sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — Det kan enligt promemorian också visa sig nödvändigt att ta ifrån en domare ett mål om domaren har tilldelats ett tidskrävande ärende som skulle hindra honom från att handlägga andra mål som han redan har tilldelats. Eventuellt kan det bli nödvändigt att i lag fastställa vad som är giltiga anledningar. Den femte principen rör domarnas ansvar. Bland annat anges att domarna har ansvaret för och bör ges befogenhet att utöva sina skyldigheter för att säkerställa att lagen tillämpas på ett riktigt sätt och att mål och ärenden behandlas rättvist, effektivt och snabbt (punkten 2). Domarna bör särskilt åläggas att handla självständigt i alla mål, utan inverkan av yttre inflytande, och att handlägga mål Administrativ styrning och domarens självständighet opartiskt i enlighet med sin egen värdering av omständigheterna och sin egen tolkning av gällande rätt (punkterna 3 a och b). I promemorian anges att domare är skyldiga att avgöra mål som tilldelats dem (jfr punkten 2 f ovan). Om en sak inte kan fråntas en domare av det vederbörliga organet, ska domaren inte ha rätt att själv avsäga sig saken utan giltig anledning. Om det däremot före- ligger giltig anledning, ska domaren vara skyldig att avsäga sig saken. Detta dubbla krav bidrar enligt promemorian till att garan- tera domarnas oberoende. Den sjätte principen rör underlåtenhet att utföra åligganden och disciplinbrott. Om en domare inte fullgör sina skyldigheter på ett effektivt och riktigt sätt eller i fall av disciplinbrott, bör alla nödvändiga åtgärder vidtas som inte äventyrar domarnas oberoen- de. Sådana åtgärder kan exempelvis, beroende på staternas rättsliga traditioner, innefatta att skilja domaren från en sak (punkten 1 a). I promemorian anges att om en domare har en avsevärd eftersläpning i sina uppgifter, får domstolspresidenten, en högre judiciell myndighet eller besluta att företa en under- sökning om skälen för detta. I sådana fall påverkar enligt promemorian inte kraven på rättvisans effektivitet domarens oberoende. 7.2.6Europeisk stadga om domarnas rättsställning Vid ett multilateralt möte som anordnades av 1998 i antogs en europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning. Stadgan är inte bindande för medlemsstaterna utan är av rekommenderande karaktär. Reglerna syftar till att säkerställa den skicklighet, det oberoende och den opartiskhet som var och en har rätt att begära av en domstol och en domare som anförtrotts skyddet av enskildas rättigheter. Utöver principerna innehåller stadgan en förklarande bakgrundspromemoria. I varje europeisk stat bör enligt stadgan de grundläggande reglerna om domarnas rättsställning komma till uttryck i nationella lagregler på högsta nivå, dvs. I övrigt bör reglerna ges i vart fall lagform (punkten 1.2). Administrativ styrning och domarens självständighet Det bör enligt stadgan finnas regler som ger domare, som anser att hans eller hennes oberoende på något som helst sätt har även- tyrats eller kränkts, rätt att klaga hos ett oberoende organ. Detta organ ska ha tillgång till effektiva rättsmedel för att kunna avhjälpa missförhållanden eller ge förslag till åtgärder (punkten 1.4). Klago- rätten är enligt bakgrundspromemorian en nödvändig garanti, eftersom det är ett rent önsketänkande att uppställa principer till domarkårens skydd, om dessa principer inte på ett logiskt sätt stöds av mekanismer som garanterar att de tillämpas i praktiken. Enligt stadgan bör en stat vara skyldig att se till att domarna har tillgång till vad som behövs för att utföra sina åligganden på ett tillfredsställande sätt och särskilt att handlägga mål och ärenden inom skälig tid (punkten 1.6). Inom den internationella domarunionen har en allmänna domar- stadga arbetas fram. Stadgan, som är , innehåller en generell minimistandard. Av stadgans första artikel, som behandlar domarnas oberoende, framgår följande. Domarna ska i all sin verksamhet tillgodose envars rätt till