sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — , i vilken företrädare för riksdagspartierna ingår, beslutar om Säkerhetspolisens årsredovisning till regeringen. Härigenom finns alltså en möjlighet till viss parlamentarisk insyn i Säkerhetspolisens verksamhet. Denna möjlighet torde emellertid inte ha utnyttjats i någon nämnvärd utsträckning (Ds 2005:53 s. 30). Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) JO (chefsjustitieombudsmannen ) har i en artikel i behandlat frågor om innebörden av JO:s ställning som extraordinärt tillsynsorgan (JT 2003/04 nr 1). I arti- keln redovisade JO även vissa iakttagelser vid sin granskning av tillämpningen av reglerna om hemliga tvångsmedel, såväl inom säkerhetsskyddet som enligt den reguljära brottsutredande verk- samheten, . Ämnet hade aktualiserats med anledning av att hade kritiserat hur Säkerhetspolisen, åklagarna och domstolarna handlagt frågor om telefonavlyssning inom ramen för säkerhetsskyddet. Kommis- sionen hade i detta sammanhang anfört att tillsynsmyndigheterna JO och JK genom underlåtenhet att reagera hade sanktionerat det alltför snäva perspektivet i hanteringen av telefonavlyssnings- frågorna. JO framhöll att det, till följd av den utformning som hade gett JO:s uppdrag, inte var förenligt med uppdraget att JO etablerades som ett reguljärt kontrollorgan t.ex. vad gäller använd- ningen av hemliga tvångsmedel i säkerhetsskyddsverksamheten. En annan begränsning följde av att JO:s verksamhet inte var avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som utövas av andra offent- liga organ. JO framhöll att det t.ex. inte är förenligt med JO:s upp- drag att JO vid en inspektion av Säkerhetspolisen uttrycker åsikter om vilken betydelse i bevishänseende som skall tillmätas visst material i en pågående förundersökning och ger anvisningar om hur ärendet bör handläggas. Än mindre var det en uppgift för JO att bidra till domstolarnas rättsbildning i materiellt hänseende. Såvitt gällde innehållet i domstolarnas avgöranden var JO:s möjligheter att ingripa begränsade till att avse domar och beslut som står i uppenbar strid med lag. I fråga om hemlig avlyssning kunde JO ingripa om t.ex. ett avlyssningsbeslut avsåg en teleanläggning som inte fick avlyssnas eller om beslutet var grundat på en misstanke om ett brott som inte hade den svårhetsgrad som lagstiftningen krävde. Vad avsåg tillämpningen av rekvisiten skälig misstanke och synnerlig vikt för utredningen fick JO däremot som regel godta domstolens bedömning. Det anförda innebar ingalunda att JO inte skulle ha någon roll att fylla i fråga om skyddet för den enskildes rättssäkerhet vid användningen av hemliga tvångsmedel inom säkerhetsskydds- verksamheten och den öppna polisverksamheten. Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) den lämnade redovisningen för JO:s verksamhet på detta område visade att också en granskning som i huvudsak är inriktad på den formella handläggningen av ärendena rörande sådana tvångsmedel kan visa på brister av allvarligt slag. Beträffande sina iakttagelser vid granskningen av hur reglerna om hemliga tvångsmedel tillämpats anförde JO att det endast i två fall hade kunnat konstaterats att beslut om användning av ett hemligt tvångsmedel hade stått i direkt strid med lag. Däremot fanns i flera av JO:s inspektionsprotokoll kritiska synpunkter på det material som hade legat till grund för domstolens beslut. Från en inspektion vid i kunde t.ex. konstateras att framställningen i Säkerhetspolisens promemorior var alltför knapphändig för att dessa ensamma skulle kunna ligga till grund för rättens prövning av saken. De kompletteringar i form av muntliga uppgifter som skett vid föredragningen inför rätten borde enligt JO ha antecknats i Säkerhetspolisens promemorior. Liknande iakttagelser hade gjorts vid inspektioner vid och i . Vid en inspektion vid (JO 2003/04 s. 65 f.) konstaterade JO, såvitt gällde underlaget för rättens beslut, att de uppgifter som lämnats i upprättade promemo- rior i vissa ärenden, där brottsmisstanken hade uppgetts vara olov- lig kårverksamhet, inte var tillräckliga för att man skulle kunna utläsa hur de objektiva rekvisiten i straffregeln var täckta av före- liggande faktiska förhållanden. Vid inspektionen visade det sig också att det förekom att ytterligare information lämnades muntligen vid föredragningen av säkerhetstjänstärendena, men att sådan information inte dokumenterades. Däremot dokumenterades sådan tilläggsinformation i ärenden som avsåg den öppna polisverk- samheten. Vid den berörda inspektionen av hade JO också riktat kritik mot de principer som tillämpades vid aktbildningen i säkerhetsskyddsärendena och som innebar att man lade upp ett nytt ärende när en akt i ett pågående ärende blev för omfattande. Någon förändring i detta hänseende hade inte inträffat vid inspektionen . Aktbildningen i vissa ärenden hade bl.a. inneburit att handlingar avseende flera personer hade blandats med varandra på sådant sätt att det inte var möjligt att med en rim- lig arbetsinsats följa domstolens handläggning avseende en viss person. Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) JO framhöll att även om man inte kunde ägna sig åt en kontinu- erlig bevakning av hur de hemliga tvångsmedlen används, var det angeläget att JO då och då gjorde återbesök hos de granskade myndigheterna. Betydelsen av sådana besök framgick av iakttagel- serna i samband med inspektionen vid . Det kunde konstateras att i stort sett alla de brister avseende säkerhetsskyddsverksamheten som hade påtalats vid inspektionen kvarstod. har JO vid tingsrätterna i och genomfört inspektioner som avsett handläggningen av ärenden om hemlig teleavlyssning enligt tvångsmedelslag och av ären- den om de hemliga tvångsmedlen enligt bl.a. 27 kap. RB. Samman- fattningsvis fann JO att handläggningen fungerade väl, men att vissa brister förtjänade att påtalas. JO framhöll att principen att ett offentligt ombud skall få tillfälle att delta vid beslutsfattandet är viktigare än att ett och samma ombud är närvarande vid samtliga beslut i ett ärende. I en situation där ett redan utsett ombud inte går att nå eller inte kan inställa sig till ett sammanträde borde dom- stolen därför utse ett nytt ombud. JO ville också understryka vikten av att den ytterligare information, som lämnas vid ett sammanträde och som har betydelse för rättens bedömning, dokumenteras i ärendet. En viktig del av granskningen av Säkerhetspolisens verksamhet utförs av . Enligt 1 § förordningen (1996:730) med instruktion för har nämnden till uppgift att i ärenden om registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) pröva frågor om utlämnande av uppgifter från polisens register. har också till uppgift att granska Säker- hetspolisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen. Granskningen skall särskilt ta sikte på 5 § polisdatalagen, som reglerar polisens möjligheter att behandla känsliga personuppgifter. inrättades i samband med att det infördes en ny säkerhetsskyddslag (prop. 1995/96:129, bet.1995/96:JuU19, bet. 1995/96:JuU23). Syftet var att stärka den parlamentariska och medborgerliga insynen i Säkerhetspolisens verksamhet. Enligt den ditintills gällande ordningen var det Riks- polisstyrelsen som beslutade om utlämnande av personuppgifter Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) I vissa fall beslutade rikspolischefen ensam. Enligt sin instruktion består av högst åtta leda- möter (2 §). En av dessa är ordförande och en är vice ordförande. består nämnden av sex ledamöter. Fyra av dem är jurister och ämbetsmän medan de övriga två företräder de två största riksdags- partierna. Säkerhetspolisen tillhandahåller nämnden kansli- funktioner, sammanträdeslokaler och föredragande (3 §). Förslaget om en nämnd hade sitt ursprung i (1987–1990), som i sitt betänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) framhöll att ett system med en fristående registernämnd skulle innebära en för- stärkning av rättssäkerheten i den från integritetsskyddssynpunkt