sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — Den kritik som riktats mot myndigheternas informations- verksamhet och i synnerhet den opinionsbildande verksamheten kan sammanfattas enligt följande: -Att myndigheter inom ramen för ett informationsuppdrag dri- ver opinionsbildningen för långt och att det därmed uppfattas som att myndigheten politiserar sitt uppdrag (jfr. -Att vad som är fakta och vad som är åsikter är diskutabelt och att den därmed finns underliggande värderingar i det som myn- digheterna presenter som skenbart objektiv information (jfr. 4.3, 4.6). -Att formen för informationen och opinionsbildningen i sig kan väcka kritik, t.ex. utformningen av filmer (jfr. 4.3, 4.7). -Att bedömningen av om en opinionsbildande verksamhet är lämplig eller ej kan variera med bedömarens politiska värde- ringar i övrigt och inställningar till själva saken, snarare än att vara en principiell kritik av fenomenet som sådant (jfr. 4.3, 4.4). -Att myndigheter ur ett generellt mandat tenderar att expandera sin roll på informations- och opinionsbildningsområdena (jfr. -Att en myndighetspersons uttalanden kan skapa oklarhet om i vilken egenskap denne uttalar sig; är det myndighetens uppfatt- ning eller den personliga? Går det att skilja dessa sidor åt? -Att myndigheter inte enbart kan betraktas som instrument för att genomföra en politisk vilja, utan uppfattas som någonting därutöver: en opolitisk företrädare för staten (jfr 4.6). Det finns alltså en kontinuitet på det principiella planet vad gäller synpunkterna på och kritiken av myndigheternas opinionsbildande verksamhet. Synpunkterna är delvis en återspegling av den svenska förvaltningsmodellen med uppdelning i regering, regeringskansli och förvaltningsmyndigheter. Främst gäller detta förvaltnings- myndigheternas dubbla roller att å ena sidan i sin faktiska verksam- het vara ett redskap för regeringen att genomföra sin politik, och å den andra vara fristående från regeringen vad gäller att besluta i ärende som rör myndighetsutövning eller som rör tillämpning av lag. I den första rollen får och bör regeringens styra så mycket som den finner det lämpligt och i den andra rollen får regeringen inte blanda sig i. För de myndigheter som i en och samma organisation är berörda av dessa dubbla roller kan frågan bli viktig. Den opinionsbildande rollen går att förena med den förstnämnda rollen, men hur lämplig är den att förena med den andra? Att myndigheterna är någonting mer än ett redskap för att verk- ställa den sittande regeringens eller riksdagsmajoritetens politik tas bl.a. upp i samband med riksdagsdebatten om EU-omröstningen. I citatet från debatten (jfr. 4.6) talas det t.o.m. om att regeringen har ett helhetsansvar för nationen, och framstår därför för många människor som någonting som åtminstone i en del fall bör stå över politiken. Den fråga som vi nu är inne på berör också något som är mer abstrakt och rör myndigheternas förtroendekapital hos med- borgarna. Uppenbarligen har detta historiskt ansetts vara stort, då man i debatten bl.a. finner referenser till att myndighetsuttalanden förknippas med objektivitet och auktoritet. Det är därför värt att beakta huruvida förtroendet för myndigheterna kan påverkas om en myndighet förknippas med att vara ett redskap för att förmedla ett budskap som kan uppfattas som politiskt kontroversiellt. Å andra sidan kan en väl genomförd informationskampanj med ett klart politiskt mandat möjligen även stärka allmänhetens förtro- ende för myndigheten. Det kan härutöver riskera att leda till en konflikt mellan två per- spektiv att kombinera en opinionsbildande verksamhet som är politiskt kontroversiell med andra myndighetsroller som förut- sätter en hög grad av integritet och objektivitet. Det kan gälla rollen där myndigheten ska svara för en expertkompetens inom ett område, eller när myndigheten deltar i policyutformningen och har en stabsliknande roll åt regeringen (eller andra myndigheter) genom att utföra utredningar eller producera statistik och olika typer av beslutsunderlag. 6.3Myndigheterna och massmedias utveckling Under de år som myndigheterna aktivt använt information som styrmedel, har medias roll i samhället utvecklats kraftigt. En av de viktigare förändringarna för den fråga som här diskuteras rör den informationstekniska utvecklingen. En annan förändring rör den av både tekniska och ekonomiska skäl ökade närvaron av massmedier i samhället, både i termer av antalet medieföretag, typer av media samt antal sändningstimmar och storlek på tidningsupplagor. I vissa avseenden var kanske förutsättningarna för myndigheter- nas opinionsbildning därmed mer gynnsamma än . Genomslaget för ett budskap bör ha varit större med endast ett fåtal av staten ägda radio- och TV-kanaler. En mer utbredd auktoritetstro kombinerad med allvarliga yttre omständig- heter och bidrog förmodligen också till att skapa en bakgrund där acceptansen för upplysning från myndigheterna kan ha varit jämförelsevis stor. Andra omständigheter talar emellertid för att informations- verksamheten, inklusive opinionsbildande verksamhet, blivit en allt viktigare del av verksamheten i organisationer och däribland myn- digheter. började reklamfinansierade privata radio- och TV-kanaler etableras i , varefter antalet medie- kanaler och sändningstimmar mångfaldigats. Internetanvändningen har ökat snabbt från relativt små användarsiffror i slutet av 1990- talet. Statistiken över den svenska befolkningens medieanvändning visar att en genomsnittlig dag tittade på TV, lyssnade på radio och läste en dagstidning. Tendensen är för andelen TV-tittare respektive radiolyssnare stigande, medan tendensen för andelen dagstidnings- läsare är något sjunkande. Andelen Internetanvändare i befolk- ningen var att jämföra . Mediekonsumtionen är alltså mycket omfattande och ökande. Det är i det närmaste självklart att även myndigheterna – liksom andra organisationer – påverkas av och måste förhålla sig till denna utveckling.1 Medierna och journalisterna har även stor betydelse för vilka frågor som uppmärksammas i den politiska debatten. Vad gäller allmänhetens syn på vem som har makten över den s.k. dagord- ningen redovisas i en rapport från att 45 pro- cent av allmänheten ansåg att journalisternas inflytande är mycket stort. I samma undersökning ansåg att myndig- heter hade ett stort inflytande på dagordningen. Mellan dessa två värden fanns i fallande skala, regering/departement, partier, riks- dagen, näringslivet och intresseorganisationer. Jämfört med mot- svarande mätningar anser allmänheten att den största förändringen är att journalisternas inflytande har ökat, medan andra aktörers inflytande minskat eller varit oförändrat. Härvid har den andel av allmänheten som anser att myndigheternas inflytande på dagordningen är mycket stort minskat från . Journalistkåren själv anser enligt mätningarna att journalisternas inflytande över den politiska dagordningen är betydligt mindre än för 15 till . Likaså anser journalisterna, enligt mätningarna, att myndigheternas inflytande minskat.2 Som nämnts har mediebranschens utveckling fått avtryck i myndigheternas inre arbete. Informatörerna som professionell personalkår med en egen yrkesidentitet har vuxit fram och rör sig mellan myndigheter och företag. En myndighet kan diskutera sitt varumärke på ett liknande sätt som ett företag gör. 1Nordicom – Internetbarometer 2006. 