sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Om trafikanterna inte följer reglerna eller om personskador uppstår, måste system- utformarna vidta ytterligare åtgärder i den mån detta krävs för att motverka att människor dödas eller allvarligt skadas. 11.3.2Det transportpolitiska målet och dess delmål Transportpolitikens mål har varit föremål för ställ- ningstagande vid ett flertal tillfällen. Det övergripande målet fastställ- des 1988 (prop. 1987/88:50) och bekräftades 1998 (prop. 1997/98:56) och 2006 (prop. 2005/06:160). I den senare propositionen, Moderna transporter för framtiden, slås fast att transportpolitiken ska bidra till att uppnå övergripande samhällsmål med det yttersta syftet att bibe- hålla och utveckla tillväxten och välfärden samt bidra till en hållbar utveckling. För det ändamålet ska politiken även fortsättningsvis väg- ledas dels av ett övergripande mål med ett antal delmål som anger ambitionsnivån på lång sikt, dels av etappmål som anger lämpliga steg på vägen. Någon inbördes prioritering mellan de långsiktiga delmålen ska inte göras, även om det på kort sikt kan bli aktuellt. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i landet. Det medborgarperspektiv som finns i målet ska också ses ur ett individuellt perspektiv, ett kundorienterat perspektiv som utgår ifrån den enskilde resenärens och godskundens intresse. Kund- orienteringen ska genomsyra såväl utformningen av trans- portpolitiska styrmedel som enskilda myndigheters verksamhet. Delmålen är följande: 1.Ett tillgängligt transportsystem. Transportsystemet ska utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transport- behov kan tillgodoses. Transportsystemets utformning och funk- tion ska medge en hög transportkvalitet för medborgarna och näringslivet. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta. Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Transportsystemets utformning och funk- tion ska bidra till att uppnå målet för den regionala utvecklings- politiken samt motverka nackdelar av långa transportavstånd. 6.Ett jämställt transportsystem. Transportsystemet ska vara utfor- mat så att det svarar mot både kvinnors och mäns transport- behov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt. Etappmålet för säker trafik är att antalet dödade och allvarligt ska- dade till följd av trafikolyckor inom alla trafikslag, i enlighet med nollvisionen, fortlöpande ska minska. Särskilt bör åtgärder som syftar till att förbättra barns trafiksäkerhet prioriteras. soner som dödas till följd av vägtrafikolyckor skulle minska med hälften, räknat års nivå (då 537 personer dödades i vägtrafiken enligt statistik). Preliminära uppgifter från om antalet dödade i vägtrafiken 2007, cirka 490 per- soner, visar att samhället misslyckats med att leva upp till detta etappmål. För att det transportpolitiska målet ska kunna uppnås används olika styrmedel. Dessa måste anpassas till förändringar i omvärlden så att de inte förlorar sin styrande effekt. Följande styrmedel är bland de viktigaste som används för att uppnå målen: Infrastrukturplanering, fysisk planering och trafikplanering Sektorsansvar och mål- och resultatstyrning av myndigheter och verk Forskning, utveckling och analyser De viktigaste regleringarna är den lagstiftning som och regeringen beslutar samt de verkställighets- och tillämpningsföre- skrifter som myndigheter beslutar efter regeringens bemyndigande. Dessa inbegriper även EG-lagstiftning som normalt införlivas i den nationella lagstiftningen. Tillsynen av att olika regler efterlevs är vidare en viktig uppgift. Ett styrmedel utesluter dock inte andra och för att uppnå målen måste kombinationer av olika styrmedel prövas, i syfte att de ska stödja varandra. 11.4.1Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten (SOU 2000:43) En särskild utredare fick 1999 i uppdrag att göra en bred översyn av samhällets och näringslivets ansvar för en säker vägtrafik och att, med utgångspunkt i nollvisionen, analysera brister i lagstiftningen om systemutformarnas ansvar för ett säkert vägtransportsystem. I betänkande Ett gemensamt ansvar för trafiksäkerheten, SOU 2000:43, lämnades förslag till en lag om ansvar för säkerheten i vägtransportsystemet. I förslaget slogs fast att en systemutformare är ansvarig för säkerheten i vägtransport- systemet, att systemutformaren ska arbeta med kvalitetssäkring, att olyckor ska undersökas och att en fristående inspektion ska utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen. Det övervägande antalet remissinstanser ställde sig positiva till förslaget från en principiell utgångspunkt. Endast ett fåtal remiss- instanser var direkt negativa till en ansvarslagstiftning för system- utformarna. Flera remissinstanser hade dock invändningar mot för- slagets utformning och närmare innehåll, bland annat påtalades oklar- heter i definitionen av systemutformare och i ansvarsbeskrivningen. Förslaget ledde inte till någon lagstiftning. 