sou · GVB317 · 2008-01-01 00:00:00 — Det ligger således i linje med den allmänna strävan att renodla domarnas och domstolarnas arbetsuppgifter att uppgifter av för- valtningskaraktär såsom vigselärenden inte längre handläggs i dom- stol. Av den enkätundersökning som har utfört på uppdrag av utredningen framgår att en majoritet av all- mänheten anser att domare bör ha kvar sin rätt att förrätta vigslar (). Allmänhetens inställning bör dock inte vara utslags- givande i denna fråga. Från ett medborgarperspektiv framstår näm- ligen intresset av att borgerlig vigsel förrättas av just domare som underordnat intresset av att domstolarnas resurser används till rättsskipande verksamhet. Det kan också påpekas att det är ett för- hållandevis litet antal vigslar som förrättas av domare och att till- gängligheten till denna vigselmöjlighet minskat genom den pågående sammanslagningen av tingsrätterna och koncen- trering av domstolarna till större städer. Enligt min mening bör således domstolarna befrias från upp- giften att förrätta vigslar. Föreskriften i 4 kap. 3 § första stycket 56TP PT Se bl.a. skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255 samt skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283. tredje punkten ÄktB om vigselbehörighet för domare i tingsrätt bör därmed utgå. Vem som bör överta domstolarnas vigseluppgift och därmed kompensera det resursbortfall som uppkommer om mitt förslag genomförs återkommer jag till i nästa avsnitt. 7.10Vem bör anförtros uppgiften att förrätta borgerlig vigsel ? Av inledningen till avsnitt 7.9.1 framgår att enskilda personer har förordnats som borgerliga vigselförrättare , till en början främst för att täcka behovet av borgerliga vigselförrättare på landsbygden. Genom en lagändring år 1964TPF57FPT fick länsstyrelserna rätt att förordna särskilda vigselförrättare utan regeringens med- givande. I propositionen som låg till grund för lagändringenTPF58FPT an- förde departementschefen att det var angeläget att länsstyrelserna utnyttjade denna möjlighet så att borgerliga vigselförrättare fanns på de orter där behov av sådan vigselförrättare förelåg. Systemet med särskilt förordnade borgerliga vigselförrättare har härefter använts i allt större utsträckning. Det torde inte ha varit föremål för någon mer genomgripande allmän översyn. finns det ca 1 500 särskilda vigselförrättare i landet. Läns- styrelserna vidtar som regel inte några särskilda åtgärder för att säkerställa tillgången av vigselförrättare i glesbygdsområden, men det finns en allmän strävan efter att täcka det geografiska behovet av vigselförrättare inom respektive län. Såvitt framkommit har länsstyrelserna inte heller fått klagomål om att det skulle finnas för få vigselförrättare i någon del av landet. Länsstyrelserna förordnar som regel en vigselförrättare tills vidare eller för en mandatperiod . Vigselförrättarna rekryteras vanligtvis från kommunerna men i något enstaka fall har en person, bl.a. en riksdagsledamot, som vänt sig direkt till fått ett generellt förordnande. Länsstyrelserna ber respektive kommun att uppge hur många vigselförrättare som behövs i kommunen samt att lämna förslag på lämpliga personer för uppdraget. Det förutsätts att kommunen i sitt svar kort presenterar de olika kandidaterna och inte enbart räknar upp ett antal namn. En majoritet av förslagen 57TP PT SFS 1964:654. 58TP PT Prop. nr 1964 s. 117. avser nuvarande och före detta kommunpolitiker men även andra personer kommer på förslag, t.ex. högre tjänstemän inom kommu- nen, landshövdingar och fartygskaptener. Länsstyrelserna följer normalt kommunernas förslag såväl till antal som beträffande vem som skall förordnas. Någon utredning härutöver brukar inte in- hämtas. Inte heller görs det någon kontroll av om föreslagna per- soner har de kunskaper som behövs för uppdraget eller i övrigt är lämpliga som vigselförrättare. När en vigselförrättare med tills- vidareförordnande avsäger sig uppdraget begär länsstyrelserna in ett förslag på ny vigselförrättare från den berörda kommunen. Som utgångspunkt gäller vidare att den som förordnas för en mandat- period på förslag av en kommun är verksam som vigselförrättare inom den kommunen. Den som är vigselförrättare kan dock i princip förrätta vigsel på valfri plats i landet. En vigselförrättare kan också förordnas för endast en vigsel efter ansökan, men det är inte vanligt förekommande. Länsstyrelserna är restriktiva i sin bedömning huruvida en person skall förordnas som vigselförrättare för endast ett tillfälle. Det ställs i praktiken höga krav på dennes bakgrund och ställning i samhället, exempelvis har statsministern, justitieministern och jurister som har varit verk- samma länge och har hög ställning fått sådana förordnanden. har det dock skett en glidning mot en mer liberal in- ställning till att förordna personer för enstaka tillfällen, detta till följd av ändrad praxis från regeringens sida. Regeringen har näm- ligen i några fall bifallit överklagande av avslagsbeslut som med- delats av länsstyrelse trots att inte ansett att perso- nerna i fråga har uppfyllt nämnda krav. Som exempel kan nämnas regeringens principbeslut från i ärende Ju 2004/2912/L2 där regeringen bestämde en ny praxis. Överklag- andet bifölls bl.a. därför att advokaten avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domarämbete och även i övrigt uppfyllde de krav som bör ställas på en vigselförrättare. I skälen för regeringens beslut angavs följande. Vigselförrättarens roll att företräda det allmänna utesluter enligt reger- ingens mening inte att det i undantagsfall kan accepteras att förord- nandet begränsas till ett enskilt fall. Emellertid är en grundläggande förutsättning att vigselförrättaren i kraft av sin ställning kan bidra till att förrättningen ges en officiell prägel och att det klart framgår att förrättaren företräder det allmänna. Förrättaren får således inte ge intryck av att företräda enskilda intressen, t.ex. en viss organisation eller ett visst företag. Även anknytningen till det par som skall vigas bör beaktas. Dessutom bör, i likhet med vad som gäller för de gene- rella förordnandena som ges , krävas att förrättaren har den kun- skap och erfarenhet som krävs för att fullgöra uppdraget och att hon eller han är medveten om det ansvar som är förenat med uppdraget. inom vars område en vigsel skall äga rum anses med stöd av föreskrifterna i länsstyrelseinstruktionen (2002:864) vara behörig att besluta i det enskilda ärendet. Av landets 21 länsstyrelser är det endast 12 som fortlöpande lämnar uppgifter till om vem som har förordnats som borgerlig vigselförrättare. Vigsel som förrättas av särskilt förordnade vigselförrättare äger rum i stadshus, i en annan passande lokal eller på någon särskild plats i enlighet med de blivande makarnas önskemål. När vigseln sker i kommunens lokaler står kommunen för eventuella lokalkost- nader. Regeringen har meddelat bestämmelser om borgerlig vigsel i förordningen (2006:214) med närmare föreskrifter om vigsel och registrering av partnerskap som förrättas av domare eller särskilt förordnad förrättare.TPF59FPT Enligt uppgift, bl.a. från , har det inte varit något problem att rekrytera tillräckligt med kompetenta personer som är villiga att åta sig uppdraget som vigselförrättare, men det finns ett utbrett missnöje bland dem som har förordnats som vigselförrättare vad avser nivån på den ersätt- ning som utgår per förrättad vigsel. Länsstyrelserna har överlag inte fått klagomål på de vigselförrättare som har förordnats efter förslag från kommunerna. Däremot har det förekommit att klagomål riktats mot personer som har fått förordnande för en enstaka vigsel. I dessa fall är det som har påpekat att vigselförrätt- ningen inte har gått rätt till, vigselförrättaren har t.ex. vigt utan att hindersprövning skett. Det har förekommit att generella förord- nanden för vigselförrättare har återkallats, men i absoluta tal rör det sig om få fall. Några klagomål om att det inte skulle finnas till- räckligt med lämpliga lokaler för ändamålet har inte framförts till länsstyrelserna. De klagomål som har förekommit har istället rört önskemål om att vigseln skulle förrättas på en udda plats. Enligt kan den nuvarande ordningen upprätthållas även om lagstiftaren skulle komma fram till att domare i fortsättningen inte skall förrätta vigsel. Om det däremot skulle införas en ordning med enbart borgerlig vigsel anser 59TP PT Jfr avsnitt 2.2.6. föreningen att det skulle vara nödvändigt att vigseluppgiften istället läggs på t.ex. särskilda tjänstemän inom varje kommun. 7.10.2Mina bedömningar och förslag Förslag: Alla borgerliga vigselförrättare förordnas av länsstyrel- serna. Som framgått föreslås ingen ändring av nuvarande ordning med ingående av äktenskap såväl inom trossamfund som i borgerlig ordning.TPF60FPT Vidare föreslås att vigselbehörigheten för domare tas bort. När det gäller framtida former för ingående av äktenskap i borgerlig ordning skulle en möjlighet vara att alla borgerliga vigsel- förrättare förordnas av länsstyrelserna. En annan möjlighet, som enligt direktiven särskilt skall prövas, är om uppgiften att företräda det allmänna bör ges till . Det finns emellertid också skäl att överväga om vigseluppgiften istället bör överlåtas på kommuner. I sammanhanget kan nämnas att borgerlig vigsel i för- rättas av representanter för kommunerna, nämligen av borgmästa- ren eller av kommunala förtroendevalda eller tjänstemän. De för- troendevalda och tjänstemännen utses inte av något statligt organ utan av borgmästaren. I förrättas flertalet vigslar av härads- skrivare vid landets folkbokföringsmyndigheter men även domare vid tingsrätt är behörig att förrätta borgerlig vigsel. I an- kommer uppgiften att förrätta borgerlig vigsel på publicus (en befattning som innehas av domare i tingsrätt vid sidan av domareämbetet). Såvitt framkommit är det inte möjligt för en- skilda personer i , eller att såsom i bli förordnade som vigselförrättare för en särskild vigsel. ansvarar för den hindersprövning som skall göras innan äktenskap ingås och utfärdar på begäran intyg om hinders- prövning. I samband med registrering av ingångna äktenskap kon- trollerar att vigseln har föregåtts av hindersprövning och att det inte fanns hinder mot äktenskapet. Verket kontrollerar också att vigselförrättaren har varit behörig att förrätta vigseln. Vid utredningens kontakt med har framkommit att inte har några principiella invändningar mot att upp- 60TP PT Beträffande frågan om det bör införas ett gemensamt system för förordnande av vigsel- förrättare inom trossamfund och borgerliga vigselförrättare, se avsnitt 7.7.2. giften att förrätta vigsel läggs på verket. Erforderliga investeringar, utbildning, lokaler m.m. skulle också kunna lösas. Det finns flera fördelar med en ordning som innebär att Skatte- verket ansvarar för hela det borgerliga vigselförfarandet. Kontrollen av att vigslarna gått rätt till skulle underlättas och vigseln skulle komma i nära anslutning till folkbokföringen. skulle också kunna ge ökad service genom att hindersprövning och vigsel skulle kunna äga rum vid samma tillfälle och därmed tillgodose önskemål om omedelbar vigsel. Även i andra fall skulle vigsel kunna bokas som man beställer hindersbevis. Vidare skulle Skatte- verket svara för att vigslarna endast hanteras av lämpliga tjänstemän och något särskilt tillstånd för vigselförrättare skulle därmed inte behövas. Om tar över uppgiften att förrätta vigslar upphör möjligheten för enskilda att ansöka om s.k. engångsförordnande och regeringen befrias från uppgiften att överpröva frågor om för- ordnande av vigselförrättare. En nackdel, som påtalades av , är emellertid att finns på ett begränsat antal platser i landet, för när- varande 113 platser. Som jämförelse kan nämnas att det finns mer än dubbelt så många kommuner i landet. Tillgängligheten till vigsel- möjligheter skulle därför minska om blir vigselmyndig- het. har i vart fall inte möjlighet att med befintliga personalresurser tillgodose behovet av borgerliga vigselförrättare i hela landet. För att lösa uppgiften skulle behöva anlita externa personer, t.ex. förtroendevalda och andra i kommunerna att förrätta vigsel på uppdrag av . Principiellt kan det också vara otillfredsställande att vigselmyndigheten själv skall kon- trollera att vigseln har skett i behörig ordning. Av den undersökning som har utfört för utredningens räkning om allmänhetens syn på formerna för ingå- ende av äktenskapTPF61FPT framgår dessutom att intresset av att tjänste- män på skall kunna förrätta vigsel inte är stort (4 pro- cent). Att vigsel kan ske med kort varsel är inte heller något som prioriteras av allmänheten (tyckte att detta var särskilt viktigt). Däremot uppfattas geografisk närhet som betydelsefullt (ansåg att det är mycket viktigt att kunna gifta sig på hemorten). 61TP PT Jfr avsnitt 6.4. Med hänsyn till det anförda bör uppgiften att förrätta vigslar inte handhas av . Frågan är då om det borgerliga vigselför- farandet istället bör överlåtas på kommunerna. Enligt min bedömning finns det inte något hinder mot att upp- giften att förrätta vigslar läggs på kommunerna. Det skulle i så fall röra sig om en i lag specialreglerad uppgift. Såvitt framkom vid mitt besök hos och skulle kommunerna sannolikt också ställa sig positiva till att vigsel- uppgiften läggs på dem under förutsättning att finansieringsfrågan får en för kommunerna godtagbar lösning. Om kommunerna blev vigselmyndigheter skulle förslagsvis följande ordning kunna gälla för vigselverksamheten. Varje kommun utser förtroendevalda eller tjänstemän inom kommunen som skall genomföra uppgiften. Det krävs då inte något särskilt förordnande utan kommunerna svarar själva för rekryteringen och för att vigslarna endast hanteras av lämpliga personer. Något ansökningsförfarande blir därmed inte heller aktuellt. Ett förtroendeuppdrag att förrätta vigsel jämställs i princip med andra uppdrag i kommunen. För tjänstemännen inom kommunen utgör vigselförrättningarna ett led i tjänsteutövningen. En kommun bör vara skyldig att anordna vigsel även för den som inte är kommunmedlem men som befinner sig i kommunen. Den enskildes möjligheter att gifta sig i borgerlig ordning begränsas där- med inte till hemkommunen. Kommunens vigselförrättare skulle kunna vara behöriga att viga utanför kommunens geografiska om- råde men inte skyldiga att göra detta. Behörigheten bör dock vara begränsad till svenskt territorium. Kommunerna får ut avgifter för vigselförrättningarna enligt taxa som fastställs av kommunfullmäk- tige. Avgiftens storlek bestäms av varje kommun i enlighet med den s.k. självkostnadsprincipen. Kommunerna har också möjlighet att differentiera avgifterna så länge det sker på saklig grund. Jag kan se flera fördelar med att uppgiften att förrätta vigslar så- lunda läggs på kommunerna. Man skulle få ett renodlat system utan möjlighet till engångsförordnanden. Till skillnad från skulle kommunerna kunna tillgodose behovet av vigselmöjligheter i hela landet. Kommunerna skulle visserligen behöva satsa resurser, men dessa skulle kunna finansieras genom att kommunerna tar ut avgifter. En annan fördel är att statens kostnader för vigselför- farandet skulle minska. För allmänheten skulle en ordning enligt ovan inte innebära något större avsteg från den som gäller . Kommunpolitiker förordnas ofta som vigselförrättare av länsstyrel- serna, vigseln bokas hos respektive kommuns kansli och kommu- nernas lokaler används i stor utsträckning vid förrättningarna. Det kan emellertid ifrågasättas om det finns tillräckliga skäl att genomföra en sådan reform. Principiellt innebär det skisserade syste- met en stor förändring jämfört med den ordning som gäller och som har tillämpats . Såvitt framkommit under mitt utredningsarbete finns det inte några påtagliga olägenheter med nuvarande system där länsstyrelserna förordnar vigselförrät- tare. Referensgruppen med företrädare för riksdagspartierna har också ställt sig avvisande till att vigseluppgiften anförtros kom- munerna (eller ). Jag har därför valt att inte lägga fram något ändringsförslag i denna del. Det kan tilläggas att mitt ställ- ningstagande förutsätter att vigsel inom trossamfund behålls som ett alternativ till den borgerliga vigseln. Vid en övergång till obliga- toriskt civiläktenskap hade det enligt min mening varit nödvändigt med särskilda vigselmyndigheter, i första hand kommunerna. Som redan nämnts föreslås att domstolarna befrias från upp- giften att förrätta vigsel. En tänkbar lösning för att kompensera det resursbortfall som uppkommer om domare är vigsel- förrättare skulle kunna vara att får i uppgift att för- rätta vigslar som ordningen med särskilt förordnade vigsel- förrättare behålls. Eftersom endast ett mindre antal av alla vigslar förrättas av domare (ca 4 000 ) bör dock resursbortfallet istället kunna kompenseras genom att länsstyrelserna vid behov förordnar fler vigselförrättare. Domare i både allmänna domstolar och all- männa förvaltningsdomstolar som är villiga att vara vigselförrättare bör då kunna förordnas som ett led i täckandet av resursbortfallet. Jag föreslår således att alla borgerliga vigselförrättare förordnas av länsstyrelserna . Frågan om det bör genomföras några för- ändringar inom ramen för nuvarande system behandlas i nästa avsnitt. 7.11Närmare om särskilt förordnade borgerliga vigselförrättare Länsstyrelserna har i uppgift att förordna särskilda vigselförrättare, men är själva inte någon vigselmyndighet. Vigselförrättarna ingår inte i länsstyrelsernas organisation utan är att betrakta som fristå- ende uppdragstagare i förhållande till länsstyrelserna. ordnandet överlämnas en förvaltningsuppgift till enskilda personer (jfr 11 kap. 6 § RF). Vigselförrättarna är inte myndigheter och om- fattas därmed inte av förvaltningslagen.TPF62FPT Lagens bestämmelser om handläggning av ärenden, jäv, överklagande m.m. gäller således inte för den verksamhet som bedrivs av de särskilda vigselförrättarna. Med det offentliga uppdraget som vigselförrättare får anses följa en skyldighet att viga alla som uppfyller lagens krav för att ingå äktenskap. Om två kvinnor eller två män ges möjlighet att ingå äktenskap har således borgerliga vigselförrättare inte rätt att vägra att viga dem såvida det inte finns äktenskapshinder. Härvid före- ligger en skillnad i förhållande till vad som gäller för vigselför- rättare inom trossamfund. I det senare fallet har uppgiften att förrätta vigsel delegerats till trossamfunden genom utfärdade vigseltillstånd och inte till de enskilda vigselförrättarna. Någon särskild vigselplikt för vigselförrättare inom trossamfund eller för samfunden föreslås inte (jfr avsnitt 7.8.2). Fullgörandet av vigseluppgifterna är att beteckna som myndig- hetsutövning. Det har bl.a. till följd att vigselförrättaren svarar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § och att staten kan bli skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Länsstyrelsernas uppgift att förordna vigselförrättare framgår av ÄktB och beträffande redan förordnade vigselförrättare finns vissa bestämmelser i förordningen med närmare föreskrifter om vigsel och registrering av partnerskap som fattas av domare eller särskilt förordnad förrättare. Däremot saknas författningsreglering som närmare anger hur de blivande vigselförrättarna skall rekryteras eller under vilka förutsättningar ett förordnande får ges. Bestäm- melser om hur vigselförrättarnas lämplighet för uppdraget skall kontrolleras saknas också, liksom bestämmelser om förordnan- denas giltighet samt återkallelse av förordnanden. Den praxis som har utvecklats hos länsstyrelserna och genom regeringens beslut i överklagade ärenden har redovisats i föregående avsnitt. 62TP PT Jfr , T., och , B., Nya förvaltningslagen med kommentarer, 1999 s. 42. 7.11.2Mina bedömningar och förslag Förslag: Regeringen bör i förordning meddela följande före- skrifter om förordnande av borgerliga vigselförrättare. Länsstyr- elsen skall pröva att en person har de kunskaper och de kvalifi- kationer i övrigt som behövs för uppdraget innan hon eller han förordnas till vigselförrättare. får uppdra åt kom- munen att utföra denna prövning. Ett förordnande att vara vigselförrättare skall gälla tills vidare om det inte har begränsats att gälla , i undantagsfall får dock ett förordnande avse enstaka tillfälle. Uppgifter om vittnen som har varit när- varande vid en vigsel bör antecknas i vigselprotokollet. meddelade förordnanden att vara vigselförrättare skall gälla som om de hade meddelats med tillämpning av den nya förordningen. För en vigselförrättning skall tas ut en avgift för finansiering av bl.a. ett höjt arvode till vigselförrättarna. I ÄktB införs därför en ny bestämmelse om att avgift skall utgå för vigsel som för- rättas av den som har förordnat till vigselförrät- tare. Närmare föreskrifter om sådan avgift och betalningen av den meddelas av regeringen. beslut om förordnande av vigselförrättare skall inte kunna överklagas varför 15 kap. 5 § ÄktB föreslås bli upp- hävd. Vilka krav bör ställas på vigselförrättarna? Merparten av vigselförrättarna rekryteras efter förslag från kommunerna. Även andra personer än förtroendevalda och tjänste- män i kommunerna kommer härvid på förslag. Som framgått kan en enskild person också vända sig direkt till och ansöka om att bli förordnad som vigselförrättare, något som dock inte är vanligt förekommande. Länsstyrelserna kan även rekrytera personer på eget initiativ. Eftersom det är angeläget att behovet av vigselförrättare tillgodoses i hela landet bör länsstyrelsernas möjlig- heter att rekrytera personer från olika håll i samhället inte be- gränsas. Å andra sidan bör länsstyrelserna inte förordna fler vigsel- förrättare än det finns behov av. En behovspröv- ning bör därför ske i samband med att enskilda vigselförrättare för- ordnas. Med hänsyn till att de uppgifter som delegeras till vigselförrät- tarna utgör myndighetsutövning som, trots den rutinmässiga karak- tären, för med sig stora juridiska konsekvenser bör det ställas höga krav på de personer som rekryteras för uppdraget. Med ett för- ordnande följer en rätt att under personligt ansvar företräda det allmänna. Det är av stor vikt att de personer som utses till vigsel- förrättare har de kunskaper som behövs för uppdraget, dvs. sådana kunskaper att ÄktB:s regler om vigsel och därmed sammanhäng- ande åtgärder kommer att iakttas, samt att de även i övrigt är lämp- liga som vigselförrättare. Förutom nämnda kunskaper bör en vigselförrättare bl.a. ha ett gott omdöme och åtnjuta allmänt för- troende samt ha den erfarenhet som krävs för att kunna fullgöra uppdraget på bästa sätt. Hon eller han bör också vara väl medveten om vigselns betydelse som ett juridiskt bindande avtal och det an- svar som är förenat med uppdraget. En annan omständighet som bör vägas in är att vigselförrättaren kan anses lämplig att företräda det allmänna. Vidare bör endast den som är villig att viga såväl en kvinna och en man som två personer med samma kön kunna komma i fråga för uppdraget som vigselförrättare. Det ankommer på länsstyrelserna att bedöma vigselförrättarnas kvalifikationer för uppdraget. Innan en person förordnas bör läns- styrelserna särskilt kontrollera att den som skall förordnas har erforderliga kunskaper. En möjlighet är att den blivande vigsel- förrättaren får besvara skriftliga eller muntliga frågor vid ett personligt besök hos . Länsstyrelserna bör dock i stor utsträckning kunna överlåta prövningen på kommunerna. Mer- parten av vigselförrättarna förordnas nämligen på förslag av kom- munerna och det kan förutsättas att kommunerna gör en lämplighetsbedömning innan förslag lämnas. I den mån förslaget från en kommun inte ger klart besked om vederbörandes kvalifi- kationer bör kompletterande upplysningar kunna inhämtas från kommunen. Vidare bör länsstyrelserna ta ett ansvar för utbildningen av bliv- ande vigselförrättare, oavsett om kunskapskontrollen delegeras, genom att de t.ex. anordnar särskilda kurser eller tillhandahåller ut- bildningsmaterial.