sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Den ökade efterfrågan som kommer att riktas mot jordbruket blir rimligen så stor att marknaderna för jordbruksprodukter kommer att påverkas. Detta gäller såväl globalt som nationellt i . I det korta perspektivet kan det antas att efterfrågans känslighet för prisförändringar är låg. Detta medför att de bränslen som blir dyrare kommer att förbrukas i nästan samma omfattning som före prishöjningen tills de förnybara och alternativa bränslena från bl.a. jordbruket kommer ut på marknaden i tillräcklig omfattning. Efter- som förändringar av utbudet av jordbruksprodukter inte kan ske momentant blir också utbudets känslighet för prisförändringar lågt i det korta perspektivet. Med dessa karaktäristika på både efter- frågan och utbudet kan man utgå från att priserna på jordbrukspro- dukter blir betydligt mera varierande, åtminstone , än de varit . Detta innebär då att under delar av kan priserna på bl.a. spannmål bli avsevärt högre och under andra delar av anpassningsperiod blir priserna kanske enbart marginellt högre . kommer de områden som är starka (har en komparativ fördel) att försöka öka produktionen av de grödor som ökar starkt i pris. De områden i världen som har fördelar i produktionen av jordbruksprodukter kommer att bli vinnare jämfört med länder som har sämre förutsättningar för jordbruksproduktion. Det intressanta är då vilka anpassnings- möjligheter som finns för att hantera denna ökning av efterfrågan på jordbruksprodukter. Kortsiktigt, och allt annat lika, stiger priset. Men utvecklingen bestäms av möjligheterna att öka utbudet, dvs. att ta i anspråk ny mark för jordbruksproduktion eller att använda den mark intensivare som redan är i bruk. Under en följd av år har politiken inom både EU och varit inriktad på att minska den mark som är i aktivt bruk eller att minska inten- siteten. Därför kan det finnas en reserv som kan tas i anspråk utan att detta får starka effekter på priserna, men det är svårt att kvantifiera hur mycket produktionen kan expanderas i dessa båda områden utan att priserna på t.ex. spannmål kommer att öka. den resursen är uttömd blir kontakten med världsmarknaden i övrigt tydlig och en högre prisnivå kan komma att etableras. Inom t.ex. EU-25 uppgick trädesarealen till . Den obligatoriska trädan uppgick till ca . Den totala spannmålsarealen i EU-25 uppgick till ca . För del finns jordbruksmark med goda produktions- betingelser som skulle odlas även vid prisnivåer som är lägre . finns det mark som odlas, men med tveksam lön- samhet, och slutligen finns mark som inte används för någon aktiv odling – inte heller för skog. Om priserna på olika grödor stiger kommer mark som har en tveksam lönsamhet att odlas mera aktivt, som en del mark som inte används aktivt tas i bruk. En avgörande fråga är hur den mark som kan betecknas som marginell står sig produktivitetsmässigt i förhållande till motsvarande mark i andra länder. Det är inte möjligt att dra den slutsatsen att marginell mark i har bättre förutsättningar än mark i andra länder. De beräkningar som redovisas i utredningen tyder snarare på att det krävs kraftiga lönsamhetsförbättringar för att stora delar av den mark särskilt i skogsbygder som i praktiken trädas , ska tas i aktiv drift. Beträffande den förväntade nivån för världsmarknadspriserna framöver för centrala jordbruksprodukter publiceras bedömningar av bl.a. . Den senaste publicerade bedömningen är och där man bedömde en svagt fallande real prisutveck- ling för spannmål . Den aktualiserade bedömning från som förväntas senare i vår kommer troligen att revideras i riktning mot ett betydligt högre oljepris än vad som antagits tidi- gare samt att efterfrågan på jordbruksprodukter för energiändamål väntas öka, bl.a. mot bakgrund av de utfästelser som gjorts både i och i EU. Beträffande jordbruksprodukter väntas bedömning komma att bli att priserna på lång sikt blir högre än enligt tidigare bedömningar, men förväntas dock inte ligga kvar