mycket känsliga del av personkontrollen (numera registerkontroll) som ett utlämnande av uppgifter från polisregister innebär. Kom- mittén ansåg att denna nämnd skulle utöva fortlöpande tillsyn över Säkerhetspolisens registerhantering och därvid särskilt vaka över att den enskildes personliga integritet inte kränktes. Regeringen instämde i att en särskild nämnd borde inrättas och att den skulle handlägga frågor om utlämnande av uppgifter från polisregistren vid registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (a. prop. s. 62 f.). Vilka ytterligare funktioner som borde tilldelas nämnden borde bli föremål för fortsatta överväganden inom regeringen. Bestämmelser härom kunde enligt regeringen införas i den förordning som avsågs komplettera säkerhetsskyddslagen. instämde i regering- ens uppfattning om behovet av en registernämnd, vilken ställning den borde ha och hur dess verksamhet skulle regleras. 12.4.5Förslag om förstärkt kontroll Som redovisats ovan (se avsnitt 9.3.1) föreslogs i promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) att en särskild nämnd inrättades under regeringen. Förslaget föranledde dock betydande kritik under remiss- behandlingen. Ett nytt förslag till en förstärkt parlamentarisk kontroll har lagts fram i betänkandet Ytterligare rättssäkerhets- garantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98). Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) Den civila säkerhetstjänsten, som bedrivs av Säkerhetspolisen under ledning, har sedan varit föremål för flera utredningar. har utredningar bedrivits som har varit särskilt inriktade på hur Säkerhetspolisens verksamhet påverkar eller har påverkat enskilda personers integri- tet. I detta sammanhang bör framför allt nämnas utredningar om konsekvenser av personalkontrollen –1996 och arbete. , vars utredningar –2005 genomfördes på uppdrag av regeringen, fann att vissa föreskrifter för registrering i Säkerhetspolisens register varit tveksamt utfor- made och att det fanns skäl att sätta i fråga om inte den praktiska tillämpningen av föreskrifterna i vissa fall kunde anses strida mot regeringsformens förbud mot att registrera någon enbart på grund av hans politiska åskådning. När det gällde det fortsatta arbetet framhöll nämnden att det borde grundligt övervägas hur regeringen borde meddela föreskrifter med stöd av 33 § polis- datalagen, som skulle träda i kraft, i fråga om registre- ring av uppgifter i Säkerhetspolisens register. Detta gällde särskilt med avseende på förbudet mot politisk åsiktsregistrering. fann vidare genom undersökningar av hur personuppgifter hade hanterats i samband med personalkontroll, vilka gjordes på begäran av enskilda personer, att beträffande sam- manlagt elva personer hade personalkontrollen påverkat deras anställningsförhållanden på ett sätt som inte var rimligt. I ytterli- gare elva fall fanns det anledning att på annat sätt anmärka på handläggningen av ärendet. Regeringen har sedermera gett ett drygt tiotal personer ersättning ex på grund av att deras anställning på ett orimligt sätt påverkats av att uppgifter lämnats ut ur Säkerhetspolisens register. delade i sitt betänkande Rikets säkerhet och den personliga integriteten (SOU 2002:87) Register- nämndens uppfattning att de föreskrifter som utfärdats av Riks- polisstyrelsen och regeringen för registrering i var oklara. Enligt kommissionen hade Säkerhetspolisen i s.k. arbets- register i betydande omfattning noterat uppgifter i strid med för- budet mot åsiktsregistrering. Kommissionen ansåg att det även i Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) dag finns en påtaglig risk för att förbudet mot åsiktsregistrering överträds i samband med övervakning av personer verksamma i politiska ytterlighetsgrupperingar. Kommissionen riktade också skarp kritik mot det sätt på vilket bestämmelserna om telefonavlyssning kommit att tillämpas. Intrånget hade ofta drabbat också andra än den person som varit föremål för misstanke och därmed utan tillräckliga skäl kränkt deras personliga integritet. I realiteten hade politiska organisatio- ners telefoner avlyssnats, något som enligt kommissionen hade lett till att rätten att fritt bedriva laglig politisk verksamhet hade riskerats. När tidningsredaktioners telefoner avlyssnats hade det grundlagsfästa meddelarskyddet äventyrats. Aktuella fall av telefonavlyssning riktade sig främst mot nynazister och anarkister, och brottsmisstanken var regelmässigt olovlig kårverksamhet. Misstanke om detta brott hade enligt kom- missionen åberopats i alltför stor omfattning. Domstolarnas tillämpning av lagreglerna hade haft en avgörande betydelse för hur telefonavlyssningen kommit att utvecklas. I många fall hade dom- stolarna låtit telefonavlyssningarna pågå utan att åtal väckts eller ens misstanken stärkts. Enligt kommissionen hade domstolar, åklagare och polis tillsammans medverkat till att enskildas integritet kränkts på ett sätt som inte varit i överens- stämmelse med lagstiftningens intentioner. Också JO och JK hade genom att inte reagera mot rättsutvecklingen sanktionerat detta. Vid sin granskning hade kommissionen funnit att telefon- avlyssning använts för att samla in material om personer som inte varit relevanta i de förundersökningar som hade föranlett avlyss- ningarna. I tusentals fall hade uppgifterna samlats på ett sätt som saknade stöd i lag. Den överskottsinformation som därvid upp- kommit hade utgjort den största enskilda källan till registre- ring i Säkerhetspolisens register. I åtskilliga fall hade överskottsin- formation lämnats ut i samband med personalkontroll som t.ex. i Leanderfallet. Enligt kommissionen hade själva rättsgrunden för personalkontrollsystemet härigenom underminerats. slutsatser ledde till att regeringen gav i uppdrag att undersöka hur personuppgifter hanterats i samband med personalkontroll –1969. JO, som med anledning av kritik erinrat om innebörden av sin roll som extraordinärt tillsynsorgan, har i samband med sin granskning av i huvudsak den formella Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) handläggningen av ärenden om hemliga tvångsmedel i Säkerhets- polisens verksamhet funnit allvarliga brister. JO konstaterade bland annat att alla de brister som hade påpekats vid en inspektion vid kvarstod vid en inspektion . har i en dom (Segerstedt- m.fl. mot ) funnit att fem svenska medborgares rätt har kränkts enligt . Dessa personer hade önskat att få upplysningar om vad som antecknats om dem i Säker- hetspolisens register. De hade fått tillgång till vissa delar av anteck- ningarna, men inte någon fullständig information. Beträffande fyra av de klagande fann domstolen att det inte fanns tillräckliga skäl att bibehålla de uppgifter som fanns registrerade om dessa personer i registret och att deras rätt därför kränkts enligt artikel 8. Den regi- strering av uppgifter om politiska uppfattningar och aktiviteter som förekommit innefattade enligt domstolen också en opropor- tionerlig inskränkning av yttrandefriheten och föreningsfriheten. Även artiklarna 10 och 11 i konventionen hade därför kränkts. Domstolen fann vidare att den kontroll som utövas av JK, JO, Datainspektionen och , inte ens sammantaget, uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13. I detta sammanhang pekade bl.a. på att det inte fanns något tillgängligt rättsmedel för att få en uppgift avlägsnad från Säkerhetspolisens register. Samtliga klagandenas rätt hade därför kränkts enligt artikel 13. 12.5.2Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel och insynen i denna verksamhet Av betänkande framgår att hemlig teleavlyssning är en av Säkerhetspolisens viktigaste metoder för att inhämta information för sitt underrättelsearbete. Säkerhetspolisen kan inhämta information genom hemlig avlyssning med stöd av antingen de grundläggande reglerna i 27 kap. RB eller tvångsmedelslag. Säkerhetspolisens användning av tvångsmedel med tillämpning av de grundläggande bestämmelserna i redovisas, såvitt känt, inte. tvångsmedelslag har alltsedan den inför- des varit tidsbegränsad. Lagen har varit i kraft och dess giltighetstid har förlängts vid ett stort antal tillfällen, senast . Underlagen för beslut att förlänga lagens Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) giltighetstid har utgjorts av de beskrivningar av tvångsmedels- användningen som regeringen lämnar i propositionerna med förslag om förlängning. Propositionernas underlag har i sin tur utgjorts av promemorior som upprättats inom och som remissbehandlats. I den senaste propositionen med förslag om för- längning av lagen (prop. 2003/04:74) anförde regeringen att det alltjämt finns ett behov av bestämmelser av den typ som finns tvångsmedelslag för att effektivt kunna bekämpa allvarliga brott som rör landets inre och yttre säkerhet. Någon redovisning lämnades dock inte beträffande hur många tillstånd som har med- delats med stöd av lagen, vilka brottskategorier det har varit frågan om, i vilken utsträckning meddelade tillstånd har haft betydelse för utredningen av det aktuella brottet eller i vilken utsträckning möjligheten för åklagare att fatta interimistiska tillståndsbeslut har utnyttjats. Regeringen får insyn i Säkerhetspolisens tvångsmedels- användning genom den sekretessbelagda årsredovisning som läm- nas till regeringen. Till lämnas emellertid inte, utöver informationen i regeringens återkommande proposition med för- slag om förlängning av giltighetstiden tvångsmedelslag, någon motsvarande redovisning. I betänkandet JuU 1981/82:54 behandlade utskottet frågan om denna ordning borde ändras. Utskottet stannade för att förorda att någon ändring inte skulle ske samt anförde att vederbörande utskott själv kunde inhämta den information som ansågs behövlig. Från justitieutskottet har inhämtats att utskottet inte i särskild ordning brukar inhämta information i dessa ärenden, i vart fall har detta inte skett . En särskild översyn gjordes beträffande de brotts- bekämpande myndigheternas användning av vissa tvångsmedel , men den omfattade inte lag (bet. 1997/98:JuU10). I detta sammanhang kan nämnas att den parlamentariska referensgrupp som 11-septemberutredningen sam- rådde med uttalade att det skulle vara av stort värde om företrädare för samtliga riksdagspartier kunde knytas till en insyns- och kon- trollfunktion av Säkerhetspolisens verksamhet. grundliga arbete har dock lett till en högre grad av insyn i Säkerhetspolisens användning av hemlig teleavlyssning. Kommissionen riktade skarp kritik mot det sätt på vilket bestämmelserna om teleavlyssning kommit att tillämpas. Syftet med avlyssningen hade inte i första hand varit att få bevis för att kunna väcka åtal mot misstänkta personer. Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) trädande syfte hade varit att få tillgång till överskottsinformation. Övervakningen hade hängts upp på en viss person för att så långt som möjligt kunna kartlägga den miljö inom vilken han eller hon var verksam och som man uppfattade som ett hot mot rikets säkerhet. Intrånget hade därmed ofta drabbat också andra än den person som varit föremål för misstanke. Deras personliga integritet hade, utan stöd i lag, härigenom kränkts. Rätten att bedriva laglig politisk verksamhet och det grundlagsfästa meddelarskyddet hade också äventyrats. Enligt kommissionen hade domstolar, åklagare och polis tillsammans medverkat till att enskildas integritet kränkts på ett sätt som inte varit i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner. Kommissionen framhöll också att reglering av förutsättningarna för hemlig teleavlyssning var mindre väl anpassad till säkerhetspolisens huvuduppgift att förebygga brott mot rikets säkerhet. Trots kritiska slutsatser om hur hemlig teleavlyssning hade kommit att användas har det ännu inte införts någon särskild ordning för insyn och kontroll, vare sig par- lamentarisk eller annan, av användningen av hemliga tvångsmedel i Säkerhetspolisens verksamhet. Någon särskild uppföljning och kontroll har således inte gjorts av i vilken utsträckning enskildas integritet onödigtvis har kränkts även vid den tvångsmedels- användning som har ägt rum efter det att Säkerhetstjänstkommis- sionen avslutat sitt arbete. Risken för att sådana kränkningar har skett torde vara stor, eftersom det systemfel – att rättegångs- balkens reglering av förutsättningarna för hemlig teleavlyssning är mindre väl anpassad till säkerhetspolisens huvuduppgift att före- bygga brott mot rikets säkerhet – som kommissionen och flera andra pekat på, bl.a. 11-septemberutredningen samt JO och Svenska i deras remissvar inför den senaste pro- positionen med förslag om förlängning av tvångs- medelslag, ännu inte har åtgärdats. Regeringen har emellertid beslutat en proposi- tion där det föreslås att Säkerhetspolisen skall få använda bl.a. hemliga tvångsmedel i förebyggande syfte. Därmed skulle det ovan redovisade problemet med en reglering som kan tyckas ge uttryck för dubbla budskap från statsmakternas sida rättas till. Säkerhets- tjänsten skulle härigenom få möjlighet att använda tvångsmedel på ett sätt som har ansetts stämma bättre överens med dess uppgift att uppdaga och förebygga brottslig verksamhet. En sådan ny möjlig- het till tvångsmedelsanvändning inom säkerhetstjänstens område Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) borde ha betydelse för behovet av tvångsmedelslag. Denna fråga diskuteras dock inte i propositionen om användning av tvångsmedel i förebyggande syfte. 12.5.3Överskottsinformation och behandling av sådan information i Säkerhetspolisens databaser 11-septemberutredningen ansåg att som förutsättning för att den civila säkerhetstjänsten skulle få använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte borde gälla att denna säkerhetstjänst frigjordes från och blev icke-polisiär. Enligt utredningen hade inte de betänkligheter för en sådan ändring som tidigare framförts, bl.a. med tanke på risken för överskottsinformation, samma styrka när det gällde en icke polisiär organisation utan rapporterings- och ingripandeplikt och utan verkställighetsbefogenheter. Det har numera införts regler i 27 kap. 23 a och 24 §§ RB om vissa begränsningar i möjligheterna att använda sig av överskottsinformation. Dessa regler gäller också vid användningen av hemliga tvångsmedel i Säkerhetspolisens verksamhet, såväl enligt de grundläggande reglerna i som enligt tvångsmedelslag. Regeringens förslag om möjligheter att använda tvångsmedel i förebyggande syfte och om det nya tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning innehåller också särskilda begränsningar för användningen av överskottsinformation. I samtliga fall gäller begränsningarna dock bara möjligheterna att använda överskottsinformation för att utreda begångna brott. Det finns alltså inga begränsningar i användningen av sådan information när det gäller att förebygga eller förhindra brott. I propositionen med förslag till regler om överskottsinformation hänvisade regeringen till att det redan i lagstiftningen om behandlingen av person- uppgifter, t.ex. polisdatalagen, finns regler om när och hur person- uppgifter får behandlas för brottsbekämpande ändamål (prop. 2004/05:143 s. 42). Det föreslås inga ändringar härvidlag i de nya reglerna om möjlighet att använda tvångsmedel i förebyggande syfte eller om hemlig rumsavlyssning. Beträffande Säkerhetspolisens möjlighet att behandla uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott finns det, till skillnad från vad som gäller för den öppna polisen, inga särskilda begräns- ningar i polisdatalagen. För Säkerhetspolisens behandling av denna typ av uppgifter har personuppgiftslagens regler ansetts ge ett till- Den civila säkerhetstjänsten (Säkerhetspolisen) räckligt skydd (prop. 1997/98:97 s. 149 f.). Därutöver gäller den allmänna gallringsregeln i 13 § polisdatalagen, där det föreskrivs att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål skall gallras. Visserligen finns det också en särskild gallringsregel i 35 § för , men det registret används inte i den operativa verksamheten.