sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 Ett tillstånd att sända television i marknätet bör kunna förenas med villkor om att de av tillståndets övriga villkor som rör sändningarnas innehåll ska gälla även för sådana kompletterande sändningar via satellit som görs för att uppfylla en i tillståndet föreskriven skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet. 13.2 Innehållsregler och tillståndsvillkor Regler om radio- och TV-sändningars innehåll finns i 6 kap. radio och TV-lagen. Regler för innehållet kan också ges formen av tillståndsvillkor med stöd av 3 kap. radio- och TV-lagen. Tillstånd krävs för att sända ljudradio- och TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz, i praktiken för marksändningar, men inte för övriga sändningar. Reglerna i 6 kap. radio och TV-lagen kan tillämpas för såväl sändningar som inte kräver tillstånd som för tillståndspliktiga sändningar, medan tillståndsvillkor endast kan tillämpas för tillståndspliktiga sändningar. I 6 kap. 1 § finns den s.k. demokratiregeln som innebär att den som sänder TV-program eller som sänder ljudradioprogram med tillstånd av regeringen ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i TV ska antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild . Sådana program får inte sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt (6 kap. 2 §). Skyldigheten att sända beriktiganden behandlas i 6 kap. 3 §. Där anges att uppgifter som har förekommit i TV-program som inte är reklam och som har sänts på annat sätt än genom tråd ska beriktigas när det är befogat. För trådsändningar gäller att uppgifterna bör beriktigas. Skillnaden beror på att yttrandefrihetsgrundlagen inte medger att regeln görs tvingande i fråga om trådsändningar. Radio- och TV-lagens 6 kap. innehåller också ett förbud mot att otillbörligt gynna kommersiella intressen i program som inte är 354 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll reklam (4 §) och förbud mot viss åsiktsannonsering i program för vilka gäller villkor om opartiskhet (5 §). De villkor som kan förenas med tillstånd att sända TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio framgår av 3 kap. 7–9 §§. I 7 § anges att ett sändningstillstånd får förenas med villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i ljudradion och televisionen. I 8 § förtecknas ett stort antal andra villkor som får ställas i sändningstillstånden. Vissa av villkoren avser sändningarnas innehåll medan andra bland annat gäller tekniska frågor. Bland villkor som gäller innehållet kan nämnas skyldighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen (3 kap. 8 § 9) och skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv (3 kap. 8 § 12). Enligt 3 kap. 9 § första stycket får ett tillstånd förenas med villkor om förbud att sända reklam eller andra annonser eller att sända även andra sponsrade program än sådana som inte får sändas enligt bestämmelser i 7 kap. radio- och TV-lagen. Enligt lagrummets andra stycke får ett sändningstillstånd även förenas med villkor om förbud mot att diskriminera annonsörer. 13.2.1 Krav på saklighet En skyldighet att utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt fanns med redan i det första avtalet mellan AB Radiotjänst och Telegrafstyrelsen . Kraven på opartiskhet och saklighet lagfästes i samband med den tidigare radiolagens tillkomst 1966. Enligt den föredragande departementschefen måste reglerna tillämpas med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skulle råda i radion (prop. 1966:149 s. 29). Skyldigheten för programföretagen att beakta att det ska råda en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet i ljudradion och televisionen fördes över från sändningsavtalen till lagtexten (prop. 1977/78:91). Den nuvarande radio- och TV-lagen gav när den infördes möjlighet att ställa upp villkor om opartiskhet och saklighet för de sändningar som regeringen ger tillstånd till (se prop. 1995/96:160 s. 92). Enligt propositionen ska kraven på opartiskhet och saklighet ses mot bakgrund av att det inte råder 355 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 etableringsfrihet för sådana sändningar och att det därmed finns begränsade möjligheter att balansera ett program som sänds av ett programföretag med ett annat program eller programinslag som sänds av ett annat programföretag. Regeringen ansåg inte att det fanns skäl att ställa upp sådana krav för satellitsändningar eller för andra sändningar som omfattades av lagen men som inte kräver tillstånd av regeringen. De lagändringar som trädde i kraft innebär att tillståndsvillkor om bland annat opartiskhet och saklighet kan föreskrivas för tillståndspliktiga TV-sändningar och andra ljudradiosändningar än närradio och lokalradio. Innebörden av kravet på saklighet är enligt praxis främst att uppgifter som är av betydelse för framställningen ska vara korrekta och att framställningen inte får vara vilseledande, t.ex. genom att väsentliga uppgifter utelämnas. Om programföretaget har gjort en rimlig saklighetskontroll före sändning och uppgifterna senare ändå visar sig vara felaktiga kan programföretaget inte ansetts ha brutit mot kravet på saklighet. Felaktiga sakuppgifter måste dock alltid beriktigas när det är befogat. Något krav på beriktigande finns inte om väsentliga uppgifter har utelämnats. Frågor om överträdelser av kravet på saklighet aktualiseras huvudsakligen i anslutning till program om nyheter eller samhällsfrågor. Ärendena hos avser så gott som uteslutande public service-företagen och TV4. Av de ärenden som avgjordes vid nämndsammanträden och där kravet på saklighet aktualiserades gällde 51 , 18 och 8 TV4. Ett ärende gällde . Av 15 fällande eller kritiserande beslut gällde 9 , 4 och 2 TV4. 13.2.2 Krav på hänsyn till mediets genomslagskraft Skyldigheten att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft innebär (se prop. 1990/91:149 s. 142) att programföretagen ska visa varsamhet med program som har sådan karaktär att man kan förstå att delar av publiken kan bli upprörda eller skrämda. Det gäller t.ex. våldsskildringar eller inslag med sexualskildringar, program som kan verka skrämmande på barn, program som på ett felaktigt sätt speglar bruk av alkohol och narkotika och program som är uppenbart kränkande mot ettdera 356 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll könet eller mot människor med viss hudfärg, nationalitet eller religion. Kravet får dock inte drivas så långt att programföretagen sviker sin uppgift att meddela nyheter och stimulera till debatt. Bedömningen av våldsprogram bör därför vara mindre restriktiv när det inte rör sig om underhållningsprogram utan om nyhetsprogram eller samhällsbevakning. och TV tillämpar bestämmelsen bland annat vid bedömningen av program som innehåller skildringar av våld, sex och droger. Även program som kan uppfattas som diskriminerande, uppmana till brott etc. prövas mot denna bestämmelse. Vid bedömningen beaktar nämnden bland annat programsammanhanget, sändningstidpunkten och om programmet eller inslaget presenterats på ett sådant sätt att dess karaktär tydligt framgår. Enligt nämndens praxis får programföretagen inte heller sända program eller inslag som är uppenbart kränkande mot något av könen, mot människor med viss hudfärg, nationalitet, religion eller sexuell läggning eller mot människor med olika former av handikapp eller sjukdomar. Enligt praxis finns ett krav på återhållsamhet i fråga om våldsskildringar och våldsinslag som sänds på tider då barn kan antas ta del av programmen. Det finns också krav på återhållsamhet när det gäller avancerade sexuella framställningar. Nämnden tillämpar en strängare bedömning för program eller inslag före än för senare sändningar. För nyhetsprogram gäller som huvudregel att man ska visa återhållsamhet i framställningssättet vid sändningar före . har programföretag blivit fällda för att ha överträtt ett villkor om mediets genomslagskraft genom att sända program med våldsinslag på tider då barn kan antas ta del av programmen. De berörda programföretagen eller programtjänsterna är , , TV4, TV4 Film, och Kanal Lokal . har också gjort bedömningen att våldsskildringar har sänts i strid med 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen och gjort anmälan till Justitiekanslern. 13.2.3 Krav på respekt för enskildas privatliv Även en skyldighet att respektera enskildas privatliv har gällt sedan rundradioverksamhetens början i . Lagstöd för ett villkor 357 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 med den innebörden infördes i den tidigare radiolagen och fördes i oförändrad form över till radio- och TV-lagen. I de sändningstillstånd som har meddelats av Radio- och anges att den enskildes privatliv ska respekteras i programverksamheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat. och TV har i skriften redogjort för sin praxis. I ärenden som rör respekt för den enskildes privatliv tar nämnden först ställning till om den berörda personen kan identifieras av andra än dem som redan känner till de aktuella förhållandena. Om detta inte är möjligt sker ingen fortsatt prövning i ärendet. Kan personen identifieras är nästa steg i prövningen att bedöma om de lämnade uppgifterna eller sammanhanget är av sådan karaktär att programmet innebär ett intrång i personens privatliv. Om ett intrång bedöms ha uppkommit går nämnden vidare och prövar om det fanns ett allmänintresse som motiverade intrånget. Generellt sett gäller att personer med framskjutna positioner i samhället får tåla mera av negativ publicitet än privatpersoner. Enligt instruktion får nämnden bara pröva frågor om intrång i en enskilds privatliv om den enskilde skriftligen medger det. 13.2.4 Förbud mot att diskriminera annonsörer Möjligheten att ställa upp ett tillståndsvillkor med förbud mot att diskriminera annonsörer infördes 1991 i samband med att man införde bestämmelser om reklamfinansiering av marksänd svensk television. Bestämmelsen syftar till att komma till rätta med s.k. annonsvägran. Enligt förarbetena (se prop. 1990/91:149 s. 75 f) hindrar inte bestämmelsen att programföretaget utformar en egen annonspolitik som t.ex. innebär att det inte tar emot annonser för vissa varor eller tjänster. Enligt föredraganden är det då emellertid naturligt att företaget bemödar sig om ett konsekvent uppträdande. I ett senare lagstiftningsärende (se prop. 1992/93:75 s. 33) ansåg regeringen att det inte borde införas något förbud mot annonsvägran i lagen om satellitsändningar. Bakgrunden var att det i marksändningar i praktiken rådde monopol på sändningar med reklam medan det i satellitsänd television fanns konkurrerande reklam-TV-kanaler. Bestämmelsen har aktualiserats vid ett fåtal tillfällen som har gällt vägran att ta in annonser som har bedömts innehålla kontro358 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll versiella politiska budskap. Inget programföretag har fällts för att ha överträtt bestämmelsen. 13.2.5 Sanktioner Radio- och TV-lagen ger möjlighet att rikta sanktioner av olika slag mot den som åsidosätter lagens bestämmelser, t.ex. särskild avgift, marknadsstörningsavgift eller föreläggande som kan förenas med vite. Om någon åsidosätter bestämmelsen om varning i 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen får och TV förelägga honom eller henne att följa bestämmelsen. Justitiekanslern får förelägga den som vid upprepade tillfällen har sänt program med våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med samma bestämmelse att inte på nytt sända sådana bilder på tider och på sådant sätt att det finns en betydande risk att barn kan se programmen. Föreläggandena får förenas med vite. Om någon åsidosätter ett tillståndsvillkor som beslutats med stöd av 3 kap. 7 §, 8 § eller 9 § andra stycket radio- och TV-lagen, dvs. bland annat de ovannämnda villkoren om saklighet, mediets särskilda genomslagskraft, respekt för privatlivet och förbud mot att diskriminera annonsörer, kan och TV besluta att den sändande på lämpligt sätt ska offentliggöra nämndens beslut. 13.3 Radio- och (SOU 2006:51, avsnitten 2 och 3) 13.3.1 Tillståndsvillkor eller lagregler Radio- och konstaterade att samtliga sändningstillstånd som har meddelats TV-programföretag under svensk jurisdiktion innehåller likalydande tillståndsvillkor avseende saklighet, respekt för den enskildes privatliv, hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft samt, i de fall då programföretagen har rätt att sända annonser, förbud mot att diskriminera annonsörer. Mot bakgrund av att de nämnda villkoren kunde betraktas som ett slags standardvillkor ansåg utredningen att det skulle vara mer ändamålsenligt att de begränsningar av sändningsrätten som före359 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 skrivs i villkoren i stället reglerades direkt i radio- och TV-lagen. Med hänsyn till regleringen i 3 kap. 1 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen bedömde utredningen emellertid att bestämmelserna inte skulle kunna tillämpas på trådsändningar. Däremot ansåg utredningen att bestämmelserna borde tillämpas på såväl tillståndspliktiga som icke tillståndspliktiga sändningar som sänds på annat sätt än genom tråd. En förutsättning för att tillståndsvillkoren ska kunna omvandlas till lagregler är enligt utredningen att bestämmelserna är tillräckligt klara och tydliga. Utredningen ansåg att villkor som ålägger programföretagen skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt och att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv, liksom förbudet mot att diskriminera annonsörer, är tillräckligt preciserade för att uppfylla detta krav. Radio- och föreslog därför att det genom direkta bestämmelser i radio- och TV-lagen ska föreskrivas att den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd ska utöva sändningsrätten sakligt, med undantag för sändning av reklam och andra annonser, i programverksamheten ska respektera den enskildes privatliv om inte ett väsentligt allmänt intresse motiverar annat, om han eller hon har rätt att sända reklam och andra annonser, inte får diskriminera annonsörer. När det gäller skyldigheten att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft ansåg Radio- och inte att innebörden är tillräckligt tydlig för att villkoret i sin helhet skulle kunna omvandlas till en generellt tillämplig lagregel. Utredningen föreslog att en del av det som bestämmelsen täcker skulle tas in i lagen på så sätt att den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd, utöver vad som gäller enligt 6 kap. 2 § radio- och TVlagen, ska iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll 13.3.2 Respekten för enskildas privatliv – av Monacodomen beslutade europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () dom i det s.k. av Monacomålet (v. , no. 59320/00, EHCR 2004-VI), som gällde publicering av smygtagna fotografier av prinsessan av . I domen prövade frågan om avvägningen mellan skyddet för yttrandefriheten och skyddet för privatlivet enligt artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt domen måste det göras en tydlig åtskillnad mellan rapportering av fakta som exempelvis kan bidra till en demokratisk debatt om hur politiker utövar sina befogenheter, och rapportering av detaljer ur privatlivet beträffande en person som inte har några officiella funktioner. I det aktuella målet ansåg domstolen att fotografierna och de artiklar som åtföljde bilderna inte utgjorde ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse samt att allmänheten inte hade något legitimt intresse av att känna till var av befinner sig eller hur hon uppför sig i sitt privatliv och att även om det skulle finnas ett sådant intresse så måste det vika för prinsessans rätt till skydd av privatlivet. De tyska domstolar som ursprungligen hade prövat prinsessans talan ansågs inte ha gjort en rimlig avvägning mellan de motstående intressena och hade därmed brutit mot artikel 8 i konventionen. I betänkandet redovisade Radio- och att Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04, numera ) i yttrande till regeringen hade anfört att av Monaco-domen torde innebära att det i fall då någons privatliv har kränkts genom publicering av fotografier och artiklar borde finnas möjlighet att i efterhand utkräva straffansvar eller skadeståndsskyldighet och kanske även hindra publiceringen. Någon sådan möjlighet finns inte enligt svensk lagstiftning. Beredningen ansåg att frågan om en eventuell anpassning av den svenska lagstiftningen borde kunna övervägas bland annat inom ramen för Radio- och uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder, om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna. Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 13.3.3 Sanktioner och tillsyn Radio- och föreslog att Justitiekanslern ska ges rätt att förelägga den som vid upprepade tillfällen och på likartat sätt överträder den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen. Ett föreläggande ska få förenas med vite. De övriga föreslagna lagreglerna om skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt, skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv och förbud mot diskriminering av annonsörer borde enligt Radio- och sanktioneras genom att den som sänder föreläggs att offentliggöra fällande beslut av och TV. Det samma föreslogs gälla vid enstaka överträdelser av bestämmelsen om återhållsamhet vid sändning av program med våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Utredningen övervägde om bedömning i av Monaco-domen borde medföra att det införs en möjlighet till mer kraftfulla sanktioner vid överträdelse av den föreslagna lagregeln om skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv. Det som i första hand skulle kunna komma i fråga var föreläggande vid vite. Efter att ha redovisat svårigheten att utforma ett föreläggande som å ena sidan är tillräckligt preciserat och å andra sidan inte strider mot censurförbudet eller programföretagets rätt att avgöra vad som ska sändas kom utredningen fram till att någon mer ingripande sanktion inte borde införas. Radio- och föreslog också att tillsynen över om program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen skulle flyttas från Justitiekanslern till och TV och att nämnden ska få rätt att förelägga den som överträder förbudet mot att sända program med våldsskildringar eller pornografiska bilder på tider och sätt som avses i denna bestämmelse att offentliggöra nämndens fällande beslut. SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll 13.3.4 Tillämpning av tillståndsvillkor på vissa sändningar Utredningen redogjorde för två situationer där sättet att sända medför att de tillståndsvillkor som annars gäller för ett programföretag inte kan tillämpas. Sändning av sökbar text-TV kräver inte tillstånd. En konsekvens av det är att de villkor om opartiskhet och saklighet eller förbud att diskriminera annonsörer som kan gälla för ett programföretags tillståndspliktiga sändningar inte kan tillämpas för företagets text-TVsändningar. Eftersom ett villkor om opartiskhet inte gäller för textTV-sändningarna kan inte heller förbudet mot viss åsiktsannonsering enligt 6 kap. 5 § tillämpas på dessa sändningar. Satellitsändningar är inte heller tillståndspliktiga och därför kan exempelvis ett tillståndsvillkor att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft inte tillämpas på dessa sändningar. satellitsända programtjänst SVT består av program som sänds eller har sänts i SVT:s marksändningar men som ibland kan sändas . Ett program som ursprungligen har sänts på sen i marknätet kan därmed komma att sändas i SVT . De olika sändningstiderna kan få till följd att en sändning i SVT skulle kunna strida mot tillståndsvillkoret att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft, även om den ursprungliga sändningen inte strider mot detta villkor. Utredningen redogjorde också för ett fall då samma programinnehåll sändes dels i en tillståndspliktig digital marksändning, för vilken ett villkor om hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft gällde, och dels i en satellitsändning. För sändningarna ansvarade olika företag, som dock ingick i samma ägarsfär. och TV fann att det i det aktuella fallet var det företag som svarade för satellitsändningen som hade det redaktionella ansvaret för sändningen. Eftersom marksändningen var en vidaresändning av den ursprungliga satellitsändningen kunde villkoret om hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft inte tillämpas. Radio- och konstaterade först att bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen gör att det inte är möjligt att föreskriva att den som har tillstånd att sända television i marknät ska vara skyldig att följa sändningstillståndets villkor även vid sändning i kabelnät. Vidare hänvisade utredningen till att den i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala 363 Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 tekniken (SOU 2005:62) hade föreslagit att det ska krävas tillstånd för att sända sökbar text-TV i det digitala marknätet. Om detta förslag genomförs skulle tillståndet för text-TV-sändningar kunna förenas med samma villkor som för övriga tillståndspliktiga sändningar. Radio- och pekade också på sitt förslag att vissa tillståndsvillkor skulle göras om till lagregler som skulle gälla för samtliga sändningar som sker på annat sätt än genom tråd. Dessa förslag skulle i varje fall till viss del tillgodose behovet av att samma regler gäller för en sändning som förmedlas såväl i marksändning som via satellit. I övrigt bedömde inte utredningen att det behövde införas någon bestämmelse i radio- och TV-lagen om en generell skyldighet för den som har tillstånd att sända markbunden television att följa de villkor som tillståndet är förenat med även vid sändning via satellit. Utredningen anförde att skälet för tillståndsplikt för marksändningar är bristen på frekvensutrymme och att någon motsvarande brist inte råder för satellitsändningarna. Det fanns enligt utredningen inte anledning att ställa mer långtgående krav på satellitsändningar av ett företag med tillstånd för marksändningar än på sändningar från ett programföretag som enbart sänder via satellit. Däremot ansåg Radio- och att det borde införas en möjlighet att förena ett tillstånd att sända television i marknätet med villkor om att de av tillståndets övriga villkor som rör sändningarnas innehåll ska gälla även för sådana kompletterande sändningar via satellit som görs för att uppfylla en i tillståndet föreskriven skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet. Skälet var enligt utredningen att sådana sändningar träder i stället för de marksändningar som programföretagen enligt sändningstillstånden är skyldiga att förmedla och som tillståndsvillkoren skulle ha gällt för.