sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — SUM skall ha direktåtkomst till register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål med begränsning till uppgifter om huruvida någon förekommer i register med uppgifter om DNA- analyser i brottmål eller inte. SUM skall ha direktåtkomst till misstankeregistret och belastningsregistret samt ha möjlighet att få ut uppgifter ur Schengens informationssystem. SUM skall ha skyldighet att lämna uppgifter om brotts- misstankar m.m. till misstankeregistret och uppgifter om bl.a. strafförelägganden till belastningsregistret. Det finns fem olika lagar som reglerar polisens möjligheter att behandla personuppgifter, nämligen polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informations- system och lagen (2006:444) om passagerarregister. I till de fyra förstnämnda lagarna knutna förordningar finns detaljerade föreskrifter som bl.a. reglerar åtkomsten till uppgifter i registren. Dessa registerlagar reglerar emellertid inte samtliga register på polisområdet. Med stöd av övergångsbestämmelserna i polis- datalagen förs t.o.m. dessutom ett stort antal andra register, bl.a. det allmänna spaningsregistret (). Avsikten är att frågor kring dessa register och deras framtida förande skall lösas inom ramen för arbetet med en ny polisdatalag. Ett sådant arbete grundat på betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) pågår i men har visat sig mer tidskrävande än förväntat (prop. 2005/06:29 s. 35). Utöver de register som nämnts finns t.ex. register över förelägganden av ordningsbot som används av , polismyndigheterna, och för bl.a. handläggning, uppbörd och under- rättelser till myndigheter vad gäller föreläggande av ordningsbot (se förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot). Motsvarande register över strafförelägganden får enligt förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden föras av , och . Ett register över uppbörd i ärenden om strafförelägganden får föras hos . För åklagar- verksamheten vid och finns ett datoriserat ärenderegister, åklagarväsendets ärendedatabas, som förs med stöd av förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. Polisdatalagen (1998:622) bygger på personuppgiftslagen och innehåller de särregler som ansetts nödvändiga i polisens verk- samhet. Den innehåller såväl allmänna regler om behandling av personuppgifter i polisiärt arbete och regleringen av vissa särskilda register, nämligen kriminalunderrättelseregister, register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål (DNA-register, utredningsregister och spårregister), fingeravtrycks- och signale- mentsregister samt . Polisdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid bl.a. för att förebygga brott och bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Kompletterande föreskrifter finns i polisdataförordningen (1999:81). Av 9 § polisdataförordningen framgår att Rikspolis- styrelsen, polismyndigheterna och får ha direktåtkomst till kriminalunderrättelseregistren. Åtkomsten är emellertid förbehållen de personer som på grund av sina arbets- uppgifter behöver tillgång till information om sådana uppgifter som behandlas i kriminalunderrättelseregistren. myndigheten får endast polisman och annan person som deltar i polisiärt arbete, med undantag för åklagare, ha direktåtkomst till kriminalunderrättelseregistren. Av förordningens 10 § framgår att uppgifter ur ett kriminalunderrättelseregister får lämnas ut till , eller endast om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsutredande verksamhet eller för andra brottsbekämpande åtgärder. Polismyndigheterna och får enligt 14 § polisdataförordningen ha direktåtkomst till det allmänna spanings- registret. Åtkomsten är, i likhet med vad som gäller kriminal- underrättelseregistren, förbehållen de personer som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till informationen och, vad gäller , begränsad till polisman. Uppgifter ur registret får, i likhet med vad som gäller för kriminalunder- rättelseregistren, under vissa förutsättningar lämnas ut till , och . , polismyndigheter och åklagarmyndigheter får ha direktåtkomst till register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål. Polismyndigheternas och åklagar- myndigheternas åtkomst är dock begränsad till uppgifter huruvida någon förekommer i register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål eller inte (11 § polisdataförordningen). Lagen (1998:620) om belastningsregister innehåller information om personer som har dömts för brott i och om svenskar som har dömts för brott utomlands. Registret förs av . Ändamålet med registret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos bl.a. polis-, skatte- och tullmyndigheter för att förebygga, upptäcka och utreda brott och hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande. Polismyndigheter, , , åklagarmyndigheter m.fl. myndigheter får enligt 19 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ha direktåtkomst till uppgifter ur registret. Direktåtkomsten är begränsad till att gälla endast sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt lagen om belastnings- register eller förordningen. och polismyndighet skall enligt 31 och 33 §§ förordningen om belastningsregister till lämna uppgifter om bl.a. den som skall registreras på grund av strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. , som är ett rikstäckande register med uppgifter om den som skäligen misstänks för brott, förs av Rikspolis- styrelsen med stöd av lagen (1998:621) om misstankeregister. Ett ändamål med misstankeregistret är att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos polis-, skatte- och tullmyndigheter för att underlätta samordningen av olika förundersökningar och för att förebygga, upptäcka och utreda brott och i verksamhet hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal. I misstankeregistret finns uppgifter om dem som är skäligen misstänkta för vissa brott, bl.a. brott mot eller annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet (2 och 3 §§ lagen om misstankeregister). innehåller således uppgift om skälig misstanke i sådana förundersökningar som leds av bl.a. såväl polismyndighet som åklagare. Vissa myndigheter får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret. Det gäller bl.a. polismyndigheter, åklagar- myndigheter, och (6 § förordningen [1999:1135] om misstankeregister). Direktåtkomsten är begränsad till sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt lagen om misstankeregister eller enligt förordningen. Enligt 6 § lagen om misstankeregister skall en myndighet som har rätt att få uppgifter ur registret i varje särskilt fall noga pröva behovet av information. En begäran om att få ta del av uppgifter får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs. Av 3 § förordningen om misstankeregister framgår att polismyndighet, , länsstyrelse och har rätt att få ut fullständiga uppgifter ur registret i bl.a. tillståndsärenden där en lämplighetsprövning skall göras. Av 11 och 13 §§ förordningen om misstankeregister framgår att polismyndighet och åklagarmyndighet skall lämna vissa uppgifter till i fråga om den som skall registreras i registret. Detta innebär att såväl en polismyndighet som en åklagarmyndighet skall lämna uppgifter om bl.a. den skäligen misstänktes namn, personnummer, de brott som misstanken avser samt vid vilken myndighet som ärendet handläggs till . Även har att lämna sådana uppgifter som skall föras in i misstankeregistret till (12 § förordningen om misstankeregister). 16.1.5Lagen om Schengens informationssystem Schengens informationssystem (SIS) består av en nationell enhet för varje Schengenstat och en central teknisk stödfunktion som är gemensam för . Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem innehåller regler om behandling av uppgifter i den nationella enheten. Varje Schengen- stats nationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med uppgifterna i de övriga ländernas nationella enheter. Registret, som förs av , är uppbyggt som ett spanings- och efterlysningshjälpmedel. Uppgifter ur registret skall enligt 9 § lämnas ut om det begärs av bl.a. åklagarmyndigheter, polis- myndigheter, och när de utför undersökningar och andra kontroller än gränskontroller i sin verksamhet för att förebygga och utreda brott. Lagen innehåller en uttrycklig och begränsande regel om vad uppgifter i registret får användas till. En svensk myndighet får inte utnyttja en uppgift i registret för något annat syfte än det som den registrerande Schengenstaten angett vid registreringen, om inte den staten samtycker till att uppgiften används för andra ändamål (10 §). Av 10 § förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem framgår att polismyndigheterna, och får ha direktåtkomst till registret. förs av och innehåller uppgifter över sådana passagerare som avses i 9 kap. 3 a § utlänningslagen (2005:716). Ändamålet med registret är enligt 4 § lagen (2006:444) om passagerarregister att underlätta verkställandet av personkontroller vid gränser mot stater som inte tillhör EU och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Uppgifter ur passagerarregistret skall lämnas ut på begäran av polismyndighet eller för sådan verksamhet som avses i 4 §. får för sådan verksamhet också ha direktåtkomst till registret (8 §). Uppgifterna i registret skall gallras efter det att uppgifterna förts över till . Om uppgifterna behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter enligt 4 § får uppgifterna stå kvar till dess polismyndighetens uppgifter är slutförda. SUM måste ges förutsättningar att bedriva sitt arbete på ett effektivt sätt. De olika register som förs inom polisen är viktiga hjälpmedel. Som utgångspunkt för våra överväganden vad gäller registrens tillämplighet på SUM:s verksamhet och behovet för SUM att ha tillgång till uppgifter i registren har vi tagit och den myndighetens åtkomst till polisens olika register. Polisdatalagen gällde vid sin tillkomst enbart behandling av uppgifter i polisens verksamhet. Lagen var när den infördes över huvud taget inte tillämplig på verksamhet vid Ekobrotts- myndigheten. Genom en lagändring som trädde i kraft gäller dock polisdatalagen även för polisverksamhet vid (SFS 2003:874). Ekobrotts- myndigheten framhöll i lagstiftningsärendet att utvidgningen av polisdatalagens tillämpningsområde – mot bakgrund av det integrerade arbetssättet inom myndigheten med de skilda kompetenserna samlokaliserade – inte borde begränsas till att enbart omfatta poliserna inom myndigheten. Regeringen menade emellertid att är en åklagarmyndighet och att kriminalunderrättelseverksamhet är en rent polisiär uppgift. Polisdatalagens tillämpningsområde utvidgades därför till att omfatta endast polisverksamheten vid (prop. 2002/03:144 s. 15 f.). Detta innebär bl.a. att kriminal- SOU 2007:5 Övriga frågor underrättelseverksamheten vid leds av . Enligt vår mening står det klart att polisdatalagen måste vara tillämplig på polisverksamheten inom SUM för att den skall kunna drivas på ett rationellt sätt. Frågan är om lagen bör vara tillämplig på myndighetens hela verksamhet. SUM föreslås inte vara en åklagarmyndighet utan kommer att innehålla såväl polis- som åklagarfunktioner. De motiv som ligger bakom begränsningen till polisverksamhet inom i polisdatalagen har således inte direkt bäring på SUM. För en begränsning till polisverksamhet inom myndigheten kan hävdas att polisdatalagen nu avser endast polisens verksamhet. Å andra sidan kan för att låta lagen vara tillämplig på myndighetens hela verksamhet åberopas att olika personalgrupper inom SUM avses arbeta integrerat. Vidare skulle – om polisdatalagen inte är tillämplig på SUM:s hela verksamhet – SUM:s ledning exkluderas från en viss del av myndighetens verksamhet som skulle stå helt herrelöst. Vi anser mot denna bakgrund att någon begränsning till polisverksamheten vid SUM inte bör införas och föreslår en ändring av 1 § polisdatalagen med innebörd att lagen gäller vid behandling av personuppgifter i verksamhet vid SUM. Polisdataförordningen bör ändras så att SUM, i likhet med , får direktåtkomst till kriminalunder- rättelseregistret och det allmänna spaningsregistret (9 och 11 §§ polisdataförordningen). Åtkomsten bör dock – mot bakgrund av vad vi anfört om polisdatalagens tillämplighet på SUM – inte begränsas till person som deltar i polisiärt arbete. Det finns också skäl att ge SUM direktåtkomst till register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål med den begräsning som gäller för polismyndigheter och åklagarmyndigheter till uppgifter om huruvida någon förekommer i register med uppgifter om DNA- analyser i brottmål eller inte (11 § polisdataförordningen). Det förhållandet att SUM får åtkomst till olika polisregister torde enligt vår mening inte i sig påverka förtroendet för myndigheten. Med stöd av övergångsbestämmelserna till polisdatalagen förs ytterligare ett antal register utöver det allmänna spaningsregistret. Vi tar inte här ställning till om SUM för sin verksamhet kan behöva åtkomst till ytterligare register. förs för att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos polis-, skatte- och tullmyndigheter för att samordna förunder- sökningar mot en person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott och i verksamhet hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal. Ändamålet med misstankeregistret bör utökas till att omfatta även verksamheten hos SUM. Vi föreslår därför att ändamålsbestämmelsen i 2 § lagen om misstankeregister ändras. får bl.a. polis-, skatte-, tull- eller åklagarmyndighet begära uppgifter ur misstankeregistret för att samordna förunder- sökningar mot en person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott samt, vad gäller åklagarmyndigheter, för beslut om förundersökning och åtal. Det är nödvändigt att även SUM skall kunna begära att få motsvarande uppgifter ur misstankeregistret. Vi föreslår därför en ändring av 5 § lagen om misstankeregister. Vissa myndigheter, bl.a. polismyndigheter, och åklagar- myndigheter, får dessutom ha direktåtkomst till misstankeregistret vad gäller sådana uppgifter som myndigheten har rätt att få ut enligt lagen (6 § förordningen om misstankeregister). Även SUM bör få ha sådan direktåtkomst till registret vilket kräver en ändring av förordningen om misstankeregister. Förordningen om misstankeregister bör också ändras på så sätt att SUM, i likhet med vad som gäller för polis- och åklagar- myndigheter, får en skyldighet att lämna uppgifter om vissa brottsmisstankar som handläggs vid myndigheten till Rikspolis- styrelsen för att dessa skall föras in i misstankeregistret. På motsvarande sätt som gäller för bl.a. polismyndighet eller åklagarmyndighet bör SUM också lämna sådana uppgifter till som behövs för gallring av registret (11 och 13 §§ förordningen om misstankeregister). Motsvarande förändringar som föreslagits i lagen om misstanke- register behöver också göras i lagen om belastningsregister. Sålunda behöver ändamålsbestämmelsen i 2 § lagen om belastningsregister justeras så att den omfattar SUM:s verksamhet. ges rätt att få ut uppgifter från registret vilket kräver en ändring av 6 §. För att ge SUM direktåtkomst till registret krävs ändring av 19 § förordningen om belastningsregister. SUM skall också lämna uppgifter om bl.a. strafföreläggande och ordningsbot till registret. Bestämmelserna i 31 och 33 §§ förordningen om belastnings- register måste därför ändras. SUM bör på begäran få uppgifter utlämnade till sig från den svenska nationella enheten i Schengens informationssystem. Reglerna i 9 § lagen om Schengens informationssystem om rätt att få ut uppgifter ur registret bör därför omfatta även SUM. Ändamålet med passagerarregistret är att underlätta verkställandet av personkontroller vid gräns mot stater som inte tillhör EU och inte heller har träffat avtal om samarbete enligt Schengen- konventionen. Enligt vår mening behöver SUM inte ges åtkomst till uppgifterna i registret. 16.2Sekretess i SUM:s verksamhet Förslag: Sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till SUM:s verksamhet i övrigt för att förebygga, utreda eller beivra brott. Sekretess skall också gälla hos myndighet som biträder SUM i sådan verksamhet. Bedömning: Reglerna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen omfattar också anmälningar hos SUM och de utredningar som görs i anledning av anmälningarna. Reglerna omfattar också obligatoriska utredningar vid dödsfall eller allvarliga skador till följd av polisingripande m.m. 16.2.1Sekretess till skydd för intresset att förebygga och beivra brott I 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) finns regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Enligt paragrafens första stycke gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål och i åklagar- myndighets, polismyndighets, , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Skaderekvisitet är rakt och utformat så att sekretess gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Med uttrycket verksamhet i övrigt åsyftas brottsförebyggande och brottsbeivrande åtgärder i allmänhet utan någon anknytning till ett konkret fall. Det kan röra sig om resurs- och organisationsfrågor av stor betydelse, arbets- rutiner, spaningsmetoder, m.m. Uppgifter av detta slag kan ibland också omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Uppgifter i register som används i polisiär verksamhet, t.ex. misstankeregistret och kan också omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket. Sekretesskyddet vid förundersökningar gäller i princip fram till dess att åtal har väckts eller förundersökningen lagts ned. Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet enligt 3 § polis- datalagen om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Här är alltså skaderekvisitet omvänt. I båda styckena avser sekretessen uppgift som hänför sig till. Detta innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. 16.2.2Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden m.m. I 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen finns bestämmelser som syftar till att skydda enskilda som är involverade i brotts- utredningar. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (punkt 1), angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål (punkt 2), i åklagarmyndighets, polismyndighets, , , eller Kustbevak- ningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (punkt 4) och i register som förs enligt bl.a. polisdatalagen och lagen om misstankeregister (punkt 6 och 7) och i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagar- myndighet (punkt 9, se förordningen [2006:937] om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet). Bestämmelsen i punkt 4 möjliggör att hemlighålla uppgifter som mer allmänt hänför sig till de uppräknade myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Den har emellertid ansetts omfatta även mer individuella förhållanden, t.ex. uppgifter i en s.k. förutredning (se RÅ 2001 ref. 27). Sekretessen gäller numera med ett omvänt skaderekvisit; sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Enligt paragrafens fjärde stycke gäller sekretess i verksamhet som avses i första stycket för anmälan eller utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Utan hinder av sekretessen får enligt paragrafens sjätte stycke uppgift lämnas ut bl.a. enligt vad som föreskrivs i olika register- författningar. Sekretessen gäller enligt 9 kap. 18 § sekretesslagen bl.a. inte beslut om åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas och beslut om att förundersökning skall läggas ned. I detta sammanhang kan också nämnas de bestämmelser som finns i 7 kap. 11 § sekretesslagen om sekretess i myndighets personalsociala och personaladministrativa verksamhet och 13 kap. 2 § sekretesslagen om sekundär sekretess i fråga om uppgifter som en myndighet i ett ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning erhåller från annan myndighet och som är sekretessbelagd där. Enligt 7 kap. 17 sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister för uppgift i registret. Den absoluta sekretess som tidigare gällt för alla polisregister avskaffades i samband med lagstiftningen om polisens register med undantag för belastningsregistret. Den absoluta sekretessen för uppgifterna i belastningsregistret gäller endast i verksamhet som avser förande av eller uttag ur registret. På detta sätt begränsas tillämpningsområdet för sekretessregeln och – om uppgifter lämnas ut till en annan myndighet – följer sekretessen uppgiften dit bara i den mån det följer av bestämmelserna om överföring av sekretess i bl.a. 13 kap. Vad gäller andra register än de som regleras i 7 kap. 17 § sekretesslagen (register som förs enligt lagen om belastnings- register) eller 9 kap. 17 § första stycket 6 eller 7 (register som förs enligt polisdatalagen och lagen om misstankeregister) finns i kapitlets 18 § regler om absolut sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur bl.a. register som förs enligt förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden och förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot. Internutredningsenheterna anses vid tillämpning 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen uppträda självständigt i förhållande till den övriga polisorganisationen i utredningar i anledning av anmälningar mot polismän (se RÅ 1993 ref. 20). En handling som överlämnas från den övriga polisorganisationen till en intern- utredningsenhet anses således utgöra en inkommande handling. Det förhållandet att SUM föreslås vara en fristående myndighet innebär därför inte någon skillnad i detta hänseende. Inom SUM kommer funktioner motsvarande de som finns inom polis- och åklagarväsendena att finnas. Anledning saknas att i sekretesshänseende behandla uppgifter vid SUM på annat sätt än motsvarande uppgifter vid polis- och åklagarmyndigheter. Reglerna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen bör därför ändras så att de omfattar även SUM. Den allmänt rådande uppfattningen är att reglerna om förundersökningssekretess blir tillämpliga på en brottsanmälan så snart den upptagits av polismyndigheten (RÅ 1987 not. 808 och 1992/93:JO1 s. 199). Vi anser mot den bakgrunden att de anmäl- ningar som inkommer till SUM får, även innan en förundersökning inletts, anses omfattade av sekretesskyddet i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Det obligatoriska utredningsförfarande som vi föreslår skall inledas vid dödsfall eller allvarliga skador i samband med polisingripanden m.m. syftar också ytterst till att utreda om någon skall ställas till ansvar för ett brottsligt förfarande. Vi anser därför att även dessa utredningar omfattas av regleringen i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen.