sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Erfarenheten visar att marknadens förutsättningar tenderar att vara styrande för hur statliga företag uppträder. Bolagsformen underlättar också för verksamheten att anpassa sig till sådana för- utsättningar. Olika angelägna samhällsmål riskerar därmed att, mer eller mindre medvetet, prioriteras ned. Flera exempel finns på att statlig verksamhet i bolagsform lett till försämringar för konsumenterna genom bolagets fria agerande på marknaden i kombination med en svag ägarstyrning. Erfaren- heten visar också att ägarstyrningen i statliga aktiebolag inte kan utövas lika effektivt som i en verksamhet i förvaltningsform. Därmed bör förutsättningarna för en effektiv styrning och upp- följning av det statliga energieffektiviseringsprogrammet vara mer gynnsamma i den statliga kärnverksamheten än i det statligt ägda delarna av näringslivet. Detta torde också vara en del av bak- grunden till att den offentliga sektorn enligt EG-direktivet ska vara vägledande i förhållande till aktörer i näringslivet. Styrformerna i offentlig förvaltning ger bättre förutsättningar att genomdriva effektiviseringar än vad som är fallet i en konkurrensutsatt verk- samhet. Det gäller även kommersiella aktörer med offentligt huvudmannaskap. En motsvarande problematik finns i gränssnittet mellan statlig sektor och fastighetssektorn. Ska de lokaler en myndighet hyr av ett fastighetsbolag energieffektiviseras inom ramen för det statliga energieffektiviseringsprogrammet eller som en följd av de styr- medel som eventuellt kan komma att rikta sig mot fastighets- branschen, eller ska båda styrmedlen användas parallellt? Hur och i vilket program ska, i det senare fallet, resultaten av energieffektivi- seringarna beräknas och redovisas? Den offentliga sektorns särskilda ansvar Sammantaget kan konstateras att de grundläggande verksam- hetsförutsättningarna för traditionell statlig förvaltning och statligt ägd näringsverksamhet skiljer sig avsevärt. Näringsverksamhet måste i första hand bedrivas på marknadens villkor. Det gäller oavsett ägarskapets form. Mot den bakgrunden föreslår utred- ningen att det statliga energieffektiviseringsprogrammet i första hand omfattar skattefinansierade, eller i huvudsak skattefinansie- rade, verksamheter inom det statliga kärnområdet. Av konkurrensskäl bör de statliga företagen inte omfattas av det statliga energi- effektiviseringsprogrammet. Däremot ska de givetvis omfattas av de eventuella förmåner, som kan komma att riktas mot aktörerna i företagssektorn. Utredningen har förutsättningslöst, och inledningsvis utan beaktande av eventuella befintliga klimat- och energieffektiviseringsprogram och åtgärder, utarbetat ett förslag till ett program för energi- effektivisering i statsförvaltningen. Syftet härmed är att beskriva en programmodell, som uppfyller EG-direktivets krav. Det innebär bl.a. ett brett och systematiskt energieffektiviseringsarbete med ambitiösa effektiviseringsmål. I ett andra steg har modellen och dess olika komponenter jäm- förts med innehållet i de statliga miljöledningssystemen. Resultaten av jämförelsen och utredningens förslag för den statliga förvalt- ningens arbete med energieffektivisering redovisas härefter i kapi- tel 9X .6.X 9.4.1En modell för ett statligt energieffektiviseringsprogram Nitton har, på uppdrag av utredningen, tagit fram en modell hur ett statligt program för energieffektivisering skulle kunna utformas mot bakgrund av EG-direktivets regler. Åtgärder- na indelas i huvudområdena: byggande och fastighetsförvaltning, Den offentliga sektorns särskilda ansvar offentlig upphandling, samt tjänsteresor och andra transporter.TPF9FPT I rapporten konstateras att storlek och verksamhet skiftar betydligt mellan olika myndigheter och att en särskild skiljelinje går mellan myndigheter som äger och förvaltar fastigheter och sådana som hyr sina lokaler på den öppna hyresmarknaden. En liten myndighet med ett fåtal anställda har också mer begränsade möjligheter att spara energi och att avsätta tid till energieffektiviseringsfrågor än en stor myndighet med flera hundra anställda. Mot den bakgrunden bör programmet anpassas till de enskilda myndigheternas indivi- duella förutsättningar. Programmet kan införas i myndigheternas verksamhet centralt genom verksförordningen eller genom separat förordning om energi- effektivisering statlig verksamhet. En annan möjlighet är att från tid till annan reglera vilka myndigeter som ska delta i programmet genom regleringsbrev eller enskilda regeringsbeslut riktade till en krets av myndigheter. Berörda myndigheter och organisationer Förutom de statliga myndigheterna som är föremål för effekti- viseringsåtgärder i programmet, kommer ett antal statliga organ att ha särskilda roller. En eller flera myndigheter ska t.ex. utses att övervaka systemets funktionssätt och följa upp resultaten. Dess- utom är offentlig upphandling med särskilda energikrav ett medel som utpekas i EG-direktivet. Det innebär att , som ansvarar för efterlevnaden av upphandlingslagstiftningen, kommer att beröras. arbetar med att ta fram kriterier och hjälp- medel för bl.a. upphandling av energieffektiva produkter.TPF10FPT Sam- verkansforum är ett nätverk för statliga byggherrar och fastighets- förvaltare med visionen att statligt byggande och förvaltning ska utgöra ett föredöme för andra aktörer i bygg- och fastighets- sektorn.TPF11FPT 9TP PT Förslag på program för energieffektivisering Statlig verksamhet, . Rapporten kan laddas ned från utredningens hemsida: . Den offentliga sektorns särskilda ansvar Det finns också, som ska visas i det följande, en nära koppling mellan det statliga energieffektiviseringsprogrammet och befintliga miljöledningssystem. Resultat och åtgärder i programmet kan utgöra underlag eller en del av miljöledningssystemen. Därigenom kan även , som har i uppdrag att övervaka och följa upp resultaten av miljöledningsarbetet, komma att beröras. Huvudkomponenter i ett statligt energieffektiviseringsprogram Med utgångspunkt från det sagda och mot bakgrund av Nittons rapport, bedömer utredningen att följande huvudkompo- nenter bör ingå i modellen om ett gott resultat av det statliga energieffektiviseringsarbetet ska kunna säkerställas. Som framgått i det föregående krävs att basen för energieffekti- viseringarna och för målet måste kunna mätas eller beräknas. Detta kan ske genom en energikartläggning. Den är också ett viktigt hjälpmedel för att öka kunskapen om energieffektivisering. Här ska dock noteras att ambitionsnivån i energikartläggningen kan variera avsevärt beroende på förhållandena i den enskilda myndigheten. Det förutsätts här att en central supportfunktion tillhandahåller hjälpmedel och handledning för energikartläggning. I all verksamhet gäller att ett gott resultat förutsätter klara mål- sättningar och prioriteringar i de dokument som styr verksam- heten. Det är därför viktigt att uppdraget med energieffektivisering formuleras tydligt i styrdokument såsom förordningar, beslut eller regleringsbrev. En vägledande princip för dessa bör också vara att de anger ramar för energieffektiviseringarna snarare än detaljerade anvisningar för hur arbetet ska gå till. Sådan detaljerad vägledning bör kanaliseras genom centrala supportfunktioner och olika hand- ledningar. Den offentliga sektorns särskilda ansvar En central supportfunktion bör inrättas. Denna ska ge konkreta råd till myndigheterna i tekniska beräkningsmässiga och budgetrelate- rade frågor med koppling till energieffektiviseringsprogrammet. Supportfunktionen kan även tillhandahålla utbildning i form av kurser och interaktiva, databaserade läromedel. Skriftliga och elektroniska verktyg Ett sådant verktyg kan t.ex. utgöras av en effektiviseringsnyckel, som består av ett enkelt formulär eller ett datorprogram. Verktyget kan användas för att fastställa nivå och inriktning på energieffektivise- ringsarbetet i den enskilda myndigheten. Effektiviseringsnyckeln, som kan ingå som en del i energikart- läggningen, kan för en viss myndighet t.ex. visa att åtgärderna ska koncentreras till upphandling av energieffektiva produkter och tjänsteresor samt att fortlöpande undvika onödig energianvändning genom att inte låta belysning och apparatur vara tillslagen utanför arbetstiden. För en annan myndighet kan rekommendationen avse betydligt mer omfattande åtgärder eller åtgärder inom andra om- råden, t.ex. vid användning av egna fordon och maskiner. En handbok i statlig energieffektivisering kan vara ytterligare ett användbart verktyg. Här ska också noteras att kommuner och landsting inom ramen för samarbetsprojektet utarbetat ett energibibliotek, där frågor som de berörda behandlas.TPF12FPT Varje statlig myndighet som ingår i energieffektiviseringsprogram- met bör utse en person som samordnar programmet i myndigheten och svarar för rutiner för uppföljning och rapportering. Det övergripande ansvaret bör dock, beroende på hur myndigheten leds, ligga på myndighetschef eller styrelsen. Där det är lämpligt kan flera myndigheter ha en gemensam person som ansvarar för samordning och uppföljning. 12TP PT UFOS står för Utveckling av fastighetsföretagande i offentlig sektor. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Mot bakgrund av vad som anförts under avsnittet om allmänna utgångspunkter bör myndigheterna själva få välja målsättning för sitt energieffektiviseringsarbete. Målet bör beräknas i procent och energienhet vid vissa fastställda tidpunkter, som lämpligen bör sammanfalla med tiden för nationell rapportering, nämligen och . Offentlig upphandling med energikriterier Att offentlig upphandling bör ske med energieffektiviserings- perspektiv följer direkt av EG-direktivets regler. En tillämpning av dessa bör leda till följande minimikrav på de statliga myndigheter som ingår i programmet. De deltagande myndigheterna ska välja minst två av de sex upphandlingsprinciper som redovisas i bilaga VI till direktivet. Härutöver kan följande allmänna principer övervägas: Följa fastställda tekniska minimikrav enligt kriterier för energieffektiv, miljöanpassad upphandling.TPF13FPT Samordna sin upphandling för att driva fram större volymer och fler leverantörer av effektiva produkter. Tillämpa livscykelkostnadsanalyser (LCC) vid större upphand- lingar, vilket dock inte får leda till att de fastställda, tekniska minimikraven underskrids. Tillämpa LCC för de produktgrupper där riktlinjer saknas. LCC kan användas för att identifiera de långsiktigt lönsamma investeringarna. Även om ett LCC-perspektiv i regel kan förefalla självklart, med hänsyn till att den ekonomiska effekten är grund- läggande utvärderingskriterium, har det ofta visat sig svårt att tillämpa i praktiken. Verktyg som underlättar LCC-analys finns redan, men det finns också ett utrymme för förbättringar, t.ex. saknas enkla webbaserade tjänster. 13TP PT Detta kallades tidigare EKU-verktyget. () finansieras av staten, men har även SKL och som delägare. Kriterierna omfattar viktig energi- krävande utrustning samt vissa delar av transportområdet (färdtjänst, skolresor, sjukresor och godstransporter). MSR utvecklar även kriterier för byggentreprenader och LCC-verktyg. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Ett miljöledningssystem är ett verktyg och en arbetsmetod, vars syfte är att systematisera och effektivisera miljöarbetet i en orga- nisation. I ett miljöledningssystem arbetar organisationen mål- inriktat i en fastställd struktur och med en särskild arbetsordning, där viktiga komponenter utgörs av kartläggning av verksamheten, fördelning av ansvar, åtgärdsprogram med tidsatta mål, kommuni- kation och utbildning, uppföljning av resultaten m.m. De grund- läggande momenten utgörs av miljöutredning, miljöpolicy och miljömål. De statliga miljöledningssystemen började införas i myndig- heterna genom regeringsuppdrag till utvalda myndigheter. har cirka 220 myndigheter tilldelats sådana upp- drag, dvs. praktiskt taget samtliga större och medelstora myndig- heter. Ett 50-tal små myndigheter har fått s.k. förenklade miljöled- ningsuppdrag, som innebär att de i första hand ska arbeta med miljöpåverkan i den egna, administrativa verksamheten. Uppdragen ges i regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De statliga miljöledningssystemen bygger på principerna i det internationella systemet ISO14001 och på EG:s miljölednings- och miljörevisionsförordning (EMAS).TPF14FPT svarar för stöd till myndigheterna i deras arbete med miljöledning och samordnar miljöledningsarbetet på nationell nivå. I syfte att förenkla både genomförande och bedömning av miljöledningsarbetet införde regeringen ett system med indelning i tre kategorier av de myndigheter som tillämpar miljöled- ningssystem. I kategori 1 finns myndigheter som har centrala uppgifter på miljöområdet och sektorsansvar för miljömålsarbetet, t.ex. , , Kemikalieinspektionen, Kon- sumentverket och . I kategori 2 finns myndigheter vars beslut och verksamhet kan antas ha stor betydelse för miljön, t.ex. , , , , , och . Här ska alltså noteras att miljöledningssystemen i ett relativt stort antal stora myndigheter omfattar de miljörelaterade effekterna av myndighetens verksamhet i samhället i stort, s.k. 14TP PT EMAS står för Scheme, eller EU:s miljöstyrnings- och miljörevisionsordning. EMAS är en EU-förordning (nr 761/2001) och fastställdes i sin första version genom beslut av EU:s miljöministrar. EMAS-förordningen gäller i och den kompletteras av lagen (1994:1596) om frivillig miljöledning och miljörevision. Den offentliga sektorns särskilda ansvar I fall omfattas t.ex. effekterna på miljön av hur byggregler utformas. I kategori 3 däremot, finns myndigheter vars miljöpåverkan i huvudsak är en följd av den egna verksamheten, t.ex. tjänsteresor, verksamhetsel och uppvärm- ning av myndighetens lokaler, s.k. direkt miljöpåverkan. Kategori 3 omfattar t.ex. , , Radio- och , domstolarna, , och . framhåller att ett lyckat resultat av miljö- ledningsarbetet förutsätter att detta integreras i den löpande verk- samheten. Det innebär att myndighetens ledning först engageras i arbetet så att detta sedan kan genomsyra verksamheten. I övrigt består miljöledningssystemet av ett antal moduler enligt samman- ställning i tabell 9.1. Tabell 9.1 Översikt över miljöledningssystemets olika moduler Förankring i ledning och organisation, Klargörande av ansvar. En nulägesanalys och kartläggning av sambanden mellan myndighetens verksamhet i samhället och dess Upprättas av högsta ledningen och uttrycker myndig- hetens vilja och ambition att förbättra sin miljösituation. Miljömålen bygger på miljöutredningen och utgår från det som orsakar störst miljöpåverkan. bryts miljömålen ned i konkreta åtgärder. Rutiner, riktlinjer och instruktioner Avser t.ex. regler, lathundar, guider för t.ex. upphandling, tjänsteresor, energianvändning och avfallshantering. Information och återkoppling till personalen och externt. Utvärdering av om miljömålen uppnåtts i regel genom jämförelse av nyckeltal före och efter åtgärder. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Brister i miljöledningssystemens funktion Av uppföljning av miljöledningssystemens funktionssätt och resultat framgår att systemen utvecklats, men att det finns brister. konstaterade att miljöledning i många myndigheter är ett fungerande instrument för att effek- tivisera miljöarbetet. Men det fanns också problem. Det konsta- terades t.ex. att alltför många myndigheter avstår från revision av miljöledningssystemen. Det leder, enligt , till att grundbulten i systemet, dvs. en ständig förbättring och utveck- ling, saknas. Enligt verket är detta det största hotet mot systemens fortlevnad.TPF15FPT föreslog att resultatstyrning ska användas i högre grad än vad som fram till dess förekommit och att kommunikationen mellan departementen och myndigheterna i miljöfrågor behöver förbättras. Vidare föreslogs att fokus på indirekta miljöaspekter bör öka, att uppföljningen och gransk- ningen av miljöledningssystemen måste förstärkas samt att stödet till myndigheterna bör förstärkas när det gäller att anpassa miljö- arbetet till den egna verksamheten. konstaterade att läget var i princip oförändrat sedan utvärderingen . Ett stort hinder i myndig- heters arbete med miljöledning var brist på tid, resurser samt ett bristande intresse från personalens och ledningens sida. Myndig- heternas möjlighet att framgångsrikt arbeta med miljöfrågor beror, enligt , på vilka krav regeringen ställer. Tydliga riktlinjer och krav är en drivkraft i synnerhet för de mindre myndigheterna. Vidare konstaterades att uppdragen till myndig- heterna ofta är vaga ifråga om miljöledningssystem. En uppdatering och konkretisering av uppdragen bedömdes därför vara en nöd- vändig åtgärd. Nulägesanalysen visade att indelningen i de tre grupperna av myndigheter är en utveckling i rätt riktning. En positiv utveckling av miljöledning i statliga myndigheter kräver dock ytterligare verksamhetsanpassning av uppdragen. Statliga myndigheter som arbetar med miljöledningssystem är en mycket diversifierad grupp, med varierande verksamhet och uppdrag. För att kunna utnyttja miljöledningssystemets fulla potential som styr- medel borde, enligt analys , myndig- heternas uppdrag kompletteras med specifika miljömål i reglerings- breven. 15TP PT (5346) Miljöledning i statliga myndigheter: En utvärdering, 2004. Den offentliga sektorns särskilda ansvar I anledning av de brister som konstaterats vid två på varandra följande utvärderingar, gav regeringen i uppdrag att föreslå hur ett system för uppföljning av miljöled- ningsarbetet kan utformas. Förslagen presenterades i april 2008.TPF16FPT konstaterar i rapporten att fokus främst lagts på att ta fram rutiner och arbetssätt för att bygga upp syste- men, medan mindre resurser lagts på att mäta effekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet. Mot den bakgrunden före- slår , i samråd med myndigheter från alla tre kategorier enligt ovan, en modell för uppföljning av effekterna som delas upp i de tre obligatoriska uppföljningsområdena, tjänsteresor och annan bränsleförbrukning, energi, varmed i huvudsak avses elanvändning och uppvärmning samt offentlig upphandling. Härtill kommer det frivilliga uppföljningsområdet pappersanvändning och avfall. Uppföljningen ska ske genom användning av kvantitativa mått, t.ex. kWh per årsarbetskraft eller kvadratmeter. Såväl obligatoriska som frivilliga uppföljningsmått ska användas. De obligatoriska måtten ska följas upp av samtliga myndigheter. De frivilliga upp- följningsmåtten kan användas av de myndigheter som vill gå längre än vad som krävs. I rapporten ges också exempel på konkreta mål som myndigheterna kan arbeta mot samt verktyg för beräkning av koldioxidutsläpp från olika slag av tjänsteresor. Dessutom ges förslag om hur myndigheterna, rent praktiskt, kan arbeta inom de olika uppföljningsområdena. Exempel på mål och uppföljnings- mått, som föreslås i rapporten, framgår av tabell 9.2. 16TP PT Se (5816) Förslag till uppföljning av de statliga miljölednings- systemens effekter, . Den offentliga sektorns särskilda ansvar Tabell 9.2 Exempel på mål och uppföljningsmått enligt förslag till system för uppföljning av miljöledningssystemens effekter Tjänsteresor och övrig bränsleförbrukning År X ska utsläppen av koldioxid ha minskat med Y procent jämfört med år Z. Utsläpp av koldioxid totalt och per årsarbets- kraft från flygresor , bilresor i tjänsten, tåg- och bussresor samt maskiner och andra fordon som används i verksam- heten. År X ska energianvändningen för 1) verksam- hetsel, 2) övrig energianvändning, 3) totalt i myndighetens uppvärmda lokaler ha minskat med Y procent per årsarbetskraft jämför med år Z Årlig energianvändning i kWh totalt, per års- arbetskraft och per kvadratmeter i målsatta kategorier av energianvändning År X ska andelen anskaffningar (upphand- lingar och avrop mot ramavtal) med miljökrav ha ökat med Y procent jämfört med år Z. Andel registrerade anskaffningar med miljö- krav av det totala antalet registrerade an- skaffningar . Enligt konsekvensanalys kommer förslagen att leda till en förbättrad struktur och ett ökat fokus på resultat i miljöledningsarbetet. Även en förbättrad resurshushållning, som leder till ekonomiska besparingar, kan antas bli en effekt av att förslagen genomförs. Vidare bör förslagen, enligt Naturvårds- verket, leda till att intresset för miljöledningsarbete ökar bland myndighetschefer, personal och ansvariga departement, genom att fokus på de konkreta resultaten förstärks, såväl när det gäller miljöpåverkan som beträffande ekonomiska besparingar i myndig- heterna. Uppföljningen av miljöledningssystemens effekter och kon- sekvenser föreslås ingå i den ordinarie redo- visningen av systemen, som myndigheterna ska lämna . Det innebär att uppföljning enligt den föreslagna modellen behöver tillämpas . Regeringen beslutade att det föreslagna uppföljningssystemet ska tillämpas.TPF17FPT 17TP PT protokoll , M2008/2746/H, § 184. Den offentliga sektorns särskilda ansvar 9.5Energieffektivisering i kommuner och landsting Liksom för den statliga sektorn har utredningen även för den kommunala sfären skisserat ett program för energieffektivisering. Även i denna del har programinnehållet inledningsvis utformats utifrån EG-direktivets krav och utan beaktande av eventuella be- fintliga program och styrmedel med kopplingar till energieffekti- visering och miljöarbete i ett vidare perspektiv. I delbetänkandet har vidare fastslagits att de kommunala programmen bör genom- föras på frivillighetens grund genom att frivilliga energieffektivi- seringavtal ingås mellan staten och de enskilda kommunerna och landstingen. Bakgrunden härtill ska utvecklas något i det följande. Programmet med frivilliga avtal med kommuner och landsting bör byggas upp kring samma huvudsakliga komponenter som det statliga programmet, som redovisats i det föregående, med själva regleringsmetoden som den huvudsakliga skillnaden. Således bygger också de kommunala och landstingskommunala programmen på energikartläggning, tydliga styrdokument, konkreta och indivi- duella energieffektiviseringsmål, uppföljning, central statlig support- funktion, energieffektiviseringsansvarig person och offentlig upp- handling med energikriterier. Frågan är då om befintliga program, som i praktiken består av projekt kommun, helt eller delvis uppfyller de krav på kommuner och landsting som följer av EG- direktivet? Liksom i statlig sektor bör en allmän utgångspunkt vara att parallella verksamheter med helt eller delvis samma syfte bör undvikas. Innan den frågeställningen utvecklas närmare ska programmet Uthållig kommun beskrivas. I regleringsbrev för fick regeringens uppdrag att utveckla och driva programmet Uthållig kommun. Programmet syftar till att stimulera lokala aktiviteter som bidrar till en hållbar energianvändning inom ett energisystem som är tryggt, kostnadseffektivt och ger låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat.TPF18FPT 18TP PT Beskrivningen av programmet uthållig kommun har sammanställts av . Se även myndighetens webplats: wwwH .energimyndigheten.se/sv/Om-oss/Var-verksamhet/uthallig-kommun/.H Den offentliga sektorns särskilda ansvar Programmet förenar rikspolitikens och den lokala politikens olika möjligheter till påverkan genom att kombinera den centrala myndighetens kompetens inom energiområdet med kommunernas närvaro och inflytande på lokal nivå. Programmet Uthållig kommun är avsett att fokusera på verk- samhet som leder till konkreta, kvalitativa och kvantitativa resultat kring energieffektivisering i verksamhet. Programmet ska även förbättra deltagande kommuners förutsättningar att han- tera andra energiaspekter inom kommunala ansvars- och verksam- hetsområden långsiktigt och systematiskt. energi- och klimatrådgivning till allmänhet och företag pågår med stöd av oberoende av programmet Uthållig kommun, men det finns ett starkt samband. Bland annat finns möjlighet att stärka rådgivningen genom strategisk planering och verksamhets- utveckling inom Uthållig kommun.