sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Regeringen har fastlagt ett förvaltningspolitiskt handlingspro- gram i vilket det ingår en strategi för fortsatt utveckling av e-för- valtningen. I strategin fastställs tre mål som den statliga förvalt- ningen ska ha ska uppnått till 2010: Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen en effektiv informationshantering som gör informationen lättillgänglig och användbar en i lämpliga delar automatiserad ärendehantering kapacitet att hantera sina inköpsprocesser elektroniskt. Även om strategin huvudsakligen riktar sig till den statliga förvalt- ningens chefer och anställda kan den enligt propositionen också vara till nytta för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting. I budgetpropositionen 2007 (prop. 2006/7:1) finns flera punkter som berör standardiseringsfrågor inom e-förvaltningen och man prioriterar följande: Regeringen skall säkerställa att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare skall kunna utby- tas, samt att myndigheter använder enhetliga format för övrig infor- mationsöverföring och kommunikation när det krävs. Vidare kommer regeringen att tillse att statsförvaltningen i samverkan med kommuner och landsting utvecklar och tillämpar förvaltningsgemensamma speci- fikationer för elektronisk identifiering, signering, lagring samt sökning av elektroniska meddelanden och dokument. Angelägna pilotprojekt som skall finansieras samordnat skall identifieras. Regeringen skall ut- veckla former för en sådan finansiering samt fördela samordningsan- svar för dessa projekt. Uppföljningen och granskningen av myndighe- ternas IT-baserade utvecklingsarbete skall stärkas. i efterhand kan man konstatera att det terminologiska skiftet från 24-timmarsmyndighet till sammanhållen e-förvaltning, med dess betoning på samverkan internt och med omvärlden, är en vik- tig markering även för vårt utredningsuppdrag, eftersom IT-stan- darder i grunden handlar om att skapa förutsättningar för samver- kan. 6.1.2Utredningens utgångspunkter för förbättrad samordning Huvudsyftet med samordningen av IT-standardiseringen är beho- vet av förbättrad interoperabilitet mellan de system som finns i olika delar av den offentliga sektorn. I det följande diskuterar vi först innebörden av interoperabilitet och dess samband med myn- digheternas verksamhetsansvar. Därefter behandlar vi begreppet gemensamma kravspecifikationer, dvs. ett av de samordnings- Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen instrument som Verva behandlat i två rapporterTPF1FPT till utredningen samt arkitekturbegreppet som ett ramverk för att välja standarder och andra gemensamma specifikationer för att uppnå den önskade interoperabiliten. Formerna för samordningen diskuteras närmare först i kapitel 12. På EU-nivå prioriteras arbete med sådant som främjar informa- tionsutbytet över organisationsgränserna, dvs. En liknande prioritering har också gjorts av Verva. Interoperabilitet behövs för att åstadkomma en effektiv och rättssäker ärendehan- tering och inbegriper även en viss harmonisering av modeller och metoder. Interoperabilitet är ett centralt krav för att uppnå en sam- verkande e-förvaltning. European Interoperability Framework (EIF) som bygger på de tre nivåerna teknisk, semantisk och organisatorisk interoperabilitet. och andra länder har identifierat många exempel på rättsliga hinder för interoperabiliteten, t.ex. registerlagar, vilket motiverar att man även talar om rättslig interoperabilitet som en fjärde nivå (se figuren nedan). har man mest koncentrerat sig på den tekniska nivån, för att på så sätt kunna kommunicera mellan olika IT-system. Diverse standarder har rekommenderats, gränssnitt har fastställts och systemlösningar har utvecklats, upphandlats och anpassats så att systemen kan utbyta data. Därmed har man dock inte löst det egentliga behovet av att utbyta verksamhetsinformation utan 1TP PT Detta kapitel bygger i mycket på Vervas rapporter Att utveckla och använda gemensamma kravspecifikationer (2007–03-28), för interoperabilitet och återanvändbarhet i e- förvaltningen (2007–05–25) samt Ekonomiska samband kring ett förvaltningsgemensamt arkitekturramverk med kravspecifikationer. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen endast skapat grundförutsättningar i form av teknisk anslutning eller ihopkoppling (interconnectivity). Detta är förstås viktigt, men inte den enda – eller ens avgörande knut – som behöver lösas upp. Den befintliga IT-infrastrukturen klarar de flesta rent tek- niska krav med allmänt tillgängliga marknadslösningar. För att data ska kunna tolkas som information behövs sammanhang, struktur och överenskomna definitioner av använda begrepp, vilket för dis- kussionen vidare till den semantiska nivån i modellen. Här har en hel del arbete gjorts. Informationsmodeller har utvecklats med hjälp av standardiserade struktureringsmetoder, t.ex. XML-scheman, vilka i sin tur är en W3C-rekommendation. Detta är ett viktigt steg på vägen, ibland även kallat syntaktisk interoperabilitet, men inte heller detta är tillräckligt. För att uppnå full semantisk interoperabilitet behövs förvalt- nings- eller sektorsgemensamma begreppsanalyser med en tydlig ansvarsfördelning och förvaltning av fastställda terminologidefini- tioner. Samordning av begrepp, semantiken, betraktas numera som en kritisk framgångsfaktor för att förverkliga den samverkande för- valtningen och arbete har inletts, bland annat inom vårdsektorn, där regeringen har gett ett samordningsansvar. Detta är dock ett generellt arbete som inte kan sägas höra ihop med IT-standardiseringen, men det är en viktig generell förutsättning (som behandlas utförligare i kapitel 11). För att samverkan mellan IT-system ska vara möjlig är behovet av begreppssamordning något smalare och begränsas till de begrepp som ingår i de informations- modeller som beskriver gränssnittet mellan berörda system. Meto- der och beskrivningsspråk skiljer sig också från det renodlade ter- minologiarbetet, som sker inom bl.a. TNC. I Vervas regeringsuppdrag () om att underlätta informationsutbytet för att främja den automatiserade ärendehan- teringen ingår att föreslå hur ansvaret för begreppssamordningen bör fördelas mellan sakmyndigheter. På den organisatoriska nivån handlar det om att tydliggöra och vid behov anpassa mål, roller, resurser och ansvar så att verksamhetsprocesser som är beroende av samband över organisationsgränser hänger ihop och fungerar smi- digt, och inte motverkas av oklara eller motstridiga organisatoriska förhållanden. Hit kan även ekonomiska samordningsbehov räknas, t.ex. fördelningen av kostnader och intäkter samt anslags- och avgiftsbaserade finansieringsmodeller. På denna nivå kan exempel- vis införandet av standardiserade ledningssystem för kvalitet, Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen informationssäkerhet, dokumenthantering och IT-drift vara ett bra stöd. På den rättsliga nivån slutligen gäller att alla berörda parter har ett rättsligt stöd för den samverkan som man behöver och avser att medverka i. Om det finns oförenliga regelverk, eller om rättsläget är oklart, räcker det inte om de tekniska, semantiska och organisa- toriska förutsättningarna för samverkan föreligger; samarbetet kan ändå inte sättas igång. Denna situation är tyvärr inte helt ovanlig och tar vanligtvis att lösa upp. I första hand gäller det då att klarlägga om hindret är avsiktligt och relevant, eller om det är oav- siktligt och beror på att regelverket skapades i en annan tid med andra förutsättningar. På den rättsliga nivån finns också ett behov av att i förväg undvika att skapa ett regelsystem som motverkar interoperabilitet. 6.3Interoperabiliteten som en del av myndighetsansvaret Regeringen beslöt att ge uppdrag till Verva att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete med säker elektronisk kommunikation och dokumenthantering. Regeringen framhöll att de tekniska lösningar som finns bör vara interope- rabla så att medborgaren eller företaget inte behöver använda olika metoder för kommunikation med olika myndigheter. Begreppet interoperabilitet är ett relativt nytt ord i förvaltnings- sammanhang. I de regeringsbeslutet som innehåller uppdrag till Verva (utöver ovanstående även om automati- sering av viss ärendehantering m.m.) används följande uttryck med näraliggande betydelse: principer för hur statlig registerinformation enklare skall kunna utbytas samt enhetliga format för informationsöverföring och kommunika- tion. Om man kombinerar ovanstående uttryck med kraven på automa- tiserad handläggning får man de olika beståndsdelar som interope- rabilitet i e-förvaltningen innehåller: Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen mellan system och organisationer. Även om behovet av interoperabiliteten i beslutet av begränsas till frågor som rör säkerhet har dessa dock en vidsträckt tillämpning och innefattar bl.a. förutsättningar för med- borgarnas och andra användares användning av e-legitimation och för säkert informationsutbyte av information mellan stat, kommun, landsting och företag överhuvudtaget. Det framgick vidare ovan att regeringen i budgetpropositionen 2007 (prop. 2006/7:1) lagt fast ett förvaltningspolitiskt handlings- program som bl.a. syftar till att förvaltningen utvecklar gemen- samma principer för hur statlig registerinformation enklare skall kunna utbytas, samt att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när det krävs. Gemensamma standarder är en förutsättning för interoperabilitet och värdet av en sammanhållen e-förvaltning ökar med större bredd och djup i interoperabilitet. Också i vårt utredningsuppdrag motiveras den förbättrade sam- ordningen av användningen av IT-standarder med behovet av interoperabilitet som definieras som att information lätt skall kunna föras mellan olika tekniska miljöer. Även om man i de ovannämnda formella dokumenten inte alltid använder begreppet interoperabilitet är det sålunda en centralt mål för regeringen. Den vikt som möjligheterna till ett effektivt informationsut- byte, dvs. interoperabiliteten, har fått i regeringens beslut, som refererats ovan, och den starka kopplingen mellan dessa frågor och myndighetsansvaret motiverar ett särskilt framhävande av interope- rabiliteten Exempel på problem sammanhängande med brister i interopera- bilitet är att kommuner och länsstyrelser måste kommunicera med många olika myndigheter vilket skapar svårigheter när myndighe- terna väljer olika systemlösningar, olika användargränssnitt och därmed ställer olika krav på kommunikationen med användarna. Ju enhetligare lösningar myndigheterna har desto enklare blir kom- munikationen för denna typ av användare. Även medborgarna vinner på ökad enhetlighet. Det pågår en debatt om behovet av e-legitimation som medborgarna skall kunna använda vid sina kontakter så långt möjligt i alla sina kontakter med omvärlden, på samma sätt som identitetshandlingar i pappersform. Detta förutsätter enhetliga lösningar hos motta- garna. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen Andra exempel är att de elektroniska ingångarna till myndighe- ternas information, tjänster och ärenden ser olika ut och begrepp definieras olika, t.ex. inkomst, vilket skapar problem vid kontak- terna. Ett ytterligare exempel är att medborgarna behöver veta i kontakter med myndigheter när gränsen passeras mellan myndig- heternas informationsgivning och myndighetsutövning, t.ex. när man frågar om en skattefråga. Det uppstår problem för användaren om denna gräns är otydlig eller ser olika ut i olika myndigheters portaler. En i den statliga förvaltningens arbete är de offentliga register som finns hos ett stort antal myndigheterTPF2FPT. Information utbyts ständigt mellan dessa register och mellan dem och användare av olika slag. Kommunerna behöver t.ex. underlag för beslut om utskänkningstillstånd från (Bolagsver- ket), Beskattningsdatabasen () samt Utsöknings- och indrivningsdatabasen (och kronofogdemyndighe- terna). förekommer ett omfattande elektroniskt uttag av uppgifter från de stora statliga registren. Många myndigheter och kommuner får filer överförda via en fast uppkopplad förbindelse, uppringd ISDN-koppling eller servicebyråtjänst. Uppgifterna leve- reras i det systemspecifika format som används vid registerhållande myndighet och mottagande myndighet har anpassat sina lösningar därefter. Flera register erbjuder också myndigheterna möjligheten att genom en webbtjänst eller genom terminaluppkoppling söka ut och titta på efterfrågad information (eventuellt via en återförsäl- jare). Det påpekas i Statskontorets rapport (2004, se fotnoten nedan) att så länge den mottagande myndighetens tillämpningar fortlever oförändrade, saknas ofta drivkrafter för övergång till rade leveransformat och standardiserade informationsstrukturer. Nya system utvecklas däremot numera normalt med hjälp av XML. En successiv övergång till standardiserade format för informations- utbytet mellan förvaltningsorganisationerna är, enligt rapporten, en förutsättning för framväxten av en sammanhållen elektronisk för- valtning. 2TP PT Se bilaga 4, Statlig e-förvaltning. Texten i bilagan liksom i delar av huvudtexten i detta avsnitt bygger på Statskontorets . Bilaga 2,. Standardmeddelanden hos några registermyndigheter – en kartläggning av behov och möjligheter. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen Beträffande de standarder och normer som kan komma i fråga för leverans- och mottagningsformat så förefaller XML vara den givna utgångspunkten med hänsyn till att det är en globalt accepte- rad standard. Att ersätta eller komplettera de stora statliga regist- rens nuvarande systemspecifika format med ett XML-baserat sådant, måste inte förutsätta en förändring av registrens interna format. Även med bibehållande av nuvarande format kan, enligt Statskontorets rapport, informationen struktureras och beskrivas i standardiserat, XML-baserat format och konvertering ske i ett sär- skilt moment före leverans (som ett alternativ till att alltfler använ- dare måste genomföra motsvarande konvertering i samband med mottagandet). Vi har i vårt utredningsarbete inte kunnat komma fram till någon annan inställning än den som här refererats. En vanlig metod för att svara mot behovet av interoperabilitet är SHS-systemet (spridnings- och hämtningssystemTPF3FPT) som utvecklats av dåvarande Statskontoret. SHS ingår som en del i Vervas ramav- tal, dvs. det kan upphandlas på marknaden. SHS används av 23 statliga myndigheter och 83 kommunala organisationer. Exempel- vis får information genom SHS om sjukanmälan och vård av barn från vissa kommuner. och skickar olika informationstyper till , , och i . SHS baseras numera i växande utsträckning på XML. Regeringen angav i IT-propositionen (prop. 2004/05:175, sid. 101– 105) att det måste finnas gemensamma grundfunktioner och speci- fikationer inom hela förvaltningen för att skapa förutsättningar för och underlätta utvecklingen av en sammanhållen förvaltning. Begreppet grundfunktioner förekommer på 23 ställen i denna pro- position. Verva har analyserat begreppet närmareTPF4FPT, och det visade sig att det fanns finnas två typer av tolkningar. Den ena tolkningen var att grundfunktioner innebar konkreta tekniska lösningar (produkter eller tjänster) som tillgodosåg ett 3TP PT SHS-systemet beskrivs närmare i Bilaga 4 (under . 4TP PT Se Vervas rapport till utredningen utveckla och använda gemensamma kravspecifikationer (2007–03-28) vi använder även gemensamma specifikationer med samma betydelse. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen generellt funktionsbehov, t.ex. av det slag som representeras av e- legitimation, SHS m.fl. sådana existerande tjänster som upphand- lats och finns tillgängliga på marknaden. Den andra tolkningen var att grundfunktionen i stället var krav- specifikationer för hur man förverkligar grundfunktionen och att dessa inte får bygga på någon specifik produkt eller tjänst utan sna- rare ska beskriva generella byggstenar eller funktioner som olika leverantörer kan utveckla i olika lösningar för sina produkter eller tjänster. De två tolkningarna bygger på två olika filosofier om vad som är ett centralt samordningsorgans huvuduppgift när det gäller gemen- samma funktioner: att initiera, upphandla eller själv tillhandahålla färdiga tjänster eller att specificera byggstenar som marknaden eller andra aktörer kan kombinera och tillhandahålla. Den förra tolk- ningen har dominerat i Statskontorets verksamhet, vilket var naturligt i ett läge när det inte fanns en fungerande marknad för den typ av tjänster det gäller här. I dagens läge kan behovet av e- förvaltningstjänster i större utsträckning tillgodoses genom att man kombinerar förvaltningsanpassade byggstenar, som garanterar interoperabilitet genom att de följer förvaltningsgemensamma kravspecifikationer, med tjänster och produkter som följer öppna standarder som redan finns på marknadenTPF5FPT. Verva har därför föreslagit att termen grundfunktioner ska ersättas med gemensamma kravspecifikationer för att tydligare mar- kera att det är den andra tolkningen som ska betonas, dvs. att beskriva hur generella byggstenar ska utformas som produkter, tjänster och informationsstrukturer. Olika typer av kravspecifikationer tas fram för olika syften och med olika detaljkrav, vilket kräver olika kompetens och resursin- sats. Upphandlings- och utvecklingsspecifikationerTPF6FPT ställer t.ex. skilda krav. Möjligheten att hänvisa till befintliga standarder påver- kar också i hög grad arbetsformerna, t.ex. i upphandling. De gemensamma funktionella specifikationer som behövs för att skapa förutsättningar för interoperabilitet på de fyra nivåer som 5TP PT Denna konsekvens av marknadsutvecklingen beskrivs närmare i kap 11 i avsnittet Teknik- och marknadsutvecklingens betydelse för IT-standardiseringen. 6TP PT Standarders betydelse för upphandling behandlas mer utförligt i kapitel 8 och 9. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen behandlats ovan kan uppenbart vara av helt olika karaktär. Tekniska standarder och rättsliga föreskrifter utarbetas t.ex. alltför ofta obe- roende av varandra, av olika intressentgrupper, och fastställs av olika utfärdare i olika former – trots att det i praktiken behövs samverkande åtgärder på samtliga fyra interoperabilitetsnivåer för att den önskade funktionella samordningseffekten ska uppnås. Ett aktuellt exempel är vad som krävs för att åstadkomma en samhällsövergripande lösning för elektroniska legitimationer och underskrifter: tekniska kravspecifikationer på kort, certifikat, spärrlistor osv. semantiska kravspecifikationer på begreppsapparaten organisatoriska kravspecifikationer på utgivare, finansiering osv. rättsliga kravspecifikationer på rättsverkan, ansvarsfördelning osv. SAMSET-gruppen (ett samverkansprojekt mellan , , och Statskontoret om elektro- niska id-handlingar) har försökt hålla ihop dessa samband och man har kommit en bit på vägen genom de vägledningar som fastställts av (e-nämnden). Behovet har dock ändrats . De förvaltningsgemensamma specifikationerna syftar till att säkerställa önskad funktion och interoperabilitet såväl inom för- valtningen som vid förvaltningens kontakter med medborgare och företag. Traditionellt har det mesta specifikations- och standardiserings- arbetet fokuserat på den tekniska kommunikationsförmågan. Även om detta naturligtvis är viktigt, så är trenden att den internationella marknaden klarar att tillgodose dessa grundläggande IT-lösningar utan större behov av styrning eller stöd från det offentliga. Genom utvecklingen mot moderna, flerskiktsindelade IT-arkitekturer flyttas de för slutkunden relevanta gränssnitten ständigt uppåt i värdekedjan – från tekniska infrastrukturfrågor i riktning mot informationsstrukturer och verksamhetsprocesser. Detta gör att behovsinriktningen för nya förvaltningsgemen- samma specifikationer förskjuts från den tekniska nivån i riktning mot de semantiska och organisatoriska nivåerna. De tekniska stan- darder som används kan därför i ökande utsträckning i normalfallet harmonisera med utvecklingen på den globala IT-marknaden. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen För den semantiska standardiseringen (informationsstrukturer och terminologifrågor) finns också internationella standarder avse- ende metoder och principer, men här finns ofta ett stort behov av nationella tillämpningsstandarder, t.ex. av språkliga skäl. Även på det organisatoriska området finns internationella stan- darder i form av ledningssystem, men här finns också behov av till- lämpningsstandarder som passar svensk förvaltning, finansiering och lagstiftning. Organisationsfrågorna gränsar till den rättsliga nivån, där det nog är mer ovanligt att tala om kravspecifikationer eller standarder i traditionell mening. Icke desto mindre är behovsbilden likartad. Det finns internationella regelverk och EU-direktiv att anpassa sig till, men framför allt finns det stora behov av att harmonisera de gällande nationella regelverken. De förvaltningsgemensamma spe- cifikationerna på den rättsliga nivån kan således ge underlag för att motivera och föreslå nya eller ändrade författningar. Utvecklingen av förvaltningsgemensamma specifikationer skulle i princip kunna initieras respektive bedrivas av vem som helst. De bör, som tidigare framhållits, så långt möjligt bestå av eller bygga på ett urval av generellt använda marknadslösningar och standarder. På en punkt kan dock kravbilden skilja sig från marknadens utvecklingsprocesser, vilket är ett viktigt motiv för behovet av denna särskilda förvaltningsstandardisering. Om behovet av en ny förvaltningsgemensam kravspecifikation har aktualiserats genom ett politiskt beslut, en ny författning, en myndighetsinstruktion eller ett regeringsuppdrag så finns det nämligen i allmänhet ett tyd- ligt uttryckt krav på både resultat och tidsramar som förvaltningen måste hålla sig till, vilket kan vara svårt eller omöjligt att garantera i traditionella öppna standardiseringsprocesser. Möjligen finns lik- nande krav på den europeiska standardisering som sker inom på EU:s uppdrag. Nedan anges några aktörer som kan förväntas känna särskilt ansvar för detta arbete samt ha intresse och kompetens inom området: Varje myndighet med verksamhetsansvar och informationsut- byte med omvärlden bör ha uppmärksamheten mot dessa frå- gor och bör ta initiativ om det behövs. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e-förvaltningen Vervas tre samverkansgrupper för statliga myndigheter, för kommuner och för näringslivsorganisationer kan komma med förslag. E-Forums styrgrupp, bestående av personer i eller nära led- ningen för stora e-fövaltningsmyndigheter, kan såväl lämna förslag som göra åtaganden vad gäller framtagning av kravspe- cifikationer. Myndighets- och leverantörssammansatta arbetsgrupper för utvalda områden, typ e-legitimation, Infratjänst m.m., finns redan. Formella standardiseringsorgan (SIS, , ISO), där medlem- mar kan föreslå nya tekniska kommittéer och nya standardise- ringsprojekt inom dessa. Myndigheter kan vara drivande, men processen måste vara öppen för deltagande och inflytande från näringslivet. Inom SIS kan nationella standarder utvecklas, som t.ex. gör för geografisk information. Andra dokumenttyper som kräver mindre förankring kan tas fram, exempelvis tekniska specifikationer eller s.k. Workshop Agree- ments. Medlemmar i informella, internationella standardiseringsorgan (OASIS, W3C, IETF etc.) kan föreslå nya tekniska kommittéer och nya standardiseringsprojekt. Internationella samarbeten inom EU och FN kan generera för- slag, t.ex. UN/CEFACT inom e-handelsområdet; NES är ett nordeuropeiskt samarbete och SFTI är ett svenskt samarbete på samma område. Internationellt finns XBRL för finansiell information.