sou · GWB35 · 2008-02-28 00:00:00 — skyddet mot diskriminering är i grunden en fråga om mänskliga rättigheter. Alla människor är födda fria och lika i värde och rättig- heter. Alla skall ha lika möjligheter att mötas och bedömas utifrån sina egna individuella egenskaper och förutsättningar. Ett samhälle som slår vakt om alla människors lika värde är ett samhälle som ger alla möjligheter att utvecklas efter sin egen förmåga och sina egna val. Diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor. Ytterst är lagstiftningen ett uttryck för det fria, demokratiska samhället och de värderingar som ligger till grund för samhällsordningen. Regeringen har i olika sammanhang konstaterat att arbetet för att motverka all slags diskriminering och rasism är en av de viktigaste samhällsfrågorna överhuvudtaget (jfr t.ex. En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering skr. 2001/02:59 s. 6). Denna uppfattning består. Arbetet mot diskrimi- nering är ett arbete för de mänskliga rättigheterna till vilket det i det svenska samhället råder stor uppslutning. I regeringens skrivelse En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83) redovisas bland annat frågor som regeringen avser att prioritera i sitt fortsatta arbete med de mänskliga rättigheterna. En av dessa frågor är skyddet mot diskriminering. Till detta kan fogas att ett samhälle där diskriminering och utan- förskap inte får fotfäste är ett friare och öppnare samhälle där varje människa får tillfälle att utvecklas och att sträva efter sina egna mål oberoende av andras fördomar eller okunskap. Kampen mot diskrimi- nering syftar därför inte bara till att skydda människor mot orättvisor. Den har också till ändamål att bidra till att människors möjligheter och livschanser förbättras. Detta är ett positivt bidrag till samhället i stort och till människors vardag. Bland diskrimineringsgrunderna har även kön fått ett utökat skydd över tiden. Detta skydd bör ses i ljuset av allt högre ställda krav på åtgärder från det allmännas sida för att uppnå jämställdhet. Ett utökat skydd mot diskriminering är således ett av flera verktyg för att uppnå målsättningen om ett jämställt samhälle. Jämställdhet som rättslig princip har, som nämns ovan i avsnitt 9.2, utvecklats från formell till materiell (se vidare nästa avsnitt Jämställdhets- utvecklingen). Den senare betydelsen av jämställdhetsprincipen ställer stora krav på aktiva åtgärder för att uppnå jämställdhet. Den stämmer vidare väl överens med den svenska demokratisynen. Den moraliska grunden för den svenska demokratin, uttryckt av , är att varje människa är lika mycket värd och att hennes värdighet inte får kränkas. Denna hållning är inte bara en abstrakt idé, som kan uttryckas i målsättningsstadganden i grundlagen, utan förpliktar också att omsättas i handling (SOU 2000:1 s. 17). Detta krav på aktiv handling betonas också i jämställdhetspolitiken (se t.ex. prop. 2005/06:155). Utredningen anser att diskriminering i reklamsammanhang på grund av kön bör behandlas lika med diskriminering på samma grund i andra sammanhang. All könsdiskriminering, oavsett om den primärt riktar sig gentemot individer eller grupper, motverkar jämställdhet och inverkar därmed indirekt på alla individers möjlighet att forma samhället och sitt egna liv. Att befintlig diskrimineringslagsstiftning primärt skyddar individen utesluter därför inte att resonemanget förs över till situationer där diskrimineringen mer indirekt drabbar individen. Tilläggas kan att diskrimineringslagstiftningen också kan tvinga fram förändringar i de grundläggande normerna på det område som omfattas av diskrimineringsförbudet. Reglerna om indirekt diskriminering innebär, enligt , ett kvalitativt språng i försöken att åtgärda negativ särbehandling av vissa grupper som man inte längre vill acceptera (, Strukturella aspekter på diskriminerings- lagstiftning och normativa förändringsprocesser, i Numhauser- (red. ), Perspektiv på likabehandling och diskriminering, 2000, s. 46). Att förhindra diskriminering är också ett uttalat mål för ICC. Som näringslivets internationella organisation arbetar den med att främja hög etisk standard på marknadskommunikationens område genom egna uppförandekoder som ska förhindra bl.a. diskrimi- nering på grund av kön och att respekten för mänsklig värdighet undergrävs. Synen på relationen mellan kvinnor och män samt motverkandet av könsdiskriminering har förändrats . Jämställdhets- principen har inte samma innebörd som den hade när den formella jämställdhetsprincipen, vilken innebar att kvinnor och män skulle garanteras lika rättigheter och lika värde, infördes i regeringsformen . är jämställd- hetsprincipen att anse som materiell, vilket enligt EG-fördraget innebär att jämställdhet ska främjas på de områden som anges i artikel 3 i samma fördrag. Enligt den svenska grundlagen ska det allmänna verka för att alla ska uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället (1 kap. 2 § regeringsformen). är målsättningen i såväl internationell som svensk rätt materiell jämställdhet. Även om det kan råda delade meningar om vad begreppet materiell jämställdhet innefattar kan det enligt Lerwall konstateras att det råder enighet om att sådan inte enbart innebär en formell lika- behandling. Det krävs således mer än enbart formella förbud mot könsdiskriminering för att uppnå verklig jämställdhet. Staterna måste vidta olika åtgärder för att aktivt arbeta för jämställdhet. (Lerwall, Könsdiskriminering. En analys av nationell och inter- nationell rätt, 2001, s. 421 f.). Enligt den tidigare synen på jämställdhet som ett formellt mål, innebar icke-diskriminering detsamma som jämställdhet eller lika rättigheter. går staternas ansvar för att vidta åtgärder för att uppnå jämställdhet längre. Dagens jämställdhetsprincip ställer således högre krav på åtgärder från det offentligas sida för att undanröja hinder mot jämställdhet än vad som krävdes med stöd av den tidigare principen. Jämställdhetspolitiken har in baserats på genussystemet som kunskapsgrund (skr. 2002/03:140 s. 7). I den översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet som gjordes 2005 (SOU 2005:66) sammanfattades förändringen på så sätt att synen på jämställdhet hade övergått från att ses som en fråga om attityder till att definieras i termer av makt. De åtgärder som därefter vidtagits har skett på grundval av denna förståelse. Könsdiskriminerande reklam har definierats som diskrimine- rande även om diskrimineringens karaktär skiljer sig något åt från huvuddelen av annan rättsligt reglerad diskriminering. Att diskrimineringslagstiftningen skyddar individen måste ses i ett sammanhang enligt vilket samhället har ett ansvar för att uppnå ett jämställt samhälle. Diskrimineringsförbud är ett verktyg för att uppnå jämställdhet, medan aktiva åtgärder eller åtgärder för att främja jämställdhet är andra verktyg. Krav på åtgärder, bland annat när det gäller stereotypa bilder av kvinnor och män i medier, ställs inte direkt genom rättsligt bindande normer. Däremot framgår uttryckligen av artikel 5.a i om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att ändra mäns och kvinnors sociala och kulturella beteendemönster för att därmed avskaffa fördomar samt seder och bruk som grundar sig på föreställningen om det ena könets underlägsenhet eller på stelnade roller för mäns och kvinnor. Liknande krav på handling finns i deklarationen från , handlingsplan för jäm- ställdhet och svensk jämställdhetspolitik. Objektifierande och stereotypa bilder av kvinnor och män som förekommer i reklam anses motverka samhällets jämställdhets- strävanden. Reklamen bidrar därmed till konstruktionen av såväl en stereotyp femininitet och maskulinitet. Kön förstås som kon- struerat (genusbegreppet används ofta för att beteckna denna syn) och bilder som vi exponeras för antas ha betydelse för formandet av människors könsidentitet (skr. 2002/03:140 s. 13 och prop. 2005/06:155 s. 35). Detta bekräftas av den forskning som redo- visats i avsnitt 2. Reklam riktad till barn har en särskilt stor betydelse i denna konstruktion, eftersom deras identitet formas i större utsträckning än vuxnas. Utredningen anser därför att reklamen tillsammans med övriga medier har en stor påverkan på människors könsuppfattning, vilket också styrks av att för jämställdhet 2006–2010 betonar mediers roll för att bryta traditionella könsrollsmönster (se avsnitt 4.2.16). Av principiella skäl är det viktigt att samhället i lag fördömer diskriminering av kön i reklam, så som har gjorts på andra om- råden. En lag får mot bakgrund av övrig lagstiftning mot diskrimi- nering och den materiella jämställdhetsprincipen anses vara en konsekvent metod för att förhindra denna diskriminering. Det finns en uttrycklig ambition bland världens stater att begränsa och motverka stereotypa könsroller och skildringar i medier, inklusive könsdiskriminerande reklam (se avsnitt 4 samt avsnittet ovan). En lagstiftning mot könsdiskriminerande reklam utgör en klar markering att samhället inte accepterar sådan reklam. En lagstiftning kan förväntas ha en preventiv effekt på så sätt att risken att drabbas av sanktioner kan avhålla företag att publicera köns- diskriminerande reklam. En väsentlig fråga är om det finns rättsliga normer som hindrar att åtgärder när det gäller reklam vidtas. Den reglering som finns om reklam omfattar inte just könsdiskriminerande reklam. Däremot regleras annan typ av reklam som har likheter med den könsdiskriminerande i så måtto att den är oönskad av skäl som rör otillbörlighet, hälsa eller annat. finns alltså lagstiftning som möjliggör ingripanden mot olika typer av oönskad reklam. Det måste mot bakgrund av bl.a. detta anses egendomligt att lag- stiftaren inte markerat att samhället inte accepterar köns- diskriminerande reklam. Man kan ställa sig frågan varför det i reklam ska tillåtas att kränka kvinnor eller män. I andra sammanhang accepteras inte kränkningar som är relaterade till kön eller andra egenskaper hos en person. Tvärtom ser lagstiftaren allvarligt på kränkande hand- landen. I t.ex. straffskärpningsstadgandet i 29 kap. 2 § anses det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet om motivet till brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande omständighet. Vidare kan annans grovt kränkande beteende som föranlett en person att begå brott, vid bedömningen av straffvärdet anses som en förmildrande omständighet, enligt 29 kap. 3 § . I 16 kap. regleras brott mot allmän ordning. I 8 § nämnda kapitel stadgas att den som i uttalanden eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, tros- bekännelse eller sexuell läggning, döms till hets mot folkgrupp. I 16 kap. 9 § kriminaliseras olaga diskriminering på så sätt att en näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra, ska dömas för olaga diskriminering. Lagstiftaren har även bedömt att det finns behov att i vissa fall ålägga någon att motverka kränkningar genom aktiva åtgärder. Genom lag (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (barn- och elevskydds- lagen) har den tidigare i Skollagen (1985:100) införda skyldigheten att motverka alla former av kränkande behandling fått en ökad tyngd. Genom barn- och elevskyddslagen understöds kravet på aktiva åtgärder av en skadeståndsskyldighet. Lagen avser inte enbart åtgärder för att förhindra barns och elevers beteende, utan fokuserar också på personalens bemötande och handlande gente- mot barn och elever, på miljön, på den pedagogiska verksamheten och hur den organiseras för att förhindra och eliminera diskrimi- nering och annan kränkande behandling. Att motverka alla former av kränkande behandling innefattar krav på ett målinriktat arbete för att hävda de grundläggande värden som uttrycks i skollagen (Rimsten, Diskriminering och annan kränkande behandling – i skola och förskola, 2006, s. 85). Det har förekommit en långvarig samhällsdebatt om och åter- kommande kritik har riktats mot könsdiskriminerande reklam. Vid försök att lagstifta i frågan har en eventuell reglering skjutits om den fortsatta utvecklingen visar att omfattningen ökar och problemet blir större (se avsnitt 3, betän- kande 2003/2004:LU8 med vidare hänvisningar). Med det underlag som redovisas i detta betänkande kan utredningen konstatera att den könsdiskriminerande reklamens andel av all reklam inte minskat. Det är visserligen inte möjligt med det underlag som finns tillgängligt och som har kunnat tas fram inom ramen för denna utredning att i absoluta tal bestämma omfattningen av den köns- diskriminerande reklamen. För att kunna göra det krävs en rättslig eller på annat sätt vedertagen definition utifrån vilken en bedöm- ning kan göras. Något sådant underlag finns inte. Men det finns tillräcklig grund för att konstatera att omfattningen ökar. Det har kunnat konstateras att reklamen expanderar kraftigt och finner allt fler nya former, allt mer av vår tid tas i anspråk av reklamen, bildens betydelse i reklamen har ökat, reklamen är en viktig del i identitets- skapandet, bilden av kvinnan är konservativ och förändras inte i takt med samhällsutvecklingen, bildmönstret i utomhusreklamen visar på en relativt hög grad av schablonisering samt reklam som riktar sig till barn och unga innehåller synnerligen stereotypa skildringar av kvinnor och män. Trots att såväl omfattning som problemet kan antas ha ökat respektive har blivit större, är det enligt utredningens mening, emellertid inte omfattningen i sig som är avgörande för om lag- stiftning ska ske (som nämns i avsnittet Allmänt ovan). Enligt utredningens mening är det i stället arten av företeelsen, dvs. det faktum att reklamen är könsdiskriminerande, som är avgörande och tillräckligt för att fastställa ett behov av lagreglering. Det finns ett samhällsintresse av att motverka könsdiskriminering på samhällets alla områden. Reklamområdet är ett av få samhällsområden där det fortfarande inte är förbjudet i lag att diskriminera på grund av kön. Den nuvarande ordningen med ett självreglerande organ gör inte behovet av lagstiftning mindre. Lagar har möjlighet att långsiktigt förändra vårt samhälle, våra värderingar och vårt beteende. Inte minst gäller detta lagstiftning mot könsdiskriminering och för jämställdhet. Om könsdiskrimi- nering i reklam godtas kan gamla värderingar ytterligare befästas. I fall en nedvärderande syn och kränkningar får förekomma kan övriga lagar om jämställdhet och diskriminering p.g.a. kön utarmas. Ett förbud mot könsdiskriminerande reklam motverkar kränk- ningar av kvinnor och män framförallt på lång sikt. På så sätt kan en lagreglering bidra till att ändra attityder, beteenden och förebilder kring jämställdhet mellan könen. Näringslivets egenåtgärder inte tillräckliga kom till för att motarbeta könsdiskriminerande reklam, men också för att förhindra införandet av lagstiftning. Under utred- ningens gång har deklarerat att verksamheten kommer att läggas ned om lagstiftning mot könsdiskriminerande reklam införs. Enligt utredningen visar en sådan hållning att existensen av är avhängigt av branschens vilja och ger uttryck för avsaknad av ett sådant genuint engagemang som krävs för att motverka köns- diskriminering inom reklam. ERK:s verksamhet har pågått . Trots detta före- kommer könsdiskriminerande reklam i inte obetydlig omfattning. Som redogörs för ovan har andelen könsdiskriminerande reklam inte minskat och omfattningen har i absoluta tal ökat. Detta talar för att ERK:s verksamhet i kombination med övriga åtgärder som företagits inte varit tillräckliga. I propositionen till marknadsföringslagen (prop. 1994/95:123) uttalades att om man inte kom till rätta med avarterna genom näringslivets egen- åtgärder kan frågan om lagstiftning åter bli aktuell (se avsnitt 3.17). När det gäller ERK:s verksamhet anser utredningen det vara visat att saknar kraftfulla sanktionsmöjligheter. En konsument- anmälan och en uppmaning från förefaller inte tas på något större allvar av berörda annonsörer. Det har i kartläggningar visat sig att flertalet anmälda annonsörer inte bryr sig om vare sig att bemöta en anmälan eller att rätta sig efter beslutet (se avsnitt 8), sällan använt sig av den initiativrätt man har att själv anmäla kampanjer, alla beslut motiveras inte. Detta gäller huvuddelen av de friande fallen. Därmed är det svårt att få en uppfattning om ERK:s bedömning av vad som är etiskt godtagbar reklam och vad som inte är det (se avsnitt 8.5). de kriterier som används vid bedömning huruvida reklam är könsdiskriminerande eller ej samt operationalisering av dem är otydliga. I de friade motiveringarna ställs i flera fall schabloni- sering i motsatsförhållande till kränkning och endast det sist- nämnda likställs i sin tur med könsdiskriminerande (se avsnitt 8.5), det är framförallt den kränkande reklamen som fälls. Den schabloniserande reklamen fälls nästan enbart då det gäller reklam riktad till barn. I detta sammanhang ska tilläggas att enligt sekreterare är det främst den kränkande reklamen som anmäls. Ett argument mot lagstiftning och för som framförts i utredningen är att en lagstiftning endast skulle kunna omfatta den kränkande reklamen. Kartlägg- ningarna av ERK:s verksamhet –1995 samt 2006 visar att detta är fallet också med , anmäld könsdiskriminering av män frias genomgående. menar att det är svårare att kränka män då de inte diskriminerats historiskt på grund av sitt kön (se avsnitt 8.5). Detta bör ställas emot att en ökad andel män anmäler reklam som könsdiskri- minerande mot män. har möjlighet att vara mer långtgående i sina bedömningar, men att detta utrymme inte använts i någon nämnvärd om- fattning, handläggningen i är snabbare och mindre kostsam än motsvarande i en domstol, Utredningen ser det emellertid som viktigt att branschen fortsätter med frivilliga åtgärder för att främja god sed inom reklambranschen vid sidan av en lagstiftning. ERK:s förebyggande roll kan fylla en viktig funktion. I för jämställdhet 2006–2010 aviseras att kommissionen kommer att inleda en dialog med medierna för att få dem att framställa kvinnor och män på ett sätt som frångår de stereotypa uppfattningarna (se avsnitt 4.2.16). I utredningen har det framförts ytterligare argument mot lagstift- ning som utredningen vill bemöta. Det har anförts att en lag om förbud mot könsdiskriminerande reklam innebär inskränkningar i yttrandefriheten och att ett sådant förbud inte kan införas utan att ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen görs. Utredningen delar inte uppfattningen om att det krävs grund- lagsändring (se för närmare redovisning under avsnitt 9.8). För det fall att utredningens ståndpunkt inte accepteras anser utredningen att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör ändras. En sådan ändring innebär inte någon inskränkning i det syfte tryck- och yttrandefriheten värnar om (se avsnitt 9.8.3 och 9.8.4). I detta sammanhang kan tilläggas att könsdiskriminerande reklam ses som ett hinder för att uppnå jämställdhet och som kränkande av människors värdighet. Demokratin ställer krav på handling för att motverka kränkning av människor (SOU 2000:1 s. 17 ff.). Om en grundlagsändring behövs anser utredningen att behovet av en lag mot könsdiskriminerande reklam uppfyller de krav i regeringsformen för en inskränkning, nämligen att den avser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (se avsnitt 4.6.2, 9.8.2 och 9.8.5). Den grundlagsskyddade tryck- och yttrande- friheten möjliggör avvägningar till förmån för andra intressen. En lagstiftning med förbud mot könsdiskriminerande reklam är därför möjlig att genomföra. Att en grundlagsändring medför att det tar att införa en lag utgör inget hinder i sig för att lagreglera ett förbud mot könsdiskriminerande reklam. Utredningen anser att könsdiskriminerande reklam utgör ett problem genom att objektifiera människor och/eller ge uttryck för stereotypa skildringar av kvinnor och män. Detta står i uppenbar strid med samhällets jämställdhetssträvanden. Att den könsdiskri- minerande reklamen är ett problem får även stöd i samhälls- debatten då frågan om lagstiftning mot sådan reklam dyker upp gång på gång och har gjort så under . Även har i sina rapporter återkommande definierat det som ett problem. Stöd för detta har de haft bland annat i olika grupper i samhället som tillfrågats samt i att könsdiskriminerande reklam anmälts till i, åtminstone, samma omfattning som . Vid en avvägning mellan argumenten för och mot lagstiftning anser utredningen att övervägande skäl talar för att lagstiftning mot könsdiskriminerande reklam bör införas. Utredningen anser att det ovan redovisade visar och innebär att de åtgärder som vidtagits inte tillräckligt motverkat den könsdiskriminerande reklamen. Inte heller är det tillräckligt att utredningens övriga förslag, förutom lagstiftning, avseende förbättringar och nya åtgärder vidtas. Sådana förslag har lämnats tidigare, men det har dock inte lett till att den könsdiskriminerande reklamen har minskat. Detta talar enligt utredningens mening för att det krävs fler och kraftfullare åtgärder. För att uppnå en hög motverkande effekt mot könsdiskrimi- nerande reklam behöver en kombination av insatser vidtas och lagstiftning bör vara den centrala åtgärden. Behovet av lagreglering är större än tidigare med hänsyn till utvecklingen inom jäm- ställdhets- och diskrimineringslagstiftningen och reklamens ökade betydelse i samhället. Utredningen anser att det är av stor vikt att ERK:s verksamhet fortgår även om en lagstiftning mot könsdiskriminerande reklam införs. I vissa av de andra nordiska länderna finns välfungerande system med egenåtgärder vid sidan av sådan lagstiftning. En sådan ordning bör även kunna förekomma i . Precis som direktör i anfört är det mycket viktigt att näringslivet på eget initiativ tar sitt ansvar för de människo- uppfattningar och beteendemönster som reklamen förmedlar efter- som det inte är tillräckligt med enbart övervakning (se avsnitt 7.4). Utredningen hyser därför förhoppning om att kommer att fortsätta sin verksamhet även om en lagstiftning införs. 9.6.7Diskuterade förslag under utredningsarbetet som utredningen valt att inte föreslå Vissa av de förslag som framförts under utredningsarbetet avseende hur könsdiskriminerande reklam kan motarbetas har utredningen valt att inte föreslå som en framkomlig väg att gå. Nedan redogörs kortfattat skälen för ställningstagandena. Utredningen föreslår inte att ERK:s och verksamhet ska slås ihop. I tidigare utredningar har sådant förslag lagts med hänvis- ning till att det skulle förbättra arbetet med att motarbeta köns- Förslaget har diskuterats av de två råden som kommit fram till att man inte vinner så mycket på en sådan åtgärd. Tvärtemot kommer den kompetens som finns i i viss mån att gå förlorad. I detta sammanhang bör poängteras att det dock är viktigt att MER aktivt informerar om detta råd får in anmälningar som bör handläggas av . Utredningen föreslår inte att ERK:s sanktioner utvidgas genom att införa en möjlighet att ta ut en avgift av de som blir fällda. Utan stöd i lagstiftning kan en avgiftssanktion bara införas på frivillig väg t.ex. genom att de som är medlemmar i fri- villigt åtar sig att betala en avgift om de fälls av för köns- diskriminerande reklam.