sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Många privatpraktiker upprätthåller jour delvis för att motverka att en statlig veterinärstation etableras i området. En sådan etablering skulle minska privatpraktikerns kundunderlag inom de allt vikti- gare marknaderna för sällskapsdjur och häst. Veterinärer som vill ha jour avstår för att de inte får statlig ersättning och andra, som inte vill ha jour, upprätthåller den av konkurrensskäl. De veterinära resurserna kan därmed inte utnyttjas optimalt. Konkurrens- snedvridningar och motsättningar på marknaden leder till en bristande samhällsekonomisk effektivitet. Det skall, enligt utredningens direktiv, finnas dygnstäckande djursjukvård för lantbruksdjur i hela landet även om de blir färre. Också i de mest pessimistiska prognoserna för antalet mjölkkor, som är den klart vanligaste patientgruppen bland lantbruksdjuren, finns det ca 50 000 mjölkkor i de sex nordligaste länen. Området utgör mer än halva yta, är betydligt större än och sex gånger så stort som . Det är också mycket glesbefolkat. Vid en veterinärstation behövs ca fyra vete- rinärer om en heltäckande jour skall erbjudas inom ramen för gällande lagstiftningen om arbetstid. Enligt utredningens analyser saknas i stora delar av landet ett tillräckligt kundunderlag för en dygnstäckande djursjukvård på marknadsmässiga villkor. Det inne- bär att samhället också måste ge offentligt stöd till veterinär verksamhet, om en riks- och dygnstäckande veterinär service och ett effektivt smittskydd skall kunna säkerställas. En viktig slutsats är att en statlig, rikstäckande veterinärorg- anisation i nuvarande omfattning inte kan drivas på ett kostnads- effektivt sätt om den inte i hög grad får åta sig sällskapsdjur och häst. En minskning av organisationens storlek skulle innebära att smittskyddet är effektivt. En fortsatt statlig drift i hela landet kan därmed inte lösa marknadens problem inom de restrik- tioner som gäller för utredningen. dubbla roller, med både klinisk veterinärverk- samhet och tillsyn över den samlade veterinära yrkesverksamheten i landet, har bidragit till att marknaden fungerar dåligt. Det skadar förtroendet för myndigheten och leder till en ineffektiv marknads- bevakning och tillsyn. Misstanke kan t.ex. uppstå att data om en- skilda veterinärers affärs- och driftförhållanden, som skall rapport- eras till , kan utnyttjas otillbörligt i verkets egen veterinärverksamhet. Officiella veterinäruppdrag, såsom att utfärda djurhälsointyg vid in- och utförsel av djur och djurprodukter, måste alltjämt skötas av praktiserande veterinärer vid sidan av den kliniska verksamheten. Det finns inget offentligt organ med en så decentraliserad verksamhet som krävs om de offentliga veterinäruppgifterna skall kunna skötas effektivt. En alternativ lösning förutsätter därmed en helt ny myndighetsstruktur, som skulle beröra många områden inom lantbruk och livsmedelsproduktion. Utredningen har, utifrån sitt uppdrag, inte möjlighet att föreslå så ingripande förändringar. En marknadslösning för framtiden bör, i av förändringar, präglas av flexibilitet. Den måste säkerställa tillgång till åtminstone grundläggande djursjukvård och garantera att smitt- skyddsorganisationen är effektiv i hela landet. Lösningen måste alltså vara både flexibel och stabil. Den skall dessutom vara sam- hällsekonomiskt effektiv. Friheten för veterinärerna att utifrån marknadens förutsättningar och egna önskemål organisera verksamheten i nya former bör därför underlättas. En allmän utgångspunkt bör vara att en eventuell statlig veterinärverksamhet, eller andra statliga åtgärder, inte skall vara mer omfattande än som krävs för att samhällets mål med veterinär- verksamheten skall uppnås. Mot den bakgrunden har analyserats vilka verktyg, incitament och styrmedel som kan användas i stället för, eller i kombination med, en statlig klinisk veterinärverksamhet. En statlig veterinärverksamhet kan fortfarande behövas i områden där förutsättningar för fungerande veterinärmarknader inte före- ligger och inte heller kan tillskapas med hjälp av de övriga styr- medel som kan bli aktuella. Den statliga distriktsveterinärorganisationen privatiseras Utredningen föreslår att den statliga distriktsveterinärorga- nisationen privatiseras i två etapper i landets södra och djurtäta delar. Personalen erbjuds att överta veterinärstationerna med for- don och inventarier. kan den kliniska veterinärverksam- heten i statlig regi komma att avvecklas i hela landet. Det förut- sätter att försörjningen med veterinärtjänster kan säkerställas ge- nom privata aktörer och med stöd av de styrmedel som föreslås i övrigt. Mot den bakgrunden skall effekterna av privatiseringen i de första etapperna utvärderas . Resultaten av utvärd- eringen skall utgöra underlag för beslut om en eventuell fortsatt privatisering i djurglesa delar av landet. Problemet med dubbla roller minskar i betydelse i takt med att den statliga, kliniska veterinärverksam- heten upphör. Bidrag till privat veterinär fältverksamhet införs Ett statligt jourbidrag införs samt, i djurglesa områden, invest- eringsbidrag och driftbidrag för veterinärer som bedriver veterinär fältverksamhet i lantbrukssektorn. Jourbidraget kan ges till alla veterinärer som förbinder sig att delta i ett heltäckande joursamarbete. Bidragets storlek kan göras beroende av antalet jourförrättningar. Veterinärerna skall som mot- prestation också vara skyldiga att stå till förfogande för smitt- skyddsarbete inför eller i samband med utbrott av epizootisk sjukdom eller salmonella. De skall därmed utgöra en ordinarie fält- resurs i smittskyddsorganisationen. För arbetet föreslås separat statlig ersättning utgå. Investerings- och driftbidrag skall kunna lämnas till veterinärer som får jourbidrag i djurglesa områden. Jord- bruksverket får i uppdrag att ta fram närmare kriterier för hur bidragssystemet skall tillämpas. Bidragen skall avpassas så att de motsvarar kostnaden för de samhällsviktiga veterinärtjänsterna och så att subvention av reg- uljära veterinärtjänster inte sker. Dessutom skall principerna för kvarvarande stöd till de statliga distriktsveterinärerna ses över så att det blir transparant och lämnas utifrån i huvudsak samma kriterier som gäller för bidrag till privatpraktiker. Förstärkta lagstadgade skyldigheter för veterinärer Utredningen föreslår skärpta legala skyldigheter för kliniskt verk- samma veterinärer. Varje veterinär som bedriver yrkesverksamhet med djursjukvård skall på anmodan av en djurägare vara skyldig att bistå med nödhjälp till skadade eller sjuka djur, om det behövs av djurskyddsskäl. Ersättning för nödhjälpen skall betalas av djur- ägaren. En allmän skyldighet att på anmodan av en myndighet bistå med smittskyddsarbete föreslås också. Skyldigheten förutsätter att det finns särskilda skäl och att smittskyddsorganisationens ordinarie fältresurser är otillräckliga. Rimlig hänsyn skall tas till veterinär- ernas personliga förhållanden och till behovet av reguljär djursjuk- vård. Staten skall betala skälig ersättning till veterinären för beord- rat fältarbete. Slutligen förslås en ny lagstadgad skyldighet för kliniskt verk- samma veterinärer att rapportera data till myndigheterna. t.ex. data om driftställe, verksamhetens inriktning och omfattning, förrättningar och diagnoser etc. Nya regler för tillsyn Nya regler för tillsyn föreslås. Dessa innebär att den regionala tillsynsmyndigheten, som alltjämt skall vara , skall ha rätt att få tillträde till veterinärens lokaler, anläggningar och fordon och att där göra undersökningar och ta prover. Veterinärerna skall vara skyldiga att lämna ut de dokument och föremål som behövs för tillsynen. Polisen skall vid behov bistå tillsynsmyndigheten. skall också få rätt att förelägga veterinärer att lämna ut det material som behövs och att rätta missförhållanden som upptäcks vid tillsynen. Föreläggandena kan förenas med vite. får också i uppdrag att i samråd med läns- veterinärerna ta fram hjälpmedel för tillsynen såsom kriterier för prioritering av tillsynsinsatser. Myndighetsutövning genom privatpraktiserande veterinärer Eftersom de statliga distriktsveterinärerna inte kommer att finnas tillhands i hela landet, föreslås lagregler som underlättar för myn- digheterna att anlita privatpraktiker för officiella uppgifter. En sådan regel bör utformas så att statusen som officiell veterinär, lik- som , följer av ett myndighetsbeslut i vilket veterinären utses att vara officiell veterinär. En statlig anställning skall däremot, till skillnad från , inte utgöra förutsättning för att en veterinär skall få utföra officiella veterinäruppgifter. Riktlinjer för hur intressekonflikter kan undvikas Utredningen föreslår att centrala riktlinjer tas fram för hur in- tressekonflikter mellan myndighetsutövning och kommersiell kli- nisk veterinärverksamhet kan undvikas, bl.a. med utgångspunkt från förvaltningslagens regler om jäv i myndighetsutövning. skall enligt förslagen inrätta ett modernt, webbaserat veterinärregister där veterinärerna själva, och med stöd av den nya lagstadgade rapporteringsskyldigheten, skall anmäla data om verksamheten. har sådana data redovisats i tryckt form och sällan uppdaterats. går det inte att få en klar bild av hur de statliga anslagsmedlen används i veterinärstationerna. Dessutom används en del av anslaget centralt i för kostnader som av- ser den kliniska veterinärverksamheten. Det gäller t.ex. kostnader för personalutveckling och IT. För att öka tydligheten i den interna styrningen och medels- användningen bör få i uppdrag att precisera utifrån vilka kriterier respektive stations ekonomiska resultat ska bedömas. Därmed förbättras förutsättningarna för en jämförelse mellan sta- tioner avseende resultat/effektivitet. Dessutom bör redovisnings- principerna ses över så att det klart framgår i vilken utsträckning anslaget har använts till jour för lantbruksdjur, smittskyddsarbete och andra samhällsviktiga tjänster respektive till annan verksamhet. Det förutsätter att veterinärerna redovisar använd tid i respektive verksamhetsgren. Förslagen bidrar sammantaget till att konkurrenssnedvridningar och motsättningar i reguljär kommersiell veterinärverksamhet min- skar eller undanröjs. De innebär också att fler veterinärer på konkurrensneutrala villkor kan anlitas för samhällsviktiga veteri- närtjänster, så som att hålla jour och stå till förfogande för fält- arbete inför utbrott av bl.a. epizootiska sjukdomar. Möjligheterna att kalla in och styra smittskyddsorganisationens fältresurser be- döms bli minst lika goda som i nuvarande system. Samtliga åtgärder bedöms kunna vidtas inom befintliga budget- ramar. Kostnaden för omställning till privat drift i distrikts- veterinärstationerna kan beräknas till . Denna förslås i första hand finansieras med intäkter från försäljning av veterinärstationerna. The Veterinary Inquiry has been commissioned by the Swedish Government to analyse the current situation in the following fields and to propose how they should be organised in the future: 1.Veterinary field work,TPF1FPT 2.The exercise of public authority by practising veterinarians 3.The supervision of professional veterinary activities. The aim in this endeavour is to promote economic efficiency and make clearer the role of central government in the veterinary sec- tor. Competitive neutrality is to be sought. A basic essential is 24- hour access to animal care throughout the country. In addition, the new veterinary setup must maintain a nationwide and effective pre- paredness for the outbreak of epizootic diseases and the like. Fin- ally, the organisation must have the capacity to perform veterinary administrative tasks relating to the exercise of public authority, in- cluding control measures undertaken by official veterinarians. At present, veterinary activities in the Swedish market are under- taken both by state district veterinarians employed by the Swe- dish veterinarians in the private sector. The district veterinarians are responsible for the delivery of health and care to farm animals, for performing official duties under EC regulations, and for providing a field resource in infec- tious disease control programmes. The district veterinarians offer veterinary care and maintain 24-hour preparedness for the control of infectious animal disease throughout the country. Among private veterinary practitioners, there is widespread dis- satisfaction with the present setup. In particular, this concerns the 1TP PT This is defined as mobile veterinary activity unertaken by car, focusing primarily on farm animals but also on horses. differing terms and conditions for state and private veterinary ac- tivities respectively. The problems are largely as follows: Private and state veterinarians operate under different terms and conditions. State veterinarians are increasing their work with pets and hors- es, traditionally a preserve of private practitioners. has a dual role in that it undertakes clinical veterinary activities while at the same time performing supervisory and other official tasks in the vet- erinary field, in the private sector as well as the public. There are some 330 state district veterinarians in , operating in 90 odd locations. Their mandates require them to provide emer- gency duty services primarily targeting farm animals, in accordance with a rotating timetable. If there are animal welfare grounds for doing so, or if no other animal care is available, all animals, includ- ing pets and horses, are to be provided with animal care by the dis- trict veterinarians. There are different views in the market as to how this part of the mandate is to be interpreted. time, state veterinary activities have focused increasingly on animal care for pets and horses, neither of which are a pro- duction factor in the agricultural sector. During the period 2000– 2005, the proportion of farm animals in district veterinary oper- ations fell from 39 to 28 per cent. the same period, the pro- portion of pets in the state operation rose from 45 to 53 per cent and the proportion of horses from 16 to 19 per cent. Activities un- der the official veterinary mandate represent about 2 per cent of total activities in the veterinary sector. The district veterinarians are largely financed by fees and also to some extent by central government grants. In 2005, turnover was approximately , of which some comprised government grants. Just under half of the appropriation was used to offset deficits at the veterinary stations and the re- mainder to finance the district veterinarians national operation at , including certain centrally reported pro- duction costs. The latter includes central administrative costs, in- service training for veterinarians, and IT costs at the veterinary stations. No statistics of a more detailed kind are available. veterinary stations can only exercise control of their own local operations to a very limited extent. They are not entitled to make investments or recruit staff themselves. Table 1 Percentage of different types of animals at district veterinary stations in southern, central and northern . Private veterinary field activities In 2005, some 300 private practitioners registered 10 or more site visits to farm animals with national ani- mal desease register. In the same year, farm animals accounted for 19 per cent of the private veterinarians total operations. The cor- responding figure for the district veterinarians was 28 per cent. About a hundred private veterinarians engage in activities that from a customer viewpoint are fully comparable to those provided by the state district veterinarians. This means, for instance, that they maintain a 24-hour service with veterinary field activities. As a rule, they provide an emergency duty service under the same type of rotating timetable as the district veterinarians. One difference is that private practitioners do not qualify for government funding. They have to work entirely on the markets terms. do they participate in infectious disease control work to the same extent as the district veterinarians, and they receive far less in-service training in infectious disease control and epizootic diseases than their state colleagues. Besides being responsible for a significant share of the clinical vete- rinary activities undertaken in , is required to monitor the veterinary situation in the country as a whole and to supervise professional veterinary operations. The board also provides veterinarians with official authorisation. Each veterinarian is required to report his or her diagnoses to the boards national animal desease register. Food issues, including meat inspection, are however dealt with by the , which is a public administra- tive agency. Some 80 veterinarians are employed by the to carry out meat inspections. When req- uired, clinically district veterinarians and private practi- tioners are also called in as an extra resource. Operative supervision of veterinary activity is undertaken reg- ionally by the county administrative boards. This supervision has not worked efficiently. The county administrative boards are also responsible for coordinating and following up activities in the vet- erinary market. Farm animals of virtually every kind have declined in number over the past 25 years. This trend will continue. It includes such cate- gories as beef cattle kept for meat production. The number of dairy cows is expected to decline by 10–15 per cent over the next 10 years. This corresponds to around 50 000 animals. The number of pigs, too, is expected to fall, but to a lesser extent. Demand for care provision to farm animals is also ex- pected to fall. This decline is expected to be larger than is directly attributable to the fall in the number of farm animals. An im- portant catalyst in this respect is growing cost pressure on farmers, which in turn is a result of growing international competition combined with national effects of the transition to farm support under the (MTR) of the Common Agri- cultural Policy. The number of horses will not undergo any great change. The number of dogs and cats, however, is expected to continue rising significantly, according to representatives of dog and cat organi- sations. About 80 per cent of dogs in are insured (life insurance and/or insurance). The proportion of insured pets and hor- ses is on the increase. The number of health insurance claims sett- led per animal is also rising. Between 1995 and 1999, the number of such cases per 10 000 insured animals in the leading Swedish animal insurance company was 36 per cent for dogs, 37 per cent for cats and 50 per cent for horses. This means that animal owners have be- come much more inclined to seek care for their animals than before. It is difficult to see any other explanation for this de- velopment than a change in owners attitudes to their animals. The animal insurance market, too, has grown and has widened its range with the addition of new insurance products. The trends described here are clearly reflected in the above Table When the Swedish veterinary sector is thus described, the picture that emerges is one of division, and of a heterogeneous market with unclear roles and responsibilities. This applies both to the com- mercial market and to the tasks of central government, such as co- ordination, followup, official controls and supervision. The reg- ulatory systems are unclear and in many cases difficult to interpret. One such example is the government mandate under which the state district veterinarians operate. The lack of clarity apparent in this respect means that district veterinarians are competing in the animal care market well beyond what can be reasonable limits of central government responsibility. It is important to note that to a great extent state and private veterinarians perform the same work and serve the same purpose, side by side. This applies both to animal care and to certain state veterinary tasks. State actors receive government funding of about per annum, to perform such tasks as delivering 24- hour animal care nationwide. Certain other tasks of important pub- lic concern, such as field preparedness for infectious animal dis- eases, are also defrayed out of this appropriation. However, fun- ding based on these spheres of activity is not reported. Thus, seen from the outside, activities in the private and central government sectors are homogeneous and increasingly tend to converge. Inter- nal operating conditions in terms of administration, financing, in- vestment and control, however, are diametrically different. The number of farm animals is declining on a fairly broad front. Livestock herds are growing in size. In the assessment of dairy farmers, an average dairy cow herd will be twice as large in 2015 as it was in 2005. This change will not be a dramatic one. De- velopments have been moving in this direction for some time, and fairly slowly. Matters will speed up in the years to come, however. This is due to the realignment of agricultural policy, which means that farming companies will either have to become more pro- ductive or close down. Demand for animal care for pets, mean- while, will increase significantly. This situation has led to conflicts between state and private act- ors in the veterinary market, which in turn has made it more diffi- cult for them to cooperate on emergency duty services and disease control. The public authorities are regarded with considerable sus- picion by large sections of the private veterinary market. Many pra- ctitioners maintain emergency duty services partly to ensure that a state veterinary station is not established in the area. such facilities to be established, private practitioners customer potential would be reduced in the increasingly important markets for pets and horses. Veterinarians who would like to provide duty services refrain from doing so because they are ineligible for government funding, while others who would prefer not to provide such ser- vices continue doing so for competitive reasons. This means that veterinary resources are not being exploited in the best possible way. Competitive distortions and market conflicts are leading to a decline in economic efficiency. Under the inquirys terms of reference, 24-hour animal care must be available to farm animals throughout the country, whether or not their number is reduced. Even the most pessimistic forecasts for dairy herds – easily the largest patient category among livestock – expect there to be some 50 000 cows in the six northernmost counties in ten years time. This area covers more than half of land surface, is considerably larger than the UK and six times as large as . It is also very sparsely populated. Given the current rules on working hours, around 4 veterinarians are needed to staff a veterinary station wishing to maintain a 24-hour emergency duty service. According to the inquirys analyses, in large parts of the country there is insufficient customer potential for the provision of 24-hour animal care on market terms. This means that public funding to veterinary operations must continue in the future if nationwide 24-hour veterinary services and efficient disease control are to be ensured. One important conclusion is that a governmentfunded, nation- wide veterinary organisation in its present form cannot be run in a costeffective unless it is able to accept work involving pets and horses. Reducing the organisations size would mean infectious disease control could no longer be effectively maintained. Thus continued state operation on a nationwide basis cannot solve the markets problems, given the limits established for the present in- quiry. The dual role of , involving both clinical veterinary activities of its own and the supervision of professional veterinary operations in the country as a whole, is a factor in the inadequate working of the market.