sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Statskontoret har i sin undersökning Myndigheternas ledning och organisation (2004:9) redovisat ett antal olika uppgifter som handhas genom särskilda organ: att fördela externa anslag, t.ex. stöd till forskning, att besluta i rättsliga eller medicinska frågor, att besluta om föreskrifter och allmänna råd m.m. vill man skapa bredare förankring eller ge bättre förutsättningar för objektivitet och kvalitet. Men det kan också vara fråga om att söka bemästra dominerande myndigheter och myndighetschefer genom att bryta ut vissa frågor till särskild behandling och ett alternativ till att bilda en ny myndighet.11 Domstolsliknande nämnder inom en myndighet kan markera en gräns mellan myndighetens olika uppgifter. I den nya myndighetsförordningen finns inga generella bestäm- melser om särskilda beslutsorgan eller råd. Däremot regleras precis som i verksförordningen de särskilda personalansvarsnämnderna. Det anges att en sådan ska finnas om regeringen bestämmer det, vilket innebär att det måste föras in en bestämmelse i den särskilda instruktionen för en viss myndighet om att en sådan nämnd ska finnas. I SOU 2004:23 föreslogs en speciell reglering för de fall då regeringen beslutar inrätta ett särskilt beslutsorgan eller ett råd- givande organ vid en myndighet. Själva inrättandet föreslogs ske genom myndighetens instruktion, medan ansvarsförhållandena generellt 11 Statskontoret, s. 172 f. Att organisera det statliga åtagandet skulle tydliggöras genom en särskild paragraf i den nya myndig- hetsförordningen med följande lydelse: Om regeringen föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarigt för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Myndighetens ledning är inför regeringen ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 §. I instruktionen skulle anges vilka uppgifter organet skulle ha och i vilka frågor man skulle fatta beslut. Vidare skulle sammansättningen av organet framgå liksom sättet att utse ledamöter. I betänkandet redovisas också att sådana särskilda besluts- eller rådgivande organ som myndigheten själv beslutar sig för att inrätta ska regleras i myndighetens arbetsordning. Sådana organ kommer jag inte att behandla vidare i denna rapport. I dessa fall står det helt klart att myndigheten är ansvarig inför regeringen för verksamheten i stort, och de vanliga reglerna för delegation och ansvar för de enskilda tjänstemännen gäller. Verksamheten redovisas på samma sätt som den övriga myndighetsverksamheten till regeringen och myndigheten bestämmer själv om gruppens existens, sammansättning och upp- gifter. När Statskontoret gjorde sin kartläggning redovisades 66 beslutsorgan som var beslutade av regeringen. Dessa fanns på 43 olika myndigheter. Av dessa utgjorde länsstyrelserna nästan hälften. Bland beslutsorganen var myndighetschefen ordförande i en tredje- del. Ett antal beslutsorgan saknade representation från myndigheten över huvud taget.12 Även om ingen motsvarande kartläggning har gjorts senare, finns det ett antal exempel på nya beslutsorgan i myndighetsvärlden, som återspeglas i de nya myndighetsinstruktioner som utfärdats för att gälla . Där skiljer man mellan rådgivande och beslutande organ som inrättats av regeringen. I instruktionen för den nya myndigheten (2007:1030) anges t.ex. att partsrådet är ett rådgivande organ på nationell nivå. Även sammansättningen av rådet anges. General- direktören är ordförande och partsrepresentanterna utses av efter samråd med de representerade organisationerna (se instr. 