sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — förutsätter en fortsatt utveckling av vuxenutbildningen snarare ett ökat engagemang från kommunerna än ett minskat, och av den anledningen anser jag det vara mindre lämpligt att välja ett alternativ som riskerar att minska kommunernas incitament till enga- gemang. Alternativet till en betoning av kommunens ansvar för fastställan- de av ersättningsbelopp är ett statligt ansvar. En förutsättning för ett ökat statligt ansvar för fastställande av de ersättningsbelopp som ska gälla på nivå är att staten har tillräckliga underlag för att göra rätta bedömningar. Det främsta kunskapsunderlaget för staten för en sådan bedömning är de rapporter som lämnas från kom- munerna. Som jag tidigare nämnt anser jag att de nuvarande former- na för uppgiftsinsamling och rapportering i samband med den offi- ciella statistiken inte vara tillfredsställande. Ett bidragande skäl till mitt förslag är att jag anser att staten inte förfogar över tillräcklig information om kostnadsläget för svensk vuxenutbildning för att ta fram en fungerande nationell prislista inom Frivux. I dags- läget finns kunskaperna om kostnadsnivåerna på nivå, inte på statlig. Ytterligare ett skäl till mitt förslag är att jag anser att en fortsatt regionalisering av vuxenutbildningen stärks av ett kommunalt ansvar för fastställande av ersättningsbeloppen. På många sätt är den regio- nala nivån den optimala inom vuxenutbildningen, och incitamenten för en regional samverkan inom vuxenutbildningen ökar när det sam- lade ansvaret för utbud och ersättningsmodell ligger på en nivå. Det främsta skälet för mitt förslag om statliga minimibelopp för kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning är att risken för övervältring av kostnader för studerande från en grannkommun elimineras i fråga om dessa kurser. Erfarenheterna från entreprenadverksamheten visar också på att ett system som får utvecklas av egen kraft leder fram till en funge- rande balanspunkt. Ett skäl för mitt förslag är att jag anser att det mest framgångsrika sättet att hitta underlag för en eventuell vidare utveckling av Frivux mot gemensamma ersättningsbelopp är att dessa ersättningsbelopp växer fram på nivå. Underlaget för en samlad bedömning av kostnads- och prisläget inom den svenska vuxenutbildningen förbättras också när de kommunala ersättnings- beloppen utvecklas. 4.2.7Fastställandet av ersättningsbelopp och dess beståndsdelar Utredningens förslag: Ersättningsbelopp ska i första hand anges i kronor per poäng. Om det inte är lämpligt ska i andra hand ersättningsbelopp anges i kronor per kurs. Ersättningen ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska omfatta kostnader för undervisning, utrustning och läromedel, administration samt lokalkostnader. Till en fristående utbildnings- anordnare ska i grundbeloppet även ingå kompensation för mer- värdesskatt om . Tilläggsbeloppet ska ge möjlighet till ersättning för studerande i omfattande behov av särskilt stöd. En kommun får reducera det fastställda ersättningsbeloppet för en kurs som helt anordnas på distans . En nationell ersättningsmodell förutsätter ett enhetligt sätt att be- skriva prisenheterna. I systemet för fristående skolor är riksprislistan angiven i kronor per elev och bidragsår. Vuxenstuderandes aktiviteter är dock inte lika läsårs- och terminsbundna. Som tidigare nämnts är också verksamheten kursbaserad. För vuxenutbildning på entrepre- nad är den absolut dominerande prisenheten kronor per verksamhets- eller gymnasiepoäng, och följer den tidigare statsbidragsmodellen. Kurser som inte delas in i poäng, t.ex. sfi och särvux, har istället kronor per kurs. Ersättningsmodellen inom Frivux bör så långt möjligt harmoniera med någon av de ersättningsrutiner som kommunerna och utbild- ningsanordnarna redan är bekanta med. Detta kombinerat med den formella vuxenutbildningens karaktär gör att de lämpliga prisenheter- na endera är kronor per verksamhets- eller gymnasiepoäng, eller