sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — I många länsvisa utjämningssystem har det funnits klausuler som innebär att den länsvisa utjämningen ska upphöra eller omför- handlas i det fall ett nationellt utjämningssystem införs. har samtliga mellankommunala utjämningssystem upp- hört. 2.4Tidigare utredningar om kostnadsutjämning för LSS-verksamhet (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst- och kostnadsutjämningen. Vidare föreslogs att skatteväx- lingar på grund av huvudmannaskapsförändringar endast borde genomföras när förändringen genomförts i alla län. Skatteväxlingen skulle då genomföras med en enhetlig skattesats i utjämningssy- stemet som motsvarar det vägda genomsnittet av de länsvisa skat- teväxlingarna. Strukturella skillnader utjämnas i kostnadsutjäm- ningen. Om endast några län genomfört huvudmannaskapsföränd- ringar bör sådana förändringar genomföras avtalsvägen och regleras inom länen. Principerna för inkomstutjämningen har helt förändrats sedan lämnade sitt betänkande varför för- slagen i dessa delar är tillämpliga. Dessutom har skatte- växlingar därefter genomförts i samtliga län. Den länsvisa skattesat- sen i utjämningssystemet justerades initialt utifrån skatteväxlingen i respektive län, men har senare ersatts av en riksgenomsnittlig läns- vis skattesats där skillnader i skatteväxlingsnivåer mellan länen beaktas. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna som bl.a. berodde på var omsorgstagarna var bosatta, vilket i sin tur hade ett samband med utbudet av vårdresurser. Utredningen framhöll vikten av att skyndsamt utreda hur ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skulle kunna konstrueras. I annat fall skulle enskilda kommuner där dyra vårdanläggningar byggts upp drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar ligger till grund för kostnadsutjämningen i det nuvarande systemet för kommunal- ekonomisk utjämning för kommuner och landsting, gjorde den bedömningen att en kostnadsutjämning för omsorgsverksamhet kunde utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader fanns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret var löst. fick en arbetsgrupp inom i uppdrag att utreda frågan om behovet av en utjämning av kostnads- skillnader mellan kommuner med anledning av LSS. Enligt uppdra- get skulle arbetsgruppen särskilt belysa om inrättandet av ett na- tionellt kostnadsutjämningssystem för LSS-insatser var önskvärt samt – i så fall – vilka faktorer som kunde ligga till grund för en sådan kostnadsutjämning. Arbetsgruppen konstaterade i promemorian Utjämning av kost- nadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) att kost- nadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser var så stora att någon form av åtgärd för att utjämna skillnaderna var önskvärd. Man gjorde bedömningen att ett nationellt utjämningssystem var det mest lämpliga alternativet för att utjämna kostnadsskillnaderna Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) mellan kommuner för LSS-insatser och att ett sådant system borde kunna infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämnings- systemet. Ett sådant utjämningssystem skulle också komma att ta hänsyn till förändringar över tiden och beakta tillkommande verksamhet, vilket nuvarande länsvisa system inte gjorde och som därför på lång sikt inte gav tillräcklig kostnadstäckning. Arbetsgruppen fann det inte möjligt att bygga en utjämning av skillnader i behov av LSS-verksamhet på andra än verksamhetsan- knutna faktorer. En sådan modell skulle enligt gruppen ge en rela- tivt bra överensstämmelse mellan beräknade strukturkostnader och kommunens kostnader. Man skissade på en modell där man utgick från genomsnittskostnader för tre av de för kommunerna mest kostsamma insatserna, nämligen barn boende i familjehem eller i bostad med särskild service, vuxna boende i bostad med särskild service samt personer med daglig verksamhet. Arbetsgruppens slut- sats var att kommunernas möjligheter att påverka utfallet i kost- nadsutjämningen med en sådan lösning i praktiken var begränsade. Man konstaterade emellertid att nödvändig statistik saknades . Samma arbetsgrupp genomförde en fält- studie i ett urval av kommuner för att undersöka kostnaderna för kommunernas LSS-insatser (Ds 1997:34). Kommunala utjämningsutredningen, som lade fram betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting – en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151), inledde ett arbete med att utreda förutsättningarna för att föra in en kostnadsutjämning av LSS-verksamheten i det natio- nella utjämningssystemet. Utredningen gjorde bedömningen att skillnaderna mellan kom- muner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet, liksom antalet personer med LSS-insatser, är så stora att någon form av utjämning behövs. Vidare gjordes bedömningen att det endast är möjligt att åstad- komma en utjämning av kostnadsskillnaderna om den baseras på av kommunerna beslutade insatser. Eftersom en påverkbarhet inte kan uteslutas bör en utjämning för LSS-verksamhet inte ske inom Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ramen för det kommunala utjämningssystemet. Utredningen bedöm- de att en utjämning av LSS-insatser borde ske genom särskilda stats- bidrag. 2.4.6Arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att utforma ett förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kost- nader för verksamhet enligt LSS. Arbetsgruppens resultat presente- rades i promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72). Arbetsgruppen fann inte någon grund för en kostnadsutjämning som utgår från strukturella faktorer då kostnadsskillnaderna i för- sta hand beror på individuella behov och att verksamhet har kon- centrerats till vissa kommuner. Även nytillkommande verksamhet är ojämnt fördelad, eftersom det inte finns underlag att bygga upp vissa specialresurser i varje kommun. Förslaget var huvudsakligen ett utjämningssystem baserat på antal LSS-insatser och tre kostnadsschabloner. En strukturkostnad beräknas utifrån antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag, samt antalet insatser i särskilt boende och daglig verk- samhet. Strukturkostnaden relaterades till ett riksgenomsnitt. De kostnadsskillnader som fanns kunde därför inte utjämnas nog mycket med den föreslagna schablonmetoden. För att ändå åstadkomma en utjämning föreslog utredningen att kommunerna skulle omfattas av spärregler, vilket för många kommuner innebar att deras egna kostnader skulle ligga till grund för utjämningssy- stemet. Kommuner som dessutom hade personer i särskilt kostnadskrä- vande vårdformer, och som hade en genomsnittlig kost- nad över riksgenomsnittet, föreslogs därutöver ges möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag för de mest kostnadskrävande insatserna. Slutligen ingick också en utvidgad möjlighet att skriva avtal om kostnadsansvar mellan kommuner för LSS-insatser. Arbetsgruppen beskrev också en alternativ modell för utjämning utifrån individuella behov av stöd, service och omvårdnad för per- soner i personkrets 1 och 2. Modellen avsågs framför allt gälla per- soner med stora omvårdnadsbehov, dvs. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ser, vilka skulle summeras per kommun och ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov. Modellen utreddes inte närmare av tidsskäl. 2.4.7Kommittén Utjämning av LSS-kostnader tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda hur utjämningen skulle ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt LSS. Kommittén föreslog att ett utjämningssystem skulle införas som skulle omfatta alla kommuner och ha en långtgående utjäm- ning som stödjer kommuner som både har och utvecklar verksam- het. Det föreslagna systemet skulle också stimulera kommuner som hade liten verksamhet i förhållande till invånarantalet att bygga upp en egen verksamhet. Kommitténs förslag som redovisades i betänkandet Utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103) omfattar såväl alla personkret- sar som alla LSS-insatser, exklusive råd och stöd, samt de 20 första timmarna av assistansersättningen enligt . Kommittén föreslog att en grundläggande strukturkostnad skulle beräknas för varje kommun. Därutöver skulle ett koncentra- tions- och ett personalkostnadsindex justera den beräknade struk- turkostnaden. Den modell som kommittén förespråkade var den s.k. genomsnittsmodellen. Kommittén hade också en alternativ modell, bruttoutjämningsmodellen, som till skillnad från genom- snittsmodellen innebar att alla kommuner skulle få ett bidrag som motsvarade den beräknade strukturkostnaden. Skillnaden mellan dessa två modeller var finansieringen. Genomsnittsmodellen inne- bar att systemet finansierade sig självt genom omfördelning av medel mellan kommunerna, medan bruttomodellen innebar att skulle besluta om en nivåsänkning av det tidigare gene- rella statsbidraget, men också att de framtida kostnadsökningar som skulle uppkomma i LSS-verksamheten skulle finansieras genom en reglering av det generella statsbidraget. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) 2.5Statliga bidrag för utjämning av kostnadsskillnader Efter den remissomgång som följde av promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamheten (Ds 1999:72), konstaterade regeringen att remissinstanserna hade stora invändningar mot det förslag som arbetsgruppen hade lämnat. Regeringen ansåg dock att det fanns ett behov av utjämning, men inte enligt den modell som hade föreslagits. Regeringens förslag var att införa ett högkostnadsskydd för kommuner med höga kostna- der för verksamhet enligt LSS. Regeringen beslutade att två specialdestinerade statsbidrag skulle införas. Ett statsbidrag administrerades av regeringen () och bestod av en beräkningsmodell som tog hänsyn till kommunernas nettokostnader, men endast vissa insatser för personkretsgrupperna 1 och 2. Dessutom togs hänsyn till intäkter/kostnader som kommunerna hade som en följd av de länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningssystemen. Det andra statsbidraget som administrerades av innebar ett ansökningsförfarande där kommuner med LSS-kostna- der som översteg en viss nivå kunde ansöka om medel. Regeringen gav i uppdrag att utvärdera de två statsbidragen och slutsats var att vissa kommuner blev överkompenserade eftersom de fick statsbidrag för höga kost- nader efter två olika principer (Dnr Fi2002/995). 2.6Nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS införs infördes en nationell kostnadsutjämning för verk- samhet enligt LSS som baserade sig på Kommitténs utjämning av LSS-kostnader betänkande (SOU 2002:103, prop. 2002/03:151). Remissyttrandena över betänkandet vittnade om att behovet av att införa en sådan kostnadsutjämning var stort. Remissinstanserna hade visserligen med kraftig majoritet förespråkat den s.k. brutto- utjämningsmodellen, men eftersom beräkningstekniken för kost- nadsutjämningen var densamma i båda modellerna ansåg regeringen att den s.k. genomsnittsmodellen borde genomföras. Till skillnad från kommittén ansåg regeringen att verksamhetsstatistik och verksamhetens redovisade kostnader från skulle ligga till Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) grund för beräkningarna. Kommittén hade föreslagit att LSS-stati- stiken året före bidrags- och avgiftsåret skulle ligga till grund för beräkningarna, medan regeringen ansåg att detta skulle leda till att någon preliminär beräkning inte skulle kunna göras. Det skulle i så fall ge kommunerna dåliga planeringsförutsättningar. Remissinstansernas övriga synpunkter gällde givetvis finansie- ringsfrågan, men också förslaget om koncentrations- och personal- kostnadsindex ifrågasattes. Det var främst den teoretiska grunden för de s.k. stordriftsfördelar som låg bakom koncentrationsindexet som var ifrågasatt. Kritiken av personalkostnadsindexet gällde i för- sta hand kompensationsgraden, , som vissa instanser ville sänka medan andra ville höja. En annan kritik som framfördes var att personalkostnadsindexet, som bygger på enskilda kommu- ners redovisade kostnader, skulle leda till en minskad effektivitet och att det statistiska underlaget var möjligt att påverka. 2.7Systemet för kommunalekonomisk utjämning Under större delen av har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i eko- nomiska förutsättningar. Det har således funnits en bred politisk uppslutning om att medborgarna bör ha tillgång till likvärdiga välfärdstjänster oavsett var i de är bosatta. Ett kommunalt utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först . Större omläggningar i utjämningssystemen har skett 1993 och 1996 och infördes ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Systemet regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningslagen) och i förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningsförordningen). Förutsättningarna att uppnå ett mål om tillgång till likvärdiga välfärdstjänster är emellertid ganska olika och i vissa fall mycket olika mellan kommunerna i landet. För det första finns det skillna- der i beskattningsbara inkomster, vilket påverkar skatteintäkterna. För det andra finns skillnader i åldersstruktur, social struktur och geografisk struktur, vilket påverkar behoven av kommunala välfärdstjänster och kostnaderna för att utföra dessa tjänster. Utan utjämning för skillnader i skattekraft skulle exempelvis invånarna i kommun behöva betala mer än dubbelt så hög Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) kommunalskatt som de som bor i kommun för att båda kommunerna skulle få in lika stora skatteintäkter per invånare. Kostnaderna för de kommunala verksamheterna varierar inte minst på grund av skillnaderna i befolkningens ålder, från i genom- snitt ca per invånare i åldrarna 19–till per invånare i åldrarna . Kostnaderna för äldreomsorgen i kommun, där andelen äldre är lägst i landet, har i kostnadsutjämningen beräknats till ca per invå- nare i kommunen. I kommun, med en mycket hög andel äldre, har kostnaderna på motsvarande sätt beräknats till per invånare i kommunen. Denna skillnad motsvarar i kommunalskatt räknat på ett riksgenomsnittligt skatte- underlag per invånare. En liten glesbygdskommun med många äldre som behöver vård och omsorg skulle, om ingen utjämning fanns, få svårt att erbjuda äldreomsorg utan att ta ut en mycket hög kom- munalskatt. Det nya utjämningssystemet kan delas upp i fem olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebi- drag och regleringsbidrag/-avgift. Genom systemet fördelades 2005 netto från staten till kommuner och landsting. Inkomstutjämningsbidrag ges till kommuner med en skattekraft av medelskattekraften i landet och en inkomst- utjämningsavgift betalas över dessa nivåer (4–6 §§ utjämningsla- gen). I inkomstutjämningen tas även hänsyn till skatteväxlingarna mellan kommuner och landsting i respektive län , dvs. även de växlingar som gjordes till följd av ändrat huvud- mannaskap för LSS-verksamhet. Det innebär att kommunerna i län som övertagit en större LSS-verksamhet från och därför skatteväxlat på en högre nivå får ett större inkomstutjämningsbi- drag än kommunerna i län som skatteväxlat på en lägre nivå. får ett lägre inkomstutjämningsbidrag. Kostnadsutjämningen sker genom bidrag och avgifter enligt samma principer som i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet (8–10 §§). Ett strukturbidrag har införts för de kommuner och landsting som uppfyller särskilda kriterier (11–12 §§). Det utbetalas till vissa kommuner och landsting med ett belopp som motsvarar utfallet av vissa delar av tidigare men senare slopad kostnadsutjämning samt den del av bidragsminskningen till följd av de gjorda systemföränd- ringarna som överstiger en viss nivå. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Särskilda införandebidrag tillämpas för åren 2005–2010 för kommuner och landsting med negativa intäktsförändringar till följd av att det nya systemet införs (13–14 §§). Genom införandebidrag begränsas den årliga negativa bidragsförändringen . Slutligen har regleringsavgifter och regleringsbidrag införts för att summan av alla bidrag och avgifter i det nya systemet ska över- ensstämma med ramanslaget för Kommunalekonomisk utjämning (15–16 §§). De används även för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Skillnaderna samt fördelningen på olika bidrag och avgifter inom anslaget 48:1 kommunalekonomisk utjämning framgår av tabell 2.1. Observera att det generella statsbi- draget upphört 2005 och att strukturbidraget och regleringsavgif- ten tillkommer . Till följd av systemförändring- arna ligger inkomstutjämningsbidrag och -avgifter på helt skilda nivåer 2004 och 2005. Därefter har anslaget höjts ytterligare genom överföringar av tidigare riktade bidrag, ekonomiska regleringar mellan staten och nya tillskott. Tabell 2.1 Generellt statsbidrag och utjämningssystemet och ekonomisk utjämning och 2007. Miljarder kronor, löpande priser -13,2 -3,4 -3,3 -5,7 -2,2 -2,0 -5,3 -4,7 -4,9 -1,5 -1,3 -1,2 -1,7 -1,6 -2,0 -1,5 Källa: Utveckling inom den kommunala sektorn, regeringens skrivelse 2005/06:102 och ekonomiska vårproposition. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) I kostnadsutjämningen beräknas för varje kommun en struktur- kostnad med hjälp av ett antal delmodeller, en för varje verksamhet som omfattas av kostnadsutjämningen. För varje ingående verk- samhet beräknas en standardkostnad per kommun efter principer som liknar LSS-utjämningens. Summan av en kommuns standard- kostnader utgör kommunens strukturkostnad. Bidrag/avgifter beräknas kommunvis efter skillnaden mot den genomsnittliga strukturkostnaden i landet, dvs. på liknande sätt som i LSS- utjämningen. Kostnadsutjämningen omfattar obligatoriska verksamheter och ska enbart utjämna för strukturellt betingade kostnadsskillnader. Med strukturellt betingade kostnader avses kostnader som är opå- verkbara för den enskilda kommunen respektive och som hänger samman med t.ex. befolkningsstruktur, sociala förhål- landen eller geografiska förutsättningar. Systemet syftar alltså inte till att utjämna för sådana faktiska kostnadsskillnader som hänger samman med val av avgiftssättning, servicenivå eller andra kvalitets- aspekter på utbudet av service och det är på denna punkt som LSS-utjämningen avviker från kostnadsutjämningen för övriga kommunala verksamheter. Utjämningen för övriga verksamheter ska bara ta sikte på att balansera skillnader i behov av service såsom det kan bestämmas med utgångspunkt från befolkningens sammansättning och andra förutsättningar för att producera service. Skillnader av detta slag kan kommunerna och landstingen inte själva råda över. Utjämning sker efter den kostnad kommunen eller skulle ha haft om verksamheten bedrivits vid en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå. I de fall statsmakten vill påverka utvecklingen av verksamheterna förutsätter det att styr- ningen sker av verksamheterna och inte via utformningen av kost- nadsutjämningssystemet. omfattar kostnadsutjämningen för kommu- nerna nio verksamheter och kostnadsslag. Av sammanställningen framgår de faktorer som ligger till grund för beräkningen av stan- dardkostnaden i några av dessa delmodeller. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Exempel på verksamheter och faktorer i kostnadsutjämningen Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet. Åldersstruktur, glesbygd samt barn med utländsk Åldersstruktur, bebyggelsestruktur och programval. Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civilstånd, utomnordisk bakgrund och glesbygd. - Barn- och ungdomsvård Barn till ensamstående föräldrar, barn med ut- ländsk bakgrund, lagförda ungdomar och folk- mängdsstorlek upp till 75 000 invånare. Ensamstående kvinnor med barn, arbetssökande utan ersättning, flyktingar och övriga utländska medborgare, män med låg inkomst samt befolk- Kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, in- komst, boendeform, personer i vårdtunga grupper samt gles byggelsestruktur. kommer strukturellt betingade lönekostnads- skillnader för kommuner och landsting att ingå i kostnadsutjäm- ningen. 3Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet regleras i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningslagarna) samt i förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämnings- avgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningsförord- ningen). I ett första steg beräknas en kostnad per kommun som utgår från antalet personer med verkställda beslut om LSS-insatser per insatstyp multiplicerad med en nationell genomsnittskostnad per insats. Produkterna summeras och till den erhållna summan adderas kommunens ersättning till för de 20 första tim- marna enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (). I steg 2 och 3 multipliceras denna kostnad med ett för varje kommun beräknat koncentrations- respektive personalkostnadsindex. De för kommunerna beräknade standardkostnaderna räknas upp till bidrags- och avgiftsårets nivå med hjälp av den av regeringen prognostiserade förändringen av nettoprisindex. Den slutliga kostnaden divideras sedan med antalet invånare i kommunen, vilket ger kommunens standardkostnad. Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet Underlaget för beräkningarna per kommun härrör från två källor: verksamhetsstatistiken från och räkenskaps- sammandraget från (). Statistik samlas in av SCB på uppdrag vilket innebär att myndig- heterna har ett gemensamt ansvar för denna. Den statistik som ligger till grund för bidrags-/avgiftsåret avser uppgifter som ligger . Det innebär t.ex. att inför används verksamhetsstatistiken från och räkenskapssammandraget 2005. Samtliga LSS-insatser, förutom råd och annat personligt stöd, ingår som faktorer i beräkning av standardkostnaden (2 § första stycket LSS-utjämningslagarna). För bidrags- och fördelade sig insatserna enligt följande: Tabell 3.1 Antalet insatser 2005 Källa: statistik som den redovisas inför bidrags- och . Vissa justeringar har gjorts jämfört med den officiella statistiken. Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet Antalet insatser var 2005 ca 95 400 som antalet personer med insatser endast var ca 54 400. Att summan av antalet insatser inte överensstämmer med antalet personer med insatser beror på att en person kan ha två eller flera insatser . Bortsett från råd och stöd och assistansersättning enligt hade knappt hälften en insats, en tredjedel två insatser och tre eller flera insatser. Kommunernas räkenskapssammandrag (RS) innehåller information om kommunernas bokslut och samlas in av SCB. Syftet med insamlingen är att både på kommun- och riksnivå få information om kommunernas ekonomi, nuläge och utveckling.