sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — inte heller varit möjligt att göra överväganden av det slag som krävs för att frångå den strukturella uppdelning som tillämpas i gällande registerförfattningar. I våra förslag utgår vi därför från den systematik som respektive författning har trots de ibland något märkliga konsekvenser detta får. Som vi tidigare konstaterat är exempelvis förutsättningarna när det gäller utlämnande till myndigheter på medium för automatiserad behandling olika i de skilda registerförfattningarna. Det förhållandet att vi utgår från den systematik som tillämpas i befintliga registerförfattningar innebär att våra överväganden även bygger på att det skall göras en åtskillnad mellan direktåtkomst och annan form av elektroniskt utlämnande. Vi har kommit fram till detta trots att det kan finnas anledning att ifrågasätta om det är motiverat med särskilda regler för direktåtkomst, eftersom det numera i praktiken inte alltid är så stora skillnader mellan sådan åtkomst och annat elektroniskt utlämnande. Möjligen skulle det också kunna hävdas att det från integritetsskyddssynpunkt fort- farande finns en viss skillnad mellan direktåtkomst och andra metoder för elektroniskt utlämnande och att direktåtkomst därför bör regleras särskilt. Grunden för ett sådant resonemang skulle vara, att det av bestämmelserna i 2 kap. 3 § andra stycket och 6 § första stycket TF följer att om en myndighet får direktåtkomst till uppgiftssamlingar hos en annan myndighet, så är utgångspunkten att samtliga de uppgifter som direktåtkomsten omfattar blir all- männa handlingar hos den mottagande myndigheten. Det skulle då sakna betydelse om mottagande myndighet faktiskt använder sig av en viss uppgift eller inte. Direktåtkomst skulle därmed, enligt det beskrivna resonemanget, innebära att inte enbart den mottagande myndighetens utan även allmänhetens möjligheter att få tillgång till exempelvis personuppgifter ökar. Detta skulle i sin tur motivera att direktåtkomst regleras särskilt. Enligt vår mening behöver direkt- åtkomst dock inte innebära en ökad tillgänglighet till personupp- gifter för allmänheten. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2.6. Sammanfattningsvis anser vi att det inom ramen för vårt uppdrag saknas förutsättningar att frångå den systematik som berörda registerförfattningar har . Den författningsreglering som vi i förekommande fall föreslår bygger således på de begrepp och den systematik som finns i respektive registerförfattning. Vi vill dock betona att det är angeläget att det sker en allmän översyn av gällande registerförfattningar och av begreppsbildningen på om- rådet för att komma till rätta med de problem som nuvarande reglering innebär. Vi utvecklar vår uppfattning om detta reform- behov i avsnitt 18. 6Behov av utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte Vår bedömning: De aktuella elektroniska informationsutbytena leder till stärkt kontroll av statliga medel, effektivare ärende- hantering samt bättre service till och ökad förutsebarhet för den enskilde. Skälen för det elektroniska informationsutbyte som möjliggjordes genom reform (se avsnitt 2.2) var att det ledde till stärkt kontroll av statliga medel, effektiviserad ärendehantering och för- bättrad service till den enskilde. Motsvarande skäl talar även för de utökade elektroniska informationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15. I detta avsnitt går vi in på de nämnda skälen, som således är gemensamma för de informationsutbyten som vi i senare avsnitt lämnar förslag om. I de fall de specifika informationsutbytena kräver särskilda överväganden redovisar vi dessa i respektive avsnitt. Övervägandena i detta avsnitt äger giltighet även på elektroniskt informationsutbyte genom direktåtkomst. I fråga om sådan åt- komst finns emellertid skäl för ytterligare analyser och övervägan- den. Vi redovisar dessa i avsnitt 8. 6.1Bättre kontroll av statliga medel För de olika trygghetssystemens legitimitet är det angeläget att pengar betalas ut till dem de är avsedda för. På lång sikt kan vidare felaktiga utbetalningar urholka finansieringen av trygghetssyste- men. Detta kan i sin tur leda till att ersättningsnivåerna för skilda förmåner måste sänkas eller att skatterna måste höjas. Riksdag och regering har vid upprepade tillfällen ställt krav på en förbättrad kontroll av utbetalning av statliga medel Behov av utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte från de olika trygghetssystemen. ekonomiska vår- proposition (prop. 2004/05:100 s. 38 f.) lanserade den dåvarande regeringen ett omfattande program mot fusk med förmåner och bidrag. Vår utredning ingick som en del i detta program. Även i budgetpropositionen för och ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:1 vol. 1 s. 45 f. respektive prop. 2006/07:100 s. 45) har regeringen aviserat krafttag mot fusk med ersättningar och bidrag genom bl.a. ökad och effektiviserad kontrollverksamhet. Som vi tidigare redovisat förekommer felaktiga utbetalningar inom trygghetssystemen (avsnitt 2). Utifrån nu tillgängliga studier är det inte möjligt att säga hur stor omfattningen av sådana utbetal- ningar är. Regeringen har i prop. 2006/07:80 (s. 35 ff.) ifrågasatt rimlig- heten i antagande i den rapport som vi redovisat i avsnitt 2.1.2. I rapporten gjordes antagandet att av utbetalningarna i de tio förmånsslag som kassan hade undersökt skulle kunna vara föremål för brott. Enligt regeringens mening talar i stället bl.a. internationella jämförelser för att den uppskattning som har gjort är alltför försiktig och att vi i väsentligen kan ha underskattat problemens omfattning. Regeringen anger att mycket talar för att förhållanden i inte skiljer sig åt från vad som gäller i andra länder och att det således även här förekommer en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som leder till felaktiga utbetal- ningar med betydande belopp. Det kan noteras att ordföranden för FUT-delegationen, i remissyttrande över det betänkande som låg till grund för nämnda proposition, bedömde att de uppskattningar om omfatt- ningen av brotten som redovisats i betänkandet var i underkant. Han gjorde jämförelser med vissa andra länder där omfattningen av bedrägerier och fel inom de offentliga trygghetssystemen uppgår till mellan av utbetalat belopp. För det fall att bedrägerier mot motsvarande system i skulle uppgå till av utbetalt belopp skulle det motsvara årliga utbetalningar om i socialförsäkringen och 11 miljar- der kr i trygghetssystemen totalt. betalas ut inom trygghets- systemen i sammanlagt närmare 60 olika bidrag och ersättningar. Detta motsvarar av BNP (se FUT-delegationens hem- sida, . Som framgår av avsnitt 11–15 betalas Behov av utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte stora summor ut från de olika trygghetssystem som berörs av vårt uppdrag. I enlighet med vad som angavs i förarbetena till reform innebär det att även mycket låga promilletal vad gäller undvikande av felaktiga utbetalningar leder till avsevärda belopp i besparingar. Felaktiga utbetalningar kan ha många orsaker. Som framgår av avsnitt 2.3 visar uppföljningar av de elektroniska informations- utbyten som möjliggjordes genom reform att detta utbytessystem har fungerat väl när det gäller att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt berörda aktörer har systemet förebyggt och minskat fusket samt inneburit att antalet dubbelutbetalningar har minskat. Det framstår som rimligt att även de elektroniska informationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15 kommer att få motsvarande effekter. Vår bedömning är således att de elektroniska informations- utbyten som vi redogör närmare för i avsnitt 11–15 kan förhindra felaktiga utbetalningar från aktuella trygghetssystem samt förbättra kontrollmöjligheterna och reducera antalet återkravsärenden i dessa system. Såväl statsmakterna som allmänheten ställer krav på en effektiv ärendehantering hos de myndigheter och andra organ som hanterar statliga medel. För den enskilde är det av stor betydelse att beslut i ärenden av förevarande slag kan fattas snabbt. För att Försäkrings- kassan, arbetslöshetskassorna, SPV, KFM och kommunernas socialnämnder skall kunna effektivisera handläggningen av sådana ärenden som vi redogör för i avsnitt 11–15 krävs att de ges möjlig- heter att hämta in nödvändiga uppgifter på ett enkelt och rationellt sätt. Vi anser att de möjligheter till ökat elektroniskt informations- utbyte som dagens teknik medger i ökad utsträckning bör tas till vara. Det innebär att den hanteringen i dessa ärenden kan minska och ersättas med elektronisk informationsöverföring. Som påpekades i förarbetena till reform leder detta till att resurser som tas i anspråk för rutingöromål kan frigöras för andra ändamål (prop. 2000/01:129 s. 29). Som vi redogjort för i avsnitt 2.3 framgår av redovisningar som , IAF och CSN har lämnat till regeringen att reform har haft positiva effekter i form av bl.a. effektivare Behov av utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte Vår kartläggning ger vid handen att även be- träffande de informationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15 finns det goda möjligheter att genom ett elektroniskt informa- tionsutbyte avsevärt öka effektiviteten hos berörda aktörer. 6.3Förbättrad service för den enskilde Effektivare ärendehantering med bättre beslutsunderlag, förkortade handläggningstider och snabbare beslut innebär i sig en bättre service till enskilda. I ärenden som avser utbetalningar från trygg- hetssystemen blir följden också att antalet återkravsärenden kan reduceras. När det gäller ärenden avseende bidrag, ersättningar, förmåner och annat stöd skall även beaktas att behovet av skyndsam hand- läggning är särskilt angeläget eftersom den enskilde annars får vänta på utbetalningen av aktuellt stöd. Detta kan inne- bära stora svårigheter för den enskilde. För den enskilde är det en fördel att själv slippa se till att de uppgifter som myndigheterna har tillgång till är uppdaterade samt att beslutsunderlaget är aktuellt och fullständigt. Ett elektroniskt informationsutbyte minskar även i flera förmånsslag behovet för beslutande myndighet att få in intyg från den enskilde för att kunna avgöra ärendet. Ett utökat elektroniskt informationsutbyte underlättar således den enskildes kontakter med nu berörda myndigheter. Den tekniska utvecklingen har inneburit att allmänheten har vant sig vid helt andra vägar för informationsöverföring än för bara . I allt större utsträckning använder enskilda elektroniska informationsvägar i sina kontakter med bl.a. myndig- heter. De ställer därför även krav på att myndigheterna använder sådana informationsvägar. Som exempel kan nämnas att ett ständigt ökande antal personer väljer att deklarera elektroniskt via Internet, SMS eller telefon. Förändringarna innebär att det för enskilda måste framstå som otidsenligt att behöva begära intyg och liknande från en myndighet enbart för att direkt översända det till en annan myndighet. Enligt uppgifter från de socialnämnder som vi har haft kontakt med är det inte heller ovanligt att personer som ansöker om bistånd förutsätter att socialnämnderna i sina system har tillgång till uppgifter från andra myndigheter och att de själva inte behöver ge in dem. Behov av utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte En utveckling där den enskildes kontakter med berörda myndig- heter underlättas genom ett elektroniskt informationsutbyte ligger även i linje med statsmakternas önskemål om en enklare statsför- valtning som i ökad utsträckning använder informationstekniken för nya steg mot en elektronisk förvaltning. 6.4Ökad förutsebarhet för den enskilde I de slag av elektroniska informationsutbyten som ryms inom vårt uppdrag kan informationsöverföringen endast omfatta förprogram- merade uppgifter. I jämförelse med informationsutbyten innebär det en ökad förutsebarhet för den enskilde eftersom denne på förhand kan få kännedom om exakt vilka uppgifter som kommer att överföras från en myndighet till en annan och vilken myndighet som är mottagare av uppgifterna. 7Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte Vår bedömning: Ett utökat elektroniskt informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Vi tar i detta avsnitt på ett samlat sätt ställning till frågan om behovet av ett ökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. De överväganden vi här redogör för äger således giltighet för samtliga de specifika informationsutbyten vi behandlar i avsnitt 11–15. Beträffande elektroniskt uppgiftsutlämnande genom direktåt- komst finns det anledning att redovisa våra överväganden särskilt. Detta gör vi i avsnitt 8. 7.1.1Allmänt om begreppet personlig integritet I svensk lagstiftning finns inte någon allmängiltig definition av begreppet personlig integritet. I olika sammanhang (se t.ex. SOU 1984:54 s. 42) har lagstiftaren med utgångspunkt bl.a. i de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF försökt ringa in begreppet genom att skilja mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (skydd för liv och hälsa mot ingrepp i eller mot kroppen) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privatlivet och för personligheten inklusive den privata ekonomin). Ett annat sätt att bestämma begreppet den personliga integriteten har varit att ange vilka handlingar som kan anses kränka någons integritet. Härvid har kränkningarna ansetts kunna delas in i tre huvudgrupper: intrång i en persons privata sfär i fysisk eller annan mening, insamlande av Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte uppgifter om en persons privata förhållanden och offentliggörande eller annan användning av uppgifter om en persons privata förhållanden (se i SvJT 1971 s. 695). Uppfattningen om vad som kan sägas omfattas av den personliga integriteten och vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika människor. Den enskildes uppfattning kan påverkas av t.ex. politisk eller religiös övertygelse. Dessutom förändras inställningen till den personliga integriteten över tiden. Människors värderingar påverkas av den tidsålder och det samhälle de lever i. När det gäller uppgifter om det personliga kan det vidare ha betydelse i vilket sammanhang uppgifterna används om den enskilde uppfattar det som att hans integritet kränks eller inte. Regeringen har i propositionen Översyn av personuppgiftslagen 2005/06:173) anfört att det, trots att det inte finns någon entydig definition av begreppet personlig integritet, kan sägas att kränkning av densamma innebär ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas (s. 15). 7.1.2Personlig integritet vid automatiserad behandling av personuppgifter Automatiserad behandling av personuppgifter kan innebära särskil- da risker ur ett integritetsperspektiv eftersom tekniken gör det möjligt att på ett enkelt sätt såväl samla in och sammanställa stora mängder av information som att sprida dem. Exempelvis kan förhållandevis oförargliga uppgifter tillsammans med andra sådana uppgifter innebära en kartläggning av en persons enskilda för- hållanden som på ett otillbörligt sätt kränker den personliga integriteten. Vissa faktorer har ansetts särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad be- handling av personuppgifter. Det gäller arten av de personuppgifter som samlas in och registreras, varför detta görs, hur och av vem uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Sådana tankegångar kan sägas ligga till grund för de dataskyddsprinciper som utarbetats och som dataskyddsdirektivet (och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte behandling av personuppgifter om och det fria flödet av sådana uppgifter), PuL och den särlagstiftning som finns för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet tar sin utgångspunkt i. Vilken reglering och begränsning av användningen av person- uppgifter som är nödvändig för att skydda den personliga integri- teten är till stor del beroende av rådande värderingar i samhället. Dessa värderingar påverkas i sin tur bl.a. av hur informations- tekniken uppfattas och används. Detta är ett område där utveck- lingen går snabbt. När myndigheter och andra stora organisationer både kunde ha information lättillgänglig och bearbeta den auto- matiserat ökade oron för intrång i den personliga integriteten. Som ett svar på detta utarbetades de nämnda dataskyddsprinciperna och kompletterades lagstiftningen på området. Utvecklingen av informationstekniken har därefter fortsatt i snabb takt. Datorer, och därmed tekniken att enkelt lagra och bear- beta information, har blivit ett vardagligt arbetsredskap och var mans egendom. Användningen av datorer hos myndigheter i är det normala sättet att arbeta i en verk- samhet och behovet av datorstöd är omfattande. Utvecklingen mot ökad datorisering och ökad elektronisk ärendehantering har varit ett led i att effektivisera verksamheten och det finns anledning att anta att behovet av datorstöd och elektronisk informationshan- tering inom olika samhällsfunktioner kommer att fortsätta öka. Utöver en allmän datorisering i samhället har internationella datakommunikationsnätverk, såsom Internet, utvecklats och fått ett enormt genomslag hos organisationer och enskilda. Dessa nätverk kan användas inte bara för att kommunicera enskilt med anslutna användare utan också som ett lättillgängligt massmedium där vem som helst kan publicera information. Därmed har den grundläggande konflikten mellan integritetsskydd å ena sidan och yttrande- och informationsfrihet å andra sidan accentuerats. Inte minst mot bakgrund av de senaste årens teknikutveckling finns det anledning att framhålla att även om det är svårt att på ett generellt plan definiera personlig integritet hindrar det inte att integritetsfrågorna alltid måste ges en särskild tyngd när bl.a. utökade elektroniska informationsutbyten av personuppgifter diskuteras. Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte 7.1.3Bestämmelser till skydd för den personliga integriteten Som vi tidigare angett finns grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten i RF (se avsnitt 4). I 1 kap. 2 § RF slås fast att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv. Denna intention kommer till uttryck på flera håll i svensk lag- stiftning. Som exempel kan nämnas SekrL. Av stor betydelse är även rätten för enskilda att enligt 2 kap. TF ta del av allmänna handlingar. Härigenom garanteras enskildas insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen. I 2 kap. 3 § andra stycket RF finns en särskild bestämmelse som avser integritetsskyddet vid automatiserad behandling av person- uppgifter. Enligt bestämmelsen skall varje medborgare, i den utsträckning som närmare anges i lag, skyddas mot att hans person- liga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatiserad databehandling. Den författning som har som syfte att i första hand upp- fylla RF:s intentioner i fråga om integritetsskydd i datoriserad verksamhet är PuL. Som vi angett i avsnitt 4 finns vid sidan av PuL särskilda registerförfattningar som reglerar en stor del av den offentliga verksamheten. Vi har i nämnda avsnitt behandlat de registerförfattningar som är av intresse för de informationsutbyten som vi har utrett. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen har tillsatt en parlamentariskt sammansatt kommitté, Integritetsskyddskom- mittén (Ju 2004:05), som har i uppdrag att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten och överväga om det vid sidan av befintlig lagstiftning behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall lämna förslag till en sådan reglering (dir. 2004:51). Bakgrunden till kommitténs uppdrag är att frågan om integritets- skydd i svensk rätt har aktualiserats , bl.a. i samband med debatten om en effektiv brottsbekämpning och mot bakgrund av den snabba teknikutvecklingen. Kommittén skall också överväga om grundlagsregeln om integritetsskydd i 2 kap. 3 § andra stycket RF bör ändras och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering. Till skillnad från vad som gäller enligt de flesta andra fri- och rättig- hetsregler i 2 kap. RF ges skyddet i detta fall i vanlig lag och inte i grundlag. Kommittén skall överväga dels om det är lämpligt och möjligt att utforma en grundlagsbestämmelse om skyddet för integriteten så att den får samma slags rättsliga betydelse som de Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte flesta andra reglerna i 2 kap. RF, dels om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande, som auto- matiserad behandling. Enligt direktiven skall slutredovisa sitt arbete . Kommittén har i delbetänkande redovisat den del av uppdraget som bestod i kartläggning och analys av sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten (SOU 2007:22). Kommitténs uppfattning är att den integritetsskyddsrättsliga lag- stiftningen visar på brister i fråga om lagreglernas tillkomst, utformning och ändamålsenlighet. Kommittén anser att rättighets- begränsande lagstiftning ofta arbetas fram utan att konsekvenserna för integritetsskyddet tillräckligt beaktas och att någon mer ingående analys av integritetsskadornas förväntade art och omfatt- ning sällan görs. Bland annat utifrån dessa synpunkter blir kom- mitténs svar på den i kommitténs direktiv ställda frågan om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfredsställande reglerat ett otvetydigt nej. 7.1.4Skyddet för den personliga integriteten skall vägas mot andra intressen Rätten till skydd för den personliga integriteten är inte absolut, utan kan bli föremål för inskränkningar. Skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot motstående legitima och grund- läggande värden och intressen som t.ex. yttrandefrihet, informa- tionsfrihet, offentlighet, brottsbekämpning samt effektiv och korrekt ärendehandläggning hos myndigheter. Avvägningar mellan behovet av skydd för den personliga integri- teten och andra intressen har skett och sker i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas SekrL:s bestämmelser som ger en möjlighet att lämna ut uppgifter, som kan omfattas av sekretess, efter en prövning av skaderisken vid ett utlämnande. I olika författningar har vidare införts bestämmelser om uppgiftsskyldighet för myndig- heter i förhållande till andra myndigheter (t.ex. 20 kap. 9 § AFL). Dessutom finns i registerförfattningar angivet under vilka för- hållanden myndigheter får behandla personuppgifter i register eller databaser och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut från dessa. Även en väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att medföra intrång i enskildas personliga integritet. Personlig integritet och elektroniskt informationsutbyte betydelse är vad som härvid kan tolereras och vad som utgör oacceptabelt intrång i den personliga integriteten. Som redovisats medför ett elektroniskt informationsutbyte mellan nu aktuella myndigheter viss ökad risk för intrång i den personliga integriteten. När det gäller de utökade informations- utbyten som vi behandlar måste ställning tas till om respektive informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Vi anser att de överväganden som gjordes i detta avseende i förarbetena till reform kan tjäna som gemensam utgångspunkt för de intresse- avvägningar som aktuella informationsutbyten föranleder (se t.ex. prop. 2000/01:129 s. 36–42 och bet. 2001/02:KU3). Informationsöverföring på elektronisk väg innebär i sig inte oacceptabla intrång i den personliga integriteten