sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Förkommersiell upphandling, vars uppgift är att generera nya, innovativa lösningar på områden där befintliga lösningar saknas och där den upphandlande enheten förutsätts vara medveten om sina långsiktiga behov och kunna driva en utvecklings- process som involverar flera möjliga leverantörer. Förkommersiell upphandling är en viktig del av EU-kom- missionens innovationsstrategi, och metoden bygger på ett tre- stegsförfarande, där det första steget är att göra ett urval bland konkurrerande förslag på nya lösningar, det andra steget är att ge utvalda leverantörer möjlighet att utveckla parallella proto- typer, och det tredje steget – produktionsanpassning – innebär att minst två konkurrerande leverantörer finns kvar för att säkra framtida konkurrens. I EU-dokumentet Pre-commercial Procurement of Innovation (den s.k. Dahlstensrapporten) anges att förfarandet bygger på nyttjande av ett undantag i upphand- lingsdirektivet som rör upphandling med en viss andel forsk- ningsinslag eller upphandling av en forskningstjänst som upp- handlas. Teknikupphandlingar syftar till att få fram nya produkter, system eller processer som tillgodoser köparnas krav bättre än de som redan finns på marknaden. Detta är dock inte enbart en fråga om teknikutveckling, utan det fordras också att det ska- pas en rad åtgärder för spridning och användning av produk- terna, systemen eller processerna. Den som driver en teknik- upphandling måste därför ha god marknadskännedom och goda marknadskontakter. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . Demonstrationsinstallation, vilket kan ses som långtidstest av en prototyp med ny teknik. Det som är typiskt för en demonstra- tionsinstallation är att det finns en konventionell utrustning som klarar systemets basbehov och att installationen normalt kräver betydligt fler avbrott och modifieringar i jämförelse med kommersiella produkter. Ett tredje kännetecken är att sådana installationer har ofta högre teknisk eller ekonomisk risk och kortare livslängd än den framtida kommersiella produkten. I och Nuteks rapporter görs troligt att upphandling av demonstrationsinstallationer faller under det undantag i som rör situationer när det finns endast en tänkbar leverantör. 8.3.2Kan användning av standarder öka innovationsgraden i offentlig IT-upphandling? Varken eller diskuterar specifikt vilken roll stan- darder och standardisering kan ha för att främja innovation i offentlig upphandling. I samband med diskussion om för- och nackdelar med samordning av upphandlingar nämns dock att sam- ordning kan skapa en kritisk massa och ger möjligheter till effekti- vare upphandlingsmetoder, t.ex. genom standardisering av förfråg- ningsunderlag. I en bilaga till Nuteks rapport som behandlar inter- nationella erfarenheter av innovationsfrämjande offentlig upphand- ling refereras ett meddelande från – . I bilagans referat sägs att: myndigheter är stora kunder och har därmed stora möjligheter att stimulera privata investeringar i forskning och innovation. Bäst kan detta åstadkommas genom funktionsupphandlingar i stället för upp- handlingar baserade på tekniska standarder. I ovannämnda Pre-commercial Procurement of Innovation sägs att det faktum att det nya upphandlingsdirektivet tillåter att upphand- lingskrav uttrycks i funktions- och prestandatermer, och inte bara genom referens till standarder som i det tidigare direktivet, otvivelaktigt är det bästa medlet i direktivet att främja innovation. Resonemanget implicerar att man ser detaljerade krav, inte speci- fikt tekniska standarder, som i huvudsak hämmande för innovation i upphandlingar. Med innovation avses, enligt , praktiskt nyt- tiggörande av kunskap och kompetens i form av nya affärsmodel- IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . ler, nya produkter (varor eller tjänster) och nya processer. Rap- porten skiljer mellan å ena sidan radikala innovationer med ett stort inslag av utveckling och även forskning, och därmed med högt nyhetsvärde, och å andra sidan inkrementell innovation som kan röra sig om att förbättra eller effektivisera av en affärsmodell, pro- dukt eller process. Som framgår ovan finns inte mycket sagt i de refererade rappor- terna om huruvida, och i så fall hur, standarder kan stimulera till ökade inslag av innovation i offentlig IT-upphandling. Mot bak- grund av de problem och lösningar som rapporterna beskriver är det ändå rimligt att dra följande slutsatser. När innovationen består av att kombinera och använda befint- liga produkter på ett nytt sätt så är det rimligen en fördel om kom- ponenterna följer standarder och är interoperabla. Det förefaller vidare rimligt att anta att i synnerhet en inkrementell innovation drar nytta av att den modell, produkt eller process, som innovatio- nen tar sin utgångspunkt i, följer accepterade standarder. Därmed behöver inte innovatören uppfinna hjulet för det som innovatio- nen vilar på. Radikala innovationer torde i mindre utsträckning behöva utgå från en standardiserad bottenplatta. Standardisering åstadkommer ökad förutsägbarhet för såväl den offentliga sektorns aktörer (upphandlande myndigheter) som leve- rantörer (ekonomiska aktörer). Detta leder till minskad risk för aktörerna att investera i ny eller olikartad teknik, vilket i sin tur kan främja innovationer. Det är ett faktum att standardisering är en långsam process, eftersom den måste förankras väl, vilket gör att banbry- tande innovationer sällan kan invänta standardisering. De innova- tioner som således kan främjas genom standardisering är främst innovationer inom befintliga teknikområden. Standardiserade effektmålskrav kan underlätta innovationer. Om standardisering sker på en övergripande nivå, i stället för på detaljnivå, kan standardisering främja även banbrytande innovatio- ner. Detaljstyrande standardisering hämmar däremot innovations- utrymmet. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och . En viktig framgångsfaktor är att upphandling sker genom att funktioner, eller ännu hellre effektmål, specificeras. På så vis till- handahålls nödvändiga ramar för utvecklingsinsatserna. Även inom tjänsteområdet finns större utrymme för innovatio- ner genom standardisering, vilket beror på att standardisering av tjänster normalt sker på en övergripande nivå. Genom standardisering ökar också såväl den lokala som den internationella konkurrensen, särskilt om den sker på funktions- eller effektnivå. Det ger också en vidgad innovationskraft genom att fler ges möjlighet att bidra med idéer. Förutsägbarheten, genom standardisering på övergripande nivå, kan också ha en gynnsam effekt för SME, genom minskad riskexponering. För att realisera denna potential krävs en samordnad utveckling av upphandlings- och affärsmodeller, t.ex. funktions- eller effekt- målsupphandlingar respektive offentlig–privata partnerskap, (OPP) eller andra drivkraftsskapande modeller, inom den offentliga upp- handlingen. Likaså är det nödvändigt att innovationer stöds genom att de omfattas av en nationell policy för offentlig upphandling och konkretiseras i en nationell handlingsplan för innovationer genom offentlig upphandling. Rätt hanterad kan innovationskraften och deltagandet för små och medelstora företag främjas, dvs. tillsammans med en nationell policy för offentlig upphandling samt små och medelstora företag. För detta ändamål bör det, enligt Vervas uppfattning, inrättas en särskild funktion eller myndighet med ansvar för metodutveckling av offentlig upphandling. Därmed skapas förutsättningar för en nödvändig drivkraft som genom olika initiativ kan främja innova- tioner. Denna funktion eller myndighet skulle också kunna delta i standardiseringsfrågor. Som en bieffekt av standardisering förebyggs sannolikt även ris- ken för överprövningar av offentliga upphandlingar i vissa fall, eftersom det uppstår en ökad tydlighet. 9Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser I tilläggsdirektivet till vår utredning sägs att utredaren särskilt ska uppmärksamma betydelsen av en ökad användning av standarder när det gäller myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklusive upphandling – i synnerhet för möjlighe- terna att ta emot elektroniska anbud. Detta har tydliga beröringspunkter med två regeringsuppdrag till Statskontoret, vilka överfördes till Verva och som därefter har slutförts. Uppdragen bestod av att arbeta för ökad användning av elektronisk handel samt ökad användning av elek- tronisk upphandling. Uppdragen avrapporterades till regeringen . Bägge berör standardiseringsfrågor. Detta avsnitt bygger huvudsakligen på en rapportTPF1FPT från Verva som innehåller dels en bearbetning av för IT-standardiseringsut- redningen relevanta delar ur de ovannämnda rapporterna, dels en undersökning av huruvida det finns förutsättningar för att utveckla standarden UBL (Business Language), så att den kan användas för gemensamma specifikationer vid elektronisk upp- handling. Elektronisk upphandling och handel har varit aktuella frågor inom förvaltningen sedan mer än ett tiotals år tillbaka. Myndigheter, kommuner och landsting har arbetat för att ta fram elektroniska lösningar, och inom ramen för det s.k. Toppledarforum genomför- des en stor satsning på området. 1TP PT Verva. – elektroniska inköpsprocesser, PM . Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser bl.a. till en upphandling av ramavtal för systemlösningar för elek- tronisk handel. Vidare har , numera Kommuner och Landsting, tillsammans med Statskontoret (Verva) och andra aktörer arbetat inom ramen för Single Face to Industry (SFTI), med utveckling av standard för elektronisk handel och att i övrigt främja införandet av elektronisk handel. Samverkan har också omfattat näringslivet; såväl varu- och tjänsteleverantörer som systemleverantörer deltar i SFTI, men samverkan har även skett med bl.a. intresseorganisationen för elektroniska affärer () och efter denna Nätverket för elektroniska affärer Arbetet med SFTI var inledningsvis inriktat på de delar av inköpsprocessen som följer efter kontrakttilldelning dvs. prisliste- hantering, avrop, beställning och fakturahantering, och lösningen byggde då på enligt Edifactstandard. En utgångspunkt har varit att använda internationella standarder, vilka anpassats efter svenska behov. har arbetet även kommit att omfatta standard baserade på XML. En orsak till att arbetet inriktades på de delar av anskaffningen som ligger efter kontraktstilldelningen är att avrop volymmässigt är tyngst och omfattar många användare och att en ökad trohet mot ramavtal eftersträvades. Större effektivitet i beställning och faktu- rahantering, liksom ramavtalstroheten, förväntades ge stora bespa- ringar. Denna del av inköpsprocessen som ligger efter kontraktstilldel- ningen, dvs. avrop t o m mottagande av faktura elektroniskt, brukar benämnas elektronisk handel. SFTI finns huvudsakligen utvecklat för just dessa processer, i olika varianter av affärsproces- ser eller s.k. scenarier. Elektronisk handel bedrivs i många kommuner och landsting och därvid används med något enstaka undantag SFTI-standarden i relation till deras varu- och tjänstele- verantörer. Inom SFTI finns även standard för en enkel, fristående elektro- nisk faktura, Svefakturan. Önskemål finns att komplettera SFTI med även order och enklare anslutning till leverantörerna samt att skapa förutsättningar för en enhetligare webbhandel med leverantörer som man inte har frekvent handel med. Arbete har därför initierats med att komplettera SFTI i dessa avseenden i enlighet med önskemål från såväl offentliga köpare som varu- och tjänsteleverantörer. Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser Inom ramen för SFTI har även ett visst arbete skett med upp- handlingsprocessen före kontraktstilldelningen; 2001 publicerades t.ex. en rapport om elektronisk offentlig upphandling som omfat- tade informationsstruktur för förfrågningsunderlag, anbud och av- I är det redan möjligt att lämna ett anbud elektroniskt genom en ändring i lagen om offentlig upphandling (). I de nya EG-direktiven för offentlig upphandling infördes olika möjlig- heter att använda elektroniska metoder vid upphandling. Det handlar bl.a. om att kunna lämna elektroniska anbud samt att kunna använda sig av auktioner och nya förfaranden som dyna- miska inköpssystem. har som stöd tagit fram ett tolkningsmeddelande för att förklara hur de nya elektroniska metoderna kan tillämpas. Ett av målen i EU:s e-Government action plan (som ingår i 2010-planen) är att all offentlig upphandling ska kunna ske elek- troniskt 2010 och att av upphandlingarna över tröskelvärdet i praktiken ska genomföras på detta sätt. publicerade en handlingsplan Action plan for the implementation of the legal framework for electronic public procurement i syfte att stödja införande av elektroniska metoder i upphandlingsverksamheten. Handlingsplanen riktar in sig på tre områden: att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl när offentlig upphandling sker elektroniskt att åstadkomma större effektivitet vid upphandling och för- bättra styrformerna att arbeta för internationella regler för elektronisk offentlig upphandling (dvs. utanför EU). Kommissionen föreslog även i planen att medlemsstaterna skulle upprätta liknande nationella handlingsplaner. Statskontoret fick därför ett regeringsuppdrag (Fi2004/3053 och delvis Fi2004/6345) att ta fram underlag för en sådan plan. Underlaget redovisades för regeringen . EU:s upphandlingsdirektiv är ännu inte införda i svensk lag- stiftning (). Utgångspunkt för förslagen i denna redovisning 2TP PT Elektronisk offentlig upphandling, rapport 2, 2001. Av arbetsgruppen för elektronisk offentlig upphandling vid , Statskontoret och Landstingsför- bundet. Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser är därför innehållet i EU:s upphandlingsdirektiv och det möjliga innehållet i den kommande svenska lagstiftningen. Regeringen beslutade att elektronisk fakturahantering ska vara införd i staten . Staten för- väntas spara och därefter . har fått i uppdrag att leda och samordna införandet. Verva beslutade om en föreskrift (VERVAFS 2007:1) med en gemensam standard för fakturor i staten. 9.3Synpunkter från användare och leverantörer I regeringens uppdrag till Verva om en ökad användning av elek- tronisk upphandling ingick att: i den omfattning som är möjlig bedöma och föreslå lämpliga krav för harmoniserade systemlösningar, inklusive gemensamma säker- hetslösningar, för de anbudsgivande företagen om t.ex. dynamiska inköpssystem eller elektroniska auktioner blir aktuella i den svenska lagstiftningen. Särskild hänsyn skulle tas till de mindre företagens be- hov. Diskussioner har därför förts med representanter för offentlig för- valtning, varu- och tjänsteleverantörer samt leverantörer av system- lösningar. I det följande finns en sammanfattning av dessa diskus- sioner. 9.3.2Behov av harmonisering generellt Med harmonisering avses här minimering eller eliminering av skill- nader. Harmonisering kan ske i form av att man utarbetar och använder en standard, men den kan ske också på andra sätt. När det gäller upphandlingsprocessen har vid intervjuer följande framkommit. Harmonisering av förfrågningsunderlag och andra krav underlättar leverantörernas hantering i deras egna interna system, och det är dessutom nödvändigt med sådan harmonisering om man ska använda dynamiska inköpssystem och e-auktioner. SOU 2007:47 Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser Leverantörer behöver då enkelt kunna kvalitetssäkra sina bud internt. Man behöver också komma överens om gemensamma funktio- nella krav eller standarder för upphandlingssystem och verktyg. Om man inte gör detta finns det risk för att det uppstår en flora av konkurrerande proprietära lösningar. Därmed kan utvecklingen av elektronisk upphandling fördröjas, eftersom leverantörerna blir osäkra på vilken lösning man ska välja som bas för sin produktut- veckling. Ett problem är att internationella leverantörer ofta har sin egen standard som det svenska dotterbolaget ska tillämpa. Standarderna bör därför vara öppna för att undvika inlåsningseffekter till en viss leverantör. Upphandlingsverksamhet bedrivs i många avseenden på samma sätt hos många statliga myndigheter, kommuner och landsting, även om behoven och förutsättningarna är olika. Det finns dock stora skillnader mellan stora och små kommuner, liksom mellan olika statliga myndigheter. Som grund finns det gemensamma regelverket, . Det borde därför finnas effektivitetsvinster, både för den enskilda organisationen och för offentlig förvaltning som helhet, om upphandlingssystem fungerar på ett likartat sätt. Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniserings- området är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. En orsak till att branschen själv inte lyckats samla sig om en gemensam termi- nologi är att det finns många enskilda aktörer och att det är svårt att komma samman. Vissa forum har bildats, men de är för svaga. Det kan alltså behövas en enande aktör. En fråga är vem som ska sätta standarderna. Leverantörernas uppfattning är att arbetet måste börja hos upphandlaren, för det är i upphandlingen problemen börjar. Dessutom behövs köparkrav på vissa format eftersom vissa systemleverantörer vill sy in köpare i sina system. Det är köparna som har ansvaret för att harmonisera. Även systemleverantörer kan harmonisera, men det är ingen nytta med det om inte köparna ställer krav som ansluter till denna har- monisering. Nästa fråga blir då hur köparna ska kunna harmonisera sina krav mot marknaden. Små och medelstora företag har brist på tid och teknikkunnande och kan stängas ute om inte hänsyn tas till deras förutsättningar redan på planeringsstadiet. De lösningar som tas fram måste därför utformas på sådant sätt att de inte tar bort konkurrensmöjlighe- Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser terna och inte heller skapar obalans i förutsättningarna för olika leverantörer. En funktionell portallösning skulle kunna kan vara sättet på vilket man ger mindre företag möjlighet att delta i kon- kurrensen. Det krävs emellertid en betalmodell som inte diskrimi- nerar vare sig små eller stora företag. Leverantörer handlar med både privat och offentlig sektor, och initiativen får inte skilja sig åt allt för mycket. Principerna är desamma mellan privat och offentlig sektor, men offentlig sektor är mer strikt och specifik i sina initiativ. Leverantörerna vill inte heller ha olika system för privat och offentlig sektor. Det är en risk att den offentliga sektorn är proaktiv och driver en egen linje. Men det finns inga garantier för hur standarder accepteras på marknaden, och det är farligt att fastna i en struktur där man inte har stöd från andra intressenter i samhället. Lagstift- ningsvägen ger nytta på kort sikt, men man förlorar samhällsnytto- perspektivet. Å andra sidan finns en förväntan att e-handel ska komma igång av sig själv. Tröskeln för självgåendemekanismen att slå in har varit oväntat hög, eftersom den egna attraktionskraften i e-handel har överskattats. Det kan behövas en igångsättare så att tillräckligt många kommer med så att de kan växa vidare själva. Där har t.ex. haft hjälp av lagstiftningen. I arbetet med att bedöma och föreslå krav för harmoniserade systemlösningar har diskussioner förts med arbetsgruppen, system- leverantörer samt varu- och tjänsteleverantörer till offentlig för- valtning. Kraven kan gälla regelverk, strukturfrågor, semantik och teknik. Följande är några av de behov som tagits upp: Det är inte klart vilka delar av de frivilliga upphand- lingsformerna i upphandlingsdirektivet – ramavtal, dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner eller konkurrenspräglad dialog – som kommer att införas i . Det finns behov av att specificera t.ex. vad ett dynamiskt inköpssystem är och hur det ska fungera. Det behövs också information om regler för den andra konkurrensutsättningen vid avrop från ramavtal. Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser Leverantörerna behöver denna information för att kunna anpassa eller utveckla nya system. Många aktörer lyfter fram att förfrågningsunderlagen från myndigheter, och då kanske särskilt de från kommuner och landsting, bör uppvisa mer harmoniserade kommersiella villkor och administrativa krav. Det är också viktigt att förfrågnings- underlagen förenklas och att ingen information dubbleras. Strukturen på förfrågningsunderlagen bör kunna samordnas i större utsträckning. Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniserings- området är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. Det grundläggande problemet är att olika företeelser har olika namn hos olika aktörer. Prislistor och artikellistor har t.ex. olika namn beroende på hos vilken aktör de uppträder. Det behövs en terminologistandard. Områden där teknisk harmonisering behövs är t.ex. identifie- ringslösningar, kataloger, format och produktklassificering. En fråga är hur man ska autentiseraTPF3FPT leverantören vid elektro- niska anbud. Det är ett mindre problem vid vanliga elektroniska anbud, men det blir mer problematiskt när det ska gå fort, som vid en auktion, eller när det ska ske helt elektroniskt, som vid ett dynamiskt inköpssystem. Generellt är det också dyrare för systemleverantörerna om man måste ta hänsyn till olika auten- tiseringslösningar. Kommunikationen mellan de olika aktörerna – inköpare, leverantö- rer och dem som har ekonomisystemen – fungerar inte bra. Alla fokuserar på sin plats i kedjan, och kedjans länkar hakar inte i var- andra på ett bra sätt. Dessutom agerar upphandlare olika. Det finns alltså ett behov av gemensamma spelregler. Systemlösningar görs med viss marginal, även om det finns pre- cisa standarder, av skälet att göra lösningen lite mer flexibel, för då fungerar den i många fler fall. Leverantören vill därtill påverka standarden så att den stämmer i relationen med leverantörens egna kunder. 3TP PT Se ITS tekniska rapport 2002:autentisering innebär kontroll av uppgiven identitet, t.ex. vid inloggning, vid kommunikation mellan två system eller vid utväxling av meddelanden mellan användare . Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser 9.4Harmoniserings- och standardiseringsbehov för nya upphandlingsformer De upphandlingsformer som avses här är e-auktion, dynamiska inköpssystem, ramavtal med avrop samt konkurrenspräglad dialog. När det gäller nya upphandlingsformer, t.ex. dynamiska inköpssy- stem som ännu inte finns i bruk, handlar det om att förebygga kommande behov av harmonisering. Detta kan ske genom att man standardiserar genom att utarbeta och komma överens om gene- rella kravspecifikationer för sådana system. Baserat på en generell kravspecifikation kan sedan en statlig myndighet eller kommun genomföra en egen upphandling av ett system. Kravspecifikationen kan även användas för gemensamma ramavtalsupphandlingar. 9.4.2Specifika frågor för elektroniska auktioner Följande är en lista av funktioner som kan behöva harmoniseras enligt Vervas rapport: synkronisering av klocka mot NTP (SP), automatiskt uppdate- rad på anbudsgivarens skärm tidsstämpling av varje anbud, även vid försök regler om avbrott i kommunikationen autentisering för access till e-auktion en gång per session, inte för varje bud lagring av sessioner i databas om en webbserver går ner regler om i vilken utsträckning andra leverantörers anbud ska vara synliga – antingen endast det bästa och det egna anbudet, med eller utan värde, eller alla, inklusive värdet bekräftelse av eget bud validering, t.ex. avvikelsebevakning vid orimlighet, som exem- pelvis vid kommafel; detta gäller även första budet bekräftelse av detaljregler och förutsättningar Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser klargörande av huruvida det är möjligt enligt regelverket att automatisk förlänga tiden efter ett bästa bud , så att inte alla avvaktar till analys av vilken tid som ska gälla för e-auktionen tolkning av LOU:s rangordningsbegrepp – tillåts inte pristrans- parens, gäller bara placering?