sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — I förarbetena till kommunallagen anges som exempel på åtgärd som kan vara all- mänt näringsfrämjande att tillgodose hantverket och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Detta kan jämföras med de satsningar kommuner gör på infra- struktur som gör det möjligt att erbjuda högskoleutbildning till kommunmedlemmarna, när det saknas eget lärosäte. 2005/06:148 Vissa frågor om vuxnas lärande, m.m., s. 44. 172Ett samlat grepp – Samverkan om utbildning för utveckling och tillväxt, Samverkans- delegationen, s. 86, 95f, 102. 173Mål nr 82-06. finansiering av statlig verksamhet exempel är , som saknar egen högskola. invigdes Campus där högskoleutbildningar från i första hand fyra högskolor i närområdet erbjuds, tillsammans med annan eftergymnasial utbildning. Lokalerna har uppförts av det kommu- nala fastighetsbolaget. Kommunen har sedan tecknat hyreskontrakt på merparten av lokalytorna. För att ge plats åt ytterligare studen- ter har kommunen beslutat om ny- och ombyggnation av campus –2008.174 Kommunfullmäktige har också beslutat om en långsiktig planering för Campus , där ett viktigt inslag är fördjupat samarbete med näringslivet och andra lokala och regio- nala aktörer, eventuellt genom samlokalisering i befintliga loka- ler.175 Utredningen finner att det i takt med utvecklingen av samspelet kommun – högskola – näringsliv (triple helix) kan uppstå en kon- flikt mellan syftet att bygga lokaler dels för näringslivet, dels för utbildning, då dessa satsningar i t.ex. teknikparker ofta görs samlat. Utredningen bedömer att samhällsutvecklingen medfört att en sådan uppdelning mellan olika syften med byggandet av lokaler inte alltid är ändamålsenlig vid en prövning av kompetensenligheten i insatserna. Det är en av anledningarna till att utredningen föreslår en utvidgning av kommuners och landstings kompetens när det gäller att tillhandahålla lokaler till näringslivet (förslaget presente- ras i kapitel 7). Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning gjorde en studie om stödfunktioner för distansstudenter. Med begreppet stödfunktioner avsågs t.ex. IT-stöd, biblioteks- tjänster, studievägledning, pedagogiskt stöd till funktionshindrade studenter och språkstöd. Bakgrunden till studien var den ökade förekomsten av distansutbildning, ofta utan fysiska träffar, och vilka konsekvenser det får för distansstudentens lärmiljö och förut- sättningar att fullfölja studierna m.m. Studien baserar sig på en enkät ställd till 28 lärosäten. I rapporten konstateras att distansstu- derande är en heterogen grupp med olika förutsättningar och behov. För distansstuderande utan tidigare studievana bedöms stöd och vägledning av lärare, sociala kontakter med studiekamrater 175Sammanträdesprotokoll kommunfullmäktige , . finansiering av statlig verksamhet samt teknikstöd som särskilt viktigt för att fullgöra studierna. Men också datorvana och förmåga till egna initiativ och självdisciplin har stor betydelse.176 Lärcentra kan sägas ha funnits i olika former åtminstone , men det var i samband med IT-utvecklingen som fram- växten av lärcentrumens verksamheter tog verklig fart.177 Det finns omkring 250 lärcentra i regi, varav omkring 180 stycken har högskoleutbud.178 Lärcentra finns i åtminstone av landets kommuner. Det finns även lärcentra inom t.ex. folkbild- ningen och hos fackförbund. I samspel med olika aktörer som arbetsförmedlingen, högskolor och näringsliv och lokala utbild- ningsanordnare försöker lärcentret tillgodose specifika lokala och regionala behov av utbildning. Vid lärcentra erbjuds en mängd olika utbildningar – framför allt gymnasial vuxenutbildning och högsko- leutbildning, men också t.ex. KY-utbildning, uppdragsutbildning och sfi. Lärcentra är inga utbildningsanordnare, utan för- medlare av utbildning. Lärcentra tillhandahåller service och stöd inför och i form av t.ex. vägledning, lokaler, datorer, bibliotek, IT-stödd distansutbildning och tentamensmöj- ligheter. Lärcentra kan även fungera som en lokal/regional sam- lingsplats för frågor kring kompetensutveckling och rekrytering.179 För en kommun kan ett lärcentrum fylla flera funktioner, t.ex. att öka övergången till högre utbildning, minska ungdomsutflytt- ningen, öka inflyttningen och förse kommunen med attraktiv arbetskraft. Det finns en tydlig koppling mellan utbildningsfrå- gorna och lokal arbetsmarknads- och näringslivspolitik.180 Men utbildningsfrågorna har också en viktig social dimension, t.ex. när det gäller att möjliggöra och stimulera för personer med funktions- hinder att studera. Många högskolestuderande på kommunala lär- centra tillhör socioekonomiska grupper som vanligtvis är lågt 176Eklann, A. Stödfunktioner för distansstudenter, för nätverk och samarbete inom högre utbildning. 177Hattinger, M. m.fl. Lärcentrum – perspektiv och möjligheter, Nationellt centrum för flexibelt lärande. 178Lärcentra 2003 – sammanställning av enkätsvar, , s. 2. 179Utkast till rapport 2005 – lokal infrastruktur för kompetensförsörjning. Nationellt centrum för flexibelt lärande. 180Kartläggning av lärcentra i , . finansiering av statlig verksamhet representerade vid lärosätenas campusförlagda utbildning.181 Reger- ingen har uttalat sig positivt kring lärcentrumens förmåga att agera brobyggare mellan olika politikområden.182 konstaterar i en kartläggning att lärcentra framför allt spelat en roll för att göra högskoleutbildning tillgänglig i de kommuner som ligger långt från universitetens och högskolor- nas campus.183 Men har allt fler lärcentra också utveck- lats i storstadsområden, t.ex. i invandrartäta förorter.184 Finansiering av högskoleutbildning vid kommunala lärcentra fann i en kartläggning av kommunala lärcentra att det var svårt att ge en fullständig bild av hur stora kostnaderna för dessa är eller hur de finansieras, eftersom budget- och bokförings- systemet skiljer sig mycket åt mellan kommunerna. Karaktäristiskt för finansieringen är kortsiktighet och ett stort inslag av olika pro- jektmedel. Det finns också stora variationer av finansieringslös- ningar mellan olika kommuner.185 I huvudsak har kommunernas lärcentra finansierats från tre håll:186 Anslag från kommunens egen budget för täckning av drifts- kostnader samt investering i lokaler m.m. Medel från (främst ). granskade särskilt de kostnader som kommunerna har för att tillhandahålla högskoleutbildning. Som exempel anges t.ex. kostnader för administrativ personal, teknisk utrustning, lokaler, bibliotek, marknadsföring och studiesocial support. Inom ramen för en enkätstudie som genomförts av Nätverket för kom- munala lärcentra () rörande görs en uppskattning av kommunala kostnader för högskoleutbildning vid lärcentra till ca per år.187 181Skrivelse från – Nätverket för kommunala lärcentra . 2005/06:148 Vissa frågor om vuxnas lärande m.m., s. 44. 183Kartläggning av lärcentra i , , s. 3. 184Ett samlat grepp – Samverkan om utbildning för utveckling och tillväxt, Samverkans- delegationen, s. 85. 185Kartläggning av lärcentra i , , s. 186Hattinger, M. m.fl. Lärcentrum – perspektiv och möjligheter, Nationellt centrum för flexibelt lärande. 187Utkast till rapport 2005 – lokal infrastruktur för kompetensförsörjning. Nationellt centrum för flexibelt lärande. finansiering av statlig verksamhet Det förekommer också att kommuner ersätter lärosätena för kurser och program, t.ex. för att kunna genomföra kursen utanför campus. I vissa fall bidrar kommunerna även till utvecklingskost- naderna för utbildning som behöver specialanpassas till den lokala arbetsmarknadens behov. Några kommuner tar också, genom s.k. förlustgarantier gentemot lärosätena, på sig ansvaret för eventu- ellt utebliven statlig finansiering om antalet studenter skulle bli färre än planerat. I flera fall ingår genomförandet av en högskoleut- bildning i en kommun i en bredare överenskommelse mellan kom- munen och lärosätet, där även t.ex. forskningssatsningar