sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — Den kommunalekonomiska utredningen har i uppdrag att pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten och möjligheten att samordna den primär- och sekundärkommunala utdebiteringen. Liksom [grundlag]beredningen anser jag att resultatet av detta utredningsarbete inte bör föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rör frågor där grundlagsreglering helt saknas eller är knapphändig. Vad jag har framhållit talar visserligen för att man iakttar återhållsamhet när det gäller att i grundlag ange den kommunala själv- styrelsen. Det hindrar enligt min mening emellertid inte att RF ger tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning i styrelseskicket. Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått betydelse- fulla åligganden. Dessa uppgifter ger stor handlings- frihet åt kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala själv- bestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmande- rätt för kommunerna. Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen anser jag att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är i departe- mentsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF. Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot bakgrund av vad jag har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kom- munernas uppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet att lagformen skall anlitas. Genom kravet på medverkan skapas en garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jag föreslår en bestäm- melse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen att kom- munernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken verk- samhet som skall bedrivas. Det förhållandet att statsmakterna i särskilda författningar har ålagt kommunerna att sörja för betydande samhällsuppgifter, vilka alltså blir obligatoriska för kommunerna, sätter sin särskilda prägel på svensk förvaltning. Den omfattande kommunalisering av förvaltningen som har ägt rum bör stadsfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag i likhet med beredningen en bestämmelse som anger att det för den offentliga förvaltningen finns förutom statliga också kommunala förvaltningsmyndigheter. I 11 kap. RF, som handlar om rättskipning och förvaltning, bör emellertid därutöver enligt min mening tas in ett i förhållande till beredningens förslag nytt stadgande som direkt utsäger att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Vidare uttalas i specialmotiveringen följande (a. prop. s. 231). Bestämmelsen i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstadgande. Det är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är underkastat lagstiftning. Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen Kommunallagen (1991:900) innehåller grundläggande bestämmel- ser om kommunerna och deras befogenheter. I 1 kap. 1 § kommunallagen anges att är indelat i kommuner och landsting och att dessa på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 § kom- munallagen får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom- munens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § ger bland annat uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen. Den innebär att en angelägenhet, för att omfattas av den kommunala kompetensen, måste avse ett till kom- munen knutet intresse och vara i någon bemärkelse avgränsad till kommunens geografiska område (prop. 1990/91:117 s. 28). Vid sidan av kommunallagen finns ett stort antal lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldig- heter på olika områden. Som exempel härpå kan nämnas (1987:10) samt socialtjänstlagen (2001:453). har på avgränsade verksamhetsområden antagit lagar som innebär utvidgning av kommunernas kompetens och de kom- munalrättsliga grundprinciperna som annars följer av kommunal- lagen. De åtgärder som det härigenom öppnats för har inte alltid haft den vanliga anknytningen till den egna kommunen. I några fall handlar det om att kommuner skall kunna fortsätta att vara verk- samma på avreglerade marknader som traditionellt sett ansetts vara sedvanliga kommunala verksamhetsområden. I något fall handlar det om att kommunala företag skall bidra till att skapa konkurrens på avreglerade marknader. Sådana undantag finns exempelvis i ellagen (1997:857) och i lagen (2005:952) om vissa befogenheter i fråga om kollektivtrafik. I andra fall – t.ex. att en kommun skall få sköta driften av vatten- och avloppsanläggningar i andra kommuner – motiveras undantagen med att stordriftsfördelar och samord- ningsvinster kan uppnås i verksamheter av stor omfattning (prop. 2005/06:78 s. 111). Ytterligare exempel på sådana undantag är lagen (1997:1268) om kommuners ansvar för ungdomar mellan , lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd samt lagen (2004:772) om med- verkan vid statlig trängselskatt. Frågor om den kommunala kompetensen och om samverkan ses över av en särskild utredare (2006:04). I uppdraget ingår bl.a. att utforma generella riktlinjer för undantag från självkostnads- och lokaliseringsprincipen samt ange när undantagen kan bli tillämpliga. Någon översyn av den kompe- tensutvidgande lagstiftningen eller lokaliserings- och självkostnads- principerna som sådana ingår dock inte i uppdraget. Det huvud- sakliga skälet för uppdraget i denna del är enligt direktiven (dir. 2006:47) att de undantag som gjorts från nu nämnda principer inte har samordnats och att det finns en risk att tillämpningen blir otyd- lig och inkonsekvent. En redovisning av uppdraget kan förväntas tidigast . Av 1 kap. 4 § första stycket kommunallagen följer att medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Av andra stycket samma paragraf följer att medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom . Medlemskapet är förenat med både rättigheter och skyldigheter, t.ex. rätten till service som kommunen ger och skyldigheten att betala kommunalskatt som kommunen beslutat. En annan viktig konsekvens av medlemskapet är rätten att begära laglighetspröv- ning av kommunala beslut. Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen får kommunala beslut inom det kommunallagsreglerade området över- klagas av envar som är medlem i kommunen eller . Med- lemskapet har också betydelse för rätten att påkalla förändringar i den kommunala indelningen (20 § indelningslagen [1979:411]). Det kommunala medlemskapet, som är oberoende av med- borgarskapet, ger vidare en medlem rätt att väcka medborgartalan i fullmäktige, om fullmäktige har beslutat att medborgarförslag skall få förekomma (5 kap. 23 § kommunallagen). Enbart medlemskapet ger dock inte rösträtt vid kommunala val eller vid kommunala folkomröstningar (4 kap. 2 § kommunallagen och 5 § lagen [1994:692] om kommunala folkomröstningar). Enbart medlemskapet ger heller inte valbarhet till kommunala för- troendeuppdrag (4 kap. 5 § kommunallagen). För rösträtt och val- barhet krävs att man är folkbokförd i kommunen, senast på val- dagen fyller och är medborgare i eller i någon av Europeiska unionens medlemsstater eller i eller eller har varit folkbokförd i i följd före valdagen. Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen Den närmare innebörden av bestämmelsen om kommunernas självstyrelse belyses i förarbetena. 1990/91:117 med förslag till ny kommunallag uttalas följande (s. 22 f.). Principen om självstyrelse har aldrig uttryckts i kommunal- rättslig författningstext trots att den introducerades redan i för- arbetena till kommunalförordningar. har den kommunala självstyrelsen ställts i fokus genom ett omfattande utredningsarbete och genom en intensiv försöksverksamhet – bl.a. i form av frikommunförsöket. Arbetet har bedrivits i syfte att stärka villkoren för självstyrelsen. Ett sätt att ytterligare markera vikten av självstyrelse kan vara att skriva in principen i kommunallagen. Detta kan lämpligen ske på så sätt, att det i lagens inledningsparagraf anges att kommuner och landsting sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda författningar på den kommunala självstyrelsen grund. En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all verksamhet. Detta är ett viktigt konstaterande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verk- samhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. Vidare uttalas i specialmotiveringen följande (a. prop. s. 146). I paragrafen har begreppet självstyrelse förts in. Detta är en nyhet. Som framgår av avsnittet 4.1.1 uttrycker principen om självstyrelse att kommuner och landsting själva skall bestämma inom respektive område. Av lagtexten framgår att även de angelägenheter som följer av särskilda bestämmelser skall skötas på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om självstyrelse avser alltså hela den kommunala verksamheten. 3.3Den europeiska konventionen om självstyrelse ratificerade (prop. 1988/89:119, Ku32, rskr. 251) den europeiska konventionen om självstyrelse (SÖ 1989:34) – Självstyrelsekonventionen. Konventionen är ett resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området och ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i . Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund för demokratin. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offentliga angelägenheterna. I konventionen slås vissa grundläggande principer fast för sta- tens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bland andra den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, statlig tillsyn, ekonomiska resurser samt rätten att samarbeta och bilda sammanslutningar. I proposi- tionen om godkännande av konventionen gjordes en bedömning av konventionens förenlighet med det svenska rättssystemet. Bedöm- ningen var att det svenska rättssystemet uppfyllde de krav som konventionen ställer. Konventionen innehåller tio huvudartiklar (artikel 2–11) med totalt 30 punkter. Nedan följer en redogörelse för huvuddragen i konventionen i de delar som har betydelse för expertgruppens arbete. Hela konventionstexten återges i bilaga 2. Den i anslutning till konventionen förklarande rapporten med kommentarer till de olika artiklarna återges som sagt i prop. 1988/89:119. Artikel 2 ger uttryck för att principen om själv- styrelse bör vara inskriven i lag och att detta helst bör ske i grund- lag. I artikel 3 anges vissa grundläggande drag i den kommunala självstyrelsen, bland annat slås fast att kommunerna skall ha rätt att inom lagens gränser självständigt reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna i den lokala befolkningens intresse. Vidare anges att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av demokratiskt valda organ. Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen Artikel 4 innehåller i sex punkter grundläggande principer för kommunernas befogenheter. Enlig punkt 1 skall de kommunala befogenheterna vara lagfästa. Punkt 2 ger uttryck för att kom- munerna bör ha frihet att ta initiativ i alla frågor av lokal betydelse som inte ligger utanför deras kompetens. Punkt 3 ger uttryck för huvudprincipen att offentliga uppgifter bör utövas av myndigheter som ligger så nära medborgaren som möjligt. Punkt 4 gäller frågor i vilka myndigheter på olika nivåer har befogenheter. De kommunala befogenheterna skall normalt vara fullständiga och oinskränkta. Om andra myndigheter skall kunna gripa in i den kommunala verksamheten måste det finnas ett klart författningsstöd för det. I punkt 5 anges att kommunerna, när uppgifter delegeras till dem av statliga myndigheter, så långt möjligt skall ges frihet att anpassa utövandet av befogenheterna till lokala förhållanden. Punkt 6 inne- håller krav på att kommunerna skall rådfrågas och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen i alla frågor som direkt berör dem. I artikel 8 behandlas frågan om administrativ tillsyn över kom- munerna. I artikeln slås till en början fast att tillsynen skall ha lag- stöd. Vidare ges utryck för att det i första hand skall handla om laglighetskontroll. Det framhålls också att kontrollmyndighetens ingripande skall stå i proportion till betydelsen av det intresse som skall skyddas. I artikel 9 behandlas frågor om kommunernas ekonomiska resurser. I punkt 1 slås fast att kommunerna inom ramen för den nationella ekonomiska politiken skall ha rätt till egna tillräckliga ekonomiska resurser. Enligt punkt 2 skall resurserna motsvara de uppgifter som tilldelats kommunerna. I punkt 3 sägs att åtminstone en del av resurserna skall komma från lokala skatter och avgifter som kommunerna kan bestämma nivån på. I punkt 4 ges uttryck för att kommunerna inte skall vara ensidigt beroende av ekono- miska system som gör det svårt att följa med i den verkliga kost- nadsutvecklingen. I punkt 5 understryks behovet av ekonomisk utjämning mellan kommunerna. Enligt punkt 6 skall kommunerna på lämpligt sätt rådfrågas angående det sätt på vilket omfördel- ningen av resurser skall ske. I punkt 7 sägs att statsbidrag om möj- ligt inte skall öronmärkas för speciella projekt och att de inte heller skall påverka kommunernas grundläggande frihet att själva bestämma inom sitt kompetensområde. Slutligen betonas i punkt 8 kom- munernas rätt att ta upp lån på den nationella kapitalmarknaden. I artikel 10 fastslås kommunernas rätt att samarbeta och bilda sammanslutningar. Artikel 11 är avsedd att garantera kommunerna ett yttersta rättsskydd om deras lagliga rättigheter skulle trädas för när. Enlig artikeln skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om självstyrelse som finns fast- lagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. 3.3.2Europarådets rapport om lokal och regional demokrati i Inom svarar den rådgivande kongressen för den offi- ciella övervakningen av konvention om självstyrelse. Till stöd finns en fristående grupp av experter och forskare. Övervakningen gäller både lokal och regional nivå. Kon- gressen kan i syfte att förbättra förutsättningarna för självstyrelsen rikta rekommendationer till medlemsstaternas regeringar. Den berörda regeringen skall yttra sig över rekommendationerna från det de lämnats. I samband därmed kan kon- gressen göra ett politiskt uttalande om det sätt på vilket medlems- staten tagit hänsyn till rekommendationen och rikta eventuella ytterligare rekommendationer till medlemslandet. I kongressen representeras av tolv kommun-, landstings- och region- politiker med kanslistöd från Kommuner och Landsting. Med anledning av en rapport (12) 7, del II om Lokal och regional demokrati i , med förslag till rekommendationer av rapportörerna , och , , rekommenderade kongressen sammanfattningsvis den följande åtgärder i syfte att stärka den kom- munala självstyrelsen. De artiklar som berörs av rekommenda- tionerna är artikel 4, 9 (punkterna 4, 5 och 7), 10 och 11. Ge kommuner och landsting större frihet att utföra sina upp- gifter till gagn för den lokala befolkningen. Nuvarande reglering av den kommunala självstyrelsen Ta fram metoder för att beräkna kommunernas faktiska kost- nader för att tillhandahålla tjänster som följer av rättighets- lagstiftningen. Förtydliga den kommunala beskattningsrätten för att undvika framtida begränsningar. Utvärdera utjämningssystemet med sikte på att minska ingrepp i kommunernas rätt att disponera sina inkomster som principen om utjämning bibehålls. Öka användningen av generella i stället för specialdestinerade statsbidrag. Ge med uppdrag att lägga förslag om hur den kommunala självstyrelsens ställning enligt regeringsformen skulle kunna stärkas. Skapa en tvistlösningsmekanism för att pröva innebörden av principen om självstyrelse. Uppmuntra regional demokrati genom att permanenta och utvidga pågående regionförsök och överväga möjligheterna för en asymmetrisk samhällsorganisation. Regeringen noterade i sitt svar med anledning av rapporten att svensk lagstiftning och praxis huvudsakligen var i linje med kon- ventionen. När det gällde kongressens mera konkreta rekommen- dationer konstaterade regeringen att något kommunalt skattestopp inte var aktuellt och att frågan därför inte krävde ytterligare över- väganden. Rättighetslagstiftningens förhållande till kommunalt självstyre utreddes av och regeringen ville inte föregripa kommitténs förslag. I låg även att utreda den allmänna rekommendationen att öka kom- munernas handlingsfrihet när de utförde statliga uppgifter. När det sedan gällde kongressens förslag att det kommunala utjämnings- systemet borde förändras för att minska ingreppen i kommunernas disponibla inkomster, konstaterade regeringen att det utjämnings- system som införts kraftigt minskade omfördelningen mellan kom- muner och därför låg i linje med kongressens rekommendation. Vad gällde rekommendationen att minska användandet av riktade statsbidrag menade regeringen att generellt eftersträvade den detta, men att undantag i vissa fall var nödvändiga. Det var i detta sammanhang viktigt att notera att skatteintäkter står för mer än av kommunernas intäkter, varför vissa riktade stats- bidrag inte kunde sägas innebära intrång i kommunernas rätt att hantera sina ekonomiska resurser enligt konventionen. Att skapa en tvistlösningsmekanism genom ett särskilt utskott i avvisades av regeringen eftersom detta är en uppgift för . Tvistlösning i form av en författnings- domstol utreddes av , varför regeringen inte ville föregripa utredningens förslag. Regeringen ifrågasatte också på vilken grund kongressen rekommenderade att införa regioner eftersom konven- tionen inte ger uttryck för något krav på medlemsstater att införa regioner. 4.1Uttalanden om den kommunala självstyrelsen har sedan regeringsformen beslutades gjort principiella uttalanden om den kommunala självstyrelsen och grundlagen. Debatten om den kommunala självstyrelsen dominerades om grundlagsenligheten av olika begräns- ningar i den kommunala beskattningsrätten. Aktuella frågor var då kommunalt skattetak, kommunalt skattestopp och skatteutjämning. Därefter har diskussionen främst rört andra själv- styrelsefrågor närmast på bostadsförsörjningens och sjukvårdens områden. Det har bland annat handlat om olika s.k. stopplagar vars syfte varit att hindra kommuner från att göra sig av med sina kom- munala bostadsföretag eller att överlämna driften av akutsjukhus till annan. En fyllig redovisning av de lagstiftningsärenden där frågor om den kommunala självstyrelsens räckvidd aktualiserats för tiden fram finns i betänkande SOU 1996:129 s. 140–165. I det följande redovisas de lagstiftningsärenden där frågan om den kommunala självstyrelsen aktualiserats efter det att lämnade sitt betänkande. 1998/99:122 föreslog regeringen sanktioner i form av minskning av statsbidrag för att på det sättet förmå kommuner att avhålla sig från att avhända sig sina kom- munala bostadsföretag. Enligt förslaget skulle besluta om minskningarna. beslut skulle få överklagas hos . inhämtade Lagrådets yttrande över förslaget. I sitt yttrande (se bet. 1998/99:BoU11 s. 23 ff.) konstaterade med hänvisning till förarbetena till regerings- formen (prop.1973:90 s. 190) att den föreslagna åtgärden utan tvivel innebar ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, och frågan var om åtgärden gick längre än som kunde godtas från konstitutionella utgångspunkter. Lagrådet ansåg att, med den obestämda avgräns- ning som regeringsformen gav åt den kommunala självstyrelsen, denna fråga ytterst var av politisk natur men att det allvarligt kunde ifrågasättas om en inskränkning i den kommunala rätten till självstyrelse borde göras på det föreslagna sättet. Konstitutions- utskottet (yttr. 1998/99:KU4y s. 12) ansåg dock med tanke på det övergripande ansvar som staten har inom bostadspolitiken att det fick anses godtagbart att tillfälligt inskränka det kommunala själv- bestämmandet på detta område. , , och framförde en avvikande mening och ansåg att den föreslagna lagstiftningen uppenbart stred mot principen om den kommunala självstyrelsen. majoritet bedömde också att inskränkningen var godtagbar medan före- trädarna för de borgerliga partierna reserverade sig och ansåg att propositionen skulle avslås. beslutade lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostads- företag m.m. Lagen trädde i kraft och tillämpades på avyttringar m.m. t.o.m. . 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. föreslogs en skyldighet för kommunerna att anordna bostadsförmedling med en möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling. I yttrande över förslaget (a. prop. s. 63 f.) anförde Lagrådet att det åläggande för kommunerna att ansvara för bostadsförsörjningen som lagförslaget innebar natur- ligtvis en uppgift som hade full frihet att besluta om. Men beträffande den föreslagna bestämmelsen att regeringen skulle få förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling anförde Lagrådet att bestämmelsen innebar att regeringen skulle kunna ingripa i kommunfullmäktiges beslutanderätt i konkreta frågor rörande kommunens angelägenheter. Det var alltså inte fråga om att genom föreskrifter i lag ge landets kommuner vissa upp- gifter eller åligganden.