sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — 1990 folkomröstade man igen om presidentvalsproceduren. Då var valdeltagandet . resultera i ogiltiga folkomröstningar, det vill säga, de deltagande medborgarnas engagemang kan ha varit förgäves. 7.4Tyskland: Direktdemokratiska reformer i delstaterna Den tyska konstitutionen tillåter inte folkomröstningar på den federala nivån. Orsaken till denna, i en europeisk jämförelse, unika situation beror på historiska erfarenheter. I Weimarkonstitutionen, som trädde i kraft , infogades både medborgarinitiativ och folkomröstning. De direktdemokratiska inslagen motiverades utifrån framgångsrika schweiziska erfarenheter.TPF20FPT Vad de tyska författningsmakarna inte förutsåg var att folkomröstningsinstru- menten skulle komma att utnyttjas av antidemokratiska krafter på både den politiska höger- och vänsterflanken. Extrema vänster- grupper tog initiativ till folkomröstningar om till exempel expro- priation av mark, förbud mot att bygga krigsskepp och för ett ensidigt upphävande av den tyska krigsskulden enligt Versailles- fördraget. I det redan bräckliga tyska parlamentariska systemet bidrog de direktdemokratiska inslagen till ännu större instabilitet. Även nationalsocialisterna använde sig av folkomröstningar, bland annat utlyste fyra folkomröstningar eller vad som kan kallas plebiscit då syftet med omröstningarna var att bekräfta hans maktinnehav.TPF21FPT I den tyska federala konstitutionen fastställdes det repre- sentativa styrelseskickets primat. I debatten återfanns förslag om både folkomröstning och direktval av president. Den politiska enigheten var dock stor om en nästintill exklusiv representativ partibaserad demokratisk styrelseform.TPF22FPT Förutom obligatoriska folkomröstningar vid nya gränsdragningar mellan delstater inne- håller den tyska federala konstitutionen inga övriga direkt- demokratiska instrument. Det tyska styrelseskickets representativa kärna återspeglades även i att de politiska partierna gavs en grund- lagsfäst roll i det tyska styrelseskicket, något som den tyska 20TP PT Braunthal, , 1959, Direct and Representative Democracy in West in Science, Vol.25, No 3. 21TP PT , 1994, s. 181. 22TP PT Wollman, , 2002, direkte Demokratie in Landes- und Kommunalpolitik. In Röber, , Schröter und Wollman, (hrsg) Moderne Verwaltung fuer moderne Metropolen, und in Vergleich, Opladen, Leske + Budrich, s. 265–307. författningsdomstolen har upprepat i senare grundlagsuttolk- ningar.TPF23FPT Grundlagsmakarna stannade även för en indirekt vald president med relativt svaga maktbefogenheter. De negativa historiska erfarenheterna från hade däremot inte samma betydelse vid utformningen av de tyska delstaternas konstitutioner. Ett flertal av dessa innehöll direkt vid sin tillkomst direktdemokratiska instrument.TPF24FPT Sex av de elva del- staterna i den federala tyska republiken () införde både medborgarinitiativ och folkomröstningar i de konstitutioner, som utformades : , , , , och Rheinland-Pfalz. Endast tre delstater hade ingen reglering av direktdemokratiska instrument : , och . De övriga delstaterna hade antingen obligatoriska folk- omröstningar på ländernivå, till exempel vid förändringar i del- staternas författningar, eller erbjöd möjligheter till institutionella initiativ. Skillnaderna mellan delstaterna kan inte förklaras på något entydigt sätt, men många av de delstater som införde direkt- demokratiska instrument befann sig inom de av kontrollerade zonerna. intensifierades diskussionerna om med- borgarnas politiska deltagande i de politiska processerna i Väst- . Det nybildade gröna partiet och enfrågerörelser kring kärnkraft och miljöfrågor var pådrivande under det att de etable- rade politiska partierna var mera tveksamma till direkt med- borgerligt deltagande.TPF25FPT Trots den partipolitiska skepsisen vidtogs förändringar på delstats- och kommunalnivå i direktdemokratisk riktning.TPF26FPT I takt med ett sjunkande valdeltagande, färre parti- medlemmar och medborgarnas försvagade partilojaliteter tog de politiska partierna ett allt större intresse av att reformera det politiska beslutsfattandet och de partiinterna struk- turerna.TPF27FPT intensifierades de direktdemokratiska reformerna. enande hade stor betydelse för förändringsprocesserna: i 23TP PT Scarrow, , 1997, and Institutional Change The Expansion of Direct Democracy in in Party Politics, Vol.3, No.4, s. 452. 24TP PT Kampwirth, , Direct Democracy in in , , M. Reference Guide to the Initiative and Referendum Process in Europe, , , . 25TP PT Scarrow, , 1997, s. 453. 26TP PT Scarrow, , 1997, s. 463. 27TP PT Scarrow, , 1999, Parties and the Expansion of Direct Democracy Who Benefits? In Party Politics, vol. 5, no.3, s. 341–362. alla de nya tyska östra delstaternas konstitutioner infogades bestämmelser om både initiativ och folkomröstning. I likhet med de yngre demokratierna i Öst- och fanns en norma- tiv uppslutning om värdet av direkt medborgerligt deltagande efter årtionden av erfarenhet av enpartistyre. Dessutom var de politiska partierna, vilka kunde motsätta sig större direktdemokratiska inslag, jämförelsevis svaga. gradvisa reformering föranleddes således av olika skäl i de västra och östra delarna i . 1994 hade alla de 16 tyska delstaterna bestämmelser om direktdemokratiska instrument, både medborgarinitiativ och referendum, i sina konstitutioner. Varia- tionerna är stora i folkomröstningsinstitutens utformning, men ett generellt mönster är att de har en något generösare utformning i de östliga än i de västliga delarna av och därför även använts mer frekvent. Trots förslag om folkomröstning på den federala nivån så har det partipolitiska motståndet varit avsevärt starkare mot direkt- demokratiska reformer på denna nivå. I samband med ratifi- ceringen av EU:s konstitutionella fördrag föreslogs en grundlags- ändring för att möjliggöra en folkomröstning om . Förslaget fick inte tillräckligt stöd och det tyska parlamentet rati- ficerade det konstitutionella fördraget. Det krävs stöd från båda de stora tyska partierna, SDP (socialdemokraterna) och CDU (), eftersom det krävs en 2/3-dels majoritet för konstitutionella förändringar. intar en något mer negativ inställning till folkomröstningar på den federala nivån än SDP. Socialdemokraternas stöd för federala folkomröstningar har av vissa beskrivits som retoriska gester eftersom SDP vid dessa utspel varit förvissat om att skulle motsätta sig direktdemokratiska reformer. De tyska medborgarna har däremot i flera opinionsmätningar visat intresse för folkomröstningar även på den federala nivån. Folkomröstningsinstitutens utformning och användning Alla de tyska delstaterna har såväl medborgarinitiativ som folkomröstningar i sina konstitutioner. Den detaljerade utformningen av folkomröstningsinstituten varierar däremot, vilket har haft viss betydelse för medborgarinitiativens framgång och antal folkomröstningar. Syftet i denna del är att beskriva folkomröstningsinstitutens formella utformning i de tyska del- staterna samt deras faktiska användning. Det finns tre olika typer av folkomröstningar på delstatsnivå. Alla folkomröstningar är bindande, men i regel finns bestämmelser om kvorum, som anger den nivå på deltagande i folkomröstning eller omfattningen på stödet för det vinnande beslutsalternativet för att folkomröstningsresultatet ska vara giltigt. För det första, enligt den federala konstitutionen är det obligatoriskt med folk- omröstning vid nya gränsdragningar mellan delstater. För det andra, vissa delstater har egna bestämmelser om obligatoriska folk- omröstningar vid bestämda politiska beslut. För det tredje, alla delstater ger medborgarna möjligheter att initiera folkomröst- ningar, det vill säga medborgar- eller folkinitiativ. Folkinitiativen är indirekta: parlamenten kan undvika folkomröstning om de vidtar beslut i enlighet med medborgarinitiativets förslag. Om så inte är fallet går initiativet vidare till folkomröstning och i vissa fall kan parlamentet inkomma med ett motförslag till medborgarinitiativets förslag. Däremot finns det skillnader i det antal namnunderskrifter som krävs för att medborgarförslag ska vara giltigt. 15 av de 16 delstaterna har bestämmelser om kvorum, vilka varierar i utform- ning och nivå. Några stater har sakfrågemässiga begränsningar för folkomröstningar, till exempel förbud om medborgarinitiativ och folkomröstning, i ekonomiska frågeställningar såsom skatter, finanser och politikernas löner. Folkomröstningar och medborgarinitiativ är av ett sent datum i de tyska delstaterna, vilket framgår av tabellen nedan. I nio av de sexton delstaterna har de första folkomröstningarna hållits alter- nativt medborgarinitiativ tagits . I några av de väst- tyska delstaterna hölls folkomröstningar alldeles efter krigsslutet i syfte att godkänna delstaternas nya demokratiska författningar. Men den direktdemokratiska revolutionen i de tyska delstaterna är framför allt ett 1990-talsfenomen. Tabell 7.2 Utformning och förekomst av folkomröstning och medborgar- initiativ i de 16 tyska delstaterna (på basen av (i procent av 25/70+2/3 20/50+2/3 33/50+2/3 15/50+2/3 25/50+2/3 25/50+2/3 40 (10) Källa: http://wwwHT PT Vanlig lag. Sammanlagt har fyrtio folkomröstningar hållits i de tyska del- staterna . De har varit mest frekventa i och , som har haft folkomröstning och medborgarinitiativ i sina konstitutioner . I flertalet delstater reglerades de direktdemokratiska instrumenten konstitutionellt så sent som och antalet folkomröstningar har generellt sett hitintills varit blygsamt. Medborgarna har kallats till valurnorna mellan en och . Antalet medborgarinitiativ har däremot varit avsevärt större. Sammanlagt 141 medborgarinitiativ har förekommit . Det finns skillnader mellan delstaterna i det antal namn- underskrifter, som krävs för att medborgarinitiativ ska vara giltigt, det vill säga går vidare till folkomröstning eller parlamentarisk hantering. Spännvidden i det antal namnunderskrifter som krävs varierar mellan fyra till av de röstberättigade. I procent av de röstberättigade har Brandenburg den lägsta tröskeln för folk- initiativ. från av de röstberättigade krävs för att ett medborgarinitiativ ska vara giltigt. Även i (), () och () krävs att färre än av de röstberättigade stöder ett medborgarförslag. Den vanligaste nivån för det antal namnunderskrifter som krävs är : sju delstater kräver att av de röstberättigade ska stöda ett medborgarinitiativ för att det ska vara giltigt: , , (förslag som gäller vanlig lag) , , och . Den högsta andelen underskrifter krävs i och : av röst- berättigade måste underteckna ett initiativ för att det ska äga giltig- het. Antagandet om att det finns ett samband mellan låga trösklar för initiering av initiativ och det antal folkinitiativ som genomförs får ett visst stöd av situationen i de tyska delstaterna, men bilden är inte entydig. Då man tar i beaktande den tid som de direktdemo- kratiska instrumenten varit tillgängliga har Brandenburg och , som har bestämmelser om medborgarinitiativ respektive 1997, det största antalet folkinitiativ : 19 i Brandenburg och elva i . Även i Schleswig- och , där medborgarinitiativ funnits , har tio respektive 14 initiativ tagits. hör även till den grupp delstater med ett tiotal medborgarinitiativ Totalt sett har det största antalet medborgarinitiativ: 32 stycken . upp- visar det största antalet medborgarinitiativ, som lett till folk- omröstningar. Men, om man jämför de delstater som har högre krav på antal namnunderskrifter, såsom (av de röst- berättigade) och (av de röstberättigade) finns det inte stora skillnader i antal medborgarinitiativ i jämförelse med de delstater, som har bestämmelser om att av de röstberättigade ska stödja ett medborgarinitiativ. Medborgarinitiativ ger medborgarna en möjlighet att påverka den politiska dagordningen genom att få till stånd en folkomröst- ning i en enskild fråga. I de tyska delstaterna är folkinitiativen indirekta, vilket innebär att delstatsparlamenten kan förhindra en folkomröstning om de fattar ett beslut i enlighet med medborgar- initiativet. I tabellen nedan sammanfattas ödet för de 141 med- borgarinitiativ som gjordes i de tyska delstaterna . Enbart en bråkdel eller av medborgarinitiativen i de tyska delstaterna har resulterat i folkomröstning. av folkinitiativen har blivit föremål för en parlamentarisk process. Det stora flertalet av medborgarinitiativen får inga direkta sak- politiska konsekvenser. En tredjedel av folkinitiativen underkänns eftersom de tagits i frågor där det finns rättsliga eller andra förbud mot att folkomrösta i den sakpolitiska fråga medborgarinitiativet berör. av de tagna initiativen går inte vidare på grund av att de inte erhållit ett tillräckligt antal underskrifter. Medborgarinitiativens framgång i de 16 tyska delstaterna Källa: Data har sammanställts från information på . Sammanfattningsvis, erfarenheterna av folkomröstningar i de tyska delstaterna bekräftar några av de antaganden som gjorts om hur folkomröstningsinstitutets utformning påverkar den faktiska användningen av folkomröstningar. Ju högre tröskeln är för med- borgarinitiativ ju färre folkomröstningar initieras via medborgar- initiativ. Då syftet med starkare deltagardemokratiska inslag delvis har varit att bredda medborgarnas möjligheter att delta i det poli- tiska beslutsfattandet är frågan om det stora antalet medborgar- initiativ, som inte når folkomröstning eller en parlamentarisk pro- cess bidrar till ett större medborgerligt förtroende för det politiska beslutsfattandet? Studiens syfte har varit att kartlägga folkomröstningsinstitutets utformning i 32 europeiska stater. Studien har behandlat folk- omröstningsinstitutens rättsliga reglering och reella praxis. I denna del sammanfattas de centrala resultaten med avseende på de egen- skaper vid de europeiska folkomröstningsinstituten som studerats. Nivå och omfattning av rättslig reglering av folkomröstningar i En stor majoritet av de europeiska staterna har någon form av generell rättslig reglering av folkomröstningsinstitutets utform- ning. Fyra stater saknar generella bestämmelser om nationella folk- omröstningar: , , och . Nationella folkomröstningar är förbjudna i den tyska konstitutionen. I de övriga staterna stiftas specifik lag om en folkomröstning ska hållas. Däremot varierar omfattningen av folkomröstningsinstitutet for- mella reglering i de europeiska staterna. Det finns en skillnad mellan de yngre och äldre demokratierna i . Antalet rättsligt reglerade egenskaper av folkomröstningsinstitutet är större i de stater, som demokratiserades . Initiativ- rätten och om folkomröstning är frivillig eller obligatorisk är de egenskaper vid folkomröstningsinstitutet som de allra flesta stater har reglerat. Två tredjedelar av de undersökta staterna har generella bestämmelser om folkomröstningar är obligatoriska eller frivilliga alternativt bindande eller rådgivande. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Obligatoriska eller frivilliga alternativt bindande eller rådgivande folkomröstningar Frivilliga folkomröstningar är vanligast förekommande i de europe- iska staterna. 24 av de 32 staterna har generella bestämmelser om frivilliga folkomröstningar. av de frivilliga folk- omröstningarna är medborgarnas utslag bindande. I 19 stater är de (fakultativa) frivilliga folkomröstningarna (decisiva) beslutande och i nio av dessa finns därtill krav på att en viss andel av de röst- berättigade deltar i folkomröstningen eller lägger sina röster på något av beslutsalternativen. Om dessa kvorumkrav inte uppfylls är folkomröstningen ogiltig eller endast rådgivande. Obligatoriska folkomröstningar förekommer i hälften eller 16 av de 32 kartlagda staterna och de är i regel beslutande. Hälften av de europeiska staterna som är kartlagda i studien har kvorumbestämmelser. Det finns två olika typer av kvorumkrav. Ett deltagandekvorum stipulerar att en viss andel av de röstberättigade ska delta i en folkomröstning för att den ska vara giltig. Vid ett godkännandekvorum krävs att en viss andel av de röstberättigade ska lägga sina röster på något av beslutsalternativen. Deltagande- kvorum är vanligare än godkännandekvorum. Tretton av de 32 staterna har krav på ett visst deltagande och fyra av staterna har krav på att det vinnande alternativet ska stödas av en viss andel av de röstberättigade. I alla stater förutom är kvorumkravet på deltagande satt till , medan godkännandekvorumen varierar . Initiativrätten är en av de två egenskaper vid folkomröstnings- institutet som flest länder har reglerat. Det går en grundläggande skiljelinje mellan institutionella initiativ och medborgarinitiativ. I det förra fallet kan politiskt representativa institutioner – parla- ment, regering eller statsöverhuvud – föreslå eller fatta beslut om folkomröstning. Vid ett medborgarinitiativ (folkinitiativ) kan medborgarna initiera en folkomröstning eller föreslå lagstiftning till parlamentet. Institutionella initiativ dominerar: i 24 av de 32 staterna finns det generella bestämmelser om att de representativa politiska insti- tutionerna initierar folkomröstning. Även i de stater som saknar generell reglering av folkomröstningar är praxis att de nationella parlamenten beslutar om att hålla folkomröstning. I sju av de 24 staterna fattar statsöverhuvudet beslut om folk- omröstning på förslag av parlamentet: , , , , , och . En parlamentarisk minoritet kan i vissa fall initiera folkomröstning i , , och . De parlamentariska minoritetsiniti- ativen i dessa fyra fall har en beslutskontrollerande funktion efter- som de är begränsade till att initiera folkomröstning om färdigt beredda förslag till vanlig lag () eller förändring i grundlag (, och ). I knappt en tredjedel av staterna (13) är initiativrätten delad mellan olika politiska institutioner. I fjorton av de kartlagda staterna förekommer medborgar- initiativ: i en majoritet av dessa fall kan medborgarna ta initiativ till folkomröstning. I två av staterna, och , finns enbart agendainitiativ. En viktig skillnad är mellan direkta och indirekta initiativ. Ett direkt initiativ innebär att medborgarna genom folkinitiativ de facto fattar beslut om folkomröstning. Fem stater har direkta initiativ: , , , och . Indirekta initiativ, som innebär att parlamentet kan intervenera i processen, är vanligare. Påbud eller förbud att folkomrösta Ett flertal av staterna har sakfrågemässiga bestämmelser om folk- omröstningsinstitutet. Tre fjärdedelar av staterna har antingen påbud eller förbud om folkomröstning i enskilda sakfrågor. Tolv europeiska stater påbjuder folkomröstningar i samband med totala eller partiella konstitutionella reformer. I påbjuds folk- omröstning vid ändring i konstitution som föranleds av ingående eller avslutande av medlemskap i internationella institutioner. I är folkomröstning obligatorisk vid medlemskap i allianser för säkerhet eller övernationella organisationer. Mer än hälften eller 19 av staterna har reglerat i vilka sakfrågor folkomröstning är förbjuden. Statsfinansiella beslut såsom budget, offentliga utgifter och skatter är de sakfrågor som flest stater (11) har lagreglerade begränsningar om vid folkomröstningsinstitutet. Tio stater förbjuder folkomröstning i frågor som berör statens struktur och form, det vill säga i frågor, som berör politiska, juri- diska eller militära institutioner. Tio stater begränsar folkomröst- ning i frågor som handlar om statssuveräniteten eller beslut om internationella avtal. Ämnesmässigt handlar det om statens territo- rium, nationellt självbestämmande och internationella avtal. Ett fåtal stater förbjuder folkomröstning om konstitutionella föränd- ringar och demokratiska fri- och rättigheter. Tidsbegränsning och formulering av folkomröstningsfråga Ett fåtal stater har begränsningar om när man kan folkomrösta på nytt i en fråga som varit föremål för folkomröstning. Tidsrymden varierar mellan ett och . En tredjedel av staterna har fastställt i grundlag eller vanlig lag- stiftning vem som har ansvar för hur folkomröstningsfrågan ska formuleras. Vid institutionella initiativ är det i regel initiativtagarna till folkomröstningen som formulerar den fråga som ska under- ställas medborgarna. I några stater är valkommissioner involverade i formuleringen av folkomröstningsfrågan. Endera formuleras frågeställningen inom dylika kommissioner eller så har den en granskande roll. Mer än 300 nationella folkomröstningar har hållits i efter 1945. Folkomröstningar har utnyttjats mer frekvent allt . Det finns stora variationer mellan de europeiska staterna. står för hälften av folkomröstningarna (169). Även i (62) och (28) har nationella folkomröstningar varit frekventa. Bruket av folkomröstningar är blygsammare i det övriga . Fyra europeiska stater har haft fler än tio folkomröstningar: , , och . De flesta europeiska stater har haft färre än tio folkomröstningar . hör med sina fem nationella folkomröstningar till denna och har inte haft en enda nationell folk- omröstning efter 1945. De europeiska folkomröstningarnas frågeställningar spänner över ett brett fält. I framställningen har en åtskillnad gjorts mellan och de övriga europeiska staterna 2006. I (exklusive ) har hälften av folkomröst- ningarna handlat om staten och styrelseskicket () samt inter- nationella frågor, såsom medlemskap i internationella organisa- tioner (). Detta mönster avspeglar de parallella processerna av statsformering och integration i europeiska och andra interna- samarbeten som pågår i . Folkomröstningar har även förekommit i ekonomiska frågor. I synnerhet i , men även i andra europeiska stater har med- borgarna tillfrågats i ekonomiskt relaterade frågor. Många av de schweiziska folkomröstningarna har handlat om konstitutionella frågor, medan de varit mindre frekventa i det övriga . Skillnaderna i valdeltagandet i folkomröstningar är stora i . Antal folkomröstningar och folkomröstningens frågeställning tycks spela roll för väljarnas intresse av att göra sin röst hörd. I stater där folkomröstningar är frekventa är valdeltagandet lägre såväl i jäm- förelse med valdeltagandet i andra stater med färre folkomröst- ningar som i jämförelse med valdeltagandet i parlamentsval. Sju av de europeiska staterna har haft ett genomsnittligt val- deltagande i folkomröstningar –2006: , , , , , och . Med undantag för är skillnaderna i valdeltagandet i folk- omröstning och parlamentsval avsevärda i dessa stater. karaktär har betydelse för valdeltagande i folkomröstningar. Folkomröstningar som handlat om internatio- nella åtaganden som EU-relaterade frågor och territoriell suve- ränitet har i regel mobiliserat väljarna. , , , , , men även är stater med ett högt genomsnittligt deltagande i folkomröstningar. Skillnaden mellan deltagande i folkomröstningar och i allmänna val har varit marginell i dessa stater. , , 2005, EU Enlargement and the Constitutions of Central and Eastern Europe, , Barber, , 1984, Strong Democracy: Participatory Politics for A New , : . , , 1982, The Demand for Referendum: When Does It Arise and When Does It Succeed? In Scandinavian Political Studies, vol 5, nr, 3, s. 237–259. Bogdanor, 1994, Western Europe in , , , Referendums Around the World The Growing Use of Direct Democracy , The . Braunthal, , 1959, Direct and Representative Democracy in West in Science, Vol.25, No 3, s. 313–323. , , 1994, s. Referendums around the World. The growing Use of Direct Democracy, , The . , , 1989, Democracy and Its Critics, , . Direktiv 2004:96 En samlad översyn av regeringsformen. Feld, , , 1997, Direct Democracy Matters for Economic Performance: An Empirical Investigation i Kyklos, vol. 50, nr. , , , 2003, Direct Democracy: Designing a , unpublished paper. , , , 1996, The Referendum Experience in Europe. , , , 2003, Demokratins mekan- ismer, , Liber. , , (red) 1996, Ett knappt ja till EU, , Juridik. Immergut, , 1992, Health Politics: Interests and Institutions in Western Europe, , . Jungar, , , 2005, Folkomröstning eller parlamentsratificering – hur besluta om förslaget till konsti- tutionellt fördrag? , , 2006, Democratic Constitution-Making.