sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — finns det rimligt goda möjligheter att bedöma vilka möjligheter till utsläppsminskningar som står till buds och vilka samhällskonsekvenser dessa kan få. Tidpunkten ligger också till- räckligt långt fram i tiden för att nya styrmedel ska kunna ge en betydande effekt på utsläppssituationen. I finns inget mål för klimatpolitiken som har fastslagits av . I klimatpropositionen (prop.2005/06:172) redovisade emellertid regeringen bedöm- ningar av ett mål; att utsläppen av växthusgaser 2020 borde vara lägre än . Med formuleringen för menades att även användning av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan ingå. I klimatpropositionen ingick också att det borde utredas hur samhällets olika sektorer skulle kunna bidra till uppfyllandet av mål på medellång och lång sikt genom sektorsvisa inriktningsmål . Syftet med detta kapitel är att redogöra för grunderna till Bered- ningens förslag på nationellt mål för klimatpolitiken avseende såväl nivå som utformning. Beredningens förslag utgår från Vetenskapliga rådets bedömning av andel av det globala ansvaret för att minska utsläppen samt det förslag till åtagande för som Europeiska kommissionen har presen- terat. I Handlingsplanen till 2020, i kapitel 11–19, föreslår Bered- ningen styrmedel och åtgärder som gör det möjligt att uppfylla ansvaret och förslaget till åtagande. Beredningen vill betona att vid en analys av ett nationellt mål för klimatpolitiken på medellång sikt finns flera osäkra omvärlds- faktorer, bl.a. inom den internationella klimatprocessen och EU:s gemensamma klimatarbete. 9.1Vetenskapliga rådets bedömning om målnivå till 2020 Vetenskapliga rådet angav ett intervall för ett lägsta reduktionskrav för på ca 20 jämfört med nivå, för att ska ta sin del av det globala ansvaret för att nå tvågradersmålet. Det gäller om man väljer 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO2B e)B som nivå för långsiktig stabili- sering av växthusgaser i atmosfären. Vetenskapliga rådets bedöm- ning baserades på en jämförande analys av utfallet av ett antal olika teoretiska ansvarsfördelningsmodeller. Andra fördelningsmodeller än de som har analyserats kan ge andra utfall (se kapitel 8 och avsnitt 9.2). Vetenskapliga rådet menade också att vilket mål som slutligen bör anta är avhängigt politiska bedömningar av bl.a. temperaturmål och koncentrationsmål, försiktighetsprincipen, samhällsekonomiska konsekvenser samt om bör gå före i den internationella klimatpolitiken (se även avsnitt 9.2). De olika ansvarsfördelningsmodeller, som Vetenskapliga rådet använt resulterar generellt i lägre reduktionskrav för svensk del för jämfört med EU totalt, andra medlemsstater i EU och andra industrialiserade länder. En stabiliseringsnivå på 400 ppmv CO2B eB skulle innebära reduktionskrav för EU 27 på 30–totalt. Det lägre reduktionskravet för förklaras av att relativt andra industriländer redan har låga utsläpp av växthusgaser i förhållande till befolkning och BNP-nivå. 9.2Europeiska kommissionens förslag till åtagande för EU:s stats- och regeringschefer fastställde EU:s mål ; att om industrialiserade länder gör liknande åtaganden tar EU-länderna på sig att minska utsläppen av växthusgaser jämfört med . Annars gäller att EU ensidigt ska minska utsläppen jämfört med . Flexibla mekanismer ska kunna användas för att nå målet (se kapitel 6). Europeiska kommissionen föreslog ett samlat klimat- och energipaket med bl.a. en ansvarsfördelning mellan medlemsländerna för att minska växthusgasutsläppen med 20 pro- cent till 2020. Kriteriet för att bestämma de enskilda medlems- staternas ansvar har varit de enskilda medlemsstaternas BNP per capita. Den ansvarsfördelningsmodell som kommissionen använt skiljer sig alltså från de modeller Vetenskapliga rådet analyserat och ger ett betydligt högre beting. Förslaget innebär att får ett åtagande på minus jämfört med nivå, för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det motsvarar en minskning på jämfört med nivå. Om ett internationellt avtal där andra industrialiserade länder gör liknande åtaganden blir verklighet och EU ska minska utsläppen totalt blir åtagandet för för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem mer långtgående. Utifrån det fall att EU ska minska utsläppen , noterar Beredningen att det finns beräkningar som indikerar att svenska verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem kan behöva minska utsläppen med jämfört med . Beredningen understryker att beräkningarna är osäkra. För de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandels- system föreslår kommissionen att taket för utsläppsrätterna sätts centralt på EU-nivå och att minskningen ska vara till 2020 jämfört med om EU gemensamt ska minska till 2020 jämfört med . Om EU ska minska utsläppen till 2020 jämfört med noterar Beredningen att det finns beräkningar som indikerar att tilldel- ningen till de svenska anläggningarna kan komma att minska utsläppen med ca 31–. Beredningen understryker att beräkningarna är osäkra. Möjligheten att använda flexibla mekanismer behandlas i avsnitt 9.7. Kommissionens förslag till klimat- och energipaket behandlas utförligare i kapitel 6 och EU:s system för handel med utsläpps- rätter i kapitel 13. 9.3Myndigheternas bedömning i kontrollstationsuppdraget I och uppdrag att ta fram underlag till kontrollstationen 2008 ingick att analysera ett mål om lägre utsläpp för jämfört med (och 2007). Myndigheterna förordar att strategi för att nå ett sådant mål bör vila på tre ben: En sänkt tilldelning av utsläppsrätter inom ramen för EU:s system för handel med utsläppsrätter. En vidareutveckling av EU-styrmedel och nationella styrmedel för verksamheter utanför EU:s system för handel med utsläpps- rätter. Inköp av utsläppsreduktionsenheter enligt Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer. Det bör noteras att myndigheterna enbart analyserar en målkon- struktion som utgår från den svenska tilldelningen av utsläppsrätter till de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, (ett s.k. avräkningsmål) istället för att utgå från hur mycket av utsläppen i dessa sektorer, som genom en omfördelning av utsläppsrätterna, kommer att ske i respektive i andra länder. Vidare bygger analysen på Kyotoprotokollets konstruktion. Därmed är en annan faktor viktig att ha i åtanke, att ytterligare utsläppskällor och gaser kan tillkomma under ett framtida interna- tionellt åtagande, t.ex. bunkeroljor och fler växthusgaser. I myndig- heternas analys har inte heller kolsänkorna ingått eller att skulle välja att köpa in utsläppsrätter Assigned Amount Units, AAU:s, från andra länder för att uppnå måluppfyllelse. Myndigheterna har även gjort vissa bedömningar för högre nivåer på minskningen än och konstaterar att oavsett om ambitionsnivån är att minska utsläppen eller för , krävs en samlad och kraftfull klimatstrategi för att nå målet. Myndigheterna lämnade också för- slag till styrmedel och åtgärder för att nå målen. Myndigheterna bedömer att utsläppsminskningar bör kunna nås med relativt liten påverkan på samhällsekonomin. Utöver de konsekvensanalyserade styrmedels- och åtgärdsförslagen identifierades olika områden där förstärkta styrmedel och åtgärder är motiverade för att få till stånd ytterligare utsläppsminskningar. Klimatberedningen har därefter bett myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget att göra en snabbanalys av förutsätt- ningarna för, och konsekvenserna av, ytterligare utsläppsminsk- ningar för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläpps- handelssystem. I sin rapport till Klimatbered- ningen uttrycker myndigheterna tveksamhet till målnivåer som ligger betydligt över de nivåer som analyserades i det ursprungliga kontrollstationsuppdraget (och Naturvårds- verket 2007c). Myndigheterna framför också bl.a. att den flexibili- tet och kostnadseffektivitet som ges av att använda Kyotoproto- kollets projektbaserade mekanismer är särskilt viktig att beakta när högre målnivåer analyseras. 9.4Åtgärder, styrmedel och samhällsekonomiska konsekvenser Åtgärder och styrmedel beskrivs övergripande i kapitel 5. De åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår behandlas i Handlingsplanen i kapitel 11–19. Beredningen baserar en stor del av sina förslag på myndigheternas förslag i deras under- lag till kontrollstation 2008. 9.5Ansvarsfördelning samt olika argument för enskilda länder att gå före En ständigt aktuell fråga inom klimatpolitiken är huruvida ska gå före internationellt och ta på sig mer ambitiösa utsläppsmål än vad som krävs. har haft som ambition att gå före i den omställning som behövs för att nå de omfattande utsläppsminskningar som krävs på . Det är mot den bakgrunden som beslutade om ett mer långtgående nationellt klimatmål för åren 20082012 än det åtagande som följde av EU:s gemensamma ansvarsfördelning av unionens Kyoto- åtagande. Ambitionen baseras på Klimatkonventionens två grundläggande principer; att skyddet av klimatsystemet är ett gemensamt, men differentierat, ansvar och att industriländerna har ansvar att gå före i arbetet för omställningen till ett miljömässigt hållbart samhälle. Dessa grundläggande principer utgår från det faktum att olika länder har mycket olika förutsättningar för att hantera klimat- problemen (prop. 2005/06:172). Detta avsnitt syftar till att analysera olika tolkningar av inne- börden att gå före för ett enskilt land. Ofta relateras diskussionen om att gå före till åtaganden om utsläppsminskningar. Det är dock viktigt att notera att diskussionen om att gå före är mångfacetterad och att det finns många sätt att gå före på. Det är exempelvis lika relevant att tala om att gå före gällande satsningar på teknikutveck- ling eller utveckling av styrmedel (se vidare Handlingsplanen, kapitel 11–19). 9.5.1Argument för och emot att gå före Vetenskapliga rådet konstaterar att det finns skäl både för att gå före och för att inte göra det. Enligt Rådet kan följande argument för att gå före anges: kan med trovärdighet vara vägledande i det inter- nationella klimatsamarbetet. Med en egen ambitiös och effekt- full klimatpolitik som går att förena med en god ekonomisk utveckling är i bättre position att vara pådrivande i de internationella förhandlingarna och att ge inspiration för andra länder att följa samma väg. En ambitiös klimatpolitik återspeglar många medborgares starka engagemang i klimatfrågan. I olika undersökningar har de till- frågade sagt sig vara beredda att göra vissa ekonomiska upp- offringar som ett mer ambitiöst nationellt mål innebär. Genom att börja minska utsläppen kan man tidigt börja bygga upp verksamheter och produktion för de nya miljöteknik- marknader som uppkommer. Genom höga krav tidigt tvingas samhället till effektiviseringar som underlättar en långtgående anpassning och kan stärka konkurrenskraften och gene- rera arbetstillfällen samt ge exportmöjligheter , när andra länder börjar vidta liknande åtgärder. (Argumentet är en del av den s.k. Porterhypotesen som säger att stringenta miljö- regleringar, rätt utformade, ger konkurrensfördelar.) Bered- ningen noterar att det pågår en vetenskaplig diskussion om denna effekt går att påvisa. Enligt Rådet kan följande argument för att inte gå före anges: Det finns analyser som visar att hårdare utsläppskrav leder till extra samhällsekonomiska kostnader. Hårda krav i kan inte påverka de globala utsläppen märkbart eftersom de svenska utsläppen utgör en så liten andel. Inte ens om de svenska utsläppen helt upphörde skulle det spela någon större roll globalt sett. Det finns risk för läckage av miljöstörande verksamhet, det vill säga att produktion med stora utsläpp kommer att utföras i eller flyttas till länder med en mindre stringent politik. I så fall kan miljöeffekten bli verkningslös eller få negativa följder. Detta kan dock motverkas genom att styrmedel utformas med hänsyn till risken för geografisk omlokalisering av produktion. Myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget bedömer att det finns fördelar med att ett svenskt utsläppsmål på medellång sikt är direkt kopplat till ett kommande internationellt och/eller EU- gemensamt åtagande och därtill hörande ansvarsfördelning. Myndig- heterna menar att om EU antar ett tillräckligt ambitiöst mål så behöver inte ha ett nationellt mål som överstiger åtagande inom EU. Vidare menar myndigheterna att det skapar tydlighet för samhällets olika aktörer med endast en målnivå. 9.6EU:s system för handel med utsläppsrätter Enligt Europeiska kommissionens förslag kommer de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter att lyftas ut ur de nationella åtagandena . Kommissionen föreslår att tilldelningen av utsläppsrätter för de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ska ske centralt. Kommissionens förslag om tilldelning behandlas i avsnitt 9.2. Möjligheten att använda flexibla mekanismer inom de verksam- heter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem behandlas i avsnitt 9.7. I och med att utvecklingen av EU:s system för handel med utsläppsrätter är föremål för förhandlingar föreligger betydande osäkerheter om den framtida utformningen som kommer att påverka det svenska nationella målet . Osäkerheterna gäller, förutom taket och tilldelningssätt, också utvidgning till fler sek- torer och gaser. EU:s system för handel med utsläppsrätter behandlas över- gripande i kapitel 6 och utförligt i kapitel 13. 9.7.1Hur kan de flexibla mekanismerna användas? Som anges i kapitel 16 omfattar Kyotoprotokollets flexibla mekanismer dels två projektbaserade mekanismer som benämns mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM) och gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI), dels handel med utsläppsrätter mellan länder, Assigned Amount Units, AAU:s. Den internationella handeln med AAU:s kan inledas först och bör inte förväxlas med den EU-interna handeln med utsläppsrätter som inleddes . Genom EU:s länk- direktiv, som kompletterar direktivet om handel med utsläpps- rätter, etablerades en koppling mellan de projektbaserade meka- nismerna och EU:s utsläppshandelssystem. Det är osäkert i vilken utsträckning de flexibla mekanismerna kommer att vara tillgängliga i en framtida internationell klimat- regim efter 2012 och hur regelverket för hur de får användas i så fall kommer att se ut. Sannolikt kommer dock CDM eller liknande mekanismer att ha en framskjuten plats även i en framtida klimat- regim (se vidare kapitel 16 och 20). Syftet med de flexibla mekanismerna är att de ska ge möjligheter till kostnadseffektiva åtgärder genom att åtgärder för utsläpps- minskningar, mot ersättning, vidtas i länder och regioner där de kan genomföras till en lägre kostnad. CDM kan också bidra till teknikutveckling och till tekniköverföring från utvecklade länder till utvecklingsländer. Projekt inom ramen för de projektbaserade mekanismerna kan också ha positiva sidoeffekter som renare luft och förbättrad inhemsk energiförsörjning. Handel med AAU:s förväntas ske främst mellan länder med förväntade överskott och länder som annars får svårt att nå sina åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser. Det finns en viss tvekan inför att använda AAU:s för att nå Kyotoåtaganden. Skälen är bl.a. att det för perioden 20082012 finns ett stort överskott av AAU:s i länder som och som ett resultat av den generösa tilldelning länderna fått i Kyotoprotokollet. arbetar ett antal länder, däribland , och tillsammans med med att utveckla en koppling mellan köp av AAU:s och investeringar i bl. a. energi- sektorn i de länder som säljer AAU:s, s.k. Schemes. Härigenom avser man att skapa en återkoppling så att intäkterna av försäljning går till t.ex. utsläppsminskande åtgärder (se kapitel 16). Myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget har övervägt möjligheten att skulle välja att köpa in AAU:s från andra länder som uppnår kommande åtaganden med marginal, som ett sätt att uppnå måluppfyllelse. Myndigheterna gjorde bedömningen att inköp av den typen av utsläppsminskningar inte har plats i en ambitiös svensk klimatstrategi. För användning av AAU:s talar att den kan ge hög kostnads- effektivitet. Köp av AAU:s innebär också sannolikt lägre trans- aktionskostnader än användning av de projektbaserade mekanism- erna CDM och JI. 9.7.2Sveriges nuvarande engagemang för de projektbaserade mekanismerna Utsläppsrätter från de projektbaserade mekanismerna räknas inte in i gällande klimatmål. har ändå valt att delta i arbetet med att utveckla mekanismerna till trovärdiga och effektiva instrument i det internationella klimatsamarbetet, bl.a. genom att genomföra ett antal projekt. En utförligare beskrivning ges i kapitel 16. I myndigheternas underlag till kontrollstationen föreslår man att statliga inköp av utsläppsreduktionsenheter bör uppgå till 2–koldioxidekvivalenter (som en del av åtgärderna för att nå en reduktion på jämfört med ). 9.7.3Supplementaritetskravet i Kyotoprotokollet och Europeiska kommissionens förslag till utrymme för CDM och JI i mål Som framgått ovan kan utsläppsreduktionsenheter från CDM- och JI-projekt användas dels av länder för att nå landets åtagande enligt Kyotoprotokollet, dels av de företag som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. I båda fallen måste hänsyn tas till Kyotoprotokollets krav på supplementaritet, dvs. att utsläpps- minskningarna som uppnås genom mekanismerna ska vara ett komplement till insatserna i det egna landet. De inhemska åtgärderna ska enligt protokollet utgöra en signifikant del av ett lands ansträngningar. Det är emellertid osäkert huruvida något supplementaritetskrav kommer att finnas i en framtida klimatregim samt hur det i så fall kommer vara utformat. Enligt Europeiska kommissionens förslag får medlemsstaterna för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från användning av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer CDM och JI motsvarande högst av utsläppen . Om EU ska minska utsläppen mellan och får medlemsstaterna tillgodoräkna sig ytterligare hälften av den tillkommande utsläppsminskningen för de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Beredningen noterar att det finns beräkningar som indikerar att skulle kunna tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna motsvarande av utsläppen från de verk- samheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem , om EU gemensamt ska minska utsläppen mellan och . Det är oklart vad som gäller för Kyoto- protokollets Assigned Amount Units, AAU:s. För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter innebär supplementaritet enligt Europeiska kommis- sionens tolkning att andelen utsläppsreduktionsenheter måste överensstämma med respektive medlemsstats åtaganden om supplementaritet och vara fastställd i den nationella fördelnings- planen. Enligt kommissionens beslut om fördelningsplan inför handelsperioden 20082012 går gränsen, för hur mycket CDM- eller JI-certifikat som anläggningarna i får utnyttja, vid av den totala utsläppsmängd som dessa anläggningar tilldelats för perioden –2012. Vad som kommer gälla för de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem vid ett EU-gemensamt mål om att minska utsläppen jämfört med kommer att bestämmas av EU gemen- samt. 9.8Upptag i skog och mark, kolsänkorna Beståndsdelarna i en framtida internationell klimatregim är föremål för förhandling, och hur utsläppen från mark- användning och skogsbruk kommer att hanteras är således inte fastlagt . Frågan kommer förhoppningsvis att avgöras senast . Enligt många bedömare, till exempel (2007), borde bl.a. utsläppen från markanvändning och skogsbruk omfattas tydligare i en framtida klimatregim. har som regel ett stort upptag av växthusgaser i sektorn markanvändning och skogsbruk. Sektorn kan således sägas utgöra en s.k. kolsänka. Nettoutsläppen i varierar mycket mellan åren (se vidare kapitel 17). Som har nämnts, omfattas inte nettoutsläppen från markanvändning och skogsbruk i det nationella målet för perioden 20082012. Inom ramen för åtagande enligt Kyotoprotokollet kommer dock att i begränsad utsträckning få räkna med kolsänkorna för att uppfylla vårt åtagande (se kapitel 17). Myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget gjorde be- dömningen att kolsänkorna inte bör inkluderas i ett nationellt mål , med tanke på de stora osäkerheter som finns när det gäller storleken på de framtida svenska kolsänkorna och de stora årliga fluktuationerna. De framhöll också att förutsättningarna för att ta in kolsänkorna inom ramen för ett framtida åtagande i en internationell klimatregim, är oklara. I kontrollstationsuppdraget ingick att lämna förslag till inrikt- ningsmål för olika samhällssektorer . Myndigheternas övergripande bedömning var att sektorsmål framför allt bör fungera som stöd och vision för sektorsaktörernas arbete. Det innebär att sektorsmålen enligt myndigheternas bedömning inte bör användas för att kontrollera uppfyllelsen av det överordnade nationella utsläppsmålet. Istället bör de handla om vägen fram till måluppfyllelse (t.ex. ökad teknologianvändning, nya styrmedel etc.) och ha en lös koppling till det nationella målet. Enligt myndigheterna finns det ett uttalat intresse för att ut- veckla särskilda sektorsmål inom transport- och avfallssektorn. För att ta fram sektorsmål för dessa sektorer, och andra intresserade sektorer, anser myndigheterna att en process med ett brett och aktivt deltagande från olika intressenter är att föredra, där stor vikt läggs vid att förankra och att få acceptans och ägandeskap. Enligt kontrollstationsuppdraget bör således sektorsmål tas fram i myndigheternas samarbete med aktörerna i de relevanta sektorerna, och uppdrag att ta fram förslag till sådana mål bör läggas på berörda sektorsmyndigheter. Myndigheterna har identifierat ett antal skäl som talar emot ett uppdrag att formulera bindande mål för samtliga sektorer. Bland annat är det problematiskt att identifiera vad en sektor omfattar, och avgränsningen försvåras ytterligare av att det finns ett stort antal kopplingar mellan de olika sektorerna. Det är vidare svårt att uppskatta kostnaderna för att minska utsläppen på sektorsnivå, vilket gör det svårt att uppnå bästa möjliga kostnadseffektivitet. Ytterligare ett skäl som talar emot bindande utsläppsmål för alla sektorer är att utsläppen för de olika sektorerna framöver bedöms utvecklas väldigt olika. Vetenskapliga rådet menade också att det inte är rationellt att sätta bindande sektorsmål eller likformiga utsläppsmål rakt över för alla sektorer. Därtill omfattas en stor del av samlade utsläpp av EU:s system för handel med utsläppsrätter, och för de verksamheter som omfattas av utsläpps- handelssystemet skulle ytterligare nationella utsläppsmål (utöver tilldelningen) betyda ett ingrepp som går tvärs emot grundtanken bakom handelssystemet. En framtida utvidgning av EU:s system för handel med utsläppsrätter till fler sektorer får vidare negativ inverkan på relevansen och lämpligheten av bindande sektorsmål. 9.10Beredningens överväganden, bedömningar och förslag 9.10.1Beredningens överväganden och bedömningar Mål på medellång och lång sikt är huvudsakligen en fråga om risk- hantering, dvs. hur låg eller hög sannolikhet som världen kan acceptera för att ett långsiktigt temperaturmål ska uppnås. Beredningen framhåller, liksom Vetenskapliga rådet, vikten av att de ansträngningar som görs inom för att minska utsläppen av växthusgaser, i stor utsträckning är avgörande för möjligheten att nå tvågradersmålet. bör fortsätta vara ett föregångsland Beredningen noterar att historiska målsättning om att vara en föregångare i den internationella klimatpolitiken har lett till framsteg. har kunnat bryta det negativa sambandet mellan ekonomisk tillväxt och utsläppen av växthusgaser. Detta ska även fortsatt vara målsättningen; att utveckla till en förebild för ett modernt klimatanpassat samhälle. Beredningen anser att , genom att ligga i framkant kan bidra till teknikutveckling och teknikspridning.