sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — De resurs- och kapacitetsproblem som har skulle enligt min uppfattning kunna hanteras lättare i ett större organisatoriskt sammanhang. Om detta organisatoriska sammanhang är av rätt slag, skulle det också kunna ge verksamheten ytterligare impulser av dynamik och utvecklingskraft. Jag vill dock betona att mina slutsatser i denna del inte innebär någon kritik mot nya personal eller myndighetsledningen. Tvärtom är det mitt intryck att man under svåra omständigheter har lyckats upprätthålla verksamheten bättre än vad skulle kunna befaras. 5.4.3 Sammanslagning med andra transportmyndigheter Om man skall undersöka olika alternativa organisatoriska hemvister för uppgifter ligger det naturligtvis nära till hands att pröva om de skulle kunna föras till andra myndigheter som är verksamma inom transportsektorn. Inte minst den ovan redovisade kartläggningen av kontaktytor skulle kunna tala för det. En organisatorisk samordning med VTI har jag redan prövat och avvisat i avsnitt 4.4.7. De övriga befintliga myndigheter som skulle kunna komma i fråga är som jag ser det något av trafikverken eller Rikstrafiken. När det gäller transport- och kommunikationsstatistiken skulle även () kunna vara ett alternativ. Jag har dock i samtliga fall funnit att nackdelarna av en sådan lösning vida skulle överstiga fördelarna. En svårighet med att överföra hela eller delar av verksamhet till något av trafikverken är att verksamheten har – och även fortsättningsvis bör ha – en transportslagsövergripande inriktning. En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 Det framstår också som problematiskt att ge något av trafikverken uppgiften att samordna det planeringsunderlag och de planeringsmetoder som de övriga trafikverken skall använda. Om en sådan lösning skulle övervägas är det kanske i första hand en sammanslagning av som kan vara aktuell. Detta eftersom är det av trafikverken som har den bredaste verksamheten och den myndighetskultur som är mest lik . Rikstrafiken har som huvuduppgifter att upphandla så kallad olönsam trafik (flyg, tåg, båt, och buss) samt att utveckla och samordna kollektiv persontrafik i hela landet. Rikstrafiken har därmed vissa utrednings- och samordningsuppgifter inom kollektivtrafikområdet som har beröringspunkter med uppgifter. Att sammanföra och Rikstrafiken med nuvarande uppgifter och verksamhetsvolymer skulle dock enlig min mening ge en egendomlig sammansättning mellan olika verksamhetsgrenar. Jag anser inte heller att det skulle vara lyckat att kombinera Rikstrafikens mera operativa uppgifter inom kollektivtrafikområdet med mera transportslagsövergripande uppdrag. Att föra statistikansvaret för transporter och kommunikationer till SCB skulle vara att återgå till en gammal lösning. Så vitt jag kan bedöma är erfarenheterna av det decentraliserade statistikansvaret på transport- och kommunikationsområdet positiva och att bryta upp statistikreformen på detta område betraktar jag som en nödlösning. Att behålla ansvaret i ett oförändrat bedömer jag således vara en betydligt bättre ordning. vill jag betona att statistikansvaret avser hela transport- och kommunikationsområdet och att avvägningarna i detta sammanhang därför måste utgå från hela utgiftsområdets resurser och alltså inte ses som en intern prioriteringsfråga i verksamhet. Som jag redovisat pågår olika utredningar som berör myndighetsstrukturen på transportområdet. Jag utesluter inte att dessa kan komma att leda fram till en struktur där hela eller delar av verksamhet skulle kunna inordnas i en större organisation på ett någorlunda naturligt sätt. Det som jag då i första hand tänker på är om det skulle växa fram en trafikslagsövergripande transportmyndighet ur övervägandena om en gemensam inspektionsmyndighet, t.ex. genom att de sektorsuppgifter som har skiljs ut från den renodlade tillsyns- och inspektionsverksamheten. En annan möjlig organisationshemvist skulle kunna vara ett sammanslaget