sou · GWB343 · 2008-04-30 00:00:00 — En ordning med formell omröstning inom regeringen ansågs bygga på den förlegade idén om statsrådstjänsten som ett ämbete snarare än ett politiskt uppdrag och man konstaterade att utländska författningar saknade liknande regler. Det konstitutionella ansvar som regeringen bär kollektivt och rätten att reservera sig ansågs tillräcklig som grund- lagsreglering av området.TPF17FPT Som vi sett innebär inte utvecklingen att departementschefernas ställning i sig verkar ha försvagats i nämnvärd grad. De har enligt gällande förordning fortfarande makt att besluta om en annan organisation än den förordningen anger. Det verkar överhuvud- taget som att arbetet på departementen endast långsamt och i begränsad omfattning påverkas av de organisatoriska föränd- ringarna.TPF18FPT Sett ur grundlagsperspektiv kan utvecklingen enligt min mening inte kritiseras. Statsministerns ställning markeras och befästs på ett 14TP PT Se t.ex. , O., förändring, i: , O., (red.) Politikens ramar och aktörer (2004) s. 49 f. 15TP PT Jag bortser nu något förenklande från den praxis som utvecklats att åtminstone partisammansättningen bör framgå vid beslut. 16TP PT Övriga statsråd kan anteckna sig som skiljaktiga enligt 6 § samma kapitel. 17TP PT Prop. 1973:90 s. 185 f. 18TP PT Se t.ex. , B., Hur styrs ? Score rapport 2001:8 s. 55 som noterat att på kort sikt verkar inte tillskapandet av en myndighet ha märkts av särskilt tydligt. Även i , U., Takt, takt, hållen takten, i: , O., (red.) Politikens ramar och aktörer (2004) t.ex. s. 74 ges uttryck för att några dramatiska förändringar inte skett . sätt som visserligen inte direkt framgår av regeringsformens bestämmelser och förarbeten, men som i hög grad ligger i linje med dessa. Ett bredare konstitutionellt perspektiv kan däremot ge vid handen att denna koncentration av makt till statsministerns person kan te sig mindre lämplig. Konstitutionella regler syftar till lika delar att möjliggöra (legitim) makt och att begränsa densamma. Att placera stor makt hos en enda person innebär alltid en fara för missbruk eller annars oönskad utveckling. De konstitutionella reg- lerna skall motverka en sådan utveckling. konstaterar att koncentrationen av makt till statsministern i den nya grundlagen redan vid regeringsformens tillkomst var något motsägelsefull, givet att den allmänna trenden var att undvika sådana kon- struktioner.TPF19FPT Såvitt jag kan se är synpunkten relevant också i dagens läge. Legitimiteten i maktutövningen kan lättare ifrågasättas om det är en enda person som har en central eller helt avgörande roll än om beslut fattas i bredare kretsar. Om den rättsliga regle- ringen i detta avseende ger en felaktig bild av hur statsministerns ställning ter sig i praktiken kan dessutom ifrågasättas om en sådan bild bör bevaras. Den svenska grundlagen kan starkt förenklat sägas bygga på två huvudtankar. Den ena är den om en författning som vilar på folk- suveränitetens princip och där därför intar en central ställning i det politiska livet. Den andra är den om korrekt och levande författning i den meningen att grundlagen inte skall stelna eller tillåtas bli föråldrad, utan på ett korrekt sätt återge det sätt på vilket styrs vid varje given tidpunkt. Att – till skillnad från hur saken låg till förr, då antalet departement reglerades i lagTPF20FPT – nästan helt saknar inflytande över regeringens interna organisation av kan tyckas svårförenligt med den position som grundlagsfäderna i övrigt ville ge . Att reglera förhållandena i genom lag – istället för i grundlag – kunde också vara en mellanlösning för att stärka inflytande, utan att låsa rättsläget så mycket som en grundlagsreglering skulle innebära. På det principiella planet skulle en sådan lösning vara väl förenlig med PT Se s. 50 för exempel på den kritik som framfördes vid införandet av reglerna. PT Se Ds 2003:44 avsnitt 4.2. – konstitutionella aspekter på det reformerade konstitutionella ställning, även om det säkerligen kan finnas praktiska invändningar däremot. Till saken hör att när frågan om grundlagsreglering av departe- mentens antal diskuterades i förarbetena till regeringsformen ansågs det vara tillräckligt för kontroll att man via budgetregleringen kunde utöva inflytande över organisationen.TPF21FPT kan inte styra på samma sätt eftersom får ett anslag för hela myndigheten. Det kan frågas om det därför är dags för en omvärdering av förhållandena så att ges något mer inflytande över och/eller insyn i hur regeringsarbetet organiseras. Till saken hör att genom löpande granskar arbetet i och därvidlag ibland anlägger synpunkter på organisation m.m.TPF22FPT I detta ingår att får en insyn i – om än inte ett bestäm- mande inflytande över – hur departementen organiseras och dimensioneras. Denna kontroll kan tyckas tillräcklig. kan återigen påpekas att formella möjligheter att inom budgetbehandlingen påverka minskat genom omvandlingen till en myndighet. Vidare kan man notera att grundlagen på ett centralt område inte uppfyller sin informativa uppgift i fråga om hur styrs på ett särskilt detaljerat sätt.TPF23FPT I viss mån är detta naturligtvis ofrån- komligt, en grundlag kan inte i detalj beskriva allt av betydelse för ett lands politiska och rättsliga liv. Inte desto mindre är det värt att notera att två områden där detta regleras knapphändigt också är två områden som direkt påverkar det dagliga politiska livet. Det gäller utövandet av finansmakten och regeringens interna arbetsformer. På detta område har man valt att inte reglera eller reglera så lite som möjligt i grundlag. Här är det fråga om en avvägning mellan olika konstitutionella intressen: flexibilitet och stabilitet. En konstitutionell reglering innebär en låsning som i sig har såväl positiva som negativa 21TP PT Se SOU 1972:15 s. 150 och prop. 1973:90 s. 181. 22TP PT Se t.ex. 2001/02:KU32 där KU efterfrågar en utvärdering av tillskapandet av myndigheten , något som också regeringen tillhandahöll i Ds 2003:44. 23TP PT Motsvarande gäller för övrigt på andra konstitutionella områden, t.ex. för finansmakten, se Sterzel, F., Finansmakten – i konstitutionens centrum och periferi, i: , E./, O., (red..), Konstitutionell demokrati (2004) s. 90. Detta innebär inte att varje skrivning i grundlagen behöver vara en absolut låsning för framtida utveckling, något som också illustrerats ovan vad gäller . Att utforma regler som är något mer informativa, utan att för den skull låsa rättsläget på ett olämpligt sätt, torde inte vara omöjligt. Som förlaga kan regleringen av nämnas, där endast vissa centrala organisa- toriska delar nämns i grundlag och annat lämnas för reglering annorstädes. Av regeringsformens nuvarande regler framgår t.ex. att skall välja ett finansutskott och ett konstitutions- utskott (4 kap. 3 § andra stycket regeringsformen). Att i grundlag ange att det t.ex. skall finnas ett justitiedepartement och ett försvarsdepartement (för anknyta till statliga kärnfunktioner) kunde vara ett sätt att ge lite mer information om , som inflytande över regeringsmakten därmed stärks. Det senare kan – ur ett konstitutionellt perspektiv – ses som det viktigaste med en sådan reform. Det kan konstateras att organiserandet av som en myndighet inte påverkar tillämpningen av tryckfrihetsförord- ningens regler om allmänna handlingars offentlighet i nämnvärd utsträckning. Redan före reformen uppfattades att handlingar kunde skickas mellan departement utan att för den delen anses som upprättade eller inkommande. Stödet för detta fanns bland annat i tolkningen av 2 kap. 9 § andra stycket TF, som undantar handlingar från offentligheten om dessa är s.k. mellanprodukter, dvs. utkast, arbetspapper eller dylikt.TPF24FPT Att numera är en myndighet ändrar således inte rättsläget avseende denna typ av material. 24TP PT Se t.ex. RÅ 1963:16, JO 1973 s. 325 och JO 1974 s. 412. RIKSDAGSLEDAMÖTER TYCKER OM DEMOKRATINS SPELREGLER Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler En klassisk författningspolitisk diskussion gäller huruvida med- borgare bör göras direkt delaktiga i utformningen av grundlagarna eller om sådana uppgifter istället bör skötas indirekt av parla- mentariskt sammansatta kommittéer bestående av experter och folkvalda. Det finns goda argument för båda lösningarna. Å ena sidan är det i grundlagarna som centrala element i samhällskontraktet mellan staten och dess medborgare återfinns: vilka fri- och rättig- heter medborgare garanteras av staten och under vilka omständlig- heter staten har möjlighet att inskränka dem. I grundlagen fastställs den maktpolitiska infrastrukturen för ett land: valsystemets utformning, relationen mellan regering och riksdag och mellan staten och kommunerna. Här återfinns regler för maktövertagande och regeringsbildning och statsministerns befogenheter. Här skyddas minoriteters rättigheter och här läggs hinder för majori- tetsförtryck. Och här finns regler för att förändra reglerna och för att övervaka reglernas efterföljd. Länders författningar är dessutom – om än i varierande utsträckning – viktiga symboler för nationell identitet. Därför är det rimligt att medborgarna bör engageras och tillfrågas vid de tillfällen då grundlagens innehåll förändras. Å andra sidan är grundlagsfrågor juridiskt och maktpolitiskt komplicerade. Grundlagar har en högre valör och är svårare att ändra än annan lagstiftning. Huvudidén med grundlagar är att skapa stabilitet och förutsebarhet för en ordnad politisk maktkamp. Tillfälliga politiska majoriteter eller folkopinioner skall inte tillåtas ha ett direkt genomslag på den demokratiska rättsstatens grund- läggande regler. Parlamentariskt breda och mycket långsiktigt håll- bara lösningar eftersträvas. Därför är det rimligt att medborgarnas förtroendevalda representanter får tid på sig att bereda och utforma Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler reformförslag och därefter ta långsiktigt ansvar för beslut om för- ändringar. och har valt två helt olika modeller för demo- kratiskt beslutsfattande i grundlagsfrågor. I har man hållit inte mindre än fem nationella folkomröstningar om grund- lagsändringar . har konsekvent valt att låta parla- mentariska kommittéer utreda och ta fram förslag på grundlags- reformer. De etablerade politiska partierna har kommit att ha stort inflytande över utformningen av demokratins spelregler. har en i många hänseenden positiv tradition med politisk konsensus kring författningspolitiska beslut. Partierna har ansträngt sig för att finna kompromisser som alla riksdags- partier kan gå med på. Men det är inte självklart att summan av partiintressen leder till allmänintresse i grundlagsfrågor. Och det är inte självklart att de för dagen etablerade partierna – vars före- trädare är att betrakta som ett slags tillfälliga besökare i det demokratiska systemet – ensamt skall ha makten över de spelregler som bestämmer villkoren för alla andra potentiella eller framtida aktörer som önskar vinna stöd för sin politik genom allmänna val. Statsvetenskapliga analyser av svensk författningspolitik och redogörelser från inblandade aktörer i memoarer och dagboks- anteckningar har ofta karaktäriserat det politiska spelet om spel- reglerna som mycket pragmatiskt och styrt av kortsiktig närsynt- het. De många och långa författningsutredningar som föregick vår nuvarande grundlag präglades ofta av dagspolitiska trätoämnen. Dess slutliga utformning blev en i många stycken märklig kompro- miss mellan partiintressen. Partiernas ståndpunkter i många författ- ningsfrågor tenderar att vara starkt utfallsstyrt: positionstaganden färgas av partiernas framgångar eller motgångar vid det senaste valet. De förändringar som ägt rum i vårt valsystem efter olika parla- mentariskt sammansatta utredningar har alla haft karaktären av kompromisser mellan snäva partiintressen. Den svenska demokra- tins gällande spelregler är resultatet av förhandlingar och kohandel snarare än väl sammanhållna författningspolitiska ideologier (1989; 1996; 2001; 2003). Huvudalternativet till parlamentariskt sammansatta kommittéer – att exempelvis anordna folkomröstningar eller grundlagskonvent kring författningspolitiska reformer – har aldrig varit något riktigt hett alternativ i . Trots att det funnits förlagor till grundlagskonvent i och inom EU har den politiska viljan att engagera medborgare i debatt, beredning och beslut inte varit tillräckligt stark för att detta alternativ på allvar skulle övervägas.TPF1FPT Dagens svenska politiker tycks i praktiken alltjämt dela uppfattning att folks intresse för författningsfrågor är så pass ringa, att varje försök att sätta massorna i rörelse, lär misslyckas (citerad i 1989:165). På papperet står nu inför den mest genomgripande översynen av grundlagarna på närmare . Behovet av en översyn och av nya reformer har enligt många bedömare vuxit sig allt starkare under de decennier som förflutit sedan de senaste stora författningsreformerna. grundlagsutredning har som direktiv att se över hela regeringsformen (Dir 2004:96). I direk- tiven har medborgare något av en huvudroll: Den uttalade målsättningen med kommitténs arbete är att föreslå spelregels- förändringar som kan stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och öka valdeltagandet. Men i själva processen – arbetet med att fundera kring den svenska demokratins problem, värdera olika konstitutionella alternativ och utarbeta författningspolitiska reformer – lyser såväl medborgare som organiserade intressen med sin frånvaro även den här gången. Medborgaropinionen i författningspolitiska frågor Den här rapporten handlar om vad svenska folket och deras för- troendevalda riksdagsledamöter anser i ett antal aktuella författ- ningspolitiska sakfrågor. Rapporten är organiserad efter två huvud- frågeställningar: 1) Hur ställer sig medborgare och förtroendevalda riksdagsledamöter till olika förslag till grundlagsförändringar? 2) I vilken utsträckning är de förtroendevaldas åsikter om olika föränd- ringsförslag representativa för medborgarna? Frågeställningarna har omedelbar relevans för problematiken kring huruvida medborgarna bör göras direkt delaktiga i arbetet 1TP PT Flera tunga riksdagsmotioner av namnkunniga partiföreträdare har fört fram idén om att anordna ett nationellt grundlagskonvent som ett viktigt inslag i arbete. Se t ex () motion 2003/04:K431, m fl. och () motioner 2004/05:K285 2005/06:K450 och m fl. (c) motion 2004/05:K323. Trots stor borgerlig enighet om att tillkalla ett grundlagskonvent och trots att de borgerliga partierna kunde bilda en gemensam regering har inte fått några tilläggsdirektiv som handlar om att genomföra ett nationellt grundlagskonvent. Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler med grundlagsreformer eller om det bör delegeras till förtroende- valda genom att tillsätta parlamentariska kommittéer. För det första är det svårt att förneka att medborgarna är centrala aktörer i ett demokratiskt samhälle – själva målsättningen med ett demo- kratiskt styrelseskick är att nå politisk jämlikhet och folkviljans förverkligande. Därför är det under alla omständigheter intressant att studera vad medborgarna anser i frågor som rör de demokra- tiska spelregler under vilka de själva agerar, i första hand som väljare i samband med valen. För det andra skapar opinionsmätningar av svenska folkets attityder till demokratins spelregler en möjlighet att göra jäm- förelser med elitnivån: vi kan undersöka åsiktsöverensstämmelsen mellan väljare och valda. Om medborgarna visar sig ha ungefär samma uppfattningar som sina förtroendevalda i frågor som rör grundlagsförändringar är det kanske inte särskilt problematiskt att låta parlamentariskt sammansatta kommittéer arbeta fram förändringsförslagen (såvida man inte tillskriver medborgardeli- beration ett stort egenvärde i processen att bygga en ny svensk grundlag). Men om det visar sig existera stora åsiktsskillnader mellan medborgarna och deras representanter är det ett större pro- blem att spelarna är med och skriver sina egna spelregler utan ett direkt engagemang från folket. Åsiktsrepresentativitet är härvidlag ett lika centralt utvärderingskriterium för folkviljans förverkligande i författningspolitiska frågor som i andra politiska frågor. Att ta hjälp av opinionsundersökningar för att studera med- borgarnas attityder till olika förslag om förändringar av det svenska folkstyret är mycket ovanligt. Den första systematiska studien av medborgarnas demokratiopinioner genomfördes på uppdrag av och publicerades i skriften Demokrati- opinioner (1999). Ett frågebatteri togs då fram för att ingå RiksSOM-undersökning. Batteriet innehöll tio för- slag till förändringar av demokratins spelregler, som till exempel att sänka fyraprocentspärren, sänka rösträttsåldern till , införande av medborgarremisser och att anordna fler nationella och kom- munala folkomröstningar. Fokus i Demokratiopinioner lades vid att analysera svarsmönster i syfte att försöka identifiera och karaktärisera sammanhållna demokratiideologier bland svenska folket. Huvudslutsatsen var att medborgarnas åsikter om demokratiförändringar inte formar någon stark sammanhållen åsiktsdimension. Några stora partiideologiska skillnader kunde inte återfinnas på medborgarnivån. opinionen i frågor som rör demokratins spelregler karaktäriserades som svagt utvecklad. Personer som hyste misstro mot politiker och personer som uttryckte missnöje med hur svensk demokrati fungerar tillhörde de mest förändringsbenägna, alldeles oavsett vad förändringarna handlade om (1999:54). Ett överraskande resultat från Demokratiopinioner var att några av de mest populära förslagen var de som i praktiken skulle kunna leda till mindre av direkt folkligt inflytande över politiken. Att överlåta viktiga beslut till experter (mer tjänstemannainflytande) och att minska antalet riksdagsledamöter (lägre grad av riksrepre- sentativitet och beskuren representation) var utomordentligt om- tyckta förslag som stöddes av en klar majoritet av svenska folket. och genomförde en ambitiös under- sökning av medborgarnas demokratiopinioner byggd SOM-undersökning (2002). De undersökte med- borgarnas inställning till två konkurrerande demokratimodeller: den valdemokratiska och den deltagardemokratiska. När model- lerna ställdes mot varandra var svenska folkets inställning betydligt mer positiv till det valdemokratiska idealet än det deltagardemo- kratiska. Men när det gällde inställningen till mer konkreta åtgärder visade och att det fanns en klar opinionsövervikt för deltagardemokratiska förslag såsom att anordna fler folkomröst- ningar och att öka brukarinflytandet över t.ex. skola och barn- omsorg. Svenska folkets demokratiopinioner 2006 Inom ramen SOM-undersökning genomfördes på upp- drag av en undersökning av vad svenska folket tycker om olika förändringar av demokratins spelregler. Huvudsyftet med uppdraget är att genomföra en uppföljning av Demokratiopinioner. Har svenska folket förändrat eller förädlat sina demokratiopinioner då den senaste större kartlägg- ningen genomfördes (1999)?TPF2FPT 2TP PT En detaljerad metodrapport om RiksSOM-undersökningen 2006 återfinns i SOM- institutets årliga rapport (2007). Medborgare och riksdagsledamöter tycker om demokratins spelregler Figur 1 Frågeserien om författningsförändringsförslag i RiksSOM- undersökningen 2006 Fråga 22 I debatten om demokratin i diskuteras olika förslag till förändringar. Vad tycker du om följande förslag? Sänk rösträttsåldern till i alla val Genomför fler nationella folkomröstningar Genomför fler kommunala folkomröstningar Genomför val till riksdag och kommun vid Minska mandatperiodernas längd från 4 till 3 år Mot bakgrund av bristande opinionsbildning, intresse och debatt kan man rätteligen fråga sig om det överhuvudtaget är meningsfullt att undersöka medborgaropinionen i författningspolitiska frågor. Med några få undantag kan partiernas ståndpunkter förväntas vara mycket okända för väljarna. Det bedrivs sällan opinionsbildning i grundlagsfrågor. I samband med valrörelserna står författnings- politiska frågor mycket långt ned på dagordningen. Även om till- blivelsen av kan anses ha bidragit till att stimulera det offentliga samtalet om författningspolitiska frågor kan man knappast finna belägg för att det pågår någon omfattande opinionsbildning från någon aktör. ViTPF3FPT menar dock att medborgarresponserna på olika förslag – hur osmälta de än må vara – ger en bra indikation på hur eventuella förändringar kan komma att tas emot av medborgarna. Även omogna opinionsyttringar kan potentiellt ha stor betydelse när för- slagen till förändringar av valsystemet läggs. Dessutom finns ett stort värde i att genomföra undersökningar av i vad mån med- borgarnas åsikter i grundlagsfrågor överensstämmer med deras för- troendevaldas åsikter. Men det finns förstås gränser för vilka typer av författnings- politiska förslag som det är rimligt att låta hela svenska folket ta ställning till. Alltför tekniskt komplicerade detaljfrågor bör und- vikas. De allra flesta medborgare går inte omkring med helt upp- daterade kunskaper om demokratins spelregler. 3TP PT Vi avser den forskargrupp vid Valforskningsprogrammet vid som har arbetat med undersökningarna. första devisor vi skall ha i vårt jämkade uddatalssystem för mandat- fördelning är – även om det potentiellt kan ha stora konsekvenser för maktrelationer i samhället – inte särskilt meningsfullt. Vi har strävat efter att använda oss av författningspolitiska förslag som formulerats av aktörer som varit aktiva i debatten och som därför varit föremål för bredare diskussioner . Hit hör för- slag som t.ex. sänkt rösträttsålder, bruket av nationella och kom- munala folkomröstningar, sänkta riksdagsspärrar och skilda val- dagar. Sådana förslag kan sägas vara igenkända av åtminstone den politiskt intresserade medborgare som någorlunda följer svensk politisk inrikesdebatt. Alla förslag gäller områden där nästan alla medborgare har egna erfarenheter i rollen som väljare.TPF4FPT Det är på sin plats att poängtera att opinionsstudier av det här slaget inte under några omständigheter kan betraktas som ett slags ersättning för ett regelrätt grundlagskonvent. Så länge vi inte anordnar nationella medborgarpaneler eller grundlagskonvent där slumpvist utvalda medborgare får möjlighet att under ordnade former sätta sig in i grundlagsfrågor kan vi aldrig få reda på vad en mer informerad folkopinion egentligen anser om demokratins spel- regler och i vilken riktning de bör förändras. De opinioner i författ- ningsfrågor som här rapporteras om bör därför betraktas som icke- delibererade opinioner (Fishkin 1997). Huruvida en mer informe- rad folkopinion skulle tycka annorlunda än de svarande i SOM- undersökningen 2006 är mycket svårt att ge ett svar på utan att genomföra ett fullskaligt samhällsvetenskapligt experiment (med- borgarpanel) eller ett nationellt grundlagskonvent.TPF5FPT 4TP PT är det viktigt att konstatera att antalet träffar i mediearkivet på söktermer som skilda valdagar, rösträttsålder, kommunala folkomröstningar och fyraprocentspärr(- en) inte är särskilt många under de senaste femårsperioden; ingen av söktermerna får fler än 50 träffar. Mediediskussionerna kring de konkreta förslag vi använt i undersökningen är alltså inte särskilt omfattande. Det finns också en tydlig valårseffekt: Under valåren (2002 och 2006) är antalet träffar betydligt fler än . Det finns få indikatorer på att diskussioner kring de här frågorna har blivit vanligare . De håller sig stabilt på en låg nivå. 5TP PT Ett grundlagskonvent i mindre skala genomförs inom ramen för grundutbildningen i statsvetenskap vid . ges statsvetarstudenterna möjlighet att studera in sig på utländska politiska system, svensk författningshistoria, svensk författningspolitik och svensk demokrati. I det efterföljande grundlagskonventet har studenterna till uppgift att på basis av grundlagsutredningens direktiv utforma förslag till förändringar av den svenska demokratins spelregler.