sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — Vid tillsynen granskar och bedömer länsstyrelserna och utgår då från de krav som ställs i lagar, förord- ningar, förarbeten och rättspraxis m.m. Det centrala målet i regleringsbrevet har varit att länsstyrelserna ska tillse att arbete bedrivs målinriktat, lagenligt samt med god kvalitet och framförhållning i planeringen. Påtalade brister och missförhållanden i huvudmännens verksamhet ska åtgärdas enligt en av länsstyrelserna beslutad tidsplan som följs upp. tillsyn omfattar både individtillsyn och verksam- hetstillsyn (se avsnitt 7.7). Härutöver ordnar också utbildningsdagar för att ge information till kommunala handläggare i olika frågor. Myndigheten har också uppgifter som innebär till- ståndsgivning inom det sociala området, beslut om utlämnande och omhändertagande av personakter samt överflyttning av ärenden mellan kommuner. När det gäller omfattningen av länsstyrelsernas arbete för hela verksamhetsgrenen social tillsyn var antalet årsarbetskrafter totalt 183. Här ingår även fördelning av statsbidrag och alkohol- ärenden. För en beskrivning av länsstyrelsernas resursanvändning se vidare avsnitt 10.1.1. I det praktiska tillsynsarbetet som utförs av länsstyrelserna skiljer man mellan individtillsyn och verksamhetstillsyn. Individtillsyn avser handläggning av ett ärende som rör en särskild person eller familj. Dessa ärenden har oftast sin grund i klagomål från enskilda, som har anmärkningar på en socialnämnds hantering av deras ärende. granskar ärendet utifrån klagomålen som kan avse om den enskilde har blivit behandlad på ett rätts- säkert sätt, om insatserna är av god kvalitet, bemötandet etc. Efter utredning meddelar beslut i tillsynsärendet. Begreppet verksamhetstillsyn är tillsyn som riktar sig till hela eller delar av i en kommun eller till hela eller delar av enskilt bedriven verksamhet. Vid sådan tillsyn granskar läns- styrelserna verksamheten som sådan, vanligen struktur, process och resultat. Det kan innebära granskning av enskilda ärenden men till skillnad från individtillsynen är syftet inte att kontrollera hanter- ingen av en särskild persons ärende. Verksamhetstillsyn initieras ofta från själv men det kan också vara ett särskilt regeringsuppdrag som påverkar inriktningen på tillsynen. Läns- styrelserna anger i årliga tillsynsplaner den tillsyn man avser att genomföra och det kan avse hela eller delar av social- tjänsten inom vissa kommuner eller särskilda tema, t.ex. mat för äldre, i flera eller alla kommuner i länet. Härutöver genomför läns- styrelsen sådan tillsyn som anses påkallad genom klagomål från enskilda eller där på annat sätt får kännedom om för- hållanden som innebär att anser att det finns skäl att göra tillsyn. Inom ramen för det nationella programmet för social tillsyn initieras tillsyn som bör ske nationellt. Beslut om sådan till- syn fattas av en samverkansgrupp som består av representanter för länsstyrelserna och (se avsnitt 7.10). I och länsstyrelsernas årliga rapport tillsyn 2005 beskrivs olika metoder i tillsynen. Där anges ett antal exempel på metoder vid verksamhetstillsyn som att granska styrdokument och akter, intervjua politiker, chefer, brukare, anhöriga och andra myndigheter, enkäter, yttrande från den nämnd som är ansvarig för verksamheten, besök och deltagande observationer. När det gäller tillsyn som berör enskilda brukare, s.k. individtillsyn sker sådan som regel med ett skriftligt förfarande genom att i en remiss begär in en beskrivning av situationen från . Vid granskning kan intervjuer genomföras med anmälaren och tjänstemän och besök i verksamheten kan också ingå. tillsyn avslutas som regel med ett beslut där läns- styrelsen anger om man funnit brister i verksamheten eller inte vil- ket i många fall redovisas vid ett möte med socialnämnden och ansvariga tjänstemän. Om finner brister kan man uttala kritik, i vissa fall allvarlig kritik. Begreppen brist och kritik är indikatorer på problem. Det finns dock ingen enhetlig definition av vad som är en brist och vad som föranleder kritik i social tillsyn. När och hur länsstyrelserna påtalar brister och uttalar kritik varie- rar därför mellan olika länsstyrelser och . I samband med beslut i tillsynsärenden kan begära in en handlings- plan från vilken beskriver hur planerar att komma till rätta med de brister som påtalats. Om det föreligger allvarliga missförhållanden kan när det gäller hem för vård eller boende, enskild verksamhet som står under tillsyn, hemtjänst och särskilda boenden samt enskild verksamhet enligt LSS, besluta om ett föreläggande och om detta inte följs för- bjuda fortsatt verksamhet. har också möjlighet att göra en anmälan till åklagare om tjänstefel. JO-uttalande om principerna för länsstyrelsernas tillsyn med anledning av inkomna klagomål JO har i ett beslut (Dnr 2016-2004) behandlat frågan om principerna för länsstyrelsernas tillsyn i anledning av dit inkomna klagomål på område. Ärendet rörde ett klagomål där anmälarna begärde att skulle granska hur socialförvaltningen handlagt ett ärende om placering av deras omhändertagna dotter. hade överlämnat anmälarnas skrivelse till och avslutat sitt ärende. JO uttalar sig i beslutet om förutsättningarna för läns- styrelsen att överlämna ett klagomål till socialnämnden och menar att måste ha god kunskap om hur kommunens klagomålshantering fungerar för att veta att klagomålen kommer att prövas i vederbörlig ordning. Vidare anför JO att utformningen av beslutet att överlämna ett klagomål till socialnämnden måste vara klar och ange skälen för överlämnandet samt att i varje enskilt fall måste överväga om det finns anledning att kräva återrapportering från nämnden om vidtagna åtgärder. JO fram- håller i beslutet att socialnämndens uppgift att följa upp och utvär- dera verksamhetens kvalitet inte ersätter den tillsyn som ankom- mer på . är inte ålagd att utreda varje klagomål och har tämligen stor frihet att bestämma om och hur en granskning av ett klagomål ska utföras. I praxis finns dock vissa principer för hur klagomål från enskilda ska handläggas och en ut- gångspunkt är att bör vara återhållsam med att uttala sig i en fråga som är föremål för prövning av domstol och att läns- styrelsen inte kan underlåta att utreda en anmälan som innebär att nämnden åsidosatt grundläggande bestämmelser om ärende- handläggningen. Förebyggande och främjande uppgifter Länsstyrelserna arbetar också med förebyggande och främjande uppgifter. Dessa avser att stärka och stimulera utveckling mot bättre rättssäkerhet för den enskilde och högre kvalitet i verksamheten. Några exempel på arbetssätt i detta arbete är följande:8 xRådgivning riktad till tjänstemän inom . xUtbildningsdagar, temadagar, seminarier och informations- träffar med kommunala politiker och tjänstemän. xNätverk inom länet om bl.a. kvinnofrid, alkohol- och drog- frågor, sexuella övergrepp mot barn, familjerättsområdet och familjecentraler. xInformationsblad och information på länsstyrelsernas webbsidor. xInformation och rådgivning till allmänheten genom samtal. xÅterföring vid verksamhetstillsyn till politiker och tjänstemän. xFörmedling av utvecklingsmedel. xUppföljningsseminarier där utvecklingsprojekt får möjlighet att delge varandra erfarenheter, ofta i samarbete med regionala FoU-enheter, universitet eller högskolor. xTillsammans med andra enheter vid bedriva arbete med utvecklings- och tillväxtprogram i länet. xKontakter med intresseorganisationer, framförallt inom handi- kapp- och äldreområdet. , och socialnämnden som har löpande tillsyn över till- ståndspliktig verksamhet, har i sitt tillsynsarbete tillgång till till- synsinstrument i form av en rätt att inspektera och inhämta upp- lysningar och ta del av handlingar och material som behövs för till- synen. har också rätt att utfärda föreläggande om avhjäl- pande av missförhållanden. Denna möjlighet finns när det gäller hem för vård eller boende (utom sådant som drivs av Statens insti- 8 Social tillsyn 2005. Resultat av länsstyrelsernas tillsyn. och länsstyrelserna; 2006 tutionsstyrelse), enskild verksamhet som står under tillsyn, hemtjänst eller särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd samt bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psy- kiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring. Ett sådant föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att det påtalade missför- hållandet ska kunna avhjälpas. Om missförhållandet är allvarligt och föreläggande inte följs får förbjuda fortsatt verksamhet. Om socialnämnden får kännedom om miss- förhållanden i enskild verksamhet ska man underrätta om det. registrerade nio länsstyrelser sammanlagt 20 beslut om föreläggande i den nationella tillsynsdatabasen . 9 Av tabellen framgår föredelningen på verksamhetsområde och driftsform. Tabell 7.1 Antal förelägganden per verksamhetsområde och driftsform, 2005 Registrerade förelägganden avseende kommunala verksamheter utgörs av ärenden där begärt återrapportering av vidtagna åtgär- der. De förelägganden som utfärdades handlade till stor del om perso- nalfrågor såsom låg bemanning, avsaknad av handledning, bristande kompetens och bristande arbetsledning. Förelägganden på grund av att fungerande kvalitetssystem saknats och att misshandel och kränkningar förekommit har också utfärdats. 9 Social tillsyn 2005. Resultat av länsstyrelsernas tillsyn. och länsstyrelserna; 2006 har också beslutat att förbjuda fortsatt verksamhet sedan ett föreläggande inte efterlevts. Det har då varit fråga om HVB-hem som varit tillståndspliktiga. Om en kommun inte tillhandahåller en insats enligt SoL eller LSS som en enskild enligt domstolsutslag, eller när det gäller insat- ser enligt SoL även ett beslut av socialnämnden, är berättigad till kan ansöka hos länsrätten om att en särskild avgift ska utdömas. Enligt länsstyrelsernas årsredovisningar ansökte fyra länsstyrelser 2005 om särskild avgift när det gällde 15 domar varav 13 gällde insatser inom LSS-området och 2 avsåg handikappomsorg enligt SoL.10 var antalet ansökningar 24, varav 22 avsåg LSS och 2 avsåg SoL, och dessa gjordes av fem länsstyrelser. gjorde länsstyrelserna 119 ansökningar om särskild avgift för beslut som inte var verkställda enligt SoL. har i en rapport om den statliga tillsynen av bostad med särskild service enligt LSS bl.a. angett att det finns indikationer på att läns- styrelserna inte använder möjligheten att ansöka om att särskild avgift ska utdömas i den utsträckning som lagstiftaren avsett.11 Granskningen visade också att det inom LSS- området skett en ökning av antalet ej verkställda gynnande beslut, vilka inte kan bli föremål för sådan avgift, medan antalet ej verkställda domar mins- kat. Rapporten redovisas utförligt i avsnitt 2.10. 7.9Kommunernas tillsyn och eget kvalitetsarbete har löpande tillsyn över sådan enskild verksamhet som kräver tillstånd. Enligt socialtjänstlagen gäller det hem för vård eller boende, särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd, bostäder med sär- skild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring, hem för viss annan heldygnsvård samt hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet. Enligt LSS gäller det verksamhet i form av korttidsvistelse, korttidstillsyn, boende för barn eller ungdomar, bostad med särskild service och anpassade boende- former för vuxna eller daglig verksamhet för personer i yrkes- verksam ålder. Tillsynsansvaret åvilar socialnämnden i den kom- 11Statlig tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS, RiR 2007:1 mun där verksamheten bedrivs. Ansvaret för tillsynen kan överlåtas till och åvilar då motsvarande nämnd. Kommunerna ska också enligt socialtjänstlagen systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten. Social- styrelsen har meddelat föreskrifter, och allmänna råd, om kommu- nernas skyldighet att inrätta ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet i verksamhet enligt socialtjänstlagen, LVU, LVM och LSS.12 Utredningen har genomfört en enkätstudie av kommunernas kvalitetsarbete och egenkontroll, se kapitel 11. Av denna framgår bl.a. att det i nästan samtliga kommuner som tillfrågats bedrivs kvalitetsarbete i någon form inom olika verksam- heter. av de tillfrågade kommunerna tillämpar något kvalitetssystem för hela eller delar av verksamheten. inledde och Kommuner och Landsting ett arbete för att ta fram kvalitetsindikatorer för social- tjänsten. En kvalitetsindikator visar på kvaliteten i en social tjänst och är avsedd att användas i arbetet med att förbättra verksamheten inom . Indikatorn ska också användas för att mäta och följa upp kvaliteten i syfte att tydliggöra kvaliteten för olika intressenter. I en rapport13 har en modell för arbetet med kvalitets- indikatorer redovisats. kommer ett praktiskt utveck- lingsarbete att bedrivas med ambitionen att utveckla kvalitets- indikatorer för äldreomsorgen, missbrukarvården och för insatser för personer med psykiska funktionshinder. har av regeringen fått i uppdrag att utveckla ett nationellt system för öppna jämförelser av kvalitet, kostnader och effektivitet inom vår- den och omsorgen om äldre. Uppdraget ska slutredovisas och en del i det är att utveckla kvalitetsindikatorer. 12SOSFS 2006:11 (S) 13Modell för utveckling av kvalitetsindikatorer i . och Kommuner och Landsting; 2007 7.10Nationellt program för tillsyn antog generaldirektör och lands- hövdingarna ett nationellt program för social tillsyn.14 Läns- styrelserna och har gemensamt utvecklat program- met med syftet att stärka den nationella och regionala tillsynen över genom att utveckla samverkan mellan Social- styrelsen och länsstyrelserna. Även samverkan mellan den sociala tillsynen och regionala tillsyn inom hälso- och sjukvårdområdet är en viktig del i arbetet med att stärka den sam- lade tillsynen. Arbetet leds av en gemensam styr- och lednings- grupp – Samverkansgruppen – som består av representanter från länsstyrelserna och . Inom ramen för det nationella programmet för social tillsyn ini- tieras tillsyn som bör ske nationellt. Beslut om sådan tillsyn fattas av Samverkansgruppen. Samverkansgruppen har genom en projektgrupp identifierat strategiska utvecklingsområden för den verksamhet som bedrivs inom ramen för det nationella programmet. En vision för tillsynen har formulerats: En offensiv tillsyn präglad av hög kompetens, tydlighet och öppenhet. Genom en offensiv tillsyn kan särskilt utsatta gruppers problem identifieras och kritiska arbetsmoment, brister eller missför- hållanden inom fångas upp i ett tidigt skede. Dess- utom kan en offensiv tillsyn fungera som ett förändrings- instrument för genom att den både lyfter fram bris- ter och goda exempel. Ett antal strategiska områden har angetts vilka ska utvecklas för att visionen ska uppnås: xSamverkan mellan social och medicinsk tillsyn xNärmande mellan tillsynens praktik och utbildning och forskning xPolicy för brukar- och medborgarorientering 14 Nationellt program för tillsyn över socialtjänst – Förslag till utvecklad samverkan mellan och länsstyrelserna för att stärka tillsynen. och länsstyrelserna; 2000 Inom det nationella programmet har en särskild satsning på tillsyn av kommunernas insatser för personer med psykiska funktions- hinder genomförts där en slutrapport blev färdig 2005. Under 2006-2007 pågår en särskild satsning på tillsyn av hem för vård eller boende för barn och unga. Ett återkommande mål i regleringsbreven för och länsstyrelserna är att samverkan mellan dem ska vidareutvecklas för att uppnå samordning mellan myndigheterna. 7.11Nationella bedömningskriterier för den sociala tillsynen och länsstyrelserna har arbetat för likartade bedöm- ningar i tillsynens granskande delar. utvecklades Mål, mått och metoder för den sociala tillsynen inom ramen för det s.k. SLUG-uppdraget (och läns- styrelsernas utvecklingsgrupp). Därefter har en projektgrupp inom ramen för det nationella programmet tagit fram en vägledning för hur arbetet med nationella bedömningskriterier ska bedrivas och ett pilotprojekt har genomförts. Det avsåg bedömningskriterier kring matsituationen för målgruppen äldre. antog Samverkansgruppen inom det nationella programmet en hand- ledning15 för hur arbetet med de nationella bedömningskriterierna ska bedrivas. Det övergripande syftet med att utveckla och använda nationella bedömningskriterier är att uppnå en större effektivitet, samordning och enhetlighet i den sociala tillsynen. Ett bedöm- ningskriterium består av en övergripande målformulering som anger ett mål eller ett önskat tillstånd som ska uppnås vilket for- muleras med utgångspunkt i lagstiftningen. Bedömningskriteriet består också av cirka 2-6 variabler som används som stöd för att göra en bedömning av om bedömningskriteriet är uppfyllt, delvis uppfyllt eller inte är uppfyllt. De bedömningskriterier och variabler som väljs motiveras utifrån lag, förarbeten, norme- ring men också utifrån vedertagen kunskap på området. 15 Nationella bedömningskriterier för den sociala tillsynen – en handledning. och länsstyrelserna; 2006 8Tillsynen av hälso- och sjukvården Lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område I lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) anges att hälso- och sjukvården och dess personal står under tillsyn av . Även tandvård utgör hälso- och sjukvård. tillsyn ska främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården. ska genom sin tillsyn stödja och granska verksamheten och hälso- och sjukvårdspersonalens åtgärder. utövar också tillsyn över säkerheten vid sjukvårdsinrättningar där det får ges vård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rätts- psykiatrisk undersökning. Om en patient i samband med hälso- och sjukvård drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom ska vårdgivaren anmäla detta till , s.k. Detsamma gäller om någon har drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada till följd av brister i säkerheten vid sjukvårdsinrättningar där det får ges psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård. Den som avser att bedriva verksamhet som omfattas av Social- styrelsens tillsyn ska anmäla detta till senast en månad innan verksamheten påbörjas. Anmälan ska också göras om verksamheten förändras eller flyttas eller läggs ned. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn ur ett patientsäkerhetsperspektiv av den lagstiftning som omfattar bl.a. tillsyn över hälso- och sjukvården och ansvars- systemet inom hälso- och sjukvården (dir. 2007:57). Tillsynen av hälso- och sjukvården Övriga lagar med bestämmelser om tillsyn inom hälso- och sjukvårdens område Inom hälso- och sjukvårdens område finns även andra lagar som innehåller bestämmelser om tillsyn. Enligt smittskyddslagen (2004:168) har tillsyn över smittskyddet i landet. Tillsynen över efterlevnaden av lagen (2006:496) om blodsäkerhet och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas av och . Dessa myn- digheter utövar också tillsyn över efterlevnaden av lagen (1993:584) om medicintekniska produkter. utövar tillsyn över att lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. efterlevs. har tillsyn över efterlevnaden av lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. uttalade sig i delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) om tillsynens syfte(se avsnitt 7.2). I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) anges att tillsyn främst ska syfta till att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården. I propositionen Åligganden för personal inom hälso- och sjuk- vården m.m. (prop. 1993/94:149), som innehöll förslaget om den tidigare lagen med samma namn, angav regeringen att det över- gripande syftet med tillsynen över hälso- och sjukvårdspersonalen är att säkerställa en god kvalitet i vården och en hög patient- säkerhet samt att förebygga sådana risker för patienterna som kan undvikas. Tillsynsverksamhet bedrivs ytterst för att en så god kva- litet av vården som möjligt ska kunna uppnås och bibehållas. Regeringen uttalade i propositionen Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården (prop. 1995/96:176), inför den tidigare tillsynslagen, att kraven på säkerhet inom hälso- och sjukvården måste ställas mycket högt. I praktiken har patienten små möjligheter att själv värdera om vårdgivaren är pålitlig och om behandlingsinsatsen är professionellt utförd. Det förhållandet att patienten ofta är i ett underläge mot vårdgivaren motiverar att hälso- och sjukvården måste kunna kontrolleras genom en oberoende och objektiv tillsyn vilket bör vara en statlig uppgift. Regeringen ansåg vidare att målet Tillsynen av hälso- och sjukvården för alla aktörer inom hälso- och sjukvården är att förbättra och säkerställa en god kvalitet och en hög patientsäkerhet. Mot bak- grund av hälso- och sjukvårdens omfattning och komplexitet kan målet endast nås genom vårdgivarens egna insatser för verksam- hetsuppföljning och kvalitetsutveckling. Den statliga tillsynen blir då att betrakta som ett komplement till vårdgivarens egna insatser på området. Det finns ingen i lag angiven definition av begreppet tillsyn och andra näraliggande aktiviteter. Frågan om tillsynsbegreppets inne- börd och avgränsningen mot t.ex. information, kunskaps- förmedling, uppföljning och utvärdering har behandlats i många olika sammanhang, både specifikt för tillsyn över hälso- och sjuk- vård och i ett vidare perspektiv på många olika områden (se avsnitt 7.3). I propositionen Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården (prop. 1995/96:176) föreslogs en ny lag om tillsyn över hälso- och sjuk- vården. Regeringen anförde när det gällde tillsynsbegreppet att tillsynsarbete av tradition inte har varit rent kon- trollerande, utan också haft en förebyggande inriktning. I den rol- len, som varit dominerande, har ingått allt från enkel råd- givning i enskilda fall till bred information och kunskapsutveckling för grupper av hälso- och sjukvårdspersonalen. Enligt regeringens mening borde t.ex. information om gällande rättsregler och konkret rådgivning vara en självklar del av tillsynen. Däremot borde sådan allmän information och kunskapsutveckling som egentligen kan karaktäriseras som utbildning inte tas in under tillsynsbegreppet. När det gällde innehållet i tillsynen ansåg reger- ingen att de förebyggande och kontrollerande uppgifterna borde ses som integrerade i tillsynsarbetet. Man såg dock en risk att råd- givningen, vilken är mer positiv till sitt innehåll och efterfrågas på fältet, skulle prioriteras på bekostnad av den rent kontrollerande funktionen. Också när det gäller social tillsyn innehåller tillsynsbegreppet mer än den kontrollerande tillsyn som före- slagit (se avsnitt 7.3). Tillsynen av hälso- och sjukvården 8.4Ett patient-/klient-/anhörigperspektiv Patient-/klient-/anhörigperspektiv (pka-perspektiv) En granskningsgrupp tillsattes av för att granska arbete ur ett pka-perspektiv. Dess uppgift har varit att med utgångspunkt från egna erfarenheter analysera hur hanterar brukarperspektivet inom sin gransknings- och tillsynsverksamhet över hälso- och sjukvården och social- tjänsten.1 Gruppen definierade pka-perspektivet, att innebära att sätta patienten, klienten och den anhörige i centrum. Den slutsats gruppen kom fram till var att när gör sina gransk- ningar ska ett pka-perspektiv vägas in och tillmätas betydelse och detta ska framgå i dokumentationen. Gruppen hade funnit att pka-perspektivet var bristfälligt och i vissa fall saknades helt i arbete. Man hade också funnit att hade ett administrativt verksamhets- perspektiv snarare än ett pka-perspektiv.