sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — Vid några urvalsskolor konstaterar inspektörerna att kommunens styrdokument i vissa fall verkar spela en viktigare roll i skolans arbete än de nationella styrdokumenten. I en skola fann inspektörerna att lo- kala bearbetningar av kursplanerna inte alltid speglade kunskapssynen och synen på lärandet som uttrycks i läroplanen, bl.a. förekom utöver lokala betygskriterier för de olika betygsstegen även ytterligare krav som t.ex. god närvaro och att ha med sig sina böcker. En effekt av skolornas tolkning av statens information om hur lä- roplanen, kursplanerna och betygskriterier är tänkta att tillämpas visas tydligt i utbildningsinspektionens konstateranden. Man har förvisso arbetat med lokala kursplaner och betygskriterier, men man har också tagit ut svängarna och fört in mer i det lokala arbetet än att endast tolka de nationella måldokumenten. I , även den ett resultat av ett regeringsuppdrag, gav följande svar på frågan Måste vi ha lokala betygskriterier? Det finns inget uttalat krav i styrdokumenten att det skall finnas lokala kursmål och betygskriterier. Det som skall finnas är en arbetsplan. I den skall anges hur skolan avser att arbeta för att nå de fastställda må- len. Varje lärare är dock skyldig att för elever och föräldrar kunna re- 53TP PT (2000) Bedömning och betygssättning, Kommentarer med frågor och svar, best.nr: 01:636. Anm: svaret är nu omformulerat i den version som finns på betygs- webbplats. Orsaker att målsystemet ej genomförts dovisa vad som gäller för den egna verksamheten. Förarbetena till de nuvarande läroplanerna utgår också från att lokala styrdokument ut- formas även om det inte uttrycks som något krav i en förordning. I svaret klarlade att det inte finns krav från statens sida att lärarna skall arbeta med lokala kursplaner och lokala betygs- kriterier. Den enda situationen när man kan tala om lokala beslut är i samband med terminsbetygen i årskurserna 8 och 9. Grundsko- leförordningen anger att när terminsbetyget sätts skall de kunska- per bedömas som eleven inhämtat fram till och med den aktuella terminen. Betyg skall inte sättas om en elev inte nått upp till de mål som lokalt bestämts för ett ämne. Författningen anger dock inte i formell mening att det skall ske i form av lokala kursplaner eller betygskriterier. I kontrast till svar på frågor, som omnämnts i det fö- regående, har myndigheten i ett mer aktuellt sammanhang visat på en motsatt uppfattning. Ett exempel är att i en redovis- ning av ett regeringsuppdrag 2003TPF54FPT an- ger att lärare och elever med dagens ansvarssystem skall välja in- nehåll i undervisningen, formulera lokala mål och betygskriterier samt bestämma vilka arbetsmetoder som skall användas för att nå målen. Detta såg regeringens särskilde utredare – som hade i uppdrag att komma med förslag till nya tillträdesregler för högskolan – i betän- kandet Tre vägar till den öppna högskolan (SOU 2004:29) som en orsak till att skillnader mellan provbetyg och slutbetyg inte är given eftersom proven mäter mot de nationella målen och betygen mäter mot de lokala målen. Mycket annat material från som utredningen tagit del av, t.ex. interna promemorior från kursplaneprojekt, visar att det har funnits olika tolkningar av hur mål- och resultat- styrningen av skolan är tänkt att fungera. Det senare exemplet ovan visar på olyckliga konsekvenser av det breda utbud av begrepp som använts av främst när man velat förklara mål- och re- sultatstyrningssystemets uppbyggnad och tillämpningen av läro- planen, kursplanerna och betygskriterierna. 54TP PT (2003) Det nationella provsystemet – vad, varför och varthän? (Bilaga till svar på regeringsuppdrag avseende resultatinformation (U2003/2060/S), Deluppdrag E: bedömning av dagens system med nationella prov med avseende på kvalitet och kostnadseffektivitet.) Orsaker att målsystemet ej genomförts Det kan konstateras att kommentarmaterial som kan tydliggöra motiven bakom samt ge en bakgrund till och utveckla skrivningarna i kursplanerna inte tagits fram för kursplaner. Staten har i utredningar och i propositioner lovat denna typ av stöd- material för att underlätta lärarnas arbete. vi- sade också med exempel hur ett sådant material skulle kunna se. De material som har tagits fram har nästan undantagslöst legat på läroplansnivå – i princip inga har behandlat enskilda ämnen. kommentarmaterial Grundskola för bildning – kom- mentarer till läroplan, kursplaner och betygskriterier och Kommentarer till kursplaner och betygskriterier är båda ett resultat av regeringsuppdrag, inte något som tagits fram inom ra- men för verkets generella uppdrag. Bristen på kommentarer och referensmaterial har inneburit att lärarna lämnats utan stöd och råd för sin undervisning. Om sådant material funnits skulle det sannolikt ha bidragit till att göra målen tydligare. Jag delar således uppfattning som redovisa- des i verkets lägesbedömning , se avsnitt 1.5.2. Det faktum att många lärare inte har en lärarutbildning eller utbildning i ämnet borde ha varit skäl nog till ett mer påtagligt stöd från staten, t.ex. kommentar- och referensmaterial på ämnesnivå. Det har legat på att inom ramen för verkets generella uppdrag ta fram material som ger bakgrund och förklaringar till styrdokumenten. I och med att ordförande i läroplanskommittén och i tillika var generaldirektör kunde man ha förväntat sig att material av detta slag hade tagits fram. praxis att stanna vid kommungränsen verkar således inte endast ha omfattat de fall när enskilda kommuner, skolor etc. efterfrågat verkets tjänster för att få stöd i sitt arbete. Verkets praxis har inneburit att man legat lågt med att ge lärare och skolledare stöd överhuvudtaget. Det uteblivna stödmaterialet har inneburit att kursplanerna fått tala för sig. Statens intentioner och bevekelsegrunder till målen i kursplanerna har lärarna inte kunnat ta del av. är det rele- vant att reflektera över om det är rimligt att ha ett målsystem som kräver särskilda kommentarmaterial för att kunna förstås. Kanske skulle det gå att skapa ett system som bär sig självt? En sådan kon- struktion torde dock kräva utförligare och mer omfångsrika kurs- planer som troligen inte skulle vara helt lätta att formulera till- Orsaker att målsystemet ej genomförts räckigt tydliga utan att bli normerande. kan mer om- fångsrika kommentarer leda till behov av ytterligare kommentarer. interna riktlinjer för kursplanearbetet i slutet av 1990- talet påbjöd att kursplanerna så långt möjligt skulle vara utan angi- velser om ämnesinnehåll. Frågan är om det är möjligt att ange tyd- liga mål utan att ange ett ämnesinnehåll. Enligt min bedömning har staten talat med kluven tunga. De statliga signalerna i form av författningar och bakgrundsmaterial till dem har givit ett budskap medan regeringens skolmyndighet har givit ett annat. Det faktum att målsystemet bygger på en teore- tisk konstruktion torde ha krävt att staten i sin implementering av systemet använt begrepp och uttryck som är tydliga och är väl de- finierade. Bristen på begripliga och användarvänliga förklaringar och kommentarer till styrdokumenten från staten, främst från , bedöms vara en av de mer betydande orsakerna till att målsystemet inte förståtts eller tagits om hand på det sätt som det var tänkt. Ett annat problem är att det material som tagits fram inte har slagit igenom hos lärarna. Det är endast en liten del som känner till det material som publicerats. Orsaken till att lärarna inte känner till utgivet material är troligtvis deras bristande vana att ta till sig mate- rial som staten producerat, vilket bland annat kan bero på det aka- demiska fackspråket i materialen. Det kan i sin tur förmodligen förklaras av brister i lärarutbildningen. I ett decentraliserat skolsystem är det enligt mål- och resultat- styrningsprincipen huvudmännen som har det primära ansvaret för uppföljningen av . Huvudmännen förutsätts styra ge- nom att organisera och tilldela erforderliga resurser för