sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — För det andra krävs att en differentiering kan förväntas leda till att det storskaliga fisket avhålls från överträdelserna som det småskaliga fisket inte drabbas oskäligt hårt. För de mindre allvarliga överträdelserna, som föreslås leda till en låg sanktionsavgift, finns enligt FSU:s bedömning inte tillräckliga skäl för en differentiering. I stället bör avgiften i dessa fall vara enhetlig. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem För de allvarligaste överträdelserna som föreslås kunna medföra avgift, dvs. överträdelser av bestämmelser om förhandsanmälningar och särskilda landningshamnar, finns dock skäl för differentiering. och har särskilt framhållit behovet av differentiering av sanktionsavgifterna för dessa överträdelser. Samma synpunkt har framförts från länsstyrelsehåll. Bestämmel- serna är som tidigare nämnts centrala från kontrollsynpunkt och överträdelserna innebär i praktiken att hela fångsten undandras från kontroll. Det ekonomiska fångstvärdet per fiskeresa varierar kraftigt mellan små och stora fartyg, från något tusental kronor för en småskalig torskfiskare för stora pelagiska trålare. Risken för en stor skada, t.ex. i form av en felaktig kvotavräkning, är därför större för ett stort fartyg än ett litet. Även fiskemönstret skiljer sig åt mellan små och stora fartyg på ett sätt som bör påverka sanktionsavgiftens storlek. De mindre fartygen gör huvudsakligen korta fiskeresor och går i regel till hemmahamnen . Större fartyg ligger däremot ute till havs innan de går in till hamn för att landa sin fisk. Antalet landningar per fiskefartyg blir därför färre för de större fartygen. Skillnaderna i fiskemönster innebär att de små fartygen oftare måste förhandsanmäla och gå till särskilda landningshamnar. Därigenom exponeras de oftare för risken att göra fel. Skulle en enhetlig avgift påföras för aktuella överträdelser, finns risk för att det småskaliga fisket skulle drabbas oskäligt hårt. För överträdelser av bestämmelser om förhandsanmälan och särskilda landningshamnar bör därför sanktionsavgiften differen- tieras. Indelningen måste dock vara överskådlig. Differentieringen får inte heller motverka ett snabbt och enkelt beslutsförfarande. En rimlig grad av differentiering åstadkoms enligt FSU:s uppfattning om fiskefartygen indelas i tre kategorier. Ett skäl till differentiering är att tillse att sanktionsavgiftssystemet inte missgynnar det småskaliga kustfisket i förhållande till andra fiskeföretag. Den vedertagna definitionen av småskaligt fiske inom EU är fartyg under 12 meter.TPF7FPT Den nationellt allmänt vedertagna gränsen för de större fartygssegmenten är eller mer. Uppgifter om fiskefartygens storlek finns i register som har tillgång till. Därför bör differentieringen enligt FSU:s mening göras i förhållande till fartygsstorlek och inte, såsom är fallet beträffande de normerade böterna, i förhållande till motorstyrka. 7TP PT Se t.ex. artikel 26.1 rådets förordning (EG) nr 1198/2006 av om Europeiska fiskerifonden, EGT L 223, (Celex 32006R1198). Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem nämnda gränserna om bör gälla för indelning i avgiftskategorier. Sanktionsavgiften vid fiske med de minsta fartygen, dvs. , bör vara . Vid fiske med fartyg med en längd av eller mer men bör avgiften vara . Vid fiske med de största fartygen, dvs. med en längd av eller mer, bör avgiften var . Genom den beskrivna differentieringen blir sanktionssystemet mer balanserat, något som särskilt framhålls i tilläggsdirektiven till FSU. Enligt FSU:s förslag kommer en allvarlig överträdelse, utöver sanktionsavgift, även kunna leda till återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd . Detta har beaktats när de differentierade avgiftsnivåerna tagits fram. Förslag: Sanktionsavgiften skall inte vara avdragsgill vid inkomsttaxeringen. För att sanktionsavgiften skall få avsedd effekt bör utgiften inte vara avdragsgill. Av 9 kap. 9 § inkomstskattelagen (1999:1229) följer att bl.a. offentligrättsliga sanktionsavgifter inte får dras av vid inkomsttaxeringen. I förarbetena till bestämmelsen anges att alla offentligrättsliga sanktionsavgifter som inte uttryckligen undan- tagits i respektive lag omfattas.TPF8FPT Det behövs således ingen ytterligare reglering för att uppnå det önskade resultatet. 7.6Vilken myndighet skall besluta om påförande av avgift? Förslag: prövar frågor om påförande av sanktions- avgift. Det kan i viss utsträckning överlåtas till förvaltningsmyndigheterna som är verksamma på området att ålägga avgiftsskyldighet (avsnitt 4.2). I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten är beroende av om överträdelsen skett med uppsåt eller av 8TP PT Prop. 1999/2000:2 del 2 s. 110 ff. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är som tidigare nämnts att uppnå en effektivisering. Ett förfarande där kontrollmyndigheten måste ansöka hos domstol för utdömande kan i viss mån sägas motverka det syftet. Det ligger därför nära till hands att en kontrollmyndighet ges rätt att besluta om avgift. Den av FSU föreslagna utformningen av sanktionsavgifts- bestämmelserna torde lämpa sig för prövning av förvaltnings- myndighet. Avgiften skall påföras när objektiva förutsättningar föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet. Avgifts- beloppet skall bestämmas enligt en fastställd taxa med relativt låga nivåer. Utrymmet för bedömningar är i det föreslagna systemet högst begränsat. har kontrollmyndigheterna stora befogenheter. Några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt att överlåta till kontrollmyndigheterna att ålägga avgiftsskyldighet torde inte föreligga. Det gäller särskilt mot bakgrund av möjligheten för den som ålagts avgift att få frågan prövad av domstol efter överklagande av beslutet (avsnitt 7.15). Det är som har det övergripande kontrollansvaret på fiskeområdet.TPF9FPT Det är verket som upptäcker och utreder flertalet av de överträdelser som föreslås kunna föranleda avgift. prövar enligt gällande ordning frågan om administrativa sanktioner. Av dessa skäl, och eftersom verket har för uppgiften nödvändig kompetens, bör pröva frågor om påförande av sanktionsavgift. Genom att förlägga prövningen till kan en prioritering av uppgiften förutses. Myndigheten får ytterligare ett verktyg för att säkerställa att reglerna efterlevs. kan direkt, utan att ärendet behöver gå vidare till någon annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad överträdelse. En betydande effektivitetsvinst bör kunna erhållas. 9TP PT 1 § förordningen (1996:145) med instruktion för . Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Förslag: Sanktionsavgift skall påföras genom beslut, som gäller som domstols dom. Det finns i detta sammanhang två tänkbara alternativ beträffande hur sanktionsavgift skall påföras. Avgiften skulle kunna påföras genom ett avgiftsföreläggande. Ett avgiftsföreläggande måste godkännas av den ålagde för att bli gällande. Godkänns inte föreläggandet kan det normalt hänskjutas till domstol för prövning. Ett annat alternativ är att sanktionsavgiften påförs genom ett beslut som gäller som domstols dom. Det innebär att ett sådant beslut blir gällande och vinner laga kraft om det inte överklagas. Den ålagde måste således överklaga beslutet om han eller hon vill ha det prövat av domstol. Alternativet att påföra avgift genom beslut innebär en större effektivitet och mindre tidsutdräkt jämfört med om påförandet sker genom avgiftsföreläggande som måste godkännas för att bli gällande. Det kan enligt FSU:s bedömning inte anses som oskäligt att det ankommer på den som ålagts avgift att agera i de fall denne inte är nöjd med beslutet. FSU förordar därför att avgift får påföras genom beslut som gäller som domstols dom. 7.8Tillfälle att yttra sig Förslag: Innan beslutar om sanktionsavgift skall den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Enligt FSU:s uppfattning bör den som riskerar sanktionsavgift utan undantag ges tillfälle att yttra sig över utredning. Denna möjlighet utgör en grundläggande förutsättning för materiellt riktiga avgöranden och systemets legitimitet. Yrkesfiskaren skall bl.a. ges tillfälle att påtala eventuella felaktig- heter och omständigheter som skulle kunna utgöra skäl för befrielse från avgift (avsnitt 7.13). Den som anspråket riktas mot bör tillsändas den utrednings- rapport eller liknande som sammanställt. Av materialet bör framgå vad verket gör gällande har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det i skrivelsen anges att avser att påföra sanktionsavgift. Enligt FSU:s förslag har kommunikationen betydelse för prövningen av frågan om preskription (avsnitt 7.14). I det följande avsnittet berörs frågan om delgivning vid kommunikation. Förslag: Beslut om att ta ut sanktionsavgift skall delges den ålagde. Fristen för betalning av sanktionsavgift och fristen för över- klagande av beslutet om avgift bör enligt FSU:s bedömning knytas till den tidpunkt när den ålagde fick del av beslutet (avsnitt 7.10 och 7.15). En förutsättning för detta är att det går att fastställa vilken dag det sker. Det är endast möjligt om beslutet delges den ålagde. Delgivning av beslutet om sanktionsavgift skall ske enligt bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428). I det föregående avsnittet har FSU föreslagit att den som anspråket riktas mot alltid skall ges tillfälle att yttra sig innan fattar sitt beslut. Det finns skäl som talar för att underrättelsen bör delges. Enligt FSU:s förslag kommer det förhållandet att möjlighet till yttrande getts att vara en förutsättning för att beslutet om sanktionsavgift skall anses ha tillkommit i laga ordning. Åtgärden kommer vidare enligt förslaget att ha betydelse för frågan om preskription inträtt. Något krav på delgivning av föreläggandet att yttra sig finns inte beträffande miljösanktionsavgifter. Enligt vad FSU erfarit delger tillsynsmyndigheterna på miljöområdet normalt inte denna kommunicering, en ordning som synes fungera väl. Mot delgivning av underrättelsen talar kostnads- och tidsaspekten. Det bör därför enligt FSU:s bedömning överlämnas till att i varje enskilt ärende bedöma om underrättelse bör ske genom delgivning eller på annat sätt. En bestämmelse med denna innebörd finns i 17 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223). Något behov av ytterligare författningsreglering i denna del finns därför inte. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Förslag: Sanktionsavgift skall betalas från det att beslutet delgetts den betalningsskyldige. Upphävs betalningsansvaret genom beslut som vunnit laga kraft skall erlagd avgift återbetalas samt ränta lämnas på beloppet enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgiften återbetalas. bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter skall betalas. Som redan framhållits är syftet med att införa sanktionsavgifter på fiskeområdet främst att uppnå en effektivisering. Betalningsfristen bör därför inte vara alltför lång. En frist synes mot den bakgrunden väl avvägd. De sanktionsavgifter FSU föreslår kommer att uppgå till måttliga belopp. Det torde därför inte finnas något behov av en möjlighet för att i särskilda fall bestämma en längre betalningsfrist. Fristen för betalning av sanktionsavgiften bör löpa från den dag när den betalningsskyldige fick del av beslutet. Erläggs inte betalning inom föreskriven tid skall fordran lämnas över till krono- fogdemyndigheten för indrivning. Sanktionsavgifterna tillfaller staten och utsökningsmålet hos kronofogdemyndigheten kommer att handläggas som ett allmänt mål (1 kap. 6 § utsökningsbalken). Härav följer att lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. blir tillämplig. Enligt FSU:s förslag skall beslutet efter delgivning och betalningsfristens utgång kunna verkställas som domstols dom som har vunnit laga kraft (avsnitt 7.11). Detta skall gälla utan hinder av att beslutet överklagas. Om betalningsansvaret för sanktionsavgiften upphävs slutligt, dvs. genom ett beslut som vunnit laga kraft, skall erlagd avgift återbetalas. På beloppet bör ränta lämnas enligt 5 § räntelagen för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgiften återbetalas. Den närmare ordningen för betalning av sanktionsavgifter bör enligt FSU:s uppfattning regleras i föreskrifter. Genom att verket får ett sådant bemyndigande ges myndigheten en möjlighet att överlåta åt annan att bevaka och driva in sanktionsavgifterna. Av föreskrifterna bör bl.a. framgå till vilken myndighet betalning skall erläggas. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem har enligt uppgift till FSU för avsikt att uppdra åt Kammarkollegiet att bevaka och driva in sanktionsavgifterna. Det skulle enligt FSU:s uppfattning vara en rationell lösning. Kollegiet har stor erfarenhet av sådana uppgifter beträffande andra statliga fordringar, bl.a. miljösanktionsavgifter (2 § föreskrifter [NFS 2002:16] om betalning av miljösanktions- avgifter). Kammarkollegiets hantering är kostnadseffektiv, något som är särskilt viktigt när avgiftsbeloppen är låga. Företrädare för Kammarkollegiet har uppgett att myndigheten är beredd att åta sig aktuell uppgift. Vid utformningen av FSU:s förslag har utredningen således utgått från att överlåter åt Kammarkollegiet att bevaka och driva in sanktionsavgifterna (föreslagen lydelse av 6 kap. 2 d § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen). Förslag: Ett beslut om sanktionsavgift får efter sista betalnings- dagen, dvs. efter delgivning av beslutet, verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft. Verkställighet skall kunna ske utan hinder av att beslutet överklagas. Vid ett överklagande kan domstolen stoppa (inhibera) verkställighet. Sanktionsavgiftens syfte är att vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida. Det förutsätter att en snabb verkställighet kan ske. En snabb verkställighet kan vidare förväntas öka betalnings- frekvensen. Mot den bakgrunden – och med hänsyn till risken för överklaganden endast i syfte att skjuta på verkställigheten – bör beslutet enligt FSU:s bedömning vara verkställbart utan hinder av att beslutet överklagats. Beslutet bör därför efter sista betalnings- dagen, dvs. efter delgivning av beslutet, kunna verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft (jfr 3 kap. 3 § utsöknings- balken). Beslutet bör dock kunna inhiberas av domstolen vid överklagande (jfr 28 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Den föreslagna regleringen innebär att sanktionsbeslutet kan verkställas utan att frågan om det funnits förutsättningar för att ta ut avgift har prövats av domstol. Det kan ifrågasättas om detta är förenligt med artikel 6 i . Artikeln föreskriver att var och en, vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem brott skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Vidare sägs i artikeln att var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen fastställts (oskuldpresumtionen). Rättssäkerhetskraven i artikel 6 innebär inte något absolut förbud mot omedelbar verkställighet. Av praxis från Europa- domstolen följer emellertid att staten måste se till att verk- ställighetsåtgärder i dessa fall hålls inom sådana gränser att en rimlig avvägning görs mellan de olika berörda intressena.TPF10FPT Enligt FSU:s förslag kommer sanktionsavgifterna att stanna vid relativt låga belopp. Särskilt mot den bakgrunden kan det inte anses utgöra ett alltför allvarligt ingrepp mot den som ålagts avgiften att verkställighet i vissa fall sker trots att denne bestritt ansvar genom att överklaga. Avgiften tillfaller staten. Någon risk för att återbetalning inte skulle kunna ske i de fall beslutet ändras efter överklagande föreligger därför inte. Därtill kommer att det är möjligt att stoppa verkställigheten genom inhibition. FSU bedömer mot den bakgrunden att de föreslagna bestämmelserna uppfyller kraven på en rättvis rättegång och oskuldspresumtionen i artikel 6 i . Föreslagna regler medför att hinner förflyta från det att en överträdelse konstateras till dess att beslut om sanktionsavgift verkställs. Risken för att den betalningsskyldige vidtar åtgärder för att undandra medel får anses liten. Med hänsyn härtill och till de relativt låga belopp som blir aktuella anser FSU inte att det föreligger något behov av en möjlighet att besluta om kvarstad. En rad olika internationella överenskommelser och EG-rättslig normgivning reglerar internationell indrivning av vissa offentlig- rättsliga fordringar. Det finns ett internationellt samarbete för indrivning av bl.a. skatt, tull, förverkande och socialförsäkrings- ersättningar. Sanktionsavgifter omfattas inte av något sådant samarbete. I en promemoria som dåvarande gav in till framhölls behovet av att utvidga samarbetet till att omfatta även sanktionsavgifter (Fi1999/241). Promemorian bereds alltjämt i . De sanktionsavgifter FSU föreslår kommer således inte att omfattas av något internationellt indrivningssamarbete. 10TP PT Salabiaku mot , avgörande samt och Vulic mot , avgörande . Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem kommer i och för sig att endast i begränsad utsträckning drabba utländska fiskare. Det är naturligtvis ändå viktigt att verkställighet kan ske i dessa fall. Frågan kan emellertid inte lösas inom ramen för denna utredning. I det fortsatta beredningsarbetet av Riksskatte- verkets promemoria bör emellertid frågan om internationell verkställighet av de sanktionsavgifter FSU föreslår uppmärk- sammas. Förslag och bedömning: Dubbla sanktioner – straff och sanktionsavgift – bör inte förekomma för samma gärning. De överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift skall därför undantas från det straffbara området. Inte heller vite och sanktionsavgift bör kunna åläggas för samma överträdelse. De överträdelser som skall medföra sanktionsavgift kan, till följd av föreslagen avkriminalisering, inte föranleda företagsbot. FSU har i avsnitt 6.3.1 gjort bedömningen att sanktionsavgiften bör ersätta det straff som kan utdömas. De överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift skall därför undantas från det straffbara området. Inte heller vite och sanktionsavgift bör kunna åläggas för samma överträdelse. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, skall därför sanktionsavgift inte få påföras för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. I FSU:s uppdrag ingår att särskilt överväga hur ett system med sanktionsavgifter bör förhålla sig till systemet med företagsbot. Bestämmelserna om företagsbot finns i 36 kap. . För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren i vissa fall åläggas företagsbot. En första förutsättning för företagsbot är således att det i utövningen av näringsverksamhet begåtts brott. Enligt 1 kap. 1 § är ett brott en gärning som är beskriven i balken eller annan lag eller författning och för vilken straff är stadgat. För att en gärning skall anses vara ett brott måste den alltså vara belagd med straff. Av 1 kap. 3 § framgår att med straff menas påföljderna böter och fängelse. En gärning som är Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem sanktionerad med en administrativ avgift är således inte att anse som brott enligt nationell svensk rätt. FSU har föreslagit att de överträdelser som kan medföra sanktionsavgift inte längre skall omfattas av det straffbara området. Det innebär alltså att de med sanktionsavgift belagda överträdelserna inte kommer att kunna föranleda företagsbot. Förslag: Sanktionsavgift skall inte påföras när det föreligger särskilda skäl mot detta. Enligt FSU:s förslag skall avgift påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Med hänsyn till det strikta ansvaret bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra en avgift i de fall där ett påförande skulle framstå som orättfärdigt. Frågan är hur stor möjligheten till undantag bör vara. I promemorian Ekonomiska sanktioner vid brott i närings- verksamhet behandlades frågan om hur jämkningsregler bör ut- formas.TPF11FPT Det anfördes bl.a. att det är angeläget att sådana regler utformas så att tillämpningssvårigheter såvitt möjligt undviks. Undantagen borde därför enligt promemorian vara klart preciserade, helst med vägledande exempel. Allmänt hållna regler av innehåll att avgiften inte skall åläggas i ursäktliga fall eller att beloppet får jämkas om det föreligger särskilda omständigheter borde enligt promemorian i all möjlig utsträckning undvikas. Det kan konstateras att förslagen i promemorian inte fått fullt genomslag i det fortsatta lagstiftningsarbetet. I stället har i många fall de mer allmänt hållna jämkningsregler som promemorian avrådde från använts när sanktionsavgifter har införts. Till exempel får sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen jämkas eller efterges om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften (8 kap. 6 § arbets- miljölagen). Skälet till att sådana lösningar valts torde vara att det är förenat med stora svårigheter att utforma klart preciserade undantagsregler. Svårigheten ligger bl.a. i att förutse alla situationer där jämkning bör kunna komma ifråga. Motsatt ståndpunkt mot den som presenterades i promemorian, dvs. att allmänt hållna jämkningsregler är att föredra framför klart 11TP PT Ds Ju 1981:3 s. 94. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem preciserade sådana, förekommer i doktrin.TPF12FPT Enligt FSU:s uppfattning bör inte faran med mer generellt hållna undantags- regler överdrivas. Den osäkerhet som inledningsvis kan råda bör kunna undanröjas i takt med att praxis bildas på området. Det sagda gäller särskilt mot bakgrund av att endast en myndighet, , kommer att vara beslutande som första instans. Från det straffbara området i fiskelagen är ringa överträdelser undantagna. Att undanta ringa överträdelser från det avgifts- sanktionerade området skulle enligt FSU:s uppfattning innebära ett alltför stort inslag av skönsmässiga bedömningar. Det skulle även motverka ett snabbt och enkelt beslutsfattande samt vara ett för stort avsteg från principen om strikt ansvar. Av praxis från framgår att presumtioner av straffrättslig karaktär skall hållas inom rimliga gränser och att det skall göras en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta för att presumtionen skall anses leva upp till det krav på rättssäkerhet som oskulds- presumtionen ger uttryck för. Domstolen har pekat på att det svenska skattetilläggssystemet innehåller flera subjektiva befrielse- grunder och därför ansett att det är godtagbart. En möjlighet att underlåta att ta ut avgift när det föreligger särskilda skäl är enligt FSU:s bedömning rimlig. Hänsyn har härvid tagits till att de överträdelser som kan komma ifråga för sanktionsavgifter inte tillhör de mest allvarliga och att detta beaktas vid fastställande av avgiftstaxan. Begreppet särskilda skäl utvisar att det är fråga om undantags- situationer och att utrymmet för att inte påföra avgift är begränsat. Personliga förhållanden, t.ex. sjukdom eller något annat liknande förhinder att fullgöra vad som ålegat den som begått överträdelsen, bör i vissa fall kunna utgöra särskilda skäl. Även vissa bagatellartade förseelser bör i någon utsträckning undantas. Om exempelvis ett dokument sänts till fel myndighet, skulle detta kunna utgöra ett särskilt skäl. Okunskap om gällande regler kan inte utgöra ett särskilt skäl för befrielse från avgift. Inte heller dålig ekonomi, tidsbrist eller dåliga rutiner utgör sådana skäl.