sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Det finns två typer av koncessioner, nätkoncession för linje (linje- koncession), som avser en ledning med i huvudsak bestämd sträck- ning, respektive nätkoncession för område (områdeskoncession). prövar som huvudregel koncessioner som inte avser utlandsförbindelser. Koncession ges normalt för en period (linjekoncession) eller (områdeskoncession). Den som har nätkoncession är enligt ellagen skyldig att på skä- liga villkor ansluta en elektrisk anläggning och överföra el för annans räkning (3 kap. 6 och 9 §§ ellagen). Nätföretagen har rätt att genom nättariffer ta ut en avgift för dessa tjänster. Med nättariff avses avgifter och övriga villkor för överföring av el och anslutning till en ledning eller ett ledningsnät (1 kap. 5 § ellagen). I 4 kap. finns närmare bestämmelser om hur bl.a. nättarifferna ska utformas, dvs. både villkor för överföring av el och anslutning till elnätet. Den inledande paragrafen i kapitlet anger hur nätföretagens tariffer ska vara utformade och hur de samlade intäkterna ska bedömas. Bestämmelserna i kapitlet är något svårlästa då de reglerar både företagens samlade intäkter och de enskilda nättarifferna, dvs. 4 kap. 1 § har ändrats ett flertal gånger ellagen varit i kraft. Detta har bidragit till att någon praxis, som man i flera förarbeten har efterlyst, inte hunnit utvecklats vad gäller utform- ning och skälighetsbedömning av nättariffer. En stor del av utred- ningens övervägande och förslag i detta delbetänkande kommer att behandla tillsyn över nätföretagens intäkter från nätverksamheten. Av denna anledning följer nedan en redogörelse för hur bestämmelsen har ändrats och 4TP PT Se vidare utredningens förslag i avsnitt 5.2.2 om att flytta bestämmelserna i nuvarande 4 kap. som rör nätföretagens intäkter till ett nytt kapitel. vad anledningarna till detta har varit. Därefter följer en kortare redogörelse för övriga bestämmelser i ellagen rörande överförings- och anslutningsavgifter. 4 kap. 1 § i dess lydelse från och med den 1 januari 1998TPF5FPT Nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömningen av en nättariffs skälighet skall konsumentintresset särskilt beaktas. Hänsyn skall dessutom tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten. Enligt 4 kap. 1 § ellagen i dess lydelse vid lagens tillkomst skulle nättarifferna vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Kravet på skälighet tog sikte på tariffnivån medan kravet på saklighet syf- tade på indelningen av en tariff på olika kundgrupper. Kravet på saklighet innebar att tariffen skulle vara objektiv och icke-diskri- minerande. Närmare bestämt betyder det att kunderna fick delas in i kundgrupper med olika kostnadsbild för nätverksamheten, såsom kunder med elvärme, permanentboende kunder, kunder i fritidshus etc. Inom varje sådan kundgrupp skulle däremot varje kund ha samma tariff. Vid bedömningen av en nättariffs skälighet skulle enligt para- grafens andra stycke konsumentintresset särskilt beaktas. Hänsyn skulle också tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamhe- ten. Med konsumentintresset skulle förstås konsumenternas intresse av låga och stabila nättariffer. Enligt förarbetena skulle nätmyndigheten ta fram nyckeltal som speglade prisutvecklingen. Nyckeltalen kunde emellertid frångås på grund av andra omstän- digheter som också skulle beaktas vid prissättningen. Om t.ex. nätföretagets kostnader var ovanligt stora till följd av gjorda investeringar eller på grund av att man erbjöd större leverans- säkerhet än vanligt borde detta få inverka i höjande riktning på tarifferna. Myndigheten skulle ta fram ett index som uttryckte prisutvecklingen för den aktuella verksamheten och den förväntade produktionsutvecklingen i branschen. Med produktionsutveckling avsågs den lägsta årliga effektivitetsökning eller kostnadsminskning 5TP PT Prop. 1993/94:162 och 1996/97:136. Bestämmelsen hade funnit i 2 § 7 mom. lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar men flyttades över till 4 kap. 1 § ellagen i samband med att den gamla lagen upphävdes. som nätföretaget rimligen borde uppnå och som borde komma kunden till godo. Man underströk i förarbetena att det var viktigt att de framtagna metoderna för bedömning av bl.a. prisut- vecklingen främjade låga kostnader och ökad effektivitet i nät- verksamheten. Bakom kravet på att nättarifferna borde vara utformade så att de gav företagen en rimlig avkastning låg det förhållandet att lag- stiftaren ville undvika en situation där nätverksamheten måste finansieras på annat sätt än genom nättariffer eller omvänt bli utnyttjad för subventionering av annan verksamhet. Ökade vinster för nätföretaget borde enligt förarbetena godtas om de var ett resultat av lägre kostnader som hade uppnåtts genom rationali- sering och effektivisering av nätverksamheten. Lägre kostnader kunde emellertid också uppnås genom att nätföretaget sänkte ser- vicenivån till kunden eller genom att eftersätta underhållet av nätet. Det var därför, enligt förarbetena, viktigt att nätmyndigheten beaktade också andra faktorer som kunde komplettera bedöm- ningen. Dessa borde vara bl.a. avkastningen på eget kapital, avbrottsfrekvens, teknisk standard på anläggningarna samt jäm- förelser med liknande nätverksamhet. 4 kap. 1 § i dess lydelse från och med den 1 juli 2002TPF6FPT Nättariffer skall vara utformade så, att nätkoncessionshavarens sam- lade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nät- koncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Nättarifferna skall vara utformade på sakliga grunder. ändrades 4 kap. 1 § ellagen. I den nya lydelsen angavs att nättariffer skulle vara utformade så, att nätkoncessions- havarens samlade intäkter från nätverksamheten var skäliga i för- hållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nät- verksamhet, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nät- verksamheten. Vidare angavs att nättariffer skulle vara utformade på sakliga grunder. Bakgrunden till lagändringen var att erfarenheterna av det tidi- gare regelverket för nätverksamhet hade visat på problem vid till- 6TP PT Prop. 2001/02:56. lämpningen av skälighetsregeln. Som regeln var utformad hade ett nätföretags kostnader blivit utgångspunkt för skälighetsbedömningen. Detta för att kunna bedöma kriteriet rimlig avkastning i nät- verksamheten. Genom detta kriterium blev granskningen av företagens kost- nader en viktig del i skälighetsbedömningen. Då det ansågs vara mycket resurskrävande för tillsynsmyndigheten att granska före- tagens kostnader, samt värdera om dessa var godtagbara eller inte, bedömdes denna regleringsmodell vara ineffektiv. För att skapa en effektiv reglering infördes i stället det nuvarande skälighets- begreppet, som fokuserar på företagets prestation i stället för på företagets kostnader. Genom den nya lydelsen skulle prövningen av skäligheten i nätföretagens samlade intäkter inte längre i första hand utgå från nätföretagens kostnader utan i stället från bedömningen av nät- företagens prestation, samt om företagens intäkter stod i rimlig proportion till prestationen. Detta innebär att tillsynsmyndigheten vid tillsynen först måste fastställa den prestation nätföretaget har utfört. Denna fastställelse skulle bygga på både en objektiv bedöm- ning av prestationen och en subjektiv sådan. Den objektiva bedömningen skulle innefatta förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet i det aktuella området. Dessa förut- sättningar innefattade de faktorer som företaget inte självt kunde påverka, såsom t.ex. antalet kunder och fördelning på olika kund- kategorier, kundernas geografiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geo- grafiskt läge för nätverksamheten samt kostnader för överliggande nät. I förarbetena ges en kortfattad beskrivning av den s.k. nät- nyttomodellen som höll på att utarbeta. Där anges att modellen borde innebära att till- synen blev mindre resurskrävande än det dåvarande systemet. Man betonar dock att det inte införs någon laglig skyldighet för att använda denna modell utan att det tvärtom står myndigheten fritt att bedöma de objektiva förutsättningarna för nätföretagens prestationer på något annat sätt. I förarbetena anges vidare att skälighetsbedömningen i de allra flesta fall skulle komma att grundas på nätföretagens objektiva för- utsättningar. Som tidigare nämnts skulle det dock, utöver denna objektiva bedömning, även ske en subjektiv bedömning av nät- företagets prestation. Denna bedömning gällde sådana faktorer som nätföretaget självt kunde påverka, exempelvis kvaliteten på överföringen, som främst inkluderade avbrottsfrekvens och spän- ningskvalitet. Om den subjektiva bedömningen visade att ett nät- företags prestation i detta hänseende markant avvek från mot- svarande prestation hos andra nätföretag skulle detta påverka skälighetsbedömningen i höjande eller sänkande riktning. I förarbetena framhålls att även den nya regleringen var en ram- lagstiftning som behövde preciseras genom en utveckling av rätts- praxis. En fördel med regleringen var att för- hållandevis enkelt kunde bedöma om en tariff var oskälig eller inte. I de fall bedömde att en viss nättariff var för hög borde det berörda nätföretaget beredas tillfälle att yttra sig över myndighetens bedömning innan myndigheten meddelade sitt beslut. Nätföretaget fick då möjlighet att åberopa omständigheter som kunde föranleda en annan bedömning än den som Energi- myndigheten preliminärt hade gjort. I samband med skälighetsbedömningen uppkommer frågan om vad som ska anses vara en rimlig avkastning i nätverksamheten. I förarbetena anges att det svårligen gick att lagstifta om det. Frågan borde i stället lösas genom utveckling av rättspraxis. Vidare anges i förarbetena vad en lämplig utgångspunkt vid en sådan bedömning är. Man borde således utgå från att avkastningen i nätverksamheten skulle motsvara vad som kunde bedömas vara normalt för konkur- rensutsatt affärsverksamhet med motsvarande risknivå. Detta kan också uttryckas som den avkastning som fordras för att i konkur- rens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar i den aktuella nätverksamheten. Detta skulle leda till en lämplig avvägning mellan elkundernas och nätföretagens intresse eftersom den anger vad som krävs för att möjliggöra nödvändiga investeringar för att upprätthålla en rimlig överföringskvalitet på nätet. Enligt förarbetena kan det dock finnas skäl för avvikelser både uppåt och nedåt för denna gräns. Företag som bedrev verksamheten mindre effektivt än de kriterier som användes i den objektiva bedömningen kunde erhålla en lägre avkastning än den som var utgångspunkt för bedömningen. Före- tag som lyckades bedriva nätverksamheten effektivare än de krite- rier som användes i den objektiva bedömningen skulle däremot kunna erhålla en högre avkastning än den som var utgångspunkt för bedömningen. 4 kap. 1 § - i dess lydelse från och med den 1 juli 2005TPF7FPT Nättariffer skall vara utformade så, att nätkoncessionshavarens sam- lade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nät- koncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Nättariffer skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Vid utformandet av nättariffer för överföring av el skall särskilt beak- tas antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el. Vid utformandet av nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät skall särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättariffer. ändrades bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen återigen. Ändringarna syftade på att genomföra elmarknadsdirektivets krav på att metoderna som tarifferna är baserade på skulle fastställas eller godkännas på förhand. Bestämmelsen kompletterades därför med att direkt i lagstiftningen ange metoden för tariffsättningen. I förarbetena stadgas att vid tillsynen skulle den prestation som nätföretaget utförde bedömas. Nätföretagets samlade intäkter ska vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och företagets sätt att bedriva verksamheten (subjektiva förutsättningar). Således anges i tredje och fjärde styck- ena sådana objektiva och subjektiva förutsättningar som särskilt ska beaktas vid utformandet av nättariffer för överföring av el respek- tive nättariffer för anslutning till ledning eller ledningsnät. De i paragrafen angivna kriterierna ska inte ses som en uttöm- mande uppräkning av alla faktorer som kan ligga till grund för tariffsättningen utan även sådana faktorer som är relevanta för det enskilda företaget ska beaktas. Med hänsyn till att den metod som föreslogs inte var utformad i detalj infördes en möjlighet för regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten 7TP PT Prop. 2004/05:62. att efter bemyndigande meddela närmare föreskrifter om utform- ningen av nättarifferna. Regeringen har dock inte meddelat några sådana föreskrifter. 2.3.3Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter Bestämmelsen om nätföretagens intäkter i 4 kap. 1 § ellagen gäller intäkter från samtliga elnät, dvs. lokal- region- och stamnät. I 4 kap. finns därutöver särskilda bestämmelser för de olika näten. Av huvudregeln i 4 kap. 3 § ellagen framgår att överförings- avgifter för lokalnätet inte får utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.TPF8FPT Denna bestämmelse innebär att geografiska indelningar, t.ex. med en tariff för tätort och en annan för kringliggande landsbygd, inte får göras inom ett och samma koncessionsområde. Zonindelningar efter avstånd från en viss punkt är inte heller tillåten. En liknande uppbyggd bestämmelse finns för överföringsavgifter för regionledningar. I huvudregeln i 4 kap. 5 § ellagen anges nämligen att nättariffen på varje spännings- nivå inte får utformas med hänsyn till var en utgångspunkt är belä- gen. Förbudet gäller alltså bara på varje spänningsnivå, vilket inne- bär att kostnaderna för nedtransformering får påverka tariffen. När det gäller överföringsavgifter på stamnätet så framgår det av 4 kap. 9 § ellagen att tariffen får utformas med hänsyn till var på nätet en anslutningspunkt är belägen. Av 4 kap. 4 § första stycket ellagen framgår att vid skälighets- bedömningen av intäkter från lokalnätet ska bedömningen göras för varje område för sig. Enligt andra stycket samma paragraf kan i vissa fall bedömningen utökas till att även avse fler områden. En förutsättning för detta är att medgett att flera områden ska redovisas samlat. Bestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 §§ ellagen som gäller region- och stamnät skiljer sig från de som gäller för lokalnät. För region- och stamnäten gäller bl.a. uttryckligen att de beräknade kostna- derna vid skälighetsbedömningen ska beräknas utifrån den presta- tion som nätföretaget har att utföra och företagets sätt att utföra prestationen. I förarbetena till bestämmelserna framgår att de har fått sin lydelse mot bakgrund av den ändrade lydelsen av 4 kap. 1 § och syftet med denna paragraf, nämligen att det är prestationen 8TP PT Angående anslutningsavgifter, se särskilt avsnitt nedan. som ska vara avgörande för skälighetsbedömningen (prop. 2001/02:143 s. 59 ff och prop. 2002/03:40 s. 144 och 197). Av 4 kap. 11 § ellagen framgår att ett nätföretag är skyldigt att offentliggöra sin nättariff och på begäran och utan dröjsmål även lämna skriftlig uppgift om tariffen. Som ovan angetts är den som har nätkoncession, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning till nätet (3 kap. 6 och 7 §§ ellagen). Om ett nätföretag och en kund inte är överens om ett villkor vid anslutning av en elektrisk anläggning, t.ex. priset för inkoppling, kan kunden vända sig till som i rollen av tvistelösande myndighet är skyldig att pröva tvisten. Detta ska enligt huvud- regeln i ellagen ske efter det att en ansökan kommit in till inspektionen. Inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätten (13 kap. 5 § ellagen). Vid utformandet av anslutningsavgifter ska särskilt beaktas var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser (4 kap. 1 § tredje stycket ellagen). Av förarbetena framgår att dessa kriterier inte ska ses som en uttömmande uppräkning av samtliga faktorer som kan ligga tillgrund för avgiftens bestämmande (prop. 2004/05:62 s. 84). Anslutningsavgiften ska alltså vara avstånds- beroende, dvs. den ska utformas med hänsyn till var den anslutande kundens anläggning ligger (jfr 4 kap. 3 § ellagen). Av förarbeten samt praxis från länsrätt och kammarrätt framgår att huvudregeln när det gäller anslutningsavgifter är att avgiften i största möjliga utsträckning ska motsvara de faktiska kostnaderna som den medför. Det innebär att den som förorsakar mer- kostnaderna för nätföretaget ska betala för dessa samt att avgiftens storlek i huvudsak ska motsvara merkostnader för t.ex. förstärk- ning, ombyggnad eller utbyggnad av nätet.TPF9FPT 9TP PT Se prop. 1993/94:162 s. 58 och s. 157 samt Kammarrättens i domar i mål nr 4389-2001 och i mål nr 3970-03. Ellagen innehåller en rad bestämmelser som måste följas av den som bedriver nätverksamhet. För att ska ha möjlighet att sköta sin tillsynsverksamhet har inspektionen utrustats med ett antal befogenheter. Nedan ges en kort beskriv- ning av dessa befogenheter. har rätt att på begäran få de upp- lysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen (12 kap. 2 § ellagen). Inspektionen kan meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen (12 kap. 3 §). Såväl en begäran enligt 2 § som ett föreläggande enligt 3 § kan förenas med vite. Inspektionen har ingen rätt att döma ut förelagt vite utan myndigheten får ansöka hos länsrätten om detta. I 12 kap. 3 a § ellagen anges vissa tidsfrister för när Energi- marknadsinspektionen kan utöva tillsynen över ett nätföretags tariffer. Om inspektionen avser att utöva tillsyn över ett nät- företags tariffer ska inspektionen enligt huvudregeln underrätta företaget om detta efter utgången av det räkenskapsår som tariffen avser. Bestämmelsen har tillkommit för att öka trygg- heten hos nätföretagen. I förarbetena uttalas att ett uteblivet besked om påbörjad tillsyn innebär att företaget kan utgå ifrån att tariffen och därmed inkomsterna från ett visst räkenskapsår ligger fast (prop. 2001/02:56 s. 25 f). Genom en lagändring förlängdes den tidsfrist inspektionen har att utöva tillsyn i vissa fall med . Den längre tidsfristen gäller i de fall ett nätföretag lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter, vilka legat till grund för inspektionens bedömning att inte utöva tillsyn mot företagets nättariff. Den yttersta möjligheten till ingripande mot ett nätföretag är att återkallar nätkoncessionen. Detta kan dock endast ske efter det att staten, med stöd av 1 kap. 5 § lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anlägg- ningar, löser in den eller de ledningar som avses med nätkonces- sionen. En återkallelse kan ske om ett nätföretag i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (2 kap. 18 § ellagen). Som framgår av ordalydelsen kan återkallelse endast bli aktuellt vid mera allvarliga åsidosättanden från nätföretagets sida. En återkallelse bör inte ske innan företaget erinrats om sina förpliktelser samt att ett eller flera vitesförelägganden har meddelats (prop. 1996/97:136 s. 53 f). Av lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar fram- går att inspektionen även har möjlighet att ansöka hos länsrätten om särskild förvaltning av den elektriska anläggningen.TPF10FPT Kriteri- erna för att besluta om särskild förvaltning är desamma som de som gäller för återkallelse av koncessionen. beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Som angetts tidigare bedrivs elnätsverksamheten i i huvudsak som s.k. naturliga och legala monopol. Detta innebär att nätföretagen inom ett område kan driva sin verksamhet utan kon- kurrens. Detta förhållande är anledningen till att det har ansetts nödvändigt att utöva tillsyn över nätföretagens samlade intäkter. Tillsynen sker genom en kontroll av de samlade intäkterna i efterhand. De samlade intäkterna fastställs således inte av Energi- marknadsinspektionen i förväg utan myndigheten ges möjlighet att pröva om dessa är skäliga först i efterhand. Inspektionen får enligt 12 kap. 2 § ellagen meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite. Om inspektionen vid prövningen av nätföretagets samlade intäkter finner att de samlade intäkterna inte är skäliga kan inspektionen därmed genom vite förelägga företaget att betala tillbaka de för högt uttagna nät- tarifferna. 2.4.2Energimarknadsinspektionens tillämpning av regelverket Nedanstående avsnitt bygger på information från Energi- marknadsinspektionen om hur inspektionen tillämpar nuvarande regelverk. Nättariffer är enligt ellagen avgifter och övriga villkor för över- föring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. har tolkat ellagen så att det är de 10TP PT Detta har endast skett . ansökte Energimarknads- inspektionen om tvångsförvaltning av AB:s elektriska anläggning. Länsrätten i beslutade (mål nr 2412-05) att bifalla Energi- marknadsinspektionens begäran. sammanlagda intäkterna från nätverksamheten som ska ligga till grund för skälighetsbedömningen. Detta innebär att skäligheten i intäkterna från nättarifferna bedöms gemensamt och inte för varje avgiftstyp för sig. Inspektionen anger som skäl för denna tolkning lagens ordalydelse, uttalanden i förarbetena samt syftet med till- synen över tariffer, nämligen att dessa ska vara skäliga för kun- derna. Om granskningen av skäligheten endast omfattar vissa avgifter lämnar ellagen utrymme för, och incitament till, att begränsa nivån på uttaget i de granskade avgifterna och införa eller höja andra avgifter som inte ingår i skälighetsbedömningen. En invändning som har framförts mot denna tolkning är att det vid en samlad bedömning av intäkterna kan uppstå en risk för s.k. res judicata vad gäller avgifter för anslutning. Anledningen till detta är att anslutningsavgifterna enligt ellagen får prövas i särskild ord- ning. Därmed kan avgiften ligga till grund för två olika bedöm- ningar, nämligen dels den övergripande skälighetsbedömningen av nätföretagets intäkter, dels den specifika skälighetsbedömningen av en enskild anslutningsavgift. För att den enskilda anslutnings- avgiften ska kunna prövas i särskild ordning , dvs. efter det att den övergripande skälighetsbedömningen är gjord, krävs att frågan inte redan anses vara prövad på ett bindande sätt, s.k. res judicata. Inspektionen har, efter lämnat rättsutlåtande av , professor i processrätt vid universitetTPF11FPT, dock bedömt risken för s.k. res judicata i fallet med anslutnings- avgifter som utesluten. Skälighetsbedömningen av nätföretagens samlade intäkterna utgör en central del i regleringen av nättarifferna. För att de sam- lade intäkterna ska bedömas som skäliga ska nätföretagets presta- tion motsvara den betalning som nätföretaget kräver från sina kun- der i form av nättariffer för överföring av el respektive avgifter för anslutning till elnätet. Prestationen utgår dels ifrån de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet, dels ifrån nät- företagens sätt att bedriva nätverksamheten.