sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Att så sker är en ofrånkomlig följd av den ömsesidiga anpassning som sker mellan transportsystemet och samhället i övrigt. Att de senaste femtio årens samhällsutveckling har gett upphov till en starkt förändrad efterfrågan på transporttjänster är ett uttryck för detta. De långväga godstransporterna bestod ännu till största delen av traditionella import- och exportprodukter, medan konsumtionsvarorna fortfarande i hög grad producerades 39 Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 och distribuerades lokalt. har internationaliseringen av ekonomin möjliggjort en helt annan produktionsorganisation, som gett upphov till transportbehov som över huvud taget inte fanns . Inte heller persontransporterna är särskilt homogena eller enkla att frigöra från sitt sammanhang. Ett fenomen som är vanligt både när det gäller lokala och regionala resor – men som inte alltid blir synligt i statistik och analyser – är t.ex. att resorna ingår i mer eller mindre komplicerade res- och aktivitetskedjor. Dessa resor och transporter är också som regel en del – och ofta en underordnad del – av andra vägval i livet. Transportmönstren bestäms således i hög grad av i vilken del av livscykeln individerna befinner sig, vilka sociala nätverk de är invävda i och hur de har ordnat sitt boende och sin försörjning. Detta medför bl.a. att det är inte går att påtagligt ändra transportmönstren utan att detta får genomgripande återverkningar på människors levnadsvillkor och hur samhället är organiserat i övrigt. Eftersom transporterna griper in på så många olika sätt i varje företags och hushålls vardag, är det en oändlig mängd av val och beslut som träffas på olika håll i samhället som påverkas av de möjligheter och begränsningar som transportsystemet ger. Även om summan av alla dessa val och beslut är oöverskådlig är innebörden att det sker en ständigt pågående tillpassning mellan transportsystemet och samhällsorganisationen i stort. Detta förhållande medför att nästan all politik och samhällsplanering har en transportpolitisk dimension. Transporterna utgör en central del i bl.a. närings- och tillväxtpolitiken, handelspolitiken, regionalpolitiken, energipolitiken och miljöpolitiken och de ger upphov till en ansenlig del av statens inkomster och utgifter. Transportpolitiken befinner sig alltså i skärningspunkten för många anspråk och samhällsintressen. Det betyder i sin tur att det inte är särskilt svårt att peka ut en lång rad frågeställningar och problemområden vars lösning kräver ingående kunskap om transportsystemets sätt att fungera. När jag i det följande beskriver några utmaningar för politiken och samhällsplaneringen som sätter behovet av forskning om och analys av transporterna och transportsystemet i fokus är det därför endast fråga om några exempel och långt ifrån någon uttömmande beskrivning. SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället 3.3.5 Transporterna och klimatet Genom att individer, hushåll och företag fortlöpande anpassar sina aktivitetsmönster till de möjligheter som transportsystemet ger, skapas ett transportberoende som det kan vara svårt att ta sig ur. Världen över görs mycket omfattande investeringar i transportintensiva kapitaltillgångar och livsmönster som inte kan överges utan stora förluster och uppoffringar. Det finns forskning som visar att hushåll världen över tenderar att spendera en viss andel både av sin tid och av sina inkomster för resor.TPF 4 FPT Ökade inkomster har därför nästan lett till ökad rörlighet, vilket i sin tur medfört ett byte till snabbare transportsätt för att hålla den ökade rörligheten inom ramen för en oförändrad tidsbudget. Försök som gjorts att med denna utgångspunkt uppskatta den framtida rörligheten i världen visar på en mycket dramatisk uppgång i efterfrågan på transporter och inte minst i form av höghastighetstransporter, främst flyg.TPF 5 FPT Den beskrivna tillväxtdynamiken gäller persontransporterna, men liknande utvecklingsmönster finns