sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Poängen här är att i kedjan av mål och medel så kan gränslinjen mellan politiska beslut och genomförande dras olika under olika tider och av olika aktörer för en och samma verksamhet. Om olika samhällsområden jämförs, ser vi också att vissa verksamheter uppfattas som starkt politiskt laddade långt ner i mål-medel kedjan, medan den tänkta linjen dras avsevärt högre upp i andra verksamheter. I själva verket visar praktiken att de politiska kontroverserna i hög grad kretsar kring mål på lägre nivå i mål-medel kedjan eller hur de mer övergripande målen skall nås, dvs. vilka medel som skall användas. Det är inte, för att anknyta till ett tidigare exempel, önskvärdheten av bättre matematikkunskaper hos eleverna det råder politisk oenighet om, utan om hur de skall bibringas dessa kunskaper. Valet av medel uttrycker både värderingar och upp- fattningar om olika kausala förlopp. Frågan om medlen blir därigenom kanske den allra viktigaste när politiken utformas på olika områden. observation om enig- heten om de övergripande målen kan ses som en bekräftelse på detta.21 Ett tredje problem är att det ofta är oklart både för den aktuella myndigheten och för omvärlden vilken roll myndighetens verksam- het kan spela, och i efterhand har spelat, i förverkligandet – eller icke-förverkligandet – av målen. Ju längre bort målet ligger från myndighetens verksamhet och ju mer övergripande det är, desto mer påverkas måluppfyllelsen av andra faktorer än den verksamhet myndigheten utför. Även en myndighet som gör ett bra jobb, och där myndighetens chef agerat med skicklighet, kan alltså hamna i det läget att de övergripande målen för verksamheten inte har upp- nåtts. Och målen kan ha uppnåtts, även om den bedrivna verksam- heten inte har påverkat skeendet eller t.o.m. – vilket inte bara är en teoretisk möjlighet – motverkat måluppfyllelsen. Vi menar således att det föreligger ett grundläggande problem med föreställningen att effektorienterade och mer övergripande mål är ett bra sätt att transformera politiska ambitioner till styrning av ett administrativt system. 21 Observationen avser mål på politikområdesnivå. Se Tarschys, 2006, Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat, s. 29. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Det vi här diskuterat är något som inte är aktuellt enbart i . När ett uppdrag ges åt någon utförare är det i många länder vanligt att det i olika dokument ges information om vad den aktuella verksamheten syftar till. Det kan te sig viktigt inte minst i ett informationsperspektiv. Detta måste dock skiljas från frågan om dessa mer övergripande formuleringar också är en del av styr- ningen av den enskilde utföraren och att denne förväntas välja handlingslinjer utifrån egna bedömningar av hur effektiva olika handlingslinjer är i förhållande till dessa mål för att därefter i någon mening kunna hållas ansvarig i förhållande till dessa mål. Vi har uppfattat att mer övergripande mål inte har haft denna styrande funktion gentemot olika utförare i de som har stu- derats av olika förvaltningsforskare. Styrningen av de enskilda utförarna har skett med mål som avsett prestationer eller när- liggande effekter som utföraren kan sägas råda över. Att olika regeringar, och t.ex. , betonar vikten av att mål ställs upp som gäller effekter i samhället och att information tas fram om dessa effekterna bör alltså inte föranleda oss att tro att denna information också används i styrningen av de utförande organisationerna.22 Snarare förefaller det att vara så att just de länder som starkast betonat vikten av klara ansvarsförhållanden och tydlighet i olika utförares uppdrag också är de som förefaller att uppleva sig ha minst information om effekterna.23 Pollitt och Bouckaert tar också upp denna spänning i sin studie över förvalt- ningsreformer i tolv länder då de konstaterar att ju starkare man försöker tydliggöra den utförande organisationens ansvar desto starkare blir fokus på prestationerna. De konstaterar med viss bru- talitet; go for effectiveness and you lose the chance of clear accountability for individual managers and their units. Något ut- förligare uttryckt handlar det alltså om the attribution of out- comes to the actions of individual units or organizations is frequently obscure or doubtful.24 När informationen om effekter- na tas fram är den alltså så osäker att det inte är möjligt att styra den mer konkreta verksamheten med hjälp av den informationen. 22OECD betonar t.ex. i skriften Modernising Government vikten av information också om effekter även om mätningar av dessa är svårare och mer osäkra. 23Denna förklaring togs upp av RRV i rapporten av resultatinformation från regering till riksdag i sju länder, RRV 1998:57, s. 93. RRV framhöll att just fokuseringen på ansvarsfrågan som fanns i bl.a. , men också andra länder, förklarade det bristande intresset för effekter. Samma diskussion förs av Pollitt & Bouckaert, 2004, Reform. 24Pollitt & Bouckaert, 2004, Reform, s. 176 f. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Vi kommer att i avsnitt 5.7.2 återkomma till dessa svårigheter när det gäller att ta fram effektinformation. Det finns också situationer där det kan vara lämpligt med effektorienterade mål. Det kan var situationer där det framstår som troligt att de avsedda effekterna i allt väsentligt påverkas av den statliga insatsen och i vilka de andra svårigheter som här antytts inte har betydelse. Myndigheternas behov av övergripande mål Vår diskussion har lett oss fram till slutsatsen att de mål genom vilka de politiska ambitionerna uttrycks ofta inte kan fungera som styrande för den enskilda myndigheten. Mot detta kan invändas att myndigheterna genom dessa övergripande mål får veta vad verk- samheten går ut på och att myndighetens chef lättare kan styra sin verksamhet, om han eller hon känner till vilken roll myndigheten förutsätts ha. Med andra ord att myndighetsledningen i t.ex. olika prioriteringssituationer, eller när formuleringar på lägre målnivåer går i olika riktning, kan ha hjälp av dessa mer överordnade for- muleringar. Vi utesluter inte att så kan vara fallet. Men enligt vår mening söker man sig i detta slag av prioriteringssitua- tioner vanligen inte uppåt i målhierarkin utan hämtar snarare väg- ledning i mer konkreta uppdrag eller mål. Dessutom har cheferna för myndigheter vanligen en god bild av vad som är motiven till den egna myndighetens existens. Vi tror att det förhållandet att politiska viljeyttringar inkorporerats i den löpande myndighetsstyrningen genom den s.k. verksamhetsstrukturen också kan ha påverkat synen på hur de politiska målen skall formuleras. Detta förhållande kan ha bidragit till framväxten av den teknokratiska föreställning, som t.ex. kom- mer till uttryck i regleringsbrevshandledningen, att samma krav skall ställas på alla mål, eftersom samtliga mål skall vara styrande för myndigheterna. När detta har sagts bör det dock framhållas att de dokument som regeringen beslutar om för en viss myndighets verksamhet också kan ha andra funktioner än att kommunicera med den berörda myndigheten. Exempelvis är instruktionen ett dokument som kan antas komma att läsas av andra grupper än ledning och anställda i myndigheten. Att man i ett sådant dokument anger regeringens uppfattning om motiven till myndighetens existens Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar genom att klargöra myndighetens övergripande uppdrag och ansvarsområde kan enligt vår mening ibland vara naturligt. Frågan om hur målen formuleras i den politiska miljön bör skiljas från frågan om målens utformning och roll i styrningen av för- valtningen. Myndigheterna har inrättats för att sköta vissa verksamheter, t.ex. att hantera ett transfereringssystem eller utöva tillsyn. Dessa verksamheter har övergripande mål. De uppgifter som myndig- heterna tilldelats är ett utryck för politikernas antaganden om att vissa verksamheter kan leda, eller bidra, till att övergripande mål förverkligas. Uppdraget till myndigheterna är därmed ett uttryck för politikernas värdering och förställningar om kausaliteter. Myn- digheterna har att genomföra detta uppdrag oavsett om regeringen väljer att uttrycka det i termer av prestationer eller i termer av – mer eller mindre – näraliggande effekter. Olika myndigheter bör styras olika. Valet av nivå för styrningen måste utgå från att det som myndigheterna åläggs svarar mot deras faktiska valmöjligheter och befogenheter. Hur uppdraget skall formuleras är något som måste variera från myndighet till myndighet. Det kan i vissa fall vara mål som gäller närliggande effekter. I andra fall kan det gälla t.ex. mängden presta- tioner och i ytterligare andra fall kan det handla om att ange myndighetens uppgifter, t.ex. att myndigheten skall bedriva en viss prognosverksamhet. Det viktiga är att uppdraget till myndigheterna formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter. har diskussioner förts om fragmentering, sek- torisering, stuprör, tvärsgående mål osv. Den statliga styrningen har kritiserats för att inte tillräckligt beakta sambandet mellan olika verksamheter och behovet av samverkan mellan olika myndigheter eller sektorer. Resultatet blir – hävdas det – suboptimering. Om den enskilda myndigheten alltför mycket ser till sitt eget intresse Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar eller anlägger ett allt för snävt perspektiv på den egna verksam- heten, så motverkas mer övergripande intressen. beskrivs som en del av detta problem och som en stelnad organisation utan förmåga till nya och mera flexibla arbetsformer. Detta tangerar ett mer generellt organisationsteoretiskt problem som finns i både privat och offentlig verksamhet. Den organisation som valts bygger alltid på en föreställning om vad som är problemen och om hur olika samband ser ut. Men det finns alltid andra problem och andra samband. Det kan därför sägas att i varje organisation, i alla med någon dynamik, kommer det att finnas saker som går på tvärs. Att problemet inte heller är nytt inom staten illustreras av att formuleringen om att myndigheterna skall räcka varandra handen fanns med regerings- form.25 Att detta slag av problem fanns redan långt tillbaka i tiden betyder dock inte att den intensifierade diskussionen om dem nu enbart är ett uttryck för att man nu så att säga återupptäckt problemet. Det finns starka skäl att utgå från att vi har att göra med ett också faktiskt sett växande problem. kunde svenska forskare påtala detta slag av samordningsproblem men också att komplexiteten leder till att vi får en mängd situationer där ökningen av ambitionsnivån hos en myndighet – i och för sig hedervärd – leder till att andra önskvärda ambitioner förhindras eller saboteras.26 Denna debatt har fått ökad aktualitet både i och i andra länder. Många forskare talar om fragmentering. Denna anses bland vissa forskare vara en följd av just reformerna i styrsystemet. Next Step-reformen i Storbritan- nien, som byggde på skapandet av fristående organ för att genom- föra statlig verksamhet på vissa områden, har av forskare ansetts leda till ökad institutional fragmentation.27 Pollitt och Bouckeart hävdar att det som beskrivs som agentification, dvs. skapandet av särskilda organ för att verkställa den statliga politiken på olika 25I regeringsform (47 §) sägs bland annat att domstolar och myndigheter skola förwalta de dem åliggande syslor och wärf, enligt de Instructioner, Reglementen och före- skrifter, som redan gifne äro eller kunna gifwas, lyda Konungens bud och befall- ningar och räcka hwarandra handen til fullgörande deraf af alt hwad Rikets tjenst utaf dem fordrar. I förvaltningslagen (1986:223) har bestämmelsen (6 §) fått en något mer prosaisk, och kanske också mer begränsad innebörd: Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. 26Esping , 1977, Förvaltning förändring framtid, s. 34. 27Rhodes, 1997, Reinventing , s. 50. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar områden, har förvärrat samordningsproblemen i , och . Bouckaert och Pollitt återger också svenska erfarenheter och framhåller att In , where a system of strong, independent agencies has been in existence for a long time, there has also been a recurring concern that ministries lack the capacity and expertise effectively to manage their agencies.28 Diskussionen om fragmentering hör således ihop med frågan om självständighet för den producerande nivån. Pollitt och Bouckaert konstaterar i sin analys att det finns skäl att tro att den ökade institutionella autonomin och de fördelar denna kan ge har ett pris i form av some loss of policy or programme coordina- tion. De fortsätter resonemanget med att framhålla att det är for politicians and public to say whether any given trade-off is acceptable, but so long as the rhetoricians of reform insist that nothing is lost the trade-off issue cannot be properly investigated, weighed, and debated.29 I har det funnits studier, bl.a. från Statskontoret, som pekat på att mekanismer i styrsystemet förstärker sektoriseringen och det s.k. stuprörstänkandet och motverkar möjligheterna att hantera problem som är gemensamma för flera myndigheter eller sektorer.30 I kapitel 4 har också nämnts några konkreta erfarenheter av detta problem. Det kan inte uteslutas att detta slag av bieffekter har varit svårare att hantera i än i andra länder. I flera länder har ett centralt inslag i förvaltningspolitiken varit att skapa olika former av mera fristående organ som skall svara för verkställigheten av politiken. Det är alltså en förvaltningsmodell som påminner om den svenska. När det i dessa länder har kunnat konstateras att detta lett till problem vad gäller samordning har dessa motverkats genom att den centrala nivån återtagit en mer samordnade roll. I dessa länder har det inte heller ansetts finnas några principiella invänd- ningar mot denna utveckling. Hos oss kan det möjligen ha varit svårare att på detta sätt motverka fragmenteringen. Skälet till detta skulle i så fall kunna vara att en sådan mer intensifierad styrning och kontroll ansetts strida mot den svenska förvaltningsmodellen och föreställningen 28Pollitt & Bouckaert, 2004, Reform, s. 175. 29Ibid., s. 175. 30Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning?, Statskontoret 2005:3, Sektorisering inom offentlig förvaltning. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar om fristående myndigheter. Vår bedömning är att oklarheten om vad som är tillåtet vid informella kontakter har kunnat lägga hinder i vägen för vissa former av samordning som regelverket i och för sig utan vidare tillåter. I diskussion om s.k. stuprör och bristande samordning blandas ofta problem. För klarhetens skull skall vi därför skilja mellan två olika situationer. Den första är att många myndigheter har starka verksamhetsmässiga samband, t.o.m. på sätt att en myndighets verksamhet kan beskrivas som en del av en produktionskedja i vilken ingår också andra myndigheter. En annan situation är att flera myndigheter antas påverka samma mål utan att ha verksam- hetsmässiga samband. Vi kan tänka oss att både kriminalvården och förskolan kan ha en förebyggande betydelse för vissa former av kriminalitet. Exemplet illustrerar att ju högre mål det är fråga om desto fler verksamheter är det som kan bidra till att nå målet. Ett slags specialfall är när det ställs upp specifika krav eller mål för alla myndigheter (mainstreaming). Det finns många exempel på myndigheter som har starka verk- samhetsmässiga samband. Ofta hänvisas till rättskedjan (polis- åklagare-domstolar-kriminalvård) där till exempel en ökad mängd prestationer i ett led medför ett ökat inflöde av ärenden i efter- följande led. Många produktionsprocesser karakteriseras av att det finns vissa gemensamma mottagare eller objekt. I en rad skrifter har påtalats att den konkreta verksamheten då i första hand inte bedrivs utifrån mottagarens (individen, det geografiska området etc.) perspektiv utan utifrån vad som är rationellt för varje enskild del av produktionsorganisationen. Det senare problemet har tagits upp i skrifter från KKR och ESV med exempel från arbetslivsrelaterad rehabilitering, skattebrott och sjukvården.31 Ansvaret för de olika leden i processen som riktas till en och samma patient kan t.ex. vara ambulanstransport, primärvård, hem- tjänst och rehabilitering. Ansvaret för dessa olika led kan ligga på olika organisationer. Sådana produktionskedjor kan leda till olika problem. Om t.ex. leden i produktionskedjan täcker varandra, kan dubbelarbete och – i bästa fall positiv – konkurrens uppstå. Om de olika leden inte har 31 Bl.a. Stigendal & , 2003, Processorientering i staten, s. 90 f. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar direkt anslutande gränsytor, kan det uppstå mellan-stolarna feno- men, revirkonflikter eller strategiska beteenden för att slippa hante- ra särskilt besvärliga eller kostsamma problem, s.k. svarte-petter- situationer. I diskussionen om processorienterad styrning fram- hävs också att värden skapas i processer med mottagaren i centrum och inte genom att fokus ligger på de enskilda produktionsenheter- na. Problemen kan hanteras på olika sätt. I den mån olika former av produktionskedjor skär igenom flera organisatoriska enheter inom en myndighet är det självklart att det är en viktig uppgift för myndighetsledningen att hantera sådana problem. Uppenbarligen finns också detta slag av processtänkande i många myndigheter. Även när en produktionsprocess skär genom flera myndigheter är det viktigt att skapa klarhet om var gränserna går mellan de olika myndigheterna och hur olika delar av en process hänger samman. I grunden måste detta klargöras i de enskilda myndigheternas instruktioner eller genom andra beslut. I vissa fall kan också regeringen välja att ge berörda myndigheter i uppdrag att själva bestämma arbetsfördelning och hitta olika arrangemang för sam- verkan där så är nödvändigt. Detta förutsätter dock att regeringen har klargjort att det handlar om en verksamhet som hänger samman på ett sådant sätt att den bör hanteras gemensamt av flera myn- digheter. Detta förutsätter i sin tur att regeringen har en tydlig bild av dessa samband. Regeringen har i för sig redan de instrument som behövs för att hantera de samordningsproblem som kan uppstå i skilda verksam- heter. Det finns dock en betydande potential när det gäller att använda dem. Praktiskt sett förefaller problemen att hantera dem vara särskilt stora då de s.k. stuprören skär igenom både departe- ments- och myndighetsindelning. I olika studier har också hävdats (se kap. 4) att olika inslag i det nuvarande styrsystemet har stärkt denna stuprörstendens. Just inriktningen på den enskilda myndig- heten när det gäller olika former av rapportering kombinerad med krav på återrapportering i termer av genomströmning och kost- nader för handlagda ärenden leder lätt till s.k. strategiska beteen- den. Det handlar bl.a. om att undvika att bli sittande med problem som inte svarar mot det som myndigheten är tillsagd att utföra eller rapportera om. Det är alltså viktigt att regeringens styrning fungerar så att den inte motverkar samordning mellan myndigheterna. Vår principiella uppfattning är därför det är viktigt att arbetsformerna inom Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar i högre grad har verksamheten till utgångspunkt än de enskilda myndigheterna. Många av de mer övergripande mål som riksdag och regering ställer upp påverkas av en rad olika aktörer. Vilken inverkan statens verksamhet kan ha för att nå dessa mål är därför ofta inte självklart. Detsamma gäller det inbördes förhållandet mellan olika offentliga verksamheter. Inom politiken skapas olika föreställningar om vad som skapar ett visst samhällsproblem, om dess lösbarhet och med vilka medel det kan angripas. De uppdrag enskilda myndigheter får svarar i hög grad mot detta slag av uppfattningar, om värden och kausalitet. Det är oftast möjligt att identifiera flera övergripande mål för en viss statlig verksamhet. Olika verksamheter kan också, om vi ser det från motsatt håll, ha samma mål. Om det är ett mycket överordnat mål, kan det ha ett kausalt förhållande till många olika statliga verksamheter. I en informa- tionsskrift från den Nya Zeeländska statsförvaltningen som be- skrivs i en rapport från Statskontoret anges som end outcome att det gäller to improve the lives of our people.32 Även om man tar mål något längre ner i effekthierarkin, uttryckta i termer av t.ex. minskat utanförskap, mindre socioekonomiska hinder vid utbild- ningsval eller minskad brottslighet, så handlar det om mål som påverkas av en mängd olika faktorer. Vi har svårt att se att mål som är gemensamma för skilda verksamheter som bedrivs av olika myndigheter i sig leder till behov av samverkan, samplanering eller krav att på myndighetsnivå utveckla gemensamma föreställningar om alla faktorer som kan påverka i vilken omfattning mål nås. Vi har också svårt att se vad det skulle betyda om alla myndigheter som genom sina verksam- heter på något sätt skall bidra till ett visst mål skulle reflektera över om de kan samverka med varandra. Ett exempel kan illustrera problemet: För verksamhetsgrenen Administration av studiehjälp har CSN målet att betydelsen av ekonomiska, geografiska och sociala hinder för gymnasiala studier skall minska. En rad andra statliga verksamheter har snarlika mål. Att ledningen för studie- hjälpsadministrationen på CSN skulle pröva hur denna uppgift för- 32 , 2007, Den vertikala dimensionen av sammanhållen förvaltning, 16. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar håller sig till det som görs inom skolväsendet, inom den sociala sektorn osv. är uppenbart orimligt. Det förhållandet att verksamheter med samma mål inte koordineras på ett mer praktiskt plan kan uppfattas som en form av fragmentering. Om fragmentering ges denna innebörd, menar vi dock att den är ofrånkomlig. Om mål görs tillräckligt övergripande, kommer de förr eller senare att omfatta snart sagt all statlig verksamhet. En regering kan anse att vissa mål är så viktiga att ett stort antal verksamheter bör prövas och utformas genom att man frågar sig hur förhåller sig denna verksamhet till X-målet? Sådana analyser syftar således till att en regering skall kunna underkasta hela, eller väsentliga delar av, den statliga verksamheten en prövning utifrån sina grundläggande ambitioner. Detta slag av kraftsamling kan ske bara i förhållande till ett begränsat antal mål. Vår bedömning är därför att det inte finns anledning att etablera administrativa system för att mer löpande analysera hur en rad olika mål förhåller sig till varandra. Sådana administrativa rutiner skulle ofrånkomligen leda till en produktion av teknifierade mål-sambandsanalyser. Sådana analyser skulle snabbt förlora sin betydelse som redskap för en regering när det gäller att prioritera eller att utforma olika verk- samheter. Det finns också mål som skall gälla alla myndigheter. Dessa kan leda till att vissa grundläggande krav eller restriktioner ställs på all statlig verksamhet. I vissa fall kan de gälla myndighetens interna förhållanden, t.ex. personalens sammansättning. I andra fall kan det handla om att en viss aspekt skall beaktas vid upphandling eller vid myndighetsutövning. Även om sådana krav, som ligger utanför det som ledning och medarbetare i en myndighet uppfattar som den egentliga verksamheten, kan upplevas som störande, så är de inte särskilt problematiska – åtminstone inte principiellt. När särskilda krav ställs på de statliga myndigheterna att med- verka till detta slag av mål bör det anges i instruktionen på vilket sätt det skall ske. Det bör dock framhållas att det måste finnas en proportionalitet mellan sådana krav på en myndighet och kraven på myndighetens kärnverksamhet. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar