sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Staten skall sluta avtal med försäkringsgivaren om en miljöskadeförsäkring till förmån för alla dem som drabbas av sådan skada som omfattas av försäkringsvillkoren samt avtal om en saneringsförsäkring till förmån för det allmänna genom tillsynsmyndigheterna avseende ersättning för sådana saneringskostnader och kostnader för avhjälpande åtgärder som denna försäkring enligt sina villkor skall täcka. Avtalen bör liksom kunna manifesteras genom rege- ringens formella beslut om godkännande av villkoren för miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen. Men dessa villkor skall inte bara godkännas av regeringen i efterhand utan också faktiskt förhandlas fram av regeringen eller av den myn- dighet, förslagsvis , som regeringen bestämmer. Upphandlingen av försäkringarna bör skötas av staten på samma sätt, dvs. genom regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det torde bl.a. innebära att upphandlingen skall följa bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Genom att staten på det här viset själv handlar upp försäk- ringarna och förhandlar fram villkoren för dessa minskar utrymmet för oönskad påverkan av ovidkommande intressen. Men naturligt- vis bör och andra som har berättigade intressen att få komma till tals i detta sammanhang också beredas tillfälle till det. Även uppbörden av avgiftsmedlen bör på sätt nu sker via till- synsmyndigheterna samordnas hos den myndighet som regeringen bestämmer, där också registren lämpligen bör föras över alla dem som skall betala avgift till försäkringarna. Premierna till försäk- ringsgivaren betalas sedan av denna myndighet. Avgifterna skall utgå enligt den av regeringen i förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring bestämda taxan och betalningsskyldigheten skall naturligtvis inte, som lär ha skett, kunna ändras under hand utan att beslut härom fattats i föreskriven ordning av behörig instans. I fråga om principiella och tvistiga ersättningsfall bör behörig- heten för utvidgas till att också omfatta prövningen av sådana ärenden enligt saneringsför- säkringen. bör dock göras om till en statlig nämnd som är helt fristående från försäkringsgivaren. Det kommer att öppna prövningssystemet för insyn, stärka nämndens opartiska ställning och skapa bättre förutsättningar för att en klargörande praxis skall kunna växa fram som kan bidra till att öka förutsebarheten av bedömningarna. Nämndledamöterna kommer då inte längre att arvoderas av försäkringsgivaren utan ersättningen till dem får i stället utgå av allmänna medel. Försäkringsgivaren, som inte kan ha kvar sin skadechef som föredragande i nämnden, får liksom motparten i ärendet föra sin talan skriftligt, om inte nämnden, vilket bör vara möjligt, kallar parterna till en muntlig förhandling. Om tvist föreligger även efter det att har lämnat sitt utlåtande är parterna hänvisade till att få tvisten avgjord av skiljemän enligt lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Som förut konstaterats är detta inte någon bra ordning, särskilt inte i fråga om tvister som rör miljöskadeförsäkringen. Det enda praktiska alterna- tivet synes dock vara att parterna i stället hänvisas att väcka talan vid domstol. Man lär knappast kunna göra försäkringsgivarens slutliga beslut i försäkringsärendena överklagbara inom den befint- liga domstols- eller myndighetsorganisationen. De här föreslagna förbättringarna i det nuvarande försäkrings- systemet kan genomföras utan stora ändringar i den formella regleringen av detta system. Och till skillnad från vissa ändringar i ersättningsregleringarna borde de inte ha någon betydelse för premiesättningen. Förslag: Rätten till försäkringsersättning enligt 33 kap. miljö- balken ersätts av en motsvarande rätt att i vissa fall få en av myndighet beslutad miljöskadeersättning och ersättning för verkställighetskostnader. Ersättningarna föreslås utgå enligt regeringens närmare föreskrifter i förordning. Detta ersätt- ningssystem skall finansieras med avgifter på precis samma sätt som dagens försäkringar. Branschorganisationer för avgiftsbetalare får rätt att klaga på myndighetens beslut om ersättningar. Vi föreslår alltså i första hand en myndighetslösning. Denna lösning förutsätter till en början att de nuvarande försäkringarna görs om till särskilda regleringar om en lagstadgad rätt eller möjlighet för skadelidande att få ersättning av allmänna medel för skador i de fall som omfattas av miljöskadeförsäkringen och om rätt för tillsynsmyndigheterna till sådan ersättning för uppkomna kostnader i de fall som saneringsförsäkringen omfattar. Ersätt- ningsrätten kan beskrivas i 33 kap. på ungefär samma sätt som dagens