sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — Motsvarande regler finns inte i högskoleförordningen och utgör alltså inte avvikelser från LAS på sådant sätt som avses i 2 § LAS, dvs. att de skulle gälla i stället. Trots detta anser utredningen att ett förtydligande är på sin plats, särskilt då 6 c § LAS även innefattar rätt till uppgifter om vilken form av tidsbegränsad anställning som anställningen avser och det är viktigt att denna rätt omfattar även de särskilda visstidsanställningarna enligt högskole- förordningen. Vid tvister om brott mot tidsbegränsningsregler, oberoende av den rättsliga grunden, är sådan information givetvis mycket betydelsefull. Återstår frågan om påföljder vid brott mot regler om tidsbe- gränsning. Grunden är 4 § första stycket LAS som sti- pulerar tillsvidareanställning som norm, men som också medger tidsbegränsning enligt 5 och 6 §§ LAS. 36 § LAS gör det möjligt för arbetstagare vars anställning tidsbegränsats på ett felaktigt sätt att få tillsvidareförklaring genom dom. Återigen är högskoleförord- ningen tyst på denna punkt och förordnas någon i strid med dess regler i 4 kap. 30 § är en logisk slutsats av AD 2003:53 att det fak- tiskt inte finns några sanktioner att tillgå. Att frågan om samordning mellan lag och förordning inte är helt enkel framgår även av en jämförelse med anställningsförord- ningen (1994:373). Anställningsförordningen (AF), som reglerar anställningar i statlig sektor i stort, har, till skillnad mot högskole- förordningen, som implicit utgångspunkt att LAS skyddsregler för tidsbegränsade anställningar gäller. I 10 § AF står nämligen att i särskilt angivna situationer ska vissa av LAS bestämmelser inte till- lämpas. Följaktligen, genom motsatsslut, gäller alltså LAS i alla andra sammanhang. En rimlig förklaring till denna diskrepans är förmodligen att anställningsförordningen skrevs innan Arbetsdomstolen avkunnade sin dom AD 2004:53. Hur den aktuella bestämmelsen i anställ- ningsförordningen egentligen ska tolkas är därmed en öppen fråga. Praxis inom den statliga sektorn är att tillämpa LAS skyddsregler, något som bl.a. framgår av temacirkulär AnställningsskyddTPF7FPT som innehåller allmänna råd på området. På samma sätt har det visat förhålla sig inom delar av högskolesektorn. Besked och varsel angående tidsbegränsade anställningar lämnas trots att det inte verkar finnas någon rättsligt grundad skyldighet att göra detta. Oklarheterna när det gäller flera av de här berörda reglernas till- lämplighet på visstidsanställningar inom högskolesektorn är alltså i själva verket betydande och relaterade problem har påtalats av Sve- riges universitetslärarförbund (SULF) i flera skrivelser till reger- ingen,TPF8FPT skrivelser som överlämnats till . 7.1.3En takregel för längsta sammanlagda anställningstid Det finns givetvis flera sätt att stävja det missbruk som består i en lång kedja av tidsbegränsade anställningar. Visstidsdirektivet listar tre möjliga vägar: att kräva objektiva grunder för förlängning, att begränsa den sammanlagda tiden som visstidsanställningar kan användas i följd, samt att ange hur en visstidsanställ- ning kan förnyas. Samtliga tre åtgärder kan kombineras. Till skill- nad mot LAS, där tyngdpunkten ligger på alternativ två, används samtliga tre metoder i högskoleförordningen. Det sker dock inte samfällt utan olika tidsbegränsade anställningar har olika förläng- ningsregler. I samband med de senaste förändringarna i LAS regler om tids- begränsad anställning har möjligheten att införa en generell takre- gel för högskolesektorn diskuterats. Tanken har främst varit att 7TP PT 1997: A 6, daterat 1997.05.23. 8TP PT Exempelvis U2003/4401/UH. skapa en enkel och flexibel ordning som anger den längsta tillåtna sammanlagda anställningstiden vid tidsbegränsad anställning. En sådan regel skulle också kunna utgöra lösningen på kravet att tygla missbruk. För även utan att involvera tidsbegränsningsmöjlighe- terna enligt LAS kan kombinationer av högskoleförordningens befattningar skapa långa serier av visstidsanställningar. En sådan stupstock skulle sätta en bortre gräns för hur länge ett enskilt anställningsförhållande skulle kunna bygga på högskoleförordning- ens visstidsförordnanden, åtminstone vid ett och samma lärosäte. Utredningen inser att enkelheten i en sådan bestämmelse gör den tilltalande. är det viktigt att påpeka att i såväl rådande befattningssystem, som i det som utredningen föreslår, blir infö- randet av en takregel allt annat än enkelt. Det som framför allt gör saken komplicerad är de skilda tidsfrister som finns och de olika funktioner som de tidsbegränsade anställningsformerna i högsko- leförordningen fyller. Som påvisats förutsätter Visstidsdirektivet även effektiva sanktioner, och frågan uppkommer vad som är en lämplig påföljd när takregeln slår till exempelvis mitt i ett föror- dande som biträdande lektor. För innehavaren är knappast ska- destånd av samma värde som möjligheten att meritera sig för befordran. Som diskuteras vidare nedan är inte heller omvandling till tillsvidareanställning en särskilt lämplig sanktion då de aktuella visstidsbefattningarna inte är avsedda att existera i den formen och skulle bli anomalier i systemet. Ännu en försvårande omständighet är det faktum att den svenska forskarutbildningen i stor utsträckning bygger på en tids- begränsad anställningsform. Då det etablerade forskarsamhället ser den som en utbildningsbefattning är det emellertid ytterst vanligt att de räkneexempel som redovisas för att illustrera problemen med de upprepade visstidsanställningarna bortser från doktorandperio- den – se vidare avsnitt 5.4. Från en arbetsrättslig synvinkel däremot spelar anställningens innehåll ingen som helst roll. Följaktligen är det spelrum som skulle kunna finnas för andra anställningsformer inom ramen för en eventuell takregel mindre än vad som oftast antas. Det är bestämda uppfattning, att skulle man av någon anledning stanna för att behålla forskarassistenterna i nuvarande utformning, alternativt införa en likartad befattning genom kollektivavtal, så skulle det förutsätta en på lämpligt sätt utformad takregel för att vara förenligt med Visstidsdirektivet (se vidare nedan). Detta kan också vara platsen att kort beröra varför utredningen inte valt att föreslå en specialregel rörande den nya allmänna viss- tidsanställningen avsedd för högskolan – ett generellt undantag från LAS. Som påpekats på annan plats i betänkandet (avsnitt 5.3.1) räknas tiden i allmän visstidsanställning strikt , utan hänsyn till eventuell deltid, föräldraledighet m.m. Att då föreslå att en allmän visstidsanställning, just inom högskolan, i stället skulle kunna omfatta 36 eller 48 månader, är en uppenbar kvinnofälla. En sådan allmän visstidsanställning skulle inte minst vara aktuell i den viktiga postdoktorala karriärfasen och kvinnorna skulle i ökad utsträckning tvingas att välja mellan barn och karriär. Tid med föräldraledighet kan så att säga inte tas igen inom ramen för en sådan anställning. Ett generellt LAS-undantag skulle alltså ge kvinnor och män väsentligt olika förutsättningar att meritera sig för en fortsatt akademisk karriär redan i första steget efter doktorsexamen, just som vi nått en jämn könsfördelning i utbildningen på forskarnivå. Detta skulle bl.a. vara förödande för möjligheterna att nå målet med väsentligt fler kvinnliga professo- rer. 7.2Revidering av de särskilda reglerna om visstidsförordnanden inom högskolan Att revidera de särskilda reglerna om visstidsförordnanden i hög- skoleförordningen är en central uppgift för utredningen. Som visats förekommer en mycket omfattande praktik med tidsbegränsade anställningar på högskoleområdet. Många av dessa anställningar baseras direkt på LAS medan andra stöder sig på de särskilda reg- lerna i högskoleförordningen. Såväl Visstidsdirektivet som föränd- ringarna i LAS gör en översyn av reglerna i 4 kap. 30 § högskole- förordningen nödvändig för att högskolan som arbetsplats inte omotiverat ska fjärma sig från de förutsättningar som gäller på den övriga arbetsmarknaden. I utredningens uppdrag ingår också att analysera vilka konse- kvenser eventuella förslag kan få för andra aktörer inom forsk- ningssystemet, samt att lämna förslag på de författningsändringar som detta kan föranleda. Vad gäller just frågan om visstidsförord- nanden spelar forskningsråden en inte obetydlig roll. Visstidsan- ställning inom högskolan relaterar ofta till forskningsrådens anslagsgivande verksamhet, antingen så att anställningen grundas på att extern finansiering medgivits för begränsad tid eller genom att anställningen har beslutats av ett forskningsråd som ett led i en strategisk satsning på något särskilt forskningsområde. Här behandlas därför också de förändringar i den särskilda förord- ningen (2000:1472) om anställningar beslutade av forskningsråd som en anpassning till den av utredningen föreslagna befattnings- strukturen medför. 7.2.1Tidsbegränsad anställning enligt högskoleförordningen Arbetet med att revidera högskoleförordningens katalog över till- låtna visstidsanställningar påbörjades redan för länge sedan. Vid den förra större reformen uttalade regeringen, som tidigare nämnts, att tillsvidareanställning bör vara den normala anställningsformen även inom högskolan och att de regler som gäller för den övriga arbetsmarknaden i princip också bör kunna tillämpas där.TPF9FPT Högskolans särart ansågs inte heller kräva så många undantag som då fanns från de allmänna reglerna om tidsbegränsad anställning i LAS. Flera former togs därför bort och andra justerades med hänvisning till LAS regler om prov-, vikariats- och projektanställning. Här följer en analys punkt för punkt av de särskilda reglerna i 4 kap. 30 § HF samt förslag beträffande de former som bör kvarstå. Hänvisningar görs när det är befogat dels till kapitel 4 Rådande befattningsstruktur, där aktuella bakgrundsbeskrivningar finns, dels till den undersökning som universitets- och högskoleför- bund (SUHF) utfört avseende förekomsten av alla sorters visstids- anställningar inom högskolan. Den senare speglar läget vid samtliga universitet och nio högskolor, varav två konstnärliga, . Förutom avsaknad av en tydlig motivbild för vissa av anställ- ningsformerna har önskemålen om en förenkling utgjort ledstjär- nan för utredningens förslag i denna del. Även Visstidsdirektivets reglering har beaktats. Överväganden utifrån jämställdhetseffek- terna liksom påverkan på rörligheten har också gjorts. 9TP PT Prop. 1996/97:141, ss. 33–34. 4 kap. 30 § HF innehåller en uppräkning av de särskilda situationer då tidsbegränsad anställning är tillåten inom högskolan. Först slås det fast att lärare inom högskolan – det är endast lärares anställ- ningar som regleras i 4 kap. HF – som huvudregel ska anställas tillsvidare. Det påpekas emellertid också att tidsbegränsad anställ- ning, utöver de situationer som regleras i paragrafen, kan ske enligt LAS så länge det inte är fråga om anställning som professor. Det betyder att de i högskoleförordningen reglerade visstidsanställ- ningarna i princip kan varvas med tidsbegränsade anställningar enligt LAS. Utredningen föreslår, att tidsbegränsad anställning, utöver de situationer som regleras i 30 §, även fortsatt ska kunna ske enligt LAS så länge det inte handlar om professor eller biträdande profes- sor. Ändringen är motiverad av det förslag till förändrad befatt- ningsstruktur som presenterats i kapitel 5 En sammanhållen karri- ärväg. Det framstår vare sig som lämpligt eller önskvärt att arbets- givaren ska kunna inLASa – via allmän visstidsanställning eller vika- riat – en anställd på en så kvalificerad befattning som biträdande professor utgör. framstår det inte heller som motiverat att helt undanta högskolesektorn från LAS regler om tidsbegrän- sade anställningar – målet är att sektorn, så långt som det är möj- ligt, ska omfattas av de reguljära reglerna på arbetsmarknaden. I den mån ett växelspel mellan de båda regleringarna leder till miss- bruk kan arbetsdomstolen komma att betrakta detta som ett kring- gående av regelsystemet. Regeringen bör också fortsatt nära följa användningen av tidsbegränsade anställningar i högskolan. Lärare inom konstnärlig verksamhet Lärare inom konstnärlig verksamhet har varit föremål för viss särreglering. Där oavsättlighet i övrigt sågs som en viktig garanti för den akademiska friheten och forskningens effektiva bedrivande bedömdes fullmaktstjänsterna inom medföra fara för stagnation och slentrian och plockades därför bort redan år 1938.TPF10FPT De särskilda möjligheterna till tidsbegränsning av anställning när det gäller lärare inom konstnärlig 10TP PT , (1956): Svensk tjänstemannarätt I, s. 419. verksamhet regleras i 30 § punkten 1 HF och innebär att den sammanlagda anställningstiden kan uppgå till högst . anser att frågan om visstidsförordnan- den inom det konstnärliga området är för komplex för att kunnas ges rättvisa inom ramen för utredningens uppdrag och den tid som stått till buds.TPF11FPT De mycket varierade behov av visstidsanställningar som framkom vid den hearing som utredningen hade med de konstnärliga högskolorna visar i stället att förändringar i regleringen av utrymmet för tidsbegränsade anställningar inom denna sektor kräver en fördjupad analys och lämpligen bör ske i form av ett särskilt utredningsuppdrag. Utredningen föreslår därför inga andra förändringar än den omformuleringen att anställning kan ske tillsvidare, dock längst till en viss tidpunkt så länge den sammanlagda anställningstiden omfattar högst . Avsikten är att markera att anställning alltså inte först behöver ske för en femårsperiod. Så har dagens regel hel- ler inte i praktiken uppfattats, vilket den ovan i avsnitt 4.6.1 redovi- sade enkäten utvisat. Regeln bedöms vara förenlig med Visstidsdi- rektivet då den vilar på objektiva grunder relaterade till verksam- hetens särskilda natur som den alltså begränsar den maximala tiden i sådan visstidsanställning. Som utvecklas nedan innebär utredningens förslag i övrigt att det också inom det konst- närliga området kan ske en verksamhetsanpassning av utrymmet för tidsbegränsade anställningar genom kollektivavtal om parterna kommer överens härom. Adjungering av lärare på alla nivåer inom högskolan spelar en viktig roll för samverkan med såväl näringslivet som det omgivande sam- hället i övrigt, liksom för att ge högre utbildning den nödvändiga anknytningen till praktisk yrkesverksamhet. För aktuella siffror och förutsättningar hänvisas till avsnitt 4.2.2. Enligt 30 § punkten 2 HF gäller att en professor, lektor eller adjunkt kan adjungeras och att sådan anställning får förnyas så att den sammanlagda anställningstiden inte överstiger . I övrigt finns inga begränsningar annat än vad som följer av reglerna om behörighet och anställning för respektive lärarkategori. I 3 kap. 3 § punkten 2 högskolelagen uttalas emellertid den 11TP PT Angående denna sektor se vidare avsnitt 4.6 Det konstnärliga området. begränsningen att adjungering av en professor får avse någon som har sin huvudsakliga verksamhet utanför högskolan.TPF12FPT Företrädare för de medicinska fakulteterna vid landets lärosäten har i en skrivelse till regeringen hemställt att den bortre gränsen tas bort.TPF13FPT De argument som framförs bygger främst på lång- siktigheten i de behov som utgör grunden för adjungeringar. Utredningen instämmer i att anställningsformen utgör en viktig länk mellan teori och praktik och att ett sådant utbyte kan föreligga också över en lång följd av år, under förutsättning att den adjunge- rade läraren fortsatt har kvar sin förankring utanför högskolan. Utredningen förordar därför två förändringar, dels att det krav som finns i högskolelagen, att den adjungerade läraren har sin huvudsakliga verksamhet utanför högskoleväsendet, görs allmän- giltigt och tillförs också högskoleförordningen, dels att begräns- ningen till högst sammanlagd anställningstid tas bort. En sådan reglering är enligt utredningens mening förenlig med Viss- tidsdirektivet då också upprepade adjungeringar kan motiveras av det skälet att anställningen utgör en brygga mellan högskola och näringsliv i deltidsanställningens form och alltså förutsätter att arbetstagaren i fråga har sin huvudsakliga utkomst från annan verk- samhet. I 30 § punkten 3 HF återfinns en regel som kan uppfattas som en särskild provanställning för högskolan. Regeln innebär att en lektor och en adjunkt får visstidsanställas om det är hans eller hennes första anställning som sådan lärare. Detta innebär alltså en prövotid och inte som annars är regeln enligt LAS. Mot bakgrund av att strävan är att så långt möjligt jämställa anställning inom högskolan med anställning på den övriga arbets- marknaden anser utredningen att det finns skäl att låta denna bestämmelse utgå. SUHFs undersökning visar dessutom att användningen av denna särskilda provanställningsform inte är särskilt utbredd. Provanställningar inom högskolan får då 12TP PT Med uttrycket huvudsakliga verksamhet avses av arbetstiden, prop. 1996/97:141, s. 37. 13TP PT U2003/1467/UH. ske enligt LAS, den ordning som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Anställd vid annan högskola 30 § punkten 4 HF stadgar att en lektor och en adjunkt får anställas om han eller hon är tillsvidareanställd som lektor eller adjunkt vid en annan högskola. Tanken har varit att främja rörlig- het och samverkan genom att göra det möjligt för redan tillsvidare- anställda lärare att prova på att arbeta vid ett annat lärosäte under en begränsad tid.TPF14FPT Även här visar SUHFs siffror att användningen av denna anställningsform varken är spridd eller omfattande och att den därför har haft en ytterst begränsad praktisk betydelse för rörlig- heten inom högskolesektorn. Utredningen konstaterar vidare, att två lärosäten i samverkan, genom ett avtal om utlåning/uthyrning av arbetskraft, tämligen enkelt och utan särskilt författningsstöd kan få till stånd sådana utbyten. Även utan avtal mellan lärosätena kan liknande utbyten komma till stånd inom ramen för reglerna om tjänstledighet och allmän visstidsanställning. Sådan rörlighet bör utan tvekan uppmuntras, enligt utredningens uppfattning, men behöver alltså inget särskilt stöd i högskoleförordningen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att bestämmelsen utgår. Villkorad anställning av obehörig lärare I syfte att främja förekomsten av lärare med formell högskolepeda- gogisk utbildning finns en regel i 30 § punkten 5 HF som gör det möjligt att villkora en anställning av en lärare som vid anställningstillfället ännu inte uppfyller detta behö- righetskrav. Innebörden av regeln är att vid anställning av en lektor eller en adjunkt i sådana fall anställningen kan tidsbegränsas under sammanlagt (först , sedan förnyat förordnande på maximalt ). När personen i fråga genomgått hög- skolepedagogisk utbildning, eller på annat sätt förvärvat motsva- rande kunskaper, och därmed är behörig, kan hon eller han begära att anställningen ska övergå i en tillsvidareanställning. 14TP PT Prop. 1996/97:141, s. 35. Då denna form av skicklighet utgör en viktig behörighetsgrund också i det förslag till fortsatt reglering i högskoleförordningen av behörigheten för vissa kategorier av lärare som återfinns i betän- kandet (se kapitel 5 En sammanhållen karriärväg och 6 Anställ- ningsprocessen m.m.) finner utredningen ingen anledning att låta denna bestämmelse utgå. Regeln föreslås därför i sak kvarstå och utvidgas till att omfatta även anställning som biträdande professor. I 30 § punkterna 6 och 7 HF regleras visstidsanställning på meriteringsbefattningarna biträdande lektor och forskarassistent. I enlighet med de argument som framförts i kapitel 5 En sam- manhållen karriärväg föreslår utredningen att försöket med biträ- dande lektorsbefattningar permanentas och att denna anställ- ningsform även ersätter den nuvarande forskarassistentbefatt- ningen. Som nämnts där är det främst rätten till prövning för befordran till en tillsvidareanställning som gör denna meriterings- anställning mer attraktiv. Denna attraktivitet i anställningsformen gör den särskilt lämpad för att rekrytera unga såväl män som kvin- nor med potential för forskning. Vidare, som också tidigare utvecklats i nämnda kapitel, skulle bibehållandet av forskarassi- stentbefattningen, i förening med övriga möjligheter till tidsbe- gränsade anställningar i såväl högskoleförordningen som LAS, kunna leda till mycket långa kedjor av visstidsanställningar i strid med Visstidsdirektivet. Som nämnts är det utredningens uppfattning att skulle av någon anledning den nuvarande forskarassistentbefattningen ändå komma att behållas, alternativt regleras i framtida kollektivavtal, måste en sådan reglering kompletteras med någon form av takregel för att begränsa den sammanlagda tiden i tidsbegränsad anställning för att inte stå i strid med Visstidsdirektivet. Kombinerade kedjor av all- männa visstidsanställningar och tid som forskarassistent möter inte de krav på objektiva grunder och/eller en reell begränsning av den sammanlagda tiden i tidsbegränsad anställning som Visstidsdirekti- vet enligt utredningens uppfattning innefattar. Som också illustrerats utgör biträdande lektorsanställningen ett kvalitetsgenererande redskap för den mera strategiska rekrytering som verksamheten kräver för att kunna utveckla excellens på ett optimalt sätt. Det vore också, som utvecklats i bl.a. kapitel 8 Lärare och forskare – en strategisk resurs, angeläget för verksamhetens kva- litet om inLASningar via vikariat m.m. i avsevärd omfattning ersattes av rekrytering via utlysningar av biträdande lektorat i kon- kurrens. Tidsrymden för anställning som biträdande lektor föreslås bli oförändrat . Formuleringen avser att markera att det handlar , inte . Vid särskilda skäl kan anställningstiden vidare förlängas innan prövning för tillsvidareanställning sker. Som ett första karriärsteg efter doktorsexamen föreslår utred- ningen att anställningsformen postdoktor införs. För en närmare analys av dess roll och funktion hänvisas till såväl kapitel 4 Rådande befattningsstruktur som 5 En sammanhållen karriärväg. Anställning som postdoktor föreslås bli , med möjlighet till förlängning vid särskilda skäl. Liksom i fallet med biträdande lektor är formuleringen avsedd att markera att grundanställnings- tiden är och inget annat. I 30 § punkten 8 HF regleras anställningsformen timlärare. Här gäller ingen särskild maximigräns för upprepade visstidsanställ- ningar, men dessa får avse högst av en motsvarande hel- tidsanställning. Det är utredningens mening att timlärarna fyller en viktig funk- tion och att regeln därför bör kvarstå oförändrad. Begränsningen till av heltid och de objektiva skäl som kan anföras för behoven av en varierad lärarkår med bl.a. anknytning till omgivande arbetsmarknader gör att anställningen kan antas falla inom ramen för det tillåtna utrymmet för visstidsanställningar enligt Visstidsdi- rektivet. Synpunkter har dock framförts bl.a. från SULF att det finns utrymme för en tillämpning som varken är förenlig med de bakomliggande intentionerna eller den kvalitet som en högskoleut- bildning kan förväntas besitta. Utredningen menar emellertid att det kan överlämnas åt arbetsmarknadens parter att bestämma om eventuella närmare avgränsningar när det gäller användningen av timlärare och noterar att sådana diskussioner om timläraranställ- ningen redan har inletts. Det är utredningens övertygelse att en anpassad lösning skapas just genom förhandlingar och avtal. Gästlärarbefattningen är den sista särskilda anställningsformen i högskoleförordningens katalog och regleras i 30 § punkten 9 HF. Sådan anställning får omfatta högst . Anställningsfor- men är omstridd och har dragit till sig en del upp- märksamhet i samband med missbruk av densamma. En tydlig avsikt med gästlärarbefattningen är svår att spåra i tidigare förar- beten, men motiven får antas vara en önskan att främja utbyten mellan lärosäten, nationellt och internationellt, men också med omgivande arbetsmarknader.