sou · GVB360d7 · 2008-01-01 00:00:00 — Som en följd av de senaste årens naturolyckor och katastrofer inom EU pågår ett allt intensivare arbete för att förbättra EU:s krishantering. Arbetet sträcker sig från förebyggande till beredskap och operativ räddningstjänst. är med och utvecklar EU:s roll och på vilket sätt EU kan stödja medlemsstaterna i deras arbete kring naturolyckor och katastrofer. Verket är bland annat med och ställer sin expertkunskap till förfogande för framtagande av olika lagar på EU-nivå. Översvämningsdirektivet är ett exempel. Ett operativt samarbete, Gemenskapsmekanismen, har också inrättats mellan EU:s medlemsstater. Gemenskapsmekanismen syftar till att underlätta för medlemsstaterna att hjälpa varandra i händelse av större olyckor och katastrofer. 9.1.6 Lantmäteriet Ändamålsenlig fastighetsindelning Lantmäteriet ansvarar för indelningen och förändringen av fastigheter. Lantmäteriets fastighetsregister innehåller den information om fastigheter som är grundläggande för samhället och marknadsekonomin. Lantmäteriet har även information om fastigheter, till exempel taxeringsvärden och lagfarter. Ett övergripande krav för all fastighetsbildning är att varje fastighet som ska nybildas eller ombildas med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar ska bli varaktigt lämpad för sitt ändamål. Det här innebär bl.a. att det vore olämpligt och därmed otillåtet att bilda vissa typer av fastigheter, exempelvis Bilaga B 14 SOU 2007:60 162 bostadsfastigheter, inom områden där det föreligger risk för översvämning, ras, skred och erosion. Fastighetsägaren, köparen eller rättighetsinnehavaren ansöker om en förrättning hos lantmäterimyndigheten. utreder vilka möjligheter det finns att genomföra den fastighetsbildning som ansökan avser. Under arbetet ska lantmäterimyndigheten följa de regler som gäller för fastighetsbildning och då beakta planer, fastighets- och inskrivningsuppgifter samt kontakta eventuella berörda rättighetshavare. Under förrättningens gång tar lantmäterimyndigheten nödvändiga kontakter (samråd) med de myndigheter som berörs av ärendet, t.ex. och . Samrådet görs för att få dessa myndigheters syn på bygglov, utfartsvägar, vatten och avlopp, naturvårdsbestämmelser m.m. I samband med fastighetsbildning är lantmäterimyndigheten således bunden av de planer som gäller för aktuellt område. Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning ska fastighetsbildning ske så att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Vidare finns även regler som gäller utanför planlagda områden som innebär att fastighetsbildning inte får ske, om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området. Sammantaget innebär de nämnda reglerna att lantmäterimyndigheten vid en förrättning måste ta hänsyn till bl.a. risker för översvämning, ras, skred och erosion. I den mån riskerna framgår av den kommunala planeringen kommer lantmäterimyndighetens bedömning att följa planerna. I övrigt är samråden med kommunen och viktiga moment i förrättningen där även olika riskbedömningar kan lyftas fram och tillföras förrättningsprocessen. Sammanfattningsvis kan således förrättningsprocessen sägas innehålla moment som på ett tillfredställande sätt förhindrar att det uppstår olämplig fastighetsbildning inom riskområden. SOU 2007:60 Bilaga B 14 163 Kartor och geografisk information Lantmäteriet besitter också en stor mängd nationella serier av kartor och flygbilder från olika tidsepoker, vilket kan vara till stor hjälp vid analyser av framtida förändringar av samhället. Därutöver besitter Lantmäteriet en stor mängd satellitbilder som kan användas för samma ändamål. Exempelvis finns landstäckande äldre dataset med satellitbilder från 1970- och samt från 19992001. Vidare har Lantmäteriet under avtal med och Rymdstyrelsen tagit fram täckningar över de skogsklädda delarna av , 20042006. EU- och internationellt arbete Lantmäteriet är via uppdragsdivisionen Metria även aktiv inom EU:s initiativ Global Monitoring of Environment and Security (GMES). Det gäller bl.a. inom GMES-projekt som är inriktade mot översvämningar och skred samt uppföljning av . I dessa projekt samarbetar Metria såväl med utländska partners som med , , , , m.fl. svenska partners. 