sou · GWB352 · 2008-06-03 00:00:00 — -övergripande ansvar för bedömning av projektarbeten i gym- nasieskolan, -handledarskap för lärarstudenter samt mentorskap för nyut- bildade lärare. Dessutom bör ett antal lektorer i gymnasieskolan kunna ges möj- lighet att kombinera sin anställning som lärare med en anställning på högskolenivå. Denna möjlighet borde också vara öppen för adjunkter inom gymnasieskolan. Skolan skulle på så sätt tillföras fler högskoleerfarna och fors- karutbildade lärare än annars och högskolan skulle tillföras fler lärare med lärarutbildning och stor undervisningserfarenhet. Detta kan förmodas ha en positiv effekt för alla men kanske särskilt för eleverna vid övergången från gymnasie- till högskolenivå. 9.8.4Två vägar att bli gymnasielektor Enligt mitt förslag ska det i princip finnas två vägar att bli gymna- sielektor. Antingen utbildar man sig till lärare först och går sedan efter i yrket vidare och disputerar, eller så disputerar man först och utbildar sig därefter till lärare. Den första vägen ställer krav på att resurser frigörs så att intres- serade och lämpliga kandidater kan få rimliga förutsättningar att disputera inom ramen för sin anställning. En lämplig modell för detta skulle kunna vara det som tillämpas för forskar- satsningen inom ramen för det så kallade lärarlyftet. Enligt denna modell ska läraren bedriva forskarstudier till och under- visa i sin ordinarie anställning till . Med ett sådant upplägg skulle det normalt ta att avlägga en doktorsexamen. får läraren behålla hela sin lön medan staten ersätter av huvudmännens lönekost- nader för den tid då läraren studerar. Det skulle innebära att staten och huvudmannen delade på lärarens totala lönekostnad enligt pro- portionerna 60/40. Den pågående satsningen för fler licentiater kommer att vara av stor betydelse för många gymnasielärares möjligheter att bli särskilt kvalificerade lärare och är ett viktigt steg på vägen för den som siktar på att bli gymnasielektor. Det framstår som angeläget att även olika insatser kan komma till stånd med sikte på att stimulera fler gymnasielärare till att skaffa sig ett större ämnes- djup och gärna en doktorsexamen. Den andra vägen att bli gymnasielektor – dvs. att man först dis- puterar och sedan skaffar sig lärarbehörighet – ställer krav på flex- ibla utbildningsvägar till lärarexamen för personer som redan har djup ämneskunskap. Utredningen om en ny lärarutbildning (dir. 2007:103) ska enligt sina direktiv särskilt utreda och lämna förslag i detta avseende. En annan förutsättning är att skolan generellt sett ökar sin attraktionskraft även för dem som avlagt doktorsexamen. 9.9Lärare med utländsk behörighet Lärare som är behörig att utöva läraryrket i såväl ett EU/EES- land som tredje land ska ha rätt att få sina utländska kvalifika- tioner erkända i . Kravet på provår för behörighet medför att även denna grupp lärare under vissa förutsättningar måste ges möjlighet att genomgå provår. ska fortsätta att vara s.k. ingångsmyndighet för personer med utländsk lärarbehörighet. ska utfärda legitimation även för lärare med utländsk behörighet. Regleringen av ansvarsfördelningen mellan de två myndighe- terna går utöver utredningens uppdrag och kräver fortsatt analys och beredning i särskild ordning. Införlivandet av direktiv /36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer måste ses över för läraryrket och anpassas till de nya behörighetskraven. Skälen för utredningens förslag Läraryrket är ett s.k. reglerat yrke i . För den som är behörig att utöva ett reglerat yrke i ett EU-land gäller direktiv /36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer, det s.k. yrkeskvalifika- tionsdirektivet. Huvudregeln är att den som är behörig att utöva ett reglerat yrke i ett medlemsland ska förklaras behörig i ett annat medlemsland (artikel 13). Mottagande medlemsstat kan dock i vissa fall ställa krav på kompensationsåtgärder som prov eller yrkespraktik, t.ex. om det är en väsentlig skillnad mellan den sökandes