sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Med väghållning avses byggande av väg och drift av väg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg. Väghållaren är således ansvarig för att vägen hålls i stånd och dessutom är farbar. Till väg hör vägbana och övriga väganordningar. Parkeringsplats, rastplats eller annan uppställ- ningsplats för fordon kan utgöra väganordning, liksom i vissa fall ett s.k. bullerplank. finansiering av statlig verksamhet Av 5 § väglagen framgår att staten som huvudregel är väghållare för allmänna vägar. Om det främjar en god och rationell väghåll- ning får dock regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, besluta att en kommun ska vara väghållare inom kom- munen. Beslutet kan begränsas till att avse vissa vägar eller vissa områden inom kommunen. Denna ansvarsfördelning fastslogs genom det trafikpolitiska beslutet . Beslutet innebar att kom- munerna fick ett ökat ansvar för den lokala väghållningen i de större tätorterna, medan staten fick ansvaret för de övergripande vägarna såväl på landsbygden som i tätort.13 är 202 av landets 290 kommuner förordnade som väghållare enligt väglagen. I normalfallet begränsas kommu- nernas väghållning till ett avgränsat tätortsområde. Inom detta område är staten genom normalt väghållare för över- gripande vägar dvs. riksvägar och länsvägar med nummer under 500, oavsett om området berörs av detaljplan eller inte. Kommunen är normalt väghållare för alla allmänna vägar fr.o.m. nummer 500 inom det beslutade väghållningsområdet. Om väghållningsområdet däremot berörs av detaljplan med kommunalt huvudmannaskap för allmän plats är vägen inte allmän väg enligt väglagen, utan gata enligt (1987:10). Om vägen inte alls är plan- lagd, eller den är planlagd med enskilt huvudmannaskap för allmän plats, är den dock en allmän väg enligt väglagen.14 Ett tiotal år efter det trafikpolitiska beslutet bedömde reger- ingen att väghållaransvaret i grunden är ändamålsenligt avgränsat mellan staten och kommunerna. föreslår regeringen att en översyn bör göras av väghållningen och vägtrafikorganisationen i stort. Förslaget ställs mot bakgrund av storstadsregionernas spe- cifika problem, men också den nya informationsteknikens utveck- ling. Andra faktorer som enligt regeringens mening bör belysas är svårigheterna att i det kommunala vägnätet genomföra många transportpolitiskt angelägna åtgärder.15 har gjort följande ställningstagande rörande kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar:16 Det finns en klar uppdelning mellan de vägar som är statens ansvar och de som är kommunernas när det gäller det befintliga vägnätet. I fråga om nyinvesteringar är dock ansvarsfördelningen inte alltid given, inte 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet, s. 3. 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, s. 2003/04:FiU22. finansiering av statlig verksamhet minst då infrastrukturinvesteringar i många fall kan vara ett ömsesidigt intresse för staten och de berörda kommunerna. Frågor om finansie- ringsansvar för sådana investeringar avgörs i förhandlingar mellan sta- ten och kommunerna. Staten har emellertid ingen möjlighet att for- mellt ålägga kommuner eller landsting att delta i finansieringen av den nationella infrastrukturen. Utskottet bedömer att det knappast är möjligt att dra någon skarp gräns mellan statens och kommunernas ansvar i fråga om framtida investeringar i infrastruktur, utan sådana frågor kommer att behöva avgöras från fall till fall i förhandlingar mellan de berörda parterna. ställningstagande innebar att en motion från avstyrktes, i vilken motionären efterfrågade ett klar- görande av ansvar och spelregler rörande nationella satsningar på infrastruktur. Motionären menade att företeelsen att ålägga kom- muner och landsting att bidra med finansiering till nationella infra- strukturprojekt skapar en ohållbar situation för kommunerna.17 Frågor om finansiering av infrastruktur behandlas närmare under avsnitt 6.3.3. första del kan den svenska järnvägssektorn beskrivas som ett tvådelat system där staten tog ansvar för de nationella järnvägarna medan det stod privata intressen fritt att bygga regionala och lokala järnvägar. 1939 beslutade dock riksda- gen att hela det enskilda järnvägsnätet skulle förstatligas och , , fick en monopolställning inom järnvägs- sektorn. bildades genom att SJ delades i två delar; Ban- verket med förvaltningsansvar för den statliga järnvägens infra- struktur och SJ som affärsverk med ansvar för trafik. Staten tog, genom , huvudansvaret för finansieringen av järnvägens infrastruktur och SJ skulle i fortsättningen betala avgifter för att utnyttja bannätet. Reformen innebar också att det ersättningsbe- rättigade statliga järnvägsnätet och affärsbanenätet slopades och ersattes med en uppdelning i ett nät av stomjärnvägar och länsjärn- vägar. Länstrafikhuvudmännen fick överta trafikeringsansvaret för persontrafik på länsjärnvägarna. Investeringar i länsjärnvägarna beslutades i respektive länsplan , då de 17 Motion 2003/04:Fi14. finansiering av statlig verksamhet överfördes till banhållningsplan (med benämningen Övriga järnvägar). –1996 avreglerades delar av marknaden och öppnades för konkurrens. Som en konsekvens av att allt fler tra- fikföretag släpptes in på marknaden överfördes också trafikled- ningen från SJ till . Vidare gick en rad funktioner till separata bolag 2001, t.ex. uppgiften att förvalta stationer som innehas av . Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg reglerar vilka villkor som ställs vid byggande av järnväg och innehåller bestämmelser om bl.a. förstudier, järnvägsutredningar och järnvägsplan, ianspråkta- gande av mark, inlösen och ersättning. Med järnväg avses enligt lagen spåranläggning för järnvägstrafik. Till spåranläggning hör spår och de övriga fasta anordningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande, signal- och säkerhetsanläggningar i övrigt, trafikledningsanläggningar samt anordningar för elförsörj- ning av trafiken. Med byggande av järnväg avses enligt lagen att anlägga en ny järnväg, lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg. Lagen gäller för den som avser att bygga en järnväg oavsett om byggherren är stat eller kommun eller om byggherren är privat. Lagen är således tillämplig såväl för byggande av enskild järnväg som för järnväg som utgör del av det järnvägsnät som tillhör staten. Järnvägslagen (2004:519) innehåller bestämmelser om järnvägs- infrastruktur och järnvägsfordon samt utförande och organisation av järnvägstrafik. Enligt 4 § denna lag är infrastrukturförvaltare den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till infrastrukturen. Vidare framgår av samma lagrum att med begreppet järnvägsinfrastruktur avses för järnvägstrafik avsedda spår-, signal och säkerhetsanläggningar, trafikledningsanläggningar, anordningar för elförsörjning av trafiken samt övriga fasta anord- ningar som behövs för anläggningarnas bestånd, drift eller bruk- ande. I förarbetena till järnvägslagen uttalas att med järnvägs- infrastruktur avses bl.a. banunderbyggnader, banöverbyggnader samt plattformar vid stationer, men inte själva stationshuset.18 Under remissbehandlingen av (N 2001:09) delbetänkande19 påpekade att innebörden av infrastrukturförvaltarens åtagande när det gäller drift av spår- anläggning inte analyserats tillräckligt. 2003/04:123 Järnvägslag, s. 170. 19SOU 2002:48 Rätt på spåret, remissammanställning (dnr N2002/5865/IR). finansiering av statlig verksamhet till vad som anförts i förarbetena till järnvägssäkerhetslagen (prop. 1990/91:1, s. 31). I dessa uttalades att drift av spåranläggningar bör omfatta konstruktion, byggande, tillverkning, underhåll och övriga åtgärder som får en bana funktionsduglig för trafik och säker- hetsmässigt godtagbar. Vidare uttalades att till driften bör hänföras även åtgärder med avseende på fordon och materiel som i och för sig inte hör till spåranläggningen, men som behövs för att bygga, handha och underhålla banan, samt elförsörjningen. Regeringen ansåg att dessa uppgifter även i fortsättningen kan hänföras till förvaltning av infrastruktur.20 Enligt 1 § förordningen (1998:1392) med instruktion för Ban- verket är verket central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för hela järnvägstransportsystemet i . Vidare, enligt 3 §, ska , såvitt inte annat beslutats, vara infrastrukturförvaltare enligt järnvägslagen för de järnvägsnät som tillhör staten. Uppgiften innefattar drift, förvaltning, kapacitetstill- delning och trafikledning. ansvarar således för banhållningen, vilket innefattar att driva, underhålla och utveckla den statliga järnvägsinfrastruktu- ren. Med begreppet statlig järnvägsinfrastruktur avses normalt den järnvägsinfrastruktur som tillhör eller ägs av staten och för- valtas av . Det finns även järnvägar som ägs av staten men där någon annan är infrastrukturförvaltare, t.ex. och . Vidare kan nämnas att kommuner och landsting har kompetens att köra sin trafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. Enligt 5 kap. 1 § järnvägslagen meddelar regeringen föreskrifter om vem som har rätt att utföra eller organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. I 4 kap. 3 § st. 1 järnvägsförordningen (2004:526) stadgas att en trafikhuvudman har rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. och kommunerna i ett län är gemensamt länstrafikansvariga, förutom i där är länstrafikansvarigt och i där kommunen är länstrafikansvarig.21 2003/04:123 Järnvägslag, s. 97. 21Lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. finansiering av statlig verksamhet beslutar om mål, ekonomiska ramar, planeringskriterier och ansvarsfördelning för infrastrukturplaneringen. Utifrån dessa kriterier upprättar , och länen (länsstyrelse, regionalt självstyrelseorgan eller kommunalt samverkansorgan) långsiktiga planer för nationell respektive regional transportinfra- struktur. Regeringen analyserar myndigheternas förslag och fast- ställer den nationella väghållningsplanen, den nationella banhåll- ningsplanen samt ekonomiska ramar till länsplanerna. och har sedan i uppdrag att utifrån tilldelad budget genomföra åtgärderna i planerna. Anslag fastställs årsvis i samband med budgetproposition och regleringsbrev. Enligt 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) ska andra tillgångar än sådana som används i statens verksamhet finansieras med anslag på statsbudgeten. Väg och järnväg är sådana tillgångar. Finansiering med anslag innebär att hela anskaffningsut- giften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället, s.k. direktavskrivning. Enligt 23 § budgetlagen kan emellertid riks- dagen för viss anskaffning besluta att finansiering ska ske på annat sätt än med anslag. Med alternativ finansiering av väg och järnväg avses andra for- mer av finansiering än över statsbudgeten.22 Det finns flera exempel på alternativ finansiering av infrastruktur. kan flera olika finansieringsformer nyttjas för ett och samma projekt.23 av de planerade investeringarna i väg och järnväg –2015 kommer att finansieras genom lån i . Lånen finansieras genom att myn- digheternas anslag belastas med kostnader för räntor och återbetal- ning av skuld under lånets återbetalningstid, istället för att anslaget belastas direkt vid investeringstillfället såsom är fallet med anslags- finansiering. Det gör bl.a. att investeringen tar mindre utrymme i anspråk under det s.k. utgiftstaket.24 Lånefinansiering av stora pro- jekt kan också ha sina fördelar genom att det sprider investeringens belastning på statsbudgeten över flera år.25 Genom lånefinansiering kan finansieringen av framför allt stora projekt frikopplas från den osäkerhet som den årliga budgettilldelningen innebär, vilket ger en större flexibilitet i byggskedet. Det kan ibland vara svårt att förutse 22Ds 2000:65 Alternativ finansiering genom partnerskap. 23Riksdagens revisorers rapport /01:5, s. 5. 24Alternativ finansiering av vägar och järnvägar, 2006:29, s. 21. 25Riksdagens revisorers rapport /01:05, s. 29. finansiering av statlig verksamhet när en byggstart kan ske för ett större projekt, exempelvis då flera parallella beslut ska fattas om detaljplaner, miljökonsekvensbe- skrivning m.m. Att reservera en stor del av ett anslag i statsbudge- ten för en viss investering kan också vara olämpligt i fall det dyker upp nya omständigheter och behov som kräver snabba insatser. Eftersom lånefinansierade investeringar återbetalas genom att anslagsmedel avsätts för betalning av räntor och amorteringar, innebär ett beslut om lånefinansiering en inteckning av ett framtida anslagsutrymme. Därmed ges ett minskat politiskt handlingsut- rymme för kommande riksdagar att besluta om nya investeringar eller ändra inriktning eller omfattning av infrastrukturen.26 OPP/OPS (Offentligt-privat partnerskap/samverkan) eller PPP (Public-Private Partnership) innebär att offentliga huvudmän och näringslivet samverkar. Förutom att den privata sektorn projekte- rar och bygger en anläggning svarar den för finansieringen . Entreprenören får rätt att mot betalning sköta drift och underhåll av anläggningen (s.k. koncession), vilket fungerar som en slags säkerhet för den kommersiella finansi- eringen. En av fördelarna med modellen är att riskerna med inve- steringarna fördelas mellan staten och andra aktörer i samhället. är ett exempel på ett större projekt som genomförts med en PPP-lösning.27 Ytterligare ett exempel på alternativ finansiering av infrastruk- turinvesteringar är trafikavgifter, som vägtullar eller vägavgifter.28 Det finns också vissa EU-bidrag. Inom EU pågår arbetet med att bygga ut det transeuropeiska transportnätverket (TEN) för att öka personers och varors rörlighet. EU kan medfinansiera medlemslän- ders infrastrukturprojekt som ligger på de nätverk av vägar, järnvä- gar, flygplatser, hamnar, sjömotorvägar och inre vattenvägar som EU beslutat om. fick i bidrag för ett antal större projekt.29 Vissa investeringar finansieras gemensamt av t.ex. kommuner, landsting och eller . Det gäller särskilt vid större investeringar i storstadsområdena. Ett sådant exempel är i . ansvarar för planering, projektering, byggande och driftsättning av . Projektet är kostnadsberäknat till 9,45 mdkr (penningvärde). 26SOU 2006:33 Andra vägar att finansiera nya vägar, s. 61, 67. 27Alternativ finansiering av vägar och järnvägar, 2006:29. 28SOU 2006:33 Alternativa vägar att finansiera nya vägar, s. 9. 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 22, s. 72. finansiering av statlig verksamhet kommun står för 1,088 mdkr och för 0,859 mdkr.30 Vi återkommer till frågor om kommunala bidrag till statliga väg- och järnvägsinvesteringar längre fram. Politiken rörande alternativa finansieringslösningar för infrastrukturen Av regeringsförklaringen framgår att reger- ingen kommer att verka för nya finansieringslösningar för infra- strukturen. Av Budgetproposition framgår att regeringen överväger nya metoder att organisera finansieringslösningar för infrastruktur, däribland s.k. OPS. Sådana alternativa former kan inkludera nya verktyg för att möjliggöra medfinansiering och ökad delaktighet från offentliga och privata intressenter, såsom kommu- ner, regioner och näringsliv, i form av exempelvis brukaravgifter och investeringsmedel.31 Både och regeringen har även i tidigare sammanhang förespråkat större inslag av alternativ finansiering. I det trafikpoli- tiska beslutet fastslås exempelvis att nya finansieringsfor- mer bör prövas för angelägna väginvesteringar som inte inom rim- lig tid kan finansieras över statsbudgeten.32 uttalade sig trafikutskottet avseende statens ansvar för bannätet, med anledning av motioner i vilka yrkades att ska ansvara såväl för underhåll som för reinvesteringar på alla statligt ägda järnvägar och att dessa kostnader inte får över- vältras på landsting eller kommuner.33 Utskottet konstaterar att – inom ramen för tillgängliga resurser – har ansvaret för att statens spåranläggningar hålls i ett betryggande skick för aktuell trafik. Detta sker genom drift och underhåll samt genom att förslitna anläggningar byts ut genom reinve- steringar när standarden kan upprätthållas med god eko- nomi genom underhåll. Som utgångspunkt för verksamhet gäller ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt, vilket bl.a. innebär att olika intressenter kan ge ekonomiska bidrag för att få en högre ban- standard än vad som annars vore möjligt eller tidigarelägga tidpunkten för upprustningen. Den samhällsekonomiska utgångspunkten innebär vidare att banhållningsinsatserna begränsas eller upphör om trafiken på den aktuella banan är alltför begränsad. Vidare kan tilläggas att för 2007/08:1 Budgetproposition , utgiftsområde 22, s. 23. 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet, bet. 1987:88:TU19, rskr. 1987/88:260. 1990/91:TU25. finansiering av statlig verksamhet investeringar som främst har lokalt och regionalt värde, gäller princi- pen att kommuner och landsting som har nytta av investeringen kan medverka ekonomiskt. I Budgetpropositionen 1993 föreslog regeringen en övergång från anslagsfinansiering till lånefinansiering (lån i ) för investeringsanslag som gäller vägar och järnvägar, med syfte att höja investeringsnivån.34 menade dock att en över- gång till lånefinansiering inte skulle skapa något ökat realt utrymme för investeringar. Utskottet ansåg att infrastrukturinve- steringar bör ske med anslag över statsbudgeten. Utskottet såg också en risk att inflytande skulle minska.35 Utskottet delar således inte uppfattningen att en finansiering av infra- strukturinvesteringarna med lån i RGK skulle göra det möjligt att höja investeringarna utöver vad en finansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan ordning påverka vilket inflytande får över besluten om infrastrukturinvesteringarna. Enligt regeringens för- slag skulle på statsbudgeten endast tas upp ett kapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar på upptagna lån. Ett ställningstagande från sida till omfattningen av ett eller flera kapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ett inflytande över invest- eringarnas omfattning. delade finansutskottets uppfattning att medel för infrastrukturinvesteringar bör anvisas över anslag på statsbudgeten och att en sådan finansiering väl kan förenas med planeringsramar eller investeringsbemyndiganden som gör det möjligt att långsik- tigt planera verksamheten. ansåg vidare att det var väsentligt att anslagssystemet utformas på ett sådant sätt att beho- vet av långsiktighet i planeringen tillgodoses som möjlig- heten till flexibilitet skapas genom viss omfördelning av resurser mellan budgetåren.36 I den infrastrukturpolitiska proposition som lades fram föreslogs att regeringen bemyndigas att utnyttja anslagsmedel från planeringsramen för bidrag till samfinansierings- projekt med privata intressenter.37 Det är givetvis angeläget att förutsättningarna för att organisera ytter- ligare samfinansieringsprojekt undersöks i den fortsatta planerings- 1992/93:100 Budgetpropositionen 1993, bilaga 7 , s. 4, 154. 1992/93:FiU10. 1992/93:TU35. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter, s. finansiering av statlig verksamhet processen såväl när det gäller investeringar i de nationella stamvägarna och stomjärnvägarna, som när det gäller mindre projekt inom ramen för den regionala trafikplaneringen. Därigenom kan anslagsmedel frigöras för andra ändamål. beslutade regeringen om propositionen Transportpoli- tik för en hållbar utveckling. I propositionen gör regeringen bedömningen att drift och underhåll samt investeringar i det stat- liga väg- respektive järnvägsnäten i huvudsak bör finansieras med statliga anslag, men att det bör finnas möjlighet för dem som drar nytta av en viss investering att kunna delta i finansieringen. Vidare framhöll regeringen att finansiering av investeringar i transportinf- rastruktur på annat sätt än med anslag borde kunna prövas när så bedöms lämpligt och ändamålsenligt t.ex. för att finansiera infra- strukturinvesteringar i storstadsområden eller särskilt omfattande nybyggnadsprojekt som ej kan etappindelas.38 Mot bakgrund av att riksdag och regering ansåg det angeläget att utreda möjligheten till alternativ finansiering av infrastruktur till- sattes en arbetsgrupp inom för att utvärdera alternativ finansiering.39 Arbetsgruppen föreslog en modell för till- handahållande av infrastrukturtjänster i partnerskap med den pri- vata sektorn.40 revisorer genomförde en granskning av väg- och järnvägsinvesteringar med alternativ finansiering (annan finan- siering än anslagsfinansiering). Revisorerna föreslog bl.a. att reger- ingen skulle förbättra sin redovisning av motiv till, risker med och ekonomiska konsekvenser av vald finansieringsform vid varje för- slag om en väg- och järnvägsinvestering som föreslås finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten. De föreslog också att regeringen skulle förbättra sin årliga samlade redovisning av omfattningen på och de statsfinansiella konsekvenserna av de väg- och järnvägsinvesteringar som finansieras på annat sätt än med anslag över statsbudgeten.41 ansåg i likhet med revisorerna att det är viktigt att motiven för valet av alternativa finansieringsformer redovisas i varje enskilt fall. Utskottet menade vidare att de ekonomiska kon- sekvenserna bör beskrivas på ett sådant sätt att olika finansierings- 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, s. 112f, 163f. 1999/2000:1 Budgetpropositionen , bet. 1999/2000:TU1. 40Ds 2000:65 Alternativ finansiering genom partnerskap, s. revisorers förslag angående Nya vägar till vägar och järnvägar? Rapport 2000/01:RR11. finansiering av statlig verksamhet alternativ kan jämföras med varandra och att kostnaderna för infra- strukturen kan följas upp i efterhand.42 gav, med anledning av förslagen från revisorer, regeringen i uppdrag att bl.a. vidta åtgärder för att för- bättra beslutsunderlaget för investeringar i vägar och järnvägar. såg bl.a. ett behov av en bättre analys och motivering av olika finansieringsbeslut, uppföljning och utvärdering av genom- förda investeringar och en årlig redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden.43 Följande år redovisade regeringen i proposi- tionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem sin bedömning av lämplig fördelning mellan anslag och lån, liksom en sammanställning av och upptagna lån. I propositionen gör regeringen samma bedömning som , nämligen att den övervägande delen av de infrastruktur- projekt som ska genomföras 2004–2015 bör finansieras med anslag och att en begränsad del av projekten bör finansieras med lån.44 Frågan om finansiering av statens infrastrukturinvesteringar behandlades även av finansutskottet , mot bak- grund av regeringens förslag om tilläggsbudget . Enligt finansutskottets uppfattning bör huvudprincipen för finansiering av infrastrukturinvesteringar vara att de ska anslagsfinansieras. Då den föreslagna låneramen för de aktuella projekten enligt regering- ens förslag motsvarade av den totala investeringsra- men ansåg emellertid finansutskottet att huvudprincipen om anslagsfinansiering kunde anses upprätthållen.45 Sammanfattningsvis kan sägas att både riksdag och regering diskuterat frågor om alternativa finansieringslös- ningar för infrastrukturen. Även om olika lösningar diskuterats har den grundläggande ståndpunkten varit att anslagsfinansi- ering ska utgöra huvudprincipen. bedömningar rörande finansiering av transportinfrastruktur gör bedömningen att ett regionalt medfinan- sieringsansvar för investeringar i statliga vägar och järnvägar bör övervägas . Kommittén anser att en finansiering i storleks- 2000/01:TU16. 43Protokoll 2000/01:125. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, s. 2003/04:FiU21. finansiering av statlig verksamhet ordningen 5–är rimlig och hänvisar bl.a. till att denna typ av finansiering redan förekommer i praktiken.