sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Slutligen bör det påpekas att en förändring i Cåbra skulle innebära såväl utvecklingskostnader, som nya rutiner och en större arbetsbörda för de enskilda åklagarna. För ett förverkligande av förslaget kan det vara nödvändigt att regeringen ger tydliga signaler till myndig- heterna om behovet av ett bättre statistikunderlag. Det kan också behöva utredas om det finns några juridiska hinder mot att regi- strera underrättelseinformation i Cåbra. 3.2Statistik över förundersökningarna, åtal och fällande domar I det tredje penningtvättsdirektivet ställs krav på att statistik ska föras över antalet fall som undersökts, antalet personer som åtalats och antalet personer som dömts för brott som rör penningtvätt eller finansiering av terrorism.Antalet fall torde avse samtliga brottsutredningar rörande penningtvätt och terrorismfinansiering, det vill säga även sådana som inte initierats till följd en rapport från Finanspolisen. Kravet på en årlig rapportering indikerar (i jämfö- relse med kravet på uppföljning av penningtvättsrapporter från Finanspolisen) att det är sammanställningar av så kallad tvärsnitts- statistik som avses i denna del. 3.2.1Begräsningar i nuvarande statistik- och ärendesystem Den löpande statistik som framställs över förundersökningar, åtal och fällande domar, dels inom ramen för den officiella krimi- nalstatistiken, dels inom ramen för verksamhetsuppföljning inom rättsväsendets olika myndigheter, baseras i huvudsak på de uppgif- ter som registreras i myndigheternas olika ärendehanteringssy- stemTPF11FPT. Registreringen av brott inom rättsväsendets system görs med hjälp av en brottskod eller en lagrumsangivelse, vars upp- byggnad strikt bygger på den juridiska klassificeringen i gällande lagstiftningTPF12FPT. Den nuvarande klassifikationen av brott ger mycket små möjligheter till att registrera andra omständigheter kring brottet utöver den lagstadgade brottsrubriceringen, brottsformen och gärningsmannaskapet. Åtminstone i någon form av strukture- rat format. Med andra ord kan man säga att möjligheten att regi- strera ett brott i princip är avhängigt av hur brottet klassificeras rent juridiskt Eftersom penningtvätt inte förekommer som en självständig brottsrubricering i svensk lagstiftning, och förfaranden som utgör så kallad självtvätt lagförs som en del av förbrottet, är därmed möjligheterna till att registrera och identifiera samtliga brott som omfattar penningtvätt mycket begränsadeTPF13FPT. 11TP PT Här avses för statistik över förundersökningar och åtal systemen Brådis respektive Cåbra inom åklagarväsendet och för statistik över fällande domar systemet inom domstolsväsendet. Cåbra är ett nytt system som implementeras successivt i de olika åklagarkammarna fr.o.m. . Uppgifter i systemet distribueras till berörda myndigheter (bl.a. Brå) via RI-systemen. Framgent kommer dessa system att fasas ut och kommer att leverera uppgifter om avgöranden i domstol med mera direkt till mottagande myndigheter inom rättsväsendet. 12TP PT För vissa brottsrubriceringar omfattar brottskoden även annan information. Till exempel finns det flera olika koder för brottsrubriceringen misshandel beroende på miljö (utomhus/inomhus), brottsoffrets ålder och kön, samt relationen till gärningsmannen (känd/okänd gärningsman). 13TP PT Den straffrättsliga regleringen av förfarande som syftar till att tvätta utbyte av brott finns under bestämmelserna om penninghäleri (9 kap. 6 a §) och penninghäleriförseelse (9 kap. 7 a §) i brottsbalken.För att en person ska kunna dömas för gärningarna krävs dock att det finns ett styrkt fullbordat förbrott som innebär ett brottsligt förvärv. Den som döms för förbrottet kan inte dömas för de häleri- eller penninghälerigärningar som han eller hon företar sig i s.k. självtvätt. Det gäller även de personer som medverkat till förbrottet. enbart brotten penninghäleri- och penninghäleriförseelse (som är självständiga rubriceringar) registreras. Men även när det gäller penninghäleribrotten finns det vissa begräsningar. Det beror på att de brottskoder (0930 och 0931) som i dags finns tillgängliga för att registrera dessa brott även omfattar de vanliga häleribrotten. Följaktligen går det varken att ta fram en separat stati- stik över anmälda brott, registrerade brottsmisstankar, inledda och avslutade förundersökningar eller beslut om åtal rörande penning- häleribrott. Däremot går det att framställa statistik fram antalet fällande domar avseende penninghäleri, eftersom registreringen i denna del utgår från lagrumsangivelse istället för brottskod. Nämnda begräsningarna gäller vidare inte brott enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslig- het med mera i vissa fall, för vilka det finns en särskild kod (5050) framtagen. 3.2.2Förbättrad statistik över penninghäleri och penninghäleriförseelse Svårigheterna att ta fram en fullständig statistik över gärningar som innebär penningtvätt beror som nämnts i huvudsak på hur har valt att kriminalisera penningtvätt. För brotten penninghäleri och penninghäleriförseelse är begräsningarna dock inte beroende av lagstiftningen, utan en följd av att det saknas särskilda brottskoder för dessa brott. Denna brist är relativt enkel att åtgärda genom en utvidgning av den förteckning av brottskoder som används inom rättsväsendets myndigheter. (Brå) är huvudansvarig myndighet för förvaltningen av nämnda förteck- ning. Önskemål om tillägg och justeringar av brottskodförteck- ningen från rättsväsendets myndigheter och användare av krimi- nalstatisken beslutas i samråd med (), Åkla- garmyndigheten (ÅM) och (), på årlig basis. Varefter de införs i nästföljande version av polisens system för registrering av anmälda brott (RAR) och övriga system som använder sig att brottskoder. Givet de krav har på att ta fram statistik över penningtvätt borde det vara Brå:s uppgift att införa nya brottskoder rörande penninghäleri respektive penning- häleriförseelser. Med nuvarande förvaltningsåtgärder skulle detta kunna ske redan under innevarande år, vilket innebär att myndig- heten skulle kunna redovisa en fullständig årsstatistik över antalet anmälda och uppklarade penninghäleribrott i den officiella krimi- nalstatistiken från och med år 2008.TP F14FPT Statistiken över penninghäleribrott kommer även att kunna för- bättras i och med införandet av åklagarmyndighetens nya system Cåbra. I den första etappen av Cåbra kommer registrering av brott att utgå från en basversion av den juridiska klassifikationen i STUK, benämnd juridisk information fas 1, där penninghäleri- brotten kan särskiljas från övriga häleribrott. Den första etappen av Cåbra kommer att tas i drift successivt i de olika kamrarna , vilket innebär att möjligheten att ta fram en årlig statistik över inledda och avslutade förundersökningar avse- ende penninghäleri kommer att föreligga . 3.2.3Framtida möjligheter: STUK – en ny klassifikation av brott Det är känt att dagens sätt att klassificera brott inte kan tillgodose de behov och krav på information om brott som finns inom rättsväsendet och samhället i övrigt. I syfte att förbättra denna möjlighet pågår det inom samarbetet för Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) ett gemensamt pro- jekt, benämnt STUKTPF15FPT. Huvudsyftet med STUK är att skapa ett enhetligt regelverk inom rättsväsendet för att samla in och struktu- rera den gemensamma informationsmängd om brott som myndig- heterna hanterar genom rättskedjan. Tanken är bland annat att STUK ska ersätta de nuvarande brottskoderna. Genom STUK för- väntas flera nyttoeffekter uppnås, däribland bättre och effektivare analysmöjligheter, tillförlitligare information om brott, utökat stöd i utrednings- och lagföringsprocessen och effektivisering av desamma genom återanvändning av registrerad information.Ett viktigt ändamål med STUK är givetvis att bidra till ett utvidgat underlag för kriminalstatistiken, liksom för den enskilda myndig- hetens verksamhetsuppföljning.TPF16FPT Med STUK finns goda utsikter att ta fram fullständig statistik över samtliga gärningar som omfattar penningtvätt. STUK kan kortfattat beskrivas som en informationsmodell för elektronisk registrering och kommunikation om brott i 14TP PT Preliminär månadsstatistik över anmälda brott kan dock redovisas . 15TP PT (2004), Projektdirektiv: Färdigställandet av BAS-STUK, Projekt: Färdigställandet av BAS-STUK (Dnr: USE-450-5796/04). 16TP PT /RIF-sekreteriatet (2006), Ändamålen med STUK – underlag för en rättslig analys. Modellen består av flera informa- tionskomponenter. Själva klassifikationen av brott föreslås i STUK-modellen bestå av två komponenter: juridisk information och brottsinformation. Den juridiska informationen, som genom en så kallad lagrumshänvisning anger vilken brottsrubricering, brottsform och medverkansform ett brott avser, är styrande för vilken brottsinformation som ska kunna registreras. Genom brottsinformationen anges olika tilläggsuppgifter, som vid sidan av den juridiska informationen är relevant för att karakterisera det enskilda brottet.Den kan röra information om sakförhållanden som när och var brottet begicks,TPF17FPT vilka tillvägagångssätt som användes, i vilka situationer eller under vilka omständigheter brottet begicks, vilka effekter brottet fick, vilka objekt och personer som utsattes samt av vem eller vilka brottet begicks.Därutöver omfattar model- len även viss verksamhetsinformation som anger vid vilken verk- samhetshändelse uppgifterna är hämtade. Sådana verksamhetshän- delser är till exempel beslut om att förundersökning inleds eller beslut att meddela åtalsunderlåtelse. Även beslut om bifallet åtal i domstol föreslår ingå i verksamhetsinformationen. En viktig aspekt i STUK är att identiteten på unika brott, brottsmisstankar och misstänkta personer föreslås vara gemensamma för rättsväsendets myndigheter. Därigenom ska det bli möjligt att kunna följa ett enskilt brott m.m. från anmälan till åtal och fällande dom genom hela rättskedjan.11TP PT 3.2.4Brottsinformation och fokusområden – två möjligheter till bättre statistikunderlag? Brottsinformationen i STUK erbjuder till synes flera möjliga lös- ningar på problemet med att registrera och söka ut information om brott som rör penningtvätt. När det gäller strukturen på brottsin- formationen har ett regelverk fastlagts i och med att STUK- pro- jektets utredningsfas avslutades . Däremot är själva informationsinnehållet inte fastlagt . Det innebär att det inte går att med säkerhet fastställa om eller på vilket sätt information om penningtvätt skall kunna registreras sökas med hjälp av STUK. 17TP PT I de fall nya uppgifter inkommer i ett ärende under utredningsprocessens gång och som föranleder ändringar i den registrerade brottsinformationen måste dessa införas av den brottsutredande myndigheten. I inledningsskedet kan det också saknas uppgifter, vilket innebär att utredaren inte kan registrera all den brottsinformation som finns för det aktuella brottet. I dessa fall ska informationen läggas till så fort nya uppgifter tillkommer i ärendet. framträder två möjliga sätt att genom registrering av brottsinformation lägga till information om penningtvätt. Det ena är genom registrering av tillvägagångssätt för brottet och det andra är genom registrering av så kallade fokusområden.TPF18FPT Den senare av de två ses just nu som mer lämplig. Med fokusområden avses av riksdag och regering, samt rättsvä- sendets myndigheter särskilt utpekade brottsområden, där det finns väsentliga intressen att kunna följa effekterna av brottsföre- byggande, utredande och dömande åtgärder genom rättskedjan. Ett kriterium för att ett brottsligt förfarande ska utgöra ett fokusom- råde är att det ska begås i ett sammanhang som inte kan utläsas av den juridiska informationen eller brottsinformationen i övrigt, men där det finns ett särskilt intresse att följa ärendehanteringen. En annan viktig förutsättning för att hålla god kvaliteten på registerfö- ring av ett fokusområde är att det utpekade brottsområdet är väl avgränsad och tydligt definierat. Tänkbara förslag på fokusområden är till exempel hatbrott eller grov organiserad brottslighet. Tanken är att nationella fokusområden kan komma att bli styrande för myndigheterna.TPF19FPT Vad gäller den del av brottsinformationen som beskriver tillvä- gagångssättet är användningen mer tveksam. Enligt nuvarande för- slag ska beskrivningen av tillvägagångssättet i modellen vara strukturerad i fyra delar: modus, brottsverktyg, omständighet vid brottet, samt utsatt brottsobjekt. Med omständighet avses olika sakförhållanden som har betydelse i förhållande till brottet, till exempel konkurs, obestånd eller trafikolyckaTPF20FPT. Det har enligt muntliga uppgifter diskuterats huruvida penningtvätt utgör ett sådant sakförhållande som ska kunna registreras som en omstän- dighet när särskild juridisk information anges.TPF21FPT Men det är ännu osäkert om denna lösning är möjlig eftersom brottsinformationen i första hand är avsedd att beskriva det registrerade brottet, det vill säga i penningtvättsfallen själva förbrottet. Det är således oklart huruvida denna information kan användas i en dubbel roll som informationsbärare såväl för det registrerade brottet (exempelvis skattebrott) som för ett eventuellt efterföljande brott (exempelvis självtvätt). 18TP PT (2006), VerksamhetskravU –brottsinformation,U Projekt: Färdigställande av BAS-STUK (Dnr: USE-450-5796/04). 19TP PT Ibid. 20TP PT Ibid. Notera att en omständighet således är sådana sakförhållanden som inte täcks in av beskrivningar av den fysiska miljön och är mer föränderliga till sin karaktär. 21TP PT Enligt uppgift från , RPS projektledare för . Dock är flera frågor ännu outredda, däribland frågan om huruvida infor- mation om utdömd påföljd ska ingår i STUK-modellen, krav på gemensamma regler och rutiner för hanteringen av gemensamma begrepp i STUK, regler och anvisningar för antalsräkningen av brott och färdigställandet av strukturtabeller över juridisk infor- mation och brottsinformation. Det fortsatta arbetet föreslås vad gäller strukturtabellerna att bedrivas inom förvaltningen av STUK.I detta arbete kommer förvaltningen att konsultera övriga myndig- heter inom rättsväsendet.TPF22FPT Det ska nämnas att det regelverk som är i förvaltning avser en gemensam basversion av brottsinformationen och utgör ett minimikrav på denna information.TPF23FPT Varje brottsutredande myndighet har sedan de implementerat basversionen möjlighet att utöka innehållet i brottsinformationen i de egna systemen efter de myndighetsspecifika behov och krav som finns. Oavsett om information om penningtvätt inkluderas i basversionens regelverk eller ej är således tanken att enskilda myndigheter i efterhand ska kunna komplettera modellen med denna information om de finner att de har behov av detta.Det bör påpekas att eventuella kompletteringar kommer att begränsas till den struktur som basmodellen har antagit. Sammantaget kan man i STUK peka på flera utvecklingsspår som ger möjlighet att identifiera och följa upp ärenden som rör pen- ningtvätt i rättsväsendets ärendesystem.Det finns därmed förhopp- ningar om att man med tiden kan lösa dagens problem med att föra statistik över penningtvättsärenden, enligt de krav som ställs i direktivet och i FATF:s rekommendation 32.Innehållet i brottsin- formationen är dock ännu inte färdigställd och det fortsatta arbetet kommer att bedrivas av och som förvaltar den beslutade basversionen. Det bör här påpekas att det av stor vikt att förvaltande, liksom övriga berörda myndigheter 22TP PT (2007). Slutrapport:U Färdigställandet av BAS-STUK – utredningsfasen,U Projekt: Färdigställande av BAS-STUK (Dnr: USE-450-5796/04). 23TP EnligtPT projektdirektiven för STUK fastslås att den brottsinformation som bör ingå i regelverket ska vara sådan information som det finns ett gemensamt intresse av hos rättsväsendets myndigheter för att kunna tillgodose den egna verksamhetsnyttan av information om brott och samhällets behov av brottsstatistik och kriminologisk forskning. i rollen som verksamhetsföreträdare inom förvaltningsarbetet, tyd- ligt pekar på behovet av att kunna beskriva penningtvätt i modellen för att ovannämnda (eller andra) möjligheter ska kunna tas till vara.Beträffande tidsaspekten bör man räkna med att det kommer att ta innan kravet på ett tillfredsställande statistikunderlag över penningtvättsärenden kan uppnås. Det är sannolikt att själva implementeringen av STUK-modellen i rättsväsendets myndighe- ter, till följd av den omfattande systemutveckling som pågår paral- lellt inom flertalet myndigheterna, kan komma att dröja . Nyttoeffekterna av STUK kommer således att kunna uppnås först när samtliga myndigheter har implementerat STUK i sina system, vilket enligt uppgifter från beräknas kunna ske tidigast år 2011.TPF24FPT 3.3Statistik över beslagtagna och förverkade tillgångar I direktivet ställs krav på årlig statistik över omfattningen av frysta, beslagtagna och förverkade tillgångar. Vad som åsyftas med omfattning framgår inte uttryckligen. Enligt FATF:s metodbe- skrivning ska statistik kunna tas fram över såväl antalet beslut om beslag och förverkande som över det beslagtagna eller förverkade beloppet/värdet. Statistiken ska belysa allt utbyte av brott, men kunna brytas ned på om brottsligheten rör penningtvätt eller finan- siering av terrorism. 3.3.1Begräsningar i nuvarande statistik- och ärendesystem Det finns små möjligheter att sammanställa statistik över straffprocessuella tvångsmedel, liksom över beslut om förverkan- den i domstol. Det beror bland annat på att dokumentationen inom polis- och åklagarväsendet över straffprocessuella tvångsmedel som är avsedda för att säkra framtida förverkande (det vill säga beslut om beslag och kvarstad, samt frysningsbeslut enligt lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska Unionen om frysningsbeslut) i huvudsak sker genom rutiner . Rutinerna för dokumentation skiljer sig dessutom åt mellan olika polismyndigheter. Uppgifter om domslutsbeslut om kvarstad och förverkande registreras förvisso i domstolsvä- 24TP PT , RIF-sekreteriatet (). HandlingsplanU för RIF 2006-2012.U Uppgifterna registreras dock i fritext tillsammans med andra typer av frågor och beslut. Därmed finns det endast begränsade möjligheter att söka ut och samman- ställa statistik över kvarstads- och förverkandebeslut. Vissa förbätt- ringar kan emellertid förväntas i och med av Cåbra. I detta system kommer uppgifter om beslag (inkl. frysningsbeslut) och yrkanden om förverkanden att registreras. Däremot kommer enligt uppgift varken beloppet/värdet på det beslagtagna eller i förverkandeyr- kandet, samt typ av förverkande att registreras.TPF25FPT Genom Cåbra förbättras emellertid utsikterna för att kunna sammanställa statistik över tvångsmedelsbeslut inom polis- och åklagarväsendet. Även i domstolarnas ärendehanteringssystem kommer sanno- likt utsökningen av beslut om kvarstad och förverkanden i framti- den att förbättras. I den pågående utvecklingen av , som genomförs bland annat i syfte att kunna fasa ut RI-systemen vid RPS, finns nämligen förslag på att denna typ av beslut ska registre- ras i ett separat fritextfält. 3.3.2Framtida möjligheter: SPRÅNG etapp II och TVÅNG Avsaknaden av ett gemensamt och enhetligt stöd för ärendehan- teringen och dokumentationen av tvångsmedel inom rättsväsendet försvårar avsevärt en uppföljning av användandet av tvångsmedel i utredningsprocessen och således även möjligheten till att ta fram en samlad statistik över tvångsmedelsbeslut.I syfte att förbättra och förenkla ärendehanteringen och dokumentationen av straffproces- suella tvångsmedel för berörda myndigheter inleddes utvecklingsprojektet , etapp II inom rättsväsendetTPF26FPT. Pro- jektet som leds av (), med representanter från bland andra () och (), omfattar utveckling av ett elektroniskt stöd för ärendehan- tering av straffprocessuella personella tvångsmedel och den infor- mation som är relevant för dessa beslut i den så kallade arrestligga- ren.TPF27FPT I de utvecklade rutinerna ska även ingå dokumentation av de beslut som erfordras i processen kring personella tvångsmedel, 25TP PT Samtal med , , . 26TP PT (2005), Projektdirektiv:U SPRÅNG etapp II.U Projekt: Straffprocessuella tvångsmedel II. 27TP PT Projektet har begränsats till att omfatta de personella tvångsmedel som kan bli aktuella i en förundersökning enligt 23:e och 28:e kapitlen i (RB), lagen om unga lagöverträdare (LUL) samt förundersökningskungörelsen (Fuk). Tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ska inte ingå i projektet. inkluderat beslut som fattas av åklagare och domstol.Tanken är att projektet ska leverera en generell tvångsmedelstjänst för hantering av de straffprocessuella tvångsmedlen där de externa myndighe- terna genom bilaterala avtal kan hämta och lämna information. Tjänsten kommer således att fungera som ett gemensamt datalager för de rättsvårdande myndigheterna. Målsättningen är vidare att tjänsten även ska kunna tillhandahålla de statistiska underlag, som bland annat den officiella kriminalstatistiken har behov av. Frågor som rör övriga myndigheters krav på tvångsmedelstjänsten och samordningen av införande av denna kommer att utredas i ett eget projekt, benämnt TVÅNG.TPF28FPT har man inom projektet avstannat utvecklingen av de generella delarna för att koncentrera sig till att utveckla stöd för den polisiära verksamhetens behov.Tanken är dock att man framgent ska fortsätta utvecklingen av ett gemensamt stöd som uppfyller för behoven hos övriga myndigheter inom rättsväsendet. En anledning till att man avvaktar utvecklingen i dessa delar är för att utreda möjligheterna att integrera STUK i den gemensamma stödfunktionen. Genom SPRÅNG (och sedermera projektet ) kommer statistikuppgifter över tvångsmedel sannolikt att kunna framställas. För beslag, frysningsbeslut och förverkande som rör penningtvätt inklusive självtvätt och terrorismfinansiering vilar dock möjligheterna ytterst på att upp- gifterna i SPRÅNG/TVÅNG kan kopplas till STUK- informationen. Frågan är ännu inte utredd och i likhet med STUK- projektet kommer systemets nyttoeffekter att kunna uppnås först inom loppet av . Det kan konstateras att den statistisk som kan framställas över hanteringen av brott som rör penningtvätt inom rättväsendet är relativt undermåligt.Idag förs löpande statistik endast över antalet rapporter om misstänkt penningtvätt som inkommit till Finanspolisen och över uppföljningen av dessa inom myndigheten, samt statistik över fällande domar/dömda personer rörande penninghäleri och penninghäleriförseelse. När det gäller terrorismfinansiering är statistiken dock bättre.Sammanfattningsvis är det nuvarande statistiska underlaget inte tillräckligt för att Sve- 28TP PT , RIF-sekreteriatet (). HandlingsplanU för RIF 2006-2012.U rige på ett tillfredställande sätt ska kunna mäta effektiviteten i systemet för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansie- ring. Problematiken med att ta fram statistik för detta ändamål består i huvudsak i svårigheterna att registrera och identifiera ären- den som rör penningtvätt i rättsväsendets system för ärendehan- tering och statistik. Vilket ytterst har sin grund i den straffrättsliga regleringen av penningtvätt i . Flertalet utvecklingsprojekt inom rättsväsendet, däribland STUK och SPRÅNG, erbjuder goda möjligheter till att ta fram statistikuppgifter enligt de krav som ställs i det tredje penning- tvättsdirektivet och i . Det förutsätter dock att berörda myndigheter ställer uttryckliga krav på att sådan information som är relevant för penningtvätt omfattas av system- utvecklingen eller åtminstone på att systemen har en flexibilitet som erbjuder sådana utvecklingsmöjligheter . Ett Ett pro- blem med att uppfylla statiskkraven genom nämnda utvecklings- projekt att de beräknade slutdatumen och implementeringen av systemen inom rättsväsendets myndigheter ligger .