sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — Om detta sker i stor utsträckning, förverkligas inte målet om en likvärdig tillgäng- lighet till service för alla. Tydligare användning av styrverktyg Förslagen till styrnings- och samordningsprocess förutsätter ett nytt generellt styrinstrument, där regeringen fastställer generella krav på service och tillgänglighet för myndigheterna, var för sig och i samverkan. En sådan strategi eller policy kan beslutas i en av flera olika tillgängliga former, som står till buds för regeringen, bl.a. för- ordning,3 uttalanden i proposition eller skrivelse, eller en strategi som inte underställs riksdagen.4 Vi lämnar här inga synpunkter på vilken form regeringen bör välja för de generella mål och riktlinjer 3 Bestämmelser av servicekaraktär finns t.ex. i förordning (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. 4 Exempel på olika sådana policydokument är t.ex. Modell för förstärkt resultatstyrning i utvecklingssamarbetet, (UD2007/22431/UDSTYR), och Handlingsplan för e- förvaltning – Nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning, utarbetad av e-gruppen och statssekreterargruppen för samordning av arbetet med elektronisk förvaltning, . (Fi2008/491/OFA/SF). Styrning av service i samverkan som ska ligga till grund för myndigheternas och kommunernas konkreta gemensamma planeringsarbete. Den styrnings- och samordningsmodell som vi föreslår förut- sätter i princip att myndigheter och kommuner enas om hur servi- cestrukturen ska se ut och var kontor ska etableras i samverkan. Modellen förutsätter dock dels att regeringen i första skedet får ett samlat underlag för att förtydliga sin styrning, dels att regeringen därefter är beredd att revidera de generella styrdokumenten samt att styra enskilda myndigheter tydligare när det behövs. Det nedan beskrivna länsstyrelseledda arbetet resulterar i ett antal länsvisa översikter över offentlig service. Dessa bör samman- ställas nationellt och bilda underlag för regeringens beslut om de generella målen och riktlinjerna. Den nationella översikten innebär inte att regeringen övertar kommunernas befogenheter i någon del. Den innebär inte heller att regeringen generellt återtar det till myn- digheterna delegerade mandatet att besluta om den egna myndig- hetens organisation. Bindande beslut om etableringar fattas av kommunerna, av de statliga myndigheterna och, om det behövs, av regeringen avseende myndigheterna. I vissa fall kan det krävas särskilda insatser från regeringen, t.ex. beslut som inbegriper avvägningar mellan mål för olika utgiftsom- råden. Dessa beslut får i varje enskilt fall ges den form som är lämplig. De länsvisa översikterna kan också indikera att någon stat- lig myndighets medverkan kräver en tydlig anvisning från reger- ingen. Denna kan i första hand ges i myndighetens regleringsbrev. Översikten över den offentliga servicen är, som nämnts ovan, inte bindande i sig, utan hänvisar i dessa fall till andra bindande beslut. Den mest grundläggande styrinformationen i sammanhanget är medborgares och företags behov av offentlig service. Detta måste därför fångas upp och beskrivas på ett uttömmande och adekvat sätt. Informationen måste sedan kanaliseras till rätt beslutsnivå i en form som kan ligga till grund för beslut. Grundläggande information finns inom de enskilda myn- digheterna när det gäller behovet av den egna myndighetens tjäns- ter. Kommunerna har information om behovet av de egna tjäns- terna. Såväl kommuner som statliga myndigheter planerar också utvecklingen av den egna servicen utifrån prognostiserade behov, egna prioriteringar m.m. En tydligare styrning av samverkan innebär också att regeringen måste ta ett helhetsgrepp över olika sakpolitiska områden som gränsar till eller överlappar varandra. Samverkan i sak kan kräva lag- ändringar. Det är då regeringens uppgift att identifiera sådana behov och föreslå ändringar till . Underlag och initiativ till sådan förslag kan naturligtvis komma från olika håll, i första hand från utredningar och genom förslag från myndigheter. Några grundläggande förändringar i det avseendet behövs inte, men regeringen bör ålägga myndigheterna att identifiera och analysera gränssnitt mot andra myndigheter.5 Beredningen av olika regeringsbeslut sker i ordinarie former i . De underlag som kommer in från länsstyrelserna måste sammanställas och bearbetas före beslut. Beredningsproces- sen kommer att omfatta att formulera förslag till politiska avväg- ningar mellan förvaltningspolitik, sakområdespolitik och politik för regional tillväxt och utveckling. Detta bör ske departementsöver- gripande i . I vart fall inledningsvis kan det behövas en mer strukturerad departements- och områdesövergripande samordning, t.ex. genom en interdepartemental arbetsgrupp. Det kan övervägas om gruppen bör bestå av statssekreterare, med hänsyn till de rent politiska avvägningar som måste göras, inte minst mellan regional utveck- lingspolitik och förvaltningspolitik. 5 Se nedan, avsnittet Styrning av samverkan i sak. Styrning av service i samverkan 5.3De statliga myndigheternas roll Förslag: huvuduppgifter är dels att sammanställa strategiskt underlag för regeringens beslut om generella mål och riktlinjer för tillgänglighet till den offentliga sektorn service, dels att samordna statliga myndigheters och kommuners plane- ring på området. En uppgift är också att, när det behövs, bereda underlag för regeringens beslut i enskilda fall, bl.a. om statliga myndigheters lokalisering. Inför regeringens beslut om mål och riktlinjer levererar läns- styrelsen en översikt över organiseringen av statlig och kommu- nal förvaltningsservice i länet samt förslag om samverkan. Läns- styrelsen ska leverera dessa översikter periodiskt så att reger- ingen återkommande kan få en nationell bild av situationen. I samordningsuppgiften ligger att förhandla fram lösningar för tillgänglighet till service som inkluderar samordning med kommersiell service. Lösningarna ska bygga på ömsesidiga åta- ganden mellan kommunerna och staten. De bör vara varaktiga för att möjliggöra en långsiktig planering hos både kommuner och statliga myndigheter samt vara väl förankrade och förhand- lade med olika berörd parter. Arbetet ska utföras så att det i princip inte krävs några särskilda insatser från regeringen. I de fall de statliga myndigheterna och kommunerna är oense om lösningar, ska sammanställa underlag och för- slag till beslut av regeringen. Underlaget ska beskriva den full- ständiga bilden av den offentliga förvaltningsservicen och den kommersiella servicen. Det ska baseras på kontakter som före- varit med statliga myndigheter, de regionala självstyrelseorganen eller kommunala samverkansorganen, kommuner samt organi- sationer och andra enskilda parter. samordnar på den regionala nivån För att , myndigheter och kommuner ska kunna åstadkomma likvärdig tillgänglighet till service, krävs att de har gemensamma riktlinjer att förhålla sig till. Som nämnts är det vår uppfattning att sådana riktlinjer både bör omfatta generella direktiv om service och tillgänglighet och direktiv om vilka myndigheter som generellt bör vara representerade över landet. bör få ansvar för en regional samordningsprocess, som resulterar i en sammanställning och planering av den offentliga servicen i länet. ska visa hur de förvaltningspolitiska målen avseende medborgarservice tillgodoses utan att målen för rättssäkerhet och effektivitet eftersätts. Processen ska resultera i geografisk placering av kontor, vilka myndigheter som ska vara representerade i ett kontor samt hur huvudmannaskapet ska vara organiserat. Den ska omfatta servicekontor, kommunala och stat- liga kontor utan samverkan samt servicepunkter av olika slag. Vidare ska det framgå vilka statliga och kommunala myndighe- ter som ska vara representerade i kontoren. Resultatet ska vara för- ankrat med berörda myndigheter, regionala organ och kommuner. Utgångspunkten ska vara att den planering av anpassade service- lösningar som förhandlar fram, ska kunna verkställas utan särskilda insatser eller direktiv från regeringen. Den länsvisa processen bör göras till en integrerad del av myndigheternas och kommunernas egna planeringsprocesser. Planerings- och samordningsprocessen bör anpassas till tidsho- risonten för redan etablerade program eller gälla för en period om . Långsiktigheten är viktig för att kommuner och stat- liga myndigheter ska kunna förlita sig på att de etableringar som överenskommits kommer att bestå. Processen återupprepas efter perioden. bör dock ansvara för en årlig uppföljning och revidering avseende mindre förändringar. Den länsvisa sam- manställningen ska främst vara inriktad på kontorsetableringar men måste också redovisa hur tillgänglighet till offentlig service ska vara ordnad via servicepunkter, telefoni och webb när servicekontor inte kan etableras. Om de berörda kommunerna och myndigheterna är oeniga om servicelösningar trots förhandlingsinsats, ska läns- styrelsen lämna förslag till beslut till regeringen med tillägget att det inte är förankrat. I en del fall kan det krävas insatser av reger- ingen, även när deltagande myndigheter och kommuner faktiskt är överens. Det kan t.ex. krävas ett uppdrag eller någon författnings- ändring för att en viss samverkan ska vara möjlig. Vidare kan det krävas överväganden som till sin natur är politiska på det sätt som beskrivits tidigare. I så fall bör uppmärksamma och eventuellt lämna förslag till regeringen om detta. ansvarar för att genomföra processen och för dess kvalitet. Styrning av service i samverkan bl.a. att ge regeringen ett gott beslutsunderlag där också berörda aktörer har haft inflytande. Förhållandet till nuvarande uppgifter De uppgifter som vi föreslår att ska ha, ryms inom instruktionen att utifrån ett statligt helhetsperspektiv ska samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde.6 I vissa fall har myndigheterna enligt 9 § samma förordning redan nu en samrådsskyldighet med . Den uppgift som föreslås här är i grunden förvaltningspolitisk och avser samordning av den statliga förvaltningens närvaro, oavsett eventuella regionalpolitiska aspekter. ska, som det sägs i instruktionen, samordna olika, både offentliga och andra samhällsintressen. Det ska ske utifrån ett statligt helhetsper- spektiv. Detta innefattar en helhet av dels de uppgifter som utförs av de statliga myndigheterna, dels det statliga åtagandet i sak. Läns- styrelsen ska alltså beakta å ena sidan mål och behov i tvärgående politikområden, såsom förvaltningspolitik och regional tillväxt, å andra sidan sakområdenas samband. uppgifter enligt vårt förslag ligger i linje med förslag till ett mer renodlat myndighetsupp- drag för . Enligt kommittén bör uppdraget omfatta bl.a. strategisk kunskapsbildning i form av tvärsektoriella, territori- ellt förankrade sammanställningar som underlag för regeringens överväganden och kommunalt agerande, samt uppföljning och utvärdering av statliga och kommunala organs insatser.7 6 2 § andra stycket förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 7Ansvarskommittén, Regional utveckling och regional samhällsorganisation, sekretariats- rapport 3, SOU 2007:13. Förslag: Myndigheterna ska vara skyldiga att till rapportera in uppgifter om servicebehovet inom varje län och hur myndigheten är närvarande för att leverera service. Det ska även vara den enskilda myndighetens sak att besluta om organiseringen av själva tjänsteproduktionen, t.ex. var tjänstemän med viss specialkompetens ska vara lokalise- rade. Styrning i planering och i det operativa arbetet Varje myndighet vet själv hur många företag och enskilda som har behov av kontakt med myndigheten i olika delar av landet. Exem- pelvis vet bäst hur många pensionärer eller långtidssjukskrivna som finns i en viss kommun eller landsända. En självklar roll för myndigheterna är därför att även fortsättningsvis tillhandahålla sådan information och bedöma behovet av egen när- varo på olika platser. Myndigheterna bör också ansvara för att organisera den egna verksamheten så att regeringens mål för samverkan uppnås effek- tivt. Likaså bör myndigheterna självklart även ansvara för planeringen av sin egen personalpolitik. Det innebär bl.a. att myndigheterna ansvarar för kraven på dem som utför uppgifter i myndighetens namn, även om de inte är anställda i myndigheten. Det inbegriper även ansvar för utbildning och stöd till dem som företräder myndigheten. Det bör vara tydligt att myndigheterna inte har någon annan roll än att se till sin egen verksamhet. Myndigheterna måste kunna ta ansvar för servicenivåer och kvalitet i utförandet och fortlöpande ha kontroll över hur de egna uppgifterna utförs i det yttersta ledet. Myndigheterna avgör vilken information som ska finnas, hur denna ska tillhandahållas, när per- soner som företräder myndigheten ska delta i utbildning m.m. Eftersom staten eller dess myndigheter inte i praktiken kan arbeta fram olika lösningar för alla 290 kommuner, krävs att man förlitar sig på standardiserade lösningar. Styrning av service i samverkan Myndigheternas interna styrning måste fortsatt bestämmas av myndigheterna själva. De strävanden som de nu gör att ensa arbets- sätt och tillämpning är positiva och kommer enligt utredningens mening att bidra till en bättre och mer likvärdig service till med- borgarna. Central styrning av samverkan och centrala strategiska ställningstaganden till styrning är en förutsättning för att samver- kan ska bli en del av myndighetens ordinarie arbete. Styrs myndig- heterna i andra avseenden centralt måste de naturligtvis styras cent- ralt även i detta avseende. Utredningen föreslår alltså inte en parallell styrprocess från det lokala till det nationella planet. Varje myndighet måste ha sin egen interna styrprocess. Detta är en förutsättning för tydlighet i reger- ingens styrning och ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna. Myndigheterna måste självklart ha kanaler för att inhämta synpunkter och information från lokal- och regionalkon- tor. Förslag: Kommunerna ska ha en tydlig och aktiv roll i framtagan- det av underlag till regeringen. Kommunernas tydligare roll i plane- ring och styrning ska inte innebära någon förändring i ansvar mel- lan stat och kommun. Det måste vara tydligt för medborgarna vad som är kommunens ansvar och vad som är statens ansvar. De enskilda kommunerna lämnar, enligt vårt förslag, två huvudsak- liga bidrag till samordning och underlag till reger- ingen. I sin roll som företrädare för sina medlemmar anger kom- munen önskemål om vilken statlig service man vill ha i kommunen och i vilken form den ska vara tillgänglig. Detta är kommunens bidrag till styrningsprocessen. I kommunens bidrag ingår också en beskrivning av hur de egna förvaltningstjänsterna kommer att till- handahållas ensamt och tillsammans med statliga förvaltnings- tjänster. Dessutom ska kommunen beskriva vilka möjligheter som finns att säkra tillgängligheten till förvaltningsservice genom sam- ordning med leverantörer av kommersiell service. Båda dessa delar blir föremål för förhandling under ledning av . Resultatet blir ett ömsesidigt åtagande. ska i sin fortsatta planering kunna utgå ifrån att de statliga myndig- heterna kommer att samverka med varandra och med kommunala myndigheter så som man under ledning har för- handlat fram. Överenskommelsen måste vara varaktig, så att de in blandade myndigheterna och kommunerna kan använda den som underlag för sin långsiktiga planering. Det kommunala planeringsarbetet bör samordnas och så långt möjligt sammanfalla med det arbete som kommunen redan gör inom ramen för politiken för regional utveckling och tillväxt. Rele- vant information i kommunernas lokala utvecklingsplanering bör givetvis också användas för dessa förvaltningspolitiska ändamål.8 Våra förslag innebär alltså inte att ytterligare en parallell plane- ringsprocess etableras. Kommunens uppgift är att ta fram en lokal strategi för offentlig service som involverar kommunens egen service och de statliga myndigheternas service. I ett första stadium innebär strategin med avseende på de statliga myndigheterna ett förslag eller önskemål. Detta får sedan ligga till grund för den fortsatta förhandlingen med de statliga myndigheterna under ledning. I vilken mån kommunernas initiala arbete också innefattar kon- takter med de statliga myndigheterna kan i praktiken komma att variera beroende på de lokala förutsättningarna. En grundförutsätt- ning är att svarar för samordning av kontakterna mellan kommunerna och statliga myndigheter. Syftet med detta är att underlätta för båda parterna. I enskilda fall kan de lokala förut- sättningarna vara sådana att kommunen och de statliga myndighe- ter behöver ha bilaterala kontakter på lokal eller central nivå. Detta gäller t.ex. om det redan finns etablerade samarbeten mellan kom- munen och en eller flera statliga myndigheter. Den kommunala processen måste vara demokratiskt förankrad på lämpligt sätt i kommunen. Processen är, som nämnts ovan, avsedd att leda till ett ömsesidigt åtagande mellan kommuner och stat. Därför är det viktigt att den i de delar den beskriver kommu- nala förvaltningstjänster verkligen motsvarar kommunens egna pri- oriteringar, ställningstaganden och finansiella ramar. Den slutliga strategin bör därför beslutas av kommunfullmäktige. Innan denna fastställs är det viktigt att kommunens arbete är politiskt förankrat så att kommunens deltagande i den länsstyrelseledda processen vilar på ett tydligt mandat. 8 Jfr ovan om länsstyrelserna och regionala utvecklingsplaner. Styrning av service i samverkan Den kommunala processen bör vara bred och omfatta alla rele- vanta aktörer på lokal nivå. Både de intressenter som har synpunk- ter på förvaltningsservicen och de aktörer som kan delta som utfö- rare bör vara delaktiga. När det gäller dessa aktörer bör processen resultera i tydliga ömsesidiga åtaganden på motsvarande sätt som mellan stat och kommun. Kommunen måste i sitt fortsatta samver- kansarbete med staten kunna förlita sig på att olika lokala aktörer verkligen kommer att fullgöra sina åtaganden. Att åtaganden på lokal nivå är beroende av ställningstaganden senare i processen på länsnivå eller nationell nivå är en självklar förutsättning. En viktig uppgift för kommunen är att stå för kontakterna med lokala ideella organisationer och med företag. Det är dock länssty- relsens ansvar att se till att berörda aktörer varit delaktiga även på lokal nivå. Förslag: Grundprincipen är att varje myndighet och kommun finansierar utförandet av de uppgifter man har ansvar för. När någon annan utför serviceuppgifter ska endast faktiskt utfört arbete ersättas. Ett system för att utse platser där statlig service ska vara tillgänglig måste vara enkelt, så att styrningen kan ske med så små transak- tionskostnader som möjligt. Detsamma gäller systemet för att kompensera utförare. En generell princip bör vara att de ersätt- ningar som lämnas till utförare utanför en myndighets egen organi- sation, ska vara rena kostnadstäckningar. Dessa kan beräknas utifrån det faktiska nyttjandet eller utifrån en schablon. Det viktiga är att det inte betalas ut ersättningar utöver kostnadstäckning. Det ska alltså inte vara en affärsidé att tillhandahålla offentlig förvalt- ningsservice. Å andra sidan ska servicen inte utföras gratis. När det gäller servicepunkter finns förutsättningar för friare finansieringsformer. Det bör t.ex. vara möjligt för den kommun som så önskar att på egen bekostnad etablera ett antal kundarbets- platser eller terminaler för att öka möjligheterna till kontakt med statliga myndigheter. Samverkanslösningar för tillgänglighet till service kan vara ett ändamål för finansiering via statliga anslag för regional tillväxt samt för utvecklingen av kommersiell service. Även medel inom struk- turfondernas program och program för landsbygdsutveckling bör kunna komma i fråga.9 5.6Styrning av samverkan i sak Förslag: Arbetsförmedlingen och ges i uppdrag att i samverkan med engagerade kommuner pröva nya former för samverkan i arbetet med att bryta utanförskapet. Sådana försök ska syfta till att finna generaliserbara former för samverkan och att identifiera olika hinder för samverkan. Våra förslag är främst inriktade på etablering av gemensamma kontor med olika grader av samverkan. De leder oundvikligen vidare till frågor kring samverkan i sak. Vi har tidigare berört beho- vet av myndighetsöverskridande samarbete, t.ex. i arbetslag, för vissa utsatta grupper. Statliga och kommunala myndigheter har ambitioner att se medborgarens sammansatta servicebehov. Det gäller inom e-för- valtning, där t.ex. resonemang om gemensamma portaler bygger på att man utgår från medborgarens livssituation. och etablering av servicekontor med samtjänst kan också sägas utgå ifrån medborgarens livssituationer. Det sistnämnda exemplet illustrerar problemen med sektorsö- vergripande samordning av sakområden inom ramen för nuvarande styrsystem. De båda myndigheterna samordnar hanteringen av sina frågor utifrån medborgarens behov, men det samlade serviceinne- hållet begränsas till dessa två myndigheters tjänster. Den enskildes livssituation är inte organiserad utifrån vissa statliga myndigheters ansvarsområden. Detta blir särskilt tydligt när myndigheternas ansvarsområden endast i liten utsträckning gränsar till varandra. God service med utgångspunkt i medborgarens livssituation kräver både samverkan mellan olika aktörer och samordning mellan olika sakområden. Det finns flera mer eller mindre långtgående konkreta exempel på fördjupad samverkan på olika nivåer. Ett ambitiöst exempel på samverkan för att mer effektivt nå ett gemensamt formulerat mål är Resurscentrum i . Där utgör tjänstemän från 9 Program inom Europiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och nationella programmet för Europeiska socialfonden (ESF) samt Jordbruksfondens program för landsbygdsutveckling, bl.a. Styrning av service i samverkan flera kommunala och statliga myndigheter ett samlokaliserat arbetslag som är inriktat på att minska ungdomars arbetslöshet.10 Den nationella samverkan mellan kassa är exempel på en relativt grund samverkan, även i de delar den har ambitionen att behandla medborgaren ur ett helhetsperspektiv. En generell observation är att det finns ett glapp mellan de över- gripande politiska ambitionerna om samverkan. Inkonsekvent styrning och motstridiga mål Samverkan hindras eller försvåras ofta i praktiken av t.ex. rättsreg- ler eller andra typer av regler som kan vara uttryck för andra poli- tiska överväganden än de som driver på samverkan. För att samver- kan i sak ska vara möjlig, krävs inte bara insatser på politisk nivå, t.ex. författningsändringar, utan också politiska ställningstaganden till hur olika sakområden bör förhålla sig till varandra. Det är ofta i lokal, operativ verksamhet som konkreta behov och hinder för effektiv samverkan identifieras. Förslag om förändringar i regler och system kommer ofta från den lokala nivån. måste förslag avvägas mot övergripande ställningstaganden som inte kan göras på lokal nivå. För det första måste det finnas en central mottagare av förslag från sådana lokala projekt. För att arbeta konstruktivt med förändringsförslag krävs, för det andra, ett fungerande samspel mellan dem på central nivå som har politisk överblick och dem som ser konkreta identifierade behov och möj- ligheter. Detta gäller både inom statliga myndigheter och kommu- ner, där lokala projekt måste ha centralt stöd och central förank- ring, och mellan myndigheterna och regeringen. I Regeringskans- liet krävs beredskap att hantera förslag som kommer in från myn- digheterna, även när de berör sektorsövergripande frågor. Ska regeringen i praktiken ha förutsättningar att styra förvalt- ningen mot bättre servicesamverkan behöver också samordningen inom förbättras. Det gäller i synnerhet om man ska uppnå samverkan i sak mellan myndigheter och mellan myn- digheter och kommuner.