sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — BNP-justering av bensin- och Källa: Klimatberedningen. Beredningen har även behandlat förslag på ökad forskning samt utredningar och olika stödformer, som kommer att innebära en statsfinansiell kostnad. Storleken på anslagen har inte preciserats. Om köp av utsläppskrediter via flexibla mekanismer utnyttjas innebär detta också en kostnad. Vad priset för CDM/JI-krediter blir i nästa period är inte känt. Ett troligt intervall är per utsläppsrätt. Kostnaden för inköp av krediter motsvarande 5 Mton kan således bli kring 1 . 19.11 Beredningens överväganden och bedömningar Beredningen bedömer att förslagen ger betydande effekter på utsläppen av växthusgaser. De bidrar därmed till att minska effekterna av klimatförändringar och därmed förknippade kost- nader. För att kunna minska utsläppen för fram jämfört med är det viktigt att redan nu stimulera en utveckling som leder till lägre utsläpp av växthusgaser. De konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen sannolikt är rimliga i förhållande till effekterna på växthusgasutsläppen. Fördelnings- politiska effekter kan i vissa fall behöva kompenseras. Beredningens förslag syftar till att visa hur mål för minskade utsläpp av växthusgaser, definierade i ton CO2B -B ekvivalenter, skulle kunna uppnås. Det har dock inte, med den för uppgiften korta tid beredningen har haft, varit möjligt att fullständigt redovisa åtgärdernas verkan avseende kostnader, kostnadseffektvitet, sam- hällsekonomiska konsekvenser, inklusive statsfinansiella, samt andra samhällsmål (ur direktiven till Beredningen). I den fortsatta beredningen av klimatpolitiken måste därför, i de fall de saknas, de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga kon- sekvenserna av förslag till åtgärder utredas närmare och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik. 20Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna har en nyckelroll fram till och med vårt ordförandeskap i EU , i de internationella förhandlingarna om en ny klimatregion efter 2012. Det är nödvändigt att förstärka förhandlingsresurser inom klimatområdet och kompetens för att stödja proaktiva åtgärder i snabbt växande utvecklingsländer. Klimatkonventionen är en central utgångspunkt för framtida internationella avtal. Det gäller särskilt dess principer om att industriländerna ska gå före och om ett mellan alla parter delat ansvar för åtgärder som baseras på olika länders möjligheter att bidra. Helt avgörande är hur utvecklingsländerna kan motiveras att delta i ansträngningarna att begränsa sina utsläpp. Kyotoprotokollet innehåller viktiga element som en framtida klimatregim bör bygga vidare på. En framtida klimatregim bör slå fast vilka utsläppsminskningar som ska ske globalt på såväl längre som på kortare sikt. Den bör också slå fast hur utsläppsminskningarna på ska för- delas mellan länder och ländergrupper. Utsläppen per capita bör konvergera. Bindande, kvantitativa åtaganden för perioden närmast bör omfatta så många länder som möjligt. Åtaganden för energiintensiva sektorer kan vara ett sätt att möjliggöra för Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna utvecklingsländer att ingå åtaganden. Industriländernas utsläpps- reduktioner bör minst uppgå till till 2020. Styrning och mobilisering av finansiella resurser, investeringar för att stödja utsläppsminskningsåtgärder, anpassningsåtgärder och teknologisamarbete utgör centrala delar i en framtida överenskommelse. Spridning och tillgängliggörande av ny teknologi fordrar ytter- ligare insatser vid sidan av de mekanismer som finns under Kyotoprotokollet och utökat bistånd. Nya, innovativa, meka- nismer som attraherar stora flöden av privat kapital till investeringar i ny teknologi behöver utvecklas. Beredningen anser att bör ta initiativet till att, tillsammans med orga- nisationer som , medverka till finansiering av sådana stimulansåtgärder för teknisk utveckling inriktad på utvecklingsländernas förutsättningar. bör också aktivt medverka till uppbyggnaden av globala instrument för teknik- överföring. I utvecklingsländer med snabb ekonomisk tillväxt som och kan utsläppen av växthusgaser komma att öka betydligt . Arbetet med att begränsa klimatför- ändringarna måste därför inkludera proaktiva insatser för att ge stöd och incitament för åtgärder i dessa länder så att utsläppen kan begränsas så långt möjligt. EU:s program för teknik- samarbete med och kan vara en bra utgångspunkt förutsatt att de förstärks avsevärt finansiellt. bör ta ledningen och erbjuda riktat samarbete inom områden som bostadsbyggande, transporter och elproduktion. Att utveckla och internationellt sprida kunskap om administra- tiva system som syftar till att sätta pris på koldioxidutsläpp, som koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter, är också mycket viktigt för att lösa klimatfrågan. En framtida klimatregim måste skydda tropiska skogar t.ex. genom att skapa incitament för minskad avskogning utan att den biologiska mångfalden hotas. Det är viktigt att regelverket utformas så att det inte hämmar insatser för minskade växthus- gasutsläpp. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Anpassning till ett förändrat klimat är oundvikligt och be- tydande resurser kommer att krävas. Anpassningsarbetet måste utformas efter lokala förutsättningar och integreras i ländernas olika politikområden. Nya finansieringsformer behöver utveck- las för att stödja utvecklingsländernas anpassning. bör agera för att EU fortsatt intar en ledande roll i de internationella klimatförhandlingarna. Syftet med detta kapitel är att ge underlag för agerande i det internationella klimatsamarbetet, framför allt i förhandlingar om den klimatregim som ska gälla . Givet EU:s ledande roll i det internationella klimatsamarbetet kommer , inte minst i egenskap av ordförande i , att ha en central roll. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut . En inter- nationell överenskommelse om fortsatta åtaganden om bindande och kvantitativa utsläppsreduktioner behöver därför träffas inom ett fåtal år för att inte väsentliga delar av de senaste årens framsteg inom internationellt klimatsamarbete ska gå förlorade. höjs förväntningarna på att det internationella klimatsamarbetet breddas och fördjupas så att Klimatkonventionens övergripande målsättning att undvika farlig klimatpåverkan kan nås. om klimatförändringar, Klimatkonventionen, öppnades för undertecknande i samband med Rio-mötet . Den utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. var nästan alla jordens länder (195 länder) anslutna till konventionen. Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. I klimatkonventionen fast- ställs ett antal centrala och övergripande principer för det interna- klimatarbetet. Enligt dessa bör parterna skydda klimat- Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna systemet åt nutida och kommande generationer i överensstämmelse med sitt gemensamma, men differentierade, ansvar och respektive förmåga. Det ankommer på industriländerna att ta ledningen i detta arbete. Konventionen innehåller inga konkreta och bindande åtaganden om kvantifierade utsläppsbegränsningar för enskilda länder. Vid Klimatkonventionens första partsmöte i inleddes förhandlingar om bindande, kvantifierade åtaganden om utsläpps- begränsningar för industrialiserade länder (länder förtecknade i 1 till klimatkonventionen, de s.k. Man kunde så 1997 enas om Kyotoprotokollet. Efter ytterligare för- handlingar om hur protokollet ska tolkas nådde man en uppgörelse i Marrekech. Protokollet kunde sedan formellt god- kännas (ratificeras) och trädde ikraft . () har det ratificerats av 176 länder, både i och , däribland och . Efter att ratificerat protokollet är det enda industriland som står utanför. I Kyotoprotokollet åtar sig industriländerna att minska sina netto- utsläpp av växthusgaser med som ett