sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Dock måste presidenten höra statsministern, presidenterna för national- församlingens bägge kamrar och författningsrådet innan beslut om extraordinära befogenheter fattas. Paragraf 16 kräver inte en total 23Article 16 de la Constitution de la cinquième République française i franska . 24Däremot kan regleringar som följer ett sådant beslut överklagas (ibid.). kollaps av den vanliga styrelseordningen: parlamentet, t.ex. kan mycket väl vara funktionsdugligt när presidenten beslutar om extraordinära befogenheter. Konsekvenserna av en proklamation av extraordinära befogenheter är långtgående: både lagstiftande och verkställande makt samlas hos presidenten.25 Detta innebär, som Ackerman uttrycker det, att den franska konstitutionen i det när- maste ger presidenten ett carte blanche.26 I ett europeiskt per- spektiv är detta, som vi såg i kapitel 3, mycket ovanligt på det konstitutionella planet. En fransk grundlagsutredning ansåg dock inte att någon ändring av paragraf 16 var av nöden.27 kom Conseil dEtat till samma slutsats då det tillfrågades av presidenten.28 En av de främsta experterna på fransk nödrätt, , håller med. Hans slutsats ligger nära det schweiziska tänkandet och resonemanget bakom den norska nödrätten (se nedan): ingen lagstiftning för nödsitu- ationer är nödvändig eller användbar, eftersom konstitutionen alltid får försvaras med de medel som krävs och en nödsituation aldrig helt kan förutses och därmed regleras.29 Den franska försvarslagen fastställer grunderna för proklama- tion av belägringstillstånd (Code de la défense, parti 2, livre I titre II). Dessa är hot härhörande från ett utländskt krig (guerre étrangère) eller ett väpnat uppror (paragraf L. Beslutet fattas av regeringen och måste, för att förlängas utöver de tolv ursprungliga dagarna, vinna parlamentets godkännande (para- graf L. 2121-1, den franska konstitutionen, paragraf 36). Som följd av beslut om belägringstillstånd överförs ansvaret för polisen och för upprätthållandet av den allmänna ordningen, inklusive beslut angående införandet av censur och restriktioner i mötesfriheten, från de civila till de militära myndigheterna (paragraferna L.2121-2 och L.2121-7.4). Militären får också utökad dömande makt i brott- mål och i fall av brott eller förseelse som undergräver försvars- makten (paragraferna L. 2121-3-6) samt utökade polisbefogenheter (t.ex. rätt att göra husrannsakan dygnet runt, paragraf L. De civila myndigheterna fortsätter att utöva sina andra befogen- heter (paragraf L.2121-2), och alla övriga konstitutionella fri- och 25Ackerman, opt. cit., fotnot 19. 26Ackerman, opt. cit., s. 1038-9. 27Citerad i , (2001). LEtat dexception : Presses de , s. 374. 28Ibid, s. 374-5. 29Ibid, passim. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik rättigheter fortsätter att gälla även under ett belägringstillstånd (paragraf L. Den franska lagen om undantagstillstånd (numéro 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence) fast- ställer att undantagstillstånd kan proklameras av regeringen i hela eller delar av landet (inklusive kolonierna, benämnda départements d'outre-mer) antingen vid omedelbar fara härrörande från allvarliga angrepp på den allmänna ordningen eller vid händelser som till sin natur och p.g.a. sin farlighet kan liknas vid en allmän katastrof (calamité publique). I likhet med vad som gäller för belägrings- tillstånd måste undantagstillstånd, för att förlängas utöver de tolv ursprungliga dagarna, vinna parlamentets godkännande (paragra- ferna 1 och 2). Parlamentet beslutar om undantagstill- ståndets exakta längd (paragraf 3.2). Ett undantagstillstånd innebär att statens representanter på lokal nivå (på franska: départements), s.k. prefekter, har rätt att införa utegångsförbud och skyddszoner där människors vistelse särskilt regleras samt förbjuda vissa personer att vistas i departementet (paragraf 5). Inrikesministern kan besluta om husarrest och om att vissa typer av vapen och ammunition ska tas i beslag (paragraferna 6 och 9). Inrikesministern eller prefekterna kan beordra att nöjes- lokaler och alla typer av mötesplatser provisoriskt stängs. Dess- utom kan möten som kan störa den allmänna ordningen förbjudas (paragraf 8). Dekretet eller lagen som instiftar undantagstillstånd kan också tillåta husrannsakan dygnet runt samt införa censur (paragraf 11). Den viktigaste skillnaden mellan belägringstillstånd och undan- tagstillstånd – parallellerna mellan de bägge nödtillstånden är många – är att i det senare fallet överförs inga befogenheter till de militära myndigheterna.30 Den enda befogenhet som kan överföras, och detta sker ej automatiskt, är den dömande makten i brottmål (paragraf 12). Rätten att överklaga reduceras också. Den franska konstitutionens paragraf 16 har bara använts en gång , under och efter den s.k. generalkuppen i , när militärer som ansåg att borde förbli franskt 30 Thénault, opt cit. försökte avsätta president kriti- serades senare häftigt av bl.a. (i en bok kallad Le Coup d'État permanent) för att han förlängde användandet av de exceptionella befogenheterna efter det att upp- roret slagits ned. Många franska jurister ser också de utdragna användande av exceptionella befogenheter som ett missbruk av para- graf 16.32 Undantagstillstånd (état durgence) i enlighet med lag proklamerades senast under de s.k. Parisupploppen då oroligheterna pågått i närmare . Undantagstill- ståndet mellan och innebar att pre- fekter kunde införa utegångsförbud och besluta om inskränkningar i rörelsefriheten. I vissa områden fick prefekterna dessutom rätt att beordra husrannsakan utan domstolsorder, inskränka mötesfri- heten, beordra husarrest och begära inlämning av vissa typer av vapen.33 Lagen hade tidigare använts i de franska kolonierna (i och senast i ), men också i just innan de kom till makten och mellan då både exceptionella befogenheter och undantagstillstånd användes.34 Belägringstillstånd i enlighet med försvarslagen och paragraf 36 av konstitutionen har aldrig använts. numéro 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence Urgence.pdf Code de la défence 779255/file/code_defense_legislatif_2007.pdf (2001). LEtat dexception : Presses de 31Saint-Bonnet, opt. cit., s. 24, 376. 32Ackerman opt cit, fotnot 19 ; Article 16 de la Constitution de la cinquième République opt cit ; , , opt. 33Ministère de lintérieur et de laménagement du territoire Décret n°2005-1387 du 8 novembre 2005 relatif à lapplication de la loi n°55-385 du 3 avril 1955. 34Thénault, opt cit. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik (1998). Réflexions sur l'article 16 et l'état d'exception, Revue du Droit Public et de la Science politique, N° 5-6/1998, pp. Létat durgence (1955-2005): de lAlgérie coloniale à la contemporaine Mouvement social P 1233 . - (2007- 01/03) n°218, s.63–78. Vissa speciella regler som gäller i krigstid finns uppställda i den italienska konstitutionen: i krigstid kan parlamentet besluta att överlåta nödvändiga maktbefogenheter till regeringen och de bägge kamrarnas mandatperiod kan förlängas genom lag (se ovan kapitel tre). Förutom regler för krigstid finns i också undantags- tillstånd (stato d'emergenza). Till skillnad från det förstnämnda nödtillståndet regleras undantagstillstånd över huvud taget inte i konstitutionen, utan i lagen om inrättandet av en nationell civil- försvarsstyrelse. Den italienska lagen om inrättandet av en nationell civilförsvars- styrelse (legge 24 febbraio 1992 n. 225 Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile)35 innehåller regler om undantags- tillstånd. Undantagstillstånd kan proklameras vid naturkatastrofer, katastrofer eller andra händelser som är av sådan intensitet och omfattning att de endast kan bemästras med hjälp av extraordinära åtgärder och befogenheter (paragraf 5.1). Regeringen utlyser i sådana fall undantagstillstånd, på förslag av premiärministern eller ministern som samordnar civilförsvaret, om denne fått premiär- ministerns fullmakt. Undantagstillståndets varaktighet och territo- riella omfattning ska fastställas efter en strikt bedömning av händelsernas art. Samma förfarande tillämpas för att upphäva undan- tagstillståndet när situationen återgått till den normala (paragraf 5.1). 35 Översättning av originaltexten: , . Undantagstillståndet har mycket långtgående konsekvenser för beslutsfattandet: Premiärministern eller ministern som samordnar civilförsvaret om denne fått premiärministerns fullmakt, får utfärda föreskrifter som syftar till att avvärja risksituationer eller allvarli- gare person- eller sakskador (paragraf 5.3). Dessutom ska, för att genomföra de nödåtgärder som följer av ett undantagstillstånd, föreskrifter utfärdas som upphäver alla gällande bestämmelser, med vederbörlig hänsyn till rättsväsendets allmänna principer dock inom ramen för bestämmelserna om regionernas, provinser- nas, prefekternas och kommunernas kompetensområden (paragraf 5.2). Emellertid ska de föreskrifter som utfärdas om upphävande av gällande lagar innehålla uppgift om de viktigaste normerna de är avsedda att upphäva, och ska vara motiverade (paragraf 5.5). De ska också offentliggöras i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (paragraf 5.6). I finns ett verkställande utskott för civilförsvaret, som ska trygga en enhetlig ledning och samordning av verksamheten i nödsituationer (paragraf 10.1). Utskottet leds av premiärministern eller ministern som samordnar civilförsvaret om denne fått premiärministerns fullmakt, eller, om ingen av dessa är tillgängliga, av en representant för regeringen som speciellt bemyndigats för detta ändamål (paragraf 10.3). Andra ledamöter representerar de olika ministerierna. Utskottet får kalla regionala och lokala civil- förvarsmyndigheter till sina sammanträden. Dessutom får repre- sentanter för andra myndigheter eller förvaltningar kallas (paragraf 10.6). Utskottet ska granska prefekternas beredskapsplaner, bedöma information och krav som inkommer från de områden som drabbats av nödsituationen, samordna statens hjälpinsatser och se till att de direktiv som utfärdas rörande prioriterade krav tillämpas (paragraf 10.2). har använt sig av undantagstillstånd vid ett flertal tillfällen,36 bl.a. när ovanligt många flyktingar anlänt till (t.ex. när tiotusentals albaner flydde efter det att det s.k. pyramid- investeringsprogrammet kollapsat och allmänt kaos utbrutit samt när många kurder anlände ). Undantagstillstånd har också införts vid naturkatastrofer såsom 36 Informationen i detta stycke är hämtad ur pressartiklar från ledande nyhetsmedier. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik jordskredet i södra 1998, Etnas vulkaniska aktivitet , vulkanutbrottet på och torkan i . Undantagstillstånden är mestadels geografiskt avgränsade. Legge 24 febbraio 1992 n. 225 Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile Liksom i det danska och finska fallet regleras nödlägen mycket knapphändigt i den norska grundlagen. Det enda som nämns är att , vid overordentlige Omstændigheder såsom fiendtligt Indfald eller smitsom Syge kan sammanträda i annan stad än huvudstaden (se kapitel 3).37 I stället regleras statsmakternas funk- tionssätt vid krig, krigsfara och liknande förhållanden i beredskaps- lagen från 1950.38 Denna lag har ändrats vid ett flertal tillfällen. Av speciellt intresse i ett svenskt perspektiv är att den i viss mån reg- lerar ockupationsliknande förhållanden. Dessutom finns i , liksom i (se nedan), en dok- trin om konstitutionell nödrätt baserad på praktiska historiska erfarenheter, främst ockupationsåren under . Nödrätten är extra-konstitutionell. Vanligtvis innebär den att kungens (regeringens) befogenheter utökas och att roll minskas eller helt försvinner, att beslut fattas under andra former än de normala samt att regleringar som grundlagen egentligen för- bjuder fastställs. Så skriver Johs. Andenæs och att nödsituationer berättigar en handling, som under normala 37Kungen kan dessutom besluta om provsoriska lagar om handel, tullar, näringsväsende och polisen (paragraf 17). De får inte strida mot grundlagen eller andra lagar, och gäller till nästa storting samlas. I paragraf 17 sägs ingenting om omständigheterna som kan leda till användandet av denna befogenhet. 38Detaljregleringar av rekvisition i krig finns dessutom i lov 29. nr. 19 om militære rekvisisjoner 19510629-019.html&emne=milit%c6re+rekvisisjon*&& förhållanden skulle innebära ett brott mot grundlagen.39 Nöd- rätten kan bara komma ifråga i en verklig nödsituation då väsentliga intressen skulle skadas om de vanliga reglerna följdes.40 Nödrätten kan också frångå beredskapslagen i fall detta är nödvändigt.41 Praxis vid nödlägen ändrades , då en ny struktur för krishantering på central nivå sjösattes. Beredskapslagen (Lov nr 07: Lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold) är mer än ett halvt sekel gammal, men har ändrats ett flertal gånger , . Det är en relativt kortfattad lag med ett tjugotal paragrafer. Beredskapslagen gäller, som titeln anger, vid krig, krigsfara och liknande förhållanden (ej närmare definierade i lagen). Fokus är på beslutsfattandet och fördelningen av befogenheter i en svår kris. Om på grund av krig inte kan verka i vanlig ordning, åvilar det kungen att vidta de åtgärder som krävs för att tillvarata landets intressen (paragraf 1). Sådana bestämmelser, som har karak- tär av lag, ska meddelas . Dessa bestäm- melser upphävs senast vid upplösningen av det første, ordentlige Storting som sammanträder efter det att bestämmelserna i fråga givits (paragraf 2). Vid krig eller krigsfara eller när landets självständighet eller säkerhet är i fara och det p.g.a. detta brådskar (på grunn av disse forhold er fare ved opphold), kan kungen utfärda bestämmelser som har karaktär av lag för att trygga landets säkerhet, den all- männa ordningen, folkhälsan och landets försörjning samt för att stödja militära åtgärder och försvaret av civilbefolkningen. Bestäm- melserna får, om detta är nödvändigt, avvika från gällande lagar. Sådana bestämmelser ska meddelas . Om ej är samlat ska det sammankallas. Stor- tinget kan upphäva bestämmelserna. Om (eller kungen) inte upphävt bestämmelserna efter det att de före- lagts parlamentet, ska de läggas fram som lag- förslag (paragraf 3). Bestämmelser av denna art upphävs senast vid 39 Andenæs, Johs. och (2006). Statsforfatningen i , 10. utg. : Universitetsforlaget s. 502, min översättning. 40Andenæs och Fliflet, opt cit., s. 503. 41Andenæs och Fliflet, opt cit., s. 505-6. Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik upplösningen av det første, ordentlige Storting som samman- träder efter det att bestämmelserna i fråga givits (paragraf 4). Vid krig eller krigsfara eller när landets självständighet eller säkerhet är i fara och ett område är avskuret från förbindelse med regeringen eller om det av andra skäl är nödvändigt, kan kungen ge landshövdingen (fylkesmannen) och andra lokala förvaltningsorgan – däribland militära myndigheter – fullmakt att utfärda bestäm- melser för att trygga säkerheten, den allmänna ordningen, folk- hälsan och försörjningen samt för att stödja militära åtgärder och försvaret av civilbefolkningen. Fullmakt kan också ges till förvalt- ningsmyndighet, departement eller annat centralt förvaltnings- organ och kan ges utan hänsyn till den gällande administrativa indelningen (paragraf 5). Landshövdingen kan om det är uomgjengelig nødvendig til varetakelse av samfunnsviktige interesser utöva sagda befogenheter även om fullmakt från kungen ännu inte föreligger (paragraf 5).42 Sådana bestämmelser, som har karaktär av lag, ska meddelas kungen. Om de inte tidigare upphävts, upphävs de efter det att meddelandet mottagits (paragraf 5). För krigsskådeplatsen finns speciella regler. Sålunda kan de mili- tära myndigheterna på sådan plats överta ledningen över polisen. De kan också, i den utsträckning det anses nödvändigt för att främja och trygga militära åtgärder, överta ledningen för andra civila förvalt- ningsgrenar (paragraf 6). Kungen kan också besluta att polisen ska inlemmas i de militära styrkorna (paragraf 6). Straffrättsliga regler kan också ändras vid krig eller krigsfara eller när landets självständighet eller säkerhet är i fara (se kapitel IV). Beredskapslagen innehåller också regler för beslag av lös egen- dom som behövs för att tillvarata viktiga samhällsintressen (se kapitel V). 