sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — De små kommunerna torde i stor utsträckning sakna specialiserad standardiseringskompetens och har därmed svårt att besvara enkäten. Den bästa överblicken finns, enligt denna tolkning, hos IT-cheferna i de mellanstora kommunerna. En annan allmän tolkningsfråga bör nämnas. Det är vårt intryck i första hand från den statliga enkäten att svarsfrekvensen är högre bland de myndigheter som är mest intresserade av standardisering. Motsvarande kan antas gälla också för kommunerna. Det gör att enkäten förmodligen överskattar uppskattningen av och förståelsen för standarder i jämförelse med genomsnittet av samtliga kommu- ner, dock oklart hur mycket. Men eftersom svarsfrekvensen är så pass låg, kan denna effekt vara ganska stor. Den statistik som redovisas nedan utifrån enkätsvaren bygger på 147 svarande, eftersom det var det antal som hade svarat när vi var tvungna att skriva texten. Därefter har ytterligare 13 tillkommit, som dock inte torde ändra huvuddragen i den bild som presenteras i texten. Strategi för användning IT-standarder Den inledande frågan som ställdes var om kommunen har någon dokumenterad strategi för användning av IT-standarder. Svaren fördelas enligt följande: Antal kommuner som svarat ja Antal kommuner som svarat nej Vet ej/Inget svar Syften med användning av IT-standarder Frågan löd: I vilken grad har kommunen något av följande syften med användningen av IT-standarder? svarat I liten grad/ Inte svarat I mycket hög grad/I Standarder används för att effek- tivisera verksamheten inom en Standarder används för att effek- Standarder används för att förbättra Standarder används för att skapa interoperabilitet mellan olika system Standarder används för att bidra till samverkan mellan fler kommuner Resultatet verkar peka på att användningen av IT-standarder i kommunen huvudsakligen har interna syften, nämligen att effekti- verksamheten och skapa interoperabilitet. Externa syften – service till medborgarna och samverkan mellan kommuner – verkar spela en mindre roll. Hinder vid användning av IT-standarder I enkäten ställdes följande fråga: Bedöm omfattningen av eventuella hinder vid användningen av IT-standarder. Antalet kommuner som svarat svarat Små/Inga hinder Stora/Mycket stora hinder Inom samtliga kommunala verksamheter är det en stor majoritet som svarat att hindren är minimala. Man kan möjligen tolka resul- tatet så att hindren är något större inom skolan än inom övriga verksamheter. Omfattningen av användandet av IT-standarder Fråga: Vad anser du om användandet av IT-standard inom kom- munal verksamhet? Antal kommuner som svarat Nuvarande omfattning är bra Myndighet för övergripande ansvar för IT-standardisering Fråga: skall föreslå vilken myndig- het som skall ha övergripande ansvar för samordningen av IT-stan- dardiseringen i . Vilken myndighet skall förordas? Antal kommuner som svarat En myndighet per samhällssektor bör utses Ingen myndighet bör utses Två frågor ställdes rörande IT-standarder vid upphandling. Fråga: Vilken roll spelar standardiseringsfrågor vid kommunens IT-upphandlingar? Liten roll/Ingen roll Stor roll/Viss roll Antal kommuner som svarat Fråga: Bör kommunen vid upphandling peka ut vilka IT-standarder som skall följas? Antal kommuner som svarat Vet ej/inget svar Den stora majoriteten positiva svar tyder på att själva upphand- lingssituationerna är av strategisk betydelse för kommunernas användning av IT-standarder. Fråga: Hur uppfattar du att krav på standarder påverkar små och medelstora företag? Antal kommuner som svarat Vet inte/Inget svar Fyra frågor ställdes angående kommunernas synpunkter på öppen programvara. Fråga: Används öppen programvara i kommunens verksamhet? Antal kommuner som svarat Ja, till vissa verksamheter/funktioner Ja, vi använder enbart öppen programvara Fråga: Hur ser du på användningen av öppen programvara? Antal kommuner som svarat Bör om möjligt utvärderas Ingen uppfattning/Inget svar Fråga: Finns det hinder för