sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — ursprungsgarantier borde redovisas som tvingande (förs. 2004/05:RRS8 s. 5 f.). I förarbetena behandlades avgifterna för elcertifikat och som belastande avgifter (prop. s. 188 f. och prop. 2002/03:85). Vad gäller förslaget till lagen (2003:437) om ursprungsgarantier anförde Lagrådet att en avgift av denna karaktär torde vara att betrakta som en sådan avgift av tvångskaraktär som i princip ska beslutas av ; kan dock med stöd av 8 kap. 9 § RF bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. För att det klart skulle framgå att det var fråga om en beslutanderätt för regeringen som var grundad på en delegation från föreslog Lagrådet en omformulering av bemyndigandet (prop. 2002/03:85 s. 98). Regeringen följde Lag- rådets förslag (prop. 2002/03:85). budgetproposition ställde sig regeringen bakom Riks- revisionens bedömning att Svenska kraftnäts avgifter för elcertifi- kat och ursprungsgarantier borde redovisas som tvingande och föreslog att regeringen skulle bemyndigas att låta disponera dessa avgifter. Enligt systemet med elcertifikat är i princip alla elanvändare skyldiga att förvärva elcertifikat. svarar för kontoföring och registrering av elcertifikat. Eftersom systemet är tvingande innefattar det myndighetsutövning. De avgifter som tar ut för kontohållning respektive registrering av överlåtelser av elcertifikat bör därmed betraktas som offentligrättsliga. Eftersom har ett författningsmässigt monopol på kontohanteringen borde avgifterna dessutom betraktas som tvingande. Enligt lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el har elproducenter under vissa förutsättningar rätt att få en ursprungs- garanti avseende den el de producerar. Garantier utfärdas av på ansökan av producenten. Avgiften, som inte överstiger Svenska kraftnäts kostnader för utfärdandet, har fastställts av reger- ingen i 5 § förordningen (2003:587) om ursprungsgarantier avseende förnybar el. Utfärdandet av ursprungsgarantier innefattar myndighets- utövning då de endast får utfärdas under vissa förutsättningar som är angivna i lagen. Avgiften måste därför enligt regeringen betraktas som en offentligrättslig avgift. Detta stöds också av att den beslutas av regeringen och av att den inte överstiger Svenska kraftnäts kostnader för utfärdandet. Ingen är skyldig att skaffa ursprungsgarantier av det slag som fastställts i lagen om ursprungsgarantier, men den som vill ha sådana garantier är tvungen att vända sig till . Därför kan avgiften, enligt regeringen, betraktas som tvingande (prop. 2004/05:1 UO21 s. 97). Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? budgetproposition gjorde regeringen också bedöm- ningen att de nätavgifter och balansersättningar som Svenska kraft- nät tar ut inte är offentligrättsliga avgifter utan intäkter i uppdrags- verksamhet. Dessa intäkter borde därför även fortsättningsvis redovisas som uppdragsverksamhet. Som skäl för detta anfördes bl.a. att eftersom nätverksamhet är en kommersiell verksamhet förutsätts den gå med vinst, dvs. intäkterna överstiger Svenska kraftnäts kostnader för att bedriva verksamheten. har heller inte något författningsmässigt monopol att bedriva nät- verksamhet. Balansersättningarna regleras i avtal som ingås på kommersiella grunder. Dessa ersättningar kunde därför enligt regeringen inte betraktas som offentligrättsliga avgifter utan var intäkter i uppdragsverksamhet (prop. 2004/05:1 UO21 s. 96 f.). Utskottet noterade regeringens bedömning att de nätavgifter och balansersättingar som tar ut inte är offentlig- rättsliga avgifter utan intäkter i kommersiell verksamhet (bet. 2004/05:NU3 s. 75 och rskr. 2004/05:120). Genom uttalandena budgetproposition som behand- lats av är det klart att och regeringen anser att avgifterna för elcertifikat och ursprungsgarantier (nr 262 och 263) är belastande avgifter, medan de nätavgifter och balansersättningar (nr 481 och 482) som tas ut utgör frivilliga avgifter. För de tjänster av olika slag som