sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — I de fall där brottsmisstanke uppstår sedan det upptäckts att föremål avlägsnats från t.ex. skeppsvrak, men det är oklart när detta skett och vem som har gjort det, kan brottet däremot inte utredas på platsen. Trots detta är verksamhet, bl.a. genom den dokumentation som sker och dess kännedom om platsen, sådan att det är naturligt att ge myndigheten möjlighet att utreda brotten. bör således ha rätt att inleda förundersökning om brott som rör fornminnen och andra vrak. Mot den nu angivna bakgrunden bör kulturminneslagen och lagen om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget ingå i det direkta verksamhetsområdet. När det gäller brott som rör sjöfynd förhåller det sig annor- lunda. Visserligen kan en tjänsteman vid ta emot anmälningar enligt lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd från den som bärgar övergivna fartyg eller skeppsvrak eller redskap eller gods som hör till sådana fartyg. framtida roll i brottsbekämpningen som har tagit emot en sådan anmälan ska emeller- tid genast underrätta polismyndigheten om denna. kan också utfärda intyg om ett fynds värde. Enligt kulturminnes- lagen kan vidare fornfynd som hör till skeppsvrak och som ska tillfalla eller hembjudas staten anmälas bl.a. till . Om tar emot ett fornfynd eller en anmälan om ett fornfynd ska myndigheten genast underrätta Riksantikvarie- ämbetet om detta. Även om har getts vissa uppgifter genom de nu nämnda regleringarna, är uppgifterna inte sådana att de i sig motiverar en självständig brottsbekämpande roll för myndigheten. De brott som kan aktualiseras består i huvudsak av sådana allmänna brott som det är naturligt att polisen utreder, även om Kustbevak- ningen upptäcker brottet. I de flesta fall är det fråga om fynd- förseelse eller olovligt förfogande. I vissa fall kan brotten även falla under smugglingslagen. Trots att fyndförseelse alltid förskyller böter och att olovligt förfogande normalt inte heller föranleder strängare straff kan brott av detta slag vara komplicerade att utreda, eftersom de inte sällan också aktualiserar svårbedömda civilrättsliga frågor. Det innebär att utredningen endast undantagsvis kan slutföras på brottsplatsen eller i nära anslutning till brottet. De omständigheter som vi nu redogjort för talar enligt vår mening mot att brott som rör sjöfynd bör ingå i direkta verksamhetsområde. I stället kan närvaro utnyttjas genom att myndigheten på begäran biträder en annan myndighet. kontrollerar att lågbeskattade oljeprodukter inte används i båtar i strid med bestämmelserna i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE (se avsnitt 11.47 och 10 kap. 9 § andra stycket LSE). När oljeprodukter hanteras i strid med märkningsreglerna i LSE och en lägre energiskatt har utgått än vad som annars skulle vara fallet kan straff utdömas. insatser är huvud- sakligen riktade mot båtar och det rör sig alltså om kontrollobjekt som är ett naturligt inslag i verksamhet. Den utredning som ett enskilt ärende kan aktualisera är framför allt fysisk inspektion av båten och bevissäkring på plats i form av olje- prov, i de fall där upptäcker att brott har begåtts. framtida roll i brottsbekämpningen Kustbevakningstjänstemännen har, som tidigare nämnts, god kom- petens när det gäller frågor som rör båtar. Vidare leder lagöverträdel- serna normalt till bötesstraff, även om fängelse ingår i straffskalan. Utredningarna torde i de flesta fall bli relativt begränsade. Det anförda talar enligt vår mening för att , av effekti- vitets- och rättssäkerhetsskäl, bör få inleda förundersökning om sådana brott. Lagstiftningen om fartygssäkerhet är främst inriktad på tillsyn, även om den också innehåller vissa straffbestämmelser. I av- snitt 21.10.2 återkommer vi närmare till denna lagstiftning. När det gäller eventuella brott mot lagstiftningen i fråga kan konstateras att dessa antingen direkt rör säkerheten ombord eller försummelser i fråga om säkerhetsarbetet. De skäl som vi