sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för och att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av dagens befattnings- struktur vid universitet och högskolor (dir. 2006:48). Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementsche- fen prorektorn vid Lunds univer- sitet professor som särskild utredare. förordnades kanslirådet , numera , och juris doktor som utredningssekreterare. var till förordnad på , till på och på . har varit förordnad på . Utredningen har antagit namnet . Regeringen beslutade att senarelägga tidpunk- ten för redovisningen av uppdraget från till . Utredaren har till utredningen knutit en referensgrupp av före- trädare för högskolesektorn – se bilaga 2 – som har utgjort ett vär- defullt stöd under utredningsarbetet. Som experter till utredningen förordnades från rättssakkunnig , Utbildnings- och kulturde- partementet och rättssakkunnig , Näringsde- partementet. Från entledigades dessa bägge. Från förordnades som experter kanslirådet , , rättssakkunnig , och ämnessakkunnig , . Textbearbetning och layout har utförts av assistent , FA, kommittéservice. Vi överlämnar härmed betänkandet Karriär för kvalitet (SOU 2007:98). Med detta är uppdraget slutfört. Utredningens uppdrag, arbete och utgångspunkter ........ Arbetet i utredningen .............................................................. Mål och utgångspunkter.......................................................... 1.3.1 Jämställdhet är en förutsättning .................................. 1.3.2 En del av kunskapssamhället........................................ 1.3.3 Från ständig tillväxt till balanserad excellens.............. 1.3.4 Frihet under ansvar....................................................... Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga 2.1.1 Världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska 2.1.2 Det Europeiska området för 2.2Den Europeiska stadgan för forskare och Riktlinjer för rekrytering av forskare........................................................... 2.4.1 Forskningspolitiska utgångspunkter, mål och 2.4.2 Likabehandling och skydd mot diskriminering ........ 2.4.3 Utrymmet för positiv särbehandling ......................... 3.1.1 Den akademiska professionen i ..................... 3.1.2 Något om forskares villkor inom ................. 3.3.1 Rekrytering och befordran vid och Ett nationellt systemtänkande .................................... 4.1.2 ...........Ny arbets- och tjänsteorganisation för lärare 4.1.4 ............Högskolans ledning, lärare och organisation 4.1.5 .......................utredningar och propositioner 4.2.1 ...................................................En titt i backspegeln 4.2.2 .....................Personal vid universitet och högskolor Den postdoktorala situationen ............................................. Försöket med biträdande lektorer ........................................ 2001–2003........................................ 4.5.2 SULF – Befordrade lärares erfarenheter ................... 4.5.3 – Alla blir professorer .................................. Det konstnärliga området...................................................... Svar på enkät ............................................................... 4.6.2 Utvärdering av fri konst............................................. Stiftelsehögskolorna och Handels ........................................ En sammanhållen karriärväg...................................... Behov av förändring............................................................... 5.1.1 Dagens karriärsystem och befattningsstruktur ........ Brister i systemet ........................................................ Adjunkterna under lupp............................................. Anställning och behörighet........................................ Postdoktor – ett första karriärsteg. Anställning som postdoktor ...................................... Postdoktorn och mobiliteten..................................... 5.3.3 Postdoktorn och det omgivande samhället............... Postdoktorn och jämställdheten................................ En sammanhållen anställning i flera steg.............................. 5.4.1 Forskarassistent eller biträdande lektor .................... Alternativa anställningskategorier genom lokal ordning .... Befordran genom kompetensprövning................................. Befordran av lärare...................................................... 5.6.3 Befordran av annan vetenskapligt kompetent Bakgrund och utveckling............................................ Bemyndiganden för högskolan .................................. 6.1.3 Kungörande i anställningsordningar och 6.2Överprövning av anställningsbeslut och rätten till 6.2.1 Perspektiv på den svenska traditionen att gå till Överprövning inom högskolan .................................. Den senaste reformdiskussionen ............................... 6.2.4 Rätten till domstolsprövning enligt 6.2.5 Utredningens synpunkter på utvecklingen samt Behörighetsregler och bedömningsgrunder .............. 6.3.2 Särskilt om positiv särbehandling .............................. Särskilt om befordran ................................................. Förfarandet vid anställning......................................... Visstidsanställning inom högskolan............................. Bakgrund och problemställning ............................................ Situationen inom högskolan....................................... LAS, högskoleförordningen, Visstidsdirektivet och utredningens uppdrag.......................................... 7.1.3 En takregel för längsta sammanlagda 7.2Revidering av de särskilda reglerna om visstidsförordnanden inom högskolan.................................. Anställningar beslutade av forskningsråd.................. Harmonisering av förfaranden och påföljder....................... Rätt till information ................................................... 7.3.2 Förfarandet vid anställningens upphörande.............. Omvandling av anställningsformen........................... 7.3.4 Skadestånd vid förordnanden i strid med Verksamhetsanpassning genom kollektivavtal..................... Något om semidispositivitet...................................... 7.4.2 Högskoleförordningens relation till lagen om Lärare och forskare – en strategisk resurs.................... Trygghet och flexibilitet........................................................ Om dimensionering och strategisk rekrytering................... Högskolan som en attraktiv arbetsplats ............................... En aktiv personalpolitik ............................................. 8.5.2 Möjligheten att både forska och undervisa ............... 8.6Ett nationellt systemtänkande kring karriärstödjande 9.1.1 Följder av ändringarna i lagen om Bilaga 1 Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv .......................... Bilaga 2 Referensgruppen............................................................. Bilaga 3 Förändringar i lagen om anställningsskydd .................. Bilaga 4 Tenure in the United Bilaga 5 Karriärstrukturer vid universitet och högskolor i Bilaga 6 Den postdoktorala perioden för doktorsexaminerade /99............................. Bilaga 7 Gräddfil eller B-lag? anställningsformen biträdande lektor ........................... Bilaga 8 Rekrytering och pensioneringar i högskolan det och behöver öka attraktiviteten i karriären som lärare och forskare vid universitet och högskolor om vi vill vara fortsatt konkurrenskraftiga på den globala kunskapsmarknaden. Framför allt är det den postdoktorala situationen – tiden från doktorsexamen fram till en fast anställning – som har kritiserats. Men även detaljstyrningen i högskoleförordningen kring rekryte- ring och anställningsprocess har framställts som hinder för utvecklandet av ett modernt och strategiskt arbetsgivaransvar. Betänkandets omslag pryds av en bild på unga män och kvinnor från doktorspromotionen i . Där promoveras flera hundra doktorer efter avlagda prov. Promotionen är av fest engagerade forskarutbildningsstudier. Den berätti- gade förväntan hos dessa unga forskare måste på ett annat sätt än vad som är fallet mötas av ett förhållningssätt som fullt ut erkänner dem som den samhälleligt strategiska resurs de faktiskt är i kunskapssamhället. Detta är också något som understryks i den Europeiska kommissionens rekommendation om den Europeiska Stadgan för forskare och Riktlinjerna för rekrytering av forskare till vilken svenska lärosäten nu har anslutit sig genom Univer- (). Många av dem som deltar i promotionen ska nu lämna högsko- lan för andra arbetsmarknader. I det längre perspektivet är det ungefär en tredjedel av de forskarutbildade som fortsätter inom akademin. Men det postdoktorala moln som följer efter avlagd doktorsexamen måste först skingras. Ett nytt karriärsteg efter doktorsexamen – en tvååriga postdoktorsanställning – ska enligt mitt förslag införas och ge möjlighet för många fler än dem som slutligen stannar inom akademin att i mer systematiserade former och i nära samverkan med omkringliggande arbetsmarkna- der finna sin framtida karriärväg. Även om de unga kvinnorna på omslaget kan sägas vara alltför få, utgör kvinnorna faktiskt närmare hälften av dem som avlägger doktorsexamen. Det karriärsystem och den befattnings- struktur jag här föreslår ska genom tydligare och tryggare villkor vara attraktiv och funktionell för både kvinnor och män. Förslagen i detta betänkande har som mål att landets lärosäten ska kunna säkerställa en långsiktigt hög verksamhetskvalitet. För att detta ska kunna bli verklighet krävs inte minst ett tydligt strate- giskt arbetsgivaransvar, bl.a. genom delegerad normgivningsmakt och ett ökat självbestämmande. Till utredningen har jag knutit en referensgrupp av framträ- dande företrädare för högskolesektorn liksom ett antal experter (se bilaga 2) som har utgjort ett värdefullt stöd under hela utrednings- arbetet. Ett särskilt tack för speciella insatser vill jag rikta till och , , , , , och , . Under utredningens gång har vidare ett stort antal hearings med företrädare för universitet och högskolor i , liksom med fackliga företrädare hållits. De samtal som där förts har varit till stor nytta och inspiration i arbe- tet. Det förslag jag nu lägger ska ses som en sammanhängande hel- het, där de olika åtgärderna kompletterar varandra och tillsammans skapar en bättre, och framför allt, tydligare befattningsstruktur som verkar kvalitetsdrivande för högre utbildning och forskning i . Sammanfattning – Karriär för kvalitet Om och ska kunna konkurrera med omvärlden i den globaliserade kunskapsekonomin krävs en attraktiv karriärgång för akademiska lärare och forskare. Vid svenska universitet och högskolor har drygt en tredjedel av den samlade personalstyrkan tidsbegränsade anställningar. De otydliga och otrygga villkoren efter doktorsexamen försvårar rekryteringen till akademin. Samti- digt leder förändringar i anställningsskyddet till svårigheter att fortsätta på den tidigare inslagna vägen med många visstidsanställ- ningar (se bilaga 3 Förändringar i lagen om anställningsskydd). Mot denna bakgrund beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av dagens befattnings- struktur vid universitet och högskolor. har haft i uppdrag att granska den rådande anställningsstrukturen och föreslå förbättringar för att uppnå en fungerande och sammanhållen meriterings- och karriärväg för såväl kvinnor som män vid universitet och högskolor och i relation till det omgivande samhället. Utredaren skulle även granska om anställningsprocessen var ändamålsenlig och effektiv och belysa de visstidsanställdas situation samt utreda hur högskolelagen och högskoleförordningen förhöll sig till lagen om anställningsskydd (LAS) (se bilaga 1 Kommittédirektiv). Utred- ningen har haft en referensgrupp (se bilaga 2 Referensgruppen). Framför allt är det den postdoktorala situationen – tiden från doktorsexamen fram till en fast anställning – som identifierats som ett problem. Men även detaljstyrningen i högskoleförordningen kring rekrytering och anställningsprocess har framställts som hin- der för utvecklandet av ett modernt och strategiskt arbetsgivaran- svar. Det övergripande målet för utredningen är att landets lärosäten ska kunna säkerställa en långsiktigt hög verksamhetskvalitet genom att utveckla ett strategiskt arbetsgivaransvar och en aktiv arbetsgivarroll i förening med trygga och tydliga villkor för medarbetarna samt ett väl fungerande system för rekrytering, karriär och befordran. I detta ingår att universitet och högskolor på bästa möjliga sätt ska kunna genomföra sina olika uppdrag och vara attraktiva arbetsplatser i såväl nationell som internationell konkurrens. Här är jämställdhet givetvis en förutsättning. Uppdraget att föreslå en sammanhållen karriärväg leder av naturliga skäl till ett upplägg som följer individens väg genom befattningsstrukturen och kan ge intryck av att utredningen foku- serat individens intressen. Men, det är i lika hög grad framtida kva- litetsbehov utifrån sektorns strategiska och övergripande förutsätt- ningar som stått i fokus för utredningens överväganden. Ett genomförande av förslag Karriär för kvalitet innebär: Goda och tydliga villkor för att attrahera och behålla de mest läm- pade lärarna/forskarna genom bra och tydliga ingångstjänster, fun- gerande anställningsvillkor oavsett varifrån finansieringen kommer samt ett strategiskt, aktivt och tydligt arbetsgivaransvar. Transparenta och funktionella karriär- och befordringsvägar genom fler karriärsteg som ger en progressiv och internationellt jämförbar befordringsgång och som omfattar alla vetenskapligt kompetenta medarbetare med tillsvidareanställning. Ökad kvalitet i rekryteringen av lärare/forskare genom tydliga ingångstjänster för strategisk rekrytering i nationell och internatio- nell konkurrens i stället för visstidsanställningar och s.k. inLAS- ning. Ökad jämställdhet genom tydligare och attraktivare karriärvägar och en ny möjlighet till fri kallelse av professorer av underrepre- senterat kön. Förbättrad rörlighet genom kortare