sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade dock att hög- skolorna i , och skulle ges benämningen universitet fr.o.m. . I beslutet förklarade rege- ringen att skulle ges förutsättningar att utvecklas till universitet genom resurstillskott. Högskolan inkom med en kompletterad ansökan om att bli universitet. Regeringen beslutade, på grundval av yttrande, att tilldela högskolan naturvetenskapligt vetenskapsområde, dvs. rätt att exa- minera i forskarutbildningen inom det naturvetenskapliga veten- skapsområdet fr.o.m. och att höja högskolans anslag till forskning och forskarutbildning – 2003 med . återkom Mitthög- skolan till regeringen med en ansökan om humanistisk-samhälls- vetenskapligt vetenskapsområde och begäran om prövning att benämnas universitet. 2003, beslutade regeringen att skulle bli universitet . Regeringen bedömde att uppbyggnaden av de humanistisk-sam- hällsvetenskapliga forskningsmiljöerna vid borde ges ytterligare tid att konsolidera sig.TPF76FPT Det tog således för att uppnå univer- sitetsstatus. Därefter har inte någon ansökan om universitetsstatus behandlats även om ansökningar från fem högskolor om univer- sitetsstatus fortfarande, , finns på rege- ringens bord.TPF77FPT 75TP PT i Högskola i dynamisk utveckling, s. 107. 76TP PT Regeringsbeslut nr 9, , dnr U2000/220/UH, U2002/265/UH. 77TP PT Ansökningar finns från inkommen , en ansökan från inkommen , två ansökningar från den ursprungliga inkommen och en uppdaterad ansökan inkommen , en ansökan från inkommen den 10 Den dåvarande socialdemokratiska regeringen gjorde i budget- propositionen bedömningen att det inte kommer att finnas ekonomiskt utrymme för att inrätta fler universitet. I den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv presenterade den dåvarande regeringen också en ny syn på frågan om nya universitet. Det svenska högskolesystemet skulle utvecklas mot samarbete mellan lärosäten vad gäller såväl verksamhet som beslutsorgan. En sådan struktur ansågs bättre främja svensk forsknings och forskarutbildnings kvalitet än en utökning av antalet universitet och högskolor med vetenskaps- område.TPF78FPT Denna inriktning avspeglas också i direktiven till 2, som anger att utredarens förslag till nytt system för beslut om universitetsstatus ska främja hög kvalitet och vetenskaplig bredd i verksamheten samt samarbete och profilering. Den nuvarande regeringens inställning i frågan om univer- sitetsstatus har inte deklarerats klart. I alliansens program Mer kunskap – en modern utbildningspolitik uttalas att beslut om examensrättigheter och rätt till vetenskapsområden inte ska ligga på politisk nivå utan delegeras till lämplig myndighet, förslagsvis . Vidare framhålls att den högre utbildningen ska avpolitiseras för att garantera lärosätenas självständighet och integritet.TPF79FPT Att etablera nya universitet tar och är mycket resurs- krävande. Enligt 2:s uppfattning är det problematiska med nuvarande ordning att den efterfrågar bredd om ett lärosäte vill bli universitet. När lärosätet fått universitetsstatusen så börjar en ned- montering av bredden för att kunna uppnå kritisk massa inom några forskningsprofiler. Betydelsen av att forskningsmiljöerna är tillräckligt starka och har tillräcklig kritisk massa har uppmärk- sammats i många sammanhang. Att detta är speciellt viktigt för forskarutbildning har en internationell utvärderingspanel som bedömt forskarutbildningen i särskilt påpekat. Panelen konstaterar apropå forskarutbildningens kvalitet att några av de vetenskapliga miljöerna där forskarutbildning genomförts inte är särskilt starka i sig själv. Detta förefaller vara ett resultat av den generella möjlighet som finns i för alla högskolor att om rätt att benämnas tekniskt universitet och en ansökan om status som professionsuniversitet från inkommen . 78TP PT Prop. 2004/05:80, s. 59. 79TP PT Mer kunskap – en modern utbildningspolitik, 2006, s. 46. erbjuda forskarutbildning inom vilket område som helst.TPF FPT 2 ser liknande problem med de små miljöer som också återfinns i svensk forskarutbildning. Lärosätenas synpunkter på det nuvarande systemet har inhäm- tats av 2 vid lärosätesbesöken. En synpunkt som framförts är att systemet med ansökan om universitetsstatus har lett till en olycklig utveckling där bredden är viktigare än profileringen. Det behövs tydliga uppdrag för de unga universiteten där uppgiften inte är att hålla bredden. Flera högskolor framhöll vid besöken att vikti- gare än universitetsstatus är möjligheten till examensrättigheter för utbildning på forskarnivån. Examensrätten betraktas t.o.m. som viktigare än resursförstärkningar. Från en mindre högskola påpeka- des att frågan om universitetsstatus inte främst drivs av högskole- ledningen utan av andra intressenter t.ex. från regional- och lokal nivå, studenter, lärare och professorer. Förre universitetskanslern har gjort en talande jämförelse om likheterna i drivkrafterna över seklen: Vid medeltidens slut hade varje land eller furstendöme minst ett universitet. Det hade blivit en statussymbol, ett tecken på att man själv hade tillgång till kunskapen och därmed också kunde utbilda unga människor inom landet och inte behövde skicka dem till ett annat land. – Det är intressant att jämföra den medeltida utvecklingen med vad vi upplevt i vårt land under den senare delen av detta sekel (), då varje län och varje landshövding, energiskt kämpat för att få en egen högskola som skulle garantera ett vitaliserande inflytande inom länet och bidra till att behålla ungdomarna kvar. Det energiska arbetet har också lett till att alla län har minst en egen högskola eller ett universitet.TPF81FPT Vid prövningar av universitetsstatus och framförallt examina inom högre utbildning används ofta begreppet ackreditering. Den inne- bär ett avgörande om en utbildning eller ett lärosäte uppfyller eller inte uppfyller vissa förutbestämda kriterier, som antingen kan vara på en miniminivå eller på en elitnivå. Ackreditering kan ske av hela lärosäten, fakulteter, utbildningsprogram eller enskilda discipliner. Den medför ofta en förändring av officiell status för lärosätet etc. För att vara trovärdig krävs att ackrediteringen genomförs och godkänns av en organisation som den högre utbildningen och i förekommande fall staten och relevanta arbetsgivare kan lita på. 80TP PT A Public Good. PhD Education in , Report from an International Evaluation Panel, , Technology and Innovation, 2006. 81TP PT i Högskola i dynamisk utveckling, s. 84. kan vara ett organ tillskapat och finansierat av statsmakterna. Ackreditering förutsätter en utvärde- ring. Beslutet baseras normalt på akademiska och yrkesmässiga kvalitetskriterier och inte på politiska överväganden. Ackreditering är oftast en regelbundet återkommande process. I kan prövningar av examensrätter och universitetsstatus betraktas som en form av ackreditering.TPF82FPT En rad olika organisationsformer förekommer för ackreditering och bedömning av högre utbildning och universitetsstatus. Organ tillskapade av statsmakterna, som det svenska , är vanliga i och finns t.ex. i , , , Tysk- land, , och . Särskilda statliga ackre- diteringsorgan har etablerats framför allt i det tidigare för att säkra en miniminivå på privata utbildningar. I är det Privy CouncilTPF83FPT som efter ansökan från ett lärosäte beslutar om universitetsstatus. motsvarar den tidigare Kungl. Maj:t-institutionen i som var benämning på det statsorgan som beslöt i kungens namn.TPF84FPT Vidare finns också fristående akademiska organisationer som är nationellt eller inter- nationellt verksamma. I många fall har de som mål att ackreditera utbildningar på elitnivå. Därutöver finns, främst i , organisa- tioner tillskapade av universiteten själva. Möjligheten att ansöka om universitetsstatus har således bidragit till en utveckling mot bredd både i utbildning och i forsk- ning såväl inom som mellan vetenskapsområden. 2 anser att forskningsmiljöerna och forskarutbildningen istället bör kon- centreras, något som bl.a. kan uppnås med samarbete inom forskarskolor. Att ge fler högskolor universitetsstatus och därmed sprida forskarutbildningen ser utredningen som olämpligt såväl av kvalitetsskäl som av ekonomiska skäl. Det är inte rimligt att ställa i utsikt för lärosätena att de inom överskådlig tid ska kunna gå vidare från ett läge som högskola till att bli en fristående universitets- enhet. En sådan utveckling är inte heller önskvärd eftersom den motverkar den koncentration av kompetens och resurser som det svenska forsknings- och utbildningssystemet behöver. 82TP PT Jfr rapportserie 2003:4 R. 83TP PT Kriterier för universitetsansökan finns i en särskild vägledning för ansökan om universitetsstatus som avser omfattning på utbildning och forskning, kvalitet avseende förvaltning och ledning, kvalitetssäkringssystem för den akademiska verksamheten m.m. , , Application to the . Det är 2:s uppfattning att stora politiska förväntningar på effekter av universitetsetableringar inte får hindra att de akade- miska bedömningarna av kvaliteten i verksamheten ska komma i främsta rummet. En självklar utgångspunkt för utredningen är också att beteckningen universitet ska användas för utbildnings- och forskningsverksamhet av högsta kvalitet. 2.5.3Ett framtida system för universitetsstatus 2 har i behandlingen av en lämplig ordning för hantering av frågan om universitetsstatus haft som utgångspunkt att kvaliteten i utbildning och forskning inte främjas av en ytterligare spridning av resurser. Snarare behövs det färre än fler universitet i . Därför har utredningen övervägt att rekommendera regeringen att endast göra ett principiellt uttalande om att det inom överskådlig tid inte kommer att finnas behov eller möjlighet att inrätta nya universitet samt att därutöver inte göra några ändringar i nuvarande system. En annan möjlighet som utredningen har övervägt är att föreslå att den nuvarande ordningen som möjliggör att lärosäten ansöker om universitetsstatus helt tas bort. Det skulle kunna vara fullt rimligt eftersom möjligheterna att ansöka om universitets- status endast har funnit . Utredningen har dock inte sett dessa möjligheter som tillräck- liga för att stärka det svenska högskolesystemet i den interna- konkurrens som redovisats i det inledande kapitlet. och högskolor behöver få fler drivkrafter för koncentration och profilering och behöver komma bort från ett system som inbjuder till att bredda både utbildning och forskning inom och mellan vetenskapsområden. Vid övervägandena har det varit angeläget för 2 att utgå från lärosätenas erfarenheter och att beakta hur frågan hanteras i andra länder. Några direkta invändningar har inte framförts mot de nuvarande kriterierna för universitetsstatus. De överensstämmer med de krite- rier som används i andra länder. 2 finner det därför rimligt att behålla dem. Eventuella framtida beslut om universitetsstatus ska enligt 2 bedömning baseras endast på kvalitetsbedömning. Därför bör de avgöras av ett organ som är oavhängigt det politiska syste- met. En fristående instans har bättre förutsättningar än statsmak- terna att fatta beslut utifrån vetenskapliga bedömningar. anser därför att det bör vara en uppgift för att pröva eventuella ansökningar och besluta om universitetsstatus. Utredningen föreslår således att beslut om universitetsstatus bör frikopplas från statsmakternas direkta beslut. I och med att beslut fattas av en annan instans än regeringen frikopplas också frågan om universitetsstatus från åtagande om ekonomisk utbygg- nad. Utredningens bedömning är att en sådan ordning ligger i linje med den generella inriktningen mot en högre grad av konkurrens- utsättning av forskningen som efterfrågas i utredningsdirektivet och den aviserade minskade politiska styrningen av högskolan. Nuvarande ordning med möjlighet att ansöka om universitets- status har lett till att fyra högskolor fått univer- sitetsstatus och ytterligare fem har ansökt om denna. Kravet på att det ska finnas statsfinansiella möjligheter att bevilja ansökningar om universitetsstatus har tillkommit som ett tydligt villkor från regeringens sida och framförts som motiv till att framställningarna inte behandlats. Om en från statsmakterna fristående instans ska fatta beslut om universitetsstatus kan detta inte bli avhängigt om statsmakterna kan tillskjuta mer resurser. I bedömningen måste därmed ingå att avgöra om lärosätet har tillräckliga resurser för att bedriva universitetsverksamhet. Lärosäten som ansöker om univer- sitetsstatus måste därför kunna påvisa att de har en forskningsbas med en tillräcklig kompetens och att de därutöver har tillräckliga resurser för att bedriva universitetsverksamhet. I en prövning bör också ingå att bedöma vad ett nytt universitet skulle kunna tillföra det svenska utbildnings- och forskningssystemet som helhet. 2.6Universitetsledningarnas och fakultetsnämndernas ansvar 2:s bedömning: Profilering av lärosätenas verksamhet krä- ver handlingsutrymme för interna omprioriteringar. Styrelserna fördelar de samlade resurserna i enlighet med fastställda utbild- nings- och forskningsstrategier direkt till utförande enheter. Fakultetsnämndernas roll som beslutsnivå för intern resursför- delning förändras och ansvaret koncentreras till kvalitetsfrågor. Den anslags- och resurstilldelningsmodell som föreslås i detta betänkande medför ett ökat behov av strategiska beslut i lärosätets styrelse, särskilt universitetens. Om lärosätena aktivt ska kunna profilera verksamheten krävs interna omprioriteringar. Då ser 2 det som rimligt att styrelsen kan och ska fördela resurser internt. Kollegial styrning och beslutsfattande kan försvåra om- prioriteringar. Fakultetsnämnderna bör därför inte i normalfallet ingå som del i en linjeorganisation. Nämndernas uppgift är att an- svara för att kvaliteten inom forskning och utbildning vidmakthålls utan att för den skull ha det slutliga ansvaret för medelsfördel- ningen till institutionerna. Rektor behöver sin styrelses stöd för att kunna genomföra strategiska förändringar och styrelser behöver i sin tur ha hand- lingsfrihet i förhållande till statsmakterna. En resurstilldelnings- modell som innebär att resurserna tilldelas utifrån kvalitet i forskning och antalet studenter i utbildning avpolitiserar besluten om resurser. Därmed överlåts profileringsarbetet till lärosätena och de kan genom lokala beslut skapa förutsättningar för att hänsyn tas till exempelvis skillnader i storlek eller regional olikhet. Ansvar och befogenhet måste följas åt och det är enligt 2:s mening befo- gat att statsmakterna i största möjliga utsträckning begränsar regle- ringen av den interna organisationen vid lärosätena. Enligt högskolelagen har styrelsen för en högskola inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dessa uppgifter fullgörs.TPF85FPT I högskoleförordningen är det närmare preciserat vilka frågor en styrelse själv ska besluta om t.ex. årsredovisning, budget- underlag och viktigare frågor om den interna resursfördelningen och uppföljningen av denna, vissa personalfrågor, antagnings- ordning m.m.. Uppräkning avslutas med en generell bestämmelse i frågor i övrigt som är av principiell vikt.TPF86FPT Vad gäller rektor stadgas i lagenTPF87FPT att för ledningen av verksam- heten närmast under styrelsen skall varje högskola ha en rektor. Ansvarsfördelningen mellan styrelsen och rektor föreskrivs i hög- skoleförordningen på så vis att de frågor som inte avgörs av styrel- 85TP PT Högskolelagen (HL) 2 kap. 2 §, SFS 1992:1433. 86TP PT Högskoleförordningen (HF) 2 kap. 2 §, SFS 1993:100. 87TP PT HL 2 kap. 3 §. SOU 2007:81 Profilering och koncentration sen enligt högskoleförfattningarna eller enligt annan lag eller för- ordning avgörs av rektor om inte styrelsen beslutat något annat. Styrelsen får dock inte ta över uppgift från rektor som denne/-a har fått genom föreskrift i lag eller förordning. Fakultetsnämnderna ska enligt högskolelagenTPF88FPT ansvara för forskning och utbildning på forskarnivå. Nämnderna ska också ansvara för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, om inte lärosätet inrättar särskilda organ för utbildning på dessa nivåer. Det ska finnas minst en fakultetsnämnd vid varje lärosäte där det finns vetenskapsområde. ska enligt högskoleförord- ningenTPF89FPT besluta vilka fakultetsnämnder som ska finnas och vilket ansvarsområde som varje nämnd ska ha. Ordförande och vice ordförande i nämnden utses bland ledamöterna i nämnden av rektor på förslag av de lärare som väljer ledamöterna. Statsmakterna har därutöver lämnat flera frågor om den interna organisationen oreglerade. Begreppet fakultet var , då vetenskapsområde infördes som begrepp i högskoleförfattningarna, dels en enhet för statsmakternas resurstilldelning dels en valförsamling för val till fakultetsnämnden.TPF90FPT Fakultet är ett begrepp som inte är reglerat i högskoleförfattningarna. Inte heller används begreppen dekanus och prefekt längre i högskoleförfattningarna som beteck- ning på ordförande i fakultetsnämnd respektive ansvarig för en institution. Vid en första anblick kan regelverket för den interna organisa- tionen förefalla tydligt, men i praktiken finns det betydande svårigheter att uttolka hur fördelningen av ledningsansvaret inom universitet och högskolor är avsett att fungera. Styrelsen är således lärosätets högsta beslutande organ. Rektor ingår alltid i styrelsen och är myndighetschef och verksamhetens främsta företrädare. Styrelsen och rektor beslutar i främst icke-akademiska frågor som berör hela lärosätet. Fakultetsnämnderna ska ha det akademiska ansvaret för forskning och även för utbildning om inte särskilt organ inrättats för denna. Att fakultetsnämnderna också ska ha ansvar för detaljfördelning av forskningsmedel och för övriga uppgifter som rör forskningens närmare innehåll framförde den dåvarande socialdemokratiska regeringen i propositionen Den öppna En likartad uppfattning kring 88TP PT HL 2 kap. 5 a §. 89TP PT HF 3 kap. 2 §. 90TP PT Högskolans ledning, prop. 1996/97:141 s. 56. 91TP PT Prop. 2001/02:15 s. 156. fakultetsnämndens ansvar framfördes också av den dåvarande borgerliga regeringen i förarbetena till universitets- och högskolereform.TPF92FPT Jur. konstaterar i rapporten het med ändrad organisation inom högskolan att det går en skiljelinje mellan vad man ska göra och hur man ska göra det, eller med andra ord mellan strategiska frågor och innehållsliga frågor.TPF93FPT Att det ska bedrivas forskning och utbildning inom vissa angivna områ- den är en fråga för styrelsen, och vid strid med forskarsamhället ska styrelsens mening gälla, medan frågor om hur forskningen ska utföras och vilket innehåll utbildningen ska ha är frågor som faller under fakultetsnämndernas ansvar som organ för vetenskapskollek- tivet. Men det finns svävande formuleringar i förarbeten om grän- sen vad gäller styrelsens rätt att påverka den grundläggande utbild- ningens inriktning och utformning så att den motsvarar såväl studenternas som arbetsmarknadens behov och önskemålTPF94FPT. Sam- manfattningsvis hävdar att lag och förordning inte lyckas med att entydigt klargöra gränsdragningen mellan den externa styrelsens och den interna fakultetsnämndens makt över verk- samheten. Det finns enligt Stening anledning att gå igenom dessa bestämmelser.TPF95FPT 2.6.2Det framtida behovet av ledning Vid 2:s besök på lärosätena diskuterades ledningarnas behov av att arbeta mer aktivt med omprioriteringar. I diskussionen pekades på lärosätenas behov av att bli bättre på att fasa ut och avveckla verksamheter. Lärosätesledningen behöver hitta mekanis- mer för intern strategisk planering. Den ständigt ökade graden av externfinansieringen framhölls som bidragande orsak till att ledningarna har svårt att planera strategiskt , då allt för många anställda är beroende av extern finansiering. Samma problematik redovisas i svaren på utredningens enkät. I 2:s direktiv efterfrågas en belysning av vilka möjligheter högskoleled- ningarna och fakultetsnämnderna har att åstadkomma ompriorite- ringar. Dessa frågor belyses närmare i avsnittet 1.3. 92TP PT Om universitet och högskolor – frihet för kvalitet, prop. 1992/93:1, s. 63. 93TP PT Stening 2005, s. 18. 94TP PT Prop. 2001/02:15, s. 156. 95TP PT Stening 2005, s. 19. redovisas utredningens överväganden kring ledningsfrågor i anslut- ning till resursfördelning och omprioriteringar. Svenska lärosäten kommer att utsättas för ökad konkurrens både nationellt och internationellt. Lärosätena behöver då kraftfulla ledningsorganisationer för att kunna fortsätta arbete t.ex. med utbildnings- och forskningsstrategier, strategiska satsningar, kon- centration eller omlokalisering av verksamhet mellan orter, nya samarbetspartner och allianser osv. Det kommer följaktligen att ställas stora krav på lärosätesledningarnas förmåga att hålla samman lärosätena. Med de stora förändringsarbeten som enligt 2:s mening kommer att behöva genomföras vid universitet och hög- skolor rekommenderar utredningen att lärosätena bibehåller sty- relser med en majoritet av ledamöter som rekryteras utanför läro- sätet eftersom det svenska högskolesystemet ändå är starkt präglat av kollegialt beslutsfattande. 2 föreslår i det följande en ny modell för resurstilldelning som innebär att det inom anslaget till universiteten kommer att anges en beräknad forskningsram, varav hälften är konkurrens- utsatt. Därmed kommer ingen bestämd mängd anslagsmedel att vara predestinerade för ett visst fakultetsområde (motsv.) och fakultetsnämnderna blir inte längre de naturliga instanserna för att fördela anslagsmedel. Det eventuella hinder som t.ex. indelningen i anslagsposter i sig kan ha haft på universitetsledningens möjlig- heter till strategiska beslut försvinner. En ram för forskning och en ram för utbildning inom ett enda anslag ställer således ytterligare krav på ledningen men ger också större möjligheter till nya sats- ningar visavi nuvarande strukturer. Lärosätesledningen behöver då ha ett tydligt mandat att få besluta om vad man ska göra. Den resurstilldelnings modell som 2 föreslår innebär att styrelsen kommer att behöva fördela de samlade resurserna vilket bör ske i enlighet med fastställda utbildnings- och forskningsstrategier. Därmed bör det i normalfallet inte finnas behov av att resurserna vidarefördelas av fakultetsnämnder. Styrelsens fördelning kan ske direkt till utbildnings- och forskningsutförande enheter. Fakultets- nämndernas roll som beslutsnivå för internfördelning av resurser förändras och nämndernas ansvar koncentreras till kvalitetsfrågor. Fakultetsnämnderna är lärosätenas främsta kvalitetssäkrings- organ. De bör enligt 2 ha ansvaret för att den interna resurs- fördelningen sker med hänsyn tagen till lämpliga kvalitetsfaktorer. Detta utan att fakultetsnämnder därför ska fatta direkta resursför- delningsbeslut på det sätt som flera regeringar tidigare gett uttryck Profilering och koncentration SOU 2007:81 Nämnderna bör i normalfallet således inte ingå i linje- organisationen. Stening pekar i den tidigare nämnda rapporten på att den centrala regleringen av högskolornas organisation generellt sett är obetydlig. De områden som fortfarande präglas av central styrning har, enligt rapporten, alla att göra med lagstiftarens önskan att garantera den akademiska autonomin uttryckt i termer av att vetenskapliga frågor (inklusive utbildning) ska avgöras av personer med vetenskaplig kompetens, eller att inomvetenskapliga frågor ska avgöras kollegialt.TPF96FPT Den nuvarande regleringen av högskolans led- ning har sin utgångspunkt i att universitet och högskolor å ena sidan är statliga myndigheter och att å andra sidan i betydande grad karakteriseras av internt och delvis kollegialt självstyre. Den posi- tiva sidan av traditionen med kollegialt självstyre ligger i att den utgör en del i skyddet av den akademiska friheten, men den kan också innebära svårigheter vid förändringsarbete och behov av omprioriteringar. Det är svårt för kollegiala beslutsorgan att göra genomgripande omprioriteringar.