sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Förslaget till 8 § i den nya polislagen inrymde enligt beredningen de principer som redovisats när det gällde spaningsmetoderna. Någon ytterligare reglering i lag var enligt beredningen varken nödvändig eller lämplig. En annan sak var att vissa föreskrifter – bl.a. om beslutsnivåer – kan behöva meddelas i annan form än lag. Proposition 1983/84:111 I proposition 1983/84:111 med förslag till en ny polislag anförde föredragande statsrådet (s. 48 f.) att han kunde ställa sig bakom de principer för bruket av spaningsmetoder som polis- beredning hade föreslagit. Dessa principer, sammanställda med den analys av rättsläget på hithörande område som beredningen hade gjort, borde kunna vara till god hjälp vid det praktiska hand- havandet av uppgiften att avgöra om man i ett enskilt fall borde tillgripa en spaningsmetod av det slag som diskuterats här. Att dessa principer på sätt beredningen uttalat inryms i en allmän regel som gav uttryck åt de s.k. legalitets-, behovs- och proportionali- tetsprinciperna fann föredragande statsrådet också klart. Han hade svårt att se att några särskilda regler i lag härutöver skulle ge någon verklig ledning för polisarbetet. Enligt artikel 8.1 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespon- dens. Åtnjutandet av denna rättighet får enligt artikel 8.2 inte inskrän- kas av offentlig myndighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Primärt innebär artikel 8 att staten skall avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten (, s. 261 f.). Artikel 8 innehåller emellertid inget uttryckligt förbud mot en viss typ av ingrepp, men väl en skyldighet att pröva om ett ingrepp från statens sida i den skyddade rättigheten omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel 8.2. Om ingreppet inte omfattas av undantagsbestämmelsen strider det mot konventionen. Som en första förutsättning gäller enligt artikel 8.2 att ett ingrepp i den skyddade rättigheten skall vara lagligt. Häri ligger inget absolut krav på att regeln i fråga skall ha form av lag, utan även regler på en lägre normnivå kan uppfylla kravet på att ingrep- pet är lagligt (se t.ex. fallet mot där regler i personalkontrollkungörelsen ansågs uppfylla kravet på över- ensstämmelse med lag). Det är inte bara skriven lag som innefattas i laglighetskravet utan också etablerad praxis enligt de principer som utvecklas i ett common law-system (Karnov 2006/07, s. 68 f.). Förutom att ingreppet skall ha stöd i inhemsk lag krävs också att lagen uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet (, s. 263). Den måste ge skydd mot godtycke och den måste vara tillgänglig för allmänheten. Lagen måste också vara utformad med erforderlig precision, så att inskränkningarna i den grundläggande konven- tionsrättigheten är i rimlig utsträckning förutsebara. En nationell lag, som ger de rättstillämpande organen ett tolkningsutrymme och en rätt till skönsmässig prövning, är emellertid inte i och för sig oförenlig med kravet på förutsebarhet, under förutsättning att gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt klara för att ge individen skydd mot godtyckliga ingrepp. För att ett ingrepp i den i artikel 8 skyddade rättigheten skall vara tillåten krävs vidare att ingreppet skall tillgodose något av de allmänna eller enskilda intressen som räknas upp i artikel 8.2. Ingreppet måste också vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. avgjorde fallet A mot (40/1992/385/463), i vilket en person förletts att under telefon- samtal göra uttalanden som sedan skulle användas mot honom som bevis för att han varit inblandad i brott. I fallet hade en personen i samarbete med polisen ringt upp en annan person, A, och spelat in samtalet i syfte att skaffa bevis för att A var inblandad i brotts- förberedelser. fann att det var fråga om ett ingrepp i A:s genom artikel 8 skyddade rätt, för vilket det saknades stöd i fransk lag. I fallet P.G. mot Förenade (dom 25.9 2001) hade polisen i hemlighet installerat en avlyssningsanordning i B:s våning med anledning av uppgifter om att B och P.G. planerade att utföra ett väpnat rån. Som misstänkta för att planera rånet arresterades därefter P.G. och J.H., som inte ville svara på polisens frågor och inte heller ville medverka till att låta polisen spela in prov på deras röster. I stället installerade polisen i hemlighet inspelningsapparatur i deras celler, och de polismän som skulle ha kontakt med dem försågs med utrustning för inspelning. Genom dessa åtgärder kunde deras röster spelas in utan att de var medvetna om att detta skedde. Röstproven skickades därefter till en sakkunnig som jämförde dem med rösterna i de samtal som spelats in i B:s bostad. fann först att avlyssningen i B:s våning utgjorde ett ingrepp i klagandens rätt enligt artikel 8, och att det inte funnits något lag- stöd för avlyssningen, som därför var oförenlig med artikel 8. När det gällde användningen av en inspelningsanordning för att ta röst- prov på P.G. utan att dessa var medvetna om att deras röster spelades in, övervägde domstolen om en inspelning av detta slag över huvud taget utgjorde ingrepp i rätten till skydd för privat- livet. Domstolen fann att detta var fallet, eftersom avsikten var att analysera den inspelade rösten och med hjälp därav och av andra persondata identifiera vissa personer. Vidare ansåg domstolen att det inte hade funnits något lagligt stöd för att polisen i sina egna lokaler skulle få använda dolda avlyssningsanordningar. Ingreppet hade alltså skett utan stöd i lag och stred därför mot artikel 8 i konventionen. I fallet M.M. mot (dom 8.4. 2003) polisanmälde en häktad man sin advokat och gjorde gällande att denne gjort sexuella närmanden mot hans hustru. En brottsutredning inleddes, varunder polisen installerade en bandspelare i hustruns telefon och föreslog att hon, om advokaten ringde, skulle föra hans närmanden på tal. På så sätt skulle hans kommentarer spelas in. Tre samtal med advokaten spelades in, skrevs ut och tillfogades brottsutredningen. Han dömdes för sexuellt ofredande, men utan att innehållet i telefonsamtalen åberopats som bevisning. fann att det var fråga om ett ingrepp i advokatens rätt till respekt för sin korrespondens enligt artikel 8. Enligt nederländsk rätt hade ingreppet varit tillåtet endast om det pågick en rättslig för- undersökning och åtgärden hade beordrats av en undersöknings- domare. Dessa förutsättningar var emellertid inte uppfyllda. I ett beslut (JO 1975/76 s. 335) prövade JO frågan om bandinspelning av telefonsamtal vid ett kommunkontor. JO ställde sig kritisk till att myndigheten hade spelat in ett telefonsamtal mellan en befattningshavare där och en enskild person utan att denne underrättats om inspelningen. JO uttalade att, utom i fall då särskilda skäl gör det nödvändigt, en offentlig funktionär som i hemlighet spelar in samtal med en person förfar ohederligt och moraliskt förkastligt samt kränker dennes personliga integritet. Enligt JO anstår ett sådant förfarande inte en handläggare hos en myndighet och JO ansåg sig därför böra uttala att en handläggare måste meddela den han samtalar med att samtalet kommer att spelas in. JO prövade (JO 1997/98 s. 115 f.) en anmälan mot Riks- åklagaren () som gällde att myndigheten genom ett internt beslut hade uppmanat myndighetens tjänstemän att spela in de telefonsamtal de hade med personen . Riksåklagaren hade vidare lämnat in en polisanmälan mot B med anledning av vad som hade spelats in vid ett av telefonsamtalen. När det gällde den rättsliga regleringen konstaterade JO att den omständigheten att svensk lag saknar regler om förfaranden av det här aktuella slaget inte kunde innebära att det alltid skulle vara godtagbart att en befattningshavare vid en myndighet spelar in ett telefonsamtal utan att samtliga deltagare i förväg har underrättats