sou · GVB352 · 2008-01-01 00:00:00 — Konstruktionen med skaderekvisit innebär att frågan om vem som begär en uppgift eller ändamålet med begäran kan få betydelse när sekretessfrågan prövas (m.fl. s. III:12 f.). Om man utgår från att en person som är barnets förälder i allmänhet har barnets bästa för ögonen och att eventuella efterforskningar om barnet i vart fall inte görs i illvilligt syfte, synes möjligheterna för en förälder som inte är vårdnadshavare att få ut upplysningar om barnet vara tämligen goda. Särskilt tydligt är detta i de fall då för- äldrarna lever tillsammans, utan att ha gemensam vårdnad. Det framstår således som om en normal tolkning av men- begreppet i t.ex. nuvarande 7 kap. 1 c § (avseende sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller personliga förhållanden) borde ge till resultat att åtminstone den som har rätt till umgänge med ett barn, utan att vara vårdnads- havare, får ut vissa önskade uppgifter, se yttrande i bet. 1988/89:KU14 s. 9. (Detsamma torde naturligtvis även gälla en förälder som inte är vårdnadshavare men som bor tillsammans med barnet.) De kontakter som tagits under utredningens gång har emellertid närmast pekat i motsatt riktning. Ett normalt förfarande synes vara att en begäran i första hand kontrolleras med vårdnadshavaren, var- efter vårdnadshavarens eventuellt negativa inställning i praktiken får ligga till grund för menprövningen, till synes utan att myndig- heten gör någon reell prövning av skälen till denna inställning. En motivering härtill som jag stött på är att det råder en konflikt mellan föräldrar som inte har gemensam vårdnad. Således verkar det som om det faktum att föräldrar inte har del i vårdnaden per definition frammanar bilden av en risksituation hos myndigheterna, närmast mot bakgrund av att denna vårdnadsform är tämligen ovanlig. Jag får också intryck av att de efterforskningar som görs kring anledningen till att uppgifter inte skall få lämnas till barnets förälder av olika skäl blir alltför summariska. En tillfrågad vårdnadshavare anser det kanske vara i största allmänhet obehagligt att uppgiften lämnas ut, vilket myndigheten nöjer sig med, trots att detta kanske inte alltid skulle stämma överens med gängse värder- ingar i samhället. Vårdnadshavarens påstådda obehagskänslor be- höver emellertid inte utgöra men i den betydelse som är aktuell (jfr m.fl. s. III:14 f.). En förälder som inte är vårdnadshavare har enligt mig – åtmin- stone som utgångspunkt – ett reellt och berättigat intresse att få information om sitt barn. Bred enighet torde råda om detta påstå- Intresset sträcker sig principiellt sett längre än vad som fram- går av gällande regler i , där endast en umgänges- förälders allra mest nödvändiga behov av information tillgodoses. Vad som sagts gäller enligt mig även sådana föräldrar som inte har umgänge med sina barn. Skälen till att umgänge inte äger rum kan nämligen variera. Att umgänge inte sker kan under alla omständigheter inte tas till intäkt för att föräldern saknar ett be- rättigat och sunt intresse för barnet och dess utveckling. Det måste betonas att förälderns möjligheter att erhålla upp- lysningar också är nära knutet till barnets eget behov av att båda föräldrarna visar engagemang och intresse för barnet. Det faktum att en sådan förälder har begränsade möjligheter att erhålla information om barnet gör i förlängningen att barnet får svårt att upprätthålla ett personligt förhållande till föräldern. Brister härvid- lag kan visa sig svåra att reparera senare under livet. Jag är därutöver av uppfattningen att bristen på information om barnet i många fall är direkt konfliktskapande, även om detta svår- ligen kan beläggas med något statistiskt underlag. Det är nämligen högst rimligt att anta att bristen på upplysningar om barnets situ- ation kan skapa såväl oro som frustration hos den förälder som inte står barnet närmast i rättsligt hänseende, något som kan yttra sig i uppslitande processer i syfte att föräldern skall