9.1.7 är statens förlängda arm på regional nivå med ett flertal uppgifter. ska samordna flera sektorers verksamheter i länet och deltar därför i det mesta av samhällsplanering och regional utveckling. uppdrag regleras bland annat i länsstyrelseinstruktionen. Förenklat kan man säga att det består av tre uppdrag: att utveckla länet att verka för att de nationella politiska målen får genomslag i länet att vara förvaltningsmyndighet länsstyrelseinstruktionen har bl.a. ett ansvar att bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplane Bilaga B 14 SOU 2007:60 164 ringen. Enligt länsstyrelseinstruktionen ska också under kriser verka för att nödvändig samordning kan åstadkommas. har dessutom enligt skyldighet att bevaka att hälsa och säkerhetsfrågor tillgodoses i bebyggelseplanering och att överpröva planer där inte detta tillgodoses. Detta innebär att länsstyrelserna har ett tydligt ansvar både att förebygga skador genom att bevaka att t.ex. risker för översvämning, skred, ras och erosion hanteras i planerna och att samordna verksamhet vid krissituation. roll inom tillsyn enligt bedriver tillsyn över olika åtgärder i vatten och med vatten, så kallad vattenverksamhet. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden, bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge. Med vattenanläggning menas en sådan anläggning som har kommit till genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som hör till anläggningen. Det är miljödomstolen som beslutar om tillstånd till vattenverksamhet och medverkar vid upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen inför en ansökan om tillstånd. Tillsynen över vattenverksamhet innebär bl.a. att följer upp och kontrollerar att tillståndshavaren följer de krav och villkor som gäller för verksamheten enligt gällande tillstånd. För en dammanläggning kan tillsynen exempelvis handla om att kontrollera att vattenhushållningsbestämmelserna följs. bedriver även tillsyn över dammens underhåll och säkerhet. roll i den fysiska planeringen Kommunerna ansvarar för att planlägga användningen av mark och vatten enligt . har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och ska samverka med kommunerna i deras planläggning. roller i detta sammanhang är: SOU 2007:60 Bilaga B 14 165 1. Samordningsrollen – som statens företrädare tillvarata, samordna och sammanväga olika statliga intressen. Detta sker bl.a. vid samråd om kommunala planförslag. Myndighetsrollen – prövning av detaljplaner, upphävande av strandskydd, beslut angående överklagade planer och bygglov. Tillsynsrollen – verka för en god livsmiljö och en hållbar samhällsutveckling, bevaka att lagar följs. Ingripa vid brott mot strandskyddsbestämmelserna. Rådgivningrollen – tillhandahålla planerings- och kunskapsunderlag, ge råd om tillämpningen av , föra ut beslut och regeringes mål, ge en regional överblick. I myndighetsrollen ingår bl.a. att ska ta till vara och samordna de statliga sektorsintressena i samhällsplaneringen. Om något av följande fyra intressen inte tillgodoses kan överpröva antagandet av en detaljplan. Riksintresse enligt 3 eller 4 tillgodoses inte. Samordning av mark och vattenfrågor mellan kommuner. Miljökvalitetsnorm enligt MB 5 iakttas inte. Olämplig markanvändning med hänsyn till boendes hälsa eller skydd mot olyckor. Däremot kan inte, utan särskilt länsstyrelseförordnande för visst område, överpröva bygglov. roll i krishantering och räddningstjänst Grundprincipen för krishantering är att varje aktör själv ska ansvara för sitt verksamhetsområde vid en olycka eller då en allvarlig kris inträffar. uppgift är att verka för att insatser samordnas så att samhällets resurser utnyttjas på bästa sätt vid en sådan händelse. En viktig del av detta är att ansvara för att informationen samordnas. är enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO) tillsynsmyndighet över kommunernas räddningstjänst. Enligt LSO får i vissa fall ta över ansvaret för . ska också följa upp kommunernas beredskapsförberedelser när det gäller deras förmåga till krishantering. Bilaga B 14 SOU 2007:60 166 9.1.8 Vattenmyndigheter Som en följd av EU:s vattendirektiv har bildat fem vattendistrikt med var sin vattenmyndighet – , , , och . Vattenmyndigheterna är egna myndigheter men är fysiskt lokaliserade till särskilt bestämda länsstyrelser. I övriga län finns s.k. beredningssekreteriat som ingår i respektive vattenmyndighet. Vattenmyndigheterna rekommenderar att vattenråd bildas för ett eller flera avrinningsområden. Så har redan skett på några håll i landet. Råden ska bestå av representanter från kommuner, organisationer m.m. som påverkar eller är beroende av vattnet. Målet för vattenmyndigheternas arbete är bl.a. att uppnå god vattenstatus – om inte detta kan uppnås ska åtgärdsplaner upprättas. 9.1.9 Kommuner I finns 290 kommuner som har ansvar för sina medborgare när det gäller social omsorg, barn- och äldreomsorg, skolor, fysisk planering och bebyggelse, hälsoskydd, vatten och avlopp, sophantering och räddningstjänst. Kommunerna kan även på frivillig basis hantera kultur-, fritids-, energi-, näringslivs- och arbetsmarknads frågor. När det gäller klimatfrågor och kopplingen till naturolyckor som avser planering och bebyggelse har kommuner ansvar för planering av mark och vattenanvändning inom sitt område (PBL). Kommuner svarar för den fysiska planeringen och med stöd av sker planeringen genom att kommunerna upprättar översiktsplaner för den övergripande planeringen av mark- och vattenanvändningen. Dessa planer omfattar hela kommunens yta och är politiskt strategiska. Den detaljerade planeringen för ny, förändrad eller befintlig bebyggelse sker genom detaljplaner som också ligger till grund för bygglovgivning. Kommunen är huvudman för gator och allmänna platser i huvuddelen av landets större tätorter liksom är ansvarig för vatten och avlopp samt för räddningstjänst förebyggande och avhjälpande åtgärder enligt lagen om skydd mot olyckor, LSO. Kommunen ska även hantera extraordinära händelser (SFS 2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. SOU 2007:60 Bilaga B 14 167 Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Exempelvis är socialtjänstlagen tillämplig vid en evakuering för att ordna tillfälligt tak över huvudet om alla andra resurser är uttömda. Kommunernas skadeståndsrättsliga ansvar för planering och bygglovgivning med anledning av skador på grund av bl.a. ras, skred och översvämningar beskrivs nedan I samband med ras, skred och översvämningar kan en rad skador av olika slag inträffa på fastigheter och byggnader; skador som kan bero på såväl brister i det byggnadstekniska utförandet som på markens lämplighet för bebyggande överhuvudtaget. I fråga om fel och brister i det tekniska utförandet av byggnader är huvudregeln att kommunerna inte har ansvar för sådana brister, utan det är byggherren som inom ramen för systemet för byggnadskontroll har ett tydligt ansvar för byggnadstekniska fel och brister. När det däremot gäller markens lämplighet för bebyggande har kommunerna ett ansvar. Vid planläggning samt vid bygglovgivning utom plan ska kommunen enligt 2 kap. PBL beakta en rad allmänna intressen. Enligt 3 § ska bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. jord, berg och vattenförhållandena. Genom skadeståndslagen har kommunerna ett generellt skadeståndsansvar för skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Kommunernas beslut i ärenden om planläggning och bygglov är exempel på myndighetsutövning