sou · GWB398 · 2008-10-29 00:00:00 — Delbetänkande från Utredningen om totalförsvarsplikten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (Dir. 2007:147) att tillsätta en kommitté för att överväga vilka författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra frivillig rekrytering och utbildning av sådan personal som enligt nuvarande förhållanden tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt med mera. Mot bakgrund av detta beslut förordnade chefen för , statsrådet , före detta riksdagsledamoten som ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades riksdagsledamoten , före detta ledamoten av , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten samt riksdagsledamoten . Som sakkunniga åt kommittén förordnades departementssekreteraren och departements- sekreteraren . I hans ställe förordnades departements- sekreteraren . Till experter åt kommittén utsågs rättssakkunniga . utsågs kanslisamordnare , försvarsjurist , överste , rådman och samordnare som experter i utredningen. Sakkunniga och experter har bidragit med faktamaterial och synpunkter i frågeställningar som omfattas av deras uppdrag. Som sekreterare i utredningen förordnades den före detta departementssekreteraren . 2008 förordnades jur. kand. som sekreterare i utredningen. Kommittén har antagit namnet Utredningen om totalför- svarsplikten. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Totalför- svarsplikten (SOU 2008:98). Kommittén har varit enig i sina ställningstaganden. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna respektive . Omvärldsbeskrivning och beskrivning av det svenska Det svenska försvaret............................................................... 3.2.2 Den svenska försvarspolitikens mål ............................ Försvarets personalförsörjning och lagen om Försvarets personalförsörjning – bakgrund ........................... Försvarets personal-, rekryterings- och 4.1.3 Styrelsen för psykologiskt försvar............................... 4.1.5 Den nya Myndigheten för samhällsskydd och Totalförsvarsplikten och grundlagarna........................ Mönstring, lämplighetsundersökning och 4.2.3 Fullgörande av tjänstgöringsplikt och krigsplacering av totalförsvarspliktiga ......................... Brott mot totalförsvarsplikten ..................................... 4.2.5 Särskilt om rätten att vara vapenfri .............................. 4.3Tjänstgöring inom Försvarsmakten som inte grundar sig 4.3.1 Anställning i Försvarsmaktens utlandsstyrka ............. 4.3.2 Anställning som beredskapssoldat samt 4.3.3 Anställning som förstärkningssoldat och Tjänstgöring inom hemvärnet...................................... Anställning som officer ................................................ Analys av dagens system ............................................. Försvarsmaktens behov av personal........................................ Effektivitetsbrister i dagens system ........................................ 5.2.1 Brister i tillgänglighet och resursallokering................. 5.2.2 Ledtider i utbildningscykeln och bristande effektivitet i urval .......................................................... 5.2.3 Andelen soldater som kan rekryteras efter Andelen kvinnor i Försvarsmakten......................................... En förändrad totalförsvarsplikt ..................................... 6.2Konsekvenser av att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte tillämpas.............................................. 6.3En tjänstgöringsplikt med lika skyldigheter för kvinnor 6.4Mönstringsplikt i samband med att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte tillämpas.............................................. 6.5Alternativa lösningar innefattandes en tillämpning av bestämmelserna om tjänstgöringsplikt................................... 6.5.1Förändringar görs i dagens system – den enskildes inställning blir avgörande för vem som skrivs in för tjänstgöring .............................................. 6.5.2Förändringar görs i dagens system – de soldater som genomgår grundutbildning får efter en termin välja om de vill tjänstgöra i förband som bygger på frivillighet..................................................... 6.5.3 Förändringar görs i dagens system – de som inte vill fullgöra grundutbildning lagförs inte .................... En frivillig militär grundutbildning ............................... Förslag på utformning av en frivillig grundutbildning .......... 7.1.3 Dimensioneringsaspekter avseende den nya 7.1.4 Arbetsrättslig status under frivillig Förmåner och villkor.................................................. Konsekvenser av en frivillig grundutbildning ...................... 