tillhandahåller tar verket ut avgifter. Avgifter som avser verksamhet som är en förut- sättning för att flygtrafik ska kunna bedrivas benämns trafikavgif- ter16. Trafikavgifterna består av olika avgifter, bl.a. startavgift, buller- avgift och undervägsavgift17. Av trafikavgifterna är det bara under- vägsavgiften som alla flygbolag som trafikerar svenskt luftrum måste betala. Övriga trafikavgifter tar endast ut om flygplanen landar på någon av flygplatser. De icke statliga flygplatserna bestämmer själva sina avgifter18. trafikavgifter tas ut med stöd av bemyndigan- det i 6 kap. 13 § luftfartslagen (1957:297) första och andra stycke- 16SOU 1990:55, Flygplats – De svenska flygplatserna , s. 79 17RiR 2004:17 s. 25 18Jfr även SOU 1990:55, Flygplats – De svenska flygplatserna , s. 82 Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? Enligt bestämmelserna i paragrafens första stycket får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för användning av allmänna flygplatser eller andra allmänna anläggningar eller tjänster för luftfarten. I den om- fattning som följer av multilaterala överenskommelse om undervägsavgifter ska Europeiska organisationen för säkrare flyg- trafiktjänst (Eurocontrol) meddela föreskrifter om, påföra och driva in undervägsavgifter. påpekade vid sin granskning att ESV tidigare hade klassificerat avgiftsintäkterna från trafikav- gifter (nr 336–339) som tvingande, men att dessa avgifter i ESV:s publikation Avgifter 2003 inte längre klassificerades som tvingande utan som intäkter i uppdragsverksamhet. ESV hade gjort ändringen med anledning av att i underlaget till ESV:s rapport hade definierat avgifterna som avgifter i uppdragsverksamhet19. Skälet till ändring var i sin tur att inte ville att verksamheten ska betraktas som myndighetsutövning, vilket i så fall skulle medföra att verket inte har rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Vid sammanställningen av Årsredo- visning för staten 2003 utgick regeringen från ESV:s avgiftsrapport. Inte heller i Årsredovisning för staten definierades trafikavgifterna således som belastande avgifter. Året därefter redovisade Luftfarts- verket åter större delen av sina intäkter som belastande avgifter (jfr avsnitt 4.2). konstaterade att i de fall flygbolag kan välja mel- lan att trafikera flygplatser eller närbelägna flyg- platser kan det sägas råda viss konkurrens. Ett plan som landar på kan således betala andra avgifter än ett plan som landar på en icke statlig flygplats i . kon- staterade dock att på de flesta ställen finns det dock inga konkurre- rande flygplatser till flygplatser inom rimliga av- stånd20. kunde inte finna annat än att trafikavgifter är tvingande21. Som skäl för sin bedömning anförde att i omgångar har bemyndigat först regeringen och därefter, via regeringen, även att föreskriva om trafikavgifterna. påpekade att reger- ingen uttryckligen har uttalat att undervägsavgifterna är tvingande. 19RiR 2004:17 s. 26 20RiR 2004:17 s. 25 f. 21RiR 2004:17 s. 27 Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? föreslog därför att trafikavgifter borde redovisas som tvingande (förs. 2004/05:RRS8 s. 6). Som framgår av avsnitt 1.2 påpekade finansutskottet att reger- ingen förberedde en översyn av statens avgifter och fann för tillfäl- let inte skäl att begära att regeringen skulle vidta ytterligare åtgär- der (bet. 2004/05:FiU30 s. 13 ff., rskr. 2004/05:227). Redan vid tillkomsten av luftfartslagen (1957:297) innehöll 6 kap. 13 § ett avgiftsbemyndigande: För begagnande av allmän flygplats eller annan anläggning för luftfarten, som är upplåten till allmänt bruk, må avgift uppbäras enligt grunder som bestämmas av Konungen. ändrades bemyndigandet till att avse reger- ingen i stället för konungen (lagen [1976:11] om ändring i luft- fartslagen [1957:297]). Genom lagen (1989:997) om ändring i luftfartslagen ändrades bemyndigandet på nytt till att avse reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer. Genom en lagändring (lagen [1994:2086] om ändring i luft- fartslagen [1957:297]) som trädde i kraft inför- des ett nytt andra stycke i bestämmelsen i 6 kap. 13 § som överlät rätten att meddela föreskrifter om, påföra och driva in undervägs- avgifter till Europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst (Eurocontrol) i den omfattning som följde av multilaterala överenskommelse om undervägsavgifter. I det sammanhanget ut- talade regeringen att det var fråga om sådana avgifter som om- fattades av 8 kap. 3 § RF (prop. 1993/94:104 s. 36). Genom ytterli- gare en lagändring (lagen [2004:669] om ändring i luftfartslagen [1957:297]), som ännu inte har trätt i kraft, har det andra stycket justerats eftersom multilaterala överenskommelse ska upphöra att gälla och ersättas av bilaga IV till den reviderade inter- nationella Eurocontrolkonventionen. Därutöver har en språklig omarbetning gjorts av bestämmelsen genom lagen (1986:166) om ändring i luftfartlagen (1957:297). I det samman- hanget berördes dock inte trafikavgifternas karaktär som sådana. Man kan – som gjort – konstatera att har bemyndigat regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer att meddela föreskrifter om avgifter på detta område. Beträffande undervägsavgifterna har regeringen också uttryck- ligen angett att de omfattas av 8 kap. 3 § RF. De tas också ut av alla flygbolag som trafikerar svenskt luftrum och skiljer sig på så sätt från övriga trafikavgifter. Övriga trafikavgifter tas dock bara ut om flygplanen landar på någon av flygplatser. Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? ensamt om att driva flygplatser och den som utnyttjar en flygplats får en tjänst. Detta talar för att det är fråga om frivilliga avgifter. Trafikavgifterna fanns även innan luftfartstrafiken avreglerades . Det förefaller dock som avgifts- bemyndigande beträffande de övriga trafikavgifterna inte uttryck- ligen har prövats sedan avregleringen av lufttrafiken påbörjades. De patientavgifter vid tandläkarutbildningen vid insti- tutet och som finns med i kartläggningen (nr 422 och 424) måste vara att bedöma som frivilliga avgifter. Dessa avgifter redovisas emellertid på inkomsttitel under rubri- ken Offentligrättsliga avgifter i statsbudgeten. Vid import av jordbruksprodukter och socker från länder utanför EU tas särskilda tullar ut. Dessa är bestämda med utgångspunkt från EU:s jordbrukspolitik. Omkring tre fjärdedelar av inkomst- erna tillfaller EU:s gemensamma budget, medan resten är avsedda att användas till medlemslandets administrationskostnader för tull- uppbörden22. De i kartläggningen upptagna särskilda jordbruks- tullar och sockeravgifter (nr 202) utgör således tull och inte belas- tande avgifter. Inkomsterna redovisas i statsbudgeten på inkomst- titel under . Vägavgift (nr 483) betalas för motorfordon eller ledad motorfor- donskombination med totalvikt på om fordonet är avsett uteslutande för transport på väg. Vägavgiften differentieras beroende på motorns avgasutsläpp. Beloppen anges i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon i euro, men om- räknas till svenska kronor för varje kalenderår. Vägavgiftens storlek är således reglerad i lag. I 23 § finns ett bemyndigande men det kan inte uppfattas som ett reellt bemyndigande utan är en information 22 ESV, Staten, EU och pengarna (ESV 2006:17), s. 10 Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? om att regeringen fastställer de omräknade belopp som ska tas ut under påföljande kalenderår, dvs. meddelar verkställighetsföre- skrifter. Vägavgiftssystemet har i övrigt anpassats till fordons- skattesystemet. Vägavgifterna har av i statsbudgeten omklassificerats till skatter (prop. 2000/2001:1 s. 132 och 133, se avsnitt 4.4). Intäkterna från vägavgifterna redovisas under inkomst- titel för skatter. Kartläggningen upptar också några poster som avser återbetalning av lån (nr 81, 100 och 104). Återbetalningar av beviljade lån utgör inte avgifter enligt 8 kap. 3 § RF. Uppläggnings- och aviseringsavgifter (som nämns under nr 81) är dock bara en sida av ett i grunden gynnande23 regelkomplex som tas i anspråk på frivillig väg. Dessa avgifter är således att anse som frivilliga avgifter. 5.5Marknadskonkurrens föreligger inte vid uttag av belastande avgifter Av utredningens direktiv framgår att kartläggningen ska innefatta en bedömning av om en belastande avgift tas ut i en verksamhet som är konkurrensutsatt. ESV har i sin genomgång gjort en marke- ring vid de avgifter där frågan om konkurrens kan vara relevant att ta upp till bedömning. (nr 170, 239, 240, 270, 300, 330, 340–342, 387–401, 412, 415, 422–424, 433, 460 och 461). Sammanlagt är dessa fall förhållandevis få och en närmare analys ger vid handen att det inte finns någon belastande avgift om vilken det entydigt kan sägas att den tas ut i konkurrens med andra aktö- rer. Att besluta om belastande avgifter innebär myndighetsutöv- ning. Det är endast den som av det allmänna tillagts en sådan befo- genhet som kan utöva den. En fråga som uppmärksammats i sammanhanget är att den enskilde i vissa fall kan sägas ha en viss valmöjlighet mellan ett svenskt system och ett internationellt. Registrering av varumärken är ett exempel på detta. En näringsidkare kan enligt varumärkes- lagen (1960:644) få sitt varumärke registrerat i det svenska varu- Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? märkesregistret och får då ensamrätt i till varumärket. När- ingsidkaren kan i stället välja att hos byrån för harmonisering av den inre marknaden (varumärken, mönster och modeller), OHIM, ansöka om registrering av sitt varumärke som ett gemenskaps- varumärke enligt Rådets förordning (EG) nr 40/94 om gemen- skapsvarumärken. En sådan registrering gäller inom hela Europeiska unionen, alltså även i . Båda registrerings- förfarandena är avgiftsbelagda. De två systemen kan i någon mån sägas konkurrera med varandra. Tillstånden gäller dock inte samma sak eftersom det ena gäller i hela EU och i båda fallen har de enskilda att genomgå prövning av ett offentligrättsligt organ i enlighet med ett fastställt regelverk. I har båda dock samma skyddsvärde. Verksamheterna kan knappast sägas bedrivas i kon- kurrens på en marknad men väl mellan offentligrättsliga organ. Vidare finns, bland de avgifter som ESV i sin kartläggning mar- kerat utifrån konkurrensaspekten, avgifter som snarare torde vara frivilliga avgifter även om de redovisats som belastande. Det gäller t.ex. de patientavgifter som tas ut vid tandläkarutbildningar och avgifter för statliga utställningsgarantier. I avsnitt 5.4.8 behandlas avgifter och det kan konstateras att detta också gäller landnings/startavgifterna, även om ESV i sin kartläggning inte markerat dem utifrån konkurrensaspekten. Vissa av de markerade avgifterna erläggs bara myndigheter emellan och faller sålunda inte under 8 kap. 3 § RF. 6Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter 6.1Uppdraget i denna del I mitt uppdrag ingår att överväga vilka principer som ska gälla när en avgift ska redovisas mot inkomsttitel respektive netto mot anslag eller utanför statsbudgeten. Jag ska väga in å ena sidan vad uttalat om redovisning mot inkomsttitel som huvudprin- cip och å andra sidan de behov av en effektiv styrning av myndig- heter som har gjort sig alltmer gällande och som kan motivera spe- cialdestination av avgiftsinkomsterna. Jag ska i sammanhanget be- döma om det finns behov av ändringar i budgetlagen eller i någon annan särskild lag. Jag ska även beskriva vilka konsekvenser de åt- gärder som föreslås får för statsbudgeten. Som har redovisats under avsnitt 3.3.1 har vid ett flertal tillfällen betonat att bruttoredovisning ska vara huvudprinci- pen. Detta framgår också av budgetlagen. Det har också framförts att detta ska vara det normala i verksamhet som helt eller delvis finansieras med belastande avgifter. Kartläggningen visar dock att ett mycket stort antal belastande avgifter disponeras av myndighe- terna. Likaså visar redogörelsen i avsnitt 4.3 att avgiftsinkomsterna till alldeles övervägande del härrör från avgifter som disponeras av myndigheterna. till samtliga avgiftsinkomster disponerar myn- digheterna av dessa. Ser man enbart till inkomster från belastande avgifter disponerar myndigheterna , dvs. av de belastande avgiftsinkomsterna redovi- sas mot inkomsttitel på statsbudgeten, trots att detta beskrivs som huvudprincipen. Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter 6.2För- och nackdelar med specialdestination har som skäl för sitt ställningstagande att huvudprinci- pen bör vara bruttoredovisning angivit bl.a. risken för att de delar av den statliga verksamheten som inte redovisas över statsbudgeten inte kommer att tas upp till prövning i samband med budget- behandlingen på samma sätt som den övriga verksamheten. Vidare anses värdet av att fastställa utgiftsramar minska om vissa utgifter inte omfattas av dem, vilket ansetts vara särskilt olyckligt mot bak- grund av den styrande roll utgiftsramarna har fått i den nya budget- processen. Möjligheten att kontrollera och följa utgiftsutveck- lingen anses också minska. har vidare påtalat att det underlättar för den att få en klar uppfattning av den statliga verk- samheten om statsbudgeten redovisar en mer fullständig bild av inkomster och utgifter (bet. 1997/98:FiU01). Det har också fram- hållits att avsteg från bruttoredovisningsprincipen bör göras restriktivt och att det är önskvärt att regeringen framgent motiv- erar sådana undantag på ett tydligare sätt än vad som hade gjorts i det aktuella fallet (2004/05:FiU1y). I direktiven till utredningen har som ett skäl för specialdestina- tion av avgiftsinkomsterna anförts behovet av en mer effektiv styr- ning av myndigheterna. I sammanhanget är det av intresse att konstatera att utveck- lingen generellt sett har gått mot styrning på en mer övergripande nivå. Mål- och resultatstyrning började införas . An- slagen har sålunda blivit ramanslag inom vilka myndigheterna själva beslutar hur verksamheten ska genomföras. Utgångspunkten är att en verksamhet bedrivs mer effektivt om den som handhar den också kan väga olika lösningar mot varandra och fatta de beslut som krävs för detta. Detta rimmar väl med vad som sägs i budget- lagen om att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet. Att specialdestinerar avgifterna för en viss verksamhet och därmed överlåter närmare beräkningar av intäkternas storlek och verksamhetens omfattning till regeringen är ett led i utveck- lingen mot styrning på en mer övergripande nivå. Det bör framhållas att det för att uppnå hög effektivitet är vik- tigt att det finns möjligheter att på ett bra sätt kunna anpassa verk- samheten till efterfrågan eller annat som sker i olika omfattning olika år. Detta aktualiseras t.ex. då en myndighet gör större upp- handlingar med mellanrum. Det kan också vara så att efterfrågan på en statlig tjänst varierar mellan åren. Vissa år är det Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter t.ex. extra stora årskullar som tar eller förnyar sina körkort. Om en myndighet får disponera avgiftsinkomsterna har den möjlighet att föra över- eller underskott mellan åren. Den får således möjlighet att direkt anpassa verksamheten efter omständigheterna vilket är gynnsamt för såväl servicegrad som resursutnyttjande. Utgångs- punkten för myndigheten är att full kostnadstäckning ska nås över tiden. I de fall efterfrågan ökar eller minskar eller om det inte går att på förhand beräkna hur stor efterfrågan blir kan det också vara lättare för en myndighet att snabbt anpassa verksamhe- ten till efterfrågan om den själv disponerar inkomsterna. Det bör dock påpekas att såvitt gäller utvecklingen inom ett budgetår är skillnaderna mellan specialdestinering och anslag vad gäller flexibi- litet beroende av graden av avgränsning vid anslagstilldelningen. Det innebär att flexibiliteten i det fallet beror på om myndigheten inom ramen för ett stort anslag har möjlighet att utföra olika verk- samheter eller om anslaget eller en anslagspost bara avser den