sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — Framtidens flygplatser - utveckling av det svenska flygplatssystemet bemyndigade den dåvarande regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet. Syftet med översynen har varit att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser. Direktivet för utredningen (dir. 2006:60) framgår av bilaga 1. beslutade den nuvarande regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen. Av tilläggsdirektiven (dir. 2006:104, bilaga 2), framgår att utredaren ytterligare ska analysera och ge förslag i de delar som rör internationell tillgänglighet, stöd- systemets utformning, flygfrakt, organisation och finansiering. Genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir 2007:1, bilaga 3), tidigarelades tidpunkten för redovisning av uppdraget från till . Med stöd av bemyndigandet förordnades före detta generaldirektören som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades utredaren , konsulten , departementssekreteraren , departements- sekreteraren , avdelningschefen , departementssekreteraren , departementssekreteraren , ämnesrådet , avdelningschefen , enhetschefen , projektledaren , handläggaren , avdelningschefen , kanslirådet och stabschefen . entledigades och förordnades handläggaren som expert i utredningen. och som ämnesrådet och kanslirådet förordnades som experter. Som sekreterare i utredningen anställdes och . och har varit utredningens assistenter. och har svarat för produktionen av heloriginal. Utredningen har antagit namnet och jag överlämnar härmed mitt betänkande Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70). Besök i länen ................................................................. 1.2.3 Genomförda kartläggningar och utredningar ............. Trafik- och marknadsutveckling ............................................. Luftfartens globala utveckling ..................................... In- och utrikes passagerartrafik ................................... Frakt- och postflyg....................................................... Liberalisering och marknadsutveckling....................... Tillgänglighetens definition och utveckling........................... Prognoser över framtida utveckling ....................................... Det svenska flygplatssystemet...................................... Genomförda och planerade investeringar............................... 3.2.1 De statliga flygplatserna ............................................... 3.2.2 Kommunala och privata flygplatser ............................. Utvecklingen vid de olika flygplatserna.................................. Regelverk och myndighetsstruktur inom 4.1Det internationella regelverket och regelverket inom 4.1.1 En internationellt reglerad sektor ................................ 4.1.2 Regelverk och organisationer inom ................ 4.1.3 Pågående europeiskt lagstiftningsarbete...................... 4.2Myndighetsstruktur och finansieringsformer inom den 4.3.1 Avgifter vid flygplatser ..................... 4.3.2 Luftfartsstyrelsens avgifter för säkerhetskontroll 4.3.3 Avgifter vid icke-statliga flygplatser............................ Statligt stöd till luftfartssektorn.............................................. 4.4.2 Driftbidrag till icke-statliga flygplatser ....................... 4.4.3 Statsbidrag till vissa kollektivtrafikanläggningar......... Upphandling av trafik................................................... Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska Statens ansvar för den svenska Statens övergripande ansvar .................................................... Teoretiskt möjliga modeller för statens ansvar...................... En vidareutveckling av den svenska modellen ....................... 6.3.1 Sammanhållet statligt system....................................... 6.3.2 Utförsäljning av någon storflygplats till regioner/kommuner/privata intressenter.................... 6.3.3 Utförsäljning av regionalt strategiska flygplatser....... 6.3.4 Uppdelning av infrastruktur och drift på Utgångspunkter för mina förslag .................................. De transportpolitiska målen.................................................... Behov av samverkan mellan trafikslagen och mellan 7.2.1 Behov av samverkan utifrån ett miljöperspektiv ........ 7.2.2 Samverkan kring investeringsplaneringen – förändringar i det totala transportsystemet ................ 7.2.3 Samverkan mellan statliga aktörer och mellan investeringar och övriga bidragssystem....................... 7.3Faktisk utveckling och prognoser över flygtrafikens Ekonomiska förutsättningar för drift av flygplatser.............. Mina förslag avseende den samlade Kategorisering av flygplatser ................................................... Utgångspunkter för kategorisering ............................. 8.1.2 Kategoriseringens effekt på ersättningssystemet........ 8.1.4 Kategoriseringens effekter för de statliga 8.1.5 Förändringar och administration av Kriterier för kategorisering .......................................... Tillämpning av kriterierna .......................................... 8.2Ersättning för drift av kommunala och privata 8.2.3 Effekter av mina förslag.............................................. Administration och utveckling .................................. Finansiering av ersättningssystemet .......................... Samordning av investerings- och bidragssystem.................. Kort beskrivning av den nuvarande verksamheten .............. Analys av förutsättningarna för en bolagisering .................. 9.3.1 Genomförande av och förutsättningar för 9.3.2 Finansiella förutsättningar för en bolagisering ......... Analys av övriga frågor kopplat till verksamhetsformen..... 9.4.1 och de transportpolitiska målen ...... 9.4.2 EG bestämmelser om statsstöd.................................. Avtal med Försvarsmakten ........................................ 9.5 Förslag om bolagisering av .......................... 9.5.1 Bolagisering och bolagets omfattning ....................... Styrning av bolagen .................................................... 9.6 Motiven för mina förslag....................................................... 9.6.1 Bolagisering och bolagets omfattning ....................... Ägande och bolagsstruktur ........................................ 9.7Vikten av att dra nytta av erfarenheter från tidigare 9.7.1 Bolagiseringen av ........................... 9.7.2Överväganden kring hur tidigare gjorda erfarenheter kan tillämpas vid bolagiseringen av Återstående arbete kring bolagiseringen .............................. Effekter av kategoriseringen av flygplatser ur ett Ersättningssystemet och förslagens ekonomiska effekter .. 146 Bilaga 1 Kommittédirektiv (2006:60) ............................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (2006:104) .............................................. Tilläggsdirektiv (2007:1) .................................................. Statistik – statliga flygplatser ........................................... Statistik – kommunala och privata flygplatser ................ Mitt huvuduppdrag har varit att genomföra en översyn av det samlade svenska flygplatssystemet med syfte att lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser i . Uppdraget har omfattat samtliga flygplatser, det vill säga både statliga, kommunala och privata, som har linjetrafik. I uppdraget har ingått att analysera förutsättningar för och effek- terna av en omfördelning av ansvaret för statliga och kommunala flygplatser samt att lämna förslag till en robust och långsiktig finansieringsmodell för det samlade flygplatssystemet. Vidare har det ingått i mitt uppdrag att belysa roll som statlig infrastrukturhållare för flygplatser samt att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av alternativa verksam- hetsformer – både i förhållande till de transportpolitiska målen och till de företagsekonomiska krav som finns på verket. Den grundläggande utgångspunkten för mitt utredningsarbete har varit att statens engagemang kring flygplatserna ska utformas så att det bidrar till transportpolitisk måluppfyllelse. Begreppet tillgäng- lighet och dess definition är viktigt för att bedöma flygets bidrag till måluppfyllelsen. För att uppnå de transportpolitiska målen krävs en samordning mellan trafikslagen och en annan viktig utgångspunkt för mitt arbete och mina förslag har därför varit behovet av samverkan mellan trafikslagen och mellan de statliga aktörerna. Den statliga investeringsplaneringen och infrastrukturens ut- byggnad inom väg- och järnvägssektorn kommer enligt min upp- fattning att i hög grad påverka utvecklingen av det totala transportsystemet och jag har därför kartlagt hur nuvarande investeringsplaner kan tänkas påverka framtida restider och res- möjligheter inom de olika trafikslagen och den inbördes relationen mellan dessa. Den faktiska och prognostiserade utvecklingen av flygtrafiken har också varit betydelsefulla utgångspunkter för mina förslag. Jag föreslår att samtliga flygplatser med linjetrafik delas in i följande tre kategorier: Utgångspunkten för kategoriseringen har varit respektive flygplats bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. För att kunna genomföra kategoriseringen har jag utgått från ett antal kriterier där trafikvolym, nyttan av flygplatsen och närheten till har bedömts. För vissa flygplatser har jag därutöver baserat kategorise- ringen på särskilda överväganden. Följande flygplatser bör enligt min uppfattning ingå i kategorin nationellt strategiska flygplatser: , , , , , , , , och För de nationellt strategiska flygplatserna bör staten garantera en ersättning som motsvarar av det aktuella under- skottet för driften av flygplatsen. För de flygplatser som ligger inom det bolagiserade luftfartsverket sker detta genom korssub- ventionering och för de flygplatser som inte är statligt ägda ges ersättningen via det statliga ersättningssystemet. I kategorin regionalt strategiska flygplatser bör följande flygplatser ingå: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . För de av flygplatser som klassificeras som regionalt strategiska kan man tänka sig ett alternativt huvudmannaskap. Genom ett regionalt/kommunalt/privat ägande kan arbetet med att utveckla flygplatsen ingå som en naturlig del i övrigt regionalt utvecklingsarbete. Den positiva trafikutvecklingen vid de flygplatser som övergått från till ägo talar för att ett ökat regionalt engagemang kan gynna både utvecklingen i regionen och vid själva flygplatsen. För de regionalt strategiska flygplatserna bör ersättningen från staten vara av det aktuella underskottet för drift av flygplatsen. Flygplatserna i , , och bör betraktas som övriga flygplatser. För dessa flygplatser bör ingen statlig driftersättning utgå. Jag föreslår en inledande nivå på den totala statliga ersättningen på . Luftfartsstyrelsen bör få i uppdrag att regelbundet, till exempel , följa upp och vid behov justera indelningen i de olika kategorierna. Jag föreslår att Luftfartsstyrelsens flygräddningscentral vid Käring- berget i får ansvaret för att på nationell nivå säkerställa att flygplatser öppnas för akuta ambulanstransporter på tider när den aktuella flygplatsen normalt är stängd. Aktiebolagsformen omgärdas av ett enkelt, etablerat och allmänt känt regelverk. Min bedömning är att både den inre effektiviteten och möjligheterna för att utvecklas skulle förbätt- ras vid en bolagisering. Möjligheterna att samverka med externa parter förenklas också avsevärt vid en bolagisering. bör därför ombildas till två fristående aktiebolag. I det ena bolaget bör förvaltningen och driften av de flygplatser som driver ligga. I det andra bolaget bör flygtrafiktjänsten ligga. I flygplatsbolaget bör långsiktigt de flygplatser som kategoriserats som nationellt strategiska och som ligger i ingå. Dessa flygplatser är , , , , , , , och . Vad gäller flygplatsen i bör endast driften ingå eftersom flygplatsen förvaltas av . Möjligheten att till marknadspris sälja ut någon av Luftfarts- verkets större flygplatser till regionala/kommunala/privata intres- senter bör övervägas. och skulle kunna vara sådana flygplatser. Om en utförsäljning inte genomförs bör flygplatserna långsiktigt ingå i bolaget. De flygplatser som drivs av och som vid kategoriseringen hamnat i kategorin regionalt strategiska flyg- platser bör på kort sikt ingå i det nybildade bolaget. Ambitionen bör dock vara att de flesta av dessa flygplatser lämnar bolaget och övergår i regional//privat ägo. I vilken takt och under vilka former detta bör genomföras anser jag bör vara en fråga för bolaget och de regionala intressenterna. De flygplatser som ligger inom och som kategoriserats som regionalt strategiska är , , , , , och . Jag anser att det transportpolitiska uppdrag som har i sin helhet bör föras över till det nya bolagen. Min be- dömning är att detta enklast görs i form av ägardirektiv. I och med att verkets nuvarande uppgifter och transport- politiska ansvar kommer att ligga fast innebär bolagiseringen inte någon förändring i denna del. Bolagets roll och grundläggande uppgift att vara en av de statliga aktörerna som tillhandahåller infrastruktur kommer att vara densamma. Nedan följer mina förslag i punktform: Samtliga flygplatser, med linjetrafik, bör delas in i de tre kategorierna nationellt strategiska, regionalt strategiska och övriga flygplatser. Flygplatser från vars centralorter man med bil eller kollektiv- trafik kan resa till eller mindre bör kategoriseras som övriga flygplatser. Vissa flygplatser bör ingå i kategorin övriga flygplatser till följd av särskilda överväganden. Om en flygplats uppfyller de kriterier som fastställts för passagerarvolym och nytta, och inte kategoriserats som övrig flygplats, bör den betraktas som nationellt strategisk. Samtliga flygplatser som inte faller inom någon av kategorierna nationellt strategisk eller övrig bör betraktas som regionalt strategiska. Nationellt strategiska flygplatser: , , , , , , , , och . Regionalt strategiska flygplatser: , , , , , , , , , , , , , Oskars- hamn, , , , , , , , , , , , och . Övriga flygplatser: , , och . De flygplatser som drivs av och som klassi- ficeras som regionalt strategiska bör övergå till regionalt/kommunalt/privat huvudmannaskap. I vilken takt och under vilka former detta ska ske bör vara en fråga för det bolagiserade verket och de regionala intressenterna. För nationellt strategiska flygplatser bör staten garantera en ersättning som motsvarar av det redovisade underskottet för drift av flygplatsen. För regionalt strategiska flygplatser bör ersättningen från staten vara av det aktuella underskottet för drift av flygplatsen. För flygplatser från vars centralorter man med bil eller kollektivtrafik kan resa till på mellan 2 och bör den ersättning som beräknats i fördelningsmodellen minskas . För de flygplatser som kategoriserats som övriga flygplatser bör ingen ersättning utgå. Den totala ersättningen till icke-statliga flygplatser bör inled- ningsvis uppgå till . Investeringar på flygplatser där Rikstrafiken upphandlar merparten av den reguljära linjetrafiken bör föregås av ett samråd med myndigheten. Regionerna bör ta ett ökat ansvar för flygplatsinfrastrukturen vid planering, prioritering och fördelning av medel. Luftfartsstyrelsens flygräddningscentral bör få ansvaret för att säkerställa att flygplatser öppnas för akuta ambulanstransporter på tider när den aktuella flygplatsen normalt är stängd. bör ombildas till två fri- stående aktiebolag – ett bolag för flygplatsdrift och ett bolag för flygtrafiktjänst. Staten bör överväga att ta in privata minoritetsägare i flygplats- bolaget för att ytterligare främja effektivitet och utveckling. Inledningsvis bör förvaltning och drift av samtliga flygplatser som ligger inom ingå i flygplatsbolaget. Långsiktigt bör förvaltning och drift av följande nationellt strategiska flygplatser ingå i bolaget: , , , , och . Även driften vid flygplatsen i , som förvaltats av , bör ingå i bolaget. En utförsäljning, till marknadspris, av eller till regionala/kommunala/privata intressenter bör övervägas. Om en utförsäljning inte genomförs bör även dessa flygplatser långsiktigt ingå i bolaget. De flygplatser som kategoriserats som regionalt strategiska och som ingår i bör övergå till regionalt/kommunalt/privat ägande. De aktuella flygplatser- na är , , , , och . Även driften vid , som förvaltats av , bör övergå till regionalt/kommunalt/privat ägande. Det transportpolitiska uppdrag som har bör föras över till bolagen. Styrelserna i de nya bolagen bör tillsättas så att de kan agera som en tydlig part i ett tidigt skede av bolagiserings- processen. Mitt huvuduppdrag är enligt direktivet 2006:60 (bilaga 1) att se över det samlade svenska flygplatssystemet med syfte att lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser i . Uppdraget omfattar samtliga flygplatser som har linjetrafik – oavsett om de ägs av staten eller av kommunala eller privat ägare. I uppdraget ingår även att analysera förutsättningar för och effekter av en omfördelning av ansvaret för statliga och kommunala flyg- platser samt att lämna förslag till en robust och långsiktig finansieringsmodell för det samlade flygplatssystemet. Jag ska också, enligt direktivet, analysera och ge förslag till vilka alternativa möjligheter som finns för att säkerställa goda långväga resmöjligheter med hänsyn till både de transportpolitiska målen och kravet på kostnadseffektivitet. Även potentialen till samverkan med andra trafikslag, vilket kan utgöra kombinationer med flyg och markbunden kollektivtrafik i anslutning till regionala flygplatser, ska belysas och flygplatsernas roll och betydelse för den inter- nationella tillgängligheten ska värderas, särskilt i fråga om direkt- linjer till större europeiska nav. Även utländska flygplatsers roll för den svenska transportförsörjningen ingår i denna uppgift. Vidare ingår i mitt uppdrag att belysa roll som statlig infrastrukturhållare för flygplatser, både i förhållande till de transportpolitiska målen och till de företagsekonomiska krav som finns på verket. Genom tilläggsdirektivet 2006:104 (bilaga 2) lyftes följande fem frågeställningar fram ytterligare: på vilket sätt flygfrakten bör beaktas frågan om ansvarsfördelning mellan stat, regioner, kommuner och näringslivet vid överväganden kring en långsiktig finansie- ringsmodell för flygplatssystemet. Genom ytterligare ett tilläggsdirektiv 2007:1 (bilaga 3) flyttades tidpunkten för slutrapportering av uppdraget från till . Jag har vid åtta tillfällen sammanträtt med utredningens expert- grupp. I expertgruppen har ingått representanter för , Försvarsdepartementet, Luftfartsstyrelsen, , När- ingsdepartementet, Rikstrafiken, tionsanalys, Svenskt flyg, , kommuner och landsting samt . Jag har som en del i utredningsarbetet besökt samtliga län som har en eller flera flygplatser som omfattas av uppdraget. Syftet med rundresan har varit att inhämta synpunkter och samla in det utredningsmaterial som tidigare producerats kring flygplatsfrågan. Vid dessa länsvisa möten, som i de flesta fall arrangerats av respektive länsstyrelse, har representanter för de aktuella flyg- platserna, kommunerna, regionala organ, turismnäring och övrigt näringsliv deltagit. Vid samtliga besök har flygets roll som en förutsättning för nyetablering och möjligheten att bibehålla redan etablerad närings- verksamhet betonats mycket kraftig. Vad gäller tillgängligheten har den dominerande synpunkten varit att tillgängligheten till i och för sig är betydelsefull men att möjligheten att resa vidare ut i är ännu viktigare. En ytterligare iakttagelse är den mycket breda kommunala politiska enighet kring transport- frågorna och om flygets betydelse för den regionala utvecklingen som jag mött vid samtliga besök. 1.2.3Genomförda kartläggningar och utredningar Luftfartsstyrelsen har på mitt uppdrag kartlagt de samlade flygplatssystemen och flygtrafiken i , , , , , och . I kartläggningen beskrivs flygplatssystemet i respektive land. Beskrivningen innehåller bland annat uppgifter om antal flyg- platser, uppbyggnad utifrån eventuella nav, driftsformer för flyg- platserna och eventuella stöd från det allmänna till drift, investe- ringar och trafik. En sammanfattning av studien görs i avsnitt 5. Inom ramen för utredningen har en utvärdering och bedömning av olika prognoser över den framtida utvecklingen av flygmarknaden gjorts. Arbetet har letts av analys (), och representanter för , Luftfarts- styrelsen och har deltagit. För att belysa hur framtida investeringar inom väg- och järn- vägssystemen påverkar flygtrafiksystemet har jag initierat en studie. Luftfartsstyrelsen, , och har genom att studera utvecklingen av möjlig restid och restidsvinster för resor med bil och järnväg i ett antal relevanta relationer gjort en bedömning av framtida effekterna för flygplatssystemet och för relationerna mellan de olika trafikslagen. Frågan om en robust och långsiktig finansieringsmodell för kommunala och privata flygplatser har utretts och behandlats i en referensgrupp som knutits till utredningen. Gruppen har bestått av representanter från två kommunala flygplatser, (), Svenskt Flyg och Luftfartsstyrelsen. Utredning angående bolagisering av har på mitt uppdrag analyserat förutsättningar för en bolagisering av . Analysen har gjorts både för helheten och för flygtrafiktjänsten och flygplats- delen var för sig. Analysen och de känslighetsanalyser som gjorts i samband med denna har haft som mål att belysa den ekonomiska bärkraften hos de olika verksamheterna. Känslighetsanalyserna har gjorts med utgångspunkt från förändringar i trafikutvecklingen och förändringar i investeringsbehovet. Jag har med hjälp av , Luftfartsstyrelsen och Kommuner och Landsting sammanställt statistik för den senaste tioårsperioden för samtliga flygplatser som har linje- trafik. Statistiken avser antal passagerare, godsmängder, omfatt- ningen av allmänflyg, ekonomiska data, stöd från samhället samt aktuellt utbud av flygdestinationer till och från de aktuella flyg- platserna. Materialet har kvalitetssäkrats genom samråd med de berörda flygplatserna och har därefter använts i utredningsarbetet. Uppgifterna för respektive flygplats återfinns i bilagorna 4 och 5. I enlighet med direktiven har jag samrått med Försvarsmakten om de delar av förslagen som berör flygplatserna med militär trafik. Vidare har samråd skett med , , , och om arbetet med inriktnings- planeringen inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen. Samråd har även skett med , (N 2006:09), med utredningen om förutsättningar för att ombilda () samt vissa funktioner av () till aktiebolagsform, (N 2007:03) och med utredningen om förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid och till aktiebolagsform, (N 2007:06). För att dra nytta av tidigare erfarenheter av bolagiseringar har jag också samrått med . och genomfördes seminarier där bland annat mina förslag om kategorisering och om ersättningssystemet för de kommunala och privata flygplatserna presenterades och diskuterades. Representanter för samtliga berörda flygplatser, länsstyrelser och regioner var inbjudna och totalt deltog cirka 80 personer i de båda seminarierna. I de inledande kapitlen 2–5 beskriver jag flygtrafikens utveckling, det svenska flygplatssystemet, myndighetsstruktur och regelverk inom luftfartssektorn samt hur luftfartssektorn är organiserad i ett antal andra europeiska länder. I kapitel 6 redogör jag för olika tänkbara modeller för det statliga ansvaret inom flygplatsområdet. I kapitel 7 redovisar jag mina utgångspunkter för de förslag som jag sedan lämnar i kapitel 8 och 9. Betänkandet avslutas med ett kapitel där jag beskriver förslagens konsekvenser.