sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — De ansåg att det för den enskilde var väsentligare att tidningarna fortsatte sin självsanerande verksamhet och att detta var ett bättre skydd för den personliga integriteten. En lagstiftning skulle göra det svårare för tidningarna att avgöra vad som är ett oavvisligt allmänintresse. Sammanfattningsvis framhöll dessa fyra ledamöter att även om situationen på det pressetiska området inte var tillfredsställande, så gav den inte anledning till lagstiftning. En kriminalisering, som med nödvändighet blev snävare än etiska regler, innebar en stor risk för att självsaneringen minskar och kanske försvinner. utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd sådana omständigheter fick man också räkna med att massmedierna skulle komma att försöka tänja gränserna för det i lag tillåtna. Den ledamot som förordade ersättningslinjen anförde att det var en allmän erfarenhet i det politiska arbetet att straffrättslig lagstiftning måste tillgripas med största försiktighet när man är inne på området för yttrandefrihetens gränser. Mot lagstiftning i allmänhet talade också det förhållandet att en lagreglering av ifråga- varande område kunde medföra risk för att pressorganisationernas intresse för självsanering inom pressen avtog. Vidare anförde ledamoten att de privatlivskränkningar som sker utan förmedling av massmedierna inte torde ha sådana skade- verkningar att det krävdes särskild reglering därav. På det press- etiska området bedömde hon dock förhållandena som inte helt till- fredsställande. Något måste därför göras för att om möjligt garan- tera en önskvärd hög pressetisk nivå. Med hänsyn till den speciella situation som rådde när det gällde press- och tryckfrihet kunde det vara att tillgripa mera våld än nöden kräver att införa lagstiftning till skydd för privatlivet. Det borde finnas andra och betydligt mindre ingripande lösningar av fråga om privatlivets skydd i pressen. Vad som närmast kom i åtanke var en reglering inom ramen för Pressens opinions- nämnds verksamhet. Nämnden hade skapat en praxis som väl fyllde de materiella kraven på ett tillfredsställande privatlivsskydd. Vad som saknades var en möjlighet att ge den enskilde förfördelade någon form av ekonomisk gottgörelse för liden skada, vilket skulle tjäna som en verkningsfull sanktion. Enligt ledamoten syntes det ligga närmast till hands att opi- nionsnämnden själv beslutade om skadestånd i samband med att ärenden om brott mot god publicistisk sed avgjordes. Hon pekade också på möjligheten att få till stånd en riskfördelning på så sätt att tidningsföretagen avsatte medel till en fond för utbetalning av skadeersättning. Hon var inte heller främmande för att den enskilde skulle få ökade möjligheter att föra skadeståndstalan vid allmän domstol, varvid hon menade att det fanns goda skäl att också när det gäller integritetslagstiftning frångå kopplingen mellan brott och ideellt skadestånd. utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sam- mansatt kommitté med uppgift att föreslå en omfattande grund- lagsreglering av yttrandefriheten efter mönster av tryckfrihets- förordningen (dir. 1977:71 Ny yttrandefrihetsgrundlag). Till ord- förande i kommittén utsågs chefredaktören . Genom beslut överlämnade regeringen integri- tetsskyddskommittés slutbetänkande Privatlivets fred (SOU 1980:8) jämte remissyttranden till för att beaktas vid uppdragets fullgörande. 2.3.2Utredningens överväganden om privatlivets fred redovisade sina överväganden rörande betänkandet Privatlivets fred i betänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70). Utredningen konstaterade att meningsskiljaktigheterna inom integritetsskyddskommittén återspeglades i remissutfallet (a. bet. s. 248). Ett fåtal remissinstanser hade uttalat vissa sympatier för ersättningslinjen. I övrigt var remissopinionen ganska jämt fördelad mellan lagstiftningslinjen och självsaneringslinjen. Vidare anförde utredningen att ärekränkningsmålen utgjorde den ojämförligt vanligaste måltypen vid tryckfrihetsdomstolarna, men att dessa mål ändå var få till antalet oavsett handläggnings- form. Detta behövde dock inte betyda att idealiska förhållanden rådde och berättigade inte till slutsatsen att kränkningar av enskilda medborgares integritet sällan förekom i offentliga framställningar. Från skilda håll och i olika sammanhang hade tvärtom gjorts gäl- lande att framför allt pressens respekt för den enskildes anseende och hans rätt till ett skyddat privatliv lämnade mycket övrigt att önska, liksom att de som ansåg sig otillbörligt behandlade i offent- liga framställningar ofta avhöll sig från att dra sin sak inför rätta. Det senare skulle bero på att både de materiella och de processuella rättsreglerna på området var otillfredsställande och gynnade publi- cisten på den enskildes bekostnad. I anslutning till de tankegångar som hade förts fram av den s.k. lagstiftningslinjen integritetsskyddskommitté och som innebar att en central straffbestämmelse skulle tillskapas till skydd SOU 2008:3 utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd för den personliga integriteten, uttalade utredningen följande (s. 250): För att ett samhälle skall kunna kallas demokratiskt måste förhål- landen som har betydelse för utövandet av myndighet och makt kunna dras fram i offentlighetens ljus för att där bli föremål för analys och fri debatt. Aktörerna på samhällsscenen är människor. Det är ofrånkom- ligt att deras sätt att handha maktbefogenheten har ett intimt samband med deras egenskaper. Därför måste politiker i framskjuten ställning tåla också en närgången granskning av sin livsföring och sina person- liga förutsättningar för det viktiga värvet. Detsamma gäller andra som har stort inflytande i samhället. Men inflytandet är finförgrenat. Det går inte att dra någon skarp skiljelinje mellan dem som leder och dem som leds. Man kan fastslå att ju mer fjärran från avgörande beslut i samhällsfrågor någon står desto mindre allmänintresse har hans personlighet. Men att i det enskilda fallet bestämma var gränsen för detta intresse sträcker sig är vanskligt. Och att som lagstiftare utföra en sådan gränsbestämning på förhand och i generella termer möter förstås än större svårigheter. Som också integritetsskyddskommittén hade redovisat, var det emellertid felaktigt att tro att tankegången bakom rege- ringsformens målsättningsstadgande om värn för den enskildes privatliv inte hade avsatt spår i den vanliga lagstiftningen. Det var enligt utredningen tvärtom så att hänsynen till den personliga integriteten hade fått stort utrymme i olika lagstiftningssamman- hang. Sekretesslagen (1980:100) var kanske det viktigaste exemplet. Enligt utredningen borde det allmänna liksom dittills visa för- troende för den självsanerande verksamheten. Ett sådant utom- rättsligt system ersatte dock inte och fick inte heller sammanblan- das med det rättsliga. Pressetiken angav en ansvarig hållning inför den publicistiska uppgiften. Tryckfrihetsrätten angav vad det all- männa inte kunde tolerera. Utredningen påpekade att ett samband emellertid finns samt att uppfattningen om det faktiska pressetiska tillståndet med nödvändighet spelar en roll när man bedömer behovet av lagstiftning på området. Utredningen ansåg sig inte kunna avgöra om standarden inom pressen, radio och TV hade stigit eller sjunkit såvitt gällde hänsynen till den enskilda människans inte- gritet. För sådana bedömningar fanns enligt utredningen inga till- förlitliga mätinstrument. Även om allvarliga integritetskränkningar hade förekommit, ville utredningen dock hävda att läget allmänt sett inte var oroväckande. utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd Vidare avrådde utredningen från att man lagstiftningsvägen förstärkte integritetsskyddet på något av de sätt som hade disku- terats inom integritetsskyddskommittén. Enligt utredningen gjorde de fina nyanseringar som krävdes vid avvägningen mellan yttrande- frihetsintresset och integritetsskyddsintresset att ämnesområdet lämpade sig bättre för en självsanering än för en lagstiftning som nödvändigtvis skulle bli trubbig och trög i fråga om såväl normer som tillämpning. Därtill kom att en yttrandefrihetsinskränkning helst inte borde genomföras mot en så stark opinion som hade förekommit både inom integritetsskyddskommittén och bland remissinstanserna. Slutligen konstaterade utredningen att företrädaren för ersätt- ningslinjen i kommittén ansåg att den som blivit utsatt för en integritetskränkning borde på ett eller annat sätt kunna tillerkännas skadestånd utan att kränkningen för den skull behövde bedömas som ett brott. Utredningen framhöll att i den mån en sådan möjlighet skulle öppnas genom lagstiftning var vad som tidigare hade anförts om lagstiftningslinjen i huvudsak tillämpligt även här. behandlade också andra frågor som rörde grundlagsskyddet för den enskildes integritet. I detta sam- manhang avvägde utredningen skälen för och emot en grundlags- fäst rätt till genmäle eller beriktigande. Avvägningen utföll så att utredningen inte förordade någon sådan rätt. För att stärka skyddet för den enskildes integritet borde det allmänna dock åläggas en utvidgad åtalsplikt för ärekränkningsbrott. Enligt utredningen borde det inte krävas särskilda skäl för att väcka åtal utan det skulle räcka med att åtal var påkallat från allmän synpunkt. 2.3.3Regeringens och överväganden om skyddet för privatlivet betänkande yttrandefriheten låg till grund för förslaget i proposition 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. I propositionen anslöt sig regeringen till utredningens bedöm- ning att det inte borde införas någon kriminalisering av kränk- ningar av privatlivets fred e.d. (a. prop. s. 44). Fördragande stats- rådet anförde att han i likhet med kommittén och – som han upp- fattade remissutfallet – en stor majoritet bland remissinstanserna ansåg att man även här borde mera lita till de regler som gällde utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd inom pressens självsanerande verksamhet och motsvarande regler på radio- och TV-området än på lagstiftning. Att inskränka den grundlagsskyddade tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigt utan att det fanns någon mera allmän uppslutning bakom detta var för hans del otänkbart. Han framhöll vidare att det var svårt att göra den grannlaga avvägning mellan yttrandefrihets- och integritets- skyddsintressena som måste göras om man skulle utforma en ansvarsbestämmelse. Inte heller såg han det som lämpligt att utöka möjligheterna att få ersättning så som föreslagits av en ledamot i integritetsskyddskommittén. Föredragande statsrådet anslöt sig också till utredningens bedömning att någon grundlagsfäst rätt till genmäle eller berikti- gande inte borde införas. Däremot delade statsrådet inte utred- ningens uppfattning att det allmännas åtalsplikt för ärekränknings- brott borde utvidgas. Något sådant förslag lades därför inte fram i propositionen. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade konstitu- tionsutskottet att det inte var påkallat med några åtgärder från statsmakternas sida i syfte att undvika publicitets- skador m.m. för enskilda, men att det var angeläget att regeringen noggrant följde utvecklingen och återkom med förslag till åtgärder om det visade sig nödvändigt (bet. 1987/88:KU36). Enligt utskot- tets mening var vad som då bl.a. kunde övervägas ett genomförande av förslag om en ändring av reglerna om åtal för ärekränkningsbrott. Regeringen tillkallade 1984 en kommitté med uppdrag att utreda användningen av personnummer inom den offentliga och den enskilda sektorn (dir. 1984:27). Till ordförande i kommittén, som antog namnet Data- och offentlighetskommittén, utsågs f.d. stats- rådet . Genom tilläggsdirektiv fick kommittén i uppdrag att också utreda de problem som var förenade med offentlighetsprin- cipens tillämpning på upptagningar för automatisk databehandling (dir. 1984:48). Kommittén fick sig även ålagt att behandla vissa andra frågor med anknytning till skyddet för den personliga integriteten. utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd Data- och offentlighetskommittén överlämnade del- betänkandet Integritetsskyddet i informationssamhället 3. Grundlags- frågor (Ds Ju 1987:8). I betänkandet föreslog kommittén bl.a. att det i den s.k. fri- och rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel skulle skrivas in ett skydd för den enskildes personliga inte- gritet i datasammanhang. Förslaget låg till grund för den bestäm- melse som alltjämt gäller och som infördes i 2 kap. 3 § andra stycket RF. Innebörden av och bakgrunden till bestämmel- sen behandlas närmare i avsnitt 4.1.3. 2.5Departementspromemorian Skyddet för enskilda personers privatliv Statsrådet gav justitierådet Per Jermsten i uppdrag att inom utreda vissa frågor angående skyddet för enskilda personers privatliv (Ju 1992:C). Uppdraget var inte inriktat på förslag till reformer utan på en kartläggning av frågorna med internationella utblickar och en sammanställning av ett material som skulle kunna tjäna som underlag för närmare överväganden angående tänkbara åtgärder för att stärka skyddet för privatlivets fred. Utredaren redovisade 1994 sitt uppdrag i promemorian Skyddet för enskilda personers privatliv – En studie (Ds 1994:51). När det gällde framställningens inriktning hänvisade utredaren till den indelning av integritetsskyddet som senast hade redovisats av Kommittén om ideell skada i dess delbetänkande Ersättning för kränkning genom brott (SOU 1992:84). Kommittén skiljde där på den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (egendomsskyddet), den kroppsliga integriteten (skydd för liv och hälsa samt mot ingrepp i eller mot kroppen), den personliga inte- griteten i fysisk mening (skyddet för den personliga integriteten och rörelsefriheten) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privatlivet och för personligheten inklusive den privata ekonomin) (a. bet. s. 187). Utredaren framhöll att hans framställning i huvudsak var inriktad på vad som av Kommittén om ideell skada betecknats som den personliga integriteten i ideell mening (a.a. s. 10). Utrednings- uppgiften var därmed i stort sett inriktad på samma problem- område som integritetsskyddskommitté behandlade i sitt slutbetänkande Privatlivets fred (SOU 1980:8). utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd därför att följa upp och redovisa vad som hänt på området . Utredaren konstaterade att det föreliggande skyddet för den personliga integriteten inte allmänt uppfattades som tillfreds- ställande (a.a. s. 169 f.) Han anförde att den som själv utsatts för eller på nära håll upplevt publicitet, som inneburit att enskilda personer blottställts eller kränkts, ibland torde hysa den uppfatt- ningen att det inte lönar sig att protestera. Utvägarna att gå till domstol med saken eller att anföra hos vederbörande nämnd framstod av skilda skäl som alltför osäkra, riskabla eller i övrigt otillfredsställande. Vad som också kunde verka avhållande var att resultatet av prövningen i värsta fall, genom en upprepad publicitet kring saken, kunde innebära ett förnyat lidande eller att resultatet i allt fall framstod som alltför tandlöst för att motivera de med klagomålen förenade besvären och riskerna. En särskild anledning till den ökande oron angående skyddet för den personliga integriteten var enligt utredaren sannolikt den ofattbart snabba utvecklingen av möjligheterna att i detalj kartlägga varje enskild individ. Behovet av skydd gällde självfallet alla, men var mer påtagligt för vissa grupper av personer. Utredaren nämnde härvid gruppen offentliga personer samt de som söker publicitet men inte vill att den skall omfatta vad som helst. Det mest brännande behovet av skydd torde enligt utredaren de ha som av en ren tillfällighet hamnat i rampljuset liksom närstående till någon omtalad person och då i synnerhet barn och ungdomar. Mot bakgrund av det sagda fanns enligt utredaren otvivelaktigt goda skäl att noga följa utvecklingen på detta område. Det var vidare naturligt att man, så snart konstaterade missförhållanden gav anledning därtill, närmare övervägde vilka åtgärder som kunde vidtas för att stärka skyddet för den personliga integriteten. Utredaren berörde också vissa särskilda lagstiftningsfrågor. Beträffande brottet olovlig avlyssning kunde det ifrågasättas om gällande ordning, som uteslöt att bestämmelsen tillämpades så snart informationen sändes via radiovågor, fortfarande var generellt motiverad. Ett annat förhållande som kunde diskuteras var om det fanns skäl att föreskriva, att den som gör en ljudupptagning från en sammankomst i vilken han själv deltar åtminstone i vissa fall borde vara skyldig att öppet redovisa detta. Vidare framhöll han att såväl internationella erfarenheter som teknikens utveckling kunde göra det motiverat att på nytt närmare utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd pröva frågan om behovet av ett bättre skydd mot olovlig obser- vation och fotografering. Också den snabba tekniska utvecklingen kunde aktualisera frågor om behovet av att införa tillståndsplikt, eller förbud mot innehav och import av viss från integritetssynpunkt särskilt farlig ny apparatur eller i sådan apparatur ingående komponenter. Ett annat problem som utredaren uppmärksammade var de till synes ständigt vidgade möjligheterna att förvanska bild- och ljudupptagningar på ett naturtroget sätt. Detta aktualiserade även den mer övergripande frågan om den enskildes rätt till sitt namn och sin bild. Utredaren berörde vidare lagstiftningsfrågor med anknytning till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Han menade att det framstod som i hög grad tilltalande med rättsord- ningar som, i likhet med vad som förekom i bl.a. och , allmänt tillerkände den enskilde en personlighetsrätt. Även exemplen från bl.a. och , med särskilda straffbestämmelser angående skyddet för privatlivet, tedde sig vid en första anblick som ett ändamålsenligt sätt att möta en del av förevarande problem. Detsamma gällde de rätt vanligt förekom- mande ordningar som gav relativt goda möjligheter att i vart fall kompensera den som råkat ut för något övertramp med en skadeståndsersättning. Utredaren betonade att det emellertid fanns skillnader mellan andra rättsordningar och den svenska i grundlagsform fastslagna, principiellt strikt utformade och till sin omfattning osedvanligt heltäckande tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen. Före- kommande debatter om ändringar, liksom vidtagna reformer, hade genomgående gällt vad som i sammanhanget måste betecknas som detaljer i ett i sina grunddrag intakt system. Det hade också före- legat stor enighet om att varje ingrepp i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen måste ha sin grund i ett mycket angeläget behov som därtill inte rimligen kunde tillgodoses på annat sätt. Hade det gällt avsteg från grundprinciper i dessa lagar hade det uttalats än tydligare betänkligheter. Härutöver förde utredaren ett resonemang om utformningen av och förutsättningarna för en ny straffbestämmelse och om huru- vida förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott borde vara vidare än enligt gällande ordning samt om möjligheterna att kompensera integritetskränkningar med skadeståndsersätt- ningar. När det gällde det sistnämnda anförde han att de förbätt- utredningar med uppgift att överväga ett generellt integritetsskydd ringar som sådana möjligheter skulle kunna medföra knappast torde – vid en jämförelse med resultatet av andra tänkbara åtgärder för att stärka skyddet för privatlivet – bli av sådan betydelse att de kunde motivera ett sådant avsteg. Avslutningsvis tog utredaren i ganska pessimistiska ordalag upp frågan om ett mer samlat grepp kring för integritetsskyddet viktiga frågor. Han anförde därvid följande: Det har tidigare i olika sammanhang konstaterats att ett flertal för integritetsskyddet viktiga frågor är under utredning eller beredning i särskild ordning. Det är under sådana förhållanden inte förvånande att fråga uppkommer om det inte finns skäl att i varje fall söka föra samman bestämmelserna på detta område till en samlad integritets- skyddslag. För en sådan ordning talar främst den tekniska utveck- lingen. Uppdelningen av hithörande regleringar, på en rad skilda författningar efter kommunikationssätten eller verksamheternas art, kan sålunda te sig allt mera konstlad och slumpartad. Det måste emel- lertid sägas att en reform av detta slag sannolikt inte är lätt att åstadkomma. Ett grundläggande problem i sammanhanget blir den nödvändiga och synnerligen känsliga samordningen mellan en sådan lagstiftning, å ena sidan, samt TF och YGL, å andra sidan. Ett annat besvärligt principiellt dilemma är hur en uppdelning i så fall skall ske av förekommande straffbestämmelser i förhållande till BrB. Mot bak- grund av integritetsskyddets allmänna betydelse skulle det således framstå som mycket främmande att inte behålla åtminstone ärekränk- ningsbrotten i den allmänna strafflagen. 3Skyddet för den personliga integriteten enligt Europa- konventionen och EU:s rättighetsstadga I liksom i många andra rättstater bygger regleringen av enskildas fri- och rättigheter delvis på ingångna internationella avtal. Två internationella överenskommelser som har förbundit sig att respektera och som har särskild betydelse för skyddet av den personliga integriteten är och EU:s rättighetsstadga. Av dessa intar en sär- ställning eftersom den utgör en integrerad del av den svenska rättsordningen och då det införts ett grundlagsstadgat förbud mot lagstiftning i strid med åtaganden enligt konventionen. EU-stadgan har haft karaktär av politiskt åtagande, men medlemsstaterna har enats om att den också skall bli rättsligt bindande. Genom att stadgan då kommer att ingå som en del i EU:s rättsordning får den inom sitt tillämpningsområde i händelse av normkonflikt företräde framför nationell rätt. har inom det europeiska samarbetets ram i anslutit sig till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (). inkorporerades i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga Skyddet för den personliga integriteten enligt och EU:s rättigh rättigheterna och de grundläggande friheterna. Europakonven- tionen gäller således som svensk lag. Av de mänskliga rättigheter som omfattar är det i första hand artikel 8 som är av betydelse för skyddet för den personliga integriteten. Enligt denna artikel har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får under vissa förutsättningar inskränkas. En sådan inskränkning får enligt artikel 8.2 bara ske med stöd av lag och om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Exempel på hänsyn som kan göra en inskränkning nödvändig är behovet av att slå vakt om statens säkerhet, förebygga brott och värna folkhälsan. Rätten till skydd för privatlivet är mångfacetterad och omfattar skydd mot en mängd åtgärder och företeelser. Privatlivet är inte något klart avgränsat begrepp vilket bidrar till att göra rättighetens innebörd svårdefinierad. Ledning får i första hand sökas i praxis. På ett övergripande plan anses skyddet innebära att varje person skall ha en rätt att utvecklas i förhållande till andra människor utan inblandning från utomstående. Vissa rättigheter som berör privatlivet skyddas dessutom i andra artiklar i konventionen. Tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling som omfattas av artikel 3, utgör otvivelaktigt allvarliga ingrepp i rätten till respekt för privatlivet. Även de rättigheter som skyddas i artikel 9 (friheten att utöva sin religion) och artikel 10 (bl.a. rätten att uttrycka sina åsikter) får anses beröra privatlivet och omfattas således i princip även av artikel 8.