sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — Granskningen skall särskilt avse de centrala statsorganens, Regerings- kansliets, utlandsmyndigheternas och övriga centrala myndigheters age- rande när det blev känt att en jordbävning skett utanför , samt hur arbetet därefter organiserades och genomfördes inom och på utlandsmyndigheterna och hur de centrala myndigheterna i övrigt hanterat situationen. Utvärderingen skall vidare avse de berörda aktörernas organisation, styrning, samverkan och informationsutbyte. Kommittén skall utvärdera om roller och ansvarsfördelning mellan olika aktörer varit tydliga. Kommittén skall analysera om de förberedelser som vidtagits för allvarliga krissituationer varit tillräckliga och i vilken utsträckning erfarenheter från tidigare påfrestningar tagits tillvara. Utvärderingen skall avse hur samverkan fungerat inom inklusive utlandsmyndigheterna, mellan och de centrala myndigheterna, samt mellan de centrala myndigheterna. Kommit- tén skall även utvärdera hur och de centrala myndig- heterna samverkat med den regionala och lokala nivån, samt Regerings- kansliets och de centrala myndigheternas samverkan med andra aktörer, som researrangörer, frivilligorganisationer och trossamfund. Kommittén skall utifrån tidigare gjorda utvärderingar inhämta erfaren- heter av hur samhället hanterat andra svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Kommittén skall även inhämta erfarenheter av hur andra, med jämförbara länder, har hanterat följderna av naturkatastrofen i . Av särskilt intresse är erfarenheter från våra nordiska grannländer. I det sammanhanget skall kommittén även belysa i vilken utsträckning berörda länder samarbetat och samordnat sina insatser, inklusive hur EU:s institutioner hanterat katastrofen. Mot bakgrund av sin utvärdering skall kommittén peka på eventuella behov av förändringar av organisation, rutiner för samverkan, styrning, hantering av information och övriga rutiner för krishantering, i syfte att stärka beredskapen och samhällets förmåga att hantera sådana händelser som drabbar ett stort antal svenskar utanför vårt land. Kommittén får överväga också andra frågor som den finner motiverade med anledning av uppdraget. Kommittén skall i sitt arbete samverka med berörda myndigheter och andra berörda organisationer. Kommittén får inhämta uppgifter till stöd för sitt uppdrag från inklusive utlandsmyndigheterna och de centrala förvaltningsmyndigheterna, samt på andra sätt som kom- mittén finner lämpligt. Kommittén skall arbeta med ett öppet arbetssätt och ett tydligt med- borgarperspektiv, d.v.s. organisera sig som en medborgarkommission. Kommittén bör som underlag för sina slutsatser aktivt ta del av erfaren- heter och synpunkter från enskilda som berörts av katastrofen, samt inhämta synpunkter från andra aktörer som reseföretag, frivilligorganisa- tioner och trossamfund. förordnades hovrättspresidenten i som ordförande i kommissionen. Som övriga leda- möter förordnades professorn i statsvetenskap vid univer- sitet , dåvarande ordföranden i Svenska Röda Korset , ordföranden i och översten 1. graden . Kommissionen, som antog namnet katastrofkom- mission, överlämnade betänkandet och granskning och förslag (SOU 2005:104). Regeringen beslutade att ge ett särskilt uppdrag till med anledning av att ett flertal databand som kan härröra från tiden för naturkatastrofen i hade påträffats i . Det antecknades i beslutet att det inte är känt vad databanden innehåller och om 2005 års kata- strofkommission tidigare fått tillgång till uppgifterna. Det angavs även att det är oklart om uppgifterna skulle kunna ha varit av betydelse för kommissionens arbete och slutsatser. Mot denna bakgrund fick i uppdrag att inom granska databandens innehåll samt bedöma om innehållet är av sådan betydelse katastrofkommissions slutsatser att det finns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete. I denna bedömning bör enligt beslutet beaktas vad som framkommit vid andra granskningar av hanteringen av naturkata- strofen i . lämnade in en framställan till regeringen om att katastrofkommission bör åter- inkallas för att återuppta sitt arbete. I framställan har anfört att hans arbete med att granska innehållet i databanden ännu inte är slutfört. Det har dock kommit fram tillräckligt med nya fakta för att han, i samråd med kommissionens övriga ledamöter, anser sig ha grund för bedömningen att kommissionen bör återinkallas för att återuppta sitt arbete genom att granska dessa nya fakta vid behov kom- pletterat med ytterligare genomgång av materialet och annan utredning och deras betydelse för de ställningstaganden som kommissionen gjorde i sitt betänkande och uttala sin bedömning i saken. I framställan anger vidare att förutom prövningen av fakta ur bandmaterialet kan fordras att i anslutning därtill kommissionen kompletteringsvis vidtar andra utrednings- åtgärder enligt de ursprungliga direktiven. Inom har redan granskat hur regeringen hanterat situationen, och den granskningen kan också komma att fortsätta . Detta är en del i nor- mala kontrollfunktioner av regeringen och enskilda statsråd. Jämte den fristående granskningen som sker i bör kommis- sionen fortsätta sitt arbete i syfte att kunna komplettera sitt tidigare underlag till förändringar som stärker samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fredstid. Mot bakgrund av den framställan , i samråd med kommissionens övriga ledamöter, lämnat in till regeringen bör katastrofkommission återinkallas för att återuppta sitt arbete. Kommissionen skall granska de nya fakta som kommit fram vid granskningen av innehållet i databanden och deras betydelse för de ställningstaganden som kommissionen gjorde i sitt betänkande (SOU 2005:104) och uttala sin bedömning i saken. Vid behov skall granskningen kompletteras med ytterligare genomgång av mate- rialet och annan utredning. Kommissionen skall i sitt arbete även beakta resultaten i den nu pågående polisutredningen av innehållet och hanteringen av databanden. I övrigt gäller för arbetet de ursprungliga kommittédirektiven för kommissionen (dir. 2005:3). Uppdraget skall redovisas . Några frågor om kommissionens arbetssätt I vilka former en kommission utför sitt utredningsarbete är inte närmare rättsligt reglerat. Egentliga regler om arbetssättet saknas alltså. Gränserna blir därmed inte tydliga. Så mycket är dock klart att en kommission inte har några tvångsbefogenheter. För sådant fordras uttryckligt lagstöd. Några polisbefogenheter, till exempel att göra husrannsakan eller göra beslag, finns därmed inte. Utredningssättet i en kommission, eller med andra ord en under- sökande kommitté, har regelmässigt bestått i att begära in redo- görelser från myndigheter, ta del av material och höra tjänstemän. Kommissionen valde att bedriva sitt arbete efter de principer som anges i betänkandet.1 I arbetsplaneringen togs tidigt upp frågor om arbetssättet. En fråga gällde vilket material som fanns att tillgå. Vid ett möte på kommissionens ordförandes initiativ den 21 eller med chefsjuristen och kansli- arkivarien Mára Eiche diskuterades frågor om elektroniska loggar i . Vid mötet eller i anslutning till det visade för ordföranden ett exempel på en typ av logg. Det var en logg som visade trafikhändelserna mellan klienter och servrar. Exemplet, som var i pappersutskrift på fyra sidor, omfattade fyra minuters trafik under lågtrafik. Exemplet med denna trafiklogg avsåg inte någon tidpunkt under det händelseförlopp som kommis- sionen skulle granska (utan ). Ut- skriften innehöll teknisk information och vissa textuppgifter om datatrafiken. Ordföranden klargjorde, efter att ha sett detta material, att kommissionen inte avsåg att bedriva utredningen med sådant material. Efter mötet skrev ordföranden för kommis- sionens räkning ett brev till Förvaltningsavdelningen (att. 1 SOU 2005:104, Huvudrapport, s. 43 – 44. ).2 Där hemställde kommissionen om att den s.k. e-postloggen (brandväggsloggen) avseende den 26, 27 och för Statsrådsberedningen, , Försvarsdepartementet och Förvaltningsavdelningen tills vidare bevarades så att materialet kunde hållas tillgängligt för kommis- sionen i dess arbete. Det antecknades vidare att kommissionen var medveten om att materialet genom regeringsbeslut bedömts om- fattat av sekretess. Med uttrycket den s.k. e-postloggen (brand- väggsloggen) avsågs en logg som rätteligen borde ha betecknats registratorsloggen.3 fick ordföranden veta att en registratorslogg för nämnda tid och enheter fanns tillgänglig för kommissionen. Ordföranden besökte arkivenheten hos Förvalt- ningsavdelningen och såg översiktligt på materialet, som bestod av en pappersutskrift. Han gjorde för sin del bedömningen att det materialet inte behövde användas i kommissionens fortsatta utredning. Detta blev också kommissionens ståndpunkt. Ordföran- den klargjorde för Förvaltningsavdelningen att kommissionen inte skulle komma att använda materialet. – Det bör betonas att detta gällde en logg i pappersutskrift med uppgifter om avsändare, mottagare, eventuell rubrik etcetera men inte själva innehållet i e- posten. Förekomsten av en databackup som skulle innehålla e-post- meddelanden i sin helhet var överhuvudtaget aldrig föremål för diskussion mellan kommissionen och . Kommissionens medarbetare hade sina arbetsplatser i och var anslutna till nätverk. När arbetet inleddes, kunde det konstateras att kommis- sionens medarbetare som varje tjänsteman inom då rutinmässigt kunde ta del av den så kallade registratorsloggen på sin dator. Så skedde också med några stickprov. Efter regerings- beslut om sekretess för e-postförteckningen4 inskränktes denna möjlighet även inom nätverk. ägde även ett möte rum mellan företrädare för kommissionen och arkivansvarige, departe- mentsrådet . Denne redogjorde då för de 2Se dnr Fi 2005:01/2005/27. På kommissionens diarieblad i ärendet finns ärendemeningen Beställning av e-postlogg. På diariebladet har brevet felaktigt angivits som en från att. I förvaras som enda handling under detta dnr det från kommissionen utgående brevet. 3Om den närmare innebörden av uttrycket registratorslogg, se avsnitt 4.4.4. 4Regeringsbeslut SB 2005/2408 m.fl. åtgärder för arkivläggning av material som vidtagits och pågick inom departementet. Till vissa arkivdossierer i departementets arkiv fördes bland annat de e-postmeddelanden som bedömts vara allmänna handlingar. En del av dessa avsåg kabinettssekreteraren och expeditionschefen. Kommissionen, som under utredningens gång fått in åtskilligt material i form av utskrifter av e-postmed- delanden även på annat sätt, begärde att få kopior på detta material för sitt arbete. De överlämnades i pappersform och återfinns numera i . Tsunamibanden och handlings- offentligheten. 1.Vad som följer är några allmänna reflexioner om gällande rätt, närmast 2 kap. 3 och 7 §§ TF, och deras konsekvenser för tsunami- banden. Analysen är inte uttömmande vare sig till omfattningen eller på djupet. Den är främst inriktad på att visa upp vissa komplikationer. Sammanfattningsvis innebär dessa komplikationer att de grundläggande begreppen i TF är mer svårhanterliga än en ytlig betraktelse ger vid handen. Vilka slutsatser man av detta bör dra är inte givet. En slutsats kan vara att begreppen behöver ses över med sikte på att revidera regleringen i 2 kap. TF. En annan kan vara att grundreglerna i TF är i behov av precise- ringar och förtydliganden som kan åstadkommas genom före- skrifter på lägre nivå (till exempel i en ny lag om allmänna hand- lingar).1 Kombinationer är tänkbara. 2.Ändringarna i 2 kap. TF som trädde i kraft innebär att man kan urskilja tre huvudkategorier av handlingar2: ställning i skrift eller handling (2) handling (3) bild (1) En handling av typ 1 karaktäriseras liksom en handling av typ 2 av att insynsobjektet beskrivs som ett informationsinnehåll som har fixerats på ett medium. Den gemensamma nämnaren för typerna 1 och 2 är fixeringen. Fixeringen har två innebörder, vilka inte behöver utesluta varandra, en fysisk och en logisk: 1Se Ordning och reda bland allmänna handlingar, SOU 2002:97. 2Se sammanfattningen prop. 2001/02:70, s. 15, 20-21. 3.Den fysiska fixeringen innebär när det gäller handlingar av typ 1 att informationen finns registrerad (återgiven) på ett inte (lätt) förändringsbart, direkt uppfattbart medium som ett pappersark eller ett fotografi. När det gäller handlingar av typ 2 kan fixeringen knytas till att informationen i fråga är skrivskyddad eller att den har låsts genom en elektronisk spärr (till exempel en elektronisk signatur). 4.Det från offentlighetssynpunkt primärt relevanta är inte den fysiska fixeringen utan den logiska fixeringen. Den logiska fixeringen kan utläsas av att det handlar om uppgifter förmedlade i ett visst sammanhang och i en viss form.3 Se sammanfattningen prop. 2001/02:70, s. 15, 20 21. Exempel på detta är ett brev, ett beslut eller ett protokoll. Samma logiskt fixerade handling kan således förekomma i både traditionellt format, typiskt på papper, och elektroniskt format, typiskt ett e-brev på en hårddisk. Logisk och fysisk fixering kan samspela med varandra. Den logiska fixe- ringen hos en handling av typ 1 kan således bestämma hur det fysiska mediet utformas (till exempel genom att ett antal pappers- ark häftas samman med en klammer för att utgöra en handling). Omvänt kan den fysiska fixeringen indikera logisk fixering, till exempel ett tabellverk med siffervärden som har framställts med ett kalkylprogram (spreadsheet) och bränts på en CD. 5.Avsaknaden av fixering karaktäriserar en handling av typ 3. En sådan består av (möjliga) sammanställningar av uppgifter, varvid dessa sammanställningar av uppgifter inte utgör på förhand fixera- de informationsmängder. Lagtexten och dess förarbeten ger inte något helt klart besked om att uppgiftssammanställningarna är att se som handlingar. Lagrådet kom in på denna problematik och föreslog en definition av begreppet upptagning som klargör att upptagningar antingen kan ha ett på förhand bestämt innehåll eller utgöra en sammanställning av uppgifter ur en eller flera upptag- ningar.4 Regeringen gick inte på den linjen utan hänvisade till att en sådan lösning inte var möjlig utan en närmare analys för att över- blicka konsekvenserna, bland annat eftersom definitionen skulle omfatta alla slags upptagningar, inte bara upptagningar för auto- matiserad behandling. 3A.a., s. 14. 6.Indelningen ovan kan varieras. Nära till hands ligger att säga att det finns två huvudtyper av handlingar enligt 2 kap. TF. Den ena är fixerade handlingar i ovan angivna mening. Den andra är potentiella handlingar som kan sammanställas ur elektroniska upptagningar, det vill säga ur handlingar som behandlas automatiserat. Mot en sådan tvådelning kan anföras att handlingar av typ 2 skiljer sig fundamentalt från handlingar av typ 1 genom att det endast är ur handlingar av typ 2 som potentiella handlingar kan sammanställas. En begäran att få ut uppgifter ur en handling av typ 1 anses inte utgöra en framställning om att få ta del av en allmän handling och följer andra regler när det gäller myndigheternas åligganden och sökandens möjligheter att anföra besvär. Från den synpunkten är det naturligare att definiera två huvudtyper av handlingar som traditionella handlingar (typ 1 enligt ovan) respektive elektroniska handlingar (typ 2 och 3 enligt ovan). De elektroniska handlingarna kan vara dels fixerade, dels potentiella. Med detta konstaterande är man tillbaka till tredelningen som inledningsvis gjordes. En fördel med en sådan systematik är bland annat att det tydliggörs att sammanställningar av automatiserat behandlade uppgifter också får ses som handlingar (låt vara potentiella handlingar) och följ- aktligen hör hemma i handlingsoffentlighetens regelverk och inte i sidordnade regelverk om myndigheters serviceskyldighet med mera (15 kap. 4 § sekretesslagen). 7.Fram till och med gällde en tydlig tvådelning av handlingskategorierna i traditionella handlingar och elektroniska handlingar. Denna reglering ansågs otillfredsställande genom att de elektroniska handlingarna var att betrakta som för- varade hos en myndighet endast i den mån de kunde göras till- gängliga med rutinbetonade åtgärder. En sådan begränsning fann man inte motiverad för färdiga (fixerade) handlingar. Begräns- ningen till rutinbetonade åtgärder skapade ett slarvutrymme för myndigheterna. En färdig handling skall – för att slarvutrymmet skall minimeras – anses förvarad hos myndigheten när den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndig- heten själv utnyttjar för överföring till uppfattbar form. Det har ingen betydelse om detta kan ske med rutinbetonade åtgärder eller om det kräver mer omfattande åtgärder.5 5 A.a., s. 19-20. 8.Två avgränsningsfrågor med långtgående konsekvenser för handlingsinsynen anmäler sig: (1) Vad är en färdig handling och (2) Hur omfattande arbete ligger det i att en upptagning är till- gänglig för en myndighet med tekniskt hjälpmedel som myndig- heten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas? 9.Frågan (1) besvaras i propositionen så att det handlar om att utställaren har gett handlingen ett bestämt, fixerat, innehåll som går att återskapa gång på gång. Som exempel nämns e-brev, pro- memorior, protokoll och beslut.6 Med detta synsätt är det således utställarens avsikt som avgör vad som är en logisk fixering (jfr ovan). Täcker detta hela fältet? Går det att formulera mer objektiva kriterier? Propositionen uppmärksammar gränsdragningsproblem, men de förefaller uppfattas som hanterbara och de nämnda exemplen, e-brev etcetera, presenteras som självklara färdiga elektroniska handlingar. Som jämförelse nämns stora datoriserade myndighetsregister som vägtrafikregistret, vilka inte kan hänföras till kategorin färdig elektronisk handling. Ur dem kan emellertid sammanställas uppgifter som utgör vad som brukar benämnas potentiella handlingar. Resonemanget innebär att vägtrafikregist- ret skulle kunna ses som en enda förvarad handling ur vilken sammanställningar av uppgifter kan begäras. Ett annat synsätt – som inte kommenteras i propositionen – är att det kan vara fråga om ett register som visserligen som helhet betraktat fortlöpande förändras men som innehåller färdiga handlingar, till exempel ett register (en fil) som innehåller säkerhetskopior av e-brev. Här möter frågan om hur precis och logisk terminologin är. Att dra slutsatsen att en icke färdig handling av typ register uteslutande kan ge anledning till uttag som utgör sammanställningar av upp- gifter (potentiella handlingar) verkar tvivelaktigt. Det skulle inne- bära att myndigheter fick möjlighet att gömma undan färdiga handlingar i löpande uppdaterade register (jfr slarvutrymmet ovan). En rimligare lösning är att ta fasta på objektet för en viss begäran om insyn. Är det fråga om fixerad/färdig information som till exempel ett visst e-brev, avser framställningen denna och inte en potentiell handling. Den fixerade/färdiga informationen måste således tas fram oberoende av att den förekommer tillsammans med icke fixerad/färdig information (potentiella handlingar). 6 A.a., s. 20. Se även s. 22. tryckt något annorlunda kan inte det förhållandet att det för vissa uttag ur ett fortlöpande register förutsätts att den begärda sam- manställningen kan ske med rutinbetonade åtgärder få leda till att också fixerade/färdiga handlingar i registret blir föremål för samma inskränkning. Tvärtom bör man se saken så att, om framtagningen av fixerade/färdiga handlingar leder till att myndigheten kommer att förfoga över teknik som möjliggör sammanställningar av (vissa) potentiella handlingar inom ramen för rutinbetonade åtgärder, anses också dessa potentiella handlingar förvarade i enlighet med 2 kap. 3 § andra stycket TF. Annorlunda uttryckt: en myndighets åtgärder för att ur ett visst register ta fram färdiga handlingar kan leda till att också potentiella handlingar i registret blir att anse som förvarade och därmed kan vara allmänna. Fråga (2) gäller hur pass omfattande arbete som krävs av en myndighet för att en fixerad/färdig handling skall anses förvarad hos denna enligt 2 kap. 3 § andra stycket första meningen TF.7 Offentlighets- och sekretesskommittén (SOU 2001:3) utgick från vad man kallade faktisk befintlighet: Handlingar som faktiskt finns hos en viss myndighet skall anses förvarade och hållas tillgängliga utan begränsning till rutinbetonade åtgärder. Kom- mittén sökte närmare definiera innebörden av faktisk befintlighet i den elektroniska miljön. Den fann att det handlade om åtgärder som en myndighet måste vidta för att göra ett informationsinnehåll tillgängligt och att innebörden av detta obligatorium får avgöras med ledning av detaljerade arkivregler om hur allmänna handlingar i elektronisk form skall bevaras. Någon tydlig och precis definition är detta inte. Den landar i en fråga om vad som i varje enskilt fall rimligen kan krävas av myndigheten.8 Man står därmed inför en lagtekniskt binär distinktion mellan vad som är rimligt och vad som är rutinbetonat. Propositionen 2001/02 signalerar med- vetenhet om svårigheterna men bidrar knappast till att reda ut dem: Regeringen utgår från att arkivregler kommer att garantera att färdiga elektroniska handlingar bevaras så att de kan hittas på ett enkelt sätt, kanske med vad som kan benämnas rutinbetonade 7Se om detta Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, särskilt yttrande av , s. 339 ff. 8A.a., s. 140. Jfr NJA 1985 s. 537 och NJA 1998 s. 559. Märk att det finns två icke identiska frågor att hantera. Den ena avser myndigheters skyldighet att efterforska av sökanden bristfälligt identifierade handlingar. Den andra avser förutsättningarna för att en elektronisk upptagning skall anses förvarad. åtgärder.9 Med detta uttalande som utgångspunkt kan man ställa frågan om det inte vore en lämplig väg att i den elektroniska miljön hålla fast vid rutinbetonade åtgärder som nyckelbegrepp och hantera slarvutrymmet genom tydliga krav i regler på lägre nivå om myndigheters skyldighet att säkerställa att färdiga handlingar skall vara tillgängliga genom rutinbetonade åtgärder. 11.Informationen på tsunamibanden registrerades ursprungligen som ett led i ett fortlöpande tekniskt säkerhetsarbete. Närmare bestämt handlade det om dels säkerhetslagring av hela e-brev, dels information om transaktioner i systemet (loggningsdata). Rättsligt utgör originalregistret ett (eller flera) fortlöpande register enligt 7 § andra stycket, punkt ett TF, alltså sådana register som är upprättade när de färdigställts för anteckning eller införing. Nor- malt skulle informationen ha gallrats, det vill säga ha förstörts genom överskrivning, men beslöts att separera ett antal band ur hanteringen, dels logiskt genom en programmerad spärr mot över- skrivning, dels, och , fysisk borttagning av banden ur den använda tekniska utrustningen för säkerhetskopiering (band- roboten). 12.Det totala material där de sparade banden ingår bör således ses som ett fortlöpande register enligt 2 kap. 7 § TF. (I fortsättningen underförstås möjligheten att urskilja flera olika register eftersom detta ser ut att sakna betydelse för resonemangen som följer.) Registret betraktat som en helhet (enhet) är upprättat i och med att det börjat ta emot registreringar. Det är oklart om registret skall uppfattas som en helhet också när det gäller frågor om utläm- nande.10 Det verkar rimligt att i stället förutsätta att framställningar om utlämnande måste ta sikte på antingen bestämda (identifierade) färdiga handlingar eller specifika, begärda uppgiftssammanställ- ningar. Lagen är inte alldeles klar på denna punkt och bekymmer anmäler sig om någon begär att få en utskrift av ett omfattande, helt register och åberopar handlingsoffentligheten till stöd för sin begäran.11 2001/02, s. 22. 10Jfr ovan stycke 9. Konsekvensen skulle vara att ett fortlöpande register bara kan ge anledning till uttag vilka innebär sammanställningar av uppgifter, något som jag menar inte kan vara fallet. 11Jfr Regeringsrätten i RÅ80 2:42.