sou · GWB315 · 2008-03-04 00:00:00 — I övrigt saknas det lagligt utrymme för kommunerna att ägna sig åt detta verksamhetsområde. För externa utförare finns naturligtvis inte denna begränsning. Lagen förväntas medföra en positiv effekt för de små företagen. 2006/07:94 Skattelättnader för hushållstjänster, m.m. 11.4Utredarens bedömning och förslag Lagen (2006:492) om kommunala befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre innebär en utvidgning av den allmänna kompetensen enligt 2 kap 1 § kommunallagen (1991:900). I kom- munallagens mening är sådana tjänster inte en angelägenhet av all- mänt intresse. Enligt kommunallagen är det inte tillåtet att tillhan- dahålla sociala servicetjänster vid sidan av de skyldigheter eller befogenheter som följer av speciallag, i detta fall socialtjänstlagen respektive servicelagen. Därtill kommer huvudregeln att kommu- ner inte får sälja varor och tjänster som traditionellt tillhandahålls av det privata näringslivet. I regeringens proposition Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald8 framhålls att när offentliga aktörer agerar på konkur- rensmarknader får detta inte ske så att det privata näringslivet hämmas. Denna fråga har därefter uppmärksammats av näringsutskott vid ytterligare tre tillfällen.9 utarbe- tas, i , ett förslag till lag om sanktioner för offentlig sektor vid konkurrenssnedvridande verksamhet. Om kommuner skulle tillåtas att tillhandahålla tilläggstjänster i ett valfrihetssystem uppkommer i huvudsak tre problem. En ytterligare utvidgning av den kommunala kompetensen måste då genomföras. Vilka tjänster skulle kommunen i så fall få tillhandhålla? Tjänster som kan förebygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig omvårdnad får kom- munerna redan tillhandahålla med stöd av lagen om service- tjänster åt äldre. Kommunallagens regler om självkostnad m.m. är svåra att för- ena med en marknadsmässig prissättning, vilket skapar konkur- rensproblem mellan de externa och offentliga leverantörerna. Även om kommunerna skulle ta ut en marknadsmässig avgift för tilläggstjänster, uppkommer ofta svårigheter att fördela gemensamma kostnader för administration, lokal- och kapital- kostnader. Näringslivets företrädare framhåller ofta att kom- munerna i dessa fall tillämpar osäkra och icke-transparenta för- delningsmetoder. 9Betänkandena /03:NU10, 2003/04:NU13 och 2004/05:NU16 Ett av de huvudsyften med valfrihetssystem som nämns i direktivet är att skapa fler små företag. Ett incitament att uppnå detta mål är ett erbjuda företagen vissa fördelar genom att kunna tillhandhålla tilläggstjänster. Tilläggstjänster är ett sätt för externa utförare att komplettera verksamheten och på så sätt inte vara enbart beroende av kommunens ersättning. Å andra sidan kan man hävda att om inte den kommunala leveran- tören tillåts sälja tilläggstjänster kan den enskilde drabbas negativt. Den enskilde tvingas anlita flera leverantörer för att få de tjäns- ter som hon eller han önskar. Detta skapar otrygghet och kan upplevas som besvärligt. Så som Edebalk m.fl. framhåller i rapport10 är det den personliga kontakten som är det viktigast kvalitetskriteriet. På de orter där det inte finns någon marknad, dvs. inte finns några privata företag som tillhandahåller omsorgstjänster, kan den enskilde inte köpa tilläggstjänster. På mindre orter i gles- bygdsområden kommer det sannolikt att ta innan en marknad uppkommer, om ens . Genom att inte tillåta kommuner att tillhandahålla tilläggstjänster begränsas service- tillgången för invånare på dessa orter. Äldre och personer med funktionsnedsättning som har behov av insatser enligt socialtjänstlagen har rätt att erhålla sådana så att de får en livssituation som uppfyller kraven på skälig levnadsnivå. Eftersom socialtjänstlagen bygger på en individuell behovs- bedömning går det inte att exakt ange vilka insatser det kan röra sig om. Insatser som byte av proppar och fönsterputsning måste dock för vissa brukare vara en självklar del i det bistånd enligt SoL som de beviljats. Kommuner som så önskar har möjlighet att tillhandahålla ser- vicetjänster åt äldre för att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa. Servicetjänster som inte ryms inom dessa båda lagar, SoL och servicelagen, ligger utanför det offentliga vård- och omsorgs- åtagandet och enligt utredarens mening finns inte tillräckligt med skäl för att förändra det förhållandet. De risker och nackdelar det skulle innebära med en möjlighet för kommuner att tillhandahålla tilläggstjänster som redovisas ovan väger enligt utredarens mening 10 Edebalk PG och , Kvalitetskonkurrens och kundval inom äldre- omsorg. betydligt tyngre än de eventuella fördelar ett sådant system skulle innebära för kommuner och vissa brukare. Framför allt saknas det ett allmänt intresse av att kommunerna befattar sig med denna typ av verksamhet. En möjlighet att tillhandahålla tilläggstjänster kan medföra negativa konsekvenser för småföretagsamhet inklusive kvinnors företagande, något som både den förslagna lagen om val- frihetssystem och lagen om skattereduktion för utgifter för hus- hållsarbete istället är avsedda att uppmuntra. Många av de tjänster som erbjuds enligt lagen kan antingen betraktas som självklara biståndstjänster enligt SoL eller som en angelägenhet för den icke-offentliga tjänstemarknad som möjligen håller på att etableras. har gått sedan servicelagen trädde i kraft och enligt utredarens bedömning bör då en uppföljning och översyn av lagen göras. Dels för att få en bild av vilken effekt lagen har haft för tjänstemarknaden och dels, och framför allt, för att klarlägga effekten för brukarna. Ska lagen om kommunala befogenheter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre finnas kvar, finns ett stort behov av ett klargörande när det gäller gränsdragningen mellan ser- vicelagen och SoL. Socialtjänstlagens nuvarande rättighets- konstruktion med individuellt bestämda tjänster utifrån oprecisa rekvisit gör denna gräns synnerligen otydlig. Ett förtydligande torde vara nödvändigt för att en skälig levnadsnivå verkligen ska garanteras inom biståndets ram och för att enskilda individer inte felaktigt ska hänvisas till servicetjänster eller köp av tilläggstjänster. 12 Valfrihetssystem och marknaden 12.1Konkurrens för ökad välfärd inom offentligt finansierad verksamhet var det nära 239 000 personer som, efter biståndsbeslut enligt SoL, bodde permanent i särskilt boende eller var beviljade hemtjänst i ordinärt boende. Av dessa hade drygt 140 300 personer hemtjänst medan 98 600 personer bodde i särskilt boende. av dem som är beviljade särskilt boende är eller äldre.1 Kommunernas kostnad för äldreomsorgen enligt SoL och HSL uppgick till under 2006.2 Konkurrensutsättning av äldreomsorgen har skapat en ny bransch med hundratals företag. Det finns på marknaden både stora företag som , och och många småföretag. fanns 154 privata företag som bedrev vård och omsorg i särskilda boendeformer för äldre och 184 företag som tillhandahöll insatser i ordinärt boende.3 I av kom- munerna får av brukarna hemtjänst från externa leverantörer.4 I några få kommuner tillhandahålls av äldreomsorgen av externa leverantörer. Med hänsyn till den omfattning både i antal personer och i kostnader, som äldreom- sorgen representerar, är det viktigt att bl.a. informationsstrukturen fungerar väl. Ända har kommuner och landsting arbetat med förändrings- och utvecklingsarbete i riktning mot ökade inslag av konkurrens, alternativa driftsformer och brukarinflytande. Det har bl.a. skett genom att höja beställarkompetensen, skapa resultaten- heter och införa prestationsbaserad ersättning. Att förändra verk- samheten genom att i högre grad använda externa leverantörer har 1Äldre – vård och omsorg , , 2007. 2Jämförelsetal 2006, , 2007. 3Kundval inom äldreomsorgen, , 2007. 4Äldre – vård och omsorg 2006, , 2007. också medfört en högre grad av kostnadsmedvetande hos kommu- ner och landsting. Det övergripande syftet har varit att öka pro- duktiviteten och kostnadseffektiviteten inom den offentliga verk- samheten.5 uppgick kommunernas och landstingens totala kostnader till 410 respektive eller ca 15 respektive av BNP. Omkring hälften av kommunernas och landstingens kostnader är löne- och övriga personalkostnader. Kommuner och landsting upphandlar varor och tjänster i allt större utsträckning. Kostnaderna för kommunernas och lands- tingens köp av verksamhet uppgick till omkring 52 respek- tive . kommer antalet invånare att fördubblas. Kostnaderna för pensioner, sjukvård och äldreom- sorg beräknas öka snabbare än skatteintäkterna. Enligt långtidsut- redningen (SOU 2004:19)6 är en avgörande fråga hur efterfrågan på välfärdstjänster som utbildning, vård och omsorg ska kunna tillgo- doses framöver. Med nuvarande produktionsmetoder bedömde utredningen att en höjning av den genomsnittliga kommunalskat- ten kommer att vara nödvändig för att till- godose behovet . Utredningen visar på tre orsaker till denna utveckling. För det första är möjligheterna att höja produktiviteten inom tjänsteområdet begränsad. För det andra medför höjda inkomster och välmående en ökad efterfrågan på välfärdstjänster. För det tredje kommer den demografiska utvecklingen att leda till att en allt mindre andel av befolkningen arbetar och betalar skatt som ska finansiera tjänster åt en allt större och allt mer krävande grupp av äldre. () har i rapporter visat att konkur- rensprövning av verksamhet, t.ex. sophämtning, vård- och omsorgsverksamhet samt städning, ökar effektiviteten i form av kostnadsminskningar och kvalitetsförbättring.7 Den offentliga verksamheten är inte mindre effektiv än den externa. Det är istället förekomsten av konkurrens som är avgörande för både den kom- munala regin och de externa leverantörerna. När flera aktörer ges möjlighet att konkurrera med varandra uppstår positiva effekter i 5Konkurrensverkets rapportserie 2007:03, Öka konsumentnyttan inom vård och omsorg – förslag för konkurrens och ökat företagande. 6SOU 2004:19 /04 form av möjligheter till jämförelser vilket stimulerar till produk- tions- och kvalitetsförbättringar. Kommuner och Landsting skriver8 att det är tveksamt om framtidens medborgare kommer att nöja sig med dagens ser- vicenivå. Förväntningarna på den offentliga sektorn kommer att öka i takt med den ekonomiska utvecklingen. beräknas hushållens privata konsumtion fördubblas i reala termer. En del av den efterfrågeökning som de stigande inkomsterna möjliggör kommer sannolikt att riktas mot tjänster som kommunerna tillhandahåller. menar, mot bakgrund av vad som framkom- mit av långtidsutredningen och ESV:s slutsatser, att det är viktigt från en samhällsekonomisk utgångspunkt att den konkurrens- utsatta delen av den svenska ekonomin fortsätter att öka.9 Kommunernas möjligheter att klara framtidens behov är dock inte enbart en fråga om pengar. Det måste finnas lämplig personal som kan utföra arbetet. sysselsätter kommunerna av samtliga förvärvsarbetande, dvs. 775 000 personer. var medelåldern bland de kommunalt anställda . När- mare av personalen är kvinnor. Frågan hur kommunerna ska trygga personalförsörjningen är central . Under innevarande decennium behöver kommunerna nyanställa ca 570 000 personer. Rekryteringsbehovet är stort beroende på den stora grupp fyrtiotalister som efter hand lämnar arbetsmarknaden. Rekryteringsbehovet kommer att bli särskilt stort inom äldre- och handikappomsorgen. Inom omsorgen saknar av de sysselsatta gymnasiekompetens inom vård- och omsorg10. Intresset för gymnasial omvårdnadsutbildning är så lågt att tillgången på arbetskraft med sådan utbildning riskerar att halveras fram . Efterfrågan på arbetskraft i kommunernas äldre- och handikappomsorg beräknas däremot växa med närmare 70 pro- cent. konstaterade 2004 att tillgången till utbildad omvårdnadspersonal inte kommer att svara mot förväntad efter- frågan och en brist på ca 200 000 personer med omvårdnads- utbildning bedömdes uppkomma . Inom omsorgen är det vanligt med deltidsarbete. av personalen inom omsorgen av de äldre och personer 8Underlagsrapport från SKL till kommunala kompetensutredningen . 9Konkurrensverkets rapportserie 2007:3, Öka konsumentnyttan inom vård och omsorg – förslag för konkurrens och ökat företagande, s 37. 10Nya fakta & statistik, Framtidens näringsliv, nr 3 2007, och . med funktionsnedsättning, inklusive de timanställda, arbetar deltid. Av dessa skulle ca. vilja arbeta mer än de gör i dag.11En ökning av antalet anställda som arbetar heltid skulle ha effekt på tillgången till arbetskraft och det är därför viktigt att få ner den ofrivilliga deltidsarbetslösheten. För att de anställda inom omsorgen ska orka arbeta mer krävs dock bättre arbetsvillkor. I folkhälsorapport12 framkom att vård- och omsorgspersonal tillhör den grupp som hade den sämsta utveck- lingen av arbetsmiljön och välbefinnandet under den senare delen av . De anställda inom vård och omsorg har dessutom lägre löner än genomsnittet. slutsatser var att omorganiseringar och besparingar hade inneburit kraftigt ökade belastningar på de anställda inom dessa yrken. Ohälsa uppstår ofta då ansträngande villkor kombineras med låg grad av belönings- komponenter och inflytande över arbetet. Trots dessa negativa faktorer har visat att mellan 80–av deras medlemmar, som har en högskoleutbildning, anser att arbetet är mycket meningsfullt. och har tagit fram siffror som visar att sjukfrån- varon är högre i vård och omsorg än riksgenomsnittet för andra branscher13. Vissa hoppas att en större mångfald av tänkbara arbetsgivare kan vara ett sätt att förnya arbetet, höja statusen och därigenom locka ungdomar till vård- och omsorgssektorerna. Nuteks och undersökning ger ett visst stöd åt dessa resonemang, eftersom den visar att anställda hos privata företag har lägre sjukfrånvaro än de som är anställda i offentlig sektor. har, bland sin medlemmar, gjort undersökningar som visar att personalens tillfredsställelse är större hos de privata arbetsgivarna än de offentliga. En anledning till detta kan vara att de anställda upplever att de har andra påverkansmöjligheter och belöningssystem i de privata företagen14. En av orsakerna till införandet av fritt val inom i var önskan att attrahera arbetskraft till , genom att låta tidigare anställda driva verksamheten själva eller att vara privatanställda. 11Szebehely M. och ., 2005, Arbetsvillkor och styrning i äldreomsorgens hierarki. 12Socialstyrelsen (2001), Folkhälsorapport . 13Nya fakta & statistik, Framtidens näringsliv, nr 3 2007, och . 14Kommunal (1998) Upplevelser och erfarenheter från arbetet inom äldrevård och omsorg. (2002) Sammanfattning av rapporten och valfrihet i välfärden. För de kommuner och landsting som väljer att införa ett valfrihets- system är det väsentligt att kunna locka till sig nya företag som vill etablera sig i kommunen eller . Om det inte finns externa leverantörer uppstår ingen konkurrenssituation och således inte heller någon valfrihet för brukare eller invånare. För att kunna erbjuda medborgarna ett valfrihetssystem krävs att det finns externa leverantörer som slutit avtal med kommunen. I kommuner och landsting som inte arbetat med upphand- lade driftentreprenader kan det lokalt finnas brist på externa leve- rantörer inom vård- och omsorgssektorn. Kommuner och lands- ting kan på olika sätt påverka etablering och tillväxt av företag. Om potentiella företagare eller redan existerande företag ska våga satsa på att starta en verksamhet i en kommun eller landsting är det, enligt utredarens uppfattning, viktigt för kommunen att vara en trovärdig och kompetent beställare. Att besluten om konkur- rensprövning är långsiktiga och väl genomtänkta är andra fram- gångsfaktorer. Ett sätt att visa marknaden att kommunen har en långsiktig strategi för konkurrensprövning är att anta ett kom- munalt konkurrensprogram. Ett konkurrensprogram är ett politiskt antaget dokument som reglerar hanteringen av kommunens konkurrensprövning. Syftet med handlingsprogrammet är att stimulera till verksamhetsutveck- ling, företagsutveckling, hög effektivitet, tjänster av god kvalitet, öka medborgarnas valmöjligheter och ökad valfrihet för kommun- anställda. Ett konkurrensprogram kan till omfånget vara både kort och långt men brukar oftast innehålla olika delar så som vision, dvs. det politiska beslutet om vilket mål och syfte som man vill uppnå med konkurrensprövning, strategi för konkurrensprövning, dvs. vad och vilka delar om- fattas av konkurrensprövningen, hur ska egenregiverksamheten hanteras, handlingsplaner som utarbetas av varje nämnd och som redovisar hur konkurrensprövningen ska gå till, t.ex. genomförandetider samt kontakter, dialog och förhandlingar med personal och näringsliv, samt vilka delar av verksamheten som inte ska konkurrensutsättas. Ett konkurrensprogram kan sägas peka ut färdriktningen för alla berörda parter. För den politiska ledningen blir uppdraget annor- lunda när verksamheten konkurrensprövas, från att vara välfärds- producent till att fastställa och följa upp kvalitet. En viktig fråga att behandla i ett konkurrensprogram är hur den egna regin ska behandlas i förhållande till de externa leverantörerna. Det finns alltid en risk för att intressekonflikter kan uppstå mellan parterna och att näringslivet uppfattar kommunens verksamhet som konkurrenssnedvridande. Genom att vara tydlig i kommunens vision och mål för den egna verksamheten kan en del missuppfatt- ningar undvikas. Många kommuner har tagit fram egna konkurrensprogram, för- slag och exempel finns på Kommuner och Landstings hemsida () 12.3Dialog med personal, näringslivet och föreningar För att öka tillgången på möjliga anbudsgivare är det lämpligt att sprida kunskap om de affärsmöjligheter som kommunen kan erbjuda. Information om kommunala konkurrensprogram, valfri- hetssystem och kommande upphandlingar underlättar för de externa leverantörerna att planera sin verksamhet. I den kartlägg- ning som utredningen gjort framgår att kommuner som infört någon form av valfrihetsmodell i stor utsträckning haft kontakter med personal, näringslivet och föreningar, för att stimulera och uppmuntra enskilda eller grupper att starta företag inom äldre- och handikappomsorgen. Det är troligt att en bred och tidig dialog med personal, närings- liv och organisationer underlättar införande av valfrihetssystem och gör dem stabilare. Vissa kommuner arbetar strategiskt med s.k. avknoppningsstöd för att uppmuntra befintlig personal att starta egen verksamhet och ta över en del av driften. Detta sker bl.a. genom att erbjuda perso- nalen att gå starta eget kurser, tjänstledighet och återanställ- ningsgarantier. Det är dock viktigt att detta sker lagenligt, dvs. i enlighet med kommunallagen, EG´s statsstödsregler och upphand- lingslagstiftningen.15 Att den egna personalen erbjuds förmåner 15 RÅ 1998, not 44. I en dom från Regeringsrätten konstaterades att ett landsting, i samband med avyttring av sin tvätterirörelse som drevs i förvaltningsform, inte utan föregående som kan medföra att dessa försätts i en mer förmånlig situation än redan existerande leverantörer är en situation som måste beaktas. Många kommuner har utformat sitt valfrihetssystem i nära sam- råd med näringslivet, bl.a. genom regelbundna träffar med företa- gare, företrädare för näringslivet, inbjudningar till stormöten och aktiviteter för föreningslivet och de ideella organisationerna. 12.4Småföretagens villkor som leverantör inom vård och omsorg Antalet småföretag inom vård och omsorg har vuxit under det , framför allt inom området sjukgymnastik, kom- plementär medicin, friskvård och annan hälsovård16. Nästan alla företag inom vård och omsorg, , räknas som småföretag med upp till 50 anställda. Av dessa är mikroföretag, dvs. upp till tio anställda. Av detta kan man konstatera att småföretagen dominerar vård- och omsorgs- sektorn och de svårigheter som dessa företag upplever är viktiga att beakta. Det är inte bara antalet företag som ökar utan även antalet anställda i privata företag. Av de 665 000 personer som arbetade inom vård och omsorg var 104 000 personer anställda i privata företag. Detta är en stor ökning jämfört med , då anta- let anställda inom privata företag var 41 000. Det är framför allt de privata omsorgsföretagen som sysselsätter fler personer. I Nuteks enkätundersökning Företagens villkor och verklighet 2005 ansåg ungefär hälften av företagen att lagar och regler upp- levdes som ett tillväxthinder. Bland problemen pekades området övriga skatter ut som ett ganska eller mycket stort tillväxthinder. Även arbetsgivaravgifter och administration liksom arbetsgi- varansvar för anställda utgjorde ett hinder för tillväxt. Enkäten visade att av småföretagen anser att offentlig upphand- ling är ett ganska eller mycket stor tillväxthinder, vilket är fler än i andra branscher. Å andra sidan ansåg av småföretagen att offentlig upphandling inte utgör något problem. Enligt Nuteks rapport17 ansåg företagen att problemen med offentlig upphandling var: upphandlingsförfarande enligt får träffa avtal med köparna av rörelsen att utföra berörda tjänster åt . 16Nya fakta & statistik, Framtidens näringsliv, nr 1 2007, och . 17Småföretag och offentlig upphandling, R 2005:21, . kostnaderna för att ta fram anbud, den korta tid som företagen får på sig att ta fram anbud, de krav som ställs på företagen, att olika upphandlande enheter använder olika utvärderings- modeller, att anbud kan bli underkända av formella skäl som inte har betydelse för den vara eller tjänst som upphandlas, och att företagen blir bundna av de anbud som läggs, vilket kan medföra att de tvingas binda upp resurser utan att vara säkra på att få ett kontrakt. Vidare framgår av Nuteks kartläggning att det bland företagarna föreligger en stor misstro till upphandlande myndigheters kunska- per och opartiskhet samt en tro att valet av leverantörer bestäms av andra faktorer än de som framgår av förfrågningsunderlaget. Förfrågningsunderlagets utformning påverkar antalet anbud som kommer in och dess innehåll. Stora upphandlingar, dvs. ett uppdrag som kräver stor kapacitet hos anbudsgivaren utesluter i stor utsträckning småföretagen. Å andra sidan kostar många små upphandlingar pengar i form av administration och uppföljning. Detta är avvägningar som den upphandlande myndigheten, och ytterst den politiska ledningen, måste göra. De krav som ställs på anbudsgivaren i förfrågningsunderlagen ska enligt regelverket vara proportionerliga och relevanta. Detta innebär att den upphandlande myndigheten inte får ställa högre krav än vad som erfordras. Exempel på krav som hindrar små- företag är kraven på ekonomisk ställning. Det finns ingen skyldig- het, enligt , att ställa krav på ekonomisk kapacitet uttryckt i aktiekapital, soliditet, nyckeltal eller omsättning, likväl görs detta ofta. Syftet med kraven på ekonomisk kapacitet är att tillförsäkra den upphandlande myndigheten en anbudsgivare som kommer att klara av att leverera den vara eller tjänst som efterfrågas. Vilka företag man vill ha som leverantör till kommunen eller , stora eller små, är en avvägning som myndigheten måste göra från fall till fall. Det finns en rad rättsfall som har behandlat frågan om ekonomiska krav och som anger att kraven på ekonomisk ställning ska vara transparenta och tydliga18. Krav på ekonomisk säkerhet är ett sätt att skapa en extra garanti för fullgörandet. Krav på säkerhet kan ge små och nystartade före- tag en möjlighet att delta i en upphandling eftersom en bankgaranti eller borgen kan kompensera för en relativt svag ekonomisk och finansiell ställning. kan kraven på säkerhet försvåra för småföretag att delta i upphandlingar. En bankgaranti är ofta kopp- lad till småföretagarens privata ekonomiska tillgångar. Alla krav som ställs kostar pengar, vilket den upphandlande myndigheten slutligen måste betala för i form av högre pris. Detta innebär att nyttan av garantin alltid måste vägas mot kostnaderna för den- samma. Höga krav på tidigare erfarenheter försvårar för nya företag att lämna anbud.