sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — inriktning och ett starkare fokus på samhällets krisberedskap, bör staten i viss utsträckning vara beredd att medverka till att denna strukturförändring kan genomföras på ett sätt som inne- bär att viktig kompetens bevaras och att den framtida strukturen så långt möjligt, och med organisationernas medverkan, kan bli ändamålsenlig för samhället i stort. Mot denna bakgrund föreslår utredningen, i likhet med förra gånget ett nytt ekonomiskt stödsystem infördes, att införande av ett nytt system bör ske dels under en viss övergångstid, dels också att den strukturförändring som torde bli nödvändig, inom eller mellan flera av organisationerna, bör ske under denna över- gångsperiod. Utredningen föreslår vidare att denna strukturför- ändring bör ske i en dialog med en av regeringen utsedd person eller delegation, främst med syftet att viktig kompetens kan bevaras och att staten kan medverka till att underlätta en snabb övergång t.ex. vad avser personal, lokaler, administrativa stödsy- stem etc. En ny struktur bör ha sin utgångspunkt i omfatt- ningen på och inriktningen av de uppdrag myndigheterna är beredda att lämna fr.o.m. . Under den korta övergångsperioden kan det därför också bli nödvändigt att avdela mindre resurser för att genomföra omställningen. Som redan nämnts har det offentliga bidragssystemet, särskilt vad avser det s.k. organisationsbidraget i kombination med övriga stödformer, sannolikt haft en konserverande inverkan på de frivil- liga försvarsorganisationernas struktur såväl internt som sinsemel- lan. Det har upplevts som riskfyllt att förändra strukturen då det tett sig svårt att överblicka konsekvenserna vad gäller ekonomi och verksamhet. har det varit svårt, för att inte säga nästan omöjligt, för andra organisationer som verkar inom området att få vara med på den lista av särskilt bidragsberättigade organisationer som frivilligförordningen nu innebär. Stödet i denna form har där- igenom bidragit till att göra det möjligt för organisationerna att bygga upp och behålla administrativa resurser i varje organisation för sig, resurser som de naturligen inte gärna avstår från så länge detta stöd utgår. Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Organisationsbidraget har väsentligen utgått som ett stöd i form av en generell bas och därefter med medlemsantalsnormer som påslagsfaktor. Antalet utbildade, instruktörer och antalet avtal har vidare utgjort en väsentlig del av stödstrukturen. Organisationer med stort medlemsantal har således haft större förutsättningar att bygga upp sina administrativa resurser än de mindre. Har organisationerna, vilket är fallet för några av dem, också egna medel för sådana satsningar, blir den administrativa apparaten och de funktionärer som avlönas för att arbeta för organisationen inte sällan mindre benägna att gå in i resonemang om strukturför- ändringar, för så vitt inte sådana förändringar leder till fördelar eller bevarad styrka för den egna organisationen. De mindre och administrativt svagare organisationerna ser också med oro på strukturella förändringar som innebär att de sväljs av de större och därmed upplever att de förlorar organisatorisk kraft, rekryteringsförmåga och – inte minst – tydlig identitet och profil i skuggan av den större. Denna oro för att mista sin identitet eller profil har varit en av orsakerna till att den s.k. FOS (som inrättades på statens initiativ) inte fått någon påtaglig effekt på samverkan och samarbete mellan organisatio- nerna annat än mycket marginellt i form av vissa utbildningssam- ordningar. Hade organisationsbidraget från det offentligas sida, främst vad avser administrativt stöd, successivt flyttats från de enskilda organisationerna till FOS och börjat trappas ner för de olika enskilda organisationerna hade sannolikt en strukturföränd- ring påbörjats där FOS fått en annan och mer påtagligt drivande roll i förändringsarbetet och en utveckling kunnat påbörjas med en strukturförändring av organisationerna där dessa själva medverkat i denna förändring. De låsningar som finns inom och mellan organisationerna hänger naturligtvis också samman med de beslutsformer som finns i respektive organisation där större organisatoriska beslut ibland kräver kvalificerade majoriteter eller två beslut med mellanliggande stämma. Det offentliga stödet till frivilliga försvarsorganisationer lämnas också, särskilt från Försvarsmaktens sida, traditionellt i sådan form att vissa mycket tydliga och för många medlemmar viktiga organi- sationsidentiteter bevaras med en motsvarande konserverande effekt. Det gäller t.ex. uniformer och uniformsemblem som ger en särskild prägel och betydelse