sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — I remissbehandlingen av delbetänkande argumenterade exempelvis en grupp länsstyrelser – däribland länsstyrelserna i , och – särskilt kraftfullt för en decentralisering av tillväxtpolitiken till regional nivå för att därigenom utveckla ett territoriellt perspektiv som ett komplement till det förhärskande sektoriella. Försöksverksamheten drev på regionaliseringen Den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes (jfr avsnitt 3.3.1) födde en oro i de län som ej deltog i den att de skulle halka efter i konkurrensen mellan olika landsdelar. I försökslänen hade ju de nya regionala själv- styrelseorganen fått ett mer samlat ansvar för den regionala utvecklingen och kunde mer enstämmigt hävda sina intressen gentemot omvärlden. I och fall väckte också själva storleken oro och sporrade till aktivitet i andra län, men även i län väckte intresse, som en alternativ organisationsmodell för mindre län. Det är mot denna bakgrund man ska se kommunernas alltmer positiva hållning till regionaliseringssträvandena, vilket haft en avgörande betydelse för regionfrågans snabba utveckling . Fram till dess hade den främst drivits av landstingsföreträdare och ofta betraktats med öppen skepsis från kommunalt håll. Den uppfattades inte sällan som ett sätt för landstingen att flytta fram positionerna och tillskansa sig rollen som överkommun. Det faktum att de nya fullmäktigeförsam- lingarna, även i och , företrädesvis befolkades av kommunpolitiker visade att det inte behövde bli så. Försöksverksamheterna har således demonstrerat att de nya regionala självstyrelseorganen är en angelägenhet för engagerade kommunpolitiker minst lika mycket som för sjukvårdspolitiker. Deras viktigaste effekt är måhända att de svetsat samman kommun och landstingspolitiker i den gemensamma strävan att få ett samlat grepp om den egna regionens framtida utvecklingsförutsättningar. En viktig roll i denna process har otvivelaktigt det gradvisa närmandet mellan och spelat, vilka nu förenats i Kommuner och Landsting (SKL). Detta samgående har dock inte endast drivit på processen, utan är minst lika mycket ett resultat av den ökade samsynen mellan kommuner och landsting. Regionaliseringsprocessen i de enskilda länen Den parlamentariska regionkommitténs (PARK) slutbetänkande (jfr avsnitt 3.3.1) gav ytterligare fart åt regionaliseringsprocessen. Dels födde den förhoppningar om en utvidgad försöksverksamhet, dels förstod man runt om i landet att det var bråttom om man skulle få ta del av denna. I de flesta län påbörjades ett intensivt arbete för att utforma och nå nödvändig uppslutning bakom en ansökan om försöksverksamhet. Dessa ansträngningar beskrivs bland annat i underlagspromemorian Regionfrågan i de enskilda länen, som publicerade , i anslutning till sitt förste delbetänkande. Där framgick bland annat att regionaliseringsprocesser inleddes i i stort sett alla län och att de inte endast handlade om att överta befogenheter från staten. Minst lika mycket syftade de till att samordna de utvecklingsinstrument som kommuner och landsting redan disponerar. I de flesta län är dessa mångdubbelt större än de som varit aktuella att överta från (jfr avsnitt 2.5.2). Det främsta motivet för att bilda ett regionalt självstyrelseorgan eller samverkansorgan var således i de flesta län att få ett mandat att samla och företräda det egna länet gentemot omvärlden, snarare än att förfoga över de oftast tämligen blygsamma statliga resurser som varit aktuella att överföra. I flertalet län var slutmålet att bilda ett direktvalt regionalt självstyrelseorgan med ett övergripande ansvar för den regionala utvecklingen. Detta förutsattes genomgående ersätta och överta dess beskattningsrätt, liksom ansvaret för hälso- och sjukvården. Det främsta motivet för denna lösning förefaller dock ha varit den demokratiska legitimitet och självständighet som ett direktvalt organ med egen beskattningsrätt åtnjuter, även om man i flera län också betonade hälso- och sjukvårdens roll som regional utvecklingsfaktor. I många fall enades man om att, som ett första steg, bilda ett indirekt valt organ med kommunerna och som huvudmän. Endast i undantagsfall såg man dock detta som slutmål. I åtskilliga län tog denna stegvisa modell form som en kompromiss mellan aktörerna och som en eftergift åt nationella politiska realiteter. Formellt ansvariga för regionaliseringsprocessen har i de flesta län partiernas distriktsorganisationer varit, detta delvis för att eliminera befarade motsättningar mellan landstings- och kommunintressen. I så gott som samtliga län har dock partierna backats upp av tjänstemannaresurser från det regionala kommun- förbundet och/eller . När processen närmat sig genomförande – i de län där samverkansorgan bildats – har kommuner och landsting också axlat det formella ansvaret för processen, som blivande huvudmän för det planerade organet. De inriktningsbeslut som fattades togs i allmänhet i bred politisk enighet. Det parti som oftast har motsatt sig planerna på ett regionalt självstyrelseorgan är , särskilt om dessa planer tagit sikte på ett direktvalt organ. , , , och har å andra sidan i flertalet län entydigt förespråkat ett direktvalt organ och ofta haft svårt att acceptera ett indirekt valt organ, ens som ett etappmål. Helt avgörande för om man kunnat ena sig om ett gemensamt beslut eller ej har därför i flertalet län varit socialdemokraternas ställningstagande. Ingenstans, utom i och och i någon mån även , har förändringar av länsgränser på allvar övervägts av regionaliseringsförespråkarna. I några län finns ett utbrett politiskt motstånd mot länssammanslagningar. I de flesta län har det dock främst handlat om en rädsla för att indelningsfrågan, om den väl lyfts upp på dagordningen, ska undantränga alla övriga frågor och förlama en redan mycket komplicerad process. kommer delvis av sig Regeringens proposition (2001/02:7) Regional samverkan och statlig länsförvaltning gav inget utrymme för nya regionala självstyrelseorgan, ens inom ramen för en utvidgad försöksverk- samhet. I stället fick kommuner och landsting möjlighet att bilda samverkansorgan (jfr avsnitt 3.3.1). Detta ställde de uppgörelser som träffats i de enskilda länen på svåra prov. De som tidigare före- språkat och vunnit gehör för ett direktvalt regionalt organ hade nu att välja mellan att bilda ett samverkansorgan eller inget alls. Många kunde acceptera ett sådant indirekt valt organ som ett steg på rätt väg, medan andra var rädda att härigenom cementera ett vägval man inte trodde på. Därtill var många besvikna över de jämförelsevis små statliga utvecklingsresurser som samverkansorganen skulle få överta. Dessutom innebar kravet på enighet att en ensam kommun kan förhindra att ett samverkansorgan bildas, vilket också i flera fall skedde. Följden blev att endast fem länTPF1FPT klarade av den komplicerade omförhandling som krävdes mellan partier, kommuner och landsting för att bilda ett samverkansorgan . har ytterligare sex län bildat sam- 1TP PT Förutom och län. verkansorgan, medan man i övriga län inte kunnat nå nödvändig enighet eller valt att se tiden an. Sammanfattningsvis kan konstateras att ett flertal faktorer har bidragit till strävandena efter regionalt självstyre och till att öka den regionala nivåns betydelse i tillväxtpolitiken: Växande lokala arbetsmarknader ställer ökande krav på samplanering av infrastruktur, kollektivtrafik och bebyggelseplanering över kommungränser och allt oftare även över länsgränser. Den ekonomiska globaliseringen har gjort företagen allt mindre beroende av nationella gränser och regeringar, som den ökade konkurrensen och specialiseringen ställer växande krav på kompetensförsörjning, logistik och en attraktiv livsmiljö för att locka till sig kvalificerade medarbetare. Flertalet av dessa behov tillgodoses effektivast i en geografi mellan den lokala och den nationella och skapar därför ett behov av regionala kontaktytor mellan näringsliv och samhälle. Såväl den europeiska sammanhållningspolitiken som den nationella regionala utvecklingspolitiken har anpassats till denna nya ekonomiska geografi och arbetar huvudsakligen med regionala utvecklingsinstrument. Regionala utvecklingsprogram EU-program, regionala tillväxtprogram, regional infrastruk- turplanering och andra regionala utvecklings- och finan- sieringsinstrument med krav på medfinansiering och partner- skap har på ett helt annat sätt än tidigare involverat lokala och regionala aktörer i utvecklingsarbetet, inte minst då kommuner och landsting. Det tidiga 90-talets finansiella kris och oroande demografiska förändringar har fött en växande medvetenhet hos kommuner och landsting om att man själv måste bidra till att skapa utvecklingsförutsättningar, för att säkerställa finansieringen av den samhälleliga servicen. Detta har, tillsammans med nya arenor och finansieringsformer, ökat den regionala medveten- heten inom självstyrelsesektorn. Regionaliseringssträvandena och den regionala nivåns ökade betydelse i tillväxtpolitiken har blottlagt ett antal strukturella brister i de samlade ansträngningarna för att skapa goda tillväxt- och utvecklingsförutsättningar. En sektoriserad nationell politik Ansvaret för de politikområden som regeringen anger främst har betydelse för den regionala utvecklingen delas av flera olika departement och ett mycket stort antal nationella myndigheter. Att ansvaret delas mellan flera departement är närmast ofrånkomligt med tanke på den spännvidd som begreppet regional utveckling har givits. Bildandet av det nya gav också tydligt utryck för ambitionen att åstadkomma sektorssamordning inom den snävare definierade tillväxtpolitiken. På myndighetsnivå är sektoriseringen än mer levande. I avsnitt 2.1.7 ges en överblick över den rika av offentligt finansierade näringspolitiska aktörer. Endast på nationell nivå handlar det om ett drygt tiotal statliga myndigheter och bolag. Därtill kommer , trafikverken, och ett antal andra nationella myndigheter inom politikområden med anknytning till regional utveckling. Vart och ett av dessa organ arbetar utifrån sitt eget sektorsansvar och regelverk och organiserar sig efter sin egen verksamhetslogik, med påföljd att sektorssamordning blir en närmast omöjlig uppgift. Ständigt återkommande samordningsansatser visar på en tydlig medvetenhet om problemet, men skvallrar måhända ännu mer om dess svårig- hetsgrad. Ett stort antal utvärderingar visar också att myndig- heterna genomgående prioriterar medverkan i sektorssamordnande ansatser, som de regionala tillväxtprogrammen, lågt och fortfarande anser att uppdragen härvidlag är oklara.TPF2FPT Nordregio och EuroFutures betraktar i sin underlagsrapport till de många och stadigt återkommande samordningsuppdragen till , länsstyrelserna och andra myndigheter som symptom på problemet snarare än lösningar på detsamma. En första förutsättning för att åstadkomma samordning är att den aktör som givits detta ansvar har reella befogenheter att 2TP PT Jfr bl a (2005), s. 7. göra den eftersträvade avvägningen. Att detta förefaller vara så svårt att åstadkomma speglar förhållandet att sammanvägningen mellan olika sektorer ytterst är en politisk uppgift.TPF3FPT Den huvudsakliga strategin för att komma till rätta med dessa problem har varit att söka åstadkomma den eftersträvade syntesen på regional nivå och anlägga ett territoriellt perspektiv som komplement till det förhärskande sektoriella. Den bygger på den högst rimliga tanken att ett tvärsektoriellt arbetssätt blir mer hanterligt ju lägre samhällsnivå man söker tillämpa den på. Det kan något förenklat sägas vara den övergripande ansatsen med den regionala utvecklingspolitiken och dess program (jfr avsnitt 2.1.1). Denna ansats försvåras dock av att flertalet av de berörda nationella myndigheterna – som ett uttryck för sitt sektorsuppdrag – skapat sin egen regionindelning, utifrån sin egen verksamhets logik. Genomgående är dessa regioner betydligt större än dagens län, med en gränsdragning som ibland skär rakt igenom befintliga län. Det säger sig själv att denna splittrade administrativa geografi försvårar samordningsansatser, men i gengäld stärker myndigheternas självständighet. De statliga myndigheternas regionala geografi har översiktligt berörts i avsnitt 2.5.1. Den regionala nivån i samhällsorganisationen är inte endast geografiskt utan även organisatoriskt splittrad, allra helst om man begränsar intresset till uppgifter med anknytning till regional utveckling. Inom den kommunala sektorn finns landsting, samverkansorgan och regionala kommunförbund, som samtliga följer länsindelningen, samt ett stort antal kommunalförbund som oftast har en annan geografi. Inom den statliga sektorn har länsstyrelserna ett övergripande samordningsansvar. Samord- ningsansvaret för den regionala utvecklingspolitiken ligger dock i två län på landstingen, i ett län på kommunen, i tolv län på kommunala samverkansorgan och i sex län fortfarande på 3TP PT Nordregio och EuroFutures (2005), s. Därtill kommer länsarbetsnämnderna och ett stort antal nationella myndigheters regionala organisationer. Verkligt oöverskådlig blir den regionala samhällsorganisationen om man dessutom tillfogar alla helt eller delvis offentlig- finansierade näringspolitiska aktörer (Jfr avsnitt 2.1.7). Förutom att var och en av dessa aktörer har egna, genomgående överlappande och inte sällan direkt konkurrerande ansvarsområden varierar alltså bilden högst avsevärt mellan olika delar av landet. De nationella myndigheternas avvikande regionindelning är inte endast uttryck för ett förhärskande sektorsperspektiv. Den speglar också en otidsenlig länsindelning som dåligt stämmer överens med funktionella regioner. Som ovan framgått är denna problematik särskilt påtaglig i storstadsregionerna och drev fram länssam- manslagningarna i och . Också i andra delar av landet skär dock länsgränser igenom funktionella regioner. När det gäller planering av infrastruktur, kollektivtrafik och andra utvecklingsfrågor med storregional logik är också litenheten i sig ett problem, som framgår av avsnitt 3.2. Brist på helhetssyn och effektivitet Konsekvensen av dessa strukturella svagheter är bristande helhetssyn och samordning. Det medför överlappande och ibland direkt konkurrerande ansvarsområden och verksamhetskulturer. Denna fragmentering är till men för såväl effektivitet som över- skådlighet och skapar osäkerhet om rollfördelning och ansvar, också bland aktörerna själva. För de entreprenörer som flertalet aktörer föresatt sig att bistå är rollfördelningen rimligen ännu mer förvirrande. Dessutom försvårar fragmenteringen en samlad politisk styrning och gör området omöjligt att överblicka för den enskilde medborgaren, med ett demokratiskt underskott som följd. SOU 2007:13 Analys och överväganden Strukturproblemen går igen i den regionala utvecklingspolitiken Dessa strukturproblem genomsyrar också den regionala utvecklingspolitiken. I rapporten (A 2005:011) Regionalpolitik som tillväxtpolitik har ITPS utvärderat politikområdet regional utvecklingspolitik och kommit fram till att det lider av flera genomgripande oklarheter och svagheter. Man pekar särskilt på två övergripande problem: Det föreligger en grundläggande målkonflikt mellan å ena sidan målet om regional tillväxt i alla delar av landet och å andra sidan målet om regional utjämning och sammanhållning. Det förstnämnda målet dominerar den programmatiska ansatsen, medan det senare ännu starkt präglar den konkreta politiken och resursfördelningen. Det saknas en stark regional företrädare som kan bryta den traditionella centralstyrda sektorspolitiken. Något tillspetsat kan man således påstå att den regionala utvecklingspolitiken, snarare än att lösa dem, förkroppsligar ovanstående strukturproblem. Dess ansats är att efter skiftande regionala förutsättningar skapa tillväxt i hela landet och griper över mer än ett dussin andra politikområden. Dess främsta exekutörer – länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen och de kommunala samverkansorganen – saknar dock instrument för att påverka flertalet av dessa angränsande politikområden, och den regionala uvecklingspolitikens egna resurser fördelas efter kompenserande principer och behov av medfinansiering, snarare än för att tillvarata tillväxtmöjligheter i alla delar av landet. Konsensussträvanden underminerar önskvärd koncentration? ITPS pekar också på ett annat näraliggande problem. I stället för att kraftsamla ansvar och resurser för att uppnå tydligt prioriterade mål, där uppenbara målkonflikter hanteras, har man i stället försökt skapa bredast möjliga koalitioner i form av regionala partnerskap. Härigenom har man ytterligare underminerat förutsättningarna för en koncentration av resurser och aktörer.TPF4FPT 4TP PT ITPS, (A2005:011) s. 10. ITPS tecknar alltså utifrån strikt funktionella överväganden en mer kritisk bild av partnerskap än den studie som refereras i avsnitt 2.4.3. Möjligen beror det på att man tillmäter dem, som kollektiv, ett större inflytande än de direkt involverade politiker och tjänstemän gör, som intervjuats i den tidigare refererade studien. ITPS föreslår nämligen (jfr nedan) att partnerskapen ersätts med ett målinriktat erfarenhetsutbyte, en karaktäristik som inte ligger så långt från den reella roll flertalet partnerskap fortfarande torde ha. En mer koncentrerad regional utvecklingspolitik? För att komma till rätta med de svagheter man funnit skisserar ITPS i fem punkter en mer koncentrerad regional utveck- lingspolitikTPF5FPT: 1.En konsekvent prioritering av tillväxtmålet. 2.Precisera tillväxtproblemet och fokusera på insatser som bygger på en territoriell ansats. 3.Ersätt partnerskapen med ett målinriktat erfarenhetsutbyte. 4.Avveckla eller avskilj de kompensatoriskt inriktade stödformerna från den regionala utvecklingspolitiken. 5.Samla ansvaret för de tillväxtinriktade insatserna till en kraftfull regional aktör, som staten koncentrerar sig på den nationella tillväxtpolitiken. Dessa punkter svarar väl mot betydande delar av de problem som identifierats i detta avsnitt. 3.2Geografisk logik för verksamheter med anknytning till regional utveckling Den nationella statliga nivån har det yttersta ansvaret för den regionala utvecklingen och måste även framgent svara för att: utforma de institutionella förutsättningarna för utveckling, fastställa nationella strategier och utvecklingsmål, följa upp och utvärdera insatserna för att nå dessa mål, 5TP PT ITPS (A2005:011) s. 12–13 och 85–98. svara för utvecklingsstödjande nationella strukturer, samt genom resursöverföring utjämna utvecklingsförutsättningarna mellan olika delar av landet. Det innebär att statliga myndigheter också kommer att ha viktiga uppgifter med anknytning till regional utveckling, även på regional nivå. Redan problemanalysen indikerar dock att väsentligt fler uppgifter än bör hanteras sammanhållet på regional nivå. Tills samma slutsats kommer även de två studier av geografisk logik för uppgifter med anknytning till regional utveckling som kommittén låtit gör, liksom ett stort antal andra utredningar som refereras i detta avsnitt. Syftet med att på detta sätt samla befogenheter och resurser till regional nivå är att skapa utrymme för ett tvärsektoriellt arbetssätt och en anpassning efter skiftande regionala förutsättningar. Ett tvärsektoriellt arbetssätt ger rimligen också ökat utrymme för horisontella mål som jämställdhet, hållbarhet och integration, vilka annars riskerar att fragmenteras och försvinna i de enskilda sektorerna. I själva verket kan ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag visa sig vara ett effektivare instrument för att åstadkomma en hållbar, jämställd och inkluderande utveckling än aldrig så klarsynta och ambitiösa handlingsplaner. En sådan decentralisering av befogenheter och resurser är dock inte okomplicerad, oavsett om den sker inom staten eller till ett kommunalt organ på regional nivå. Därför kan flera alternativ över- vägas på en skala, där de begränsade uppgifter och resurser inom den regionala utvecklingspolitiken som länsstyrelserna, samverkansorganen och de regionala självstyrelseorganen besitter utgör den ena ytterligheten. I den andra ändan av skalan skisseras ett betydligt mer omfattande regionalt utvecklingsupp- drag, i linje med vad Nordregio och EuroFutures samt ITPS förordar. Mellan dessa båda ytterligheter kan flera alternativ tänkas, på såväl kort som lång sikt. Dagens ordning beskrivs ingående i kapitel 2, varför intresset här knyts till det senare alternativet. Inom rubrikområdet Regional utvecklingspolitik och näringspolitik skulle det innebära att den regionala utvecklings- politiken utvidgas genom att uppgifter och resurser överförs från: forskningspolitiken (delar av innovationspolitiken), Härigenom skulle den regionala utvecklingspolitikens resurser öka från dagens 3,2 miljarder till , beroende på hur stora överföringar som görs främst från arbetsmarknads- och forskningspolitiken. Inom utbildnings-, arbetsmarknads- och forskningspolitikens område diskuteras på motsvarande sätt ett sammanhållet regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag till de regionala högskolorna och andra anordnare av eftergymnasial utbildning med fokus inte minst på yrkesutbildningar. Tanken är att detta uppdrag ska komplettera det nationella grunduppdraget till högskolorna och säkerställa en anpassning efter det regionala näringslivets och arbetsmarknadens behov. Ett sådant uppdrag kan finansieras genom överföringar från anslagen till universitet och högskolor, kvalificerad yrkesutbildning, forskning och arbetsmarknadspolitik. Beroende på ambitionsnivå kan det röra sig om resurser i storleksordningen 5–. Vad gäller kulturpolitiken skisseras ett tydligare ansvar för regionala kulturinstitutioner genom en väsentligt vidgad frihet för den regionala huvudmannen att disponera statsbidragen till dessa (ca ). Beträffande fysisk planering utmynnar diskussionen i ett obligatoriskt men icke tvingande regionplaneinstitut i alla delar av landet. Vad gäller transportinfastrukturen erbjuder den regionala nivån en arena för att åstadkomma en önskvärd samordning mellan olika transportslag. Två instrument för detta kan vara en indikativ regiontrafikplan samt ett medfinansieringsansvar för infrastruktur av regional betydelse. Det senare skulle också tvinga fram tydligare regionala prioriteringar och större återhållsamhet i kraven på statliga insatser. Vad gäller kollektivtrafiken är det regionala perspektivet redan väl tillgodosett, men en länsindelning som bättre överensstämmer med pendlingsmönster möjliggör ännu effektivare trafiklösningar. Särskilt för regional tågtrafik kan det dock bli aktuellt att överväga ökade möjligheter för trafikhuvudmännen att få bedriva person- trafik över länsgränser. Inom miljöpolitiken skisseras en rågång mellan å ena sidan naturvårdande och andra förutsättningsskapande insatser och å andra sidan tillsyn, tillståndsgivning och annan rättstillämpning, där de förstnämnda uppgifterna med fördel kan integreras i ett övergripande utvecklingsansvar. Verksamhetsgenomgångens tredje huvudfråga handlar om att identifiera vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling som har en huvudsakligen regional logik. Som stöd för sina överväganden i denna fråga har kommittén låtit göra två parallella studier av geografisk logik för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Innan man ger sig i kast med att skilja ut vilka uppgifter som till äventyrs är betjänta av att hanteras på en nivå mellan den nationella och den lokala är det viktigt att sätta in dem i sitt sammanhang. Till att börja med är det viktigt att konstatera att den nationella statliga nivån har det yttersta ansvaret för tillväxt- och utvecklingsförutsättningarna i en enhetsstat som och också besitter de mest kraftfulla styrinstrumenten. Naturliga nationella – eller i vissa fall till och med över- eller mellanstatliga – uppgifter av betydelse för regional utveckling är: