sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — Vissa länsstyrelser för in beslut om skyddsobjekt i länets författningssamling medan andra inte gör detta. Avgörande för saken synes vara om man i den aktuella betraktar skyddsobjektsbeslutet som ett förvaltningsbeslut eller som norm- givning. En angränsande fråga, som tagits upp från objektsägarhåll, är den intressekonflikt som råder mellan ett berättigat intresset av diskretion kring verksamheten, och kravet på skyltning av skydds- objekten. Saken ställs på sin spets i de fall när själva beslutet om skyddsobjektsförklaring är hemligt enligt sekretesslagen. Vad vi förstått så har man i en del fall löst detta problem genom att skyltningen görs på en inre dörr eller vägg och inte på objektets yttre fasad eller stängsel. En annan fråga där också kritik förts fram gäller det förhållandet att de nuvarande skyddsobjektsskyltarna uttryckligen anger om beslutet meddelats av Försvarsmakten eller av och därigenom på ett onödigt sätt avslöjar objektets karaktär av militär eller civil anläggning. Upphävande av beslut om skyddsobjekt Jämförda med beslut om skyddsobjekt är formella beslut om att återkalla eller upphäva skyddsobjektsstatusen konstigt nog förhållandevis ovanliga. Av länsstyrelsernas enkätsvar framskymtar dock att denna fråga i stort hanteras på samma sätt som besluten om att förklara något vara skyddsobjekt. Således förekommer det både att beslut om upphörande av skyddsobjekt fattas på framställning eller initiativ av företrädare för objektet eller på direkt initiativ av själv. De länsstyrelser som inspekterar befintliga skyddsobjekt prövar i samband med detta aktualiteten hos dessa. När en länsstyrelse finner att förut- sättningarna för ett beslut om skyddsobjekt inte längre föreligger, agerar i allmänhet för att en begäran om upphörande ska göras eller beslutar utan en sådan formell begäran. Även här förekommer det att länsstyrelserna har myndighets- samråd och att berörda myndigheter sedermera underrättas om beslutet. har önskat att objektsägarna bör åläggas en skyldighet att meddela om verksamheten på skydds- objektet upphör eller ändras. Till att börja med vill vi gärna påpeka att den grundläggande struktur för beslut om skyddsobjekt som ges skyddslag enligt vår uppfattning i huvudsak är ändamålsenlig. Det framstår därför som lämpligt att beslutsfattandet i ärenden om skyddsobjekt även fortsättningsvis ska tillkomma regeringen, länsstyrelserna och Försvarsmakten. Med det sagda menar vi också att vi inte funnit några vägande skäl att tillföra ytterligare beslutsorgan till kretsen av de nu nämnda. Däremot har vi haft anledning att mera ingående överväga huruvida några fördelar kan antas stå att vinna genom vissa omfördelningar av beslutsuppgifter mellan Försvarsmakten å ena sidan och länsstyrelserna å den andra. I det föregående har vi beskrivit att Försvarsmakten i vissa fall, då man inte kan avvakta beslut, interimistiskt får fatta beslut om skyddsobjekt. Det kan röra sig om situationer då behovet av skyddsobjektsförklaring är oförutsett eller annars mer eller mindre hastigt påkommet samt i regel av icke-permanent karaktär. Ett exempel är ett område där Försvarsmakten tillfälligt bedriver övningar eller prov eller har satts in för att hindra en kränkning av territorium och där det är angeläget att bl.a. skydda allmänheten mot skada till följd av verksamheten. Sådana tillfälliga beslut gäller till dess beslutar i ärendet, dock längst . Även om denna Försvarsmaktens interimistiska beslutanderätt i och för sig synes fungera tillfredsställande har vi ändå funnit skäl att fråga oss om man inte kan förenkla denna beslutsordning lite grand. Det gäller i första hand i fråga om skyddsobjektsbeslut av tillfälliga övningsområden. Här framstår nämligen den rådande begränsningen av Försvarsmaktens beslutanderätt – att endast få fatta beslut om skyddsobjekt när beslut inte kan avvaktas – som omotiverad. Sedan bestämmelsens tillkomst har skett stora förändringar som innebär att Försvarsmaktens övningar, särskilt minskat påtagligt och att de övningar Försvarsmakten numera bedriver utanför de egna övningsområdena sällan överstiger och så gott som aldrig sker utan föregående samråd med berörda markägare. Till detta kommer att Försvarsmakten har beslutanderätten ifråga om skyddsobjekt för områden där en främmande stats militära styrka bedriver utbildning inom ramen för PFF-samarbete. Dessa övningar torde inte sällan vara mer omfattande och rum än Försvarsmaktens egna övningar. Vi har mot den här bakgrunden kommit till uppfattningen att den nuvarande ordningen bör ändras i så motto att undantagsregeln så att säga blir till huvudregel. Med andra ord ska alltid Försvarsmakten när det gäller egna tillfälliga övningar m.m. besluta om skyddsobjekt, dock längst för om . Beslutanderätten ska givetvis också gälla tillfälliga övningar m.m. som ska bedrivas av och . Den här ordningen skulle, enligt vad vi inhämtat från Försvarsmakten, innebära att i stort sett samtliga ärenden om skyddsobjektsbeslut avseende tillfälliga övningsområden kunde lyftas från länsstyrelserna. I övrigt har inte framkommit några vägande skäl för att under normala förhållanden omfördela beslutsbefogenheterna inbördes mellan länsstyrelserna och Försvarsmakten. Det betyder bl.a. att vi inte har funnit att det skulle stå något att vinna med att, såsom Försvarsmakten förslagit för utredningen, dess beslutsbefogenhet skulle omfatta alla övriga myndigheter som hör till Försvars- departementet efter mönster av vad som gäller enligt säkerhets- En annan sak är att våra förslag om nya möjliga skyddsobjekt ger nya beslutsuppgifter för såväl läns- styrelserna som Försvarsmakten. vill vi tillägga att vi beträffande beslutsordningen mellan länsstyrelserna och Försvarsmakten känt oss manade att pröva om en annan beslutsmodell skulle vara att föredra under mer dramatiska förhållanden, såsom när det råder höjd beredskap. Vad som i så fall närmast ligger till hands vore att Försvarsmakten gavs beslutanderätten. Vi har dock funnit det vanskligt att försöka föreställa oss i vilka lägen – bortsett från tidsnöd – som en sådan beslutsordning skulle vara mer ändamålsenlig än dagens. Mot den bakgrunden och eftersom det inte heller annars under utrednings- arbetet har framkommit något som talar för en ändrad besluts- ordning under höjd beredskap lämnar vi, med ett undantag, den frågan; det gäller järnvägstransporter där vi förespråkar att Försvarsmakten ges befogenhet att besluta om skyddsobjekt. För övrigt kan tilläggas att regeringen ju alltid har möjlighet att med stöd av skyddslagen meddela bestämmelser om vilken besluts- ordning som ska gälla i mer extrema situationer. I anslutning till att radiokommunikationssystemet tas upp i våra direktiv nämns särskilt frågan om beslutsmodellen och vilken struktur som är lämpligast i sammanhanget. Spörsmålet har sitt intresse genom att systemet kommer att ha en så gott som heltäckande struktur med installationer över en stor del av landet. Allt fler skyddsobjekt eller tänkbara sådana är för övrigt sammanlänkade med andra och i många fall utgör ett visst objekt endast en del av ett större system, ofta etablerat i flera län och ibland rikstäckande. Ett exempel på detta utgör anläggningarna på elförsörjningsområdet. Med beaktande av framväxten av allt fler sammanlänkade system kan man fråga sig om den nuvarande ordningen, att länsstyrelserna endast beslutar om skyddsobjekt belägna i det egna länet, är den mest ändamålsenliga och effektiva. Vi har med andra ord sett oss föranledda att särskilt överväga frågan om vad som skulle stå att vinna med att koncentrera beslutanderätten för vissa objekt till en enda länsstyrelse. Till bilden hör också att beslutanderätten på länsstyrelsenivå beträffande några frågor koncentrerats till vissa länsstyrelser. Ett exempel på en sådan koncentrerad beslutanderätt är ärenden om kampsport som för hela landets räkning äger rum hos i län. En fördel vi kan se med en koncentrerad beslutsfunktion för rikstäckande eller sammanlänkade objekt är att besluten rörande dessa kan förväntas präglas av enhetlighet och samtidighet. Att också effektivitetsvinster, i form av fördjupad kompetens och ökad specialisering, typiskt sätt följer med en koncentration av beslutanderätten har också sitt värde i sammanhanget. Dessa och eventuellt andra fördelar med en centraliserad beslutsordning måste emellertid vägas mot andra, motstående aspekter. Till några mer praktiska hör de fördelar i form av tillgänglighet för besök hos tilltänkta objekt och därmed möjlig- heten att göra beredningstiderna mindre utdragna som nuvarande ordning innebär. Mot en centraliserad beslutsordning talar vidare att kostnaderna för de objektsbesök som bör ske inför ett beslut om skyddsobjekt torde komma att öka en del. Sedan kan man också reflektera över vilken betydelse man ska tillmäta intresset av en hög grad av enhetlighet och likformighet i beslutsfattandet och om detta intresse egentligen alls är i fara med den beslutsordning som gäller. Till detta kan läggas att vi förslår en möjlighet att överklaga av skyddsobjektsbeslut. I vågskålen ligger också för- delarna med det länsstyrelsebaserade beslutsfattandet inom ramen för det geografiska områdesansvaret med den regionala överblicken och närheten till beslutsfunktionerna på skyddslagsområdet och angränsande sakområden som detta innebär. Men framför allt är det de mer principiella aspekterna kring länsstyrelsernas förvaltningsuppgifter som måste vara avgörande. De fördelar med en centraliserad beslutsordning som finns är ju inte unika för just området skyddsobjekt, utan kan säkert hävdas på många fler av de förvaltningsområden som länsstyrelserna ansvarar för. Frågan om en centralisering av beslutsuppgifter inom den regionala statliga förvaltningen måste rimligen bedömas i ett vidare sammanhang än som gäller bara ordningen för beslut om vissa skyddsobjekt. Frågan är därmed av sådan förvaltningspolitiskt principiell betydelse att den inte hör hemma i vår utredning. Om vi så efter detta återvänder till frågan om beslutsordningen i fråga om skyddsobjekt för beståndsdelar i kommunikations- systemet , följer av resonemangen i det föregående att även frågor härom ska hanteras inom ramen för den beslutsmodell som gäller . Om beslutsprocessen och institutet särskilda skyddsåtgärder m.m. Som vi tidigare konstaterat innehåller skyddslagsregleringen få bestämmelser om hur ärenden om skyddsobjekt ska initieras, beredas och hur beslut om skyddsobjekt ska utformas och följas upp. Skyddslagsregleringens tystnad härvidlag kan antas vara en bidragande orsak till att länsstyrelserna kommit att hantera skyddsobjektsärendena med ett varierande mått av initiativkraft och att det bland länsstyrelserna utbildats olika rutiner och metoder bl.a. för beslutens beredning, avfattande och uppföljning. T.ex. synes det variera betydligt mellan länsstyrelserna i vilken grad de besöker anläggningar före och efter beslut fattas om att anläggningen ska vara skyddsobjekt. Våra enkätsvar visar här att det vid inventeringar och besiktningar på plats emellanåt uppdagas att beslutade skyddsobjekt inte längre används och att detta leder till att besluten upphävs. Enkätsvaren visar emellertid också att sådana besök eller besiktningar efter beslut sker sporadiskt och på sina håll inte alls. Under utredningsarbetet har vi också förstått att vissa skyddsobjekt är vilande i meningen att de inte bevakas av skyddsvakter eller poliser, utan av andra som då inte har de särskilda befogenheter skyddslagen erbjuder. Det bör redan här sägas att vi i vår granskning av besluts- processen funnit just företeelsen vilande skyddsobjekt särskilt intressant. Inte därför att de skyddsobjekten – som vi menar är förfelade – egentligen skulle vara speciellt många eller i sig direkt lagvidriga, utan mer för att de på sitt sätt synliggör bristerna i dagens skyddslagsstiftning, brister som vi nu anser vara viktiga att rätta till. Vilande skyddsobjekt synliggör ytterst också det ofrånkomliga i att skyddet av ett skyddsobjekt, hur viktigt det än är för samhället, ändå kan vara beroende av intresse, incitament och resurser hos den som är ansvarig för objektet. Det är med andra ord knappast möjligt för det allmänna att i alla lägen garantera skyddet av ett skyddsobjekt som ägs och drivs av privata aktörer på en avreglerad marknad, med mindre än att staten själv tar över ansvaret för det operativa skyddet. Eftersom detta inte är något alternativ, annat än möjligen vid särskilt extrema situationer, återstår därför att lita till samhällsansvaret, viljan, intresset och förmågan hos anläggningens ägare eller motsvarande. Som väl är sammanfaller i regel intressena hos ägaren och staten. Med det sagda vill vi understryka det som tidigare framhållits, nämligen att en skyddslagstiftning inte löser alla problem kring samhällets sårbarhet och behovet av operativt skydd av samhälls- viktiga anläggningar. Behövs speciella, kvalificerade skyddsåtgärder eller skyddsnivåer för viss samhällsviktig verksamhet, måste det istället vara upp till speciallagsstiftning att definiera kriterierna och kraven för detta, liksom också konsekvenserna när reglerna inte efterlevs, t.ex. i form av indragna tillstånd m.m. Att säkerhetshöjande åtgärder även måste bottna i något slags egenvärde för den som driver den utsatta verksamheten vinner enligt vår uppfattning också stöd av det förhållandet att institutet om särskilda skyddsåtgärder under långliga tider inte tycks ha tillämpats av länsstyrelserna. Som framgått av enkätsvaren var det alltså ingen av länsstyrelserna som redovisat att man formellt begagnat sig av möjligheten att med stöd av skyddslagen förelägga särskilda skyddsåtgärder. Detta gäller alldeles oavsett hur aktivt vissa länsstyrelser i övrigt arbetat i förhållande till tänkbara skyddsobjekt. Det ska här tilläggas att även Utredningen om tillträdesskydd gjorde en liknande erfarenhet då den under 1980- talet granskade länsstyrelsernas tillämpning av institutet. Utred- ningen fann då att möjligheten att förelägga någon särskilda skyddsåtgärder knappast tillämpats alls. Institutet skyddsåtgärder omgestaltas till Extra skyddsåtgärder I enlighet med vårt ovan förda resonemang och med beaktande av att institutet särskilda skyddsåtgärder knappast använts anser vi nu att det är dags att föreslå att institutet avskaffas i sin nuvarande form. Länsstyrelsernas möjlighet att förelägga särskilda skyddsåtgärder bör alltså tas bort. Däremot vill vi stärka länsstyrelserna på annat sätt och ge dem redskap för säkerställa att skyddsobjekt har ett i alla relevanta avseenden dugligt skydd. Det är med andra ord viktigt att säkerställa att skyddsobjektsstatusen förbehålls de anläggningar m.m. som är kvalificerade härför och där ägaren eller motsvarande i handling bejakar skyddsobjektsansvaret. Vad vi alltså anser behövs är bl.a. en bestämmelse som ger beslutsmyndigheten möjlighet att förena ett beslut om skydds- objekt med krav på att anläggningen utrustas med ett relevant tekniskt skydd när så framstår som påkallat. Ett annat sätt att kompensera borttagandet av institutet särskilda skyddsåtgärder på är att, såsom vi föreslår, föra en del av de totalförsvarsviktiga verksamheterna till skyddsobjektsfamiljen. I föregående avsnitt (11.4) har vi konstaterat att ett fullgott skydd av en anläggning, vid sidan av bevakningsinsatser av skydds- vakter, ofta förutsätter en viss nivå på den tekniska säkerheten och att skyddslagen kunde fylla en funktion även mot mera tekniskt betingade hotscenarier med inriktning på dataintrång och liknande angrepp mot elektroniska kommunikationer, genom bestämmelser som gör det möjligt att ställa upp krav på ett visst fysiskt skydd för skyddsobjektet. Särskilt på det byggnadstekniska området finns numera ofta möjligheter att genom olika skalskydd skydda anläggningar och områden från fysiska intrång och mot angrepp i form av EMP och HMP, för att nu återvända till några bekanta exempel. Enligt vår mening framstår det också som principiellt sett rimligt att staten kan förvissa sig om att relevanta byggnads- tekniska skyddsarrangemang vidtas när den genom ett skydds- objektsbeslut ger objektsägaren mer långtgående rättsliga verktyg för sitt skydd, som vissa fri- och rättigheter kring objektet kanske begränsas. I klartext menar vi att beslutsmyndig- heten, vid behov, som förutsättning för skyddsobjektsstatus ska kunna kräva att anläggningens fysiska skydd förbättras. Det här principiella resonemanget ska ses i ljuset av att det finns ett samhälleligt intresse av att de särskilt skydds- krävande samhällsfunktionerna verkligen tillförsäkras ett fullgott skydd. Resonemanget utgår således inte från ett synsätt om något sorts tvåpartsförhållande, utan ska mer betraktas som en utgångs- punkt och bas för ett mer effektivt och utvecklat samarbete mellan staten och näringslivet, där rimliga förmågekrav ska balanseras mot ett ansvarstagande för verksamheten. Även en ny skyddslags- reglering ska ju, som har understrukits, baseras på frivilliga ansvarsåtaganden från enskilda objektsägare. Till den här skissade ordningen om att kunna förena ett beslut om skyddsobjekt med föreskrifter om extra skyddsåtgärder bör läggas bestämmelser om tidsbegränsade skyddsobjektsbeslut i vissa fall, liksom om omprövning och skyldigheter för anläggningsföreträdare att upplysa om skyddsobjektsbeslut och att informera besluts- myndigheten om viktigare förändringar. Tillsammans bedömer vi nämligen att sådana bestämmelserna kan bidra till att skydds- objektsstatusen fokuseras på de objekt som verkligen är i behov av den och att en högre grad av självsanering åstadkoms i systemet, allt för att minimera förekomsten av vilande skyddsobjekt där statusen antingen kommit till som en extra säkerhet för framtida behov eller blivit kvar trots att verksamheten avvecklats eller ändrats, men där allmänhetens fri- och rättigheter likväl rättsligt sett inskränks invid objekten. Att införa en ordning där vissa skyddsobjektsbeslut tids- begränsas även när någon tidpunkt för verksamhetens avveckling inte framskymtar vid beslutstillfället bedömer vi alltså kan vara till nytta, främst för länsstyrelserna och deras tillsynsroll. Som vi redogjort för har ju nämligen länsstyrelserna ofta ett i jämförelse med Försvarsmakten svårare utgångsläge när man handhar skyddsobjektsärenden eftersom de, till skillnad från Försvarsmakten, inte själva driver verksamhet vid objekten och därigenom kan få en naturlig insyn i dem. Till detta kommer att många av de civila skyddsobjekt som omfattas av länsstyrelsernas beslutanderätt kännetecknas av en hög utvecklingstakt som ägarförhållandena i verksamheterna inte sällan skiftar över tiden. Vi tänker här särskilt på anläggningar för elektroniska kommunikationer men även försvarsindustriella anläggningar och teknisk infrastruktur i övrigt, dvs. skyddsobjekt som räknas till 4 § 3 p. skyddslag. Sammantaget anser vi alltså att länsstyrelsernas roll som beslutsfattare skulle stärkas om merparten av de skyddsobjekts- beslut som räknas till den tredje punkten tidsbegränsades. I praktiken tänker vi oss en modell där länsstyrelserna innan ett skyddsobjektsbeslut löper ut får en naturlig kontakt med skyddsobjektets företrädare, en kontakt varigenom länsstyrelserna kan uppdatera sin kunskap om objektet för att enklare och säkrare kunna bedöma dess fortsatta förutsättningar. En lämplig tidsbegränsning skulle därvid i normalfallet kunna vara att ett beslut om skyddsobjekt gäller under högst . För mer beständiga objekt som kan antas behålla sin verksamhet , såsom exempelvis kärnkraftverk och flygplatser, kan dock eller ett tillsvidarearrangemang vara att föredra. En bestämmelse skulle således som huvudregel kunna fastslå att ett beslut om skyddsobjekt avseende sådana anläggningar som vi avser gäller tills vidare, dock som längst om det inte är uppenbart att den skyddsvärda verksamheten vid objektet kommer bestå . För att i någon mån ytterligare stärka beslutsmyndigheterna, främst länsstyrelserna, och för att betona värdet av en fungerande dialog mellan dem och skyddsobjektsägarna föreslår vi en allmän bestämmelse om uppgiftsskyldighet för de sistnämnda. Det bör således lagfästas att den som äger, disponerar eller annars nyttjar ett skyddsobjekt ska underrätta den myndighet som har beslutat om skyddsobjektet om förutsättningarna för beslutet har ändrats väsentligt. Vidare bör en ny skyddslag uttryckligen ange att även ett beslut om att inrätta ett skyddsobjekt får upphävas eller ändras när skäl för detta föreligger. bör också uttryckligen anges att det är den som äger, disponerar eller annars nyttjar ett skyddsobjekt som normalt svarar dess bevakning och för de extra skyddsåtgärder som beslutsmyndigheten kan ha föreskrivit i samband med själva skyddsobjektsbeslutet. De nya bestämmelser om omprövning och uppgiftsskyldighet liksom anmärkningen att skyddsobjektets företrädare svarar för objektets bevakning får emellertid närmast ses som en kodifiering av den ordning som redan gäller. I samband med att skyddslagsregleringen i dessa avseende anpassas efter verkligheten bör också lagfästas att det är den som äger, disponerar eller annars nyttjar skyddsobjektet som har ansvaret för att innebörden av skyddsobjektsbeslutet tillkännages genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Vi har ju ovan kunnat konstatera att den nuvarande ordningen vari beslutsmyndigheten har tillsynsansvaret för skyltningen möter svårigheter, särskilt för länsstyrelserna som ju visserligen råder över själva besluten men inte över objekten. Genom att uttryckligen lägga ansvaret på den aktör som har möjlighet att anordna skyltning, eller på annat sätt tillkänna ge innebörden av beslutet, rättas detta till. Givetvis ska som tidigare utformningen av själva skyltarna styras av Försvars- makten efter hörande av . Det förtjänar här att tilläggas att problematiken kring skyltar som, genom angivandet av beslutsfattare, utvisar huruvida objektet är av övervägande civil eller militär karaktär bör lösas genom att skyltarna ges en mer neutral utformning. Att den förslagna bestämmelsen om tillkännagivande av skyddsobjektsbeslut förskjuter det formella ansvaret för skyltningen får knappast någon saklig betydelse för Försvars- maktens vidkommande, eftersom den i de flesta fall redan ansvarar för driften av de skyddsobjekt den har beslutat. På den civila sidan ser vi inte heller någon fara för att t.ex. skyltningen skulle bli eftersatt med den föreslagna ordningen. Däremot vill vi framhålla att den föreslagna ordningen står i god överensstämmelse med vår syn på ett aktivt och ansvarsfullt åtagande av den som driver ett skyddsobjektet. Som tidigare gäller också här att den nya bestämmelsen närmast är att se som en kodifiering av den ordning som gäller. Det är viktigt att här understryka att det i våra resonemang om vilande skyddsobjekt och förslag till nya bestämmelser inte ska inläsas något påstående om att nutida ansökningar om skydds- objektsförklaring, eller för den delen beredning och uppföljning av skyddsobjektsbeslut, generellt skulle vara bristfälliga. Snarare är det så att vi vill ta höjd för en framtida ökning av nya skyddsobjekt som den föreslagna lagstiftningen öppnar möjlighet till. Som sagts tidigare syftar våra förslag till att motverka företeelsen vilande skyddsobjekt och bidra till att skyddsobjekts- statusen inriktas på de anläggningar som har aktualitet, är kvalificerade och där ägaren eller motsvarande bejakar skydds- objektsansvaret. Mot denna bakgrund är det naturligt att fråga sig hur de hemliga skyddsobjekten och villkorade skyddsobjektsbesluten bör hanteras framgent. Vad först gäller de villkorade skyddsobjektsbesluten – dvs. de beslut som innebär att en viss anläggning m.m. ska vara skydds- objekt först under förutsättning att ett visst villkor inträffar, t.ex. höjd beredskap – ska till att börja med sägas att vi visserligen inte vänder oss emot dessa beslut på samma sätt som beträffande vilande skyddsobjekt, men att vi helst ser att också de villkorade