2Asp, K. (red)(2007). organisationer för information har byggts upp och har ofta överta- git kommunikativa sysslor som enstaka personer, ibland även che- fer, för inte så länge sedan hade som bisyssla. Inte sällan är informationsverksamheten till betydande del även riktad inåt i organisationen och åläggs en strategisk roll vid organisations- och verksamhetsförändringar. Resursåtgången i termer av egen personal men också köpt tid hos konsulter av olika slag, annons- och reklamutrymme i media samt den traditionella verksamheten med broschyrer och myndighetstidning, är i många myndigheter bety- dande. Sammantaget innebär detta att det finns en inre dynamik i myndigheternas informationsverksamhet, som förstärkts jämfört med förhållandena för något eller några decennier sedan. Informa- tionsverksamhetens olika former har därmed etablerats på en annan och i olika avseenden högre nivå än vad fallet var tidigare. är det värt att notera att allmänhetens uppfattning innebär att myndigheternas inflytande på den politiska dagordningen minskat som journalisternas inflytande anses ha ökat. 6.4Olika typer av opinionsbildning? har, som framgått, definierat opinionsbild- ning som en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Med denna definition är de möjligt att urskilja ett antal verksamheter av opinionsbildande karaktär ur en större mängd av informationsverksamhet. Definitionen är naturligtvis möjlig att problematisera och ändra. En vidare definition som t.ex. skulle täcka in informationsaktiviteter riktade till professionellt verksam personal, skulle ge ett annat resultat. Myndigheter som riktar sig mot personal i skolan, hälso- och sjukvården, politiker samt tjänstemän i på olika funktioner i stat, landsting, kommuner och näringsliv skulle beröras av en sådan definition i väsentligt större utsträckning än vad de gör med definition som kommittén har valt. En ännu vidare definition kan vara att blotta existensen av vissa myndigheter skulle innebära någon form av opinionsbildning. Slutligen uppträder fenomenet opinionsbildande verksamhet inom statens verksamhet inte bara hos förvaltningsmyndigheter under regeringen, som är vad har i uppdrag att utreda. Som uppmärksammats i debatten bedriver även statliga bolag en form av opinionsbildande verksamhet då de marknadsför sina produkter, tjänster och verksamhet i övrigt. Givet den mängd av opinionsbildande verksamhet som kom- mitténs definition fångat in har kommittén tidigare i betänkandet antytt att en stor del av verksamheten skulle kunna betraktas som både legitim och tämligen okontroversiell. Det rör t.ex. rekryte- ringsåtgärder, trafiksäkerhetsinformation, vissa slag av folkhälso- information, miljöinformation och IT-säkerhetsinformation. Sam- tidigt som detta sägs är kommittén medveten om att det är möjligt att rikta kritik även mot dessa exempel på opinionsbildnings- områden. Beroende på hur pass lyhörd man är för vad som skulle kunna anses vara berättigad kritik mot opinionsbildande verksam- het skulle antalet områden kunna snävas in ytterligare. Enligt bör alltså myndigheterna även kunna använda information av opinionsbildande karaktär i sin verksamhetsutövning. Utgångspunkten för detta är att infor- mationen är saklig och opartisk, att det finns beslut från stats- makterna på att informationsverksamheten ska bedrivas och att verksamheten inte står i uppenbar konflikt med någon annan verk- samhet eller roll som myndigheten har. Även möjligheterna att uppnå de önskade effekterna med en informationskampanj och kostnaderna för aktiviteten är viktiga att väga in i sammanhanget. I vissa fall bör regeringen även överväga att använda sig av kommittéväsendet som form. Då skulle man kunna inrätta myn- digheter med tidsbegränsade mandat och skräddarsydda uppgifter. Att tvingas precisera uppdraget som ett användande av kommitté- formen innebär, kan även i sig vara fördelaktigt då motiv, förvänt- ningar på verksamheten, resurstilldelning samt behov av uppfölj- ning och utvärdering kan bestämmas närmare. Om ett regimskifte äger rum efter ett val är verksamheten lätt att avveckla. Det är värt att erinra om att kommittéväsendet både nu och förr har använts i detta syfte och när regeringen velat undvika att permanenta opinionsbildande verksamhet som en uppgift hos de existerande myndigheterna, jfr. Både i förvaltningsmyndigheter och kommittéer kan det finnas anledning att använda någon form av parlamentariskt eller på annat sätt pluralistiskt sammansatt organ för att lämna vägledning i frågor av kontroversiell karaktär, t.ex. i samband med kampanjer. Den exakta formen för detta kan variera, men kan utgöras av myn- dighetens styrelse, en parlamentariskt sammansatt kommitté eller en referensgrupp. Finns det i förlängningen på det nu förda resonemanget områ- den där myndigheterna inte bör ägna sig åt opinionsbildning, och där följaktligen restriktivitet bör iakttas även från regeringen och med att tilldela myndigheter denna typ av uppgifter? Enligt kommitténs uppfattning finns det sådana och det gäller områden som i betydande grad är politiskt kontroversiella. Även detta begrepp är självfallet inte exakt till sin karaktär, och varierar därtill över tiden. Ändå bör det vara ett redskap att utifrån den gällande politiska förhållandet ge vägledning för vad som bör vara en myndighetsuppgift och vad som inte bör vara det. Här anser kommittén att det är olämpligt att lägga politisk kontroversiell opinionsbildande verksamhet som myndighets- uppgifter och som en del av myndighetens reguljära verksamhet. Detta är normalt en uppgift för de politiska partierna och andra organisationer. Därför bör enligt särskild försiktighet iakttas när det gäller att lägga uppgifter på myndigheter som inne- bär opinionsbildning i en politisk kontroversiell fråga och i synner- het när det gäller frågor som står inför ett avgörande, t.ex. genom en folkomröstning eller ett riksdagsbeslut. Risken är här stor att ett myndighet – om de får ett sådant opinionsbildande uppdrag – för framtiden blir förknippad med vissa åsikter vilket kan påverka all- mänhetens förtroende för myndigheten i negativ riktning. Istället kan regeringen och – i den mån de etablerade organen för politisk opinionsbildning inte bedöms kunna omhänderta denna uppgift med befintliga resurser – fördela ekonomiska bidrag till berörda organisationer för att på så sätt medverka till en allsidig behandling av en fråga. Som ovan refererats behandlade en del- vis annan form av opinionsbildning än den som har behandlat. Detta var då myndigheter i mer eller mindre öppna ordalag argumenterar för dess verksamhet i syfte att få mer resurser, på annat sätt expandera eller i förekom- mande fall fortsätta att existera. I under- sökningar förkommer detta i debattartiklar, dock inte särskilt ofta. Men om en debattartikel eller annan informationsaktivitet kan uppfattas som en plädering i egen sak eller inte är enligt Förvalt- ningskommitténs uppfattning i många fall en bedömningsfråga. Det ligger i sakens natur att en informationsaktivitet som kan tolkas vara i egen sak kan vara indirekt, underförstådd och subtil snarare än klart uttalad. Den enskilde betraktarens värderingar kan därtill vara avgörande för om ett debattinlägg ses som en argu- mentation i en sakfråga eller som ett intresseargument från en viss aktör. Av detta följer att det är svårt att reglera eventuell förekomst av informationsaktiviteter i eget intresse med formella bestämmel- ser, utan vägledande bör i stället vara god förvaltningssed. En sådan utesluter inte att en myndighet utifrån sitt expert- kunnande bör kunna väcka uppmärksamhet kring en fråga som berör dess egen verksamhet, trots att den har behandlats av regeringen och . Tvärtom kan det finnas situationer då detta är påkallat, t.ex. ur ett medborgarperspektiv. Av överordnad betydelse i bedömningen av denna typ av opinionsbildning är vidare att den grundlagsstadgade yttrandefriheten även gäller offentligt anställda i deras yrkesutövning. vill dock påminna om att myndigheterna – t.ex. i en budgetfråga eller vid behov av ändrade bestämmelser för myndighetens verk- samhet – i normalfallet bör utnyttja de reguljära kontakterna med regeringen, den s.k. mål- och resultatdialogen eller andra kontakter mellan myndighets- och departementsledning. Formfrågan har något berörts tidigare i betänkandet, dvs. vilken utformning den opinionsbildande verksamheten har. Här kan man finna exempel på att denna aspekt inte varit en oväsentlig del av den kritik som riktats mot den opinionsbildande verksamheten. Kriti- ken har i sådana fall kanske inte handlat så mycket om själva saken, som det uttryck som opinionsbildningen tagit gentemot medbor- garna. Här har (reklam)filmen varit ifrågasatt då den givit stora möjligheter på ett suggestivt eller – enligt kritikerna – försåtligt eller oriktigt sätt framfört ett budskap. framställde Ekonomisk information filmer som innehöll personkaraktäristik som uppfattades som karikatyr. har kampanj mött kritik för att under suggestiva former och på oriktigt sätt beskriva effekterna för vissa samhälleliga funktioner av utebli- ven skattefinansiering. När detta skrivs riktas varningar mot att även statliga myndigheter kan använda sig av beslöjade påverkansmedel som s.k. produktplacering i film- och TV-medier.3 I takt med att reklammedier utvecklas till att bli allt mer sofistike- rade kommer det således att finnas anledning att fortlöpande över- väga hur statliga myndigheter ska förhålla sig till användningen av dessa. 3 Economist, 3rd 2007, s. 75. Det ligger i reklamfilmens (eller gårdagens propagandafilms) natur att den förenklar och suggererar. Om man prioriterar förmå- gan att maximera ett medialt genomslag, finns det risk för att en komplicerad fråga inte blir tillräckligt belyst. Därmed kan också kriterierna om saklighet och opartiskhet i myndighetens verksam- het bli lidande. Detta kan tala för att viss restriktivitet bör iakttas vad gäller att använda medier som inte uppfyller sådana krav i myndigheternas opinionsbildning. Den naturliga invändningen blir då att man därmed kan tvingas avstå de kanske mest effektiva for- merna för opinionsbildning kommunikativt sett. Det handlar dock inte om att myndigheterna i alla lägen ska avstå från att använda sådana medier. Det handlar om att särskild uppmärksamhet behö- ver riktas mot att inte förenklingar och den påverkan som förmed- las, riskerar att ge oriktiga eller i värsta fall vilseförande budskap. Rutiner för att stämma av att så inte blir fallet bör utvecklas, internt inom myndigheten och i förekommande fall mellan myn- digheten och dess styrelse, eller om så behövs, i kontakterna mellan myndigheterna och departementen. 6.5Vad får man för pengarna? erfarit finns få studier som klart visar vilka effekter myndigheterna uppnår med informations- kampanjer, m.a.o. i vilken utsträckning som informationen verkli- gen påverkar kunskaper och i synnerhet attityder och beteenden på önskat sätt. De studier som finns tyder snarare på att det är svårt att under peka på någon verkligt framgångs- rik informationskampanj och de resultat som kunnat mätas är inte sällan svårtolkade.4 Flera faktorer bidrar förmodligen till att effekterna av informa- tionskampanjer är svåra är mäta, bl.a. att det är svårt att isolera i vilken utsträckning en kunskaps-, attityd- eller beteendeförändring är resultatet av en viss informationsverksamhet eller resultatet av någon annan slags påverkan. Att det kan ta att uppnå en attityd- eller beteendeförändring liksom svårigheterna att isolera en informationskampanjs roll i en sådan förändring, bidrar till svårig- heterna att mäta effekterna av verksamheten,. Det som möjligen är något enklare att mäta är effekter i termer av ökade kunskaper eller 4 Telefonintervju med , professor i medie- och kommunikationsvetenskap vid . kännedom om en viss fråga. Även här kvarstår dock svårigheterna med att påvisa den enskilda informationskampanjens betydelse i sammanhanget.5 Det finns dock exempel på försök att utvärdera informations- insatser där kunnat ta del av några. Ett exempel är från trafiksäkerhetsområdet där låtit Transportøkonomisk Institutt i mäta effekter av olika trafiksäkerhetskampanjer.6 Resultatet av denna analys är att vissa kampanjer har en signifikant effekt på det man önskar påverka, men att effekten ökar om man kombinerar en informations- kampanj med andra åtgärder i samma syfte. Ett annat exempel är som genomför attitydundersökningar inom sitt verk- samhetsområde. Enligt mätningar har ungdomars attityder till svartjobb