där en kommun kan bli skadeståndsskyldig för fel och försummelse. Sådant ansvar gäller från den skadegörande handlingen, dvs. det felaktiga eller försumliga planläggnings- eller bygglovbeslutet. Även om 2 kap. PBL främst avser allmänna intressen som kommunerna ska tillvarata, så har det fastslagits i rättspraxis att kommunerna inte kan gå fria från ansvar om enskilda tillfogas skada genom fel eller försummelse vid planläggning eller bygglovgivning. Det är således klart att kommunerna har ett ansvar vid planläggning och bygglovgivning. Frågan om hur långt detta ansvar sträcker sig har prövats av i några fall . I tre rättsfall (NJA 1984 s. 340 I-III) anlade ett gemensamt betraktelsesätt och ansåg bl.a. att Bilaga B 14 SOU 2007:60 168 kontrollen av mark- och grundförhållandena med tiden kommit att tillmätas allt större betydelse och att man därför från byggnadsnämndernas sida hade att speciellt uppmärksamma dessa förhållanden. Emellertid menade domstolen också att man måste se realistiskt på nämndens möjligheter att ingripa mot skaderisker av olika slag. Skadeståndsskyldighet för fel eller försummelse blir därför aktuellt främst i sådana fall där man hos kommunen till följd av sin speciella kännedom om förhållandena på platsen eller sina speciella resurser har klart bättre möjligheter än den byggande att inse skaderiskerna. Detta får betydelse just när det gäller skador på grund av markbeskaffenheten eftersom personal ofta kan bättre överskåda förhållandena i stort på grundval av tillgängligt material eller de erfarenheter man vunnit under tidigare verksamhet. Domstolen lägger också till att viss hänsyn också får tas till den byggandes kvalifikationer. Frågan i de angivna rättsfallen gällde mark- och grundförhållanden, men samma synsätt kan göras gällande beträffande risker för översvämmande sjöar och vattendrag. Det är ju kommunen som i sin planering och bygglovgivning har en helt annan och bättre möjlighet och kunskap än byggherren att beakta tillgänglig information från t.ex. beträffande statistiskt beräkningsbara risker för översvämningar och regn. Sammanfattningsvis har kommunerna ett ansvar vid planering och bygglovgivning för mark- och grundförhållanden samt risker för översvämning från intilliggande sjöar och vattendrag. Naturligtvis blir ansvaret betydligt mera långtgående om marken planeras för bebyggande än beträffande enstaka bygglov utom plan, där i vart fall mark- och grundförhållanden helt torde vara en fråga för byggherren. Detta ansvar innebär att kommunerna i sin planering och bygglovgivning måste undersöka och beakta de risker som kan tänkas föreligga i nu aktuellt hänseende. Hur riskerna sedan ska beaktas blir naturligtvis en fråga i de enskilda fallen. Många människor vill bygga och bo nära vatten, varför det i vissa fall kan vara lämpligt att planera för sjönära bebyggelse, men där översvämningsrisken beaktas genom olika krav i fråga om byggnadstekniska lösningar för att klara översvämningsproblem. I andra fall kan översvämnings- och rasrisker komma att innebära att marken inte får bebyggas överhuvudtaget eller att endast enklare bebyggelse får komma till stånd. SOU 2007:60 Bilaga B 14 169 9.2 Enskilda Ansvar för skydd av egendom ligger först och främst på den enskilde. Den enskildes ansvar finns beskrivet i ett antal lagstiftningar utifrån respektive lagstiftningsområde. Exempelvis anges i förarbetena till Lag om skydd mot olyckor (Prop. 2002/03:119) följande: Principen om den enskildes primära ansvar Syftet med gällande räddningstjänstlagstiftning är inte att befria den enskilde från ansvar och kostnader för ingripanden vid olyckshändelser och föra över ansvar och kostnader på det allmänna. Av förarbetena framgår tydligt att lagens syfte i stället är att det allmänna ska hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan klarar av att bemästra en olyckssituation. Regeringen vill särskilt framhålla att den nya lagen inte innebär någon ändring av denna ordning. Tvärtom betonas den enskildes ansvar på området i den nya lagen, t.ex. genom den nya ordningen som ersätter brandsyn. Den enskilde fysisk eller juridisk person har således ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och att inte orsaka olyckor. I första hand ankommer det på den enskilde att själv vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor och begränsa skador till följd därav. 