sou · GVB364 · 2008-01-01 00:00:00 — Med rollen som tillsynsmyndighet följer vissa befogenheter, såsom rätt att få tillgång till behandlade person- uppgifter och tillträde till lokaler med anknytning till behandlingen (43 §). Datainspektionen kan också vid vite förbjuda fortsatt behandling samt ansöka hos länsrätt om att personuppgifter som har behandlats på ett olagligt sätt ska utplånas (44–47 §§). Data- inspektionens beslut enligt lagen om annat än föreskrifter får över- klagas till länsrätt (51 §). Den personuppgiftsansvarige ska enligt 48 § ersätta den registre- rade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en Reglering av behandling av personuppgifter behandling av personuppgifter i strid med lagen har orsakat. Ersättningsskyldigheten kan dock i den utsträckning det är skäligt jämkas om den personuppgiftsansvarige visar att felet inte berodde på honom eller henne. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör sig skyldig till vissa förfaranden kan enligt personuppgiftslagen dömas till böter eller fängelse (49 §). Det gäller i vissa fall vid lämnande av osann uppgift i information till den registrerade eller i anmälan eller information till tillsynsmyndigheten. Vidare gäller straffansvaret den som behandlar känsliga personuppgifter m.m. i strid med per- sonuppgiftslagen, för över personuppgifter till tredje land i strid med lagen eller låter bli att göra föreskriven anmälan till tillsyns- myndigheten. En myndighets beslut i vissa frågor, t.ex. om registerutdrag och rättelse, får överklagas till länsrätt (52 § första stycket). Andra beslut enligt personuppgiftslagen får inte överklagas (53 § första stycket). Vid överklagande till kammarrätten krävs det prövnings- tillstånd (53 § andra stycket). Bestämmelserna om överklagande gäller dock inte beslut av , regeringen eller ombudsmän (52 § andra stycket). Personuppgiftslagen genomför som nämnts EG-direktivet i och uppfyller skyldigheter enligt EG-direktivet. Som också nämnts tidigare är personuppgiftslagen emellertid subsidiär i förhållande till annan lagstiftning. Personuppgiftslagen innehåller generella regler som ska tillämpas i hela samhället av både myndig- heter och privata organisationer och enskilda, och det förutsattes vid lagens tillkomst att behov av undantag och preciseringar för mer speciella områden liksom tidigare skulle tillgodoses genom sär- skilda registerförfattningar som tar över bestämmelserna i person- uppgiftslagen. Sådan särreglering får dock inte stå i strid med EG- direktivet och dataskyddskonvention eller utformas så att skyldigheter enligt de nämnda internationella instrumenten inte längre uppfylls. I finns det en lång tradition med särskilda register- författningar för främst myndighetsregister som kompletterar den generella dataskyddslagstiftningen, tidigare datalag och personuppgiftslagen. 4Behandling av personuppgifter för studiestöd Inom ramen för de olika myndigheternas och organisationernas verksamhet på studiestödsområdet fordras i vissa fall tämligen omfattande behandling av personuppgifter. De olika myndigheter- nas och organisationernas behandling av personuppgifter samt rele- vanta sekretessbestämmelser redovisas nedan. , som bildades med namnet , är central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor och dess verksamhet regleras primärt i för- ordningen (1996:502) med instruktion för Centrala studiestöds- nämnden (CSN). På CSN arbetar cirka 1 000 personer. Lednings- funktionerna finns i . Kärnverksamheten bedrivs på kon- tor, enheter och ett kundcenter på 13 platser runt om i landet. Därtill finns ett antal serviceställen. De olika kontoren och enheterna har i viss mån olika verksamhetsprofiler såtillvida att vissa mer speciella ärendetyper endast hanteras vid vissa kontor eller enheter. Huvuddelen av handläggning som avser stödformerna studiehjälp och studiemedel, inklusive återbetalning, hanteras vid samtliga kontor. CSN:s verksamhet berör ett tämligen stort antal människor i den betydelsen att CSN:s datoriserade register omfattar cirka 2,5 miljoner personer. Antalet låntagare beräknades vara Behandling av personuppgifter för studiestöd omkring 1,4 miljoner, som var skyldiga drygt 176 miljarder kro- nor.1 4.2.2Studiestödets Informationssystem (STIS) Inom CSN:s studiestödsverksamhet behandlas personuppgifter i ett IT-system som kallas för Studiestödets Informationssystem (STIS).2 För sin behandling av personuppgifter har CSN ett personuppgiftsombud, se 36–38 §§ personuppgiftslagen. För att på ett ändamålsenligt sätt kunna återsöka inkomna ansökningar och andra handlingar använder sig CSN av elektro- niskt dokumenthantering inom ramen för STIS. Detta innebär att inkomna pappershandlingar genom en teknisk process läses in och lagras elektroniskt (skannas). lagras de inlästa dokumenten som digitala bilder. CSN har med befintlig teknik ingen möjlighet att göra sökningar i de inlästa dokumenten, och CSN planerar inte heller att göra innehållet i de inlästa dokumen- ten sökbart. Även om man inte kan göra sökningar i innehållet i ett inläst dokument, så kan man söka efter de dokument som hör till ett visst ärende eller en viss person. E-post och ansökningar som görs elektroniskt lagras inte som bilder utan som text. Uppgifter om flera olika kategorier av personer behandlas sys- tematiserat i STIS. Såvitt gäller studiestödssystemet registreras uppgifter om följande kategorier av personer i STIS: a.personer som antagits till utbildning b.alla som fyller och skulle kunna få studiehjälp och deras föräldrar c.personer som sökt eller beviljats något av de studiestöd som CSN hanterar d.personer som tar emot utbetalning av något av de studiestöd som CSN hanterar e.barn till studerande som sökt eller beviljats tilläggsbidrag g.personer med återkrav riktat mot sig 1CSN:s årsredovisning s. 55. 2Det IT-system som i betänkandet benämns STIS kallas internt hos CSN för STIS 2000 och ersatte ett äldre system som internt kallades STIS. STIS 2000 tillkom i mindre skala 1995 och har därefter byggts på med ytterligare applikationer. Studiemedelshandläggningen implementerades 1996. Behandling av personuppgifter för studiestöd Härutöver kan även andra personkategorier omnämnas i de hand- lingar som finns elektroniskt åtkomliga i STIS. Datasystemet STIS har tagits i bruk i etapper med start och innehåller i princip alla de funktioner och per- sonuppgifter som CSN behöver i sin verksamhet för studie- stöd. Det finns dock två elektroniska informationsmängder som inte är kopplade till STIS. Hanteringen av Rg-bidrag och TUFF- ersättning sköts nämligen helt genom lokala register som inte har någon koppling till STIS. Hanteringen av Rg-bidrag kommer dock att omfattas av STIS . För det fall en handläggare behöver uppgifter från äldre system eller uppgifter som inte längre finns kvar i STIS kan sådana upp- gifter ofta hämtas in från ett annat datoriserat system, ArkivSvar, som är tillgängligt för handläggaren via CSN:s intranät. Som ovan beskrivits läses alla dokument som kommer in till CSN in i ett elektroniskt dokumenthanteringssystem i STIS. Det är möjligt för handläggare på alla CSN-kontor att ta del av alla handlingar som kommit in till CSN och lagrats i STIS utom de handlingar som försetts med åtkomstskydd. Det är en särskild funktion i STIS som innebär att CSN kan lägga en spärr mot åtkomst på vissa handlingar i ett ärende, om det behövs från sek- retessynpunkt. Det innebär att handläggarna kan se alla andra handlingar förutom just den som har åtkomstskyddats. Dessutom har alla handläggare på samtliga kontor behörighet att ta del av vad som i övrigt registrerats i STIS med undantag för uppgifter angå- ende personer som har en sekretessmarkering i folkbokföringen. Den enda information som är tillgänglig för handläggarna i dessa fall är personnummer och CSN-nummer. För att få tillgång till personuppgifter avseende studerande med sekretessmarkering eller för att ta del av åtkomstskyddade handlingar krävs det att den aktuella handläggaren har en särskild behörighet. Sådan behörighet är det endast 45 personer som har. Behöriga finns på alla enheter och kontor förutom i , , , och . Anledningen till att samtliga handläggare i princip har tillgång till alla personuppgifter i alla ärenden har uppgetts vara att ären- dena normalt inte är geografiskt knutna till vissa kontor eller handläggare, att en och samma handläggare kan handlägga olika stödformer respektive återbetalning och återkrav och att det för handläggningen av en viss ärendetyp (t.ex. återbetalning) kan krä- vas information om en studerandes andra ärendetyper (t.ex. bevilj- Behandling av personuppgifter för studiestöd ning av studiestöd). Med behörigheten att ta del av uppgifter följer dock inte motsvarande behörighet att ändra eller lägga till uppgifter i systemet. Alla ändringar som handläggare gör i STIS registreras i en sär- skild journal, en s.k. loggfil. I STIS registreras en stor mängd personuppgifter. De person- uppgifter som registreras kan indelas i följande huvudtyper av informationsgrupper: Information av huvudsakligen administrativ karaktär Information av huvudsakligen administrativ karaktär kan t.ex. vara utbetalningsdatum för olika stödformer, uppgift för identifikation av betalningar eller datum för visst beslut. Informationen innehåller inget som typiskt och isolerat sett är av särskilt känslig natur för den enskilde. Information om enskilds personliga förhållanden CSN behöver för sin verksamhet registrera ett stort antal uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det kan t.ex. röra sig om kontaktuppgifter, uppgifter om barn och föräldrar, information om sjukdomsperioder, medborgarskap, studietakt, examenstidpunkt, antal grundskoleår som studerats utomlands och antal terminer som studerats på gymnasienivå. I denna grupp av uppgifter åter- finns uppgifter som från den enskildes perspektiv är tämligen käns- liga. Information om enskilds ekonomiska förhållanden I många fall måste CSN registrera uppgifter om de enskildas eko- nomiska förhållanden. De uppgifter som härvid registreras är t.ex. utbetalat studiebidrag, årsinkomst (innefattar inkomst av tjänst, kapital och näringsverksamhet) och uppgift om eventuell skuld- sanering. Det är inte bara uppgifter om personer inom studiestödssystemet som registreras i STIS. Det finns även uppgifter om kontakt- personer på läroanstalterna. Registreringen avseende dessa är Behandling av personuppgifter för studiestöd huvudsakligen kontaktuppgifter men även viss ytterligare informa- tion om t.ex. deras rätt att lämna uppgifter till CSN enligt 6 kap. 9 och 10 §§ studiestödsförordningen (2000:655) om de studerande vid läroanstalten. Dessa uppgifter har lämnats av läroanstalterna. Även uppgifter om föräldrar, barn och andra närstående till stöd- tagare kan förekomma. Trots att det registreras en stor mängd information i STIS är det i fråga om personuppgifter endast ett internt åsatt s.k. CSN-num- mer3 och i förekommande fall personnumret alternativt samord- ningsnummer som är sökbara för handläggarna. Genom STIS kan en handläggare alltså inte få fram listor över personer med vissa egenskaper genom att använda olika sökbegrepp. Man kan sålunda inte som handläggare söka fram t.ex. alla personer som bor i visst område även om adress är en uppgift som registreras i STIS. Ett slags mått på kvaliteten hos CSN:s registreringar i STIS är förekomsten av ärenden rörande registreringen hos Datain- spektionen, som är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen, och Justitiekanslern, som handlägger anspråk på skadestånd med stöd av 48 § personuppgiftslagen. Vid en sökning i Datainspek- tionens diarium efter ärenden som har rört behandling av personuppgifter hos CSN i dess egen- skap av ansvarig myndighet för studiestöd erhölls elva relevanta träffar. Ärendena har rört rätten att få registerutdrag i fyra fall, IT- säkerhet i två fall samt två tillsynsärenden, en förfrågan och två samrådsärenden. Vid motsvarande sökning i Justitiekanslerns dia- rium erhölls två träffar. I båda fallen tillerkändes klaganden ska- destånd enligt datalagen (1973:289) på grund av felaktiga register- uppgifter. Med hänsyn till registreringens omfattning kan antalet ärenden, eller ärendenas karaktär, inte anses anmärkningsvärd. I ärenden om studiestöd kan det förekomma uppgifter om enskilds både personliga och ekonomiska förhållanden av känslig natur, t.ex. om sjukdom eller annan liknande orsak till studieavbrott eller till nedsättning av förmåga att återbetala studielån. Lagstiftaren har ansett att det finns ett behov av sekretess i sådana ärenden.4 I 9 kap. 3CSN-nummer är ett individuellt nummer för varje registrerad studerande eller annan person som kontaktar CSN. Alla personer som kontaktar CSN tilldelas nämligen ett CSN- nummer för att möjliggöra diarieföring.. 1979/80:2 Del A s. 267. Behandling av personuppgifter för studiestöd 5 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) har därför införts en bestämmelse om sekretess i ärenden om studiestöd och rekryte- ringsbidrag5 såvitt avser uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Presumtionen är dock att uppgifterna ska vara offentliga, och sekretess hindrar ett utlämnande av upp- gifterna bara när det kan antas att den enskilde lider skada eller men av att uppgiften röjs. Detta s.k. raka skaderekvisit leder till att det stora flertalet uppgifter som förekommer i ärenden om studiestöd och som avser personliga eller ekonomiska förhållanden inte omfattas av sekretess.6 Såvitt gäller annat än studiestöd under sjuk- dom eller rekryteringsbidrag under sjukdom gäller sekretessen inte heller beslut i ärendet. Enligt förarbetena till sekretesslagen avsågs med termen studie- stöd studiestöd enligt den då gällande studiestödslagen (1973:349).7 Det har sekretesslagen trädde i kraft reglerats olika former av stöd till enskilda för deras studier i andra författ- ningar än studiestödslag, som ersatts av studie- stödslag. Dessa stödformer har inte föranlett ändringar i bestäm- melsen i 9 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. Bara i ett fall har införandet av en stödform med anknytning till enskildas studier föranlett en komplettering av den bestämmelsen.8 Det gällde rekryteringsbidraget (se avsnitt 2.7.2), en stödform beträffande vilken det särskilt framhölls att den inte inordnades i studiestöds- systemet utan på anförda skäl ansågs avse annat än studiestöd.9 Bestämmelsen i 9 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen talar om ärende om studiestöd, och genom förarbetenas hänvisning till då gällande studiestödslag kan den slutsatsen dras att därmed får avses kontant stöd av offentliga medel som utges till enskilda för deras egna studier. CSN administrerar numera några stödformer som inte regleras i nu gällande studiestödslag utan genom förordningar: Rg-bidrag (avsnitt 2.4), TUFF-ersättning (avsnitt 2.5) och bidrag för dagliga resor (avsnitt 2.2.5). Bestämmelsen i 9 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen får anses omfatta även uppgifter som behandlas av CSN i ärenden om sådant studiestöd. I ärenden om Rg-bidrag och TUFF-ersättning förekommer det regelmässigt uppgifter om enskilds hälsa, eftersom stödformerna 5Sekretess såvitt avser rekryteringsbidrag framgår numera av övergångsbestämmelserna till en ändring i sekretesslagen, SFS 2006:1450. 1979/80:2 Del A s. 267. 2002/03:1 Utgiftsområde 15 s. 20 f. 2001/02:161 s. 29. Behandling av personuppgifter för studiestöd förutsätter att någon är döv eller hörselskadad eller svårt rörelse- hindrad. För uppgift om enskilds hälsa gäller numera hos alla myn- digheter sekretess enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Det raka skade- rekvisitet har ett kvalificerande moment genom att lokutionen betydande men har valts. Offentlighetspresumtionen är här- igenom särskilt stark. Det har också varit avsikten, eftersom bestämmelsen är subsidiärt tillämplig inom hela den offentliga sektorn.10 Enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen gäller vidare numera hos alla myndigheter sekretess för kontaktuppgifter till en enskild, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon som står honom eller henne nära kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Genom 7 kap. 15 § sekretesslagen har regeringen bemyndigats att för vissa större register besluta att sekretess ska gälla, jämför 1 b § sekretessförordningen (1980:657). Regeringen har dock inte förordnat om sådan sekretess på studiestödsområdet. Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för person- uppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att per- sonuppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Bestämmelsen är generellt tillämplig och gäller således även personuppgifter hos CSN, se t.ex. RÅ 2002 ref. 54. Om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, hindrar inte sekretess att CSN lämnar uppgifter till en annan myndighet eller att en annan myndighet lämnar uppgifter till CSN, se 14 kap. 1 § sekretesslagen. Som ovan angivits (se avsnitt 3.4) får en personuppgift som huvud- regel enligt personuppgiftslagen inte bevaras längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen, 9 § för- sta stycket i) personuppgiftslagen. Av 8 § andra stycket person- uppgiftslagen framgår det dock att bestämmelsen om gallring av personuppgifter inte hindrar att en myndighet arkiverar och beva- rar allmänna handlingar, jämför 2 kap. 18 § tryckfrihetsförord- ningen och 3 § tredje stycket arkivlagen (1990:782). 2005/06:161 s. 34. Behandling av personuppgifter för studiestöd allmänna handlingar stadgas i stället i 10 § arkivlagen att sådana får gallras. De närmare föreskrifterna om gallring meddelas av Riks- arkivet, se 12 och 14 §§ arkivförordningen (1991:446). Gallring berörs bl.a. i 2 kap. 1 § föreskrifter (RA-FS 1991:1) och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter. Däri anges det att med gallring förstås att förstöra allmänna handlingar eller upp- gifter i allmänna handlingar. Förstöring av sådana handlingar eller uppgifter i samband med överföring till annan databärare räknas också som gallring, om överföringen medför informationsförlust, förlust av möjliga informationssammanställningar, förlust av sök- möjligheter eller förlust av möjligheten att fastställa informa- tionens autenticitet. För CSN:s vidkommande har meddelat ett antal myndighetsspecifika gallringsföreskrifter på studiestödsområdet.11 Föreskrifterna anger huvudsakligen vilka handlingar som får gallras och om det krävs någon form av annat bevarande av dem innan gallring får ske, såsom mikrofilmning eller skanning. Dessutom anges det gallring får ske om sådan är tillåten. Exempel på handlingar som inte får gallras är svuxa-akter som inte är mikrofilmade om sökanden är född den första eller femtonde dagen i någon månad.12 innehåller inte bara regler om hur fysiska handlingar på papper får gallras. Före- skrifterna gäller i förekommande fall även upptagningar för auto- matisk databehandling. Som exempel på sådan föreskrift kan anges RA-MS (2005:22) varigenom stadgas att ADB-upptagningar avse- ende registrering av ansökan om och utbetalning av resekostnads- ersättning avseende till får gallras . Enligt nuvarande studiestödslag kan inte studiemedel beviljas . Antalet veckor beror på studieform, 3 kap. 8 § studiestödslagen. I ett ärende om studiestöd kan det sålunda behöva utredas om sökanden har fått studiemedel och i sådant fall i hur många veckor. behövs av motsvarande skäl också utredning om sökanden fått vissa upphävda studiestöd. Bland annat mot denna bakgrund har CSN varit försiktig med att gallra uppgifter om tidigare utbetalade studiemedel och andra stu- diestöd. De äldsta uppgifterna som finns i STIS är . I viss mån har dock gallring av personuppgifter skett såtillvida att vissa personuppgifter har lagts i en särskild databas (). 11 RA-MS (1988:26), RA-MS (1988:27), RA-MS (1998:42), RA-MS (2000:17), RA-MS (2005:22) och RA-MS (2005:73). 12 2 § och bilagan till RA-MS (2000:17). Behandling av personuppgifter för studiestöd databas är tillgänglig för alla handläggare. Såvitt avser fysiska hand- lingar gallras efter det att de har lästs in i det elektroniska dokumenthanteringssystemet. 4.2.5Inhämtande och utlämnande av personuppgifter STIS har tekniska kopplingar till andra myndigheters och organisa- tioners IT-system. Kopplingarna används för att kontrollera, lämna eller inhämta uppgifter. De huvudsakliga informationsflödena beskrivs i det följande. I några fall har särskilt reglerats frågan om utlämnande av upp- gifter från CSN:s register på medium för automatiserad behand- ling, 14 kap. 7 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kon- trolluppgifter, 6 § regeringens förordning (CSNFS 1986:25) om register med vissa uppgifter i gymnasieskolan, 1 b § bostads- bidragsförordningen (1993:739) och 5 § förordningen (1996:1036) om underhållsstöd. Genom förordningen (2005:55) om elektronisk överföring av ansökningar om studiemedel har regeringen bemyn- digat CSN att meddela föreskrifter om att den som gör elektronisk ansökan får ha direktåtkomst till sådana uppgifter om sig själv som finns hos CSN och som får lämnas ut till honom eller henne. CSN har inte utfärdat några sådana föreskrifter. Enligt 2 kap. 8 § lagen (2001:182) om behandling av personupp- gifter i folkbokföringsverksamhet får en myndighet ha direktåtkomst till folkbokföringsdatabas såvitt avser bl.a. namn och adress. För att en myndighet ska få ha direkt- åtkomst till uppgift om en registrerads medborgarskap krävs det enligt samma lagrum att myndigheten som önskar direktåtkomst enligt lag eller förordning får behandla en sådan uppgift. CSN utnyttjar möjligheten till direktåtkomst såtillvida att i samband med att en person registreras i STIS kontrolleras person- uppgifterna mot folkbokföringsdatabas. De uppgifter som hämtas är bl.a. namn, adress och medborgarskap. Behandling av personuppgifter för studiestöd av dessa uppgifter ändras, får CSN meddelande härom. Om den studerande ansökt om tilläggsbidrag (se avsnitt 2.3.3), hämtar CSN även in uppgifter från folkbokföringsdatabas om vilka barn som den studerande har vårdnaden om. CSN hämtar även uppgifter om alla landets 16-åringar från . Denna information används tillsammans med infor- mation om vilken förälder (eller annan) som är betalnings- mottagare av barnbidraget för att sända ut ett s.k. 16-årsbrev till alla landets 16-åringar eller deras vårdnadshavare. Detta innebär att brevet sänds ut även beträffande 16-åringar som inte kommer att studera. CSN ska enligt 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749) underrätta om den adress en person har, så snart det finns anledning att anta att adressen inte är registrerad i folkbok- föringen.13 Någon underrättelse behöver dock inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras. CSN har inte möjlighet att få direktåtkomst till beskattningsdatabas. Beskattningsdatabasen regleras i lagen (2001:181) om uppgifter i beskattningsverksamhet med anknytande förordning. I förarbetena till lagen (prop. 2000/01:33 s. 132) uttalades att det med hänsyn till det integritets- känsliga materialet i databasen fanns skäl att vara återhållsam med att bereda andra myndigheter direktåtkomst. Regeringen förordade i stället att man övervägde att tillgodose informationsbehovet genom en effektiv informationshantering (a. prop. s. 133). Utläm- nande av uppgifter från beskattningsdatabasen har också gjorts möjligt genom 6 § förordningen (2001:588) om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamhet. Härigenom har ålagts en skyldighet att på begäran lämna ut uppgifter ur beskattningsdatabasen till CSN i den utsträckning det behövs för bl.a. a.kontroll av ansökningar om uppskov med betalning av studiemedelsavgifter i fråga om studiestöd och om avskrivning av studieskuld, och 13 En viss utvidgning av underrättelsesskyldigheten har föreslagits, se SOU 2007:45 s. 213 ff. Behandling av personuppgifter för studiestöd