rätt till försäkringsersättning. De närmare vill- koren bör kunna tas in i en förordning med föreskrifter motsva- rande dem i de nuvarande försäkringsvillkoren rensade från de enbart försäkringstekniskt motiverade inslagen. Skyldigheten för dem som bedriver miljöfarlig verksamhet att genom avgifter bidra till finansieringen av detta ersättningssystem bör liksom regleras i balken i samma kapitel. Denna skyldighet kommer – till följd av genomförandet av miljöansvarsdirektivet i 10 kap. – även att omfatta verksamheter med genetiskt modifierade organismer. Taxan för avgifterna bör bestämmas av den myndighet, Besluts- myndigheten, som skall ha hand om verksamheten. Uppbörden av avgifterna får ankomma på tillsynsmyndigheterna för vidare- befordran till den av regeringen utsedda där ett centralt register över betalarna bör föras. Regleringen i skulle kunna ske enligt följande: 33 kap. Om rätt i vissa fall till ersättning för skada och verkställig- hetskostnader 1 § Miljöskadeersättning skall, enligt regeringens närmare före- skrifter, utgå för sådan person- eller sakskada som medför skadeståndsskyldighet enligt 32 kap. om 1.den skadelidande inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är preskriberad, eller 2.det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. 2 § Enligt regeringens närmare föreskrifter skall ersättning vidare betalas för verkställighetskostnader avseende utredningar och avhjälpande åtgärder enligt 10 kap. och åtgärder till förebyggande av överhängande hot om miljöskada, om 1.kostnaderna är hänförliga till miljöfarlig eller genteknisk verksamhet, 2.de har uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller meddelat förord- nande om rättelse enligt 26 kap. 18 § och 3.den som är ansvarig enligt denna balk inte kan betala. Ersättning som sagts skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 3 § Den som utövar sådan miljöfarlig eller genteknisk verksamhet som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall genom årliga avgifter bidra till ersättning som anges i 1 och 2 §§. Avgifterna skall framgå av taxa som har fastställts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmel- serna i första stycket. Den för hela landet centrala skall med exklusiv behörighet pröva alla ansökningar från såväl enskilda personer om miljöskadeersättning som från tillsynsmyndigheter om kostnads- ersättning för verkställda avhjälpanden. Prövningen skall ske enligt bestämmelserna i 33 kap. och de närmare föreskrifterna i en förord- ning om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskost- nader enligt . Förfarandet och handläggningen skall följa reglerna i förvaltningslagen. Myndighetens slutliga avgöran- den bör kunna överklagas hos miljödomstolen. Branschorganisa- tioner och liknande sammanslutningar av företagare som är skyldiga att genom avgifter bidra till ersättningarna bör ha klagorätt. En föreskrift om detta kan föras in som en ny punkt 3 a. i 16 kap. 12 § enligt följande: 3 a. en branschorganisation eller annan liknande sammanslutning av företagare som är skyldiga att betala avgifter enligt 33 kap. 3 §, såvitt avser beslut om ersättning enligt 33 kap. 1 eller 2 § som har meddelat enligt förordningen (0000:000) om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt , och Hela verksamheten bör vara avgiftsfinansierad. Det får överlämnas till att enligt bemyndigande i nyssnämnda förordning bestämma de avgiftstaxor som behövs för att klara den samlade skaderegleringen på lång sikt. Detta förutsätter att myndigheten i sitt myndighetsanslag eller på annat sätt får disponera ett kreditiv i förhållande till statsbudgeten som gör det möjligt för myndigheten att klara tillfälliga underskott på kontot för skadereglering och avgiftsmedel. Med denna ordning behövs inte de nuvarande taken i ersättningssystemen. Även stora skadehändelser och kostnader får, om de inte täcks av redan reserverade avgiftsmedel, regleras genom avgiftsuttag i efterhand. Med tanke på erfarenheterna av skadeutvecklingen under med miljöskadeförsäkringen och med sanerings- försäkringen finns det inte stor anledning att räkna med att detta kommer att innebära några problem. Genom den här ordningen kommer avgiftsbetalarna att besparas kostnaden för att täcka försäkringsrisken, som har varit den helt dominerande kostnaden i det nuvarande försäkringssystemet, och alla avgiftsmedel kommer att kunna användas för de miljövårdande ändamål för vilka de uttagits. Vilken myndighet som skall anförtros uppdraget att vara är inte givet. har redan nämnts i detta sammanhang. Men också andra alternativ kan tänkas. Uppgiften bör dock helst föras dit där den behövliga kompetensen redan finns. Även om de två ersättningssystemen