sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Totalt transporterades omkring 20 000 svenska resenärer hem till , fram till och med . Den luftbro som svenska staten arran- gerade via SAS omfattade drygt tjugo flygningar till (, och ), varav två rena sjuktran- sporter. Omkring 2 000 resenärer evakuerades med hjälp av den statliga insatsen, varav 1 700 med SAS-planen. Detta motsvarar av det totala antalet svenska resenärer som evakuerades från Thailand.TPF1FPT Regeringen gav vidare i uppdrag till att ordna transporten från till av de avlidna. Rikspolis- styrelsen träffade sedan ett avtal med och de försäkringsbolag som är anslutna till förbundet som innebar att försäkringsbolagen svarade för dessa transporter.TPF2FPT Under Libanonkrisen, som startade , var det frågan om evakuering som var i fokus. Evakueringen inleddes med en bussresa till för vidare transport till . Transporterna kom sedan att koncentreras till sjövägen via . Mellan och evakuerades över 8 400 svenskar och andra personer från och . UD chartrade 53 flygtransporter, tre fartyg för trafik mellan och , Limasol eller Mersin samt ett femtontal bussar för transporter till Syrien.TPF3FPT Erfarenheterna av dessa två händelser visar att evakuering av skadade och oskadade från katastrofområdet liksom att föra hem 1TP PT SOU 2005:104 s. 156 f och 216 ff. samt expertrapporten, bilagan s. 219 ff. Enligt expert- rapporten s. 231 var det fråga om 1 800 personer som transporterades med SAS-planen. 2TP PT Överenskommelse om hemtransport av avlidna från det tsunamidrabbade området i , RPS dnr AKAT-231-1/04. 3TP PT PM , hantering av Libanonkrisen – redovisning, syn- punkter, åtgärder och förslag. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? avlidna är prioriterade åtgärder. I kunde de flesta resa hem genom reseföretagens försorg men statens insats var ett nöd- vändigt komplement och för transporten av de avlidna gjorde för- säkringsbolagen en viktig insats. Under Libanonkrisen var den statliga evakueringen helt avgörande för att svenskarna skulle kunna lämna området då säkerhetsläget inte möjliggjorde vanliga civila transporter, bl.a. krävdes det kontakter med såväl och som Hizbollah för att få försäkran om att inga angrepp skulle ske längs rutterna. strategi var också att agera snabbt för att skapa så stor transportkapacitet som möjligt. De slutsatser som kan dras av dessa två händelser är att evakuering eller transport från katastrofområdet kommer att vara en prioriterad åtgärd, att omfattningen av den statliga insatsen i den delen kan variera men att det är viktigt att staten agerar för att skapa en stor transportkapacitet som sedan kan modifieras beroende på händelseutvecklingen. Det kan tilläggas att transport- kapaciteten också måste vara avpassad för det faktiska behovet. Det är uppenbart att transport av skadade kräver helt andra typer av transportmedel än transport av fysiskt oskadade människor. Flodvågskatastrofen visar också vilka viktiga roller som rese- företagen och försäkringsbolagen har och att det krävs ett strukturerat samarbete mellan staten och dessa. I var många svenskar skadade och många stod utan boende och kläder. Som framgår av de berättelser som lämnades till fick svenskarna uppskattad hjälp från , både i organiserad form och genom individuella insatser. Behoven hos både thailändarna själva och turisterna var dock omfattande och med en delvis utslagen infrastruktur var det inte möjligt att bistå alla och bl.a. var sjukhusen överbelastade. Värde- fullt stöd till de drabbade lämnades även av reseföretagen, för- säkringsbolagens larmcentraler, frivilligorganisationer samt av enskilda människor. Detta stöd omfattade t.ex. inkvartering och måltider, utdelning av kläder, utbetalning av kontanter, enklare sjukvård, eftersökning av skadade och omhändertagande av ensamma barn. De drabbades behov kunde delvis mötas genom denna hjälp men eftersom behoven var mer eller mindre oändliga, Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? framför allt under den , kunde inte alla människor få stöd i den utsträckning som behövdes. Den svenska statliga insatsen kom igång efter hand. Förutom de insatser som påbörjades på plats av ambassaden, anlände en styrka från samt viss sjukvårdspersonal från . Insatser av olika slag från sida blev sedan mer omfattande. En viktig del var omhändertagandet och identifieringen av de avlidna. Även under Libanonkrisen, som har kommit att uppfattas som en ren evakuering, fanns behov utöver själva transporten bort från krigshärden. Som exempel kan nämnas att säkerhetsläget gjorde att svenskarna i något fall inte kunde avresa från med det fartyg som det var tänkt och det krävdes därför inkvartering på hotell i väntan på nästa avresemöjlighet. Även läkarhjälp behövdes för att hantera chockade personer.TPF4FPT Slutsatserna av detta är att även om det prioriterade önskemålet för de drabbade är att snabbt evakueras från platsen och att en lyckad evakuering kan sägas vara målet för katastrofinsatsen, krävs även andra åtgärder. Problemet är att det är svårt att i förväg ange vilka åtgärder som kan behövas. Eftersom händelseförloppen vid kriser och katastrofer definitionsmässigt är oförutsägbara är det inte möjligt att på planeringsstadiet ange vad som kommer att krävas vid en katastrofinsats. Styrande för att bestämma omfattningen av en katastrofinsats utöver en evakuering bör därför vara vilka behov av praktiska åtgärder och hjälp som uppstår för drabbade människor vid den enskilda katastrofen. Ett visst mått av improvisation är därför ofrånkomligt. Vid flodvågskatastrofen var t.ex. behovet av avancerad sjukvård helt annat än under Libanon- krisen och det fanns även helt andra basala behov som t.ex. av kläder. Det är också av stor vikt att den faktiska behovsbe- dömningen görs av personer som arbetar med dessa frågor . Även om det finns en politisk dimension genom att de politiskt ansvariga anger inriktning och gränser för insatsen får det inte skymma det faktum att det krävs sådana professionella bedömningar. Omfattningen av insatsen hänger också samman med hur behoven kan mötas. Har de drabbade egna resurser, vad kan rese- företagen bidra med och hur är läget i värdlandet? Det är fullt tänkbart att värdlandet, reseföretagen, försäkringsbolagen och deras larmcentraler samt frivilligorganisationer kan möta de behov 4TP PT PM , Rapport och erfarenhetsliggare från insatsstyrkan i . Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? som de drabbade inte kan hantera själva och att fokus för svenska staten i stället blir att organisera resor ut från katastrofområdet i den mån detta inte kan lösas på annat sätt. I sammanhanget vill vi återigen betona vikten av att svenska staten samarbetar med övriga aktörer. Genom samarbete och upparbetade rutiner skapas för- utsättningar för att resurser och kunskap tillvaratas på bästa sätt, vilket i sig är ett villkor för en väl fungerande katastrofinsats. Under flodvågskatastrofen skadades över 1 500 svenskar och nästan alla hade mjukdelsskador i form av sår-, stick- och krosskador. Uppemot hälften hade dessutom frakturer, luxationer eller led- bands- eller senskador. Många hade multipla skador och ett stort antal hade även fått in vatten i luftvägarna. Som en följd av brist- situationen utvecklades även sårinfektioner. Den thailändska sjuk- vården gjorde ovärderliga insatser men resurserna var otillräckliga i den rådande situationen. Som en konsekvens av överbelastningen tvingades man t.ex. att evakuera patienter i tillstånd som normalt skulle ha bedömts som alltför allvarliga för att tillåta en flyg- evakuering. Vissa av de skadade behövde ligga och en del behövde vård också under resan.TPF5FPT Det senare visar att även om sjukvårds- behovet i sig måste lösas så är frågan även tätt sammankopplad med evakueringen. Det är givet att de akuta behoven måste mötas av den inhemska sjukvården, bl.a. är det rent logistiskt inte möjligt att vara på plats på andra sidan jordklotet förrän tidigast . Erfaren- heterna från visar dock att svenska sjukvårdsinsatser kan vara motiverade på plats även och till detta kommer behoven av vård under evakueringen. Som framgår av avsnitt 2.5 är en av stödstyrkans uppgifter att hjälpa drabbade svenskar med bl.a. sjukvård och i styrkan ingår därför också läkare och annan medi- cinsk personal. har lämnat ett förslag till lag om kata- strofmedicinska insatser i utlandet vid en stor olycka eller katastrof. Förslaget innebär att vid stora olyckor och katastrofer utomlands kan en svensk katastrofmedicinsk insats bli aktuell om värdlandets sjukvård och de resurser som kan tillhandahållas av andra, såsom reseföretag och försäkringsbolag, inte räcker till. 5TP PT SOU 2005:104 s. 207 ff. samt expertrapport, bilagan s. 123 ff. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? blir att komplettera med de resurser som det råder brist på och att transportera hem de skadade och sjuka till . Vissa utpekade landsting skall enligt förslaget hålla bered- skap för att göra katastrofmedicinska insatser utomlands medan det är som beslutar om en katastrofmedicinsk insats skall inledas.TPF6FPT Förslaget bereds av Social- departementet och en proposition kan komma . Även om vi menar att sjukvård bör ingå i ansvaret för en kata- strofinsats ser vi i och för sig inga formella hinder mot att formerna för mer omfattande sjukvårdsinsatser regleras separat på detta sätt. En katastrof kan också ha sin upprinnelse i en pandemi. En pandemi är en infektionssjukdom som sprids över stora delar av världen och drabbar en stor andel av befolkningen i varje land, t.ex. Spanska sjukan och Hongkonginfluensan . Den form av smitta som diskuterats är fågelinfluensan (H5N1) och den har konstaterats hos människor i Syd- . Den skulle kunna utvecklas till en pandemi och risken uppstår om fågelviruset muterar och får förmågan att spridas mellan människor.TPF7FPT Skulle en sådan pandemi uppstå och beröra svenskar måste det övervägas vilka faror en evakuering medför ur smittosynpunkt. Redan riskerna för att någon kan smittas innebär särskilda problem och i detta läge måste smittkontroll vara en prioriterad åtgärd. Smittan eller risken för smitta gör att evakueringen måste ske under kontrollerade förhållanden, vilket kan innebära att reseföre- tagens transportresurser inte kan utnyttjas. Det medför också att lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa aktualiseras. Den trädde i kraft och grundar sig på () nya internationella hälsoreglemente som trädde i kraft . Syftet med reglerna är att förhindra spridning av allvarliga hot mot människors hälsa över gränserna, främst smittsamma sjukdomar. Reglementet innebär att det vid smitta kan utfärdas restriktioner 6TP PT skrivelse Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i vid stora olyckor och katastrofer utomlands, . 7TP PT Beskrivningen är hämtad från Omvärldsexempel s. 25. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? för resande från drabbade länder grundat på rekommendationer från WHO.TPF8FPT Det kan bli en särskilt svår situation om smittan bryter ut i ett land med begränsade resurser. Fågelinfluensan förekommer främst i sådana länder. Om begränsade resurser kombineras med att svenskar av smittoskäl inte kan evakueras, står vi inför ett av de värst tänkbara scenarierna. Det är uppenbart att krav då kommer att ställas på svenska sjukvårdsinsatser i det land eller område där svenskar har smittats eller insjuknat. Sannolikt kommer det att handla om att stödja sjukvården i värdlandet med personella och andra resurser. Det finns även andra situationer med smitta som kan vara om möjligt än värre att hantera, t.ex. smitta på grund av ett terrordåd med bakteriologiska medel. Vad än smittan beror på kommer särskilt hårda krav att ställas såväl på den politiska ledningen som på myndigheterna med särskilt ansvar för dessa frågor. Det mediala trycket och ryktesspridningen kommer att kräva en omsorgsfull behandling. Vårt förslag omfattar även sådana händelser men hanteringen av ett läge med smittade svenskar utomlands är en svår och komplicerad fråga som kräver särskilda insikter och expertis. Det är viktigt att beredskapen och planeringen inför sådana händelser blir ytterligare sakkunnigt belyst i en annan ordning. 4.2Vilka skall omfattas? Denna fråga innehåller flera aspekter, såsom bosättningsprincipen kontra medborgarskapsprincipen, dubbelt medborgarskap och åter- flytt till tidigare hemland. Till en början redogörs nedan för gällande ordning i olika avseenden samt omständigheterna vid Libanonkrisen. 8TP PT Skrivelse från , rättssekretariatet . Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? I gällande konsulärt regelverk finns det olika regler om vilka som kan omfattas av konsulärt stöd. Av 12 § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen följer att beskickningar och konsulat skall ta till vara svenska medborgares intressen. I lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd ser person- kretsen annorlunda ut. Lagens huvudsyfte är att göra det möjligt för de personer som omfattas av lagen att återvända till efter en tillfällig utlandsvistelse men där detta försvåras på grund av t.ex. ett rån eller sjukdomsfall och personen saknar medel för sin hemresa eller för sjukvård.TPF9FPT Lagen utgår från bosättningsprincipen varför rätten att få konsulärt ekonomiskt bistånd i första hand skall vara förbehållen dem som är bosatta i men tillfälligt befinner sig utomlands. Utifrån kriteriet om bosättning är de biståndsberättigade enligt 3 § i första hand svenska medborgare som är bosatta i samt flyktingar och statslösa personer som är bosatta i , dvs. personer med rätt till resedokument enligt Genèvekonvention och –konvention. Om det finns särskilda skäl kan bistånd enligt 4 § även lämnas till svenska medborgare som inte är bosatta i samt till andra utlänningar än flyktingar och statslösa personer och som är bosatta i . I det senare fallet avses t.ex. person som fått permanent uppehållstillstånd i på grund av nära anknytning till en svensk medborgare, flykting eller statslös som är bosatt här. Det sägs även att hänsyn bör tas till hur personen varit bosatt i samt att bistånd i dessa fall bör kunna lämnas när sökanden befinner sig på resa tillsammans med en svensk medborgare, flykting eller statslös till vilken han eller hon har nära anknytning och nödsituationen gäller dem båda eller hela familjen och det skulle vara oskäligt att inte ge bistånd.TPF10FPT Enligt förarbetena kan personer med utländskt eller både svenskt och utländskt medborgarskap ha rätt till motsvarande bistånd från den andra staten och då föreligger inte rätt till svenskt bistånd.TPF11FPT Vad gäller utflyttade personer innebär bosättningsprincipen att svenskar som har flyttat från ofta är avskurna från rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd. Ett beslut att bosätta sig i ett annat land innebär enligt förarbetena ett val, inte bara av ett annat klimat 9TP PT Prop. 2002/03:69 bl.a. s. 50. 10TP PT Prop. 2002/03:69 s. 51. 11TP PT Prop. 2002/03:69 s. 38. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? m.m. utan också av ett annat samhälle och den utflyttade måste inrätta sig efter de rättigheter och skyldigheter man har där. Bosätt- ningsprincipen som avslagsgrund är därför särskilt aktuell då hjälp- behov uppstår i det land där personen är bosatt. Vid synnerligen ömmande fall då en utflyttad person saknar möjlighet att klara sig på egen hand i det land där han eller hon vistas, t.ex. på grund av demens, kan bistånd ändå ges. Situationen är också annorlunda om en utflyttad svensk medborgare, bosatt i ett land som tillämpar medborgarskapsprincipen, råkar i en nödsituation i ett tredje land. Det kan då finnas möjligheter till bistånd.TPF12FPT Till dessa regler kan föreskrifter om utlands- myndigheternas beredskap, UF 2004:6 läggas. Enligt 2 § har varje utlandsmyndighet ansvar för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas på grund av krigsfara, inre oroligheter, naturkatastrofer eller därmed