sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — Den demokratiska traditionens betydelse för inställningen till folk- omröstningar reflekteras i att inställningen till folkomröstningar är mer negativ hos de partier, som har sin bakgrund i de äldre poli- tiska skiljelinjerna, medan förespråkarna återfinns hos de partier som bildats . 10TP PT Ibid. 7.2Italien: Fler folkomröstningar än förväntat är vid sidan av den stat som har den största erfaren- heten av folkomröstningar i . 62 folkomröstningar har hållits efter 1945 och det stora flertalet av dessa har varit med- borgarinitierade abrogativa eller beslutsomprövande folkomröst- ningar. Den stora användningen av folkomröstningar var oförut- sedd av dem som skrev den italienska republikanska konstitu- tionen, som trädde i kraft , och den lagstiftning som senare tillkom för att precisera folkomröstningsinstitutets användning 1970.TPF11FPT Tanken var att folkomröstningar skulle vara ett extra- ordinärt instrument att användas i yttersta nödfall av medborgarna för att kontrollera det parlamentariska beslutsfattandet. I realiteten har folkets direkta deltagande snarare blivit regelbundet åter- kommande och mer kontrollerat samt manipulerat av de politiska partierna än vad som ursprungligen förutsågs av grundlags- författarna.TPF12FPT Förklaringarna till den höga frekvensen av folk- omröstningar beror både på det italienska folkomröstningsinstitu- tets specifika utformning och på den italienska politiska kontexten. är, för det första, ett illustrativt exempel på att antalet folk- omröstningar är större vid förekomst av medborgarinitiativ än då enbart aktörer inom ramen för de politiskt representativa kanalerna kan föreslå och besluta om folkomröstningar. För det andra, trots att de etablerade politiska partierna intagit en avvaktande inställ- ning till folkomröstningar så har de paradoxalt nog varit de huvud- sakliga aktörerna när det gäller att ta initiativ till folkomröstningar och att mobilisera väljarna under folkomröstningskampanjerna. Partier i både regerings- och oppositionsställning har tagit till folkomröstningar i syfte att påverka politiken, men folkomröst- ningar initierade av oppositionspartier dominerar. Parallellt har de politiska partier som är negativa till folkomröstningar i allmänhet eller i vissa sakfrågor i synnerhet hittat strategier för att kontrollera folkets direkta deltagande och därmed folkomröstningarnas effekter.TPF13FPT Under den så kallade första republiken, då det kristdemokratiska partiet ständigt innehade regeringsmakten fungerade de abrogativa folkomröstningarna som 11TP PT Uleri, PierVincenzo, 2002a, On referendum voting in : YES, NO or non-vote? How Italian parties learned to control referendums in for , vol.41, s. 863–883. 12TP PT Bodganor, 1989, s. 62. 13TP PT Uleri, PierVincenzo, 2002b, Referendum: Tra Liberalismo e Democrazia, Asserzioni di Valori e Osservazioni Empiriche i Rivista Italiana di Scienza Politica. 33, nr.2. ett redskap för både regeringspartier och oppositionspartier. genomfördes många av de stora reformerna av det poli- tiska systemet (och nedbrytningen av den första republiken) genom abrogativa folkomröstningar. Till exempel hölls en folk- omröstning om att förändra den proportionella vallagen. Folk- omröstningarna under den andra republiken har primärt varit ett redskap för den parlamentariska oppositionen att utmana regeringsmakten. Med en förändrad vallag med stora majoritets- inslag har politiska system karaktäriserats av en tvåblockslogik där regeringsmakten växlat mellan center- höger- och centervänsterpartier. Kritiken av det italienska folk- omröstningsinstitutet har tilltagit då allt fler folk- omröstningar underkänts på grund av ett för lågt valdeltagande. I synnerhet har regeringspartierna uppmanat väljarna att inte ta del i folkomröstningarna, vilket i det långa loppet riskerar att under- gräva folkomröstningarnas legitimitet och därmed också väljarnas intresse att rösta i dessa. Det finns flera olika typer av folkomröstningsinstrument i . I konstitutionen regleras nationella, regionala och lokala folkomröst- ningar. Artiklarna 78 och 138 i konstitutionen innehåller bestäm- melser om nationella folkomröstningar. Artiklarna 123 och 132 innehåller bestämmelser om lokala och regionala folkomröstningar. Den första och vanligast förekommande typen av folkomröst- ningsinstrument är den abrogativa folkomröstningen: 500 000 röstberättigade medborgare kan ta initiativ till en folkomröstning om att ompröva en existerande lag eller del av lag eller förordning. Den abrogativa folkomröstningen är ett beslutskontrollerande direktdemokratiskt instrument och är bindande. En ja-röst innebär att man röstar för att lagen ska omkullkastas. Inga tidsbegräns- ningar finns för när en folkomröstning kan hållas om existerande lagstiftning. Enligt artikel 75 i den italienska konstitutionen kan 500 000 röstberättigade medborgare eller fem regionala försam- lingar ta initiativ till en folkomröstning om att omkullkasta redan fattad lag eller del av existerande lag. Folkomröstningen är bin- dande och det finns ett kvorumkrav på ett valdeltagande på av de röstberättigade. Abrogativa folkomröstningar kan inte hållas om ratificering av internationella fördrag, skatte- eller budgetlagar, amnesti eller benådning. Författningsdomstolen granskar varje enskilt initiativ till abrogativ folkomröstning för att säkerställa att frågan faller inom vad som är behörigt. Det har hävdats att författ- ningsdomstolen tagit politisk hänsyn i sina bedömningar.TPF14FPT Den andra typen av folkomröstningsinstrument innebär att 500 000 av de röstberättigade medborgarna kan ta initiativ till en folkomröstning om konstitutionella förändringar. Den tredje typen är frivilliga folkomröstningar om konstitutionella förändringar, som kan initieras av parlamentsledamöter eller regioner. Den konstitutionella folkomröstningen kan initieras av en minoritet eller en femtedel av parlamentsledamöterna i någondera av parla- mentets två kammare eller av fem regionala församlingar. Om för- slaget till förändring av grundlagen har godkänts med 2/3-dels majoritet i vardera av parlamentets två kammare kan ingen av dessa två typer av konstitutionella folkomröstningar hållas. har även agendainitiativ. 50 000 röstberättigade kan föreslå lagstift- ningsåtgärd till parlamentet.TPF15FPT Två konstitutionella folkomröstningar har hållits i . 2001 fick de italienska väljarna ta ställning till en förändring av grund- lagen enligt vilken fler beslutsbefogenheter skulle överföras till de lokala och regionala nivåerna. Förslaget stöddes av av väljarna och valdeltagandet var . Den andra konstitutionella folk- omröstningen hölls om ett kontroversiellt förslag om att överföra mera makt till regionerna. Frågan om en federali- sering av har diskuterats då Lega Nord, som haft regionalt självbestämmande som en av huvud- punkterna i sitt politiska program, fick representation i det itali- enska parlamentet. Förslaget till grundlagsändring skulle innebära att regionerna skulle få ett ökat ansvar för utbildning, hälsovård, och lag och ordning. Det italienska parlamentariska tvåkammar- systemet skulle även förändras så att den senaten primärt skulle ansvara för gemensamma federala frågor (utrikespolitik, försvar, med mera) medan deputeradekammaren skulle handha övriga nationella frågor. Valsystemen till kamrarna skulle även reformeras. Förslaget hade formulerats av koalitionsregering, som förlorade regeringsmakten i parlamentsvalet . Det var framför allt Lega Nord, som drivit frågan om devolution eller större självbestämmande för de italienska regionerna. i den förra center-höger regeringen, samt den Prodi- 14TP PT Bogdanor, 1994, s. 63. 15TP PT Enligt artikel 71 i den italienska konstitutionen. ledda centervänsterkoalitionen stödde inte förslaget. De italienska väljarna var också negativa: röstade emot förslaget till en federalisering av . Abrogativa folkomröstningar – medborgarkontroll eller partidominans? Ett 60-tal abrogativa folkomröstningar har hållits i . Trots att konstitutionen vid sin tillkomst 1948 innehöll bestämmelser om den här typen av folkomröstningar, så var det efter att preciserade lagar hade stiftats 1970 som det abrogativa folkomröstningsinstitutet faktiskt togs i bruk. Den mer preciserade lagstiftningen tillkom då det kristdemokratiska partiet, som motsatt sig en detaljerad reglering, var i minoritet i parlament och inte kunde förhindra ytterligare lagstiftning. Krist- demokraternas inställning var strategiskt motiverad eftersom man inte såg några skäl att introducera ett beslutsinstrument, som kunde försvaga partiets kontroll över lagstiftningsprocessen. Para- doxalt nog var det närstående grupper till kristdemokratin som initierade den första abrogativa folkomröstningen om att omkull- kasta skilsmässolagstiftningen, som de ansåg vara för liberal. En majoritet av väljarna röstade däremot för ett bevarande av lagen. hölls närmare ett tiotal folkomröstningar som bland annat handlade om moralfrågor, polisens befogenheter och partifinansiering. Inget av förslagen om att omkullkasta eller förändra lagstiftningen fick majoritetsstöd och valdeltagandet var i genomsnitt kring . De abrogativa folkomröstningarna under senare delen av 1980- och hade en betydligt starkare regeringsutmanande effekt eftersom flera lagar ompröva- des, bland annat lagar om kärnkraft och jakt, men även om det proportionella valsystemet och olika statsorgans befogenheter. En reflektion som gjordes är att abrogativa folkomröstningar också kan bidra till politiska reformer och ny lag- stiftning, och inte bara vara ett instrument för att omkullkasta befintlig lagstiftning. Valdeltagandet var fortsättningsvis högt . har antalet abrogativa folkomröst- ningar ökat explositionsartat och valdeltagandet har sjunkit drama- tiskt med resultatet att folkomröstningarna inte har uppnått kvorum och därmed förklarats ogiltiga. Flertalet av folkomröst- ningarna handlade om juristkårens status och valsystemet, det vill säga folkomröstningarna har berört frågor som präglat den parti- politiska maktkampen mellan regering och opposition. Den poli- tiska oppositionen har använt sig av folkomröstningar som ett redskap för att utmana den sittande regeringen. Det italienska beslutskontrollerande folkomröstningsinstitutet har dominerats av de politiska partierna. Framför allt har det radi- kala partiet använt sig av folkomröstningar för att etablera sig i det politiska systemet. kom folkomröstningar att utvecklas till en ytterligare arena för maktkamp mellan regering och opposi- tion. De partier som utmanats av kraven på folkomröstningar har under olika perioder tagit till olika motstrategier i syfte att kon- trollera folkomröstningarnas effekter.TPF16FPT Folkomröstning kan inte hållas om parlamentet är upplöst och (1972, 1976 och 1987) har regeringen upplöst parlamentet för att vinna tid för att åtgärda frågan på annat sätt och om möjligt förhindra folk- omröstning. Ett annat alternativ har varit att undvika öppen kon- flikt i frågor där medborgarinitiativet har haft brett medborgerligt stöd för att efter folkomröstningen stifta nya lagar som går emot medborgarnas utslag. Detta hände bland annat med folkomröst- ningarna om domarkårens civila rättigheter 1987 och offentlig finansiering av politiska partier 1993. Den tredje metoden för poli- tiska partier att kontrollera folkomröstningar har allt oftare bestått i att uppmana väljarna att stanna hemma för att på så sätt kunna ogiltigförklara folkomröstningen. Demobilisering före- kom även tidigare, men partiernas uppmaningar till väljarna att inte rösta har ökat i omfattning liksom antalet folkomröstningar som inte fått laga kraft har mångfaldigats. Drygt två tredjedelar av de abrogativa folkomröstningarna har varit ogiltiga efter 1995. Det italienska abrogativa folkomröstningsinstitutet har inte primärt haft karaktären av ett beslutskontrollerande instrument i viktiga frågor där de politiska representanterna och väljarna gått i otakt. Snarare har det blivit ytterligare ett redskap i den parti- politiska maktkampen, vilket illustreras av karaktären på de frågor som gjorts till föremål för folkomröstning. Väljarnas intresse för att delta i folkomröstningar har gradvis avtagit, medan val- deltagandet i parlamentsvalen varit rätt . Frågan som inställer sig är om detta beror på det abrogativa folk- omröstningsinstitutet i sig eller om det snarare handlar om antalet folkomröstningar och kvorumbestämmelserna? 16TP PT Uleri, PierVincenzo, 2002a s. 869. inför många folkomröstningar blir de beroende av partiernas rekommendationer för hur de ska rösta. Utrymmet för partier att kontrollera väljarnas röstningsbeteende stärks, bland annat genom bestämmelserna om kvorum. 7.3Ungern: Ett omfattande, men föränderligt folkomröstningsinstitut Det ungerska folkomröstningsinstitutet har genomgått ett antal förändringar då fick en ny demokratisk konstitution. De unga demokratierna i Öst- och har karaktäriserats som en europeisk region med starka direktdemo- kratiska inslag. Sammanlagt 59 nationella folkomröstningar har hållits i denna region mellan åren 1990 och 2006.TPF17FPT Folkomröst- ningar har varit mest frekventa i (18), (12), och (12). har däremot inte haft en enda folk- omröstning. Tveksamheten till medborgarnas direkta deltagande i det politiska beslutsfattandet avspeglas i att medborgarna inte heller har hörts om medlemskap i . Även i har man varit skeptisk till direktdemokratiska instrument: en nationell folkomröstning om medlemskap i har hållits. 17TP PT Med Öst- och avses här , , , , , , , , och . Tabell 7.1 Folkomröstningar i mellan 1989–2006 (i procent) Med nio nationella folkomröstningar efter 1989 placerar sig i en mellankategori. Fem folkomröstningar hölls i samband med den demokratiska transitionsprocessen efter 1989, därefter har de ungerska medborgarna hörts om NATO- och EU-medlemskap, medborgarskap för etniska ungrare utanför gränser, samt privatisering av sjukvård. De tre första folkomröstningarna rela- terar till omvandling från en kommunistisk till demokra- tisk styrelse eftersom de berör frågor, som syftar till att begränsa det tidigare dominerande socialistiska partiets maktställning i sam- hället. Dessa folkomröstningar där ungrarna med en över- väldigande majoritet visade sitt missnöje med den tidigare styrelsen är illustrativa exempel på hur folkomröstningar användes som ett redskap i de öst- och centraleuropeiska staternas omvandlings- processer. Därefter följde två folkomröstningar om hur den ungerska republikens president skulle utses. I den första folk- omröstningen uttalade sig en knapp majoritet för en av parlamentet indirekt vald president. I den påföljande folkomröstningen var utslaget ett annat: en majoritet var för en direktvald president, men folkomröstningen var ogiltig på grund av att det i konstitutionen stipulerade deltagandekvorumet på inte uppnåddes. 1997 modifierades kvorumkravet till ett godkännandekvorum: av de röstberättigade måste stödja det vinnande beslutsalternativet för att det skulle få laga kraft. Folkomröstningarna om NATO- och EU-medlemskap nådde upp till detta krav. De efterföljande två folkomröstningarna om att ge ungerskt medborgarskap till etniska ungrare boende utanför gränser, samt att begränsa privata initiativ inom sjukvården blev däremot ogiltiga på grund av att kvorumkraven inte uppnåddes. är ett exempel på en av de yngre centraleuropeiska demokratierna som i sin konstitution införde omfattande direkt- demokratiska instrument, men där erfarenheten av medborgar- initiativ och folkomröstningar underhand föranlett ett flertal reformer. Förändringarna har såväl handlat om att begränsa som att underlätta folkomröstningsinstitutets användning För det första, så har kravet på ett deltagande på av de röstberättigade i folk- omröstningar modifierats. krävs att av de röstbe- rättigade ska lägga sin röst på det vinnande alternativet för att folk- omröstningens utslag ska vara giltigt. Syftet har varit att förhindra att folkomröstningar blir ogiltiga på grund av ett för lågt val- deltagande. För det andra, har folkinitiativen och medborgar- förslagen modifieras på så sätt att antalet underskrifter för att kräva folkomröstning har höjts med resultatet att det stora flertalet av medborgarinitiativen kommer till korta på grund av ett otillräckligt antal underskrifter. För det tredje, har substantiella begränsningar för när folkomröstning kan hållas införts. Dessa reformer i de direktdemokratiska instrumenten skedde 1997. gjordes ytterligare modifieringar: Den nationella valmyndigheten och författningsdomstolen tilldelades större befogenheter i att granska om medborgar- och agendainitiativen är behöriga. Den ungerska kommunistiska författningen reviderades på ett så genomgripande sätt att man kan säga att fick en ny demokratisk grundlag. I den nya ungerska grundlagen regleras ett omfattande folkomröstningsinstitut, men med vissa begränsningar. Förutom att de politiska institutionerna kan initiera en folkomröstning kan medborgarna ta initiativ till bindande folkomröstningar samt föra upp frågor på den parla- mentariska dagordningen, det vill säga medborgarförslag. I finns de två världarna av folkomröstningar representerade eftersom de politiska institutionerna såväl som medborgarna kan initiera och besluta om folkomröstning. Dessutom finns även agendainitiativ, vilket möjliggör för medborgarna att föreslå för parlamentet en åtgärd till lagstiftning. Det finns fyra olika typer av direktdemo- kratiska instrument, som regleras i den ungerska konstitutionen. För det första, en institutionellt initierad folkomröstning. Parla- mentet kan på initiativ av presidenten, regeringen eller 1/3 av parla- mentarikerna utlysa folkomröstning. (artiklarna 28/B II, 28/C IV och 28E). För det andra, direkta medborgarinitiativ: 200 000 av de röstberättigade kan initiera en bindande folkomröstning (artikel 28E). För det tredje, indirekta medborgarinitiativ enligt vilket 100 000 av de röstberättigade kan föreslå folkomröstning till parla- mentet som fattar det formella beslutet. Agendainitiativ är det fjärde direktdemokratiska instrumentet i den ungerska konstitu- tionen: 50 000 röstberättigade kan föreslå lagstiftningsåtgärd till parlamentet. som den ungerska konstitutionen innehåller ett flertal direktdemokratiska instrument omgärdas dessa av ett flertal begränsningar. För det första finns det substantiella begränsningar beträffande i vilka frågor medborgarna kan höras direkt. Folk- omröstningar får generellt hållas i alla frågor som faller under parla- mentets behörighet. Däremot finns det förbud mot att folkomrösta i vissa statsfinansiella frågor, ingångna internationella avtal, statens struktur och form, samt vissa demokratiska fri- och rättigheter. För det andra omgärdas det ungerska folkomröstningsinstitutet av kvorumkrav: av de röstberättigade måste lägga sin röst på det vinnande alternativet för att folkomröstningsresultatet ska vara giltigt. Ett antal förändringar har också gjorts i folkomröstnings- institutet under den korta tid den demokratiska konstitutionen varit i kraft. För det första, antalet namnunderskrifter för de direkta medborgarinitiativen har höjts från 100 000 till 200 000. Syftet från de politiska partiernas sida har varit att begränsa folkomröstningsinstitutets användning och därmed stärka den parlamentariska kontrollen. Vid 200 000 namnunderskrifter måste en beslutande folkomröstning hållas, men vid 100 000 namnunder- skrifter är det parlamentet som fattar det slutgiltiga beslutet om att hålla folkomröstning. Antalet folkinititiativ har inte minskat trots detta. har fyra folkomröst- ningar tillkommit genom medborgarinitiativ: två mellan 1989–1997 då antalet underskrifter var 100 000 och två folkomröstningar med de nya strängare reglerna. De med- borgarinitierade folkomröstningarna har handlat om direktval av president, dubbel nationalitet och begränsad privatisering av sjuk- vård. Generellt sett har initiativ till konstitutionella förändringar varit de mest frekventa både vad gäller medborgarinitiativ och agenda- initiativ (66 initiativ respektive 12 förslag).TPF18FPT Exempel på dylika frågor är parlamentets organisation (tvåkammarparlament eller inte, ska presidenten väljas direkt av medborgarna eller indirekt av parlamentets ledamöter, monarki), finansiering av partier, grund- läggande friheter och rättigheter (dödsstraff, abort). Ekonomiska frågeställningar har även föranlett 221 medborgar- och 11 agenda- initiativ. Frågeställningarna har berört privatisering, kompensation, äganderätt (förbjuda utlänningar att äga land i ), samt sociala välfärdsfrågor (pensioner, statens ekonomiska åtaganden för den sociala välfärden, offentlig utbildning). Medborgarna har även tagit initiativ i internationella frågor (28 medborgarinitiativ- respektive ett agendainitiativ, bland annat om medlemskap i inter- nationella organisationer (EU och NATO-medlemskap, frågor relaterade till europeisk integration, strategiska frågor och upprust- ning, deltagande i operationerna i ). Även sociala frågor har resulterat i medborgarinitiativ och agendainitiativ (6 initiativ och 6 förslag i så vitt skilda frågor som polisens arbete, djurskydd, våld i familjen och mot barn och fartbegränsningar i trafiken). är ett exempel på en stat med ett reglerat folkinitiativ och agendainitiativ, men där enbart en bråkdel av initiativen varit framgångsrika. och 2006 har enbart fyra 18TP PT Statistiken är baserad på en opublicerad rapport av för , presenterad . folkinitiativ varit framgångsrika och resulterat i folkomröstning och 143 har inte nått ända fram. Dessutom har valmyndigheten och författningsdomstolen getts större befogenheter att granska att initiativen inte faller under någon av de sakfrågemässiga begräns- ningarna. Två av agendainitiativen har varit framgångsrika och resulterat i lagstiftning. I samband med det första initiativet sam- lades 200 000 underskrifter in mot allmän värnplikt och för en fri- villig tjänstgöring i armén. Ett politiskt parti stod bakom initiativet, . Det andra initiativet handlade om att kriminalisera misshandel av djur. Mer än 379 000 underskrifter samlades in. I konstitutionen fanns ett deltagandekvorum om att av de röstberättigade skulle delta i folkomröstningen för att den skulle vara giltig. I samband med reformeringen av den direkt- demokratiska lagstiftningen 1997 ersattes deltagandekvorumet med ett godkännandekvorum på . Den direkta anledningen till för- ändringen var att regeringen befarade att medlemskap i , som skulle underställas medborgarnas avgörande, skulle vara i farozonen vid ett bibehållet krav på deltagande. Den bedöm- ningen var bara till ringa del grundad i erfarenheter av folk- omröstningar efter 1989. I de fem folkomröstningar, som hölls –1990, var det enbart en av folkomröstningarna som blev ogiltig på grund av ett för lågt valdeltagande.TPF19FPT Snarare moti- verades omorienteringen av en bedömning av den rådande situatio- nen, vilken visade sig korrekt. Valdeltagandet i folkomröstningen om NATO-medlemskap var och i de tre övriga folkomröst- ningarna, som hållits efter 1997 har deltagandet varit . Trots det modifierade kvorumkravet har två av de inalles fyra folkomröstningarna varit ogiltiga då inte av de röstberättigade stött det vinnande alternativet. Valdeltagandet i de två samtida folkomröstningarna om att ge etniska ungrare utanför medborgarskap samt att förhindra privatisering av sjukvården var och i ingen av dessa folkomröstningar hade det vinnande alternativet stöd av en fjärdedel av de röstberättigade. Sammanfatt- ningsvis, visar på dubbelheten i kvorumbestämmelser (oberoende av kvorumets karaktär): som de garanterar att ett beslut har en tillräcklig medborgerlig förankring, så kan de 19TP PT 1989 hölls fyra folkomröstningar : 1) Upplösning av arbetargrupper 2) krav på en offentlig redovisning av USAPs (det ungerska ) egendom 3) upphäva politisk representation i företag och 4) parlamentet utser presidenten. av de röstberättigade deltog i de fyra folkomröstningarna.