9.3 Övriga 9.3.1 Försäkringsbolag har framför allt en reparativ roll att ersätta återställande av inträffad skada eller ersätta det ekonomiska värdet av skadan. I dagens svenska samhälle finns mycket goda förutsättningar för att erhålla ett försäkringsskydd för naturskador. Detta oavsett vilken typ av naturskada som inträffat. Det är endast dammgenombrott som undantagits i villkoren. Som framgår av särskilt avsnitt om försäkringsskyddet ingår ett försäkringsskydd för naturskador i samtliga villahem- och fritidshusförsäkringar, bostads- och kontorsfastigheter. De flesta små och medelstora företag samt lantbruk har även ett sådant skydd som standard i sina försäkringar. Däremot så sker i regel en individuell upphandling för storföretag, kommun- och landstingsägda fastigheter och anläggningar samt för eventuell infrastruktur som försäkras. Bilaga B 14 SOU 2007:60 170 Det enskilda försäkringsbolaget kan mot kund ge råd om hur man bäst förebygger skador på fastigheten och i samband med reparation av skada tillse att en ny motsvarande skada förebyggs. Någon direkt medverkan att avhjälpa skador till följd av pågående naturskadehändelser sker i regel inte. Det åligger däremot fastighetsägaren att försöka minska effekterna av en skada. 9.3.2 Älvgrupper (SOU 1995:40) föreslog att regionala samordningsorgan för hantering av översvämningsrisker utmed de svenska vattendragen skull inrättas. Därefter fick 1997 i uppdrag att initiera bildandet av dessa. beskrev bland annat lämpliga arbetsuppgifter för älvgrupperna enligt nedan: Att bedöma behovet av planeringsunderlag i fråga om översvämningar. Att överlägga med dammägarna om dammsäkerhetsfrågor utöver den regelmässiga tillsynen och om att utföra eller komplettera studier av flodvågor efter tänkta dammbrott eller utföra andra analyser. Att biträda vid samordningen av planeringen av räddningstjänsten, däribland anskaffandet av uppgifter om flöden med tanke på såväl dammbrott som naturliga höga flöden. Att analysera behovet och värdet av och möjligheterna till flödesdämpning och förtida tappning, att sammanjämka de kommunala intressena samt att överlägga med dammägarna om principerna för sådana åtgärder inklusive ersättningsfrågor Att bedöma var det bör gälla restriktioner för bebyggelse med hänsyn till att höga flöden kan förekomma. Att se till att informationen planeras och fördelas mellan , dammägarna, länsstyrelser, räddningstjänst, kommunerna i övrigt och andra berörda organ, dels vad gäller uppgifter dem emellan, dels uppgifter till allmänhet och massmedia. Älvgrupperna baseras på älvens eller vattendragets avrinningsområde och dess medlemmar består av olika intressenter och aktörer inom avrinningsområdet. Älvgrupperna är ett forum för SOU 2007:60 Bilaga B 14 171 samverkan och tar inte över eventuellt ansvar som ligger på någon av aktörerna eller intressenterna inom gruppen. Syftet med älvgrupperna är att sprida kunskap om vattendraget som helhet bland deltagarna och för att skapa ett nätverk för att underlätta samarbetet inför framtida högflödessituationer. En annan viktig uppgift är att verka för att förebyggande åtgärder mot skador till följd av höga flöden vidtas och att dessa samordnas utmed vattendraget så att inte ytterligare skador uppstår vare sig uppströms eller nedströms åtgärden. finns ca 25 älvgrupper inom landet med en spridning från norr till söder. saknas älvgrupper i landets sydöstra del. Länsstyrelserna brukar, med stöd av sitt regionala samordningsansvar, vara sammankallande och ordförande i dessa grupper. Bilaga B 14 SOU 2007:60 172 Figur 9.1 Ca 25 älvgrupper finns etablerade i landet. SOU 2007:60 Bilaga B 14 173 Utöver detta har två samordningsgrupper för flera älvgrupper har bildats. En grupp som kallas samordningsgruppen för information vid höga flöden har bildats för de stora reglerade älvarna från i söder till i norr. Även en grupp för samordning mellan de Hallandsåarna har bildats. 