egentligen är av helt olika slag skulle det framför allt från kostnadssynpunkt vara bra om båda kunde hanteras på samma ställe. Det är den tyngsta delen med den nuvarande saneringsförsäkringen som i första hand måste finna sin specifika handläggnings- och beslutsmässiga kom- petens. Skaderegleringen av det som täcks av miljöskade- försäkringen borde inte vara lika resurskrävande. Den tjänsten kan också köpas utifrån, om inte lämpligen kan fylla den internt. Däremot förefaller det nödvändigt att Besluts- myndigheten har hela den kompetens som behövs för att klara frågorna om ersättning till tillsynsmyndigheterna för uppkomna avhjälpandekostnader. Det skulle i denna del dessutom vara en fördel om det hos kunde ske en viss samordning i fråga om tillsynsmyndigheternas möjligheter att få ersättning enligt det nu aktuella ersättningssystemet och det övriga bidragssystem för delvis samma ändamål som administreras av . Eftersom tillsynsmyndigheten är skyldig att samråda med Natur- vårdsverket innan handräckning enligt 26 kap. 17 § begärs i fråga om miljöfarlig verksamhet, om det kan befaras att kostnaderna inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot, och dessutom alltid innan förordnande meddelas om rättelse enligt 26 kap. 18 §, vore det bra om tillsynsmyndigheten redan i detta skede kunde få ett åtminstone preliminärt förhandsbesked om möjligheterna att få ersättning för ifrågavarande kostnader genom det nu aktuella ersättningssystemet eller, om det inte går, genom det bidrags- system som i övrigt kan vara tillämpligt. Möjligheterna till samordning med bidragssystemet är dock bara en del av utvecklingspotentialen hos myndighetsalternativet. alternativ kommer framför allt att underlätta en fortsatt utbyggnad av de ersättningssystem som framgent kan komma att visa sig vara behövliga. En sådan samordning som här avses är med dagens förhållanden förmodligen lättast att genomföra hos som . Men den borde också kunna genomföras på annat håll där den behövliga kompetensen finns. Vi har tidigare i detta sammanhang, i delbetänkandet, pekat på att en stor del av, kanske hela, den särskilda kompetens som här är av intresse också finns inom den tidigare organisationen , som inordnats i Geologiska Undersökning (SGU).TPF5FPT skulle därför kunna rymmas inom SGU och den skulle också kunna brytas ut därifrån till ett fristående organ för sådana uppgifter som vi berört i delbetänkandet. Enbart hand- läggningen av de nu aktuella ersättningsärendena motiverar dock inte att det bildas en fristående myndighetsorganisation för detta. Ett mellanliggande alternativ är att en myndighet under SGU ges samma fristående ställning som redan Bergstaten har hos SGU. Det innebär att SGU skulle kvarstå som administrativ huvudman för den i övrigt fristående . 6.7.1Förordning om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt . I denna förordning bör först anges vilken myndighet som skall vara och som alltså med denna behörighet skall pröva alla ansökningar om ersättning som avses i 33 kap. . Denna myndighet bör däri också bemyndigas att fastställa taxan för den avgiftsskyldighet som föreskrivs i samma kapitel. Närmare anvisningar om hur myndigheten skall utforma taxan torde inte behövas. Men det förefaller lämpligt att myndigheten åtminstone till en början använder samma taxekonstruktion och fördelning av avgiftsskyldigheten som gäller enligt förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Det bör också föreskrivas att tillsynsmyndigheterna skall sköta uppbörden av avgifterna. Därutöver kan det i förhållande till förvaltningslagens bestäm- melser finnas behov av specifika förfaranderegler för de här aktuella 5TP PT SOU 2006:39 s. 220 f. ärendena, som exempelvis att ansökan om ersättning skall göras skriftligen och vad den skall innehålla. Sedan kommer föreskrifterna om de närmare villkoren för rätt till ersättning. Dessa kan lämpligen utformas i nära anslutning till gällande försäkringsvillkor av sådant slag som bör vara kvar och fördelas på ett avsnitt om miljöskadeersättning enligt 33 kap. 1 § och ett om ersättning för verkställighetskostnader enligt 33 kap. 2 §. Med tanke på miljöskadeersättningens speciella karaktär är det i grunden snarare fråga om en möjlighet än en rätt för den skade- lidande att få sådan ersättning. Det borde med hänsyn härtill inte vara nödvändigt med en sådan detaljreglering av villkoren för ersättningens bestämmande och omfattning som enligt de nuva- rande försäkringsvillkoren. Och med den skälighetsbedömning som skall göras för rätt till ersättning för verkställighetskostnader behövs nog inte heller försäkringsvillkorens undantag för krig och liknande händelser. I skälighetsbedömningen