sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — I proposition 1987/88:57 anförde föredragande statsrådet att tiden nu kunde vara mogen att överväga om utvecklingen av integritets- skyddet på dataområdet skulle ges en fastare förankring i regerings- formen än genom målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF (s. 9 f.). Otvivelaktigt var det så att just dataskyddet av många upplevdes som en mycket central integritetsfråga. Närmast till hands låg att en sådan förankring av integritetsskyddet borde ske genom en komplettering av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. RF. Före- dragande statsrådet ansåg att denna fråga måste övervägas mot bakgrund av den allmänna uppbyggnaden av detta grundlagsskydd. En utgångspunkt i arbetet på att bygga ut och förstärka detta skydd hade varit att det i första hand hade gällt att ge grund- lagsförankring åt det skydd för medborgarna som redan fanns genom vanlig lagstiftning och att på detta sätt befästa det rådande rättsläget. En annan princip som man hade försökt följa hade varit att regleringen av grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna skulle vara utformad så att den lämpar sig för kontroll genom den s.k. lagprövningsrätten (11 kap. 14 § RF) och så att regleringen skulle Skyddet i svensk rätt kunna tillämpas direkt av inte bara domstolar utan också alla andra myndigheter och allmänna organ i övrigt. Den första av dessa båda vägledande principer för rättighets- skyddet innebar att det saknades förutsättningar för att nu låta ett skydd som det som Data- och offentlighetskommittén hade före- slagit få omfatta även annan registrering än sådan som sker med hjälp av automatisk databehandling och som avsåg inte bara fysiska utan också juridiska personer. Statsrådet påpekade att det saknades en sådan lagreglering som detta skulle förutsätta. Emellertid ville hon inte utesluta att tanken förtjänade att utvecklas vidare i lämpligt sammanhang, men något underlag för detta förelåg inte . En utgångspunkt för övervägandena om ett grundlagsfäst integritetsskydd var således att det borde vara fråga om att genom komplettering av 2 kap. RF ge den dåvarande regleringen på området en bättre grundlagsförankring än den dittills hade haft. Enligt statsrådet talade starka skäl för att man borde komplettera 2 kap. RF med bestämmelser i ämnet under förutsättning att ett sådant tillägg till rättighetsregleringen kunde utformas på ett ändamålsenligt sätt. Som framgick av betänkandet och remissyttrandena var det emellertid en ganska komplicerad uppgift att finna en lämplig utformning av en ny grundlagsregel om dataskydd. Statsrådet fram- höll att en regel givetvis borde utformas så att den fick rättslig betydelse. Den skulle också passa in i 2 kap. RF i övrigt. Vidare borde den inte få leda till några större problem vid tillämpningen eller till några avgörande förändringar i rättsläget. Från dessa utgångspunkter avvisade det föredragande statsrådet en lösning som skulle innebära att man i fri- och rättighetskapitlet skrev in krav på att bestämmelser om skydd för personlig integritet vid dataregistrering i princip skulle meddelas i lag. Hon framhöll att en sådan lösning skulle få till följd att det inte skulle vara möjligt att i samma utsträckning som i t.ex. en register- författning ge föreskrifter om integritetsskydd. Ett sådant krav på lagform skulle motverka sitt syfte och i praktiken försvaga data- skyddsmöjligheterna. En möjlighet som enligt statsrådet däremot skulle innebära fördelar från skyddssynpunkt var att direkt i grundlagen ange ett visst mått av integritetsskydd som inte fick underskridas. En sådan reglering skulle bli bindande för alla allmänna organ och även kunna ligga till grund för en tillämpning av lagprövningsrätten. Skyddet i svensk rätt Emellertid såg hon det som knappast möjligt att staka ut någon sådan gräns för dataskyddet. Hon påpekade att det inte hade gått att ge den personliga integriteten en närmare definition som rättsligt begrepp. Begreppet personlig integritet borde inte upp- fattas som något statiskt utan kunde mycket väl ha olika innebörd och förhållanden. Detsamma gällde det otillbörlighetsrekvisit som användes i datalagen och som skulle behöva få en motsvarighet i en grundlagsregel av det slag som diskuterats. Vaga begrepp av denna typ passade enligt statsrådet mindre väl i en fri- och rättighetsreglering av diskuterat slag. Slutsatsen av det förda resonemanget var enligt föredragande statsrådet att man i huvudsak var hänvisad till en regel av den innebörd som Data- och offentlighetskommittén hade föreslagit. Dock borde en sådan grundlagsregel inte hindra att regeringen, andra myndigheter eller kommuner meddelar dataskyddsbestäm- melser. För att klargöra detta borde den av kommittén föreslagna lydelsen jämkas något. När det gällde den föreslagna regelns skyddsverkan anförde statsrådet att en sådan grundlagsregel som här avsågs naturligtvis inte fick samma slags rättsliga betydelse som flertalet av fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. RF. Genomgående för de senare reglerna var att de innebar att det allmänna inte fick vidta vissa åtgärder annat än med lagstöd. Föredragande statsrådet påpekade att reg- lerna med andra ord ålade det allmänna att vara passiv i andra situationer. Vad som tedde sig mer adekvat i detta fall och som också blev innebörden av en grundlagsregel av skisserat slag var att lagstiftaren i stället ålades att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. Så till vida fick en sådan grund- lagsbestämmelse rättslig betydelse; den borde uppfattas så att lagstiftningen skulle utgöra en verkligt och allvarligt menad skyddslagstiftning. Däremot låg det i sakens natur att bestämmel- sen inte kunde tillämpas direkt av myndigheterna. Det föredragande statsrådet delade Data- och offentlighets- kommitténs uppfattning att den nya grundlagsregeln skulle ge ett integritetsskydd gentemot såväl det allmänna som enskilda. Eftersom regeln genom sin utformning var ett direktiv till lag- stiftaren kunde man dock säga att regeln, liksom de flesta andra fri- och rättighetsreglerna, riktade sig till det allmänna. Föredragande statsrådet konstaterade vidare att Data- och offentlighetskommitténs förslag att ta in grundlagsregeln i en ny paragraf näst sist i 2 kap. RF hade medfört viss kritik från remiss- Skyddet i svensk rätt För egen del ansåg hon att den av henne förordade bestämmelsen borde bilda ett nytt andra stycke i 2 kap. 3 § RF som avsåg just skydd mot viss slags registrering. Hon biträdde därutöver ett av Datainspektionen framlagt förslag att den nya grundlagsregeln skulle tas med i den uppräkning av paragrafer i 8 kap. 18 § andra stycket RF som anger den huvud- sakliga gränsen för Lagrådets granskningsområde. Detta skulle innebära en förstärkning av det aktuella grundlagsförslaget. delade regeringens bedömning och antog de före- slagna ändringarna i regeringsformen (bet. KU 1987/88:19, 1988/89:KU2). 4.1.4Förbud mot att meddela föreskrifter i strid med I 2 kap. 23 § RF föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av Europa- konventionen. Bestämmelsen infördes i samband med att konven- tionen inkorporerades som svensk lag . Den syftar till att utgöra ett skydd mot senare lagstiftning i strid med konventionen. Den riktar sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Med stöd av bestämmelsen har domstolar och myndigheter möjlighet att med tillämpning av reglerna om lag- prövning i 11 kap. 14 § RF underlåta att tillämpa en mot konven- tionen uppenbart stridande lag eller annan föreskrift. Detta följer av att föreskrifter som meddelas i strid med konventionen samti- digt blir att anse som meddelade i strid med grundlagen. 4.1.4.2Överväganden vid bestämmelsens införande Fri- och rättighetskommittén ansåg att regler om mänskliga fri- och rättigheter är av sådan vikt att de har sin plats i en grundlag (SOU 1993:40 Del B s. 127 f.). Kommittén konstaterade att man i dock redan hade en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i andra kapitlet i regeringsformen, vari också stad- gades under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna får begrän- sas. Denna reglering var till stor del utformad med Europa- Skyddet i svensk rätt konventionen som inspirationskälla. En inkorporering av konven- tionen med status av grundlag skulle enligt kommittén leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vid en eventuell konflikt mellan konventionen och regeringsformen skulle konventionen dessutom som senare lag ges företräde. Kommittén ansåg att detta inte var lämpligt, varför man föreslog att konventionen vid en inkorporering skulle få status av vanlig lag. Kommittén konstaterade att konsekvensen av en inkorporering i form av vanlig lag blir att en lag stiftad före inkorporeringslagen inte skall tillämpas av domstolar och myndigheter enligt lex posterior-principen, om lagen befinnes stå i strid med konven- tionen. För att garantera företräde även i förhållande till senare stiftad lag borde konventionen ges en särskild betydelse. Detta borde enligt kommittén ske genom att det i grundlagen infördes ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med . Bestämmelsen skulle alltså ge ett skydd mot senare lagstiftning i strid med konventionen. Kommittén påpekade att en sådan bestämmelse i första hand riktar sig till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den inhemska rätten står i överens- stämmelse med konventionen. Detta hindrade emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse fick möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att föreskriften inte är förenlig med åtaganden enligt konventionen. I proposition 1993/94:117 förklarade regeringen att den delade Fri- och rättighetskommitténs uppfattning att en inkorporering av skulle ske genom vanlig lag samt att en grundlagsbestämmelse skulle införas om att lagar och andra föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen. När det gällde den sistnämnda bestämmelsen anförde regeringen att det var viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att valde att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kunde sättas åt sidan av domstolar och myndigheter (a. prop. s. 32 f.). Det var därför angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till lagprövning. Många remissinstanser hade riktat anmärkningar mot att den av Fri- och rättighetskommittén föreslagna metoden innebar ett begränsat genomslag för konventionsbestämmelserna i svensk rätt Skyddet i svensk rätt därigenom att domstolar och myndigheter i fall av normprövning kunde åsidosätta och regeringens föreskrifter bara i fall av uppenbar motstridighet i förhållande till konventionen. Mot bakgrund av den tveksamhet som många remissinstanser gett uttryck för anförde regeringen att konventionens tillämpning i inte borde begränsas till enbart en lagprövningsfråga. I de fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag – och där motstridigheten inte var av den uppenbara karaktär som förutsattes i lagprövningregeln – måste konflikten lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpnings- metoder. Regeringen redogjorde därefter för de principer som därvid kunde bli aktuella. När det gällde förhållandet mellan och föreskrifterna i 2 kap. RF påpekade regeringen att systemen kompletterar varandra. Detsamma kunde sägas om konventionens förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Beträffande förhållandet mellan konventionen och vanlig lag skulle den allmänna principen om fördragskonform tolkning användas, dvs. att svenska regler om möjligt skall tillämpas på ett sätt som är förenligt med våra internationella åtaganden. Visade det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig att något tolknings- utrymme inte ges, förelåg en verklig lagkonflikt och rättstill- lämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sidoordnade lagrummen denne skulle lägga till grund för sitt avgörande. Regeringen framhöll att för det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporeringslagen kunde rättstillämparen använda lex posterior-principen, som innebär att yngre lag går före äldre lag. Rättstillämparen har emellertid också att överväga om det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes ålder. Regeringen påpekade att en tillämpning av lex specialis-principen skulle kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk lagregel gavs företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkom motverkades emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till och den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i . Regeringen nämnde att Högsta domstolens ledamöter i sitt remissyttrande över Fri- och rättighetskommitténs förslag pekat på att även en tredje princip skulle kunna vägas in i en konflikt- Skyddet i svensk rätt Denna princip skulle enligt domstolens ledamöter inne- bära att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen tillstyrkte konstitu- tionsutskottet propositionens förslag om en särskild lag om inkorporering av samt om en ny grundlags- bestämmelse (bet. 1993/94:KU24). Utskottet delade regeringens uppfattning att det även efter en inkorporering av Europa- konventionen liksom dittills i första hand ankom på lagstiftaren att löpande se till att den svenska rätten stämmer överens med kon- ventionens bestämmelser (a. bet. s. 17 f.). Den i vårt demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten borde inte rubbas. Utskottet framhöll att det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade. Utskottet vände sig mot ett uttalan- de av regeringen som avvek från Fri- och rättighetskommitténs motivtext. Detta uttalande uppfattades som att regeringen anslutit sig till den speciella tolkningsprincip som hade lanserat beträffande fri- och rättighetskonventioners särskilda vikt vid lagkonflikter (/Stjerquist s. 185). Utskottet hänvisa- de i stället till de andra tolkningsprinciper som angetts. beslutade i enlighet med förslag. 4.2Straffbestämmelser till skydd för den enskildes person och privatliv Det skulle kunna hävdas att många brott, även sådana som inte kategoriseras som brott mot person, innebär ett angrepp på den skyddade sfär som en person bör vara tillförsäkrad och således innebär en kränkning av den personliga integriteten. En person som exempelvis blivit utsatt för ett stöldbrott upplever i många fall också att dennes personliga integritet har kränkts genom brottet, även om straffbestämmelsen för stöld inte i första hand syftar till att skydda integriteten utan äganderätten. I förevarande samman- hang är det emellertid främst av intresse att studera de straff- bestämmelser som har till huvudsyfte att skydda den personliga Skyddet i svensk rätt integriteten i ideell mening (skydd för privatlivet och för person- ligheten). 4.2.1Brott som medför rätt till kränkningsersättning För att ringa in bestämmelser som medför skydd för den enskildes person och privatliv kan en lämplig utgångspunkt vara att studera vilka brott som kan medföra rätt till kränkningsersättning enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207, SkL). Kännetecknande för de brott som grundar rätt till sådan ersättning är nämligen enligt bestämmelsens förarbeten att de innefattar ett angrepp på den skadelidandes personliga integritet, närmast dennes privatliv och människovärde (prop. 2000/01:68 s. 48). De brott som kan grunda rätt till kränkningsersättning är de brott som innefattar ett angrepp mot annans person, frihet, frid eller ära. En närmare redogörelse för förutsättningarna för skadestånd enligt skadeståndslagen läm- nas i avsnitt 4.4.1. Eftersom kommittén har avgränsat sitt arbete till att framför allt omfatta frågor om skyddet för den personliga integriteten i samband med att information och identifieringsdata om den enskilde hanteras, är det de två senare kategorierna av brott som främst är av intresse, dvs. sådana brott som innebär angrepp på annans frid eller på annans ära. Med brott som innebär ett angrepp mot annans frid avses främst brott som kränker den enskildes rätt att få vara ifred och att hålla sitt privatliv okänt för andra. Hit hör flera av brotten i 4 kap. BrB, såsom olaga hot, hemfridsbrott, ofredande och brytande av post- och brevhemlighet, men även andra brott som exempelvis innefattar hot, såsom övergrepp i rättssak och överträdelse av besöksförbud. Brott som innefattar ett angrepp mot annans ära är sådana som medför en kränkning av någon annans anseende eller självkänsla. I första hand avses ärekränkningsbrotten i 5 kap. BrB men även andra brott där gärningsmannen haft uppsåt att skada en oskyldig person, såsom falsk tillvitelse och mened. Skyddet i svensk rätt Straffbestämmelserna till skydd för annans frid och för annans ära är av olika slag och riktar sig mot olika slags handlingar. Tradi- tionellt har man delat upp dessa i bestämmelser som riktar sig mot anskaffning av information som berör den enskildes personliga förhållanden och sådana som riktar sig mot integritetskränkande användning av information om den enskilde. Bestämmelser av det första slaget återfinns främst i 4 kap. BrB, exempelvis straffbestäm- melsen om olovlig avlyssning, medan bestämmelser som riktar sig mot användningen framför allt finns i 5 kap. BrB där bestäm- melserna om förtal och förolämpning finns intagna. 4.2.2.1Straffbestämmelser till skydd mot anskaffning av information om privata förhållanden I finns bestämmelser som förbjuder upptagande eller på annat sätt anskaffande av information om någon annan som kan vara känsligt. Bestämmelserna ger uttryck för tanken att envar har ett berättigat anspråk på att privata förhållanden inte skall komma till utomståendes kännedom utan hans eller hennes medgivande eller åtminstone vetskap. Det kränkande i själva anskaffandet ligger ofta i att den som utsatts för exempelvis avlyssning blir medveten om och oroar sig för att materialet kan komma att användas. Straffbestämmelserna motverkar de ytterligare integritetskränk- ningar som sker när informationen sprids eller på annat sätt kommer till användning. I många fall får dock den utsatte personen inte kännedom om att exempelvis avlyssning har skett förrän i samband med att materialet används. Bestämmelserna täcker in olika former av anskaffning av information om annan enskild. Det är i princip inte tillåtet att anskaffa information om andra genom att spela in samtal som man själv inte deltar i, att avlyssna telefonsamtal eller bereda sig tillgång till brev eller andra förseglade eller inlåsta meddelanden eller att bereda sig tillgång till innehållet i en dator. Däremot finns i inga regler om och därmed inte heller några förbud mot anskaffning av information genom fotografering eller film- ning. För frågan om straffbarhet har det inte någon betydelse att anskaffning av information sker för att publiceras i något grund- Skyddet i svensk rätt Det följer av 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § YGL där det framgår att det sätt på vilket anskaffningen av informationen har skett, inte skyddas av grundlagarna. Skyddet för uppgiftsinhämtande i publiceringssyfte går alltså inte så långt att brottsliga metoder som används vid uppgiftsinhämtandet inte skulle kunna bestraffas. Om en uppgift anskaffas genom t.ex. inbrott kan anskaffaren i vanlig ordning åtalas och dömas för stöld eller annat brottsligt tillvägagångssätt som gärningen i rent straff- rättsligt hänseende innefattar. Exempel på andra förfaranden som enligt förarbetena skall bedömas enligt den vanliga straffrättsliga ordningen är gärningar som utgör brott mot posthemligheten eller telehemligheten, som avser intrång i förvar och olovlig avlyssning eller som innefattar inbrott, egenmäktigt förfarande, hemfrids- brott, olaga tvång eller olaga hot samt mutbrott (prop. 1975/76:204 s. 131). Anskaffaren kan alltså fällas till ansvar för samtliga de nämnda brotten, även om de inhämtade uppgifterna senare publiceras i ett grundlagsskyddat medium. De uttryckliga undantagen från det annars gällande anskaffarskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller således i fråga om metoden att inhämta uppgifter. Däremot är det genom vanlig lagstiftning inte möjligt att förbjuda inhämtande av viss information för publice- ring, exempelvis ett fotograferingsförbud som skulle ta sikte på personer av en viss kategori eller förbud mot att inhämta vissa slags uppgifter (se t.ex. bet. 1989/90:LU37 s. 100). 4.2.2.2Straffbestämmelser till skydd mot användning och spridning av information om privata förhållanden Användning av information om enskildas personliga förhållanden begränsas av straffbestämmelserna om ärekränkning i 5 kap. BrB. Skyddsobjektet för de två brottstyperna förtal och förolämpning är den enskildes ära i såväl subjektiv som objektiv mening. Förtals- brottet (5 kap. 1 och 2 §§ BrB) avser ära i objektiv mening, med vilket avses en persons anseende bland sina medmänniskor. Det är alltså frågan om den enskildes goda namn och rykte och hur han eller hon uppfattas i andras ögon. Även kränkning av en avliden persons ära utgör förtalsbrott (5 kap. 4 § BrB). Angrepp på ära i subjektiv mening, med vilket avses den enskildes egen känsla av att SOU 2008:3 Skyddet i svensk rätt vara aktad eller ansedd, utgör inte förtal men omfattas av kriminaliseringen av förolämpning (5 kap. 3 § BrB). Både förtal och förolämpning kan också utgöra tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Ett yttrande som utgör ett sådant brott kan alltså vara straffbart trots att det görs i ett grundlagsskyddat medium, se 7 kap. 4 § 14 och 15 TF respektive 5 kap. 1 § första stycket YGL. 4.2.2.3Straffbestämmelser med annan funktion Också straffbestämmelser som inte avser gärningar som syftar till att införskaffa eller sprida information kan vara av betydelse för skyddet för den personliga integriteten. Så är fallet beträffande hemfridsbrott och andra bestämmelser som straffbelägger själva intrånget i den fredade sektorn där enskilda anses ha rätt att avvisa utomståendes inblandning. Åter andra av de i det följande redovisade straffbestämmelserna bidrar till skyddet för annans frid eller ära utan att de låter sig indelas i de ovan nämnda kategorierna. 4.2.3Brottsbalkens bestämmelser till skydd mot angrepp mot annans frid eller ära hot innebär att den enskildes rätt till sinnesfrid angrips. Bestämmelsen har till syfte att förhindra de känslor av rädsla och vanmakt som en hotad person upplever. Den som lyfter vapen mot annan eller på annat sätt hotar med brottslig gärning på sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom, döms för olaga hot till böter eller fängelse i högst . För grovt brott döms till fängelse i lägst och högst . För straffbarhet krävs att hotet kommer till den hotades känne- dom, antingen direkt av den hotande eller genom förmedling av någon annan. Med uttrycket fruktan för egen eller annans säkerhet menas att hotet skall avse antingen våld mot person som inte framstår som helt lindrigt eller orsakande av annan skada på person eller egendom som skulle medföra lidande, kännbar förlust eller betydande olägenhet för den drabbade. Om det för den hotade var Skyddet i svensk rätt uppenbart att hotet inte var allvarligt menat skall gärningsmannen inte fällas till ansvar.