tidigare anfört för att brott av likartat slag ska ingå i direkta ansvars- område talar för att detsamma ska gälla lagen om fartygssäkerhet. Bör rätt att inleda förundersökning omfatta några nya straffbestämmelser? har vi enbart behandlat sådana brott som har rätt att ingripa mot – antingen med stöd av LKP eller någon annan lagstiftning. Det kan emellertid finnas skäl att även överväga om bör kunna ingripa självständigt mot andra typer av brott. En reglering, som enligt vår mening bör lyftas fram och där en eventuell förundersökningsrätt utöver vad som följer av reger- ingens förslag i fråga om bl.a. rattfylleri (prop. 2007/08:53) bör över- vägas, är terrängkörningslagen och terrängskörningsförordningen. Framför allt i , där stora vattenområden under vinterhalv- året fryser till is, kan det bli aktuellt att beivra brott mot nämnda regleringar. Eftersom isbelagda vattenområden räknas som terräng kan polisen, som ansvarar för bekämpningen av sådana brott, be- höva hjälp av och dess svävarfarkoster bl.a. för att kunna hantera skotertrafiken på isbelagda vatten. Trots att Kust- bevakningen tveklöst kan bistå polisen med resurser anser vi dock att uppgiften att bekämpa brott mot lagstiftningen om terrängkör- ning skiljer sig så påtagligt från huvuduppgift att det inte är motiverat att låta brottstypen ingå i myndighetens direkta verksamhetsområde. Det förhållandet att föreslås få rätt att ingripa mot rattfylleri föranleder inte någon framtida roll i brottsbekämpningen Problemet med körning på is förekommer främst i de norra delarna av landet och det finns således inget gene- rellt behov av att kunna ingripa. Däremot kan enligt vår mening stora effektivitets- och samordningsvinster uppnås om polisen drar nytta av resurser genom att begära biträde av myndigheten med en viss åtgärd. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 17.7. Den sakliga avgränsning som vi har föreslagit innebär en precisering av de områden som utgör grunden för Kustbevak- ningens polisiära befogenheter. Den skiktning i två områden som vi föreslår för den brottsbekämpande verksamheten innebär att Kust- bevakningen, när man ingriper mot ett brott som ingår i det direkta verksamhetsområdet, kan inleda och, om brottet är av enkel beskaf- fenhet, också bedriva förundersökning. Detta gäller alltså brott inom följande sakliga och geografiska områden. 1.Vattenförorening och andra brott som rör miljölagstiftningen, 3.sjötrafik och sjösäkerhet, 5.transport av farligt gods, 6.brott som rör jakt och fiske m.m., 7.brott som rör fornminnen och vrak, 8.särskilt skyddsvärda områden, och 9.brott inom ekonomiska zon och på den svenska delen av kontinentalsockeln. Denna avgränsning gäller alltså enbart det direkta verksamhets- området. Det bör redan nu betonas att därutöver, utan inskränkningar i fråga om brottstyp, kan biträda en annan myndighet med viss åtgärd inom ramen för det indirekta verksam- hetsområdet. Vi återkommer i avsnitt 17.7 till hur biträdesrollen ska fundera. Som vi återkommer till i avsnitt 26.2.2 ska det av en bilaga till lagen framgå vilka författningar som ingår i det direkta verk- samhetsområdet. Med denna lösning kan – om andra bedömningar görs i fråga om vilka författningar denna bör omfatta – bilagan enkelt justeras. Därmed kan utrymmet för för- undersökningsrätt ändras. framtida roll i brottsbekämpningen Vårt förslag: rätt att bedriva förundersök- ning ska, om saken inte är av enkel beskaffenhet, gälla fram till dess att någon skäligen kan misstänkas för brottet. Ledningen av förundersökningen ska då övertas av åklagare. Även i annat fall ska åklagaren överta ledningen när det är påkallat av sär- skilda skäl. Om sådana skäl inte finns och om brottet är av enkel beskaffenhet kan genomföra hela utred- ningen på eget ansvar. Av de allmänna reglerna om förundersökning följer bl.a. att en förundersökning som har inletts av polismyndighet, och som inte är av enkel beskaffenhet, ska övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet eller när det annars är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 § och 19 § smugglings- lagen). Utredningsansvaret i sin helhet övergår då till åklagaren. bestämmelse om tidpunkten för åklagarinträde kompletteras av och lika- lydande föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersök- ning i brottmål.TPF9FPT I dessa finns en förteckning över vilka brott som, typiskt sett, anses vara av enkel beskaffenhet. Vidare redovisas så- dana undantag från huvudregeln som innebär att förundersök- ningen ska ledas av åklagaren, oberoende av brottets beskaffenhet. Den nya lagen bör reglera när åklagarinträde ska ske. En sådan reglering finns redan i 11 kap. 4 § vattenföroreningslagen beträf- fande olagliga utsläpp. Regeringen konstaterade i det lagstiftnings- ärendet att sådana utredningar normalt sett är komplicerade och knappast i något fall kan bedömas vara av enkel beskaffenhet. Lagen utformades därför så, att åklagaren undantagslöst ska ta över ansvaret för förundersökningen senast när någon skäligen kan misstänkas för ett olagligt utsläpp (prop. 2000/01:139 s. 100). Vidare ska åklagaren också i andra fall överta ledningen av för- undersökningen när det är påkallat av särskilda skäl. Regeringens bedömning att det vid brott mot vattenföroreningslagen inte före- kommer några brott av enkel beskaffenhet kan inte överföras på de typer av brott beträffande vilka föreslås få inleda förundersökning. Tvärtom är det fråga om många bötesbrott, som typiskt sett brukar anses vara av enkel beskaffenhet. 9TP PT ÅFS 2005:9 resp. RPSFS 2007:2, FAP 403-5. framtida roll i brottsbekämpningen därför inte anledning att göra avsteg från den allmänna principen att åklagaren ska ta över ledningen av förundersökningen enbart i de fall där saken inte är av enkel beskaffenhet eller där det är påkallat av särskilda skäl. Vi anser att det bör ankomma på Riks- åklagaren att i samråd med dels avgöra vilka brott som typiskt sett kan antas vara av enkel beskaffenhet, dels ange vilka omständigheter som motiverar att åklagare tar över förunder- sökningsledningen även beträffande sådana brott. Vi ställer oss bakom de överväganden som gjordes i lagstiftningsärendet angående utsläppsbrott. Det innebär att åklagare även i fortsättningen ska överta förundersökningsledningen senast när det finns någon som är skäligen misstänkt. Så snart utsläppet kan hänföras till ett visst fartyg finns det som regel särskilda skäl för åklagaren att ta över förundersökningsledningen, eftersom svårbedömda juridiska frågor ofta aktualiseras redan då. I avsnitt 16.6.2 har vi föreslagit att ska åläggas skyldighet att anmäla brott utanför svenskt territorium till åklagare. Skälet till detta är att sådana brott inte sällan är för- knippade med särskilda juridiska problem. Efter anmälan får åklagaren avgöra om brottet ska föranleda förundersökning och vilket biträde som krävs för utredningsarbetet. Vårt förslag: Som biträde åt annan myndighet ska Kustbevak- ningen eller en kustbevakningstjänsteman ha rätt att vidta åtgär- der för att bekämpa brott oavsett brottstyp. biträdesroll kan i princip aktualiseras i följande situationer. –Om en kustbevakningstjänsteman upptäcker ett brott som ligger utanför det direkta verksamhetsområdet och det finns skäl att ingripa , –om en annan brottsbekämpande myndighet begär biträde på grund av en inträffad händelse eller i en pågående förunder- sökning, eller –om en annan brottsbekämpande myndighet begär biträde med en planerad insats. Med biträdesrollen ska följa rapporteringsskyldighet till den ansvariga myndigheten. framtida roll i brottsbekämpningen För att möta kraven på effektivitet i brottsbekämpningen, men också för att skapa en reglering som den enskilde tjänstemannen kan känna sig trygg i, krävs enligt vår mening att den nya lagstift- ningen också tydligt reglerar de situationer där eller en kustbevakningstjänsteman inte agerar självständigt men har rätt att biträda andra brottsbekämpande myndigheter. Det bör enligt vår mening finnas en möjlighet för polisen, tullväsendet och åklagarväsendet att i ett enskilt fall – även i andra situationer och för andra typer av brott än enligt dagens system – begära Kust- bevakningens biträde med vissa brottsbekämpande uppgifter. Detta är vad vi har beskrivit som det indirekta verksamhetsområdet. Det kan visserligen hävdas att samma skäl som talar för att den nuvarande regleringen i LKP bör ersättas skulle tala emot lösningen med ett indirekt verksamhetsområde. Vårt förslag innebär emeller- tid att inom det som vi kallar det direkta ansvars- området får ett självständigt ansvar när det gäller framför allt okomplicerade brott som man ofta ingriper mot, medan det som vi benämner indirekt verksamhetsområde tar sikte på brott som förekommer mer sällan eller som har begränsad eller ingen anknyt- ning till sjöövervakningen. Enligt vår mening bör det framför allt vara närvaro på platsen som är den viktigaste grunden för att dra nytta av som biträde. Som framgått tidigare anser vi inte att och dess tjänstemän bör ges en generell rätt att ingripa mot alla typer av brott bara därför att dessa har begåtts till sjöss. Vår utgångspunkt är emellertid att det utanför det direkta verksamhetsområdet ska vara möjligt för en åklagare eller en förundersökningsledare vid en polismyndighet eller vid att i ett enskilt fall begära biträde av eller att uppdra åt en kustbevakningstjänsteman att utföra vissa utredningsåtgärder. Likaså ska en kustbevaknings- tjänsteman, som kommer till platsen för ett brott, innan förunder- sökning har inletts, kunna utföra samma primäråtgärder som en polisman. De åtgärder eller ingripanden som görs på begäran av annan myndighet ska alltså inte vara geografiskt eller sakligt begränsade i den nya regleringen. Däremot ska givetvis de sakliga och geografiska gränser som gäller för den andra myndighetens verksamhet beaktas. Inom det indirekta verksamhetsområdet bör och dess tjänstemän i princip endast få agera efter en överenskommelse om biträde. Uppgiften att biträda en annan myndighet bör enligt vår mening vara händelsestyrd och fungera som ett stöd åt i första hand polisen. framtida roll i brottsbekämpningen Regleringen bör kunna byggas upp med LKP som modell. Befogen- hetsregleringen måste dock vara tydligare. Likaså måste det finnas en klar ansvarsfördelning mellan den myndighet som begär biträde och . Rätten att ingripa ska inte vara beroende av att detta sker efter den brottsliga gärningen. nya biträdesroll kan i princip aktualiseras i tre situationer. Den första situationen är om en kustbevaknings- tjänsteman i sin tjänsteutövning upptäcker brott som faller utanför myndighetens sakliga eller geografiska verksamhetsområde, men där det ändå kan finnas skäl att ingripa . En sådan situation kan t.ex. vara att en stulen båt påträffas av tjänste- män vid sjöövervakning. Ett annat exempel är att en kustbevak- ningstjänsteman upptäcker pågående skadegörelse på bryggor eller båtar eller på en fastighet vid kusten. I denna situation innebär biträdesrollen att de tjänstemän vid som har kommit till platsen för ett brott som ligger utanför myndighetens direkta verksamhetsområde, t.ex. en misshandel eller stöld, måste kontakta polisen och förhöra sig om polisen själv avser att ingripa eller om i stället kustbevaknings- tjänstemännen ska göra detta. I vilken utsträckning biträde ska lämnas bör styras av den myndighet som har det grundläggande ansvaret, oavsett om detta ligger på polisen eller . Regler- ingen bör dock under alla förhållanden medge att kustbevaknings- tjänstemän i en akut situation, där det är omöjligt att hinna inhämta besked från behörig myndighet, som en tjänsteåtgärd kan gripa en person eller ta ett föremål i beslag. Vi återkommer till det i det följande. Den andra situationen är om en annan brottsbekämpande myn- dighet saknar resurser och begär biträde av . I första hand torde det vara fråga om att polisen efter ett larm från allmän- heten eller en annan myndighet behöver omedelbar hjälp med att ingripa. Det kan i så fall röra sig om i princip vilken typ av brott som helst, exempelvis pågående brott i form av misshandel på en skärgårdsö eller efterföljande av misstänkta rånare som flytt i båt. Det kan även vara fråga om att har fått tips om pågående smuggling i fartyg och saknar förutsättningar att kontrollera saken. Då aktualiseras frågan om har möjlighet att hjälpa till på uttrycklig begäran från polisen eller tullväsendet. Biträdes- funktionen främjar i dessa fall framför allt möjligheterna att för- hindra brott men även en effektivare och snabbare handläggning av enskilda brottsutredningar. framtida roll i brottsbekämpningen Den tredje situationen är en planerad insats, som inte kan hän- föras till uppdragsverksamhet, t.ex. att begär biträde av för ett tillslag i en hamnanläggning. Biträdesrollen kan också aktualiseras i samband med att polisen och tullväsendet samarbetar angående ett större narkotikatillslag som omfattar genomsökning av ett helt fartyg. Även om just de planerade situa- tionerna främst torde aktualiseras i den ordningshållande verksam- heten (se vidare avsnitt 20.4), kan det även i den brottsbekämpande verksamheten aktualiseras biträde i en planerad verksamhet som ligger utanför självständiga uppgifter. När det gäller planerade insatser kan det framför allt finnas be- hov av att förstärka andra brottsbekämpande myndigheters insatser med sjögående resurser. Biträde kan också aktualiseras under en pågående förundersök- ning, om åklagaren eller annan förundersökningsledare begär hjälp med en enskild förundersökningsåtgärd. I ett sådant fall bör Kust- bevakningen respektive den enskilde kustbevakningstjänstemannen vara skyldig att lämna åklagaren biträde, på samma sätt som polisen. I de fallen kan det dock inte krävas att åtgärden vidtas , eftersom en förundersökningsledare i en annan organisation inte anses kunna förfoga över resurserna hos den myndighet som biträder honom eller henne. Den föreslagna ordningen ger alltså och kust- bevakningstjänstemän rätt att bistå en annan brottsbekämpande myndighet utanför normala verksamhetsområde. Syftet med förslaget är, som vi har framhållit, att effektivt utnyttja den myndighet som finns på plats där ett brott begås och som, genom sina självständiga uppgifter inom andra områden, har kunskap om och erfarenhet av de åtgärder som i allmänhet krävs för att ingripa mot brott. Biträdesrollen fyller i dessa fall en viktig funktion för både brottsoffer och gärningsman genom den omedel- bara reaktionen på brottet. En annan viktig fördel med en sådan ordning är att den i princip innebär att en kustbevakningstjänste- man inte annat än i undantagsfall behöver ingripa med stöd av envarsrätten. Som vi tidigare framhållit, är det otillfredsställande att en kustbevakningstjänsteman i många fall saknar rättsligt stöd för att ingripa, trots att denne kanske bevittnar ett brott eller kommer till brottsplatsen endast efter det att brottet har begåtts. Den föreslagna ordningen löser också frågan om Kustbevak- ningens befogenheter . Det är framför allt i de norra framtida roll i brottsbekämpningen delarna av landet denna fråga ställs på sin spets under de perioder av året när isen ligger. Vinterförhållandena kan innebära att det begås trafikbrott på en älv där det har plogats en vinterväg eller att det kan bedrivas otillåten jakt i områden där det normalt inte går att jaga. I princip kan vilken typ av brott som helst som förekommer på land begås på is. Isbelagda vattenområden räknas som terräng och inte som vatten, se t.ex. 2 § förordningen (2001:651) om väg- trafikdefinitioner och 1 § terrängkörningslagen (1975:1313). Där- med faller de brott som begås på sådan terräng under polisens ansvarsområde, trots att det är fråga om ett geografiskt område där normalt har formella befogenheter och bedriver övervakning. Eftersom har lämplig utrustning, bl.a. svävarfarkoster, som kan användas är det rimligt att vid behov kan biträda polisen eller annan brotts- bekämpande myndighet med vissa åtgärder i dessa områden även . Som tidigare nämnts kan i stort en reglering som ger Kust- bevakningen möjlighet att agera biträde åt andra myndigheter byggas upp med den nuvarande regleringen i LKP som modell. Den föreslagna ordningen innebär emellertid en avsevärd utvidgning om man jämför med dagens reglering, som enbart omfattar vissa i LKP uppräknade brottstyper. Detta motiverar enligt vår mening att man tydliggör kravet på att biträde har föregåtts av samråd i varje enskilt fall. Eftersom enligt vårt förslag kommer att kunna ingripa självständigt i betydligt större utsträckning än , kommer kravet på föregående kontakt inte att bli särskilt betungande. Trots att som myndighet inte ges något direkt uppdrag inom det indirekta verksamhetsområdet bör en kustbevak- ningstjänsteman ges rätt att, på begäran av en annan brottsbekämp- ande myndighet, i samma utsträckning som en polisman vidta primärutredningsåtgärder. I rollen som biträde bör också ingå att en kustbevakningstjänsteman, på uppdrag av åklagare eller annan förundersökningsledare, ska kunna genomföra förundersöknings- åtgärder. Med biträdesrollen bör följa en rapporteringsskyldighet till den ansvariga myndigheten. Detta bör framgå direkt av den nya lagen. I avsnitt 17.7.3 återkommer vi till primärutrednings- och för- undersökningsåtgärder inom ramen för biträdesrollen. framtida roll i brottsbekämpningen Vårt förslag: En kustbevakningstjänstemans möjlighet att bi- träda en annan myndighet ska primärt gälla fram till den tidpunkt när en behörig person fattar beslut i frågan om för- undersökning ska inledas. Biträde under en förundersökning ska regleras särskilt. Eftersom polisen – eller i förekommande fall – inom det indirekta verksamhetsområdet ska ta över ansvaret för utrednings- arbetet så snabbt som möjligt från , är det natur- ligt att ha någon form av tidsbegränsning för de fall där ingripan- dena föranleds av en inträffad händelse. Kustbevakningstjänste- mannens rätt att ingripa som biträde åt en annan myndighet bör endast gälla initialt. Detta är mest kostnadseffektivt och praktiskt för såväl myndigheter som privatpersoner, eftersom en annan myn- dighet ändå måste ta över den fortsatta handläggningen. En tidsmässig begränsning av biträdesrollen krävs också i de situationer där en kustbevakningstjänsteman har fått i uppdrag av en annan brottsbekämpande myndighet (normalt polisen) att biträda med en viss eller vissa åtgärder, trots att något beslut om att inleda förundersökning inte har fattats. I motsvarande situation får en polisman enbart utföra primärutredningsåtgärder. Detsamma bör gälla för en kustbevakningstjänsteman. Utgångspunkten bör vara att befogenheterna ska vara så lika som möjligt, oberoende av vilken tjänsteman som ingriper mot brottet. En naturlig lösning är att låta kustbevakningstjänstemannens befogenheter som biträde åt annan myndighet gälla längst till dess att en behörig person fattar beslut om förundersökning ska inledas eller inte. Detta motsvarar vad som gäller enligt 23 kap. 3 § sista stycket och 20 § smugglingslagen. Fördelen med denna ordning är att man får en enhetlig reglering som både stämmer överens med vad en kustbevakningstjänsteman får göra vid miss- tanke om brott mot smugglingslagen och med en polismans be- fogenheter. En tidsbegränsning enligt den nu föreslagna modellen skiljer sig dock från vad som gäller enligt LKP bl.a. på det sättet att primäråtgärder får företas även om brottet inte har begåtts . Vi föreslår därför att en kustbevakningstjänstemans befogen- heter som biträde åt en annan myndighet ska tidsbegränsas och framtida roll i brottsbekämpningen gälla enbart fram till den tidpunkt när en behörig person fattar beslut i frågan om förundersökning ska inledas. Även efter det att en förundersökning har inletts kan det själv- fallet finnas behov av biträde. Den frågan bör dock regleras särskilt. 17.7.3Kustbevakningstjänstemannens befogenheter som biträde åt annan myndighet