sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att undersöka behovet av ändrade regler för tillståndsgivning, överlåtelse av tillstånd och tillståndens längd enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Utredaren skulle även formulera ett förslag till ett politiskt mål för slutanvändares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elektronisk kommunikation och utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommunikation, samt vid behov föreslå alternativa former. Därutöver skulle utredaren undersöka behovet av ändrade regler för de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin användning, och ta ställning till om det finns behov av sekretesskydd för uppgifter i ansökningar och bud vid inbjud- ningsförfaranden för tillstånd enligt 3 kap. 8 § LEK. Upp- draget skulle redovisas . som beslutet utsågs generaldirektören till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades enhetschefen , docenten , departements- sekreteraren , departementssekreteraren , professorn , föredraganden , militärsakkunnige , rättssakkunnige och kanslirådet . entledigades fr.o.m. och militärsakkunnige förordnades som expert från . utsågs experten i EU-frågor till huvudsekreterare. utsågs kammar- rättsassessorn till sekreterare, och utsågs utredaren till sekreterare. Genom tilläggsdirektiv förlängdes utrednings- tiden så att utredaren istället för skulle redovisa sitt uppdrag . Utredningen, som har tagit namnet , över- lämnar härmed betänkandet SOU 2008:72 Effektivare signaler. Härigenom är utredningens arbete avslutat. Uppdraget och dess genomförande .............................. Allmän beskrivning av området för utredning................. Vad är radiospektrum?............................................................. Radiovågor och radiofrekvenser .................................. Sändnings- och mottagningsteknik ............................. Användningen av radiospektrum ............................................ Allokering och tilldelning ............................................ Den svenska frekvensplanen ........................................ 2.3.4 Hur radiospektrum blivit en begränsad resurs ........... 2.3.5 Radiospektrum har ett värde........................................ Teknikutvecklingen och framtiden......................................... 2.4.2 Vad påverkar den framtida efterfrågan på Olika metoder för att tilldela radiofrekvenser...................... Tre svenska fallstudier ................................................ 2.6.2 för elektronisk kommunikation...... Sekretessregler vid radiospektrumförvaltning .......... En ny modell för radiospektrumförvaltning .................. Önskvärd modell i sammanfattning...................................... Utvecklingen ändrar förutsättningarna ..................... Radiospektrums värde ökar........................................ 3.3Brister med nuvarande modell för 3.3.2 Närmare om brister med nuvarande modell.............. Behovet av en ny modell ........................................................ 3.4.3 ska styras av ett 3.4.5 Överväganden om metoder för att tilldela Närmare överväganden och förslag i de enskilda 4.1Det ska gå att ringa och nå Internet överallt när som Gällande politiska mål ................................................ 4.2 Upphandling ..............................är bättre än täckningskrav 4.2.3 Slutsats om täckningskravens betydelse för 4.2.4 ...................Alternativ för att åstadkomma täckning 4.3 Försvaret .....................bör också betala för sin användning 4.4 Effektiviteten ......................bör styra tillståndsprövningen 4.5 Det bör .........bli lättare att köpa och hyra radiofrekvenser 4.6Tillståndstider bör medföra ett effektivt Bakgrund och nuläge .................................................. 4.6.2 Modeller för hantering av tillståndstider................... Överväganden och förslag.......................................... Ökat sekretesskydd behövs vid auktioner ........................... 5.1Särskilda kommentarer till förslagen om ändringar i Överväganden om övergångsregler och ikraftträdande ....... Konsekvenser .........................................av förslagen Kommittéförordningens .........krav på konsekvensanalyser 6.1.3 ...........................Sysselsättning och offentlig service 6.1.5 ....................................Konsekvenser för små företag 6.1.7 ...Konsekvenser för att nå integrationspolitiska mål 6.3.1 ........EU-direktiven för elektronisk kommunikation Översynen av EU - direktiven Bilaga 1 Kommittédirektiv ..............................................2007:111 Bilaga 2 Utvärdering ...........av metoder för spektrumförvaltning Bilaga 3 Investeringskostnader och driftskostnader vid utbyggnad ..........mot mobil yttäckning