sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Vuxna med kort eller bristfällig utbildning ska få stöd i att påbörja och genomföra utbildning. I läroplanen och skolformsförordningarna finns åtskilliga riktlinjer som är riktade till lärarna. Enligt utredningens bedömning finns det skäl att i första hand granska förutsättningarna för lärarnas ansvars- tagande inom ramen för kunskapsuppdraget. Direktiven pekar också på nya områden som utredningen ska undersöka, t.ex. undervisningens ändamålsenlighet och en central funktion för granskning av lärares rättning av nationella prov. I grundskoleförordningen föreskrivs att lärarna fortlöpande ska informera eleven och elevens vårdnadshavare om elevens skolgång. Minst varje termin ska läraren, eleven och elevens vårdnadshavare i ett utvecklingssamtal prata om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas. Som ett led i lärarens uppfölj- ning av elevens kunskapsutveckling ska läraren i en individuell utvecklingsplan skriftligt sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå målen och i övrigt utvecklas så långt som möjligt. Informationen i utvecklingssamtalet bör grunda sig på en utvärdering av elevens utveckling i relation till målen i läroplanen och kursplanerna. På begäran av en elevs vårdnadshavare ska läraren som ett komplement till utvecklingssamtalet även lämna annan skriftlig information om elevens skolgång. I grundskoleförordningen anges även hur betygssättningen ska gå till och hur nationella prov ska tillämpas. I läroplanen anges riktlinjer för hur läraren ska arbeta för att eleverna ska nå utbildningsmålen. Dessa riktlinjer tar upp frågor som gäller normer och värden, t.ex. att klargöra och med eleverna diskutera det svenska samhällets värdegrund och samarbeta med hemmen i elevernas fostran. Undervisningen ska utgå från varje enskild individs behov, förutsättningar, erfarenheter och tänkande samt stärka elevernas vilja att lära och elevens tillit till den egna förmågan. Läraren ska vidare stimulera, handleda och ge särskilt stöd till elever som har svårigheter i undervisningen. En förutsätt- ning för lärandet är också att eleverna kan och vill ta ett personligt ansvar för sin inlärning och för sitt arbete i skolan. Det är en upp- gift för läraren att så sker. Frågor om elevers inflytande på arbetssätt, arbetsformer och undervisningens innehåll samt att detta inflytande ökar med stigande ålder och mognad betonas i läroplanen liksom att läraren ska verka för att flickor och pojkar får ett lika stort inflytande över och utrymme i undervisningen. Läraren ska allsidigt utvärdera varje elevs kunskapsutveckling i förhållande till kursplanernas krav samt vid betygssättningen utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper i förhållande till de nationella målen. Även i gymnasieförordningen finns bestämmelser om betyg som riktar sig till lärarna: hur lärarna ska sätta betyg på kurser och på projektarbetet. Vidare anges att lärarna ska använda sig av nationellt fastställda prov som ett hjälpmedel för att bedömnings- grunderna ska bli så enhetliga som möjligt över landet. Det finns även bestämmelser av administrativt slag om hur betyg ska utfärdas. Läroplanens riktlinjer för läraren i gymnasieskolan liknar de i Lpo 94. Riktlinjerna för betygssättning är dock utformade till att det i hela gymnasieskolan ska sättas betyg för avslutade kurser. Läraren ska bl.a. fortlöpande ge varje elev information om elevens utvecklingsbehov och framgångar i studierna och redovisa för eleverna på vilka grunder betygssättning sker. Vid betygssättningen ska läraren utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper i förhållande till kraven i kursplanen och även beakta sådana kunskaper som en elev tillägnat sig på annat sätt än genom den aktuella undervisningen. Utredningens förslag: huvuduppgift är att granska verksamheters kvalitet och utöva tillsyn av regelefterlevnad i förhållande till styrdokumenten. Utbild- ningsinspektionens granskningsuppgift bör baseras på att skol- huvudmannen och rektor i en självvärdering redovisar kvaliteten i den verksamhet de ansvarar för. Utredningens bedömning: I huvudsak bör tillsynen koncentreras till författningar i skollagen och skolformsförord- ningar och kvalitetsgranskning i förhållande till läroplaner och kursplaner. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Utbildningsin- spektionen ska enligt direktiven även fortsättningsvis omfatta såväl tillsyn som kvalitetsgranskning. Gränslinjen mellan tillsyn och kvalitetsgranskning är inte skarp inom utbildningsinspek- tionen. Det är framför allt oklart vad som menas med kvalitets- granskning. Kärnan i begreppet tillsyn är tydligare eftersom det handlar om granskning med stöd av lag och andra författningar. Tillsyn ger vanligen den myndighet som utför tillsynen möjlighet att besluta om någon form av ingripande. Det förekommer också att andra verksamheter som t.ex. rådgivning eller utvecklingsstöd läggs in i begreppet. TillsynsutredningenTPF5FPT stannade vid att tillsyn borde avgränsas till följande definition En oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objekt- ansvarige. förslag bereds i . tillsyn är i huvudsak reglerad i verkets instruktionTPF6FPT. Det är enbart tillsyn av fristående skolor som regleras i skollagen. I instruktionens 2 § 1 punkt anges att genom utbildningsinspektion ska granska kvaliteten i skolväsendet och ha tillsyn enligt 3 §. I denna paragraf anges de skolformer, skolhuvudmän etc. som ingår i Skol- verkets tillsynsansvar. Utredningen har erfarit att det inom ramen för pågående skollagsarbete inom över- vägs hur tillsynen över skolväsendet ska lagregleras. Tillsyn innebär en kontroll av att huvudmän och skolor uppfyller författningarnas krav. I de allra flesta fall handlar det om att på ett relativt enkelt sätt granska att huvudmän och rektorer gör vad de enligt författningarna ska göra. Indikationer eller bevis för om ansvariga uppfyller författningarnas krav kan kontrolleras på många sätt. Inspektörerna hämtar in skriftligt material från skolorna innan de besöker dem. Detta material gås igenom och bedöms dels utifrån om man i verksamheten gjort vad som förväntas, dels om det man gjort uppfyller kraven. Tillsynen kan handla om många typer av uppgifter som t.ex. att kontrollera om skolan har en likabehandlingsplan, om den arbetats fram på ett sätt som förordningen föreskriver och om den innehåller de avsnitt som lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling anger. Visar en skolas likabehand- lingsplan brister i något avseende anger att detta är ett 5TP PT SOU 2004:100 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, 2004. 6TP PT Förordningen (2002:1160) med instruktion för . Däremot kan inom ramen för tillsyns- granskningen inte avgöra om skolan arbetar utifrån lagens inten- tioner. Detta är en form av granskning som innebär att gör en bedömning av om arbetet är av god kvalitet med utgångs- punkt i de kriterier som lagen anger. Det går enligt utredningens uppfattning inte att komma ifrån att en relativt omfattande del av utbildningsinspektionen handlar om att kontrollera lagefterlevnaden i skolhuvudmännens och rektorernas arbete. Det är och kommer även i fortsättningen att vara en viktig del i arbetet. Granskningsområden av tillsynskaraktär kan däremot enligt utredningens bedömning, i högre utsträckning än kontrolleras på ett annat sätt. En metod att göra tillsyn är att skolorna inför en inspektion upprättar en självvärdering. Ett sådant dokument kan bestå av ett antal frågor av både av tillsyns- och av kvalitetskaraktär. En genomarbetad och systematisk självvärdering som undertecknas av rektor som ansvarig tjänsteman kan utgöra ett redskap för inspektionen på flera sätt. Dess syfte är att ge inspektörerna ett underlag för att förbereda inspektionsbesöket. Den kan också användas vid platsbesöket där dess innehåll stäms av mot intervjuer och