sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Lagrådet påpekar att den ytterligare begränsning, som ligger i att avlyssningen enligt regeringens förslag endast får avse trafik som korsar gräns, är oförutsägbar på grund av att kommunikationsnätens utformning innebär att slumpen avgör om trafik mellan avsändare och mottagare i kommer att föras över landets gräns eller inte. Lagrådet framhåller att en annan nödvändig begränsning utgörs av att avlyssning endast får ske inom ramen för en viss inriktning. Detsamma gäller det förhållandet att avlyssningen av signaler i tråd skall ske automatiserat och endast avse signaler som identifierats genom sökbegrepp. I detta sammanhang understryker Lagrådet att fastställandet av sökbegrepp blir av synnerlig betydelse för omfatt- ningen av avlyssningen, och konstaterar att sådana begrepp närmast torde komma att avse koder och krypteringar hänförliga till olika företeelser i vår omvärld och inte kan tillåtas vara direkt hänförliga till personer annat än när det är av synnerlig vikt för försvars- underrättelseverksamheten. Lagrådet konstaterar vidare att en ytterligare rättssäkerhets- garanti till skydd mot missbruk är de bestämmelser i den föreslagna lagen som innebär att rapportering av underrättelser med uppgifter om vad som inhämtas får beröra en viss fysisk person endast om rapporteringen är av betydelse från försvarsunderrättelsesynpunkt. En annan praktisk begränsning följer av det förhållandet att meddelanden som inte träffas av sökbegrepp inte lagras i någon som helst form. Till detta kommer, framhåller Lagrådet, att upp- tagningar eller uppgifter som inhämtas genom signalspaning omgående skall förstöras om det berör enskild person och bedöms sakna betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten eller avser kommunikation som rör viss privilegierad information. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten information skall förstöras om det vid den kontroll som föreslås framkommer att inhämtningen inte är förenlig med lagen eller annars utgör ett intrång i enskildas rättigheter som inte står i rimlig proportion till syftet med verksamheten. Lagrådet anser dock att vissa kompletteringar i den föreslagna lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet bör göras för att en godtagbar balans skall kunna uppnås mellan å ena sidan enskildas grundlags- och konventionsskyddade krav på skydd mot intrång i privatlivet och å andra sidan det allmännas rätt och skyldighet att tillvarata nationella säkerhetsintressen. De av Lagrådet föreslagna kompletteringarna anknyter i första hand till bestämmelserna rörande den tillståndsgivning som enligt regeringen skall ske när en myndighet önskar ge FRA:s signal- spaning en viss inriktning samt till kontrollen av FRA:s verk- samhet. När det gäller tillståndsgivningen anser Lagrådet att de sök- begrepp som initialt avses komma till användning bör omfattas av tillståndsprövningen, medan sökbegrepp som kan komma till användning efter att ett tillståndsbeslut meddelats får kontrolleras i efterhand på lämpligt sätt. Enligt Lagrådet kan det godtas att samma myndighet svarar för både tillståndsgivning och kontroll, under förutsättning att dessa funktioner utövas på ett sådant sätt att det blir fråga om skilda enheter inom myndigheten som själv- ständigt gentemot varandra svarar för dessa funktioner. För att enheterna skall kunna agera som garanter för att det föreslagna regelsystemet fungerar på ett rättssäkert sätt förutsätter Lagrådet att de ges en självständig ställning och tillräcklig judiciell kom- petens samt en parlamentarisk anknytning. De bör bestå av leda- möter som utses av regeringen , förslagsvis . Ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare medan övriga ledamöter skall utses bland personer som föreslagits av partigrupperna i . Den grundläggande strukturen hos de enheter som har att besluta i tillståndsärenden eller kontrollfrågor bör enligt Lagrådet framgå direkt av lagen. När det gäller lagrådsremissens förslag att tillståndsplikten inte skall omfatta de inriktningar av signalspaningen som avser regeringens eget underrättelsebehov invänder en av Lagrådets ledamöter att det inte finns grund för att i en reglering, som skall uppfylla krav om skydd för privatliv och korrespondens, undanta signalspaning som utförs för regeringens räkning från kravet på rättslig förhandsprövning. Försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten Förslagen i proposition 2006/07:46 om personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten och , som regeringen beslutade , innebär att grundläggande regler om behandling av personuppgifter i försvarsverksamheten ges lagform. Reglerna är också mer detaljerade än i den nu gällande förord- ningen. Härigenom förefaller förslagen vara mer tillfredsställande från integritetsskyddssynpunkt än nuvarande reglering. I propositionen föreslås att en ändamålsanknuten gallring skall vara huvudregel för personuppgifter som behandlas automatiserat i Försvarsmaktens och FRA:s verksamhet, dvs. att uppgifter skall gallras när de inte längre behövs för det ändamål som de samlades in för. Skälet anges vara att intresset av integritetsskydd väger över intresset att automatiserat bevara uppgifterna för andra ändamål. hade å sin sida föreslagit att för upp- gifter i allmänna handlingar skulle arkivlagens bestämmelser vara styrande för granskningen. Detta skulle i praktiken innebära att gallring endast får ske när har meddelat en föreskrift om det. Med tanke på att det här är fråga om en mycket sluten och integ- ritetskänslig verksamhet, är det ingen lättbesvarad fråga om integ- ritetsskyddet bäst tas till vara genom en ändamålsanknuten gallring. På detta område kan det ju förefalla mycket viktigt att uppgifter bevaras så att insyn och kontroll kan ske i efterhand , vilket förmodligen skulle vara fallet med Underrättelsedata- utredningen förslag. Å andra sidan innebär en mycket lång lag- ringstid alltid en viss risk för att uppgifterna obehörigen eller av misstag sprids, med allvarliga integritetskränkningar som följd. Regleringen om behandling av personuppgifter i passregistret är mycket bristfällig. Exempelvis saknas regler om vilka upp- gifter registret får innehålla och vad som i övrigt gäller för behandlingen. Reglerna borde dessutom ges lagform. Det måste betecknas som ovisst huruvida befogenhet att öppna postförsändelser för avgifts- och skatte- kontroll vid yttre gräns är förenlig med regeringsformen och . Vid lagstiftningens utarbetande kom denna frågan inte att prövas i förarbetena på det öppna och grundliga sätt som borde ha varit fallet. Den utvidgade skyldigheten för lufttransportörer att lämna uppgifter om passageraruppgifter har inte fått en från integ- ritetsskyddssynpunkt tillfredsställande utformning, eftersom det inte framgår av reglerna vilka skäl som skall ligga till grund för en begäran om uppgifter. I lagen som reglerar behandling av personuppgifter i det nya passagerarregistret har bestämningen av vilket syfte som berät- tigar till åtkomst av uppgifter med mera, utformats utan nämn- värd precisering, vilket innebär risk för onödiga integritets- förluster. De lagar som reglerar behandlingen av personuppgifter i Tull- verkets fiskala respektive brottsbekämpande verksamhet har utformats utan tillräcklig hänsyn till det grundläggande regel- system som finns i sekretesslagen. Detta kan leda till oklarheter om vad som gäller i fråga om utlämnande av uppgifter. Vidare har de brottsbekämpande enheterna inom medgivits åtkomst till den fiskala verksamhetens databas, den s.k. tulldata- basen, utan att integritetsskyddsfrågorna blivit annat än summa- riskt bedömda. 14.1Kontrollen bedrivs av både myndigheter och andra organ Gränskontroll bedrivs av tre myndigheter – polisen, och . Kontrollen omfattar både personer och varor. När det gäller kontrollen av personer tar den följande framställ- ningen i huvudsak sikte på kontrollen av svenska medborgare. I och med operativa inträde i har kontrollen av utlänningar vid inre gräns (landgränserna mot Fin- land och , liksom mellan och Dan- mark) upphört i ett migrationsperspektiv, medan kontrollen vid yttre gräns (hela den svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler där det sker trafik till och från en icke Schengen- stat) förstärkts. Eftersom någon kontroll i ett migrationsperspektiv inte skall ske vid inre gräns, kan som huvudregel kontroller ske där endast i ett brottsförebyggande och brottsbekämpande syfte. Polisen har huvudansvaret för all gränskontroll vid yttre gräns avseende personer. In- och utresekontrollen sköts i huvudsak av civilanställda passkontrollanter, men det förekommer att också polismän utför sådan kontroll. och är skyldiga att på begäran av polisen bistå i denna verksamhet. För den brottsbekämpande verksamhet som kan ske vid inre gräns har polisen också ansvaret. och är dock brottsbekämpande myndigheter såvitt avser tull- och smugglings- brott. är ansvarig myndighet för passregistret. är en samlad myndighet. En av uppgifter är – vid sidan av den primära uppgiften att i egenskap av beskattningsmyndighet uppbära tull, annan importskatt och avgif- ter – att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Tullagen (2000:1281) innehåller bestämmelser om vilka kontrollåtgärder och tvångsmedel som får vidta för att möjliggöra över- vakning och kontroll av import eller export av varor. befogenheter att utföra kontroller i enlighet med lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alko- holvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Enligt bestämmel- ser i tullagen skall polismyndighet och medverka i övervaknings- och kontrollverksamheten enligt denna lag (6 kap. 20 §). bedriver också viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor. Detta regleras i förordningen (1991:1524) med instruktion för . Verksamhetens centrala delar kan också förenklat beskrivas som uppdelad i fiskal verksamhet och brottsbekämpande verksamhet. Denna uppdelning används bl.a. inom lagstiftningen för att defi- niera dess tillämpningsområden, exempelvis avseende behandling av uppgifter. Uppdelningen är dock teoretisk, eftersom det på grund av verksamhetens karaktär är svårt att göra klara gränsdragningar mellan de olika verksamhetsgrenarna. I begreppet fiskal verksamhet ingår såväl fastställande av korrekt uppbörd som kontroller av deklarationsskyldighet. Den brottsbekämpande verksamheten omfattar all brottslighet inom myndighetens ansvarsområde, avse- ende såväl uppbörd som in- och utförselrestriktioner. Den legala grunden för den brottsbekämpande verksamheten utgörs främst av lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Lagen innehåller särskilda bestämmelser avseende förundersökning, tvångsmedel, åtal m.m. vid brott som rör in- eller utförsel av varor. är en civil myndighet under Försvarsdeparte- mentets ansvarsområde. Myndigheten har ett samlat ansvar för gränskontrollen av sjötrafiken. Kontrollen utgör en särskild inrikt- ning inom verksamhet och kan övergå i brotts- bekämpande åtgärder om situationen så kräver. Gränskontrollen av sjötrafiken sker i nära samarbete med polis- och tullmyndigheter både inom och utom landet. Av bestämmelser i tullagen framgår att både skall medverka i övervaknings- och kontrollverksamhet och ha ett i vissa avseenden självständigt ansvar för kontrollen till sjöss. medverkan vid kontroll av sjötrafiken regleras också i bl.a. smugglingslagen. För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig gränskontroll har fått i uppdrag att i samråd med Rikspolis- styrelsen och i samarbete med utveckla ett system för riskanalys baserat på underrättelser och brottsmisstankar, som kan vara styrande för kontrollen av sjötrafiken. Som ett led i detta arbete har tillsammans med polisen och Tull- verket inrättat ett gemensamt centrum för maritima underrättelser (MUC). Gränskontroll avseende handelssjöfarten sker bl.a. genom att besättnings- och passagerarlistor kontrolleras mot olika register, främst Schengens informationssystem (SIS). Kontroll till sjöss genomförs främst ombord på fritidsbåtar och fiskefartyg, men även ombord på handelsfartyg. Kontrollverksamheten utförs också genom allmän patrullering, bl.a. utförs övervakning med flyg. Kontroll vid gränsövergångsställe kan ske på begäran av polis eller vid en bemannad tullplats på begäran av . Även transportföretag som befordrar varor, passagerare eller for- don till och från har vissa skyldigheter att medverka vid gränskontrollen, framför allt när det gäller utlänningskontroll och inom den brottsbekämpande verksamheten. Krav att medföra pass vid ut- och inresa Enligt 2 kap. 7 § första stycket RF får ingen svensk medborgare hindras att resa in i riket. Denna rätt är ovillkorlig. Varje medborgare är enligt 2 kap. 8 § RF också tillförsäkrad fri- het att lämna riket. Till skillnad från rätten att resa in i riket kan friheten att lämna landet begränsas genom bestämmelser i lag (2 kap. 12 § RF). Sådana bestämmelser finns i passlagen (1978:302). I lagen ges regler om rätten för svenska medborgare att erhålla och behålla pass och om skyldighet att medföra pass vid resa ut ur eller in i riket. I förarbetena till denna lag erinrade regeringen om att både ett förbud att lämna landet utan pass och en reglering av rät- ten att erhålla och behålla pass omfattades av kravet i 2 kap. 12 § RF på en reglering i lag (prop. 977/78:156 s. 10). Enligt 5 § första stycket passlagen får en svensk medborgare inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Som huvudregel gäller alltså ett förbud mot att resa ut ur landet utan pass. Från denna huvudregel gäller undantag för bl.a. resor inom Nor- den. är operativ medlem i Scheng- ensamarbetet. Av detta samarbete följer att den som är medborgare i en stat som deltar i samarbetet inte behöver visa upp pass vid resa inom Schengenområdet. Det innebär att den som reser från i princip kan resa till vilket annat land som helst inom Schengen utan hinder av att han eller hon saknar pass. När en svensk med- borgare skall resa till ett land utanför Schengenområdet gäller dock huvudregeln i 5 § passlagen att det inte är tillåtet att lämna landet utan giltigt pass. Vidare gäller enligt 5 § andra stycket samma lag att en svensk medborgare vid inresa från annat land skall medföra giltig pass. Skyldigheten att medföra pass i detta fall innebär dock inget förbud mot att resa in i landet om giltigt pass saknas. Den som styrker sitt svenska medborgarskap på annat sätt kan inte hindras från att resa in i landet, eftersom denna rätt enligt 2 kap. 7 § RF är ovillkorlig. Vidare gäller undantag från skyldigheten att medföra pass vid inresa från vissa länder, bl.a. Schengenstaterna och . En i praktiken viktig begränsning i möjligheten att resa utan pass i Schengenområdet har varit att en svensk medborgare kan behöva visa att han eller hon har rätt att uppehålla sig i en annan Schengen- stat genom att styrka sitt svenska medborgarskap. Pass har länge varit den enda legitimationshandlingen i som utvisar med- borgarskap. är det dock möjligt för svenska medborgare att enligt förordningen (2005:661) om nationellt iden- titetskort ansöka om ett sådant identitetskort. Det nationella iden- titetskortet utfärdas av passmyndighet. infördes nya regler i passlagen som bl.a. syftar till att öka säkerheten i pass (prop. 2004/05:119, bet. 2004/05:JuU27). Bland annat infördes krav på att svenska pass skall förses med s.k. biometriska uppgifter som kan utgöra under- lag för datorstödd jämförelse och identifiering. Det biometriska underlaget skall bestå av en ansiktsbild i digitalt format, som lagras i passet i komprimerad form på ett lagringsmedium. Denna ändring var en följd av rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av om standarder för säkerhetsdetaljer och biomet- riska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av med- lemsstaterna. Sekretess för uppgifter i pass Enligt 7 kap. 15 § första stycket SekrL gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet som avser folk- bokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller alltså med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit, dvs. det gäller en extra stark presumtion för offentlighet i dessa verksamheter. Regeringen har förordnat att motsvarande sekretess som gäller enligt denna bestämmelse skall gälla också för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i bl.a. verksamhet som avser cen- trala passregister (1 b § sekretessförordningen [1980:657]). Emellertid föreskrivs i 7 kap. 15 § andra stycket SekrL att i verk- samhet som avses i första stycket gäller sekretess för fotografier i offentliga register, t.ex. passfotografier, med omvänt skaderekvisit. Detta innebär att fotografier inte skall lämnas ut, om det inte står klart att detta kan ske utan att den avbildade eller någon närstående till denne lider men. Den omvända sekretessen enligt 7 kap. 15 § andra stycket SekrL infördes . gällde alltså samma sekretess för foto- grafier och andra uppgifter i offentliga register, dvs. med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit och således med stark presumtion för offentlighet. Bakgrunden till den förstärkta sekretessen behandlas i avsnitt 4.4.3. Behandling av personuppgifter i passregistret I 23 § passförordningen (1979:664) finns bestämmelser om pass- registret. Enligt dessa bestämmelser skall föra ett centralt passregister. Vidare regleras vilka myndigheter som för in uppgifter i registret samt i förhållande till vilka myndigheter som uppgiftsskyldighet föreligger. 14.2.2Brottsbekämpning i samband med gränskontroll En del av gränskontrollen utgör ett led i reglerade invand- ring. Denna del av gränskontrollen behandlas dock inte här, efter- som den nu aktuella redovisningen främst tar sikte på regler som rör kontroll av svenska medborgare. Av intresse i det samman- hanget är att varje Schengenstat, för att den fria rörligheten inom Schengenområdet inte skall få till följd att kriminella personer kan röra sig fritt inom detta område, skall genom olika kompensa- toriska åtgärder förhindra och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Härvid gäller samma regler som står till polisens för- fogande vid dess brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete i övrigt. Trots de begränsningar som på grund av Schengen- samarbetet gäller beträffande kontroll vid inre gräns, har polisen alltså alltid rätt att tillgripa olika kontroll- och tvångsåtgärder när en person misstänks för brott. Dessa befogenheter gäller i hela och oavsett om den misstänkte är utländsk eller svensk medborgare. Polisen kan alltså i samband med gränskontroll i brottsutredande syfte använda sig av straffprocessuella tvångsmedel i enlighet med reglerna i 24–28 kap. RB. Andra kontroll- och tvångsåtgärder som polisen kan använda sig av är s.k. administrativa tvångsåtgärder som regleras i polislagen (1984:387), dvs. åtgärder som får företas utan samband med en brottsutredning. Fram till och med gällde lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. I den lagen gavs polisen särskilda befogenheter att utföra kontroll- och tvångsåtgärder för att före- bygga brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. meddelade förordnande om särskild kontroll (2 §). Förordnandet skulle avse , högst varje gång. Var det fara i dröjsmål fick polisstyrelse meddela förordnan- det. Till en början förordnade om särskild kontroll på tre flygplatser (, och Bulltofta). På grund av den oroande internationella utvecklingen i fråga om kapnings- och sabotagebrott fick emellertid kontrollerna snabbt en omfattning som inte var förutsedd. omfattade förordnandena landets samtliga flygplatser med reguljär in- och utrikestrafik och chartertrafik med passagerare. Lagen om särskild kontroll på flyg- plats utgick från att beslut om sådan kontroll var en undantags- situation. Verkligheten var dock sådan att det sedan lagen trädde i kraft fanns ett oavbrutet behov av kontroll. Risken med flyg- planskapningar och annan brottslighet hade inte minskat i sådan utsträckning att det hade satts i fråga att upphöra med kontroller av flygpassagerare och deras bagage (prop. 2003/04:154 s. 21). Med anledning av terrordåden i lade Europeiska kommissionen fram ett förslag om ökade skyddsåtgär- der mot brottsliga handlingar som drabbar luftfarten. Förslaget behandlades av och rådet och ledde till att man antog förordningen (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luft- farten. Förordningen trädde i kraft . Därmed blev delar av lagen om särskild kontroll på flygplats obsoleta. Enligt EG-förordningen skulle bl.a. kontroll av såväl utrikes som inrikes incheckat bagage och handbagage vara införd då förordningen trä- der i kraft. Dessutom skulle kontroll av post- och fraktflyg genomföras likasom en rad andra åtgärder. Medlemsstaterna får besluta om strängare åtgärder än vad som följer av EG-förord- ningen. trädde en ny lag i kraft, lagen (2004:1100) om luftfartsskydd, som ersatte lagen om särskild kontroll på flygplats (prop. 2003/04:154, bet. 2004/04:JuU2). Lagen innehåller kom- pletterande bestämmelser till förordningen (EG) nr 2320/2002. I samband med lagens införande konstaterade regeringen att den dåvarande lagen om särskild kontroll på flygplats var något mer vittgående än EG-förordningen (a. prop. s. 21 f.). Enligt den dåva- rande lagen kunde nämligen även personer som inte flyger men som uppehåller sig på en flygplats kroppsvisiteras eller avvisas, och väska eller annat slutet förvaringsställe inom flygplatsens område undersökas. Dessa befogenheter borde enligt regeringen behållas. I förtydligande syfte borde det också införas en bestämmelse om rätt att också undersöka fordon som befinner sig vid en flygplats. Regeringen anförde vidare att det inte, såsom var fallet i den dåva- rande lagen, skulle uppställas något krav på allvarlig fara, eftersom EG-förordningen inte innehåller något krav på att kontroller av personer och gods m.m. endast skall ske i vissa allvarliga situa- tioner. följde regeringens förslag. Bestämmelser med ett sådant innehåll som redovisats ovan, och som gäller utöver EG- förordningen, har sålunda förts in i 3 § lagen om luftfartsskydd. och befogenheter vid tull- och smugglingsbrott och befogenheter vid brotts- bekämpande verksamhet som rör tull- eller smugglingsbrott regle- ras i lagen (2000:1225) om straff för smuggling, smugglingslagen. I lagen skiljer man på smugglingsbrott och tullbrott. Med smugg- lingsbrott avses att en vara som enligt särskilda föreskrifter är för- bjuden att föras in eller är underkastad särskilda föreskrifter om införsel, förs in i landet (3 §). Tullbrott begås när en vara förs in utan att den anmäls för tullbehandling eller när man underlåter att lämna uppgifter eller lämnar felaktiga uppgifter vid tullbehand- lingen (8 §). De befogenheter som lagen ger vid bekämpandet av smugglings- och tullbrott gäller även vid vissa brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64) och lagen (2003:148) om terroristbrott. En mer utförlig redovisning av reglerna i smugglingslagen lämnas i kapitel 32. Inre och yttre gräns I fiskala verksamhet är dess huvuduppgift att fastställa och uppbära tullar, mervärdeskatt samt andra skatter och avgifter, så att en riktig uppbörd kan fastställas samt att kontrollera att införsel- och utförselrestriktioner efterlevs. I denna varukontroll får tillgripa långtgående kontroll- och tvångsåtgärder, som i huvudsak är av administrativ art. Någon misstanke om t.ex. tullbrott behöver alltså inte föreligga för att kontrollåtgärder skall kunna vidtas. Om det finns anledning att anta att brott har begåtts, får ännu mer ingripande åtgärder vidtas i enlighet med vad som redovisats ovan.