sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — En annan skillnad är att en person som t.ex. varit ställföreträdare för en juridisk person som gått i konkurs kan drabbas av ställföre- trädaransvar, något som kan aktualiseras tämligen efter konkursen. Om sådana signaler finns vid ansökningstillfället, bör frågan emellertid kunna hanteras inom ramen för den allmänna skälighetsprövningen. Vad som sagts innebär alltså att det i praktiken kommer att sakna betydelse för möjligheterna att få skuldsanering om före- tagaren har drivit verksamheten direkt och svarar för verksamhetens skulder eller om han eller hon har stått bakom en juridisk person som är eller varit näringsidkare. I avsnitt 7.3 behandlas frågan om det föreslagna regelverket bör göras tillämpligt även på gäldenärer vars skulder inte härrör från näringsverksamhet. I direktiven anges att de s.k. evighetsgäldenärernas situation behöver utredas. Evighetsgäldenärer definieras som privatpersoner som är så skuldsatta att de inom en överskådlig framtid inte kan betala sina skulder, dvs. personer som i praktiken är kvalificerat insolventa i skuldsaneringslagens mening – se 4 § första stycket 1 SksanL i nu gällande lydelse. Enligt direktiven har det från flera håll framförts att det finns ett behov av åtgärder som kan underlätta för evighetsgäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen. En anpassning av skuldbördan skulle underlätta för den enskilde att själv påverka sin situation genom eget arbete till nytta för sig själv, för borgenärerna och för sam- hället. I denna del behöver jag enligt direktiven analysera dels varför det fortfarande – efter tillkomsten av skuldsanerings- institutet – förekommer evighetsgäldenärer, dels vad som kan göras för att minska problemen. Av mitt uppdrag följer också att jag ska undersöka dels hur många evighetsgäldenärer det kan antas finnas, dels anledningen till att de inte söker eller beviljas skuldsanering. Beroende på vad under- sökningen utvisar, ska jag föreslå åtgärder för att underlätta för evighetsgäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen. Jag vill redan här framhålla att en evighetsgäldenär enligt den nu aktuella definitionen givetvis kan ha en skuldbörda som härrör från näringsverksamhet. I avsnitt 6 har förslag lämnats som tar sikte på skuldnedsättning i form av skuldsanering för överskuldsatta företagare med personligt betalningsansvar för företagsskulder samt andra därmed likställda gäldenärer med näringsverksamhetsrela- terade skulder. Förslaget innebär bl.a. en uppluckring av definitionen av kvalificerad insolvens. Jag återkommer i avsnitt 7.3 till vilken betydelse detta bör få för det gäldenärskollektiv som uppfyller dagens krav på kvalificerad insolvens men som inte kan hänvisa till misslyckat företagande av något slag. Frågan är nämligen bl.a. om skuldsaneringslagen ska innehålla ett särskilt, lägre ställt krav för skuldnedsättning i den mån gäldenären har skulder från just närings- verksamhet. 7.2.1Evighetsgäldenärernas antal kan inte fastställas Den första fråga jag har att ta ställning till är alltså hur många evighetsgäldenärer som kan antas finnas, dvs. hur många som i for- mell mening uppfyller skuldsaneringslagens nuvarande kvalificerade insolvensrekvisit, oavsett om skuldbördan är hänförlig till närings- verksamhet eller inte. Någon mer ingående undersökning av nämnda fråga har av praktiska skäl inte varit möjlig att genomföra. Registrering av gälde- närer utifrån de i skuldsaneringslagen angivna insolvenskriterierna förekommer inte i den mån gäldenärerna inte erhållit skuldsaner- ing, med andra ord inte ens hos KFM. Inte heller har jag uppfattat det som meningsfullt att vända mig till allmänheten för att få svar på frågan. Det finns nämligen en uppenbar risk för att de som är svårast överskuldsatta inte svarar på enkäter (jfr KFM Rapport 2008:1 s. 53). Utöver att många med svåra skuldproblem torde sakna tillgång till t.ex. internet och telefon (samt kanske även fast bostad) finns det