sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Kommunen har vidare ansvaret att uppfylla gällande rättighetslagstiftning. Inom verksamheten på gym- nasial nivå ska kommunen sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov, vilket leder till att kommunen har ett ansvar att genomföra någon form av behovsanalys. Kommunen ansvarar också för mottagning och intagning till den formella vuxenutbildningen, samt genom rektor för upprättandet av en individuell studieplan för den enskilde individen. 2.1.5Den privata utbildningsanordnarens intresseområden De privata utbildningsanordnarnas främsta intresseområde är att kunna bedriva utbildning inom den formella vuxenutbildningens område, på samma villkor som de kommunala anordnarna. Ett stort antal icke-kommunala utbildningsanordnare erbjuder samma innehåll som de kommunala anordnarna, men inom ramen för upp- handlad verksamhet från kommunerna eller andra. Många upplever att de erbjuder en verksamhet som i fråga om innehåll, utformning och kvalitet motsvarar den som de kommunala anordnarna erbjuder, men under helt andra villkor. Möjligheten att kunna sätta och ut- färda betyg är ett av de viktigaste medlen för dessa anordnare för att kunna konkurrera på lika villkor med de kommunala anordnarna. En högre grad av konkurrensneutralitet uppnås också om valet av anordnare inte görs av kommunen, utan av den enskilde. Utbildningsanordnarens övriga intresseområden fokuserar främst på den studerande och den egna organisationen. ges inte alltid de bästa förutsättningarna för detta med korta avtal och forcerade upphandlingsprocesser. Anordnarens intresse ligger i att kunna er- bjuda en verksamhet av hög kvalitet med goda resultat för de stu- derande. Av den anledningen har anordnaren också ett intresse av att säkerställa en långsiktighet i verksamheten, med stabil ekonomi och möjligheter till utveckling av verksamhet och medarbetare. För den privata anordnaren är förutsägbarheten i systemet samt långsiktigheten i kommunens planering för den formella vuxenut- bildningen viktiga förutsättningar för en verksamhetsetablering. 2.2.1Ansvarsfördelning och övergripande mål Utredningens förslag: Principerna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Syftet med den formella vuxenut- bildningen förtydligas och kompletteras i lagen. Det anges särskilt att utbildningen syftar till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling, öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt gynna en rättvis för- delning. Ur ett övergripande perspektiv formuleras målsättningen med den formella vuxenutbildningen med utbildningspolitiska termer. Den rådande ansvarsfördelningen ska, liksom tidigare, innebära att staten sätter upp övergripande mål och ramar för den formella vuxenut- bildningen och kommunen ansvarar för att målen uppfylls. Detta innebär att det är på den kommunala nivån de utbildningspolitiska målen kring personlig utveckling, demokratisk medverkan, jämställd- het, ekonomisk tillväxt och sysselsättning ska omsättas i praktisk måluppfyllelse. Att uppfylla ett mål med så många målområden är naturligtvis en komplicerad process. De olika målområdena står inte i direkt konflikt med varandra, men ett spänningsfält uppstår av naturliga skäl mellan dem. En av de tydligaste spänningarna har funnits med sedan den inledande diskussionen kring den formella vuxenutbild- ningen, nämligen mellan den enskilde individens personliga utveck- ling och arbetsmarknadens – och därigenom den ekonomiska till- växtens – behov av kvalificerad arbetskraft. En avvägning mellan dessa målområden och tillskapandet av en balans i spänningsfälten är en viktig uppgift för kommunen. Kommunen har stor frihet att påverka inriktning och omfattning av sin vuxenutbildning. Detta har lett till att den formella vuxenutbildningen kan uppvisa tydliga regionala särdrag. I kommuner eller regioner som genomgått stora förändringar i näringslivsstrukturen, t.ex. som en följd av nedlägg- ningar, har den formella vuxenutbildningen ofta fått en starkare till- växtpolitisk prägel. I storstadsområdena har den formella vuxen- utbildningen fått en starkare social- och integrationspolitisk roll. Den formella vuxenutbildningens förmåga att på och regional nivå verka över många arenor är en tillgång som bör stärkas. Jag anser därför att syftet med den formella vuxenutbildningen bör breddas. Detta tydliggörs genom att det i skollagen anges att for- mell vuxenutbildning syftar till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling samt öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning. 2.2.2Statens ansvarsområden inom Frivux Utredningens förslag: Staten ska ansvara för tillståndsgivning till och tillsyn av fristående utbildningsanordnare inom frivux. Utredningens bedömning: Staten bör ansvara för etableringen av en nationell betygsdatabas för utbildning på gymnasial nivå. Staten bör också stödja initiativen kring etableringen av en nationell kursdatabas för den formella vuxenutbildningen. Statens har ansvaret för tillståndsgivning till och tillsyn av friståen- de skolor. Jag anser att staten även inom Frivux ska ansvara för tillståndsgivning och tillsyn. För att undvika upprepningar i dessa frågor, hänvisar jag dock till de särskilda kapitlen om Tillståndsgiv- ning (kap. 3) och Tillsyn m.m. (kap. 5) där förslag och bedömningar redovisas i detalj. finns ett behov av en nationell betygsdatabas eftersom många studerande har läst i olika kommuner och på olika gymnasie- skolor. Detta behov kommer att förstärkas när den enskilde indi- viden får en möjlighet att fritt välja anordnare. Individens val kom- mer att styras av ett antal faktorer, där vissa faktorer utan tvekan kommer att vara direkt kopplade till den aktuella kursen eller det aktuella ämnet. Det är mycket troligt att den studerande i och med detta kommer att alternera mellan ett flertal anordnare som vuxenstuderande. Betyg kommer följaktligen att utfärdas av ett flertal anordnare. Var och en av dessa anordnare kan då kom- ma ha sitt eget sätt att lagra betygsuppgifterna. Ett problem kan då uppstå när den studerande slutfört den sista kursen och är i behov av ett slutbetyg. Ett flertal kommuner tillåter inte s.k. konkurrenskomplettering. Detta innebär att den vuxne inte intas till kurser där denne redan har ett godkänt betyg från gymnasieskolan. För att denna handlägg- ning ska fungera rättssäkert, måste det finnas en möjlighet att på ett effektivt sätt kontrollera tidigare erhållna kursbetyg hos den en- skilde individen. För att erbjuda en rättssäker hantering av kurs- och slutbetyg inom Frivux, anser jag att det bör finnas en nationell betygsdatabas för utbildning på gymnasial nivå. I denna betygsdatabas ska den enskilde individens kurs- och slutbetyg såväl från gymnasieskolan som från den formella vuxenutbildningen registreras. finns det två nationella betygsdatabaser, . Båda databaserna administreras av Verket för Högskole- service, VHS. är en databas som registrerar slutbetyg från gymnasieskolan. Anslutning till systemet sker på frivillig basis, och möjligheten att ansluta sig finns inte för den for- mella vuxenutbildningen. används främst vid antagning till högskolan, och systemet registrerar endast slutbetyg från program vid gymnasieskolan. LADOK är ett system som registrerar den studerandes närvaro och resultat i högskoleutbildning. Systemet ägs av ett konsortium bestående av 35 högskolor och , . Systemet används bl.a. för rapportering till CSN, , , och utbildningdepartementet. LADOK innehåller typer av uppgifter, kataloguppgifter, person- uppgifter och temporära uppgifter. Katalogdelen innehåller främst uppgifter om högskolornas kursutbud. finns bl.a. information om den studerandes resultat och examina. LADOK har även en del, kallad Annan utbildning, där informa- tion om utbildning som inte högskoleutbildning, t.ex. basårs- och KY-utbildning, samlas. är ett system som visserligen är på rätt nivå utifrån de behov som en fristående vuxenutbildning ställer. Systemet är dock utformat främst för högskolans behov, och därför baserat på upp- gifter på programnivå. Systemet för fristående vuxenutbildning kräver en mer finmaskig lösning, där uppgifter registreras på kurs- nivå. LADOK-systemet registrerar sina uppgifter på kursnivå, men innefattar främst kurser på högskolenivå. Det går därför inte direkt att peka ut ett av dessa system som lämpligt för de behov som kom- mer att uppstå inom Frivux. CSN utreder möjligheten att utveckla ett internet- baserat system för hantering av studiestödsadministration. Ett sådant system skulle enligt de tankar som presenterats behöva innehålla uppgifter både av den typ och på den nivå som jag lyfter fram ovan. Behovet av en nationell betygsdatabas på kursnivå anser jag vara en uppgift för staten att lösa. Etableringen av lokala eller regionala betygsdatabaser anser jag vara olämplig, eftersom det dels är en fel- aktig användning av resurser att lägga utvecklings- och driftskost- nader på denna nivå, dels att lösningen inte erbjuder den nationella överblick som krävs. Ett stöd till CSN för vidare utveckling och drift av ett sådant system anser jag skulle vara den effektivaste vägen fram till en nationell betygsdatabas. Ett bärande element i Frivux är att den studerande fritt ska kunna välja anordnare. För att uppnå en högre grad av valfrihet ska den studerande också i så stor utsträckning som möjligt kunna välja kurs och metod. Detta fria val ska inte vara begränsat av kommunens gränser, utan det fria valet ska även gälla kurser anordnade i annan kommun eller av en fristående kursanordnare. En avgörande förutsättning för att denna valfrihet ska fungera i praktiken är att den studerande har en möjlighet att hitta den kurs och anordnare som passar honom eller henne bäst. För att den stu- derande eller en studievägledare ska ha överblick över det aktuella kurs- och anordnarutbudet på ett rationellt sätt behövs en nationell kursdatabas. finns en nationell kursdatabas för högskolan, Studera.nu. Kursdatabasen drivs av och i sam- verkan. Motsvarande databas för den icke-formella vuxenutbild- ningen finns på folkhögskolesidan, Folkhogskola.nu. Kursdatabaser inom den formella vuxenutbildningen finns främst på lokal eller regional nivå. Inom den formella vuxenutbild- ningen finns ingen nationell kursdatabas erbjuden av det allmänna. Initiativ finns dock dels inom ramen för drivet av Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, samt Utbildnings- , drivet av . Det finns också ett antal kom- mersiella alternativ, t.ex. och , som inte direkt innefattar den formella vuxenutbildningen. För en erfaren studievägledare finns det naturligtvis möjligheter att via internet hitta kurser i andra kommuner än den egna, men dagens splittrade situation stödjer inte målsättningarna för Frivux med en ökad valfrihet för den enskilde individen. Den enskilde indi- viden ska även utan stöd av en erfaren vägledare ha möjlighet att hitta en lämplig utbildning. En organiserad kursdatabas på nationell nivå är därför önskvärd. Jag anser därför att staten bör stödja ett fortsatt utvecklingsarbete med etableringen av en nationell kursdata- bas. Det arbete som bedrivs parallellt av två statliga myndigheter bör dock samordnas. 2.2.3Kommunens ansvarsområden inom Frivux proposition om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen beskrivs en förskjutning av kommunens an- svarsområde, från att i första hand ansvara för genomförandet av formell vuxenutbildning till att ansvara för en infrastruktur för vuxen- utbildning. Frivux bygger vidare på denna rollförändring. Förutom kommunens övergripande ansvar för den formella vuxenutbildning- en, anser jag att kommunens ansvarsområde ska innefatta följande huvudområden: Planering och säkerställande av utbildningsutbud Tillvaratagande av den enskildes intressen Planering och säkerställande av utbildningsutbud Utredningens förslag: Kommunen ska ansvara för beslut och offentliggörande rörande inriktning och omfattning av kommu- nens utbud inom den formella vuxenutbildningen. Utredningens bedömning: Kommunen bör använda sig av ett antal informationskällor för underlag till beslut om utbildnings- utbud. Lokala och regionala samrådsgrupper bör bildas för detta ändamål. Ett bärande motiv för Frivux är som tidigare nämnts att öka den enskilde individens valfrihet och möjlighet att själv påverka innehåll och form för sina studier. I sin mest renodlade form skulle denna valfrihet innebära att den enskilde har rätt att välja vilken utbild- ning som helst inom ramen för den formella vuxenutbildningen, och kommunen skulle vara skyldig att betala. Om Frivux skulle utgå från en sådan tolkning av valfrihetsbegreppet och tvinga kommunerna in i en mer passivt betalande roll skulle staten rubba den ansvars- balans som det nuvarande systemet för formell vuxenutbildning erbjuder. Det är inte heller syftet med denna utredning. Av den anledningen anser jag att kommunen ska ha rätten att besluta om den formella vuxenutbildningens inriktning och omfattning i den egna kommunen. Kommunen har därigenom också alla möjligheter att i en bredare regional samverkan enas med andra kommuner om en regional inriktning och omfattning av den formella vuxenutbild- ningen. Frivux ska vara tydligt och förutsägbart. För såväl utbildnings- anordnaren som den enskilde individen innebär det att inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildningen ska vara tydlig- gjord från kommunens sida. Anordnaren måste känna till detta eftersom det utgör en grund för dennes etablering i kommunen, och den enskilde individen måste veta vilka resurser han eller hon har rätt och möjlighet till. Detta innebär att den ovan beskrivna rättig- heten för kommunen att besluta om inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildningen även ska utgöra en skyldighet för kommunen. Kommunen ska därför fastställa och offentlig- göra inriktningen och omfattningen av den formella vuxenutbild- ningen i kommunen. Kommunens beslut om inriktning och om- fattning fastställer gränserna för kommunens skyldighet att erlägga ersättning för formell vuxenutbildning, och tydliggör det kommunala utbudet inom den formella vuxenutbildningen. Det av kommunen fastställda utbudet ska dock alltid kunna kompletteras med fler kurser, om efterfrågan och behov uppstår. Det ska också vara möjligt för en kommun som så vill, att tillämpa ett helt öppet utbud, dvs. att ange att alla behöriga sökande, oavsett kurs, kommer att få ett positivt beslut. Kommunens utbildningsutbud inom den formella utbildningen kan delas i två huvuddelar, den del som fastställts genom gällande rättighetslagstiftning, samt den del som kommunen själv beslutar ska ingå i utbudet. Kommunens omfattning av den formella vuxenut- bildningen måste alltså planeras på ett sätt så att den del av utbudet som innefattar gällande rättighetslagstiftning täcks först. Denna tudelning av det kommunala utbudet skapar en förutsätt- ning för kommunen att aktivt utforma den egna delen av sin formella vuxenutbildning så den utifrån kommunens förutsättningar svarar mot de ovan beskrivna syftena att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling, öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt gynna en rättvis fördel- ning. Formerna för att ta fram beslutsunderlag för denna del av utbudet bestäms naturligtvis av varje kommun. För att kommunens arbete med fastställande av utbud ska leda till en ökad efterfrågestyrning är arbetet med underlag för beslut om inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildning en viktig uppgift. För att klargöra efterfrågan och behov av formell vuxenutbildning bör kommunen använda sig av flera metoder för informationsinhämtning. Kommu- nens vägledningsfunktion kommer troligtvis att kunna utgöra en grundkälla till denna information, med sin överblick av de studeran- des individuella studieplaner. Det finns också ett flertal exempel på utvecklingsprojekt kring webbaserad behovsinventering på kommu- nal och regional nivåTPF4FPT. Jag anser det också lämpligt att kommunen sätter samman en särskild samrådsgrupp, med representanter från näringslivet, de olika anordnarna av vuxenutbildning, intressegrupper, vägledare m.fl. Inom denna samrådsgrupp, som mycket väl kan vara regionalt sammansatt, kan kommunens eller regionens behov av formell vuxenutbildning analyseras, och även framtidsstrategier disku- teras. En brett representation i en samrådsgrupp lägger grunden till en målinriktad och tydlig vuxenutbildning, som med god framför- hållning kan inriktas även mot kommande utbildningsbehov. 4TP PT Se t.ex.: ID=366 samt Utredningens förslag: Skollagens bestämmelser om kommu- nernas ansvar förtydligas. Kommunen ska även fortsättningsvis ansvara för den formella vuxenutbildningens infrastruktur, i vilken ingår den organisation som behövs för att utöva de myndighets- uppgifter som leder fram till att den vuxne kan börja studera. Det kommunala ansvaret innebär också ett tillhandahållande av sådan kompetens inom studie- och yrkesvägledning att vuxnas behov av vägledning och information inför framtida utbildnings- och yrkesval tillgodoses samt en rektorsfunktion. Prövningen av den sökandes behörighet och rätt till utbild- ning ska göras av hemkommunen, såvida det inte är fråga om all- män utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av eller utbildning som ett landsting anordnar eller låter anordna, i vilka fall nuva- rande bestämmelser alltjämt ska gälla. Om förutsättningar för rätt att delta föreligger ska hemkom- munen åta sig betalningsansvaret för sökandens utbildning. Be- träffande vuxenutbildning över grundläggande nivå måste, utöver bedömning av behörighet och eventuell urvalsprövning, den sökta utbildningen omfattas av hemkommunens fastställda utbildnings- utbud för att sökanden ska befinnas ha rätt att delta i utbild- ningen. Hemkommunens beslut om betalningsansvar innebär att sökanden fritt kan välja var utbildningen ska genomföras samt att kommunen blir skyldig att betala ersättning till den eller de utbildningsanordnare där utbildningen genomförs. Beslutet om åtagande av betalningsansvar för den sökandes ut- bildning får överklagas hos . Hemkommunen ska ta tillvara den enskilde individens intres- sen gentemot anordnare av formell vuxenutbildning. Utredningens bedömning: Kommunerna bör tillhandhålla lär- centraresurser. Frivux kan medföra att den studerande kan komma att möta ett flertal anordnare under sin utbildningstid. Det är dock viktigt att han eller hon upplever en helhet i sin utbildningssituation. Jag anser där- för att det ska finnas en struktur som håller regelbunden kontakt med den studerande och erbjuder en plattform som skapar en helhetskänsla i hans eller hennes utbildningssituation. studerande väljer en utbildningssituation som innebär möten med flera utbildningsanordnare, bör den kommunala infrastrukturen för vuxenutbildning innehålla funktioner som gör att hemkommunen upplevs som den samlande faktorn för den studerande. Denna plattform eller struktur som jag här väljer att benämna som en infrastruktur för vuxenutbildning anser jag vara kommunens kärnuppgift gentemot den studerande inom Frivux. Denna kärnupp- gift inkluderar dock inte anordnande av utbildning. Det finns flera anledningar till denna uppdelning mellan kommunala verksamheter. En synpunkt som kommit upp vid ett flertal tillfällen vid de semina- rier och möten som genomförts under utredningsarbetet är vikten av en oberoende vägledning, dvs. ingen organisatorisk koppling till ett kommunalt genomförarled. Det har dock visat sig att det finns fler uppgifter för kommunen som bör utföras utan denna koppling. Ett antal av dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning som ska utövas av hemkommunen. Av den anledningen är det lämpligare att definiera det kommunala anordnarledet som oberoende och fri- kopplat från kommunens kärnuppgifter gentemot den enskilde. Upp- delningen av de kommunala verksamheterna minimerar också risken för otydligheter i fråga om vilka kostnader som ska ingå i under- laget för beräkning av ersättningen till fristående anordnare. Den kommunala infrastrukturen för vuxenutbildning riktar sig till den enskilde individen och samtliga anordnare, såväl fristående som kom- munala, har samma nytta av dessa kommunala funktioner. I Frivux ansvarar kommunen för den process och den myndighets- utövning som leder fram till att den vuxne kan börja studera. I detta arbete ska kommunen erbjuda vägledning. Den kommunala vägled- ningen ska innehålla såväl studievägledning till lämplig utbildning, som vägledning i studiestödsfrågor. Vägledningsfunktionen ska en- bart ta hänsyn till den enskildes behov och förutsättningar, och ska även kunna vägleda till annan utbildning än den formella vuxenutbild- ningen om så är lämpligt. Det råder ingen tvekan om att det framtida behovet av studie- och yrkesvägledning för vuxna kommer att öka i takt med att kravet på utbildad arbetskraft ökar och omställningar på arbetsmarkanden blir allt vanligare. I lagen behövs en markering av kommunens ansvar för tillhandahållande av vägledning. Hur den organiseras är en lokal fråga. Kommunens ansvar att erbjuda en väg- ledning till studier medför inte att behovet av fortsätt vägledning av den studerande från anordnarens sida upphör. En nära kontakt mellan kommunens vägledning och utbildningsanordnares vägledning är att rekommendera. Validering av den enskildes faktiska kunskaper ska användas som ett verktyg för att säkerställa en riktig nivåbe- dömning. Den enskilde ska också erbjudas möjlighet till prövning om så är lämpligt. I inledningen av processen påbörjas arbetet med individens studie- plan samt görs en behörighetsbedömning som fastställer huruvida den enskilde är behörig att studera. Behörighetsbedömningen kon- staterar t.ex. om den enskilde redan har ett godkänt betyg i kurser som är aktuella. Om det är fråga om utbildning på gymnasial nivå fastställs också om den aktuella kursen ingår i kommunens fastställda utbud. Bedömningen ska leda fram till ett behörighetsbeslut som den sökande, liksom enligt gällande rätt, kan överklaga hos Skol- verkets överklagandenämnd. Om den sökande bedöms vara behörig att delta i utbildning slutförs arbetet som leder fram till en individuell studieplan för den enskilde individen. ligger detta ansvar på rektor, men efter- som detta kan tolkas som att arbetet med den individuella studie- planen enbart ska göras av utbildningsanordnaren anser jag att det ska förtydligas att detta ansvar åvilar kommunen i Frivux. Efter upprättad studieplan fattar kommunen ett beslut om att den vuxna kan börja studera och att kommunen ska ersätta valfri anordnare för genomförandet av utbildningen. Om antalet sökande till utbildning på gymnasial nivå överstiger den planerade dimensio- neringen ska kommunen genomföra en urvalsbedömning enligt de principer som slås fast i 3 kap. 8 § komvuxförordningen och 3 kap. särvuxförordningen. En rätt att överklaga hemkommuns beslut att inte åta sig betalningsansvar Enligt nuvarande lagstiftning har en sökande rätt att genomföra sin grundläggande, formella vuxenutbildning i en annan kommun eller i ett landsting om utbildningen anordnas där. I sådant fall är hem- kommunen skyldig att betala interkommunal ersättning till anord- naren. För formell gymnasial vuxenutbildning gäller motsvarande endast om hemkommunen särskilt har åtagit sig ett betalningsansvar. Det är bara om det finns särskilda skäl med hänsyn till sökandens personliga förhållanden som hemkommunen är skyldig att åta sig kostnadsansvar. Bedömningen om det föreligger sådana särskilda skäl omfattas inte i de nuvarande mottagandebestämmelserna och bedömningen är alltså inte överklagbar på annat sätt än genom lag- lighetsprövning. Anordnande kommun eller landsting har ingen skyl- dighet att ta emot en sökande från annan kommun om inte det finns ett betalningsåtagande.