sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — Det har varit koalitionens bästa som har varit ledstjärna vid ministertillsättningarna och ministrarna har i sin tur riktat sin lojalitet mot det egna partiet. Länge var det också så att de mest seniora partiledarna valde att stå utanför regeringen, även om de behöll makten över politiken, allt för att hindra premiärministern från att bli för stark. Med inträdde emellertid en förändring då han redan före valet presenterade en färdig koalition med sig själv som den givna premiärministerkandidaten. På så sätt kunde han hävda ett personligt mandat som premiärminister. Han såg också till att inkludera partiledarna från de övriga koalitionspartierna i regeringen för att på så sätt tydligare binda de enskilda partierna till koalitionens öde. Även om han var tvungen att till viss del kompromissa om vissa tillsättningar, tolkas detta som ett steg mot en mer presidentiell regeringsbildning (& 2002). , , Vernby & Regerings arbete och ställning Redan innan reformeringen av valsystemet, hade en utveckling mot en förstärkning av exekutiven påbörjats. Dels i form av en rad organisatoriska förändringar, men också genom en normativ för- skjutning, skönjbar i den legitimering som skedde av exekutivens direkta inblandning i lagstiftningen. Genom en högre frekvens av så kallade emergency bills, det vill säga lagar som regeringen har rätt att stifta utan parlamentets godkännande vid stor brådska, ett större inslag av delegerad lagstiftning, samt en ökad kontroll av lag- stiftningsagendan har regeringens makt stärkts gentemot parla- mentet. Parlamentet har dock en rad olika kontrollinstrument till sitt förfogande för att balansera regeringens starka ställning och regeringsmakten är på så sätt fortfarande tyglad. Användandet av misstroendeomröstningar har ökat , men är det betydligt vanligare att regeringen använder sig av förtroendeomröstningar för att disciplinera parlamentet. Denna obalans återspeglar regeringens ambition att försöka tygla parla- mentet (2005; Verzichelli 2003). Tillsammans med exekutivens stärkta position i förhållande till parlamentet, är den starkaste indikatorn på presidentialisering premiärministerns ökade dominans. Det majoritära valsystemet har bidragit till att premiärministern har gått från att vara föga mer än en samordnande länk mellan partier och partifraktioner till att fylla rollen som den viktigaste politiska figuren i . Skillnaden mellan premiärministern och övriga ministrar har följaktligen be- fästs, något som har försvårat koalitionsförhandlingar (2005; Verzichelli 2003). Premiärministern drar upp riktlinjerna för regeringens arbete. Ministrarna ansvarar sedan kollektivt för regeringens beslut och personligen för det egna departementets arbete. Den italienska regeringsmodellen befinner sig således någonstans mittemellan den kollektiva och den kollegiala. Dock har premiärministern inte möj- lighet att kontrollera ministrarnas dagliga arbete och förhållandet mellan premiärministern och den övriga regeringen är fortfarande något oklart (Verzichelli 2003). har fått en samordnande organisatorisk enhet och från att ha liknat ett tungrott superdepartement med an- svar för alltför många frågor för att vara effektivt, så har PMO stramats upp för att kunna fokusera på samordning och lagstift- ningsinitiativ. Detta rimmar väl med tesen om en presidentia- Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier lisering där regeringschefen försöker minska sitt direkta ansvar för sakfrågor för att i stället kunna koncentrera sig på strategiskt viktiga områden. En ny lag 1988 öppnade upp för en ekonomiskt och organisatoriskt självständig personlig stab för premiär- ministern, något som även inneburit ett ökat inflytande för olika rådgivare och konsulter (2003; 2005). Den utveckling som skett i , med uppkomsten av personliga partier, utökade befogenheter för regeringen, parlamentsval som mer liknar en folkomröstning om premiärministern och ökade resurser till premiärministern, rimmar väl med tesen om en på- gående presidentialisering. Två förutsättningar för den utveckling som skett i är urholkningen av den traditionella klass- baserade politiken samt den tilltagande medialiseringen av politi- ken. som Berlusconis framfart i italiensk politik kan ses som det främsta beviset på en presidentialisering, kan man också ifrågasätta om fenomenet egentligen varit knutet till Berlusconi som person, snarare än ett resultat av en reell och bestående för- ändring av parlamentarismens spelregler. , , Vernby & Den brittiska monarken med en general- guvernör (of ) som ställföreträdande statschef. Flerpartisystem, men med drag av två- Enpartiregering med egen majoritet. Tillsättning av ministrar: Generalguvernören utser ledaren för det parti som vunnit en majoritet i underhuset På förslag från PM utser general- guvernören också övriga ministrar. rätt att avskeda ministrar. Investitur/misstroende: Ingen formell investitur och misstroende- förfarandet är inte konstitutionellt regle- Generalguvernören kan upplösa par- lamentet och utlysa nyval. Kommentar: Data från Bakvis & Wolinetz (2005); Forsey (2005). sträcker sig över ett mycket utsträckt geografiskt område. De olika delarna av landet är svagt integrerade vilket berett väg för en mycket stark federalism, med tio självstyrande provinser och tre territorier. Det kanadensiska styrelseskicket är i högsta grad parla- mentariskt, vilket emellertid inte innebär att det saknas inslag av presidentialisering. har ett fyrpartisystem, men det har kvar många drag av det tvåpartisystem som rådde tidigare. Flera av partierna har dess- utom en stark regional förankring, till exempel Bloc Quebecois i . På lokal nivå är kanadensiska partier bara aktiva i valtider. På central och regional nivå finns det i regel någon slags samlande administration, även om partier i opposition ofta nöjer sig med parlamentsgruppens administrativa organisation. Denna frånvaro av starka partiorganisationer utanför parlamenten innebär att det är i parlamentets partigrupp, eller i regeringen om partiet är i regerings- ställning, som makten vilar. Regionernas företrädare i parlamentets Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier andra kammare (senaten) utses av premiärministern (formellt gene- ralguvernören). Överhuvudtaget är andra kammarens position svag och det är i stället de regionala parlamenten som försvarar regionernas intressen (Bakvis & Wolinetz 2005). Partiledare har valts vid nationella konvent dit varje valkrets har rätt att sända samma antal delegater. Under 1990- talet påbörjades en utveckling mot val direkt av partimedlemmarna, men denna metod är fortfarande vanligare bland provinsiella partier och har inte slagit igenom i de gamla federala partierna. Oavsett hur partiledaren väljs, så har partimedlemmarna och partiorganisa- tionen väldigt litet inflytande över partiledningen och det är väldigt svårt att avsätta en partiledare som en gång valts, något som särskilt gäller premiärministern (; Bakvis & Wolinetz 2005). Kanadensiska val har alltid varit fokuserade på de politiska ledarna och mediakampanjer och valturnéer är koncentrerade till partiledarna. Det finns dock inga tecken på att personfaktorer fått ett ökat inflytande över väljarnas beteende; snarare tvärtom. Fort- farande är regionala faktorer och partifaktorer viktigare än person- faktorer för hur väljarna lägger sina röster (Bakvis & Wolinetz 2005). Regeringsbildning och –ombildning Premiärministern utses formellt av generalguvernören. I praktiken blir ledaren för det parti som vunnit en majoritet i underhuset pre- miärminister mer eller mindre per automatik. Det finns inga regler som tvingar den sittande regeringen att avgå efter ett val och inte heller någon formell investitur. I de fall då valutslaget är oklart och inget parti vinner en majoritet, kan den sittande regeringen antingen avgå till förmån för oppositionen eller söka stöd i under- huset för fortsatt regerande. Om regeringen förlorar en förtroen- deomröstning i underhuset, kan den välja mellan att avgå eller be generalguvernören att utlysa nyval (Forsey 2005). Premiärministern åtnjuter fullständig frihet när det gäller att sätta samman sin regering och kan engagera eller avskeda ministrar efter eget tycke. Detta mönster går igen i de regionala parlamenten. Partipiskan är också hård och avvikande röster tolereras i väldigt liten grad. Premiärministerns makt över regeringen hämmas dock av de många olika hänsyn som måste tas vid valet av ministrar: olika regioner ska av tradition vara representerade, premi- , , Vernby & ärministerns egna konkurrenter om makten i partiet bör inklu- deras, och dessutom måste regeringen också få den rätta kompe- tensprofilen (2005; Forsey 2005; ). Ministrarna hämtas i regel från underhuset (om de inte redan sitter där, förväntas de vinna ett mandat ). Även om regeringen formellt är kollektivt ansvarig inför parlamentet så råder det ingen tvekan om att premiärministern är långt mer än inter pares och den kanadensiska regeringen har ibland elakt be- skrivits som varande en sorts fokusgrupp för premiärmi- nistern (Bakvis & Wolinetz 2005; Forsey 2005; Weller 2003). Regeringens arbete och ställning Den kanadensiska premiärministern har en mycket dominant roll i regeringen. Förutom utnämning och avskedande av ministrar, kontrollerar premiärministern också tillsättandet av en rad topposi- tioner inom förvaltningen, domstolsväsendet och senaten (andra kammaren). Vidare har premiärministern full jurisdiktion över och departementens indelning och organisation. Premiärministern kontrollerar också tidpunkten för parlaments- valet, vilket kan vara nog så viktigt. Ingen av dessa befogenheter står emellertid omnämnda i konstitutionen utan är ett resultat av en utvecklad praxis (Bakvis & Wolinetz 2005; Forsey 2005). Till sin hjälp har regeringen privy council office (PCO), den huvudsakliga icke-politiska centraladministrationen, som sätter dagordningen för de olika regeringskommittéerna och samordnar de förslag som kommer in till regeringen från olika departement. PCO arbetar nära premiärministerns kansli (PMO) som i sin hel- het utgörs av politiskt utnämnda rådgivare och ansvarar för premiärministerns dagordning och eventuella frågor och problem som uppkommer. Även om varje minister har en egen mindre stab, så har premiärministern inflytande även över dessa utnämningar, särskilt vad gäller mindre erfarna ministrars personal. har regeringens departement och förvaltning slimmats betydligt. har emellertid PCO och PMO fått utökade resurser (Bakvis & Wolinetz 2005). Även om premiärministern har den egna regeringen och parla- mentsgruppen i sin hand, möter han ofta hård kritik i underhuset. med svag opposition, finns det dock få hinder för premiärministern. I jämförelse med andra länder med ett West- Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier minster-system, så finns det i inga andra politiker som kan matcha premiärministern vad gäller personligt mandat och platt- form. Den enda reella begränsningen av premiärministerns autonomi är det federala styrelseskicket som dock också placerar premiärministern i en strategiskt viktig roll som förhandlare mellan den nationella och den regionala nivån (Bakvis & Wolinetz 2005). Den kanadensiska premiärministern, även om han formellt må vara ansvarig inför parlamentet, kontrollerar i praktiken parlamentet på ett sätt som vida överträffar hans motsvarighet i andra länder av Westminster-typ. På många sätt innehar den kanadensiska premiär- ministern en ännu starkare position än den amerikanske presidenten i så måtto att han både har en självständig roll i förhål- lande till parlamentet som att han de facto kontrollerar det utan att det förekommer några checks and balances. Den främsta anledningen till den starka maktkoncentrationen till premi- ärministern är behovet att ständigt jämka samman intressen från ett regionalt splittrat land, något som har följt ända sedan fö- delsen (Bakvis & Wolinetz 2005). Institutionella förändringar som har diskuterats för att begränsa premiärministerns inflytande inkluderar en övergång till ett proportionellt valsystem, en direkt- vald senat, en inskränkning av utnämningsmakten och en fixerad mandatperiod (Bakvis 2000). Tillsättning av ministrar: Förhandling mellan koalitionspartier, dock formellt monarkens beslut. Investitur/misstroende: Ingen formell investitur och inte heller något formellt misstroendeförfarande, i praktiken ett system av negativ parla- Kommentar: Data från Strøm, (2003). , , Vernby & I det samarbetsdemokratiska innebär politik med nödvändighet förhandlingar och kompromisser för vilka både parlament och regering tjänar som arenor. Rent formellt är inte premiärministerns roll särskilt framträdande. Befattningen erkändes ingen roll i konstitutionen och då endast som inter pares (Timmermans & Andeweg 2003). Därmed inte sagt att premiärministern inte har en viktig roll att spela, tvärtom finns det tecken på att denna roll blir allt större. Nederländarna röstade tidigare efter tydliga religiösa och sociala linjer. Detta mönster håller nu på att luckras upp; partilojaliteten minskar och väljarrörligheten ökar. Partiernas svar på denna utveckling har varit en starkare betoning av partiledarna för att försöka vinna osäkra väljare. Även om det inte finns tillförlitlig statistik , finns det tecken på att tomrummet som har skapats genom den avtagande partiidentifikationen i stället har fyllts av ett ökat intresse för sakfrågor och personliga egenskaper hos politikerna. Fler anger också egenskaper hos ledarskapet som avgörande för hur man väljer att lägga sin röst (Fiers & Krouwel 2005). utsågs premiärministerkandidaten först i samband med koalitionsförhandlingarna, men numera sköts detta inom varje parti före parlamentsvalet. Nederländska partier har ingen självklar nationell partiledare, utan partiets utomparlamentariska verkstäl- lande utskott har sin president, partigruppen i parlamentet har sin ordförande och partiet i regeringen, i de fall partiet är i regerings- position, leds av premiärministern/vice premiärministern. I praktiken fungerar en av dessa tre som samlad partiledare och är då också den som toppar partiets valsedlar (lijsttrekker). Ofta har det varit ordföranden för parlamentsgruppen som har axlat denna mantel. Valet av ledare kan anta olika former beroende på parti och situation. väljs partigruppens ordförande av partiets parla- mentariker i konkurrens med andra kandidater. har det snarare varit så att den avgående ledaren utsett sin efterträdare. Då parlamentsvalen mer och mer antagit karaktären av val mellan olika premiärministerkandidater kan den interna processen att välja ledare numera liknas vid en sorts primärval. Socialdemokraterna () införde direkta val av lijsttrekker och andra partier Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier verkar följa efter. Det personliga mandat som detta medför innebär en ökad status för premiärministern (2003; Fiers & Krouwel 2005). Att posten som premiärminister fått ökad tyngd märks också på andra sätt. Partigrupperna i parlamentet har en stark position gentemot såväl partiernas utomparlamentariska ledning, partiets representanter i regeringen och enskilda parlamentsledamöter. Därför förekom det ofta förut att parlamentsgruppens ordförande valde att stanna kvar i parlamentet även om partiet hamnade i regeringsställning. har det blivit allt vanligare att parlaments- gruppens ordförande i stället väljer att inta posten som premiärmi- nister/vice premiärminister (2003). Partierna i har litet direkt inflytande över press och övrig media. Media utgör dock en viktig arena för de alltmer professionaliserade valkampanjerna. Personfokuserade kampanjer är inget nytt i , men sedan kommersiell medias och TV:s genombrott har personegenskaper blivit allt viktigare för väljarnas beteende. Den sittande premiärministern har där en stor fördel i och med det oproportionerliga mediautrymme som förlänas sittande regeringschef. Trots att har ett proportionellt valsystem med stängda partilistor och landet i regel styrs av breda koalitioner, spelar alltså kandidaternas person- ligheter en allt större roll i nederländsk politik (Fiers & Krouwel 2005). Regeringsbildning och –ombildning Regeringen utses formellt av monarken, men i realiteten genom långa och ofta segdragna förhandlingar mellan och inom de parla- mentariska partierna i en konstitutionellt oreglerad process. Målet är att finna en regering som kan förväntas ha ett fruktbart sam- arbete med parlamentet, vilket i praktiken betyder en stabil koali- tion. Det nederländska val- och partisystemet medför att det är ytterst ovanligt med enpartiregeringar. Regeringarna är i stället typiskt sett breda, ofta överstora, koalitioner och alla koalitions- partier bidrar med en vice premiärminister (2003). Den nederländske premiärministern har ingen makt över tillsät- tandet av ministrar från andra partier än sitt eget, utan det är en uppgift för partiledningarna för de inblandade partierna. , , Vernby & ministern kan följaktligen varken förflytta sina koalitionspartners ministrar eller avskeda dem. Ministrarna är ofta parlamentsleda- möter som har agerat språkrör för sina partier i koalitionsförhand- lingarna, men även externa personer kan rekryteras. Då det inte är möjligt att vara minister och parlamentsledamot , måste en nybliven minister ge upp sin plats i parlamentet. Andelen parla- mentariker i regeringen har ökat . hade bara en knapp tredjedel av ministrarna parlamentarisk bak- grund, medan andelen hade stigit till två tredjedelar . Både regeringar och premiärministrar sitter allt längre vid makten i . Denna utveckling innebär en ökad autonomi och auktoritet för premiärministern (2005; Timmermans & Andeweg 2003; Andeweg 2003). Regeringens arbete och ställning Det ökade inslaget av ministrar rekryterade bland partiets parla- mentariker signalerar en starkare integrering av parlamentsgrupp och partiets representanter i regeringen, något som går emot tesen om en presidentialisering. Ofta är det svårt att veta var den verkliga makten ligger och vem som egentligen påverkar vem. Policysam- ordningen sköts både av ministrar och partigruppens ledning. Gränserna mellan exekutiv och lagstiftande församling har på så sätt börjat suddas ut och en liten del av partiet, med premiär- ministern i spetsen, kontrollerar en stor del av policybesluten och har också stor makt över enskilda parlamentsledamöters karriärer. Genom en ökad kontroll av partikongresser, nomineringar och partiledarskapet har kärnan inom partiledningen stärkt sin autonomi. har balansen inom exekutiven förskjutits till premiärministerns fördel (Andeweg 2003; Fiers & Krouwel 2005). Det finns en lång tradition i av att namnge regeringar efter premiärministern. Regeringens politik har därför alltid varit intimt förknippad med premiärministern. Mediabevak- ningen har dock blivit mer intensiv . Till exempel har premiärministern till sitt förfogande i fredagens nyhetssändning i TV för att redogöra för de viktigaste besluten som regeringen fattat (Fiers & Krouwel 2005). Formellt har premiärministern begränsade befogenheter. Han kan inte förändra departementsindelningen, avskeda ministrar, om- bilda regeringen på eget initiativ, eller utfärda politiska direktiv till Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier Premiärministerns reella inflytande har dock ökat i takt med behovet av förhandlingar och medling inom regeringen. Internationaliseringen har också satt fokus på premi- ärministern som varande landets representant vid toppmöten av olika slag. Den största källan till inflytande över regeringens arbete är dock befogenheten att sätta dagordningen för regeringens arbete. Premiärministern har också ökat kontrollen över regeringsarbetet genom att öka antalet regeringssammanträ- den. Därutöver sker en rad möten mellan premiärministern och enskilda ministrar för att diskutera frågor som rör specifika departement. Eftersom nederländska ministrar ogärna lägger sig i frågor som inte berör det egna departementet råder principen om kollektivt beslutsfattande mest på papperet. De enda ministrar som deltar i alla diskussioner är premiärministern och finansministern (2005; Timmermans & Andeweg 2003). Premiärministern har inte ansvar för några specifika sakfrågor utan kan helt koncentrera sig på strategiska och samordnande upp- gifter. Han leder det lilla departementet för allmänna frågor (General ) som ansvarar för samordning och pressrelationer. är integrerat i departementet för allmänna frågor. Åtminstone tio personer (av 350) kan sägas vara politiska rådgivare till premiärministern. har premiärministrarna visat en tendens att utöka staben av rådgivare med specialkompe- tens inom olika områden, till exempel mediarelationer. Denna ut- veckling har inneburit ytterligare en markering av premiär- ministerns särställning inom regeringen (Fiers & Krouwel 2005). Den nederländske premiärministerns ställning stammar snarare från hans position som spindeln i nätet än från reella befogenheter. Premiärministern spelar en central roll i såväl det interna parti- arbetet som i koalitionsförhandlingar och internationella samman- hang. Ett större fokus på ledarna under valkampanjer och medias ökade intresse för politikers person, innebär också en ökad expone- ring av premiärministern. Direkta val av partiernas premiär- ministerkandidater innebär ett personligt mandat för premiär- ministern och därmed en ökad legitimitet. innebär den nederländska traditionen av breda koalitioner att premiärministerns inflytande över politiken är begränsat. , , Vernby & Enpartiregering i minoritet, Tillsättning av ministrar: Formellt utser monarken PM. sker det i förhandlingar mellan parla- PM utser och avskedar, dock med hänsyn till eventuella koali- tionspartners, sina ministrar. Investitur/misstroende: Både PM och enskilda minist- Parlamentet kan inte upplösas . Kommentar: Data från Strøm, (2003). Den norska konstitutionen hör till världens äldsta ned- tecknade författningar. Ursprungligen tecknade konstitutionen en bild av ett system baserat på maktdelning, men har man i praktiken praktiserat parlamentarism, vilken också erhållit sedvanerättsligt skydd. Så sent som (2007) grundlagsfästes regeringens skyldighet att avgå om den fälls i en misstroendeomröstning. De norska partiledarna väljs vid nationella partikongresser vilket i viss utsträckning innebär ett personligt mandat för den som blir vald (Strøm & Narud 2003; Scarrow, Webb & Farrell 2000). Mediabevakningen av politiken har i högre grad foku- serat på individer. Pressbevakningen av partiledarna har ökat dra- matiskt och TV-sända debatter mellan politiska ledare har ägt rum . Att hantering av och framtoning i media är viktig verkar alla vara ense om och kam- panjer utformas i allt högre grad utifrån detta (förmodade) faktum (2006). Studier av premiärministerns roll i nio parlamentariska demokratier Regeringsbildning och –ombildning Även om monarken enligt konstitutionen tillerkänns vidsträckta befogenheter vid regeringsbildningen, har ingen kung spelat en politisk roll . Vem kungen ska ge i uppdrag att bilda regering avgörs i stället i förhandlingar mellan de parlamen- tariska partierna. Denna process är inte formellt reglerad, men principen om negativ parlamentarism är etablerad i , det vill säga en regering kan endast sitta vid makten så länge det inte finns en majoritet som motsätter sig den. Det sker ingen formell investituromröstning, utan regeringen förutsätts ha parlamentets förtroende så länge oppositionen inte kan visa på motsatsen (Strøm &Narud 2003). Premiärministerns makt över statsrådens utnämning och avsked har varierat från premiärminister till premiärminister. En viktig faktor därvidlag är naturligtvis huruvida det rör sig om en enparti- regering eller en koalition; en premiärminister i en koalitions- regering har i regel ingen möjlighet alls att påverka utnämningen av ministrar från övriga koalitionspartier.