sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — har utfört ett uppdrag att göra en enkätundersökning om kommunernas kemikalietillsyn. har på vårt uppdrag gjort en utvärdering av väl utformade säkerhetsdatablad som kunskapskälla i små och medelstora företag. Juristen har tagit fram en rapport om begreppen prövning och tillsyn enligt 27 kap. . Det har varit möjligt att lämna synpunkter på utredningens webbplats. Den möjligheten har dock utnyttjats i liten utsträck- ning. Endast ett inlägg har kommit. Vi har fått brev och skriftlig information från enstaka kom- muner. Lagstiftningen på kemikalieområdet är mycket komplex. Betänkandet innehåller vissa grundläggande begrepp. Flera av dessa är viktiga för att underlätta förståelsen av texten. Nedan redogör vi för begreppens betydelse och för hur vi använder dem. 1.4.1 Kemisk produkt och vara Kemisk produkt definieras i 14 kap. 2 § 2 . Med det avses ett kemiskt ämne eller en beredning av kemiska ämnen som inte är en vara. EU använder inte samlingsbegreppet kemisk pro- dukt för ämnen och beredningar i sina rättsakter. I dessa används ämne och beredningTPF1FPT separat. Betydelsen av termerna kemiskt ämne och beredning skiljer sig inte på något avgörande sätt åt mellan och EU-lagstiftningen. Vilket begrepp vi använder beror på sammanhanget. använder vi också ordet kemikalie i betänkandet och menar då kemisk produkt. Kemiska produkter är eller kan vara föremål för handel och faller därmed under definitionen av varor enligt allmänt språkbrukTPF2FPT. I kemikalielagstiftningen regleras emellertid varor som är kemiska ämnen eller beredningar särskilt. Det finns också regler som gäller andra varor – ofta sådana som också kan benämnas föremål – med avseende på deras innehåll av kemiska produkter. En tredje kategori varuregler rör andra aspekter än kemikalier, t.ex. elsäker- het eller handel med utrotningshotade djur. Innebörden av varu- begreppet har betydelse bl.a. vid tolkningen av bestämmelserna om ansvar för kemikalietillsynen enligt . innehåller regler för alla de tre ovan nämnda kate- gorierna. I 14 kap. fanns tidigare begreppet en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Motsva- rande begrepp finns fortfarande i produktvalsregeln i 2 kap. 4 § . Begreppet definierar emellertid inte vad som avses med en vara och avgränsar egentligen inte till produktrelaterade frågor eftersom alla varor innehåller eller har behandlats med kemiska produkter. Formellt är alltså t.ex. produktvalsregeln till- ämplig på alla hälso- och miljöaspekter av varor. Den tillämpas emellertid inte på det sättet. I artikel 3.3 i Reach finns en definition av vara som gäller vid tillämpningen av den förordningen: vara: ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansätt- ning bestämmer dess funktion. 1TP PT Termerna preparat eller blandning förekommer också för beredning. 2TP PT I definieras vara som företeelse som är eller kan vara föremål för handel vanl. om (typ av) tillverkat föremål men äv. allmännare. Uppdrag och avgränsningar SOU 2008:73 Reach-förordningens definition av vara gäller nu också enligt 14 kap. . Tillämpningsområdet för 14 kap. har också fått en avgränsning genom att det i den inledande paragrafen anges att kapitlet innehåller bestämmelser om bl.a. varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer. En ytterligare avgränsning finns i bemyndigandet för reglering av varor.TPF3FPT Dessa förändringar i 14 kap. torde i stort inte inne- bär något nytt i sak, även om praxis vid gränsdragning i enskilda fall säkert kommer att utvecklas som en följd av Reach. Ändring- arna ger bara tydligare uttryck för den princip som redan tillämpas vid gränsdragningen mellan kemiska produkter och andra varor. I betänkandet utgår vi från att varubegreppet har samma innehåll som i Reach och 14 kap. . Det kan nämnas att det finns ytterligare varubegrepp på kemi- kalieområdet, t.ex. i lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. Mot bakgrund av hur vi har avgränsat vårt uppdrag har vi dock valt att utgå från varubegreppet i och Reach. 1.4.2 Tillverkare av beredningar I 14 kap. finns bestämmelser om den som tillverkar en kemisk produkt. Det omfattar alltså såväl den som tillverkar ämnen som den som blandar ämnen till beredningar. I förordningar under används begreppet tillverkare av kemiska produkter. I Reach anses bara den som producerar ämnen vara tillverkare. Den som gör beredningar är en nedströmsanvändare enligt Reach. För att skilja ut sådana nedströmsanvändare från slutanvändare och varuproducenter används ibland blandare eller formulerare. Vilket av dessa begrepp vi använder i betänkandet beror på sammanhanget. 1.4.3 Import och införsel Import är enligt den allmänna definitionen när en vara (t.ex. en kemisk produkt) tas in till EU från ett land utanför EU. I Reach definieras import som fysisk införsel till gemenskapens tullområde. 3TP PT Förslag till 14 kap. 8 § andra stycket . I 14 kap. finns regler som gäller när någon för in en kemisk produkt eller vara till . Det inbegriper såväl import som införsel från ett annat EU-land. När vi skriver om införsel menar vi när en produkt eller vara förs in över den svenska gränsen, oavsett vilket land den kommer ifrån. På motsvarande sätt inbe- griper begreppet utförsel såväl export som utförsel till ett EU-land. Hantering av en kemisk produkt exkluderar införsel och utför- sel. 1.4.4 Utsläppande på marknaden Begreppet utsläppande på marknaden förekommer i många olika författningar med regler om kemiska produkter och varor. Begreppet kan ha varierande betydelse i olika sammanhang allt- ifrån första gången en produkt släpps ut på marknaden inom EU till att över huvud taget göra en produkt tillgänglig för någon annan. Den först nämnda innebörden är den vanliga i s.k. nya metoden-direktivTPF4FPT och görs gällande även t.ex. enligt direktiv /95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Exempel på den vidaste definitionen av begreppet finns i reglerna om klassificering och märkning av kemiska produkter där det har betydelsen tillhandahålla eller göra tillgänglig för någon annan.TPF5FPT I Reach finns definitionen leverans eller tillhandahållande till tredje part, mot betalning eller kostnadsfritt. Import skall anses innebära utsläppande på marknaden.TPF6FPT När vi använder begreppet utsläppande på marknaden i andra sammanhang än i samband med en viss lagstiftning, menar vi en situation när någon på något sätt gör en kemisk produkt eller en vara tillgänglig för någon annan. 4TP PT Direktiv som anger de väsentliga, oftast hälso- och säkerhetsrelaterade, kraven för en produktgrupp, ofta i kombination med krav på CE-märkning. 5TP PT 1 § Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2005:7) om klassificering och märkning av kemiska produkter. 6TP PT Artikel 3.12 i Reach. Tillsynsbegreppet har behandlats i flera sammanhang. Inte minst har tillsynsbegrepp varit föremål för diskussion och olika tolkningar. och har lämnat förslag till definition av begreppet tillsyn. Vi tar inte ställ- ning till tillsynsbegreppets innebörd enligt 26 kap. eller till eller förslag till defini- tion av begreppet. Så som framgår av våra direktiv har vi hållit oss informerade om arbete med riktlinjer för tillsyn och följt beredning av slutbetän- kande. Vi tar senare upp begreppen prövning och tillsyn enligt 27 kap. när vi diskuterar avgifter. 1.4.6 Operativ tillsyn och tillsynsvägledning I förordningen (1998:900) om tillsyn enligt används begreppen operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Enligt definitio- nen i förordningens 3 § är operativ tillsyn sådan tillsyn enligt som en myndighet utövar direkt mot enskilda. Att ge operativa tillsynsmyndigheter stöd och råd samt att följa upp, utvärdera och samordna deras operativa tillsyn innefattas av begreppet tillsynsvägledning. Att tillsynsvägleda är således ett mer omfattande ansvar än att bara ge stöd och råd till de operativa myndigheterna. Men begreppet exkluderar stöd och råd till exem- pelvis företag, allmänheten eller till andra myndigheter än operativa tillsynsmyndigheter enligt . Det exkluderar även råd och information om tillståndsprövning. 