sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — Det kan ifrågasättas om inte beslut om offentliga biträden dessutom borde fattas av en mer begränsad krets av tjänstemän och inte av handläggaren eller beslutsfattaren i asylärendet. Det gäller i vart fall om sökanden inte får det biträde som han eller hon har begärt eller om frågan annars kan uppfattas som känslig. Det har framförts att sökande ibland tvivlar på objektivitet när det gäller valet av offentligt biträde. Det tvivlet skulle i vart fall minska om beslut om biträde inte fattades av den person som sedan ska avgöra frågan om uppehållstillstånd. Bedömning: lista över offentliga biträden bör betraktas endast som en förteckning över dem som har anmält intresse för uppdrag. Ett biträde bör inte avföras från listan på grund av påstådd olämplighet. Lämplighets- bedömningen ska i stället göras i samband med att frågan uppkommer om att förordna biträdet i ett visst ärende. har en lista i sin centrala databas med namn på de personer som enligt verkets uppfattning kan förordnas som offentliga biträden. Verket har anfört att listan endast är en adressförteckning som används som hjälpmedel i samband med att ett biträde ska utses. gör en viss kontroll av personer som inte tidigare anlitats som biträden, innan de införs på listan. Som verket också har påtalat ger det intryck av att listan är något mer än en adressförteckning och att den möjligen kan uppfattas som en nödvändig och tillräcklig förutsättning för förordnande. har inte några föreskrifter eller rutiner som avgör vem som ska väljas som biträde i ett visst ärende. Det finns exempelvis inga regler som säger att personerna på listan ska tilldelas lika många uppdrag eller att det vid behov av särskild kompetens är vissa personer som ska väljas. Från advokathåll har det också framhållits att det är svårt att förstå vilka kriterier som ligger bakom val av biträde i ett visst ärende. De advokater i som vi har haft kontakt med har framfört att de nästan bara får förordnanden om de har föreslagits av sökanden. Advokaterna har vidare fått uppfattningen att de jurister som inte är advokater eller arbetar på advokatbyrå får väldigt många uppdrag och att även förordnar sådana jurister som har arbetat på verket, men som har slutat där och öppnat juridisk byrå. Denna kritik visar att rutiner för fördelning av biträdesuppdrag måste förbättras. Justitiekanslern () har i samband med inspektioner av tingsrätter uppmärksammat frågan om fördelning av uppdrag som offentlig försvarare (beslut , dnr , och , dnr 3417-02-28) och därvid uttalat bl.a. följande. Uppdragen från rätten är av stor ekonomisk betydelse för många advokater. Inte minst därför är det enligt Justitiekanslerns mening angeläget att tingsrätterna tillämpar någorlunda fasta principer för hur offentliga försvarare ska utses. Detta har betydelse för förtroendet för domstolens saklighet och oavhängig- het. Det får inte finnas misstankar om att en advokat favoriseras eller missgynnas t.ex. därför att han eller hon är mer eller mindre populär hos domstolens personal. De principer som tillämpas bör ha som utgångspunkt att det sker en jämn spridning av uppdragen över tiden mellan de advokater på orten som utan särskilda inskränkningar vill ha förordnanden som offentlig försvarare vid domstolen. Därvid bör dock de uppdrag som lämnas sedan den misstänkte önskat sig en viss advokat kunna behandlas för sig. Principen om en jämn spridning innebär inte att en helt rättvis eller slumpmässig fördelning av uppdragen måste upprätthållas. Rätten måste ha ett visst utrymme att beakta en advokats särskilda erfarenhet och skicklighet inom ett område. Även advokaternas tillgänglighet måste kunna inverka på domstolens val. Rätten måste t.ex. vara oförhindrad att erbjuda en advokat ett visst uppdrag under förutsättning