sou · GVB3108 · 2008-01-01 00:00:00 — Frihets- graderna i prioriteringar kan leda till att exempelvis barn- och äldreomsorgen är bättre utbyggd på vissa håll än andra, vilket direkt påverkar kvinnornas förvärvsfrekvens och karriärmöjligheter – på grund av den ännu kvardröjande ojämlika uppdelningen av familje- ansvar mellan könen. Med bättre utbyggd social service ökar också kvinnors lokalpolitiska deltagande.TPF3FPT Det är dock svårt att av vår undersökning dra slutsatser om i vilken riktning ett orsakssamband mellan utbyggnaden av social service och kvinnornas förvärvsfrekvens och politiska deltagande går. Är det så att kvinnors politiska deltagande främjar kommunens utbyggnad av social service, eller är det så att social service frigör kvinnor till politiskt deltagande – och till arbete med social service? I tidigare forskning påpekas att regioner med dåligt utbyggd social service i stället ofta har en historiskt kvardröjande patriarkal och religiöst färgad tradition att familjens och släktens service vilar på kvinnors obetalda arbete, exempelvis i och Västerbotten.TPF4FPT Det har länge funnits en etablerad uppfattning att en fördelning som innebär att vardera könet har av positionerna är en balanserad sammansättning. En sådan fördelning kan man enligt många acceptera och ändå anse att samhället är jämställt. Efter vår genomgång av samhällets maktpositioner på olika nivåer inställer sig dock frågan: är det en könsbalanserad eller jämställd fördelning om det alltid är kvinnor som har och alltid män som har av viktiga positioner? Att kvinnor systematiskt ligger nära den undre gränsen och män vid den övre – det ser mer ut som minsta möjliga anpassning till kravet på könsbalans än en slump. Vi bör därför inte längre nöja oss med fördelningen 40–. uppsattes målet 50–50 för statliga myndigheter, och det förefaller vara en rimlig strävan på alla samhällsområden. 3TP PT 1997. 4TP PT 1997. 2.Ännu tydligare blir den kvardröjande sovringsmekanismen på de områden, där andelen kvinnor aldrig överskrider en tredjedel. Det tycks vara en kritisk gräns i sammanhang där regler om kvotering (i betydelsen någon form av prioritering av det under- representerade könet) saknas, men där det ändå finns en med- vetenhet om problemet och en ambition att rekrytera kvinnor. Denna gräns har också av organisationsforskare setts som ett minimikrav för att minoriteten skall betraktas som individuella och professionella medarbetare, och inte som symboliska repre- sentanter för en avvikande grupp.TPF5FPT Men det tycks vara svårt att nå längre. 3.I sammanhang där även denna ambition saknas, kan andelen män nå både utan att någon i organisationen reagerar. Som exempel kan vi nämna börsföretagens operativa chefsposter men också de prestigefyllda akademierna för konst och vetenskap samt en del mindre synliga men viktiga positioner i vissa politiska partier (särskilt och kristdemo- kraterna). Gemensamt har dessa församlingar en tro på merito- kratin och att de bäst meriterade alltid når toppen oavsett maktförhållanden och informella strukturer. En jämförelse med undersökningen 2001 av kvinnor och män på toppositioner visar att det finns samma huvuddrag och skill- nader mellan områden, huvudmän och typer av positioner.TPF6FPT Utvidgningen av undersökningen till att omfatta samtliga styrelseledamöter samt även ledande positioner på regional och lokal nivå har gett oss förutsättningar att se finare distinktioner . Vi har kunnat konstatera att det finns stora skillnader i könsfördelningen även mellan olika nivåer i samhället och mellan positioner som ordförande eller vd å ena sidan och ledamot å den andra. Könsuppdelningen är mer ojämlik på regional och lokal nivå än på nationell nivå. Vi har sett att den regionala dimensionen spelar roll. Det tycks vara chefspositioner på och regional nivå och de exekutiva positionerna över huvud taget, som kommer att 5TP PT Kanter (1977) 1993. 6TP GöranssonPT 2007. kräva det största insatserna i form av jämställdhetsarbete framöver. Detta gäller alla samhällsområden, men vi har här särskilt pekat på dagspressen, näringslivet, vissa organisationer (såsom LO, och idrottsförbunden) samt akademierna inom veten- skap och kultur. Det tycks vara en öppen och genomskinlig rekryteringsprocess, synliga positioner och offentlig opinionsbild- ning som verkar för en mer allsidig rekrytering av chefer. Det ligger nära till hands att tro att en könsmässigt bredare rekrytering till ledande positioner skulle vara en tidsfråga. Det tar tid för en välutbildad generation kvinnor att nå toppen. De måste börja nedifrån och gå från lägre chefspositioner till högre. Det kanske kan vara en bidragande förklaring på somliga områden. Men det är anmärkningsvärt att vi här har sett många exempel på den motsatta tendensen, nämligen att kvinnor nått toppositioner, men ännu inte i någon större utsträckning lyckats ta sig in på lokal chefsnivå och bli exempelvis tingsrättsdomare, kommunchef, läns- teaterchef eller chefredaktör för en landsortstidning. De mest syn- liga positionerna har oftast en mer jämställd rekrytering än de mindre synliga. Mellancheferna framstår därför som ett strategiskt skikt. Därifrån kan man rekryteras till toppositioner. Men könsamman- sättningen bland dem visar också i vilken mån kvinnor rekryterats från en lägre eller mer lokal nivå. Vi vet att problemet inte är att det skulle vara brist på kompetenta kvinnor. 1.1Utredningen har två syften Det svenska samhället anses vara ett av de mest jämställda som finns. Men är det också ett starkt könsuppdelat samhälle, där olika yrken har tydlig koppling till antingen kvinnor eller till män. Denna koppling yttrar sig också så att de flesta högre chefer är män. Maktpositionerna i samhället är alltså inte lika tillgängliga för kvinnor som för män. Ett syfte med denna utredning är därför (1) att ge en överblick över kvinnors och mäns fördelning över maktpositioner . Ett centralt redskap i detta arbete är statistiken över hur kvinnor och män fördelar sig över samhällsområden, över olika arbets- uppgifter och över olika nivåer av beslutsfattande. Ett annat viktigt syfte med denna utredning är därför (2) att genom kartläggningen få en uppfattning om hur ett sådant arbete kan underlättas för framtiden. Hur kan vi underlätta en kontinuer- lig uppföljning av maktens tillgänglighet för olika grupper i samhället? Vilka informationskällor och statistiska material finns lätt tillgängliga och vilken kvalitet har de? Vilka uppgifter är svåråtkomliga eller svåra att tyda? Vilka problem och begränsningar möter man i sökandet efter uppgifter? Hur kan det arbetet förenklas, systematiseras och kvalitetssäkras? Utredningen har alltså två syften: att kartlägga makthavare och att föreslå förbättringar i statistiken. 1.2Varför är en kvantitativ kartläggning av maktpositionernas fördelning viktig? Antalet behöver inte vara avgörande. Man hör ibland i debatten sägas att man inte ska hänga upp sig på andelen kvinnor och män i olika sammanhang. Det går inte att skapa millimeterrättvisa och det avgörande är kanske inte att det finns lika många kvinnor och män på olika nivåer och i olika sammanhang. Hur de driver olika frågor och vilka beslut som fattas är viktigare. Kompetensen är viktigare än könstillhörigheten, säger man. har en undersökning visat att makteliten själv inte tror att kompetensen är snedfördelad mellan könen.TPF1FPT Det är också exempelvis så att högre utbildning är vanligare bland kvinnor än bland män. Av dem som just antagits till högre utbildning är inte kvinnor. Varför finns det då så många män och så förhållandevis få kvinnor på de högsta positionerna? Det är svårt att tolka det på annat sätt än just som att könstillhörigheten är viktigare än kompe- . Det finns en stark könsuppdelning på arbetsmarknaden, både bland anställda och bland företagare. Uppdelningen är både horisontell – mellan olika samhällsområden och typer av arbete – och vertikal mellan olika nivåer i den