i Bilaga 4 Dimensionering och kostnad för utbyggnad av Bilaga 5 Scenarioanalys – framtida efterfrågan på Bilaga 6 Ordlista ...............................................och förkortningar Teknik- och marknadsutvecklingen har avsevärt ändrat förutsätt- ningarna för trådlös kommunikation och radiospektrumförvalt- ning. Det behövs nya, framtidssäkra spelregler på radiospektrum- området som kan ta tillvara och främja en positiv utveckling som är av stor betydelse för samhället. Det krävs också tydligare politiska ramar både för radiospektrumförvaltningen och för tillgängligheten till mobil och annan trådlös kommunikation. Nedan sammanfattas mina förslag och de skäl som framgår av kapitel 4. Här samman- fattas också den konceptuella spektrumförvaltningsmodell som framgår av kapitel 3 och som utgör en gemensam principiell grund för alla mina förslag. Det ska gå att ringa och nå Internet överallt när som helst Förslag: Målsättningen ska för det första vara att det alltid ska gå att använda mobil taltelefoni och en grundläggande data- kommunikationstjänst till överkomliga priser där man befinner sig inom gränser. För det andra bör hela befolkning ha möjlighet att använda trådlöst bredband i sin bostad och på fasta arbetsställen . Regeringen bör vid utgången av 2013 utvärdera i vilken utsträckning målen har uppnåtts. Huvudsakliga skäl: Användningen av telefoni och datakommu- nikation begränsar sig i allt mindre utsträckning till bostäder och fasta arbetsställen. ska enligt de politiska målen ligga i framkant när det gäller tillgång till elektroniska kommunikationer. Ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om tillgänglighet utan begränsning av den nuvarande rättsliga ramen för samhälls- Ett svenskt mål bör därför vara att användares behov av kommunikation inom tillgodoses oavsett tid, plats och förflyttning. Fullständig yttäckning är inte praktiskt möjlig. Utgångspunkten bör därför vara användarens upplevelse av tillgång till taltelefoni och en grundläggande datakommunikationstjänst som bibehålls oberoende av tid, plats och förflyttning inom . Priset för kommunikationen bör vara oberoende av platsen. Det är osannolikt att någon marknadsdriven uppgradering eller nyanläggning av trådbunden infrastruktur sker i någon större utsträckning i eftersatta områden utanför tätorter, inklusive små- orter, fram . Fasta, i betydelsen stationära, bredbandsanslutningar tillhandahålls i första hand genom tråd. Trådlöst bredband har dock en mycket viktig roll att spela i situationer där det saknas ekonomiska förutsättningar för trådbunden anslutning. De bostäder och fasta arbetsställen som inte kan få bredband bör därför till 2013 tillförsäkras möjlighet till trådlös bredbandsanslutning. Detta bör vara en anslutning med betydligt högre kapacitet än den grund- läggande mobila kommunikationstjänst som beskrivs i det före- gående stycket. Upphandling är bättre än täckningskrav Förslag: I de fall riksdag och regering anser att det är viktigt att mobil eller annan trådlös kommunikation erbjuds även i delar av landet där det inte finns incitament att erbjuda sådana tjänster på kommersiell basis bör det i första hand prövas om detta kan ske via en upphandling som finansieras via offentliga medel, eller genom en fond som exempelvis byggs upp med auktions- intäkter. Om täckning ska ställas som villkor för tillstånd bör sådana beslut fattas av regeringen. Huvudsakliga skäl: Både auktioner och upphandling leder till en fungerande prisbildning och därmed en effektiv fördelning och användning av radiospektrum. Upphandling är framförallt lämpligt när en infrastruktur, vilken det inte finns något kommersiellt intresse att bygga ut ytterligare, behöver kompletteras med ytterligare täckning. I ett typfall dröjer det troligen från det att en utbyggnad inleds till att sådan kompletterande täckning kan Om en snabb utbyggnad, även i delar av landet där någon utbyggnad inte kommer ske utifrån kommersiella överväganden, är av vikt bör istället auktioner där tillstånd är villkorade med täck- ningskrav användas som verktyg. Mot bakgrund av mobil och annan trådlös kommunikations stora betydelse för privatpersoner, företag och myndigheter, bör framtida beslut om sådana täck- ningskrav fattas på politisk nivå. Försvaret bör också betala för sin användning Förslag: Försvarsmakten bör betala avgifter för sin användning av radiofrekvenser i syfte att skapa en god resurshushållning. Avgifterna ska vara så höga att de fungerar som ett ekonomiskt styrmedel. Processen som leder fram till den s.k. frekvens- upplåtelseplan där PTS beslutar om frekvenstilldelningen för Försvarsmakten, bör regleras. PTS ska också åter- rapportera till regeringen hur mycket frekvensutrymme som frigjorts för annan användning respektive hur mycket som upplåtits för militärt bruk och bakgrunden till fattade beslut. Huvudsakliga skäl: Radiospektrum är begränsat. Försvarsmakten disponerar en ansenlig del av denna värdefulla resurs. Mot denna bakgrund är det viktigt att så långt möjligt tillse att det frekvens- utrymme som Försvarsmakten disponerar utnyttjas samhällseko- nomiskt effektivt, och att radiofrekvenser frigörs där så inte är fallet. Det finns därmed behov av incitament som tydliggör radiospektrums värde i förhållande till andra resurser. För att säkerställa att Försvarsmakten tilldelas de frekvensband de har behov av, och att frekvensband som inte utnyttjas för militära ändamål frigörs för andra ändamål, är det nödvändigt att tillstånds- myndighetens beslut om frekvenstilldelning står på en solid grund. Av rättssäkerhetsskäl bör denna tilldelningsprocess regleras tydligt och regelbundet följas upp. Effektiviteten bör styra tillståndsprövningen Förslag: Tillstånd ska kunna ges för definierade delar av radio- spektrum. En ny tillståndstyp, blocktillstånd, som avser hela eller delar av sammanhängande frekvensblock, införs. Kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som förutsättning för att tillämpa ett urvalsförfarande där efterfrågan på frekvenser överstiger tillgången tas bort. Huvudsakliga skäl: Effektivitet ska i första hand vara styrande vid tillståndsgivning. Vägledande för all frekvenstilldelning, oavsett till- tänkt användningsområde, bör vara ett effektivt utnyttjande av den begränsade resurs som radiospektrum utgör. En av tillstånds- myndighetens viktigaste uppgifter är att verka för att radio- spektrum används effektivt genom att bl.a. ge utrymme för rimligt störningsfri kommunikation, och att tillgodose användares intres- sen genom att möjliggöra ett varierat utbud av teknik och tjänster. Mina förslag är avsedda att säkerställa att så kan ske. Det bör bli lättare att köpa och hyra radiofrekvenser Förslag: Uthyrning av tillstånd bör uttryckligen tillåtas på samma grunder som överlåtelse. Utöver vad som följer av den dubbla tillståndsplikten för rundradiosändningar ska annan pröv- ning än huruvida det finns skäl att anta att transaktionen inverkar menligt på konkurrensen inte ske vid överlåtelse eller uthyrning. Huvudsakliga skäl: Radiospektrum är en allt viktigare förutsätt- ning för elektronisk kommunikation. Efterfrågan på radiospektrum ökar, vilket gör det allt viktigare att fördela radiofrekvenser på effektivt möjligast sätt. Överlåtelse och uthyrning är ett sätt att öka utbudet av radiospektrum. Om det finns möjlighet att överlåta och hyra ut radiofrekvenser underlättas också inträdet för nya aktörer på marknader för elektronisk kommunikation. Med ett större utbud och fler aktörer på marknaden för radiospektrum kommer prisbildningen att fungera bättre vilket i sin tur kommer leda till en mer effektiv fördelning av frekvensutrymmet. Tillståndstider bör medföra ett effektivt resursutnyttjande Förslag: Tillstånd som tilldelats enligt 3 kap. 8 § LEK, dvs. där efterfrågan är större än utbudet, ska tas tillbaka vid tillstånds- tidens utgång. Huvudregeln bör dock vara rullande tillstånds- tider. När ett incitamentsskapande avgiftssystem tagits fram bör rullande tillståndstider gälla även för tillstånd där efterfrågan är större än utbudet. Lagen bör ändras så att kravet på viss till- ståndstid tas bort, uppsägning medges och det blir tydligt att ingen presumtion för förlängning ska föreligga. Särskilda grunder bör anges för uppsägning av tillstånd. Huvudsakliga skäl: Den osäkerhet om förlängning som råder ger hög risk vid investeringar, osäkerhet på andrahandsmarknaden, otydlighet och intransparens vid slutet av tillståndstiden och höjda inträdeströsklar vid omprövningstillfället. Rullande tillståndstider maximerar däremot förutsebarhet, minimerar risk, ökar värdet på tillstånden och medför ett minimum av administrativ kostnad. medför rullande tillståndstider en risk för att befintliga tillståndshavare kontrollerar frekvenstillgången på ett sätt som missgynnar konkurrensen. Tillstånd som tilldelas enligt 3 kap. 8 § LEK – där efterfrågan är större än utbudet – bör därför tas tillbaka vid tillståndstidens utgång Detta ger transparens och gör att nya aktörer kan få tillgång till attraktiva frekvenser som en senare övergång till rullande tillståndstider möjliggörs då ett system med incitamentsskapande avgifter tagits fram. De närmare former- na för ett sådant system bör utredas i särskild ordning. Ökat sekretesskydd behövs vid auktioner Förslag: Lagen bör ändras så att sekretess gäller i ärende om meddelande av tillstånd att använda radiofrekvenser efter allmän inbjudan till ansökan för uppgifter i ansökningar och bud eller som i övrigt hänför sig till ärendet, om det kan antas att intres- set av konkurrens i auktionen motverkas om uppgiften röjs. Huvudsakliga skäl: Intresset av konkurrens som ett medel för att uppnå effektivitet i radiospektrumanvändningen är det grund- läggande skälet för att tillämpa ett inbjudningsförfarande. En förutsättning för att åstadkomma ett tillfredställande sekretesskydd för uppgifter i samband med inbjudningsförfarande enligt 3 kap. 8 § LEK är en mycket extensiv tolkning av nuvarande 8 kap. 6 § SekrL på så sätt att den enskilde skulle kunna bedömas lida skada vid ett utlämnande av uppgifter (därför att förfarandet inte sker på ett sätt som främjar konkurrensen). En ytterligare brist är att beslut inte kan beläggas med sekretess. Eftersom konkurrens är ett medel för att uppnå effektivitet i radiospektrumanvändningen torde det också betraktas som ett allmänt ekonomiskt intresse. Syftet med de nya bestämmelser jag föreslår är att möjliggöra sekretess under hela inbjudningsförfarandets gång. Radiospektrum är ett samhällskritiskt område som ökar i betydelse. Det saknas dock enligt min mening en tydligt formulerad politisk inriktning för området. En övergripande modell för en effektiv och framtidssäker radiospektrumförvaltning bör följa nedanstående principer, som utgör grunder för de förslag i enskilda frågor som jag redovisat ovan. Dessa principer utgör inte förslag i sig. Jag anser att lagstiftning om en nationell radiospektrumpolicy bör övervägas. 1.Spektrumförvaltning behövs då utrymmet för användning av frekvenser är begränsat i förhållande till efterfrågan och det utan reglering finns risk för skadliga störningar. 2.Målet med spektrumförvaltningen bör ytterst vara en så sam- hällsekonomiskt effektiv användning som möjligt på lång sikt. Andra politiska mål bör åstadkommas med andra medel. 3.Utgångspunkten bör fortsatt vara att – inom ramarna för 1. och 2. – i största möjliga mån tillgodose var och ens efterfrågan på radiospektrum. 4.Det huvudsakliga instrumentet för spektrumförvaltning är till- stånd. Detta kan avse användning av ett visst frekvensutrymme eller av en radiosändare. 5.Undantag från tillståndsplikt ska ges i de fall det är möjligt. 6.Om efterfrågan på användning av ett visst frekvensutrymme överstiger utbudet (i form av det tillgängliga utrymmet), bör marknadsmekanismer användas för att fördela tillstånden. 7.För att maximera användares frihet att utnyttja spektrum och underlätta handel med frekvenser bör tillstånden vara utfor- made så att de är så teknik- och tjänsteneutrala som möjligt. 8.Tillståndsgivningen bör präglas av maximal transparens, objek- tivitet, förutsägbarhet, långsiktighet, icke-diskriminering och ett minimum av administrativa kostnader så att effektiv använd- ning och konkurrens främjas. 9.Internationell samordning ska i tillämpliga fall stödja dessa principer. 10.Flera metoder behövs för att uppnå målet. Ambitionen bör vara att öka användningen av marknadsmekanismer och undan- tag från tillståndsplikt. Technology and market developments have changed the conditions for communications and radio spectrum management significantly. There is a need for new, future-proof rules in the field of radio spectrum that safeguard and promote positive developments of great importance to society. A clearer political framework is also needed for both radio spectrum management and accessibility to mobile and other communications. My proposals and their main reasons are summarized below. Also summarized is the conceptual spectrum management model upon which all my proposals are principally founded. It should be possible to make voice calls and use the Internet anytime, anywhere Proposal: Firstly, as a goal it should always be possible to use mobile telephony and a basic data communication service at an affordable price wherever you find yourself within borders. Secondly, all of population should have the possibility to use broadband in their homes and work places at fixed locations by 2013 at the latest. The national government should evaluate to what degree these goals have been fulfilled by the end of 2013. reasons: The use of voice telephony and data commu- nications is to a continuously lesser extent limited to homes and work places at fixed locations. In accordance with national policy aims, be at the forefront in terms of accessibility to electronic communications services. A broader perspective must be applied to the question of accessibility, without limitation to the current framework. Consequently, the goal in should be that the communication needs of users should be met regardless of time, location and movement. Full surface coverage is for practical reasons not possible. The starting point should therefore be the users experience of access to voice telephony and a basic data communication service which is main- tained regardless of time, location