sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — SUM:s uppgift är att utreda påståenden om brott av anställda inom polis- eller åklagarväsendet eller av arrestantvakter och passkontrollanter och – som vi kommer till senare – att utreda allvarliga personskador eller dödsfall som inträffat under vistelse i en polisarrest eller vid bl.a. ett polisingripande. Vår utgångspunkt är att de anställda i den nya myndigheten måste ges de befogenheter som krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter Befogenheter för SUM:s personal på ett tillfredsställande sätt. Det handlar i denna del bl.a. om att fatta och verkställa beslut om straffprocessuella tvångsmedel. Vad gäller användning av tvångsmedel brukar man tala om några allmänna principer, nämligen legalitetsprincipen, ändamåls- principen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Legalitetsprincipen innebär att det krävs stöd i lag eller annan författning för att ingripa i en enskilds rättssfär. Ändamålsprincipen innebär att ett tvångsmedel bara får användas för de syften som anges i lagstiftningen. Principen härleds ur 2 kap. 12 § regeringsformen, av vilken det framgår att begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna får göras endast för ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att en sådan begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. För varje enskilt tvångsmedel skall anges för vilket eller vilka ändamål tvångsmedlet får användas. Med behovsprincipen avses att ett tvångsmedel får tillgripas bara om det finns ett påtagligt behov av tvångsmedlet och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Behovsprincipen innebär också att ett tvångsmedel skall upphöra så snart syftet med detta har uppnåtts eller det av andra skäl inte längre finns behov av det. Proportionalitetsprincipen, slutligen, innebär att den som beslutar om en tvångsåtgärd i varje enskilt fall skall pröva om arten och varaktigheten av ingripandet står i rimlig proportion till det önskade målet. Tvångsmedel får tillgripas bara om skälen som talar för åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär. Behovs- och proportionalitetsprinciperna överlappar delvis varandra. innehåller en noga genomtänkt struktur i fråga om vem som får besluta om olika straffprocessuella tvångsmedel. Ju mer ingripande ett tvångsmedel är för den enskilde, desto högre krav ställs på beslutsfattarens kompetens. Med hänsyn härtill får endast domstol besluta om de allra mest ingripande tvångsmedlen. Åklagare får besluta om de flesta typer av tvångsmedel som inte har ansetts kräva domstolsbeslut, medan en polisiär förundersöknings- ledare eller en enskild polisman har betydligt snävare besluts- behörighet (, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas? s. 18 f. och 62). Befogenheter för SUM:s personal 11.8.2Skall särskild utredare vid SUM ha befogenhet att använda tvångsmedel och våld? Förslag: Särskild utredare vid SUM skall ha polismans befogenheter. Det har påpekats att principiella skäl talar emot att vidga kretsen av myndigheter som har befogenhet att utöva det statliga våldsmonopolet (se bl.a. Ds 1997:23 s. 198). Polisen har rätt att i vissa situationer använda våld och straff- processuella tvångsmedel. Även andra tjänstemän än polismän har getts befogenhet att bruka våld i vissa fall och att besluta om tvångsmedel för att på ett effektivare sätt kunna lösa de uppgifter som samhället har ålagt dem. Tulltjänstemän får i sin brottsutredande verksamhet besluta om tvångsmedel som bl.a. gripande, beslag, husrannsakan, kropps- visitation och kroppsbesiktning (21, 22, 26 och 27 §§ lagen om straff för smuggling). Regleringen inom tullområdet innehåller inte någon bestämmelse om våldsanvändning vid verkställighet av beslut om tvångsmedel. De tjänstemän inom som verk- ställer sådana beslut är därför hänvisade till bestämmelsen i 29 § polislagen när det gäller våldsanvändning. Denna paragraf ger en tulltjänsteman rätt att använda våld vid verkställighet av frihets- berövande, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och liknande åtgärd, beslag samt sådan husrannsakan som avses i 28 kap. rättegångs- balken. Även tjänstemän vid kan under vissa förutsättningar tillgripa tvångsmedel. En sådan tjänsteman har enligt 2 § lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning samma rätt som en polisman att medta personer till förhör, gripa, företa husrannsakan och verkställa beslag vid brott mot vissa i lagen angivna författningar. Dessa befogenheter får dock utövas endast i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden (5 § samma lag). I lagen om medverkan vid polisiär övervakning finns det vidare regler om våldsanvändning. För att verkställa beslut om tvångsåtgärder får enligt 8 § våld tillgripas, men bara i den lindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet och inte längre än vad som är oundgängligen nödvändigt. I 29 § polislagen anges också i vilken utsträckning en tjänsteman vid får använda våld. Det fordras dock att dessa tjänstemän har genomgått erforderlig utbildning. Befogenheter för SUM:s personal De brott som internutredningsenheterna utreder är av mycket skiftande art och ofta av sådan beskaffenhet att utredarnas främsta uppgift är att hålla förhör och att fullfölja utredningen. Det är endast i undantagsfall som det föreligger behov av spaning eller straffprocessuella tvångsmedel och i de fall sådana behov uppstår kan det uppdras åt den vanliga polisorganisationen att utföra dessa uppgifter. En utredning om ett misstänkt brott förövat av en polisanställd eller en anställd inom åklagarväsendet, antingen i arbetet eller , torde genomföras på samma sätt som andra brotts- utredningar som polisen hanterar. En utredare vid SUM, som vi valt att kalla särskild utredare, kommer således att utföra samma arbetsuppgifter som en polisutbildad brottsutredare. Den övervägande delen av den nya myndighetens utredningar kommer sannolikt att avse brott där straffprocessuella tvångsmedel inte kommer till användning. Inte heller torde det komma i fråga, annat än i sällsynta fall, att det uppstår behov av att tillgripa våld. Om SUM skall kunna utföra sitt arbete snabbt, effektivt och rättssäkert måste emellertid de särskilda utredarna ha möjlighet att vid behov besluta om och använda alla de tvångsmedel som polisen har befogenhet att använda och också att använda våld. Trots den restriktiva inställning som med fog finns mot att utvidga antalet myndigheter som har befogenhet att använda tvångsmedel och att utöva våld föreslår vi att de särskilda utredarna vid SUM får samma befogenheter som polisen att använda straffprocessuella tvångs- medel och våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Det torde inte vara tillräckligt att begränsa möjligheten att använda tvångsmedel och våld på det sätt som gjorts för tjänstemän vid och , eftersom utredarna vid den nya myndigheten kan komma att utreda alla tänkbara brott. Det är också otillfredsställande om den särskilda utredaren inte har samma befogenheter som den som är föremål för utredning. De särskilda utredarna vid SUM skall således, enligt vår mening, ha polismans befogenheter. Befogenheten att fatta tvångsmedelsbeslut och använda våld skall vara förenad med vissa krav på kompetens. Vi återkommer till detta (kapitel 12). Befogenheter för SUM:s personal Förslag: Statsadvokat vid SUM skall vara förundersöknings- ledare och ha allmän åklagares befogenheter. I 5 kap. 1 § polisförordningen anges att ett ärende skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte om det i en anmälan till polisen har påståtts att en anställd inom polisen har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning. Detsamma gäller om en person har skadats antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i en polisarrest och skadan är allvarlig eller, slutligen, om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet. Förundersökningsledare i fråga om de ärenden som utreds vid internutredningsenheterna är de åklagare som arbetar vid Riksenheten för polismål. Detta arbetssätt uppges fungera bra. Även i SUM bör åklagarfunktionen hållas isär från den utredande funktionen. Ärenden i SUM bör i likhet med vad som gäller överlämnas till en förundersökningsledare, som vi valt att kalla statsadvokat, för prövning av om förundersökning skall inledas. Vid SUM skall således inte någon motsvarighet till en polisiär förundersökningsledare finnas. Statsadvokaten skall kunna besluta huruvida förundersökning skall inledas och han måste ha möjlighet att, på samma sätt som åklagare i vanliga brottmål, besluta om tvångsmedel samt väcka och utföra åtal. De befogenheter som en åklagare har enligt gällande bestämmelser skall således även gälla en statsadvokat vid SUM. Det som i lag eller annan författning föreskrivs om förundersökning, åtal, åtalsunderlåtelse och om allmän åklagares befogenheter i övrigt skall tillämpas på statsadvokaterna vid SUM. Befogenheter för SUM:s personal 11.8.4Möjlighet att anlita polisen m.fl. Förslag: , , , Skatte- verket, och skall på begäran bistå SUM. Det ligger i sakens natur att en utredningsmyndighet av den beskaffenhet som föreslås inte har samma kapacitet som polisen att exempelvis utföra spaning och använda tvångsmedel. SUM kommer inte att med enbart egen personal kunna utföra alla de åtgärder som bedöms vara nödvändiga i olika utredningar. Vi anser därför att myndigheten måste ha möjlighet att anlita polisen och vid behov ta polisens resurser i anspråk. Det avser främst de situationer under en förundersökning där det kan finnas behov av hjälp för att utföra spaning och för användande av tvångsmedel. En polismyndighet bör vara skyldig att på begäran av SUM bistå myndigheten. Även , , , och skall vara skyldiga att på begäran bistå SUM. 12 Kompetensförsörjning i SUM Enligt våra direktiv skall vi ta ställning till hur frågor om kompetensförsörjning skall lösas i det nya fristående organet. I detta kapitel redogörs för våra synpunkter beträffande den kompetens som myndighetens personal bör ha, hur myndigheten skall förses med denna kompetens och hur kompetensutveckling bör ske. Den högsta kompetensen för brottsutredande verksamhet finns inom polis- och åklagarväsendena, men det finns också andra än polismän som arbetar som brottsutredare. Som tidigare framkommit finns det inom bl.a. , och personer med erfarenhet från brottsutredande verksamhet. Kvalificerade utredare finns även hos t.ex. försäkringsbolagen. Vi bör utreda om det är lämpligt och möjligt att rekrytera utredare som inte kommer från polisen till den nya myndigheten. Vi måste också undersöka möjligheterna att rekrytera förundersökningsledare/processförare från annat håll än åklagarväsendet. I den genomgång som vi har gjort över personalsammansättningen vid landets internutredningsenheter (kapitel 6) framkommer att det vid enheterna finns sammanlagt 34 poliser/utredare och tolv och en halv administrativa tjänster. De poliser som tjänstgör som utredare är kommissarier, oftast med lång erfarenhet av utredningsarbete inom polisen innan de börjar på internutredningsenheten. Flera har specialkompetens i och erfarenhet av utredningar inom vissa specifika områden, såsom övergrepp mot barn eller IT-brottslighet. Vid Riksenheten för polismål arbetar elva åklagare. Chefen för enheten är överåklagare med placering vid kansliorten i . Åklagarna är organisatoriskt uppdelade på tre tjänsteställen med tre åklagare på varje ställe. Dessa tjänsteställen finns i , och . Enheten i har, förutom de två åklagarna som finns där, en åklagare placerad i och enheten i har en åklagare placerad i . Det finns sammanlagt tre och en halv administrativa tjänster inom Riksenheten för polismål. Vid handläggs en stor del av landets utredningar rörande ekonomisk brottslighet. Personalen utgörs av åklagare, poliser, ekonomer och administrativ personal. De polismän som arbetar vid myndigheten är anställda inom polisen och står till förfogande. Ekonomerna, kallade ekorevisorer, kommer i stor utsträckning från skatte- förvaltningen, medan åklagarna till övervägande del kommer från . Som framkommit tidigare finns det tjänstemän inom andra arbetsområden som arbetar med brottsutredande verksamhet. Dessa är bl.a. tjänstemän vid , och . De utreder misstänkta brott med anknytning till respektive myndighets kompetensområde. Dessa tjänstemän har oftast en grundutbildning som är anpassad efter myndighetens arbetsuppgifter och därefter har de utbildats för att kunna genomföra kvalificerat utredningsarbete. Det har ansetts mer rationellt att ge brottsutredarna på de olika myndigheterna en kortare utbildning i brottsutredning än att utbilda personer med polisutbildning i de tullrättsliga respektive skatterättsliga regelverken (SOU 2003:114 Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. s. 291). Skattebrottsenheterna bedriver den brottsutredande verksamheten vid . Ett av skälen till att skattebrotts- enheterna infördes var att tillföra skatterättslig och skatte- administrativ kompetens till den här typen av brottsutredningar. Enheternas verksamhet är främst inriktad på skatte- och bokföringsbrott. Majoriteten av skattebrottsutredarna har lång erfarenhet från skatteområdet. Inom är det tjänstemän med sedvanlig eftergymnasial tullutbildning som, efter kompletterande utbildning i fråga om brottsutredning, svarar för utredning av misstänkt smuggling och andra brott som utreds av tullkriminalen. En annan kategori brottsutredare har högskoleutbildning som har kompletterats med en grundutbildning inom . Dessa utredare är bl.a. ekonomer, jurister och samhällsvetare. Brottsutredarna inom rekryteras internt och de har genomgått en lång aspiranttjänstgöring. Utredare av liknande slag finns till viss del även inom det privata näringslivet. Tjänstemän vid bl.a. försäkringsbolag kan ha till arbetsuppgift att utreda misstankar om brottsliga förfaranden. Förslag: Även andra personer än sådana med polisutbildning bör kunna rekryteras som särskilda utredare vid SUM. Särskilda utredare utan polisutbildning skall genomgå utbildning för att erhålla polisiära befogenheter. Arbetet som brottsutredare ställer höga krav på den person som utför det. Detta gäller inte minst arbetet som internutredare. En internutredning måste genomföras snabbt, rättssäkert, med hög kvalitet och på ett sätt som gör att förfarandet upplevs som legitimt såväl av de polis- och åklagaranställda som är föremål för utredning som av allmänheten. De utredare som arbetar vid landets internutredningsenheter är kommissarier med stor erfarenhet av brottsutredande verksamhet. Dessutom har flertalet av utredarna arbetat med utredningar om brottsmisstankar mot andra polismän. Utredningarna i SUM måste kunna bedrivas minst lika effektivt och med minst samma höga kvalitet som . Höga krav måste därför ställas på utredarnas utbildning och erfarenhet. De särskilda utredarna i SUM skall utföra samma arbetsuppgifter som en polisiär internutredare gör . Vi har i avsnitt 11.8.2 föreslagit att de särskilda utredarna skall ha samma befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel som poliser. Det övervägande skälet till att vår utredning har kommit till stånd är, som tidigare framgått, att det inte anses lämpligt att poliser utreder brott begångna av andra anställda inom polisen. Det är därför angeläget att undersöka om de särskilda utredarna kan ha annan utbildning och erfarenhet än dagens polisiära brottsutredare. Vid vissa statliga myndigheter utförs brottsutredningar inom myndighetens verksamhetsområde och dessa arbetsuppgifter utförs av andra än poliser. Vid bl.a. och arbetar personer med bakgrund som är lämplig för arbetet vid den enskilda myndigheten och genom kompletterande utbildning och kompetensutveckling har de erhållit kunskap om hur brotts- utredningar skall bedrivas. Även om den polisiära utbildningen och erfarenheterna från den brottsutredande verksamheten inom polisen ger goda kvalifikationer för att genomföra brotts- utredningar torde dessa arbetsuppgifter kunna utföras av andra än personer med polisbakgrund också inom SUM. För att tillgodose kraven på effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet i förundersökningsarbetet är det av avgörande betydelse att den brottsutredande personalen som rekryteras till myndigheten har hög kompetens för uppgiften och att de kontinuerligt ges utbildning och kompetensutveckling. Som särskild utredare bör en person kunna förordnas som har en viss teoretisk kompetens, praktisk erfarenhet och lämpliga personliga egenskaper. Utöver polisiär bakgrund kan utbildning inom bl.a. juridik, ekonomi, IT och psykologi vara lämplig. Det bör således inte vara ett krav att samtliga särskilda utredare har polisutbildning utan SUM bör kunna rekrytera särskilda utredare med olika bakgrund och utbildning. En viss del av utredningsarbetet kräver förutom god utredningskunskap emellertid även möjlighet att använda straffprocessuella tvångs- medel. Den som ges befogenhet att använda straffprocessuella tvångsmedel måste ha en relevant utbildning för detta; i praktiken en polisiär utbildning. Detta innebär att ett flertal anställda inom myndigheten måste ha polisutbildning med polismans befogenheter. Det framstår dock inte som lämpligt att i samma myndighet ha två kategorier av särskilda utredare; en med tvångsmedels- befogenheter och en utan. Det är vidare angeläget att utredarna t.ex. i förundersökningssituationen har samma befogenheter som de personer som de förhör. Vi menar därför att alla särskilda utredare bör ha polismans befogenheter. De utredare som har annan utbildning än polisutbildning bör efter intensivutbildning kunna erhålla polisiära befogenheter. En sådan utbildning bör kunna genomföras vid . Annan kompetens än utredningskompetens bör tillföras myndigheten t.ex. i form av konsultuppdrag. Det bör dock framhållas att det inte torde vara möjligt att inom SUM:s ram upprätthålla all den specialkompetens som kan komma att erfordras i olika typer av utredningar, utan ett visst beroende av resurser från polisen kan komma att bestå. Inledningsvis bör den viktigaste basen för rekrytering av särskilda utredare till myndigheten vara de poliser som arbetar på landets internutredningsenheter. Att inte tillvarata denna kompetens och erfarenhet skulle innebära en allvarlig begränsning i SUM:s möjligheter att bedriva sin verksamhet effektivt. Även andra poliser med bred utrednings- erfarenhet kan anses ha lämplig bakgrund liksom andra personer med passande utbildning och erfarenhet. De särskilda utredare som inte har polisutbildning skall, som vi nämnt, genomgå utbildning för att erhålla polisiära befogenheter. En sådan utredare är emellertid inte behörig att söka en tjänst som polis vid en polismyndighet. Ett krav på laglydnad och svenskt medborgarskap motsvarande det som gäller för en polisman bör uppställas på de särskilda utredarna. I vart fall i ett inledningsskede – och förmodligen även därefter – är det oundvikligt att det är före detta polisanställda som utreder brottsmisstankar mot bl.a. poliser. Den grund för misstroende mot utredningsverksamheten detta kan innebära får accepteras. Förslag: Som statsadvokat vid SUM skall allmänna åklagare rekryteras. Enligt finns det en skillnad mellan allmänna åklagare och särskilda åklagare, där JK och JO är de viktigaste särskilda åklagarna. Allmänna åklagare har enligt 20 kap. 2 § rätt att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal, om inte annat är föreskrivet. Särskilda åklagares rätt att väcka åtal för brott under allmänt åtal måste, enligt samma paragraf, härledas ur någon bestämmelse som tillägger dem åtalsrätt. Sådana regler finns såvitt gäller JO och JK i 12 kap. 8 § regeringsformen, såvitt gäller JK i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen samt för såväl JO som JK i deras respektive instruktioner. Vidare finns det bestämmelser om s.k. tullåklagare i 32 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Under allmänt åtal hör alla brott, som inte uttryckligen har undantagits. Beslutsstrukturen inom åklagarväsendet skiljer sig från vad som är normalt för förvaltningsmyndigheter, där beslut ankommer på myndigheten och det är en delegationsfråga vem som är behörig att fatta beslut. För åklagare gäller att det är den som utövar funktionen som allmän åklagare som har rätt att fullgöra åklagar- uppgifter och fatta beslut, som enligt eller annan författning ankommer på åklagare. reglering utgår således från att åklagaren är självständig i sitt beslutsfattande och att åklagarrollen utövas av en identifierbar individ med ett personligt ansvar (, Åklagaren sedd ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv, Förvaltningsrättslig tidskrift 2000 s. 42). Förundersökningar leds av åklagare i bl.a. de fall där någon är skäligen misstänkt för brott och saken inte är av enkel be- skaffenhet. För att verkställa förundersökningen anlitar åklagaren polismyndigheten eller uppdrar åt en polisman att företa en viss åtgärd. Som förundersökningsledare har åklagaren åtskilliga särskilda uppgifter och befogenheter i brottmålsprocessen. Om ett ärende bl.a. gäller en brottsmisstanke mot en anställd inom polisen skall ärendet överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte (5 kap. 1 § polis- förordningen [1998:1558]). Arbetet som förundersökningsledare ställer höga krav på bl.a. juridisk kompetens, utredningserfarenhet, organisations- och ledningsförmåga. Dagens internutredningar leds av åklagarna vid Riksenheten för polismål. Det har till utredningen framförts att detta är ett system som fungerar bra. Med hänsyn till de krav som bör ställas på en förunder- sökningsledare anser vi att den personal som skall ansvara för förundersökningarna i SUM skall ha åklagarutbildning och rekryteras från de allmänna åklagarna samt ha samma befogenheter som allmänna åklagare (se avsnitt 11.8.3). Enligt 11 § åklagar- förordningen (2004:1265) skall frågor om brott som anställda inom polisväsendet är misstänkta för utredas av bl.a. överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare eller vice chefsåklagare. Motsvarande höga kompetens bör uppställas på statsadvokaterna vid SUM. som väcks i tjänsten av en statsadvokat skall i samtliga fall behandlas som ett allmänt åtal. Våra direktiv synes utgå från att det är myndigheten som sådan som skall ges åtalsbefogenhet. Vi anser emellertid att en statsadvokat, i likhet med andra åklagare, av rättssäkerhetsskäl måste ha en självständig ställning. Diskussionen om allmänhetens misstroende mot dagens internutredningsverksamhet gäller även åklagarna eftersom de leder förundersökningar mot andra åklagare. Antalet anmälningar mot åklagare är emellertid förhållandevis litet jämfört med anmälning- arna mot poliser. Med beaktande härav och mot bakgrund av att statsadvokaterna inom SUM kommer att arbeta åtskilt från åklagarväsendet anser vi att allmänhetens förtroende för verksam- heten i SUM inte i någon nämnvärd omfattning kommer att påverkas av att statsadvokaterna rekryteras från de allmänna åklagarna. Vi föreslår således att en statsadvokat i SUM skall vara en särskild åklagare och att vad som i lag eller annan författning föreskrivs om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal skall gälla för statsadvokaterna. Endast den som är eller har varit allmän åklagare får anställas som statsadvokat. Av detta följer att endast svensk medborgare kan vara statsadvokat. Bedömning: Kompetensutveckling vid SUM bör kunna ske genom att personalen deltar i utbildning som anordnas av polis- och åklagarväsendena och för SUM:s anställda särskilt anpassad utbildning vid .