sou · GVB3111 · 2008-01-01 00:00:00 — Andra beslut enligt PBL av kommunfullmäktige och kommunala nämnder får överklagas hos . Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked eller gäller behovet av byggsamråd enligt 9 kap. PBL. Bestämmelser som gäller överklagande till finns i 23–25 §§ förvaltnings- lagen (1986:223), fortsättningsvis kallad FL. Dock gäller att tiden för överklagande av ett beslut att anta ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan räknas från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkänna- getts på kommunens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, ska vad som föreskrivs i 23–25 §§ FL om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommun- styrelsen. Enligt 12 kap. 1 § PBL gäller att ska pröva kom- munens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte iakttas eller en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. ska från den dag då kommunens beslut kom in till besluta om sådan prövning ska ske eller inte. ska upphäva kommunens beslut i dess helhet, om något sådant förhållande som nämnts föreligger. Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i en viss del. Regeringen får pröva ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan. Beslut om prövning ska fattas från den dag då beslutet kom in till regeringen. Regeringens prövning får avse endast frågan huruvida planen tillgodoser riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB. Regeringen får upphäva beslutet i dess helhet eller i en viss del. Om det finns särskilda skäl, får länsstyrel- sen eller regeringen för ett visst område förordna att föreskrifterna som gäller områden av riksintresse ska tillämpas på beslut att lämna lov eller förhandsbesked. Om , efter det att ett sådant förordnande har meddelats, beslutar att ett lov eller förhandsbe- sked ska prövas, får förordna att lovet eller förhands- beskedet inte ska gälla förrän frågan om prövning har slutligt avgjorts. beslut i frågor som gäller områden av riksintresse m.m. att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av i sådana frågor får inte överklagas. beslut i ett överklagat ärende om antagande, ändring eller upphävande av en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överklagas hos regeringen. Andra beslut av enligt PBL får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, , eller ska domstolen överlämna målet till rege- ringen för prövning. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdes- bestämmelser eller en fastighetsplan får enligt huvudregeln över- klagas endast av den som senast skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om ett planförslag efter utställningen ändras till nackdel för någon, får han dock överklaga beslutet. Det går också att överklaga ett planbeslut på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning. Särskilda regler om överklagande finns för vissa skydds- eller säkerhets- områden. Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan ska antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. Sådana ändringar, som påverkar enskildas ställning, får inte göras utan att dessa får tillfälle att yttra sig. På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte över- klagas. Utredningsuppdraget i de delar som gäller PBL-ärenden anges, som framgår av våra direktiv, i prop. 2006/07:98, Ny instansordning för PBL-ärenden. Utredningsarbetet ska enligt statsmakternas ställ- ningstagande bedrivas med inriktningen att överprövningen av rättsverkande planer (detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner) med undantag för ingripande med stöd av bestäm- melserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt PBL, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fort- sättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter vid de nuvarande miljödomstolarna. Statsmakternas beslut om utredning omfattar fler frågor än de som omfattas av detta betänkande till följd av att utredningsupp- draget enligt direktiven ska redovisas genom flera delbetänkanden. I propositionen (s. 9) anförs följande under rubriken ringens samlade bedömning: En överprövning av kommunernas beslut hos och därefter i miljödomstolen och ger en instans- ordning med en kortare instanskedja som möjliggör kortare hand- läggningstider för PBL-ärenden som den möjliggör sam- ordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt och . Syftet med det aktuella förslaget är inte att åstadkomma en långtgående materiell samordning mellan regelverken. Regeringen anser att även fortsättningsvis skall vara en avvägningslagstiftning för en lämplig markanvändning som låter olika allmänna och enskilda intressen vägas mot varandra i en politisk process, med tyngdpunkten på den kommunala nivån. Regeringen ser framför allt potentialen i en tidsmässig samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt respektive lag. En samordnad instanskedja förutsätter ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna skall få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. föreslog att dom- stolarna kallas plan- och miljödomstolar respektive Plan- och miljö- överdomstolen. Regeringen avser att, med utgångspunkt i PBL- kommitténs förslag, närmare låta utreda förutsättningarna för en sådan ny instansordning och de åtgärder som i så fall krävs. skall bl.a. överväga vilket kompetensbehov som finns och hur det bör tillgodoses, frågan om ökat resursbehov för miljödomstolarna och hur det skall finansieras, vilken sammansättning som domstolen bör ha vid målens avgörande, nytt namn på domstolarna, det eventuella behovet av ny domkretsindelning och hur prejudikatbildningen på ett lämpligt sätt tillgodoses även med en ny instansordning. Flera remissinstanser har påtalat ett behov av en ventil till Regeringsrätten för prejudikat- bildning. Utredningen skall särskilt överväga hur den sammanslagna domstolen tillförsäkras nödvändig PBL-kompetens. En utgångspunkt för utredningen skall vara att finansiering bör ske genom omför- delning av resurser mellan berörda myndigheter. Som framgår av direktiven ska MPU i detta betänkande föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen. MPU ska lämna förslag på hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad instansordning bör tillgodoses. Utredningen ska bl.a. belysa olika sätt att utforma beredningsorganisationen. Först i det andra delbetänkandet kom- mer MPU, till följd av direktiven, att behandla vissa av de frågor som har nämnts i regeringens proposition. Det gäller de slutliga ställningstagandena till frågorna om sammansättning, handlägg- ningsregler, domkretsar, antalet domstolar, namn på de nya dom- stolarna samt hur prejudikatbildningen ska tillgodoses. förutsätter enligt utredningens uppfattning uppdelningen av redo- visningen av utredningsarbetet på flera delbetänkanden att beslut om ändrad instansordning för PBL-mål kan fattas och verkställas oberoende av resultatet av utredningsarbetet i övrigt. Förslagen i detta betänkande bör alltså stå på egna ben. Utredningen har under arbetet med detta delbetänkande haft två sammanträden med de sakkunniga och experterna. Vidare har utredningen besökt samtliga miljödomstolar, , i och Länsrätten i . Därutöver har utredningen varit i kontakt med personal vid ett flertal läns- rätter och länsstyrelser. Den särskilde utredaren har deltagit vid ett möte i som anordnats för jurister vid länsstyrelserna. 2Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål i betänkandet Alternativ för miljö- balkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) och i betänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40) redovisat sina gemensamma överväganden angående den framtida instansordningen för överklagade bygglovsärenden enligt PBL föreslog i sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) att överklaganden enligt PBL med vissa undantag ska ske till miljödomstol istället för till länsrätt och till regeringen. Under remissbehandlingen av förslag gjorde några remissinstanser invändningar mot en ändrad instansordning för PBL-målen. Regeringsrätten anförde att en överflyttning av målen innebär att prejudikatbildningen på det materiella området försvinner och att underlaget för domstolens prejudikatbildning på det processuella området minskar. Kammarrätten i fram- höll att samordningsvinsterna med miljöbalksalternativet är få, att förvaltningsdomstolarna har en hög kompetens för PBL och att det finns ett stort behov av att behålla Regeringsrätten som prejudikat- instans. Länsrätten i län påtalade att för- slag innebär ett avsteg från den traditionella kompetensför- delningen mellan domstolsslagen. Regeringen fann emellertid i prop. 2006/07:98 att kommitténs förslag förordats av en majoritet bland remissinstanserna. Vidare fann regeringen att fördelarna med en gemensam instansordning väger tyngre än de principiella invändningar som finns mot att flytta dessa ärenden från förvalt- ningsdomstolarna till miljödomstolarna. Regeringens proposition har antagits av en enhällig riksdag. Detta förhållande talar naturligt- Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål vis starkt för att det inte ankommer på MPU att ifrågasätta ställningstagandet att länsstyrelsernas beslut i byggärenden och planärenden ska överklagas till miljödomstol. Regeringspropositionen innehåller emellertid inte något lag- förslag och har således inte underkastats lagrådets granskning. MPU:s lagförslag kommer emellertid att granskas på det sättet. Vad lagrådet därvid har att ta ställning till är, såvitt nu är av intresse, hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och till rätts- ordningen i övrigt. Det sägs i regeringens nyssnämnda proposition att det fortsatta utredningsarbetet ska bedrivas med inriktningen att överprövning i fortsättningen sker i de nuvarande miljödom- stolarna. Ett visst utrymme för tvekan vad gäller statsmakternas beslut finns det därför, även om den politiska målsättningen framstår som klar. Såvitt MPU kunnat utläsa av propositionen rör denna tveksamhet det principiella spörsmålet om att flytta en målgrupp från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna, vilka ingår i tingsrättsorganisationen. Den grundlagsregel som saken i första hand gäller är 11 kap. 1 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse är högsta allmänna domstol och Regeringsrätten högsta förvaltnings- domstol. Miljödomstolarna ingår i tingsrättsorganisationen, varav följer att är sista instans och att Miljööver- domstolen aldrig kan betraktas som förvaltningsdomstol samt att fråga om resning i ett mål eller ärende som har avgjorts av Miljö- överdomstolen alltid ankommer på . Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om det överensstämmer med rättsordningen i övrigt att förvaltningsmyndigheternas beslut överklagas till miljödomstolarna istället för till förvaltningsdom- stolarna. Den nu aktuella ändringen av instansordningen är inte det enda exemplet på att domstolar inom tingsrättsorganisationen över- prövar förvaltningsmyndigheternas beslut. Således finns inom fastighetsdomstolarnas verksamhetsområde ett flertal exempel på att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas till fastighetsdom- stolen. Här kan hänvisas till 15 kap. 1 § fastighetsbildningslagen (1970:988) såvitt gäller fastighetsbildningsmyndighetens beslut och 16 kap. 1 § minerallagen (1991:45) när det gäller talan mot berg- mästarens beslut. Dessutom gäller redan enligt 20 kap. 2 § MB att statliga myndigheters beslut överklagas till miljödomstolen. Lag- rådet hade vid tillkomsten av inga synpunkter på detta. Detsamma gäller enligt 9 kap. 1 § lagen (2004:1199) om handel Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Inom detta lagstiftningsområde gällde tidigare att beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid som meddelades av länsstyrelse kunde överklagas till miljödomstol medan Naturvårds- verkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter kunde överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Denna instansordning byggde på tanken att länsstyrelsernas tillståndsbeslut kunde föra med sig miljöbedömningar, medan tilldelningsbeslut utgjorde allmänna förvaltningsärenden (prop. 2003/04:132, s. 33). Lagrådet gjorde ingen invändning. Det var alltså ärendenas sakliga karaktär som var avgörande för vilken domstol som skulle ta emot överklagandena. Uppenbarligen fästes ingen principiell vikt vid att det i båda fallen rörde sig om överklagande av förvaltnings- myndighets beslut. Det nyssnämnda förarbetsuttalandet rörde lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid. Den lagen har ersatts av lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Enligt den nya lagen går numera också de överklaganden som tidigare gick till förvaltningsdomstol till miljödomstol. Enligt en proposition (prop. 2005/06:184 s. 82) med förslag till ändringar i den nya lagen gjorde Kammarrätten i samma principiella invändning som Länsrätten i län har gjort mot förslag. Även i den propositionen fann den föredragande departements- chefen att sakliga skäl motiverade att överprövningen sker i miljödomstol. Inte heller i det sammanhanget gjorde lagrådet någon invändning. Vidare gäller enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, den s.k. Sevesolagen, att beslut av och överklagas till miljödomstol. Före- dragande departementschefen anförde i prop. 1998/99:64 s. 52-53: Enligt förslaget till lag kan beslut meddelas om bl.a. föreläggande, förbud och vite. Som överklagandeinstans för beslut enligt lagen eller därtill följande föreskrifter kan då väljas antingen miljödomstol eller allmän förvaltningsdomstol. En fördel med att välja miljödomstol är att överklagandebestämmelserna därmed kommer att överensstämma med vad som gäller för den övergripande tillståndsprövningen av säkerhetsarrangemangen. Miljödomstolarna kan därmed antas få en betydande erfarenhet av säkerhetsfrågor som gör dem väl lämpade att pröva denna typ av mål. Det som talar emot en sådan lösning är att beslut enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) hänförs till förvalt- ningsrätten och överklagas därmed till och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Mål enligt räddningstjänstlagen är emellertid relativt ovanliga hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Olägen- heten av att överklagandereglerna splittras inom räddningstjänsten är därmed inte så stor att det bör hindra att miljödomstolarna blir över- Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål klagandeinstans för mål enligt den föreslagna lagen. För det fall ett beslut har meddelats av en kommun bör i enlighet med vad som gäller enligt beslutet överklagas hos . För att hålla reglerna om integrerad miljö- och säkerhetsprövning och överklagande enligt den föreslagna lagen samlade bör även anges att frågor om utdömande av vite prövas av miljödomstolen. Av vad som anförts framgår att det redan finns åtskilliga exempel på att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas till miljödomstolen trots att denna tillhör tingsrättsorganisationen och inte är en förvaltningsdomstol. Snarare kan det sägas finnas en klar tendens i lagstiftningen i riktning mot att alla sådana ärenden som med hänsyn till miljöanknytningen är lämpliga att prövas av miljödomstol också förs dit. och anfört samt vad som framkommit vid remissbehand- lingen av kommittéernas betänkanden liksom de politiska ställningstagandena därefter visar tydligt att det finns sakliga skäl för att överföra prövningen av överklagade mål enligt PBL till miljödomstolarna. En sådan ändring strider således varken mot grundlagarna eller mot rättsordningen i övrigt. Det kan därför inte sägas föreligga några principiella betänkligheter mot att låta miljö- domstolarna pröva överklagade . MPU:s resonemang inriktas till följd därav fortsättningsvis på frågan hur den ändrade instansordningen bör utformas. Utredningens förslag: I lagen införs en bestämmelse om att beslut, med undantag för sådana som gäller 12 kap., överklagas till miljödomstol. Utredningen föreslår också att talan om tilläggsavgift ska väckas av hos miljödomstol. Det föreslås en möjlighet för att skjuta upp prövningen av överklaganden av sådana ärenden där har beslutat om prövning enligt 12 kap. PBL. Vissa förtydliganden av rätten att överklaga föreslås också. Vidare föreslås, i syfte att få en mer logisk ordningsföljd på para- graferna i 13 kap., att paragraferna i kapitlet disponeras om. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål slutbetänkande innehåller många förslag till ändringar i PBL. Av intresse för MPU är de förslag i PBL- kommitténs slutbetänkande som gäller instansordningen vid över- klagande av länsstyrelses beslut. I slutbetänkande finns ett förslag till ändring i 8 kap. 27 § PBL. Enligt detta förslag blir det obligatoriskt för kommunen att delge såväl sökanden som annan part innehållet i ett beslut om bygglov. Vidare föreslog en ändring i 8 kap. 33 § PBL så att det ska framgå att vid över- klagande av beslut tidpunkten från vilken ett bygglov senast ska ha tagits i anspråk räknas från den dag överinstansen meddelar sitt beslut. Motsvarande ändring föreslås vad gäller förhandsbesked i 8 kap. 34 § PBL. Detta är naturligtvis viktiga frågor ur rätts- säkerhetssynpunkt. En enklare instansordning, som MPU har att föreslå, kan motverkas av den fördröjning och den osäkerhet som de nämnda reglerna kan föra med sig. Dessa frågor gäller dock inte instansordningen som sådan. Dessutom har regeringen (dir. 2007:136) gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera möjligheterna att säkerställa att beslut om bygglov vinner laga kraft, exempelvis genom ett kungörelse- förfarande. Den nu berörda frågan kan därför inte anses ingå i uppdraget till MPU. En konsekvens av den ändrade instansordningen blir att även frågor om påföljder och ingripanden enligt 10 kap. PBL kommer att prövas av miljödomstol. Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift kommer att prövas av i första instans samt av miljödomstolen efter överklagande från . En ytterligare påföljd enligt 10 kap. är tilläggsavgiften enligt 7 §. Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av . Före skulle frågor om uttagande av tilläggsavgift prövas av allmän domstol på talan av åklagaren. På grund av att åklagaren inte längre skulle ha som uppgift att föra talan om bl.a. vissa viten och avgifter lades upp- giften att föra talan över på . Tilläggsavgiften är bl.a. mot den bakgrunden att anse som en straffliknande sanktion. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Även i fortsättningen bör det därför ankomma på domstol att pröva fråga om uttag av tilläggsavgift. Till följd av den ändrade instansordningen, som föreslås av MPU, bör prövningen i fortsätt- ningen ankomma på miljödomstolarna. Regler om ansökningsavgifter för miljödomstolarna finns dels i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna, dels i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Enligt den förstnämnda förordningen gäller att ansökningsavgift ska betalas med när talan väcks i ett mål vid miljödomstol med undantag av mål om utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet och mål för vilka avgift tas ut enligt 2 eller 3 kap. förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Om inte förordning ändras innebär detta att ansökningsavgift ska tas ut vid ansökan om tilläggsavgift (jfr NJA 2006 s. 531). Frågan om till vilken domstol en ansökan om tilläggsavgift ska ges in behandlas i avsnitt 2.3.2. Allmänt om överklagande och samordning 2006/07:98 är syftet med en ändrad instansordning inte att åstadkomma en långtgående materiell samordning mellan regelverken. PBL ska enligt regeringens avsikt även fortsättningsvis vara en avvägningslagstiftning för en lämplig markanvändning som låter olika allmänna och enskilda intressen vägas mot varandra i en politisk process, med tyngdpunkten på den kommunala nivån. Regeringen ser enligt propositionen framför allt potentialen i en tidsmässig samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt respektive lag. Enligt våra direktiv ska vi i vårt andra delbetänkande med utgångspunkt i de likheter som finns mellan miljömål, fastig- hetsmål och PBL-mål utreda samordningsfrågor av organisatorisk natur. Däremot ingår det inte i uppdraget att utreda möjligheterna att samordna berörd lagstiftning i materiellt hänseende. För att etablera en viss verksamhet kan det ibland krävas såväl bygglov enligt PBL som tillstånd enligt MB. En viss samordningsvinst i sådana fall bör kunna uppstå redan genom att PBL-målen förs över från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. För dem som berörs av prövningen är det naturligtvis en fördel att kunna vända Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål sig med förfrågningar till bara en domstol. Genom att målen är registrerade vid samma domstol kan en samtidig information erhållas. Vissa möjligheter till samtidig handläggning torde det också finnas. Det är dock svårt att bedöma de faktiska samordningsvinsterna. Tills vidare kommer ju miljödomstolarna fortfarande att handlägga de största miljömålen i första instans medan domstolarna är tredje prövningsinstans på PBL-sidan. Vidare är de intressen som ligger till grund för PBL i flera avseenden andra än de hänsynstaganden som ska beaktas vid tillämpningen av MB. Så länge som lagarna inte samordnats i materiellt hänseende kan det därför till och med uppkomma situationer där det är olämpligt att samme domare prövar en verksamhet både enligt PBL och enligt MB. förslag till ändringar i 13 kap. PBL Av PBL-kommitténs förslag om samordning mellan PBL och MB är det bara ett som har direkt med överklagandefrågor att göra. Kommittén föreslår en bestämmelse i 13 kap. 2 § PBL enligt vilken kommunala beslut enligt PBL inte får överklagas till den del de avser frågor i ett ärende om bygglov, som redan är avgjorda vid prövning avseende tillstånd enligt 9 kap. 6 § MB till den miljöfarliga verksamhet bygglovsprövningen avser. Det har visserligen inte kommit fram så många invändningar mot förslaget under remiss- behandlingen. Det får likväl anses ligga utanför ramen för vårt uppdrag att bedöma det lämpliga i att införa en sådan bestämmelse i PBL. Kommittén har föreslagit att de nuvarande bestämmelserna i 13 kap. 3 § PBL med hänvisning till 23–25 §§ FL och om över- klagande av vissa planbeslut flyttas till en ny 6 §. Någon saklig ändring i de bestämmelser som finns i 13 kap. 3 § PBL har dock inte föreslagits.