sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — 7.1Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven Utredningen ska föreslå vilka kriterier som ska krävas för att en organisation ska vara en frivillig försvarsorganisation samt kart- lägga vilka av dagens frivilliga försvarsorganisationer som passar in på dessa kriterier. Nyckelorden är behovet av att tydliggöra kriterier för vilka organisationer (eller snarare vilken typ av verksamhet som en orga- nisation bedriver) statsmakterna är beredda att stödja. Detta har uppenbarligen ett samband med punkten ovan som särskilt riktar in sig på det behov av frivillig personal som de beställande myndig- heterna och organisationerna ser . Detta behov kan komma att förändras och förskjutas över tiden och stödet kan därför behöva ändras och läggas på annan eller ny frivillig verksam- het som växer fram och myndigheterna efterfrågar. Är en organisa- tion inte beredd att bedriva verksamhet som väsentligen faller inom ramen för dessa behov bör den inte räknas som en sådan organisa- tion som kan få statsmakternas fortsatta stöd. Utredningen behöver därför beskriva vad det är för typ av frivil- lig verksamhet eller utbildning som det finns ett framtida behov av och hur denna verksamhet bör definieras. Detta gäller främst den typ av kompetensgivande utbildning som ska bedrivas för att erhålla stöd. De tidigare utredningarna och propositionerna har utförligt argumenterat kring och därefter angett olika kriterier som en orga- nisation bör uppfylla för att vara en bidragsberättigad organisation. Vissa av dem är mer eller mindre tidlösa och torde behövas även Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation Men ska en större enhetlighet, koncentration och tydlighet uppnås vad gäller det offentliga stödet behöver kriterierna antingen i olika avseenden skärpas eller att p.g.a. särskilda krav eller skäl endast vissa organisationer namnges, t.ex. de som bedriver rent militär utbildning. Av direktiven framgår att utredningen ska se till om det finns även andra organisationer som f.n. inte omfattas av frivilligförord- ningen men som skulle kunna vara lämpliga att inrymma i ett nytt synsätt på vilka organisationer, eller snarare vilken verksamhet, som kan behövas främst inom ramen för begreppet krisberedskap eller krishantering, men som kan komma även det militära försvaret till godo. Direktiven framhåller här behovet av flexibilitet. Utredningen ska i detta sammanhang ta del av förslagen om principer för den statliga bidragsgivningen som redovisats av Utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken (SOU 2007:66). Utredningen behöver också jämföra med det för- slag till överenskommelse som lagts fram vad gäller förhållanden och relationer mellan regeringen och idéburna organisationer inom det sociala området (se även regeringsbeslut IJ2007/2539/D). Viktiga nyckelord gäller en modell för hur eventuellt nya orga- nisationer som kan passa in i behovsbilden bör kunna vara med, samt flexibilitet i möjligheterna att kunna lämna statligt eller offentligt stöd med utgångspunkt i sådana växlande behov. Detta torde kräva en förordning som är betydligt mer principiellt hållen än dagens och inte låser fast stöd och uppdrag till ett visst antal organisationer vid varandra så hårt som dagens system. Utredningen föreslår att uppräkningen av de frivilliga organisa- tioner som finns i förordningen om frivillig försvarsverk- samhet slopas och att endast de organisationer som av särskilda skydds- eller säkerhetsskäl behöver kontrolleras från statens sida anges som organisationer som får bedriva viss angiven verk- samhet. Utredningen föreslår också att vilken organisation som helst, som bedriver verksamhet som någon myndighet eller institution med ansvar inom totalförsvar eller krisberedskap anser kan bidra med frivilliga med god kompetens, ska kunna få sådana uppdrag. De generella krav som bör ställas på en sådan organisation är att Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation den har demokratisk uppbyggnad, att den uppvisar en god stadga över tiden genom medlemstal och/eller geografisk täck- ning, att den rekryterar på ett icke-diskriminerande sätt, har förutsättningar att bedriva verksamhet på ett etiskt gott sätt och att denna verksamhet kan följas upp vad gäller ekonomi, revi- sion etc. på ett godtagbart sätt. Härigenom bortfaller behovet av att genom särskilda krite- rier ringa in den typ av organisation som anses böra höra till gruppen frivilliga beredskapsorganisationer och behovet av att återkommande behöva pröva denna fråga. Som allmän bakgrund till kriteriefrågan kan först sägas att den ord- ning som gällt för de s.k. frivilliga försvarsorganisationer vilka räk- nats upp i förordningen har inneburit att i och med att organisatio- nerna funnits på denna lista har de också varit berättigade till det organisatoriska och verksamhetsmässiga ekonomiska stöd som statsmakterna bedömt erforderligt avsätta för detta ändamål i statsbudgeten. Den budget som funnits för detta ändamål har de berättigade organisationerna med tiden i hög grad kommit att betrakta som sin, samt att myndigheterna således haft att ge de berättigade organisationerna organisationsbidrag och verksamhets- uppdrag inom ramen för denna budget med den fördelning som följer av organisationsstödets inriktning och uppdragens omfatt- ning och inriktning. Det har i tidigare utredningar därmed blivit en mycket viktig fråga att ta ställning till vilka kriterier som ska gälla för att en orga- nisation ska finnas med på denna lista och därmed bli berättigad att vara med och dela på det stöd som ges inom ramen för ändamålet med anslaget för frivillig försvarsverksamhet. Den tidigare kriteriediskussionen har därför hög grad handlat om att söka finna tydliga former för att specificera den eller de typer av verksamheter som en organisation bedrev för att den skulle kunna anses vara en frivillig försvarsorganisation. Härvid ansågs oftast och främst den nytta för totalförsvaret som organisa- tionen bidrog med vara avgörande. Men ansågs, i tidigare utredningar, att vissa organisationer vars ändamål med verksamhe- ten, trots dess obestridliga nytta för totalförsvaret, ändå hade en annan grund eller ett annat fokus inte böra vara med i uppräk- Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation Det gällde t.ex. organisationer med främst facklig inrikt- ning inom reservofficersrörelsen, förbund som främst var att se som kamratföreningar eller sådana förbund vars verksamhet främst kunde uppfattas vara idrottsliga eller sportsliga även om de hade en tydlig militär anknytning, vilka senare ansågs i första hand höra till område. Uppräkningen kom således att inriktas mot att gälla organisa- tioner som främst hade utbildning för viktiga totalförsvarsändamål (alltså såväl militärt som civilt försvar) som sin viktigaste uppgift, även om denna inriktning ibland kunde tänjas något. Med den inriktning som lagen om totalförsvar kom att få 1992, (vad gäller att resurser som avsätts för totalförsvarsändamål även ska kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insat- ser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället, 2§), har dock en viss förändring i syn- sättet inträffat på så sätt att även verksamhet med inriktning mot s.k. svåra påfrestningar på samhället i fredstid (krisberedskap och krishantering) ansetts kunna rymmas inom ramen för vad som kan anses vara frivillig försvarsverksamhet. Motsvarande förskjutning i synsätt finns också i lagen (2006:544) om kommuners och lands- tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Denna förskjutning vad avser verksamhetsinriktning har dock kommit att medföra vissa ologiska inslag i den formella regleringen. Organisationer som finns med i uppräkningen i frivil- ligförordningen kan således erhålla stöd för verksamhet som inte direkt har med totalförsvar att göra men som täcks av formule- ringen i 2§ lagen om totalförsvar, medan ett stort antal frivilliga organisationer i samhället (vilka inte finns med i uppräkningen i frivilligförordningen, t.ex. ) men som verkar inom området extraordinära händelser (krisberedskap och kris- hantering) inte kan påräkna stöd för detta inom ramen för de bud- getmedel som avsätts för ändamålet frivillig försvarsverksamhet. Diskussionen om vilka kriterier som ska gälla för att en organi- sation ska kunna anses berättigad till stöd inom ramen för frivil- ligförordningens regelverk blir mot denna bakgrund i viss utsträck- ning konstlad och kan för många te sig orationell. Det är inte uteslutet att det i sak också kan leda till orättvisa mellan orga- nisationer som inom ett visst område verkar likartat, men den ena hör till frivilligförordningen medan den andra inte hör till Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation , återigen, kan vara ett exempel på en sådan organisation. Utvecklingen inom de frivilliga organisationerna pekar också på att många av dem delvis släppt sin tidigare starka fokusering på renodlade totalförsvarsändamål – oftast inom det militära försvaret – och börjat verka inom ett bredare spektrum av samhället. Det kan heller inte anses osannolikt, snarare tvärtom, att i takt med utveck- lingen på olika samhällsområden i tekniska och i andra avseenden kommer organisationer att ändras, nya organisationer att bildas och äldre kanske uppgå i andra eller läggas ner. Mot denna bakgrund ter det sig mindre ändamålsenligt att bygga ett regelsystem på en mycket strikt tillämpning av vissa särskilda kriterier för att få till- höra en viss ekonomiskt gynnad grupp av organisationer. Vid regeringens övervägande i prop. 2001/02:159 om den frivilliga för- svarsverksamhetens inriktning kom den också fram till att det fanns ett behov av återkommande prövning av vilka organisationer som hörde till denna grupp. Två frågor står mot denna bakgrund då nära till hands att dis- kutera. Den ena gäller gränsdragningen mellan totalförsvar och samhällets krisberedskap och om det är relevant eller viktigt att söka göra en sådan gränsdragning i regelverket. Den andra frågan gäller om det, mot bakgrund av en dynamisk och delvis oförutsäg- bar utveckling inom organisationsvärlden och på den offentliga sidan inom detta samhällsområde, över huvud taget är ändamålsen- ligt att diskutera och mejsla fram organisationskriterier som grund för offentligt stöd till uppbyggnad av verksamhet inom frivillig beredskapsverksamhet (alltså totalförsvar och krisberedskap). Utredningen har vad gäller dessa frågor kommit fram till att det numera ter sig mindre relevant att fortsätta med denna äldre krite- riemodell som grund för att urskilja en grupp av vissa typiska orga- nisationer som ska vara berättigade till stöd inom en viss budget- ram. Skälen till det är, som nämnts, att samhällsområdet inte längre uppvisar så markerat tydliga gränslinjer som var fallet tidigare mel- lan totalförsvar och krisberedskap, att många av frivilligorganisa- tionerna själva ändrat inriktning och fokus mot ett bredare bered- skapsperspektiv, att många organisationer som inte finns med i frivilligförordningen också verkar inom detta bredare beredskaps- perspektiv samt att det också kan förväntas en fortsatt och dyna- misk utveckling inom detta område som kan leda till både föränd- rad inriktning eller struktur vad gäller myndigheter och deras Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation verksamhet liksom att också organisationsstrukturen vad gäller fri- villiga organisationer kan förväntas utvecklas på olika sätt. Mot en sådan förväntad utveckling ter det sig inte ändamålsenligt att låsa fast vare sig verksamheten eller organisationerna så strikt med spe- cificerade kriterier som varit fallet tidigare. Mot denna bakgrund ter det sig rimligt att nu lämna gränsdrag- ningen mellan totalförsvar och krisberedskap och i stället överlåta åt myndigheterna att ge uppdrag till olika organisationer efter en högre grad av frihet än den som förordningen nu ramar in. 7.4Vilka kriterier är relevanta mot bakgrund av ny inriktning? Så som utredningen funnit är det inte ändamålsenligt att även fort- sättningsvis ha en viss grupp av organisationer uppräknade i en för- ordning och låta just denna grupp komma i åtnjutande av ett visst årligt bidrag. Skulle statsmakterna likväl stanna för att vidmakthålla en sådan ordning framtvingar den krav på att särskilja olika organi- sationer med kriterier som ibland ter sig konstlade eller efter någon blir överspelade av organisationsförändringar eller verk- samhetsförändringar. Utredningen har således för sin del funnit att den hittillsvarande ordningen med sådana kriterier bör överges och att de kriterier som kan behövas hänför sig till några övergripande generella krav som gäller alla organisationer som uppbär statligt stöd. Alltjämt kan det alltså finnas behov av att ge en viss tydlighet åt vilka mer generella krav som myndigheterna bör kunna ställa på organisationer som ges uppdrag inom ramen för beredskapsverk- samhet i stort. Sådana kriterier anges också i direktiven och hänför sig mera till generella demokratiska, etiska eller andra sådana krite- rier. 7.5Överväganden om ny inriktning av kriteriestruktur och enskilda kriterier I utredningen i tiden (SOU 2007:66) lämnas förslag till den framtida folkrörelsepolitikens inriktning, omfattning och utformning. Där föreslås också lämpliga åtgärder rörande statens bidragsgivning och annan finansiering av folkrörelsernas och det Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation övriga föreningslivets verksamhet. I princip går utredningens för- slag ut på att: de syften och mål som gäller för statsbidraget ska i någon form utgöra villkor för rätten att uppbära statsbidrag organisationen ska vara ideell och ha en demokratisk uppbygg- nad syftet ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och verksamheten får inte strida mot demokratins idéer krav på ett visst lägsta antal medlemmar bör kunna ställas när det gäller organisationsbidrag organisationen ska ha en riksomfattande organisation med lokal och regionalt förankrad verksamhet eller ha ett riksintresse kravet på att en organisation ska ha funnits kan modifieras genom möjligheten att ge ett etableringsstöd En annan utredning, Föreningsfostran och tävlingsfostran, SOU 2008:59 föreslår högre krav på redovisning och uppföljning av det statliga stödet till idrotten, bland annat på vilket sätt stödet upp- fyller kraven på jämställdhet. De viktigaste kriterier som mot denna redovisade bakgrund behöver övervägas kan sägas gruppera sig kring några huvudfrågar. De har att göra med mer övergripande principiella kriterier som anknyter till dem som gäller generellt för samhälleligt stöd eller uppdrag till frivilliga organisationer, även utanför försvars- och krisberedskapsområdena. Dessa kan sägas gälla fem viktiga kriterier. Det första området hänför sig till att själva verksamhetsinriktningen ska vara godtagbar för samhället, dvs. att utbildnings- och föreningsverksamheten ska vara etiskt och lagligt godtagbar, något som är särskilt viktigt när utbildningen är inriktad på militär utbildning, krishantering eller när den vänder sig till ungdomar. Det andra området avser en demokratisk organisations- och beslutsstruktur. Denna struktur kan självfallet ha något olika utformning mellan olika organisatio- ner beroende på storlek, täckning över landet och egen tradition men innebär väsentligen att medlemmarnas majoritetsvilja ska få genomslag i organisationens olika beslutsled avseende val av förtro- Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation endepersoner, verksamhetsinriktning samt ansvarsutkrävande genom revision och kontroll av hur organisationens resurser används. Det tredje området avser icke-diskriminerande rekryte- ringsgrunder dvs. att envar som uppfyller de generella krav för medlemskap som gäller i organisationens stadgar (vad gället t.ex. ålder eller geografiskt upptagningsområde) och som vill arbeta för organisationens ändamål ska kunna bli medlem oavsett etnicitet, kön, sexuell läggning etc. Kravet på jämställdhet understryks därvid särskilt i olika sammanhang (SOU 2008:59 och i Försvarsmaktens värdegrund.) Det fjärde området gäller samhälleligt krav på god- tagbar ekonomisk insyn, kontroll och revision etc. Det femte området hänför sig till att den utbildning eller verksamhet som bedrivs i organisationens regi dels ska inrymma sådan utbildning och verksamhet som efterfrågas och beställs av de myndigheter som är berättigade att beställa frivilliga med viss utbildning, samt att den håller den kvalitet och genomförs med sådan kompetens som myndigheterna bedömer är nödvändig. Utredningen har också diskuterat frågan om organisationer som främst är av intresse för denna utredning ska ha en viss geografisk täckning över landet, men stannat för att inte försöka specificera detta. Dels finns många lokala organisationer som verkar inom FRG-strukturerna som spelar viktiga roller lokalt, dels finns också risker med en alltför formaliserad kravlista på kriterier som visar sig behöva ändras ofta för att vara anpassad till den organisatoriska verkligheten. Det hindrar inte att t.ex. Försvarsmakten och MSB kan behöva bedöma en organisations styrka och långsiktiga förmåga att åta sig ett stort utbildningsuppdrag. Medlemsantal och geografisk täck- ning över landet är då naturligen faktorer som är viktiga att beakta. Det är utredningens uppfattning att det inte är väsentligt att nya organisationer som kan komma i fråga för uppdrag måste tillhöra den nuvarande gruppen av organisationer som ska kunna räknas som frivillig beredskapsorganisation därför att den till sitt väsent- liga syfte har, (alltså både i sin ändamålsparagraf ska vara inriktad på och ha sin verksamhet i praktiken inriktad på) att lämna sådant stöd till samhällets försvar eller krisberedskap eller krishantering att dessa verksamheter kan påräkna förstärkta resurser genom fri- villiga under de förhållanden där sådana resurser behövs. Andra organisationer kan mycket väl passa in i behovsstrukturen utan att de för den skull nödvändigtvis har sin väsentliga inriktning mot krig eller krisberedskap. Det gäller t.ex. en stor grupp Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation organisationer inom det sociala området, idrottsorganisationer, religiösa organisationer eller organisationer som verkar bland invandrare. Inte minst när det gäller uppdrag inom området information om säkerhetspolitik, totalförsvar och krisberedskap kan gruppen av organisationer som kan komma i fråga behöva ses i ett brett perspektiv. Utredningen har emellertid funnit det nödvändigt att i en ny förordningstext ange de organisationer som på uppdrag från myn- dighet får bedriva utbildning som är inriktad på rent militär eller polisiär verksamhet. Detta torde vara nödvändigt av främst princi- skäl. I övrigt får de ideella organisationer som finns i samhäl- let och som fyller vissa generella kriterier vara med och lämna för- slag till hur de vill lösa de uppdrag som myndigheterna annonserar och delta i den dialog som myndigheterna förutsätts föra med olika organisationer som ensamma eller i förening kan komma i fråga för att genomföra uppdragen, samt teckna avtal om hur de ska genomföras, kvalitetssäkras och vilken kostnad som är förbunden med dem. Utredningen har således funnit det viktigt att i en författning räkna upp vissa organisationer som från andra utgångspunkter behöver gälla vissa restriktioner kring eller det från andra rättsliga utgångspunkter är angeläget att ha med. Utredningen har kommit fram till att det från dessa utgångs- punkter är angeläget att författningsmässigt reglera endast de orga- nisationer som i samråd med Försvarsmakten, Polisen, MSB och Luftfartsstyrelsen får bedriva utbildning i väpnad strid eller eljest rättsenlig våldsanvändning, respektive räddningstjänst och flyg- tjänst. Vidare har Svenska Röda Korset en sådan delvis offentlig- rättslig ställning (vad gäller krigsfångar, försvunna personer, krig etc) att denna organisation även fortsättningsvis bör ha en reglerad ordning för sin verksamhet gentemot myndigheterna. I övrigt bör myndigheterna få uppmana vilken eller vilka organisationer som helst att inkomma med förslag på hur utbildning eller verksamhet kan bedrivas inom ramen för det specificerade uppdrag myndighe- ten lämnat. Den krets av organisationer som kan komma i fråga för sådana uppdrag som angivits ovan är sannolikt större än dagens i förordningen uppräknade 19 frivilligorganisationer. Hur en sådan ordning kan komma att inverka på uppdrags- mängder och uppdragsvolymer från myndigheterna gentemot de nuvarande frivilligorganisationerna är svårt att ha någon mening om innan det nya systemet tillåtits få verka någon tid. Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation naturligtvis i hög grad också samman med hur den samlade anslagsutvecklingen blir i den statliga och kommunala budgeten för dessa ändamål. Många av de nuvarande 19 organisationerna har dock en sådan inriktning, kompetens och ett sådant förtroende hos myndigheterna att förändringarna inte behöver bli särskilt påtag- liga, i vart fall inte inledningsvis om nuvarande anslagsnivåer i huvudsak behålls. För andra kan dock en omläggning komma snabbt och bli djupgående. är det tydligt att en organisation kan få stora svårig- heter att svara upp emot myndigheternas behov och krav om den inte får en viss stabilitet i sin uppdragsstyrning och sina ekono- miska villkor. Alltför stor ryckighet och osäkerhet i de ekonomiska villkor som gäller för verksamheten kan komma att försvåra orga- nisationernas möjligheter att verka och detta är i sin tur kontrapro- duktivt även för myndigheternas behov. måste det vara möjligt för myndigheterna att med vissa intervall ompröva sin verksamhet och sina behov och därmed också kunna avveckla upp- drag. Två- till treåriga uppdrag med uppsägningstider stipulerade redan i uppdragsavtalen kan vara en lösning att överväga. Det gäller således att finna en rimlig balans mellan flexibilitet och förändringsmöjligheter å ena sidan och å andra sidan slagkraft och kompetens i organisationernas uppbyggnad över tiden av utbildningsförmåga och rekryteringskraft å andra sidan. Men en sådan friare inriktning som beskrivits kan få negativa konsekvenser för sådana frivilliga försvarsorganisationer som är inriktade på verksamhet, utbildning eller övning inom områden som knappast alls eller i mycket ringa mån kommer att efterfrågas av de beställande myndigheterna om kriterierna släpps fria och ett antal särskilt uppräknade organisationer inte finns med i en viss förordning. Utredningen föreslår således att en ny förordning om frivillig beredskapsverksamhet endast bör innehålla en generellt utformad regel om vilken typ av organisation som bör komma i fråga för uppdrag från de myndigheter som har ansvar för totalförsvarsverk- samhet och krisberedskap. Den bör innehålla krav på en etiskt god inriktning på verksamheten, en demokratisk organisations- och beslutsstruktur, icke-diskriminerande rekryteringsgrunder, Kriterier för att omfattas av regelverket om frivillig försvarsorganisation möjlighet till godtagbar samhällelig insyn och kontroll av ekonomi och förvaltning samt slutligen att organisationen bedriver sådan verksamhet som myndigheten finner behov av inom ramen för sina uppgifter och att den sker med tillräcklig kompetens. 7.7Vilka av dagens organisationer svarar mot de föreslagna kriterierna? Såvitt utredningen kunnat finna svarar i och för sig alla av dagens uppräknade frivilliga organisationer mot en sådan generellt utfor- mad kriteriestruktur varför det inte, från de utgångspunkter utred- ningen funnit det rimligt att arbeta med, finns något behov av att i något särskilt avseende granska varje sådan organisation för sig med avseende på någon detalj.