sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Bättre information om standarder. Ge direktiv och mandat, och ställ ökade krav på myndighe- terna. Ta fram en strategi/en arkitektur till grund för en samlad stånd- punkt. Myndighetens arbete med standardisering Inom flertalet myndigheter finns en personal som arbetar med standardiseringsfrågorna - antingen i form av ett formellt ansvar eller att standardiseringsfrågorna i praktiken ingår deras jobb. En minoritet av myndigheterna har tagit fram särskilda strategier för IT-standardisering. Finns någon strategi för IT-standardisering vid er myndighet? Finns någon utsedd till ansvarig för/eller som i praktiken arbetar med IT-standardisering inom er myndighet? Myndigheterna fick också en öppen fritextfråga där man ombads beskriva hur ansvaret för arbetet med IT-standardisering är organi- serat. Det kom in 46 öppna svar. I särklass vanligast är att IT-enhet, IT-chef eller IT-strateg upp- ges ha huvudansvaret för IT-standardisering. Flera myndigheter uppger dock att arbetet bedrivs i form av projekt. Inom några myndigheter innehas ansvaret av en enhet för IT-strategi eller en funktion för IT-arkitektur. Några poängterar att det är GD:s stab, en särskild ledningsfunktion direkt under GD eller delar av myn- dighetens ledningsgrupp som har ett övergripande ansvar för frå- gorna. Många kopplar också samman ansvaret för IT-standardise- ring med att särskilda strategidokument utarbetats – t.ex. IT-stra- tegier, IT-arkitekturer eller strategier för informationsförsörjning i vilka standardiseringsfrågor ingår. Rörande frågan om hur mycket resurser (i form av årsarbets- krafter) som myndigheterna lägger ner på IT-standar- disering, uppger 35 myndigheter att man lägger ner maximalt ett årsarbete. 14 myndigheter använder 1–2 och fem myndigheter 2–3 årsarbeten. Några enstaka myndigheter lägger ner någon ytterligare resurs på IT-standardisering. Myndighetens syfte med IT-standardisering Man prioriterar mycket klart egna myndighetsspecifika syften med varför man arbetar med IT-standardisering. Mer övergripande sam- hälleliga syften har inte alls samma betydelse. I vilken grad har myndigheten följande syften med IT-standar- svarat: Mycket/ganska svarat Ganska/mycket Effektivisera den egna verksam- Förbättra servicen till medbor- Bidra till EU:s målsättningar Vi ställde också frågan om vad myndigheterna ansåg viktigt i stan- dardiseringsarbetet. Hur viktigt tycker ni att följande svarat Inte viktigt alls/ svarat Ganska viktigt/ Att skapa nya internationella (glo- bala) standarder som gynnar sak- Att arbeta på Europanivå med Att tillämpa existerande standar- der på svensk nivå Att ta egna initiativ till nya stan- darder för att förbättra samord- ningen i inom sektorn SOU 2007:47 Bilaga 3 Inte alls/I liten Ganska/mycket stor I vilken utsträckning deltar ni som arbetar med IT-standarder, i de IT-upphandlingar Ingen roll alls/Inte Ganska/Mycket stor Hur stor eller liten roll spelar standarder vid Bör myndigheten vid upphandlingar mer än nu peka ut vilka IT-standarder som skall Skulle en ökad användning av standarder underlätta för småföretag att delta i myn- Redan nu verkar standarder spela en stor roll vid myndighetens IT- upphandlingar. Trots det menar en majoritet att myndigheten än mer bör peka ut vilka standarder som skall följas. Men osäkerheten är stor huruvida en ökad användning av standarder skulle underlätta för SME:s vid upphandlingar. Angående småföretagens möjligheter vid upphandlingar bad vi myndigheterna uppskatta hur stor del av IT-upphandlingarna som kommer från småföretag med mindre än 50 anställda. I detta ingick även återförsäljare. 32 myndigheter uppgav denna andel till max . 5 myndigheter uppgav 10–. 13 myndigheter beräknade andelen till mellan 20–. En myndighet mellan 30–, 9 myndigheter mellan 40–och 2 myndigheter uppgav andelen till mellan 60–. Standardisering inom en samhällssektor eller tvärfunktion Med samhällssektor avsågs i enkäten t.ex. utbildning, vård, rättsvä- sende, transporter, etc. Exempel på tvärfunktioner var arkivering, säkerhet, kommunikation, förvaltningsekonomi etc. Vi ställde frågan om myndigheterna är engagerade i IT-standar- diseringsfrågor inom sin samhällssektor eller tvärfunktion. 27 myndigheter svarade ja, 22 nej och 13 vet ej. De 27 myndigheter som svarade ja fick uppge motiven för sitt engagemang i standardiseringsfrågor inom samhällssek- torn/tvärfunktionen. Nästan samtliga uppgav följande: man vill öka samverkan mellan myndigheterna, skapa enklare kontaktvägar för medborgarna, förbättra servicen samt effektivisera de administra- tiva flödena inom samhällssektorn/tvärfunktionen. Nästa fråga löd: Anser ni att det finns hinder för utveckling av IT-standardiseringen inom er samhällssektor/tvärfunktion. På detta svarade 22 myndigheter ja, 29 nej, och 11 vet ej. De 22 myndigheter som svarat ja på frågan fick också uppgiften att i fritext beskriva de största hindren. Svaren anger följande fyra typer av hinder: Standardisering innebär en kostnad – lönsamhet är svår att påvisa. Det finns inget samlat ansvar, ingen samordning – strategi saknas. Självständiga myndigheter utan överliggande be- slutsnivå. Verksamheten fungerar med de etablerade systemen. Attitydfrågor: myndigheten skall profilera sig, not inven- ted here, vilja saknas, kulturskillnader, olika skolor etc. Innovationer genom användning av standarder vid upphandling Det är enbart sex myndigheter som kan ge exempel på att standar- disering vid upphandling bidragit till innovationer inom myndig- hetens verksamhetsfält. (56 myndigheter uppger att man inte har sådana exempel eller har svarat vet ej). Det är också tveksamt om kopplingen mellan standarder vid upphandling och innovation är självklar i de exempel myndigheterna nämnt. Men här är tre exem- pel: Utveckling av tjänstebegreppet kopplat till tjänstebaserad arki- tektur (); Certifikathantering för identifiering, kryptering och elektro- nisk signering; Projektet , som tar fram verktyg för individuella utveck- lingsplaner inom skolsektorn, är både en innovativ form av PPP och innovativt när det gäller att baseras på standarder. Ansvarig myndighet för IT-standardisering Frågan till myndigheterna löd: Anser ni att en särskild myndighet bör utpekas som ansvarig för samordning av IT-standardisering inom ert verksamhetsområde? På detta svarade 28 ja, 14 nej och 20 vet ej. De 28 som svarat ja fick till uppgift att namnge en lämplig myn- dighet. Verva nämns i 18 svar. I övrigt utpekas Lantmäteriet, Riks- antikvarieämbetet, , , Länsstyrelserna, KBM, PTS, ESV. De 14 som svarat nej fick motivera varför man gjort så. Vissa nämner att man tror mer på samverkan och samarbete mellan myn- digheterna. Några anser att marknaden sköter standardiseringsar- betet bäst och att IT-standardisering inte skall initieras av det offentliga. Någon menar att det fungerar bra , etc. Dessutom anser en myndighet att Verva redan har den rollen. Behov av nya eller kompletterande standarder För att något belysa hur myndigheterna värderar sina fortsatta insatser inom IT-standardiseringsområdet ställdes följande fråga: Anser ni att det finns behov av nya eller kompletterande IT-stan- darder inom ert område? (Pågår exempelvis utredningar som medför nya eller förändrade informationsflöden?) Hälften av respondenterna – 31 myndigheter – svarade ja, 7 nej och 24 vet ej. De som svarat ja preciserade i en öppen fråga var behoven fanns. Flera av dessa underströk att själva utvecklingen av e-förvaltningen nödvändiggör ökad användning av standarder. Flera konkretiserade detta till frågor om informationssäkerhet, meddelandehantering, medborgarcertifikat, e-leg, långtidslagring av dokument, informa- tionsutbyte mellan myndigheter, , etc. Andra myndigheter tog upp något mer verksamhetsinriktade områden i behov av nya eller kompletterande standarder, t.ex.: uppföljningsinformation inom skolan, globalt inom tullen, på transportområdet, vid upphand- lingar och e-faktura, nomenklatur