9.3.3 Kommuner och Landsting - SKL Arbetsgivare- och intresseorganisation för kommunerna är kommuner och landsting. Inom verksamhetsområdet tillväxt och samhällsbyggnad sorterar en mängd frågor som har med vår dagliga välfärd att göra. Tillväxt, lokal och regional utveckling, infrastruktur, miljö och energi, trygghet och säkerhet, planering och byggande, kultur, fritid, fastighets- och trafikfrågor, samt strategiska frågor kring informations- och kommunikationsteknologi är några exempel. 9.3.4 Fastighetsägarna Fastighetsägarna är en intresse- och branschorganisation som arbetar för en väl fungerande fastighetsmarknad. Fastighetsägarna representerar uppemot 20 000 medlemmar, som äger lokal- och bostadshyreshus, industrifastigheter samt bostadsrättsföreningar. Totalt äger de privata fastighetsägarna ca 80 000 fastigheter med 700 000 lägenheter och av alla kommersiella lokaler. 9.3.5 Svenskt Vatten Svenskt Vatten är branschorganisation för de kommunala vatten och avloppsreningsverken. Alla landets kommuner är medlemmar. Till detta kommer åtta kommunalförbund och ett 60-tal företagsabonnenter. Bilaga B 14 SOU 2007:60 174 10 Åtgärder Klimatförändringarna kommer att påverka alla samhällets sektorer i varierande grad. De klimatfaktorer som har störst påverkan på den bebyggda miljön är de som har koppling till mark och vatten. Redan i dagens klimat och dess variationer finns en stor sårbarhet i samhällsviktiga funktioner. För att skapa ett robust samhälle och anpassa det till ett framtida klimat krävs insatser på nationell, regional och lokal nivå. En utvidgad dialog och samarbete mellan olika discipliner är nödvändig för att få en samlad bild av klimatförändringens påverkan och ett effektivt angreppssätt för anpassning inom olika samhällssektorer. Detta gör att slutanvändarna t.ex. kommuner, näringslivet och enskilda på lokal nivå måste medverka i att analysera riskerna och bidra till att utforma väl fungerande samhällsekonomiska lösningar på problemen. Nedan redovisas arbetsgruppens förslag till åtgärder som bör vidtas för att anpassa, förebygga olyckor och begränsa skador av klimatförändringen i den bebyggda miljön. Åtgärderna redovisas under sex rubriker: Planerings- och beslutsunderlag Anpassning av samhället till klimatförändringen Kunskapsförmedling och samordning Bidrag och ersättningar Förändringar i regelverk Forskning och utveckling I ett särskilt delbetänkande från Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2006:94) har redovisats konsekvenser och förslag till åtgärder för , och samt . utgör ett av mest skredbenägna områden och omfattande åtgärder behöver här vidtas. Förslag till detta har presenterats i delbetänkandet och redovisas därför inte i denna utredning. SOU 2007:60 Bilaga B 14 175 10.1 Planerings- och beslutsunderlag Förbättrad samordning och tillgänglighet av planeringsunderlag För att tidigt kunna ta hänsyn till risker för naturolyckor i planprocessen och vid förväntade klimateffekter krävs bättre planeringsunderlag. Många kommuner efterfrågar sådant underlag som stöd vid planläggning och bygglovgivning. Det finns hos länsstyrelser, andra myndigheter och kommuner ett omfattande material om olika förhållanden kring mark och vatten som är relevanta för att kunna beakta risker för naturolyckor vid samhällsplanering. har ansvar för att samordna planeringsunderlaget och göra avvägningar mellan olika statliga intressen.