stickprov. I utredningens direktiv framgår att tillsynen enligt regeringens bedömning fungerar väl. Det är den kvalitetsgranskande delen av utbildningsinspektionen som regeringen anser behöver förstärkas. Vilken betydelse kan man då lägga in i begreppet kvalitetsgransk- ning? Ett sätt att inleda avgränsningen har gjorts ovan i och med att utbildningsinspektionens tillsynsuppgifter kan ses som granskning av lagefterlevnad. Det är naturligtvis även ett mått på kvalitet om en huvudman eller en skola driver sin verksamhet enligt lagar och förordningar. Därför går det inte att dra någon tydlig skiljelinje mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. granskning av vilken kvalitet en huvudmans eller en skolas verksamhet har kan i huvudsak ta sin utgångspunkt i de krav som ställs i läro- och i kursplanerna. De mål som förekommer i dessa är mindre konkreta än de som ställs i de författningar som nämnts ovan. Målen i läro- och kursplaner uttrycker andra kvaliteter och riktar sig delvis till andra nivåer i styrsystemet. De riktar sig i första hand till skolan som organisa- tion, till alla som arbetar i skolan och uttryckligen även till lärarna. Läroplanerna – Lpo 94 och Lpf 94 – anger att rektor är pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal i skolan. har rektor det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas på att nå de nationella målen. En granskning av kvaliteten i en verksamhet med dessa utgångspunkter försvåras av att läro- och kursplanerna innehåller många mål samt ger uttryck för att ansvaret inom en skola ligger på flera nivåer, rektor respektive lärare. Läroplaners och kursplaners mål och riktlinjer är jämfört med författningstext i övrigt mer ordrika och har formuleringar som inrymmer fler tolkningsmöjligheter. Det gör det mer lämpligt att granska tillämpningen av läro- och kursplaner i kvalitativa termer. Utredningen har utifrån dessa resonemang stannat vid bedöm- ningen att denna uppdelning mellan tillsyn av huvudmannens och rektors ansvar i förhållande till skolförfattningarna och kvalitets- granskning av rektors och lärarnas ansvar i förhållande till målen i läroplaner och kursplaner bör prövas och vara en utgångspunkt för vidare resonemang. I avsnitt 3.5 för utredningen ett resonemang om att utbildningsinspektionens kärna på ett principiellt plan handlar om att konstatera hur det är i en verksamhet och ställa den bilden mot hur det borde vara. måste därför utveckla och använda tillförlitliga metoder för att granska hur det faktiskt är i verksamheten. Tillsynen av efterlevnaden av skolförfattningarna bedöms som förhållandevis enklare att genomföra än kvalitetsgranskningen. Den senare ska bedöma en verksamhets kvalitet med utgångspunkt i målen i läro- och kursplaner. I många fall saknas tydliga referenser att jämföra med. Hur ska t.ex. skillnaden mellan godtagbar och god kvalitet beskrivas? Det måste därför vila på skolinspektionsmyn- dighetenTPF7FPT att utifrån kunskap om vetenskapliga metoder och beprövad erfarenhet utveckla de kriterier som bör utgöra referens- värden för kvalitetsgranskningen och med vilka metoder dessa kan granskas. Enligt utredningens bedömning tidigare i detta avsnitt finns det starka skäl som talar för att granskningen på huvudmannanivå och granskningen på skolnivå bör göras med olika utgångspunkter. Skälen till detta är att styrdokumenten anger olika innehåll i huvud- mannens respektive rektors ansvar. Nedanstående tabell (tabell 4) visar exempel på hur en fördelning av uppgifter för kvalitets- granskning respektive tillsyn av rektors och huvudmannens ansvarstagande kan se ut. 7TP PT Jfr betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79). SOU 2007:101 bärande principer Rektors och huvudmannens ansvarstagande – Kvalitetsarbete, uppföljning – Uppföljning av kunskapsutveck- och utvärdering av verksam- – Åtgärder för elever i behov av för, och tillsyn av, enskilt driven – Arbete med betygssättning, t.ex. användning av nationella prov och – Bedömning av förutsättningar för – Tillgång till vuxenutbildning, – Kompetensutveckling för lärare utrustning, bibliotek, IT – Likabehandlingsplan och arbete mot kränkande behandling m.fl. handlingsplaner En större vikt vid de kvalitetsgranskande uppgifterna i allmänhet och granskningen av resultaten av huvudmannens och skolornas arbete i synnerhet ställer andra krav på inspektionens fördelningen av resurser. En större andel av den tid utbildningsinspektionen lägger ner på den enskilda huvudmannen och skolan kommer att behöva ägnas åt granskning med tonvikt på kvaliteten i verksamheten. Utredningens förslag: ska kännetecknas av goda granskningsprinciper. I dessa ingår bl.a. att inte dra mer långtgående slutsatser än vad underlaget medger. Inspektionen ska i sina bedömningar bygga på ett robust underlag samt välkända och på förhand redovisade kriterier. Inspektionens granskning ska vidare grunda sig på vetenskapliga metoder och väl beprövad erfarenhet. Utredningens bedömning: undersökningsmetoder och referensvärden ska vara kända och vara tillgängliga på bl.a. myndighetens hemsida. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Utredningen har bl.a. med utgångspunkt i direktiven övervägt hur inspektionen tydligare kan granska måluppfyllelse och kunskapsuppföljning. De granskningsprinciper som inspektionen ska ha måste vara effektiva och erkända. Det gäller särskilt de undersökningsmetoder som används för att fastställa hur situationen är på en viss skola och vilka referensvärden den ska jämföras med. En effektiv utbildningsinspektion bör använda undersöknings- metoder som bygger på att relevanta mätvärden är tillförlitliga, dvs. kvalitativt goda är-värden. Med mätvärde eller är-värden menar utredningen information av olika slag, t.ex. statistik, underlag från skolor och intervjuuppgifter, som inspektörerna samlar in. Dessa är-värden ska jämföras med rättssäkra bör-värden inom de områden som utbildningsinspektionen ska prioritera i sin verksamhet. Med bör-värde avses t.ex. den lagstiftning, annan norm eller vad som enligt beprövad erfarenhet kan betraktas som good practice för en ändamålsenlig mål- och resultatstyrd under- visning. Det kan också handla om kvalitetssäkrade bör-värden som utvecklats av inspektionsmyndigheten med utgångspunkt i styrdokumenten och allmänna råd. De underlag som en utbildningsinspektion har att använda kan delas upp i följande delar: statistikunderlag, t.ex. elev- och betygsstatistik, textunderlag, t.ex. kvalitetsredovisningar och arbetsplaner, muntliga underlag, t.ex. från intervjuer och observationsunderlag, t.ex. från lektioner och rundvandringar i skolor samt självvärdering enligt utredningens förslag. De två förstnämnda underlagen samt självvärderingen utgör underlag som inspektörerna har tillgång till före platsbesöket. Alla dessa underlag har särskilda egenskaper, t.ex. vad gäller deras relevans och tillförlitlighet för det de ska ge information och kunskap om. ansvarar för officiella statistik om förskole- verksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning. samlas uppgifter in om barn, elever, personal, kostnader och utbildningsresultat. Med hjälp av statistikuppgifter kan man på nationell nivå ta fram ett näst intill obegränsat antal sammanställningar, genomsnittsbetyg per skola, antalet elever i olika typer av skolor, samband mellan betygsresultat och kostnader etc. Det är också utifrån dessa uppgifter som utbildningsinspek- tionen gör jämförelser med den enskilda skolan. Frågan är hur håll- bara analyser grundade på dessa sammanställningar är. I vilken utsträckning har ingående mätvärden en god och likvärdig kvalitet? Om det t.ex. finns uppgift om att det på en viss skola finns 148 elever i årskurs 9 finns all anledning att tro att denna uppgift är sann. På samma skola anges att 130 elever har fått slutbetyg från årskurs 9 . Det genomsnittliga meritvärdet är 231,1, andelen behöriga till gymnasieskolans nationella program är och andelen elever som nått målen i alla ämnen är . Även här finns det anledning att tro att det inte har getts felaktiga uppgifter. Frågan är om ovanstående mätvärden är kvalitativt jämförbara. Att räkna antalet elever i klasser och sammanställa dessa årskursvis är en sak. Såvida det har räknats rätt så är kvaliteten i dessa antals- siffror hög. För betygsuppgifterna gäller helt andra förhållanden. Så länge man hanterar betygsvärdenaTPF8FPT för de satta betygen på ett korrekt sätt så blir den statistiska kvaliteten hög. Däremot är det långt ifrån säkert att mätvaliditeten i de satta betygen är hög, dvs. om de satta betygens kvalitet speglar elevernas visade kunskaper på ett rättvist sätt. Lärare sätter betyg på grundval av sin bedömning av elevernas kunskaper i förhållande till de nationella kraven i kursplaner och betygskriterier. Till stöd för betygssättningen finns i vissa ämnen nationella prov, men för de flesta ämnena har läraren att själv – i vissa fall i dialog med kollegor eller utifrån bedöm- 8TP PT Enligt 6 kap. 4 gymnasieförordningen (1992:394) ger betygstegen Mycket väl godkänt, Väl godkänt och Godkänt (G) betygsvärdena 20, 15 och 10 poäng. ningsexempel – avgöra vilket betygssteg en elev ska ha. En rad osäkerhetsfaktorer finns i lärarens avgörande, bland annat följande: tydligheten i kursplaner och betygskriterier, lärarens utbildning i dels ämnet och dess didaktik, dels hur bedömning och betygssättning går till, lärarens erfarenhet av undervisning och betygssättning, lärarens val av innehåll och ambition i förhållande till kursplanen, lärarens förutsättningar att avgöra i vilken grad en elev har tillägnat sig kunskapsområdet, t.ex. hur mycket tid för under- visning och bedömning som finns i ämnet eller kursen samt det sociala trycket – från föräldrar, rektor och kollegor – på läraren att sätta ett visst betyg. I åtskilliga inspektionsrapporter har betygsstatistiken använts som grund för analyser och ställningstaganden. Vid press- konferens med anledning av genomförd inspek- tion i angavs resultatmåtten för : betyg i samtliga ämnen, andel behöriga till gymnasieskolan och Alla dessa resultatmått är egentligen betygssmått och mäter i princip samma sak. Det finns all anledning att tro att dessa mått korrelerar väl. Betygens mätkvalitet påverkar dock alla resultatmått. Ju mindre betygen speglar elevernas kunskaper ju mindre värde får de olika resultatmåtten. Det är alltså inte okomplicerat att använda statistiska data som kvalitativa mått på skolans resultat. I betänkandet Tydliga mål och kunskapskrav i (SOU 2007:28) föreslås hur staten bör utveckla styrdokumenten kursplaner och betygskriterier så att dessa utgör en mer effektiv styrning av vad undervisningen ska leda till. De brister i nuvarande kursplaner, som konstaterades i betänkandet, ger stöd för att det finns en osäkerhet i betygssätt- ningen enbart på den första punkten ovan. Även inom den andra punkten ovan, dvs. lärarutbildningarnas innehåll om bedömning och betygssättning, har bl.a. i sin utvärdering av lärarutbildningen konstaterat stora brister. Det är inte en alltför stor överdrift att konstatera att betygsmått är en förhållandevis osäker statistisk variabel för kvaliteten i en Problemet är att det inte finns så mycket annat att tillgå. Betygen är med de svagheter de har det redskap som finns. Bristerna i deras mätvaliditet uppmärksammar bl.a. nödvändigheten av att bedömning och betygssättning är ett granskningsområde. En svaghet i den insamlade statistiken är att betygsresultat endast finns för senare del och för gymnasieskolan. För att få ett bättre resultatunderlag även för de tidigare skolåren kan även resultaten i de nationella proven användas som ett resul- tatmått. Fördelen med detta är att elevernas kunskaper mäts och med samma linjal. Svårigheter med proven är att de kanske inte mäter samma undervisning – beroende av lärares tolkning av kursplanen m.m. – eller att proven inte genomförs av alla elever. Utredningens bedömning är att en utbildningsinspektion bör behandla mätvärden som betyg och provresultat med viss försiktig- het. Trots detta måste betygsresultaten användas som underlag i utbildningsinspektionens analyser och bedömningar. Bedömning av underlag från skolor En stor del av inspektörernas förberedelser inför skolbesöken är att ta del av underlag från kommunerna och skolorna, t.ex. planer och redovisningar av olika slag såsom likabehandlingsplaner, arbets- planer, skolplaner, kvalitetsredovisningar, planer mot kränkande behandling, individuella utvecklingsplaner och åtgärdsprogram. Den nationella regleringen av dessa planer är förhållandevis begränsad. För vissa planer finns av utgivna allmänna råd. Skolorna har ändå stor frihet att utforma planerna på ett för dem passande sätt. Det innebär att planerna kan se olika ut till sin utformning och kvalitet. På liknande sätt som för betygen är kvaliteten i dessa mätvärden beroende av flera faktorer. Det kan handla om tydligheten i lagstiftningen och hur man i verksamheten ser på värdet eller betydelsen av allmänna råd. Tid för berörda på skolorna att sätta sig in i lagstiftningen och utbildning för att förstå motiven bakom den är också en begränsande faktor. Kvaliteten i de insamlade underlagen påverkar också inspektionens bedömning. måste ha förmågan att analysera och tolka de inlämnade underlagen, som kan ha en varierad omfattning och disposition, men ändå vara formellt korrekta utifrån lagstiftningen. Inspektionens förmåga att bedöma ett underlag utifrån kriterier, dvs. bör-värden är avgörande för att kunna göra en likvärdig bedömning av t.ex. en inlämnad likabe- handlingsplan. När i en inspektionsrapport skriver att huvuddelen av verksamheternas likabehandlingsplaner uppfyller inte de krav som ställs på en sådan plan måste det vara offentligt känt vilka krav inspektionen har, dvs. vad man anser bör vara bör- värden för en likabehandlingsplan. Liknande resonemang kan föras även för andra obligatoriska planer och program. I en rapport anges t.ex. att skolbarns- omsorgens verksamhet är omnämnd i kommunens kvalitetsredo- visning, men en redovisning av måluppfyllelse och åtgärder för utveckling redovisas inte. Vilken måluppfyllelse avses? Lpo 94 ska tillämpas inom fritidshemmet, men på vilket sätt är inte uttalat i läroplanen. Det finns i Lpo 94 inga mål för skolbarnsomsorgen som kan nås eller uppfyllas. Bedömning genom undersökningar vid skolbesöken För att ta reda på hur man arbetar på en viss skola, vilka förutsätt- ningar som finns för elever och personal och vilka resultat man når, följer inspektörerna olika stödmaterial eller manualer med en gemensam struktur. Frågor som ställs i intervjuer är enligt SkolverketTPF9FPT så långt möjligt öppna för att ge utrymme för dem som intervjuas att berätta fritt om de förhållanden som utreds av inspektörerna. Ambitionen är vidare att få verksamheten belyst ur flera perspektiv och med olika typer av underlag. Verket redovisar i informationsskriften exempel på frågor som ska ge underlag för bedömning av kvaliteten. Hur tillgodoses elevernas olika behov, skilda lärstilar och andra för- utsättningar? Finns varierande krav/förväntningar/utmaningar inom elevgrupperna, t.ex. skilda kravnivåer, långsam, snabb kurs etc.? Hur uppfattas detta? Hur utnyttjas tiden under skoldagen? Hur utnyttjas lektionstiden av lärare och av elever? Vad sker vid lärares frånvaro? Hur följer skolan upp elevers frånvaro? Hur tillgodoses elevers rätt till stödundervisning och till särskilt stöd? Är arbetssätt och arbetsformer inkluderande eller exkluderande? 9TP PT Inspektera för att förbättra – ett informationshäfte om utbildningsinspektion (Best.nr. : 04:850). Utvärdering av lärandet, bedömning och betygssättning Ger lärarna feed-back, följer de och stödjer eleverna i lektions- situationen? Hur, med vilket underlag, bedömer lärarna i de tidigare åren elevernas lärande?