sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Bedömning: Regler om räntetak av olika slag bör inte införas. Andra åtgärder mot överskuldsättning De olika förslag som här tagits upp gällande vilken ränta respektive dröjsmålsränta som ska råda för vissa slag av fordringar har som ett gemensamt drag att de utgör stora ingrepp i avtalsfriheten. Ränta (eller låneränta) kan ses som priset för lån av pengar. Priset i sin tur beror på en mängd omständigheter. En sådan är givetvis den risk som långivaren tar för att pengarna inte kan be- talas tillbaka, något som leder till en kreditförlust. Jag ser det som fullt naturligt att en långivare garderar sig mot detta. Eftersom fri konkurrens råder på kreditmarknaden, måste pris- sättningen på krediterna också få variera tämligen kraftigt. Den naturliga begränsningen i sammanhanget måste ändå slutligt bli att den kreditgivare som erbjuder lån till orimliga räntor slås ut från marknaden. Regelverket för kreditprövningar för att aktörer som vänder sig till ett utsatt klientel håller sig inom rimliga gränser i kreditgivningen. Men ytterst bör den förmögenhetsrättsliga principen om att gäldenären bär ett strikt ansvar för sin egen betalningsförmåga få genomslag – begränsningar i konsumenters möjligheter att ta nöd- vändiga eller onödiga krediter till objektivt sett usla villkor bör enligt min mening hållas på ett minimum (såvida inte hänsyn behöver tas till otillbörliga inslag). erbjuder lagstiftningen vissa möjlig- heter till lindring när betalningsansvaret i efterhand visat sig vara övermäktigt (se t.ex. den tidigare nämnda 8 § räntelagen). För det fall begränsningar skulle införas avseende räntan för konsumentkrediter finns dessutom en uppenbar fara för att kredit- givare kompenserar sina risker respektive ökar sina marginaler genom uttag av diverse avgifter av svårgenomskådligt slag. Jag delar också farhågorna som uttryckts av flera remissinstanser (se Fi2005/1958) för att lånemarknaden kan komma att förändras på ett icke önskvärt sätt av prisregleringar av nu nämnd art. Följden kan mycket väl bli att vissa konsumenter helt hindras från att ta lån eller att de tvingas ut i en grå kreditmarknad. Även när det gäller dröjsmålsräntor anser jag, liksom bl.a. Finans- inspektionen, att man bör iaktta stor försiktighet när det gäller ingrepp i räntesättningen. Syftet med dröjsmålsräntan är att ersätta borgenären för den skada som dröjsmål med betalningen vållar. Naturligtvis måste dröjsmålsräntan då kunna ges en kraftigt av- skräckande effekt på överdriven skuldsättning. Detta gäller dels i den situation då konsumenten överväger att ta ett lån, dels då lånet är taget och han eller hon överväger att – till förmån för någon annan prioriterad utgift – skjuta betalningen framåt i tiden. Andra åtgärder mot överskuldsättning betalningsdröjsmål oftast orsakas av betalningsproblem, inte av be- talningsovilja eller en strävan efter ekonomiska fördelar, utgör enligt min mening inte ett tillräckligt skäl för att inskränka parternas möjligheter att avtala om vad som bör gälla i sådana situationer. Eftersom en fixering av vilken dröjsmålsränta som ska gälla för konsumentkrediter enligt vad som sagts inte tycks kunna komma i fråga, synes en fixerad räntenivå under indrivningsfasen, kopplad till räntelagens regler, i vissa fall kunna leda till att räntan sjunker om gäldenären missköter sina betalningar och fordran hamnar hos KFM. Detta skulle då kunna ses som ett incitament för att inte göra rätt för sig i de situationer då krediten löper med en tämligen hög avtalad ränta. Visserligen skulle man, liksom i fin- ländsk rätt, kunna bestämma att dröjsmålsräntan aldrig får vara lägre än den ränta som gällde före förfallodagen. Den senare åt- gärden skulle dock innebära att den preventiva effekten hos dröjs- målsräntan helt bortfaller för högt prissatta lån – dröjsmålsräntan är ju nämligen då lika hög som den ordinarie räntan. Det är visserligen riktigt att de mycket höga dröjsmålsräntor som är vanligt förekommande medför att skulderna i många fall ökar trots att månatliga betalningar görs via fortlöpande löneut- mätningar. Men detta motiverar alltså inte ett så omfattande in- grepp i avtalsfriheten som ett införande av ett räntetak skulle inne- bära. Det finns – som visas i delbetänkandet – betydligt mera effek- tiva och direktriktade åtgärder att ta till för att mildra skuldbördan hos evighetsgäldenärer och andra hårt överskuldsatta personer. I PM 2003:04 föreslår verket att möjligheten att införa sociala lån i utreds. Enligt promemorian (s. 36 f.) har , , och infört så kallade sociala lån för att förebygga ekonomisk utslagning och överskuldsättning samt för att främja hushållens förmåga att klara ekonomin. Sociala lån kan beviljas en person som på grund av små inkomster och tillgångar inte på något annat sätt kan få ett lån med rimliga villkor. Vid bedömningen av låneansökan ska hänsyn tas till den sökandes nuvarande och framtida inkomster, men även ålder, utgifter och skulder ska beaktas. Andra åtgärder mot överskuldsättning förmåga att återbetala lånet; sociala lån ska inte vara ett alternativ till socialbidrag och ska således inte beviljas personer som ligger under socialbidragsnormen. hänvisar till egna studier av vilka det framgår att det är bristen på marginaler och ekonomisk buffert i förening med andra omständigheter som ofta gör att utsatta hushåll fastnar i överskuldsättning. Sociala lån skulle, enligt verket, vara ett effektivt verktyg i den kommunala rådgivningen framför allt för hushåll som är på väg in i en överskuldsättningssituation. Enligt promemorieförslaget är en möjlig väg att – som i (se avsnitt 5.2) – införa sociala lån i ett antal kommuner som pilot- projekt och därefter utvärdera och eventuellt införa lånen nationellt. Remissyttranden över PM 2003:04 Under remissförfarandet framkom bl.a. följande synpunkter på utredningsförslag. underströk vikten av att ett socialt lån inte får tillåtas leda till att ett hushåll hamnar under skälig levnadsnivå. Det skulle innebära en övervältring av kostnader på kommunerna om hushållet därigenom blev berättigat till ekonomiskt bistånd. Social- styrelsen framhöll vikten av att även hushåll med svag ekonomi, inte minst nyinvandrade hushåll som på grund av brist- ande etablering i samhället kan ha svårt att få bra lånevillkor, har möjlighet att låna pengar till rimliga villkor. Frågor om formerna för hur sådana lån ska administreras, vem som ska vara huvudman för verksamheterna och kostnaderna måste enligt utredas vidare. för Budget och Skuldrådgivare i såg i verksamheten ett behov av sociala lån för fall då det inte går att hitta någon annan lösning och skuldsättningen inte hunnit bli alltför omfattande. Föreningen poängterade att sociala lån inte bör vara ett alternativ till försörjningsstöd och inte bör beviljas personer som ligger under socialbidragsnorm. Krav borde enligt föreningen också ställas på att gäldenären har ett skäligt betalningsutrymme. Sociala lån ska vara en form av nystart och hjälp till självhjälp för den rådsökande. Föreningen framhöll att handläggningen av lånen bör ligga i anslutning till budget- och skuldrådgivningen i kom- munen, varvid man – som i – skulle kunna nå fördelar med Andra åtgärder mot överskuldsättning kombinationen av förebyggande rådgivning och uppföljning . , som var positivt till sociala lån, ansåg det vara problematiskt att begränsa lånen till personer över social- bidragsnormen och framhöll att en individuell bedömning borde kunna leda till att även mindre bemedlade gavs möjlighet till lån. Företagarna pekade i sitt remissyttrande på att staten eller kom- munerna inte borde få konkurrera med normala kreditgivare som banker m.fl. på ett sätt som snedvrider konkurrensen, något som borde belysas i ett kommande utredningsarbete. avstyrkte förslaget och framhöll vikten av att kreditgivaren, genom högre ränta, tillåts kompensera sig vid mer riskfylld utlåning (t.ex. blancokrediter). Enligt väcktes frågor om hur risken för sociala lån ska kompenseras för det fall detta inte ska kunna ske genom just räntesättningen samt vad som ska anses konstituera ett socialt lån, liksom vad som skiljer ett sådant lån från ett konventionellt lån. Utredarens bedömning (sociala lån) Bedömning: Regler om sociala lån bör inte införas. Syftet med kreditgivning av detta slag är i egentlig mening inte att en övermäktig skuldbörda ska minskas eller begränsas. I stället är fokus kanske i första hand på en omstrukturering av skuldbördan på så sätt att gäldenären med sitt sociala lån ges möjlighet att göra sig fri från en eller flera typiskt sett kostsamma skulder, kanske som ett led i en frivillig uppgörelse. Det sociala lånet får då karak- tären av ett s.k. saneringslån. Detta kan givetvis ha många positiva effekter. En sådan är att gäldenären fortsättningsvis har färre borge- närer att hantera. Dessutom kan man utgå från att det sociala lånet löper med lägre ränta än den eller de fordringar som gäldenären gör sig fri från. En annan positiv effekt kan vara att gäldenären där- igenom sätts i kontakt med individer och institutioner som har förutsättningar att genom rådgivning bidra till att gäldenären får kontroll över sin ekonomi. Ett socialt lån skulle emellertid också kunna fungera som ett sätt att hjälpa gäldenären genom en tillfällig kris, varvid det skulle kunna utgöra ett alternativ till att gäldenären tar ett lån med närmast Andra åtgärder mot överskuldsättning oskäliga avtalsvillkor – något som givetvis kan bidra till att gälde- nären i ett senare skede hamnar i en skuldspiral. – Jag vill emellertid redan här framhålla att det senare tillämpningsområdet mer eller mindre skulle överlappa regelverket för socialt bistånd, vilket har potential att skapa besvärliga gränsdragningsproblem. Vidare skulle kreditgivning för andra syften än sanering av gäldenärens ekonomi i vissa fall faktiskt kunna leda till överskuldsättning. Jag utgår i det följande från att det, som också antytt i sin promemoria, måste vara kommunerna som svarar för huvudmannaskapet, möjligen som ett frivilligt åtagande. Här ska också påpekas att det till socialnämndens uppgifter hör bl.a. att svara för ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det (se 3 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Någon annan möjlighet har jag för övrigt inte sett anledning att ta under övervägande. Redan placeringen av huvudmannaskapet skulle dock kunna ses som ett kontroversiellt inslag. I den mån man skulle kunna hänföra social kreditgivning till näringsverksamhet måste nämligen förbudet mot spekulativ företagsamhet i 2 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) beaktas. Av denna paragraf följer att kommuner och landsting bara får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller . Även om hinder mot hantering av sociala lån inte skulle anses följa av denna paragraf får man beakta att kreditgivning till enskilda under alla omständigheter torde ligga långt utanför den sedvanliga kommunala affärsverksamheten. Eftersom kreditgivning hör till det egentliga näringslivet, är kommunens möjligheter att agera starkt begränsade. Kommunerna förutsätts likväl här agera på den all- männa marknaden, i konkurrens med andra aktörer. (Vilken effekt konkurrenssituationen kan ha på kreditgivningen framstår som osäkert men är en intressant fråga i sig.) Trots att sociala lån har ett visst samband med , skulle man alltså kunna ifrågasätta om kreditgivning av detta slag över huvud taget ryms inom den kommunala kompetensen. Dessutom är all kreditgivning onekligen förenad med risker. I likhet med vad som berörs nedan är själva poängen med sociala lån att dessa ska prissättas lägre än andra lån på marknaden. Detta innebär i praktiken att kommunen har en mer begränsad möjlighet att gardera sig mot kreditrisker än andra aktörer. (Å andra sidan Andra åtgärder mot överskuldsättning har kommunen inte något vinstsyfte med ett socialt lån, vilket kan bidra till att hålla räntan nere.) Under alla omständigheter finns det skäl att söka lösningar för social långivning som begränsar en eventuell utlåningsverksamhets omfattning. Tanken är givetvis att sociala lån inte ska behöva er- bjudas personer som främst av bekvämlighetsskäl vänder sig till kommunen med motiveringen att den erbjuder förmånligare villkor än alla andra aktörer på marknaden. En första fråga man bör ställa sig är då vilken målgruppen för lån av detta slag skulle kunna vara. Svaret torde bli detsamma som för finländsk del, nämligen att sociala lån endast ska kunna beviljas för sådana gäldenärer som på grund av små inkomster och till- gångar inte på något annat sätt kan få kredit på rimliga villkor (men som likväl av kommunen bedöms ha återbetalningsförmåga – se nedan). Att möjligheterna till lån på rimliga villkor hos någon annan kreditgivare ska vara uttömda leder till ett antal följdfrågor. Enligt min uppfattning måste man förutsätta att gäldenären själv kan visa att hans eller hennes ekonomiska situation motiverar att lån ges samt att det finns ett reellt behov av pengarna, t.ex. som en kom- ponent i en uppgörelse med en viss borgenär, men också – i den mån kommunens hjälp söks för ett s.k. saneringslån – att gälde- nären verkligen har försökt att ordna lånet på rimliga villkor hos någon annan, dvs. ett slags aktivitetskrav. Emellertid lär det bli svårt att skapa måttstockar för vad som kan anses vara rimliga villkor. Det faktum att kommunen kan erbjuda ett lån till lägre ränta än andra aktörer innebär ju inte att alla andra aktörer per automatik erbjuder orimliga villkor i förhållande till den aktuella gäldenären. Några skillnader mellan sociala lån och konventionella lån torde i övrigt inte behöva föreligga. Det betyder enligt min uppfattning bl.a. att det får förutsättas att det görs en kreditprövning från kom- munens sida som visar att gäldenären faktiskt har återbetalnings- förmåga. Personer som lever under knappa förhållanden torde där- med vara så gott som helt utestängda från möjligheten att erhålla lån. En särskild fråga är om kommunen också skulle behöva ges tillfälle att gardera sig mot risken i det enskilda fallet genom en individuell räntesättning (dvs. snarare än en fixerad räntesats som erbjuds alla låntagare och som utgår från t.ex. referensräntan). – Att kommunala tjänstemän anförtros kvalificerade ekonomiska upp- SOU 2008:82 Andra åtgärder mot överskuldsättning gifter av detta slag skulle givetvis ställa krav på tämligen om- fattande utbildningsinsatser. Utöver de frågeställningar som radats upp anser jag att det är viktigt att beakta att kommunerna faktiskt kommer att göra kredit- förluster i en hel del fall, dvs. trots att prövningar görs i förväg av återbetalningsförmågan samt lånets positiva effekter för gälde- närens ekonomi. Hur den situation som då uppstår ska hanteras är inte helt enkel att besvara. Om kommunerna ska svara för lån- givningen finns nämligen viss risk för intressekonflikter i de fall lånet missköts och sägs upp till betalning. Kommunerna skulle då å ena sidan vara skyldiga att svara för sina förpliktelser gentemot gäldenären enligt den sociala lagstiftningen, som den å andra sidan har anspråk på betalning för det uppsagda lånet. (Det skulle dock kunna hävdas att liknande situationer skulle kunna uppstå , t.ex. genom möjligheten till återkrav, se 9 kap. – Över huvud taget framstår relationen mellan gäldenärens rätt till ett socialt lån och hans eller hennes rätt till socialt bistånd som problematisk, även om jag delar Konsument- verkets uppfattning att sociala lån inte skulle kunna vara ett alter- nativ till bistånd (jfr PM 2003:04 s. 36 f.). Min slutsats blir att frågeställningarna kring hur en lagstiftning om sociala lån bör konstrueras är många och beaktansvärda. Därtill kommer att jag bär på övergripande tvivel när det gäller den mer ideologiska sidan av den sociala långivningen, i vart fall enligt den modell som tillämpas i . Rent principiellt bär det näm- ligen emot att kommunerna, som svarar för budget- och skuldrådgivning och anvisningar inom ramen för , skulle kunna medges erbjuda en skulddrabbad person (ytterligare) lån i konkurrens med andra aktörer. Svårigheterna att balansera kommunens olika roller som budget- och skuldrådgivare, bistånds- givare och kreditgivare blir här uppenbar. Det är uppenbart att sociala lån inte i första hand riktar sig till evighetsgäldenärer och andra hårt överskuldsatta personer. Dessa kommer nämligen endast i ytterst sällsynta undantagsfall att kunna komma ifråga. Det är med andra ord inte ett effektivt sätt att mildra skuldbördan för sådana gäldenärer att införa sociala lån. Detta sagt med full insikt om de uppenbara fördelar för en gäldenär som ett lån i saneringssyfte kan ha. Något regelverk för sociala lån bör alltså inte införas. Andra åtgärder mot överskuldsättning Ett annat förslag som lämnas i PM 2003:04 är att möjligheten för samhället att i någon form gå in med garantier för saneringslån bör utredas. Verket hänvisar till möjligheterna att skapa ett institut som liknar det som Garanti-Stiftelsen i har skapat (avsnitt 5.2). anför i denna del (s. 37) att bristen på margi- naler och ekonomisk buffert i förening med andra omständigheter ofta gör att hushåll får ekonomiska problem. Ett hushåll med flera dyra småskulder har i många fall svårt att på ett effektivt sätt reda upp sin skuldsituation. Skulderna kan ha olika löptider och villkor. Enskilda borgenärer och staten kan vara olika benägna att gå med på uppskov eller andra uppgörelser när hushållet hamnar i kris. Möjligheten att på egen hand få ett lån med bra villkor saknas enligt verket för dessa hushåll. Saneringslånens syfte är att förse hushåll med en möjlighet att få kontroll över en problematisk skuldsituation. Ett sådant institut skulle, enligt , bidra till att det kunde ställas säker- heter för banklån med förhållandevis goda villkor som kan användas till att lösa många dyra mindre krediter. påpekar dock att hushållet måste ha en realistisk möjlighet att fullgöra åtag- andet för att en sådan säkerhet ska kunna ställas. Om hushållet misslyckas med sitt åtagande kommer institutet att fullgöra åtag- andet gentemot långivaren och därefter kräva hushållet. Remissyttranden över PM 2003:04 Många remissinstanser tillstyrkte förslag om att frågan om garantier för saneringslån blir föremål för utredning. Flera ställde sig positiva till införandet av ett sådant institut. betonade att möjligheten att erhålla garanti för ett saneringslån inte borde få inskränka möjligheterna att få skuld- sanering och framhöll att lån endast bör beviljas de hushåll som inte är kvalificerade för skuldsanering. Liksom i fråga om sociala lån ansåg att administrationen, huvudmannaskapet och kostnaderna för institutet borde bli föremål för utredning. för Budget och Skuldrådgivare i pekade på att ett saneringslån skulle kunna användas på många Andra åtgärder mot överskuldsättning olika sätt för att underlätta frivilliga betalningsuppgörelser, t.ex. för finansiering av ett kontantackord i samband med nedskrivning av skulderna. förklarade sig ha mindre goda erfarenheter av genomförda saneringslån och bedömde att ett garantiinstitut skulle komma att utnyttjas av mindre seriösa kredit- givare. Företagarna pekade på risken för att staten eller kommunerna kan komma att medverka till en snedvridning av konkurrensen på marknaden. avstyrkte förslaget med motiveringen att en kreditgivare bör bevilja en kredit för sanering av kredittagarens ekonomi endast om en kreditprövning visar att kredittagaren har återbetalningsförmåga för de villkor som gäller för den nya krediten. (Här kan nämnas att det av allmänna råd om krediter i konsumentförhållanden [FFFS 2005:3], avsnitt 3.2.3, fram- går att en kreditgivare bör bevilja kredit för sanering av kredit- tagarens ekonomi endast om en kreditprövning visar att kredit- tagaren har återbetalningsförmåga för de villkor som gäller för den nya krediten.) anförde i sitt yttrande bl.a. att det finns risk för att ett institut med garantier för saneringslån skulle kunna tangera gränserna för bistånd eller försörjningsstöd och att gränserna för lån och bistånd då kan komma att suddas ut. Utredarens bedömning (garantier för saneringslån) Bedömning: Regler om garantier för saneringslån bör inte in- föras. Det av framförda förslaget om att det bör utredas huruvida samhället i någon form ska kunna gå in och garantera ett saneringslån företer stora likheter med förslaget gällande de sociala lånen. Ett socialt lån kan väl ofta vara just ett lån som tas i syfte att sanera ekonomin, kanske för att användas som en kontantinsats i en förlikning mellan gäldenären och en eller flera borgenärer. Typiskt sett torde det kunna röra sig om flera mindre – men kostsamma – krediter som på detta sätt ersätts med ett större lån. Andra åtgärder mot överskuldsättning När det talas om garantier för saneringslån är det inte självklart att garantin skulle behöva avse kapitalbeloppet. Det skulle mycket väl kunna formuleras som en garanti för att ränta betalas. När det gäller frågan om huvudmannaskapet kan man hitta före- bilder i annan lagstiftning där samhället träder in med garantier. Viss inspiration kan sålunda hämtas från PM , Statliga kreditgarantier för att underlätta etablering i bostadsrätter och egnahem för förstagångsköpare, där det föreslås att ett bemyndigande ska ges till , , att ställa ut kreditgarantier till kreditinstitut som lånar ut pengar till enskilda för förvärv av bostad (s.k. förvärvsgarantier). Förvärvsgarantierna får enligt promemorian avse förstagångsköpares räntebetalningar för förvärv av bostadsrätt eller egnahem. Garanti- erna riktar sig till personer som vill äga sin bostad och som har långsiktig betalningsförmåga, men som kreditinstituten inte godkänner på grund av enskilda riskindikatorer. Orsaken kan vara att de presumtiva låntagarna saknar sparat kapital eller fast anställ- ning. – Med en s.k. garantiavgift begränsas efterfrågan till just de individer som inte skulle få lån utan förvärvsgarantin. För de ränte- betalningar som BKN betalar i stället för låntagaren uppkommer en fordran för staten gentemot låntagaren som måste betalas. – Reger- ingens möjligheter att ge garantier regleras f.ö. i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Där anges att regeringen får ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ända- mål och med högst det belopp som bestämmer. För de kreditgarantier och liknande åtaganden som regeringen ställer ut ska en avgift tas ut. Denna ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst åtagande beslutar annat (14–15 §§). Även inblandning skulle kunna tänkas, möjligen med den kommunala hyresgarantin som förebild (se lagen [1993:406] om kommunalt stöd till boendet). Av denna framgår att en kommun får ställa säkerhet för att ett avtal om hyra av bostadslägenhet fullgörs i syfte att enskilda hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning, om det enskilda hushållets behov av en sådan bostad inte kan tillgodoses på annat sätt (1 § andra stycket). Lagen inskränker dock inte de skyldigheter som en kommun har enligt socialtjänstlagen (2 §). I förarbetena anges att hyresgaranti ska lämnas enbart med utgångspunkt från individens behov och möjlighet att betala den avtalade hyran. Vidare framhålls att modellen innebär att den enskilde individ som Andra åtgärder mot överskuldsättning blir föremål för en hyresgaranti i riskhänseende kommer att likställas med individer som inte har behov av något särskilt stöd för att kunna få tillträde till den ordinarie bostadsmarknaden (prop. 2006/07:61 s. 25). Jag anser, i likhet med , att en utgångspunkt när garantier för saneringslån diskuteras måste vara att en garanti kan bli aktuell endast i de fall då det finns en realistisk möjlighet för gäldenären att göra rätt för sig.