sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Efter remissbehandling och inhämtande av yttrande från Lagrådet överlämnade regeringen pro- positionen Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet (prop. 2000/01:129). beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2001/02:KU3, rskr. 2001/02:18). Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen De nya reglerna trädde i kraft . Genom dessa möjliggjordes ett ökat informationsutbyte mellan Försäkrings- kassan, CSN, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. Genom lagändringarna kom reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess att bli tillämpliga i arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsersättning. En särskild sekretessbestämmelse togs in i 7 kap. 10 § SekrL till skydd för enskildas personliga förhållan- den. reform innebar vidare att det infördes en uppgifts- skyldighet för länsarbetsnämnderna, och gentemot arbetslöshetskassorna och en uppgiftsskyldighet för arbetslöshetskassorna gentemot de nämnda myndigheterna. Där- med blev det möjligt att lämna ut uppgifter utan hinder av sekretess. Slutligen infördes ändringar i den särskilda lagstiftning som reglerar behandlingen av personuppgifter i länsarbetsnämndernas respektive verksamhet. Ändringarna innebar att det blev möjligt för länsarbetsnämnderna och att på elektronisk väg lämna ut uppgifter till övriga aktörer i informationsutbytet. Övriga aktörer gavs även möjlighet att genom direktåtkomst få tillgång till uppgifterna hos länsarbetsnämnderna och . Skälen reform var att stärka kontrollen av statliga medel, effektivisera ärendehanteringen och förbättra servicen för den enskilde. Stärkt kontroll av statliga medel I propositionen betonade regeringen bl.a. att och rege- ringen vid upprepade tillfällen hade ställt krav på en förbättrad kontroll av utbetalning av statliga medel från framför allt socialförsäkringssystemet men även från arbetslöshetsförsäkrings- och studiestödssystemen. Bakgrunden till att sådana krav fram- ställts var att kontrollen i systemen av olika anledningar hade brustit, vilket bl.a. resulterat i felaktiga utbetalningar. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Regeringen pekade på att felaktiga utbetalningar kan ha många orsaker som effektivt kan förhindras genom ett utökat elektroniskt informationsutbyte. Det var inte enbart fråga om att på detta sätt förhindra s.k. dubbla utbetalningar (en person uppbär felaktigt två eller flera förmåner ). Felaktiga utbetalningar kan också bero på bristfälligheter i ärendehanteringen, på att uppgifter som utbyts i olika system inte är jämförbara eller att den enskilde oavsiktligt lämnat oriktiga uppgifter. Felaktiga utbetalningar kan också bero på att en omständighet inträffat i ett annat system utan att det är fråga om utbetalning av en annan förmån eller att uppgifter som en gång lämnats inte uppdateras kontinuerligt. I propositionen angav regeringen att statsmakternas krav på en effektiv ärendehantering har fått till följd att myndigheter och andra organ som hanterar statliga medel har ett ökat behov av att på ett rationellt och enkelt sätt inhämta nödvändiga uppgifter såväl från den enskilde som från andra. Utvecklingen av elektroniska tjänster över Internet har i det sammanhanget öppnat nya möj- ligheter att förenkla ärendehanteringen. Utvecklingen går mot ärendehanteringssystem där alla handlingar i ett ärende skall kunna hanteras och lagras elektroniskt. Regeringen framhöll att ett ökat elektroniskt informationsutbyte leder till att resurser som tas i anspråk för rutinärenden kan frigöras för andra angelägna arbets- uppgifter. Förbättrad service för den enskilde Regeringen anförde vidare i samband med reform att det för den enskilde kan vara en fördel att själv slippa ombesörja att myndigheter eller arbetslöshetskassor har en fullständig utredning i ärendet och att uppgifterna kontinuerligt uppdateras så att besluts- underlaget är aktuellt. Det framhölls att i bidrags- och ersättningsärenden är behovet av skyndsam handläggning särskilt angeläget. För en sökande kan det vara mycket besvärande att behöva vänta på den första utbetalningen av t.ex. arbetslöshetsersättning eller studie- stöd. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Med ett ökat elektroniskt informationsutbyte kan handlägg- ningstiderna för ett ärende minskas och beslut om skilda förmåner fattas snabbare. Servicen till den enskilde kan därigenom förbättras. Vidare kan antalet återkravsärenden reduceras. I propositionen nämndes dessutom att ett utökat elektroniskt informationsutbyte minskar behovet av att få in intyg från den enskilde. 2.3Myndigheternas uppföljningar av reform De författningsändringar som reform innebar undanröjde hinder för informationsutbyte mellan berörda myndigheter. De ålade däremot inte myndigheterna att tillvarata möjligheterna till ökat elektroniskt informationsutbyte. För att genomdriva reformen och se till att myndigheterna tog tillvara de möjligheter som den innebar har regeringen i regleringsbrev lämnat uppdrag åt berörda myndigheter att bl.a. redovisa vilka åtgärder de vidtagit för att det av statsmakterna önskade infor- mationsutbytet skulle komma till stånd samt vilka kontroll- mekanismer som hade införts för att undvika s.k. dubbla utbetalningar och andra felaktigheter. uppgav i en rapport till regeringen (dnr S2005/2747/SF) att det elektroniska informationsutbytet mellan och arbetslöshetskassorna i form av en särskild frågerutin hade varit i drift . All information förmedlas i realtid mellan handläggnings- systemen och den genomsnittliga svarstiden är per kontrollfråga. I genomsnitt ställer 1 000 kontrollfrågor per dag till arbetslöshetskassorna och arbetslöshets- kassorna ställer 1 200 kontrollfrågor per dag till . I de rutiner där informationsutbytet varit etablerat, dvs. ärenden rörande sjukpenning, tillfällig föräldrapenning och närstående- penning, hade volymen dubbelutbetalningar minskat , motsvarande . I de rutiner där Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen informationsutbytet inte hade etablerats hade antalet dubbel- utbetalningar ökat, t.ex. föräldrapenning där ökningen låg på . bedömning var att frågerutinen hade haft en mycket god effekt vad avsåg minskningen av antalet felaktiga utbetalningar. Rutinen hade dessutom en preventiv inverkan mot fusket. framhöll att myndigheten successivt skulle utveckla frågerutinen så att alla kontroller mot Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna görs automa- tiskt. När dessa systemförändringar är genomförda bedömde myndigheten att de felaktiga dubbelutbetalningarna av en social- försäkringsförmån och arbetslöshetsersättning i det närmaste borde kunna upphöra. Servicen till de enskilda hade förbättrats genom att beslutsunderlagen blivit mer välunderbyggda, vilket lett till att antalet kompletteringar hade minskat. Främst avsåg detta utredningar om underhållsstöd och bostadstillägg till pensionärer. Antalet återkravsärenden hade minskat och handläggarna upplevde att arbetet hade underlättats. IAF angav i en rapport till regeringen (dnr N2005/3254/A) bl.a. att ingick samtliga arbetslöshetskassor i informationsutbytet med och . Informationsutbytet sker dels genom automatiska kontroller, dels genom en kontroll via direktåtkomst till vissa register. Den automatiska kontrollen sker genom att den enskildes insända anspråk på arbetslöshetsersättning jämförs med utbetald sjukpenning, tillfällig föräldrapenning och närstående- penning samt från utbetalt studiestöd. Den kontrollen görs då arbetslöshetskassans handläggare prövar ersättningsrätten för den enskilde. Frågor kan ställas om pågående ersättnings- perioder samt ersättningsperioder före arbetslöshetsperiodens bör- jan genom direktåtkomst till vissa av och register. uppgick dessa dubbelutbetalningar till . Enligt IAF fanns det tydliga tecken på effek- ter av informationsutbytet, men de var mindre än väntat. IAF angav att den stora potentialen i att utbyta information fanns kvar att realisera. En teknisk utveckling pågick i syfte att automatisera kontrollerna. IAF bedömde att när detta genomförts borde de SOU 2007:45 Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen felaktiga dubbelutbetalningarna av socialförsäkringsförmåner och arbetslöshetsersättning i det närmaste upphöra. IAF hade in- tervjuat representanter från arbetslöshetskassorna och samtliga var mycket positiva till informationsutbytet. Den kontrollen hade medfört en effektivare ärendehantering, förbättrad service till den enskilde och en ökad rättssäkerhet då besluten redan från början fattas utifrån ett korrekt underlag. IAF har även i rapporten mellan arbetslös- hetskassorna, CSN och (rapport 2006:23) konstaterat att det finns tydliga tecken på positiva effekter av informationsutbytet. genomfördes sam- körningar av vissa utbetalningar från , CSN och arbetslöshetskassorna avseende vecka 20 respektive år. gjordes en jämförande samkörning av utbetalningar under samma vecka detta år. Enligt IAF visar den effektmätning som gjordes att de positiva effekterna av informationsutbytet har ökat. Mot bakgrund av effektmätningarna har IAF redovisat att det, omräknat till helår, utbetalades felaktig arbetslöshetsersättning med till personer som hade ersättning från . Motsvarande beräkning för visade att felaktiga utbetalningar hade sjunkit till och för till . Procentuellt var minskningen mellan åren 2004 och . Andelen ersättningstagare som fått ersättning från CSN och felaktig arbetslöshetsersättning hade minskat från till . Det var en minskning med under de tre aktuella åren. Omräknat till helår hade utbetalats felaktigt . IAF:s bedömning är att för att ytterligare förbättra de positiva effekterna av informationsutbytet, så bör information utbytas med automatiska rutiner och omfatta samtliga ersättningstagare. IAF angav i rapporten att en automatisk kontroll främjar rättssäkerheten eftersom det då inte är den enskilde handläggaren som avgör när och vilka uppgifter som skall hämtas in. Enligt IAF är den främsta effektivitetsvinst som har uppnåtts att hand- läggningen vid arbetslöshetskassorna avsevärt har underlättats. Vid prövning av en enskilds ersättningsrätt har handläggaren i realtid åtkomst till behövda uppgifter från och . Uppgifterna är aktuella och riktiga och de kan fås utan dröjsmål. IAF pekade på att beslut kan fattas utifrån ett mer korrekt Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Vidare angav IAF att den enskilde inte behöver inhämta intyg från de andra myndigheterna för att styrka sina uppgifter, något som får ses som förbättrad service för enskilda. I en rapport uppgav CSN att till följd av att vissa vuxenstudiestöd hade upphört, kvarstod inte längre behov för myndigheten att få uppgifter från länsarbetsnämnder och arbetslös- hetskassor. Ett elektroniskt informationsutbyte hade inletts med RFV varför risken för dubbla utbetalningar enligt CSN bedömdes som mycket liten. utvecklade CSN en rutin som innebar att arbetslöshetskassorna fick direktåtkomst till uppgifter hos CSN. CSN har i en redovisning (dnr U2005/4393/SV) angett att antalet dubbla utbetalningar mellan arbetslöshetsersätt- ningen och studiestödet är mycket lågt (0,) och hade minskat . Servicen har förbättrats och administrationen vid myndigheten har minskat väsentligt. 2.4Statskontorets utvärdering av reform gav regeringen i uppdrag att utvärdera det informationsutbyte mellan myndigheter som möjliggjordes genom reform. Enligt uppdraget skulle Statskontoret närmare utvärdera huru- vida och i vilken utsträckning det befintliga informationsutbytet har bidragit till att felaktiga utbetalningar och fusk har kunnat förebyggas. Statskontoret skulle närmare analysera och bedöma bl.a. hur de möjligheter till informationsutbyte som reform skapade har utnyttjats, särskilt hur möjligheterna till automatiska kontroller och direktåtkomst har utnyttjats, i vilken utsträckning felaktiga utbetalningar har kunnat undvikas, kvaliteten på den systematiska uppföljningen och utvärderingen av kontroll- systemen samt hur myndigheterna har samarbetat för att genom- föra reformen. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Statskontoret skulle lämna förslag bl.a. till hur hinder för etable- ring av ett effektivt kontrollsystem kan undanröjas, åtgärder inom det befintliga informationsutbytet för att stärka kontrollen, ytterligare informationsutbyten utanför det befintliga utbytet för det fall Statskontoret uppmärksammade sådana behov samt hur en tänkt utvidgning av informationsutbytet lämpligen bör genomföras i syfte att stärka kontrollen. Statskontoret skulle slutligen lämna förslag till hur regeringens fortlöpande uppföljning av kontroll- systemen bör utformas. I det sammanhanget skulle kontoret ta hänsyn till budgetprocessens olika moment och förläggning i tiden. Statskontoret redovisade sitt uppdrag i rapporten Informationsutbyte kräver bra förutsättningar – En utvärdering av informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, Arbetsmark- nadsverket, och (rapport 2006:7). I rapporten redovisade Statskontoret sina iakttagelser och slutsatser samt lämnade en rad förslag som syftar till att få informationsutbytet att fungera på ett bättre sätt. Statskontorets sammanfattande iakttagelser och slutsatser var att informationsutbytet fungerar väl, men att dess fulla poten- tial inte har nåtts, att de förutsättningar som skapats inte är perfekta, samt att det finns tydliga incitament för informationsutbytet. I fråga om den första punkten angav Statskontoret att dess bedömning i stort var att samarbetet mellan de ingående parterna fungerar ganska väl. Berörda myndigheter och andra organ är engagerade i frågorna och handläggarna har tagit till sig de nya rutinerna, som anses smidiga och tidsbesparande. Detta utgör ett bra incitament att använda kontrollrutinen. Stats- kontoret ansåg att det bör leda till att antalet felaktiga dubbelutbetalningar minskar. Enligt kontoret var det svårt att avgöra vilka resultat som hade uppnåtts, eftersom inga upp- följningar då hade gjorts . Den bild kontoret hade fått Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen var att det förekommer en relativt liten andel felaktiga utbetalningar. Statskontorets bedömning var dock att den fulla potentialen för informationsutbytet inte har uppnåtts. I rapporten angav kontoret som exempel på detta att ett flertal väsentliga uppgifter inte hämtas i elektronisk form, att de flesta förmånsslag inte genomgår automatiska kontroller och att det i viss mån alltjämt förekommer felaktiga dubbelutbetalningar. Beträffande den andra punkten ovan framhöll Statskontoret att det förhållandet att informationsutbytets fulla potential inte har realiserats i första hand beror på att optimala förutsättningar allt- jämt saknas. Områden där förutsättningarna för informations- utbytet skulle kunna förbättras rör, enligt Statskontoret, i första hand rättsliga och administrativa frågor, men i viss mån även frågor av teknisk art. Däremot ansåg kontoret att det inte i någon större utsträckning brister i myndigheternas och arbetslöshetskassornas tillämpning. När det gällde informationsutbytets rättsliga förutsätt- ningar konstaterades i rapporten att reform i vissa delar inte varit tillräckligt genomarbetad. Enligt nuvarande regler får t.ex. inte vissa nödvändiga uppgifter utbytas i elektronisk form. Beträffande de administrativa förutsättningarna ansågs det vara ett väsentligt problem att informationsutbytet drivs utan ett till- räckligt helhetsperspektiv. Enligt Statskontoret beror det till stor del på att ingen aktör har getts ett övergripande ansvar för att se till att utbytet drivs och utvecklas på ett rationellt och effektivt sätt. Statskontoret ansåg att regeringens styrning är svag och dåligt anpassad för tvärsektoriellt samarbete. Inga mål har formulerats för informationsutbytet och insatserna på området följs i liten utsträckning upp. Vad slutligen gäller den tredje punkten framhöll Statskontoret att det informationsutbyte som sker i stora delar är resultatet av insatser och initiativ på handläggarnivå i berörda myndigheter och organisationer. Enligt kontorets bedömning finns det tydliga drivkrafter i organisationerna för att få utbytet att fungera på ett bra sätt. Ett väl fungerande utbyte underlättar i många avseenden handläggarnas vardag, eftersom arbetet kan bedrivas mer effektivt. Dessutom gör informationsutbytet att det blir enklare att ge god service till de enskilda. På motsvarande sätt ansåg Statskontoret att det finns bristande incitament som i vissa fall utgöra ett hinder för ett effektivt informationsutbyte. Det gäller exempelvis i de fall nyttan i den egna verksamheten framstår som mindre tydlig och där målkonflikter uppstår. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Statskontoret lämnade ett antal förslag. Merparten av dessa riktades till regeringen, men vissa till berörda myndigheter. Till de förslag som Statskontoret lämnade till regeringen hörde ett antal författningsändringar som syftar till att öka precisionen och effektiviteten i informationsutbytet. Statskontoret föreslog att tiden som AMV får lagra information om arbetssökande i en arbetsmarknadspolitisk databas förlängs från två till . En sådan förändring skulle underlätta s.k. SGI-utredningar hos . Statskontoret föreslog också att Försäkrings- kassans uppgiftsskyldighet i förhållande till arbetslöshetskassorna avseende aktivitetsstöd preciseras för att underlätta och effektivi- sera handläggningen av arbetslöshetsförsäkringen. Vidare föreslogs att AMV:s skyldighet att skicka underrättelser till arbetslöshets- kassorna i större utsträckning än skall kunna fullgöras elektroniskt. Statskontoret bedömde att det därutöver finns ett behov av en allmän översyn av aktuella databaslagar och förordningar i syfte att bättre anpassa regelverket till vilka uppgifter som behöver utbytas. En fråga som enligt Statskontoret borde utredas särskilt är om det finns ett behov av en databaslag för behandlingen av person- uppgifter i CSN:s verksamhet. Tydliggörande av ansvar för samordning och utveckling Statskontoret föreslog också författningsändringar i syfte att tydliggöra myndigheternas medverkan i informationsutbytet och deras ansvar för att utbytet kontinuerligt utvecklas samt bedrivs på ett rationellt och effektivt sätt. Statskontoret föreslog att fastare arbetsformer tillskapas inom i form av en interdepartemental arbetsgrupp, under ledning av . Gruppen skall ha till Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen uppgift att samlat svara för styrning och uppföljning av informa- tionsutbytet samt att fånga upp förslag till de regeländringar som behövs. Statskontoret ansåg vidare att regeringen bör ange pre- ciserade mål för informationsutbytet i berörda myndigheters regleringsbrev och ställa krav på en samlad återrapportering av utfallet. Statskontoret föreslog att berörda organ informerar de enskilda om det informationsutbyte som förekommer och använder denna information på ett mer strategiskt sätt. Enligt kontoret var det, att döma av dess fallstudier, ovanligt att de berörda organisationerna lämnade utförlig och lättåtkomlig information om att informa- tionsutbytet sker, dock att organisationerna lämnar viss informa- tion om detta. Statskontoret ansåg att informationen till de försäk- rade om att informationsutbytet sker bör vara både tydlig och lätt åtkomlig, såväl på hemsidor som i olika typer av skriftligt material. Detta är motiverat både av integritetsskäl – den försäkrade bör veta att informationsutbytet sker – och av preventiva skäl – benägen- heten att lämna felaktiga uppgifter bör minska om man är med- veten om informationsutbytets existens. Statskontoret lämnade förslag till åtgärder för en ökad använd- ning av informationsutbytet. Eftersom det endast är en mindre del av socialförsäkringens närmare 50 olika typer av försäkrings- och bidragsärenden som ingår i informationsutbytet, föreslog kontoret att berörda myndigheter skall analysera behovet av att utvidga informationsutbytet till fler förmånssystem. Statskontoret angav att dess bild är att det nuvarande infor- mationsutbytet kan utvidgas till fler förmåner och organ. Kontoret redovisade ett antal sådana utvidgningsmöjligheter men framhöll att dessa i första hand bör betraktas som uppslag, överlämnade utan mer ingående analys. Bland de uppslag som lämnades fanns t.ex. utbyte mellan arbetslöshetskassorna och , inklusive KFM, samt utbyte mellan och . Detta är informationsutbyten som vi har övervägt inom ramen för utredningsuppdraget. Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Vad händer med förslagen? Statskontorets förslag har remissbehandlats och bereds inom . Ett flertal av förslagen har omvandlats till uppdrag i berörda myndigheters regleringsbrev . 2.5Ytterligare åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar Statsmakterna har fattat beslut om ytterligare en rad åtgärder för att förhindra felaktiga utbetalningar från trygg- hetssystemen. Hit hör bl.a. vårt utredningsarbete. En närmare redogörelse för de olika åtgärderna finns i regeringens finansplan i Budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) samt i finans- planen ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100). Vi vill särskilt nämna några av dessa åtgärder. Delegationen skall vara ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga trygghetssystemen. I delegationens uppdrag ingår att, i samverkan med berörda myndigheter, lämna förslag till hur ärendehantering, utbetalningssystem, myndigheternas kontroll- system och informationen till enskilda kan utvecklas så att riskerna för felaktigheter minimeras. Delegationen skall lämna förslag till enhetliga mätmetoder avseende felaktiga utbetalningar. Vidare skall den föreslå lämpliga mål och resultatindikatorer för att arbetet med att minska omfattningen av felaktiga utbetalningar skall säkerställas samt verka för att regler som kan ge upphov till felaktiga utbetalningar förändras. FUT-delegationen redovisar sitt arbete löpande och har bl.a. lämnat rapporterna Orsaker till felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd från kommunerna (rapport 2), Anmälan vid misstanke om brott mot trygghetssystemen (rapport 4) och Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen – resultat från expertseminarier (rapport 5). Inom ramen för dele- gationen pågår bl.a. ett omfattande projekt med att kartlägga den faktiska totala omfattningen av felaktiga utbetalningar av bidrag och ersättningar. Projektet beräknas avslutas . Delegationen skall lämna en slutlig redovisning av sitt arbete . Felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Regeringen har överlämnat propositionen Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80) till . Propositionen innehåller ett förslag till en lag med straffbestämmelser som är anpassade till de särskilda förutsättningar som råder vid utbetalningar av bidrag och andra ekonomiska förmåner från väl- färdssystemen. Syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och stärka tilltron till välfärdssystemen. Utöver straffbestämmelser innehåller lagen en bestämmelse om skyldighet för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor att göra en anmälan till polis eller åklagare om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. har fattat beslut om lagändringar som möjliggör för att debitera ränta vid återkrav av socialförsäkringsförmåner (prop. 2006/07:49, bet. 2006/07:SfU6, rskr. 2006/07:134). Ändringarna träder i kraft . och har tilldelats extra resurser för att anställa vardera 300 årsarbetskrafter för att stärka insatser mot fusk. I detta avsnitt beskriver vi grunddragen i regleringen av handlings- offentligheten och de sekretessbestämmelser som är av intresse för vår utredning. Vid redogörelsen av sekretessbestämmelserna anknyter vi till den ordning i vilken myndigheter presenteras i avsnitt 11–15. I svensk rätt och för svensk offentlig förvaltning gäller den s.k. offentlighetsprincipen. Principen innebär en möjlighet till medborgerlig kontroll av den offentliga förvaltningen. Den kommer till uttryck på olika håll i lagstiftningen, främst i bestäm- melserna i 2 kap.