sou · GVB3106 · 2008-01-01 00:00:00 — Detta kan ske med eller utan radar beroende på tillgång till radardata och utrustning i tornet. För större (t.ex. och ) eller näraliggande (t.ex. /, Linköping-Malmen, och ) flygplatser utförs flygtrafikledningen utanför tornets primära ansvarsområde enligt ovan från s.k. terminal- kontrollcentraler. I dessa fall används alltid radar eftersom trafiken har sådan omfattning att förseningarna annars skulle bli ohanter- liga. För flygningen på sträckaTPF11FPT mellan flygplatserna sker trafik- ledningen från s.k. områdeskontrollcentraler. I finns två sådana centraler, en på och en på . Vardera centralen har tillgång till 40 arbetspositioner. Från dessa kontrollcentraler kontrolleras all trafik i svenskt luftrum som flyger på mer än . Här är sofistikerade färdplan- och radardata- system tillsammans med omfattande talkommunikations- och radiosystem de dominerande hjälpmedlen. Terminalkontroll- centralerna för /respektive ingår i dessa områdeskontrollcentraler. 10TP (). 11TP PT Inom luftfarten används ofta begreppet en-route. Erfarenheterna från luftfarten är att det inte finns någon absolut koppling mellan var den operativa enheten är lokaliserad och i vilket luftrum den verkar. Ur teknisk synpunkt kan en flygtrafik- ledningscentral i princip ligga var som helst. Ett exempel: kontroll- centralen i leder trafiken på sträcka i, enkelt uttryckt, och hela . Det är mer en fråga om utbildning av personalen (flygledarna) för att säkra att de är väl förtrogna med de förhållanden som råder i det område de verkar, t.ex. hur luftrummet är utformat (gränser mellan respektive flygledares ansvarsområden, var navigerings- utrustningar finns, hur flygvägar är uppbyggda, var flygplatser finns och hur deras bansystem ser ut etc.) Undantaget är flygtrafikledningstjänst på och i en flygplats omedelbara närhet. Där säger normverket att man skall kunna övervaka markområdet och luftrummet i flygplatsens närhet visuellt. Det är därför det finns en tornbyggnad på alla flygplatser. Behovet av denna restriktion är föremål för diskussion eftersom användning av tekniska hjälpmedel kan undan- röja behovet av dessa, ur de flesta aspekter dyra, lösningar (dyra byggnader och i många fall ineffektiv användning av personal). Kostnaderna för flygtrafikledningen täcks fullt ut genom avgifter som kunderna betalar. Prissättningen är enligt en EU-förordning kostnadsbaserad och noggranna regler för vilka kostnader som får ingå i prissättningen, liksom hur priserna får tas ut, finns i denna lagstiftning. Staterna har visst manöverutrymme för nationell anpassning av avgifter för flygplatsnära flygtrafikledningstjänster vid små och medelstora flygplatser. Undantag kan dock inte göras för t.ex. och . Begreppet VTS () innebär att landbaserade sjötrafikövervakningscentraler kan informera och i vissa fall assiste- ra fartygstrafiken i särskilt fastställda VTS-områden med tät trafik främst i anslutning till farleder och hamnar. Den officiella benäm- ningen i på denna verksamhet är sjötrafikinformationstjänst. Internationellt och i bedrivs verksamheten av SjöV enligt de riktlinjer som återfinns IMO Resolution A.857(20) samt enligt fastställda rapporteringssystem VTS-verksamheten kan indelas i olika typer beroende på den befogenhet att ingripa i ett fartygs navigering och manövrering som tilldelas trafikövervakningscentralen. Råd och anvisningar från en VTS fråntar aldrig befälhavaren ansvaret för fartygets framförande. Olika typer av sjötrafikinformationstjänster är: Informationstjänstens uppgift är att information av betydelse för beslut gällande fartygens säkra framförande görs tillgänglig ombord . Informationstjänsten ges som information över VHF när det bedöms nödvändigt av VTS-centralen eller på begäran av fartyg. Informationen innehåller t.ex. förväntade möten, korsande eller medgående fartyg, fel på säkerhetsanstalter och begränsningar i framkomligheten. Även is- och väderleksförhållanden, vattenstånd, risker eller andra faktorer som är av betydelse för fartygens säkra framförande meddelas vid behov. Denna typ av tjänst tillhandahålls från svenska VTS- centraler. Navigeringsassistans är en tjänst som bistår/stödjer befälhavaren ombord att fatta beslut om fartygets navigering i farleden och ges som råd. Navigeringsassistanstjänsten är särskilt viktig vid svåra navigatoriska eller meteorologiska förhållanden eller i fall av fel eller brister ombord eller i farleden. Denna tjänst kan ges på begäran av ett fartyg eller när sådan hjälp bedöms vara nödvändig. Tjänsten tillhandahålls inte från svenska VTS- centraler men råd kan ges vid nödsituationer. är en tjänst som ges för att fartygstrafiken ska kunna röra sig säkert och effektivt inom VTS-området och för undvikande av farliga trafiksituationer. Anvisningar om t.ex. färd- väg kan ges liksom tillstånd eller förbud att avgå eller att anlöpa en hamn, Tjänsten är särskilt viktig vid hög trafiktäthet eller när förflyttning av särskilda transporter kan beröra trafikflödet. Tjänsten, som är den som närmast är att jämföra med flyg- kontrolltjänst, tillhandahålls f n inte från svenska VTS-centraler. (Trafikregleringen i och kan dock anses vara en form av trafikorganisation). Likheter, men även skillnader finns mellan flygtrafikledning och sjötrafikledning. Likheterna är främst att ledningen sker från landbaserad miljö och att den förutsätter väl utbyggd infrastruktur (för kommu- nikation, övervakning etc.) med hög tillgänglighet (dubblerade system?) och procedurer som är väl kända både av personalen på land och ombord i flygplan, fartyg och eventuellt båtar. Olikheterna är främst de olika utvecklingsstadier som sjöfarten och luftfarten har på detta område. Inom sjöfarten förefaller man internationellt treva sig fram mot en diffus målbild medan man inom luftfarten har etablerade och accepterade lösningar som bygger på internationella regelverk liksom kända, och i någon mån accepterade, kostnader för trafikledningen. Som en sammanfattning av vad som beskrivits ovan har följande tabell med jämförelser mellan sjöfart och luftfart upprättas. Optisk navigering vanlig även i kommersiell Mycket begränsad optisk navigering före- Behov av navigeringsstöd ombord (lots) Behov av navigeringsstöd (lots) ombord vanligt och motiverat. Farleders utformning och begränsningar är Landningar och starter enligt globalt likartade regler och miljöer. Sjösäkerheten förutsätter flexiblare (geo- Luftfarten bygger på likartat uppbyggda grafiskt anpassad) navigering i skärgårds- procedurer och flygvägar. områden med många hinder (t.ex. öar och genom att man antingen flyger över dem eller på stort avstånd ifrån dem. Internationellt utvecklade och godkända formella procedurer och kriterier för att undvika hinder (etc.) och säkerställa att navigatoriska precisionskrav uppfylls. Radar och satellitnavigering är vanlig. Navigering m.h.a. radar förekommer egentligen inte alls. Däremot används satelliter i allt större utsträckning, men inte som enda metod. Andra radiotekniska system krävs också. Kraven på utbildning är distinkta, men formella, av myndighet angivna/godkända väderkrav saknas. Distinkta och mätbara krav och regler på väder och utbildning. Fartygets djupgående begränsar manöver- Ej möjligt att upphäva farten. utrymmet i trånga farvatten. ledningen utfärdar klareringar, eller i mindre befälhavaren att hålla sig orienterad om trafikerade miljöer stöd motsvarande VTS. Stora krav på precision vid navigering i De riktigt stora kraven på precision föreligger vid landning och start eftersom den måste ske SOU 2007:106 Bilaga 3 Distinkta och operativa gränsvärden saknas Procedurer för att undvika hinder är inarbetade i formella och globala procedurer. Lokala förhållanden ofta i kombination med Behov av att medföra särskild fartygstyp och storlek kan kräva navigeringshjälp föreligger inte. navigeringshjälp ombord (lots). Fartyg certifieras inte mot samma kravbild Manövreringsbegränsningar (kurs, höjd, fart, Långa serier (100-tals individer) g-laster m.m.) noggrant angivna för olika (Certifieringskrav). Många och varierande lokala förutsättningar Väderbegränsningar (turbulens, vind, sikt) och förekommer (squat och sugeffekter) men banförhållanden (längd, friktion/bromsverkan) formella gränsvärden saknas. är noggrant angivna för varje flygplanstyp. Lokalkännedom ej nödvändig eftersom procedurernas uppbyggnad är likartade oberoende av var man befinner sig. Internationellt fastställda krav på behörigheter Piloter är grund- och fortsättningsutbildade innefattar endast fartygsstorlek. och certifierade för de flygplanstyper de flyger. för särskilda fartygstyper är normalt ej före- Förnyelse av behörigheter grundas på Certifikatprov genomförs regelbundet och VTS i motsvarar i någon mån flyg- Flygkontrolltjänster innebär skyldighet för piloter och fordonsförare att följa en klarering. Flyginformationstjänster innebär råd och informationer som befälhavaren använder som underlag för sina egna beslut. Luftfartsstyrelsen avgör var flygkontroll skall förekommer ej i . LFV ansvarar för drift och Ansvaret kan komma att förändras Bilaga 3 SOU 2007:106 Endast trafik över 300 brt eller 45 meters längd föremål för rapporteringsplikt i föreskrivna områden. Alla flygplan skall ha radioförbindelse med flygtrafikledning och klarering för flygning i kontrollerat luftrum och på kontrollerade flygplatser. Regler för flygtrafiktjänster är utformade av utfärdade av IMO. Befälhavaren ansvarar ensam och fullt ut för framförandet av fartyget. Befälhavaren ansvarar för framförandet av flygplanet. Flygledaren har dock ansvar för att flygplan inte ges klarering till för låga flyg- höjder samt att klareringarna säkerställer att gällande separationsminima inte underskrids (t.ex. avstånd i sida och höjd i luften samt att andra flygplan eller fordon inte finns på banan vid start/landning). I grunden navigerar flygplanen själva, men trafikledningen kan ge navigeringsassistans för att optimera trafikflöden. Informationstjänst (trafik, väder, navigations- Samma förhållande inom luftfarten, men varningar m.m.) förekommer i . Finansieras av användarna. Finansieras av användarna. regelverk genom EU-förordning (lag). Några, för utredningen, intressanta gemensamma faktorer mellan luftfart och sjöfart har inte identifierats när det gäller manövrering och navigering. Förutsättningarna är i grunden mycket olika. De grundläggande skillnaderna är att den globala standardiseringen inom luftfarten är betydligt mer utvecklad, på gått och ont, än inom sjöfarten. Vad gäller sjötrafikledning kan det finnas konkreta kunskaper och erfarenheter att hämta från luftfartens trafikledningssystem, t.ex. när det gäller uppbyggnad av och uppgifter för mer sofisti- kerade VTS-lösningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att även på detta område har luftfarten ett försteg i så måtto att de grundläggande förutsätt- ningarna för flygtrafikledning bygger på mångårig uppbyggnad av system som baseras på globala standarders och rekommendationer utfärdade av . Om en utveckling av VTS-systemen i övervägs bör stor vikt fästas vid att denna inte innebär avsteg från liknande system i andra länder. Sådana eventuella avsteg bör endast komma ifråga för och rum definierad test och utvecklingsverksamhet och bör inte utestänga fartyg som av skilda orsaker (t.ex. utrustningsnivå) kan-ske inte kan delta i försöket. Vidare bör en noggrann analys göras av i vilken utsträckning ett utvecklat VTS-system skall ta hänsyn till och eventuellt omfatta mindre fartyg och båtar, inklusive fritidsbåtar. En annan viktig fråga att belysa är naturligtvis de ekonomiska effekterna. Kommer en utbyggd, och sannolikt dyrare, VTS-verk- samhet än den som redan finns att ekonomiskt kunna balanseras av minskade kostnader i någon annan ände? Eller är behovet av mer utvecklad VTS-verksamhet så angeläget att ökade kostnader kan accepteras? Prissättning och finansiering av lotstjänster i Delrapport på uppdrag av och politiska beslutUT........................................... – en genomreglerad marknadUT ............................ av full kostnadstäckning för av effekterna av full finansieringUT ....................... lika med marginalkostnadUT ....................... variationer och kapacitetsutnyttjadeUT ............ på kort siktUT .............................................. på lång siktUT .............................................. kostnadstäckning)UT.................................................................. kortsiktig samhällskonomisk marginalkostnadUT ...... Detta utgör en delstudie inom med syfte att studera lotsningsverksamhetens finansiering. En utgångspunkt för studien är det faktum att lotsningsverksamheten inte själv täcker sina totala kostnader. Det totala underskottet 2006 var . Totalkostnaden för lotsningsverksamheten inklu- derar då de fasta och rörliga kostnaderna vid landets lotsplatser samt en andel av kostnaderna för centralt. Av de totala kostnaderna täcks därmed och av de rörliga kostnaderna täcks . intäkter består förutom lotsavgifterna huvud- sakligen av de farledsavgifter som fartyg som anlöper svenska hamnar betalar. För att finansiera totala verksamhet innebär det att intäkterna från farledsavgifterna inte bara ska täcka de kostnader som är hänförbara till farlederna (fyrar, utprickning, sjömätning och kartverksamhet m.m.). De intäkterna ska också täcka underskottet i lotsningsverksamheten samt inte minst de totala kostnaderna för isbrytningen, vilken är avgiftsfri. Syftet med denna studie är att utreda vilka effekter den nuvarande finansieringsmodellen har på lotsningsverksamheten, hur en full finansiering skulle utformas och vilka effekter det skulle få, samt diskutera eventuella alternativa finansieringsförslag. Rapporten bygger på ekonomisk och statistisk analys av material från samt egna undersökningar. Besök och telefon- kontakter har genomförts vid landets samtliga trafikområden och VTS-centraler. En utgångspunkt för som helhet är att studera hur effektiviteten i lotsningsverksamheten kan öka. Enligt Sjöfarts- verkets interna uppgifter utnyttjas lotsarna av den disponibla tiden. Enligt beräkningar som presenteras senare i denna rapport ligger utnyttjandegraden snarare cirka på , men det innebär ändå att det finns en betydande ledig kapacitet bland lotsarna. Liknande beräkningar är svåra att göra för transportorganisationen, dvs. för båtmän och för material (främst lotsbåtar). Utnyttjandegraden kan ses som ett mått på den inre effek- tiviteten, dvs. relationen mellan producentens () interna mål och de resurser som används. Om utnyttjandegraden kan öka kan samma verksamhet bedrivas med mindre insats av resurser eller fler lotsningar med given mängd resurser. Detta måste emellertid ses i förhållande till den yttre effektiviteten, som omfattar alla intressenters mål med verksamheten i relation till alla förbrukade resurser för att genomföra verksamheten. Lotsorganisa- tionen tillhandahåller tjänster som möjliggör transporter via hamn- arna och i förlängningen inte bara är en del i den nödvändiga infrastrukturen för svensk industri utan för samhället som helhet. Servicenivån i lotsningsverksamheten bör därför vara mycket hög, även om det kan försämra den inre (interna) effektiviteten inom , för att inte påverka effektiviteten i ett helhets- perspektiv. När man ska bestämma lotsavgifternas nivå och strukturTPF1FPT finns det två olika faktorer att ta hänsyn till. Den första är att avgifterna (priserna) ska sättas så att så hög effektivitet som möjligt uppnås. Att det finns outnyttjad kapacitet i verksamheten talar för att avgifterna bör sänkas. Lägre priser på en tjänst medför i normal- fallet ökad efterfrågan, vilken borde kunna tillgodoses med befintlig kapacitet och därmed öka kapacitetsutnyttjandet. Den andra aspekten är att verksamheten som sagt redan vid dagens avgiftsnivå ger ett finansiellt underskott. För att öka finansierings- graden borde sålunda avgiftsnivån höjas. Därmed finns en mål- konflikt mellan effektivitet och finansiering. Denna målkonflikt skulle kunna lösas för offentliga verksam- heter som har finansiella underskott genom att priserna sätts så att ett effektivt resursutnyttjande uppnås och det finansiella under- skottet täcks via tillskott från statsbudgeten. I dagens samhälle är emellertid inte problemet så lätt att lösa. Om skatterna ska höjas för att täcka underskott i offentlig verksamhet kan man visa att det i sin tur leder till snedvridningar på andra håll i ekonomin. 1TP PT Med prisnivå åsyftas den genomsnittliga avgiften per lotsning. Med prisstruktur menas hur avgifterna tas ut av olika fartyg. En variant är att alla betala lika mycket, men många andra former av avgiftsuttag är möjliga. Alternativt krävs nedskärningar av annan offentlig verksamhet. Skattefinansiering är sålunda inte gratis och priset för att uppnå effektivitet inom i det här fallet lotsningssektorn skulle i så fall ske genom lägre effektivitet inom någon annan verksamhet.TPF2FPT Av det skälet finns ett politiskt bestämt krav på självfinansiering inom respektive transportgren, se avsnitt (b) i följande stycke. 1.3Antaganden och politiska beslut Tre antaganden har tagits för givna i denna studie. De bygger på politiska beslut, vilka i och för sig kan ifrågasättas och komma att förändras . För denna rapport utgör de dock exogent bestämda utgångspunkter. a) Prissättning inom transportsektorn grundas på kortsiktiga sam- hällsekonomiska marginalkostnader. Denna princip är väl förankrad i ekonomisk teori. Sådan prissättning leder till ett optimalt resursutnyttjande. I de flesta fall leder det inte till finansiella underskott. Inom just kommunika- tionssektorn är det emellertid inte ovanligt att så är fallet. Det kommer sig av att det ofta råder påtagliga stordriftsfördelar, vid de aktuella produktionsvolymerna. I sådana fall kommer marginal- kostnaden att vara mindre en genomsnittskostnaden, det vill säga pris lika med marginalkostnad täcker inte den genomsnittliga kostnaden för varje producerad enhet. En sådan situation kan liknas vid ett naturligt monopol. En tillräcklig förutsättning för naturligt monopol är att (den enda) producenten har fallande genomsnittskostnad vid den aktuella produktionsvolymen. I så fall har företaget inte nått upp till sin minsta effektiva storlek (MES) och det är kostnadseffektivare att öka produktionen i detta företag än att starta ett företag till. Inom sjöfartssektorn tillämpas inte prissättning enligt kortsiktig marginalkostnad. Hela infrastrukturen i form av farlederna är en kollektiv tjänst där den kortsiktiga marginalkostnaden för utnytt- jandet i stort sett är noll. Ändå uttas farledsavgifter av betydande storlek för att täcka de stora fasta kostnaderna. Lotsning och isbrytning har positiva marginalkostnader. 2TP PT Eftersom skattefinansiering leder till snedvridning på andra håll brukar man i inves- teringskalkyler på transportsektorn justera för detta genom ett påslag på kostnaderna med . stiger priserna i de flesta fall marginalkostnaden, medan isbryt- ningen som sagt är avgiftsfri. b)Vid finansiella underskott inom en del av en sektor på tran- sportområdet ska detta täckas inom sektorn som helhet. Det betyder att statsbudgeten inte ska belastas så att skattemedel täcker underskott som görs inom någon verksamhet, exempelvis lotsningen. I stället ska kollektivet av trafikanter inom sektorn, i det här fallet sjöfarten, på något sätt stå för intäkter som täcker underskott. Lösningen på detta inom sjöfartssektorn är som redan nämnts att belasta alla fartyg genom farledsavgifterna. Det förekommer dock ett antal undantag från denna princip, främst vad gäller inom järnvägssektorn. c)Diverse interventioner och avsteg från ovanstående principer görs av regionalekonomiska skäl. Inom sjöfartsområdet kan den avgiftsfria statliga isbrytningen ses som ett exempel. Inom lots- ningen är de lägre lotsavgifterna på (rabatt på taxan) ett sådant exempel. Ett annat är att servicemålet är mycket högt satt och lika i alla lotsleder längs kusten. basaeras lotsavgifterna i huvudsak på två faktorer: lotsad tid och det lotsade fartygets bruttodräktighet. När det gäller lotsad tid finns en skala som är uppdelad på påbörjad halvtimme och skalan är proportionell, dvs. varje ytterligare på- börjad halvtimme ger lika stor ökning i avgiften. Tidsberoendet för fartyg av några olika storlekar visas i figur 2.1. var taxan baserad på lotsledens längd. Vid en given hastighet spelar det ingen roll, men med nuvarande system får långsamma fartyg betala en högre avgift än snabba. Detta är en riktig princip för prissättningen, eftersom fartyget ianspråktar lotsen och lotsen därmed förhindras att åta sig nya uppdrag. En stor del av lotsningens kostnader är emellertid fasta, varför den tidsbaserade avgiften endast ska fånga in den tids- beroende delen i kostnaden. kan fartyget försenas av orsaker utom fartygets kontroll: ishinder, möten med andra fartyg m.m. I är lotsavgiften sänkt av detta skäl: här finns många hinder i farleden (sluss, broar, reducerad fart) och förseningar vid i är vanliga. Det har under arbetet med denna rapport inte framkommit några större klagomål om principen med tidsbasering, utom från . Där kan stora fartyg som redan betalar mycket höga avgifter behöva invänta andra och därmed få väsent- ligt högre avgift. I huvudsak kan dock denna taxeprincip sägas vara väl fungerande. Figur 2.1 Lotsavgiftens samband med lotsad tid för olika storlek på brutto- tonnage Den andra faktorn är bruttodräktighet. Avgiften stiger med ökat brutto i en degressiv skala: avgiftsökningarna blir mindre och mindre eftersom intervallen blir längre. Se figur 2.2. I det här fallet finns inget samband med kostnaden: det är inte dyrare att lotsa ett större fartyg än ett mindre. I stället kan detta ses som ett sätt att täcka de fasta kostnaderna. Bruttotonnaget kan ses som en approximation för värdet av fartygets last. Genom att låta taxan bero av detta kommer man att låta olika fartyg betala ungefär lika stora andelar av lastens värde i avgift. Även om man kan diskutera hur sambandet exakt ska se ut följer detta principen om charge what the market can bear. Figur 2.2 Lotsavgiftens samband med bruttodräktighet för olika lotsad tid Källa: taxa. Lotsningar till några hamnar som saknar skärgård tar ofta , t.ex. , , . Den vanligaste lotstiden är 1 , t.ex. till , , , , , , . är normalt för lotsningar till , , och samt genom . tar förutom distanslotsningar endast lotsningar i insjöarna, t.ex. , eller över (på insjöarna förekommer dock inga fartyg med bruttoton över ca 6 000 så den översta kurvan blir i de fallen aldrig relevant). Det kan dock ifrågasättas i vilken utsträckning bruttodräktighet verkligen är ett bra mått på betalningsviljan eller om inte bättre approximationer finns. Under arbetet med rapporten har olika synpunkter framförts gällande vilket mått som bör användas för att återspegla värdet av frakten. Bruttodräktighet sannolikt är en någorlunda god approximation av detta, även om vissa typer av fartyg såsom färjor och bilfartyg kan missgynnas något. Det finns alternativa mått, i tillämpas längd*bredd*djupgående, t.ex. Eftersom längd är grunden för lotspliktsgränserna vore det av det skälet praktiskt att använda det även för taxorna. Exempelvis bör dock ett 100 m bulkfartyg skulle belastas med lägre avgift än ett lika långt containerfartyg då det senare har ett betydligt högre värde på sin last. Det bästa måttet för att approximera priskänslig- heten med är något som borde utredas ytterligare. Principen om charge what the market can bear är en praktisk tillämpning av en prissättningsprincip som kallas för Ramseys regel. Den kan tillämpas när man inte vill använda marginalkost- nadsprissättning, som är optimalt, därför att man skulle få ett oönskat finansiellt underskott. Regeln är därför tillämplig på lotsningsområdet. Innebörden av regeln är att man då ska höja priset över marginalkostnaden olika mycket för konsumenter med olika priskänslighet.