sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — VTI arbetar inom vidsträckta internationella nätverk och denna verksamhet kommer med stor sannolikhet att öka i betydelse i takt med att forskningen och kunskapsbildningen blir mer och mer internationellt förankrad och att konkurrensen ökar mellan forskningsutförare i olika länder. Att VTI kan behålla sin ställning som ett internationellt välrenommerat forskningsinstitut och ett kunskaps- och med tillräcklig tyngd i bl.a. det europeiska samarbetet är enligt min mening ett nationellt intresse och om detta underlättas genom att verksamheten bedrivs i en internationellt välkänd företagsform som bolag bör detta tillmätas stor vikt. Jag anser också att förutsättningarna att reglera verksamheten så att den konkurrerar på lika villkor ökar vid en övergång till bolagsformen. I vissa avseenden kan detta medföra att verksamheten vid VTI försvåras genom att man tvingas följa samma regelverk som gäller för andra bolag, i vissa avseenden kan den underlättas genom ökade förutsättningar att driva verksamheten affärsmässigt. Exempel kan vara upphandlingsrutiner respektive möjligheten att bygga upp reserver för att balansera stora variationer i resultatutfall mellan verksamhetsår. Oavsett hur utfallet blir för VTI, menar jag att införandet av sådana likvärdiga spelregler ändå är en fördel om man ser till förvaltningsstrukturen och samhällsekonomin i stort. Även ett utökat ansvar för styrelsen och en mer affärsinriktad ledningsform i övrigt anser jag kan vara till fördel för verksamheten. Att bolagsformen öppnar nya möjligheter till samägande i konsortier och allianser tror jag också kan vara betydelsefullt på lite , både för att utveckla verksamheten vid VTI och för att skapa ökad handlingsfrihet när det gäller möjligheterna att inordna VTI i en framtida mer övergripande struktur för institut eller andra forskningsutförare. Jag återkommer till denna fråga i kapitel 6. Några tungt vägande invändningar mot att ombilda VTI från myndighet till bolag ser jag som sagt inte. Jag menar visserligen att även ett bolagiserat VTI skall bedriva verksamhet som i huvudsak är motiverat utifrån ett allmänintresse och att det därför finns behov av att tydliggöra bolagets samhällsuppdrag. Jag bedömer dock att det finns goda möjligheter att reglera detta genom bola95 Myndighet eller bolag 2007:49 gets uppdragsbeskrivning och genom att ställa upp särskilda villkor för hur verksamheten skall bedrivas och redovisas. Hur detta skulle kunna gå till utvecklar jag närmare i kapitel 7. Till skillnad mot vad som gäller för t.ex. har VTI inga uppgifter som innebär direkt eller indirekt myndighetsutövning och bör enligt min mening inte heller ha det fortsättningsvis. Samma höga formella krav på oberoende, integritet och insyn som jag vill ställa på den verksamhet som bedrivs av behöver därför inte gälla för VTI, även om verksamheten av kvalitetsskäl naturligtvis ändå bör hålla en hög standard i dessa avseenden. I VTI:s fall kan detta dock enligt min mening åstadkommas bättre i relationen mellan utförare och uppdragsgivare än genom den formella organisations- och styrformen. Jag anser också att VTI uppfyller flertalet av de kriterier för en bolagisering av myndighetsverksamhet som Statskontoret tidigare ställt upp (jämför avsnitt 4.3.4). Verksamheten bedrivs således till övervägande delen under fungerande eller potentiell konkurrens, den har en betydande omfattning och affärsmässig mognad, den har inga inslag av myndighetsutövning och ingen organisatorisk koppling till andra myndighetsuppgifter och den har åtminstone delvis goda kommersiella förutsättningar. Några av kriterierna uppfylls mindre väl. Det gäller framförallt att verksamheten skall vara oberoende av direkta anslagsmedel. Jag bedömer i och för sig att VTI skulle kunna drivas vidare utan statliga anslag eller bidrag men att det skulle medföra en inte önskvärd omorientering av verksamheten i riktning mot mer renodlad konsultverksamhet. I viss mening styrs också verksamheten av politiska uppgifter och mål, bl.a. genom att verksamheten av statsmakterna redovisas under politikområdet Transportpolitik och att VTI enligt regleringsbrevet översiktligt skall redovisa hur myndighetens forskning kan bidra till uppfyllandet av de transportpolitiska delmålen. Denna styrning måste dock betecknas som ganska svag och indirekt och det skulle knappast ha någon dramatisk inverkan på forskningen om kopplingen till de transportpolitiska målen slopades helt. För att sammanfatta min analys kan det konstateras att det finns starka förvaltningspolitiska principer som talar för att huvuddelen av VTI:s verksamhet hellre bör drivas i bolagsform än i myndighetsform. Ser man till verksamhetens innehåll och de krav den ställer har jag också dragit slutsatsen att bolagsformen har övervä96 SOU 2007:49 Myndighet eller bolag gande fördelar. När det gäller de övriga kriterier som jag har prövat talar de flesta för en bolagisering och några emot. Om man studerar verksamheten mera i detalj finns det naturligtvis också delar av verksamheten som är mer lämpade att bedriva i bolagsform än andra. Jag har mot den bakgrunden övervägt möjligheten att dela upp VTI:s verksamhet i en myndighetsdel och en bolagsdel, liksom möjligheterna att föra vissa delar av verksamheten till en annan huvudman (se vidare kapitel 6). Jag har dock funnit att det skulle innebära stora kostnader och andra nackdelar att dela upp verksamheten på detta sätt. Jag föreslår därför att hela VTI:s nuvarande verksamhet ombildas till ett sammanhållet bolag. Jag vill understryka att mitt förslag förutsätter att det nya bolaget kan upprätthålla samma huvudsakliga verksamhetsinriktning som nuvarande VTI. Jag anser att detta endast kan ske om bolaget kan tillförsäkras en basresurs motsvarande dagens anslag till VTI. Om en sådan lösning inte skulle anses lämplig förordar jag istället att kvarstår som en uppdragsmyndighet med ett oförändrat uppdrag och övriga verksamhetsförutsättningar som . Att bolagisera verksamheten utan att staten tar ansvar för en viss grundfinansiering ser jag endast som ett sistahandsalternativ eftersom detta enligt min uppfattning kommer att leda till att verksamheten måste ändra karaktär och därmed förlorar mycket av sitt allmänintresse. Som jag beskriver närmare i avsnitt 6.3.3 har VTI mycket stor betydelse för den samlade svenska transportforskningen. Detta medför att en bolagisering utan basfinansiering enligt min mening måste kombineras med andra, och troligen mer resurskrävande, åtgärder för att säkerställa den långsiktiga kunskapsförsörjningen för transportsektorn. 4.4.7 Samordningsmöjligheter mellan VTI och Enbart det förhållandet att denna utredning omfattar både VTI och gör det naturligt att reflektera över vilka samordningsmöjligheter som det kan finnas mellan myndigheterna. Mina direktiv gör inte heller någon tydlig åtskillnad mellan verksamheterna och jag har själv valt att i viss utsträckning behandla de funktioner som jag här kallat forskning (VTI) och analys () tillsammans. bör det påpekas att direktiven inte innehåller någon direkt anvisning om att samordningsmöjligheterna mellan VTI och ska utredas. Myndighet eller bolag 2007:49 Ytterligare ett skäl att överväga denna fråga är att det inom upprättats en särskild promemoria om möjligheterna att lägga samman och 41 FPT Motiven för att pröva denna möjlighet angavs vara regeringens ambition att begränsa antalet myndigheter och eftersträva en effektivare statsförvaltning och att de båda myndigheterna föreföll ha flera beröringspunkter och därför borde kunna sammanföras för att uppnå resurs- och verksamhetsmässiga fördelar. I den ovan nämnda promemorian konstateras att det finns beröringspunkter mellan VTI:s och verksamhet bl.a. i fråga om samhälls- och transportekonomiska analyser, konsekvensbedömningar, effektstudier och prognosverksamhet. Möjligheterna att nära koppla expertkunskap inom bl.a. dessa områden till forskningen och den forskningsnära verksamheten vid VTI ansågs kunna säkra en hög kvalitet och kvalificerade resultat. En sammanläggning av myndigheterna bedömdes också väl tillgodose regeringens behov av en kraftfull stabs- och expertmyndighet som i nära samverkan med skulle kunna bereda viktiga transportpolitiska ställningstaganden. Dynamiken i utbytet mellan forskare och praktiker, mellan utförare och strateger eller mellan transportslagsövergripande och transportspecifika forskningsfält ansågs även kunna bidra till att skapa spännande och kreativa miljöer och kunna säkerställa tillgången på kompetenta forskare. I promemorian uppmärksammas emellertid också risken för förtroendeskadlig rollsammanblandning. Den skisserade sammanslagningen av de båda myndigheterna ansågs således kräva en mycket tydlig rollfördelning mellan uppdragsverksamheten och den anslagsfinansierade delen av verksamheten. En permanent beställarorganisation med strategiska analys- och planeringsuppgifter och en uppdragsdivision föreslogs bli utgångspunkt för ett fortsatt organisationsarbete. I promemorian berörs också några andra alternativ, bl.a. att uppdragsverksamheten bolagiseras och att kvarvarande delar av VTI och bildar en myndighet. Jag delar helt den slutsats som redovisas i promemoria att det finns stora beröringspunkter mellan VTI:s och verksamhet. De kunskapsfält man arbetar med är delvis överlappande, liksom kompetensprofilen. Det förekommer också ett omfattande samarbete mellan organisationerna, i allmänhet med som beställare och VTI som utförare. Detta illustreras bl.a. TP 41 PT Promemoria om sammanläggning och . SOU 2007:49 Myndighet eller bolag av att i samband med omlokaliseringen till tagit VTI till hjälp för att säkra vissa strategiska funktioner och kompetenser och att det har förekommit en inte obetydlig personalrörlighet mellan myndigheterna. För att använda ett begrepp i tiden kan man säga att VTI och är delar av samma innovationssystem. Jag är inte heller främmande för att en sammanslagning av skulle kunna medföra vissa fördelar i form av att man skulle kunna uppnå en större kritisk massa för vissa strategiska funktioner och ge ytterligare tillskott till dynamiken och kreativiteten i verksamheten. En sammanläggning av myndigheterna skulle också kunna vara en snabb lösning på den försvagning av kapacitet som blivit en ofrånkomlig följd av omlokaliseringen till . I förhållande till promemoria fäster jag emellertid större vikt vid de två organisationernas skilda roller och det angelägna i att upprätthålla en klar rågång mellan myndighetsuppgifterna och uppdragsverksamheten. I likhet med promemorian anser jag att det vore förtroendeskadligt och ineffektivt om de blandas samman och för min del anser jag inte att det skulle vara tillräckligt att hålla isär uppgifterna genom att inrätta en s.k. beställar-utförarorganisation. Just den typen av organisation har för övrigt ansetts vara särskilt problematisk från konkurrensneutralitetssynpunkt , vilket också framgår av mina direktiv (bilaga 1). Det främsta skälet till att jag kommit fram till att en sammanslagning av inte bör vara aktuell är emellertid att jag har avvisat möjligheten att låta delar av verksamhet bedrivas annat än i myndighetsformTPF 42 FPT men sett klara motiv för att bolagisera verksamheten inom VTI. En sammanslagning av skulle omöjliggöra en sådan lösning. Jag har inte heller bedömt att det finns någon betydande verksamhet vid VTI som bör bedrivas i myndighetsform och som med fördel kan integreras i verksamhet. Jag vill gärna också tillägga att jag för min del inte ser något egendomligt i att och i vissa delar har likartad kompetens som utvecklats parallellt och utifrån de bedömningar som de båda myndigheterna gjort var för sig. Att två statliga organisationer som är verksamma inom transportsektorn, men i olika roller, båda besitter kompetens som är central för att analysera sektorns TP 42 PT Samma bedömning görs i promemoria. Myndighet eller bolag 2007:49 utveckling finner jag tvärtom ganska naturligt. En liknande profil i form av samhälls- och transportekonomisk kompetens, planeringskompetens, etc. finns för övrigt även i andra kunskapsorganisationer som verkar på transportområdet, t.ex. inom universitet och högskolor, privata konsultföretag, etc. Att se detta som ett uttryck för en ineffektiv organisation som utgör grund för rationaliseringar är enligt min mening ett alltför förenklat synsätt. Med hänsyn till de krav som omvärlden ställer finns det snarare skäl att främja att denna typ av kompetens utvecklas ytterligare och sprids till fler organisationer i såväl den offentliga som privata sektorn. 5 En myndighet för analys och planeringsunderlag 5.1 Mina slutsatser och förslag Jag anser att de verksamhetsgrenar som ingår i nuvarande – dvs. statistik, utredning och analys samt utveckling – har starka inbördes kopplingar. Detta medför att det ligger stora vinster i att verksamheten kan hållas samlad även fortsättningsvis. Detta leder dock inte till någon självklar slutsats om hur verksamhet i stort bör organiseras. I detta avseende finns flera alternativ som bör prövas. kan fortsätta att som vara en egen myndighet. Men man kan också tänka sig att inordnas i en annan större myndighet med näraliggande verksamhet. Även roll och ansvar i analysfrågor kan behöva övervägas. Min bedömning är att nuvarande verksamhetsvolym kan vara i underkant av vad som är mest effektivt för en myndighet med hänsyn till sårbarhet m.m. Myndighetens begränsade storlek utgör dock knappast ett sådant problem i sig att det är nödvändigt att söka en annan organisatorisk ram för verksamheten. Jag anser emellertid att har utsatts för sådana yttre påfrestningar att frågan om verksamhetens organisatoriska hemvist delvis kommer i en annan dager. Omställningen i samband med myndighetens omlokalisering till har minskat produktivitet och jag bedömer att verksamheten har en sådan komplexitet att det kan ta tid innan myndigheten av egen kraft kan komma upp i full kapacitet. De resurs- och kapacitetsproblem som har skulle enligt min uppfattning kunna hanteras lättare i ett större organisatoriskt sammanhang. En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 Om man skall undersöka olika alternativa organisatoriska hemvister för uppgifter, ligger det naturligtvis nära till hands att pröva om uppgifterna skulle kunna föras till andra myndigheter som är verksamma inom transportsektorn. Jag har dock funnit att nackdelarna med att föra uppgifterna till någon av de transportmyndigheter som finns vida skulle överstiga fördelarna. Jag utesluter dock inte att den översyn som pågår av myndighetsstrukturen på transportområdet kan komma att leda fram till en situation där hela eller delar av verksamhet skulle kunna inordnas i en större organisation på ett någorlunda naturligt sätt. Jag har vidare funnit att en mycket liten del av verksamheten vid lämpar sig för att föra in under (). En uppdelning av utrednings- och analysverksamheten mellan och anser jag därmed inte vara någon rationell lösning. Det hindrar inte att jag ser ett stort behov av att förstärka analysresurserna vid bl.a. , vilket dock bör kunna ske oavsett hur uppgifter organiseras. Bland annat för att kunna tillgodogöra sig underlag från forsknings- och analysverksamheten måste ha en förmåga att göra egna omvärldsanalyser och självständigt och kritiskt kunna pröva underlag som tas fram av sektormyndigheter, intresseorganisationer, m.fl. I finns ambitioner att utveckla ett planerings- och analyskluster som tar sin utgångspunkt bl.a. i den myndighetskonstellation som håller på att etableras på orten. uppgifter och verksamhet har i större eller mindre grad beröringspunkter med flera av dessa myndigheter. Enligt min mening är det dock endast i förhållande till () som det finns någon större potential för synergier och samordningsvinster. ITPS har till stor del liknande uppgifter som , även om det handlar om skilda politikområden. Myndighetskulturen och förhållningssättet till verksamheten förefaller också ha många likheter. En uppenbar fördel från samordningssynpunkt är att båda myndigheterna numera har sin huvudsakliga verksamhet lokaliserad i grannskap till varandra på Campusområdet i . I fråga om generell analys- och utvärderingskompetens och arbetssätten ställer som jag ser det och uppgifter och verksamhet mycket likartade krav. SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag heterna är också ansvaret för officiell statistik med de särskilda krav detta ställer på verksamheten. Samverkans- och samordningsmöjligheterna borde i dessa avseenden vara mycket stora även om det handlar om olika – men näraliggande – politikområden. Men det finns också skillnader mellan de båda myndigheterna som jag bedömer i stor utsträckning har att göra med de olikheter som finns mellan de berörda politikområdena. Trots dessa skillnader anser jag att fördelarna med att integrera och i en myndighet överväger. Argument som talar för en sådan lösning är den tveksamhet som finns kring små myndigheters effektivitet, de omställningsproblem som utsatts för, att en sammanläggning bör kunna ske utan stora kostnader eftersom myndigheterna har sina lokaler i omedelbar närhet av varandra och att verksamhetsformerna, arbetssätten och myndighetskulturen till stora delar förefaller att vara likartade. Ett ännu starkare skäl att integrera och verksamhet bör emellertid vara strävandena att utveckla statsförvaltningen genom att stärka kunskapsbildningen inom staten och att främja tvärsektoriella perspektiv som motvikt mot sektoriseringen Förutsättningarna för att kunskaps- och forskningsbaserade utredningar, analyser, planeringsunderlag och utvärderingar ska få ett större genomslag inom kommunikations-, tillväxt- och regionalpolitiken borde således kunna öka genom tillkomsten av en större och mer resursstark analysmyndighet, som också har förutsättningar att anlägga ett mycket brett perspektiv på samhällsutvecklingen. Mitt förslag är alltså att och slås samman till en myndighet. Jag utesluter inte att även vissa andra delar av statsförvaltningen med utpräglade analysuppgifter och uppgifter inom övergripande planering, exempelvis vissa funktioner vid Verket för näringslivsutveckling (), skulle kunna inordnas i en sådan organisation. anser jag att man borde pröva möjligheten att förlägga ITPS utlandsbaserade verksamhet till någon annan myndighet, t.ex. direkt under . Anslagsbehoven för uppgifter, med samma omfattning på verksamheten som och med den organisatoriska lös103 En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 ning som jag förordat, bedömer jag vara oförändrade på kort sikt och något mindre på . 5.2 Direktiven Utredaren skall belysa konsekvenserna för den verksamhet som inte lämpar sig för bolagisering och bedöma anslagsbehoven både på kort och på lång sikt. Lämplig organisationsform och hemvist för denna verksamhet skall också föreslås. 5.3 Mina utgångspunkter 5.3.1 Inledning Jag har i föregående kapitel redovisat min analys av vilka delar av den verksamhet som omfattas av utredningen som lämpar sig för bolagisering och vilka som inte gör det. Som framgått utmynnade analysen i slutsatsen att ingen del av nuvarande uppgifter är lämpliga att utföra i bolagsform medan detta däremot bör vara möjligt när det gäller hela nuvarande VTI:s verksamhet. I mina direktiv ingår också att belysa konsekvenserna för den verksamhet som inte lämpar sig för bolagisering och bedöma anslagsbehoven både på kort och på lång sikt. Vidare skall jag föreslå lämplig organisationsform och hemvist för verksamheten (avsnitt 5.2). Vägledande för ställningstagandena även i dessa frågor bör vara synen på hur man kan uppnå en effektiv statsförvaltning och en rationell och ändamålsenlig förvaltningsstruktur. Viktiga utgångspunkter i detta avseende har jag redan i betydande utsträckning redogjort för i kapitel 4 och det känns överflödigt att återupprepa dem här. Som utgångspunkter för mina överväganden i detta kapitel vill jag därför i tillämpliga delar hänvisa till min redovisning i avsnitt 4.3. De ytterliggare utgångspunkter som jag har lagt till grund för mina ställningstaganden till hur en myndighetsverksamhet avseende transportslagsövergripande analyser och beslutsunderlag bör utformas och organiseras, och som redovisas i detta avsnitt, gäller framför allt utredningar och politiska ställningstaganden som är direkt inriktade på myndigheters verksamhet och vad som bör känneteckna en modern statsförvaltning. SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag 5.3.2 Den statliga förvaltningens utveckling Statskontoret har genomfört en studie av den statliga förvaltningens utveckling. Uppdraget redovisades i rapporten –2005.TPF 1 FPT Statskontoret konstaterar att det , särskilt under den första hälften, genomfördes stora reformer inom statsförvaltningen. Affärsverksamheten bröts ut för att drivas i bolagsform under konkurrens, som rättsskipning och annan myndighetsutövning skildes åt. Det statliga åtagandet omprövades och decentraliseringen av statliga verksamheter till nivå fortsatte. Förändringarna ledde till att statsförvaltningen minskade i omfattning, vilket bl.a. innebar att antalet statsanställda minskade väsentligt. Statskontoret konstaterar vidare att förändringstakten avtagit . Reformerna har mer handlat om att omstrukturera och effektivisera inom ramen för den befintliga statsförvaltningen. Detta har skett genom omorganisering, utveckling av en elektronisk förvaltning och samverkan mellan myndigheter. Omprövningen av det statliga åtagandet, som var mer framträdande , har minskat i omfattning . Antalet statliga myndigheter och verk uppgick enligt Statskontoret till totalt 552. Dessa myndigheter har dock mycket olika karaktär och det finns myndigheter med tusentals anställda och sådana som helt saknar personal. Jämfört med anger Statskontoret att antalet myndigheter minskat med 48 fram . har dock antalet sysselsatta i myndigheterna ökat med 1 600 personer. utgör dock en förhållandevis begränsad del av den offentliga sektorn. Med en snäv definition svarar den offentliga sektorn för av den totala sysselsättningen medan resterande återfinns i näringslivet.TPF 2 FPT Statens andel är dock bara (208 000 helårspersoner) medan kommuner och landsting svarar för (motsvarande 1 100 000 personer). Tillämpas en vidare avgränsning av den offentliga sektorn, så att även affärsverk samt statligt och kommunalt majoritetsägda bolag innefattas, växer den offentliga sektorn till att omfatta av sysselsättningen i . Denna vidare definition inneTP 1 PT Statskontoret 2005:32 TP 2 PT Statliga affärsverk och merparten av de offentligt ägda företagen ligger utanför offentlig sektor enligt denna definition. De ingår istället som en del av näringslivet. En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 bär också att staten ensamt sysselsätter av samtliga anställda i Sverige.TPF 3 FPT Området transporter och kommunikationer utgör en väsentlig del av den statliga sektorn. Med den snäva definition som angetts ovan uppgick antalet sysselsatta inom området till drygt 14 500, motsvarande av antalet statliga helårspersoner. (7 350) och (6 400) utgör de dominerande arbetsgivarna medan (30) och VTI (170) tillsammans sysselsätter av de statligt anställda på kommunikationsområdet.TPF 4 FPT Myndighetsstrukturen på transport- och kommunikationsområdet har förändrats en del , bl.a. genom att tillsynsuppgifter har skiljs från annan verksamhet. Vidare är myndighetsstrukturen föremål för översyn i olika avseenden.