jämförliga omständigheter i stationeringslandet eller dess närhet. Med svenska medborgare likställs enligt 4 § bl.a. svenska med- borgares utländska familjemedlemmar, flyktingar eller statslösa personer som är bosatta i samt utländska medborgare med permanent uppehållstillstånd i om särskilda skäl föreligger. Detta innebär att det finns skillnader i regelverket mellan vilka som skall erbjudas konsulärt ekonomiskt bistånd och vilka som enligt beredskapsföreskrifterna kan komma i fråga för evakuering. Huvudprincipen i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd är att det tillkommer den som är bosatt i men till- fälligt befinner sig utomlands. I beredskapsföreskrifterna som uttryckligen nämner evakuering finns inget motsvarande bosätt- ningskrav i författningstexten och i en evakueringssituation lik- ställs också svenska medborgares utländska familjemedlemmar med svenska medborgare. 12TP PT Prop. 2002/03:69 s. 37 f och 50. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? Totalt evakuerades över 8 400 personer till . Många var svenska medborgare med ursprung i och på tillfälligt besök , andra var svenska medborgare som flyttat tillbaka till ursprungslandet. Det finns ingen dokumentation över vilka personkategorier evakueringen avsåg. Enligt uppgifter från fanns det svenska medborgare med ursprung i som hade flyttat tillbaka och bildat familj där och vid evakueringen fick familjen inresa till på grund av familje- anknytningen. Antalet personer som fick inresa på denna grund är dock okänt för verket. insatschef på plats i har uppgett att de evakuerade hade varierande grad av svensk anknytning och det fanns personer med både svenskt och libanesiskt medborgarskap varav vissa hade flyttat tillbaka för att leva i medan andra var på tillfälligt besök och avsåg att resa tillbaka till hemvisten i . Både personer som flyttat tillbaka eller var på tillfälligt besök kom att omfattas av evakueringen men något antal kan inte specificeras. De flesta som hade dubbelt med- borgarskap hade rest till på det libanesiska passet och många av dessa hade det svenska passet hemma i . är bara ett exempel på att det genom de senaste årtiondenas internationalisering har blivit allt vanligare att svenska medborgare arbetar och lever utomlands samt att invandringen till har ökat. En följd av detta är även att familjebildningen mellan svenska och utländska medborgare ökar. Denna utveckling har medfört att människor i högre utsträckning än tidigare känner anknytning till mer än ett land. gällde i principen att dubbla medborgarskap skulle undvikas och då gällande lagstiftning om medborgarskap var inriktad på att begränsa uppkomsten av fler än ett medborgarskap. Efter hand skedde en utveckling som innebar att utlänningar med hemvist i i stor utsträckning kom att jämställas med svenska medborgare. Den stadigvarande bosättningen fick därmed ökad betydelse för en persons rättigheter och skyldigheter medan medborgarskapet i motsvarande omfattning minskade i betydelse. Detta ledde till att principen om undvikande av dubbelt med- Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? borgarskap övergavs genom lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och att det blev fullt möjligt att inneha fler än ett medborgarskap. I förarbetena till medborgarskapslagen berördes särskilt frågan om konsulärt bistånd kontra dubbelt medborgarskap enligt följande.TPF13FPT Problemen i fråga om möjligheterna att ge konsulärt bistånd har sin grund i att en stat enligt folkrätten i princip inte har rätt att intervenera hos en annan stat för någon av sina medborgare som är medborgare också i den andra staten. Detta innebär emellertid inte att en stat är helt utan möjlighet att hjälpa en av landets medborgare som befinner sig i något annat land där han eller hon också är medborgare. För det första anses diplo- matiska underhandskontakter vara tillåtna så länge dessa accepteras av den andra staten. För det andra utesluter konventionsbestämmelsen inte heller ett ingripande i de situationer då detta kan anses vara påkallat av humanitära skäl. Möjligheterna för en stat att i sådana situationer agera för sina medborgare är emellertid i realiteten till stor del beroende av den andra statens goda vilja. Den som har dubbelt medborgarskap befinner sig således i dessa fall i en mer utsatt position än personer med enbart ett medborgarskap. Den som beviljas svenskt medborgarskap och som även tillåts att behålla sitt gamla medborgarskap uppmärksammas på de konsu- lära problemen i samband en bilaga som [Migra- tionsverket] bifogar beslutet om svenskt medborgarskap. Den som förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan eller anmälan är så- ledes informerad om de problem som kan uppstå och styr därmed huvudsakligen själv över risken att hamna i en situation av det nu aktuella slaget. Finns det en sådan risk, kan han eller hon låta bli att resa till landet i fråga och därmed undgå problem. Företas resan ändå, så är det i vart fall i medvetande om att de svenska myndigheternas möjligheter att bistå vid vistelse i det andra landet är begränsade. Den enskilde kan även välja att söka befrielse från det andra med- borgarskapet. Mot bakgrund härav är, enligt regeringens uppfattning, eventuella svårigheter att lämna konsulärt bistånd inte något starkt skäl mot att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut. 13TP PT Prop. 1999/2000:147 s. 21. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? Svenska medborgare bosatta i skall omfattas och detsamma bör gälla flyktingar och statslösa bosatta i , dvs. motsvarande huvudgrupperna enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Även annan utlänning än flykting eller statslös, som är bosatt i bör omfattas. Det skulle vara märkligt om personer som faktiskt är bosatta i skulle nekas hjälp när de i alla fall skall återvända till . Det kan t.ex. gälla personer med permanent uppehålls- tillstånd i eller andra nordiska medborgare bosatta i . Vad gäller svenska medborgare bosatta utomlands anför Kommittén om konsulärt bistånd att den som väljer att bosätta sig utomlands måste förutsättas ha gjort ett medvetet val, vägt fördelar och nackdelar mot varandra, bedömt risker och själv tagit de för- säkringar som kan behövas. Huvudprincipen är att den som bosätter sig i ett land måste acceptera de regler och lagar som gäller där.TPF14FPT För vår del är vi tveksamma till om någon som flyttar utom- lands har övervägt sin ställning vid en katastrof. Det kan vara ett medvetet och genomtänkt beslut att flytta utomlands när det gäller arbete, boende, skolgång för barnen etc. men den som är svensk medborgare bosatt utomlands kommer förmodligen att förvänta sig att även han eller hon omfattas av en svensk katastrofinsats. I förarbetena till medborgarskapslagen antas det att människor kan ta till sig innebörden av ett dubbelt medborgarskap. Vi tror dock inte att särskilt många reflekterar över vilken betydelse ett dubbelt medborgarskap kan ha vid katastrofer. Detsamma gäller vid återflytt till sitt tidigare hemland. Libanonfallet är ett exempel på hur människor flyttar tillbaka till sitt ursprungsland i tron att det numera är ett lugnt och säkert samhälle att leva i. Det är alltså inte troligt att människor generellt i förväg överväger vilka konse- kvenser ett dubbelt medborgarskap eller en återflytt kan ha för möjligheterna till skydd vid en katastrof. Till detta kommer att när svenska staten numera har valt att fullt ut godta dubbla med- borgarskap är det rimligt att även dess konsekvenser accepteras. Ytterligare en fråga vid dubbelt medborgarskap är om det skall ha någon betydelse vilket pass man reser på. I gäller vid dubbelt medborgarskap att om man reser på brittiskt pass i en stat där man inte är medborgare får man fullt konsulärt stöd, om man reser på det andra passet hänvisas man till den statens ambassad och om man befinner sig i det land där man har sitt andra 14TP PT SOU 2001:70 s. 195. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof?