sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — I med 49 kommuner har denna delregionala samverkan måhända nått längst och dessutom utvecklats till fyra arenor för samverkan mellan , en för vardera , , och . Inom var och en av dessa delregioner har kommunerna formerat sig i kommunalförbund som är regionala kommunförbund. Dessa fyra kommunförbund är representerade i de beredningar för regional utveckling, kultur respektive miljö, som Västra Göta- landsregionen bildat för att formalisera samverkan med kommunerna. har också öronmärkt en del av de egna och övertagna statliga utvecklingsresurserna till respektive delregion, att disponera efter egna prioriteringar. 4.2.3Staten på regional nivå Regionkommunmodellen bygger på ett kommunalt huvudansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling, vilket kan innebära att betydligt större befogenheter och resurser än dagens regionala utvecklingspolitik överförs från staten till regionkommunerna. I den mån det blir aktuellt att sluta utveck- lingsavtal mellan staten och regionkommunerna för delar av de överförda uppgifterna öppnas en möjlighet att göra upp direkt med nationella organ, som ett alternativ till att teckna avtal med staten genom länsstyrelserna. En modell med regionkommuner innebär att länsstyrelsernas upp- drag koncentreras till att samordna de statliga intressena samt till myndighetsuppdraget och till uppföljning och kunskapsbildning, närmare bestämt: tillsyn inom trafik-, miljö-, livsmedels-, djurhållningsområdena samt över veterinärverksamhet, naturvård, jakt och fiske, plan- och byggfrågor, kulturminnen, social omvårdnad och i förekommande fall även rennäring och fjällförvaltning, tillståndsgivning och i vissa fall även rättslig prövning inom trafik-, miljö-, djurhållningsområdena samt beträffande jakt och fiske, kulturminnen, social omvårdnad och i före- kommande fall rennäring och fjällförvaltning, handläggning av stöd- och andra ärenden inom jordbruks-, fiske- och landsbygdspolitiken, bostadsbyggande, jakt och fiske, miljövård och social omvårdnad, uppföljning och utvärdering av statliga och kommunala organs insatser, samt strategisk kunskapsbildning som underlag för regeringens överväganden såväl som de kommunala organens insatser inom området. Det kan också, som framgått av avsnitt 3.5.2, finnas skäl att överväga att ytterligare tillsyns- och tillståndsgivningsuppgifter överförs till från såväl kommunerna som andra statliga myndigheter och/eller att tillsynen regionalt samordnas av länsstyrelserna. En indelning i sex eller nio län innebär att regionkommunerna geografiskt betydligt bättre överensstämmer med den regionin- delning berörda myndigheter och andra aktörer tillämpar. Viktigast av dessa är , , , Svenska ESF- rådet, och . Det torde öka möjlig- heterna att samordna regionkommunernas och sektorsmyn- digheternas utvecklingsinsatser. Det skulle också underlätta eventuella krav på att sektorsorganen anpassar sin regionindelning efter länsindelningen, i den mån det trots allt bedöms påkallat. 4.3Modell utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän I denna modell har vi utgått från att landstingen ej längre är huvudmän för hälso- och sjukvården. Det regionala utvecklingsansvaret delas i modellens huvudalternativ mellan staten och kommunerna, medan landstingen upplöses. Det statliga ansvaret omfattar utvecklingsfrågor med storregional logik och samlas så långt som möjligt till länsstyrelserna i nio nya storlän, medan kommunerna genom kommunalförbund löser utvecklings- frågor som kan hanteras inom lokala arbetsmarknader eller motsvarande mer begränsade geografier. Vi skisserar också ett alternativ, där landstingen ersätts av regionkommuner i nio län. De ges ett vidsträckt regionalt utvecklingsansvar, men saknar ansvar för hälso- och sjukvården. Modellens huvudalternativ innebär att indelas i nio län, huvudsakligen utifrån de storregionala utvecklingsfrågornas geografiska logik. Det bör noteras att nedan skisserade indelning endast är ett åskådningsexempel. 1.Norra bestående av och samt . 2.Mellannorrland bestående av och , utom , men med och kommuner i . 3.Dalarna-Gävleborg bestående av och , förutom och kommuner. 4.Västra bestående av och län. 5.Mälardalen bestående av , , , och . 6.Västra bestående av och . 7.Östergötland bestående av samt . 8.Småland bestående av , och län förutom . 9.Södra bestående av och . Nedanstående tablå ger en uppfattning och regionernas storlek samt några strategiska utvecklingsresurser. (30/6-05) Modellens huvudalternativ innebär att länsstyrelserna får ett sammanhållet ansvar för utvecklingsuppgifter med storregional logik, medan kommuner i samverkan får ansvaret för utvecklingsuppgifter som kan lösas inom enskilda arbetsmarknads- regioner. 55–70 regionförbund Kommunerna ansvarar genom gemensamma kommunalförbund, här benämnda regionförbund, för uppgifter med anknytning till regional utveckling som är lämpliga att hantera inom enskilda arbetsmarknadsregioner eller motsvarande mer begränsade geografier. primärkommunala uppgifter som fysisk översiktsplanering, näringslivsservice och gymnasieskola, som kommunerna frivilligt och i den utsträckning de kommer överens om överlämnar till regionförbundet, 5TP PT Universitet i kursiv stil (, och har univer-sitetsstatus); i finns dessutom sju konstnärliga högskolor. 6TP PT (2005) Tabell 11, s. 140–141. landstingskommunala uppgifter som kollektivtrafikTPF7FPT, regionala kulturinstitutioner och andra engagemang som kommunerna övertar ansvaret för i samband med att lands- tingen avvecklas, statliga uppgifter inom den regionala utvecklingspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. I det senare fallet bör såväl platsförmedling som programverksamhet komma i fråga. I det förra fallet torde generering och beredning av projektverksamhet, delfinansierad av aktuella EU-program och ur dagens länsanslag, var mest aktuellt. Företagsstöd bör däremot förbli ett statligt ansvar. Det kan även vara befogat att överväga en utvidgning av det kommunala väghållningsansvaret till att också omfatta delregionala vägar och medfinansiering av övriga stråk av lokal och delregional betydelse. En central uppgift för regionförbunden blir att, med utgångspunkt i ovanstående uppgifter, upprätta ett delregionalt utveck- lingsprogram med en tydlig rumslig dimension. I den redovisas övergripande bebyggelse-, infrastruktur-, kollektivtrafik- och annan mellankommunal planering. Medlemskommunerna avgör själva vilken inriktning och omfattning utvecklingsprogrammet ska ha. Medlemskap i ett regionförbund bör vara obligatoriskt, särskilt om statliga uppgifter ska överlåtas. Kommunerna bör dock få möjlighet att själva komma överens om vilka som ska ingå i förbunden. Möjligheten att en kommun kan vara medlem i två olika regionförbund bör inte på förhand uteslutas. Arbetsmarknadsregionerna har starkt skiftade storlek i olika delar av landet. I glest befolkade delar av landet, där de normalt utgörs av en enda kommun, förutsätts ändå kommunerna samverka i regionförbund med tre eller fler medlemmar. I lokala arbetsmarknad ingår i gengäld 36 kommuner och i Malmö-Lunds och 25 respektive 17. Så stora kommunalförbund kan bli otympliga, särskilt som spännvidden är stor mellan den dominerande centralorten och mindre förortskommuner. Det kan därför bli aktuellt att överväga majoritetsbeslut. Likaså ligger det nära till hand att kommuner i storstadsregioner väljer att utveckla samarbete också inom mindre geografier. Blir denna flora av samarbetsformer alltför omfattande 7TP PT Kommunerna har redan i de flesta län ett delansvar för kollektivtrafik. och disparat försvårar den dock såväl överblick som ansvarsutkrävande. Därför är det viktigt att regionförbunden blir så handlingskraftiga och får ett så heltäckande ansvar att de blir effektiva instrument för att bedriva regional utvecklingspolitik också i storstadsregionerna. Det kan även bli aktuellt för kommunerna att bedriva vård och omsorg samt gymnasieskola i kommunalförbund, särskilt om man övertar ansvaret för delar av hälso- och sjukvården i samband med att landstingen avvecklas. Överskådligheten tycks tala för att också dessa verksamheter inordnas i regionförbunden, vars storlek därför måste anpassas till deras behov. Det finns dock betydande nackdelar med att överlåta alltför stora uppgifter på kommunal- förbund, vilka närmare kommenteras i avsnitt 3.6.2. De talar – i detta alternativ utan regional självstyrelsenivå – för större kommuner och/ eller ett statligt huvudansvar för hälso- och sjuk- vård och regional utveckling. Länsstyrelserna ansvarar för att utifrån ett territoriellt perspektiv samordna de statliga utvecklingsresurserna i respektive län till en sammanhållen tillväxtpolitik, med fokus på att utveckla regionala innovationssystem och kluster. Viktiga instrument för att åstadkomma detta är: övergripande regionalt utvecklingsprogram, plan för regional transportinfrastruktur, beslut om företagsstöd, upphandling av storregional kollektivtrafik, kompletterande regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag till högskolan och till andra utbildningsanordnare med det övergripande målet att säkerställa länets kompetensförsörjning. För detta ändamål disponerar ett regionalt utvecklingskapital, som omfattar medel som återfinns inom: den regionala utvecklingspolitiken (huvuddelen av dagens länsanslag samt medel ur ), utbildningspolitiken (del av anslagen till universitet och hög- skolor samt till KY-utbildning), forskningspolitiken (del av anslagen till och forskningsråden), arbetsmarknadspolitiken (del av anslagen till programverk- samhet), samt besitter därigenom kraftfulla instrument för att samordna de viktigaste sektorsmyndigheternas verksamhet. – främst , , , Svenska och – förutsätts också ha en regional organisa- tion som överensstämmer med länsindelningen. har även renodlade myndighetsuppgifter Därutöver har länsstyrelserna mer renodlade myndighetsuppgifter och har även viktiga uppgifter inom områdena uppföljning, utvärdering och kunskapsbildning, med de faror detta medför för rollkonflikter mellan utvecklings- och myndighetsuppdraget. Det senare uppdraget består närmare bestämt i: tillsyn inom trafik-, miljö-, livsmedels-, djurhållningsområdena samt över veterinärverksamhet, naturvård, jakt och fiske, plan- och byggfrågor, kulturminnen, social omvårdnad och i förekommande fall även rennäring och fjällförvaltning, tillståndsgivning och i vissa fall även rättslig prövning inom trafik-, miljö-, djurhållningsområdena samt beträffande jakt och fiske, kulturminnen, social omvårdnad och i förekommande fall rennäring och fjällförvaltning, handläggning av stöd- och andra ärenden inom jordbruks-, fiske- och landsbygdspolitiken, bostadsbyggande, jakt och fiske, miljövård och social omvårdnad, uppföljning och utvärdering av de kommunala organens insatser inom bland annat det regionala utvecklingsområdet, samt strategisk kunskapsbildning som underlag för regeringens överväganden såväl som de kommunala organens insatser inom området. Det kan också, som framgått av avsnitt 3.5.2, finnas skäl att överväga att ytterligare tillsyns- och tillståndsgivningsuppgifter överförs till och/eller samordnas av från såväl kommunerna som andra statliga myndigheter. Det är också möjligt att tänka sig direktvalda regionala organ som enbart ansvarar för regionala utvecklingsfrågor, så som nya regioner, särskilt med en långtgående decentralisering av ansvar och med betydligt större län än dagens normallän. Den närmare ansvarsfördelningen mellan staten, regionkommunerna och kommunerna förutsätts bli i princip densamma som i den föregående regionkommunmodellen, bortsett från att regionkommunerna i detta alternativ alltså inte är hälso- och sjukvårdshuvudmän. Läsaren hänvisas således till avsnitt 4.2.2 och 4.2.3 vad gäller: regionkommunernas uppgifter med anknytning till regional utveckling, delregionala arenor och gränssnitt mot kommunerna, samt staten på regional nivå. Vad gäller finansiering av regionkommunernas uppgifter kan två alternativ tänkas. Dels kan regionkommunerna, i likhet med nya regioner, överta landstingens beskattningsrätt. Också med ett mycket vidsträckt ansvar för regional utveckling och en långtgående skatteväxling med staten i samband med att uppgifter övertas rör det sig volymmässigt om ett begränsat uppdrag som på sin höjd motsvarar om ett par, tre skattekronor. Som alternativ till inkomstskatten kan möjligen en regional fastighetsskatt övervägas. Ett näraliggande alternativ är icke desto mindre att regionkom- muner utan andra uppgifter än regional utveckling finansieras med statliga medel, så som de nybildade regionerna i . med en sådan lösning bör regionkommunen ha ett reellt handlings- utrymme, dels för att möjliggöra den eftersträvade sektorssamord- ningen och regionala anpassningen, dels av mer principiella skäl för att ge utrymme för självstyrelse. En fara med denna finansieringsmodell är dock att regionkommunen, som ej behöver motivera sina anspråk inför väljarna, förlorar motiven för återhåll- samhet. kommunala låsningar i planfrågor av regional karaktär Denna problematik diskuteras i avsnitt 3.2.4 och utmynnar i slutsatsen att obligatoriska men icke tvingande regionplaner kortsiktigt är den mest realistiska lösningen. Ett regionplaneorgan med stark legitimitet och vidsträckta uppgifter och resurser inom det regionala utvecklingsområdet borde också utan tvingande instrument kunna hävda regionala intressen. Slutsatsen skulle således vara att det, utifrån ett regionalt utvecklingsperspektiv, inte är påkallat att överväga en tredje, regional samhällsnivå som i något avseende är överordnat kommunerna. En sådan ordning skulle utgöra ett avgörande brott mot svensk författningstradition och kräver synnerligen starka motiv. Behov av lagändringar? Redan de uppgifter kommunala organ hanterar med anknytning till regional utveckling ligger ibland i gränslandet för vad lagstiftningen, och då i första hand kommunallagen, tillåter. Det är i huvudsak tre typer av gränsdragningsproblem som uppstår. Kommunallagens lokaliseringsprincip (2 kap. 1 §) innebär att en kommun eller ett landsting endast får syssla med sådant som har anknytning till de egna invånarna eller det egna geografiska området. Den medger visserligen undantag i förarbeten och rätts- praxis, men har ändå skapat problem vid exempelvis samverkan över nationsgränser (jfr avsnitt 2.1.6). I samma paragraf begränsas också de allmänna angelägenheter som kommuner och landsting själva får ta hand till sådant som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Utvecklingsmedel och andra former av stöd till statliga högskolor samt räntefria lån till för att tidigarelägga angelägna väginvesteringar är exempel på kommunala insatser som kan vara problematiska ur detta hänseende. Inte heller här är dock rättsläget klarlagt. I 2 kapitlet 8 § anges att kommuner och landsting får bedriva allmänt näringsfrämjande verksamhet, men får lämna stöd till enskilda näringsidkare bara om det finns synnerliga skäl för det. Även här ges alltså utrymme för undantag. Försöksverksamheten i och – som bland annat ger landstingen befogenhet att besluta om företagsstöd inom den regionala utvecklingspolitiken – har man lika fullt valt att reglera i särskild lag. Det är tänkbart att en eventuell permanentning och utvidgning av denna ordning till att gälla också i andra län motiverar en justering av kommunallagen. Det finns flera orsaker till det oklara rättsläget. Sedan nuvarande kommunallag trädde i kraft har kommuner och landsting gradvis axlat en mer aktiv näringspolitisk roll (jfr avsnitt 3.1.1) med EU-medlemskapet som avgörande brytpunkt. EU:s sammanhåll- ningspolitik har en annan syn på offentliga stödinsatser och förut- sätter tvärtom såväl nationell offentlig som privat medfinansiering i projekt som finansieras av strukturfonderna. En annan orsak är att en tydligare reglering inte är alldeles enkel och i värsta fall kan vara kontraproduktiv. I denna verksamhetsgenomgång finns dock inget underlag för att dra några bestämda slutsatser i dessa stycken; här pekas endast på möjliga behov av lagändringar. Dessa och andra frågor utreds i stället av Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:04), som ska lämna sitt slutbetänkande . 3.6.5Olika lösningar i olika delar av landet? I tilläggsdirektiven uppmanas kommittén också att överväga om den regionala organisationen kan se olika ut i olika delar av landet. I avsnitt 3.3.4 diskuteras om ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn kan vara olika i olika delar av landet. Det finns även anledning att överväga om det kommunala ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling kan och i så fall bör organiseras olika i olika delar av landet. Vi har redan konstaterat att ett kommunalförbund med alltför många medlemmar riskerar att bli handlingsförlamat och svagt. Ur styrnings- och ansvarighetssynpunkt kan det också vara olämpligt att överföra kostsamma verksamheter till ett kommunalförbund, som ju saknar egna finansieringskällor. I län med många kommuner ligger det därför närmare till hands än annars att låta axla ett eventuellt regionalt utvecklingsansvar, särskilt om detta är volymmässigt omfattande. I län med få kommuner är det omvänt lättare att tillvarata fördelarna med ett kommunalförbund, särskilt om det regionala utvecklingsansvaret är volymmässigt begränsat. På motsvarande sätt torde såväl behovet av som förutsättningarna för att överlåta kommunala uppgifter på ett regionalt organ variera mellan olika delar av landet. I tätbefolkade landsändar, där kommunerna är små till ytan och pendlingen över kommungränser är omfattande, torde såväl behoven av som möjligheterna till regional samordning och samplanering vara betydligt större än i glesare befolkade landsändar. Det kan således finnas skäl att överväga olika lösningar i olika delar av landet såväl vad gäller typ av regionalt organ som ansvars- fördelningen mellan detta och kommunerna. Det är visserligen av stort värde att samhällsorganisationen är tydlig och överskådlig för medborgarna. måste den vara flexibel och kunna anpassas efter skiftande förutsättningar och mellan olika delar av landet. Ett visst utrymme för differentiering inom den kommunala sektorn är därför ofrånkomligt, men måste motiveras av starkt vägande skäl. Det ska dock tydligt noteras att med det bredare, tvärsektoriella regionala utvecklingsuppdrag i betydligt färre och mer jämnstora regioner än , som är denna verksamhetsgenomgångs huvudal- ternativ, torde det inte finnas utrymme för att ge ett indirekt valt organ detta uppdrag i någon del av landet. Ovanstående analys och överväganden pekar entydigt i riktning mot slutsatsen att direktvalda regionala självstyrelseorgan med be- skattningsrätt ska ha ett sammanhållet ansvar för såväl hälso- och sjukvård som regional utveckling. Det mesta talar för att dessa regionala självstyrelseorgan ska ha samma konstitutionella ställning som dagens landsting, det vill säga att vara jämställda med kommunerna. Som framgått av avsnitt 3.2 förordas ett väsentligt mer vidsträckt regionalt utvecklingsansvar än , som ett sätt att åstadkomma ett tvärsektoriellt arbetssätt och regional anpassning. Vidare tycks såväl ett sådant sammanhållet regionalt utvecklingsansvar som hälso- och sjukvården vara betjänt av ett befolkningsunderlag som är betydligt större än dagens normallän – en indelning i sex eller nio regioner förordas i avsnitt 3.4. Först om en sådan länsreform inte skulle komma till stånd och det regionala utvecklingsansvaret förbli mer begränsat kan det bli aktuellt att överväga en asymmetrisk samhällsorganisation. I län med få kommuner kan det således bli aktuellt att låta ett kommunalför- bund, med kommunerna och som huvudmän, axla ett sammanhållet ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling, om huvudmännen så önskar. Utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän kan det också bli aktuellt att överväga ett sam- manhållet statligt ansvar för storregionala utvecklingsfrågor i kombination med att kommuner i samverkan axlar ett huvudansvar för utvecklingsfrågor som kan lösas inom enskilda arbetsmarknads- regioner. Som det norska exemplet visar kan direktvalda regionala organ utan hälso- och sjukvårdsansvar men med ett brett, tvärsektoriellt utvecklingsuppdrag heller inte uteslutas. Kommitténs samrådskonferenser gav ett påfallande starkt stöd för dessa slutsatser. En stor majoritet förordade direktvalda regionala självstyrelseorgan med egen beskattningsrätt som huvudansvariga för uppgifter med anknytning till regional utveckling. En klar majoritet ansåg att detta regionala organ även ska ansvara för hälso- och sjukvården. Flera inlägg betonade också hälso- och sjukvårdens växande betydelse som tillväxtfaktor. Dessa tydliga ställningstaganden i kombination med öppenheten för större regioner än dagens normallän måste tolkas som att en klar majoritet av deltagarna såg för sig en regional samhällsorgani- sation liknande den i och . Många inlägg betonade lika fullt att samhällsorganisationen måste vara flexibel och kunna se olika ut i olika delar av landet. Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning I kommitténs uppdrag ingår även att lämna förslag avseende för- söksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och . Ovanstående analys och överväganden pekar i riktning mot en liknande ansvarsfördelning och struktur också i andra delar av landet. I den mån regering och riksdag kommer till samma slutsats innebär det således att försöksverk- samheten avlöses av en liknande, permanent ordning i hela landet, möjligen dock med en annan länsindelning och med en annan avgränsning av och andra villkor för uppgifter som övertas från staten. En ordning där direktvalda regionala organ i hela landet får ett sammanhållet ansvar för hälso- och sjukvård och regional utveckling innebär också att samverkansorganen förlorar sin status som samverkansorgan och de statliga uppgifter och resurser som hör dit. Också de uppgifter och resurser som överförts från lands- tingen förutsätts överföras till de nya regionala organen. Om även själva kommunalförbundet ska avvecklas avgör emellertid med- lemmarna själva. Det kan mycket väl visa sig användbart för andra mellankommunala uppgifter, även om det, efter en eventuell läns- indelningsreform, endast skulle omfatta delar av ett eller flera län. Riksdagstryck, propositioner och regeringens skrivelser Budgetpropositionen 2004/05:1. Budgetpropositionen 2005/05:1. Budgetpropositionen 2006/07:1. Proposition 1994/95:230 översiktsplanering enligt m.m. Proposition 1996/97:36 Regional framtid. Proposition 1997/98:62 Regional utveckling för arbete och välfärd. Proposition 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela lan- Proposition 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsför- valtning. Regeringens skrivelse 2003/04:129 En svensk strategi för hållbar ut- veckling. Regeringens skrivelse 2004/05:102 Utvecklingen inom den kom- munala sektorn. Regleringsbrev för avseende anslagen 33:1, 33:7 (2002) och 33:9 (2001). Regleringsbrev för avseende Arbetsmark- nadsverket. Ds 2002:34 Rapport om tillväxtavtalen, Andra året. Ds 2003:43 Rapport om tillväxtavtalen, Tredje året. SOU 1992:63 Regionala roller – en perspektivstudie. SOU 1992:66 – region i utveckling. SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering. Betänkande från Plan- och byggutredningen. SOU 1995:27 Regional framtid. Slutbetänkande från Regionbe- redningen. SOU 1998:166 Regional frihet och statligt ansvar. SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. SOU 2002:120 Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan. SOU 2004:14 Det ofullständiga pusslet. Behovet av att utveckla den ekonomiska styrningen och samordningen när det gäller länssty- relsen. SOU 2004:94 Skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse enligt gällande rätt. SOU 2005:29 Storstad i rörelse – kunskapsöversikt över ut- värderingar av storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal.