FPT. Min uppfattning innebär inte att gymnasieskolans utformning saknar betydelse men de stora effekterna måste åstad- kommas på arbetsmarknaden. I kapitel 6, Konsekvensanalys, redo- visar jag mina slutsatser kring frågan om jämställdhet i gymnasie- skolan. 4.16.6Elevkullarna sjunker – en utmaning Ungdomskullarna som börjat i gymnasieskolan är rekord- stora. /2007 var totala antalet elever drygt 376 000 och är ytterligare något större innevarande läsår men faller därefter snabbt. Antalet elever födda är nästan 124 000 att jämföra med antalet födda som endast är cirka 88 000. Under ett fåtal år svänger elevtalen kraftigt för att därefter åter öka till en mer normal nivå med årskullar på mellan 90 000 och 100 000 elever. 132TP PT (2002), Efter skolan, rapport 223. SOU 2008:27 Gymnasieskolan presentation, problem och analys Antal födda barn 1970–2006 (ur Statistisk årsbok) De stora svängningarna i elevkullarna redovisas på riksnivå och det finns regionala skillnader. Utredningen har mött kommuner som inom ser en minskning av gymnasiekullarna . Det är självklart så att det kräver en stor flexibilitet att möta kraven på att både tillgodose elevernas val som ska styra dimensioneringen, som kostymen ska krympas. Den här extrema situationen sammanfaller också med en stor generationsväxling i arbetslivet. Den stora fyrtiotalistgenerationen har redan påbörjat sitt uttåg från arbetsmarknaden. beräknas en miljon ur den generationen lämna arbetsmarknaden. De här kraftiga svängningarna i elevkullar och arbetskraftsutbud är intressanta i utredningen som valt att se gymnasieskolan som en del av kompetensförsörjningen nationellt och regionalt. Intresset för att se möjligheterna utifrån en sådan utgångspunkt är stort hos branscher och andra företrädare för arbetsliv och högskolesektor. Enligt lägesbedömning 2007 finns det /2007 494 kommunala och 23 landstingskommunala skolor i 275 kommuner av totalt 290, det är således endast ett fåtal kommu- ner som saknar egen gymnasieskola. Till dessa kommer 300 fristående skolor och totalt har antalet ökat med 22 gymnasie- skolor på ett år.TPF133FPT Antalet ansökningar har ökat hos . Fristående skolor finns i 94 kommuner 133TP PT Enligt statistik har antalet fristående gymnasieskolor ökat till 359 och antalet kommunala skolor till 508. Därmed har antalet gymnasieskolor ökat från 818 till 889. Gymnasieskolan presentation, problem och analys och av dessa hade cirka hälften flera fristående skolor i kommunen. –2007, då elevtalen ökade med drygt 70 000, tog de fristående skolorna hand om av elevökningen. Den genomsnittliga storleken på en fristående skola är 188 elever medan en har ett genomsnitt på 637 elever. Jag anser att dagens utbud av gymnasieplatser redan innebär en överkapacitet och den kommande kraftiga minskningen av elever behöver hanteras på ett sätt som ger elever möjligheter att få sina val tillgodosedda, som arbetslivets krav på kompetens- försörjning ska tillgodoses. Det kräver en samverkan mellan olika skolhuvudmän och kommuner och jag inkluderar i denna både kommunala och fristående skolor. En sådan utveckling pågår på många håll och i de förslag jag lägger ser jag att det inte är genom regleringar en sådan utveckling bäst ska stödjas. Därför har jag utformat mina förslag så att det i dem finns starka incitament till en samverkan som bygger på att det finns gemensamma frågor och intressen att hantera. Jag ser att gymnasieskolan är en viktig del av en infrastruktur i kommuner och regioner och har en strategisk roll för kompetensförsörjningen. I denna infrastruktur ser jag också större möjligheter till samverkan mellan gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning. De sjunkande elevkullarna och de ekonomiska incitament som ligger i samverkan tror jag kommer att skynda på en utveckling som redan inletts. 5Gymnasieskolan i en ny tidförslag och bedömningar 5.1Inledning – ansvar, styrning och nationell likvärdighet analys av vilka förändringar som behövs tar sikte på tre viktiga frågor: –Elevens rätt till en god utbildning behöver stärkas. –Ansvar, struktur och regelverk behöver förtydligas. –En ökad samverkan behövs i gymnasieskolan mellan avnämare och skolhuvudmän. På dessa tre områden behövs stora förändringar och de förslag jag lägger som berör dessa frågeställningar är främst införandet av examen och att avnämarna, dvs. arbetsliv och högskolesektor, närmare knyts till gymnasieskolan genom medverkan i hur målen ska formuleras. Deras medverkan i examen för att säkerställa att kvalitetsnivån upprätthålls är också viktig. En annan viktig förut- sättning för mina förslag är att uppdraget blir formulerat på samma sätt till kommunala och fristående skolor så att de kan verka på likvärdiga villkor. Jag lägger också förslag om detta. 5.1.1Elevens rätt till en god utbildning Eleven är huvudpersonen i gymnasieskolan och det behöver synas i både regelverk och tillämpning. Jag gör i detta kapitel, kapitel 5, flera viktiga förtydliganden kring gällande regelverk samt lägger förslag som ska stärka elevens rätt till en god utbildning. Förtyd- liganden görs beträffande nu gällande regelverk angående elevens rätt till undervisning. Gymnasieskolan i en ny tid förslag och bedömningar Jag föreslår införandet av examen i gymnasieskolan och en vik- tig grund för detta är att elevens rätt till en god utbildning ska stär- kas. En nationellt fastställd examen, som motsvarar en av avnämare definierad nivå, ger elever bättre möjligheter på arbetsmarknaden och bättre förutsättningar vid högre studier. Elever ska i gymnasieskolan få en god utbildning som leder vidare och det ska inte finnas återvändsgränder varken under gym- nasietiden eller efter avslutade studier. Detta kräver ett ökat fokus på genomströmningen i gymnasieskolan och en högre grad av flexibilitet, eventuellt i samverkan med gymnasial vuxenutbildning. Eleven har rätt till tydlig information om innehåll i utbildningen och information om vart den leder. Den marknadsföring som finns behöver utvecklas mot en kvalitetssäkrad information som ger en god grund för val efter intresseinriktning. I många fall behöver också den enskilda eleven en kvalificerad vägledning. Slutligen behöver rättssäkerheten i de beslut som tas angående elevers studiegång och rätt till särskilt stöd stärkas. Jag föreslår en ny programstruktur som tydliggör vart utbildningen leder och vilka vägar som öppnas genom vald utbildning. Den oöverskådlighet som finns med ett stort antal lokala kurser och specialutformade program kommer att upphöra. De examens- mål jag föreslår kommer att ge en tydlig målnivå för gymnasial utbildning inkluderande gymnasial vuxenutbildning. Examens- målen fastställs på nationell politisk nivå vilket tydliggör hur upp- draget till skolhuvudmännen ser ut oavsett om dessa är kommunala eller fristående skolor. Examen blir också ett tydligt mått på måluppfyllelse för hur huvudmännen för gymnasieskolan lyckas med uppdraget och hur eleven lyckas med sina studier. De otydligheter som finns med slutbetyg som resultatmått försvinner. Införandet av en examen innebär också att skolhuvudmannen inte längre själv förfogar över vad en utbildning innehåller inom de vida ramar som gäller . Dessa förändringar anser jag nödvändiga att genomföra för att få till stånd en fungerande målstyrning. Skolan och dess personal ska genomföra det av staten givna uppdraget med sin pedagogiska kompetens men inte bestämma hur det uppdraget ser ut. Gymnasieskolan i en ny tid förslag och bedömningar Jag föreslår en ny institutionell nivå för samverkan mellan avnämare och gymnasieskola, ett nationellt råd, Nationella rådet för utbildning, som ska ha en strategisk roll när det gäller gym- nasieskolans utveckling och ett ansvar för frågor runt kompetens- försörjning nationellt och regionalt. Liknande samverkansorgan för yrkesutbildning finns i andra länder men jag föreslår att Nationella rådet för utbildning ska hantera såväl yrkes- som högskoleförbe- redande utbildningar. Rådet kommer också att ha en roll när det gäller den gymnasiala nivån på utbildningsområdet vilket innebär både gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen. Jag ser det som en naturlig följd av att examen innebär en nationellt fastställd nivå för all gymnasial utbildning. Se närmare avsnitt 5.2 om Nationella rådet för utbildning. För att stärka det kontinuerliga samarbetet och ge förutsätt- ningar för utveckling av gymnasieskolan och gymnasial vuxenut- bildning föreslår jag att ska administrera nationella pro- gramråd för samtliga program och utbildningar i gymnasial vuxen- utbildning. Där ska de intressenter som finns runt gymnasieskolans program beredas plats. Det kan handla om branscher, myndigheter och lärosäten. Här ser jag det som naturligt att skolhuvudmän, kommunala och fristående, samt skolfackliga organisationer kan finnas med och bidra med sin kompetens men inte för att for- mulera hur målen eller kraven ska se ut för programmen. Viktiga uppgifter för de nationella programråden är att formulera kraven på examensuppgifter, kraven på det arbetsplatsförlagda lärandet (APL), informationsfrågor om programmen samt utvecklings- behov och kvalitetskrav. Det är viktigt att elevernas erfarenheter och synpunkter från programmen tas tillvara i de nationella programrådens arbete. Jag föreslår även att lokala programråd för samverkan mellan skolhuvudmän och avnämare blir obligatoriska avseende gymnasial yrkesutbildning, se vidare avsnitt 5.7.6. Vidare föreslår jag en ny funktion i gymnasieskolan. På varje skola och på varje program ska det finnas en examensansvarig lärare som ansvarar för att kvaliteten i examen upprätthålls samt att eleverna förbereds väl för examen. Dessa lärare kommer att vara en resurs på nationell nivå för att värna den nationella likvärdigheten i examen och kvalitetssäkra nivån. Examensansvariga lärare ska representera skolan i kontakter med branscher respektive hög- Gymnasieskolan i en ny tid förslag och bedömningar skolesektor när det gäller examen och examensuppgifter. Detta för- slag innebär också att jag ser att lärare i den svenska gymnasie- skolan är en viktig resurs för att värna den nationella likvärdig- heten. finns inte detta ansvar på lärarnivå utan bärs av rektor samt inspektion och tillsyn. Gymnasieskolan kommer med mina förslag att samverka med hela högskolesektorn. domineras samverkan av kontakter med lärarutbildning och företrädare för den pedagogiska institu- tionen på lärosätena. Samverkan är en nyckelfråga på och regional nivå för att kunna tillgodose ett gott utbud av gymnasieutbildning också . Kommuner behöver samverka både med andra kom- muner och med fristående skolor för att kunna erbjuda ett gott utbud av nationella program, inriktningar och lärlingsutbildning samt för att klara de stora demografiska förändringar som kommer med minskade elevkullar. Sammanfattningsvis innebär detta att jag ser nya institutionella nivåer för samverkan både på nationell strategisk nivå samt nationell och lokal operativ nivå. På nationell nivå omfattar denna institutionella samverkan både yrkesprogram och högskoleförbe- redande program. Jag ser även behov av samverkan mellan grundskola, gymnasie- skola, vuxenutbildning, socialtjänst samt ansvariga för näringslivsfrågor och integrationsfrågor inom kommunen och i regionen. Kommunen i sig, och inte bara som skolproducent, har många viktiga roller när det gäller kompetensförsörjning och samverkan mellan gymnasieskola och gymnasial vuxenutbildning. I mina förslag underlättar jag denna samverkan. Flera av de förslag som presenteras kommer att omfatta också gymnasial vuxenutbildning och när det gäller målnivåer likställs den gymnasiala vuxenutbildningen i mina förslag med gymnasieskolan. Det betyder att målen för den gymnasiala vuxenutbildningen blir identiska med gymnasieskolans men att vägen till målen kan variera. Validering av vuxnas kunskaper blir en viktig förutsättning för detta. Gymnasieskolan i en ny tid förslag och bedömningar De styrdokument som gäller för den offentliga gymnasieskolan är skollagenTPF1FPT, gymnasieförordningenTPF2FPT, läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94), programmål för vart och ett av de nationella programmen samt kursplaner för varje ämne och varje kurs. Jag har redogjort för dagens styrdokument i avsnitt 4.8.