sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Det skulle naturligtvis vara möjligt att komplettera en lagregel med särskilda bestämmelser för att mot- verka uppkomsten av sådana bulvanförhållanden. Risken för ett så- dant missbruk måste dock tills vidare bedömas vara så pass liten, att den inte motiverar att lagen tyngs med särskilda regler för dessa fall. 8.4.3Vilken vinst bör avses? Som vi har beskrivit i avsnitt 8.3 är vinst vid expropria- tion inte något entydigt eller självklart begrepp. Detta innebär dock inte, som vi har berört, att vinstfördelning kan avfärdas som något omöjligt begrepp i expropriationssammanhang. Åtminstone inte om man med begreppet i första hand menar att hänsyn i en eller annan form bör tas till förvärvarens särskilda nytta () av expropriationen. Om en vinstfördelningsregel ska införas i expropriationslagen måste dock på ett eller annat sätt – och med viss tillräcklig grad av tydlighet – klargöras vilken vinst eller nytta en sådan regel i grunden tar sikte på. I avsnitt 8.3 redovisades tre olika synsätt på vad som menas med vinst vid expropriation. LRF konstaterade i sin rapport att ersättningsnivån bör bestämmas någonstans mellan avträdarens och tillträdarens individuella värden. I rapporten diskuteras sedan olika sätt att bestämma det individuella värdet för tillträdaren, varvid olika vinstbegrepp såsom projektvinst, samhällsekonomisk vinst m.m. närmare skärskådas. har i princip samma utgångspunkt, men kommer fram till att en skälig vinstfördelning skulle uppnås om avträdaren tillerkänns ersättning just för sitt individuella värde, i vilket då in- går en viss vinstandel. Som framgår av definitionen av individuellt värde i avsnitt 7.2 ersätts huvuddelen av det individuella värdet redan på annat sätt, förutsatt att ersättning för ett sådant värde god- tas som en grundprincip (jfr avsnitt 7.3). Vad som tillkommer är enligt en vinstandel, som bör bestämmas utifrån alternativvärdet av att förvärva den näst bästa marken för det aktuella ändamålet. Även LRF redovisar i sin rapport ett sådant alternativvärde som en tänkbar utgångspunkt för att fastställa vinsten. Det tredje alternativet, som har sin principiella grund i gällande praxis vid fastighetsreglering, innebär att den värdenivå där köpare och säljare förutsätts kunna mötas (utan monopol och utan tvång) är värdet efter förvärvet på den mark som avstås. Enligt detta syn- sätt begränsas vinstfördelningen således, liksom i fastighetsbildnings- lagen, till markens (fastighetens) värdeökning (förädling) utan hän- syn till den verksamhet (rörelse) som kommer att använda marken och verksamhetens eventuella vinster eller förluster. Ett förhållande som förenar alla de tre synsätten är att en vinstfördelning vid expropriation, liksom i fastighetsbildningslagen, bör ha som utgångspunkt att så långt möjligt återskapa en tänkt marknadssituation utan expropriationshot och utan monopolställning för avträdaren. Denna grundprincip bör enligt vår mening utan vidare kunna slås fast som en utgångspunkt för den fortsatta diskus- sionen. I andra termer innebär det att det pris som söks – oberoende av hur en vinstfördelningsprincip mer i detalj utformas – är en värdenivå som ligger någonstans mellan förvärvarens och fastighets- ägarens individuella värden och mer precist den värdenivå där parterna kan antas mötas vid en fri och öppen förhandling om priset. En uppenbar svårighet med begreppet individuellt värde, som vi redan har berört i kapitel 7, är dess omätbarhet. Varje fastighets- ägare kan i varje situation göra sin egen och därmed även från dag till dag helt nya bedömning av detta värde. Själva värdebegreppet som sådant kan därför inte annat än rent principiellt läggas till grund för några lagregler. Att därutöver i förvärvarens individuella värde lägga in faktorer som samhällsekonomisk eller företagseko- nomisk nytta komplicerar förstås bilden ytterligare. Även om en expropriation normalt kan antas innebära ekonomiska fördelar av sådant slag och resonemangen således kan sägas ha viss teoretisk bärighet, kan det ifrågasättas om en av en expropriation berörd fastighetsägare i någon mer uttalad mening verkligen skulle bekymra sig om och än mindre göra kalkyler över de samhällsekonomiska eller företagsekonomiska effekterna av att hans eller hennes fastig- het tvångsvis tas i anspråk. Detsamma torde i huvudsak kunna sägas om resonemanget om alternativvärde, vilket i och för sig synes vara oantastligt från grundläggande rättsekonomiska utgångspunkter. Inte heller sådana bedömningar som detta resonemang bygger på torde i praktiken göras av fastighetsägaren. Möjligen kan dock förvärvaren kalkylera på ett sätt som överensstämmer med den teorin. Den jämförelse med fastighetsbildningslagen, som har berörts, är mot den redovisade bakgrunden däremot mer näraliggande. I avsnitt 8.3 redovisades ett exempel där det tillförs mark till en fastighet som ska utgöra tomt för ett nytt IKEA-varuhus. Några krav på att ersättningen i ett sådant fall ska grundas på framtida vinster (eller eventuella förluster) såsom möbelföretag, har såvitt bekant aldrig ställts i debatten. Inte heller brukar det talas om vad skulle ha behövt betala om man hade valt det näst bästa läget för sin etablering. Däremot får , enligt gällande praxis, betala för marken vad den är värd i den nya markanvändningen ett tomtvärde – oberoende av dess tidigare värde. Det finns egentligen inget skäl till att ersättningen vid t.ex. en upplåtelse för en basstation för mobiltelefoni skulle betraktas på något annat principiellt sätt. Enligt vår mening är den enda rimliga, begripliga och hållbara utgångspunkten för en vinstfördelning enligt expropriationslagen, att förvärvaren betalar det pris som det be- rörda markområdet skulle ha på marknaden om några tvångsregler inte hade funnits. I det skisserade IKEA-fallet är det alltså fråga om ett markvärde för uppförande av ett varuhus enligt gällande plan. För en basstation är det i stället det som , i de tre rättsfall som har berörts i avsnitt 6.5.1, benämnde ett tomtvärde som får bli avgörande.TPF22FPT Frågan i de nämnda målen gällde på vilken nivå som ersättningen skulle bestämmas. ansåg att frågan huvudsakligen var om den del av be- rörda fastigheter som hade tagits i anspråk genom upplåtelse av led- ningsrätt vid beräkning av intrångsersättningen skulle anses som betes-, åker- eller skogsmarkTPF23FPT eller som tomtmark. Högsta dom- stolens bedömning var att ersättningen skulle bestämmas med utgångspunkt från intrånget i den pågående (tidigare) markanvänd- ningen. Ersättningsnivån blev därmed några . En vinst- fördelningsregel av skisserat slag skulle innebära att ersätt- ningen i stället skulle bestämmas till den nivå som gäller för tomt- mark, dvs. till ett värde som marken har i den nya användningen. Vilket värde i kronor detta skulle innebära går inte att säkert utläsa ur rättsfallen. De avträdande parterna hade dock, med ledning av arrendenivåer m.m. bedömt värdet till eller mer, vilket även i något fall godtogs av hovrätten. Vår uppfattning är sammanfattningsvis, att en vinstfördelning enligt expropriationslagen bör syfta till att ersättningen bestäms utifrån marknadsmässiga villkor. Med detta menas enligt vår mening att marken ges det pris som skulle ha bestämts vid en frivillig förhandling mellan berörda parter. Detta pris skulle enligt vår bedömning sannolikt ha grundats på det värde som marken (egen- domen) som sådan har i den nya användning för vilken den förvärvas. 8.4.4Hur bör en vinstfördelningsregel utformas? Från såväl principiella som praktiska utgångspunkter kan man kon- statera att det i huvudsak finns två alternativ för hur en vinstför- delningsregel i expropriationslagen skulle kunna utformas. 22TP PT NJA 2008 s. 510 (I-III) 23TP PT Förutsättningarna var något olika i de tre fallen. Det ena alternativet är en skälighetsbestämmelse av det slag som finns i fastighetsbildningslagen.TPF24FPT Liksom i fastighetsbildningslagen och i enlighet med vad som har berörts, skulle ett rikt- märke för tillämpningen i så fall lämpligen vara att vinstfördel- ningen ska leda till en ersättning som motsvarar det pris som skulle ha betalats vid en normal frivillig överlåtelse. En skälighetsregel har alltid fördelen att vara principiellt heltäckande, men nackdelen är förstås att den kräver uttolkningar i det enskilda fallet. Det andra alternativet är att införa någon form av schablon. I den rättspolitiska debatt som har förekommit har schablonlös- ningen ofta blivit avrundningen av de argument som har framförts för en vinstfördelning.TPF25FPT En schablon har onekligen den fördelen att värderingen underlättas, men den uppenbara nackdelen att hänsyn inte kan tas till omständigheterna i det enskilda fallet. En självklarhet, om alternativet med en schablon väljs, är att ställning måste tas till vilket belopp som schablonen ska relateras till. Det finns enligt vår mening flera skäl som talar emot en schablon- lösning. Ett uppenbart skäl är att ett generellt schablonpåslag inte torde kunna bestämmas till en högre nivå än t.ex. . När markåtkomsten sker för en basstation, skulle även ett sådant påslag leda till en ersättning som ligger långt under den verkliga marknads- nivån och alltså inte uppfylla syftet att ge fastighetsägaren en skälig ersättning. Omvänt skulle en schablon i vissa fall kunna leda till en ersättning som överstiger förvärvarens individuella värde. Som vi mer ingående har redogjort för i kapitel 7, innebär en marknads- anpassning av ersättningsnivån att även förvärvarens värde – det s.k. slutpriset – måste beaktas. En schablon vore mot den här bak- grunden en dålig lösning. Vår samlade bedömning är därför att ersättningen bör bestämmas efter en skälighetsprincip på samma sätt som enligt fastighetsbild- ningslagen. Skälighetsbedömningen bör ske utifrån den grundlägg- ande principen att ersättningen bör uppgå till det belopp som part- erna hade gjort upp om, om någon tvångsrätt inte hade förelegat. För de fall där ett tomtvärde kan bestämmas, är det alltså detta tomtvärde som ska ersättas. I de fall där något tomtvärde inte låter 24TP PT I 5 kap. 10 a § tredje stycket fastighetsbildningslagen sägs att skälig hänsyn ska tas till värdet för tillträdaren. Samma formulering föreslogs av LRF i den tidigare refererade rapporten . 25TP PT Jfr ledningsrättsutredning, SOU 2004:7, s. 193–194, i den tidigare återgivna SOU-bilagan och och : Ledningsrätt i IT-tider, Det IT-rättsliga Observatoriets rapport 12/2000, s. 31 f. sig bestämmas, måste ersättningen dock bestämmas på något annat sätt. Vi återkommer i författningskommentaren i kapitel 15 till hur vinstfördelningen bör kunna ske i olika situationer och till hur s.k. annan ersättning ska behandlas i vinstfördelningsfallen. Presumtionsregeln innebär att ersättningen vid ett tvångsförvärv inte alltid ska bestämmas till det gällande marknadsvärdet. Enligt presum- tionsregeln ersätts s.k. förväntningsvärden endast om sådana förelåg före expropriationen och det är den berörde fastighets- ägaren som har bevisbördan för att en konstaterad värdeökning inte utgörs av förväntningsvärden.TPF1FPT En av huvudorsakerna till att presumtionsregeln infördes var att stat och kommun inte skulle behöva betala ersättning för sådan värdeökning som de genom egna insatser hade gett upphov till. Regeln är emellertid tillämplig såväl vid sådana tvångsförvärv där förvärvaren är det allmänna som vid expropriation där förvärvaren är ett enskilt subjekt. Regeln har varit föremål för debatt. Bland annat har det hävdats att den innebär en alltför långtgående inskränkning i den enskilda äganderätten. Det har vidare hävdats att regeln är orättvis. Markägare, vars fastigheter exproprieras, måste ju vidkännas avräkning för förväntningsvärden, trots att andra fastighetsägare i samma område kan tillgodogöra sig motsvarande värden. Det för- hållandet att verksamhet som har bedrivits av det allmänna i ökad utsträckning har kommit att bedrivas av privaträttsliga organ, har också framhållits som ett skäl för att ändra eller upphäva regeln. Mot denna bakgrund har utredningen fått till uppgift att belysa presumtionsregelns betydelse såväl i sådana fall av markåtkomst där den direkt åberopas och tillämpas som i sådana fall då den kan antas ha en indirekt inverkan på markvärden och ersättningsnivåer. Vi ska utifrån den gjorda undersökningen ta ställning till om presumtions- regeln kan anses utgöra en rimlig avvägning mellan de skilda slag av 1TP PT När bestämmelsen tillämpas vid en lantmäteriförrättning ska dock lantmäterimyndigheten ex officio utreda om presumtionsregeln är tillämplig. intressen som gör sig gällande och överväga om regeln bör ändras eller upphävas. Presumtionsregeln är alltså ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 § expropriationslagen att ersättningen ska motsvara den expro- prierade fastighetens marknadsvärde. Bestämmelsen, som finns i 4 kap. 3 § expropriationslagen, har följande lydelse. När löseskillingen bestäms, skall sådan ökning av fastighetens marknads- värde av någon betydelse som har ägt rum före ansökan om expropriation, dock högst före talans väck- ande vid domstol, räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir ut- rett, att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens eller utrymmets tillåtna användningssätt. Avser expropriationen en del av en fastighet, skall vad som sagts nu om beräkning av marknadsvärde tillämpas i fråga om värdet före expropriationen. Värderingen skall göras med hänsyn till fastighetens skick när ersättningsfrågan avgörs eller, om fastig- heten har tillträtts eller övergått på den exproprierande enligt 6 kap. 10 §, när tillträdet eller övergången skedde. Har det före ansökan om expropriation meddelats beslut om en detaljplan och innebär planen att marken eller utrymmet skall användas för enskilt bebyggande, skall första stycket tillämpas endast på värde- stegring som har inträffat efter beslutet. Avser expropriationen bebyggd fastighet som innehas i huvudsakligt syfte att bereda bostad åt ägaren och honom närstående, gäller den be- gränsningen för tillämpningen av första stycket att löseskillingen ej i något fall får bestämmas till lägre belopp än som fordras för anskaffning av annan likvärdig bostadsfastighet. I den mån det blir utrett att värdestegringen utan att ha samband med förväntningar om ändring i markens eller utrymmets tillåtna an- vändningssätt beror på inverkan av det företag för vars genomförande expropriation äger rum, gäller 2 §. Presumtionsregelns utgångspunkt är att ökning av någon betydelse av en fastighets marknadsvärde, som har skett före expropriationsansökan, dock högst före talans väckande vid domstol, ska anses bero på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt och att värdeökningen därför inte ska ersättas. Denna presumtion kan brytas endast i den mån det blir utrett att värdeökningen har andra orsaker. Det är den be- rörde fastighetsägaren som har bevisbördan för att bryta presum- tionen. Med markens tillåtna användningssätt avses i första hand den pågående markanvändningen,TPF2FPT men även markanvändning som är tillåten enligt lag eller enligt planer eller beviljade tillstånd. Byggrätt enligt en detaljplan eller ett beviljat bygglov är alltså att hänföra till tillåten markanvändning, även om markanvändningen ännu inte rent faktiskt har anpassats till planen eller lovet. Åtgärder som kräver tillstånd är däremot att hänföra till ändrad markanvändning.TPF3FPT Förväntningar om ändrad markanvändning kan t.ex. finnas för en obebyggd fastighet, exempelvis en jord- eller skogsbruksfastighet – eller en del av en sådan – när det bedöms sannolikt att det inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att fattas beslut om detalj- planeläggning i syfte att fastigheten ska kunna bebyggas med bo- städer, kommersiella lokaler, industrier eller liknande. Dessa förvänt- ningar om en mer lönsam markanvändning medför alltså att fastigheten får ett högre marknadsvärde än vad som är motiverat av fastighetens användningssätt i befintligt och obebyggt skick. Ett exempel på värdestegring som dock ska tillgodoräknas fastig- hetsägaren är när kommunala investeringar (t.ex. i infrastruktur) gjort det möjligt att höja hyrorna i en affärsfastighet och därmed ökat fastighetsvärdet. Värdestegringen har ju skett inom ramen för pågående markanvändning. Ett annat exempel är värdeökning till följd av odling av energiskog på . Detta kräver inte till- stånd och utgör därför tillåten markanvändning. Värdestegring till följd av grustäkt anses däremot bero på ändrad markanvändning, om det inte är fråga om en täkt för husbehov.TPF4FPT Grundprincipen är att den del av fastighetens marknadsvärde, som är att hänföra till pågående eller tillåten användning, alltid er- sätts efter den nivå som föreligger vid värdetidpunkten. Om marken därutöver har ett övervärde, som beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt, ersätts även detta värde – men endast i den utsträckning det förelåg redan vid presumtionstid- punkten. Denna sistnämnda del av ersättningen uppräknas till värde- tidpunkten med hänsyn till penningvärdeutvecklingen, dvs. med konsumentprisindex (KPI). Ersättningen kan dock aldrig överstiga det faktiska marknadsvärdet vid värdetidpunkten. 2TP PT Det gäller även markanvändning som strider mot planer eller mot lagen – om den var tillåten då den startades. 3TP PT Se prop. 4TP PT Se propositionen till , prop. 1997/98:45, del 1, s. 552 och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd med bilagd förteckning över miljö- farlig verksamhet för vilken tillstånds- eller anmälningsplikt gäller. Figur 9.1 Tillämpning av presumtionsregeln I det fall som åskådliggörs i figur 9.1 ska alltså ersättning först och främst betalas för jordbruksvärdet (= värdet av pågående och tillåten markanvändning) vid värdetidpunkten – vilket i figuren anges med den nedre, smalare, delen av den lodräta linjen vid värdetidpunkten. Resterande del av marknadsvärdet utgör enligt figuren ett förvänt- ningsvärde, dvs. fastighetsägaren har i detta fall inte lyckats bevisa att presumtionen ska brytas. Endast det förväntningsvärde som fanns före ansökan om expropriation (= presumtionstid- punkten) ska således ersättas. Detta markeras i figuren av den övre, tjockare, delen av den lodräta linjen vid presumtionstidpunkten. Efter- som åtskilliga år har gått mellan presumtionstidpunkten och värdetid- punkten måste dock det värdet anpassas till det vid värdetidpunkten gällande penningvärdet, vilket görs genom att en uppräkning sker med konsumentprisindex (KPI). Effekten av presumtionsregeln blir alltså i det illustrerade, helt teoretiska fallet, att drygt hälften av fastighetens faktiska marknads- värde ersätts. Hela värdet av den pågående markanvändningen, men endast en knappt hälften av förväntningsvärdet. Presumtionsregeln har kompletterats med en särskild föreskrift för det fallet att en detaljplan, enligt vilken marken har avsatts för enskilt bebyggande, har antagits före ansökan om expropriation – men efter den tidpunkt som annars skulle ha utgjort presumtionstid- punkt.TPF5FPT Värderingen ska i ett sådant fall göras med beaktande av det användningssätt som är tillåtet enligt den nytillkomna planen, 5TP PT 4 kap. 3 § andra stycket expropriationslagen. Dagen för planens lagakraftvinnande blir således i detta fall presumtionstidpunkt. Grundprincipen är att den värdestegring av någon betydelse, som har uppkommit efter presumtionstidpunkten och som hänger samman med förväntningar om ändring av det tillåtna användnings- sättet, ska förbehållas den exproprierande. Övrig värdestegring får fastighetsägaren tillgodogöra sig. En första förutsättning för att presumtionsregeln ska kunna tillämpas är alltså att det har skett en värdestegring av någon betydelse. Om fastighetsägaren bestrider att en sådan värdestegring har skett, är det den exproprierande som ska bevisa att så är fallet. Det handlar då om att visa att det verkliga värdet vid värdetid- punkten är högre än det med KPI uppräknade värdet vid presumtions- tidpunkten. Om den exproprierande lyckas bevisa att värdeökningen är betyd- ande, ankommer det sedan på fastighetsägaren att bevisa att denna värdestegring beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt och att den därför är ersättningsgill. Eller med andra ord att presumtionen ska brytas. Fastighetens värde kan ha ökat exempelvis genom att nybebygg- else har skett eller att en befintlig byggnad har förbättrats. Jord- bruksmark kan ha ökat i värde på olika sätt, genom att man har täckdikat, förbättrat arronderingen, torrlagt mark eller anlagt en- skild väg. Skogstillväxt är naturligtvis också en faktor som måste beaktas. Hänsyn till fastighetens skick tas rent beräkningstekniskt genom att såväl värdet vid värdetidpunkten som vid presumtionstidpunkten bestäms med hänsyn till det skick som fastigheten befinner sig i när värderingen sker.TPF6FPT Ett annat sätt att bryta presumtionen är att fastighetsägaren kan bevisa att prisutvecklingen på jämförliga, av förväntningar opåverkade, fastigheter varit sådan att den motsvarar hela eller en del av den konstaterade värdeökningen. Presumtionsregeln tillkom vid reformering av expropriationslag och riktar sig, som har beskrivits ovan, mot den del av en fastighets marknadsvärde som beror på förväntningar om 6TP PT 4 kap. 3 § första stycket tredje meningen expropriationslagen. I förarbetena till lagändringen konstateras att utgångspunkten för ersättning vid expropriation visserligen är att den exproprierades förmögenhetsställning efter expropriationen ska vara densamma som om någon expropriation inte hade ägt rum, men att det inte finns anledning att tillämpa så generösa ersättnings- bestämmelser att denne genom expropriationen och expropriations- ändamålets genomförande gör en ekonomisk vinning.TPF7FPT I förarbetena anförs flera motiv, av olika karaktär, för att förvänt- ningsvärden inte bör ersättas. Ett argument har att göra med ersätt- ningsreglernas skälighet från såväl den exproprierandes som den berörde fastighetsägarens synvinkel. Det uttrycks bl.a. på följande sätt i propositionen.TPF8FPT Å ena sidan kan expropriaten med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom behöver tas i anspråk för att tillgodose ett allmänt intresse. Å andra sidan har den exproprier- ande ett lika befogat anspråk på att inte behöva betala för sådana värden som tillskapats genom hans egna insatser. – – – Det är ett angeläget önskemål att den exproprierande inte ska behöva ersätta värden som har uppstått till följd av samhällets egna insatser genom planerings- och investeringsverksamhet. – – – Det kan inte anses tillfredsställande att samhället vid expropriation som sker för att genomföra tätbebyggelse eller för att utveckla sådan bebyggelse skall behöva betala ersättning för marken med belopp som innefattar sådan värdestegring som beror på samhällets egna insatser i samband med bebyggelseutvecklingen. I särskild grad gäller detta sådana ofta spekulativt betonade förväntnings- värden som enligt vad nu har anförts hänger samman med förvänt- ningar om ändringar i markanvändningen. Förväntningarna om ändrad markanvändning medför att markvärdena inte sällan stiger väsentligt när kommunens intentioner i planeringshänseende blir kända. Det är uppenbart att medel måste till för att hindra att kommunerna tvingas ersätta sådan värdeökning. Detta argument har kopplingar till den debatt som fördes framför allt om vilken värdestegring som skulle anses vara förtjänt respektive oförtjänt om den tillfaller en fastig- hetsägare.TPF9FPT Ett annat motiv var att expropriationsersättningen generellt sett ansågs vara för hög, vilket bl.a. kunde medföra negativa effekter på planering och markanvändning genom att områden med lägre mark- 7TP PT Prop. 1971:122 s. 165. 8TP PT Prop. 1971:122 s. 165, 166 och 179. 9TP PT Se t.ex. SOU 1957:3, Indragning av oförtjänt jordvärdestegring.