sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Skol- verket har dock ansett att det inte ger stöd för att kräva in upp- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven gifter om kostnaderna för olika gymnasieprogram. Det framgår t.ex. av och rätt till bidrag för fristå- ende skolor (281-2006). Det är därför frivilligt att lämna uppgifter om kostnaderna per program. Till det kommer att de uppgifter som lämnas skiljer sig åt i redovisningshänseende eftersom det saknas anvisningar för hur kostnaderna ska redovisas. Sammantaget be- tyder det att underlaget för riksprislistan består av uppgifter från endast en del (uppskattningsvis knappt tre fjärdedelar) av landets kommuner samt att kostnadsredovisningen inte är enhetlig. föreslog inte någon obligatorisk rapporteringsskyl- dighet för kommunerna ifråga om kostnaderna för gymnasieskolan men förutskickade att anvisningar för kostnadsredovis- ningen skulle förbättras. Utredningen anser att förslagen om hur bidrag ska beräknas ställer ökade krav på en mer enhetlig redovisning. I första gäller det i förhållande till de fristående skolorna och har en direkt anknyt- ning till de rättssäkerhetsskäl som ligger till grund för införandet av möjligheten till förvaltningsbesvär. Därför föreslår utredningen i avsnitt 6.9. en ökad redovisningsskyldighet för kommunerna med avseende på de olika kostnadsslag som ingår i bidraget till fristå- ende skolor och annan enskild verksamhet inom skollagens om- råde. Ett annat starkt skäl för det är att det är av stort värde för till- tron till kommunernas bidragsbeslut att det finns en öppenhet och tydlighet kring hur bidragen har beräknats. Med anledning av den föreslagna redovisningsskyldigheten och för att öka värdet av riksprislistan anser utredningen att det också finns starka skäl för att ålägga alla kommuner en skyldighet att lämna uppgift till om kostnaderna för de utbildningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som kommunen erbjuder. I enlighet med likabehandlingsprincipen är det uppgifter om de budge- terade kostnaderna på programnivå för det kommande kalenderåret som ska redovisas. Detta ska ske i direkt anslutning till att budge- ten beslutas av kommunen. Till följd av förslaget om en obligatorisk skyldighet för kommu- nerna att lämna uppgifter som underlag för riksprislistan föreslår utredningen ett tillägg i 15 kap. 11 § första stycket skollagen och ett bemyndigande för i 2 kap. 12 b § förordningen om fristående skolor. Med stöd av den regleringen ges rätt att meddela närmare föreskrifter om hur uppgiftsskyldigheten ska utformas. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven 6.2.5Särskilt kostsamma inriktningar och utökade studieprogram Utredningens förslag: Bidrag till en fristående gymnasieskola ska utgå i den omfattning som motsvarar en fullständig gym- nasieutbildning, d.v.s. 2 500 gymnasiepoäng. För de nationellt fastställda inriktningarna musik inom det estetiska programmet och transport och logistik inom fordons- programmet ska bidraget vara högre än vad som annars utgår för programmet i fråga. ska i riksprislistan fastställa sär- skilda bidragsbelopp för de inriktningarna. Utredningens bedömning: Skollagens regler om rätt till bidrag för fristående skolor och om möjligheten till förlängd utbild- ningstid för studier på nationella och specialutformade program anger inte under hur många läsår rätten till bidrag för en enskild elev hos en fristående skola föreligger. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att pröva frågan om utbildningstid och något förslag lämnas därför inte i den delen. Det finns andra frågor som har koppling till diskussionen i av- snitt 6.2.3 om begreppet skolans åtagande. Det gäller i första hand gymnasieutbildningar där det av domstolspraxis och efter samtal med fristående skolor och kommuner framkommer att det görs olika tolkningar av i vilken utsträckning vissa särskilt kostsamma inrikt- ningar av en gymnasieutbildning eller utbildningar som har större omfattning än normalt utgör grund för ett högre bidrag. Det finns därför grund att ta upp bägge dessa frågor i det här sammanhanget. I anslutning till frågan om skolans åtagande finns det anledning att också överväga om och i vilken grad särskilda utbildningsinrikt- ningar eller andra särskilda omständigheter kring den utbildning som en fristående skola bedriver, och som typiskt sett medför högre kostnader för verksamheten, ska kunna beaktas när bidrag be- stäms. Det första gäller vissa inriktningar av nationella program i gymnasieskolan. pekade i sin rapport ut två inriktningar som särskilt kostnadskrävande; nämligen inriktningen musik inom det estetiska programmet och inriktningen transport och logistik Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven gjorde också en beräkning av hur mycket dyrare dessa inriktningar är jämfört med andra inrikt- ningar inom samma program och kom fram till en faktor som var 1,33 för transport och logistik-inriktningen och 1,29 för musik- inriktningen. Några ytterligare inriktningar än dessa två ansågs inte skilja sig kostnadsmässigt från kostnaderna för programmet i övrigt.TPF7FPT beslut om rätt till bidrag för en fristående gymnasie- skola ska ange vilket nationellt program utbildningen ska hänföras till. Det framgår av 9 kap. 8 § sista st. skollagen. Några föreskrifter som gör skillnad mellan olika inriktningar inom ett program finns inte frånsett att det i 2 kap. 12 § förordningen (1996:1206) om fri- stående skolor anges att inriktningen musik inom det estetiska pro- grammet ska räknas om med faktorn 1,26. I den bestämmelsen före- slog en ändring som dels innebar att faktorn för inrikt- ningen musik höjdes till 1,29, dels att inriktningen transport och logistik inom fordonsprogrammet ska räknas upp med faktorn 1,33. Liksom gör utredningen bedömningen att det finns vissa inriktningar inom gymnasieskolans nationella program som till sin karaktär kostar mer att bedriva än andra inriktningar inom samma program och att hänsyn ska tas till det när bidragen bestäms till en fristående skola som erbjuder någon av dessa dyrare inrikt- ningar. Utredningen anser dock att likabehandlingsprincipen bör gälla fullt ut även i detta avseende . I första hand bör därför bidrag till en fristående skola för en viss, dyrare inriktning på ett nationellt program bestämmas med utgångspunkt i kommunens kostnader för motsvarande egna verksamhet med samma inriktning. Om kom- munen alltså erbjuder samma, mer kostsamma inriktning ska resurs- fördelningen till den ligga till grund för bidraget till den fristående skola som har samma inriktning. Det överensstämmer för övrigt helt med principen om att kommunen ska bestämma bidrag på samma grund som den egna resursfördelningen sker eftersom den i dessa fall sker med beaktande av de kostnadsmässiga skillnader som finns. Om den inriktning som den fristående skolan har inte finns i kommunens gymnasieskola, även om kommunen erbjuder det natio- nella programmet i fråga, ska följande gälla. Grundersättningen för programmet ska beräknas på samma sätt som kommunen beräknar resurserna till det egna programmet. De högre kostnaderna för den nationella inriktningen ska därutöver kompenseras genom att Skol- 7TP PT s. 42 f. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven verket fastställer ett tilläggsbelopp för vissa inriktningar inom ramen för den s.k. riksprislistan. Det betyder att när kommunen be- räknar bidraget på grundval av kostnaderna för verksamheten på det nationella programmet i fråga ska det räknas upp med det tilläggs- belopp som gäller enligt riksprislistan för den aktuella inriktningen. Den tredje situationen är när kommunen inte erbjuder det natio- nella programmet alls. I de fallen ska, precis som , riksprislistan gälla. Då bestäms bidraget helt enligt riksprislistan. Bidraget ska alltså bestå både av grundersättningen för det nationella program- met och tilläggsbeloppet för den aktuella inriktningen. För att det inte ska finnas utrymme för några tveksamheter kring i vilka fall utbildningen hos en fristående skola kan ge skäl för tillägg till bidraget finns det behov av att i sin prövning om skolan har rätt till bidrag anger inte bara vilket nationellt program utbildningen ska hänföras till utan också vilken inriktning det är fråga om. En annan fråga med anknytning till begreppet skolans åtagande är de utökade program som ibland erbjuds. Av den tidigare redovis- ningen framgår att en gymnasieutbildning är slutförd när eleven har fullgjort 2 500 poäng. Då har eleven rätt till slutbetyg. Det före- kommer dock – både i kommunala och fristående skolor – att elever har utökade program som innebär att när de har slutfört sin utbildning uppgår poängantalet till mer än 2 500 poäng. beslutar om en fristående skola har rätt till bidrag för en viss utbildning på ett nationellt eller specialutformat program. Eftersom en sådan utbildning är slutförd efter 2 500 poäng kan inte beslut om rätt till bidrag ha större omfattning än så. Det är därför utredningens bedömning att en fristående skola inte har rätt till ersättning för kostnader som avser de överskjutande gymnasiepoängen. De regler om bidrag som föreslås innebär ingen förändring i det avseendet. Slutsatsen är att kommunens skyl- dighet att betala bidrag avser utbildningar med en omfattning av 2 500 poäng och att det för utbildningar med större omfattning är upp till kommunen om bidrag även ska betalas för överskjutande utbildningsinnehåll. Bestämmelserna om omfattningen av ett nationellt eller special- utformat program hindrar inte att en elev som önskar det kan genom- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven gå fler kurser än vad som motsvarar 2 500 poäng och få tillgodoräkna sig dessa. En fristående skola kan därför erbjuda sina elever den möjligheten. När det emellertid gäller rätten till bidrag så anger i sitt beslut om sådant till vilket nationellt program som utbildningen ifråga ska hänföras. Det innebär att eftersom ett nationellt program motsvarar 2 500 poäng ger inte beslut stöd för att rätten till bidrag har större omfattning än så. Det medför å andra sidan inte något hinder för kommunen att ändå besluta om bidrag även för undervisning utöver det fastställda antalet poäng. Det kan finnas olika skäl till utökade program. För det första kan det grunda sig på elevens önskemål om att komplettera sin gymnasieutbildning med ytterligare kurser. Det kan också vara den fristående skolan eller kommunen som anser att det är angeläget att kunna erbjuda utbildningar med utökat programinnehåll. Så kan t.ex. vara fallet vid vissa yrkesinriktade utbildningar, där det kan vara svårt att möta yrkeslivets utbildningskrav om programinne- hållet inte får överstiga 2 500 poäng. Inom ramen för arbete övervägs en fram- tida programstruktur. Den utredningen kommer då också att ta ställning till om och i vilken utsträckning det ska finnas möjlighet till utökade program. Det ingår alltså inte i den här utredningens uppdrag att ta ställning till en reglering av möjligheten till utökade program men det är angeläget att bidragsreglerna inte utgör något hinder för en sådan ordning. I avvaktan på en annan ordning vill ut- redningen därför än en gång klargöra att det inte finns något hinder för kommunen att, på frivillig väg, lämna bidrag även för den ut- ökade delen av utbildningen. Det innebär att en fristående gymnasie- skola inte kan räkna med att få bidrag för utbildningsinsatser som går utöver det fastställda programinnehållet som har förklarat att skolan har rätt till bidrag för. Gymnasieskolans nationella och specialutformade program är av- sedda att kunna genomgås på tre läsår. Styrelsen för utbildningen kan dock medge att det får ske . Bestämmelserna om detta finns i 5 kap. 3 § skollagen. Eftersom styrelsen för utbildningen är den kommunala nämnd som ansvarar för det offentliga skolväsen- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven det saknas möjlighet för fristående skolor att medge en elev för- längd utbildningstid. Utredningen har informerats om att det förekommer dis- kussioner mellan kommuner och fristående skolor angående skyldig- heten för kommunen att betala bidrag för en gymnasieelev än tre läsår. Utredningen kan konstatera att det saknas reglering av den frågan. Förutom bestämmelsen i 5 kap. 3 § skollagen inne- håller bestämmelsen i 9 kap. 8 § samma lag om rätten till bidrag för en fristående gymnasieskola ingen reglering av den tidsmässiga om- fattningen av bidragsrätten. Frågan är därför oklar men eftersom den även rör andra förhållanden än bidragsrätten kan det inte anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag att ta ställning behovet av reglering av förlängd utbildningstid för elever i fristående skolor. Utredningen kan därför bara påpeka att reglernas utformning har betydelse för rätten till bidrag. 6.3Möjligheten att träffa överenskommelse om bidraget Utredningens bedömning: Det ska inte finnas möjlighet för kommunen att genom överenskommelse med huvudmannen för en fristående skola eller annan enskilt bedriven verksamhet be- stämma bidragets storlek. Det förekommer och det har framförts önskemål om att det bör finnas en möjlighet för kommuner och fristående skolor att komma överens och träffa avtal om bidragets storlek. De nuvar- ande bidragsreglerna innebär nästan undantagslöst att det är kom- munen som ska fatta beslut om bidrag. Det är endast ifråga om de fristående gymnasiesärskolorna som avtal är huvudregeln. Det är alltid en fördel om det finns en dialog mellan kommunen och de fristående skolorna. Det bidrar till att skapa förståelse för vilka förutsättningar som gäller i de olika verksamheterna och ger ett bättre underlag för kommunens beslut. Den gemensamma ambitionen att skapa så bra skolförhållanden som möjligt bör understödjas, men frågan är om avtalslösningar rörande bidragen till de fristående skolorna är till fördel för verksamheten. Utredningen kan se vissa risker med att det kan bli så att några fristående skolor i en kommun ingår avtal med kommunen medan andra inte gör det. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Även om det är kommunens ansvar att se till att likabehandlings- principen upprätthålls finns det en risk för att olika villkor kan komma att gälla för olika skolor. Det skulle strida mot grund- principen att resursfördelningen till de fristående skolorna ska ske på samma grunder som kommunens fördelning till de egna skolor- na. Det är också viktigt att komma ihåg att bidragsbeslutet är ett kommunalt förvaltningsbeslut. Det finns även betydande svårigheter för de fristående skolornas vidkommande. Om frivilliga överenskommelser kan träffas medför det en risk för att de fristående skolornas möjligheter till insyn i och jämförelser med kommunens resursfördelning minskar. Det finns också ett praktiskt problem eftersom många skolor tar emot elever från många olika kommuner. Det ställer stora krav på administrativa resurser för både fristående skolor och kommu- ner som ska föra förhandlingar med flera olika parter. Därmed ökar risken för att bidragen inte bestäms på samma grunder för alla elever i en kommun. Sammantaget anser utredningen att de omständigheter som har redovisats utgör starka skäl mot att tillåta frivilliga överenskom- melser om bidragen till fristående skolor. Någon sådan möjlighet bör därför inte finnas. 6.4Grunderna för beräkning av bidrag Utredningens förslag: Det är kommunens budget för skolverk- samheten som ska ligga till grund för bi- dragen till de fristående skolorna och annan enskild verksamhet. Om ytterligare resurser ges till den kommunala skolverksam- heten under budgetåret ska motsvarande tillskott ges till de fri- stående skolorna. Bidrag till fristående skolor och annan enskilt bedriven verk- samhet ska bestämmas per kalenderår. För verksamhet ska bidrag utgå för tiden och för verksamhet ska bidrag betalas för perioden juli–december. En fristående skola som har fått rätt till bidrag ska möjligt anmäla till om verksamheten ska starta och i så fall från vilken tidpunkt det ska ske. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven anmälningsskyldighet för förskolor och förskoleklass som drivs av enskild föreslås inte. Bidragen ska grunda sig på kommunens budget Kommunernas resursfördelning till den egna verksamheten sker enligt budget. Budgeten kan grunda sig på olika beräknings- modeller där tidigare utfall, prognoser om och andra faktorer beaktas i olika utsträckning. Det finns också exem- pel på mer schablonmässiga fördelningsprinciper för de resurser som i budgeten avsätts för utbildningsverksamheten. Det förekommer att bidraget till fristående skolor bestäms på grundval av utfallet av utbildningskostnaderna föregående år, even- tuellt med en indexreglering, medan resurserna till de kommunala skolorna fördelas efter budget . För att kravet på lika villkor ska gälla för bidragen till de fristående skolorna krävs det att dessa också grundar sig på kommunens budget för det kommande verksamhetsåret. Det innebär inte någon förändring i förhållande till vad som redan gäller för de verksamhetsformer där likabehandlingsprincipen tillämpas. En annan faktor som ska beaktas är den betydelse som kommu- nernas val av organisationsform kan ha. I vissa kommuner kan kostnader för t.ex. elevvård, skolmåltider, administration och lokaler hänföras till en annan förvaltning än den som ansvarar för skolfrågor. Den modell som utredningen föreslår för beräkningen av bidrag innebär att bidragen till fristående skolor ska innefatta ersättning för alla de kostnader som är förknippade med skolverk- samheten. Kommunens val av organisationsform ska alltså inte ha någon betydelse för bidragsberäkningen utan i den ska ingå alla de kostnadsslag som anges i skollagen och som har samband med den pedagogiska verksamheten. Effekterna av avvikelser från budget En sak som hör samman med kommunens budgetering är frågan om hur över- eller underskott i den kommunala verksamheten i förhållande till budget hanteras. För de fristående skolorna finns inga alternativ utan årets resultatet tas med till kommande år. I den kommunala skolverksamheten är detta, som framgår av Konkur- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven rensrådets rapport, inte självklart. Den skillnaden medför att det finns risk för snedvridning ur ett konkurrensperspektiv. Den möjlighet till överklagande av bidragsbesluten som införs får konsekvenser även i detta avseende. Det är utredningens bedömning att en resursfördelning där avvikelser från budgeten godtas riskerar att leda till att resursfördelningen kan anses ske på lika villkor om inte detta också beaktas rörande de fristående skolorna. I den mån kommunen tillåter under- skott i en skolverksamhet utan att de fristående skolorna i kommunen får någon kompensation i form av tilläggsbidrag har principen om lika villkor satts ur spel. I sådana fall måste bidragen till de fristående skolorna justeras. Det betyder m.a.o. att det inte bara är budgeten som sådan som har betydelse för bidragen utan också de senare resurstillskott som kan ske i den kommunala verk- samheten. Däremot torde det inte vara möjligt att, utan särskilt lagstöd, återkräva beviljade bidrag eftersom det står i strid med förbudet mot att ändra gynnande förvaltningsbeslut. Frågan om hur över- budgetering ska hanteras får istället lösas inom ramen för kom- mande budgetbeslut. Riktade satsningar för vissa elevgrupper En farhåga som har framförts av flera kommuner är om ett nytt regelverk för bidrag till fristående skolor kan riskera att leda till att kommunen blir förhindrad att göra särskilda satsningar inom skol- verksamheten. De satsningar som har varit aktuella har t.ex. gällt riktade stödåtgärder för vissa elevgrupper eller i vissa delar av kommunen. Förslaget om hur bidragen till fristående skolor ska beräknas har ingen påverkan på kommunernas möjlighet att göra olika satsningar i skolan, så länge som alla elever i kommunen får samma möjlig- heter att ta del av dessa. Elever som ingår i målgruppen för en viss satsning ska därför få del av den oavsett om eleven går i en eller fristående skola. Samma sak gäller för kommuner som fördelar extra resurser med utgångspunkt i t.ex. socioekono- miska faktorer eller studieresultat. Även om man således kan tala om ett visst avsteg från likabehandlingsprincipen eftersom inte alla elever i kommunen ges samma resurser så får det alltså inte leda till Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven en åtskillnad i resurstilldelningen som beror på om det är en offent- lig eller enskild huvudman för verksamheten. BidragenT ska beräknas per kalenderår Kommunernas budget löper årsvis och den kommunala skolverk- samheten planeras därför på det sättet. Av rättviseskäl och för att både kommunen och de fristående skolorna ska kunna planera sin verksamhet ska beslut om bidrag avse ett kalenderår och inte kunna ändras under löpande budgetår. I de flesta fall inleds dock skolverksamheten vid läsårets början, som normalt sett är . Eftersom läsåret är uppdelat i två ter- miner framstår det som naturligt att säga att bidrag för vårterminen bör avse medan höstterminen omfattar . Det betyder att en skolverksamhet som startar en vår- termin bör ges bidrag fr.o.m. medan verksamhet som startar vid läsårets början – vilket är det vanligaste – ska ha rätt till bidrag fr.o.m. . Regleringen av utbetalning av bidrag finns i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Förordningen har skilda kapitel för olika skolformer men grundprincipen att bidragen ska betalas ut med en tolftedel är gemensam för alla. I det avseen- det föreslår utredningen ingen förändring. Det betyder att utbetal- ningarna även i fortsättningen kan vara olika stora beroende på om elevantalet förändras . Att bidraget inte får ändras under löpande kalenderår gäller naturligtvis inte när kommunen under pågående verksamhetsår skjuter till ytterligare medel för den kommunala skolverksamheten. Motsvarande tillskott ska då ges till de fristående skolorna i form av tilläggsbidrag. I de fallen är ett nytt beslut om bidrag nödvändigt. I motsatt fall saknas dock som regel förutsättningar för att kommunen ska kunna ändra ett bidragsbeslut. Beslutet om bidrag är ett gynnande förvaltningsbeslut som inte, utan uttryckligt lag- stöd, får ändras till det sämre för den enskilde under beslutets giltighetstid. Det är en grundläggande förvaltningsrättslig princip som ifråga om bidraget till fristående skolor innebär att kommunen inte under löpande kalenderår kan besluta om minskat bidrag. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Tidpunkten för rätten till bidrag I beslut om rätt till bidrag anges från vilken tidpunkt detta gäller. Det finns ingen reglering av hur den frågan ska hanteras om verksamheten inte påbörjas förrän vid en senare tid- punkt. Det har i några fall lett till tvist i domstol. Kammarrätten i har t.ex. i dom i mål 3498-06 uttalat att det varken framgår av skollagen, förordningen om fristående skolor eller dess förarbeten från vilken tidpunkt kommunen ska betala ut bidrag till en fristående skola som startar sin verksamhet. I målet var det inte visat annat än att kommunen tillämpade samma principer för utbetalning av bidrag till en fristående skola som tilläm- pades ifråga om resursfördelningen till de kommunala skolorna. Rätten till bidrag enligt skollagen grundar sig på elevkostnader eftersom bidraget ska bestämmas av elevens hemkommun. Det synsättet kommer också till uttryck i förordningen om fristående skolor när det sägs att bidraget för ska anpassas till det beräknade elevantalet och att en avstämning ska ske när de verkliga förhållandena är kända. I samband med att en fristående skola startar sin verksamhet uppstår kostnader för verksamheten innan skolan har fått elever. Lärare anställs i förväg för att kunna planera verksam- heten, lokaler måste hyras och iordningställas och skolan har kost- nader för rektor och annan administration. Det är exempel på kostnader för skolverksamhet som finns både för offentliga och fristående skolor.