att använda öppen programvara? I hög grad/Till viss Nej, inga större/Nej, inga Fråga: Om ni bedriver eget utvecklingsarbete med egen personal eller inhyrda konsulter, planerar ni att dela med er av resultaten som öppna program? Vi bedriver inte något sådant Antal kommuner som svarat Intervjuer med kommunala företrädare För att komplettera enkäten till kommunerna har ett antal inter- vjuer genomförts med företrädare för enskilda kommuner. I första hand är det IT-chefer och IT-strateger som intervjuats. Intervjuer har genomförts med personal både från stora och små kommuner. Ambitionen är att sprida intervjuerna mellan kommuner med olika kunskaps- och ambitionsgrad när det gäller standardisering. Sam- manfattningsvis kan man säga att det är en splittrad bild över utveckling och användning av standarder som kommer fram vid intervjuerna. Ett mindre antal kommuner, som är relativt stora, lig- ger långt framme i kunskap om och användning av standarder, och många av dessa arbetar för användningen av öppna standarder i kommunerna. Men det finns även kommuner, oftast mindre, vilka saknar egen kompetens för att driva frågorna och som i de flesta fall förlitar sig på att leverantörerna tillhandahåller de lämpligaste formerna av standarder i sina produkter. En presenterad rapport från SKL bekräftar denna iaktta- gelse. I rapporten, som handlar om e-förvaltningen i kommunerna 2006, belyses bl.a. utvecklingsområdet IT-plattform – hård och mjuk infrastruktur. Här har bl.a. följande frågor ställts: I vilken omfattning finns strategier som syftar till att verksamhetens olika system skall kunna utbyta och återanvända information mellan sig? I vilken omfattning görs investeringar i den hårda och mjuka infrastrukturen utifrån en långsiktig strategi för e-utveckling? Sva- ren ges i en skala från 1=inte alls till 4=fullt ut. För kommuner upp till 10 000 innevånare ligger svaren inom utvecklingsområdet IT-plattform på ca 2,2 och för kommuner fler än 100 000 på 2,8. Totalt sett får dock utvecklingsområdet IT-plattform de högsta värdena i jämförelse med enkätens övriga frågeområden: Styrning och ledning, Samverkan och IT-ekonomi samt Kommunikation och kompetens. Det bör understrykas att samtliga dem vi intervjuat framhåller behovet av ökad samordning och användning av öppna standarder i den kommunala IT-verksamheten, ingen tycker att nuvarande läge är tillfredställande. Grundargumentet för detta är att landets 290 kommuner i huvudsak utför exakt samma verksamheter – både kommunalekonomiskt och samhällsekonomiskt finns det rimligtvis stora ekonomiska vinster att göra genom att via öppna standarder utbyta och samverka kring informationsresurser på ett helt annat sätt än vad som sker . Samma sak gäller för en förbättrad ser- vice till medborgarna genom modernt IT-stöd – det finns en vision om interoperabilitet i en samverkande e-förvaltning. Medborgaren skall inte behöva ha ett stort antal kontaktpunkter inom den offentliga förvaltningen för att få sin service. De intervjuade vill därför hitta former för hur nuvarande stuprörssystem, inlås- ningen till vissa leverantörer och svårigheten att kommunicera mellan systemen i största möjliga utsträckning skall kunna undvikas. Kommunen standardiserar genom ensning av systemfloran En kommun deltar normalt inte i utveckling av formella standarder, dvs. Det är inte vanligt att enskilda kommuner finns representerade i standardiseringsorganen. t.ex. i SIS. Men kommunerna använder naturligtvis olika typer av IT-standarder, i de flesta fall proprietära. Det gäller dels övergripande världsomspännande system såsom ordbehandlig, kalkyl osv., och dels särskilda system gjorda för svenska kommunala förhållanden inom exempelvis omsorgs- och skolområdena. I praktiken fattas implicita standardiseringsbeslut varje gång en IT-tjänst upphandlas. Man kan säga att kommunerna i för- sta hand använt sig av produkt- och leverantörsstandarder, t.ex. Microsoftstandard för ordbehandling, standardarbetsplatser med Dell-datorer, standarder