att denne har möjlighet att inställa sig till huvudförhandling som redan är bestämd. Vidare måste domstolen i det enskilda fallet kunna välja någon advokat som kan nås. Av rättviseskäl och för förtroendets skull bör rutinerna vid fördelning av försvararuppdrag vara så utformade att uppdragen fördelas enligt tydliga kriterier där utrymmet för omotiverad särbehandling minimeras, och så att fördelningen vid behov kan kontrolleras i rimlig utsträckning i efterhand. En lämplig ordning bör vara att skilja ut de uppdrag som lämnas på grund av den misstänktes önskemål. Det synes också vara lämpligt att för respektive advokat anteckna eventuella särskilda förhållanden av betydelse, såsom att vederbörande är intresserad av enbart ett mindre antal uppdrag eller enbart uppdrag av ett visst slag. Däremot kan det knappast vara nödvändigt att i det enskilda fallet notera anledningen till att den valde advokaten utsetts. När det gäller förordnande av offentliga försvarare har JK således förordat ett system med listor där utgångspunkten är en jämn spridning av uppdragen bland dem som vill ha förordnanden, men där begärda uppdrag lämnas utanför systemet (Advokaten, nr 4 ). JO har i ett beslut (, dnr 5062-2005) uttalat sig om sådana listor. Ärendet gällde en advokat som hade fått besked av en tingsrätt att han inte längre skulle få uppdrag som offentlig försvarare, annat än när en misstänkt begärde det. fråga om att utse en offentlig försvarare uppkom vid den aktuella tingsrätten och den misstänkte inte föreslagit någon särskild person för uppdraget, använde sig sekreterarna på brottmåls- kansliet av en förteckning över advokater som brukade åta sig sådana uppdrag. I förteckningen fanns inte alla advokater med verksamhet i området upptagna. De advokater som saknades på listan var i första hand sådana som ägnade sig åt annat än brottmål och som därför inte önskade finnas med i förteckningen. Inte heller den aktuella advokaten fanns med på listan, vilket tingsrätten förklarade med att hans lämplighet kunde ifrågasättas. JO:s granskning avsåg frågan om en domstol kan avstå från att ta upp en viss advokat i sin förteckning över advokater som är tillgängliga för att ta emot förordnande som offentlig försvarare, vilket i praktiken torde innebära att denne inte kommer i fråga för sådant uppdrag i andra fall än då den misstänkte eller tilltalade begärt att han ska förordnas. I sin bedömning av ärendet förklarade JO inledningsvis att han delade JK:s uppfattning när det gäller fördelning av uppdrag. JO tillade att det ankommer på domstolen att sakligt och opartiskt tillse, såväl att en misstänkt eller tilltalad biträds av en person som kan tillhandahålla ett fullgott försvar, som att en någorlunda rättvis fördelning av förordnanden som offentlig försvarare bland advokater som åtar sig sådana uppdrag eftersträvas. JO redovisade därefter bestämmelserna i 21 kap. 3 § tredje stycket, sista meningen och 12 kap. 5 § , enligt vilka rätten får förklara en offentlig försvarare, som visar oredlighet, oskicklighet eller oförstånd eller eljest finnes olämplig, obehörig att eller tills vidare brukas vid domstolen. Med hänvisning till förarbets- uttalanden och två rättsfall (NJA II 1943 s. 136, NJA 1950 s. 359 och NJA 1987 s. 879) drog JO slutsatsen att den möjlighet som finns att med stöd av lag avvisa en advokat och eller tills vidare förklara denne obehörig att uppträda som offentlig försvarare vid tingsrätten förutsätter att advokaten blivit förordnad i visst mål och fordrar att iakttagelser under den rättegången läggs till grund för beslutet. Den som drabbas av en sådan obehörighetsförklaring har möjlighet att få saken prövad i högre instans. JO fortsatte därefter: Det får, av bl.a. de skäl som låg till grund för Högsta domstolens avgörande , inte förekomma att en domstol formlöst förklarar en advokat obehörig att ta emot uppdrag som offentlig försvarare. Ett sådant ställningstagande måste grundas på sakliga skäl som låter sig anges i ett beslut som kan bli föremål för överprövning. tillhandahåller också, som framgått, genom bestämmelsen i 12 kap. 5 § en sådan möjlighet att genom ett överklagbart beslut förklara en person obehörig att tills vidare brukas som offentlig försvarare vid domstolen. Domstolens tillvägagångssätt i detta ärende är väsentligen att likställa med en formlös obehörighets- förklaring mot vilken den drabbade saknar möjlighet att värja sig. Även om (lagmannens) åtgärder får antas ha varit motiverade av omsorg om de misstänktas rätt till ett effektivt försvar, förtjänar han kritik för sitt handlande. JO avslutade med konstaterandet att länsrätten tillämpade samma principer som tingsrätten i fråga om förordnande av den aktuella advokaten som offentligt biträde. JO översände därför sitt beslut även till länsrätten för kännedom. De principer som JO och JK har gett uttryck för i sina beslut bör gälla även på . bör arbeta för att på ett sakligt och opartiskt sätt utse offentliga biträden som är kompetenta för uppdraget, som verket fördelar upp- dragen på ett någorlunda rättvist sätt. Ett lämpligt sätt för att åstadkomma detta kan vara att även fortsättningsvis använda en förteckning över tillgängliga biträden. När det gäller frågan om vem som ska kunna föras upp på listan bör JO:s uttalande beaktas. Även förvaltningsdomstolar får avvisa ombud som visar oskicklighet eller oförstånd eller som annars visar sig olämpliga (48 § förvaltningsprocesslagen). Ombudet kan avvisas i målet, men kan också förklaras obehörig att brukas som ombud eller biträde vid rätten antingen eller tills vidare. I 9 § förvaltningslagen finns en liknande bestämmelse som gäller för handläggning. får enligt denna bestämmelse avvisa ett ombud eller biträde i ett ärende om ombudet eller biträdet visar oskicklighet eller oförstånd eller om han eller hon är olämplig på något annat sätt. Ett beslut om avvisning av ombud får överklagas. beslut överklagas till migrationsdomstolen (14 kap. 8 § andra stycket utlänningslagen och 9 § tredje stycket förvaltningslagen), medan migrationsdomstolens beslut överklagas till Migrationsöver- domstolen. Om skulle anse att ett biträde har skött sitt uppdrag på ett så undermåligt sätt att han eller hon inte bör förordnas som biträde, kan frågan alltså uppkomma om att avvisa ombudet i ärendet. Till skillnad från vad som gäller enligt förvaltningsprocesslagen och kan Migrations- verket dock inte med stöd av 9 § förvaltningslagen förklara någon obehörig att eller tills vidare brukas som ett ombud eller biträde vid myndigheten. beslut att avvisa ett ombud eller biträde kan endast få verkan i det ärende där beslutet fattas. Det markeras i lagtexten genom att orden i ärendet har lagts till regeln i andra stycket. Dessutom får beslut om avvisning endast grundas på förhållanden som förekommit i ärendet i fråga (jfr RÅ 1985 2:15 I). Mot bakgrund av detta och med beaktande av JO:s uttalande bör det inte komma ifråga att formlöst förklarar en person som uppfyller de formella kraven på ett offentligt biträde, obehörig att brukas som biträde i mål enligt utlänningslagen. bör därför inte heller avföra någon från förteckningen över tillgängliga biträden på grund av påstådd olämplighet, eftersom det som skulle kunna likställas med en formlös obehörighetsförklaring. förteckning bör således endast betraktas som en lista över personer som har anmält intresse för förordnande som offentligt biträde. När ett biträde ska utses kan någon på listan väljas, varvid dels måste göra en tillräckligt noggrann lämplighetsbedömning, dels tillgodose intresset av en rättvis fördelning av uppdragen. Har sökanden begärt ett biträde som inte bedöms lämpligt, bör begäran avslås och ett annat biträde förordnas. Som JK har anmärkt måste därvid anses ha ett visst utrymme för att beakta ett biträdes tillgänglighet, men också biträdets särskilda erfarenhet och skicklighet inom området. De kriterier som gäller för offentliga biträden i mål enligt utlänningslagen ger tillräckligt goda möjligheter att göra en nyanserad bedömning av vilket biträde som är lämpligt i ett visst fall. Här kan t.ex. bli fråga om att ta hänsyn till den särskilda kompetens som krävs i ärenden som rör barn eller som annars ställer särskilt höga krav på den som ska förordnas. I likhet med vad JK har sagt om fördelningen av försvararuppdrag anser jag att det inte behöver vara fel att alltid ger de svåraste uppdragen till de skickligaste biträdena; bara man vet vad som gäller (JK i Advokaten, nr 4 ). 3.9.3Entlediganden av offentliga biträden Bedömning: ska även fortsättningsvis ent- lediga biträden som inte utför uppdragen med tillräcklig omsorg eller på annat åsidosätter sina plikter som biträden. Som framgår av den tidigare redovisningen förekommer det att entledigar offentliga biträden som enligt verkets uppfattning har åsidosatt sina plikter. Exempel på sådana beslut finns i bilaga 3. Det är i de här fallen inte fråga om att på den asylsökandes begäran har bytt ut ett oskickligt biträde mot någon annan. I stället har verket ex officio tagit upp frågan om entledigande. Av de redovisade besluten framgår inte att biträdet eller den asylsökande har hörts om saken innan beslutet har fattas. Det framgår inte heller om ett nytt biträde har utsetts för sökanden. har dock upplyst att verket låter biträdet yttra sig innan beslut fattas samt att verket i senare beslut förordnar nytt biträde. Regler om entledigande och byte av offentligt biträde finns i 5 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen. Ett offentligt biträde får entledigas om det finns skäl till det. Byte av biträde får ske efter särskilt tillstånd och bara om det finns särskilda skäl. Om byte av biträde har skett en gång, får nytt byte ske endast om det finns synnerliga skäl. Bestämmelserna om byte av biträde reglerar möjligheten för den som av någon anledning inte är nöjd med sitt rättsliga biträde, att få ett nytt biträde förordnat. Särskilda skäl för byte av biträde kan t.ex. vara att biträdet inte kan fullgöra sitt uppdrag på grund av sjukdom eller andra personliga skäl eller att huvudmannen har flyttat så långt bort att det blir svårt att upprätthålla kontakten med biträdet. Även djupgående motsättningar mellan biträdet och huvudmannen kan under vissa förutsättningar vara skäl för byte av biträde. De särskilda skälen ska alltså på något sätt beröra förhållandet mellan klienten och biträdet. Regeln om entledigande av biträde har en annan utgångspunkt. Tanken med bestämmelsen är bl.a. att ett förordnande ska kunna återkallas när ett biträde inte har utfört uppdraget med tillräcklig omsorg eller på annat har åsidosatt sina plikter som biträde (prop. 1972:4 s. 328). Vid bedömningen av om skäl till återkallelse föreligger bör även sådana omständigheter kunna beaktas som annars kan medföra att man vid utseende av offentligt biträde frångår sökandes förslag (jfr Fitger, Kommentar till Rättegångs- balken, s. 21:27). Frågan om entledigande av offentligt biträde torde kunna tas upp av en myndighet eller domstol ex officio om biträdet inte uppfyller de krav som lagen ställer (NJA 1983 s. 200). Det torde höra till ovanligheterna att en domstol entledigar t.ex. en offentlig försvarare eller ett rättshjälpsbiträde på grund av biträdets oskicklighet. Det finns få refererade rättsfall till ledning för bedömningen av vad som bör krävas för ett entledigande. Vanligare är att ett oskickligt biträde får sin ersättning nedsatt. I sällsynta fall kan det även förekomma att man använder sig av möjligheten att avvika från timkostnadsnormen. Det förutsätter enligt 27 § rättshjälpslagen att den skicklighet och den omsorg som uppdraget har utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning att sätta ned timkostnaden. Motsvarande bestäm- melse finns för offentliga försvarare i 21 kap. 10 § . och domstolarna sätter tämligen ofta ned den ersättning som begärs av de offentliga biträdena. Däremot har varken eller någon av domstolarna använt sig av möjligheten att sätta ned timkostnaden. Detta är möjligen något förvånande med hänsyn till den kritik som riktas mot biträdena och till att beslut om entledigande är en mer ingripande åtgärd. Som framgår ovan finns dock inte mycket vägledning i rättspraxis när det gäller förutsättningarna för entledigande. Som jämförelse kan dock nämnas rättsfallet RH 1983:78 (NJA 1983 s. 200) där åklagaren begärde att tingsrätten skulle entlediga den misstänktes offentlige försvarare med anledning av att A, enligt åklagaren, på flera olika sätt hade sökt motverka sakens riktiga belysning och även i övrigt agerat på ett sätt som inte var förenligt med hans uppdrag. Den åtalade Å var misstänkt för grovt narkotikabrott och A hade bl.a. haft ett flertal kontakter i utlandet med en person P som var känd för narkotikabrottslighet. Tingsrätten ansåg att A måste ha förstått att P var misstänkt för inblandning i den brottslighet som Å var åtalad för och att A genom att bl.a. sammanträffa med P hade förfarit olämpligt. Tingsrätten ent- ledigade därför A. Hovrätten ansåg emellertid att materialet inte gav stöd för antagandet att A hade begått något brott, försvårat sakens utredning eller på annat sätt missbrukar sin ställning som offentlig försvarare. Det fanns därför inte giltigt skäl att återkalla hans förordnande. Det ovan redovisade rättsfallet visar enligt min mening att ett biträdet måste ha gjort sig skyldig till tämligen allvarliga försum- melser för att ett entledigande ska kunna komma i fråga. Om anser att biträdet i sådan grad har åsidosatt sina skyldigheter att det kan bli aktuellt att återkalla hans eller hennes uppdrag bör frågan inte som prövas av handläggaren i det aktuella asylärendet. Beslut av den här typen, som ändå får förutsättas vara förhållandevis sällsynta, bör i stället avgöras av ett mindre antal tjänstemän som kan se till att upprätthåller en enhetlig praxis. De som ska pröva frågor om entledigande bör, liksom de som beslutar i fråga om avvisande av ombud, också vara väl insatta i framför allt Högsta domstolens och Regeringsrättens praxis när det gäller entledigande av rättsliga biträden och även följa den utvecklingen. Om kommer fram till att ett biträde ska entledigas bör verket förordna ett nytt biträde (MIG 2006:2). har anmält att man inom ramen för projektet om offentliga biträden ska utarbeta rutiner för entledigande av offentliga biträden. Den expertfunktion som har inrättats har också fått till uppgift att följa rättsutvecklingen på rättshjälpsområdet. Detta borde kunna leda till en både rättssäker och enhetlig tillämpning av rättshjälpsfrågor inom . Jag vill slutligen beröra det förhållandet att asylsökande ibland företräds både av ett offentligt biträde och av ett privat ombud, som också kan vara jurist. Domstolarna har i dessa mål att göra med två företrädare för en asylsökande och det händer också att båda uppträder vid den muntliga förhandlingen. Även om dom- stolarna överlag inte uppfattar detta som något praktiskt problem, kan man ställa sig frågan om det är rimligt att det offentliga biträdet ska kvarstå i en sådan situation. Domstolarna har tolkat Migrationsöverdomstolens praxis på det sättet att det offentliga biträdet inte kan entledigas enbart av det skälet att sökanden anlitar privat ombud, inte ens om sökanden har återkallat fullmakten för det offentliga biträdet (jfr 26 § första stycket rättshjälpslagen och MIG 2006:2). Det finns inte heller någon bestämmelse i rätts- hjälpslagen eller lagen om offentligt biträde som säger att ett offentligt finansierat biträde ska entledigas om parten anlitar ett privat ombud (jfr 21 kap. 6 § ). Det finns enligt min mening skäl att pröva om inte lagen om offentligt biträde borde ändras på den här punkten. En sådan ändring skulle emellertid få konsekvenser på andra områden än utlänningsrätten och bör därför övervägas närmare i annat sammanhang. 3.10Vem som ska besluta i frågor om offentligt biträde Bedömning: avser att genomföra en rad förbättringar när det gäller hantering av biträdesfrågor. Beslut om förordnande av offentligt biträde bör därför inte nu överföras från till någon annan myndighet eller till domstolarna. Den nuvarande lagstiftningen innebär att endast den som är lämplig ska förordnas som offentligt biträde. Det har kunnat konstateras att rutiner för lämplighetsbedömningar har varit bristfälliga. har emellertid inlett ett projekt för att komma tillrätta med dessa brister och fortsätt- ningsvis bedöma biträdenas lämplighet i varje enskilt ärende. Intresserade biträden bör även fortsättningsvis kunna väljas från en förteckning som förs hos . Om en asylsökande begär att en viss person ska förordnas ska en bedömning göras av om han eller hon är lämplig. Om den asylsökande inte har något förslag på biträde, ska någon på listan väljas. Även då ska en lämplighetsbedömning göras. Jag har i avsnitt 3.8.3 beskrivit vilka faktorer jag anser bör påverka lämplighetsbedömningen och arbetar med att ta fram interna riktlinjer för den bedömningen. bör vidare ha rutiner för att ta tillvara erfarenheter av ett biträdes tidigare arbete vid bedömningen av om biträdet bör tilldelas nya uppdrag. Sådan rutiner ska tas fram inom ramen för pågående projekt. Beslut i biträdesfrågor bör fattas av tillräckligt kvalificerade tjänstemän och frågor om att inte bevilja ett begärt biträde, entlediga ett biträde eller avvisa ett biträde bör prövas på en sådan nivå att en enhetlig rättstillämpning kan uppnås och så att inte uppfattas som partiskt. har också för avsikt att anpassa sin organisation så att biträdesfrågorna bedöms på rätt nivå inom verket. avser således att genomföra en rad förbätt- ringar när det gäller verkets hantering av biträdesfrågor. anledning av det finns det inte nu skäl att ändra lagstiftningen på så sätt att beslut om offentligt biträde i utlänningsärenden ska fattas av någon annan myndighet eller av migrationsdomstolarna. Fördelarna med den nuvarande ordningen överväger alltså de nackdelar som en förändring skulle innebära. Bedömning: Förslaget till ändring i sekretesslagen bedöms varken få ekonomiska eller sådana andra konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Jag har föreslagit att bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) ändras så att det blir tillåtet att i ett domslut hemlighålla en uppgift om vem som avses med domen, under förutsättning att sekretess för uppgiften gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket samma lag. Har domstolen förordnat om förvar ska samma restriktiva regler som tidigare gälla, eftersom hemliga frihets- berövanden i princip inte ska förekomma. Uppgift om vem som är frihetsberövad ska därför inte få hemlighållas annat än om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Syftet med den föreslagna ändringen är att domstolarna i större utsträckning än nu ska kunna redovisa sina domskäl offentligt, utan risk för skada för sökanden. På så sätt kan intresset av insyn i domstolarnas verksamhet tillgodoses, som man tar hänsyn till sökandenas behov av ett starkt sekretesskydd. Den föreslagna ändringen kan komma att leda till vissa förändrade rutiner, främst när det gäller avfattningen av domar och beslut.