sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Vägen tillbaka för överskuldsatta SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga bl.a. hur förfarandet för företagsrekonstruk- tion kan förbättras och samordnas med konkursförfarandet. Utred- aren skulle också överväga frågan om skuldnedsättning för över- skuldsatta företagare med personligt ansvar för sitt företags skulder och för s.k. evighetsgäldenärer. utsåg chefen för , stats- rådet , riksdagsmannen och advokaten till särskild utredare. påbörjade hovrättsassessorn anställ- ning som sekreterare i utredningen. Vidare anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn Per som sekreterare med huvudansvar för frågorna rörande skuldnedsättning. I utredningen har deltagit ett flertal sakkunniga och experter vars namn framgår av bifogad förteckning. Enligt de ursprungliga direktiven skulle uppdraget redovisas i sin helhet . Genom ett tilläggsdirektiv beslutade regeringen att frågor om skuldned- sättning ska redovisas i ett delbetänkande och att tiden för redovisning av uppdraget i övrigt förlängs till och med . Utredningen, som har antagit namnet insolvens- utredning (Ju 2007:05), överlämnar härmed delbetänkandet Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82). Till delbetänkandet fogas särskilda yttranden av , , och . Förteckning över sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete , fr.o.m. , fr.o.m. t.o.m. , fr.o.m. , fr.o.m. Vd , fr.o.m. Jur.kand. Verksjuristen , fr.o.m. Budget- och skuldrådgivaren , fr.o.m. Chefsjuristen , fr.o.m. Nationalekonomen , fr.o.m. Juristhandläggaren , fr.o.m. Bankjuristen , fr.o.m. Advokaten , fr.o.m. Lagmannen , fr.o.m. Rättsliga experten , fr.o.m. Professorn , fr.o.m. Verksamhetschefen , fr.o.m. Professorn . , fr.o.m. Bankdirektören , fr.o.m. Vice vd , fr.o.m. Advokaten , fr.o.m. Rättsliga experten , fr.o.m. t.o.m. Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)............................................................................... Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i skuldsaneringslagen (2006:548) ................................................................................ Utredningens uppdrag och arbete ................................ Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik............ Allmänt om skuldsaneringslagen ............................................ Skuldsaneringslagens relation till näringsidkare .................... (SOU 1990:74) ............................................................. 3.2.2 lag – absolut hinder mot skuldsanering 3.2.3 Lagen om företagsrekonstruktion – ny syn på blygsam näringsverksamhet ................................. 3.2.4 Synen på näringsidkares skuldsanerings- förutsättningar i litteraturen och i praxis .................... Undersökningar om överskuldsättning........................... 4.1.2 Särskilt om ohälsa och marginalisering Hushållens ekonomiska förmåga ................................. 4.1.5 Alla vill göra rätt för sig (KFM Rapport 2008:1)................................................. Överskuldsättning bland unga ..................................... Kommunernas budget- och skuldrådgivning .............. Initiativ inom Europeiska Unionen ...................................... Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare............ 6.2Aktiva näringsidkare bereds inte väg in i skuld- 6.3Betydelsen av skuldernas ålder vid den allmänna skälighetsbedömningen tonas ned ........................................ Det kvalificerade insolvensrekvisitet .................................... 6.4.1 Bör man välja insolvens i stället för kvalificerad insolvens?................................................ 6.4.2 Insolvensprognosen och dess räckvidd ..................... Tvistiga fordringar m.m......................................................... Betalningsplanen förkortas till .................................... Vägen från konkurs till skuldsanering.................................. Gäldenärens medverkan i skuldsaneringsärendet ................ Evighetsgäldenärer och skuldsaneringsinstitutet .......... 7.2.1 Evighetsgäldenärernas antal kan inte fastställas........ ansökningar uppfyller inte alltid skälighets- 7.2.3 Varför söker evighetsgäldenärer inte görs generellt tillämpliga ....................................................... Andra åtgärder mot överskuldsättning ......................... Direktiven och vissa utgångspunkter.................................... Avräkning på kapitalbelopp före ränta ...................... Tidsgränser för indrivning.......................................... Förutsättningar för att få verkställighet – Räntetak vid indrivning m.m...................................... Garantier för saneringslån .......................................... Sänkning av beloppsgränsen för förenklad åtgärdsförslag – en sammanfattning .......................... Kreditupplysningslagen (1973:1173) .................................... 