sou · GVB373 · 2008-01-01 00:00:00 — en assistansanordnare) eller själv, som arbets- givare, lämna ersättning till sina personliga assistenter. xI det första fallet ska den assistansberättigade ge anordnaren fullmakt att ta emot assistansersättningen från Försäkrings- kassan eller själv, mot kvitto, lämna ersättningen vidare till anordnaren. All assistansersättning som lämnas till anordnaren ska gå in i dennes verksamhet. När assistansersättningen lämnats till anordnaren ska den ersättningsberättigade bara kunna få tillgång till den om det finns särskilda skäl för detta. xI det andra fallet ska den assistansberättigade kunna visa att den utbetalade assistansersättningen använts till de avsedda kostna- derna och ansvara för att eventuella överskott återbetalas. Efter- som egna arbetsgivare inte bedriver näringsverksamhet är det inte aktuellt med någon form av vinst av assistansersättningen i deras fall. xFör att tydliggöra dessa båda alternativ införs en ny bestäm- melse i (1 a §) om kostnader för personlig assistans. Det gäller löne- och lönebikostnader för personliga assistenter, assi- stans- och utbildningsomkostnader, arbetsmiljöinsatser, perso- nalomkostnader, sparad assistansersättning och administration. Tilläggsdirektivet ger inte kommittén i uppdrag att lämna några förslag om användningen av assistansersättningen när det gäller olika typer av kostnader för personlig assistans. Vi bedömer dock att det behövs ändringar även på denna punkt om de övriga föränd- ringar som regeringen efterfrågar ska leda till de eftersträvade konsekvenserna. Av 1 § framgår att assistansersättning är ersättning av all- männa medel till vissa funktionshindrade för kostnader för person- lig assistans. Det betyder att det schabloniserade timbeloppet är avsett att täcka sådana kostnader och inte några andra utgifter, vilket framgår av allmänna råd (RAR 2002:6 till 10 § ). Men det finns inte några uttryckliga krav på att tim- beloppet enbart ska användas till kostnader för personlig assistans eller några krav på återbetalning i annat fall. Därför är det, som framgått, möjligt för assistansberättigade och assistansanordnare att relativt fritt tolka vad assistansersättningen kan användas till. En del av dessa användningar blir förbjudna med de förslag som regeringen efterfrågar i tilläggsdirektivet. Andra användningar kommer dock att vara möjliga ännu . Det gäller både inom en assistansanordnare och hos en assistansberättigad som själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter. Trots att tilläggsdirektivet tydligt syftar till att förhindra att den enskilde kan få ersättningar eller andra ekonomiska förmåner genom assistansersättningen kommer de assistansberättigade som själva är arbetsgivare för sina personliga assistenter att kunna få sådana ersättningar eller förmåner genom tillgång till obeskattade överskott av ersättningen. Därigenom skulle de regeländringar som regeringen efterfrågar skapa nya ekonomiska incitament för assi- stansberättigade att bli egna arbetsgivare. Assistansanordnare skulle också få incitament att stödja en ombildning av verksamheten genom att nuvarande kunderna erbjuds att bli egna arbetsgivare med administrativt stöd från den tidigare anordnaren. Resultatet kan bli en ny typ av konkurrens mellan assistansanordnare och egna arbetsgivare, där de senare har fortsatta möjligheter att använda assistansersättningen på sätt som blir förbjudna för den förra gruppen. Möjligheten att vara egen arbetsgivare är en värdefull del av assi- stansreformen. Inte någon form av utförande ger den assistansbe- rättigade lika stor kontroll över sin personliga assistans. form av utförande är också krävande. Den förutsätter att den assi- stansberättigade tar på sig ett ansvar som motsvarar det som många mindre företagare har när det gäller bokföring och arbetsgivarskap. Ekonomiska incitament för personer som inte i första hand vill ta på sig ansvaret att själva vara arbetsgivare för sina personliga assistenter kan därför också påverka de personliga assistenternas arbetsledning, arbetsmiljö, kompetensutveckling m.m. I vårt tidigare delbetänkande var en reglering av de ändamål som assistansersättningen får användas till en självklar utgångspunkt. Vi föreslog en tydlig reglering av detta i . Dessutom preciserade vi, utifrån allmänna råd, ett antal kostnadsslag som efter föreskrifter från regeringen skulle ligga till grund för anordnares och egna arbetsgivares redovisning av vad de använt assistansersättningen till. Ersättning som inte använts till kostnader inom kostnadsslag skulle, enligt vårt förslag, betalas tillbaka till . De författningsförslag som regeringen efterfrågar bör sättas in i en något vidare ram av åtgärder för att tydliggöra vad assistansersätt- ningen får användas till. Utgångspunkten bör vara att den assistansberättigade har två sätt att använda assistansersättningen till de avsedda ändamålen: xgenom att köpa sin personliga assistans från en annan fysisk person, en juridisk person eller en kommun (dvs. det som här kallas en assistansanordnare), xgenom att själv vara arbetsgivare för sina personliga assistenter. I det första fallet ska den assistansberättigade ge anordnaren full- makt att ta emot assistansersättningen från eller själv, mot kvitto, lämna ersättningen vidare till anordnaren. All assistansersättning som lämnas till anordnaren ska gå in som en intäkt i dennes verksamhet. När assistansersättningen lämnats till anordnaren kan den enskilde bara vid särskilda skäl få tillgång till den. Se vidare i avsnitt 4.3. Det ska inte vara möjligt att köpa den personliga assistansen och genom t.ex. ett klientmedelskonto hos anordnaren ha fortsatt kontroll över ersättningen. Sådana lösningar förekommer , men skapar oklarhet om att ersättningen används på rätt sätt. I det andra fallet ska den assistansberättigade kunna visa att den utbetalade assistansersättningen använts till de avsedda kostnaderna och ansvara för att eventuella överskott återbetalas. Eftersom egna arbetsgivare inte bedriver näringsverksamhet är det t.ex. inte aktuellt med någon form av företagsvinst i deras fall. Eventuella överskott av ersättningen ska betalas tillbaka till . Den som väljer att själv vara arbetsgivare för sin personliga assistent ska inte ha tillgång till ersättning eller förmåner genom assistansersättningen som andra assistansberättigade inte har genom sina anordnare. För att tydliggöra dessa möjligheter, och dess innebörd, bör det läggas till regler i som anger vad som är kostnader för per- sonlig assistans. För den ersättningsberättigade som inte själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter är kostnader för köp av personlig assi- stans att likställa med kostnader för personlig assistans. För den ersättningsberättigade som själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter kan de kostnadsslag för personlig assistans som vi preciserade i vårt tidigare delbetänkande användas för att definiera vad som är kostnader för personlig assistans. 1.löne- och lönebikostnader för personliga assistenter, 2.assistans- och utbildningsomkostnader, Dessa beskrivs närmare i författningskommentaren i kapitel 6. Vi har övervägt ett par alternativ till denna åtgärd, men bedömer att dessa är olämpliga, tveksamma eller otillräckliga. Vi har t.ex. diskuterat möjligheterna att beskatta eventuella överskott hos de egna arbetsgivarna. Eftersom de egna arbets- givarna inte bedriver någon näringsverksamhet kan de inte beskattas som företag. Alternativet skulle kunna utgöras av en inkomstbeskattning av assistansersättningen. En inkomstbeskatt- ning skulle innebära en grundläggande förändring av synen på assi- stansersättning från att vara ett bidrag för vissa särskilda omkost- nader till en inkomstbortfallsersättning. Dessutom måste en för- ändring omfatta alla assistansberättigade och kräva en rad över- väganden om konsekvenser i förhållande till avdragsmöjligheter, beräkning av sjukersättning och bostadstillägg etc. som ligger utanför vad vi kan gå in på här. Ytterligare ett möjligt alternativ är att regeringen ger Försäk- ringskassan ett uppdrag att kartlägga de egna arbetsgivarna och följa upp deras tidrapporter. Någon direkt betydelse i ett kortare perspektiv har dock knappast ett sådant uppdrag. Den föreslagna författningsändringen bidrar till ökad tydlighet om assistansersättningens syfte och användning. Det blir i linje med tilläggsdirektivets grundläggande strategi, att göra det omöjligt för den assistansberättigade att på laglig väg för t.ex. egen konsumtion att få tillgång till ersättning eller andra ekonomiska förmåner genom assistansersättningen. De som själva lämnar ersättning till sina assistenter skulle fortsätta att vara en grupp arbetsgivare med samma ansvar och förutsättningar som andra arbetsgivare för personliga assistenter, men utan möjligheter till överskott som de inte behöver för att driva assistansen på detta sätt. Vi ser inga negativa konsekvenser av den föreslagna författ- ningsändringen. Vid köp av personlig assistans är det givetvis, precis som , viktigt att den ersättningsberättigade granskar det avtal som denne ingår med assistansanordnaren och är medveten om att detta är civilrättsligt bindande i fråga om t.ex. uppsägnings- tider, administrationsavgifter och hantering av sparad ersättning vid byte av anordnare. I vårt tidigare delbetänkande redovisade vi exempel på avtal som på olika sätt begränsar den ersättningsberät- tigades valfrihet och inflytande över sin personliga assistans. Ändringen är inte tillräcklig för att säkerställa en ändamålsenlig användning hos alla assistansanordnare. För detta krävs inte bara regler om kostnader för personlig assistans utan också ytterligare skyldigheter för assistansanordnarna att redovisa kostnaderna. Vi har tidigare också föreslagit att anordnarna ska vara skyldiga reser- vera en viss del av ersättningen för löne- och lönebikostnader för personliga assistenter. Som framgått avser vi att återkomma till dessa frågor i vårt slutbetänkande. De alternativa åtgärder som nämns ovan skulle på sin höjd ha vissa begränsade positiva effekter. Särskilt när det gäller en eventuell inkomstbeskattning av assistansersättningen är konse- kvenserna vanskliga att bedöma. Som framgått skulle en rad andra regler för inkomster och skatter behöva tas med i analysen, liksom effekterna på assistansreformens legitimitet om assistansersätt- ningen mera få karaktären av en inkomstbortfallsersättning. 4.2Betalning från assistansberättigad till assistansanordnare xDet finns redan regler för köp av assistans som innebär att För- säkringskassan direkt betalar ut ersättningen till assistans- anordnare med stöd av fullmakt från den ersättningsberättigade. Det behövs dock ytterligare regler för vad som gäller när den assistansberättigade själv tar emot assistansersättning från För- säkringskassan för att köpa sin personliga assistans från en eller flera assistansanordnare. xDet införs krav i (10 b §) på att den enskilde ska betala assistansersättning för kostnader för personlig assistans till den eller de assistansanordnare som anmälts till , i den utsträckning som denne själv inte lämnar ersättning till sina personliga assistenter. xDet införs också en regel i LASS-förordningen (11 §) om att den ersättningsberättigade ska anmäla till om denne själv tar emot sin assistansersättning och betalar ut denna till någon annan enskild person, juridisk person eller kommun. Enligt tilläggsdirektiven ska kommittén lämna författningsförslag som innebär att assistansersättning som utbetalas till en assistans- berättigad som inte själv är arbetsgivare endast får användas till att betala assistansanordnare. De allra flesta personer som beviljats assistansersättning har givit en eller flera assistansanordnare fullmakt att ta emot och hantera ersättningen. har föreskrivit att det i dessa fall ska finnas fullmakter och ingångna avtal mellan assistans- berättigade och assistansanordnare (6 a § RFFS 1993:24). Endast av dem som beviljats assistansersätt- ning tar själva emot ersättningen på ett personkonto. Av dessa är flertalet antagligen själva arbetsgivare för sina personliga assistenter. Det är dock möjligt för en assistansberättigad att ta emot assistansersättningen på sitt personkonto och själv ansvara för att denna betalas vidare till en eller flera assistansanordnare. Det finns inga särskilda regler för detta och hur ett eventuellt överskott av ersättningen på personkontot ska hanteras. Eftersom Försäk- ringskassan i praktiken ofta bara kan betala assistansersättningen till en anordnare, som den enskilde lämnat fullmakt åt, kan assistansberättigade i vissa fall själva behöva lämna ersättningen till anordnare om de vill anlita mer än en anordnare. I vårt tidigare delbetänkande finns förslag om att assistansan- ordnaren alltid ska vara betalningsmottagare i de fall som den assistansberättigade inte själv är arbetsgivare för sina assistenter. Förslagen har varit knutna till de krav på redovisning av assistans- ersättningen som också lämnats. Därmed skulle det inte vara möjligt för en assistansberättigad att själv ta emot assistansersätt- ning och betala hela eller delar av ersättningen vidare till en eller flera anordnare. I avsnitt 4.1 lämnar vi förslag som tydliggör att den assistansberät- tigade kan använda assistansersättningen till de avsedda ändamålen genom att köpa sin personliga assistans från en annan enskild person, en juridisk person eller en kommun (dvs. en assistansan- ordnare) eller själv, som arbetsgivare, lämna ersättning till sina personliga assistenter. Det finns redan regler för köp av assistans som innebär att För- säkringskassan direkt betalar ut ersättningen till assistansanordnare som fått fullmakt från . Det behövs dock ytterligare regler för vad som gäller när den assistansberättigade själv tar emot assistansersättning från Försäk- ringskassan för att köpa sin personliga assistans från en eller flera assistansanordnare. Dessa anordnare ska anmälas i förväg till För- säkringskassan. Vidare ska den assistansersättning som betalas ut på detta sätt användas till att betala den eller de assistansanordnare som anmälts. Om det blir något överskott på den assistansberätti- gades konto sedan dessa betalningar har gjorts så ska det betalas tillbaka till . Som framgår av avsnitt 4.1 ska all assistansersättning som lämnas från den enskilde till en assistansanordnare ingå i den senares verksamhet och inte till någon del kvarstå på t.ex. ett klientmedelskonto, där ersättningen fortsätter att vara under den enskildes egen kontroll. Regeländringen påverkar den enskilde endast om denne behåller en del av den assistansersättningen på sitt personkonto för annat än kostnader för personlig assistans. Detta är inte en ända- målsenlig användning av ersättningen och utgör det problem som tilläggsdirektivet utgår ifrån. Effekten är således önskvärd med tanke på syftet att säkerställa en ändamålsenlig användning, men antagligen ytterst begränsad. För assistansanordnare betyder regeländringen ingen direkt för- ändring, utom i de fall dessa arbetar med klientmedelskonton. I de senare fallen bör det enkelt gå att hitta andra alternativ för att hantera ersättningen som en del av de övriga medlen inom verk- samheten. De krav som redan ställer på full- makter och avtal kommer att finnas kvar, men inte nödvändigtvis ändras eller utvidgas till följd av den föreslagna ändringen. Som framgår i avsnitt 4.1 kan ett undantag för de egna arbets- givarna ha vissa negativa konsekvenser. Vi föreslår vissa generella åtgärder som kan motverka dessa. Om regeringen väljer att genomföra en begränsad ändring med enbart den innebörd som anges i tilläggsdirektivet finns det skäl att noga följa upp om änd- ringen skapar ekonomiska incitament för fler assistansberättigade att bli egna arbetsgivare och vad det betyder i praktiken. Det bör vara relativt enkelt för att kontrollera efterlevnaden av den föreslagna regleringen. Försäk- ringskassan kan jämföra det belopp som betalats ut till en assistans- berättigads personkonto med det eller de belopp som denne mot kvitto betalat vidare till assistansanordnare. Eftersom regeländringen förutsätter en annan överblick än över vilka assistansberättigade som är egna arbetsgivare, kommer statistik att bygga på säkrare och mer aktuella uppgifter på denna punkt. 4.3Betalning från assistansanordnare till assistansberättigad xEtt förbud mot en assistansberättigad att ta emot ersättningar och andra ekonomiska förmåner från en assistansanordnare är i linje med socialförsäkringssystemet inriktning på relationen mellan staten och den ersättningsberättigade. Ett förbud mot assistansanordnare att utbetala ersättningar och att ge andra ekonomiska förmåner till assistansberättigade är angeläget för att markera anordnarnas ansvar, även om det inte finns någon direkt relation mellan och assistansan- ordnarna. xDet bör dock vara möjligt för assistansanordnare att utbetala ersättning till assistansberättigade och för de senare att ta emot ersättning från anordnare om det finns vissa särskilda skäl. Det gäller bl.a. utlägg för omkostnader i samband med personlig assistans, betalning för utförda tjänster hos assistansanordnaren och del av överskott till medlem i kooperativ eller ägare av annat företag enligt de regler som gäller för företagsformen. xDet införs ett förbud i (10 a §) för assistansanordnare att betala ut ersättning eller ge andra ekonomiska förmåner till den enskilde, om det inte finns särskilda skäl. xDet införs också ett förbud i (10 a §) för en assistansberättigad att ta emot ersättning eller andra ekonomiska förmåner från en assistansanordnare som den assistans- berättigade köper sin personliga assistans av, om det inte finns särskilda skäl. Enligt tilläggsdirektiven ska kommittén lämna författningsförslag som innebär att en assistansanordnare inte får betala ut ersättning eller ge andra ekonomiska förmåner till en assistansberättigad samt att en assistansberättigad inte får ta emot ersättning eller andra ekonomiska förmåner från en assistansanordnare. Som framgått har varningarna för missbruk av assistansersätt- ningen till stor del handlat om att delar av ersättningen kan användas till annat än kostnader för personlig assistans av de assistansberättigade. Oavsett i vilken utsträckning som detta före- kommer så saknas det regler som klargör att en sådan användning inte är i enlighet med lagstiftarens intentioner. I vårt tidigare delbetänkande hanteras dessa frågor som delar av förslagen till preciserade regler för vad assistansersättningen får användas till. Inriktningen i tilläggsdirektiven är i princip den- samma som i dessa förslag. Lösningarna måste dock utformas på andra sätt än i de tidigare förslagen. Det gäller även om regeringen följer vårt förslag till reglering av kostnader för personlig assistans i avsnitt 4.1. Ett förbud för en assistansberättigad att ta emot ersättningar och andra ekonomiska förmåner från en assistansanordnare är i linje med socialförsäkringssystemets inriktning på relationen mellan staten och den ersättningsberättigade. Ett sådant förbud är t.ex. en förutsättning för att dagens regelverk och sanktioner ska kunnas tillämpas på denna typ av brott. Se vidare avsnitt 4.4 och 4.6. Ett förbud för assistansanordnare att utbetala ersättningar och ge andra ekonomiska förmåner till assistansberättigade kan verka mindre självklart eftersom det inte finns någon direkt relation mellan och assistansanordnarna. Ett förbud av det slaget hänger inte samman med någon skyldighet för anord- narna att till redovisa hur de använder assistans- ersättningen eller någon möjlighet för myndigheten att följa upp och kontrollera anordnarnas användning av assistansersättning. Vi bedömer dock att ett förbud som riktas mot assistansanordnare är angeläget. På det sättet markeras även assistansanordnarnas ansvar för hur assistansersättningen hanteras. Genom att även dessa kan bryta med regleringen om de betalar ut ersättningar och ger andra ekonomiska förmåner så kan deras roll också komma att utredas i samband med felaktig användning av assistansersättning. I avsnitt 4.1 och 4.2 har vi framhållit att all ersättning som betalas ut eller lämnas till en assistansanordnare måste gå in i dennes verksamhet och inte i någon del stå på t.ex. ett klientme- delskonto där den assistansberättigade själv behåller ansvaret för Vi vill understryka att ett förbud för assistansanordnare att betala ut ersättningar och ge andra ekonomiska förmåner till assistansberättigade förutsätter en sådan tydlighet om vem som ansvarar för ersättningen. En typ av utbetalningar från assistansanordnare som har diskuterats är ersättning och andra ekonomiska förmåner som en assistansberättigad erbjuds för att byta anordnare och som utbetalas innan bytet skett. Sådana utbetalningar omfattas inte av de förbud som vi föreslår. Dessa förbud avser förhållandet mellan assistansanordnare och de assistansberättigade som – för att ersättning eller annan ekonomisk förmån utbetalas – köper sin personliga assistans från dessa. Vi ser ingen praktisk möjlighet att införa en karenstid innan en viss assistans- anordnare anlitas, då ekonomiska transaktioner mellan denne och den assistansberättigade är förbjudna. Enligt tilläggsdirektivet ska vi överväga om det finns behov av undantag från förbuden mot transaktioner mellan assistansanord- nare och assistansberättigade. Vi föreslår att det ska finnas vissa särskilda skäl för assistansan- ordnare att utbetala ersättning och andra ekonomiska förmåner till assistansberättigade och för de senare att ta emot ersättning och andra ekonomiska förmåner från anordnare. För samtliga särskilda skäl krävs att det finns kvitton eller annat underlag som den assistansberättigade kan uppvisa för . Se vidare avsnitt 4.5. I vårt tidigare delbetänkande anges några situationer där det är legitimt för den assistansberättigade att själv få del av assistanser- sättning som utbetalats eller lämnats till assistansanordnare. Vi föreslår att dessa situationer omfattas av de särskilda skälen. xutlägg för omkostnader i samband med personlig assistans xbetalning för utförda tjänster hos assistansanordnaren xdel av överskott till medlem i kooperativ eller ägare av annat företag enligt de regler som gäller för företagsformen. Utöver detta föreslår vi att de särskilda skälen också ska omfatta xersättningar och andra ekonomiska förmåner som kommunen ger till en ersättningsberättigad eller som denne tar emot från kommunen enligt annan författning xsådant som en ersättningsberättigad fått eller tagit emot i anslut- ning till en åtgärd som är nödvändig för assistansanordnarens verksamhet eller för att ersättningsberättigade ska kunna utöva inflytande eller kunna påverka sin personliga assistans och som den ersättningsberättigade inte har någon ekonomisk av xskyldigheter som familjemedlemmar normalt har mot varandra i de fall en nära anhörig till den ersättningsberättigade anordnar dennes personliga assistans xersättningar och andra ekonomiska förmåner som ges på sedvanliga och affärsmässiga grunder och som i övrigt inte kan betraktas som orimliga eller i strid med intentionerna med de regleringar som införs. Den sista punkten gäller representation och liknade som ryms inom området för avdragsrätten, t.ex. julbord eller julgåva. I den omfattning representationen är dyrare ska den beskattas enligt reglerna för detta. Vi utgår från att regeringen i enlighet med vad som anges i tilläggsdirektivet vill få förslag till regler som avser ersättningar och andra ekonomiska förmåner från alla intäkter som en assistansan- ordnare har. Detta stämmer med det övergripande syftet att ta bort möjligheterna till en konkurrens med ekonomiska förmåner istället för kvalitet i personlig assistans. En reglering som inte enbart avser assistansersättning är dock mer långtgående än vad som vad tidigare diskuterats, t.ex. i vårt tidigare delbetänkande. Resultatet kan t.ex. bli att medel som donerats för stipendier eller resor bland medlemmar i ett kooperativ inte kan användas för det angivna syftet.