inom hälso- och sjukvård, rap- porteringsformat för finansiell information, beskrivningar av kurser och studenter, statens ekonomiska uppföljning, etc. Några myn- digheter påpekade också att den snabba tekniska utvecklingen i sig, ställer krav på nya standarder. Samverkan mellan staten och kommunerna vad gäller IT- standardisering Som beskrivs på annan plats i denna rapport, finns en kritik från kommunerna att staten inte tar tillräcklig hänsyn till deras speciella villkor, när man exempelvis ställer krav på i vilka former IT-kom- munikationen skall ske. Vi ställde därför följande fråga: Pågår något samspel mellan staten och kommunerna inom ert område vad gäller IT-standardisering? På detta svarade 17 myndigheter ja, 22 nej och 23 vet ej. Fem myndigheter uppgav att man samverkar inom området GIS/byggfrågor (projektet )/planeringsfrågor (plane- ringsportal för samhällsplanering; Andra exempel på samverkan var: , , e-legitimationsfrågan, e-faktura, vägledningen för 24-timmarswebben, OFFLIS. Från skolsektorn nämndes arbeten kring elevinformation, kataloginformation och utbildningsutbud. Behov av en nationell standardiseringspolicy och av statlig central samordning 47 () av de 62 myndigheter som besvarat enkäten tyckte att det fanns behov av en nationell standardiseringspolicy för staten. 45 ansåg att behovet förelåg för hela offentliga sektorn. Behovet av statlig central samordning speglade vi i nedanstående fråga: (Antal myndigheter som svarat) Vad anser ni om omfattningen av statlig central samordning inom IT- En rimlig tolkning av ovanstående svar är att flertalet av de besva- rande myndigheterna vill se ett kraftfullare centralt agerande i IT- standardiseringsfrågor, både vad gäller policyfrågor och ökad sam- ordning. Myndigheterna ombads också att lämna förslag på hur en ökad statlig central samordning skall ske: Ett antal myndigheter påpekar nödvändigheten av att det även inom finns en ökad tvärsektoriell samordning rörande IT-standardisering. Några nämner åter Verva som en sammanhållande myndighet, men en respondent påtalar också behovet av en nationellt samordnande funktion som harmoniserar målsättningar med andra länder. Vissa anser att det i första hand är på sektors- och områdesnivå som de stora standardiseringsinsatserna bör göras – någon sektorsmyndig- het bör ges ett samordningsansvar. Några myndigheter vill uppnå bättre samordning genom kontroll, mandat, riktlinjer osv. Några vill ha utökade resurser. Borde staten ha tagit mer aktiv del i en viss standardiseringsfråga? Vi ställde en öppen fråga med följande lydelse: Ge exempel på någon standardiseringsfråga där staten borde ha tagit en mer aktiv del, men inte gjorde det. Vilken fråga gällde det, och vilken statlig aktör borde ha gripit in? Totalt svarade 22 myndigheter på denna fråga. Det exempel som omnämns flest gånger – av fem myndigheter – kan sammanfattas i begreppet e-id (medborgarcertifikat, PKI, e- legitimation, elektronisk certifiering, etc.). Fyra myndigheter näm- ner elektronisk faktura, e-handelskonceptet, SVEFAKT osv. Fyra myndigheter nämner att staten borde tagit mer aktiv del i standar- disering inom hela 24/7-konceptet. Ett par myndigheter påpekar behovet av kraftfullare insatser vad gäller semantik- och begrepps- standardisering. Ett par menar också att staten borde gjort mer vad gäller bakomliggande funktioner såsom informationsmodeller och tekniska plattformar. En myndighet menar det är otillräckligt med krav vid upphandling och allmänna rekommendationer för att eta- blera mer infrastrukturella funktioner – kraftfullare åtgärder från Verva, e-nämnden och PTS samt krav i regleringsbrev borde ha fått mer långtgående verkan. Dessutom nämner myndigheterna mer myndighetsspecifika frågor där staten borde gjort mer, här följer några exempel: Unicode i automatiserade bibliotekssystem; BITS som konkurrerar med ISO/IEC 17799; Totalförsvarets system för datakommunikation (TODAKOM), GIS-data, Implemente- ringen av Guide 6, m.m. Omfattningen av samordningen gällande IT-standardisering Som en sammanfattande fråga fick myndigheterna ta ställning till omfattningen av samordningen inom IT-standardiseringsområdet på olika samhällsnivåer. Antal myndigheter som svarat på frågan: Vad anser ni om om- fattningen av samordningen gällande IT-standardisering? På olika samhällsnivåer/mellan Inom hela offentliga sektorn Bilden är entydig. Det stora flertalet av de myndigheter som besva- rat enkäten vill se en ökad samordning av IT-standardiseringen på alla nivåer i samhället. Myndigheterna fick besvara de tre nedanstående frågorna angående öppen programvara som återfinns i tabellen nedan. som svarat vet ej Använder ni öppen programvara i Har ni önskemål om att i ökad ut- sträckning använda öppen program- vara i myndighetens verksamhet Finns det hinder för att i ökad utsträckning använda öppen pro- gramvara i myndighetens verksamhet Myndigheterna gavs möjlighet att motivera sina svar på den andra frågan – alltså varför man i ökad utsträckning önskar använda öppen programvara eller ej. Total svarade 58 myndigheter. Svaren kan i huvudsak grupperas i följande kategorier: Det i särklass vanligaste argumentet både för och emot en ökad användning gäller kostnadsfrågor – hela 26 myndighe- ter nämner detta. Det handlar om licenskostnader, kostna- der för behov av egen kompetens, supportkostnader, under- hållskostnader, osv. Några myndigheter nämner fördelen av minskat leverantörs- beroende vid användning av öppna programvaror. Vissa myndigheter ser kompetensproblem vid eventuell övergång till öppen programvara. Det gäller både den kom- petensväxling som måste ske hos den egna personalen och bristen på kompetens inom konsultmarknaden. Säkerhetsrisker framhålls av några myndigheter som pro- blem vid användning av öppen programvara. Några – förmodligen mindre – myndigheter påpekar att de använder i stort sett samma programvaror som de myndig- heter man samarbetar med eller får beställningar av använ- der. Några menar att öppna gränssnitt är viktigare än öppna pro- gramvaror. Det kan dock konstateras att det är få myndigheter som tar upp sakverksamhetens krav på eventuellt val mellan öppna eller propri- etära programvaror. Enbart tre myndigheter påpekar att det är funktionella behov i verksamheten som skall avgöra valet. Slutligen framhåller en myndighet att ett problem är avsaknaden av standarder för öppen källkod. Möjligen skulle en standardise- ring av förvaltningens nyttjande av öppen källkod kunna bidra till bättre säkerhet och robusthet. De myndigheter som svarat ja på den sista frågan – om det finns hinder för användning av öppen programvara – fick motivera sina svar. Totalt svarade 29 myndigheter. De vanligaste hindren som framhålls är: Kompatibilitetsproblem med befintliga (proprietära) system. Oro för bristande kompetens. Oro för bristande support och underhåll. Kostnader och resurser. Systemarvet, oftast i form av Microsoft-produkter/ standar- der. Enstaka myndigheter nämner också oro kring rätten till program- varan och upphandlingsregler gällande öppen programvara. Övriga kommentarer från myndigheterna Slutligen ställde vi följande fråga till myndigheterna: Har du några övriga kommentarer till former för samordning av IT-standardise- ring, eller vill du ge några synpunkter på och göra något tillägg till en särskild fråga? På detta fick vi enbart ett fåtal svar. Behovet av ökad styrning och samordning från staten poängteras åter av flera svarande. Mycket handlar om att förenkla, ensa, förtydliga och rensa bland begrepp, processer, applikationer, databaser, informationsvärdar, gränssnitt internt och externt inom den statliga sektorn. Någon påpekar att bör dra lärdom av och vad gäller standardisering av informationsutbyte. En myndighet, som är positiv till standardisering, uttrycket dock klart: IT-standardise- ring får aldrig stå i vägen för verksamhetens utveckling. Det statliga enkätmaterialet indelat i undergrupper Utredningens experter valde, innan vi skickade ut enkäten, ut en grupp på centrala myndigheter som man, på det underlag som fanns då, ansåg vara särskilt aktiva i standardiseringsfrågor och ett 20-tal av dessaTPF5FPT svarade på enkäten (kallas nedan aktiva). Av övriga tillfrågade centrala myndigheter (som ansågs mest relevanta för vår utredning) svarade ett 25-talTPF6FPT (kallas nedan genomsnitt- liga). Vidare har enkäten skickats till de från IT-standardiserings- synpunkt mest relevanta universiteten och högskolorna (24 av 5TP PT De som svarat i gruppen aktiva är , , , , , , , , , , , , , , , , , , . 