sou · GWB3129 · 2008-12-15 00:00:00 — Med grundläggande säkerhetsnivåer menas miniminivåer som fast- ställs för att kunna upprätthålla säkerheten och funktionaliteten i samhällsviktig verksamhet vid störningar och kriser. Det finns enligt KBM två syften med att ta fram grundläggande säkerhetsnivåer. Det ena syftet är att det inte ska ske ett bortfall i verksamheten eller en störning i vardagen som i sin tur kan leda till att en kris uppstår. Det andra syftet är att säkerställa funktionali- teten i olika samhällsfunktioner i händelse av en kris genom att fastställa olika typer av service- eller leveransnivåer av livsnödvän- diga varor, produkter eller tjänster. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap Ett annat viktigt syfte med att fastställa GSN är möjligheten att tydliggöra för medborgarna vad de kan förvänta sig av olika sam- hällsviktiga verksamheter i händelse av en kris, samt vilka säker- hetsnivåer som krävs för att förhindra att en kris uppstår. Därmed finns även en viktig koppling till kriskommunikationsarbetet. Om det tydliggörs och kommuniceras till medborgarna vad som kan levereras i händelse av en kris underlättar detta för den enskilde individen att vidta egna åtgärder. GSN kan formuleras på olika sätt, exempelvis i form av avtal, branschvisa överenskommelser, standarder, rekommendationer eller i lagar, förordningar och föreskrifter. För att en verksamhet ska betraktas som samhällsviktig ska den uppfylla det ena eller båda av följande villkor: Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksam- heter leda till att en kris inträffar i samhället. Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skade- verkningarna bli så små som möjligt. kan konstatera att det finns stora skillnader avseende hur de offentliga helikopterresurserna är dimensionerade. Här följer några exempel: För flyg- och sjöräddning har byggt upp helikopter- enheter med hög beredskap, som har en relativt god yttäckning. Resurserna har till del inrättats för att tillmötesgå åtaganden som gjorts i internationella konventioner. När det gäller ambulanshelikoptrar finns ingen motsvarande nationell målbild. Varje sjukvårdshuvudman bestämmer själv om det ska finnas tillgång till ambulanshelikopter. Endast 7 av 21 landsting har en egen resurs. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap Försvarsmakten kommer framöver att ha en helikopterorga- nisation som bl.a. ska bestå av 27 medeltunga helikoptrar. Enligt Försvarsmaktens perspektivplanering kan det fram- över finnas ett behov av att anskaffa ytterligare helikoptrar för att klara de uppdrag man har. Polisen har 6 lätta helikoptrar. Däremot saknas helikopter- resurser för att genomföra tyngre transporter, som att t.ex. flyga eller en bombgrupp. Skillnaderna i resurser kan ha sin grund i verksamheternas huvud- mannaskap, styrningar från statsmakterna, samt interna priorite- ringar. kan konstatera att de offentliga flygande resurserna är svagt integrerade. Vidare kan den nuvarande strukturen beskrivas som en konsekvens av en rad omständigheter, snarare än som en följd av medvetna beslut: började upphandlas av en kommersiell operatör eftersom Försvarsmakten inte längre hade kapacitet att svara för uppgiften. Ansvaret för ambulanshelikopterverksamheten övergick från staten till landstingen efter att parterna inte kunnat komma överens om villkoren för ett nationellt ambulanshelikopter- system. Polisflyget är en splittrad verksamhet som saknar tydligt upp- ställda mål. När Försvarsmakten hade en stor helikopterverksamhet fanns olika centrala och lokala system för hur resurserna skulle merutnyttjas (t.ex. genom det centrala nödhelikoptersystemet, samt genom lokala överenskommelser mellan militära chefer och ). har Försvarsmakten en avsevärt mindre helikopterverk- samhet, med få beredskapssatta enheter. har ett civilt SAR-system stegvis etablerats och övertagit delar av Försvars- maktens tidigare uppdrag. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap att det saknas styrningar från central nivå för att möjliggöra att ska kunna användas för en större bredd av uppgifter. En observation som gjort är att indi- vider har haft ett stort inflytande på utformningen av dagens offentligt finansierade helikopterverksamheter. Helikopter- utredningen tror att verksamheterna skulle vinna på en högre grad av institutionalisering. Faktorer som begränsar samverkan Det finns flera faktorer som begränsar en ökad integrering av de offentliga helikopterverksamheterna, t.ex.: En uttalad vilja att upphandla tjänster av kommersiella opera- törer begränsar möjligheten att samla olika myndigheters heli- kopterresurser i en organisation. Eftersom varje operatör själv svarar för t.ex. tekniskt underhåll och utbildningsorganisation begränsas möjligheterna till samordning inom dessa områden. Det kommunala självstyret innebär att räddnings- tjänst och ambulansverksamhet är decentraliserad till ett stort antal huvudmän med sinsemellan olika prioriteringar. Vissa författningar lägger begränsningar för hur resurser får användas. T.ex. finns det författningar som i vissa situationer begränsar möjligheten att använda Försvarsmaktens helikoptrar för att transportera polisiära enheter. Ett nationellt flygverk? har fått i uppdrag att pröva en samordning av offentligt finansierade helikoptertjänster. En tanke som fram- förts är att delar av statens och landstingens civila helikopterbehov skulle lösas av en samlad resursorganisation. I har de civila statliga myndigheternas helikopterbehov samlats hos Gränsbevak- ningsväsendet. Om man inrättade ett nationellt flygverk bedömer Helikopter- utredningen att man i viss utsträckning skulle kunna minska antalet helikoptertyper som används, samt samordna organisationer för Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap utbildning och tekniskt underhåll. begränsas möjligheter- na till samordning av en rad faktorer. kan till att börja med konstatera att en enda helikoptertyp inte kan användas för alla typer av uppdrag. Vidare kan en besättning bara klara av att utföra ett visst antal uppdragsprofiler. Om alla helikoptrar ska kunna lösa alla typer av uppgifter blir de väldigt tunga och kostsamma. De sensorer som används av en polishelikopter har man t.ex. ingen större nytta av på en ambulanshelikopter. Om en helikopter ska utrustas med vinsch ställer det t.ex. krav på mycket övning, som nyttjandet blir litet för t.ex. en polishelikopter. Vidare är det av flygsäkerhetsskäl viktigt att besättningen är väl samövad för sin specifika uppgift. Det gäller både för den flyg- operativa besättningen och för övrig personal ombord. kan också konstatera att olika verk- samheter ställer olika krav: Sjöräddning är en uppgift som ställer höga krav på övning av besättningen. Vidare krävs särskild utrustning för uppgiften i form av en vinsch. För sjöräddning krävs hög beredskap, vilket begränsar möjligheten att sköta andra uppdrag. Allt detta talar för att verksamheten bör skötas av specialiserade helikoptrar och besättningar. Ambulansuppdrag sker med relativt hög frekvens, som beredskapen måste vara hög. För ambulansuppdrag används allt mer sofistikerad medicinsk utrustning och som tar upp plats och vikt i helikoptern. Vidare har man höga kostnader för den medicinska bemanningen, som bör användas för uppdrag där den gör bäst nytta. Detta talar för att verksamheten bör skötas av specialiserade helikoptrar och besättningar. Polisiära uppdrag tar ofta att genomföra. Vidare kan det krävas särskilda sensorer för att man effektivt ska kunna utföra övervaknings- och spaningsuppdrag. Vidare bör man ha särskilt utbildade operatörer ombord på helikoptern. Vid polisiära insatser kan man hamna i situationer där den polisiära statusen bör vara tydliggjord. Detta talar för att verksamheten bör skötas av specialiserade helikoptrar och besättningar. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap Sammanfattningsvis innebär detta att det är svårt att samla alla verksamheter i en organisation, utan att dela upp dem i relativt separata verksamhetsgrenar. Ytterligare en faktor som måste beaktas är behovet av att integrera helikoptern i den egna sektorns verksamhet. Detta är en förutsättning för att helikoptern ska vara ett väl fungerande hjälp- medel. En ambulanshelikopter bör t.ex. vara väl samövad med övrig sjukvård och sjuktransporter, medan en polishelikopter bör vara integrerad i den övriga polisverksamheten. Om resurserna placeras i en enda resursorganisation kan en sådan integration försvåras. Om man inrättade ett flygverk, skulle man då integrera både helikoptrar och flygplan i en organisation? har tagit del av såväl för- som nackdelar med en sådan ordning. I har t.ex. Bundespolizei avstått från att skaffa flygplan för havsövervakning, bl.a. mot bakgrund av att man ansåg att det blev för komplext att ha helikoptrar och flygplan i samma organisation. valde den operatören Scandinavian AirAmbulance att dela upp sina verksamheter med helikoptrar och flygplan i två separata bolag. opererar det finska Gränsbevakningsväsendet både flygplan och helikoptrar, utan några större problem. Det har också framförts att det kan vara en fördel att ha både helikopter och flygplan i en organisation ur flygsäkerhetssynpunkt. Flygsäker- heten är i regel bättre utvecklad inom flygplansverksamheten, vilket skulle kunna spilla över på helikopterverksamheten, om verksamheterna fanns i samma organisation. Upphandling av alla civila helikoptertjänster? Ett alternativ som kan ställas mot ett flygverk är att man istället väljer att gemensamt upphandla alla civila helikoptertjänster. Genom att upphandla tjänsterna samordnat skulle man kunna åstadkomma vissa stordriftsfördelar. I praktiken handlar det i så fall främst om att upphandla Polisflygets flygoperativa verksamhet (helikopter, pilot och tekniskt underhåll), tillsammans med SAR- och ambulanshelikoptertjänsterna. har svårt att se några starka skäl som talar för att Polisflygets helikopterverksamhet ska upphandlas. Till att börja med upphandlas redan allt tekniskt underhåll av polis- helikoptrarna. Helikoptrarna ägs av . Det återstår då att pilotbemanningen skulle upphandlas. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap riskera att i samband med operatörsbyte tappa förmåga i en sam- hällsviktig verksamhet. De ekonomiska vinsterna skulle sannolikt bli små, som verksamheten skulle bli mer sårbar. Av framgår det som en tydlig ambition att man om möjligt ska öka användningen av kommer- siella operatörer. Det svårt att se hur ett nationellt flygverk skulle kunna inrättas utan att användningen av kommersiella operatörer skulle minska, då såväl och ambulanshelikoptrar upphandlas. Under kapitel 8.8.1 diskuteras olika alternativ för hur en samlad civil statlig resursorganisation skulle kunna inrättas, i det fall man valde att övergå till en SAR-verksamhet i statlig regi. Mot bakgrund av detta har avstått från lägga förslag om ett nationellt flygverk. har heller inte sett några starka skäl för att upphandla Polisflygets flygoperativa verksamhet. har istället valt att fokusera på samordningsmöjligheter inom och mellan olika flygverksamheter, t.ex.: All luftburen ambulanssjukvård (helikopter och flygplan) bör samordnas i ett system. verksamhet bör breddas så att resurserna även kan användas för t.ex. stöd till , fjällräddning och efterforskning av försvunna personer. Det krävs ett fortsatt arbete med att förtydliga Polisflygets uppdrag. Genom att polisen mer systematiskt använder externa helikopterresurser (t.ex. ) för räddningstjänst ska Polisflyget i större utsträckning kunna fokusera på brottsbekämpande verksamhet. Strukturerade samarbeten bör inrättas mellan olika flygverk- samheter. Grannlandssamarbetet bör utökas i olika former. Systemen för operativ koordinering av flygande resurser bör integreras, t.ex. genom utbildningsinsatser och upprättandet av en gemensam lägesbild. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap Infrastrukturen för helikopterverksamhet bör stärkas. Det bör ske en samordning av den statliga upphandlingen av helikoptertjänster. Utöver dessa förslag anser att vissa strukturer behöver inrättas för att säkerställa att integreringen av de offentliga flygande resurserna fortsätter. Det gäller både på regional och nationell nivå. 12.5.2Länsstyrelserna får regional samordningsroll Tillgången till helikoptrar och flygplan ser olika ut i olika delar av . Det är därför angeläget att det finns en regional överblick över behov och resurser när det gäller flygande resurser för sam- hällsskydd och beredskap. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt den kommunala räddningstjänstens behov, då de inte förfogar över egna flygande resurser. förslår att regeringen ska uppdra åt länsstyrelserna att verka för att de regionala behoven av flygande resurser för samhällsskydd och beredskap tillgodoses genom sam- verkan med t.ex. , polishelikoptrar och ambulans- helikoptrar. 12.5.3MSB ska verka för samordning av offentliga flygande resurser har pekat på flera områden där det finns brister och utvecklingsbehov när det gäller användningen av offentliga flygande resurser. har vidare föreslagit åtgärder inom flera sektorer för att hantera dessa pro- blem. anser dock att det behöver bedrivas ett kontinuerligt utvecklingsarbete kring frågor som rör de offent- liga flygande resurserna. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska arbeta för att stärka samhällets förmåga inför såväl olyckor som extraordinära händelser. Myndigheten kommer också att ha ett brett ansvar för samordningen av samhällsskydd och beredskap. Vidare ska myndigheten genomföra fördjupade utvärderingar av krisberedskapen på viktiga områden. MSB ska även verka för Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap införandet av grundläggande säkerhetsnivåer inom olika samhälls- viktiga verksamheter. Inom ramen för den nya myndighetens ordinarie uppdrag bör MSB medverka till en övergripande samord- ning av frågor som rör offentliga flygande resurser. Uppgiften kan delas upp i två delar: MSB ska bedöma samhällets samlade behov av flygande resurser De olika sektorsmyndigheterna har ansvaret för att bedöma behovsbilden för sina respektive verksamheter. ska t.ex. säkerställa att det finns helikopterresurser för att hantera sjöräddningsbehovet, vid såväl större som mindre sjöolyckor. Sjö- fartsverket har dock inget ansvar för att säkerställa någon särskild förmåga vid en sektorsövergripande kris, såsom stormarna och . Det saknas en funktion som löpande gör analyser av behovet av flygande resurser i kriser, och som kan föreslå hur eventuella brister kan täckas. föreslår att MSB återkommande ska göra en bedömning av samhällets samlade behov av flygande resurser för samhällsskydd och beredskap. Bedömningen bör utgå från ett antal specificerade typsituationer. Uppmärksamhet bör ägnas åt särskilda förmågor, såsom förmåga att genomföra tyngre transporter och förmåga att verka i samband med CBRN-händel- ser. Man bör också beakta om det finns särskilda behov eller brister i vissa län. I de regionala bedömningarna bör MSB ta hjälp av länsstyrelserna. MSB ska samordna åtgärder för att stärka förmågan hos de offentliga flygande resurserna kan konstatera att ingen myndighet har i uppgift att ha en helhetssyn över de frågor som påverkar de offentliga flygande resursernas förmåga, och i kris. Några exempel på sådana frågor är: Det saknas en gemensam lägesbild över flygande resurser. Avsaknaden av en sådan gemensam lägesbild medför löpande samverkansproblem och ett ineffektivt resursutnyttjande vid insatser i samband med såväl mindre som större olyckor. Ingen myndighet har tagit tag i denna fråga. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap Flygplatser som är stängda och har varit ett problem för bland annat ambulanshelikoptrar, ambulansflygplan och . Ingen myndighet har tagit tag i denna fråga. Flera offentliga aktörer har ett behov av tillgång till drivmedel för flygande resurser i samband med större olyckor. Sjöfarts- verket och har var för sig försökt hantera den egna organisationens behov genom olika åtgärder. Ingen myn- dighet har dock försökt samordna de offentliga flygande resursernas samlade behovsbild. föreslår att MSB inom ramen för sitt ordi- narie uppdrag ska ta ett övergripande ansvar för att samordna åtgärder som stärker den samlade förmågan hos de offentliga flygande resurserna. De flygande resurserna har viktiga uppgifter vid såväl vardagsolyckor som vid större kriser. Exempel på områden MSB bör bevaka är: infrastrukturfrågor (tillgång till flygplatser, drivmedel m.m.) frågor kring operativ koordinering (gemensam lägesbild, inte- gration av ledningsstödsystem, samverkan mellan kommunika- tions- och ledningscentraler) utbildning av markpersonal, larmoperatörer m.fl. i användning av och samverkan med flygande enheter Samordningsrollen förutsätter att MSB kontinuerligt följer omvärlds- utvecklingen avseende flygande resurser. bedömer att samordningsrollen kan ta cirka 0,5 heltidsarbetskraft i anspråk. Verksamheten bör finansieras inom MSB:s ordinarie budget. Parallellt med MSB:s samordningsroll föreslår Helikopterutred- ningen i kapitel 13 att regeringen ska uppdra åt att tillsammans med berörda kommunikations- och ledningscentraler löpande anordna ledningsövningar som fokuserar på hanteringen av flygande enheter. ska i planeringen av övningarna samråda med MSB. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap 12.5.4Ett nationellt flygråd bör inrättas anser att det finns ett behov av ett kon- tinuerligt utbyte mellan de myndigheter som upphandlar eller bedriver egen flygverksamhet, i syfte att ta tillvara samordnings- möjligheter. tror att ett kontinuerligt utbyte mellan de olika verksamheterna kan innebära att man får ökad effekt av satsade medel, som man kan undvika onödiga kostnader. har bedömt att MSB med sitt breda samordningsansvar för samhällsskydd och beredskap är den myndighet som har bäst förutsättningar att leda ett sådant arbete. föreslår att regeringen ska uppdra åt MSB att leda ett nationellt flygråd, som ska syssla med strategisk samordning inom områden som berör de offentliga flygande resurserna. Syftet är att skapa en ökad förmåga hos de offentliga flygande resurserna såväl i vardagen som vid kris. Vidare bör rådet i ett längre tidsperspektiv kunna bidra till ett effektivare utnyttjande av offentliga medel. I rådet bör det stadigvarande ingå representanter för Försvars- makten, , , , samt Kommuner och Landsting. En representant för läns- styrelserna bör också ingå i flygrådet. Vidare ska myndigheter med en mer begränsad användning av flygande resurser vid behov kunna delta i rådets arbete. Exempel på sådana myndigheter är Skogs- styrelsen, geologiska undersökning och . ska syssla med strategiska samordningsfrågor, såsom: utbildning av piloter och specialister investeringar i nya luftfartyg och annan utrustning utvecklingsarbete, t.ex. avseende () Rådet bör bestå av representanter på central nivå i de deltagande myndigheterna och organisationerna. Rådet bör således inte bestå av verksamhetsföreträdare, såsom flygchefer. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap istället delta i arbete med att utveckla operativa samverkansrutiner. bedöms innebära begränsade kostnader för de del- tagande aktörerna, inklusive MSB. 12.5.5Strategisk inriktning av räddningstjänstens utveckling är det övergripande policyansvaret för räddningstjänst fördelat mellan följande departement: Försvarsdepartementet: , miljörädd- ningstjänst till sjöss, samt räddningstjänst vid utsläpp av radio- aktiva ämnen : flyg- och sjöräddning : fjällräddning och efterforskning av för- svunna personer Försvarsdepartementet har vidare ett övergripande ansvar för policyfrågor som rör skydd mot olyckor och därmed räddnings- tjänst. Den samordning som sker av frågor som rör rädd- ningstjänst sker huvudsakligen inom ramen för den ordinarie pro- cessen med gemensam beredning inför regeringsbeslut. Däremot erfar att det inte bedrivs någon löpande samordning av det proaktiva policyarbetet som rör räddningstjänst. kan vidare konstatera att räddningstjänst- frågorna har olika tyngd i de olika departementen. I och är all policyutveckling avseende räddnings- tjänst samlad till ett departement (Justis- og politidepartementet, respektive ). I dessa länder sysslar departementen med att ta fram strategiska inriktningar för den samlade räddnings- tjänstens behov. Detta får också ett genomslag i hur man struk- turerar sin användning av helikoptrar. I används SAR- helikoptrarna för uppgifter som rör såväl flyg- och sjöräddning, efterforskning av försvunna personer, fjällräddning, samt uppgifter som i ligger under den kommunala räddningstjänstens ansvar. Dessutom ingår som en integrerad del i den luftburna ambulanssjukvården. I används Gränsbevak- ningsväsendets helikoptrar för en bredd av uppgifter. I har ett civilt byggts upp med inriktning på flyg- och sjöräddning. Det har saknats en strategisk Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap styrning för att säkerställa att helikoptrarna vid behov även kan användas för efterforskning av försvunna personer, fjällräddning och stöd till . Mot bakgrund av att räddningstjänstfrågorna i är fördelade på tre departement måste det strategiska inriktningsarbetet av den samlade räddningstjänsten ägnas särskild omsorg. föreslår att regeringen ska överväga hur arbetet med den strategiska inriktningen av den samlade rädd- ningstjänsten ska bedrivas. Det bör övervägas om inriktnings- arbetet kräver en särskild struktur. Exempel på frågor som bör behandlas inom ramen för ett sådant arbete är: målsättningar för de statliga räddningstjänsterna uppföljning av de statliga myndigheternas program för rädd- ningstjänst frågor kring samverkan mellan räddningstjänsterna samordning av beslut om större investeringar, t.ex. avseende ledningsstödsystem m.m. gemensam strategisk inriktning på bi- och multilaterala rädd- ningstjänstsamarbeten 12.5.6Grundläggande säkerhetsnivåer avseende flygande resurser inom statlig räddningstjänst Enligt lagen om skydd mot olyckor (SFS 2003:778) och förord- ningen mot skydd mot olyckor (SFS 2003:789) ansvarar staten för: efterforskning av försvunna personer i andra fall räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen Enligt bedömning kan flygande resurser vara nödvändiga inom alla de statliga räddningstjänsterna. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap Förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor anger att myndigheterna med ansvar för statlig räddningstjänst ska ha pro- gram för dessa verksamheter. Programmen ska innehålla uppgifter om vilken förmåga myndigheten har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser. Som en del av förmågan skall anges vilka resurser myndigheten har och avser att skaffa sig (SFS 2003:789, kap. 4, § 1 14). anser att programmen är viktiga underlag för att bedöma de grundläggande säkerhets- nivåerna (GSN) inom de olika räddningstjänsterna. anser att begreppet GSN är användbart för att bedöma resursbehovet av flygande resurser inom statlig räddningstjänst. Inom ramen för GSN bör myndigheterna bedöma vilka minimikrav verksamheten ställer på flygande resurser. Myn- digheterna bör också bedöma vilka typer av situationer man inte kan hantera med egna resurser. har gått igenom programmen, samt andra viktiga styrdokument, för några av de statliga räddnings- tjänsterna. kan konstatera att flera ansvariga myndigheter saknar program för räddningstjänst. I vissa av de program som finns saknas bedömningar av vilket behov man har av flygande resurser. Vissa myndigheter, t.ex. och Luftfartsstyrelsen, har i sina styrdokument varit relativt tydliga med vilka behov man har av flygande resurser för att hantera de vardagliga olyckorna. Däremot har man inte klargjort vilka hän- delser man inte klarar av att hantera med ordinarie resurser.