1.4.7 Kemikalietillsyn, produkttillsyn och platsknuten tillsyn Vårt uppdrag gäller kemikalietillsynen, inte all tillsyn på hälso- och miljöområdet. Vissa delar av kemikalietillsynen har vi valt att inte utreda. Utredningen är begränsad till främst Reach, vissa andra EG- förordningar och . I den här utredningen är kemi- kalietillsyn därmed sådan tillsyn som bedrivs över kemiska pro- dukter och varor eller över import, export och hantering av dessa med stöd av regler som vi valt att ta upp. Vi har valt att dela upp kemikalietillsynen i två huvudgrupper; produkttillsyn och platsknuten tillsyn. Med produkttillsyn avser vi tillsyn av krav som måste vara uppfyllda för att en kemisk produkt eller en vara ska få släppas ut på marknaden i vid bemärkelse, t.ex. genom att saluföras eller överlåtas. Platsknuten tillsyn omfattar kontroll av efterlevnaden av bestämmelser med krav vid använd- ning och annan hantering som innebär fysisk befattning med kemiska produkter eller varor, t.ex. behandling, bearbetning eller förvaring. Det inbegriper tillsyn som rör användning och annan hantering på en viss plats. Produkttillsyn kan bland annat ske genom s.k. marknadskon- troll (se nedan), medan den platsknutna kemikalietillsynen har nära koppling till annan platsanknuten tillsyn enligt arbetsmiljölagstift- ningen och annan reglering till skydd för människors hälsa och miljön. Uppdelningen i produkttillsyn och platsknuten tillsyn går inte att beskriva genom hänvisningar till vissa författningar eller andra avgränsningar. Många av reglerna i 14 kap. kontrolleras genom produkttillsyn, men det kapitlet innehåller också bestäm- melser som kontrolleras genom platsknuten tillsyn. Det finns också platsknuten tillsyn över föreskrifter meddelade med stöd av 14 kap. . Tillsyn över föreskrifter om cisterner eller om tillstånd för spridning av bekämpningsmedel är exempel på plats- knuten tillsyn som sker enligt föreskrifter med stöd i 14 kap. . Det går heller inte att göra de olika slagen av tillsyn tydlig genom hänvisning till en viss aktör. En tillverkare eller annan primärleverantör som fordrar produkttillsyn enligt 14 kap. eller enligt Reach kan ju även fordra platsknuten tillsyn. Några exempel på produkttillsyn -farliga kemiska produkter är klassificerade och märkta när de släpps ut på marknaden, -leverantörer tillhandahåller säkerhetsdatablad för farliga kemiska produkter som de säljer eller på annat sätt överlåter till ned- strömsanvändare, -nedströmsanvändare som släpper ut ett ämne på marknaden utarbetar en kemikaliesäkerhetsrapport för användningen av ämnet när så krävs, -kemiska produkter och varor som saluförs inte innehåller kadmium i strid med begränsningsreglerna för ämnet, -ämnen som kräver tillstånd enligt Reach inte släpps ut på mark- naden i strid med tillståndskraven, -villkor som gäller utsläppande på marknaden i Reach-tillstånd följs, -kosmetiska och hygieniska produkter uppfyller märkningskra- ven när de släpps på marknaden, -kosmetiska och hygieniska produkter som saluförs inte innehål- ler förbjudna ämnen, och -bara godkända bekämpningsmedel släpps ut på marknaden. Några exempel på platsknuten tillsyn -arbetsgivare håller säkerhetsdatablad tillgängliga för sina anställda, -nedströmsanvändare vidtar de försiktighetsmått som krävs vid användning av en kemisk produkt, -nedströmsanvändare utarbetar en kemikaliesäkerhetsrapport för enbart sin egna användning av ämnet när så krävs, -kadmium inte används i strid med begränsningsreglerna för ämnet vid tillverkning av kemiska produkter och varor, -cisterner som används i en verksamhet uppfyller föreskrivna krav, -villkor som gäller användning i Reach-tillstånd följs, -tillsyn enligt arbetsmiljölagen över hur kemiska produkter han- teras på ett arbetsställe, -kosmetiska och hygieniska produkter inte används av en verk- samhetsutövare (t.ex. en frisör) i strid med begränsnings- reglerna, -en tillverkare av kosmetiska och hygieniska produkter uppfyller kraven på s.k. Practice, vid tillverkning, och -den som sprider bekämpningsmedel har behövliga tillstånd för det. Tillsyn över begränsningsregler kan således vara både platsknuten tillsyn och produkttillsyn. En begränsningsregel kan t.ex. gälla förbud mot att använda ett ämne vid tillverkning av en vara, oavsett om varan sedan släpps ut på marknaden. Kontroll av den regeln är då platsknuten tillsyn. Regeln kan också omfatta ett förbud mot att på marknaden släppa ut varor i vilka ämnet har använts. I den delen är tillsynen produkttillsyn. Produkttillsyn kan bl.a. omfatta att kontrollera om exempelvis tillverkare och andra primärleverantörer känner till sina produkters fysikaliska och kemiska egenskaper och klassificerar och märker dem rätt samt om de informerar om risker och skyddsåtgärder vid hanteringen av dem (produktinformation). Produkttillsyn kan även avse import eller export. Delar av det vi valt att kalla produkttillsyn är sådan tillsyn som ingår i begreppet marknadskontroll. Innebörden av begreppet marknadskontroll eller – som det också benämns – marknadsöver- vakning är inte helt klar. Produkttillsyn som sker genom stickprov och annan form av tillsyn ute på marknaden för att kontrollera att kemiska produkter och varor uppfyller lagstiftningens krav måste dock anses vara en form av marknadskontroll. Det saknar betydelse huruvida tillsynen sker enligt t.ex. , produktsäkerhetslagen eller en internationell standard. I avsnitt 2.7.2 redogör vi mer för vad begreppet innehåller och på vilket sätt marknadskontrollen skiljer sig från annan tillsyn. I betänkandet använder vi även ordet kontroll. Ordet kan betyda checka av, bedöma mot eller jämföra med exempelvis lagstiftning. Det kan även betyda styra, greppa eller hålla kontroll över. När vi exempelvis skriver att ett företag ska ha system för att kontrollera sin hantering av kemiska produkter menar vi kontroll i betydelsen styra, ha grepp eller kontroll över hanteringen så att den sker lagenligt. Men när vi skriver att en myndighet i sin tillsyn ska kontrollera lagefterlevnaden menar vi kontroll i betydelsen checka av, bedöma mot eller jämföra. 2Kemikalietillsynen i ett sammanhang 2.1Kemikalierna i samhället och i miljön har utvärderat miljökvalitetsarbetet och lämnade en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen till regeringen . Kemikalieinspektionen har lämnat underlag till rådets utvärdering av målet Giftfri miljö.TPF1FPT Målet Giftfri miljö är svårt att nå inom en generation. Detta beror framförallt på den diffusa spridningen av miljö- och hälsoskadliga ämnen från varor, på att oavsiktliga ämnen bildas och på att långlivade ämnen kommer att finnas kvar . Kemiska ämnen sprids med handeln över nationsgränserna. De sprids även när varorna tillverkas, används, återvinns, förbränns eller deponeras. Dessutom hanterar människor ett stort antal kemikalier med otillräckligt undersökta egenskaper. Kemikalieinspektionens produktregister visar att det fanns drygt 72 000 kemiska produkter i . I dessa ingick 13 000 kemiska ämnen. av de kemiska produkterna i är tillverkade utomlandsTPF2FPT. Dock är bara drygt 32 000 kemiska pro- dukter () av de kemiska produkterna i registret av företagen klassificerade som farliga eller särskilt farligaTPF3FPT och andelen sådana produkter minskar år , särskilt bland konsumentprodukternaTPF4FPT. Antalet tillverkande företag har minskat och företag som sysslar med import/införsel dominerar.TPF5FPT 1TP PT Kemikalieinspektionens Underlag till den andra fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö, daterad . 2TP PT , s. 36. 5TP PT Rapporten kemikalietillsyn, s. 13, , . Kemikalietillsynen i ett sammanhang tillfördes det svenska samhället ca varor. Den samlade kunskapen om hur många och vilka kemiska ämnen som ingår i varorna är liten. Även om arbetet med att minska riskerna från farliga ämnen i arbetsmiljön varit framgångsrikt är fortfarande allergi och över- känslighet ett stort och väl dokumenterat arbetsmiljöproblem. Det är svårt att visa samband mellan skador som kan uppkomma sent i livet, tex. cancer, och tidigare exponering av farliga ämnen. anmäls 2 000–3 000 arbetsskador där ett kemiskt ämne uppges ha orsakat skadanTPF6FPT. Hushållen har tillgång till av alla kemiska produkter som hanteras i samhället.TPF7FPT Men Giftinformations- centralen får ändå många frågor om akuta förgiftningar och förgiftningstillbud. De vanligaste frågorna handlar om rengörings- medel, hygienprodukter och bekämpningsmedel. Bekämpningsmedel sprids avsiktligt och återfinns i åar som avvattnar jordbruksområden och i vissa fall i grundvattnet. Ett 20- tal verksamma ämnen i bekämpningsmedel går att påvisa i ytvatten i halter som överskrider Kemikalieinspektionens och Naturvårds- verkets riktvärden. Ämnen från förbjudna ogräsmedel går att hitta i grundvatten. Ämnena har tidigare använts på tex. Tillsyn en av flera viktiga åtgärder för att nå en Giftfri miljö Grunden i arbetet för Giftfri miljö är att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön av kemiska ämnen, produkter och varor. Kemikalieinspektionen lyfter i sin underlagsrapport fram flera viktiga åtgärder. Dessa är förebyggande kemikaliekontroll, skärpt lagstiftning, effektivare tillsyn, globalt kemikaliearbete, forskning och minskad användning av farliga ämnen i varor hos i första hand kemikalieanvändande företag samt att även de som där- efter använder sådana varor, minskar sin användning. När det gäller lagstiftning bedömer Kemikalieinspektionen att Reach tillsammans med ny och strängare EU-lagstiftning som gäller växtskyddsmedel och den befintliga lagstiftningen kommer ha stor betydelse. Det gäller särskilt de närmaste 10–20 årens 6TP PT , s. 8. 7TP PT Giftfri miljö – bedömningar, förslag och åtgärder. Sammanställning av underlag till den andra fördjupade utvärderingen, Kemikalieinspektionen , s. 6. 8TP PT Se fotnot 7. Kemikalietillsynen i ett sammanhang genomförande av Reach. lyfter fram tillsynen och bra samarbete mellan EU:s medlemsländer som grundläggande. Till detta kommer behovet av ytterligare skärpningar av Reach vid kommande revideringar av förordningen.TPF9FPT Kemikalietillsynen kan ha betydelse för fler miljökvalitetsmål än Giftfri miljö. Exempelvis kan tillsyn över regler som rör tvättmedel och rengöringsmedel eller tillsyn över spridning av handelsgödsel ha betydelse för målet Ingen övergödning och tillsyn över ozon- nedbrytande ämnen har betydelse för målet Skyddande ozonskikt. 2.2Andra utredningar och propositioner Vi anser att staten bör kunna överta sådan tillsyn som saknar betydelse för utveckling och annan verksamhet. Det gäller i synnerhet sådan produkttillsyn som har stark koppling till internationella eller europeiska tillsynsfrågor eller som berör samverkan med tillsynsmyndigheter i andra länder. I avvaktan på den fortsatta utformningen av regioner och län bör länsstyrelsernas ansvar för kemikalietillsyn fortsätta följa länsstyrelsernas övriga ansvar för miljötillsynen. Kommunernas bör ha fortsatt ansvar för främst sådan kemikalietillsyn som kan ha lokal betydelse. Det är olämpligt att fördela ansvaret för kemikalietillsynen på många myndigheter. Myndigheterna bör samverka om kompe- tens och resurser. Enligt våra direktiv ska vi bl.a. följa beredning av förslagen i slutbetänkande, Hållbar samhälls- utveckling med utvecklingskraft (SOU 2007:10). Vi ska också hålla oss informerade om arbetet med riktlinjer för tillsyn som pågår inom , vilket vi gjort. Remissvaren på betänkande finns sammanställda i en departe- mentsskrivelseTPF10FPT, från vilken vi gjort utdrag som berör miljötill- synen. Vidare ska vi beakta kemikalier 9TP PT är det bråttom, utvärdering av miljömål 2008, s. 258 och bilaga 2 s. 123. 10TP PT Ds 2008:17. Kemikalietillsynen i ett sammanhang och bristande kontroll tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4). Vi har även tagit del av betänkandena Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100), kompetens i utveckling (SOU 2007:72), utredningen av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) samt av regeringens proposition (SOU 2007/08:78) om en effektivare för- valtningsstruktur inom politikområden med strategisk betydelse för nationell och regional konkurrenskraft. Utredningen kom fram till att tillsyn i grunden är ett statligt ansvar, men förslog att kommunerna kunde fortsätta bedriva den. Utredningen ansåg det vara olämpligt att föra över kommunala till- synsuppgifter enligt bl.a. till . skulle staten ta ett tydligare och ökat ansvar för att styra den kommunala tillsynen i syfte att garantera en nationell likvärdighet. Möjligheterna till mellankommunalt samarbete föreslogs öka. föreslog en legaldefinition av tillsyn. För- slaget avsåg att skapa större tydlighet om vad som ingår i en till- synsuppgift och en större enhetlighet mellan olika lagområden. en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Dessutom föreslog att det skulle bli obligatoriskt för myndigheterna att samverka, både genom att utbyta information och att bistå varandra vid tillsyn. Syftet vara att underlätta för tillsynsobjekt som står under tillsyn enligt flera lagar och många tillsynsmyndigheter. ställde sig bakom förslag till legaldefinition av begreppet tillsyn och menade även den att till- syn som princip ska vara ett statligt ansvar. Kemikalietillsynen i ett sammanhang antalet län skulle reduceras kraftigt och ges samma geografisk indelning som lika många s.k. kommunregioner. Utredningen konstaterade att EG-rätten reglerar allt mer av till- synen, inte bara genom krav på tillräcklig kontroll. Den menade vidare att den offentliga tillsynen behöver samordnas i högre utsträckning och föreslog att länsstyrelserna skulle få ett samlat ansvar för all förekommande regional och tillsyn inom länet. Kommittén ansåg att det var problematiskt att behandla tillsyn som en enhetlig företeelse; ett förstatligande av tillsynen borde därför prövas områdesvis. Den menade att det inom några områden kan finnas särskilda skäl för att överväga fortsatt kommunalt huvudmannaskap. Principen om att tillsyn ska vara ett statligt ansvar behövde därför inte innebära att staten måste utföra all tillsyn. Remissutfall avseende på miljötillsynen En mycket stor majoritet (av remissinstanserna) är i huvudsak positiva till att reducera antalet län och regionkommuner jämfört med dagens län och landsting samt till att dessa ska ha en gemensam indelning. Flertalet förordar dessutom en väsentlig redu- cering av antalet län. Flertalet av remissinstanserna delar kommitténs bedömning att tillsyn som princip är ett statligt ansvar. Instanserna betonar läns- styrelsernas samordnande roll. Omkring lika många instanser är positiva som negativa till att tillsyn som begrepp bör vara inriktat mot kontroll. Åtskilliga av både de som är negativa och positiva anser att främjande verksamhet bör vara nära kopplat till tillsynen. Av betänkande framgår att 1989 ratificerade den europeiska konventionen om självstyrelse som antog . Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund för demokratin och slår fast vissa grund- läggande principer som rör statens förhållande till kommunerna. Ett av flera områden som berörs är statlig tillsyn. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Det framgår av betänkandet att kommunerna i allt större utsträckning samverkar över kommungränserna och bildar större gemensamma enheter för olika samhällsuppgifter.