sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslår utredningen att som en del av de uppdrag som myndigheterna lämnar till de organisationer som bedöms ha bäst förutsättningar att på olika sätt bidra till deras verksamhet ska ingå att medverka i informations- och dis- kussionsverksamhet om säkerhets- och försvarspolitik liksom om samhällets krisberedskap. Uppdraget bör vara utformat så att det innebär utbildning av medlemmar inom områdena total- försvar och krisberedskap och att dessa medlemmar därigenom får förutsättningar att delta i debatt och diskussion. Därutöver bör det ingå i myndigheternas uppdrag att de fri- villiga försvarsorganisationerna bör söka nå grupper i samhället som bedöms vara betydelsefulla från långsiktig rekryteringssyn- punkt, bidrar till mångfald både inom organisationerna själva och inom försvaret och krisberedskapen och att verksamheten också bidrar till att söka göra försvaret och krisberedskapens verksamheter kända. Myndigheterna bör i sina respektive budgetunderlag ange den huvudsakliga inriktningen av denna verksamhet inom informations- och ungdomsverksamheten. De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen finansieras inom ramen för de resurser som myndigheterna ställer till förfogande när de lämnar uppdrag till organisatio- nerna. 3.3Vad menas med folkförankring? Utredningen söker i det följande, främst i deskriptiv form, belysa begreppet folkförankring och dess allmänna betydelse, liksom några olika insatser och verksamheter i samhället som får inverkan på denna förankring och därmed betyder något. Efter en sådan deskriptiv genomgång kan utredningen endast i mer generella termer försöka ge ett svar på om frivilligorganisatio- nerna har någon väsentlig betydelse för folkförankringen av försvar och krisberedskap och vilken den skulle anses kunna vara. Att förankra något är en språklig bild som hämtar sin konkreta bakgrund i förhållanden som t.ex. att någonting sitter mycket väl fast och kan utsättas för stora belastningar. Folkförankring, såsom begreppet kommer till användning inom försvarsdebatten, har sannolikt undergått betydande förskjutningar vad avser innebörd över tiden. Den innebörd det hade under handlade sannolikt i hög grad om försvarsvilja, inte minst mot bakgrund av de stämningar som rådde efter . Efter det har sannolikt fokus på just för- svarsvilja försvagats i takt med en förändrad hotbild. Tillämpningen av begreppet i nuvarande säkerhetspolitiska skede reser dock ett antal frågor. Exakt vad är det som ska folkförankras? Är det den minsta gemensamma nämnaren som ska folkförankras? Eller bara det faktum att vi har och ska ha ett försvar? Eller ska folkförank- ringen justeras när det blir regimbyten eller ändringar i politiken av andra skäl? Eller är det försvarspolitiken och krisberedskapen på en abstrakt högre nivå som ska folkförankras? Eller är det något annat? Gränsen till statligt finansierad propaganda ligger i farans riktning. Hur ska folkförankringen genomföras? Huvudsakligen genom att frågorna diskuteras? Eller genom någon sorts neutral information? Eller har bara själva förekomsten av frivilliga för- svarsorganisationer eller medverkan i frivillig verksamhet en folkförankrande effekt? De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen Om det finns ett intresse av folkförankring är detta snarare sta- tens än myndigheternas. Om den frivilliga försvarsverksamhe- ten ska styras av uppdrag som utgår från myndigheternas behov, hur ska resurserna till folkförankring dimensioneras? Och av vem? Det är lätt att förstå betydelsen av folkförankringen under det , men vilken är nyttan av den med den inriktning som försvarspolitiken nu genomgår med en fortsatt omställning till ett insatsförsvar avsett att värna och svenska värden nationellt och internationellt. Begreppet folkförankring är alltså inte entydigt och används i olika sammanhang med något olika innebörd. Generellt torde innebör- den vara att olika former av, främst politiska beslut i olika politiska församlingar, inte enbart accepteras av en majoritet av befolkningen utan också att en majoritet mer eller mindre fast och kontinuerligt delar de värderingar som bär upp beslutet och även är beredda att bära de konsekvenser beslutet kan få i ekonomiskt eller annat avse- ende för befolkningen. En sådan utveckling kan också innebära att den enskilde med- borgaren får ett ökat incitament till att för egen del öka sin kun- skap och förmåga, t.ex. genom att gå med i en frivillig försvarsor- ganisation. Sådana effekter av det säkerhetspolitiska läget har varit tydligt framträdande i rekryteringarna till frivilligförsvaret under såväl som under det . Sambandet mellan uppfattningar om säkerhetspolitiska behov, försvarspolitiska behov och behov inom samhällets krisberedskap samt medborgarnas intresse för dessa frågor, liksom deras engage- mang vad gäller val av politisk linje grundat på intresse för just dessa frågor, är dock en svår och komplex materia att bringa klar- het i. Till stor del hänger det sannolikt samman med vilken bild de har av hur hoten mot landet gestaltas och här spelar medierna, i samspel och i kombination med de viktigaste företrädarna för regeringen och de politiska partierna, sannolikt den stora och vik- tiga rollen vad gäller beskrivningen av dessa hot och hur de ska hanteras. Många medborgare anser sannolikt att denna fråga är sådan att den i betydande grad – och med en viss grad av förlitan – måste överlåtas till dem som sysslar med sådant dvs. till riksdag, regering och försvarets ledning. De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen Frågan om i vilken utsträckning medborgarna överlåter olika frågor till experter och till den politiska ledningen diskuterades intensivt i (SOU 2000:1). Inom allt fler samhällsområden konstaterades att utvecklingen gick mot en ökande grad av styrning genom olika former av teknisk eller annan expertis och att medborgarnas förutsättningar och möjligheter att i olika former göra sig informerade, diskutera frågor och kunna ta ställning till dem på ett relevant sätt blivit svårare. Flera olika möj- ligheter diskuterades i utredningen för att söka bemästra dessa svå- righeter för demokratin i det moderna samhället. Förutom utbild- ningsväsendet och medierna diskuterades också folkrörelsernas och de olika frivilligorganisationernas roll i förmedlingen av kunskaper och åsikter som en viktig del i en demokratisk förankringsprocess. Det är enligt både tydligt och viktigt att det frivilliga folkrörelse- och frivilligarbetet stöds långsiktigt på ett sådant sätt att det, inom olika samhällsområden kan bidra till att bära en fortgående diskussion och föra olika grundläggande idéer vidare i en informationsmiljö som präglas alltmer av komplicerad teknisk eller annan utveckling. har haft förmånen att åtnjuta fred. Både första och andra världskrigen innebar dock stora uppoffringar för vårt land i ekonomiskt och materiellt avseende. Nationens säkerhetspolitik, försvarspolitik och krisberedskaps- politik är ett sådant samhällsområde som, av många olika skäl, bör omfattas av ett stöd från frivilliga försvarsorganisationer för infor- mationsinsatser och ungdomsverksamhet. Den senaste tidens försvarspolitiska debatt i ger prov på flera frågeställningar som i hög grad hänger samman med frågor som rör säkerhetspolitikens och försvarspolitikens utveckling. Inom de frivilliga försvarsorganisationerna speglas, i dess med- lemstidningar och i diskussioner på stämmor och möten i hög grad dessa väsentliga aspekter av denna fråga. I har de politiska partierna , och mot bak- grund av erfarenheterna från krigsåren, inom dessa områden strävat efter en långtgående samsyn och samverkan för att politiken ska kunna genomföras i stort med långsiktig konsekvens och trovär- dighet även vid skifte av parlamentariska majoriteter. Under det och invasionsförsvarets tid skulle det fullskaliga kriget ha inneburit oerhörda påfrestningar på befolk- ningen, och nationens självständighet skulle inte ha varit självklar. För att försvara skulle över 800 000 man ha mobiliserats. De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen En allmän tjänsteplikt gällde för alla medborgare upp i hög ålder. och andra samhällsinstitutioner (exempelvis sjukvården och polisen) skulle ha intagit sina respektive krigsorga- nisationer. Näringslivet skulle ställas om till krigsproduktion. Säkerhets- och försvarspolitiken präglades av en bred parlamentarisk enighet. Det är inte svårt att inse att behovet av att ge befolkningen i stort en grundläggande kunskap om och att skapa en förståelse och acceptans för politikens inriktning var stort av efterkrigshistoria. kan däremot försvarspolitiken i flera avseenden beskrivas som partipolitiskt skiljande. Ett antal försvarsbeslut har visserligen kunnat fattas av i bred politisk enighet, men detta utesluter inte att sittande regering och oppositionen vid olika tillfällen har haft olika uppfattningar i viktiga försvarspolitiska frå- gor, såsom resurstilldelning, inriktning för och omfattning av internationella insatser, personalförsörjning m.m. Försvarspoliti- ken har också varit föremål för en omfattande debatt under inte minst . Detta understryker komplexiteten i de frå- gor som utredningen redovisar ovan och svårigheterna att nu ge begreppet folkförankring en modern innebörd. Försvarsmakten har sedan det slut genomgått bety- dande förändringar när det gäller storlek, inriktning, uppgifter bemanning m.m. Utredningen ifrågasätter om begreppet folkför- ankring i dess traditionella betydelse därför även i fortsättningen kan tillämpas på samma sätt som . Mot denna bakgrund anser utredningen att begreppet folkför- ankring inte har samma relevans som under det . Det leder enligt utredningens uppfattning tankarna fel att fortsätt- ningsvis använda begreppet på samma sätt som . Utred- ningen anser därför att begreppet folkförankring inte längre ska användas för att beskriva uppgifter för de frivilliga försvarsorgani- sationerna. Utredningen vill dock lyfta fram två områden som har nära anknytning till denna diskussion, nämligen insatser när det gäller information, diskussion och upplysning samt verksamhet riktad till ungdomar. Med information avses här en verksamhet som bidrar till förstå- else för statsmakternas beslut inom säkerhets- och försvarspoliti- ken samt inom krisberedskapsområdet och där organisationernas engagemang och intresse spelar en roll för försvaret och samhällets krisberedskap där engagemanget och den personliga insatsen är De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen viktiga som ett sätt att visa och ta ansvar för viktiga områden inom samhället. Normalt brukar, i en demokrati som den svenska, denna process fortgå genom den informationsverksamhet och diskussionsverk- samhet som press, radio och tv förmedlar från olika fora och orga- nisationer förmedlar genom debatter etc. främst från de politiska partiernas möten. Diskussioner vid möten hos andra folkrörelser och mer eller mindre spontana opinionsyttringar samt en aktiv och engagerad samhällsdebatt bland medborgarna i stort är andra exempel. Inför de olika valen till politiska församlingar brukar olika aktuella frågor bli mer intensivt diskuterade än annars och befolk- ningen har då större möjlighet att ta del av partiernas och andras åsikter i olika frågor och ta ställning till dem på ett mer bearbetat sätt än annars. Det är naturligtvis av den största betydelse i en demokrati att de värderingar som bär upp olika beslut som fattas i de olika politiska församlingarna i sak och över tiden i allt väsentligt också delas av stora delar av befolkningen. Om så inte är fallet kan en allt större förtroendeklyfta växa fram mellan befolkningen och de förtroen- devalda politikerna, men också gentemot de institutioner i samhäl- let som ska verkställa de politiska besluten. Sådana områden för politiska beslut som har stor inverkan på medborgarnas liv och välfärd är, mot den kortfattat beskrivna bakgrunden, ur förtroendesynpunkt naturligtvis också viktiga. Frå- gor om trygghet och säkerhet i samhället och hur dessa bör lösas kräver en noggrann demokratisk process före beslut. Detta anses traditionellt i demokratier vara av väsentlig betydelse eftersom lös- ningarna ofta kräver lagligt grundade inskränkningar i medborgar- nas frihet, eller att en medborgerlig solidaritet krävs, eller att eko- nomiska uppoffringar är nödvändiga etc. Vad som påverkar medborgarna och deras val av politisk åsikt eller inriktning är emellertid en mycket komplicerad process där tradition i åsikter från hem, från kamrater och från lärare och skola, senare från arbetsplats, från föreningar eller organisationer, från media och politiska partier spelar en mångfacetterad och mycket varierad roll. Den information som främst medierna lämnar om förhållanden inom olika områden har en i grunden viktig inverkan på medborgarnas uppfattning både om hur sakerna står till men också ofta vad som behöver göras. Även frågan om kunskapen om och deltagandet i diskussioner om försvaret måste ses i perspektivet av att skapa ett så brett De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen deltagande som möjligt. Det är av stor betydelse att ungdomar tidigt får möjlighet att på olika sätt delta i denna diskussion. Försvarsfrågan och frågan om samhällets krisberedskap har även en integrationsaspekt. Nära en tredjedel av eleverna i landets skolor har en icke-svensk bakgrund, dvs. föräldrarna kommer från ett icke-nordiskt land. Eftersom värnplikten sannolikt inte kommer att behållas i sin nuvarande form bör överväga andra former för att bidra till att landets ungdomar ges en påtaglig möjlighet att delta i diskussionen om försvaret, men också delta genom olika fri- villiga organisationer. Det är viktigt att även dessa grupper har information om samhällets krisberedskap och vad de kan bidra med och vart de kan vända sig vid en allvarlig kris i samhället. Utred- ningen föreslår därför att både informations- och ungdomsverk- samhet ska ingå i uppdragen till de organisationer som myndighe- terna väljer att lämna uppdrag till och lösas inom ramen för de resurser som myndigheterna avdelar för verksamheten. 3.4Behov av särskilda insatser vad gäller informations- och ungdomsverksamhet inom försvars- och krisberedskapsområdena De stora kriserna – där det fullskaliga kriget är det värsta som kan hända – drabbar samhället relativt sällan. Det innebär att det finns en risk för att de satsningar som behöver göras inom dessa områ- den för att möta framtida ovissa hot inte alltid och för alla framstår som viktiga eller ens nödvändiga. Långsiktiga ekonomiska och politiska åtaganden och andra uppoffringar för att möta de relativt sällan förekommande händelserna som berör försvarspolitiken eller andra svåra samhällskriser ökar dock landets beredskap. Allvarliga kriser med omfattande konsekvenser som ägt rum , t.ex. tsunamikatastrofen i och stormen , har rimligen ökat allmänhetens krismedvetande. Detta har lett till krav från allmänheten att samhället ska vara förberett för allvarliga kriser. Utifrån utvecklingen av förändrade hotbilder behövs därför en kontinuerlig, bred och engagerande diskussion, debatt och infor- mation för att öka medvetenheten om de möjligheter som finns att hantera olika risker och deras konsekvenser. Därför krävs särskilda insatser inom dessa områden vad gäller deltagande och engagemang från medborgarnas sida. Huvuddelen av dessa insatser görs på De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen samma sätt som inom resten av samhället inom ramen för det poli- tiska systemet, medierna, intresse- och andra organisationer m.m. Det är dock enligt utredningens uppfattning motiverat att utöver detta göra en ytterligare insats inom försvars- och krisbe- redskapssektorn. Tanken att, genom särskilda åtgärder eller stöd, söka förankra den försvars- och krishanteringspolitik som statsmakterna för, genom att den på olika sätt förs ut till medborgarna genom information och utbildning, att den diskuteras och debatteras i en fortgående process genom en lokal föreningsverksamhet där så många med- borgare som möjligt kan delta, har lyfts fram av många av de frivil- liga organisationerna under utredningsarbetet. Flera har varnat för att om denna viktiga information och diskussion ebbar ut genom att det inte finns någon som känner ansvar för den eller kan genomföra de nödvändiga aktiviteterna kommer, främst Försvars- makten, men också andra viktiga aktörer vid kris att bli mer fjär- made från befolkningens engagemang i verksamheten och det kommer då att bli allt svårare att motivera medborgarna för de uppoffringar som dessa verksamheter kräver för att möta framtida hot. Utredningen instämmer i vissa av de synpunkter på denna fråga som framförts under arbetet. Försvaret utgör en på många sätt sär- präglad verksamhet. Den kräver långsiktiga beslut i flera avseenden för att förmågan ska hållas uppe att kunna sätta in förband och få dem att verka. Det är en allt mindre del av befolkningen som kommer i kontakt med den militära verksamheten, sedan värnpliktsutbildningen nu väsentligt reducerats. Det innebär att det är allt färre som får kunskap om motiven för och utformningen av den svenska säkerhets-, försvars-, och krisberedskapspolitiken. Det blir också allt färre som har egen erfarenhet av hur soldat- och för- bandsutbildning går till, hur det tar att utbilda förband som kan sättas in i väpnad strid, hur och hur komplicerat det är att anskaffa avancerad krigsmateriel, hur det tar att utbilda och öva befäl på olika nivåer som kan leda förband på lägre och högre nivåer och delta i samverkan med andra stridskrafter från andra försvarsgrenar eller med andra nationer. Det finns därför ett visst behov av information, utbildning och diskussion om denna De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen verksamhet som inte alltid kan tillgodoses inom ramen för utbild- ningen i skolan eller i den allmänna samhällsdebatten En viktig inriktning för frivilligorganisationerna inom detta område bör därför vara att ge medlemmarna förutsättningar att delta i diskussionen genom att de får en utbildning inom områdena säkerhets- och försvarspolitik samt krisberedskap. Frivilliga försvarsorganisationer kan därför ha den funktionen att till delar av befolkningen nå ut med information och utbildning om försvaret och samhällets krisberedskap och krishantering. De kan också fungera som aktörer och viktiga pådrivare för att organi- sera debatt och diskussion om försvars- och krisberedskapsfrågor. Betydelsen av de frivilliga försvarsorganisationernas arbete med rekrytering, inte minst bland ungdomar, med information, utbild- ning, övningsverksamhet och med deltagande vid kriser och andra allvarliga händelser i samhället har sannolikt större betydelse som en militär- och försvarsutbildningsfaktor när försvaret är relativt sett mindre, verkar utomlands och soldater rekryteras utan stöd av den allmänna värnplikten. 3.6Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Försvarspolitiken har varit föremål för en omfattande debatt, inte minst . Detta understryker komplexiteten i de frågor som utredningen behandlar och svårigheterna att ge begreppet folkförankring en modern innebörd. Begreppet har inte samma relevans som under det . Utredningen anser därför att begreppet inte längre ska användas för att beskriva upp- gifter för de frivilliga försvarsorganisationerna. Ett viktigt perspektiv när det gäller de frivilliga försvarsorgani- sationerna avser deras insatser för och medverkan i information, diskussion och upplysning om vårt lands säkerhets- och försvars- politik samt om vår krisberedskap. Denna roll är viktig i ett per- spektiv där de säkerhetspolitiska hoten inte ter sig så allvarliga som under det tid och hoten i sig bidrar till en större med- vetenhet och kunskap hos medborgarna än då hoten inte upplevs som så påtagliga. När en minskande del av landets ungdomar kommer att fullgöra militärtjänst blir information och upplysning viktig att sprida. Information och upplysning har även ett integrations- och ett jämställdhetsperspektiv. De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen frivilliga försvarsorganisationerna utifrån dessa perspektiv är viktig för att organisationerna ska spegla den mångfald som råder i sam- hället. 4Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen 4.1Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven 1.Utredningen ska klarlägga vilket behov som föreligger av frivilligpersonal inom totalförsvaret och samhällets krisbered- skap. Nyckelorden här gäller tydligt behoven av frivilligpersonal inom totalförsvaret och samhällets krisberedskap. Det är av betydelse att lägga märke till den terminologi som nyttjas i direktiven i denna del. I direktiven anförs att utredaren ska lämna förslag om den fri- villiga försvarsverksamhetens framtida behov, inriktning och upp- gifter inom totalförsvaret. Vidare anförs att utredaren även ska beakta det behov av frivilliga organisationer som finns när det gäller samhällets krishantering. Uppdraget innebär att förslag krävs när det gäller såväl behov, inriktning och uppgifter inom totalförsvaret som inom krishantering. Totalförsvaret kan delas in i såväl militärt som civilt försvar och avser de åtgärder av olika slag som behöver vidtas före under och efter krigsförhållanden. Detta innebär för utredningens del att de frivilliga försvarsorganisationer som har uppdrag inom militärt eller civilt försvar ska särskilt omfattas av förslag. I direktiven används begreppet samhällets krishantering med den innebörden att därmed avses hur samhället kan möta en mängd olika typer av händelser som inte har kriget som fokus (olyckor, påfrestningar, sjukdomar, katastrofer, allvarliga brott etc.) och vad avser krishantering ska utredningen beakta också det behov av frivilliga organisationer som kan finnas inom detta om- råde. Behovet av frivilligpersonal inom totalförsvaret och krisberedskapen Det måste underförstått anses att det är det framtida behovet hos de offentliga organen som ska klarläggas, samt att detta ska vara en väsentlig utgångspunkt för olika typer av dimensionering och avvägning av statsmakternas stöd i form av ekonomiska medel m.m. I den mån frivilligorganisationerna ser, eller har, olika egna framtida behov som inte motsvaras av något påtagligt behov hos de offentliga organen, bör det självfallet stå dessa organisationer fritt att utveckla dessa behov enligt egna önskemål, men det är då inte givet att just denna verksamhet kan påräkna något stöd från staten eller kommuner och landsting. Frågorna om folkförankring och ungdomsverksamhet kan dock ha inverkan på bedömningen av stöd för specifikt sådan verksamhet som kan anses ha anknytning till detta begrepp. I hög grad måste det dock enligt direktiven vara de beställande myndigheterna och kommuner och landsting som här måste vara tydliga i sina bedömningar och i sina krav på kompetenser, antal personer med olika slag av kompetens liksom hur utbildningsnivåer kan kva- litetssäkras när de genomförs av frivilliga försvarsorganisationer, när personal behövs m.m. Utredningen föreslår att alla typer av uppdrag till frivilliga beredskapsorganisationer ska grundas på en tydlig behovsanalys grundad på en avvägd resurstilldelning och som bör avse behov . Behoven ska avse sådant som hänför sig till utbildning av personal och avtalsbindning av dem, men också behov som hänför sig till informationsverksamhet samt till lång- siktig rekrytering och som främst avser ungdomsverksamhet. Utredningen anser att Försvarsmakten även fortsättningsvis är sammanhållande för all behovsanalys avseende frivilliga från de frivilliga beredskapsorganisationerna och uppdragsgivning till frivilliga beredskapsorganisationer som kan bedriva uppdragsut- bildning för Försvarsmaktens insatsförband, samt utlandsstyr- kan.