åt vissa organisationer (alltså utmär- SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem kande av medlemskap i viss frivillig organisation på Försvarsmak- tens uniform, och inte främst organisatorisk tillhörighet inom För- svarsmakten, tjänsteställning och i förekommande fall viss utbild- ning, vilket hade varit det naturliga). Inom organisationerna har utvecklats traditioner, samhörighet och sätt att belöna medarbetare etc. som också av medlemmarna upplevs som viktiga att bevara. Samarbetet mellan Försvarsmakten och flera av de frivilliga för- svarsorganisationerna är också mycket långvarigt och alltjämt har Försvarsmakten haft särskilda organisatoriska enheter lokalt eller regionalt som inte haft annan uppgift än att i olika avseenden stödja de frivilliga försvarsorganisationerna. Inom Högkvarteret finns också en särskild avdelning som har till uppgift att bl.a. admini- strera stödet till de frivilliga försvarsorganisationer som främst arbetar med uppdrag m.m. åt Försvarsmakten. Det har också inom vissa av organisationerna varit tradition att i sin styrelse ha repre- sentanter för Försvarsmakten adjungerade eller invalda. Detta är några av de mer framträdande faktorer som binder nuvarande struktur vid den form av stöd som det offentliga lämnar . Det är tydligt att så länge stöd från staten utgår för sådana ändamål och på det sätt som belysts och exemplifierats ter sig incitamenten till strukturella organisatoriska förändringar inom och mellan organisationerna mindre attraktiva för många av dem. Det finns, såvitt utredningen kunnat finna, i nuvarande statliga regelverk inte något som i formell mening hindrar någon eller flera av de många olika organisationerna som är nämnda i frivilligför- ordningen att organisera om sig, slå sig samman med någon eller några andra, eller samverka med andra organisationer i olika frågor. Det ligger i organisationernas eget ansvar och intresse att organi- sera sig och strukturera sig på ett sätt som svarar mot organisatio- nens egna intressen och behov, där i och för sig en ändamålsenlig struktur i förhållande till myndigheternas behov och uppdrag kan vara en viktig faktor. Det förhållandet att 19 organisationer nämns vid namn i frivilligförordningen kan dock sägas vara en särskild form av officiellt erkännande som i sig kan ha en konserverande inverkan. Att ändra struktur organisationerna emellan kan därvid av dem upplevas som riskfyllt då det kan uppstå osäkerhet om den nya strukturen får vara kvar under förordningen, eller om det kan upplevas ha en negativ inverkan på bidragsgivningen. Att ta bort denna uppräkning kan därför vara ett viktigt led i att skapa förut- Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem sättningar för en friare utvecklingsstruktur som också bidragssystemet är utformat på ett nytt sätt. Det är sannolikt så att det ekonomiska stödsystemets utform- ning kan ha den inverkan att den bidrar till att permanenta en viss organisationsstruktur. Det gäller i första hand organisationsbidra- get, men även vissa inslag i uppdrags- /utbildningsstödet kan ha denna inverkan (t.ex. stödet till ungdomsverksamhet och försvars- information som leder till att varje organisation för sig bygger upp resurser för att kunna genomföra sådan verksamhet). Det går också, mot denna bakgrund, att hävda att staten i viss utsträckning är medansvarig till den organisatoriska struktur som råder, eftersom det utgått statligt stöd till upp- byggnad av och vidmakthållande av verksamhet inom ramen för just denna karaktär på strukturen. Under de diskussioner med frivilligorganisationerna som utred- ningen haft har det också blivit tydligt att flera av organisationerna själva är medvetna om att den struktur som råder i många avseen- den inte är ändamålsenlig, att det inte ter sig rimligt att fortsätta som om ingenting hänt och att någonting måste ske med organi- sationsstödet och frivilligorganisationernas struktur. är det också påtagligt att organisationerna var och en för sig är orolig för att just den egna organisationen ska bli en förlorare på en sådan förändring och att medlemmarna förväntar sig att den förtroende- valda ledningen ska slå vakt om just den egna organisationen. Kraften eller mandaten saknas således delvis inom organisationerna själva att gemensamt komma tillrätta med en överliggande generell problematik. Mot denna bakgrund har frågan väckts på skilda håll om inte staten borde ta ett initiativ som innebär att, gemensamt med orga- nisationerna, söka finna former för att organisationerna tillsam- mans hittar en dialogform som kan leda in på ett effektivare och mer ändamålsenligt strukturerat frivilligförsvar och där föränd- ringen kan ske i balanserad och överblickbar form för alla och med ett visst ansvar för att inte minst personalförändringar kan genomföras på ett ansvarsfullt sätt och så att frivilligförsvarets samlade kompetens på bästa sätt tas tillvara i en ny struktur. En lösning skulle kunna vara att en särskilt utsedd kontaktper- son eller delegation, får ett uppdrag av regeringen att i dialog med organisationerna söka komma fram till en ny lösning. I mandatet skulle då ligga att kan inte en lösning nås som innebär en relativt långtgående strukturrationalisering måste regeringen bygga på att SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem endast de organisationer som kan prestera resultat mot de uppdrag som myndigheterna lägger ut kommer att erhålla kostnadstäckning för dessa uppdrag, inklusive den beräknade OH-kostnaden (se vidare under avsnitt 9.5 beträffande OH-kostnader). Övriga orga- nisationer kommer då att tvingas in i en mycket besvärlig ekono- misk situation med delvis oöverblickbara konsekvenser för perso- nal och verksamhet. Det är även från statens sida angeläget att så inte sker helt okontrollerat och att viktig kompetens och engage- mang då kan gå förlorade, utan att en övergång till en ny struktur kan ske i kontrollerade former vad gäller personal, kompetens, engagemang och verksamhet. Det är självklart att en sådan dialog måste utformas som en inbjudan från statens sida att delta. Föreningsfriheten innebär bl.a. att staten inte påtvingar organisationerna lösningar som de själva finner inte är förenliga med deras intressen. är det tydligt att staten förfogar över betydande bidrags eller uppdragsbelopp som gör det möjligt för organisatio- nerna att bedriva verksamhet och att staten har ett legitimt intresse av att dessa offentliga medel nyttjas effektivt och ändamålsenligt. Tanken med att utse en person eller delegation som får i upp- drag att genomföra en dialog med de berörda organisationer som önskar delta, är att med dem söka finna vägar fram mot en struktur som är mer effektiv och ändamålsenlig än dagens, samt föreslå de övergångslösningar som kan visa sig vara nödvändiga. Fördelarna med denna idé är bl.a. att kan besparas en hel del arbete med att söka bemästra de olika syn- punkter på inriktning och utveckling m.m. som kan bli resultatet av utredningens arbete. En annan fördel är att de organisationer som önskar delta snabbt kan bli engagerade i det arbete som krävs för att bygga en ny struktur. En tredje fördel är att, så långt som organisationerna önskar delta i dialogen, finns också förutsättningar att söka sig fram till större och mer gemensamma lösningar. Mandatet att föra dialogen bör ges av regeringen och den person eller delegation som ska genomföra den bör kunna bedöma efter om det finns förutsättningar att gå vidare med de flesta eller huvuddelen av organisationerna, eller om dialogen bör avbrytas och organisationerna själva söka bemästra de problem som en behovsstyrd och uppdragsfinansierad inriktning av statens stöd ger upphov till för dem. Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Utredningen har i bilaga 2 redovisat de nuvarande frivilliga för- svarsorganisationerna samt aktuellt medlemsantal för dem. Organisationerna skulle kunna grupperas i två områden där de förs till det militära försvarets område som har flest uppdrag åt Försvarsmakten och de förs till krisberedskapsområdet (och civilt försvar) som har flest uppdrag – – åt KBM. Det är dock svårt att renodla dessa grupperingar. Några organisationer, bland andra Frivilliga skytterörelsen, , , och Insatsingenjörerna har enbart uppdrag från Försvarsmakten. Blå stjärnan och har enbart uppdrag från KBM, medan de övriga har uppdrag åt båda dessa myndigheter. Den framtida utvecklingen kan innebära att allt fler av organisationerna har uppdrag från såväl Försvarsmakten som från MSB (fr.o.m. 2009-01-01). Skulle fler organisationer än de som i gruppen enligt Fri- villigförordningen få uppdrag är det inte givet att de vill inordna sig i en sådan uppdelning. Försvarsutbildarna består, förutom av sina regionala förbund, också av följande rikstäckande förbund: tolkar, Förbundet , , Förbundet , , Kriskommunikatö- rerna, , Försvarsutbildarna Miljö och Hälsa, Förbundet , , samt . består även av Markförsvarsför- bundet. Kontakter finns mellan de organisationer som har mycket när- liggande kompetens- eller intresseområden, t.ex. FAK och SKBR var gäller motorfordon och FVFR och FFK vad gäller flygverk- samhet, men någon långtgående strukturrationalisering har ännu inte ägt rum. En utveckling har också skett på så sätt att några tidigare helt kvinnligt rekryterande organisationer öppnat för eller förbereder att öppna för manligt medlemskap (Blå stjärnan och SKBR). Olika försök har gjorts att söka finna effektivare former för att stödja de frivilliga försvarsorganisationerna administrativt från För- svarsmaktens sida, bl.a. för att kunna minska det totala organisa- tionsbidraget till dem och söka föra över mer medel till utbildning SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Det främsta initiativet gällde att söka finna en lösning där de frivilliga organisationerna gemensamt hyrde lokaler i som innebar att huvuddelen av dem kunde bedriva sin centrala verksamhet på samma plats. Därigenom kunde resurser för sådana mer administrativt inriktade verksamheter som städning, telefoni, eventuellt gemensamt IT-stöd, administrativ hantering av med- lemsregister, inköp, eventuellt ekonomisk redovisning etc. kunna samordnas. I viss utsträckning kom denna tanke till stånd så att flera organi- sationer också samlokaliserades, men föreföll vissa organisationer inte vilja fullfölja denna inriktning utan flyttade från de gemensamma lokalerna, bl.a. därför att hyreskostnaderna likväl tenderade att för flera av dem te sig ogynnsamma jämfört med andra lösningar. 9.5Effekter av nytt ekonomiskt stödsystem m.m. De ekonomiska stödsystem som utredningen förordar innebär att de frivilliga beredskapsorganisationerna kommer att ha intäkter från tre olika slag av källor. Den första avser de intäkter organisationen själv kan få in genom medlemsavgifter, bidrag från enskilda, lotterier, avgifter vid aktiviteter eller evenemang som organisationen själv genomför utan offentligt stöd osv. Organisationernas medlemsavgifter varierar dock mycket. Vissa organisationer har därutöver kapital i form av fonder som ibland kan generera överskott som kan användas i verk- samheten. Det bör också observeras att om organisationerna har kapital eller gåvor som grundar sig på donationer kan dessa vara förbundna med sådana juridiska villkor att de inte kan disponeras med någon större grad av frihet, samt att ändringar av sådana donationsvillkor kan kräva omfattande juridiskt arbete. Vissa orga- nisationer driver också egna kursgårdar vars ekonomi dock sällan är sådan att den genererar stora överskott som kan användas i verk- samheten. Överskotten måste oftast användas till underhåll och kvalitetsförbättringar på dessa anläggningar. Kursgårdar och andra fastigheter som organisationerna äger innebär dock inte sällan att en organisation har ett visst kapital som ger säkerhet vid lån etc. Ägandeformerna för kursgårdar och fastigheter är dock mycket olika. Inte sällan ägs kursgårdar i former som innebär betydande regionalt inflytande och där flera olika frivilliga organisationers Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem regionala organisation eller förbund äger andelar i någon kursgård och där organisationerna centralt inte kan besluta om hur kursgår- den bör förvaltas. Alla dessa former av intäkter eller kapitaltill- gångar förekommer i varierande grad hos de nu aktuella organisa- tionerna . Det finns dock organisationer som har vare sig något eget kapital eller fastigheter. Utredningen har inte gjort någon samlad bedömning av hur organisationernas tillgångar och ekonomi ser ut mot den redovisade typen av intäktskällor. Bilden är som framgått av den givna beskrivningen mycket splittrad. i ett helhetsperspektiv torde dock organisationernas samlade kapitaltillgångar uppgå till flera och medlemsavgifter från nuvarande totala medlemsantal (räknat på ca 600 000 medlemmar och en generellt beräknad medlemsavgift på ge en grundintäkt för alla gemensamt på totalt ca . Även med en mer försiktig beräkning (att t.ex. medlemmar är dubbelräknade och att medlem- mar står kvar som inte har betalt medlemsavgift ) torde medlemsavgiftsintäkterna totalt för hela gruppen ändå kunna räknas till minst ca . Medlemsavgifterna är dock , som tidigare angetts, mycket olika mellan organisationerna. Den siffra som här angetts bygger på utredningens bedömning av vad som borde kunna vara en rimlig medlemsavgift utan att den innebär stort medlemsbortfall för dem som ligger lägre (ibland också avsevärt lägre). De årliga medlemsavgifterna för de olika organisationerna varie- rar mellan och . I något enstaka fall förekommer en högre avgift. I vissa fall tar organisationen centralt ut medlemsav- giften, i flera fall fastställs avgiften regionalt/lokalt av respektive kår/förening efter principer som varierar mellan organisationerna. En varierande del av denna regionalt/lokalt fastställda avgift går sedan in till den centrala organisationen. Nuvarande statliga stödsystem innebär totala intäkter om ca . Detta är uppdelat på organisationsstöd om 68,2 mnkr, uppdrag från KBM om 31,0 mnkr och uppdrag från Försvarsmak- ten om 82,6 mnkr. Härtill kommer Försvarsmaktens stöd ute vid utbildningsgrupperna vilket försiktigt kan värderas till ca . Det är inte uteslutet att det finns ytterligare smärre former för stöd från centrala statliga myndigheter till organisationerna som dock torde uppgå till mindre belopp. Organisationerna erhåller därutöver ett mycket svårbedömt, varierat och mångfacetterat stöd från kommunerna för lokal verk- SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Exempel på detta utgör FRG som växer fram över landet i många kommuner och erhåller stöd. Dessa finns i över 100 av landets kommuner. Det kan gälla lokalt organisations- stöd (aktivitetsstöd), stöd i form av reducerad lokalhyra, telefon- abonnemang, utrustning i form av möbler, datorutrustning, fordon vid utbildningar etc. Detta samlade lokala stöd är mycket svårt att bedöma omfattningen av. Som ett genomsnitt över landet har utredningen räknat med per kommun, totalt ca 2,9 mnkr för landet. Utredningen har mot denna, försiktigt beräknade, totala intäktsvolym för de nitton organisationerna kommit fram till att deras samlade, delvis vad gäller medlemsavgifter potentiella, intäktsvolym torde kunna ligga på totalt ca i medlemsin- täkter, ca i statligt stöd för bidrag till organisationerna och uppdrag, ytterligare totalt stöd från Försvarsmakten om ca samt ca 2,9 mnkr i lokalt stöd från främst kommunerna. Det offentliga stödet kan således försiktigt beräknas till ca 214,9 mnkr och organisationernas egna intäkter från enbart medlemsavgifter till ca . Tillsammans finns det således, med nuvarande nivå på bidragsvolymer och en rimlig medlems- avgiftsnivå för de nitton organisationerna tillsammans, en total intäktsvolym som uppgår till ca 264,9 mnkr. Statskontoret har i en PM generellt definierat OH-kostnader som sådana kostnader för en organisations funktio- ner som är till stöd för kärnverksamheten. Dessa kostnader avser främst organisationens Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem SOU 2008:101 Utredningen har med ovanstående nivåberäkningar som grund gjort beräkningar för hur stor OH-kostnad som totalt kan komma att belasta organisationerna, räknat som ett genomsnitt för dem alla (det kan vara något olika beroende på faktisk verksamhet) vid en övergång till ett system med mer renodlad uppdragsfinansierad stödform. Utredningen har därvid följt samma beräkningsgrunder som har vid sina beräkningar av vad som anses vara en rimlig snittsiffra för statliga myndigheters OH-kost- nader (vilka också bedriver mycket olikartad verksamhet). Denna siffra ligger på av den samlade kostnadsvolymen. För privat konkurrensutsatt verksamhet ligger oftast OH-kostnaderna lägre (ca 10–). Räknat på de nuvarande nitton frivilligorganisationernas sam- lade intäktsvolym (med antagna möjliga medlemsavgiftsintäkter och nuvarande nivå på statligt och kommunalt stöd) skulle OH- kostnaderna således ligga på ca . Härav skulle olika offent- ligt givna uppdrag m.m. finansiera OH-kostnader upp till ca och övriga kostnader för att genomföra själva verksam- heten (uppdrag avseende utbildning, uppdrag avseende information och uppdrag avseende ungdomsverksamhet) ligga på ca . Den helt egenfinansierade verksamheten (s.k. egna medel) skulle försiktigt kunna beräknas uppgå till och en OH-kostnad på dem räknat på ge ca och innebära verksamhet, utom OH, på ca , som kan avse olika aktiviteter, möten, stämmor etc. Förutsatt att utredningens beräkningar, vilka delvis grundas på övergripande bedömningar och att tydlig reservation därför måste göras för siffrornas exakta nivåer, är rimliga är det enligt utredning- ens mening på intet sätt en orimlig relation eller nivå i stort som framträder mellan OH-kostnader och verksamhetskostnader med dess utgångspunkter. OH-kostnader på ca går att driva en omfattande led- ningsstruktur med. För denna summa går det för de nitton organi- sationerna tillsammans att heltidsanställa omkring 70 personer till en genomsnittlig kostnad (inklusive sociala avgifter) om samt hyra av lokaler för dem och diverse kringkostnader såsom telefon, städning, IT-stöd, kontorsexpenser m.m. för ca . Hur detta skulle kunna fördelas på central och regional OH hänger naturligtvis samman med organisa- tionernas struktur etc., men som ett möjligt räkneexempel skulle det kunna innebära att den samlade nuvarande frivilligrörelsen SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem skulle kunna ha minst två heltidsanställda i varje län och ca 20 personer i en central kanslifunktion som stödjer den regionala strukturen. Den ytterligare OH-struktur som kan byggas med stöd av högre medlemsavgifter än de som räknas in är då inte inräknad här.