11.4.2En vägtrafikinspektion (SOU 2002:65) Som en fortsättning av förslag om en fristående vägtrafikinspektion tillsattes en utredare med upp- gift att närmare granska förutsättningarna för att inrätta en sådan inspektion. lämnade i sitt slutbe- tänkande, En vägtrafikinspektion, förslag om en sådan. Förslaget genomfördes i allt väsentligt genom att den nuvarande inspek- tionen inrättades som en organisatorisk, men självständig, del av . Utredaren konstaterade också att systemutformarnas säkerhetsansvar är oklart i juridisk mening och skulle behöva för- tydligas mer formellt genom lagstiftning. Utredaren ansåg därför att regeringen borde ta initiativ till att tydliggöra system- utformarnas juridiska säkerhetsansvar. 11.4.3Säkerhet i vägtunnlar (Ds 2005:18) I departementspromemorian Säkerhet i vägtunnlar (Ds 2005:18), som låg till grund för lagen (2006:418) och förordningen (2006:421) om säkerhet i vägtunnlar, diskuteras ingående val av tunnelmyndighet (tillsynsmyndighet). Bland annat uttalades att om en gemensam trafikinspektion inrättas faller det sig naturligt att uppgiften att vara tunnelmyndighet läggs på inspektionen. Vidare sades i fråga om bemyndigande att meddela föreskrifter att det i jämförelse med järnväg, luftfart och sjöfart är rimligt att bemyndigandet ges till tunnelmyndigheten. Det senare kunde dock inte fullföljas, eftersom – i avsaknad av en fristående inspektionsmyndighet – utsågs till tunnelmyndighet. I stället bemyndigades att meddela föreskrifter. 11.5.1Allmänt om säkerheten i vägtrafiksystemet De grundläggande bestämmelserna om säkerheten i vägtrafik- systemet är i huvudsak handlingsregler som riktar sig till trafikan- ten, fordonsägaren och i viss mån till den som utövar kommersiell trafik eller yrkesmässig utbildning inom området. Därutöver finns bestämmelser som tar sikte på den som bygger och ansvarar för infrastrukturen, dvs. vägar och gator, liksom på den som tillverkar och säljer fordon. Från denna utgångspunkt kan ett antal författ- ningar och adressater särskilt utpekas, se tabell 11.1. Tabell 11.1 Översikt över ett urval av berörda författningar. Trafikförordningen (1998:1276) Vägmärkesförordningen (2007:90) Körkortslagen (1998:488) Körkortsförordningen (1998:980) Fordonslagen (2002:574) Fordonsförordningen (2002:925) Lagen (2001:558) och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister Utövare av kommersiell trafik Yrkestrafiklagen (1998:490) Yrkestrafikförordningen (1998:779) Lagen (1998:493) och förordningen (1998:978) om trafikskolor Fordonslagen (2002:574) Fordonsförordningen (2002:925) Väglagen (1971:648) Vägkungörelsen (1971:954) Lagen (1994:847) och förordningen (1994:1215) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. Anläggningslagen (1973:1149) Lagen (2006:418) och förordningen (2006:421) om säkerhet i vägtunn- Ovanstående är enbart ett urval men uppställningen speglar den komplexa lagstiftning som möter de olika aktörerna i vägtransport- systemet. Till bilden hör också att författningarna inte genomgående behandlar enbart säkerhetsfrågor. Även grad av ansvar och förekomst av kontroll och tillsyn varierar. Infrastrukturförvaltarnas ansvar kom- mer till svagare uttryck än för övriga adressater och någon tillsyn är inte föreskriven. 11.5.2Plan- och bygglagen och planering för infrastruktur Statens intressen i den fysiska planeringen På den nationella nivån styrs planering och utbyggnad av infrastruktur av riksdag och regering genom lagar och förordningar, riktlinjer och mål för olika politikområden samt genom de investeringsmedel som anvisas. Den nationella långsiktiga investeringsplaneringen utgör underlag för trafikverkens investeringar för kommande tioårsperiod. Den bedrivs i två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. Inriktningsplaneringen görs sektorsövergripande och resulterar i en av antagen infrastrukturproposition. Respektive trafikverk tar fram förslag till åtgärdsplan som måste godkännas av . Planen omfattar det nationella vägnätet och samtliga statliga järnvägar. Övriga statliga vägar hanteras i länstransportplaner, som tas fram och beslutas av länsstyrelser eller regionala självstyrelseorgan. Planerna innehåller även särskilda medel för statsbidrag till kollektivtrafik, cykelvägar m.m. Någon fysisk planering enligt PBL finns inte på nationell nivå och i praktiken knappast heller på regional nivå. Planeringsdialoger mellan stat och kommun förs dels inom ramen för översiktsplanering och efterföljande detaljplanering, dels inom planeringen för väg- och järn- vägsprojekt. Planeringen av järnvägar och statliga vägar sker enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg respektive väglagen. Planeringsprocessen som sker i flera steg syftar till att ge respektive ett gott beslutsunderlag, garantera samordning med andra aktörers planering och ge goda möjligheter till insyn och påverkansmöjligheter för dem som berörs. PBL-processerna bygger på kommunernas planmonopol och helhetsansvar för markanvändning och byggande inom kommunen. Översiktsplanen, med sin helhetssyn på utveckling och struktur i kommunen, är ett viktigt underlag för trafikverkens planering av enstaka väg- och järnvägsobjekt. Arbetsplaner enligt väglagen och järnvägsplaner får inte strida mot gällande detaljplaner eller områ- desbestämmelser. Det ska också framgå om dessa planer går att förena med gällande översiktsplan. Några direkta krav på sam- ordning med översiktsplanerna enligt PBL och de tidiga skedena enligt väg- och järnvägsplanering finns däremot inte. Den formella kopplingen mellan statlig och nivå i infrastrukturplaneringen sker genom att trafikverken pekar ut riksintressen för kommunikationer enligt 3 kap 8 § . så vis anger staten anspråk på mark som behövs för vägar, järn- vägar, terminaler, flygplatser och hamnar. Trafikverken har tillsammans med utvecklat en gemensam tolkning av bestämmelserna. Utifrån en trafikslagsöver- gripande syn har de fyra trafikverken , , Sjö- fartsverket och enats om att redovisa ett sammanhängande nät av internationella, nationella respektive regionala trafikfunktioner som riksintressen för kommunikationer. Utpekade riksintressen har ingen koppling till ägandet eller ansvaret för förvaltning utan utgår från ett funktionellt perspektiv. Den nationella redovisningen av riks- intressen är i allmänhet schematisk. Det är uppgift att tillhandahålla aktuellt planeringsunderlag, bland annat om riks- intressen, samt bevaka att dessa tillgodoses i den kommunala planeringen. Om så sker fungerar översiktsplanen som en överens- kommelse mellan stat och kommun i denna del. Annars kvarstår det statliga anspråket och måste lösas i senare skeden av planeringen. När en kommun ska ta fram en trafikstrategi bör man även kartlägga riksintressena för kommunikationer. Funktionen för en trafikanläggning påverkar också markanvändningen kring anlägg- ningen samt anslutande trafiknät. Hur stort område som påverkas kan behöva diskuteras med respektive trafikverk och länsstyrelse. Eftersom det är funktionen som ska skyddas kan en ny eller flyttad anläggning bli föremål för diskussion i arbetet med både trafik- strategi och översiktsplan, förutom de diskussioner som förs inom ramen för projektplaneringen. Eftersom planeringen för trafikanläggningar och den kommu- nala planeringen regleras i sidoordnade lagsystem uppkommer samordningsproblem. Svårigheterna att samordna uppstår inte minst av tekniska skäl, genom att processerna inte stämmer över- ens tidsmässigt och att de olika regelverkens krav är olika omfat- tande och har olika huvudfokus. Både för att få till stånd en sam- ordnad fysisk planering och en effektiv regional utvecklings- planering behöver kommunen vidta särskilda åtgärder. Det kan bland annat handla om att tidsmässigt samordna samråden i de olika planeringsprocesserna och att medverka till att avsikts- förklaringar tas fram för gemensamma investeringar. Länsstyrelserna har tillsyn över plan- och byggväsendet i länen och ska samverka med kommunerna i deras planläggning. PBL reglerar bland annat kommunernas skyldighet att anlägga gator och andra allmänna platser. Det finns krav i PBL att vid planläggning beakta säkerhet, trafikförsörjning, skydd mot trafikolyckor, god trafikmiljö m.m. (2 kap. 3 § och 4 §). Dessa frågor ska alltså, när de är aktuella, behandlas under planprocessen och komma till uttryck i planbeskrivningen och så långt möjligt fångas i planbestämmelser. ska särskilt bevaka bland annat hälsa och säkerhet samt risken för olyckor. Detta ansvar sträcker sig så långt att läns- styrelsen ska upphäva detaljplaner som inte i tillräcklig grad beaktat dessa aspekter (12 kap.). Det finns också exempel på sådana upphä- vanden just av trafiksäkerhetsskäl. Den kommunala översiktsplanen är en del i arbetet för en lång- siktigt hållbar utveckling. Översiktsplanen ger en helhetsbild av hur kommunen tänker använda sina mark- och vattenområden och hur kommunen vill att den bebyggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen ger därmed grundläggande förutsättningar för de trafikbehov som uppstår och inriktningen för fortsatt planering. Översiktsplanen är obligatorisk, ska omfatta hela kommunen och vara aktuell. Kommunfullmäktige ska minst en gång per mandat- period ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Översiktsplanen är däremot inte juridiskt bindande. Det är först vid prövning av detaljplaner och bygglov som enskilda intressen vägs mot allmänna och besluten blir bindande. Den kommunövergripande översikts- planen kompletteras ofta med fördjupningar för olika delar av en kommun, exempelvis för staden, omgivande tätorter eller centrum. Den kan också innehålla eller kompletteras med strategier för han- del, näringsliv, trafik m.m. Översiktsplanen är vägledande för beslut enligt annan lagstift- ning som rör markanvändning och byggande såsom väglagen, järn- vägslagen, ellagen (1997:857), m.fl. Översiktsplanen är en överenskommelse mellan stat och kommun om hur riksintres- sen (enligt hushållningsbestämmelser) ska tillgodoses i den fysiska planeringen. I översiktsplanen redovisas förutsätt- ningar och inriktningar för den framtida användningen av mark- och vattenområden. Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen medför rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskilt angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall. Några viktiga syften med detaljplaneläggningen kan sägas vara: att få en samlad bedömning av samband och konsekvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang, att garantera allmänheten och olika intressenter inflytande och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag, att säkerställa ett rationellt och förutsägbart genomförande (inlösen av allmänna platser, ersättning, etc.), att ge förutsättningar för likvärdig behandling, att ge tydliga spelregler för fastighetsägare och byggherrar om de rättigheter och skyldigheter som fastighetsinnehavet och byggandet innebär, att ge handlingsberedskap och framförhållning för framtida förändringar och förenkla och rationalisera hanteringen av lov samt att klara ut grannerättsliga förhållanden. Vad som ska och vad som får regleras i en detaljplan framgår av 5 kap. 3–8 §§ PBL. Bestämmelserna i 5 kap. 3 § anger detaljplanens obligatoriska innehåll, bland annat utformning och användning av sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. Om kommunen inte ska vara huvudman för allmänna platser måste detta anges i detaljplanen enligt 5 kap. 4 §. I sådant fall får också i detaljplanen meddelas bestämmelser om utformning och använd- ning av allmänna platser. Om kommunen är huvudman ska kommunen, efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen, ställa i ordning gator och andra platser så att dessa kan användas för avsett ändamål. Om kommunen inte är huvudman för allmänna platser ligger ansvaret för byggande, drift och underhåll på de enskilda fastighetsägarna. Detta ansvar är dock inte reglerat i PBL utan åligger den samfällig- het som finns eller ska bildas för ändamålet. 11.5.3Särskilt om vägar och gator vägnät består av cirka 9 statliga vägar (allmänna vägar), 3 kommunala gator och vägar och enskilda vägar. En stor andel av de enskilda vägarna är skogsbil- vägar som i många fall inte är öppna för allmän motorfordonstrafik. Med allmän väg förstås i första hand en väg som anläggs enligt väglagen. Även vägar som anlagts enligt äldre väglag eller som av ålder ansetts som allmän faller in under det begreppet. I första hand är det staten som är väghållare för de allmänna vägarna, men reger- ingen kan förordna att en kommun ska vara väghållare. En väg upphör att vara allmän om den enligt PBL upplåts till allmänt begagnande som gata. Med gata förstås trafikled – områden för fordons- och gångtrafik – inom detaljplan där kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. Övriga vägar är enskild väg. Väghållning omfattar begreppsmässigt både byggande och drift av väg. Enligt 4 § väglagen ska vid väghållning tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen och till allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. Vidare ska en estetisk utformning eftersträvas. Figur 11.1 Översikt över väglagens process för byggande av väg I förstudien ska förutsättningarna för den fortsatta planeringen klarläggas. Samråd sker med bland annat länsstyrelser och kommuner. beslutar enligt 6 kap. 4 § om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. En vägutredning ska genomföras när det i förstu- dien har klarlagts att alternativa vägsträckningar (korridorer) behö- ver studeras. Utredningen ska utgöra underlag för val av vägsträck- ning och trafikteknisk standard. Kommunens översiktsplan har betydelse för att koppla ihop vägplaneringen med den övriga sam- hällsplaneringen. Inom