sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — En motverkande faktor i det sammanhang är att alla EU:s medlemsstater är bundna av Europakonventions krav och därmed förpliktade att ha en lagstiftning som tillgodoser konventions- bestämmelserna om respekten för den enskildes privatliv etc. Det är i själva verket detta förhållande som har utgjort grunden för det EU-rättsliga systemet med ömsesidigt erkännande. Med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet bör det införas en mer uttrycklig reglering av polisens integritets- känsliga spaningsmetoder än vad som finns . 10.1En förstärkt brottsförebyggande verksamhet Enligt ett äldre synsätt skulle polisens brottsbekämpande verksam- het väsentligen vara reaktivt inriktad. Utgångspunkten kan sägas ha varit att polisen skulle ägna sig åt att utreda misstankar om kon- kreta brott och att personer som inte var misstänkta för konkreta brott skulle lämnas i fred. För att förstärka och utveckla det brottsförebyggande arbetet presenterade regeringen Allas vårt ansvar – ett nationellt brottsförebyggande program (Ds 1996:59). Med detta som utgångspunkt och med beaktande av erfarenheterna anser regeringen att det brottsförebyggande arbetet numera skall utgå från följande perspektiv (prop. 2005/06:1, utgiftsområde 4 s. 26 f.): Det brottsförebyggande arbetet är allas ansvar. Det skall vara en inte- grerad del av övriga politikområden. Det krävs samverkan och närvaro på alla nivåer. Arbetet skall bygga på kunskap och ha ett långsiktigt perspektiv. - - - Polisen är en nyckelaktör i det brottsförebyggande arbetet genom sin specialkompetens i fråga om brott som samhälls- företeelse och sin kunskap om praktiska brottsförebyggande åtgärder. Genom sin samverkan med en rad aktörer har polisen en central posi- tion i samhällets brottsförebyggande arbete. framhåller i sitt betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92 s. 113 f.) att polisen, för att kunna verka brottsförebyggande, måste inhämta och bearbeta information i större utsträckning än som sker vid ett traditionellt reaktivt arbetssätt. Denna verksamhet kan inte enbart ske inom ramen för förundersökningar. För ett framgångsrikt arbete är det nödvändigt att samla in och bearbeta även under- rättelser som innehåller personuppgifter. Underrättelseverksam- heten bedrivs på alla nivåer inom polisväsendet, inte minst i det vardagliga polisarbetet ute på fältet. Genom egna iakttagelser, tips eller upplysningar samlar polisen fortlöpande in sådan information som ger anledning att misstänka att brottslig verksamhet före- kommer. Utredningen påpekar att en insamling och bearbetning av personuppgifter av här skisserat slag innebär att polisen inte enbart kan behandla uppgifter om personer som är misstänkta för kon- kreta brott. För att behandlingen av personuppgifter skall kunna fylla sitt syfte måste insamlingen av personuppgifter ske tidigare. Behandlingen behöver innefatta uppgifter om misstankar mot enskilda personer redan vid en låg grad av misstanke. är det nödvändigt att samla in uppgifter om misstankar mot enskilda per- soner, även om misstankarna inte kunnat preciseras till att avse en viss specifik händelse eller gärning. Utredningen framhåller att det således ligger i sakens natur att en brottsförebyggande arbetsmetod innebär ett ökat intrång i den enskildes personliga integritet i för- hållande till ett reaktivt arbetssätt. Detta skall vägas mot effektivi- teten i brottsbekämpningen. 10.2.1Allmänt om polisens rätt att samla information Varken i eller i någon annan lagstiftning finns några allmänna regler om polisens rätt att inhämta information. Däremot finns bestämmelser som i vissa särskilda fall reglerar en sådan rätt. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om de straff- processuella tvångsmedlen i 27 och 28 kap. RB. Dessa bestämmel- ser är begränsade till inhämtande av information under förunder- sökning. En reglering av polisens rätt att inhämta information med hjälp av dessa tvångsmedel har ansetts nödvändig på grund av att åtgärden i fråga annars skulle strida mot 2 kap. 6 § RF eller mot bestämmelser i . Någon allmän bestämmelse om poli- sens rätt att skaffa information från andra myndigheter finns inte heller. I sådana fall är polisen i första hand hänvisad till de förfaran- den som anvisas i 14 kap. och 15 kap. SekrL för myndigheters utbyte av information. Det förekommer också att polisen använder sig av tvångsmedlen husrannsakan eller beslag för att få tillgång till information från andra myndigheter. Under det spaningsskede som föregår en förundersökning är rätte- gångsbalkens bestämmelser om tvångsmedel inte tillämpliga. Några andra regler som uttryckligen reglerar polisens rätt att inhämta information i denna del av polisarbetet finns inte heller. Däremot finns en bestämmelse i polislagen (1984:387) – 8 § – som anger de allmänna grundsatser som skall iakttas för att ett ingripande från polisens sida skall vara godtagbart. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall enligt 8 § första stycket polislagen under iakttagande av vad som före- skrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är för- svarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. I 8 § andra stycket föreskrivs att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF inte får grundas enbart på bestämmelserna i första stycket. De principer som anges i 8 § polislagen har generell betydelse för polisarbetet. Principerna får bl.a. betydelse när polisen skall ta ställning till val av spaningsmetoder. Paragrafen kan ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är för- svarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller att vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering. En närmare redovisning av den befintliga regleringen på områ- det – 8 § polislagen – lämnas i kapitel 29. Där redovisas också vissa avgöranden från samt beslut från JO och JK som rört användningen av tekniska spaningsmetoder. 10.3.1Vilka metoder har diskuterats från ett integritetsskyddsperspektiv? Frånvaron av uttryckliga regler för polisens rätt att genom olika metoder inhämta information har framför allt kommit att disku- teras när det gäller polisens användning av en typ av arbetsmetoder som något diffust brukar benämnas okonventionella spanings- metoder. Sådana spaningsmetoder kan även användas under en för- undersökning, men det är vanligare att metoderna används under spaningsskedet. Dessa spaningsmetoder utgörs främst av olika typer av provokation och infiltration samt av metoder som kräver att tekniska hjälpmedel används. Metoderna har diskuterats ända , då inledde ett utvecklings- arbete när det gällde bl.a. metoder vid spaning mot ekonomisk brottslighet och grov narkotikabrottslighet. De frågor som har dis- kuterats har framför allt gällt vilka metoder som från rättssäker- hets- och integritetssynpunkt bör kunna tillåtas samt i vilken utsträckning det är lämpligt eller t.o.m. nödvändigt att utforma rättsregler som ger ett utryckligt lagstöd för metoderna. De spaningsmetoder som utgör olika typer av provokation och infiltration, och där polisen genom någon form av vilseledande eller manipulation inhämtar information, väcker frågor som inte i första hand rör den personliga integriteten utan som framför allt är av intresse från rättssäkerhetssynpunkt. Dessa metoder har därför inte något omedelbar relevans för kommitténs arbete och kommer inte att behandlas här. I detta sammanhang kan dock nämnas att en ny lag om kvalificerade skyddsidentiteter för tjänstemän inom polisen och Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet trädde i kraft (prop. 2005/06:149, bet. 2005/06:JuU31). Lagen reglerar inte rätten att använda kvalificerad skyddsidentitet, eftersom detta inte ansetts behövas vare sig med hänsyn till lega- litetsprincipen eller till rättssäkerhets- eller effektivitetsintressen, utan reglerna anger förutsättningarna och formerna för skapandet av en kvalificerad skyddsidentitet. Spaningsmetoder som innebär att tekniska hjälpmedel används för att inhämta information ger däremot i allmänhet upphov till frågor från integritetssynpunkt, eftersom de tar sikte på avlyssning eller övervakning i någon form. Nedan lämnas en kort redogörelse för spaningsmetoder av denna typ, som härefter benämns tekniska spaningsmetoder. Uppgifterna nedan är framför allt baserade på betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74 s. 75–94) samt på kompletterande muntlig information lämnad av företrädare för . Det finns olika sätt att inhämta information genom kameraöver- vakning. Övervakning kan för det första ske genom användning av fjärrmanövrerade kameror. Sådan övervakning är redan lagreglerad genom dels lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, dels lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. En annan metod för kameraövervakning är att använda handmanövrerade kameror. Denna metod är inte lagreglerad. Den lagstiftning som reglerar behandling av personuppgifter begränsar dock i viss utsträckning den praktiska användningen av digitala kameror. Det kan också nämnas att det i 28 kap. 14 § RB finns bestämmelser om att den som är anhållen eller häktad bl.a. kan fotograferas. Närmare bestämmelser finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. Av denna förordning framgår att regleringen numera också omfattar videofilmning med handmanövrerad kamera. Även annan person än den som är anhållen eller häktad får filmas på det sättet, om det behövs för att utreda ett brott på vilket det kan följa fäng- else (jfr JO 1999/2000 s. 91). Det är mycket vanligt att polisen använder sig av videofilmning med handmanövrerade kameror. filmas enskilda misstänkta och personer som dessa träffar. Även filmning in i eller strax utan- för bostäder förekommer. Vanligast är dock att filmningen äger rum i offentliga miljöer. Det förekommer också användning av stillbildskamera. Beslut om att använda handmanövrerade video- kameror fattas av den enskilde polismannen och någon särskild dokumentation över användningen görs inte. Beredningen för rättsväsendets utveckling har påpekat att det med dagens teknik är möjligt att på distans styra kameror, även om det är en enskild polisman som styr kameran (a. bet. s. 76). kan det därför uppstå situationer där gränsen mellan vad som skall anses vara fjärrmanövrerade kameror och handmanövrerade kameror blir otydlig. I den mån den nya tekniken med distansstyrda kameror används av polisen , sker detta först efter att tillstånd för hemlig kameraövervakning har meddelats. Dold kroppsmikrofon används för att i hemlighet avlyssna ett samtal, genom att samtalet spelas in eller genom att någon utom- stående direkt tillåts ta del av samtalet. Mikrofonutrustningen fästs på polismannens kläder eller direkt på kroppen. Det förekommer också att utrustningen bärs av en annan person som polisen sam- arbetar med. Dold mikrofon behöver inte fästas på kläderna utan kan t.ex. finnas i en väska som polismannen bär med sig eller i polismannens rum eller bil. Dold kroppsmikrofon används huvudsakligen av tre olika skäl (, 1996:4, s. 147). Metoden kan utgöra ett skydd för polismannen. Den kan också användas för att den som leder en viss spanings- operation skall, av rättssäkerhetsskäl eller av polisoperativa skäl, ha möjlighet att följa händelseutvecklingen. Uppgifter som kommer fram vid användning av dold kroppsmikrofon kan vidare användas som underlag för spaning och som bevis inför domstol. Polisen använder spaningsmetoden dold kroppsmikrofon relativt sällan. Den nödvändiga tekniska utrustningen finns endast på ett fåtal platser i landet. Beslut om att använda metoden fattas av den operative chefen och användningen av metoden dokumenteras inte särskilt. En spaningsmetod som liknar användning av dold mikrofon är inspelning av telefonsamtal. Denna metod innebär att polisen spe- lar in telefonsamtal i vilka man själv deltar. Det kan också vara en person som samarbetar med polisen som spelar in telefonsamtal i vilka han eller hon själv deltar. Metoden används framför allt under medverkan av en mål- sägande och då alltid med dennes medgivande. Polisen tillhanda- håller utrustning som möjliggör inspelning av samtal till och från målsägandens telefon, såväl telefoner kopplade till det fasta nätet som mobiltelefoner. Metoden används framför allt i samband med brotten utpressning och olaga hot. Den har tidigare använts i rela- tivt liten utsträckning, men blir alltmer vanlig på grund av att de aktuella brottstyperna blir allt vanligare. Tekniken för denna spa- ningsmetod har förbättrats väsentligt. Metoden används framför allt på förundersökningsstadiet. Beslut om att använda metoden fattas då av förundersökningsledaren. Det dokumenteras att inspelningsutrustning har lånats ut till målsäganden. Positionsbestämning (s.k. pejling) Positionsbestämning (ofta benämnd pejling) är en metod som innebär att polisen spårar ett föremål genom att en elektronisk sän- dare fästs på föremålet. Sändaren kan fästas på t.ex. en bil. Det är också tekniskt möjligt att fästa sändaren på en väska eller kläder, varigenom en persons rörelser kan spåras. Signaler från sändaren tas emot av en mottagare och ger på så sätt information om var föremålet befinner sig och om det rör sig. Polisen använder spaningsmetoden positionsbestämning i rela- tivt stor utsträckning. Metoden används framför allt genom att sändare fästs på fordon och containrar. Pejling av personer före- kommer inte. Det är endast ett fåtal brottsbekämpande myndig- heter som har tillgång till den tekniska utrustning som behövs, eftersom det krävs särskild kunskap för att använda utrustningen på rätt sätt och såväl utrustning som användningen av den behöver kvalitetssäkras. Beslut om att använda metoden fattas inom polisen av polischef eller av annan genom delegation av beslutanderätten. Att utrustning för positionsbestämning har monterats på aktuellt föremål dokumenteras regelmässigt. tillbaka pågår ett arbete med att förstärka och utveckla den brottsförebyggande delen av polisens brottsbekämpande verk- samhet. För att kunna verka brottsförebyggande måste polisen inhämta och bearbeta information i större utsträckning än vad som sker vid det reaktiva arbetssätt som tidigare i större utsträckning präglade polisens arbete. Insamling och bearbetning av uppgifter måste också avse enskilda personer redan vid en låg grad av miss- tanke och omfatta även fall då misstankarna inte kunnat preciseras till att avse en viss specifik händelse eller gärning. Det ligger därför i sakens natur att en brottsförebyggande arbetsmetod innebär ett ökat intrång i den enskildes personliga integritet i förhållande till ett reaktivt arbetssätt. Det finns inga allmänna bestämmelser som reglerar polisens rätt att inhämta information, vare sig i förhållande till andra myndig- heter eller i andra sammanhang. Ett exempel på regler som uttryckligen ger polisen rätt att hämta in uppgifter är bestämmel- serna om användning av straffprocessuella tvångsmedel i 27 och 28 kap. RB. Dessa bestämmelser är emellertid tillämpliga endast på förundersökningsstadiet. Under det spaningsskede som föregår en förundersökning är det således inte tillåtet att använda sig av t.ex. hemlig teleavlyssning. För att fullgöra sin uppgift att förebygga brott samt att bedriva spaning och utredning av brott redan under ett inledande skede använder sig polisen av arbetsmetoder som förutsätter att tekniska hjälpmedel används och som i någon mån innebär att personer avlyssnas eller övervakas. Rätten att använda sådana metoder, som man tillsammans med manipulativa arbetsmetoder som provoka- tion och infiltration har brukat inordna under den något diffusa benämningen okonventionella spaningsmetoder, är inte föremål för någon särskild reglering. Detsamma gäller andra former av spa- ningsmetoder som går ut på att övervaka personer. För denna typ av arbetsmetoder gäller dock, liksom för polisverksamheten i dess helhet, de allmänna principer som kommit till uttryck i 8 § polisla- gen. Där föreskrivs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Avgörande för om en spaningsmetod skall anses tillåten är alltså i första hand att förfarandet inte omfattas av någon straff- bestämmelse och inte heller av reglerna i om användning av tvångsmedel eller av andra föreskrifter som uttryck- ligen tar sikte på det aktuella förfarandet. De spaningsmetoder som polisen använder sig av, och som beskrivs i denna framställning, är inte föremål för någon sådan reglering och har därför ansetts i princip tillåtna. I det enskilda fallet har polis och åklagare att bedöma om spaningsåtgärden är förenlig med inte bara 8 § polislagen, utan också artikel 8 i . Några för- fattningsbestämmelser om vem som är behörig att fatta beslut beträffande denna typ av åtgärder och i vad mån en dokumentation skall ske finns inte. Även spaningsmetoder som innebär att polisen använder sig av handmanövrerade kameror, dolda kroppsmikrofoner, inspelning av telefonsamtal och positionsbestämning har alltså ansetts i princip tillåtna. Som framgår av redovisningen ovan har rättsläget dock komplicerats av att vissa avgöranden av Europa- domstolen har medfört att tveksamhet har uppstått i vad mån metoderna – i avsaknad av ett positivt lagstöd – är förenliga med artikel 8 i . JO är en av de instanser som uttalat tveksamhet huruvida de tek- niska spaningsmetoderna är förenliga med artikel 8 i Europa- konventionen, eftersom det i svensk rätt saknas regler som ger uttryckligt stöd för metodernas användning. I sitt remissyttrande över betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämp- ningen (SOU 2003:74) framhåller JO att man i olika sammanhang har förordat en lagreglering såväl av s.k. pejling som användningen av handmanövrerade kameror och kroppsmikrofoner. Även Lag- rådet anförde i sitt yttrande över lagförslagen i remissen Hemlig avlyssning m.m. (prop. 2002/03:74 s. 99) att användningen av andra hemliga metoder för teknisk avlyssning och övervakning än de straffprocessuella tvångsmedlen, t.ex. kroppsmikrofoner och pejling, kunde komma i konflikt med artikel 8 om de inte var lag- reglerade här. Flera utredningar har förordat att en lagreglering införs för de tekniska spaningsmetoderna. lade i sitt betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) fram förslag till lagreglering av polisens användning av dolda kroppsmikrofoner och inspelning av telefonsamtal. Utredningen förordade att också användningen av handmanövre- rade kameror lagreglerades. Något lagstöd för användning av den pejling som förekom beträffande fordon och containrar behövdes enligt utredningen däremot inte. Också 11-septemberutredningen förordade i betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32) att lagregler inför- des om användning av de nu aktuella spaningsmetoderna Därmed skulle enligt utredningen den rådande rättsosäkerheten undanröjas. Beredningen för rättsväsendets utveckling har i betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) lagt fram förslag till en lagreglering som ger polisen rätt att vidta vilseledande eller dolda åtgärder genom att använda handmanövrerad kamera, utrustning för avlyssning eller upptag- ning av samtal i vilket den som har utrustningen själv deltar, utrustning för positionsbestämning eller annat liknande tekniskt hjälpmedel. Flertalet remissinstanser tillstyrkte att en lagreglering sker. 10.4.2Bör en reglering ske? Spaningsmetoder som innebär att polisen genom användning av handmanövrerade kameror, dolda kroppsmikrofoner, inspelning av telefonsamtal, positionsbestämning och andra liknande metoder skaffar information om enskilda personer, är åtgärder som innebär någon form av avlyssning eller övervakning och som sker i hemlighet. Det står därför klart att sådana spaningsmetoder innefattar intrång i den enskildes integritet, dock naturligtvis i vari- erande grad beroende på hur den enskilda åtgärden genomförs. Metoder av nämnt slag används redan av polisen och har ansetts i princip tillåtna, eftersom de inte omfattas av det straffbelagda området eller av annan lagstiftning som särskilt tar sikte på dessa förfaranden. Inte heller innefattar bestäm- melser om skydd för privat- och familjelivet, så som bestämmel- serna hitintills har tolkats av något generellt för- bud för dessa metoder. Den relevanta frågan är därmed huruvida och i vad mån en författningsreglering av tekniska och andra integ- ritetskänsliga metoder bör komma till stånd. Oavsett hur kan komma att tolkas, har det inte minst från polisen själv framställts önskemål om en reglering av de tekniska spaningsmetoderna. Gällande rättsläge innebär att det i det enskilda fallet är polis eller åklagare som skall avgöra om en sådan åtgärd, eller någon annan integritetskänslig spanings- metod, är förenlig med artikel 8 i . Man har ansett att det inte är rimligt att det skall ankomma på en polis- myndighet eller t.o.m. på den enskilde polismannen att göra sådana grannlaga överväganden som det här blir frågan om. Det uppstår då risk för att viktiga och värdefulla spaningsmetoder av försiktighets- skäl inte kommer till användning, vilket kan medföra negativa kon- sekvenser för polisens brottsförebyggande och brottsutredande arbete (se t.ex. remissvar över SOU 2003:74). Även om man alltså från polisens sida anför framför allt effek- tivitetsskäl för en reglering, kan skäl för en reglering av tekniska och andra integritetskänsliga spaningsmetoder anföras också med hänsyn till behovet av att säkerställa skyddet för den enskildes integritet. Det kan inte anses tillfredsställande att det har uppstått en tveksamhet kring huruvida svensk rätt i detta avseende uppfyller kraven i artikel 8 i . Beslut från JO och JK visar också att användandet av vissa spaningsmetoder kan innebära sådana intrång i den enskildes integritet att metoderna, när de används vid myndighetsutövning, bör ha stöd i lag. JO har i detta sammanhang framhållit att den omständigheten att svensk lag sak- nar regler om förfaranden av aktuellt slag inte kan innebära att det alltid är godtagbart att en befattningshavare vid en myndighet vid- tar en sådan åtgärd. Som redovisats tillstyrker flertalet remiss- instanser förslaget från Beredningen för rättsväsendets utveckling att en lagreglering införs. Många av dessa anför rättssäkerhets- och integritetsskyddshänsyn som skäl för en reglering. Det bör också framhållas att den tekniska utvecklingen går mycket snabbt. De tekniska spaningsmetoderna blir därmed allt effektivare, vilket å andra sidan kan medföra att de blir mer känsliga från integritetsskyddssynpunkt. Som exempel kan nämnas att det finns teknik för att pejla mobiltelefoner i syfte att identifiera teleadresser. Metoden ger på ett relativt enkelt sätt uppgift om vilka tekniska hjälpmedel som finns inom ett begränsat geografiskt område och vilka telefonnummer, koder eller andra teleadresser som används. Beredningen för rättsväsendets utveckling har före- slagit att det straffprocessuella tvångsmedlet hemlig teleövervak- ning i 27 kap. 19 § RB skall omfatta även denna metod (SOU 2005:38, s. 208 f.). Genom en reglering kan det klargöras vilka metoder, eller vilka komponenter i en metod, som är särskilt känsliga från integritets- skyddssynpunkt. Särskilda skyddsregler kan därmed uppställas för sådana åtgärder och det kan avgöras huruvida en viss metod kan få användas också beträffande icke misstänkta personer. En uttrycklig reglering innebär också att det klargörs vem som är behörig att fatta beslut om åtgärden och i vilken utsträckning dokumentation skall ske.