sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Den framtida gränskontrollen ........................................... Den framtida fiskerikontrollen.......................................... Andra förändringar av kontroll- och tillsyns- 21.10.1 Farligt gods ............................................................ Krav på återrapportering.................................................... Befogenheter för kontroll och tillsyn ............................... 21.13.1 Allmänna utgångspunkter..................................... 21.13.2 En generell befogenhetsreglering? 21.13.3 Tillträde till viss plats ............................................ 21.13.4 Tillgång till handlingar .......................................... 21.13.5 Rätten att preja, borda och inbringa fartyg.......... 21.13.6 Rätten att stoppa fordon och andra 21.13.7 Rätten att hindra fortsatt färd............................... 21.13.8 Våldsanvändning som medel för att genomföra Andra frågor som rör verksamheten ........................... Allmänt om uppbördsförfarandet ........................ Uppbörd av vattenföroreningsavgifter................. 22.2.3 Deposition av böter m.m. ..................................... Förverkande av alkoholhaltiga drycker............................. Vissa praktiska frågor vid utredning av brott ................... Uppdrag åt polisen ............................................................. Flyttning av fordon............................................................. Konsekvenserna av förslagen för andra myndigheter Kontroll- och tillsynsverksamheten ..................... Kontroll- och tillsynsverksamheten ..................... Konsekvenserna av förslagen för ........ Myndighetens och tjänstemännens ändrade roller ........... Den brottsbekämpande verksamheten ................. Den ordningshållande verksamheten.................... Kontroll- och tillsynsverksamheten ..................... 24.3.2 Behovet av en ny eller ändrad utbildning ............. De ekonomiska konsekvenserna av våra förslag............... Förundersökningsledning och brottsutredning... Anpassning av IT-stödet ....................................... Konsekvenser för arbetsmiljön.......................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Lagen och dess uppbyggnad .............................................. 26.2.1 Övergripande frågor.............................................. 26.2.2 Lagens struktur och huvudsakliga innehåll.......... 26.3Förslaget till lag (2009:000) om och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter..... 26.4Förslaget till förordning (2009:000) om Kustbevak- ningens och en kustbevakningstjänstemans rättsliga 26.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. .................... 26.6Förslaget till lag om ändring i delgivningslagen (1970:428)........................................................................... 26.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:1090) om 26.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.................................. Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)....... Förslaget till lag om ändring i jaktlagen (1987:259)......... Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)....... 26.12Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ................................ 26.13 Förslaget till lag om ändring i körkortslagen (1998:488) ........................................................................... 26.14Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra 26.15Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling ............................................................ Förslaget till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:263) om transport av farligt gods ..................................................... Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Europeiska ekonomiska gemenskapen, numera EG Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet Förordning, norsk rätt föreskrifter och allmänna råd lagen (1982:395) om medverkan North East Fisheries Commission Nytt juridiskt arkiv, avdelning 1 Odelstingsproposition, norska regeringen den finska Regeringens proposition till behöver en ny lagstiftning Sedan bildades har varken myndighetens uppgifter eller kustbevakningstjänstemännens rättsliga befogenheter setts över i ett sammanhang, trots samhällsutvecklingen och att myndigheten successivt har fått nya uppgifter och ökade befogen- heter. Den nuvarande befogenhetsregleringen är utspridd i ett fler- tal lagar, vilket försvårar tillämpningen. Vidare är den för verksam- heten mest centrala författningen, lagen (1982:395) om Kustbevak- ningens medverkan vid polisiär övervakning (LKP), både otydlig och inkonsekvent. Rätten att ingripa mot brott varierar beroende på vilket brott ingripandet avser. Gränserna för de sakliga verksamhetsområdena är oklara. Dessutom är geografiska verksamhets- område otydligt och oenhetligt reglerat i de olika författningarna. Dagens reglering är ineffektiv eftersom och dess tjänstemän – med undantag för utredning av brott mot vatten- föroreningslagen och rätten att utfärda ordningsbot för enstaka brott – i stor utsträckning agerar osjälvständigt och med begränsat eget ansvar som biträde åt andra myndigheter. En inkonsekvent och otydlig lagstiftning är en nackdel inte enbart för myndighetens egen verksamhet, och de myndigheter den sam- verkar med, utan även för medborgarna. Otydligheterna riskerar att gå ut över både rättssäkerheten och rättstryggheten, bl.a. genom att myndighetens befogenheter och uppdrag inte överensstämmer med allmänhetens förväntningar. De nu angivna bristerna i den nuvarande regleringen medför att behöver en helt ny lagstiftning. Vad ska lagen omfatta? Vi föreslår en ny lag med en samlad och enhetlig reglering av Kust- bevakningens och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogen- heter som omfattar de tre områdena brottsbekämpning, ordnings- hållning samt kontroll och tillsyn. Den reglering som finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling berörs dock i princip inte. En viktig utgångspunkt för våra förslag är att och dess tjänstemän ska verka på platser där det är naturligt med hän- syn till deras kompetens och resurser. Verksamhetsområdet ska utformas efter samhällets och medborgarnas behov och med sikte på att myndigheternas samlade resurser ska användas effektivt. måste hänsyn tas till internationella överenskommelser om användningen av havet och dess resurser. verksamhet har sin naturliga tyngdpunkt till sjöss och myndighetens huvuduppgifter rör verksamhet som bedrivs på vatten; främst i det kustnära sjöterritoriet, på territorialhavet och i den ekonomiska zonen. Vi anser att denna ordning i princip ska vara oförändrad och att verksamhetsområdet ska regleras så enhetligt som möjligt. Avgränsningen inom svenskt sjöterritorium Den geografiska avgränsningen av verksamhetsområdet måste av rättssäkerhetsskäl vara tydlig. Därför krävs det detaljerade regler. Med dessa utgångspunkter har vi avgränsat verksamhetsområde såvitt avser områden inom svenskt sjöterritorium så att detta, utöver vid kusterna belägna bukter och vikar samt sådant inre vatten som utgörs av vattenområden innanför och mellan öar, och skär, omfattar och och de övriga vattenom- råden som förbinder med och med , vissa kortare sträckor på andra älvar och vattendrag där Kust- bevakningen bedriver verksamhet och som särskilt anges i författning, samt Avgränsningen utanför svenskt sjöterritorium uppdrag sträcker sig i flera avseenden utan- för det svenska sjöterritoriet. Utvecklingen internationellt påverkar myndigheten i hög grad och har lett till att fått nya uppgifter utanför det svenska sjöterritoriet. Verksamhets- områdets avgränsning har utformats med hänsyn till dessa faktorer. I den nya lagen bör det tydligare än framgå att Kustbevak- ningen bedriver verksamhet och därför har befogenheter: inom ekonomiska zon, på den svenska delen av kontinentalsockeln, när detta följer av en internationell överenskommelse som ingåtts efter godkännande eller en EG-rättsakt som är bindande för och som ger behörig svensk myndighet rätt att utöva myndighet i annan stats sjöterritorium, ekonomiska zon, angränsande zon eller annat område, eller på fartyg som befinner sig i ett sådant område, samt eller en kustbevakningstjänsteman har pekats ut som behörig, och på vissa områden utanför svenskt sjöterritorium när detta följer av den särskilda regleringen i fiskelagen, jaktlagen, sjötrafikför- ordningen och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. har i viss utsträckning till uppdrag att verka på land dels i anslutning till sjöterritoriet, dels i svensk ekonomisk zon. Det finns vidare några författningar som uttryckligen ger uppgifter på land. Detta gäller i första hand transport av farligt gods, hamnskydd och inre utlänningskontroll. Även om verksamhet på land är starkt be- gränsad så har vi urskiljt vissa situationer där i dag bedriver sådan verksamhet och bör göra det även . där rätten att verka på land följer av en särskild författnings- reglering, eller en författningsenlig överenskommelse med en annan myndighet avseende kontroll och tillsyn, och om den händelse som är grunden för ingripandet ligger inom geografiska verksamhetsområde och det är nödvändigt för att kunna fullgöra uppgiften att ingripandet på- börjas eller avslutas på land. Ett exempel på det förstnämnda är åtgärder under en förunder- sökning, tex. att hålla kompletterande förhör. Vidare kan det bl.a. av säkerhetsskäl vara nödvändigt att utföra en uppgift på land i stället för från ett fartyg. Som exempel kan nämnas hastighets- mätning med laser, där det ibland kan vara lämpligare att mäta från land ut mot vattnet om hastighetsbegränsningen t.ex. avser en trång passage. Ett annat exempel är fiskerikontroller som ibland, efter det att fartyg inbringats till hamn, kan medföra att åtgärder vidtas i hamnars landområden. Den brottsbekämpande verksamheten är i första hand en uppgift för polisen och åklagarväsendet. Eftersom vi inte föreslår några ändringar i detta avseende är deras huvudansvar oförändrat. Vi anser emellertid att , som bedriver förundersökning om vissa brott, i ökad uträckning bör utnyttjas som en resurs vid brottsbekämpning. Syftet med detta är att effek- tivare utnyttja samhällets samlade resurser och att fler brott ska kunna beivras. bör därför få en utökad självständig rätt att ingripa mot sådana brott som har ett naturligt samband med myndighetens uppdrag att bedriva sjöövervakning. Kustbevakning- ens ansvar för brottsbekämpningen ökar därigenom. ska myndigheten och dess tjänstemän liksom kunna biträda andra myndigheter med brottsbekämpande uppgifter. Detta motiverar enligt vår mening att man delar in Kustbevak- ningens verksamhet i två skikt. Ett direkt verksamhetsområde som inrymmer självständiga brottsbekämpande uppgifter med möjlighet att in- gripa direkt, utan någon annan myndighets inblandning. Verk- samheten ska bestå av att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott, utreda brott och beivra brott. Inom detta verksamhetsområde ska ha rätt att inleda och också bedriva förunder- sökning om vissa brott av enkel beskaffenhet. Ett indirekt verksamhetsområde inom vilket och dess tjänstemän kan biträda en annan myndighet. När Kust- bevakningen faktiskt befinner sig på eller i närheten av en brotts- plats ska myndigheten, som biträde åt en annan myndighet och med denna myndighets samtycke, kunna göra omedelbara in- gripanden mot brott som annars ligger utanför Kustbevakning- ens självständiga verksamhetsområde. Myndigheten och dess tjänstemän ska också kunna biträda förundersökningsledare i större utsträckning än . Vilka brott ska självständigt kunna ingripa mot? rätt att inleda förundersökning och, i fråga om brott av enkel beskaffenhet, också bedriva förundersökning om- fattar enligt vårt förslag främst brott som myndigheten upptäcker när den bedriver sjöövervakning och som man kan in- gripa mot antingen självständigt eller i egenskap av biträde. Det rör sig till stor del om brott där utredningen normalt kan påbörjas och slutföras på brottsplatsen eller i nära anslutning till brottet. rätt att inleda förundersökning omfattar enligt förslaget främst sjörelaterade brott, dvs. brott med en uppenbar anknytning till vatten och trafik på eller i anslutning till vatten. Vi har också särskilt vägt in om en kustbevakningstjänsteman enligt nuvarande regler får utfärda ordningsbot för brottstypen. Vid urvalet har vi vidare tagit hänsyn till brottens straffvärde. Ett brott som bestraffas med böter är vanligtvis lättare att utreda och utred- ningen kan oftast helt eller till största delen genomföras direkt på plats. Bötesbrott preskriberas dessutom . Med hänsyn till den korta preskriptionstiden måste utredningsarbetet och det efterföljande arbetet fram till lagföringen vara effektivt och koncentrerat. Slutligen har vi sett till andra faktorer, såsom kust- bevakningstjänstemännens särskilda kompetens att utreda t.ex. fiske- brott. rätt att inleda förundersökning ska enligt vårt förslag omfatta vattenförorening och vissa andra brott som rör miljölagstift- ningen, brott som rör sjötrafik, sjösäkerhet och sjöfartsskydd, brott mot smugglingslagen och sådana författningar som denna lag hänvisar till, brott som rör fiske- och jaktlagstiftning m.m., brott mot regler om särskilt skyddsvärda områden, brott som berör ekonomiska zon och den svenska delen av kontinentalsockeln, samt några andra udda brottstyper, bl.a. transport av farligt gods. När bedriver förundersökning ska samma regler gälla för myndigheten som för en polismyndighet och samma regler för en kustbevakningstjänsteman som för en polisman. Åklagare ska överta ledningen av förundersökningen så snart saken inte är av enkel beskaffenhet eller om det annars finns sär- skilda skäl. Utgångspunkten är att kustbevakningstjänstemannens rätt att in- gripa mot brott ska regleras enhetligt och gälla generellt för sådana brott som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Överlag