sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — I frågan om före- ningsdemokrati framhålls bland annat att utredningen ska analysera i vilken omfattning barns och ungdomars egna intressen, åsikter och förutsättningar påverkar barn- och ungdomsverksamhetens utformning. Viktigt är även att utvärdera aspekter kopplade till människors skilda förutsättningar att föreningsidrotta. Som exempel ska utredningen bedöma hur statens stöd bidrar till att barn, ung- domar och vuxna samt personer med funktionshinder i olika delar av landet kan utöva idrott utifrån sina egna förutsättningar och önskemål samt om, och i så fall hur, stödet till idrotten medverkar till ökad integration exempelvis genom att skapa möjligheter till deltagande för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Samtliga analyser och förslag ska även integrera ett jämställdhets- och ett barnperspektiv. Utvärderingen ska även innehålla fördjupade analyser av skilda bidragsformer. Som exempel ska utredningen analysera det stöd som ges för att skapa förutsättningar för framgångsrika elitidrot- tare, hur utgångspunkter för fördelning av statsbidraget till specialidrottsförbunden förhåller sig till statens syften med bidraget samt vilka effekter det ökade lokala aktivitets- stödet har haft för idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet. I förslaget till ny inriktning på statens stöd till idrotten ska utredningen bland annat analysera om antalet bidragsformer kan minskas och om färre villkor kan knytas till det samlade stödet till idrottsrörelsen. Därtill ska omfattningen av () myndighetsutövning kartläggas. I detta sammanhang ska även behovet av författningsändringar övervägas för att RF:s verksamhet skall uppfylla samma krav på rättssäkerhet som ställs på förvalt- ningsmyndigheter enligt förvaltningslagen. I detta betänkande presenteras resultatet av vårt arbete. Betänkan- det är uppdelat i tre delar. I första skisseras våra idrottspolitiska utgångspunkter. En röd tråd i framställningen är att idrotten som kulturyttring – liksom statens idrottspolitik – aldrig kan isoleras från dess historiska utveckling och samhällskontext. Eftersom merparten av statens idrottsstöd är riktat till frivilligt organiserad idrottsverksamhet, ägnas det första kapitlet åt att översiktligt presentera den svenska idrottsrörelsens nuvarande organisation och sammansättning. Därefter följer fyra kapitel med olika perspektiv på statens idrottspolitik. I kapitel två skisseras hur relationen mel- lan staten och idrottsrörelsen utvecklats och fram till . I kapitel tre analyseras ett grundläggande spän- ningsförhållande i svensk idrottspolitik mellan statens legitima intresse av styrning och idrottsrörelsens lika legitima intresse av självständighet. I kapitel fyra presenteras statens nuvarande idrotts- politiska mål och syften. Slutligen, i kapitel fem, analyseras den statliga idrottspolitikens omfattning och finansiering till . Den andra delen, kapitel 6–9 innehåller vår utvärdering av statens stöd till idrotten. Utvärderingen inleds (kapitel 6) med en presentation av det teoretiska begreppsparet föreningsfostran och tävlingsfostran. I kapitel 7 analyseras barn- och ungdomsidrotten som uppfostringsmiljö med utgångspunkt i aktuell samhällsveten- skaplig idrottsforskning. Kapitel 8 kompletterar bilden med redo- görelser av föreningsidrotten i relation till folkhälsa, jämställdhet och integration. Slutligen – i kapitel 9 – utvärderas utformningen och effekterna hos fyra specifika bidragsformer. Det rör sig om statsbidraget till specialidrottsförbunden, det statliga LOK-stödet, den s.k. Handslagssatsningen och statens stöd till elitidrotten. I betänkandets tredje del, kapitel 10, presenteras våra förslag till ny inriktning av statens stöd till idrotten samt nytt uppföljnings- system för idrottspolitiken. 1Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning Enligt kommittédirektiv 2006:135 har denna utredning till uppgift att utvärdera statens stöd till idrotten. En mer preciserad formule- ring av det faktiska uppdraget är dock att utvärdera statens stöd till idrottsrörelsen. Nästan hela det stöd som utdelas via statens särskilda idrottsanslag och bidrag från AB tillfaller nämligen frivilligt organiserade idrottsaktiviteter. Detta innebär emellertid inte att idrottsrörelsens många förbund och föreningar organiserar alla de idrotts- och motionsaktiviteter som utförs i . En heltäckande bild av svensk idrott skulle tvärtom även behöva inkludera allt från barns och ungdomars spontanidrottande, skolans idrottsundervisning till olika former av motions- och hälsoaktiviteter i oorganiserad eller kommersiell regi. Idrott är således ett mångfacetterat samhällsfenomen som utövas på många sätt och i alla samhällssektorer. Denna utvärdering omfattar där- med endast en – om än betydande – av dessa idrottsliga uttrycks- former. I detta kapitel presenteras den svenska idrottsrörelsen. Efter en teoretisk bestämning av idrottsrörelsens grundläggande känne- tecken ges en översiktlig bild av rörelsens organisationsstruktur och sammansättning. Av naturliga skäl får kapitlets senare hälft sin tyngdpunkt i () och dess medlemsför- bund, men avslutningsvis omnämns även ett antal utomstående organisationer vilka visar att idrottsrörelsens gränser är svåra att entydigt fastställa. Vi inleder dock med en fråga som allt för sällan ställs: Vad menas egentligen med idrott? Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning För många människor framstår begreppet idrott säkerligen som självklart. När vi betraktar två lag som möts i en handbollsmatch eller en person som joggar i skogen är det oproblematiskt att konstatera att det i båda fallen handlar om skilda former av idrotts- liga aktiviteter. Det finns dock många exempel som inte är lika självklara och där vår intuitiva uppfattning inte nödvändigtvis delas av andra. Är det exempelvis idrott att cykla till jobbet? Är man en elitidrottsutövare om man vinner internationella mästerskap i dataspel? Är tävlingarna i populära TV-program som Gladiato- rerna och Fångarna på fortet att betrakta som idrottsgrenar? Vad är skillnaden mellan en powerwalk och en skogspromenad? Listan på knepiga bedömningsfrågor kan göras lång. I förläng- ningen aktualiseras dessutom den mer grundläggande frågan om vilka egenskaper vi vill tillskriva aktiviteter för att de ska uppfattas som idrottsliga. Och hur förhåller sig egentligen idrottsbegrep- pet till närliggande termer som motion, tävling och fysisk aktivitet? Inom den idrottsvetenskapliga forskningen har många försök gjorts att analytiskt bestämma vad som menas med idrott. Någon allmänt vedertagen begreppsapparat har emellertid aldrig utveck- lats. Vissa har förespråkat relativt snäva definitioner – vanligtvis med ett tydligt urskiljbart tävlings- och prestationsmoment. Andra har föredragit vidare perspektiv och därmed sett i stort sett all form av fysisk aktivitet i avsikt att uppnå motion, rekreation eller täv- lingsresultat som utövande av idrott. Båda infallsvinklar har dess- utom visat sig problematiska. Med en snäv definition riskerar man att utesluta många verksamheter vilka vi intuitivt betraktas som idrottsliga. Ett klassiskt exempel utgör den amerikanske forskaren definition av idrott som organiserad lek med inslag av tävling och fysisk aktivitet.TPF1FPT Eftersom Guttman därmed betrak- tar tävlingar som ett nödvändigt inslag i idrottsliga aktiviteter upp- står följdfrågan hur vi ska förhålla oss till joggning, trä- ning på gym och andra motionsaktiviteter där tävlingsmomentet saknas. Till och med teknikinriktad träning och andra tävlingsför- beredelser verkar enligt hans definition att falla utanför själva idrottsbegreppet. På motsvarande sätt riskerar vida definitioner att inkludera sådant som vi intuitivt inte uppfattar som idrott. Här kan egen definition tjäna som belysande exem- 1TP PT , From Ritual to Record: The Nature of Modern Sports (1978), kap. 1. Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning Enligt RF är idrott liktydigt med fysisk aktivitet som vi utför för att kunna ha roligt, må bra och prestera mera.TPF2FPT Även om definitionen säkerligen stämmer bra in på alla de skilda verksam- heter som förbundet organiserar, är formuleringen så allmänt hål- len att den även stämmer in på allt ifrån trädgårdsskötsel till att plocka svamp. En av svårigheterna med att skapa en definition av begreppet idrott som alla – eller åtminstone de flesta – är beredda att accep- tera, är att idrott som samhällsfenomen inrymmer en rad olika aktiviteter vilka inte nödvändigtvis har så mycket gemensamt. Frågan om vad som utgör idrottens innersta kärna kanske därmed inte kan besvaras på ett generellt sätt? Dessutom kanske den inte ens behöver besvaras. Det viktigaste är nämligen inte nödvändigtvis vad man gör – utan varför man gör det. Det senare har påpekats av idrottspedagogen . Med syfte att undvika den oenighet och förvirring som idrottsbegreppet lätt ger upphov till, har även lanserat det alternativa begreppet kropps- övningskultur.TPF3FPT Inom detta övergripande begrepp urskiljer han där- för ett antal olika praktiker. En förtjänst med en sådan infallsvinkel är att det breda idrottsfältets olika aspekter snarare framhävs och särskiljs från varandra istället för att inordnas i en gemensam idrottsdefinition. Enligt kännetecknas således kroppsövningskulturen av en flora av skilda praktiker, såsom fysisk träning, tävling och rangordning och lek och rekreation. Det finns dock vissa gemensamma nämnare. Först och främst – och som namnet indike- rar – handlar det alltid om någon form av fysisk kroppsöv- ning/träning även om själva målet med aktiviteterna kan variera. Därtill är de socialt formade verksamheter som avser den frivilligt valda övningen av kroppen. Med denna distinktion markerar Eng- ström en åtskillnad mellan våra frivilligt valda idrotts- och motionsaktiviteter och sådana fysiska aktiviteter som uppstår inom ramen för förvärvsarbeten och hem. Att exempelvis hantverkare ofta får motion till följd av ett fysiskt ansträngande arbete innebär således inte att de med automatik ingår i kroppsövningskulturen. Slutligen menar att sammanhanget och ändamålet är viktigt. Det är således inte vad vi gör utan den mening som vi till- skriver aktiviteterna – och i vilket sammanhang de ingår – som i 2TP PT RF:s Stadgar i lydelse efter RF-stämman 2007, kapitel 1. 3TP PT , Idrott som social markör (2000), s. 9–33. Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning slutändan avgör om de ingår i kroppsövningskulturen. Eller som han själv formulerar saken: Att joggning tillhör kroppsövningskulturen behöver det inte råda något tvivel om, men hur ska man se på promenader? Med ovan- stående utgångspunkter skulle denna aktivitet ingå i kroppsövnings- kulturen, om den är frivilligt vald och syftar till att ge motion, men inte om promenaden är nödvändig för att man t.ex. ska ta sig till affären.TPF4FPT föreslår således en strategi för att lösa några av de svåra bedömningsfrågor som restes i kapitlets inledning. Det är helt enkelt motiven och inte aktiviteten som ytterst avgör om en person idrottar genom att cykla till jobbet. Är aktiviteten ett frivilligt val med den primära avsikten att få motion – då utgör den en del i en motionsidrottslig kulturform. Detsamma gäller dock inte om avsikten med cykelturen endast är att transportera sig till jobbet. På motsvarande sätt blir det naturligt att hänföra powerwalk till motionsaktiviteter inom ramen för kroppsövningskulturen medan skogspromenader däremot faller utanför om syftet är allmänt väl- befinnande och naturupplever snarare än motion och fysisk rekrea- tion. 1.1.2Vad menas med idrottsrörelsen? Även begreppet idrottsrörelsen är långt ifrån självklart. Naturligtvis är det intimt kopplat till den mer övergripande termen folk- rörelse. Det leder således tankarna till ideell verksamhet, före- ningsliv och en svensk tradition av stora medborgarsammanslut- ningar. Att vara en folkrörelse är dessutom positivt värdeladdat. Det är ett uttryck för demokratiska processer, styrka och folklig förankring. Inte förvånande är folkrörelsekaraktären även en grundmurad del i RF:s självbild. Som exempel kan nämnas att för- bundet redan i sina stadgars första paragraf understryker att man organiserar sin idrottsverksamhet i självständiga föreningar och förbund som tillsammans utgör en fri och frivillig folkrörelse. Inom den historiskt inriktade idrottsforskningen fanns länge en tradition av att definiera begreppet idrottsrörelsen med utgångs- punkt i just folkrörelsebegreppet. Man utgick således från forskares olika kriterier för vad som ansågs känneteckna en folkrörelse och 4TP PT (2000), s. 16. Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning undersökte därefter om, när och hur idrottsrörelsen uppfyllde dessa. För det stora flertalet kriterier – såsom stor medlemsanslut- ning, social och geografisk spridning, organisatorisk uppbyggnad – var detta oproblematiskt. För två kriterier uppstod dock diskussion och därmed även ifrågasättanden av huruvida idrottsrörelsen för- tjänande epitetet folkrörelse. Det ena problemet handlade om ideologi. Inom forskarkåren rådde stor enighet om att en folk- rörelse måste ha en egen ideologi. konstaterades att intresset för ideologiska frågor varit synnerligen begränsat inom idrottsrörelsen till förmån för den konkreta idrottsutövningen. Vissa forskare gick till och med så långt att de helt ifrågasatte om idrottsrörelsen alls hade en egen ideologi. Det andra problemet handlade om självständighet. Här påpekade forskarna att ett viktigt kriterium för en folkrörelse var dess oberoende i förhållande till staten. Detta verkade emellertid inte stämma in på idrottsrörelsen. Medan alla de klassiska folkrörelserna – arbetar-, nykterhets- och väckelserörelsen – hade uppstått som reaktioner mot orättvisor i samhället och i opposition mot staten hade idrottsrörelsen tvärtom nästan omgående etablerat ett intimt samröre med den politiska makten, konkretiserat i både ett omfattande statligt stöd och statlig representation i rörelsens centrala ledning. Var inte detta ett uttryck för att idrottsrörelsen självmant gett upp sin folkrörelse- status och istället utvecklats till en del av den offentliga byråkra- Det finns inte möjlighet att här utveckla olika forskares analyser och bedömningar av idrottsrörelsens status som folkrörelse. Det bör dock påpekas att forskarsamfundets olika folkrörelsekriterier i huvudsak utvecklades med de klassiska folkrörelsernas särdrag i blickfånget. Det är vidare sant att idrottsrörelsen växte fram och saknade föregångarnas karaktär av protest- rörelser gentemot den offentliga makten. Mer tveksamt är emeller- tid antagandet att alla folkrörelser bör uppfylla särskilda kriterier vilka utformats med utgångspunkt i ett antal specifika rörelser i ett specifikt historisk skede. Dessutom kan det tilläggas att även de klassiska folkrörelserna förlorade mycket av sin ursprungliga protestkaraktär och successivt inord- nades i samhället som legitima – och ibland även statsunderstödda – politiska aktörer. Vid ett strikt krav på självständighet gentemot staten skulle det därmed kunna ifrågasättas om det över huvud 5TP PT För en redogörelse och analys av denna debatt, se , Idrottens väg till folk- hemmet. Studier i statlig idrottspolitik 1913–1970 (2004), kapitel 1. Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning taget existerat folkrörelser i egentlig mening sedan åtminstone början av 1920-talet.TPF6FPT Det kan således fastslås att vetenskapliga definitioner av begrep- pet folkrörelse är problematiska som utgångspunkt för att precisera idrottsrörelsens kännetecken och särdrag. En följdfråga blir därmed om det finns andra teoretiska infallsvinklar? I detta sammanhang kan nämnas att den traditionella folkrörelseforskningen ändrat karaktär. Nya teorier och perspektiv har lanserats. Därtill har termen folkrörelser alltmer övergivits till förmån för nya begrepp som non profitorganisationer, den tredje sektorn och civilsamfundet. Sammantaget vittnar denna utveckling om en ökad medvetenhet om den brokiga mångfald som råder bland frivilliga sammanslutningar och att traditionella modeller inte alltid kan fånga de förändringar som präglat den ideella sektorn under senare decennier.TPF7FPT En av dessa nya modeller har utvecklats av statsvetaren och därefter tillämpats inom dansk idrottsforskning av och (se figur 1.1).TPF8FPT Modellen har två stora förtjänster. Först och främst lyckas den på ett konstruktivt sätt precisera idrottsrörelsens grundläggande kännetecken. Därtill relateras dessa på ett åskådligt sätt till andra former av idrottslig organisering, med följd att vi både får en fruktbar definition av begreppet idrottsrörelse och möjlighet att relatera denna form av idrott till alternativa idrottsliga uttrycksformer. Pestoffs modell är närmast att betrakta som en karta över alla de skilda aktiviteter som bedrivs i ett samhälle med utgångspunkt i de tre kategorierna staten, marknaden och det civila samhället. Tanken är att dessa tre kategorier utgör grundläggande sociala ordningar vilka på väsentliga punkter skiljer sig från varandra. Mer konkret kännetecknas statliga aktiviteter av att vara offentliga medan icke-statliga verksamheter är privata. På motsvarande sätt kännetecknas marknadsaktiviteter av ett vinstintresse, profit, medan verksamheter utanför marknadssektorn är av non profit-karaktär. Slutligen kännetecknas aktiviteter i det civila samhället av mer informella relationer och vänskapsband till skillnad från de formella 6TP PT Jfr (2004), s. 22–25. 7TP PT För en översikt, se , Den ideella sektorn. Organisationerna i det civila samhället (2002). 8TP PT Se t.ex. , Idræt, motion og hverdagsliv – i tal og tale (Köpen- hamn 1999), , Børn, idræt og hverdagsliv – i tal og tale (Köpen- hamn 2000). Sport and Welfare Policies in , in Sport and Welfare Policies. Six European Case Studies, (ed). Series Club of , Vol. (2004). Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning regler som vanligtvis styr verksamheter kopplade till stat och marknad. I figur 1.1 nedan sammanförs dessa resonemang. Resul- tatet blir en karta över samhällets organisering bestående av inte tre – utan fyra – skilda samhällssektorer. Figur 1.1 Samhällssektorer mellan stat, marknad och civilt samhälle Marknaden Det civila samhället Källa: (2004). Modellen visar att samhällets sektorer har specifika karaktärsdrag vilka bestäms av de sociala ordningarnas relativa styrka. I exempel- vis den kommersiella sektorn styrs aktiviteter primärt av markna- dens principer (vinstmaximering, privat ägande och formell organi- sering), även om de i varierande grad dessutom påverkas av statens och det civila samhällets styrande principer. På motsvarande vis kännetecknas aktiviteter i den civila samhällssektorn (familjeliv, vänskapsrelationer m.m.) främst av privata, informella organise- ringsformer och frånvaron av ett vinstintresse även om såväl mark- naden som staten i varierande omfattning kan utöva ett inflytande. Modellen är en abstraktion som framhåller vissa grundläggande inslag i det moderna välfärdssamhället. har den flera för- tjänster för vår förståelse av idrotten och dess kopplingar till det omgivande samhället. Framför allt blir det möjligt att på ett relativt enkelt sätt sortera olika idrottsliga uttrycksformer i en och samma modell. Medan exempelvis skolans obligatoriska idrottsämne till- hör den offentliga sektorn kan affärsmässigt organiserade gym och Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning fitness-center hänföras till den kommersiella sektorn och oorga- niserad motionsverksamhet till den civila samhällssektorn. Modellens mest intressanta resultat är dock den mellanliggande, ideella samhällssektor som på specifika punkter varken kan hän- föras till staten, marknaden eller det civila samhället. Som namnet indikerar är det i denna kategori vi återfinner det frivilliga organi- sationsväsendet. Aktörerna i den ideella samhällssektorn skiljer sig således från den offentliga sektorn genom att vara privata. Tanken är här att frivilliga sammanslutningar måste vara organisatoriskt åtskilda från staten, samt att våra möjligheter att utöva ett infly- tande över dessa organisationer främst sker genom ett aktivt med- lemskap och inte till följd av våra andra samhällsroller, som med- borgare, skattebetalare eller väljare. Till skillnad från aktörer i den kommersiella sektorn är frivilliga organisationer i avsaknad av ett vinstintresse (non profit). Detta betyder inte att det är otillåtet för föreningslivet att bedriva ekonomisk verksamhet. Däremot är det en markering av att sådana sammanslutningars främsta mål är av ideell karaktär, medan marknaden primärt drivs av ekonomiska intressen. I den ideella sektorn är man således varken kund, före- tagare eller aktieägare. I förhållande till den civila samhällssektorn skiljer sig frivilliga organisationer genom att vara målorienterade och formella. Här är avsikten att göra en åtskillnad mellan före- ningslivets schemalagda aktiviteter, stadgar, formaliserade besluts- processer o.s.v. och sådana mer informella verksamheter, åtaganden och lösliga band som bland annat kännetecknar familje- och vän- skapsrelationer. Med utgångspunkt i resonemanget ovan kan vi nu precisera ett antal grundläggande kännetecken för den svenska idrottsrörelsen. Det handlar således om alla de idrottsliga aktiviteter som: a.är organiserade i föreningar och förbund till skillnad från till exempel oorganiserat joggande i skog och mark b.är av ideell karaktär till skillnad från exempelvis kommersiella gym- och träningsanläggningar c.bedrivs utanför den offentliga sektorn till skillnad från exempel- vis skolans obligatoriska undervisning i idrott och hälsa. Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning 1.2Riksidrottsförbundet och dess medlems- organisationerTPF9FPT () är paraplyorganisation för merparten av den frivilligt organiserade idrottsrörelsen i . Förbundets primära uppgift är att stödja sina medlemsförbund och företräda idrottsrörelsen i dess kontakter med det omgivande samhället. Därtill ansvarar RF för den strategiska ledningen av idrottsrörelsen i frågor kopplade till ekonomi, organisationsform och kommuni- kation. I organisatoriskt avseende är RF uppbyggt enligt en traditionell, hierarkisk och medlemsdemokratisk folkrörelsemodell (figur1.2). Basen utgörs av cirka tre miljoner medlemmar i drygt 20 000 lokala idrottsföreningar och cirka 7 000 korpklubbar.TPF10FPT Dessa lokalföreningar är på regional nivå anslutna till ca 750 specialdistriktsförbund (SDF) och 21 distriktsförbund (DF). På den nationella nivån återfinns 68 specialidrottsförbund (SF). Högsta beslutande organ är den gemensamma RF-stämman som samlas vart annat år. Mellan stämmorna leds RF av Riksidrotts- styrelsen (RS) med tillhörande kansli. Figur 1.2 Organisationsschema för Ca 7 000 st. 9TP PT Om inget annat anges, baseras informationen i detta avsnitt på uppgifter från RF:s hemsida (wwwH .rf.se)H samt SOU 1998:76, Idrott och motion för livet, kapitel 4. 10TP PT Enligt RF:s egna uppgifter består medlemmarna av 2 300 000 aktiva utövare, 7 000 elitidrottare och 900 000 passiva medlemmar. Se Idrotten i siffror, statistik från (2007). Den svenska idrottsrörelsens organisation och sammansättning På lokal nivå garanteras medlemsdemokratin genom att varje före- ning styrs av stadgar vilka tillförsäkrar medlemmarna inflytande genom årsmöten, motionsrätt m.m. Därefter tillämpas representa- tiva principer på så sätt att de lokala föreningarna utser röstberätti- gade ombud till specialdistriktsförbundens årsmöten. Special- distriktsförbunden utser i sin tur ombud till distriktsidrottsför- bundens och specialidrottsförbundens årsmöten. De sistnämnda utser ombud till RF-stämman.TPF11FPT Alla lokala idrottsföreningar är självständiga juridiska personer som själva styr över sina stadgar och sin verksamhet.