sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Därtill kom- mer att en systematisk övergång till ett arbetssätt som går ut på att utnyttja mer övergripande analyser kan behöva ske. Det kommer i sin tur att innebära ett behov av mer flexibla organisationsformer i . I propositionen med förslag till statsbudget för /92 konstaterade regeringen att resultatstyrningen är stommen i budgetprocessen (prop. 1991/92:100). Ökad tonvikt bör läggas på sektorsövergripande analyser och utvärderingar. lämnades förslag från en arbetsgrupp i som hade till uppgift att utveckla och stärka genom- förandet av resultatstyrningen av statligt finansierad verksamhet (Ds 1995:6). Förslagen berörde bl.a. verksamhetsanpassning av styrningen av myndigheterna, en bättre anpassning av arbetet i och resultatorientering av övriga styrinstrument. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) framhölls vikten av att resultatstyrningen utvecklas och fortsätter att vara ett av regeringens främsta redskap för att få en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och prioriteringarna. Centrala punkter i utvecklingen skulle vara fortsatt verksamhetsanpassning, starkare politiskt engagemang i styrningen, fokus på arbetsformer och för- bättrad resultatinformation till . hade inget att erinra mot vad regeringen anfört (bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:119). I budgetpropositionen konstaterades att kopplingen mellan å ena sidan redovisningen av resultat och å andra sidan mål för verksamheten fortfarande var bristfällig (prop. 1998/99:1). En förklaring till detta var enligt regeringen att det är svårt att finna bra och rättvisande resultatindikatorer på olika nivåer. En annan förklaring var att det ofta saknas relevant resultatinformation som beskriver utvecklingen . I årsredovisningen för staten 1998 identifierades ett antal om- råden inom vilka det finns ett utvecklingsbehov (skr. 1998/99:150). Det gäller främst brister i samverkan mellan delar i den ekonomiska styrningen, dvs. kopplingen mellan resultatstyrning och finansiell styrning, och mellan planering och uppföljning/utvärdering. Dessa brister får enligt regeringen konsekvenser för den ekonomiska styrningens möjligheter att bidra till att och regeringen får bra beslutsunderlag och att statens verksamhet bedrivs med hög effektivitet och god resurshushållning. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att de senaste årens utvecklingsarbete bidragit till att långsiktigt förbättra den ekonomiska styrningen i staten (prop. 1999/2000:1). Den reformerade budgetprocessen hade enligt regeringen skapat förut- sättningar för ökad budgetdisciplin. Utvecklingen av den statliga redovisningsmodellen, myndigheternas årsredovisningar och års- redovisningen för staten hade vidare bidragit till att förbättra upp- följningsinformationen på olika nivåer i staten. fanns det områden inom vilka det kvarstod ett utvecklingsbehov som hänger samman med bl.a. två förhållanden. För det första hade enskilda delar i den ekonomiska styrningen getts stort utrymme i utveck- lingsarbetet, medan samverkan mellan delarna hade fått mindre uppmärksamhet. För det andra hade styrningen av myndigheterna getts stort utrymme i utvecklingsarbetet, medan verksamhets- perspektivet hade fått mindre uppmärksamhet. I och med budgetpropositionen introducerades en enhetlig verksamhetsstruktur (politikområden) för den statliga verksamheten (prop. 2000/01:1). En indelning av statlig verksam- het skall enligt vad regeringen anförde i princip omfatta all verk- samhet som statsmakterna styr. Den indelningen skall vidare underlätta för regeringen och att relatera resultat till politiskt beslutade mål. En enhetlig verksamhetsstruktur bidrar till att tydliggöra hur olika insatser verkar mot gemensamma mål och hur de samverkar för att på bästa sätt bidra till det gemensamma målet. Dessutom underlättas jämförelser mellan olika områden, vilket i sin tur kan underlätta prioriteringar mellan olika verk- samheter. Enligt vad regeringen anförde i propositionen är utgångspunkten för all myndighetsstyrning att den måste verksamhetsanpassas. Med det avses att man måste välja och kombinera de styrmedel som sammantaget är bäst lämpade för styrning av en specifik myndighet och dess speciella verksamhet. De mål regeringen formulerar för enskilda myndigheters verksamhet skall således avspegla målen på politikområdes- och verksamhetsområdesnivåerna. Myndigheter- nas resultatredovisning utgör i sin tur underlag för regeringens bedömning av måluppfyllelsen och för att ge regeringen underlag för att kunna bedöma behov av eventuella åtgärder. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1, utgifts- område 2) anförde regeringen att den avser att bedriva ett ut- vecklingsarbete för att pröva om en processbaserad horisontell verksamhetsstyrning kan bidra till att utveckla resultatstyrningen för att effektivisera statsförvaltningen. Myndigheternas erfarenheter av resultatstyrning är både positiva och negativa (ESV 1999:20). Den framtagna resultatinformationen används i ganska stor utsträckning inom myndigheterna, och dialogen mellan myndigheterna och förefaller att successivt utvecklas. Däremot finns det enligt myndigheterna problem med att mäta gjorda insatser. Myndigheterna anser att återrapporteringskraven ökat kraftigt som det upplevs som oklart hur resultatinformation kommer till användning i . Vidare upplever myndigheterna att brister i kontinuitet och kompetens. En iakttagelse är att de generella kraven ökat markant i antal , vilket inneburit en ökad arbetsbörda för myndigheterna (ESV 2003:30). I rapporten konstaterades att reg- eringens styrsignaler sänds ut i olika typer av styrdokument, ibland parallellt. En slutsats som framgår av rapporten är att frågor och politiska åtaganden som regeringen drivit som generella krav nor- malt bör ingå som en naturlig del i den ordinarie styrningen av myndigheterna. En annan iakttagelse är att det omfattande innehållet i myndig- heternas regleringsbrev riskerar att medföra att regeringens prio- riteringar blir otydliga (ESV 2004:25). Ett stort och växande antal mål, generella krav, återapporteringskrav och uppdrag innebär att effekten av respektive styrsignal avtar som kostnaden ökar. I en rapport av i samverkan med om processbaserad verk- samhetsstyrning i staten (dnr Fi2003/6567) anfördes att i de fall flera myndigheter agerar i en och samma process kan ur brukarens perspektiv politikens syfte förverkligas effektivare med ett process- baserat synsätt på resultatstyrningens utformning. I rapporten hävdas också att en analys av politikområden ur ett processperspek- tiv bör kunna leda till att styrningen förbättras. Den årliga resultatredovisningen innebär ett betydande arbete för myndigheterna som det material som produceras i många fall har ett begränsat värde för regeringen och (dnr Fi2000/4622 (delvis)). I rapporten konstaterades att resultatinformation alltför ofta efterfrågas i regleringsbreven som det inte är rimligt att kräva att myndigheterna försöker ta fram . I praktiken får man inte heller ut särskilt mycket användbar information. Dessutom framgår det av rapporten att det i reg- eringen och inte finns kapacitet för att diskutera och ta ställning till mer grundläggande frågor för alla myndigheter. interna arbete är enligt rapporten nyckeln till en bättre kontroll och styrning. Arbetet med att beställa underlagsmaterial, från myndigheterna och andra, kan bli mer genomtänkt. Därtill kommer att arbetet generellt kan utveck- las med att sammanställa, analysera och att för beslutsfattarna presentera underlagsmaterial så att det resulterar i ett fylligare och mer relevant beslutsunderlag. Även inom den högre utbildningen och forskningen har resultat- styrningen analyserats. Resultatstyrningens effekter är osäkra, det finns bättre styrformer och att det inte går att använda resultat- styrning är exempel på omdömen som kommit till uttryck (Rombach, 1991, Det går inte att styra med mål!). Ett annat exempel är den kritik som tar fasta på tanken om att politikerna löpande kan formulera tydliga och mätbara mål som på ett meningsfullt sätt kan brytas ned i mer avgränsade mål i en hierarkisk kedja som går långt ner i enskilda förvaltningsorgan (, 2003, Stat på villovägar). konstaterar i årliga rapport att de mål som regeringen formulerar är allt för otydliga och svåra att följa upp (RiR 2005:13). De ger begränsad vägledning till myndigheterna om vilka aktiviteter som är prioriterade. Flera beslut fattas också sent , vilket enligt revisorerna skapar en ryckighet i myndigheternas förutsättningar. Därtill kommer att otydliga återrapporteringskrav försvårar för regeringen, och i för- längningen även för , att bedöma verksamhetens resultat. De statliga myndigheterna utgör ett viktigt redskap för regeringen i fullgörandet av uppgiften att styra riket. Styrningen av myndig- heter och verksamheter under regeringen syftar främst till att uppnå politiska mål. Denna styrning sker på olika sätt, och resultat- styrningen är en av flera styrformer. En samlad utvärdering av styrformen resultatstyrning har inte genomförts. Det är angeläget att de praktiska erfarenheter som vunnits under tas tillvara för regeringens fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen. Den svenska förvaltningsmodellen, med en hög grad av delegerat ansvar för myndigheterna, skall inte ändras. Resultatstyrningen skall även i fortsättningen ses som en del av den ekonomiska styrningen och bör även utgöra ett centralt inslag i den statliga budgetprocessen. Resultatstyrningen används både i relationen mellan regeringen och myndigheterna och i relationen mellan och regeringen. Dessutom använder sig myndigheter av styrformen i styrningen av den egna verksamheten. Även begränsade program resultatstyrs. Utredarens analyser och överväganden skall i första hand ta sin utgångspunkt i regeringens styrning av verksamheten genom myndigheterna. Utredaren skall i ett första steg genomföra en bred analys av möjligheter och begränsningar för styrformen resultat- styrning mot bakgrund av gjorda erfarenheter av resultatstyr- ningens tillämpning under snart två decennier. Vidare skall utreda- ren redogöra för internationella erfarenheter inom området. Utredaren skall i ett andra steg bedöma i vilka avseenden styr- formen fungerat väl. Parallellt skall utredaren beskriva och analyse- ra vilka åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med problem i anslutning till styrformens användning. Om åtgärder vidtagits och problem trots detta kvarstår, skall utredaren analysera orsakerna till det. Utredaren skall med ledning av sina analyser och överväganden lämna förslag till hur resultatstyrningen i praktiken bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av verksamheten genom myndigheterna, men också ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns. Utredaren skall därtill bedöma vilka konsekvenser lämnade förslag har på regeringens förutsättningar att lämna en resultatredovisning till i enlighet med budgetlagens krav. I det följande ges exempel på frågeställningar som utredaren skall belysa. Resultatstyrningen och den finansiella styrningen En utgångspunkt för att den ekonomiska styrningen i staten skall bidra till en väl fungerande och effektiv statlig verksamhet är att såväl resultatstyrningen som den finansiella styrningen stöder varandra. Det innebär bl.a. att den detaljeringsnivå på vilken den finansiella styrningen kommer till uttryck måste beakta hur resultatstyrningen utformas, och vice versa. Det påverkar i sin tur innehållet i och utformningen av de dokument i vilka styrningen kommer till uttryck. Dessutom kan generella åtgärder som vidtas inom den finansiella styrningen få återverkningar på resultat- styrningen. Utredaren skall analysera och överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för att utforma resultatstyrningen i sam- verkan med den finansiella styrningen. En viktig utgångspunkt för resultatstyrningen är och regeringens möjligheter och vilja att formulera tydliga och uppföljningsbara mål. Det är viktigt att det av målen går att utläsa vad det är som skall uppnås, men också att de är så utformade att de kan relateras till de statliga insatserna. Att formulera mål rymmer även frågor som rör hur målkonflikter skall hanteras och hur politiska ambitioner av mera långsiktig karaktär skall kunna styras och följas, men också hur politiskt prioriterade mål synlig- görs och styrsystemets förmåga att hantera dessa. Regeringen har i detta sammanhang en viktig roll att spela i att ta fram tydliga och uppföljningsbara mål. Situationen då flera myndigheter förväntas bidra till att uppnå ett gemensamt mål aktualiserar ett särskilt behov av samordning, inte minst inom . Även hanteringen av generella krav medför behov av samordning, för att säkerställa att de mål som regeringen fastställer ger myndigheterna klara och entydiga styrsignaler. Utredaren skall överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för regeringen att på ett strategiskt sätt utveckla tydliga och uppföljningsbara mål som är användbara i styrningen av myn- digheterna. I detta sammanhang skall utredaren även fundera på möjligheterna att formulera tydliga mål riktade till flera myndig- heter och att tydliggöra respektive myndighets ansvar samt över- väga förutsättningarna för regeringen att styra mot sådana mål. Ett led i regeringens strävan att utveckla resultatstyrningen av förvaltningen är införandet av en sammanhängande verksamhets- struktur för hela den statliga verksamheten oavsett finansiering. Den rådande verksamhetsstrukturen omfattar tre nivåer: politik- områden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Utredaren skall överväga och bedöma hur den sammanhängande verksamhetsstrukturen stöder regeringen i arbetet med att resultat- styra myndigheterna. I detta sammanhang skall utredaren även bedöma hur ändamålsenlig den nuvarande verksamhetsstrukturen är och i vilken mån den bidrar till att resultatstyrning och finansiell styrning stöder varandra. Ett viktigt moment i resultatstyrningen är uppföljning och utvär- dering. Avsikten är att den resultatinformation som fångas genom uppföljning och utvärdering av statliga verksamheter och myndig- heter skall komma till användning i för att utgöra underlag vid bedömning av om verksamheten och uppdragen har utförts i enlighet med statsmakternas beslut. Sådan