sou · GVB395 · 2008-01-01 00:00:00 — Resonemangen i rapporten exemplifieras i första hand med sjukvård och utbildning. Producenttjänster är ytterligare ett begrepp som kommer att användas. Det är tjänster som utgör insatser i produktionen av varor och av andra tjänster. Exempel på sådana tjänster är telefontjänster, budtjänster, städning, IT-tjänster, betalnings- Bilaga 4 till LU 2008 tjänster m.m. I handelsstatistiken redovisas större delen under samlingsbeteckningen företagstjänster. Inget hindrar att samma slags tjänst köps och konsumeras av ett hushåll, vilket gör tjänsten till en konsumenttjänst. Det är således inte tjänstens art som avgör beteckningen utan huruvida den används som insats i annan produktion eller som konsumtion av ett hushåll. Rapporten behandlar välfärdstjänster, vare sig dessa används i annan produktion eller konsumeras av hushåll. I denna rapport begränsas intresset i första hand till sådana tjänster som produceras i den offentliga sektorn och som i egenskap av slutprodukter, lämnar den offentliga sektorn för konsumtion av hushåll eller som insats i annan produktion. Det går dock inte att undvika att också beröra de producenttjänster som utgör delmoment i produktionen av välfärdstjänster och som kan brytas ut och läggas ut på andra producenter. En mycket stor del av den ökade handeln med tjänster har gällt en strukturomvandling i näringslivet som inneburit att sådana producenttjänster brutits ut för att produceras av andra företag och ibland i andra länder. Outsourcing kallas det när andra företag tar över produktionen. Offshoring kallas det när produktionen förläggs till ett annat land. De rent kollektiva tjänsterna ligger utanför denna rapport, helt enkelt därför att marknader för kollektiva tjänster inte fungerar. Vad som är kollektiva tjänster är dock inte en gång för alla givet. Möjligheterna att etablera marknader för radio, television och andra kollektiva tjänster har successivt förändrats genom teknisk utveckling. Därtill kommer att det är möjligt att upphandla även rent kollektiva tjänster utomlands eller av utländska företag som etablerat sig i . Därigenom skulle även vissa av dessa tjänster kunna internationaliseras. Bilaga 4 till LU 2008 Faktaruta 1.1 Definitioner och begrepp De tjänster som tillhandahålls av den offentliga sektorn, dvs. av stat, kommun och landsting. Produktionen finansieras helt eller delvis med skattemedel. De kan produceras och distribueras såväl av offentliga myndigheter som privata företag, stiftelser och andra. Den typ av tjänster som tillhandahålls av den offentliga sektorn oavsett hur de finansieras eller av vem de produceras och tillhandahålls. Tjänster som används som insats i annan produktion. Tjänster som konsumeras av individer och hushåll. I denna rapport är det lika intressant att studera patienters köp av vård och studenters köp av utbildning utomlands som landstings och universitets köp av dessa tjänster utomlands för sina brukares räkning. Konsument är den som får nyttan av tjänsten. Det kan vara en individ eller ett företag. Köpare är den som betalar för tjänsten. är konsument och köpare samma person. Men när den offentliga sektorn finansierar tjänsten och står som köpare är konsument och köpare olika personer. Åtskilliga av den offentliga sektorns tjänster lämpar sig inte att tillhandahålla på en marknad där konsumenterna är köpare. Det är därför som den offentliga sektorn tillhandahåller dem. Men det hindrar inte att det är möjligt att handla med tjänsterna i alla fall, om nämligen det är de offentliga myndigheterna som köper tjänsterna. Detta kallas för offentlig upphandling. I stället för att myndigheten utför tjänsten i egen regi köper myndigheten utförandet av en annan – vanligen privat – aktör. I princip – även om det inte är praktiskt eller ekonomiskt – kan all offentlig verksamhet bedrivas på detta sätt. Det öppnar för en närmast obegränsad handel med offentliga verksamheter. Internationalisering är en sak och internationell handel en annan. Internationell handel innebär att konsumenter i ett land Bilaga 4 till LU 2008 tillgodogör sig tjänster som producerats i ett annat land.TPF6FPT Internationell handel är givetvis en del av internationaliseringen. Internationalisering omfattar mer än detta, framför allt omfattas även direktinvesteringar och filialer i andra länder, men även arbetskraftens rörlighet. Genom direktinvesteringar i andra länder kan offentliga verksamheter av alla de slag utmanas. Rapporten kommer att behandla såväl internationell handel som utländska direktinvesteringar och göra en tydlig åtskillnad mellan dessa olika former av internationalisering. Ytterligare en form av internationalisering är internationellt samarbete. har överlåtit en del av lagstiftningsarbetet på Europeiska Unionen. Det finns EU-myndigheter, vars verksamhet ersätter den som svenska myndigheter annars skulle ha utfört. 6TP PT I ett annat land definieras i enlighet med de internationellt överenskomna definitionerna för betalningsbalansstatistiken. 2Internationell konkurrens i tjänstesektorn Internationell handel med varor innebär att varorna tillverkas på en plats för att sedan skickas till en köpare på annan plats där de används. Kan man göra samma sak med tjänster? Är det möjligt att tänka sig att en tjänst produceras i ett land och konsumeras i ett annat? 2.1Olika former för handel och konkurrens Manual on statistics of international trade in servicesTPF7FPT tar ett mycket brett grepp om handeln med tjänster. (General on Trade in Services) vidgar begreppet tjänstehandel till att även omfatta vad som i många andra sammanhang betraktas som faktorrörlighet. I avtalet skiljer man på fyra olika sätt (mode) att tillhandahålla tjänster över gränser. Dessa åskådliggörs i figur 2.1. 7TP PT United Nations m.fl. [2002]. Internationell konkurrens i tjänstesektorn Bilaga 4 till LU 2008 Figur 2.1 Olika sätt (mode) att handla med tjänster Mode 1: Tjänsten korsar gränsen Tjänsten skickas från A till B Mode 2: Köparen korsar gränsen Köparen åker från B till A Mode 3: Företaget korsar gränsen Direktinvestering från A till B Mode 4: Anställd korsar gränsen Anställd åker från A till B Källa: United Nations m.fl. [2002]. Bilaga 4 till LU 2008 Internationell konkurrens i tjänstesektorn Ytterst få försök har gjorts att uppskatta handeln med tjänster enligt dessa modes. I tabell 2.1 återges en sådan uppskattning. Tabell 2.1 Världshandeln med tjänster 1997, fördelad på mode Källa: Karesenty, G. [2000]. Handel enligt mode 1 rymmer en del statistiska avgränsnings- problem men är ändå förhållandevis lätt att uppskatta. Handel enligt mode 2 är också relativt lätt att uppskatta. Båda ingår i den traditionella betalningsbalans- och handelsstatistiken. uppskattades handeln med kommersiella tjänster till ett dubbelt så stort belopp som resor och turism, se tabell 2.1. Svårare att uppskatta är utländska tjänsteproducerande filialers försäljning – handel enligt mode 3. Den bygger på helt ny och till stora delar ofullständig statistik (FATS – foreign affiliates trade in services statistics)TPF8FPT . uppskattades den till ett lika stort belopp som handel enligt mode 1. Ersättning till anställda som korsar gränsen – mode 4 – är också svår att uppskatta. Posten finns dock med i gängse betalningsbalansstatistik. Den utgör ett litet belopp i förhållande till övriga poster. I tabell 2.2 har ett försök gjorts att göra motsvarande uppskattning för handel med tjänster. FATS är en internationell standard som utarbetats inom FN. Varje land gör sin egen statistik på detta område. Ytterst få länder lever upp till standardens krav. Internationell konkurrens i tjänstesektorn Bilaga 4 till LU 2008 Tabell 2.2 handel med tjänster fördelad på mode Anm.: Försäljning från utländska filialer har uppskattats på grundval av att omsättningen per anställd antagits vara såväl inom som utom . i omsättning per anställd är vanligt i tjänsteföretag inom reklam, konsultverksamhet, omsorg etc. Fördelningen på mode enligt tabell 3.3. Källa: [2007], egna beräkningar. Handeln enligt mode 1 är också i dubbelt så stor som handeln enligt mode 2. Däremot är andelen handel enligt mode 3 väsentligt mycket större än i världshandeln . Enligt denna uppskattning skulle mode 3 svara för av handel . Det förklaras av att direktinvesteringarna vuxit mycket starkt . I tabell 2.2 ingår i mode 4 inte bara löne- inkomster från personal som tillfälligt arbetar utomlands utan också en uppskattning av vilka delar av tjänstehandeln, som kan antas bygga på att den producerande personalen vistas utomlands (se tabell 3.3 för vilka delar av tjänstehandeln som förts till mode 4) Löneinkomsterna hämtas från betalningsbalansstatistiken. De antyder att drygt 7 000 svenskar (på årsbasis) skulle arbeta tillfälligt utomlands (mindre än ) och att drygt 11 000 utlänningar skulle arbeta tillfälligt i Sverige.TPF9FPT Försäljning från utländska filialer ingår inte i handelsstatistiken. Sådan försäljning är ett uppenbart alternativ till handel i traditionell bemärkelse och är därför intressant att redovisa. Det förtjänar att påpekas att ett lands direktinvesteringar utomlands är känsliga för 9 Beräkningen är gjord under antagande om att både svenskar och utlänningar tjänar i genomsnitt. Bilaga 4 till LU 2008 Internationell konkurrens i tjänstesektorn Om ett svenskt företag köps upp av ett utländskt övergår dess utländska filialer i utländsk ägo. Tabellerna 2.1 och 2.2 bygger till en del på handelsstatistik och till en del på löneinkomster från utlandet och uppskattningar av försäljning från utländska filialer. Den närmare granskningen i denna rapport av vilka tjänster som man faktiskt handlar med över gränserna utesluter försäljningen från utländska filialer och löneinkomsterna från anställda som vistas tillfälligt utomlands. I kapitel 3 i tabell 3.3. redovisas statistik som enbart bygger på handelsstatistik. I tabell 3.3 ingår därför inte utländska filialers försäljning och heller inte löneinkomster från utlandet. Det gör att andelarna för olika mode blir helt annorlunda än i tabellerna 2.1 och 2.2. 2.1.1Mode 1: Tjänsten korsar gränsen Varken köparen eller säljaren korsar gränsen. Precis som sker med varor skickas tjänsten från säljaren till köparen. Hit räknas transporter (med undantag av stödtjänster åt utländska, non- resident, fartyg i en hamn), kommunikationer (post och tele), finansiella tjänster, försäkringar, royaltyn och licenser. Huvuddelen av data- och informationstjänster räknas hit, liksom en del övriga affärstjänster – sådana som kan skickas över gränsen (arkitektritningar, revisionsrapporter, grafisk design etc.). Att i handelsstatistiken urskilja den del som skickas över gränsen från tjänster som förmedlas på andra sätt är dock inte lätt. En del av denna handel bygger på att tjänsten kan lagras, skickas och konsumeras , än när den producerats. Men inte all handel som sker på detta sätt, är av detta slag. Vissa kommunikationer, t.ex. tele, konsumeras som de produceras. Transporter kan också sägas konsumeras som de produceras, men utan att köparen är närvarande. Tjänster som korsar gränsen är en stor och växande grupp. Av handel med tjänster (export plus import, oräknat utländska filialers försäljning) kan den kanske uppskattas utgöra något mindre än hälften (se tabell 3.3). Det är en mycket blandad grupp av tjänster. I den amerikanska handeln enligt mode 1 är den största delen licenser och royaltyn, men här ingår också transporter, försäkringar och finansiella tjänster. I den svenska handeln utgör transporttjänster en mycket stor del. Internationell konkurrens i tjänstesektorn Bilaga 4 till LU 2008 I denna kategori ingår också s.k. merchanting. Merchanting utgörs av ett lands företags köp och försäljning av varor och tjänster som tillverkats utomlands och sedan sålts utomlands utan att ha importerats till landet. Merchanting har vuxit snabbt i omfattning och fördubblats , från till . I produktions- och exportvärdet ingår så kallad merchanting. Den utgörs av svenska företags köp och försäljning av produkter som tillverkats och sedan sålts utomlands utan att ha importerats till . Tre olika typer av merchanting kan särskiljas: 1.Svenska handelsföretag köper och säljer produkter på världsmarknaden utan att importera dem till . Detta är den traditionella typen av merchanting. Skillnaden mellan försäljnings- och inköpsvärde registreras som svensk produktion och export. 2.Ett företag verksamt i konstruerar och marknadsför produkter. Företaget låter ett främmande företag i ett annat land tillverka produkterna till ett överenskommet pris och det svenska företaget säljer sedan produkterna på världsmarknaden till världsmarknadspris som (oftast) är betydligt högre än inköpspriset. Skillnaden mellan försäljningspris och inköpspris registreras som svensk produktion och export och representerar den arbetsinsats som görs i . 3.Ett specialfall av 2) är när det tillverkande bolaget i utlandet är ett dotterbolag till det svenska företaget. Om moderbolaget i i stället låter dotterbolaget i utlandet fakturera kunder i tredje land skapas förädlingsvärdet i utlandet. De inkomster som genereras registreras som svensk kapitalinkomst i form av utdelningar eller återinvesterade vinstmedel i utlandet. Transaktionerna påverkar den svenska bruttonationalinkomsten (BNI) men inte BNP. Det arbete i form av forskning och utveckling och marknadsföring som utförs hos moderbolaget i bidrar då inte till något positivt förädlingsvärde men väl till inkomster. Källa: SCB [2004]. Bilaga 4 till LU 2008 Internationell konkurrens i tjänstesektorn 2.1.2Mode 2: Köparen korsar gränsen Köparen – en privatperson eller en representant för ett företag – reser till ett annat land och konsumerar där en tjänst, får t.ex. en medicinsk behandling, går på en teater eller får en konsulttjänst utförd åt sig. Köparen betalar för tjänsten och reser hem. Detta registreras som export i landet där konsumtionen sker och som import i landet varifrån resenären kommer. På samma sätt behandlas köp av varor som människor gör på sina resor. Frågan uppstår givetvis hur länge en person kan stanna och konsumera i ett land utan att det ska räknas som konsumtion i det landet. En gräns brukar sättas vid . Vid kortare vistelse än räknas köparen som utländsk (non-resident) och vid längre som inhemsk (resident). Till denna kategori räknas resor. Handelsstatistiken över resor innefattar i de flesta länder dels själva transportkostnaden (biljett- kostnaden), dels resenärernas andra utgifter. I den amerikanska handelsstatistiken skiljer man på dessa poster. Människor på resor köper inte bara tjänster, men det bereder ännu svårigheter, som få, om ens något land, löst, att skilja ut tjänsterna från andra köp. Den handel med offentliga tjänster som denna rapport ska belysa kan till viss del förekomma och registreras under denna rubrik. FN:s rekommendation är att särskilja inköp av tjänster från varor och att dela upp tjänsteköpen i hälso- och sjukvård, utbildning och övriga tjänster, men det görs ännu bara av några enstaka länder, däribland . Till kategorin köparen korsar gränsen räknas också stödtjänster åt utländska fartyg i en hamn. Av handel med tjänster är dryga av typen köparen korsar gränsen och innefattar nästan enbart resor (se tabell 3.3). En ringa andel i handel med tjänster redovisas som offentliga tjänster, ej redovisade annorstädes. Beteckningen är missvisande eftersom detta avser varor och tjänster som köps av beskickningar, militära och andra enheter stationerade utomlands. I princip ska bara tjänster ingå, men det är svårt att få dessa särredovisade. Välfärdstjänster torde utgöra en mycket ringa andel av denna post. Internationell konkurrens i tjänstesektorn Bilaga 4 till LU 2008 2.1.3Mode 3: Företag korsar gränsen När företag etablerar sig i andra länder och där säljer tjänster ger det i första hand upphov till faktorinkomster, men kan också skapa exportintäkter och importutgifter. Enligt GATS är all försäljning i ett dotterföretag i utlandet att betrakta som tjänsteexport. Men huvuddelen av sådana intäkter redovisas inte som export i utrikeshandelsstatistiken. Enbart en del av byggnadsverksamhet utomlands redovisas i handelsstatistiken. Den står för en ringa andel – – av den totala tjänstehandeln till och från (se tabell 3.3). Utgångspunkten är att företag som är verksamma än i ett land betraktas som inhemska medan företag som är verksamma betraktas som utländska. Företag, som är verksamma , är vanligen inte registrerade i landet, t.ex. byggföretag. Den produktion byggföretaget då utför räknas i sin helhet som export från byggföretagets hemland (produktionen i värdlandet ger upphov till köp av varor och tjänster i värdlandet som räknas som import i hemlandet). Det kan vara svårt att göra en entydig åtskillnad mellan detta sätt att leverera tjänsten och att en person (egenanställd eller anställd av ett företag) korsar gränsen för att leverera tjänsten (mode 4). Dotterbolag uppstår genom s.k. direktinvesteringar. Med direktinvesteringar avses förvärv av av ägandet i företag utomlands. En filial som inte utgör ett eget bolag eller motsvarande men som ägs fullständigt av ett moderföretag i ett annat land betraktas på samma sätt som ett till utländskt ägt bolag. Huvuddelen av de inkomster som dotterföretag verksamma i andra länder genererar registreras således inte i handelsstatistiken. Däremot ska inkomsterna redovisas i statistiken över utländska dotterbolag. Någon sådan statistik finns dock ännu inte för . I betalningsbalansstatistiken redovisas vinsten i utländska dotterbolag (till den del de är ägda av moderbolaget) som faktorinkomst i moderbolagets hemland. Moderbolaget kan också exportera varor och tjänster till sina dotterbolag eller importera från dem. Dessa handelsströmmar registreras dock på vanligt sätt som handel enligt något av de andra sätten. Strävan är att kunna särskilja handeln inom företag från handeln mellan företag. I handelsstatistik görs en sådan uppdelning. Handeln inom multinationella företag utgör en mycket stor del av den samlade internationella handeln. Bilaga 4 till LU 2008 Internationell konkurrens i tjänstesektorn I denna rapport behandlas tjänster som levereras av utländska filialer till kunder i det land där filialen är etablerad inte som internationell handel med tjänster om etableringen varat . Däremot finns det flera skäl att ändå ta med direkt- investeringar i tjänsteföretag i denna rapport. Det första skälet är att direktinvesteringar är till andra sätt att leverera tjänsten (vilket GATS innefattar direktinvesteringar). försäljningen av tjänster från amerikanskägda filialer utomlands vara ca 2004, vilket då var mer än den direkta exporten av tjänster. Särskilt har de utländska filialernas försäljning tagit fart och gått om den direkta tjänste- exportenTPF10FPT. Det andra skälet sammanhänger med det första. En allt större andel av länders bruttonationalinkomst (BNI) består av faktor- inkomster från direktinvesteringar, respektive betalningar av faktorersättningar till andra länder. utgjorde inkomster från utlandet plus inkomster som betalas till utlandet knappa av BNI i . utgjorde dessa inkomster dryga av BNI. Från ett stadigt och ganska stort underskott gentemot utlandet väger dessa inkomster ganska jämnt.TPF11FPT Det tredje skälet är att en mycket stor del av all internationell handel sker mellan olika delar av multinationella företag. En etablering utomlands drar med sig såväl export som import av varor och tjänster. 2.1.4Mode 4: Anställd korsar gränsen I stället för att ha ett dotterbolag med anställda i ett annat land kan företaget skicka en anställd till landet för att där utföra tjänsten. Det kan också vara en egenanställd som åker för att utföra en tjänst. Om anställda i ett företag arbetar utomlands i mindre än räknas det också som tjänsteexport enligt GATS. Handel med tjänster genom att anställda eller egenföretagare reser till ett annat land och där utför tjänsten är mycket svår att identifiera och särskilja från den form av handel som sker genom att tjänsten utförs i ett land och skickas till ett annat land (mode 1). 10TP PT Hoekman, B. [2006], sid 8. 11TP PT SCB, Nationalräkenskaperna. Internationell konkurrens i tjänstesektorn Bilaga 4 till LU 2008 Det finns en lång rad tjänster där det är möjligt att leverera dem på båda sätten. Arkitekten kan skicka ritningarna på huset eller resa till kunden och göra jobbet hos denne. Möjligheten finns också att den som köper en tjänst av en arkitektfirma reser till denna och på plats i det främmande landet erhåller tjänsten. Det räknas som en tjänst som skickas över gränsen (mode 1) om betalning för köpet faktureras någon i ett annat land. Om den inresande betalar tjänsten på plats redovisas den som en resetjänst (mode 2). Alla data- och informationstjänster, övriga affärstjänster (tekniska och professionella tjänster, leasing, forskning och utveckling), personliga och kulturella tjänster och fritidstjänster kan levereras antingen enligt mode 1 eller enligt mode 4. I personliga tjänster kan också ingå hälso- och sjukvård och utbildning, som huvudsakligen torde levereras enligt mode 2. I tabell 3.3 har alla övriga affärstjänster utom merchanting förts till mode 4. Det är med all säkerhet en överskattning även om huvuddelen av dessa tjänster förmodligen levereras på detta sätt. I handel med tjänster utgör mode 4 . Denna form av tjänsteexport är också svår att särskilja från faktorrörlighet. Upp till betraktas som en tillfällig anställning. Men inkomsterna bokförs inte som tjänsteexport i handelsstatistiken utan som löneinkomster från utlandet. Om fakturering för arbetet sker från hemlandet betraktas det i stället som export av tjänst. När uppdraget varat betraktas och bokförs bara de löneinkomster som överförs från ett land till ett annat och då som transfereringar.TPF12FPT Det de tillfälligt anställda gör av med utomlands bokförs som reseutgifter. Den som arbetar längre än i ett annat land betraktas som boende i landet. Dennes utgifter blir då konsumtion i det landet. 12TP PT United Nations m.fl. [2002], sid 77. Bilaga 4 till LU 2008 Internationell konkurrens i tjänstesektorn 2.2Produktionsvillkor och möjligheter att handla med tjänster Avgörande för om det ska vara möjligt att handla med tjänster över nationsgränser på något av de fyra sätten (mode) är hur produktion och konsumtion går till. Frågan är om tjänsten kan produceras utan att konsumenten är närvarande vid produktionen och om tjänsten kan skickas. Informationstjänster av olika slag – tillgång till databaser, forskning och utveckling, konsulttjänster – kan lagras och konsumeras oberoende av när produktionen skett. Viss konsumtion måste ske som produktionen sker. Ändå kan tjänsten skickas till konsumenten, som befinner sig på en annan plats. Det gäller kommunikationstjänster och varu- transporter. Även om konsumtionen måste ske i anslutning till produktionen kan man handla med tjänsten över nationsgränser. Enklast är när produktionen är rörlig, som när en läkare åker till ett annat land för att där ge behandling. Byggföretaget som är etablerat för att bygga ett hus är ett annat exempel på en rörlig produktion. Svårare blir det att handla med tjänster när produktionen är stationär och konsumtionen måste ske i anslutning till produktionen. Då måste varje köpare av tjänsten resa till producenten. Det är inte omöjligt men kostsamt, särskilt om konsumtionen sker ofta. Tjänstens värde i relation till reskostnaden blir då avgörande för om det blir någon handel över längre avstånd. En dyr tjänst kan motivera en resa, men inte en billig. Innan vi går in specifikt på välfärdstjänsterna ska vi översiktligt bedöma möjligheterna att handla med tjänster av alla de slag. Det sker på grundval av nationalräkenskapsstatistikens uppgifter över tillgång och användning av tjänster. Internationell konkurrens i tjänstesektorn Bilaga 4 till LU 2008 2.2.1Tjänster indelade efter möjligheter till internationell handel