sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Tillstånd som med- delas av regeringen får enligt lagen förenas med villkor om att den enskildes privatliv skall respekteras i programverksamheten och skyldighet att sända genmäle. Regeringen har förenat tillstånden för , , Utbild- ningsradio AB och samt vissa andra programföretag med sådana villkor. och TV övervakar att villkoren följs. Efter anmälan av regeringen kan allmän domstol på talan av Justitiekanslern återkalla ett sändningstillstånd, om en tillståndshavare väsentligt har brutit mot meddelade villkor. dio- och TV-lagen finns även bestämmelser om när uppgifter som förekommit i ett TV-program skall beriktigas. Vissa mediers självsanerande verksamhet För att man skall få en uppfattning om i vilken utsträckning den enskilde skyddas mot massmediernas intrång i den personliga in- tegriteten måste även andra än rent rättsliga regler beaktas. Pres- sens – ett gemensamt organ för , och Svenska Tidningsutgivareföre- ningen – har antagit och gett ut pressetiska regler i en samling med titeln för Press Radio TV. Reglerna gäller i viss utsträck- ning även för , och . Samlingen innehåller särskilda pub- licitetsregler (del I) om respekt för privatlivets helgd. Exempelvis sägs det: Överväg noga publicitet som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänin- tresse kräver offentlig belysning. Vissa regler manar till varsamhet när det gäller bildmaterial och andra går ut på att namn skall hante- ras försiktigt. Allmänhetens pressombudsman och Pressens opini- onsnämnd handlägger för pressens del ärenden som rör tillämp- ningen av publicitetsreglerna. Som nämnts inledningsvis har man tidigare i olika sammanhang övervägt frågan om en generellt tillämplig bestämmelse till skydd för privatlivet. fick i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett förstärkt integritetsskydd på personrättens område. Kommittén föreslog i sitt andra delbetän- kande, Fotografering och integritet (SOU 1974:85), regler om bl.a. TV-övervakning och förbud mot olovlig fotografering i bostad eller på annan skyddad plats. Kommittén fäste vid sitt förslag om krimi- nalisering särskilt avseende vid fotograferingens bildbevarande funktion och den plats där den fotograferade befinner sig. Endast för den som befinner sig i sin bostad eller i annan avskildhet är det, ansåg kommittén, möjligt att åstadkomma ett rättsskydd. De före- slagna bestämmelserna skulle naturligtvis ha betydelse också för arbetsmetoderna i massmedievärlden. Någon analys av de före- slagna bestämmelsernas förhållande till TF gjordes dock inte av kommittén. Kommitténs förslag om TV-övervakning ledde till lagstiftning. regleras detta område av lagen (1998:150) om allmän ka- meraövervakning, som setts över (SOU 2002:110). Försla- get om förbud i vissa fall mot olovlig fotografering gav däremot inte upphov till lagstiftning. I sitt slutbetänkande, Privatlivets fred (SOU 1980:8), behandlade kommittén de problem som hör samman med intrång i privatlivet genom användning och spridning av integritetskränkande material. Kommittén presenterade olika uppfattningar vid sidan av varandra utan att förorda någon mening såsom kommitténs förslag. Enligt den s.k. lagstiftningslinjen skulle den enskildes privatliv ges ett för- stärkt straffrättsligt skydd genom en ny bestämmelse i brottsbal- ken om kränkning av privatlivets fred. Motsvarande gärning ge- nom tryckt skrift skulle enligt dessa ledamöter vara brottslig enligt ett föreslaget tillägg i brottskatalogen i 7 kap. 4 § TF. Företrädarna för den s.k. självsaneringslinjen menade att den enskildes privatliv gavs ett tillräckligt skydd genom pressens självsanering. En av de ledamöter som företrädde den linjen ville dock bereda den enskilde ett särskilt skydd genom en möjlighet till ekonomisk ersättning. Slutbetänkandet ledde inte till lagstiftning. Frågorna överlämna- des i stället till som i sitt slutbetän- kande, yttrandefriheten (SOU 1983:70), framhöll att kraven på att stärka integritetsskyddet främst tycktes hänföra sig till de journalistiska uttrycksformerna i press, radio och TV. Utredningen avrådde från lösningar och förordade att det allmänna skulle visa förtroende för massmediernas självsane- rande verksamhet. I propositionen om ändringar i TF m.m. (prop. 1986/87:151) anslöt sig regeringen till bedömningen att det inte borde införas någon särskild lagstiftning till skydd för privatlivets fred. Data- och offentlighetskommitténs förslag (Ds Ju 1987:8) om skydd för den enskildes integritet mot intrång i samband med regi- strering av personuppgifter med hjälp av automatisk databehand- ling ledde däremot till lagstiftning. Kommitténs förslag ligger till grund för bestämmelsen om kravet på dataskyddslagstiftning i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. föreslog i betänkandet Personnum- mer – integritet och effektivitet (SOU 1994:63) en särskild lag om begränsning av användningen av personnummer för att stärka skyddet för den enskildes personliga integritet. Regeringen har i två propositioner förklarat att det inte är aktuellt att ändra lagstift- ningen i denna fråga (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 14 och 1997/98:44 s. 77). I det här sammanhanget kan också departementspromemorian Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51) nämnas. I promemorian redovisas vad som hänt på detta område sedan Integ- ritetsskyddskommitténs slutbetänkande Privatlivets fred. Det kon- stateras i ett avsnitt om gällande rätt att bestämmelser av betydelse för skyddet för den personliga integriteten har utformats med ut- gångspunkt i två huvudmetoder. Den ena metoden går ut på att i möjligaste utsträckning begränsa möjligheterna för obehöriga per- soner att få tillgång till information eller annat material av privat natur. Den andra syftar till att förhindra en för den enskilde negativ användning eller spridning av sådant material. I promemorian redo- görs också för utländsk lagstiftning till skydd för privatlivet. Enligt redogörelsen finns det i en del länder i vår närhet, såsom , , och , ett starkare skydd för privatlivet än i . En slutsats i promemorian är att det möjligen kan vara önskvärt men, med hänsyn till samordningsproblemen med TF, YGL och , helt säkert svårgenomförbart att föra sam- man bestämmelserna på integritetsskyddsområdet till en samlad integritetslag. lämnade betänkandet Per- sonlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). Utredningen tar upp frågor rörande användning av informationsteknik i arbetslivet, per- sonuppgifter om hälsa och droganvändning, personuppgifter om lagöverträdelser samt användning av personlighetstester. Utred- ningen konstaterade att det inte finns någon samlad reglering till skydd för den personliga integriteten i arbetslivet eller någon lag- stiftning i detta hänseende som har utformats med hänsyn till den tekniska och medicinska utvecklingen. Utredningen fann att det saknas ett godtagbart, rättsligt bindande skydd för arbetstagares personliga integritet. Utredningen föreslog att en särskild lag skulle införas. Utredningens förslag bereds inom . Av intresse är också departementspromemorian Självsanering av Internet (Ds 2003:25). Den innehåller en kartläggning av i vilken utsträckning självsanering eller andra former av integritetsskydd tillämpas i fråga om information på Internet. Det konstateras att det i inte obetydlig omfattning förekommer integritetskränk- ningar på Internet men att det pågår ett medvetet och på många håll seriöst arbete med frågor rörande innehåll och integritets- skydd. En slutsats som dras i promemorian är att det borde vara möjligt att för Internetverksamhet inrätta en självsanering liknande den som pressen bedriver. Motioner och behandling i har i modern tid vid ett flertal tillfällen avslagit olika för- slag om ett förstärkt skydd för den enskildes privatliv. Fram till rörde förslagen i stor utsträckning massmedi- ernas område. Förslagen gällde sådant som rätten till egen bild, skydd mot manipulering av bilder och förstärkt rätt till genmäle i medier. I en del fall ansåg att förslagen stod i konflikt med grundlagsskyddade principer såsom tryckfriheten och infor- mationsfriheten. I andra fall hänvisade man till pågående utred- ningar. Genomgående satte man stor tilltro till pressens egen för- måga att vidta åtgärder för att hålla pressetiken på en önskvärd nivå. och lagutskottet underströk dock (bet. KU 1987/88:36 och 1991/92:LU5) vikten av att regeringen noga följer utvecklingen och tar de initiativ som kan bli nödvändiga för att motverka publicitetsskador för enskilda. har även behandlat frågan om en generell integritetslagstiftning. /97 avstyrkte en motion i ämnet med hänvisning till Da- talagskommitténs då pågående utredning om skyddet för person- uppgifter. När frågan om införande av personuppgiftslagen behandlades (bet. 1997/98:KU18) framhöll utskottet att skyddet av personupp- gifter är av avgörande betydelse för den personliga integriteten. Ut- skottet konstaterade att datalagen endast gällde för automatisk be- handling av personuppgifter medan den föreslagna personupp- giftslagen skulle komma att omfatta såväl automatiserad som viss behandling av personuppgifter. Den särskilda regleringen till skydd för personuppgifter skulle enligt utskottet därmed komma att få en vidare tillämpning än vad som tidigare hade varit fallet. Utskottet framhöll därutöver att regler som syftar till att skydda den personliga integriteten också finns i andra lagar. Med hänvisning till detta avstyrkte utskottet motioner om en generell, teknikoberoende integritetslagstiftning. 1998/99:KU15 behandlades ett antal motioner om person- uppgiftslagen och andra integritetsfrågor. Utskottet uttalade att en modern lagstiftning avseende behandling av personuppgifter måste utformas så att den är väl anpassad med hänsyn till den snabba tek- niska utvecklingen på framför allt informationsteknikens område (IT-området). Enligt utskottet måste lagstiftningen således vara teknikoberoende i den meningen att den skall vara utformad så att tekniska landvinningar på t.ex. IT-området inte skall medföra att regleringen i vissa delar blir orimlig och svår att tillämpa och efter- leva. Utskottet menade att detta talar för att siktet bör vara inställt på att åstadkomma en teknikoberoende lagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Utskottet förespråkade vissa ändringar i personuppgiftslagen. Under /2000 begärdes i två motioner att skyd- det för den personliga integriteten skulle stärkas, förslagsvis genom en teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning. Konstitutionsut- skottet avstyrkte motionerna med hänvisning till Mediegrundlags- utredningens (Ju 1999:01) och Offentlighets- och sekretesskom- mitténs (Ju 1999:06) pågående arbeten samt till den utredning som blir följden av nu föreliggande direktiv (bet. 1999/2000:KU11, se också bet. 2001/02:KU22 och bet. 2002/03:KU27). Även justitie- utskottet har på liknande grunder avstyrkt motioner i vilka det be- att en utredning behandlar integritetsskyddet i förhållande till en effektiv brottsbekämpning (bet. 1998/99:JuU21, bet. 1999/2000:JuU5,bet. 1999/2000:JuU8 och bet. 2003/04:JuU12). Behovet av en utredning Det är ett väsentligt inslag i en demokratisk rättsstat att man värnar om individens frihet och ger den enskilde ett starkt skydd mot olika otillbörliga kränkningar av privatlivet. Även om den svenska lagstiftningen generellt sett väl lever upp till dessa krav är det likväl rimligt att en mer övergripande analys av de olika bestämmelserna av betydelse för den personliga integriteten görs med inte alltför långa tidsintervall. Även frågan om en generell bestämmelse till skydd för den per- sonliga integriteten är av sådant slag att det vore fel att betrakta den såsom en gång för alla utredd. Det är sedan en parla- mentarisk kommitté senast fick i uppdrag att överväga frågan. dan kommittén gjorde sina överväganden har utvecklingen i sam- hället inneburit att frågan fått aktualitet på nytt. Både i den allmänna debatten och i har det vid ett flertal tillfällen framställts krav om ett förstärkt skydd för den en- skildes integritet. Kraven har främst gällt integritetsskyddets för- hållande till informationstekniken (IT), till en effektiv brottsbe- kämpning och till massmedierna. Grundläggande bestämmelser om integritetsskyddet Debatten om integritetsskyddet på IT-området uppstod . Den gällde till en början hur man skulle reglera stora statliga register som innehöll känsliga uppgifter. Den dåvarande svenska datalagen uppfattades internationellt som en fö- regångare på området. har diskussionen handlat om bl.a. registrering av s.k. elektroniska spår inom betal- ningssystem och telekommunikationer samt, kanske framför allt, Internetutvecklingen. Sedan datalagen hade trätt i kraft gick den tekniska utvecklingen snabbt framåt. Lagen var i flera avseenden föråldrad när den ersattes av personuppgiftslagen (1998:204), som bygger på ett EG- direktiv. Den nya lagen är i viss mening teknikoberoende och till- lämpas på både automatiserad behandling av personuppgifter och behandling av sådana uppgifter om dessa ingår i ett regis- ter. Lagen ställer upp vissa grundläggande krav på den som be- handlar personuppgifter, t.ex. att personuppgifter som samlats in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ända- mål. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Vidare finns det regler om information till den regi- strerade, om korrigering av personuppgifter och om säkerhet vid behandlingen samt om skadestånd och straff. Lagen ger den en- skilde ett starkt integritetsskydd i IT-samhället. Genom ändring- arna av lagens regler om överföring av personuppgifter till tredje land (prop. 1999/2000:11, bet. 1999/2000:KU7, rskr. 1999/2000:51) har lagstiftaren underlättat användningen av modern informationsteknik. Personuppgiftslagen gäller i princip för all behandling av person- uppgifter men kompletteras och modifieras genom särskild lag- stiftning. Inom den offentliga verksamheten finns det en omfat- tande särreglering. De register som innehåller känsliga personupp- gifter regleras alltså huvudsakligen inte av personuppgiftslagen utan av särskilda författningar. Som exempel kan nämnas polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:543) om hälsodataregister. Integritetsskyddet tillgodoses genom regler om bl.a. vilka uppgifter registren får innehålla, vad uppgifterna får användas till, när uppgifterna skall gallras och möj- ligheten till skadestånd. Också lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som i 6 kap. innehåller bestämmelser om integritetsskydd i samband med elektronisk kommunikation bör nämnas i sammanhanget. På IT-området finns det alltså redan en omfattande lagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Det kan dock bl.a. med hänsyn till den snabba utvecklingen, finnas anledning att översikt- ligt granska om den befintliga lagstiftningen ger ett tillfredsstäl- lande skydd på IT-området. Den grundläggande bestämmelsen om integritetsskyddet på IT- området finns i grundlag, 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. Av bestämmelsen framgår det att varje medborgare skall i den ut- sträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Dessa integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen. Som antytts förut skiljer sig denna bestämmelse från den övriga regleringen i 2 kap. RF. I förarbetena (prop. 1987/88:57) konstate- rade regeringen: En sådan grundlagsregel som här avses får natur- ligtvis inte samma slags rättsliga betydelse som flertalet av fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. RF (jfr dock 19 §). Genomgående för de senare reglerna är att de innebär att det allmänna inte får vidta vissa åtgärder annat än med lagstöd. De ålägger med andra ord det all- männa att vara passiv i andra situationer. Vad som ter sig mera ade- kvat i detta fall och som också blir innebörden av en grundlagsregel av här skisserat slag är att lagstiftaren i stället åläggs att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. En fråga är alltså om det är lämpligt och möjligt att utforma en grundlagsbestämmelse om skyddet för integriteten så att den får samma slags rättsliga betydelse som de flesta andra reglerna i 2 kap. RF. Enligt uttalande bör siktet vara inställt på att åstadkomma en teknikoberoende lagstiftning till skydd för den personliga integriteten (bet. 1998/99:KU15). Ett sätt att på- börja ett sådant arbete är att se över den grundläggande bestämmel- sen härom i regeringsformen. En annan fråga är därför om en grundlagsbestämmelse bör ut- formas så att den inte hänvisar till något tekniskt förfarande, som automatisk databehandling. Slutligen finns det i denna del anledning att granska om den lag- stiftning som finns till skydd för den personliga integriteten utan- för IT-området är tillräcklig och överväga om det i lag behövs grundläggande skyddsbestämmelser som är generellt tillämpliga. En effektiv brottsbekämpning förutsätter att polis och åklagare får använda sig av vissa tvångsmedel under en förundersökning. Även användningen av övervakningsutrustning som inte utgör tvångs- medel är ett effektivt verktyg för att förhindra och utreda brott. Regleringen av sådana tvångsmedel och övervakningsmetoder byg- ger på en avvägning mellan å ena sidan samhällets intresse av ökad trygghet och av att bekämpa brott och å andra sidan intresset av skydd för den enskildes integritet. Huruvida den befintliga re- gleringen bygger på en lämplig avvägning är något som ofta disku- teras och ibland ifrågasätts. Även om frågan analyserats noga vid varje särskilt lagstiftnings- tillfälle som rört tvångsmedel eller övervakning har synpunkter framförts om att individens ställning har kommit att försvagas. Ju- stitiekanslern framhöll i sitt remissvar på betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) att en tendens tycks vara att integritets- intressena får stå tillbaka till förmån för intresset av att förebygga och utreda brott. Exempel på sådan lagstiftning är enligt Justitie- kanslern lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och la- gen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Liknande syn- punkter har framförts i flera riksdagsmotio- ner och i den allmänna debatten i massmedierna. När man överväger möjligheten att införa regler om nya tvångs- medel och övervakningsmetoder är syftet att förbättra möjlighe- terna att förebygga och bekämpa brott. En ibland oundviklig kon- sekvens av detta är att integritetsintresset får stå tillbaka. I varje enskilt lagstiftningsärende sker en avvägning mellan behovet av det aktuella tvångsmedlet eller den aktuella övervakningen och integ- Det kan emellertid finnas anledning att göra en samlad analys avseende förhållandet mellan den totala verkan av den nuvarande lagstiftningen om tvångsmedel och annan övervak- ning och skyddet för den personliga integriteten. Det skulle kunna hävdas att en sådan bred och genomgripande ut- redning rörande integritetsskyddet som skall göras skulle vara ofullständig om inte också de medier som omfattas av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inkluderades. Mot att i detta sammanhang utreda även integritetsskyddet i förhållande till massmedierna talar emellertid följande. För mediernas möjlighet att upptäcka och avslöja missförhållan- den i samhället är det särskilt viktigt att bevara friheten att skaffa och sprida information. En konsekvens av att utöka skyddet för den personliga integriteten skulle kunna bli att dessa friheter in- skränks. Sådana inskränkningar av grundlagsskyddet för massmedi- erna skulle naturligen kräva svåra ställningstaganden och noggranna överväganden. Regeringen har tillsatt en beredning på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området (dir. 2003:58). Denna har till uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga områ- det samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Det är regeringens uppfattning att frågor som hänför sig till det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området i första hand bör hanteras inom ramen för beredningens arbete. Eftersom bered- ningen på eget initiativ får ta upp frågor inom det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga området bör det överlämnas till den att be- döma om det finns anledning att se på frågan om integritetsskyddet bör stärkas i förhållande till det skydd för yttrandefriheten och in- formationsfriheten som tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen ger. Till detta kommer att beredningen redan har till uppgift att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet för da- tabasverksamhet kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten (jfr bet. 2001/02:KU21). En parlamentariskt sammansatt kommitté skall kartlägga och ana- lysera sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten. I kartläggningen ingår att göra en översiktlig undersökning av hur integritetsaspekten har hanterats och reglerats i den lagstift- ning som gäller , både på det offentligrättsliga och på det pri- vaträttsliga området. I denna uppgift ingår att se om syftet med reglerna är att förhindra kränkningar eller att kompensera den som kränkts, dvs. om reglerna har en preventiv eller reparativ funktion. Med utgångspunkt i denna kartläggning skall kommittén analy- sera om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfreds- ställande reglerat. När det gäller intresset av effektivitet i brottsbe- kämpningen skall kommittén därvid särskilt analysera förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervak- ningsmetoder och skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering. Vad som särskilt skall beaktas är om regeln bör ändras så att den får samma slags rättsliga betydelse som de andra fri- och rättigheterna och om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande. Därutöver skall kommittén överväga om den befintliga lagstift- ningen till skydd för den personliga integriteten behöver komplet- teras med generellt tillämpliga bestämmelser, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Det kan röra sig om straffbestäm- melser eller skadeståndssanktionerade regler. Även andra lösningar bör kunna övervägas. Det är däremot inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstift- ningen. Om denna visar sig innehålla luckor, bör kommittén emel- lertid peka på detta vid kartläggningen. Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade mass- medierna skall inte omfattas av uppdraget. Kommittén skall samråda med Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen (Ju 2003:04). Kommittén får, om den anser det lämpligt, lämna ett eller flera delbetänkanden. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete . (Ju 2004:05) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillsätta en parlamenta- riskt sammansatt kommitté som har i uppdrag att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den person- liga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör änd- ras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs ge- nerellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Kommittén har antagit namnet (Ju 2004:05). Enligt direktiven får kommittén, om den anser det lämpligt, lämna ett eller flera delbetänkanden. Kommittén skall slutredovisa sitt uppdrag . Kommittén skall i stället slutredovisa sitt uppdrag .