sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Bedömning av kunskaper och arbetet med en likvärdig God pedagogisk- social miljö för utveckling och lärande – jfr normer och värden i läroplanerna Tillgång till läroböcker och andra läromedel och IT Utredningens bedömning är att dessa granskningsområden är centrala och därför bör ingå i inspektionen. Granskningsområdena kan behöva kompletteras, vilket blir en fråga för inspektionsmyn- digheten att ta ställning till. Inom huvudområdet verksamhetens förutsättningar bedömer utredningen att det är särskilt viktigt att granska hur lärarsitua- tionen ser ut samt hur den sociala och pedagogiska miljön stimulerar lärandet. Det är också viktigt att bedöma hur skolans arbete med normer och värden ger förutsättningar för lärande och utveckling. Ett annan område som ligger inom detta huvudområde är tillgången till aktuella läroböcker och andra läromedel. Till- gången till IT är också något som bör ingå i granskningen av verk- samhetens förutsättningar. För gymnasieskolan är t.ex. en förut- sättning för en god yrkesutbildning att det finns arbetsförlagd utbildning (APU) i tillräcklig omfattning. Utredningen bedömer att rektors ansvarstagande för kvalitets- arbetet särskilt bör granskas när det gäller verksamhetens genom- förande. Uppgifter som planering, uppföljning och utvärdering av verksamheten utgör delar. Arbetet med att ta reda på, utreda behov av stödinsatser och vidta åtgärder för att alla ska nå målen är också ett viktigt granskningsområde. Skolan ska kunna utforma åtgärds- Övriga frågor för en utbildningsinspektion program så att varje individ ges möjligheter att nå målen. Detta ingår i rektors ansvar. Ett tredje granskningsområde är rektors ansvarstagande för en likvärdig bedömning och betygssättning. För gymnasieskolan och vuxenutbildningen är anknytning till, och kontakter med, arbetsliv och högskolor en särskilt viktig uppgift. Verksamhetens resultat och kvaliteten i resultaten är ett tredje huvudområde för inspektionen. Utveckling av lärandet och elevernas resultat samt resultatet av arbetet med att alla elever ska nå kunskapsmålen är centralt. En grupp elever vars resultat är särskilt viktiga att granska är, enligt utredningens bedömning, de som får särskilt stöd, har åtgärdsprogram eller där beslut har fattats om placering i en särskild undervisningsgrupp. Detta gäller i synnerhet för elever med funktionsnedsättningar. Skolans bidrag till utvecklingen av lärandet hör till verksamhetens resultat. Givet de förutsättningar en skola har bör varje skolas bidrag till elevernas utveckling granskas. För gymnasieskolan anges det krav på skolans ansvarstagande i programmålen. Resultatet av detta bör granskas av utbildningsinspektionen. Det är utredningens bedömning att inspektionsmyndigheten bör få i uppdrag att utifrån de beskrivna huvudområdena utarbeta granskningsområdena i detalj. Granskningsområden måste under- hand kunna kompletteras. Exempelvis kan resultatet av den pågående gymnasieutredningen (dir. 2007:8), som bl.a. ska föreslå examenskrav för studieförberedande program, yrkesförberedande program samt lärlingsutbildning påverka detta. styr regeringen genom instruktionen för myndig- heten. Därutöver styrs verksamheten i ett årligt regleringsbrev. återrapportering av regleringsbrevet sker i årsredovis- ningen. Regeringen kan även genom särskilda uppdrag ge Skol- verket uppgifter som kan hänföras till utbildningsinspektionen. Enligt Förordning (2002:1 160) med instruktion för ska verket genom utbildningsinspektion granska kvaliteten i skolväsendet (2 § första punkten). ska också ha tillsyn (3 §) över bl.a. det offentliga skolväsendet, den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen Övriga frågor för en utbildningsinspektion samt utbildning vid sådana skolor med enskild huvudman (fri- stående skolor) som avses i 9 kap. skollagen. I regleringsbrevet anger regeringen mål för dels verksamhets- områden – Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, Barn och ungdomsutbildning samt Vuxenutbildning –, dels för verksamhets- grenar.TPF21FPT För verksamhetsområdet och ungdomsutbildning är regeringens mål att öka andelen elever, såväl pojkar som flickor, som når målen för utbildningen. Detta mål ska bl.a. nås genom inspektion som är en verksamhetsgren. Målet för den verksamhetsgrenen är att den ska bidra till ökad kvalitet, likvärdig- het och måluppfyllelse inom verksamhetsområdet. Det är även samma mål för verksamhetsområdena Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg och Vuxenutbildning. I återrapporteringen till regeringen ska för respektive verksamhetsområde redovisa utbildningsinspektionens omfattning och effekterna av genomförda inspektioner i kommunerna. Vidare ska redovisa metodutvecklings- och kvalitetssäkrings- arbete samt omfattning och kostnad för olika delar av inspektions- verksamheten. Utgångspunkten är att varje verksamhetsområde ska omfattas av inspektion . Det innebär bland annat att ca 1 000 skolor ska inspekteras . För respektive verksamhetsområde finns särskilda krav på åter- rapportering. För Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ska inriktning och insatser för att kunna bedöma det lokala kvalitets- arbetet i kommunerna samt hur de fullgör sina skyldigheter gällande barn i behov av särskilt stöd redovisas. Därutöver ska utbildningsinspektionen utöva tillsyn över hur kommunerna genomför tillsyn över enskild verksamhet och åtgärdar eventuella brister. För verksamhetsområdet och ungdomsutbildning ska redovisa utbildningsinspektionens inriktning. Särskilt ska beskrivas insatserna för att bedöma hur väl skolorna klarar kun- skapsuppdraget, t.ex. med avseende på skolornas arbete med att följa upp elevernas språk-, läs- och skrivutveckling samt kunskaps- utveckling i matematik, särskilt i de lägre åldrarna. Därutöver ska redovisa hur kommunerna fullgör sina skyldigheter när det gäller barn i behov av särskilt stöd samt kvalitetsarbetet i kommuner och skolor. 21TP PT Regleringsbrev för avseende . Övriga frågor för en utbildningsinspektion För verksamhetsområdet ska redovisa utbildningsinspektionens inriktning. Verket ska särskilt beskriva insatser för att kunna bedöma verksamheternas arbete med att följa upp de studerandes kunskapsutveckling och med utvecklingen av kvalitetsarbetet. I regleringsbrevet för anges att ska redovisa pågående utvecklingsarbete vad avser metoder för utbild- ningsinspektion, utveckling av mer lättillgänglig och jämförbar redovisning av inspektionsresultat samt hur tillgänglig uppfölj- ningsinformation, såväl inom som utanför verket, i ökad utsträck- ning kan användas som grund för att bedöma utbildningens kvalitet. Uppdraget redovisades till i april 2007.TPF22FPT Regeringens styrning genom instruktioner I betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79) föreslås en instruktion för en ny inspektionsmyndighet: Skolinspektionen. 1 § Skolinspektionen ansvarar för tillsyn över och kvalitetsgranskning av det offentliga skolväsendet och för den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. I fråga om annan utbildning eller verk- samhet har Skolinspektionen de uppgifter som följer av denna förord- ning eller av andra särskilda bestämmelser. 2 § Skolinspektionen ska genom nationell skolinspektion granska kvaliteten i skolväsendet. Detta förslag till instruktion anger myndighetens uppdrag på en övergripande nivå och liknar dagens instruktion för Statens skol- verk. Utöver instruktionen styr regeringen den årliga verksamheten i regleringsbrev till respektive myndighet. I betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin för- valtning (SOU 2007:75) förs en diskussion om svårigheterna att översätta politiska mål till myndigheters handlande. Den politiska viljeinriktningen formuleras ofta genom visionära eller över- gripande mål, som enligt betänkandet inte lämpar sig för den konkreta styrningen av myndigheterna. En central del av arbetet inom blir därför att göra analyser av hur dessa övergripande mål kan översättas till uppdrag till myndigheterna. 22TP PT Redovisning av uppdrag om pågående utvecklingsarbete avseende utbildningsinspektion, Dnr 59–2007:1673. Övriga frågor för en utbildningsinspektion Uppdraget måste dock formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter. Instruktionen ska enligt förslag vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. I den enskilda myndighetens instruktion bör myndighetens uppdrag framgå tydligt. Uppdraget i instruktionen ska enligt betänkandet formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter och möjligheter. Detta innebär bl.a. att statens styrning ska förut- sätta att det finns en kompetent myndighet som ska kunna avgöra hur uppdraget ska genomföras. Exempelvis ska en inspektions- myndighet kunna välja de metoder och granskningsområden som bäst löser uppgiften. Fördelen med att instruktionen inte har en direkt koppling till den årliga budgetprocessen är enligt att det skapar möjlighet för mindre ryckighet i styrningen av myndigheterna. uppgift är långsiktig – har den ett sexårsuppdrag att granska alla skolor i landet. Även om gransk- ningen ska intensifieras så kommer det ändå att handla om ett flerårigt uppdrag. föreslår att verksamhetsdelen i regleringsbreven avskaffas generellt sett och fortsättningsvis endast anger de finansiella villkoren för respektive myndighet i reglerings- brevet. Förslaget innebär att det blir myndigheten själv som i den årliga planeringen svarar för sin planering i enlighet med instruk- tionen och inom de ramar som ges av lagar, instruktionen och andra förordningar. Utredningens förslag till mål för utbildningsinspektionen. Enligt direktiven ska lämna förslag till formulering av regeringens mål för inspektionen. handlar det om regeringens mål som kan anges i instruk- tionen eller i regleringsbrev. Med förslag i åtanke är det naturligt att överväga hur utbildningsinspektionens mål ska formuleras och i vilken form. Utredningens bedömning är att regeringen bör ange mål för utbildningsinspektionen i termer av att granskningsinsatsen för varje huvudområde ska ge effekter, dvs. kvaliteten ska förbättras. Utredningens förslag är följande. Övriga frågor för en utbildningsinspektion Målet för den statliga utbildningsinspektionen är bidra till att utbild- ningens [verksamhetens] resultat, likvärdighet och kvalitet stärks. Utredningens bedömning är att regeringen bör ha mål för en inspektionsverksamhet som kan följas upp. Målen bör ta sin utgångspunkt i väsentliga kriterier eller indikatorer som är mätbara och därmed uppföljningsbara. Sådana mål kan t.ex. handla om att inspektionen leder till en ökad regelefterlevnad, en mer kvalitets- säkrad betygssättning, förbättrat kvalitetsarbete och effektivare insatser för att kartlägga behovet av särskilt stöd och följa upp åtgärdernas effekter. Det bör kunna ligga på inspektionsmyndig- heten att finna indikatorer och referenspunkter för att kunna åter- rapportera effekterna av inspektionsverksamheten. För att myndig- hetens rapportering till regeringen ska bli så användbar som möjligt kan den närmare utformningen av denna ske i informella dialoger med . Med dagens utformning av regleringsbrev och med utred- ningens förlag till mål skulle regleringsbrevet till inspektionsmyn- digheten kunna se ut som följer för verksamhetsområdet och ungdomsutbildning. Målet för den statliga utbildningsinspektionen är att bidra till att utbild- ningens resultat, likvärdighet och kvalitet stärks. effekterna av att utbildningens förutsättningar har granskats, effekterna av att skolans genomförande av utbildningen har granskats, effekterna av att utbildningsresultaten har granskats, effekterna av metodutvecklings- och kvalitetssäkringsarbetet inom utbildningsinspektionen, och omfattning och kostnad för olika delar av utbildningsinspektionen. Utredningen menar att regeringens styrning av utbildningsinspek- tionen inte bör vara mer omfattande och styrande än i dagens i regleringsbrev. Det kan dock finnas skäl för regeringen att vilja ha en djupare kunskap om utbildningsinspektionens verksamhet än vad som redovisas i myndighetens årsredovisning. I sådant fall kan regeringen begära detta i ett särskilt regeringsuppdrag till myndig- heten. Övriga frågor för en utbildningsinspektion 5.7Samarbete med annan statlig tillsyn inom utbildningsområdet Utredningen ska enligt direktiven analysera hur inspektionen ska förhålla sig till övrig statlig tillsyn på utbildningsområdet för att på bästa sätt bidra till ökad kvalitet och måluppfyllelse. Vad är då övrigt statlig tillsyn på detta område? Två andra myndigheter som utövar tillsyn inom skolans område är och . Även () kan sägas utöva tillsyn över de förvaltningsrättsliga delarna av skolans verksamhet. När det gäller arbetet mot diskriminering och annan kränkande behandling granskar även den särskilda funktionen inom Skol- verket, Barn- och elevombudet, skolornas arbete enligt lagen om förbud mot all kränkande behandling. Utredningen bedömer att det främst är med och som inspektionsmyndigheten har ett löpande samarbete och erfaren- hetsutbyte. Skolans verksamhet styrs både av skollagstiftningen och arbets- miljölagstiftningen. Alla anställda och alla elever, däremot inte barn i förskolan, omfattas av arbetsmiljölagstiftningen. Alla skolor ska ha ett systematiskt arbetsmiljöarbete som rektor ska bedriva i samverkan med personalen och eleverna. Det går inte att av arbets- miljöskäl bryta mot skollagen eller tvärtom. Skolan ska, om dessa lagar kolliderar, hitta en lösning som gör att båda lagarna kan följas enligt ett utslag av JO. Ytterst ansvariga för arbetsmiljöarbetet är huvudmännen. Ansvaret för det dagliga arbetet är oftast delegerat till rektorn. ska granska skolans ansvarstagande på arbetsmiljöområdet. Myndigheternas ansvarsområden överlappar varandra när det gäller kränkande behandling. Arbetsmiljölagstiftningen definierar kränkande särbehandling som handlingar som syftar till att utesluta en individ ur gemenskapen genom att denne behandlas annorlunda på grund av sin hudfärg, kön, handikapp eller sexuella läggning. Skollagen anger att verksamheten ska utformas efter grund- läggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan ska främja aktning för varje människas egenvärde. Den som verkar inom skolan ska särskilt främja jämställdhet och aktivt Övriga frågor för en utbildningsinspektion motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. I läroplanerna framgår även att rektor har ett ansvar för att utarbeta en plan för arbetet mot alla former av kränkande behandling. Lagen om förbud mot all kränkande behandling som trädde i kraft syftar till att förtydliga skolans ansvar när det gäller att garantera alla barns och elevers trygghet i skolan. Det innebär att diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion, sexuell läggning och funktionshinder förbjuds i förskolan, skolan och vuxenutbildningen. Lagen innebär också att barn och elever får ett lagligt skydd mot annan kränkande behandling, som exempelvis mobbning. Lagen omfattar all verksamhet som beskrivs i skollagen: förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, grund- och gymnasieskola samt vuxenutbildning. Skolan ska också ta fram en likabehandlingsplan som beskriver hur skolans personal ska arbeta aktivt för att förebygga diskri- mineringar och annan kränkande behandling. Planen ska vara skriftlig. Likabehandlingsplanen ska bland annat innehålla regler för hur man ska visa respekt för varandra i skolan, hur personalen ska reagera om ett barn eller elev far illa och hur du kan anmäla om det händer något jobbigt. Barn och elever bör vara med i arbetet med likabehandlingsplanen, men det är rektor som bestämmer hur planen ska se ut. Regeringen har tillsatt ett barn- och elevombud inom som har ansvaret för tillämpningen av lagen. Två myndigheter och en särskild funktion granskar värde- grundsarbetet och arbetet mot kränkande behandling inom skolorna. granskar med en aktiv tillsyn arbetet mot kränkande särbehandling som även inrymmer begreppet mobbning utifrån arbetsmiljölagstiftningen. granskar både med en aktiv granskning och utifrån anmälningar huvud- männens och rektorns arbete utifrån skollagen och läroplanen när det gäller värdegrunden och arbetet mot kränkande behandling. har även ett ansvar att tillse att huvudmannen lever upp till lagens om förbud mot all kränkande behandling krav på t.ex. det främjande arbetet och likabehandlingsplanen. Barn- och elev- ombudet granskar efter anmälningar huvudmän och rektorer utifrån den tydligare lagstiftningen i lagen om förbud mot all kränkande behandling. Denne kan även företräda elever och föräldrar i domstol i skadeståndsmål mot huvudmannen. Regelsystemen ställer, med vissa skillnader i definitioner och sanktionsmöjligheter, krav på huvudmän och rektorer att de ska ha Övriga frågor för en utbildningsinspektion en planering och en organisation, att de ska skapa handlings- program och rutiner för arbetet mot kränkande (sär)behandling och diskriminering samt att de har en skyldighet att ingripa, utreda och vidta åtgärder om något händer. Sett ut ett granskningsperspektiv kan det finnas skäl att under- söka möjligheterna att samordna granskningen på detta område mellan och inspektionsmyndigheten i syfte att stärka granskningen av ett angeläget område. Utredningen menar att det kan finnas skäl att överväga om inspektionsmyndigheten bör få i uppdrag att ta kontakter med för att diskutera former för en sådan samverkan. Utredningen konstaterar att det sannolikt vore önskvärt att utifrån ett verksamhetsperspektiv granska överlappningen mellan arbetsmiljölagstiftningen och skollagstiftningen. I vilka former detta kan ske och vilka bedömningar som bör ligga till grund för en förenkling av regelsystemet på denna punkt ligger inte inom utred- ningens uppgift att bedöma. utövar tillsynen över hälso- och sjukvården och dess personal skolläkaren och skolsköterskan. Tillsynen syftar främst till att förebygga skador och eliminera risker. Samma författningar gäller för skolhälsovård i både offentlig och enskild regi. Social- styrelsen har även gett ut riktlinjer för skolhälsovården. I tillsynen granskas främst patientsäkerhetsrisker men även om rektorerna t.ex. känner till de bestämmelser som reglerar skolhälsovårdens chefs ansvar och om skolhälsovården utvecklat ett kvalitetssystem. granskar även vilket ansvar den politiska nivån i kommunerna och huvudmannen för fristående skolor tar för skol- hälsovården. Utredningen om samordnad och tydlig tillsyn av (SOU 2007:82) har tittat på gransk- ning och bedömt att granskningen av bland annat skolhälsovården sker alltför sällan. Utredningen har även konstaterat brister i granskningens barnperspektiv. Även inspektionsmyndigheten har ett ansvar för att granska skolhälsovården i perspektivet av huvud- mannens och rektors ansvarstagande. Utredningen bedömer att det på samma sätt som sker bör finnas ett samarbete och ett erfarenhetsutbyte mellan Social- styrelsen och inspektionsmyndigheten. 6.1Uppdrag till eller en organisationskommitté Utredningens bedömning: Det bör övervägas hur frågor om kvalitet och likvärdighet ska lösas i en inspektionsmyndighet med en regional organisation. Vidare bör övervägas hur en funktion för grundutbildning och vidareutbildning av utbild- ningsinspektörer bör utformas samt hur en intern kvalitets- kontroll kan skapas. bör ha en effektiv användning av informationsteknik. Skälen för utredningens bedömning: Flera av utredningens förslag har konsekvenser för den myndighet som ska ansvara för utbildningsinspektionen . Detta gäller oavsett om utbildningsinspektionen kommer att ligga kvar i eller om en ny självständig inspektionsmyndighet bildas. föreslår i betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79) en ny myndighet för främst utbild- ningsinspektion, Skolinspektionen. bygger sitt förslag på bl.a. definition av tillsyn, som förutsätter att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt uppdrag oberoende och självständigt. Utredningen stödjer förslag att det ska inrättas en särskild inspektionsmyndighet på skolområdet. Därigenom bedöms statens granskning – såväl tillsyn som kvalitetsgranskning – bli skarpare och tydligare. De förslag och bedömningar som utredningen gör bedöms få en större slagkraft genom en särskild myndighet. I detta kapitel gör utredningen ett antal bedömningar som avser den myndighet som ska ha ansvaret för utbildningsinspektion fr.o.m. . Det gäller främst frågor som likvärdighet i beslut m.m. i en myndighet med en regional organisation, utform- ning av grund- och vidareutbildning av inspektörer, en intern kvalitetskontroll samt användning av IT-stöd i verksamheten. Utredningens bedömningar bör övervägas av eller av en organisationskommitté, som före- slagit, för att förbereda för en ny myndighet. 6.1.1Likvärdighet i en myndighet med en regional organisation inom bedrivs i fem regioner och är förlagd till orterna: , , , och . förslag innebär att Skolinspektionens huvudkontor lokaliseras till och att myndigheten övertar regionala organisation. Förslaget innebär också att Myndigheten för skolutveckling, MSU, med bl.a. regionkontor på flera orter i , föreslås bli avvecklad. Erfarenheter utifrån de inspektionsrapporter utredningen läst och från intervjuer visar att det är svårt att åstadkomma likvärdiga bedömningar i en organisation med flera regionala enheter. Även om de förslag om kvalitetssäkring som utredningen lämnar träder i kraft, krävs ändå särskilda organisatoriska insatser för att uppnå likvärdighet i utbildningsinspektionens beslut. När utbildningsinspektion startade var beslutsrätten i tillsyn i enskilda ärenden delegerad till enhetscheferna på de fem orterna. erfarenheter var att besluten inte var likvärdiga. tillsattes en intern utredning för att bedöma förutsättningarna för att inrätta en enhet i som skulle ta hand om alla enskilda ärenden. Utred- ningen ledde till att en ny enhet bildades fr.o.m. och att alla ärenden därefter beslutades av enheten. Arbetet inleddes med att bygga upp en verksamhet för att stärka likvärdig- heten i bedömningarna. Detta har medfört att besluten nu bedöms vara mer likvärdiga. Chefen för avdelningen för utbildningsinspektion fattar beslut om de inspektionerna av kommunerna. Ett undantag är att enhetschefen i på försök har att fatta beslut i vissa kommun- inspektioner. Kvalitetssäkringen av skolrapporterna inom ramen för kommuninspektionerna ligger på enhetscheferna, även om avdelningschefen fattar beslut. fattar enhetscheferna beslut efter förstagångsinspektion av fristående skolor som inte ingår i den regelbundna kommuninspektionen. Inom avdelningen finns därtill rutiner för sammanställning av gjorda bedömningar där eventuella avvikelser från praxis framgår. Den expansion av utbildningsinspektionen som föreslås av regeringen innebär att det uppkommer ett rekryteringsbehov. Om förslag genomförs finns inom Myndigheten för skolutveckling åtskilliga personer med en liknande bakgrundskompetens som hos personalen i . Det är därför naturligt att se personer från Myndigheten för skolutveckling som möjliga blivande inspektörer. Utredningen bedömer att det är nödvändigt för en inspek- tionsmyndighet att det finns en regional organisation. Detta gäller särskilt om den nästan ska fördubblas. Fördelar är bl.a. kortare resvägar till inspektionsorterna och därmed färre bortadagar för inspektörerna. En problematik som utredningen har reflekterat över är om inspektionsmyndigheten bör ha fler regionala kontor än . Det skulle t.ex. kunna ske genom att ta över lokalkontor och viss personal som tillhör Myndigheten för skolutveckling. Vad ställer det för ytterligare krav på myndighetens kvalitets- säkring? Hur ska kompetensförsörjningen kunna garanteras? Hur ska beslutsprocesserna se ut för att myndighetens beslut ska bli likvärdiga och få en hög kvalitet?