sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — 1.den minskning i försäljningspris som uppstår på grund av att grödor måste märkas som genetiskt modifierade, 2.förluster som uppstår på grund av att mark som använts för ekologisk jordbruksproduktion på högst inte kan användas för sådan jordbruksproduktion, och 3.kostnader för provtagning och analys, under förutsättning att provet utvisar ersättningsgill inblandning av genetiskt modifierade organismer. Ersättning skall inte betalas för förluster som jordbrukaren hade kunnat undvika genom att i skälig omfattning vidta åtgärder för att begränsa sin skada. 4 § Jordbrukare skall till staten betala etthundra kronor per hektar som han använder för odling av genetiskt modifierade grödor. De belopp som inflyter skall användas för att betala sådan ersättning som avses i 3 §. Är de belopp som avses i första stycket inte tillräckliga för att betala ersättningen, skall ersättningen utges av staten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om betalningen av de belopp som avses i första stycket samt beträffande förvaltningen av de belopp som influtit. 5 § Ansökan om ersättning skall göras hos den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om inom vilken tid ansökan om ersättning måste ske och vilka uppgifter ansökan skall innehålla. Myndighetens beslut i ersättningsfrågor enligt första stycket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1.Denna lag träder i kraft och gäller till och med . 2.Ersättning betalas endast för förluster med anledning av sådan inblandning som har skett efter lagens ikraftträdande. Utredningens uppdrag är att utreda hur det i ska säkerställas att en lantbrukare hålls skadeslös om han/hon får en inblandning av GMO i sin växtproduktion och är skadelidande. Det är angeläget att systemet för ersättning både ger GMO- odlaren och hans grannar en trygghet i den nya odlingssituationen, samt att ersättningen med ett minimum av administration kan utges till en skadelidande. Utredningens juridiska analys är mycket välgjord och visar tydligt att en odlare som är skadelidande har goda möjligheter till ersättning enligt skadeståndslagen eller . Detta under- lättar sannolikt både en uppgörelse i godo och en rättslig tvist. Om ett skadefall inträffar finns fyra olika alternativa sätt att ersätta en skadelidande: Det första alternativet är en uppgörelse i godo. Detta är naturligtvis alltid önskvärt och enkelt. Om detta inte sker får parterna gå till domstol. Utredningen konstaterar att en domstolsprocess är kostsam, tar och inte är önskvärd grannar emellan. Jag delar denna uppfattning. Det tredje alternativet för den skadelidande är att teckna en egendomsförsäkring, som det är oklart om marknaden alls kommer att erbjuda. Om ett skadefall inträffar har försäkrings- bolaget att regressa kostnaden vidare till den eller de som odlat GM-grödan. Ett fjärde alternativ är att inrätta en statlig ersättningsfond. Alternativet med en statlig ersättningsfond har valts i ett flertal andra länder. Finansiering av fonden kan lösas på olika vis. Utredningen föreslår inte att en fond inrättas. Därmed hänvisas parterna till en uppgörelse i godo eller en domstols- process. Introduktionen av GMO för kommersiell odling kommer att dröja ännu . De första 100 eller 1000 grannarna till GMO- Särskilt yttrande SOU 2007:46 odlare kommer under de första 5 eller 10 åren inte att ha tillgång till en försäkring och detta smidiga sätt att erhålla trygghet och vid behov en fullgod ersättning. Även om en domstolsprocess sannolikt ger en tillfredsställande ersättning, innebär detta ytterligare en administrativ börda för odlare som inte på något sätt har bidragit till att problemet har uppstått. Detta ligger inte inom den ambition om en minskad administrativ börda som regering och svenska myndigheter nu arbetar med att åstadkomma. Detta ligger inte heller i linje med EUs rekommendation om att undvika lägga onödiga bördor på lantbrukare, utsädesproducenter, kooperativ och andra aktörer som är förknippade med någon produktionsform (L189/41 § 2.1.4). Det är också angeläget att inte i onödan belasta GMO-odlingen med extra administration eller kostnader. Jag för därför fram ytterligare en tänkbar lösning, som utredningen inte haft tid att utreda. Antalet tillfällen av ekonomisk skada ska enligt utredningen hållas mycket låg. har också angett att odlings- reglerna vid behov ska anpassas så att skadefrekvensen ligger nära noll. Det bör även beaktas att de regler som GMO-odlaren ska följa beslutas av . Samhället har därmed tagit på sig ansvaret att reglera skadenivån och bör också svara för finan- sieringen av ev ekonomiska skador, dvs. att betala ut ersättningar och regressa kostnader vidare till den som orsakar skadan. bör ges bemyndigandet att reservera medel i sin årliga budget samt formulera de föreskrifter som behövs. När GMO odlingen vuxit och marknaden för försäkringar är överblick- bar, bör behovet av ersättning via budget om- prövas. bör överväga denna möjlighet att ge GMO-odlarna och deras grannar en trygg miljö för att prova kommersiella GMO-odlingar. Jag anser att en ersättningsfond är ett alternativ som utredningen borde förorda. Detta för att under en övergångstid säkerställa att det finns en enkel och förutsägbar mekanism för ersättning, i avsaknad av fungerande försäkringslösningar. Utredningen har tydligt visat möjligheterna att tillämpa Skade- ståndslagen och . har ett strikt ansvar om skadan orsakats av verksamhet på annan fastighet. Det gör att det kan finnas skäl för GMO-odlaren att efterfråga en ansvarsförsäkring som omfattar motsvarande anspråk som kapitel 32. Jag anser dock att utredningen underskattar den osäkerhet som kommer att finnas innan sådana frivilliga ansvarsförsäkringar finns på marknaden. En skadelidande kan vända sig direkt till den som antas ha orsakat skadan och be om en uppgörelse i godo. Men det framstår inte som den garanti för ersättning som var utredningens mål att föreslå. Utredningen konstaterar att en domstolsprocess är kost- sam och av flera andra skäl olycklig. Vidare anser jag att det finns en risk att utredningen underskattat bevissvårigheterna i ett enskilt fall. Ovanstående gör att utredningens resonemang kring egendoms- försäkring som tecknas av den skadelidande kan bli aktuell. Jag tycker det är en orimlig lösning om inte premien för en sådan försäkring blir låg. Men eftersom detta är en ny tjänst för försäk- ringsbolagen kostar den att ta fram. Särskilt om försäkringen läggs för sig och erbjuds som en extra GMO-försäkring, likt en gröda- försäkring, risker det att bli en dyr försäkring för de lantbrukare som efterfrågar den. Att låta de som riskerar att skadas av GMO- spridning att betala kostnaderna är principiellt fel. Enligt principen om att förorenaren betalar bör det inte vara den skadelidandes sak att ta kostnaderna för ett sådant skydd. Då försäkringsbranschen inte uppvisat några klara besked om hur en sådan egendomsförsäkring skulle utformas framstår det också som mycket osäkert att den kommer att erbjudas eller vad som kommer att omfattas. Jag anser att det möjligen blir ett fungerande alternativ först när det finns ansvarsförsäkringar på plats och då GMO-egendomsförsäkringen kan ingå som en billig del av lantbruksförsäkringen. Det finns därför goda skäl att föreslå att en statlig ersättnings- fond inrättas . De totala kostnaderna för det är troligen lägre än om ersättningskraven drivs i domstol. Finansiering av fonden kan lösas på olika vis, med beaktande av principen om att förorenaren betalar. Eftersom fonden skulle vara en temporär lösning kan den inrättas genom ett enkelt beslut om att en myndighet får bemyndigande att administrera fonden. Jag anser vidare att fonden bör utformas så att ersättning utgår för skada som uppstår på grund av märkningspliktig inblandning eller för skada på grund av att regelverket för ekologisk produktion inte kan uppfyllas. Även skada som uppkommit på grund av transport bör ersättas av fonden. I utredningen används begreppet tröskelvärdet som en förkortning för EU-förordningens regler om märknings- plikt vid GMO-inblandning – -regeln. Men denna regel anger att även en inblandning kan ge upphov till krav på GM-märkning ifall inblandningen inte är oavsiktlig eller tekniskt oundviklig. Jag anser att en regelbunden inblandning av GMO (mätt mot referensgen) inte ska behöva accepteras av konsumenterna som något som inte är märknings- pliktigt ifall den kan förutses och undvikas. I första hand borde denna tolkning av 0,9 %-regeln bli styrande för hur föreskrifter rörande försiktighetsåtgärder utformas. Jag anser vidare att fonden borde säkerställa att ersättning utgår till skadelidande vid en upprepad inblandning. Detta ger också myndigheterna incitament till att kontinuerligt förstärka regler med försiktighetsåtgärder så att risk för en upprepad inblandning minimeras. Av utredningen framgår att kostnader för provtagning och analys som genomförs på ett sådant vis att den uppfyller rekommendationer för provtagning är höga. En fond skulle kunna täcka sådana kostnader vid riktad provtagning. Detta skulle möjlig- göra att en billigare reguljär provtagning kompletteras med en kostsammare provtagningsprocedur i de fall där misstanke om inblandning uppstår. Fonden borde även täcka kostnader för sådan dyrare provtagning i de fall det krävs för att säkerställa att tredje man inte drabbas. Jag delar i stort utredningens bedömning i fråga om gällande lagstiftnings räckvidd och potential att hålla icke-GMO-odlare skadeslösa. För frågan om säkerställande av strikt ansvar på området anser jag dock att utredningens motivering att den svenske lagstiftaren traditionellt varit försiktig med att uppställa krav på strikt ansvar och när det skett har det främst varit fråga om verksamhet som medför risk för personskada är otidsenligt och defensivt (se överväganden s 38). Huvudregeln i är ju strikt skadeståndsansvar för alla möjliga former av omgivnings- störningar från fastighetsanknutna verksamheter utan någon inskränkning till personskador och GMO-spridning omfattas redan av dessa regler, med allt vad det innebär i form bevislättnadsregeln m.m. Likväl menar jag att det finns skäl att förstärka det strikta ansvaret just vid GMO-spridningar (se överväganden s 39). Förekomsten av GMO-odlingar sätter icke-GMO-odlaren i en svår situation på grund av risken att drabbas av en GMO-inblandning med tanke på bördan att initiera en skadeståndsprocess visavi grannen/grannarna och att föra bevisning härom. Redan att upptäcka inblandning är problematisk eftersom skadan som regel inte är synlig för ögat och bekräftas först vid analys! Och GMO- spridning borde åtminstone i fråga om pollenspridning typiskt sett vara svår att bevisa (trots bevislättnadsregeln) med tanke på spridningsvägarnas oförutsebarhet. Det är heller inte svårt att föreställa sig att icke-GMO-odlaren försätts i en oförskylld osäker- het som genererar självpåtagna försiktighetsåtgärder och kostnader. Dessa omständigheter borde vara tillräckliga för att anse att störningen kräver en särbehandling. Utredningen antar att vid GMO-inblandning understigande tröskelvärdet kommer det strikta ansvaret i att begränsas i de fall skadelidande åtagit sig att uppfylla särskilda krav beträffande GMO-inblandning men har underlåtit att vidta till- räckliga försiktighetsåtgärder för att säkerställa detta. Den skadelidande kan med andra ord antas vara medvållande! (jfr överväganden, s 42) Slutsatsen blir då att icke-GMO-odlaren inte bör göra några åtaganden om försiktighetsåtgärder vilket i sig är en ganska märklig signal. Men särskilt för den ekologiska odlaren blir resonemanget ett moment 22 eftersom även förekomsten av mindre mängder GMO i produkterna leder till minskat förtroende för sådana produkter bland konsumenterna i allmänhet och detta i sin tur så att säga triggar igång den ekologiska odlaren att av ren självbevarelsedrift åta sig en hel del extra försiktighetsåtgärder. Och därmed kommer den ekologiska odlaren att riskera att betraktas som medvållande! Vidare konstaterar utredningen med rätta att möjligheterna för icke-GMO-odlare att med stöd av gällande lagstiftning få ersätt- ning för ren förmögenhetsskada är ytterst små. Det betyder att sådana skador som minskat förtroende för ekologiska produkter hos allmänheten överlag till följd av risker för GMO-inblandning normalt inte är ersättningsbart. Men särskilt för ekologiska odlare bygger hela deras affärsidé på ett slags kontrakt visavi konsu- menterna att produkterna framställs under vissa bestämda former. I vilka andra sammanhang tillåts vissa verksamheter hindra en annan verksamhetsgrens hela affärsidé annat än på rent konkurrens- mässiga och affärsmässiga grunder, utan att de skadedrabbade blir kompenserade? Om inte skadeståndslagstiftningen förmår hålla icke-GMO- odlare skadeslösa måste givetvis andra former diskuteras och före- slås som kompenserar detta. Utredningens obenägenhet att föreslå införande av en statlig ersättningsfond i avvaktan på utarbetade försäkringslösningar är av denna anledning otillfredsställande. Det finns ingen anledning att så att säga förekomma en eventuell negativ inställning hos kommissionen till en ersättningsfond. Utgångspunkten måste givetvis vara att föreslå former som främjar samexistens för att sedan låta kommissionen ta ställning till om förslaget stämmer överens med gemenskapsrättsliga regler om statsstöd. Eftersom ekologiska odlares förutsättningar riskerar att försäm- ras i takt med att GMO-odlingar breder ut sig vill jag avslutningsvis ifrågasätta utredningens förslag eller snarare icke-förslag i ljuset av regeringens mål att öka andelen ekologisk odling. Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade En särskild utredare skall analysera om det finns behov av särskilda skadeståndsregler avseende ekonomisk skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer till andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter som inte är genetiskt modifierade, vid odling eller i samband med transport eller annan hantering. Med genetiskt modifierade organismer avses i detta sammanhang såväl växten i sig, olika växtdelar, t.ex. dess förökningsmaterial och även fritt genmaterial. Utredaren skall analysera nu gällande bestämmelser samt ta ställning till om dessa är tillräckliga eller om ytterligare bestämmelser är nödvändiga för att hålla tredje part skadeslösa. Frågor om strikt skadeståndsansvar, beviskrav och hur ersättningsfrågan ska hanteras i de fall där det inte går att härleda en skada till en viss odling med genetiskt modifierade organismer, skall särskilt övervägas. Utredaren skall lämna de förslag till de författningsändringar som behövs för att genomföra förslagen. Uppdraget skall redovisas . I odlas genetiskt modifierade grödor endast för fältförsök i en begränsad omfattning. Det kan dock antas att kommersiell odling kommer att förekomma. Med genetiskt modifierade grödor avses i detta sammanhang såväl växten i sig, olika växtdelar, t.ex. dess förökningsmaterial och även Vid odling av genetiskt modifierade grödor kan genetiskt modifierade växter, förökningsmaterial som t.ex. pollen, frön, genmaterial och jämförbara växtdelar spridas till fält med andra grödor. Om skörden från dessa fält innehåller en viss andel modifierat genmaterial måste den märkas med uppgift om detta innehåll. Märkningen kan innebära att produkten är attraktiv för konsumenterna, eller att producenten måste sänka priset för att få produkten såld. Dessutom kan även själva märkningen i sig innebära kostnader för odlaren, t.ex. i form av märkningskostnader och särhållningskostnader. Särskilda risker för att ekonomisk skada uppkommer kan förekomma vid ekologisk odling och andra typer av kvalitetscertifierad odling. Spridning av genetiskt modifierade organismer kan således ge upphov till en ekonomisk skada för berörda lantbrukare och andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter, men även för andra som kan drabbas av sänkta fastighetsvärden eller hinder för nyttjande av sin mark. Det är viktigt att risken för att ekonomiska skador skall uppstå minimeras genom krav på försiktighetsåtgärder vid odling och annan hantering av genetiskt modifierade organismer. För inträffade skador bör det finnas rättvisa och tydliga regler om ersättning. Principen bör vara att reglerna garanterar den som drabbas av en oönskad inblandning av genetiskt modifierade organismer i sin skörd erhåller ekonomisk ersättning för den uppkomna skadan, d.v.s. att såväl ökade kostnader som uteblivna intäkter samt eventuell förmögenhetsskada ersätts. Allmänt om befintlig lagstiftning m.m. Hantering av genetiskt modifierade organismer regleras av gemenskapslagstiftningen (och rådets direktiv /18/EG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv /220EEG, och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv /18/EG samt och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av om genetiskt modifierade livsmedel och foder) och de nationella bestämmelser som genomför eller kompletterar EG:s lagstiftning på området Enligt nämnda lagstiftning måste en genetiskt modifierad organism godkännas innan den får släppas ut på marknaden. För att bedöma om ett utsläppande kan godkännas måste först riskerna för hälsa och effekter på miljön analyseras och värderas. Riskbedömning och godkännande skall ske i enlighet med ett särkskilt förfarande. Nationella bestämmelser för användning och hantering av genetiskt modifierade organismer finns även i 13 kap. . När det gäller skador på naturmiljön avser regeringen att ge (M2004:03) ett tilläggs- direktiv för att behandla ansvarsfrågor vid skador på den naturliga biologiska mångfalden vid odling av genetiskt modifierade orga- nismer, där ansvar inte täcks av miljöansvarsdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador). EG: s rekommendation om samexistens Gemenskapslagstiftningen omfattar varken regler om försiktighetsåtgärder eller skadeståndsbestämmelser. Detta får, enligt artikel 26a i direktiv /18/EG, i stället regleras av medlemsstaterna själva. Artikeln stadgar att Medlemsstaterna får vidta lämpliga åtgärder för att förhindra oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter. För att vägleda länderna har kommissionen meddelat en rekommendation med riktlinjer för utarbetande av nationella strategier och bästa praxis för samexistens mellan genetiskt modifierade grödor och konventionellt och ekologiskt jordbruk (2003/556/EG). I rekommendationen uppmanas medlemsstaterna att se över behovet av krav på försiktighets- åtgärder vid odling av genetiskt modifierade organismer samt analysera nödvändigheten av särskilda regler om skadestånd. Rekommendationen omfattar ekonomisk skada som orsakats av att genetiskt modifierade organismer spridits till odlingen endera från andra fält eller i samband med transport eller annan hantering som sammanhänger med odlingen. Vad gäller odlingskraven har fått i uppdrag (Jo2005/1781) att lämna förslag till regler om försiktighetsåtgärder vid odling och hantering av genetiskt modifierade organismer. Uppdraget har redovisats , 2005. I 32 kapitlet finns bestämmelser om bl.a. fastighets- ägares eller tomträttshavares skadeståndsskyldighet för skade- görande verksamhet. Enligt 32 kap. 1 § skall skadestånd betalas för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som en verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Om den störning som föranlett skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden föreligger strikt skadeståndsansvar. Enligt 32 kap. 3 § skall skadestånd betalas för skador genom förorening av vattenområden eller grundvatten, luft- förorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande störning. En skada skall anses ha orsakats genom en störning om det, med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt, föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. Skador som avses i kommissionens rekommendation 2003/556/EG skulle kunna jämställas med markförorening eller annan liknande störning som omfattas av bestämmelser. I propositionen till (prop. 1997/98:45) anges som exempel på förorening skador till följd av läckage av olja eller gift. I olja eller gift finns skadliga kemikalier eller substanser. Sådana kemikalier eller substanser kan bindas till markpartiklar eller lösas i markvattnet och tas upp av grödan. Förorenad skörd kan vara hälsofarlig och därför betraktas som otjänlig. Det borde dock vara tveksamt om nu aktuell skördeskada utan vidare kan jämställas med sådan hälsofara och skörden kan knappast anses vara otjänlig på samma sätt som om den vore kemikalieskadad. Inte heller när det gäller annan störning skulle skada till följd av annan ofrivillig förekomst av genetiskt modifierade organismer i skörden kunna motsvara vad som avses i . Enligt 1 kap. 1 § skadeståndslagen skall lagen tillämpas om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Om skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer inte kan anses omfattas av andra skadeståndsbestämmelser i exempelvis , är således skadeståndslagen tillämplig. Skadeståndslagen innehåller regler om ersättning för bl.a. sakskada och ren förmögenhetsskada. Ersättningsskyldighet för sistnämnda skada gäller dock som huvudregel endast om skadan förorsakats av ett brott. För att ersättning enligt skadeståndslagen skall lämnas måste det finnas ett orsakssamband mellan det åberopade förfarandet och den inträffade skadan. Såvitt avser person- eller sakskada skall enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen skadan ersättas av den som uppsåtligen eller av vårdslöshet har vållat skadan. Det är den skadelidande som skall bevisa att uppsåt eller vårdslöshet och adekvat kausalitet föreligger. Strikt skadeståndsansvar innebär att den som orsakar en skada är skyldig att ersätta denna, oavsett om han eller hon har handlat oaktsamt eller inte. Bestämmelser om strikt skadeståndsansvar förekommer vanligen vid farlig verksamhet. Bestämmelser om strikt skadeståndsansvar i svensk lagstiftning finns förutom i 32 kap. bl.a. i luftansvarighetslagen (1922:382), atom- ansvarighetslagen (1968:45), lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss (1973:1198) och järnvägsansvarighetslagen (1985:192) samt i lagen (1943:459) om tillsyn över katter och hundar. Såsom tidigare redovisats förekommer viss försöks- odling av genetiskt modifierade grödor. Kommersiell odling av genetiskt modifierade grödor kommer troligen att förekomma . När genetiskt modifierade organismer odlas finns risk för att organismerna sprids till andra odlingar och odlingsmark där grödor besläktade med de aktuella genetiskt modifierade grödorna avses odlas kommande odlingssäsonger. EG:s lagstiftning innehåller inga särskilda bestämmelser om ansvarsfrågan vid odling av genetiskt modifierade organismer, utan detta får regleras av medlemsstaterna själva. Såsom tidigare redovisats har dock kommissionen i en rekommendation uppmärk- sammat frågan och uppmanat medlemsstaterna att analysera behovet av särskilda skadeståndsregler. Det är osäkert om skadeståndsbestämmelser kan tillämpas i de fall som avses här eller om de allmänna bestäm- melserna i skadeståndslagen skall tillämpas och om de sistnämnda i så fall är tillräckliga och lämpliga. Vid en tillämpning av skadeståndslagen ställs det stora krav på den skadelidande odlaren att visa hur skada uppkommit.