sou · GWB318 · 2008-03-20 00:00:00 — – till nytta för brukaren av Utredningen för en kunskapsbaserad socialtjänst SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslagsfoto: JPL/ Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Genom beslut bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och lämna förslag på hur staten på bästa sätt kan stödja kunskaps- utvecklingen inom . Utredaren skulle även analysera och lämna förslag på åtgärder som främjar att ny kunskap tas fram, sprids och tillämpas i praktiken. förordnades general- direktör som särskild utredare. Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades avdelningschef , Social- styrelsen, ämnesråd , samt departementssekreterare , . entledigades från sitt uppdrag . Till experter förordnades socialdirektör , i , professor , , verksamhets- chef , FoU i Väst/GR, professor , , socialchef , , professor , , sektionschef , Kommuner och Landsting samt utvecklingsdirektör , . entledigades från sitt uppdrag . Till sekreterare i utredningen förordnades fil.dr. Utredningen har tagit namnet Utredningen om kunskaps- utveckling inom . Utredningsuppdraget redovisas i detta betänkande, som också innehåller utredarens slutsatser och förslag. I och med att detta betänkande överlämnas är uppdraget slutfört. Utredningsuppdragets uppläggning och genomförande ....... Betänkandets fortsatta disposition ......................................... Socialtjänst respektive socialt arbete....................................... Arbetssätt, insatser respektive metoder ................................. Resultat, kvalitet och effektivitet............................................ Forskning, utvärdering respektive uppföljning...................... Experimentell design respektive randomiserade studier ....... Sammanfattning: Kunskap som är relevant för det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet................... Kunskaps- och utbildningsstrukturen för 4.2Kunskapsanvändning och kunskapsutveckling i praktiskt socialt arbete ............................................................. 4.2.1 De anställdas möjligheter att ta del av aktuell forskning och metodlitteratur som är relevant för 4.2.2 Förutsättningar att utveckla den professionella Den högre utbildningen........................................................... Forskning och forskarutbildning ............................................ 4.5Utbildning och forskning för socialt arbete – 4.6Från lokala FoU-miljöer till en Statliga insatser till stöd för kunskapsutvecklingen......... De statliga myndigheternas roll............................................... 5.1.2 metoder i socialt arbete (IMS) .................................................................. (SiS).................................. Stöd till FoU-miljöer och socialtjänstuniversitet................... Etablerandet av nationella kunskapscentra............................. Särskilda satsningar inom olika verksamhetsområden........... Den statliga styrningens olika former .................................... En ömsesidig relation mellan kunskap och praktik ............... 6.4Insatser på många områden – och från många aktörer – Utredningens bedömning av statens särskilda satsningar på kunskapsutveckling ................................ 7.1Hur omfattande är det statliga stödet för utveckling av 7.1.1 Statskontorets kartläggning av de 7.1.2 En bedömning av det statliga stödet till kunskaps-utveckling och utvecklingsarbete inom 7.2 Det statliga utvecklingsstödet ur kommunalt perspektiv ..... 7.3En sammanfattande bedömning: Stora summor, men alltför kortsiktig inriktning ..................................................... Utredningens bedömning av förutsättningarna för 8.2Forskning och utvärdering av det sociala arbetets 8.3Förutsättningarna för professionen att utveckla en Socialarbetaren som kunskapssökare .......................... Strukturer som stöder ett aktivt 8.4 En bättre struktur för verksamhetsuppföljning..................... 8.5Ett förtydligat brukarperspektiv i relation till Utredningens förslag när det gäller statens stöd till Huvudmännens ansvar för en evidensbaserad praktik......... Statens ansvar för kunskapsutvecklingen ............................. 9.3Långsiktig gemensam strategi för kunskapsutvecklingen i form av återkommande avtal mellan huvudmän och Avtalens utformning och innehåll ............................. Särskilda frågor inom ramen för avtalen.................... 9.4Utformning av nationella projekt inriktade på särskilda Stöd till forskning................................................................... Satsningar på den högre utbildningen................................... Kostnader och finansiering.................................................... Ett behov av förstärkt kunskapsutveckling inom Kunskap om sociala insatsers resultat och vad som ger god kvalitet och avsedd effekt är på många sätt en förutsättning för en väl fun- gerande socialtjänst. För klienten/brukaren är det viktigt att känna till vad som fungerar bra inför planeringen av insatser. För yrkes- verksamma är kunskapen nödvändig för att de ska kunna bedriva och utveckla arbetet. Motsvarande gäller för att huvudmän och verksamhetsansvariga ska kunna följa upp verksamheten och besluta om förändringar och hur resurser skall användas. Även medborgarna efterfrågar i allt större utsträckning lättill- gänglig information som var och en kan tillgodogöra sig. För att kunna träffa egna val behöver man kunna informera sig om olika verksamheters innehåll, kvalitet och resultat. Kunskapsbasen för insatserna inom är outvecklad. Arbetet bedrivs i huvudsak på grundval av professionella erfaren- heter i kombination med lagstiftning och riktlinjer för ärende- handläggning. I för liten utsträckning bedrivs utifrån kunskap om effekten av olika insatser, arbetssätt och metoder. Det finns därför ett behov av insatser till stöd för en fortsatt kunskapsutveckling inom . Det kräver ett mål- medvetet och starkt engagemang hos huvudmännen, liksom ett strategiskt utformat stöd från statens sida. Målet: En evidensbaserad praktik Vi anser att det långsiktiga målet ska vara att utveckla en evidens- baserad praktik inom . Med evidensbaserad praktik menar vi en praktik som är baserad på en sammanvägning av brukarens erfarenheter, den professio- nelles expertis samt bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap. Kunskap som vägledning för det sociala arbetet Kunskapsstyrning i handlar om hur systematiskt dokumenterar och följer upp sitt arbete liksom om hur man förmår tillägna sig relevant kunskap, men också om hur staten genom olika insatser kan bidra till utvecklingen av en evi- densbaserad praktik. Detta förutsätter insatser på såväl lokal som nationell nivå, liksom det förutsätter ett långsiktigt engagemang från berörda parter. Statens stöd till kunskapsutvecklingen kortsiktigt och otillräckligt Dagens former för statligt stöd till kunskapsutvecklingen inom är till stora delar projektbaserat, kortsiktigt och sker utan tydlig samordning mellan forskning, praktik, utbildning och implementering. Enligt vår bedömning skulle Regering och Riksdag bättre kunna stödja utvecklingen av en kunskapsbaserad socialtjänst om man använde de medel, som regelbundet avsätts för ändamålet, mer strategiskt, samordnat och långsiktigt. Då ger man huvudmän och andra hållbara förutsättningar för planering och utveckling av kunskapsstödjande strukturer. En utveckling av en evidensbaserad praktik förutsätter insatser på såväl lokal som nationell nivå, liksom det förutsätter ett långsiktigt engagemang från samtliga berörda parter. Utvecklingen av en evidensbaserad praktik förutsätter insatser inom flera områden. I utredningen pekar vi ut fyra utvecklings- områden inom vilka vi menar att framtida insatser är angelägna: Det finns ett behov av mer forskning och kvalificerade utvärderingar av det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet, bättre förutsättningar för professionen att utveckla en evidens- baserad praktik, en bättre struktur för verksamhetsuppföljning samt ett förtydligat brukarperspektiv i relation till arbete. Det är också viktigt att insatserna samordnas och sker utifrån gemensamma prioriteringar på nationell respektive lokal nivå. Utredningens bedömningar och förslag Avtal mellan och Kommuner och Landsting om gemensamma insatser för att stödja den långsiktiga kunskapsutvecklingen Huvudmännen och staten behöver utforma gemensamma lång- siktiga strategier för att få till stånd en kunskapsbaserad social- tjänst. Förändringar i arbetsorganisation och arbetssätt, invester- ingar , pengar och utbildning samt ett aktivt förhållningssätt till kunskapsbildning behövs. Det är viktigt att insatserna samordnas och sker utifrån gemensamma prioriteringar på nationell och lokal nivå. Vi föreslår därför att Regeringen samt Kommuner och Landsting träffar avtal om gemensamma mål och insat- ser för att stödja den långsiktiga kunskapsutvecklingen inom soci- altjänsten. Syftet skall vara att stärka möjligheter och förmåga att både skapa och använda kunskap om socialtjäns- tens resultat, kvalitet och effektivitet. Överenskommelser bör beredas med hjälp av vetenskaplig och professionell expertis samt företrädare för brukare. Det kan handla t.ex. om följande: Stöd till strukturer som integrerar forskning, högre utbildning och praktisk verksamhet, t.ex. lokala avtal mellan universitet/ högskola och kommun om delad tjänstgöring, arbetsplats- förlagd utbildning, utvecklad användning av forskarkompetens inom den praktiska verksamheten, forskarhandledning vid uppföljning och utvärdering av egna verksamheten. Stöd till implementering av ny kunskap som kan förbättra kvali- tet, resultat och effektivitet. T.ex. för verksamhetsuppföljning, förmåga att söka och använda forskning samt för introduktion av ny lag- stiftning och nya instrument för bedömning och dokumenta- tion. Bättre förutsättningar för att dokumentera, systematisera, kom- municera och utveckla det egna arbetet. T.ex. i form av tid, metodkunskap och forum för professionella samtal och erfaren- hetsutbyten. Bättre tillgång till information om forskning och annan kun- skap. T.ex. genom enkelt tillgängliga nätplatser. Vissa nyckelinsatser på den nationella nivån av strategisk bety- delse för verksamhetsuppföljning och forskning kring kvalitet, resultat och effektivitet. T.ex. utveckling av den nationella stati- stiken, nationella kvalitetsindikatorer, jämförelsetal och begreppsbestämningar. Stöd till nya former för brukarmedverkan och brukarinflytande, både för enskilda personer i behov av stöd och för brukarföre- trädare. I avtalen mellan Regeringen och huvudmännen bör frågan om regi- onala strukturer för stöd till implementering av kunskap, uppfölj- ning och utvärdering av det egna arbetet, samarbete mellan kom- muner samt mellan huvudmän, forskning och högre utbildning m.m. tas upp och få en långsiktig lösning. Vilken form för regionalt samarbete och stöd till kunskapsutvecklingen som är lämpligt bör avgöras lokalt och regionalt. Även frågan om eventuellt fortsatt stöd till nationella kunskaps- centra bör övervägas inom ramen för avtalen. Modell för nationella projekt Om nationella projekt, som syftar till att utveckla nya metoder och arbetssätt inom ett visst verksamhetsområde, ska kunna bidra till kunskapsutveckling bör ett antal viktiga förutsätt- ningar föreligga. Vi föreslår att sådana nationella projekt får en ut- formning, som innebär tid för planering och integrering i kommu- ners och andras verksamheter, resurser och tid för utvärderingar samt, när så är motiverat, resurser och tid för utbildning och över- föring av erfarenheter till andra. För att de nationella projekten ska kunna generera kunskap om kvalitet, resultat och effektivitet måste utvärdering- arna få den utformning och de resurser som krävs för att tillräckliga vetenskapliga krav ska kunna uppfyllas. Möjligheten till experi- mentell forskning och vetenskapligt upplagda interventionsstudier bör tas till vara. Stöd till forskning om det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet Forskning om resultat, kvalitet och effektivitet ges framåt ett särskilt stöd inom ramen för ett nationellt program. för Arbetsliv och Socialvetenskap bör ansvara för programmets genomförande. Programmet beräknas kosta totalt . FAS bör även ges medel för att kunna finansiera den vetenskap- liga delen vid experimentell forskning, interventionsstudier och liknande i samband med större nationella utvecklingsprojekt. Satsningar på högre utbildning bör vid nästa utvärdering av socionomutbild- ningen särskilt bedöma utbildningens innehåll och utformning med hänsyn dels till behovet av kunskaper och färdigheter som främjar en evidensbaserad praktik, dels till behovet av mer forskarkompe- tens inom professionen. Om utvärdering visar att förändringar behövs bör en översyn av utbildningen göras. Inom ramen för föreslagna avtal mellan Regeringen och SKL bör ett särskilt utbildningsprogram för att stimulera avancerad fortbildning inom det sociala yrkesfältet övervägas. i ett perspektiv bakåt har staten anslagit betydande summor till stöd för kunskapsutvecklingen inom . Medlen har i huvudsak gått till kommunerna för kortsiktiga pro- jektsatsningar inom olika verksamhetsområden. Våra förslag innebär att satsningarna får en annan utformning med bättre förutsättningar att ge långsiktiga och posi- tiva effekter för kunskapsutvecklingen. Förslagen föreslås finansi- eras genom att medel för tidsbegränsade insatser successivt blir till- gängliga och kan tas i anspråk. Grundtanken är staten bidrar med resurser i form av pengar och/eller myndighetsuppdrag. Från huvudmännens sida bidrar man genom åtaganden, som kräver resurser i form av pengar och/eller personal. De direktiv som angivits för utredningsarbetet (Dir. 2007:91) tar sin utgångspunkt i att kunskap om sociala insatsers resultat och om vad som ger god kvalitet och avsedd effekt är en förutsättning för en väl fungerande socialtjänst. För klienten/brukaren är det viktigt att känna till vad som fungerar bra och vad som krävs inför plane- ringen av insatser. För yrkesverksamma är kunskapen nödvändig för att de ska kunna bedriva och utveckla arbetet. Den behövs också för att huvudmän och verksamhetsansvariga ska kunna följa upp verksamheten och besluta om förändringar och hur resurser ska användas. Även medborgarna efterfrågar i allt större utsträck- ning lättillgänglig information som var och en kan tillgodogöra sig. För att kunna träffa egna val behöver man kunna informera sig om olika verksamheters innehåll, kvalitet och resultat. understryks i direktiven att kunskapsbasen för social- tjänstens verksamhet i viktiga avseenden är outvecklad, och man konstaterar att det är otillfredsställande att det sociala arbetet i så begränsad utsträckning bygger på kunskaper om effekten av olika insatser, arbetssätt och metoder och att det i allt för hög utsträck- ning vilar på tradition och icke vetenskapligt förankrade uppfatt- ningar. Mot bakgrund av detta formuleras i direktiven utredningens uppdrag, vilket kan sammanfattas i följande två huvudpunkter: att analysera och lämna förslag på åtgärder som främjar att ny kunskap tas fram, sprids och tillämpas i praktiken, samt att analysera och lämna förslag på hur de statliga resurser som avsätts till verksamhetsområde på bästa sätt kan bidra till att stödja kunskapsutvecklingen. Syftet är, enligt direktiven, att insatser i högre utsträckning ska baseras på kunskap om det sociala arbetets resul- tat, kvalitet och effektivitet. I direktiven anges att utredningen ska lämna förslag på vad som krävs för att fler vetenskapliga utvärderingar ska komma till stånd samt inom vilka områden utvärderingar är mest angelägna. Inom ramen för utredningsarbetet har vi dock valt att i första hand ta upp åtgärder som kan bidra till att stärka kunskapsutvecklingen inom hela , vilket inneburit att vi framför allt diskuterar generella strukturer för kunskapsutveckling. Det hindrar inte att vi i den fortsatta diskussionen tar upp konkreta exempel från olika verksamhetsområden, men fokus ligger trots detta på åtgärder som kan vara till gagn för den samlade social- tjänsten. 1.2Utredningsuppdragets uppläggning och genomförande I direktiven för utredningen ingick att arbetet skulle genomföras under en förhållandevis , och det har därmed varit nödvändigt att planera utredningsarbetet med utgångspunkt från detta. Inom ramen för kommitténs arbete har hållits fyra heldags- sammanträden med sakkunniga och experter. Därtill har utred- ningens ordförande och sekreterare haft enskilda möten med dessa, och därutöver en löpande kontakt via mejl. Med hänvisning till den begränsade tid som stått till utredning- ens förfogande har det inte bedömts som rimligt att inrätta några fasta referensgrupper till kommittén. Också mot bakgrund av att gruppen sakkunniga och experter företräder en bred erfarenhet har detta inte framstått som nödvändigt. För att inhämta synpunkter från särskilt viktiga grupper har dock inom ramen för utrednings- arbetet arrangerats tre seminarier med företrädare för kommuner, klienter/brukare samt verksamma i de försöksverksamheter som genomfördes 20022004 inom ramen för projektet stöd för kunskapsutveckling inom . Utöver detta har utredningens ordförande och sekreterare också haft särskilda möten med företrädare för fackliga organisationer, bransch- och yrkesorganisationer samt företrädare för olika klient-/bru- kargrupper. Utredningens ordförande och sekreterare har informerat om utredningsarbetet vid ett tiotal konferenser/seminarier, vilka arran- gerats av bland andra Föreningen , Kommuner och Landsting, /metoder i socialt arbete m.fl. Förutom de löpande diskussioner som förts med företrädare för olika aktörer enligt ovan, har underlaget för utredningsarbetet framför allt utgjorts av befintliga kartläggningar respektive studier. Detta har inneburit en begränsning, men är detta ett område där det funnits bra underlag att utgå från – vilket gjort att behovet att samla in ett eget primärmaterial framstått som mindre. Betänkandet är i det fortsatta upplagt på följande sätt: De fyra för- sta kapitlen (kapitel 25) syftar i första hand till att ge ett samman- hang och en bakgrund till de frågor som behandlas i betänkandet, medan de fyra följande kapitlen (kapitel 69) innehåller utredning- ens analys, överväganden och förslag. I det följande kapitlet (kapitel 2) görs inledningsvis en genom- gång av ett antal centrala begrepp som är viktiga i sammanhanget, med syftet att tydliggöra hur dessa begrepp används inom ramen för betänkandet. I nästkommande kapitel (kapitel 3) redovisas, som en introduktion och som en bakgrund till den fortsatta fram- ställningen, en kort översikt över olika verksamhets- områden. Därefter följer ett kapitel (kapitel 4) som innehåller en genomgång av kunskaps- respektive utbildningsstrukturen i för- hållande till . Kapitlet inleds med en bakgrund och med en diskussion om kunskapsanvändning respektive kunskaps- utveckling i praktiskt socialt arbete, och därefter följer en redovis- ning av omfattning och organisation av grund- respektive forskar- utbildning och av forskning, i första hand när det gäller socionom- utbildningen och ämnet socialt arbete. I det följande kapitlet (kapitel 5) redogörs för de statliga insatserna till stöd för kun- skapsutvecklingen, vilket bl.a. inbegriper de särskilda insatser som genomförts i syfte att stärka integrationen mellan utbildning, forskning och praktik (FoU-enheter, försöksverksam- het med socialtjänstuniversitet m.m.). I detta kapitel redogörs också för de aktuella/pågående utredningsarbeten och/eller sats- ningar som har betydelse för utredningsarbetet. Betänkandets andra del inleds med ett kapitel (kapitel 6) i vilket förs en diskussion kring begreppet kunskapsstyrning. I detta sam- manhang refereras bl.a. den forskning som lyft fram att det är svårt att överföra kunskap, och att man därför istället bör sträva efter att påverka potentiella mottagare i deras kunskaps- bildningsprocess. I det följande kapitlet (kapitel 7) ställs frågan vad som behöver förbättras när det gäller statens stöd till kunskaps- utvecklingen. Kapitlet inleds med en redovisning av hur detta är organiserat, och vi redogör även för hur man från kommunalt håll ser på det statliga stödets inriktning. I kapitlet pekas på att detta stöd – trots att det rör sig om förhållandevis omfattande belopp – fått en kortsiktig inriktning. I nästa kapitel (kapitel 8) följer vår diskussion av vad vi anser behöver förbättras för att ny kunskap ska tas fram, spridas och användas i praktiken och i detta sammanhang redovisas även olika insatser som kan bidra till en förstärkt kunskapsbildning inom . Betänkandet avslutas med kapitel 9, i vilket utredningens förslag redovisas. I detta kapitel följer en genomgång av ett antal centrala begrepp som kommer att användas i utredningen. Syftet är att klargöra dess innebörd och att tydliggöra hur dessa begrepp används inom ramen för utredningen. 2.1Socialtjänst respektive socialt arbete I direktiven anges inledningsvis att utredningen ska analysera och lämna förslag på hur de statliga resurser som avsätts till social- tjänstens verksamhetsområde på bästa sätt kan bidra till att stödja kunskapsutvecklingen inom detta område (vår kursivering). Då vi i utredningen skriver om som verksamhets- område avser vi ett område som omfattar bland annat vård och omsorg om äldre, stöd och service till personer med funktions- hinder samt individ- och familjeomsorg. När vi talar om social- tjänsten som ett kommunalt ansvar avses kommunens skyldighet att enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL), lagen om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (1993:387, LSS), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (1998:870, LVM) och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (1990:52, LVU) svara för vissa verksamheter, medan utförarna kan vara såväl offentliga, privata som ideella. Socialt arbete framstår i detta sammanhang som ett väsentligt mer omfattande begrepp, och flera forskare har också understrukit att det är svårt att fastställa någon entydig definition av vad socialt arbete kan tänkas omfatta (se t.ex. 2006:kapitel 6). Socialt arbete bedrivs inom ramen för social- tjänsten, men också i andra sammanhang och av aktörer utanför . I denna utredning är det som avhand- las. 2.2Arbetssätt, insatser respektive metoder I diskussioner om arbete används ibland begreppen arbetssätt, insatser respektive metoder utan att man gör någon åtskillnad mellan dessa. Inom ramen för utredningen har vi valt att använda begreppet arbetssätt som ett vidare begrepp vilket inne- fattar även de delar av arbetet som inte är riktat direkt till klienter och brukare. Begreppet insatser reserveras därmed för åtgärder som riktar sig direkt till (enskilda eller grupper av) klienter och brukare. För att det ska vara frågan om en metod krävs dessutom att det rör sig om strategiskt utformade, planmässiga och systematiska akti- viteter som används i klientarbetet eller för att reglera klientarbe- tet (1998:298). 2.3Resultat, kvalitet och effektivitet I utredningens direktiv anges att (kunskap) om sociala insatsers resultat och vad som ger god kvalitet och avsedd effekt är på många sätt en förutsättning för en väl fungerande socialtjänst. I utredningen använder vi begreppen resultat respektive effekt med en liknande innebörd, och på samma sätt som begreppet out- come i engelskspråkig litteratur. Detta innebär att vi med dessa begrepp avser den förändring (för den enskilde eller för en grupp) som kommit till stånd på grund av en genomförd insats.