erhålla en starkare position i förhållande till barnet. Min slutsats blir att det finns anledning att pröva om det går att förstärka möjligheten att få ut uppgifter om barnet för en förälder som inte har del i vårdnaden med hänsyn till att denna förälder genom föräldrarollen står barnet nära. Den positiva inställning till föräldrars informationsrätt som jag har gett uttryck för är inte reservationslös. Det går nämligen inte att bortse från att en förälder som inte är vårdnadshavare ibland har syften som är oförenliga med barnets bästa. Enligt direktiven skall behovet av regler för att undvika missbruk av upplysningar särskilt uppmärksammas, bl.a. i situationer där vårdnadshavaren eller barnet utsätts för hot eller förföljelse. 6.10.2Direkt information för förälder som inte är vårdnadshavare – möjligheter och svårigheter Det allmännas verksamhet i fokus Mot bakgrund av den tidigare redovisade inställningen har jag över- vägt möjligheterna att – i enlighet med bl.a. den danska modellen – skapa en bestämmelse som skulle garantera en förälder som inte är vårdnadshavare tillgång till information om barnet direkt från i vart fall de myndigheter, offentliga funktionärer och andra särskilt angivna organ som omfattas av regleringen i sekretesslagen. Det är m.a.o. handlingssekretessen och tystnadsplikten i det allmännas verksamhet som bör stå i fokus för en sådan bestämmelse. Detta betyder i sin tur att frågan om rätten till information om barnet direkt från enskilda organ får lämnas därhän. Som utgångspunkt avser sekretesslagen inte andra organ än sådana vid vilka det kan förekomma allmänna handlingar (se 1 kap. 1, 6 och 8 §§ sekretess- lagen, jfr 2 kap. 3 och 5 §§ TF). Vissa grundläggande drag i en eventuell lagstiftning De inledande resonemangen bygger på premissen att samtliga för- äldrar utan del i vårdnaden skall ha en åtminstone ursprunglig rätt att få del av upplysningar om sitt barn. Det är otänkbart att i en eventuell lagstiftning ge en förälder utan del i vårdnaden oinskränkt rätt att ta del av uppgifter om bar- net. En eventuell reglering bör t.ex. inte kunna medge en förälder som inte är vårdnadshavare större åtkomst till uppgifter än vad som gäller för vårdnadshavarens del. Även för en vårdnadshavare gäller nämligen inskränkningar i befogenheten att förfoga över sekretess till skydd för den enskilde. Så är fallet om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnads- havaren (14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen). Ytterligare en naturlig inskränkning i rätten att ta del av uppgifter följer av att barnet kan ha uppnått en sådan mognad och utveckling att (ingen av) föräldrarna bör kunna göra anspråk på att få reda på vad barnet har berättat för t.ex. en läkare eller en socialsekreterare. Inte heller framstår det som lämpligt att sätta en förälder utan vårdnadsansvar i exakt samma position som barnet/vårdnadshav- aren när det gäller rätten att förfoga över sekretessen. Således bör en förälder som inte är vårdnadshavare aldrig ha rätt att efterge sekretess som föreskrivits till förmån för barnet (något som dock en vårdnadshavare kan ha). Av 1 kap. 2 § sekretesslagen framgår att uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i annan lag eller förordning som sekretesslagen hänvisar till. I de flesta fall då lagstiftaren har tagit ställning för att sekretessbelagda uppgifter under vissa förutsättningar skall få lämnas ut till enskilda brukar det i den enskilda sekretessbestämmelsen anges att uppgift utan hinder av sekretess får lämnas ut till enskild enligt vad som föreskrivs i en viss eller i vissa uppräknade lagar (se t.ex. 7 kap. 1 c § femte stycket och 9 kap. 14 § sekretesslagen; den sistnämnda paragrafen skall läsas tillsammans med 16 kap. 7 § FB). En möjlig konstruktion vore att i föreskriva att den av barnets föräldrar som inte är vårdnadshavare skall ha rätt att ta del av uppgifter i det allmännas verksamhet som rör barnet i samma utsträckning som vårdnadshavaren. Till undvikande av tvivelsmål om huruvida föräldern kan förvänta sig en löpande rapportering från offentliga organ – något som skulle ha potential att på ett orimligt sätt öka den utlämnande myndighetens arbets- börda – kunde det framstå som lämpligt att begränsa rätten till uppgifter som uttryckligen och specifikt begärs av föräldern. En korresponderande bestämmelse skulle kunna ges i 14 kap. sekretesslagen med de inskränkningar som bedöms nödvändiga. Utgångspunkten skulle alltså då bli att uppgift på begäran får lämnas till barnets förälder utan hinder av sekretess enligt bestäm- melse i sekretesslagen för uppgiften. Undantag härifrån måste dock, som ovan nämnts, av naturliga skäl gälla i motsvarande mån som sekretess skulle ha gällt i förhållande till barnets vårdnadshavare. Således borde det – som ett undantag från den skisserade huvud- regeln – föreskrivas att sekretess för uppgift till skydd för en underårig bör gälla även i förhållande till en sådan förälder till den underårige som inte har del i vårdnaden, om det kan antas att den underårige lider men om uppgiften röjs för föräldern (dvs. ett rakt skaderekvisit – jfr 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen). Men- prövningen borde då rimligen också behöva ta sikte på risken för men för närstående till barnet, i första hand vårdnadshavaren. Enligt min uppfattning riskerar emellertid en sådan bestämmelse att ge alltför vidlyftig rätt till upplysningar i vissa särskilda fall, närmare bestämt i de fall då barnet eller barnets vårdnadshavare har skyddade personuppgifter (dvs. de olika skyddsåtgärderna sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter inom folkbokföringen). En kategori av uppgifter som i dessa fall framstår som särskilt känslig inbegriper uppgifter om barnets (och vårdnadshavarens) bostadsadress, adresser till fritidsbostad eller hotell där barn och vårdnadshavare vistas, telefonnummer, e-postadress och andra jäm- förbara uppgifter (t.ex. faxnummer eller uppgifter om vårdnadshav- arens arbetsgivare), jfr prop. 2005/06:161 s. 98. Att ge en förälder utan del i vårdnaden rätt att ta del av upp- gifter om barnet som hänsyn i enskilda fall måste tas till vidtagna skyddsåtgärder beträffande den person som uppgiften rör riskerar att ge ett svårtillämpat regelverk. Det kan visserligen hävdas att problematiken som sådan inte är ny – myndigheterna har en skyldighet att tillämpa den bestämmelse med rakt skade- rekvisit i 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen som innebär att sekretess skall gälla även i förhållande till barnets vårdnadshavare. Här kan det dock vara fråga om omständigheter av helt annan art än de som motiverar att vårdnadshavaren hålls ovetande. Risken för att fel skall begås är, såvitt jag kan bedöma, uppenbar om en presumtion införs för att en förälder som inte är barnets ställföreträdare skall få tillgång till upplysningar. Detta torde alltså gälla även om t.ex. en sekretessmarkering kunde bidra till att skärpa myndigheternas uppmärksamhet inför ett lämnande av uppgiften. Jag tar härvid hänsyn till att antalet förfrågningar om sekretess- belagda uppgifter enligt en eventuell ny bestämmelse kan tänkas öka avsevärt jämfört med vad som är fallet . Därtill kommer att myndigheterna givetvis inte enbart kan för- lita sig på att en person som är utsatt för eller riskerar personför- följelse verkligen har fått skydd i form av sekretessmarkering, kvarskrivning eller fingerade personuppgifter – en hotsituation kan nämligen uppstå plötsligt. Ett annat riskmoment är att en reglering ställer tämligen höga krav på aktivitet hos det barn (eller snarare barnets vårdnads- havare) som vill göra gällande att huvudregeln om uppgiftslämnande gentemot barnets andra förälder bör frångås. Det torde nämligen vara oundvikligt att vederbörande som utgångspunkt självmant måste uppmärksamma myndigheten i fråga på att sådana omständigheter föreligger som kan motivera att föräldern bör nekas vissa uppgifter, men också att upplysningar av denna karaktär uppdateras. Även om så sker, kommer det av naturliga skäl att saknas något centralt register för samtliga myndigheter där den tillfrågade myndigheten kan söka information av betydelse. Svårigheterna för vårdnads- havaren att överblicka vilka myndigheter som hanterar känslig information är uppenbara. Problemen vid den praktiska hanteringen av den nu skisserade regeln är sammanfattningsvis svåra att överblicka. Risken för att känsliga uppgifter lämnas, trots att barnet eller barnets vårdnads- havare t.o.m. har skyddade personuppgifter, är markant, något som kan ge allvarliga – eller t.o.m. förödande – konsekvenser för barnet och vårdnadshavaren. En inskränkt modell med undantagande av vissa föräldrar Den tidigare redovisade skissen har som tidigare nämnts utgått från att samtliga föräldrar utan del i vårdnaden skall ha rätt att få del av upplysningar om sitt barn. Detta är givetvis inte någon själv- klarhet i sig. Det kan till att börja med starkt ifrågasättas om inte en begräns- ning bör gälla till sådana fall i vilka barnet och föräldern har bott tillsammans. En annan avgränsning som skulle kunna diskuteras kan härledas till det faktum att föräldern är skild från vårdnaden till förmån för en särskilt förordnad vårdnadshavare. Frågan är nämligen om sådana föräldrars engagemang respektive intresse för barnet är lika angeläget som för andra föräldrar som inte har vårdnaden om sitt barn. Ännu en avgränsning som bör diskuteras närmare är om en för- älder (som inte är vårdnadshavare) vars barn har beviljats sekretess- markering, kvarskrivning eller fingerade personuppgifter inom folkbokföringen per automatik borde vara utan rätt att ta del av uppgifter om barnet i de avseenden som sagts. Det skulle näm- ligen kunna hävdas att det bland sådana föräldrar typiskt sett finns större risk för att upplysningar om barnet skulle kunna missbrukas. Även en sådan lösning framstår emellertid som äventyrlig och oprecis. Användningen av sekretessmarkeringar, som bygger på att har gjort bedömningen att en viss person är utsatt för förföljelserisk, är visserligen allmänt accepterad men är inte lag- reglerad. Den enskilde kan begära sekretessmarkering skriftligen och måste då styrka sin begäran med intyg (t.ex. från sociala myndigheter eller polisen), domar eller meddelade besöksförbud. Sekretessmarkeringen utgör emellertid inte någon slutlig pröv- ning av sekretessfrågan utan endast en varningssignal om att en noggrann sekretessprövning skall göras om de markerade dator- lagrade uppgifterna begärs ut hos den myndighet som har tillgång till uppgifterna. På så sätt kan markeringen sägas motsvara hemlig- stämplingen av traditionella pappershandlingar enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen (se prop. 2005/06:161 s. 43 f.). Att på sådan basis helt frånta en förälder rätten att få upplysningar framstår inte som rättvisande. Sekretessmarkeringen kan givetvis dessutom bottna i förfölj- elserisk visavi någon annan person än barnets förälder. Följaktligen skulle en förälder som inte är vårdnadshavare i vissa fall riskera att gå miste om rätten att få upplysningar om barnet, trots att det inte är han eller hon som har gett upphov till förföljelserisken. Sak samma gäller kvarskrivning och medgivande att använda fingerade personuppgifter, som är åtgärder som kan tillgripas om det visar sig att en sekretessmarkering inte räcker för att avvärja en hotbild. Min slutsats blir att det inte framstår som någon rättssäker lösning att utifrån vissa yttre omständigheter per automatik ute- sluta vissa föräldrar från den skisserade rätten att ta del av upplys- ningar om sitt barn. 6.10.3Rätt till direkt information från myndigheterna efter domstolsprövning? Om domstolsprövning som förutsättning för information En möjlig lösning för att en gång för alla avgöra om en förälder utan vårdnadsansvar bör ha rätt att få del av upplysningar om sitt barn direkt från myndigheterna vore att låta domstol pröva frågan. Utgångspunkten skulle alltså då vara att föräldern bara kan ges rätt till upplysningar från myndigheterna om domstolen har bestämt detta, alternativt om parterna har slutit avtal med denna innebörd som godkänts av socialnämnd. Jag vill här peka på den finländska modell som innebär att den förälder som har fråntagits vårdnaden om barnet kan ges rätt av domstol att utöva vårdnadshavarens rätt att av myndigheterna få uppgifter om barnet, om detta kan anses vara förenligt med barnets bästa. Någon annan myndighet än domstol bör inte komma i fråga för avgöranden av detta slag. Fördelen med en sådan beviljad rätt att erhålla upplysningar är att det då görs en prognos i det enskilda fallet av om föräldern kan tänkas förvalta de upplysningar som han bereds tillgång till på det sätt som lagstiftningen syftar till. Detta faktum skulle för den myndighet som har att lämna ut upplysningar kunna ses som ett starkt stöd för att föräldern kan antas ha sunda avsikter med sin be- gäran om uppgifter. Frågan om rätten till uppgifter skulle lämpligen kunna prövas i samband med att frågor som gäller vårdnaden, barnets boende eller umgänget avgörs, om det begärs av föräldern. I är det, enligt kontakter som jag har haft med före- trädare för domar- och advokatkåren, inte ovanligt att familjemålen slutar med en förlikning som innebär att föräldern ges rätt till information. I vissa fall kvarstår föräldern som vårdnadshavare, utan andra rättigheter än den nu nämnda. Det kan också före- komma att den ena föräldern av praktiska skäl ensam tillerkänns vårdnaden, som den andra föräldern ges rätt att få upp- gifter om barnet från myndigheter. Ofta räknas dessa upp i beslutet (t.ex. dagis, skola och hälso- och sjukvårdande institutioner – se s. 35). Om möjligheter till inskränkningar i rätten till direkt information Jag anser, i likhet med vad konstaterade (SOU 1995:79 s. 99), att en möjlighet att inskränka förälderns rätt att få upplysningar är en oundgänglig komponent i en eventuell lag- stiftning. En metod för att utesluta föräldrar som utgör en poten- tiell fara för sina barn (eller barnets vårdnadshavare) från rätten till upplysningar är att låta domstol avgöra om föräldern bör fråntas sin rätt helt eller delvis. Det är emellertid också tänkbart att, som i och , låta någon annan myndighet fullgöra denna uppgift. Den senare lösningen, dvs. den som bygger på att annan myndig- het än domstol prövar frågan om rätten till information direkt från myndigheterna, bör diskuteras först. Att t.ex. socialnämnderna inte bör anförtros denna typ av uppgifter framgår redan av att förtroendet för allvar- ligt skulle kunna rubbas, om nämnderna skulle kunna ta ställning till föräldrarnas inbördes rättigheter (se även resonemangen i avsnitt 4). En tänkbar myndighet för denna typ av ärenden skulle kunna vara , som prövar frågor om sekretessmark- ering och kvarskrivning (angående kvarskrivning – se 16–17 §§ folkbokföringslagen). Uppgiften att ta ställning till om en förälder med hänsyn till barnets bästa bör kunna få upplysningar direkt från myndigheter får dock anses vara helt väsensskild från de uppgifter som fullgör . Inte heller kan det anses lämpligt att allmän åklagare prövar frågan om rätten till upplysningar om barnet, trots att åklagaren tar upp frågor om besöksförbud (se lagen [1988:688] om besöksför- bud). Besöksförbud tar visserligen sikte på situationer som är snar- lika dem som tidigare diskuterats – risk för brott, förföljelse eller andra allvarliga trakasserier mot viss person (se 1 §) – varför det skulle kunna anses vara närliggande för åklagaren att reagera mot en förälder som i dessa syften efterforskar upplysningar. En stor och viktig skillnad mellan att meddela besöksförbud och att frånta en förälder rätten att ta del av upplysningar om barnet är dock att den senare åtgärden måste baseras på ett handlande från föräldern – informationssökningen – som varken är olagligt eller per definition olämpligt. Av avgörande betydelse är dock att rätten till upplysningar har ett nära samband med frågor om vårdnad, boende och umgänge. Jag anser således att det rimligaste alternativet är att låta domstol av- göra om en förälder skall fråntas sin rätt till upplysningar om barnet. Talerätten vid missbruk av information Det är tänkbart att låta initiativrätten till domstolsprövningen vila hos barnet (i praktiken genom vårdnadshavaren) eller den myndig- het som anser att upplysningsrätten bör beskäras. Även social- nämnden borde ges rätt att få frågan prövad. Vad som, trots det tidigare anförda om frågans naturliga hem- vist i domstolsprocessen, talar emot att låta domstol avgöra om en förälder skall fråntas rätten att få upplysningar om barnet är dock att detta sannolikt ger upphov till en ökad belastning på dom- stolarna. En vårdnadshavare som – med eller utan fog – misstänker att barnet eller vårdnadshavaren svävar i fara i förhållande till den andra föräldern kan nämligen vilja ha till stånd en prövning av den andra förälderns rätt att begära information om barnet från myndig- Detta kan avse specifika uppgifter men också informations- rätten i generell mening. Ett domstolsförfarande skulle rimligen därutöver behöva ställas till förfogande för de fall i vilka en myndighet har blivit ansatt av en förälder som uppenbart missbrukar rätten till information, kanske genom ständiga förfrågningar av trakasserande karaktär hos myndig- heten rörande barnet. Att frånta föräldern en tillerkänd rätt att få upplysningar från samtliga myndigheter, trots att den konstaterade misskötseln kanske avser ett begränsat område, kan – beroende på omständigheterna – framstå som väl drastiskt och torde under alla omständigheter kräva en tämligen omfattande utredning. Tvärtom framstår det som rimligt att i första hand endast undanröja rätten till information i de avseenden som rätten verkligen har missbrukats. Om föräldern endast går miste om rätten att få del av upplysningar från en ut- pekad myndighet, finns risk för att domstolarna på nytt behöver uppmärksammas på att missbruk förekommer till följd av informationslämnande från någon annan myndighet. Under alla omständigheter möter det stora svårigheter att fast- ställa vad som skall anses utgöra sådant missbruk av upplysnings- rätten att föräldern i fråga bör fråntas sin rätt. Detta gäller särskilt de fall då en myndighet begär att upplysningsrätten bör inskränkas; i dessa situationer torde en förälders anspråk på upplysningar be- höva balanseras mot myndigheternas berättigade krav på fullgör- ande av sin ordinarie verksamhet eller att den information som hanteras av myndigheten inte missbrukas. En särskild fråga är hur det faktum att en förälder fråntagits sin upplysningsrätt, alternativt fått denna inskränkt, skall dokumen- teras hos respektive myndighet. Det bör knappast åvila vårdnads- havaren att upplysa specifika myndigheter om det faktum att barnets andra förälder inte längre har en sådan rätt. En orimlig belastning på domstolarna Det finns en klar risk att den nu diskuterade modellen leder till att belastningen på domstolarna blir orimligt stor. Ökningen av arbetsbördan är i princip omöjlig att närmare slå fast. Likväl manar detta till stor försiktighet. Även om den ökade arbetsbördan, skulle kunna anses acceptabel, går det inte att komma ifrån att antalet processer kring barnet synes kunna öka markant vid ett genomförande av en sådan modell. Detta är naturligtvis inte av godo. Ställningstagandet måste ses i ljuset av de förslag som i övrigt lämnas i detta betänkande. Till detta kommer att även en modell som förutsätter en dom- stolsprövning av informationsflödet direkt från myndigheterna kan leda till missbruk av information från den berättigade förälderns sida, om än i annan omfattning än om föräldrar ges denna rätt per automatik. Trots att en snabb rättslig prövning bör kunna lindra problemen väsentligt går det inte att bortse från att barn (och vårdnadshavare) kan försättas i hotfulla eller på annat sätt obehag- liga situationer.