om att så sker. I sin bedömning hänvisade JO till dom i fallet A mot och anförde att det av domen framgick att det föreligger ett brott mot artikel 8 i , om en myndighet utan stöd i lag medverkar till att ett telefonsamtal med en enskild person kommer till stånd och spelas in utan dennes vetskap. I linje härmed ansåg JO att om en svensk myndighet skulle vidta en åtgärd av det angivna slaget skulle den strida mot artikel 8, eftersom det i svensk rätt saknas regler om detta slag av inspelningar. Det var enligt JO däremot inte självklart att man av domen kan dra den slutsatsen att det skulle vara fråga om ett brott mot artikel 8 också när en myndighet utan den uppringandes vetskap spelar in ett telefonsamtal till myndigheten som har till- kommit utan något som helst initiativ från myndighetens sida. JO hänvisade också till sitt tidigare beslut och ansåg att de synpunkter som framförts i det beslutet nu mot bakgrund av dom fick anses ha än större tyngd. Med hänsyn till vad som upplysts om telefonsamtalen från B och vad denne då uttalat hade JO förståelse för att samtalen spelades in. JO ansåg dock att den uppringde tjänstemannen, innan han påbörjade en inspelning i en situation av det aktuella slaget, borde ha upplyst sin samtalspartner om detta. I ett beslut (JO 1975 s. 138) prövade JO frågan om fotografering som hjälpmedel vid polisverksamhet. För spaning efter förövarna av vissa anmälda brott hade polismyndigheten hyrt ett hotellrum för att fotografera eventuellt misstänkta. Hotell- rummet hade utsikt mot ett konditori som gärningsmännen miss- tänktes besöka. JO anförde, med hänvisning till 28 kap. 14 § RB och då gällande regler i kungörelsen om fingeravtryck m.m., att fotografi får tas av en person under en brottsutredning, oavsett om denne är misstänkt för brott eller inte. Även i annan utredande eller brottsförebyggande verksamhet var polisen enligt JO berättigad att fotografera människor och händelser på allmänna platser. Naturligt nog kunde det inte generellt krävas att de som fotograferades skulle varskos därom eller underrättas efteråt. I ett beslut (dnr 109-1994) prövade JO en anmälan mot i om videofilmning i samband med en demonstration. JO delade polisens uppfattning att det inte fanns något lagligt hinder för polisen att vid fullgörande av bevakningsuppdrag eller i utredande eller brottsförebyggande verk- samhet använda sig av portabla videokameror för videofilmning på allmänna platser. JO hänvisade till sitt beslut , och kon- staterade att sådana videoupptagningar av demonstrationer inte innebär någon begränsning av den i 2 kap. 1 § första stycket 4 RF skyddade demonstrationsfriheten och inte heller står i strid med det i 2 kap. 3 § RF intagna förbudet mot åsiktsregistrering. JO framhöll dock att med hänsyn till den grundläggande syn på för- hållandet mellan myndigheter och enskilda som avspeglas i dessa grundlagsregler måste polisen självfallet uppträda med takt och urskiljning i de ömtåliga sammanhang som det här är fråga om. JO konstaterade att utredningen inte visat annat än att syftet med den aktuella videoupptagningen hade varit att dokumentera ett händelseförlopp som på förhand kunde befaras bli oroligt och att säkerställa bevisning i händelse av att brott skulle komma att begås. Det kunde enligt JO tilläggas att sådana upptagningar också var av värde för JO:s efterföljande granskning av ett visst händelse- förlopp. Videofilmens innehåll gav inte vid handen att filmningen genomförts i strid med vad som gäller för polisens verksamhet. JO ansåg att det därför saknades anledning att rikta kritik mot polis- myndigheten för åtgärden att videofilma de aktuella händelserna. I ett beslut (JO 1999/2000 s. 91) prövade JO ett klagomål som gällde att en person hade videofilmats i hemlighet han var intagen på ett häkte. JO konstaterade att förfarandet inte omfattades av reglerna i den då gällande lagen om övervakningskameror. Denna omständighet innebar emellertid inte att filmningen redan på grund härav skulle vara rättsenlig. Enligt JO var omständigheterna i samband med filmningen sådana att man måste finna ett uttryckligt författningsstöd för den för att man skulle kunna komma till en sådan slutsats. JO syftade på det förhållandet att filmningen utgjorde ett led i en brottsutredning och hade till ändamål att få fram bevisning mot häktade personer som tidigare hade vägrat att ställa sig till förfogande för video- filmning i konfrontationssyfte. Sammanfattningsvis fann JO att det inte hade funnits erforderligt författningsstöd för den video- filmning som hade varit föremål för bedömning i ärendet. JO anförde att hans iakttagelser i ärendet underströk vikten av att rättsläget såvitt gällde användandet av videofilmning som ett straff- processuellt tvångsmedel klarlades av lagstiftaren. Med hänsyn till den stora betydelse som användningen av videoteknik hade kommit att få i polisens arbete ansåg JO att det kunde finnas anledning för lagstiftaren att mera allmänt se över frågan om polisens användning av dold videofilmning. Ett exemplar av beslutet skulle därför över- lämnas till justitieutskott samt till Justitiedepartemen- tet. I ett beslut (JO 2004/05 s. 98 f.) prövade JO anmälningar mot i för händelser som inträffade i samband med poliskommenderingen vid Partners in prevention i . Anmälningarna rörde frågor om polisens rätt att fotografera omhändertagna personer. Genom utredningen hade kommit fram att de personer som omhändertogs eller greps och sedan fördes in till polishuset i fotograferades där med en digital- kamera. Stillbilderna överfördes därefter till en cd-romskiva. JO konstaterade i sin bedömning att det i 28 kap. 14 § RB finns bestämmelser som gör det möjligt att under vissa förutsättningar fotografera personer under en förundersökning. Däremot sakna- des, bortsett från vissa bestämmelser i utlänningslagen (1989:529) uttryckliga regler om polisens användning av handmanövrerade kameror i andra situationer. JO hänvisade till att JK i beslut (se nedan) om polisens användning av handmanövrerad kamera för identifiering uttalat att gällande regler inte hindrar att stillbilder tas av enskilda personer i samband med en frivillig iden- titetskontroll. JK hade dock i beslutet framhållit att en fotografe- ring som sker under tvång eller annars mot den enskildes vilja utgör ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållanden som enligt 8 kap. 3 § RF kräver stöd i lag. Av det sagda följde enligt JO att åtgärden att fotografera någon med tvång eller annars mot dennes vilja kräver uttryckligt stöd i lag. Enligt vad som framgått av utredningen var de personer som fotograferades vid det aktuella tillfället frihetsberövade antingen med stöd av polislagen eller gripna som misstänkta för brott med stöd av bestämmelser. I två fall var det uppenbart att fotograferingen hade genomförts med tvång, och i övrigt var det tydligt att man inte kunde tala om någon reell frivillighet. Vad gällde den person som var gripen misstänkt för brott kunde det enligt JO på goda grunder ifrågasättas om det var erforderligt för den brottsutredningen att hon fotograferades på det sätt som hade skett. Vad gällde övriga frihetsberövade personer anförde JO att det inte fanns något lagstöd för att fotografera en person med anledning av att han frihetsberövats med stöd av en bestämmelse i polislagen. I anslutning till att polismyndigheten åberopat att fotografe- ringen hade skett inom ramen för en särskild undersökning i enlig- het med reglerna om kriminalunderrättelseverksamhet i polisdata- lagen (1998:622) anförde JO att den lagens tillämpningsområde är begränsat till att avse behandling av personuppgifter i polisens verksamhet. Den kunde därför inte lägga fast någon skyldighet för enskilda att lämna uppgifter till polisen eller att på annat sätt med- verka i polisens arbete. Enligt JO följde härav att polisdatalagen inte ger polisen rätt att tvångsvis fotografera någon vare sig denne är frihetsberövad eller ej. Sammanfattningsvis fann JO att polisens fotografering av de fri- hetsberövade personerna inte hade stöd i gällande lagstiftning. I ett beslut prövade JK i det s.k. frågan om användandet av vissa spaningsmetoder i kampen mot grov narkotikabrottslighet (JK 1982 A 28). I syfte att avslöja en person A som innehavare av heroin hade beslutats att man skulle försöka få fram uppgifter med hjälp av en mikrofon som skulle vara fasttejpad på personen , som polisen anlitat som infiltratör, när denne besökte en viss plats för att samtala med A. I sin bedöm- ning konstaterade JK att det inte fanns något lagligt hinder mot att en mikrofon fästes på kropp för att avlyssning skulle kunna ske av samtal med A. JK kunde dock inte underlåta att uttala viss tvekan om det lämpliga i en sådan åtgärd. Man kunde nämligen inte helt bortse från risken att även samtal mellan andra personer som vid tillfället befann sig i samma lokal som den där samtalet fördes, kunde upptas i mikrofonen. Då, enligt vad som framkommit i utredningen, hade utfärdat förbud mot att kroppsmikrofon används – vilket förbud skulle gälla i vart fall intill dess resultatet av arbete förelåg – avstod JK från vidare uttalande i frågan. I ett beslut (JK 1989 A 15) prövade JK frågan om bl.a. hemlig avlyssning av samtal via radio inom försvarsmakten. Pröv- ningen föranleddes av att det förekommit uppgifter i Svenska Dag- bladet om att försvaret, i hemlighet och sannolikt olagligt, skulle ha avlyssnat vissa anställdas telefoner och att även delar av samtal mellan privatpersoner skulle ha avlyssnats. I sin bedömning kon- staterade JK att den telefonavlyssning som bedrivits som s.k. signalkontroll inom försvaret och som beskrivits i Svenska Dag- bladets artiklar skedde i överensstämmelse med de föreskrifter som getts i de bestämmelser och anvisningar för totalförsvarets signal- skyddstjänst (kallade TST Kontroll) som hade fastställts av över- JK:s granskning hade därför tagit sikte på huruvida dessa föreskrifter stod i överensstämmelse med det grundlagsfästa skydd som av integritetsskäl ges den enskilde mot telefon- avlyssning. Enligt TST Kontroll fick telefonsamtal som helt eller delvis utväxlades på radio eller radiolänk avlyssnas och kontrolleras utan inskränkning. JK ansåg att detta var riktigt och påpekade att mottagare för radiosändning enligt radiolagen fick innehas och användas av var och en. Några regler som förbjöd avlyssning av radiomeddelanden fanns inte. Föreskrifterna i TST Kontroll stod också i överensstämmelse med vad som uttalats i förarbetena till bestämmelser om brytande av telehemlighet och olovlig avlyssning. Där hade bl.a. uttalats att avlyssning av trådlös radiotrafik i princip inte är förbjuden ; etern är fri enligt radiolag- stiftningen (se prop. 1988/89:124 s. 39). JK konstaterade att avlyssning av telefonsamtal som befordras med radio således inte är förbjuden oavsett om samtalen förs över militärens eget telenät eller det allmänna telenätet och avlyssningen inte sker med avse- ende på någon del av nätet som kan vara trådbundet. I ett beslut (dnr ) prövade JK ett klagomål mot en polismyndighet för att den använt kamera för identifiering. JK delade och polismyndighetens uppfattning att gällande regler inte hindrade att stillbilder togs också av enskilda personer i samband med en frivillig identitetskontroll på det sätt som skett i förevarande fall. Det var alltså närmast en lämplighets- fråga om metoden borde utnyttjas. En förutsättning måste enligt JK emellertid vara att fotograferingen inte genomförs med tvång eller annars mot den enskildes vilja. En skyldighet för den enskilde att underkasta sig fotografering eller någon annan liknande åtgärd utgjorde nämligen ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållanden som enligt 8 kap. 3 § RF kräver stöd i lag. Några sådana regler hade inte meddelats utom såvitt avser fotografering under en förundersökning. JK framhöll att en ytterligare för- utsättning för att polisen utan uttryckligt lagstöd skulle få använda fotografering i samband med identitetskontroller var att bilderna inte lagrades på datormedium eller annars tillfördes ett register. 30Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 30.1.1Sekretess under förundersökning och vid annan brottsbekämpande verksamhet hos polis eller åklagare Enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden under för- undersökning i brottmål (punkt 1). Sekretess gäller också enligt 9 kap. 7 § första stycket SekrL för viss annan verksamhet hos polis eller åklagare än förundersökning. Sådan sekretess gäller angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (punkt 2). Härmed avses i första hand de straffprocessuella tvångsmedlen som regleras i 24–28 kap. RB samt i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, i 19 och 23 §§ polislagen (1984:387) och i lagen (2000:562) om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål. Dessutom torde avses alkohol- utandningsprov enligt den särskilda lagen (1976:1090) härom och hemlig kameraövervakning enligt lagen (1995:1506) om detta tvångsmedel. Tvångsmedel i annan verksamhet för att förebygga brott är sådana tvångsmedel som avses i lagen (1991:572) om sär- skild utlänningskontroll. Även uppgifter hos åklagarmyndighet eller polisen som, utan att direkt hänföra sig till förundersökning eller tvångsmedelsanvänd- ning, gäller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL (punkt 4). Bestämmelsen gör det möjligt att hemlighålla uppgifter som mer allmänt hänför sig till polis och åklagares brottsbekämpande verksamhet. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 30.1.2Sekretess för uppgifter i vissa polisregister Sekretess till skydd för enskilds intressen gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL också för uppgifter i vissa register hos polis och åklagare. För det första gäller sådan sekretess för uppgifter i register som förs av enligt polisdatalagen (1998:622) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (punkt 6). Bestämmelsen omfattar uppgifter som ingår i automati- serade behandlingar i kriminalunderrättelseverksamhet och annan automatiserad behandling av uppgifter enligt polisdatalagen. Där- utöver omfattas uppgifter i de centrala registren som förs av Riks- polisstyrelsen, t.ex. DNA-registren, fingeravtrycksregistren, sig- nalementsregistret, kriminalunderrättelseregister och SÄPO- registret. Sekretess gäller också för uppgifter i register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister (punkt 7). Detsamma gäller i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagare, dock inte för diareföringsuppgifter (punkt 9). Sekretess gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL för upp- gifter i de nu nämnda registren oberoende av hos vilken myndighet som registren är tillgängliga genom s.k. direktåtkomst. Om upp- gifterna finns tillgängliga genom ett utdrag från något av registren omfattas de inte av någon av de nämnda punkterna i 17 §. Rör det sig om en polis- eller en åklagarmyndighet kan det i sådana situa- tioner i stället bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen om sekretess i punkt 4. I fråga om andra myndigheter blir i stället de sekretess- regler aktuella som gäller dessa myndigheters verksamheter. Det finns också register med personuppgifter som förs lokalt inom polisen och som inte omfattas av några särskilda bestämmel- ser. Exempel på sådana register är förundersökningsregister, bes- lagsliggaren och rationell anmälansrutin. Även för uppgifter i dessa register kan det bli aktuellt att tillämpa sekretess enligt punkt 4. 30.1.3Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit Den sekretess som föreskrivs i 9 kap. 17 § första stycket SekrL gäller med omvänt skaderekvisit, dvs.