sou · GVB360d11 · 2008-01-01 00:00:00 — Det sker antingen genom förändringar i dess sammansättning eller genom att vissa processer har positiva återkopplingar, som gör att när det väl kommit igång så hjälper det inte att häva störningen eftersom de är självförstärkande (et al ). Ett dramatiskt exempel på detta är övergång till ett övergött tillstånd, som låst sig på grund av att de ackumulerade närsalterna i havsbottnarna frigörs ju mera övergödning det blir och således ytterligare förstärker övergödningen. Den viktiga slutsatsen blir dock att det måste till en förändring av vår uppfattning av ekosystem från naturen tillfälligt ur balans till naturen under förändring. Hanteringen av våra naturresurser bör inriktas på att förstå och underlätta önskvärda förändringar, medan vi identifierar och om möjligt aktivt begränsar oönskade förändringar. Att utgå från ett historiskt referenstillstånd blir ur detta perspektiv mycket svårt. Alternativet är att analysera olika potentiella framtida tillstånd och fundera över hur beslutsfattande kan bidra till att styra utvecklingen mot ett önskvärt tillstånd. SOU 2007:60 Bilaga B 31 19 Människan är beroende av ekosystemens tillstånd för sin välfärd. Dessa system är dock inte statiska, utan befinner sig under ständig förändring. 1.4 Vilken biologisk mångfald behövs i ett varmare klimat? Biologisk mångfald i skog uppskattas genom olika program och ligger sedan till grund för artlistor och kategorisering till olika hotklasser. Hotade arter påkallar ökad hänsyn inom förvaltningen som anslutning till den internationella konventionen om biologisk mångfald. Detta innebär att vi har förbundit oss att kontrollera, utrota eller hindra införseln av de främmande arter som hotar inhemska ekosystem, livsmiljöer eller arter. Resultatet blir en lista över vad vi ser som den naturliga sammansättningen av arter och att förändringen av denna antingen genom förlust av en art eller genom ett tillskott av en invaderande art kräver åtgärder. Sätter man detta i relation till att vi om kan ha ett helt annat klimat på våra breddgrader något som mycket väl även kan medföra en i grunden ändrad markanvändning så riskerar denna bevarande strategi att bli synner Bilaga B 31 SOU 2007:60 20 ligen ineffektiv. Med detta menas att strategin misslyckas med att uppnå målet att bevara skogens förmåga att både producera varor, i form av timmer, svamp och bär, men också att upprätthålla tjänster som vattenrening, klimatreglering och erosionsskydd, samt en rad estetiska och rekreationsvärden. Ett synsätt som baserar sig på att naturen är under förändring kräver att vi istället bör fråga oss vilka arter som bör försvinna, och vilka arter som bör tillåtas invadera. finns det karaktärsarter, som är en del av vårt kulturarv och som detta resonemang alls inte ter sig optimalt för. Ett exempel på detta är att rödräv börjar invadera områden och tränger ut dessa (Tannerfeldt et al ). Trots att livsbetingelserna för kanske inte kommer att vara optimala i inom en relativt snar framtid, så kan det vara motiverat att aktivt försöka behålla en fjällrävsstam, t.ex. genom jakt på rödräv i dessa områden. Frågan om huruvida man skall underlätta nyetablering av icke inhemska arter eller avstå från skyddsåtgärder av hotade arter kompliceras naturligtvis ytterligare av att naturen i grunden har en komplexitet som överskrider vår förmåga att göra förutsägelser. Misslyckade försök med etablering av inhemska arter finns det många exempel på (Pimm 1989). ter det sig oundvikligt att klimatförändringar kommer att resultera i att många arter inte kommer att finnas kvar. Enligt konventionen om biologisk mångfald, som förbundigt sig till, bör vi alltså kontrollera främmande arter som hotar inhemska ekosystem. För att upprätthålla biologisk mångfald som en försäkring mot framtida förändringar, krävs en debatt om huruvida begreppet främmande arter måste omformuleras. Detsamma gäller vad som ska definieras som inhemska ekosystem. Är det de ekosystemen vi kan förväntas ha , eller dem som vi har haft ? En annan svår fråga av moralisk art är huruvida människan aktivt bör påskynda denna förändringsprocess. Klart är i alla fall att detta kommer vara en naturlig del i den biologiska förändringsprocess under det kommande seklet då det blir lättare för främmande arter att etablera sig om lokala arter inte klarar det framtida klimatet. SOU 2007:60 Bilaga B 31 21 Till skillnad från miljögifter utgör övergödningen och utfiskningen av en svårare utmaning. Anledningen är att de senare ändrar ekosystemens komplexa återkopplingar och funktion. 1.5 och komplexitet i ljuset av klimatförändringar har påverkats av människan. De mest uppmärksammade effekterna har varit utsläpp av gifter, överfiske samt närsaltsutsläpp, vilka nu resulterar i algblomningar. Episoden med gifter som ackumulerades i näringskedjan och hotade att helt slå ut havsörnen på östkusten är ett exempel på en relativt enkel och linjär orsakskedja, där mängden gift man tillför med en viss tidsfördröjning hamnar hos organismer som är högst i näringskedjan och höll på att slå ut havsörnen. Det effektiva förbud som infördes mot utsläpp av PCB och DDT har gett tydliga resultat i samband med insatser för att öka överlevnaden hos ungfåglar, och en livskraftig stam av havsörn håller på att bildas igen. I detta fall verkar det ha räckt med att identifiera källan till störningen och reducera denna för att ekosystemet kunde återhämta sig, i linje med synen att naturen är i balans. Betydligt värre ser det ut att vara med övergödningen och eventuellt även med fisket (et. Orsaken till att dessa två miljöproblem är mera svårhanterliga är att grundproblemet dvs. närsaltstillförsel och fiske ändrar hur själva ekosystemen fungerar. Gifterna som slog ut havsörnen fungerar likadant som då. Men effekten av närsaltstillförsel är inte linjär om man ser till hela , eftersom det finns betydligt mera närsalter i bottensedimenten än när övergödningen började (Carman & 1989). Majoriteten av närsalter som tillförts har tidigare kommit från avrinning från omgivande land, och bidragit till plankton- och fiskproduktion och sedan bundits kemiskt i syrerika sediment. verkar vi har förlorat stora delar av denna renande ekosystemtjänst och istället pumpar stora arealer av bottnar ut sediment i det fria vattnet och ökar därmed ytterligare övergödningen. Detta blir en självförstärkande effekt. Sedimentet binder närsalter så länge det finns syre, men friger närsalterna när syret tar slut. En annan vanlig mekanism för sådana självförstärkande effekter är interaktioner mellan olika djur. De flesta djur är mindre när de föds än när de blir fertila och skaffar avkommor. Bilaga B 31 SOU 2007:60 22 de av livet är bytesdjur till djur som de eventuellt jagar som vuxna. En sådan födotriangel är inte ovanlig. I illustreras detta av skarpsill och torsk (et. Skarpsillen är en del av den vuxna torskens föda. Men vuxna skarpsillar kan även äta ägg och yngel av torsk. Finns det mycket torsk (som för sen) så kommer de att hålla nere beståndet av vuxen skarpsill, vilka då inte nämnvärt påverkar dödligheten av torskyngel. Om torsken minskar som , och skarpsillen växer sig stark, finns det risk att återväxten av torsk hämmas och skarpsillen därmed inte begränsas i samma grad. Här ser man alltså två tillstånd som kan förstärka sig själva, via en återkoppling. Ovanpå detta kommer adaptiva förändringar som till exempel att ett högt fisketryck leder till att fiskarten börjar förändras genetiskt till att reproducera sig vid mindre storlekar (eftersom fisket oftast inriktar sig på de stora individerna) (Conover & 2002). Detta förändrar också de inbördes relationerna mellan olika rov- och bytesdjur. Dessa förändringar är inget som nödvändigtvis återhämtar sig om man häver fisketrycket . Liknande effekter har även kunnat påvisas i terrestra system. Dessa drivs ofta av specifika artinteraktioner, som mellan insekter och växter (tex. granbarkborre i och norra , et. 1978) eller mellan betande däggdjur och trädpopulationer, vilket kan leda till indirekta effekter till exempel om betningen förändrar sammansättningen av arter från barr till löv eller från kvävefixerande till icke-fixerande (et al ). Konsekvenserna av detta är att det inte nödvändigtvis kommer att fungera med ett fiskestopp för torsk, eftersom det är möjligt att skarpsillen kan komma att ta över fisketrycket på torsk på yngelstadiet. Det viktiga är insikten att det inom ekosystem finns både fysikaliska samt biologiska återkopplingsmekanismer som gör att det inte alltid går ens utan klimatförändring att tro att naturen återhämtar sig om man häver den störande aktiviteten, eftersom man redan förändrat systemet i grunden. 1.6 Slutsatser 1) Fokus måste skifta från bevarande av befintlig biodiversitet till att skapa förutsättningar för lokala nyetableringar av önskade arter. Detta för att upprätthålla biodiversitet under ett scenario där vi kan förvänta oss att många lokala arter kommer att minska i antal. SOU 2007:60 Bilaga B 31 23 upprätthålla biodiversitet under klimatförändringar bidrar till att öka anpassningsförmågan i ett växt/djursamhälle som de buffrar mot framtida störningar. 2) Ett passivt sätt att underlätta nyetableringar är att se till att spridningskorridorer fungerar och att landskapet kan bilda ett effektivt nätverk av fungerande biotoper. Ett osäkerhetsmoment ligger i att det kan uppstå oförutsägbara artinteraktioner som kan vara negativa för vissa ekosystemtjänster. Med andra ord, en ökad frekvens nyetablering av arter garanter inte att ekosystemtjänsters produktivitet och förmåga att klara störningar alltid ökar på kort sikt. Dock är det ganska väl underbyggt att biodiversitet generellt har positiv effekt både på produktivitet av ekologiska processer samt förmågan att buffra variationer i miljön. Det är viktigt att en tvärvetenskaplig grupp analyserar de etiska aspekterna på riktad och av bästa förmåga vetenskapligt underbyggd främjande av etablering av nya arter. Detta kommer naturligtvis att ske via de stora näringarna jord- och skogsbruk. 3) Det är ganska säkert att det kommer att bli fortsatt och eventuellt påskyndad förlust av lokala arter under de framtidsscenarier vi står inför. Oönskade artinteraktioner kan komma att uppstå på grund av att naturlig biologisk kontroll blir mindre effektiv, till exempel om en insektsätande fågelart blir ovanlig kan vissa skadeinsekter få ökade antal epidemiska utbrott. En viktig insikt från komplexitetsforskningen och den nya förståelsen av ekosystemen är att det inte går att förutsäga alla möjliga effekter som kan uppstå inom ett system. Detta innebär att man måste vidga bredden på de framtidsscenarier man vill förbereda sig på. Till exempel så kan man skapa kontakter och utbyta erfarenheter med kunniga förvaltare och näringsidkare i närliggande länder vars klimat och ekosystem kan tänkas påminna om de förhållanden som kan komma att råda . Detta för att bygga upp kunskap i förebyggande syfte för att på bästa sätt kunna hantera osäkerhet och överraskningar i form av t.ex. oväntade artetableringar, som ger stora negativa effekter, eller underlätta för sådana arter som kan vara till gagn . Bilaga B 31 SOU 2007:60 24 Kapitel 2. Samhällsstyrning och ekonomi under komplexitet och osäkerhet Klimatförändringar innebär en stor utmaning för samhällets organisation på alla politiska nivåer, från lokal till internationell. Även om det globala samfundet lyckas samla sig kring kraftiga utsläppsminskningar enligt Kyotoprotokollet finns en konsensus om behovet av en uttalad anpassningspolitik för att hantera förväntade effekter av klimatförändringar (Pielke 1998, IPCC 2007). Denna måste klara av att hantera såväl irreversibla förändringar i klimatet som dess effekter på infrastruktur, ekosystem och samhället. I följande kapitel fokuserar vi särskilt på de organisatoriska, institutionella och ekonomiska följderna av den starka kopplingen mellan komplexa sociala och ekologiska system. 2.1 Små förändringar kan få stora oväntade effekter Ekologiska system förändras, eller svarar inte på stress (t.ex. ökad medeltemperatur, ökade utsläpp, extrema väderhändelser) på ett linjärt eller förutsägbart sätt. Tvärtom kan även små störningar utlösa storskaliga och ibland irreversibla förändringar. Det senare är något som skapar mycket stora utmaningar för samhället och dess styrning, och är en punkt som vi kommer att återkomma till upprepade gånger i denna rapport. Figur 2.1 illustrerar olika typer av förändringsprocesser som samhället och dess institutioner ställs inför, särskilt i ljuset av klimatförändringar. Figuren visar att det finns tre olika förändringsdimensioner att ta hänsyn till i utformningen av policy-initiativ: hastighet (snabb – långsam), geografisk spridning (begräsad – omfattande), samt graden av osäkerhet (låg – hög). SOU 2007:60 Bilaga B 31 25 Figur 2.1 Olika former av förändringar i kopplade social-ekologiska system Figuren illustrerar att det ofta inte bara är frågan om förändringar hos ekosystem med låg eller hög osäkerhet, utan att det även kan handla om förändringar som kan vara mycket snabba (hög förändringshastighet) och storskaliga (omfattande geografisk spridning). I vissa hall är dessa småskaliga (exempelvis en sjö), men i andra fall kan dessa förändringar vara storskaliga (ex. storskaliga landskap, sammanlänkade sjösystem). Dessa olika typer av förändringar kommer att kräva olika angreppssätt från beslutsfattare och myndigheter, något som vi diskuterar nedan. 2.2 Ekonomiska styrmedel och värdering Två typer av åtgärder är nödvändiga för att kunna hantera klimatförändringar. Den första handlar om åtgärder för att förhindra att växthuseffekten förvärras ytterligare, och den andra för att hantera konsekvenserna av klimatförändringarna. Åtgärder av den första typen kan underlättas genom olika typer av incitament som gynnar växthusgasneutrala aktiviteter och missgynnar aktiviteter som leder till ökade utsläpp av växthusgaser. Det kan t.ex. handla om bränsle- och utsläppsskatter, olika former Bilaga B 31 SOU 2007:60 26 av stöd till ny teknik och till livsstilsförändringar som leder till minskad energiförbrukning. Vid val av incitament riktade mot åtgärder av typ 1 är det viktigt att man studerar eventuella bieffekter. Det kan exempelvis vara fördelaktigt med incitament som inte tvingar till användning av en specifik ny teknik som kan visa sig ha nackdelar som är okända. Det finns redan en uppsjö av olika typer av incitament för att underlätta åtgärder av typ 1. En svårighet ligger här i att hitta en politisk konsensus kring den arsenal av incitament som bäst kommer att kunna uppnå målet om att dämpa klimatuppvärmningen. En annan svårighet är att finna stöd bland allmänheten för denna typ av incitament. På kort sikt leder de nästan enbart till ökade kostnader medan de önskade effekterna och därmed intäkterna av denna typ av åtgärder ofta inträffar först . Ytterligare en aspekt som försvårar legitimiteten hos den typen av incitament är att deras långsiktiga positiva effekter är avhängiga av att en majoritet av länder också sätter in liknande åtgärder. Uppgiften är dock inte helt omöjlig. Hanteringen på nationell och internationell nivå av utsläpp av klorfluorkarboner (CFC) och det s.k. ozonhålet, visar att det är fullt möjligt att hitta fungerande lösningar. Det finns tyvärr indikationer på att klimatförändringarna till sin natur är svårare att lösa bland annat på grund av bristen på internationell konsensus (2003). Åtgärder av den andra typen handlar däremot snarare om att bygga upp en lämplig beredskap för att kunna hantera både långsamma men också snabba, och ibland oväntade förändringar. Här kan det handla om så vitt skilda saker som att kunna hantera en ökad frekvens av extremväder, kompensera för förlusten av ekosystemtjänster, eller åtgärder för att hantera följderna av plötsliga översvämningar. Valet av styrmedel är alltså avgörande för framtida möjligheter. Emellertid ignorerar de flesta studier av ekonomiska styrmedel tröskeleffekter i ekosystem trots att väl beprövade styrmedel riskerar att inte fungera som förväntat (ex. Mäler et. Bristen på hänsyn till tröskeleffekter gör också att möjligheten till oåterkalleliga skiften till tillstånd med lägre social välfärd, aldrig kvantifieras eller värderas. Varor och tjänster som inte är prissatta på en De flesta studier av ekonomiska styrmedel ignorerar dock tröskeleffekter i ekosystem. Detta innebär att traditionellt väl beprövade styrmedel som utsläppsskatter kanske inte fungerar som förväntat. SOU 2007:60 Bilaga B 31 27 marknad eller via ekonomiska incitament (skatter, subventioner, mm) blir osynliga för människor som därför tenderar att inte ta hänsyn till dem i sina dagliga beslut. Oavsett förekomsten av trösklar medför dessutom osäkerhet och brist på kunskap att ekosystemtjänster är svåra att kvantifiera och värdera. På flera håll i världen görs dock ansatser för att kvantifiera och värdera ekosystemtjänster (t.ex. studier av avrinningsområdet Goulburn Broken i , och ekosystemtjänster i i Sverige1), men det finns behov av mer forskning i fältet. 2.3 Från samhällsstyrning under låg osäkerhet till abrupta förändringar under stor osäkerhet Samhället verkar i regel ha en hög förmåga att hantera långsamma förändringar med låg osäkerhet (lila cirkeln i figur 2.1). Vanliga strategier för den här typen av förändringar är ny lagstiftning, samhällsplanering och åtgärdsplaner. Exempel här är kommunala översiktsplaneringar för att hantera demografiska och ekonomiska förändringar. Klimatförändringar lägger dock på ytterligare ett lager av komplexitet genom att skapa stora osäkerheter genom indirekta, och svårförutsägbara effekter på ekosystem, samhällsekonomi, och säkerhet. Dessa förändringar kan hanteras med hjälp av avancerade klimatmodeller och scenarioplanering. Ett konkret exempel är användningen av integrerade hydrologiska och meteorologiska modeller (ex. et. 2004) som kan bidra till kontinuerliga dialoger med intressenter samt uppdateringar av vattenplaner inom ramen för svensk vattenförvaltning. Samhället har också rutiner för att hantera plötsliga, men delvis förutsägbara förändringar. Ett exempel på detta är krisberedskapen som finns på en rad nivåer för att mildra effekterna av större olyckor som t.ex. trafikolyckor, elavbrott eller större bränder. Mycket pekar dock på att komplexiteten och den starka kopplingen mellan ekologiska, sociala och ekonomiska system kan leda till mycket snabba, storskaliga och oväntade och ibland också irreversibla förändringar (blåa cirkeln i figur 2.1). Den här typen av förändringar som kallas för överraskningar (et. 1998, 2004, Streets & Glantz 2000) skiljer sig från det som vanligen kallas för risk. Dessa utgör en mycket stor utmaning 1 Se Anderies, m.fl. (2006) och . Bilaga B 31 SOU 2007:60 28 för samhällsstyrningen då beslutsfattande måste ske relativt snabbt, och dessutom under stor ekologisk och social osäkerhet. En ytterligare komplikation är att samordningen mellan myndigheter och berörda intressenter måste ske innan kritiska trösklar hos ekosystem har passerats (Galaz et. Exempel på överraskningar i småskaliga system saknas inte. Exempel på detta den snabba spridningen av barkborre som angripit en miljon kubikmeter stående skog (2006) i efterspelet efter stormen i . Ett annat är de förändringar i vattenkvalitet som uppmätts i områden som drabbades hårdast av på grund av ett ökat läckage av kväve av kvicksilver från stormdrabbad mark (2006b). Andra exempel är: spridning av subtropiska cyanobakterier och därmed återkommande förluster av viktiga färskvattenresurser (Great Lakes och sjösystem i norra , se 2002 och Chorus et. 2000), eller massdöd av sjögräs i (Gunderson 2001). Överraskningar i storskaliga system saknas inte heller i litteraturen. Några exempel här är ändringar i regionala klimatmönster på grund av jordbrukets utbredning (Ramankutty et. 2006); koleraepidemier och plötsliga fiskekollaps i som utlöses av regionala klimatförändringar (El Niño-Southern Oscillation, se et. 2000, 2002); snabba förändringar i klimatsystemet (, se 1999, 2004), eller döda havsbottnar i (1996, 2001).2 Den politiska styrningsutmaningen påminner i stora drag om spridningen av epidemier som fågelinfluensan, mul- och klövsjukan och Bovine Spongiform Encephalopathy (BSE eller galna kosjukan). Parallellen kan tyckas överdriven men likheten finns i tendensen hos epidemier att uppkomma överraskande, den höga graden av vetenskaplig osäkerhet, risken för att passera kritiska trösklar, samt i dess ekonomiska och ibland politiska återverkningar. För en beslutsfattare som står inför abrupta förändringar är det viktigt att se till både kortsiktiga och långsiktiga effekter av olika åtgärder och balansera olika intressen. I en sådan situation är det 2 För fler exempel, se internetbaserade databas: . Den starka kopplingen mellan ekologiska, sociala och ekonomiska system kan leda till snabba, oväntade och ibland också irreversibla förändringar. SOU 2007:60 Bilaga B 31 29 I värsta fall kan felaktiga beslut från nyckelaktörer i förvaltningen förvärra snarare än mildra de sociala, ekologiska, ekonomiska och politiska effekterna av en ekologisk kris.. inte fruktbart att enbart ställa olika åtgärder mot varandra och bestämma sig för en av dem. Snabba tekniska lösningar till exempel, har ofta fördelen att de är relativt billiga och har snabba mätbara effekter. De sätts i kontrast mot mer permanenta lösningar som kan vara relativt kostsamma och vars fördelar kanske visar sig först på lång sikt. Istället för att välja mellan dessa två helt olika typer av lösningar kan ett klokt beslut vara att sätta in en mångfald av åtgärder där vissa syftar till att hantera de kortsiktiga effekterna av problemet medan andra angriper orsaken till problemet. 2.4 Ekologiska överraskningar och politiska kriser Ekologiska kriser förblir alltmer sällan enbart en angelägenhet för ekologer. Tvärtom visar det sig när vi tittar över längre tidsskalor, att dessa kriser ofta sprids till sociala och ekonomiska system. En plötslig och oväntad torka kan exempelvis leda till allvarliga och irreversibla förändringar i människors försörjningsmöjligheter, utlösa snabba hälsoförsämringar, leda till migration, politisk oro, konflikter och ytterligare påfrestningar för redan svaga stater (et. 2006, Duit & Galaz 2007). Det finns starka indikationer på att fattiga länder drabbas hårdare av naturkatastrofer (Toya & Skidmore 2007, Re 2006, IPCC 2007) men risken för spridning av ekologiska kriser till socioekonomiska system är inte enbart ett problem för utvecklingsländer. Modern riskforskning visar nämligen upp en rad exempel på hur kriser i utvecklade stater oväntat kan utvecklas till megakriser som i slutändan underminerar människors förtroende för staten som helhet (Boin et. 2003, Boin 2004). I värsta fall kan felaktiga beslut från nyckelaktörer i förvaltningen förvärra snarare än mildra de sociala, ekologiska, ekonomiska och politiska effekterna av en ekologisk kris (Holling & Meffe 1998, Pidgeon et. 2003, Waugh 2006). Mekanismen kallas bland riskforskare för social förstärkning av kriser. Denna innebär kortfattat att massmedia, organisationer, experter och allmänheten hamnar i en ond cirkel av bristande och kommunikation, växande missförtroende, och kännbara politiska Bilaga B 31 SOU 2007:60 30 och ekonomiska skadeverkningar (Pidgeon et. 2003, Petts et. 2000, 1998). När beslutsfattare ställs inför snabba katastrofliknande förändringar som orkanen eller den plötsliga skogsdöden är provisoriska tekniska lösningar vanliga. et al (2006) diskuterar förutsättningarna för att den typen av lösningar ska kunna lyckas och visar exempel på mer eller mindre lyckade snabba åtgärder. Det finns många exempel på misslyckade snabba tekniska lösningar. I värsta fall kan denna typ av lösning visa sig vara så olämplig att den bara skjuter fram och kanske t.o.m. förvärrar situationen på lång sikt. reglerade man exempelvis i flera omgångar.