sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Affärsverken (, , , ) Myndigheten för utländska investeringar i Rådet för Europeiska socialfonden i 34 Ej att förväxla med , som är ett trafikföretag. Den centrala förvaltningens struktur 4.5.2Tillsyn, besvär och utvärdering Lokala säkerhetsnämnder vid kärntekniska anläggningar Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll 35 Diskussioner pågår om Livsmedelsekonomiska institutets framtid. Den centrala förvaltningens struktur Den mest genomgripande förändringen av myndighetsstrukturen inom området näringslivsfrågor är ett resultat av den förändrade syn på statens roll i förvaltningen av infrastrukturen som etablerats inom OECD-området . Eftersom den fysiska infrastrukturen i dessa länder i stort sett är utbyggd, handlar det nu mer om att effektivisera utnyttjandet och utveckla tjänsteutbudet knutet till dessa strukturer. I många länder har därför en renodling skett med innebörden att staten behåller ansvaret för de viktigare delarna av den fysiska infrastrukturen, medan tjänsteproduktionen öppnas för konkurrens (den s.k. common carrier-principen). Ett statligt bolag kan finnas kvar i gruppen av tjänsteproducenter, men det konkurrerar då på samma villkor som de övriga. För att över- vaka att tillträdet till den fysiska infrastrukturen sker på lika och affärsmässiga villkor skapas normalt en särskild myndighet. Typ- exempel på denna konstruktion är skapandet av och bolagiseringen av . Marknadsövervakningen sköts i detta fall av en särskild myndighet, Energi- marknadsinspektionen, (tidigare en avdelning inom Energimyndig- heten), med ansvar också för naturgas- och fjärrvärmemarknaderna. Exempel på särskilda myndigheter med tillsynsansvar är och Luftfartsstyrelsen. En framlagd utredning har föreslagit en sammanläggning av inspektionsmyndigheterna inom trafikområdet.36 I några avseenden har denna grundkonstruktion dock inte följts. äger fortfarande huvuddelen av den fysiska infrastrukturen för telekommunikation, vilket reser frågor kring andra tjänste- producenters access till detta nät. En renodling av common carrier- modellen skulle kräva förvaltningen av detta nät knyts till ett affärs- verk eller en myndighet (Svenska telenät) och att övergår till att bli en ren tjänsteproducent. Antalet tillsyns- och besvärsmyndigheter är som framgår stort, vilket är naturligt med tanke på verksamhetsområdets storlek och den mångfald av aspekter som skall bevakas. Av utvärderings- instituten är det framför allt och () som genom sin knytning till universitetsvärlden har fått rollen av kritiskt ana- lyserande organ. och har förutom utvärderings- 36 SOU 2008:9. Den centrala förvaltningens struktur uppgiften ett statistikansvar för sina respektive sektorer och kom- binerar därmed rollerna av stabsorgan till och utvärderingsorgan. SLI har av naturliga skäl kommit att syssla mycket med EU:s jordbrukspolitik. En tänkbar utvecklingsväg vore att bredda ansvars- området till ett utvärderingsorgan för de areella näringarna, efter- som skogspolitiken saknar ett sådant. En annan möjlighet är att stärka EU-anknytningen och sammanföra resurserna med Sieps till ett stärkt utvärderingsorgan för EU-politiken. En utredning presenterad har föreslagit en sam- manslagning av och . Vidare föreslogs en bolagisering av Väg- och transportforskningsinstitutet.37 En annan utredning, gjord av en arbetsgrupp inom , har föreslagit en omstrukturering av , och , innebärande att man skapar en producerande myndighet, en utvärderingsmyn- dighet och ett näringspolitiskt råd knutet till Regeringskansliet.38 Förslaget ligger väl i linje med tankarna i denna rapport. Det kan vidare konstateras att det saknas ett självständigt utvär- . Miljöområdet är sektorövergripande, och många aktiviteter av miljö- skyddande karaktär utförs därför inom sektorer som organisatoriskt inte hänförs till miljöskydd. Miljöpolitikens påverkan på den offent- liga sektorn och på samhällsutvecklingen i stort blir därmed större än vad antalet myndigheter inom området och deras resurser låter förmoda. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande 38Näringsdepartementet (2007). Den centrala förvaltningens struktur 4.6.2Tillsyn, besvär och utvärdering Som nämndes ovan är det faktiska miljöarbetet väsentligt mer omfattande än vad som framgår av listan på myndigheter inom denna kategori. En stor del av arbetet utförs av länsstyrelser och kommuner med och Kemikalieinspektionen som normgivare. Det ifrågasätts ibland om kommunerna har tillräcklig distans till lokala producenter för denna tillsynsroll. Någon fristående utvärderingsmyndighet finns inte inom miljö- vårdsområdet. Rollen fylls i viss mån av den relativt nystartade Expert- gruppen för miljöstudier under , men denna är formellt en kommitté och har därmed inte karaktären av ett perma- nent utvärderingsorgan. Fonden för fukt- och mögelskador Den centrala förvaltningens struktur Området bostäder och samhällsutveckling spelar en mindre framträdande roll i politiken än för några decennier sedan. De statliga subventionerna till boendet har minskat, både under borger- liga och socialdemokratiska regeringar, och följer delvis andra vägar . Sektorsforskningen har minskat i omfattning, och det tidigare självständiga ett institut inom . En grundläggande förutsättning för den statliga förvaltningen inom hälso- och sjukvårdssektorn är den helt dominerande resursen för tjänsteproduktion finns inom kommun- och landstingssektorerna. Statens insatser koncentreras därmed i huvudsak till normgivning och tillsyn. 4.8.2Tillsyn, besvär och utvärdering Den centrala förvaltningens struktur Tillsynsuppgiften inom denna sektor har vuxit i betydelse , bland annat genom stöd i ny lagstiftning (, ). Tillsynen är huvudsakligen fallbaserad och leder inte auto- matiskt till mer grundläggande analyser av system och funktioner. utvärderar olika behandlingsmetoder, vilket är en viktig funktion i sektorns kun- skapsuppbyggnad, men utvärderingen blir därmed tämligen teknisk till sin karaktär. Viss utvärdering av mer grundläggande slag genom- förs på uppdrag av sjukvårdsproducenterna inom kommuner och landsting och fristående institut som i Lund39, men ett helt fristående, policyinriktat saknas. har enligt sin instruktion till uppgift att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Detta innebär att myn- digheten delvis arbetar opinionsbildande och livsstilspåverkande, vilket ibland har kritiserats som uppgifter som inte bör utföras av myndigheter. Sådana insatser måste dock ses mot bakgrund av det omfattande offentliga engagemanget i hälso- och sjukvård och sjuk- penningförsäkring. Att staten söker påverka riskpanoramat är fullt i linje med vad varje försäkringsgivare gör, och ett större privat inslag inom sjuk- och sjukpenningförsäkring skulle inte förändra detta förhållande. 4.9Fritid, kultur och religion Inom sektorn fritid, kultur och religion ryms en stor skara ganska varierande verksamheter. Vid sidan av driften av museerna är huvud- uppgiften anslagsfördelning via ett antal nämnder och råd. Forum för levande historia 39 Helägt dotterbolag till . Den centrala förvaltningens struktur 4.9.2Tillsyn, besvär och utvärdering Statens uppgifter inom kulturområdet påverkas starkt av den speciella relation som råder mellan det offentliga och producenterna. Det offentliga stödet är ganska omfattande, som yttrande- frihet, religionsfrihet och konstnärlig frihet sätter gränser för den offentliga styrningen. Mycket av stödet ges i form av organisa- tionsbidrag, med åtföljande svårigheter att granska såväl målupp- fyllelse som administrativ hantering. Löpande utvärdering inom sektorn saknas vid sidan av den som utförs av generella gransk- ningsorgan.40 Utbildningssektorn erinrar om hälso- och sjukvårdssektorn i den meningen att en stor del av tjänsteproduktionen – väsentligen grund- skola och gymnasium – äger rum i regi och att tillsyns- 40 Så genomför exempelvis en granskning av . Den centrala förvaltningens struktur frågan därmed blir central för staten. Även universitetssfären har av hävd stor frihet gentemot finansiären. 4.10.1 Myndighetsutövning och tjänsteproduktion Internationella programkontoret för utbildningsområdet Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning Nationellt centrum för flexibelt lärande 4.10.2 Tillsyn, besvär och utvärdering (vad avser effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildnings- väsendet) Den centrala förvaltningens struktur Vid sidan av statens ansvar för universitet och högskolor jämte studie- finansieringen är tillsynen den viktigaste uppgiften, på alla nivåer. Tillsyn av undervisning är i sig en svår uppgift, och den har dess- utom blivit mer komplicerad genom tillkomsten av friskolor och många nya producenter. Delningen av det tidigare i en myndighet som formulerar mål, informerar och granskar, och Myndigheten för skolutveckling, som har pedagogisk utveckling som huvuduppgift, har inneburit en viss renodling. En självständig utvärderingsfunktion av IFAU:s karaktär saknas dock (med undantag för just IFAU:s begränsade ansvar på området, som gäller utbildningssystemets effekter på arbetsmarknaden). En utredning presenterad har föreslagit en samman- läggning och omstrukturering av ett antal myndigheter inom utbildningssektorn.41 Man föreslår en skolinspektion med väsent- ligen samma resurser som har för ändamålet. Skol- verket är tänkt att ansvara för styrdokument, uppföljning och utvärdering, nationella prov, tillstånd för fristående skolor och stats- bidragsadministration. Vidare föreslås en myndighet för special- pedagogik, medan några mindre myndigheter föreslås bli nedlagda som självständiga myndigheter. Renodlingen och förstärkningen av inspektionsverksamheten är mot bakgrund av vad som sagts (avsnitt 3.9) motiverad. är det tveksamt om en utvärderings- verksamhet förlagd till den myndighet som har det övergripande sektorsansvaret kan bli så självständig som uppgiften kräver. Inom det högre utbildningsväsendet är tillsyns- och utvärderings- rollerna relativt tydliga, med ansvar för tillsyn av grundutbildningens kvalitet och (och tidigare forskningsrådsorganisations) systematiska utvärderingar av olika forskningsområden. Vissa väsentliga parametrar i forskningspolitiken skulle dock kunna göras till föremål för en mer forskningsbetonad systematisk utvärdering.42 Se också SOU 2007:101. 42Molander (2007). Den centrala förvaltningens struktur Området Social skydd är budgetmässigt dominerande, då det inne- håller såväl de stora transfereringssystemen (socialförsäkringar, pensioner) som arbetsmarknadsverk och migrationsverk. 4.11.1 Myndighetsutövning och tjänsteproduktion för arbetsliv och socialvetenskap Myndigheten för internationella adoptionsfrågor 4.11.2 Tillsyn, besvär och utvärdering Socialt skydd är ett komplext politikområde med stor betydelse för både statsbudgeten och samhället utanför den offentliga sektorn. Förutsättningarna för en sammanhållen och likformigt arbetande förvaltning har förbättrats genom skapandet av som en nationell myndighet. Kassan har ansvar för alla större trans- fereringssystem utom premiepensioner och socialbidrag. Förvaltningen av pensionssystemet är föremål för övervägande.43 Tillsynsuppgiften har förenklats genom inordnandet av de tidi- gare försäkringskassorna i en nationell myndighet. Arbetslöshets- försäkringen har dock kvar sin traditionella utomstatliga orga- nisationsform, vilket har nödvändiggjort skapandet av en särskild tillsynsmyndighet för denna komponent i socialförsäkringssystemet. 43 SOU 2006:111. Den centrala förvaltningens struktur Vissa besvärsärenden har gjorts lätta för medborgarna att ta upp genom särskilda ombudsmannafunktioner (BO, HO), medan besvär gentemot handläggning sköts i det allmänna rättsväsendet. En utredning har föreslagit en förstärkt till- syn inom socialtjänstområdet.44 Det mest anmärkningsvärda sett i perspektivet av en normal sektorsorganisation är att det har saknats en självständig utvärderingsmyndighet för en sektor av denna storleksordning. En presenterad utredning har föreslagit en etablering av just ett sådant självständigt tillsyns- och utvärderingsorgan, vilket om förslaget realiseras skulle rätta till denna anomali.45 I annat sammanhang har argumenterats för att den svenska stats- förvaltningen lider av en sned fördelning av administrativa resurser mellan regeringskansli och myndigheter till det förras nackdel.46 Denna obalans kan rättas till på olika sätt. En möjlighet är att föra över resurser från myndigheterna till . Detta vore en stor förändring, som skulle kräva en betydande politisk ansträng- ning och som rymma vissa risker. Ett alternativ väl i linje med modern svensk förvaltningspolitisk tradition är att skapa nya myndigheter för att granska andra myndigheter. Det är i detta pers- pektiv man bör se tillkomsten av den rad av granskande och utvär- derande myndigheter som berikat myndighetsfloran under . Som framgått av beskrivningen finns det emellertid vissa brister i konstruktion och täckning i förhållande till den grund- konstruktion som krävs för en framgångsrik lösning av principal- agent-problemet: väl specificerat uppdrag, informationsåterföring och återkoppling i form av belöningar och sanktioner. Som konstaterades redan i den tidigare citerade studien av och myndigheterna47 är regleringsbreven långt ifrån perfekta som styrdokument. De tenderar att bli överlastade därför att nya 46Molander m.fl. (2002). Den centrala förvaltningens struktur uppgifter och småuppdrag läggs till utan att gamla rensas ut. För många mål är det svårt att kontrollera uppfyllelsen.48 Vik- tigast av allt är dock att det även för den ambitiösa myndighet som söker leva upp till resultatstyrningens krav ofta saknas en åter- föring från departementet, beroende på att myndighetsstyrningen inte är en prioriterad uppgift på departementens agenda. Trots detta får dock relationen mellan departement och myndig- heter överlag sägas fungera i enlighet med styrmodellens grund- idéer när myndigheter står för implementeringen. Mer komplicerat blir det när andra aktörer svarar för implementeringen – kommuner, organisationer eller företag – helt enkelt därför att uppdragskedjan får ytterligare länkar. Mellan staten och kommunen råder delvis oklara auktoritetsförhållanden som påverkar implementeringen av nationellt fattade politiska beslut. Organisationer har en egen agenda och en inre handlingslogik som också är en komplicerande faktor, antingen de bara är mottagare av organisationsstöd eller implemen- terar statlig politik som inom det internationella biståndet. Även företag har en egen agenda och en egen inre logik som inte nöd- vändigtvis i alla stycken harmonierar med allmänintresset. Ett allmänt intryck är att man från och regeringens sida ofta har underskattat de komplikationer som uppstår när de politiska besluten konfronteras med denna implementeringsverklighet. Förutom att kontinuerligt arbeta med att utveckla och precisera uppdragen till dem som skall stå för implementeringen återstår att skärpa de övriga instrumenten – granskning, utvärdering och sanktioner. 4.12.2 Den svåra tillsynen Tillsynen inom den offentliga sektorn omsätter betydande belopp . beräknade i ett delbetänkande 2002 de totala insatserna för tillsyn i samhället till , vilket dock skall ses i relation till den offentliga sektorns totala omslutning ().49 Antalet tillsynslagar uppskattas av utredningen till omkring 230. Frågan är om tillsynen, och mer allmänt gransk- 48Att helt slopa verksamhetsdelen, som föreslagits i SOU 2007:75, förefaller dock mindre välbetänkt. Den centrala förvaltningens struktur ningen av den offentliga sektorn, är rätt dimensionerad och rätt utformad. Den tillsyn som exempelvis JO, JK och JämO bedriver är kasuistisk till sin natur genom sin utgångspunkt i enskilda beslut och handlingar. Att utnyttja felet som motor i tillsynsverksam- heten är logiskt i så måtto att ett begånget fel som påtalats av en part som upplever sig som förfördelad är en indikation på att någon rättelse kan krävas. Eventuellt kan det uppmärksammade felet leda till en mer djupgående diskussion om regelverkets utformning. har denna mekanism sina brister. Den förutsätter för det första en viss styrka hos den förfördelade parten och en vilja att gå vidare med ett klagomål, med de konsekvenser som detta kan medföra. Denna förutsättning är inte alltid uppfylld. Som ett kon- kret exempel kan nämnas den låga andelen anmälda sexuella över- grepp mot kvinnor som leder till åtal och fällande dom. Detta problem hänger åtminstone delvis samman med de påfrestningar som själva processen innebär för den drabbade och kräver för sin lösning en samverkan mellan polis, åklagare och medicinsk expertis. Ett andra problem är att det som lider skada inte alltid natur- ligen representeras av en förfördelad part. Sannolikt är detta en av förklaringarna till de omvittnade problemen att driva miljöärenden till åtal och fällande dom. Ett tredje problem kan vara att den relevanta lagstiftningen ibland inte har utvecklats och att grunden för att agera därför saknas både på myndighetsnivå och i det rättsliga systemet. I vissa fall tar en myndighet ändå på sig ansvaret och kostnaden för att agera och påtalar bristen, men det kräver speciella förutsättningar. För att hantera dessa problem krävs att den ärendestyrda till- synen kompletteras med en systeminriktad. En andra fråga att ta ställning till är i vilken utsträckning ett tillsyns- eller utvärderingsorgan självständigt skall initiera ärenden. Vissa organ, exempelvis , är helt ärendestyrda i den meningen att de bara kan agera på basis av en anmälan. Andra organ har full möjlighet att granska vadhelst de finner relevant för sin uppgift. Inriktningen av gransknings- och analysfunktionen kan lämpligen diskuteras utifrån de båda dimensionerna händelsestyrd/egen- initierad och ärendeinriktad/systeminriktad. I diagrammet nedan har detta gjorts tillsammans med en schematisk inplacering av några olika existerande verksamheter. Forskningsråd (här avses de sam- hällsvetenskapliga) har ett brett fokus på system och regelbunden- Den centrala förvaltningens struktur heter av ännu bredare slag, i vissa fall generaliserbara till många länder, men är så gott som helt styrda av ansökningar. Den årliga revisionen å andra sidan har hög självständighet i valet av objekt och metod för sin granskning men söker sällan det generaliserbara. Effektivitetsrevisionen har större möjligheter att granska system. I det övre högre hörnet av diagrammet finns de forskningsorienterade myndigheterna, som arbetar systemorienterat och egen- initierat. Schematisk bild av olika tillsyns- och analysverksamheters karaktär i relation till dimensionerna omgivningsstyrning/egeninitiering respektive ärendefokus/systemfokus. (Förkortningar: : Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi, IFAU: , : ) Det är självklart så att skärpan och tyngden i granskningen ökar ju längre man rör sig utåt och uppåt i diagrammet, det vill säga ju friare granskningsorganen är att välja fokus för sin granskning och ju mer systeminriktad den blir. Utvärderingsorgan diskuteras i det följande avsnittet. Den centrala förvaltningens struktur 4.12.3 Behovet av utvärdering Utvärdering är en komplex aktivitet. Det produceras många rapporter under rubriken utvärdering som i själva verket inte representerar något annat än enklare former av uppföljning. Följande definition, utvecklad av för det internationella utvecklingssamarbetet, kan vara en lämplig utgångspunkt: An evaluation is an assessment, as systematic and objective as possible, of an on-going or completed project, programme or policy, its design, implementation and results. The aim is to determine the relevance and fulfilment of objectives, developmental efficiency, effectiveness, impact and sustainability. An evaluation should provide information that is credible and useful, enabling the incorporation of lessons learned into the decision-making process of both recipients and donors. Definitionen avser som sagt utvecklingssamarbete, men om man stryker ordet developmental, blir den generellt användbar. För att en åtgärd (behandling, projekt, program etc.) skall kunna utvärderas krävs att man registrerar resultat av åtgärden, både posi- tiva och negativa. Det krävs vidare ett alternativ med vilket åtgärden i fråga jämförs. Detta alternativ kan vara en annan åtgärd eller ingen åtgärd alls. En sådan jämförelsenorm kan kräva kompletterande data- insamling, skapande av en kontrollgrupp eller liknande mer eller mindre sofistikerade experiment. Även i jämförelsevis enkla situa- tioner ställs krav på matematisk-statistisk kompetens för att kunna avgöra om åtgärden med rimlig sannolikhet kan sägas ha förbättrat situationen. En bedömning av åtgärdens samhällsekonomiska effek- tivitet kräver dessutom att alla nyttor och kostnader (i vid mening) uppskattas. Nyttorna kan vara individuella eller kollektiva. Utvär- deringen av en åtgärd kräver förberedelse innan åtgärden sätts i verket. Man riskerar annars att försätta sig i en situation i vilken en utvärdering på grund av databrist inte blir möjlig.51 Det kan vara helt avgörande för möjligheten att lära något ur projekterfaren- heten att utvärderingsaspekterna har påverkat förberedelsearbetet. Delmoment som kan påverkas är hur, var och när pilotprojekt skall genomföras, vilka data som skall samlas in före, under och efter experimentet, och så vidare. I utvärderingen av ett typiskt projekt med syfte att påverka ett förlopp i en viss riktning återkommer alla problem från de enklaste experimentella tillämpningar i försvårad form. 50OECD (1991), punkt 5. 51För illustrationer av detta problem, se Bennmarker m.fl. (2000). Den centrala förvaltningens struktur komplicerad att åstadkomma i en samhällsmiljö med politiska restrik- tioner.52 Ett stort antal faktorer, varav bara en del är kända för besluts- fattare och utvärderare, påverkar resultatet av insatsen. Det är bara undantagsvis som en seriös utvärdering av ett någorlunda omfattande projekt eller program inte är en kvalificerad forskningsuppgift. Även om det krävs en kärnkompetens i statistisk analysmetodik för utvärderingen är behovet av sakkännedom stort. Kunskap om bakgrundsfaktorer som kan ha betydelse för utfallet av projektet eller programmet kan hämtas från en rad områden; både sociala, kulturella och ekonomiska faktorer spelar normalt en roll. Ett cen- tralt problem är just att avgöra vilka faktorer som har signifikant inverkan i den givna situationen och att integrera kunskap från de kunskapsfält som bedöms som relevanta. Utvärderingsorgan kan grovt sett hänföras till tre olika kategorier. En granskning i direkt anslutning till verksamheten blir en linje- modell, där resursen alltså disponeras av dem som är direkt ansvariga för verksamheten. En modell med en särskild utvärderingsenhet lägger ansvaret på en enhet som inte är involverad i själva verksam- heten. Denna enhet är ibland självständig, ibland en del av en större enhet som har ansvar också för revision, metodutveckling och liknande. Utvärderingsenheten kan begära att de verksamhets- ansvariga enheterna själva utvärderar sin verksamhet, själv svara för utvärderingarna eller engagera externa utvärderare. Ett tredje alternativ bygger på en extern utvärderingsorganisation. Även här finns flera alternativ att välja mellan – att bygga på internutvärderingar, att själv genomföra utvärderingar eller att engagera externa utvärderare. Vad som också kan skilja mellan olika utvärderingsmodeller är rapporteringsvägarna – om man rapporterar exempelvis till en mellan- chef i organisationen, till generaldirektören, till styrelsen, till någon extern uppdragsgivare eller till allmänheten. De flesta kvalificerade utvärderingsstudier är som redan påpekats forskningsnära aktiviteter. De utvärderingsansvariga måste för att kunna fylla sin roll hålla sig à jour med den aktuella forskningen inom det område de är satta att granska, och även själva uppdraget