och tydligare vägar in i den akademiska karriären och lämpliga karriärsteg för nationell och internationell rekrytering. Ökat utbyte med andra delar av arbetsmarknaden och näringslivet genom ökat lokalt självbestämmande när det gäller lärarkategorier, behörighets- och bedömningsgrunder, möjlighet till befordran av vetenskapligt kompetent personal samt möjlighet till adjungeringar utan bortre parentes. En effektivare och mer ändamålsenlig anställningsprocess genom färre centrala regler och ökat lokalt självbestämmande. Ökat självbestämmande genom delegerad normgivningsmakt rörande andra lärarkategorier än professorer, närmare preciseringar av behörighets- och bedömningsgrunder och reglering av anställ- ningsprocessen i den lokala anställningsordningen Färre, rättssäkrare och flexiblare visstidsanställningar genom borttagande av vissa specialregler, ersättande av forskarassistenten med anställning som biträdande lektor med rätt till prövning för befordran, utsträckt tillämplighet av reglerna om skadestånd och andra skyddsregler i LAS till att också gälla högskolans visstids- anställningar samt möjlighet för arbetsmarknadens parter att reglera dessa i kollektivavtal. En inbjudan till ett nationellt systemtänkande kring läraren och forskaren som en strategisk resurs genom att arbetsgivare såväl som finansiärer utarbetar strategier för akademiska lärare och forskares karriärutveckling. Alla ska, i alla skeden av sin karriär, ges möjlighet till fortbildning och förbättrad anställningsbarhet. Eftersom ansva- ret är delat behöver allas insatser koordineras så att helheten blir större än delarna. arbete och förslag utgår från några grund- läggande antaganden. Jämställdhet är en förutsättning Att kvinnor – som utgör majoriteten av studenterna och hälften av dem som tar en doktorsexamen – i samma utsträckning som män kan rekryteras som lärare och forskare och ges likvärdiga möj- ligheter till en akademisk karriär är inte bara en fråga om demokrati och rättvisa utan också i högsta grad en fråga om kvalitet. En del av det internationella kunskapssamhället I kunskapssamhället är högre utbildning och forskning centrala resurser. Våra möjligheter till framgång beror på vår förmåga att attrahera, behålla och utveckla den bästa arbetskraften. utveckla kunskap är komplext och kostnadsdrivande och det kräver därför en alltmer intensifierad internationell samverkan och en rör- lighet mellan universitet och högskolor såväl nationellt som inter- nationellt. Strategiska överväganden kring utbildningens och forskningens innehåll såväl som organisation är alltmer avgörande för framgång. Avgörande är också i vad mån kunskapen kan över- föras i produktion och tillväxt. Våra anställningsstrukturer och karriärvägar måste vara attrak- tiva och ha en hög grad av jämförbarhet i internationella samman- hang. All högre utbildning ska i princip vila på forskning och att såväl forskning som utbildning ingår i lärarnas arbetsuppgifter är därför en viktig framtidsfråga. Att forskare också är lärare är avgö- rande för kvaliteten i högre utbildning liksom för rekryteringen till forskarbanan. Kvalitet och framgång är emellertid inte bara en fråga om attraktiva villkor och karriärsystem utan lika mycket en fråga om strategiskt ledar- och arbetsgivarskap. Rekrytering i öppen – natio- nell och internationell – konkurrens måste i ökad utsträckning ersätta den underhandsrekrytering som sker. Det är viktigt att akademin får tillfälle att mera självständigt och i mer flexibla for- mer än utveckla sina anställningsstrukturer och rekryterings- processer. Sektorns centrala roll i kunskapsekonomin i samspel med det omgivande samhället ökar också kraven på att området ges villkor som mer liknar dem som gäller för resten av arbetsmarkna- den. Högskolesektorn går från ständig tillväxt till balanserad excellens Svenskt högskoleväsende har påbörjat ett skifte – en ny fas i utvecklingen. av mer eller mindre expansion verkar ha gjort halt. Vikande ansökningstal talar sitt tydliga språk på utbildningssidan. För forskningen innebär ett fullföljande av EUs målsättning om att en procent av BNP ska avsättas till civil forsk- ning – den s.k. Barcelonastrategin – visserligen fortsatt utbyggnad, men kunskapsproduktionens tilltagande komplexitet såväl som strävan efter koncentration, profilering och samverkan innebär ett slut för allmän tillväxt för alla. Resurstilldelningen – både av direkta och externa resurser – kommer i ökad omfattning att ske i konkur- rensutsatta former. Förförståelsen i termer av ständig tillväxt är en viktig förklaring till det svaga ledarskapet inom högskolan, inbegripet ett outvecklat arbetsgivaransvar för lärare och forskare med ofta slappa rekryte- ringsrutiner såväl som en polariserad arbetskraft, med många i otrygga anställningar och högt anställningsskydd för ett fåtal. Den har också genom en kultur av internrekrytering i otydliga former bidragit till bristande rörlighet. Ett balanserande på status quo när det gäller utbildningsplatser och resurser, där framgång och even- tuell tillväxt i ökad utsträckning beror på profilering, samverkan, skicklighet och excellens inom tämligen givna ramar – balanserad excellens – kräver ett tydligare ledarskap. Verksamhetsledningen måste framöver ta ett större strategiskt ansvar för vilka som ingår i verksamheten, men också utveckla en större omsorg om dem. En forskare ska vara obunden och fri i sin roll som sökare och ska- pare av ny kunskap. Akademisk frihet är emellertid inte detsamma som institutionell eller administrativ frihet. Koncentration, profile- ring och samverkan liksom ökad konkurrens om forskningsresur- ser, inom och globalt, kräver ett ökat strategiskt ledarskap. Det är utredningens utgångspunkt att ett sådant mer omfattande strategiskt ansvarstagande både för verksamhet och anställda förut- sätter att lärosätena får en ökad frihet att lokalt ställa upp regler för rekrytering, anställning och befordran. När det gäller utrymmet för tidsbegränsade anställningar bör sådan reglering ske i samverkan med arbetsmarknadens parter och i kollektivavtalets form. Det är utredningens bedömning att en ökad frihet genom lokalt uppställda regler i lärosätets anställningsordning kommer att leda till ett större ansvarstagande. Individuella tolkningar av det nationella regelverket – ofta på prefektnivå – kan nu ersättas av en kraftsamling på lärosätesnivån för att skapa och tillämpa en egen ordning anpassad efter lärosätets specifika behov. En sådan decent- raliserad normgivningsmakt ger en ny arena för fackliga förhandlingar. EU och de gemenskapsrättsliga ramarna Inom EU har Lissabon- och Barcelonastrategierna lett till inrättan- det av ett Europeiskt område för forskningsverksamhet (ERA). I grönboken för forskningsverksamhet: Nya utsikter utvecklar kommissionen visionen om en inre marknad för forskning med fri rörlighet för forskare, teknik och kunskap. Spelreglerna för ERA när det gäller personalstrategiska frågor utvecklas i kommissionens rekommendation om en Stadga för fors- kare och Riktlinjer för rekrytering av forskare (2005/51/EG), som utgör ett viktigt bakgrundsdokument för utredningens förslag. Jämställdhet mellan könen och kvinnors möjligheter när det gäller högre utbildning och forskning är en viktig del av EUs forskningspolitik. Likabehandling mellan könen är också ett tidigt och väl utvecklat område av gemenskapsrätten. Jämställdhetsinte- grering – dvs. att målsättningarna när det gäller jämställdhet fortlö- pande integreras vid utformningen av viktiga system och policys – är det allmänna förhållningssättet och det är också så Befattnings- utredningen har genomfört sitt uppdrag. I rådets direktiv /70/EG om visstidsarbete (Visstidsdirekti- vet) finns regler som syftar till att förbättra kvaliteten på visstids- arbete och förhindra missbruk av på varandra följande visstids- anställningar. Visstidsdirektivet har varit vägledande för de förslag utredningen presenterar, både när det gäller den särskilda regleringen i högskoleförordningen och tillgången till skyddsregler och påföljder. De grundläggande reglerna om när tidsbegränsad anställning – visstidsanställning – är tillåten återfinns i LAS. Genom ändringar i LAS ersatte s.k. allmän visstidsanställning en rad tidigare specialregler om tidsbegränsad anställning, t.ex. för s.k. projektanställning. Allmän visstidsanställning kan användas fritt, men efter 24 månaders anställning inom en ramtid över- går den automatiskt i en tillsvidareanställning. Detta gäller fr.o.m. även vikariat. Sådan inLASning kan ske på lärar- anställningar inom högskolan som adjunkt och lektor, men gäller inte professor och – enligt utredningens förslag – inte heller biträ- dande professor. Andra anställningar än de specialreglerade läraran- ställningarna i högskolan kan grundas direkt på LAS. Det gäller t.ex. forskare, i utredningen kallade LAS-forskare. Rådande befattningsstruktur och behoven av förändring Utredningen har vid en granskning av rådande befattningsstruktur identifierat vissa brister som åskådliggörs i Figur 1 nedan. En brist är att det saknas tydliga ingångstjänster i den akademiska karriären. Detta gäller i synnerhet den tidiga postdoktorala perioden efter doktorsexamen och symboliseras av det postdoktorala molnet. Det är emellertid också tydligt att de nuvarande meriteringsanställ- ningarna som forskarassistent och biträdande lektor används i klart begränsad omfattning.