verksam- heterna, följa upp skolornas resultat och kvalitet samt vidta de åt- gärder som kan behövas om målen inte nås. Den officiella statistik som publicerar på kommunnivå utgör här ett stöd för huvudmännens uppföljning. Inom huvudmännens ansvarsområde ligger att ge skolledare och skolor möjlighet och de resurser som krävs för att de på sin nivå kan följa upp undervisningen och dess resultat. Ansvaret avser uppföljning såväl på individnivå som för gruppen och skolan som helhet. En mängd rapporter och utredningar av , redovi- Orsaker att målsystemet ej genomförts sade i verkets årsredovisningar, slår dock fast att det saknats ett systematiserat arbete i kommunerna för att bedöma resultatet av den egna verksamheten. Orsaken är inte att utvärdering som sådan är en främmande verksamhet för lärare. Det ligger i deras grund- läggande arbetsuppgift att följa och värdera elevernas kunskaps- utveckling och utifrån det planera den fortsatta undervisningen. Bristerna synes enligt mer förklaras av frånvaron av ett gemensamt språk, tid för gemensam reflektion och frånvaro av do- kumentation. Tanken var att den nationella uppföljningen skulle bygga på kommunernas egna sammanställningar och analyser av resultat. konstaterade dock tidigt att skolhuvudmännen generellt inte i tillräcklig utsträckning följde upp och utvärderade skol- verksamheten, till en del beroende på bristande kompetens men också på ett – som det uppfattades – bristande intresse för upp- följning och utvärdering.TPF55FPT Enligt tjänstemän jag intervjuat har uppfattade många kommuner att uppföljning var något som Skol- verket hade ansvar för, bland annat till följd av sitt ansvar för den officiella statistiken. Tjänstemän vid som intervjuats i utredningen menar att det uppföljningssystem som skapades mer var att se som ett allmänt informationssystem och mindre som ett system för att kontrollera verksamheternas kvalitet. Det fanns också från skol- huvudmännen och dåvarande ett miss- nöje med att begärde in, som man uppfattade det, väl- digt många uppgifter till statistiksystemet. Att uppgifterna ofta publiceras mycket sent upplevdes också negativt. Uppgiftslämnar- bördan kändes tung för huvudmän och inte minst för rektorerna som oftast är de som ansvarar för inlämnande av uppgifter. Med hänvisning till det kommunala självstyret framfördes att mer borde inrikta sig på verksamheternas resultat och kvalitet, och mindre på sådant som har med organisationen att göra. I presentation av statistiksystemet nämns, vad jag kan se, inget om de statistiska uppgifternas roll som underlag för styrsystemets kontrollfunktion, t.ex. om huvudmännen givit sko- lorna de förutsättningar som krävs för att nå de nationella målen. Betydelsen av statistiksystemet framgår indirekt av att skolhuvud- männen är skyldiga att tillhandahålla informationen och att Skol- verket kan förelägga vite om uppgifterna inte lämnas. 55TP PT (1997) Årsredovisning för /96, dnr 1996:100 Orsaker att målsystemet ej genomförts funnit underlag där verket gjort det tydligt varför uppgifterna be- hövs och att huvudmännen förväntas utnyttja dem. an- vänder uttryck som att uppgifterna ger huvudmännen möjlighet att följa upp sin verksamhet, men påtalar inte att skolverksamheten skall följas upp och analyseras. En förutsättning för att eleverna får en utbildning med god kvalitet är att de professionella, dvs. lärarna, har kunskap att utifrån målen för utbildningen planera och genomföra en undervisning som till- godoser varje elevs behov. För detta krävs såväl ämneskunskaper som didaktisk kompetens, dvs. att läraren har erforderliga sak- kunskaper och förmågan att förmedla dessa kunskaper till eleverna och att stödja deras kunskapsutveckling. Ett system med mål- och resultatstyrning av skolan förutsätter en kedja av samverkande länkar. Staten förutsätts formulera mål i form av styrdokumenten läroplanen och kursplaner som talar till lärarna på ett tydligt och effektivt sätt. Lärarna i sin tur förutsätts kunna läsa av statens intentioner på ett insiktsfullt vis. Det som står i en kursplan skall kunna läsas och tolkas av lärarna på ett lik- värdigt sätt. Det innebär att spridningen av varianter i tolkningen skall vara så liten som möjligt för att undervisningen skall bli lik- värdig. Likaså skall de kunskapskrav som uttrycks i mål att uppnå och betygskriterier vara så entydiga att betygen blir så rättvisa som möjligt. I ett av motiven i utredningsdirektiven (dir. 2006:141) till Lärar- utredningenTPF56FPT hänvisas till en OECD-rapportTPF57FPT. I rapporten påtalas enligt direktiven att det är viktigt att tydligt formulera vad lärare förväntas kunna och prestera i särskilda kompetensprofiler som skall vara förankrade i hela systemet. Av kompetensprofilerna skall det framgå vikten av djupa ämnes- kunskaper, pedagogisk skicklighet, förmågan att arbeta effektivt i en skolmiljö med heterogena elevgrupper och många kollegor, samt för- 56TP PT - om behörighet och auktorisation (U 2006:07) 57TP PT (2005) Teachers Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers Orsaker att målsystemet ej genomförts mågan att både själv kunna utvecklas och att kunna bidra till hela sko- lans och yrkets utveckling. Utvecklingen i skola och samhälle ställer nya och annorlunda krav på lärare jämfört med för bara . Lärarna förutsätts tillsammans med ledning och kollegor utföra ett kvalificerat peda- gogiskt arbete med att tolka och precisera läroplansmål, utvärdera, dokumentera och reflektera över sitt arbete samt utveckla en de- mokratisk dialog med barn och elever. Lärare arbetar med att skapa miljöer för lärande i ett perspektiv av livslångt lärande och med en informationsteknik som påverkar verksamhetens arbetsformer och innehåll. Flera insatser har gjorts i syfte att stärka och utveckla läraryrket, framför allt genom lärarutbildningen. Den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen, resurser till den utbildningsvetenskap- liga forskningen genom forskarskolor och forskarnätverk samt regionala utvecklingscentra i anslutning till lärarutbildningarna har av regeringen bedömts som viktiga verktyg för en fortsatt utveckling av läraryrket. Läraryrket kännetecknas av att det finns en utbildning som leder till yrket. Många verksamma lärare som saknar en formell utbild- ning har anställts som obehöriga lärare tills vidare i kommuner och av fristående skolor. Under förutsättning att dessa lärare har an- ställts enligt skollagens krav tillhör dessa yrkesgruppen lärare. Statskontoret fick regeringens uppdragTPF58FPT att kart- lägga och analysera förekomsten av och orsakerna till att personer utan föreskriven lärarutbildning anställs i det offentliga skol- väsendet och i fristående skolor. Ett särskilt problem som kanske drabbat läraryrket i högre ut- sträckning än andra yrken är om omvärlden har bristande tilltro till lärarna. Att staten inte föreskriver hur arbetet i skolan skall gå till och därmed överlämnar ansvaret till den lokala nivån bedöms i betänkandeTPF59FPT (SOU 1997:121) öppna vägen för en kritik mot skolan och dess personal. Det som var givet måste nu bli föremål för förhandlingar. Ele- ver lägger sig i. Föräldrar lägger sig i. Politiker lägger sig i. Andra utanför skolan lägger sig i. Denna utveckling ser vi som löftesrik. Den kan leda till genomgripande förändringar i skolan. måste man inse att pressen på skolans personal, och framför allt på lärarna, ökar. 58TP PT Uppdrag till Statskontoret om obehöriga lärare, dnr 2006/5719/S 59TP PT Skolfrågor – om en skola , slutbetänkande från (SOU 1997:121) Orsaker att målsystemet ej genomförts Frågan är om det finns någon annan yrkesgrupp som har omvärl- dens ögon på sig i samma omfattning som lärarna. Vilken effekt har det på läraryrkets förutsättningar och utveckling? betonade betydelsen av det kollegiala samtalet för att stärka lärar- identiteten: Om lärare inte tillsammans med sina arbetskamrater får tillfälle att diskutera igenom vad som är skolans och lärarnas gamla och nya upp- gifter, för att därigenom kunna stärka sin läraridentitet, är det svårare för dem att vara öppna och konstruktiva i samtalen med elever, föräld- rar, politiker. Det fortlöpande samtalet kolleger emellan är viktigt om man vill undvika att skolans personal hamnar i ett omöjligt försvar av en förlegad tradition, när kritiken och konflikterna tär på självkänslan. Många lärare säger att lärarutbildningen inte förbereder för det praktiska arbetet. I Lärare av i morgonTPF60FPT av och (2003) talar författarna om praxischocken och skriver: Att börja sitt arbete som lärare beskrivs som att direkt kastas ut i vatt- net utan att ha fått lära sig simma. Det man lärt sig på utbildningen uppfattas inte vara relevant för de frågor man måste hantera som lärare. Detta är förvisso inget nytt. I skriften till grundskola – lärare berättarTPF61FPT redovisar en lärare i sin berättelse om sin bristande förberedelse för yrket. Men när jag nu var "färdig" lärare, kände jag ändå en viss tomhet. Jag tyckte, att jag inte fått tillräcklig insikt i och kunskap om pedagogiska frågor, undervisning, lektioner, läroplaner, kursplaner etc. Det kunde väl inte bara vara mitt fel? Men junidagen 1953 tröstade jag mig med, att efter hand kommer väl erfarenheten att ge svar på dessa frågor.TPF62FPT Men vad är det som är den egentliga kärnan i läraryrket? Det rimli- gaste är kanske att säga att det som kännetecknar lärarna är kun- skap om metoder för att få barn att lära. Frågan är hur sådan kun- skap kan inhämtas av de blivande lärarna och utvecklas inom ramen för lärararbetet. Är det i den akademiska miljön eller inom ramen för verksamhetsförlagd utbildning? Den spänning som finns mellan lärarhögskolornas utbildning och handledarnas arbete på praktik- 60TP PT Lärare av av och (2003). Pedagogiska Magasinets skriftserie nr 1. 61TP PT Från folkskola till grundskola – lärare berättar. Lärar- förbundets förlag 2001, 62TP PT Mor ville se mig som lärare av ur Från folkskola till grundskola – lärare berättar. Orsaker att målsystemet ej genomförts platserna beskrivs av och som att den inte svarar upp mot de ideal som finns i utbildningens teoretiska delar. Hand- ledarnas arbete uppfattades som felaktig och rentav farlig eftersom den kunde tänkas påverka de blivande lärarna negativt. Vidare skri- ver författarna: På lärarutbildningsprogrammen för de högre åldrarna i skolan uppfat- tas inte praktikperioderna som så problematiska som på de andra pro- grammen, där praktiken ses som ett av lärarutbildningens största pro- blem. Där uppfattas inte lärarna ute på skolorna som självklara före- bilder för de blivande lärarna. Mycket av det handledarna gör ute på skolorna uppfattas som uttryck för en föråldrad tradition som bör för- ändras. Handledarnas mästarstatus är på så vis ifrågasatt. Om någon ska betraktas som mästare i lärarutbildningen så är det metodikläraren. Denna mästare får dock lärarstudenterna inte se i aktion. Situationen på lärarhögskolorna, som den beskrivs i boken, kan jämföras med andra yrkesutbildningar med praktik eller lärlings- perioder. Syftet med lärande i arbetslivet är att se hur teori och praktik fungerar i en helhet. Den skepsis lärarhögskolorna enligt och har mot det lärarstudenterna kan lära sig av erfarna lärare visar på lärarhögskolornas isolering eller avstånds- tagande från den verklighet som de skall förbereda de blivande lä- rarna för. De skriver: I stället för att teoretiskt utveckla och organi- sera kunskaperna i utbildningen kring läraryrkets frågor, har utbild- ningen inriktats mot teoretiska studier i pedagogik (huvudsakligen pedagogisk psykologi) tillsammans med en inriktning mot hur man ska undervisa. menade i sitt betänkande (SOU 1999:63) att lärare måste ha kompetens som ger grund för livslångt lärande inom läraryrket. Kompetens uppfattas som liktydigt med olika förmågor som in- går i den professionella processen. Det kan t.ex. gälla problem- lösningsförmåga, förmåga att hantera sambandet mellan praktik och teori, förmåga att utveckla sin verksamhet, förmåga att fatta rationella, välunderbyggda beslut samt förmåga att ständigt lära nytt. Det finns enligt kommittén en grundkompetens som alla lärare be- höver och som blivande lärare förväntas utveckla under hela sin framtida lärargärning. Enligt kommitténs betänkande bör en sådan grundkompetens omfatta kognitiv kompetens, kulturell kompetens, kommunikativ kompetens, kreativ kompetens, kritisk kompetens, so- Orsaker att målsystemet ej genomförts cial kompetens och didaktisk kompetens. Dessa kompetenser är inte åtskilda utan är i olika grad förenade i den personliga kompetensen. 1.7.2Hur utvecklas läraryrket? Att beskriva läraryrkets alla sidor är inte görligt, men det kan antas att det i yrket finns likheter med andra yrken, t.ex. inom sjuk- vården, polisen eller försvaret. Det är också rimligt att anta att ingen yrkesutbildning är en färdig utbildning. Däremot är det ett skäligt krav på en yrkesutbildning att den förbereder för ett yrke och ger den enskilde de redskap som behövs för att utveckla sig inom yrket. Högskolelagen (1992:1434) anger också som generellt mål för högskoleutbildningar att de bland annat skall ge studen- ternas beredskap att möta förändringar i arbetslivet. När de nyutbildade lärarna möter verkligheten på sin första ar- betsplats börjar också det livslånga lärandet som lärare. Lärarna för detta lärande är de mer erfarna lärarna. De kan hjälpa till att ge svaren på de många frågor som den nyblivna lära- ren har. Hur hanterar jag situationen med föräldrars bristande intresse för hans skolgång? Hur skall jag tolka kurs- planens strävansmål? Varför måste jag använda de nationella pro- ven? Hur skall jag ta hänsyn till Dilsas lässvårigheter när jag sätter betyg? Det är främst genom lärarens egna reflektioner om sitt ar- bete och i diskussioner med mer erfarna kollegor som lärarens ut- veckling inom yrket börjar och utvecklas vidare. I departementspromemorian Samverkande styrning (Ds 2001:48) konstateras att ett reflekterande arbetssätt kräver en kollektiv akti- vitet. Att reflektera kollegialt betyder att man måste släppa in sina kollegor i undervisningen. Genom att diskutera lärandet och läran- dets förutsättningar kan de mer personliga reflektionerna i lärar- yrket utmanas. Detta är en form av distansering som skapar möjlighet för ett profes- sionellt reflekterande. En ömsesidig kritik kan skapa nya kunskaps- möjligheter. Öppenhet inför osäkerhet, förmåga till självkritik och ett öppet klimat blir avgörande för lärares förmåga att hantera kritik från kollegor. Det japanska ordet kaizen, som kan översättas till ständiga föränd- ringar till det bättre, har inom industriell produktion varit ett led- ord för att successivt utveckla verksamheten. Orsaker att målsystemet ej genomförts skulle mycket väl en liknande syn på successiv förkovran kunna användas. Det innebär en professionell lärarutveckling som till stor del sker genom att ständigt utveckla undervisningen och reflektera över effektiviteten i arbetssättet. Det har i statens ambitioner med den målstyrda skolan förutsatts att det finns en professionell bas som kan ta hand om läroplaner och kursplaner. Frågan är om den finns. Enligt och förutsätter de förändringar som genomförts i läro- och kursplaner en explicit tolkningsbas som i stor utsträckning inte finns. Det är i ett målstyrningsperspektiv intressant att staten satt ett helt nytt målsystem i sjön som lärarprofessionen enligt min bedömning inte har förberetts att ta emot – varken genom lärarutbildningen eller genom en ändamålsenlig kompetens- utveckling. Hade staten inte klart för sig förutsättningarna hos mottagarna, dvs. lärarna, för reformen? Politikens krav på utveckling av skolan bedöms inte ha löpt pa- rallellt med läraryrkets utveckling. Detta innebär inte nödvändigt- vis att professionen utvecklats i fel riktning. Det kan helt enkelt vara så att lärarna inte efterfrågat det staten har tagit fram för dem att arbeta efter. Trots detta måste lärarna arbeta efter de mål och riktlinjer som staten ställt upp.