sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — De särskilda bestäm- melserna i 5 kap. expropriationslagen om rättegången i expropria- tionsmål, vilka genom hänvisningar i många andra lagar som tillämpas av fastighetsdomstol har stor betydelse för fastighets- målen, aktualiseras därför i huvudsak i de mål där fastighetsdomstol dömer som första instans. Enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) sker den primära prövningen hos en lantmäteri- myndighet vars beslut enligt 15 kap. fastighetsbildningslagen i allmänhet kan överklagas till en fastighetsdomstol. Omfattande bestämmelser om förfarandet i sådant fall vid fastighetsdomstolen finns i 16 kap. samma lag. För processen i hovrätt och finns bestämmelser i 17 och 18 kap. samma lag. Bestämmelserna bygger på att ska tillämpas trots att målet vid den första domstolsinstansen inleds genom ett överklagande, vilket är naturligt med tanke på att de tillkom innan det ännu fanns någon annan grundläggande processlag som var praktiskt tillämpbar. Bestämmelserna utgör särbestämmelser i förhållande till balkens bestämmelser och gäller enligt principen om lex specialis. Lagstiftningen synes ha utformats utifrån att fastighetsdomstolen vid ett överklagande dit närmast skulle vara att i processuellt hänseende likställa med en hovrätt och detta trots att fastighetsdomstolen utgörs av en tingsrätt (se t.ex. NJA II 1970 s. 465). Bestämmelserna i 16 kap. fastighetsbildningslagen ger en relativt fullständig reglering av prövningen av ett överklagande. Flera av reglerna har stora likheter med de regler för hovrättsprocess i tvistemål som finns i 50 och 52 kap. . Av reglerna i 16 kap. fastighetsbildningslagen ska här nämnas 4 och 5 §§ som innebär att målet normalt ska avgöras efter en huvudförhandling till vilken sakägarna kallats. Enligt 16 kap. 8 § får domstolen dock avgöra målet utan någon huvudförhandling, om en sådan kan antas sakna betydelse för prövningen samt sakägare eller företrädare för allmänt intresse inte begärt en sådan förhandling. Vid överklagande av vissa slags beslut av lantmäterimyndigheten, främst vissa processuella sådana, eller om domstolen finner uppenbart att talan är ogrundad, får målet alltid avgöras på handlingarna. Reglerna ger därmed inte parterna helt och hållet samma rätt till muntlighet som reglerna i t.ex. ärendelagen och förvaltningsprocesslagen. Enligt 16 kap. 10 § fastighetsbildningslagen sker domstolens avgörande av saken genom utslag och inte som enligt rättegångs- balken och vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen genom dom. Enligt 16 kap. 10 § gäller att utslaget ska grundas på vad som förekommit vid syn eller annan förhandling och vad handlingarna innehåller i övrigt. Därmed är den förhandling som ska hållas endast till sin beteckning en huvudförhandling i processrättslig mening. Sakligt sett har förhandlingen samma karaktär som en förhandling enligt ärendelagen. I 16 kap. 14 och 14 a §§ fastighetsbildningslagen finns regler om ansvar för processkostnaderna. Huvudregeln är att fastighetsdom- stolen, efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna, får besluta att en sakägare som förlorar målet ska ersätta en annan sakägare dennes kostnader. Detta liknar den ordning som i tvistemål tillämpades enligt gamla . Det allmänna kan inte tillerkännas ersättning för sina kostnader, men en sakägare kan vid synnerliga skäl få ersättning av det allmänna för sina kostnader. Det är samma regler som förr gällde för brottmål. 2.4Redogörelse för vårt första delbetänkande Vårt första delbetänkande En ny instansordning för mål enligt (SOU 2007:111) innehåller förslag till de organisa- tions- och författningsändringar som behövs för att de nuvarande miljödomstolarna ska kunna hantera överprövningen av beslut enligt PBL. Överprövningen enligt nu gällande ordning sker, beroende på vilken typ av beslut som avses, i regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol. Målsättningen vid arbetet med betänkandet var att förslagen till ny instansordning skulle kunna genomföras utan att beredningen av våra förslag i detta och kommande betänkanden var slutförd. kunde redan då konstateras att vi även i förevarande betänkande, till följd av direktivens utformning, skulle komma att behandla vissa frågor som har med den nya instansordningen för PBL-mål att göra. Det gäller bl.a. frågor om miljödomstolarnas antal och domkretsar samt frågor om handläggningsregler för domstolarna. Förslagen och övervägandena i det första delbetänkandet har alltså betydelse för de förslag som ska lämnas i detta betänkande. Nedan följer en kortfattad redogörelse för de författningsförslag som lämnades i det första delbetänkandet och de överväganden i organisatoriska frågor som då gjordes. I och PBL föreslås bestämmelser om att beslut enligt PBL, med undantag för sådana som gäller 12 kap. PBL, överklagas till miljödomstol. Utredningen föreslår också att talan om utdömande av vite och uttag av tilläggsavgift enligt PBL ska väckas av hos miljödomstol. Det föreslås att ska kunna besluta om uppskov av prövningen av över- klaganden i sådana ärenden som också är föremål för kontroll- prövning enligt 12 kap. PBL. Vissa förtydliganden av rätten att överklaga beslut enligt PBL föreslås också. Vidare föreslås att paragraferna i 13 kap. PBL disponeras om så att paragraferna i kapitlet får en mer logisk ordningsföljd. I fråga om miljöråden i miljödomstolarna och Miljööver- domstolen föreslår utredningen att deras kompetens ska omfatta de sakfrågor som domstolarna har att pröva. Vidare föreslås att en av de sakkunniga ledamöterna i miljödomstolarna ska kunna ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhets- område. Utredningen föreslår också att det införs bestämmelser som medger att en lagfaren domare i miljödomstol ensam i mål enligt PBL bl.a. får avgöra mål av enkel beskaffenhet. Enligt 23 kap. 8 § får domar och beslut i mål som i första instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet inte överklagas. Detta medför att endast frågor om utdömande av vite och uttag av tilläggsavgift kommer att kunna föras vidare till , eftersom det föreslås att en kommuns talan i sådana frågor ska väckas vid miljödomstol i stället för vid länsrätt. Utredningen föreslår dock att får avgöra frågor av stor principiell betydelse med en förstärkt sammansättning. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Det är först de överklaganden som görs som kommer att prövas av miljödomstolarna. Det föreslås att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för mål och ärenden enligt PBL som har anhängiggjorts hos en domstol eller hos regeringen före ikraftträdandet. Någon överlämning till miljödomstolarna av pågående mål från förvaltningsdomstolarna eller ärenden från regeringen ska alltså inte ske. 2.4.2Antalet PBL-mål och fördelningen av dessa mellan miljödomstolarna med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål En överföring av PBL-målen till miljödomstolarna medför en ökning av antalet mål till miljödomstolarna. I ett kommande betänkande ska vi lämna förslag som innebär att ansökningsmålen försvinner från miljödomstolarna som ett antal fastighetsmål tillförs organisationen till följd av att miljödom- stolarna och fastighetsdomstolarna enligt våra direktiv ska samordnas. Vid arbetet med det första delbetänkandet var det, på grund av uppdelningen av vårt uppdrag på flera betänkanden, av naturliga skäl därför svårt att med något mått av säkerhet uppskatta hur det slutligen skulle komma att se ut i miljödomstolarna. Vi försökte dock redan då uppskatta hur många PBL-mål som kunde förväntas komma in till miljödomstolarna med anledning av den nya instansordningen. Eftersom överflyttningen av PBL-mål enligt våra direktiv ska ske till de nuvarande miljödomstolarna, fanns det vid arbetet med det första delbetänkandet inte utrymme för att föreslå några förändringar vad gäller bl.a. miljödomstolarnas antal och domkretsar. För att få en bild av fördelningen av PBL-mål till miljö- domstolarna, ansåg vi att det låg närmast till hands att utgå från en fördelning av länsrätternas totala antal inkomna PBL-mål mellan de olika miljödomstolarna. Fördelningen av länsrätternas mål basera- des då på var länsrätterna (och i de flesta fall länsstyrelserna) har sina kansliorter i förhållande till miljödomstolarnas domkrets- indelning. Samma synsätt användes vid fördelningen av de plan- ärenden som enligt nu gällande regler överklagas till regeringen. Fördelningen av planärendena mellan miljödomstolarna skedde alltså med utgångspunkt i antalet ärenden som kommit in från respektive län varefter länsstyrelsernas kansliorter styrde till vilken miljödomstol ärendena fördelades. En sådan fördelning innebär att de flesta PBL-mål som kommer in till en miljödomstol, oavsett om det är fråga om mål som överklagas från eller mål där domstol är första instans, kommer att härröra från samma område som de miljömål som handläggs i samma miljödomstol. Antalet inkomna PBL-mål varierar. När det gäller de PBL-mål som handläggs av länsrätterna utgick beräkningarna från 1 821 mål . Utredningen utgick från att det till regeringen inkom 295 planärenden . Totalt är det alltså 2 116 mål som fördelats mellan de fem miljödomstolarna. Detta gav följande resultat. Länsrätterna i , , , , län, och län – 763 inkommande PBL-mål (av totalt antal inkomna mål). Länsrätterna i , , län, , län och – 620 in- kommande PBL-mål (29,av totalt antal inkomna mål). Länsrätterna i och samt länsrätterna i , och – 561 in- kommande PBL-mål (26,av totalt antal inkomna mål). Länsrätterna i , och Väster- län – 116 inkommande PBL-mål (5,av totalt antal inkomna mål). Länsrätterna i och – 56 in- kommande PBL-mål (2,av totalt antal inkomna mål). Kammarrätterna fick –2006 in i genomsnitt 776 PBL- mål . Vid en uppskattning av antalet inkommande mål till måste hänsyn också tas till de planärenden som överklagas från till regeringen och som genom den nya instansordningen överklagas från till miljödomstol och därefter till . Denna ärende- mängd kunde enligt MPU antas uppgå till i vart fall 148 över- klaganden. Detta innebär att ungefär 920 PBL-mål kan förväntas överklagas till . Sammanfattningsvis bedömde vi att antalet inkommande PBL- mål kan förväntas uppgå till ca 2 116 till miljödomstolarna och ca 920 till . 2.4.3Dimensioneringen av personal med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål Den utformning av övergångsbestämmelserna som föreslås innebär att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att successivt slutföra sin handläggning av PBL-målen som antalet inkommande mål till miljödomstolarna ökar. I sammanhanget måste också beaktas att vi i ett kommande betänkande ska lämna förslag till de organisations- och författningsändringar som behövs med anledning av att tillståndsprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter ska inledas vid länsstyrelserna i stället för i miljödomstol. Vi ska i det betänkandet också utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Genomförandet av överföringar av resurser är framför allt beroende av tidsåtgången för beredningen av förslagen i de olika betänkandena och förslagen slutligen träder i kraft. Den slutliga bedöm- ningen av resursbehovet hos miljödomstolarna kommer alltså att utgå från delvis andra förutsättningar än vad som var för handen när vi lämnade vårt första delbetänkande. Vi bedömde att miljödomstolarna och till följd av den nya instansordningen kommer att behöva tillföras i storleksordningen 38 årsarbetskrafter i form av juristdomare, miljöråd och föredragande samt 10 årsarbetskrafter domstols- sekreterare. När det gäller miljödomstolarna beräknade vi att det kommer att behövas ett personaltillskott om ytterligare 34 års- arbetskrafter, varav 6 ordinarie lagfarna domare, 4 miljöråd, 2 fiskaltjänster, 14 föredragande och 8 domstolssekreterare. Tingsrätterna i , och bör enligt våra överväganden tillföras vardera två ordinarie juristdomare. Vidare bör två miljöråd tillföras samt ett miljöråd tillföras vardera och . För Miljööverdom- stolens del beräknade vi behovet till ytterligare 14 årsarbetskrafter, varav 6 juristdomare, 2 miljöråd, 4 föredragande och 2 domstols- sekreterare. Vid bedömningen av resursbehovet i miljödomstolarna beaktade vi bl.a. att möjligheterna till specialisering och en effektivare hand- läggning ökar eftersom överprövningen av PBL-målen i första domstolsinstans koncentreras till fem domstolar i stället för att handläggas vid 23 länsrätter. beaktades också att en överföring till färre domstolar kan förutsättas medföra en ökad tidsåtgång för resor i samband med syneförrättningar samt att mål om rättsverkande planer, dvs. ärenden som tidigare prövats av regeringen, kan förväntas medföra något längre handläggningstider än övriga PBL-mål. Vidare utgick vi vid bedömningen från behovet när PBL-målen har funnits i miljödomstolar- na och personalen således har hunnit skaffa sig goda kunskaper om den nya måltypen. När det gäller tog vi vid bedömningen hänsyn till bl.a. att det i den domstolen, på grund av reglerna om domstolens sammansättning förmodligen kommer att krävas fler årsarbetskrafter än i kammarrätterna för överprövning av PBL-målen. Vi påpekade också att personalökningarna i de flesta fall kräver utbyggnad av domstolarnas lokaler. 3 Överväganden och förslag En utgångspunkt för vårt uppdrag är att miljödomstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling och en effektiv beredningsorganisation. Den framtida lokalise- ringen ska också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal. Vi ska även lämna förslag till en enhetlig indelning av miljödomstolarnas domkretsar. En statlig utrednings möjligheter att medverka till verkliga, varaktiga och värdefulla förändringar i alla dessa avseenden är naturligtvis begränsade. Miljödomstolarna tillämpar redan och kommer sannolikt att i allt högre grad tillämpa lagstiftning som gäller markanvändningen. Detta ställer i domstolarnas verksamhet krav på rörlighet och flexibilitet så att domstolarna i rimlig omfattning kan genomföra rätte- gångarna där verksamheterna utövas. I detta sammanhang blir en effektiv användning av elektroniska och andra slag av tekniska hjälpmedel allt viktigare. I vilken utsträckning sådana faktorer kommer att påverka domstolarnas verksamhet har vi ingen möjlighet att bedöma eller lägga till grund för våra ställnings- taganden. Domstolarna, liksom alla andra arbetsplatser, är för en önskvärd prestationsnivå beroende av en god arbetsmiljö och en väl fungerande ledningsfunktion. Vidare måste det finnas ett admini- strativt stöd som är lika gott för miljödomstolarna som för andra domstolar. Det är uppgift att ge sådant stöd. Statsmakternas prioriteringar vid medelstilldelning är av grundläggande betydelse. Vad som nämnts är exempel på omständigheter som är väsentliga för att miljödomstolarna ska vara välfungerande och som inte styrs av vårt arbete. En ytterligare utgångspunkt för vårt uppdrag är att miljö- domstolarna liksom ska tillhöra tingsrättsorganisationen. Det är mot den bakgrunden man ska se vårt uppdrag att överväga handläggningsreglerna. Redan enligt nuvarande ordning är målen i miljödomstolarna i betydande utsträckning överklagade från för- valtningsmyndigheter. Om de ändringar genomförs som omfattas av vårt uppdrag kommer överklagade ärenden att bli den helt dominerande målkategorin i miljödomstolarna. Denna omständig- het tillsammans med de krav som i framför allt ställs på särskilda hänsynstaganden till miljön, medför att oavsett vilka handläggningsregler man väljer, måste det förutom den grund- läggande processrättsliga regleringen finnas ett antal bestämmelser som är anpassade särskilt för miljödomstolarnas verksamhet men som inte gäller för rättegångarna i övrigt i tingsrätterna. Avsikten med detta betänkande, som är en följd av regeringens tilläggsdirektiv, är bl.a. att ett genomförande av den PBL-reform som behandlades i vårt första delbetänkande inte ska försenas. Vidare får inte handläggningen av pågående mål i miljödomstolarna försenas. Våra överväganden avseende miljödomstolarna måste givetvis vara präglade av långsiktighet men bör med hänsyn till det anförda också beakta att tempot i miljödomstolarnas arbete inte mattas av. I fråga om miljödomstolarnas organisation och handläggnings- regler finns i vår utredning vissa motstående åsikter. En åsikt är att miljödomstolarna organisatoriskt och funktionellt i första hand ska vara anpassade för sina uppgifter i miljöpolitiken. Enligt en annan, delvis motstående åsikt, är en anpassning av miljödomstolarnas organisation och handläggningsregler till tingsrättsorganisationen i övrigt det primära. Vårt uppdrag måste uppfattas så att miljö- domstolarna i fråga om organisation och arbetsformer dels ska passa in i domstolsorganisationen i övrigt, dels ska vara anpassade för de krav som och annan lagstiftning ställer på rätts- skipningen. Av våra direktiv och av utvecklingen i övrigt inom miljörättens område framgår också att lagstiftningen i i betydande omfattning måste beakta de åtaganden som följer av vårt medlemskap i . Detta har givetvis betydelse även vid över- väganden som gäller miljödomstolarnas verksamhet. I kapitel 2 har vi lämnat en bakgrundsbeskrivning inför de över- väganden och ställningstaganden som presenteras i detta kapitel. Våra överväganden härleds för det första från bakgrundsmaterialet. Därtill kommer givetvis de diskussioner som har förekommit vid sammanträden med de sakkunniga och experter som har deltagit i utredningsarbetet. Tidspressen som direktiven lägger på vårt arbete, tillsammans med den omfattande krets av experter som uppdraget motiverar, nödvändiggör för utredarens del att med stöd i kommittéförordningen (1998:1474) inte medge att experterna bifogar särskilda yttranden till betänkandet. Ambitionen är dock att övervägandena på ett rimligt sätt ska avspegla de ståndpunkter som förts fram vid de sammanträden som utredningen haft. I den mån bakgrundsbeskrivningen i avsnitt 2 ger uttryck för åsikter om organisation och handläggningsregler är det naturligt att åsikterna behandlas i våra överväganden. Utredningens förslag: Vi föreslår att miljödomstolarnas dom- kretsar anpassas till indelningen av landet i vattendistrikt. Miljödomstolarnas domkretsindelning är som vi angett i avsnitt 2.1.1 ett undantag från den gängse administrativa och judiciella indelningen. Av avsnitt 2.1.1 framgår att det också finns andra undantag från denna indelning. Miljödomstolarnas domkretsar omfattar särskilt definierade huvudavrinningsområden. Denna ord- ning har gällt under , sedan den första vattenlagens tillkomst. Grunderna för domkretsindelningen för de domstolar som hand- lagt vattenmål har inte ifrågasatts när vattenlag- stiftningen ändrats. Så sent som låg de naturgeografiska förhållandena till grund för lagstiftningen om landets indelning i vattendistrikt (se prop. 2003/04:57). Vi har i avsnitt 2.1.1 redovisat bakgrunden till denna ordning. Hänsynstagande till prövningsmyndigheter och vattenavrinningsområden Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag om att den tillstånds- prövning i första instans av ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt 9 och 11 kap. som sker vid miljödomstolarna ska ske vid särskilda pröv- ningsmyndigheter inom länsstyrelsernas organisation. En utgångs- punkt när det gäller antalet sådana prövningsmyndigheter kan enligt våra direktiv vara det framtida antalet miljödomstolar. De överväganden som vi gör i detta betänkande angående miljö- domstolarnas domkretsar är därför grundläggande när det gäller kommande förslag angående omfattningen av distrikten för pröv- ningsmyndigheterna. Om en prövningsmyndighets geografiska ansvarsområde omfattar ett vattenavrinningsområde i dess helhet, är detta ett förhållande som uppenbart bidrar till en enhetlig bedömning för avrinningsområdet vid prövning av tillstånd till vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Av redogörelsen i avsnitt 2.1.3 framgår också att besluten om miljöfarliga verksam- heter och vattenverksamheter finns registrerade enligt regler som finns i föreskrifter om miljöbok. är upplagd efter vattenavrinningsområdena. Enligt våra tilläggsdirektiv ska vi bl.a. utreda olika frågor som gäller vatten- verksamhet. Det kan förutsättas att miljö- och vattenböckerna kommer att bli av betydelse när den delen av vårt utrednings- uppdrag genomförs. Konsekvenserna av att föreslå en distriktsin- delning för prövningsmyndigheterna som medför en splittring av det nuvarande systemet kan inte överblickas. I sammanhanget mås- te också beaktas att den framtida indelningen av landet i län eller regioner, i motsats till en indelning efter vattenavrinningsområden, är oviss. Sammantaget finns det därför skäl att utgå från att vi i ett kommande betänkande föreslår att distriktsindelningen för pröv- ningsmyndigheterna utgår från landets indelning i huvudavrinnings- områden. Vi ser inga svårigheter att med en sådan utgångspunkt föreslå en lämplig lokalisering av prövningsmyndigheterna. I det betänkande som vi enligt våra tilläggsdirektiv ska lämna ska vi i fråga om vattenverksamheter bl.a. ange vilka uppgifter i frågor av civilrättslig natur som bör tilldelas prövningsmyndigheterna respektive miljödomstolarna. Vattenlags- utredningen föreslog, som vi redovisat i avsnitt 2.1.1, att tillstånds- prövningen av vattenverksamheter skulle ankomma på administra- tiva myndigheter, nämligen och – i fråga om mindre omfattande verksamheter – länsstyrelser- na. Alla civilrättsliga ersättningsanspråk skulle dock enligt vatten- lagsutredningens förslag prövas av särskilt angivna fastighetsdom- stolar. Även om man skulle göra en sådan uppdelning av uppgifter mellan domstolar och administrativa myndigheter fann vattenlags- utredningen det självklart att de särskilt utpekade fastighetsdom- stolarnas domkretsar skulle följa huvudavrinningsområdena (SOU 1977:27 s. 168). Endast i den situationen att tillståndsprövningen av vattenverksamheter i alla avseenden ska ske vid den administrativa myndigheten kan det, om man tar hänsyn till de bedömningar som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden, bli aktuellt att överväga en annan utgångspunkt för miljödomstolarnas domkretsindelning än vattenavrinningsområdena. Flera skäl talar dock för att civilrättsliga anspråk även i fortsättningen, åtminstone i viss omfattning, kom- mer att prövas av miljödomstolarna i första instans. Situationen är alltså i princip densamma nu som när frågan prövades av vatten- lagsutredningen. Trots att åtskilliga år gått har det inte inträffat någon omständighet som ger anledning till någon annan slutsats än den som drogs av vattenlagsutredningen. Huvudavrinningsområ- dena bör alltså även i fortsättningen ligga till grund för miljö- domstolarnas domkretsindelning. Detta innebär dock inte att domkretsarna måste omfatta samma områden som . uppfattning är att miljödomstolarnas och hov- rätternas domkretsar ska vara identiska. Detta skulle medföra en enhetlig indelning av de allmänna domstolarnas domkretsar. Eftersom målen i miljödomstolarna överklagas till Miljööver- domstolen föreligger inte det samband mellan hovrätterna och miljödomstolarna som finns mellan hovrätterna och tingsrätterna i övrigt i fråga om instansordningen. Den betydelse som hovrätterna har för domarutbildningen i allmänhet är givetvis av vikt även för den som är domare i en miljödomstol. När det gäller den specialisering som efterfrågas i miljödomstolarna är dock utbild- ningen i mycket viktigare. Man får alltså förutse att kompetensutvecklingen inom det miljörättsliga området för domstolarnas personal kommer att ske vid och miljödomstolarna. En stor del av personalen kan förväntas söka sig till miljödomstolarna på grund av intresse för de rättsområden som dessa domstolar är verksamma inom.