9.2Lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Konsekvenser av utredningens förslag......................... Förslaget till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i skuldsaneringslagen (2006:548)............................................................................... Nytt juridiskt arkiv Avd. 1 Rättsfall från Nytt juridiskt arkiv Avd. 2 för skuldsaneringslagen (2006:548) utsökningsbalken (1981:774) Jag fick i uppdrag att överväga hur förfarandet för före- tagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med konkurs- förfarandet. I uppdraget ligger att utreda om det är lämpligt att införa ett samlat förfarande för företagsrekonstruktion och kon- kurs. Jag ska också lämna förslag till lagändringar som innebär att förbudet mot att i konkurs återvinna skatter och avgifter avskaffas. Enligt mina direktiv ska jag därutöver lämna förslag om skuldned- sättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder. Vidare ska jag undersöka varför privatpersoner som är så skuldsatta att de inom överskådlig framtid inte kan betala sina skulder (s.k. evighetsgäldenärer) inte söker, eller inte beviljas, skuldsanering. Åtgärder som underlättar för dessa gäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen får enligt direktiven föreslås. – De sist- nämnda frågorna redovisas i detta delbetänkande. Skuldnedsättning för personer med skulder från näringsverksamhet Mitt uppdrag har alltså gått ut på att jag ska lämna förslag om skuld- nedsättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder. I detta sammanhang har det enligt direktiven ankommit på mig att överväga vilka förutsättningar som bör gälla för att en näringsidkare ska få skuldnedsättning och vad som i övrigt bör gälla för förfarandet. När det gäller den lagtekniska lösningen har uppgiften varit att pröva om skuldsaneringslagen (2006:548, här benämnd SksanL) kan göras tillämplig på näringsidkare eller om ett särskilt regelverk bör skapas. Detta har av mig tolkats på så sätt att ett särskilt regelverk för näringsidkares skuldnedsättning ska övervägas först om skuld- saneringslagen inte framstår som ett lämpligt alternativ. Eftersom jag enligt direktiven särskilt har haft i uppdrag att pröva om förslagen kan gälla generellt för fysiska personer, fram- står skuldsaneringslagen dessutom som det naturliga instrumentet om man ska sträva efter en enhetlig lagstiftning, dvs. en lagstiftning som inte gör åtskillnad mellan olika kategorier av överskuldsatta gäldenärer. Eventuella ändringar i skuldsaneringslagen måste utgå från att skuldnedsättning enligt denna lag ska kunna erbjudas näringsidkare (företagare) som är fysiska personer. Jag vill i detta sammanhang peka på att det för juridiska personer finns möjligheter att erhålla företags- rekonstruktion av själva verksamheten enligt lagstiftning som inte har privatekonomiska förtecken (se lagen [1996:764] om företags- rekonstruktion, som i likhet med en eventuell lagstiftning om s.k. fristående ackord kommer att bli föremål för särskilda överväganden i mitt slutbetänkande). Jag drar slutsatsen att möjligheterna att bevilja skuldsanering för aktiva näringsidkare inte bör ändras, bl.a. för att handläggningen av ärenden som rör aktiva näringsidkare kan bli synnerligen proble- matisk och för att väldigt få fall torde mynna ut i att gäldenären faktiskt erhåller skuldsanering. I enlighet med gällande rätt bör det följaktligen alltjämt krävas särskilda skäl med hänsyn till närings- verksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet för att (aktiva) näringsidkare ska få till stånd skuldsanering (se 5 § SksanL). Skuldsaneringslagen innehåller inte någon regel som utgör hinder mot att skuldsanering beviljas för före detta näringsidkare, dvs. sådana fysiska personer som har drivit egen rörelse men miss- lyckats och dragit på sig så stora personliga skulder att reell möjlig- het saknas att genom eget arbete betala dessa. Ofta – men inte alltid – har rörelsen avvecklats i samband med en konkurs. Långvarig överskuldsättning bidrar till att passivisera gäldenärer i stor utsträckning. För att öka möjligheterna för en seriös företagare att snabbt komma tillbaka efter konkurs, något som lyfts fram som ett viktigt moment i direktiven, anser jag att skuldernas ålder inte längre bör beaktas särskilt vid den allmänna skälighetsbedömning som ska göras i skuldsaneringsärenden. I praktiken ska alltså denna omständighet strykas från uppräkningen i skuldsaneringslagen av omständigheter som särskilt ska beaktas vid skälighetsprövningen (se 4 § tredje stycket). Därmed kommer även överskuldsättningens varaktighet – en omständighet som indirekt är knuten till skuldernas ålder – att förlora i betydelse vid prövningen. Vad som sagts betyder inte att skuldernas ålder respektive överskuldsättningens varaktighet helt kommer att sakna betydelse vid skälighetspröv- ningen. Att en gäldenär har varit svårt skuldtyngd på grund av äldre skuldsättning är naturligtvis en omständighet som bör kunna beaktas i positiv riktning när skuldsanering övervägs. (Behovet av ekonomisk rehabilitering får normalt sett anses särskilt påtagligt då.) För att öka skuldsaneringslagens tillgänglighet har jag övervägt att sänka det grundläggande kravet på att gäldenären är kvalificerat insolvent till ett krav på enbart insolvens (dvs. samma obestånds- krav som gäller enligt konkurslagen [1987:672]). Jag har emellertid valt att inte ta ett sådant steg. Däremot föreslår jag att lagens krav på kvalificerad insolvens formuleras om jämfört med vad som gäller . Skuldsanering ska enligt mitt förslag kunna komma i fråga om gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon kan antas sakna förmåga att betala sina skulder . Därmed åstadkommer man en förkortning av den prognos som ska göras rörande gäldenärens insolvens, som det tydliggörs att det råder en viss bevislättnad till gäldenärens förmån. Det finns inte något hinder mot att en f.d. näringsidkare som har beviljats skuldsanering startar egen rörelse efter skuld- saneringsbeslutet och på nytt blir näringsidkare. I syfte att åstad- komma bättre förutsättningar för en f.d. näringsidkare att starta på nytt förhållandevis snart föreslår jag att den betalningsplan som ska bestämmas vid en skuldsanering som huvudregel ska löpa , vilket är en förkortning jämfört med dagens regler (då är den normala löptiden). En ansökan om omprövning av skuld- sanering i anledning av väsentligt förbättrade förhållanden ska, i stället för vad som gäller , enligt mitt förslag ges in medan betalningsplanens löptid ska kunna förlängas till som längst . Det bör inte heller vara av avgörande betydelse för ett beslut om skuldsanering att gäldenären har varit försatt i kon- kurs innan han eller hon ansöker om skuldsanering. Detta är emellertid ett naturligt – och i många fall oundvikligt – steg för en näringsidkare som måste komma till rätta med sin skuldbörda. Till skillnad från skuldsaneringsinstitutet har nämligen konkursinstitutet de instrument som behövs för att hantera kvalificerade insolvens- För att en f.d. näringsidkare ska lotsas in i ett skuld- saneringsförfarande från ett konkursförfarande föreslår jag att konkursförvaltaren till sin slutredovisning ska bifoga en redogörelse för huruvida han har anledning att anta att gäldenären är kvalificerat insolvent i de fall gäldenären är en fysisk person. Konkursför- valtaren ska också redogöra för sådana omständigheter som kommit fram under konkursförvaltningen och som kan antas vara av bety- delse för den allmänna skälighetsprövningen för det fall gäldenären ansöker om skuldsanering. Genom ett föreslaget tillägg i skuldsaneringslagen blir det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av kon- kursärendet en omständighet som ska beaktas särskilt vid den all- männa skälighetsprövningen (se 4 § tredje stycket). Vad som sagts betyder inte att man gör avkall på principen om att gäldenären efter sin förmåga ska medverka i själva skuld- saneringsärendet, bl.a. genom att denne själv ansöker om skuld- sanering. De ovan berörda ändringarna i skuldsaneringslagen får mest konkret betydelse för gäldenärer som i egenskap av näringsidkare i formell mening har ett direkt personligt ansvar för sin rörelses skulder, såsom när en person med enskild firma går i konkurs. Ändringarna i skuldsaneringslagen bör dock gälla även för andra överskuldsatta personer med näringsverksamhetsrelaterade skulder, t.ex. sådana som drivit verksamhet i aktiebolagsform. – Frågan om de förslag som lämnas rörande skuldnedsättning för näringsidkare (och därmed jämställda) kan gälla generellt för fysiska personer behandlas nedan. Av direktiven har, som tidigare nämnts, framgått att de s.k. evig- hetsgäldenärernas situation behöver utredas. I mitt uppdrag har ingått att undersöka hur många evighets- gäldenärer det kan antas finnas. Svaret på den frågan skulle näm- ligen kunna ge besked om hur många som i formell mening upp- fyller skuldsaneringslagens (nuvarande) kvalificerade insolvensrekvisit, oavsett om skuldbördan är hänförlig till näringsverksamhet eller inte. Jag har noterat att () i en rapport uppskattat att det finns 400 000–600 000 individer i som kan klassificeras som överskuldsatta (se Alla vill göra rätt för sig, KFM Rapport 2008:1). Evighetsgäldenärer är emellertid en tekniskt avgränsad krets av dem som i KFM:s rapport räknas till de överskuldsatta. Jag har funnit att det saknas förutsättningar att ge något preciserat svar på frågan om evighetsgäldenärernas antal. Någon närmare uppskatt- ning är inte heller möjlig utifrån tillgängliga data. Man måste dock utgå från att antalet evighetsgäldenärer vid varje given tidpunkt vida överstiger det antal som ansöker om respektive beviljas skuld- sanering. Jag har också haft i uppgift att undersöka anledningen till att evighetsgäldenärerna inte söker eller beviljas skuldsanering. Svaret på den sistnämnda frågan framgår i viss mån av statistik från . Av denna kan utläsas att det oftast är bristande upp- fyllelse av skälighetskravet som leder till avslag på skuldsanerings- ansökningarna. Det saknas dock statistik som ger besked om vilken omständighet som brukar vara den tyngst vägande faktorn när en skuldsaneringsansökan inte svarar mot skälighetskravet. Sådan statistik torde emellertid inte fylla någon större funktion, eftersom det är en totalbedömning av samtliga omständigheter som ska göras vid den allmänna skälighetsbedömningen. Några systematiska undersökningar som ger besked om varför många evighetsgäldenärer uppenbarligen inte ens söker skuldsaner- ing har inte gjorts, eftersom det av olika skäl finns anledning att ifrågasätta värdet av sådana undersökningar. Jag har dock funnit en mängd olika faktorer som kan tänkas vara av betydelse när en gäldenär överväger att ansöka om skuldsanering. Min slutsats blir att det inte går att finna något entydigt svar på frågan om varför evighetsgäldenärer inte ansöker om skuldsanering. Jag har under alla förhållanden haft mandat att föreslå åtgärder för att underlätta för evighetsgäldenärer att ta sig ur överskuldsätt- ningen. Av direktiven har framgått att utgångspunkten i förekom- mande fall ska vara att evighetsgäldenärernas överskuldsättning helst ska hanteras med tillämpning av insolvensrättsliga regler och principen om likabehandling av borgenärerna samt att en särskild lösning som ska prövas är om de förslag som lämnas i fråga om skuldnedsättning för näringsidkare kan gälla generellt för fysiska personer. Jag har då funnit att någon särbehandling av evighetsgäldenärer med skulder som hänför sig till näringsverksamhet inte bör komma i fråga. De lagändringar som jag lanserat ovan, som alltså syftar till att underlätta för kvalificerat insolventa företagare att snabbt komma tillbaka efter ett misslyckande, bör gälla alla fysiska personer som uppfyller skuldsaneringslagens obeståndskrav, dvs. även sådana vars skulder saknar anknytning till näringsverksamhet. Andra åtgärder mot överskuldsättning Enligt direktiven har jag haft möjligheter att föreslå de andra åt- gärder än lagstiftning som kan vara motiverade för att komma till rätta med (överskuldsättnings)problemet. De olika förslag som och har lämnat ska då beaktas (se 2003:4 och redovisning ). Mot bakgrund av den korta tid som har stått till mitt förfogande har inte alla åtgärdsförslagen kunnat bli föremål för närmare granskning från min sida. Några av de initiativ på området som oftast dryftas i den allmänna debatten behandlas dock ingående i del- betänkandet, närmare bestämt frågor som rör absolut preskription av civilrättsliga fordringar, avräkningsreglerna vid utmätning, tids- gränser för indrivning, KFM:s möjlighet att ex officio ta upp preskriptionsfrågor, räntebegränsningar av olika slag, sociala lån, garantier för saneringslån samt beloppsgränsen för förenklad kredit- prövning. Mina direktiv tar sikte på evighetsgäldenärerna, som alltså är en tekniskt avgränsad kategori bland de överskuldsatta. En gemensam faktor när det gäller flera av de nämnda myndighetsförslagen är dock att de inte begränsar sig till evighetsgäldenärernas situation. Jag konstaterar att jag inte är övertygad om att något av de nämnda lagstiftningsinitiativen kan ligga till grund för lagstiftning som ger ett otvetydigt gynnsamt totalresultat från ett individ- inriktat respektive samhälleligt perspektiv parallellt med de nu före- slagna ändringarna av skuldsaneringslagen. Under alla omständig- heter anser jag att det finns skäl att först avvakta effekterna av dessa ändringar. Min förhoppning är likväl att probleminventeringen och analysen som gjorts i delbetänkandet