sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Först då kan det gemen- samma målet bli konkret. Regeringen styr inte över kommunerna, men genom utbildningsinsatser på lokal nivå kan man sannolikt uppnå en samsyn kring värdet av ett nytt gemensamt mål. Det finns vissa aspekter som utredningen anser man måste ta hänsyn till vid implementering av det nya gemensamma målet: Antalet mål och uppdrag bör minska totalt sett. Det gemensamma målet bör ges samma tyngd hos de båda myndigheterna. Mål- och resultatstyrning får inte innebära en detaljstyrning. Målen ska vara tydliga så att myndighetens egna interna ned- brytning leder till ett samordnat agerande. Det måste finnas återrapporteringskrav för att målet ska upp- levas som prioriterat. Återrapporteringskravet ska främja ett samordnat arbete med andra myndigheter. De gemensamma målen bör kopplas till en gemensam hand- lingsplan. Regeringen bör ha en gemensam myndighetsdialog med de myndigheter som har gemensamma mål. 23En gemensam samlad välfärdsorganisation Utredningens bedömning: bör i likhet med andra länder i och överväga att införa en samlad välfärdsorganisation på lokal nivå. Denna fråga bör bli föremål för en mer omfattande analys än vad som har varit möjligt att göra i denna utredning. En fråga som kommit upp vid ett flertal tillfällen under utred- ningstiden är behovet av att i grunden organisera välfärdstjänsterna på ett annat sätt i Sverige.TPF1FPT Denna diskussion har handlat om att det behövs en gemensam välfärdsorganisation, en gemensam ingång för samtliga arbetslösa där samhällets olika stödformer samlas. Denna diskussion har uppkommit trots att det i högre grad blivit möjligt med finansiell samordning på lokal nivå. En sådan samordning finns i nästan 100 kommuner. Vi har trots denna utveckling ställt oss frågan om inte en samlad välfärdsorganisation på lokal nivå skulle kunna innebära att enskilda får ett förbättrat och mer ändamålsenligt stöd från samhällets sida. Vår uppfattning är att det finns skäl att närmare analysera och värdera fördelar och nackdelar med en sådan mer omfattande förändring. I många andra länder pågår just en sådan förändring. 1TP PT Bl.a. i en internpromemoria insänd till utredningen av , I., och , T., Kommuner och Landsting. En gemensam samlad välfärdsorganisation 23.1Finns det ett behov av att i grunden organisera välfärdstjänsterna på ett annat sätt? Som tidigare nämnts har kommunerna i praktiken tagit över delar av de insatser som normalt bör ligga på Arbetsförmedlingen. Det innebär att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inte alltid är så klar. Inom rehabiliteringsområdet är ett flertal olika aktörer involverade, vilket också skapar en oklar ansvarsfördelning. Det finns exempel på att samverkan mellan olika aktörer kan fungera väl, men det finns också exempel på det motsatta. När det inte fungerar upplever ofta de enskilda att de skickas runt mellan myndigheterna där ingen tar något riktigt ansvar. Det indikerar att den strikta ansvarsuppdelning mellan olika aktörer kanske inte alltid är det optimala, och att välfärdstjänster som riktas till enskilda i högre grad bör utgå från en mer grundläggande samsyn. Nedan redogörs för några av dem som har berört samverkan. Sjuk- och arbetsskadekommitténTPF2FPT gjorde bedömningen att en bättre samordning är viktig i arbetet med rehabilitering av personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer eller som vandrar mellan dem. I utredningen med namnet beskrivs hur olika lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet samverkade för att ge enskilda en mer samlad insats. Erfarenheterna från dessa projekt är att de sektoriserade organisationerna inte förmår tillgodose svaga gruppers behov av försörjning och stöd. Utredarna menar att det inte är brist på pengar som är det största problemet för en välfungerande samverkan, utan i stället de regelverk som styr vem som får disponera medlen och för vilka ändamål de får användas. I slutbetänkandet VälfärdsbokslutTPF4FPT för 1990-talet görs en samlad bedömning av utvecklingen av människors välfärd i . Här tas inte behovet av samverkan specifikt upp. Kommittén pekar i stället på behovet att förändra stödinsatserna eftersom samhällsutvecklingen innebär nya frågeställningar och utmaningar, Som exempel anger utredningen de alltmer vanliga negativa psykosociala arbetsförhållandena samt att tidsbegränsade anställningar har blivit vanligare. Det finns enligt kommittén tecken på tydliga försämringar när det gäller psykiskt välbefin- 2TP PT SOU 1996:113. 