information kan även ligga till grund för att utkräva ansvar då mål inte uppnåtts eller då nödvändiga åtgärder inte vidtagits. Dessutom kan resultat- information utgöra underlag för en framtida resurstilldelning till och styrning av statliga verksamheter. Ett annat syfte med att följa upp statliga verksamheter är att ta till vara erfarenheter som exempelvis avser hur effektiva olika åtgärder är eller hur olika styrformer bäst kan kombineras. Sådana erfarenheter kan i sin tur ligga till grund för en framtida utveckling av verksamheterna. Utredaren skall överväga och analysera vilka möjligheter och begränsningar som finns för att med stöd av resultatinformation kunna bedöma om verksamheter och uppdrag har utförts i enlighet med statsmakternas beslut, men också utkräva ansvar av myndig- hetsledningen. I detta sammanhang skall utredaren även belysa och bedöma hur mål- och resultatdialogen fungerar som ett forum för uppföljning och ansvarsutkrävande. En särskild problematik att överväga i detta sammanhang är då flera myndigheter bidrar till samma mål. Utredaren skall även överväga och analysera vilka möjligheter och begränsningar som finns för att med ledning av resultatinformation tilldela resurser för framtiden respektive vidta åtgärder. Prövning av statlig verksamhet En grundläggande tanke i samband med att styrformen resultat- styrning introducerades var att skapa förutsättningar för att i budgetprocessen och i andra sammanhang kunna ompröva det statliga åtagandets omfattning, inriktning, finansiering och orga- nisation med stöd av särskild fördjupad resultatinformation. Utredaren skall överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för att på ett systematiskt sätt pröva statliga verk- samheter och myndigheter med stöd av resultatinformation. Verksamhets- och situationsanpassad styrning Styrningen av statliga verksamheter och myndigheter, och därmed hur olika styrmedel kombineras, skall anpassas efter den styrda verksamhetens karaktär och det sammanhang i vilken den utförs. Därvid måste ställning tas till hur långtgående en sådan anpassning bör vara. I detta sammanhang måste också hänsyn tas till reg- eringens behov av tillgång till relevant och ändamålsenlig resultat- information till stöd för styrning och uppföljning av statliga verksamheter och myndigheter. Ett viktigt ställningstagande i detta sammanhang avser hur heltäckande denna resultatinformation måste vara och med vilken regelbundenhet den behöver lämnas. Utredaren skall bedöma vilka möjligheter och begränsningar som finns för att i ökad omfattning verksamhets- och situations- anpassa resultatstyrningen. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren skall samråda med (Fi 2003:02). Uppdraget skall redovisas . Förlängd utredningstid för Utredningen om (Fi 2006:07) Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade finansministern en särskild utredare med uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning (dir. 2006:30). Uppdraget skulle enligt direktivet redovisas . Utredningen skall i stället redovisa sitt uppdrag . This report presents a fundamentally new view of how the Govern- ment1, as a collective, can govern, or steer, its agencies. It is based on what we consider are realistic expectations of what can be achieved by changing the system for steering agencies and their activities. The basis for our view is that the prime task of govern- ment agencies is to put Government policy into effect and that it is up to the Government to transform political ambitions into specific mandates and tasks for government agencies. These mandates and tasks should be formulated so that each agency has the capability of fulfilling its mandate and tasks successfully by taking various measures or has reasonable possibilities of doing so. There are considerable differences both between the agencies themselves and between the activities they conduct. The system for steering agencies should therefore enable the Government to govern them in a variety of ways. This discussion means that the common denominator of this steering should be as small as possible. The content of the annual steering process should be reduced. Our approach results in a number of proposals for improving the steering of agencies and their activities that are presented in the following. These proposals will have consequences for the Government itself and its ministries, on the one hand, and for its agencies, on the other. In the Government Offices in particular these proposals, when implemented, will create conditions for a shift from routine work to long term and strategic work. Steering will focus on the activities rather than on the agencies themselves. For their part, the agencies will be given more responsibility for describing their activities. 1 In this report Government refers to the Cabinet, which acts as a collective body in steering the agencies and activities of central government. The term central government activities refers to activities of agencies and some other organisational entities. Giving the Government advice and support in governing activities and agencies will be a strategic and increasingly important task for the officials in the Government Offices. This will require some changes in the competence available in the Government Offices. Officials in the Government Offices will have to identify relevant knowledge, follow the development of knowledge in various areas and analyse activities and links so as to make them better able in their work to support the political leadership. 1 Two fundamental questions We have formulated two fundamental questions based on the Inquirys terms of reference. The questions build on what various specific reforms of the system for steering agencies have been about rather than how they have been labelled. The reforms have been about what forms the Government will use to steer its agen- cies so that they help to implement what the Government wants to achieve. The reforms have also been about how to ensure that the Government – and the Riksdag – receive the information necessary to govern the full range of central government activities from legislation to programme delivery. 1.How should the Government steer, monitor and control its agencies and their activities so that they implement Govern- ments policy in the best possible way? 2.What information can and has to be produced about central government activities, what demands can be made on the information and by whom should it be produced? 2The present system of steering agencies and activities The present system of steering agencies and their activities is based on an approach that was formulated almost half a century ago. Many of the problems of the 1960s are still described as problems today. So these problems seem to be more or less permanent, at the same time as the steering system has been changed in fits and starts. Documents and requirements concerning analyses that have been of great importance for a number of years lose that im- portance over time. This reflects the fact that the reforms implemented have often identified solutions by inverting the problems. Changes have mainly concentrated on documents and procedures. As a result, the steering system has acquired certain ritual features. For instance, the Government Offices puts a lot of time into drafting the annual appropriation directions for each and every government agency. Government agencies, for their part, put a great deal of time and resources into meeting the Governments reporting requirements – which are sometimes very extensive and detailed. It is hard to say what importance all the objectives and all the information required from the agencies has actually had in practice for the steering of these agencies by the Government. There is a great difference between the formal system of steering the agencies and their activities, on the one hand, which is based on administrative rather than political ideas about in what respects and how political decision-makers should steer the agencies, and how they are actually steered in practice, on the other. The concentration on the technical side of the steering process has made it natural to examine how various practical solutions function and as a result perhaps make new changes after a few more years. This way of addressing steering issues has been particularly apparent in a very large number of inquiries and evaluations analysing various limited parts of the steering of agencies by the Government. However, it eventually also becomes necessary to examine the ideas and thinking behind the steering system. We have given a lot of attention to the practice of agency steering but we have also examined whether different problems in the steering exercised by the Government originate in the technical design of the steering system or whether they are attributable to incorrect assumptions behind the technical solutions and their implementation. We have also discussed what can reasonably be achieved through reforms of various kinds in the steering system. 3 The new view Our reassessment and analysis of the system of steering has led to a number of fundamental standpoints. Together with our normative starting points, these standpoints express a fundamentally new view of how the Government steers agencies and their activities. The role of the government agencies in democracy is to put the Governments policy into effect. With a very few exceptions it is to the Government that the agencies owe obedience. But the integrity of the agencies must be maintained.