sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal över- låtbara utsläppsrätter. En sådan rätt definieras –2007 som rätten att släppa ut ett ton koldioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som fått ett särskilt tillstånd. Däremot kan vem som helst, såväl juri- 11TP PT Kyotoprotokollets flexibla mekanismer är de instrument som reglerar hur en part kan till- godoräkna sig utsläppsminskningar genomförda i andra länder. 12TP PT De två projektbaserade mekanismerna är gemensamt utförande (Joint Implementation, JI) och mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). Till skillnad från handel med utsläppsrätter är utsläppsminskningar från gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling kopplade till konkreta projekt som genomförs för att minska utsläppen av växthusgaser. Projekt som avser mekanismen för ren utveckling skall även bidra till en hållbar utveckling i de utvecklingsländer som är värd för projekten och innebär tekniköverföring till dessa länder. 13TP PT och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. (EGT L 275, 25.10.2003). Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel diska som fysiska personer, köpa och sälja utsläppsrätter. Denna handel fungerar som en traditionell värdepappersmarknad. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. De anläggningar som omfattas av handelssyste- met skall sedan vid en viss angiven tidpunkt överlämna utsläpps- rätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Företag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp kommer att köpa utsläppsrätter, vilka utbjuds på en marknad av företag med låga kostnader för att minska sina utsläpp. Det europeiska handelssystemet omfattar olika tidsperioder. (åren 2005 2007) ingår endast utsläpp av koldioxid i handelssystemet. Vidare omfattar handelssystemet endast anläggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindu- strin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanlägg- ningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. Totalt inom EU omfattas cirka 12 000 anläggningar av systemet. I omfattas drygt 700 anläggningar. Medlemsländerna ges även viss möjlighet att ensidigt utöka systemet med andra växthusgaser eller sektorer. Exempelvis har inkluderat vissa förbränningsanläggningar under 20 MW. I storleksordningen av unionens sammanlagda utsläpp av växthusgaser omfattas av handelssystemet . De enskilda medlemsstaterna ansvarar för tilldelningen av utsläppsrätter till anläggningar i det egna landet. Detta sker utifrån ett antal kriterier, bl.a. att tilldelningen skall vara förenlig med de utsläppsminskningar som skall ske enligt Kyotoprotokollet. Total tilldelning av utsläppsrätter , vilket motsvarar de utsläpp som maximalt kommer att tillåtas i systemet, motsvarar ca koldioxid. Förberedelser för den andra handelsperioden, som motsvarar Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008 2012, har påbörjats. och har på uppdrag av regeringen sett över utformningen av befintligt regelverk samt haft i uppdrag att leverera underlag till fördelningsplanen för den andra perioden, som lämnades till Europeiska kommissionen . Handelsdirektivet har ändrats genom och rådets direktiv /101/EG av i fortsätt- ningen kallat länkdirektivet. Genom denna ändring länkas de projektbaserade mekanismerna till EU:s system för handel med Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel utsläppsrätter (prop. 2005/06:172). Länkdirektivet, som trädde i kraft , syftar till att möjliggöra för de i handelssystemet ingående företagen att fullgöra sina skyldigheter genom att utnyttja utsläppsminskningar från projekt som de genomför inom Kyotoprotokollets mekanism för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Genom lag- förslag som redovisades i proposition Utvecklad utsläppshandel för minskad klimatpåverkan (prop. 2005/06:184) införlivades länk- direktivet i svensk rätt. 15.3.4Stöd till konvertering från elvärme och oljeeldning Regeringen presenterade i budgetpropositionen förslag om att införa två nya konverteringsstöd till ägare av småhus med oljeuppvärmning eller direktverkande elvärme. Syftet med stöden är att stimulera användningen av förnybara energikällor, fjärrvärme eller individuell uppvärmning från biobränsle, värmepump och solvärme. Efter att förslaget antagits av , har regeringen beslutat om närmare regler i två förordningar: förordning (2005:1256) om stöd för konvertering från oljeuppvärmningssystem i bostadshus samt förordning (2005:1255) om stöd för konvertering från direkt- verkande elvärme i bostadshus. 15.3.5Stöd till energieffektivisering och förnybar energi i offentliga lokaler beslutade regeringen om ett nytt stöd för energiinvesteringar i offentliga lokaler. Ägare till byggnader med lokaler där offentlig verksamhet bedrivs kan få stöd av kostnaderna för investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor, inklusive bioenergi. För installation av solcellsystem utgår stöd av kostnaderna. Sammanlagt har regeringen avsatt för stödet, varav beräknas för installationer av solcell- system. Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. Det finns bl.a. följande två situationer, som kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurshushåll- ning: Om den genom marknaden uppkomna inkomstfördelningen betraktas som oacceptabel av sociala eller andra skäl. Denna fråga behandlas inte av utredningen. Vid förekomst av s.k. marknadsmisslyckanden, som har att göra med brister i de mekanismer och anpassningsprocesser, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer. Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Styr- medlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper: Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och subventioner. Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldel- ningen och/eller resursanvändningen. Det kan gälla mark- nadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resurs- användning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktionsmetoder samt myndig- heters tillsyn av reglernas tillämpning. Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller i forskning, utbildning och informationsspridning. Infor- mation kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekono- Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel miska och administrativa styrmedel. För att t.ex. handel med utsläppsrätter skall få någon effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. de förutsättningarna och de regler som gäller för sådan handel. En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning skall riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekostnad av andra mål. Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångspunkt dels i de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar de statliga ingripandena. Med en samhällsekonomiskt effektiv utsläppsnivå avses den utsläppsnivå där hänsyn tas till skadekostnader och kostnader för utsläppsminskning på ett sådant sätt att på marginalen skadekost- naderna är lika med kostnaden för utsläppsreduktionen för ytter- ligare en enhet av utsläppen. För att nå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån måste vi förutsätta att skadekostnadskurvan och kostnadskurvan för utsläppsminskningar är kända. Det är dock en orealistisk förutsätt- ning. I praktiken saknas såväl information som kunskap om de skador som är förknippade med olika utsläpp liksom om de kostnader som är förknippade med olika reduktions- nivåer. Om dessa kostnader och värderingar av skadorna inte är kända kan vi knappast uppnå samhällsekonomiskt effektiva ut- släppsnivåer. Om miljömålen inte kan bestämmas utifrån renodlade ekonomiska principer måste dock någon annan princip användas. Det uttalade kriteriet i den svenska miljöpolitiken är dels att miljömålen skall spegla kritiska belastningspunkter, dels bestäm- mas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till. I särskilt hög grad kan detta sägas gälla klimatmålet, eftersom skadekostnaderna och deras geografiska fördelning är mycket svåra att uppskatta. Även om informationstillgången sällan är sådan att vi kan uppnå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån både kan och bör Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel vi däremot alltid sträva efter en kostnadseffektiv klimatpolitik. Kostnadseffektivitet innebär att miljömålen skall nås till minsta möjliga kostnad. Till exempel är det i allmänhet inte kostnads- effektivt att varje sektor i samhället skall bidra lika mycket till utsläppsreduktionerna. I stället är villkoret för samhällsekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på marginalen för de åtgärder som vidtas skall vara lika stora för samtliga källor till problemet. Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och ekono- miska (eller incitamentsskapande) styrmedel är att administrativa styrmedel anger hur ett visst mål skall nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet visserligen skall nås men inte hur. De ekonomiska styrmedlen har använts i större utsträckning . Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda. Klimatproblemet har vissa speciella egenskaper som är av största betydelse vid val av styrmedel. En fundamental faktor är till att börja med att det från klimatsynpunkt saknar betydelse varifrån utsläppen av klimatpåverkande gaser sker. Varje molekyl av växt- husgaser som släpps ut i atmosfären medför samma risk vare sig den kommer från en taxi i , en stålindustri i eller en kraftstation i . Detta betyder att alla måste dela på ansvaret. Kostnaderna för åtgärder att minska utsläppen varierar emellertid avsevärt såväl mellan länder som mellan olika sektorer inom ett land. Sammantaget är kostnaderna dessutom mycket stora. Detta är bakgrunden till önskemålet att få till stånd de överenskomna globala åtagandena till lägsta möjliga kostnader. Att skadorna beror på de totala utsläppen i absoluta tal och inte på deras storlek i förhållande till produktion eller konsumtion är också väsentligt, och motiverar att kvantitativa, absoluta mål för utsläppen av växthusgaser ställs upp. De styrmedel som i huvudsak har valts av politiker för att hantera miljöproblem är olika typer av kvantitativa och admi- nistrativa regleringar. Bland kvantitativa regleringar märks gräns- värden som inte får överskridas, förbud mot vissa typer av utsläpp, m.m. Regleringarna kan också vara av administrativ natur. Det kan gälla krav på katalysatorer eller krav på koncessionstillstånd för vissa typer av verksamhet. Administrativa styrmedel uppfyller i allmänhet inte kravet på kostnadseffektivitet. För att kravet på kostnadseffektivitet skall vara uppfyllt måste den reglerande myndigheten ha fullständig Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel kunskap om alla tänkbara teknologier vid alla tänkbara utsläpps- källor. Det finns emellertid inte anledning tro att samtliga utsläpps- källor har samma kostnader för att reducera utsläppen. Detta betyder inte att administrativa styrmedel behöver vara ett dåligt alternativ i klimatpolitiken. En kvantitativ reglering har den goda egenskapen att miljömålet med mycket stor sannolikhet upp- nås, förutsatt att vi har ett bra kontrollsystem och kraftiga sanktioner mot dem som bryter mot reglerna. Administrativa styrmedel har främst använts vid högt prioriterade mål och då inte ens enstaka avvikelser kan accepteras. Det har också tidigare ansetts vara svårt att finna det pris på miljön, som skulle resultera i just den utsläppsmängd som tolererades av samhället. En viktig egenskap hos de prispåverkande ekonomiska styr- medlen är att de är likformigt verkande i förhållande till skade- funktionerna. En ökad skatt på t.ex. koldioxid leder till att den åstadkomna begränsningen har samma värde oberoende av hur den har åstadkommits – genom ändrad produktionsteknik, renings- åtgärder eller ändrad produktutformning. Samma typ av likformig- het kan åstadkommas vid användning av utsläppsrätter. En nöd- vändig förutsättning är då att rätterna görs överlåtbara, så att de kan utnyttjas av de aktörer för vilka de har störst utbyte. 15.4.1Vad är skillnaden mellan att använda handel med utsläppsrätter och en koldioxidskatt för att nå klimatmål? Låt oss inledningsvis konstatera att tak och handel med utsläpps- rätter inte är det enda styrmedel som kan användas för att nå fastställda miljömål för koldioxidutsläppen. Det är naturligtvis möjligt att använda administrativa styrmedel och andra ekonomiska styrmedel som t.ex. miljöskatter. En kvantitativ reglering kan i princip definieras som en rättig- het att nyttja en miljöresurs i en av myndigheterna bestämd omfattning. Det kan t.ex. gälla ett tillstånd att släppa ut ett maximalt antal ton miljöförstörande ämnen. Rättigheten karak- täriseras av att den är individuell. Den kan inte överlåtas och den kan inte sparas över tiden. En sådan kvantitativ reglering är emellertid i regel inte kostnadsminimerande. Ett alternativ till denna typ av reglering är tillstånd som kan överlåtas och sparas, s.k. överlåtbara rättigheter. Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel utsläppen fastställs och man vill tillåta en dynamik i ekonomin för att möta befolkningsökning, ändrad teknologi, rörlighet och ekonomisk tillväxt måste de allokerade utsläpps- rätterna vara överlåtbara. Om inte detta vore fallet skulle nya aktiviteter definitionsmässigt vara omöjliga. Taket kan betraktas som en reglering, men till skillnad från konventionella regleringar är utsläppsrätterna överlåtbara mellan utsläppskällorna. Detta skapar flexibilitet och handlingsfrihet för att finna kostnads- effektiva lösningar. Eftersom utsläppen av växthusgaser påverkar klimatet på samma sätt, oavsett var på jorden utsläppen faktiskt sker, blir överlåtbarheten ett ekonomiskt styrmedel, som tillsam- mans med det angivna taket garanterar att det klimatpolitiska målet uppnås till lägsta möjliga kostnad. Det är lätt att visa att en miljöavgift (koldioxidskatt) kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. För att få till stånd en kostnadseffektiv minskning av utsläppen behöver staten inte detaljerade kunskaper om företagens kostnader för utsläppsminskningar. Det räcker med att staten bestämmer sig för att varje källa till utsläpp skall betala en viss bestämd avgift. Orsaken till att resultatet blir en kostnadseffektiv lösning är att företagen kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (miljöavgiften) med kostnaden för att minska samma enhet inom den egna verksamheten (marginalkostnaden för en utsläppsminsk- ning). Det blir alltså lönsamt för alla företag att rena utsläppen så länge som kostnaden för att minska utsläppen är lägre än miljö- avgiften. I slutläget kommer alla företag att ha samma marginalkost- nad för att minska utsläppen. Sammantaget leder detta till den lägsta totala kostnaden för att minska utsläppen med en viss mängd. Det intressanta är att ett kostnadsminimerande resultat också fås med styrmedlet handel med utsläppsrätter. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöavgift (under förutsättning att inte något företag med sina aktioner kan påverka marknads- priset). Ett marknadspris kommer att skapas som avspeglar marginalkostnaden för att minska det sista tonnet utsläpp för att uppnå det totala utsläppsmålet. Detta faktum beror på att före- tagens betalningsvilja för utsläppsrätter direkt avspeglas i kost- naderna för att minska utsläppen. Företag med höga kostnader för utsläppsminskningar väljer att köpa utsläppsrätter, vilka skapas genom att företag med låga kostnader för att minska utsläppen minskar sina utsläpp. Varje företag kommer att köpa och sälja rätter tills incitamenten till ytterligare handel är uttömda. Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel kommer att vara fallet när alla företag har en marginalkostnad för utsläppsminskning som överensstämmer med marknadspriset för utsläppsrätter. Både avgifter och handel med utsläppsrätter leder alltså till en kostnadsminimering. Vad är då skillnaden mellan handel med ut- släppsrätter och någon form av miljöavgift? I princip handlar det om att i fallet med miljöavgifter känner beslutsfattaren till priset på rätten att släppa ut (detta motsvaras av miljöavgiften), men utsläppsminskningen blir dock inte känd förrän i efterhand. När det gäller tak och handel med utsläppsrätter känner beslutsfattaren däremot till vilka utsläppsbegränsningar som kommer att uppnås redan när taket fastställts, medan priset på utsläppsrätter initialt inte är känt utan etableras i handeln på marknaden. Man kan nå samma kvantitativa punkt som taket motsvarar med miljöavgifter, men det förutsätter en sökprocess, där man söker sig fram till den nivå på miljöavgiften som ger en viss önskvärd utsläppsreduktion. Det skulle således innebära att skulle behöva besluta om att höja och sänka miljöavgiften vid ett antal tillfällen för att hitta rätt nivå. Handel med utsläppsrätter ger företag rätten att släppa ut koldioxid. Det är viktigt att notera att handel med utsläppsrätter i detta avseende inte skiljer sig från andra regleringsåtgärder. Reg- leringar som anger gränsvärden för utsläpp eller kräver bästa möjliga teknik ger också företagen rätten att släppa ut koldioxid. Inom ramen för det fastställda taket behöver inte alla företag vidta samma miljöeffektiva åtgärder. Den stora skillnaden mellan handel med utsläppsrätter och traditionella styrmedel är att företag som deltar i handel med utsläppsrätter kan få betalt för de åtgärder som överstiger minimikraven. Man skapar en marknad för åtgärder mot utsläpp utöver de krav som en kvantitativ reglering ställer. 16Sysselsättningseffekter av satsningar på odling av bioenergi Presumtionen att produktion av bioenergi skulle innebära positiva effekter för sysselsättningen särskilt på landsbygden är, förutom försörjningstryggheten, ett av de bärande motiven för en inhemsk satsning i relation till import av biobränslen. Användning av inhemskt producerade biobränslen sägs till skillnad från fossila bränslen gynna den lokala arbetsmarknaden som det ger fler inhemska arbetstillfällen per TWh än vad olja ger. Produktion av biobränslen kräver en större arbetsinsats per energienhet. Eftersom en rationell biobränsleutvinning kräver korta transporter av råvaran så bör tillverkningen förläggas där råvaran finns. Ofta betyder det på landsbygden. Utredningen har konstaterat att jordbrukets produktionskost- nader är för höga för att energigrödor skall vara kon- kurrenskraftiga på energimarknaden. Detta skulle enligt vissa experter knutna till utredningen tyda på att det krävs en extensivare produktion för att kunna konkurrera på marknaden, vilket bl.a. betyder lägre kostnader för arbete, dvs. mindre arbetskraftsinten- siva produktionsmetoder. På jordbrukets område är ett av sätten att minska arbetsinsatsen en övergång från ettåriga till fleråriga grödor. Den vanligaste fleråriga energigrödan, Salix är också en av de energigrödor som uppvisar bäst lönsamhet , givet befintliga styrmedel. I den allmänna debatten talas det ofta om att man kan förvänta en positiv sysselsättningseffekt av en ökad bioenergi- användning. Om vi utgår från att bedömningen att arbetskostnaden måste minska i produktionen av energigrödor för att uppnå kon- kurrenskraft måste denna förväntade positiva sysselsättningseffekt inträffa i senare produktionsled och i samband med kringtjänster. Mer om detta i det följande. För att reda ut den teoretiska grunden kring sysselsättnings- effekten av bioenergi görs i detta kapitel först en litteraturgenom- gång (16.1). Därefter följer ett avsnitt om syn Sysselsättningseffekter av satsningar på odling av bioenergi på sysselsättningseffekterna (16.2). Slutligen redovisas de slutsatser som enligt utredningens mening kan dras för jordbrukets del (16.3). Följande genomgång av kunskapsläget för sysselsättningseffekter av bioenergiproduktion baseras i huvudsak på tre rapporter, varav två är från år 1998TPF FPTP och den tredje från år 2001TPF FPT samt en PM från I rapporten , där sysselsättningen endast utgör en liten del av de effekter som studeras, bemöts de argument som redovisas i de tidigare rapporterna (samt som inlägg i den allmänna debatten) för att styrka att biobränslen skapar ny sysselsättning och diskussionen vidgas till att gälla den samhällsekonomiska effekten. I en PM , som bl.a. ligger till grund för LRF:s uttalanden i media m.m., beräknas en ökad användning av bioenergi, i enlighet med LRF:s energiscenarioTPF5FPT, kunna medföra en tillkommande sysselsättningseffekt på cirka 25 000 årsarbetstillfällenTPF6FPT . Denna siffra som används frekvent i debatten har i stort sett blivit oemotsagd varför den får utgöra utgångspunkten för följande genomgång. LRF:s arbetskraftsberäkningar har genomförts med hjälp av en forskningsrapport från Stiftelsen (se fotnot 2), som utgår från LRF:s egen bedömning av den framtida produk- tionspotentialen. Potentialen för produktion av bioenergi i 1TP PT , , i , Bioenergi i Väst projektrapport 1998:16, Bioenergins sysselsättningseffekter, Examensarbete utfört vid () vid SLU. 2TP PT , , Biobränslenas totala sysselsättningseffekt, Stiftelsen , , rapport från , projekt uthålliga energilösningar i samarbete med LRF, Skogsägarna och Lantmännen. 3TP PT Uhlin, och , , 2001, Regional värmeförsörjning en studie av regionala samhälls- och privatekonomiska effekter av trädbränsle för värmeproduktion i WX- regionen (och , , nr 9). 4TP PT Reidius, , LRF, 2005, Sysselsättningseffekter av ökad användning av bioenergi (PM utkast 2). 5TP PT LRF:s energiscenario Förnybar energi från jord- och skogsbruket ger nya affärer och bättre miljö. En sammanställning av omvärldsförändringar, potentialer och mark- nader. 6TP PT Årsarbetstillfällen = åa (vilket används fortsättningsvis). Sysselsättningseffekter av satsningar på odling av bioenergi bedömer man komma att öka från till . Nedan följer en precisering av hur potentialen inom jord- bruket, enligt LRF, utvecklas: Tabell 16.1 Potentialen i jordbruket, enligt LRF (TWh) Bränslekärna, rörflen, hampa m.m. Etanol från spannmål och betor Källa: LRF, 2005, Sysselsättningseffekter av ökad användning av bioenergi.