även på godstransportområdet. Även om det inte finns något som säger att dessa tillväxtmönster skulle vara lagbundna och opåverkbara ger de ändå en fingervisning om att det sannolikt krävs mycket kraftfulla och genomgripande åtgärder för att varaktigt bryta mönstren. De framskrivningar av transportutvecklingen på global nivå som gjorts till 2050 indikerar således att det skulle krävas en mycket radikal omställning av transporttekniken eller transportmönstren för att utvecklingen ska kunna förenas med de krav på hållbar utveckling som formuleras exempelvis i arbetet med att begränsa klimatpåverkan. Mot detta står att det är svårt att tro att önskemålen om ökad rörlighet skulle kunna vara obegränsade. Om trafiken och trafikanläggningarna växer ohämmat i omfattning verkar det vara ofrånkomligt att det till slut uppstår stockningar och kvävningstendenser. Om alla – även de som lever utanför de avancerade ekonomierna – ska uppnå samma mått av rörlighet som vi, uppstår det förr eller senare akut brist på tid och rum, energi och råvaror. Redan långt kan det bli uppenbart att en växande transportTP 4 PT Banerjee, A., Ye, X., Pendgala, R: Time Expenditures Around the World: Exploring the Notion of a Time Frontier, Transportation, Volum 34, 1, January 2007. TP 5 PT Schafer, A., , D.G. The future mobility of the world population, , Part A: Policy and Practice, Volum 34, 3, . Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 efterfrågan endast kan uppnås till priset av att de grundläggande mekanismer som styr klimatet på vår egen planet rubbas allvarligt. Att förena ett alltmer transportberoende samhälle med kraven på att begränsa klimatpåverkan genom radikalt minskade utsläpp av växthusgaser framstår mot den ovan angivna bakgrunden som den kanske svåraste utmaningen av alla för politik och samhällsplanering i och omvärlden. Det finns inga enkla utvägar och omställningsprocessen kommer att innehålla många svåra avvägningar. Oavsett vilka vägval som görs får de troligen omfattande konsekvenser för samhällsekonomin och välfärden. Det framstår därför som i högsta grad angeläget att den politik och planering som behövs för att vägleda omställningen kan baseras på ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Även om man skulle välja att använda generella styrmedel för att låta enskilda konsumenter och producenter finna de effektivaste sätten att åstadkomma den anpassning som krävs, behövs omfattande kunskapsunderlag och analyser bl.a. för att utforma styrmedlen på ett ändamålsenligt sätt och fasa in dem rätt och rum. 3.3.6 Globalisering och internationell samverkan Internationaliseringens och globaliseringens betydelse för forskningsbehoven och kunskapssamhället i stort har redan berörts. Jag har också pekat på att transporterna har sin egen särskilda betydelse för att driva på globaliseringen och nödvändiggöra internationell samverkan. För ett land som , som är mer beroende av denna utveckling än de flesta andra länder, kan det finnas goda skäl att nära följa denna utveckling och försöka analysera dess verkningar. Som redan beskrivits har de marknader, varuflöden och kontaktmönster som är viktiga för blivit allt mer internationella. Det medför i sin tur att en växande del av transportflödena blir gränsöverskridande eller åtminstone har en internationell anknytning. Detta gäller i särskilt hög grad för godstransporterna där den helt övervägande delen av transportarbetet vid alla transporter till och från faktiskt sker utomlands. De internationella kopplingarna är inte alls lika dominerande på persontransportsidan, men även utrikesresandet växer i omfattning och betydelse. När en allt större del av transporterna och trafiken blir gränsöverskridande leder detta också ofrånkomligen till att transportsy42 SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället stemen i ökad utsträckning måste integreras över nationsgränserna. De olika former av påverkan och ömsesidiga beroenden som gör sig gällande internationellt leder till att en sådan integration kan efterfrågas i många olika dimensioner. Det kan gälla allt från mera grundläggande förutsättningar för gränsöverskridande transporter, över önskemål om likformig tillämpning av olika transportpolitiska styrmedel (lagar, planeringssystem, avgifter, etc.) för att undvika byråkrati, säkerhetsrisker, kostnadsfördyringar, snedvridningar i konkurrensen m.m., till val av grundläggande transportpolitisk styrmodell som kan ha mera med ideologi, samhällssyn eller förvaltningspolitisk tradition att göra. Svensk transportpolitik influeras naturligtvis av utländsk och internationell politik av många olika slag som handelspolitik, industripolitik, jordbrukspolitik, flyktingpolitik, etc. Av ojämförligt störst betydelse är ändå transportpolitiken inom EU. Denna sätter i allt större utsträckning ramarna för utformningen av den svenska transportpolitiken som transportpolitiken på europanivå också indirekt kan antas reflektera de flesta övriga aspekter på internationell politik. Betydelsen av ett EU-perspektiv i de transportpolitiska analyserna framgår om inte annat av att det finns starka behov och ambitioner av att utforma en gemensam transportpolitik inom EU. Senast har detta tagit sig uttryck i den vitbok om den gemensamma transportpolitiken som lade fram år 2001.TPF 6 FPT Det finns även en tidigare vitbok i samma ämne och pågår också ett arbete för att revidera den nu gällande vitboken. Även om inte formellt har antagits av medlemsländerna har den kommit att uppfattas som en riktningsgivare för den gemensamma transportpolitiken inom EU och det är inte alls ovanligt att svenska myndigheter och organisationer tar utgångspunkt i vitbokens mål och riktlinjer när man utformar sin egen verksamhet. Genom att arbetsprogram på transportområdet tar sin utgångspunkt i vitboken kan dess riktlinjer också komma att förverkligas steg för steg utan att och andra medlemsländer uttryckligen tagit ställning till dem. Eftersom transportpolitiken i sina konkreta uttryck i allt högre grad måste samordnas mellan EU-länderna tvingas som medlemsland hur som helst förhålla sig till kommisTP 6 PT Europeiska kommissionen. Den gemensamma transportpolitiken : Vägval . Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 sionens transportpolitiska utgångspunkter, antingen genom att anpassa sig till dem eller genom att verka för att de ersätts av ett transportpolitiskt förhållningssätt som mer liknar det svenska. Sammantaget innebär detta att det blir allt viktigare för att förhålla sig till den gemensamma transportpolitiken inom EU. Helst bör detta förhållningssätt vara proaktivt, vilket förutsätter att vi har en egen bild av hur den gemensamma politiken påverkar och hur vi vill se att EU-politiken på området utvecklas. Tillämpad forskning och analys behövs då dels för att skaffa svenska beslutsfattare tillräcklig överblick, dels också för att ska kunna fungera som en kvalificerad part i det transportpolitiska utvecklingsarbetet inom EU. 3.3.7 En mer marknadsorienterad organisation av transportsektorn Det finns både i och internationellt en stark tendens att transporterna och transportinfrastrukturen organiseras i mer marknadsmässiga former. har den s.k. avregleringen inom transportsektorn mest rört själva trafikenTPF 7 FPT men har även intresset för att pröva nya lösningar för utvecklingen och förvaltningen av infrastrukturen ökat påtagligt. Den nuvarande regeringen har t.ex. på olika sätt visat intresse av att utreda möjligheterna till ett ökat inslag av offentligt-privat samarbete (OPS) inom transportsektorn. Enligt uppgift pågår det en beredning i av vilka principer som ska kringgärda en sådan samverkan (planeringsprocessen, upphandling, hur stat och region ska samarbeta, vilka krav på lönsamhet och samhällsekonomi som ska ställas m.m.). Vidare görs en kunskapsinsamling och diskussioner förs med trafikverken och kommuner och landsting. Siktet uppges vara inställt på att det ska finnas förslag på en handfull konkreta projekt som ska kunna genomföras som offentlig-privat samverkan både på väg- och järnvägssidan. Parallellt med dessa initiativ från central nivå märks också en ökad aktivitet på regional nivå kring frågor om alternativ finansiering och förutsättningar för att samarbeta med det privata näringsTP 7 PT utvärderad inom ramen för betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4). SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället livet i fråga om planeringen, byggandet, underhållet och driften av infrastrukturinvesteringar. Man kan nog utgå ifrån att ett mera marknadsorienterat synsätt på förvaltningen och utvecklingen av transportsystemet kan få betydande återverkningar även på behovet av offentligt finansierad forskning och analys. Exakt vilka dessa återverkningar blir är dock inte uppenbart. I vissa avseenden kan ansvaret för att göra analyser och inhämta kunskap antas komma att förskjutas från de offentliga aktörerna mot de privata. I första hand bör detta kunna gälla för den del av verksamheten där de privata entreprenörerna tar över risken. Det allmänna i form av stat, region eller kommun kommer dock även i en utvecklad offentlig-privat samverkan att ha det grundläggande finansieringsansvaret för infrastrukturen och stora delar av kollektivtrafiken och därmed också det yttersta ansvaret för användningen av allmänna medel. Med en viss förenkling kan man säga att det offentliga i OPS-modellerna har ansvaret för vad transportsystemet skall prestera medan det privata har ansvaret för hur det skall ske. Båda uppgifterna kräver kunskap och analys och själva ansvarsuppdelningen kan mycket väl tänkas leda till att de samlade behoven av transportforskning och transportanalyser snarare ökar än minskar.TPF 8 FPT Det är således inte uteslutet att även de privata entreprenörer som engagerar sig i förvaltningen och utvecklingen av det svenska transportsystemet har behov av gemensamt planeringsunderlag och tillämpade forskningsresultat om transporter och infrastruktur. När det gäller att fastställa vad samhället vill åstadkomma med infrastrukturen och transportsystemet innebär ett ökat privat-offentligt samarbete att kraven på tillämpad forskning, analyser och utredningar skärps. När viktiga funktioner överlåts på privata aktörer minskar nämligen möjligheterna att löpande korrigera det allmännas insatser och det blir viktigare ekonomiskt och i andra avseenden att hamna rätt med de beställningar som staten och andra offentliga huvudmän gör. Sammantaget innebär detta att en mer marknadsorienterad styrning på transportområdet faktiskt kan komma att ställa ökade anspråk på övergripande analyser. Utvecklingen kan dock innebära att tyngdpunkten i de forsknings-, utvecklings- och analysbehov TP 8 PT Offentlig-privat samverkan vid väginvesteringar, del 1 Incitament till beslutsfattare, WSP Analys & Strategi, Rapport 2007:3 samt del 2 Riskdelning: Utformning av ersättningsmodeller, WSP Analys & Strategi, Rapport 2007:4. Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 som staten och andra offentliga aktörer har flyttas från detaljnivån när det gäller transportsystemets och infrastrukturens utformning mot mera övergripande frågeställningar. Fler privata entreprenörer med mera omfattande åtaganden kan också betyda att det tillkommer flera beställare som är intresserade av såväl övergripande analyser som mer detaljerade forsknings- och utvecklingsinsatser. 3.3.8 Ny regional organisation och ansvarsfördelning Ytterligare en viktig samhällsförändring som påverkar behovet av tillämpad forskning och analys inom transportområdet är de överväganden som pågår om en ny regional organisation och ändrad ansvarsfördelning mellan olika offentliga organ. har överlämnat sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft.TPF 9 FPT Betänkandet handlar i hög grad om hur den offentliga sektorn bör vara organiserad med avseende bl.a. på ansvarsfördelningen mellan olika planeringsnivåer och geografiska indelning. Ansvaret för transportinfrastrukturen och kollektivtrafiken hör till de frågor som särskilt uppmärksammas. Kommitténs förslag innebär bl.a. att nya regionkommuner i respektive län får till uppgift att bereda och besluta om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Länsplanen ska integreras i den regiontrafikplan som varje regionkommun ska upprätta inom ramen för den regionala utvecklingsplaneringen (RUP). Regiontrafikplanen skall ge uttryck för regionens samlade ambitioner inom trafikområdet och föreslås sakna rättsverkan. På anser att ett regionalt medfinansieringsansvar för investeringar i statliga vägar och järnvägar bör övervägas. Kommittén föreslår vidare att kommuner och regionkommuner, liksom , ska ansvara gemensamt för den lokala och regionala kollektivtrafiken, med möjlighet att fritt omfördela ansvaret sinsemellan, allt efter skiftande regionala förutsättningar och trafikambitioner. En ändrad organisation inom den offentliga sektorn i enlighet med förslag kan komma att påverka behoven av övergripande forskning och analys inom transportområdet på flera sätt. Etableringen av ett begränsat antal stora och förhållandevis resursstarka regionkommuner medför att det skapas nya offentliga aktörer som har både ökade analysbehov och större förTP 9 PT SOU 2007:10 46 SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället måga att beställa och använda analyser och tillämpad forskning. Den gradvisa regionalisering av transportpolitiken och trafikplaneringen, som blir en naturlig följd av den föreslagna omorganisationen, kan också leda till att behovet av ett gemensamt planeringsunderlag och gemensamma planeringsmetoder blir ännu större . Detta bl.a. för att skapa överblick och jämförbarhet i verksamheten och ge det större antalet aktörer – på såväl regional som nationell nivå – möjlighet att kommunicera på samma grunder i fråga om framtidsbedömningar, kalkyler, konsekvensbeskrivningar och uppföljningar. På kortare sikt kräver också själva omställningen analyser, och det gäller inte minst på transportområdet som hör till de samhällssektorer som berörs mest konkret och genomgripande av en omorganisation enligt Ansvarskommittèns modell. På kan man också tänka sig att en förändrad ansvarsfördelning mellan regionerna och staten förändrar respektive parts behov av kunskapsförsörjning och analys. På samma sätt som gäller vid en mer marknadsorienterad styrning av transportsektorn kan statens roll komma att förskjutas alltmer mot övergripande frågeställningar, t.ex. kriterier för resursfördelningen till regioner och ställningstaganden och förhandlingar om nationell och regional ansvarsfördelning när det gäller trafik och infrastruktur. Kunskaps- och analysbehovet för mer verksamhetsnära frågor om trafiken och infrastrukturförvaltningen skulle därmed i ökad grad flyttas över till de regionala organen. 3.3.9 Statens ansvar En viktig grund för att fastställa behovet av tillämpad forskning och analys på transportområdet och att bedöma på vilket sätt ett sådant behov bör tillgodoses, är i vad mån staten kan anses ha ett särskilt ansvar för att säkerställa tillgången på forskningsresurser och analyskapacitet. Att staten har ansetts ha ett sådant ansvar framgår bl.a. av gällande forskningspolitiska och transportpolitiska beslut.TPF 10 FPT Detta hindrar dock inte att det kan finnas skäl att beröra denna fråga även i detta sammanhang. Om man bortser från att staten kan ha ett allmänt intresse av att stödja forskning som utgår från olika samhällssektorers behov finns det några faktorer som kan vara särskilt viktiga att beakta när TP 10 PT Prop. 2004/05:80, prop. 2005/06:160. Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 det gäller just hur transportsektorn bör försörjas med forskning och analys. En sådan faktor är områdets betydelse i den offentliga verksamheten och då särskilt den som staten svarar för. Statsbudgetens utgifter domineras av transfereringar och enligt statsbudgetens utfall för svarade utgiftsområdet Kommunikationer (Transporter och telekommunikationer) endast för av statens samlade utgifter. Ser man däremot enbart till investeringarna svarar utgiftsområdet Kommunikationer för nästan 9/10 av samtliga utgifter (jfr figur 3.1). Och det är investeringarna i transportinfrastruktur som är helt dominerande inom utgiftsområdet.TPF 11 FPT Det nu beskrivna förhållandet illustrerar att transportområdet i vissa avseenden är en särpräglad del av statens verksamhet genom att det inte i första hand rör sig om att omfördela resurser i samhället. Istället handlar det till övervägande delen om att använda gemensamma resurser för att bygga upp och förvalta en nationell infrastruktur och tillhandahålla en viss grundläggande trafikförsörjning. Medan statens ansvar på många andra utgiftsområden främst är att utforma regler för andras resursanvändning är det i stor utsträckning staten själv som ansvarar för slutliga medelsanvändningen på transportområdet. Även om utvecklingen verkar gå emot att statens verksamhet i allt mindre grad sker helt i egen regi är det ändå få som tror annat än att staten – eller andra offentliga organ – kommer att ha kvar uppgiften att styra och beställa insatserna. Figur 3.1 Kommunikationsområdets andel av statsbudgetens utgifter . 0 20 40 60 80 100 Totala utgifter Investeringar % Andra utgiftsområden Kommunikationer TP 11 PT Statsbudgetens utfall, 20074. SOU 2007:49 Forskning och analys i kunskapssamhället Det betyder att staten på transportområdet har, och av allt att döma kommer att fortsätta att ha, ett mycket uttalat och långtgående ansvar för att de för sektorn avdelade gemensamma resurserna används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Detta kan i sin tur tala för att staten på detta område också bör ha ett särskilt tungt ansvar för att säkerställa att det finns ett tillräckligt bra beslutsunderlag. Tillgång till tillämpad transportforskning och transportslagsövergripande analyser måste betraktas som några av de viktigaste verktygen för att säkerställa beslutsunderlagets kvalitet. Frågan är dock hur väl staten uppfyller detta ansvar. I förhållande till situationen har forskningen om transporter och telekommunikation påtagligt minskat sin andel av de totala statliga forskningsutgifterna. Från att tidigare ha legat på en nivå på har andelen pendlat mellan (figur 3.2). Figur 3.2 Statliga utgifter för FoU om transporter och telekommunikationer som andel av totala statliga FoU-utgifter. Källa: SCB. 5,3 4,9 4,9 5,6 3,4 3,1 2,6 2,4 2,2 3,0 3,2 1995/96 1 997 19 9 8 19 99 2 00 0 2 001 20 0 2 20 0 3 2004 2 005 2006 Om man ställer forskningssatsningarna i relation till de totala årliga anslagen inom olika politikområdet framstår inte heller de statliga satsningarna på transportforskning som särskilt omfattande. beräknas enligt SCB:s statistik över forskningsutgifternaTPF 12 FPT av anslagen inom politikområdet transporter ha gått till forskning medan motsvarande andelar är betydligt högre inom många andra politikområden. Att staten med hänsyn till inriktningen av den statliga verksamheten på transport- och infraTP 12 PT , officiella statistik, UF 17 , Statliga anslag till forskning och utveckling . Forskning och analys i kunskapssamhället 2007:49 strukturområdet borde ha ett särskilt ansvar för kunskapsförsörjningen på detta område avspeglas alltså inte särskilt tydligt i statistiken över den statliga användningen av forskningsmedel. Figur 3.3 Statliga forskningsanslag som andel av totala anslag inom olika politikområden . Forskningspolit ik gipolit ik När ingspolit ik Ar bet slivspolit ik Ut bildningspolit ik Tot alf ör svar Miljöpolitik Kult ur polit ik Tr ansport polit ik Int ernat ionellt ut vecklingsar bet e 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 3.4 Min analys 3.4.1 Fortsatt stort behov av forskning och analys I mina direktiv ingår att genomföra en omvärldsanalys för den marknad som ett bolag som bildats av nuvarande VTI och vissa funktioner av skulle komma att verka på. Omvärldsanalysen bör enligt direktiven omfatta identifiering av konkurrenter, marknadsandelar, ägande samt efterfrågan från olika kundsegment.