infrastrukturverk – en tanke som brukar återkomma 118 SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag från och till i olika transportpolitiska sammanhang. Sannolikheten för att det skall skapas en övergripande transportmyndighet eller ett stort infrastrukturverk är emellertid inget som jag kan bedöma och jag har heller inget underlag för att förorda en sådan utveckling. Därmed utgör det heller inget organisationsalternativ för uppgifter, åtminstone på kort sikt. 5.4.4 Samband mellan och uppgifter Det har ofta påtalats att är i behov av förstärkta analysresurser, nu senast av . Jag delar den uppfattningen. Jag vill dock tillägga att jag i likhet med inte bara ser det som en resursfråga utan att det i minst lika hög grad handlar om organisation och arbetssätt. Det ingår också i uppdrag att analysera hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan och andra myndigheter i frågor som bl.a. rör EU-samarbetet och olika former av utvärderings- och analysarbete.TPF 19 FPT Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att överväga om inte delar av verksamhet skulle kunna inordnas i . Sådana lösningar har prövats tidigare och ursprung – Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet (DPU) – utformades inledningsvis för att kunna verka i nära kontakt med dåvarande . Denna lösning visade sig emellertid vara mindre lämplig när DPU skulle ges uppdraget att ansvara för den officiella statistiken. Eftersom statistikansvaret har nära kopplingar till uppgiften att svara för prognoser och annat gemensamt planeringsunderlag blev lösningen att ombilda hela DPU till myndigheten . Jag anser att de motiv som vägde tungt när DPU blev är giltiga. har inte heller nu någon lämplig organisation för att axla ansvaret för officiell statistik. Jag tror också att det skulle vara till nackdel både för och verksamheten som sådan om uppgifterna att utarbeta prognoser och annat gemensamt planeringsunderlag och att utveckla planeringsmetoderna för transportsektorn överfördes till exempelvis . Jag föreställer mig således att en sådan lösning skulle kunna minska den politiska rörelsefriheten för deparTP 19 PT Dir. 2006:123, s. 12. En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 tementet på ett olyckligt sätt som planeringsunderlagets trovärdighet skulle kunna sättas i fråga i ännu högre grad än vad som redan sker. En klar delegationsordning och tydlig ansvarsuppdelning mellan politik och förvaltning har enligt min mening klara fördelar i dessa avseenden. Jag har alltså funnit att en mycket liten del av verksamheten vid lämpar sig för att föra in under . Vad som skulle kunna komma i fråga är den förhållandevis begränsade del av utrednings- och analysverksamheten som gör på direkt uppdrag från departementen, olika statliga utredningar och andra myndigheter. Ett problem i sammanhanget är emellertid att denna verksamhet bedrivs med samma personal och resurser i övrigt som används för övriga uppgifter. I själva verket kan man nog se mera fristående analys- och utredningsinsatser som ett komplement till de löpande utvecklings- och samordningsuppgifterna och som ett uttryck för s.k. samproduktionsfördelar som finns i verksamheten. Enligt min mening skulle därmed en uppdelning av utrednings och analysverksamheten mellan och knappast vara rationell eller leda till några effektivitetsvinster. Jag har redan angett att jag ser ett behov av att förstärka analysresurserna vid bl.a. . Så vitt jag förstår finns det inget som hindrar departementet att skaffa sig större egen analyskompetens på bl.a. transportområdet. Jag tror också att det finns möjligheter för departementet att i ökad utsträckning använda befintlig utrednings- och analyskapacitet vid bl.a. och om man så önskar. Inte minst i arbetet med utvecklingen av EU:s transportpolitik anser jag att det finns ett behov av en sådan ökad samverkan. har som bekant en arbetsfördelning mellan departementen och förvaltningsmyndigheter som avviker från vad som är vanligt i de flesta andra länder. Det har medfört att de svenska departementen är förhållandevis små och förfogar över begränsade egna resurser. Det ligger långt utanför mitt uppdrag att ha synpunkter på hur statsförvaltningen i stort är organiserad. Den förstärkning och breddning av myndighetsorganisationen för analyser och planeringsunderlag, med ökade möjligheter till bl.a. ett tvärsektoriellt perspektiv, som jag föreslår riskerar emellertid att bli mindre verkningsfull om den inte kan kombineras också med en förstärkning av analysresurser och förändrade arbetssätt inom . Kvalificerade analyser och 120 SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag planeringsunderlag gör begränsad nytta om de inte kan hanteras på ett kvalificerat sätt också i den slutliga beslutsprocessen och tvärsektoriella perspektiv kan bli svåra att foga in i ett starkt sektoriserat Regeringskansli. 5.4.5 som en del i en större analysmyndighet jag tidigare beskrivit i avsnitt 5.3.5 angav – i samband med övervägandena om omlokaliseringen av – att det i finns ett kompetensområde inom forskning och analys av tillväxt- och regionalpolitiken. Man hänvisade bl.a. till erfarenhet och kompetens hos (), ETOUR och och . Närheten till såväl , , som bedömdes således av kunna ge en bra utvecklingsmiljö för verksamheten vid . Det planerings- och analyskluster som man kan se konturerna av i den ovan beskrivna myndighetskonstellationen borde enligt min mening också kunna bilda en grund för ett större organisatoriskt sammanhang för . uppgifter och verksamhet har i större eller mindre grad beröringspunkter med samtliga de myndigheter och organisationer som omnämnts ovan. Enligt min mening är det dock egentligen endast i förhållande till ITPS verksamhet som jag kan se någon större potential för synergier och samordningsvinster. ITPS har till stor del liknande uppgifter som , även om det handlar om skilda politikområden. I mina kontakter med de båda myndigheterna har jag också fått intrycket att myndighetskulturen och förhållningssättet till verksamheten har många likheter. En uppenbar fördel från samordningssynpunkt är också att båda myndigheterna numera har sin huvudsakliga verksamhet lokaliserad i grannskap till varandra på Campusområdet i . hade drygt 60 årsarbetskrafter år 2006TPF 20 FPT och skall enligt sin instruktionTPF 21 FPT: Utveckla och tillhandahålla kunskapsunderlag för tillväxtpolitiken genom att genomföra analyser av den ekonomiska utveckTP 20 PT ITPS årsredovisning 2006. TP 21 PT Förordning (2000:1133) med instruktion för . En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 lingen som underlag för närings- och innovationspolitiken samt för den regionala utvecklingspolitiken. Granska och förmedla kunskap om den internationella utvecklingen. Bidra till att utveckla processen med de regionala tillväxtprogrammen med hjälp av analys-, metod- och kompetensstöd. Förmedla kunskap om genomförandet av ur ett analytiskt perspektiv. Initiera, beställa och genomföra utvärderingar av närings- och innovationspolitiskt motiverade åtgärder samt åtgärder inom den regionala utvecklingspolitiken. Tillhandahålla statistik för forskare och utredare, vilket bl.a. inbegriper ansvar för officella statistik. I instruktionen anges också att ITPS skall sprida kunskap, erfarenheter och resultat från sina studier, analyser och utvärderingar till myndigheter och andra som arbetar inom närliggande områden. Institutet skall särskilt samverka med Verket för näringslivsutveckling och Verket för innovationssystem. ITPS ansvarar också för utlandsbaserad omvärldsbevakning i samråd med berörda aktörer. I fråga om generell analys- och utvärderingskompetens och metoder i dessa avseenden ställer som jag ser det och uppgifter och verksamhet mycket likartade krav. Gemensamt för myndigheterna är också ansvaret för officiell statistik med de särskilda krav detta ställer på verksamheten. Samverkans- och samordningsmöjligheterna borde i dessa avseenden vara mycket stora även om det handlar om olika – men näraliggande – politikområden. Men det finns också skillnader mellan de båda myndigheterna som jag bedömer i stor utsträckning har att göra med att de berörda politikområdena skiljer sig åt i verksamhetsförutsättningar. De planerings- och samordningsuppgifter som har stor betydelse i verksamhet, och som till stor sammanhänger med infrastrukturplaneringen på transportområdet, saknar så vitt jag kan bedöma sin motsvarighet hos ITPS. Uppdraget och arbetssättet hos ITPS framstår för mig också som ännu mera forskningsnära, övergripande, utvärderande och oberoende än hos . ITPS ansvar för utlandsbaserad omvärldsbevakning är vidare ett verksamhetsområde där jag inte kan se några starka beröringspunkter med verksamhet (och kanske inte heller med ITPS övriga uppgifter). SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag Trots de skillnader i verksamhetsinriktning och arbetssätt som berörts anser jag att fördelarna med att integrera och i en myndighet överväger. Argument som talar för en sådan lösning är de tvivel som finns kring små myndigheters effektivitet, de omställningsproblem som utsatts för, att en sammanläggning bör kunna ske utan stora kostnader eftersom myndigheterna har sina lokaler i omedelbar närhet av varandra och att verksamhetsformerna, arbetssätten och myndighetskulturen till stor del förefaller att vara likartade. Jag menar också att det i strävandena att utveckla statsförvaltningen genom att stärka kunskapsbildningen inom staten och att främja tvärsektoriella perspektiv som motvikt mot sektoriseringen kan finnas ytterligare – och på än mer betydelsefulla – skäl att integrera och verksamheter. Förutsättningarna för att kunskaps- och forskningsbaserade utredningar, analyser, planeringsunderlag och utvärderingar ska få ett större genomslag inom kommunikations-, tillväxt- och regionalpolitiken borde således kunna öka genom tillkomsten av en sådan större analysmyndighet som också har förutsättningar att anlägga ett mycket brett perspektiv på samhällsutvecklingen. En sammanslagning av framstår därmed som en mycket naturlig åtgärd i linje med de förändringar av statens verksamhet som bl.a. efterlyst (se avsnitt 5.3.4). En förstärkt myndighet för analys och utveckling av planeringsunderlag på transport-, kommunikations-, tillväxt- och regionalpolitikens områden borde också på ett bättre sätt kunna bistå regeringen i arbetet med EU-frågor. Bristen på överblick och sammanhang när det gäller medverkan i EU-samarbetet på bl.a. de ovan nämnda områdena tror jag hör till de angelägnaste problemen att komma till rätta med. Att skapa ytterligare förutsättningar för – och att verkligen utnyttja – ett mer analytiskt perspektiv på utvecklingsarbetet tror jag därför kan vara ett sätt att svara upp mot de behov som lyfts fram i (jfr avsnitt 5.3.3). Mitt förslag är alltså att och slås samman till en myndighet. Jag utesluter inte att även vissa andra delar av statsförvaltningen med utpräglade analysuppgifter och uppgifter inom övergripande planering skulle kunna inordnas i en sådan organisation. Exempelvis har Verket för näringslivsutveckling () vissa analys- och planeringsuppgifter inom närings- och regional123 En myndighet för analys och planeringsunderlag SOU 2007:49 politiken, bl.a. samordningen av den regionala utvecklingspolitiken, som ligger nära verksamheten vid den av mig föreslagna myndigheten för analys och planeringsunderlag. anser jag det vara väsentligt att den nya myndigheten inte tillförs uppgifter som handlar om att främja ett visst politikområde, en viss sektor, verksamhet eller utveckling eller som innebär myndighetsutövning i form av bidragsgivning eller utformning av normer och regelverk. Detta för att verksamheten skall kunna behålla ett så stort mått av oberoende som möjligt och inte fastna i sektorsperspektiv. Det betyder att de delar av verksamhet som finns i enligt min mening inte passar särskilt väl in i den nya myndigheten, medan det däremot kan gälla för delar av verksamheten som bedrivs