sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Internet erbjuder ju nämligen även myndigheterna möjlighet att få kän- nedom om vad som är på gång. Detta förutsätter dock själv- fallet att berörda myndigheter intar ett aktivt förhållningssätt i förhållande till Internet och att de kontinuerligt, aktivt och systematiskt söker sådan information som är värdefull och användbar i kampen mot droger. Förslag: () får en mer aktiv och offensiv roll för att snabbare än kunna identifiera nya missbrukssubstanser som bör utredas och kontrolleras som nar- kotika eller hälsofarlig vara. I detta arbete är det viktigt att FHI kontinuerligt följer utvecklingen på de hemsidor – framför allt svenska sådana – som säger sig erbjuda lagliga alternativ till kontrollerade substanser samt bildar sig en uppfattning om vilka droger som vid varje given tidpunkt tycks vara de mest frekvent använda. Det är vidare viktigt att FHI kontinuerligt besöker olika chattfora på Internet där personliga erfarenheter av användning av olika droger rapporteras och utbyts. Information om droger bör även sökas i vetenskapliga publikationer och medicinska tidskrifter m.m. FHI får även en författningsreglerad rätt att från Internet köpa in varor som saluförs som lagliga alternativ till kontrolle- Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt rade substanser för att låta analysera dem i syfte att undersöka innehåll och aktiv substans. Analys av inköpta substanser ska ske med medverkan av . FHI:s rätt att köpa in nämnda varor krävs för att klassifice- ringsprocessen i fråga om nya droger ska bli mer effektiv och snabb. I den mån substanser som faller inom ansvarsområde blir aktuella för missbruk, gäller vad som i detta avsnitt sagts om FHI även för . Detta bör återspeglas i verkets instruktion. Härigenom kommer bl.a. ansvar för att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som utgör läkemedel eller varor som har potentiell medicinsk användning, att uttryckligen framgå av verkets instruktion. Detta är alltså inte fallet . Även regleringen i FHI:s instruktion ska anpassas till vad som gäller , nämligen att FHI bevakar och utreder behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte har potentiell medicinsk användning, istället för – vilket ange – utredning och bevakning av behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte är läkemedel. Till skillnad mot vad som ovan sagts i fråga om FHI sköter självt sina analyser av nya missbrukssubstan- ser. Någon reglering i verkets instruktion om SKL:s medverkan vid sådana analyser ska därför inte ske. Som utredningen anfört i avsnitt 18.2 rapporteras om nya hälsofarliga substanser som börjat missbrukas i landet. Som angetts är dessa missbrukssubstanser ofta inte kontrollerade som narkotika eller hälsofarliga varor. Det är därmed inte straffbart att hantera dem. Innan förklaring av nya missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarlig vara hunnit ske, faller substanserna alltså utanför de lagstiftningskomplex som reglerar narkotika respektive hälsofarliga varor. Detta är, som utredningen anfört, självfallet all- varligt när dessa nya missbrukssubstanser förorsakar personskador eller dödsfall. Som utredningen vidare anfört (avsnitt 18.2) är det mycket enkelt att få tag på narkotika och hälsofarliga varor, liksom ämnen som ännu inte hunnit bli kontrollerade. Utredningen har i detta sammanhang pekat på att användningen av Internet till stor del har möjliggjort detta. Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt Det förekommer, som anförts (avsnitt 22.2), oftare att en sub- stans kommer under kontroll efter utredning och anmälan av FHI än efter utredning och anmälan av . Skälet till detta är att framställningen av s.k. designer drugs fått stort genom- slag och att dessa designer drugs huvudsakligen omfattas av FHI:s ansvarsområde. Som utredningen redovisat ovan (avsnitt 12.11) har Rikskrimi- nalpolisen tillsammans med FHI och () – bedrivit ett projekt om samverkan mot försäljning av ej narkotika- förklarade droger via Internet. Bakgrunden är enligt samverkans- projektet följande. Projektet tillkom mot bakgrund av att den ökande användningen av Internet bl.a. inneburit nya möjligheter att beställa olika typer av substanser för missbruk. Försäljningen av nya missbrukssubstanser sker via väldesignade hemsidor på Inter- net, där produkterna marknadsförs som lagliga alternativ till nar- kotikaförklarade substanser. Den alltmer ökande ekonomiska omsättningen antas omfatta betydande belopp och har utvecklats till att bli en lukrativ marknad för flera kriminella och ej kriminella individer. Marknadsföringen är i första hand riktad mot ungdomar, som utan vetskap av myndigheter och vuxna kan beställa de olika preparaten och få dessa diskret levererade till hemmet i postförsän- delser. Det förekommer såvitt känt ingen myndighetskontroll av vad som erbjuds till försäljning. Vissa av de substanser som före- kommer på hemsidorna är avidentifierade och i de fall substanserna anges med namn finns ingen kontroll av att dessa överensstämmer med produktens verkliga innehåll. Vidare har flera av substanserna kemiska likheter med narkotikaförklarade droger och andra liknar sådana som är föremål för kontroll genom lagen (1999:42) om för- bud mot vissa hälsofarliga varor. Detta fenomen kallas drug desig- ning och är ett sätt att på laglig väg framställa, marknadsföra och tjäna pengar på missbruk av preparat som står utanför laglig kontroll. Det finns ingen kontroll av de saluförda substansernas kvalité. Det innebär att inte bara den huvudsakliga substansen ris- kerar att ställa till skada vid missbruk. Även eventuell förekomst av föroreningar eller inblandningar kan ge långtgående toxiska reak- tioner. I samverkansprojektet har man aktivt valt ut hemsidor på Inter- net där man sökt efter preparat och substanser som erbjuds till för- säljning med syfte att brukas/missbrukas och som uppges vara okontrollerade. Sådana substanser har sedan köpts in och kemiskt Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt analyserats för att klargöra det exakta innehållet. Man har även från de aktuella hemsidorna jämfört uppgifterna om uppgivet innehåll med de faktiska kemiska sammansättningarna. Istället för att agera reaktivt och vänta på att giftiga och häl- sovådliga substanser kommer ut och sprids på missbruksmarkna- den och att ungdomar förgiftas eller riskerar allvarlig skada för hälsan, har arbetet i samverkansprojektet bedrivits proaktivt genom att farligheten bestämts och ett eventuellt behov av kontroll genom svensk lagstiftning övervägts. Det aktuella samverkansprojektet har bedrivits i mindre skala. I cirka hälften av fallen har den analyserade substansen överensstämt med den uppgivna aktiva substansen. I de fall (cirka hälften) där innehållet inte överensstämt kunde i av dessa fall ingen aktiv substans registreras, medan det i återstående fall () registrerades andra substanser än de som uppgetts på hemsidan. Några av de substanser som analyserades i projektet har kommit att bli kontrollerade som hälsofarliga varor eller narkotika. Det gäller bl.a. Bromo-Dragonfly, som fr.o.m. reglera- des som hälsofarlig vara men som , , är reglerad som narkotika. Missbruk av Bromo-Dragonfly har förekommit i . Användning av drogen har i bl.a. visat sig kunna ge effekter i form av uttalad perifer cir- kulationsrubbning resulterande i vävnadsdöd med amputation av fingrar som följd, men i värsta fall även plötslig död. Utredningen konstaterar att nya tider och nya sätt att komma över droger kräver nya arbetssätt från myndigheternas sida, i en ambition att försöka hålla jämna steg med samhällsutvecklingen. Internet är en viktig del av dagens samhälle, som erbjuder många stora fördelar i fråga om bl.a. informationssökning och informa- tionshantering. Internet har dock, som framgått ovan, även nega- tiva sidor, t.ex. ett omfattande utbud av både lagliga och olagliga droger samt vad som närmast är att ses som reklam för sådana varor. En viktig och angelägen uppgift för samhället blir då att hantera dessa negativa sidor. Utredningen vill framhålla att Internet i drogsammanhang inte enbart är av ondo. Internet erbjuder ju nämligen även myndighe- terna möjlighet att få kännedom om vad som är på gång. Detta förutsätter dock självfallet att berörda myndigheter intar ett aktivt förhållningssätt i förhållande till Internet och att de kontinuerligt, Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt aktivt och på ett systematiskt sätt söker sådan information som är värdefull och användbar i kampen mot droger. Som utredningen tidigare angett (bl.a. avsnitt 22.1.1 och 22.1.2) ansvarar FHI för utredningen av om en substans – som inte är nar- kotika enligt internationell överenskommelse – ska förklaras som narkotika i , under förutsättning att det är fråga om en substans som saknar potentiell medicinsk användning.1 När det gäller hälsofarliga varor vilar ansvaret enbart på FHI. Den författ- ningsmässiga regleringen återfinns i 2 § första stycket 6 förord- ningen (2007:1214) med instruktion för , där det anges att FHI särskilt ska bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel samt behovet av kontroll av varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. FHI är en stor myndighet med ett brett ansvar för folkhälsan. För att kunna sköta de arbetsuppgifter man har och som har samband med bevakning och utredning av okontrollerade droger avdelar institutet, som framgått ovan, enligt sin verksamhetsplan av en heltidstjänst. Som nämnts var dock den fak- tiska siffran lägre p.g.a. FHI:s omlokalisering från till . Även under innevarande år påverkas arbetet ogynnsamt p.g.a. omlokaliseringen. Mot bakgrund av omfattningen av FHI:s arbetsuppgifter i nu berörd del och det stora ansvar som myndigheten har för det viktiga arbete som slutli- gen mynnar ut i att regeringen förklarar en ny missbrukssubstans som narkotika eller hälsofarlig vara, är det uppenbart att den beslutade bemanningen inte är tillräcklig. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 22.9. I fråga om ett mer offensivt arbetssätt kan följande anföras. Lärdom i fråga om FHI:s framtida drogbevakning i ett folkhäl- soperspektiv kan enligt utredningens mening dras från det numera avslutade samverkansprojektet mellan , och . Projektet har bedrivits i mindre skala, men man har detta till trots arbetat aktivt med informationssökning om laglig försälj- ning av droger via Internet. Överföring av kunskap i fråga om till- vägagångssätt och teknik m.m. torde kunna ske från Rikskriminal- polisen. 1 Ansvaret för utredning av substanser som inte är narkotika enligt internationell överens- kommelse och som har potentiell medicinsk användning åvilar (se avsnitt 22.1.1). Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt Utredningen anser att det är viktigt att FHI kontinuerligt följer utvecklingen på de hemsidor – framför allt svenska sådana – som säger sig erbjuda lagliga alternativ till kontrollerade substanser samt bildar sig en uppfattning om vilka droger som vid varje given tid- punkt tycks vara de mest frekvent använda. Det är vidare viktigt att FHI kontinuerligt besöker olika chattfora på Internet där person- liga erfarenheter av användning av olika droger rapporteras och utbyts. Det rapporteras där om lämpliga doser av olika droger, vilka droger som fungerat bra och som rekommenderas men även om droger som fungerat mindre bra eller som rent av lett till allvarliga förgiftningsfall och som man därför bör undvika. Det finns även hemsidor på Internet där viktig information finns att hämta, t.ex. tips om vad man kan göra om man blir sjuk av en drog. All ovan nämnd information finns tillgänglig bara man letar efter den. Enligt utredningens mening måste FHI kontinuerligt och systematiskt inom ramen för sitt folkhälsoansvar söka infor- mation enligt ovan. Information om droger bör även sökas i veten- skapliga publikationer och medicinska tidskrifter m.m. Utred- ningen är väl medveten om att FHI arbetar med sådan informationssökning som här avses. Utredningen anser dock att FHI – för att klassificeringsprocessen ska kunna bli snabbare – måste arbeta mer kontinuerligt och aktivt med dessa frågor. Detta förutsätter förstärkningar i fråga om resurser. Utredningen anser att för en mer effektiv och snabb klassifice- ringsprocess i fråga om nya droger krävs att FHI även – på sätt som skett i samverkansprojektet mellan , och – köper in varor som saluförs som lagliga alternativ till kon- trollerade substanser från Internet och låter dem analyseras för att undersöka innehåll och aktiv substans. Att utreda farligheten hos nya substanser måste anses vara en av FHI:s viktigaste uppgifter i klassificeringssammanhang. För att markera ett nytt och mer aktivt förhållningssätt från FHI:s sida krävs enligt utredningens mening en markering av FHI:s utvidgade ansvar. Denna bör lämpligen tas in i FHI:s instruktion. I arbetet med att snabbare utreda behovet av kontroll av varor som misstänks användas för missbruk är FHI beroende av ett nära samarbete med SKL i den del som gäller analys av inköpta varor med avseende på innehåll och aktiv substans. Utredningen anser därför att FHI:s arbete med analys av oreglerade droger som salu- förs på Internet ska ske med medverkan av SKL. Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt För att markera SKL:s delaktighet krävs enligt utredningens mening att detta regleras i SKL:s instruktion. Kunskapsöverföring i fråga om bl.a. inköp av droger från Inter- net torde, som nämnts, kunna vara behjälplig med. I den mån substanser som faller inom ansvarsområde blir aktuella för missbruk, gäller vad som i detta avsnitt sagts om FHI även för . Detta bör åter- speglas i verkets instruktion. Härigenom kommer Läkemedelsver- kets ansvar för att bevaka och utreda behovet av narkotikaklassifi- cering av varor som utgör läkemedel eller varor som har potentiell medicinsk användning, att uttryckligen framgå av verkets instruk- tion. Detta är alltså inte fallet . En anpassning av FHI:s instruktion ska också göras så att det av denna framgår att FHI bevakar och utreder behovet av narkotika- klassificering av sådana varor som inte har potentiell medicinsk användning, istället för – vilket ange – utredning och bevak- ning av behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte är läkemedel. Det nu sagda stämmer överens med den arbetsfördel- ning som gäller mellan FHI och . Till skillnad mot vad som ovan sagts i fråga om FHI sköter självt sina analyser av nya missbrukssubstanser. Någon reglering i verkets instruktion om SKL:s medverkan vid sådana analyser ska därför inte ske. 22.5En utbyggd bevakningslista över okontrollerade missbrukssubstanser Bedömning: () upprättar klassifi- ceringsdokument för varor som utreds för kontroll som narko- tika eller hälsofarlig vara. Dessa dokument bygger vanligen på den bevakningslista som upprättas av FHI. Så snart användning av en icke reglerad drog uppmärksammats i eller i Sveri- ges närområde, bör FHI med utgångspunkt i sitt ansvar att utreda substanser för kontroll som narkotika eller hälsofarliga varor upprätta ett klassificeringsdokument och påbörja en informationssökning om drogen. De okontrollerade substanser som är under utredning och som torde komma att omfattas av FHI:s utbyggda bevakningslista, bedöms bli fler än vad som i Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt dag är fallet med den lista över substanser som den s.k. NADiS- gruppen har under observation för övervägande av eventuell kontroll. Även fortsättningsvis bör frågan om en reglering av nya missbrukssubstanser bli aktuell inom ramen för NADiS- gruppens arbete. För att försöka hålla jämna steg med den marknad som bju- der ut nya okontrollerade missbrukssubstanser till försäljning bör FHI således utreda flera missbrukssubstanser . I den mån substanser som faller inom ansvarsområde blir aktuella för missbruk, gäller vad som sagts om FHI även för . Det förtjänar särskilt att påpekas att – i den mån flera substanser som faller inom Läke- medelsverkets ansvarsområde blir aktuella för missbruk – även bör ha möjlighet att utreda flera missbruks- substanser . Utredningen har i föregående avsnitt föreslagit att Statens folkhäl- soinstitut (FHI) ska få en mer aktiv och offensiv roll för att snab- bare än kunna identifiera nya missbrukssubstanser som bör utredas och eventuellt kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara. Avsikten är att FHI fortlöpande ska använda sig av den nya teknikens möjligheter genom att aktivt på Internet söka efter hem- sidor som sägs erbjuda lagliga droger, att utreda vilka lagliga droger som vid varje given tidpunkt är de mest frekvent använda och vilka egenskaper dessa droger sägs ha samt att utreda deras farlighet. En viktig uppgift för FHI i detta sammanhang blir att köpa in lagliga droger och låta analysera dessa i fråga om innehåll och aktiv sub- stans. FHI ska dock inte, som nämnts, bara ta reda på vilka varor som bjuds ut till försäljning på Internet utan även genom studier av till- gänglig litteratur och kontakter med myndigheter i och utomlands skapa sig en bild av det aktuella ämnet och dess verkan. I detta arbete bör spela en stor roll. Som redogjorts för i avsnitt 16.3.4.3 upprättar FHI klassifice- ringsdokument för varor som utreds för kontroll som narkotika eller hälsofarlig vara. Dessa dokument bygger vanligen på den bevakningslista som upprättas av FHI. Utredningen anser att, så snart användning av en icke reglerad drog uppmärksammats i eller i närområde, FHI bör med utgångspunkt i sitt ansvar att utreda substanser för kontroll som narkotika eller häl- Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt sofarliga varor upprätta ett klassificeringsdokument och påbörja en informationssökning om drogen. De okontrollerade substanser som är under utredning och som torde komma att omfattas av FHI:s utbyggda bevakningslista, bedöms bli fler än vad som är fallet med den lista över substanser som den s.k. NADiS- gruppen har under observation för övervägande av eventuell kontroll. Även fortsättningsvis bör, som nämnts, frågan om en reglering av nya missbrukssubstanser bli aktuell inom ramen för NADiS-gruppens arbete. var fem okontrollerade missbrukssubstanser sär- skilt prioriterade inom . FHI utreder enligt upp- gift endast en substans i taget. Som förstått saken är skälet till detta den prioritering i fråga om resurstilldelning som FHI inom ramen för sin verksamhetsplan gjort, när det gäller arbetet med okontrollerade missbrukssubstanser. Genom FHI:s arbetssätt uppstår en köbildning. För att försöka hålla jämna steg med den marknad som bjuder ut nya okontrollerade missbrukssub- stanser till försäljning anser utredningen att FHI bör utreda flera missbrukssubstanser . Detta förutsätter emellertid att NADiS-gruppen behöver sammanträda oftare än vad som är fallet , i och med att det efter diskussioner i NADiS-gruppen bestäms vilka substanser som bör prioriteras för utredning. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kommer FHI genom en utbyggd bevakningslista att ha en beredskap för att snabbt till regeringen kunna anmäla att en substans, som faller inom FHI:s ansvarsområde, bör regleras som narkotika eller hälsofarlig vara, när det framkommit tecken på att substansen, som bedöms som farlig, tycks ha fått visst genomslag här i landet eller internationellt. Genom ett snabbare klassificeringsförfarande kompenseras till viss del den tidsutdräkt som naturligen blir följden av att som lagstiftningsteknik i huvudsak använder sig av en uppräkningsdefi- nition i fråga om vilka ämnen som är att anse som narkotika eller hälsofarliga varor. Ett snabbare klassificeringsförfarande blir, enligt utredningens mening, möjligt genom de åtgärder som föreslagits i detta avsnitt liksom i föregående avsnitt om Internetbevakning m.m. I den mån substanser som faller inom ansvarsområde blir aktuella för missbruk, gäller vad som i detta avsnitt sagts om FHI även för . Det förtjänar sär- skilt att påpekas att – i den mån flera substanser som faller inom ansvarsområde blir aktuella för missbruk – även Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt bör ha möjlighet att utreda flera missbrukssub- stanser . 22.6Ett mer institutionaliserat NADiS-samarbete Förslag: Den s.k. NADiS-gruppen ska bestå och aktivt med- verka i det förberedelsearbete som () och har ansvar för när det gäller för- av missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarliga varor. NADiS-gruppen ska vara en referensgrupp. FHI:s roll som administrativt ansvarig för referensgruppen ska regleras i insti- tutets instruktion. FHI ska vara ansvarig för att referensgruppen sammankallas eller på annat sätt kan bli delaktig i förberedelse- arbetet vid utredning och bevakning av nya missbrukssubstanser inför en eventuell förklaring som narkotika eller hälsofarlig vara. För vissa statliga myndigheter – främst de som deltar i arbe- tet – ska i deras instruktioner anges att de ska medverka i refe- rensgruppen. Även ska medverka i referensgruppen. Som angetts ovan består det s.k. av en svensk och en skandinavisk del. Den skandinaviska delen av nätverket utbyter huvudsakligen information via en sluten hemsida på Inter- net. Härutöver träffar FHI:s representant vid behov sina skandi- naviska motsvarigheter. Vid de skandinaviska mötena deltar inte någon annan representant för det svenska nätverket än FHI:s representant. Det som utredningen i detta avsnitt kommer att behandla, avser enbart den svenska delen av NADiS-gruppen. Skälet till detta är de juridiska svårigheter som är förknippade med en reglering av ett skandinaviskt nätverk. har stor betydelse i arbetet med att förbereda att ämnen förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara. Genom NADiS ges FHI och förutsättningar att snabbt få kännedom om nya ämnen på missbruksmarknaden. NADiS är en frivillig organisation där deltagarna genom sitt personliga intresse och engagemang gjort en mycket betydande insats. Som tidigare framgått är deltagarna i det svenska statligt, kommunalt eller privat anställda. Att bygga en framtida organisa- Hur kan Statens folkhälsoinstituts och sätt tion på ett frivilligt samarbete som dels bygger på deltagarnas per- sonliga engagemang, dels bygger på att de myndigheter som ingår i NADiS även i ekonomiskt eller personellt bekymmersamma situa- tioner tillåter sina anställda att medverka i nätverket, är dock vanskligt och osäkert. Enligt utredningens mening är det viktigt att det svenska NADiS-samarbetet fortsätter. Vad som sagts om vikten av att snabbt få kännedom om nya ämnen som bjuds ut till försäljning understryker detta än mer. Den kunskap och erfarenhet som finns inom den svenska NADiS-gruppen är närmast ovärderlig i detta sammanhang. En annan betydelsefull följd av NADiS-samarbetet är det kunskaps- och erfarenhetsutbyte som är till gagn för alla delta- gande myndigheter och organisationer. Som berörts i föregående avsnitt (22.5) är en viktig förutsätt- ning i arbetet med kontroll av nya missbrukssubstanser, att NADiS-gruppen sammanträder oftare än vad som är fallet , i och med att det efter diskussioner i NADiS-gruppen bestäms vilka substanser som bör prioriteras för utredning. Narkotikautred- ningen vill i detta sammanhang särskilt påpeka att det är viktigt att NADiS-gruppen vid behov även snabbt kan sammanträda ad hoc, om situationen skulle kräva detta. Vad som sagts leder utredningen till följande slutsatser. NADiS-gruppen bör bestå och vara en grupp inom vilken olika frå- gor med anknytning till klassificeringen av nya substanser som narkotika eller hälsofarliga varor diskuteras. Som bör gruppen aktivt medverka i det förberedelsearbete som FHI och Läkeme- delsverket har ansvar för när det gäller förklaring av missbrukssub- stanser som narkotika eller hälsofarliga varor. FHI bör vara ansva- rig för att gruppen sammankallas eller på annat sätt kan bli delaktig i förberedelsearbetet vid utredning och bevakning av nya miss- brukssubstanser inför en eventuell förklaring som narkotika eller hälsofarlig vara.