beträffande dessa verkställighetskostnader skall också vägas in om en myndighet, så som sägs i 16 § försäkringsvillkoren för saneringsförsäkringen, har underlåtit att agera mot en ansvarig trots att myndigheten vetat om eller bort veta om att denne inte fullgjort sina skyldigheter. De olika undantag från ansvaret för avhjälpandeåtgärder som gäller enligt kommer naturligtvis också att gälla vid tillämp- ningen av om ersättning för verkställighetskostnader skall betalas ut eller inte. Några andra undantag är inte motiverade. Utredningens förslag om en myndighetslösning kan bli aktuellt att genomföra först sedan försäkringsperioden för den nu gällande miljöskadeförsäkringen har löpt ut. Denna försäkring kommer i så fall, i enlighet med sina försäkringsvillkor, att omfatta skador som inträffar före den tidpunkt då försäkringsperioden upphör även om skadorna inte anmäls . Skador får dock inte anmälas eller krav framställas förflutit från det att försäk- ringsavtalet upphör. Skada som inte anses utgöra serieskada skall hänföras till . På motsvarande sätt kommer den nu gällande saneringsförsäk- ringen, i enlighet med de gällande försäkringsvillkoren, att omfatta saneringsfall som inträffat och som anmäls från den tidpunkt då försäkringsavtalet upp- hörde att gälla. I fråga om ersättningsreglerna för miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen föreslås alltså en del ändringar i det föregående. Det gäller för miljöskadeförsäkringens del ersättningen till näringsidkare för skador i hans näringsverksamhet, avdragen för självrisk på ersättningsbeloppen och preskriptionsbestämmelsens utformning. Beträffande saneringsförsäkringen föreslås en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet i fråga om åtgärder som kan grunda ersättningsbara verkställighetskostnader. I samband med övervägandena om handräckningskostnader i konkurssituationer ifrågasätts om inte behöver kompletteras med en allmän regel om administrativ självhjälp och det föreslås att vissa kostnadstäckningsbeslut skall kunna verkställas enligt utsöknings- balken. Den förda diskussionen om ändringar och förtydliganden i ersättningsreglerna har närmast gällt dessa regler som villkor i den nuvarande försäkringsformen. Men den gäller i tillämpliga delar för dessa ersättningssystem även om de administreras i någon annan form. För vårt förstahandsalternativ med en myndighetslösning föreslås hur ersättningsvillkoren skall kunna se ut i en särskild förordning om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt . Att ersättningsregleringen för tillsynsmyndigheternas verk- ställighetskostnader skall finnas kvar och även utvecklas har utred- ningen visat ett stort behov av. Vad däremot gäller försäkringen för miljöskadeersättning har vi med hänsyn till dess blygsamma tillämpning och den stora kostnaden för denna försäkring flaggat för att det finns anledning att fundera över om denna försäkring verkligen svarar mot något behov som skall tillgodoses med allmänna avgiftsmedel. Det är uppenbart att detta ersättningssystem i varje fall behöver ordnas i mer kostnadseffek- tiva former. Det är inte försvarbart att miljöskadeförsäkringen kostat och lämnat en enda utbetalning om i ett skadefall om en förorenad brunn. Om lagstiftaren föredrar att dessa ersättningsregleringar ändå skall finnas kvar i nuvarande försäkringsform, vilket inte förordas, föreslår vi flera förbättringar av denna som går ut på att staten skall ta ett fastare grepp om försäkringarna, framför allt genom att själv handla upp dem och själv förhandla fram försäkringsvillkoren och därigenom skapa en ordning som medger den nödvändiga offent- liga insynen, kontrollen och redovisningen av denna verksamhet. Här förordas emellertid i första hand att de ersättningsregle- ringar som bör vara kvar, och det gäller utan tvekan möjligheterna till ersättning för tillsynsmyndigheternas verkställighetskostnader, med stor fördel i flera avseenden bör kunna administreras av en statlig myndighet som har den erforderliga kompetensen för uppgiften. Skaderegleringen skulle då – under offentlig insyn och med möjlighet till överprövning – kunna skötas med högt ställda krav på rättssäkerhet, fackkunskap, snabbhet och kostnadseffekti- vitet. Avgiftsmedlen skulle uteslutande komma till användning för det ändamål för vilket de tas ut. Till detta kommer att en myndig- hetslösning av det här slaget har utvecklingsmöjligheter och lätt kan anpassas till ändrade förutsättningar. Två förslag lämnas på myndigheter som bedöms redan ha den kompetens som behövs för att kunna fullgöra uppdraget som , nämligen och en avdelning inom SGU. 7Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Enligt 14 § kommittéförordningen skall utredningen redovisa om förslagen i betänkandet påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner eller landsting eller för företag eller andra enskilda samt en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall detta redovisas. För kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna skall utredningen föreslå finansiering. Enligt 15 § samma förordning skall bl.a. konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen, samt förslagets betydelse för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet och för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, redovisas. Vidare skall utredningen, enligt utredningsdirektiven, bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön samt särskilt uppmärksamma de konsekvenser som förslagen kan få för odlare och andra näringsidkare som hanterar eller på annat sätt använder genetiskt modifierade organismer i sin verksamhet. Vid samråd med har därifrån anförts att tiden varit alltför kort för att kunna lämna erforderliga syn- punkter. har fått tillfälle att yttra sig över förslaget, men har valt att invänta remissomgången. Vidare har två i verksamma utsädesproducenter av GMO, och , fått tillfälle att yttra sig över utredningens förslag. har anfört att det inom växtförädlingen finns stor erfarenhet – av t.ex. metoder som inne- fattar ständig nytillförsel av gener och genotyper samt nyskapande av arthybrider som inte haft något avgörande inflytande på biolo- gisk mångfald – som inte belysts eller beaktats i utredningen. Vårt förslag innehåller ett förtydligande av avhjälpandeansvaret i 2 kap. 8 § och en ny bestämmelse i 10 kap. 2 a § om Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag En tillsynsbestämmelse i 26 kap. 8 a § före- slås för att säkerställa att miljövärdesersättningen används för naturvårdsåtgärder. Därutöver föreslås att den nuvarande miljö- skadeförsäkringen och saneringsförsäkringen ersätts av ett motsva- rande ersättningssystem administrerat av en statlig myndighet som beslutar om rätt till ersättning i vissa fall för skador och verk- ställighetskostnader enligt . Ersättningsrätten kommer, liksom tidigare, att framgå av 33 kap. medan de närmare villkoren för ersättning och prövning kommer att framgå av en ny förord- ning. I en ny bestämmelse i 26 kap. 22 a § föreslås att tillsynsmyn- digheten, när rättelse sker enligt 26 kap. 18 §, kan fatta särskilt kostnadsbeslut som skall vara exigibelt. På samma sätt föreslås att kostnadsbeslut enligt 26 kap. 22 § andra stycket blir exigibla. Slutligen föreslås att det i 16 kap. 12 § införs en ny punkt med rätt för branschorganisationer och liknande sammanslutningar av företag som är skyldiga att betala avgift till den föreslagna myndighetslösningen att överklaga beslut om ersättning för skador och verkställighetskostnader enligt 33 kap. Ändringen i 2 kap. 8 § avser att klargöra det som får anses följa av bestämmelsen, nämligen en skyldighet för den ansvarige verksamhetsutövaren att avhjälpa skador på den biologiska mångfalden. Den rättssäkerhet som detta avser att skapa kan möjligen medföra att fler tillsynsmyndigheter vågar grunda krav på avhjälpande med stöd av 2 kap. 8 §. På så sätt kan avhjälpande åtgärder komma att vidtas i större utsträckning vilket skulle gagna miljön, som fler verksamhetsutövare kan åläggas detta ansvar. En sådan eventuell ökning lär dock bli mycket måttlig, bl.a. med tanke på att tillsynsmyndigheterna prioriterar de allvarligaste skadorna som efter genomförandet av miljöansvars- direktivet kommer att täckas av 10 kap. . Bestämmelsen om miljövärdesersättning i 10 kap. 2 a § avser att innebära en viss preventiv effekt och komma till rätta med vissa rättviseaspekter. Det avhjälpandeansvar som följer av miljöansvarsdirektivet och som kommer att genomföras i svensk rätt innebär nämligen en skyldighet att vidta avhjälpande åtgärder vid en allvarlig miljöskada endast när detta är möjligt. Det kan dock ibland – särskilt vid skador på den biologiska mångfalden – vara omöjligt att avhjälpa en skada. Detta innebär att en ansvarig kan åläggas att vidta kostsamma avhjälpandeåtgärder som någon annan, som också orsakat en allvarlig miljöskada, inte behö- ver vidta några åtgärder om ett avhjälpande konstaterats vara Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Genom en skyldighet att – i de fall avhjälpande inte är praktiskt möjligt – i stället betala miljövärdesersättning till det all- männa kan man alltså förhindra att bestämmelserna om avhjälpande slår olika beroende på om avhjälpande är möjligt eller inte. En annan konsekvens med miljövärdesersättning är att miljöns intres- sen gagnas, eftersom ersättningen skall användas till naturvårdande åtgärder.