sou · GWB383 · 2008-10-01 00:00:00 — Avgifter inom arbetslöshets- försäkringen Slutbetänkande av utredning om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Till särskild utredare förordnades , föreståndare för vid . Till experter förordnades, , departementssekreteraren (Arbetsmarknadsdeparte- mentet), departementssekreteraren (Finans- departementet), rättssakkunniga (Arbetsmarknads- departementet), departementssekreteraren (Arbets- marknadsdepartementet) och enhetschefen (Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen). entledigades från uppdraget och förordnades i stället som expert departementssekreteraren (). entledigades från uppdraget och förordnades i stället som expert departementssekreteraren (). Till expert förordnades rättssakkunniga (). Utredaren har till utredningen knutit en referensgrupp med företrädare för berörda intressenter. I referensgruppen har verkat (), (Kommuner och Landsting, SKL), (), (, TCO), (, TCO), (Företagarna), (Arbets- löshetskassornas samorganisation, SO), (Lands- organisationen i , LO), (Arbetslöshets- kassornas samorganisation, SO), (Kommuner och Landsting, SKL) och (). Till sekreterare förordnades, , kam- marrättsassessorn , , kammarrättsassessorn och, , revisionsdirektören . arbetade i utredningen till . Departementssekreteraren förordnades som sekreterare i utredningen och arbetade i utredningen till och med . Utredningen har antagit namnet utredning om obliga- torisk arbetslöshetsförsäkring. Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Avgifter inom arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2008:83). Utredningsuppdraget är därmed avslutat. Utredningsarbetet och slutbetänkandet ........................ Analys av utredningsdirektiven..................................... Avgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen .................... Arbetslöshetskassornas betalning av avgifter till staten........ 3.3.1 Medlemsavgifternas storlek och betalning.................. 3.3.2 Utträde ur arbetslöshetskassan på grund av 3.3.3 Avgifter till den kompletterande Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta ............................................. Medlemmar med deltidsarbete................................................ 4.2.1 Regler inom arbetslöshetsförsäkringen som berör 4.2.2 Andra regler som berör deltidsarbetande.................... 4.2.3 Gruppen medlemmar med deltidsarbete ..................... 4.2.4 Effekter av att sänka medlemsavgifterna för medlemmar med deltidsarbete ..................................... Medlemmar som är förhindrade att arbeta ............................. 4.3.3 Medlemmar med sjuk- och aktivitetsersättning.......... Medlemmar som studerar............................................. Medlemmar med föräldrapenning................................ 4.3.6 Medlemmar som har flera olika hinder för arbete ...... 4.3.7 Medlemmar som är arbetslösa och har olika hinder för arbete............................................................ 4.3.8 Effekter av att sänka medlemsavgifterna för medlemmar som är förhindrade att arbeta .................. Formerna för att betala medlemsavgift .......................... Löneskydd och löneavdrag ...................................................... Utmätning av lön .......................................................... om rättsskydd för lön ................................................... De olika betalningsformerna ................................................... Avdrag på arbetslöshetsersättning ............................... Betalning via löneavdrag ............................................... Inbetalningskort med post ........................................... Betalning mot e-faktura................................................ Betalning med autogiro................................................. Bilaga 1: Utredningsdirektiv Bilaga 2: Tilläggsdirektiv .................................................. Jag har haft i uppdrag att överväga frågor om avgifter för medlemmar i arbetslöshetskassor med del- tidsarbete eller som är förhindrade att arbeta, och frågor om formerna för medlemmarnas betalning av medlems- avgifter till arbetslöshetskassorna. Slutbetänkandet innehåller inga författningsförslag, eftersom jag kommit fram till att det inte behövs någon mera författningsregle- ring om detta. Arbetslöshetskassorna och deras medlemmar kan nämligen inom ramen för befintliga regler bäst sköta detta själva utan statlig inblandning genom ytterligare författningsreglering. Slutbetänkandet innehåller dels en kartläggning av de grupper av medlemmar som har deltidsarbete eller är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier, dels en kartläggning av de former för medlemmarnas betalning av medlemsavgifter till arbetslöshetskassorna som förekommer och en belysning av för- och nackdelarna med olika betalningsformer. Medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta En arbetslöshetskassa kan om den vill som regel enligt gällande bestämmelser sänka medlemsavgiften för medlemmar med deltids- arbete eller som är förhindrade att arbeta. Arbetslöshetskassorna har dock inte gjort så. Sänker en arbetslöshetskassa medlems- avgiften för en kategori av medlemmar, måste den normalt höja medlemsavgiften för de andra medlemmarna. Ungefär var fjärde medlem har ett arbete på deltid. Ungefär tre fjärdedelar av dessa medlemmar är kvinnor. av medlemmarna med deltidsarbete har ett arbete på halvtid eller mer. De som har ett arbete på mindre än halvtid är i mindre utsträckning medlem, vilket sannolikt hänger samman med villkoren för rätt till ersättning vid arbetslöshet. De medlemmar som har ett arbete på deltid får i större utsträckning än medlemmar med heltidsarbete olika typer av ersättning, såsom arbetslöshetsersättning och sjukpenning. Totalt bedöms motsvarande en halv miljon helårsmedlemmar vara förhindrade att arbeta på grund av styrkt sjukdom, studier med studiebidrag eller ledighet med föräldrapenning. Vanligast är styrkt sjukdom med sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning. Alla typer av hinder för arbete är vanligare bland kvinnliga medlemmar än bland manliga. En sänkning av medlemsavgiften med (vilket kan jämföras med de som är genomsnittet för sänkningen av medlemsavgiften för arbetslösa) för alla medlemmar med deltidsarbete skulle innebära att medlemsavgiften behöver höjas med för övriga medlemmar. En sänkning av medlemsavgiften med för alla medlemmar med hinder för arbete skulle kräva en avgiftshöjning för övriga med , varav ungefär två tredjedelar skulle krävas vid sänkt avgift enbart vid styrkt sjukdom. Formerna för att betala medlemsavgift Det gäller samma allmänna regler för betalning av medlemsavgift till arbetslöshetskassorna som för betalning av andra skulder, dvs. medlemmen kan välja mellan tillgängliga betalningsmöjligheter och arbetslöshetskassan har att godta alla de former av betalning som enligt allmänna regler anses giltiga beträffande fordringen. Arbets- löshetskassan, medlemmen och dennes arbetsgivare kan komma överens om att medlemsavgiften ska betalas genom att arbetsgivaren gör löneavdrag och betalar in det som dragits av till arbetslöshets- kassan. Ungefär hälften av alla medlemmar betalar sin medlemsavgift med inbetalningskort som sänds ut per post till medlemmarna antingen eller något mera sällan. Av dessa erbjuds mer än 9 av 10 att betala via löneavdrag, autogiro eller e-faktura. Knappt en fjärde- del av medlemmarna betalar sin medlemsavgift genom löneavdrag. Denna betalningsmetod har blivit mindre vanlig efter 2006, främst beroende på att färre arbetslöshetskassor än har hanteringen av medlemsavgifterna samordnad med bakomliggande organisation. En klar majoritet av arbetslöshetskassorna erbjuder sina medlemmar att betala med autogiro, och mer än var fjärde medlem betalar på detta sätt. Andelen som använder autogiro ökar både genom att fler medlemmar ansluter sig och genom att fler arbetslöshetskassor erbjuder det. Det är sällsynt att arbetslöshetskassor erbjuder betalning mot e-faktura, men flera arbetslöshetskassor har planer på att erbjuda detta . Utredningsdirektiven (dir. 2007:100 jämte tilläggsdirektiven dir. 2008:9) finns intagna som bilaga 1 och 2 till detta slutbetänkande. överlämnade jag delbetänkandet Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54), som innehåller samtliga över- väganden och förslag som berör en obligatorisk arbetslöshetsförsäk- ring. Utredningsarbetet har därefter fortsatt med de delar av utred- ningsuppdraget som avser annat än frågan om en obligatorisk arbets- löshetsförsäkring med inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet, dvs. med att överväga arbetslöshetskassornas skyldighet att betala förhöjd avgift till staten för medlemmar som arbetar deltid eller är förhindrade att arbeta och med att belysa för- och nackdelar med olika former för medlemmarnas betalning av avgifter till arbetslöshets- kassorna. Jag har, som framgår av missivbrevet, till utredningen knutit en referensgrupp med företrädare för berörda intressenter. Jag har efter delbetänkandet haft separata sammanträden med utredningens expert- grupp (två sammanträden) respektive referensgruppen (två samman- träden). Vid sammanträdena har utredningsuppdraget diskuterats och utkast till texter till slutbetänkandet gåtts igenom och diskuterats. Jag eller sekretariatet har haft möten eller andra underhandskon- takter med – förutom de instanser som är företrädda i expert- och referensgruppen – bl.a. , och Konsumenternas Bank- och . Därigenom har jag hållit arbetsmarknadens parter samt berörda organisationer och myndigheter informerade om arbetet. Jag har i enlighet med utred- ningsdirektiven regelbundet rapporterat om hur arbetet fortskridit till på det sätt departementet önskat. Information om erfarenheter av och synpunkter på olika former för medlemmarnas betalning av avgifter till arbetslöshetskassorna har inhämtats genom rundfrågning hos samtliga arbetslöshetskassor. Det har inte funnits tid eller resurser för att hämta in motsvarande information från medlemmarna. Doktoranden vid , , har biträtt utredningen med att ta fram data- material. Utredningen har köpt vissa tjänster avseende framtagande av data- material från . I detta slutbetänkande redovisas de delar av utredningsuppdraget som berör annat än frågan om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring med inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Slutbetänkandet, som inte innehåller några författningsförslag, inleds med en analys av utredningsdirektiven (avsnitt 2). Därefter följer ett bakgrundsavsnitt om avgifterna inom arbetslöshetsförsäk- ringen (avsnitt 3). Frågan om avgifter för medlemmar med deltids- arbete eller som är förhindrade att arbete, inklusive en beskrivning av dessa grupper, berörs i det följande avsnittet (avsnitt 4). I det avslutande avsnittet (avsnitt 5) berörs frågan om formerna för med- lemmarnas betalning av medlemsavgift. När det i slutbetänkandet talas om medlem i en arbetslöshetskassa avses, om inte annat framgår av sammanhanget, även den som är ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan (Alfa-kassan). 2 Analys av utredningsdirektiven Två frågor av mitt utredningsuppdrag återstår efter delbetänkandet med förslag om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Den ena frågan rör arbetslöshetskassornas skyldighet att betala förhöjd avgift till staten för vissa medlemmar. Den andra frågan rör formerna för medlemmarnas betalning av avgifter till arbetslöshetskassorna. När det gäller den första frågan ska jag enligt utredningsdirekti- ven överväga arbetslöshetskassornas skyldighet att betala förhöjd avgift till staten för medlemmar som arbetar deltid eller är förhindrade att arbeta, t.ex. de som är långtidssjukskrivna, föräldralediga eller tjänstlediga för studier. När utredningsdirektiven beslutades hade det införts en skyldighet för arbetslöshets- kassorna att till staten betala en förhöjd finansieringsavgift för varje medlem i kassan som inte var arbetslös enligt en särskild definition. Redan drygt efter det att utredningsdirektiven beslutades aviserade regeringen emellertid i budgetpropositionen att den förhöjda finansieringsavgiften från borde ersättas av en arbetslöshetsavgift som betalas till staten, inte för varje medlem utan, för varje krona som arbetslöshetskassan betalat ut i inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning till sina med- lemmar. Konkreta förslag om detta presenterades av Arbetsmarknads- departementet i promemorian En effektivare arbetslöshetsförsäkring (Ds 2007:47). Frågan om mitt ut- redningsuppdrag om arbetslöshetskassornas skyldighet att betala förhöjd avgift till staten för medlemmar berördes inte när tilläggs- direktiven beslutades . Efter förslag i prop. 2007/08:118 har den förhöjda finansierings- avgiften per ersatts av en arbetslöshetsavgift. Arbets- löshetskassorna ska alltså numera till staten betala en arbetslöshets- avgift som motsvarar av den av respektive kassa ut- betalda inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Bara när en arbetslöshetskassa skulle vara förhindrad att av sina medlemmar ta ut medlemsavgifter som täcker kostnaderna för arbetslöshetsavgiften ska arbetslöshetsavgift betalas (med per medlem) för medlemmar (som inte är arbetslösa enligt en särskild definition). när det inte längre finns någon huvudregel om att arbetslös- hetskassorna betalar avgifter till staten för sina medlemmar kan utredningsuppdraget inte fullgöras enligt ordalagen i utrednings- direktiven. Det finns helt enkelt inte längre någon sådan skyldighet att betala avgift som omnämns i utredningsdirektiven att överväga. Regeringens avsikt med utredningsdirektiven måste alltså tolkas för att jag ska kunna fullgöra utredningsuppdraget i denna del. En tolkning är givetvis att avsikten är att jag i denna situation inte ska överväga någonting alls. En sådan tolkning har jag emellertid avvisat, eftersom det om regeringen skulle ha haft en sådan avsikt hade varit naturligt för regeringen att i samband med tilläggsdirektiven återkalla utredningsuppdraget i denna del, vilket regeringen alltså inte gjorde. Jag har därför utgått från att det är regeringens avsikt att jag ska utreda någonting omkring arbetslöshetskassornas skyldig- het att betala avgift till staten. Frågan är då vad som förnuftigtvis får förstås med regeringens uppdrag i denna del. Jag har utgått från att jag ska överväga om och i vilken utsträckning arbetslöshetskassorna ska för att täcka kostnaderna för arbetslöshetsavgiften få ta ut avgifter av medlemmar som arbetar deltid eller är förhindrade att arbeta, t.ex. de som är långtidssjukskrivna, föräldralediga eller tjänst- lediga för studier, och om och i vilken utsträckning arbetslöshetskassorna ska vara skyldiga att till staten betala arbetslöshetsavgift när kassan är förhindrad att ta ut avgifter av sådana medlemmar. Jag har också utgått från att uppdraget inte omfattar att i sak över- väga de bestämmelser som införts per och som inne- bär begränsningar av arbetslöshetskassornas möjligheter att ta ut avgifter av medlemmar som är arbetslösa enligt en särskild defini- tion. Den andra frågan som återstår att utreda avser enligt utrednings- direktiven en belysning av för- och nackdelar med olika former för medlemmarnas betalning av avgifter till arbetslöshetskassorna. Jag ska i det sammanhanget särskilt belysa möjligheterna till betalning genom att arbetsgivaren gör löneavdrag och bedöma lämpligheten av en författningsreglering. Jag ska lämna de förslag till författningsändringar som behövs för att fullgöra utredningsuppdraget. Jag ska beakta relevanta överens- kommelser som slutits inom ramen för , EU och och redovisa de effekter som förslagen får för samordningen av rättigheter inom EU och . Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska jag föreslå hur dessa ska finansieras. Arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring () handhas av arbetslöshetskassor. Arbetslöshets- kassorna är privaträttsliga föreningar som har registrerats hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Med undantag av den kompletterande arbetslöshetskassan, Arbetslöshetskassan Alfa (Alfa-kassan), ska varje arbetslöshetskassas verksamhet omfatta ett visst verksamhetsområde. Ett verksamhetsområde omfattar en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana. Det finns 33 arbetslöshetskassor. överlappar arbetslöshetskassornas verksamhetsområden varandra. Alfa-kassan är inrättad som ett komplement till övriga arbetslös- hetskassor. Hos Alfa-kassan kan såväl arbetstagare som företagare på hela arbetsmarknaden försäkra sig mot inkomstbortfall. En sådan för- säkrad benämns ansluten. För anslutna till Alfa-kassan gäller samma regler som för medlemmarna i de andra arbetslöshetskassorna. Bestämmelser om arbetslöshetskassor finns i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) och i förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor. 3.2Arbetslöshetskassornas betalning av avgifter till staten En arbetslöshetskassa har rätt till statsbidrag för kostnader för ersätt- ning som betalas ut enligt bestämmelserna i . Rätten till stats- bidrag för arbetslöshetskassor infördes . Den del av försäkringens kostnader som täcks av statsbidrag ökade därefter successivt . får arbetslöshetskassorna statsbidrag som betalas ut i direkt anslutning till kassornas utbetalning av arbetslös- hetsersättning. Arbetsförmedlingen betalar ut statsbidrag till arbets- löshetskassorna och håller inne en så stor del av stats- bidraget som motsvarar det skatteavdrag som ska göras på utbetald ersättning. Arbetslöshetskassorna ersätter sedan staten för del av statens kostnader genom betalning av de avgifter – finansieringsavgift och arbetslöshetsavgift – som regleras i 48 § LAK. Avgifterna ska betalas för varje kalendermånad, genom insättning på konto som IAF bestämmer. Kostnaderna för statsbidragen tas över stats- budgeten och täcks i normalfallet, förutom av finansieringsavgifter och arbetslöshetsavgifter, av socialavgifter i form av arbetsgivar- avgifternas och egenavgifternas arbetsmarknadsavgift enligt social- avgiftslagen (2000:980). Finansieringsavgiften ska betalas för varje medlem som fanns i kassan den . Avgiftens storlek är kopplad till den genomsnittligt utbetalda dagpenningen enligt inkomstbortfalls- försäkringen i respektive arbetslöshetskassa. Avgiften per medlem ska motsvara av den under månaden genomsnittligt utbetalda dagpenningen delat med tolv. Motsvarande belopp ingår i den medlemsavgift som varje medlem betalar till arbetslöshets- kassan. stod staten för av utgifterna för arbets- löshetsförsäkringen.1 För att öka egenfinansieringen i arbetslöshets- försäkringen och för att på så sätt skapa incitament att minska kostnaderna för arbetslöshetsersättningen infördes en skyldighet för arbetslöshetskassorna att, utöver finansierings- avgiften, betala en förhöjd finansieringsavgift. Avgiften beräknades med utgångspunkt i respektive arbetslöshetskassas utbetalningar av inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning i förhållande till den genom- snittliga kassans utbetalningar. betalade arbetslöshets- kassorna enligt IAF2 tillsammans in till staten i finansieringsavgift och förhöjd finansieringsavgift, medan betalades ut i arbetslöshetsersättning. Medlem- marna finansierade således via sina arbetslöshetskassors finansierings- avgifter av den utbetalda arbetslöshetsersättningen. Den förhöjda finansieringsavgiften ersattes av en arbetslöshetsavgift till staten. Arbetslöshetsavgiften ska motsvara av den under månaden utbetalda inkomstrelaterade 2007/08:118 s. 13. 2Årsredovisning 2007 för IAF. Den utbetalda arbetslöshetsersättningen får alltså ett direkt genomslag på avgiftens storlek, och avgiften blir lägre i kassor med låga utbetalningar än i kassor med höga. Arbets- löshetsavgiftens konstruktion ska bidra till att ytterligare stärka drivkrafterna för en ansvarsfull löneutveckling som inte leder till arbetslöshet samt stärka incitamenten för att undvika felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning. Den förhöjda finansieringsavgiften skapade nämligen enligt regeringens mening inte tillräckligt starka drivkrafter för att minska den utbetalda arbetslöshetsersättningen.3 En arbetslöshetskassa får inte, för att täcka kostnaderna för arbets- löshetsavgiften, i medlemsavgift ta ut något belopp av en medlem som är arbetslös i den mening som avses i 41 a § LAK eller ta ut mer än av varje medlem i övrigt. Som arbetslös enligt 41 a § LAK anses en person som för den kalender- månad eller del därav som arbetslöshetsavgiften avser fått arbetslös- hetsersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitetsersättning eller tidsbegränsad sjuk- ersättning och som under den månaden inte utfört förvärvsarbete och inte heller ska anses ha utfört förvärvsarbete enligt 13 § , dvs. haft semester, varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse, eller på grund av anställningens upphörande fått avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön. Den som fått sjukpenning, rehabili- teringspenning, aktivitetsersättning eller tidsbegränsad sjukersättning ska, för att anses som arbetslös, även under hela den aktuella månaden ha saknat anställning och, om personen är företagare i den mening som avses i 34 § , ha varit arbetslös i den mening som avses i 35 § . Graden av ersättning eller antalet dagar med er- sättning under den aktuella månaden saknar betydelse vid tillämp- ningen av definitionen i 41 a § LAK. När en arbetslöshetskassa enligt ovan angivna bestämmelser är förhindrad att ta ut medlemsavgifter som täcker kostnaderna för arbetslöshetsavgiften ska denna vara för varje medlem som inte var arbetslös i den mening som avses i 41 a § LAK under den månad som arbetslöshetsavgiften avser. Antalet betalande med- lemmar i en arbetslöshetskassa påverkar därmed avgiften till staten enbart för de kassor som får en arbetslöshetsavgift som når upp till taket på . 2007/08:118 s. 17. Finansieringsavgiften och arbetslöshetsavgiften får tillsammans högst motsvara vad arbetslöshetskassan betalat ut i dagpenning enligt inkomstbortfallsförsäkringen den månad avgifterna avser. Enligt förarbetena till bestämmelsen om arbetslöshetsavgift har införandet av arbetslöshetsavgiften beräknats medföra att det samlade avgiftsuttaget blir lägre än vad det skulle ha varit med den förhöjda finansieringsavgiften.4 För att arbetslöshets- avgiften ska kunna ge ett lika stort avgiftsuttag som den förhöjda finansieringsavgiften krävs det nämligen att arbetslösheten stiger av- sevärt. Enligt den prognos som gjorts inför budgetpropositionen kommer arbetslöshetskassorna i genomsnitt att betala 45 pro- cent av utbetald dagpenning enligt inkomstbortfallsprincipen efter det att arbetslöshetsavgiften införts. Eftersom den inkomstrelaterade ersättningen står för av den totalt utbetalda arbets- löshetsersättningen5, kan finansieringsavgiften och arbetslöshets- avgiften tillsammans beräknas motsvara av totalt utbetald arbetslöshetsersättning. De förändringar som redovisas ovan har inneburit att medlems- avgifternas andel av den totala finansieringen av den utbetalda arbets- löshetsersättningen har förändrats påtagligt .