42 En liknande paragraf finns i anslagsreglemente (bevilgningsreglement, se ) paragraf 12. Där stadgas att kungen i krig eller vid krigsfara eller när landets självständighet eller säkerhet är i fara kan ge landshövdingen (fylkesmannen) och andra lokala förvaltningsorgan fullmakt att täcka oförutsedda utgifter. Om detta är uomgjengelig nødvendig for å ivareta samfunnsviktige interesser får landshövdingen pådra sig sådana utgifter även utan kungens tillåtelse. Den norska krishanteringen på central nivå omorganiserades 2005. Statsmakternas säkerhets- och beredskapsarbete i fredstid baserar sig på tre huvudprinciper: ansvar, närhet och likhet. Ansvarsprin- cipen innebär att samma myndighet som normalt ansvarar för ett visst fackområde också har samma ansvar i en krissituation. Lik- hetsprincipen betyder att organisationen i kris i mesta möjliga mån ska vara densamma som den normala. Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå.43 I mer komplexa krissituationer som kräver administrativ sam- ordning träder regeringens krisråd (Regjeringens kriseråd) in. Regeringens krisråd består av regeringsråden vid statsministerns kontor, departementsråden vid justitie-, försvars- och socialde- partementet (Helse- og omsorgsdepartementet) samt utrikesråden vid . Alla departementsråd har lika rätt att begära att krisrådet sammankallas. Det departement som är mest berört av krisen, som har tillgång till mest information och som innehar de medel som behövs för att hantera krisen, blir leddepartement (lederdepartement) för krishanteringen. Kris- rådet bistås i sitt arbete av krisstödsenheten (krisestøtteenheten). Enheten är tillgänglig dygnet runt och ska genom sitt arbete öka kapaciteten vid en krissituation. Högst upp i beslutsfattandekedjan finns som alltid regeringen och regeringskonferensen, som fattar politiska beslut om de övergripande målen och ramarna för kris- hanteringen.44 Tröskeln för sammankallande av regeringens krisråd är tänkt att vara relativt låg. Sålunda har rådet sammankallats vid ett flertal till- fällen: vid bombdåden i , evakueringen av norska medborgare från , utbrottet av fågelinfluensa i 43Strukturen for krisehåndtering i for-krisehandtering-i-Norge.html?id=448375 44E-mailkorrespondens med , lovrådgiver, Justisdepartementets lovavdeling, , ; Hovedprinsipper i beredskapsarbeidet beredskap/Hovedprinsipper-i-beredskapsarbeidet.html?id=447043 Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik och dricksvattensituationen i i oktober 2007.45 Beredskapslagen har aldrig använts.46 Lov nr 07: Lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold Strukturen for krisehåndtering i beredskap/Strukturen-for-krisehandtering-i-Norge.html?id=448375 -og-beredskap/Krisestotteenheten-.html?id=417653 Hovedprinsipper i beredskapsarbeidet beredskap/Hovedprinsipper-i-beredskapsarbeidet.html?id=447043 Andenæs, Johs. och (2006). Statsforfatningen i , 10. utg. : Universitetsforlaget, s. 501–508. Tack till , lovrådgiver, Justisdepartementets lovavdeling, , för hjälp med information och källhänvisningar. Internationellt pågår en debatt om huruvida nödlagar alltid är av godo, eller, som Oren Gross formulerar det, should responses to violent crises always be constitutional?47 Medan många europeiska länder genom sina regleringar svarar ja på den frågan, svarar 45E-mailkorrespondens med , lovrådgiver, Justisdepartementets lovavdeling, , ; Styrket beredskap mot uforutsette hendelser uforutsette-hendelser.html?id=99606 46E-mailkorrespondens med , lovrådgiver, Justisdepartementets lovavdeling, , . 