sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Vi har dock erfarit att avsikten från början var att budgetunderlaget avsågs ha en mycket begränsad roll; det gällde att komma bort från pläderandet i de gamla anslagsframställningarna. har dock många myndigheter kommit att använda budgetunder- laget även för att presentera analyser av vilka konsekvenser ändrade omvärldskrav kommer att få för myndigheten och bedömningar av vad olika anslagsnivåer kan betyda när det gäller att anpassa verksamheten till dessa förändrade förutsättningar. Också på andra sätt är de ofta starkt pläderande för högre anslag. De tidigare anslagsframställningarna har således kommit åter bakvägen. Vårt förslag motverkar en sådan utveckling, som myndigheternas berättigade intresse av att kunna till reg- eringen överlämna egna bedömningar tillgodoses. Vårt förslag innebär att det tekniska innehållet i budgetunder- laget renodlas. Tidpunkten för att lämna in budgetunderlaget kan senareläggas till . Därmed har det mycket tydligt angetts att budgetunderlaget inte är tänkt att påverka mera verksamhetsstrate- giska bedömningar t.ex. till följd av förändrade omvärldskrav. Ett sätt att klargöra den tekniska karaktären är också att i likhet med vad ESV föreslagit i fortsättningen tala om ett beräkningsunderlag.9 Detta föreslås regleras genom en ändring i förordningen om års- redovisning och budgetunderlag i enlighet med vad som framgår av Författningsförslag. Många myndigheter anser uppenbarligen att det är önskvärt att redovisa en analys av sin verksamhet i förhållande till framtida krav. Dessa analyser kan också fylla en slags myndighetspolitisk – också i förhållande till den egna personalen – eller sektorspolitisk funk- tion. Att myndigheterna har möjligheter att lämna sådana analyser är rimligt. Det bör finnas ett utrymme för myndigheten att utifrån sin specifika kunskap om verksamheten diskutera också den fram- tida verksamheten och dess ekonomiska förutsättningar. står det klart att myndigheterna vid behov skall kunna lämna in ett mer pläderande dokument som bedöms lämplig. Detta kan ske endera genom att myndigheten själv bestämmer sig för att göra det eller genom att det begärs av regeringen. För att kunna påverka kommande anslagstilldelning måste regeringen ha det än f.n. Vi anser att detta inte behöver regleras formellt. Varje myndig- het kan självfallet lämna en skrivelse till regeringen. Om en myn- dighet väljer att göra det i syfte att påverka den kommande budgetbehandlingen, får det förutsättas att myndigheten efterhör detta bör ske för att kunna komma till an- 9 ESV 2004:25, Konsten att styra. vändning i den kommande processen. Det är också självklart att regeringen av varje myndighet kan begära ett speciellt dokument till en viss tidpunkt. 6.4Politikens kunskapsunderlag och omprövning av statlig verksamhet Flera av våra ställningstaganden har bäring på förutsättningarna för beslutsfattare att få tillgång till beslutsrelevant information. Det handlar om vilka krav som skall ställas på skilda slag av infor- mation, vad myndigheterna respektive andra kunskapsproducenter skall göra, om behovet av underlag för omprövningar och om hur regeringen skall informera . Enligt direktiven skall vi också överväga vilka möjligheter och begränsningar som föreligger för att på ett systematiskt sätt pröva statliga verksamheter och myndigheter med stöd av resultatinformation. Vi har tidigare betonat att samtliga myndigheter i årsredovis- ningen skall beskriva hur de genomfört sina respektive uppgifter. Vi ser myndigheterna som producenter av den information som regeringen behöver för den löpande styrningen och kontrollen av förvaltningen. Denna information genereras i hög grad inom system som finns i direkt anslutning till verksamheten. Denna information är således i första hand avsedd att användas i den mer löpande styrningen och kontrollen av verksamheter och myndigheter. Därutöver behövs information för mer eller mindre vittgående omprövningar. I huvudsak kan det inte förväntas att sådan information kan lämnas i årsredovisningarna. 6.4.1Förutsättningarna för omprövningar måste förbättras Underlag för omprövningar av en eller flera myndigheters upp- drag bör tas fram i huvudsak utanför den berörda myndig- heten/myndigheterna. Sådana omprövningar bör aktualiseras ad hoc. När mera genomgripande omprövningar aktualiseras bör dessa underlättas genom att det ställs högre krav på Regerings- kansliets förmåga att identifiera var relevant kunskap finns. Kommittéväsendet bör nyttjas mer strategiskt. En beslutssituation (se också kap. 5) kan uppfattas som mer eller mindre öppen. I ena änden har vi den löpande styrningen som sker utifrån tämligen givna förutsättningar. I den andra änden omprövas både mål och centrala medel. Alla försök att på en sådan axel kategorisera de beslut som fattas i verkligheten får dock ett drag av godtycke. Det är inte fråga om en skala med fasta mättal på vilken vi kan placera in beslut och ange om det var ett mer löpande beslut eller en mer grundläggande omprövning. Vad som avses med det ena eller det andra beror på vilket perspektiv som anläggs. Det som för en chef i en myndighet framstår som en mycket kraftfull om- prövning av verksamheten kan från ett mer överordnat eller över- gripande perspektiv framstå som en marginell förändring. Uppfatt- ningarna om vad som är en genomgripande respektive en marginell omprövning varierar också i olika politiska och kulturella miljöer och naturligtvis också . I verkligheten finns det dock sannolikt en ganska bred gemen- sam uppfattning om var gränserna går mellan beslut eller ompröv- ningar av olika dignitet. Omprövningar av en eller flera myndigheters uppdrag Emellanåt omprövas myndigheters verksamhet och organisation något grundligare än vad som normalt hör hemma i en årlig budget- process utan att det är aktuellt att förändra dem radikalt. En mera renodlad årlig process kan öka behovet av och dessutom skapa utrymme för sådana mer intermittenta omprövningar på mellan- nivå. Denna tanke anknyter i viss mån till den s.k. treårsbudget- eringen. Detta system tog dock inte hänsyn vare sig till att myndig- heterna är mycket olikartade eller till att behovet av omprövning av organisation eller konkreta uppgifter måste ske från politiska utgångspunkter och ställningstaganden. Sådana omprövningar bör inte inordnas i ett fast system. De måste i stället ta sin utgångspunkt i vad som bedöms vara politiskt angeläget. Ett sådant mer ad hoc-mässigt förhållningssätt bör balanseras mot att det finns vissa lägen då sådana omprövningar bör aktualiseras, t.ex. inför ett kommande skifte på myndighetens chefspost. Vilken information som behövs i dessa sammanhang kommer att variera. Det är dock viktigt att regeringen inför en sådan omprövning får tillgång till en mera generell och extern bedömning av den aktuella myndigheten eller verksamheten. Det är både möj- ligt och nödvändigt att se på hur myndighetens verksamhet för- håller sig till andra verksamheter och vidare vilka olika framtida behov av samordning som kan finnas. Vem som skall utföra detta slag av analyser torde variera från fall till fall. Vi anser dock att det är nödvändigt att det inom finns särskild kompetens för sådana analyser. Huru- vida det därutöver finns anledning att på myndighetsnivå skapa särskilda resurser som regeringen kan använda i sådana samman- hang, analyseras av Stabsutredningen.10 Genomgripande omprövningar av verksamheten Ju mer grundläggande omprövningar det är fråga om, desto mer förefaller de ske ad hoc och utlösas av en stark insikt om att något inte längre fungerar, till följd av t.ex. yttre händelser eller att kunskapen om ett visst problem ökat. De kan också följa av politiska värdeförändringar, t.ex. för att en ny regering träder till men som också kan äga rum utan ett politiskt maktskifte. Ompröv- ningar av olika verksamheters existens, mål, grundläggande medel etc. kan knappast planeras in i förväg. Erfarenheterna tyder snarare på att – i de fall man försökt institutionalisera grundläggande omprövningar – det oftast resulterar i slag i luften till betydande kostnader. Det är inte är rimligt och kan inte heller förväntas att de berörda myndigheterna själva tar fram underlag när det gäller behovet av sådana politiska kursomläggningar eller att de kartlägger vilka handlingsalternativ för politikerna som är möjliga. Än mindre kan förväntas att de skulle ta initiativ till sådana omprövningar. finns en mycket omfattande utvärderingsverksamhet. I en rad andra länder har också utvärderingsverksamheten expanderat kraftigt.11 anser många att utvärde- ringsverksamheten är otillräcklig och att utvärderingar ger föga hjälp vid större omprövningar. Det förefaller alltså finnas en utbredd men föga realistisk syn på den betydelse utvärderingar kan ha. 2007:20, Översyn av stabsmyndigheter. 11Furubo, Rist & , 2002, International . Vid mer betydande omprövningar vänds blickarna nämligen inte i första hand bakåt. Frågorna gäller i stället vad som kan och skall göras , låt vara att detta måste belysas med hjälp av information som avser vad som hänt. Den kunskap som söks skall belysa vilka handlingsalternativ som står till buds och hur olika handlingsalternativ kan tänkas påverka en framtida utveckling. Information som kan vara relevant i sådana situationer kan komma både från utvärderingar och från andra former av kun- skapsproduktion. Det viktiga är att svaren och bedömningarna ges av kunskaps- och expertstrukturer som bygger sin uppfattning på vetenskap och beprövad erfarenhet. För beslutsfattaren och de tjänstemän som förbereder besluten gäller det att identifiera var sådan kunskap finns. Vi har konstaterat att olika samhällsområden i varierande grad sammanfaller med olika expert- och kunskapsstrukturer. Inom vissa områden torde det vara lätt att urskilja relevanta kunskaps- och forskningsfält och därigenom identifiera varifrån man kan få en bild av vad vetenskap och beprövad erfarenhet säger. Det kan gälla områden som arbetsmarknadspolitik, stabiliseringspolitik, kri- minalpolitik och biståndspolitik. Inom andra områden är det avsevärt vanskligare. Det är inte lika lätt att identifiera relevanta vetenskaper, forskningsmiljöer och enskilda forskare. Problemet vi ställs inför har därmed två sidor. Den ena är att utvärderingar av pågående verksamheter långt ifrån alltid ger den kunskap som behövs för att värdera framtida handlingsalternativ. För detta behövs också annan kunskap som skapats genom t.ex. empiriska undersökningar oberoende av en viss statlig verksamhet, laboratorieexperiment och genom teoretiska analyser. Den andra sidan av problemet är att det inte alltid finns givna expertstrukturer att söka kunskap hos. Vad vi kan tala om som kongruens kan således variera mellan å ena sidan de avgränsningar som gjorts inom den politiska och administrativa sfären samt å andra sidan avgränsningar av vetenskapliga och andra expertstruk- turer. I vissa fall finns, som påpekats, en sådan kongruens. Med andra ord sammanfaller skärningen av kunskapsproduktionen med sektorsområden. I dessa fall är det uppenbart för både poli- tiker och tjänstemän i , men också för myndig- hetsföreträdare, vilka som är de relevanta akademiska kunskaps- områdena. Något förenklat uttryckt vet man vem man skall fråga, om man vill få bästa bild av kunskapsläget i de skärningar som är politiska relevanta. På andra områden saknas denna kongruens. är oklart vilka kunskapsområden som kan vara relevanta vid en diskussion av det politiska åtagandet eller sektorn. Varken tjänste- män eller politiker vet, enkelt uttryckt, vem man skall ställa frågor till. Bedömningen av vilken kunskap som är relevant i förhållande till en viss statlig verksamhet kan också variera beroende på att man i olika sammanhang kan definiera problem som mer eller mindre verksamhetsspecifika. Ett exempel får illustrera resonemanget. Vid diskussionen om statligt ekonomiskt stöd till kommuner för att ordna speciella publikarrangemang med historisk inriktning (medel- tidsveckor, renässansdagar etc.) kan kunskapsbehoven beskrivas på olika sätt. Det är möjligt att fråga vilken betydelse detta slag av arrangemang har för turismen. Det är också möjligt att fråga vad vi vet om hur olika former av statligt stöd kan påverka kommunala satsningar på turism. Ytterligare en fråga som kan ställas är hur komplexa organisationer påverkas av ekonomiska styrmedel. Be- roende på vilken av dessa frågor som ställs har helt olika kunskaps- områden definierats, och beroende på vilken fråga som ställs kan man också göra olika bedömningar av om det redan finns relevant kunskap eller inte. Detta synsätt visar att frågan om hur kunskap skall tillföras den politiska processen mynnar ut i att det långt ifrån enbart är en fråga om utvärderingsverksamhet. En breddning av politikens kunskaps- underlag handlar endast till en mindre del om hur utvärderings- verksamheten skall organiseras och hur utvärderingar skall föras in i olika processer. Kunskap som är betydelsefull vid omprövningar kommer från utvärdering men också från andra former av kun- skapsproduktion, t.ex. experimentella undersökningar och teo- retiska beräkningar. Utifrån detta menar vi att förutsättningarna för grundläggande omprövningar kan förbättras på åtminstone två sätt. Ena vägen går över kommittéväsendet. I många lägen kan kommittéer utnyttjas i ökad omfattning för att kanalisera kunskap till den offentliga beslutsprocessen. Vi är medvetna att det inte går att återskapa det av många glorifierade – om än ofta inte särskilt skyndsamt arbe- tande – kommittéväsende som fanns under låt oss säga . Den betydelse som kommittéväsendet hade både för att föra in kunskap och för att skapa en slags konsensus åtminstone om vilka faktorer och kunskaper som var relevanta för olika be- dömningar kan förmodligen inte återskapas. Emellertid kunde en partiell renässans för kommittéväsendet i detta avseende ändå vara möjlig. Kommittéformen kan vara ända- målsenlig t.ex. för att bedöma vilken kunskap och vilka forsk- ningsområden som kan bidra till diskussionen kring hur ett visst samhällsproblem skall betraktas. Kommittéer bör därför ges en mer aktiv roll för att föra in kunskap i det politiska systemet och skapa motbilder till dem som levereras av dem som svarar för att genomföra verksamheten. Kommittéväsendet karak- teriseras också av en stor flexibilitet och därmed möjligheter att hitta olika former för att skaffa kunskap på olika områden. Det bör dock betonas att många kommittéer även i fortsätt- ningen kommer att hantera mer avgränsade och tekniska frågor. Det kan t.ex. gälla i de fall då den grundläggande inriktningen på den framtida verksamheten är ganska klar, även om den innebär en väsentlig omprövning av tidigare verksamhet. I dessa fall är det naturligt att kommittéernas uppgift mer är att tämligen snabbt ta fram konkreta förslag och pröva olika tekniska lösningar. Det bör göras tydligt i direktiven till kommittéer om uppdraget gäller att kanalisera kunskap till det politiska systemet eller om det i första hand gäller att utifrån en tämligen lättillgänglig kunskap komma med konkreta förslag på ett visst område. Detta är viktigt bl.a. eftersom det kan påverka formerna för kommittéarbetet, dess bemanning och vilken tid kommittén får till förfogande. Den andra vägen – som för övrigt måste beträdas också när kommittéväsendet används – bygger på att öka egen kapacitet att snabbt tillgodogöra sig kunskap som är relevant för att pröva olika handlingsalternativ. Detta är nödvändigt eftersom även större omprövningar ibland har en grund som gör att beslut måste fattas snabbt. En förutsättning för detta är att be- rörda/ansvariga tjänstemän har en sådan överblick att de snabbt kan identifiera var relevant kunskap finns när olika omprövningar aktualiseras. Det krävs därför att har en klar bild av vilken kunskap som kan vara relevant i olika situationer och vilka kunskapsfält som svarar mot sektorn eller åtagandet. bör inte nöja sig med att sådan överblick skulle finnas i myndigheterna. En sådan de facto delegering är olämplig. Tvärtom är det en strategisk uppgift för departementsledningen att säkerställa att tjänstemännen besitter den kunskap och den analytiska kompetens som är nödvändig för att bl.a. kunna skaffa sig överblick över vilka partners som finns inom kunskaps- samhället. Det handlar om att inventera vilka som är de huvud- sakliga bärarna av policyrelevant kunskap och vilka kunskaps- miljöer man bör följa eller utveckla kontakter med. För att kravet på en sådan överblick inte skall bli bara en klyscha så krävs dock att den tar sig ett mera konkret uttryck. Resultatet av sådana inventeringar skall dokumenteras. Att ta fram sådana analyser eller kunskapsinventeringar kan också bidra till att utveck- la kompetensen och den analytiska kapaciteten inom . Budgetpropositionen bör renodlas till ett framåtriktat doku- ment. Årsredovisningen för staten bör vara det centrala redo- visningsdokumentet om den statliga verksamheten. Flera av våra tidigare förslag påverkar budgetpropositionen. Men oberoende av detta finns det anledning att också därutöver disku- tera budgetpropositionens form och innehåll. Budgetpropositionen har laddats med flera olika syften och är riktad både framåt och bakåt. Den har blivit det huvudsakliga sättet för regeringen att fullfölja sin redovisningsskyldighet enligt lagen om statsbudgeten och den är därmed central för att skall kunna fullgöra sin kontroll av regeringen. Budgetpropositionen och vårpropositionen är underlag för budgetreglering enligt 9 kap. 3 § RF och har därmed central betydelse som ett underlag för den framtida politiken på olika områden. Även om är mottagare av budgetpropositionen, har den de facto också blivit bärare av styrsignaler till myndigheterna, trots att den formellt sett inte alls är adresserad till dessa. Den nuvarande ordningen har vissa fördelar. Budgetproposi- tionen blir ett slags årligt uppslagsverk om den förda politiken och om myndigheternas bedrivna och framtida verksamhet. Också utanför , och myndighetsvärlden kan detta te sig praktiskt. Enligt vår bedömning bidrar olika syften till att budgetproposi- tionen blir onödigt voluminös. Textmängden i nuvarande budget- proposition är ett problem i sig. Ett annat problem är, som fram- gått av kapitel 4, att informationen i budgetpropositionen är svåröverskådlig ställvis och på en mycket detaljerad nivå. tionen är också i hög grad baserad på myndigheternas årsredovis- ningar och får därmed karaktär av en myndighetsnära verksamhets- information, som det förefaller vara något slumpmässigt vad som tas upp respektive inte tas upp. Kombinationen av olika syften gör också att inget syfte blir uppfyllt särskilt väl. Budgetpropositionen blir inte underlag för diskussion om styrkor och svagheter i den verksamhet som staten har bedrivit på olika områden och därmed för kontroll. Den leder också i mycket begränsad omfattning till att utvärderar och bedömer den verksamhet som har bedrivits. Den fungerar inte heller som mer än ett begränsat underlag för att bedöma behovet av och inriktningen på framtida insatser. Enligt budgetlagens bestämmelser skall regeringen för ange de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2 §). Detta binder inte regeringen till att lämna redovisningen i ett visst dokument. Detsamma gäller kravet enligt 47 § i budgetlagen om att regeringen skall redovisa för vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Även här har regeringen frihet att bestämma var detta skall ske. Budgetpropositionen har dock kommit att bli det dokument där regeringen redovisar vilka resultat som uppnåtts och vilka åtgärder som vidtagits med anledning av vad revisionen iakttagit. Vårt förslag om budgetpropositionen innebär att budgetpropo- sitionen renodlas till ett framåtriktat dokument. En sådan ren- odling kan ske bl.a. genom att årsredovisningen för staten görs till det centrala redovisningsdokumentet och därmed byggs ut. Årsredovisningen innehåller resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen för staten bör i fort- sättningen dessutom innehålla den övriga information som behövs för att skall kunna bedöma hur regeringen fullgjort sina uppgifter. Detta förslag preciseras genom den föreslagna ändringen i budgetlagen (se Författningsförslag). En uppgradering av årsredovisningen för staten innebär att denna bör innehålla de hårda delarna av en mer aggregerad infor- mation om statens verksamhet på olika områden. Den skall enkelt uttryckt beskriva, men på en rimlig nivå, vad staten gjort för pengarna. Att mer precist ange på vilken nivå denna information skall läggas förutsätter utvecklingsarbete inom . Det rimliga är, för att tillämpa samma resonemang som i relationen regering och myndigheter, att regeringen väljer vilken information som på ett relevant sätt belyser statens verksamhet. Självklart står det fritt att för regeringen tillkännage synpunkter och önskemål på regeringens redovisning. Vårt förslag innebär att årsredovisningen för staten på ett tyd- ligare sätt kan ge en solid grund för bedömning och kontroll av regeringen. Den av regeringen lämnade resultatinforma- tionen kan dessutom få större betydelse för diskussionen om den framtida inriktningen av statens verksamhet på olika områden, om den lämnas i årsredovisningen för staten. Det tidsmässiga mellan- rum som skapas mellan att får den bakåtblickande informationen och att skall ta ställning till regeringens budgetförslag gör att får större möjligheter att diskutera vilka konsekvenser den lämnade resultatinformationen bör få. Den föreslagna renodlingen av budgetpropositionen innebär att tyngdpunkten till skillnad från bör ligga på regeringens förslag till politikens framtida inriktning och budget. Detta betyder inte att all tillbakablickande information skall bort från budget- propositionen. Även i fortsättningen krävs både viss information om den förda politiken och en analys av på vilket sätt den medverkat till utvecklingen på olika områden. Vi menar dock att denna i huvudsak bör begränsas till de fall där resultaten direkt påverkar regeringens bedömning av kommande års anslag. Vårt förslag bör kunna medföra att budgetpropositionens om- fattning reduceras avsevärt. Det innebär att långa partier av beskriv- ningar av insatser och beskrivningar av myndigheters uppgifter m.m. kan tas bort. Det gäller också en stor del av den information som närmast återger myndigheternas årsredovisningar. 6.4.3Skrivelser om utvecklingen inom olika samhällsområden Regeringen skall till i särskilda skrivelser beskriva utvecklingen på olika samhällsområden och analysera effekterna av statens verksamhet. Informationen i budgetpropositionen följer verksamhets- strukturen. Syftet är att ge en bild även av effekterna av de statliga verksamheterna i förhållande till de överordnade målen. dömning är dock att denna redovisning har stora kvalitetsproblem och att den inte heller på ett mer heltäckande sätt kan ges i ett årligt dokument. Eftersom sådan information är av central betydelse för riks- dagen och också torde ha ett stort värde för den mer allmänna politiska debatten menar vi att den bör ges i annan ordning. Vårt förslag utgår från att denna information består av två delar. Riks- dagen har ett intresse av att få veta hur det gått på olika sam- hällsområden; det gäller med andra ord hur utvecklingen har varit i förhållande till de mål som beslutats. Konkret kan det t.ex. vara fråga om utvecklingen av skolelevernas kunskaper, energianvänd- ningen, olika slag av brottslighet, välståndsfördelning etc. Sådana beskrivningar grundas i stor utsträckning på en bearbetning av olika former av statistik. Den kan antas vara av intresse oavsett vad som påverkat den utveckling som beskrivs.