av de åtgärdsförslag som Konsument- verket och har lämnat ska kunna vara av värde i den mån en handlingsplan för insatser mot överskuldsättningsproblemen upprättas eller frågorna blir föremål för utredningsarbete i särskild ordning . Min bedömning är nämligen att en eventuell ändring av avräkningsreglerna, liksom en regel om att preskription ska beaktas ex officio av KFM under verkställighetsstadiet, bör bli föremål för överväganden i samband med den kommande över- synen av utsökningsbalken. bör en eventuell ändring av kreditprövningsreglerna kunna bli föremål för överväganden i sam- band med en översyn av konsumentkreditlagen. Jag kommer där- utöver till slutsatsen att regler om absolut preskription av civil- rättsliga fordringar inte bör komma i fråga. Regler om tidsgränser för indrivning, om räntetak av olika slag, om sociala lån och om garantier för saneringslån bör enligt min mening inte införas. Vid konsekvensanalysen av förslagen, främst rörande effekterna på antalet ansökningar och beträffande de resursförstärkningar som kan krävas, har jag erhållit hjälp av KFM. Lagförslagen syftar till att ge fler personer möjligheten att er- hålla skuldnedsättning genom skuldsanering, något som givetvis förutsätter att fler gäldenärer ansöker om skuldsanering. Enligt de uppskattningar och antaganden som KFM gjort kommer 13 300–26 600 personer att ansöka om skuldsanering efter ikraftträdandet för det fall förslagen genomförs. (Som en jämförelse kan nämnas att knappt 7 000 ansökningar gjordes .) Detta ställer krav på ekonomiska satsningar på den kommunala budget- och skuldrådgivningen, men också på att främst stärks kraftigt. De samhällsekonomiska besparingar som görs lär enligt min uppfattning dock inte understiga de ekonomiska satsningar som kan krävas för att möta den förväntade ökningen av antalet ansökningar. Möjligen kan man utgå från att ändringarna i skuldsanerings- lagen leder till en viss skärpning av kreditgivningen. Jag gör likväl bedömningen att kreditlivet torde påverkas i relativt liten utsträck- ning av mina förslag, bl.a. för att skuldsaneringsinstitutet i vart fall inte har gett någon märkbart negativ effekt på möjligheterna att få krediter. lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173) Härigenom föreskrivs att 8 § kreditupplysningslagen (1973:1173)TPF1FPT ska ha följande lydelse. En uppgift om en fysisk person ska gallras när det är nödvändigt att bevara uppgiften med hänsyn till ändamålet med En uppgift om en fysisk per- En uppgift om en fysisk per- son som inte är näringsidkare son som inte är näringsidkare ska gallras senast efter den ska gallras senast efter den dag då den omständighet inträf- dag då den omständighet inträf- fade eller det förhållande upp- fade eller det förhållande upp- hörde som uppgiften avser. hörde som uppgiften avser. uppgift om skuldsanering ska uppgift om skuldsanering ska dock alltid gallras senast fem år dock alltid gallras senast tre år efter den dag då skuldsaneringen efter den dag då skuldsaneringen beviljades eller, om en betalnings- beviljades eller, om en betalnings- (2006:548) löper , (2006:548) löper , senast den dag då planen löper ut. senast den dag då planen löper ut. 1TP PT Lagen omtryckt 1981:737. 2TP PT Senaste lydelse 2008:215. En uppgift som inhämtats från i dess verksamhet med indrivning och utsökning ska gallras när den inte omfattas av undantaget från sekretess i 9 kap. 19 § första stycket andra meningen sekretesslagen (1980:100). En uppgift som inhämtats från ska också gallras när den har blockerats av med stöd av 3 kap. 3 a § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndig- hetens verksamhet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.För uppgifter om skuldsanering som avser beslut meddelade enligt skuldsaneringslagen (1994:334) eller enligt skuldsanerings- lagen (2006:548) i dess lydelse före gäller äldre bestämmelser. lag om ändring i konkurslagen (1987:672) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 17 § konkurslagen (1987:672) ska ha följande lydelse. Förvaltaren skall till sin slut- redovisning bifoga en redogör- else för de åtgärder som han har vidtagit för att efterforska sådan brottslig gärning som avses i 16 § första stycket och sådant förfarande som avses i andra stycket samma paragraf samt resultatet av dessa efterforsk- ningar. Förvaltaren ska till sin slut- redovisning bifoga en redogör- else för de åtgärder som han eller hon har vidtagit för att efter- forska sådan brottslig gärning som avses i 16 § första stycket och sådant förfarande som avses i andra stycket samma paragraf samt resultatet av dessa efter- forskningar.