sou · GVB335 · 2008-01-01 00:00:00 — En del hushåll väljer att bosätta sig i en angränsande lokal arbetsmarknads- region för att sedan påbörja pendling till arbetsplatsen. Bilaga 3 till LU 2008 Baserat på egna analyser av såväl regionala data som individdata, är vår sammanlagda bedömning att den geografiska arbetskrafts- rörligheten verkar fungera relativt väl i relation till skiftande utbuds- och efterfrågeförhållanden på de regionala arbetsmark- naderna. Vi finner heller inga indikationer på att den geografiska rörligheten försämrats över tiden, vilket ibland hävdas i samhälls- debatten. ligger arbetslöshetsnivån fortfarande på en hög nivå i jämförelse med perioden före krisen och dessutom verkar de regionala obalanserna bestå. Det är samma regioner som hade högst arbetslöshet som . Vi instämmer med tidigare bedömare som konstaterar att huvudorsaken till den stigande arbetslösheten under krisåren inte står att finna i försämrad matchning mellan lediga jobb och arbetssökande. Vi konstaterar också att obalanserna på de regionala arbetsmarknaderna i vid internationell jämförelse är relativt små oavsett om de mäts genom arbetslöshet eller sysselsättning på regional nivå. Ökad rörlighet skulle dock kunna ge minskningar av såväl total arbetslöshet i landet som minskade obalanser på de regionala arbetsmarknaderna. Givet att olika individer har olika preferenser kommer vi även vid en jämviktssituation att ha regional variation i arbetslöshet och sysselsättning. Detta kan ha många olika orsaker, t.ex. att de arbetslösas kompetens inte motsvarar det som efterfrågas. Dessutom kan låga boendekostnader och konsumtion av olika typer av regionalt bundna tillgångar kompensera för eventuellt sämre sysselsättningsmöjligheter och högre arbetslöshetsrisk. Kostnaderna för flyttning i form av t.ex. bostadskostnader, förlust av naturupplevelser och minskad kontakt med släkt och vänner kan vara relativt höga i förhållande till förväntad inkomstökning av flyttning. Det är därför svårt att fastställa en optimal nivå på regional omflyttning. Vi kan dock diskutera faktorer som kan påverka rörligheten. Det privatekonomiska utbytet av flyttning reduceras via inkomstskatter och understiger det samhälls- ekonomiska värdet av den produktionsökning som uppstår vid rörlighet. En minskning av beskattningen av förvärvsinkomsterna kan därför ha en rörlighetsstimulerande effekt och vara förenad med en effektivare resursanvändning. Ökat och mera varierat utbud av bostäder i regioner med nettoinflyttning och minskade transaktionskostnader vid husköp kan också bidra till ökad rörlighet via flyttning. Vidare kan utformning och tillämpning av Bilaga 3 till LU 2008 regler för arbetslöshetsersättningar påverka rörligheten. En striktare tillämpning och lägre ersättningsnivåer kan förmodligen verka i rörlighetsstimulerande riktning. Men detta bör bland annat vägas mot välfärdsförlusterna bland de arbetslösa med anhöriga. Vidare bör i detta sammanhang beaktas att sökprocessen har ett värde i sig. En viss längd krävs för en effektiv allokering av arbetskraften, dvs. för att rätt individ ska hamna på rätt plats. Under tidigare perioder med högkonjunktur och stigande arbetskraftsefterfrågan har det regelmässigt förts fram förslag på olika typer av subventioner till flyttning eller pendling. Det som kan tala för subventioner i detta sammanhang är att den privatekonomiska vinsten av all arbetskraftsrörlighet med stor sannolikhet är lägre än den samhällsekonomiska. Pendling över längre distanser är starkt subventionerad via skatteavdrag för arbetsresor och omkostnader för arbete på annan ort. När det gäller flyttningarna tyder genomförda utvärderingar på obetydliga eller inga effekter på mellanregional migration av de flyttningsbidrag som tidigare tillämpats inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Vi bedömer det som mindre troligt att politiska åtgärder med primärt syfte att stimulera den geografiska rörligheten kan bidra till ökad sysselsättning och produktion i tillnärmelsevis samma utsträckning som åtgärder för att bättre tillvarata den betydande arbetskraftsreserv som fortfarande finns bland de arbetslösa och personer som står utanför den reguljära arbetsmarknaden. Det kan finnas skäl för att undanröja hinder för geografisk rörlighet. Men här finns det förmodligen mer att hämta genom politik som syftar till att stimulera arbetskraftutbudet generellt och till att anpassa individernas kompetens till efterfrågan på arbetsmarknaden. Utvecklingen av mellanregional flyttning Förmodligen styrs en betydande del av de mellanregionala flyttningarna som tidigare påpekats av andra faktorer än arbetsmarknadsförhållanden och individernas inkomster. Det förefaller rimligt att tänka sig att regionala konsumtions- möjligheter, sociala nätverk och andra livskvalitetsaspekter får en tilltagande vikt i takt med att hushållens realinkomster stiger. Hur stor betydelse de arbetsmarknadsrelaterade motiven har för hushållens val av lokalisering i jämförelse med annat finns det inga entydiga belägg för. För de allra flesta personer Bilaga 3 till LU 2008 som befinner sig i arbetskraften är förmodligen tillgång till ett arbete en primär förutsättning som måste vara uppfylld, därefter kan andra förhållanden ha betydande inflytande över vilken lokalisering som hushållen väljer. Ett förhållande som talar för detta är att personer med relativt svag ställning på arbets- marknaden, t.ex. arbetslösa och socialbidragstagare, är mera benägna till rörlighet än andra. Yngre personer står för en mycket stor andel av de mellanregionala flyttningarna. På lång sikt har därför åldersstrukturen i befolkningen på nationell och regional nivå förmodligen stor betydelse för den interna rörligheten i . Från till ett annat är förändringarna i åldersstrukturen för liten för att kunna förklara de kortsiktiga svängningarna i inrikes omflyttning. Här spelar konjunkturen tillsammans med den regionala spridningen av arbetslösa och lediga jobb en större roll. Ytterligare faktorer av betydelse är utvecklingen på bostads- marknaden och förändringar av individers preferenser. Dessutom kan man här nämna flyttningar i samband med universitetsstudier och betydande inslag av omflyttningar av invandrade under vissa år . Det verkar inte troligt att expansionen av den högre utbildningen och decentraliseringen av densamma kommer att öka väsentligt utöver dagens nivå . Möjligen kan politiska åtgärder som stimulerar arbetskraftsutbudet ge en viss ökning av de arbetsmarknadsrelaterade flyttningarna. Utvecklingen av åldersstrukturen är den faktor som är relativt lätt att förutsäga medan utvecklingen av de övriga faktorerna som nämnts ovan framstår som relativt svårbedömda. Utveckling av mellanregional pendling Är den ökade mellanregionala pendlingen en positiv utveckling? Rimligtvis torde ökad rörlighet via pendling ha positiva effekter på arbetskraftsutbudet och matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Goda pendlingsmöjligheter torde också underlätta för många gifta och samboende par att finna sysselsättning för båda parter vid varje val av bostadsort. Vidare kan pendling vid snabba strukturförändringar mildra påfrestningarna på de regionala eller lokala skattebaserna när arbetssökande påbörjar pendling i stället för att flytta. I vissa regioner kan detta även innebära ett bättre utnyttjande av befintligt bostadskapital och den befintliga offentliga infrastrukturen. Möjligheterna att nå vissa regional- Bilaga 3 till LU 2008 politiska mål vad gäller befolkningsutveckling i olika delar av landet kan också underlättas av den pågående regionförstoringen. Det finns trots allt skäl att inte förhålla sig alltför okritiskt till den tydliga trenden mot ökad arbetspendling. Likväl som en växande mellanregional pendling kan vara ett tecken på en flexiblare regional arbetsmarknad kan det också vara ett uttryck för en sämre fungerande bostadsmarknad. Tyvärr har förhållandet mellan bostads- och arbetsmarknaden ägnats relativt sett liten uppmärksamhet i svensk forskning om geografisk rörlighet. Det kan inte uteslutas att regleringar och imperfektioner på bostads- marknaden har minskat produktionen av nya bostäder och rörligheten inom det befintliga bostadsbeståndet. Restriktioner i bostadssektorn av det här slaget kan dels ha hämmat den geografiska rörligheten generellt sett, men också i viss mån bidragit till att skapa en vrångbild av pendlingens växande betydelse som anpassningsmekanism på de regionala arbetsmarknaderna. Den regionförstoring som ägt rum kan delvis vara en följd av en kraftig inflyttning till storstadsregionerna som i kombination med en sämre fungerande bostadsmarknad tvingat fram pendling över allt längre distanser. Imperfektioner på bostadsmarknaden och inom kommunikationssektorn, kan driva fram långväga pendling av en omfattning som inte är samhällsekonomiskt optimal. Vid sidan av ekonomiska effektivitetsförluster kan en sådan utveckling eventuellt strida mot målet om en hållbar utveckling, mot ambitioner inom jämställdhetspolitiken och andra socioeko- nomiska mål. Stigande boendekostnader i de expansiva regionerna och fallande boendekostnader i utflyttningsregionerna är dock i sig inte tillräckliga skäl för bostadspolitiska ingrepp. Under vissa förutsättningar är detta en förväntad anpassningsmekanism som är förenlig med en samhällsekonomiskt effektiv resursallokering, där bristsituationer signaleras med stigande priser och överskott på bostadsmarknaden signaleras med fallande priser. Fastighetspriser indikerar dessutom en sammanvägning av andra värden av att bo i en viss region, till exempel i form av inkomster, sysselsättnings- möjligheter, naturupplevelser, utbildning, sjukvård och kultur- konsumtion. Regleringar och marknadsimperfektioner i bostads- sektorn kan dock innebära att priserna inte korrekt återspeglar samhällsekonomiska intäkter och alternativkostnader, vilket kan leda till för låg rörlighet på bostadsmarknaden och ett för litet eller för ensidigt utbud av bostäder i vissa regioner. En resurshus- hållande och effektivitetsbefrämjande politik bör beakta detta och Bilaga 3 till LU 2008 dessutom att det förmodligen finns en komplementaritet mellan olika politikområden. Större politiska beslut som rör arbets- marknaden, bostadsmarknaden och infrastrukturen kan samman- taget få större positiva effekter om dessa baseras på kvalificerade samhällsekonomiska bedömningar som politiken i vissa stycken koordineras för att nå prioriterade politiska mål. Syftet med denna bilaga till har varit att beskriva den geografiska rörlighetens utveckling samt att analysera rörlighetens drivkrafter och effekter. Rapporten gör naturligtvis inte anspråk på att vara en heltäckande undersökning i detta avseende. Avslutningsvis vill vi kortfattat och utan prioriteringsordning peka på några av de problemområden som berör den geografiska rörligheten och som vi anser behöver belysas med ytterligare forskning . Det gäller bland annat den geografiska rörlighetens roll för anpassningsprocesserna på de regionala arbetsmarknaderna vid förändringar av utbudet och efterfrågan på arbetskraft, samspelet mellan bostadsmarknaden, infrastruktur och arbetsmarknadsrörlighet, sambandet mellan utbildningspolitik och rörlighet, faktorer som styr individernas val av inflyttningsregion, invandrarnas geografiska rörlighet samt ekonomiska och sociala effekter av migration och pendling i ett hushållsperspektiv. Geografisk rörlighet är viktig för att upprätthålla en väl fungerande arbetsmarknad och för utvecklingen av samhällsekonomin i stort. Ekonomin utsätts ständigt för förändringar i form av exempelvis ny produktionsteknik och prisfluktuationer på världsmarknaden. Sådana förändringar, i kombination med regionala skillnader i näringslivets sammansättning, leder till att arbetskraft behöver flytta från regioner med vikande arbetskraftsefterfrågan till regioner där nya arbetstillfällen tillkommer. Ett exempel på en sådan marknadsinitierad omflyttning av arbetskraft är den snabba urbanisering som följde på rationaliseringar inom jord- och skogsbruket under efterkrigstidens första decennier. Rörlighetsstimulerande insatser var en av hörnstenarna i den s.k. Rhen-Meidner modellen och har länge varit en central ingrediens i svensk arbetsmarknadspolitik.TPF1FPT med högkonjunktur och stigande arbetskraftsefterfrågan förs det regelmässigt fram förslag på åtgärder som syftar till att förbättra geografisk och yrkesmässig rörlighet på arbetsmarknaden. Så sker också i skrivande stund. Regeringen har lanserat föränd- ringar av arbetsmarknadspolitiken som bl.a. syftar till att vidga de arbetslösas geografiska sökområde. En vanlig förklaring till varför länder i under redovisat sämre tillväxt och svagare sysselsättningsutveckling än är just att människor i EU rent generellt är mindre benägna att flytta. Arbetskraftens geografiska rörlighet har betydelse på flera sätt. En situation med många arbetslösa och få vakanser i vissa regioner, som det motsatta förhållandet råder i andra delar av 1TP PT Modellen utarbetades av LO-ekonomerna . Målen för ekonomisk politik sammanfattades som ekonomisk tillväxt, låg arbetslöshet, låg inflation och jämn inkomstfördelning. Förenklat uttryckt skulle dessa mål nås genom bl.a. aktiv arbetsmarknadspolitik, solidarisk lönepolitik, stram finanspolitik och selektiva insatser för att bekämpa arbetslöshetsöar. Bilaga 3 till LU 2008 landet, kan resultera i högre arbetslöshet, högre inflation och lägre tillväxt i ekonomin totalt sett. På makroekonomisk nivå är det därför viktigt att den geografiska röligheten är tillräckligt hög för att, tillsammans med andra jämviktsskapande mekanismer, komma till rätta med obalansproblem på arbetsmarknaden. Ur ett regionalt rättviseperspektiv är det också önskvärt att arbetskraftens geografiska rörlighet bidrar till att minimera de regionala obalanserna på arbetsmarknaden. Ytterst är det individer och hushåll som fattar beslut om geografisk rörlighet. För dessa är det centralt att under givna förutsättningar finna den lokalisering som maximerar den egna nyttan eller välfärden. Beroende på bland annat individuella preferenser och den föreliggande incitaments- strukturen kan denna rörlighet vara större eller mindre än vad som är önskvärt ur ett nationellt eller ett regionalt perspektiv. Huruvida detta utgör ett samhällsekonomiskt problem eller inte beror på flera faktorer. En viktig sådan är om existerande incitament till rörlighet är utformade i enlighet med samhällsekonomisk effek- tivitet. En annan viktig faktor är om arbetsmarknader och bostads- marknader fungerar väl eller inte. En uppsättning goda incitament och väl fungerande marknader är bra förutsättningar för en ur samhällsekonomisk synpunkt god lokalisering av arbetskraften. I detta sammanhang kan det finnas målkonflikter som måste avvägas och hanteras med flera olika politiska medel inom t.ex. arbetsmarknads-, bostads-, infra- struktur- och den regionala utvecklingspolitiken. Flera tidigare undersökningar har visat att den geografiska rörligheten på arbetsmarknaden har minskat trendmässigt fram till början av 1980-talet.TPF2FPT Föreliggande rapport kompletterar dessa studier dels genom att behandla geografisk rörlighet i termer av både flyttningar och arbets- pendling, dels genom att fokusera på en tidsperiod som sträcker sig ända . Utan att gå händelserna allt för mycket i förväg, kan vi konstatera att den geografiska rörlighet på arbetsmarknaden framstår som förhållandevis god. Flyttningarna har ökat trendmässigt och befinner sig nästan på samma nivå som under den så kallade flyttlasspolitikens era . Vi kan också konstatera att arbets- pendlingen ökat avsevärt . Den kortväga pendlingen (över kommungräns) har nästan fördubblats och den 2TP PT , B. [1984], , P-A. & , B. [1994] och , C. [1995]. Bilaga 3 till LU 2008 långväga pendlingen (över lokal arbetsmarknadsgräns) har mer än fördubblats. Huvuddragen i denna utveckling illustreras i diagram 1.1. Diagram 1.1 Utveckling av antal flyttningar och antal pendlare över LA-gräns 1975–2004/2005 Anm.: Detaljer rörande avgränsningen i lokala arbetsmarknader (LA) presenteras i kapitel 4 och Appendix A. Källa: Bearbetningar av SCB:s Befolkningsstatistik, Folk- och bostadsräkning samt Registerbaserad arbets- marknadsstatistik. Den höga rationaliseringstakten inom jord- och skogsbruket krävde en hög rörlighet . producerades en större andel av varor och tjänster lokalt varvid behovet av geografisk rörlighet var mindre i jämförelse med hur den rumliga fördelningen av produktionen utvecklats . En ökad koncentration av ekonomisk aktivitet i kombination med en tilltagande differentiering av såväl produkter som arbetskraftens kompetens, har tillsammans med snabba förändringar på världsmarknaden, medfört ett ökat behov av geografisk rörlighet. Parallellt med denna utveckling har realinkomsterna ökat vilket på marginalen kan betyda att individerna i högre grad prioriterar olika livskvalitetsfaktorer som inte är direkt arbetsmarknadsanknutna vid val av bostadsort. För vissa grupper kan det senare leda till minskad Bilaga 3 till LU 2008 vilja till flyttning eller pendling över längre distans, för andra till ökad benägenhet till rörlighet. Syftet med denna rapport är att beskriva den geografiska rörlighetens utveckling och sammansättning samt analysera rörlighetens drivkrafter och effekter.TPF3FPT De olika begrepp som vi kommer att använda för att beskriva den geografiska rörligheten definieras i förklaringsruta 1.1. Med geografisk rörlighet avses här flyttning och pendling. I denna rapport analyseras flyttningar mellan lokala arbetsmarknadsregioner i avseende individer som enligt befolkningsregistret bytt ort för mantalsskrivning från till ett annat. Presentation av beskrivande statistik och statistisk analys avser, om inte annat anges, flyttningar över gräns till annan arbetsmarknadsregion. Här avses pendling mellan bostaden och arbetsstället, vilket definitionsmässigt innebär att individen har ett arbete. I likhet med analysen av flyttningar avses primärt pendling över gräns till regional arbetsmarknadsregion. Den beskrivande statistiken anger antalet personer som pendlade under ett visst år. Längre fram i rapporten avser analyserna personer som påbörjade pendling eller förändrade pendlingsdestination från till ett annat. I denna rapport används migration som synonym till flyttning. Vi gör inte anspråk på att erbjuda en heltäckande kartläggning och analys i dessa avseenden, exempelvis analyseras inte flyttningar och pendling inom kommuner och i huvudsak inte mellan kommuner i samma region. Vi försöker inte heller i detalj gå in på frågan om de långväga flyttningarna är arbetsmarknadsrelaterade eller ej. 3TP PT Vi är tacksamma för givande diskussioner och värdefulla synpunkter från referensgruppen till denna bilaga till LU 2008: (IFAU), (), (ITPS) och (Statskontoret) och från våra kontaktpersoner på : , och . Vi tackar också för goda synpunkter och förslag från arbetsmarknadsgruppen vid , . Vi vill rikta ett särkskilt tack till ITPS, som tillhandahållit allt datamaterial till bilagan och till och för utmärkt assistans i samband med detta. Kvarvarande brister ansvarar författarna ensamma för. Bilaga 3 till LU 2008 Individer väljer att stanna eller flytta av många orsaker och vi gör inga direkta försök att fastställa den relativa betydelsen av dessa. I kapitel 2 ger vi en översiktlig beskrivning av olika teoretiska modeller för individers och hushålls rörlighetsbeslut och effekter av rörlighet i ett samhällsekonomiskt perspektiv. I kapitel 3 presenteras huvudresultaten i ett urval ur den numera mycket omfattande svenska och internationella litteraturen om geografisk arbetskraftsrörlighet. Kapitel 4 ägnas åt en beskrivning av den geografiska rörlighetens omfattning och trender . Fokus riktas mot rörlighetens utveckling totalt sett, olika befolkningsgruppers rörlighet, utbytet med omvärlden samt utfallet av rörligheten för olika regiontyper. Vi jämför också den geografiska rörligheten i med rörligheten i ett antal . I första hand analyserar vi rörlighetens utveckling mellan lokala arbetsmarknads- regioner. I vissa undantagsfall berörs rörlighet mellan kommuner och län. I kapitel 5 gör vi en analys av den regionala omflyttningens drivkrafter och utvecklingen av de regionala obalanserna på arbets- marknaden. Främst studerar vi hur regionala arbetsmarknads- förhållanden inverkat på omflyttningen samt hur denna påverkan förändrats . Vi undersöker också vilken betydelse högskolesektorns expansion haft för den regionala om- flyttningen. I analysen av regionala obalansproblem på arbets- marknaden studerar vi hur de regionala skillnaderna i arbetslöshet och sysselsättningsintensitet har utvecklats i och jämför de svenska obalanserna med regionala skillnader i andra utvecklade ekonomier. I kapitel 6 analyserar vi rörligheten på individnivå genom att skatta modeller som försöker förklara sannolikhet för flyttning respektive pendling med hjälp av individdata från register över den svenska befolkningen. Vi skattar även effekter av rörlighet på bruttoarbetsinkomster för olika grupper av individer och hushåll. Kapitel 7 innehåller en sammanfattande diskussion av resultaten. 2 Teorier om geografisk rörlighet Ekonomiska teorier om flyttning (migration) och arbetspendling, presenteras i detta kapitel. Migration är inte alltid direkt arbets- marknadsrelaterad och teorier om flyttning behöver därför inte nödvändigtvis ta hänsyn till arbetsplatsers lokalisering. Pendling innebär definitionsmässigt att individers agerande på arbetsmark- naden och bostadsmarknaden bör behandlas inom en gemensam teoriram. Migrationsteorierna formuleras därför med liten och endast indirekt hänsyn till arbetsplatsers geografiska lokalisering i förhållande till bostaden, medan presentationen av pendlingsteorier behandlar båda marknaderna. Presentationen av teorier är över- siktlig, utan att vara fullständigt uttömmande. I detta avsnitt görs en förenklad översikt över några ekonomiska teorier som kan vara fruktbara som utgångspunkt för att analysera frivilliga flyttningar inom ett land. TPF4FPT Inledningsvis behandlas valet mellan att stanna eller flytta med utgångspunkt från en enskild individ. i avsnittet diskuteras migration ur ett hushålls- perspektiv. Ekonomisk nyttomaximeringsteori erbjuder ett sammanfattande och extremt generellt perspektiv på individers flyttningar. 4TP PT Framställningen bygger bland annat på Greenwood, M. [1985, 1997], Shields, G. & Shields, M. [1989] och Gallup, J. [1997]. Flera av teorierna är förmodligen helt eller delvis kompatibla med migrationsteorier inom andra ämnesdiscipliner, t.ex. inom kulturgeografi eller sociologi. Teorierna kan vara mindre lämpliga för att studera internationell migration, t.ex. av flyktingar från våld och svält samt intern migration inom fattiga utvecklingsländer. Teorier om geografisk rörlighet Bilaga 3 till LU 2008 givna förutsättningar kommer en individ helt enkelt att bosätta sig där dennes subjektiva nytta maximeras. De givna förutsättningarna kan bestå av begränsad mängd information och att ett antal restriktioner som gör det omöjligt att bosätta sig på vissa platser. Nyttan antas vara bestämd av materiella och immateriella faktorer som kan, men inte behöver, vara prissatta på marknader. Kombinationer av regionala förhållanden t.ex. arbetsmarknads- förhållanden, bostadspriser, närhet till släkt och vänner, kultur- utbud och samhällsservice kan bestämma individens nytta av att bosätta sig i en viss region. Till detta kan läggas att individen antas maximera nyttan inte bara för stunden utan även över en över- blickbar period in där lokaliseringsbeslutet baseras på förväntningar om framtida fördelar och nackdelar med att bo i en viss region. Dessutom antas att värdet av fördelar och nackdelar diskonteras, dvs. fördelar och nackdelar som inträffar får allt lägre nuvärde och blir följaktligen av mindre betydelse ju längre fram i tiden de uppträder. Individuella preferenser och kompenserande faktorer