sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas Betänkande av Utredningen om rätt till utbildning m.m. för barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att reglera en rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn och ungdomar som undanhåller sig verkställighet av ett avvis- nings- eller utvisningsbeslut (dir. 2006:28). Till särskild utredare förordnades hovrättsrådet . Som experter att biträda utredningen förordnades departementssekreteraren, numera kanslirådet, , regionrådet , ämnessakkunniga , kanslirådet , undervisningsrådet , departementssekreteraren, numera kanslirådet, , avdelningsdirektören , förbundsjuristen och rättssakkunniga . Genom beslut entledigades Per Löwenberg och i hans ställe förordnades polisintendenten , båda besluten med verkan . Genom beslut entledigades , med verkan . Som sekreterare förordnades hov- rättsassessorn . Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt arbete . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:122) förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om rätt till utbildning m.m. för barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, får härmed överlämna betänkandet Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas (SOU 2007:34). De redovisade övervägandena och förslagen har utarbetats i sam- råd med experterna, vilket har markerats genom att betänkandet har skrivits i vi-form. Experten har dock avgett ett särskilt yttrande. Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag. Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)............... Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (1992:394).......................................... 3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. ......................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ....... Uppdraget och dess genomförande ...................................... 1.2.2.3 Rätten till utbildning m.m............................. 1.2.3 för barnets rättigheter........................ 1.3Rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna................................................ 1.4.1 Utlänningslagen och utlänningsförordningen ............ 1.4.1.1 Barnets ställning enligt utlänningslagen....... Uppehållstillstånd och uppehållsrätt............ Avvisning och utvisning................................ 1.4.1.4 Verkställighet av beslut om avvisning 1.4.1.5 Att hålla sig undan verkställighet ................. 1.4.1.6 Tillfällig lagstiftning om ny prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut .................. 1.4.2 Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande 1.4.3 Hälso- och sjukvård samt tandvård för 1.5.1 Skolans, förskolans och fritidshemmets värdegrund och uppdrag ............................................... 1.5.2 Skolplikt och rätt till skolgång ..................................... 1.5.3 Skolformerna för barn och ungdom ............................ 1.5.3.10Fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet och 1.5.4 Bestämmelser som reglerar verksamheten................... 1.5.4.2Modersmål och undervisning i svenska 1.5.4.5Disciplinära åtgärder och åtgärder för 1.6Utbildning m.m. för barn och ungdomar som inte är 1.6.1 Förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. .................................................. 1.6.2 Förordningen (2007:81) om utbildning och statsbidrag för vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i .............................................. 2.3Sveriges rapporter till för barnets rättigheter och kommitténs synpunkter .............................. 2.4Rapporter från och Statens (SoS 1994:8, SoS 1999:5) .............................. 2.5Förskola, skola och skolbarnsomsorg för asylsökande 2.6Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande (SOU 2003:89)....................................................................... 2.7Den nationella samordnaren för barn i asylprocessen Antalet barn som håller sig undan verkställighet ................. 3.2.1 Det totala antalet barn som håller sig undan Barn i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ..... Ordningen i andra europeiska länder........................... Förutsättningarna för en reglerad rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg .................... Ramen för utredningens uppdrag.......................................... 5.4.1 De gömda barnens situation....................................... Den svenska migrationspolitiken............................... Överväganden och förslag ..................................................... Gränsdragnings- och tillämpningsproblem .......................... Den närmare regleringen av rätten till utbildning Skolplikt eller rätt till utbildning?......................................... Verksamheter som skall omfattas av regleringen................. 6.4.1 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom... 6.4.5 Fristående skolor samt enskilt bedriven förskole- klass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ..... 6.5Tillämpningen av bestämmelser som reglerar 6.5.1 Undervisning med hänsyn till elevens behov och 6.5.2 Modersmål och undervisning i svenska som Offentlighet och sekretess ......................................... Tystnadsplikt för personal i enskilt bedriven verksamhet .. Uppgifts-, underrättelse- och anmälningsskyldighet ............ Sekretess för personuppgifter.................................... Sekretess mellan myndigheter ................................... 7.6.3 Tystnadsplikt för personal i enskilt bedriven Anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen ......... 8.2Polisens ansvar för verkställighet av avvisnings- och Ramen för polisens verkställighetsarbete ............................. Verkställighetsarbetet i praktiken ......................................... 8.5.1 Bör skolor och förskolor utgöra s.k. frizoner? 8.5.2 Bör det införas särskilda riktlinjer för polisens ingripanden i skolor och förskolor? Information till familjer som lever gömda............................ Kontakt med vårdnadshavarna .............................................. Klasslistor och liknande förteckningar ................................. Ersättning från staten till kommunerna m.m................ Kostnaden för utbildning m.m. för barn i familjer som håller sig undan verkställighet ............................................... Nuvarande bestämmelser om statlig ersättning för mottagande av barn som inte är bosatta i ................ 10.4.1 Asylsökande barn m.fl................................................ Möjliga former för reglering av ersättning ........................... Överväganden och förslag..................................................... 10.6.1 Val av ersättningsmodell ............................................ 10.6.2 Det totala ersättningsbeloppet................................... 10.6.3 Författningsteknisk utformning................................ 10.6.4 Ansvarig myndighet ................................................... 10.6.5 Ersättning till landsting.............................................. 10.6.6 Fristående skolor samt enskilt bedriven förskoleklass, förskoleverksamhet och 10.6.7 Barn i specialskola och sameskola.............................. Insamling av statistik ............................................................. Genomförande av förslagen ....................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... Ekonomiska konsekvenser för staten och den 11.2.1 Statens kostnader för ersättning till kommunerna... 11.2.3 Kommunernas kostnader ........................................... Konsekvenser för barn........................................................... Andra konsekvenser av förslagen ......................................... Behov av uppföljning och utvärdering.................................. 11.5.1 Praktiska problem....................................................... 11.5.2 Statens ersättning till kommunerna........................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100).......... Förslaget till förordning om ändring i gymnasieförordningen (1992:394)........................................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl......................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2002:118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl......... Särskilt yttrande av experten ....... FN:s konvention om barnets rättigheter, folkbokföringslagen (1991:481) folkbokföringsförordningen (1991:749) lagen (1994:137) om mottagande av utlänningsförordningen (2006:97) utlänningslagen (2005:716) Utredningen föreslår att barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall ha rätt till undervisning inom det offentliga skolväsendet för barn och ung- dom på huvudsakligen samma villkor som barn som är bosatta i . Någon skolplikt för dessa barn skall inte införas. Vi före- slår också att de barn som omfattas av vårt uppdrag skall ha rätt att delta i offentligt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Vi bedömer att det regelsystem som vi föreslår är förenligt med tillämpliga sekretessbestämmelser och bestämmelser om underrät- telse-, uppgifts- och anmälningsskyldighet till polisen och social- tjänsten och att några författningsändringar därför inte behövs på dessa områden. Vi anser inte heller att det skall införas något förbud för polisen att hämta barn som skall avvisas eller utvisas i förskolor eller skolor. Vårt uppdrag har varit att utreda förutsättningarna för att reglera en rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Vi har haft att se över vilka verk- samheter och huvudmän som bör omfattas av en reglering. I uppdraget har bl.a. ingått att utreda hur ett regelverk kan ut- formas och om det behövs ändringar i skol- och utlänningslagstift- ningen eller i andra författningar som styr verksamheterna. Vi har också haft att ta ställning till om ett sådant regelsystem är förenligt med tillämpliga sekretessbestämmelser och med bestämmelserna om underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldighet till såväl polisen som , eller om några författningsändringar kan behövas. I detta har ingått att överväga om det behövs särskild reglering av polisens arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisnings- beslut. Uppdraget har även omfattat en översyn av situationen för personalen i skolan och i övriga verksamheter. Slutligen har vi haft i uppdrag att se över formerna för statens ersättning till kommunerna. Vilka barn omfattas av uppdraget? Vi gör bedömningen att den personkategori som omfattas av upp- draget är personer som har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i och som håller sig undan verkställig- het av det till avslagsbeslutet fogade beslutet om avvisning eller utvisning. Uppdraget kan däremot inte anses omfatta barn som har kommit till utan att ansöka om uppehållstillstånd här (s.k. papperslösa barn), barn som har haft ett tillfälligt uppe- hållstillstånd för vilket tillståndstiden har löpt ut eller barn vars be- slut om avvisning eller utvisning har upphört att gälla på grund av preskription enligt 12 kap. 22 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre lagstiftning. Bör det införas en rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg? Barn som lever gömda befinner sig i en utsatt situation, som de i regel inte kan råda över. Valet att inte efterkomma beslutet om avvisning eller utvisning görs i de allra flesta fall av föräldrarna. Frågan om rätt till skolgång för dessa barn måste därför ses ur det enskilda barnets perspektiv. En rätt att gå i skolan skulle innebära att barnen fick möjlighet att komma ur sin isolering, inhämta samma kunskaper som andra barn och därmed förbereda sig för vuxenlivet, oavsett var de kommer att leva . Till detta kommer att har riktat kritik mot för att gömda barn inte har tillgång till utbildning här. Det kan visserligen anföras principiella skäl mot en rätt till skolgång för de barn som omfattas av vårt uppdrag, framför allt att en sådan rätt skulle stå i strid med principen om reglerad invandring. Vi gör emellertid bedömningen att de starka individuella skäl som talar för en rätt till skolgång väger tyngre än de argument som kan anföras Vi föreslår därför att de barn som omfattas av vårt uppdrag skall ha rätt till skolgång. Denna rätt innebär en motsvarande skyldighet för kommuner och andra offentliga skolhuvudmän att ta emot barnen i verksamheten. Vilka verksamheter bör omfattas av regleringen? Barn som omfattas av vårt uppdrag skall ha rätt till undervisning i samtliga skolformer inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, dvs. i offentligt bedriven grundskola, förskoleklass, gym- nasieskola, obligatorisk särskola, gymnasiesärskola, specialskola och sameskola. En förutsättning för rätten till utbildning i gymna- sieskola och gymnasiesärskola skall emellertid vara att utbildningen påbörjas . Någon skolplikt skall inte föreligga. Barnen skall vidare ha rätt att delta i offentligt bedriven förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg på samma villkor som barn som är bosatta i . Enligt vårt förslag skall barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning inte ha rätt till utbildning i fristående skolor eller deltagande i enskilt bedriven för- skoleklass, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. Det skall dock inte finnas något hinder mot att barnen på frivillig väg tas emot i de enskilt bedrivna verksamheterna. Vilket innehåll skall utbildningen ha? De barn som omfattas av vårt uppdrag skall ha rätt till utbildning på huvudsakligen samma villkor som barn som är bosatta i . Undervisningen skall bedrivas med hänsyn till den enskilde elevens behov och förutsättningar. Eleverna skall ha rätt till modersmålsundervisning och studie- handledning på sitt modersmål samt undervisning i svenska som andraspråk på samma villkor som barn som är bosatta här i landet. I den mån de har svårigheter i skolarbetet skall de ha rätt till särskilt stöd på samma villkor som andra elever. Det förhållandet att en elev håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och därmed kan antas lämna landet inom en relativt snar framtid, innebär emellertid att det undantagsvis kan finnas skäl för skolan att begränsa omfattningen av de insatser och åtgärder som erbjuds. Eleverna skall vara berättigade till utvecklingssamtal på samma villkor som andra elever i skolan. De skall vidare ges betyg och in- tyg över den utbildning de har genomgått. De nuvarande bestämmelserna om sekretess inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen utgör ett relativt starkt skydd mot att upp- gifter som kan identifiera barn i familjer som håller sig undan verk- ställighet av beslut om avvisning eller utvisning eller deras när- stående lämnas ut. Det föreligger inte något behov av bestämmelser som ytterligare förstärker sekretesskyddet. Några skäl som talar för ett mindre omfattande sekretesskydd för dessa barn föreligger inte heller. Införandet av en rätt till skolgång för de barn som omfattas av uppdraget innebär alltså inte att regleringen i 7 kap. 1 c, 9 eller 38 § sekretesslagen (1980:100) behöver ändras. Den nuvarande regleringen om sekretess mellan skolan, förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen och andra myndigheter bör inte ändras. Det innebär bl.a. att frågan om huruvida sekretess- belagda uppgifter om barn i familjer som håller sig undan verkstäl- lighet av beslut om avvisning eller utvisning kan lämnas ut till polisen eller får avgöras i varje enskilt fall med beaktande av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Skyldigheten för skolan, förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen att anmäla missförhållanden till socialnämnden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) skall gälla även de barn som omfattas av uppdraget. Bör förskolor och skolor utgöra s.k. frizoner? Under utredningsarbetet har vi ställt oss frågan om förskolor och skolor bör utgöra frizoner, där polisen inte skall tillåtas att hämta barn som skall avvisas eller utvisas. Frizoner där polisen inte får ingripa i syfte att verkställa lagligt fattade beslut förekommer inte i svensk lagstiftning. Ett förbud för polisen att hämta barn i förskolor och skolor skulle enligt vår bedömning motverka verkställighets- arbetet och innebära att myndigheter åläggs att verka i olika rikt- ningar. Dessutom skulle ett sådant förbud medföra ett antal svår- lösta gränsdragningsproblem. Vi bedömer därför att det inte bör införas något förbud för polisen att hämta barn som skall avvisas eller utvisas i förskolor eller skolor. De i polislagen (1984:387) reglerade principerna om behov, pro- portionalitet och hänsyn samt princip om barnets bästa är enligt vår uppfattning tillräckliga för att tillse att verkstäl- ligheten sker på ett sätt som är förenligt med vad som är bäst för såväl det barn som skall avvisas eller utvisas som övriga barn i verksamheten. Vi bedömer därför att det inte bör införas några bestämmelser i lag eller förordning som närmare reglerar när och hur polisen får hämta barn som skall avvisas eller utvisas i skolor och förskolor. Det är inte möjligt att nu förutse alla problem som kan uppstå om det införs en rätt till skolgång för de barn som omfattas av vårt uppdrag. Inte heller är det möjligt att i detalj ge svar på hur tänk- bara problem kan lösas. Barnen lever under olika förhållanden och har olika förutsättningar. Ofta torde det därför bli fråga om att hitta individuella lösningar från fall till fall. Vi har tagit upp och övervägt lösningar såvitt avser följande praktiska problem: –Ansvarig kommun – Vilken kommun skall vara skyldig att ta emot ett barn som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning? –Information till familjer som lever gömda – Hur skall familjer som lever gömda få information om att barnen har rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg? –Kontakt med vårdnadshavarna – Vilka problem kan uppstå för skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen när det gäller samverkan med vårdnadshavare till barn som lever gömda? –Försäkringar – Omfattas barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning av de kollek- tiva olycksfallsförsäkringar som kommunerna tecknar? –Klasslistor och liknande förteckningar – Bör barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning tas upp i klasslistor och andra förteckningar över barn i skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen? Ersättning från staten till kommunerna Vårt förslag om skolgång för de barn som omfattas av uppdraget innebär ökade kostnader för kommunerna. Vi föreslår att kommu- nerna skall kompenseras genom ett specialdestinerat statsbidrag. Bidragets totala storlek skall fastställas av regeringen, var- efter ersättning skall lämnas till kommunerna i förhållande till an- talet asylsökande barn som vistas i respektive kommun. Enligt vår bedömning bör statsbidragets totala storlek beräknas utifrån en uppskattning av antalet barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning samt med beaktande av de verk- liga kostnaderna för utbildning, förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg. Vi föreslår att det närmare ansvaret för att besluta om och betala ut statsbidraget till kommunerna åläggs . Vi bedömer att landstingen inte bör få del av det föreslagna stats- bidraget. Det kan antas att endast ett mycket litet antal ungdomar som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning kommer att gå i gymnasieskolor som har landsting som huvudmän. Med den valda ersättningsmodellen skulle landstingen därför med all sannolikhet överkompenseras i förhållande till kom- munerna, om de skulle få del av statsbidraget. Enligt vårt förslag skall de barn som omfattas av uppdraget inte ha rätt till utbildning i fristående skolor eller enskilt bedriven för- skoleklass, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. Vi anser inte att de fristående skolor och enskilt bedrivna verksamheter som tar emot barnen på frivillig väg skall ha rätt till bidrag från kommunerna. proposes that children in families who have gone into hiding to avoid the enforcement of a refusal-of- entry or expulsion order be entitled to education in the state school system for children and young people on largely the same terms as children resident in . In the case of such children, school attendance will not be compulsory. We also propose that the children covered by our mandate shall have the right to take part in public preschool and school-age child care activities. In our assessment, the system of rules proposed here is compatible with current Swedish secrecy provisions and with the provisions concerning the duty to report, provide information and notify the and social services, and that no statutory amendments will therefore be required in these areas. do we consider that there is any need to introduce a ban prohibiting from fetching children due for expulsion/refused entry from preschools or schools. Our assignment has been to examine the for regulating entitlement to preschool and school education and to school-age child care for children and young people who have gone into hiding to avoid the enforcement of a decision concerning refusal of entry or expulsion. In the process, we have reviewed which activities and principals should be covered by such regulations. Our tasks have included examining what such regulations might look like and whether there is any need for changes in educational or aliens legislation or in other provisions governing activities in this area. A further task has been to decide whether such a regulatory system is compatible with current Swedish secrecy provisions and with provisions concerning the duty to report, provide information and notify the and the social services, or whether statutory amendments would be required. This has also involved considering the question of whether work relating to the enforcement of expulsion/refusal-of-entry orders should be subject to special regulation. In addition, the mandate has required us to review the situation of staff in schools and other areas of activity. Finally, we have been assigned to review current forms of govern- ment compensation to the municipalities. Which children are covered by the mandate? We take the view that those covered by the mandate are persons under 18 years of age whose applications for permits in have been turned down and who have gone into hiding to avoid enforcement of the expulsion/refusal-of-entry order that accompanied the decision.