sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmätplatser SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utreda reglering, omfattning, ansvar, finan- siering, m.m. avseende legal metrologi, spårbar tid och frekvens samt riksmätplatser. Till särskild utredare förordnades general- direktören . Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades den 1 feb- ruari 2007 ämnessakkunniga () samt projektledaren (IUC i ). Att som experter biträda utredningen förordnades den 1 febru- ari 2007 enhetschefen (SWEDAC), företagaren , programledaren (), hand- läggaren (), vikarierande enhets- chefen () samt enhets- chefen (). Som sekreterare i utredningen förordnades civilekonomen samt projekt- ledaren . Från uppdraget som sekreterare entledigades . Utredningen har antagit namnet Utredningen om legal metro- logi, tid och frekvens samt riksmätplatser. På uppdrag av utredningen har regeringsrättssekreteraren genomfört en juridisk granskning av utredningens författningsförslag, med tillhörande underlag, och författnings- kommentarer. På uppdrag av utredningen har en särskild referensgrupp under ledning av utredningens sakkunniga tagit fram ett under- lag avseende de frågor om tid och frekvens som anges i utred- ningens direktiv. Vidare har på uppdrag av utredningen dess sak- kunniga genomfört en undersökning av små och medelstora företags behov av riksmätplatsverksamheten. Som stöd i detta arbete anlitades konsulten (). Efter särskild förfrågan från utredningen har visst underlagsmaterial även framtagits av , samt SWEDAC. Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren , kommittéservice. I enlighet med utredningsdirektiven redovisade utredningen , i en särskild skrivelse till , pre- liminära eller indikativa förslag som kan få statsfinansiell påverkan . Beträffande tid och frekvens fann utredningen det mest ända- målsenligt att avrapportera sitt uppdrag genom att till Närings- departementet överlämna rapporten från den referensgrupp som verkat under ledning av utredningens sakkunniga , kom- pletterad med vissa kommentarer från utredningens sida i en särskild skrivelse. Referensgruppens rapport och utredningens skrivelse överlämnades till . Utredningen får härmed överlämna betänkandet Vissa metro- logifrågor (SOU 2007:97). Utredningens arbete är härmed avslutat. Uppdraget enligt utredningsdirektiven .................................. Det metrologiska systemet........................................... Begrepp m.m. inom allmän metrologi .................................... Internationella förhållanden inom allmän metrologi............. 2.2.2 Inriktning, omfattning och organisation av allmän metrologi internationellt .................................. Allmän metrologi i ...................................................... Allmänt om riksmätplatser .......................................... 2.3.2 SP:s verksamhet som riksmätplats............................... 2.3.3 SSI:s verksamhet som riksmätplats ............................. 2.4.1 EU-regler och internationella förhållanden ................ 2.4.2 Legal metrologi i .............................................. Överväganden och förslag om legal metrologi................. Dagens reglering, dess framväxt och förutsättningar ............ 3.1.2 EU-harmoniserade regler för mätinstrument ............. 3.1.3 Krav på mätinstrument inom det rent nationellt Regler om förpackningar ............................................ 3.2Utredningens överväganden om regleringens Omfattning på dagens reglering................................. 3.3Utredningens överväganden om tillsynens inriktning 3.3.2 Överväganden om tillsynens inriktning .................... 3.3.3 Överväganden om tillsynens omfattning .................. 3.4 Utredningens överväganden om finansiering....................... 3.4.1 Omfattning på och finansiering av verksamheten 3.4.2 Principer för möjliga finansieringsformer ................. 3.5Utredningens överväganden om legal form för avgifts- 3.6 Utredningens överväganden om sanktionssystemet............ 3.6.2 Bedömning av ändamålsenligheten och av 3.7Sammanfattning av utredningens överväganden och 4 Överväganden och förslag om riksmätplatser ............... 4.1Riksmätplatserna och deras roll i det metrologiska 4.2Kartläggning av omfattning och inriktning på det statliga stödet till riksmätplatserna ....................................... Det statliga stödets utveckling och riksmät- Närmare om normaliehållningen............................... 