eller till- handahållande av lokaler ingår. menar att olika delar av lärcentrumens verk- samheter behöver tydliggöras och att de olika aktörernas ansvar för kostnaderna måste preciseras. I rapporten görs följande analys:188 De studerande behöver lika självklart som de som läser vid campus tillgång till en god studiemiljö och en god handledning. Kostnaderna härför bör rimligen jämställas med och finansieras på samma sätt, dvs. inom ramen för utbildningspolitiken. Självklart är detta en lång omställningsperiod där lärosätena är uppbundna av fasta kostna- der för lokaler etc. Men torde en annan hantering av ekonomi- och styrsystemen vara strategisk för att få till stånd en kraftfullare utbyggnad och en kvalitetsmässig utveckling av de flexibla distanskur- serna. I en nyligen publicerad rapport från för flexi- belt lärande skriver författarna följande rörande fördelning av kostnader för högskoleutbildning:189 En ofta återkommande fråga är hur utbildningskostnaderna ska förde- las mellan kommun och högskola. Medan grundskole- och gymnasie- utbildningen är ett kommunalt ansvar är det staten som ska stå för högskoleutbildningen. Kommunerna får emellertid inga centralt rik- tade anslag från för sin högskoleverksam- het. Hela utbildningsanslaget för en student går till högsko- lan/medan bibliotek, sociala insatser, studievägledning, teknisk utrustning och dylikt finansieras av kommunen (ofta genom vuxenutbildningsanslaget). 188Kartläggning av lärcentra i , , s. 189Hattinger, M. m.fl. Lärcentrum – perspektiv och möjligheter, Nationellt centrum för flexibelt lärande. finansiering av statlig verksamhet behandling av frågor om statligt stöd till lärcentra Frågan om möjligheten att ge någon form av statligt stöd till kom- munala lärcentra har diskuterats i utbildningsutskott mot bakgrund av motioner från bl.a. s och fp.190 I såväl slutet av förra som innevarande mandatperiod har utskottet haft uppfattningen att det dels är bra att många lärosäten samverkar med kommunerna i sin region och anpassar sitt utbildningsutbud till behoven där, dels att det är befogat att kommunerna bidrar med vissa resurser för att dess invånare ska kunna få tillgång till distansutbildning på hemorten. Utskottet hänvisar också bl.a. till Samverkansdelegationens insatser samt till det statsbidrag om som delades ut till infrastruktur för vuxnas lärande 2002. Statligt stöd direkt till lärcentra skulle även innebära att man från- går principen att resurserna för högskoleutbildning fördelas till statliga lärosäten och vissa enskilda utbildningsanordnare.191 Det tycks därmed finnas ett brett erkännande av lärcentras verk- samhet hos de flesta riksdagspartierna, som ingen ställt sig bakom förslag om mer permanenta finansieringslösningar eller ett ökat ansvar för lärosätena för högskoleutbildning som bedrivs på distans och där studenterna nyttjar infrastruktur och stödtjäns- ter vid lärcentra. har även diskuterat huruvida lärosätena bör ges ett större ansvar för lärcentra som erbjuder högskoleut- bildning på distans. Frågor om ansvarsfördelning har dock hänskjutits till uppdrag.192 förslag om ett sammanhållet regionalt utbildningsuppdrag (Fi 2003:02) har lagt fram sitt slutbetän- kande. Kommittén bedömer att en tänkbar beståndsdel i ett fram- tida, vidgat regionalt utvecklingsuppdrag för de föreslagna region- kommunerna skulle kunna vara ett sammanhållet regionalt utbild- ningsuppdrag till högskolan och andra anordnare av eftergymnasial utbildning med fokus på yrkesutbildningar. Regionkommunerna föreslås bildas /2011. 190Motion 2005/06:Ub455 (s), motion 2006/07:Ub293 (fp). 2005/06:UbU1, 2006/07:UbU4. 192Motion 2004/05:Ub473 (kd), motion 2005/06:Ub557 (kd), motion 2006/07:Ub265 (v) bet. 2004/05:UbU1, bet. 2005/06:UbU1, bet. 2006/07:UbU1, bet. 2006/07:UbU4. finansiering av statlig verksamhet draget finns dock inte med i det förslag till lag om regionalt utvecklingsarbete som kommittén lägger fram, utan är tänkt som en framtida förstärkning av det regionala utvecklingsuppdraget.193 I en sekretariatsrapport skriver att det finns ett tydligt behov av att profilera och bättre anpassa högskolans grund- utbildning och annan eftergymnasial utbildning efter lokala och regionala behov och förutsättningar. Ett sammanhållet regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag på högskoleområdet skulle utgöra ett komplement till det nationella uppdraget och hel- eller delfinansiera sådana grundutbildningar och sådan forskning som regionen och dess näringsliv har särskilt stort intresse av. menar att uppdraget borde kunna finansieras inom befintliga ekonomiska ramar, genom omdisposition av medel ur anslagen till universitet och högskolor, till forskning, till kvalifice- rad yrkesutbildning samt till arbetsmarknadspolitiken.194 6.4.7En utvidgad kompetens för kommuner och landsting att lämna bidrag till högskoleverksamhet Utredningens förslag: Kommuner och landsting ges en utökad kompetens att lämna bidrag till utbildning och forskning vid statliga universitet och högskolor, liksom till enskilda utbild- ningsanordnare med examensrätt, samt att bistå med stödfunk- tioner och infrastruktur för högskoleutbildning. Bestämmelsen förs in i den lag (2007:000) om vissa kommunala befogenheter som utredningen föreslår i kapitel 5. Utredningens bedömning: Samverkan mellan lärosätena och kommuner och landsting är mycket viktig och aktörerna bör i möjligaste mån försöka finna ändamålsenliga lösningar för sin samverkan, exempelvis modeller för kostnadsfördelning. Även samverkan med näringslivet bör eftersträvas. Insatser för kompetensutveckling eller kunskapsutveckling inom kommunala verksamheter genom generella och riktade bidrag till högskolor och universitet, genom förmedling av högskoleutbild- ning via lärcentra liksom genom delfinansiering av samverkanspro- 193SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s 190f, 196, 215f. 194SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation, s. finansiering av statlig verksamhet jekt är exempel på viktiga satsningar inom kommuners och lands- tings lokala och regionala utvecklingsarbete. Kommuner får vidare enligt utredningens mening anses ha ett visst ansvar för högskole- studenter, i egenskap av kommunmedlemmar, och behoven av ser- vice de har utöver själva undervisningen. Det är viktigt ur ett sam- hällsperspektiv att se det mervärde som det innebär att den infra- struktur och service som kommunerna erbjuder för t.ex. vuxenutbildning och KY-utbildning även kommer till nytta för högskolestuderande. Det underlättar också studenternas övergång mellan olika utbildningsformer. Utredningen bedömer också att det finns ett intresse från kommunalt håll att göra denna typ av insatser. Mot denna bakgrund vill utredningen föreslå att kommuner och landsting får en utökad kompetens att lämna bidrag till utbildning och forskning samt att genom lärcentra eller liknande bistå med stödfunktioner och infrastruktur för högskoleutbildning. Med begreppen stödfunktioner och infrastruktur avses lokaler, teknisk utrustning, bibliotek, studievägledning och sociala insatser. Förslaget är en kompetensregel som ger kommuner och lands- ting möjlighet att lämna bidrag till utbildning och forskning vid statliga universitet och högskolor, liksom till enskilda utbildnings- anordnare med examensrätt. Bestämmelsen ger kommuner och landsting rätt att lämna bidrag och det ankommer på kommunen eller att besluta om bidragets storlek. Regeln utgör ett undantag från bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten att handha. När det gäller enskilda utbildningsanordnare (t.ex. stiftelser, aktiebolag och ideella föreningar) torde de vara att betrakta som näringsidkare enligt 2 kap. 8 § KL. Enligt detta lagrum får kommu- ner och landsting lämna individuellt riktat stöd till enskilda när- ingsidkare bara om det finns synnerliga skäl. Utredningen har inte funnit anledning att i den föreslagna bestämmelsen göra skillnad mellan statliga lärosäten och enskilda utbildningsanordnare när det gäller bidrag. Bestämmelsen utgör därmed en befogenhetsutvidg- ning från 2 kap. 8 § KL. Den föreslagna bestämmelsen avses endast att omfatta sådan verksamhet som de enskilda utbildningsanord- narna bedriver i enlighet med lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. När det gäller sådana projekt där det ingår andra privata aktörer än sådana enskilda utbildningsanordnare, får finansiering av statlig verksamhet en bedömning göras i särskild ordning om ett kommunalt bidrag strider mot bestämmelserna i 2 kap. 8 § KL. Kostnadsfri nationell utbildning utgör inte någon tjänst på en ekonomisk marknad varför bidrag till sådan verksamhet inte kom- mer i konflikt med EG-rätten. När det gäller bidrag till grund- forskning kommer sådan inte i konflikt med EG-rätten. Det gör inte heller bidrag som beviljas ett utbildning eller för forskning utan vinstsyfte, under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda, bl.a. ska resultaten ställas till gemenskapsföretags förfogande på ett icke-diskriminerande sätt. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte något undantag från lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL. Om en kommun eller ett landsting lämnar ett bidrag till en högskola eller ett universitet utanför den egna kommunen eller krävs att det finns en rimlig proportion mellan kommunens kostnader och den nytta som åtgärden kan förväntas medföra för kommunen eller dess med- lemmar för att åtgärden ska vara kompetensenlig. Vid en eventuell rättslig prövning är det flera aspekter som har betydelse för pro- portionalitetsbedömningen. Det ankommer på kommunen att kunna påvisa nyttan med bidraget för kommunen eller kommun- medlemmarna. Det bör därför vara relevant för kommuner att i samband med beslut om bidrag göra en bedömning av bidragets storlek bl.a. i förhållande till kommunens ekonomi, storlek samt hela projektets (eller motsvarande) kostnad, i den utsträckning det är möjligt. Utredningen vill betona att det är ett frivilligt för kommuner och landsting att lämna bidrag. Utredningen har inte heller för avsikt att genom den föreslagna bestämmelsen öppna för en obegränsad finansiering av högskoleverksamhet. Bestämmelsen ger exempelvis inte kommuner eller landsting kom- petens att starta eller driva högskoleverksamhet (utöver den kom- petens att anordna högskolor som följer av 1 kap. 10 § högskolela- gen). Bestämmelsen ger inte heller högskolorna rätt att kräva att kommunerna bistår med infrastruktur och stödfunktioner. S.k. förlustgarantier för tomma platser har t.ex. inte stöd i den före- slagna bestämmelsen. Ansvaret för utveckling av utbildningar, undervisning och examination m.m. är i enlighet med bl.a. högsko- lelagen och högskoleförordningen ett statligt ansvar. Dessa kost- nader bör ligga på lärosätena och inte ingå i det som benämns stödfunktioner och infrastruktur för högskoleutbildning. Utred- ningen anser det också skäligt att lärosätena täcker en del av kost- finansiering av statlig verksamhet naderna för stödfunktioner och infrastruktur genom anslagen för grundutbildning. I den föreslagna bestämmelsen görs ingen skillnad mellan om bidragen är generella eller riktade. Det har ibland hävdats att rik- tade bidrag får en allt för styrande effekt på högskolornas verksam- het. Tvärtom är det enligt utredningens mening viktigt att kom- muner och landsting kan argumentera för nyttan av insatserna för de egna medlemmarna. Lämpligen kan bidraget vara en del i en överenskommelse mellan kommunen/och lärosätet, där t.ex. förväntningar om resultat tydligt framgår. Ett riktat bidrag ska inte innebära att kommuner eller landsting startar eller driver högskoleverksamhet. Utredningen bedömer att samverkan mellan lärosätena och berörda kommuner och landsting är mycket viktig på det här området och att aktörerna i möjligaste mån bör försöka finna ändamålsenliga lösningar, exempelvis modeller för kostnadsfördel- ning. Regeringen har tydligt uttalat att den önskar se mer av sam- verkan kring vuxnas lärande och att en ändamålsenlig infrastruktur fyller flera viktiga funktioner för att tillgodose medborgarnas behov av utbildning, men också arbetsmarknadens behov av kom- petens. Samverkan bör även involvera näringslivet. Utredningen ser positivt på samlokalisering av utbildning och FoU-verksamhet till t.ex. teknikparker eller lärcentra där kommuner, högskolor och näringsliv kan mötas. Det skapar förutsättningar för studenternas övergång mellan utbildning och arbetsliv, men också för samverkan kring lokalanpassade utbildningar som motsvarar företagens kompe- tensbehov. 7 Kommunalt stöd till näringslivet Utredningen ska enligt dir. 2006:47 med utgångspunkt från hittillsvarande rättspraxis belysa och generellt se över utrymmet för kommuner och landsting att lämna stöd till näringslivet, särskilt analysera om bestämmelserna i 2 kap. 8 § kommunalla- gen är förenliga med och väl avvägda i förhållande till gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd, vid behov lämna författningsförslag, allsidigt belysa konsekvenserna av eventuella författningsför- slag och då särskilt ta hänsyn till konkurrensförhållandena på lokala och övriga marknader, och särskilt i denna del av uppdraget samråda med den särskilda utredare som regeringen avser tillsätta för att analysera vissa konkurrensfrågor på området för offentlig näringsverksamhet (prop. 2005/06:100, s. 22) och Utredningen om allmännyttans villkor och förutsättningar (M 2005:04). Enligt direktiven skulle samråd ske med den utredning som reger- ingen avsåg att tillsätta för att analysera vissa konkurrensfrågor på området för offentlig näringsverksamhet. Varken dåvarande eller sittande regering har tillkallat någon utredare. Regeringen aviserar emellertid i Budgetproposition att man planerar att remittera en promemoria rörande konfliktlösning vid offentlig sälj- verksamhet på marknaden. En proposition avses presenteras 2008. Syftet är att tillskapa ett system för att i domstol lösa konkurrens- konflikter mellan offentlig och privat säljverksamhet när sådana uppstår. Regeringen avser därutöver att tillsätta en utredning för Kommunalt stöd till näringslivet att se över vissa andra frågor inom området konkurrens på lika vill- kor mellan offentlig och privat sektor.1 7.1Kommunalt engagemang i näringslivsfrågor Även om det inte föreligger någon skyldighet för kommuner att genomföra insatser för näringslivet så finns knappast någon kom- mun som inte är engagerad i arbetet med näringslivsfrågor. Många kommuner upprättar också egna planer för näringslivsutveckling och tillväxt och ofta finns en uttalad strategi att främja ett gott företagsklimat. Det anses viktigt att kunna bistå näringslivet med information och service och flera kommuner har också inrättat sär- skilda näringslivsavdelningar för detta ändamål. Vidare är de aktiva parter i de regionala tillväxtprogrammen och har blivit stora medfi- nansiärer till EG:s strukturfondsprogram. Kommuners och landstings befogenheter att på olika sätt enga- gera sig i näringslivet har varit föremål för offentligt utredningsar- bete och debatt i stort sett . Vid kommu- nallagsreform fanns det ett omfattande underlag för att bedöma hur de kommunala befogenheterna i förhållande till näringslivet borde vara utformade. Övervägandena mynnade ut i att gällande rätt, som framgick av förarbeten och en mängd rättsfall från Regeringsrätten, i allt väsentligt borde vara oförändrad men att sär- skilda regler i ämnet borde tas in i den nya kommunallagen. Kom- muners och landstings kompetens i näringslivsfrågor kom att regle- ras i 2 kap. 7 och 8 §§ KL. Kommunallagen vilar på synen att det är staten som har det övergripande ansvaret för näringspolitiken och att det därför främst är en statlig uppgift att medverka till en från samhällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet.