sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — I frånvaro av kommenterande texter och annat stödmaterial i an- slutning till kursplaner har, vad jag erfarit från skolbesöken, be- dömningsexempel och läraranvisningar i anslutning till nationella prov och diagnosmaterial kommit att användas som tolkningsstöd. Lärare har uppgett att det är först när de sett bedömnings- anvisningar med exempel på elevlösningar som medföljt nationella prov som de förstått de skillnader i kunskapskvaliteter som mål att uppnå och betygskriterierna avser att visa. Lärare, särskilt mindre erfarna lärare, anger också att läro- böckerna styr undervisningen beroende på ämne i större eller mindre utsträckning. har visatTPF46FPT att de läroböcker som används har en legitimerande funktion, då många lärare uppfattar att läroböckerna bidrar till att säkerställa att undervisningen över- ensstämmer med måldokumenten. Läroböckernas inflytande på undervisningen tycks enligt studien vara störst i ämnen där delar av ämnesinnehållet bygger på varandra, såsom språk, matematik och naturorienterande ämnen. 1.5.4Oklara signaler från staten Statens sätt att förklara hur mål- och resultatstyrningen för skolan är tänkt att fungera har huvudsakligen varit att genom lagstiftning beskriva förutsättningarna och reglerna för mål- och resultat- styrningen. Bakgrunden till lagstiftningen är utredningsbetänkanden, remissvar och propositioner. Det är kanske i första hand i regeringens propositioner som den främsta vägledningen för tolkningar finns att hämta. När lagstiftning skett är det oftast efter att ha fått regeringsuppdrag som – sedermera även Myndigheten för skolutveckling – tagit fram olika typer av stöd, t.ex. kommentar- och referensmaterial. Figur 4 nedan kan ses som en illustration över hur staten dels genom och regeringen med i författningar definierade 46TP PT (2006) Läromedlens roll i undervisningen, nr 284 Orsaker att målsystemet ej genomförts begrepp beskriver styrningen, dels hur sektorsmyndigheten verket i kommentar- och referensmaterial m.fl. förklarar dessa. Figur 4 Den statliga styrningen Ett exempel på begrepp som staten inte definierat men som an- vänds i texter från är undervisningsmål och utbild- ningsmål. I nedanstående avsnitt redogörs för hur begreppen fö- rekommit i handlingar från utredningar, departement och . I den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) skriver reger- ingen att mål skall utformas så att de kan konkretiseras och precise- ras på lokal nivå. Enligt propositionen skall t.ex. planeringen av un- dervisning utifrån de nationella målen dokumenteras i en arbets- plan. Vidare skriver regeringen att undervisningsmålen därmed blir utvärderingsbara, dvs. lärarna kan konstatera om de mål som de har satt upp för undervisningen har uppnåtts. Läroplaner och kursplaner riktas enligt propositionen till lärarna, vilket innebär att lärarnas yrkesroll konkretiseras och stärks. Det påtalas särskilt att budskapen i läroplanerna skall vara enkla och tydliga: Alla förklaringar och motiv skall utelämnas i planerna. Orsaker att målsystemet ej genomförts Dessa skall i stället finnas i särskilda dokument, som inte skall vara normativa. Regeringen klargjorde alltså betydelsen av att det skulle finnas särskilda dokument, texter som i läroplanskommitténs arbete kom att kallas kommentarer och referensmaterial. beskriver i sitt huvudbetänkandeTPF47FPT den änd- rade ansvarsfördelningen för skolan. De nationella målen fastställs av riksdag och regering medan kommu- nerna har det samlade huvudmannaskapet och därmed ansvaret för verksamheten. // Lärare och skolledare skall på den lokala nivån få större utrymme att omforma de nationella målen (utbildningsmål) till undervisningsmål. Vidare sägs att de nationella målen i läroplaner och kursplaner ut- gör grunden för utformandet av specifika undervisningsmål i den enskilda skolenheten. Det innebär enligt kommittén att arbetet med att omforma utbildningsmål till undervisningsmål är en form av deltagande målstyrning. Kommittén talar om att kursplanerna skall ge ett utvecklingsmässigt frirum för den lokala nivån (lärare och elever) att välja innehåll och arbetssätt. Det ger felaktigt in- trycket av att lärare inte tidigare själva kunna besluta om hur un- dervisningen skulle läggas upp. En välvillig tolkning är att kom- mittén vill försäkra en redan tidigare gällande princip. Kommittén anger i sitt betänkande att mål att sträva mot skall utformas så att det lokalt går att utforma specifika undervisnings- mål, där strävansmålen skall ge underlag för lärarnas val av inne- håll. I betänkandet anges vidare att kursplanerna skall ange ämnets undervisningsmål i två typer av mål: strävansmål och uppnående- mål. Dessa skrivningar bidrar enligt min mening inte till att klar- lägga skillnaden mellan utbildningsmål respektive undervisnings- mål. I bilaga 1 till betänkandet anges under rubriken m.m. att undervisningsmål är de mål som den enskilde läraren till- sammans med eleverna ställer upp för undervisningen. Det står vidare: Därigenom konkretiseras och kompletteras de nationellt fastställda utbildningsmålen. Det sker genom val av stoff, sekvensering och orga- niserande av stoffet samt val av arbetsmetoder. Det är varje lärares skyldighet att tillsammans med eleverna utforma undervisningsmål 47TP Skola för bildning (SOU 1992:94) Orsaker att målsystemet ej genomförts och genomföra sin undervisning så att de i läroplan och kursplaner fastställda utbildningsmålen uppnås. I läroplanspropositionen (prop. 1992/93:220) återkopplas läro- planskommitténs betänkande i regeringens förslag och bedöm- ningar. När det gäller lärarnas ansvar för planering skriver reger- ingen att det är det professionella ansvaret att organisera undervis- ningen och att välja innehåll inom de ramar som kursplanerna anger. // Egentligen är det inga nya krav, utan snarare en naturlig utveck- ling av lärarnas ansvar vad gäller urval av innehåll och utveckling av arbetsmetoder. Vidare skriver regeringen att: Grundläggande för utformningen av kursplaner i en mål- och resultat- styrd skola är att målet, inte metoderna att nå målet, är det centrala. Betoningen av målen i kursplanerna skall inte tolkas så att kurs- planerna inte får omfatta något av det innehåll som eleverna skall ha lärt sig i ämnet. I utbildningsutskottets betänkande (bet. 1993/94:UbU1) med an- ledning av regeringens proposition behandlas inte begreppet un- dervisningsmål överhuvudtaget. Däremot klargörs det att det skall finnas en lokal planering av undervisningen. tillsattes en kommitté med uppdrag att belysa det inre arbetet i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och att föreslå åtgärder för att stimulera den pedagogiska utvecklingen (dir. 1995:19). I kommitténs betänkande Skolfrågor – om en skola (SOU 1997:121) anges följande om: Kursplanerna anger vilka kunskapskvaliteter eleverna ska ha erövrat när undervisningen är genomförd. Sedan är det personalens sak att – i samarbete med eleverna – arrangera skolans lärosituationer på ett så- dant sätt att alla elever tillägnar sig dessa kunskapskvaliteter. Kurs- planerna ska därför inte ange stoff eller metoder. På skolan ska utbildningsmålen ta gestalt. Det sker inte automatiskt. Det som formulerats som generella mål för den enskilde elevens kun- Orsaker att målsystemet ej genomförts skapsutveckling ska omsättas i undervisningsmål och i konkret verk- samhet. Mottagandet av kursplaner för inom Lpo 94 : De nya kursplanerna mottogs av skolan med blandade känslor. Kriti- ken från lärarhåll gick framför allt ut på att de remitterade kursplane- förslagen var alltför luddiga och för lite konkreta. Tanken var att lä- rarna själva skulle ta ställning till hur kursplanernas mål skulle tolkas, formulera undervisningsmål och sedan bestämma hur undervisningen bäst skulle utformas för att eleverna skulle nå målen. Men man efter- lyste ofta konkretiseringar och precisering av det slag som INTE skulle ges från centralt håll. Här beskriver redan i början av Lpo 94-perioden kursplanernas brist på konkretion. De kursplaner som fastställdes har i sak inte ändrats så att de blivit tydligare. Kommittén skriver att tanken var att lärarna själva skulle formulera under- visningsmål, och fångar därmed upp läroplanskommitténs tankar om dessa mål. Faktum är dock att det inte finns något författ- ningskrav om att det skall göras. Det är, skriver kommittén, skillnad på de nationella utbild- ningsmålen och de lokala undervisningsmålen: De förra är inte en- kelt nedbrytbara i de . Enligt kommittén finns det ett stort utrymme för deltagande målstyrning; personalens eget arbete med att – i samarbete med elever, föräldrar och närsamhälle – formulera mål för verksamheten. Vidare skriver kommittén: Trots att Skol- verket gång på gång hävdat att läroplan och kursplaner inte säger någonting om undervisningens organisering, har det varit svårt att få fäste för en uppfattning som gör en tydlig boskill- nad mellan de nationella utbildningsmålen och de lokala under- visningsmålen. Kommitténs syn på de lokala undervisningsmålen är att de är tänkta att vara ämnesövergripande. Ämnestraditionen tillsammans med systemet med betygskriterier för ämnen bedöms förhindra detta. Det kan vara sant, men frågan är om det tänkta syftet med lokala undervisningsmål är känt bland lärarna. Orsaker att målsystemet ej genomförts I en antologi anger SkolverketTPF48FPT följande om undervisningsmål: Målstyrningens grundläggande idé är att verksamhetsmålen skall preci- seras så nära verksamheten som möjligt. De övergripande värden som politikerna formulerat då det gäller utbildningen skall därför omfor- mas på den enskilda skolan till undervisningsmål, dokumenterade i en arbetsplan. Det övergripande ansvaret på skolnivå för att så sker ligger på skolledningen, dvs. rektor, som i förhållande till tidigare styrsystem har fått en nyckelroll för att skolpolitiken skall genomföras enligt statsmakternas intentioner. Här inför ett nytt begrepp: verksamhetsmål. Av texten att döma ligger det nära till hands att göra tolkningen att med verk- samhetsmål menas undervisningsmål. I Lpo 94 skrivs under rubriken och uppdrag: En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen skall utfor- mas på samma sätt överallt eller att skolans resurser skall fördelas lika. Under rubriken skolans utveckling anger läro- planen att undervisningsmålen ständigt skall prövas. Vad som avses med detta är inte klarlagt då det inte finns en i författning angiven definition av begreppet undervisningsmål. Min tolkning är att det inte är målen för verksamheten som skall prövas, dvs. utbildnings- målen, utan att det är det lokala sättet att genomföra under- visningen som avses. Att det finns krav på planering av under- visningen stöds av de riktlinjer i Lpo 94 som lärarna har att följa, t.ex. anges i avsnitt 2.2 Kunskaper att läraren skall organisera och genomföra arbetet så att eleven bland annat utvecklas efter sina förutsättningar och stimuleras att använda och utveckla hela sin förmåga. Ett annat exempel ges i avsnitt 2.3 Elevernas ansvar och inflytande där det bland annat anges att läraren tillsammans med eleverna skall planera och utvärdera undervisningen. I skollagen (2 kap. 8 §) anges att det i alla kommuner skall finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur kommu- nens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Av skolplanen skall särskilt framgå de åtgärder som kommunen avser vidta för att 48TP PT (1997) Från regler till eget ansvar En antologi om förutsättningarna för skolans styrning, dnr 1997:100 Orsaker att målsystemet ej genomförts uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. Det finns inte närmare reglerat vad en skolplan bör innehålla. I grundskole- förordningen finns krav på en arbetsplan som innebär att den är till för genomförandet av de fastställda målen för utbildningen och att den kontinuerligt skall följas upp och utvärderas. I bestämmelserna om skolplan respektive arbetsplan anges inga krav på att det på lo- kal nivå skall tas fram undervisningsmål eller andra mål. () anger att med utbildning menas systematisk undervisning som ger kunskaper och färdigheter och med undervisning menas meddelande av kunskaper. I grund- skoleförordningen anges i 1 kap. 2 §: undervisningstid: arbete som planerats av lärare och elever tillsammans och som eleverna genomför under lärares ledning och i 2 kap. 6 § : För varje ämne finns en kursplan. I kursplanen anges de mål som undervisningen skall sträva mot. I förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skol- väsendet föreskrivs att verksamhetens förutsättningar, arbetet i verksamheten och utbildningens måluppfyllelse skall redovisas i kvalitetsredovisningarna. Förordningen har tillkommit för att för- stärka och främja det lokala kvalitetsarbetet och därigenom bidra till att förverkliga utbildningarnas nationella mål. På den lokala ni- vån skall resultaten mätas mot de nationella målen. I förordningen nämns inga andra än nationella mål. Om definitioner av begreppen utbildning och undervisning bedöms som rimliga kan utbildning ses som en verksamhet som kallas undervisning och som avser att leda till kun- skaper för dem som deltar i undervisningen. Eller enklare: genom undervisning erhålles utbildning. I syfte att beskriva vad en utbild- ning skall innehålla finns kursplaner. Dessa anger de nationella målen för de kunskaper som undervisningen i ett ämne skall leda till. Undervisning bör ses som det arbete som planerats av lärare och elever tillsammans och som eleverna genomför under lärares ledning. Undervisning kan således ses som den process som leder till att de som deltar i den skaffar sig de kunskaper som utbild- ningen skall leda till. En person som t.ex. vill ha en utbildning i ju- ridik deltar i en undervisning som en lärare leder för att ge perso- nen de juridiska kunskaper som utbildningen syftar till. Orsaker att målsystemet ej genomförts Undervisning som leder mot målen kan ha olika utformning be- roende av hur läraren planerar och genomför den tillsammans med eleverna. Planeringen och genomförandet utgår från att läraren vet mot vilka nationella mål undervisningen skall leda. Dessa skall framgå av kursplanen, som enligt läroplanskommittén skall ge un- derlag för lärares och elevers beslut om innehåll och arbetssätt och på det sättet lämna ett utvecklingsmässigt frirum till den lokala nivån. Planeringen av undervisningen kan göras på olika sätt. Det kan t.ex. vara en lektionsvis planering där det för varje lektion anges vilket innehåll undervisningen skall ha, vad syftet med lektionen är och hur undervisningen är tänkt att leda mot de nationella målen. Till planeringen kan också lokala mål utformas för själva under- visningen. Det är möjligen här man kan tala om undervisningsmål. Det står under rubriken skolans utveckling i Lpo 94: att undervisningsmålen ständigt prövas, resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas. I skol- kommitténs betänkande anges: Styrdokumenten ska innehålla ut- bildningsmål. Det är någonting annat än de undervisningsmål som skolan ska utveckla. Vad undervisningsmål egentligen är klarläggs inte. Är de ett slag av verksamhetsmål som skriver i sin antologiTPF49FPT? Man kan kanske säga att undervisningsmål är mål för själva pro- cessen och hur den skall läggas upp för att utbildningsmålen skall nås. Utbildningsmålen är de mål som processen skall leda till. Det är alltså i kursplanerna de mål som processen skall leda till anges. Undervisningsmål kan t.ex. också vara att läraren vill att alla elever skall bli intresserade av matematik eller att alla elever skall få möj- lighet att besöka ett museum. De kan kanske även vara delmål, t.ex. målet med en viss lektion eller lektionssekvens. Undervisningsmål eller processmål är mål för verksamheten och utbildningsmål är mål för ändamålet med verksamheten. Förarbe- tena antyder att det inte är klarlagt om man menar mål för under- visningen eller mål för vad undervisningen skall leda till. Menar man det senare är det väl utbildningsmål man menar? använder begreppet undervisningsmål för både mål för det lokala planeringsarbetet och för mål att sträva mot respektive mål att uppnå i kursplanerna. Den definition som angav i sitt betänkande (SOU 1992:94) finns som tidi- 49TP PT (1997) Från regler till eget ansvar En antologi om förutsättningarna för skolans styrning, dnr 1997:100 Orsaker att målsystemet ej genomförts gare nämnts inte upptagen i någon förordning eller föreskrift som styr . I en sökning bland propositioner, skrivelser och betänkanden på ordet undervisningsmål erhålles inga träffar – utom i Skola för bildning (SOU 1992:94) som ger en definition eller entydig för- till begreppet. återfinns begreppet i texter som mer eller mindre återger texten i Lpo 94 om den enskilda skolans ut- veckling. I skrift Grundskola för bildningTPF50FPT , ett resultat av ett regeringsuppdrag, kommenteras läroplan, kursplaner och betygskriterier. Syftet med skriften var att bidra till och stimulera diskussionen på skolorna, en diskussion som bedömdes som ett väsentligt led i det utvecklingsarbete som krävdes i reformeringen av . I skriften förekommer det flera begrepp som inte finns i lagstif- tarens vokabulär, t.ex. deltagande målstyrning och lokalt lä- roplansarbete. Målstyrningen på skolans område kännetecknas enligt skriften av att målen för verksamheten är öppna, dvs. de för- utsätter en lokal uttolkning. Den lokala uttolkningen av de natio- nella målen benämns som deltagande målstyrning där både den centrala och den lokala nivån formulerar målen. Målformuleringen på den lokala nivån bedömdes bli lika viktig som på den centrala nivån och man skrev att den lokala arbetsplanen blir på så sätt ett slags lokal läroplan, utformad med hänsyn till de speciella förhållan- den som råder på den egna skolan. Läroplansreformen innebär enligt skriften att flera av de klas- siska läroplansfrågorna förts över till skolans ansvar – dvs. det kommer att ske i något som i skriften kallas för ett lokalt läro- plansarbete: Det är egentligen först på den enskilda skolan som man kan tala om en läroplan i ordets egentliga betydelse, en plan för elevernas lärande. På varje skola skall beslutas om hur verksamheten bäst skall organiseras för att nå de nationella målen. Man skall utforma verksamhetsmål och undervisningsmål. Detta formuleras i den lokala arbetsplanen. I den uttrycks hur lärare, rektor och elever gemensamt bedömt hur man, inom de ramar och villkor som gäller för skolan, skall skapa de bästa 50TP PT (1996) Grundskola för bildning – kommentarer till läroplan, kursplaner och betygskriterier, best.nr: 96:242 Orsaker att målsystemet ej genomförts förutsättningarna för eleverna att så långt som möjligt utveckla de kunskaper, normer och värderingar som skolan enligt läroplanen skall sträva mot. vill genom skriften förklara hur man kan arbeta med den nya läroplanen, kursplanerna och betygskriterierna. Dessa be- skrivningar bygger på många nya begrepp, begrepp som i sig inte blir förklarade. Jag har även funnit att det förekommer tillägg som går utöver författningarnas krav. I skrift anges bland annat att lärarna skallU U utforma verksamhetsmål och undervisnings- mål. Det finns emellertid inga sådana krav i de föreskrifter som re- glerar arbetet i , vare sig i skollagen, i läroplanen eller kursplanerna och inte heller i grundskoleförordningen. Begreppet deltagande målstyrning kan – eller kanske skall – tolkas som att de nationella målen är så konstruerade eller om man så vill ofärdiga att de måste vidareutvecklas lokalt. I Kommentarer till kursplaner och betygskriterierTPF51FPT förklarar arbetet med den deltagande målstyrningen på följande sätt: Det är de här processerna som är den deltagande målstyrningen och som förutsätter att målen är öppna. Den deltagande målstyrningen förverkligas genom samtal, i bedömningar och i urval som görs i sko- lan och i klassrummet och som resulterar i en lokal tolkning av de öppna målen. Målen blir färdiga först när den processen är genom- förd, när lärare och elever har tagit ställning till vilket stoff och vilka metoder som främjar lärandet. Ovanstående resonemang ger stöd för tolkningen att målen skall vara öppna för att man skall kunna göra de lokala uttolkningarna. I kommentarmaterialet införs även begreppet frirum. Med detta begrepp torde menas att de nationella målen ger ett utrymme för lokala tolkningar och målformuleringar. Resonemanget att målen blir färdiga först efter den lokala bearbetningen stärker intrycket av att den lokala nivån skall göra mer än vad som sagts i förarbetena till Lpo 94, nämligen att lärarna skall ta ställning till val av ämnes- innehåll och arbetssätt. Citaten ovan kan uppfattas som att målen för skolan skall vara så öppna att lärarna måste precisera dem vidare, dvs. 51TP PT (2000) Kommentarer till kursplaner och betygskriterier, Orsaker att målsystemet ej genomförts fortsätta att formulera dem, och därför har begreppet deltagande målstyrning införts. Det finns dock inget i regelverket som säger att målen inte skall vara tydligaTPF52FPT. Det måste anses vara grund- läggande för mål- och resultatstyrningens princip att målen skall vara tydliga och att lärarna skall kunna tolka dem. Lärarna skall dels välja innehåll, metoder och arbetssätt så att de nationella målen nås, dels former för uppföljning och utvärdering av i vilken mån de na- målen nås. Systemet förutsätter att lärarna har tillräckliga kunskaper att svara upp mot de krav som ställs på dem, att de är professionella. Lokal kursplan och lokalt kursplanearbete I Barnomsorg och skolakommitténs betänkande (SOU 1997:21) behandlas hur kursplanerna tillämpas lokalt: Den lokala kursplanen utgör en konkretisering för den enskilda skol- enheten av läroplan och kursplan och den kommunala skolplanen. Till stöd för den lokala skolenhetens planering, arbete med den lokala ar- betsplanen, uppföljning och utvärdering finns kommentarer och refe- rensmaterial. Som framgår av citatet används begreppet lokal kursplan i betän- kandet. Det finns en uppenbar koppling till arbetet med att for- mulera lokala mål som nämnts ovan. Redovisningen i betänkandet kan ses som att kommittén – på samma sätt som senare – tänker sig att de nationella kursplanerna på lokal nivå förtydligas i nya mål och dessa formuleras i lokala kursplaner. I betänkande (SOU 1999:63) skrivs om konsekvenserna av decentraliseringen av utbildningssystemet för lärarens uppdrag. Läraryrket har vidgats till att också omfatta områden som lokal mål- tolkning, lokalt kursplanearbete, lokal utvärdering och förmåga att or- ganisera egna läroprocesser. Det lokala ansvarstagandet betyder att lä- rarna får större möjlighet att styra kunskapsprocessen, vilket medför ökat ansvar för elevernas kunskapsutveckling. 52TP PT I läroplanspropositionen (prop. 1992/93:220) angav regeringen, som tidigare nämnts, att kursplanerna ska ge tydliga nationella beskrivningarna av de kunskaper eleverna skall skaffa sig och utveckla samt att de skall vara så konkreta att de kan utgöra underlag för lärarnas och elevernas arbete. Orsaker att målsystemet ej genomförts I betänkandet används också begrepp som lokalt kursplanearbete. Även före införandet av Lpo 94 förutsattes det att lärare skall kunna tolka mål i läroplanen och i kursplanerna. Det nya var att målen för gäller för hela utbildningstiden, där slut- målen ligger i årskurs 9 medan mål att uppnå även finns som en av- stämning av elevernas kunskaper för årskurs 5. Detta innebär att lärarna utan statligt stöd måste planera för en mycket än när var stadieindelad, något som självklart ställer större krav på planerings- och utvärderingsarbete. Det finns dock inget författningsmässigt stöd för att detta planeringsarbete skall ske i form av lokalt kursplanearbete. Att begreppet lokalt kursplanearbete har fått genomslag på skolorna framgår bland annat i utbildningsinspektionens årsrapport .