sou · GVB34 · 2008-01-01 00:00:00 — Även om verksamheternas olika finansieringskällor innebär begränsningar och en del bekymmer såväl redovisningstekniskt som styrningsmässigt, framför allt inledningsvis, bedömer utredningen att förekomsten av olika finansieringskällor går att hantera. Utredningen kan också konstatera att blandfinansiering redan förekommer hos ett antal myndigheter. De tre redovisade organisationslösningarna innebär olika långt- gående samordning av de fyra trafikinspektionernas verksamhet. Alternativet med fyra fristående inspektionsmyndigheter innebär ingen organisatorisk samordning i egentlig mening medan det i alternativet med två myndigheter skapas förutsättningar för en samverkan mellan landtransporter å ena sidan och sjö- och luftfartstransporter å den andra. Det har framförts att en bredare samverkan skulle kunna utvecklas även inom nuvarande organisationsstruktur genom en tydligare styrning med anvisningar, mål och resultatkrav i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Som utredningen tidigare konstaterat är den samverkan som de fyra inspektionerna nu bedriver av mycket begränsad omfattning. Utredningen bedömer att en samlad organisation, med gemensam ledning och en samlokaliserad och integrerad verksamhet, skapar bättre förutsätt- ningar för att nå synergier i verksamheten och åstadkomma en gemensam utveckling inom en rad områden. Säkerhetsarbetet inom transportsektorn är till stora delar integrerat inom i EU och i internationella fora genom internationella överenskommelser och åtaganden, i synnerhet inom luftfartens och sjöfartens område. Detta innebär att vi i många avseenden är bundna av olika regelverk och att utrymmet för nationella särbestämmelser är begränsat. Kraven är i vissa fall långtgående och ställer t.ex. inom luftfartens område krav på att säkerhetsarbetet utförs enligt vissa givna processer. Vidare ställer det europeiska och internationella samarbetet krav på deltagande från myndigheten, ofta på ledande nivå. Med fyra fristående inspektionsmyndigheter kan de olika regelverken hållas isär och komplexiteten i arbetet för en myndighetsledning blir mer begränsad liksom det obligatoriska deltagandet i olika internationella möten. Även alternativet med två myndigheter innebär ett mer begränsat arbete i EU och internationellt, i synnerhet för inspektionen för landtransporter. För att åstadkomma en gemensam säkerhetskultur krävs, enligt utredningens bedömning, en så långtgående integrering som möjligt av de olika inspektionsverksamheterna. Även inom en gemensam myndighet, måste dock säkerhetsarbetet bedrivas utifrån de särskilda förutsättningarna och villkoren inom respektive transportslag, vilket sätter en gräns för hur långt samordningen av de olika inspektionsverksamheterna kan nå. är de samlade erfarenheterna av att driva svenska ståndpunkter i EU och i internationella fora betydande, vilket bör vara en tillgång i den fortsatta utvecklingen av säkerhetsarbetet inom transportsektorn. Utredningen anser även att det samlade säkerhetsarbetet inom transportsektorn och läget i förhållande till nollvisionens målsättningar blir lättare att överblicka för främst regering och riksdag om inspektionsverksamheten finns samlad i en organisation och kontakterna kan begränsas till en myndighetsledning. Därmed kan den politiska styrningen och uppföljningen underlättas, samordnas och vidareutvecklas. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att av de organisationsalternativ som redovisats är det endast alternativet med en samlad inspektionsmyndighet som helt fyller kravet på en transportslagsövergripande organisation i enlighet med direktiven för utredningen. En rad invändningar och farhågor kan föras fram mot att inrätta en samlad inspektionsmyndighet. Som utredningen tidigare konstaterat kan orsaken till att man pekar på olika hinder för en lösning av det slaget till en del sökas i organisatoriska förhållanden. Det tyngsta argumentet mot en sammanläggning är de risker en omlokalisering innebär för kompetensflykt och därmed för säkerhetsarbetet , som kan pågå under . Riskerna för kompetensflykt kan dock delvis mildras genom valet av lokaliseringsort (en fråga som ligger utanför utredningens uppdrag) och ett successivt genomförande av en ny organisation. Andra invändningar är att transportslagen arbetar med olika regelverk och har olika finansieringskällor, vilket sätter gränser för hur långt verksamheterna kan integreras. Mot allt detta står att en sammanslagning skapar de bästa förutsättningarna för att nå en gemensam kultur och åstadkomma synergier i arbetet med säkerhet och skydd. Vidare är en sammanslagning ett effektivare sätt att utnyttja OH-resurserna. En annan fördel är att statsmakternas styrning och uppföljning underlättas. Vid en samlad bedömning finner utredningen att fördelarna med att inrätta en samlad inspektionsmyndighet inom transportområdet överväger. Den nya myndigheten bör kallas Trafikinspektionen. 14Ekonomiska konsekvenser av förslagen För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser. Enligt 14 § kommitté- förordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa konsekvenser också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och inkomstminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. Av 15 § nämnda förordning framgår att om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen, skall konsekvenserna i de avseendena anges i betänkandet. Av utredningsdirektiven för denna utredning (dir. 2005:108) framgår att samråd skall ske med för regel- granskning om konsekvenserna för små företag av förslag som läggs fram. I det följande gås de konsekvenser igenom som utredningen, mot bakgrund av det ovan anförda, finner relevanta i sammanhanget. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Utredningen föreslår för vägtrafik vissa författningsändringar i väglagen (1971:948), kungörelsen (1965:561) om statistiska uppgifter angående vägtrafikolyckor, vägkungörelsen (1971:954), förordningen (1990:719) om undersökning av olyckor, förord- ningen (1994:1215) om tekniska egenskapskav på byggnadsverk m.m., körkortsförordningen (1998:980) och trafikförordningen (1998:1276). I sak innebär författningsändringarna att länsstyrelserna i samband med sin granskning av miljökonsekvensbeskrivningar i arbetsplaner får en ny uppgift att granska en beskrivning av hur trafiksäkerheten skall beaktas vid vägbyggnation. Utredningen har vid kontakter med företrädare för en länsstyrelse fått uppgift om att en sådan granskning inte skulle vara betungande för verk- samheten. Visserligen kan kompetensen för trafiksäkerhetsfrågor inom länsstyrelserna variera, men enligt utredningens uppfattning, vilken också stärkts vid kontakterna med , bör det inte innebära något problem att få tillgång till behövlig kompetens. Cirka 100 arbetsplaner upprättas i . Förslagen leder också till att verksamheten i Vägtrafik- inspektionen, som är en enhet inom , skall brytas ut från verket och läggas i den nya myndigheten, Trafikinspektionen. På vägtrafikområdet får den nya myndigheten några nya uppgifter som varken eller Vägtrafikinspektionen har . Dessa nya uppgifter är tillsyn över väghållningen och kontroll av att föreskrifter om tekniska egenskapskrav avseende trafiksäkerhet vid byggande av nya allmänna vägar och gator följs samt utfärdande av föreskrifter om beskrivningar avseende trafiksäkerhet vid byggande av väg. Uppgifterna förväntas inte leda till några ytterligare kostnader för staten eftersom kompetens finns inom och kan överföras till den nya myndigheten. Inte heller övriga förslag, dvs. att vidta olycksutredningar och att utfärda föreskrifter om tekniska egenskapskrav för allmänna vägar och gator avseende trafiksäkerhet kan antas leda till några nya utgifter för staten. Kompetens kan överföras från till den nya myndigheten utifrån behovet. Samma sak gäller för överflyttningen av tillsyns- ansvaret över förarprövningen från till Trafik- inspektionen. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Det föreskriftsarbete som Trafikinspektionen åläggs och som inte utförs av är utfärdande av föreskrifter om beskrivning av trafiksäkerhet vid byggande av allmän väg. Inledningsvis kommer föreskriftsarbetet att medföra ett visst merarbete för Trafikinspektionen men när regelverket väl är på plats kommer det att kunna hanteras med relativt små resurser. Vägtrafikinspektionen har uppskattat att samtliga de materiella förslag som utredningen presenterar skulle innebära att ytterligare 15 personer behöver tillföras verksamheten, vilket ungefär innebär en fördubbling av nuvarande personalstyrka. Förslagen omfattar de offentliga väghållarna, dvs. regioner och kommunerna. Den nya uppgiften att upprätta en beskrivning av hur trafiksäkerheten skall beaktas vid byggande av ny väg gäller enbart för allmänna vägar och påverkar därför regioner. Den uppgiften förväntas inte medföra annat än marginella kostnader. Att följa de nya föreskrifterna om vägar avseende tekniska egenskapskrav på byggnadsverk kommer inte att leda till någon merutgift för väghållarna eftersom regelverket redan finns. Kommunerna är väghållare för gator och vissa allmänna vägar och träffas av föreskrifterna om tekniska egenskapskrav för vägar och gator som Trafikinspektionen får utfärda med stöd av förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. samt kontrollen över att föreskrifterna följs. De tekniska egenskapskraven finns . Utredningens förslag innebär den skillnaden att det är en oberoende tillsynsmyndighet som får utfärda föreskrifterna och ha kontroll över att de efterlevs. utfärdar föreskrifterna och någon kontroll av en tillsynsmyndighet sker inte. 14.2.3Det förordade alternativet för organisation av en gemensam myndighet I utredningens uppdrag ingår att bedöma vilka konsekvenser som olika alternativa organisationsformer för transportslagsöver- gripande organisation kan medföra. Detta redovisas i avsnitt 13. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Det organisationsförslag som utredningen förordar är en gemensam tillsynsmyndighet för de fyra transportslagen väg, järnväg, luftfart och sjöfart. I den nya myndigheten skall ingå verksamhet i den befintliga Luftfartsstyrelsen, befintliga Järnvägs- styrelsen, samt Vägtrafikinspektionen med de nya uppgifter som föreslås tillföras Vägtrafikinspektionen. Utredningen kan inte överblicka vad inrättandet av den sammanslagna myndigheten i sig medför i fråga om kostnader. Klart är emellertid att kommer den nya myndigheten att medföra effektivare arbetsformer avseende tillsyn och föreskrifts- arbete över lag och lägre kostnader för administration m.m. jämfört med dagens organisation. Det är ett av skälen till att utredningen förordar detta alternativ. Förslagen som utredningen lägger fram har som målsättning att i förlängningen öka trafiksäkerheten och de skall ses som ett led i arbetet för nollvisionen. Det är främst inom vägtrafikområdet som säkerheten inte uppfyller de mål som ställts av och regeringen. Att tydliggöra väghållarnas ansvar för säkerheten i väghållningen är ett led i att göra deras uppgifter och skyldigheter mer synliga och att införa tillsyn av ett från väghållningen oberoende organ över den statliga väghållningen är ett sätt att garantera en granskning av att trafiksäkerhetsbestämmelser följs. Det är svårt att beräkna de positiva konsekvenserna av detta. Att granska trafiksäkerheten i planeringsprocessen vid byggande av väg ingår i ett förslag till EG-direktiv som kommissionen har lagt fram, KOM(2006)569 slutlig. I anslutning till förslaget redovisas beräknade vinster till följs härav. För vägar som ingår i TEN-vägnätet beräknades en minskning av 12–av antalet dödade i vägtrafikolyckor. Den förordade organisationen med en myndighet som skall fungera som tillsynsmyndighet för frågor som rör trafiksäkerhet m.m. kommer enligt utredningens uppfattning också att ha positiv inverkan på trafiksäkerheten för samtliga transportslag genom att organisationsformen gynnar effektiva former för tillsyn, utbyte av erfarenheter, utbildningsmöjligheter avseende tillsynsmetodik etc. Genom att de administrativa kostnaderna blir lägre för en sådan myndighet jämfört med flera fristående myndigheter kan Ekonomiska konsekvenser av förslagen myndigheten öka sitt fokus på kärnverksamheten, vilket bör öka den totala säkerheten. Förslagen förväntas leda till positiva samhällsekonomiska konsekvenser avseende färre dödade och skadade inom samliga transportslag. Beträffande sammanslagningen av befintliga verksamheter till en myndighet avgör valet av lokaliseringsort vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslaget får. Denna fråga ligger utanför utredningens uppdrag. 14.5Konsekvenser för små företag De bestämmelser som utredningen föreslår om vägtrafik berör offentliga väghållare, dvs. regioner och kommunerna. De enskilda väghållarna berörs inte. Små företag kan inte enligt utredningens uppfattning anses berörda på något sätt av bestämmelserna, varken i fråga om arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Det förordade alternativet till organisation innebär att såväl stora som små företag inom luftfart, sjöfart och järnväg får vända sig till en annan myndighet än tidigare, Trafikinspektionen. Denna myndighet skall i stället för Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och utfärda tillstånd, licenser, certifikat m.m. samt bedriva tillsynsverksamhet och utfärda föreskrifter. Samma verksamhet som bedrivs av de nuvarande inspektions- verksamheterna skall i stället bedrivas av en enda myndighet. I materiellt hänseende föreslås inte några förändringar i regelverken som skulle kunna vara negativa för de företag som har kontakt med myndigheterna. Att företag får vända sig till en större sammanslagen myndighet i stället för en myndighet som bara arbetar med ett transportslag kan kräva informationsinsatser och att nya rutiner utarbetas för att lotsa dem rätt som söker kontakt med myndigheten. Utredningen förutsätter att Trafikinspektionen organiserar sin verksamhet så att det inte uppstår några nackdelar för företag som har kontakter med myndigheten. Ekonomiska konsekvenser av förslagen ledningsfråga som ankommer på myndigheten för regelgranskning delar den uppfattningen. Trafiksäkerhetsintresset i den statliga väghållningen, dvs. både vid byggande och drift av allmän väg tydliggörs bl.a. genom att ett grundläggande säkerhetskrav tas in i lag. Ansvar för tillsyn över att det grundläggande säkerhetskravet uppfylls ges till en tillsyns- myndighet, Trafikinspektionen. Om en väg inte hålls i säkert skick skall tillsynsmyndigheten kunna förelägga väghållaren att vidta åtgärder. skall kunna besluta om åtgärderna om föreläggandet inte följs. Vid byggande av allmän väg föreslås att en beskrivning av hur trafiksäkerheten skall beaktas tas in i arbetsplanen. Tillsyns- myndigheten föreslås få utfärda föreskrifter om beskrivningen. föreslås granska beskrivningen innan den tas in i arbetsplanen. föreslås få utfärda de föreskrifter om tekniska byggnadskrav för allmänna vägar och gator som rör trafik- säkerhet i syfte att minska risken för trafikolyckor på allmänna vägar och kommunala gator. Myndigheten får också kontrollera att föreskrifterna följs. Trafikinspektionen föreslås få undersöka vägtrafikolyckor och de olyckor som undersöks av Luftfartsstyrelsen, Sjöfarts- inspektionen och Järnvägsstyrelsen. Trafikinspektionen föreslås också få ansvar för tillsyn över förarprövningen. Trafikinspektionen får besluta om grunder efter vilka föreskriver högre hastighet än bashastigheten. En instruktion för en sammanslagen myndighet för tillsyn av säkerhet inom järnväg-, tunnelbana- och spårväg samt luftfart, sjöfart och väg föreslås. Till följd av förslaget om en sammanslagen tillsynsmyndighet måste befintliga instruktioner för och ändras samt instruktionerna för Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen upphävas. I ytterligare ett stort antal författningar måste namnändring ske till följd av att orden Luftfartsstyrelsen, Järnvägsstyrelsen samt (i de fall uppgiften har utförts av Sjöfarts- inspektionen) ersätts av Trafikinspektionen. Av dessa redovisar utredningen ett trettiotal. Det krävs namnändringar i ytterligare ett antal författningar härutöver. De författningar som enligt vad utredningen funnit bör gås igenom är följande. Tillträdes- förordningen (1992:118), förordningen (1992:291) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov, förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område, förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt, förordningen (1996:1515) med instruktion för , säkerhets- skyddsförordningen (1996:633), förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan, förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur, förordningen (1997:686) om ansökan och redovisning av ekonomiskt bidrag från Europeiska gemenskapen till den svenska delarna av transeuropeiska transportnätverken, förordningen (1998:1229) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga, förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt , förordningen (1999:1134) om belastningsregister, förordningen (1999:1135) om misstankeregister, förordningen (1999:279) med instruktion för Rikstrafiken, tullförordningen (2000:1306), lagen (2000:151) om marktjänster på flygplatser, förordningen (2001:650) om vägtrafik- register, förordningen (2004:501) om införande av driftsrestrik- tioner vid flygplatser, förordningen (2004:675) om omgivnings- buller, förordningen (2004:869) om avgift för Luftfartsstyrelsens verksamhet, förordningen (2005:142) om inskrivning av rätt till luftfartyg, förordningen (2005:626) om klimatrapportering, förordningen (2005:810) om restriktioner för luftfart inom vissa områden, förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner, tullagen (2000:1281) förordningen (2005:893) om marknads- kontroll av varor, sjömanslagen (1973:282), förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskade- skydd, lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg, förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, mönstringslagen (1983:929), lagen (1998:293) och förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, förordningen (1984:831) om mönstring av sjömän, sjötrafikförordningen (1986:300), svävarförordningen (1986:305), förordningen (1989:548) om tillstånd för anställning på fartyg, förordningen (1991:1379) om handläggning av sjöfarts- ärenden vid utlandsmyndigheterna, förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter, sjölagen (1994:1009), förordningen (1994:1279) med bemyndigande att meddela föreskrifter och andra beslut enligt sjölagen (1994:1009), förordningen (1996:53) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar, förordningen (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg, förordningen (1998:962) om vilotid för sjömän, förordningen (1998:965) om behörigheter för sjöpersonal, förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet, fartygssäkerhetsförordningen (2003:438), förordningen (2003:440) om säkerheten på örlogs- fartyg, förordningen (2004:283) om sjöfartsskydd, lagen (2004:487) om sjöfartsskydd, förordningen (2005:626) om klimat- rapportering och lagen (2006:1213) om hamnskydd. 15.1Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) I ett nytt andra stycke anges ett grundläggande säkerhetskrav som skall gälla för nybyggnad av väg. Kravet innebär att en väg skall byggas så att skador till följd av dess användning förebyggs. Detta krav är utformat på samma sätt som det krav som ställs enligt 2 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519) på järnvägsinfrastruktur m.m. Se vidare i avsnitten 6.8.10 och 11.2. Den nya lydelsen av 15 § innebär att det, utöver en miljö- konsekvensbeskrivning, i en arbetsplan skall ingå en beskrivning av hur trafiksäkerheten skall beaktas i den planerade vägen. Beskrivningen skall godkännas av berörd länsstyrelse innan den tas in i arbetsplanen. Beskrivningen skall göras utifrån föreskrifter som Trafikinspektionen får utfärda, se förslaget till ändring av 38 § vägkungörelsen (1971:957). Se vidare i avsnitt 6.8.6 och 11.3. Tillägget i första stycket innebär att ett allmänt säkerhetskrav införs för drift av väg på samma sätt som vid byggande av väg. I ett nytt fjärde stycke införs en bestämmelse som tar sikte på det fallet att en väg inte hålls i trafiksäkert skick enligt första stycket. Den myndighet som regeringen bestämmer (Trafikinspektionen) får rätt att förelägga väghållaren att vidta åtgärder när en väg är i sådant skick att det medför risk för allvarliga skador att använda den. får, om föreläggandet inte följs, besluta om åtgärderna. Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) gäller, om inte något annat har föreskrivits, att beslut av en förvaltnings- myndighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten. Beslut som avses här bedömer utredningen är av karaktären att de inte skall kunna överklagas. Det rör sig om beslut av säkerhetskaraktär. Se avsnitt 11.2. I paragrafen, som är ny, bemyndigas regeringen att utse tillsyns- myndighet över efterlevnaden av 13 § andra stycket och 26 § första stycket väglagen (1971:948). Se avsnitt 11.2. 15.2Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1965:561) om statistiska uppgifter angående vägtrafikolyckor Ändringen innebär att Trafikinspektionen på samma sätt som skall få vetskap om inträffad vägtrafikolycka varvid någon har skadats. Detta är en förutsättning för att Trafikinspek- tionen skall kunna fullgöra sina uppgifter i fråga om undersökning av olyckor enligt förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor som utredningen föreslår. Ändringen gäller olyckor i vilka någon har avlidit direkt eller och likställer Trafikinspektionen med avseende polismyndigheternas rapporteringsplikt. 15.3Förslaget till förordning om ändring i vägkungörelsen (1971:954) I paragrafen pekas Trafikinspektionen ut som den myndighet som skall tillse att allmän väg byggs och drivs i enlighet med bestäm- melserna i 13 § andra stycket och 26 § första stycket väglagen (1971: 948). Trafikinspektionen ges också rätt att enligt 26 § fjärde stycket väglagen utfärda förelägganden och fatta beslut om åtgärder när en väg inte är i trafiksäkert skick. I ett nytt andra stycke anges att Trafikinspektionen får meddela föreskrifter om upprättandet av och innehållet i den i 15 § väglagen föreslagna beskrivningen om trafiksäkerheten vid byggandet av ny väg samt följdändringen att samtliga väghållningsmyndigheter och länsstyrelser skall underrättas om föreskrifterna. I stycket före- skrivs också att Trafikinspektionen skall utöva tillsyn över att föreskrifterna efterlevs. Se avsnitt 11.2. 15.4Förslaget till ändring i förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor I paragrafen sker ändringar till följd av att verksamheterna vid Luftfartsstyrelsen, Järnvägsstyrelsen och förs till Trafikinspektionen. Dessutom ges Trafikinspektionen uppdraget att undersöka väg- trafikolyckor om det är påkallat från säkerhetssynpunkt, vilket för närvarande är en uppgift för . Se avsnitt 8.5. 4–5 §§ Enbart ändringar till följd av ändringarna i punkterna i 3 §.