sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Om uppgifter saknas från en livscykelanalys kan i direktivet angivna schablonvärden användas. Biodrivmedel med ett koldioxidnetto som understiger får inte räknas av mot målet. Medlemsländerna ska utveckla regelsystem för att se till att kriterierna uppfylls. Bilaterala och multilaterala avtal samt frivilliga system för hållbarhets/miljöcertifiering kan, efter att de har godkänts av kommissionen, användas för att säkerställa att kriterierna uppfylls. Förslaget ska nu förhandlas i rådet och parlamentet, och kan komma att förändras på många sätt under den fortsatta processen. Kommissionen prioriterar dessutom utveckling av den s.k. andra generationens biodrivmedel. Det knyts stora förhoppningar till att tekniker för att framställa sådana biodrivmedel kommer att introduceras kommersiellt inom en period. Den andra generationens drivmedel kan utnyttja lignocellulosa från exempel- vis skogsrester, annat organiskt avfall och energiskog. Resursbasen för drivmedelsframställningen blir bredare och biodrivmedlen kan framställas på ett resurs- och energieffektivare sätt jämfört med de drivmedel som framställs från spannmål och oljeväxter . Den andra generationens biodrivmedel riskerar därmed inte att konkurrera med livsmedelsproduktionen i lika stor utsträckning som dagens biodrivmedel. Biogas som framställts från organiskt avfall och jordbruksgrödor samt etanol från sockerrör har redan egenskaper som gör att de, när det gäller resurs- och energieffek- tivitet, delvis är jämförbara med den andra generationens biodriv- medel. Etanol från sockerrör kan också konkurrera kostnads- mässigt. Även andra grödor, som är anpassade för odling i tropiska länder, skulle kunna utgöra råvaror för framställning av biodriv- medel med högt energiutbyte. För att uppmuntra introduktion av drivmedel som framställts från andra råvaror än livsmedelsgrödor, anges i kommissionens förslag till direktiv om förnybar energi att drivmedel framställda från avfall, jordbruks- och skogsrester, energigrödor och lignocellulosa ska få räknas dubbelt när målet ska uppfyllas. Ytterligare en förutsättning för att användningen av biodriv- medel ska kunna öka snabbt och till lägre kostnader är att möjligheterna att blanda in biodrivmedel i bensin och diesel ökar. behandlas ett förslag till förändring av det s.k. bränslekvalitetsdirektivet (direktiv /70/EG) i ministerrådet. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter förslaget antas av rådet och parlamentet kommer det att vara tillåtet att marknadsföra en bensinkvalitet med en hög andel biodrivmedel (max etanol) vid sidan av vanlig bensin, som får innehålla högst etanol. I förslaget till direktiv om förnybar energi, se ovan, har kommissionen dessutom infört två nya dieselspecifikationer som gör det tillåtet att blanda in biodiesel i diesel. Förslaget till ändring av bränslekvalitetsdirektivet innehåller även nya regler som innebär att bränsleleverantörerna blir skyldiga att övervaka och rapportera bränslenas livscykelutsläpp av växthus- gaser. föreslås leverantörerna även bli skyldiga att reducera utsläppen från de bränslen man säljer per energienhet och år fram . Det är upp till drivmedelsleverantören att bestämma hur minskningen ska gå till. Det kan vara frågan om ökad försäljning av biodrivmedel, men det kan också handla om att åtgärder vidtas vid raffinaderier. Kom- missionen kommer att behöva se över samspel och överlapp mellan bränslekvalitetsdirektivet och direktivet om förnybar energi. Energiskattedirektivet (direktiv /96/EG) ger medlems- länderna möjlighet att tillämpa en reducerad skattesats för biodriv- medel. Möjligheten försvinner dock, enligt direktivet, om bindande regler införs om användning av biodrivmedel. Hur denna bestäm- melse ska tolkas är osäkert . EU tillämpar tull på biodrivmedel. Syftet är att bygga upp inhemsk europeisk biodrivmedelsindustri och öka försörjnings- tryggheten. Den verkar inom EU för att tullen på etanol tas bort, eftersom import av sockerrörsetanol från exem- pelvis innebär att koldioxidminskningar med hjälp av biodrivmedel kan ske mer klimat- och kostnadseffektivt jämfört med etanol från spannmål. Introduktion av biodrivmedel och andra alternativa tekniker i I uppgick användningen av biodrivmedel till (, 2007). har näst efter högst andel biodrivmedel inom EU. Användningen har fortsatt öka . I är det etanol som blandas in i bensin som bidrar till den största volymen, följt av rapsmetylester () samt användning av etanol (E85) i s.k. bränsleflexibla bilar. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Huvuddelen av den etanol som används i är importerad från . Användningen av biogas ökar också men från en lägre nivå. Cirka en procent av nybilsförsäljningen utgjordes av elhybrid- bilar . ligger även långt framme i utvecklingen av den andra generationens biodrivmedel men fortfarande återstår mycket innan de kan introduceras på marknaden. Svenska staten och fordons- industrin i landet satsar också betydande forskningsmedel på utveckling av fordonsteknik med låga utsläpp, ett viktigt område är hybridteknik. Se vidare avsnitt 12.2. Bedömningar av framtida biodrivmedelspotentialer i visar att landet har betydligt gynnsammare förutsättningar att ersätta stora delar av diesel- och bensinanvändningen med inhemsk produktion jämfört med de flesta andra länder. Kommissionen mot oljeberoende (2006) föreslog att till 2020 borde kunna framställa 12–biodrivmedel , förutsatt ett genom- brott för den andra generationens biodrivmedel. Användningen av biogas antogs kunna öka till 3–och därmed utgöra ca 20– av den samlade produktionen. De statliga bidragen skulle enligt kommissionen inriktas mot de allra energieffektivaste och ekonomiskt mest bärkraftiga alternativen. konstaterade att det är förhållandena på en gränsöver- skridande marknad som avgör hur produktionen och flödet av råvara, respektive färdiga biodrivmedel, kommer att utvecklas. kan komma att bli exportör av bioenergi, istället för importör, som situationen är . Om elhybrider som kan laddas via elnätet, s.k. plug-in hybrider, introduceras i större skala innebär det en effektivisering av energianvändningen i transportsektorn, som en ökad andel av sektorns energianvändning hamnar inom ramen för EU:s system för handel med utsläppsrätter. Beräkningar från Energi- myndigheten och ger vid handen att en 10 pro- centig andel plug-in fordon i skulle öka elanvänd- ningen med omkring 0,9 1,2 TWh. 14.6.2Styrmedel och mål på området I finns redan en lång rad incitament på plats som främjar en omfattande introduktion av biodrivmedel i bensin och diesel och användning av fordon som kan drivas med andra drivmedel än Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter diesel och bensin. Det främsta styrmedlet bakom introduktionen är att biodrivmedlen är befriade från energi- och koldioxidskatter. Enligt en sammanställning (GSI, 2007) ger genom skatte- befrielsen bland de högsta subventionerna till biodrivmedel globalt. infördes dessutom en lag om att tankställen över en viss storlek ska kunna tillhandahålla biodrivmedel. Lagen har kom- pletterats med bidrag till biogastankställen eftersom dessa är dyrare än tankställen för etanol. Miljöbilar, främst etanol- men också biogas-, el- och elhybrid- bilar, stimuleras därutöver med en rad kompletterande incitament från stat och kommuner. Det handlar framför allt om att en särskild miljöbilspremie utgår vid inköp av bil som uppfyller miljöbilsdefinition, samt att vissa typer av miljöbilar har nedsatt förmånsvärde, slipper trängselskatt i och är befriade från parkeringsavgifter. miljö- bilsdefinition gäller dessutom som villkor i de statliga upphand- lingsreglerna. Andelen miljöbilar har också ökat kraftigt i nybils- försäljningen och kan komma att öka ännu mer , eftersom utbudet av bilmodeller har ökat betydligt. Av de beräkningar som och Naturvårds- verket gjort i tilläggsuppdraget till Klimatberedningen framgår att användningen