3TP PT SOU 1996:85. 4TP PT SOU 2001:79. En gemensam samlad välfärdsorganisation nande, och utredningen menar att de mest utsatta grupperna är ensamstående mödrar, utrikes födda och ungdomar. I utvärderingenTPF5FPT av Socsam – den finansiella samverkan mellan , kommunerna och landstingen – konstateras att parternas gemensamma ansvar har varit en drivkraft för att prio- ritera samordnade insatser. Möjligheterna till en ny organisatorisk form har givit struktur och kontinuitet för de aktiviteter som har bedrivits. I en rapportTPF6FPT om frivilliga samverkansformer definieras gruppen särskilt utsatta som personer med behov av samordnade insatser som ska förhindra att dessa personer hamnar i en gråzon eller rundgång mellan verksamheter, samt i långvarig offentlig försörj- ning. I rapporten bedöms denna grupp utgöra av befolkningen i arbetsför ålder, cirka 280 000 personer. Det finns flera argument för att utveckla samverkan och samla stödet till enskilda under samma tak. De vanligaste skälen är att det minskar rundgången och dubbelarbetet det är kostnadsbesparande, och det lönar sig både ekonomiskt och hälsomässigt för enskilda individer. Att enskilda riskerar att skickas runt mellan myndigheterna styrs framför allt av vilka ekonomiska resurser som finns hos en myndighet. Är resurserna begränsade skapar det en benägenhet att i högre grad se den enskilde som någon annans ansvar. I slutändan är det inte sällan kommunerna som får ta sig an personer som övriga myndigheter inte har lyckats samverka kring, eftersom kom- munerna utgör samhällets yttersta skyddsnät. Det är därför viktigt att det finns ett gemensamt samhällsekonomiskt tankesätt hos de olika huvudmännen, och att den samhällsekonomiska vinsten som uppstår när behovet av samhällets stöd totalt sett minskar, i högre grad är vägledande för de prioriteringar som görs. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns behov av en fördjupad samverkan. Inte minst utifrån att förändringar i samhället också kräver förändrade arbetssätt hos myndigheterna. Den stora andelen i den arbetsföra befolkningen som saknar förankring på arbetsmarknaden har behov av stöd som kräver 5TP PT SOCSAM (2001), Försök med politisk och finansiell samordning. En slutrapport, Finan- siell samordning . 6TP PT (2001), Samverkan för särskilt utsatta. Utvärdering av frivillig samverkan. En gemensam samlad välfärdsorganisation insatser från flera myndigheter. T.ex. är en enskild med sjuk- ersättning en fråga för , som ska göra en bedöm- ning av den enskildes arbetsförmåga. Därefter ska den enskilde – om han eller hon har någon arbetsförmåga – aktualiseras hos Arbetsförmedlingen. Ett sjukdomstillstånd kan dessutom ha sin grund i ett eller flera sociala problem och då kan det vara aktuellt att kommunen medverkar i en rehabilitering. Hälso- och sjuk- vården har också en viktig roll i sammanhanget. En gemensam väl- färdsorganisation på lokal nivå skulle med stor sannolikhet kunna förhindra det som i vissa fall äger rum mellan dessa parter . I många andra länder finns eller förbereds en mer samlad ingång av samhällets stöd till samtliga arbetslösa. I vissa länder planeras även att myndigheter av mer rehabiliterande karaktär ska ingå i denna nya form av organisation. Här nedan beskriver vi kort utvecklingen i några av de länder som i flera avseenden har välfärdssystem som liknar det svenska. Speciellt intressant för är utvecklingen i de nordiska länder- na, som har förstärkt sin aktiva profil och betonar arbetslinjen som en grundläggande förutsättning för att utveckla välfärden. Av de nordiska länderna är det i första hand som traditionellt sett har satsat på aktiva arbetsmarknads- politiska insatser. har även satsat på akti- verande insatser i hög grad. Den danska arbetsmarknadsutvecklingen skiljer sig på vissa centrala punkter från den svenska. är arbetslösheten i den lägsta på mycket . Även sysselsättnings- nivåerna har stigit och hör till de högsta inom OECD-området. handlade det till stor del om att ta avstånd från det tidigare passiva systemet och att inrätta ett aktivt system. förtydligades den aktiva delen av den kommunala aktiveringspolitiken i och med att den danska regeringen inrättade lagen om aktiv socialpolitik. En gemensam samlad välfärdsorganisation ligade ambitionen att aktivera enskilda med ekonomiskt bistånd, även de med problem som inte direkt var arbetsmarknadsrelaterade. Den danska organisationen är delvis avvikande i förhållande till övriga nordiska länder i och med att kommunerna har fått ett formellt ansvar för delar av den omfattande aktiveringen av arbets- lösa med ekonomiskt bistånd. De har fått ekonomiskt stöd från staten för att ta detta nya det ansvar. presenterades förslag om integrering av insatser till arbetslösa. Aktivering av alla arbetslösa ska i fortsättningen ske via så kallade Jobcentre som ska inrättas i alla kommuner som har fler än 20 000 invånare. Syftet är att skapa en gemensam ingång för alla arbetslösa som söker stöd och hjälp från det offentliga, dvs. det spelar ingen roll om man är mottagare av arbetslöshetsförsäkring eller av ekonomiskt bistånd. Jobbcentrumet ska även ge service åt dem som redan befinner sig på arbetsmarknaden, men som av olika anledningar söker nytt arbete. I kommer den gemensamma ingången att organiseras av kommunerna. Jobcentre-modellen kan beskrivas som en gemen- sam organisation med flera huvudmän. Stat och kommun delar på kostnaderna för verksamheten och i första hand handlar det om en samorganisering av redan existerande verksamheter under ett gemensamt tak. I den danska modellen föreslås att den formella myndighetsutövningen förläggs utanför dessa Jobcentres. Det norska systemet för ekonomiskt bistånd har många likheter med det svenska, på så sätt att båda är av ramlagskaraktär och lokalt administrerade, finansierade och organiserade. Det innebär att lagen endast i övergripande termer reglerar den lokala verksam- heten. Den främsta konkretiseringen av arbetslinjen i skedde genom införandet av en ny sociallagstiftning. Den nya lagstift- ningen skiljde sig från tidigare lagstiftningen framför allt genom ett förtydligande av arbetskravet. De norska kommunerna hade haft möjlighet att ställa krav på biståndstagarna, men den nya lagen utvidgade detta krav i och med att arbetskravet omfattade aktiviteter i kommunens regi utan koppling till den reguljära arbetsmarknaden. En gemensam samlad välfärdsorganisation presenterades utredningen velfungerende arbeidsmerked.TPF7FPT Bakgrunden till den var den diskussion som fördes om att för individer stod utanför arbetslivet. Denna grupp bedöm- des omfatta cirka 900 000 personer i åldrarna 16–. Dessa hade ingen förankring på arbetsmarknaden, på grund av arbetslöshet, utbildning, sjukdom, pensioner, m.m.TPF8FPT Den norska regeringen presenterade ett förslag om Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV).TPF9FPT är man i färd med att påbörja införandet av nya arbets- och välfärdsförvalt- ningar. En starkt bidragande orsak till organisationsförändringen var gråzonerna i ansvarsområdet mellan de lokala myndigheterna. Aktiveringspolitiken var ett exempel på när både stat och kommun jämsides hade engagerat sig för att lösa arbetslösheten för olika grupper. Detta resulterade i målkonflikter, samarbetsproblem och att medborgare alltför ofta hamnade mellan myndighetsstolarna.TPF10FPT Organisationsförändringen innebär att det skapas en statlig förvaltning för arbete och relaterade inkomststöd (NAV). I okto- ber 2006 öppnade de 25 första NAV-kontoren och ska organisationsförändringen vara avslutad. På dessa kontor möter den enskilde en integrerad verksamhet där anställda inom det tidigare Arbetsförmedlingen, och kommunernas socialtjänst arbetar tillsammans. Vilka kommunala verksamheter som ska ingå har bestämts i ett avtal mellan staten och kommunen, vilket innebär att det kommer att variera. Samtliga NAV-kontor ska dock handlägga ekonomiskt bistånd. Hela den tidigare verksamheten från och Arbetsförmedlingen ska ingå i den nya organisationen. som tillträdde genomförde flera genom- gripande förändringar av välfärdssystemen. Det ekonomiska bistån- det (Income Support) behölls för dem som inte hade arbets- löshetsrelaterade problem, medan oförsäkrade arbetslösa fördes över till ett nytt försörjningssystem, Jobseekers Allowance (JSA). Den som beviljas JSA ska först genomgå en intervju på en arbetsförmedling och därefter upprättas en handlingsplan. 7TP PT St.meld.nr. 19, 2003–2004. 8TP PT St.meld.nr. 19, 2003–2004, s. 30. 9TP PT St. prp. Nr 46, 2004–2005. 10TP PT St.meld.nr. 14, 2002–2003. En gemensam samlad välfärdsorganisation kan dras in eller reduceras för den som inte håller kontakt med Arbetsförmedlingen eller söker arbete i tillräcklig omfattning. Samordning av tjänster och betoningen på arbetslinjen är en mycket tydlig politisk linje i liksom i många andra västeuropeiska länder. I ett gemensamt kontor under namnet One stop service prövades möjligheten att ge insatser till enskilda som behövde både ekonomiskt stöd och insatser för att komma in på arbetsmarknaden. Utvärderingarna av försöket visade på behovet av en radikal omstrukturering av hela arbetssättet när det gäller stödet till de arbetslösa och de som har behov av ekonomiskt bistånd. Dessa erfarenheter ledde till den sammanslag- ning av socialkontor och arbetsförmedlingar som har startat men ännu inte är avslutad. För att genomdriva förändringen och ytterligare befästa sambandet mellan dessa politikområden sam- manfördes frågorna i ett nytt departement – . var arbetsförmedlingar och övriga välfärdsverk- samheter separerade i , även om huvudmannaskapet för flera av dessa var statligt. har det genomförts en stor föränd- ring på det arbetsmarknads- och socialpolitiska området. Det som kallas Jobcentre Plus är resultatet av en gigantisk fusion där motsvarigheten till arbetsförmedlingar () och socialkontor () gått samman för att arbeta under ett tak. iscensatte regeringen detta stora modernise- ringsprojekt och förändringen ska vara färdig . Själva betraktar de reformen som den största inom social- och arbets- marknadspolitik . Förändringen innebär att 1 500 arbets- förmedlingar och 600 socialkontor omvandlas till 860 Jobcentre Plus-kontor i hela landet (inklusive och ). Dess- utom ska det skapas 150 mindre jobbsökarkontor på bibliotek och i andra offentliga lokaler. I finns närmare 17 miljoner invånare på en yta som motsvarar och . Landet är indelat i inte mindre än 467 kommuner, och 381 av dessa har 10 000–20 000 invånare. Följden är att kommunerna är för små för att klara några mer omfattande uppgifter och de måste därför samarbeta En gemensam samlad välfärdsorganisation med andra kommuner. Endast 80 kommuner är stora nog att klara av alla uppgifter som läggs på dem. I har man samlat det arbetsmarknadspolitiska arbetet i en enhet, och inkomst (). I dessa enheter finns både arbetsförmedling och det ekonomiska stödet till försörjning. I har staten ett ekonomiskt ansvar för såväl ekonomiskt bistånd som motsvarigheten till A-kassa och andra försäkringar. En fördel med det sammanhållna systemet, enligt deras egen bedömning, är att ingen myndighet har något ekonomiskt incita- ment att se enskilda som ett ansvar för någon annan. Uppgiften för den gemensamma organisationen är att förmedla arbeten, utbilda eller hjälpa människor med försörjning samt kombinera olika lösningar med utgångspunkt i den enskildes situation. Denna myndighet har också de ekonomiska resurserna att ge enskilda insatser i form av utbildning, kurser eller praktikplatser. I bedöms de arbetslösa på en fyrgradig skala. De som behöver mer omfattande stöd och insatser återfinns i den fjärde kategorin. Den tredje omfattar arbetslösa som behöver begränsade sociala insatser, och på den andra nivån finns arbetslösa som står nära arbetsmarknaden och därför behöver erbjudas arbetslivsrela- terad träning och hjälp. Den första kategorin innehåller arbetslösa som kan ta ett arbete direkt. Ett likartat system finns också i . En viktig orsak till indelningen är att ge insatser i för- hållande till de arbetslösas behov. har haft ett tvådelat system för ersättning vid arbetslöshet, ett för dem som kvalificerat sig genom tidigare arbete och ett annat för de övriga som fick ekonomiskt bistånd. var förmånerna och tiderna för personer med A-kassa frikostiga och omfattande. I en nyligen beslutad förändring får vissa av dem som har ekonomiskt bistånd samt de som fått A-kassa en ny behovsprövad arbetslöshetsersättning som ligger på en låg nivå i paritet med det ekonomiska biståndet. Omstruktureringen av arbetsmarknadspolitiken har också medfört flera andra omfattande förändringar. Den nya ordningen innebär slutet för det tidigare samarbetet mellan de statliga arbetsförmedlingarna och den kom- En gemensam samlad välfärdsorganisation munala , ett samarbete som i de officiella dokumenten beskrevs som dyrt och ineffektivt. I stället omorganiseras den tidigare Arbetsförmedlingen, med sammanlagt 90 000 anställda, till som ska vara mindre byråkratiska och mera service- inriktade och ta ansvar för alla arbetslösa. En väsentlig del i för- ändringarna är att stimulera efterfrågan på deltidsjobb och tillfälliga jobb, som har motverkas av arbetslagstiftningen. Särskilda privata personalserviceagenturer ska förmedla tillfälliga arbeten på uppdrag av arbetsgivarna, men ska också fungera som ett skydd mot att den anställde utnyttjas. I utredningens förslag förtydligar vi bl.a. ansvaret för arbets- sökande som är beroende av ekonomiskt bistånd. Vi lägger även förslag som syftar till att underlätta samarbetet på lokal nivå kring utredningens målgrupp. Det har dock inte legat inom utredningens direktiv att föreslå någon större organisatorisk förändring av väl- färdstjänsterna. En organisationsreform i sig löser naturligtvis inte alla de svårig- heter som finns när det gäller att få fler i arbete. Tillgången på arbete och i vilken mån arbetsmarknaden kan göras mer tillgänglig är naturligtvis av avgörande betydelse. En förändrad organisation kan dock ge bättre organisatoriska förutsättningar för att under- lätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som står utanför arbetslivet. Det förutsätter i sin tur en tydlig ansvarsfördel- ning hos de berörda aktörerna. Efter att ha tagit del av de ovan nämnda utvärderingarna och den utveckling som äger rum i ett antal europeiska länder, anser vi att i likhet med andra länder i och i bör överväga att införa en samlad välfärdsorganisation på lokal nivå. 24Bedömning av de arbetssökandes kompetens Utredningens bedömning: Validering bör i högre grad be- traktas som en arbetsmarknadspolitisk insats. Utredningens förslag: Nytillträdande arbetssökande som varit inskrivna på Arbetsförmedlingen ska er- bjudas validering, vilket föreslås regleras i förordningen om Arbetsmarknadspolitiska program. En arbetsgrupp med företrädare för , , samt Kommuner och Landsting ges i uppdrag att närmare utforma ett gemensamt instrument för att bedöma arbetsförmågan hos arbetssökande personer, utifrån de utgångspunkter som utredningen redovisar. Bland dem som har ekonomiskt bistånd återfinns många utrikes födda och unga arbetslösa som har begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv. Deras formella kompetens är antingen ofullständig eller svår att översätta till svenska betyg. Trots skiftande utbildningsnivåer har gruppen som helhet svårt att få arbete, eftersom de saknar referenser och erfarenhet från arbets- livet. Utan referenser kan det vara svårt för en arbetsgivare att bedöma deras kompetens. Det är därför viktigt att nytillträdande på arbetsmarknaden får sin kompetens validerad . Utländska högskolebetyg kan formellt översättas av Hög- skoleverket och kunskaper som har förvärvats på annat sätt än inom utbildningsväsendet, kan synliggöras genom validering. På så sätt kan individens väg in på arbetsmarknaden förkortas, utan att denne behöver genomgå onödig vuxenutbildning på grundskole- nivå eller bli föremål för en mer omfattande analys av arbets- förmågan. Arbetssökande som är inskrivna på Arbetsförmedlingen kan bli validerade. Omfattningen är dock begränsad, efter- Bedömning av de arbetssökandes kompetens som det framför allt sker inom ramen för förberedande utbildning och då oftast med syftet att nivåbestämma en individs kunskaper inför en eventuell arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlingen har även haft möjlighet att göra en lång arbetsplatsförlagd bedömning av yrkeskompetensen för arbetssökande med begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv. Om- fattningen av denna har emellertid varit ytterst begränsad på grund av upphandlingskraven. Arbetsförmedlingen har även genomfört en inventering av alla arbetssökande inom byggnadsbranschen till- sammans med bransch- och arbetstagarorganisationerna. I båda dessa exempel har dock personerna som varit föremål för validering haft en relativt nära anknytning till ett visst yrkesområde. Därmed har valideringen främst handlat om en bedömning av yrkeskompetens och inte av personens kompetens i ett vidare perspektiv (reell kompetens). Medan man inom utbildningspolitiken har ägnat stort intresse åt valideringsfrågorna har man varit mer avvaktande inom arbets- marknadspolitiken. Inom det senare politikområdet nämns sällan validering som ett användbart arbetsmarknadspolitiskt instrument. Därmed har validering ännu inte fått någon större omfattning inom arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna och arbetsförmedlingarna är oense om huruvida enskilda med ekonomiskt bistånd står till arbetsmarknadens förfo- gande eller inte. Detta visar flera undersökningar och rapporter, och bekräftas i utredningens egen enkät till socialchefer, och arbetsförmedlingschefer. I enkäten finns en enig upp- fattning om att kommuner och arbetsförmedlingar gör olika be- dömningar av anställningsbarheten hos enskilda med ekonomiskt bistånd. En överväldigande majoritet, av svarsperso- nerna, anser att man gör olika bedömningar av den enskildes arbetsförmåga i kommunerna och på Arbetsförmedlingarna. Denna omständighet riskerar att få negativa följer för de en- skilda. Det kan innebära att det mest lämpliga stödet från de olika myndigheterna inte sätts in. I sämsta fall kan det också innebära att den enskilde bollas mellan myndigheter som har olika uppfatt- ningar om var den enskilde får det bästa stödet. Att införa ett gemensamt arbetsförmågeverktyg för arbetssökande skulle kunna lösa dessa problem. Bedömning av de arbetssökandes kompetens har tilldelats omfattande summor pengar för att aktivera arbetssökande i arbetsmarknads- politiska program. De höga volymkraven har dock medfört att handläggarna inte alltid haft möjligheter att begrunda vilken arbetsmarknadspolitisk insats som är mest effektiv för att lösa den enskildes situation. Genom statistiskt beräknade beslutsunderlag ökar sannolikheten för att man väljer rätt insats. Matchningen av rätt arbetsmarknadspolitiskt program till rätt arbetssökande måste förbättras för att dessa ska få effekt enligt utredningens mening. I budgetpropositionen anges att an- talet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ska minska från i genomsnitt 140 000 personer till 90 000 personer 2007. Denna förändring ställer krav på större eftertänksamhet innan Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda enskilda arbets- marknadspolitiska program. För att rätt insats ska gå till rätt arbetssökande behöver handläggarna ett bra beslutsunderlag. Statistiska metoder som profiling och targeting är två exempel på sådana, och kan ses som ett viktigt komplement till validering.