sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förbättrade möjligheter för den enskilde att påskynda handläggningen i domstol. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för departementet chefsrådmannen som särskild utredare. Som experter förordnades lagmannen , advokaten , rådmannen , chefsåklagaren , lagmannen , skattedirektören och rättssakkunnige . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om förturs- förklaring. Härmed överlämnas betänkande Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som delar utredarens bedömningar. Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Några utgångspunkter för utredningens arbete .............. krav på domstolsprövning inom skälig tid m.m............................................................ Kravet på domstolsprövning inom skälig tid ......................... 3.1.1 Fastställande av tidsperioden i artikel 6.1 ................... 3.1.2 Omständigheter som ska beaktas vid prövningen...... Begreppet skälig tid ...................................................... Kravet på ett effektivt rättsmedel ........................................... 3.2.2 Relationen mellan artikel 6.1 och artikel 13................ 3.2.3 Formen för rättelse eller gottgörelse........................... 3.2.4 Former av rättelse eller gottgörelse som inte har Befintliga möjligheter till rättelse eller gottgörelse ......... Åtgärder för att undvika onödigt dröjsmål ............................ 4.1.1 Överklagande av beslut som försenar målets 4.1.2 Talan mot förvaltningsmyndigheters passivitet .......... Lindrigare straff m.m. .............................................................. Skadeståndsansvaret enligt skadeståndslagen.............. 4.4.3 Ändrade regler om ideellt skadestånd för Statens frivilliga skadereglering.................................... Rättsutvecklingen i de nordiska grannländerna .............. En ny tvistemålslag ....................................................... 5.1.2 En aktiv styrning av förberedelsen............................... 5.1.3 Åtgärder vid bristande styrning m.m........................... 5.3.2 förslag om brådskandeförklaring .................. 5.3.4 Gottgörelse för dröjsmål vid rättegång ....................... Långsam handläggning i domstolarna ........................... Administrativ styrning och domarens självständighet ...... Den administrativa styrningen av domstolen......................... medborgerliga och politiska rättigheter....................... 7.2.5 rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll.................................... 7.2.6 Europeisk stadga om domarnas rättsställning ............ 7.2.8 The Principles of Judicial Conduct............ 7.5.2 Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare ........................................ Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning ........................................... 8.2Domstolschefens skyldighet att agera vid långsam 8.2.1 Skyldighet att avhjälpa dröjsmål .................................. 8.2.2 Skyldighet att göra anmälan till Statens 8.3 Betydelsen av domarens självständighet................................. Det fredade området..................................................... 8.3.2 Betydelsen av domstolschefens egen 8.3.3Granskning eller överprövning av administrativa ledningsbeslut som kan ha kränkt den enskilde 8.4Domstolschefens möjlighet att agera vid långsam 8.4.1 Prioritering av visst mål.............................................. 8.4.3 Fördelning och omfördelning av mål ........................ Behovet av dokumentation ........................................ 8.5Finns det skäl att utvidga domstolschefens 8.6 Bestämmelser om omfördelning ........................................... 9 Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen..113 9.1 Behovet av åtgärder ................................................................ 9.2Utgångspunkter för utformningen av ett Åtgärd vid oskäligt dröjsmål.................................................. 9.3.1 Tillfälligt lottningsstopp eller omfördelning............. 9.3.2 Fastställande av frist eller tidsplan ............................. Bifall till ansökan .................................................................... Tillämpningsområdet för förtursförklaring.......................... 9.5.1 Typ av mål och ärende ................................................ 9.5.2 Vilka domstolar ska omfattas? Rätt att ansöka om förtursförklaring .................................... Begränsningar i rätten att ansöka .......................................... Vem ska pröva en ansökan om förtursförklaring? En högre domstol........................................................ Den handläggande domaren....................................... Hur ska en ansökan om förtursförklaring handläggas? 9.9.5 Underlaget och tidpunkten för prövningen.............. Krav på en ansökan................................................................. Bristande efterlevnad av beslutet .......................................... Författningsmodell och ikraftträdande ................................ Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser...... Konsekvenser för brottsligheten och det Exempel på beslut ............................................................ Utredningen om förtursförklaring har haft i uppdrag att kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid långsam handläggning av mål och ärenden i domstol. Vidare har utredningen haft att analysera behovet av att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen, t.ex. genom tillskapandet av ett särskilt förfarande som inleds genom klagomål direkt till domstolschefen. I uppdraget har ingått att lägga fram de författningsförslag och de förändringar i övrigt som uppdraget kan ge anledning till. Ur parternas perspektiv är det mycket viktigt att en domstols- process inte tar alltför . De frågor som behandlas vid domstol hänför sig ofta till förhållanden som har en central roll i människors vardag, t.ex. familj, försörjning, boende och egendom. Parterna har rätt att ställa krav på att domstolarna avgör deras mål och ärenden inom rimlig tid. Även om domstolarnas handläggning i de allra flesta fall lever upp till detta krav, visar de uppgifter utredningen inhämtat att det finns enskilda mål och ärenden där handläggningstiden varit oskäligt lång. Härmed åsyftas först och främst handläggningstider som kränker eller riskerar att kränka rätten i artikel 6.1 till domstolsprövning inom skälig tid. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning Domstolschefen ska se till att verksamheten vid domstolen bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Det innebär bl.a. att domstols- chefen ska se till att domstolens mål och ärenden blir avgjorda inom rimlig tid. Domstolschefens ansvar i detta avseende är enligt utredningens uppfattning omfattande. Så länge det föreligger ett behov av åtgärder, finns det få begränsningar i domstolschefens skyldighet att agera. Vid de fall av långsam handläggning som utredningen behandlar finns det så gott som alltid ett behov av åtgärder. Domstolschefen är i denna situation enligt utredningens bedömning skyldig att vidta de möjliga åtgärder som kan förväntas förhindra eller avhjälpa dröjsmålet. Det finns ett flertal åtgärder en domstolschef har möjlighet att vidta vid långsam handläggning. Han eller hon kan bestämma vilka mål som ska ges prioritet, omfördela personalresurser, förändra tilldelningen av mål till viss enhet , omfördela mål eller vidta mer permanenta organisatoriska förändringar. Vid dessa åtgärder måste domarens självständighet i dömande och rätts- tillämpande uppgifter beaktas. Principen om domarens själv- ständighet ger enligt utredningens bedömning ett skydd mot åtgärder från domstolschefen som syftar till att påverka innehållet i, underlaget eller formen för avgörandet eller domarens tillämp- ning av processreglerna. Utredningen bedömer emellertid att fler- talet av de redovisade åtgärderna normalt inte kan anses kränka domarens självständighet. Domstolschefens befogenheter att vidta åtgärder vid långsam handläggning är enligt utredningens bedömning ändamålsenliga. Utredningen har därför inte funnit något skäl att utvidga dessa. Omfördelning av mål och ärenden är ett viktigt verktyg för domstolschefen vid långsam handläggning. Denna möjlighet är inte författningsreglerad utan framgår endast av domstolarnas arbetsordningar. Utredningen bedömer att främst tydlighetsskäl talar för att i författning införa regler om i vilka situationer omfördelning är möjlig. En sådan reglering kan förväntas leda till ett ökat användande av möjligheten att omfördela mål och ärenden, något som kan innebära ett förbättrat resursutnyttjande och indirekt kortare handläggningstider. Utredningen föreslår därför att bestämmelser om omfördelning av mål och ärenden införs i domstolarnas instruktioner. Av bestämmelserna följer enligt för- slaget att omfördelning av mål och ärenden får ske för att utjämna arbetsbördan, för att säkerställa ett avgörande inom rimlig tid, om den ansvarige domaren är jävig eller om det föreligger andra sakliga skäl. Den enskildes möjlighet att påskynda handläggningen Det finns som tidigare nämnts exempel på fall där handläggnings- tiden i domstol varit oskäligt lång. Parterna har mycket begränsade möjligheter att under förfarandet vidta någon åtgärd för att påskynda handläggningen. Däremot finns det i svensk nationell rätt numera goda möjligheter till kompensation för långsam hand- läggning. Utredningen bedömer emellertid att det för flertalet parter, så länge ett rättsligt förfarande pågår, torde vara mer angeläget att kunna vidta någon åtgärd för att avhjälpa ett pågående dröjsmål än att i efterhand få kompensation. Enbart gottgörelse, företrädesvis i form av ett skadeståndsbelopp som utbetalas i efterhand, ersätter inte nödvändigtvis i realiteten de olägenheter som dröjsmålet orsakat. Partens rätt till domstolsprövning inom skälig tid har inte heller efterlevts, även om parten på grund av gottgörelsen kan anses vara utsatt för en kränkning. Det är naturligtvis också mer rationellt att använda begränsade allmänna medel till att förebygga dröjsmål än att i efterhand ersätta parterna för de olägenheter som dröjsmålet har orsakat. Behovet av att dels tillmötesgå parternas önskemål, dels åstadkomma ett bättre resursutnyttjande talar alltså för att utöka möjligheten att påskynda handläggningen i enskilda fall. En sådan möjlighet för den enskilde kan motiveras även utifrån Europarättsliga utgångspunkter. Det säkraste sättet att uppfylla de förpliktelser som följer av Europa- konventionen är att tillhandahålla såväl påskyndande som kompen- serande rättsmedel när rätten till domstolsprövning inom skälig tid har kränkts eller riskerar att kränkas. Utredningen bedömer därför att en generell möjlighet att klaga på långsam handläggning i domstol bör införas. Ett berättigat klagomål föreslås leda till att det mål eller ärende klagomålet avser får en s.k. förtursförklaring. Rättsverkan av att ett mål eller ärende förtursförklarats blir att det på domstolen ska prioriteras före andra mål och ärenden som saknar förturskaraktär. I princip ska ett mål som har fått en förtursförklaring behandlas lika skyndsamt som övriga förtursmål för vilka inga särskilda frister Det bör inte heller finnas något hinder mot att i undantags- fall förtursförklara ett mål som enligt författning eller domstolens arbetsordning ska betraktas som förtursmål. En sådan förturs- förklaring innebär att det målet ska handläggas med förtur framför andra mål inom samma målgrupp. Utredningen bedömer att förtursförklaring är en enkel åtgärd som i flertalet fall kan förväntas ha avsedd effekt. En möjlighet att ansöka om förtursförklaring kan bidra till ökad efterlevnad av kravet på domstolsprövning inom skälig tid och uppfylla kravet på ett effektivt nationellt rättsmedel. Ett införande av en sådan möjlighet kan också bidra till att frågan om rimliga handläggnings- tider får ett större utrymme i domstolarnas dagliga verksamhet, något som kan förväntas ha en preventiv effekt och motverka oskäliga dröjsmål. Enligt förslaget ska förtursförklaringen gälla till dess att den handläggande domstolen har avgjort målet eller ärendet. Förturs- förklaringen består alltså inte i högre instans. Det finns dock inget som hindrar att part som fått en förtursförklaring i underrätt ansöker om förtursförklaring också i överrätt. En ansökan om förtursförklaring ska bifallas, om hand- läggningen av målet eller ärendet har oskäligt fördröjts. Frågan om en oskälig fördröjning föreligger ska bedömas utifrån samma kriterier som använder vid bedömningen av kravet i artikel 6.1 på domstolsprövning inom skälig tid. Mot bakgrund av praxis ska vid prövningen särskilt beaktas hur komplicerat målet eller ärendet är, hur parterna agerat under förfarandet, hur myndigheter och dom- stolar handlagt målet eller ärendet och sakens betydelse för parten. Det är inte möjligt att i generella termer ange hur utdragen hand- läggningen av ett mål eller ett ärende ska vara för att ansökan ska bifallas. I stället får en helhetsbedömning göras från fall till fall utifrån de angivna kriterierna. Dröjsmålet behöver inte vara så utdraget att det vid prövningen föreligger en kränkning av kravet på domstolsprövning inom skälig tid. Om det på grund av ett oskäligt dröjsmål finns en allvarlig risk för att detta krav inte kan uppfyllas utan en förtursförklaring, bör ansökan bifallas. I beslutet om förtursförklaring ska inte någon bindande frist för målets avgörande fastställas. Däremot är det ur ett partsperspektiv positivt om beslutsfattaren, som en serviceåtgärd, i beslutet lämnar besked om den beräknade tidpunkten för målets avgörande eller andra uppgifter om målets fortsatta handläggning som den hand- läggande domaren kunnat lämna. Utredningen föreslår att enskild part skriftligen ska kunna ansöka om förtursförklaring för alla typer av mål och ärenden som handläggs i domstol. Med domstol avses de allmänna domstolarna (tingsrätter, hovrätter och ), de allmänna förvalt- ningsdomstolarna (länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten) och specialdomstolarna (Arbetsdomstolen, och Patentbesvärsrätten). Utöver skriftlighet uppställs inga formkrav på ansökan om förtursförklaring. Det ska inte heller uppställas något formellt krav på att ska ha förflutit innan en ansökan får göras. Efter ett avslagsbeslut ska part ha rätt att på nytt ansöka om förturs- förklaring. En ansökan om förtursförklaring ska som huvudregel prövas av domstolschefen vid den domstol som handlägger det mål eller ärende ansökan avser. Domstolschefen har dock möjlighet att delegera beslutanderätten till någon annan domare vid domstolen. Ansökan ska handläggas i administrativ ordning. Det innebär att förvaltningslagens bestämmelser om jäv, rätt att ta del av uppgifter, kommunikation samt motivering och expediering av beslut blir tillämpliga på förfarandet. Ansökan ska handläggas skyndsamt. Ett beslut om förtursförklaring får inte överklagas. Utredningen föreslår att de nya bestämmelserna intas i en ny lag om förtursförklaring i domstol. De nya bestämmelserna bör kunna träda i kraft . Inga övergångsbestämmelser behövs. Utredningens förslag bedöms inte få några beaktansvärda negativa ekonomiska konsekvenser. lag (2009:000) om förtursförklaring i domstol Härigenom föreskrivs följande. 1 § Om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstol efter skriftlig ansökan från enskild part för- klara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (förtursförklaring). Vid bedömningen av om handläggningen har oskäligt fördröjts ska särskilt beaktas 1.hur komplicerat målet eller ärendet är, 2.hur parterna agerat under förfarandet, 3.hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet, 4.sakens betydelse för parten. En ansökan om förtursförklaring ska handläggas skyndsamt. 2 § Domstolens beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:377) med instruktion för Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1996:377) med instruktion för ska införas en ny paragraf, 6 a §, med följande lydelse. 1. för att utjämna arbets- bördan, 2. för att säkerställa ett av- görande inom rimlig tid, 3. om den som ansvarar för målet är jävig, eller 4. om det föreligger andra sakliga skäl. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten ska införas en ny paragraf, 6 a §, med följande lydelse. 1.för att utjämna arbets- bördan, 2.för att säkerställa ett av- görande inom rimlig tid, 3.om den som ansvarar för målet är jävig, eller 4.om det föreligger andra sakliga skäl. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 10 a §, med följande lydelse. Mål eller ärenden får om- fördelas 1. för att utjämna arbets- bördan, 2. för att säkerställa ett av- görande inom rimlig tid, 3. om den ansvarige domaren är jävig, eller 4. om det föreligger andra sakliga skäl. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 10 a §, med följande lydelse. 1.för att utjämna arbets- bördan, 2.för att säkerställa ett av- görande inom rimlig tid, 3.om den ansvarige domaren är jävig, eller 4.om det föreligger andra sakliga skäl. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 9 a §, med följande lydelse. Mål och ärenden får om- fördelas 1. för att utjämna arbets- bördan, 2. för att säkerställa ett av- görande inom rimlig tid, 3. om den ansvarige domaren är jävig, eller 4. om det föreligger andra sakliga skäl. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 8 a §, med följande lydelse. 1.för att utjämna arbets- bördan, 2.för att säkerställa ett av- görande inom rimlig tid, 3.om den ansvarige domaren är jävig, eller 4.om det föreligger andra sakliga skäl. Denna förordning träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen om förtursförklaring har haft i uppdrag att kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid långsam handläggning av mål och ärenden. Vidare har utredningen haft att analysera behovet av att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen, t.ex. genom tillskapandet av ett särskilt förfarande som inleds genom klagomål direkt till domstolschefen. I uppdraget har ingått att lägga fram de författningsförslag som övervägandena föranleder och även lämna förslag i andra avseenden som uppdraget kan ge anledning till. Uppdraget skulle redovisas . Direktiven till utredningen (Dir. 2007:23) bifogas som bilaga 1. Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. Utredningen höll sitt första sammanträde . Därefter har fyra endagssammanträden och ett tvådagarssamman- träde med experterna hållits. Utredningen har besökt ombudsmän () och Justitiekanslern (). Vid besöken diskuterades hur problemet med långsam handläggning i domstol gestaltar sig utifrån dessa myndig- heters verksamhet. Utredningen har träffat hovrättspresidenten , som varit särskild utredare domarutredning och ord- förande i Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare (avsnitt 7.5). Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har också träffat f.d. justitierådet , som skrivit departementspromemorian Skadeståndsfrågor vid kränkning (Ds 2007:10). I promemorian övervägs bl.a. frågan om ideellt skadestånd vid överträdelser av den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, (avsnitt 4.4.3). Utredningen har medverkat på två chefsdomarmöten. På det första mötet deltog chefsdomare vid Hovrätten för och från tingsrätterna under hovrätten. På det andra mötet deltog chefsdomare vid de tre största länsrätterna. Vid båda dessa tillfällen diskuterades gränsdragningen mellan chefsdomarnas ansvar och den enskilde domarens självständighet. Utredningen har samrått med (Ju 2004:11). I uppdraget har ingått att studera den rättsutveckling som har ägt rum i andra nordiska länder. Utredningen har därför besökt i och i för att diskutera vilka åtgärder dessa länder har vidtagit för att för- hindra eller avhjälpa oskäliga dröjsmål i domstolarnas handlägg- ning. Vid dessa möten deltog även representanter för den norska respektive finska domarkåren. Därutöver har utredningen inhämtat information om det reformarbete som bedrivits i när det gäller åtgärder som syftar till att påskynda handläggningen. Betänkandet omfattar 11 kapitel. I kapitel 2 presenteras några ut- gångspunkter som utredningen har haft för sitt arbete. Kapitel 3 innehåller en beskrivning av de krav upp- ställer på domstolsprövning inom skälig tid och ett effektivt nationellt rättsmedel. I kapitel 4 redogör utredningen för vilka möjligheter till rättelse och gottgörelse som finns vid långsam handläggning. Kapitel 5 innehåller en internationell utblick. I kapitlet beskriver utredningen de åtgärder som föreslagits eller genomförts i , och och som syftar till att förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handläggningen i domstol. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för omfattningen av pro- blemet med långsam handläggning i domstolarna. I kapitel 7 och 8 redovisas utredningens kartläggning av domstolschefens möjlighet respektive skyldighet att agera vid långsam handläggning. Utredningens uppdrag och arbete innehåller en presentation av författningsbestämmelser, inter- nationella dokument och viss rättspraxis av betydelse för denna frågeställning. Mot bakgrund av den presentationen för utred- ningen i kapitel 8 en diskussion om domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera när ett enskilt mål eller ärende handlagts långsamt. Dessutom överväger utredningen om det finns skäl att dels utvidga domstolschefens befogenheter, dels införa bestäm- melser om omfördelning av mål och ärenden. Utredningen överväger i kapitel 9 om det i bör införas nya möjligheter för den enskilde att påskynda handläggningen i domstol och hur en sådan möjlighet i så fall bör se ut. Kapitel 10 innehåller en beskrivning av konsekvenserna av utredningens förslag. I kapitel 11 följer en författningskommentar. 2Några utgångspunkter för utredningens arbete Utredningens uppdrag tar sikte på vilket skydd som finns och bör finnas mot att enskilda drabbas av långsam handläggning i domstol. Vad som är att bedöma som långsam handläggning går det naturligt- vis att ha olika uppfattningar om. Det är självklart önskvärt att varje mål handläggs optimalt, dvs. så snabbt som möjligt med bibehållen hög kvalitet på avgörandet. Varje avvikelse från en optimal handläggningstid kan emellertid knappast anses utgöra långsam handläggning. Inte heller varje handläggning som avviker från de omloppstider som regeringen har satt upp som verksam- hetsmål för domstolarna, kan sägas vara långsam.TPF1FPT Enligt utred- ningens bedömning tar uppdraget i stället sikte på sådana hand- läggningstider som i väsentlig mån avviker från vad som är att betrakta som normalt.