sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — en situation där teoretiskt ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. Vilka är då motiven för att ha en politik för att öka, minska eller påskynda energieffektiviseringen i förhållande till den lösning som marknaden skulle resultera i. Utformandet av politik innebär en önskan om att påverka utvecklingen i en viss riktning. Det finns bl.a. följande tre situationer, som kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurshushåll- ning: Om den genom marknaden uppkomna inkomstfördelningen betraktas som oacceptabel av sociala eller andra skäl. Om det förekommer s.k. marknadsmisslyckanden, som har att göra med brister i de mekanismer och anpassningsprocesser, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer. Om det förekommer andra marknadshinder som leder till en nettominskning av samhällsnyttan. Om det enbart handlar om att nå de mål som satts upp för effekti- visering av slutanvändarenergi och primärenergi i en situation med väl fungerande marknader, vilket bl.a. innebär välinformerade köpare och att resurserna är korrekt prissatta (dvs. de motsvarar de samhällsekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar), finns inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra 10TP PT Säkerhetsekvivalenten är nivån på det säkra värde som en beslutsfattare bedömer vara likvärdigt med det förväntade värdet som en riskfylld situation resulterar i. Om besluts- fattaren är riskogillare betyder det att säkerhetsekvivalenten är mindre än det förväntade värdet av den riskfyllda situationen. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval produktion eller användning. Den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylen ger samma vägledning. Eftersom samhället inte sammanfaller vare sig med hushållet, företaget eller kommunen, och inte ens med staten, kan konflikter uppkomma mellan vad som är lönsamt för samhället och för beslutsfattaren.TPF11FPT Det finns också, vilket beskrivs närmare i bl.a. kapitel 4.4.2, 5, 6 och 7 en stor potential för energieffektiva åtgärder, som trots att de är lönsamma, av olika skäl inte kommer till stånd. Ett exempel som kan nämnas är programmet för effektivare energianvändning i den energiintensiva industrin, PFE, där de drygt 100 företag som deltagit har effektiviserat sin energianvändning med el och avseende andra energislag än el. Totalt har företagen investerat i de elbesparande åtgärderna, med en återbetalningstid för åtgärderna på i genomsnitt cirka . Många av dessa åtgärder hade, trots att de är lön- samma, inte kommit till stånd utan stöd t.ex. i form av PFE- programmet. Sammantaget har PFE-företagen erhållit en skatte- subvention på . Den energi- kostnadsbesparing som de genomförda elåtgärderna har genererat är . Till detta ska läggas en minskad årlig energikostnad på 0,5 1 miljard kronor för andra energislag i de berörda företagen. PFE fungerar i detta avseende som en katalysator för lönsamma energieffektiviseringsåtgärder. Vilka konsekvenser för beslutsfattandet får dessa konsta- teranden? En konsekvens är att vi i ett samhälle inte kan slå oss till ro med att man i en samhällsekonomisk analys har konstaterat att något är lönsamt eller olönsamt. En annan konsekvens är, om en större andel av lönsamma energieffektiva åtgärder ska realiseras, att styrmedel erfordras även för åtgärder som faller i fyrfältsmatrisens ruta 1. 11TP PT Samhället innefattar i samhällsekonomiska analyser alla som påverkas av det aktuella beslutet, inte av den geografiska avgränsningen som en nation definieras av. Så innefattar t.ex. en samhällsekonomisk analys av vägar i alla som använder vägarna, även trafik från andra länder. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Om den samhällsekonomiska analysen ger ett annat resultat än den beslutsfattarekonomiska analysen, eller om åtgärder är lönsamma både i samhällsekonomiskt och beslutsfattarekonomiskt perspektiv men ändå inte kommer till stånd, uppkommer frågan om styrmedel ska sättas in. Om så ska ske, vilka styrmedel ska då användas för att förmå beslutsfattaren att fatta beslut som är önskvärda från sam- hällets synpunkt. Det är vid jämförelsen mellan den samhälls- ekonomiska analysen och den beslutsfattarekonomiska analysen som utredningen avser att bedöma om en marknadsbarriär ska överbryggas med hjälp av styrmedel och i så fall med vilket styr- medel. Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt för- fogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Styrmedlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper: Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och subventioner. Viss utrustning subventioneras, visst beteende subventioneras eller avgiftsbeläggs. Med ekonomiska styrmedel försöker man styra individers och företags beteenden irätt riktning genom att priset ger signaler om resursernas knapphet. Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen som är tvingande för vissa mål- grupper. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktions- metoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. Krav på utbildning och viss utrustning är andra exempel på administrativa regleringar. Administrativa eller reglerande styr- medel är vanliga inslag i den svenska energi- och klimat- politiken. Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller iforskning, utbildning och informationsspridning. Information kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekonomiska och admi- nistrativa styrmedel. För att t.ex. energitjänster ska få någon Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. för- utsättningarna och de regler som gäller för sådan verksamhet. En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning ska riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den van- ligen innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekostnad av andra mål. Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångs- punkt i dels de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister eller fördelningsproblem som motiverar de statliga ingripandena. Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och ekono- miska (eller incitamentskapande) styrmedel är att administrativa styrmedel anger hur ett visst mål ska nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet ska nås men inte hur. Ekonomiska styr- medel har använts i större utsträckning . Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda. Fall 3 i fyrfältsmatrisen kan omvandlas till Fall 1 och Fall 2 till Fall 4 genom olika styrmedel. Styrmedlen kan vara höjda energi- priser (Fall 3 ovan; energiprishöjningen medför att energieffektivi- sering blir lönsam för beslutsfattarna) eller sänkta energipriser (Fall 2 ovan; energiprissänkningen medför att det statliga styr- medlet, t.ex. ett bidrag, kan anpassas till rätt nivå) eller åtgärder för att förbättra hushållens information (Fall 2 och 3 ovan). Det är dock inte säkert att man bör satsa på en sådan åtgärd. Om styrmedlet medför höga kostnader kan det vara samhällsekono- miskt lönsamt att avstå. Att förändra energipriset så att det mot- svarar samhällets marginella kostnader medför troligen inga högre styrmedelskostnader. Däremot kan en förbättrad information (Fall 3 ovan) medföra höga kostnader. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval I delbetänkandet angavs att utredningen i slutbetänkandet skulle återkomma till frågan om varför till synes lönsamma åtgärder inte genomförs och om möjligt analysera vilka marknadsbarriärer som eventuellt skulle kunna leda till den redovisade slutsatsen. Vid den principiella genomgången av matrisen kom vi till slut- satsen att Fall 1 troligen är oproblematiskt, dvs. det förefaller rimligt att anta att de åtgärder som samhället fann önskvärda också skulle bli genomförda på marknaden. I det här avsnittet åter- kommer vi till denna fråga, som fått stor uppmärksamhet i litte- raturen. Det är en viktig fråga eftersom om åtgärderna inte blir genomförda uppkommer frågan om styrmedel, trots beräknad lön- samhet, ska sättas in. Det finns i litteraturen ganska många exempel på uppfattningen att det finns ett gap mellan den optimala energieffektivise- ringsnivån/användningen av en åtgärd/teknologi och den faktiska användningen. I vissa studier kallas energieffektiviseringsgapet för energiparadoxen och refererar till frågan om varför till synes lön- samma åtgärder inte blir genomförda. I delbetänkandet redovisade utredningen en detaljerad beskrivning av en sådan studie och påpekade att det är väsentligt att försöka beskriva vilka hindren är och beskriva karaktären på de hinder som anses resultera i energi- effektiviseringsgapet.TPF13FPT Undanröjande av faktorer som verkar hindrande för energi- effektiviseringen kan erbjuda möjligheter till kostnadsbesparingar och energieffektiviseringar. Kvantifiering av dessa möjligheter är en 12TP PT Se bl.a. Jaffe, och . Stavins The Energy efficiency gap: What does it mean? Energy Policy 22(10), 804–810, 1994. Jaffe, , och , Energy-efficient technologies and climate change policies: Issues and evidence. Resources for the Future, Climate Issue, Brief no. Jaffe, , and , A tale of two markets failures: Technology and Environmental policy, Ecological Economics 54 (2–3), 164–174, 2005. , Judson Jaffe och , Too good to be true – An examnination of three economic assessments of Californai Climate change policy, Resorces for the Future. Discussion paper, 2007. , Effektiv användning av naturresurser, SOU 2001:2. , Piska och morot, utredning om styrmedel för energieffektivisering i byggnader, . och , Styrmedel för minskad energiförbrukning i byggnader, i Energi och samhälle utgiven av , LiberLäromedel, 1979. 13TP PT EnergiCentrum, Åtgärder för ökad energieffektivisering i bebyggelse, 2005:1. IEA/(2000), Experience Curves for Policy, : /Organization for Economic Co-operation and Development. IEA/(2003), Creating Markets for , : /Organization for Economic Co-operation and Development. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Utredningen har genom konsultföretaget försökt belysa denna fråga. Profu har lyckats kvantifiera vissa av energieffektiviseringsgapets förklaringsfaktorer.TPF14FPT En rad förkla- ringsfaktorer återstår dock att kvantifiera för att det ska vara möjligt att fullständigt förklara orsaker till och storleken på energi- gapet. Det är visserligen okontroversiellt att påstå att existerande teknologi kan förbättra energieffektiviteten i samhället. Men det finns i litteraturen indikationer på att omfattningen av dessa möjligheter är mindre än vad som föreslagits.TPF15FPT Andra studier pekar på att lönsamheten för åtgärder blir mindre, men fortfarande god, även om så kallade marknadsmisslyckanden beaktas.TPF16FPT Åter andra studier indikerar att omfattningen av lönsamma åtgärdsmöjligheter är större än vad de ursprungligen uppskattats till.TPF17FPT Frågan om hur kostsamt det skulle vara för samhället att i huvudsak undanröja marknadsmisslyckanden och andra marknadsbarriärer som resulte- rar i det s.k. energigapet kan inte enkelt besvaras. Det är därför av stor vikt för utredningen att analysera varför till synes lönsamma åtgärder inte blir genomförda. Uttalandet implice- rar att det finns en rad marknadsmisslyckanden och andra hind- rande faktorer. Vilka är dessa marknadsmisslyckanden och fak- torer? Är åtgärderna verkligen lönsamma? Är de faktorer som brukar anföras som hinder för genomförande något som staten ska åtgärda? Finns det skäl att tro att man genom statliga åtgärder kan överbrygga dessa hinder eller barriärer för energieffektivisering på ett sådant sätt att den totala resursallokeringen i samhället blir bättre. Samhällsekonomisk effektivitet ska eftersträvas vilket inne- bär att sådana åtgärder, där kostnaderna är större än fördelarna, inte bör genomföras, även om de skulle spara mycket energi. En marknadsbarriär som är ett marknadsmisslyckande kan vara ett hinder för samhällsekonomisk effektivitet. Marknaden till- handahåller inte en samhällsekonomiskt optimal resursallokering eftersom marknadspriserna ger felaktiga incitament till marknadens aktörer. Det finns en rad marknadsbarriärer, utöver marknadsmiss- lyckanden, som gör att till synes lönsamma effektiviseringsåtgärder inte kommer till stånd. Marknadsbarriärer används här som ett samlingsnamn på olika marknadsrelaterade omständigheter som 14TP PT Se vidare kapitel 5. 15TP PT Jaffe, (1999). 16TP , The Energy Efficiency Gap – Market Failures and Policy Options, 2004. 17TP PT Se t.ex. et al., Do voluntary agreements deliver? Experiences from and expectations for , del av proceedings för eceee 2005 Summer Study, 2005. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval gör att vissa energieffektiviseringar inte kommer till stånd. Mark- nadsbarriärer som inte är marknadsmisslyckanden kan förklara energi- paradoxen eftersom de förklarar varför faktiskt beteende är opti- malt utifrån beslutsfattarens perspektiv. Det kan vara fråga om kostnader förknippade med kunskapssökning eller tidsåtgången för att vidta en viss åtgärd. Till skillnad från marknadsmisslyckanden betyder emellertid inte marknadsbarriärer i sig att marknaden fungerar ineffektivt. Det kan finnas skäl att med politiska åtgärder (styrmedel) försöka korrigera även för marknadsbarriärer som inte är mark- nadsmisslyckanden. Marknadsbarriärer kan utgöra en del av för- klaringen till varför investeringar i energieffektiviseringar som förefaller vara privatekonomiskt lönsamma inte kommer till stånd i någon större omfattning. Det kan helt enkelt vara så att det finns relevanta kostnader på en marknad som inte tagits med i kalkylen. I sådana fall kan detta vara en orsak till att åtgärder inte utförs. En annan orsak kan t.ex. vara att det finns en tidsfördröjning mellan den tidpunkt då kalkylen upprättas och pekar på lönsamhet och den tidpunkt då åtgärden de facto genomförs. Det kan å andra sidan också vara så att kalkylen inte innehåller korrekta värderingar av relevanta nyttor. Generellt kan konstateras att det finns ett bristfälligt underlag för att kvantifiera inte bara kostnader utan även nyttor. Det finns många faktorer som hindrar genomförandet av energi- effektiviseringsåtgärder. Inte alla av dessa faktorer utgörs av mark- nadsmisslyckanden utan kan härledas till rationella beslut av välinformerade aktörer på en väl fungerande marknad. Knappa resurser och preferenser utgör betydande hinder för en mer omfattande energieffektivisering. I utredningens delbetänkande, kapitel 3, beskrevs en rad hinder för energieffektivisering. I de följande avsnitten kommer en rad marknadsbarriärer att ytterligare diskuteras. Exemplifieringen är inte uttömmande men fångar upp ett antal av de hinder som förekommer i effektiviseringsdebatten. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Marknadsmisslyckanden är väl definierade i den ekonomiska littera- turen och det är okontroversiellt att hävda att det finns verkliga skäl att undersöka lämpligheten av offentliga ingripanden om det finns marknadsmisslyckanden. Genom att åtgärda ett marknads- misslyckande kommer i vissa fall både energieffektiviteten och den ekonomiska effektiviteten förbättras.TPF18FPT Sådana fall är exempel på vad ekonomer brukar kalla s.k. win-win åtgärder. Orsaken är naturligtvis som framgår av namnet att de priser som resulterar på en marknad med förekomst av marknadsmisslyckanden inte är ett korrekt uttryck för de resursuppoffringar som görs och de värden som skapas. Marknaden har misslyckats med att prissätta resurs- erna på ett riktigt sätt. Vissa externa effekter inkluderas inte i energipriserna Vissa konsumtions- och produktionsåtgärder har externa effekter, dvs. effekter på andra än beslutsfattarna och för vilka besluts- fattarna inte får ersättning (positiva externa effekter) eller betalar kompensation (negativa externa effekter). Sparsam körning får effekt på energianvändningen per kilometer. Det kan öka trafik- säkerheten för medtrafikanterna som det också minskar miljöförstöringen. För dessa effekter utgår ingen ersättning till den sparkörande föraren. Om kurser i sparsam körning var frivilliga skulle körkortseleven troligen inte i tillräcklig omfattning beakta sådana positiva externa effekter. Ett marknadsbeslut skulle därför leda till mindre sådan utbildning än vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. All energiproduktion är kopplad till negativa bieffekter, så kallade negativa externa effekter. Omfattningen av de negativa bieffekterna varierar dock mellan olika energislag, från mycket små till stora. Bidrag till luftföroreningar är ett exempel på en sådan extern effekt. Vissa externa effekter är inte prissatta på marknaden. Detta bidrar till att det energipris som slutanvändaren möter på marknaden är lägre än den egentliga samhällskostnaden. Ett av detta skäl lågt energipris kan därför bidra till att konsumenten använder mer energi än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. 18TP PT Jaffe, och , 1999. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Ett sätt att prissätta de externa effekterna är via en miljöskatt. Det är emellertid svårt att värdera de olika externa effekterna och att sätta rätt pris på energiproduktionens externa effekter. Inte minst är det svårt att uppskatta de externa kostnader som är rela- terade till växthuseffekten. Utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser har en långsiktig effekt och verkar dessutom globalt. Begränsad kunskap och information om energieffektivitet Studier pekar på att begränsad kunskap och begränsad tillgång på information om en effektiv energianvändning ofta är en viktig orsak till att olika aktörer inte gör samhällsekonomiskt optimala val. Det visar t.ex. de intervjuer med olika aktörer om kompetens- och utbildningsbehov som på uppdrag av utredningen har genom- förts av konsultföretaget information om investeringskostnader, energibesparingar och investeringarnas kvaliteter i övrigt är barriärer som är ett marknadsmisslyckande. Begränsad kunskap och information ses ofta som de enskilt vik- tigaste marknadsmisslyckandena för en effektivare energianvänd- ning. fokuseras debatten på behovet av specifik information och kunskap som möjliggör och ger incitament för olika aktörer att välja att agera energieffektivt, t.ex. i sitt val av teknik eller i sitt beteende. Delade incitament, split incentives Ytterligare en aspekt som kommit att diskuteras som ett marknadsmisslyckande är delade incitament (split incentives eller the principal-agent problem).TPF20FPT I detta fall påverkas den faktiska energianvändningen av två eller flera aktörer som har olika mål eller möts av olika incitament. I många fall kan aktörernas olika mål och incitament styras av en asymmetrisk tillgång till information eller så kan problemet vara av organisatorisk art. Ett klassiskt exempel på delade incitament är fastighetsägaren som investerar i vitvaror och hyresgästen som står för de faktiska energikostnaderna. Fastighetsägaren har som mål att minska inves- teringskostnaderna medan hyresgästen har som mål att minska 19TP PT Se kapitel 16. 20TP PT Jollands N., Mind the gap, IEA, 2007. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval energikostnaderna och därmed energianvändningen. I denna situa- tion är det oftast mycket svårt för hyresgästen att påverka inves- teringar i energieffektiv teknik. Det finns ett marknadsmiss- lyckande eftersom enskilda individer inte kan agera oberoende av andra personer för att påverka sina egna kostnader. I en nyligen genomförd IEA-studie har upp- skattats i vilken omfattning delade incitament påverkar energi- användningen, dvs. hur stor andel av den totala energianvändningen som karaktäriseras av situationer där slutanvändaren inte kan påverka valet av teknik samt situationer där slutanvändare inte själva står för energikostnaderna.TPF21FPT Resultatet av studien visar att den andel av energianvändningen som omfattas av delade incitament är betydande, men också att variationen mellan olika energianvänd- ningsändamål är stor (0–). Introduktion av ny teknik I ett flertal studier presenteras behovet av erfarenhet och läreffekter för en introduktion av ny teknik.TPF22FPT Tidiga investeringar i ny teknik, som inte är kostnadseffektiv , kan leda till viktiga läreffekter i hur tekniken kan produceras och användas. Detta kan i sin tur leda till ekonomiska fördelar i ett längre perspektiv. Inter- aktionen mellan olika lärprocesser (learning-by-doing, learning-by- using och learning-by-interacting) ger färdighet bl.a. i att ta fram och tillverka ny teknik, att använda och installera ny effektivare teknik och bidrar till att kostnaderna för den nya tekniken kan minska. Ett antal aktuella rapporter har tydligt pekat ur vikten av en introduktion av ny teknik för en effektivare energianvändning. Av den s.k. Sternrapporten framgår bl.a. att klimatförändringarnas 21TP PT /IEA, 2007, Mind the gap – Quantifying principal-agent problems in energy efficiency, draft report. 22TP PT Se exempelvis Arrow, K., 1962. The economic implications of learning by doing, Review of economic studies 29, 155–173; , N., 1982. Inside the black box: technology and economics, press, , UK; , B.A., 1992. National systems of innovations – towards a theory of innovation and interactive learning, Printer Publisher, ; ., 1997. Environmental Policy and Technical Change: a comparison of the technological impact of policy instruments; IEA/, 2000; Experience curves for energy technology policy, Perspectives, 2006, ACEEE, . och Wene C-O; Best practices in technology deployment policies, 2002. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval totala kostnader beräknas bli större om vi inte investerar i ny emissionsminskande teknik än om vi genomför sådana investe- ringar.TPF23FPT Dessa resultat visar att investeringar som initialt är dyrare än traditionell teknik kan leda till lägre totala kostnader på . I Sternrapporten argumenteras för att det är möjligt, angeläget och till och med ekonomiskt fördelaktigt att motverka den pågående klimatförändringen genom introduktion av ny teknik. Parallellt med Sternrapporten accentueras industrins möjligheter att utveckla en starkare konkurrenskraft genom utveckling och introduktion av mer energieffektiva produkter. development (WBCSD) belyser vidare i sin rapport byggindustrins möjligheter att utveckla affärsmöjligheter inom området energieffektiva byggnader.TPF24FPT Bedömningar av affärsidéers utvecklingspotential hanteras i en marknadsekonomi av marknadens aktörer. Statens uppgift är att se till företagandet i dess helhet och detta görs bäst genom närings- politiska åtgärder. Introduktion av ny teknik för en effektivare energianvändning kan vara förknippad med hinder. Introduktion av ny teknik måste ses i termer av ett innovationssystem. Detta system inkluderar, förutom själva tekniken, även en infrastruktur samt en mängd aktörer och institutioner.TPF25FPT För att den nya tek- niken ska introduceras krävs förändringar inte enbart i tekniken utan även i systemet i stort. Marknadsbarriärer som inte är marknadsmisslyckanden kan hjälpa oss att förklara energieffektiviseringsgapet, genom att de belyser varför många till synes lönsamma åtgärder inte kommer till stånd. Vi ska nedan diskutera ett antal marknadsbarriärer som inte är marknadsmisslyckanden.