sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — Det finns också en central samrådsgrupp för skattebrottsenheterna, där företrädare för , , Åklagar- myndigheten och ingår. Vid tiden för inrättandet av bestod vidare åklagarväsendet av flera regionala åklagarmyndigheter, underordnade Riksåklagaren. Tanken var att Ekobrottsmyndig- heten, i förhållande till Riksåklagaren, närmast skulle ses som jämbördig med de regionala åklagarmyndigheterna. Med den nuvarande utformningen av åklagarväsendet, med en nationell åklagarmyndighet under direkt ledning av riksåklagaren och vid sidan därav , har åklagarväsendet fått en struktur som är än svårare att förena med riksåklagarens uppgift enligt 7 kap. 2 § att ha ansvar för och utöva ledningen över hela åklagarväsendet än vad som var fallet vid myndighetens inrättande. Omorganisationen av de regionala åklagarmyndigheterna till en nationell åklagarmyndighet har vidare medfört att Åklagarmyndig- heten har kunnat etablera nationella utvecklingscentrum och i ökad utsträckning särskilda kammare för vissa brottstyper med ett vidare geografiskt ansvarsområde, t.ex. riksenheten mot korruption och de internationella åklagarkamrarna. I förhållande till vad som gällde vid tiden för inrättandet av har möjlig- heterna alltså ökat till att anpassa organisationen inom efter de behov ett visst sakområde ställer. Det finns numera även en i stor utsträckning genomförd ambition till samlokalisering med Polisen och till att använda sig av gemensamma arbetsgrupper i utredningar där en sådan arbetsform kan effektivisera utredningsarbetet. Även om det ännu inte har inneburit några större organisatoriska förändringar har också inom Polisen åtgärder vidtagits för en ökad nationell samordning av dess verksamhet. Det gäller särskilt i fråga om bekämpningen av den organiserade brottsligheten, genom samarbetsorganet det Operativa rådet. Utvecklingen förefaller gå i riktning mot en nationellt samordnad polisverksamhet. Dessa förändringar innebär sammantaget att förhållandena i flera väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gällde när förslaget om att inrätta en ekobrottsmyndighet lades fram. Dessa förhållanden ger särskild anledning att närmare överväga om det fortfarande finns motiv för att fortsatt ha en särskild organisatorisk lösning just för ekobrottsbekämpning. Det finns anledning att framhålla att utredningens uppdrag inte enbart är att skapa förutsättningar för en effektiv ekobrottsbekämpning. Utredningen måste också se på effekterna? för den totala brottsbekämpningen. Det bör inte genomföras en organisatorisk särlösning inom ekobrottsbekämpningen som innebär att åklagare och poliser är anställda vid samma myndighet. Utredningen ser heller inte förutsättningar att omvandla till en polismyndighet. Vårt uppdrag ger dessutom inte utrymme att föreslå någon förändring av skattebrottsenheternas nuvarande utformning. Som nämns i kapitel 2 har Beredningen för rättsväsendets utveckling tagit upp frågan om en närmare samordning av åklagar- och polisverksamhet (SOU 2005:84). Den rådande principen i är att organisatoriskt separera dessa verksamheter. Även om denna separation ursprungligen i huvudsak tillkom av praktiska skäl, motiveras den numera i första hand av rättssäkerhetsskäl. Det är främst risken för att åklagarnas självständighet i sitt beslutsfattande skall påverkas och att deras kontrollfunktion över polisverksamheten skall hämmas om de ingår i samma organisation som åsyftas. Av detta skäl har t.ex. en liknande organisatorisk separation skett mellan åklagare och polis inom det engelska rättssystemet . Det har också framkommit att det i flera andra europeiska länder, med en mer sammanflätad åklagar- och polisorganisation, finns intresse och tendenser mot att verka för ett självständigare åklagarväsende, alltså i riktning mot det svenska systemet. har det skett en utveckling mot utökat samarbete mellan åklagare och polis, där det blir allt vanligare att åklagar- kammare och polismyndigheter lokaliseras i en gemensam byggnad eller i nära anslutning till varandra, samt att man bildar gemensamma samlokaliserade arbetsgrupper för en viss brotts- utredning eller vissa brottstyper. Samlokalisering av åklagare och polis samt andra specialister, utmärker arbetssättet vid . Regeringens ekobrottsberednings förslag var att dessa yrkesgrupper genom bildandet av även skulle vara anställda vid myndigheten. Det finns självklara fördelar med en sådan lösning. För myndigheten underlättas ledning och styrning av verksam- heten, som man undviker eventuella effektivitetsförluster av att förundersökningsledaren inte har direkt kontroll över utredningsresurserna. Det kan därför finnas anledning att på nytt överväga om poliser och åklagare skall kunna vara anställda vid samma myndighet. Det förutsätter dock enligt vår mening en bredare översyn av rätts- väsendets utformning och organisation och de eventuella effekter detta kan ha på rättssäkerheten och på åklagarnas rättsliga ställning, än vad som kan ske inom ramen för denna utredning. Detta eftersom utredningen inte ser några skäl att i detta hänseende särbehandla ekobrottsbekämpningen i förhållande till övrig brottsbekämpning. Det finns därför inte anledning att närmare överväga en organisatorisk lösning som innebär att åklagare och poliser ingår i samma organisation. Emellanåt framförs också synpunkten att Ekobrottsmyndig- heten, bl.a. med hänsyn till svårigheterna att lösa polisernas dubbla anställningsförhållanden, bör övergå till att vara en polis- myndighet, med åklagare placerade på myndigheten. Utredningen kan visserligen se fördelarna med denna lösning, men även en sådan organisatorisk lösning skulle innebära ett klart avsteg från hur rollfördelningen mellan åklagare och polis är avsedd att fungera. Att ha åklagare fast verksamma vid en polismyndighet som förundersökningsledare, med den funktion detta innebär av att även kontrollera den polisiära verksamheten, bör, med hänsyn till de rättssäkerhetsfrågor detta ger upphov till, inte genomföras som en särlösning för ekobrottsbekämpningen. Det står vidare klart att skattebrottsenheterna har blivit en allt viktigare aktör inom ekobrottsbekämpningen. har uttalat att dessa enheter inom en inte alltför avlägsen framtid bör kunna ha en sådan organisation att de kan handlägga alla de anmälningar om skattebrott som härrör från . Skatte- brottsenheternas utveckling har skett i tiden efter det att inrättades och har i viss mån ändrat förutsättningarna i förhållande till vad som gällde när förslaget till inrättandet av lades fram. De har inte minst inneburit ett betydande resurstillskott till ekobrottsbekämpningen. har det medfört en något mer splittrad organisatorisk struktur inom ekobrottsbekämpningen, och inneburit att tanken med samlokaliseringen av utredningspersonal inom ekobrotts- bekämpningen inte har kunnat genomföras fullt ut. Utredningen är visserligen inte uttryckligen förhindrad att föreslå förändringar av hur skattebrottsenheterna är organiserade. Det är dock inte en frågeställning som behandlas i direktiven, då uppdraget i första hand berör organisation och verksamhet. Utredningen har därför inte sett det som sin uppgift att närmare överväga förändringar av skattebrottsenheterna. Det organisatoriska alternativet till att fortsatt utgör en självständig åklagarmyndighet utredningen därmed närmare har att överväga, är om myndighetens verksamhet på något sätt bör inordnas i och Polisens organisationer. Det finns tydliga effektivitets- och rättsäkerhetsskäl mot en geografisk uppdelning av ekobrottsbrottsbekämpningen på parallella myndigheter. Ekobrottsbekämpningen bör därför fortsättningsvis bedrivas inom en eller flera rikstäckande myndigheter. Uppdelningen av det sakliga ansvarsområdet, primärt efter brottsrubricering, kan bl.a. medföra gränsdragningsproblem. Utredningen har inte mött någon som velat behålla den nuvarande geografiska uppdelningen av ekobrottsutredningar mellan Eko- brottsmyndigheten och /Polisen eller någon som ens sett fördelar med denna uppdelning. Det har däremot framförts flera argument till stöd för att avskaffa den nuvarande geografiska uppdelningen. Denna uppdelning försämrar möjlig- heten till en samlad överblick av och ett samordnat arbete mot ekobrottsligheten. Den kan resultera i att oklarheter kan uppstå om vilken myndighet som skall hantera ett visst ärende, vilket kan innebära tidsförluster och därmed påverka effektiviteten i brottsbekämpningen. Det kan härvid noteras att forumfrågan i ett ekobrottsärende ofta kan vara mer komplicerad än vad som normalt är fallet i andra brottsutredningar. Den misstänkte kan bo på en viss ort medan den näringsverksamhet han bedrivit har sitt säte eller driftställe på en eller flera andra orter. uppdelningen medför slutligen en risk för att misstänkta personer behandlas olika beroende på var i landet brottet utreds. Utredningen ser av här angivna skäl det som en utgångspunkt för våra fortsatta överväganden om den organisatoriska utform- ningen att ekobrottsbekämpningen skall bedrivas inom en eller flera myndigheter med ett riskstäckande geografiskt ansvars- område. Vad gäller det sakliga ansvarsområdet avviker den lösning som valts för från hur det är ordnat för de jämförbara organisationerna i , och . Där sker urvalet av vilka ärenden som skall handläggas utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet. Ett ärende handläggs av den särskilda ekobrottsmyndigheten om handläggningen kräver den kompetens som denna organisation besitter, eller om det annars finns särskilda skäl för att ärendet skall utredas av den. Att det primära sakliga ansvarsområdet för Ekobrottsmyndig- hetens del avgränsas genom en i förordning angiven brottskatalog ger en större tydlighet, men kan medföra att den kompetens som personal besitter inte alltid utnyttjas för handläggning av de ärenden där den bäst hade kommit till nytta. Vidare kan det ge upphov till gränsdragnings- problem, t.ex. när det inte initialt går att med säkerhet säga vilken brottstyp som misstanken avser eller när det är fråga om blandbrottslighet. I likheten med vad som ovan anförts om den geografiska uppdelningen förutsätter detta myndighetsöver- skridande kontakter, som dels kan innebära tidsförluster, dels medföra att ärendet, i vart fall i vissa skeden av utredningen, inte handläggs av den organisation som är bäst lämpad att utreda ärendet. Dessa faktorer kan i slutändan påverka effektiviteten. De problem som beskrivits kan i och för sig förekomma även mellan olika enheter inom en och samma myndighet. Hanteringen av dessa problem torde dock inte underlättas, utan snarare försvåras, av att det här är fråga om skilda myndigheter och därför i större utsträckning är avhängigt av ett gott samarbetsklimat mellan myndigheterna. om sådana problem uppkommer inom en myndig- het kan de vid bristande samarbete hanteras av en överordnad chef. Det finns utanför det primära sakliga ansvarsområdet ett antal brottstyper där en brottsutredning kan ställa särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande. Det kan t.ex. gälla de i 9 och 10 kap. angivna brotten, dvs. olika former av oredlighets- och trolöshetsbrott, och korruptionsbrottslighet, men även upphovs- rättsligt relaterad brottslighet och arbetsmiljöbrott. Det utrymme som finns för enligt dess instruktion att handlägga dessa ärenden tycks inte ha utnyttjats i någon större omfattning. Möjligen kan de riktlinjer i bl.a. denna fråga som antagits av och Ekobrottsmyndig- heten medföra en förändring i detta hänseende. Specialistkompetens hos åklagare och övrig utredningspersonal är nödvändigt för en effektiv och rättssäker hantering av komplicerade ekobrottsutredningar. ställer före- komsten av blandbrottslighet och kampen mot den organiserade brottsligheten krav på ett väl utvecklat samarbete med annan specialistkompetens. Det är för den allmänna kompetensnivån inom brottsbekämpningen som helhet också viktigt att det finns en rörlighet mellan olika specialisttjänster, däribland ekobrotts- bekämpning, och mer allmän åklagar- och polisverksamhet. Det grundläggande syftet med vårt uppdrag är att åstadkomma en så effektiv ekobrottsbekämpning som möjligt. Den övergripande målsättningen måste vara att ekobrottsbekämpningen organiseras på ett sätt som ger förutsättningar för en så väl fungerande total brottsbekämpning som möjligt. Det är därför av vikt att utredningens överväganden om den organisatoriska utformningen inte endast baseras på konsekvens- erna för ekobrottsbekämpningen separat, utan beaktar effekterna på brottsbekämpningen i dess helhet. Även detta är en fråga som kan behöva en bredare genomlysning i förhållande till hur rättsväsendet i dess helhet är organiserat. Det bedrivs brottsbekämpning vid ett flertal olika myndigheter, med olika inriktning. Den övergripande frågan om hur det påverkar effektiviteten i brottsbekämpningen i stort att sådan verksamhet förekommer i till och Polisen parallella organisationer kan inte belysas närmare här. Däremot bör i detta sammanhang konsekvenserna för övrig brottsbekämpning uppmärksammas vid överväganden av åtgärder som kan antas påverka effektiviteten inom ekobrottsbekämpningen. I detta avsnitt behandlas tre områden som är av central betydelse för hur en effektiv ekobrottsbekämpning skall organiseras, samt vilken betydelse det har för övrig brottsbekämpning. En annan utgångspunkt när man överväger åtgärder för en effektivare brottsbekämpning måste naturligtvis vara att beakta konsekvenserna för rättssäkerheten. Vad som bl.a. utmärker ekobrottsutredningar i förhållande till utredningar om annan brottslighet är att de kan kräva särskilda kunskaper om näringslivsförhållanden, de rättsregler som styr hur en näringsverksamhet skall bedrivas och, naturligtvis, de aktuella straffbestämmelserna. Vidare att sådana utredningar kan vara förhållandevis komplexa och resurskrävande. Det framstår därför som uppenbart att det av effektivitetsskäl är viktigt att det för mer komplicerade ekobrottsutredningar finns tillgång till personer med djupare kunskaper om näringsverksamhet och näringslivsrelaterad brottslighet, än vad åklagare och poliser normalt förväntas ha. Det bör som regel även medföra större rättssäkerhet för den brotts- misstänkte om utredarna är väl insatt i hur en näringsverksamhet bedrivs och de regler som gäller för sådan verksamhet. Detta förutsätter att det bedrivs en väl utvecklad metod- och kompetensutveckling inom området för ekobrottsbekämpning. De frågor som kommer upp i en ekobrottsutredning är så pass varierande att det inte alltid är tillräckligt att tala om en särskild ekobrottskompetens, utan det kan i mer komplicerade utredningar behövas personer särskilt inriktade på brott inom finans- marknaderna, skattebrott, korruptionsbrott, bolagsrättslig brottslighet m.m. Med detta sagt, vill utredningen understryka det grundläggande behovet av mer allmän åklagar- och poliskompetens även i dessa utredningar. Många inslag i utredningarna är naturligtvis likartade, oavsett vilken brottslighet det rör. Det kan vidare finnas en svaghet i en alltför uttalad specialisering, där inte behovet beaktas av kompetens att sätta den aktuella brottsutredningen i relation till övrig brottsbekämpning. Faran som kan finnas i detta är att man övervärderar den brottslighet man själv är specialist på och att det då kan finnas en risk för felaktiga prioriteringar och att beslutsfattandet sker på ett sämre underlag än vad som hade varit fallet om man hade haft ett bredare jämförelse- underlag. Det är t.ex. av väsentlig betydelse att det inom alla brotts- utredningar finns en god generell kunskap om lagstiftning och praxis gällande tvångsmedel, det processuella förfarandet och påföljdssystemet, inte minst för att upprätthålla en proportionalitet i behandlingen av de brottsmisstänkta. Behovet av tillgång till kompetens- och metodutveckling för de som är specialiserade på ekobrottsbekämpning innefattar således inte endast sådan utveckling som är inriktad på ekobrottslighet, utan också mer generella kunskaper om brottsbekämpning. Utredningen ser sammantaget ett fortsatt stort behov av att ge så goda förutsättningar som möjligt för specialisering av åklagare och polis inom ett sådant område som ekobrottsbekämpningen. Troligen har detta behov accentuerats med en alltmer globaliserad marknad. Vidare kan det inte råda någon tvekan om att det finns ett tydligt behov av att i mer komplicerade utredningar komplettera utredningsenheterna med andra yrkes- grupper, med mer djupgående kunskaper inom vissa områden, t.ex. revisorer och experter på de finansiella marknaderna m.m. Denna specialistkompetens kan emellertid inte anses vara generellt nödvändig för att kunna bedriva en effektiv ekobrotts- utredning. Den huvudsakliga delen av ekobrottsutredningarna torde kunna hanteras av utredningspersonal utan sådan specialist- kompetens. Som framgått av redovisningen i kapitel 4 utgör skattebrott och bokföringsbrott av Ekobrotts- myndighetens och totala volym av eko- brottsärenden. En del av dessa ärenden utreds av skattebrotts- enheterna och flertalet av dem torde inte vara mer komplicerade än att dessa utredningar skulle kunna ledas av andra åklagare än de som har specialisttjänst som ekoåklagare. Det kan ifrågasättas om det är ett effektivt utnyttjande av specialistkompetens att låta dessa specialister utreda ärenden där deras särskilda kunskaper inte kommer till egentlig användning. De bör i stället kunna koncentrera sig på allvarlig och komplicerad ekonomisk brottslighet. Mot detta kan emellertid hävdas att ekobrottsspecialisten har bättre förutsättningar att se om ett till synes mindre omfattande ärende innehåller mer komplicerad brottslighet. En erfaren ekoåklagare har också bättre möjlighet att snabbt ta ställning i utrednings- och åtalsfrågan i mindre komplicerade ärenden. Dessa åklagare får dessutom en god överblick över den anmälda brottsligheten och kan på så sätt tidigt se tendenser och förändringar i brottsutvecklingen. Ekobrotts- myndighetens hantering av s.k. mängdärenden talar för att så kan vara fallet. Det kan dock framhållas att denna frågeställning kan hanteras såväl inom som inom Åklagar- myndigheten och Polisen. Till detta kommer att det kan vara av betydelse såväl för att bidra till en effektiv ekobrottsbekämpning som för brottsbekämpningen i övrigt att det inom åklagar- och polisväsendet förekommer en rotation bland specialisttjänsterna, så att kompetens på olika områden breddas och kunskaper inom ett visst område kommer fler till del än bara dem som är särskilt inriktade mot den aktuella brottsligheten. Detta är viktigt inte minst med tanke på bland- brottsligheten, vilken behandlas i nästa avsnitt. Som nämnts i kapitel 3 har det förhållandet att kriminella nätverk ägnar sig åt ekonomisk brottslighet vid sidan av annan kriminalitet uppmärksammats allt mer . Det förekommer naturligtvis även utanför den organiserade brottsligheten att kriminella begår olika former av brott, däribland ekobrott. Det är säkerligen också så att ekobrottsutredningar kan vara ett av flera sätt att mer effektivt slå mot den organiserade brottsligheten. Detta särskilt om antagandena om att de kriminella närverken alltmer utnyttjar etablerade företag eller driver en utåt sett legal närings- verksamhet för att dölja och utveckla sin kriminalitet är riktiga. Bekämpningen av blandbrottsligheten ställer krav på ett utvecklat samarbete mellan specialister på olika områden, ett väl fungerande informationsutbyte och en tydlig samordning av insatserna mot den organiserade brottsligheten. I annat fall kan situationer uppkomma där det bedrivs parallella utredningar med skilda inriktningar, att viss brottslighet inte uppmärksammas under utredningen eller att det görs felaktiga prioriteringar ifråga om utredningens inriktning. Det kan inte anses godtagbart, varken ur effektivitets- eller rättssäkerhetssynpunkt, att flera separata brotts- utredningar bedrivs mot samma person. Det är inte minst inom underrättelseverksamheten av vikt att det finns en samordning och tillgång till kompetens på olika brottsområden. De regionala underrättelsecentrum som inrättats i , och är ett steg i denna riktning, men behovet av dem ger också en signal om bristerna i den nuvarande uppbyggnaden av underrättelseverksamheten, då sådan före- kommer på ett flertal olika myndigheter utan möjligheter till samkörning av registeruppgifter och med skilda inriktningar, vilket kan få till följd att alla uppgifter om brottslig verksamhet inte uppmärksammas. Som ovan nämns är det ur detta perspektiv också viktigt att det bland personalen inom de brottsbekämpande myndigheterna finns både en bred och djup kompetens inom olika brottsområden. Med den nuvarande uppdelningen av brottsbekämpning och brottsutredningar inom olika myndigheter baserad på brottstyp och geografiskt område, kan det även uppstå problem i hanteringen av vad som kan kallas gränssnittsbrottslighet, dvs. misstankar om brott, där det initialt inte står klart inom vilken myndighets eller organisations ansvarsområde det faller. Det finns en risk att dessa oklarheter innebär att ingen myndighet känner sig manad att direkt ta ansvar för utredningen, vilket innebär att den i vart fall initialt inte handläggs lika effektivt som andra utredningar. Ett av de uppmärksammade problemen med ekobrottsbekämp- ningen i tiden före bildandet av var att den ansågs vara lågt prioriterad i förhållande till annan brottslighet. Resurserna för ekobrottsbekämpning fredades därför inte alltid, särskilt inom polismyndigheterna. Det finns naturligtvis ett grundläggande resursbehov för att kunna bedriva en effektiv ekobrottsbekämpning. Lika självklart är att det finns ett samband mellan resurstilldelning och den volym brottsförebyggande och brottsutredande åtgärder som en myndighet kan vidta. Som nämnts ovan (avsnitt 7.3) har tillkomsten av skattebrotts- enheterna inneburit att utredningsresurser långsiktigt säkrats, i vart fall för utredning av brottsanmälningar. Med hänsyn till den stora andel dessa anmälningar utgör av Ekobrotts- myndighetens totala ärendemängd, innebär detta en stor skillnad i förhållande till hur situationen var när inrättades. Det har emellertid framkommit att det inom ekobrottsbekämp- ningen utanför primära geografiska ansvarsområde fortfarande, trots det resurstillskott skattebrotts- enheterna inneburit, inte alltid går att freda de resurser som är avsatta för ekobrott. Att så sker torde dock ofta ha sin förklaring i att dessa resurser har behövts för utredningar av annan prioriterad brottslighet. Det får förutsättas att de prioriteringsbeslut som fattas inom de brottsbekämpande myndigheterna sker utifrån de riktlinjer regering och riksdag har lagt fast. Vidare framstår det som en naturlig konsekvens av skattebrottsenheternas utbyggnad, att därigenom frigjorda polisresurser utnyttjas för annan polis- verksamhet. För att kunna avgöra vad detta innebär för brottsbekämpningen i dess helhet måste man således veta vilka konsekvenser det hade fått för brottsbekämpningen i övrigt om poliser och åklagare som har som huvudsaklig arbetsuppgift att hantera ekobrottsärenden hade varit fredade från annan verksamhet och därmed inte hade kunnat hjälpa till med annan brottbekämpning. Något sådant underlag har utredningen inte haft tillgång till. Däremot borde det vara möjligt att tydligare avdela resurser för ekobrottsbekämpning, om avsikten är att den alltid, eller i större utsträckning, skall prioriteras framför annan brottslighet. Frågor om vilka prioriteringar en polismyndighet skall göra mellan olika brottstyper är emellertid inte något som utredningen skall ta ställning till. Utredningen delar helt uppfattningen att det är en väsentlig förutsättning för en effektiv ekobrottsbekämpning att den har en långsiktigt säkrad resurstilldelning. måste behovet av tillräcklig flexibilitet inom brottsbekämpningen beaktas.