sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — I samband med att lagförslaget behandlades i anförde finansutskottet i sitt av godkända betänkande 2000/01:FiU21 att regeringen borde överväga andra metoder för att förhindra kreditupplysningsföretagen att i kredit- upplysningar lämna information om enstaka mindre betalnings- försummelser, om det skulle visa sig att de skärpta sekretess- reglerna inte var tillräckliga för att komma till rätta med de pro- blem som är förknippade med sådana uppgifter. Utskottet ansåg att det i fråga om fysiska personer fanns anledning att överväga att införa en beloppsgräns för vilka skulder som får finnas med i en kreditupplysning. Som alternativa metoder nämnde utskottet en gräns knuten till antalet mindre betalningsförsummelser eller en kortare gallringstid för mindre betalningsförsummelser. Vad utskottet anfört borde ges regeringen till känna. Enligt den tidigare nämnda uppdragsbeskrivningen för Justitie- departementets översyn av kreditupplysningslagen skulle också de konsekvenser som de ändrade sekretessreglerna för utsöknings- och indrivningsverksamheten har fått för kreditupplysnings- verksamheten och för enskilda utvärderas. På grundval av den gjorda utvärderingen skulle övervägas om de genomförda lag- ändringarna är tillräckliga eller om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att undvika att enstaka mindre betalningsförsummelser får orimliga följder för den enskilde. En avvägning skulle då göras mellan, å ena sidan, intresset av en effektiv kreditupplysnings- verksamhet och av att kreditupplysningar är så lättillgängliga och fullständiga som möjligt och, å andra sidan, hänsynen till den per- sonliga integriteten och enskildas intresse av att missförstånd eller enstaka ekonomiska försummelser inte orimligt begränsar deras ekonomiska handlingsutrymme. Inte heller denna del av Justitie- departementets översyn av kreditupplysningslagen är avslutad. 7.3.3Reglerna för inkasso fungerar tillfredsställande Såvitt kartläggningen har kunnat utvisa fungerar skyddet för den enskildes personliga integritet, såsom det reglerats i inkassolagen samt i personuppgiftslagen, tillfredsställande på området för inkasso. Av tillsynsmyndighetens – Datainspektionens – redovis- ning framgår visserligen att den tillsyn som bedrivs på området har föranlett kritik i knappt hälften av fallen () samt att klago- mål förekommer. De brister som på detta sätt har framkommit förefaller dock inte ha sin grund i att regelverket skulle vara på något sätt bristfälligt från integritetsskyddssynpunkt. Reglerna på domstolsområdet, som i många fall ger intresset av offentlig insyn företräde framför enskildas intresse av skydd för den personliga integriteten, är tydliga och grundade på vedertagna värderingar. Mot bakgrund av flera JO- och JK-beslut rörande hand- läggning av sekretessfrågor kan det sättas i fråga om inte mer resurser bör läggas på domstolarnas handläggning av sådana frågor, framför allt i form av utbildning. Det är inte tillfredsställande att domstolarnas behandling av personuppgifter ännu inte har blivit föremål för någon lag- reglering. Till allmänna domstolar räknas tingsrätterna, hovrätterna och . Dessa domstolars huvuduppgift är att avgöra tvistemål och brottmål. Dessutom utövar de en viss offentlig kontroll, bl.a. genom att ge tillstånd till adoptioner och vissa namnbyten. Några av tingsrätterna har också särskilda domstols- funktioner. Dit hör handläggning av miljömål, fastighetsmål, sjö- rättsliga mål och tryckfrihetsmål. De allmänna förvaltningsdomstolarna utgörs av länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten. Förvaltningsdomstolarnas främsta uppgift är att lösa tvister mellan den enskilde och det allmänna i form av kommun, landsting och stat. Vid dessa dom- stolar handläggs t.ex. beslut om tvångsingripanden för ungdoms-, missbruks- eller psykiatrivård, skattemål och socialförsäkringsmål. Andra exempel är mål enligt och social- Utlännings- och medborgarskapsmål prövas av länsrätterna i , och samt av Kammarrätten i . Vid sidan av allmänna domstolar och allmänna förvaltnings- domstolar finns ett fåtal specialdomstolar, framför allt Arbets- domstolen och . Dessa avgör tvister inom olika specialområden där det har ansetts kräva särskild sakkunskap. Utvecklingen inom domstolsväsendet har gått mot en större renodling av verksamheten till förmån för dömande upp- gifter. Alltjämt handlägger domstolarna emellertid en rad ärende- frågor samt utövar förliknings- och medlingsverksamhet. Till följd av verksamhetens karaktär förekommer uppgifter om enskilds personliga förhållanden i stor omfattning. Uppgifterna är av känslig natur. I vissa fall är det den enskilde som själv väcker talan vid en domstol och därvid, som grund för sin talan, bifogar uppgifter om sina personliga förhållanden. I andra fall lämnas uppgifterna till domstolen från en motpart, som antingen själv har tagit initiativ till den rättsliga processen eller svarar på den enskildes talan i målet eller ärendet. Motparten utgörs av en myndighet. Det är en grundläggande princip att den dömande verksamheten skall ske under stor öppenhet. Regler för t.ex. partsinsyn, bevis- föring och för offentliggörande av domar och andra beslut kan därmed innebära att uppgifter om enskilds personliga förhållanden, som i andra sammanhang är skyddade, blir tillgängliga för utom- stående. Eftersom det hos domstolarna inom ramen för deras rättskipande och rättsvårdande verksamhet förekommer en mängd uppgifter om enskilds personliga förhållanden har det dock ansetts nödvändigt med regler som syftar till att skydda sådana uppgifter. Sådana regler finns framför allt i 12 kap. SekrL. Där föreskrivs vilken sekretess som gäller om domstol hållit förhandling inom stängda dörrar, vilken inverkan en förhandling inför domstolen har på sekretesskyddet och när det är möjligt att sekretessbelägga upp- gifter i domar och beslut. I sekretesslagen finns också vissa sär- skilda bestämmelser om sekretess hos domstolarna. Som exempel kan nämnas 7 kap. 22 § SekrL om sekretess i brottmål för uppgift om enskilds personliga förhållanden som kommer fram vid en särskild personutredning, rättpsykiatrisk utredning eller annan sådan utredning. Andra exempel är 9 kap. 15 och 16 §§, där behovet av skydd för parter, målsägande eller andra inblandade har ansetts så starkt i vissa typer av mål att offentligheten har fått vika. I och förvaltningsprocesslagen finns regler om domstols möjlighet att få tillgång till bevis som innebär att den sek- retess eller tystnadsplikt för uppgift om enskilds personliga för- hållanden, som annars gäller, i vissa fall skall brytas inom ramen för den rättsliga processen. Bestämmelserna om partsinsyn, vittnes- förhör, editionsplikt och om sakkunnig kan innebära en sådan sek- retessbrytande uppgiftsskyldighet i domstolen. Omständigheterna i målet kan emellertid vara sådana att rätten har möjlighet att för- ordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. Sekretessregleringen har utformats med särskild hänsyn till de speciella förhållandena som hör samman med dömande verk- samhet. Detta, och den omständigheten att det hos domstolarna kan förekomma mål och ärenden av mycket skiftande slag, har medfört att regleringen blivit förhållandevis komplicerad. Beträffande behandling av personuppgifter hos domstolarna gäller förordningen (2001:639) om registerföring m.m. vid allmänna domstolar med hjälp av automatiserad behandling, för- ordningen (2001:640) om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling och förordningen (2001:641) om registerföring m.m. vid Regeringsrätten och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling. Vad som sagts ovan om offentlighet och sekretess vid domstol gäller i allt väsentligt också Arbetsdomstolen och Marknads- domstolen (jfr 5 kap. 3 § lagen [1974:371 om rättegången i arbets- tvister och 16 § lagen [1970:417] om marknadsdomstol). De sär- skilda författningarna rörande behandling av personuppgifter på domstolsområdet omfattar däremot inte Arbetsdomstolen och . En mer utförlig redogörelse för regler som berör skyddet för den enskildes integritet på domstolsområdet lämnas i kapitel 27. Sammanfattande kommentar rörande regelverket Från rättssäkerhetssynpunkt har det ansetts vara av vikt att domstolarnas handläggning och beslut i så stor utsträckning som möjlighet sker under öppenhet. Att den rättskipande och rättsvårdande verksamheten är underkastad offentlig insyn har också ansetts betydelsefullt för allmänhetens förtroende för rättskipningen. I grundlagen har det slagits fast att förhandling vid domstol som huvudregel skall vara offentlig (2 kap. 11 § andra stycket RF). Med hänsyn till att det i domstolarnas dömande verksamhet förekommer en mängd uppgifter om enskilds personliga för- hållanden av mer eller mindre känslig natur har det dock ansetts ofrånkomligt att begränsa den offentliga insynen genom sekretess- regler. Sekretess kan gälla hos domstolen antingen genom primär sekretess som gäller direkt hos domstolen, eller genom sekundär sekretess som överförs till domstolen från domstol eller annan myndighet. Sekretess kan även komma att gälla för uppgifter om enskild under endast en del av en domstols handläggning av ett mål, eftersom reglerna föreskriver att domstolen – t.ex. när det gäller frågan om förhandling skall hållas inom stängda dörrar eller om sekretess skall gälla för uppgifter som tas in i en dom – skall ta ställning till om sekretessen skall bestå eller inte. Offentlighetsintresset har ansetts väga särskilt tungt i de allmänna domstolarna. För att frångå principer om öppenhet vid förhandling i allmän domstol krävs inte endast att sekretess gäller för uppgifter som kan förebringas vid förhandlingen, utan det skall också bedömas som synnerligen viktigt att uppgiften i fråga hålls hemlig. Sekretessregleringen på domstolsområdet är sådan att det med något undantag har överlämnats åt domstolen själv att i samband med olika åtgärder under handläggningen av ett mål avgöra huruvida offentlighets- eller sekretessintressen skall tilläggas störst tyngd. Domstolarna har således ålagts ett stort eget ansvar att se till att erforderliga avvägningar görs och att därvid artikel 8 i Europa- konventionen om den enskildes rätt till respekt för sitt privatliv iakttas. Beslut att förordna om stängda dörrar eller om sekretess kan överklagas i den ordning som gäller för respektive domstol. beslut av en domstol som innebär att uppgifter inte skall hemlig- hållas, kan däremot inte överklagas. Den omständigheten att det i stor utsträckning har överlämnats till domstolen själv att avgöra huruvida offentlighets- eller sekre- tesshänsyn skall väga tyngst i samband med olika handläggnings- åtgärder innebär att det ställs särskilda krav på domarnas utbildning i dessa frågor och att det finns möjlighet, om inte annat i form av tid, att ta ställning till dessa ofta relativt komplicerade frågor. Domstolarnas tillämpning av sekretessreglerna på domstols- området har emellertid föranlett ett flertal beslut av såväl JK som JO där felaktigheter i handläggningen har konstaterats (se t.ex. JK i ett beslut , dnr 606-03-22, där kritiska synpunkter framfördes mot en tingsrätt för omfattningen av ett sekretess- förordnande i en brottmålsdom, samt JO 1986/87 s. 28, där kritik riktades mot en tingsrätt för att den inte tillräckligt omsorgsfullt hade berett frågan huruvida en rättspsykiatrisk undersökning skulle föredras inom stängda dörrar). När det gäller regelverket för behandling av personuppgifter kan det konstateras att samtliga domstolar numera använder sig av datorteknik för att framställa domar, beslut och andra dokument. Domstolarna har också tillgång till större datorsystem som ett stöd i verksamheten. Fram fanns inte någon enhetlig reglering av dom- stolarnas behandling av personuppgifter. Regleringen återfanns i stället i olika förordningar eller i tillstånd meddelade av Data- inspektionen. Det förekom även behandling av personuppgifter som inte omfattades av någon särskild reglering. Den reglering som fanns avsåg – i enlighet med då gällande generella regler i datalagen – endast behandling av personuppgifter i personregister. Behand- ling av personuppgifter i löpande text var således helt oreglerad. Något förslag till en ny reglering av behandling av person- uppgifter på domstolsområdet hade inte arbetats fram innan personuppgiftslagen trädde i kraft . I stället fick i uppdrag att ta fram ett förslag på en reglering, som var anpassad till EG:s dataskyddsdirektiv och personuppgiftslagen, inför det att övergångsbestämmelserna till datalagen skulle upphöra att gälla . Domstols- datautredningen lämnade förslag till tre förordningar på domstols- området, som närmast fick betraktas som en provisorisk reglering av behandling av personuppgifter inom domstolarnas verksamhet. Efter mer ingående överväganden lämnade utredningen därefter ett slutligt förslag på reglering av behandling av personuppgifter i domstolarnas rättsskipande och rättsvårdande verksamhet. Detta förslag är alltjämt föremål för beredning i . Domstolarnas behandling av personuppgifter regleras alltså av tre förordningar av närmast provisorisk karaktär. Arbetsdomstolen och är inte föremål för någon särskild reglering, utan dessa domstolars behandling av personuppgifter regleras i personuppgiftslagen. Detta förefaller inte vara en tillfredsställande ordning, bland annat beroende på av att domstolarna torde bedriva sådan verksamhet att de har behov av att behandla känsliga personuppgifter i större utsträckning än vad personuppgiftslagen medger. Personuppgifts- lagen kräver ju i princip samtycke vid behandling av känsliga personuppgifter. Om behandling skall få ske i större utsträckning än vad lagen medger krävs stöd i lag eller förordning (jfr 20 § PuL). Regelverket förändras men de grundläggande principerna består På domstolsområdet kommer inte sällan den enskildes intresse av skydd för sin personliga integritet i konflikt med ett annat grund- läggande intresse, nämligen intresset av en rättssäker domstols- process och därmed också av allmänhetens förtroende för dom- stolarna. En rättssäker domstolsprocess har nämligen inte bara betydelse i det enskilda fallet, utan är också grundläggande för medborgarnas tillit till rättsväsendet i dess helhet. gäller fastslagna och tydliga regler på domstolsområdet beträffande hur avvägningen mellan intresset av offentlig insyn och enskildas intresse av skydd bör göras. Utgångspunkten är alltid att den rättskipande och rättsvårdande verksamheten i så stor utsträckning som möjligt skall ske under öppenhet. Särskilt framträdande är denna princip när det gäller de allmänna domstolarnas verksamhet. En annan hävdvunnen princip är att domstolarna ges stor frihet att i det enskilda fallet göra bedömningen huruvida insynsintresset eller den enskildes intresse av skydd väger tyngst. har vissa ändringar i reglerna om sekretess på domstolsområdet skett. Dessa har inneburit såväl ett förstärkt skydd för enskildas intressen (uppgifter i mål om brott mot tyst- nadsplikt och dataintrång har getts primärt sekretesskydd hos domstolarna genom att föras in i 9 kap. 16 § SekrL) som ökad öppenhet hos domstolarna (ändringen från omvänt till rakt skade- rekvisit för uppgifter under förundersökning, 12 kap. 2 § andra stycket SekrL). Ändringarna kan inte anses innebära någon avvikelse från de väl etablerade principerna på domstolsområdet om hur avvägningen mellan intresset för offentlighet och enskilds intressen görs. Någon närmare analys av huruvida regleringen av behandling av personuppgifter på domstolsområdet utgör ett tillfredsställande skydd för den personliga integriteten på domstolsrådet har inte gjorts, eftersom gällande reglering i form av tre förordningar är att betrakta som ett provisorium. Kommittén stannar vid att i detta sammanhang framhålla att behandling av personuppgifter i dom- stolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet är av sådan karaktär och omfattning att de grundläggande principerna för behandlingen bör slås fast i lag. Att så ännu inte har skett kan inte anses tillfredsställande. 8.3.2Vissa särskilda frågor av betydelse för skyddet för den personliga integriteten Även om regleringen på domstolsområdet rörande skyddet för uppgifter om enskilds personliga förhållanden förefaller bygga på fastlagna och väl etablerade principer, har vissa farhågor framförts beträffande detta skydd i några enskilda frågor. En sådan fråga har att göra med utvecklingen mot och önskemålet om en moderniserad och mer effektiv domstolsprocess. Tvivel har också framförts i frågan om hotade och förföljda personers särskilda skyddsbehov är i tillräcklig mån tillgodosett. Nedan redogörs för dessa frågor. Videoupptagning av förhör i domstol antog regeringens förslag i proposition 2004/05:131 om förändringar av det processuella regelverket i syfte att uppnå en modernare rättegång i allmän domstol (bet. 2004/05:JuU29). Lagändringarna träder i kraft den dag regeringen bestämmer. En av ändringarna innebär att en berättelse som lämnas i bevissyfte i tingsrätt skall dokumenteras genom en video- inspelning, om det inte finns särskilda skäl emot det. Som skäl anfördes bl.a. att antalet omförhör i hovrätt kan minska. Denna ändring har ansetts innebära vissa problem från integritets- synpunkt. Ett antal remissinstanser, bl.a. , hov- rätt och Hovrätten för , var emot att förslaget genomfördes utan en fördjupad analys av integritetsaspekterna. Regeringen menade emellertid att den rättsliga regleringen kunde utformas på ett sätt som både tillgodosåg skyddet för den enskildes personliga integritet och utgjorde ett hinder mot att fotografe- ringsförbudet i rättssalen kringgås (a. prop. s. 105 f.). De nu aktuella ändringarna innebär att sekretess gäller för bilduppgiften i en videoupptagning som gjorts vid domstolsförhör. Sekretessen gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Sekretessen består även om upptagningen spelas upp vid en offentlig förhandling. Vissa remissinstanser kritiserade denna ordning, eftersom man ansåg att det stred mot den systematik som reglerar förhållandet mellan sekretess och förhand- lingsoffentlighet. Möjlighet att hemlighålla skyddade personuppgifter En viktig fråga för en part vars personuppgifter är skyddade i folk- bokföringen är huruvida domstolen har möjlighet att hemlighålla dessa uppgifter i den mån de kommer att dokumenteras hos dom- stolen. Om uppgifterna kommer från en annan myndighet där sek- retess för uppgifterna råder uppstår inget problem, eftersom sek- retessen då överförs genom 12 kap. 1 § SekrL. Problem uppstår när en enskild, t.ex. parten själv, lämnar de skyddade uppgifterna till domstolen. Problemet behandlades av Offentlighets- och sekretess- kommittén i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99, s. 180 f), där man föreslog att sekretess skall gälla inom hela den offentliga förvaltningen för uppgift om enskilds adress eller hemtelefon- nummer eller annan liknande uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående kan komma att utsättas för hot, våld eller annat allvarlig men om uppgiften röjs. Förslaget var alltså utformat som en primär sekretessbestämmelse som blev tillämplig hos alla myndigheter. Det spelade därmed ingen roll hur adressuppgiften hade hamnat hos myndigheten. Förslaget skulle ha inneburit ett förbättrat skydd för hotade och förföljda personers adressuppgifter och andra liknande uppgifter hos dom- stolarna. infördes ändringar i 7 kap. sekretesslagen i huvudsakligen i enlighet med Offentlighets- och sekretess- kommitténs förslag. Ändringarna innebär en möjlighet att sekre- tessbelägga skyddade personuppgifter inom hela den offentliga för- valtningen (prop. 2005/06:161, bet. 2005/06:KU35). Offentlighets- och sekretesskommittén ansåg också att det finns skäl att generellt undersöka vilken rätt till partsinsyn som ger i olika fall. En särskilt viktig fråga i det sam- manhanget var enligt kommittén partsinsynen i förhållande till skyddade personuppgifter. Denna del av kommitténs förslag bereds alltjämt i . Sekretessbeläggning av namn i häktningsbeslut och andra icke slutliga beslut Ett speciellt problem beträffande skydd hos domstolarna för uppgift om enskilds personliga förhållanden rör möjligheterna att hemlighålla den misstänktes namn i häktningsbeslut och andra beslut, t.ex. i ett beslut om förordnande av offentlig försvarare. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket SekrL får förordnande om att sekretessen i ett mål skall bestå inte omfatta domslutet eller mot- svarande del av annat beslut. I förarbetena till sekretesslagen sägs att det får förutsättas att domstolarna är restriktiva vid sekretess- beläggning av domar och beslut (prop. 1979/80:2 Del A s. 309). Vad som åsyftas med uttrycket domslutet eller motsvarande del av annat beslut har dock inte berörts särskilt. JO har i ett beslut (JO 2004/05 s. 42) ansett att den tolkning som ligger närmast till hands är att lagstiftaren avsett inte bara slutliga beslut utan åtminstone också vissa icke slutliga beslut. Ett förfarande, som innebär att man av hänsyn till den enskildes integritet inte låter den misstänktes identitet framgå av ett beslut om förordnande av försvarare, kunde enligt JO inte anses på ett oacceptabelt sätt komma i konflikt med offentlighets- och säkerhetsintressena. När det gäller frågan om den misstänktes namn kan hemlighållas även i ett häktningsbeslut intog JO dock motsatt hållning. JO underströk att ett häktningsbeslut medför ingripande rättsverkningar för den enskilde, att ett sådant beslut fattas vid en förhandling och att andra jämförbara beslut om frihetsberövanden är offentliga. Mot den bakgrunden ansåg JO att 12 kap. 4 § andra stycket SekrL skall ges innebörden att den del av beslutet som inte får hemlighållas skall innehålla tydliga uppgifter om den frihetsberövade personens identitet. JO ansåg således att 12 kap. 4 § andra stycket SekrL inte ger möjlighet att under hänvisning till exempelvis 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § SekrL hemlig- hålla uppgiften om den misstänktes identitet i ett beslut som innebär att denne häktas. Att den misstänkte själv framfört önskemål om att hans identitet inte skall röjas saknade enligt JO härvid betydelse. JO framhöll att rättsläget i denna fråga emellertid knappast var helt klart. Frågan är inte föremål för överväganden i någon utredning, men har uppmärksammats inom . Den berördes i proposition 2003/04:93 om några frågor om sekretess (s. 66 f.), där man bl.a. redogjorde för det ovan nämnda JO-beslutet. Genom lagstiftning som trädde i kraft frångicks krav som dittills ansetts grundläggande vid användningen av hemliga tvångsmedel. Denna lagstiftning genomfördes utan att nya och eller tidigare okända omständig- heter åberopades för den utvidgade tvångsmedelsanvändningen och utan att konsekvenserna för den enskildes integritet analy- serades tillräckligt. Den parlamentariska kontrollen av användningen av de hem- liga tvångsmedlen är svag och bedrivs inte effektivt. Systemet med offentliga ombud bör följas upp på ett mer gediget sätt än vad som skett. Den rättsliga verkan av den enskildes samtycke till kropps- visitation och kroppsbesiktning, däribland tagande av DNA- prov, bör klargöras genom lagreglering. I underlaget för de vilande förslagen om buggning och preventiv tvångsmedelsanvändning finns ingen närmare analys av konsekvenserna för den enskildes integritet. I lagstiftnings- ärendet om buggning täcker den behovsredovisning som finns tillgänglig bara delvis det föreslagna tillämpningsområdet. Beträffande båda förslagen synes därför underlaget behöva kompletteras för att det skall bli möjligt att göra en sådan pro- portionalitetsbedömning som enligt såväl regeringsformen som utgör en förutsättning för en rättighets- begränsande lagstiftning. De brottsutredande myndigheterna utgörs i första hand av polisen och åklagare. Till polisens uppgifter hör att förebygga brott samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under all- mänt åtal.