sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — De sekretessbelagda uppgifter som begärs ut kommer enligt ut- redningen att behandlas på en övergripande nivå. Genom utred- ningens förslag kommer uppgifterna att få ett fullgott sekretesskydd även hos Inspektionen. Utredningen bedömer därför att regleringen om uppgiftsskyldighet utgör ett så viktigt samhällsintresse, att det kan accepteras att den personliga integriteten blir föremål för vissa inskränkningar. Ett utlämnande av uppgifter till Inspektionen medför att uppgifter av mer eller mindre känslig natur sprids utanför det område de normalt sett förekommer. När det gäller just uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden finns en viss ökad risk för intrång i den personliga integriteten. Rätten till personlig integritet är en mycket viktig princip i vårt samhälle. Det är emellertid ingen absolut rättighet utan den per- sonliga integriteten måste vägas mot andra viktiga och legitima samhällsintressen. Dessa avvägningar görs både när bestämmelser tas in i sekretessregleringen och när uppgifter begärs ut. På ett eller annat sätt kan en form av uppgiftsutlämnande från en myndighet till en annan innebära intrång i enskildas personliga integritet. Visserligen kan det vara svårt att överblicka vilka uppgifter om enskilda individer Inspektionen kan få tillgång till i sin verksamhet. Till stor del torde det handla om material som redan är offentligt och som inte berör individuppgifter, vilket betydligt minskar integritetsriskerna. Uppgifter om enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden kommer, i den mån de exponeras för Inspek- tionen, inte att användas för att granska enskilda ärenden. Genom det förslag till ändring i SekrL som utredningen har lämnat, kommer sådana uppgifter att få ett fullgott skydd även hos Inspek- tionen. En fortlöpande och systematisk genomlysning av den vitt- omspännande socialförsäkringen utgör mot den bakgrunden enligt utredningen ett sådant viktigt samhällsintresse som medför att det kan accepteras att den personliga integriteten blir föremål för vissa inskränkningar. 11.1Nuvarande struktur för tillsyn och granskning av socialförsäkringsadministrationen samt angränsande områden Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska göra en analys av den nuvarande strukturen för systemtillsyn och effek- tivitetsgranskning inom socialförsäkringsområdet. Utredningen har tolkat detta som att göra en beskrivning av vilka myndigheter som bedriver tillsyn eller granskning av socialförsäkringsområdet. Utredningen har också valt att beskriva myndigheter med liknande uppdrag inom närliggande områden. Inom staten finns ett antal myndigheter som utövar tillsyn eller har ett vidare uppdrag av betydelse för regeringens styrning och kontroll av socialförsäkringen och angränsande områden. Dessa är () och Justitiekanslern (), Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), , Eko- nomistyrningsverket (ESV), Statskontoret, marknadspolitisk utvärdering (IFAU) och . Dessa myndigheter beskrivs i det följande. Extern granskning av socialförsäkringsområdet sker bland annat av JO och JK. Båda ämbetena utgör en del av det konstitutionella skyddet för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Både JO och JK utövar så kallad extraordinär tillsyn över statens myn- digheter och tjänstemän. framhålls framför allt JO som en yttersta ventil för enskilda som vill klaga på hur deras ärenden hanteras. Utgångspunkten för JO:s verksamhet är den enskildes intresse av att bli behandlad lagenligt och korrekt av myndigheter och dess tjänstemän. Tillsynen utövas i enlighet med lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Enligt 1 § andra stycket i instruktionen utövar justitieombudsmännen tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör vad som åligger dem. I 2 § stadgas att bland annat statliga myndigheter, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter står under ombudsmännens tillsyn. Den viktigaste delen av ombudsmännens tillsynsverksamhet är att handlägga klagomål från allmänheten.1 Utöver enskildas klago- mål kan JO ta upp ärenden på eget initiativ eller göra inspektioner hos olika myndigheter. JO genomför ingen systematisk tillsyn över socialförsäkringsområdet utan initiativ tas när JO själv anser det vara befogat. JO kan uttala kritik som inte föranleder några ytterligare åtgärder. Kritiken kan rikta sig antingen mot en enskild tjänste- mans åtgärder i ett visst ärende eller mot myndigheten som sådan, exempelvis för bristande handläggningsrutiner. Gäller det generella brister har ombudsmännen rätt att i beslut göra vägledande uttalan- den för att bidra till en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. Uttalandena är inte bindande och myndigheter drabbas inte av några sanktioner om de inte följer . JO:s verksamhet kan dock indirekt fungera som korrigeringsmeka- nism för att öka rättssäkerheten och likformigheten i handlägg- ningen, eftersom JO:s uttalanden har stor betydelse för myndig- heterna.2 Enligt uppgift från JO har antalet inkomna ärenden rörande socialförsäkringen ökat kraftigt . Enligt JO kan detta ha att göra med att tillämpar reglerna striktare och därigenom meddelar fler avslag (helt eller delvis) vilket gene- rerar fler klagomål. Det kan enligt JO också ha att göra med att avsaknaden av en tillsynsfunktion i den nya organisationen har gjort att fler har vänt sig till JO för att få en oberoende prövning. 2Enligt Statskontoret har JO:s skrivelser och uttalanden haft stor betydelse för den problembild som lyfts fram inom socialförsäkringsområdet. Bättre styrning av socialförsäk- ringens administration. Kartläggning, granskning och förslag. Statskontoret (2002:26), s. 56. Justitiekanslern är regeringens högste ombudsman och det åligger JK att under regeringen bevaka statens rätt. JK:s tillsynsuppdrag utgår från 3 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justi- tiekanslern. Justitiekanslern har i likhet med JO att utöva tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän i syfte att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. Tillsynen utövas i enlighet med lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. Justitiekanslern utövar en mer övergripande till- syn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. Den enskilde har dock möjlighet att vända sig till JK och begära skadestånd om en myndighet eller tjänsteman inom myndigheten exempelvis har handlagt ett ärende felaktigt eller för långsamt. När det gäller socialförsäkringsmål handlar klagomålen vanligen om handläggningstider, att Försäk- ringskassans beslut har ändrats i domstol till den enskildes fördel och man yrkar ekonomisk kompensation för den skada man lidit av den uteblivna inkomsten, att det blivit fel i register eller att den sjukpenninggrundande inkomsten varit fel fastställd. började sin verksamhet då myndig- heten tog över det statliga revisionsansvaret från revi- sorer och . som sorterar under utgör en del av kontrollmakt. Myndigheten har till uppdrag att granska den statliga verksamheten och därmed medverka till effektiv förvaltning i staten och att statens resurser används på ett bra sätt. granskningsverksamhet är uppdelad i årlig revi- sion och effektivitetsrevision. I den årliga revisionen granskas bland annat årsredovisningen för de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, med utgångspunkt dels i om den ekonomiska redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande, dels i om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och sär- skilda beslut. I effektivitetsrevisionen ingår att granska statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och av statliga åtaganden samt statliga insatser i allmänhet. ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till det allmänna samhällsintresset får ett effektivt utbyte av sina insatser. har sedan bildades publicerat två till tre rapporter rörande förhållandena inom socialförsäkringssektorn, med huvudsaklig inriktning på politik- område 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp. Statskontorets uppgift är att på regeringens uppdrag bistå med utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet. /06 renodlades Statskontoret och ligger tyngdpunkten i att granska, utvärdera och följa upp den offentliga förvaltningen.3 Övriga verksamhetsgrenar och personal med anknytning till dessa överfördes genom renodlingen till ESV och VERVA.4 Sedan renodlingen har Statskontorets personalvolym minskat. Statskontoret ska enligt sin instruktion analysera och granska den offentliga förvaltningens funktionssätt, redovisa effekter av statliga åtgärder och reformer och ge underlag för omprövning och effektivisering.5 Statskontoret ska bidra med sakliga och kvali- ficerade underlag och insatser som håller hög kvalitet. Utrednings- och utvärderingsinsatserna genomförs främst på regeringens uppdrag men Statskontoret ska också efter överens- kommelse bistå och statliga kommittéer med utredningsstöd. Statskontorets rapporter ska kunna utnyttjas i regeringens arbete med att förnya, utveckla och effektivisera den statliga förvaltningen.6 Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort flera utredningar med anknytning till socialförsäkrings- området. Ett av Statskontorets pågående uppdrag handlar om att –2008 följa och granska för- ändringsarbete. har två delrapporter presenterats.7, 3Regeringens stabsmyndigheter, SOU 2005:32. 4Statskontorets årsredovisning 2006, s. 10. 5Förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret. 6Skriften – utmaningar och förändringar. 7Statskontorets rapporter Den nya . Delrapport 1 (2006:1) och Delrapport 2 (2007:4). ESV är central förvaltningsmyndighet för den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet. ESV:s verksamhet ska bidra till en rättssäker, effektiv och medborgarorienterad statsförvaltning bland annat genom att utveckla styrningen i staten. Myndigheten bidrar på så sätt till att ge regeringen beslutsunderlag för styrning och uppföljning av statlig verksamhet. ESV är en myndighet som regeringen genom särskilda uppdrag kan anlita för granskning och kontroll med avseende på ekonomisk styrning av den verksamhet som bedrivs inom socialförsäkringsområdet. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) inrättades . IAF är förvaltningsmyndighet för tillsyn över arbetslöshetsförsäk- ringen. Inspektionen utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna samt dess rutiner för handläggning och över handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar arbetslöshetsförsäkringen.8 IAF har föreskriftsrätt och ska bland annat påtala för de brister som framkommit vid granskningen. Syftet med att inrätta IAF var enligt regeringens proposition att skapa förutsättningar för en mer likartad och rättvis regeltillämp- ning, ökad legitimitet och tilltro till arbetslöshetsförsäkringen samt effektivare uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen. Tillsynen borde enligt regeringen bedrivas inom ramen för en fristående myndighet.9 Inrättandet av tillsynsmyndigheten avsåg dock inte att inskränka dåvarande AMS uppföljningsansvar som central förvaltningsmyndighet och chefsmyndighet i förhållande till läns- arbetsnämnderna. Ett mål för IAF är att myndigheten ska bidra till att arbetslös- hetskassorna och Arbetsförmedlingen fullgör sina uppgifter på ett korrekt och likformigt sätt över landet. Arbetet ska inriktas främst på frågor och områden som har väsentlig inverkan på rättssäkerhet, likabehandling, effektivitet, legitimitet och arbetslöshetsförsäk- ringens uppgift att vara en omställningsförsäkring. 81 § förordning (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. 9Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen, prop. 2001/02:151, s. 28. () är ett forskningsorgan som ska främja, stödja och genomföra utvär- deringar av arbetsmarknadspolitiskt motiverade åtgärder och av effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildnings- väsendet. IFAU ska också främja, stödja och genomföra studier av arbetsmarknadens funktionssätt. IFAU har fått ett vidgat uppdrag som gäller att utvärdera socialförsäk- ringens effekter på arbetsmarknaden. Institutet har enligt sin instruktion också i uppdrag att sprida information om resultaten av sina utvärderingar och studier till myndigheter och andra intressenter.10 Institutets vetenskapliga råd lämnar förslag på beslut om beviljande av forskningsbidrag som IFAU lämnar till forskning utanför institutet. Myndigheten har vidsträckta ramar för att ta egna initiativ och regeringens styrning av myndigheten genom upp- drag i regleringsbrev är begränsad. Primära mottagare av IFAU:s rapporter är det internationella forskarsamhället. Resultaten görs emellertid också tillgängliga för olika intressenter och för allmän- heten genom populärvetenskapliga rapporter på svenska. är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden.11 Social- styrelsen ska verka för god hälsa och social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. har också ett sektorsansvar för handikappfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. har ett normerande uppdrag. utövar dessutom tillsyn bland annat för att kontrollera att normerna följs. har ansvar för tillsynen av hälso- och sjukvården och dess personal. Hälso- och sjukvårdstillsynen utgår till största delen från vård som givits till en individ. Tillsynen syftar främst till 10Förordning (2007:911) med instruktion för dering. 111 § förordning (2007:1202) med instruktion för . att förebygga skador och minimera riskerna för patienterna. Resultatet av tillsynen förs tillbaka till vårdgivare och personal för att förhindra att risker eller skador upprepas. och länsstyrelserna har ett gemensamt ansvar för tillsynen av i kommunerna. har ett övergripande nationellt ansvar medan länsstyrelserna ansvarar för den operativa tillsynen. Ett nationellt program för social tillsyn utgör basen för det gemensamma arbetet. samverkar med , Arbetsförmedlingen och Arbetsmiljö- verket i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. I ett framlagt betänkande12 föreslås att tillsynen över och hälso- och sjukvården slås ihop och bildar en egen myndighet. Betänkandet är föremål för remissbehandling. 11.2Betydelsen av att Försäkringsdelegationerna har upphört Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att det förhållandet att Försäkringsdelegationerna har upphört inte bör medföra någon försämring för medborgarnas del. Utredningen menar att medborgarnas krav på insyn i minst lika hög utsträck- ning som tidigare kommer att kunna tillgodoses genom de rapporter som produceras av Inspektionen över socialförsäk- ringen. Enligt innebar sammanslagningen av och de allmänna försäkringskassorna att den enskildes möjligheter att framföra klagomål till en oberoende funktion (till ) begränsades. Detta skulle dock kompenseras genom att Försäkringsdelegationerna inrättades. De skulle utgöra nya organ för lekmannainflytande och skapa nya möjligheter till insyn i och kontroll av myndigheten från ett med- borgarperspektiv.13 Delegationerna skulle bevaka att myndighetens 12Samordnad och tydlig tillsyn av , SOU 2007:82. Den nya myndigheten. SOU 2003:106, s. 66 f. verksamhet i länet bedrevs effektivt och med god service. De skulle också rapportera sina iakttagelser till regeringen. Försäkringsdelegationerna avvecklades vid ingången av år 2007.14 Den insynsfunktion som delegationerna avsett upprätthålla upphörde därmed. Regeringen framhöll emellertid i den propo- sition som låg till grund för avvecklandet att detta skulle tas i beaktande i samband med utvärderingen av de organisatoriska formerna för tillsynen av socialförsäkringsadministrationen vilket framgår av denna utrednings direktiv. Vid utredningens kontakter med länsorganisationerna, före- trädare för olika myndigheter och för olika utredningar har fram- kommit en relativt homogen uppfattning om att Försäkringsdele- gationerna haft svårt att få någon egentlig insyn i Försäkrings- kassans verksamhet och att deras uppdrag inte var av den karak- tären att de hade möjligheter att utöva något reellt inflytande. Det har därför framhållits att något väsentligt troligen inte har gått förlorat genom att Försäkringsdelegationerna har upphört. Utredningens bedömning är att den situation som gäller sedan Försäkringsdelegationerna upphört inte har medfört någon försäm- ring för medborgarnas del. Man har i och med det i och för sig förlorat en formell möjlighet till insyn i verk- samhet, men denna insynsfunktion synes enligt utredningens uppfattning aldrig ha kommit att utgöra det instrument som var tänkt. Utredningen menar att medborgarnas krav på insyn kommer att kunna tillgodoses genom de rapporter som produceras av Inspektionen. Rapporterna blir offentliga och tillgängliga för var och en. Det är enligt utredningen därför viktigt att Inspektionen satsar särskilt på information, en lättillgänglig hemsida och att rapporterna kan laddas ned utan kostnad. 14 Avvecklingen av försäkringsdelegationerna samt ändrad beslutsordning i ärenden om bilstöd, prop. 2006/07:10, s. 9. Utredningens förslag: Tillsynen över försäkringsläkarna bör inte omfattas av den här utredningens förslag. finns drygt 600 försäkringsläkare i landet. Läkare står under tillsyn och deras åtgärder kan prövas disciplinärt av (). I sin roll som för- säkringsläkare har läkaren emellertid inget uppdrag som rör egentlig patientvård, dvs. när det finns en koppling till ett faktiskt handlande i form av undersökning, vård eller behandling. Försäk- ringsläkaren har istället en rådgivande, administrativ funktion. Eftersom de inte fullgör någon verksamhet med anknytning till patientvård står de i denna roll inte under tillsyn och kan inte vidta disciplinära åtgärder. Detta innebär att de inte står under någon formell kontroll – utöver de sedvanliga regler som gäller för aktörer på arbetsmarknaden – för de uppgifter de utför som försäkringsläkare. Vid flera av utredningens intervjuer har stark kritik uttalats mot att försäkringsläkarna inte står under någon tillsyn och att utred- ningen bör se som sin uppgift att överväga om också försäkrings- läkarna bör omfattas av Inspektionens granskning. Försäkrings- läkarnas ställning har diskuterats i flera sammanhang under utred- ningen. Från domstolshåll framförs att man själva inte har kompe- tens att ifrågasätta försäkringsläkarnas utlåtanden. Läkare utgår från den enskildes uppgifter, som naturligtvis är färgade av dennes upplevelse av sin situation. Försäkringsläkarna däremot, har till- gång till personens akt och tidigare historia. Rätten har därför oftast inte anledning att ifrågasätta dennes utlåtande. Sker det, kan domstolen själva kalla in sakkunniga, men det sker oftast bara i komplicerade arbetsskademål. Hos länsorgani- sationer och andra aktörer har bilden ofta varit mycket mer kritisk. Man anser att det finns en starkt skiftande kvalitet inom försäk- ringsläkarkåren och att de enskildas intressen och rättssäkerhet inte kan garanteras så länge det inte ställs större krav på försäkrings- läkarna och deras utlåtanden. Frågan om försäkringsläkarna bör stå under hälso- och sjuk- vårdens tillsyn har diskuterats i betänkandet Tillsynen över hälso- och sjukvårdspersonalen (SOU 1991:63). Frågan om de bör om- fattas av lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område diskuterades i proposition 1993/94:149, Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m. I båda fallen fann man att försäkringsläkarna inte bör omfattas av tillsynen eller disciplinpåföljdslagen vid fullgörandet av administrativa uppgifter. har haft regeringens uppdrag att utreda bland annat om det finns behov av att göra förändringar av det tillsyns- ansvar som gäller försäkringsläkarna vid . Social- styrelsen stannade dock vid att föreslå att man borde öppna för en oberoende granskning av försäkringsläkarnas bedömning. Detta skulle kunna göras inom ramen för Rättsliga rådets verksamhet och att ges tillfälle att begära yttrande från Rättsliga rådet.15 förslag har ännu inte genomförts. har med anledning av förslaget anfört att frågan om en förändring av tillsynen av försäkringsläkarna är komplicerad och har pekat på det angelägna i att frågan nu får en lösning (2005/06:SfU1, s. 97). Regeringen har tillsatt en särskild utredare som bland annat ska utreda om försäkringsläkarna vid ska stå under statlig tillsyn (Dir. 2007:57). Utredningen ska redovisa uppdraget . Utredningen menar därför att tillsynen över försäkringsläkarnas medicinska verksamhet inte bör omfattas av den här utredningens förslag. 15 Utredningsrapport , Dnr 00-10798/03, Tillsyn över försäkringsläkare; rapport med anledning av regeringsuppdrag. I det följande redovisar utredningen konsekvenser av utredningens förslag i olika avseenden. Utredningens förslag bedöms inte få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen eller för små företag. Utredningens bedömning: Inrättandet en ny myndighet leder till en ökning av antalet offentliganställda. kan Inspektionens verksamhet leda till minskad socialförsäkrings- administration och därmed – – en nettominskning av antalet offentliganställda. Utredningens förslag om en sam- lokalisering medför också att personalbehovet kan begränsas något. Utredningens förslag är att Inspektionen ska inrättas som en ny myndighet och att denna ska förläggas till . Viktiga överväganden i sammanhanget har varit att Inspektionen måste ligga nära både uppdragsgivaren och det granskade objekten, exempelvis . Också rekryteringsfrågan har varit viktig. Inspektionen är helt beroende av att man kan rekrytera kompetent personal. I inledningsfasen är Inspektionen också beroende av att man snabbt kan få in rätt kompetens för att få igång verksamheten. Enligt utredningens uppfattning är det enklare att rekrytera personal som har rätt profil i storstadsregionerna. Utredningen gör antagandet att flera av dem som kommer att söka sig till Inspektionen återfinns inom exempelvis Försäkrings- kassan, Statskontoret, , ESV eller det privata näringslivet. Skulle det bli frågan om en utlokalisering är utred- ningens bedömning att en stor andel av personalen skulle ha sin hemvist i storstadsregionerna och att man därför skulle få hitta lösningar med pendling och hemarbete. Även om en sådan lösning kan fungera medför den ökad risk för omfattande personalomsätt- ning och också svårigheter att hålla ihop personalen på önskvärt sätt. Inspektionen beräknas i genomsnitt omspänna 30 årsarbets- krafter och vid slutet av tredje året beräknas antalet anställda vara runt 100 personer. Genom att det inrättas en ny myndighet medför utredningens förslag en ökning av antalet offentliganställda. kan Inspektionens verksamhet leda till effektiviseringar och minskad socialförsäkringsadministration och därmed – – en nettominskning av antalet offentliganställda. Utredningens förslag om en samlokalisering medför också att personalbehovet kan begränsas något. Det är dock helt klart att antalet tillfällen till arbete inom den offentliga sektorn på kort sikt kommer att öka i och med inrättan- det av Inspektionen. 12.2Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och för de integrationspolitiska målen Utredningens bedömning: Inspektionen kommer att kunna bidra till att kontrollera hur de jämställdhets- och integrations- politiska målen uppfylls inom socialförsäkringen. Utredningens förslag bedöms inte ha någon negativ inverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män eller på möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att Inspektionen kommer att kunna ha möjlighet att bidra till att kontrollera hur de jämställdhets- och integrationspolitiska målen uppfylls inom socialförsäkringen.