aktu- ella verksamheten. Hur stora skillnaderna är beror också på villko- ren för anslagssparande och anslagskredit. Att myndigheten disponerar avgiftsintäkterna underlättar också anpassningar i verksamheten till variationer i efterfrågan även ut- ifrån enskildas olika behov. På en del områden finns efterfrågan på högre servicegrad när det gäller den avgiftsbelagda verksamheten. För att möta detta har myndigheterna i vissa fall utvecklat verk- samheten och med högre avgifter finansierat de tillkommande kostnaderna. Olika avgiftsnivåer kan således användas för att möta olika efterfrågan och ibland för att styra efterfrågan så att myndig- heternas resurser kan användas så effektivt som möjligt. Avgifts- nivåer kan då användas i prisdifferentierande syfte. Därmed sprids efterfrågan jämnare över tiden. Exempelvis låter sina förrättningsavgifter variera beroende på tid och plats för klarering. I de flesta fall blir sambandet mellan avgiftsintäkterna och kost- nader i den berörda verksamheten tydligare om det finns krav på särredovisning. Det kan också innebära bättre överensstämmelse mellan intäkter och kostnader i verksamheten. Är redovisningen outvecklad är det däremot svårt att följa kostnadsutvecklingen och exempelvis svårt att kontrollera att avgiftsintäkterna inte klart överstiger kostnaderna. En nackdel med specialdestinering är naturligtvis att redovis- ningen över statsbudgeten minskar. får alltså svårare att kontrollera en verksamhet. Det blir t.ex. svårare att på ett bra sätt Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter följa upp de bemyndiganden lämnat rörande de belas- tande avgifterna. Uppföljningen är viktig eftersom verksamheter på olika områden annars kan växa sig större än avsett. Likaså behöver kostnadsutvecklingen och utvecklingen av över- eller un- derskott kunna följas. Med hjälp av en sådan redovisning kan riks- dagen försäkra sig om att avgiftsintäkterna inte klart överstiger kostnaderna och att avgifterna inte används till något annat än vad de är avsedda för. Vid den hearing som utredningen genomförde med några in- bjudna myndigheter (se avsnitt 1.3) bekräftades vad som fram- förts. Nästan samtliga myndigheter förordade att de själva ska få disponera avgiftsintäkterna. Framför allt pekade de på fördelarna med den större flexibiliteten och att förändringar i efterfrågan kan mötas på ett enkelt sätt. underströks vikten av transpa- rent redovisning samt bra uppföljning och kontroll. 6.3Bruttoredovisning är inte huvudprincip Utredningens förslag: Regeringen bör föreslå att nya riktlinjer läggs fast för när specialdestinering ska ske. Av rikt- linjerna bör framgå vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att regeringen eller en myndighet ska få disponera intäkterna. Som framgått av föregående avsnitt finns det mycket som talar för att effektiviteten i den statliga verksamheten och möjligheten att på ett bra sätt möta efterfrågan främjas av att avgiftsintäkter special- destineras och därmed disponeras av myndigheterna. Min bedöm- ning är att fördelarna rörande effektiviteten i verksamheten inom de flesta områden talar för specialdestinering av avgiftsintäkter. Det kan dock finnas anledning att ha något olika synsätt bero- ende på vilken avgiftskategori det är fråga om. De olika skälen för specialdestination gör sig inte gällande med samma styrka på alla områden och kan i vissa fall ha negativ inverkan på hur verksam- heten utvecklas. Det gäller framför allt på områden där det inte handlar om att möta en efterfrågan från de berörda, t.ex. i fråga om tillsynsverksamhet och liknande. En förutsättning för att en myndighet ska få disponera in- komsterna från en avgift bör också vara att det finns en tydlig koppling mellan den avgift som betalas och kostnaden för det man Överväganden rörande vilka principer som ska gälla för redovisning av avgifter får för avgiften. I vissa fall kan det vara så att avgifterna beräknas på ett sådant sätt att denna koppling inte är tydlig i det enskilda fallet.