av biodrivmedel, med dagens styrmedel, kan komma att öka . Hur stor ökningen blir beror i hög grad av hur försäljningen av bränsleflexibla bilar och hur priset på etanol samt tillgången till etanol som uppfyller kommande hållbarhets- kriterier kommer att utvecklas. Inom en fem- till tioårsperiod förväntas dessutom elhybridbilar, dvs. bilar med elektriska driv- system i kombination med förbränningsmotorer, komma att introduceras i större omfattning. Om möjligheterna till låginblandning av biodrivmedel ökar genom ändringar i EG-direktiv, se ovan, kan användningen av andra energibärare än bensin och diesel komma att öka ytterligare jämfört med prognosen. Ökad låginblandning av biodrivmedel i bensin och diesel beräknas innebära lägre utsläpp av koldioxid i jämfört med prognos. Myndigheternas beräkningar pekar mot att kan komma att uppfylla EU:s mål med befintliga styrmedel. Om miljöbilsincitamenten fortsätter att ha lika stor effekt som de har kan målet komma att uppfyllas med marginal. Myndigheterna framhåller att det är viktigare att förstärka incitamenten för en energieffektivare bilpark och utveckla Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter nya kostnadseffektiva biodrivmedel än att genomföra en omfattan- de infasning av den första generationens biodrivmedel. Som en konsekvens konstaterar myndigheterna att mer långtgående nationella mål för introduktion av biodrivmedel än vad som antagits på EU nivå till 2020 bör övervägas först när mer långsiktigt hållbara metoder för produktion av biodrivmedel ut- vecklats. kan även fordon som använder andra alternativ till bensin och diesel, t.ex. el- och vätgasfordon, visa sig ha större potential och bidra till högre energieffektivitet i transportsektorn än fordon som huvudsakligen använder biodrivmedel. Alternativen kan också kombineras, t.ex. genom att biodrivmedel används för drift av förbränningsmotorn i ett elhybridfordon. Mycket talar därför för att målsättningar, som syftar till att ange hur snabbt användningen av fossila drivmedel i transportsektorn ska minska, i fortsättningen inte enbart ska kopplas till hur använd- ningen av biodrivmedel utvecklas, utan ha en bredare utformning. 14.6.3Möjliga förändringar av styrmedlen för en fortsatt introduktion av biodrivmedel i Energi- och koldioxidskatter, kvotplikt och drivmedelscertifikat Biodrivmedel är, som tidigare nämnts, helt befriade från energi- och koldioxidskatter i . Skattebefrielsen bör enligt regeringen (prop. 2007/2008:1) förlängas . Om skatten på bensin och diesel höjs, som föreslås i denna handlings- plan, ökar incitamenten för användning av biodrivmedel ytterligare i . Det finns invändningar från Europeiska kommissionen om att dagens skattebefrielse för etanol innebär en översubvention. Krav på att biodrivmedel ska vara framställda på ett hållbart sätt enligt kommande EU-kriterier och certifierings- system behöver också införas i och utgöra villkor för att biodrivmedel i fortsättningen ska kunna bli föremål för ekonomiska incitament. och menar att en kvot- plikt kan vara ett lämpligare sätt att stimulera in ytterligare volymer biodrivmedel än ett fortsatt skatteundantag. En kvotplikt innebär att en viss andel av försäljningen av biodrivmedel ska utgöras av biodrivmedel. Kvotplikten kan, enligt myndigheterna, på Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter ett bättre sätt säkerställa att uppsatta mål uppnås och innebär dessutom att de samlade kostnaderna för biodrivmedel blir lägre jämfört med en fortsatt skattebefrielse. En kvotplikt har många likheter med ett system för driv- medelscertifikat. Skillnaden ligger i handeln med certifikat. I ett certifikatsystem ställs också krav på att en viss andel av bensin- bolagens drivmedelsförsäljning ska vara förnybar, men åtgärderna för att nå målet kan vidtas inom företaget eller köpas av andra genom särskilda drivmedelscertifikat. Drivmedelscertifikat ger en större flexibilitet än ett kvotpliktsystem förutsatt att marknaden är tillräckligt stor. Endast biodrivmedel som uppfyller uppsatta hållbarhetsmiljö- kriterier, enligt de föreslagna EU-reglerna, förutsätts kunna använ- das för att uppfylla kvotplikten eller ingå i certifikatsystemet. Ett system med kvotplikt eller drivmedelscertifikat gör att en energi- skatt kan behöva införas på biodrivmedel. Krav på ökade andelar biodrivmedel uppfylls enklast och till lägst kostnad genom låginblandning av biodrivmedel i diesel och bensin. Kravet behöver därför sättas på en relativt hög nivå för att även ge incitament till andra lösningar än låginblandning. De närmare förutsättningarna för att införa såväl ett system med drivmedelscertifikat som ett system med kvotplikt behöver utredas särskilt. Investeringsbidrag till biogas som drivmedel. Biogas har bäst miljöprestanda, ger störst energiutbyte och kan, om eventuella läckage av metan hålls på en låg nivå, ge det största bidraget till att sänka utsläppen av koldioxid av de biodrivmedel som används . Biogas kräver mer omfattande investeringar i driv- medelsframställning, distribution och i fordon jämfört med övriga alternativ. Bidrag för framställning, uppgradering, tankställen och fordon är ofta förutsättningar för att tekniken ska komma på plats. Biogas är dessutom, som andra biodrivmedel, befriad från kol- dioxid- och energiskatt. Biogas används i första hand i kollektiv- trafik och i taxibilar för att bygga upp efterfrågan och minska kostnaderna. Rötning av hushållsavfall och organiskt avfall från industrin lik- som uppgradering av rötgas från avloppsreningsverk till transport- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter drivmedel beräknas vara relativt kostsamma klimatåtgärder. Detta förutsätter dock att framställning och användning av biogas som transportdrivmedel enbart räknas som en åtgärd som syftar till att begränsa klimatpåverkan, utan att värdet av rötning som avfalls- behandlingsmetod vägs in. Investeringsstödet för klimatåtgärder (Klimp) har varit ett betydelsefullt styrmedel för utbyggnaden av anläggningar för rötning och uppgradering av biogas. har även bidrag från det Lokala Investeringsprogrammet, LIP, gått till biogasproduk- tion (ca ). Inom Klimp har ca en tredje- del () av bidragsmedlen gått till biogas. Dessutom har ca 50 miljoner från det s.k. tankställestödet gått till tankställen för biogas. Om återstående potentialer för framställning av biogas från olika typer av organiskt avfall i samhället i form av hushållsavfall, industrins organiska avfall, jordbruksavfall och grödor samt rötgas från avloppsreningsverk ska tas till vara som drivmedel i transport- sektorn krävs att nuvarande investeringsbidrag förstärks och förlängs eller att motsvarande ekonomiska incitament ges på annat sätt. Insatser behöver genomföras i syfte att sänka kost- naderna för investeringar i biogasteknik. En samordnad teknikupp- handling mellan flera kommuner och andra potentiella köpare av biogasanläggningar skulle kunna vara en väg. finns det flera definitioner av begreppet miljöbil. har tagit fram en definition som används vid offentlig upphandling av statliga myndigheter och för att miljöbilspremien ska betalas ut. I definition ingår ett krav på högsta tillåtna bränsleförbrukning för miljöbilar som kan köras med biodrivmedel. Sådana krav saknas i andra definitioner. Även särskilt bränsleeffektiva bilar som drivs med diesel och bensin klassas som miljöbil enligt definition. och föreslår att definition bör utgöra grund för alla statliga incitament till miljöbilar samt att kravet på högsta tillåtna bränsleförbrukning för miljöbilar som kan köras med biodrivmedel bör skärpas i definitionen så att kravet hamnar under det genomsnittliga specifika koldioxidutsläppet från nya Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter bilar som drivs med konventionella drivmedel. Liksom Oljekom- missionen anser myndigheterna att en miljöbil bör kännetecknas av att den har en bättre energieffektivitet jämfört med en vanlig bil. Regeringen har aviserat att frågan om en enhetlig miljöbils- definition ska utredas särskilt. 14.6.4Beredningens överväganden, bedömningar och förslag hör till de länder globalt som har högst ambitioner och störst möjligheter när det gäller att öka andelen av biodrivmedel. Beredningen är av uppfattningen att har ett ansvar för att bidra till bättre globala förutsättningar för framställning och användning av biodrivmedel med hög klimatnytta (resurs- och energieffektivitet), låg påverkan på biologisk mångfald och mark- användning som även andra målkonflikter lindras. Beredningen anser att ett av främsta bidrag till utveck- lingen av hållbara biodrivmedel kan vara att staten och andra centrala aktörer även i fortsättningen stödjer utvecklingen och utprovningen av den andra generationens biodrivmedel. bör vara aktivt i arbeten med att utveckla och införa enhetliga certifieringssystem för hållbar produktion av biodriv- medel. Systemet får inte utgöra handelshinder enligt världshandels- organisationen, WTO:s, bestämmelser. Hållbarhetskriterierna i certifieringssystemet behöver formuleras på sådant sätt att syste- met är tillräckligt ambitiöst, säkert och effektivt. Att kriterierna är uppfyllda behöver också kunna kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Beredningen vill också framhålla att särskilda investeringsstöd även i fortsättningen ska avsättas för utvecklingen av biogasdrift. saknas nödvändig infrastruktur för användning av biogas som drivmedel, därför behövs investeringar i anläggningar för rötning av biogas, uppgraderingsanläggningar och infrastruktur för distribution. Stödet bör vara tidsbegränsat och utvärderas regel- bundet. Aktiviteter för erfarenhetsspridning bör ingå som en komponent. Insatser behöver genomföras i syfte att sänka kost- naderna för investeringar i biogasteknik. En samordnad teknikupp- handling mellan flera kommuner och andra potentiella köpare av biogasanläggningar skulle kunna vara en väg. Ett fortsatt investe- ringsbidrag till samrötning av olika typer av organiskt avfall Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter behöver dessutom samordnas med eventuell kommande bidrag till rötningsanläggningar inom jordbruket (se avsnitt 15.4). Beredningen föreslår att en utredning tillsätts för att se över och ta fram förslag till hur styrmedlen som ska stimulera den fortsatta introduktionen av biodrivmedel långsiktigt ska utformas i . En analys av möjligheten att införa ett kvotpliktssystem eller ett certifikatsystem, som omfattar hela eller delar av biodriv- medelsmarknaden bör ingå i uppdraget. I uppdraget bör också ingå att ge förslag till hur EU:s hållbarhetskriterier för biodrivmedel ska kunna utgöra villkor för de styrmedel som tillämpas i . Begreppet miljöbil är en viktig grund för den fortsatta introduk- tionen av fordon som drivs med biodrivmedel, el- och elhybrid- fordon m.fl. fordonstekniker i . Det används flera miljöbils- definitioner . Beredningen anser att miljöbils- definition i fortsättningen bör användas för alla statliga incitament till miljöbilar. Kravet på energieffektivitet för bilar som kan drivas med biodrivmedel behöver dessutom skärpas i definitionen. Om förslagen i Klimatberedningens samlade handlingsplan genomförs, skapas förutsättningar för att kan anta mer långtgående nationella mål för introduktion av biodrivmedel och andra icke fossila energibärare än det EU-gemensamma målet till 2020. 14.7Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner och framhåller i underlaget till kontrollstation 2008 att det är viktigt att riktade styrmedel även införs som stimulerar introduktionen av allt bränslesnålare väg- fordon som komplement till skatterna på drivmedel. Bindande utsläppskrav inom EU Myndigheterna menar att bör driva på i EU-arbetet med att ta fram ett regelverk som begränsar nya bilars koldioxidutsläpp. Ett förslag till förordning om bindande utsläppskrav för biltillverkarna på i genomsnitt högst koldioxid per kilometer för nya personbilar presenterades av Europeiska kommissionen (KOM (2007) 856). Utsläppskravet gäller som ett Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter genomsnitt för nya bilar för biltillverkare som är registrerade i EU. Det genomsnittliga kravet på koldioxid/km ska nås med hjälp av specifika utsläppsmål för varje biltillverkare. Det bindande kravet kommer att beräknas som ett snittvärde för hela fordons- parken i EU och inte som ett takvärde som aldrig får överskridas. Två eller fler biltillverkare har också möjlighet att gå samman i en pool, och poolen kommer då för lagstiftningens uppfyllande att betraktas som en biltillverkare. Om biltillverkare misslyckas med att leva upp till kraven föreslås dessa tillverkare beläggas med en avgift som successivt ökar. Ett förslag med tilläggskrav som syftar till att utsläppen från nya personbilar i genomsnitt ska minska till koldioxid/km håller nu på att tas fram. Tilläggskraven föreslås uppfyllas genom olika tekniska förbätt- ringar (på däck m.m.)och ökad användning av biodrivmedel. bör, enligt myndigheterna, förorda att reglerna ska medge flexibilitet för biltillverkarna i hur kravet kan uppnås, t.ex. i form av ett så kallat baseline and credit system. Nuvarande förslag har en flexibel utformning då varje biltillverkare har specifika utsläppskrav och det bindande kravet beräknas som ett snittvärde för EU. Kraven bör leda till teknikutveckling även för mindre bilar och också omfatta bränsleflexibla bilar. Utsläppskraven bör sedan skärpas stegvis och utvidgas till att omfatta lätta lastbilar. Europeiska kommissionen har för avsikt att inkludera lätta lastbilar i regelverket (koldioxid/km 2012 och kol- dioxid/km 2015). När det gäller utvecklingen av kraven på person- bilar på vill kommissionen nu stödja forskning och andra initiativ med visionen att kunna sänka den genomsnittliga bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen hos nya bilar till 2020 vilket skulle motsvara en nivå på kol- dioxid/km. Ett krav på koldioxid/km till 2012 med en successiv skärpning ned till nivån koldioxid/km 2020, beräknas leda till ca lägre utsläpp i jämfört med prognos (och Naturvårds- verket 2007c). Arbetet i EU med att ta fram standardiserade metoder för att mäta arbetsmaskiners och tunga fordons bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp bör också framhållas, enligt myndigheterna. En- hetliga provmetoder skapar förutsättningar för att införa olika incitament som stimulerar särskilt bränslesnåla tunga fordon och maskiner, t.ex. sådana som använder hybridteknik. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter sionen planerar dessutom att ta fram förslag som reglerar utsläppen av koldioxid från nya tunga fordon. För att med nationella styrmedel komplettera kommande EU-regler och för att förstärka incitamenten för att redan nu välja bränslesnålare nya fordon föreslår myndigheterna dessutom att: Koldioxiddifferentieringen i fordonsskatten förstärks. En koldioxidbaserad förmånsskatt ersätter nuvarande beräkning av förmånsvärde för fri bil som faktorn för beräkning av förmånsvärde av fritt drivmedel höjs till 2. Konsumentinformationen om bilars bränsleförbrukning utveck- las för att bättre nå ut till presumtiva bilköpare. Förstärkt koldioxiddifferentiering av fordonsskatten infördes en viss koldioxiddifferentiering av fordons- skatten. Styrmedlet påverkar valet av ny bil och styr efterfrågan på nya personbilar mot högre energieffektivitet. En koldioxiddifferen- tierad fordonsskatt är i linje med för att minska koldioxidutsläppen från bilar och ett komplement till bindande utsläppskrav för biltillverkarna (KOM (2007) 19). Nuvarande ut- formning har beräknats ge en positiv men begränsad effekt på nya bilars energieffektivitet (WSP, 2007). För att öka incitamentet att välja en energieffektiv bil föreslår myndigheterna att den koldioxidbaserade fordonsskatten justeras genom att den fiskala grundskatten, som är , tas bort för att möjliggöra en kraftigare koldioxiddifferentiering.