47Gross, Oren (2003). Chaos and Rules: Should Responses to Violent Crises Always be Constitutional? 112, s. 1011-1134; se också (2005). Emergencies and the of Constitutionalism i: in Wartime: Beyond Alarmism and Complacency. , som klargörs nedan, ett rungande nej. I finns vissa relativt nya antiterroristlagar (förbud mot och organisationer med band till denna grupp, regler för spärrande av misstänkta bankkonton osv.) och liknande regleringar för speciella, väl avgränsade fall. Dessutom finns tekniska regler för upprätt- hållandet av den interna säkerheten (i form av lagen om intern säkerhet (fédérale instituant des mesures au maintien de la sûreté intérieure), en i alla delar teknisk lag som reglerar hur förebygger terrorism, våldsbetonad extremism, våld vid idrottsevenemang, förbjuden underrättelseverksamhet, illegal vapen- och teknologihandel och handel med radioaktiva ämnen samt hur skyddar vissa diplomatiska och andra byggnader och per- soner). Utöver detta finns bara ett par korta konstitutionella para- grafer som behandlar nödsituationer (se ovan kapitel 3), samt reg- ler för hanterandet av svåra kriser på kantonal nivå.48 Detta är ingen slump eller försummelse, utan resultatet av ett medvetet val. Lagstiftning och beslutsfattande för de högsta organen Som framgår av kapitel 3, finns i federala konstitution bara ett fåtal paragrafer som behandlar nödlägen. Dessa innefattar inte heller något nödtillstånd i egentlig mening.49 I enlighet med konstitutionen får försvarsmakten användas när de civila myndig- heterna står inför ett allvarligt hot mot den interna säkerheten eller inför andra exceptionella situationer. Regeringen får vid oroligheter som allvarligt hotar den allmänna ordningen eller den externa eller interna säkerheten fatta beslut och anta förordningar för att komma till rätta med situationen. Sådana förordningar måste vara tillfälliga och de grundläggande fri- och rättigheterna ska skyddas i sådana situationer.50 48Konfederationen har enligt konstitutionens paragraf 52.2 rätt att ingripa när den allmänna ordningen i en kanton är hotad och kantonen inte själv eller med assistans från andra kantoner kan komma till rätta med situationen. kan i sådana fall antingen överta styret för kantonen eller skicka trupper för att bevara ordningen (Bellanger, (2001). Droit de nécessité et état dexception i , . och (red..), , s.1267-8). Denna befogenhet användes senast i i vad som kan sägas vara den schweiziska motsvarigheten till 1931. 49Se också , opt cit Concept of public emergency. 50Dessutom ger konstitutionen de bägge kamrarna möjlighet att stifta brådskande lagar (législation durgence) enligt en speciell procedur. Enligt konstitutionen får en brådskande lag träda i kraft om majoriteten av alla ledamöter i bägge kamrarna så beslutar (paragraf 165.1; vanlig lagstiftning stiftas med enkel majoritet, d.v.s. mer än hälften av de närvarande ledamöterna, se paragraf 159). Dess giltighet måste vara tidsbegränsad (paragraf Bilaga – Länderstudier: krishantering i regelverk och praktik Det har också i funnits skrivna regler för nödrätt (droit de nécessité). upphävde den schweiziska regeringen dock 23 lagar (actes législatifs) som på ett eller annat sätt reglerade nödrätten. De flesta av dessa lagar var från 1950-1985 och hade blivit ändamålslösa (sans objet). gav regeringen det federala justitie- och polisministeriet i uppgift att utreda om vissa av de avskaffade lagarna i stället borde inkorporeras i konstitu- tionen.51 uttalade regeringen sin slutsats att en ny nödrätt vore betungande, onödig, och ej riskfri (laborieuse, inutile et non exempte de risques). En sådan lagstiftning skulle, eftersom den måste vara detaljerad, bromsa beslutsfattandet i en situation när åtgärder måste vidtas mycket snabbt. Regeringen förklarade sig övertygad om att federala struktur gör det möjligt att relativt lätt överföra vissa uppgifter på kantonerna om de federala myndigheterna ej längre kan verka och vice versa.