sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Beträffande vinnarna måste de betala inkomstskatt om vinsten härrör från dragna spel (dragna spel och dragna spel som inte kräver licens för att anordnas omfattas dock inte) gåvo- dragningar och totalisatorspel. På vinster i pengar är skatten , medan skatten på andra vinster är av mark- nadsvärdet. Vinster från myntaktiverade spelautomater, kasinon, vadhåll- ning på hästar och annan vadhållning är befriad från inkomstskatt. Det är spelanordnaren som betalar spel- och lotteriskatt och drar av inkomstskatt från vinsterna när sådan skatt ska utgå. Koncessionsavgiften för vadhållning och totalisatorspel på hästar är 100 miljoner HUF , medan avgiften för övrig vad- hållning och totalisatorspel är 200 miljoner HUF . Eftersom lotterier och bingo anordnas av en statlig speloperatör utgår inga koncessionsavgifter i dessa fall. Inte heller utgår koncessions- avgifter för spelautomater, där marknaden är liberaliserad. Ett klass I kasino i eller Pest betalar minst 600 miljoner HUF i avgift, medan ett dito klass II kasino betalar minst 350 miljoner HUF . Utanför nyssnämnda regioner är koncessionsavgiften minst 500 miljoner HUF för ett klass I kasino och minst 50 miljoner HUF för ett klass II kasino. För spel om pengar som förmedlas via Internet beror koncessions- avgiften på vilken typ av spel som anordnas. Vadhållning på sportspel regleras inte i landets spellag eftersom möjligheten att vinna anses bero mer på skicklighet än slump. Vad- hållning på sportspel och totalisatorspel beskattas utifrån spelarnas insatser. Avtalsparterna och förmedlaren är skattskyldiga. Skatte- satsen är . Lotterier och bingo beskattas utifrån spelarnas insatser . Vidare utgår en licensavgift på för intäkter och för intäkter där- utöver. För skraplotter är licensavgiften , för bingo, nummerlotto och keno , för slumpspel via Internet och för klasslotterier . Licenshavaren är skatt- skyldig. Spelautomater och kasinon betalar skatt som baseras på den årliga bruttointäkten. Licenshavaren är skattskyldig. Skattesatsen är för spelautomater. För kasinon skatten progressiv från vid fransk roulett och kortspel samt för övriga kasinospel . Elektroniskt förmedlade spel betalar skatt baserad på den årliga bruttointäkten. Vidare utgår en licensavgift. Licenshavaren är skatt- skyldig. Spelvinster är inte underkastade inkomstskatt. 16.4.1Utgångspunkter för en hållbar beskattningsmodell Bedömning: Lotteriskattelagen bör läggas till grund för de fort- satta övervägandena om en för framtiden hållbar beskattnings- modell. Dagens skattesystem bör så långt som möjligt bevaras, om inte övervägande skäl talar för en förändring. Skälen för bedömningen: Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten agerar på marknaden genom och dess helägda dotterbolag , medan hästsporten agerar genom ATG. De kommersiella inslagen har i huvudsak varit in- skränkta till s.k. restaurangkasinon. Den grundläggande punktskattelagen på spel- och lotteriområdet är lotteriskattelagen. En redogörelse för den lagen, liksom för övrig relevant skattelagstiftning på området, har lämnats i avsnitt 1.2. är det endast ATG av de ovannämnda aktörerna som betalar lotteriskatt enligt lotteriskattelagen. Såväl och Casino Cosmopol som folkrörelserna är undantagna från skatteplikt enligt den lagen. Med hänsyn till lotteriskattelagens centrala ställning bland skattelagarna på spel- och lotteriområdet finner utredningen det naturligt att lägga den lagen till grund för de fortsatta övervägan- dena om en för framtiden hållbar beskattningsmodell. Således bort- ses i det följande i stort från de båda övriga punktskattelagarna på området, nämligen spelskattelagen och lagen om skatt på vinst- sparande m.m. En annan utgångspunkt kan vara att dagens skatte- system så långt som möjligt bör bevaras, om inte övervägande skäl talar för en förändring. Utredningen har identifierat vissa förhållanden som kan inne- bära att förändringar av dagens skattesystem framstår som nödvän- diga. Ett sådant förhållande är det förslag till licenssystem för vissa spelformer som lämnas i och med detta betänkande. Om förslaget genomförs kan de kommersiella inslagen på den svenska spel- och lotterimarknaden antas öka. Dessa nya aktörer på den svenska spel- och lotterimarknaden bör naturligtvis erbjudas acceptabla och konkurrensmässiga villkor. De ska omfattas av den beskattnings- modell som föreslås. Vid utformningen av beskattningsmodellen blir det naturligt att beakta kravet på att licensinnehavarna ska kunna erbjudas konkurrensmässiga villkor. Ett annat förhållande som kan göra det påkallat att vidta förändringar i det föreliggande beskattningssystemet är EG-rättens regler om statligt stöd, som även är tillämpliga på skatter. Bl.a. de nu särskilt utpekade förhållandena kommer att behandlas i det följande. Bedömning: En framtida beskattningsmodell bör, liksom är fallet med lotteriskattelagen, föreskriva att skatten ska tas ut på den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna (bruttoöverskottsbeskattning). Skälen för bedömningen: Lotteriskattelagen föreskriver en brutto- överskottsbeskattning. Detta innebär i lotteriskattelagens fall att skattebasen utgörs av den behållning som återstår sedan de samman- lagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. Av skattebasen går sedan i skatt. I direktiven anges att produkter med hög vinståterbetalning till kunderna antas ge större spelproblem än produkter med lägre vinståterbetalning. Enligt direktiven bör därför särskild vikt fästas vid möjligheterna till en bruttoomsättningsbeskattning, dvs. en beskattningsmodell där skattebasen utgörs av de sammanlagda insatserna utan avdrag för utbetalda vinster. En sådan beskatt- ningsmodell kan enligt direktiven vara att föredra om avsikten är att begränsa framväxandet av s.k. lågmarginalprodukter. Det står för utredningen klart att en bruttoomsättningsbeskatt- ning är en effektiv beskattningsform om avsikten är att begränsa s.k. lågmarginalprodukter. I förarbetena till lotteriskattelagen belystes detta genom en jämförelse av olika beskattningsformer utifrån ett antagande att administrationskostnaden för ett visst spel var av omsättningen och att skattesatsen bestämdes så att skatteuttaget var detsamma i de olika fallen (prop. 1991/92:1 s. 13 f.). Resultatet för en bruttoomsättningsskatt om blev att olönsamhet skulle komma att inträda vid en återbetal- ningsprocent om . För en bruttoöverskottsbeskattning om skulle olönsamhet däremot komma att inträda vid en återbetalningsprocent om . I förarbetena till lotteriskattelagen uttalades vidare (a. prop. s. 14) att regleringen av spelmarknaden inte ska ske via skatte- systemet utan via tillståndsgivningen och via lagstiftningen avse- ende lotteriverksamhet. Uttalandet bör enligt utredningen fortsatt ha visst fog för sig. Utredningen föreslår dessutom att vinståter- betalningsprocenten för olika spel och lotterier ska regleras i för- ordningsform. Därmed kommer regeringen genom sin spelpolitik att kunna begränsa förekomsten av s.k. lågmarginalprodukter. Sammanfattningsvis finner utredningen att tillräckliga skäl för att föreslå en förändrad beskattningsmodell inte föreligger. Bedömning: Konkurrenshänsyn talar för att både etablerade och framtida aktörer på den svenska spel- och lotterimarknaden bör beskattas på samma sätt. Skälen för bedömningen: Direktiven nämner särskilt att en utgångspunkt vid arbetet med utformningen av en hållbar beskatt- ningsmodell bör vara en utjämning av konkurrensförutsättningarna för de olika aktörerna. Konkurrensaspekten kommer därför att behandlas närmare i detta avsnitt. Enligt dagens ordning är det som tidigare nämnts endast ATG av de stora aktörerna på spel- och lotterimarknaden som betalar lotteriskatt enligt lotteriskattelagen. Det har dock inte alltid för- hållit sig på detta sätt. beskattades de spel som bedrevs av Svenska Spels föregångare – och Tipstjänst – enligt lagen (1928:376) om lotterivinster av vinstens värde inklusive skatten. Det spel som bedrevs av ATG beskattades enligt lagen (1984:351) om totalisator- skatt av de sammanlagda insatserna och på överstigande insatser. Eftersom bolagen bedrev likartad verksamhet uppfattades beskattnings- ordningen som olämplig (prop. 1991/92:1 s. 13). Genom införan- det av lotteriskattelagen, som trädde i kraft , infördes en likformig beskattning av , Tipstjänst och ATG med skattesatsen av omsättningen efter avdrag för vinsterna. I samband med sammanslagningen 1996 av och Tipstjänst till undantogs dessa bolag från lotteriskatt (SFS 1996:588). Som skäl för förändringen anfördes följande i förarbetena, prop. 1995/96:169 s. 17. För att få en enkel och rak fördelningsmodell mellan staten och före- ningslivet bör de statligt ägda spelbolagen befrias från lotteriskatt. Varje krona bolagen tjänar på marginalen kan då delas enligt bestämda andelar utan hänsyn till skatten, vars storlek bestäms av vinstandelarna (och alltså varierar mellan olika spelformer). En skattefrihet innebär vidare en likformighet och konkurrensneutralitet i skattehänseende mellan de statliga spelbolagen och folkrörelsernas lotterier som är skattebefriade. En nackdel med skattebefrielsen är att konkurrens- neutraliteten med ATG upphör. Denna nackdel kan dock inte, enligt regeringens uppfattning, tillmätas lika stor vikt på spelmarknaden som på en marknad fri från regleringar. Inom skatterätten talas ofta om en likformighetsprincip, som vid utformningen av lagstiftningen anger inriktningen att man ska sträva efter att likartade fall så långt som möjligt ska beskattas på ett likartat sätt. Med hänsyn till denna princip finner utredningen att dagens system med skatt för en aktör och skattebefrielse för en annan aktör framstår som tvivelaktigt. Även ur konkurrens- synpunkt är det viktigt med ett system där aktörerna skattemässigt behandlas lika. Eftersom direktiven knappast ger stöd för ett förslag som går ut på total skattefrihet på spel- och lotteriområdet, ligger det vid sådant förhållande närmast till hands att föreslå beskattning även av de statligt ägda bolagen och av folkrörelsernas lotterier. I sammanhanget ska även beaktas att det i betänkandet lämnas förslag till licenssystem för vissa spelformer. De nya aktörer som därigenom kan komma att etablera sig på den svenska spel- och lotterimarknaden måste rimligen erbjudas acceptabla och konkur- rensmässiga villkor. De ska omfattas av den beskattningsmodell som föreslås. Naturligtvis är beskattningssystemets utformning av central betydelse från konkurrenssynpunkt. Det framstår därmed för utred- ningen närmast som självklart att en ordning där licensinnehavarna be- skattas på samma sätt som de redan etablerade aktörerna är att föredra. Bedömning: Skattebefrielsen av de statligt ägda spelbolagen är problematisk ur ett statsstödsperspektiv. I avsnitt 3.7.3 har lämnats en generell redogörelse för de EG-rätts- liga reglerna om statligt stöd som finns upptagna i artiklarna 87–89 i EG-fördraget. Artikel 87.1 innehåller kriterierna för att en åtgärd ska klassificeras som statligt stöd. I artikeln uppställs ett principi- ellt förbud mot stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion (selektivitetskriteriet) och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandels- kriteriet). Huvudfrågan i detta avsnitt är om det kan vara motiverat ur ett statsstödsperspektiv att vidta förändringar av dagens beskattnings- ordning. Det är skattebefrielsen av de statsägda spelbolagen och folkrörelsernas lotterier som kommer att behandlas. I tur och ord- ning kommer de ovannämnda kriterierna i artikel 87.1 att tas upp till diskussion. När det gäller statsstödsreglernas tillämpning på skatter har kommissionen utfärdat ett meddelande om tillämp- ningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag1 (i fortsättningen kommissionens medde- lande eller meddelandet). Detta meddelande, som också bör kunna användas på området för indirekta skatter, kommer att inta en central roll vid den följande prövningen. Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel För att statligt stöd ska anses föreligga krävs för det första att det är fråga om stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av stat- liga medel. Av punkt 9 i kommissionens meddelande följer att den ifråga- varande åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kostnader som normalt belastar deras budget. En sådan fördel kan enligt samma punkt ges genom olika former av skattelättnader för företaget, bl.a. genom total eller partiell nedsättning av skatte- beloppet. Vidare måste skattefördelen, enligt punkt 10 i meddelan- det, beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel. Enligt sist- nämnda punkt är en förlust av skatteintäkter likvärdig med för- brukning av statliga medel i form av skatteutgifter. Med den ifrågavarande åtgärden enligt punkt 9 i meddelandet avses i det följande åtgärden att befria de statligt ägda spelbolagen och folkrörelsernas lotterier från lotteriskatt. Denna åtgärd måste enligt utredningen utgöra en fördel som enligt punkt 9 i meddelan- det minskar de kostnader som normalt belastar budgeten för de statligt ägda spelbolagen och folkrörelsernas lotterier. I punkt 9 talas nämligen bl.a. om total nedsättning av skattebeloppet, vilket en skattebefrielse ju faktiskt innebär. Att denna skattefördel bevil- jas med hjälp av statliga medel på sätt som nämns i punkt 10 är uppenbart. Således finner utredningen att detta första statsstöds- rekvisit är uppfyllt vad gäller åtgärden att skattebefria de statligt ägda spelbolagen och folkrörelsernas lotterier. 