sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Som redovisats ovan finansierar både KBM och SRV forsknings- projekt inom områdena ledning, kommunikation och naturolyckor. Enligt utredningens bedömning är det en fördel om denna forsk- ning i högre grad samordnas. Härigenom ökar förutsättningarna för att kraftsamla kring prioriterade områden och minskar risken för likartade projekt. En samordning bör därför komma tillstånd oavsett om en sammanläggning av relevanta delar av myndigheter- nas verksamhet genomförs eller inte. Utifrån det material som utredningen fått tillgång till från de båda myndigheterna kan det noteras att det förekommer ett flertal projekt som ligger i gränslandet mellan forskning som berör en specifik sektor och sådan som kan kategoriseras som sektorsöver- gripande. Exempel på sådana projekt är; Kriminalpolitikens inter- nationalisering och dess konsekvenser, Global finance and economic security: the case of . Modellering av spridning och kontroll av mul- och klövsjuka i , inklusive analys av kontaktnät mellan svenska djurbesättningar är ett annat projekt. Även för SRV:s vid- kommande finns ett fåtal sådana projekt, t.ex. Åskskydd för känsliga strukturer och Alkohol som riskfaktor för skador. För utvecklingen inom områdena skydd mot olyckor och kris- beredskap är forskning en central del och statsmakterna en central aktör. Statliga myndigheter svarar i hög grad för kompetens- uppbyggnad, normgivning och utveckling. Forskning utgör en nödvändig del av detta arbete, särskilt för de myndigheter som ska vara expertmyndigheter inom områdena risk, olyckor och kriser. Utredningen kan konstatera att det inom krisberedskapsområdet finns exempel på flera projekt som ligger nära traditionell stats- vetenskaplig säkerhetspolitisk forskning, t.ex. projekt rörande internationell politik och internationell konflikthantering. Flertalet av dessa initierades redan av . Exempel på sådana projekt är Demokratisering och försoning efter inomstatlig konflikt, The Legacy of War and Violence: Reconstruction and Reconciliation in , Bosnia and . I detta sam- manhang är det viktigt att beakta att har egna forskningsmedel som avsätts för liknande säkerhetspolitiska forskningsändamål. Utredningen gör bedömningen att denna typ av forskning inte bör finansieras från ett anslag där syftet är att stärka den svenska krishanteringsförmågan eller att minska sårbar- heterna i det svenska samhället. Sådan forskning bör snarare vara en fråga för t.ex. forskningsinitiering eller grundforskning vid universitet och högskolor. Projekten som sådana bör däremot kunna bidra till den svenska förmågan att genomföra fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands. Om regeringen bedömer att denna forskning inte kommer till stånd inom ramen för ordinarie forskningsstrukturer bör den finansieras från anslag som syftar till att stärka den svenska förmågan att genomföra fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands, dvs. anslag inom utgiftsområde 5 Internationell samverkan respektive 7 Det finns enligt utredningens uppfattning ett behov av att nog- grant överväga det miljöstöd som myndigheterna lämnar, eftersom detta kan påverkas av andra av regeringen fastställda satsningar. I den mån sådant stöd ska lämnas bör det ske med detta i beaktande och utifrån en sammanvägd bedömning i syfte att selektera de mil- jöer som är särskilt betydelsefulla. Den otydliga gränsdragning som finns vad avser främst KBM:s ansvar respektive sektorsmyndigheternas ansvar för att finansiera forskning, riskerar enligt utredningens bedömning att leda till en förskjutning av ansvaret från sektorsmyndigheterna till KBM. Åtgärder inom krishanteringsområdet uppfattas från övriga myn- digheter som att de ska finansieras från anslaget 7:5 Krisberedskap. Utredningen anser därför att risken är stor att sektorsmyndig- heterna inte tar ansvar för de kunskapshöjande åtgärder som rim- ligen åvilar respektive sektorsmyndighet. Utredningen ser även en risk att medel inte används på det mest effektiva sättet eftersom sektorsmyndigheterna inte tvingas göra samma prioritering av me- del som om forskningen finansierats från respektive myndighets anslag. Vidare finns ett visst problem med att vissa typer av forsk- ning kan anses hetare än annan forskning, vilket kan göra att den långsiktiga prioriteringen mellan olika områden för- skjuts. Det faktum att KBM använder två system för fördelning av forskningsmedel, dels via myndighetens forskningsprocess, dels via fördelning av medel till vissa myndigheter inom ramen för sam- verkansområdena, innebär en otydlighet. Vidare ser utredningen att det bemyndigande som finns för forskning riskerar att skapa ytter- ligare inlåsningseffekter på anslaget 7:5 Krisberedskap. Mot bakgrund av ovanstående problematik finner utredningen att finansieringen av forskning samt uppföljningen av inkomna forskningsresultat i förhållande till ändamålet bör ske mer stringent . Det finns också anledning att överväga i vilken utsträck- ning forskning avseende krishantering, hot och risker inom ramen för olika samhällssektorer ska finansieras från ett generellt anslag för krisberedskap eller om forskning inom en specifik sektor bör finansieras av den aktuella sektorn. Mot bakgrund av att sektors- myndigheterna enligt utredningens bedömning bör ha ett huvud- ansvar för åtgärder inom sitt respektive område bör den forskning som finansieras av de båda myndigheterna begränsas till forsk- ning som är av sektorsövergripande natur och avser krisberedskap, skydd mot olyckor och förmågan att genomföra insatser inom dessa områden. Detta skulle generera en konkret verksamhetsnytta och innebära att respektive sektorsmyndighet får ett uttalat ansvar för att initiera och finansiera forskning inom sitt ansvarsområde, vilket skulle ligga mer i linje med ansvarsprincipen. För att stärka koordineringen mellan de olika sektorsmyndig- heternas forskning samt för att undvika överlappande forsknings- projekt mellan olika sektorer är det utredningen bedömning att det behövs en tydligare, instruktionsstyrd process. Mot denna bak- grund föreslår utredningen att det inrättas ett forskningsråd, där berörda sektorsmyndigheter finns representerade. En viktig uppgift för forskningsrådet blir att identifiera områden där det behövs ny kunskap och därigenom säkerställa att forskning bedrivs på rele- vanta områden vad avser skydd mot olyckor och krisberedskap. Rådet skulle också kunna tillförsäkra att de synergier som finns mellan olika områden tillvaratas. Medel för finansiering av forskning avsätter SRV och KBM ca för forskning. KBM har även i uppdrag att utveckla ett säkerhetsforskningsprogram till- sammans med . Finansieringen av detta program ska såvitt utredningen kan bedöma ske genom att medel omfördelas från annan forskning. Mot bakgrund av den sammanställning av projekt under perio- den till 2009 som utredningen genomfört är bedömningen att den forskning som inte faller inom ramen för andra myndigheters uppdrag uppgår till drygt . Utredningen menar i lik- het med vad som anförts ovan att berörda myndigheter själva bör ta ett ansvar för forskning inom deras respektive sektor. De medel som anslås av SRV och KBM bör därmed ligga runt och finansieras från ett förvaltningsanslag. Utred- ningen har i detta inte tagit ställning till omfattningen av den säkerhetsforskning, som KBM fick i uppdrag att påbörja, utan ser att det finns skäl för statsmakterna att ta ställning till denna fråga i särskild ordning. KBM ska i enlighet med sin instruktion sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsförmåga, bl.a. genom olika utbild- ningar. SRV däremot ska enligt sin instruktion bedriva utbildning som tillgodoser kravet på kompetens hos kommuner och statliga myndigheter för att kunna utföra uppgifter som anges i lagen om skydd mot olyckor. I förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor regleras förutsättningarna och villkoren för de utbildningar som genomförs med egentillträde och som berättigar till studiemedel. Myndigheterna har således olika uppdrag och olika modeller för tillhandahållande av utbildning. KBM har en modell där utbildning framförallt beställs externt, medan SRV i första hand tillhandahåller utbildningar genom de egna skolorna. Det finns även andra aktörer inom utbildningsområdet vilka bedriver utbildning som liknar den som SRV tillhandahåller. Ett exempel är . har verksamheten vid SRV:s fyra skolor setts över ett flertal gånger. Avvecklingen av civilpliktsutbildningen och introduktionen av det nya utbildningssystemet inom området skydd mot olyckor innebar behov av omfattande förändringar i verksamheten. Därför genomförde SRV 2005 en översyn av verk- samheten. I Rapporten och säkerhetsutbildningens utveckling – nuläge, framtid och vägval (fortsättningsvis kallad UVU-utred- ningen) konstaterades bl.a. att efterfrågan på den skolbundna risk- och säkerhetsutbildningen sannolikt kommer att minska i fram- tiden. På samma gång såg SRV att det finns stora behov av och efterfrågan på fortbildning inom området skydd mot olyckor. Ökningen avser dock främst efterfrågan på distansutbildning och stöd för utbildning och övning regionalt och lokalt. SRV gjorde bedömningen att fortbildningen framgent bör stödjas med anslagsmedel. I konstateras också att det finns ett stort behov av utbildning för krishanteringsförmåga hos kommuner m.fl. Framförallt efterfrågas utbildnings- och övningsstöd regionalt och lokalt. SRV konstaterar i detta sammanhang att och säkerhetsutbildning inte har denna kompetens i alla delar, utan för detta skulle krävas ett tydligare uppdrag och särskilt avde- lade resurser för bl.a. kompetensuppbyggnad och kursutveckling. SRV konstaterar vidare i att det för att möta den framtida förväntade efterfrågan på utbildning krävs en omin- riktning med starkt ökade resurser för att utveckla och genomföra distansutbildning samt regionalt/lokalt bedriven utbildning. Forskning och utveckling behöver öka och få en starkare koppling till utbildningen. Spetskompetens inom området behöver utvecklas. Därutöver ansåg SRV att en högre grad av vetenskaplighet i utbild- ningen bör eftersträvas genom bl.a. ökad samverkan med univer- sitet och högskolor. En ökad akademisering av delar av utbild- ningen bör enligt SRV eftersträvas . Efter har SRV genomfört ytterligare en ana- lys samt en bedömning av skolorna. Resultatet av detta arbete överlämnades till utredningen . SRV konstaterar i detta att en successiv anpassning av verksamheten kan påbörjas SRV gör bedömningen att ett omfattande behov av utveckling föreligger på skolorna för att där kunna anpassa verk- samheten till utbildningsvolymerna samt för att utveckla metoder, teknik, personal och genomförande av utbildningen mot nya och förändrade krav. Samtliga skolor anses ha kapacitet att bedriva utbildningsverksamhet inom hela området skydd mot olyckor. Enligt SRV har skolorna , så långt tillgängliga eko- nomiska resurser medgivit, utvecklats och anpassats för både prak- tiskt och teoretiskt lärande. Trots detta föreligger behov av investeringar för att åtgärda brister i utbildningsanordningar och lokaler. Den bedömning som SRV gör är emellertid att samtliga skolor har goda möjligheter att öka eller förändra utbildnings- volymerna om de framtida utbildningsbehoven ändras. SRV presenterar i rapporten två förslag på hur verksamheten skulle kunna bedrivas framgent. Förslagen bygger på att utbild- ningen bedrivs på motsvarande sätt som och utifrån antagan- den om att tjänsteexporten uppgår till samma volym som samt att den internationella utbildningen växer med ca en sjättedel jäm- fört med dagens volymer. Det första förslaget utgörs av ett tvåplatsalternativ. Vid ett sådant alternativ är inriktningen att den tvååriga utbildningen i skydd mot olyckor och utbildningen i räddningsinsats (utbildning av deltidsbrandmän) genomförs på båda platserna. Härutöver inriktas utbildningen på den ena platsen mot räddningstjänst- området, vidareutbildningarna inom räddningsledning, påbygg- nadsutbildning för brandingenjörer samt tjänsteexport. Till den andra platsen förläggs utbildning inom tillsyn och olycksföre- byggande, samhällsinriktat säkerhetsarbete samt skorstensfejare. Kostnaderna för ett sådant alternativ uppgår enligt SRV:s bedöm- ning till . Det andra förslaget utgörs av ett treplatsalternativ där inrikt- ningen är två större och en mindre utbildningsplats. Den tvååriga utbildningen i skydd mot olyckor och utbildningen i räddnings- insats genomförs på samtliga platser. Utbildningen på en av de större utbildningsplatserna inriktas mot räddningstjänstutbildning och tjänsteexport medan det på den andra platsen genomförs utbildningar inom tillsyn och olycksförebyggande, samhällsinriktat säkerhetsarbete samt skorstensfejarutbildning. På den tredje, mindre, platsen genomförs viss vidare- och uppdragsutbildning. Vid en sådan omställning krävs på den mindre platsen att vissa av nuvarande resurser avyttras och/eller avvecklas för att skapa balans mellan resurser och utbildningsvolym. Kostnaderna för detta alter- nativ uppgår enligt SRV:s bedömning till . SRV har också skattat avvecklingskostnaderna för ett tvåplats- respektive treplatsalternativ enligt nedan. för del av skola Avvecklingskostnaden inkluderar kostnader för uppsägning av per- sonal, hyror, restvärde, avflyttning, rivning och miljösanering. En viss osäkerhet föreligger, enligt SRV:s bedömning, vad avser kost- naderna för miljösanering. Utredningen har haft i uppdrag att lämna en generell bedömning av behovet av utbildning och övning. Utredningen är i detta avseende hänvisad till de underlag som SRV och KBM lämnat till utredningen och kan utifrån dessa konstatera att utbildning är av central betydelse för att kontinuerligt förbättra samhällets förmåga att hantera olyckor och extraordinära händelser. KBM har också regeringens uppdrag att utarbeta en inriktning för utbildnings- och övningsverksamheten inom krisberedskapsområdet m.m. Såvitt utredningen kan bedöma kommer det sammantagna behovet av utbildning inte att minska framgent eftersom det handlar om en kontinuerlig kompetensutveckling. Däremot kan behovet av vissa funktionsutbildningar komma att minska. Ett exempel på detta är grundutbildningen inom området skydd mot olyckor där det årliga behovet, enligt SRV:s bedömning, kommer att uppgå till 240 utexaminerade elever med grundutbildning inom skydd mot olyckor. Till det kommer utbildning för deltidsanställd personal inom räddningstjänsten, vilket beräknas till 560 personer . Utredningen noterar dock att avsikten med den nya utbildningen inom skydd mot olyckor inte enbart var att utbilda brandmän för kommunala behov utan att tillskapa en risk- och säkerhetsutbild- Behovet torde därmed kunna vara något större än det som SRV angett. Utbildningsbehovet inom områdena skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar rör ett mycket brett spektrum av områden och olika kompetensområden. Det gäller såväl funktions- utbildningar exempelvis stabsutbildningar och utbildningar till räddningsledare, som utbildningar om systemen som sådana. Det rör sig också om en mängd professioner som arbetar på olika nivåer och inom olika myndigheter, organisationer och företag med skif- tande behov av utbildning. Det är mot denna bakgrund centralt att det i utbildningen finns en stor flexibilitet, avseende såväl inrikt- ning som utbildningsvolym. För att de olika organisationerna ska kunna ta del av ett brett utbildningsutbud där det finns flera utbildningsanordnare krävs en samlad information över utbildningsutbudet. Det måste med andra ord finnas en struktur som gör det enkelt för olika professioner inom myndigheter, kommuner, landsting och privata aktörer att se vilka utbildningar som finns tillgängliga. Detta är särskilt angeläget i och med att dessa aktörer själva ansvarar för att säkerställa att de har nödvändig kompetens för arbetet med skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredningen gör bedömningen att övning är av central betydelse för att kontinuerligt förbättra samhällets förmåga att hantera olyckor och extraordinära händelser. Ett exempel på behovet av övning framgår av den analys av risk- och sårbarhetsanalyser för myndigheter under som Statskontoret genomfört. Det konstateras där att det finns brister när det gäller utbildning och övning av krishanteringsorganisationen. Övning måste ses som ett viktigt instrument för att upprätthålla nödvän- diga kunskaper och färdigheter för olika yrkesroller, men också ur ett systemperspektiv för att träna samverkan mellan olika aktörer och ledningsnivåer. I många fall kan utbildning och övning kombi- neras. De övningar som bidrar till att utveckla samverkan mellan olika aktörer, såväl över sektorsgränser som mellan olika lednings- nivåer, torde vara av särskild betydelse. Övningarna bör vidare innehålla så realistiska inslag som möjligt så att de kan bidra till förbättringar av gällande rutiner och system. Utredningen anser också att det finns ett behov av att involvera näringslivet i övningar för att öka deras kunskap om samhällets krisberedskap och för- måga att bidra i en krissituation. Detta gäller särskilt företag som har ansvar för infrastruktur som samhället är beroende av. Inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt för- svar handlar det således om en bred utbildnings- och övnings- verksamhet som behöver bedrivas. Det handlar om en kontinuerlig kompetensutveckling som inbegriper både konceptutbildning och olika funktionsutbildningar. Vad gäller skolorna och dess verksamhet har utredningen haft att se över utbildningsplattformarnas verksamhet ur ett kostnads- effektivitetsperspektiv. Utredningen anser, utöver vad SRV fram- hållit, att det finns ett akut behov av genomgripande förändringar av utbildningsorganisationen. Utvecklingen har visat att utbildningsorganisationen är avsevärt större än det utbild- ningsbehov som föreligger och att den nödvändiga flexibiliteten för att anpassa organisationen . En del kurser genomförs också av skolorna med avgiftsfinansiering. Dessa kurser konkurrerar i vissa fall direkt med privat verksamhet eller riskerar att tränga undan privata alternativ. Utredningen anser också att den orga- nisationsform som infördes i och med bildandet av centrum för risk- och säkerhetsutbildning har bidragit till en otydlig styrning. En annan utveckling som utredningen noterat är att betydande delar av den internationella utbildningen numera förläggs till Kris- tinehamn. Det blir enligt utredningens bedömning därmed svårare att hålla samman och dra nytta av de synergieffekter som finns mellan den nationella och den internationella utbildningen. Utred- ningen konstaterar därutöver att den internatverksamhet som finns kopplad till skolverksamheten visar ett balanserat underskott om hela . Detta underskott har uppstått bl.a. på grund av ned- dragningar som har gjorts till följd av minskade utbildnings- volymer, vilka medfört avvecklingskostnader för personal. Utredningen anser således att det finns ett betydande reform- behov av den struktur för utbildning som bedrivs i SRV:s regi. Utredningen återkommer i kapitel 9 till sina förslag i denna del. 8En myndighet för säkerhet och beredskap? Utredningen har haft i uppdrag att pröva frågan om relevanta delar av verksamheten vid (), () och Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) bör föras samman till en myndighet för frågor om samhällets beredskap och säkerhet. Dessutom ska utredningen pröva om övriga delar av myndigheternas verksamhet bör föras till andra befintliga myndigheter. 8.1Dagens struktur – problem och möjligheter En helhetssyn på arbetet inom områdena skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar Nuvarande myndighetsstruktur bygger primärt på en uppdelning mellan åtgärder som syftar till att hantera händelser i den övre delen av hotskalan, extraordinära händelser, samt händelser i resten av hotskalan, bl.a. olyckor. Det rör sig således inte enbart om händelser som resulterar i räddningsinsatser. SRV och KBM har inom sina respektive områden främst till uppgift att stödja och i viss mån styra, andra aktörer som är primärt ansvariga för att bygga den förmåga som behövs och för att genomföra olika insatser vid olyckor eller extraordinära händelser. Denna uppdelning är dock inte konsekvent bl.a. eftersom SRV ansvarar för insatser vad avser händelser som mycket väl kan utgöra en extraordinär händelse. Utredningen anser att den uppdelning som gjorts mellan verk- samhet för att stärka samhällets förmåga vid väpnat angrepp och normal verksamhet inte kan översättas till en uppdelning mellan verksamhet för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra hän- delser och verksamhet med syfte att hantera mindre svåra händel- ser. Huruvida en mindre händelse utvecklas till en extraordinär händelse kan i många fall avgöras av hur effektivt den hanteras samt En myndighet för säkerhet och beredskap? vilket förebyggande och sårbarhetsreducerande arbete som vidta- gits. Några exempel visar också på svårigheten att skilja de åtgärder som avser den övre delen av hotskalan från de som avser den lägre. Medel har använts till exempelvis reservkraft inom vattenförsörjningen och till reservbroar. Vidare har t.ex. en enkät genomförts om medieföretagens förmåga att hantera ett elavbrott, fast anställda elmontörer har utbildats för arbete på stam- och regionnät etc. Utredningen anser att detta påvisar att de medel som finns för åtgärder i den övre delen av hotskalan i lika hög utsträckning avser den lägre delen av hotskalan som den övre. Det är dessutom svårt att göra avgränsningar, eftersom begreppet svåra påfrestningar inte tydligt har definierats. Åtgärder inom området skydd mot olyckor och krisberedskaps- området är således i många fall överlappande och rör samma aktö- rer eftersom verksamheten till sin natur är sådan att om förmågan utvecklas när det gäller att hantera vardagliga händelser, så bidrar detta till en bättre förmåga även när det gäller mer omfattande hän- delser och vice versa. Den tudelning som finns mellan myndig- heterna speglar heller inte det faktum att vissa typer av händelser kan få mycket långtgående konsekvenser både i tiden och utanför den sektor där händelsen sker. Utredningen anser inte heller att dagens uppdelning mellan den lägre och högre delen av hotskalan är förenlig med de hot och ris- ker som samhället står inför. De olyckor, hot och risker som sam- hället står inför utgörs istället av ett brett spektra av händelser där det torde krävas ett brett spektra av åtgärder (jmf kapitel 6). Med flera myndigheter som i huvudsak fokuserar på olika delar av hotspektrat och händelsernas räckvidd, finns risk för att viktiga aspekter och sammanhang i rådgivnings-, planerings- och uppfölj- ningsarbetet tappas bort. Detta försvårar den statliga styrningen på området. Dessutom riskerar uppdelningen att leda till ett mindre effektivt arbete. Det är därför eftersträvansvärt att i ökad utsträck- ning integrera arbetet inom områdena krisberedskap, skydd mot olyckor och civilt försvar. På så sätt kan också en ökad integration mellan förebyggande, sårbarhetsreducerande och krisberedskap respektive räddningstjänst åstadkommas. Myndigheterna har också liknande roller, i första hand indirekt stöd och normgivning snarare än operativt agerande. Syftet med verksamheterna är också likartad, att förbättra samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser. I detta arbete är det ofta samma typ En myndighet för säkerhet och beredskap? av förmåga som myndigheterna arbetar med, skillnaden avser vilka händelser i hotskalan som de i huvudsak arbetar gentemot. KBM:s arbete fokuserar på extraordinära händelser i den övre delen av hot- skalan i ett tvärsektoriellt perspektiv, medan SRV:s arbete inom området skydd mot olyckor främst fokuserar på vardagsolyckor och stora olyckor. Även om arbetet inte i alla delar rör händelser som kan föranleda räddningsinsatser finns synergier vad avser exempelvis metod och teknik mellan olika områden.