sou · GWB318 · 2008-03-20 00:00:00 — På många håll i landet, inte minst i mindre och medelstora kommuner, finns ett stort behov av en regional organisation som kan bidra med metodstöd för utvärdering och uppföljning av det egna arbetet samt förmedling och implementering av forskning och annan kunskap från t.ex. kunskapsöversikter och utvecklingsarbete. Det finns också behov av forum för samarbete mellan kommuner samt mellan kommuner, forskning, högre utbildning och myndig- heter. Vi anser att detta är en fråga, som bör uppmärksammas och få en långsiktig lösning i avtalen. finns 35 regionala FoU-enheter inom , med liknande uppgifter. Enheternas verksamhet finansieras dels genom ett visst basstöd från kommunerna, dels genom uppdrag från kommuner, statliga myndigheter och andra. har FoU- enheter även kunnat få statligt ekonomiskt stöd, som prö- vats och beviljats av . Villkor och omfattning har växlat , vilket har försvårat långsiktighet i arbetet. Enligt vår mening finns det starka skäl för att staten bidrar till förekomsten av långsiktiga organisatoriska strukturer, t.ex. FoU- enheter eller andra organisatoriska plattformar, för de uppgifter Utredningens förslag när det gäller statens stöd som nämns ovan. Ett skäl för ett statligt stöd är att underlätta användning och utveckling av forskning, kunskapsöversikter, rikt- linjer och annan kunskap som tas fram på nationell nivå. Vi anser dock att formen för regionalt samarbete kring kun- skapsutvecklingen bör bestämmas regionalt och inte på central nivå. Det möjliggör större anpassning till strukturer som är lämp- liga utifrån lokala/regionala behov och förutsättningar. Så finns det starka skäl som talar för ett närmare samarbete mellan landsting och kommuner när det gäller FoU-verksamhet inom social- tjänstens område. Hur detta samarbete bör utformas avgörs dock bäst lokalt, men vi ser ett behov att stärka ställning i detta sammanhang. Om formerna för regionalt samarbete bestäms lokalt innebär det också att ägarskapet till det regionala samarbetet blir tydligt. Enligt vår mening bör organisatoriska strukturer, med ansvar för de uppgifter som nämns ovan, ha vissa kvalitativa egenskaper. Framförallt att det finns forskarkompetens, att brukarföreträdare aktivt involveras samt att högskolor/universitet är väl företrädda. Detta innebär sannolikt att de inte kan vara för små och att det således är en fördel om relativt många kommuner samarbetar i större enheter. Det möjliggör att den regionala nivån kan göra nationella åtaganden, t.ex. när det gäller utvecklingen inom vissa verksamhetsområden. Vi vill också ta upp frågan om de nationella centra, som redo- visats i avsnitt 5.3. Där framgår att det finns tre nationella centra, som tillkommit på statligt initiativ och med statligt ekonomiskt stöd under två–framåt. Uppdragen liknar FoU- enheternas, men på nationell nivå och inom avgränsade verksam- hetsområden. Det finns anledning att även här ta ställning till fort- satt statlig finansiering, inom ramen för avtalen och efter utvärde- ring. En viktig fråga är därvid att överväga balansen mellan enheter med ett regionalt uppdrag och centra med ett nationellt uppdrag inom ett specifikt område. De är inte ömsesidigt uteslutande, men bör fragmentering av resurserna, genom centrumbild- ningar för snäva områden, undvikas. Den totala organisationen bör vara överblickbar för framförallt . Mycket talar för att den regionala nivån är viktig för samspelet mellan forskning och praktik och för implementeringen av kunskap. En möjlighet är att ett regionalt center kan få ett nationellt ansvar inom ett visst speci- fikt verksamhetsområde. Utredningens förslag när det gäller statens stöd Utveckling av nationella kvalitetsindikatorer, jämförelsetal och begreppsbestämningar samt den nationella statistiken är slutligen av stor betydelse för både forskning och verksamhetsuppföljning/ verksamhetsutveckling. Mycket arbete pågår inom bl.a. Social- styrelsen och SKL. Det kan dock finnas anledning att inom ramen för avtalen diskutera behovet av att skynda på eller gemensamt pri- oritera och samordna vissa insatser. Statliga medel till centra och motsvarande, i den utsträckning uppdraget är att bedriva forskning, bör enligt vår mening beviljas av forskningsfinansiärer utifrån sedvanliga vetenskapliga kriterier. 9.4Utformning av nationella projekt inriktade på särskilda verksamhetsområden Vårt förslag: Om nationella projekt, som syftar till att utveckla nya metoder och arbetssätt inom ett visst verksamhetsområde, ska kunna bidra till kunskapsutveckling bör ett antal viktiga förutsättningar föreligga. Vi föreslår att sådana nationella projekt får en utformning, som innebär tid för plane- ring och integrering i kommuners och andras verksamheter, resurser och tid för utvärderingar samt, när så är motiverat, resurser och tid för utbildning och överföring av erfarenheter till andra. Möjligheten till experimentell forskning och veten- skapligt upplagda interventionsstudier bör tas till vara. Som sagts har mycket av det statliga stödet till utveckling av ett visst verksamhetsområde inte varit utformat så att det bidra- git till bestående och ackumulerad kunskap. Vi har därför ovan fö- reslagit en modell med avtal om en gemensam långsiktig strategi. I vissa fall kan det även i fortsättningen finnas anledning för Regeringen att ta initiativ till satsningar på att utveckla metoder och arbetssätt inom ett visst verksamhetsområde. Det kan t.ex. vara fallet vid oacceptabla förhållanden, vid identifiering av nya pro- blemområden eller vid införandet av en ny lagstiftning. Vi föreslår att sådana satsningar utformas så att de har förutsättningar att ge kunskap om resultat, kvalitet och effektivitet. Tiden för förberedelser måste vara så lång att en kommun kan förankra och integrera ett projekt i den ordinarie verksamheten. Det fordrar att hänsyn tas till kommunernas budget- och verksam- Utredningens förslag när det gäller statens stöd Ytterligare ett skäl är att tid behövs är den politiska förankringen, dvs. att beslut om att ansöka om pengar till och att inleda en försöksverksamhet bör tas i politisk nämnd och ibland även i kommunstyrelse och fullmäktige. Även brukarmedverkan både i förberedelser och uppföljning behöver ges tid. Tiden för förberedelser och genomförande måste också vara så lång att den ger utrymme för vetenskapligt kvalificerade utvärde- ringar t.ex. för designen av en studie, för bestämning av utgångs- läget, vilket är nödvändigt för att kunna bedöma utfall, samt inte minst för överenskommelser mellan forskning och praktik om hur försöket och utvärderingen ska genomföras och vilket ansvar respektive part ska ta. Även tid efter satsningarnas genomförande behövs, både för att kunna analysera resultaten och så långt möjligt också för att göra uppföljande studier av långtidsverkningar. Sammantaget bör, enligt vår bedömning, en satsning på att t.ex. utveckla nya metoder för att arbeta med unga i riskzonen, sträcka sig . är det i regel så att bidragsbeviljande myndighet kräver en utvärdering från varje bidragsmottagare. Vi menar att sådana utvär- deringar ofta saknar förutsättningar att få den kvalitet som gör att några generella slutsatser kan dras. Enligt vår bedömning är det därför effektivare att investera i vetenskapligt utförda utvärderingar av ett representativt urval av försöksverksamheter, eller samlat av alla. En sådant här förfarande är även motiverat med tanke på att många kommuner är små och att utvärderingar och slutsatser där- med annars mest kommer att bygga på stora kommuners förhål- landen. Bidragsmottagande kommun bör istället följa upp sin för- söksverksamhet i förhållande till egna lokalt uppsatta mål och för att utveckla det egna arbetet. Både den vetenskapliga utvärderingen och själva verksamheten i försöket/interventionen måste ha säker och långsiktig finansiering. Vi föreslår att FAS vid större satsningar ska få i uppdrag att pröva och bevilja medel för den vetenskapliga delen. En förutsättning för att FAS ska medverka är att