sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — Enligt uppgifter från de beslutande myndigheterna kommer alla medel att ha använts, när de sista ansökningarna har beviljats. Sammanlagt hade kommunerna bidragit med ca och operatörerna med nära . Från hade betalats ut, och från regionala utvecklingsmedel har använts. Den totala omslutningen var ca . Detta innebär att den statliga andelen finansiering via bred- bandsstöden uppgår till medan operatörerna svarat för och kommunerna . De regionala utveck- lingsmedlen har totalt svarat för . Dessa andelar skiljer sig åt mellan länen och regionerna. Allmänt sett kan vi konstatera följande: I tätbebyggda områden som t.ex. och har operatörerna stått för mer än hälften av den totala investeringen. Där har statens andel av investeringen varit låg. Dessa områden har dessutom använt en mer marknadsmässig modell för utbyggnad. I mer glest befolkade områden som t.ex. , och har operatörernas andel av investeringen varit låg, medan statens andel har varit hög. I dessa områden har man valt att bygga ut infra- strukturen med hjälp av lokala och regionala stadsnät i regi. Undantagna är flera kommuner i som valt som samarbetspartner. Detta tyder på att i mer tätbebyggda områ- den har marknaden ett större kommersiellt intresse av att göra investeringar i infrastruktur, jämfört med i mer glest befolkade områden. 5Analys av bredbandsstöden –2007 Detta kapitel innehåller en redovisning av förutsättningar för analysen. Den finns i avsnitt 5.1. I avsnitt 5.2 analyserar vi resultaten av den fysiska utbyggnaden. Frågan om tillgänglighet för andra än nät- ägaren redovisar vi i avsnitt 5.3. I avsnitt 5.4 redovisar vi en analys som gäller stödens påverkan på marknad och konkurrens. En analys av den modell för samverkan som har använts finns i avsnitt 5.5. och av organisationen kring stöden i avsnitt 5.6. Samhällsnyttan analyserar vi i avsnitt 5.7. En utvärdering är givetvis beroende av vilka data som finns till- gängliga. Det finns en bred och tillförlitlig information om utveck- lingen på marknaden för elektronisk kommunikation, t.ex. när det gäller bredbandsutbyggnaden. Det har däremot visat sig vara mer problematiskt att få fram data om bredbandsutbyggnaden, nedbruten på de områden där stöden har använts. Detta beror bland annat på att operatörerna som lämnar underlag till Post- och () kartlägg- ningar inte har kunnat redovisa stödutbyggnad separat, t.ex. hur många abonnemang som tillkommit som ett resultat av stödet. Inte heller de beslutande myndigheterna (respektive länsstyrelse eller motsvarande) eller kommunerna har haft tillgång till sådan komplett information. De data som används i utvärderingen och som vi använder som underlag för analyserna innehåller alltså en del osäkerheter (se nedan) och har hämtats från flera olika källor. Som underlag för vår utvärdering har vi använt befintliga data. Vi har kombinerat detta med egna intervjuer och övriga underlag som redovisas i det som följer här. PTS är sektorsmyndighet och tillsynsmyndighet för marknaden för elektronisk kommunikation och följer marknadens utveckling. Marknadsdata publiceras löpande bl.a. i rapporten marknad som kommer ut en gång i halvåret.1 Rapporten innehåller omfattande och löpande data men som regel redovisas inte uppgif- terna för de områden som omfattats av bredbandsstödet för sig. PTS har på regeringens uppdrag redovisat bredbands- utvecklingen i Sverige.2 Bakgrunden var ursprungligen att följa stöd- utvecklingen men rapporten innehåller numera även allmänna upp- gifter som rör utbyggnaden. Vissa uppgifter som direkt avser stöden finns redovisade. PTS har vidare på regeringens uppdrag kartlagt de grund- läggande förutsättningarna för tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Informationen i kartläggningen är omfattande och detaljerad, bl.a. redovisas den avgränsning till tätorter med mer än 3 000 invånare som gällde för det tidigare stödet. Kartläggningen beskriver dock nuläget och kan inte direkt användas för jämförelser bakåt eftersom en sådan detaljerad kart- läggning inte har gjorts tidigare.3 Det finns viss internationellt jämförande data, exempelvis från och utveckling (). De uppgifterna är inte nedbrutna på stödområden men kan ge viss information om hur har utvecklat sig i jämförelse med andra länder . Utöver ovan beskrivna data har vi använt den enkät som Kommuner och Landsting (SKL) tillsammans med Länssamverkan Bredband (LSB) sammanställer varje halvår över stödens använd- ning.4 Ytterligare underlag är de projektrapporter som upprättats av LSB och SKL och som lämnats till regeringen.5 Vi har också intervjuat berörda aktörer och träffat ett stort antal företrädare för operatörer, myndigheter och organisationer som alla arbetar med bredbandsutbyggnad på olika sätt. Vidare har LSB på vårt uppdrag gjort en översiktlig utvärdering av vissa frågor enligt våra direktiv. Ett liknande uppdrag har vi också givit till (). Båda dessa redovisningar har vi använt som underlag och vi har som 1Senast Svensk telemarknad PTS-ER-2007:27. 2Bredband i Utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet PTS-ER-2007:17. 3Denna kartläggning redovisas närmare i kapitel 6 och bilaga 5. 5Rapporterna finns tillgängliga i utredningens diarium. huvudregel arbetat in materialet i vår analys utan särskilda hänvis- ningar. Vidare har Statskontoret på vårt uppdrag beräknat sam- hällsnyttan av bredbandsstöden.6 Mot bakgrund av dessa förutsättningar och de ovan beskrivna underlagen ska vi här analysera hur bredbandsstöden har använts. 5.2Resultatanalys avseende fysisk utbyggnad 5.2.1Omfattande utbyggnad till tätorter När initiativen till bredbandsstöden togs var det en avgörande punkt att stöden inte skulle störa en marknadsmässig utbyggnad. Baserat på en jämförelse med bland annat kabel-tv- utbyggnaden bedömde både och Bred- bandsutredningen att gränsen för den marknadsmässiga utbyggnaden gick vid orter med mindre än 3 000 invånare.7 Regeringen fattade beslut i enlighet med detta i stödförordningarna, men beslutade om undantag från denna gräns om det fanns särskilda skäl. Syftet med stöden var att stimulera utbyggnad av bredband i dessa områden, där det fanns få eller inga anslutningspunkter och ett litet utbud av tjänster. har de allra flesta tätorter minst en anslutningspunkt. Andelen tätorter med mindre än 3 000 invånare där minst en operatör erbjuder anslutning till områdesnät, eller som har en anslutnings- punkt i ett ortssammanbindande nät, har ökat . Kraftigast har ökningen varit i tätorter med 200–249 invånare. saknade 41 tätorter områdesnät. En närmare analys av dessa tätorter visar att det endast finns tre tät- orter kvar som helt saknar områdesnät. Av de tätorter som har fått tillgång till bredband har en majoritet fått detta via xDSL och i första hand via en annan operatör än TeliaSonera.8 6Rapporten finns tillgänglig i utredningens diarium, se även bilagorna 5 och 6. 7SOU 1999:85 Bredband för tillväxt i hela landet samt SOU 2000:111 IT-infrastruktur för stad och land. 8Se PTS rapporter Bredband i s. 51 och Bredbandskartläggning 2007. Diagrammet nedan ger en bild av denna utveckling. Figur 5.1 Förekomsten av operatörer per ortstorlek, åren 2003–2007 Källa: PTS, Bredband i Diagrammet omfattar dock inte utvecklingen i s.k. småorter med 50–199 invånare och på glesbygden. är det 118 sådana småorter som helt saknar förutsättningar för trådbundna nät.9 En närmare analys av dessa visar att 49 stycken har tillgång till 3G-tekniken HSPA eller har fått tillgång till en annan infrastruktur efter det att kartläggningen genomfördes. /2006 bedömde SKL och LSB gemensamt att stödet hade bidragit till en utbyggnad som når av småorterna. 5.2.2Täckning och teknik är beroende av vald operatör Täckningsgraden för xDSL respektive fiber varierar och är bero- ende av vilken operatör som kommunen har anlitat för stödut- byggnaden. De kommuner som anlitat TeliaSonera eller har en hög genomsnittlig befolkningstäckning av xDSL på och en genomsnittlig täckning för fiber på . 9 Uppgiften kommer från PTS Bredbandskartläggning 2007. De kommuner som har anlitat lokala bredbandsbolag har lägre täckning av xDSL, i genomsnitt, men en bättre genom- snittlig täckning med fiber, motsvarande . Variationen är dessutom stor mellan kommuner där lokala operatörer har anlagt näten. Variationerna beror på den valmöjlighet som regelverket tillåter i fråga om lokala val av strategi för utbyggnaden. När det gäller och TeliaSoneras affärsmodeller och erbjudande var dessa mer enhetliga över hela landet. De två diagrammen här nedan illustrerar detta. De kommuner som har anlitat eller TeliaSonera (figur 5.2) finns på Y-axeln. Den procentuella andelen ADSL-täckning (blå fyrkant, ställd på sin spets) och fiber (rosa fyrkant) i områden utanför tätort om 3 000 invånare i respektive kommun markeras på x-axeln. Bilden visar en hög andel ADSL i dessa kommuner och en låg andel fiber. Täckningsgrad för ADSL respektive fiber i stödområden i kommuner där eller TeliaSonera har anlagt nät. Kommuner sorterade i storleksordning efter antal invånare bosatta i respektive kommuns stödområde Källa: Länssamverkan Bredband Figuren här nedan visar att i kommuner som har anlitat lokala bredbandsoperatörer finns det större variationer när det gäller täckningsgrad för ADSL och fiber. Man kan se en högre täcknings- grad för fiber och en något lägre täckningsgrad för ADSL än för kommuner som valt eller TeliaSonera. Täckningsgrad för ADSL respektive fiber i stödområden i kommuner där lokala bredbandsnätoperatörer har anlagt nät. Kommuner sorterade i storleksordning efter antal invånare bosatta i respektive kommuns stödområde Källa: Länssamverkan Bredband 5.2.3Omfattande utbyggnad av fiberoptiska nät Vid en internationell jämförelse kan vi konstatera att har en hög andel fiberoptiska nät, trots våra speciella geografiska förut- sättningar. Högre andelar fiberanslutningar finns bara i och , och de länderna har andra geografiska förutsättningar. I vissa delar av , till exempel i , är av hushållen är anslutna med fiber vilket är unikt även internationellt sett. Figuren här nedan visar statistik från med antal bredbandsabonnenter per 100 invånare fördelat på teknik för anslutning. Figur 5.4 Antalet bredbandsabonnemang per 100 invånare, . Broadband subscribers per 100 inhabitants, by technology, 2007 10 Det blåa sträcket markerar genomsnittligt antal bredbandsabonnenter per 100 invånare i . Färgerna i staplarna står för andelen fördelat på olika tekniker för anslutningen; ljusblått för DSL, mörkare blått för kabel-tv, mörkt blått för fiber-LAN samt svart för andra tekniker. Att andelen av anslutningarna som är fiber är hög i framgår även tydligt av följande figur från OECD.11 Figur 5.5 Andel fiberanslutningar i förhållande till det totala antalet bredbandsabonnemang, . Percentage of fibre connections in total broadband subscribers, 2007 5.2.4Särskilt om ADSL och fiberoptiska nät En fråga som diskuterats är om stödet i alltför stor omfattning har bidragit till spridning av ADSL genom att t.ex. befintliga telesta- tioner har anslutits med fiber med hjälp av stöd, vilket i sin tur har gjort det möjligt för slutanvändarna att få en ADSL-anslutning. En närliggande fråga är i vilken omfattning stödmedel direkt har använts till DSL-teknik enligt de möjligheter som finns till undantag i stödförordningarna(se nedan). Att ansluta en telestation med ny fiber är att nyanlägga, vilket är i enlighet med förordningarna utan att undantagen tillämpas. Detta är förstås aktuellt i första hand i de kommuner där och TeliaSonera, som använder ADSL som access, har anlitats som operatörer för stödutbyggnaden.12 Se figuren ovan som visar variationerna i spridningen av fiber och ADSL i stödområden. 11 När det gäller Slovakens höga andel fiber så bör det noteras att landet totalt sett har en låg 12 och TeliaSonera har sammanlagt tagit emot av stödmedlen. Vår analys visar att stöden har bidragit till att både fiber och xDSL har spridits inom stödområdena, beroende på vilken leve- rantör som valts. De kommuner som valde t.ex. TeliaSonera eller har fått en utbyggnad som snabbt når ut till ett stort antal hushåll, med främst ADSL. Detta betraktas av många som en kort- siktigare lösning än fiber. Möjligheten att uppgradera ADSL- lösningar har utvecklats löpande, men den är förenad med kostnader. Möjligheterna att uppgradera ADSL-lösningar är begränsade jäm- fört med fiber, som anses som en mer framtidssäker lösning. Andra kommuner, som har valt t.ex. fiber i större utsträckning, har nått ut till ett mindre antal hushåll men med en mer långsiktig lösning. Enligt vår mening bör det ha varit samhällsekonomisk gynnsamt att, i den utsträckning som har skett, använda en redan existerande infrastruktur som ett kostnadseffektivt sätt nå ut till många kun- der. Det ökade intresset för att använda DSL-tekniken, undantagen i förordningen, en allmän prispress på utrustningen och att räck- vidden för överföringskapaciteten har ökat var faktorer som påskyndande utbyggnaden. Faktorerna har också bidragit till en snabb utbyggnad och en hög täckningsgrad för bredbandstjänster utifrån givna kostnadsramar för stödet. Av operatörernas investeringar inom stödprojekten har upp- skattningsvis använts till ny infrastruktur. Av dessa uppskattar LSB att 85–(beroende på operatör) har använts till att nyanlägga fiber. 5.2.5Skiftande möjligheter till uppgradering av näten De tekniska möjligheterna till uppgradering beror på de olika tekniker som kommunerna har valt. Fiber anses traditionellt vara lättast att uppgradera. Detta har vi beskrivit översiktligt i bilaga 7. När det gäller uppgradering har även ekonomiska faktorer bety- delse. I de flesta avtal mellan kommuner och operatör finns det regler om hur utbyggnaden ska ske när en sådan behövs av kapaci- tetsskäl. Ett exempel på en sådan regel är den s.k. 50/70-regeln som anger att när av kapaciteten i en förbindelse är belagd så ska operatören planera för att bygga ut, och när av kapaciteten är belagd så ska utbyggnaden göras. Kostnaderna för detta faller normalt på operatören och utbyggnaden är med andra ord marknadsmässig. Om slutanvändarna har blivit många fler, har detta lett till att radiolänkförbindelser har ersatts med fiberkablar. Enligt förordningen (2000:1 469) om stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät 5 § p 1–3 fanns det möjligheter för (eller motsvarande) att vid särskilda skäl besluta undantag från vissa av villkoren i stödförordningen. Dels kunde det beslutande organet medge undantag för gränsen på 3 000 invånare, dels i fråga om kraven på överföringskapacitet och även när det gäller kravet på nyanläggning. I praktiken innebar de två sista undantagen att stödmedlen även kunde användas till den DSL-utrustning som krävdes för att få ADSL och till trådlösa nät med lägre kapacitet. Det gjordes uttryckligen möjligt genom en förordningsändring . Flera av TeliaSoneras konkurrenter, bl.a. dåvarande , reagerade starkt på ändringen, som de ansåg stärkte TeliaSoneras position på marknaden. Av förordningsmotiven framgår att syftet med undantagen var att öka möjligheten till anslutningar för hus- håll och företag i alla delar av landet.13 Av det underlag som LSB redovisar för oss framgår det dock att endast en mindre del () av de totala investeringarna i stödprojekten har använts till aktiv utrustning och att av de totala investeringarna har använts till DSL-teknik. LSB gör denna uppskattning efter att ha hämtat in uppgifter från de berörda operatörerna. Vi har inga skäl att ifrågasätta denna bedömning. När det gäller undantaget avseende 3 000-orter (dvs. att utbyggnad med stöd även kunde ske i orter med fler än 3 000 invånare) har vår utvärdering visat att undantaget har använts i ett fåtal fall.14 LSB uppger att man i de flesta länen (eller motsvarande) har använt undantagen för kapacitet och nyanläggning. Vi har dock inte till- gång till någon statistik över omfattningen av detta. Inom ramen för denna utvärdering är det viktigt att fråga sig vad som hade hänt med bredbandsutbyggnaden om det inte hade funnits något särskilt stöd. Detta är en fråga som i någon mening inte kan besvaras, utan svaret måste konstrueras. 14I färre än tio fall. skull kan man granska utbyggnaden i andra länder som är så lika som möjligt, med den skillnaden att de inte har infört bred- bandsstöd på det sätt som har gjort. Både och liknar på många sätt. har inte haft statligt stöd i samma omfattning och har endast fattat beslut om ett sådant stöd. Vi kan därför göra relevanta jämförelser med dessa länder.15 För att få en korrekt jämförelse är det dock viktigt att vi observerar och väger in olika demografiska och geografiska förutsättningar och olikheter mellan de olika länderna. Några sådana skillnader är att en stor del av befolkningen i är bosatt i dalgångar och att befolkningstätheten är högre än i motsvarande orter och områden i . I finns större delen av befolkningen vid kust- remsan medan inlandet är relativt glest befolkat. Så är det också i . En försvårande faktor är att det finns många olikheter i ländernas statistik. Man använder t.ex. olika termer för att beskriva tillgäng- lighet, tekniker och täckning. I den internationella OECD-statistiken över olika länders penetration särredovisas t.ex. inte fiber trots att den har central betydelse för en framtida långsiktig, kvalitativ bred- bandsutbyggnad. Om den internationella statistiken visar täck- ningsgrad så ligger de flesta utvecklade . I topp ligger länder med hög befolkningstäthet, där DSL är den dominerande tekniken. Andelen bredbandsabonnemang i , , och är 28–34 per 100 invånare, vilket är betydligt högre än genomsnitt där motsvarande siffra är 19 per 100 invånare. I jämförelse finns alla fyra nordiska länderna på topp tio. kommer först och ligger på åttonde plats. Den vanligaste typen av infrastruktur till bredbandsabonnemang i , och i i allmänhet, är xDSL-teknik. Bland de nordiska länderna är den tekniken störst , och den är den starkast växande accessformen. En jämförelse mellan , , och visar att den totala täck- ningsgraden är ungefär lika stor i länderna, 95–. Näst vanligast är att ha bredband via kabel-tv-nätet. Vad gäller fiber- har utbyggnaden hitintills nått en större utbredning i än i något annat land i . 15 En utförligare internationell beskrivning finns i bilaga 2. Skillnaderna mellan de olika nordiska ländernas täckning är marginella. Men om de kvalitativa aspekterna vägs in, avviker på det sättet att andelen fasta anslutningar på /s eller mer är avsevärt högre. En förklaring är att har kommit längst i med att bygga ut fibernät. Det har i sin tur lett till att konkurrensen har ökat, och att högre kapaciteter erbjuds även i andra bredbandsnät. En jämförelse med och visar att har klart bäst tillgänglighet till xDSL i glesbygd. Vidare har en högre andel anslutningar med överföringskapaciteter över /s även i mer glesbefolkade delar. Utan bredbandsstöd hade inte haft ett sådant försprång på dessa områden. Andel fasta anslutningar på /s eller mer i , , Källa: PTS Bredbandspriser i 2006-PTS-ER-2007:1 Detta förhållande gäller även vid en vidare internationell jämförelse där tillsammans med bland annat och tillhör de länder som har en hög andel av fasta anslutningar med hög kapacitet. Ytterligare en slutsats är alltså att utbyggnaden i i högre utsträckning än i andra länder har varit inriktad på höga kapaciteter och på att göra fiber tillgängligt även till hemmen, samt att de svenska stöden har bidragit till detta. har högst andel fiberanslutna hushåll i , även i landsbygd.16 Vår samlade bedömning är att den absoluta huvuddelen av den bredbandsutbyggnad som har skett i stödområdena inte hade kommit till stånd utan stöd. Bredband har i stor omfattning byggts ut till tätorter . Kraftigast har ökningen varit i tätorter med 200–249 invånare. 16 Enligt FTTH, . inte att utesluta att viss utbyggnad kunde ha skett även utan stöd. Det avser främst en del större tätorter där bredband kunde ha byggts ut i viss omfattning, senare inom stödperioden. Vidare kan vi konstatera att även många småorter har anslutits genom stöden. Stödförordningarna har som huvudregel inte föreskrivit någon viss teknik. Resultatet är att det varierar mycket mellan kommunerna i fråga om täckning och val av tekniker. Resultatet varierar beroende på vilken operatör som kommunen har valt som leverantör. En tydlig effekt av stöden är att har en hög andel bred- bandsanslutningar, både i fiber och i xDSL även utanför tätorter och småorter, dvs. har den högsta andelen fiberanslutningar i . Av ligger på tredje plats efter betydligt mer tätbefolkade länder som och . Utbyggnaden som har skett med stöd har bidragit till att ligger i täten internationellt sett när det gäller bredbandsut- byggnaden, trots landets geografiska förutsättningar. De undantag från kraven på överföringskapacitet och nyanlägg- ning som infördes innebar i praktiken att stöd även kunde användas till ADSL och till trådlösa nät med lägre kapacitet. Vår utvärdering pekar på att dessa undantag endast har tillämpats i begränsad omfattning. Däremot har stöden bidragit till att ADSL har spridits brett genom att stödmedel har använts till bas- infrastruktur fram till telestationer som i sin tur gör det möjligt med ADSL-lösningar. 5.3Tillgänglighet för andra än nätägaren Inriktningen mot öppna, konkurrensneutrala nät och mångfald i näten har varit en av grundbultarna i den svenska bred- bandspolitiken.17 Enligt förordningen (2001:349) om stöd till kommuner för upp- rättande av IT-infrastrukturprogram 1 § 6 skulle kommunerna beskriva hur de skulle kunna undvika monopolisering av näten och hur nätkapacitet skulle tillhandahållas på skäliga och icke-diskrimi- nerande villkor. Kommunerna har i sina upphandlingsunderlag ställt krav på skäliga och icke-diskriminerande villkor i stödutbyggnaden. De har slutit avtal med operatörerna i enlighet med konkurrensutsätt- 17 Se t.ex. Bredband för tillväxt i hela landet SOU 1999:85, propositionerna 1999/200:86 samt 2003/04:175 (s. 49, 187). ningen (oftast ). För de delar av näten som har byggts på kommersiell grund (eller för annan verksamhet) går det inte att ställa liknande krav, även om operatörerna i regel tillämpar samma villkor för näten som helhet och prissätter sina tjänster nationellt. För nät både i och utanför stödområdena gäller i övrigt de krav om bl.a. tillträde till nät som kan ställas med stöd av lagen om elektro- nisk kommunikation (2003:289). Kommunernas konkurrensutsättningar har bidragit till att prin- cipen om skäliga och icke-diskriminerande villkor har fått ett brett genomslag. Vi kan konstatera att det har utvecklats olika tekniska och affärsmässiga lösningar för att uppfylla villkoret och att kravet alltså har tillämpats på olika sätt mellan olika kommuner och län eller regioner. Trots detta bedömer vi att stöden allmänt sett har bidragit till en förbättrad konkurrenssituation, även i små orter och på glesbygd, och att tidigare slutna nät har öppnats. Även slut- kunder på små orter och i glesbygd kan välja mellan flera olika tjänsteleverantörer. Detta är en direkt följd av bredbandssatsningen. Eftersom olika villkor har tillämpas har näten dock inte öppnats på likartat sätt och sättet på vilket öppenheten har tillämpats i praktiken har kritiserats på olika grunder. Vid de intervjuer som vi har gjort med marknadens aktörer har dessa bland annat fört fram att de villkor som TeliaSonera erbjuder för tillträde till stödfinansi- erad IT- infrastruktur (IP-City) i praktiken inte är kommersiellt intressanta. En annan synpunkt som har framförts är att det finns alltför många olika affärsmodeller, särskilt inom stadsnäten. Frågan om likabehandling har också avhandlats i PTS rapport till bredbandstrategi för . Vi kan inte bortse från den kritik som har först fram, men vill påpeka att det pågår olika insatser som kan påverka utvecklingen i en positiv riktning. Här vill vi nämna de principer för styrning av bredbandsverksamhet som Kommuner och Landsting har beslutat om.