sou · GVB34 · 2008-01-01 00:00:00 — Sjöfarts- inspektionen har 73 personer anställda i , och . Luftfartsstyrelsens verksamhet i sysselsätter 50 personer och i flygräddningsverksamheten i arbetar 12 personer. Järnvägsstyrelsen har ett kontor i där 3 personer är stationerade. Den regionala verksamheten berörs inte direkt vid en samlokalisering. När verksamheten skall bedrivas inom ramen för en gemensam myndighet, kommer en ny organisationsmodell att utarbetas, vilket kan komma att beröra även den nuvarande regionala verksamheten. Som framgår av den tidigare framställningen, finns det en påtaglig risk att omlokalisering av verksamhet leder till stor rörlighet bland personalen, med påföljande kompetensförsörjnings- problem under en ganska lång övergångstid. I synnerhet är det specialister inom de olika trafikslagen som är svåra att rekrytera. Erfarenheter från tidigare omlokaliseringar visar att det normalt sett tar innan myndigheten fungerar fullt ut på den nya lokaliseringsorten. Luftfartsstyrelsens erfarenhet är att det är lättare att rekrytera, med fler kvalificerade sökanden, till den fristående myndigheten efter skiljandet från . Enligt utredningens bedömning går det inte att att bedöma om en sammanslagen myndighet i sig skulle försvåra rekryteringen och därmed kompetensförsörjningen. Utredningen kan konstatera att löneläget skiljer sig avsevärt mellan de olika myndigheterna, beroende främst på marknads- lönerna för den typ av kompetens som behövs i respektive organisation. Detta kan innebära att löneskillnaderna för likartade arbetsuppgifter inom en och samma myndighet kan komma att upplevas som oskäliga. Utredningen anser dock att det är ett övergående problem som bör kunna åtgärdas , i synnerhet om en sammanslagning leder till ökad personalrörlighet. Att inrätta en gemensam myndighet, men ändå behålla verksamheten på nuvarande orter, skulle innebära att personalflykt till följd av byte av lokaliseringsort kan undvikas. uppnås inte de samordningseffekter som eftersträvas, varken beträffande verksamhet eller ekonomi. Vidare är det ofta förenat med svårigheter att bedriva ledning på distans. Därigenom försvåras de dagliga kontakterna och ett tids- och resurskrävande behov av resor uppstår. Det kan dock vara en nödvändig lösning under en övergångstid, t.ex. för att klara kompetensförsörjningen vid uppbyggnaden av en ny myndighet. 13.3.3Konsekvenser för säkerhet och skydd Genom att inrätta en gemensam, transportslagsövergripande organisation skulle all kompetens avseende säkerhet och tillsyns- metodik inom alla fyra trafikslag samlas på ett ställe. Därmed ges förutsättningar för en överblick över all tillsynsverksamhet inom hela transportsektorn och en gemensam kultur skulle kunna utvecklas avseende säkerhet, skydd, tillsynsmetodik etc., vilket skulle vara positivt även för utvecklingen av det nationella säkerhetsarbetet. Mot detta kan invändas att det finns utvecklade internationella säkerhetskulturer inom såväl luftfartens som sjöfartens områden och att en europeisk järnvägssäkerhetskultur är under framväxt. Dessa redan existerande kulturer styr i stor utsträckning det nationella säkerhetsarbetet. Tydligast är detta inom luftfartens område, där man internationellt kommit längst med att implementera de gemensamma bestämmelserna. Inom vägtrafikområdet, med ett mycket stort antal aktörer, finns ingen motsvarande kultur. Det har uttryckts tveksamhet om det är önskvärt och överhuvudtaget möjligt att bygga upp en gemensam nationell säkerhetskultur över transportslagsgränserna. Man skulle därmed riskera att arbetet inom EU och internationellt försvåras och att inflytande därmed försvagas. Skyddsarbetet inom de olika transportslagen finns beskrivet under avsnitten 3–6. Det kan konstateras att man här kommit väldigt långt inom luftfartens område, där samma kontrollstandard tillämpas inom hela . som man är bunden av internationella regelverk, ger en sammanslagning förutsättningar för att de andra transportslagen skall kunna inspireras av den väl utvecklade skyddskulturen inom luftfarten, utan motsvarande stora resursinsatser. Även inom IT-säkerhetsområdet bör det finnas förutsättningar att gemensamt åstadkomma en angelägen vidareutveckling. Farhågor har framförts om att en gemensam organisation skulle leda till krav på en enhetlig säkerhetsnivå, vilket skulle leda till en sänkning av kraven inom de sektorer som har kommit närmare nollvisionen. Utredningen kan konstatera att en gemensam organisation inte hindrar att de årliga säkerhetsmålen, som de formuleras i regleringsbrev och andra styrdokument, även i fortsättningen kan vara transportslagsspecifika. Vid utarbetandet av de årliga målen är utgångspunkten det aktuella säkerhetsläget och övriga förutsättningar inom respektive sektor. En ökad personalrörlighet och problem med kompetens- försörjningen under en övergångstid, som kan komma att uppgå till , skulle leda till en minskad effektivitet och kontinuitet i verksamheten. Därmed skulle säkerhetsarbetet inom alla eller flera av trafikslagen kunna påverkas negativt av . För att mildra effekterna på kompetensförsörjningen, kan man välja att genomföra sammanslagningen i etapper. Etapp 1 skulle innebära att verksamheten sammanförs organisatoriskt i en myndighet, men att verksamheten fortsatt bedrivs på nuvarande lokaliseringsorter, i skilda avdelningar. I förberedelsearbetet inför etapp 2 ingår planering och åtgärder för kompetensöverföring och framtida kompetensförsörjning. Vidare genomförs process- kartläggningar och andra genomlysningar av verksamheten för att identifiera möjliga samordnings- och rationaliseringsåtgärder. I etapp 2 samlokaliseras verksamheten och en integrerad organisation införs. Omställningsperioden i etapp 1 bör vara tillräckligt lång för att säkerställa kompetensöverföring och – försörjning. Eftersom samlokaliseringen kommer att innebära en betydande personalrörlighet och därmed oro och frustration bland de anställda, riskerar en alltför utdragen omställningsperiod att leda till en betydande nedgång i produktiviteten. Utredningen bedömer att samlokaliseringen bör genomföras från bildandet av den nya myndigheten. Tillgång till aktuell forskning och utveckling inom inspek- tionernas ansvarsområden är av avgörande betydelse för en modern och väl fungerande tillsynsverksamhet och säkerhetsarbete. Enligt utredningens bedömning bör en gemensam trafikinspektions- myndighet förfoga över egna resurser för FoU. I detta sammanhang anser utredningen att det är rimligt att man överväger ev. omfördelningar av de FoU-resurser som finns inom trafiksektorn. Utredningens bedömning: Alternativet är möjligt att genom- föra. Det ger viss effektiviserings- och rationaliseringspotential och liten påverkan på kompetensförsörjning och säkerhets- arbete. I detta alternativ samlas inspektionerna för landtransporter, med tyngdpunkt i det nationella säkerhetsarbetet, i en myndighet och inspektionerna inom sjö- och luftfart, där det internationella samarbetet är dominerande, läggs samman i en myndighet. De två myndigheterna, Luft- och respektive Landtransportinspektionen, blir helt fristående från respektive trafikverk och från varandra. och Luftfartsstyrelsen är båda placerade i medan Järnvägsstyrelsen och Vägtrafik- inspektionen finns i . Alternativen med två myndigheter innebär inte en transportslagsövergripande organisation på samma sätt som i alternativet med en gemensam myndighet. Såväl överföringen av kunskap och erfarenhet liksom, , en gemensam säkerhets- kultur, mellan transportslagen blir mest naturlig inom ramen för den egna myndigheten. Detta kan delvis uppvägas genom ett systematiskt och kontinuerligt samarbete mellan de två trafik- inspektionsmyndigheterna. Om nuvarande lokaliseringsorter behålls, kan närheten till trafikverken bibehållas och därmed underlättas dessa kontakter. Samverkan med andra aktörer Landtransportinspektionens verksamhet har tyngdpunkten i det nationella arbetet, även om det inom Järnvägsstyrelsens område pågår en snabb utveckling framför allt inom EU-området. Luft- och sjöfartsinspektionens arbete präglas till stor del av samverkan inom EU och i olika internationella fora. Ett mer likartat arbetssätt mellan de två tillsynsområdena inom respektive inspektionsmyndighet bör underlätta samverkan med andra aktörer. kan det hävdas att erfarenhetsutbytet blir mindre omfattande. En variant av detta alternativ kan vara en lösning med tre myndigheter, där inspektionerna inom järnvägs- och vägområdet slås samman, men inspektionerna inom luftfart och sjöfart bildar egna fristående myndigheter. Landtransportinspektionen skulle, i enlighet med ovanstående redovisning, ha en omfattning på 68 personer och en budget på ca (kostnadsläge). Efter ett resurstillskott med anledning av ändrade roll och för Järnvägsstyrelsens sektors- och normgivningsuppgifter, skulle myndigheten dock bli väsentligt större. Sjö- och luftfartsstyrelsens samlade budget skulle uppgå till 415 personer med en budget på ca för egen verksamhet. Till detta kommer kostnader med anledning av gränssnittsjusteringen mellan och på ca 10 personer och . Eftersom den samlade volymen blir mindre på respektive ort, blir därmed också underlaget för att genomföra effektiviserings- och rationaliseringsåtgärder mindre. skulle bli en stor myndighet, med förutsättningar att bedriva en kostnadseffektiv administrativ verksamhet, helt i egen regi eller med köpta tjänster, om det bedöms som det bästa alternativet. I en genomlysning av nuvarande arbetssätt och rutiner som underlag för en samordning av OH- resurserna skulle en rad rationaliserings- och besparingsåtgärder kunna identifieras och genomföras. Besparingspotentialen, eller utrymmet för kvalitetsförbättrande åtgärder, bedöms liksom i alternativ 1 vara relativt stor och bör kunna uppgå till 10–. En långtgående integration av verksamheten ger största besparingseffekt. skulle bli en väsentligt mindre myndighet. Som framgått tidigare i detta avsnitt, köper Vägtrafik- inspektionen administrativa tjänster från medan Järnvägsstyrelsen bl.a. anlitar Kammarkollegiet. Vid uppbyggnaden av en gemensam myndighet, bör särskild vikt läggas vid att hitta kostnadseffektiva lösningar inom OH, t.ex. genom köp av tjänster och/eller samverkan med andra myndigheter eller organisationer för att hålla tillbaka de administrativa kostnadernas andel av budgeten. bör lokalkostnaderna kunna hållas på samma nivå som , eller något lägre om det går att uppnå en högre yteffektivitet än vid en samlokalisering. En integrering av verksamheten i de två myndigheterna förutsätter gemensamma lokaler, vilket medför kostnader i samband med flytten på den egna orten. Merkostnader inom personalområdet i samband med samman- läggningarna bör här bli avsevärt mer begränsade än under alternativ 1 eftersom personal inte behöver lämna arbetet p.g.a. byte av lokaliseringsort. Vid samordning av verksamheterna uppstår en rad merkostnader t.ex. för att bygga upp en gemensam ekonomistyrningsmodell, samordna IT-verksamhet och kostnader för kompetensutveckling och ev. -avveckling. Modellen med en säkerhetsmyndighet för landtransporter och en för sjö- och luftfart förenklar den ekonomiska hanteringen i viss mån i förhållande till alternativet med en myndighet. Landtransportinspektionen blir helt anslagsfinansierad och regering/riksdag kan här välja hur mycket man vill styra resurs- tilldelningen till respektive transportslag. Om man väljer att ge ett gemensamt anslag för landtransportinspektionen, ökar utrymmet för myndighetsledningen att göra prioriteringar mellan de två tillsynsområdena och underlättar den ekonomiska planeringen och uppföljningen. För sjö- och luftfartsmyndigheten kvarstår behovet att särredovisa kostnaderna i förhållande till respektive inkomstkälla för att säkerställa att kostnaderna hänförs till rätt avgiftskollektiv. På samma sätt som i alternativet med en samlad myndighet kan man välja en organisation där transportslag och kompetens integreras i en funktionsindelad organisation. Därmed uppnås den mest långtgående samordningen av verksamheten och det skapas bäst förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande och ett rationellt arbetssätt. Genom att de två myndigheterna kan behållas på nuvarande orter ändras inte förutsättningarna för kompetensförsörjning beroende på byte av lokaliseringsort. I vilken utsträckning nya myndighets- konstellationer som en samlad inspektionsmyndighet för sjöfart och luftfart respektive för väg och järnväg påverkar rekryterings- möjligheterna , går inte att bedöma. 13.4.3Konsekvenser för säkerhet och skydd Alternativet med två myndigheter innebär inte en transportslags- övergripande lösning på samma sätt som i alternativ 1. Det blir därmed inte möjligt att åstadkomma en gemensam nationell säkerhetskultur. Modellen med två transportinspektioner kan kompletteras med en mer långtgående samverkan mellan de två nya myndigheterna än mellan dagens fyra inspektioner. Inspektions- verksamheten inom vägområdet är av naturliga skäl fortfarande under uppbyggnad. Sammanläggningen med Järnvägsstyrelsen skulle innebära att man inom vägtrafikområdet får tillgång till de metoder och de kunskaper som utvecklats inom järnvägsområdet, i synnerhet avseende infrastrukturhållningen. Genom att kompetensförsörjningen inte påverkas av någon omlokalisering, bör inte heller kontinuiteten i eller nivån på säkerhetsarbetet påverkas i någon nämnvärd omfattning vid en organisationsförändring enligt detta alternativ. Utredningens bedömning: Alternativet är möjligt att genom- föra. För att säkerställa en långtgående samverkan mellan inspektionerna skrivs detta in i myndigheternas instruktioner/- regleringsbrev. Kompetensförsörjning och säkerhetsarbetet påverkas inte negativt till följd av omlokalisering. Detta alternativ innebär att fyra fristående, självständiga inspektionsmyndigheter inrättas, dvs. att nuvarande Sjöfartsinspek- tionen och Vägtrafikinspektionen båda får en helt fristående ställning i förhållande till respektive trafikverk som Vägtrafikinspektionens uppdrag och mandat förstärks och tydliggörs. För att markera de nya förutsättningarna och likheten med de två andra inspektionsmyndigheterna föreslås de nya myndighetsnamnen bli och Vägtrafikstyrelsen. Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen blir kvar som två självständiga myndigheter. För att säkerställa ett kontinuerligt transportslagsövergripande utvecklingsarbete och en långtgående samverkan som blir av större omfattning är , skrivs detta in i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. En förutsättning för att samverkan skall bli effektiv är att varje myndighetsledning ger tydliga uppdrag, prioriterar detta arbete och avsätter tillräckliga resurser. En modell kan vara att samarbetet organiseras i en gemensam trafikinspektionsdelegation, med av myndighetsledningarna fastställda gemensamma mål och särskilt tilldelade resurser. Utredningen har även övervägt alternativet att tillskapa en särskild myndighet med ansvar för att driva och utveckla de gemensamma utvecklingsfrågorna. Fördelarna med ett sådant alternativ skulle vara att man därigenom säkerställer prioriteringen av samverkan och ett sektorsövergripande utvecklingsarbete mellan inspektionsorganisationerna. skulle bildandet av ytterligare en myndighet innebära ökade kostnader inom transport- sektorn. Det kan också befaras att avståndet mellan verksamheten och utvecklingsarbetet skulle bli för stort och den praktiska nyttan av samverkan därmed skulle bli begränsat. Ett alternativ kan vara att ge någon av de anslagsfinansierade myndigheterna i uppdrag att driva och samordna dessa frågor och att tilldela anslagsmedel för detta. Samverkan med andra aktörer I de fall det krävs representation på GD-nivå i arbetet inom EU eller i internationella sammanhang, blir uppdraget här begränsat till ett transportslag. Det blir därmed möjligt för GD och övriga ledningen att fokusera på ett område med ett regelverk. Inspektionerna finns även fortsättningsvis nära trafikverken, vilket underlättar det löpande samarbetet. Se tidigare redovisning av resurser för respektive inspektion. Ingen effektiviserings- eller rationaliseringspotential uppstår till följd av sammanläggning av verksamhet. De positiva effekter som kan uppstå är främst till följd av en långtgående samverkan mellan de fyra fristående myndigheterna. Lokalkostnaderna påverkas av effekterna av att Vägtrafik- inspektionen och blir självständiga myndig- heter, men även av de gränsdragningsjusteringar mellan trafikverk och inspektioner som föreslås och som leder till ändringar i antalet anställda. I detta alternativ inrättas två nya fristående myndigheter, och Vägtrafikstyrelsen. Båda får huvuddelen av sin administration från en större organisation, respektive . Som fristående myndigheter måste såväl och Vägtrafikstyrelsen avsätta resurser för att bygga upp en egen modell för ekonomistyrning och uppföljning. blir en förhållandevis stor organisation, med nuvarande 163 anställda samt en utökning till följd av gränssnittsjustering i förhållande till . För ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt bör man överväga att även fortsättningsvis köpa vissa administrativa tjänster och/eller att samverka med andra organisationer som ett alternativ eller komplement till nyanställningar. Vägtrafikstyrelsen blir på egen hand en relativt liten myndighet med drygt 30 anställda. Därmed riskerar man att OH-kostnaderna kommer att utgöra en betydande del av den totala budgeten. Samverkan med andra organisationer och köp av tjänster bör prövas som alternativ till administration i egen regi. Vägtrafikinspektionens befintliga lokaler kan sannolikt inte inrymma hela den nya myndigheten och det kan därmed bli nödvändigt att flytta. Vid val av nya lokaler bör frågan om möjlig samverkan finnas med. Järnvägsstyrelsen kommer efter ev. resurstillskott för sektorsuppgifter och normgivningsarbete att bli väsentligt större än . Enligt utredningens uppfattning bör man även i fortsättningen pröva i vilken utsträckning det är mer kostnadseffektivt att köpa tjänster/samverka med andra än att bedriva administration i egen regi. Varje myndighet får sin egen finansieringskälla. Därmed under- lättas den ekonomiska planeringen och uppföljningen, framför allt i förhållande till alternativet med en sammanslagen myndighet. Organisationen inom respektive myndighet anpassas till de juste- ringar som görs av ansvarsområde och gränssnitt till trafikverken. Kompetensen kan behållas och utvecklas specifikt inom det egna verksamhetsområdet och riskerar inte att bli alltför generell och övergripande. På samma sätt som i alternativet med två myndigheter, innebär detta alternativ att förutsättningarna för kompetensförsörjning inte förändras i förhållande till nuläget genom att verksamheten bedrivs på nuvarande lokaliseringsorter. 13.5.3Konsekvenser för säkerhet och skydd Fyra självständiga inspektionsmyndigheter innebär att samverkan mellan myndigheterna sker på motsvarande sätt som . Genom tydligare styrning genom regleringsbreven, kan myndigheternas uppdrag att samverka bli mer långtgående än . Att de olika inspektionerna blir fristående och med egna myndighetsledningar och egna ansvarsområde innebär att inspektionernas roller och mandat blir tydliga och att fokus kan behållas på det egna fackområdet. De synergieffekter i säkerhetsarbetet som skulle kunna uppstå i en sammanslagen myndighet uppnås inte, men kontinuiteten i och nivån på det nuvarande säkerhets- och skyddsarbetet kan bibehållas. 13.6Organisationsalternativen – samlad bedömning Utredningens förslag: En ny myndighet bildas, Trafik- inspektionen. Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen läggs ned och verksamheterna där förs till den nya myndigheten. och Vägtrafikinspektionen skiljs från respektive och verksamheterna förs till den nya myndigheten. Utökningar av ansvarsområden och gränssnittsjusteringar i förhållande till trafikverken genomförs i enlighet med tidigare förslag. Utredningen har tidigare i detta avsnitt redovisat tre organisatoriska lösningar för inspektionsverksamheten inom transportsektorn. Avgörande vid val av organisatorisk lösning är, i enlighet med utredningens direktiv, att den skall ge bästa möjliga förutsättningar för ett effektivt och framgångsrikt säkerhets- och skyddsarbete med inriktning att nå nollvisionens målsättningar inom de fyra transportslagen luftfart, järnväg, sjöfart och vägtrafik. Frågan är hur arbetet bäst skall organiseras för att det skall vara möjligt att dra största möjliga nytta av varandras arbete, ge synergieffekter i verksamheten och skapa förutsättningar för ett effektivt och rationellt resursutnyttjade, såväl vad gäller ekonomi som kompetens. Inom luftfart, sjöfart och järnväg har man nått en hög säkerhetsnivå och man ligger nära nollvisionens målsättningar. För att denna höga nivå skall kunna upprätthållas, krävs ett fortsatt systematiskt och framåtsyftande säkerhetsarbete. I samband med genomförandet av ev. organisatoriska förändringar, omorganisa- tioner eller andra strukturella förändringar, uppstår alltid vissa störningar i verksamheten. Även om en ändrad organisations- struktur bedöms vara till gagn för inspektionsverksamheten inom hela transportsektorn, är det angeläget att omstruktureringen kan genomföras utan oacceptabelt stora störningar i säkerhets- och skyddsarbetet. Den mest påtagliga störningen i verksamheten är en ökad personalrörlighet, med risk att inte klara den kompetensförsörjning verksamheten kräver, särskilt när det gäller olika typer av expertkompetens. I organisationslösningarna med två respektive fyra myndigheter kan denna problematik helt undvikas om verksamheterna får finnas kvar på nuvarande orter. Organisationsalternativet med en gemensam och samlokaliserad myndighet innebär att hela eller delar av verksamheten måste omlokaliseras. Utredningen bedömer det inte som meningsfullt att slå samman verksamheten organisatoriskt, men behålla den på nuvarande orter eftersom man då inte når de eftersträvade effekterna i form av en integrerad verksamhet, med målet om en framtida gemensam säkerhetskultur. Effekterna av en omlokalisering kan begränsas genom valet av lokaliseringsort. En ort med goda förbindelser och hög tillgänglighet med allmänna färdmedel innebär sannolikt att fler väljer att flytta med till den nya orten, alternativt att pendla från nuvarande bostadsort. Målsättningen bör givetvis vara att kunna behålla så många experter som möjligt. Vidare kan ett medvetet planeringsarbete och tillräckligt med tid för förberedelser och genomförande bidra till att begränsa kompetensförluster och produktionsbortfall. Utredningen bedömer att kan vara en rimlig övergångsperiod för förberedelser och flytt. En samlad lösning för alla fyra inspektionerna skapar enligt utredningens mening de bästa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande , framför allt avseende OH-kostnader, vilket skulle ge utrymme för besparingar och/eller kvalitets- höjningar i verksamheten. Under uppbyggnaden av en ny myndighet uppstår dock betydande merkostnader avseende personal, flytt m.m. Även om effektiviseringspotentialen är betydande, anser utredningen inte att de ekonomiska aspekterna i sig är en tillräcklig anledning till en sammanslagning. Att de olika inspektionerna har olika finansieringskällor för sina verksamheter bedömer utredningen som en begränsning, främst genom att det inte är möjligt att fritt omdisponera resurser mellan transportslagen utifrån övergripande prioriteringar. Genom en modell med fyra fristående myndigheter skulle det inte uppstå några svårigheter i den ekonomiadministrativa hanteringen och i alternativet med två myndigheter skulle problemet vara mindre. innebär alternativet med fyra myndigheter ingen resursbesparing i förhållande till nuläget medan lösningen med två myndigheter begränsar rationaliseringspotentialen.