sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Lämplig verksamhetsform för detta måste utredas närmare. En gemensam upphandling ställer stora krav på beställarenheten att utforma ett förfrågningsunderlag som innebär att båda länderna kan uppfylla sina respektive mål för isbrytningen och till ett lägre pris. Eftersom den egna statliga myndigheten i respektive land väntas lämna anbud bör beställarfunktionen organisatoriskt vara separerad. En gemensam beställning innebär en större volym som kan pressa priserna. Utförarna tvingas tillsammans hitta en bra lösning för hur isbrytningen kan utföras på ett för hela området effektivt sätt. Om övergår till att vara beställare av isbrytar- tjänsten behöver det inte vara ett enda rederi som lägger anbud på all isbrytning. Isbrytning är inte att se som ett naturligt monopol. Upphandlingen kan delas in i olika geografiska områden och efter behov av olika kapaciteter. En uppdelning kan även innebära att fler har möjlighet att lämna anbud. Sjöfartsverken kan hyra in kapacitet från olika utövare i olika former av kontrakt. Det skulle också innebära en spridning av riskerna exempelvis om problem uppstår med en entreprenör. Enligt min bedömning skulle ett sådant förfarande kunna stimulera till investeringar i kapacitet med olika användningsområden för att kunna nyttja isbrytarna i annan verksamhet. Samdriftsfördelar kan nyttjas och kapacitetsutnyttjandet över året öka. Det är möjligt att den gemensamma upphandlingen endast ska omfatta och Kvarken där de geografiska isbrytar- områdena ligger nära varandra. En gemensam upphandling bör enligt min mening kunna leda till att den totala beredskapen kan minska. En avropslista med timpris per isbrytare och inställelsetid skulle kunna upprättas. Enligt min bedömning är det angeläget och möjligt att öka kapa- citetsutnyttjandet av befintliga isbrytare, vilket kan sänka kost- naderna för isbrytning och därmed avgifterna för sjöfarten. Enligt gällande ordning finansieras isbrytningen i huvudsak med farledsavgifter samt externa intäkter främst från uthyrning av . Det enskilda fartyget som nyttjar isbrytarassistans betalar ingen ytterligare avgift. Även om isbrytningen har mycket stora fasta kostnader så är marginalkostnaden betydande för varje enskild assistans. Den rörliga kostnaden består främst av kostnader för drivmedel. Mot bakgrund av storleken på kostnaderna för isbrytning bör enligt min mening frågan om en särskild isbrytaravgift närmare övervägas. En sådan avgift bör bidra till finansieringen, men inte täcka kostnaderna fullt ut. Man kan tänka sig olika utformningar av en sådan avgift. Exempelvis skulle varje isbrytarassistans kunna ha ett fast pris alternativt att alla fartyg som anlöper hamnar med restriktioner får betala en isbrytaravgift oavsett om de är i behov av assistans eller inte. Jag kan också konstatera att det finns en regionalpolitisk dimen- sion vad gäller isbrytning. Ett visst statligt stöd skulle därmed kunna motiveras utifrån regionalpolitiska aspekter. Min uppfattning är dock att förändringar av kostnadsansvaret för isbrytning måste analyseras i lämpligt sammanhang. Frågan är större än bara isbrytning och sjöfart och den bör därför analyseras tillsammans med kostnadsansvaret för övriga transportslag. Som jag har nämnt tidigare angavs i propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, s.151) att frågan om finansiering av isbrytningen borde hanteras i den aviserade översynen av kostnads- ansvaret som borde ske i samband med förberedelserna av införan- de av kilometerskatt för tunga lastbilar. Jag ser det som ett lämpligt sätt att hantera frågan att isbrytningen utgör ett av områdena i en sådan generell översyn. Min slutsats är därmed att underskottet inom isbrytningsverk- samheten i väntan på en övergripande översyn bör finansieras via farledsavgifterna. ska enligt sin instruktion tillhandahålla lotsning. Lots ombord på vissa fartyg syftar till att bidra till en säkrare sjöfart och förhindra de miljöskador som sjötrafiken kan orsaka. Lotsning har karaktären av rådgivning avseende navigering, manövrering och kommunikation. Jag har i mitt delbetänkande konstaterat att lotsning är en verksamhet som innefattar myndig- hetsutövning. utförde 40 217 lotsningar. Det totala antalet lotsningar har varit relativt . Antalet lotsningar varierar dock mellan olika lotsplatser i beroende av bland annat trafiktäthet, lotspliktsgränser i farleden, antal passager samt typ av trafik. tillhandahåller lots under dygnets alla timmar i lotslederna och servicenivån är lika i hela landet. Befälhavare på fartyg av en viss storlek är skyldiga att anlita lots. Lotspliktsgränserna kan variera beroende på farledens beskaffenhet. har möjlighet att bevilja fartygs- befäl en lotsdispens, vilket innebär ett undantag från skyldigheten att anlita lots. I mitt delbetänkande har jag lämnat förslag på en helt ny lotslag. Förslaget har inte hunnit behandlas av regering och riksdag. Den översikt av regelverket jag redovisar här gäller de befintliga regelverk som påverkar lotsningsverksamheten: fartygssäkerhetslagen (2003:364) sjölagen (1972:207) skadeståndslagen (1972:207) förordningen (1982:569) om lotsning m.m. förordningen (1999:215) om lotsavgifter föreskrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2005:13) föreskrifter om lotsbeställning och lotsavgifter (SJÖFS 2006:14). Sjöfarten är en internationell näring som i många avseenden verkar under globala regler. Det internationella regelverket tas fram av , . Till de dominerande konven- tionerna antagna av IMO hör sjösäkerhetskonventionen SOLAS och miljöskyddskonventionen MARPOL. Inom IMO finns också ett antal beslutade resolutioner som direkt berör lotsfrågor. När det gäller lotsning finns det inte något gemensamt regelverk för EU:s medlemsstater. har ensamrätt att bedriva lotsning. Ansvaret för att tillhandahålla lotsning ligger på Sjötrafikavdelningen som sam- ordnar och styr verksamheten. Sjötrafikavdelningen är indelad i sex regionala sjötrafikområden. Inom varje område finns ett antal lotsstationer och sjötrafikområdescheferna har ett verksamhets- ansvar för lotsning inom respektive område. I vissa områden är dock VTS-chefen ansvarig för lotsbeställningar. Avdelningen Sjöfart och Samhälle ansvarar för att bedöma behovet av lotsningar och fungerar som beställare gentemot Sjö- trafikavdelningen. Lotsbåtarna tillhör organisatoriskt Sjötrafik- avdelningen. har cirka 1 250 anställda, varav 430 arbetar som båtmän eller lotsar. fanns det 222 lotsar anställda, varav fem kvinnor. Båtmännen var 208, varav tre kvinnor. Till detta kommer ett antal personer som ansvarar för lotsbeställning och planering. ansvarar för lotspliktens utformning samt regler för dispensgivning och beslut i dispensärenden. Enligt mina förslag i delbetänkanden ska inspektionen även ansvara för bland annat behörighetsreglering av lotsar. Lotsarna är stationerade på en stationeringsort men kan vistas i bostaden mellan uppdragen under förutsättning att det inte tar än att infinna sig på tjänstestället – förätt- ningsorten. Om utgångspunkten för ett lotsningsuppdrag är i en annan hamn än där stationeringsorten ligger tar lotsen oftast taxi alternativt allmänna kommunikationsmedel eller egen bil. På de flesta orter finns dock tjänstebilar som kan användas för tran- sporter mellan hamnarna. Tjänstebilarna kan även användas för andra uppgifter inom . Lotsstationerna är utrustade med bland annat arbetsrum, rum för övernattning och allmänna utrymmen. I och är lotsstationen integrerad med VTS-centralen och sjötrafikområdets administration. Sammanlagt finns det ett tjugotal lotsstationer. och planering av uppdrag ansvarar för att planera uppdragen på ett sådant sätt att de uppsatta servicemålen uppnås som kostnader- na bland annat för transport av lotsar kan hållas låga och övertid kan undvikas. Lotsbeställningscentraler finns på sex orter: , , , , och . Beställningscentralerna är bemannade dygnet runt och är i allmänhet samlokaliserade med en VTS-central. En lotsbeställning ska göras senast innan lots önskas. Vid senare beställning eller en sen ändring tillkommer en beställningsavgift. För att underlätta planeringen ser gärna att en preliminär lotsbeställning lämnas exempelvis i samband med fartygsanmälan i fartygsrapporterings- systemet, FRS. De flesta lotsbeställningar – – görs via webbplats. Övriga beställningar görs per telefon eller telefax. Beställningen görs vanligen av en mäklare eller rede- riet, men det förekommer också att fartygets besättning på egen hand beställer lots. Inom pågår ett utvecklingsarbete som innebär att lotsbeställningar ska kunna göras även via SMS. ansvarar inte för beställning av bogserbåtar i samband med lotsningen och inte heller för eventuella kontakter med hamnen. När ett fartyg ska anlöpa hamn med lots transporteras lotsen ut till fartyget i en lotsbåt bemannad med två båtmän. När lotsen är med från land följer lotsbåten med och transporterar tillbaka lotsen efter avslutat uppdrag. har beslutat att det av säkerhetsskäl alltid ska vara två båtmän ombord på lotsbåten vid bordning av fartyg. har sammanlagt cirka 80 lotsbåtar. Kostnaden för en ny lotsbåt varierar beroende på vilken typ av båt det gäller. Den tekniska livslängden är 20–och kostnaden för årligt underhåll beräknas till cirka 70 000 kro- nor. Lotsbåtarna finns vid lotsstationerna samt vid ett antal andra hamnar. Vid varje lotsstation finns i allmänhet en snabbgående lotsbåt samt en större lotsbåt som används vid is. Lots- båtarna kan även användas för exempelvis sjöräddning samt för uppdragsverksamhet som transport av medicin till fartyg eller transporter av ny fartygsbesättning. En del av lotsbåtarna används vid farledsunderhåll. annat och sjötrafikområde utför båtmännen förutom lotstransporter en del farledsunderhåll. Förutom lotstransporter på sjön transporteras lotsen även till och från uppdrag på land. Taxi, kollektivtrafik eller tjänstebilar används för landstransporter. På vissa håll har upp- handlat taxitransporter. Arbetsvillkor och behörighetskrav för lotsar Lotsens arbetstider regleras i det lokala avtalet, LOTSARB, mellan och . Arbetstiden är uppdelade i så kallade dispositionsdygn när lotsen är i tjänst och fridygn när lotsen är ledig. ska lotsen ha ostörd vilotid . Denna regel anses av överens- stämma med EG-rätt och arbetstidslagens ramar, eftersom Sjöfarts- verket räknar med att det tar för en lots att avsluta ett uppdrag samt att inställelsetiden inför nästa uppdrag högst får vara . Den sammanlagda tiden som en lots inte är tillgänglig för tjänstgöring under ett dispositionsdygn blir därmed . Blivande lotsar anställs av och utbildas internt med lön . Den tid det tar att få lotsexamen varierar mellan och , främst beroende av far- ledens komplexitet och vilken typ av fartyg som trafikerar farleden. Det kan därefter ta upp till innan en lots får lotsa de största fartygen i farleden. Praxis vid anställning är att personen har en sjö- kaptensexamen samt sjötid som motsvarar tiden för att erhålla sjökaptensbrevet. innebär detta minst 36 månaders sjö- tid efter erhållen styrmansbehörighet. I allmänhet kräver Sjöfarts- verket även aktuell erfarenhet som seniorbefäl på moderna fartyg. Den genomsnittliga åldern vid anställning är och enligt avtal mellan och är pensionsåldern för lotsar . Arbetsvillkor och behörighetskrav för båtmän Båtmännen har fast arbetstid . Denna tid är ungefär hälften av den totala arbetstiden. Övrig tid är i princip oreglerad och kan tas ut under beredskap. Inställelsetiden för beredskap finns i två alternativ: vid jour är tiden och vid beredskap senast . Under den längre beredskapstiden kan båtmän vistas i bostaden. De flesta båtmän som är anställda av har teoretisk behörighet motsvarande sjöbefäl klass VII. Alla båtmän har dock inte den praktik på större fartyg som krävs i handels- flottan. har en policy att inte anställa båtmän med lägre behörighet än fartygsbefälsklass VI. Det är det krav ställer på motsvarande befattning för den privata marknaden. Båtmännen utbildas internt inom i de uppgifter som är specifika för båtmanstjänsten och platsen. Den lokala utbildningen är olika lång på olika platser. finns även en intern vidareutbildning av båtmän som bland annat omfattar relevanta författningar och kompletterande utbildning i högfarts- navigering. I den underlagsrapport och finansiering av lotstjänster, som togs fram inför mitt delbetänkande sammanställdes data för olika lotsplatser eller områden där lotsning utförs. Tabellerna 11.1 och 11.2 bygger på detta underlag. Antalet lotsningar varierar kraftigt mellan olika delar av landet och variationerna är även stora från dag till dag. Av statistiskt underlag från en period av framgår variationen i antalet lotsningar. Detta redovisas i tabell 11.1 nedan. Tabell 11.1 Lägsta och högsta antal lotsningar en enskild dag , vid olika lotsplatser Källa: Lotsa rätt! (SOU 2007:106), bilaga 4. Av tabellen framgår exempelvis att antalet lotsningsuppdrag i varierade mellan 0 och upp till 19 uppdrag en annan dag. varierade antalet uppdrag i mellan 3 som minst och 27 som mest. I och på var det som minst 0 lotsningsuppdrag och som mest 4 uppdrag per dag. För att kunna erbjuda lotsning dygnet runt krävs en viss bemanning av lotsar och båtmän. I tabell 11.2 redovisas beman- ningen vid respektive lotsplats samt antal lotsningar och lotsbåtar. Av kolumnen längst till höger i tabell 11.2 framgår nyttjandegraden av lotsar. Med nyttjandegrad avses här lotsens hela tid för såväl själva lotsningen som restid och andra nautiska arbetsuppgifter. Tabell 11.2 Basfakta för lotsplatser, Källa: Lotsa rätt! (SOU 2007:106), bilaga 4. Förutom att antalet lotsningar varierar geografiskt och från dag till dag förekommer till exempel säsongsmässiga variationer till följd av en omfattande kryssningstrafik . Antalet lotsningar kan exempelvis i uppgå till 20 lotsningar under en sommar- dag. Det kan jämföras med i snitt 5 eller 6 lotsningar per dag under övriga säsonger. görs cirka 220 anlöp till , varav flera av fartygen är så stora att de kräver två lotsar ombord. var totala kostnader för lotsning, inklusive indirekta kostnader, och lotsningsverk- samheten utgör därmed den enskilt största kostnadsposten för Kostnaderna finansieras till största delen av intäkter från lotsavgifter som uppgick till drygt 373 miljoner kro- nor. Underskottet i verksamheten finansieras med farledsavgifter. I tabell 11.3 redovisas resultaträkningar för lotsningen. Tabell 11.3 Resultaträkning i sammandrag för lotsning, Lotsavgifter debiteras i förhållande till lotsad tid och det lotsade fartygets storlek. Därutöver tillkommer i vissa fall en beställnings- avgift och reseersättning. Principerna för uttag av lotsavgifter är i huvudsak lika i hela landet med undantag för rabatter i bland annat och . Avgifterna för lotsning på är rabatterad och för lotsningar inom sjötrafikområde utgår en rabatt . För fartyg som vid anlöp av hamn i tar lots enbart i och utgår en extra rabatt . För Öresund- och öppensjölotsningar utgår en rabatt på lotsavgiften. Om intäkterna från lotsningsverksamheten bara relateras till direkta kostnader för lotsningen var självfinansieringsgraden . Vid ett inkluderande av indirekta rörelse- kostnader och rörelseintäkter var självfinansieringsgraden för lots- ningsverksamheten . 1TP PT har ett nytt sätt att beräkna indirekta rörelsekostnader använts. Beloppet är omräknat på samma grund, men har den tidigare beräknings- grunden använts. I mitt delbetänkande Lotsa rätt! (SOU 2007:106) lämnade jag ett antal förslag som berör lotsningsverksamheten. Frågan om orga- nisationsform behandlades inte i betänkandet. Vidare konstaterade jag att frågan om finansieringsmodell för lotsningen hänger nära samman med hur lotsningen finansieras och jag tog därför inte ställning till finansieringsmodellen i betänkandet. I delbetänkandet redogjorde jag även för tidigare synpunkter på dagens finansie- ringsmodell. Statskontoret har på mitt uppdrag genomfört en marknadsanalys av lotsningstjänsten (Lotsning på entreprenad, 2007:18). Statskonto- rets slutsats är att det saknas förutsättningar för att kon- kurrensutsätta lotsningen och få marknaden att fungera men föreslår ett antal åtgärder för att underlätta ett marknadsinträde. En del av de etableringshinder som Statskontoret uppmärk- sammar har undanröjts genom mina förslag i delbetänkandet. De formella möjligheterna att öppna upp marknaden framgår i för- slagen. Bland annat föreslår jag en behörighetsreglering för lotsar. Vidare ingår i den föreslagna lotslagen en möjlighet att överlåta myndighetsutövning till privat aktör. Även tillsynsfrågan över lotsningsverksamheten omhändertas i lagen. Jag kan dock konstatera att det finns stora skillnader i förutsätt- ningarna att skapa en marknad vad gäller utförande av lotsning respektive lotstransporter och anser därför att dessa två områden bör behandlas skilt från varandra. Statskontoret har i sin rapport visat på ett antal alternativa aktörer som skulle kunna transportera lotsar. Det handlar exempelvis om företag som erbjuder bogserbåtstjänster eller isbrytartjänster till hamnar. En annan potentiell aktör kan vara företag med taxibåtar. finns det flera exempel där anlitar privata aktörer för lotstransporter. I utför ett privat På vissa andra ställen förekommer det att ibland anlitar andra aktörer för lotstransporter, exempelvis taxibåtsbolag och . båtmän har i allmänhet behörighet som fartygs- befäl av klass VI. Det är en vanlig behörighet bland annat inom passagerar- och godstrafik i skärgården, bogser- och bärgningsverk- samhet samt inom och sjöräddning. Jag bedömer därför att det finns en tillgång till personal med rätt formell kom- petens på marknaden. Tillgången till lämpliga lotsbåtar är däremot mer svårbedömd. Lotsbåtarna måste vara utformade och utrustade på ett sådant sätt att lotsens på ett säkert sätt kan borda fartyget. måste även isförhållanden beaktas. Min uppfattning är dock att det finns en viss tillgång till lämp- liga båtar inom flera andra företag med sjönära tjänster. Jag anser också att genom att hyra ut lotsbåtar till entrepre- nörer kan förbättra förutsättningarna för konkurrens om lots- transporttjänsten. Sammantaget bedömer jag att det finns goda möjligheter att etablera en fungerande marknad för lotstransport. Till skillnad från lotstransporterna ser jag betydligt större svårig- heter med att etablera en marknad för utförandet av lotsning. Lotsen har en lokal kännedom om ett antal farleder och verkar inom ett geografiskt avgränsat område. Inom detta område finns det endast ett visst antal lotsar med den kunskap som krävs för att få lotsa i området. Kunskap om och erfarenhet av den farled lotsen är behörig att lotsa i tar att bygga upp. Efter anställning utbildas lotsar internt inom . Ett utbud av potentiella lotsar saknas därför i princip och det kan ta tid innan det är möjligt för andra aktörer att konkurrera med befintliga lotsar i området. Den lokala kunskapen innebär att verksamheten också får karak- tären av ett lokalt geografiskt monopol. Vidare är utrymmet för fler än en aktör på vissa håll mycket begränsat till följd av att det årliga antalet lotsningar är få på många platser. Min sammantagna bedömning är att det inte finns något utbud av lotsar utöver de som är anställda av Sjöfarts- verket. Vissa undantag kan finnas för lotsar som har varit anställda av men bytt arbete eller gått i pension. Potentiella lotsar är exempelvis sjökaptener som väljer att utbilda sig till lots. Oavsett hur lotsningen är organiserad måste alltid vardagsration- aliseringar äga rum i syfte att öka effektiviteten. uppger att man har vidtagit ett antal åtgärder. Bland annat pågår en översyn av båtmannaorganisationen, vilket även omfattar en över- syn av bordningsplatser för lotsen. analyserar även frågan om effektivare sätt att transportera lotsen. Vidare pågår ett arbete med att utveckla en modell för att systematiskt kunna studera och analysera vilka effekter en differentierad servicenivå skulle kunna få för resursåtgången och produktiviteten i lotsnings- verksamheten. Insatser görs även för att förenkla administrationen gällande beställning och fakturering av lotsning. Min uppfattning är att det utöver vardagsrationaliseringar är angeläget att hitta mer flexibla former att organisera lotsningen för att bättre kunna anpassa verksamheten till lokala förhållanden och öka kapacitetsutnyttjandet. I underlagsrapporten praktiska perspektiv på lotsningens och isbrytningens organisation och prissättning (bilaga 4) konstateras att högst effektivitet inom lotsningsverksamheten upp- nås vid en systemsyn på verksamheten. Med systemsyn avses att det bör finnas en samordnande myndighet som håller samman verksamheten och som en del i detta exempelvis reglerar service- nivåer och taxor. Min slutsats är därför att en fullt ut avreglerad marknad för lotsning med fri etableringsrätt inte skulle innebära en effektivare lotsningsverksamhet. En systemsyn möjliggör dock för alternativa utförare och mindre reformer av prissättningen. Enligt min mening bör möjligheter till alternativa lokala och regionala lösningar prövas som ett sätt att öka kapacitetsutnytt- jandet och därmed effektiviteten inom lotsningsverksamheten. 11.5.4Överväganden gällande andra alternativa organisationsformer I avsnitt 6.2 redogör jag för min prövning av att bolagisera bland annat lotsningsverksamheten och min slutsats är att förutsättningar för en bolagisering saknas. Vidare har jag övervägt att på samma sätt som i organisera lotsningen i ett särskilt affärsverk, men kommit fram till att detta inte skulle innebära några effektivitetsvinster. Förutsätt- ningarna för verksamheten i en separat organisation skulle vara detsamma som . Snarare skulle bildandet av ytterligare en myndighet innebära ökade totala overheadkostnader. Jag har även övervägt möjligheten att koppla lotsningen till en hamnstrategi på det sättet att staten tillhandahåller lotsning i prioriterade hamnar och att fri etablering tillåts i övriga hamnar. I det fall ingen annan aktör erbjuder lotsning skulle tillhandahålla lotsning till en avgift som motsvarar full kostnads- täckning. Mot bakgrund av att bristande marknad och min bedöm- ning att lotsningsverksamheten kräver en systemsyn är min slutsats att ett sådant förslag inte skulle öka effektiviteten inom lotsnings- verksamheten. Slutligen bedömer jag att fri etablering i hela landet för utförande av lotsning på det sätt som har infört inte är aktuellt. Förutsättningarna vad gäller exempelvis geografiska förhållanden skiljer sig mellan länderna. Dessutom har den nya lagstiftningen som tillåter fri konkurrens i varit i kraft och det är därför svårt att dra några säkra slutsatser. Det är däremot angeläget att fortsätta följa utvecklingen i . ska stegvis i takt med att marknaden utvecklas upphandla lotstransporter. Hamninnehavare ska efter tillstånd från kunna överta lotsningsverksamhet. bör överväga att upphandla viss lotsningsverk- samhet. En förutsättning för att förslagen i detta avsnitt ska vara genom- förbara är att det förslag till lotslag som jag har lämnat i mitt delbetänkande genomförs. I den föreslagna lotslagen finns bland annat en regel som gör det möjligt att överlåta myndig- hetsutövning till fysisk eller juridisk person samt förslag om behörighetsreglering för lotsar. 11.6.1Sjöfartsverket ska stegvis i takt med att marknaden utvecklas upphandla lotstransporter Mitt förslag är att marknaden för lotstransporter öppnas stegvis genom att upphandlar tjänsten. Genom en ökad upphandling bedöms marknaden kunna utvecklas så att det finns en fungerande konkurrens för lotstransporter. I takt med att marknaden utvecklas kan avveckla delar av sin egen verksamhet. Enligt min bedömning har en privat aktör eller exempelvis en hamn större möjligheter att utveckla och förnya verk- samheten på ett konkurrenskraftigt sätt genom att kombinera lotstransporter med annan verksamhet.