professionella hierarkin. Ju högre upp i hierarkin man kommer desto fler män finns det. Bland toppcheferna i är tre av fyra män. Detta är i internationell jämförelse ovanligt lite. Likafullt har det negativa konsekvenser för beslutsfattandet och för maktens legitimitet. Det antyder att vi inte utnyttjar hela samhällets kompetens och erfarenheter. Det innebär också att möjligheterna till inflytande är ojämlikt fördelade i vårt samhälle. Mångårig forskning visar att proportionerna kvinnor och män faktiskt spelar roll på flera sätt. Den amerikanska organisations- forskaren har hävdat att det är först när minoriteten når upp till en tredjedel i en grupp, som den slutar att betraktas som representanter eller symboler för sin grupp och i stället ses som individer på samma sätt som majoriteten.TPF2FPT En helt enkönad grupp kallar hon homogen, och en som har en minoritet på högst är skev; där finns endast enstaka symboliska representanter för minoriteten. 1TP PT 2007 (kapitel 20). 2TP PT Kanter 1977. En tredjedel av medlemmarna i en församling eller ledamöterna i en styrelse kan alltså sägas vara den kritiska massa, som en etnisk eller könsmässig minoritet måste nå upp till för att tas på allvar och kunna fungera som fullvärdiga medlemmar i gruppen. En sådan grupp är dock fortfarande snedfördelad, vilket naturligtvis påverkar diskussionen och beslutsfattandet. Det är först med en fördelning mellan 40–60 och 50–50 som gruppen har vad som kan kallas en balanserad sammansättning, enligt Kanter. I har man skärpt det politiska kravet från att ha accepterat en fördelning där det underrepresenterade könet innehar av positionerna (vilket kallats statistisk jämställdhet eller balan- serad könssammansättning) till att sträva efter en fördelning 50–50. Det finns flera viktiga argument för någorlunda könsbalans i yrkeslivet. 1) Beslutens kvalitet Den kraftiga könsuppdelningen i samhället ger kvinnor och män olika livserfarenheter. Uppdelningen finns både mellan nivåer och mellan samhällsområden. En balanserad representation av olika grupper i samhället borde därför leda till bredare och mer allsidiga beslutsunderlag. Att olika livserfarenheter finns representerade på toppen har också visats vara ett viktigt argument för fler kvinnor på dessa positioner enligt makteliten själv.TPF3FPT 2) Beslutens legitimitet En allsidig representation på maktens positioner ger besluts- fattandet i ett demokratiskt samhälle legitimitet och förankring. 3) En arbetsmiljöfråga De flesta av oss har erfarenhet av att ingå i starkt könsuppdelade sammanhang. Det är av oss som arbetar i yrken med balanserad könssammansättning, dvs. med medarbetare av vardera könet. Makteliten ser det själv som viktigt för arbetsklimatet att det finns en balans mellan kvinnor och män i 3TP PT 2007. antal på arbetsplatsen. Emellertid bör vi också undersöka i vilken mån könen fördelar sig någorlunda balanserat på en och samma nivå. Att manliga chefer har kvinnliga assistenter ökar inte jäm- ställdheten på arbetsplatsen. Att ordförandena systematiskt är män och kvinnorna finns bland ledamöterna eller suppleanterna är inte heller ett uttryck för lika tillgång till makt. 4) En rättvisefråga Ingen grupp i samhället ska vara systematiskt utesluten från maktpositioner. Grupper med likartad kompetensnivå ska ha samma chans att nå en ledande position. Social bakgrund, köns- tillhörighet eller etnisk bakgrund ska inte förminska individens möjligheter till inflytande. Att se lika möjligheter som en rättvise- fråga är därför att se dem som en aspekt av den representativa demokratin. Kvantiteten spelar alltså roll och detta hävdar även de nuvarande innehavarna av maktpositioner på olika samhällsområden i en enkätundersökning.TPF4FPT 1.3Kön, makt och statistik Hur lätt är det då att kartlägga kvinnors och mäns tillgång till makt på olika områden ? Tre aspekter är centrala när det gäller det statistiska underlaget för att kartlägga kvinnor och män på ledande positioner, nämligen överskådlighet, tillgänglighet och jämförbarhet. Uppgifter om köns- fördelningen bör vara överskådligt uppställda och ange både antal och andel kvinnor och män på olika positioner. De bör vara lätt och offentligt tillgängliga, gärna på hemsidor, vilket blivit ett allt vanligare sätt att inhämta information. De bör också vara uppställ- da på ett sätt som i görligaste mån underlättar jämförelse mellan olika samhällsområden och nivåer. Under arbetet med denna kartläggning har vi stött på ett antal svårigheter som vi återkommer till nedan och i de olika kapitlen, främst dock i metodkapitlet och i den avslutande diskussionen. De allra flesta av de uppgifter om kvinnor och män som vi har använt som underlag är naturligtvis producerade för helt andra (och 4TP PT 2007. sinsemellan olika) syften än att underlätta en kartläggning av maktens tillgänglighet. Det kan vara fråga om att följa offentlig- hetsregler men det kan också handla om marknadsföring och att möjliggöra kontakter med kunder eller medlemmar. Man anger sällan huruvida positioner innehas av kvinnor eller män och ännu mindre finns det sammanställningar, som visar könsfördelningen på olika ledande positioner. Utredaren är hänvisad till att göra egna beräkningar på grundval av uppgifter om personernas namn efter att dessa kunnat lokaliseras och inhämtas eller till att begära in sammanställningar från enskilda myndigheter och organisationer, vilka emellertid inte har någon skyldighet att tillmötesgå en sådan begäran. Vi återkommer därför också i slutet av rapporten med förslag till förbättringar, som kan underlätta framtida kartläggningar av denna typ. Det är ett vitalt demokratiskt intresse att följa hur maktens tillgänglighet utvecklas för olika grupper i samhället. I direktiven har funnits två olika, delvis motstridiga kriterier för avgränsningen av ledande positioner. Någon definition av ledande position har inte lämnats, men utredaren har fått göra lämpliga avgränsningar inom ramen för direktiven. Det ena kriteriet i direktiven har varit en önskan om jämförbarhet med den elit- undersökning som utredaren tidigare lett.TPF5FPT Den var baserad på ett toppskikt av cirka 3 300 positioner på samtliga samhällsområden (näringsliv, politik, förvaltning, organisationsliv inklusive kyrkor och religiösa samfund, medier, kultur och vetenskap) och de personer som innehade dem . Detta skikt var i sin tur jämförbart med det som undersöktes inom 1985 års maktutred- ning. Skiktet var avgränsat efter de vetenskapliga kriterier som är sedvanliga i forskningen om eliter och avsåg därför den nationella maktens positioner, dvs. de positioner varifrån beslut med nationell räckvidd fattas. Det innebar att det var ett sparsmakat skikt av de yppersta beslutsfattarna och opinionsbildarna i landet som ingick. Exempelvis inkluderades här när det gällde näringslivet enbart styrelseordförande och vd för de allra största bolagen i landet, inte hela styrelser. När det gällde ledamöter togs vidare 5TP PT Maktens kön. Kvinnor och män i den svenska makteliten , , red. Nya Doxa förlag 2007. endast särskilt tunga uppdrag med, såsom ordförandeposterna i vissa utskott, inte samtliga riksdagsledamöter. När det gäller kom- muner fanns endast styrelseordförandena i landets tre största kommuner med, eftersom de antogs ha inflytande även på den nationella arenan. Det andra kriteriet för avgränsning i direktiven byggde på förslag som departementet tidigare inhämtat från forskare och andra intressenter runt om i landet. Det hade en mycket kraftig tonvikt på politiskt tillsatta positioner och uppdrag på olika samhällsområden. Detta kriterium gav upphov till att ett betydligt bredare skikt av beslutsfattare omfattades och att en stor mängd betydligt lägre chefspositioner inkluderades än vad som är vanligt i en elitundersökning. Detta urval blev alltså större än det första. Här inkluderades exempelvis samtliga styrelseledamöter i olika organisationer och myndigheter, samtliga riksdagsledamöter