på den höga nivå som gällt /07. Den långsiktiga utveck- lingen med svagt fallande reala spannmålspriser, men från en högre nivå än tidigare, har inte förändrats med de nya antagandena om stigande oljepriser. Ett svar på frågan vilka effekter EU:s och ambitioner kan få , kräver alltså kunskaper bl.a. om förhållandena i form av fördelningen av avkastningsnivåer och lönsamhetsförhållanden i övrigt för olika grödor i olika områden i världen. För att få en kvantifiering av den optimala produktionen av olika produkter i världen krävs bedömningar där EU:s och nya ambitioner beaktats och som gjorts med ledning beräkningar med t.ex. allmän jämviktsmodeller. Sådana bedömningar har ännu inte redovisats. Den översiktliga bild som redovisas här utgår från att utbudet på global nivå har en god förmåga att anpassa sig till den ökade efterfrågan på jordbruksprodukter för livsmedelsändamål och den ökade efterfrågan för energiändamål. Den buffert som dämpar pris- svängningarna på den korta sikten är att områden med låga inkomster måste dra ned på inte minst konsumtionen av animalier i den mån utbudet inte hinner eller kan expanderas. På den långa sikten blir givetvis frågan hur mycket priset på centrala jordbruks- produkter, bl.a. spannmål, kommer att stiga. Det nya, och högre, priset även i det långsiktiga perspektivet, kan också främst komma att påverka animalieproduktionens storlek. För att belysa verkningarna av de mekanismer som finns, redo- visas nedan två exempel för att visa hur en marknad kan påverkas vid ändrade förhållanden. I har förbrukningen av majs för etanolproduktion ökat kraftigt . Mellan 2000/01 och 2007/08 har förbrukningen mer än tredubblats. Förbrukningen av majs för etanolproduktion utgör 10 av den totala för- brukningen. Den amerikanska förbrukningen i etanolsektorn är nu större än landets export av majs. Figur 4.1 Förbrukning av majs för etanolproduktion i samt i övriga delar av världen, milj. ton 2003/2004 2004/2005 Snabbt stigande efterfrågan på majs för energiändamål ledde /07 till de högsta majspriserna . Små lager och torkproblem i delar av världen har också bidragit till höga priser. Figur 4.2 Världsmarknadspriser för vete och majs 1985/86-2006/07, , $/ton Källa: CBOT. Majspriserna har /varit högre än priserna för brödvete (Soft Red ) vilket är mycket ovanligt. Figur 4.3 Världsmarknadspriser för vete och majs 2006/07, , $/ton Källa: CBOT. Inför årets växtodlingssäsong har de amerikanska jordbrukarna svarat på marknadssignalerna genom att, enligt de första prognos- erna, odla den största arealen med majs . Odlingen av vete kommer också att öka något medan odlingen av sojabönor minskar kraftigt. Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion SOU 2007:36 Figur 4.4 Arealer av majs och sojabönor i 1987-2007, milj. acres Källa: USDA. Prisreaktionen har kortsiktigt lett till snabbt fallande majspriser i efter det att USDATPF11FPT publicerade prognosen. Bedömningen är att produktionsökningen kommer att överstiga efterfrågeökningen. Den sikt som prisförändringarna beaktar är ungefär . Den anpassningsprocess som redovisas här indikerar att mark- naden har en stor anpassningsförmåga. Men givetvis går det inte att generalisera detta exempel till att avse ytterligare efterfråge- ökningar som dessutom kan innefatta fler grödor. Ett annat exempel har hämtats från situationen i . Genomförandet av jordbruksreform har bl.a. lett till att odlingen av spannmål har minskat samt att arealen med gräsmarker har ökat. Områden där arealen har ökat ut- görs i huvudsak av skogsbygder där avkastningen i bl.a. spannmåls- odlingen är låg. Av följande figur framgår att priserna skörd är högre för samtliga grödor jämfört med prisnivå. 11TP PT USDA: . Figur 4.5 Priser för vegetabilieprodukter 2005 och 2006, kr/ /07 har alltså priserna på spannmål varit höga. Men som framgår i följande figur väntas trots detta odlingen av spannmål öka endast marginellt. Detta kan tyda på att det krävs ännu större prishöjningar för att odlingen ska komma upp i den nivå som gällde . Låg avkastning och tvekan om att årets prisuppgång blir bestående kan vara viktiga orsaker att responsen på fjolårets prisgång har blivit liten. Preliminära uppgifter från årets gårdsstödansökningar visar att spannmålsarealen kan komma att öka med medan oljeväxtarealen förblir oförändrad. Det finns fortfarande ca 150 tusen hektar som ligger i frivillig träda som skulle kunna odlas om lönsamheten var tillräckligt god. Det finns även 100 tusen hektar i obligatorisk träda som skulle kunna odlas med energi- och industrigrödor. Figur 4.6 Arealer för olika grödor 2006 och 2007 (prognos) i , 1 000 ha Sammanfattningsvis visar den genomgång som har gjorts att det är mycket vanskligt att uttala sig om hur priserna kommer att utveckla sig . Mot bakgrund av de ambitioner som finns om att snabbt ersätta en avsevärd del av den fossila energin med bioenergi från bl.a. jordbruket, kommer vi att se ökning av den globala efterfrågan på centrala jordbruksgrödor utöver vad som svarar mot ökad folkmängd och högre inkomster. Den andra faktorn, och som förmodligen är svårare att förutse, är hur utbudssidan kommer att reagera på de åtminstone kortsiktigt högre priserna. Om en bedömning baseras på historiska paralleller, t.ex. baserad på förhållandena enligt de diagram som redovisas ovan, blir slutsatsen lätt att det finns starka anpassningsmekanismer som anpassar utbudet vid ändringar i efterfrågan. Men den situation vi står inför , är att det tillkommer en helt ny komponent till efterfrågan och att det är svårt att förutse hur stor efterfrågan som denna nya komponent kommer att stå för. Det går därför inte att utesluta att priserna framöver kan komma att ligga på andra, och högre, nivåer än som vi har varit vana vid som en gängse normal prisnivå . Dessutom kan priserna, särskilt , komma att variera mera än vi har varit vana vid. 5Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? Till grund för beskrivningen av jordbrukets roll bör, enligt direk- tiven, ligga en väl förankrad vision om omställningen till ett hållbart energisystem. Omställningen kan uppnås genom bränsle- substitution samt effektivisering av såväl energianvändningen som energitillförseln och metoderna för att omvandla råvaror till energi. Omställning och förändring av energisystemet är ett långsiktigt åtagande. Energipolitiska insatser i kombination med forskning, utveckling och demonstration (FUD) har bidragit till utvecklingen av energisystemet. Detta system har bl.a. blivit effektivare, utvecklats mot en mindre grad av oljeberoende och kommit att använda en större andel förnybar energi. skiften i energisystem har drivits av stora nya mark- nader och stora möjligheter till expansion och vinst för de företag som deltagit. står vi inför en omställning till ett hållbart energi- system, vilket kräver ökad användning av förnybara energikällor. Denna omställning utgår delvis från andra motiv än tidigare systemskiften, då den till stor del drivs av nödvändigheten av att undvika vissa negativa effekter av en fortsatt och ökande energi- användning. De huvudskaliga motiv som angivits för denna omställning är de klimatförändringar som skett och önskemålet att inte vara beroende av omvärlden för en i olika avseenden otrygg energitillförsel baserad på olja, gas och kol. Utredningen har tillkallats med uppgift att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar att bidra till omställningen som produ- cent av bioenergi. Utöver mål avseende klimat och energiförsörj- ningstrygghet som motiverar omställningen bör enligt utred- ningens mening analysen även beakta målet om att bibehålla ett rikt odlingslandskap samt ett rikt växt- och djurliv. Den areal som används för odling av spannmål har varit avtagande . Genomförandet av gårdsstödsreformen år Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? 2005 har resulterat i ett ytterligare minskat intresse för spann- målsodling. Mot denna bakgrund kan omställ- ningen till ett energisystem baserat på förnybar energi fungera både som ett incitament och en restriktion för jordbruket. Ett incita- ment i så motto att målen avseende klimat och energiförsörj- ningstrygghet genom substitutionsargumentet skapar efterfrågan på biobränsle och därmed på bioenergi från jordbruket. En restriktion genom att ambitionen få fram så mycket bioenergi per ytenhet till så låg kostnad som möjligt kan påverka miljövärden som t.ex. biologisk mångfald och förutsättningarna att tillgodose rekreationsintressen. Vilka möjligheter finns det för jordbruket att bidra till en omställ- ning? I kapitel 2 redovisades att jordbruket har en blygsam roll i det svenska energisystemet. odlas energi- grödor på , motsvarande . var den totala energitillförseln i , varav förnybara energikällor . Användningen av bio- bränslen inkl. torv och avfall i det svenska energisystemet uppgick till varav huvuddelen utgörs av restpro- dukter från skogssektorn. Mot bakgrund av den arsenal av styrmedel som används kan det förefalla något förvånande att den faktiska produktionen av energigrödor är så begränsad. Det finns dock en potential till ökad produktion av bioenergi från jordbruket. Hur mycket av denna potential som är realiserbar återstår för utredningen att bedöma. Det beror bl.a. på avvägningar mellan olika mål och på val av styrmedel. producerade svensk växtodling biomassa som motsvarade – om den använts för bioenergiändamål knappt varav utgjordes av restprodukter (halm, blast, boss, agnar, stubb m.m.). För denna växtodlingsproduktion krävdes hjälpenergi, som huvudsakligen utgjordes av fossila bränslen. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? 5.2Roll som jordbruket kan ha Frågan om vilken roll som jordbruket kan ha har analyserats både som fysisk potential och som ekonomiskt realiserbar potential. I kapitel 3 konstaterades att de fysiska förutsättningarna ser olika ut för olika grödor i olika delar av landet. Hur stor andel av åker- marken som kan bli aktuell, vilka grödor som kommer att odlas samt var i landet och på vilka marker odlingen kan ske, påverkar den totala potentialen. Hur stor andel av denna potential som sedan verkligen kommer att realiseras styrs av de kostnader som är förknippade med pro- duktionen av biobränsle i förhållande till användarnas betalnings- förmåga. Den roll som jordbruket kan ha i detta fall har analyserats i kapitel 4. I analysen av den ekonomiskt realiserbara potentialen söker vi den produktionsinriktning och omfattning som ger lant- brukaren den högsta lönsamheten. I analysen har även gjorts försök att uppskatta värdet av vissa miljöeffekter som inte är prissatta på marknaden. Utredningen har också analyserat vilken roll jordbruket kan ha vid olika utformningar av styrmedel samt vilka kostnadssänkningar som krävs för att de olika grödorna skall vara konkurrenskraftiga på marknaden. Från den analysen kan utläsas att tillskottet från jordbruket till omställningen inte blir särskilt stort – även om det är av betydelse för jordbruket. Om- ställningen av energisystemet måste därför i första hand av med andra åtgärder. 5.3Roll som jordbruket bör ha Utredningen har närmat sig frågan om vilken roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi utifrån två perspektiv: Jordbrukets energiproduktion får klara sig på marknadens vill- kor. Analys av om det finns särskilda skäl att avvika från mark- nadslösningen. Beroende på vilka skäl som anförs bör bio- energiproduktionen öka eller minska i förhållande till mark- nadslösningen. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? 5.3.1Rollen bestäms av marknadens villkor I kapitel 4 har utredningen analyserat omfattningen av den bio- energi från jordbruket som är ekonomiskt realiserbar. Vi har sökt besvara frågan om jordbrukets roll med en marknadslösning. Vi har i vissa fall internaliserat icke-marknadsprissatta tjänster och byggt analysen på att nå högsta lönsamhet för lantbrukaren. Jordbruket och de olika grödorna får i detta fall den roll som marknaden ger dem. Det blir vad det blir! Svaret på frågan om vilken roll jordbruket bör ha blir i detta fall att vi korrigerat för vissa marknadsmisslyckanden och avvaktar vi och ser vilket resultatet blir. Den roll som jordbruket får när marknaden styr utfallet garanterar emellertid inte att samhället når de mål som samhället satt upp. 5.3.2Rollen definieras av samhällets mål och styrmedel Vilka är då motiven för att ha en politik för att öka, minska eller påskynda användningen av jordbruksmark för bioenergiproduktion i förhållande till den lösning som marknaden skulle resultera i? Utformandet av en politik innebär en önskan om att påverka utvecklingen i en viss riktning. I vårt fall handlar det i första hand om att nå de mål som satts upp för att reducera klimatförändringar, för att nå försörjningstrygghet för energitillförseln och för att bibehålla det öppna och levande landskapet. Utredningen menar att en ökad användning av jordbruksmarken för att producera bio- energi kan vara ett av flera sätt att nå de uppsatta målen.TPF1FPT I en situation med väl fungerande marknader, vilket bl.a. innebär att resurserna är riktigt prissatta (dvs. de motsvarar de samhälls- ekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar), finns inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra produktion eller användning. 1TP PT Många studier talar om energieffektivitet, som om det vore ett önskvärt mål i sig. Någon hänsyn tas inte till kostnaderna utan resursen energi studeras isolerat. Energieffektivitet är i ett sådant fall ett delmått som inte är intressant i sig, utan måste studeras utifrån perspektivet total resurseffektivitet. Ett samhällsekonomiskt effektivt energisystem innebär att man ser till användningen av alla resurser i samhället, dvs. resursen energi betraktas inte isolerat. Den principiella utgångspunkten är att samhällets nytta av att använda ytterligare en enhet av en resurs skall vara lika stor som kostnaden att tillhandahålla den. Ett önskat energisystem är ett subjektivt begrepp baserat på värderingar. Teoretiskt sett behöver inte det önskvärda vara vare sig samhällsekonomiskt effektivt eller energimässigt optimalt. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? Marknaderna uppfyller emellertid inte dessa krav. I praktiken råder vissa förhållanden i samhället som medför att marknaderna inte spontant klarar av att ordna en bra fördelning av resurserna på olika användningsområden. Det finns brister i de mekanismer och anpassningsprocesser som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser. Därför kan en statlig resurspåverkande politik motiveras för att undanröja dessa s.k. marknadsimperfektioner. I detta sammanhang räcker det att peka på två slag av marknadsimperfektioner: externa effekter och informationsbrister. Sådana imperfektioner resulterar ofta i felaktiga priser på produktionsmedel, varor och tjänster. Styrmedel som väljs för att korrigera för brister i marknadens funktionssätt är motiverade. Däremot kan det ibland vara tveksamt att motivera styrmedel för att stimulera den ekonomiska dyna- miken. Bedömningar av affärsidéers utvecklingspotential har i en marknadsekonomi överlämnats till marknadens aktörer. Statens uppgift är att se till företagandet i dess helhet och detta görs bäst genom näringspolitiska åtgärder. För att beskriva den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi måste vi veta vilket/vilka mål som samhället vill uppnå när det gäller energisystemet. Det övergripande motivet för att kartlägga jordbrukets möjlighet att bidra till energiomställningen är de klimatpolitiska och energipolitiska målen tillsammans med ett av tidigare uttryckt önskemål om att reducera beroendet av olja. Det nuvarande energisystemets beroende av olja anses inte vara hållbart. Rollen definieras inte av jordbrukspolitiska ställningstaganden och motiv.TPF2FPT Däremot måste naturligtvis vid beslut om jordbrukets bidrag till energiomställningen de jordbrukspolitiska målen beaktas liksom