7.2.2 Konsekvenser för hemvärnet och de frivilliga 7.2.3 Konsekvenser vad gäller medinflytande och Principer för rekrytering ....................................................... 7.3.1 Förutsättningar för en frivillig 7.3.2 Ansvarig myndighet och huvudmannaskap för den framtida rekryteringsverksamheten.................... 7.3.3 Korta ledtider, flera utbildningsstarttillfällen ........... 7.3.4 Marknadsförings-, urvals- och Särskilt yttrande av ...................................... Särskilt yttrande av ............................... Bilaga 2 Lag om totalförsvarsplikt (1994:1809).......................... Bilaga 3 Förordning (1995:238) om totalförsvarsplikt .............. Bilaga 4 Förordning (1995:808) om medinflytande för Bilaga 5 Förordning (1996:927) med bestämmelser för Bilaga 6 Översiktlig bedömning av ekonomiskt utfall av Bilaga 7 Militära personalförsörjningssystem i andra stater ...... Försvarsmaktsgemensamma krav på förmåga hos lag (1982:80) om anställningsskydd lag (1999:568) om utlandsstyrkan inom lag (1976:580) om medbestämmande inom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Organisationen för säkerhet och samarbete i Rekryteringsenheten [RekryC] Styrelsen för psykologiskt försvar Stabsenheten [RekryC] Delbetänkandet behandlar de principfrågor som kommittén enligt direktiven ska ta ställning till. Betänkandet innefattar en analys av dagens system med totalförsvarsplikt, förslag angående tjänstgöringspliktens framtida utformning och tillämpning samt förslag till utformning av system för rekrytering och utbildning av soldater på frivillig väg. Kommittén avser i sitt huvudbetänkande att återkomma till frågan om någon form av mönstringsplikt bör tillämpas även när rekrytering och utbildning av soldater sker på frivillig väg. I huvudbetänkandet kommer kommittén även att återkomma med fördjupade analyser och mer preciserade förslag i flera av de frågor som berörs i delbetänkandet. Totalförsvarsplikten omfattar värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt. Värnplikt och civilplikt innefattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänst- . reglerades värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt genom skilda lagar. omfattas emellertid alla tre formerna av plikt av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Genom lagen om totalförsvarsplikt åläggs den enskilde att medverka vid föreskriven utredning om sina personliga förhållanden, att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter samt att iaktta de föreskrifter i övrigt som meddelas i lagen om totalförsvarsplikt. För att medverka till föreskriven utredning om sina personliga förhållanden är svenska män skyldiga att genomgå mönstring. Ingen är skyldig att fullgöra värnplikt eller civilplikt utan att först ha skrivits in för det. Den allmänna värnplikten infördes . har systemet genomgått ett stort antal genomgripande förändringar. Värnpliktens syfte har emellertid varit det samma; att säkerställa Försvarsmaktens tillgång på personal. Med värnplikten som grund har personer kunnat tas ut till grund- och repetitionsutbildning för att sedan krigsplaceras och vid behov kunna kallas in till beredskaps- eller krigstjänstgöring. Enligt den gällande lagen om totalförsvarsplikt är alla svenska män värnpliktiga från det år de fyller till det år de fyller . För att skrivas in till värnplikt måste en person först ha mönstrat eller genomgått frivillig antagningsprövning. tillkom civilplikt som ett komplement till värnplikten. Civilpliktens syfte har varit att säkerställa tillgången på personal inom det civila försvaret. Till sin utformning motsvarar civilplikt värnplikt genom att den möjliggör att totalförsvarspliktiga grundutbildas och krigsplaceras i fredstid för att därefter vid behov kunna kallas in till krigs- eller beredskapstjänstgöring. Enligt lagen om totalförsvarsplikt görs skillnad på civilplikt med grundutbildning som är längre respektive kortare än . För att skrivas in till civilplikt med längre grundutbildning än krävs att personen har genomgått mönstring eller särskild antagningsprövning. Inskrivning till civilplikt med kortare grundutbildning än kan göras även efter annan form av utredning. Den allmänna tjänsteplikten skiljer sig från värnplikt och civilplikt genom att den bara är tillämplig vid höjd beredskap. Någon grundutbildning sker inte heller inom ramen för allmän tjänsteplikt. Den omfattande grundutbildningen av värnpliktig och civilpliktig personal har förutsatt ett väl utbyggt mönstrings- och registerförfarande. Dessa verksamheter säkerställs av (hädanefter ). Alla svenska män är skyldiga att vid genomgå mönstring för att deras förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt ska kunna bedömas. Mönstringen föregås av en webbaserad lämplighetsundersökning som skickas ut till samtliga svenska ungdomar det år de fyller 17. För kvinnor finns det ingen skyldighet att svara på frågorna i lämplighetsundersökningen. Baserat på svaren i lämplighetsundersökningen kallar därefter de mest lämpade männen till mönstring. Antalet personer som skrivs in till värnplikt eller civilplikt bestäms mot bakgrund av de personalbehov som de bemanningsansvariga myndigheterna har anmält till . Enligt lagen om totalförsvarsplikt ska det antal personer skrivas in till värn- och civilplikt som i krig behövs i Försvarsmakten och i det civila försvaret samt för Försvarsmaktens fredstida beredskap. förekommer ingen inskrivning till civilplikt med längre grundutbildning än . Kvinnor kan ansöka om att få genomgå särskild antagningsprövning vilken till förfarandet motsvarar mönstring. Efter att ha genomgått särskild antagningsprövning kan kvinnor, om de samtycker till det, skrivas in till värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än . Sedan lagen om totalförsvarsplikt tillkom 1995 har tillämpningen av den samma genomgått flera förändringar. Antalet personer som skrivs in till värnplikt eller civilplikt med lång grundutbildning har sjunkit från 32 547 till 4 834 under 2007.TPF1FPT Utbildning av civilpliktiga med lång grundutbildning har upphört helt. Vidare har andelen män som kallas till mönstring genomgått en kraftig minskning under 2007-2008. Anledningen är den webbaserade lämplighetsundersökningen som föregår kallelse till mönstring. Denna har gjort att endast 16 803 män behövde kallas till mönstring 2007 jämfört med 41 720 under föregående år. Även antalet personer som lagförs för brott mot totalförsvarsplikten har minskat, från 156 personer till 88 . Försvarets behov av personal Målen för den svenska försvarspolitiken är enligt försvarsbeslut att bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, att hävda vår territoriella integritet, att försvara mot väpnat angrepp och att värna civilbefolkningen samt att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Försvarsmakten utgör ett centralt instrument i den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Genom sin förmåga till väpnad strid skiljer sig Försvarsmakten från andra myndigheter. Sedan slut har Försvarsmakten genomgått omfattande förändringar. Detta arbete pågår fortfarande. 1TP PT Försvarsmakten har till angett ett preliminärt behov av cirka 8 000 respektive 6 200 inskrivna till värnplikt respektive 2009. invasionsförsvaret har ersatts av ett insatsförsvar. Internationella insatser har blivit en huvuduppgift för Försvarsmakten. För att kunna genomföra sin verksamhet är Försvarsmakten beroende av kompetent personal. Detta gäller för samtliga delar av Försvarsmakten. svarar för Försvarsmaktens operativa verksamhet och består av insatsförband samt övriga förband. Insatsförband och övriga förband benämns krigsförband och bemannas av krigsplacerade värnpliktiga samt av yrkes- och reservofficerare. För internationella insatser har Försvarsmakten en utlandsstyrka bestående av för verksamheten särskilt uppsatta förband. Inom Försvarsmakten finns också beredskapsförband som kan vara anmälda till internationella styrkeregister. Utlandsstyrkan och beredskapsförbanden innehåller inga värnpliktiga som har krigsplacerats i förbanden, utan bemannas av soldater som har rekryterats på frivillig väg. Till dessa förband rekryteras även civila med specialistkunskaper. I Försvarsmakten ingår även de nationella skyddsstyrkorna som bland annat svarar för ytövervakning och skydd av infrastruktur. De utgörs i huvudsak av hemvärnsförband. Hemvärnet, som är en del av Försvarsmakten, bemannas av frivilliga hemvärnsmän samt av avtalspersonal från de frivilliga försvarsorganisationerna. För tjänstgöring som hemvärnsman krävs genomförd militär grundutbildning om minst . Den viktigaste rekryteringsbasen för hemvärnet utgörs därför av värnpliktiga som har fullgjort grundutbildning. förekommer även viss direktutbildning av personal till hemvärnet. Analys av dagens system Totalförsvarsplikten, såsom den tillämpas , räcker väl till för att förse krigsförbanden med personal. Genom att antalet förband har minskat kraftigt kan personalen i krigsförbanden också omsättas relativt fort. till Försvarsmaktens samtliga uppgifter och till dess sammanlagda behov av personal uppvisar emellertid dagens system ett antal brister. Förband som bemannas av krigsplacerade värnpliktiga kan inte användas fullt ut med mindre än att personalen kallas in till beredskaps- eller krigstjänstgöring. Förbandens omedelbara tillgänglighet är därför låg. Krigsplacerade värnpliktiga kan inte heller med totalförsvarsplikten som grund användas i Försvarsmaktens internationella verksamhet. Detta har lett till att två parallella förbandsstrukturer har utvecklats inom Försvarsmakten. Värnpliktiga tas ut, utbildas och samövas för att krigsplaceras i krigsförband. Förbanden i utlandsstyrkan och Försvarsmaktens beredskapsförband består däremot av soldater som har rekryteras på frivillig väg. De värnpliktiga som efter genomförd grundutbildning gör internationell tjänst har därför först samövats i ett krigsförband och sedan i ett förband för internationella insatser. Att ha två parallella förbandssystem försvårar Försvarsmaktens möjlighet till en effektiv personalplanering. Svårigheterna förstärks av att grundutbildningen av värnpliktiga görs nästan uteslutande mot krigsförbandens behov. Planeringen av utlandsstyrkans och beredskapsförbandens verksamhet måste göras med detta som utgångspunkt. De två olika förbandsstrukturerna måste i realiteten också ofta dela på materiel och utbildningsresurser. Detta resulterar i stora belastningar för utbildningsorganisationen. Vid vissa förband måste resurser tas från värnpliktsutbildningen för att den internationella verksamhetens behov ska kunna tillgodoses. Detta leder inte bara till bristande övning för krigsförbanden utan även till negativa attityder bland de värnpliktiga som drabbas. Till ovan nämnda svårigheter kommer det allmänna problemet med att ha samma person placerad i två olika förband. Används det ena förbandet kan personen ifråga inte verka i det andra. Dagens system lider också av problem med allt för långa ledtider. Värnpliktiga skrivs av in till relativt specificerade befattningar inom Försvarsmakten. Det går mellan mellan inskrivning och påbörjad grundutbildning. kan Försvarsmaktens personalbehov ha förändrats. Den befattning som soldaten rycker in till måste då ändras vilket försvårar utbildningsplaneringen och leder till missnöje bland de värnpliktiga som drabbas. Värnpliktiga som har fullgjort grundutbildning utgör den huvudsakliga rekryteringsbasen för Försvarsmaktens internationella verksamhet, för officersyrket och för hemvärnet. Antalet värnpliktiga måste därför vara stort nog för att kunna utgöra en tillräcklig rekryteringsbas till dessa verksamheter. De värnpliktiga som genomgår grundutbildning måste också i tillräcklig utsträckning välja att fortsätta inom Försvarsmakten. Antalet värnpliktiga som tas ut till grundutbildning är relativt litet. Hur många som tas ut är knutet till krigsförbandens behov och kan inte styras mot bakgrund av personalbehovet inom hela Försvarsmakten. Antalet värnpliktiga som fullgör grundutbildning kan därför fortsätta att sjunka även om ambitionen vad gäller exempelvis internationella insatser skulle öka. Viljan bland dagens värnpliktiga att fortsätta inom Försvarsmakten är efter avslutad grundutbildning relativt låg. Till detta finns antagligen flera anledningar. Den enskildes inställning till tjänstgöring ges i dagens system inte fullt genomslag, trots att , enligt kommitténs bedömning, låter den enskildes inställning få så stort genomslag som är möjligt inom ramen för dagens lagstiftning. Den relativt långa tiden mellan inskrivning och grundutbildningens början gör också att ett antal personer hinner ändra inställning till engagemang inom Försvarsmakten. Vidare påverkar utbildningens kvalité den enskildes syn på Försvarsmakten som arbetsgivare och även viljan till fortsatt engagemang. Ändrade befattningar, långa ledtider och brister i utbildningen till följd av en överbelastad utbildningsorganisation är här viktiga påverkansfaktorer. Vissa grupper av värnpliktiga, särskilt bevakningsvärnpliktiga, har också på grund av brister i grundutbildningen visat sig vara speciellt svåra att rekrytera till fortsatt engagemang inom Försvarsmakten. Kommittén kan vidare konstatera att dagens system inte klarar av att rekrytera ett tillräckligt antal kvinnor till Försvarsmakten. och regeringen har framhållit vikten av att andelen kvinnor inom Försvarsmakten ökar. Detta gäller värnpliktiga, officerare, andelen kvinnor i utlandsstyrkan och i hemvärnet. Av de cirka 5 250 personer som skrevs in till värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning än var ungefär 400 kvinnor. Andelen yrkesofficerare som är kvinnor är . Av hemvärnets personal är kvinnor. Andelen kvinnor i utlandsstyrkan och i beredskapsförbanden är alltjämt låg. Det finns antagligen flera skäl till att Försvarsmakten inte lyckas rekrytera fler kvinnor. Det främsta skälet är dock enligt kommittén att dagens system gör skillnad mellan män och kvinnor. Så länge denna skillnad består är det svårt att fullt ut uppnå de målsättningar som finns om ett ökat antal kvinnor i Försvarsmakten. Eftersom värnpliktiga som har fullgjort grundutbildning utgör den främsta rekryteringsbasen till officersyrket, för hemvärnet och för personalen i utlandsstyrkan och beredskapsförbanden får den låga andelen kvinnor som fullgör värnplikt även effekter i dessa delar av organisationen. Dagens system lyckas inte heller ta till vara på intresset hos de kvinnor som vill fullgöra värnplikt. Av de drygt 1 500 kvinnor som 2007 ansökte om särskild antagningsprövning, var det bara 365 som slutligen ryckte in till grundutbildning. Av de analyser som har gjorts, drar kommittén slutsatsen att totalförsvarsplikten såsom den är utformad och tillämpas , riskerar att visa sig otillräcklig som rekryteringsbas till hemvärn, officersyrket och till Försvarsmaktens internationella verksamhet. Systemet dras även med inneboende effektivitetsbrister och förekomsten av två separata förbandssystem hämmar personalplaneringen. Kommittén anser också att det kan ifrågasättas om det är rimligt att under hot om straffansvar kalla in unga människor till tjänstgöring när det nationella försvarets behov av soldater är så pass begränsat. Kommittén föreslår därför att Försvarsmaktens soldatförsörjning – så länge försvarsberedskapen tillåter det – görs oberoende av bestämmelserna om tjänstgöringsplikt i lagen om totalförsvarsplikt. Tjänstgöringsplikten är ett viktigt instrument för att i tider av krig eller krigsfara kunna säkra självständighet som stat. Kommittén föreslår därför inte att tjänstgöringsplikten på något sätt ska avskaffas, utan endast att den inte ska tillämpas när behov saknas. Om försvarsberedskapen skulle kräva det måste bestämmelserna om tjänstgöringsplikt åter kunna börja tillämpas. Hur personalbehovet i en sådan situation kan se ut går inte att förutse. Att kön skulle vara en avgörande faktor är emellertid enligt kommittén en helt orealistisk tanke. Kommittén föreslår därför att tjänstgöringsplikten när den tillämpas bör utökas till att även gälla kvinnor. Syftet är att i en sådan situation ge de bemanningsansvariga myndigheterna största möjliga handlings- frihet. En könsneutral tjänstgöringsplikt kräver att även mönstringsplikten, i samband med att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt tillämpas, görs könsneutral. Frågan om någon form av mönstringsplikt bör kvarstå även när bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte tillämpas, och rekrytering och utbildning av soldater sker på frivillig grund, avser kommittén att återkomma till i sitt huvudbetänkande. För att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt snabbt ska kunna börja tillämpas krävs ändamålsenliga registersystem. I huvudbetänkandet kommer kommittén att överväga hur detta ska säkerställas. Kommittén kommer i denna fråga att samverka med Försvarsmakten, , och samt övriga berörda myndigheter. En frivillig militär grundutbildning Kommitténs förslag innebär att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt inte ska tillämpas så länge försvarsberedskapen inte kräver det. Rekrytering och utbildning av sådan personal som tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt ska istället ske på frivillig grund. Kommittén ska enligt direktiven överväga hur en sådan utbildning bör vara utformad, bland annat vad gäller ersättning och andra förmåner, disciplinansvar samt möjligheter att avbryta tjänstgöringen. Kommittén föreslår att en ny försvarsmaktsgemensam och kvalitetssäkrad frivillig grundutbildning införs i Försvarsmaktens regi. Utbildningen bör motsvara de moment som innefattas i Försvarsmaktsgemensamma krav på förmåga hos soldater och sjömän (FSS). I FSS anges krav på minsta gemensamma förmåga som soldater och sjömän ska uppnå efter genomförd grundutbildning. Detta inrymmer bland annat stridskunskaper, första hjälpen och annan sjukvårdsverksamhet samt kunskaper i folkrätt, svensk lag och i Försvarsmaktens bestämmelser. Utbildningen bör i princip vara öppen för alla svenska medborgare och ska föregås av tester och kontroller avseende lämplighet. Genom att utbildningen av soldater görs oberoende av bestämmelserna om tjänstgöringsplikt kan den enskildes vilja till tjänstgöring ges större genomslag. Det blir upp till Försvarsmakten och den enskilde att bestämma hur ett fortsatt engagemang efter genomförd grundutbildning bör se ut. Den frivilliga grundutbildningen bör möjliggöra för den enskilde att fortsätta utbilda sig till anställd eller kontrakterad soldat, engagera sig inom hemvärnet eller utbilda sig till yrkes- eller reservofficer. Om den enskilde efter avslutad frivillig grundutbildning vill fortsätta som soldat eller skriver han eller hon avtal med Försvarsmakten och befattnings- och förbandsutbildningen sker sedan inom det förband som personen ska tjänstgöra vid.