sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — uppgifterna skall hållas hem- liga om det inte står klart att de kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Det råder alltså en presumtion för sekretess. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet gällde sekretess i den brottsbekämpande verksamheten med rakt skaderekvisit. Sekretessen skärptes i samband med att polisregisterlagstiftningen anpassades till personuppgifts- lagen (1998:204). Polisen fick då möjlighet att behandla person- uppgifter automatiserat vid handläggning av förundersökningar och andra utredningar i större utsträckning än vad som varit fallet tidi- gare. Skärpningen av sekretessen motiverades med att uppgifter som behandlas automatiserat kan bli mer känsliga ur integritets- synpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). avskaffades den absoluta sek- retessen för alla polisregister utom belastningsregister och det in- fördes ett omvänt skaderekvisit för dessa. Ändringarna syftade till att ge ett likvärdigt skydd för känsliga personuppgifter oberoende av om de förekom i ett polisregister eller i t.ex. en förundersök- ning. Lagändringen visade sig emellertid medföra vissa inte avsedda negativa konsekvenser för bl.a. skadelidande, som behöver upp- gifter från polisens verksamhet för att kunna hävda sin rätt. För att undvika dessa konsekvenser infördes uppgiftsskyldighet i vissa fall och vissa särregler för domstolarna. 30.1.4I vissa fall gäller en svagare sekretess På grund av bestämmelsen om överföring av sekretess i 12 kap. 1 § SekrL gäller förundersökningssekretessen enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 även hos domstolarna. Med hänsyn till att insynsintresset anses särskilt stort hos domstolarna gäller sekretessen där med rakt skaderekvisit (12 kap. 2 § SekrL, se vidare kapitel 27). Detsamma gäller enligt 9 kap. 17 § andra stycket i angelägenhet hos domstol som avser användning av tvångsmedel. Vid förhandling om tvångsmedel är sekretessen ännu svagare. För att uppgifter då skall kunna hemlighållas krävs att det kan antas att det uppkommer fara för att den misstänkte eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Enligt 9 kap. 17 § fjärde stycket SekrL gäller sekretess i verk- samhet som avses i första stycket också beträffande anmälan eller utsaga från enskild. Sekretessen är dock relativt svag och gäller endast om det kan antas att det uppkommer fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. På grund av bestämmelserna om partsinsyn i 14 kap. 5 § SekrL och Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 23 kap. 8 § RB kan sekretessen endast i begränsad omfattning göras gällande gentemot den misstänkte. Som redan nämnts har vissa undantag numera införts från den omvända sekretessen enligt första stycket när det gäller en skade- lidandes rätt att få ta del av uppgifter i den brottsbekämpande verk- samheten. Dessa bestämmelser finns i 9 kap. 17 § femte stycket SekrL och ger den skadelidande, eller dennes ombud, en möjlighet att få del av uppgifter i avslutade brottsutredningar trots att sekre- tess enligt 9 kap. 17 § första stycket gäller för uppgifterna. Rätten till uppgifter förutsätter att den skadelidande behöver uppgifterna för att kunna få ett anspråk på skadestånd eller på bättre rätt till viss egendom tillgodosett. Någon rätt att få ut uppgifter i andra fall, t.ex. om den skadelidande avser att väcka enskilt åtal, finns däremot inte. Rätten för skadelidande att få ut uppgifter i ovan nämnda fall är inte ovillkorlig, utan myndigheten kan vägra att lämna ut uppgiften om det bedöms som synnerligen viktigt att så inte sker. Efter att sekretessen skärpts på brottsbekämpningsområdet genom att ett omvänt skaderekvisit införts har det ansetts nödvän- digt att i vissa fall införa en uppgiftsskyldighet för de brottsbekäm- pande myndigheterna. I 9 kap. 17 § sjätte stycket SekrL finns bestämmelser som möjliggör att uppgifter, utan hinder av sekre- tess, lämnas ut i dessa fall. Bland annat kan polisen eller åklagaren underrätta vårdnadshavaren då någon som är underårig misstänks för brott. För att myndigheter inte skall behöva förlita sig på den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § om informationsutbyte mellan myndigheter har en särskild bestämmelse införts om att uppgifter får lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen om misstanke- register och i polisdatalagen samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. I 9 kap. 17 § sjunde stycket SekrL finns bestämmelser som möj- liggör att polisen, utan hinder av sekretess, kan uppfylla sin skyl- dighet enligt 2 kap. 8 § trafikförordningen (1988:1276) att i vissa fall underrätta den vars egendom har skadats i samband med en tra- fikolycka. En sekretessbrytande bestämmelser till förmån för konkurs- förvaltare finns i 9 kap. 17 § åttonde stycket SekrL. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 30.1.5Sekretess då en brottsutredning avslutas Enligt 9 kap. 18 § första stycket SekrL gäller inte sekretess enligt 17 § första stycket för beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas samt beslut om att sådan undersökning skall läggas ned. Detsamma gäller uppgift i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Sekretess gäller inte heller uppgift som avser omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (p.g.a. störande av den allmänna ord- ningen). Om uppgift lämnas till domstol med anledning av åtal upphör förundersökningssekretessen att gälla (9 kap. 18 § andra stycket SekrL). Hela förundersökningsprotokollet blir därmed offentligt. Tre undantag finns från detta, nämligen där det anses finnas särskilt behov av sekretess även hos domstolen eller då uppgifterna saknar betydelse i målet eller har erhållits från en myndighet där sekretess för uppgifterna gäller. 30.1.6För uppgift i belastningsregister gäller absolut sekretess Sekretess gäller enligt 7 kap. 17 § SekrL i verksamhet som avser förande och uttag ur register som förs enligt lagen (1998:62) om belastningsregister för uppgift i registret. Den reform beträffande polisregistren som genomfördes innebar att den absoluta sekretessen avskaffades för alla polisregister utom belastnings- registret. Ändamålet med belastningsregistret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter, hos åklagare och hos allmänna dom- stolar. En uppgiftsskyldighet är därför föreskriven i förhållande till framför allt dessa myndigheter genom bestämmelser i lagen om belastningsregister. I 7 kap. 17 § SekrL sägs uttryckligen att bestämmelserna i 14 kap., som generellt reglerar informations- utbyte mellan myndigheter, inte är tillämpliga i fråga om sekre- tessen enligt denna paragraf. , som är den regis- terförande myndigheten, kan därför endast lämna ut uppgifter från registret i den mån detta är särskilt föreskrivet. Den absoluta sekretessen enligt 7 kap. 17 § SekrL gäller endast i myndighets verksamhet som avser förande eller uttag ur belast- ningsregistret, dvs. hos , domstolar och åklagare. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Om en registeruppgift lämnas till en annan myndighet gäller sek- retess för uppgiften där endast om det är föreskrivet i någon annan bestämmelse i sekretesslagen. 30.1.7Sekretess för uppgifter i Schengens informationssystem anslöt sig till (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15). Samarbetet har sin grund i det avtal som i gränsstaden i slöts mellan , och Beneluxstaterna i syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer. Avtalet är alltså ett separat mellanstatligt avtal utanför EG. undertecknades tillämpningskonventionen till , den s.k. , med de viktigaste bestämmelserna för samarbetet om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbets- åtgärder. Konventionen började tillämpas och gränskontrollerna upphörde mellan sju av de EU-länder som då anslutit sig. I samband med att Amsterdamfördraget trädde i kraft införlivades i EU. bygger på två grundtankar. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att person- kontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstaterna skall upphöra. Den andra är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och illegal invandring. Ett hjälpmedel i detta samman- hang är Schengens informationssystem (SIS). För den svenska delen av registret finns regler i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem (se avsnitt 30.2.6). Registret är uppbyggt som ett spanings- och efterlysningshjälpmedel. I SIS kan varje Scheng- enstat via sin huvudansvarige myndighet – SIRENE-kontor – föra in uppgifter om personer eller föremål som är efterlysta eller på annat sätt eftersökta med en begäran om att någon åtgärd skall vidtas när den efterlysta personen påträffas. SIS innehåller identi- fieringsuppgifter om dessa personer. Det ankommer på Rikspolis- styrelsen att föra den svenska enheten av SIS. Inom EU finns nu ett förslag om en ny centraliserad version av SIS, benämnd SIS II. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Sekretess för uppgifter i SIS Enligt 7 kap. 41 § första stycket SekrL gäller sekretess hos polis- myndighet och åklagarmyndighet samt hos , , och för uppgift om enskilds personliga förhållanden i angelägenhet som avser fram- ställningar enligt 3 § lagen om Schengens informationssystem. Sek- retess gäller om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Ett omvänt skaderekvisit skall alltså tillämpas. Avsikten är att den enskilde skall skyddas av sekretess hos de myndigheter som tar befattning med framställningar enligt 3 § lagen om Schengens informationssystem (prop. 1999/2000:64 s. 176). Därmed avses framför allt registre- ringar av svenska framställningar i SIS och förande av akter med kompletterande information från andra Schengenstater med anled- ning av deras framställningar i SIS, svenska myndigheters kontrol- ler av personer i SIS i samband med gränskontroller och inre utlän- ningskontroller, andra kontroller i den brottsutredande och brottsförebyggande verksamheten, samt svenska myndigheters inhämtande av kompletterande information via det svenska när en i kontrollerad person före- kommer i SIS. Sekretess kan gälla hos de berörda myndigheterna även enligt 2 kap. 1 § (utrikessekretess) och 5 kap. 1 § (förundersöknings- sekretess) SekrL. Enligt 7 kap. 41 § andra stycket SekrL gäller sekretess också hos myndighet som prövar ansökningar om visering och uppehålls- tillstånd för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ange- lägenheter som avser framställningar om att en person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna, dvs. den s.k. spärrlistan. I 7 kap. 41 § tredje stycket SekrL görs vissa undantag från sek- retessen. Utan hinder av sekretess får uppgift lämnas ut enligt vad som föreskrivs i polisdatalagen och i lagen om Schengens informa- tionssystem. Hänvisningen till polisdatalagen gör det möjligt för det svenska att lämna uppgifter till andra Schengenstaters SIS-register och SIRENE-kontor (7 §). Kom- pletterande uppgifter från andra Schengenstater kan också lämnas ut till berörda svenska myndigheter i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om detta (8 §). Hänvisningen till lagen om Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Schengens informationssystem medför att uppgifter i får lämnas till där angivna svenska myndigheter (9 §). 30.2Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Liksom inom det allmännas verksamhet i övrigt har den tekniska utvecklingen medfört att praktiskt taget allt skrivarbete inom poli- sen utförs med hjälp av datorer. För polisens del gäller vidare att polisarbetet inte på samma sätt som tidigare är inriktat på ett enbart reaktivt arbetssätt, utan numera betonas också att arbetet skall vara problemorienterat och verka brottsförebyggande. Detta proaktiva arbete innebär att polisen behöver inhämta och bearbeta information i större utsträckning . Såväl den tekniska utvecklingen som nya arbetsmetoder innebär således att polisen i allt större utsträckning behandlar personuppgifter på automatiserad väg, och då inte enbart uppgifter om personer som är misstänkta för brott utan även uppgifter i underrättelse- och spanings- verksamheten om icke misstänkta personer. Med anledning av att personuppgiftslagen trädde i kraft i okto- ber 1998 gjordes en reform på polisområdet av de bestämmelser som reglerade polisens rätt att behandla personuppgifter. Reformen innebar att tre nya lagar på området tillkom (prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20). För det första infördes polisdatalagen (1998:622) som bygger på personuppgiftslagen och endast innehåller de särregler som ansetts nödvändiga för polisens verksamhet. Denna lag trädde i kraft . Dessutom infördes lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Uppbyggnaden av dessa nya register stötte på tekniska problem, varför lagarna trädde i kraft först . De nu nämnda lagarna kompletteras av regler i polisdataförordningen (1999:81), förordningen (1999:1134) om belastningsregister och förordningen (1999:1135) om misstan- keregister. ansågs det finnas behov av att göra en översyn av den nya lagstiftningen för polisens behandling av per- sonuppgifter. Regeringen beslutade därför att tillsätta en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en sådan översyn. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet utredarens arbete har redovisats i betänkandet Behandling av per- sonuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92). Förslagen i betänkandet bereds alltjämt inom . trädde lagen (2000:344) om Schengens informationssystem i kraft. Lagen reglerar det register som utgör den svenska nationella enheten av Schengens informationssystem (SIS). Nedan redovisas inledningsvis rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Därefter redogörs för reglerna i polisdatalagen. I polisdatalagen regleras bl.a. de register som inrättats med uppgifter om DNA-analyser i brott- mål. Denna reglering redovisas emellertid för sig i ett efterföljande avsnitt. De särskilda lagar som reglerar belastningsregistret och misstankeregistret redovisas också, liksom lagen om Schengens informationssystem. Efter detta följer ett avsnitt som kortfattat behandlar övriga centrala och lokala register i polisens verksamhet, vilka alltjämt hämtar sitt stöd i tillstånd från Datainspektionen, vilka meddelats med stöd av den upphävda datalagen. 30.2.2Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn Inom antogs en rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polis- sektorn. Rekommendationen innehåller speciella skyddsregler för personuppgifter som polisen samlar in, lagrar, använder eller över- för med hjälp av automatiserad behandling i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning. Endast sådana uppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lag- stiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värde- ringar. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Polisdatalagen bygger på personuppgiftslagen och innehåller endast de särregler som ansetts nödvändiga i polisens verksamhet. Lagen innehåller allmänna regler om behandling av personuppgifter i poli- sens arbete som avser både behandling och automatiserad behandling av personuppgifter (1-9 §§). I lagen finns också regler som enbart tar sikte på automatiserad behandling (10–36 §§). De gäller uppgifter om kvarstående misstankar och kriminalunder- rättelseverksamhet samt vissa datoriserade register som förs hos polisen, nämligen kriminalunderrättelseregister, DNA-register, fingeravtrycks- och signalementsregister och (det sistnämnda behandlas inte i detta kapitel). Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verk- samhet för att förebygga brott och andra störningar av den all- männa ordningen och säkerheten, övervaka den allmänna ord- ningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när något sådant inträffat eller bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal (1 §). Uppgifter om en person får inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fack- förening, hälsa eller sexuella läggning (5 §). Om uppgifter om en person behandlas på annan grund får uppgifterna kompletteras med nämnda typer av uppgifter. En sådan komplettering får dock bara ske om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behand- lingen. Bestämmelsen innebär ett undantag från det principiella förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter som finns i personuppgiftslagen. I 6–8 §§ finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter. Upp- gifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistiken skall lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet statistik (6 §). Här gäller således en uppgiftsskyldighet som skall iakttas utan att någon sekretessprövning görs. Uppgifter får också lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internatio- nell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt (7 §). Bestämmelsen tar bl.a. sikte på utlämnande av uppgifter inom ramen för det polisiära samarbetet i Europol. Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter på begäran får lämnas till polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är anslu- ten till , om det behövs för att myndigheten eller organisa- tionen skall kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott (7 §). En bestämmelse med denna innebörd har införts i 18 § andra stycket polisdataförordningen. I 8 § ges regeringen ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall än som sägs i 6–7 §§. Sådana föreskrifter finns i polisdataförordningen och gäller bl.a. vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till de sär- skilda polisregistren. Uppgifter får också lämnas ut till utländskt organ enligt vad som framgår av 1 kap. 3 § tredje stycket SekrL. Av denna bestämmelse, som generellt gäller i det allmännas verksamhet, framgår att sekre- tessbelagd uppgift får lämnas till utländsk myndighet eller mellan- folklig organisation inte bara då det finns en särskild föreskrift om detta i lag eller förordning, utan också om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till myndigheten eller organisationen i fråga. I 10–11 §§ finns bestämmelser om i vilken utsträckning uppgifter om kvarstående misstankar får behandlas. Sådana uppgifter får behandlas även om förundersökningen har lagts ned, under förut- sättning att förundersökningsledaren bedömer att personen i fråga är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt. Har förundersökningen lagts ned på grund av att den misstänkte är oskyldig eller gärningen inte är ett brott får de tidigare brotts- misstankarna alltså inte behandlas automatiserat. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Om åtal mot en person har lagts ned eller om denne har frikänts genom en lagakraftvunnen dom kan uppgifter om kvarstående misstankar ändå få behandlas. Som förutsättning gäller i en sådan situation att förundersökningen tas upp på nytt eller för att det skall kunna ske en prövning av ett särskilt rättsmedel enligt 58 kap. RB. I övrigt får alltså uppgifter om tidigare ogillade eller nedlagda åtal inte behandlas automatiserat för annat ändamål än arkivering. I polisdatalagen skiljer man på behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet och personuppgifter i kriminal- underrättelseregister. Kriminalunderrättelseverksamhet består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas, allt i den mån verksamheten inte utgör förundersökning. Av lagen framgår att automatiserad behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet får ske först efter att polismyndighet eller har fattat beslut om att en särskild undersökning skall inledas (14– 15 §§). Det skall också finnas anledning att anta att allvarlig brotts- lighet har utövats eller kan komma att utövas. Med allvarlig brotts- lighet avses brott för vilket det är föreskrivet fängelse (3 §). Om behandlingen avser uppgifter om enskilda som inte är miss- tänkta för något brott skall en upplysning finnas om detta för- hållande. Ändamålet med behandlingen och de villkor i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i de registrerades per- sonliga integritet skall anges i beslutet om att särskild undersök- ning skall inledas. Uppgifter som behandlas i en särskild undersökning skall gallras senast efter att beslutet om behandlingen fattades (16 §). Behandling får dock ske om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas. skall föra en särskild förteckning över samt- liga beslut om behandling av personuppgifter i kriminalunder- rättelseverksamhet. I kriminalunderrättelseregister samlas och systematiseras infor- mation som polisen får genom t.ex. tips, iakttagelser eller upplys- Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet ningar som ger anledning att misstänka att det förekommer brotts- lig verksamhet. Datoriserade kriminalunderrättelseregister får endast föras för att ge underlag för beslut om särskilda under- sökningar avseende allvarlig brottslighet eller underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksam- het (17 §). Polisdatalagen innehåller särskilda bestämmelser om vad ett kri- minalunderrättelseregister får innehålla när det gäller uppgifter som kan hänföras till enskilda personer (18 §). Sådana uppgifter får föras in i registret endast om uppgiften ger anledning att anta att allvarlig brottslighet utövats eller kan komma att utövas och om den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksam- heten. Uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslighet får registreras även om upp- gifterna kan hänföras till en person som inte är misstänkt för brott. Detsamma gäller hjälpmedel som kan antas ha använts i sådan verk- samhet. En upplysning om att uppgiften avser en icke misstänkt person skall lämnas. Lagen innehåller också en uttömmande uppräkning av vilken typ av uppgifter som ett kriminalunderrättelseregister får innehålla (20 §). Uppgifter i kriminalunderrättelseregister får bevaras än vad som gäller för särskilda undersökningar. Gallring skall sålunda ske senast efter det att uppgifter om den miss- tänkte i fråga senast fördes in (21 §). Om en särskild undersökning beträffande denne person har inletts, får dock uppgifterna stå kvar till dess undersökningen avslutats. I polisdataförordningen (1999:81) finns bestämmelser om vilka som får ha direkt åtkomst till uppgifter i särskilda undersökningar och kriminalunderrättelseregister och till vilka myndigheter och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut (7–10 §§).