sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Föreskrifterna avser sådana ärenden där anställda inom polisen och åklagarväsendet misstänks för brott och gäller för såväl arbetsrelaterade ärenden som icke arbetsrelaterade sådana. Vid ett besök hos enheten för interna utredningar i lämnades följande information om hur ett ärende initieras hos enheten. Enhetens registrator tar fortlöpande ut anmälningar som kommer in från de olika polisområdena. Anmälningarna har då fått ett diarienummer i kriminaldiariet (K- dnr). Internutredningsenheten har dessutom ett eget diarium (Ai) som utgör ett underdiarium till i allmänna diarium (AA). Varje ärende får därför såväl ett K- diarienummer som ett Ai-diarienummer. Internutredningsenhetens diarium är inte tillgängligt för någon person utanför enheten. Efter det att ärendet har diarieförts söker beredningsassistenten i olika polisregister över den händelse som anmälts. De register som då används är bl.a. STORM, RAR och DurTvå för att få fram arrestantblad, fängelseprotokoll, tillsynsprotokoll m.fl. handlingar av betydelse. I STORM är det möjligt att t.ex. få fram vilken polispatrull som har gjort ett ingripande vid en speciell adress . De handlingar som beredningsassistenten på detta sätt kan få fram bifogas akten, som skickas till åklagare vid Riksenheten för polismål i för beslut som K- anmälan skickas elektroniskt. Åtgärden att skicka ärendet till åklagare kallas att man gör en BRÅDIS-anmälan, dvs. en elektronisk lottning där anmälan får ett BMID-nummer. Därefter tar en åklagare ställning till om förundersökning skall inledas eller ej. Åklagaren anger dessutom vilken brottsrubricering som skall sättas på anmälan. Det går i de flesta fall mycket snabbt att få ett beslut i förundersökningsfrågan. ajourförs anmälan innan den på en av internutrednings- enhetens utredare. Därefter genomförs förundersökningen enligt de regler som i allmänhet gäller för en sådan. Om det när en anmälan kommer in till enhetens registrator direkt kan utläsas att ärendet skall till JK, som är ensam behörig att leda förundersökning för vissa brott (avsnitt 4.6), skickas ärendet direkt från registratorn till JK utan föregående ställningstagande av någon allmän åklagare. Innebär anmälan att det riktas klagomål mot en åklagare har anmälan fram /07, då bestämmelserna ändrades, skickats till överåklagaren vid utvecklingscentrum i för fortsatt handläggning. Innehåller samma anmälan även kritik mot en polisanställd delas i regel ärendet så att en del behålls och skickas till Riksenheten för polismål i . Brottet tjänstefel är subsidiärt till andra brott men är ändå den mest vanligt förekommande brottstypen som handläggs vid landets internutredningsenheter (se avsnitt 7.2.1). Vi behandlar här översiktligt tjänstefelsbrottet. För en mer utförlig redogörelse hänvisas till m.fl., , En kommentar, Kap. 13–24 och studie () Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare, En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m. Enligt 20 kap. 1 § skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Om brottet har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Tjänstefel omfattar således fel och försummelse vid myndig- hetsutövning. Bestämmelserna ger därför en anvisning om vem som kan begå brottet, nämligen den som ägnar sig åt myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler och inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur (prop. 1975:78 s. 141 f.). Myndighetsutövning kan således bestå i meddelande av formella beslut som för den enskilde innebär förmåner, rättigheter eller skyldigheter i olika hänseenden. Det kan även bestå i faktiska åtgärder för att verkställa sådana beslut. Alla offentligt anställda utför inte arbetsuppgifter som är att hänföra till myndighetsutövning. Det är därför viktigt att skilja mellan myndighetsutövning och tjänsteutövning. Åklagare och poliser utför i stor utsträckning arbetsuppgifter som innebär myndighetsutövning. En tjänsteman kan i sin myndighetsutövning göra sig skyldig till såväl behörighets- som befogenhets- överskridanden. Att en behörig funktionär överskrider sina befogenheter faller således under straffbestämmelsen. Som exempel på detta har nämnts att en polisman på sin fritid med stöd av sin legitimation omhändertar en person i trakasserisyfte eller genomför husrannsakan eller beslag för privata syften (prop. 1975:78 s. 143). Som framgår av bestämmelsen i 20 kap. 1 § omfattas såväl felaktigt handlande som underlåtenhet att handla av bestämmelsen. Som exempel på underlåtenhet att handla kan anges att en åklagare underlåter att åtala för ett visst brott eller att en polisman underlåter att gripa en efterlyst brottsling. Åtal om tjänstefel mot åklagare har ofta gällt just underlåtenhet att handla. Vid sidan av kravet på myndighetsutövning är kravet på vad som gäller för att uppgiften skall ha åsidosatts det mest centrala rekvisitet i tjänstefelsbestämmelsen. För att det skall kunna göras gällande att någon har åsidosatt vad som gäller för uppgiften måste det klarläggas vilka skyldigheter vederbörande har. Här avses i första hand att någon åsidosätter regler i lag eller annan författning som på ett konkret sätt anger hur en viss uppgift skall handläggas. Även handlanden som avviker från vad som kan sägas vara ett normalt handlingsmönster utan att det finns någon författnings- bestämmelse som täcker den aktuella situationen kan dock föranleda ansvar för tjänstefel (prop. 1988/89:113 s. 15). Tjänstefel av normalgraden omfattar såväl uppsåtliga brott som brott som begås av oaktsamhet. Grovt tjänstefel förutsätter dock uppsåt. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogen- heter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa medför den inte något straffrättsligt ansvar. Denna bedömning skall ske främst mot bakgrund av gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannens ansvar i förhållande till denna. Verksam- hetens art har också stor betydelse vid bedömningen om gärningen är ringa. Inom områden där kraven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan det finnas anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall. Det gäller t.ex. inom rättsväsendet. Som framgått är tjänstefel subsidiärt i förhållande till andra brott. Varje alternativt tillämplig straffbestämmelse måste ha uteslutits innan gärningen kan rubriceras som tjänstefel. När det är fråga om icke uppsåtliga handlanden finns det dock sällan någon alternativ straffbestämmelse. Regeln om subsidiaritet gäller även i förhållande till specialstraffrätten. Innehåller den special- straffrättsliga bestämmelsen en regel om subsidiaritet i förhållande till är dock bestämmelsen i 20 kap. 1 § tillämplig. I 20 kap. finns bestämmelser även om andra brott som är att hänföra till en persons arbetsuppgifter. Det gäller mutbrott (2 §) och brott mot tystnadsplikten (3 §). I 14–19 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning finns bestämmelser om disciplinansvar. En arbetstagare som gjort sig skyldig till en tjänsteförseelse genom att uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt sina skyldigheter i anställningen kan meddelas disciplinpåföljd. Någon påföljd får inte meddelas om felet med hänsyn till omständigheterna är ringa. Disciplinpåföljderna utgörs av varning och löneavdrag. Disciplinpåföljd får meddelas bara om arbetstagaren från förseelsen skriftligen har underrättats om vad som anförts mot honom. Om en gärning prövats i straffrättslig ordning får ett disciplinförfarande inledas eller fortsättas bara om gärningen, av någon annan anledning än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott, dvs. om gärningen av åklagare eller domstol befunnits inte innefatta brott. Skyldighet att anmäla brott Enligt 22 § lagen om offentlig anställning är en arbetsgivare under vissa förutsättningar skyldig att göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. Skyldigheten gäller om brottsmisstanken avser brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ (tjänstefel och mutbrott) samt brott enligt 20 kap. 3 § första stycket (brott mot tystnadsplikt). Denna skyldighet gäller även vid andra brott om det kan antas att påföljden vid en fällande dom kan komma att bestämmas till annat än böter. Regleringen i lagen om offentlig anställning gäller även för arbetstagare inom polisen och åklagarväsendet. Även i 9 § polislagen finns bestämmelser om rapporterings- skyldighet i fråga om brott. När en polisman får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal skall han, enligt paragrafens första stycke, lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. Av paragrafens andra stycke framgår att det finns möjlighet för polismannen att under vissa förutsättningar lämna rapporteftergift. Detta gäller om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Även i polisförordningen finns vissa bestämmelser om rapporteringsskyldighet (4 kap. 5–7 §§ polisförordningen). Dessa gäller i första hand för polismän men i viss mån även för andra anställda inom polisen. För polisens del finns en central personalansvarsnämnd, , som handlägger frågan om skiljande från anställningen på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning (26 § förordningen [1989:773] med instruktion för och 19 § andra stycket verksförordningen [1995:1322]). Inom åklagarväsendet finns inte någon ansvars- nämnd. vid handlägger dock inte ärenden med anmälan mot dem som är anställda genom beslut av regeringen eller som, utan att vara anställd genom beslut av regeringen, har en verksledande eller därmed jämförlig ställning. I dessa fall handläggs ärendena i stället av . Länspolismästarna anställs genom beslut av regeringen (6 kap. 1 och 2 §§ polisförordningen). Regeringen kan dessutom föreskriva att nämnden skall besluta i sådana frågor också när det gäller andra arbetstagare (34 § lagen om offentlig anställning). Det har för polisens del skett genom bestämmelser i 6 kap. 13 § polisförordningen och 25 a § förordningen med instruktion för . Genom dessa paragrafer har det lagts på att besluta om avskedande m.m. för bl.a. biträdande länspolismästare, polismästare, polisöverintendenter, polis- intendenter och polissekreterare. beslutar också i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande av åklagare. Det gäller oavsett om åklagaren är anställd genom beslut av regeringen eller inte (34 § lagen om offentlig anställning och 23 § åklagarförordningen). Enligt 23 § åklagarförordningen är det och som har getts behörighet att göra anmälan till i de fall som omfattas av bestämmelsen i förordningen (jfr ovan avsnitt 6.3 och vad som där anges om innehållet i ÅFS 2006:12 i denna del). Om det uppkommer en fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande som skall prövas av skall detta genast anmälas till nämnden (15 § anställningsförordningen [1994:373]). Detsamma gäller för polismyndigheten gentemot . Om en anställd döms för ett brott kan han eller hon få lämna sin anställning. När det gäller kravet på laglydnad innebär den arbets- rättsliga lagstiftningen nämligen att bl.a. brottslighet kan utgöra grund för uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställnings- skydd eller avskedande enligt 18 § samma lag. Gränsen mellan uppsägning och avskedande är inte alldeles klar. Vad som har bedömts vara grund för avskedande är som regel också saklig grund för uppsägning (Lunning och Toijer, Anställningsskydd, 8 u., s. 325). Avskedande innebär att anställningen avbryts med omedelbar verkan. Ett avskedande skall dock föregås av underrättelse och varsel enligt 30 § lagen om anställningsskydd. Med hänsyn till arbetstagarens rätt att begära överläggning kan det gå innan avskedandet får verkställas. Arbetsgivaren kan dock i ett sådant fall avstänga arbetstagaren från arbetet som fordras för att överläggning skall ske. Något förbud mot avstängning vid avskedande finns inte i lagen om anställningsskydd utom i de fall som anges i 35 § tredje stycket samma lag (a.a., s. 475). Vid uppsägning är huvudregeln att avstängning inte får ske (34 § andra stycket lagen om anställningsskydd). Till skillnad från lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, som vi återkommer till i det följande, innehåller lagen om offentlig anställning dock inte någon uttrycklig regel om avstängning. har i yttrande till regeringen över promemorian Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m. påtalat behovet av klargörande lagstiftningsåtgärder. Frågan har också behandlats av JO i beslut (dnr 2540–2001). Även JO menar att det finns ett klart behov av att kunna stänga av en offentligt anställd som inte omfattas av lagen om fullmaktsanställning och att möjligheten bör lagfästas. Enligt 7 § lagen om anställningsskydd skall en uppsägning från arbetsgivarens sida vara sakligt grundad. Det har inte närmare preciserats i lagtexten vad som utgör saklig grund för uppsägning annat än att det i andra och tredje styckena i samma paragraf anges vad som inte utgör saklig grund för uppsägning. Däremot görs i lagtexten skillnad mellan två typfall, varav det ena fallet utgörs av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen. Det kan i det sistnämnda fallet gälla just brottslighet men även annat som olovlig utevaro, arbetsvägran, trakasserier m.m. Enligt 18 § lagen om anställningsskydd gäller att en arbetstagare får avskedas om denne grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Arbetsgivaren får i princip inte grunda avskedandet enbart på omständigheter som han känt . När det gäller de grunder som godtas för ett avskedande avses i första hand förfaranden som har ett direkt samband med anställningen. När det gäller just brottslighet är utgångspunkten att det skall kunna krävas att en arbetstagare inte gör sig skyldig till brott som begås i anställningen eller som annars riktar sig mot arbetsgivaren eller begås på arbetsplatsen. Men även brott som begås utanför anställningen kan i vissa fall leda till avskedande. Det gäller om brottet är ägnat att allvarligt skada förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. I förarbetena nämns bl.a. det fallet att en arbetstagare med bevakningsuppgifter blir dömd för att vid sidan av sin anställning ha medverkat vid bl.a. en stöld (a.a. s. 466). I detta sammanhang kan nämnas att Arbetsdomstolen har godtagit avskedanden vid straffrättsligt tämligen bagatellartade händelser. Det kan ske när de ifrågavarande händelserna är sådana att det av dem kan dras den slutsatsen att den anställde på ett avgörande sätt har brustit i insikten om det väsentliga i arbetet och därmed givit uttryck för en oförmåga att fullgöra de åligganden som har varit centrala för anställningen eller på ett allvarligt sätt rubbat arbetsgivarens förtroende för honom (a.a. s. 464). För personer som har fullmaktsanställning gäller vissa särskilda bestämmelser om upphörande av anställning m.m. Dessa finns i lagen om fullmaktsanställning. För åklagarväsendets del gäller att riksåklagaren och vice riksåklagaren anställs med fullmakt genom beslut av regeringen (7 kap. 3 § ). Beträffande andra fullmaktsanställda än ordinarie domare gäller 18 § lagen om anställningsskydd (7 § första stycket lagen om fullmakts- anställning). Enligt lagen om fullmaktsanställning har arbetsgivare en särskild rätt att stänga av arbetstagare från arbetet bl.a. om det har inletts ett förfarande som syftar till att arbetstagaren skall avskedas eller om en åtgärd har vidtagits för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande (10 § 1 och 2 samma lag). Polisen har en mängd uppgifter i samhället och kommer av det skälet i kontakt med människor i stor omfattning. För att något belysa detta kan nämnas att anmäldes drygt 1 200 000 brott. Enligt årsredovisning 2005 hanterar landets åklagare cirka 450 000 misstankar om brott . Knappt hälften av dessa förundersökningar leds av polis medan övriga leds av åklagare. beslutade åklagare att åtal skulle väckas i av de färdiga förundersökningarna. Övriga förunder- sökningar avslutades det året på annat sätt, t.ex. genom att strafföreläggande utfärdades (av fallen) eller att åtal inte väcktes (av fallen). I kapitel 6 har vi redogjort för såväl polisens som åklagar- väsendets nuvarande organisation av internutredningsverk- samheten. Det är anmälningar och brottsutredningar mot polis- anställda som har gjort att det finns underlag för att skapa en sådan organisation. Internutredningsverksamhet bedrivs för polisens del vid numera sex enheter i landet. Åklagarväsendet har samlat sin motsvarande organisation i en nationell kammare, Riksenheten för polismål. Sammanlagt arbetar 34 poliser/utredare och 11 åklagare med internutredningar. Därtill kommer administrativ personal. I betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare, 2003:41 avsnitt 4.3.3, finns statistiska uppgifter om bl.a. antalet anmälningar mot poliser och antalet inledda förunder- sökningar. Det finns också statistik som gäller anmälningar mot åklagare. Redovisningen i det betänkandet sträcker sig i princip fram till och med . Vi har inhämtat statistikuppgifter för åren 2002–2005. Vi redovisar dessa uppgifter i detta kapitel. För uppgifter som hänför sig till hänvisas till SOU 2003:41. De uppgifter som finns i detta kapitel gäller brottsanmälningar, förundersökningar m.m. som handläggs inom polis- och åklagar- organisationerna. Brottsanmälningar, förundersökningar m.m. som handläggs hos JO och JK ingår således inte i statistiken. Det är svårt att jämföra olika uppgifter eftersom de olika intern- utredningsenheterna liksom Riksenheten för polismål redovisar uppgifter på skilda sätt. Vi har nedan försökt göra en samman- ställning över vissa uppgifter så lång det har varit möjligt. 7.2Antalet brottsanmälningar och inledda förundersökningar m.m. Antalet ärenden, inledda förundersökningar m.m. gällande polisanställda Tabell 7.1 visar antalet ärenden –2005 mot polisanställda vid respektive internutredningsenhet som då fanns i landet. Inom parentes anges även antalet inledda förunder- sökningar . För internutredningsenheterna i och finns också uppgifter om antalet personer som delgetts misstanke under vart och ett av de aktuella åren. De uppgifterna är kursiverade i tabellen nedan. Uppgifterna i tabell 7.1 har, med ett undantag, lämnats av respektive internutredningsenhet vid polisen. Uppgifterna som avser har dock lämnats av Riksenheten för polismål. Som framgått tidigare upphörde internutredningsenheten i som självständig enhet . Den slogs då samman med enheten i . När det gäller uppgifterna i tabell 7.1 skall framhållas att det som där betecknas som antal ärenden mot polisanställda inte samtliga innehåller påståenden om brott. Vid kontakt med landets intern- utredningsenheter och åklagare som handlägger anmälningar mot polisanställda har man särskilt framhållit att en del av det som registreras som anmälningar om brott egentligen är allmänna klagomål riktade mot polisen. Hur stor andel det rör sig om har vi dock inte kunnat utröna. När det gäller inom polisen internt upprättade klagomål eller anmälningar av det nu aktuella slaget, som således har överlämnats till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas eller inte, har som exempel på fall som inte utgör brott angetts följande: anställd har vägrat arbeta en viss dag användning av Internet för privata syften anställd har uppträtt onykter under arbetstid klagomål på att tjänster tillsatts på felaktiga grunder påståenden om borttappad utrustning felaktigt utnyttjande av flextid medverkat vid TV-inspelning på polisstation anställd har uppträtt berusad och otrevlig på personalfest påståenden om dålig arbetsledning eller chefskap Som exempel på externa skrivelser med sådant innehåll har uppgetts följande: polis anges ha uppträtt olämpligt utan att det för den skull påstås att vederbörande gjort sig skyldig till förolämpning eller annat brott eller att personen i fråga har kränkts på något sätt allmänt framförda klagomål på polisorganisationens sätt att arbeta framställda krav på skadestånd i samband med genomförd husrannsakan utan att det ens påstås att polisen gjort sig skyldig till något fel personer som har blivit rapporterade av polis eller som förelagts ordningsbot och som anser att polisen inte beaktat deras invändningar klagomål av karaktären partsinvändningar på hur en viss pågående förundersökning bedrivs skrifter där ordet polis används men där det av innehållet är omöjligt att förstå vad som påstås skrifter som innehåller kommentarer/debattinlägg med anledning av artiklar i massmedia Statistik m.m. SOU 2007:5 Antalet inkomna ärenden m.m. 1 094 (304) 58 1 132 (341) 64 1 108 (377) 54 1 089 (331) 42 606 (*) 629 (*) 757 (*) 609 (83) 644 (293) 66 672 (262) 40 814 (287) 43 804 (386) 41 358 (76) 379 (103) 460 (125) 422 (*) 534 (141) 656 (140) 735 (121) 698 (135) 253 (80) 323 (104) 237 (66) 340 (94) 374 (95) 508 (129) 427 (146) 3 829 (988 4 195 (1 045 4 619 (1 105 4 049 (1 081 P P Statistik över antalet inledda förundersökningar saknas. P P För perioden –handlades även anmälningar från i vid enheten i . handläggs sådana ärenden vid internutredningsenheten i . Enligt uppgift från Riksenheten för polismål har det inkommit 4 512 anmälningar till enheten mot totalt 4 049 inkomna ärenden till polisens utredningsenheter. Skillnaden i antalet anmälningar torde enligt uppgift från Riksenheten för polismål främst bero på att den nya organisationen för hantering av brottsmisstankar mot poliser infördes och att en del balanser då överfördes från internutredningsenheterna till Riks- enheten för polismål. Skillnaden kan även till viss del förklaras med att en del anmälningar som görs direkt till Riksenheten för polismål skrivs av där utan att internutredningsenheterna har varit inblandade i ärendet. Fördelningen över brottstyper/brottskoder Vi har från polisens internutredningsenheter begärt in uppgifter när det gäller anmälningarnas fördelning över brottstyper –2005. Från de internutredningsenheter som har redovisat uppgifter i denna del kan sammanfattningsvis sägas att tjänstefel är den brottsrubricering som är mest frekvent förekommande. Därefter kommer tillgreppsbrott/stöld och våldsbrott/misshandel. Här skall tilläggas att för internutredningsenheten i har den särskilda brottskod som innebär att brottsrubriceringen har uppskjutits använts tämligen ofta. För respektive orts upptagnings- område hänvisas till avsnitt 6.4 där vi har gått igenom polisens organisation för brottsutredningar mot polisanställda. Enheten har för de inledande åren inte någon statistik över anmälningarnas fördelning på olika brottstyper. var emellertid de två vanligaste brottstyperna tjänstefel och stöld. Sammanlagt rubricerades 640 anmälningar som tjänstefel och 87 som stöld. avsåg 257 ärenden tjänstefel, 72 misshandel och 36 stöld. Resterande del rörde enstaka fall av olika brottstyper, bl.a. 8 fall av EU-relaterade anmälningar och 6 fall av olaga hot. avsåg 329 ärenden tjänstefel, 87 ärenden misshandel och 35 ärenden stöld.