21, 22 och 24 §§). Ett exempel på en mer långtgående styrning är då regeringen inte bara bestämmer uppgifter och sammansättning utan också utser 12 Statskontoret 2004:9, s. 88. Att organisera det statliga åtagandet ledamöterna i det särskilda organet och utser ordförande samt förordnar om att rådet ska ha ett särskilt kansli. Som exempel redovisas här Verket för näringslivsutveckling som enligt sin instruk- tion (2007:1155) ska ha ett råd för miljöteknik, miljödriven affärs- utveckling och miljöteknikexport. Rådet ska bland annat informera regeringen om hinder som existerar för samordningen av statliga insatser och bistå i dess internationella kontakter på området. Regeringen har också bestämt att det ska finnas en kanslichef för rådet. utser regeringen dessutom en extern ordförande, medan myndighetschefen fungerar som ordförande i andra fall. Det finns exempel på särskilda organ som inte har en enda ledamot från den egna myndigheten. Jag ska redovisa ytterligare några exempel på den här typen av organ. Andra exempel återfinns i SOU 2004: 53 s. 154 ff. Miljöprövningen hos länsstyrelserna är anförtrodd en särskild delegation som enligt länsstyrelse-instruktionen 25 § består av en av regeringen utsedd ordförande som är jurist med domarerfarenhet och en ersättare samt ett antal miljösakkunniga som utses av efter samråd med ordföranden. Detta är ett exempel på hur en viss myndighetsfunktion regleras särskilt och besluts- fattandet avskiljs från det normala. Vid beslutsfattandet är miljö- prövningsdelegationen att betrakta som en särskild myndighet med avseende på offentlighetsprincipens tillämpning. I övrigt får dock miljöprövningsdelegationerna anses underställda , eftersom budgeten handhas av denna, som för övrigt också beslutar om arbetsordningen. Verksamhetsredovisning och revision ingår i samlade verksamhetsgranskning. I den nya instruktionen för som gäller från och med ingången av har man anpassat sig till myndighetsför- ordningen. Verket har blivit en enrådighetsmyndighet efter att tidigare ha haft en styrelse med begränsat ansvar. Ett insynsråd till- sätts av regeringen enligt myndighetsförordningen. Att organisera det statliga åtagandet Under rubriken beslutsorgan har samlats , Rådet för investeringsstöd och . Dessa ansvarar enligt 33 § för sina beslut och ordförandena och övriga ledamöter utses av regeringen. är ett samråds- och samverkansorgan i arbetet med miljökvalitetsmålen och skall rapportera till regeringen om utvecklingen och om det regionala miljömålsarbetet. Vidare har rådet ansvar för övergripande information om miljömålsarbetet. Men rådet har också beslutsfattande funktioner, som innebär att man fördelar medel som behövs för uppföljningen av miljökvalitets- målen. Dessa medel anslås direkt av regeringen i regleringsbrevet för verket. ska bland annat besluta om fördelning av verkets anslag till friluftsorganisationer. Rådet för investeringsstöd skall fullgöra verkets uppgifter som gäller statliga bidrag till lokala investeringsprogram för att öka den ekologiska hållbarheten och till klimatinvesteringsprogram Under rubriken rådgivande organ återfinns , Tillsyns- och föreskriftsrådet, Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald, Rådet för avfallsfrågor, Rådet för rovdjursfrågor, Rådet för tilldelning av utsläppsrätter och Rådet för havsmiljöfrågor, vilka tydligen inte ansvarar för sina beslut, eftersom det inte särskilt anges i instruktionen. Uppenbarligen beror det på att dessa organ inte anses fatta bindande beslut utan endast har rådgivande eller beredande uppgifter. Även sådan ska ju dock utföras under myndighetsansvar. Dessa rådgivande organ har litet olika sammansättning men gemensamt är att ledamöterna utses av regeringen. har till uppgift att ge råd till general- direktören om fördelning av forskningsanslag. Tillsyns- och före- skriftsrådet ansvarar för register över föreskrifter och allmänna råd och är ett organ för samverkan och samråd kring tillsyns- och före- skriftsfrågor. Rådet rapporterar till regeringen. Rådet för tilldelning av utsläppsrätter bereder ärenden och ger förslag till verket om tilldelningsbeslut. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald ska medverka i rådgivningen till regeringen i vetenskapliga frågor. Rådet för havsmiljöfrågor är enligt instruktionen 31 § ett rådgivande organ för samråd i havsmiljöarbetet och för att i havsmiljöarbetet bistå verket och samordningsgruppen för havsmiljöfrågor. Samtliga råd förlitar sig på verkets enheter för kansligöromål. I de flesta råden har regeringen utsett generaldirektören Att organisera det statliga åtagandet till ordförande, men i liksom i utser regeringen en extern ordförande. Som exemplen återspeglar och som jag inledningsvis konstaterat kan det finnas ett antal olika motiv för den styrning som regeringen utövar genom att skapa den här typen av organisationsstruktur. Man vill utpeka ett visst sakområde som prioriterat. Det finns behov av att särskild sakkunskap utnyttjas eller att samråd med olika intressegrupper garanteras. Man vill garantera att en viss ärendegrupp hanteras i särskild ordning men undvika att skapa ytterligare en statlig myndighet. Oavsett motiven finns det anledning att fundera över modellens baksidor. En myndighets kansliresurser blir upplåsta, myndighets- ledningens ansvar för verksamheten blir otydligt och myndigheten kan få svårigheter med att själv överblicka och prioritera i sina verksamheter. En alternativ modell för regeringen att försäkra sig om en viss handläggningsordning eller en särskild sammansättning vid beslutsfattande skulle vara att i instruktionen ge anvisningar om att en fråga ska hanteras i särskild sammansättning eller att samråd med berörda intressenter ska ske, utan att man går så långt som att själv utse ledamöter. Om detta inte anses tillräckligt styrande, kan en ny myndighet vara ett alternativ. Det innebär en tydligare styrning och en klar prioritering av den särskilda uppgiften. För de särskilda beslutsorganen finns en problematik som har att göra med deras självständighet i beslutsfattandet. Som jag redovisat tidigare skall enligt tryckfrihetsförordningen handlingar som utväxlas mellan organ inom samma myndighetsorganisation normalt behandlas som interna, varför reglerna om allmänna handlingar inte blir tillämpliga. Men om det inom en myndighet finns organ som har en viss självständighet uppkommer frågan om vissa handlingar som sänds från organet till myndigheten och tvärtom får karaktären av allmänna. Det kan vara fråga om själv- ständiga avgöranden av överklagbara beslut eller avgivande av yttranden som ett stöd till myndigheten. I de fall då ett organ fått en särskild uppgift i myndighetens instruktion och då dess ledamöter har en särskild kompetens eller sakkunskap som inte finns hos myndigheten i övrigt är det troligt att organet betraktas som en självständig myndighet i vissa frågor13. Denna fråga måste alltså beaktas vid ärendehandläggning även internt inom myndigheten. 13 Se närmare , : Allmänna handlingar, 1988, s. 190 ff. Att organisera det statliga åtagandet Ytterligare en fråga rör myndighetsorganisationens överskådlighet. Det är inte helt lätt att orientera sig bland alla dess råd och nämnder. Benämningarna används osystematiskt och det är svårt att få överblick över ansvarsförhållandena. Det efterlyses ofta en mer sammanhållen syn på förvaltningspolitiken och valet av styrmedel inom den statliga förvaltningen. När det gäller användningen av beslutsorgan och rådgivande organ som regeringen styr, vore det en fördel om man kunde skapa en övergripande gemensam syn inom på hur myndighetsstyrningen och organiserandet av myndig- heterna ska utformas. Sedan Statskontoret avslutat sin genomgång av de statliga förvalt- ningsmyndigheterna14 och SCB fått till uppgift att föra ett myn- dighetsregister skulle man kunna hävda att vi fått en bra överblick över Myndighetssverige. Trots dessa ansträngningar är det ändå svårt att få grepp om materialet och inte minst de benämningar som används ter sig ofta svåra att förklara eller systematisera. De bidrar åtminstone inte till en ökad kunskap och förståelse hos medborgarna i allmänhet om den statliga organisationen. Frågan är på vilka sätt man skulle kunna åstadkomma en tydligare namn- givning av myndigheterna. Vid en genomgång av departementens uppräkning av myndig- heter och andra organ inom respektive departementsområde15 visar det sig att det finns ett antal benämningar som förekommer . De vanligaste av dessa är styrelse, myndighet, nämnd, råd, länsstyrelse och högskola/universitet. Relativt vanliga är också dele- gation, institut, inspektion och sekretariat. Men man återfinner också centrum, beredning, akademi, forskningsråd och ombudsman m.m. I kommuner och landsting förekommer också ett antal olika benämningar på myndigheterna, vilket kan bidra ytterligare till förvirringen. De vanligaste är här styrelser och nämnder, men kommunerna har möjligheter att använda egna beteckningar. Det finns ett 25-tal olika benämningar på statliga myndigheter som används för mer än en myndighet under regeringen. Vissa av dessa är relativt tydliga eller etablerade: myndighet, 14Statskontoret: Statliga myndigheter 2007. 15Se instruktion (2008:66) för . Att organisera det statliga åtagandet kollegium, universitet, styrelse, verk, nämnd, inspektion och ombuds- man. Så tillkommer de udda, enstaka namnen som inte förekommer mer än en gång i listan och inte har någon privat motsvarighet: Kriminal- vården, Försvarsmakten, , Statskontoret, , , , Rikstrafiken, SGU, Bergs- staten, , Svenskt Biografiskt Lexikon osv. Många av benämningarna, även de väl etablerade, förekommer även som namn på enskilda, mer eller mindre privata organ: akademi, byrå, centrum, styrelse, råd, nämnd, delegation, institut, anstalt, sekre- tariat, beredning. Råd och nämnd liksom säkert ett antal andra namn används också internt inom myndighetsorganisationen som jag tidigare behandlat. Finns det då något man kan göra åt denna röra? Jag tror inte på en helt samordnad och enhetlig terminologi på detta område. Även om det skulle underlätta för allmänheten att förstå att man har att göra med en myndighet, är ändå komplexiteten och förändringstakten i de offentliga verksamheterna av den arten att den formella överskådligheten knappast skulle leda till större förståelse för myndighetsuppgifterna. Man skulle kunna skapa en formellt entydig benämning, t.ex. den statliga myndigheten för men detta skulle antagligen leda till att namnet i dagligt tal skulle ersättas av en mer tillgänglig term, t.ex. eller skatteverket. Vissa rekommendationer skulle ändå kunna formuleras för departementens arbete med dessa frågor. Kommission och kommitté borde endast användas för temporära myndigheter, kommitté för utredningar och kommission för efterhandsgranskning av en särskild händelse. För nya myndigheter bör man i stor utsträckning använda myndigheten för eller -myndigheten. Fördelen med detta är att det normalt blir tydligt att det rör sig om en statlig myndighet, eftersom just den termen inte används frekvent inom . Myndighetens ledningsform bör inte återspeglas i namnet, efter- som de ledningsformer som finns inte är allmänt kända och dess- utom inte alltid så livskraftiga. Särskilt bör man förstås undvika att kalla en myndighet för nämnd eller styrelse, om man inte ens har motsvarande ledningsform. Tillsynsmyndigheter kan kallas inspektion, utvärderande myndigheter institut, rådgivande myndigheter råd. Att organisera det statliga åtagandet För befintliga myndigheter anser jag att man inte bör lägga ner stor möda på endast namnbyten just med hänvisning till det stora antalet förändringar som ändå sker. framgår av hela namnet: forskningsråd, , vad det är fråga om. Vissa myndighetsnamn är så väl inarbetade att det inte behövs någon nyordning, t.ex. och Justitiekanslern. Museer och högskolor och universitet är begrepp som används som namn på många myndigheter och är tydliga och väl inarbetade. Jag erinrar om att jag i rapporten inte behandlat domstolarna, myndigheterna under , beskickningar, konsulat och dele- gationer vid internationella organisationer. För de enskilda organ som anförtrotts förvaltningsuppgifter enligt RF 11:6 3 st.: stiftelser, bolag, föreningar etc. gäller att sådana ibland återfinns under den uppräkning som görs departementsvis av myndigheter m.fl. Det vore en lämpligare ordning att särredovisa dessa så att man tydligt kunde förstå vilka som är myndigheter och inte. Genomgången av myndighetsorganisationen ger anledning till följande slutsatser. Begreppet statlig förvaltningsmyndighet bör användas generellt för alla myndigheter under regeringen, medan begreppen central förvaltningsmyndighet och centralt ämbetsverk inte bör användas i författningstext. Inte heller chefsmyndighet bör användas, eftersom det inte har en tydlig innebörd. Den särskilda ledningsformen nämndmyndighet bör behållas i de fall det rör sig om en väl avgränsad verksamhet med ärendegrupper som ska hanteras av ett kollektiv. Särskilda beslutsorgan inom en myndighet bör inte vara en lösning som man tar till och otid. Ansvaret för verksamheten blir otydligt. bör utveckla en gemensam syn på hur myndighetsstyrningen och orga- niserandet av myndigheterna ska utformas liksom för benämningarna av nya myndigheter. Rapporten har inte behandlat de olika ledningsformerna särskilt, men i samband med genomgången av de nya myndighetsinstruk- tionerna framgår det att vi fortfarande inte kan säga att det endast förekommer tre ledningsformer. Styrelse med begränsat ansvar lever kvar, om än i skymundan, och de nya insynsråden har en oklar ställning. Det kan finnas anledning för kommittén att åter överväga frågorna om ledningsformer och om författningsregleringen av dessa. Att organisera det statliga åtagandet En mer övergripande slutsats som gäller organiserandet av det stat- liga åtagandet är att förvaltningspolitiska kommissionens över- väganden och rekommendationer i viss utsträckning är aktuella. När det gäller den grundläggande frågan om val av myndig- hetsform eller användning av enskilda organ för offentliga förvalt- ningsuppgifter hävdade kommissionen att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet. Man menade också att man i varje särskilt fall, när man överväger att överlämna en uppgift till enskilda skulle ta ställning till det till- tänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet ska tillämpas.16 Genomgången har också visat att RF 11:6 behöver ses över, vilket rimligen kommer att ske i grundlagsutredningen. När det gäller regeringens styrning av myndigheterna kan man notera att de nya stora myndigheterna med lokala kontor innebär ett större utrymme för den enskilda myndigheten att internt styra den omfattande organisationen. Det flitiga användandet av särskilda beslutsorgan är å andra sidan en metod att öka regeringens styrning. Regeringens ansvar att styra riket och sina myndigheter förvaltas av som en sammanhållen myndighet. En effektiv förvaltningspolitik måste bygga på att det sker en samordning och ett samarbete kring myndighetsstyrning, terminologi och syn på förvaltningspolitiken inom . 16 SOU 1997:57 s. 10 f. Att organisera det statliga åtagandet , : Allmänna handlingar, Juristförlaget 1988 , Warnling-Nerep: Förvaltningsrättens grunder, 2 uppl. 2007 , Stjernquist m.fl.: Grundlagarna, 2 uppl. , : Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet , : Den offentliga makten Warnling-Nerep, , Reichel: Statsrättens grunder, 2 uppl 2006 2007:27 Statligt bildade stiftelsers årsredovisningar SOU 1997:38 Myndighet eller marknad SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning, Stats- kontorets rapport 2004:9 Myndigheternas ledning och organisation Statskontorets rapport myndigheter 2007 Förvaltningsrättslig 2007:3 Den centrala förvaltningens struktur Den offentliga sektorns grundproblem ........................ Huvudmannaskap, finansiering och produktion ........... Principal-agent-problemet i den statliga Mot en mer enhetlig myndighetsstruktur? Den centrala förvaltningens struktur Den centrala förvaltningens struktur diskuteras i rapporten med utgångspunkt i tre fundamentala problem: gränsdragningen mellan offentligt och privat, formerna för det offentliga åtagandet och hanteringen av principal-agent-problemet i den offentliga sektorn. Med hjälp av denna begreppsapparat identifieras en standardform för den offentliga sektorns olika delsektorer, som bygger på kom- ponenterna policyformulering, myndighetsutövning och tjänstepro- duktion, samt tillsyn och utvärdering. Huvudslutsatsen av genomgången är att det på vissa områden ser ut att finnas möjligheter till sammanläggning av myndigheter, medan det på andra områden saknas myndigheter. Generellt sett är utvärderingsfunktionen underförsörjd; självständiga utvärderings- organ saknas helt exempelvis inom försvaret och energipolitiken, medan kapaciteten eller organisationsformen framstår som inade- kvata inom områden som utbildning och hälso- och sjukvård. Beträffande formerna för det offentliga åtagandet konstateras att myndighetsformen med skattefinansiering och huvudansvar för produktionen av tjänster (och givetvis myndighetsutövning) är och bör vara huvudalternativet men att andra former kan var motiverade i vissa situationer. Problemen med att överlåta delar av grundfunktionerna huvudmannaskap, finansiering och produktion till andra aktörer förefaller dock ofta ha underskattats. Reformer på detta område har inte heller genomförts konsekvent. Organise- ringen av telemarknaden och friskolesystemet är två exempel på avvikelser från vad som framstår som naturliga tillämpningar av etablerade standardlösningar. 1Den offentliga sektorns grundproblem En diskussion av vad som är lämplig struktur för statsförvaltningen måste relateras till de fundamentala frågorna kring den offentliga sektorns dimensionering och styrning. Den första och mest grund- läggande handlar om gränsdragningen mellan privat och offentligt. Givet att man har kommit fram till att en viss aktivitet skall vara föremål för politiska beslut, uppstår frågan vilken form det offent- liga engagemanget skall ta. Därefter uppkommer frågan hur arbets- uppgifterna skall fördelas inom den offentliga sektorn – mellan departement och myndigheter, mellan stat och kommun, etcetera. Den centrala förvaltningens struktur Slutligen måste frågan kring implementeringen av politiken beröras; riksdag och regering måste på något sätt säkerställa att den beslutade politiken förverkligas, både i ett kortare och ett längre perspektiv. Gränsdragning mellan offentligt och privat Att definiera gränserna för den offentliga sfären hör till politikens fundamentala problem. Frågan är politiskt laddad, men detta betyder inte att den inte kan analyseras systematiskt och objektivt. Syften med en analys är inte att räkna fram en optimal fördelning mellan privat och offentligt utan att precisera motiven för de offentliga åtagandena, att avgöra vilka typer av ingrepp som kan vara aktuella mot bakgrund av dessa motiv och att eliminera de uppenbart olämpliga alternativen. Utgångspunkt för den analys som skisseras i kapitel 2 är en rationalistisk beslutsmodell, i vilken hushåll, företag och andra aktörer på den sociala arenan agerar på basis av sina respektive preferenser. Med utgångspunkt från en sådan beskrivning kan man identifiera ett antal typiska marknadsmisslyckanden.1 Det offentligas roll blir då att korrigera dessa marknadsmisslyckanden. Ämnet för denna rapport är inte det offentliga åtagandet i sig. Existerande avgränsningar tas därför med något undantag för givna. Fokus ligger på former och institutionell logik hos den centrala förvaltningen och arbetsfördelning gentemot den privata sfären, under förutsättning att det offentliga huvudmannaskapet är i stort sett korrekt definierat. Formerna för offentliga ingrepp Om en viss aktivitet skall bli föremål för ett offentligt ingrepp därför att det föreligger ett eller flera marknadsmisslyckanden, måste det preciseras vari den offentliga insatsen skall bestå. De centrala valen rörande det offentliga ingreppets form gäller huvudmannaskap, finansiering och produktionsansvar.