föreslår vi få förändringar jämfört med dagens reglering i fråga om de åtgärder som en kustbevakningstjänsteman får vidta. Däremot föreslår vi att regleringen av åtgärder under förundersökning ska gälla generellt, dvs. att det inte längre ska bero enbart på brotts- typen om en viss åtgärd får vidtas eller inte. Vidare samlas reg- leringen, som är utspridd i flera olika lagar, i den nya lagen och anpassas till vad som gäller när en polisman eller tulltjänsteman vidtar motsvarande åtgärd. Regleringen anpassas också till att verk- samheten huvudsakligen bedrivs till sjöss. En kustbevakningstjänsteman förutsätts självmant vidta de första brottsutredande åtgärderna i anslutning till att brottet upptäcks, t.ex. att hålla förhör och genomföra andra utredningsåtgärder på platsen Till dessa åtgärder hör också rätten att ta med en person till förhör eller att gripa en person. Under förundersökningen får en kustbevakningstjänsteman – om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda – en generell rätt som mot- svarar vad som gäller för en polisman att ta egendom i beslag eller förvar, att spärra av ett fartyg, eller en plats eller att förbjuda till- träde till visst område, och att i brådskande fall gripa någon eller göra husrannsakan eller annan undersökning samt att genomföra kroppsvisitation. Reglerna om medlen för att genomföra tjänsteåtgärder samlas också i den nya lagen. I allt väsentligt regleras en kustbevaknings- tjänstemans rätt att använda våld, att visitera personer och att an- vända fängsel på samma sätt som gäller för en polisman eller annan tjänsteman och i huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller . I fråga om rapporteringsskyldighet och rapporteftergift ska samma regler som gälla. Hur fungerar det indirekta verksamhetsområdet och biträdesrollen? biträdesroll ska avse alla typer av brott och kan i princip aktualiseras om en kustbevakningstjänsteman upptäcker ett brott som ligger utanför det direkta verksamhetsområdet och det finns skäl att ingripa samt den behöriga myndigheten ställer sig bakom åtgärden, en annan brottsbekämpande myndighet begär biträde på grund av en inträffad händelse eller i en pågående förundersökning, eller en annan brottsbekämpande myndighet begär biträde med planerade insatser. Innan förundersökning har hunnit inledas får en kustbevaknings- tjänsteman som biträder en annan myndighet, i samma utsträck- ning som en polisman, hålla förhör och vidta andra utrednings- åtgärder som är av betydelse för utredningen. Åtgärderna ska anmälas för den som har rätt att leda förunder- sökning rörande brottet. ska ha rätt att neka en annan myndighet bi- träde, t.ex. när det med hänsyn till myndighetens övriga verksamhet inte är möjligt att lämna biträde. Detta gäller dock inte biträde åt åklagare i en förundersökning. Den ordningshållande verksamheten är i första hand en uppgift för polisen. Eftersom vi inte föreslår några ändringar i detta avseende är polisens huvudansvar oförändrat. Vi anser emellertid att Kust- bevakningen, som har vissa uppgifter och befogenheter att ingripa mot ordningsstörningar och förhindra brott, i ökad utsträckning bör kunna utnyttjas som en resurs. Syftet med detta är att utnyttja samhällets samlade resurser effektivare. Även den ordningshållande verksamheten skiktas i två verksam- hetsområden. Det direkta verksamhetsområdet inrymmer självständiga uppgifter i ordningshållningen och den självstän- diga rätt en kustbevakningstjänsteman har att ingripa mot den som genom sitt uppträdande till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för ordningsstörning. En kustbevak- ningstjänsteman får enligt förslaget vidare, precis som , in- gripa för att avvärja en konkret och omedelbar fara för brott. Denna rätt föreslås nu omfatta alla typer av brott. Även ordnings- hållning enligt lagen om sjöfartsskydd och lagen om hamnskydd ska, på samma sätt som , ingå bland de självständiga upp- gifterna. Inom det indirekta verksamhetsområdet får och en kustbevakningstjänsteman rätt att – efter överenskommelse i det enskilda fallet – biträda en polismyndighet med ordnings- hållning i en oförutsedd situation eller vid en planerad större insats. ska ha rätt att neka biträde, t.ex. när det med hänsyn till myndighetens övriga verksamhet inte är möjligt att lämna biträde. Vidare ska en kustbevakningstjänsteman ha rätt att på eget initiativ ingripa mot en ordningsstörning vid allvarlig fara för liv eller hälsa, om det krävs ett ingripande för att avvärja faran och denna inte lämpligen kan hindras på annat sätt. Förslaget stämmer väl överens med de förväntningar som allmänheten ofta har på personal och deras möjligheter att ingripa. Vi har konstaterat att det inom området för kontroll och tillsyn inte är möjligt att skapa en samlad befogenhetsreglering för Kust- bevakningen och dess tjänstemän. Det främsta skälet till detta är att området berör många myndigheter och spänner över ett alltför stort antal författningar av vitt skilda slag för att en samlad reglering ska vara rimlig. På samma sätt som kommer därför de närmare rättsliga förutsättningarna för kontroll och tillsyn att framgå av den särskilda författning som ligger till grund för åtgärden. Däremot anser vi att den nya lagen bör innehålla vissa allmänna bestämmelser, som ska vara gemensamma för all kontroll- och tillsynsverksamhet som och dess tjänstemän utför. Vi föreslår att det införs en särskild regel om proportionalitet mellan åtgärden och det intrång eller men som åtgärden innebär för enskilda. Vi föreslår också en generell regel om en kustbevaknings- tjänstemans rätt att preja, borda och, i sista hand, inbringa fartyg till hamn för att genomföra en kontroll. Några effekter av förslagen Våra förslag innebär att uppgift att bedriva sjöövervakning blir tydligare och att arbetet inom områdena för brottsbekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn kan bedrivas effektivare. Detta beror framför allt på –den samlade lagstiftningen, –det mera enhetliga geografiska verksamhetsområdet, –den tydligare yrkesrollen, och –de generellt tillämpliga reglerna. När det gäller brottsbekämpningen vill vi också särskilt peka på de utökade möjligheterna att inleda och bedriva förundersökning, som innebär att färre myndigheter engageras i varje enskilt ärende. Det sistnämnda får särskild betydelse för fiskerikontrollen och vi bedömer att ett ökat antal överträdelser av fiskelagstiftningen kan lagföras. Även möjligheten att skydda miljön och beivra sjö- relaterade miljöbrott förstärks genom förslagen, bl.a. genom att en kustbevakningstjänsteman får rätt att spärra av områden i brotts- bekämpande syfte och att avlägsna personer som överträder bestäm- melser om områdesskydd. Ytterligare effektivitetsvinster uppnås genom att Kustbevak- ningens möjligheter att i enskilda fall kunna biträda andra myndig- heter ökar. De föreslagna förändringarna gynnar även medborgarna. Det blir genom den nya lagstiftningen tydligt i vilka fall en kustbevak- ningstjänsteman får ingripa mot enskilda och vilka befogenheter han eller hon har. Medborgarna främjas också av en tydligare gräns mellan kontroll- och tillsynsåtgärder och den brottsbekämpande verksamheten. Vi föreslår vidare en rad andra bestämmelser, bl.a. om allmänna principer för ingripanden mot enskilda och om dokumentation av ingripanden, som innebär att rättssäkerheten stärks. lag (2009:00) om och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om och en kustbevakningstjänstemans uppgifter och rätt att självständigt ansvara för eller biträda annan myndighet i verksamhet som avser 3.kontroll och tillsyn. Särskilda bestämmelser om rätten att ingripa mot brott finns i 1.lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller en författning som omfattas av den lagen, och 2.lagen (2008:000) om och befo- genheter att ingripa mot rattfylleri.TPF1FPT I fråga om och en kustbevakningstjänstemans uppgifter och ansvar för skydd mot olyckor finns bestämmelser i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 1TP PT Lagen föreslagen genom prop. 2007/08:53. 2 § I denna lag betyder 1.biträde: uppgift eller ingripande som förutsätter initiativ, god- kännande eller medverkan av annan myndighet, 2.svenskt sjöterritorium: svenskt inre vatten och svenskt territo- rialhav i enlighet med den närmare avgränsning som anges i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium, 3.fartyg: varje farkost som används eller kan användas till trans- port på vattnet, 4.förman: den som i en viss verksamhet i förhållande till någon annan leder och ansvarar för den verksamheten, 5.hamnanläggning: en sådan hamnanläggning som omfattas av artikel 3.1–3.3 i och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. Lagens geografiska tillämpningsområde m.m. 1 § Denna lag tillämpas inom det svenska sjöterritoriet på Kust- bevakningens självständiga brottsbekämpande och ordningshållande uppgifter och, om inte annat föreskrivs, vid kontroll och tillsyn. Verksamheten på inre vatten omfattar dock endast 1.Vänern och samt och och övrigt vattenområde som förbinder med och med , 2.vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar, 3.vattenområden innanför och mellan öar, och skär intill räta linjer som regeringen bestämmer med stöd av lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium, samt 4.utöver 1–3 följande sträckor på älvar och andra vattendrag