sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — är en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att, i fråga om miljöskadeförsäkringen och sanerings- försäkringen, företräda dem som betalar bidrag till försäkringarna och som är representerade i föreningen. sammanträder vid 3 6 tillfällen/år. Enligt företräder föreningen indirekt dem som betalar bidrag till miljöskade- och saneringsförsäkringarna. De flesta som betalar bidrag till försäkringarna är nämligen medlemmar i medlemsorganisationer, även om det finns de som inte är det. Av Betalarföreningens uppgifter framgår vidare att föreningen inte har något externt formellt uppdrag, men att det finns en infor- mell överenskommelse med om att föreningen genomför upphandlingar av de aktuella försäkringarna och lämnar en rekommendation till om vem som skall utses till försäkringsgivare. skötte Miljöskadekonsortiet (, , , och Länsförsäkringsbolaget) såväl all administra- tion för försäkringarna som skaderegleringen. I samband med att saneringsförsäkringen infördes och systemet öppnades för konkur- rens 1999 handlade upp den del av försäk- ringarnas administration som gällde registerföringen och fakture- ringen för sig och själva försäkringsåtagandet med skaderegleringen Det gjordes alltså två separata upphandlingar om än stor del av arbetet samordnades. Dessa resulterade i att den anlitade försäkringsmäklaren också åtog sig att sköta administra- tionen och att det amerikanska försäkringsbolaget . skulle svara för försäkringsverksamheten i övrigt (inklusive skaderegleringen). Enligt genomför föreningen upphandlingarna för betalarkollektivets räkning. Marknaden är i och för sig begränsad men fullt tillräcklig för att nå en fungerande konkurrens. Vid den senaste upphandlingen riktades en förfrågan till fem bolag, av vilka fyra lämnade offert. I slutomgången fördes diskussionerna med två kvarvarande bolag. I slutet av den förra avtalsperioden inhämtade anbud från Marsh avseende mäklartjänst och fortsatt administration och förlängde – eftersom anbudet inte motiverade att någon ny bred upphandling gjordes i denna del – avtalet med rörande administrationen av försäkringarna. Marsh fick även i uppdrag att ombesörja det praktiska arbetet med upphandlingen av själva försäkringstäckningen. Vid försäkringsupphandlingen ersattes försäkringsbolaget av försäkringsbolaget . Förutom att lämnade ett bättre bud fanns det hos ett intresse att hålla uppe ett konkurrenstryck genom att tillse att det finns flera försäk- ringsgivare med kunskap om och erfarenhet av försäkringarna. har bedömt att lagen om offentlig upphand- ling inte är tillämplig. har inte gett uttryck för någon annan uppfattning. Vid upphandlingen – som genomförs med hjälp av Marsh – vidtas allt vad som behövs för en normal försäkringsupphandling. har uppgett att Miljöskadekonsortiet vägrade att släppa ifrån sig registret över betalningsskyldiga när konsortiet förlorade upphandlingen . Vid upphandlingen med Marsh kom man därför överens om att skulle ha rätt att få ut det nya register som Marsh måste bygga upp om det skulle bli aktuellt att flytta administrationen av försäkringarna. Marsh har sedan med uppgifter från landets tillsynsmyndigheter – främst kommuner – byggt upp ett register över bidragsskyldiga verksamheter. Marsh sköter faktureringen på försäkringsbolaget vägnar och för inbetalade medel vidare – efter avdrag för administrativa kostnader – till . har förklarat att det aldrig i förväg går att veta exakt hur många och vilka företag som skall betala till försäk- ringarna, eftersom antalet företag ständigt skiftar. Av Betalar- föreningens uppgifter framgår vidare att den sammanlagda debite- ringen av medel från betalarna därför tillfälligt kan överstiga eller underskrida vad som betalas till försäkringsgivaren. Tillfälliga över- skott sätts in på ett klientmedelskonto hos Marsh. Dessa medel är således fredade vid Marsh eventuella konkurs och kan inte heller användas av . Medlen på klientmedelskontot används för att balansera avgiftsuttaget när antalet bidragspliktiga verksamheter minskar. Pengarna kommer inte till någon annan användning. Avgiftsuttaget från betalarna går ingen annanstans än till risktäckningen och administrationen av försäkringarna. för hearingen uppgick klientmedlen på kontot till . uppgick premien enbart för miljöskadeförsäkring till /år. Inbetalningarna till de båda försäk- ringarna uppgick till /år och hade sjunkit till /år. Vid den senaste upphandlingen sjönk summan ytterligare till drygt 7 miljo- ner kronor/år. Beloppen avser inbetalade medel för såväl risktäck- ning som administration för miljöskadeförsäkring och sanerings- försäkring. Avgiftsbeloppen till försäkringarna sänktes med 2003 men har inte sänkts för premieperioden 2008 eftersom antalet större miljöfarliga verksamheter väntas sjunka avsevärt (genom aviserade föränd- ringar i FMH-bilagan), vilket innebär att betalningsunderlaget därmed minskar. Preliminära beräkningar baserade på förslagen till ny förordning har visat på ett avgiftsbortfall motsvarande cirka 30 av premien. Enligt betalar företag som erlägger avgift baserat på tillsynsavgiften mest till försäkringspremierna. Ju högre procentsats desto större är skillnaden i förhållande till dem som erlägger ett fast belopp. De företag som betalar mest har erlagt . Ett problem var tidigt att en stor andel företag med små anläggningar aldrig – inte ens efter vitesföreläggande – betalade erforderlig avgift. som premien började sjunka blev bidraget från dessa företag för litet i förhållande till kostna- derna att få in pengarna. Av administrativa och kostnadsmässiga skäl beslutades därför 2001 om avgiftsbefrielse för de små verksam- heterna så länge avgifterna från dessa inte behövdes för att upprätt- hålla försäkringsskyddet. hölls informerat och brev skickades till berörda företag. Befrielsen har bestått i avvaktan på ett beslut om vilka anläggningar som skall klassificeras som miljöfarliga och vilken prövningsnivå – A, B eller C, beroende på farlighet – som skall gälla för dem enligt FMH-bilagan. Hur mycket avgifter som faktiskt betalas in är alltså beroende av hur många betalande företag det finns i varje prövningsnivå enligt förordningen, vilket varierar , men också av hur stor andel deras avgift utgör. Med andra ord kan en procentuell sänkning av premien inte direkt översättas till en lika stor procentuell sänkning av avgiftsbeloppen. Detta har illustrerat med följande förenklade exempel. Antag att det finns tre nivåer där företagen i nivå 1 betalar i tillsynsavgift, företagen i nivå 2 betalar och företagen i nivå 3 betalar . Om de skall betala en avgift motsvarande av tillsynsavgiften och det finns två företag i nivå 1, fyra företag i nivå 2 och fem företag i nivå 3 kommer de sammantaget att betala i bidrag. Antag vidare att premien sjunker från till (dvs. ) samti- digt som det sker en förändring mellan prövningsnivåerna. Det försvinner två företag från nivå 2 och tillkommer två företag i nivå 3. Det sammanlagda bidragsbeloppet kommer då endast upp i . För att kunna erlägga premien på behövs det då en höjning av det individuella bidragsbeloppet (från till ) trots premiesänk- ningen på . Mot bakgrund av det faktiska utfall som var förväntat för perioden 2005 kunde alltså avgiften endast sänkas med även om premien sjunkit med . För perioden 2008 har avgiften inte förändrats eftersom klarhet inte nåtts om hur stort underlag som kommer att finnas efter en genomförd förändring av FMH-bilagan som aviserats inträffa . Som redovisats har preliminära beräk- ningar visat på ett bortfall motsvarande cirka 30 av premien. Den andel av den totala försäkringspremien som belöper på miljöskadeförsäkringen är liten. Under Miljöskadekonsortiets tid uppgick premien som då enbart avsåg miljöskadeförsäkringen till . Av den aktuella premien om drygt 7 mil- joner kronor för båda försäkringarna avser knappt 30 pro- cent miljöskadeförsäkringen. Kostnaden för miljöskadeförsäk- ringen är alltså cirka en tiondel av vad den var när försäkringen inrättades. För saneringsförsäkringen är utvecklingen likartad men inte lika dramatisk. När saneringsförsäkringen inrättades 1999 var den sammanlagda premien för båda försäkringarna . Även då var premien väsentligen hänförlig till sane- ringsförsäkringen, uppskattningsvis . Detta innebär att kostnaden för saneringsförsäkringen utgör drygt 40 pro- cent jämfört med när den inrättades. Sammanfattningsvis har alltså kostnaden sjunkit med för miljöskadeförsäkringen och med för saneringsförsäkringen. Marsh informerar kontinuerligt om bl.a. upp- dateringar av register, betalningsnivå och betalningsfrekvens. Försäkringsbolaget redovisar statistik över anmälda skador, skadeorsak osv. tar aldrig aktiv del i något specifikt ärende. De uppgifter som tidigare redovisats i en promemoria av bygger helt på uppgifter. företrädare uppger att föreningen i sin tur redovisar till uppgifter om in- och utbetalade medel. De inbetalade medlen redovisas i Marsh interna redovisning. Slutligen har angett att något formellt försäk- ringsbrev inte har utfärdats. Miljöskadeförsäkringen infördes i syfte att ge dem som drabbats av miljöskada enligt 32 kap. ersättning även då inget skadestånd kunde erhållas av någon som var ansvarig för skadan. I miljöbalkskommentaren sägs bl.a. följande om syftet. Det är alltså fråga om ett ansvar i sista hand för skadorna; finns det en känd skadståndsskyldig får man vända sig mot honom, och finns det en försäkring som täcker skadan, får man försöka få ut pengar därifrån. Försäkringen svarar med andra ord subsidiärt.TPF8FPT 5.5.1Förutsättningar enligt 33 kap. I dåvarande miljöskyddslagen (1969:387) utgick man från vissa grundläggande förutsättningar för ersättning från miljöskadeför- säkringen, väsentligen motsvarande vad som gäller enligt 33 kap. 2 § : Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i 32 kap. om 1.den skadelidande har rätt till skadestånd enligt 32 kap., men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva skadeståndet är förlorad, eller 2.det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Bestämmelsen är utformad som ett minimikrav på miljöskade- försäkringen. Detta innebär bl.a. att försäkringen kan göras generö- sare mot de skadelidande.TPF9FPT 8TP PT m.fl., . Del II, s. 33:3. 9TP PT Prop. 1997/98:45 Del 2, s. 345. Skada enligt 32 kap. Miljöskadeförsäkringen omfattar sådana person- och sakskador som berättigar till skadestånd enligt 32 kap. . Som förutsättning gäller bl.a. att den skadegörande verksamhetens skall härröra från en fastighet som orsakat skada i sin omgivning. Skada som inte har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. I 32 kap. 3 § uppräknas en rad störningar som regleras i kapitlet. De svarar i stort sett mot de klassiska störningstyperna, som utgjorde miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen. Det rör sig om föroreningar av olika slag, ändring av grundvattennivån, buller, skakning eller annan liknande störning. Också andra miljö- skador, skador genom sprängsten eller andra lössprängda föremål, som orsakats av sprängningsarbete eller av annan verksamhet som medför särskild fara för explosion omfattas, liksom skador som orsakas av grävning eller liknande arbete, om den som utfört eller låtit utföra arbetet har försummat att vidta tillräckliga skydds- åtgärder. På vilket sätt och i vilken omfattning sådana störningar i prakti- ken orsakar person- och sakskador är inte alldeles lätt att få grepp om, särskilt som det inte finns nämnvärd erfarenhet av sådana ärenden från vare sig domstol eller miljöskadeförsäkringen. Att föroreningar kan orsaka personskador är tämligen givet. Ett förorenat vattendrag kan sprida smitta av olika slag. Även sakskada kan bli en följd av en förorening, vilket bl.a. var fallet i BT Kemi- affären, där en handelsträdgård fick vissa växter förstörda till följd av det förorenade vattnet. En skada till följd av skakning lär kunna innebära såväl sak- som personskada genom t.ex. sprickor i bygg- nader och ras. Ofta lär skadorna i dessa fall uppkomma under pågående verksamhet, vilket innebär att den ansvarige skadevållaren normalt är känd och kan betala. Miljöskadeförsäkringen lär därför sällan bli aktuell vid den typen av störningar. Exempel på annan liknande störning är spridning av bakterier, virus och olika smitt- ämnen, obehag av insekter, gnistor, hetta, köld, starkt ljussken, översvämningsskador till följd av utsläpp av avloppsvatten i ett vattendrag, estetiska störningar och psykiska immissioner (berät- tigad oro). Flera av dessa störningar lär knappast orsaka person- eller sakskador, utan normalt bara förmögenhetsskador, som ju inte omfattas av miljöskadeförsäkringen. I samband med att miljöskadeförsäkringen infördes framhölls i förarbetena att de villkor som föreslogs från försäkringsgivaren tills vidare kunde godtas, frånsett vissa bestämmelser om begränsning av ersättningsbeloppen.TPF10FPT Förutom dessa bestämmelser kom alltså villkoren att utarbetas av de berörda försäkringsbolagen efter visst samråd bl.a. med . I sina huvuddrag gäller dessa villkor fortfarande. Enligt villkoren betalas ersättning om den skadelidande kan göra sannolikt att han inte kan få skadeståndet eller del av skadeståndet betalt av den ansvarige. Försäkringen omfattar inte ren förmögen- hetsskada. Vidare gäller att näringsidkare har en begränsad rätt till ersättning för sakskada, då ersättning endast utgår om det är fråga om en mindre, enskild företagare för vilken skadan får särskilt svåra ekonomiska följder. Rätten till ersättning omfattar även nödvändiga och skäliga kostnader för rättegång och annan utredning rörande skadestånds- frågan, dock under förutsättning att ersättningsanspråket har anmälts till försäkringsgivaren och denne hänvisat den skadelidande till att föra skadeståndstalan mot den skadeståndsansvarige. Ersätt- ningsbeloppen är begränsade för såväl person- som sakskador. Ersättning för personskador betalas med högst för varje skadad person, eller högst för skador som beror av samma skadliga inverkan. Takbeloppet för en sakskada är . För skador som anmäls till försäk- ringsgivaren under ett och samma försäkringsår är ersättningen begränsad till sammanlagt för person- och sakskada. Vidare gäller preskriptionsfrist från det att skadan inträffade, vilket anses vara när den skadelidande blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada förelåg. Sakskada som orsakas av miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tiden före ersätts inte. 10TP PT Prop. 1987/88:85 s. 207. Om det blir tvist Enligt försäkringsvillkoren skall en särskild nämnd, Miljöskadeför- säkringens skadenämnd – på begäran av den skadelidande, försäk- ringsgivaren eller dem som betalar bidrag till miljöskadeförsäk- ringen – pröva principiella och tvistiga skadeersättningsfall. Leda- möterna utses av regeringen, som även fastställer arbetsordningen. Trots detta anses skadenämnden inte vara någon statlig nämnd, vilket bl.a. innebär att ersättning till ledamöterna inte betalas av allmänna medel, utan av försäkringsgivaren. Enligt arbetsordningen är försäkringsgivarens skadechef föredra- gande och sekreterare i nämnden. Försäkringsgivaren skall svara för att erforderlig utredning föreligger och skall upprätta en prome- moria med beskrivning av omständigheterna i ärendet och par- ternas ståndpunkter. avger utlåtande efter föredrag- ning. Försäkringsgivaren svarar för skadenämndens arkiv. Om en tvist föreligger även efter det att skadenämnden lämnat utlåtande, skall den avgöras enligt lagen (1999:116) om skiljeför- farande. ordförande skall utses av regeringen. Om den skadelidande haft skälig anledning att få tvisten prövad skall skiljemännen förplikta försäkringsgivaren att svara för ersättningen till skiljemännen. Det är nu miljöskadeförsäkringen infördes. De uppgifter som utredningen tagit del av (avgöranden jämte uppgifter från försäkringsbolaget , (PM ) och försäkringsmäklaren (offertunder- lag med statistik t.o.m. )) ger i vissa delar motstridiga uppgifter, bl.a. vad gäller det exakta antalet anmälda skadefall. Detta kan bl.a. bero på att vissa skadefall enbart redovisats som saneringsfall, trots att ansökan och/eller delar av avslagsbeslutet hänför sig till miljöskadeförsäkringens bestämmelser. Åren 1989–1998 –1998 framställdes omkring 50 anspråk. Av de anmälda skadefallen har skadeersättning betalats ut i ett fåtal fall. Fram t.o.m. har ersättning endast betalats ut i ett fall och då med . I ett annat fall väntades ytterligare en utbe- talning komma att ske. Det tillgängliga underlaget för utredningen lämnar dock inget besked om huruvida denna utbetalning kom till stånd. Anledningen till att ersättning inte kunnat betalas ut i övriga ärenden var följande. Det var inte en ersättningsgill miljöskada (19 fall), skadorna hade uppkommit före försäkringens ikraftträdande (13 fall), skadevållaren kunde identifieras (12 fall) och skadevållaren kunde betala (6 fall). I ett antal av dessa fall fanns flera anledningar till att utbetalning inte kunnat ske. Vad som närmare avsetts med att skadan inte är ersättningsgill, framgår inte av föreliggande utredningsunderlag. Statistik för tiden – Enligt det offertunderlag som sammanställts av försäkringsmäkla- ren Marsh framställdes –2005 tio anspråk på miljöskadeförsäkringen. De avgöranden som utredningen haft tillgång till ger en något annorlunda bild. Att tidsintervallet är något längre, –, tycks inte vara förkla- ringen. Av ansökningar och av försäkringsbolagets resonemang framkommer sammanlagt 20 anspråk som – enligt utredningens sätt att se det – skulle kunna räknas, åtminstone delvis, som miljö- skadeförsäkringsanspråk. Även om det råder viss osäkerhet om antalet anspråk är tio eller tjugo eller någonting däremellan, så ger uppgifterna en entydig bild av att försäkringen tillämpats i obetydlig omfattning såväl före som efter 1999. Klart är också att ersättning ur försäkringen har utbetalats i endast två – eller, med den nämnda väntade men obekräftade utbetalningen, möjligen tre – fall med sammanlagt. Utredningen har granskat samtliga ärenden som avgjorts –. Av de 20 anspråken som, enligt utred- ningens mening, avser miljöskadeförsäkringen, har ett återkallats. I tre fall har något avslagsbeslut inte meddelats, bl.a. sedan en för- frågan inte fullföljts och när ersättningsfrågan lösts på annat sätt. I övriga 16 fall har grunden för avslag motiverats enligt följande. Skadan hade orsakats av miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen var att hänföra till tiden före och därför inte omfattades av försäkringen (4 fall), skadan var inte en omgivningsskada (5 fall), orsaken till skadan kunde inte härröras från en fastighet (2 fall), skadelidande var inte en mindre, enskild företagare (2 fall), sökande var skadeståndsansvarig och inte skadelidande (1 fall) och avslagsgrunderna var flera (skadan hänförlig till verksamhet före , ej omgivningsskada, ansvarskedja ej uttömd) (2 fall). I två fall har ersättning betalats till aktiebolag. Sedan försäkrings- bolaget i det ena fallet begärt in utredning som visade att skadan skulle medföra särskilt svåra ekonomiska följder, intygade bolagets revisor att skadan skulle leda till att kontrollbalansräkning måste upprättas. Försäkringsbolaget beslutade då att försäkringsersätt- ning skulle betalas ut. Av de avgjorda ärendena har sex-sju stycken prövats av . har inte i något av dessa fall gjort någon annan bedömning än försäkrings- givaren. Såvitt bekant har inget ärende prövats i skiljenämnd. har gjort vissa uttalanden, bl.a. med avseende på hur 12 § i villkoren för sakskada i miljöskadeförsäkringen skall tolkas. Enligt villkoren täcker försäkringen inte skada som orsakats av miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tiden före . Enligt skadenämnden fram- står det som naturligt att uppfatta denna villkorsbestämmelse så att försäkringen inte omfattar skador genom sådana störningar som har uppkommit före , i vart fall inte om störnings- källorna har upphört före detta datum. har också berört frågan om försäkringsbolags möjligheter att regressvis kräva ersättning från miljöskadeför- säkringen. Nämnden har då skrivit att det kan ifrågasättas om ett försäkringsbolag som har lämnat ersättning till den skadelidande kan göra anspråk på motsvarande ersättning ur miljöskadeförsäk- ringen. Nämnden har dock inte tagit ställning i frågan. kompletterades miljöskadeförsäkringen med en sanerings- försäkring, vars syfte var att i vissa fall betala efterbehandling av förorenade områden när den enskilde förorenaren inte kunde betala. De ärenden som kan komma i fråga för saneringsför- säkringen torde normalt vara sådana där det ansvariga bolaget för- satts i konkurs och där tillgångarna i konkursboet inte har räckt till att bekosta efterbehandlingen. I förarbetena till betonades vikten av att sanerings- försäkringen skulle vara subsidiär och således träda in först när den ansvarige inte kunde betala.TPF11FPT På detta sätt skulle principen om att det i första hand är förorenaren som skall betala tillgodoses. Till skillnad från miljöskadeförsäkringen betalar saneringsförsäkringen inte någon ersättning i fall där den ansvarige är okänd. 5.6.2Vad omfattas av saneringsförsäkringen? Vilka åtgärder omfattas av saneringsförsäkringen? Som en allmän förutsättning gäller att endast kostnader som är hänförliga till miljöfarlig verksamhet omfattas av sanerings- försäkringen. Enligt 33 kap. 3 § är saneringsförsäkringen begrän- sad till att täcka sådana kostnader som uppkommit i samband med att tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 17 § begärt verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg av ett föreläggande eller ett förbud enligt 26 kap. 9 13 §§, eller efter att kronofogde- myndigheten – efter ansökan av tillsynsmyndigheten – meddelat särskild handräckning för att åstadkomma rättelse. 11TP PT Prop. 1997/98:45 Del 1, s. 570 ff. som uppkommit i samband med att tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 18 § beslutat om rättelse på den ansvariges bekostnad omfattas av saneringsförsäkringen. Kostnader som uppkommit med stöd av 26 kap. 17 och 18 §§ benämns i vissa sammanhang som handräck- ningskostnader. Ersättning från saneringsförsäkringen betalas inte för kostnader som uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Som framgår ovan är verkställighetsåtgärder och rättelseåtgärder enligt 26 kap. 17 eller 18 § möjliga endast i fall då ett föreläggande enligt 26 kap. 9 13 §§ inte blivit åtlytt. Rättelse med stöd av 26 kap. 18 § andra stycket kan dock, om det finns särskilda skäl, vidtas utan ett föregående föreläggande. De förelägganden som kan vara av intresse när det gäller sane- ringsförsäkringen torde främst vara sådana som rör efterbehand- lingsåtgärder enligt 10 kap. Även förelägganden om undersök- ningar som är nödvändiga för att utreda redan konstaterade förore- ningars art och omfattning kan omfattas.TPF12FPT Om föroreningar inte har konstaterats är tillsynsmyndigheten hänvisad till att tillämpa de allmänna reglerna i 26 kap. om utredningsansvar. Så kan myndig- heten med stöd av tillsynsreglerna i 26 kap. 21 och 22 §§ förelägga verksamhetsutövaren att lämna ut upplysningar och handlingar, eller att utföra undersökningar i området. Dessa åtgärder faller emellertid inte under 26 kap. 17 eller 18 § och omfattas därför inte av saneringsförsäkringen. Enligt 33 kap. 3 § skall ersättning betalas för saneringskostnader. Begreppet sanering definieras emellertid inte någonstans i balken.