förändrats till att bli mer negativa efter kampanj mot svartjobb (jfr avsnitt 4.7), även om varaktighet av denna förändring inte behöver vara så lång.7 Ett tredje exempel är mätningar av förändringar i kunskaper och attityder hos allmänheten efter Klimatkampanjen , vilka pekar på att de målsättningar som fanns med kampanjen i delar uppnåtts.8 Informationsverksamheten hos många myndigheter omsätter betydande belopp. En fråga som därmed går att ställa gäller den opinionsbildande informationens kostnadseffektivitet. Motsvarar de kostnader som läggs ned den nytta som uppnås? Hur länge varar effekterna av en kampanj? Även om många informationsinsatser kostar mycket pengar, behöver kostnaden för en sådan insats rela- teras till en alternativ användning för att man ska kunna uttala sig om dess värde. Något generellt omdöme om informations- kampanjer är väl använda skattepengar är därför svårt att ge. Värdet av informationskampanjer får bedömas i det enskilda fallet, efter vilket syfte den ska tjäna samt efter vilka andra slag av styrmedel som finns att tillgå eller som kan tänkas vara effektiva. Vad som dock kan konstateras är att effekterna av en informa- tionskampanj som inte kombineras med administrativa eller eko- nomiska styrmedel i någon form är begränsade, i synnerhet om ambitionen sätts så högt som att påverka människors beteenden. 6Transportøkonomisk institutt (2004). Effekter av informationskampanjer på atferd og trafikkulykker – forutsetningar, evaluering og kostnadseffektivitet. 7Skatteverket (2007) PM till . 8Naturvårdsverket (2004) Den svenska klimatkampanjen – en del av klimatstrategi. För myndigheterna är därmed information i första hand att betrakta som ett komplement till andra styrmedel, snarare än ett styrmedel som i egen kraft är verkningsfullt. Likaså är värdet begränsat av att informera kring något som i första hand inte är ett informationsproblem, utan en fråga om frånvaro av t.ex. ekono- miska incitament. En effektiv informationsverksamhet med opinionsbildande information som en delmängd förutsätter m.a.o. att denna föregås av en problemanalys som motiverar den enskilda åtgärden. Utifrån vad som sagts ovan drar följande slutsatser. 1.Information är en viktig del av många myndigheters verksam- het. Samtliga myndigheter har en skyldighet att informera om sin verksamhet vilket bl.a. syftar till att främja ett öppet och upplyst offentligt samtal. anser det vara värdefullt och berikande att myndighetsföreträdare, likaväl som myndighetsanställda i allmänhet, deltar i den offentliga debatten. 2.Anställda i myndigheter har enligt den grundlagsstadgade yttrandefriheten samma rätt att offentligt uttrycka uppfatt- ningar som alla andra medborgare. 3.Förvaltningskommittén kan konstatera att myndigheternas opinionsbildande verksamhet länge varit omdiskuterad. Vilken information som är att betrakta som opinionsbildande kan enligt kommittén variera utifrån olika betraktares uppfattningar respektive värderingar. Någon skarp gränsdragning mellan olika typer av opinionsbildande verksamhet är därmed svår att göra. Snarare handlar det om att placera opinionsbildande verksam- heter längs en glidande skala. Vad som är att hänföra till olika placeringar längs denna skala är en bedömningsfråga i det enskilda fallet, och kan vara svårt att formulera en generellt användbar måttstock som enkelt mäter alla tänkbara fall. 4.Myndigheternas opinionsbildande verksamhet utgör således en del av myndigheternas sammanlagda informationsverksamhet. Information är ett av flera instrument som regeringen delegerat till myndigheterna för att genomföra av regeringen och riks- dagen fattade beslut. Information kan användas enskilt eller – vilket normalt bör vara fallet – som komplement till och i kom- bination med administrativa eller ekonomiska styrmedel. Som enda instrument kan information vara mindre verkningsfullt. Värdet av en informationsaktivitet måste bedömas utifrån de effekter som kan tänkas uppnås och till vilka kostnader.