utbildning och utbildningskraven i mottagande medlems- stat (artikel 14). har lång erfarenhet av att bedöma utländska högskoleutbildningar. Förutom behörighetsbevis för läraryrket utfärdar verket s.k. utlåtanden som kortfattat anger vilken svensk examen den utländska examen motsvarar. Erkännan- defrågor är komplexa och ställer krav på kompetens att bedöma utbildningar från många andra länder. Yrkeskvalifikationsdirektivet ger en EU-medborgare som är behörig att utöva läraryrket i ett annat EU-land rätt att få sina kva- lifikationer bedömda för att kunna utöva läraryrket i på samma villkor som en person som är behörig med en svensk lärar- examen som grund. Utredningens förslag om ändrade krav för behörighet att utöva läraryrket i gör att nuvarande ordning för erkännande av utländska lärarkvalifikationer måste ses över och anpassas till det nya kravet på legitimation för att få tillträde till läraryrket och anställning utan tidsbegränsning i . 9.9.1Förslag till en ny ordning Nuvarande ordning för erkännande av utländska lärarkvalifikatio- ner, som fungerar väl, ska behållas så intakt som möjligt inom ramen för den nya organisation som krävs för att pröva en utländsk lärarbehörighet i förhållande till de nya kraven för en svensk lärar- legitimation. är väl inarbetat som s.k. ingångsmyn- dighet för personer med utländsk lärarbehörighet och har ingående kunskap om utländska lärarutbildningar. Verket har däremot inte tidigare bedömt yrkeserfarenhet på det kvalitativa sätt som prov- året i den nya ordningen med lärarlegitimation kräver. ansvarsområde, däremot, är det offentliga skolväsendet, dvs. samheten som bedrivs i skolan. utarbetar de nationella styrdokument som läraren tillämpar, t.ex. kursplaner och betygs- kriterier. Utredningen förordar därför att ska fort- sätta att vara s.k. ingångsmyndighet för personer med utländsk lärarbehörighet och bedöma utländska lärarutbildningar samt att ska bedöma om yrkesverksamheten motsvarar det svenska provåret. Utredningen föreslår att ska utfärda legitimation även för lärare som har utländsk behörighet. Ansvaret för en sådan uppgift bör vara samlat hos en myndighet och inte delas mellan flera myndigheter. ska alltså som utfärda intyg om att den utländska utbildningen motsvarar en svensk lärarexamen, inklusive den verksamhetsförlagda delen av utbildningen, och att betygen i svenska språket motsvarar kraven för att få legitimation för lärar- yrket i . Till skillnad från de behörighetsbevis som verket utfärdar kommer dock intygen inte att ge behörighet att utöva läraryrket. intyg ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av sökanden på motsvarande sätt som behörighetsbeviset kan överklagas . kan antingen intyga att lärarens utbildning mot- svarar en svensk lärarexamen och att betygen i svenska språket motsvarar vad som krävs för att beviljas legitimation för yrket eller bedöma att kvalifikationerna är otillräckliga och att kompensa- tionsåtgärder krävs. I det första fallet, när intyg utfärdas, kan lära- ren sedan ansöka hos om legitimation. I det andra fallet, om det finns brister i kvalifikationerna, kan , precis som , hänvisa läraren till olika kompensationsåtgärder. Erfa- renheten visar att i stort sett alla lärare med utländska kvalifikatio- ner behöver kompletterande utbildning om svenska skolans styr- dokument, värdegrund, etc. Till ansökan om legitimation hos ska sökanden med utländsk lärarbehörighet bl.a. bifoga intyg och intyg om yrkeserfarenhet. ska därefter bedöma om yrkesverksamheten helt eller delvis motsvarar provåret. Utländska lärare som redan har genomgått ett provår efter sin examen som motsvarar kraven för ett godkänt provår i och har full behörighet i sitt hemland, t.ex. , ska anses fullt behöriga även i och ska därmed inte behöva genomgå ett provår. Kravet på provår för behörighet medför att en lärare med utländska kvalifikationer ibland kan hänvisas till att genomgå denna kompen- sationsåtgärd (artikel 14 i yrkeskvalifikationsdirektivet) om Skol- verket