6TP PT De som svarat i gruppen genomsnittliga är , Arbets- miljöverket, , , , , Järnvägsstyrelsen, Kammar- kollegiet, , , , Kronofogdemyndig- heten, , , , Myndigheten för skol- utveckling, , och , , , , , . sammanlagt 42) och till länsstyrelserTPF7FPT varav 10-20 svarade från var- dera gruppen. I tabellen nedan sammanfattas uppgifterna om de fyra grupperna i enkäten. Fyra grupper av statliga myndigheter i enkäten Aktiva (vissa centrala myndigheter) Genomsnittliga (övriga tillfrågade större Man kan konstatera att svarsfrekvensen var större bland de aktiva centrala myndigheterna () än bland de genomsnittliga (). I de flesta av frågorna skiljer dock inte svaren speciellt mycket mellan de aktiva och genomsnittliga centrala myndigheterna. Här lyfter vi enbart fram de svar där en påtaglig skillnad mellan grup- perna föreligger. Sålunda framgår, vilket bekräftar vår uppdelning, att de aktiva visar sig ha en avsevärt större representation i både nationella och internationella standardiseringsorgan. De aktiva deltar i 17 nationella respektive 27 internationella standardiserings- organisationer, de genomsnittliga i 6 respektive 9. Vad gäller motiv för deltagande i standardiseringsorgan är de aktiva myndigheterna, i jämförelse med de genomsnittliga, mer inriktade på att delta i produktion av standarder och att ta initiativ till framtagande av standarder (Produktion 63/, framtagande 79/). Bägge grupperna av myndigheter tycker dock det är viktigt att bevaka utvecklingen och påtala standardiseringsbehov i arbetet inom standardiseringsorganen. En annan fråga där man kan se tydliga skillnader mellan grup- perna gäller vilka syften myndigheterna har med IT-standardisering – de aktiva myndigheterna verkar ha en mer marknadsorienterad och internationell syn. På frågan om syftet med standardiseringen är att stimulera marknaden tycker av de aktiva att det är viktigt, men enbart av de genomsnittliga. Syftet att bidra till EU:s målsättningar genom bättre informationsflöden är viktigt 7TP PT Förmodligen av förbiseende sändes ingen enkät till . Bilaga 3 SOU 2007:47 för av de aktiva men enbart av de genomsnittliga. På frågan hur viktigt myndigheterna tycker det är att ta egna initiativ till nya standarder för att förbättra samordningen i sin samhällssektor säger av de aktiva myndigheterna att det är viktigt och av de genomsnittliga. Ett kanske något udda resultat är svaret på följande fråga: I vil- ken utsträckning deltar ni, som arbetar med, eller ansvarar för stan- dardisering inom myndigheten, i de IT-upphandlingar som myn- digheten gör? På det svarar av de aktiva att det sker i stor utsträckning. Motsvarande siffra för de genomsnittliga är hela Svarar ja på frågan om myndigheten är engagerad i IT-standardi- av de genomsnittliga. genomsnittliga myndigheterna anser att det finns hinder för utveckling av IT-standardiseringen inom respektive myndighets verksamhetsområde. Det framgår också att de aktiva myndigheterna ser ett större behov av en nationell standardiseringspolicy både inom staten och inom hela den offentliga sektorn, än de genomsnittliga. Likaså anser de aktiva i högre grad att den statliga centrala samordningen inom IT-standardiseringsområdet skall öka. Slutligen har de aktiva myndigheterna i större utsträckning en person som är ansvarig för eller som i praktiken arbetar med IT- standardisering än de genomsnittliga (aktiva , genomsnittliga ). Som vi sett i tabellen ovan har högskolorna den lägsta svarsfre- kvensen bland våra tillfrågade grupperna. Ett skäl kan vara att stan- dardiseringsfrågor är mer decentraliserade (kanske ända till institu- tionsnivå) än bland myndigheter i övrigt. Av svaren är det nästan enbart på en punkt som enkätsvaren från högskolorna avsevärt skiljer sig från de övriga gruppernas, och det gäller användningen av öppen programvara. Svarar ja på frågan Använder ni öppen pro- gramvara i myndigheternas verksamhet gör av högskolorna, av gruppen aktiva myndigheter, av gruppen genomsnittliga myndigheter och av länsstyrelserna. Även länsstyrelserna avviker från de övriga grupperna huvud- sakligen på en enda punkt. uppger sig delta i vare sig något nationellt eller internationellt standardiseringsorgan. Förmodligen beror det på att länsstyrelsernas verksamhet till stor del består av att handha ett flertal centrala sakmyndigheters regio- nala verksamhet, och det är dessa centrala myndigheter som deltar i de olika standardiseringsorganen. Man kunde möjligtvis ha antagit att länsstyrelsernas mycket heterogena verksamheter resulterat i ett stort och uttalat standardiseringsbehov. Detta framkommer dock inte i vår enkät. Primärkommunal verksamhet omsätter ca och i sektorn finns drygt 750 000 anställda. av de anställda (och av verksamheten) finns inom områdena skola, vård och omsorg. Övrig verksamhet är exempelvis kommunalteknik, stadsbyggnadsfrågor, fritidsverksamhet och kulturverksamhet m.m. Flera av dessa områden är frivilliga åtaganden för kommunen och har jämförelsevis inte så stor omfattning. Vidare har varje kommun en övergripande administrativ apparat för övergripande styr-, lednings- och uppföljningsfrågor. Kommunernas IT-verksamhet omsätter mellan 2–av den totala omslutningen. Den är heterogen till sin karaktär och ingår som stöd i mycket skilda sakverksamheter – allt från mjuka sociala till hårda tekniska. En genomsnittlig kommun beräknas ha 200–400 olika datorsystem. Behovet av öppna standarder är påtagligt i kommunernas diversifierade och decentraliserade verksamhet. Områdena e-hälsa och e-lärande och andra kommunala områden behandlas särskilt i vårt betänkande. Enkät till kommunerna, totalsiffror SKL har haft vänligheten att dels anpassa utredningens statliga enkät till kommunala förhållanden, dels skickat kommunenkäten till IT-chefer i 287 (av rikets 290) kommuner och dels bearbetat enkätresultatet. Även den kommunala enkäten riktade sig alltså till IT-cheferna. De anpassningar som gjorts beror primärt på kommu- nernas roll som producenter av konkreta tjänster vars ramar i huvudsak beslutas av statliga centrala myndigheter. Rörande IT- standarder innebär det att kommunerna i stor utsträckning måste anpassa sig till och använda de standarder som myndigheterna fast- ställer, t.ex. rörande informationsöverföring. Det medför att frågorna i denna enkät är inriktade på använd- ning av standarder, inte på utveckling och produktion. Av samma anledning är de frågor som i den statliga enkäten handlade om del- tagande i standardiseringsorganisationer, inte medtagna i den kommunala. Totalt svarade 160 kommuner på enkäten, dvs. en svarsfrekvens på . Dessa representerar 5,1 miljoner innevånare, dvs. av befolkning vilket tyder på att de kom- muner som svarat är genomsnittligt stora. Bland de svarande kom- munerna finns en viss överrepresentation från gruppen Större städer, medan både grupperna Storstadskommuner och Småkommuner är något underrepresenterade. Grupperna beskrivs och resultaten sammanfattas i tabellen nedan. Fördelningen av svar mellan tre kommungrupper Storstadskommuner (de tre största städerna med Större städer (inkluderar även pendlingskommu- ner, varuproducerande och övriga kommuner med mer än 25 000 invånare) Småkommuner (glesbygdskommuner och övriga kommuner med mindre än 25 000 invånare) Vår tolkning av detta mönster är att det kan återspegla möjlighe- terna för de centrala IT-cheferna i de olika kommuntyperna att överblicka standardiseringsfrågorna.