sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Länsrätten finner att det överklagade beslu- tet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eftersom bolagsordningen inte begränsar bolagets verksamhet till vad som enligt nuvarande praxis faller inom den kommunala kompetensen. 42RÅ 1966 I 15 och RÅ 1967 K 767. 43RÅ 1967 K 1477. 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 50. 45Mål nr 3410-05. Kommunalt stöd till näringslivet kommun överklagade länsrättens dom men överklagandet avslogs av kammarrätten med följande motivering: På de av länsrätten anförda skälen finner kammarrätten att det i praxis och gällande bestämmelser, även med beaktande av den samhällsut- veckling som skett inom området, inte finns stöd för den utformning som bolagsordningen i det överklagade beslutet erhållit. Kammarrättens dom är överklagad till Regeringsrätten, som ännu inte tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Kommunalt bolag i kommun Ett liknande mål, såvitt framgår avseende ett kommunalt bolag med närmast identisk bolagsordning, har avgjorts med annan utgång vid Länsrätten i Vänersborg.47 I det fallet var det kommunfullmäktige i kommun som beslutade att bilda ett helägt kommunalt fastighetsbolag. Beslutet överklagades och klaganden anförde bl.a. att en kommun i dessa sammanhang endast har rätt att vara verk- sam för att tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler samt åberopade till stöd härför några rättsfall. I domskä- len noterade länsrätten att åberopade rättsfall var mellan 30 och och saknade i huvudsak någon motivering mer än att det inte är kommunens angelägenhet. Länsrätten fann att verksamhe- ten inte innebar någon subvention till ett enskilt företag utan en åtgärd som var ägnad att helt allmänt stödja det enskilda näringsli- vet i kommunen och därmed i förlängningen också motarbeta arbetslöshet. Vid bedömningen beaktades även att Regeringsrätten öppnat för ett liknande resonemang i ett av klaganden åberopat rättsfall . Länsrätten avslog därmed överklagandet. Domen överklagades till Kammarrätten i som inte med- delade prövningstillstånd. Vid Kammarrätten i har avgjorts ett mål som rör utbyggnad av en s.k. teknikpark.48 Kommunfullmäktige i Sandvi- kens kommun beslutade om utbyggnad av Sandbacka Park, etapp 5. Beslutet överklagades och klaganden anförde bl.a. att beslutet stred 47Mål nr 95-04. 48Mål nr 82-06. Kommunalt stöd till näringslivet mot 2 kap. 1 och 8 §§ KL. Kommunen bestred bifall till överkla- gandet och anförde bl.a. att uppförandet av Sandbacka Park etapp 5 är en angelägenhet som syftar till att främja näringslivet i kommunen. Vidare syftar projektet inte till att stödja enskilda näringsidkare. Av handlingarna framgår bl.a. att det i Sandbacka Park finns en blandning av stora och små företag, utbildningar samt forsknings- och utvecklingsinriktade organisationer. Kommunens målsättning är att skapa en tillväxtmiljö med ett bra företagarklimat där företag etablerar sig och nya arbetstillfällen skapas. / 2005 fanns 51 hyresgäster. Målet med utbyggnaden av etapp 5 är att de företag som finns i Sandbacka Park ska ges möjlighet att utvecklas och expandera samt att åstadkomma fler företagsetable- ringar. Länsrätten i gjorde följande bedömning:49 För att en kommun ska få ha hand om en angelägenhet krävs att det är av allmänt intresse att så sker. I målet är således fråga om det kan anses vara en angelägenhet att projektera, investera och finansiera utbyggnaden av Sandbacka Park etapp 5 för att möjliggöra uthyrning av hyreslokaler till bl.a. företag. Enligt länsrättens mening medför det överklagade beslutet ett ingripande på det egentliga näringslivets område. Kommunala ingripanden på det området är i princip bara till- låtna om det handlar om allmänt näringsfrämjande åtgärder. Till det allmänt näringsfrämjande och kompetensenliga åtgärderna hör att till- handahålla mark till näringslivet för dess lokaler och övriga anlägg- ningar. Däremot är det generellt sett inte en uppgift att tillgodose näringslivets behov av lokaler. Av förarbetena till kommu- nallagen framgår dock att kommunen har viss befogenhet att vara verksamma för att tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler. Enligt visionen och målen för Sandbacka Park ska det inom området finnas bl.a. både stora och små företag. De företag som redan finns ska ges möjlighet att utvecklas och expandera. Bland hyresgästerna finns bl.a. med ett av dess dotterbolag. Utifrån vad som framkommit finner länsrätten att kommunfullmäkti- ges beslut inte kan anses allmänt främja näringslivet i kommunen utan istället anses utgöra individuellt inriktade stöd till enskilda näringsid- kare. För att sådana stöd ska vara tillåtna erfordras att det föreligger synnerliga skäl till stödet. I målet har inte framkommit att det enskilda initiativet för att hyra ut lokaler skulle ha vikit eller fallit bort eller att det i övrigt finns synnerliga skäl för beslutet. Åtgärderna från kom- munens sida för att möjliggöra uthyrning av hyreslokaler kan därför inte anses motiverad på grund av synnerliga skäl. Med hänsyn till det 49 Mål nr 140-05. SOU 2007:72 Kommunalt stöd till näringslivet anförda har kommunfullmäktige överskridit sin befogenhet och beslutet ska upphävas i sin helhet. kommun överklagade länsrättens dom men överklagan- det avslogs av kammarrätten genom dom med följande motivering: Av utredningen framgår att utbyggnaden av Sandbacka Park inte endast avser att tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler utan också – enligt kommunens egna uppgifter – att tillhandahålla lokaler åt andra företag än småföretag och vidare till företag som är nischade inom vissa områden såsom IT-teknik. Kom- munen anser att ett sådant tillhandahållande är tillåtet och vidare att praxis speglar dåvarande förhållanden i samhället och därför är otid- senlig. Varken av tidigare nämnda förarbetena eller i övrigt, såsom avgöranden från Regeringsrätten, framgår enligt kammarrättens mening att kommunernas kompetens på näringslivsområdet och när det gäller stöd, direkt eller indirekt till enskilda företag för att påverka deras lokalisering skulle ha ökat i förhållande till tidigare rättspraxis. Kommunfullmäktiges beslut är därför olagligt. Kammarrättens dom är överklagad till Regeringsrätten, som ännu inte tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Samägt fastighetsbolag i kommun Ett annat aktuellt avgörande som rör lokalförsörjning är en dom meddelad av Länsrätten i län.50 Länsrätten fann att Les- sebo kommun genom sitt beslut om nyemission till ett fastighets- bolag, som kommunen äger tillsammans med ett privat företag, överskridit sin befogenhet och upphävde beslutet. Bakgrunden var följande. Kommunen äger fastighetsbolaget tillsammans med ett privat företag, (). Kommunen innehar av aktierna i bolaget. Enligt bolagsordningen ska föremålet för verk- samhet vara att äga och förvalta industrilokaler inom kommun samt hyra ut lokaler till olika företag och därmed förenlig verksamhet. uppförde fastighetsbolaget ett handels- centrum där NWG indirekt genom dotterbolag är hyresgäst till , medan resterande del hyrs ut till andra företag. Kommunfullmäktiges beslut om nyemissionen till fastighets- bolaget innebar att aktiekapitalet skulle utökas med , varvid 50 Mål nr 296-07. Kommunalt stöd till näringslivet kommunens andel uppgick till 22,95 mnkr. Nyemissionen skulle möjliggöra byggnation av ett hotell, en saluhall och en glasbar. Beslutet överklagades och klagandena anförde bl.a. att fastighets- bolaget som sådant faller utanför den kommunala kompetensen och att beslutet strider mot 2 kap. 8 § KL. Kommunen bestred bifall till överklagandena och anförde bl.a. följande. Beslutet avser endast ett förvaltande av en beslutad investering i ett aktiebolag som ska äga och förvalta fas- tigheter och vars verksamhet riktar sig mot den allmänna markna- den. Ett samarbete med ett företag i syfte att rent allmänt stödja näringslivet kan inte innebära att detta ska anses vara ett individu- ellt inriktat stöd till förmån för samarbetsparten. Vidare anförde kommunen, för det fall att beslutet innebär ett individuellt riktat stöd till enskild näringsidkare, att det finns syn- nerliga skäl med hänvisning till fördelarna för andra näringsidkare, för kommunen att få ett hotell, den besvärliga befolkningsutveck- lingen, bekymren i Glasriket samt att satsningen gör att kommu- nen kan upprätthålla ett rimligt näringsliv och därigenom också kan ge en rimlig service till medborgarna. Länsrätten fann att den aktuella nyemissionen inte kan anses allmänt främja näringslivet i kommunen, utan att det i första hand var fråga om ett individuellt ekonomiskt stöd till en enskild när- ingsidkare, NWG. Vid sin bedömning beaktade länsrätten bl.a. att även om NWG indirekt genom dotterbolag endast i begränsad omfattning kommer vara hyresgäst i de tilltänkta lokalerna så inne- bär nyemissionen i praktiken att kommunen står för av kostnaderna för byggnation av lokaler som behöver. Vad kommunen anfört och åberopat utgjorde enligt läns- rättens mening inte skäl som medförde att kravet på synnerliga skäl var uppfyllt. Vidare, när det gällde bolagsordningen för fastighetsbolaget, ansåg länsrätten att uttrycket därmed förenlig verksamhet sak- nade tillräcklig precision i ändamålsbestämningen vilket innebar att den angivna verksamheten inte var begränsad till handhavande av sådana uppgifter, som kan anses utgöra kommunala angelägenhe- ter, och därmed gick utanför den kommunala kompetensen. Läns- rätten konstaterade också att det gemensamma ägandet av fastig- hetsbolaget med ett börsnoterat företag, vars syfte är att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, gör att en nyemission till fastig- hetsbolaget faller utanför den kommunala kompetensen. Kommunalt stöd till näringslivet fattningsvis fann därför länsrätten att kommunfullmäktige genom sitt beslut om nyemission överskridit sin befogenhet. Länsrättens dom är överklagad till Kammarrätten i som har meddelat prövningstillstånd.51 7.5.4Förslag om en utvidgad kompetens att tillhandahålla lokaler Om det varit lagstiftarens avsikt att begränsa kommuners kompe- tens till att endast få tillgodose hantverkets och den mindre indu- strins behov av lokaler är oklart. Som framgått ovan nämndes redan i motiven till kompetensreform att ett exempel på åtgärd som ansågs falla inom kommunernas kompetensområde var att anskaffa och ställa i ordning särskilda byggnader där ett flertal verkstäder för hantverk och småindustri kunde inrymmas. Enligt utredningens mening framstår det som kompetensenligt att bidra med lokalhållning i kollektiva former för små företag oavsett före- tagens inriktning, eftersom de bakomliggande motiven torde vara desamma. I vart fall kan inte utredningen se något sakligt skäl till åtskillnad. Det är möjligt att förarbetsuttalandet endast var avsett som en exemplifiering och att syftet var just att begränsa kompe- till små företags behov. Kammarrätten i har i en dom rörande utbyggnad av en teknikpark använt sig av formule- ringen lokaler åt andra företag än småföretag52, vilket enligt utredningens mening kan utgöra stöd för en sådan tolkning (jfr avsnitt 7.5.3). Vidare bör uppmärksammas att en kommun, enligt de bestäm- melser som finns för regionalt investeringsstöd, kan vara berättigad till regionalt investeringsstöd för uppförande av lokaler för uthyrning under förutsättning att lokalerna hyrs ut endast till små och medelstora företag som bedöms sakna möjlighet att själva bygga lokaler.53 Beslutet ska förenas med villkor om hyrans storlek och bestämmas lägst till en sådan nivå att den inte innebär en subven- tion utöver vad som följer av det regionala investeringsstödet. Det innebär att regeringen, som beslutat och utfärdat förordningen, anser att kommuner i vissa fall har kompetens att tillgodose inte bara små företags behov av lokaler. 51Mål nr 2494-07. 52Mål nr 82-06. 53Förordning 2007:61 om regionalt investeringsstöd. Kommunalt stöd till näringslivet att en kommun kan erhålla regionalt investeringsstöd för att upp- föra lokaler för uthyrning till små och medelstora företag, men faktiskt riskera att få sitt beslut upphävt av domstol om det över- klagas eftersom det kan komma att bedömas vara olagligt enligt kommunallagen. Denna diskrepans mellan bestämmelserna om regionalt investeringsstöd och kommunallagen är enligt utredning- ens uppfattning olycklig, och ger kommunerna olika signaler vad gäller deras kompetens inom området. Det är främst en statlig uppgift att medverka till en från sam- hällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. Som ett skäl för att det inte ingår i kommunernas och landstingens befogenheter att påverka företagens lokalisering och utveckling angavs i förar- betena att det inte är rimligt att ekonomiskt svagare kommuner tar på sig den tunga ekonomiska börda som denna typ av stödåtgärder utgör.54 Det kan dock mot bakgrund av globaliseringen ifrågasättas om staten fortfarande har samma möjligheter att kunna styra etableringar och investeringar till de delar av landet som bedöms behöva tillskott. Konkurrensen om t.ex. etableringar sker i en internationell miljö där det inte i första hand är nationer, utan regioner och kommuner som konkurrerar. Att kommuner och landsting genomför åtgärder för att allmänt främja näringslivet behöver inte innebära någon form av subven- tion. Enligt utredningens mening bör lokalfrågan ses som en infra- strukturfråga, snarare än en fråga om stöd. Företag är inte alltid intresserade av att bygga egna lokaler utan föredrar att hyra. Detta kan bl.a. bero på att de inte har möjlighet att binda upp företagets kapital i lokaler. På flera orter saknas också ändamålsenliga lokaler. Många företag har inte ekonomiska förutsättningar att själva kunna bygga lokaler. För vissa företag, främst i glesbygd, kan det vara svårt att låna pengar till att uppföra lokaler då dessa p.g.a. låg värdering inte fungerar som säkerhet för lån. Gles- och lands- bygdsföretagare verkar i områden som har marknadsmässigt lägre värden på fasta tillgångar som fastigheter och byggnader.55 Ban- kerna kan bedöma att risken är högre med glesbygdsföretagande och därför kräva högre räntor av dessa företag.56 Utredningen vill inte se frågan om lokalförsörjning som en glesbygdsfråga, utan betonar att behoven att tillhandahålla lokaler till näringslivet finns i hela landet. Det är t.ex. teknikparkerna ett exempel på. 1990/91: 117 Ny kommunallag, s. 32. 55Kapitalförsörjning i gles- och landsbygder, , s. 56SOU 2006:101 Se på landsbygden! – Myter, sanningar och framtidsstrategier, s. Kommunalt stöd till näringslivet är sällan beredda att genomföra sådana stora satsningar som teknikparker på egen hand, men situationen kan bli en annan om kommunen är intresserad av att delta. Kommunens engagemang ger så att säga viss legitimitet för investeringen. Läns- rättsavgörandet rörande kommuns engagemang i ett gemensamt, med ett privat företag, ägt fastighetsbolag visar också att det sannolikt inte är möjligt att genomföra sådana satsningar tillsammans med det privata näringslivet bl.a. för att det kan komma att betraktas som ett individuellt riktat stöd. För att åtgär- den ska vara kompetensenligt krävs i så fall att det föreligger syn- nerliga skäl. Utredningens förslag om en vidgad kompetens att tillhandahålla lokaler Utredningen anser att kommunernas möjligheter att bistå det lokala näringslivet med lokaler enligt nuvarande lagstiftning och rättspraxis är för begränsade. Det måste finnas möjlighet för kom- muner att kunna skapa förutsättningar för företagsamhet. Ett exempel på sådana insatser är tillhandahållande av lokaler till före- tag som är intresserade av att etablera sig på orten. Detta är särskilt viktigt för kommuner som ligger inom stödområdet. Vidare är det viktigt att kommuner har möjlighet att kunna genomföra sats- ningar som t.ex. teknikparker när det finns intresse och förutsätt- ningar för dylika investeringar. Utredningen föreslår att det införs en generell rätt för kommu- ner att tillhandahålla lokaler till det lokala näringslivet. I begreppet tillhandahålla innefattas att uppföra eller förvärva lokaler i syfte att tillgodose företagens behov, men även att hyra ut befintliga lokaler som redan finns i kommunens ägo. Bestämmelsen utgör inget hin- der för att tillhandahålla lokaler även till enskilda företag, men avsikten är inte att det ska vara fråga om specialanpassade lokaler. Uppförande av en specialanpassad lokal skulle också kunna komma i konflikt med EG-rätten. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är inte att det i för- sta hand är kommuner som ska bygga lokaler. Om det finns privata aktörer som kan tillgodose behovet saknas anledning för kommu- nerna att konkurrera med dessa. En förutsättning för en utvidgning av kommuners kompetens att tillhandahålla lokaler till det lokala näringslivet är att marknads- Kommunalt stöd till näringslivet Bestämmelser om hyra finns i 12 kap. jordabalken (1970:994). En vedertagen definition av begreppet marknadshyra finns i 12 kap. 57 a § jordabalken. Av denna framgår att marknads- hyran i första hand ska bestämmas med utgångspunkt i en jämfö- relse med hyran för andra liknande lokaler på orten. Enligt förar- betena är avsikten med uttrycket bestämmas med utgångspunkt i att markera att prövningen ska ske med utgångspunkt från de lokaler på orten som kan ge vägledning i fråga om marknadshyran för det aktuella slaget av lokal.57 En kommun kan endast avstå från att göra en jämförelseprövning om det saknas lokaler på orten som kan ge underlag för prövningen. En bestämmelse som förutsätter att marknadshyra tillämpas kommer inte i konflikt med kommunallagens bestämmelser. Dels är bestämmelsen förenlig med förbudet mot vinstsyfte. En grund- förutsättning för att kommuner ska få bedriva näringsverksamhet är ju att verksamheten drivs utan vinstsyfte. Det råder dock inget absolut vinstförbud men vinst får inte vara det huvudsakliga syftet. Dels anses inte den kommunala medelsförvaltningen omfattas av självkostnadsprincipen. Stöd för detta finns i 8 kap. 2 § KL, vari sägs att kommunerna ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Till förvaltning av egendom räknas både upplåtelse och överlåtelse av fast och lös egendom. Genom tillämpning av marknadshyra bedömer utredningen att någon osund konkurrens inte uppstår. Bestämmelsen medför även att i de fall kommuner hyr ut redan befintliga lokaler, så krävs att marknadshyra tillämpas. Utredningen vill betona att den föreslagna bestämmelsen är begränsad till själva lokalerna och inte innefattar sådana service- funktioner som receptionstjänster, växeltelefoni eller café/ restaurangverksamhet som är vanliga i t.ex. teknikparker. Avsikten med utredningens förslag är inte att vidga kommuners och landstings kompetens på det område som brukar betecknas som anknytningskompetens. Utredningen förordar att sådana ser- vicefunktioner i första hand erbjuds till privata företag att utföra. 2001/02:41 Hyresgästinflytande vid ombyggnad och andra hyresrättsliga frågor, s. 76. Kommunalt stöd till näringslivet Utredningen lägger även ett alternativt förslag rörande kommuners möjlighet att tillhandahålla lokaler till näringslivet. Bakgrunden till det alternativa förslaget är att kommuner inom det egentliga när- ingslivet i princip endast får företa allmänt näringslivsfrämjande åtgärder. Förslaget har också sin grund i den debatt som förekom- mer kring kommuners engagemang och konkurrensförhållandena mellan offentliga och privata aktörer inom området. Under utredningens gång har diskussioner förts, bl.a. inom refe- rensgruppen för frågor om kommunalt stöd till näringslivet, om vilken kompetens kommuner bör ha när det gäller att tillgodose företags behov av lokaler. Vissa företrädare för näringslivet menar att 2 kap. 8 § KL överhuvudtaget inte bör ändras och att det enligt gällande bestämmelser finns ett utrymme för stöd vid ett mark- nadsmisslyckande. Som framgått ovan ser utredningen dock lokal- frågan som en infrastrukturfråga, snarare än en fråga om stöd. Det förtjänar också att anmärkas att lagrummet med dess krav på syn- nerliga skäl för att få lämna ett individuellt riktat stöd är synnerli- gen restriktivt. Förvisso har bortfall av enskild service utgjort skäl för stöd och en kommun har även ansetts kunna understödja hotellverksamhet när enskilda personer och företag inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna. Enligt utredningens mening torde det dock vara svårt att kunna påvisa ett marknadsmisslyck- ande vad gäller lokaler som ännu inte är uppförda. Det alternativa förslaget innebär ett förtydligande av den kom- petens som kommuner får anses ha att tillgodose små företags behov av lokaler. Vidare innebär det alternativa förslaget att kom- petensen vidgas om särskilda skäl föreligger. Det ska då även vara möjligt att tillgodose enskilda företags behov av lokaler. Exempel på särskilda skäl är t.ex. när kommunen utgör stödområde (enligt bilaga till förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd). Även investeringar såsom byggande av teknikparker ska kunna utgöra en sådan situation som omfattas av rekvisitet särskilda skäl i den föreslagna bestämmelsen. Det för- utsätts dock att det finns ett behov av lokaler och att det inte fram- kommit att privata aktörer är beredda att göra investeringen. Kommunalt stöd till näringslivet Analys i förhållande till EG-rätten Om verksamheten bedrivs enligt marknadsmässiga villkor med möjligheter till vinst, marknadsmässig utdelning och utan något stöd, är det utredningens mening att inte kommer att aktualiseras varken i huvudförslaget eller i det alterna- tiva förslaget. Begreppet stöd i EG-rätten är summan av tillämpningen av kriterierna i artikel 87.1 EG-fördraget (se vidare i avsnitt 7.6). I statsstödsbegreppet omfattas staten i alla dess former, även myndigheter, kommuner och landsting. Begreppet stöd omfattar inte bara konkreta förmåner som subventioner, utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att vara subvention i strikt mening, är av samma karaktär och har identiskt lika effekter. Exempel på statsstöd är t.ex. upplåtande av byggnader gratis eller till ett pris understigande gällande marknadspriser. När det gäller beräkningen av stöd finns det fastslagna beräk- ningsmetoder för hur stödekvivalenten fastställs. Metoderna varie- rar beroende på vilken form av stöd det är fråga om. Vid beräk- ningen av stöd som är kopplade till redovisningsregler finns där- emot inte några särskilda regler om vilka värden som ska användas. Kravet är endast att de beräkningsmodeller som används stämmer överens med god redovisningssed. Förutom kriterierna i artikel 87.1 EG-födraget tillämpas också två principer, effektprincipen och principen om den ekonomiske investeraren (alternativt den privata investeraren), vid prövningen av om en åtgärd utgör statligt stöd enligt artikeln. (Denna praxis kring investeringar kallas på engelska private investor principle eller market economy investor principle.) Effektprincipen innebär att någon hänsyn inte tas till orsaken eller syftet med de aktuella åtgärderna, utan istället definierar dem i förhållande till deras verkningar. Tillämpningen av principen har inneburit att många åtgärder ansetts utgöra stöd trots att de vid ett första påseende kanske inte uppfattats som stöd, t.ex. åtgärder som på ytan framstått som generella men som vid närmare granskning istället har visat sig ha fått till följd att vissa aktörer gynnas. Principen om den ekonomiske investeraren får kanske störst betydelse vid stöd till offentliga organ. Ett stöd kan nämligen enligt statsstödsreglerna även utgå till ett eget bolag, t.ex. när det gäller investeringar som inte är marknadsmässiga. Om ett offentligt organ Kommunalt stöd till näringslivet