sou · GWB389 · 2008-10-13 00:00:00 — Utredningen konstaterar att utgångspunkten för den befintliga lagtexten är ett definitivt upphörande av näringsverksamhet med möjlighet till ett tillfälligt uppehåll. Förslag har framförts att före- tagare ska ha möjlighet till fler tillfälliga uppehåll än vad dagens regler medger. Möjligheten till endast ett uppehåll i verksamheten anses hämmande och otillräcklig för att personer ska våga påbörja en näringsverksamhet. Det kan också leda till att företag avvecklas trots att det kanske finns förutsättningar att efter ytterligare uppehåll utveckla företaget. För att skapa bättre jordmån för nytt företagande, förhindra kapitalförstöring och ge möjlighet för företagare att alltid kunna återuppta sin verksamhet, anser utredningen att möjligheten till fler uppehåll än ett utan krav på definitivt upphörande av verksamheten Denna möjlighet får emellertid inte utformas så att arbetslöshetsersättningen blir ett stöd till företagare vars verk- samhet har ekonomiska problem. 11.2.1Utgångspunkten för arbetslöshetsbedömningen 35 § För att tillgodose ovan angivna krav och möjliggöra en snabbare utbetalning av arbetslöshetsersättning till företagare som blir arbetslösa, föreslår utredningen att en företagare som första gången upphör att bedriva näringsverksamhet ska anses vara arbets- lös under förutsättning att det inte bedrivs någon näringsverk- samhet. Härmed görs ingen skillnad på om upphörandet är defini- tivt eller tillfälligt. Det väsentliga är att företagaren upphört att bedriva näringsverksamhet. Eftersom företagarens verksamhet ska ha upphört har det ingen betydelse om företagaren behåller tillgångarna i näringsverksam- heten eller har kvar sin registrering till F- skatt och moms. Det väsentliga är att företagaren inte fortsätter bedriva näringsverk- samhet. Genom denna konstruktion säkerställs att företagaren relativt omgående kan få sin ersättning utbetald samt har möjlighet att återuppta verksamheten. Begreppet rörelsen i gällande lydelse har ersatts med det skatterättsliga begreppet näringsverksamhet. All näringsverksam- het som bedrivs av en juridisk person räknas som en enda närings- verksamhet. All näringsverksamhet som bedrivs av en enskild näringsidkare räknas som en enda näringsverksamhet. För en fysisk person som är delägare i ett eller flera svenska handelsbolag räknas verksamheten i varje handelsbolag som en egen näringsverksamhet. Skatterättsligt har indelning i näringsverksamheter betydelse efter- som resultatutjämning får ske endast mellan skilda verksamheter som tillhör samma näringsverksamhet.2 Genom att koppla frågan om företagares arbetslöshet till från- varon av verksamhet i näringsverksamheten tydliggörs att all verksamhet inom samma näringsverksamhet ska ha upphört för att företagaren ska anses vara arbetslös. För det fall någon inom en näringsverksamhet bedriver verksamheter med olika inriktning, krävs således att alla dessa verksamheter ska ha upphört för att företagaren ska vara arbetslös. För den företagare som bedriver verksamhet genom flera företagsformer, t.ex. enskild firma och 2 Jfr 14 kap. 10 13 §§ IL. aktiebolag, vilka således utgör två olika näringsverksamheter, krävs att all verksamhet i båda näringsverksamheterna ska ha upphört för att företagaren ska anses som arbetslös. Om så inte är fallet, utan verksamheten endast upphört i en av näringsverksamheterna, kan ersättning i vissa fall ändå utges om förutsättningarna i den föreslagna 39 a § är uppfyllda. Om näringsverksamhet bedrivs av flera personer tillsammans kan en av dessa betraktas som arbetslös enligt 35 § endast om för- utsättningarna härför i övrigt föreligger, dvs. om någon verksamhet i denna persons näringsverksamhet inte bedrivs. Det innebär att varken företagaren eller någon annan t.ex. annan andelsägare, arbetstagare eller uppdragstagare kan vidta åtgärder i den upphörda näringsverksamheten om företagaren ska kunna anses som arbetslös. Företagare som överlåter hela sin verksamhet är inte längre att betrakta som företagare efter överlåtelsen. Arbetar de kvar i verksamheten efter överlåtelsen, är de i stället att betrakta som anställda. Om det är så att de arbetar kvar i företaget och har kvar ett väsentligt inflytande över detta även efter överlåtelsen, är de fortsatt att betrakta som företagare. Sådana företagare blir med utredningens förslag att betrakta som arbetslösa först när det inte längre vidtas några åtgärder i verksamheten, dvs. dessa personer jämställs och behandlas som övriga företagare i detta avseende. Under tid av arbetslöshet ska företagaren stå till arbetsmark- nadens förfogande på sätt som regleras i 9 § . Enligt nu gällande lydelse får ett tillfälligt upphörande inte till någon del vara av säsongskaraktär. Denna bestämmelse har införts som en förutsättning för att anse någon som arbetslös vid ett till- fällig uppehåll. Det är utredningens uppfattning att arbetslöshets- ersättningen inte ska kunna användas som ett otillbörligt stöd till företagare vars verksamhet har ekonomiska problem. Med sådant synsätt är det nödvändigt att införa en väntetid för tillämpning av den föreslagna regeln. Regeln bör därför endast kunna utnyttjas var femte år. På så sätt anpassas reglerna till företagarnas verklighet som väntetiden förhindrar att regeln missbrukas och används som inkomstförstärkning under lågsäsong. Med hänsyn härtill finns inte skäl att uttryckligen behålla formuleringen om att uppehållet inte får vara av säsongskaraktär. Eftersom orsaken till upphörandet enligt första stycket saknar betydelse kan företagare behålla tillgångarna i näringsverksamheten eller har kvar sin registrering till F- skatt och moms. Det väsentliga är att företagaren inte fortsätter bedriva näringsverksamhet verksamheten har upphört. Enligt dagens regler är det möjligt att hyra ut lokaler eller arren- dera ut mark samt vidta skyddsinsatser för att hindra förstörelse av egendom, utan att en arbetslös företagares rätt till ersättning upp- hör. Detta bör gälla alltjämt. Verkligheten medför emellertid att synsättet på vilka åtgärder som bör medges är betydligt fler än de som nämnts i tidigare för- arbeten. Utredningen menar därför att åtgärder av administrativ eller förvaltande karaktär ska kunna företas utan att verksamhet anses bedriven. Det bör således vara möjligt för en näringsidkare att sköta sådan administration som åligger person enligt lag samt förvalta eventuellt kapital i en upphörd näringsverksamhet utan att verksamhet ska anses föreligga. Det är vidare rimligt att en person ska kunna vidta åtgärder som är nödvändiga för att inte tillgångar i den upphörda näringsverksamheten ska förstöras, dvs. livsuppe- hållande åtgärder och åtgärder av underhållskaraktär. Detsamma ska gälla för det fall skälet till uppehållet är att näringsverk- samheten ska upphöra definitivt och företagaren vidtar nödvändiga åtgärder för att avveckla verksamheten, t.ex. annonsering för för- säljning av lager och inventarier samt bokföringsmässiga och skattemässiga åtgärder som är en följd av avvecklingen. Uppräknade åtgärder och åtgärder av liknande karaktär som inte räknats upp ovan har utredningen i lagtextförslaget benämnt som nödvändiga åtgärder av förvaltande karaktär. Utredningen ser inte att den föreslagna bestämmelsen riskerar medföra att ersättning utges obehörigen, eftersom rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen alltjämt kräver att den enskilde står till arbetsmarknadens förfogande på sätt som bestäms i 9 § . I stället blir regeln en anpassning till verkligheten, för- hindrar kapitalförstöring och medger de företagare som vill åter- uppta sin verksamhet att kunna göra så med intakta tillgångar. På så sätt underlättas dessa företagares återinträde på marknaden och möjligheten för dessa att lyckas blir betydligt större än vid tillämpning enligt dagens regler. Utredningen har noga övervägt möjligheterna att under arbets- löshet även tillåta viss marknadsföring eller offerering för att en upphörd verksamhet ska kunna återupptas. Emellertid medför sådana åtgärder svåra gränsdragningsproblem med risk för att arbetslöshetsersättningen nyttjas som inkomstutfyllnad i icke bär- kraftiga företag. Utredningen avstår därför från att föreslå en sådan reglering i . Utredningen konstaterar emellertid att sådana åtgärder i viss mån är möjliga inom ramen för det arbetsmark- nadspolitiska programmet stöd till start av näringsverksamhet. 11.2.1.2 Närståendebegreppet och tillämpningen I förarbeten till nuvarande lydelse av 35 § anfördes att Rätten till ersättning då företagare tillfälligt upphört med verksamheten bör vara knuten till både personen i fråga och företaget. Det bör således inte få förekomma att exempelvis en familj som driver en rörelse, ges möjlighet att ett flertal gånger lägga ned verksamheten tillfälligt genom att växelvis låta familjemedlemmarna ingå i företaget. I 2 kap. 22 § IL avses med närstående make (varmed likställs sambor som har varit gifta med varandra eller som har eller har haft gemensamma barn), förälder, mor- och farförälder, avkom- ling och avkomlings make (styvbarn och fosterbarn räknas som avkomling) syskon, syskons make och avkomling, och dödsbo som den skattskyldige eller någon av de tidigare nämnda personerna är delägare i. Enligt den skatterättsliga definitionen är inte sambor utan barn närstående. Syskon och syskons make är närstående medan makens syskon inte är närstående. Svärmor och svärfar är inte närstående medan däremot avkomlings make är närstående till svärmodern och svärfadern. Med beaktande av att bestämmelsen syftar till att förhindra konkurrenssnedvridning är den skatterättsliga definitionen inte tillräcklig för att reglera alla de relationer, varav några nämnts ovan, som bör regleras enligt . Närståendebegreppet bör därför ges en vidare innebörd i än i IL, så att detta även omfattar de personer som inte omfattas av det skatterättsliga begreppet. För att fastslå detta föreslår utredningen att begreppet närstående per- soner införs i lagtexten. Förslaget innebär att väntetiden omfattar situationer då företagare som upphört med en verksamhet och därefter, själv eller genom någon närstående person, återupptar verksamheten. En verksamhet ska anses återupptagen om verksamheten bedrivs med i princip samma inventarier och i samma lokal som före upphöran- det, dvs. i de fall någon större investering eller övrig förändring inte krävts för att verksamheten ska kunna återupptas. En person som upphör att bedriva en näringsverksamhet ska anses som arbetslös, om förutsättningarna för det i övrigt är uppfyllda. Om samma per- son eller närstående person återupptar näringsverksamheten och denna verksamhet sedan åter upphör från den tid- punkt då verksamheten återupptogs, ska bedömning av företaga- rens arbetslöshet ske utifrån 35 a §, jämför nedan. En verksamhet ska anses vara ny om den krävt investeringar, dvs. startas med nya inventarier, köpta eller leasade, samt i nya lokaler. Härvid har det ingen betydelse om verksamhetsinrikt- ningen är densamma som före det första upphörandet. Den som upphört med en verksamhet och som startar en ny verksamhet om- fattas inte av väntetiden . Frågan om dennes arbetslöshet vid ett nytt uppehåll kan då bedömas enligt 35 §. 11.2.2Arbetslöshetsbedömning när 35 § inte är tillämplig - 35 a § Bedömning enligt 35 § av företagares arbetslöshet kan som framgått ovan endast ske . I de fall arbetslöshet ska bedömas ska bedömningen göras enligt andra regler, vilka utredningen föreslår tas in i en ny bestämmelse, 35 a § . Prövning av företagares arbetslöshet enligt 35 a § ska också ske om 35 § inte är tillämplig på annan grund än just tidsaspekten. Det kan t.ex. vara fallet då näringsverksamheten bedrivs vidare av annan delägare. Utgångspunkten för arbetslöshetsbedömningen enligt 35 a § ska vara densamma som gäller enligt dagens regler. Det innebär att företagare ska anses som arbetslös när företagarens personliga verksamhet i näringsverksamheten vid en samlad bedömning upp- hört definitivt. Det har för utredningen beskrivits som ett problem att vissa verksamheter upphör för att därefter återupptas med, i bästa fall, ny firma. Däremellan kan rätt till ersättning från arbets- löshetskassa föreligga enligt dagens regler. Det kan t.ex. vara fråga om konsultverksamheter som inte kräver något större tillgång på utrustning. För företagare, som fått sin arbetslöshet prövad enligt 35 a § vid tidigare tillfälle och som återupptar denna verksamhet ånyo, bör fråga vara om det senaste upphörandet verkligen var definitivt. I vart fall bör det bli aktuellt om återupptagande av i princip samma verksamhet sker inom från det att den tidigare verksamheten påstods ha upphört definitivt. Utredningen anser därför att fråga om företagare är arbetslös enligt 35 a § ska göras utifrån en samlad bedömning precis som sker . Härvid avser utredningen ingen förändrad innebörd av begreppet. Det innebär således att det ska vara fortsatt möjligt att hyra eller arrendera ut tillgångar som inte längre nyttjas eller brukas, dvs. de situationer som beskrivits i gällande förarbeten och som inte innebär att något arbete i egentlig mening utförs.3 Utredningens förslag: Underlaget för beräkning av dagsför- tjänsten för företagare fastställs utifrån den senaste taxeringen eller genomsnittet av de två bästa av de tre senaste taxeringarna. Den som lägger ned sitt företag kan få sin beräkning av dagsförtjänst baserad på en tidigare anställning. Enligt direktiven ska utredaren pröva möjligheten till andra model- ler än den nuvarande för beräkning av dagpenning för företagare. En utgångspunkt ska vara att det skapas balans i villkoren för och behandlingen av företagare och anställda. Modellen ska passa oav- sett hur länge man varit verksam som företagare. Utredaren ska också följa upp ändringar i arbetslös- hetsförsäkringen samt redovisa konsekvenserna av att en före- tagares dagsförtjänst i arbetslöshetsförsäkringen beräknas till 1/260 av årsinkomsten och avser den högsta av de till taxering för inkomstskatt redovisade inkomsterna av företagarens verksamhet . Enligt nuvarande regler fastställs dagpenningen utifrån genom- snittet av före avvecklingsåret, vilket medför att 1997/97 s. 107. en företagare, som driver sitt företag med dålig lönsamhet in i det sista, riskerar att få en sämre dagpenning än om verksamheten lagts ned tidigare. Regeln motverkar således försök att driva sådana företag vidare. Det har därför framförts önskemål om att åter låta den bästa årsinkomsten av de tre senaste årens inkomster från verksamheten ligga till grund för beräkning av dagsförtjänsten, vilket var fallet . Beräkningssättet ändrades med hänvisning till att den genomsnittliga inkomsten skulle vara mera rättvisande. Utredningen har tagit del av en undersökning som gjordes 2007 inom Näringsdepartementet.4 Av undersökningen framgår att 1994, då underlaget för beräkning av dagsförtjänst för företagare byggde på det bästa av , hade företagare5 konsta- terat lägre arbetslöshetsersättning än anställda. Av undersökningen framgår också att skillnaden i arbetslöshetsersättning ändring blivit ännu större. Tabell 11.1 Genomsnittlig utbetald dagpenning åren 1991 1995 Dagpenning företagare, kronor Dagpenning samtliga, kronor Företagarens dagpenning i förhållande till dagpenning för samtliga, procent Tabell 11.2 Genomsnittlig utbetald dagpenning åren 2002 2007 Dagpenning företagare, kronor Dagpenning samtliga, kronor Företagarens dagpenning i förhållande till dagpenning för samtliga, procent Av direktiven framgår att det är av särskild vikt att utredaren beaktar risken för ett regelverk som innebär att företag kan planera för ett gynnsamt utbyte av försäkringen. 4Näringsdepartementet, Promemoria , Ändrad beräkning av dagpenning och normalarbetstid för företagare som får arbetslöshetsersättning – förslag och konsekvenser, . 5Med företagare avses medlem i SmåA. För att åstadkomma största möjliga enkelhet och enhetlighet i trygghetssystemen bör beräkningssättet av dagpenning i arbetslös- hetsförsäkringen överensstämma med beräkningssättet för fast- ställande av SGI. Härigenom tydliggörs att förmåner från trygg- hetssystemen (SGI, ålderspension samt arbetslöshetsförsäkringen) har samma utgångspunkt, dvs. den redovisade arbetsinkomsten på vilken socialavgifter utgår. Underlaget för beräkning av dagsförtjänsten ska som huvud- regel därför bygga på den inkomst från verksamheten som framgår av senaste taxeringsbeslut, under förutsättning att det senaste beslutet avser innevarande eller föregående taxeringsår. Det kan dock hända att vissa års inkomster är ovanligt låga till följd av låg orderingång eller stora investeringar i verksamheten. Utredningen föreslår därför att beräkningen av dagsförtjänsten, om det är förmånligare för den sökande, ska bygga på genomsnittet av de två högsta av de tre senaste taxeringsårens inkomster från verk- samheten, om dessa är beslutade av . Genom att som ett alternativ till den senaste deklarerade årsin- komsten beräkna dagpenningen på de två bästa av elimineras genomgående det sämsta av . Det föreslagna beräkningssättet ger således incitament för en företagare att driva sitt företag vidare även när företaget tillfälligt går sämre. Eftersom årsinkomsterna som ligger till grund för beräkningen av dagsförtjänsten ligger längre än förslår utredningen att årsinkomsterna räknas om med hänsyn till föränd- ringar i den av fastställda årsvisa lönestatistiken för hela ekonomin.6 Regeln är i överensstämmelse med utred- ningens förslag för fastställande av SGI i sjukförsäkringen. sker uppräkning av inkomster med stöd i föreskrift.7 Föreskriften avser emellertid anställningsinkomster och är således inte direkt tillämplig för företagare, vilkas dagsförtjänst ska beräknas utifrån de senaste tre årens inkomster från verksamheten. Utredningen anser därför att uppräkning av företagares inkomster bör regleras i lag. I och med att arbetslöshetsersättningen för företagare helt kom- mer att baseras på taxerade inkomster kan uppgifterna enkelt kon- trolleras. På grund av svårighet att begränsa populationen har det inte varit möjligt att göra en korrekt statistisk kostnadsberäkning av 6Se avsnitt 8.3.2.6 under rubriken av inkomsten som ligger till grund för SIG. 7IAFFS 2006:3, femte kap. 1 § 2 st. Utgiftsökningen vid en övergång till det före- slagna beräkningssättet kan emellertid antas uppgå till högst 55 miljoner kronor.8 Härvid bortses från de besparingar som för- slaget innebär av minskad administration och kontroll. Företagare ska ha rätt till inkomstbortfallsförsäkringen även om medlemskap i arbetslöshetskassa inte förelegat under samtliga år vilkas inkomster ligger till grund för beräkningen av dagsförtjänst. Huvudsaken är att medlemsvillkoret i 7§ är uppfyllt. Utredningen har fått synpunkter på att pensionssparavdrag i näringsverksamhet minskar dagersättningen medan inbetalningar till tjänstepension enligt kollektivavtal för anställda inte minskar anställdas dagersättning. Utredningen konstaterar att detta är en följd av gällande ordning där bl.a. enskilda näringsidkare som bedri- ver aktiv näringsverksamhet och som inte omfattas av kollektiv- avtal tillåts att pensionsspara med avdragsrätt. Skäl att föreslå någon förändring i denna del finns inte. kan företagare, som lägger ned sin verksamhet , få dagsförtjänsten beräknad utifrån en tidigare anställ- ning. Utredningen antar att företagen i många fall inte hinner etableras och generera vinst på så som . Utredningen har även uppmärksammats på att tolvmånadersregeln kan medföra nedläggning av företag som kanske hade varit möjliga att utveckla. För att fler ska våga pröva sina affärsidéer bör skyddet av inkomst från anställning utökas . Utredningen föreslår därför att inkomst av en tidigare anställning kan få läggas till grund för beräkningen av dagsförtjänst om företagaren lägger ned sin verksamhet från att företagaren startade den. Härigenom får företagaren en rimlig tid på sig att pröva sin idé och etablera sitt företag. 8 Den antagna utgiftsökningen utgår från beräkning av utgiftsökning vid en återgång till beräkningssättet bäst av . Givet var då att utgångsläget för utgifterna var och utgiftsökningen . Det ska också vara möjligt att under uppbyggnadsskedet få sin dagsförtjänst beräknad på inkomster i verksamheten som verksamheten faktiskt har bedrivits. Utredningen finner det inte vara lämpligt att lagstifta om en verksamhet ska anses ha startats motsvarande det förslag som lagts för fastställande av SGI. gör arbets- löshetskassan en samlad bedömning och utredningen har erfarit att denna ordning även fortsättningsvis bör gälla. 11.4Beräkning av normalarbetstid och dagsförtjänst då vissa ersättningar utbetalats Utredningen har i uppdrag att pröva möjligheterna att anpassa beräkningen av normalarbetstid och dagpenning till att företagaren inte kunnat arbeta på grund av hinder som anges i 16 och 17 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Nuvarande regler i arbetslöshetsförsäkringen leder till att en person som varit frånvarande på deltid från arbetet kan få lägre arbets- löshetsersättning än vid heltidsfrånvaro. Det beror på att en månad som ligger inom ramtiden och som innehåller så mycket arbete att den är tillgodoräkningsbar, alltid räknas med när ersättningens storlek bestäms. Har en person arbetat mindre än vad som krävs för att månaden ska vara tillgodoräkningsbar, kan månaden där- emot hoppas över och ersättningen i stället beräknas på månader som ligger längre tillbaka i tiden. Detta förhållande ger enligt utredningens mening fel signaler och motverkar den s.k. arbets- linjen. För att en person som arbetat efter förmåga inte ska riskera att få avsevärt lägre ersättning än en person som inte arbetat alls, bör tid för vilken vissa ersättningar från samt tid med sjuklön beaktas när normalarbetstiden fastställs. Om en månad innehåller så mycket arbete att den är tillgodoräkningsbar bör normalarbetstiden baseras både på den arbetade tiden och den tid som ersatts med de angivna ersättningarna. De ersättningar som bör omfattas är föräldrapenningförmån, sjuk- och rehabiliterings- penning, havandeskapspenning och sjuk- och aktivitetsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, smittbärarpenning enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, och ersätt- ning enligt lagen (1988:1465) om ersättning för ledighet för när- ståendevård. Dessutom borde även tid för vilken sökanden erhållit sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön inräknas. Eftersom reglerna knyts till utbetalda ersättningar respektive sjuklön finns goda kontrollmöjligheter för arbetslöshetskassorna, och missbruk förhindras. ska en företagares dagsförtjänst enligt 2 § sjätte kapitlet IAFFS 2006:3 beräknas till en tvåhundrasextiondel av årsinkomsten. Avdrag skall göras för dagar då den sökande har hindrats från att bedriva verksamhet på grund av sjukdom eller föräldraledighet och för vilka sjuk- eller föräldrapenning har lämnats från . En förutsättning för att dagarna skall dras av är att sjuk- eller föräldrapenningen inte ingår i årsinkomsten från företaget. Föreskriften medför att egenföretagare inte kan göra avdrag för dagar då sjukpenning utgetts, jämför 15 kap. 8 § IL, medan en företagare som bedriver näringsverksamhet i aktiebolagsform alltid kan göra avdrag för sådana dagar. Utredningen anser att dagsför- tjänsten inte bör påverkas av val av företagsform. Den diskrepans som finns är orsakad av innehållet i en föreskrift. Utred- ningen anser att det finns skäl att reglera dagsförtjänstberäkningen i lag. I regeringens budgetproposition anges att regeringen vill förbättra incitamenten till arbete genom att föreslå ändrade regler för beräkning av arbetslöshetsersättning till personer som varit tillfälligt eller delvis frånvarande från arbetet före arbetslösheten.9 Fråga hur normalarbetstid och dagsförtjänst ska beräknas har utretts vid . Utredningen har infor- merats om att ett förslag kommer att presenteras . Med hänsyn härtill avstår utredningen från att lämna något förslag i dessa delar.