området bör vara så pass brett att medel kan sökas i konkurrens efter gängse prövning utifrån veten- skapliga kriterier. Om det rör sig om mindre satsningar inom snä- vare områden så kan istället en lämplig myndighet beställa utvärde- ringsinsatserna. Oavsett omfattning bör valet av utvärderare göras i konkurrens med utgångspunkt från att utvärderingen så långt möj- ligt ska präglas av kvalitet och oberoende. Utredningens förslag när det gäller statens stöd Det finns anledning att anta att det uppstår extra kostnader för den vetenskapliga delen med hänsyn till behovet av handledning av den praktiskt verksamma personalen, information och förankring samt nätverk och sammankomster m.m. när flera verksamheter ingår i försöket/interventionen. Vi bedömer det också som angeläget att man tar till- vara de goda möjligheterna att, i samband med sådana här sats- ningar, genomföra kontrollerade och t.o.m. randomiserade försök och interventioner. Som tidigare konstaterats sker den typen av forskning annars sparsamt, sannolikt delvis beroende på kostna- derna samt svårigheterna att iscensätta medverkan från många olika aktörer . När medel har beviljats till den vetenskapliga delen bör de kommuner, som ska medverka, med viss automatik beviljas medel för hela eller delar av själva försöket/interventionen. Kommunerna bör få ersättning för extra kostnader för att delta i försöket/inter- ventionen, t.ex. för utbildning av personal, för att följa den veten- skapliga designen och för att medverka i försök och uppföljningar utan avbrott. Detta gäller även verksamheter i privat och/eller ideell regi som ingår i försöken. Medel bör även utgå till dokumentation och spridning av vunna erfarenheter och kunskaper samt, samt när så är motiverat, till en fortsatt implementering i andra kommuner. Slutligen vill vi framhålla att även den här typen av satsningar kan ske inom det föreslagna avtalen. Vårt förslag: Forskning om resultat, kvalitet och effektivitet ges framåt ett särskilt stöd inom ramen för ett nationellt program. för Arbets- liv och Socialvetenskap bör ansvara för programmets genom- förande. Programmet beräknas kosta totalt framåt. FAS bör även ges medel för att kunna finansiera den veten- skapliga delen vid experimentell forskning, interventions- studier och liknande i samband med större nationella utveck- lingsprojekt. Utredningens förslag när det gäller statens stöd Vi bedömer det som angeläget att få till stånd mer forskning om resultat, effektivitet och kvalitet. Vår bedömning är att det behövs mer interventionsforskning, kontrollerade och ran- domiserade försök samt utvärderingar genomförda efter veten- skapliga kriterier. Även forskning kring implementering och andra frågeställningar som har med utvecklingen av en evidensbaserad praktik att göra är angelägen. Det är viktigt att sådan forskning inte bara bedrivs på uppdrag av politik eller myndigheter utan att forskningen sker på forskarnas egna villkor och om frågor som är forskarinitierade. Det finns annars en risk för att forskningen om resultat blir för styrd och i slutänden till liten nytta för utvecklingen. FAS bör därför få i uppdrag att genomföra ett nationellt pro- gram med syfte att utveckla och öka forskning kring kvalitet, resultat och effektivitet hos . Syftet ska vara att stödja framväxten av starka forskarmiljöer, gärna mångvetenskapliga, med tillräckliga resurser för egeninitierad forskning. Programmet ska genomföras . Medel ska sökas i konkurrens och bedömas efter vetenskapliga kvaliteter. Totalt bör programmet omfatta , dvs. Tänkbara delar i programmet kan vara programstöd, internatio- nellt utbyte och finansiering av forskartjänster på olika nivåer samt forskarskolor och nätverk. FAS bör i samråd med forskarsamhället avgöra programmets innehåll och uppläggning. Vi vill dock fram- hålla vikten av att forskningen gäller just . Om våra förslag om fler vetenskapligt baserade utvärderingar och interventionsstudier genomförs förespråkar vi, som sagts i avsnittet ovan, att FAS när så är lämpligt får uppdraget att pröva ansökningar och bevilja medel utifrån gängse vetenskapliga krite- rier. Vi har också ovan påpekat att interventionsstudier är extra resurskrävande. Omfattning och kostnader är inte möjlig att beräkna för studier som kan se helt olika ut, men kan uppskatt- ningsvis uppgå till 3–. Dessa kostnader, som rör uppdragsforskning, ingår inte i det av oss före- slagna nationella programmet. Utredningens förslag när det gäller statens stöd 9.6Satsningar på den högre utbildningen Vår bedömning: bör vid nästa utvärdering av socionomutbildningen särskilt bedöma utbildningens innehåll och utformning med hänsyn dels till behovet av kunskaper och färdigheter som främjar en evidensbaserad praktik, dels till behovet av mer forskarkompetens inom professionen. Om utvärdering visar att förändringar behövs bör en översyn av utbildningen göras. Inom ramen för föreslagna avtal mellan Regeringen och SKL bör ett särskilt utbildningsprogram för att stimulera avancerad fortbildning inom det sociala yrkesfältet övervägas. Den högre sociala utbildningen har genomgått såväl en markant kvantitativ utbyggnad som en förändrad struktur på såväl grundnivå, avancerad nivå som på forskarutbildningsnivå. Antalet examinerade socionomer/social omsorg har ökat med när- mare första hälft. genom- förs en förändring av utbildningsnivåer i enlighet med Bologna- processen, vilket innebär att examensnivåer utöver yrkesexamina (socionom efter 3,5 års heltidsstudier) ges både på magister- (heltidsstudier) och mastersnivå (heltidsstudier). För att tydliggöra de sociala utbildningarnas roll på avancerad nivå behövs insatser kommande år för att stärka både forsknings- som yrkes- anknytningen. När det gäller förstärkt yrkesanknytning och specialisering inom olika professionsfält lämpar sig studier på avancerad nivå som leder till magister- och mastersexamina i socialt arbete. Sådan utbildning kan svara mot varierande behov av perso- nals kompetensutveckling inom område, t.ex. led- ning och organisation inom äldreomsorgen, barnavårdsarbete, missbruksvård och kunskaper om utvärdering och uppföljning av sociala insatser. På forskarutbildningsnivå finns anledning att stärka möjligheterna till anställningsbarhet inom det sociala yrkesfältet efter avlagda examina, det gäller såväl på licentiat- som doktorsnivå. är fortsatt i behov av en långsiktig och generell kompetensutveckling av sin personal. Det gäller även personal- grupper med akademisk yrkesexamen, oftast socionomexamen. För att stärka kunskapsutveckling behövs organisa- toriska och strukturella åtgärder inom som Utredningens förslag när det gäller statens stöd stimulerar detta framöver. Det saknas till stora delar strukturer inom som premierar vidareutbildning och kompetensutveckling. Med en fortsatt kompetenssatsning är det rimligt att anta att i allt större utsträckning kommer att både efterfråga och använda specialistkunskap och formell vida- reutbildning på avancerad och forskarutbildningsnivå. Vi anser att en särskild satsning på fortbildning av personal med socionom- och andra akademiska examen är en angelägen del av en långsiktig kompetensutveckling och därför bör övervägas inom ramen för de föreslagna avtalen. En sådan satsning skulle kunna ge personal med akademisk examen möjlighet att vidareutbilda sig inom olika specialområden samt ge kompetens för uppföljning, utvärdering och dokumentation. Vidare skulle en satsning kunna inkludera forskarutbildning, med inriktning på att främja personals möjligheter att kombinera forskarutbildning med fortsatt tjänst- inom . Liknande utbildningsformer är tämli- gen vanliga inom andra professionsfält, t.ex. inom teknik och naturvetenskap genom s.k. industridoktorander. Inom det sociala yrkesfältet finns det behov av att utveckla liknande utbildnings- former, som anpassas till dess specifika krav och förutsättningar. Satsningen ligger i linje med det s.k. Lärarlyftet inom skolans område, som har liknande syften. Vårt förslag: i ett perspektiv bakåt har staten ansla- git betydande summor till stöd för kunskapsutvecklingen inom . Medlen har huvudsakligen gått till kommuner och använts för tidsbegränsade insatser inom olika verksamhets- områden. I en del fall inom ramen för löpande anslag och i andra fall genom tidsbegränsade anslag. Medel för andra ändamål frigörs successivt genom att tids- begränsade insatser upphör. Vårt förslag till avtal mellan Reger- ingen och SKL, modell för nationella projekt samt ett sexårigt forskningsprogram föreslås finansieras genom att frigjorda medel efterhand blir tillgängliga och kan tas i anspråk. Vi lägger ovan fram ett antal förslag som innebär kostnader för både staten och huvudmännen. Förslagen är tänkta att ersätta tidi- Utredningens förslag när det gäller statens stöd gare statliga insatser, som betingat kostnader av varierande storlek och som belastat olika statliga anslagsposter under olika år och inom olika politikområden. Det saknas en samlad bild centralt av hur mycket statliga pengar som utgår till kommunerna i form av olika tidsbegränsade statliga bidrag och det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning beräkna omfattningen av de medel som staten avsatt för kunskapsutvecklingen inom kommunernas socialtjänst. Av den kartläggning som Statskontoret gjort av verksamhets- anknutna statsbidrag till kommuner och landsting , framgår att bidragen är konstruerade på många olika sätt och med vitt skilda syften. Det är därför svårt att få en överblick över dessa bidrag, men Statskontorets uppskattning är att dessa uppgick till ; flest statsbidrag utgick inom utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård, social omsorg). Den bedömning vi gjort inom utredningen av de bidrag som gått till kunskapsutveckling respektive utvecklingsarbete inom social- tjänsten pekar på att dessa uppgått till åtminstone (se kapitel 7). Det finns ingen anledning att tro att detta är en ovanligt hög summa jämfört med andra år. Även huvudmännen har haft kostnader för sin del av genom- förandet av statligt initierade projekt m.m. Det är rimligt att tro att det rör sig om minst lika stora summor. tensstegen beräknade att kommunernas kostnader för projekten var lika stor som statens, dvs. i det fallet . De anslag inom från vilka det utgått stimulansbidrag till kom- munernas socialtjänst är i huvudsak Stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken (17:1, Utgiftsområde 9) samt 18:1 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m. (18:1, Utgiftsområde 9). Dessa anslag är breda på så vis att de innehåller medel som går till många olika typer av ändamål, t.ex. organisationsbidrag, stimulansbidrag till kommuner och landsting för insatser inom vård och omsorg om äldre, medel för utveckling av ett nationellt för vård och omsorg, stimulansbidrag för etablering av regionala FoU- centrum och bidrag till statistiska undersökningar. En del av sats- ningarna som genomförs inom ramen för medel på anslagen är kortsiktiga och en del är långsiktiga. Vi anser att man inom ramen för dessa anslag delvis bör omfördela medel från vissa anslagsposter så att de kan användas för att finansiera utredningens förslag. En successiv omfördelning är nödvändig då vissa av medlen är knutna till regeringsbeslut. Utredningens förslag när det gäller statens stöd Våra förslag innebär att även framtida insatser ska vara tids- begränsade. Men däremot ska de ske inom mer fasta former och med modeller som bättre garanterar en långsiktig utveckling av kunskapsbas. De medel som ovan refereras har huvudsakligen gått till äldre- omsorgen och individ- och familjeomsorgen och i relativt liten utsträckning till handikappomsorgen. I många fall har det handlat om ibland mycket specifika delar av ett verksamhetsområde. Våra förslag innebär att staten i första hand bör stödja utvecklingen av hållbara strukturer och system i kommunerna som är nödvändiga för implementering av kunskap och framväxt av en evidensbaserad praktik. Det innebär att stödet i huvudsak bör gå till kommunerna för långsiktiga insatser. Vi föreslår därutöver att medel avsätts för ett forsknings- program med , totalt . När det gäller kostnaderna för det föreslagna avtalen för och framåt, är detta en förhandlingsfråga mellan Regeringen och SKL som, precis som , i sista hand avgörs av vilka resurser Regering respektive huvudmännen bedömer behövas och kunna avsättas . Detsamma gäller kostnader för eventuella större nationella projekt. Vi bedömer att kostnaderna, både kommunala och statliga, för våra förslag ryms inom den sammantagna ekonomiska ram som efterhand frigörs genom att tidsbegränsade insatser upphör, eller att medel från nämnda anslagsposter omfördelas och används på ett annat sätt. Det är också enligt vår bedömning en fördel om det sker en successiv uppbyggnad av insatser och resurser för att ge goda förutsättningar för genomtänkta prioriteringar och förberedelser. Detta kommer att ske naturligt när pågående utvecklingsprojekt upphör. Grundtanken är att staten i avtalen bidrar med resurser i form av pengar och/eller myndighetsuppdrag samt att huvudmännens bidrar genom åtaganden, som kräver resurser i form av pengar och/eller personal. När det gäller kommunernas kostnader för insatser i den egna verksamheten bör utformning och omfattning av statens bidrag avgöras från fall till fall. Som påpekats saknas inom en överblick över det samlade statliga stödet till utveckling av , vilket bidrar till fragmentisering och ad hoc-lösningar. Som under- lag för finansieringen av det framtida statliga stödet behövs bättre Utredningens förslag när det gäller statens stöd beslutsunderlag samt en bättre samordning och utvärdering av det som görs. Det talar, enligt vår mening, för att särskilda resurser avsätts för hanteringen av det samlade stödet. Möjligtvis talar det även för en gemensam anslagspost. Slutligen anser vi att det är ett rimligt antagande att de före- slagna nya formerna för det statliga stödet, på lång sikt, kommer att ge mer för pengarna i form av en socialtjänst med bättre kvali- tet, resultat och effektivitet. I vilket fall kan vi konstatera att omfattningen av det hittillsvarande statliga stödet inte motsvarats av ett förväntat bidrag till en bestående kunskapsbas för social- tjänstens arbete. , , (under utgivning), Evi- densfrågan och – om socialarbetare inställning till en vetenskapligt grundad praktik, i Socionomens forskningssupple- ment. 1998, Metoder i socialt arbete. Om insatser och arbetssätt i individ- och familjeomsorg, i Socialvetenskaplig tidskrift nr 4. 2000, Kunskaper och kun- skapssyn. Om socialarbetare inom , i Socionomens forskningssupplement nr 4, sid. 116. 2007, Att studera rörliga mål – om villkoren för evidens och kunskapsproduktion i socialt arbete, i Socionomens forskningssupplement nr 21, sid. 416. , m.fl. 2000, Det dolda (). 2006, Maktens arrogans och ignorans, i Mellan Scylla och Charibis. En skrift till . Dellgran, , . 2003, Om den seniora forskning- ens innehåll och socionomers forskningsorientering, i Socialt arbete. En nationell genomlysning av ämnet. rapportserie 2003:16 R. , schools and families. 2007, A in Children and . (Draft). , , Per. 1999, Mot bättre vetande – Sta- tens roll vid kunskapsstyrning av hälso- och sjukvården, i SOU 1999:66, Bilaga 6. Hokenstad , Khinduka S.K., Midgley, J. 1992, Profiles in international social work. , (under utgivning), Brukarundersökningar i svenska välfärdssystem, Kunskapsöversikt utarbetad inom ramen för pro- jektet Medborgaren i välfärdssystemen, . 2000, Utvärdering av socionomutbildningen. Hög- skoleverkets rapportserie 2000:6 R. /för Arbetsliv och Socialveten- skap. 2003, Socialt arbete. En nationell genomlysning av ämnet. rapporserie 2003:16 R. Jergeby, , . 2005, Evidensbaserad praktik och IMS uppdrag, i Socionomen nr 8, sid. 43-46. 2006, A Strategy in Higher Education 20062020. : The Social Care Work- force Unit, , . 2006, RQS – kvalitetssäkring på brukarnas vill- kor, i Socionomen nr 4. , , , , (under utgiv- ning), På väg mot en evidensbaserad praktik?