sou · GVB390 · 2008-01-01 00:00:00 — Oavsett om det är fråga om flerfaldig brottslighet eller ett enstaka brott bör det endast i yttersta undantagssituationer kunna komma i fråga att i ett fall där 29 kap. 19TP PT Se vidare avsnitt 2.2.2. 7 § BrB är tillämplig döma till ett så strängt straff som fängelse, varvid det också får förutsättas att brottet har ägt rum innan den unge skulle fylla . Enligt 32 kap. 5 § BrB ska rätten om den funnit skäl att döma till fängelse för brott som någon har begått innan han eller hon har fyllt , såsom huvudregel i stället bestämma påföljden till sluten ungdomsvård. Sluten ungdomsvård kan bestämmas till av lägst och högst . Eftersom villkorlig frigivning inte kan ske från sluten ungdomsvård, motsvarar den längsta tiden för sådan vård i princip fängelse i stränghet. Detta innebär att den föreslagna utvidgningen av straffskalan för mord i praktiken knappast får något genomslag i de fall gärnings- mannen inte uppnått vid gärningstillfället. Vi tolkar våra direktiv så att det inte ingår att överväga några förändringar såvitt avser påföljden sluten ungdomsvård och tar därför inte ställning till frågan om det är motiverat att se över bestämmelserna om sluten ungdomsvård från nu angiven synpunkt. 6.6Lagen om omvandling av fängelse på livstid Vår bedömning: Det saknas skäl att förslå någon förändring av lagen om omvandling av fängelse på livstid. Vi har i tidigare avsnitt föreslagit att straffskalan för mord utvidgas, så att det blir möjligt att döma ut tidsbestämda fängelsestraff . Den övre gränsen har därvid valts med utgångspunkt från lagen om omvandling av fängelse på livstid, enligt vilken ett livstidsstraff kan omvandlas till fängelse i lägst . är avsikten att fängelse på livstid ska förbehållas de allvarligaste fallen av mord och övriga brott med fängelse på livstid i straffskalan. En naturlig följd av att fängelse på livstid förbehålls de allvarli- gaste fallen är att antalet livstidsdömda minskar. En sådan utveckling torde redan ha inletts i och med den praxis som har ska- pats genom Högsta domstolens dom . Detta inne- bär i sin tur att färre antal livstidsstraff behöver omvandlas till tidsbestämda fängelsestraff. Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda pekade i sitt betänkande på möjligheten att helt avvara en särskild reglering – utöver nådeinstitutet – för frigivning från livstidsstraff.TPF20FPT Vi ser för vår del inte något skäl för att nu föreslå att den relativt införda ordningen för omvandling av fängelse på livstid till tidsbestämda fängelsestraff ändras eller upphävs. Även om antalet domar som kan bli föremål för omvandling minskar, anser vi att lagen fyller sin funktion. Vid en sådan utveckling kan prövningen dessutom antas bli mer renodlad, varvid de invändningar som kan riktas mot att långt i efterhand bedöma brottslighetens straffvärde minskar i styrka. Vi ser inte heller något skäl till att föreslå en höj- ning av den nedre gräns vid fängelse som gäller för omvand- ling av livstids fängelse. Visserligen kan de genomsnittliga fängelse- straff till vilka omvandling sker antas blir längre om livstids- straffet förbehålls de allvarligaste fallen. Brottslighetens straffvärde är emellertid inte det enda kriterium till vilket domstolen ska ta hänsyn när ett livstidsstraff ska omvandlas. Således ska domstolen även beakta risken att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag, den dömdes skötsamhet och om den dömde har medverkat till att främja sin anpassning i samhället. Vi anser mot denna bakgrund att ett livstidsstraff bör kunna omvandlas till fängelse även om den domstol som har dömt ut livstidsstraffet har funnit att ett tidsbestämt straff av denna längd inte har varit tillräckligt ingripande. Bedömningen måste alltså göras utifrån samtliga omständigheter i det enskilda fallet. 20TP PT SOU 2002:26 s.121. 7 Kostnads- och konsekvensanalys Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Vår bedömning: Våra förslag torde inte medföra några ökade kostnader för staten. Våra förslag innebär att straffskalan för mord och flertalet övriga brottstyper för vilka är föreskrivet fängelse på livstid utvidgas, så att det högsta tidsbestämda fängelsestraffet i straffskalan sätts till . I praktiken innebär detta att det faktiska avståndet mellan det nuvarande högsta tidsbestämda straffet för dessa brott, fängelse , och fängelse på livstid fylls ut. Det kan antas att de ändrade straffskalorna främst kommer att få genomslag när det gäller mord, som i princip är det enda brott för vilket livstidsstraffet har tillämpats sedan till- komst. Som vi redogör närmare för i avsnitt 6.2.1 och 6.2.2 syftar den ändrade straffskalan för mord till att skapa utrymme för en mer nyanserad straffmätning för detta brott och för en höjd straff- nivå i de fall då brottet inte bedöms vara så allvarligt att det föranleder fängelse på livstid. Avsikten med den ändrade straff- skalan är således att en del av de fall av mord som är av sådan karak- tär att de med nuvarande straffskala och enligt rådande straffmät- ningspraxis skulle bestraffas med fängelse ska föranleda längre tidsbestämda straff. Det kan antas att en på detta sätt höjd straffnivå för mord som inte bedöms vara så allvarliga att de föran- leder fängelse på livstid kommer att leda till ökade kostnader för Kriminalvården, då en del av de personer som döms till tidsbestämda straff för mord kommer att verkställa i fängelse. måste beaktas att praxis när det gäller straffmätningen för mord har ändrats genom Högsta domstolens dom (NJA 2007 s. 194). Som framgår av avsnitt 5.3.2 tycks Högsta domstolens dom redan ha fått stort genomslag i praxis, då andelen livstidsstraff för mord har minskat avsevärt efter det att domen meddelades. Det är dock svårt att förutse utvecklingen av praxis på . Våra förslag innebär en möjlighet att döma ut längre tidsbestämda fängelsestraff, vilket bör leda till att livstids- straffet kan förbehållas de allvarligaste fallen av mord. Det kan därmed antas att det kommer att dömas ut färre livstidsstraff än vad som var fallet före Högsta domstolens dom, vilket bör innebära minskade kostnader för Kriminalvården. Kriminalvården har bistått utredningen med att beräkna den totala kostnaden för verkställigheten av fängelsestraff för mord och att jämföra kostnaden med den kostnad som kan uppskattas uppstå till följd av våra förslag. Beräkningen av nuvarande kostnad har gjorts med utgångspunkt från fängelsestraffens längd för de personer som började verkställa fängelsestraff för mord –2006. Ändringen i praxis efter Högsta domstolens dom har alltså inte beaktats vid beräkningen. Vid beräkningen av den uppskattade kostnaden har antagits att antalet personer som börjar verkställa fängelsestraff för mord kommer att vara lika stort som det genomsnittliga antalet personer som började verkställa ett sådant straff –2006. Vidare har antagits att hälften av det genomsnittliga antal personer som –dömdes till fängelse på livstid i stället kommer att dömas till tidsbestämda fängelsestraff om , sam- tidigt som strafftiden kommer att öka med för övriga som döms till tidsbestämda fängelsestraff. Kriminalvårdens beräkning leder till att den uppskattade kostnaden till följd av vårt förslag skulle blir något lägre än nuvarande kostnad för verk- ställighet av fängelsestraff för mord. De ökade kostnader som kan förväntas uppstå genom att det kommer att dömas ut längre tids- bestämda straff än fängelse skulle således täckas genom de minskade kostnader som uppstår genom att färre personer döms till fängelse på livstid. De ekonomiska konsekvenserna av ändrade straffnivåer för mord uppstår först på . För mord är minimistraffet fängelse . Det innebär att ändrade straffnivåer för detta brott får genom- slag först sex–efter det att lagstiftning och praxis ändras.TPF1FPT Det är inte uteslutet att det uppstår andra förändringar som påverkar kostnaderna för verkställighet av fängelsestraff, och det är därför svårt att förutse vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag kommer att få för Kriminalvården. Härtill kommer att antalet personer som döms för mord i är förhållandevis litet, och därför kan variera en del . En kraftig uppgång eller nedgång av det dödliga våldet, eller ändringar i praxis för straffmätning för sådan brottslighet, skulle sannolikt föranleda betydligt större ekonomiska konsekvenser för Kriminalvården än vad en i någon riktning ändrad straffnivå för mord gör. Mot bakgrund av ovanstående beräkningar gör vi bedömningen att våra förslag inte kommer att medföra några ökade kostnader för staten utifrån nuvarande förhållanden. Det finns dock skäl att påpeka att kostnaderna för verkställighet av fängelsestraff för mord även är beroende av faktorer som inte kan förutses . 7.1.2Ekonomiska konsekvenser i övrigt Vår bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några andra konsekvenser av de slag som anges i 14 § kommittéför- ordningen. Det finns ingen anledning att anta att våra förslag kommer att på- verka kostnaderna eller intäkterna för kommuner, landsting, före- tag eller andra enskilda. Förslagen bedöms inte heller innebära några samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Vi gör därmed bedömningen att förslagen inte kommer att medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 14 § kommittéförordningen. 1TP PT Beräknat utifrån att den som döms till fängelse blir föremål för villkorlig frigivning efter två tredjedelar av tiden, dvs. 7.2Andra konsekvenser av förslagen Vår bedömning: Våra förslag kan inte antas medföra annat än marginella konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet. Förslagen kommer inte att medföra några andra konsekvenser av de slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekven- serna i det avseendet anges i betänkandet. Vad som framför allt kan vara av intresse i detta sammanhang är den betydelse våra förslag kan ha för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. I döms i genomsnitt ett fyrtiotal personer för mord . Övriga brottstyper för vilka vi föreslår en utvidgad straffskala förekommer i än mer begränsad omfattning, och för några av dem har det över huvud taget inte förekommit någon lagföring sedan tillkomst. Som vi har redogjort för i avsnitt 6.2.1 innebär det förhållandevis ringa antalet fall av mord och den redan höga straffnivån för detta brott, att en ytterligare höjning av straffnivån knappast kommer att få någon direkt betydelse från brottsförebyggande synpunkt. Det är med andra ord inte sannolikt att den utvidgade straffskalan kommer att avskräcka potentiella gärningsmän från att göra sig skyldiga till mord och det är inte heller troligt att antalet återfall i liknande brott kommer att minska genom att en del av dem som döms till tidsbestämda straff för mord får verkställa i anstalt. Samma sak gäller beträffande övriga brott för vilka vi föreslår en utvidgning av straffskalan. Som vi också har framhållit i avsnitt 6.2.1 kan en höjd straffnivå för mord däremot möjligen ge vissa indirekta preventiva effekter genom att samhällets avstånds- tagande från allvarliga våldbrott bekräftas och förstärks, vilket i sin tur kan ge en signal till myndigheter och andra aktörer i samhället att prioritera åtgärder som syftar till att förebygga och bekämpa sådan brottslighet. Generellt sett är det dock mycket svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring. Vår be- dömning är därför att våra förslag i detta betänkande inte kommer att medföra annat än ytterst marginella konsekvenser för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vi gör bedömningen att våra förslag inte kommer att medföra några övriga konsekvenser av de slag som anges i 15 § kommitté- förordningen. Vårt förslag: De nya bestämmelserna träder i kraft . Mot bakgrund av de skäl som vi har anfört för en översyn av straff- skalan för mord bedömer vi att den nya lagstiftningen bör träda i kraft så fort som möjligt. Vi anser alltså att den nuvarande ord- ningen, som bl.a. innebär att det vid mord finns ett mycket be- gränsat utrymme för en nyanserad straffmätning och det i många fall inte är möjligt att ta hänsyn till försvårande omständigheter, inte bör bestå längre än nödvändigt. måste beaktas att frågan om utformningen av straffskalan för mord är av principiell betydelse och att en ny reglering helst bör kunna bestå . Detta talar för att de normala tidsfristerna inom ramen för den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet inte bör åsido- sättas. Med hänsyn tagen till detta bedömer vi att den tidigaste tidpunkt som ny lagstiftning kan träda i kraft är . Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande av de i betänk- andet föreslagna bestämmelserna. Vårt förslag: De nya bestämmelserna tillämpas även med av- seende på brott som har begåtts före ikraftträdandet. Detta gäller dock inte i fråga om brott som har begåtts av någon som för brottet inte hade fyllt . Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får inte en svårare brottspåföljd dömas ut för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. En liknande bestämmelse finns i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikel 7 första punkten andra meningen i konventionen får inte något strängare straff mätas ut än som var tillämpligt då brottet begicks. Bestämmelserna kan betraktas som ett utflöde av legalitetsprincipen, enligt vilken åläggande av straff måste ha stöd i lag. Av denna princip får anses följa att stödet i lag måste ha före- legat för brottet. Motsvarande ordning som har beskrivits har kommit till ut- tryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av (BrP). Enligt paragrafens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller för domen leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig inom straffrätten. Ny straffrättslig lagstiftning förses därför mera sällan med särskilda övergångsbestämmelser. I stället blir det domstolens uppgift att med tillämpning av 5 § BrP avgöra vilken av den nya eller den tidigare lagstiftningen som ska tillämpas. Våra förslag till ändring av straffskalor innebär inte i något fall en höjning av det högsta eller lägsta straff som kan dömas ut för de aktuella brottstyperna. Förslagen innebär i stället att det faktiska avståndet mellan två steg i straffskalan fylls ut. De föreslagna änd- ringarna torde i detta avseende vara unika och motsvarar inte någon av de tidigare ändringar av straffskalorna som har gjorts i brotts- balken. Den fråga som då uppkommer är om den nya lydelsen av bestämmelserna kan tillämpas också på brott som har begåtts före ikraftträdandet. i förhållande till innehållet i regeringsformen och i Europa- konventionen torde det inte finnas några hinder mot att tillämpa de nya straffskalorna också med avseende på brott som har begåtts före ikraftträdandet. För samtliga de brottstyper för vilka vi före- slår en ändrad straffskala är det möjligt att döma till livstids fängelse. Såsom vi närmare har utvecklat i kap. 6 sträcker sig inte de utvidgade möjligheterna att döma till tidsbestämda fängelse- straff så långt att de kan leda till en påföljd som är att anse som strängare än fängelse på livstid. Några särskilda krav för att döma till livstids fängelse uppställs inte heller i straffbestämmelserna. (Av 29 kap. 7 § BrB följer dock att gärningsmannen måste ha fyllt för brottet för att livstids fängelse ska kunna dömas ut. Vi behandlar denna situation nedan.) Mot denna bakgrund drar vi alltså slutsatsen att de föreslagna straffskalorna inte i något fall kan anses leda till ett strängare straff än vad som är möjligt att döma ut enligt nuvarande lagstiftning. Bestämmelsen i 5 § BrP kan emellertid sägas gå ett steg längre än bestämmelserna i regeringsformen och . Av 5 § BrP följer att den nya lagstiftningen ska tillämpas endast om den leder till lindrigare straff än den lagstiftning som gällde vid tid- punkten för brottet. Avsikten torde vara att rätten ska jämföra vilket utfall som en tillämpning av den nya respektive den tidigare lagstiftningen skulle få i det konkreta fallet och välja den lag som är förmånligast för den tilltalade.TPF1FPT En prövning enligt 5 § BrP kan ge olika resultat i olika fall. Är gärningen sådan att den enligt nuvarande lagstiftning skulle leda till fängelse på livstid, kan hävdas att den förslagna straffskalan skulle leda till ett lindrigare resultat, om just möjligheten att döma till ett längre tidsbestämt straff än vad som är möjligt medför att ett livstidstraff kan undvikas. I andra fall, där det framstår som klart att tillämpning av nuvarande lag skulle leda till ett tidsbestämt straff, kan sägas att den nuvarande regleringen, enligt vilken högre tidsbestämda straff än inte får dömas ut, leder till det lind- rigaste straffet. Att låta 5 § BrP fungera som övergångsbestämmelse för de före- slagna ändringarna av straffskalorna skulle således medföra osäker- het om vilka regler som skulle vara tillämpliga i varje enskilt fall. Det förhållandet att praxis för valet mellan livstids fängelse och ett tidsbestämt straff har ändrats genom Högsta domstolens dom (NJA 2007 s. 194) skulle troligen medföra en ökad sådan osäkerhet. Enligt vår mening bör det därför över- vägas att införa en särskild övergångsbestämmelse som på ett mer tydligt sätt reglerar hur den föreslagna ordningen ska tillämpas. En möjlighet är då att föreskriva att den nya straffskalan endast ska tillämpas på brott som har ägt rum efter ikraftträdandet. I enlighet med vad som ovan sagts skulle emellertid en sådan ordning i vissa fall kunna vara till nackdel för den tilltalade, nämligen om brottet är så allvarligt att domstolen bedömer att livstids fängelse kan undvikas endast om ett längre tidsbestämt fängelsestraff än – en kommentar III, s. BrP 11. kan dömas ut. Dessutom skulle olägenheterna med den nu- varande ordningen komma att bestå längre än nödvändigt. Den andra möjligheten är att låta den nya straffskalan vara tillämplig även på brott som har begåtts före ikraftträdandet. Mot en sådan särskild övergångsbestämmelse skulle kunna anföras att retroaktiva inslag i strafflagstiftningen generellt sett bör undvikas.TPF2FPT I samma riktning talar bestämmelserna i 5 § BrP som sträcker sig längre än vad som följer av innehållet i regeringsformen och Europa- konventionen och som skulle kunna anses ge uttryck för en mer allmän princip i svensk rätt. Ingen av de tre tänkbara sätten att reglera övergången till nya straffskalor kan således anses vara fri från invändningar. Som ovan framhållits torde det vara unikt att straffskalor utvidgas på detta sätt utan att vare sig det lägsta eller det högsta föreskrivna straffet förändras. Det finns därför inte någon etablerad ordning att tillämpa såvitt avser övergången till de nya straffskalorna. Valet av övergångsregel måste därför göras utifrån en allmän bedömning. Det finns åtskilliga exempel från senare års lagstiftning där straffrättsliga bestämmelser med retroaktiv verkan har ändrats på ett sätt som kan anses vara till nackdel för gärningsmannen, bl.a. änd- ringar som avser utsträckt preskriptionstid för vissa sexualbrott, utsträckt svensk jurisdiktion och ändrade regler för villkorlig frigivning. Avvikelsen från principen att ny lagstiftning inte bör ges retroaktiv verkan till gärningsmannens nackdel torde i de nu an- givna exemplen ha motiverats både av praktiska hänsyn och av tyngden av de skäl som har till legat till grund för ändringen. I sist- nämnda hänseende torde generellt kunna sägas att intresset av att ändrad lagstiftning – inom ramen för vad regeringsformen och medger – får genomslag också med avseende på redan begångna gärningar har ansetts väga tyngre desto allvar- ligare brott det är fråga om. Av betydelse i detta sammanhang är också det förhållandet att de nu redovisade bestämmelserna om förbud mot retroaktiv lag- stiftning enbart tar sikte på den skrivna lagen.TPF3FPT Det finns alltså inte något hinder mot att inom ramen för den gällande straffskalan och övrig gällande lagstiftning skärpa praxis för straffmätning och på- följdsval också med avseende på redan begångna brott. 2TP PT Se NJA 1999 s. 102. 3TP PT Här bortses från frågan om retroaktivitetsförbudets räckvidd med avseende på s.k. inter- nationella brott och inom common law systemet. Såsom vi har redovisat i avsnitt 5.3.2 har praxis vid straffmätning för mord gått i en riktning mot en ökad an- vändning av fängelse på livstid. Denna utveckling har brutits först genom Högsta domstolens avgörande och det är ännu för tidigt att säga mera exakt vad som ska krävas för att livstids fängelse ska dömas ut för mord. När det gäller övriga brottstyper med fängelse på livstid i straffskalan finns över huvud taget inte någon praxis med avseende på tillämpningen av livstids- straffet och knappast heller i fråga om det längsta tidsbestämda straffet fängelse . Detta beror emellertid inte på att livstids- straffet skulle vara obsolet med avseende på dessa brottstyper, utan på att några sådana allvarliga fall inte har blivit föremål för lagföring . Det nu anförda talar enligt vår mening för att livstids fängelse måste anses vara ett inte bara teoretiskt utan också reellt påföljds- alternativ för samtliga gärningar som faller in under en brottstyp för vilken fängelse på livstid är föreskriven. Detta får anses bekräfta vår slutsats, att en möjlighet att döma ut längre tidsbestämda straff för sådana brott inte kan anses stå i strid med innehållet i 2 kap. 10 § regeringsformen eller artikel 7 i . Det kan givetvis hävdas att principen om att ny strafflagstiftning inte ska ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel ändå talar emot att de nya bestämmelserna tillämpas på brott som har begåtts före ikraftträdandet. Ingen av de tre ovan redovisade möjligheterna att reglera övergången till den nya ordningen är emellertid fri från invändningar. Med hänsyn till detta och med beaktande av intresset av dels en enhetlig rättstillämpning, dels att så fort som möjligt undanröja de nackdelar som den nuvarande ordningen är förenad med, anser vi att en särskild övergångsbestämmelse bör införas som innebär att de föreslagna bestämmelserna, utom såvitt avser unga lagöverträdare, tillämpas också med avseende på brott som har begåtts före ikraftträdandet. Som vi har redogjort för i avsnitt 6.5 föreslår vi en ändring av 29 kap. 7 § BrB av innebörden att den som inte hade fyllt för brottet inte får dömas till strängare straff än fäng- else . gäller att den som inte hade uppnått för brottet inte får dömas till fängelse på livstid. praktiken innebär emellertid den nuvarande regleringen att strängare straff än fängelse inte får dömas ut, om det inte är fråga om flerfaldig brottslighet. Således innebär vårt förslag i denna del en höjning av det strängaste straff som får dömas ut i en viss situation. Enligt de bestämmelser i regeringsformen och i Europakonven- tionen som har redovisats ovan får en sådan ändring inte ges retro- aktiv verkan. Det bör därför föreskrivas i en särskild övergångs- bestämmelse att äldre lag ska tillämpas i fråga om brott som har begåtts före ikraftträdandet. 9.1Förslaget till lag om ändring i