sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — Om utredaren kommer fram till att Ekobrottsmyndig- heten bör ges ett nationellt ansvar för ekobrottsbekämpningen skall också utredas vilka konsekvenser det medför för ekobrotts- bekämpningen i stort och på vilka orter myndigheten i så fall bör bedriva sin verksamhet. En annan frågeställning som skall behandlas är om det finns skäl att tillföra ytterligare yrkeskategorier, eller om det av annan anledning finns skäl att förändra den nuvarande personalsammansättningen. Utredningen skall i det här sammanhanget också analysera och lämna förslag till en tydligare och bättre lösning av befogenheterna och möjligheterna för chef att styra och leda den samlade verksamheten vid myndigheten. Det skall åstad- kommas bl.a. genom att beskriva och undersöka vad som behöver göras för att myndighetens chef mer självständigt och direkt skall kunna leda och disponera över samtliga personalkategorier som arbetar vid myndigheten. För detta ändamål skall bl.a. utredas vilka möjligheter som finns att förstärka arbetsgivarroll samt om det finns skäl att förändra regleringen och ordningen för ledningen av den polisverksamhet som bedrivs vid myndigheten, och som enligt lag eller författning endast får utföras av anställda inom polisen. Slutligen skall utredningen, om inga mer genomgripande förändringar föreslås, belysa roll som stabsorgan till regeringen, dess samverkansformer med andra Utredningens uppdrag och arbete myndigheter och organisationer som kommer i kontakt med ekonomisk brottslighet samt ställning och förhållande till riksåklagaren och dennes ställning som rikets högste åklagare. Utredningens arbete inleddes . har sammanträden hållits vid elva tillfällen, varav ett som ett tvådagars internatsammanträde. Studiebesök har skett vid Økokrim i , Statsadvokaten før Særlig Økonomisk Kriminalitet i , The Serious Fraud Office och i , Eurojust och Europol i , kontor i och Åklagarkammaren i . Utredaren och sekreteraren har även besökt Ekobrotts- myndighetens kontor i . Sekreteraren har därutöver besökt kontor i och samt Skattebrottsenheten i . Vid dessa besök har förekommit längre samtal med samtliga personalkategorier inom Ekobrotts- myndigheten I anslutning till utredningens sammanträden har tid avsatts för att inhämta synpunkter och diskutera med inbjudna gäster. Det har bl.a. skett med generaldirektörerna och chefsjuristerna vid och samt med ordföranden och sekreterarna i Delegationen för åtgärder mot felaktiga utbetal- ningar från trygghetssystemen (Fi 2005:03). Vid utredningens internatsammanträde deltog på liknande sätt överåklagarna , och samt polischefen . Utredaren och sekreteraren har vidare inhämtat synpunkter i samtal med riksåklagaren och viss annan personal vid riks- åklagarens kansli, med rikspolischefen och viss annan personal på , med generaldirektören och verksjuristen vid , med deltagarna vid ett gemensamt landshövdinge- och länsrådsmöte samt med deltagarna vid ett möte med rikets länspolismästare. Utredaren har haft ytterligare kontakter med generaldirektören för och riksåklagaren. Samråd har skett med företrädare för , och ST, vid möten där de har givits möjlighet att ge sina Utredningens uppdrag och arbete synpunkter på de frågeställningar som är aktuella i utredningen. Samråd har även skett med och Domstols- verket. Utredningen har genomfört enkätundersökningar bland personal samt bland ekoåklagarna vid . Utredningen har vidare anordnat en hearing om den organisa- toriska utformningen av ekobrottsbekämpningen, där personal från , , , polismyndigheter, , och deltog. Därutöver har förekommit ett flertal kontakter i olika former med personer inom rättsväsendet med särskilda kunskaper om ekobrottsbekämpning, bl.a. mer informella möten med domare, åklagare och advokater. Experten har begärt att få avge ett särskilt yttrande. Utredaren har förklarat att så i och för sig får ske men att det måste begränsas i fråga om omfång och synpunkter till vad som är praxis i fråga om expertyttrande. Då så inte har skett har något särskilt yttrande inte kunnat tillåtas. I bilaga 5 finns emellertid en av utredaren gjord sammanställning av de mer väsentliga delarna av det föreslagna yttrandet. har beretts tillfälle att ha synpunkter på innehållet i bilagan. 2 Allmänt om brottsbekämpning I detta kapitel redovisas översiktligt hur främst polis och åklagares verksamhet mot brottslighet är reglerad och organiserad samt hur dessa verksamheter förhåller sig till varandra. Vidare ges en redogörelse för framlagda förslag om förändringar gällande dessa verksamheter och om ansvarsfördelningen dem emellan. Bekämpningen av ekobrott redovisas mer ingående i kapitel 3. Inledningsvis kan konstateras att målet för rättsväsendet som helhet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Målet för kriminalpolitiken, för vilken åklagar- och polisväsendet utgör två väsentliga medel, är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet. En särskild organisation för åklagarväsendet inrättades med åklagarmyndigheter på länsnivå. därefter fick även det svenska polisväsendet i modern mening sin utformning genom polislag. Polisen var genom denna lag i första hand en angelägenhet, dock med viss föreskriftsrätt och inflytande för Kungl. Maj:t. Åklagarväsendet utgjorde däremot företrädesvis ett statligt ansvar, men även för denna verksamhet fanns ett delat ansvar då den i viss utsträckning även drevs i regi. Enligt polislag var länsstyrelserna högsta polismyndig- het i länen. För detta ändamål fanns på länsstyrelserna, utanför storstadsområdena, en landsfogde som närmast under lands- hövdingen hade ansvaret för ledningen av polisverksamheten i länet. Landsfogden hade även i egenskap av statsåklagare ansvaret för och ledningen av åklagarverksamheten inom respektive län. I distrikten utanför de större städerna samlades chefskapet för polisen på likartat sätt hos en person, landsfiskal eller stadsfiskal, som även var distriktsåklagare. Polis- och åklagarorganisationerna var således sammanvävda på lokal och regional nivå i stora delar av landet. I de större och medelstora städerna fanns emellertid särskilda åklagarmyndigheter, vilket innebar att åklagar- verksamheten där var skild från polisverksamheten. Genom införandet av den nuvarande inrättades , att närmast under regeringen vara landets högste åklagare. hade Justitiekanslern innehaft denna funktion. Den nuvarande organisationen med skilda myndigheter och en tydligare åtskillnad mellan åklagar- och polisverksamhet inrättades i samband med att polis- och åklagarväsendet helt förstatligades . Ett sådant förstatligande hade diskuterats års polislag, en diskussion som fortsatte därefter och slutligen resulterade reformering av dessa organisationer. Denna reform syftade i första hand till att åstadkomma en mer rationell organisation av polisväsendet. Det stora antalet polisdistrikt som fanns, drygt 580, och avsaknaden av en gemensam styrning av polisverksamheten i landet innebar att polisväsendet inte ansågs kunna utnyttjas rationellt, med de allt högre krav som ställdes på polisstyrkornas möjligheter till samverkan och på deras effektivitet. För att komma till rätta med dessa problem förstatligades polisväsendet, varvid antalet polisdistrikt minskade till 119. förstatligades också de delar av åklagarväsendet som bedrevs i regi, vilket var åklagarverksamheten i de städer som inte ingick i ett landsfiskalsdistrikt. Det var främst praktiska skäl till att polis- och åklagarväsendet organisatoriskt separerades i samband med denna reform. Det skedde genom ett avskaffande av de gemensamma chef- funktionerna på regional och lokal nivå (prop. 1962:148 s. 61 f.). Man ville komma ifrån att samma person både utförde sysslan som åklagare och var polischef. Det bedömdes finnas få personer som förenade en fallenhet för båda dessa uppgifter, särskilt som polischefsfunktionen genom förstatligandet förväntades bli långt mer krävande . Det ansågs också angeläget att en åklagare inte skulle behöva ägna så mycket tid åt polischefssysslor att denne inte kunde förvärva och uppehålla den åklagarerfarenhet och juridiska skicklighet som ansågs krävas för att på ett tillfredsställande sätt utföra kvalificerade åklagaruppgifter. Under lagstiftningsarbetet framfördes farhågor om att en organisatorisk tudelning av dessa verksamheter skulle medföra kompetenskonflikter mellan åklagare och polis. Dessa farhågor ansågs dock av departementschefen vara överdrivna eftersom den rådande funktionsfördelningen enligt mellan åklagare och polis skulle bestå även efter reformen (a.a. s. 62). I samband med organisationsförändringen inrättades som ett centralt förvaltningsorgan för polisväsendet. Såväl polis- som åklagarväsendet har genomgått ett flertal för- ändringar . Vad avser polisväsendet påbörjades ett omfattande reformarbete genom ett förslag från regeringen om allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet (prop. 1980/81:13), vilket i huvudsakliga delar antogs av . Detta arbete syftade till ett stärkt medborgarinflytande över polis- väsendet och en decentraliserad styrning. Reformen medförde också förändringar av rekrytering och utbildning av poliser. Rationaliseringarna inom polisväsendet har sedermera lett fram till att det numera finns sammanlagt 21 polisdistrikt, ett i varje län. Vidare avskaffades länsstyrelsernas roll som högsta polismyndighet 1998, varefter polismyndigheterna fick en självständigare ställning, under tillsyn endast av , men med ett ökat medborgarinflytande i dess styrelser. har även åklagarväsendet genomgått stora förändringar. frångicks indelningen av myndigheter länsvis, och man övergick istället till en regionindelning, varvid antalet åklagarmyndigheter begränsades till 13. Nästa steg togs , då åklagarna organiserades i sex (initialt sju) regionala åklagarmyndigheter, den s.k. regionmodellen. skedde nästa organisationsförändring genom inrättandet av . Den senaste förändringen av den yttre organisationen kom till stånd , då den centrala förvaltningsmyndigheten och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom åklagarorganisationen, dvs. med undantag för Ekobrottsmyndig- heten, avvecklades och bildade en ny myndighet, Åklagar- myndigheten. Syftet var att förenkla ledningen och styrningen samt administrationen av åklagarverksamheten, förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten samt en förbättrad verksamhet för rättslig utveckling och uppföljning. Vidare antog regeringen att den nya organisationsformen skulle öka flexibiliteten, bl.a. genom att det blev lättare att omfördela arbetsuppgifter utan att det skulle behöva ske genom personalomflyttningar (prop. 2004/05:26 s. 11). Slutligen har i takt med en ökad internationalisering av brottslighet även förutsättningarna för åklagar- och polis- verksamheten i förändrats genom olika former av rättsligt samarbete inom EU och andra internationella organ och då i synnerhet det samarbete som sker genom Eurojust, , Europol samt flera andra nordiska och internationella samarbets- former. De grundläggande bestämmelserna om polisverksamhet finns i polislagen (1984:387). Dessa kompletteras av bestämmelserna i polisförordningen (1998:1558), förordningen (1989:773) med instruktion för och förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen samt polisutbildnings- förordningen (1999:740). Vidare är Verksförordningen (1995:1322) tillämplig på polisväsendets organisationer i vissa delar. Polislagen och de angivna förordningarna ger emellertid inte en uttömmande reglering av den verksamhet som sker inom polisen. Betydelsefulla bestämmelser om polisens uppgifter och verksamhet samt polismans befogenheter ges även i och samt i ett flertal andra författningar, såsom t.ex. ordningslagen (1993:1617) och delgivningslagen (1970:428). Som framgår av 2 § polislagen har polisen ett brett ansvars- område. Förutom brottsutredande arbete och underrättelse- verksamhet, i bestämmelsen angivet på det sättet att polisen skall bedriva spaning och utredning om brott som hör under allmänt åtal, har polisen även till uppgift att förebygga brott, övervaka och förebygga störningar av den allmänna ordningen och säkerheten samt ingripa när sådana har inträffat, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och hjälp samt att fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser, t.ex. olika tillståndsfrågor. För att utföra dessa uppgifter har polismän bl.a. fått särskilda befogenheter att använda våld och andra tvångsmedel mot enskilda. Vem som är polisman och därmed har rätt att utöva dessa befogenheter anges i 4 § polisförordningen (1998:1558). I den bestämmelsen redovisas de tjänstetitlar som ger innehavaren polismans befogenhet, såsom länspolismästare, polismästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare, kommissarie, inspektör och polisassistent samt vissa angivna tjänster inom . En förutsättning för att i här angivet avseende få betraktas som polisman är att man fortfarande uppehåller sin befattning som polisman. Att polisman skall vara tjänsteman hos någon av polismyndigheterna anges i 4 § andra stycket polislagen. Enligt polislagen får polisman således under vissa förutsättningar använda våld, verkställa tillfälliga omhändertaganden och avlägsnanden, utföra kroppsvisitation, husrannsakan och liknande åtgärder. Därtill kommer att polisman enligt under en förundersökning har befogenhet att utföra vissa tvångsåtgärder, såsom att i vissa fall gripa någon utan ett föregående anhållningsbeslut, utföra husrannsakan och verkställa beslut om beslag samt utföra kroppsvisitation. Ett generellt krav på varje polisingripande är att det skall vara proportionellt och, om det innefattar tvång, behövligt i förhållande till det avsedda resultatet med åtgärden. Därutöver ställs särskilda krav om åtgärden begränsar någon av de i 2 kap. regeringsformen angivna grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna. Enligt 29 § polislagen kan vissa av de befogenheter som tillkommer polisman även gälla för någon som vid försvarsmakten tjänstgör för bevakning och för tjänsteman vid som enligt särskilda bestämmelser medverkar vid polisiär övervakning. Kustbevakningstjänstemän har sålunda enligt lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär över- vakning, vid övervakning till havs givits befogenhet att vidta flera av de tvångsmedel som annars är förbehållet polismän, såsom gripande, medtagande till förhör och utförande av husrannsakan. Även tjänstemän vid kan ha befogenhet att gripa den som är misstänkt för brott, utföra husrannsakan och besluta om kroppsvisitation m.m. (se 19–30 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling). Slutligen ger bestämmelsen ordningsvakter viss befogenhet att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta person som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. I polisförordningen ges dessutom några mer allmänna riktlinjer för polisens verksamhet. Polisen skall i enlighet härmed organisera och planera verksamheten så att de samlade resurserna används så effektivt som möjligt. skall polisen i sitt arbete för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och för att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp, uppmärksamma och beakta krav och önskemål hos dem som bor och verkar i polisdistriktet. Polisen skall vidare utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten. Polisen bör se till att den är tillgänglig och synlig. Polisen skall sträva efter att ge medborgarna råd och stöd och särskilt ge dem som har utsatts för ett brott den information som behövs med anledning av brottet. Polisväsendet består av och 21 polismyndig- heter, en myndighet i varje län. Till hör Säkerhetspolisen och . är dessutom chefsmyndighet för torium och ansvarar för polisutbildningen genom i och polisprogrammen vid respektive . är enligt 7 § polislagen (1984:387) central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har som övergripande uppgift att utöva tillsyn samt verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. För dessa uppgifter får utfärda allmänna råd om polisverksamheten. Den kan även utfärda föreskrifter för vissa mer administrativa rutiner inom polisväsendet. I fråga om tillsynsverksamheten skall , om det därvid uppdagas att polisverksamhet inte uppfyller de krav som ställs på den, genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov skall anmäla sådana förhållanden till regeringen. Chef för är rikspolischefen, som utses av regeringen . Rikspolischefens ställföreträdare är som huvudregel överdirektören. Rikspolischefen är dessutom ord- förande i , som i övrigt består av en vice ordförande samt högst sex ytterligare styrelseledamöter, vilka nomineras av riksdagspartierna och förordnas av regeringen . Grundläggande för utformningen av polisens organisation är emellertid att det operativa polisarbetet leds och utförs av polismyndigheterna. får således inte genom föreskrifter eller på annat sätt styra det operativa polisarbetet hos polismyndigheterna. kan dock på uppdrag av regeringen leda viss i polislagen särskilt angiven polisverksamhet. Detta kan ske för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet men även i övrigt i de särskilda hänseenden som regeringen bestämmer (7 § andra stycket polislagen). Regeringen har med stöd härav i instruktionen för Rikspolis- styrelsen överlåtit åt denna att genom Säkerhetspolisen leda polisverksamhet avseende terroristbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete för den centrala statsledningen och i samband med statsbesök samt annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer. Vidare får enligt samma instruktion genom leda polisverksamhet i fråga om viss närmare specificerad brottslighet, såsom spaning mot och, om det finns särskilda skäl för det, utredning av narkotikabrottslighet, ekonomisk brottslighet och annan brottslighet, om brottsligheten är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. har även rätt att besluta om utformningen av polismyndigheternas underrättelseverksamhet (14 § förordningen med instruktion för ). Varje län utgör alltså ett polisdistrikt med en polismyndighet. Dessa polismyndigheter utgör självständiga myndigheter som ansvarar för polisverksamheten inom sitt distrikt. För ledningen av en polismyndighet finns en polisstyrelse, som avgör övergripande frågor om polismyndighetens planering, ekonomi och organisation. Chef för polismyndigheten och den som leder den dagliga verksamheten är länspolismästaren, som utses av regeringen. Polismyndigheterna är i regel organiserade på så sätt att där finns en stab, en länskriminalavdelning och en ordningsavdelning. Normalt är att det vid länskriminalavdelningen finns i vart fall fyra rotlar – utredningsroteln, narkotikaroteln, ekoroteln och tekniska roteln. Uppstår behov av tillfällig förstärkning ger polisförordningen en polismyndighet möjlighet att begära sådan förstärkning från annan polismyndighet. Om myndigheterna inte kan enas i en fråga om förstärkning beslutar i saken. kan även på direkt begäran av ett distrikt besluta om förstärkning från ett eller flera andra distrikt. En polismyndighet kan också begära förstärkning från . I fanns totalt vid rikspolis- styrelsen och polismyndigheterna nästan 24 000 anställda, varav cirka 17 000 var poliser. Av den totala kostnaden för polis- organisationen om cirka 14, , användes merparten till de verksamhetsgrenar som avser brottsförebyggande arbete, 6, , samt utredning och lagföring, 6, . Anslaget till Polisen uppgår för till drygt 16, . De grundläggande bestämmelserna om åklagarväsendet och dess verksamhet finns i , i första hand 7 och 23 kap . Ytterligare bestämmelser om åklagarväsendets organisation ges i förordningen (2004:1266) med instruktion för och förordningen (1997:898) med instruktion för , samt i fråga om åklagarverksamheten i åklagarförordningen (2004:1265). Det finns också ett flertal andra författningar av betydelse för åklagarverksamheten, såsom brotts- balken, förundersökningskungörelsen (1947:948) och lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Åklagarens huvudsakliga uppgift är att leda förundersökningar och att därvid fatta de beslut som denna roll föranleder, t.ex. om tvångsmedel, åtalsfrågor, att vid domstol föra talan om brott samt att under vissa förutsättningar besluta om lagföring och påföljd genom strafföreläggande. Dessa uppgifter är tilldelade åklagaren och inte den myndighet vid vilken han eller hon är anställd. Åklagaren intar därmed i det enskilda fallet i sin tjänsteutövning en självständig ställning, likartad den som en domare innehar (Fitger; I s. 7:3). Åklagarens självständighet begränsas emellertid av att högre åklagare (, överåklagare och vice överåklagare) kan överta de uppgifter som skall utföras av en lägre åklagare (devolutionsprincipen), varför en åklagares beslut kan komma att omprövas av en överordnad åklagare. Inom åklagarväsendet finns två myndigheter: och . Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av hela åklagarväsendet (7 kap. 2 § rätte- gångsbalken). Riksåklagaren har härvid till uppgift att verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rätts- tillämpning. Riksåklagaren är chef för myndigheten (2 och 5 §§ förordningen med instruktion för ). Riksåklagaren är vidare ensam allmän åklagare med behörighet att väcka talan i eller fullfölja talan till . Riksåklagaren får dock förordna annan åklagare att utföra talan i , men måste alltså själv besluta i fullföljdsfrågan. har till uppgift att verka för samordning och effektivitet inom hela åklagarväsendet. För att uppnå dessa ändamål får myndigheten utfärda föreskrifter. Det är riksåklagarens uppgift att se till att i erforderlig mån utfärdar sådana föreskrifter, men också de allmänna råd samt övriga riktlinjer och anvisningar som behövs för att uppnå enhetlighet och följdriktighet i åklagarnas rättstillämpning. Detta sker på så sätt att föreskrifter meddelas i dess författningssamling och anses, i den mån de utfärdas med stöd av lag eller bemyndigande av regeringen, ha bindande karaktär (Fitger; I, s. 7:10). Riks- åklagaren kan vidare utfärda rättsliga riktlinjer och rätts- promemorior för vägledning i åklagarnas ärendehantering och beslutsfattande. Dessa föreskrifter och riktlinjer kan avse åklagarverksamhet såväl hos som hos . Riksåklagarens och behörighet i dessa hänseenden täcker därmed all åklagarverksamhet. Vidare utfärdar utvecklingscenter rättspromemorior, även de för vägledning i åklagarnas ärendehantering och beslutsfattande vid den egna myndigheten. Riksåklagaren biträds i sitt arbete av ett kansli och en administrativ direktör. På kansliet finns sju avdelningar: en rättsavdelning som ansvarar för rättslig styrning och kontroll samt för centrala internationella frågor, en åklagaravdelning för frågor rörande driften och den övergripande tillsynen av den operativa verksamheten; en brottmålsavdelning som bl.a. ansvarar för verksamheten i , en ekonomiavdelning, en personalavdelning, en IT-avdelning och en informationsavdelning. På den centrala ledningsnivån finns inom också de fyra utvecklingscenter som inrättades vid omorganisa- tionen , vilka var och en avseende vissa brottskategorier och rättsområden svarar för rättslig tillsyn och kontroll, metod- och rättsutveckling, analys och uppföljning, kunskapsuppbyggnad, intern och extern information, internationella frågor, samverkan med andra myndigheter samt utveckling av brottsbekämpningen inom åklagarväsendet. Utvecklingscentrum i har sådant ansvar för förmögenhetsbrott, skattebrott, säkerhetsmål, IT-brott, narkotika- och dopningsbrott, korruptionsbrott, människohandel samt generella påföljdsfrågor.