4.3Förutsättningar för ökad nordisk och annan inter- Förutsättningar för ökad europeisk samordning...... Förutsättningar för ökad nordisk samordning ......... 4.4Förutsättningar för att upprätthålla riksmätplats- noggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter.............. 4.4.1 Tänkbara motiv för ett offentligt åtagande............... 4.4.2 Tänkbara konsekvenser av full kostnadstäckning .... Hanteringen av anslaget ........................................................ Sammanfattning av utredningens överväganden.................. Samhällsekonomiska konsekvenser m.m.............................. 5.1.1 Finansiering av SWEDAC:s verksamhet med Övriga kostnadspåverkande konsekvenser ............... 5.1.3 Påverkan på den administrativa bördan..................... Konsekvenser för små företags villkor ................................. 6.1Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1514) om mått- enheter, mätningar och mätdon ............................................ 6.2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon......... 6.3Förslag till förordningar om ändringar i förordningen (1994:99) om vatten- och värmemätare, Yrkestrafik- förordningen (1998:779), förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering om överförd el, förordningen (2001:1085) om motorfordons avgas- rening respektive Naturgasförordningen (2006:1043) ........234 6.4Förslag till förordningar om ändringar i förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet respektive förordningen (2000:672) om naturgasavgift......................... Bilaga 3 Utredningens skrivelse av med anledning av krav på preliminär redovisning................ Bilaga 4 Utredningens skrivelse av med avrapportering om tid och frekvens ..................... Spårbar tid och frekvens perfekt tajmat. BIPM: des Poids et Mesures (Internationella byrån för mått och vikt) CGPM: Conférence Générale des Poids et Mesures (Allmänna konferensen för mått och vikt) CIPM: des Poids et Mesures (för mått och vikt) EEG: Europeiska ekonomiska gemenskapen EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG: Europeiska gemenskaperna EU: Europeiska unionen EUROMET: European Collaboration in Measurement Standards FoU: Forskning och utveckling IKT: Informations- och kommunikationsteknik MRA: Mutual Recognition Arrangement NORMET: Samarbetsforum för nordisk metrologi : Verket för näringslivsutveckling OIML: Organisation Internationale de Métrologie Légale (metrologi) SI-systemet: Systemet för enhetliga måttenheter under Meter- konventionen, av den franska benämningen dUnités SWEDAC: Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll TUKES: Turvatekniikan keskus (Säkerhetsteknikcentralen) WELMEC: European Cooperation in Legal Metrology, tidigare Western European Legal Metrology Cooperation : Verket för Innovationssystem Utredningen har haft att behandla vissa frågor avseende legal metrologi, riksmätplatser samt tid och frekvens. I det följande sammanfattas utredningens ställningstaganden. Beslut av olika slag baseras ofta på mätresultat. För att sådana beslut skall bli riktiga måste mätresultaten vara korrekta. Detta kräver rättvisande mätutrustningar samt korrekt användning och avläsning av dessa. Läran om hur man genomför mätningar och kontrollerar mätresultat kallas metrologi. Det tekniska utnyttjan- det av denna lära benämns mätteknik. Omfattningen av och formerna för den metrologiska verksam- heten i ett land bestäms bl.a. av hur verksamheten har reglerats i landets lagstiftning. Man brukar skilja mellan legal och allmän metrologi. Legal metrologi avser mätteknisk verksamhet om vilken det finns regler i lag eller annan författning. Sådana regler kan gälla t.ex. krav på och kontroll av vissa mätningar eller mätdon. Annan mätteknisk verksamhet faller under allmän metrologi. Att en mätutrustning visar rätt kan kontrolleras genom kalibre- ring. Detta innebär att utrustningen jämförs med en annan och noggrannare utrustning, vilken i sin tur kontrollerats mot en ännu noggrannare utrustning, osv. Om ett mätresultat via en obruten kedja av jämförelser, med angivna osäkerheter, kan relateras till de internationellt accepterade definitionerna av måttenheterna, så råder s.k. spårbarhet. Det finns således en spårbarhetshierarki, där toppen utgörs av de internationella – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna. Dessa måttenheter anges i det s.k. SI-systemet.TPF1FPT SI-systemet och den högsta internationella 1TP PT Förkortningen SI kommer av den franska benämningen dUnités. noggrannhetsnivån för olika mätstorheter (såsom exempelvis längd, volym, massa och tid) administreras inom ramen för Meterkonventionen, av vilken är medlem. Mätutrustningar som enbart är avsedda för kalibreringsändamål och som fungerar som referenser för måttenheter kallas normaler. Normaler på den högsta noggrannhetsnivån inom hålls av s.k. riksmätplatser. Tid och frekvens tillhör de mätstorheter som ingår i riksmätplatsverksamheten. Den legala metrologins inriktning och omfattning varierar mellan olika länder. För del kan den legala metrologin i huvudsak sägas omfatta: De typer av mätinstrument som omfattas av EG-direktiven om mätinstrumentTPF2FPT respektive om icke-automatiska vågar.TPF3FPT Legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mätdons be- skaffenhet och kontroll av mätdon, som behövs för att uppfylla internationella överenskommelser eller anses befogade från konsumentsynpunkt. Inom ramen för legal metrologi kan det dock i vissa fall även förekomma att relationer mellan näringsidkare regleras, t.ex. avseende elmätare. Därtill finns också vissa andra mätningar som är reglerade i svensk lagstift- ning, men som inte betraktas som en fråga om legal metrologi, t.ex. vissa mätningar inom miljöskydd. Vissa regler avseende förpackningar, främst om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor. De krav som ställs inom ramen för legal metrologi kan vara harmo- niserade på EU-nivå (för mätinstrument gäller detta främst skedet innan nya instrument sätts på marknaden) eller formulerade genom rent nationell reglering (för mätinstrument gäller detta främst åter- kommande kontroller av i drift varande instrument). 2TP PT och rådets direktiv /22/EG av om mätinstru- ment. Direktivet omfattar följande typer av mätinstrument: vattenmätare, gasmätare och volymomvandlare, aktiva elenergimätare, värmemätare, mätsystem för kontinuerlig och dynamisk mätning av mängder av andra vätskor än vatten (ett exempel är bensinpumpar), automatiska vågar, taxametrar, längdmått, dimensionsmätinstrument, avgasmätare. 3TP PT Rådets direktiv /384/EG om icke-automatiska vågar. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för samtliga frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn avseende färdigförpackade livs- medel, som ligger på och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (, , och ). SWEDAC ansvarade då för föreskrifter om vågar och bränslemätdon. I sam- band med att mätinstrumentdirektivet trädde i kraft, dvs. , överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. Genom överföringen av arbetsuppgifter från , och har SWEDAC nu även ansvar för vatten-, värme-, gas-, el- och avgasmätare samt taxametrar. Inom området legal metrologi arbetar SWEDAC med regel- givning, tillsyn, information, internationellt samarbete m.m. Enligt sina direktiv skall utredningen analysera och vid behov före- slå ändringar när det gäller nuvarande omfattning av den tvingande metrologiska regleringen. Framför allt bör restriktionen att före- skrifter främst får meddelas om de är befogade från konsument- skydd ses över. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet är utredningens samlade bedömning att det inte finns skäl att ändra omfattningen av den tvingande regleringen inom området legal metrologi. Tillsynens inriktning och omfattning SWEDAC bedriver tre typer av tillsyn inom området legal metro- logi: tillsyn över i drift varande mätinstrument, marknadskontroll avseende mätinstrument som omfattas av gemenskapsrättsliga krav som de skall uppfylla innan de släpps ut på marknaden, samt tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar. På de områden som SWEDAC övertagit från , och finns vissa oklarheter om vilken tillsynsroll SWEDAC egentligen har. Utredningen anser att tillsynsrollen – med tillhörande befogenheter samt mandat be- träffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument SWEDAC ansvarar för. Utredningen föreslår att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndigheten tilldelas genom lagen (1992:1514) om mått- enheter, mätningar och mätdon med tillhörande förordning. I syfte att förbättra tillsynens förutsättningar föreslår utred- ningen att det införs nya principer för prissättning i det fall SWEDAC inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka före- skrivna, metrologiska krav ställs. Förslaget innebär dels att den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut ett mätdon för provning skall erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklusive mervärdes- skatt, samt kostnader för frakt, dels att om ett mätdon vid provning inte uppfyller föreskrivna skyddskrav, så skall tillverkare, importör eller den som har tillhandahållit mätdonet ersätta tillsynsmyndig- heten för dess kostnader för inköp av mätdonet samt kostnader för provningen. Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som, i förekom- mande fall, har bedrivits av , , och kan uppskattas ha kostat ca för de fyra myndigheterna tillsammans. Dessa resur- ser synes ha fördelat sig ca 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de övriga tre myndigheterna tillsammans å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC har ansvarat för därmed varit av klart större omfattning än på de ytter- ligare områden som myndigheten nu fått ansvar för. Utredningen bedömer att det finns behov av att satsa något större resurser på tillsynen över i drift varande mätinstrument än vad som skett. bör dock det faktum att SWEDAC nu har fått det samlade ansvaret för tillsynen också innebära vissa samordningsvinster, varför resursökningen bör kunna begränsas. En rimlig ökning kan kanske vara ytterligare , dvs. till nivån ca 1,5 . Att söka avgöra rimlig omfattning på marknadskontrollen inom området (avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet respektive icke-automatiska vågar) är svårare, då det inte finns lika mycket tidigare erfarenhet att bygga på som beträffande tillsynen över i drift varande mätinstrument. Utredningens bedöm- ning är dock att en rimlig nivå för den framtida marknadskontrol- len kan antas ligga på ca 0,5 1 miljoner kronor . Finansiering av SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi Den verksamhet som bedrivits inom området legal metro- logi (av SWEDAC samt de tidigare ansvariga myndigheterna , och ) kan bedömas att ha kostat ca 4,5 . Av detta har avgifter som SWEDAC tar ut i verksamheten, och som myndigheten disponerar, finansierat ca 3 . Resten, i synnerhet , och Väg- verkets verksamhet, har i huvudsak finansierats kollektivt av skatte- betalarna och tilldelats genom anslag.TPF4FPT SWEDAC:s avgifter är tänkta att ytterst belasta innehavarna av de mätinstrument som omfattas av avgifterna, dvs. vågar och bränslemätdon. Uppbörden sker dock genom att avgifter tas ut av de kontrollorgan som utför återkommande kontroll av vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter. Utredningen bedömer att det utöver kostnaderna för de gamla verksamheterna, som fortsatt skall bedrivas, behövs ett tillskott om ca 1 för att bekosta den nytillkom- mande marknadskontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet samt den ambitionsnivåhöjning utred- ningen föreslagit beträffande tillsynen. Det samlade finansierings- behovet blir därmed ca 5,5 7 miljoner kronor . Utredningen föreslår att verksamheten finansieras genom föl- jande källor: SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon bör fortsatt finansieras i enlighet med dagens avgiftsmodell, inklusive de in- direkta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheterna. Nya avgifter bör så långt möjligt införas för att finansiera arbe- tet med de nytillkomna mätinstrumenten, inklusive de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksam- heterna. För att det skall vara lämpligt att införa en ny avgift menar utredningen dock att de administrationskostnader som införandet och förvaltningen av avgiften medför för staten och berörda företag måste stå i rimlig proportion till avgiftens om- fattning. Utredningen bedömer att detta är möjligt avseende el- och gasmätare (genom att man kan utnyttja de befintliga nät- 4TP PT Den s.k. nätövervakningsavgiften torde dock kunna sägas ha bidragit till finansieringen av verksamhet avseende elmätare. övervaknings- respektive naturgasavgifterna), men inte avseende vatten-, värme- och avgasmätare samt taxametrar (för vilka helt nya avgifter i sådana fall skulle behöva skapas). Utredningen bedömer att den föreslagna finansieringen kräver en höjning av nätövervakningsavgiften med och av naturgas- avgiften med . Den verksamhet som inte bör finansieras via avgifter måste finansieras skattevägen. Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinansie- ring uppgår till ca , dvs. mer än det belopp som SWEDAC för har tilldelats av regeringen genom den kortsiktiga finansierings- lösningen för de verksamheter som övertagits från , Ener- gimyndigheten och . Legal form för avgiftsuttag Dagens bemyndigande för SWEDAC om att besluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn har inte givits i lag, utan i ett riksdagsbeslut. Utredningen föreslår att detta bemyndigande istället anges i lag, genom en ändring i lagen om måttenheter, mät- ningar och mätdon. Sanktionssystemet inom legal metrologi Utredningen bedömer att nuvarande sanktionssystem mot över- trädelser av föreskrivna krav inom legal metrologi inte är ändamåls- enligt. För detta talar det faktum att det råder oklar- heter om vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från , och . För att skapa enhetliga förutsättningar för verksam- heten anser utredningen som utgångspunkt att SWEDAC bör ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks – för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för. Utredningen föreslår att sanktionssystemet i huvudsak harmo- niseras på den nivå som gäller inom SWEDAC:s gamla områden, dvs. en möjlighet att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite. Beträffande taxametrar bör det dock inte införas en möjlighet till vite. är två organ utsedda till riksmätplatser: det av staten helägda aktiebolaget () och den statliga myndigheten (). Tillsammans ansvarar de för ett fyrtiotal olika mätstorheter, varav SP står för flertalet, medan SSI:s riksmätplatsansvar avser ett mindre antal mätstorheter inom området joniserande strålning. SP är också av regeringen utsett till nationella metrologi- institut. Till riksmätplatserna utgår ett statsbidrag. uppgår detta stöd till , varav går till SP och till SSI. SWEDAC är mottagare av anslaget vad gäller SP:s del, för vidarebefordran till SP, medan SSI för sin del har dragningsrätt på statsbudgeten. SWEDAC har dock inte till uppgift att göra någon ändamålsprövning av de medel som går till SP. Ändamålsenligheten är istället tänkt att bedömas av det av regeringen utsedda nationella metrologirådet. Rådet är samman- satt av mätteknisk expertis från industri, akademi och myndigheter. I budgetpropositionen för år 2008TPF5FPT har regeringen föreslagit att de medel som avsatts under ett särskilt anslag för upprätt- hållande av nationell metrologi skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till , medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. före- slås till SP utgå samma belopp som , medan bidraget till SSI föreslås minska till ca . I propositionen anges vidare att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten bör av- vägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att regeringen bedömer att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP. 5TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24. Förutsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplats för samtliga nuvarande mätstorheter Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. Med de ramar som givits för utredningsarbetet har det dock inte varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mät- storheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället på övergripande systemnivå. I enlighet med direktiven har utredningen utgått ifrån att det i första hand är statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverk- samheten, och de motiv som finns för detta, som bör stå i fokus för resonemangen – och då i synnerhet om det föreligger behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. Utredningen har där- för lagt särskild vikt vid riksmätplatsernas verksamhet med norma- liehållning på landets högsta noggrannhetsnivå, med hänsyn till att normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riks- mätplatsverksamheten. Detta visar t.ex. det övergripande mål som staten formulerat för riksmätplatsverksamheten. bör dock framhållas att den kompetens som krävs för normaliehåll- ningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra upp- gifter (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättekniska uppdrag) och därmed också tillför annan samhällsnytta. Enligt utredningen är det i ett modernt industrisamhälle som det svenska nödvändigt att ha säker tillgång till kalibrering mot normaler på hög noggrannhetsnivå som är spårbara till de interna- – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna i SI-systemet. För utvecklingen och fortlevnaden av sådan norma- liehållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU. Utredningen bedömer att det även framgent kommer att finnas behov av att i upprätthålla verksamhet av den typ som riksmätplatserna bedriver. För detta talar bl.a. att det torde finnas vissa genuint svenska metrologiska behov av väsentlig sam- hällsbetydelse, som riksmätplatserna är bättre skickade att hantera än deras utländska motsvarigheter.