miljömål, klimatmål och energipolitiska mål. Flera olika mål kan beaktas vid produktion av bioenergi från jordbruket: bästa företagsekonomiska resultat, 2TP PT De jordbrukspolitiska målen har följande inriktning: För det första skall konsumenternas efterfrågan styra jordbruks- och livsmedelsföretagens produktionsinriktning. Vidare skall produktionen vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. Slutligen skall EU medverka till global livsmedelssäkerhet genom att hävda frihandelns principer på livsmedelsmarknaden. jordbrukspolitiska beslut slogs fast att ett av målen för det svenska jordbruket skall vara att hålla landskapet öppet och att i princip inte tillåta att nuvarande betesmarken minskar i omfattning. För att uppnå detta mål används medel inom miljö- och landsbygdsprogrammet samt gårdsstödet. Det är viktigt att kon- statera att ett fortsatt Öppet landskap inte förutsätter att energigrödor odlas. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? bästa effekt på klimatet,, största möjliga försörjningstrygghet/nationell självförsörjning med energi, största möjliga öppna landskapTPF3FPT, största möjliga biologiska mångfaldTPF4FPT, minsta möjliga risk med användning av växtskyddssmedel, minsta möjliga läckage av näringsämnen, minsta möjliga användning av insatsenergi. Helst skulle man vilja att alla målen tillgodoses med olika produktionsbeslut. Men detta är inte möjligt. Alla målen kan inte nås . Det finns ett antal målkonflikter (mellan t.ex. produktionsmål och miljörestriktioner och mellan olika produk- tionsmål). Ovanstående mål är formulerade som maximeringsmål. Det går i allmänhet inte att maximera flera olika mål. Det blir i stället en fråga om lämplig/effektiv omfattning, som i princip innebär att en avvägning görs mellan olika mål. Detta betyder att utredningen måste ta ställning till de olika målens inbördes vikt och försöka bedöma kostnaden för att uppnå målen. Mål som rör kollektiva nyttigheter och negativa externaliteter Utredningen föreslår att den lämpliga omfattningen av de ovan beskrivna fem sista målen hanteras genom att de externa effekter som är orsaken till målbeskrivningen internaliseras och blir därigenom en del av marknadslösningen. Negativa externaliteter kan undanröjas genom att de som orsakar dem genom lagstiftning tvingas vidta åtgärder, t.ex. rening av utsläpp till luft och vatten, eller att de internaliseras i företagens kalkyler genom någon typ av avgift (t.ex. handel med utsläppsrätter eller koldioxidskatt) som motsvarar den marginella skadan. De positiva externaliteterna (rikt 3TP PT I förs en diskussion som pekar på att man är rädd för att det öppna landskapet för- svinner i takt med att skogsbruket tar över jordbruksmark och att skogens artsamman- sättning inte är tillräckligt diversifierad. 4TP PT Förutsatt att förekomsten av diken och åkerholmar inte påverkas av valet av gröda, kom- mer produktionsinriktningen antagligen inte påverka den biologiska mångfalden i stor omfattning. Det finns dock anledning att titta närmare på detta ur ett lokalt och regionalt perspektiv samt att kartlägga och analysera de skillnader som kan finnas mellan ett- och fleråriga grödor liksom mellan aktivt brukad mark och mark i träda. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? odlingslandskap eller biologisk mångfald), som i allmänhet före- kommer i mindre utsträckning än de negativa, internaliseras bäst genom att de som producerar dem får betalt av samhället. Eftersom det vanligtvis är fråga om fria nyttigheter framstår ersättning över statsbudgeten som den naturliga finansieringsformen. Den roll som jordbruket bör ha kommer alltså att för de angivna målen styras av de samhällsekonomiska analyserna.TPF5FPT Vi har alltså nått fram till slutsatsen att mål som rör kollektiva nyttigheter (ett rikt odlingslandskap och biologisk mångfald) liksom restriktioner som rör växtskyddsmedelmedel och närings- läckage kommer att påverka den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi.