sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Den presenterade utredningen om NaturvårdsverketTPF28FPT föreslår att verket ska få ett ökat ansvar för att samordna tillsyns- vägledningen. Betänkandet nämner inte kemikalietillsynen. Frågan om samordningsansvar för tillsynsvägledningen bör vägas in i en total översyn av hela organisationen för miljötillsynen (se avsnitt 8). Vi anser därför att ansvaret för samordning av tillsynsvägled- ningen på kemikalieområdet inte bör vara reglerad. Ska få en sådan roll menar vi att det bör fram- gå av exempelvis tillsynsförordningen att i sin tur ska samverka med Kemikalieinspektionen vars kompetens om bl.a. Reach är nödvändig att ta till vara. 26TP PT 13 § tillsynsförordningen. 27TP PT 14 § tillsynsförordningen. 28TP PT SOU 2008:62, s. 27. Förslag till en ny tillsynsorganisation , , och bör behålla sina ansvar som de var tidigare. Vi föreslår att ensam bör bedriva den operativa tillsynen över material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. ansvar för tillsynsvägledning kan därför utgå i den frågan. Vi föreslår även att operativa ansvar övergår till Kemikalieinspektionen, som kommer att förordna personal från . Därmed bör ansvaret för både operativ tillsyn och tillsynsvägledning i den frågan samlas hos Kemikalieinspektionen. Behovet av tillsynsvägledning är stort när regelverket är komplext. Behoven växer i takt med att regelverkets omfattning och kom- plexitet ökar. Stöd och råd behöver kunna bidra till att lösa praktiska situa- tioner som tillsynsmyndigheterna ställs inför, inte bara vid tillämp- ningen av enskilda bestämmelser utan också vid en samlad tillämp- ning av flera regler i olika lagstiftningar. Vägledningen bör inte bara kunna bidra till samordning av tillämpningen av de olika regel- verken och ge hjälp åt de operativa tillsynsmyndigheterna att hantera eventuella motsättningar. Central tillsynsvägledning som rör produkttillsynen behöver därför samordnas med sådan som rör den platsknutna tillsynen. Vi pekar nedan på några frågor som vi anser vara viktiga i tillsynsvägledningen. De rör samordning men också några sådana särskilda sakfrågor som är angelägna för att få företagen att ta ansvar så att Reach som system kommer på plats. Ett riksprogram med tillsynsvägledning för styrning och likvärdig tillsyn Vi anser att samverkan mellan myndigheterna bör formaliseras i viss utsträckning. Det ger regeringen möjlighet till styrning och kontroll så att de operativa tillsynsmyndigheternas behov, och ytterst företagens behov av en effektiv och likvärdig tillsyn, kan säkras. Förebilder finns i och . Förslag till en ny tillsynsorganisation Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att ta fram ett förslag till samordnat flerårsprogram för de centrala verkens tillsynsvägledning – ett riksprogram. Detta kan förslagsvis täcka i taget och förnyas . Vad som sätts upp på riksprogrammet bör vara prioriterat mot bakgrund av vilken opera- tiv tillsyn som är mest angelägen för att det ska gå att nå nationella miljökvalitetsmål. Exempelvis är tillsyn en förutsättning för att ska kunna nå målet Giftfri miljö. Riksprogrammet kan leda till att flera centrala verk lämnar sam- ordnade stöd och råd i de centrala delarna av kemikalielagstift- ningen. Det kan inledningsvis bygga på nuvarande planer för tillsynsvägledning som flera statliga myndigheter redan har eller håller på att arbeta fram. När riksprogrammet förnyas bör det styra eller påverka delar av innehållet i samma myndigheters framtida planer. Genom ett miljömålsprioriterat riksprogram och att det blir synligt för de centrala verken och mottagarna vad de kan behöva planera för, ökar möjligheterna till en mjuk central styrning och samordning av en decentraliserad operativ tillsyn. Vi anser att Riksprogrammet bör inne- hålla något nationellt operativt tillsynsprojekt för en fråga som rör kemiska produkter. Ett sådant bör alltid inkludera egenkontroll oavsett vad frågan i projektet handlar om. Ett operativt inriktat projekt samordnar på så vis kemikalietillsyn på ett konkret och handfast sätt. Ett exempel på ett projekt som kan vara angeläget är tillsyn över informationsflödet i distributionskedjor som kan löpa över flera län och kommuner. Projekten bör innehålla rättelse- åtgärder och avslutas med erfarenhets- och resultatåterföring. Regelbundet återkommande uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen är nödvändig för att skapa överblick över hur regelverket fungerar och tillämpas samt över hur den operativa tillsynen bedrivs och vad som behöver utvecklas och förbättras. Riksprogrammet bör vara mycket bantat och endast omfatta en eller några få aktiviteter eller projekt ; dels för att inte ta hela resursutrymmet i anspråk för tillsynsvägledning från enskilda statliga myndigheter och dels för att ge utrymme åt regional miljö- samverkan. Stor hänsyn bör tas till länsstyrelsernas regionala samordnande roll när riksprogrammet utarbetas så att länsstyrelserna och kom- munerna kan ta emot den samlade tillsynsvägledningen. Förslag till en ny tillsynsorganisation Det inlämnade förslaget till riksprogram bör resultera i en styr- ning av genomförandet. Det bör därför återkomma i regeringens regleringsbrev till de berörda statliga myndigheterna som ska genomföra riksprogrammet. För att få effektivitet i den operativa tillsynen av begränsnings- reglerna bör och Kemikalieinspektionen tillsyns- vägleda länsstyrelserna och kommunerna tillsammans – gärna i projektform. Då kan Kemikalieinspektionens ansvar för produkt- tillsynen av varutillverkares utsläppande på marknaden komplette- ras med platsknuten tillsyn av företagen som inte vidtar åtgärder i sin tillverkning av varorna. kan Kemikalieinspektionen få hjälp med information från länsstyrelser och kommuner om vilka kemiska ämnen som används vid tillverkningen varorna, hur stor produktionen av varor är m.m. För vissa tillsynsobjekt är det sådana uppgifter som länsstyrelserna och kommunerna regelbundet får in via årliga rapporter. Sådan information kan bidra till att hålla kostnader för analys och provtagning nere. Produkttillsyn över primärleverantörer som för in varor till och släpper dessa på marknaden är särskilt viktig. Produkttillsyn av varor kan ske antingen i butiksledet eller av primärleverantören. är det samma företag. Sker tillsynen i butiksledet träffar kostnaden butiken. Det är dock ofta inte butiken som har störst möjlighet att kontrollera varans innehåll. Ytterst är syftet att få kontroll över primärleverantörens efter- levnad av begränsningsreglerna. För att bedriva produkttillsynen kan myndigheten vara tvungen att ta ut varuprover och bekosta analyser. Kommunikationen i distributionsledet enligt Reach Vi bedömer att informationsflödet uppåt är lika grundläggande att bedriva tillsyn över som flödet nedåt. Det är så den operativa tillsynen kan driva på företagens kollektiva ansvar för att hantera risker på egen hand. Med ett säkerställt flöde av information uppåt kan företagen själva se till att kunskaper om brister i kemikalie- skyddet tas till vara och sprids samt förhindra fortsatt spridning av Förslag till en ny tillsynsorganisation felaktig eller bristfällig information. Detta kan ha betydelse för riskhanteringen i företag i och inom resten av EU. Eftersom näringslivet ansvarar för informationen, men konse- kvenserna av brister i denna drabbar miljön, enskilda och arbets- tagare, behöver tillsynsmyndigheterna kontrollera att företagen tar ansvar även för informationen uppströms. En tillsynskedja nedströms och uppströms behöver kunna löpa parallellt med företagens informationskedja. Den kan behöva full- göras hela vägen fram till tillsynsmyndigheten för registranten respektive för slutanvändaren. Kemikalieinspektionen, som bör ansvarar för att samordna den operativa tillsynen (tillsynsvägleda) enligt Reach, bör initiera projekt som involverar alla myndigheter i en viss distributions- kedja. De operativa myndigheterna bör själva ha ett intresse av detta eftersom informationsåterföringen leder till bättre säkerhets- datablad som ökar företagens förmåga att ta eget ansvar. När det gäller tillsynen över informationsflödet uppströms men vi att den myndighet som bedriver produkttillsyn över en nedströmsanvändare, distributör eller slutanvändare bör kontrol- lera om företaget vet om och har fullgjort sin informationsplikt och om det finns rutiner som verkar fungera för att klara detta. med samma kraft som gäller för den yttre miljön, driva på näringslivets samverkan för att rätta till brister i informationen om arbetsmiljön. Internet – en ny arena för tillsyn Några myndigheter har tagit upp att handel med kemiska produk- ter sker över Internet. Även om företagen ännu inte ser denna som ett stort problem, är frågan viktigt för framtiden. har framfört att det på nätet förekommer recept om hur man gör explosiva kemiska produkter. Det finns även gör det själv kit som privatpersoner kan köpa. När dessa transporteras till beställaren kan de gå sönder och bli farliga för andra. har skrivit en rapport om Internet-handel med läkemedel. Vi konstaterar att definitionen i Reach av begreppet distributör medför att handel över Internet riskerar att bryta informations- Förslag till en ny tillsynsorganisation En distributör måste per definition befatta sig fysiskt med de kemiska produkterna. Det har vare sig varit möjligt för oss eller legat i vårt uppdrag att utreda frågan om tillsyn över handel på Internet. Vi vill dock uppmärksamma n tillsynsmyndigheterna, framförallt centrala verk och kommuner på frågan. Den som importerar kemiska produkter är exempelvis registreringspliktig enligt Reach och faller under Kemikalieinspektionens tillsyn. kan butiker och andra mindre företag som faller under tillsyn aningslöst eller medvetet köpa kemiska produkter på nätet. Sådan import kan upptäckas genom lokal tillsyn. Om så sker bör Kemikalieinspek- tionen informeras. Frågan skulle kunna vara aktuell för ett centralt tillsynsprojekt och omfatta både kosmetiska och hygieniska produkter och allmänkemikalier. Genom ett sådant kan omfattningen kartläggas och behoven av tillsyn dimensioneras. Tillsynsvägledning om platsknuten tillsyn Antalet tillsynsobjekt som fordrar platsspecifik kemikalietillsyn är mycket stort. Antalet objekt som fordrar återkommande tillsyn enligt uppgår till i storleksordningen 100 000. Här ingår exempelvis verkstäder, bensinstationer, bilvårdsanläggningar, tryckerier, liksom jordbruk och banvallar där bekämpningsmedel sprids samt andra mindre eller större företag av alla slag. De allra flesta är miljöfarliga verksamheter och faller under tillsyn enligt . Den platsspecifika kemikalietillsynen förutsätter kunskap om process- eller reningsteknik, om andra tillämpliga skyddsåtgärder och om användningen av kemikalier i syfte att minska miljö- påverkan från andra kemiska ämnen i olika typer av företag eller verksamheter. Den förutsätter kunskap om lokala, regionala och/eller platsspecifika miljö- eller arbetsmiljöförhållanden. Tillsy- nen över den platsspecifika användningen av kemikalier är intimt förknippad med valet av teknik och andra produktions- och arbets- former och den övriga påverkan som detta ger på den yttre miljön eller i arbetsmiljön. Tillsynsmyndigheterna behöver kunna tillämpa regler om en rad skyldigheter i olika lagar och olika delar av dessa. Förslag till en ny tillsynsorganisation rekommendationer om skyddsåtgärder som avser hantering av kemikalier på en viss plats kan följa av; -säkerhetsdatablad, med eller utan exponeringsscenarier, -regler om begränsningar enligt Reach och , -tillstånd enligt Reach, -tillstånd enligt , -bestämmelser om områdesskydd enligt 7 kap. , -föreskrifter enligt meddelade av centrala verk, exempelvis enligt 14 kap. om cisterner eller spridning av be- kämpningsmedel, -direkt tillämpning av 2 kap. , -EG-förordningar, t.ex. om kylanläggningar med ozonför- störande ämnen, och av -arbetsmiljölagen eller föreskrifter meddelade med stöd av denna. Tillsynsmyndigheterna kommer att få tillämpa både Reach och platsspecifik svensk lagstiftning på samma verksamhet, som ofta kan drivas av ett litet företag. De rekommenderade åtgärderna i säkerhetsdatablad och expo- neringsscenarier bygger på att tekniska och andra riskhanterings- åtgärder ska anpassas till varje använd kemikalie för sig, men utan regler i Reach om balansen mellan teknik och ekonomi och konse- kvenser för annan påverkan på miljön än från kemikalierna. Det går inte att utesluta att det då kan uppkomma svårigheter att förena kraven med annan lagstiftning. Sådana kan exempelvis inträffa om funktionen på en viss teknisk utrustning förutsätter användningen av vissa kemikalier, men riskhanteringsåtgärderna för dessa passar inte ihop med utrustningen. Av exempelvis faktablad om bilvårds- anläggningar framgår att valet av kemiska produkter är viktigt för att få ett bra tvättresultat och liten miljöpåverkan (från tillsatta kemikalier och avtvättade tungmetaller och olja) . Kombinationen av teknik och kemikalier påverkar både tvätt- och miljöresultat, men kravet på adekvat kontroll för varje kemikalie ska uppfyllas enligt Reach. Det kan vara svårt och kostsamt för företaget som ansvarar för anläggningen att mäta PNEC-värdena i Förslag till en ny tillsynsorganisation avloppsledningen som mått på om kontrollen är adekvat.TPF29FPT Avviker en nedströmsanvändare från exponeringsscenarierna blir reglerna i Reach om att upprätta kemikaliesäkerhetsrapporter tillämpliga. Det finns exempel på industriella verksamheter som använder mellan 2 000 och 3 000 kemiska produkter med innehåll av ännu fler kemiska ämnen. Riskhanteringsåtgärder ska enligt regleringen i Reach vidtas för varje användning av varje ämne. Den sammantagna risken för miljön kan vara annorlunda än riskerna med varje enskild kemikalie. ansvarar normalt för att tillsynsvägleda om miljöfarliga verksamheter och all lagstiftning som är tillämplig på sådan verksamhet. Exempelvis och tillsynsvägleder om miljöfarliga verksamheter inom sina ansvars- områden. Kemikalieinspektionen har god kunskap om Reach. På den centrala nivån blir det därför angeläget med en väl samordnad central tillsynsvägledning som rör kemikalier, så att Reach och nationell och europeisk lagstiftning med platsspecifika krav kan tillämpas i praktisk samklang med varandra. En tät central samverkan är dessutom viktig för att systematiskt och enkelt kunna återföra, följa upp och utvärdera erfarenheter från den praktiska tillämpningen. Detta är angeläget för utvecklingen av reglerna i Reach och arbetet med att skapa och sprida praxis liksom till arbetet med harmoniserande projekt i Echas forum.TPF30FPT Utveck- ling av lagstiftning med bestämmelser om både kemikalier och platsspecifika åtgärder måste ske i samverkan mellan flera centrala verk med dessa båda kompetenser. Vi anser att för företagen och för skyddet av miljön och männi- skors hälsa är frågan om samordning på central nivå så viktig att regeringen tydligt bör styra de centrala myndigheterna i den här frågan och följa upp att en löpande samordning verkligen sker. Det gäller både det nationella genomförandet och i EU-samarbetet för att utveckla Reach samt tillämpningen av Reach och övrig lag- stiftning. 29TP PT Jfr Enforcement of REACH, Final report from the EU REACH Enforcement project February 2008, s. 23. 30TP PT Artikel 76.1 f och artikel 77.4. Förslag till en ny tillsynsorganisation Det är angeläget med en väl fungerande tillsynsvägledning som rör tillsyn över kemiska produkter utöver sådan som kan framgå av riksprogrammet. Kemikalielagstiftningen är komplex och omfat- tande och träffar ett mycket stort antal tillsynsobjekt. Hanteringen av kemiska produkter är omfattande. Nedan nämner vi exempel på frågor som vi menar att operativa tillsynsmyndigheter kan behöva stöd och råd om. Berörda myndig- heter bör själva ta ställning till i vilken form som stödet bör ges. Vilka myndigheter som är berörda framgår i nedanstående exempel. Vi menar att stöd kan behövas i tillsynsfrågor som rör exempelvis -kemikaliesäkerhetsrapporter och operativ tillsyn såväl över kraven på att nedströmsanvändare ska utarbeta en egen kemi- kaliesäkerhetsrapport () som över upprättande av och innehållet i en ny sådan rapport och nya expone- ringsscenarier om de tillhandahållna inte följs (både Naturvårds- verket och Kemikalieinspektionen), -användning av kemiska produkter och operativ platsknuten tillsyn över begränsningsregler och tillståndskrav enligt Reach (), -riskhanteringsåtgärder och försiktighetsmått och operativ till- syn över hur de rekommenderade åtgärderna i säkerhetsdatablad inklusive i exponeringsscenarier ska beaktas och tillämpas i samspel med eventuella tillståndsvillkor eller krav enligt miljö- balken och samverkan i sådan tillsyn (både och Kemikalieinspektionen), -utsläppskontroll och operativ platsknuten tillsyn enligt ODS- förordningen, f-gasförordningen och POPS-förordningen (), -säkerhetsdatablad och operativ tillsyn över andra än primär- leverantörer och kvaliteten i deras utgivna blad inklusive sam- verkan med tillsynsmyndigheten uppströms (Kemikalie- inspektionen), -informationsflödet, inklusive informationsförmedling uppåt i distributionsleden (Kemikalieinspektionen), -egenkontroll i ovanstående frågor inklusive operativ tillsyn över kompetenskraven enligt Reach på den som utformar säkerhets- Förslag till en ny tillsynsorganisation datablad (samordning mellan Kemikalieinspektionen beträffan- de produkttillsyn och beträffande platsknuten tillsyn), -samverkan, exempelvis när det gäller att uppmärksamma Kemikalieinspektionen om brister som upptäcks hos slutanvän- dare eller längre ner i distributionsleden, men som bör åtgärdas i primärleverantörsledet eller av en tillsynsmyndighet utomlands (Kemikalieinspektionen), -överlåtelse av operativ tillsyn (). 4.6Utformning av ansvaren för tillsynsvägledning När och Kemikalieinspektionen tillsynsvägleder kan det finnas behov av att samverka med , och . Beträffande tillsynsväg- ledning om platsknuten tillsyn kan det finnas behov av samverkan mellan samtliga dessa myndigheter och , och . De tre sist nämnda föreslår vi ska ha samma ansvar inom sina sektorer som har för främst industrisektorn. Kemikalieinspektionen bör fortsätta vara den centrala tillsyns- vägledande myndigheten för tillämpningen av 14 kap. i frågor om utsläppande på marknaden av kemiska produkter och varor. Ansvaret, som är reglerat i 13 e § tillsynsförordningen, bör utvidgas till att gälla EG-förordningarna på kemikalieområdet. Kemikalieinspektionens ansvar bör omfatta tillsynsvägledning av länsstyrelsernas och kommunernas produkttillsyn enligt Reach, främst i frågor som rör information och flödet av information. Ansvaret bör även omfatta tillsynsvägledning om operativ produkt- tillsyn över äldre regler i . Vårt förslag om att för- statliga sådan operativ produkttillsyn som kommunerna haft gemensam med Kemikalieinspektionen medför att behovet av att tillsynsvägleda i samma frågor försvinner. Eftersom Kemikalieinspektionen enligt vårt förslag kommer att vara den enda operativa tillsynsmyndigheten för varor behövs ingen Förslag till en ny tillsynsorganisation tillsynsvägledning i det avseendet. Ansvaret för tillsynsvägledning om varor kan således tas bort. Ansvaret bör utformas annorlunda för att det klarare ska framgå att det gäller vägledning om annan hantering än den som rör den fysiska befattningen med kemiska produkter. Vi anser därför att bl.a. ordet tillverkning och ansvaret för allmänhetens hantering bör tas bort och att det kan göras utan att det förändrar omfattningen på ansvaret som det tillämpas . Vi anser också att Kemikalieinspektionen bör ta över Rädd- ningsverkets vägledningsansvar för fysikalisk-kemiska egenskaper som en följd av att vi föreslår att operativa ansvar för kemikalietillsyn enligt ska upphöra. En samverkan mellan myndigheterna i tillsynsvägledningen kommer dock att vara nödvändig. De undantag för vissa kemiska produkter och varor som tagits bort från det operativa tillsynsansvaret bör tas bort från vägled- ningsansvaret också. Ett undantag bör göras för frågor som omfattas av och ansvar. , Statens jordbruksverks och ansvar Vi anser av de skäl vi tidigare framfört att tillsynsmyndigheterna för de areella näringarna i större utsträckning bör få ansvar för tillsynsvägledningen på sina områden i fråga om hanteringen av kemiska produkter. Undantag bör dock göras för frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens tillsynsansvar. finns det ett undantag för 14 kap. i Fiskeri- verkets ansvar för tillsynsvägledning (13 c § tillsynsförordningen). Vi föreslår att ansvar för tillsynsvägledning i frågor som rör fiske och vattenbruk utvidgas till att gälla tillämpningen av och Reach och de andra EG-förordningar som anges i avsnitt D i bilagan till tillsynsförordningen med undantag för frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar för tillsyns- vägledning. vägledningsansvar enligt 13 d § tillsyns- förordningen för kemiska produkter är oklart. Det finns ett väg- ledningsansvar i paragrafens första punkt för verksamheter, inklusive miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. , inom jordbruks- och trädgårdsområdet eller som rör djurhållande verk- samhet. Det kan dock tolkas som att det inte gäller för 14 kap. Förslag till en ny tillsynsorganisation eftersom det kapitlet nämns särskilt i fjärde punkten. Den punkten omfattar endast vägledning i vissa bekämpningsme- delsfrågor. Vi föreslår därför att 13 d § 1 ändras så att det tydligt framgår att ansvaret gäller och Reach och de andra EG-förord- ningar som anges i avsnitt D i bilagan till tillsynsförordningen, med undantag för frågor som faller under Kemikalieinspektionens ansvar. Vi föreslår också att hänvisningen till 14 kap. i 13 d § 4 tas bort. nuvarande ansvar (13 j § tillsynsförordningen) för tillsynsvägledning är än mer oklart. Vi anser att det inte är möjligt att föreslå ändringar i de nuvarande punkterna utan att gå utanför vårt uppdrag. Inte heller skulle med sådana ändringar gå att uppnå vår ambition om klart avgränsade ansvar. Vi föreslår därför en ny punkt i 13 j § där det föreskrivs att Skogstyrelsen ska har ansvar för tillsynsvägledning i frågor enligt 14 kap. och Reach och de andra EG-förordningar som anges i avsnitt D i bilagan till tillsynsförordningen, med undantag för frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar för tillsynsvägledning. behöver inte ha kvar sitt nuvarande ansvar för tillsynsvägledning i frågor enligt 14 kap. som rör material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Vi har föreslagit att verket själv ska bedriva den operativa tillsynen. nuvarande ansvar för tillsynsvägledning i 13 § tillsynsförordningen är utformat så att verket har ansvaret för alla frågor som inte omfattas av någon annan myndighets ansvar. Re- gleringen av övriga myndigheters ansvar är komplicerad, vilket innebär att det är svårt att uppskatta innehållet i restposten som ansvarar för. tillsynsvägleder vanligtvis den platsknutna tillsynen. Verkets ansvar bör därför även omfatta användning av kemiska produkter, vilket således inkluderar de tekniska momenten Förslag till en ny tillsynsorganisation i produktionsprocessen där ämnen fogas in i varor (exempelvis impregneringsämnen i virke eller träkonstruktioner) eller där ämnen blandas till beredningar (formulering). Ansvaret omfattar även annan hantering av kemiska produkter som innebär fysisk befattning av produkterna, exempelvis lagring eller behandling. ansvar rör även kemiska produkter i avfalls- ledet samt utsläppsbegränsning. kommer således att tillsynsvägleda om den operativa platsknutna tillsynen enligt Reach. I avsnitt 4.5 har vi utvecklat betydelsen av en samordnad tillsynsvägledning och ger även exempel på vad ansvaret innefattar. Ansvaret kommer inte längre att omfatta sådant som mer eller mindre tydligt varit , men som tydligt blir andra myndigheters ansvar. Här kan nämnas , Statens jordbruksverks och ansvar.