sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen Betänkande från Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag (Dir. 2007:24) att lämna förslag till hur en framtida tillsyn över socialförsäkringsområdet kan organiseras för att medborgarnas krav på rättssäker och enhetlig tillämpning ska tillgodoses och medborgarnas tilltro till socialförsäkringssystemet öka. förordnades som särskild ut- redare. Som experter i utredningen förordnades för- säkringsdirektören , enhetschefen , utredaren , lagmannen , general- direktören , direktören , utredaren och byrådirektören . Som sak- kunniga har från förordnats kansliråden och samt departementssekreteraren . ersattes av chefsjuristen . har arbetat som huvudsekreterare till . – arbetade som biträdan- de sekreterare. har arbetat som huvudsekreterare. I arbetet med att utforma avsnittet om sekretess har utredningen biträtts av stabsjuristen . I övrigt har konsulten biträtt utred- ningen. Utredningen fick sitt uppdrag förlängt till och med (Dir. 2007:141). Arbetet har bedrivits under namnet Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet. Utredningen lämnar härmed betänkandet 21 + 1 2 En ny myndighet för tillsyn och granskning av socialförsäkringen (SOU 2008:10). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens direktiv och arbete ................................. Ett par centrala begrepp........................................................... 2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen inrättas... 27 2.1Myndigheten bör benämnas Inspektionen över socialförsäkringen (ISF).......................................................... Varför en Inspektion över socialförsäkringen? Brister i den tidigare organisationen....................................... Regeringens ambitioner med sammanslagningen .................. 3.4.1 konstaterar brister i styrningen av 3.4.2 Statskontorets uppföljning konstaterar förbätt- ringar i styrningen men minskad produktivitet.......... Felaktiga utbetalningar kostar stora belopp och Regeringen menar att allvarliga problem kvarsvår ...... 3.5Omfattande utgifter och stor påverkan på enskildas 3.6Det saknas en oberoende myndighet som systematiskt 3.7Det pågår ett omfattande förändringsarbete inom Oklara resultat av samverkan................................................... Eventuella oönskade effekter ....................................... Styrning och ansvarsfördelning vid extern granskning.......... Behovet av tillsyn och granskning avgör ................................ 4.3Risk för överlappande uppdrag med befintliga kontroll- En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras ....................................... Utgångspunkter för den nya organisationen.......................... Sammanslagning eller samlokalisering? Alternativet sammanslagning med befintlig myndighet ........ Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ............... Utredningens slutsatser och förslag........................................ Ledningsform för Inspektionen .............................................. 5.6.1 Granskningsobjektens huvudkontor finns i 5.6.2 Kvalificerade medarbetare behövs ............................... 6.1.1 Från detaljreglering till målstyrning ............................ 6.1.2 Tydligare krav på intern styrning och kontroll........... Systemtillsyn och verksamhetstillsyn..................................... 6.2.1 Exempel på interna system som bör granskas ............ 6.2.2 Exempel på konkreta tillsynsuppgifter ....................... Granskning av effektivitet....................................................... 6.3.1 Exempel på frågor vid granskning av effektivitet ....... Inspektionens granskning av effekt/ändamålsenlighet ......... 6.4.1 Exempel på vad effektgranskningen kan innebära...... 6.4.2 Att följa och utvärdera reformer ................................. Särskilda utrednings- och utvärderingsuppdrag..................... 6.6Brett mandat ger bättre beslutsunderlag och ökad 6.7 Balans mellan uppdrag och egna initiativ................................ 6.8Exempel på uppgifter som faller utanför Inspektionens 6.8.1 Inspektionen bör inte ha en normerande 6.8.2 Inga sanktioner ............................................................. 6.8.3 Andra exempel på vad som inte ingår i Presentation av resultaten ....................................................... 7.1.2 och en eventuell 7.2Tillsyn och granskning av gränsområden mot andra 7.3.1 har ett samordningsansvar för 7.3.2 Styrningen av samverkan sker genom ekonomisk 7.3.3 Tillsyn och granskning av samverkan .......................... 7.3.4 Inspektionen bör kunna utöva tillsyn och granskning av olika samverkansaktiviteter .................. En möjlig framtida utveckling ...................................... Traditionellt sektorsanknutna uppdrag .................................. Ett brett perspektiv .................................................................. Kompetens, volym, kostnader och finansiering............... Behov av hög kompetens ......................................................... 9.4.2 Avgiftsfinansiering komplicerad och drar Inspektionen behöver få tillgång till uppgifter ...................... Hur ser behovet av uppgifter ut? Uppgifter som behövs kan omfattas av Uppgiftslämnande mellan myndigheter ............................... Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter ............ En skyldighet att lämna sekretessbelagda uppgifter till Behovet av uppgiftsskyldighet ................................ På vilka sätt bör Inspektionen få del av Hur ska sekretesskyddet utformas för uppgifter hos Överföring av sekretess ........................................... Sekretesskyddet i övrigt hos Inspektionen .......................... Sekretesskydd för uppgifter utan samband med planerade eller pågående aktiviteter ........................ Särskilda överväganden vad gäller integritet......................... 11.1Nuvarande struktur för tillsyn och granskning av socialförsäkringsadministrationen samt angränsande Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen .......... Betydelsen av att Försäkringsdelegationerna har Tillsyn över försäkringsläkarna ............................................. Konsekvenser för sysselsättningen ....................................... Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och för de integrationspolitiska målen ......................... Konsekvenser för personlig integritet .................................. Konsekvenser för brottsligheten........................................... Förslag till förordning med skyldighet att lämna uppgifter m.m. till Inspektionen över socialförsäkringen ... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....... Förslag till lag om ändring i förordning (2007:1235) med instruktion för ................................ Bilaga 4 Intern styrning och kontroll inom Försäkrings- Utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att föreslå hur en funktion för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäk- ringsområdet kan organiseras. Utredningen föreslår att en ny myndighet, Inspektionen över socialförsäkringen, inrättas . En organisations- kommitté bör tillsättas för att förbereda den nya myndig- heten. Syftet med myndigheten ska ytterst vara att stärka rättssäker- heten inom och tilltron till socialförsäkringen och dess administra- tion. Myndigheten syftar också till att bidra till att säkerställa att regeringens politik inom socialförsäkringsområdet får genomslag och att ge underlag för utveckling av försäkringen. Det är viktigt att framhålla att inrättandet av Inspektionen inte medför någon begränsning i ansvar för uppföljning och kontroll hos de myndig- heter Inspektionen ska granska. Den nya Inspektionen föreslås få i uppdrag att utöva tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen. Uppdraget om- fattar också utvärderings- och utredningsuppgifter. Tillsynen kommer att handla om att värdera och bedöma om myndigheterna inom socialförsäkringsområdet enhetligt och korrekt tillämpar de lagar och förordningar som styr socialförsäkringen. Vidare ska Inspektionen granska att stödsystem och verksamhetsprocesser bidrar till att myndigheten på ett korrekt och effektivt sätt genomför sin verksamhet och uppnår de mål som regering och riksdag satt upp. När det gäller effektivitetsgranskning bör uppdraget omfatta såväl effektivitet (gör myndigheterna saker rätt?) som effekt (gör myndigheterna rätt saker?). Granskning av effektivitet syftar till att ge underlag för förändringar som bidrar till förnyelse och bättre resurshushållning. Effektgranskning ska syfta till att ge regeringen återkoppling på att verksamheten inom socialförsäkringsområdet genererar förväntade resultat. Brister i måluppfyllelse och problem i samordning mellan näraliggande system är exempel på vad som kan belysas vid effektgranskningen. Utredningar/utvärderingar av mer sektorövergripande frågor/mål, till exempel rehabiliteringsprocessen, där flera samhällsaktörer är involverade, är ett exempel på uppgift som lämpar sig väl för Inspektionen. Att ge Inspektionen ett vidsträckt mandat, som vid sidan av tillsyn också innefattar granskning av effektivitet och effekter, ger flera fördelar. Till exempel ökar förutsättningarna för att de under- lag som Inspektionen tar fram kan påvisa brister inte bara i olika aktörers efterlevnad av lagar och förordningar utan också orsaker till bristerna och förslag till åtgärder. skapas möjligheter att korta tiden mellan att ett problem uppmärksammas och att ett underlag kan läggas fram med förslag till beslut om åtgärder för att lösa frågan. Genom att hålla samman tillsyn med effektivitets- och effektgranskning kan också den kompetens som byggs upp inom ett område komma till nytta över hela fältet. Socialförsäkringen administreras av tre myndigheter – Försäkrings- kassan, () och . Inspektionen föreslås få ansvar för tillsyn och effektivitetsgransk- ning över hela verksamhet, Premiepensions- myndigheten i de delar som inte står under tillsyn samt i de delar som avser hantering av frågor rörande pensionsgrundande inkomst. Ansvarsförhållanden bör regleras tydligt så att den nya myndig- hetens verksamhet står i samklang med rådande styrsystem och andra myndigheters verksamhet. Inga överhängande risker för att andra tillsynsmyndigheters verksamhet ska krocka med Inspek- tionens har identifierats. Dubbelarbete kan undvikas genom regeringens styrning och när det gäller , som sorte- rar under , bör risken för överlappning kunna lösas genom kontakter mellan myndigheterna. Allt fler samverkansstrukturer utvecklas, men ingen myndighet har ett uttalat ansvar för tillsyn och granskning av deras verk- samhet och effektivitet eller av effekterna av samverkan. Därför föreslås Inspektionen kunna utöva tillsyn och effektivitetsgransk- ning över dels relevanta gränsytor i förhållande till socialförsäk- ringsområdet, dels samverkansinsatser med anknytning till social- försäkringen. Här bör samverkan med andra berörda tillsyns- myndigheter eftersträvas. Inspektionen bör inte ha en normerande roll och heller inga sanktionsmöjligheter. Uppdraget att utöva tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen bör drivas inom ramen för en ny myndighet. Att infoga den föreslagna verksamheten i en annan myndighet skulle kunna motverka behovet av genomslag, effektivitet och tydlighet. De synergieffekter som skulle kunna uppnås med en samman- slagning uppnås på ett minst lika bra sätt genom samverkan och/eller samlokalisering med annan myndighet. Utgångspunkter- na för Inspektionen är att den ska vara en myndighet med starkt signalvärde, oberoende ställning och stark integritet som är synlig i de myndigheter som ska granskas. Rapportering sker till regeringen och ledningen för den myndighet som granskats ska informeras. Inspektionen bör inrättas som en enrådighetsmyndighet och ledas av en generaldirektör. Ett insynsråd med högst nio ledamöter bör finnas. Storlek, kompetens och kostnader Avgörande för hur stor Inspektionen ska vara är vad som bör gälla i fråga om inriktning, omfattning och kvalitet på verksamheten. En kritisk massa av anställda är en förutsättning för dynamik och effektivitet. Inspektionen föreslås byggas upp successivt och ett drygt 30-tal medarbetare bör rekryteras till kärnverksam- heten under det första verksamhetsåret. bör tillväxten ske i en takt så att antalet medarbetare är i storleksordningen 100, varav 90 i kärnverksamheten och 10 i myndighetsgemensamma stödfunktioner. En väl fungerande verksamhet förutsätter att det till Inspek- tionen kan knytas högt kvalificerade medarbetare med djup sak- kompetens inom socialförsäkringsområdet och hög metodkompe- tens. Inspektionens behov av nära kontakter med såväl uppdrags- givaren () som tillsynsobjekten (Försäkrings- kassan, och ) gör en lokalisering till huvudstaden ändamålsenlig. Kostnaden för det första verksamhetsåret uppskattas till och till när verksamheten är fullt utbyggd. Finansieringen bör ske via anslag. En grundläggande förutsättning för att Inspektionen ska kunna fullgöra sitt uppdrag, är att myndigheten kan få del av uppgifter från de myndigheter som ska granskas. Utredningen föreslår därför att en skyldighet att lämna uppgifter till Inspektionen införs och regleras i en särskild, för ändamålet avsedd, förordning. Hur Inspektionen rent faktiskt ska få del av uppgifterna bör analyseras av organisationskommittén. Inspektionen kan genom den föreslagna regleringen få del av sekretessbelagda uppgifter om enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden. Det finns emellertid ingen generell reglering om att sekretess hos en myndighet förs över till en annan myndig- het när uppgifter lämnas ut. Det är viktigt att sekretesskyddade uppgifter får ett fullgott sekretesskydd även hos Inspektionen. Därför föreslås ett tillägg i sekretesslagen, 13 kap. 1 §, som får till följd att samtliga sekretesskyddade uppgifter som Inspektionen får från granskade myndigheter sekretesskyddas även hos Inspek- tionen. Avslutningsvis kan konstateras att den tillsyn som bedrivs inom staten är sektoriellt organiserad, vilket motverkar en helhetssyn utifrån medborgarnas behov. Trygghetssystemen hänger ihop och ändringar i ett system kan få betydande konsekvenser för ett annat. Det är därför angeläget att se trygghetssystemen som ett samman- hållet system, med korsvisa beroendeförhållanden. Att inte utöva tillsyn och granskning samlat över de system som den försäkrade möter är på lång sikt inte optimalt. är det av stor vikt att etablera en tillsyn över socialförsäkringen. bör dock utvecklingen gå mot tvärsektoriella lösningar. Förslag om sådana kräver emellertid genomträngande analyser och har legat utanför ramarna för utredningens uppdrag. En sådan omdaning innebär stora förändringar som skulle kräva omfattande förberedel- ser och avsevärd tid. förordning med instruktion för Inspektionen över socialförsäkringen Härigenom föreskrivs i fråga om förordning med instruktion för Inspektionen över socialförsäkringen följande. 1 § Inspektionen över socialförsäkringen svarar för tillsyn över och granskning av den verksamhet som bedrivs inom socialförsäk- ringsområdet. Inspektionen ska utöva tillsyn över och granska den verksamhet som bedrivs av 2.Premiepensionsmyndigheten, i de delar som inte står under tillsyn, och 3.Skatteverket, i de delar som avser beslut om pensions- grundande inkomst. 2 § Inspektionen över socialförsäkringen får, utöver vad som anges i 1 §, utöva tillsyn över och granskning av verksamheter som gränsar till socialförsäkringsområdet. Detsamma gäller samverkans- insatser med anknytning till socialförsäkringsområdet. Tillsynens och granskningens omfattning och inriktning 3 § Inspektionen över socialförsäkringen ska vid tillsyn särskilt granska om myndigheter enligt 1 § 1. uppfyller kraven i myndighetsförordningen (2007:515) 3 § om ledningens ansvar, såvitt avser att verksamheten ska bedrivas enligt gällande rätt respektive intern styrning och kontroll och 4 § 4 2.har fullgjort de moment om riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation som föreskrivs i 3–6 §§ förord- ningen (2007:603) om intern styrning och kontroll (systemtillsyn), samt 3.utför verksamheten mot av statsmakterna eller myndigheten själv uppställda mål (verksamhetstillsyn). Inspektionen ska vid granskning särskilt undersöka om myndig- heter och verksamheter enligt 1 och 2 §§ uppfyller kraven i myn- dighetsförordningen (2007:515) 3 § om ledningens ansvar, såvitt avser att verksamheten ska bedrivas effektivt och myndigheten hushålla väl med statens medel. I Inspektionens uppgifter ingår att granska effektiviteten i socialförsäkringens administration samt vilka effekter åtgärder inom socialförsäkringsområdet eller angränsande områden gene- rerar (effektivitetsgranskning). 4 § Resultatet av de tillsyns- och granskningsåtgärder Inspek- tionen över socialförsäkringen har vidtagit ska redovisas till regeringen. 5 § Inspektionen över socialförsäkringen ska i sin tillsyn och granskningsverksamhet samverka med de myndigheter som berörs av tillsynen eller granskningen. 6 § Inspektionen över socialförsäkringen leds av en myndighets- chef. 7 § Vid Inspektionen över socialförsäkringen ska det finnas ett insynsråd som består av högst nio ledamöter. 8 § Vid Inspektionen över socialförsäkringen ska det finnas en personalansvarsnämnd. Tillämpligheten av vissa förordningar 9 § Inspektionen över socialförsäkringen ska tillämpa personal- företrädarförordningen (1987:1101). 10 § Bestämmelsen i 27 § myndighetsförordningen (207:515) om myndighetens rätt att företräda staten vid domstol ska inte tilläm- pas på myndigheten. Denna förordning föreslås träda i kraft . förordning med skyldighet att lämna uppgifter m.m. till Inspektionen för socialförsäkringen Härigenom föreskrivs följande. 1 § De myndigheter som enligt 1 § förordning (xxx) med instruk- tion för Inspektionen för socialförsäkringen står under Inspek- tionens tillsyn och granskning är skyldiga att på begäran lämna Inspektionen de uppgifter och den hjälp och de upplysningar Inspektionen i övrigt behöver för att fullgöra sitt uppdrag. Denna förordning föreslås träda i kraft . lag om ändring i förordning (2007:1235) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om 2 § förordning (2007:1235) med instruktion för dels att punkt 6 ska upphöra att gälla dels att punkterna 7, 8, 9 och 10 ska benämnas punkt 6, 7, 8 och 9. Denna lag föreslås träda ikraft . lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 13 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) ska ha följande lydelse Erhåller myndighet i verk- samhet, som avser tillsyn eller revision, från annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Erhåller myndighet i verk- samhet, som avser tillsyn eller revision, från annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Detsamma gäller för uppgift som Inspektionen över socialförsäk- ringen erhåller i sin gransknings- verksamhet. Denna lag föreslås träda ikraft . 1 Utredningens direktiv och arbete En ny myndighet – – bildades genom att och de allmänna försäkrings- kassorna slogs samman. finns ingen funktion som är skild från och som löpande utför tillsyn och granskar effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Enligt regeringen är en sådan ordning inte tillfredsställande för att säker- ställa rättssäkerhet och effektivitet inom socialförsäkringsområdet. Utredningen ska göra en analys av den nuvarande strukturen för systemtillsyn och effektivitetsgranskning samt ge förslag på hur en funktion för tillsyn inom socialförsäkringsområdet – skild från – kan organiseras. Inriktningen av tillsynen ska vara mot systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Systemtillsynen innebär enligt direktiven att metoder för att kvalitetssäkra sin egen verksamhet ska granskas. Effektivitets- granskningen innebär att funktionen ska granska om Försäkrings- kassan fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Utgångspunkten för förslaget ska vara att stärka rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet samt att stärka tilltron till socialförsäkringen och dess administration hos med- borgarna. Regeringens ambition är att minska omfattningen av den statliga administrationen. Utgångspunkten för utredningens förslag ska därför vara att i första hand föreslå en organisatorisk form som ryms inom befintliga myndighetsstrukturer. Utredningen ska lämna förslag till hur funktionens gransknings- område bör avgränsas. Utredningen ska också överväga om det är ändamålsenligt att funktionen får ett större granskningsområde än bara socialförsäkringsområdet och om gränssnitten mellan social- försäkringsområdet och angränsande områden ska ingå i gransk- ningsområdet. Utredningens direktiv och arbete Uppdraget ska redovisas . Utredningens direktiv fogas till betänkandet som bilaga 1 och 2. Utredningen har som utgångspunkt för sina förslag kartlagt och analyserat tidigare och nuvarande strukturer för tillsyn och effek- tivitetsgranskning av . Utöver underlag från För- säkringskassan och andra myndigheter har fakta samlats in från betänkanden, propositioner, instruktioner, regleringsbrev etc. Utredningen har under arbetet träffat företrädare för bland andra och länsorganisationer, (), Justitiekanslern () och () samt företrädare för en rad andra myndigheter med tillsyns- eller granskningsuppdrag inom social- försäkringsområdet eller angränsande områden. Utredningen har träffat företrädare för de pågående utredningarna Delegationen mot felaktiga utbetalningar (Dir. 2005:52), Översyn av stabsmyndigheter (Dir. 2007:20) och Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (Dir. 2006:123). Utredningen har även träffat företrädare för utredningarna En stärkt och tydligare tillsyn inom område (Dir. 2004:178), (Dir. 2003:10) och kommittén för Inrättandet av en trafikinspektionsorganisation (Dir. 2007:105). Därutöver har utredningen träffat Handikappdele- gationen inom , samt en rad myndigheter som bidragit med kunskap och synpunkter på hur en tillsyns- och granskningsfunktion bör utformas. Utredningen kontakter framgår av bilaga 3. Fyra möten med utredningens experter och sakkunniga har genomförts. Lokala och centrala arbetstagarorganisationer har vid lika många tillfällen informerats om uppdraget och beretts tillfälle att framföra synpunkter. Statskontoret och har på utredningens uppdrag genomfört vissa kartläggnings- och utredningsuppgifter. Utredningens direktiv och arbete 1.3Ett par centrala begrepp Enligt direktiven ska inriktningen av verksamheten vara mot systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Utredningen vill redan nu kort redovisa hur begreppen kommer att användas i betänkan- det. Begreppen beskrivs närmare i kapitel 6. Systemtillsyn innebär enligt direktiven att den nya funktionen ska granska tillsynsobjektets metoder för att kvalitetssäkra sin verksamhet. Detta innebär granskning av tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll och utifrån denna granskning en värdering av om dessa på ett tillförlitligt sätt säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av lagstiftningen. Systemtillsynen inriktar sig främst på processer och organisation och gäller form snarare än innehåll.