sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — En svårighet med inventer- ingen var att det saknades enhetliga definitioner av vad som menas med felaktiga utbetalningar. Innebörden i uttrycket statistik kan vara flytande, från att göra stickprovskontroller en gång till att löpande samla in uppgifter, sammanställa till statistik och kommu- nicera med externa intressenter. Efter inventeringen har tillgången till statistik ökat något. I nedanstående avsnitt redogörs för tillgången till statistik på myndigheterna. genomför slumpmässiga kontroller av 13 för- måner utifrån risk- och väsentlighetsanalyser. Kontrollen innebär en systematisk granskning av ett slumpmässigt urval av utbetal- ningar i dessa förmånsslag. Syftet med kontrollen är att Försäk- ringskassan ska kunna uttala sig om omfattningen av misstänkta brott i verksamheten på riksnivå. Granskningen utförs med hjälp av kontrollinstrumentet och innebär att ett antal frågeställ- ningar ska kontrolleras för respektive förmån. De ärenden som hamnar på utredningslista utreds vidare för att kontrollera om det finns anledning att misstänka brott. Statistik förs över de upptäckta felaktigt utbetalda ersättningarna, i antal och kronor samt stoppat belopp per förmån. För att kunna uppskatta de totala felaktiga utbetalningarna används de upptäckta felen för att med hjälp av en felmarginal skapa ett osäkerhetsintervall. Om resultatet av granskningen är att av ärendena är fel och felmarginalen är beräknad till , blir osäkerhetsintervallet 8,3–11,. Osäker- hetsintervallet kan tolkas så att om med den använda metoden hade granskat samtliga ärenden, skulle andelen felaktiga ärenden med 95 procents säkerhet ha hamnat någonstans inom det beräknade intervallet. har en rutin där handläggarna på de lokala kontoren samlar in statistik om impulser och utredningar gällande misstänkta brott. Uppföljningen om misstänkta brott görs kvartalsvis . En uppföljning görs av polisanmälningar som återrapporterats från polis och åklagare. Till den externa årsredovisningen görs en komprimerad sammanställ- ning av den kvartalsvisa uppföljningen. En separat rapport togs fram för misstänkta brott 2005 där en sammanställning gjordes och skillnader mellan exempelvis geografisk hemvist och kön analyse- rades. 12 planeras att kontrollinstrumentet ska utökas med en statistikmodul för insamling av statistik kring misstänkta brott. Denna modul kommer att ersätta dagens rutin avseende utredningar, misstänkt brott och polisanmälningar. för statistik om utställda återkrav i kronor per välfärdssystem eller grupp av välfärdssystem. Alla dagersätt- ningar redovisas i en klumpsumma. Arbetsförmedlingen för statistik på felaktiga utbetalningar som redovisas och sammanställs varje halvår. Här anges fel- orsak, antal och belopp. I huvudsak speglar antal och belopp även återkravsvolymen, eftersom de fel som upptäcks i regel återkrävs. Denna statistik förs på alla felaktiga utbetalningar oavsett program och insats. Statistikinsamlingen påbörjades och har utökats till att omfatta även felorsaker . Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) för statistik över arbetslöshetsersättningen. IAF:s databas över beslut och utbetal- ningar av arbetslöshetsersättning innehåller fortlöpande uppdaterad information om bland annat arbetslöshetskassornas beslut om återkrav, återbetalningar från ersättningstagare, underrättelser samt 12Försäkringskassans arbete med misstänkta brott 2005, Analyserar 2006:12. 13Dagersättningarna omfattar sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, rehabiliteringspenning, arbetsskadesjukpenning, frivillig sjukpenning, aktivitetsstöd, närståendepenning, dagpenning till värnpliktiga, lagen om statligt person- skadeskydd, smittbärarpenning, sjuklönegaranti, yrkesskadesjukpenning. sanktionsbeslut som kan förekomma i de fall där den sökande inte har fullgjort sina skyldigheter för att uppbära ersättning. CSN redovisar statistik över de felaktiga utbetalningar som återkrävs, i kronor och fördelat på orsaker. CSN genomför även slumpmässiga och riktade efterkontroller baserat på risk- och väsentlighetsanalyser för att bland annat få kunskap om och med större säkerhet kunna uttala sig om den totala omfattningen av fel- aktiga utbetalningar. CSN för via en rutin statistik över impulser och utred- ningar gällande misstänkta brott. En uppföljning görs även av polisanmälningar i den mån dessa återrapporterats från polis och åklagare. Denna statistik sammanställs . har infört rutiner för att kunna samla in statistik gällande felaktiga utbetalningar. Statistik om felaktigt utbetalat belopp förs manuellt och antalet ärenden syns i diariet. har ingen återkravsrätt. är enligt förordningen (2001:100) om den om officiella statistiken, statistikansvarig myndighet för bland annat ämnesområdet Socialtjänst m.m.. Inom ämnesområdet ingår bland annat statistik om kommunernas utbetalningar av ekonom- iskt bistånd. Ändamålet med statistiken är att få en bild av omfatt- ningen av ekonomiskt bistånd. har inte någon stati- stik gällande felaktiga utbetalningar. har på uppdrag av regeringen lämnat förslag till hur den officiella statistiken över ekonomiskt bistånd kan utvecklas till att även omfatta försörjningshinder, dvs. orsaker till varför indi- vider får ekonomiskt bistånd samt ändamål, dvs. till vad ekonom- iskt bistånd betalas ut. Syftet med utökningen av statistiken är att fortlöpande och systematiskt kunna följa hur problem och behov i befolkningen förändras liksom hur förändringar i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen påverkar bistånds- behovet. (Brå) är statistikansvarig myndighet för statistik inom rättsväsendet där uppgifter om bidragsbrott ingår. 14 Uppgifter om antal anmälningar och antal lagföringar redovisas . Anmälningsstatistiken avseende bidragsbrott är uppdelad i bedrägerier mot: arbetslöshetskassor och Arbetsförmedlingen, samt Det har gjorts en del samkörningar och mätningar av dubbelutbetalningar mellan olika myndigheter. Som exempel på detta kan nämnas 2003–2007 då effek- terna av nya rutiner för överföring av information mellan landets arbetslöshetskassor, och har följts upp. Effekterna har undersökts via sambearbetningar av respektive parts verkställda utbetalningar under en mätvecka. Effekten är relaterad till 2003, dvs. året innan rutinen infördes, och avser 2004, 2006 och 2007. Syfte med statistik om felaktiga utbetalningar En heltäckande och enhetlig statistik om felaktiga utbetalningar för de olika välfärdssystemen är en förutsättning för prioriteringar av kontrollinsatser, men även för andra insatser med syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Statistik kan även synliggöra behovet av lagstiftning. Syftet med en utvecklad statistik om felaktiga utbetalningar bör vara att skapa underlag för bedömning av utveck- 14 Brå är statistikansvarig myndighet för statistiken inom rättsväsendet som avser anmälda brott, uppklarade brott, misstänkta personer, personer lagförda för brott, personer lagförda för narkotikabrott, kriminalvård, återfall i brott. Domstolsstatistik ingår i området rättsväsende men ansvarig myndighet är . lingen över tiden och behov av åtgärder såväl för respektive väl- färdssystem som totalt för alla system. Jämförelser ska kunna göras mellan välfärdssystem. Ett viktigt syfte med statistiken är också att utgöra underlag för indikatorer. Statistik om felaktiga utbetalningar är också viktig information i ett riskanalysarbete. En samlad och enhetlig statistik över alla välfärdssystem ger ett annat perspektiv på felaktiga utbetalningar och dess ingående delar jämfört med om varierande statistik tas fram för respektive väl- färdssystem. Statistiken ska vara till nytta för regering och riksdag, myndig- heternas (motsv.) ledning, handläggarna av välfärdssystemen och för medborgarna. Allmänna krav på statistiken För att kvaliteten i statistiken över felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen ska vara så hög som möjligt och jämförbar mellan olika välfärdssystem krävs att statistiken är enhetlig och jämförbar över tiden. För att kunna ge en rättvisande bild över de felaktiga utbetal- ningarna krävs vidare att statistiken täcker alla välfärdssystem. Enhetlig statistik krävs för att kunna utveckla enhetliga indikatorer. Detta gäller såväl mellan myndigheter som mellan enskilda väl- färdssystem. För att statistiken ska kunna vara underlag till indi- katorer krävs enhetliga begrepp och definitioner exempelvis av veckor, dagar respektive inkomster. Statistikvariablerna bör även vara jämförbara så långt det går med andra länders statistik. Delegationens nordiska studie visade dock att det finns mycket begränsad statistik om felaktiga utbetal- ningar i alla nordiska länder. I har ett samarbete initierats som bl.a. behandlar definitioner och statistik avseende felaktiga utbetalningar. För att kunna följa utvecklingen inom området felaktiga utbetal- ningar, göra jämförelser mellan välfärdssystem och för att kunna sätta in rätt åtgärder för att minska de felaktiga utbetalningarna bör följande statistik samlas in: 1.Upptäckt felaktig utbetalning, för mycket respektive för lite (kronor och antal personer) 2.Orsak till felaktig utbetalning (kronor och antal personer) 3.Beslut om återkrav och kvittning (kronor och antal personer) –Brottsanmälningar (antal) –Anmält belopp, fara resp. utbetalt (kronor) –Lagföringar (antal) 6.Varifrån kom utredningsimpuls till anmält brott. –Internt inom myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa –Annan myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa Felaktig utbetalning, för mycket respektive för lite (kronor och antal personer) I delegationens arbete med att bedöma omfattningen av de felak- tiga utbetalningarna gjordes uppdelningen i för mycket respek- tive för lite felaktigt utbetalt. Syftet var att visa på att felaktiga utbetalningar kan slå åt båda hållen. Det visade sig att för mycket utbetalt stod för merparten av de felaktiga utbetalningarna men bedömdes ha betalats ut för lite 2005. Förekomsten av för lite utbetalt gällde flertalet av de studerade välfärdssystemen. För att kunna få en så heltäckande bild som möj- ligt av felaktiga utbetalningar och för att kunna följa utvecklingen över tiden krävs således uppgifter om både för lite och för mycket utbetald ersättning. Ett ytterligare skäl för att följa detta är att orsakerna till felen är ofta är desamma avseende för mycket eller för lite. Åtgärder som hanterar orsakerna löser således problemen i båda ändar. En förutsättning för att statistiken ska vara jämförbar över tiden men även mellan olika välfärdssystem är enhetliga definitioner. När det gäller felaktig utbetalning har delegationen i sina omfattnings- studier definierat det som att en utbetalning är felaktig om den beslutas och betalas ut på felaktiga grunder. En utbetalning ska således ha skett och den har blivit antingen för stor eller för liten. Denna definition är tydlig och enkel att använda. Nackdelen med definitionen är att den skiljer sig från vad som gäller för bidrags- brott där även fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut med ett för högt belopp ingår. Det skulle dock komplicera statisti- ken avsevärt om man skulle inkludera fara i statistiken om felaktiga utbetalningar och det skulle bli svårare att tolka statistiken. En lös- ning är att dela in statistiken om misstänkt brott (anmält belopp) i fara respektive faktiskt utbetalt. Därmed kan misstänk brott – faktiskt utbetalt belopp jämföras med felaktiga utbetalningar. För att följa utvecklingen krävs uppgifter om hur mycket som felaktigt utbetalts mätt i kronor. Uppgifter om hur många personer som får felaktigt utbetalt är också intressant. För vissa av välfärds- systemen är även andra antalsuppgifter viktiga, såsom antalet beslut eller antalet utbetalningar, men den gemensamma nämnaren för alla välfärdssystem är antalet personer. Det felaktiga upptäckta utbetalade beloppet ställs i relation till det totala utbetalade beloppet likväl som