sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Avvägningen mellan att producera etanol i och att importera etanol kan enligt utredningens mening inte endast göras mot klimatmålet. Om ett svenskt oberoende av olja anses vara 2TP PT De jordbrukspolitiska målen har följande inriktning: För det första skall konsumenternas efterfrågan styra jordbruks- och livsmedelsföretagens produktionsinriktning. Vidare skall produktionen vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. Slutligen skall EU medverka till global livsmedelssäkerhet genom att hävda frihandelns principer på livsmedelsmarknaden. jordbrukspolitiska beslut slogs fast att ett av målen för det svenska jordbruket skall vara att hålla landskapet öppet och att i princip inte tillåta att nuvarande betesmarken minskar i omfattning. För att uppnå detta mål används medel inom miljö- och landsbygdsprogrammet samt gårdsstödet. Det är viktigt att konsta- tera att ett fortsatt Öppet landskap inte förutsätter att energigrödor odlas. viktigt bör det utgöra ett självständigt mål och måste då tillåtas att påverka effektiviteten i den svenska klimatpolitiken. Utredningen uppfattar inte att tidigare uttalanden i olika samman- hang innebär att målet om oljeberoende är underordnat klimat- målet. Utredningen ser dessutom en rad möjligheter för närings- livet när regeringar, företag och hushåll reagerar på klimatföränd- ringen. Olika länder har specialiserat sig på olika grödor och olika teknikområden. För del kan det finnas skäl att söka komparativa fördelar inom jord- och skogsbruket. Det är av värde att har spetskompetens bl.a. inom bioenergiområdet. En satsning på biodrivmedel främjar enligt utredningen svensk teknik- utveckling. För att offentliga insatser bör göras på detta område talar också det faktum att de etiska frågorna kommer att få allt större vikt. Växthuseffekten till följd av fortsatt förbränning av fossila bränslen kommer framför allt att drabba redan marginaliserade områden med fattig befolkning. Den övergripande bedömningen är att det framför allt är utvecklingsländer som kommer att drabbas negativt av klimatförändringarna. Därför är det i ett globalt perspektiv viktigt att internationella ansträngningar görs för att minska dessa förändringar. Bioenergiproduktion på är i detta perspek- tiv en möjlig åtgärd. I ett perspektiv där konkurrensen om marken blir allt starkare finns det, enligt utredningen, skäl för samhället att inta en restriktiv hållning till att använda åkermarken på annat sätt än för produktion av livsmedel och energi. Ökad produktion av bioenergi kan långsiktigt stärka jordbruket men det finns en risk att det på kort sikt kan höja livsmedels- priserna och därmed de fattigas tillgång till livsmedel när allt större arealer tas i bruk för energiproduktion. Hur stora effekterna blir beror till stor del på hur snabbt produktionen kan anpassas. Studier av bl.a. visar dock på måttliga prisrörelser . Det behövs en fördjupad diskussion kring frågorna om relationen mellan ökad bioenergiproduktion och livsmedelssäkerhet för utvecklingsländerna och levnadsförhål- landena på landsbygden. Det är utredningens samlade bedömning att det befintliga systemet för att främja jordbruket som bioenergiproducent i stort sett fungerar väl. I nuvarande skede kan det dock finnas en risk för fragmentering i de verksamheter som övervägs för att ställa om energisystemet. handlar omställningen av energisystemet om långsiktiga processer, varför det kan vara svårt att avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt. Mot denna bakgrund menar utredningen att offentligt finansie- rade satsningar på grödor tydligare skall uppdelas i två kategorier: Områden där det kan räcka med att hålla en minimal nationell kapacitet, t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta hem intressanta idéer. Områden där utifrån ett strategiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar, såväl forsknings- och utvecklings- mässigt som industriellt. De områden som prioriteras bör vara sådana där vi a.har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar b.har eller kan förväntas kunna bygga upp fungerande industriella kluster c.kan ge ett bidrag till att uppnå klimat- och energipolitiska mål Utredningen vill poängtera att satsningar på forskning, utveckling och demonstration (FUD) är en av de åtgärder som är viktiga för att en mer genomgripande omställning av energisystemet skall kunna uppnås. Det är också viktigt att satsningar på FUD harmonierar med övriga styrmedel som vidtas i syfte att uppnå omställning i energisystemet. Utredningen har utgått från att omställningen till ett långsiktigt uthålligt energisystem kommer att ta lång tid.TPF3FPT När det gäller genomförandet av utvecklingsinsatser har utredningen urskiljt två huvudgrupper, dels sådant som mest effektivt administreras centralt, t.ex. i ett FUD-program, dels sådant som med fördel kan hanteras lokalt/regionalt, t.ex. olika stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet. 3TP PT Sannolikt handlar det om många decennier, kanske upp till . Se t.ex. de bedömningar som gjordes i SOU 2003:80 EFUD en del av omställningen i energisystemet. Utredningen ser positivt på att initiativ tas för att utveckla olika grödor, inklusive animaliska biprodukter, för att användas för pro- duktion av energi. Även om åtgärderna med utredningens förslag koncentreras till Salix och gödselbaserad biogasproduktion finns det skäl att upprätthålla flexibilitet i statens satsningar. Utred- ningen menar att landsbygdprogrammet med sin breda ansats är ett utmärkt instrument att i nuvarande situation pröva och ta tillvara den kreativitet och utvecklingskraft som finns hos programmets målgrupper, eftersom stor hänsyn kan tas till de varierande förutsättningar som råder i olika landsbygdsområden och regioner i landet. Därför föreslår utredningen att regeringen tillser att länsstyrelserna i sina genomförandestrategier särskilt beaktar den utvecklingspotential som produktion och förädling av förnybar energi kan innebära för företagandet på landsbygden. Överväganden gröda för gröda I bedömningen av vilken roll olika åkergrödor kan förväntas få har utredningen bedömt behoven av styrmedel utifrån tre olika nivåer: 1.Produkten är lönsam och det finns en etablerad marknad. 2.Produkten är lönsam men saknar etablerad marknad. 3.Produkten är inte lönsam men kan/kan inte bli lönsam. Mot bakgrund av de resonemang som i betänkandet förs om vilken roll jordbruket kan och bör ha i det framtida energisystemet, har utredningen valt att presentera sina bedömningar gröda för gröda. I framställningen har energigrödorna delats in i traditionella livs- medels- och fodergrödor (stråsäd, raps, sockerbetor), nya anpas- sade grödor för energiändamål (Salix, majs, rörflen, hampa) samt restprodukter från växtodling. Förutom dessa grödor kan snabbväxande lövträd som och hybridasp samt gran också bli aktuella att plantera på , bl.a. för energiändamål. Som framgått ovan visar den analys som utredningen gjort att det med dagens styrmedel är tre produktionssystem som har bäst ekonomiska förutsättningar. Odling av vete för etanolproduktion är lönsamt och den ekonomiska potentialen för ökad odling av vete för etanolproduktion är relativt stor. Begränsningen ligger i olika aktörers vilja att bygga fabriker för etanolproduktion. Odlingen av oljeväxter för produktion av RME visar enligt utredningens beräk- ningar högst lönsamhet, men volymerna begränsas i till maximalt ett par TWh eftersom odlingen av raps begränsas av klimatet och av växtföljdsrestriktioner. När det gäller odlingen av Salix är problemet att den nuvarande arealen är för liten för att komma över den tröskel som gör att det går att få ett effektivt maskinutnyttjande och fungerande konkur- rensutsatta marknader för såväl flisen som för maskintjänster, sticklingar m.m. något som skulle sänka produktionskostnaderna och därmed öka lönsamheten för odlingen. De övriga grödorna visar i utredningens kalkyler inte tillräcklig lönsamhet för att konkurrera med andra energigrödor eller med grödor för livsmedelsproduktion. Det handlar i dessa bioenergi- system om forskning-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet för att få till stånd den höga produktivitetsutveckling som antas i beräkningarna liksom för att komma över tröskeln från försöks- odlingar till kommersiell nivå. Mot bakgrund av dessa kriterier finner utredningen att offentligt finansierade satsningar i första hand skall göras på Salix och gödselbaserad biogasproduktion, varför framställningen nedan koncentrerats till utredningens förslag avseende detta. Övriga förslag och bedömningar redovisas i kapitel 6. Utredningens förslag avseende Salix Salix är en gröda som har ett antal positiva egenskaper. Den är resurs-, energi- och kostnadseffektiv och har goda miljöegenskaper. Utredningen föreslår att en kontraktspremie 2013 lämnas till värme- och kraftföretag som tecknar kontrakt på nyplanterad Salix för att öka omfattningen av Salix- odlingar och därigenom sänka kostnaderna för produktionen av Salix och öka leveranssäkerheten för värme- och kraftvärmeverk. Det föreslagna statliga stödet föreslås finansieras med en kombi- nation av ett nytt statligt investeringsstöd och medel för företags- utveckling inom landsbygdsprogrammet. Krav bör ställas vad gäller lokaliseringen av odlingarna för att minimera eventuella negativa konsekvenser på landskapsbilden. Vidare föreslår utredningen att efter samråd med odlarnas representanter, företrädare för värme- och kraft- värmeverken samt regionala myndigheter utarbetar och genomför en utbildnings- och informationskampanj som syftar till informera och öka lantbrukarens kunskap om odlingens lönsamhet och om hur Salixodlingarna lämpligen kan passas in i landskapsbilden. Utredningen föreslår att ett program upprättas som syftar till utveckla eldningstekniken för de anläggningar som önskar använda Salix som bränsle. Bl.a. bör beläggningar beroende på bränslebland- ning och eldstadstemperatur studeras liksom korrosionsrisk vid ökad inblandning av Salix vid förbränning. Utredningen föreslår vidare att ytterligare ansträngningar görs för att förenkla regelsystemet, (kommissionens förordning 1973/04) i synnerhet för de fleråriga grödorna. Exempelvis bör sådana grödor som inte kan användas för livsmedel och foder undantas från samma detaljerade regelkrav som gäller för sådana grödor där risken för fusk är betydligt större. Utredningens förslag avseende gödselbaserad biogasproduktion Utredningen bedömer det önskvärt att utveckla tekniken för fram- ställning av gödselbaserad biogas. Utredningen föreslår att ett tids- begränsat investeringsstöd lämnas inom ramen för landsbygds- programmet för att stärka konkurrens- och utvecklingskraften hos företagen inom jordbruket. En utökad produktion kan enligt utredningen sänka produktionskostnaderna som i sin tur resulterar i framtida lönsamhet. Investeringsstödet föreslås vara av investeringskostnaden för biogasanläggning inklusive kraftvärme- anläggning alternativt uppgraderingsanläggning för fordonsgas. Samrötning med annat material har positiva effekter på bl.a. gas- utbyte. Stödet ges därför även för samrötning med upp till 50 pro- cent andra substrat per ton torrsubstans. Stödet tidsbegränsas för att påskynda utvecklingen till en kommersiell marknad. Stödet föreslås baseras på en typanläggning som motsvarar dagens kommersiella teknik för den aktuella storleken på biogasanlägg- ningen. Överväganden om andra generationens drivmedel Marknadsintroduktionen av andra generationens biodrivmedel bedöms av utredningen ligga fram i tiden. De offentliga insatserna för andra generationens drivmedel bedöms fortsatt behöva handla främst om stöd till forskning, utveckling och demonstration (FUD). Energikombinat bedöms ha stor potential att effektivisera omvandlingen av biomassa till olika energibärare, framför allt drivmedel. Energikombinat definieras här som tekniklösningar som leder till synergieffekter i form av ökad resurseffektivitet jämfört med när respektive energibärare produceras var för sig. Det finns därför starka motiv för att på olika sätt stimulera en fortsatt utveckling av effektiva energikombinatlösningar. Utredningen bedömer det önskvärt att ges ansvar för en nationell utvärdering, konsekvensanalys och samord- ning av de aktiviteter som sker lokalt och av olika aktörer kring utvecklingen av teknik och system för samproduktion av olika energibärare (utöver el och värme). En strategisk plan bör med förtur utarbetas kring nationella prioriteringar av fortsatta satsningar på de mest lovande koncepten av energikombinatlös- ningar. Det finns också en potential att öka effektiviteten i första gene- rationens produktionssystem bland annat genom utveckling av energikombinat, där el, värme, kyla, ånga, pellets, drivmedel, kemi- kalier, foder, och biogas produceras i olika kombinationer. Utredningens överväganden, bedömningar och förslag 1 Uppdraget och dess bakgrund Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets framtida roll som energiproducent. På övergripande nivå kan uppdraget sägas bestå av två frågor. Dels att analysera vilken roll jordbruket kan spela i det framtida energisystemet. Dels att bedöma hur stor del av den framtida bioenergin som lämpligen bör komma från jordbruket, och vilka förutsättningar detta kräver. Med detta betänkande redovisar utredningen sin syn på vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi, med beaktande av dagens generella styrmedel. Vidare lämnar utredningen förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen framhållit vikten av att skapa ett långsiktigt hållbart samhälle. Med en hållbar utveckling avses att vi skall klara dagens behov utan att äventyra förutsättningarna för framtida generationers liv och välfärd. Ett långsiktigt hållbart samhälle förutsätter bl.a. en långsiktigt hållbar energitillförsel. En sådan energitillförsel är därför av central betydelse för svensk energipolitik och har av regering och riksdag bedömts kräva en ökad användning av förnybara energikällor. Produktion av bioenergi från jordbruksmark är en möjlig sådan källa liksom t.ex. vindkraft, vattenkraft och bioenergi från skogs- mark. Detta har lett till ett ökat intresse för vad jordbruket kan bidra med i omställningen till ett långsiktigt hållbart samhälle. Att dagens energitillförsel inte är långsiktigt hållbar beror främst på att den i så hög grad är baserad på olja och andra fossila bränslen. I hållbarhetshänseende medför oljeberoendet flera typer av problem. Dels blir oljan allt svårare att både utvinna och få tillgång till, genom att jordens reserver av konventionell olja blir allt knappare och att en stor del av världsproduktionen sker i poli- tiskt instabila områden. Dels, och framför allt, bidrar oljeanvänd- Uppdraget och dess bakgrund ningen till jordens klimatproblem, eftersom förbränning av olja och annan fossil energi leder till utsläpp av koldioxid. Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären utgör en väsentlig utmaning som möter det internationella samfundet under 2000- talet. Stabilisering skall nås som man söker en högre levnadsstandard. Med nuvarande teknologi kommer detta att bli utomordentligt svårt. En begränsad klimatpåverkan kan endast nås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. För att uppnå målet erfordras dessutom ett omfattande internationellt samarbete och insatser i alla länder. I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs utredningens direktiv (1.2) och genom- förande (1.3). Annat utredningsarbete presenteras (1.4). Kapitlet avslutas med betänkandets disposition (1.5). Den roll som förnybara, inhemska energikällor tilldelats i olika energipolitiska beslut har varierat över tiden. Den nuvarande statliga energipolitiken växte fram under påverkan av bl.a. de internationella oljekriserna 1973 och 1979 och debatten om kärnkraften, som intensifierades efter reaktorolyckan i . Miljöfrågorna, och effekterna på klimatet från förbränning av fossila bränslen, har spelat en ökande roll vid energipolitikens utformning. I samband med 1970-talets oljekriser präglades den energi- politiska debatten av oro för resursknapphet, försörjningssvårig- heter och framtida oljeprishöjningar. I politiken betonades – utifrån försörjningstrygghetsmotiv – vikten av minskat oljeberoen- de och av att ersätta oljan med andra energikällor, såsom t.ex. biobränslen från skog, jordbruk m.m. uppfattades inte bränsleförsörjningen som ett akut nationellt problem. har behovet av att använda biobränslen för att uppnå försörjningtrygghet tonats ned i energipolitiken. Istället har energi- politiken betonat biobränslenas möjligheter att uthålligt bidra till den framtida energiförsörjningen och minskade koldioxidutsläpp. Utifrån jordbrukspolitiska hänsyn uppmärksammades också att produktion av bioenergi skulle kunna underlätta en önskvärd om- ställning av det svenska jordbruket. Uppdraget och dess bakgrund Det energipolitiska beslutet blev det första i en lång rad av energipolitiska riksdagsbeslut (prop. 1975:30, NU 30). Stöd inför- des för att stimulera till energibesparingar i bostadssektorn och industrin. Biobränslen spelade en obetydlig roll i energiförsörjningen, bortsett från småskalig vedeldning och an- vändning av returlutar och bark i skogsindustrin. Det bedömdes att skogen endast i liten utsträckning skulle komma att utnyttjas som bränsle på grund av en väntad brist på råvara för skogsindustrin. I samband med regeringsbildningen betonades att energi- försörjningen skulle bygga på en ekologisk grundsyn och att användningen av uttömliga resurser skulle ersättas med förnybara. Den första tillsattes. På grundval av lades fram förslag om nya energi- politiska riktlinjer (prop. 1978/79:115, NU60). Målet för energi- politiken var nu att minska importberoendet, i första hand olje- beroendet. Man borde eftersträva en energiförsörjning som till- godoses med uthålliga, helst förnybara och inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan. Riktlinjer för energipolitiken inför 1990-talet fastställdes (prop. 1987/88:90, NU40). Riktlinjerna avsåg i första hand frågor om elhushållning och behov av ny elproduktionskapacitet. Frågor om inhemska bränslen spelade nu en relativt undanskymd roll. Vidare redovisades i regeringens proposition planer på en utvidgning av det befintliga naturgasnätet i Syd- och till att omfatta också . med det energipolitiska beslutet fattades ett beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, JoU23). Riks- dagen beslutade därvid om i vissa avseenden mer långtgående restriktioner än vad regeringen föreslagit. De långsiktiga klimat- förändringarna till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen gavs stor uppmärksamhet. Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde ökas nivå. Energiöverenskommelsen mellan socialdemokraterna, och kom att lägga grunden för energipoli- tiken . Energipolitikens mål formulerades nu som att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energisystemet skulle i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor. Uppdraget och dess bakgrund Regeringen lade fram en energipolitisk proposition En uthållig energiförsörjning vilken antogs av (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens mål angavs vara att trygga tillgången på el och annan energi på konkurrenskraftiga villkor. Vidare angavs att energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Detta sades främja en god ekonomisk och social utveck- ling i . Genom energipolitiska beslut antogs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet indelades i energipolitiska åtgärder på kort sikt (1998 2002) som syftade till att minska elanvändningen och tillföra ny elproduktion från förnybara energikällor, och åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energisystem samt energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser (1998-2004). Centralt för den svenska klimatstrategin är underteck- nande och ratificering av om klimatföränd- ring samt Kyotoprotokollet. När riksdag beslöt att ratificera Kyotoprotokollet blev internationella åtagande bindande. Enligt Kyotoprotokollet och den fördelning av utsläpps- utrymme som EU:s medlemsstater gjort sinsemellan (den s.k. bördefördelningen) får de svenska utsläppen –2012 inte överstiga av utsläpp. fast- ställdes det nationella klimatmålet att på kort sikt minska de svenska utsläppen av växthusgaser –av utsläppen . I propositionen 2005/06:172 Nationell klimatpolitik i global samverkan föreslogs ett mål som på medellång sikt skall kom- plettera det kortsiktiga klimatmålet. Regeringen gjorde bedöm- ningen att utsläppen för för bör vara lägre än utsläppen . Vidare anförde regeringen att en sam- manhållen klimat- och energipolitik borde utvecklas. För att skall nå de uppsatta målen krävs enligt propositionen ytterligare åtgärder inom alla sektorer. En effektivare användning av energi och främjande av förnybar energi är enligt propositionen av stor betydelse för att bryta beroendet av fossila bränslen och begränsa klimatpåverkan. I propositionen anförde regeringen också att förutsättningar borde skapas för att bryta beroende av fossila bränslen för transporter och uppvärmning . Uppdraget och dess bakgrund 2005/06:172 sades också att en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen skulle komma att prioriteras, så att av fordonsbränslena är förnybara . Att ge konkurrenskraftiga skattevillkor för koldioxidneutrala driv- medel även och att i EU verka för en ökning av den tillåtna låginblandning av etanol till i bensin sades i pro- positionen vara viktiga inslag för att nå målet. Regeringen anförde också att en ökad tillgänglighet för förnybara fordonsbränslen är nödvändig. klimatarbete påverkas i hög grad av medlemskapet i EU. EU-Kommissionen antog ett förslag till en ambitiös EU-strategi för biodrivmedel som innehåller potentiella marknadsbaserade lagstiftnings- och forskningsåtgärder för att främja produktionen av drivmedel från jordbruksråvaror.TPF1FPT I ordförandeskapets slutsatser från i den 8 bekräftas gemenskapens långsiktiga åtagande när det gäller utvecklingen i hela EU av förnybara energikällor även efter 2010, betonas att alla typer av förnybara energikällor när de används på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till försörj- ningstrygghet, konkurrenskraft och hållbarhet samt anges att det är av största betydelse att ge en tydlig signal till näringslivet, investe- rare, innovatörer och forskare. Rådet enades om, med beaktande av olika individuella förhållanden, utgångslägen och möjligheter, följande mål: Ett bindande mål på för andelen förnybar energi av all energikonsumtion i EU . Ett bindande mål på som skall uppnås av alla medlemsstater för andelen biobränslen av all konsumtion av bensin och diesel för transporter i EU som skall införas på ett kostnadseffektivt sätt. Detta måls bindande karaktär är lämplig förutsatt att produktionen är hållbar, att den andra generationen biobränslen blir kommersiellt tillgäng- lig och att direktivet om bränslekvalitet ändras i överensstäm- melse med detta så att det går att åstadkomma lämpliga blandningsnivåer. 1TP PT Det fastställs tre viktiga mål: att främja biodrivmedel både i EU och i utvecklingsländer; att förbereda en storskalig användning av biodrivmedel genom att göra dem attraktivare ur kost- nadssynpunkt och utvidga forskningen om andra generationens drivmedel; att stödja utveck- lingsländer där produktion av biodrivmedel kan främja en hållbar ekonomisk tillväxt. Uppdraget och dess bakgrund