som ingår i TietoEnators ekonomisystem Procapita etc. Köper en kommun tjänster från en leverantör som har monopol eller nästan monopol inom en marknad så uppnås automatiskt standardisering, men på leverantörens villkor. Inom den kommunala sektorn pågår ett flertal interna processer på IT-området vilka kan betecknas som en strävan efter mer enhet- lig verksamhet. En ökad samordning, koordinering, konsolidering och ensning av IT-användningen sker. En kommun har mellan 200– 400 olika programvaror varav ett antal är varandra överlappande till vissa delar. Kommunerna försöker bl.a. därför rensa i systemfloran och dra ner på det antal system som används. Likaså har många kommuner länge haft två interna nät: ett kommunadministrativt och ett skolnät. På flera håll har man nu skapat en och samma internetbaserade nätmiljö för hela kommunen. All denna utveck- ling kan betecknas som en typ av standardisering av kommunens IT-användning – även om den inte sker i gängse termer av formell standardisering. Öppen standard i IT-kommunikationen Kommunerna framför i ökande utsträckning krav på öppna stan- darder i kommunikationen mellan kommunens olika system. Kommunernas systemlösningar är i första hand utformade till stöd för den sektorsindelade verksamheten (stuprör) vilken är grunden i kommunernas organisation och styrning. Det medför att den datorbaserade kommunikation som behövs mellan dessa sektorsba- serade system kan vara svår att få till stånd om programvarorna exempelvis är levererade av olika företag. Ett konkret exempel är kommunen som inte kunde överföra elevinformation mellan och gymnasiet på grund av att systemen på de två skolnivåerna levererats av olika företag som låst in informationen i respektive lösning. Det bedrevs årslånga förhandlingar mellan två av landets största kommuner och två av de största leverantörerna för att lösa bara denna informationsöverföring. Den öppna lösning som blev resultatet av detta skulle mycket väl – enligt de intervju- ade – kunna bli en öppen SIS-standard. Likaså framkommer synpunkter att informationsöverföringen mellan kommunerna och staten bör ske med öppna enhetliga stan- darder. sker den på flera olika sätt. Exempelvis skickas skolin- formationen som fil via mail till CSN. Till borde finns ett definierat gränssnitt. Och det största problemområdet finns f.n. inom vård- och omsorgsverksamheten beträffande han- teringen av patientinformationen i gränsen mellan kommunerna och landstingen. Ett problemområde för kommunerna är att ha kännedom och kun- skap om de öppna standarder som i praktiken finns inom kommu- nens IT- och verksamhetsfält. Denna informations- och kunskaps- brist påtalas av flera som intervjuats, och anses vara en viktig orsak till att kommunerna än så länge är relativt dåliga på att ställa sådana krav vid IT-upphandlingar. Man menar dock att kommunerna suc- cessivt skärper sina krav på öppenhet. Det är i första hand i upphandlingssituationer som kommuner kan driva frågor om IT-standarder. har kommunerna inte i någon större utsträckning krävt att systemen särskilt skall bygga på öppna standarder, man har godtagit de standarder som leverantö- rerna tillhandahåller. Denna hållning håller dock successivt på att ändras, åtminstone vad gäller kraven på öppna standarder vid informationsöverföring. En stor del av kommunernas upphandlingar av mer grund- läggande IT-produkter och tjänster sker via Vervas ramavtal. Det kan t.ex. gälla e-leg, SHS, servrar och persondatorer. Synpunkter som framkommit vid intervjuerna är att man anser att ramavtalen fungerar som ett bra stöd till i första hand små kommuner. Lagen om offentlig upphandling, , kräver nämligen alldeles för stora insatser för att en liten kommun alltid skall kunna genomföra bra egna upphandlingar. Däremot anser flera att respektive avtal är alltför omfattande och skulle kunna delas upp i mindre kompo- nenter. Begränsningar i möjlighet till innovationer genom upphandlingar kopplar kommunerna inte direkt till standardiseringsfrågor, utan till de gränser som man anser att ställer upp. Det har i praktiken varit nästan omöjligt för kommunen att i innovativt syfte samverka med en privat aktör i en upphandlingssituation. Det berörda företaget kan anses gynnas på ett orättmätigt sätt i själva upphandlingen genom samarbetet med beställaren i förhållande till andra leverantörer. Ett sätt för den offentliga organisationen att så långt möjligt skapa innovativa möjligheter vid upphandling är att använda formen funktionsupphandling. Det ger större möjlighet för leverantörerna att offerera varierande tjänster och produkter utifrån de funktionella krav som ställs upp. Somliga menar också att den nya formen för upphandling – konkurrenspräglad dialog – ytterligare skall möjliggöra ett innovativt inslag i upphandlingar. I den mån frågor om IT-standardisering väcks i en kommun, är det oftast förnyelsearbete och verksamhetsutveckling som utgör start- punkten i för detta. Ett motiv för att genomföra den ensning och samordning av IT-verksamheten som pågår, är att det leder till rationellare verksamhet och kostnadsbesparingar. Ett annat område som gör standarder allt mer nödvändiga, är att på ett mer enhetligt sätt kunna genomföra processbeskrivningar av kommunens olika verksamhetsgrenar. Utvecklingen av e-tjänster till medborgarna bidrar också till att standardiseringsbehoven ökar, i och med att informationen dels måste samlas upp från ett flertal olika databaser och dels förmedlas till medborgaren genom ett så standardiserat gränssnitt som möjligt. Någon av de intervjuade nämner också nödvändigheten av att följa internationella standarder vad gäller e- tjänster, på grund av att medborgarna i allt större utsträckning rör sig över nationsgränser. Ett kommande systemområde som ytterligare kommer att skärpa kraven på standardisering är en gemensam dokumenthan- tering i kommunen byggd på öppna standarder. Även tankarna på gemensamma vård- och patientregister samt rollregister för kom- munernas och landstingens anställda, pekar i samma riktning vad gäller standarder. Flera intervjuade menar också att kommunerna i ökad utsträckning kommer att köpa webbaserade tjänster (i stället för licensbaserade system som körs på egna servrar), vilka i stor utsträckning bygger på öppna och de facto-standarder inom webbområdet. Inom ramen för kommunernas mycket differentierade verksamhet, finns självklart ett mycket stort antal systemleverantörer represen- terade. Vad gäller de stora verksamhetsområdena – omsorg, skola samt övergripande kommunadministration – kan man dock gene- rellt säga att tre aktörer dominerar: TietoEnator, och (på skolområdet). I dessa leverantörers system lagras en stor del av den information som hela den kommunala verksamheten bygger på. Dessa företag är dessutom leverantörer i flera av Vervas ramav- tal. Av intervjuerna framgår att det finns ett kommunalt missnöje med att informationen låses in i dessa leverantörsspecifika system, vilka bygger på mer eller mindre proprietära standarder. I stället efterfrågas att åtminstone kommunikationen och informa- tionsöverföringen från dessa system allt mer bygger på öppna stan- darder. Det kommunala område inom vilket öppna standarder san- nolikt används i störst utsträckning gäller geografisk information med mät- och beräkningsverksamheten där standarder har stort genomslag. Extern samordning av standardiseringsarbetet Även om de enskilda kommunerna inte själva deltar i ett standardi- seringsarbete, anser man det vara av stor vikt att de centrala natio- nella organ, som arbetar med frågorna, tar hänsyn till kommuner- nas behov och krav när standarder utarbetas nationellt och interna- tionellt. Flera av de intervjuade uttrycker sin förhoppning att Verva i ökad utsträckning kan bidra till utveckling och användning av öppna standarder. Man ser positivt på den samverkansgrupp som Verva bildat med kommunala representanter. Man vill också att SKL intar en aktiv roll i standardiseringsar- betet – arbetet som genomförts vad gäller e-handel nämns som ett positivt exempel. SambruksTPF8FPT arbete med en Öppen teknisk platt- form beskrivs som ett belägg för att en organiserad samverkan kan påverka systemleverantörerna. Man vill dessutom att staten på ett bättre sätt än samordnar den kommunika- tion som sker med sektorsmyndigheterna, samt att denna bör bygga på öppna standarder. 8TP PT som f.n. har mer än 60 kommuner som medlemmar Några understryker dock något av den balansgång det innebär att argumentera för ökad samordning av kommunernas IT-verk- samheter och ökad användning av standarder. Ingen uttrycker tveksamhet till denna utveckling men kräver att allt sker inom ra- men för den kommunala självständigheten. En intressant fråga är hur pass spridd kunskapen om och hur stor aktiviteten i standardiseringsfrågor på IT-området är i en kommun? Av intervjuerna framgår att storleken på kommunen ofta avgör hur pass aktiv man är i standardiseringsfrågor. Det finns en tydlig ten- dens till att större kommuner har mer kunskap och är mest aktiva. Den allmänna bedömningen är att det fortfarande i huvudsak är personal som arbetar med eller har anknytning till den kommunala IT-verksamheten som driver frågor om användning av standarder. I större kommuner har dock även personal inom olika sakverksam- heter tagit tag i standardiseringsfrågorna. Även den tidigare nämnda rapporten om e-förvalt- ning från SKL visar på en stor skillnad vad olika yrkesgrupper anser om omfattningen av kommunens arbete med en hård och mjuk infrastruktur. IT-cheferna bedömer omfattningen som avsevärt större än vad exempelvis kommunadministratörer och informatörer gör. Kommunala e-tjänster och standarder Ett antal kommunala webbaserade e-tjänster finns i bruk för medborgare och företag. Relativt många kommuner kan sålunda erbjuda flera olika ansökningsförfaranden via webben, t.ex. till barnomsorg, grundskola och gymnasieskola. Den mest utbyggda kommunala e-tjänsten är de sök- och lånesystem som finns vid kommunala bibliotek. För företag erbjuder vissa kommu- ner tillgång till digitala kartor, webbaserade ansökningshandlingar, m.m. Flertalet av dessa e-tjänster är oftast utvecklade av de leverantö- rer som tillhandahåller de verksamhetssystem som e-tjänsten byg- ger på. De är därmed djupt integrerade i själva verksamhetssyste- met och bygger på de standarder som används i detta. intervjuade uttrycker oro över att e-tjänster som utvecklas på detta sätt kan förstärka inlåsningen till vissa leverantörer och bidra till ett än starkare sektorstänkande. En bearbetning av den enkät som skickades till statliga myndighe- ter har även skickats till landstingen. I begreppet landsting ingår också de två regionerna och samt som har landstingsuppgifter. Landstingsstudien är en totalundersökning vilket innebär att samtliga 21 landsting har fått enkäten. Av dessa har 10 svarat. Det är landstingen i , , , , , , , , och . I dessa landsting bor av befolkning och de har av samtliga landstingsanställda. I likhet med den statliga enkäten riktar sig även denna till IT- chefer och -strateger eller motsvarande. Enkätens utformning och utskick till landstingen har genomförts i samverkan mellan SKL och utredningen. Landstingens deltagande i olika standardiseringsorganisationer Vi ställde också frågan om landstingen arbetar inom andra natio- nella eller internationella standardiseringsorganisationer. 6 lands- ting uppger att man jobbar nationellt med standardisering inom , och . Två jobbar internatio- nellt inom ramen för HL7-Inc. SOU 2007:47 Bilaga 3 Landstingens motiv för deltagande i standardiseringsorgan Motiv för deltagande i svarat: Inte viktigt svarat: Ganska vik- alls/Inte så viktigt tigt/Mycket viktigt Bevaka utvecklingen inom sektorn Påtala standardiseringsbehov inom sektorn Påverka utvecklingen genom att lämna synpunkter på standarders innehåll och Delta i produktion av standarder Ta initiativ till standarder inom sektorn Hur göra för att i internationella sammanhang på ett bättre sätt få fram samlade