sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Förslaget innebär att kommuner som bildar gemensam styrelse ges rätt att samverka genom interkommunala avtal kring uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskild och som åligger kommuner enligt lag, på motsvarande sätt som är möjligt i vissa specialförfattningar. Uppgifterna kan exempelvis avse tillsyn, utredning och liknande. Myndighetsutövning tillhör odiskutabelt kommunernas kärnverksamhet och inom ramen för detta område bör det enligt utredningens mening inte uppkomma några problem i fråga om upphandling eller konkurrens. Utredningens förslag innebär att en begränsad bestämmelse om interkommunala avtal förs in i den föreslagna lagen om försöks- verksamhet med bildande av gemensam styrelse. Bestämmelsen bygger på motsvarande regler om avtalssamverkan som finns i 24 c § djurskyddslagen (1988:534), 14 § livsmedelslagen (2006:804), 26 kap. 7 § (1998:808), 2 kap. 5 § social- tjänstlagen (2001:453), 7 kap. 16 § alkohollagen (1994:1738) och 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Bestämmelsen skapar därmed utvidgade möjligheter till samverkan i förhållande till vad som följer av dessa lagar. Den utökade möjligheten till avtalssamverkan kan därutöver exempelvis bli tillämplig inom Vidare innebär utredningens förslag en möjlighet att ingå avtal om samverkan på plan- och bygglagens område, eftersom det kan anses oklart om någon sådan möjlighet inryms i 11 kap. 4 § (1987:10). Den utvidgade möjligheten att samverka i avtalsform är således begränsad till kommuner som bildar gemensam styrelse, men inne- bär inte att ansvaret för de uppgifter kring vilka kommunerna vill sluta avtal överlåts till den gemensamma styrelsen. De behöver således inte tas med i den gemensamma styrelsens reglemente eller överenskommelse. Utredningens syfte med förslaget är främst att skapa ytterligare incitament för angränsande kommuner som vill fördjupa sin sam- verkan att finna fler samverkansområden, även inom de kommunala kärnverksamheterna där det kan upplevas som politiskt känsligt att överlåta ansvar till ett gemensamt organ. En tänkbar möjlighet på är också att kommunerna i ett första steg bestämmer sig för att samverka i avtalsform, för att sedan i ett andra steg – om samverkan fungerar bra – överlåta uppgiften till den gemensamma styrelsen. Begränsningen i bestämmelsen till uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskild samt åligger kommunerna enligt lag, gör att det kan finnas andra uppgifter där det framstår som ett mer lämpligt alternativ för kommunerna att överlåta ansvaret för uppgiften till den gemensamma styrelsen. Som beskrevs i avsnitt 9.6.2 kan viss samverkan ha karaktären av köp-säljsituationer, där det ställs krav på att den säljande kommunen gör en bedömning av om samverkan är kompetensenlig och att den köpande kommunen tillämpar lagen om offentlig upphandling. Utvidgade möjligheter för kommuner som bildar gemensam styrelse att delegera uppgift till anställd i annan kommun Utredningen föreslår vidare att den föreslagna bestämmelsen om en utökad rätt för kommuner att ingå samverkansavtal förenas med utökade möjligheter för kommuner som ingår i en gemensam sty- relse att delegera uppgifter till anställd i annan kommun. Inte heller här behöver kommunerna överlåta hela ansvaret för uppgiften och beslutsfattandet till den gemensamma styrelsen, utan överenskom- melsen om delegering sluts genom ett avtal enligt förslaget ovan. Den föreslagna bestämmelsen ingår i lagen om försöksverk- samhet med bildande av gemensam styrelse och kompletterar de bestämmelser om delegering som finns i djur- skyddslagen, livsmedelslagen, och lagen om skydd mot olyckor. Den föreslagna bestämmelsen innebär också en utvidgning av kretsen delegater i förhållande till de generella delegations- bestämmelserna i kommunallagen. I nuvarande lagstiftning finns inte någon delegationsmöjlighet i samband med att kommuner sluter samarbetsavtal med stöd av 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) eller 7 kap. 16 § alkohollagen (1994:1738). Genom utredningens förslag tillskapas möjlighet för kommuner som bildat gemensam styrelse att delegera uppgifter till anställd i annan kommun även på dessa områden. Detta torde enligt utredningens bedömning vara värdefullt då frågor inom dessa verksamheter ofta är politiskt laddade och det kan finnas en ovilja att överlåta det politiska och rättsliga ansvaret för verksamheterna till ett gemensamt organ. Inom t.ex. är behovet av specialistkompetens påtagligt när det gäller s.k. sällan- ärenden, vilket talar för att en utökad möjlighet till delegering av uppgift till anställd i annan kommun kan innebära ökad kvalitet och rättssäkerhet i handläggningen av enskilda ärenden. Det skapar också möjlighet för enskilda anställda att specialisera sig inom sina respektive områden. Vidare innebär utredningens förslag en möjlighet till delegering till anställd i annan kommun på plan- och bygglagens område, eftersom någon sådan möjlighet inte finns i (1987:10). Utredningen vill betona att för de uppgifter som kommunerna överlämnar till den gemensamma styrelsen behövs inget separat avtal om delegering. Den föreslagna bestämmelsen om utökade delegeringsmöjligheter är begränsad till de kommuner som ingår i en gemensam styrelse, men de anställda i de olika kommunerna till vilka ansvar delegeras har att redovisa till ansvarig nämnd i respek- tive kommun. Liksom beskrevs i avsnittet ovan om utökade möjlig- heter till avtalssamverkan, så är utökade delegeringsmöjligheter ett sätt att skapa flexibilitet och attrahera angränsande kommuner att på olika sätt fördjupa sin samverkan. Den gemensamma styrelsen ska lämna en årlig redovisning till regeringen av de uppgifter, för vilka kommunerna överlåtit ansvaret åt den gemensamma styrelsen. Till denna redovisning ska bifogas den överenskommelse som kommunerna upprättat i enlighet med 3 kap. 3 c § KL samt reglemente. Av den årliga redovisningen ska även framgå om, och i sådana fall för vilka uppgifter, kommunerna träffat avtal om skötsel och/eller delegering av uppgift till anställd i annan kommun. Försöksverksamheten bör ingå i en flerårig projektsatsning Regeringen har på olika sätt sökt främja samverkan , bl.a. genom ny lagstiftning, information och projektbidrag. Utred- ningen bedömer att det inte uteslutande går att lagstifta fram kom- munal samverkan, bl.a. då det finns ett omfattande regelverk kring samverkan i både kommunallagen och i speciallag- stiftning. kan lagstiftningen snarare upplevas som ett hinder, då mångfalden av bestämmelser kan upplevas svåra att hantera i praktiken. Erfarenheter från kommuner och landsting visar att det framför allt är resurser till projektledning och liknande som efterfrågas för att realisera idéer om samverkan. Informations- insatser kring dagens möjligheter till samverkan liksom kring både goda och dåliga erfarenheter av samverkan är också välbehövliga. Här har Kommuner och Landsting en viktig roll för informationsspridning och erfarenhetsutbyte. Regeringens satsning på samverkansbidrag som genomfördes –2004 ledde förvisso till att en mängd samverkansprojekt startades. Statskontorets uppföljning av satsningen visade på att ett eventuellt framtida riktat statligt stöd bör utgå från tydliga kriterier och krav samt koncentreras till ett mindre antal projekt där det finns utrymme att ta ett större och mer omprövande grepp.156 För att få genomslag för modellen med gemensam styrelse föreslår därför utredningen att regeringen tar initiativ till en flerårig projektsatsning som stöd för försöksverksamheten med bildande av gemensam styrelse. bör en samordnande funktion inrättas . Som jämförelse för en sådan 156 Rapport 2005:23 Statsbidrag till kommunala samverkansprojekt, s. funktion kan erfarenhet hämtas från t.ex. Arbetsgruppen för sam- verkan mellan kommuner157 eller Samverkansdelegationen.158 Sam- ordnaren kan handlägga ansökningar om bildande av gemensam styrelse, ta fram informationsmaterial, utveckla metoder för sam- verkan för olika verksamhetsområden, skapa mötesplatser för erfarenhetsutbyte mellan olika kommungrupperingar som bildat gemensam styrelse och i övrigt bistå kommunerna med råd och stöd. Övergripande frågor om t.ex. konsekvenser för den lokala demokratin och för konkurrensen mellan offentligt och privat kan också kunna hanteras av den samordnande funktionen genom t.ex. seminarier eller studier. Försöksverksamheten med bildande av gemensam styrelse föreslås pågå 2009–2013 och avslutas med en utvärdering. Utredningen bedömer också som möjligt att regeringen som en del i projektsatsningen överväger att erbjuda särskilda bidrag till kommuner som bildar gemensam styrelse. Bidraget skulle främst vara avsett för att kommunerna ska kunna avsätta personella resur- ser (projektledare) för att leda, samordna och utveckla samverkans- arbetet. Enligt dir. 2006:47 ska utredningen översiktligt belysa vilka följd- verkningar bestämmelser om obligatorisk samverkan får för annan lagstiftning. Utredningen har funnit två exempel på vad som skulle kunna betraktas som bestämmelser om obligatorisk sam- verkan. Dels ska kommuner och statliga myndigheter, enligt 1 kap. 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, samordna verksamhet samt samarbeta med varandra och med andra som berörs. Dels stadgas i 7 a § bibliotekslagen (1996:1596) bl.a. att bibliotek och bibliotekshuvudmän inom det allmänna biblioteksväsendet ska samverka. I en promemoria om högspecialiserad sjukvård som lades fram föreslogs en lagreglerad skyldighet för de i en sjukvårdsregion ingående landsting att bilda en gemensam av sjukvårdsregionens angelägenheter. En region skulle även kunna 157Dnr Fi2000/4071. 158Dnr U2005/4465/UH. välja att samverka i kommunalförbund eller bolag, varför kravet på gemensam nämnd då skulle falla.159 En majoritet av remissinstan- serna tillstyrkte utredningsförslaget.160 Förslaget har dock inte beretts vidare. skriver i sitt slutbetänkande att de mindre kommunernas förmåga att hantera verksamhet som ställer krav på t.ex. specialisering, skulle kunna föranleda krav från statens sida på en utbyggd och formaliserad sam- verkan.161 Som beskrevs i avsnitt 9.3.2 har valt att ställa krav på ett visst befolkningsunderlag för att t.ex. anordna grund- läggande yrkesutbildning, vilket ställer krav på att mindre kom- muner samverkar genom att inrätta s.k. samarbetsområden. Det finns således ett antal exempel på att frågor om obligatorisk samverkan i olika sammanhang diskuterats eller föreslagits. Utred- ningen har dock inte övervägt något förslag om tvingande sam- verkan på något område. Sammantaget bedömer utredningen inte att frågan om obligatorisk samverkan har någon aktuali- tet. Att genom tvång främja samverkan framstår dessutom som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. 159Ds 2003:56 Högspecialiserad sjukvård – kartläggning och förslag. 160Remissammanställning dnr S2003/9641/HS. 161SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 273. I detta kapitel behandlas konsekvensbedömningar enligt kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § kommittéförordningen anges att om förslaget i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa redovisas i betänkandet. Om kostnadsökningar eller intäktsminskningar blir aktuella, ska kommittén ange en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kom- munala självstyrelsen ska konsekvenserna, enligt kommittéförord- ningens 15 §, anges i betänkandet. Det samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. Av 16 § kommittéförordningen framgår att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Av utredningens direktiv framgår bl.a. att utredningen allsidigt ska belysa konsekvenserna av eventuella författningsförslag. Inom den del av uppdraget som rör samverkan har utredningen dessutom haft i uppdrag att mer speci- fikt utvärdera konsekvenserna av samverkan för bl.a. verksam- hetens effektivitet och för den lokala demokratin. Utredningen har valt att i första hand göra sådana konsekvensbeskrivningar för de olika förslagen inom respektive kapitel samt i författnings- kommentaren. Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition i . Som beskrevs i betänkandets kapitel 3 är viktiga konkreta förutsätt- ningar för självstyrelsen exempelvis den lagstadgade kommunala kompetensen, möjligheten till laglighetsprövning, den kommunala beskattningsrätten samt möjligheten att utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda. I (Ds 2000:1) anges ett antal frågor som kan ge vägledning vid en analys av förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Två av frågorna bedömer utredningen som särskilt relevanta för uppdraget. Den första frågan är om för- slagen har betydelse för den lokala demokratin, t.ex. vad gäller kommunalpolitikernas handlingsutrymme eller medborgarnas möj- lighet att utöva inflytande. Den andra frågan är hur förslagen påverkar uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Förslagens konsekvenser för den lokala demokratin har särskilt analyserats i kapitel 9 om samverkan. I denna del gör utredningen bedömningen att den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer är en brist ur demo- kratisk synvinkel. Det kan t.ex. vara svårt för medborgarna att utkräva ansvar av de förtroendevalda. Utredningens förslag om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse har bl.a. till syfte att minska antalet samverkanskonstellationer. Med kommunallagens regelverk om gemensam nämnd som grund för förslaget finns också förutsättningar för inflytande för de sam- verkande kommunernas fullmäktige att utöva inflytande samt för medborgarna att få insyn i samverkansarbetet. Frågan om uppgiftsfördelningen mellan staten och kom- munerna har särskilt berörts i kapitel 6 om finansiering av statlig verksamhet. Utredningens förslag om en vidgad kom- munal kompetens att lämna bidrag till statliga väg- och järnvägs- byggen samt till utbildning och forskning vid statliga lärosäten ändrar inte den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting. Som utredningen beskriver finns ett flertal områden där kommunala aktörer och staten har gemen- samma intressen, t.ex. när det gäller insatser för att allmänt främja lokal och regional utveckling och tillväxt, som också innefattar gemensam finansiering av olika investeringar. Denna utveckling medför att uppgifts- och ansvarsfördelningen i praktiken kan bli mer oklar. I och med att utredningens förslag emellertid inte innebär att kommuner eller landsting tvingas att lämna bidrag eller, omvänt, att staten kan kräva finansiering, bedömer inte utredningen att förslagen medför några negativa konsekvenser för den kommunala självstyrelsen i denna del. Utredningens uppdrag består framför allt i att anpassa den kom- munala kompetensen till samhällsutvecklingen. Uppdraget har där- med en tydlig juridisk inriktning. Förslaget till lag om vissa kom- munala befogenheter för att samordna de s.k. smålagarna (se kapitel 5) kan t.ex. närmast beskrivas som en lagteknisk åtgärd. Flera av de områden som berörs i utredningen handlar om fri- villiga åtaganden för kommuner och landsting. Det är därför svårt att göra någon mer exakt beräkning av de ekonomiska konsek- venserna av förslagen, i och med att det är upp till kommuner och landsting själva att fatta beslut om huruvida de t.ex. vill lämna bidrag till vissa statliga verksamheter (jfr kapitel 6). Denna typ av bidrag förekommer enligt uppgift i stor utsträckning, varför det heller inte går att uttala sig om utredningens förslag kommer att ytterligare öka förekomsten av sådana bidrag eller om förslaget snarare bidrar till att tydliggöra kompetensen på områdena. I sammanhanget ligger det närmare till hands att ur ett bredare perspektiv tala om samhällsekonomiska konsekvenser. Några av utredningens förslag berör verksamheter där såväl staten som kom- muner och landsting agerar. En bättre samordning av olika aktörers insatser torde få positiva samhällsekonomiska konsekvenser, t.ex. genom ett mer effektivt resursutnyttjande. Det är också möjligt att vissa förslag kan ge flerstegseffekter, om exempelvis en kommuns bidrag till en högskola medför att kompetensnivån i området höjs och att det i sin tur främjar företagsetableringar. Förslaget om utökade möjligheter till samverkan i gemensam styrelse kan också ge kommuner potential att mer kostnadseffek- tivt bedriva sina verksamheter. Det finns de som hävdar att kommuner som samverkar höjer sin ambitionsnivå och därmed ökar kostnaderna. Ur ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv anser dock utredningen att samverkan kan skapa nytta för den enskilde medborgaren genom högre kvalitet, bredare serviceutbud eller bättre tillgänglighet. 10.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Frågan om eventuella konsekvenser för den offentliga servicen är given när det gäller ett sådant brett uppdrag som handlar om den kommunala kompetensen, vilken omfattar alla kommuner och landsting. I flera av uppdragets olika delar berörs faktorer som till- gång till service, kommunikationer eller arbetskraft. Dessa faktorer är betydelsefulla för både medborgarna och företagen och lyfts också fram av utredningen som argument för flera förslag. Ett sådant exempel är förslaget om en utvidgad kompetens att till- handahålla lokaler till det lokala näringslivet, som bl.a. syftar till att underlätta för företag att etablera sig. Frågor om kommunikationer och arbetskraftsförsörjning är centrala för förslagen om utökade möjligheter för kommuner och landsting att lämna bidrag till stat- liga infrastrukturinvesteringar samt till högskoleutbildning och forskning. När det gäller samverkan har utredningen framför allt lyft fram små kommuners möjlighet att genom samverkan till- godose behov av specialistkompetens i olika verksamheter. Utred- ningen ser en potential för förbättrad tillgång till samt kvalitet i den offentliga servicen genom samverkan. Utredningen har däremot avstått från att peka ut vissa delar av landet, t.ex. glesbygden, som målgrupp för olika förslag. Det finns inget i utredningens direktiv som talar för en sådan avgränsning. Tvärtom vill utredningen framhålla att behoven av att t.ex. till- handahålla lokaler till näringslivet kan finnas i hela landet, men kan ta sig olika uttryck. Regionalpolitiska problem kan förvisso ha en större påverkan på kommuners och landstings möjlighet att upp- rätthålla samhällsservicen, vilket är en viktig bakomliggande faktor. Det får dock särskiljas från syftena med utredningens förslag, som inte tar någon specifik regional inriktning. 10.4Konsekvenser för små företag Det är framför allt två av utredningens förslag som kan antas få konsekvenser för små företag. Det första förslaget rör ett generellt undantag från själv- kostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader. Förslaget syftar till att åstadkomma mer konkurrensneutrala villkor mellan offentliga och privata aktörer. Det har bl.a. tillkommit utifrån den problematik som näringslivet beskriver när det gäller kommuners och landstings möjligheter att bedriva näringsverksamhet på kon- kurrensutsatta marknader, med tillämpning av självkostnads- principen. Genom utredningens förslag ställs krav på att verksam- heten ska drivas på affärsmässig grund, vilket torde få positiva konsekvenser för små företags möjligheter att konkurrera med kommuner eller landsting på mer jämlika villkor. Det andra förslaget rör en utökad kompetens för kommuner att tillhandahålla kommersiella lokaler till det lokala näringslivet. För- slaget kan antas få positiva konsekvenser för små företag på flera sätt. Det kan till att börja med underlätta för små företag att eta- blera sig i glesbygd, där det annars kan vara svårt att ordna kapital- försörjning för att själv bygga lokaler. Det kan även skapa möjlig- heter för små företag att samverka med andra aktörer inom ramen för s.k. teknikparker. Det område där utredningen sett en viss risk för negativa konse- kvenser för små företag är då kommuner eller landsting gemensamt upphandlar tjänster, och det därmed kan bli svårare för mindre företag att konkurrera i och med att upphandlingarnas omfattning blir större (jfr avsnitt 9.7). Det är inte uteslutet att sådana situa- tioner kan bli en konsekvens av utökad samverkan mellan angrän- sande kommuner i gemensam styrelse, enligt utredningens förslag. Detta är dock inte någon problematik som är specifik för just utredningens förslag, utan som kan gälla all samverkan. Utredningen bedömer dock att samverkan sammantaget har så stora fördelar att inte frågan om små företags möjligheter att konkurrera om en upphandling är av avgörande betydelse. Utredningen har inte funnit anledning att närmare analysera konsekvenserna för jämlikhet, integration och hållbar utveckling utifrån de förslag utredningen lägger fram i betänkandet. Utred- ningen bedömer inte heller att förslagen får några särskilda konse- kvenser för brottsligheten. 11.1Förslag till lag (2007:000) om vissa kommunala befogenheter Förslaget till lag om vissa kommunala befogenheter har behandlats i betänkandets kapitel 5. Lagen ersätter delegationslag (1954:130), lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m., lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande, lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet, lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om syssel- sättning för handikappade, lagen (1989:977) om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer, lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet, lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd, lagen (2002:683) om rätt för kommuner att ge stöd till åtgärder i vissa investeringsprogram, lagen (2004:772) om medverkan vid statlig träng- selskatt, lagen (2004:1225) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuktransporter, lagen (2005:952) om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik och lagen (2006:492) om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. I huvudsak innebär förslaget att befintliga bestämmelser utan ändring i sak sammanförs i en ny lag. Vissa redaktionella ändringar har gjorts, bl.a. mot bakgrund av att språkbruket i några av lagarna framstår som ålderdomligt. Vidare används ska istället för skall, utifrån nya riktlinjer från . Bestämmelserna i 3 kap. 2–4 §§ är dock nya i förhållande till de lagar som föreslås upphöra att gälla. Bestämmelsen i 3 kap. 2 § ersätter dock till viss del 9 § väglagen (1971:948) som också före- slås upphävas. Bestämmelserna i 3 kap. 2–4 §§ har behandlats i betänkandets kapitel 6, avsnitt 6.3.4; kapitel 8 avsnitt 8.4 samt kapitel 6, avsnitt 6.4.7. Bestämmelsen motsvarar lagen (2004:772) om medver- kan vid statlig trängselskatt. Den medför ingen ändring i sak men har ändrats redaktionellt. Bestämmelsen motsvarar lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande. Den medför ingen ändring i sak men har ändrats redaktionellt. Förslaget har behandlats i betänkandets kapitel 6, avsnitt 6.3.4. Paragrafen utvidgar kommunernas och landstingens befogenhet i förhållande till den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Med väg som staten ansvarar för avses allmän väg som staten är väghållare för. Med järnväg som staten ansvarar för avses den järn- vägsinfrastruktur som tillhör eller ägs av staten och som förvaltas av .