sou · GVB3112 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett exempel på tillkomsten av en sådan utbildning är när ett utbildningsföretag går samman med arbetsförmedlingen och ansöker om ESF-medelTPF4FPT för att bland annat främja integration, mångfald, jämställdhet eller ökad anställningsbarhet. Ett annat exempel är när upphandlar utbildningsinsatser för långtidssjukskrivna personer som ska återgå till arbetskraften. I båda dessa fall medfinansierar arbetsförmedlingen utbildningsinsat- serna genom att betala aktivitetsstöd till deltagarna. Det finns flera förklaringar till att innehållet i de förberedande utbildningarna är så heterogent. En är självfallet att de arbets- sökande faktiskt har olika behov vilket gör det lämpligt att variera insatserna. En annan förutsättning är att regleringsbrevet för inte utesluter att medel kan användas till annat än utbildning. När dessutom externa finansiärer kan bidra till verksamheten vidgas möjligheterna för vad de förberedande utbild- ningarna kan innehålla. 2TP PT Den arbetsmarknadspolitiska förordningen förändrades , vilket bland annat innebar att åldersgränsen för delta i arbetsmarknadspolitiska program ändrades från 20 till . 3TP PT Det reguljära utbildningsväsendet avser i sammanhanget det offentliga skolväsendet för vuxna, folkbildningen och högskolan. Figur 5.3 Genomsnittligt antal deltagare i förberedande utbildning fördelat på typ av anordningsform 2006 Källa: AMS. I figur 5.3 illustreras förekomsten av utbildningsformer baserat på genomsnittligt antal kvarstående deltagare . Relationerna mellan upphandlade, externt finansierade och reguljärt bedrivna utbildningar har varit relativt stabila . Utbildningar som upphandlas av arbetsförmedlingen och anordnas av främst privata utbildningsleverantörer har således dominerat, men har numerärt sällan överstigit 8 000 deltagare . De senaste årens bild av att den förberedande utbildningen varit mer omfattande än arbetsmarknadsutbildningen gäller inte den upphandlade utbildningen. Arbetsförmedlingarna har även med låga volymer i arbetsmarknadsutbildning upphandlat mer yrkesutbildning än förberedande utbildning. De förhållandevis höga volymerna i förberedande utbildning förklaras i stället av att många deltagare återfunnits i det reguljära utbildningsväsendet (drygt en fjärdedel) samt externt finansierade utbildningar (). De två sistnämnda utbildningsformerna har varit sällsynta i arbetsmarknadsutbildning. Den inför kraftigt reducerade medelstilldel- ningen av framför allt köp av utbildning har dock rubbat ovan- stående bild. har förekomsten av upphand- lade utbildningar minskat markant och uppgick inte till mer än i genomsnitt 3 000 deltagare. Det primära syftet med förberedande utbildning har inte varit att deltagarna ska nå ett arbete direkt efter insatsen. Denna utgångs- punkt kan tyckas uppseendeväckande och föranleda ett ifrågasättande över insatsens existens inom arbetsmarknads- politiken. Många arbetssökande har dock behov av en kombination av insatser som tillsammans leder fram till en varaktig lösning på arbetsmarknaden. För personer som är i behov av en yrkesutbild- ning, kan utbildningstiden minimeras genom att i förväg bestämma vilken nivå eller vilka utbildningsmoduler som är nödvändiga för att höja kompetensen. För andra målgrupper är behovet av bas- kunskaper och självförtroendeträning stort, vilket gör att de först måste förbereda eller uppgradera sin kompetens så att de via ytterligare program eller insatser på lång sikt blir eftertraktade på arbetsmarknaden. Även om deltagarna i förberedande utbildning är en heterogen grupp med olikartade förutsättningar finns det goda belägg för att hävda att många av dessa deltagare har sämre förutsättningar än deltagarna i arbetsmarknadsutbildning eller många andra inskrivna på arbetsförmedlingen. I tabell 5.1 framgår det att nästan en tredjedel av deltagarna har en utbildningsbakgrund som motsvarar högst grundskola. Vidare är en stor andel utlandsfödda eller har något funktionshinder. Personer som tillhör aktivitetsgarantin har dokumenterat svårt att finna en plats på arbetsmarknaden. tillhörde i genomsnitt en fjärdedel av deltagarna i för- beredande utbildning aktivitetsgarantin, medan den senare grup- pens representation i arbetsmarknadsutbildning var betydligt lägre. (Se även kapitel 4.) Tabell 5.1 Genomsnittlig andel deltagare i utbildning samt inskrivna på arbetsförmedlingen (Af) 2006 (procent) Källa: AMS. Förutom ovannämnda mätbara variabler, finns ett antal mer svår- fångade förutsättningar som gör det svårt för vissa deltagare att på kort sikt få ett fotfäste på arbetsmarknaden. Flera utbildnings- anordnare som utredningen har frågat vittnar om att det före- kommer dolda hinder såsom bristande motivation, svaga språk- kunskaper, dyslexi, frekventa sjukskrivningar, missbruk och även kriminalitet. Gruppen ser oftare problem än möjligheter, är ovillig att anta utmaningar och saknar ofta, trots inskrivning på arbetsförmedlingen, en CV. I synnerhet bland äldre arbetssökande kan tempot i arbetslivet utgöra ett problem. De negativa tankarna och dåliga självförtroendet bidrar till bilden av att ett arbete snarare medför ökad stress, än bättre ekonomi eller ökad trygghet. Många av de personer som har låg studiebenägenhet och som har varit utan arbete , lämnar ogärna den sam- hörighet man känner inför de övriga i gruppen. En nedtrappning av ersättningsnivåer för att öka sökaktiviteten har därför inte alltid avsedd effekt för just denna målgrupp. Den frustration som upp- kommer vid lägre ersättningar eller indragen a-kassa, övergår snabbt till en anpassning till de nya ekonomiska förutsättningarna. En betydligt effektivare, men mer svårframkallad effekt, uppstår när någon av deltagarna lyckas bryta sig loss från gruppen och får en anställning. Det för med sig att övriga i gruppen aktiverar sig eftersom de inte vill hamna på efterkälken gentemot övriga. Det innebär att gruppen kan tendera att bromsa initiativrika kamrater. Paldanius (2002) finner att arbetslösa som är ovilliga att investera i vuxenstudier agerar utifrån en för dem rationell bedöm- ning baserad på den verklighet de lever i. Ointressets rationalitet handlar ofta om intresse för något annat, exempelvis att kunna återgå till det liv de levde innan de blev arbetslösa. Vuxenstudier kräver att individen bemödar sig att lägga kraft på sina studier. Lönen för den mödan uppfattas inte som tillräckligt värdefull, eftersom dessa individer värderar praktisk kompetens och yrkes- erfarenhet högre. Paldanius påpekar även att utbildning kan leda till något främmande, ett annat liv och en annan status. Visserligen finns viljan att ta ett jobb och få en högre lön, men inte till priset av att man därvid måste lämna den egna gruppen eller byta klass- tillhörighet. Åsenlöf (1999) behandlar samma problematik och hänvisar via åtskilliga intervjuer med arbetslösa män till att motviljan till studier i vuxen ålder ofta baseras på att man inte vill påminnas om Att lämna en lång yrkeserfarenhet bakom sig och gå tillbaka till något negativt är för många helt otänkbart. Rädslan att inte klara av studierna och att hamna i samma situation som tidigare avskräcker. Åsenlöfs slutsatser får i hög grad stöd av utbildningsleveran- törernas erfarenheter. Många personer i denna målgrupp orkar inte med en utbildning eftersom de inte har tillräcklig uthållighet. Deras nyfikenhet på nya kunskaper räcker inte till, vilket innebär att de heller inte förmår att driva sig själva framåt. Ett subventionerat arbete eller en praktik är sannolikt mer effektivt eftersom de då får större chans att bli uppmärksammade och känna att de gör nytta. Då blir de heller inte jämförda med andras inlärningsförmåga. Statskontoret (2007b) kommer i en rapport om SAGA-sats- ningen (särskilda folkhögskolesatsningar för arbetslösa inskrivna i aktivitetsgarantin) fram till att studiemotivationen inte ökat bland vuxna deltagare. Statskontoret konstaterar att betydelsen av studiemotivation har underskattats och att den pedagogiska formen hos folkhögskolorna inte skiljer sig tillräckligt från reguljära vuxen- studier. När det gäller just SAGA-satsningen kan dock den låga benägenheten att läsa vidare med studielån även förklaras av att utbildningen var alltför kort för att ge behörighet för vidare studier och att höjd kompetens inte har kunnat styrkas. 5.3.3Initiering av förberedande utbildning Verksamhetsprocessen för förberedande utbildning är inte lika rigorös och omfattande som för arbetsmarknadsutbildningTPF5FPT. Kurser som ska förbereda inför yrkesutbildning ingår ofta i samma paket som de upphandlade arbetsmarknadsutbildningarna. De förberedande inslag som vanligtvis behövs inför en viss yrkesutbildning upphandlas således som arbetsmarknadsutbildningen. I dessa fall kan den förberedande utbildningen betraktas som efterfrågestyrd. För arbetssökande med mer djupgående problem räcker sällan en förberedande utbildning till för att på kort sikt leda dem vidare till arbetsmarknadsutbildning. Vissa länsarbetsnämnder talar ibland om att det behövs en förberedande utbildning före den förbere- dande. Utgångspunkten i beslutet om upphandling är här de 5TP PT Verksamhetsprocessen för arbetsmarknadsutbildning beskrivs i utredningens delbetänkande, SOU 2007:18. Arbetsförmedlingskontoren kommer efter gemensamma överläggningar fram till beslut om köp av allmän- förberedande kurser, vilka innehåller kärnämnen, motivations- höjning och grundläggande IT-utbildning. Upphandlingarna sker oftast i form av ramavtal, där kontoren kan avropa platser mot befintligt utbud av kursplatser. Rekryteringsförfarandet av deltagare är analog med behovsana- lysen av förberedande utbildningar. Presumtiva deltagare till kurser som förbereder för yrkesutbildningar genomgår en omsorgsfull selektering där fallenhet, motivation och personliga egenskaper är avgörande. Rekryteringen till allmänförberedande kurser sker oftare genom att handläggarna på arbetsförmedlingen tar initiativ att anvisa deltagare som anses vara i behov av sådan insats. 5.3.4Inriktningar av förberedande utbildning AMS delade in den förberedande utbildningen in i sju olika inriktningar; allmänteori, yrkesorientering, yrkessvenska, starta eget, motivationshöjande, nivåtest och kunskapsvalidering. Året efter tillkom en åttonde, svenskundervisning för invandrare (sfi). Inriktningarna har olika syften och är avsedda för olika målgrupper. Syftet med denna inriktning är främst att ge arbetssökande chansen att uppdatera sina kunskaper i olika kärnämnen. Detta blev särskilt aktuellt när upphörde och när möjligheterna för deltagare i aktivitetsgarantin fick chansen att studera på folkhög- skola med aktivitetsstöd. Vad insatsen är tänkt att leda till kan naturligtvis variera beroende på individens färdigheter, men utgångspunkten är att öka studiebenägenheten och motivera arbetssökande att utbilda sig på högskolenivå. Utfallet efter de allmänteoretiska utbildningarna motsvarar dock inte det tänkta syftet. Resultaten deltagare visar att av deltagarna antingen var arbetslösa, i ett arbetsmarknadspolitiskt program eller hade lämnat arbetskraften efter utbildningens slut. Endast en av tio gick vidare till arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier. Däremot befann sig i arbete. En bidragande orsak till att förhållandevis många deltagare får arbete är att vissa utbildningar i praktiken är yrkesinriktade. Fler- talet utbildningar inom yrkesområdet kultur och media har rubricerats och publicerats som allmänteoretiska förbere- dande utbildningar. Detta bidrar självfallet till en missvisande bild av vilken typ av utbildningar som arbetsförmedlingarna bedriver, men gör det framför allt orimligt svårt för de arbetssökande som letar efter yrkesutbildningar inom kultur och media att hitta rätt på AMS hemsida. Hälften av deltagarna i de allmänteoretiska utbildningarna är dock anvisade till utbildningar inom det reguljära utbildnings- väsendet. Bland annat har arbetssökande inom aktivitetsgarantin haft möjlighet att läsa upp kärnämnen på folkhögskolor inom ramen för den så kallade SAGA-satsningen. Eftersom de reguljära utbildningarna inte är upphandlade blir det svårare för länsled- ningen att kontrollera denna volymutveckling. Enskilda handläg- gare avgör om en anvisning till reguljär utbildning kommer till stånd. Avsikten är att orientera och kartlägga deltagarna samt att fastställa en individuell utbildningsplan som ska leda till främst arbetsmarknadsutbildning. Denna inriktning kan beskrivas som den traditionella förberedande utbildningen och utgör också den mest frekventa. Flertalet deltagare går utbildningar som har upphandlats, företrädesvis hos privata utbildningsanordnare. Syftet med utbildningen uppfylls till stor del då nästan hälften av deltagarna började en arbetsmarknadsutbildning inom tre måna- der efter yrkesorienteringen. Det är en betydande ökning jämfört med . Av utbildningsbeskrivningarna framgår det att yrkesorienteringen fungerar som ett sorteringsinstrument, där deltagare som kan yrkesbestämmas och uppnå nödvändiga kvalifi- kationer går vidare till arbetsmarknadsutbildning, medan flertalet andra får börja om eller delta i arbetsplatsförlagd praktik. Även här har det funnits exempel på yrkesutbildningar som egentligen borde ha kategoriserats som arbetsmarknadsutbildningar. Skiljelinjen mellan vad som är yrkesutbildning och förberedande kan ibland vara flytande och därför kan många deltagare gå kvar i den förberedande delen, eftersom handläggarna då slipper den admi- nistration som uppkommer vid ny anvisning. Med yrkessvenska avses svenskundervisning för en person som är utrikes född och som saknar tillräckliga språkkunskaper för att utöva ett yrke som denne är utbildad för. En språkutbildning kopplad till yrket borde således i hög grad leda direkt till arbete. Statistiken för visar att flertalet deltagare går ut i arbetslöshet eller helt enkelt lämnar arbetsmarknaden. Andelen övergångar till arbetsmarknadsutbildning är mycket låg, medan återinträde i förberedande utbildning är vanligare. Personerna behöver möjligen flera svenskkurser innan de är redo för arbetsmarknaden. Starta eget kurser betraktas som förberedande eftersom mål- gruppen är personer som avser att starta eller möjligen vill veta mer om villkoren för att bedriva egen näringsverksamhet. Utbildnings- innehållet är vanligtvis grundläggande studier i marknadsföring, redovisning, skatteregler och juridik. Yrkeskunskaperna om den verksamhet de ska arbeta inom är normalt redan förvärvade. Starta eget utbildningarna bör därför främst leda till programmet start av näringsverksamhet. Resultaten visar att ungefär en tredjedel av utbildningsdel- tagarna har startat eget företag med hjälp av arbetsförmedlingen, vilket rimligen kan betraktas som ett bra utfall. är det många som befinner sig i arbetslöshet . Det kan visserligen betraktas som ett misslyckande, men starta eget utbildningen är i sig inte någon garanti för att arbetsförmedlingen gör en positiv bedömning av individens affärsidé. Utbildningen kan vara till nytta för en arbetssökande som ännu inte har någon konkret affärsidé. I dessa fall tar självfallet processen att få igång en näringsverksamhet , om den över huvud taget blir av. Denna typ av kurser avser framför allt att motivera personer som varit utan arbete och som tvivlar på att kompetenshöjning leder till ökade möjligheter för avlönat arbete. Målgruppen för motivationshöjande insatser har i hög grad bestått av deltagare i aktivitetsgarantin, men även andra personer i motsvarande situation som behöver en kartläggning och en utvecklingsplan. Med ett sådant syfte är det logiskt att flera lösningar kan betraktas som tänkbara, men arbetsmarknads- utbildning är för många deltagare något som ligger längre fram i tiden. Av flera kursbeskrivningar framgår att dessa insatser är regel- rätta väglednings- och förmedlingsinsatser som har upphandlats, antingen av arbetsförmedlingen eller finansierats med ESF-medel. Då resurstillgången på Af-handläggare ofta varit en trängre sektor än medelstillgången på anslaget köp av utbildning, väljer arbets- förmedlingarna ibland att köpa dessa tjänster vilka man annars inte hinner utföra. Det är heller inte ovanligt att dessa insatser bedrivs som projekt, utan några egentliga inslag av utbildning. Problema- tiken hos målgruppen framgår tydligt av att kursuppläggen inte sällan innehåller ämnen som friskvård, hälsokost och privat- ekonomi. Utfallet efter de motivationshöjande insatserna påminner en hel del om de allmänteoretiska. Närmare två tredjedelar blir arbetslösa, går till något arbetsmarknadspolitiskt program eller lämnar arbets- kraften. Andelen som går till arbete är högre än genomsnittet för alla förberedande utbildningar, trots att denna inriktning rimligtvis bör inrymma många av de svagare grupperna på arbetsmarknaden. Övergångarna till arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier är emellertid mycket låg. Det är mycket vanligt att presumtiva deltagare till arbetsmarknadsutbildning först genomgår en teoretisk och/eller praktisk test eller bedömning i syfte att utröna vilken kompetensnivå personen befinner sig på och att man därigenom kan effektivisera tiden i arbetsmarknadsutbildning. är ofta yrkesbestämd och flertalet inträder följaktligen i arbets- marknadsutbildning efter nivåtestet. Med validering avses att man utforskar en individs reella kompetens, oavsett hur den är införskaffad. Praktisk yrkes- erfarenhet eller utländsk utbildning kan på så sätt värderas. Det är också relativt många utrikes födda representerade i denna inriktning. En effektiv validering leder till arbete eller utbildning. Statistiken för vittnar om att ungefär en fjärdedel av deltagarna har arbete och att närmare hälften av deltagarna går vidare till arbetsmarknadsutbildning. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är det tillåtet för arbetsförmedlingen att anvisa nyanlända invandrare i kommunalt introduktionsprogram till sfi i regi. Mycket få är redo (eller behöver) gå till arbets- marknadsutbildning efter genomgången anvisad sfi. Antalet deltagare är fortfarande mycket begränsat. 5.3.5Utfall efter förberedande utbildning Tabell 5.2 Utfall efter genomförd förberedande utbildning fördelat på inriktning P )P Avser deltagare som övergått direkt till arbetsmarknadsutbildning eller befann sig i arbetsmarknads- utbildning den 30:e eller den efter avslutad förberedande utbildning. Kolumnen till vänster visar endast andelen deltagare som befann sig i arbetsmarknadsutbildning den . P )P Avser deltagare som har avaktualiserats från arbetsförmedlingen av känd eller okänd orsak, eller är inskrivna på arbetsförmedlingen i sökandekategori 14 (övriga sökande). En schablonmässig tolkning av detta utfall är att dessa personer vid uppföljningstillfället inte återfinns i arbetskraften. Källa: AMS. Andelen övergångar från förberedande utbildning till arbetsmark- nadsutbildning har ökat jämfört (jämför avsnitt 5.2.2). Det är emellertid bara inriktningarna nivå- test, yrkesorientering och kunskapsvalidering som i nämnvärd ut- sträckning bidrar till uppfyllandet av det primära målet – fler deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Reguljära studier och arbete kan också betraktas som positiva utfall. Motivationshöjande och allmänteoretiska inriktningar leder i viss utsträckning till arbete, vilket möjligen förklaras av att dessa inriktningar felaktigt inne- håller yrkesspecifika inslag. I övrigt är det tveksamt om innehållet i kurserna har fört deltagarna närmare en anställning. Förutom att deltagarna i starta eget utbildningar har gått vidare till programmet start av näringsverksamhet, är utfallen arbetslös, program och övrigt negativa utfall. I de fallen där mer än hälften av deltagarna antingen är arbetslösa, i program eller i övrigt kategorin, dvs. allmänteori, yrkessvenska, motivationshöjande och sfi, är det tvek- samt om insatserna uppfyller sina syften, varken på kort eller på lång sikt. En annan dimension är att studera utfallen efter utbildningstyp, vilket här avser om kurserna är upphandlade, reguljära eller externt finansierade. Tabell 5.3 vittnar om vissa avgörande skillnader. Del- tagarna i upphandlade utbildningar går i relativt stor utsträckning vidare till arbetsmarknadsutbildning som relativt få övergår till annat arbetsmarknadspolitiskt program eller lämnar arbetskraften. Deltagare som gått förberedande utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet eller där en extern finansiär upphandlat kurserna, får i högre grad arbete på kort sikt, men övergår i större utsträckning till annat program eller lämnar arbets- kraften. Detta är sannolikt ett uttryck för en större förekomst av rundgång och att aktivitetsgarantideltagare återgår till utanförskap. Andelen övergångar till arbetsmarknadsutbildning är mycket låg. Tabell 5.3 Utfall efter genomförd förberedande utbildning fördelat på utbildningstypTPF6FPT Källa: AMS. En alternativ metod för att mäta övergångsfrekvensen är att studera hur många deltagare i arbetsmarknadsutbildning som först hade gått en förberedande utbildning. Statistiken för vittnar om att andelen uppgick till . Ytterligare en aspekt som bör belysas är förekomsten av avbrott i kurserna. Utgångspunkten är att en hög fullföljandegrad sannolikt bidrar till att målsättningen med kursen blir uppfylld. Statistiken för vittnar om att av deltagarna avbröt sin anvis- 6TP PT Tabell 5.3 avser hur många som har slutat en förberedande utbildning, vilket divergerar med redovisningen i figur 5.3 som visar genomsnittligt antal kvarstående . Skillnader i anvisningstider gör att relationerna mellan utbildningar som är upphandlade respektive i det reguljära utbildningsväsendet uppvisar olika andelsstorlek beroende på om man redovisar flöden eller kvarståendestatistik. Den genomsnittliga anvisningstiden för deltagare i det reguljära utbildningsväsendet uppgår , vilket kan jämföras för deltagare i upphandlade utbildningar. ningsperiod, men även här varierar andelen som avbryter beroende på utbildningstyp. Avbrottsfrekvensen var bland deltagare i upphandlade utbildningar och bland deltagare som gått kurser i det reguljära utbildningsväsendet. Orsa- kerna till att deltagarna avbryter kurserna är flerfaldiga, men en relativt vanlig avbrottsorsak är att deltagaren uppger att han eller hon har fått arbete. av deltagarna som avbröt en för- beredande utbildning gjorde det på grund av att de fick ett arbete. Att deltagare befann sig i arbete efter förberedande utbildning var således vanligare bland dem som avbröt sina kurser än bland dem som fullföljde dem. Detta är också förklaringen till att sysselsättningsgraden till arbete var högre bland personer som deltagit i kurser inom det reguljära utbildningsväsendet jämfört med dem som gått upphandlade utbildningar. Mycket talar för att de kurser som arbetsförmedlingen upp- handlar bedrivs mer effektivt än i de fall där man skickar arbets- sökande till det reguljära utbildningsväsendet eller till externt finansierade kurser. Den första aspekten är att andelen övergångar till yrkesutbildning är betydligt högre än i de alternativa anordnar- formerna. Därtill är tidsåtgången avsevärt kortare, som fullföljandegraden är högre. Detta talar för att de upphandlade utbildningar är bättre planerade och att de i högre grad utgör en del av individens långsiktiga handlingsplan. Därmed ökar chanserna till en varaktig lösning för individens sysselsättningssituation. Kostnaden för förberedande utbildningar utgörs dels av köp av upphandlad utbildning (inklusive eventuella resekostnader), dels av aktivitetsstöd till deltagarna. Vid utbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet och externt finansierade utbildningar uppstår inga kurskostnader. Den totala kostnaden för förberedande utbildning uppgick till . Det är en minskning jämfört med och beror på ett lägre deltagarantal. Kostnaden för köp av utbildning och aktivitetsstöd ökade emellertid per deltagare. Tabell 5.5 Kostnad per person och månad för deltagare i förberedande utbildning –2006