sou · GVB378 · 2008-01-01 00:00:00 — På en upphandlingsmarknad spelar beställarkompetensen stor roll i detta avseende. Förfrågningsun- derlag bör inte innehålla villkor som i onödan utestänger potenti- ella leverantörer och de bör finnas på engelska för att underlätta för utländska företag att lämna anbud. Fördelningen av risker mellan beställare och utförare är också en nyckelfråga för att få företag att lämna anbud. Beställaren kan också förbinda sig att tillhandahålla strategiska insatsvaror till de företag som lämnar anbud. Detta kan ske genom att beställaren först upphandlar de strategiska insatsva- rorna och sedan upphandlar själva entreprenaden. Slutligen är det viktigt att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan leverantö- rerna på marknaden. Råder inte konkurrensneutralitet finns det risk att vissa företag tvekar att gå in på marknaderna, vilket gör att bristande konkurrensneutralitet i praktiken kan fungera som en form av inträdesbarriär. Fungerar inte detta eller bedöms vara svårt att genomföra måste andra åtgärder vidtas. En kraftfull åtgärd är att skaffa sig egen pro- duktionskapacitet och låta en del av produktionen utföras internt och upphandla resten. För att undvika den konkurrensneutralitets- problematik som mer eller mindre alltid uppstår när den egna enheten ska konkurrera med externa leverantörer bör den egna enheten inte konkurrera om volym som köps externt. Den stora vinsten med att båda producera själv och köpa produktion utifrån är att beställaren kan använda information om kostnader och lön- samhet från den egna produktionsenheten i förhandlingar med oberoende leverantörer. Företaget kan hota med att i större utsträckning använda marknaden i syfte att disciplinera den interna produktionsenheten, och använda ett omvänt hot för att discipli- nera sina externa leverantörer. En konsekvens av att ha en egen produktionskapacitet är att marknadens storlek i termer av den volym som beställaren efterfrå- gan minskar relativt det fall då hela verksamheten handlas upp i konkurrens, vilket i sin tur kan innebära att stordriftsfördelar kan gå förlorade med högre produktionskostnader som följd. Risken finns också att utbudet av potentiella leverantörer skulle minska. Mot detta talar emellertid att en del av inträdeskostnaden i offent- lig upphandling är endogen, vilket betyder att marknadens storlek kanske inte i någon nämnvärd utsträckning påverkar antalet leve- rantörer. Det ska dock understrykas att denna strategi främst bör övervägas i det fall då konkurrensen på leverantörsmarknaden inte bedöms fungera på ett tillfredställande sätt. Den svenska anläggningsbranschen omsätter om man räknar in drift och underhåll Alla fyra bolagiseringskandidaterna kan sägas vara verksamma på den svenska anläggningsmarknaden – om än i olika roller och delar av branschen. Som anläggningar räknas vägar och gator, post- och telekommunikation, samfärdsel, vatten- och reningsverk samt el- och värmeverk. Den totala byggmarknadsvolymen beräknas enligt Byggindustrier till ca , varav anläggningsmarknaden svarande för ca . Reinvesteringar och underhåll av befintliga anläggningar beräknas uppgå till ca . Således utförs det arbeten inom den svenska anläggningsbranschen till ett värde av ca . Investeringsnivåerna i branschen antas ligga stabilt de närmaste 7–8 åren Anläggningsmarknaden väntas drivas av offentliga infrastrukturin- vesteringar, främst väginvesteringar men även järnvägsinvester- ingar. Investeringar i statliga väg- och järnvägsnät beräknas ligga relativt stabilt de närmaste 7–8 åren. Vissa omprioriteringar mellan näten kan komma att ske på grund av politiska prioriteringar. ser regeringen över investeringsplanerna och kommer att presentera en infrastrukturproposition . Anslagen till drift och underhåll av transportinfrastrukturen förväntas också ligga relativt stabilt kring respektive och på väg- respektive järnvägssidan . Priserna i bygg- och anläggningsbranschen är konjunkturberoende Det finns ett tydligt konjunkturellt mönster i byggsektorn i stort. I tider när konjunkturen är stark uppstår det snabbt brist på såväl byggmaterial som personella resurser, vilket tenderar att pressa upp kostnadsläget i branschen och gör det dyrare för byggherrarna. I sämre tider när den ekonomiska aktiviteten i ekonomin som helhet är lägre får företagen i branschen problem med ledig kapacitet och sjunkande vinstmarginaler. Det här konjunkturella beteendet finns också i väg- och järnvägssektorn men är inte lika markant. En starkt bidragande orsak till detta är att investeringar i nya vägar och järnvägar styrs av politiska beslut och planeringsprocesser. Som redan nämnts tenderar drift- och underhållsvolymerna inom väg- och järnvägssektorn att vara relativt stabila år . För närva- rande befinner sig branschen i en högkonjunktur med ett högt kostnadsläge som fördyrat flera pågående projekt. Offentliga aktörer dominerar på beställarsidan och intar en särställning bland beställarna i anläggningsbranschen. Av de 10 största beställarna –2004 svarade dessa båda verk för tillsammans nästan 75 pro- cent av efterfrågan. Andra stora beställare av anläggningsentrepre- nader är gatukontoren i de större svenska städerna och myndighe- terna och . Antalet producenter i anläggningsentreprenadbranschen har minskat successivt över tid bestod den svenska bygg- och anläggningsmark- naden av ett stort antal större och medelstora företag. Konkurser och uppköp har gjort att antalet större aktörer har minskat kraftigt. Den svenska anläggningsentreprenadbranschen domineras av fyra stora och rikstäckande aktörer: , , samt Väg- verket Produktion. Övriga företag i anläggningsentreprenadbran- schen är väsentligt mindre och verkar oftast på lokala marknader. Anläggningsbranschen har haft konkurrensproblem menar att bygg- och anläggningsbranschen kän- netecknas av många problem och dålig konkurrens. Ett är den oli- gopolliknande strukturen där de största företagen är mycket stora i förhållande till övriga företag på marknaden och därtill i flera fall vertikalt integrerade. Det senare innebär att de större företagen inom den egna verksamheten producerar vitala insatsvaror som ballast, betong och asfalt. Kombinationen av storlek och vertikal integration skapar konkurrensfördelar för de större företagen gent- emot de mindre. Ett annat problem är att det är svårt för nya före- tag att ta sig in i branschen, vilket bland annat har att göra med att inträdeshindren är stora då det krävs omfattande investeringar i anläggningar och maskiner för att kunna etablera sig inom berg- krossverksamhet och cementtillverkning. Ett tredje problem är att det förekommit kartellbildningar mellan de stora marknadsaktö- rerna. Underentreprenörer spelar en viktig roll I stor utsträckning anlitar de stora entreprenörerna fristående kon- sulter, underentreprenörer, åkare och enskilda entreprenadma- skinföretag för att utföra arbeten inom anläggningsentreprena- derna. Lastbilscentraler och entreprenadmaskinföreningar spelar ofta en betydelsefull roll för samordning och prissättning av pro- duktionsresurserna som deras medlemmar ställer till förfogande åt de stora entreprenadföretagen. 6.2.2Vägverkets leverantörsmarknad avseende byggande och drift av vägar Nybyggande av vägar och gator har upphandlats i konkurrens och nya upphandlingsmetoder vinner successivt mark Nybyggande av vägar, broar och tunnlar har upphandlat i konkurrens. Den dominerade upphandlingsformen har varit och är fortfarande utförandeentreprenaden. Det pågår dock en utveckling mot större inslag av s.k. funk- tionsupphandlingar. Förväntningar finns på att detta ska kunna leda till högre effektivitet. Leverantörsmarknaden avseende byggande av nya vägar bedöms i huvudsak fungera anser att vid nybyggnad av vägar, broar och tunnlar så finns det en fungerande leverantörsmarknad. Marknaden är förvisso koncentrerad till ett fåtal mycket stora entreprenörer men i flertalet upphandlingar bedöms konkurrensen om uppdragen vara tillfredsställande. Det finns inget klart samband mellan storleken på projekten och antalet företag som lämnar anbud. I genomsnitt lämnas det in drygt tre anbud per investeringsprojekt. De projekt som förefaller röna det största intresset från leverantörerna är projekt av en storlek som ligger mellan och . På de riktigt stora projekten är dock intresset mindre – i genomsnitt lämnas endast två anbud per investeringsprojekt som överstiger . Det förekommer att större entreprenadföretag från övriga Nor- den, och lämnar anbud och vinner uppdrag. Fler aktörer skulle stärka konkurrensen Det finns indikationer på att konkurrensen om riktigt stora projekt på den svenska anläggningsmarknaden inte har varit lika intensiv som . Från ett beställarperspektiv är detta oroväckande. Det är angeläget att få in fler företag som är med och konkurrerar om uppdragen. Utländska aktörer som kan komma att öka sin närvaro är bl.a. Veidekke, Mesta A/S, Lemcon, Bilfinger & , Per Aarsleff A/S, E.Phil & Son A/S med flera. Marknaden för drift och underhåll har varit helt konkurrensutsatt med lyckat resultat Marknaden för drift och underhåll av vägar har inte varit konkur- rensutsatt som marknaden för nyinvesteringar. Fram utförde drift och underhåll av det statliga väg- nätet i egen regi. Först började delar av drift- och under- hållsverksamheten att konkurrensutsättas – en process som avslu- tades . De utvärderingar som gjorts av konkurrensut- sättningsreformen visar på ett hela taget gott resultat. Kostnaderna har minskat väsentligt – en siffra som brukar nämnas i samman- hanget är en 20-procentig kostnadsreduktion till följd av införandet av konkurrens – utan att kvaliteten i väghållningen blivit lidande. Konkurrensläget på driftsidan liknar nybyggnation driftentreprenörer domineras av de fyra stora anlägg- ningsföretagen med som den största med av uppdragen. NCC, och delar på resten förutom de som fördelas mellan fem mindre entrepre- nörer. De stora entreprenörerna anlitar i sin tur i olika grad men generellt en mycket stor andel lokala underentreprenörer i uppdra- gen. Dessa arbetar vanligtvis åt samtliga större entreprenörer och är i vissa områden stora och dominerande på lokal marknad. Konkurrenstrycket mätt i antalet inlämnade anbud är i stort det samma som för investeringarna – i snitt lämnas tre anbud per upp- handling. Även här finns det vissa regionala variationer som dock är större än för investeringsprojekten. Som redan nämnts har ända sedan man började upp- handla väghållningstjänster försökt skapa konkurrensneutrala vill- kor mellan de egna produktionsresurserna och de privata entrepre- nörerna. Detta har dock inte hindrat att kritik riktats mot Vägver- ket för just bristande konkurrensneutralitet. I RRV:s granskning av konkurrensutsättning av drift och underhåll framkom att det fanns en stark skepsis bland de pri- vata entreprenörerna på marknaden rörande om Pro- duktion tävlade på lika villkor.TPF1FPT Misstron baserades på två omständigheter. Den första omständigheten var de direktupphandlingar som gjorde av . När konkurrensutsätt- ningen inleddes var det statliga vägnätet uppdelat i ca 125 driftområden. Med start började upphandla några av dessa i konkurrens. De resterande drift- och underhållsuppdra- gen tilldelades . De privata entreprenörerna misstänkte att korssubventionerade uppdrag vunna i konkurrens med medel från direktupphandlade uppdrag. En indikation på detta var att lönsamheten var högre för den icke konkurrensutsatta delen. Den andra omständigheten var Produktions prissätt- ning som, menade de privata entreprenörerna, föreföll ta hänsyn till andra faktorer än lönsamhet. Detta indikerade, enligt entreprenö- rerna, att faktiska bedömningar rörande prissättningen ibland skiljer sig från vad som skulle vara företags- ekonomiskt motiverat. Annorlunda uttryckt var anbudspriserna för låga för att kunna ge lönsamhet. RRV vara dock noggranna med att poängtera att några konkreta belägg för korssubventionering eller underprissättning inte presenterats. Kritik har även riktats . I en färsk rapport från framgår att privata företagare upplever att kon- kurrensen med inte är konkurrensneutral.TPF2FPT Man menar att har konkurrensfördelar till följd av sin ställning som en resultatenhet inom . Kon- kurrensfördelarna härrör bl.a. från att aldrig kan gå i konkurs, att kan täcka sina fasta kostnader i upphandlingar som inte är konkurrensutsatta, samt att det förekommer skillnader när det gäller krav på försäkringar, viten och skadestånd. Min bedömning är att det ligger en del i denna kritik. Exempel- vis betalar en del av löne- kostnader – kallar själva det en konkurrensneutrali- tetsfrämjande justering. Anledning till att denna justering är att 1TP PT , Sex är med beställar/utförarmodellen – en granskning av konkurrensutsättning av drifttjänster. 2TP PT , Osund statlig konkurrens slår ur privat verksamhet, . många anställda på går på ett annat kollek- tivavtal än anställda hos de privata konkurrenterna. Det har också, såvitt jag kan förstå, förekommit även att har erhållit uppdrag direkt av . Det rör sig dock bara om enstaka projekt och i sammanhanget mindre belopp. Från ett konkurrensneutralitetsperspektiv är dessa företeelser dock inte bra. Det skapar en misstro från de privata entreprenörerna som kan skada förtroendet för och som i värsta fall medför att de väljer att inte satsa på marknaden. är det viktigt att framhålla att verkligen försökt skapa konkurrensneutrala villkor. 6.2.3Marknaderna för nybyggande och drift och underhåll av järnvägar Järnvägsentreprenadmarknaden kan delas in i järnvägsspecifik produktion och icke järnvägsspecifik produktion Produktionsverksamhet inom järnvägssektorn kan grovt sett delas in i produktion som är järnvägsspecifik och produktion som inte är järnvägsspecifik. Den förstnämnda kategorin är sådan verksamhet som är unik för järnvägen eller som kräver betydande kunskaper om järnvägens drift- och säkerhetsmiljö. Arbeten med ballast, kontaktledningar, spår och växlar, signalsystem, ställverk och vissa teleanläggningar är exempel på järnvägsspecifik produktion. Säker- hetsarbetet vid alla arbeten på eller nära själva järnvägen räknas också till järnvägsspecifik produktion. När det gäller järnvägsspe- cifik produktion har denna historiskt sett utfört i egen regiTPF3FPT. Den icke-järnvägsspecifika produktionen utgörs i huvudsak av mark-, bro- och tunnelarbete. I princip skiljer sig denna typ av produktion inte från annan produktionsverksamhet inom anlägg- ningsbranschen. Den icke-järnvägsspecifika produktionen har utförts av bl.a. de stora svenska entreprenadföretagen. 3TP PT bildades . bedrevs den järnvägsspecifika produktionen inom ramen för det vertikalt integrerade . För den icke-järnvägsspecifika produktionen finns en fungerande leverantörsmarknad När ska upphandla nybyggnation av icke-järnvägs- specifika anläggningar finns det en etablerad och i huvudsak fungerande leverantörsmarknad att vända sig till. Precis som på väganläggningssidan domineras denna av , , och . Men det finns också inslag av utländska aktörer på marknaden, om än i begränsad omfattning. Det finns vidare några mindre svenska företag som verkar på regional basis, antingen i funktion av underentreprenörer till de stora entreprenö- rerna eller som lämnar anbud på mindre entreprenader. Konkurrensutsättningen av den järnvägsspecifika produktionen är en relativt ny företeelse Som nämndes ovan har merparten av den järnvägsspecifika pro- duktionen utförts i egen regi. Det vara först som den järnvägsspecifika produktionen började upphandlas i kon- kurrens i någon större skala. beslutade att konkurrensutsätta de egna resultatenheterna enligt följande schema: Konsulttjänsterna skulle börja upphandlas i konkurrens med start och processen vara avslutat . All ny- och ombyggnadsproduktion skulle vara konkurrensut- satt . Drift- och avhjälpande underhåll skulle upphandlas i konkurrens med start . Fram till och med hade av drift och underhållarbetena på och längs det statliga järnvägsnätet upphandlats i konkurrens, vilket innebär av volymen tilldelades Produk- tion. Konkurrensutsättningen bedöms vara avslutad . strategi när det gäller konkurrensutsättningen av den järnvägsspecifika produktionen, framför allt drift- och avhjälpande underhåll har varit att skynda långsamt. Man har börjat med att upphandla mindre komplicerade entreprenader och successivt när- mat sig mer komplicerade entreprenader. av spårsystemet kring , med all den komplexitet som denna innefattar, ligger till exempel sent i upphandlingsplanen. är mycket måna om ha kontroll över utvecklingen så att inte banhållningen äventyras vad gäller säkerhet, punktlighet och tillgänglighet. Även har gjort betydande ansträngningar för att skapa konkurrensneutrala villkor. I likhet med subven- tionerar man dock en del av den egna produktionsenheten Banver- ket Produktions lönekostnader eftersom dessa till följd av ett annat avtal är högre än konkurrenternas. Det är viktigt att påpeka att man gör detta för att villkoren ska utjämnas och inte för att den egna enheten ska gynnas. Erfarenheterna av konkurrensutsättningen är så här långt goda Syftet med konkurrensutsättningen av den järnvägsspecifika pro- duktionen har varit att effektivisera produktionsverksamheten. förefaller syftet ha uppfyllts. Inom området drift- och av- hjälpande underhåll visar egna undersökningar att pro- duktionskostnaderna gått ner som en följd av konkurrensutsätt- ningen. Vidare finns det inga tecken på att den lägre prisnivån upp- nåtts på bekostnad av kvaliteten på de levererade tjänsterna. Kon- kurrensutsättningen verkar också ha haft önskad effekt på de egna resultatenheterna som tvingats effektivisera verksamheterna för att kunna hävda sig i konkurrensen. Exempelvis var ett av motiven bakom sammanslagningen av ett ökat yttre konkurrenstryck. dominerar kraftigt marknaden för järnvägsspecifik produktion Leverantörsmarknaden för järnvägsspecifik ny- och ombyggnads- produktion, dvs. banöverbyggnad i form av spår, signaler, kon- taktledningar m.m., och drift- och underhåll är begränsad. Den helt dominerande aktören har varit och är ProduktionTPF4FPT. finns det ett 10-tal andra mindre aktörer. De största av dessa är Svensk Banproduktion och 4TP PT Här avses med både den verksamhet som bedrevs i det gamla och den verksamhet som bedrevs i den forna Industri- divisionen. Det förekommer att någon av de traditionella anläggnings- entreprenörerna lämnar anbud på järnvägsspecifika entreprenader men då med som underleverantör. Leverantörsmarknaden är under tillväxt men är tunn dominerande ställning på marknaden bedömer att en leverantörsmarknad för järnvägsspecifik produktion håller på att växa fram. Det är framför allt tre (numera två) aktörer som etablerat sig på marknaden och satsar på att växa, Svensk Banproduktion och Belfour Beatty. En indikation på kon- kurrenstrycket på en marknad är antalet anbud som lämnas in vid olika upphandlingar och prisspridningen. Man kan konstatera att det genomsnittliga antalet anbud i upphandlingar så här långt är lågt och att prisspridningen ibland är stor. Detta indikerar att marknaden ännu så länge inte nått full mognad. finns det skäl att poängtera att marknaden sannolikt inte kan bära fler än en handfull större leverantörer på grund av de stor- och sampro- duktionsfördelar som finns i den aktuella produktionsverksamhe- ten. Det finns en skepsis bland de privata företagen på marknaden rörande konkurrensvillkoren på den järnvägsspecifika entrepre- nadmarknaden. Man menar att konkurrensen inte sker på lika vill- kor. , och i viss mån Projektering, anses ha fördelar som snedvrider konkurrensen och gör det svårt för de privata företagen att konkurrera. Kritiken är starkast på den marknad där är verksam. Det är främst omständigheten att tilldelas drift- och underhållsupp- drag utan föregående konkurrens som affärsenheten konkurrerar om de uppdrag som konkurrensupphandlas som kriti- seras. Detta förhållande, menar man, innebär att Pro- duktion kan lämna mycket låga anbud på de konkurrensutsatta uppdragen. I mångt och mycket påminner alltså kritiken om den kritik som riktades mot i mitten av 1990- talet. Man pekar på också på de skillnader som finns vad gäller för- säkringar, viten, garantier etc. som ger de privata företagen mer- kostnader vis-a-vis och Projekte- ring. Under utredningsarbetet har denna problematik studerats. Å ena sidan finns det såvitt jag kunnat utröna, inga bevis för att underprissättning eller korssubventionering. Å andra sidan finns det uppenbarligen misstankar om detta – om ojust konkurrens och ojämlika konkurrensvillkor. Min bedömning är att blotta det fak- tum att det finns denna skepsis är allvarligt och hämmande för marknadens utveckling. Vidare förefaller problemet med bristande konkurrensneutralitet större på järnvägsidan än på vägssidan. 6.3Den svenska teknikkonsultmarknaden inom transportinfrastruktursektorn Den svenska teknikkonsultmarknaden har ett flertal större spelare och konkurrensen bedöms vara hård Stora tekniska konsultföretag i med verksamhet inom Väg- verkets och respektive verksamheter är utöver Banver- ket Projektering och , , , samt Ramböll. Tillsammans svarar dessa för en betydande del av den totala marknaden. Vidare finns det ett tiotal medelstora konsultfö- retag som är med och konkurrerar om uppdrag. Marknaden har dock konsoliderats genom uppköp. Det relativt stora antalet företag av ungefär samma storlek gör att konkurren- sen om uppdrag i allmänhet är hård. Marknaden karaktäriseras av stort konjunkturberoende och låga vinstmarginaler. Trafikverken har ett stort behov av konsultinsatser Den svenska marknaden för teknikkonsulter bedöms uppgå till . Både och har ett stort behov av konsultstöd för att klara sina uppgifter och åtaganden. Konsultmarknaden har ändrat karaktär med en intressant branschglidning Teknikkonsultmarknaden har markant ändrat karaktär , från teknikorienterad projektering och konstruktion av anläggningar till att vara betydligt mer utredande i tidiga skeden av alternativa lösningar. Flertalet projekt, framför allt i storstäderna, kräver en bredare teknikkompetens och förmåga att samordna och driva stora och komplexa projekt. Miljö- och klimatfrågorna har fått större betydelse och kräver ny kompetens. Vidare utvecklas en intressant branschglidning mellan traditionella konsultationsområ- den som exempelvis projektering, byggledning, logistik och IT. Detta har medfört en ny internationell konsolidering av den tek- niska konsultbranschen med en ökad närvaro från ett tiotal större internationella aktörer. 6.4En utblick över den nordiska anläggningsmarknaden I det här avsnittet ges en kort översikt över väg- och järnvägsentre- prenadmarknaderna i våra nordiska grannländer. Ett gemensamt drag för de nordiska anläggsmarknaderna är att beställarsidan domineras av trafikverk och kommuner I alla nordiska länder gäller att offentliga aktörer – trafikverk och kommuner – dominerar på beställarmarknaden. De offentliga beställarna är för att klara sina åtaganden gentemot näringsliv och allmänhet beroende av entreprenörer med traditionell anlägg- ningsinriktning och sådana med mer järnvägsspecifik inriktning samt teknikkonsulter. Merparten av all produktionsverksamhet är konkurrensutsatt I alla nordiska länder upphandlar trafikverken numera merparten av all produktion i konkurrens. De tidigare egen-regiverksamheterna i verken är antingen separata affärs- och resultatenheter eller fristående bolag. I vilket fall konkurrerar de med privata entrepre- nörer om uppdrag från trafikverken. är det land med minst inslag av statlig produktionsverksamhet. men konkurrenssituationen förefaller variera De nordiska anläggningsmarknaderna har vissa gemensamma drag. I varje land finns det ett mindre antal – tre till sex – stora entrepre- nadföretag. Det förefaller dock finnas vissa skillnader i hur man från beställarhåll ser på konkurrenssituationen på de olika markna- derna. I finns det många mindre lokala företag som väger upp koncentrationen från de stora företagen.