1 Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (EUT C 384, 10.12.98, s. 3–9). Det andra statsstödsrekvisitet – selektivitetskriteriet – innebär att det måste vara fråga om ett stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Selektiviteskriteriet syftar till att skilja mellan generella åtgärder och s.k. selektiva åtgärder. Åtgärder som anses vara generella om- fattas inte av artikel 87.1, medan selektiva åtgärder gör det. På skatteområdet kan det vara svårt att avgöra när en skatt är generell och hur en avvikelse ska fastställas. Punkt 12 i kommissionens meddelande stadgar följande. Åtgär- den måste vara specifik eller selektiv i det att den gynnar vissa företag eller viss produktion. Denna karaktär av selektiv fördel kan vara ett resultat av ett undantag från skattereglerna i lag. En åtgärds selektiva karaktär kan emellertid vara motiverad av syste- mets art eller funktion. Om så är fallet anses åtgärden inte vara statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget. I punkt 16 i meddelandet ges följande utveckling. Vad som är mest relevant vid tillämpningen av artikel 87.1 på en skatteåtgärd är att det genom denna åtgärd införs ett undantag från tillämpningen av skattesystemet till förmån för vissa företag i medlemsstaten. Det är alltså nödvändigt att först fastställa vilken generell ordning som är tillämplig. Därefter måste det undersökas om undantag från eller avvikelse inom denna ordning är motiverade av skattesystemets art eller funktion, dvs. om de är en direkt följd av grundprinci- perna i eller riktlinjerna för skattesystemet i den berörda medlems- staten. Om så inte är fallet är det fråga om ett statligt stöd. För att fastställa vad som är ett undantag måste det finnas en utgångspunkt. Av praxis följer att det tycks vara det existerande skattesystemet som utgör utgångspunkten vid fastställande av vad som utgör ett undantag enligt bestämmelserna om statligt stöd. Enligt lotteriskattelagen är det endast hästsporten genom ATG som betalar lotteriskatt. De statligt ägda bolagen och Casino Cosmopol samt folkrörelsernas lotterier är befriade från lotteriskatt. Vid fastställandet av den generella ordningen som nämns i punkt 16 i meddelandet skulle kunna hävdas att de statligt ägda bolagen och folkrörelserna tillsammans innehar en större andel av den svenska spel- och lotterimarknaden än ATG och att skattebefrielse därför är den generella ordningen. Utredningen anser emellertid att det mest naturliga är att hävda att skattskyldig- het enligt lotteriskattelagen är den generella ordningen och att undantag från skatteplikten är en avvikelse från denna ordning. I sammanhanget kan punkt 19 i kommissionens meddelande upp- märksammas. Där anges nämligen att det i många medlemsstater tillämpas olika skatteregler beroende på företagens rättsliga ställ- ning. Som exempel ges att vissa offentliga företag befrias från t.ex. kommunalskatt eller bolagsskatt. Sådana regler, som gynnar företag som har rättslig ställning av offentliga företag och bedriver ekono- misk verksamhet, kan utgöra statligt stöd enligt artikel 87.1 i för- draget. Sammanfattningsvis anser utredningen att de statsägda bolagen och folkrörelserna är undantagna från den generella ord- ningen med lotteriskatt. Vid denna bedömning måste undersökas om avvikelsen är motiverad av skattesystemets art eller funktion. Möjligheterna till rättfärdigande av ett undantag på grund av systemets art och funktion regleras närmare i punkterna 23–27 i meddelandet. Enligt utredningen synes ingen av punkterna vara relevanta när det gäller de statsägda spelbolagen. Beträffande folk- rörelserna kan dock punkt 25 vara av intresse. Där stadgas nämli- gen att det är självklart att vinstskatt inte kan tas ut om det inte finns någon vinst. Det kan således, enligt samma punkt, vara moti- verat med hänsyn till skattesystemets art att företag som saknar vinstsyfte, såsom t.ex. stiftelser och föreningar, särskilt undantas från vinstskatt om de i praktiken inte kan gå med vinst. Enligt 1 a § 4 lotteriskattelagen ska lotteriskatt inte betalas för lotteri som har anordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen. Sistnämnda bestämmelse har följande lydelse. Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får lämnas till en svensk juri- disk person som är en ideell förening och som 1.enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmän- nyttigt ändamål inom landet, 2.bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ända- mål, 3.inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av före- ningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och 4.för sin verksamhet behöver lotteriinkomster. Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det. Således ställs i första stycket krav på att det är en ideell förening som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och bedriver en verksamhet som huvudsakligen tillgo- doser sådant ändamål. Begreppet allmännyttigt ändamål kan inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja (prop. 1993/94:182 s. 59). Utanför begreppet faller ett syfte att främja medlemmarnas egna ekonomiska intressen. I bestämmelsens andra stycke anges två undantag från huvud- regeln. Tillämpningen av dessa undantag förutsätter särskilda skäl. För det första kan annan juridisk person än en ideell förening i vissa fall få tillstånd att anordna lotterier, såsom aktiebolag, eko- nomiska föreningar och stiftelser. Även om det inte framgår av lagtexten synes detta undantag förutsätta att den juridiska perso- nen har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål (a. prop. s. 60). För det andra kan en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet i vissa fall få lotteritillstånd. Gemensamt för alla sammanslutningar som avses i 15 § lotteri- lagen är således att de ska ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Därmed omfattas inte sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att främja medlemmarnas egna eko- nomiska intressen av 15 § lotterilagen. Det bör därför, enligt Spel- utredningen, kunna hävdas att sammanslutningar som omfattas av 15 § lotterilagen på sätt som anges i punkt 25 i meddelandet saknar vinstsyfte. Sammanslutningarna som omfattas av vinst 15 § lotteri- lagen torde inte heller i praktiken kunna generera som tillfaller medlemmarna. Därmed bör sammanfattningsvis kunna hävdas att skattebefrielsen av folkrörelsernas lotterier är motiverad av syste- mets art eller funktion och inte ska anses vara statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget. Avslutningsvis är det endast för de statligt ägda spelbolagen som mycket pekar på att även selektivitets- kriteriet är uppfyllt. Det avslutande rekvisitet – samhandelskriteriet – innebär att stödet måste påverka handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet har i kommissionens praxis liksom av givits en mycket Det räcker normalt att visa att varan eller tjänsten som företaget producerar handlas över gränserna3. Med hänsyn till den vida tolkning samhandelskriteriet getts i praxis och det förhållandet att spel- och lotterier, särskilt med hjälp av Internet, förmedlas över gränserna, talar mycket för att även detta rekvisit är uppfyllt vad gäller skattebefrielsen av de statsägda spelbolagen. Inskränkningar m.m. i förbudet mot statligt stöd Genomgången ovan av statsstödsrekvisiten ger vid handen att skattebefrielsen av de statligt ägda spelbolagen är problematisk ur ett statsstödsperspektiv. Fråga är om någon inskränkning eller lik- nande i förbudet mot statligt stöd kan åberopas som motivering av dagens ordning. I artikel 87.2 räknas vissa godkända former av stöd upp. Således är t.ex. stöd för att avhjälpa skador som orsakats av natur- katastrofer eller andra exceptionella händelser förenligt med den gemensamma marknaden. Vidare uppräknas i artikel 87.3 vissa former av stöd som kan vara förenliga med den gemensamma marknaden. Som exempel på sådant stöd kan nämnas stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnads- standarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. Det är enligt utredningen uppenbart att varken arti- kel 87.2 eller artikel 87.3 kan åberopas när det gäller skatte- befrielsen av de statligt ägda spelbolagen. Statsstödsreglerna är inte heller tillämpliga när stöd från staten utgör nödvändig ersättning för en allmännyttig tjänst. Kommissio- nen har genom beslut om tillämpningen av artikel 86.2 på statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse framställt närmare villkor för sådan ersättning som inte behöver anmälas till kommissionen4. För att undantas från anmäl- ningsskyldigheten för statligt stöd krävs det att medlemsstaterna följer bestämmelserna i beslutet. Något förenklat innebär villkoren att företaget som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste anförtros en specificerad uppgift i en officiell hand- 2Allgårdh, EU och EG-rätten, 4 u. 2004, s. 477. 3Allgårdh, a.a., s. 490. 4Kommissionens beslut /842/EG av om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ersättningen ska bestämmas på visst sätt med beaktande av kostnaderna och en rimlig vinst. Vidare ska ersättningen regel- bundet kontrolleras av medlemsstaten och eventuell överkompen- sation ska återbetalas. Utredningen har svårt att se hur någon större del av de statsägda spelbolagens skulle kunna definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.