finner att det finns brister i sökandens kvalifikationer i denna del. I dessa fall kan det alltså bli aktuellt för en lärare med utländsk utbildning att genomgå provår i . ska också pröva om sökanden uppfyller övriga krav för att få legitimation, t.ex. krav på lämplighet eller att det inte finns någon grund för återkallande av legitimation. Liksom bör lärare med behörighet från såväl EU/EES- området som tredje land omfattas av samma regelverk. Bestämmel- serna i yrkeskvalifikationsdirektivet måste införlivas i den nya ord- ningen på motsvarande sätt som . I nuvarande ordning anses t.ex. rätten enligt artikel 5 i direktivet att tillfälligt utöva läraryrket i vara införlivad genom nuvarande bestämmelse i 2 kap. 5 § skollagen om att den som inte uppfyller behörighetskraven får anställas som lärare för högst i sänder. får sådan tjänstgöring prövas mot den föreslagna undantagsregeln i 2 kap. 4 § skollagen. En konsekvens av den nya ordning som föreslås är att det finns två behöriga myndigheter för läraryrket enligt yrkeskvalifikations- direktivets definition (artikel 3 d), och . Uppgiften som behörig myndighet för läraryrket bör införas i instruktionen för respektive verk. Med två behöriga myndigheter för samma yrke är det särskilt viktigt att uppmärksamma direkti- vets bestämmelser om handläggningstider (artikel 51). föreslås ha i stort sett samma uppgift som . , däremot, föreslås få helt nya uppgifter – att bedöma yrkesverksamhet, utfärda och återkalla legitimation och föra ett register över legitimerade lärare – och får därmed också en helt ny roll som behörig myndighet för läraryrket. Det innebär att Skol- verket i förhållande till lärare med utländsk examen måste ha kun- skaper om yrkeskvalifikationsdirektivet och de krav som ställs på behöriga myndigheter i direktivet t.ex. vad gäller utbyte av infor- mation med behöriga myndigheter i andra EU-länder. bistår lärare med svenska kvalifikationer som söker arbete utomlands. I den nya ordningen kommer Skol- verket att ha ansvar för vissa uppgifter om läraren och hans eller hennes behörighet. Det förefaller därför lämpligt att övertar en del av det arbete som utför . skoleverket har vidare tagit fram särskild, riktad information om erkännandeförfarandet och behörighetsbeviset och ansvarar också för rapporteringen av statistik om läraryrket till Europeiska kom- missionen. Verket har även följt upp och utvärderat sitt arbete med att utfärda behörighetsbevis. Frågor som rör den närmare ansvars- fördelningen mellan de två behöriga myndigheterna går dock utöver utredningens uppdrag och kräver därför fortsatt analys och beredning i särskild ordning. 9.9.3Erkännande av svensk lärarbehörighet i utlandet Utredningens förslag får självfallet också konsekvenser för erkän- nandet av svensk lärarbehörighet i utlandet. Eftersom legitimation, och inte längre endast lärarexamen, ska krävas för behörighet att utöva läraryrket i omfattas en lärare av reglerna i yrkeskva- lifikationsdirektivet först när han eller hon efter examen gjort sitt provår och fått legitimation för läraryrket. Lärare som enbart har lärarexamen kommer därför inte att omfattas av direktivets bestämmelser fr.o.m. . 10Tydligare och skärpta behörighetsregler Enligt utredningens förslag måste en lärare vara legitimerad för att få utöva läraryrket fullt ut och för att kunna anställas utan tidsbe- gränsning. Lärarens utbildning bestämmer var han eller hon är behörig att undervisa. Behörigheten ska tydligt framgå av legitimationsbeviset. I kapitel 9 presenteras utredningens förslag när det gäller lärar- legitimation och de fortsatta kvalifikationsstegen för lärare. I detta kapitel presenteras vilken utbildning som krävs för att en legitime- rad lärare ska vara behörig att undervisa i olika skolformer, årskurser och ämnen (avsnitten 10.2–10.8). 10.1Motiv för tydligare och skärpta behörighetsregler En stor andel av undervisningen i svensk skola bedrivs av personer som saknar adekvat utbildning. Detta är ett betydande problem eftersom kompetenta och välutbildade lärare är en avgörande faktor för elevernas resultat. Det finns flera sidor av problemet med bristande lärarbehörig- het. För det första saknar många som undervisar en lärarexamen. Av statistik för samtliga skolformer framgår att av lärarna /07 saknade pedagogisk högskoleut- bildning.TPF1FPT Detta kan jämföras med /99 då motsvarande andel var . För det andra har många som undervisar utan lärarexamen ändå en tillsvidareanställning, trots att detta enligt skollagen endast får förekomma som undantag vid särskilda skäl. Antalet tillsvidareanställda utan lärarexamen har ökat och uppgick /07 till över 12 800 personer i grund- och gymnasie- 1TP PT I officiella statistik redovisas inte andelen med lärarexamen utan andelen med pedagogisk högskoleutbildning, vilket är ett vidare begrepp. Det innefattar alla som fått examensbevis utfärdat för lärarexamen, förskollärarexamen eller fritidspedagogexamen. Tydligare och skärpta behörighetsregler För det tredje undervisar många lärare med lärarexamen i ämnen eller årskurser de inte har utbildning för. Detta framgår bl.a. av den undersökning Statskontoret (2007) genomfört (jfr avsnitt 7.3). Problemet med att skolorna använder obehöriga lärare är sam- mansatt och har många orsaker. En bidragande orsak, som bl.a. framhållits av (2005), är att dagens regelverk inte tydliggör vilken utbildning som krävs för att en lärare ska få bedriva viss undervisning. Enligt skollagen ska en lärare ha utbild- ning för den undervisning han eller hon i huvudsak ska bedriva. Vad detta konkret innebär är emellertid ofta oklart. Det finns således ett betydande tolkningsutrymme vilket har öppnat för stora skill- nader i regeltillämpningen mellan landets kommuner och skolor. Mot denna bakgrund och i enlighet med direktiven föreslår utredningen att det införs betydligt mer preciserade krav på vilken utbildning som ska krävas för att en lärare ska få undervisa i olika skolformer, årskurser och ämnen. Som framgår av kapitel 9 ska också den enskilde lärarens behörighet tydligt framgå av hans eller hennes legitimationsbevis. Aktuell behörighet ska således fastställas av och inte som vara föremål för lokal tolkning. En annan bidragande orsak till att skolorna använder obehöriga lärare är att det råder brist på vissa typer av lärare. I vissa fall beror sådana brister framför allt på strukturella svårigheter att attrahera personer med önskvärd bakgrund och kompetens till utbildning- arna (t.ex. yrkeslärare). I andra fall beror bristen mer på hur lärar- utbildningarna utformas och dimensioneras. Utredningen om en ny lärarutbildning (dir. 2007:103) ska enligt sina direktiv bl.a. beröra denna typ av frågor. Det finns därför goda skäl att förvänta sig en mer ändamålsenlig utformning och dimensionering av lärar- utbildningen . Att helt undvika bristsituationer torde emellertid inte vara möjligt och man måste därför kunna göra undantag från behörighetsreg- lerna. Utredningens förslag innebär dock en betydande skärpning av undantagsreglerna jämfört med . Exempelvis ska alla undan- tag synliggöras genom att de förutsätter beslut av respektive skol- styrelse. Detta ska även gälla när utbildade och anställda lärare undervisar vid sidan av sin behörighet. Enligt utredningens förslag ska det heller inte vara möjligt att medge undantag från kravet på legitimation för tillsvidareanställning. Tydligare och skärpta behörighetsregler Det ska finnas behörighetsregler för förskoleklass och årskur- serna 1–3, årskurserna 4–6 samt årskurserna 7–9. För att undervisa i förskoleklass och årskurserna 1–3 samt i årskurserna 4–6 ska krävas lärarexamen med inriktning mot respektive årskurser. En lärare som får undervisa i förskoleklass och årskurserna 1–3 och som har 30 högskolepoäng i ett ämne ska få undervisa i det ämnet även i årskurserna 4–6. För att undervisa i årskurserna 7–9 ska krävas att läraren (grundskoleadjunkt) har en lärarexamen med 90 högskolepoäng i ett undervisningsämne och 60 högskolepoäng i övriga under- visningsämnen. I undervisningsämnena svenska och samhälls- kunskap ska liksom alltid krävas 90 högskolepoäng var- dera. En lärare som får undervisa i årskurserna 4–6 och som har 60 högskolepoäng i annat ämne än svenska och samhällskunskap ska få undervisa i det ämnet även i årskurserna 7–9. Lärarexamen för undervisning i bild, hem- och konsument- kunskap, idrott och hälsa, musik, slöjd samt moderna språk ska ge behörighet att undervisa i samtliga årskurser. För att undervisa som speciallärare i ska krävas lärarexamen för respektive årskurs samt speciallärarexamen. Den som är behörig speciallärare i förskoleklass samt årskurserna 1–3 ska dessutom vara behörig speciallärare i årskurserna 4–6. Den som är behörig speciallärare i årskurserna 4–6 ska dessutom vara behörig speciallärare i årskurserna 7–9. För att undervisa i ämnet modersmål ska krävas lärarexamen och 90 högskolepoäng i det aktuella språket. Skälen för utredningens förslag Utredningens förslag innebär att det införs behörighetsregler för tre nivåer (F–3, 4–6 och 7–9) i inklusive förskoleklas- sen. Det finns flera skäl för detta. För det första har regeringen lik- som Utredningen om mål och uppföljning i skolan (SOU 2007:28) bedömt att det bör finnas avstämningspunkter i årskurserna 3, 6 och 9, exempelvis i form av nationella prov. Den föreslagna indel- ningen blir därmed naturlig eftersom en lärares grundbehörighet då Tydligare och skärpta behörighetsregler sträcker sig fram till och med den natio- nella avstämningspunkten. För det andra får uppfattningen att det krävs fler behörighetsni- våer än stöd i de intervjuer som utredningen genomfört med lärare och andra skolrepresentanter (jfr kapitel 8). Det kan också konstateras att uppdelningar i flera behörighetsnivåer är vanliga i ett internationellt perspektiv, samt att den typen av behörighets- regler även fanns i (jfr kapitel 5 respektive 3). Jag har valt att benämna de lärare som ska vara behöriga att under- visa i årskurserna 7–9 för grundskoleadjunkter. Syftet med benäm- ningen är att skapa tydlighet när det gäller var och i vad läraren undervisar. Benämningen knyter också an till svensk utbildnings- tradition samt överensstämmer med vad som i denna utredning föreslås för gymnasieskolan. 10.2.1Samma behörighetsregler för förskoleklassen och åk 1–3 Förskoleklassen är en egen skolform men den omfattas av samma läroplan som (Lpo 94). Regeringen har liksom (2006c) uttalat att verksamheten i förskoleklassen ska betraktas som undervisning i samma mening som i övriga skolfor- mer. Förskoleklassen ska ses som det första steget för att uppfylla läroplanens mål. Vid utredningens intervjuer uppgav flera kom- munföreträdare att förskoleklassen ofta har integrerats med och ses som en naturlig del av i . Denna uppfatt- ning får stöd av de senaste lägesbedömningarna från (2006c; 2007d). När förskoleklassen infördes var syftet bl.a. att öka integratio- nen mellan förskoleklass, skola och fritidshem. Regeringen lyfte fram att lek, omsorg och skapande borde få genomslag i övriga skolan (jfr t.ex. prop. 1997/98:6; 1997/98:94; , 2001a). I praktiken har dock kultur och arbetssätt kommit att dominera. Eftersom samma läroplan gäller för båda skolformerna och då ofta samordnas är detta enligt min upp- fattning inte särskilt förvånande. När förslaget om förskoleklassen presenterades framförde flera remissinstanser, däribland de båda lärarförbunden, att borde bli tioårig med skolstart . Det kan noteras att Tydligare och skärpta behörighetsregler har sen skolstart i jämförelse med andra länder (jfr kapitel 5). Mot ovanstående bakgrund är det lämpligt att förskoleklassen omfattas av samma behörighetsregler som för årskurserna 1–3. Detta ger eleverna bättre möjligheter att utvecklas utifrån sina förutsättningar. Uppdraget ska dock fortfarande vara det som anges i skollagen, dvs. att stimulera varje barns utveckling och lärande. Lek, omsorg och skapande verksamhet bör fortfarande vara väsentliga delar i lärandet. Samtliga dessa delar ingår för övrigt i skolans uppdrag (Lpo 94). Förslaget innebär att förskollärare eller lärare med en examen inriktad enbart mot förskola och fritidshem inte kom- mer att vara behöriga att undervisa i förskoleklassen. Jag föreslår dock en övergångsperiod då förskollärare ska vara fort- satt behöriga att undervisa i förskoleklass. bör det finnas möjlighet för förskollärare i förskoleklass att vidareut- bilda sig för att få behörighet att undervisa i förskoleklassen och de tre första årskurserna i . 10.2.2Fördjupade ämneskunskaper i åk 7–9 För en grundskoleadjunkt ska det enligt förslaget normalt krävas 90 högskolepoäng i ett undervisningsämne och 60 högskolepoäng i övriga undervisningsämnen. Liksom ska kravet vara 90 hög- skolepoäng i svenska och samhällskunskap. Förslaget innebär en ökad tydlighet när det gäller kravet på ämneskunskaper men förut- sätter enligt min bedömning inte någon förlängning av lärarutbild- ningen. Förslaget bygger huvudsakligen på nuvarande examensord- ning samt utredningens intervjuer med lärare, rektorer och andra skolrepresentanter. Jämfört med yngre åldrar ställs i årskurserna 7–9 större krav på att lärare har fördjupade ämneskunskaper. ställs även här krav på gedigen ämnes- och allmändidaktisk kompetens för att undervisningen ska kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. Enligt förslaget ska en grundskoleadjunkt ha fördjupade ämnes- kunskaper i minst ett undervisningsämne medan det räcker med något färre högskolepoäng i övriga undervisningsämnen. Mitt motiv för detta är att kravet på vetenskaplighet är gemensamt över ämnesgränserna och att det därför bör räcka med fördjupning i ett undervisningsämne. Tydligare och skärpta behörighetsregler Grundskoleadjunkter bör kunna undervisa i flera ämnen, så att eleverna inte heller i dessa årskurser behöver undervisas av alltför många lärare. Det kan vidare finnas skäl att överväga om standardi- serade ämneskombinationer bör återinföras i svensk lärarutbildning. Problemen med kurser som inte överensstämmer med undervis- ningsämne respektive det stora antalet möjliga ämneskombinationer (nästan 400) skulle därmed kunna begränsas. Detta skulle också öka huvudmännens möjligheter att anställa lärare med full behörig- het för sina arbetsuppgifter. Det bör finnas fler vägar till lärarexamen för grundskolead- junkter, t.ex. en längre sammanhållen lärarutbildning respektive en kortare kompletterande didaktisk utbildning för den som redan har tillräckliga ämneskunskaper. 10.2.3Behörighet i vissa ämnen I förskoleklass och årskurserna 1–6 ska enligt förslaget lärare med utbildning för respektive årskurser undervisa, dvs. grundskollärare –3 och grundskollärare 4–6. Lärarexamen för att undervisa i bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik, slöjd samt moderna språk ska emellertid ge behörighet att undervisa i grund- skolans samtliga årskurser. En grundskollärare –3 eller 4–6 som är utbildad för dessa ämnen bör naturligtvis kunna undervisa i dem. Inte minst i de första års- kurserna kan det vara en fördel med ett helhetsperspektiv på barns lärande och att kunna integrera ämnen med varandra. I vissa fall kan emellertid grundskollärare i tidigare årskurser sakna såväl for- mell som reell kompetens för några av dessa ämnen. Detta talar för att även grundskoleadjunkter ska vara behöriga för lägre årskurser i dessa ämnen. Utredningen föreslår tre grundläggande behörighetsnivåer för (F–3, 4–6 och 7–9). Det ska emellertid vara möjligt för lärare att överbrygga dessa nivåer genom behörighetsgivande utbildning (se nedan). Under förutsättning att kunskapsbehovet för varje behörighetsnivå tillgodoses finns enligt min mening heller Tydligare och skärpta behörighetsregler inga hinder för att lärarutbildningen utformas så att en examen helt eller delvis täcker mer än en behörighetsnivå. Ett sätt att skapa bryggor i systemet är låta lärare med fördju- pade ämneskunskaper vara behöriga även på nästföljande nivå i det aktuella ämnet.