sou · GWB334 · 2008-04-07 00:00:00 — Hand- lingar som kommer in till servicekontoret är därför alltid inkomna till någon eller flera av de deltagande myndigheterna, inte till servi- cekontoret i sig. Upprättade handlingar är alltid upprättade vid någon av de deltagande myndigheterna, inte vid servicekontoret i sig. Servicekontoren måste därför kunna hantera förfrågningar om att få ut allmänna handlingar hos var och en av de deltagande myn- digheterna. Vilka uppgifter personalen i servicekontoren har när det gäller verkställighet av sådana förfrågningar blir en fråga för varje myndighet. Eftersom reglerna om handlingsoffentlighet gäller för var och en av de deltagande myndigheterna på samma sätt som i andra delar av myndighetens verksamhet, gäller också reglerna om sekretess och tystnadsplikt för verksamheten i servicekontoret på samma sätt som för motsvarande ärenden i andra delar av myndighetens verk- samhet. Ur sekretesshänseende är servicekontoret inte i någon del en egen eller gemensam organisation, utan alla verksamheter är delar av de deltagande myndigheternas organisationer. Servicekontorets hantering av personuppgifter Huvudregeln är enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100), SekrL, att uppgifter hos en myndighet som omfattas av sekretess inte får röjas för en annan myndighet. Enligt 1 kap. 6 § SekrL gäller sekretess och tystnadsplikt för såväl anställda som uppdragstagare hos den myndighet där uppgiften är sekretessbelagd. Eftersom det i 5 § STL ställs krav på att det upprättas ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal när samtjänsten innebär tillgång till personuppgifter, ska de handläggare som har sådan tillgång alltid tillämpa den sek- retess som gäller för uppgifterna i den verksamhet där de före- kommer. Att två myndigheter deltar i ett servicekontor innebär inte att gränsen mellan dem öppnas i sekretesshänseende. En handläggare som har flera anställningar eller uppdrag får alltså inte använda uppgifter från den ena verksamheten i en annan verksam- het, även om handläggaren har tillgång till uppgifter i båda verk- samheterna. Undantag från huvudregeln i 1 kap. 3 § SekrL kräver en bestämmelse i sekretesslagen eller i lag eller förordning som sekre- tesslagen hänvisar till. I SekrL finns sådana regler i 14 kap. Exempel på en sådan regel i en annan lag är 20 kap. 9 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring. När det gäller uppgifter som en myndighet behöver för handläggning av ärenden och som finns hos en annan myndighet finns normalt sådana sekretessbrytande regler. Detta innebär att tagit ställning till att öppna för ett utbyte av specifika uppgifter mellan just de aktuella myndigheterna för ett visst ändamål. Som huvudregel överförs inte sekretess mellan myndigheter när uppgifter överförs, även om uppgifterna omfattas av sekretess hos ursprungsmyndigheten. Detta innebär att uppgifterna förlorar sitt skydd vid överföring om det inte finns någon särskild regel som innebär motsatsen. Regler om överföring av sekretess mellan myn- digheter finns i t.ex. 13 kap. SekrL. När uppgiften inte längre omfattas av sekretess, omfattas den inte heller av tystnadsplikt. När sekretessen ska skydda en enskild gäller sekretessen enligt 14 kap. 4 § SekrL i de allra flesta fall inte i förhållande till den som ska skyddas. I sådana fall kan också sekretessen efterges av den enskilde. När en uppgift omfattas av sekretess och det inte finns någon sekretessbrytande bestämmelse är sekretesseftergift den enda tillgängliga sättet för att möjliggöra att den överlämnas mellan myndigheter. Det finns inga formkrav för en sekretesseftergift. Den kan alltså vara muntlig. Det finns heller inga krav på hur en sekretesseftergift ska dokumenteras. Det ligger dock självklart i Servicekontorets hantering av personuppgifter myndigheternas intresse att på ett tydligt sätt dokumentera att sek- retessen eftergivits. Den myndighet som ansvarar för utförandet av en viss förvalt- ningsuppgift är personuppgiftsansvarig för den behandling av per- sonuppgifter som sker i utförandet av den förvaltningsuppgiften. När det i servicekontoret ingår förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personuppgifter, ska myndigheten enligt 5 § STL upp- rätta ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den handläg- gare som ska utföra uppgifterna. Handläggaren blir därigenom en del av den ansvariga myndighetens organisation. Detta innebär att det även i servicekontoret är den ansvariga myndigheten som är personuppgiftsansvarig enligt 3 § personuppgiftslagen (1998:204). Det blir inte fråga om att någon annan myndighet är person- uppgiftsbiträde enligt samma bestämmelse. Många verksamheter omfattas utöver sekretessbestämmelser av särskilda s.k. register- eller databaslagar. Ett exempel är lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäk- ringens administration. Om det finns en sådan lag anger den ramarna för utbyte av personuppgifter. Om den mottagande myn- digheten har en registerlag finns regler för hur uppgifterna får hanteras hos den myndigheten. Liksom när det gäller sekretess- brytande regler har alltså gjort en bedömning av vilken information som krävs för handläggningen av ett visst ärende, och reglerat detta i lag. I 4 kap. 9 c § finns en bestämmelse om brottet data- intrång. För detta brott döms bl.a. den som olovligen bereder sig tillgång till en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling. Straffet är böter eller fängelse i högst . Denna regel är till- lämplig exempelvis på en handläggare som i strid mot behörighets- bestämmelser på en arbetsplats tar del av uppgifter som han inte Servicekontorets hantering av personuppgifter behöver för sitt arbete. I praktiken innebär detta att det är straff- belagt för en anställd att ta del av uppgifter i myndighetens infor- mationssystem som han har teknisk tillgång till, men inte behöver för sitt arbete, om det finns en ordningsregel på arbetsplatsen som förbjuder detta. Förutsatt att myndigheten har ett system för behörighetshantering som innefattar ett tydligt regelverk, straff- sanktionerar alltså denna bestämmelse att handläggaren bereder sig tillgång till personuppgifter som han inte behöver. I STL finns regler om hantering av personuppgifter i servicekonto- ret. I 2 § föreskrivs att ett samtjänstavtal måste ange vilka förvalt- ningsuppgifter som kräver tillgång till personuppgifter som ingår i samtjänsten. I avtalet ska också anges vilka personuppgifter som kan förekomma i servicekontoret och vilka personuppgifter den enskilde handläggaren har tillgång till. Detta krav innebär i prakti- ken, i de avtal som regeringen godkänt, att avtalen ska ange vilka verksamhetssystem handläggarna har tillgång till och vilken typ av personuppgifter som finns där. Däremot behöver avtalen inte ange exakt vilka personuppgifter som förekommer i de olika systemen. I 9 § föreskrivs att handläggaren bara får ges tillgång till de per- sonuppgifter som krävs för de förvaltningsuppgifter han har att utföra. Denna regel gäller all tillgång till personuppgifter, oavsett på vilket medium de finns. Det gäller alltså både uppgifter i elek- tronisk form och uppgifter som finns t.ex. i en pappersakt. Det finns i STL inga begränsningar för vilka förvaltningsupp- gifter som ger tillgång till personuppgifter som får förekomma i servicekontoret. De deltagande myndigheterna kan alltså själva bestämma vilken tillgång till personuppgifter servicekontorets handläggare ska ha. Det enda kravet är att tillgången ska regleras i samtjänstavtalet. Det finns inte heller någon särskild koppling mellan myndighetsutövande förvaltningsuppgifter och tillgång till personuppgifter. Servicekontorets hantering av personuppgifter Ett av syftena med att inrätta servicekontor är att ge möjlighet att i ett sammanhang hantera ärenden som faller under olika myndig- heters ansvar. Därigenom uppnås bättre service till den enskilde, för vilken de olika myndigheternas ansvarsområden och de ärenden som hör till dem bara är olika aspekter av den egna situationen. Sekretessregleringen bygger däremot på synsättet att en strikt gräns alltid ska upprätthållas mellan olika myndigheter. I den hemställan som ligger till grund för våra tilläggsdirektiv har myndigheterna påtalat ett behov av att använda information från i servicekontoret deltagande myndigheter i andra syften än i ärendehantering. Myndigheterna menar att det kan finnas fall där en enskild har allmänna frågor, om t.ex. storleken på en förmån, som rör den ena ingående myndighetens verksamhet, och som krä- ver en uppgift från den andra myndigheten. Servicen till den enskilde skulle då kunna bli bättre om handläggaren själv kunde inhämta uppgiften från den andra myndigheten, vid vilken han också är anställd. Myndigheterna har föreslagit att detta behov skulle kunna tillfredsställas genom införande av en generell regel av innebörden att sekretess inte gäller mellan myndigheter i en sam- tjänst avseende uppgifter som behövs för att fullgöra någon av de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Ytterligare en fråga i sammanhanget gäller kravet att enskilda handläggare med tillgång till personuppgifter ska anges med namn i samtjänstavtalet. Våra överväganden och förslag i det avseendet redovisas i kapitel 5. Vid inrättandet av servicekontor med flera deltagande myndigheter måste olika intressen vägas mot varandra. Detta gäller inte minst avseende den enskildes integritet. Medborgarens behov av skydd mot otillbörliga intrång i den personliga sfären måste vägas mot motstående intressen hos både myndigheterna och hos den enskilde själv. Myndigheternas motstående intresse handlar framför allt om effektivitet. För den enskildes del handlar det om en avväg- ning mellan integritet och bättre service. Att ärenden handläggs i Servicekontorets hantering av personuppgifter ett sammanhang syftar till att förbättra servicen till den enskilde, men sådana strävandena att skapa ett sammanhang mellan ärenden står i motsats till den enskildes behov av integritet. Det vore t.ex. olämpligt att enskilda, lokalt förankrade handläggare vid ett servi- cekontor får omfattande kännedom om enskildas personliga för- hållanden genom de uppgifter de har tillgång till genom sina upp- drag för kommun och statliga myndigheter. Detta skulle kunna jämföras med äldre tiders omfattande sociala kontroll. En reglering av hanteringen av personuppgifter i servicekonto- ren måste därför syfta till att möjliggöra förbättrad service samti- digt som tillgången till personuppgifter begränsas. Det är också viktigt att regleringen skapar tydlighet för såväl myndigheterna och deras anställda som för medborgarna. Regleringen ska också ge förutsättningar för uppföljning och kontroll av det missbruk som kan förekomma. Som nämnts ovan överväger vi i detta sammanhang endast en generell sekretessbrytande regel. Vi avser återkomma till andra alternativa regleringssätt senare i vårt arbete. 7.4.2Möjligheter utan ändringar i SekrL Det av myndigheterna beskrivna behovet av att använda den andra myndighetens information kan lösas inom ramen för gällande rätt. Detta kan ske på två olika sätt. Det ena förfaringssättet är att handläggaren i sin egenskap av handläggare i den ena myndigheten tar fram uppgiften och lämnar den till den enskilde. Därefter lämnar den enskilde uppgiften till handläggaren i dennes egenskap av handläggare för den andra myn- digheten. Detta alternativ framstår som krångligt och förmodligen svårbegripligt för den enskilde. Ett annat alternativ är att den enskilde efterger sekretessen för en viss uppgift för ett visst tillfälle. Inom och Försäk- ringskassan har en administrativ lösning som bygger på sekretess- eftergift diskuterats. Tanken är att myndigheterna inhämtar en eftergift från den enskilde vid varje enskilt tillfälle då det är aktuellt att överföra uppgifter som omfattas av sekretess. För ändamålet finns en blankett för tjänsteanteckning om att den enskilde lämnat ett medgivande. På detta sätt erinras handläggaren om behovet av att informera den enskilde om innebörden av eftergiften. Servicekontorets hantering av personuppgifter per också förelägga den enskilde en blankett, som denne kan känna obehag av att behöva fylla i. Det är alltså möjligt att skapa praktiska lösningar inom ramen för gällande rätt. Dessa lösningar innebär dock att skyddet för den enskildes integritet i någon mån försämras eftersom uppgifternas sekretesskydd inte följer med vid överföringen till den andra myn- digheten och eftersom handläggarens tystnadsplikt då också upp- hör. Förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning kan ingå i en samtjänst utan särskilt författningsstöd, även om de medför tillgång till personuppgifter. Det bör enligt vår mening gälla även framgent. Detta innebär att de deltagande myndigheterna helt kan bestämma vilka typer av frågor som kan förekomma i samtjänsten. Varje myndighet kan också bestämma vilka person- uppgifter i de egna systemen handläggarna ska ha tillgång till, så länge de behövs för att utföra de egna förvaltningsuppgifterna. En generell sekretessbrytande bestämmelse skulle alltså i praktiken innebära att lagstiftaren överlämnade åt myndigheter och kommu- ner att besluta vilka uppgifter som skulle få lämnas ut till andra myndigheter utan hänsyn till sekretesslagens reglering. Sekretess- lagens regler skulle alltså helt sättas ur spel. Dessutom skulle de utlämnade uppgifterna inte omfattas av några sekretessregler, och inte heller någon tystnadsplikt eller några särskilda hanteringsregler hos den mottagande myndigheten. Den mottagande myndigheten skulle alltså vara oförhindrad att dokumentera och behandla den inhämtade uppgiften. Eftersom den inte längre omfattas av sekretess skulle den dessutom kunna lämnas vidare till ytterligare myndigheter. Redan en ytlig analys ger således vid handen att en generell sek- retessbrytande regel skulle få konsekvenser som vore både långt- gående och svåröverblickbara. Långtgående på det sätt som ovan beskrivits, och svåröverblickbara eftersom i stort sett vilka uppgif- ter som helst hos vilken myndighet som helst skulle kunna ingå i en samtjänst. Det bör också observeras att konsekvenserna vore svårförutsedda även om det inte finns anledning att förutsätta att möjligheterna skulle missbrukas. Servicekontorets hantering av personuppgifter Sammantaget bedömer vi att det vore olämpligt att införa en generell sekretessbrytande bestämmelse av det föreslagna slaget, eftersom konsekvenserna av en sådan regel skulle bli alltför långt- gående och svåröverblickbara. Förvaltningsuppgifter som utgör ärendehandläggning förutsätter vi normalt redan omfattas av sek- retessbrytande regler där lagstiftaren bedömt att det krävs. Andra förvaltningsuppgifter kan, i den mån de förutsätter tillgång till per- sonuppgifter, hanteras inom ramen för gällande reglering och med vedertagna förfaranden. Ett sådant ställningstagande är också i enlighet med vår övergripande ansats att verksamheten i service- kontor ska regleras på samma sätt som annan verksamhet i förvalt- ningen. 7.4.4STL:s regler om personuppgifter Frågan om tillgång till personuppgifter hänger samman med ären- dekatalogerna. I samtjänstavtalet ska anges både vilka förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning som ingår, och vilka förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personuppgifter som ingår. Begränsningarna i 7 §, som vi föreslår ska tas bort, och 8 §, som vi föreslår ska behållas, gäller endast vilken myndighetsutöv- ning som får förekomma. Det finns ingen generell begränsning av vilka förvaltningsuppgifter som får förekomma som kräver tillgång till personuppgifter. Det är alltså redan nu möjligt att avtala om att det ska ingå förvaltningsuppgifter som kräver omfattande tillgång till personuppgifter. Vårt förslag att ta bort kravet på koppling till namn i 2 § innebär alltså en mycket begränsad förändring av den enskildes integritetsskydd jämfört med vad som redan nu gäller. Vi avser fortsätta att utreda frågor kring hanteringen av person- uppgifter i servicekontoren, och de författningsändringar som eventuellt kan vara påkallade. Vi kommer då att beakta alla de olika typer av reglering som redovisats ovan och som samspelar för att skydda den enskildes integritet. I detta förestående arbete måste svåra intresseavvägningar göras mellan å ena sidan behovet av service och effektivitet och å andra sidan behovet av skydd för den enskildes integritet. Servicekontorets hantering av personuppgifter servicekontor och andra former för lokal offentlig service får inte leda till att det skapas kategorier av handläggare med lokal förank- ring och med omfattande kännedom om enskildas personliga för- hållanden. Det vore skadligt för den offentliga förvaltningens anse- ende och legitimitet om förbättrad service banade vägen för en återgång till en lokal social kontroll av ett slag som inte har en plats i det moderna samhället. De föreslagna ändringarna i STL medför att det blir enklare för myndigheter och kommuner att sluta avtal om samtjänst vid ser- vicekontor. Enbart dessa regeländringar kan inte driva på utveck- lingen mot fler servicekontor och mer omfattande tvärsektoriell samverkan till nytta för medborgare och företag. Det krävs direkt styrning och fler konkreta insatser för att service ska bli mer lättill- gänglig och för att samverkan mellan myndigheter ska bli en själv- klarhet. Genom de föreslagna ändringarna skapas bättre förutsätt- ningar för att bedriva samverkan med samtjänst. Konsekvenserna i de olika avseenden som ska analyseras är framför allt indirekta.1 Vi vill ändå nämna vad etableringen av servicekontor och samtjänst kan betyda ur några aspekter. Befolkningsunderlaget på en ort kan vara otillräckligt för att en myndighet ska kunna upprätthålla ett bemannat lokalkontor. Där- emot skulle fler statliga myndigheter och kommunen kunna dela kostnaderna för ett servicekontor. Ett kontor där tjänstemännen kan utföra uppgifter för flera myndigheters räkning, kan då vara en lösning. Sådana servicelösningar kan vara ett viktigt led i arbetet mot den regionala utvecklingspolitikens mål om att göra offentlig service tillgänglig i hela landet. När myndigheters lokalkontor avvecklas på vissa orter kommer några arbetstillfällen att försvinna där. Men med nya lösningar för servicekontor kan det tillkomma nya tjänster för samtjänsthandläggare eller en typ av ser- viceguider. Den andra viktiga aspekten för den regionala utvecklingen är att kontoret bidrar till att ett serviceutbud säkras på orten. Detta framhålls ofta som avgörande för människors intresse och möjlig- heter att bo kvar på orten. Många kommunledningar understryker dessutom att kommunen är mer attraktiv för besökare och inflyt- tare om statliga myndigheter finns närvarande på platsen. 1 Se 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Det är känt från undersökningar av människors resmönster att kvinnor reser kortare sträckor än män. Det gäller särskilt vid arbetspendling. Om ärenden behöver uträttas i personlig kontakt med myndigheter, dvs. inte kan av via nätet eller telefon, så betyder det mycket, inte minst för kvinnor, att det finns ett ser- vicekontor inom rimligt avstånd. På motsvarande sätt som för enskilda medborgare, kan man förmoda att det är positivt för före- tag om det finns lättillgängliga kontor med brett serviceutbud och möjligheter till kontakt med myndigheter. Särskilt småföretagare som saknar egen administrativ, skattejuridisk eller annan expertis, kan givetvis då och då behöva kontakta myndigheter för någon verksamhetsanknuten fråga. Det är uppenbart att servicekontoren har stor betydelse för människor som flyttar till och kanske har problem med både språket och orienteringen i samhällsapparaten. De kommunala servicekontor (medborgarkontor) som är etablerade i invandrartäta områden är mycket välbesökta. De är konkreta inslag i arbetet med att uppnå de integrationspolitiska målen. Alla människor kan då och då behöva hjälp med att planera en räcka myndighetskontakter i serviceprocesser som är ovanliga för den enskilde. Det kan t.ex. gälla processen som löper från affärsidé till starten av ett nytt företag eller processen från arbetsskada till att komma i nytt arbete. Man kan anta att det finns samhällseko- nomiska vinster att göra om sådana processer blir effektivare, genom att moment utförs i rätt ordning och väntetider förkortas. Att inrätta ett servicekontor påverkar givetvis kostnader och intäkter för de statliga myndigheter, kommuner eller landsting som är engagerade. Hur de finansiella konsekvenser ter sig i detalj beror på organisering, arbetsformer m.m. i de enskilda fallen, inte av våra regelförslag. I det fortsatta arbetet och i anslutning till förslag om konkreta åtgärder för att förbättra offentlig service i ett medborgarperspek- tiv, kommer utredningen att återkomma till frågorna om de direkta finansiella, samhällsekonomiska och sociala konsekvenserna av för- slagen. Våra förslag: De föreslagna författningsändringarna bör träda i kraft . gällande regler ska tillämpas på avtal som slutits före de nya reglernas ikraftträdande. De föreslagna författningsändringarna avser underlätta pågående eller planerat utvecklingsarbete i förvaltningen. För att inte onö- digtvis fördröja detta utvecklingsarbete föreslås förändringarna träda i kraft . De föreslagna författningsändringarna innebär skillnader bl.a. i förhållandet mellan regeringen och avtalsparterna. Enligt nuvarande regler har regeringen, genom möjligheten att återkalla godkända avtal, ett åliggande att följa de enskilda servicekontorens arbete. Enligt de föreslagna reglerna har regeringen inget sådant ansvar. Enligt de godkännandebeslut som regeringen fattat åligger det avtalsparterna att lämna årliga verksamhetsrapporter. Dessa verk- samhetsrapporter ska bl.a. ligga till grund för eventuella beslut att återkalla godkända avtal. Enligt de föreslagna reglerna kommer sådana villkor inte att finnas, eftersom det inte fattas några god- kännandebeslut. Det är viktigt för både regeringen och för de myndigheter som ingår samtjänstavtal att det är tydligt vilket ansvar regeringen och avtalsparterna har. Det är också viktigt att det är tydligt vilka regler och villkor som gäller för redan ingångna samtjänstavtal. För att förutsättningarna för de avtal som slutits enligt nuva- rande respektive föreslagna regler ska bli tydligt föreslås att de regler som gäller när avtalen sluts ska tillämpas fullt ut på avtalen. Avtal som slutits enligt nuvarande regler ska därför omfattas helt av dessa regler. Detta innebär också att regeringens godkännande- beslut kommer att gälla fullt ut, t.ex. avseende åligganden att lämna verksamhetsrapporter. Det innebär också att regeringen har möj- lighet att enligt 3 § andra stycket STL återkalla ett godkännande. Om ett avtal som upprättats enligt gällande regler ändras, inne- bär detta att ett nytt avtal anses upprättat eftersom ändringarna kräver regeringens godkännande på samma sätt som ett nytt avtal. Detta avtal kommer då att omfattas av de föreslagna reglerna. Par- terna i ett avtal enligt nuvarande regler kan göra de föreslagna reg- lerna tillämpliga även utan att förändra avtalets innehåll. Detta kan ske om parterna upphäver det gamla avtalet och sluter ett nytt avtal med samma innehåll. Parterna ska anmäla till regeringen att avtalet upphör att gälla. Avtal som slutits enligt gällande regler är tidsbegränsade. När de löper ut upphör de att gälla. Det avtal, som ersätter ett avtal som löper ut, kommer att omfattas av de föreslagna reglerna. Utredningen föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft . Vi föreslår att de föreslagna reglerna ska tillämpas på avtal som sluts efter denna tidpunkt, medan avtal som sluts före ikraftträdandet ska omfattas av nuvarande regler. I författningskommentaren återges först under varje paragraf den föreslagna lydelsen av lagtexten. Ändringar har markerats genom kursiv text. Det bör observeras att ändringar som innebär att delar av den nuvarande lydelsen har tagits bort därmed inte framgår.