en rättvis rättegång. De ska främja den enskildes rätt till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag såväl vid fastställandet av deras civila rättigheter och skyldigheter som vid anklagelse för brott. Domarens oberoende är ett oeftergivligt krav för att kunna trygga en opartisk rättskipning enligt lag. Ett sådant oberoende måste vara odelbart. Alla institutioner och myndigheter, såväl nationella som internationella, ska respektera, beskydda och värna detta oberoende. Av andra artikeln, som behandlar domarnas ställning, framgår följande. Domarnas oberoende måste vara lagfäst på ett sätt som tillförsäkrar domarna ett verkligt och effektivt oberoende av övriga statsmakter. Som bärare av den dömande makten ska en domare kunna fullgöra sin verksamhet fri från socialt, ekonomiskt och politiskt tryck och oberoende av andra domare och av domstols- förvaltningen. Den fjärde artikeln behandlar domarnas personliga själv- ständighet. Enligt artikeln får ingen ge eller försöka ge en domare order eller anvisningar av något slag som kan påverka domarens Administrativ styrning och domarens självständighet beslut, dock med undantag för den mening som i ett särskilt fall anges av en högre instans när ett mål har överklagats dit. I artikel sex anges att domaren ska fullgöra sina åligganden omsorgsfullt och effektivt och utan opåkallat dröjsmål. 7.2.8The Principles of Judicial Conduct The Principles of Judicial Conduct har tagits fram av on Strengthening Judicial Integrity, ett världsomspännande nätverk av domare från de högsta instanserna. Principerna är en etisk uppförandekod för domare, avsedd att skapa en internationell standard. kommission för mänskliga rättigheter har rekommenderat medlemsstaterna att tillämpa principerna.TPF4FPT Ett oberoende rättsväsende utgör enligt första principen en förutsättning för upprätthållandet av rättsordningen (rule of law) och utgör en grundläggande garanti för rättvisa rättegångar. Varje domare måste därför upprätthålla och själv utgöra ett exempel på rättsväsendets oberoende, ur såväl enskild som allmän synvinkel. Under rubriken tillämpning anges beträffande denna princip att en domare ska utövaT sin dömande verksamhet oberoende, grundad på sinT bedömning av omständigheterna i saken och i enlighet med en samvetsgrann tolkning av lagen, fritt från ovidkommande påverkan, påtryckningar, hot eller annan inblandning från omgivningen, såväl av direkt eller indirekt art och oavsett orsak, vara oberoende såväl i förhållande till samhället som till de parter som berörs av saken, inte bara vara fri från olämpliga kontakter med, eller inflytande från, den verkställande eller lagstiftande makten, utan det måste därtill framstå för en förnuftig betraktare att så är fallet, vara oberoende i förhållande till sina kollegor inom rättsväsen- det i den dömande verksamhet där det åligger domaren att självständigt fatta beslut, 4TP PT Commission Resolution /33. Administrativ styrning och domarens självständighet befrämja och upprätthålla garantier för att rättsliga åligganden fullgörs på ett sätt som säkerställer och förbättrar rättsväsendets oberoende med avseende både på dess organisation och verk- samhet, och upprätta och understödja en hög standard i utövningen av de dömande uppgifterna, så att allmänhetens förtroende för rätts- väsendet förstärks, något som är av grundläggande betydelse för att upprätthålla ett oberoende rättsväsende. Av den sjätte principen följer att kompetens och omsorgsfullhet är förutsättningar för ett riktigt fullgörande av dömande uppgifter. Under rubriken tillämpning anges angående denna princip bl.a. att en domare ska fullgöra sina rättsliga åligganden effektivt, rättvist och med godtagbar skyndsamhet. JO har i ett antal ärenden prövat frågor om domstolschefens ansvar för verksamheten på domstolen. Några exempel på sådana ärenden där det varit fråga om oskäligt långa handläggningstider redovisas nedan. I ett ärende (JO 1992/93 s. 48) behandlades lagmannens ansvar för långsam handläggning av ett brottmål i tingsrätt som handlagts av en tingsfiskal. Av utredningen framgick att målet hade blivit liggande utan att någon åtgärd vidtagits som fört målet närmare ett avgörande. JO framhöll nödvändigheten av fungerande rutiner för kontroll av de äldre mål som är under handläggning. Vidare uttalade JO att om lagmannen inte får en tillfredsställande förklaring till att ett äldre mål inte är avgjort, bör han självmant undersöka förhållandena. En sådan tillsyn borde enligt JO kunna medföra att mål, som handläggs av en tingsfiskal och vilkas handläggning erbjuder speciella problem, uppmärk- sammas och att en diskussion inleds mellan fiskalen och lagmannen om en eventuell omlottning till en mer erfaren domare. I beslut (dnr 1479-2002) uttalade JO kritik mot handläggningen av ett tvistemål i tingsrätt. Målets totala handläggningstid i tingsrätten var . Administrativ styrning och domarens självständighet hade en fråga om rättegångshinder inte prövats förrän från det att parten framställt yrkande om att målet skulle avskrivas. JO angav i beslutet att den domare som handlagt målet under huvuddelen av tiden i första hand fick hållas ansvarig för dröjsmålet. Emellertid framhöll JO att det var av största vikt att en tingsrätt har fungerande rutiner för kontroll av att mål avgörs inom rimlig tid. Lagmannen har enligt JO det övergripande ansvaret för verksamheten vid tingsrätten. Det får därför enligt JO anses ankomma på denne att självmant, exempelvis genom periodvisa rotelgenomgångar, hålla sig underrättad om förhållandena så att inga mål blir liggande obehandlade . I beslut (dnr 2732-2004) framförde JO syn- punkter för sex brottmål i tingsrätt. Målen avgjordes efter mellan sju och ett halvt och . JO konstaterade att handläggningen i det närmaste helt hade avstannat . En av de domare som hade ansvarat för handläggningen av målen anförde att ett av skälen till den långa handläggningstiden var det omfattande förändringsarbete som ägt rum vid tingsrätten. I beslutet anförde JO följande. Det ankommer främst på domstolens chef att vara uppmärksam på att de medarbetare som engageras i förändringsarbete inte får svårigheter att på ett fullgott sätt sköta det löpande arbetet. Lagmannen har också ansett att ansvaret ytterst är hennes. bär naturligtvis även en domare som finner sig sakna möjlighet att handlägga målen på sin rotel med erforderlig skyndsamhet ett ansvar för att domstolens ledning får kännedom om detta förhållande. Tingsrätten förtjänade enligt JO allvarlig kritik för bristerna i handläggningen. I beslut (dnr 3981-2005) uttalade JO kritik mot handläggningen av fyra tvistemål i tingsrätt. JO konstaterade att det av inte hade vidtagits någon åtgärd från tingsrättens sida som drivit målen framåt. För detta förtjänade den handläggande domaren enligt JO allvarlig kritik. Lagmannen hade visserligen löpande hållit sig underrättad om de aktuella målen och deras status. Han hade emellertid låtit nöja sig med besked om att förlikningsförhandlingar pågick. Enligt JO:s mening borde lagmannen för den domare som handlade målen ha påpekat vikten av att förberedelsen drevs framåt och, om så behövts, ha vidtagit organisatoriska åtgärder för att bereda domaren tid att vidta nödvändiga åtgärder. Administrativ styrning och domarens självständighet I beslut (dnr 591-2006) fann JO att handläggningen vid tingsrätt av ett antal tvistemål och ärenden uppvisade allvarliga brister. Det rörde sig om dröjsmål med att inom rimlig tid avgöra mål och ärenden som varit färdigberedda för avgörande eller i övrigt vidta aktiva åtgärder för att föra målens och ärendenas handläggning framåt. För den bristfälliga hand- läggningen förtjänade den ansvarige domaren enligt JO allvarlig kritik. JO noterade att lagmannen haft god kännedom om arbets- läget på den aktuella roteln och löpande hållit sig underrättad om utvecklingen. Hon hade vidtagit en rad åtgärder med anledning av hennes kännedom om arbetssituationen, bl.a. diskuterat arbetssätt och prioritering av mål och ärenden med den handläggande domaren samt erbjudit honom att överlämna mål och ärenden till andra domare när tingsrätten haft tillgång till förstärkningsdomare. JO konstaterade att lagmannen hade vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med balansläget på den aktuella roteln. Det framstod också enligt JO som att balansläget hade förbättrats. JO uttalade i ärendet inte någon kritik mot lagmannen. I beslut (dnr 1677-2006) fann JO att hand- läggningen vid en tingsrätt av ett stort antal mål och ärenden varit alltför långsam. Bland annat noterade 13 dispositiva tvistemål i vilka handläggningstiden uppgick till mellan tre och ett halvt och , 19 ärenden i vilka handläggningstiden uppgick till mellan drygt ett och ett halvt och samt fem brottmål där inga försök att sätta ut målen till huvudförhandling hade gjorts . I beslutet förde JO ett utförligt resonemang om lagmannens skyldigheter att hålla sig informerad om verksamheten. JO uttalade bl.a. att kontrollen av verksamheten som regel utövas genom att lagmannen, eller i förekommande fall en chefsrådman, med viss regelbundenhet tillsammans med var och en av domarna i domstolen har s.k. rotelgenomgångar, varvid särskilt äldre mål och ärenden ska uppmärksammas. För att genom- gångarna ska få ett reellt innehåll, och lagmannen kunna få en god uppfattning om arbetsläget, måste enligt JO i vart fall handlägg- ningen av de äldre målen respektive ärendena redovisas mera i detalj. Det var enligt JO:s uppfattning naturligt att lagmannen beträffande dessa begärde besked av den ansvarige domaren om varför målet eller ärendet inte kunnat avgöras. Vid en sådan genomgång kunde lagmannen enligt JO knappast undgå att Administrativ styrning och domarens självständighet uppmärksamma sådana mål och ärenden i vilka inga åtgärder vidtagits från domstolens sida. Angående domstolschefens skyldighet att vidta åtgärder – om det saknas en tillfredsställande förklaring till att ett äldre mål eller ärende inte blivit avgjort – anförde JO bl.a. följande. En domstols- chef som inte får en tillfredsställande förklaring till att ett mål eller ärende inte avgjorts inom skälig tid kan, och självfallet också bör, utöva sitt chefskap genom att diskutera den uppkomna situationen med den ansvarige domaren. Enligt min uppfattning kan han eller hon därvid också dela med sig av sina erfarenheter och ge domaren råd och vägledning i sådana handläggningsfrågor som kan fordra en lösning. En sådan diskussion kolleger emellan, utan inslag av instruktioner eller anvisningar, bör i de allra flesta situationer kunna bidra till att en lösning uppnås på ett relativt tidigt stadium. Det kan knappast heller ses som ett ingrepp i den enskilde domarens självständighet i den dömande verksamheten om en domstolschef erbjuder en domare tillfällig lättnad i tilldelningen av nya mål eller ärenden. Om ett mål eller ärende inte drivs fram emot ett avgörande inom skälig tid, har domstolschefen inte bara befogenhet utan även skyldighet att ingripa. I en sådan situation måste en domstolschef kunna bestämma att målet eller ärendet fortsättningsvis ska handläggas av annan domare. Ett sådant ingripande kan inte, om det sker på sakliga grunder, anses stå i strid med vare sig principen om domares oberoende eller behovet av att säkerställa domstolens opartiskhet. Ett ingripande av nu behandlat slag bör enligt min mening kunna ske även mot en enskild domares vilja. Det bör dock självfallet föregås av förutsättningslösa och öppna diskussioner om hur den uppkomna situationen kan lösas. JO konstaterade att lagmannens kontroll av äldre mål och ärenden vid tingsrätten varit bristfällig och obefintlig. Hans passivitet hade enligt JO medfört att grava fel- prioriteringar kunnat fortgå utan att åtgärder vidtagits för att komma till rätta med dessa. För detta förtjänade lagmannen enligt JO kritik. Av beslutet framgår vidare att det är JO:s bestämda uppfattning att bestämmelser om lottning och om möjliga undantag från en slumpvis fördelning, med hänsyn till deras centrala betydelse för tilltron till en opartisk rättskipning, borde ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag. I beslutet angav JO också att ett beslut, som innebär att en domare mot sin vilja fråntas ansvaret för ett mål, till Administrativ styrning och domarens självständighet skillnad mot vad som gäller , bör kunna överklagas för en prövning av om åtgärden varit sakligt grundat. JK har i ett par ärenden prövat frågan om en domstolschefs administrativa beslut inkräktat på principen om domares själv- ständighet. I JK 1989 s. 70 prövades frågan om handplockning av domare till ett särskilt mål. Ärendet gällde en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål, Palme-målet, skulle till- delas viss rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i avgörandet. JK anförde i sitt beslut att det inte rådde något tvivel om att presidenten hade befogenhet att fatta beslut i frågor som rör fördelning av mål. Även om dessa frågor normalt handlades av hovrättens aktuarie med hjälp av det dataprogram som utarbetats på grundval av arbetsordningens bestämmelser om för- delning av mål kan presidenten, som i egenskap av myndighetschef har ansvaret för handläggningsfrågor i hovrätten och för att effektiviteten i dömandet kan upprätthållas, enligt JK träda in och avgöra dessa administrativa frågor. Så länge besluten i fördelnings- frågorna vilar på objektiva grunder i syfte att tillvarata domstolens samlade resurser på ett effektivt sätt kunde inte, enligt JK:s mening, kritik riktas mot att också faktorer som inte särskilt framhållits i hovrättsinstruktionen eller arbetsordningen tillmäts betydelse. JK:s utredningen gav vid handen att det förelegat skäl av objektiv natur hänförliga till tjänstgöringsförhållanden, arbets- situation och målbelastning att tilldela den aktuella roteln målet. När det gällde frågan om vilka ledamöter som skulle delta ansåg JK att det var självklart att hovrättspresidenten deltog i avgörandet av ett så uppmärksammat mål. Det var vidare enligt JK naturligt att lagmannen och viceordföranden på den aktuella avdelningen deltog i avgörandet. Som fjärde lagfaren ledamot och referent i målet utsågs en av hovrättens adjungerande ledamöter. Eftersom det inte tjänstgjorde någon adjungerad ledamot på den aktuella avdelningen valdes denne bland hovrättens adjungerade ledamöter efter skicklighetskriterier. Sammanfattningsvis fann JK att någon hand- plockning grundad på ovidkommande hänsyn inte hade ägt rum och JK riktade således inte någon kritik mot presidenten. I JK 1996 s. 59 hemställde ett hovrättsråd om JK:s granskning och bedömning av frågan om hovrättspresidentens åtgärd att frånta Administrativ styrning och domarens självständighet honom uppgiften att vara ledamot och referent i ett brottmål varit tillåten. JK ansåg sig inte ha grund för att påstå att hovrättens åtgärd, som bestod i att frånta domaren ansvaret för hans rotel och placera honom i den s.k. poolen, hade samband med omständig- heterna i det aktuella målet. I stället utgick JK från att åtgärderna uteslutande grundats på den kritik som framförts mot domarens sätt att fullgöra sina arbetsuppgifter. JK övergick sedan till att pröva om de åtgärder som vidtagits var förenliga med till skydd för de ordinarie domarnas rättsställning och anförde följande. I den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste enligt min mening inrymmas mer än den formella behörigheten att tjänstgöra som domare och komma i åtnjutande av de därmed förenade ekonomiska förmånerna. Däri måste rimligen även innefattas en rätt att – utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag – få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten. Mot bakgrund av den ståndpunkten som jag nu redovisat gör jag den bedömningen att hovrättens åtgärd att tvångsvis genom ett administrativt beslut omplacera domaren från att vara indelad till tjänstgöring på en avdelning med ansvar för en rotel till att tjänstgöra i en s.k. pool utan eget rotelansvar inte synes stå i överensstämmelse med bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF. domarutredning diskuterade i sitt betänkande Domaren i (SOU 1994:99) frågan om domstolschefens ansvar för den administrativa styrningen av domstolen. När det gällde ledningsansvaret ansåg utredningen att i detta främst borde ligga att målen, väl förberedda, snabbt skulle komma till prövning och avgörande i domstolen. Utredningen ansåg inte att en ordning med en chefsdomare som leder och övervakar arbetet i domstolen skulle inrymma något hot mot den enskilde domarens självständig- het i dömandet. Principerna för tilldelning och omfördelning av mål borde enligt utredningen ha sin utgångspunkt i lag. Huvudregeln borde vara ett slumpsystem, dvs. lottning, kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt vissa kriterier. Denna ordning måste dock Administrativ styrning och domarens självständighet enligt utredningen även inrymma en möjlighet att omfördela mål, införa lottningsstopp etc. enligt vissa angivna sakliga förutsätt- ningar.TPF5FPT De flesta remissinstanser som yttrade sig i fråga om chefsrollen ansåg att domstolarna behövde chefsdomare som har ansvaret för administrationen.TPF6FPT Det påpekades dock från några håll att den administrativa styrningen av en domstol på grund av domarnas självständighet är annorlunda än den som gäller i andra orga- nisationer. Ett par remissinstanser ansåg att ett kraftfullt administrativt ledarskap av det slag som utredningen hade beskrivit skulle kunna utgöra ett hot mot domarnas självständighet. anförde att det var svårt att förstå hur utredningen kunde finna att det med en chefsdomare som leder och övervakar arbetet i domstolen inte skulle inrymmas något hot mot den enskilde domarens självständighet. Det förhöll sig enligt tingsrättens mening tvärtom, såvida ledningen och övervakningen inte begränsas till det administrativa området. Dit hörde dock enligt tingsrättens mening domstolschefens övergripande ledning av verk- samheten i så måtto att han eller hon måste ingripa om arbetet på någon rotel inte flyter som det ska eller vid ledighet eller annat förfall. Detta skulle enligt tingsrätten dock ske enligt i förväg fastlagda former. Två remissinstanser underströk att det inte är chefsdomarens, utan den enskilde domarens ansvar att se till att målen på en rotel kommer till avgörande. Större delen av de remissinstanser som yttrade sig i frågan om fördelning av mål instämde i utredningens överväganden. framhöll att det var viktigt att den möjlighet för domstols- chefen att omfördela mål, som brukar finnas inskriven i dom- stolarnas arbetsordningar, inte tas bort. Kammarrätten i ifrågasatte om det från praktiska utgångspunkter verkligen är lämpligt att lagreglera sådana frågor som måltilldelning, omfördel- ning av mål etc. Ett lagbundet system kunde enligt kammarrätten visserligen upplevas som stabilt men kan också bli onödigt stelt. anförde att det inte är möjligt att utan stora 5TP PT SOU 1994:99 s. 296 ff. 6TP PT Ds 1995:17 del B s. 815 ff. Administrativ styrning och domarens självständighet svårigheter och risk för omfattande byråkrati slå fast sådana principer i lag eller förordning. Det måste alltid finnas ett utrymme för ett kraftfullt administrativt ledarskap. Inom ramen för detta ledarskap måste det finnas utrymme för smidig hantering. En sådan får enligt tingsrätten inte hindras av alltför stela regler i en författning. anförde att ett målfördelningssystem måste som utredningen anger förses med möjligheter för domstolschefen att omfördela mål inom ramen för sin befogenhet att leda och fördela arbetet i domstolen. Normalfallet är att chefen tillfälligt stoppar tilldelningen av mål till en särskilt hårt belastad domare. Chefen måste också kunna stoppa tilldelningen av mål till en domare som tillfälligt inte fungerar väl, även i strid mot denne domares vilja.