sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Hovrätten hade anfört att det var svårt att med enbart det översända materialet som grund få en tillräcklig bild av hur rättssäkerhetsfrågorna skulle komma att lösas. Såväl hovrätten som Justitiekanslern efterlyste en närmare analys av om den föreslagna regleringen lät sig inordnas i någon av de kategorier av intressen som enligt artikel 8 i är godtagbara för att begränsa skyddet för den enskildes kor- respondens. Lagrådsremiss hade därefter beslutats . Lagrådet konstaterade att ärendet rörde frågor – reglerna om skydd för brev och förtroliga meddelanden i regeringsformen och – som är viktiga för den enskildes rätts- säkerhet. Den tid som stått till förfogande för remissinstanserna och för det fortsatta beredningen i kanslihuset hade enligt Lagrådet varit klart otillräcklig för att allsidigt belysa frågorna. Det fanns således betydande brister i beredningen. Lagrådet ansåg att det redan av den anledningen var tveksamt om förslaget kunde läggas till grund för lagstiftning. När det gällde förslagets innehåll i sak konstaterade att de skäl som av regeringen åberopats som stöd för inskränkningen var att, om kontrollen inte fick genomföras, det fanns risk för ett mycket betydande skattebortfall, vilket i förlängningen skulle kunna påverka ekonomiska välstånd. Lagrådet ansåg att det inte var sannolikt att skattebortfallet vid utebliven kontroll av postförsändelser kunde bli av sådan omfattning att landets ekonomiska välstånd äventyrades. Vad som anförts till stöd för kontrollen kunde således inte anses utgöra tillräckliga skäl för att göra inskränkningar i skyddet för förtroliga meddelanden. Frågan var då om det ändå fanns sådana skäl eller om kontrollen kunde utformas på ett sätt som gjorde att man inte kom i konflikt med skyddet för förtroliga meddelanden. Av intresse i det sammanhanget var enligt Lagrådet att de aktuella bestämmelserna hade utformats med förebild i 8 och 9 §§ inregränslagen. Enligt den lagen gäller dock som ytterligare förut- sättning för rätt att få öppna en försändelse att det finns anledning att anta att varan kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Lagrådet hänvisade också till förarbetena till inregränslagen där förhållandet till reglerna i 2 kap. RF och i diskuterades. Regeringen hänvisade då till att syftet var att så långt det var möjligt begränsa, i första hand, den mycket allvarliga narkotika- brottsligheten (prop. 1995/96:166 s. 66). Detta syfte var av sådan vikt att ett eventuellt intrång kunde anses försvarbar. Det var enligt regeringen svårt att se hur smugglingen av narkotika skulle kunna begränsas utan den möjlighet till undersökning och öppning av brev som förslaget innebar. Lagrådet konstaterade att de skäl som anförts till stöd för bestämmelserna i inregränslagen inte hade någon direkt giltighet i Mot den redovisade bakgrunden avstyrkte Lagrådet förslaget. I proposition 1997/98:100 vidhöll regeringen sin bedömning att de föreslagna åtgärderna inte stred mot vare sig Europa- konventionen eller regeringsformen. Vid riksdagsbehandlingen delade skatteutskottets majoritet, efter att ha inhämtat yttrande från , regeringens bedömning. Utskottet gav också regeringen, med anledning av ett motionsyrkande, till känna att regeringen borde informera om hur många försändelser som granskats, öppnats och vilket resultat detta givit. Två partier (m och mp) anförde i var sin reservation att regeringens förslag inte var förenligt med bestämmelserna i regeringsformen och och därför borde avslås. beslutade i enlighet med utskottet och antog således regeringens lagförslag. Sedan reglerna i lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter om befo- genhet för att undersöka och öppna postförsändelser infördes har regeringen , i enlighet med önskemål, lämnat information om kontrollen av postförsändelser (se avsnitt 14.2.3). har anslutit sig till konvention angående interna- tionell civil luftfart – Chicagokonventionen, också kallad ICAO- konventionen (SÖ 1946:2). Denna konvention reglerar internatio- nell civil luftfart. finns bl.a. internationella normer om transportörsansvar. Konventionens syfte är att upprätthålla säkerheten under internationell lufttrafik och att underlätta och främja luftfarten. Så gott som alla länder har anslutit sig till kon- ventionen. ratificerade konventionen , vilken trädde i kraft för svensk del . Den svenska luftfartslagstiftningen bygger till stor del på konventionen. Enligt konventionens bestämmelser skall transportörer kontrollera att passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. Om passagerare vid ankomsten eller transit inte innehar nödvändiga resehandlingar skall transportörerna dock inte bötfällas, om de kan visa att de har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna har innehaft nödvändiga handlingar. har också EG-rättsliga åtaganden om transportörsansvar. I föreskrivs att de avtalsslutande parterna skall införa vissa bestämmelser på området (artikel 26). Dessa bestämmelser innebär en skyldighet för transportören att kontrol- lera inresehandlingar och ett ansvar för denne att ordna återresa för utlänningar som vägras inresa i en Schengenstat samt sanktioner mot den som befordrar utlänningar utan nödvändiga rese- handlingar. kompletteras i denna del av rådets direktiv /51/EG av (direktivet om transportörsansvar). har uppfyllt sina EG-rättsliga åtagan- den genom en ändring i utlänningslagen (motsvarande 9 kap. 3 § i den nya utlänningslagen [2005:716]), vilken trädde i kraft (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11). 32.3.2Skyldighet att lämna uppgifter till polisen och Både i polislagen, inregränslagen och tullagen föreskrivs skyldig- heter för transportföretag att bistå polisen och i dess övervaknings- och kontrollverksamhet. Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från skall på begäran av en polismyndighet eller skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till (25 § polislagen, 15 § inregränslagen och 23 § tullagen). I fråga om passagerare är skyldigheten begränsad till uppgifter som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. En polismyndighet och får begära uppgifter om transporter och passagerare endast om upp- gifterna kan antas ha betydelse för myndigheternas brotts- bekämpande verksamhet. Transportföretagen får lämna uppgifterna på så sätt att de görs läsbara för polismyndigheten eller genom terminal- åtkomst (26 § polislagen, 16 § inregränslagen och 24 § tullagen). En polismyndighet och får ta del av uppgifterna på detta sätt endast i den omfattning och som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Därvid får myndigheten i fråga inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt. Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall förstöras om de visar sig sakna betydelse för utredning och lag- föring av brott. 32.3.3Utvidgad skyldighet att lämna passageraruppgifter vid lufttransporter och inrättandet av ett passagerarregister EG-direktivet om skyldighet för lufttransportörer att lämna uppgifter om passagerare Europeiska unionens råd antog direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. Syftet med direktivet är att förbättra gräns- kontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att trans- portörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorism. Direktivet genomfördes i svensk rätt genom bestämmelser som trädde kraft (prop. 2005/06:129, bet. 2005/06:SfU14). I utlänningslagen (2005:716) infördes därvid bestämmelser som innebär att transportörer som luftvägen trans- porterar passagerare till från en stat som inte tillhör EU, och som inte heller slutit avtal om samarbete enligt Schengen- konventionen, skall – på begäran av polismyndighet – föra över information om de ankommande passagerarna så snart incheck- ningen har avslutats. Transportörer som underlåter att föra över uppgifter eller som har fört över ofullständiga eller felaktiga upp- gifter skall betala en särskild avgift. Därutöver infördes en ny lag om passagerarregister (2006:444). I denna lag föreskrivs att skall spara de uppgifter som transportörerna har överfört till styrelsen i ett register (passagerarregister). Det infördes också en ny sekretessbestäm- melse – 9 kap. 31 § – om skydd för vissa passageraruppgifter i verk- samhet som avser förande eller uttag av uppgifter ur det nya passagerarregistret. Enligt de nya bestämmelserna i utlänningslagen skall en trans- portör, som luftvägen transporterar passagerare till från tredje land, på begäran av en polismyndighet överföra uppgifter om de ankommande passagerarna så snart incheckningen har avslutats (9 kap. 3 a – 3 e §§). De uppgifter som skall överföras är nummer på och typ av resehandling som används, medborgarskap, fullstän- digt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa, trans- portkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning. Skyldigheten att samla in passageraruppgifter rör således fler typer av uppgifter än vad som omfattas av de gällande bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet i polislagen, inregränslagen och tullagen. Uppgifterna skall överföras elektroniskt till eller, om det inte är möjligt, på annat lämpligt sätt. Transportören skall efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället radera de insamlade och överförda upp- gifterna. Denne är också skyldig att enligt 23–26 §§ person- uppgiftslagen informera passagerarna om den nu aktuella behand- lingen av passageraruppgifterna. Bestämmelserna innehåller också ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att även annan myndighet än polismyndighet skall få begära uppgifter av transportören. Som skäl för detta bemyndigande anförde regeringen att enligt tullagstiftningen har motsvarande rätt som polisen enligt polislagen att begära uppgifter från transportföretag (prop. 2005/06:129 s. 38). I samband med införandet av bestäm- melsen inom tullområdet och för den polisiära verksamheten gjor- des bedömningen att behovet i och polisens brotts- bekämpande verksamhet av transportörens uppgifter vägde tyngre än det intrång i den resandes personliga integritet som ligger i att ett visst fåtal tulltjänstemän får tillgång till uppgifter om dem (prop. 1995/96:166, bet. 1995/96:SkU23 i prop. 1996/97:175, bet. 1997/98:JuU7). Enligt regeringen fanns det inte skäl att nu göra annan bedömning. har inte helt övertagit ansvaret för personkontrollen vid någon flygplats. Om eller någon annan myndighet skulle få ett sådant ansvar bör de enligt regeringen ha samma befogenheter som polisen. Regeringen borde därför bemyndigas att meddela före- skrifter om att sådan myndighet får begära uppgifter från trans- portörer. Den nya lagen om passageraruppgifter gäller utöver person- uppgiftslagens bestämmelser. Registrets ändamål är att underlätta personkontroller vid gräns mot stater som inte tillhör EU och inte heller träffat avtal om samarbete enligt Schengen- konventionen (4 §). Registret får endast innehålla de uppgifter som har samlats in och överförts enligt de nya bestämmelserna i utlänningslagen (5 §). En uppgiftsskyldighet gäller i förhållande till polismyndigheter och då uppgifter begärs ut för personkontroll vid inresa från tredje land (6 §). Regeringen bemyndigas att meddela före- skrifter om att uppgifter ur registret skall lämnas ut även till annan myndighet för personkontroll. Frågan om vilka myndigheter som avses härmed behandlas inte i förarbetena. Uppgifter får som huvudregel inte lämnas ut ur registret på medium för automatisk databehandling (7 §). Polisen får emellertid ha direktåtkomst till registret för verksamhet som avser person- kontroll vid inresa från tredje land. Regeringen bemyndigas också att meddela föreskrifter om att även annan myndighet skall få ha direktåtkomst till registret för sådan verksamhet. I förarbetena anfördes att om eller någon annan myndighet i fram- tiden skulle få ett totalt ansvar för personkontrollen vid någon flygplats, innebär bestämmelsen möjlighet att meddela föreskrifter om att denna myndighet får ha direktåtkomst till registret (prop. 2005/06:129 s. 79). En uppgift i passagerarregistret skall som huvudregel gallras efter överföringen till (9 §). Om uppgifterna behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter i verksamhet som avser person- kontroll vid inresa från tredje land, får uppgifterna dock stå kvar i registret till dess att polismyndigheternas uppgifter är slutförda. Ett bemyndigande föreslås också för regeringen att meddela före- skrifter om att uppgifter får stå kvar i registret till dess att någon annan myndighet, som behöver uppgifterna för att slutföra sina lagstadgade uppgifter i verksamhet som avser personkontroll vid inresa från tredje land, skall kunna slutföra sina uppgifter. detta bemyndigande tar sikte på att eller annan myndig- het kan komma att ta över ansvaret från polisen för personkontrollen på en flygplats vid yttre gräns (a. prop. s. 80). I lagen hänvisas till personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd (10 §). Sekretess för vissa uppgifter i passagerarregistret Bestämmelserna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § SekrL och om utlänningssekretess i 7 kap. 14 § samma lag kommer att omfatta vissa av uppgifterna i passagerarregistret. Dessa sekretess- bestämmelser är emellertid inte heltäckande. För att stärka sekre- tesskyddet så att detta omfattar uppgifter också om svenska med- borgares personliga förhållanden infördes en särskild sekretess- bestämmelse i 9 kap. 31 § SekrL som gäller för uppgift om enskilds namn, födelsedatum samt nummer på resehandling. Sekretessen för dessa uppgifter är absolut sekretess. Även uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden omfattas av sekretesskyddet. För denna typ av uppgifter gäller dock sekretess med ett rakt skaderekvisit. I förarbetena (a. prop. s. 51) hänvisades till de uttalanden som gjordes i samband med att absolut sekretess infördes för vissa upp- gifter i beskattningsbesluten om trängselskatt. Regeringen gjorde i det fallet bedömningen att, för att värna den enskildes integritet så långt som möjligt, möjligheten att kartlägga en persons förflytt- ningar in och ut ur ett område som omfattades av trängselskatt skulle förhindras. Absolut sekretess skulle därför gälla för upp- gifter om vilken betalstation en bil har passerat samt om tid- punkten för denna passage (prop. 2003/04:145 s. 103). I enlighet med detta uttalande borde enligt regeringen även möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar i nu aktuellt fall förhindras. Absolut sekretess borde därför gälla för uppgifter om personers namn, födelsedatum och nummer på resehandling. Enligt regeringen måste uppgifter i passagerarregistret i övrigt betraktas som tämligen harmlösa. Dock kunde det finnas risk för att enskilda lider skada om uppgifter om deras ekonomiska förhållanden röjs. För denna typ av uppgifter föreslås sekretess att gälla med ett rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet. Sekretess gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL med omvänt skaderekvisit i polisens brottsbekämpande verksamhet för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess finns även för uppgifter i polisens register, med undantag för belastningsregistret där absolut sekretess gäller. En mer utförlig redogörelse för sekretess inom polisens verksamhet lämnas i avsnitt 30.1. Sekretess med omvänt skaderekvisit gäller också enligt 9 kap. 17 § första stycket 4 SekrL i och brottsbekämpande verksamhet för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Därutöver gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 10 SekrL med omvänt skaderekvisit för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i register som förs av enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas med stöd av samma lag. Någon motsvarande sekretessbestämmelse för behandling av personuppgifter finns inte. Kontroll av varor i samband med gränspassage ingår i fiskala verksamhet. I denna verksamhet gäller enligt 9 kap. 1 § första stycket fjärde meningen SekrL sekretess med omvänt skade- rekvisit för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden. Här råder alltså en presumtion för sekretess. Detsamma gäller myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur tulldatabasen enligt lagen (2001:85) om behandling av uppgifter i verksamhet (femte meningen). Bestämmelsen är alltså tillämplig både hos och hos de myndigheter som har direktåtkomst till uppgifterna i databasen, dvs. Någon motsvarande sekretessbestämmelse för , när den medverkar i kontrollverksamhet, finns inte. I lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verk- samhet regleras den behandling av personuppgifter som före- kommer i fiskala verksamhet. Lagen gäller utöver personuppgiftslagens bestämmelser (2 §) och är uppbyggd på samma sätt som de lagar som reglerar behandlingen av person- uppgifter på skatteområdet och hos . Den innehåller en allmän del, som gäller all personuppgiftsbehandling, och en särskild del som bara gäller tulldatabasen. Uppgifter får behandlas i fiskala verksamhet för särskilt angivna ändamål. Det skall vara frågan om att tillhandahålla infor- mation som behövs hos för bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter. Det kan också röra övervakning, revision och annan analys- eller kontrollverksamhet, eller fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande. Ett annat tillåtet ändamål är tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksam- heten (1 kap. 4 §). Uppgifter som behandlas för dessa ändamål får även behandlas för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter får också behandlas för att tillhandahållas någon annan än om uppgifterna behövs i författningsreglerad verk- samhet hos denne (1 kap. 5 §). Som förutsättning gäller att det är frågan om fastställande av underlag för samt bestämmande, redo- visning, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter, revision och annan analys- och kontrollverksamhet, tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, och utsökning och indrivning. Känsliga personuppgifter som anges i 13 § PuL och uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § samma lag får behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det (1 kap. 7 §). I annat fall får känsliga upp- gifter behandlas om det anges särskilt i 2 kap. Det torde därvid vara frågan om att det ingår sådana uppgifter i yrkanden och grunder i ett ärende (2 kap. 3 § första stycket 10) eller att sådana uppgifter förekommer i en handling som kommit in i ett ärende (2 kap. 4 § första stycket). Allmänt gäller att uppgifter i ett ärende skall gallras senast efter det att ärendet har avslutats (1 kap. 8 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan dock ha meddelat före- skrifter om en annan tidpunkt för gallring eller att uppgifter skall bevaras. Särskilda regler för Tulldatabasen Enligt 2 kap. 1 § lagen om behandling av uppgifter i verksamhet skall det finnas en tulldatabas för de i 1 kap. 4 och 5 §§ angivna ändamålen. Tulldatabasen får innehålla uppgifter om personer som omfattas av verksamhet enligt de ändamål som anges i 1 kap. 4 §, utom såvitt avser tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Uppgifter om andra personer får behandlas i databasen om det behövs för handläggningen av ett ärende (2 kap. 2 §). Vilken typ av uppgifter som får förekomma i databasen för dessa ändamål anges uttryckligen i lagen (3 §). Utöver dessa får uppgifter behandlas som behövs för att fullgöra vad har åtagit sig enligt en bindande internationell överenskommelse. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i tulldatabasen. Sådana föreskrifter meddelas av enligt 2 § förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i Tull- verkets verksamhet. En handling som har kommit in i ett ärende får behandlas i tull- databasen (2 kap. 4 §). Detta gäller även om handlingen innehåller känsliga uppgifter. Detsamma gäller en handling som har upp- rättats i ett ärende, om de känsliga uppgifterna är nödvändiga för ärendets handläggning. Uppgifter i databasen får lämnas ut till enskild på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat före- skrifter om det. I 6 § förordningen föreskrivs att detta är tillåtet om det är fråga om uppgifter om den enskilde själv. Enligt 2 kap. 7 § lagen får och Kronofogdemyndig- heten ha direktåtkomst till tulldatabasen i fråga om vissa angivna uppgifter. Vidare får regeringen meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som direktåtkomsten får omfatta. föreskrifter har dock inte meddelats. Däremot har i förordningen om behandling av uppgifter i verksamhet införts en uppgiftsskyldighet i förhållande till beträffande vissa uppgifter i tulldatabasen (4 §). En enskild får ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv, om regeringen har meddelat föreskrifter om det (2 kap. 8 §). Av 7 § förordningen framgår att det inte finns någon begränsning i denna direktåtkomst. meddelar dock närmare föreskrifter om vilka uppgifter som direktåtkomsten får omfatta. Som sökbegrepp i tulldatabasen får användas uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och diarieföringsuppgifter (2 kap. 9 § lagen). Känsliga personuppgifter får inte användas. Uppgifter och handlingar skall gallras i databasen som huvud- regel senast efter utgången av det kalenderår då uppgifterna eller handlingarna behandlades i databasen första gången. Om före- skrifter har meddelats om att uppgifter skall bevaras , gäller dock dessa. Beträffande enskildas rättigheter när det gäller information, rättelse och skadestånd samt överklagande gäller i huvudsak bestäm- melserna i personuppgiftslagen (3 kap. 1–4 §§). För behandling av uppgifter i brottsbekämpande verk- samhet gäller särskilda regler. På detta område trädde en ny lag, lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet, i kraft . Till skillnad från den tidigare lagen på området, har den nya lagen en annan utformning än polisdatalagen. I lagen regleras t.ex. inte vad som utgör underrättelseverksamhet respektive registerverksamhet. Där- emot finns särskilda regler för vilka uppgifter som får behandlas i underrättelseverksamhet respektive i register. I proposition 2004/05:164 anförde regeringen att förslaget till en ny lag utgjorde en anpassning till den tekniska utvecklingen och de ökade kraven på effektivitet inom . De föreslagna reglerna innebar bl.a. att fick bättre möjligheter än tidigare att i sin brottsbekämpande verksamhet använda sig av information som finns i tulldatabasen. Vidare skulle andra brotts- bekämpande myndigheter i större utsträckning kunna få ha åtkomst till register. Enligt 3 § lagen skall det i brottsbekämpande verk- samhet finnas en tullbrottsdatabas. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om vilka register som ingår i denna databas. I 9 § för- ordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet föreskrivs att får inrätta ett underrättelseregister. Föreskrifter om andra register har inte meddelats. Uppgifter får behandlas i brottsbekämpande verksam- het om det behövs för att förhindra eller upptäcka allvarlig brotts- lighet, utreda eller beivra visst brott, eller fullgöra det arbete som är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (7 §).