sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Utöver kravet på att av UMTS-näten ska bestå av egenägd infrastruktur uppmanas operatörerna att samarbeta om utbyggnaden för resten av landet, detta eftersom det inte är ekonomiskt försvarbart att bygga tre separata nät för 8 860 000 personer enligt tillståndskraven. Detta innebär i realiteten att operatörerna har byggt tre separata nät i de ekonomisk gynnsamma storstadsregionerna och två gemensamma nät i resten av landet. har fått i uppdrag av Post och , härmed PTS, att utreda i vilken utsträckning UMTS-näten skulle ha byggts ut om de svenska täckningskraven inte existerade. Upp- draget består i att beräkna ett hypotetiskt scenario för hur utbyggnaden av UMTS hade skett i om operatörerna inte hade byggt ut efter täckningskrav. Resultatet av denna rapport kommer att visa hur ett sådant hypotetiskt nät skulle se ut med avseende på geografisk täckning samt befolkningstäckning och vilken struktur och funktionalitet ett sådant nät skulle haft med avseende på exempelvis dataöverföringskapacitet. Kostnaden för utbyggnaden av nuvarande UMTS-nät utan dagens täckningskrav ska också beräknas. De hypotetiska näten ska dessutom bygga på en komparativ ansats där situationen i andra nordiska och euro- peiska länder används som referenspunkter. Ett referensnät har även beräknats i enlighet med de ursprungliga tillståndsvillkoren för GSM. Detta har använts som en referensutbyggnad och refe- renskostnad till de övriga hypotetiska näten som beräknats. Jämförelsen är gjord utifrån situationen som den ser ut , inte när eventuella tillståndsvillkor skulle vara uppfyllda . Tekniker eller frekvenser som inte är i bruk har inte beaktats, exempelvis har frekvenserna eller inte beaktats då dessa inte är i bruk för UMTS . De ursprungliga frekvensbanden samt är de som avses i denna rapport. I kvantifieringarna av de hypotetiska näten har kostnader för auktionsförfarande istället för skönhetstävlingar tagits i beak- tande. Mängden tillgängliga frekvenser antas vara densamma som när licenserna tilldelades i , det vill säga till fyra operatörer (2 x 60+20). En jämförelse med auktionsintäkter för övriga nordiska länder har också använts för att kunna kvantifiera intäkterna för en hypotetisk auktion i . Kostnaden för att köpa frekvens- utrymme har brutits ut så att den går att särskilja från kost- naderna för att bygga de fysiska näten. Rapportens ansats använder sig av de lagar och regelverk som är rådande i . Det skulle under projekttidens gång inte vara möjligt att få fram trovärdig data som spekulerar i hur dessa nät skulle se ut om andra lagar eller regelverk hade verkat på Svenska marknaden. I rapporten antas därmed att lagar om exempelvis sambyggnad är desamma i de hypotetiska näten som de är . I beräkningarna av de hypotetiska näten kommer konkurrens- situationen att bygga på fyra operatörer, i enlighet med den situation som rådde vid tilldelningen av UMTS-licenserna samt det tillgängliga antalet licenser. Beräkningarna kommer att utföras för fyra konkurrerande operatörer men resultatet redo- visas som ett enda enhetligt nät enligt uppdragets specifika- tioner. För mer information om antaganden och känslighetsanalys av rapportens innehåll, se bilaga 7. Vid genomförande av tekniska utredningar, förundersökningar, enkäter, analyser och undersökningar av annan karaktär använder sig Netlight av en väl etablerad metodik som baserar sig på begreppet triangulering. Denna metodik utgår ifrån att tre av varandra oberoende analysmetoder tillsammans skapar en helhets- bild. En av metodens grundläggande styrkor ligger i att de tre olika analysernas resultat kontrollerar varandra och på detta sätt bidrar till en balanserad helhetsbild. En stor del av det underlag som ligger till grund för denna rapport bygger på en inledande granskningsprocess där Netlight samlar in och granskar befintlig information och kunskap som finns inom de områden som projektet berör. Detta innefattar information om kostnader och problem vid utbyggnad, information om utbygg- nadsförfarande hos referensländerna, nuvarande täckningsgrad hos UMTS-operatörerna, dokumentation om tilldelningsprocesser och alla dokument som är av intresse för utredningen. Denna infor- mation har sedan legat till grund för det intervjuunderlag som presenterats för operatörerna och den enkät som skickats ut till referensländerna. En stor del av rapportens resultat bygger på djupintervjuer med de svenska UMTS-operatörerna. Målet med dessa djupintervjuer är dels att utvinna ett kostnadsunderlag som kan användas för att verifiera de kostnadsparametrar som används i radioplanerings- analysen, dels att få ut operatörernas kvalitativa åsikter om hur företagen hade agerat om ett auktionsförfarande utan täcknings- krav hade varit den rådande modellen när UMTS-licenserna tilldelades. Information från referensländerna har inhämtats genom ett enkätsunderlag där utbyggnad och regulatoriska regerverk utreds. I expertanalysen vägs information insamlad genom granskning och djupintervjuer samman med utredarnas expertis inom relevanta områden för att bygga välgrundade slutsatser. Utöver kvalitativ expertkunskap används även en radioplane- ringsanalys för att få fram en trovärdig bild av hur de svenska UMTS-näten hade sett ut om ett auktionsförfarande hade använts utan täckningskrav. Där används kostnadsparametrar för att avgöra hur en utbyggnad hade skett. Dessa kostnadsparametrar styrks av den information som erhållits under operatörsintervjuerna. Resul- tatet av radioplaneringsanalysen styrks även med de kvalitativa åsikter som erhållits under operatörsintervjuerna. Här vägs åsikter från såväl operatörer, referensländer, underkonsulter och Netlights egna experter in i den slutgiltiga analysen. 3 Tilldelning av licenser I och andra skandinaviska länder har tilldelningsförfarandet skönhetstävling varit den rådande metoden för att tilldela licenser för radiofrekvenser. av de europeiska länderna har istället ett auktionsförfarande använts för att tilldela radiolicenser. I en skönhetstävling bedöms operatörernas förmåga att kunna genomföra en utbyggnad ur ett ekonomiskt, administrativt och tekniskt perspektiv. Länder som använder sig av skönhetstävlingar för att tilldela licenser genererar inga eller små intäkter till stats- kassan, med undantag för eventuella marginella årliga avgifter, men i gengäld brukar de ställa så kallade täckningskrav på operatörerna för att säkerställa att nationen får en väl utbyggd infrastruktur och en konsistent kapacitet över hela nationen. De finansiella medel som i ett auktionsförfarande hade gått till att köpa licenser kan operatörerna efter en skönhetstilldelning använda till att bygga ut sina nät. En risk med skönhetstävlingar är att de kan främja de befintliga GSM-operatörerna då dessa redan har en befäst position på marknaden och lättare kan uppvisa erfarenhet, planer för teknisk utbyggnad och bruk av de befintliga masterna i GSM-nätet. En befintlig GSM-operatör kan dessutom räkna in besparingarna i att bygga ut det befintliga GSM-nätet när värderingar av UMTS- licenser ska beräknas. En ny operatör på marknaden utan befintligt GSM-nät ligger i en sådan situation i underläge när utbyggnads- förslag ska lämnas i en skönhetstilldelning. Sårbarheten för en ny operatör beror dock på operatörens finansiella styrka och storlek internationellt, en större internationell operatör kan vara villig att investera större summor än en lokal aktör om nationen anses vara en viktig del av den affärsmässiga strategin. Auktionsförfaranden kan se olika ut beroende på vad det rådande organet i varje nation tror är den bästa modellen för att säkerställa en effektiv auktionsprocess som är anpassad efter nationens egna förutsättningar, samt att säkra en effektiv konkurrens i nationen. Den generella metoden är att auktionerna utförs i ett antal steg där operatörerna i varje steg får möjlighet att lägga ett bud på antingen licenser eller frekvensutrymme. Auktionsmodeller kan även använda sig av speciella licenser reserverade för nya operatörer för att på så sätt ge konkurrenter möjlighet att etablera sig på en marknad där existerande GSM-operatörer redan har ett försprång. Fördelar med ett auktionsförfarande anses generellt vara att de är genomskinliga, mer rättvisa och ekonomiskt effektivare än skön- hetstilldelningar ur tilldelningssynpunkt. Det primära målet med en auktionsprocess är att effektivisera det ekonomiska resultatet av auktionen, det vill säga maximalt ekonomiskt överskott för kund såväl som för operatör. Ett sekundärt mål med en auktionsprocess är att generera intäkter till staten. Mängden pengar som genereras genom auktioner beror på auktionsprocessens utformning och konkurrensförhållanden inom telekombranschen i den aktuella nationen. En risk med auktionsprocesser är att befintliga opera- törer kan försöka utnyttja hål i auktionsprocessen, se kapitel 5.4, för att bjuda över nykomlingar på marknaden eftersom fler licens- tagare skulle minska den ekonomiska potentialen för ett UMTS- nät. Risken för detta beror dock på den ekonomiska kapaciteten hos de potentiella nykomlingarna på marknaden. 4Nulägesanalys av den svenska marknaden I detta kapitel beskrivs den rådande situationen på den svenska marknaden samt den rådande situationen i rapportens referensländer. ansökte de olika operatörerna försökt ändra till- ståndsvillkoren och ansökt om lägre krav på befolkningstäckning, sänkta krav på pilotsignal och ytsannolikhet samt förlängning av tidsplanen [PTSR1]. Den operatör med bäst täckning uppnådde enbart befolkningstäckning av de utlovade när utbyggnaden enligt deras egna löften skulle vara klar, dock så visade internationella jämförelser att hade en mycket god befolkningstäckning i UMTS-näten. De ursprungliga tillståndsvillkoren ändrades 2004 där PTS tog beslut om nya villkor vilka ska vara långsiktigt hållbara samt ge UMTS-operatörerna möjlighet att utnyttja nya tekniska lösningar. De förändrade till- stånden sänkte kraven på pilotsignalen men övriga täckningskrav bestod. De svenska UMTS-operatörerna lyckades vid flertalet PTS- kontroller inte uppvisa en befolkningstäckning som uppfyllde licensernas krav. Efter ett flertal överklaganden rapporterade samt- liga operatörer befolkningstäckning som uppnådde utbyggnadsmålen. I den senaste rapporten från de svenska UMTS-operatörerna rapporterades täckning av den svenska befolkningen enligt täckningskraven, det vill säga att 8 860 000 personer nu har UMTS-täckning i [PTSK1]. Figur 1 Täckning för befolkning och yta, , 3GiS Källa: GSM World. UMTS-nätens yttäckning uppnår av rikes yta. Trots att reglerna kring samarbete tillåter så kallad mastdelning, det vill säga att operatörerna installerar utrustning i konkurrenternas , har det varit svårt att få operatörerna att frivilligt samarbeta föreslog PTS att lagen skulle ändras för att tvinga operatörerna till mastdelning. Svårigheterna fortsatte och 2005 genomfördes på regeringens uppdrag en utredning vilket utmynnade i att beslutade om lagändring. Den nya lagen trädde i kraft . Debatten om strålningsfara och marktillstånd har inneburit förseningar i utbyggnaden av opera- törernas UMTS-nät vilket har påverkat utbyggnadens fortskrid- ande och inneburit stora kostnader för exempelvis hyra av mast- plats i konkurrerande operatörers UMTS-siter [TELEN],[], [HI3G], [TELE2]. befolkning är relativt tätt spridda i de södra delarna och glest spridda i de norra delarna, något som försvårat UMTS-operatörernas utbyggnad av näten, se kapitel 5.7. I detta kapitel redovisas information om de referensländer som blivit utvalda som referenspunkter för utredningen. Insamlad infor- mation om dessa länder innefattar bakgrund till tilldelningen av UMTS-licenserna, täckningsinformation, hinder och framgångar samt information som är relevant för en jämförelse med den svenska marknaden. Denna information ligger sedan till grund för valet av land att använda som grund för uppskattningen av den svenska auktionskostnaden. I detta kapitel diskuteras täcknings- graden för de olika referensländerna för att sedan jämföras mot svenska förhållanden. I denna sektions klargörs de förutsättningar som ligger till grund för den internationella jämförelsen. Täckningsgrad är en term som skiljer sig åt mellan de olika refe- rensländerna och den svenska marknaden. Fokus i denna rapport har varit rent procentuell täckning av befolkning och yta i referens- länderna. Andra parametrar såsom signalstyrka och dataöver- föringskapacitet har kommenterats i den mån som referensländerna har lämnat information om detta, det är dock inte medräknat när rapporten nämner termen täckning i referensländerna. Den internationella jämförelsen har jämfört de svenska förutsätt- ningarna för UMTS-utbyggnad med fem referensländer: , , , samt . , och har valdes då de är nordiska länder med jäm- förbara geografiska, regulatoriska och ekonomiska förutsättningar. valdes då landets auktionsprocess rapporterats vara ett misslyckande och blir därmed en intressant jämförelsepunkt för auktionsdesign. valdes som referensland då auktionsintäkten är den största av de länder som hållit auktioner för tilldelning av UMTS-licenser, något som gör som jämförelse intressant med avseende på auktions- design. Efter en inledande satsning på skönhetsförfarande vid tilldelningen av UMTS-licenser valde att använda ett auktionsför- farande 2001. Auktionens bud skedde i det dolda och det var de fyra operatörer som bjöd högst som fick köpa licenser. UMTS-licenser utdelades till fyra operatörer. Priset per licens var , en sammanlagd auktionsintäkt på eller 4,8 miljarder SEK. Licenstagarna var skyldiga att betala av summan vid tilldelningen av licensen och resterande ska betalas . En av de tilldelade licenserna återlämnades efter auktionen och denna licens auktionerades ut igen 2005. I denna auktion deltog enbart en operatör och auktionsintäkten slutade på . Med denna auktionsintäkt inräknad slutade den danska auktions- instäkten på eller . Detta innebär det lägsta pris per licens och invånare i . Övriga krav som ställdes på licenstagarna var att de skulle kontrollera sina egna nät samt att de skulle följa de tekniska standarder och specifikationer som beskrivs i IMT-2000 [REFD]. Täckningskraven för UMTS-licenser kräver att opera- törerna har byggt egna nät som täcker av befolk- ningen vid utgången av 2004 samt av befolkningen vid utgången av 2008. Samtliga licenstagare har uppfyllt kraven om täckning på . Den licenstagare som förvärvade en licens via auktion 2005, , ska uppfylla samma krav på täckning, dock med förskjutna slutdatum för när de ska uppfyllas. De för- skjutna tidskraven som gäller för är täckning av befolkningen täckning [REFD]. Den senaste mätningen som gjordes på den danska marknaden påvisade en täckning på av befolkningen hos en av leverantörerna. Operatören Hi3G har meddelat att de har en täckning på av befolkningen och att denna täckning är koncentrerad till städer och områden med mer än 5000 invånare [STEL1][TREDK]. IT- og i kontrollerar inte hur operatörernas täckning ser ut på geografisk nivå utan kontrollerar enbart täck- ningskraven per procent av invånarna. Detta innebär att den yta som täcks är den yta som operatörerna täcker genom att täcka befolkningen, det vill säga tätbebyggda orter och andra ekonomiskt lönsamma ytor som tillsammans uppnår täckningskraven för befolk- ningen som definieras i licenskraven. Detta kan även urskiljas ur täckningskartor över [KART1]. Figur 2 Täckning för befolkning och yta, , Hi3G Källa: GSM World. Det största hindret för utbyggnaden i har varit att upp- rätta på hustak och andra platser som kräver tillstånd från markägare och byggnadsägare. IT- og primära mål med auktionerna var att öka konkurrensen på marknaden för mobiltelefoni genom att attrahera en ny operatör till marknaden, något de lyckades med genom att aktören Hi3G förvärvade en licens 2001. Detta har enligt dem själva lett till bättre konkurrens- situation på marknaden för mobil kommunikation och bättre tillgång till snabb dataöverföringskapacitet via mobila terminaler [REFD]. Mastdelning är ett krav i och alla innehavare av som används för telekommunikation måste därför ge andra operatörer tillgång till de egna masterna om så krävs. Markägare måste dessutom ge tillgång till sin mark om utbyggnaden kräver att ska placeras på aktuell mark. Tillgång till nationell roaming ska enligt danska regelverk ske via öppen kommunikation mellan parterna, dock regleras priserna inte av statliga myndigheter. Auk- tionen i har av operatörer och deras aktieägare kritiserats för att vara för kostsam vilket ska ha påverkat investeringsklimatet inom den danska telekombranschen [STEL1]. 5.2.5Relevans för svensk jämförelse Det man kan urskilja från den danska auktionen är fördelarna med en auktion av modellen sealed bid, en auktionsmodell där bud- givarna inte är medvetna om de bud som läggs eller vilka aktörer som lägger buden. Även om antalet licenser motsvarades av antalet befintliga GSM-operatörer så kom en ny aktör in på marknaden för UMTS-utbyggnad. Anledningen till detta var att operatörerna tack vare auktionens struktur inte visste vad de andra operatörerna bjöd på licenserna, något som gav samtliga operatörer en likartad chans för att vinna licensen. Bruket av sealed bid-modellen innebar att aktörerna inte kunde signalera syfte till andra operatörer, något som motverkade dolt samarbete mellan befintliga GSM-operatörer för att eliminera risken av en ny aktör på marknaden. Trots att auktionen inte drev upp priserna ledde den till höga intäkter i Euro per capita och operatörerna uttryckte missnöje över kostnaden, trots auktionens relativt låga intäkter jämfört med exempelvis de brittiska eller tyska auktionerna. topografi och befolk- ningstäthet skiljer sig avsevärt åt från då har en relativt platt topografi och tät befolkningsspridning, se kapitel 5.7. höll en skönhetstävling där tolv operatörer deltog. UMTS-licenserna delades ut till fyra operatörer: TeliaSonera, Tele 2, Suomen och (tidigare Radiolinja). Tele2 fick en licens som senare drogs in och Suomen lämnade tillbaks sin licens. fick DNA en licens för att bygga ut UMTS-täckning i storstadsregionerna , och . Till- stånden gäller [STEL1]. De enda täckningskraven för UMTS-licenserna i var att licensinnehavarna skulle täcka samtliga storstäder. Ett annat krav som ställs på operatörerna är att de ska täcka av befolk- ningen, dock finns det inget datum för när detta krav ska vara uppfyllt. Den senaste mätningen 2005 visade att operatörerna hade en täckning på av den finska befolkningen. [STEL1] Nyhetsrapportering har meddelat att utbyggnaden hade uppnått av den finska befolkningen [SON3G]. Den geografiska täckningen för UMTS-nät i är begränsad till storstadsregionerna i enlighet med befolkningstäckningen. I täckningskartor för UMTS-täckning kan man urskilja att täckningen av ytan är tätt kopplad till täckningen av de största orterna i [KART2][KART3]. Notera att den rosafärgade täckningsgraden avser GSM-täckning, de mörklila täcknings- punkterna representerar UMTS-täckning. Figur 3 Täckning för befolkning och yta, , Källa: GSM World. Hinder för UMTS-utbyggnaden i har främst varit att marknaden för GSM är så stark och efterfrågan efter UMTS-tjänster är så låg. Subventionering av telefoner är inte tillåtet på den finska marknaden vilket innebär att terminalerna är relativt dyra. GSM-telefoner finns däremot till- gängliga i större antal och till mycket låga priser. Av de finska operatörerna är det enbart TeliaSonera som har lanserat 3G-tjänster i sitt tjänsteutbud, testprojekt för mobil telefoni är på gång men har ännu inte lanserats på bred front Det är möjligt för de finska regulatoriska myndigheterna att kräva att en operatör bygger ut en mast/site om aktuell operatör har en stark position på marknaden. Samlokalisering kan även krävas om upprättandet av en site bredvid en existerande site inte bedöms vara lämpligt med avseende på natur, strålning eller andra liknande faktorer. Möjligheterna till att tvinga fram samlokalisering i är starkare än vad de är i , dock förefaller det som att kraven inte behöver genom- drivas av de finska myndigheterna då viljan till samlokalisering mellan operatörerna tycks vara god i [STEL1]. infördes en lag som gjorde det möjligt att paketera UMTS- terminaler med UMTS-abonnemang för att på så sätt stimulera bruk av UMTS-tjänsterna. Detta har dock inte hunnit få någon märkbar effekt. De finska UMTS-operatörerna tillåts att använda 900 megahertz-bandet för att täcka de glesbebyggda områdena vilket minskar kostnader för att täcka såväl yta som befolkning. Den generella inställningen hos MINTC, ministeriet för transport och telekommunikation i , och FICORA, regula- toriska myndighet för kommunikation, är att marknaden bäst styr utbyggnad och kostnad genom konkurrens [REFF]. 5.3.5Relevans för svensk jämförelse Den finska skönhetstävlingen skiljde sig på många sätt från den svenska skönhetstävlingen. Först och främst är marknaden för GSM-telefoni betydligt mer konkurrensutsatt än på den svenska marknaden vilket har lett till att UMTS inte har slagit igenom vare sig hos operatörerna eller hos kunderna[STEL1]. Eftersom till- ståndsvillkoren har utformats på ett sådant sätt att de inte upp- manar operatörerna att bygga ut UMTS som en allmän tjänst har operatörerna valt att förlita sig på sina lukrativa GSM-erbjudanden och använda UMTS som ett komplement i storstadsregionerna. Detta faller väl in med hur den finska befolkningen är fördelad, där de tätbefolkade regionerna utgörs av de största städerna medan övriga invånare är spridda över geografiskt stora områden, se kapitel 5.7. Detta förhållande kan jämföras med de tätbefolkade och därmed lönsamma delarna av möjliggör upp- rättandet av UMTS-infrastruktur även i den nordligare regionerna, för att på så vis uppnå täckningskraven. Att de tidiga UMTS-terminalerna var av bristande kvalitet är något som tillsammans med den begränsade täckningen har lett till att UMTS ännu inte är relevant att marknadsföra på den finska marknaden. Detta kan även appliceras på den svenska marknaden i det hypotetiska nätet då de tidiga UMTS-terminalerna inte var av tillräcklig kvalitet för att attrahera konsumenterna utöver så kallade early adopters. Möjligheten att subventionera mobiltelefoner på den svenska marknaden skulle leda till att prisbilden för UMTS- terminaler hade varit mer attraktiv än på den finska marknaden. Detta hade ökat graden av intresse från svenska konsumenter, men med all sannolikhet hade utrullningen av terminaler och tjänster för UMTS ändå påbörjats än vad de gjorde efter den svenska skönhetstävlingen. Detta antagande har även yttrats av de svenska operatörer som intervjuats. Deras åsikter har varit att utrullningen av tjänster hade fördröjts till dess att terminalerna och tillhörande tjänster var på en sådan nivå som är intressant ur konsumentsynvinkel. Det faktum att det är möjligt för finska operatörer att använda 900 megahertz-bandet även för UMTS innebär att de kan täcka större områden till mindre kostnader eftersom de anser att det inte är ekonomiskt försvarbart att bygga ny infrastruktur i glesbygden. Ett motsvarande bruk av 900 megahertz-bandet hade på den svenska marknaden kunnat innebära stora besparingar. är 900 megahertz-bandet ännu inte tillgängligt på den svenska UMTS- marknaden vilket får antas gälla även under ett hypotetiskt scenario med auktionstilldelning för UMTS-frekvenserna i . Den finska befolkningstätheten och befolkningsspridningen är den som är mest lik den svenska av utredningens referensländer. I auktion fanns det 6 budgivare varav fem bud- givare var befintliga GSM-operatörer. Auktionen bestod av en simultant stigande auktion där varje budgivare var tvungen att lägga ett bud per runda, med undantag för ett passkort som varje bud- givare kunde använda under auktionens 30 första rundor. För varje steg i auktionen höjdes priset .