and movement within . The price of such a service should not depend on the location. It is unlikely that any major market driven upgrade or new construction of wireline infrastructure will take place in areas outside of population centres before 2013. Fixed, meaning stationary, broadband access is currently mainly supplied by wire. However, broadband has a significant role to play in situations where economic conditions will not for the foreseeable future allow wireline access. Those homes and work places at fixed locations which currently cannot get broadband access should therefore by 2013 be ensured access. Such access should be of a significantly higher capacity than the basic communication service described in the previous paragraph. Procurement is better than coverage requirements Proposal: Where parliament and the national government con- sider it important that mobile or other communications are supplied in areas of the country where there are no commercial incentives to supply them, it should in the first instance be considered whether this can be done through procurement financed by public funds, or by for example a spectrum auction fund. If coverage requirements are to be set in the future, the decision to do so should be made by the national government. reasons: Both auctions and procurement lead to the correct pricing of – and thereby an efficient distribution and good usage of – radio spectrum. Procurement is above all appropriate when an infrastructure which there are no commercial incentives to deploy further needs to be supplemented by additional coverage. From the point in time where deployment is begun it will probably be several years before such this situation occurs. If a quick deployment – also in those parts of the country where no commercial build-out will take place – is important, auctions with coverage requirements attached to licences should instead be used. In the light of the importance of mobile and other communications to individuals, business and public services, any future decisions regarding coverage requirements should be taken by the national government. The defence should also pay for its use Proposal: The Swedish Armed Forces should pay fees for their use of frequencies in order to create an efficient use of resources. The fees should be high enough to function as an economic means of control. The process leading up to the so- called frequency assignment plan, by which PTS decides on the frequency allotment for the Swedish Armed Forces, should be codified. PTS should also on a yearly basis report to the national government on how much frequency space has been set free for others uses and how much has been made available for military use, and the reasons for those decisions. reasons: The radio spectrum is limited. The Swedish Armed Forces dispose of a significant part of this valuable resource. Against this background it is important to ensure as far as possible that the frequencies The Swedish Armed Forces dispose of are used in an economically efficient way, and that spectrum is freed up where this is not the case. Consequently, there is a need for incentives that clarify the value of radio spectrum in relation to other resources. In order to ensure that the Swedish Armed Forces are assigned the frequency bands that they need, and that frequency bands which are not used for military purposes are made available for other purposes, it is necessary that the licensing authoritys frequency assignment decision stands on solid ground. For reasons of legal certainty, the process leading up to the frequency assignment plan should be codified and regularly followed up. Spectrum licensing should be guided by efficiency Proposal: It should be possible to grant licences for defined parts of the radio spectrum. A new licence type, the block licence, which is granted for a whole or parts of a contiguous frequency block, is introduced. The requirement of new or significantly changed radio usage in order to allow the use of competitive selection procedures is removed. reasons: Efficiency should be the primary guiding principle of spectrum licensing. The main principle of all frequency assignment, regardless of intended use, should be the efficient use of the limited resource that is the radio spectrum. One of the most important tasks of the licensing authority is to promote the efficient use of spectrum by inter alia ensuring reasonably inter- free communication, and to accommodate users interests by enabling a varied supply of technologies and services. My proposals aim to ensure that this can happen. It should become easier to buy and lease radio frequencies Proposal: The leasing of licences should be explicitly allowed on the same grounds as transfers.