sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Både för att nyttja infrastrukturen så effektivt som möjligt och för att utgöra attraktiva transportalternativ för såväl passagerare som godstransportkunder bör tågen gå så snabbt som möjligt. Hastigheten begränsas dock av olika orsaker. En orsak är den begränsning som finns när tåg i olika riktningar måste mötas på en bana med enkelspår. En annan orsak är tågens olika transportuppgifter. Lokala och regionala persontåg har som regel många uppehåll för att ta upp och lämna av passagerare, vilket medför att medelhastigheten för dessa tåg är låg, som hastigheten mellan de platser där tågen gör uppehåll kan vara hög. Godståg har i regel lägre hastighet än interregionala persontåg, men behöver oftast inga eller mycket få uppehåll mellan utgångs- och slutstation för att utföra sina transportuppdrag. Hastigheten begränsas också av en rad andra samverkande faktorer, exempelvis banans bärighet och lutning, tågets bromsegenskaper, den tekniska konstruktionen av de fordon som ingår i tåget och deras vikt. Följden av att tågen rent praktiskt måste köras i olika hastigheter är att de hindrar varandra. Det är ett problem som finns på såväl enkelspår som dubbelspår. För att ett snabbare tåg ska kunna utföra sin transportuppgift på bästa sätt, dvs. hålla sin tidtabell, kan därför ett långsammare tåg behöva stanna på en station medan det snabbare passerar. Signal- och säkerhetssystemet är så konstruerat att tågen inte kan köra tätt efter varandra, utan det behövs en relativt lång fri sträcka bakom ett tåg innan nästa tåg kan tillåtas följa. Med nuvarande teknik och med den teknik som kommer att användas inom överskådlig tid är detta nödvändigt. Brist på spårkapacitet begränsar således även möjligheterna att utnyttja produktionsresurser effektivt. Den olägenheten förekommer oavsett om marknaden är sådan att järnvägsföretagen direkt konkurrerar med varandra eller inte. Persontåg och godståg konkurrerar givetvis inte om samma transporter, men däremot om plats på spåret. Det är därför av stor betydelse för respektive järnvägsföretag vilka tåglägen som tilldelas. Långa gångtider försämrar konkurrenskraften gentemot andra transportslag och medför högre kostnader för personal och fordon. 7.4Positiv trafikutveckling för järnvägen medför än högre krav på tillgång till infrastrukturkapacitet Som redogjorts för i kapitel 3 har tågtrafiken i har under en följd av år stadigt ökat. Detta har flera förklaringar, bl.a. goda konjunkturer och det ökade miljömedvetandet och åtgärder som har vidtagits till följd av detta, som exempelvis koldioxidskatt, för att stimulera tågtrafik. En annan orsak är att trafikhuvudmännens trafikeringsrätt har utökats, såväl inom respektive län som över länsgränser. Vidare har järnvägsinfrastrukturen byggts ut på många håll vilket medgett utökad trafik, exempelvis på spåren runt och En annan viktig orsak till trafikökningen går att söka i att järnvägsmarknaden successivt har öppnats för konkurrens, något som har lett till attraktivare transportlösningar för resenärer och godstransportkunder. Sedan avregleringen av den svenska järnvägen startade har det antal företag som bedriver trafik på det statliga järnvägsnätet ökat kraftigt. Även godstransportarbetet på järnväg har expanderat mycket kraftigt under en lång följd av år. Trots att huvuddelen av ökningarna av godstransporter i huvudsak består av transporter av högvärdigt gods, alltså sådant gods för vilket järnvägstransporter traditionellt har ansetts vara mindre lämpade, har järnvägen i stort lyckats behålla sin andel av den svenska godstransportmarknaden. Man måste då också beakta att i har järnvägen en mycket hög marknadsandel jämfört med andra europeiska länder. Detta tyder på att de svenska järnvägsföretagen är flexibla och har lyckats anpassa sig till nya kundkrav. Den i grunden positiva utvecklingen för järnvägen medför emellertid att den redan högt utnyttjade infrastrukturen blir ännu högre belastad. Fler tåg konkurrerar om den begränsade kapaciteten. Med fler resenärer på varje tåg behövs längre uppehållstider för att möjliggöra på- och avstigning. När järnvägsinfrastrukturen byggs ut utanför de större städerna och trafiken ökar, ökar också belastningen inne i städerna där infrastrukturen inte har byggts ut i samma takt. har bristen på kapacitet spridit sig allt längre ut från storstadsregionerna. finns dock ett antal linjer där det ännu inte kan anses råda någon kapacitetsbrist ens under de tider som banan är mest utnyttjad. 7.5Konkurrens förstärker behovet av effektiv kapacitetstilldelning Det är naturligtvis inte praktiskt möjligt att genom utbyggd infrastruktur och bättre teknik låta alla sökande få exakt de tåglägen de önskar. Därför är det nödvändigt att det finns effektiva metoder för att prioritera mellan ansökningarna. På en järnvägsmarknad med ökad konkurrens ökar dessutom konflikterna när det gäller önskemål om tåglägen. Det gäller även tåg som framförs i samma hastighet i samma riktning. Det är t.ex. ett högst tänkbart scenario att två eller flera aktörer vill konkurrera om att transportera samma resenärer i samma relationer och . Det har också visat sig av den avreglering som har skett på godstransportsidan att när det gäller spår på terminaler, har fler aktörer inneburit behov av mer kapacitet, även i situationer där transporterna inte ökat totalt. Detta visar på nödvändigheten av att utveckla teknik och metoder så att behovet av kapacitet inte ökar mer än transportarbetet, utan snarare tvärt om. Ökad konkurrens kommer alltså att innebära högre krav när det gäller tilldelning av infrastrukturkapacitet. Resenärer och köpare av godstransporter ska erbjudas och kunna få snabba, säkra, tillförlitliga och miljövänliga transporter. är ett land där en förhållandevis hög andel av godstransportarbetet utförs på järnväg. Det kollektiva resandet är i hög grad beroende av att järnvägstrafiken fungerar bra. En annan anledning till att kraven på en effektiv och ändamålsenlig kapacitetstilldelning ökar är att aktörer som konkurrerar med varandra ska ges samma förutsättningar. Likaså är det viktigt att beakta att järnväg konkurrerar med andra transportslag, vilket innebär att järnvägstransporter behöver bra förutsättningar för att klara den konkurrensen. Det är också viktigt att vara uppmärksam på att politiska ställningstaganden kan ändra konkurrensförhållandena inom och mellan transportslagen från tid till annan. I ett läge där all järnvägstrafik bedrivs av en enda aktör kan denne helt och hållet själv bestämma om hur prioriteringen mellan olika tåg ska göras. Innan SJ divisionaliserades och järnvägsmarknaden började liberaliseras prioriterades trafiken på det sätt som var bäst för SJ:s verksamhet. I det läge som råder med en mångfald av olika operatörer måste kapacitetstilldelningen göras på ett helt annat sätt som tar hänsyn till betydligt fler omständigheter. Perspektivet har förflyttats från trafik till transporter. I stället för att rent tekniskt skapa tidtabeller för att föra fram tåg i enlighet med SJ:s verksamhetsmål handlar det nu mera om att väga samman en mängd faktorer. Det gäller att på bästa sätt möjliggöra person- och godstransporter som fyller de många olika krav som medborgare och näringsliv ställer. ska kapacitetstilldelningen ta sin utgångspunkt i de ansökningar som de olika järnvägsföretagen och andra sökande lämnar. har som tidigare nämnts såväl person- som godstransporterna på järnväg ökat kraftigt. Detta är en utveckling som bl.a. av miljöskäl kan förväntas fortsätta. Ökade transporter medför att även behovet av att underhålla banan, och därmed tider för att utföra underhållet, ökar. Anspråk på kapacitet för banunderhåll konkurrerar ofta med önskemålen om kapacitet för att framföra tåg. Inte minst viktigt är att inte bara infrastrukturen, utan alla resurser i form av fordon, personal, kringtjänster etc. ska användas på det mest effektiva sättet. Industrins behov av att transporterna kommer in rätt i produktionsprocessen är ofta av mycket stor betydelse, något som måste beaktas vid kapacitetstilldelningen. Ett annat skäl för att effektivisera kapacitetstilldelningsprocessen är som nämnts ovan att erfarenheterna visar att behovet av kapacitet på terminaler ökar när antalet aktörer ökar. I takt med att trafiken på järnväg har ökat har det blivit allt mer uppenbart att inte bara den begränsade linjekapaciteten är en hämmande faktor för att ytterligare utveckla järnvägens möjligheter. Kapaciteten på stationer och terminaler är också starkt begränsad. Rangerbangårdar och andra tågbildningsplatser är särskilt viktiga för godstrafiken, men även persontåg kan behöva växlas isär och kopplas ihop, vilket innebär att det krävs spår för sådana fordonsrörelser. Tåg och vagnar behöver ställas upp för mellan olika transportuppdrag och det kan då finnas behov av att koppla fordonen till tågvärmeposter med elektrisk ström. Vagnar behöver städas och fyllas med vatten, vakuumtoaletter behöver tömmas, dieselfordon behöver tankas osv. Alla sådana tjänster kräver att det finns järnvägsinfrastruktur, vilken ska tilldelas enligt samma principer som de som gäller för järnvägslinjer mellan stationer och/eller terminaler. Lagstiftningen är otydlig i detta avseende och kan behöva omformuleras. Det är angeläget att alla ansträngningar görs för att bereda kapacitet för uppställning och service på de stationer och terminaler som ligger bra till i förhållande till den trafik som utförs. Tåg bör t.ex. kunna parkeras, städas och underhållas på stationer där tågen har uppehåll mellan olika uppdrag och inte behöva köras till andra platser för sådana tjänster. Förflyttningar till andra platser kräver mer personalresurser och ger minskad tid för tjänster som ska utföras. Dessutom krävs linjekapacitet vilket kan späda på kapacitetsbristen ytterligare. Spårkapacitetsbrist på stationer är generellt enklare, snabbare och billigare att åtgärda än kapacitetsbrist på linjen mellan stationer. För att kapacitet inte ska bindas upp i onödan, ska ett tågläge som inte utnyttjats i på förhand bestämd utsträckning lämnas tillbaka, om infrastrukturförvaltaren begär det. Lagen öppnar också för infrastrukturförvaltaren att ta ut avgifter för tilldelad kapacitet som inte används. Särskilt med tanke på att bristen på kapacitet blir allt större bör ägna uppmärksamhet åt att granska hur kapaciteten faktiskt används och utnyttja de möjligheter som lagen ger att kräva tillbaka outnyttjade tåglägen samt ta ut bokningsavgifter. Jag vill i sammanhanget poängtera att den kapacitetstilldelning som görs i det planerande skedet självklart måste iakttas också i det operativa läget, om det inte finns skäl för annat. Avvikelser kan behöva göras vid störningar, då infrastrukturförvaltaren enligt järnvägslagen ska vidta åtgärder för att återställa trafiken till normala förhållanden. Vidare anges i lagen att infrastrukturförvaltaren har rätt att i en röjnings- eller nödsituation vidta åtgärder som inte är förenliga med tidigare beslut om kapacitetstilldelning. I övrigt förutsätts att den som har tilldelats ett tågläge också kan räkna med att infrastrukturen upplåts i enlighet med det trafikeringsavtal som tecknas mellan parterna i samband med att tågläget tilldelas. Infrastrukturförvaltaren ska på motsvarande sätt kunna lita på att den sökande ser till att tåget kan avgå på de tider och hålla de hastigheter som denne har utlovat. 7.6Samhällsekonomisk effektivitet som grund för prioritering vid kapacitetstilldelning Som jag redogjort för i kapitel 2 överfördes ansvaret för banfördelning och trafikledning 1996 från SJ till en särskild enhet administrativt inordnad i i enlighet med proposition 1995/96:92 och därpå följande riksdagsbeslut. Anledningen till överföringen var att i och med att flera trafikutövare kom att nyttja spåren var det inte längre ändamålsenligt att SJ ansvarade för kapacitetstilldelningen. Eftersom i sin verksamhet är beroende av att få tillgång till spåren för att utföra investerings- och underhållsarbeten ansågs det inte heller lämpligt att fick ansvaret för banfördelning och trafikledning. I beslutet ingick även att fördelningen av kapacitet skulle göras med hjälp av administrativa regler. I propositionen anfördes att det bör ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att närmare utforma de administrativa reglerna för banfördelning. Till följd av riksdagsbeslutet kom förordning (1996:734) om statens spåranläggningar att ersätta den tidigare gällande förordningen. Av den nya förordningen framgick att den nya enheten för att ansvara för banfördelning och trafikledning kom att betecknas Tågtrafikledningen. I den situation som då rådde förutsattes att tillsammans med trafikutövarna tillsammans skulle kunna komma fram till ett gemensamt förslag om tågplan. Tågtrafikledningens roll var i första hand att fastställa tidtabellerna. Om trafikutövarna och inte lämnade ett gemensamt förslag till tidtabell skulle Tågtrafikledningen besluta hur tidtabellen skulle utformas. Tågtrafikledningen skulle också besluta i fall ett gemensamt förslag lämnades men detta förslag inte medgav ett från samhällsekonomisk synpunkt effektivt utnyttjande av spåranläggningarna. Att samhällsekonomisk effektivitet skulle utgöra grunden för tilldelning av kapacitet var som princip inget nytt. Samhällsekonomiska värderingar har varit vägledande i svensk trafik- och transportpolitik. Beträffande tilldelning av kapacitet på den järnvägsinfrastruktur som förvaltas av staten har denna princip explicit varit den gällande då den nya förordningen om statens spåranläggningar trädde i kraft. Jag kan konstatera att det nu inte finns några allmänt vedertagna riktlinjer för hur den samhällsekonomiska effektiviteten ska kunna bedömas när det gäller tilldelning av kapacitet. Varken för planeringsskedet eller för det operativa skedet, när det gäller att fatta korrekta beslut i störningssituationer då trafiken inte löper enligt tågplanen, har några transparenta och konkret tillämpbara regler eller riktlinjer utarbetats. Detta faktum kan delvis förklaras med att samhällsekonomisk effektivitet är ett kriterium som av olika skäl är svårt att tillämpa i praktiken. I delbetänkande, Rätt på spåret (SOU 2002:48) förordade jag trots detta att den samhällsekonomiska effektiviteten ska utgöra utgångspunkten för kapacitetstilldelningen. Detta blev också regeringens förslag till lagstiftning. I proposition 2003/04:123 Järnvägslag anfördes sålunda i specialmotiveringen till 6 kap. 3 § Prioriteringskriterierna kan innebära att infrastrukturförvaltaren vid kapacitetskonflikter t.ex. prioriterar allmännyttiga tjänster eller godstransporter. Kriterierna måste vara utformade på ett sätt som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen, dvs. att den trafik som representerar det minsta samhällsekonomiska nyttobortfallet bör vara den som får träda tillbaka när samtliga önskemål inte kan tillgodoses. En förutsättning är alltjämt att tilldelningen sker på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt. Det är värt att beakta att Järnvägsstyrelsen nu ifrågasätter om samhällsekonomisk effektivitet ska vara grunden för prioritering mellan konkurrerande ansökningar, då det ställer stora och svåra krav på infrastrukturförvaltaren. Som alternativ föreslås konkreta målsättningar eller kriterier som utformas med utgångspunkt i de transportpolitiska delmålen. Även ifrågasätter om det är lämpligt att prioriteringskriterierna bygger på samhällsekonomisk effektivitet. transportpolitiska proposition Moderna transporter (prop. 2005/06:160) upprepade regeringen att det övergripande målet för transportpolitiken även i fortsättningen ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Då de transportpolitiska delmålen utgår från det övergripande målet följer att även delmålen bygger på samhällsekonomisk effektivitet. Järnvägsstyrelsens och skepsis till att utgå från samhällsekonomisk effektivitet bör ses mot bakgrund av att, så vitt jag har erfarit, något forskningsarbete av betydelse med syftet att värdera samhällsekonomisk effektivitet vid kapacitetstilldelning inte har utförts. 7.7Behov av att utveckla prioriteringskriterier Lagstiftningen är tydlig på att ansvaret för att tilldelning av kapacitet ska utgå från de ansökningar som järnvägsföretag och andra som har rätt att söka kapacitet lämnar. Likaså är det klart angivet i lagen att infrastrukturförvaltaren är ansvarig för att tilldela kapacitet i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen när ansökningarna inte är förenliga med varandra. Infrastrukturförvaltaren är ansvarig för att formulera dessa prioriteringskriterier. Även infrastrukturförvaltarens behov av kapacitet som denne själv behöver för att underhålla banan ingår i prioriteringen i den mån dessa behov inte anges som planerade större banarbeten och som sådana utgör begränsningar i den kapacitet som kan tilldelas. Dessa större planerade arbeten ska anges i infrastrukturförvaltarens beskrivning av det järnvägsnät som den råder över. I 1 föreslog jag att skulle fortsätta det arbete som man då drev tillsammans med trafikintressenterna för att utveckla kriterier eller nyckeltal att lägga till grund för fördelning av infrastrukturkapacitet. Vidare föreslog jag att skulle ges i uppdrag att utveckla och pröva användbarheten av kapacitetstilldelningsmodeller där ekonomiska styrmedel används, antingen i form av förutbestämda avgifter eller inom ramen för en budgivningsprocess som tillåter trafikorganisatörerna att själva utforma och värdera framkomlighetsförslag. I remisshanteringen av 1 framkom att det rådde enighet bland remissinstanserna om att borde fortsätta sitt utvecklingsarbete rörande kapacitetstilldelningen. Några av instanserna avstyrkte dock användandet av ekonomiska styrmedel. ställde sig i sitt remissvar positivt till att fortsätta utreda, utveckla och pröva olika modeller för att hitta fram till en användbar, transparent tilldelningsmodell som leder till ett effektivt utnyttjande av banan. instämde också i att även användning av avgifter bör undersökas närmare. Däremot ifrågasatte användandet av en iterativ budgivningsprocess då den kan förväntas förlänga tilldelningsprocessen samt att utredningen inte hade analyserat metodens komplexitet och kostnader. De prioriteringskriterier som anger i sin beskrivning av järnvägsnätet är ett resultat av det ovan nämnda arbetet tillsammans med övriga intressenter. Utifrån en schablonmässig bedömning av respektive samhällsekonomisk nytta har tåg med olika transportuppgifter kategoriserats i 17 tåglägesprodukter. Dessa är i sin tur placerade i fyra olika prioritetsklasser. Inom varje klass är tågen inte rangordnade. Som ytterligare stöd för att bedöma den samhällsekonomiska nyttan tas hänsyn till associationer, dvs. att exempelvis fordon, passagerare eller personal ska fortsätta i ett annat tåg eller med annat transportmedel. Därtill kommer att vissa banor har byggts, utvecklats och utrustats med inriktning på en särskild typ av trafik, som exempelvis godståg, snabbtåg eller regionaltåg. På sådana banor har därför antingen godståg generellt högre prioritet än persontåg eller vice versa under hela eller delar av dygnet. Dessutom beaktas naturligtvis skillnaden mellan ansökt och föreslagen tidtabell. Inom respektive prioritetsklass är inte de olika tåglägesprodukterna rangordnade, vilket innebär att de inte kan användas för att lösa konflikter mellan tåg i samma prioritetsklass. De olika tåglägesprodukterna har inte heller åsatts några ekonomiska värden t.ex. för att tåget får längre gångtid på grund av att det måste vänta på andra tåg. Det går därför inte att avgöra om det är samhällsekonomiskt motiverat att t.ex. låta ett tåg i prioritetsklass B vänta på ett mötande A-klassat tåg i åtta minuter i stället för att tåget i klass A väntar på en annan station i på att möta det B- klassade tåget. Kriterierna kan enligt inte användas för att hantera en enskild konflikt mellan två tåg, utan för att jämföra ett förslag till lösning med ett annat förslag. När prioriteringskriterierna används för att söka lösning på en konflikt ska dessutom sekundära effekter som inte omfattas av kriterierna beaktas. Järnvägsstyrelsen har riktat kritik mot prioriteringskriterier och anser att de inte uppfyller järnvägslagens krav. Kritiken består i att inte har tagit hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet när prioriteringskriterierna tagits fram. Järnvägsstyrelsen anser vidare att det är otillfredsställande att kriterierna inte kan hantera en konflikt mellan två tåg, då alla kapacitetsproblem ytterst handlar om att ge det ena eller andra järnvägsföretaget företräde. För järnvägsföretag och andra sökande är det svårt att förstå på vilket sätt de olika bedömningsgrunderna kommer att slå igenom i den slutliga prioriteringen mellan konkurrerande ansökningar. I kommittédirektivet för denna utredning står att läsa att har i uppdrag att utveckla metoderna för kapacitetstilldelning under tillsyn av Järnvägsstyrelsen. Regeringen anger i proposition 2005/06:10 Moderna transporter att bl.a. bör få ansvar för att utforma rutiner för tillämpning av prioritetskriterier för tilldelning av spårkapacitet. Vidare bör enligt propositionen Järnvägsstyrelsen få vissa närmare angivna uppdrag. Så vitt jag har kunnat utröna har dock regeringen inte formellt givit och Järnvägsstyrelsen några sådana uppdrag som nämns i kommittédirektivet. Skrivningarna i propositionen kan tolkas som att det inte utan särskilt uppdrag ingår i uppgifter att utveckla metoderna för kapacitetstilldelning. Min uppfattning är dock att detta, bl.a. mot bakgrund av järnvägslagens regler, är självklara arbetsuppgifter för infrastrukturförvaltare. I synnerhet gäller det som den helt dominerande infrastrukturförvaltaren, och som dessutom har haft krav på sig att tilldela kapacitet med samhällsekonomiskt effektivt nyttjande av infrastrukturen som mål. positiva inställning i remissvaret avseende mitt förslag i 1 i denna fråga tyder också på att har ambitioner att gå vidare i utvecklingsarbetet. Det är dock förklarligt om inledningsvis har inväntat särskilda direktiv från regeringen för ett fortsatt arbete med prioriteringskriterierna eftersom detta förutskickas i propositionen. Kapacitetstilldelningen är dock en central fråga för , både i dess roll som förvaltare av så gott som all statlig infrastruktur och som sektorsansvarig myndighet. I ansvar ingår därför att utveckla kapacitetstilldelningen utan att något särskilt uppdrag ges. Järnvägsstyrelsens tillsynsuppgifter hör att övervaka att kapacitetstilldelningen sker på ett konkurrensneutralt och icke- diskriminerande sätt, och Järnvägsstyrelsen har också riktat kritik mot prioriteringskriterier och krävt att dessa ändras. Tillsynsmyndigheter ska inte bara pröva ärenden utan även följa processer. Järnvägsstyrelsen har därför ett ansvar att övervaka hur det förändringsarbete man ställer krav på löper. I annat fall riskeras att stora resurser och mycket tid läggs på ett arbete som inte ger ett tillfredsställande resultat. I mitt uppdrag ingår att inhämta information från om kapacitetstilldelningen och arbetet med utveckling av metodik. Utifrån de upplysningar jag får ska jag bedöma om det krävs ytterligare förändringar av kapacitetstilldelningen för att säkerställa konkurrensneutralitet och icke-diskriminering. För att ytterligare bredda mitt beslutsunderlag anordnade jag ett seminarium med deltagande av , Järnvägsstyrelsen samt järnvägsföretag och trafikhuvudmän. redovisade förutsättningarna för arbetet med kapacitetstilldelning och möjliga sätt att utveckla detta. Järnvägsstyrelsen gav sin uppfattning om hur tilldelningsprocessen har fungerat och vad som behöver förbättras. Enligt Järnvägsstyrelsen är kapacitetstilldelningsprocess inte tillräckligt tydlig och transparent.