och många positioner på regional och nivå. Avgränsningen efter det förstnämnda kriteriet var teoretiskt grundad på överväganden om vad som menas med makt, vilken typ av makt man avser att undersöka och vilken räckvidd den bör ha för att tas med. Den inkluderar med nödvändighet olika typer av makt, men med hjälp av användningen av teoretiska begrepp som exempelvis socialt fält får man förutsättningar att jämföra dessa (t.ex. 1996). Den andra avgränsningen bygger inte på en sådan definition och hade inte föregåtts av någon diskussion om makt. Den omfattar emellertid som nämnts även många positioner med stort lokalt inflytande. På denna nivå fattas många beslut som är avgörande för människors vardagsliv. I en del fall kan dessa positioner också fungera som karriärsteg på väg till uppdrag och maktpositioner med mer omfattande räckvidd. Det är av dessa skäl naturligtvis mycket viktigt att undersöka hur könsfördelningen ser ut även på regional och lokal nivå. Inte minst viktigt är det att se om det finns skillnader mellan nivåer – i kvinnors och mäns tillgång till nationella, regionala respektive lokala maktpositioner. Detta brukar inte renodlade elitundersökningar göra. Det är också viktigt att undersöka huruvida vi kan se likartade sovringsmekanismer när det gäller chefsrekrytering på lägre nivåer som när det gäller toppositionerna. Vi har gjort stora ansträngningar för att på ett tillfredsställande sätt tillgodose båda urvalsprinciperna i direktiven. Emellertid har vissa prioriteringar varit nödvändiga. Eftersom det bredare urvalet till största delen bestod av politiskt tillsatta positioner på olika områden, har det varit särskilt viktigt att komplettera det med de typer av maktpositioner som inte kan påverkas av politikens ambition att nå en allsidig representation. Detta blir desto viktigare som vi redan vet att det just är politiskt tillsatta positioner som kvinnor har lättast att nå. TPF6FPT Om vi bara undersökte dem skulle vi få en missvisande bild av läget. Förutom det genomgående problem som restes av att utredningen förväntades undersöka två till stor del olika uppsätt- ningar av maktpositioner, har utredarna också haft att handskas med en tidsram, som trots förlängning gjort det nödvändigt att införa prioriteringar i arbetet. Det problemet har aktualiserat vikten av att tillgängligheten av systematiska och jämförbara uppgifter underlättas för framtiden. har också förändringar skett på viktiga positioner, främst på grund av valen till riksdag, landsting och kommuner. Men även positioner på andra områden än det politiska har bytt innehavare. I den mån tiden tillåtit har vi tagit hänsyn till dessa förändringar genom att uppdatera våra uppgifter. Även om direktiven förutsatte att bearbetningar av uppgifterna års val skulle ligga till grund för utredningen, har vi funnit det ha ett egenvärde för kartläggningen – om än inte för diskussionen av de statistiska källorna – att uppgifterna varit så aktuella som möjligt. Uppgifter om toppositionerna på olika samhällsområden (såsom till exempel styrelseordförande och vd eller generalsekreterare) är lätt åtkomliga. Den inom den tidigare elitundersökningen upp- rättade listan över maktpositioner visade sig också underlätta denna del av kartläggningen betydligt. Men när det gällde de lägre posit- ionerna visade det sig vara förenat med betydande svårigheter att finna deras innehavare. Det har också varit mycket tidskrävande att 6TP PT Se t.ex. 2007 (kapitel 13), 2007 (kapitel 21). excerpera uppgifter om innehavarna av samtliga styrelseposter i olika organisationer. Ofta anges i de offentliga materialen endast ordförandens namn. För att kunna få en meningsfull uppfattning om helheten inom den stipulerade tidsramen tvingades vi därför begränsa arbetsinsatsen när det gäller de mest tidskrävande momenten. Det gäller främst kartläggningen av chefer i kom- munala och landstingsägda bolag samt mellanchefer i näringslivet. Båda dessa kategorier kräver detaljerade undersökningar av hemsidor, ofta med kompletteringar genom personlig kontakt. Det är också så att en likartad chefsposition kan definieras olika i olika organisationer/företag, vilket kräver noggrann undersökning av enskilda positioner för jämförbarheten skull. Ett alternativ hade varit att göra en enkätundersökning, något som vi emellertid bedömde som på en gång alltför tidskrävande och osäkert till sitt resultat. Bortfallet av svar riskerar att bli stort som det kan finnas definitions- eller gränsdragnings- problem som i en sådan undersökning överlåts att lösa av den som svarar. Som exempel kan nämnas att Kommuner och Landstings egen tidning gjorde en enkätundersökning av kommunchefer (inklusive bolagschefer) där bortfallet trots stora ansträngningar att få in svaren blev . Vi har emellertid här tagit med resultaten från den undersökningen och kompletterat den med en särskild undersökning av de kommunalt ägda bolagen i de tre största kommunerna.TPF7FPT Dessa problem visar för övrigt på önskvärdheten av centralt insamlad systematisk statistik, som tar med samtliga aktuella chefspositioner utan bortfall och med könsuppdelning. 1.4Vad är makt? Det finns olika typer av makt, och det finns olika uppfattningar om vad makt är. I den omfattande litteraturen om vad makt är brukar man i huvudsak skilja mellan tre typer. I undersökningar av olika länders makteliter brukar man ofta utgå från beslutsmakten. Beslutsmakt har den som på grund av sin position fattar beslut som har verkningar på minst nationell nivå.TPF8FPT Hit kan vi räkna de högsta politiska positionerna men också exempelvis näringslivets främsta beslutsfattare. Man brukar också tala om dagordningsmakt. 7TP PT Se kapitel 5. 8TP PT En klassisk definition av den amerikanske sociologen 1956. Den innebär att man har makt att bestämma vad som diskuteras i samhället, vilka ämnen som kommer på dagordningen och vilka som inte ens kommer upp till diskussion. De som har denna typ av makt är förstås de som arbetar inom massmedierna, men också politiker, företagsledare och andra som har tillgång till samhällets offentliga arenor för opinionsbildning. har man också talat om den diskursiva maktens utbredning och allt större betydelse. Det är ett ännu vidare maktbegrepp, som avser all påver- kan på våra tänkesätt, vår världsbild och kunskapsuppfattning. Sådan makt har även kulturarbetare, forskare och andra som producerar och sprider kunskap, estetiska uttryck och tolkningar av mänskliga upplevelser. I den här undersökningen har vi som framgått ovan dels kartlagt de högsta beslutsfattarna på varje område, dels undersökt de regionala och lokala makthavarna, särskilt inom politik och förvaltning men även inom etermedier och press, vetenskap, näringsliv, organisationsliv och vissa kulturinstitutioner. 1.4.1Har alla chefer makt? Alla chefer har makt. Men de har inte samma sorts makt, inte lika mycket makt och inte makt över lika många människor eller lika mycket resurser. De har olika maktmedel till sitt förfogande. Men gemensamt för dem är att de på ett eller annat sätt kan belöna eller bestraffa andra för att därigenom driva igenom sin vilja. De har sin organisations resurser till sitt förfogande. I en elitundersökning är de flesta undersökta personerna topp- chefer som inte har någon över sig på sitt område. Men många chefer på lägre nivåer har i sin tur chefer över sig som de är beroende av. Därför är det naturligtvis viktigt att skilja mellan olika chefsnivåer när vi undersöker vilken tillgång män och kvinnor har till makt. Men det är också viktigt att se vilken typ av verksamhet de är chefer över. I övergripande chefsstatistik blandas vd för större bolag och högre ämbetsmän med chefer för kom- munala äldreboenden och dagisföreståndare. Inte oväntat framgår det att det finns många fler kvinnliga chefer i offentlig sektor än i privat. Det gäller då att tänka på att chef kan betyda mycket olika typer av positioner. Mycket riktigt finns de största andelarna kvinnliga