sou · GWB330 · 2008-03-20 00:00:00 — Sådant samarbete förefaller mycket ange- läget mot bakgrund av att samtliga tre utvärderingar av forsknings- områden, ekologisk produktion, bygg och arkitektur påpekar att den internationella publiceringen är begränsad i de svenska forsk- ningsmiljöerna. Utredningen finner också litet av organisatoriskt experimente- rade. Det finns ett stort antal beredningsgrupper med förhållande- vis snäva ansvarsområden. Detta kan verka konserverande och förefaller också göra att Formas har svårt att hantera tvärveten- skapliga ansökningar inom den ordinarie utlysningen och ser sig nödgat att utlysa och hantera dessa projekt i särskild ordning. Sammansättningen och inriktningen på beredningsgrupperna bör ses över, så att de i större utsträckning organiseras efter problem- och behovsområden snarare än efter vetenskapliga discipliner. En alternativ ordning skulle kunna ha varit att olika beredningsgrupper samverkar i utlysnings- och beredningsarbetet, så att projekt- grupperingar från olika håll fördes samman i större konstellationer. Fördelningen av medel till beredningsgrupperna baseras på söktryck. Utredningen menar att fördelningen borde styras av strategiska överväganden baserade på en sammanvägd analys av behov och kvalitet. Formas otydlighet syns också inom instrumenteringen. För- utom de öppna utlysningarna och spontana forskarinitiativ finns bara begränsade instrument med endast liten variation i storleken av finansieringsramen och utan speciella krav på sammansättning och gruppstorlek, till exempel. Formas har ett viktigt ansvar att arbeta med förnyelse och tvärvetenskap. Detta kan ta sig uttryck i att stärka svaga, men angelägna, forskningsområden och genom att initiera nya forskningsinriktningar. Trots de ursprungliga inten- tionerna har Formas inte varit pådrivande i utvecklingen av miljöpolitiskt motiverade forskningsprogram. Inte heller har Formas systematiskt arbetat med att understödja kommersiella tillämpningar inom sitt verksamhetsområde. Här kan Formas orientering mot att stödja forskarinitierade, och kvalitetsbedömda, projekt ha förhindrat innovationsstödjande insatser. Utredningen menar att en bredare inriktning av Formas insatser inte bryter mot myndighetens uppdrag och att begränsningen är självpåtagen. Ett mer lyckat exempel kan hämtas från byggforskningen där ett svar på utvärderingen delvis är det samarbete med näringen genom Byggsektorns innovationscentrum (BIC) som inleddes . En gemensam forskningsstrategi om hållbart samhällsbyggande utarbetades på uppdrag av regeringen, men där saknas än ett samlat grepp för att ge forskningen om samhällsplanering, en stabil finansieringsram. Området har därför inte fått optimala utvecklingsbetingelser inom Formas och dess hemvist bör därför omprövas. Formas är starkt närvarande inom det europeiska samarbetet mellan forskningsfinansiärer. bör Formas internationella profil kunna höjas avsevärt med avseende på stöd till internationellt arbete med reglering och lagstiftning, liksom kring global forsk- ningssamverkan. I Forskning för framtiden (prop. 1999/2000:81) framhölls även att Formas skulle stödja tillväxt inom sina ansvarsområden. Man kan konstatera att Formas och de andra berörda aktörerna är väl medvetna om att det finns ett glapp mellan de aktörer som finansierar grundforskning och de mer tillämpade aktörerna. Sam- tidigt förefaller endast mycket små initiativ tas till att överbygga dessa glapp. Myndigheternas former för forskningsfinansiering kan inte anses vara skäl nog för att gemensamma satsningar inte genomförs. Utredningen ifrågasätter, med Formas nuvarande inriktning, mervärdet med att ha ett särskild råd för miljö, areella näringar och samhällsplanering när uppgifterna lika väl skulle kunna utföras av när det gäller grundforskningen och när det gäller de näringsinriktade insatserna inom livsmedel, skog, bygg och miljöteknik. 2.1.4Verket för innovationssystem – Faktaruta: disponerar för forskning och utveckling . Myndigheten har 180 anställda. leds av en styrelse som utses av regeringen. General- direktören är myndighetschef. När , , delades i tre delar, lades ansvaret för forskningsfinansieringen på (Verket för innovationssystem). Förväntningarna på myndigheten var att den skulle bära fram en offensiv svensk innovationspolitik, med en bredare och djupare målsättning än enbart finansiering av teknisk forskning och utveckling. Den wigzellska utredningen föreslog inrättandet av ett forsk- ningsråd för teknisk utveckling, kommunikation och bebyggelse, utifrån Nutek-teknik, () och Kommu- nikationsforskningsberedningen (KFB), samt delar av Rådet för arbetslivsforskning (). I utredningTPF5FPT föreslogs att hela tillsammans med KFB och Nutek-teknik skulle bilda en ny myndighet (). Även bygg- forskningen – som dock inte ingick i utredningens uppdrag – ansågs med fördel kunna integreras i den nya myndigheten. utredning behandlade bara kortfattat den nya myndig- hetens mandat, medan utredning var mer utförlig. Utredningen föreslog en tredelad myndighetsstruktur för den svenska innovationspolitiken. En roll var forskningsfinansiärens, med uppgiften att integrera forskning med andra innovations- drivande aktiviteter. Den skulle inte bara rikta sin verksamhet mot universitet och högskolor utan också mot myndigheter och företag. De andra två uppgifterna, analys och omvärldsbevakning respektive stöd till entreprenörskap och regional utveckling, skulle läggas på separata myndigheter (på detta stadium benämnda och Nationellt centrum för verksamhets- utveckling). Den tänkta arbetsfördelningen var att FoU-myndig- heten ansvarade för samverkan med företag som omfattade forsk- ning, medan det nationella centrat ansvarade för andra typer av samverkan, av mer praktisk karaktär. , slutligen, skulle ta ett brett omvärldsanalytiskt ansvar medan de andra myndigheterna huvudsakligen skulle vara avnämare av institutets verksamhet. föreslogs ha ett par huvuduppgifter: finan- siering av programområden, stöd till samverkan och kunskaps- utbyte mellan olika aktörer, främst universitet, institut och näringsliv, samt internationell forskningssamverkan. Verksamheten förväntades präglas av målet uthållig tillväxt, rörlighet och tillgänglighet samt säkerhet. Bredden i verksamheten skulle också genomsyra planeringen. Innovationer uppkom, menade utred- ningen, ofta genom korskopplingar mellan teknisk forskning, arbetslivsutveckling och transport/infrastruktur. En stark finansiär med ett samlat ansvar för dessa områden borde därför ha goda möjligheter att understödja utveckling och omdaning i svenskt samhällsliv och ekonomi. utredning framhöll vidare att det fanns ett behov av en tydligare ansvarsuppdelning mellan olika finansiärer, främst inom transport- och arbetslivsområdena. Den nya myndigheten skulle finansiera forskning av mer allmän nytta och relevans för 5TP PT tredning om vissa myndigheter, rapport . sektorerna, medan myndigheterna (, , Luft- fartsverket, , Rymdstyrelsen, SGU med flera) skulle koncentrera sig på användbar forskning ur myndighetens perspektiv. Det var dock viktigt att undvika dubbleringar och myndigheternas medel för forskning av mer allmän inriktning borde överföras till . Remissopinionen var blandad. var kritiskt och menade att tredelningen motverkade det som utredningarna ville uppnå, nämligen en bättre integrerad innovationspolitik. KFB och avvisade också förslaget och menade att deras respektive områden skulle komma att marginaliseras inom den nya myndigheten. De tre enheter som senare skulle komma att utgöra den nya myndig- heten var därför skeptiska till sammanslagningen, medan andra organisationer var mer positiva. Inte minst arbetsmarknadens parter välkomnade förslaget och betraktade det som en förstärk- ning av den svenska ekonomins förnyelse- och innovationskraft. Regeringens förslag var följande. En myndighet med ansvar för de tre områdena teknik, arbetsliv (delat med Fas) samt transporter skulle utgöra en enhetlig struktur för forskning inom relaterade områden. Synergieffekter och kraftsamling skulle därigenom kunna åstadkommas. 1999/2000:81, s. För arbetslivsområdet förutspåddes att frågor om organisation och ledarskap skulle bli allt viktigare för effektiviseringen av innovationsprocessen. Transport- området sågs också som innovationspolitiskt strategiskt för i en öppen och konkurrensutsatt ekonomi. Anknytningen mellan teknisk forskning, arbetsliv och transport betonades starkt. Däremot var regeringen avvaktande till utred- ningsförslagen om en ytterligare vidgning av mandat. Rymd-, bygg- och energiforskning, som föreslagits som möjliga tillskott till den nya myndigheten, lämnades utanför. Rege- ringen betonade också vikten av samverkan mellan myndigheten och andra finansiärer. för sociala frågor och arbetsliv (som kom att få namnet för arbetsliv och socialvetenskap, Fas) gällde samverkansuppgiften arbetslivsforsk- ningen. Regeringen framhöll att ansvarsuppdelningen inom detta område – vars syften inte klarlades – inte fick leda till splittring och bristande koordinering. Vad gällde livsmedel och det skogs- industriella området framhöll regeringen att verksamheterna vid det nya forskningsrådet för miljö, lantbruk och samhällsplanering, det som senare blev Formas, och borde sam- ordnas. fick ansvaret för råvara och tidig förädling medan skulle ansvara för vidareförädling. FoU- myndighetens samverkan med behandlades inte. Detta får betraktas som anmärkningsvärt eftersom det på olika håll fanns ambitioner om att öka anknytningen mellan finansiärerna; dessa fick dock inget genomslag i förslaget. Regeringen betonade särskilt myndighetens ansvar för IT- området, där position ansågs vara särskilt god. Regeringen tilldelade också ansvaret för framsynsprocesser och utvärderingar. Organisatoriskt skulle den nya myndigheten byggas upp kring programområden, som skulle omprövas efter en sexårsperiod. Den huvudsakliga stödformen skulle vara långsiktiga program som skar över disciplin- och sektorsgränser, kompletterat med smalare, strategiska satsningar. Flexibilitet och organisatorisk förnyelse var andra viktiga mål, som skulle uppnås genom åter- kommande utvärderingar och uppföljningar. Myndigheten skulle också etablera modeller för samverkan med olika intressenter. KFB:s erfarenheter av sådant samråd ansågs särskilt värdefulla. Även om ambitionsnivån inte var blygsam, var målen ganska diffust formulerade. Innovationssystem, behovsmotiverad forsk- ning och aktörssamverkan kunde betraktas som nydanande och offensiva policymål, men de gav inte i sig någon direkt vägledning för den nya myndigheten. En del av dessa frågor behandlades därför av organisationskommittén för de nya forskningsfinan- siärerna. I sin rapport, där givits namnet Verket för innovationssystem (), preciserades uppgifterna för myndigheten. finansiering skulle organiseras i kompe- tensområden samt i form av stöd till aktörsgrupper. Kompetens- områdena beskrevs som tydligt profilerade insatsområden, präglade av flexibilitet, omprövning och förnyelse. Aktörsgrupp- erna syftade på stöd till rörlighet och stöd till särskilt viktiga miljöer och individer, inkluderande kluster, högskolemiljöer, forsk- ningsbaserade småföretag med mera. förutskickades att insatsområden skulle bygga på systematisk analys av det svenska innovationssystemets utveckling, med internationella jämförelser. I rapporten presenterades också ett arbetssätt för innovations- systemstödet: Triple Helix, trippelspiralen. Begreppet syftade på en modell där universitet, företag och offentliga organ arbetade nära tillsammans i finansiering, utformning och genomförande av olika aktiviteter. Gränserna mellan olika aktörer skulle därmed luckras upp och nya intressegemenskaper utvecklas. Trippelspiralsam- verkan skulle genomsyra all verksamhet. verksamhetsidé blev att främja hållbar tillväxt genom utveckling av effektiva innovationssystem och finansiering av behovsmotiverad forskning. Redan i själva formuleringen finns den spänning formulerad som allt sedan bildandet kommit att karakte- risera verksamhet. Finansiering av behovsmotiverad forskning är en distinkt aktivitet. Utveckling av effektiva inno- vationssystem är en väsentligt mer osäker och vittomfattande uppgift; den gör inte halt vid finansieringen av forskning och utveckling utan omfattar en mycket stor mängd aktiviteter i sam- hället i stort. Forskning och utveckling utgör rentav en under- ordnad del i vissa innovationssystem. En annan utmaning gällde därför hanteringen av olika sektors- gränser. Sektors- och teknikintressena var väl företrädda inom de organisationer som uppgick i , såväl inom den tekniska forskningen som inom arbetsliv och transport. Det handlade om etablerade industrigrenar och deras tekniknätverk, om arbetslivs- området med sina kunskapsintressen och om transportsektorn med sina starka och välorganiserade grupperingar. ambition var att bryta med olika hävdvunna mönster och värderingar och att foga samman dem i nya kombinationer, men också att bryta in på områden som låg utanför dessa tre. När sjösattes, var en viktig utgångspunkt därför att etablera som något förmer än bara en sammanslagning av tre myndigheter, en ny aktör med nya metoder och nya angrepps- sätt. I årsredovisningen uttrycktes detta som att skulle arbeta på ett modernt och trendskapande sätt. Mycket av aktiviteten byggde dock på redan etablerade och existerande program och aktiviteter, till exempel Kompetenscentra, stöd till industriforskningsinstituten, industrisamverkansprogram, Öresunds- samverkan med flera. Utöver de redan existerande programmen som myndigheten ärvde från de ingående delarna (med över 1 700 pågående projekt) sattes dock 20 nya program igång. Huvud- delen låg inom IT-området. fick en stor mängd regeringsuppdrag med branschpolitisk orientering, inom områden som miljöanpassad fordonsteknik, fordonsteknisk FoU, miljö- teknik, kiselteknik, kollektivtrafik och miljöanpassade transporter. fick en inte alldeles okomplicerad start eftersom inga nya medel tillfördes myndigheten, däremot en mängd nytillkomna uppdrag varav en del inte gick att harmoniera med den myndighetens tvärgående inriktning. påtalade också att anslaget till den nya myndigheten var mindre än vad de ingående delarna tillsammans utgjorde. Det blev därför en utmaning för att anamma målsättningen om att stödja utvecklingen av innovationssystem med snäva resursramar och starka förväntningar på kontinuitet. När äldre åtaganden efterhand fasades ut, frigjordes emellertid resurser. Detta syns i den verksamhetsplan som presenterades 2002. I och med den ökade framför allt stödet till kommer- sialisering av högskoleforskning och tog fram program för såddfinansiering och inkubatorer. En annan ny profil som utveckla- des gällde internationellt samarbete. En uppgift var att understödja svensk medverkan i de tekniska delarna av EU:s ramprogram samt i EUREKA- och COST-samarbetena. Från och med införlivades EU/i och arbetet med att stödja den svenska medverkan i EUs ramprogram för forskning för- stärktes. kom också att bli en aktör när det gällde bilateralt forskningssamarbete, framförallt med , och , länder som har avtal om forskningssamarbete med. kompletterades samarbetet med . Framförallt handla- de EU-forskningsstödet om motfinansiering till industriforsk- ningsinstituten och andra forskningsmiljöer. Tidigt etablerade också en regional tillväxtstödjande roll, genom Vinnväxtprogrammet. Programmet skulle fungera som ett långsiktigt () forsknings- och tekniktungt komplement till traditionella regionalpolitiska stödformer. Det utformades som en tävling, där regionernas kompetens- och resursmobilisering skulle fälla avgörandet. Små och medelstora företag fanns med redan från bildandet av som mottagare av forskningsresultat och som samarbets- part med lärosäten och industriforskningsinstitut, men dessa företag fick också egna program: Vinst (tillsammans med ) och senare Forska & Väx. När regeringen tog fram ett paket av forskningsoriente- rade branschstöd hamnade ansvaret för genomförandet i allt väsentligt på . Inom sex branscher, flyg- och rymd, metallurgi, fordonsindustri, bioteknik, skog- och trä samt IT och telekom utformades branschprogram med en rad forskningstunga insatser. Branschforskningsprogrammen inom fordon och flyg var viktiga modeller för insatserna. Inom bioteknikområdet gjordes även satsningar på personrörlighet mellan akademi och näringsliv. var den självklara aktören från statens sida för de flesta av insatserna, som samtliga byggde på samfinansiering mellan staten och företagen. Programmen bygger på öppna utlysningar och både vetenskaplig kvalitet och industriell relevans utgör kriterier för bedömning. har därutöver engagerat sig i utvecklingen inom hälso- och sjukvården, i form av stöd till tjänste- och organisations- utveckling, liksom i utformningen av bredare uppdrag kring om- råden som säkerhet och äldre. Inom äldreområdet har för avsikt att framgent stödja produkt- och tjänsteinnovationer inrik- tade mot äldres behov. Inom säkerhetsområdet samarbetar med och kring en utlysning för att utveckla ny teknik och stödja svenskt företagande inom säkerhetsområdet. Utlysningen kopplar även till en utlysning inom EU:s 7:e ramprogram inom samma område. uppdrag är sammansatt, även om också här framhöll att myndigheten skulle ta fram instrument för att planera och bedöma verksamhetens inriktning och utfall: insatsformer utvecklas för att nå maximal effekt i relevanta innovationssystem och med möjlighet att följa upp och mäta effekterna av gjorda satsningar. (Årsredovisning 2002: 53) Redan tidigt fanns stora ambitioner att utveckla genomskinliga modeller för att göra prioriteringar, genomföra aktiviteter och följa upp resultat. övertog en stor mängd olika projekt och aktiviteter från de gamla myndigheterna, men försökte tidigt utveckla gemensamma rutiner för uppföljning och utvärdering. Dit hörde bland annat metoder för att säkerställa att program och projekt planeras, genomförs och utvärderas i relation till överordnade mål samt rutiner och regler som ska göra hela finansieringsprocessen transparent och väldokumenteradTPF6FPT. I den första verksamhetsplanen (2003–2007) talades också om möjlig- 6TP PT 2002:6. heterna att identifiera mål och resultat på olika sikt. Detta skulle möjliggöra effektiviseringar, men också förnyelse. är ålagt att genomföra utvärderingar, två stycken . har ett 20-tal genomförts, vilket utgör ungefär en fjärdedel av alla program. Den första kategorin analyserar gripbara effekter av insatser, utifrån mått på framgång som deltagande, vetenskapliga publikationer, tagna patent och liknande. Det är vanskligt att utvärdera utvärderingar, men utredningen kan konstatera att utvärderingarna generellt förefaller vara välgjorda och belyser utvecklingen inom de stödda områdena och miljöerna. Det tycks dock inte finnas någon större systematik i urvalet av utvärderingar. Påfallande få av programmen inom kompetens- områdena har utvärderats, medan flera av de större insatserna kring aktörsgrupper har följts upp, t.ex. kompetenscentra, Aktörer i samverkan, Vinnväxt och Vinnvinn. Det är inte heller uppenbart hur erfarenheter från utvärderingarna påverkar utformningen av nya utlysningar och inriktningen på befintliga program som finan- sieras . De tycks sällan få några omedelbara effekter på utformningen av nya program eller omprövning av existerande programverksamhet. Inte heller förändras målsättningar i strate- giska dokument och planer utifrån de utvärderingar som gjorts. Effektstudier är inriktade på att finna långsiktiga resultat av stöd och har därför ett långsiktigt perspektiv (10–). Effektstudier är en svår uppgift, och kräver vanligen långa tids- horisonter. har här tagit viktiga steg mot en mer rationell uppföljningsprocedur. Den tredje kategorins analyser görs vanligen inom av analysavdelningen (numera strategiavdelningen). Dessa kan be- skrivas som mer allmänna studier av olika områdens vetenskapliga, teknologiska och industriella infrastruktur och samspelet mellan olika aktörer inom dessa. Analyserna är vanligen inriktade mot vissa sektorer (bioteknik, nanoteknik) men det förekommer också studier med inriktning mot nationen som helhet. finan- sierar också forskningscentrum som bland annat ska utveckla och utvärdera modeller inom för relevanta teoriområden.TPF7FPT områdes- och innovationssystemanalyser är särdeles intressanta och välgjorda och bidrar till en fördjupad förståelse av viktiga sektorer inom svensk forskning och näringsliv: Utred- ningen menar dock att inte heller dessa alltid följs upp av planerade 7TP PT Utvärdering av CIND, CIRCLE, RIDE och CESIS, (VR 2007:14), . insatser från sida. Planering och analys är därför alltför åtskilda. För att tydliggöra det integrativa arbetssättet utpekades, i verksamhetsplan 2001–2007, 18 prioriterade tillväxtområden och fem kunskapsplattformar. Kunskapsplattformarna var sektoriella insatsområden (bioteknik, effektiv produktframtagning, arbetslivs- utveckling, IKT-användning, transportsystem). Dessa kunskaps- plattformar knöts till olika tillväxtområden, för att demonstrera effektorienteringen i verksamhet. Tillväxtområden var i sin tur liktydiga med pågående eller kommande program- utlysningar: mikro- och nanoelektronik, e-tjänster i offentlig verksamhet, IT i hemsjukvård, läkemedel och diagnostika, komplexa sammansatta produkter, intelligenta och funktionella förpackningar, lätta material och lättviktskonstruktioner, designade material inklusive nanomaterial, gröna material från förnyelsebara råvaror, innovativa fordon, farkoster och system, innovativa logistiksystem och godssystem. Indelning i kunskapsplattformar och tillväxtområden fångar in viktiga delar av det svenska innovationssystemet och riktar insatserna mot områden som synes ha god förankring i problem och utmaningar för dessa. är det inte uppenbart att prioriteringarna utformats i en rationell process; snarare tycks deras inriktning och utformning ha formats relativt slumpmässigt snarare än utifrån systematiska genomlysningar. men, särskilt inom tjänsteområdet, har också en relativt liten forskningskomponent, vilket inte är förenligt med målet att ska stödja innovationssystem som knyter an till behovs- motiverad forskning. Många av utlysningarna har dessutom varit ganska begränsade till sin omfattning, med ett fåtal utlysningar och en förhållandevis snäv resursram. Vissa områden har återkom- mande utlysningar medan andra har ett mer intermittent resurs- flöde, vilket reducerar planeringshorisonterna och begränsar lång- siktig kunskapsuppbyggnad inom delar av ansvars- område. Utredningens genomgång av projektfinansiering visar att påfallande många mindre projekt finansieras inom kompe- tensområdena. Även mer omfattande projekt har sällan finansiering på mer än 1–, även om kontant med- finansiering i vissa fall ökar summan. En sådan inriktning på forskningsstödet bidrar inte till att minska fragmenteringen i det svenska forskningssystemet och är möjligen inte heller förenlig med rollen att stärka innovationskraften i svenskt näringsliv. Utöver de sektoriella utgångspunkterna, fanns också en inrikt- ning mot regionala innovationssystem, genom Vinnväxt-pro- grammet. De olika Vinnväxtprogrammen omfattar mycket varie- rande aktiviteter. De har förvisso ofta stora inslag av forskning, men också av marknadsföring, nätverksaktiviteter och liknandeTPF8FPT. Någon särskilt distinkt form för Vinnväxtprogrammen har inte kunnat etableras; sammantaget är likheten med andra former av regionstöd betydande, och det finns en risk för rollkonflikter mellan och andra aktörer. Andra aktiviteter har en ganska stark tonvikt på stöd till kommersialisering: stöd till starka forsknings- och innovations- miljöer, internationellt policylärande, inkubatorer och såddfinan- siering, kompetensmedel och strukturbyggande för forsknings- instituten, FoU-program för småföretag, personrörlighet samt internationella program.