kronor per kurs. Jag föreslår att ersättningar inom Frivux generellt ska uttryckas i kronor per verksamhets- eller gymnasiepoäng, utom i de fall där kurserna inte uttrycks i poäng, t.ex. sfi och särvux, där istället pris och ersättning ska uttryckas i kronor per kurs. Eftersom Frivux ska vara ett nationellt system ska prisenheterna kronor per poäng, eller kronor per kurs, användas av samtliga inblan- dade aktörer för att skapa ett överblickbart och jämförbart system. Detta innebär också att officiell kostnadsstatistik om vuxenutbild- ningen ska presenteras baserad på dessa enheter. I bl.a. betänkandet Bidrag på lika villkor, SOU 2008:8, konsta- teras att det finns ett antal kostnader som typiskt sett förekommer i all skolverksamhet. Förutsättningarna för dessa är i regel desamma för avsett om det är en offentliga eller fristående anordnare. Det är lämpligt att dessa kostnadsslag klargörs i lag. De flesta av de kost- nadskategorier som enligt Utredningen om lika villkor för fri- stående skolor föreslår ska ingå i bidragen till fristående skolor, är relevanta och tillämpbara även inom frivux. Jag anser att underlag för bedömningen av ersättningsbelopp inom Frivux ska vara kostnader för undervisning, läromedel, administra- tion och lokalkostnader. För fristående utbildningsanordnare ska det även ingå mervärdesskatt. Verksamheten inom Frivux kommer inte att vara momspliktig, viket gör att en risk för olika villkor för och fristående verksamhet uppstår. Av den anledningen ska all ersättning till fristående anordnare erhålla kompensation för mervärdesskatt. För att skapa ett enhetligt nationellt system bör också samma principer för beräkning av denna kompensation gälla över hela landet. Jag anser därför att en generell momskompensa- tion på ska tillämpas inom Frivux, och ingå i det fast- ställda ersättningsbeloppet. Principen om likabehandling av alla utbildningsanordnare, som berördes tidigare, innebär också att inga särskilda bedömningar ska behöva göras i fråga om anordnarens åtaganden. Den i förväg fast- ställda ersättningsnivån gäller för samtliga anordnare, och olikheter eller variationer i genomförandeformerna är ett av de konkurrens- medel som anordnaren kan använda för att attrahera studerande, och ska därför inte påverka ersättningen. Ersättningsbeloppet ska däremot kunna påverkas av särskilda behov hos den studerande. Avsteg uppåt från den fastställda ersätt- ningsnivån ska vara möjliga när den studerande bedöms kräva särskilt stöd från anordnaren. Bedömningen av omfattningen av den enskildes behov, och den påverkan av ersättningsnivån detta leder till ska dock klargöras och bestämmas i samband med att den studerandes individuella studieplan fastställs. Detta innebär att den enskilde har en fastställd ersättningsnivå för sina studier när han eller hon gör sitt val av anordnare. Justering av ersättningsnivå baserad på studieform Jag anser också att det ska finnas möjligheter för kommuner att justera ersättningsnivån beroende på den enskildes val av studie- form. Vid en granskning av prisnivåerna för vuxenutbildning på entreprenad står det klart att utbildning på distans genomgående levereras till ett avsevärt lägre pris än utbildning bedriven på plats hos anordnaren. Min bedömning är att skillnaden i prisbild främst beror på att anordnarna av ren distansutbildning inte har samma genomföran- dekostnader som andra anordnare. De största kostnadsslagen som anges vid beräkningar av kostnader för genomförd utbildning är undervisning, lokaler och läromedel. Av dessa kostnadsslag har den rena distansutbildaren inga jämförbara kostnader för lokaler. I vissa fall får kommunen ta motsvarande kostnader i form av de lärcentra- resurser som är en förutsättning för många vuxenstuderande i deras distansstudier. I Frivux är lärcentraresurser en av de funktioner som ska ingå i kommunens ansvar för en infrastruktur för vuxenutbildning. Jag anser därför att det finns goda skäl för att kommunen ska ha möjlighet att justera de fastställda ersättningsbeloppen vid ren distansutbild- ning, eftersom delar av utbildningskostnaden i detta fall läggs över på den som erbjuder lärcentraresurser. Den officiella statistiken anger att kostnaden för lokaler och inventarier uppgår till av den totala utbildningskost- naden. Jag anser därför att kommunen ska kunna reducera det fast- ställda ersättningsbeloppet för en kurs som helt anordnas på distans. En lämplig reducering kan vara . Härigenom finns exempelvis möjlighet att finansiera de lärcentraresurser som den studerande behöver. På detta sätt neutraliseras kommunernas eventuella merkostnad för lärcentraresurser, som en mer konkurrensneutral situation mellan olika utbildningsanordnare säkerställs. Det fastställda ersättningsbeloppet är dock ett sätt att säker- ställa den enskilde individens möjlighet till fritt val av anordnare. Detta ska även gälla beträffande lärcentraresurser. Jag anser därför att den studerande ska kunna använda den avräknade delen av ersätt- ningsbeloppet för ett fritt val av leverantör av lärcentraresurser. 4.2.8Ersättningsformer samt en möjlighet till överklagande genom förvaltningsbesvär Utredningens förslag: Om en kommun och en utbildningsanord- nare inte kommer överens om annat, ska ersättning från kommu- nen betalas till anordnaren mot faktura. Kommunens beslut om ersättningsnivå ska få överklagas till förvaltningsdom- stol genom förvaltningsbesvär enligt reglerna i förvaltningslagen. Många kommuner har redan upparbetade rutiner för erläggande av ersättning till fristående skolor och vuxenutbildning på entreprenad. Formerna för erläggande av ersättning inom Frivux ska därför har- monisera med dessa former. Rätten till ersättning för utbildningsanordnaren uppstår i och med den enskilde studerandes val av anordnare. Rätten till ersättning gäller såväl anordnare i den egna kommunen som i andra kommuner eller distansanordnare. Det kan dock uppstå situationer när den enskilde individen vill ändra sitt val av anordnare, eller avbryta sina studier. Av denna anledning ska ersättningsmodellen inom Frivux inte ut- göras av en utbildningscheck som den studerande lämnar över till anordnaren vid början av kursen. Istället leder den studerandes val av anordnare till att en ersättningsskyldighets uppstår hos kom- munen. Denna ersättningsskyldighet kvarstår så länge den enskilde studerar hos anordnaren. Jag vill mer se det som en vuxpeng som utbetalas så länge den studerande finnas kvar i verksamheten. Ersätt- ningen är alltså kopplad till den enskilde och inte till anordnaren. För att på ett rimligt sätt säkerställa utbildningens kvalitet och att ekonomiska resurser finns tillgängliga även om den enskilde behöver byta anordnare, ska kommunen kunna periodisera sina utbetalningar. Inom vuxenutbildningen på entreprenad erläggs vanligtvis ersätt- ningen mot faktura. Detsamma gäller även för betalning av bidrag till fristående skolor, om inget annat har överenskommits. Jag anser att samma modell ska tillämpas inom Frivux och före- slår därför att ersättning ska erläggas , om inget annat har överenskommits. Kommunens möjlighet att koppla viss del av er- sättningen till erhållet betyg för den studerande anser jag är ett villkor som ska ingå i en överenskommelse mellan kommunen och anordnaren. Detta innebär inte att kommunen måste förhandla om ersättningens erläggande med varje anordnare, utan kommunen kan upprätta generella ersättningsvillkor som gäller om inte någon an- ordnare protesterar. Kommunen ska erlägga ersättning till anordnaren mot faktura, baserad på genomförda verksamhets- eller gymnasiepoäng, om inget annat överenskommits. I de fall den aktuella kursen inte definieras i poäng ska ersättningen baseras på kurs eller del av kurs. Överklagande av beslut om ersättning Regeringen tillsatte en utredning om lika villkor för offentliga och fristående skolor (U2007:05). Enligt direktiven ska utredaren föreslå hur man på några områden ska ändra i lagstift- ningen så att offentliga och fristående skolor ska kunna bedriva verk- samhet på lika villkor.TPF8FPT Utredningen föreslår, i enlighet med direk- tiven, att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor ska få överklagas genom förvaltningsbesvär.TPF9FPT Ett sådant överklagande kan göras av den som beslutet berör och kan leda till att beslutet både omprövas och ändras. Jag anser att samma motiv för att införa denna möjlighet för fristående skolor, framför allt att nuvarande överklagandemöjlig- heter är otillräckliga, kan anföras även för Frivux. Ett kommunalt beslut om ersättningsbelopp för den formella vuxenutbildningen ska alltså kunna överklagas till förvaltningsdomstol genom förvalt- ningsbesvär enligt reglerna i förvaltningslagen. 8TP PT Dir 2007:33, 2007:164. 9TP PT Bidrag på lika villkor, SOU 2008:8, s. 104. 4.2.9Är ersättningsmodellen förenlig med upphandlingsregler och gemenskapsrättens statsstödsbestämmelser? Kommissionen har i ett formellt yttrande mot angripit ett system med tillstånds- och bidragsgivning på hälso- och sjukvårds- området, eftersom det anses oförenligt med upphandlingsdirek- tiven.TPF10FPT Detta har föranlett frågan om de system som finns och föreslås för fristående skolor respektive fristående vuxenutbildning skulle kunna bli föremål för motsvarande bedömning. Inledningsvis ges en kort redogörelse av det ifrågavarande ären- det slutsats. Lag (1993:1651) om läkarvårdsersättning (LOL) respektive lag (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik (LOS) reglerar privat- praktiserande läkares och sjukgymnasters rätt till ersättning från ett av landstingen finansierat och administrerat offentligt ersättnings- system. Med lagarna infördes fria möjligheter för heltidsverksamma läkare och sjukgymnaster att driva verksamhet. Det krävdes enbart att läkaren eller sjukgymnasten meddelade , senast verksamheten skulle påbörjas, sin avsikt att lämna läkarvård eller sjukgymnastikbehandling mot offentlig finansiering (11 § i respektive lag). Fr.o.m. infördes krav på samverkansavtal i lagstiftningenTPF11FPT. Kommissionen har gjort bedömningen att sådana samverkans- avtal utgör offentliga kontrakt i den mening som avses i direktiv /18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphand- ling av bygg- och anläggningsarbeten, varor och tjänsterTPF12FPT (härefter direktivet). Enligt direktivet är offentliga kontrakt skriftliga avtal med ekonomiska villkor, som slutits mellan en ekonomisk aktör och en upphandlande myndighet och som avser bl.a. tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i direktivet (artikel 1.2 a). Regeringen har till kommissionen anfört följande. De omstridda samverkansavtalens innehåll är reglerade i lag och det finns inget utrymme för parterna att avtala om andra villkor.TPF13FPT Samverkans- 10TP PT KOM:s ref. SG-Greffe (2007) D/201520, ärendenummer /4689. 11TP PT Syftet med lagändringen var att hejda etableringen av läkare och sjukgymnaster med sådan finansiering för att på så vis ge sjukvårdshuvudmännen kontroll över kostnaderna och ge dem möjlighet att uppfylla målet i Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) om att erbjuda en god vård på lika villkor för hela befolkningen, se prop. 1994/95:109 s. 13 f. och SOU 1999:149 s. 199. 12TP PT Som ersatt rådets direktiv /50/EEG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster. 13TP PT Jfr. 1994/95:109 s. 17. avtalet har m.a.o. ingen självständig ställning som ett kontrakt mellan två parter utan är ett utflöde av en offentligrättslig reglering. Om parterna skulle träffa andra överenskommelser än vad lagarna före- skriver är det inte ett samverkansavtal; i stället föreligger ett vårdavtal som föregås av ett upphandlingsförfarande enligt Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, . Namnet till trots får samverkans- avtalet ses som ett beslut av att ansluta en enskild sjuk- gymnast till det system för offentlig finansiering som regleras i LOS och inte som ett avtal om köp av tjänster från sjukgymnasten.TPF14FPT Vad beträffar förslagen för frivux kan det först konstateras att upphandling enligt gäller bara tillhandahållanden som sker enligt avtal och inte sådana som sker på annan grund, t.ex. enligt lag eller annan författningTPF15FPT. Med hänsyn till att förutsättningarna för att verka inom Frivux, för såväl kommuner som utbildningsanord- nare, kommer att vara offentligrättsligt reglerade utan möjlighet att förhandla om avvikande villkor är det inte fråga om upphandling. Liksom för samverkansavtalen föreligger inte heller någon konkur- renssituation mellan de olika utbildningsanordnarna i det föreslagna systemet, eftersom alla anordnare erbjuds samma ekonomiska villkor. Gemenskapsrätten reglerar främst ekonomisk verksamhet och handeln mellan medlemsländerna. Det har därför varit nödvändigt att skilja ut de icke-ekonomiska tjänsterna av allmänt intresse. Genom praxis har dessa definierats. Exempel på icke-ekonomiskt betingade tjänster som anses vara av allmänt intresse är, förutom polis och rättsväsendet, det statliga utbildningssystemet och social- försäkringssystemet. Dessa tjänster omfattas inte av EU:s inre mark- nad, av reglerna för konkurrens eller för statligt stöd. EU:s allmänna principer om till exempel icke-diskriminering på grund av nationa- litet gäller däremot även för tjänster av allmänt intresse. Frivux kommer inte verka begränsande för utländska utbild- ningsanordnare. Det finns heller ingen begränsning i hur många an- ordnare som kan beviljas tillstånd, och med detta kan man slå fast att det inte finns några instrument för det offentliga att begränsa konkurrensen eller skapa ojämlika villkor för olika anordnare. 14TP PT Se också Regeringsrättens dom RÅ 2006 ref. 26. 15TP PT Jfr ingressen till och artikel 1 a i rådets direktiv /50/EEG av om sam- ordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (numera ersatt av direktiv /18/EG). 5.1.1Syftet med uppföljning och tillsyn m.m. I propositionen Ansvaret för skolan, prop. 1990/91:18, fastslogs principerna för en mål- och resultatorienterad styrning av skolan. Innebörden är att staten anger nationella mål och riktlinjer för arbetet i skolan och har det primära ansvaret att kontrollera att resultaten nås. Kommunerna ansvarar för genomförandet av verksamheten.TPF1FPT En av grundprinciperna som slås fast i skollagen är att utbildning- en inom varje skolform ska vara likvärdig. Såväl barn och ungdomar som vuxna har rätt att få en god utbildning oavsett var i landet man bor. För att tillvarata elevers rättigheter i ett mål- och resultatstyrt system där verksamhetsansvaret är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering och tillsyn. Det är också en förutsättning för att kunna redovisa kvalificerade bedömningar av skolors resultat. De krav som uppställs i lag och föreskrifter måste hävdas aktivt och det fordras att åtgärder vidtas när kraven inte är uppfyllda. Detta är det främsta syftet med uppföljning och tillsyn. När staten har garanterat med- borgarna att en viss verksamhet ska nå upp till en viss standard är tillsyn således ett samhällsstyrande instrument. har ansvarat för vissa av de statliga uppgifterna i det målstyrda skolsystemet. Den övergripande upp- giften har varit att hävda de nationella målen för skolväsendet genom uppföljning, utvärdering, tillsyn samt att lämna förslag och under- lag till utveckling.TPF2FPT har med tiden fått förtydligade uppdrag både avseende de granskande och de stödjande insatserna. renodlades Statens skolverks uppgifter till att främst handla om kvalitetsgranskning och tillsyn, men även om uppfölj- 1TP PT Se vidare 5.1.3 Rollfördelningen mellan stat och kommun. 2TP PT Vissa skolfrågor m.m., prop. 1990/91:115 s. 108. ning och utvärdering samt utveckling av nationella kursplaner och betygskriterier. ska svara för en utbildningsinspek- tion som både omfattar tillsyn och kvalitetsgranskning.TPF3FPT Statens skolverks tillsyn samt ansvaret för uppföljning och ut- värdering regleras huvudsak i förordningen (2002:1160) med in- struktion för . Det är enbart beträffande fristående skolor som Statens skolverks ansvar för tillsyn, uppföljning och utvärdering är reglerat i skollagen. Det finns inte någon generell, enhetlig definition av termen tillsyn och är det oklart vilka åtgärder som inryms i be- greppet.TPF4FPT Enligt direktiven till går det dock att urskilja vissa minimikrav på vad som kan betecknas som tillsynsverk- samhet. Ett sådant är att tillsyn sker på eller regeringens uppdrag och gäller kontroll av verksamhet som regleras i, eller sker med stöd av, lag eller förordningTPF5FPT. Inom skolväsendet kan tillsynsverksamheten sägas innebära en granskning av om huvudmannen på ett godtagbart sätt uppfyller krav som uttrycks i lagar, förordningar och föreskrifter samt att huvud- mannen vidtar åtgärder för att rätta till eventuella brister. Kvalitets- granskning i det mål- och resultatstyrda skolväsendet handlar om att studera hur väl de nationellt fastställda målen nås på huvudmanna- nivå samt i skolor och verksamheter. Kvalitetsgranskning innebär också en granskning av hur väl en huvudman eller verksamhet tar ansvar för det egna kvalitetsarbetet.TPF6FPT beskriver sin tillsynsuppgift som en kontroll av att kommunen eller den fristå- ende skolan följer de lagar och andra bestämmelser som gäller för 3TP PT inrättades Myndigheten för skolutveckling med uppgift att stödja och stimulera kommuner och skolor i deras arbete med att nå de nationellt fastställda målen. ning för kunskap och jämlikhet regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188). 4TP PT Mångtydigheten har inneburit problem. Det har bl.a. tagit sig uttryck i en osäkerhet om vad som är syftet med tillsynen och hur tillsyn skall bedrivas, vilket innebär att det är svårt att bedöma om en myndighets tillsyn är effektiv, se slutbetänkan- de SOU 2004:100 s. 5TP PT Dir. 2000:62. 6TP PT Dir. 2007:80. verksamheten, och att avsikten är att se till att alla får den utbild- ning de har rätt till och att kräva åtgärder om det finns bristerTPF7FPT. Som nämnts har även ansvar för att följa upp och utvärdera skolans verksamhet. Uppföljningen och utvärderingen ska ge politiker och andra beslutsfattare en samlad bild av vilka re- sultat som uppnås i skolan samt underlag för beslut om komplet- teringar och förändringar av mål- och resultatstyrningen. Kontroll och kunskapsnivåer är en naturlig del av den utvärdering som ska bedriva.TPF8FPT Uppföljningen, som sker genom insamlande av data från kommu- ner och andra skolhuvudmän, omfattar såväl utbildningens resultat som organisation och kostnader. Regelbundna mätningar av allmän- hetens, föräldrarnas, elevernas och lärarnas attityder till skolan görs också och de ingår i den nationella uppföljningen. Utvärderingar är fördjupade studier och omfattande analyser. Syftet är att beskriva, förklara och värdera olika företeelser inom bl.a. skolväsendet. Re- sultaten från utvärderingarna ger faktaunderlag för utveckling och förnyelse av verksamheterna. Utvärderingen sker oftast i ett urval av kommuner. Vilka områden som ska utvärderas väljs till exempel ut efter problem eller behov som syns i statistiken, i utbildningsinspek- tionen eller utifrån direkta uppdrag från regeringen. ansvarar också för att deltar i internationella jämförande kunskapsbedömningar. 5.1.3Rollfördelningen mellan stat och kommun Som inledningsvis konstaterats innebär det nuvarande utbildnings- systemet för såväl barn som vuxna att kommunerna har en avgöran- de roll när det gäller hur utbildningspolitiken förverkligas. Staten har, å sin sida, det övergripande, nationella ansvaret för att all utbildning bedrivs enligt gällande regelverk. I betänkandet Tydlig och öppen, förslag till en stärkt skolinspektion, SOU 2007:101, finns en utför- lig redogörelse av framväxten av tillsyn och granskningen av skolan. 8TP PT Vissa skollagsfrågor m.m., prop. 1990/91:115 s. 43 och En ny läroplan och ett nytt betygs- system för , sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan, prop. 1992/93:220 s. 81.