sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — federala förvaltningen, (), framhåller hon de problem som det innebär att bedöma olika verksamheter i den årliga budgetprocessen och hur det påverkar vilken information som tas fram.49 Liknande frågor tas upp av i hans diskussion om ökade krav på verifikation och kontroll.50 Pollitt och Bouckaert konstaterar i sin jämförande studie av tolv länder att de krav som lagts på olika utförare att leverera information om prestationer och yttre effekter kan bli mer betungande än den input-orienterade information som efterfråga- des tidigare.51 Det förefaller råda enighet om att förvaltningsreformerna har inneburit ökade krav på information från olika verkställighetsnivåer till överordnade nivåer. Det finns också en diskussion om effekterna av ökade krav på information om myndigheternas prestationer m.m. Ingen torde bestrida värdet av sådan information. Det finns också ett värde i att det jämförs hur organisationer presterar, även i förhållande till andra organisationer. Olika former av benchmarking skapar också förutsättningar för en allmän debatt som kan vara viktig. Att visa att en viss output är mycket högre i kommun x än i kommun y kanske inte säger så mycket i sig, men det leder till viktiga följd- frågor. Expansionen av resultatinformationen och byggandet av system för att producera sådan information har emellertid också lett till negativa effekter. I kapitel 4 har vi mer utförligt diskuterat detta. Den brittiska forskaren tog upp detta. Hans de Bruijn visar att olika informationskrav skapar mekanismer som i vissa fall kan göra att stora verksamheter de facto kommer att styras i en helt annan riktning än den avsedda.52 diskuterar detta i termer av att prestationsmätning kan leda till högre kostnader och sämre eller minskade möjligheter att förverkliga syftena med en viss verksamhet.53 Grundläggande kunskap om organisationer säger oss att det som efterfrågas blir utfört i högre grad än det som inte efterfrågas. Detta behöver inte vara ett problem, om de som formulerar 49Radin, Testimony to the senate homeland security and government affairs subcommittee on federal financial management, government information, and international security. 14, 2005. 50Power, 1997, . 51Pollitt & Bouckaert, 2004, Rewform, s. 173. 52De Bruijin, 2007, Managing Performance in the Public Sector. 53Perrin, 2002, Towards a New View of Accountability. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar informationskraven förstår sådana processer. Men om dessa in- sikter saknas, så kan informationskraven som sådana leda till nega- tiva fenomen. Expansionen av resultatinformation, som utgör svar på olika återrapporteringskrav, innebär i vart fall betydande risker för negativa effekter. Risken för detta, som alltså har ett betydande stöd i forskningen, skall ställas mot att det saknas belägg för att man fått de positiva effekter som skulle uppnås genom de ökade kraven på resultatinformation. Risken för att informationskraven får en negativ nettoeffekt torde vara särskilt stor då de formuleras inom ramen för en årlig process där det också blir viktigt för de enskilda tjänstemännen att producera detta slag av informationskrav. Våra intervjuer tyder på att det finns sådana drivkrafter. Föreställningen att hela den statliga verksamheten skall prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att om- fattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen. Fiktionen att så sker har bidragit till kortsiktighet i styrningen på bekostnad av långsiktighet. Föreställningarna om denna budgetprocess och den därmed sammanhängande uppfattningen om myndigheternas roll som pro- ducenter av underlag för omprövning har lett till att dagens krav på information som myndigheterna skall leverera inom budgetpro- cessens ram är orimligt höga. Till detta skall vi återkomma när vi diskuterar myndigheternas roll som kunskapsproducenter. Budgetprocessen leder fram till att myndigheten ges vissa förut- sättningar för verksamheten . I realiteten har myndigheterna erhållit dessa . Redan här finns alltså en väsentlig skillnad mellan den faktiska styrningen av myndig- heterna och den formella. När det gäller vad som sedan händer finns stora skillnader mellan olika myndigheter. Vissa myndigheter får sköta sig själva utan några särskilda kontakter med , med undantag av ett möte för mål- och resultat- Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Andra myndigheter står, som vi sett i kapitel 4, i mer eller mindre ständig kontakt med . Under verksamhetsåret kan dessa kontakter resultera i särskilda regeringsbeslut. De flesta kontakter leder dock inte till något sådant resultat utan är en del av en informell och ömsesidig process i vilken information efterfrågas och lämnas och synpunkter förs fram på vad som är viktigt och kanske också om vad som är mindre viktigt. Dessa informella kontakter har alltså inslag också av styrning i, som det ibland kan uppfattas, båda riktningarna. Det är den senare aspekten – inslaget av styrning i de informella kontakterna – som har kommit att diskuteras särskilt. Vi har tidigare beskrivit den diskussion som framför allt Förvaltnings- utredningen inledde kring dessa frågor. Problemet har också uppmärksammats av statsvetenskapliga forskare.54 I kontakterna mellan regering och myndigheter förekommer att statsråd, statssekreterare eller tjänstemän ger sin syn på utveck- lingen och på hur vissa frågor bör skötas eller lösas och om olika frågors relativa vikt. Ett viktigt inslag är också utbyte av infor- mation och att myndigheterna kan vilja påverka regeringen att ta upp en fråga eller agera på ett visst sätt. Kontakterna har därmed ofta ett drag av ömsesidighet. Diskussionen kring dessa kontakter kan börja med att skilja mellan om de avser frågor där regeringen i och för sig har beslutanderätt eller avser sådana frågor som regeringen av 11 kap. 7 § RF är förhindrad att bestämma om. Om vi först behandlar det senare fallet, får vi begränsad väg- ledning av förarbetena till verksledningsreformen. framhöll att kontakterna inom området för RF 11:7 bör präglas av stor försiktighet.55 Regeringen uttryckte sig nästan på samma sätt i den därpå följande propositionen.56 Konstitutions- utskottet skärpte hållningen. Det torde inte vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang. Enligt utskottets mening måste dock återhållsamheten vara mycket stor. Wockelberg, 2003, Den svenska förvaltningsmodellen och , 2004, Tudelad trots allt. 55SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 98. 1986/87:99, s. 2 f. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar I särskilt hög grad bör de informella kontakterna på detta område avse informationsutbyte.57 Utskottets uppfattning har efter hand blivit normerande. De kontakter som förekommer i detta slags frågor bör avse informa- tionsutbyte utan någon ambition att påverka myndighetens ställ- ningstaganden. På detta område är alla försök att påverka otillåtna. Däremot kan det finnas helt legitima skäl till informationsutbyte. Om vi går över till de frågor där regeringen i och för sig har beslutanderätt, är vår bedömning en helt annan. I sådana fall anser vi att det enskilda statsrådet bör kunna meddela sina uppfattningar till myndigheten. Detta innebär att statsrådet ibland kan uppfattas förmedla en tolkning av regeringens beslut. Vi menar att det rimligen måste vara möjligt för respektive statsråd att uttrycka en tolkning av vad som är regeringens vilja i förhållande till de egna myndigheterna. Detta måste också kunna ske genom att tjänste- män talar på ministerns vägnar. Detta befriar dock inte myndighetschefen från att göra en egen bedömning av hur det som sägs förhåller sig till regeringens beslut och om det är en lämplig väg att gå. Om myndighetschefen tycker att en föreslagen handlingslinje är riktig, är det inget problem. Då väljer han eller hon att göra som föreslagits. Om den diskussion som förs leder till att man kan jämka från början olikartade be- dömningar, är det inte heller något problem. Om skillnader i bedömningar kvarstår, ligger dock ansvaret ytterst på myndighetschefen. Det får förutsättas att statsrådet, eller de medarbetare som företräder statsrådet, redan kommit fram till att det som föreslås ligger inom ramen för regeringens beslut. Myndighetschefen har att pröva om han eller hon instämmer i detta och om förslaget är lämplig och bör genomföras. Om myndighets- chefen kommer fram till en annan uppfattning, måste han eller hon begära ett formellt regeringsbeslut. För myndighetschefen står således valet mellan att ta informell styrning och därmed det fulla ansvaret för vad som beslutas eller att begära ett regeringsbeslut. Vad gäller information som en myndighet kan ta fram utan större undersökningar anser vi att den självklart kan begäras och ges vid informella kontakter mellan och myndig- heterna. I sammanhanget bör det dock påpekas att det någonstans går en gräns då informationsproduktionen blir en egen operativ 1986/87:KU29, s. 14. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar verksamhet, t.ex. då den information som tas fram förutsätter större undersökningar eller analyser. Det finns dock inget som hindrar att statsrådet framhåller vilka frågor som är viktiga att ta fram information om. I detta fall blir det dock mer fråga om en påverkan på själva verksamheten varför det som sagts, om vikten av att myndighetschefen gör en självständig bedömning, är tillämpligt. Den form av gemensamma kontakter som har med nära nog samtliga myndigheter är de särskilda mål- och resultatdialogerna. Vår uppfattning är att mål- och resultatdialogen måste läggas upp på ett sådant sätt att den bygger på en helhetsbild av verksamheten och att den koncentreras till de delar som har särskild betydelse. Därutöver förekommer en rikt varierad flora av informella kon- takter mellan och myndigheterna. I vissa fall finns i förväg schemalagda möten mellan den politiska ledningen och myndighetens högsta ledning som kan förberedas genom kontakter på lägre nivåer i de två hierarkierna. I andra fall sker det visserligen men mer sporadiskt och då det finns behov av särskilda överläggningar. I ytterligare fall sker det egent- ligen bara vid mål- och resultatdialogen. Orsakerna till variationer- na varierar. Det kan vara goda sakliga skäl som styr strukturerna och vanorna. Men det kan också vara mer irrationella faktorer som t.ex. bristande eftertanke, okunskap om regelverket, inomdeparte- mentala traditioner eller personlig läggning. Vi menar att regeringen () och myndigheterna med varandra bör diskutera formerna för de informella kontakterna så att dessa blir så ändamålsenliga som möjligt. Även om de infor- mella kontakterna i många fall genom detta slag av diskussioner kan komma att ges en fastare struktur (semiinstitutionaliseras) så innebär det dock inte att vi bejakar uppfattningen att de informella kontakterna skall dokumenteras på ett sådant sätt att de blir offent- liga. Vi tror att en sådan ordning bara leder till att man skapar nya nivåer i det informella. Det som man verkligen vill skall vara informellt, och inte offentligt, förs in i sammanhang som är informella på riktigt. Vår bestämda uppfattning är också att det Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar är rimligt att regeringen och myndigheterna har möjlighet att ha informella kontakter med varandra utan att dessa blir offentliga. Mot vår uppfattning skulle kunna invändas att vår positiva syn på informella kontakter och att den gemensamma nämnaren i den formella styrningen skall vara så liten som möjligt kan leda till minskad transparens. Det skall då först konstateras att till en del är transparensen i dagens system skenbar. Överlastade regleringsbrev där olika uppmaningar till myndigheterna radas på varandra är inte alltid lätta att tränga igenom. Dessutom kan det ge myndigheterna ett stort utrymme för egna prioriteringar. Tydligare instruktioner i vilka myndigheternas uppgifter klart framgår bör bidra till ökad genomsynlighet. Det bör också framhållas att en reduktion av den formella styrningen inte med automatik leder till en ökad informell styr- ning. I många fall kommer även i fortsättningen enskilda myndig- heter att ha mycket få kontakter med politisk ledning eller tjänste- män i . Enda skillnaden blir då att den formella styrningen blir mer överblickbar varför genomsynligheten kan sägas ha ökat. Trots dessa argument är vi dock medvetna om att det kan finnas en risk för att transparensen kan minska. Det är dock inte möjligt att föreställa sig en styrning i den statliga miljön utan sådana informella inslag. Det får accepteras att det i vissa fall finns en motsättning mellan transparens och effektivitet. En annan farhåga som vi mött är att en ökad informell styrning kan leda till passivitet i myndigheter. Att man så att säga sätter sig ner och väntar på att få regeringens egen tolkning av innebörden av hur t.ex. uppgifterna i instruktionen eller i ett särskilt regerings- beslut skall uppfattas. Vi kan inte helt avvisa denna farhåga. Feno- menet med delegering uppåt är inte okänt i organisationer, m.a.o. att underordnade väntar på signaler uppifrån när det inte är själv- klart vad som krävs. Om ett sådant problem rent faktiskt skulle föreligga i relationen mellan regeringen och myndighetsledningar, så är det knappast ett problem som gäller den informella styrningen som sådan. Informell styrning förutsätter chefer med stor integritet och förmåga att göra en självständig bedömning av vad som bör gälla i en viss situation. Risken för passivitet motverkas också av att det mycket tydligt betonas att myndighetschefens ansvar inte påverkas av att det förekommer informella kontakter av olika slag. Passivitet är givet- vis också något som myndighetschefen måste bära ansvaret för. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar I grunden måste det stå klart att den formella styrningen skapar den ram inom vilken myndigheten har att hålla sig. Inslagen av styrning i olika informella kontakter är en utfyllnad, och det måste vara självklart för en myndighetschef att själv agera och ta initiativ inom den ram som instruktionen och andra regeringsbeslut ger. Det bör göras en skarp åtskillnad mellan kontakter som avser frågor som täcks av 11 kap. 6 § RF och sådana frågor som regeringen enligt 11 kap. 7 § RF är förhindrad att bestämma om. På det senare området skall alla försök till påverkan vara bannlysta. Däremot kan det finnas helt legitima skäl till informationsutbyte. Utanför det av RF förbjudna området bör det vara fritt fram för informella kontakter som kan innefatta både styrning och infor- mationsutbyte; allt ömsesidigt. Inslag av informell styrning befriar dock inte myndighetschefen från att göra en egen bedömning. Valet står mellan att ta informell styrning och därmed det fulla ansvaret för vad som beslutas eller att begära ett regeringsbeslut. Vi bejakar informellt utbyte i frågor som regeringen kan besluta om enligt 11 kap. 6 § RF. Detta utbyte förutsätter dock kunskap om vad som faktiskt gäller både i och hos myndigheterna. Diskussionen om kontroll och ansvarsutkrävande baserar sig på tanken att den som tilldelas ett uppdrag också skall kunna hållas ansvarig för hur han eller hon sköter detta uppdrag. Ord som ansvar, ansvarsutkrävande och kontroll är mångtydiga även inom staten. Det finns därför anledning att säga något om deras innebörd. I den juridiska doktrinen är begreppet ansvar av central betydelse därför att ansvarsförmåga i så gott som alla länders strafflagar ses som en brottsförutsättning.58 En omfattande filosofisk och juridisk 58 Jareborg, 1969, Handling och uppsåt, s. 340. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar teoribildning finns också kring nyckelbegrepp som ansvar, frivillig- het, uppsåt etc. I statsvetenskaplig diskussion om förhållandet mellan olika nivåer i den s.k. styrkedjan har diskussionen om ansvar och ansvars- utkrävande och närbesläktade ord på andra språk stor betydelse. Det gäller både i tidigare konstitutionell och i modern statsveten- skaplig diskussion.59 Ansvar och ansvarsutkrävande bygger på att en uppdragsgivare ställer krav på uppdragstagaren som denne måste leva upp till. Om uppdragstagaren inte gör det, har uppdragsgivaren rätt att på något sätt vidta åtgärder som är negativa för uppdragstagaren. Ansvar har således en framåtriktad dimension som kan översättas med uppgift eller skyldighet. (1992) anger t.ex. sköta om och se till som synonymer till ansvara. Men ansvar används också i en bakåtriktad betydelse. Det handlar om någon form av konsekvenser, om en uppgift inte är utförd och uppdragstagaren inte fullföljt sina skyldigheter. ger här bl.a. alternativen bära följderna och stå till svars. är sambandet mellan de två innebörderna mycket tydligt. Det är först om det finns ett ansvar i den framåtriktade betydelsen som någon i efterhand skall stå till svars eller bära konsekvenser av sitt handlande. Redan ett försök att precisera den språkliga innebörden av ansvar och ansvarsutkrävande får därmed också en normativ inne- börd. Föreställningen att ansvar kan utkrävas bara av den som haft ansvar i den framåtsyftande meningen leder till flera konsekvenser. Ansvar kan således inte utkrävas av en person (eller institution) för något mer allmänt missförhållande, även om detta missförhållande uppenbarligen står i strid mot olika förväntningar och t.ex. upp- dragsgivarens strävanden. Det konstaterade missförhållandet måste gå att koppla ihop med agerandet hos den som skall bära ansvaret. Den som hålls ansvarig måste ha haft befogenhet och kapacitet att välja mellan olika sätt att agera eller att avstå från att agera, och det är till detta agerande, eller bristen på agerande, som ansvars- utkrävandet kan knytas.60 Om startpunkten är ett mer allmänt 59Lewin, 2007, Democratic Accountability. 60I diskussionen används ofta det engelska uttrycket discretionary power. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar missförhållande, måste det gå att visa att det är agerandet som orsakat detta missförhållande. Att detta förvägskriterium måste finnas innebär inte att kraven måste vara uttryckta i detalj. I diskussionen om ansvar, revision, accountability och ansvarsutkrävande talas ibland om förvänt- ningar.61 Vissa krav ligger i ett uppdrags natur. Det kan förutsättas att den som tagit på sig ett visst uppdrag också accepterat vissa krav, även om de inte varit uttryckliga eller på annat sätt gjorts tydliga. Kraven kan vara sådana, för att låna en formulering från katastrofkommissionen, som annars rimligen bör ställas.62 Varje utkrävande av ansvar kräver någon form av kontroll. Det är alltså möjligt att beskriva kontroll som en brygga mellan det framåtriktade och det bakåtriktade ansvaret. För att utkräva ansvar måste det finnas en kontroll av om uppdragstagaren levt upp till de krav som ställts. 5.6.2Ansvar kopplas till det som myndigheten råder över Tanken på att ansvaret för myndighetschefer – i mer normala fall – generellt skall kunna kopplas till frågan om vilka effekter som uppnåtts i samhället till följd av myndighetens verksamhet ter sig inte rimlig. Detta kan upplevas som otillfredsställande. Det kan sägas: Den statliga verksamheten handlar ju om vad som händer ute i samhället. Myndigheterna får i uppdrag att förverkliga mål. Skall då inte cheferna för myndigheterna ha ett ansvar för det som sker? Och om inte myndighetschefen slår larm, t.ex. då han eller hon tillsätts, om att han eller hon inte kan förverkliga målen, så får detta tolkas som en accept av ett ansvar för att uppnå målen, och att ansvar därför bör kunna utkrävas om målen inte nås. Det kan alltså upplevas som fel att myndighetschefer inte bedöms i förhållande till det som verksamheten går ut på. Regeringens beslut i form av regleringsbrev kan ju också tolkas som att myndigheten är ansvarig för – i betydelsen skall se till – att målen uppnås. Tillspetsat uttryckt har det ibland också sagts att myndighetscheferna kan missköta sitt grundläggande uppdrag hur mycket som helst bara de sköter reseräkningarna. 61Flint, 1998, Philosophy and Principles of Auditing, och , 2001, Rethinking democratic accountability, talar t.ex. om expectations. 62SOU 2005:104, och granskning och förslag, s. 51. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Dessa argument går ytterst tillbaka till den enligt vår mening felaktiga uppfattningen att kraven på myndigheterna kan formule- ras i termer av övergripande effektmål, trots att myndigheten förfogar bara över en del av de faktorer som kan antas påverka uppnåendet av målen. Det är som exempel orimligt om CSN:s ledning skulle vara ansvarig för att nå mål som formuleras i termer av minskad social och ekonomisk snedrekrytering till högre utbild- ning. Kopplat till ansvarsfrågan blir det särskilt problematiskt med sådana mål eftersom det inte går att visa om bristande målupp- fyllelse har påverkats av just det myndigheten gjort eller inte gjort. Det är alltså omöjligt att bedöma om utfallet orsakats av det myndigheten och dess chef gjort. Ansvarsutkrävande kan enligt vår mening bara kopplas till det som utföraren har befogenhet att besluta om eller att utföra. Emellertid bör i detta sammanhang sägas att det ansvars- utkrävande som vi diskuterar här måste skiljas från den mer all- männa bedömning en regering kan göra av hur myndigheten sköter sitt grundläggande uppdrag. I hög grad är detta en politisk fråga som handlar om en regeringens förtroende för sina myndighets- chefer. Det bör i detta sammanhang också hänvisas till vad vi tidigare redovisat om den internationella erfarenheten vad gäller dessa frågor (se 5.2.3). I länder som har valt att betona ansvarsprincipen, och allra tydligast i länder i vilka man använt sig av kontrakt eller kontraktsliknande arrangemang för att skapa klarhet om ansvars- förhållanden har i praktiken prövningen av om kontraktet fullföljts eller ej knutits till prestationer. Det har alltså i realiteten kommit att handla om sådant som mera entydigt kan uttryckas i kvan- titativa termer. Det resonemang som vi nu fört rör kriterierna för att kräva ut ansvar eller vad man rimligen kan hållas ansvarig för. En helt annan fråga är hur detta ansvar skall kunna krävas ut och den närmare innebörden av detta ansvarsutkrävande. I dagens regelverk finns vissa möjligheter att avskeda en myndig- hetschef. I de fall detta aktualiseras handlar det om ett ansvarsutkrävande som får betraktas som straffrättsligt och som får antas ha föregåtts av domstolsprövning. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Disciplinpåföljd kan meddelas även myndighetschefer. Påföljd kan vara antingen varning eller löneavdrag (15 § ) och följa om arbetstagaren uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i tjänsten (14 § ). Dessa påföljder kan alltså bli aktuella efter tjänsteförseelser som inte är ringa. I diskussionen om ansvar och ansvarsutkrävande har det hävdats att möjligheterna att kräva ut ansvar av myndighetens ledning måste bli större.63 Det har ansetts att någon form av ansvars- utkrävande måste ske, om myndigheten inte tillräckligt lever upp till mer allmänna krav på verksamheten. Ansvarsutkrävande kopp- las då ofta ihop med belöningar. Tanken är att resultatet skall kunna leda till både positiva och negativa konsekvenser. revisorer framhöll t.ex. att det inte var tillräckligt att låta en diskussion om en modell för belöning och ansvars- utkrävande enbart ha myndigheternas resultatredovisningar som utgångspunkt. En sådan modell bör givetvis även beakta hur myn- digheternas omvärld – framför allt medborgarna och skattebetalar- na – bedömer verksamheten och hur myndigheternas personal ser på sin verksamhet.64