område med detaljplan eller områdes- bestämmelser får en väg inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna. ska innehålla en miljökonsekvens- beskrivning som ska godkännas av berörda länsstyrelser. I övrigt sker samråd med kommuner och statliga myndigheter. I detta skede kan markundersökningar behövas som underlag för att bedöma de tek- niska förutsättningarna för ett vägbygge. Efter eventuell utställelse av utredningen och miljökonsekvensbeskrivningen tar väghållnings- myndigheten ställning till vilken vägkorridor som ska väljas för fort- satt projektering. För större infrastrukturprojekt krävs att regeringen prövar vägens tillåtlighet enligt 17 kap. 1 § . Regeringen får också enligt 3 § för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §. Det ankommer på att med eget yttrande överlämna den upprättade vägutredningen till regeringen för prövning. För byggande av väg ska en arbetsplan upprättas. Sam- råd sker med berörda markägare, myndigheter och andra intres- senter. Arbetsplanen ska belysa framkomlighet, trafiksäkerhet, till- gänglighet m.m. Arbetsplanen ska som huvudregel ställas ut. Där- efter överlämnas arbetsplanen, efter eventuella revideringar, med tillhörande miljökonsekvensutredning och inkomna synpunkter till för fastställelse. I detta skede finns i allmänhet förut- sättningar att aktualisera frågor om tillstånd som kan krävas i övrigt, exempelvis enligt 7 kap. om verksamhet som berör Natura 2000-områdena eller enligt 11 kap. om vattenverksamhet (vattendom). Även behovet av bygglov beaktas i detta skede. Däremot är det vanligen så att den formella ansökan om bygglov inte görs förrän arbetsplanen är fastställd och bygg- handlingarna tagits fram. På motsvarande sätt görs oftast en ansö- kan om vattendom först när arbetsplanen är fastställd. Fastställelse av arbetsplan. fastställer arbetsplanen efter samråd med . Om och har olika uppfattningar hänskjuts frågan till regeringens prövning. fastställelsebeslut kan överklagas till regeringen. Först när arbetsplanen har vunnit laga kraft och eventuellt andra nödvän- diga tillstånd har inhämtats, exempelvis bygglov för tunnlar, kan byggandet påbörjas. En arbetsplan är normalt inte tillräckligt detal- jerad för att vägen ska kunna byggas direkt med hjälp av den. Det behövs ytterligare projektering och vissa fältarbeten, såsom kom- pletterande grundundersökningar, mätningar, provtagning i brun- nar m.m. Vägar och gator är byggnadsverk och ska således – när de uppförs, byggs till eller ändras på annat sätt – uppfylla de egen- skapskrav som anges i lagen (1994:847) respektive förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Egenskapskraven avser bland annat bärförmåga, stadga och bestän- dighet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö och säkerhet vid användning. Vad som inledningsvis sagts om 4 § väglagen gäller även vid drift av väg. I övrigt regleras drift i 26–29 §§ väglagen och 45–48 §§ väg- kungörelsen (1971:954). Den grundläggande bestämmelsen är 26 § i lagen, men den närmare innebörden av drift framgår av 45 § i kungörelsen enligt följande. Drift av väg innefattar åtgärder som säkerställer att trafiken kan komma fram, såsom snöplogning, halkbekämpning, reparation av mindre skador samt hyvling och dammbindning på grusvägar (servicearbeten), vidmakthåller vägens standard, såsom förnyelse av slitlager och vägmarkeringar samt dikning (underhållsarbeten), förbättrar vägens standard genom smärre åtgärder, såsom beläggning av grusväg, förstärkning av bärigheten och punkt- åtgärder för att öka trafiksäkerheten (förbättringsarbeten), håller vägen ren, såsom sopning, borttagande av skräp och smuts samt ogräsbekämpning (renhållning), eller på annat sätt håller vägen i ett för samfärdseln tillfredsställande skick. Enligt 6 kap. 26 § PBL ska kommunen efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Enligt 6 kap. 27 § PBL ska gator och andra allmänna platser som upplåts för allmänt begagnande, stämma överens med detaljplanen i fråga om bredd, höjdläge och utformning. De ska också vara utförda på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med ortens sed. PBL reglerar enbart lokaliseringen och plangenomförandet men inte den tekniska utformningen av en gata. I det avseendet gäller vad som sagts i fråga allmänna vägar utifrån regleringen av tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. I 6 kap. 30 § PBL sägs att kommunen ska svara för underhållet av gator och sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. Någon närmare reglering av vilka kvalitetskrav som ställs finns inte. Det anses dock ligga i bestämmelsen att kommunen svarar för att gatan är i funktionsdugligt skick.