svenska ståndpunkter? På denna öppna fråga fick vi åtta svar. I tre av dessa föreslås bättre samordning och samverkan mellan landsting och myndigheter inom sektorn. Man framhåller också att det är praktiken och erfa- renheten som skall driva utvecklingen av standarder, inte teorin. I de övriga svaren framhålls: nödvändigheten av att ha gemensamma begrepp och termer; bättre marknadsföring av standarder inom na- tionen; behovet av ökat deltagande i det svenska standardiserings- arbetet; finansiering av standardiseringsarbetet hos svenska leve- rantörer; viktigt med standardiserade gränssnitt. Finnas någon strategi för IT-standardisering inom Finns någon utsedd till ansvarig för/eller som i praktiken arbetar med IT-standardisering inom ert Landstingen fick även en öppen fritextfråga där man ombads beskriva hur arbetet med IT-standardisering är organiserat. Ett samlat intryck av svaren är att ansvaret för IT-standardisering ver- kar ligga på en hög nivå inom landstingen – knutet till landstingsdi- rektören eller till en särskild IT-strategisk enhet (eller ansvarsom- råde) inom det centrala kansliet. Några landsting påpekar också att man i sin policy följer den Nationella IT-strategin för vård och omsorg. Rörande frågan om hur mycket resurser (i form av årsarbeten) som landstingen lägger ner på IT-standardisering uppger fem landsting max 1 årsarbete, tre landsting mellan 1–2 årsarbeten, ett landsting 2–3 årsarbeten och ett landsting lägger ner 5–6 årsarbeten. Landstingens syften med IT-standardisering I vilken grad har följande syften med IT-standardi- svarat: Mycket/ganska svarat Ganska/mycket Effektivisera den egna verksam- Förbättra servicen till medbor- Bidra till EU:s målsättningar Vi ställde också frågan om vad landstingen ansåg viktigt i standar- diseringsarbetet. Hur viktigt tycker ni att följande är? svarat Inte viktigt alls/ svarat Ganska viktigt/ Att skapa nya internationella (glo- bala) standarder som gynnar sak- Att arbeta på europanivå med stan- Att tillämpa existerande standarder Att ta initiativ till nya standarder för att förbättra samordningen i SOU 2007:47 Bilaga 3 Inte alls/I liten Ganska/Mycket stor I vilken utsträckning deltar ni som arbetar med IT-standarder, i de IT-upphandlingar Ganska/Mycket stor alls/Inte så stor Hur stor eller liten roll spelar standarder vid Bör vid upphandlingar mer än nu peka ut vilka IT-standarder som skall följas? Skulle en ökad användning av standarder underlätta för småföretag att delta i lands- Angående småföretagens möjligheter att delta i upphandlingar, bad vi landstingen uppskatta hur stor del av IT-upphandlingarna som kommer från småföretag med mindre än 50 anställda. I detta ingick även återförsäljare. 7 landsting uppgav småföretagens andel till max . Ett landsting uppgav 30–och två landsting uppgav 40–. Standardisering inom landstingssektorn – motiv och hinder Vi ställde frågan om är engagerat i IT-standardiserings- frågor. På detta fick vi 8 ja-svar, ett nej och ett vet inte-svar. Av de 8 som svarat ja ansåg nästan samtliga att motiven för engagemang var: ökad samverkan, skapa enklare kon- taktvägar för medborgarna, förbättra servicen och effektivisera de administrativa flödena. Däremot ansåg man inte att möjligheten till breddning av marknaden vid upphandlingar, var ett viktigt motiv. Vi frågade också om man anser det finns hinder för IT- standardisering inom landstingssektorn. På detta svarade fyra landsting ja och tre nej. De som svarat ja angav bl.a. följande hin- der: finansieringsfrågor, brist på samordning, upphandlingsregler, standardiseringen sker utifrån teoretiska modeller. Ansvarig myndighet/organisation för samordning av IT- standardisering Frågan löd: Anser ni att en särskild myndighet eller organisation bör utpekas som ansvarig för samordning av IT-standardisering inom landstingssektorn? Fyra landsting svarade ja, två svarade nej och fyra lämnade frågan obesvarad. De som svarat nej gav som motiv att SIS respektive Socialstyrel- sen redan har detta ansvar.