i . Det har inte ingått i mitt uppdrag att analysera förutsättningarna att föra samman hela eller stora delar av de funktioner för analys- och planeringsunderlag som återfinns inom det kommunikations- och näringspolitiska området. Ett ställningstagande till en sådan större omorganisation bör därför beredas ytterligare. Inom ramen för mitt uppdrag har jag inte heller haft möjlighet att utreda alla organisatoriska konsekvenser av en sammanläggning av och . Ett genomförande av mitt principförslag förutsätter därför att det sker en fortsatt beredning av ett antal sådana frågor. I mitt utredningsarbete har jag dock blivit uppmärksammad på att ITPS utlandsbaserade verksamhet har utvärderats av Statskontoret.TPF 22 FPT Några övergripande slutsatser av utvärderingen är att regeringen måste precisera verksamhetens syfte och inriktning och att ITPS måste integrera utlandsverksamheten bättre med myndighetens övriga verksamhet. Dessutom måste verksamheten få en mer långsiktig och stabil finansiering. För min del tvivlar jag på att det är en bra lösning att behålla denna verksamhet inom den nya analysmyndighet som jag föreslagit. Enligt min mening har den ingen naturlig koppling till den övriga verksamheten och en sådan ökad integrering av utlandsverksamheten som Statskontoret förordar tror jag kan vara direkt problematisk för verksamheten. Jag anser därför att man istället borde pröva möjligheten att förlägga utlandsbevakningen till någon annan organisation. Jag har naturligtvis inte kunnat analysera denna fråga i detalj. Men för mig framstår det som mest naturligt att förlägga attachéverksamheten direkt till . Detta skulle TP 22 PT Statskontoret 2006:11 Omvärldsbevakning – vad, var och för vem? En utvärdering av utlandsbaserade verksamhet 124 SOU 2007:49 En myndighet för analys och planeringsunderlag också kunna vara ett steg mot att integrera omvärldsbevakningen med ambassadernas verksamhet, vilket enligt Statskontoret skull vara den bästa lösningen på lång sikt. 5.4.6 Anslagsbehov Det ingår i mina direktiv att bedöma anslagsbehoven för den verksamhet som jag anser bör bedrivas i myndighetsform även fortsättningsvis (avsnitt 5.2). Jag har i kapitel 3 redovisat hur jag ser på behoven av analyser och planeringsunderlag för transportsektorns utveckling. Min uppfattning är att samhällsutvecklingen leder till att kraven på sådant underlag växer och att staten avsätter oförsvarligt lite resurser för denna verksamhet i förhållande till de stora belopp som totalt förbrukas på området. Att göra ytterligare besparingar på detta område skulle därför enligt min mening innebära samhällsekonomisk misshushållning. Mitt förslag är att verksamhet skall slås samman med ITPS verksamhet till en ny större myndighet för analys och planeringsunderlag. Jag bedömer att en sådan sammanslagning bör kunna ge vissa rationaliseringsmöjligheter i verksamheten i form av minskade administrationskostnader m.m. har genom omlokaliseringen fått bära extraordinära kostnader som är stora i förhållande till den totala verksamhetsvolymen och som är svåra att förena med ett oförändrat uppdrag. Min bedömning är att dessa extraordinära kostnader på kortare sikt ungefär kan motsvara de rationaliseringsvinster som en sammanläggning av och kan ge. På bör dessa samordningsfördelar dock kunna medföra ett något mindre anslagsbehov vid oförändrad verksamhet. 6 Ett bolag för forskning och utveckling 6.1 Mina slutsatser och förslag VTI:s styrka, särmärke och existensberättigande är de unika möjligheter som institutet erbjuder till tvärvetenskaplig och tilllämpad FoU inom transportområdet. Verksamheten vid VTI bör därför hållas samman och bolagiseras i sin helhet. Även biblioteks- och informationsverksamheten bör tillsvidare ligga kvar i ett nytt bolag. Om det skapas en samlad koncern av är det naturligt att VTI ingår i denna. Detta förutsätter dock att koncernen organiseras så att även samhällsorienterad institutsverksamhet kan inrymmas på ett naturligt sätt. Det är dock inte nödvändigt att nu ta ställning till om VTI:s verksamhet skall bedrivas självständigt eller inordnas i en större struktur. Däremot är en bolagisering av VTI en fördel om man vill skapa största möjliga handlingsfrihet i denna fråga. Ett bolagiserat VTI bör höra hemma i gruppen statliga företag som verkar för särskilda samhällsintressen. Samhällsuppdraget innebär i detta fall att bolaget skall ha i uppgift att fortlöpande förbättra kunskapen om transportsektorn och dess samspel med det omgivande samhället med målet att bidra till ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Ägarstyrningen bör ta sin utgångspunkt i bolagets transportpolitiska roll. Mitt förslag till mål för det nya bolaget är att det på uppdrag skall bedriva samhällsmotiverad tillämpad forsknings- och utvecklingsverksamhet som avser transport- och trafiksystemen. Denna övergripande uppdragsbeskrivning kan kompletteras med ytterligare mål av den typ som gäller för VTI. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 på målsättningar som jag bedömer bör ingå i bolagets uppdragsbeskrivning är att bolaget aktivt skall bidra till transportsektorns kompetensförsörjning, att bolaget successivt skall vidareutveckla sitt internationella engagemang och att bolaget fortlöpande skall ta tillvara samarbetsmöjligheterna med universitet och högskolor. Mitt förslag till bolagisering av VTI förutsätter att det nya bolaget kan tillförsäkras en basfinansiering som ungefär motsvarar dagens anslag till VTI. I annat fall tycker jag att man skall avstå från en bolagisering. Min slutsats är att det måste vara viktigare för staten och samhället att säkerställa en fortsatt verksamhet med den huvudinriktning som nuvarande VTI har än att försöka skapa en helt konkurrensutsatt marknad för samhällsmotiverad tillämpad transportforskning. En sådan marknad kan omöjligt existera på rent företagsekonomiska villkor och kan inte heller organiseras genom konkurrensupphandling. Enligt min uppfattning bör basfinansieringen för ett nytt bolag ha formen av ett anslag direkt över statsbudgeten och redovisat över utgiftsområde 22, Kommunikationer. Med de ändamål för anslagsfinansieringen som jag förordar ser jag inga skäl för att basfinansieringen skall ta omvägen över någon annan myndighet. Om en myndighetsfinansiering av VTI:s grundanslag ändå av någon anledning skulle vara att föredra, bör enligt min mening övervägas som bidragsgivare i första hand. Min bedömning är att ändamålsbestämningen av ett nytt bolags basfinansiering bör preciseras i förhållande till de villkor som gäller för VTI. Jag är inte främmande för att en sådan precisering även bör innebära begränsningar i vilka utgiftsslag som kan bli föremål för finansiering över anslag eller bidrag. Det har inte varit möjligt att inom ramen för detta uppdrag tränga in i denna fråga med tillräckligt djup. Mitt förslag är därför att frågan om ett basanslags användning utreds ytterligare . Insynslagens bestämmelser om en öppen redovisning av konkurrensutsatt verksamhet bör följas i de redovisningskrav som ställs på det nya bolaget. SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling 6.2 Direktiven Förutsättningarna för en ombildning av till bolag skall utredas. Utredaren skall föreslå en uppdelning och finansiering av verksamheterna som även tillgodoser regeringens behov av analys och stöd samt transportsektorns behov av forskning. Utredaren skall lämna förslag på vilken eller vilka delar av verksamheterna som lämpar sig för bolagisering i form av ett bolag samt analysera förutsättningarna för att bolaget långsiktigt skall överleva på egna meriter. Utredaren skall lämna förslag till finansiering av bolagets verksamhet samt föreslå bolagets uppdragsbeskrivning som kan ligga till grund för bolagsordningen. Utredaren skall genomföra en omvärldsanalys för den marknad som bolaget kommer att verka på. Omvärldsanalysen bör omfatta identifiering av konkurrenter, marknadsandelar, ägande samt efterfrågan från olika kundsegment.