sou · GWB394 · 2008-10-31 00:00:00 — I dessa delar torde vidare också kunna förväntas att det inom fastighetsägarkollektivet och hyresgästorga- nisationen finns en kunskap som kan komma till bruk. I särskilt komplicerade fall skulle det också med stöd av gällande regler vara möjligt att anlita särskild sakkunskap. Hyresnämnderna framstår så- ledes som väl kapabla att ta ställning till rimlighet m.m. i den utred- ning som presenteras. Även på detta område kan det antas att det inom nämnderna, liksom är fallet när det gäller hyror, byggs upp en kunskap om vad som i allmänhet gäller. Förslag om tillval och frånval 7.15.1.4 Hur stora överskridanden kan tillåtas? Inte varje överskridande av självkostnaden bör leda till att presum- tionen bryts och tillvalet bruksvärderas. Inte heller bör överskrid- anden som ligger runt vad som anses vara påtagligt, , leda till denna konsekvens. I stället bör det förutsättas ett över- skridande som är väsentligt. Var gränsen bör gå kommer naturligen att kunna variera. Ju mindre totalkostnad det är fråga om ju större procentuella överskridanden bör kunna tålas. Det får ankomma på rättstillämpningen att närmare ta ställning till vad som i enskilda fall får anses vara ett väsentligt överskridande. 8 Tjänster inom ett tillvalssystem? Vår bedömning: Vi anser det vara tveksamt om möjligheterna för hyresgäster att få tillgång till tjänster ökas om de erbjuds i ett system för tillval i enlighet med vad som föreslås för under- håll och utrustning. Vid en samlad bedömning väger nackdelarna tyngre än fördelarna. Någon ny reglering bör därför inte införas. I vårt uppdrag ingår att belysa möjligheterna för hyresvärden att tillhandahålla tjänster med viss anknytning till boendet till hyres- gästerna. Vi ska vidare föreslå i vilken utsträckning möjligheterna för hyresgästerna att få tillgång till sådana tjänster kan förbättras genom att tjänsterna omfattas av ett system för tillval och frånval. 8.2Att bo i hyresrätt ger i grunden tillgång till vissa tjänster En del av boendet i hyresrätt innebär att hyresgästen, jämfört med t.ex. småhusägaren, får en del tjänster utförda. Grunden för detta är dels hyreslagens krav på att lägenheten vid tillträdet ska vara i vad som på orten anses vara fullt brukbart skick samt krav på lägsta god- tagbara standard, dels hyresvärdens underhållsplikt (se 9, 15 och 18 a §§ hyreslagen). Om hyresvärden inte uppfyller dessa krav inne- bär lagen bl.a. möjligheter för hyresgästen att tvångsvis få problemen åtgärdade. Hyresvärden kan, utöver de minimikrav som lagen uppställer, till- handahålla en högre nivå. Detta gäller såväl den materiella standarden och underhållet som den allmänna servicegraden. Vissa värdar erbju- der en mycket hög servicenivå som standard – som i Tjänster inom ett tillvalssystem? i eller i serviceboenden – medan andra är intresserade av att ha en enkel standard för att kunna hålla låga hyror – som t.ex. student- bostadsstiftelser. En lägre nivå än den lagen har som utgångspunkt (9 och 15 §§) kan åstadkommas genom kollektiva överenskommelser, både vad avser lägenhetens skick vid tillträdet och underhållet under boende- tiden. Däremot kan inte reglerna om en lägenhets lägsta godtagbara standard avtalas bort (18 a §). Hyresvärden kan tillhandahålla tjänster direkt till de boende. Han kan också förmedla kontakter med externa tjänstegivare. För de tjänster med anknytning till boendet som värden tillhanda- håller direkt genom avtal med hyresgästen har hyresvärden i allmän- het endast rätt att tillgodogöra sig betalning motsvarande den bruks- värdesökning tjänsten medför för lägenheten. Om tjänsten inte anses vara hyra har han rätt att betinga sig ett marknadspris. Det är ej klart i vilka fall en sådan utgift kan medföra avdragsrätt för tjänsten enligt lagen (2007:1128) om skattereduktion för hushållsarbete. Externa tjänsteleverantörer kan självfallet erbjuda de boende tjänster till marknadspris. I dessa fall torde det inte råda några tvek- samheter om att utgiften för dessa tjänster kan berättiga till skatte- reduktion. 8.3Tjänster inom eller utanför hyresavtalet Det står hyresvärden fritt att tillhandahålla tjänster till de boende. Hyresvärden kan göra detta som part i avtal eller genom att för- medla kontakter till externa entreprenörer. Om hyresvärden tillhandahåller tjänster med anknytning till bo- endet som tillval för sina hyresgäster kommer detta att ske an- tingen genom en direkt rätt till och betalning för tjänsten inom hyres- avtalet, eller genom avtal som ligger vid sidan om hyresavtalet. För tillval och frånval som ingås som själva hyresavtalet kommer hyresrättsliga regler att tillämpas så länge som inslaget av hyra i avtalet inte blir av klart underordnad betydelse (se NJA 1971 s. 129 och 1978 s. 389, jfr och s. 6 f. samt SOU 2004:91 s. 126). För avtal om tillval och frånval som ingås vid sidan om hyres- avtalet, mellan hyresvärd och hyresgäst, synes rättsläget inte vara lika klart. Ett sådant sidoavtal som avser tillval inom det hyresrättsliga kärnområdet torde ofta bedömas som hyra, medan tillval som inte Tjänster inom ett tillvalssystem? har ett samband med boendet bedöms enligt vanliga kontraktsrättsliga regler (jfr och s. 18 f. och SOU 2004:91 s. 126). 8.3.1Gränsdragningsproblemet: vad har ett samband med boendet? Var gränsen går för vad som kan anses vara en tjänst som har ett samband med boendet är inte alldeles klart. Visst underlag för en diskussion fås genom lagen (2007:1128) om skattereduktion för hushållsarbete och dess motiv. I lagen anges som hushållstjänster sådant städarbete eller annat rengöringsarbete i bostaden som inte kräver specialkunskaper, vård av kläder och hemtextilier som utförs i bostaden, matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden, catering, snöskottning som utförs i nära anslutning till bostaden, häck- och gräsklippning , krattning och ogräsrensning samt barnpassning och viss annan omsorg. Att notera är att inte alla tjänster som enligt vanligt språkbruk kan anses hushållsnära omfattas av rätten till skattereduktion enligt den nya lagstiftningen. En anledning till detta är att lagstiftningen haft till syfte att skapa ett större arbetsutbud, och att en del av det arbete som utförs i eller nära hushållet skulle ersättas, om det gav rätt till reduktion, av ökad fritid i stället för av en ökad arbetsinsats i det ordinarie arbetet för den som köper tjänsten. Det ska också märkas att en del av de tjänster som i och för sig är av karaktär att skattereduktion kan bli aktuell inte berättigar till skatteavdrag när de utförts av kommun, stat, landsting, eller – enligt – motsvarande, till ett subventionerat pris eller självkost- nadspris (4 § och SKV M 2007:11). I rättsfallet RH 1997:93 bedömdes en obligatorisk avgift för till- gången till viss service som hyresvärden debiterade i samband med hyran utgöra hyra. Servicen som erbjöds och som avgiften avsåg var att de boende hade tillgång till sjuksköterska dygnet runt vid be- hov, tillgång till distriktsarbetsterapeut- och sjukgymnastservice utan andra kostnader, tillgång till personal dygnet runt, samt larmavgift. Serviceavgiften betalades ovanpå hyran och utgick oavsett om hyres- gästen utnyttjade servicen eller inte. Det var alltså inte fråga om be- talning för de tjänster som faktiskt utnyttjades. Hovrätten konsta- terade att servicen som erbjöds hyresgästerna hade ett naturligt sam- Tjänster inom ett tillvalssystem? band med äldreboende och att avgiften under angivna förhållanden var att anse som ersättning för upplåtelsen av lägenheterna, dvs. Om de tjänster som utförs av hyresvärden genom antingen hyres- avtalet direkt eller ett kopplat avtal är att bedöma som hyra gäller att hyresvärden får ta ut ett skäligt pris motsvarande den höjning av bruksvärdet som tjänsten innebär. I de fall det är någon annan än hyresvärden som tillhandahåller tjänster som i och för sig har ett samband med boendet, ska tjänsterna inte bedömas som hyra. Tjänsterna kan då prissättas fritt. 8.3.2Tjänster som inte har med boendet att göra Tjänster och service som inte kan anses ha ett samband med boendet kan vara till exempel kemtvättsservice, biljettboknings- service, matleveranser etc. I den mån hyresvärden tillhandahåller sådana genom avtal vid sidan av hyreskontraktet, torde de inte vara att bedöma som hyra. skulle de kunna göra det om de in- gick i vad hyresvärden erbjöd inom ramen för ett hyreskontrakt. Hyresvärden kan begära marknadspris för icke boenderelaterade tjänster som erbjuds utanför hyresavtalet. Gränsen för vad som har ett samband med boendet framstår dock inte som helt klar (se vidare bl.a. och s 18 f. och SOU 2004:91 s. 126). 8.4Konsekvenser av att föra in tjänsterna i ett system för tillval Om alla tjänster som hyresvärden tillhandahåller skulle föras in i det system för tillval som vi föreslår för utrustning och underhåll, skulle detta innebära att prissättningen fick ske som för hyrestillägg, dvs. enligt principen om kostnadstäckning. Värden skulle alltid kunna få sina kostnader för att tillhandahålla tjänsten ersatta. Det vore vidare smidigt för hyresgästen att kunna vända sig till sin hyresvärd och få tillgång till tjänster. Priset skulle kunna komma att vara lägre än vad som gäller på den öppna marknaden. För hyresvärden skulle det inte råda någon tvekan om hur han fick prissätta avtal med hyresgästen utanför hyran. skulle en sådan ordning innebära att hyresvärden enligt huvudregeln fick Tjänster inom ett tillvalssystem? en primär förhandlingsskyldighet – i enlighet med vad som gäller – gentemot hyresgästföreningen även avseende tjänster. Förhandling- arna kunde då komma att gälla tjänster av allehanda slag och inte alla gånger tjänster som är nära relaterade till boendet. Själva förhand- lingsverksamheten skulle bli större och dra mer kostnader. Begränsningsreglerna i tillvalssystemet skulle behöva anpassas. Eftersom tjänsterna kan vara av mer eller mindre varaktig natur, troligen ofta mer kortvarig än tillval i utrustning eller av underhålls- nivå, skulle dokumentationen m.m. öka. Detta skulle också inne- bära att det belopp hyresgästen betalade i hyra kunde komma att variera mera. Här kan en konflikt med 19 § hyreslagen förutses. Tjänster som tillval torde normalt sett bara vara intressanta för den hyresgäst som beställt dem. Eftersom skälet till att låta tillvals- avtalen om materiella förändringar i lägenheten gå över till en ny hyresgäst är hyresvärdens intresse av att få täckning för de kost- nader han haft, och tjänster i normalfallet inte kräver sådana inve- steringar vore en sådan lösning olämplig för tjänster. Det framstår även som främmande att låta en ny hyresgäst betala och ta emot fönsterputsning, kemtvättsservice, matleveranser etc. bara för att den tidigare hyresgästen tecknat sådana avtal med hyresvärden. 8.5Konsekvenser av att låta tjänsterna falla utanför tillvals- och frånvalssystemet Om tjänsterna hålls utanför systemet med tillval och frånval skulle även i fortsättningen en bruksvärdesprissättning gälla för boende- relaterade tjänster och en fri prissättning för andra tjänster som hyres- värden tillhandahåller. För tjänster levererade av externa entrepre- nörer blir det inte heller någon skillnad. Detta har troligen en återhållande inverkan på hyresvärdars be- nägenhet att själva leverera tjänster till de boende. Det kommer tro- ligtvis inte att betyda att hyresgästerna inte får tillgång till tjänst- erna, då externa leverantörer lika gärna kan erbjuda dem. Vid utgifter för hushållsnära tjänster som prissatts på marknaden kan i sistnämnda fall inte råda någon tvekan om rätten till skatteav- drag. Administrationen torde bli mindre för hyresvärden. Vissa gränsdragningsproblem kan tänkas i förhållande till tillval av underhåll. I de flesta fall torde dock inte detta erbjuda några större svårigheter och gränsen torde få utvecklas i rättstillämpningen. Tjänster inom ett tillvalssystem? Gränsdragningsproblemen skulle uppkomma även om tjänsterna in- gick i ett system för tillval. 8.6Skäl att hantera tjänster som annat än tillval Det finns grundläggande skillnader mellan utrustning och under- hållsnivå å ena sidan och tjänster å andra sidan. Ovan har nämnts att investeringar i huset blir aktuella vid tillval av utrustning, men inte för tjänster. Vidare gäller att de tillval som kan avse utrustning och underhållsnivå är sådana saker som det är svårare för hyres- gästen att skaffa på den öppna marknaden, eftersom de är hårdare knutna till lägenheten som fysiskt objekt och som hyresvärdens egendom. Att hyresvärden ges incitament att erbjuda hyresgästen dessa tillval inom hyressystemet kan vara det enda realistiska sättet för en hyresgäst att få tillgång till dem. Vidare innefattar dessa mate- riella tillval ofta en långsiktig investering för hyresvärden i den egna egendomen. På grund av vad som ovan sagts kan det vara motiverat att acceptera en viss ökad hantering kring dessa tillval. Vad däremot gäller tjänster är dessa ofta tillgängliga för hyres- gästen på den öppna marknaden. Hyresvärden förmedlar ofta kon- takt till externa entreprenörer utan att behöva administrera han- teringen själv, och det har inte kommit till utredningens kännedom att hyresvärdar hindrat tillgången till tjänster. Tvärtom har utred- ningen fått intrycket att förmedlingen till externa leverantörer är ett smidigt och flexibelt system för hyresvärden som inte kräver någon större administration. Sett mot bakgrund av den ökade han- tering som det skulle innebära för hyresvärd, hyresgästorganisation och hyresnämnd om tjänster skulle inlemmas i ett system för tillval och frånval synes något sådant inte motiverat. En ytterligare omständighet att hålla i minnet är att tjänster till- handahållna mot självkostnadspris eller till subventionerat pris inte berättigar till skatteavdrag. Eftersom tillvalen inte föreslås bli pris- satta fritt är det tveksamt om hushållsnära tjänster som tillhanda- hålls på det sättet skulle berättiga till avdrag. I de fall där det är kommunala bostadsbolag som är avtalspart begränsas det dessutom av att det finns ett direkt förbud för dessa företag att bedriva verk- samhet i vinstsyfte. 9Vårt förslag jämfört med förslag Vårt förslag har en del gemensamt med det förslag som lades fram i betänkande. skiljer det sig från det gamla förslaget på några avgörande punkter: Inte bara kollektivt förhandlade avtal utan även enskilda avtal kan presumeras vara riktiga. Prövningen i hyresnämnden blir enklare. Till viss del kan skillnaderna förklaras genom att de båda utredning- arnas uppdrag skilt sig åt. Vi har haft i uppdrag att finna en lösning som, så långt som möj- ligt, är enkel att tillämpa för de berörda och låter sig förenas med vad som gäller för hyressättning i övrigt. Med tanke på det relativt komplicerade regelsys- temet för hyressättning är ett tillvalssystem inom detta inte möjligt att göra alldeles enkelt. Detta gäller särskilt om tillvalssystemet tillåts avvika från prissättning genom bruksvärdesprincipen. Frågor om hyra och hyressättning innebär också att hänsyn får tas både till hyres- gästernas boendeintressen och till hyresvärdens intresse av att kunna bedriva en rationell affärsverksamhet. Förslaget vi lägger fram erbjuder goda möjligheter till avtalslös- ningar, och inom systemet presumeras även enskilda avtal vara riktiga . Detta ger parterna en relativt stor handlings- frihet, som principerna för presumtionen innebär att sys- temet låter sig i mycket stor utsträckning förenas med vad som gäller för hyressättning i övrigt. Det är i sin uppbyggnad likt systemet för s.k. presumtionshyror i nyproduktionen. Förslaget garanterar också att hyressättningen slutligt kommer att återföras till bruksvärderingen. Vårt förslag jämfört med förslag Nedan ställs de båda förslagen mot varandra i enkel uppställning som översiktligt visar förslagens likheter och skillnader. Systemet förutsätter frivillighet. Systemet omfattar utrustning och underhåll. Tillval och frånval behandlas som hyra i samma utsträckning som . Tillval ersätts genom tillägg till hyran. Frånval ersätts genom avdrag från hyran. Lagens minimikrav om skick och standard ska fortsätta gälla. Primär förhandlingsskyldighet ska gälla om det inte finns något av förhandlingsordningens parter rekommenderat pris för tillvalet och avtal träffas inom prisrekommendationen. Värden har rätt till täckning av sina kostnader. Ingen möjlighet att avtala bort underhållet av tillval. Endast kollektiva överenskom- melser ges presumtionsverkan. Vissa formkrav gäller. Möjlighet att avtala bort under- hållet avseende tillvalet i samband med ingående av tillvalsavtal. Såväl kollektiva som enskilda avtal ges presumtionsverkan. Presumtionsverkan gäller (som för nybyggnation). Presumtionen bryts om det före- ligger synnerliga skäl. Presumtionen bryts om det före- ligger synnerliga skäl eller om till- lägget väsentligt avviker från själv- kostnaden. ska på begäran Presumtionsverkan för alla en- pröva alla enskilda avtal om inte skilda avtal ger enklare prövning. priset fastställts i en förhandlings- Vårt förslag jämfört med förslag För ny hyresgäst ska tillvalet bruksvärderas om inte priset fast- ställts i en förhandlingsöverens- kommelse. Kortaste tillåtna tid för avbetal- ning är , om inte tillvalet utgör av hyran. Ej återbetalningsskyldighet för hyresvärden vid förtida flytt. Ej kvarhängande skyldigheter för hyresgästen. Av ny hyresgäst har hyresvärden alltid rätt att begära de villkor som följer av tillvalsavtalet. Längsta tid för avbetalning är (dvs. Fritt att avtala. Utöver dessa ovan redovisade skilda ställningstaganden har vi i vårt förslag gjort överväganden i vissa frågor som inte var uppe i Hyres- sättningsutredningen, bl.a. avseende följande. Någon förhandsprövning i hyresnämnden blir inte möjlig. Ändring av 55 b § första stycket görs för att möjliggöra en åter- gång till bruksvärdeshyressättning vid nytt hyresförhållande. Möjligheten att erhålla tjänster blir inte större inom ett tillvals- system. Något förslag lämnas inte. 10 Konsekvenser och ikraftträdande Vår bedömning: Förslaget bedöms medföra små kostnadsmässiga konsekvenser på företagsnivå. För hyresgäster innebär förslaget att valfriheten kan öka och att de i större utsträckning än kan förväntas få möjlighet att påverka både standard och boende- kostnad, vilket i förlängningen kan medföra en ökad trivsel. För hyresvärdarna kan den avvikande prissättningsregeln medföra en ökad förutsebarhet i hyresintäkterna. Förslaget innebär en minsk- ning av den förhandlingsskyldighet som gäller . Förslaget beräknas kunna träda i kraft tidigast . Övergångsregler bedöms endast vara nödvändiga avseende 55 b § första stycket hyreslagen. Nedan följer en genomgång av de konsekvenser som de framlagda förslagen kan medföra, i enlighet med de krav som ställs i kom- mittéförordningen (1998:1474) och konsekvensförordningen (2007:1244). Därefter redovisas särskilt de effekter som förslagen kan få för hyresvärdar, hyresgäster, berörda myndigheter och dom- stolar. Vi har trots skrivningen i direktiven, valt att använda termen hyresvärd i stället för fastighetsägare, eftersom denna term an- vänts i betänkandet i övrigt. 10.2Allmänt om förslagets konsekvenser Det är utredningens bedömning att förslagen inte påverkar kost- naderna eller intäkterna för staten, kommuner eller landsting. På före- tagsnivå kan kostnaderna för förhandlingar komma att stiga något eftersom enskilda avtal tillåts i större utsträckning. För hyresgäster kommer det föreslagna systemet att ge utökade möjligheter att på- verka den egna boendestandarden. Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen innebär att små företag kommer att ha lika goda möj- lighet att erbjuda tillval och frånval som större företag, eftersom varje företag kommer att få rätt att ta ut tillägg som täcker de egna kostnaderna. 10.3Bakgrund – vilket är problemet? Tillval och frånval prissätts utifrån den påverkan tillvalet eller frånvalet har på lägenhetens bruksvärde. Tillvalet betalas genom ett tillägg till hyran och frånvalet kompenseras genom en hyresrabatt. Storleken på tillägget och rabatten bestäms utifrån dess bruksvärde, dvs. enligt samma principer som för hyressättningen av bostadslägen- heter i övrigt. Hyresgästen har alltid möjlighet att få hyresnämn- dens prövning av tillägget eller avdraget, vilket kan göra att rabatten eller avdraget ändras. Detta innebär en viss osäkerhet för hyres- värden avseende möjligheten att få ut full betalning för det in- stallerade tillvalet. Denna osäkerhet har enligt hyresmarknadens parter lett till att hyresvärdar avstår från att installera tillval på hyres- gästens begäran. Detta innebär begränsningar i hyresgästers möjlig- heter att som i andra boendeformer få önskemål för sitt boende tillfredsställda. En ökad möjlighet för hyresgäster att få fler önske- mål tillfredsställda ökar trivseln i boendet. Ett system som möjlig- gör detta och ger en förutsebarhet för de ekonomiska konsekvenserna för den enskilde hyresgästen kan öka attraktions- kraften för hyresrätten som boendeform och ge nöjdare hyresgäster, som säkerheten för hyresvärdens investeringar ökas. Vårt uppdrag är att förbättra möjligheterna för hyresgäster att göra tillval och frånval. Om någon förändring inte genomförs kommer tillval inte att erbjudas i större utsträckning än . Det finns där- emot en risk för att tillvalsutbudet kan minska eller helt försvinna på den privata sidan. Detta står inte i överensstämmelse med önske- målen hos hyresmarknadens parter, eller med vårt uppdrag. Ett alternativt sätt att förbättra möjligheterna för hyresgäster att göra tillval och frånval kan vara full avtalsfrihet på området. En lös- ning som innebär att det skulle vara helt fritt att avtala om prissätt- ningen m.m. när det gäller tillval skulle innebära att det inte skulle föreligga någon överensstämmelse med vad som gäller för hyressätt- ning av bostäder i övrigt. Om en sådan lösning skulle accepteras skulle de i direktiven angiva önskemålen om att förslaget så långt som möjligt ska låta sig förenas med vad som i övrigt gäller för hyres- sättning inte uppfyllas. Ett annat alternativ till det system som vi föreslår är att använda det som föreslogs av , nämligen att ha presumtionsverkan endast för de avtal om tillval och frånval som förhandlats kollektivt. I hyresnämnderna skulle detta för enskilda avtal alltid innebära en full prövning av kostnaderna. Förslaget beräknades medföra små ekonomiska konsekvenser. Förslaget avvisades av reger- ingen 2005 (prop. 2005/06:80) efter det att förslaget mött kritik hos remissinstanserna. De synpunkter som då lades fram är fortfarande aktuella. Vi har därför valt att presentera ett system som jämfört med förslag ger större avtalsfrihet, är i huvud- sak enklare att hantera för hyresnämnderna och som i större utsträck- ning medger ett återförande till bruksvärdessättningen. Vi har valt att presentera ett förslag som tillåter en avvikande hyressättning av tillval och frånval under vissa förutsättningar. Sys- temet omfattar tillval och frånval av utrustning och underhåll i lägen- heter. Tjänster omfattas inte av förslaget, eftersom vi gjort bedöm- ningen att ett införande av tjänster i systemet inte skulle öka valmöj- ligheterna för hyresgästerna jämfört med . Att föra in tjänster i systemet skulle däremot innebära vissa nackdelar, t.ex. att det skulle uppkomma en primär förhandlingsskyldighet för sådant som är främmande för hyressättningssystemet. Hyresnämnderna skulle vidare bli tvungna att pröva tvister om huruvida fönsterputsning etc. var korrekt prissatt osv. En sådan ordning skulle medföra ökade kost- nader för hyresvärdar och skulle inte svara mot något reellt behov. 10.5Vilka berörs av förslaget?