sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — Slutsatsen blir därför att ersättningar från socialförsäkringen inte kan ligga till grund för utjämningen av de kommunala kostna- derna för LSS/LASS-verksamheten. 3Ett förslag till metod för utjämning baserat på successiv avklingning av historiska förhållanden Som framhållits ovan syftar systemet för utjämning av kostnaderna för den kommunala verksamheten till att ge kommunerna likartade ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet för kom- munens invånare. Detta innebär att hänsyn skall tas till olikheter i strukturella förhållanden av betydelse för kostnaderna såsom åldersfördelning, social struktur, befolkningstäthet etc. Ett genom- gående krav är att dessa faktorer skall kunna betraktas som opå- verkbara från kommunens sida och att det inte skall gå att manipu- lera uppgifterna i syfte att få en högre ekonomisk utdelning. När det gäller LSS-verksamheten har det som anförts ovan visat sig mycket svårt att finna faktorer av detta slag. Skillnaderna i kostnader mellan kommunerna är mycket stora, men dessa skillna- der har inte kunnat återföras till några strukturella förhållanden. I brist på sådana objektiva faktorer har kostnadsutjämningen fått bygga på kommunernas uppgifter om insatser, korrigerade med dels en faktor som mäter personaltäthen (personalkostnadsindex), dels en faktor avsedd at avspegla skalfördelar (koncentrations- index). Detta förhållande är självklart inte tillfredsställande, efter- som kostnadsutjämningen ger i det närmaste full kompensation för utgifterna och dessa på detta sätt i allt väsentligt bestäms av kom- munen själv. Systemet kommer härigenom att bli starkt kostnads- drivande, vilket också tydligt avspeglas i kostnadsutvecklingen för LSS-verksamheten. Systemet inbjuder dessutom till missbruk genom möjligheterna att på olika sätt manipulera kostnadsdata beroende på hur man väljer att rubricera olika verksamheter. Att så sker kan avläsas genom en jämförelse mellan kostnads- utvecklingen för SoL- och LSS-insatserna för de funktions- hindrade. Det visar sig här att medan kostnaderna för LSS-verk- samheten kraftigt ökade –2005 så minskade kostnaderna för SoL-verksamheten, där kommunerna inte kunde få direkt kompensation. En förklaring till detta är givetvis att kom- munerna kan flytta verksamhet från den ena sidan till den andra. SoL-verksamhetens omfattning skiljer också starkt mellan kom- munerna även för kommuner som ligger på samma nivå när det gäller LSS-insatserna och som därför skulle kunna anses ha samma behovsbild. Genom denna möjlighet till manipulation uppstår i sin tur misstroende mellan kommunerna, eftersom kostnadsutjäm- ningen väsentligt är ett system för omfördelning där den ena förlo- rar på vad den andra tjänar. Orsaken till att det inte går att hitta opåverkbara strukturella faktorer, som förklarar de stora kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna när det gäller LSS-verksamheten, måste sökas i historiska förhållanden. tillhörde vård och service för funktions- hindrade personer till största delen landstingens ansvarsområde. Omsorgen om utvecklingsstörda personer låg inom landstingens s.k. omsorgsverksamhet och svårt och varaktigt funktionshindrade personer vårdades i stor utsträckning inom den slutna långtids- sjukvården. Verksamheten hade också en helt annan karaktär och bedrevs till stor del i sluten form med stora vårdhem lokaliserade till olika delar av landet. När kommunerna övertog ansvaret för LSS-verksamheten enligt den nya lagen blev det av dessa skäl närmast en slump om dessa slutna inrättningar hamnade inom kommunens verksamhet eller ej. Vid avvecklingen av inrättningarna fick kommunen ordna bostäder, vård och service inom kommunen och strukturen blev på detta sätt permanentad, trots att det egentligen inte fanns något skäl för att just denna kommun skulle göra stora insatser. Till bilden hör också att de kommuner, som var framstående i detta arbete, kom att fungera som vårdmagneter och dra till sig funk- tionshindrade personer, som var i behov av olika specialiserade verksamheter. Så länge kommunerna får full kostnadskompensa- tion är detta givetvis inget problem för kommunen, men om finan- sieringssystemet inte fungerar tillfredsställande kan det uppstå en besvärlig situation för kommunen. Uppenbart är detta också starkt kostnadsdrivande så länge man får full ersättning. Historiskt bestämda förhållanden varar givetvis inte för evigt. En analys av utvecklingen av LSS-insatserna visar det sker en successiv utjämning. För kommunerna med den största LSS-verk- samheten - räknat i andel av befolkningen med insatser - minskade som genomsnitt andelen med insatser –2005 under det att den ökade kraftigt i kommunerna med medelstor och liten LSS-verksamhet. måste man därför räkna med att de nuvarande stora skillnaderna suddas ut. För detta talar att tillflödet av nya funktionshindrade personer inte är bestämt av den nuva- rande strukturen. Kvarstående orsaker till de kommunala skillna- derna skulle dock kunna vara genetiska faktorer, när det gäller utvecklingsstörning, samt den ovan nämnda specialiseringstrenden. Ett radikalt förslag till nytänkande när det gäller den kommu- nala utjämningen för LSS skulle kunna vara att i stället ta de histo- riska förhållanden som utgångspunkt samt att till detta foga en mekanism för successiv utjämning av kostnaderna. Den senare skulle kunna kalibreras så att den överensstämmer med den trend som uppmätts för, förslagsvis, den senaste femårsperioden. Ingenting är så opåverkbart som det som redan inträffat! Och den successiva utjämningen är ett naturligt fenomen som direkt kan observeras och mätas. Tekniskt skulle detta kunna gå till så att för ett givet år beräknas för varje kommun en standardkostnad för LSS-verk- samheten genom att kommunens kostnad för verksamheten bas- året (t.ex. ) multipliceras med ett utvecklingsindex, som förändras med en årlig, negativ eller positiv procentsats. Procent- satsen görs beroende av den relativa omfattningen av kommunens verksamhet (till exempel mätt som kostnaden för verksamheten per invånare jämfört med genomsnittet för samtliga kommuner) för basåret och kalibreras så att den överensstämmer med den mot- svarande trenden för kommuner med denna relativa omfattning av verksamheten , t.ex. åren 2000–2005, i förhål- lande till samtliga kommuner. Den erhållna standardkostnaden används sedan på vanligt sätt för att utjämna mellan kommunerna. Ett sätt att beräkna procentsatsen kan vara att indela kommu- nerna i klasser (förslagsvis tio, motsvarande decilgrupper) bero- ende på omfattningen av LSS-verksamheten mätt som andel perso- ner med LSS-insatser i förhållande till befolkningen. För varje klass bestäms utvecklingen av kostnaden per invånare i fasta priser . Utvecklingstakten räknas om till årsbas. Den reduce- ras sedan med den motsvarande årliga, totala utvecklingen för samtliga kommuner så att den blir positiv för den kommunklass, som haft en snabbare utveckling, och negativ för den som haft en långsammare. Eventuellt görs en utjämning så att ökningen/minsk- ningen mellan kommunklasserna sker i jämna steg. Kommunerna med den största verksamheten kommer att få ett negativt utvecklingsindex och de med den minsta insatsen ett positivt. Skillnaderna kommer helt enkelt att avspegla takten i den suc- cessiva utjämning som pågår. Totalt kommer med detta sätt att räkna standardkostnaderna för LSS-verksamheten bli i princip oförändrade. Eventuellt måste utvecklingsindex justeras något för att uppnå detta. Givetvis kan det förekomma fall, där det av olika anledningar finns skäl att göra avsteg från den generella modellen. Detta får då tas upp i särskild ordning. Metoden kan illustreras med ett förenklat räkneexempel. Detta bygger på statistiken för andelen av befolkningen med LSS-insatser . Eftersom det i statistiken saknas uppgift för många kommuner avseende andelen för de har använts andelen i åldergruppen 23–. Samtliga kommuner (utom och ) har rangordnats utgående från andelen med LSS-insatser i åldersgruppen 2000 och på basis av denna rangordning indelats i 10 decilgrupper om 28–29 kommuner vardera. Tabell 2 visar genomsnittet för andelen med insatser 2000 och 2005 samt den procentuella ökningen av genomsnittet mellan åren för respektive decilgrupp. Genomsnittet är beräknat oviktat, dvs. utan hänsyn till antalet personer i respektive kommun. Tabell 2 Genomsnittlig andelen med LSS-insatser och samt procentuell ökning per decilgrupp Ökningstakten 2000–2005 är högre, ju högre decilgrupp och som anförts ovan pågår således en successiv utjämning av andelen i befolkningen med LSS-insatser. I kolumnen näst längst till höger beräknas ökningstakten i förhållande till genomsnittet för alla kommuner. I kolumnen längst till höger i tabell 1 är detta omräk- nat till årsbasis. Det är det värde som skulle motsvara utvecklings- index enligt ovan. Räkneexemplet syftar till att illustrera principen och är förenklat i olika avseenden. I stället för andelen med insatser bör man kunna räkna utgående från kostnad per innevånare, medelvärdet bör beräknas sammanvägt utifrån invånarantal, sifferserien av relativa ökningstal bör utjämnas etc. På lång sikt leder systemet till att alla kommuner får samma standardkostnad per innevånare, men detta kommer att ta . I bilaga 5 analyseras den skisserade utjämningsmetoden från olika utgångspunkter för att se hur det skulle komma att falla ut under olika antaganden om utvecklingen.. Med hjälp av en enkel simuleringsmodell illustreras dessa effekter och vilket utfall man får med olika antaganden. Beräkningar av förslag till opåverkbart system för kostnadsutjämning av LSS- verksamheten Den grundläggande idén bakom den i bilaga 4 skisserade utjäm- ningsmetoden är att som normkostnad utgå från kommunens fak- tiska kostnader per person under ett basår och sedan räkna upp denna kostnad med ett utjämningsindex beräknat utifrån den fak- tiska kostnadsutvecklingen för kommuner på olika kostnadsnivå . Genom att kostnadsutvecklingen varit lägre för kommuner med höga kostnader per invånare än för dem med låga, skulle de förra erhålla ett lägre utjämningsindex än de . Kost- nadsskillnaderna mellan kommunerna skulle på detta sätt successivt komma att avklinga i takt med den uppmätta trenden. Systemet skulle därigenom beakta både de historiskt betingade kostnads- skillnader, som är för handen, och den tendens till utjämning av dessa som faktiskt pågår. Systemet skulle vidare skapa incita- ment till besparingar genom att kompensation inte ges för en kost- nadsutveckling snabbare än genomsnittet för kommuner på samma kostnadsnivå. En sådan utveckling leder i stället till långsammare uppräkning av normkostnaden framöver. I denna bilaga analyseras den skisserade utjämningsmetoden närmare i olika avseenden för att se vilka effekter det skulle med- föra under olika antaganden. En metod för att göra detta har varit att utveckla en simuleringsmodell, där det är möjligt studera utfal- let såväl totalt för kommunerna sammantaget som för enskilda kommuner under olika förutsättningar. Nedan ges en beskrivning av den framtagna modellen och redovisas resultat av beräkningar avseende olika alternativa utformningar av det förslagna utjäm- ningssystemet. Modellen har utformats i dels fyra olika varianter avseende upp- dateringsintervall –, , respektive – dels om uppdateringen enbart skall avse omräkning med hänsyn till de faktiska kostnaderna för ett nytt basår eller om den också skall omfatta beräkning av ett nytt utjämningsindex baserat på den senast tillgängliga kostnadsutvecklingen. För vart och ett av dessa åtta alternativ visas vidare effekten av olika antaganden om spridningen i kostnadsutveckling mellan kommunerna. Eftersom det varit angeläget att kunna bygga på senast tillgäng- liga data och det saknas kostnadsdata för har beräkningarna baserats på data avseende insatser omräknade till kostnader med en standardkostnad per insats. För att undersöka tillförlitligheten i denna metod har beräkningar gjorts för utveck- lingen 2002/05 grundat på såväl insatser som kostnader. Jämfö- rande analyser har vidare gjorts avseende utvecklingen /03 och 2003/06 i syfte att studera stabiliteten i beräkningen av utjäm- ningsindex baserat på olika perioder. Motsvarande analyser har också gjorts avseende insatser för personer 0–. Eftersom kostnadsdata från kommunernas räkenskapssamman- drag erhålls först ca efter verksamhetsåret tillämpas fördröjning mellan det år som kostnaderna avser och det år uppgifterna är tillgängliga. 2 Material och metod Uppdateringen av normkostnaden avser dels faktisk kostnad, dels utjämningsindex. De faktiska kostnader, som normkostnaderna utgår från, avser initialt i samtliga fall . Modellberäkningarna utgår från redovisningen av kostnader och insatser för LSS-verk- samheten –2006 (: officiell statistik; Jämförelsetal). För ett 70-tal kommuner saknas uppgifter på antingen kostnader eller insatser under ett eller flera av dessa år. För att få fullt jämförbarhet mellan olika tidsperioder har därför dessa kommuner uteslutits. Utgångspunkt för simuleringen är kostnaderna per ingående kommun . Utjämningsindex för den första perioden bestäms genom (lineär) regression avseende kostnadsutvecklingen under respektive basperiod med kostnad per innevånare som obe- roende variabel. Kostnadsutvecklingen har härvid först reducerats i förhållande till (det ovägda) genomsnittet för alla kommuner så att den som genomsnitt blivit noll1. Indexet anges i procent, där 100 betyder oförändrad kostnad. Genom att kommunerna med höga kostnader per innevånare som genomsnitt haft en lägre kostnads- utveckling än kommuner med låga kostnader blir utjämningsindex för de förra lägre än 100 och för de senare högre. Formeln för utjämningsindex är U = K*Kost + L, där U= Utjämningsindex och Kost = Kostnad per invånare för LSS-verksamheten samt K och L = de skattade koefficienterna. I tabell 1 nedan visas koefficienterna K och L skattade för olika tidsperioder. Som exempel visas också utfallet för en kommun med en årskostnad på 4 250:- resp. 1 700:- per invånare. Den förra siff- ran är omkring medelvärdet för de av kommunerna som lig- ger högst och den andra för de som ligger lägst. Koefficienter och utfall av utjämningsindex skattat på olika perioder nad 4 250:-/inv nad 1 700:- /inv Som framgår av tabellen varierar skattningarna något beroende på vilken tidsperiod som använts. För de modeller som beräknats, dvs. de fyra senare alternativen, varierar spännvidden i utjämningen mellan . 1 Eller nära noll – viss avvikelse erhålles p.g a olika befolkningsvikt. Beräkningar med befolkningsviktade värden avviker endast med 0.3–och har för den skull bara gjorts för basåret. Eftersom man givetvis inte kan utgå från att kostnadsutveck- lingen i en kommun exakt följer normkostnaden är det nödvändigt att också anta en faktisk kostnadsutveckling per kommun. Detta har gjorts genom att slumpa ut en kostnadsutveckling med kom- munens utjämningsindex som medelvärde och en spridning lika med den empiriskt bestämda under föregående period – initialt basperioden. Utslumpningen har gjorts med utnyttjande av normalfördelningen. För varje ingående kommun beräknas alltså i modellen –2035 en simulerad faktisk kostnad för LSS-verksamheten (fasta priser) samt en motsvarande normkostnad. Simuleringsmodellen har utvecklats i fyra basvarianter med olika uppdateringsintervall – 2, 3, 4 och . Genom eftersläpningen i kostnadsredovisningen erhålles en fördröjning för beräk- ningen av utjämningsindex och normkostnader. Initial basperiod för beräkningen är i tvåårsmodellen –2006, i treårsmodellen –2006, i fyraårsmodellen –2006 och i sexårsmodellen –2006. Utjämningsindex avser i tvåårsmodellen initialt åren 2006–2009 och är då baserat på kostnadsutvecklingen –2006 samt kostna- den per invånare 2004. Med hjälp av utjämningsindex och den fak- tiska kostnaden per invånare beräknas normkostnaden för åren 2008–2009. I modellen beräknas också en simulerad faktisk kostnad för åren 2007–2009. Den faktiska kostnadsutvecklingen bestäms genom att till utjämningsindex lägga en slumpmässig komponent med en spridning mellan kommunerna som är lika med den observerade , dvs. i detta fall åren 2004– 2006. Utjämningsindex uppdateras sedan på basis av den simulerade kostnadsutvecklingen –2008 samt kostnaderna per invånare . Nya normkostnader för åren 2010–2011 beräknas med hjälp av indexet utgående från kostnaden . Simulerad faktiska kostnad per invånare för åren 2010–2011 beräknas sedan också på samma sätt som beskrivits ovan utgående från den simulerade fak- tiska kostnaden . Simuleringen fortsätter sedan på samma sätt med beräkning av utjämningsindex för åren 2010–2013 utgå- ende ifrån kostnadsutvecklingen –2010 och kostnaderna per invånare . Nya normkostnader och faktiska kostnader beräknas för åren 2012–13 osv. De övriga modellerna är upplagda på samma sätt, men med skillnaden att uppdaterings-intervallen är tre, fyra resp. . innebär att i treårsmodellen den initiala beräkningen avser åren 2008–2010 och uppdatering sker för åren 2011–2014, 2015–2018 osv. I fyraårsmodellen är motsvarande initial period 2008–2011 och uppdatering sker för perioderna 2012–2016, 2017–2021 osv. För sexårsmodellen slutligen avser den initiala beräkningen åren 2008– 2012 och uppdatering sker , 2019, 2025 osv. För beräkningen av utjämningsindex finns två varianter. I den ena uppdateras de koefficienter, som ligger till grund för beräkning av utjämningsindex, successivt med samma intervall som de faktiska kostnaderna. I den andra ligger koefficienterna kvar under hela simuleringsperioden och index blir då bara beroende av kom- munens kostnad per invånare uppdateringsåret. Som kommer att framgå av resultaten nedan är spridningen i kommunernas kostnadsutveckling en mycket kritisk parameter. Om spridningen är hög blir avvikelsen stor mellan normkostnad och faktisk kostnad, dvs. utjämningen fungerar dåligt. Som anförts ovan har spridningen initialt bestämts empiriskt med utnyttjande av data –2006 beroende på modellvariant. Kostnadsspridningen antas sedan vara under hela simule- ringsperioden. Å andra sidan är det rimligt att anta att införandet av ett utjäm- ningssystem baserat på normkostnad leder till en minskad sprid- ning. Det blir ju inte längre möjligt att få kostnadstäckning genom utjämning för kostnader som överstiger normkostnaden. Det kan därför finna skäl att undersöka vad som händer om man reducerar spridningen. Detta kan i modellen göras enkelt med hjälp av en faktor – den s.k. k-faktorn - som reducerar kostnadsspridningen i samma proportion . Som nämndes ovan har simuleringsmodellen gjorts med fyra alter- nativ med uppdatering av normkostnaderna , , respektive . För var och en av dessa alternativ studeras dels fallet där koefficienterna för beräkningen av utjämningsindex beräknas på nytt vid varje uppdatering (Uppdate- rade koefficienter), dels det fall där koefficienterna ligger fasta under hela simuleringsperioden (Konstanta koefficienter). Skillna- den är den att i det första fallet kommer utjämningen i kostnad per invånare att avstanna om spridningen i faktisk kostnad är för stor. det andra fallet fortgår denna utjämning med oförändrad kraft under hela simuleringsperioden. Tabellerna 1–4 visar beräkningsresultatet för perioden – 2035. Varje tabell finns i två varianter – A: Uppdaterade koefficienter och B: Konstanta koefficienter. Redovisningen omfattar först olika mått på spridningen i den simulerade faktiska kostnaden. Detta visar om utjämningssystemet i alter- nativet ifråga får den önskade effekten av minskad spridning mellan kommunerna när det gäller kostnad per invånare. Därefter redovi- sas samma spridningsmått avseende differensen mellan faktisk kostnad och normkostnad, vilket visar hur väl den beräknade normkostnaden stämmer med de faktiska kostnaderna (sådana de simulerats). Slutligen visas samma spridningsmått för utjämnings- index. Kursiverade värden betyder här att indexet vänder så att kommuner med höga kostnader per invånare får ett högre index- värde än kommuner med låga kostnader. Detta innebär givetvis att indexets funktion spårat ur och bidrar till ökande kostnadsskillna- der i stället för, som var avsikten, till lägre. Vid konstanta koeffien- cienter kan detta inte inträffa – koefficienterna ligger ju kvar som de uppmätts . Resultatet skiljer som man ser starkt mellan A- och B-fallen. Tabell 1A visar att vid uppdatering och uppdaterade utjämningskoeffienter spårar systemet ur så gott som . Differensen mellan normkostnad och faktisk kostnad ökar . Även uppdatering (Tabell 2A) leder till efter ett tiotal år till oönskade effekter – dock inte alls så utpräglade som i vartannat årsalternativet. Spridningen mellan kommunerna ökar, men differensen mellan normkostnad och faktisk kostnad ligger ganska oförändrad. Uppdatering (Tabell 3A) ger i stort sett oföränd- rad spridning mellan kommunerna. Differensen mellan normkost- nad och faktisk kostnad blir som man kan vänta högre än i vid uppdatering . Utjämningsindex förblir utjämnande även om det blir något svagare efter 2015. Uppdatering (Tabell 4A) leder i A-fallet till ökande kommunskillnader. Differensen mellan normkostnad och faktisk kostnad tenderar att bli större och utjämningsindex spårar ur . B-fallen ger överlag betydligt bättre resultat. I samtliga fall får man en viss utjämning mellan kommunerna – något större om uppdateringen sker med längre tidsintervall. Avvikelserna mellan normkostnad och faktisk kostnad blir något lägre än i A-altrnativen En svårighet vid jämförelsen mellan de fyra uppdaterings- alternativen är att de har olika rytm och att därför utfallet skiljer mellan olika år. Diagram 1–4 visar detta för de fyra uppdaterings- intervallen. I samtliga fall avser resultatet alt. B: Konstanta koeffici- Diagram 1 Standardavvikelse för differensen mellan normkostnad och faktisk (simulerad ) kostnad , uppdatering – konstanta koefficienter Diagram 2 Standardavvikelse för differensen mellan normkostnad och faktisk (simulerad ) kostnad , uppdatering – konstanta koefficienter Diagram 3 Standardavvikelse för differensen mellan normkostnad och faktisk (simulerad ) kostnad , uppdatering – konstanta koefficienter Diagram 4 Standardavvikelse för differensen mellan normkostnad och faktisk (simulerad ) kostnad , uppdatering – konstanta koefficienter Som man ser ökar differensen fram till nästa uppdatering. Den sjunker därefter starkt, men inte till noll, eftersom det är en efter- släpning i tillgången till de kostnadsdata, som skall ligga till grund för normkostnadsberäkningen. En faktor, som starkt påverkar hur väl normkostnaden följer den faktiska kostnaden och om det blir någon utjämningseffekt eller inte, är spridningen i kostnadsutveckling mellan kommunerna. En stor spridning tenderar att dränka den statistiska skillnaden i kostnadsutveckling mellan kommuner med höga och låga kostna- der per innevånare. I de beräkningar, som här redovisas, antas spridningen mellan kommunernas faktiska kostnadsutveckling var densamma hela simuleringsperioden och lika med den som skattats för respektive basperiod. Längden av denna är lika med uppdateringsperioden och skiljer alltså mellan de fyra alternativa modellerna. Spridningen avser den årliga kostnadsökningen. Det visar sig att denna blir lägre, ju längre basperioden är. Detta beror på att det sker en viss utjämning av kostnadsutvecklingen över tiden. Som påpekats ovan kan man vänta sig att utjämningssystemet skall ha en viss normerande effekt genom att kommunerna inte längre får ersättning för sina kostnader oavsett hurudan kostnads- utvecklingen har varit. För den skull har också några alternativ stu- derats där det antas att spridningen reduceras med en faktor, som är över tiden. I tabellerna 5–8 A och B visas effekten – beskriven på samma sätt som i tabellerna 1–4 - av en 10-procentig, 25-procentig respektive 50-procentig reduktion av kostnads- utvecklingsspridningen. Det framgår av tabellerna 5–8 att effekten av en spridnings- reduktion är ganska påtaglig.