genomsnitt under den första åtagandeperioden, åren 2008–2012, jämfört med nivå. De gaser som ingår är koldioxid, metan, lustgas (N2B O)B och de fluorerade gaserna vätefluorkarboner (HFC), perfluorkarboner (PFC) och svavelhexafluorid (SF6B B),. Främst på grund av att har ställt sig utanför protokollet kommer utsläppsminskningarna under den första åtagandeperioden att bli mindre än avsett. Flertalet länder, däribland utvecklingsländerna, saknar åtaganden om utsläppsbegränsningar för den första åtagandeperioden. Länderna med åtaganden om utsläppsbegräns- ningar kan, förutom att minska utsläppen i det egna landet, även utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (se nedan och kapitel 16) och de får även tillgodoräkna sig vissa upptag av koldioxid i s.k. kolsänkor (se nedan och kapitel 17). Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Enligt protokollet ska återkommande översyner av regler och omfattning göras. De flexibla mekanismerna innefattar Mekanismen för ren utveckling (CDM) som innebär att länder med åtaganden får till- godogöra sig utsläppsminskningar som sker genom projekt i länder utan åtaganden samt Gemensamt genomförande (JI), som innebär att länder med åtaganden får tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som sker genom projekt i andra länder med åtaganden. Den senare mekanismen tillkom främst för att få till stånd projekt i och . Mekanismerna innefattar även handel mellan länder med de utsläppsenheter som tilldelats varje land under Kyoto- protokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, se även kapi- tel 16. Enligt Kyotoprotokollet får länderna alltså också tillgodoräkna sig delar av det upptag av koldioxid som sker i skog, skogsmark och jordbruksmark. Reglerna som gäller under den första åtagande- perioden är komplexa och ger få incitament till att verkligen öka upptaget av koldioxid, se även kapitel 17. Ett omfattande regelverk, som har beslutats inom ramen för protokollet, lägger fast regler för hur växthusgasflöden ska mätas, beräknas, verifieras och rapporteras. Under Kyotoprotokollet har också ett ramverk skapats för kontroll av parternas efterlevnad och för påföljder, baserat på detta regelverk. Vid mindre förseelser ska en stödjande funktion hjälpa det felande landet tillrätta. Vid allvarligare förseelser kan ett land bli av med rätten att använda de flexibla mekanismerna, eller få böta så att det får färre tilldelade utsläppsenheter i kommande åtagandeperioder. Klimatkonventionen innehåller skyldigheter för industriländer- na gentemot utvecklingsländerna, bl.a. i fråga om stöd till kapa- citetsuppbyggnad, teknologiöverföring samt anpassning till, och åtgärder för minskad påverkan på klimatet. I samband med Kyoto- protokollets tillkomst instiftades också tre nya fonder; med brett mandat för stöd inom klimat- området, med särskild inriktning på de minst utvecklade länderna samt med inriktning på anpassning till klimatförändringar. finansieras delvis med en avgift på mekanismen för ren utveckling, CDM. I övrigt finansieras fonderna med frivilliga bidrag från Protokollets industriländer, t.ex. via Global Environmental Facility, GEF, men även direkt till fonderna. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna uppgår den totala finansieringen av fonderna, enligt ett beslut av givarländerna i , till 410 miljoner USD. Såväl enskilda debattörer som länder, t.ex. , har framfört invändningar mot Kyotoprotokollets utformning. Kritiken har gällt allt från protokollets bristande ambitionsnivå och lång- siktighet till de kostnader åtagandena för med sig. FN:s klimat- panel, IPCC, sammanfattar i sin fjärde utvärderingsrapport den i vetenskaplig litteratur framförda kritiken mot Kyotoprotokollet och Klimatkonventionen: De saknar explicita långsiktiga mål och därmed tydliga utgångs- punkter för nationell och internationell policy. De kortsiktiga målsättningarna (reduktionsåtagandena) är inte tillräckligt långtgående. Omfattningen är för begränsad. För få länder deltar med kvanti- tativa reduktionsåtaganden, och regler för viktiga utsläpps- källor/sektorer saknas (t.ex. tropisk avskogning, internationellt flyg och sjöfart). Åtgärderna kostar för mycket. Avtalen har inte tillräckligt robusta sanktionssystem. Avtalen främjar inte i tillräcklig utsträckning utveckling, tillämpning och spridning av (ny) energieffektiv och koldioxid- snål teknik. Avtalen behandlar frågor om anpassning till klimatförändring på ett otillfredsställande sätt. Det är alltså fråga om kritik från två håll. Dels anses Kyoto- protokollet inte tillräckligt omfattande, ambitiöst och långsiktigt, dels anses redan de begränsade insatser som protokollet stadgar alltför kostsamma. De som kritiserat kostnaderna har ibland ifråga- satt betydelsen av att över huvud taget minska växthusgas- utsläppen. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Vetenskapen har dock inte bara lyft fram kritik utan också pekat på fördelar med arbetet. Märkbara resultat av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet är enligt IPCC (IPCC, 2007) att världen nu har reagerat på klimatproblemet, att en rad nationella styrmedel har tagits fram samt att det har skapats en internationell marknad för koldioxid och inrättats institutionella mekanismer som kan bilda grunden för framtida ansträngningar för att begränsa klimat- problemet Sammantaget bedöms den nuvarande klimatregimen med Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet vara ett första men otillräckligt steg. 20.2En framtida internationell klimatregim Kyotoprotokollets första åtagandeperiod slutar . En stor medvetenhet råder bland såväl de flesta av klimatkonventionens parter som forskare och institutioner verksamma inom området att en bredare och mer omfattande klimatregim behöver ta vid och att beslut om en sådan behöver fattas . Kyoto- protokollet anses av många kunna utgöra en grund för en sådan regim. Ett starkt stöd finns för att en global klimatregim ska utarbetas inom ramen för klimatkonventionen. 20.2.1Vad behövs för att göra en internationell klimatregim framgångsrik? Mer eller mindre heltäckande idéer och förslag om hur en framtida internationell klimatregim kan utformas har presenterats från såväl forskarhåll som vid internationella förhand- lingar. De flesta avser utveckling av och komplement till Kyoto- protokollet inom ramen för Klimatkonventionen. IPCC lyfter i sin fjärde utvärderingsrapport fram fyra grund- läggande kriterier som en internationell klimatregim ska uppfylla för att vara framgångsrik: Miljöeffektivitet – klimatregimen ska bidra till att de miljö- mässiga målen uppnås, med hänsyn även till andra miljö- aspekter. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Ekonomisk effektivitet – klimatregimen ska bidra till mål- uppfyllelse till lägsta möjliga kostnad (kostnadseffektivitet ). Fördelningshänsyn – klimatregimen ska innefatta en rättvis och ärlig hantering av fördelningsrelaterade effekter. Institutionell genomförbarhet – klimatregimen ska ses som legitim, vara accepterad, antas och genomföras. Vid G8:s möte i Heiligendam uttalande sig medlem- marna (, , , , , , och ) tydligt positivt om ett någorlunda kvantifierat mål för globala utsläppsminskningar. Man slog då fast att man allvarligt ska överväga att minska de globala utsläppen med till 2050. Än mer betydelsefullt var kanske att man erkände att Klimatkonventionen är det forum där förhandlingar om en global framtida klimatregim ska ske. Ett ytterligare steg på väg mot en överenskommelse om en framtida klimatregim togs vid den av den ini- tierade klimatdialogen i . De deltagande ministrarna enades bl.a. om att under klimatkonventionens tretton- de partskonferens, COP 13, på , försöka åstadkomma en s.k. vägkarta för framtida förhandlingar med tid- tabeller och konkreta steg. anordnade ett möte major economies meeting, med de 17 länder som släpper ut mest kol- dioxid. Mötet enades om att arbetet i gruppen i första hand ska ses som ett stöd till klimatkonventionen. Ett uppföljande möte hölls på . Vid klimatkonventionens trettonde partsmöte på i decem- ber, COP 13, enades parterna efter långa förhandlingar om den s.k. Action Plan. Därmed läggs grunden för intensiva för- handlingar om en gemensam vision, utsläpps- reduktioner inklusive avskogningsfrågor, flexibla mekanismer, anpassningsåtgärder, finansiering och teknologi. Enligt planen ska man fatta beslut om en framtida klimatregim som ska ta vid . I beslutet från COP 13 anges att IPCC:s vetenskapliga slutsatser ska vara utgångspunkt för arbetet, att alla Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna industriländer ska bidra med jämförbara åtaganden eller åtgärder samt att utvecklingsländerna ska bidra med lämpliga åtgärder för att minska utsläppen inom ramen för en hållbar utveckling. Det var ett stort och viktigt steg att få med skrivningar om att även utvecklingsländer ska vidta åtgärder för att minska utsläppen. Utvecklingsländerna ska stödjas med teknologi, finansiering och kapacitetsuppbyggnad. Dessutom enades Kyotoprotokollets med- lemmar på om att industriländerna bör reducera utsläppen med 25–jämfört med , om en översyn för att stärka genomförandet av Kyotoprotokollet och om att vidare- utveckla vissa delar. Arbetet inom protokollet fortgår alltså parallellt med klimatkonventionsprocessen om framtida åtaganden. Goda möjligheter finns av allt att döma att de båda processerna kan konvergera . 20.2.3Viktiga element i en framtida internationell klimatregim Diskussioner vid de senaste årens möten inom ramen för Klimat- konventionen har i stor utsträckning klarlagt vilka frågor som kommer att vara centrala när en framtida internationell klimatregim ska utarbetas. Frågan om en gemensam vision är delvis kopplad till frågan om utsläppsminskningarnas omfattning. Viktiga frågor i övrigt är överföring och spridning av teknik, finansiering av inves- teringar och anpassning till ett förändrat klimat. Dessutom kommer frågor om hur marknaden för handel med utsläpp av växthusgaser ska kunna utvecklas samt hur avskog- ningen ska kunna minskas att vara betydelsefulla. Slutligen kommer även frågan om hur man ska hantera krav från länder med stort beroende av export av fossila bränslen, främst OPEC–länderna, att behöva hanteras. EU har föreslagit att Klimatkonventionens målsättning ska kon- kretiseras med ett temperaturmål, koncentrationsmål eller globalt utsläppsmål på medellång till lång sikt. Det skulle ge en tydligare och gemensam utgångspunkt, eller vision, för mer konkreta åtagan- den och handlingar. Andra menar att detta inte behövs, åtminstone inte . Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna En fråga är hur utsläppsminskningar ska åstadkommas. Ska den framtida regimen fokusera på bindande kvantitativa utsläppsmål eller på lösare frivilliga mål och andra åtaganden, t.ex. om åtgärder och styrmedel, finansiella överföringar och teknikstandarder. En annan fråga är vilka utsläpp och utsläppskällor som ska omfattas. Vad kan t.ex. göras inom en klimatregim för att minska utsläpp från avskogning i tropikerna och från internationell sjöfart och flyg, som inte ingår i Kyotoprotokollet. IPCC drar utifrån sitt digra underlag inga slutsatser i sina utvärderingsrapporter om hur stora utsläppsminskningar som behövs, eller vilken typ av åtaganden som fordras, för att vi med säkerhet ska kunna undvika att drabbas av farliga klimatför- ändringar som Klimatkonventionen talar om. Däremot pekar IPCC på att industriländernas utsläpp bör minska med 25–40 pro- cent för att låga stabiliseringsnivåer för halten växthus- gaser i atmosfären kring 400–450 ppmv CO2B eB ska ligga inom räck- håll. Vetenskapliga rådet för klimatfrågor menar att de globala utsläppen måste börja minska inom 10–för att halten växt- husgaser på lång sikt ska kunna stabiliseras på en nivå kring 400– 450 ppmv CO2B eB . bör de globala utsläppen för att nå 400 ppmv CO2B eB minska med 55–jämfört med nivå. Redan till 2020 behövs då minskningar med globalt jämfört med . EU har genom beslut i antagit som ståndpunkt att utsläppen av växthusgaser i industriländerna ska minska och 60–. Vetenskapliga rådet menar att den av EU fastslagna utsläppsminskningen för industriländerna är något i underkant för att minska de globala utsläppen med 55–. Hur långt man kan komma internationellt med att slå fast utsläppsminskningar och fördelningen mellan länder på lång sikt kan ha stor betydelse för att få till stånd långsiktiga investeringar för att minska utsläppen inom t.ex. energisektorn. Det kan komma att bli svårt att enas om en exakt långsiktig fördelning av utsläpps- minskningar mellan länder, t.ex. mellan utvecklings- och industri- länder. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna Ett effektivt sätt att minska utsläppen är att sätta ett pris på utsläpp. Kyotoprotokollet har lagt grunden för ett globalt kol- dioxidpris. De flexibla mekanismerna är viktiga byggstenar i Kyotoprotokollet som innebär att utsläppsminskande åtgärder kan vidtas till lägre kostnader. De är också ett sätt att engagera den privata sektorn (och dess kapital) i klimatarbetet. I en framtida internationell klimatregim kommer mekanismer sannolikt att spela en fortsatt viktig roll. För att kunna styra större finansiella flöden behöver de enligt flera bedömare effektiviseras och utvecklas. En annan fråga som kan behöva hanteras är huruvida man behöver etablera en koppling mellan den flora av frivilliga system för utsläppskompensation som växer fram och protokollets meka- nismer. Utveckling, överföring och spridning av teknologi Hur man ska kunna gynna att ny teknik tas fram, att den nya tekniken och tekniskt kunnande görs tillgänglig och sprids, även i utvecklingsländer, är en av de viktiga frågorna för en framtida klimatregim, inte minst mot bakgrund av de stora investerings- behoven. Många utvecklingsländer fäster stort avseende vid arbetet inom klimatkonventionen med att främja överföring och spridning av ny teknik. Privata sektorn både i industri- och utvecklingsländer har där en central roll att spela. Nya fonder för finansiering av teknik- överföring och spridning har föreslagits av utvecklingsländerna som driver på för snabba beslut om mer resurser. Frågan om tek- niköverföring och spridning är emellertid komplex. Ny teknik är ofta avancerad och kräver att det också finns kunskap att använda och underhålla den. Detta ställer krav på kunskapsförsörjning och därmed ofta på såväl tillgänglighet till utbildningsinstitutioner som praktiskt kunnande i handhavande av tekniken. Därför behöver tekniskt kunnande överföras. Frågan är även kopplad till fattig- domsbekämpning och kapacitetsuppbyggnad i utvecklingsländerna. Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna I takt med att allt fler ställer sig bakom tanken att kraftfulla utsläppsminskningar behövs blir frågan allt mer brännande om hur de insatser som behöver ske globalt ska finansieras. FN:s klimat- sekretariat (UNFCCC, 2007) har bedömt investeringsbehoven till motsvarande ca 0,3–0,av världens samlade BNP eller 1,1–1,av de samlade investeringarna. De fonder som etablerats inom ramen för klimatkonventionen och Kyotoprotokollet täcker enbart i storleksordningen en hundradel av detta behov. Den allra största delen av investeringsflödena i världen är privat kapital. Med ökat välstånd i utvecklingsländerna ökar betalningsförmågan för energiråvaror. Detta ökar kraven på att mekanismer finns som styr mot ett effektivt energiutnyttjande och mot hållbara energislag med låg klimatpåverkan. Samma förhållanden gäller i ännu högre grad i rikare länder. Det samlade globala investeringsbehovet i energisektorn i enlig- het med det internationella energiorganet, IEA:s bedömningar är 20 000 miljarder USD –2030. En stor del av dessa investeringar kommer att ske i utvecklingsländerna.