anledning att anta att åtskilliga, till följd av sjukdom eller skamkänslor, också saknar intresse av att diskutera sin egen situa- tion. Frågan är då om andra statistikuppgifter kan vara av värde när uppgiften ska lösas. KFM har tagit fram underlag för att beräkna hur många gäldenärer som haft löneutmätning . fanns 15 961 mål om utmätning i lön i vilka grund- beslutet om löneutmätning fattades . I 3 069 av dessa mål var grundbeslutet t.o.m. äldre än . – Siffrorna återspeglar dock endast det antal gäldenärer som kan bli föremål för löneutmätning till följd av att de faktiskt har ett visst inkomst- utrymme. Ett stort antal gäldenärer som saknar inkomstutrymme – enligt KFM troligen mångdubbelt fler än det antal som är föremål för löneutmätning – ligger på bevakning hos olika inkassobyråer, eftersom det inte bedöms lönsamt att betala ut- sökningsavgifter för sådana mål (Kronofogdens PM Evighetsgäldenärer; ny statistik m.m., dnr 810-7386-07/113). I rapporten vill göra rätt för sig gjordes ett försök att beräkna antalet överskuldsatta i samhället (KFM Rapport 2008:1 51 ff. – se även avsnitt 4.1.5 i detta delbetänkande). Enligt den defini- tion som ges i rapporten är en person överskuldsatt om han eller hon själv upplever sig ha ständigt återkommande problem med att inte kunna betala sina räkningar. Arbetsgruppens undersökning pekade på att mellan 400 000 och 600 000 individer i är överskuldsatta enligt den nämnda definitionen, vilket skulle mot- svara 6–av befolkningen. – Som en jämförelse kan nämnas att det i rapporten också presenteras siffror som visar att det finns ca 550 000 personer som har en eller flera betalningsanmärkningar. Ca 440 000 av dessa har minst två betalningsanmärkningar. Rapport- författarna framhåller emellertid att det finns överskuldsatta per- soner som inte syns i statistiken, t.ex. de som ännu inte fått någon betalningsanmärkning (KFM Rapport 2008:1 s. 53 f. – uppgifterna avser förhållandena ). Det är viktigt att notera att evighetsgäldenärer är en tekniskt avgränsad krets av dem som klassificeras som överskuldsatta enligt KFM:s nu nämnda definition. Ingen av uppgifterna ovan – eller av dem som tidigare presenterats i avsnitt 4 – ger hållbara besked om hur många evighetsgäldenärer som finns. En person som själv upplever sig ha frekventa betalningsproblem behöver naturligtvis inte vara insolvent. Sannolikheten att han eller hon är kvalificerat insolvent (och därmed uppfyller skuldsaneringslagens insolvenskrav) är än mindre. Och en person som har betalnings- anmärkningar behöver inte ens vara skuldsatt. Det saknas således förutsättningar för mig att ge något preci- serat svar på frågan hur många evighetsgäldenärer som kan antas finnas, dvs. hur många som uppfyller den gällande definitionen av kvalificerad insolvens. Inte heller anser jag mig ha underlag för att göra någon närmare uppskattning. Man måste dock utgå från att antalet evighetsgäldenärer vid varje given tidpunkt vida överstiger det antal som ansöker om respektive beviljas skuldsanering. 7.2.2Evighetsgäldenärernas skuldsaneringsansökningar uppfyller inte alltid skälighetskriteriet Antalet ansökningar om skuldsanering var, enligt uppgifter från KFM, ca 4 000 under både 2005 och 2006. En ökning skedde till 6 831. Enligt KFM får i grova drag av dem som ansöker bifall till sin ansökan i så måtto att skuldsanering inleds (se 14 § andra stycket SksanL). av dessa inledda ärenden be- viljas sedermera skuldsanering, dvs. KFM:s preliminära bedömning som lett fram till ett inledande blir även den slutliga bedömningen (se 19–21 §§). KFM beslutade om skuldsanering i 1 516 fall. Därutöver beslutade tingsrätt om skuldsanering i ytter- ligare 796 fall. var antalet skuldsaneringar 1 538 (därutöver 575 skuldsaneringar beslutade av tingsrätt). – beviljade KFM 2 452 ansökningar. Utöver det beslutade domstol om skuld- sanering i 176 fall. Antalet beviljade skuldsaneringar var således förhållandevis högt detta år. svarade det ökade antalet skuldsaneringsbeslut inte mot den stora ärendetillströmningen. Orsaken till detta var enligt företrädare för att stora balanser byggdes upp och att myndighetens väntetider förlängdes. Detta yttrade sig bl.a. i att förslag om skuldsanering i inledda skuldsaneringsärenden upprättades relativt sent. Beträffande de ansökningar som inte har lett till inledande av skuldsanering kan vissa slutsatser dras. (KFM kan dock endast redo- visa statistik i detta avseende för och framåt.) gjordes beträffande av de avslagna ansök- ningarna (247 stycken) bedömningen att gäldenären inte uppfyllt kravet på kvalificerad insolvens. Motsvarande andel för var (360 ansökningar). visade statistiken att avslagsgrunden i av fallen (740 ansökningar) var att gälde- nären inte ansetts vara kvalificerat insolvent. – Man torde visser- ligen kunna utgå från att personer som inte har bedömts vara kvali- ficerat insolventa ofta lever under mycket svåra ekonomiska för- hållanden. De faller dock inte in under den kategori av evighets- gäldenärer som omnämns i direktiven. Under såväl 2005 som 2006 fick runt 3–avslag på formella grunder (41 respektive 53 ansökningar). var an- delen (56 ansökningar). Enligt uppgifter från KFM är emellertid bristande uppfyllelse av skälighetskriteriet den avgjort vanligaste grunden för avslag. (893 stycken) av de icke beviljade ansökningarna stupade på detta moment , medan (942 ansökningar) av- slogs av samma skäl . grundade sig avslagsbeslutet på att skälighetskravet inte var uppfyllt i av fallen (1 808 ansökningar). Någon statistik som ger besked om vilken omständighet som ansetts vara den tyngst vägande faktorn när skuldsaneringsansökan inte svarat mot skälighetskravet finns ej. Sådan statistik torde inte fylla någon större funktion, eftersom det är en totalbedömning av samtliga omständigheter som ska göras vid den allmänna skälig- hetsbedömningen. Jag har följaktligen inte gjort någon egen under- sökning härvidlag. Det ska emellertid påpekas att – när det gäller underinstansernas avgöranden – ansåg sig finna en viss benägenhet hos kronofogdemyndigheterna att fästa för stor vikt vid befintligheten av en enstaka omständighet som talade emot skuldsanering, såsom skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst eller brister i gäldenärens s.k. egenförsök. Enligt utred- ningen blev det ofta en sådan omständighet (inte sällan under- låtenhet att göra ett egenförsök) som tilläts fälla avgörandet, utan att det gjordes en mer nyanserad prövning med beaktande av även andra omständigheter i ärendet. Utredningen menade därutöver att bristerna inte i tillräckligt stor utsträckning rättades vid tings- rätternas överprövning (SOU 2004:81 s. 223 f.). Regeringen ansåg emellertid inte att undersökningen gav underlag för några säkra slutsatser härvidlag men betonade att det i förekommande fall kunde röra sig om ett kunskapsproblem som gick att åtgärda med utbildning. Vidare noterade regeringen att avskaffandet av kravet på egenförsöket skulle göra eventuella brister betydligt mindre betydelsefulla (prop. 2005/06:124 s. 41 f.). 7.2.3Varför söker evighetsgäldenärer inte skuldsanering? Bedömning: Det går inte att finna något entydigt svar på frågan om varför evighetsgäldenärer inte ansöker om skuldsanering. I uppdraget ingår, som tidigare nämnts, att ge besked om anled- ningen till att evighetsgäldenärer – dvs. sådana gäldenärer som faktiskt kan anses svara mot skuldsaneringslagens nuvarande obeståndskrav – inte söker skuldsanering Jag har i mina kontakter med gäldenärer, budget- och skuld- rådgivare, kronofogdar m.fl. passat på att förhöra mig om tänkbara orsaker. vill jag framhålla att jag inte föranstaltat om några systematiska undersökningar av denna fråga genom utsänd- ande av enkäter, intervjusessioner e.d. Redan själva urvalet av per- soner som skulle kunna medverka i en utredning är naturligtvis problematiskt – en viss gäldenärs föreställning om möjligheten att erhålla skuldsanering behöver inte alltid vara korrekt. Även andra omständigheter bidrar till att värdet av en sådan undersökning skulle kunna ifrågasättas. En gäldenär som varit in- solvent kan nämligen ha haft varierande – och i många fall sam- verkande – orsaker till att vara inaktiv i detta hänseende. Under utredningsarbetet har jag stött på en mängd olika faktorer som kan tänkas vara av betydelse när en gäldenär överväger att ansöka om skuldsanering. Jag kommer att återge några av de mest relevanta nedan, utan att göra anspråk på att lämna en uttömmande redovisning. Faktorer som påverkar benägenheten att ansöka om skuldsanering Det har tidigare konstaterats att väldigt många personer i en skuld- sättningssituation reagerar med passivitet och resignation. Särskilt om gäldenären har varit med om någon form av livskris i form av t.ex. sjukdom, skilsmässa eller arbetslöshet är det lätt att inse att handlingsförmågan kan ha påverkats. En annan förklaring kan vara att den nedbrytande överskuld- sättningen har varit långvarig och att gäldenären har gett upp eller stängt av efter en lång kamp (jfr KFM Rapport 2008:1 s. 50). Eftersom det vid en skuldsaneringsprövning läggs gäldenären till last att merparten av skulderna är relativt nya samt att överskuld- sättningsproblemen uppstått före ansökan, hänvisas gälde- nären i praktiken till att ansöka . väl är mogen kan dock gäldenären ha tappat nödvändig kraft och motivation. En bidragande orsak kan i det enskilda fallet vara att gäldenären saknar ett fungerande socialt nätverk; ett sådant nätverk kan näm- ligen fungera som ett stöd – både ekonomiskt och som kunskaps- källa – när den egna förmågan och handlingskraften riskerar att gå förlorad (se KFM Rapport 2008:1 s. 22). Från inkassobranschen har jag fått erfara att en mycket stor del av indrivningsarbetet går åt till att söka efter gäldenären, vilket i någon mån bekräftar teorin om gäldenärer som slutit sig inåt i stället för att aktivt medverka i skuldavvecklingen. En sådan gäldenärsstrategi försvårar givetvis situationen – en person som passiviserats av överskuldsättningen agerar inte på ett rationellt och optimalt sätt. Detta torde vara en viktig förklaring till att många evighetsgäldenärer inte ansöker om skuldsanering. De undersökningar som tidigare redovisats visar att överskuldsatta i generell mening har sämre hälsovärden än normalbefolkningen (se bl.a. KFM Rapport 2008:1 s. 48 ff.). Fysisk ohälsa påverkar natur- ligtvis förutsättningarna att ta tag i sin skuldbörda genom skuld- sanering. Bristen på ställföreträdare för hjälpbehövande vuxna i ekono- miska angelägenheter lär också kunna vara en faktor av betydelse i sammanhanget. Även om det saknas empiriska belägg för det kan man nog utgå från att det finns åtskilliga evighetsgäldenärer som dras med missbruk och/eller lider av psykisk sjukdom. Här avses alltså sådana hjälpbehövande som skulle kunna vara i behov av god man eller förvaltare enligt (se 11 kap. 4 och 7 §§ ). Av förklarliga skäl har sådana personer en särskilt hög tröskel in i skuldsaneringsprocessen, inte minst om de saknar en ställföreträdare. är svårigheterna att rekrytera gode män och förvaltare enligt väl dokumenterade (se slutbetänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna, SOU 2004:112, som f.n. är föremål för behandling i Justitie- departementet). Att skamkänslor ofta är tydligt framträdande hos överskuldsatta diskuteras ingående i KFM:s Rapport 2008:1 (se s. 43 ff. – se även PM 2003:04). Där redovisas undersökningar som tyder på att gäldenären vanligen berättar för endast ett fåtal personer om sin situation samt att gäldenären bär på ett stigma genom att han eller hon anser sig avvika på ett icke önskvärt sätt från vad han eller hon på oftast goda grunder tror är andra människors förväntningar. Många uppfattar situationen som ett hot mot självkänslan. En naturlig reaktion inför hot är flykt. Flyktalternativet kan i dessa sammanhang vara ett förtigande av problemen och en ovilja att söka hjälp (jfr KFM Rapport 2008:1 s. 45 ff.). En ansökan om skuldsanering är tvärtom ett sätt att konfrontera problemen och innebär ett slags offentliggörande av den ekono- miska (och sociala) situationen. Detta är något som många kan se anledning att undvika till varje pris. Jag har från budget- och skuld- rådgivare fått erfara att de kommer i kontakt med personer som betalar på sina skulder över sin egen förmåga; trots att de kanske skulle kunna komma i fråga för samhälleliga insatser om de avbryter sitt betalningsmönster och ger upp, fortsätter de att till varje pris betala skulder som de egentligen inte kan avvara pengar för. Det kan exempelvis röra sig om någon gammal bankskuld som de är måna om att sköta. Från samma källa har jag blivit upplyst om att det förekommer att gäldenärer, exempelvis f.d. näringsidkare som dragit på sig stora skulder i sin verksamhet, drar sig för att besöka rådgivningen i de fall verksamheten håller till i – allt för att undvika en sammanblandning med det klientel de förväntar sig att träffa där. Till detta kommer att socialnämnder och andra myndigheter förväntas överlämna uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden (se 36 § SksanL), något som ytterligare lär förstärka många gäldenärers känsla av att skuldsanerings- förfarandet är synnerligen självutlämnande. Det är inte heller otänk- bart att det finns gäldenärer som upplever starka skamkänslor avseende det sätt på vilket skulderna har blivit övermäktiga. Värdet av att hemlighålla sådana eventuella dumheter torde i vissa fall väga tyngre än värdet av skuldnedskrivning. Ytterligare en faktor som bidrar till att gäldenärer drar sig för att konfrontera borgenärerna är att de ofta redan lär ha gjort försök att nå en frivillig överenskommelse med en eller flera borgenärer, men utan att lyckas. Intrycket som gäldenären kan ha fått härav kan bidra till att det uppfattas som hopplöst, men också förnedrande, att i ett skuldsaneringsförfarande vädja till borgenärerna på nytt. I skuldsaneringsärendet kommer dessutom samtliga borgenärer till tals vid ett och samma tillfälle, som gäldenären tvingas blotta sin havererade ekonomi och andra tillkortakommanden full- ständigt. har skamkänslornas betydelse för oviljan att söka skuld- sanering diskuterats. En närbesläktad förklaring är att en ansökan om skuldsanering kan få effekter på närstående till gäldenären. Ett borgensåtagande kan nämligen ha gjorts av en anförvant eller vän till gäldenären, kanske för att vederbörande känt sig tvingad att åta sig borgensansvaret. Gäldenären har då ett starkt incitament att prioritera betalningen av det aktuella lånet, av hän- syn till borgensmannen. blir dock skuldbördan övermäktig för gäldenären. Men eftersom likabehandlingsprincipen gäller i skuldsaneringar kan det med all säkerhet förekomma att gäldenärer av samma skäl avstår från att ansöka om skuldsanering (s. 155). Här ska erinras om att borgens- mannens ansvar gentemot borgenären blir större än gäldenärens ansvar efter det att den senare har erhållit skuldsanering (se 23 § andra stycket SksanL och s. 229). Ett annat skäl till att inte söka skuldsanering som jag upp- märksammats på är att en gäldenär kan tänkas vilja hålla familje- medlemmar utanför ett skuldsaneringsförfarande. En makas eller sambos ekonomiska förhållanden ska nämligen vägas in vid skälig- hetsbedömningen, dvs. trots att familjemedlemmarnas inkomster och tillgångar inte kan tas i anspråk för betalning av gäldenärens skulder. Uppgifter av detta slag kan även vara av stor betydelse vid bestämmandet av betalningsutrymmet (se 9 §). Således måste upp- gifterna redovisas vid ansökningstillfället. Detta är något som gälde- närer kan tänkas vilja undvika, inte minst om det har skett ändringar i familjebilden. Skuldsaneringsprocessen uppfattas som tungrodd Att själva skuldsaneringsprocessen kan uppfattas som ansträngande vinner stöd av att antalet ansökningar ökade kraftigt i samband med att kravet på det s.k. egenförsöket avskaffades lag. Från budget- och skuldrådgivare har jag dessutom erfarit att många gäldenärer drar sig för att reda upp äldre mellanhavanden med skattemyndigheten. Om gäldenärens skattefordringar grundar sig på skönstaxeringar kan det nämligen krävas att han eller hon ger in fullständiga och korrekta deklarationer före skuldsaneringsansökan (jfr prop. 1993/94:123 s. 118 f. och s. 94). Från gäldenärssidan har jag också fått besked om att det faktum att långt ifrån alla som ansöker om skuldsanering verkligen beviljas skuldnedskrivning bidrar till att gäldenärer inte finner det lönt att ge in en ansökan. Även om den sistnämnda omständigheten möj- ligen kan ifrågasättas, kan själva inställningen till ansöknings- proceduren och de uppoffringar som är förknippade därmed med all säkerhet bidra till det förhållandevis ringa antalet ansökningar. Bristande kunskap om ekonomi i allmänhet och skuldsaneringsinstitutet i synnerhet För att man ska kunna komma till rätta med överskuldsättnings- problem är den egna förmågan vad gäller kunskap om ekonomi, långsiktig planering samt ordning och reda betydelsefull. Av undersökningar framgår att individer med låg utbildning, låg inkomst och ointresse/okunskap avseende den egna ekonomin är överrepresenterade bland dem med överskuld- sättningsproblem (se PM 2003:04). är det uppenbart att även en person som i normala fall är kunnig och ordningsam kan tappa fotfästet och agera okunnigt och slarvigt i sam- band med en livskris (KFM Rapport 2008:1 s. 34). Under alla omständigheter ligger det i farans riktning att en gäldenär som – helt eller delvis på grund av okunskap – har miss- lyckats med hanteringen av den egna ekonomin också kan ha svårt att vidta de åtgärder som krävs för att komma ur överskuldsätt- ningen. Hit hör naturligtvis att ta det samlade grepp om skuld- bördan som förutsätts i ett skuldsaneringsförfarande. Jag har också fått erfara att det finns gäldenärer som avstår från att orientera sig mot skuldsaneringsförfarandet mot bakgrund av att de felaktigt tror att en skuldsanering förutsätter att de har disponibla medel, på motsvarande sätt som ett ackord förutsätter medel för finansiering. Det är dock omöjligt att närmare redovisa hur pass vanlig denna missuppfattning är. Betalningsperioden upplevs som alltför lång eller betungande I mina möten med gäldenärer och olika myndighetsföreträdare har jag fått intryck av att många som skulle kunna komma i fråga för skuldsanering uppfattar den normala betalningsperioden som alltför lång (se 9 § fjärde stycket SksanL – jfr avsnitt 4.1.3 om vad som framkom i SKV Rapport 2004:14, där dock frågeställ- ningen var något annorlunda). Detta är kanske föga förvånande. måste man hålla i minnet att evighetsgäldenärer regel- mässigt har varit överskuldsatta före en eventuell ansökan. Det är sannolikt att de också varit föremål för utmätning under betydande delar av . För personer som redan levt på existensminimum och som söker någon form av effekt- givande lösning på skuldproblemen kan betalningsperiodens längd således framstå som ett avskräckande moment i skuldsanerings- proceduren (jfr även notering i PM 2003:04 bil. 4 s. 12 om KFM:s erfarenheter från den s.k. medborgardialogen). Företrädare för därutöver anfört att det finns evighetsgäldenärer som avstår från att ansöka om skuldsanering för att det belopp som gäldenären ska få förbehålla sig för sin och sin familjs försörjning är för lågt (se 9 § andra stycket SksanL). Särskilt då en gäldenär ska svara för underhålls- stöd uppstår enligt föreningen situationer i vilka gäldenären inte har förutsättningar att klara av en skuldsanering. Detta påstås få till följd att vederbörande helt enkelt avstår från att ge in en ansökan. – Här ska erinras om att det i förarbetena till skuld- saneringslag betonades att det är av stor vikt att den gäldenär som har beviljats skuldsanering ges reella möjligheter att fullfölja den avbetalningsplan som bestämts. För att skuldsaneringens rehabili- terande syfte ska komma i förgrunden måste också gäldenärer som kan vara i behov av en skuldsanering ges ett incitament till att först och främst ansöka om en sådan.