antalet personer som fått en felaktig utbetalning i förhållande till alla som fått en utbetalning. Orsak till felaktig utbetalning (kronor och antal personer) För att kunna analysera utvecklingen och den påverkan som införda kontrollåtgärder och annan påverkan har krävs mer detaljerad information om bland annat orsaker (felkällor) till varför det blir fel. Baserat på erfarenheter från arbetet med orsaker, omfattning och kontroller föreslås följande orsakskategorier: Orsaker till fel inom kategorin inkomst avser bland annat felaktigt uppgiven årsinkomst, som hos leder till ett felaktigt beslut om sjukpenninggrundande inkomst (SGI), bisysslor anmäls inte, ändrade inkomstförhållanden anmäls inte, och pensionsförsäkringar eller inkomst från tjänstepensioner redovisas inte. Orsaker till fel inom kategorin boende avser felaktig folkbokföring p.g.a. bland annat skenseparation och undanhållande av sammanboende, flyttat utomlands, och Orsaker till fel inom kategorin förmåga avser bland annat felaktiga uppgifter om arbetsförmåga, studieförmåga eller för- sörjningsförmåga, och felaktig eller falsk försäkran om hälsotillstånd. Orsaker till fel inom kategorin förmögenhet avser bland annat innehav av bil, båt eller konst anges inte, och utländska bankmedel och andra tillgångar såsom fastigheter anges inte. Orsaker till fel inom kategorin arbetsgivare avser bland annat felaktiga eller falska intyg från arbetsgivare, exempelvis om inkomst eller om påhittade arbeten, och felaktig eller falsk försäkran om frånvaro, närvaro eller arbetstid. Orsaker till fel inom kategorin studier avser bland annat felaktiga eller falska intyg från utbildningsanstalt, och felaktig eller falsk försäkran om frånvaro, närvaro, studietid, studietakt eller antagningsbesked. Orsaker till fel inom kategorin övrigt avser bland annat felaktiga eller falska intyg från läkare, felaktig tidsredovisning och räkningar, antedaterade avtal om tex. felaktiga eller falska intyg om eget företagande, och skriv- och räknefel. Beslut om återkrav och kvittning (kronor och antal personer) För att följa utvecklingen av hur stor del av de upptäckta felaktiga utbetalningarna som återbetalas antingen genom återkrav eller genom kvittning föreslås att uppgifter om det återbetalade belop- pet redovisas i kronor och i antal personer som får återkrav eller kvittning. Fordringsstocken är myndighetens, kommunens eller arbetslös- hetskassornas utestående fordran, inklusive ränta och avgifter. Stocken är således den ackumulerade skillnaden mellan de belopp myndigheten återkräver till följd av felaktiga utbetalningar och de belopp som gäldenärerna betalar in, inklusive ränta och avgifter. Förändringar i fordringsstocken kan spegla hur pass aktiv myn- digheten är i att driva in återkrävda felaktiga utbetalningar. sker redovisning av antalet brottsanmälningar i Brå:s statistik per myndighet eller grupp av myndigheter. För att följa utveck- lingen av de misstänkta brotten föreslås att antalet brottsanmäl- ningar och antalet lagföringar redovisas per välfärdssystem av utbetalande myndighet eller tillsynsmyndighet. Vidare föreslås att statistiken omfattar det anmälda beloppet. En uppdelning görs mellan farebrotten och de brott där utbetalning har skett. Statistiken över antalet brottsanmälningar hos Brå bygger på den kodning av brottsanmälningar som görs av mottagande polis. Brå ger anvisningar till hur brott ska kodas i en handbok.15 När det gäller antalsräkningen gäller huvudprincipen att antalet brott av 15 Kodning av brott vid anmälningar respektive misstankar om brott, Brå. samma slag beräknas utifrån det antal tillfällen ett visst lagrum har överträtts. Antalet brott enligt bidragsbrottslagen ska enligt hand- boken räknas enligt följande: ett brott räknas för varje ansöknings- tillfälle eller då ändrade förhållanden inte anmälts. Statistiken över antalet brottsanmälningar per välfärdssystem bör föras enligt samma princip. Utredningsimpulser till anmälda brott Impulser till utredningar av missbruk av ersättningar lämnas till myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner från flera håll. I och med införandet av lagen om underrättelseskyldighet kommer impulser att lämnas från andra utbetalande organisationer i allt större utsträckning. Information om varifrån utredningsimpulser kommer är viktig ur flera aspekter, bl.a. för att följa hur den interna kontrollen fungerar och för en uppföljning av lagen om underrät- telseskyldighet. Varifrån utredningsimpulserna kommer delas in i tre grupper: Internt inom den egna myndigheten, kommunen eller arbetslös- hetskassan, från annan myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa, samt Välfärdssystem som bör omfattas av statistiken Statistiken bör föras över alla välfärdssystem. Eftersom handlägg- ningsrutiner och handläggningsstöden behöver anpassas, vilket både kostar pengar och tar tid i utvecklingshänseende, bör statisti- ken införas successivt. De 16 välfärdssystem som delegationen har djupstuderat bör ingå i den första fasen. Vem tar fram statistiken Statistiken över felaktiga utbetalningar bör tas fram av de beslutande och utbetalande statliga myndigheterna; Arbetsförmed- lingen, CSN, och , samt av tillsynsmyndigheterna IAF och . IAF samlar in uppgifter från de 36 arbetslöshetskassorna och deras sam- organisation (SO). är statistikansvarig myndighet avseende ekonomiskt bistånd från kommunerna och samlar in uppgifter från landets 290 kommuner. Brå är statistikansvarig myndighet för den officiella statistiken över rättsväsendet där brottstatistiken ingår. Brottsstatistiken sågs över i samband med införandet av bidragsbrottslagen. Ingen ändring föreslås av Brå:s statistik. Av tabell 3.1 framgår vilka välfärdssystem som omfattas inledningsvis samt var statistikansvaret ligger. Sjuk- och aktivitetsersättning (SA) Hur statistiken tas fram Delegationen anser att statistiken så långt som möjligt ska baseras på administrativa register, dvs. bearbetning av administrativa register inom organisationen. Sådana register finns redan i viss mån avseende återkrav och misstänkta brott och är på väg att byggas upp avseende felaktiga utbetalningar och dess orsaker. För den enskilda myndigheten eller organisationen krävs att de register som skapas i och med handläggningen av olika ärenden aktualiseras med de efterfrågade uppgifterna. Detta kräver föränd- ringar både för handläggare, i och med att ytterligare uppgifter ska inregistreras, och systemen som ska hantera nya data. Att bygga upp ett sådant registersystem kostar, men då systemet används blir marginalkostnaden låg. Hur ofta statistiken tas fram Statistiken föreslås vara årlig. Månads- eller kvartalsstatistik kan för vissa delar av statistiken vara lämplig för intern uppföljning av utvecklingen och eventuella åtgärder. De utbetalande myndig- heterna och organisationerna tar fram statistiken och redovisar den i samband med inlämnandet av årsredovisningen . Noteras kan att arbetslöshetskassornas årsredovisning tillsammans med revisionsberättelse ska lämnas till IAF. Arbetslöshetskassorna måste därmed redovisa statistikuppgifterna tidigare, lämpligen , för att inordnas i budgetproces- sen enligt samma mönster som gäller för den övriga statistiken. Delegationens förslag: Regeringen beslutar att fem indikatorer ska användas inledningsvis avseende omfattningen av felaktiga utbetalningar. 1.felaktig utbetalning, upptäckta fel i förhållande till bedömd omfattning (volym i kronor), 2.återkrav i förhållande till upptäckta fel och bedömd omfattning (volym i kronor), 3.brottsanmälningar i förhållande till upptäckta fel och återkrav (volym i kronor), 4.dubbelutnyttjande av bidrag (volym i kronor), samt 5.ersättning mot löneinkomst (volym i kronor). SCB ges i uppdrag att ta fram indikatorerna 4 och 5. Vad är en indikator? Termen indikator betyder i dagens språkbruk tecken, visare, mätare eller mätinstrument. 16 En indikator är en mätbar företeelse som visar eller indikerar tillståndet i ett större system. Genom att följa indikatorns utveckling får man således en uppfattning om i vilken riktning det större systemet utvecklas. Indikatorer kan också antyda orsakssamband, men de kan aldrig ge hela sanningen. Till en indikators grundkaraktär hör att den förenklar saker och ting. Med hjälp av indikatorer kan tidsserier skapas för att följa en utveckling av något slag. Syftet kan vara att förutsäga förändringar i utvecklingen, etablera en baslinje mot vilken förändringar kan mätas samt visa på behov av och identifiera möjligheter till åtgär- der. En indikator kan baseras på både kvantitativa och kvalitativa data. Vad som är en bra indikator beror på hur den ska användas och vem den riktar sig till. Det finns ett flertal mer eller mindre officiella uppsättningar av kriterier för val av indikatorer. De gemensamma nämnarna är krav på relevans, enkelhet, giltighet, upprepbarhet, tillförlitlighet och känslighet för förändringar. Även indikatorns förmåga att skapa intresse hos till exempel politiker och allmänhet och att engagera till åtgärder kan tas med i bedöm- ningen. Indikatorer kan användas då man ställer upp mål och följer upp hur målen förverkligas. Tolkningen underlättas om man för varje indikator kan definiera klara mål. Då målet är angivet kan en beslutsfattare ge akt på hur verksamheten ska inriktas . Delegationens förslag till indikatorer I det följande avsnittet redovisas vilka indikatorer som föreslås, varifrån de ska hämtas och möjliga tolkningar av uppgifterna. Felaktig utbetalning, upptäckta fel i förhållande till bedömd omfattning (volym i kronor), Indikatorn baseras på statistikförslagen i avsnitt 3.2.1, se statistik- punkt 1 (upptäckt felaktig utbetalning, för mycket, kronor) och på de riskanalyser och omfattningsstudier av de felaktiga utbetalning- 16 Se bl.a. ett flertal rapporter och artiklar från SCB exempelvis Registerstatistik – admini- strativa data för statistiska syften, SCB, 2004:2. arna som myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner genomför, se avsnitt 3.4.3. Den bedömda omfattningen den totala omfattningen av för mycket utbetalt, inklusive olika mörkertal. Den bedömda omfattningen av för lite utbetalt kan bli en indikator om statistiken och omfattningsstudierna visar att det är en väsent- lig omfattning. Indikatorn visar utvecklingen av upptäckta respek- tive bedömda felutbetalningar och förhållandet mellan dessa. Mål- sättningen bör vara att gapet mellan bedömda och upptäckta felaktiga utbetalningar ska minska. 2.Återkrav i förhållande till upptäckta fel och bedömd omfattning (volym i kronor) Indikatorn baseras på statistikförslagen i avsnitt 3.2.1, se statistik- punkt 2. Indikatorn visar utvecklingen av återkraven och ska ställas i relation till upptäckta respektive bedömda felaktiga utbetalningar (indikator 1). Delegationens bedömning är att återkraven ökar . 3.Brottsanmälningar i förhållande till upptäckta fel och återkrav (volym i kronor) Indikatorn baseras på föreslagen statistik i avsnitt 3.2.1, se stati- stikpunkt 4 (antal brottsanmälningar och anmält belopp där utbe- talning skett). Indikatorn visar utvecklingen av de anmälda belop- pen i relation till upptäckta fel och återkrav. Delegationens bedömning är att antalet brottsanmälningar ökar . 4.Dubbelutnyttjande av bidrag (volym i kronor) Felaktigt dubbelutnyttjande av bidrag föreslås som indikator. Den visar hur effektiv kontrollverksamheten är samt hur väl informationsutbytet mellan utbetalande organisationer fungerar. Målsättningen är att felaktigt dubbelutnyttjande ska minska. Indikatorn bygger på sambearbetningar av register. Ersättning mot löneinkomst (volym i kronor). Helårsbidragstagares vita inkomster är en indikator som visar hur effektiv kontrollverksamheten är samt hur väl informationsutbytet med fungerar. Målsättningen är att ersättningar som utgår på felaktiga inkomstgrunder ska minska. Indikatorn bygger på sambearbetningar av register. Delegationen föreslår inledningsvis fem indikatorer för att följa utvecklingen av felaktiga utbetalningar.