sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — Ett tredje alternativ är att bestämmelserna tas in i bidragsbrottslagen (2007:612), där de straffrättsliga bestämmel- serna om bidragsbrott finns. 21.1Bör bestämmelser om bidragsspärr meddelas i lag eller förordning? En fråga som måste besvaras innan de inledningsvis nämnda alter- nativen övervägs är om regeringsformens bestämmelser om norm- givningskompetens innebär att bestämmelser i detta ämne ska med- delas i lag eller inte. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen ska föreskrifter om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga förhål- landen eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är enligt samma stadgande bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisi- tion och annat sådant förfogande. Frågan är då om bidragsspärren ska anses utgöra ett ingrepp i den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden. Med in- grepp åsyftas sådana åtgärder som innebär inskränkningar i enskil- das dittillsvarande handlingsfrihet, möjlighet att förfoga över egen- dom etc. (prop. 1973:90 s. 210). Ett regelkomplex har emellertid ofta två sidor, en förmånssida och en belastande sida. Regel- komplexet ska i så fall ses som en enhet. Avgörande för frågan om en föreskrift måste meddelas i lag eller inte är om regelkomplexet primärt är gynnande eller betungande (m.fl. Grund- lagarna, 2:a uppl. s. 334). Bestämmelser om återkrav av bidrag har t.ex. ansetts kunna meddelas i förordning (se rättsfallet NJA 1984 s. 648). En straffbestämmelse faller emellertid inom lagområdet, även om den endast sanktionerar ett åliggande som vilar på någon för att han tagit emot en förmån (se ovan angivna grundlagskom- mentar). Bidragsspärren utgör, i enlighet med vad som sagts, en inskränkning i den enskildes möjligheter att få en förmån. Spärren utgör på så sätt en del av ett större – gynnande – regelkomplex. Något åliggande kan den inte anses innefatta. Detta talar för att det inte skulle vara nödvändigt att föreskrifter om bidragsspärr med- delas i lag. står det klart att bidragsspärren utgör en direkt följd av ett brottsligt förfarande. Mycket talar därför för att bidragsspärren bör betraktas som en rättsverkan av brott. Reglerna om bidragsspärren bör mot den bakgrunden tas in i lag. 21.2Bestämmelser om bidragsspärr bör samlas i en särskild lag Frågan blir då vilken författningsteknisk lösning som ska väljas. Som skäl för att reglera bidragsspärren i respektive förmåns- författning kan i och för sig anföras att en sådan ordning passar väl in i det redan befintliga systemet. De olika förmånerna regleras i ett stort antal lagar och förordningar. I en del av dessa finns redan sanktionsbestämmelser av olika slag. I 20 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring finns t.ex. bestämmelser om att ersättning får dras in eller sättas ned under vissa förutsättningar. Många av för- fattningarna innehåller också bestämmelser om att en myndighet får kräva tillbaka ersättning om en förmån felaktigt har betalats ut eller betalts ut med ett för stort belopp. För den som ska tillämpa bestämmelserna kan det vara en fördel om samtliga bestämmelser som gäller en viss förmån är samlade på samma ställe. Ytterligare ett skäl för en reglering i respektive förmånsför- fattning är att det blir tydligare för den enskilde vad som gäller. Om bestämmelserna skulle införas i de olika författningar som redan finns skulle det emellertid kunna leda till att tillämpningen och tolkningen av bestämmelserna blir mindre enhetlig. De bestämmelser om återkrav som finns utgör ett exempel på att så kan bli fallet. Bland annat med anledning av detta har regeringen tillsatt en utredning (dir. 2007:177) vars uppgift är att föreslå mer enhetliga regler på området. Mot en sådan lösning talar även det förhållandet att en särlös- ning ändå skulle behövas för de förmåner som regleras i förord- ning. Det hänger samman med att utredningen ovan gjort bedöm- ningen att bestämmelser om bidragsspärr bör meddelas i lag. En reglering i de olika författningar som redan finns skulle alltså inte kunna genomföras utan undantag. För en lösning som i stället innebär att bestämmelser om bidragsspärr placeras i en särskild lag talar att en sådan lösning är betydligt enklare än att ta in ett antal bestämmelser i varje för- fattning som omfattas av sanktionsmöjligheten. Bestämmelser om undantag för vissa förmåner kan lämpligen tas in i den särskilda lagen. Några nackdelar kan utredningen inte se med en sådan lösning. Ytterligare ett alternativ till lagteknisk lösning är som nämnts inledningsvis att bestämmelserna tas in i bidragsbrottslagen. Bidragsbrottslagen är dock en straffrättslig lag som i första hand tillämpas av de allmänna domstolarna. Om beslut om bidragsspärr skulle fattas av de allmänna domstolarna vore detta alltså ett natur- ligt alternativ. I kapitel 19 har utredningen dock inte funnit till- räckliga skäl för att förorda en sådan lösning. Utredningen kan alltså konstatera att det finns vissa fördelar med en reglering i de olika förmånsregelverken. måste skälen för en samlad reglering anses väga tyngre. Utredningen förordar därför att bestämmelserna om bidragsspärren förs in i en särskild lag. Utredningens förslag: Den handläggande myndigheten ska inte göra någon egen bedömning av frågan om brott föreligger. Beslut om bidragsspärr ska gälla . Åklagarmyndig- heten och de allmänna domstolarna ska underrätta de hand- läggande myndigheterna om domar respektive godkända straff- förelägganden avseende bidragsbrott. Utredningens bedömning: Förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden om bidragsspärr. Det allmänna ombudet hos Försäk- ringskassan ska inte kunna överklaga beslut i ärenden om bidragsspärr. Vid prövning i kammarrätt av överklagande av beslut om bidragsspärr ska rätten bestå av enbart lagfarna domare. I detta kapitel tar utredningen upp frågor som rör handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Grundläggande regler beträffande för- valtningsmyndigheters handläggning av ärenden finns i förvalt- ningslagen (1986:223), i det följande benämnd FL. Utan särregler blir de bestämmelserna tillämpliga vid handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Frågan blir då om det bör vara så eller om andra regler bör gälla. Denna och andra hithörande frågor tas upp i det följande. 22.1Handläggningen av ärenden om bidragsspärr 22.1.1Underrättelser om domar m.m. avseende bidragsbrott För att ett ärende om bidragsspärr ska kunna initieras hos den myndighet som ska handlägga frågan måste den underrättas om att någon har lagförts för bidragsbrott. digheten bör därför åläggas att underrätta de berörda myndig- heterna om detta. I fråga om domar i brottmål kräver detta en ändring i förordningen om (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m. Beträffande fall där lagföringen skett genom att ett strafföreläggande godkänts konstaterar utredningen att det framgår av 12 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60) att författ- ningsbestämmelser om skyldighet för domstol att underrätta myn- dighet om dom i brottmål också ska tillämpas av Åklagarmyndig- heten. Någon särskild bestämmelse om underrättelse avseende strafföreläggande behöver därför inte införas. 22.1.2Underlaget för prövningen av frågan om bidragsspärr När en förvaltningsmyndighet får in en underrättelse om att någon har dömts för ett bidragsbrott eller godkänt strafföreläggande för ett bidragsbrott måste myndigheten först pröva om underrättelsen ger anledning till att meddela en bidragsspärr. Underlaget för den bedömningen torde i de flesta fall bli den brottmålsdom där ansvarsfrågan prövats. Om lagföringen skett genom att ett straff- föreläggande godkänts kan det finnas anledning att infordra ytterligare material, men i regel bör beslut kunna fattas med endast strafföreläggandet som underlag. En fråga av grundläggande betydelse för handläggningen av ett ärende om bidragsspärr är i vilken utsträckning den redan gjorda prövningen av skuldfrågan ska läggas till grund för bedömningen av om förutsättningarna för en bidragsspärr är uppfyllda. Flera skäl talar för att förvaltningsmyndigheterna inte ska göra någon egen bedömning i detta avseende. Det är angeläget att handläggningen hos förvaltningsmyndigheten blir så enkel och snabb som möjligt och att dubbla prövningar undviks. Förfarandet skulle förenklas om förvaltningsmyndigheten vid sin bedömning av om en bidrags- spärr ska meddelas eller inte kunde utgå från den bedömning i skuldfrågan som gjorts i brottmålet. I linje med vad som gäller i fråga om återkallelse av körkort på grund av brott (5 kap. 1 § körkortslagen [1998:488]) bör därför den beslutande myndigheten inte göra en prövning av skuldfrågan. Vid bedömningen av om brott föreligger ska beslutet om bidragsspärr alltså grunda sig på en lagakraftägande dom eller ett godkänt strafföreläggande. Utred- ningen föreslår en uttrycklig bestämmelse om detta. Ett beslut om bidragsspärr bör gälla . Av 28 § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) följer att beslutet kan inhiberas vid ett överklagande. 22.2Omprövning och upphävande av tidigare fattade beslut I 27 § FL finns bestämmelser som innebär att en myndighet i vissa fall har en skyldighet att ompröva beslut. En sådan skyldighet gäller om myndigheten finner att ett beslut är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. Det förutsätts dock att omprövningen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon part. Vid sidan om den omprövningsplikt som myndigheten har enligt nämnda bestäm- melse har den med stöd av sedvanerätt befogenhet att ompröva beslut också i andra fall. Huruvida detta kan ske har bl.a. med beslutets rättskraft att göra. Ett beslut som har negativ rättkraft får inte tas upp till prövning på nytt. Lite förenklat kan frågan beskrivas på följande sätt. Gynnande beslut kan inte ändras. Betungande beslut får ändras i båda mildrande och skärpande rikt- ning. Om en förvaltningsdomstol prövat en fråga i ett flerpartsmål som påminner om tvistemål och brottmål kan domstolens beslut i vissa fall vinna negativ rättskraft(jfr , För- valtningslagen, en kommentar, 2:a uppl. s. 354 ff). Regeringsrätten ha t.ex. funnit att ett körkortsingripande till följd av brottslig gärning står straffrättsskipningen nära, och att ett sådant beslut vinner negativ rättskraft (RÅ 1993 ref. 76).1 Det innebär att om ett yrkande om körkortsingripande har lämnats utan bifall i domstol och det beslutet vunnit laga kraft så kan frågan inte tas upp på nytt. Regeringsrätten har i ett senare avgörande i ett socialförsäkrings- mål funnit att ett beslut av att avslå en ansökan om livränta enligt lagen (1976:380) om arbetskadeförsäkring, inte vunnit negativ rättskraft (RÅ 2005 ref 16). I det senare fallet hade domstol inte prövat frågan. 1 Jfr också RÅ 2002 ref 61. På socialförsäkringsområdet finns vissa särskilda förfarande- regler. Dessa innebär bl.a. att har en skyldighet att ompröva beslut på den enskildes begäran. Vidare har Försäk- ringskassan vissa utvidgade möjligheter att ändra ett tidigare fattat beslut om beslutet har blivit felaktigt, se vidare 20 kap. 10 § AFL. 22.2.2En bidragsspärr bör kunna upphävas vissa fall När beslutet om bidragsspärr meddelas ska den beslutande myndig- heten självfallet göra en kompetent bedömning av frågan om spärrgrunder föreligger eller inte. Den ska också pröva om det är uppenbart oskäligt att bidragsspärr beslutas, se närmare kapitel 17. Allt som har betydelse för prövningen ska givetvis beaktas. som sedan börjar löpa kan det emellertid inträffa att förhållandena ändras. Den som ålagts spärren kan t.ex. ha fått barn. Det kan också tänkas att det inträffar andra förändringar i den enskildes personliga förhållanden. Dessa förändringar kan i vissa fall tänkas vara sådana att någon spärr inte skulle ha meddelats om situationen varit sådan när frågan om bidragsspärr övervägdes. För att en bidragsspärr i dessa fall inte ska få orimliga konsekvenser behövs det alltså en möjlighet att få frågan om bidragsspärren prövad på nytt. Frågan är då om den omprövning som kan ske med stöd av 27 § FL är tillräcklig för att säkerställa att beslut om bidragsspärr blir materiellt sett riktiga. Som framgår av det föregående förutsätter en omprövning enligt 27 § FL för det första att det är uppenbart att det ursprungliga beslutet är oriktigt och för det andra att beslutet kan omprövas snabbt och enkelt. Det är emellertid inte säkert att en prövning enligt vad som sagts kan göras snabbt och enkelt. I vissa fall kan det dessutom krävas att myndigheten vidtar vissa utredningsåtgärder för att en bedömning ska kunna göras av om en undantagssituation föreligger, och i sådana situationer är det inte givet att det är uppenbart att det ursprungliga beslutet är oriktigt. Slutsatsen av det som sagts nu blir att de befintliga ompröv- ningsreglerna i förvaltningslagen inte är tillräckliga. Inte heller de möjligheter till omprövning som därutöver finns tillgodoser detta behov eftersom det inte kan uteslutas att en förvaltningsdomstols avgörande i ett mål om bidragsspärr vinner negativ rättskraft. behövs alltså ytterligare möjligheter till omprövning på detta område. I detta sammanhang är det naturligt att överväga om de regler som finns inom socialförsäkringen skulle kunna användas och då ges ett vidare tillämpningsområde så att också beslut om bidrags- spärr avseende förmånsslag utanför socialförsäkringen skulle kunna omprövas i den utsträckningen. De särskilda omprövningsreglerna inom socialförsäkringen har emellertid införts av effektivitetsskäl och får ses mot bakgrund av den mycket stora ärendemängd som har att hantera. Härtill kommer att regelverket kan framstå som onödigt krångligt om dessa särregler skulle gälla också i fråga om de förmånsslag som inte hör till socialför- säkringen, exempelvis studiestödet. Det är då en betydligt enklare lösning att införa en för bidragsspärrsfrågan särskilt anpassad regel med innebörd att en myndighet får upphäva ett tidigare beslut om bidragsspärr om spärren på grund av nya omständigheter är uppenbart oskälig. En sådan bestämmelse bör komplettera – inte ersätta – de omprövningsregler som finns i förvaltningslagen. De sistnämnda kan nämligen fylla en funktion om det i efterhand visar sig att den beslutande myndigheten misstagit sig i någon fråga som är väsentlig för frågan om bidragsspärr, exempelvis hur den allmänna domstolen rubricerat den begångna gärningen. En fråga som bör ställas i detta sammanhang är om det finns skäl att föreskriva att ytterligare förutsättningar ska gälla för att ett tidigare meddelat beslut ska upphävas. Här kan man exempelvis tänka sig att den enskilde skulle avkrävas någon slags giltig ursäkt för att han eller hon inte tidigare redovisat betydelsefulla omstän- digheter. För en sådan reglering skulle kunna tala att besluts- myndigheten skulle kunna göra en enklare prövning av fall där ett sådant villkor inte uppfyllts. Villkor av nu aktuellt slag skulle också bidra till att den enskilde tvingades lägga fram alla omständigheter så tidigt i beslutsprocessen som möjligt. Flera skäl talar emellertid emot en ordning där särskilda krav ställs på den enskilde för att få en omprövning till stånd. Ett sådant synsätt framstår till att börja med som alltför formalistiskt och skulle sällan fylla någon större praktisk funktion. Antalet beslut om bidragsspärr kan inte antas bli så stort att sådana ärenden som är aktuella skulle behöva kring- gärdas av särskilda villkor för att inte bli administrativt betungande för myndigheterna. Materiellt sett riktiga avgöranden hindras också av sådana regler. Några särskilda villkor för att ett beslut ska kunna upphävas enligt vad som anförts bör alltså inte införas, utöver att det ska vara fråga om nya omständigheter som ställer frågan om bidragsspärren i ett annat ljus. En annan fråga i denna del är om det ska krävas en ansökan från den enskilde för att frågan om upphävande ska kunna tas upp eller om en myndighet själv ska kunna initiera ett sådant ärende. Även om det ligger i sakens natur att det ofta är den enskilde som tar initiativ till ett sådant ärende när hans eller hennes förhållanden ändrats finns det inte skäl att utesluta att det kan finnas skäl för en myndighet att ta upp frågan på eget initiativ. 22.3Underrättelse om beslutet och delgivning Den som har varit part i ett ärende om bidragsspärr ska enligt vad som föreskrivs i 21 § FL underrättas om beslutet. Enligt samma paragraf får myndigheten bestämma om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. Hur den enskilde ska underrättas får avgöras mot bakgrund bl.a. av bestämmelsen i 7 § FL om snabb och enkel handläggning m.m.2 Tillämpningen av 21 § FL ankommer naturligtvis på den hand- läggande myndigheten. Utredningen vill dock för sin del framhålla att det kan finnas skäl att delge den berörde ett beslut om bidrags- spärr. Ett sådant beslut kan, som tidigare framhållits, i vissa fall bli ingripande för den enskilde. Även om någon rätt till förmånen inte finns beslutet om bidragsspärr fattas, får det ändå anses vara väsentligt att den som spärrats från förmånen får klarhet i detta. Ett sådant beslut kan ju ha inverkan på dennes beslut i olika avseenden, t.ex. om han eller hon ska söka arbete eller studera. 22.4.1Överklagande bör ske hos allmän förvaltningsdomstol För att säkerställa att beslut om bidragsspärr blir riktiga bör det finnas möjlighet till överklagande. Frågan blir vilken instans som bör handlägga sådana överklagan- den. På studiestödsområdet finns en särskild av överklaganden av andra beslut än sådana som avser återbetalning (6 kap. 11 § studiestödslagen [1999:1395]). 2 , Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a uppl. särskild överklagandenämnd inrättades motiverades i förarbetena till bestämmelsen med att de ärenden som skulle överprövas genomgående krävde en förhållandevis skyndsam behandling. Det var därför enligt vad regeringen anförde mest ändamålsenligt att ärendena handlades av en särskild nämnd. kunde också få en sammansättning som var särskilt anpassad efter den typ av ärenden som prövningen skulle avse. Regeringen ansåg därför att en särskild nämnd var mer lämplig än de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1999/2000:10 s. 133). Även för beslut som kommuner fattar med stöd av förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga gäller att överklagande ska ske till en särskild överklagandenämnd, i det fallet Statens över- klagandenämnd. Bidragsspärren utgör en konsekvens av ett bidragsbrott. Över- prövning av beslut om en sådan konsekvens bör rimligtvis ske i domstol, inte i en nämnd. Att det skulle gå att åstadkomma en snabbare handläggning med en lösning i linje med den som gäller i fråga om studiestödet och förmåner till totalförsvarspliktiga ändrar inte den bedömningen. Beslut om bidragsspärr bör alltså kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För överklagande till kammarrätten bör prövningstillstånd erfordras. Inom socialförsäkringen krävs att ett beslut omprövas innan överklagande får ske. Någon sådan begränsning är dock inte påkal- lad i de ärenden som är aktuella. Ett beslut i fråga om bidrags- spärr bör alltså kunna överklagas direkt. Enligt 23 § FL får ett beslut överklagas från det att klaganden fick del av beslutet. På socialförsäkringsområdet gäller i stället en överklagandetid (se 20 kap. 13 § AFL). Den tidsfrist som gäller enligt AFL infördes i samband med inrät- tandet av försäkringsrätterna 1979. I den proposition som låg till grund för bestämmelsen anfördes att eftersom försäkringsrätterna inte avsågs få den möjlighet som RFV:s dåvarande besvärsavdelning haft att ex officio pröva försäkringskassebeslut skulle det i fram- tiden komma att bli mycket viktigare att iaktta gällande över- klaganderegler. En förlängning av överklagandetiden ansågs under- lätta för den enskilde att få beslut prövade av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 102). Beträffande frågan hur lång överklagandetiden borde vara hänvisades i förarbetena till att tiden var inom taxeringsprocessen, och att var väl avvägd även för socialförsäkringens del (SOU 1976:53 s. 182). Frågan om över- klagandetiden borde kortas har varit föremål för överväganden (se bl.a. SOU 2001:47) utan att det lett till några förändringar. Ärenden om bidragsspärr kan väntas bli relativt okomplicerade. Något behov av en längre överklagandetid än vad som gäller för förvaltningsbeslut i allmänhet finns inte, såvitt utredningen kan se. Bestämmelsen i 23 § FL bör därför kunna tillämpas även i ärenden om bidragsspärr. Hos finns ett allmänt ombud som utses av regeringen. Det allämna ombudet har enligt 20 kap. 12 § AFL rätt att överklaga beslut. Det allmänna ombudet inrättades i samband med att organisation för- ändrades 2005. hade en möjlighet att överklaga en försäkringskassas eller domstols beslut. Sedan blev en sammanhållen myndighet kunde detta inte ske, eftersom en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut. I de förarbeten som låg till grund för införandet av lagen (2004:778) om allmänt ombud anförde regeringen att det över- gripande kravet på att socialförsäkringsbestämmelserna skulle till- lämpas likformigt och rättvist inte skulle kunna upprätthållas om den funktion som tidigare hade inte kunde bibehållas (prop. 2003/04:152 s. 7 ff). Bidragsspärren är en ny företeelse och det kan därför vara en fördel för rättsbildningen om beslut om bidragsspärr kan över- prövas av förvaltningsdomstol, även om det ursprungliga beslutet inte gått den enskilde emot. Om det allmänna ombudet hos För- säkringskassan fick rätt att överklaga beslut om bidragsspärr skulle det behovet tillgodoses. Det är emellertid bara hos Försäkrings- kassan som ett allmänt ombud finns att tillgå, och det skulle föra för långt att enbart för ärenden om bidragsspärr föreslå inrättandet av ett allmänt ombud hos de övriga myndigheter som har att handlägga ärenden om bidragsspärr. En ordning som innebär att enbart beslut som meddelat skulle kunna över- klagas av någon annan än den enskilde framstår dessutom som Det allmänna ombudet i bör därför inte ges befogenheten att överklaga beslut om bidragsspärr. 22.4.4Rättens sammansättning vid överklagande av länsrätts beslut I socialförsäkringsmål gäller vid överklagande av länsrätts beslut att nämndemän i vissa fall ska ingå i kammarrätten, se 20 kap. 11 a § AFL.3 Någon motsvarighet till denna regel finns inte när det gäller de övriga förmåner i vilka det kan bli aktuellt med bidragsspärr. Frågan är då vad som bör gälla när kammarrätten prövar ett överklagande av en länsrätts beslut angående bidragsspärr. Det framstår som mindre lämpligt att låta olika sammansätt- ningsregler gälla i kammarrätten vid prövningen av frågor om bidragsspärr som rör sjukpenning jämfört med exempelvis studie- stöd. Utredningen anser därför – i linje med den ordning som gäller i fråga om förmåner utanför socialförsäkringen – att nämndemän inte bör ingå i rättens sammansättning när kammarrätten prövar beslut om bidragsspärr. 3 Regeringen har dock i en proposition till föreslagit att nämndemän inte längre ska delta i avgörandet av socialförsäkringsmål i kammarrätten (prop. 2008/09:22). 23Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor Utredningens förslag: De myndigheter som handlägger ären- den om bidragsspärr ska ha möjlighet att behandla person- uppgifter avseende bidragsbrott och bidragsspärr i sina verk- samheter. Utredningens bedömning: Det bör inte inrättas ett gemensamt register för de handläggande myndigheterna med uppgifter om beslut om bidragsspärr. 23.1Myndigheternas interna behov av att behandla uppgifter i ärenden om bidragsspärr Hos de myndigheter som enligt utredningens förslag kan komma att handlägga ärenden om bidragsspärr uppkommer ett behov av att kunna behandla uppgifter som finns i brottmålsdomen eller i strafföreläggandet avseende bidragsbrott.