sou · GWB351 · 2008-06-02 00:00:00 — Handläggarna behöver också möjligheter till fortsatt kompetensutveckling genom fortbildning och handledning, men även tydligare tolkningsstöd av lagar och regler och deras inten- tioner. Stimulansbidraget ska stärka kompetensen hos handläggare och ska framför allt kunna underlätta och påskynda implementerin- gen av den nationella värdegrunden. Handläggningen och bedöm- ningen av den äldres behov ska utgå från målen i socialtjänstlagen samt den nationella värdegrunden. Den nationella värdegrunden ställer särskilda krav på att utreda och bedöma den enskilde perso- nens behov. Biståndshandläggarnas komplexa roll förstärker deras behov av rätt förutsättningar för sitt arbete, utbildning och annat stöd genom t.ex. handledning. Av de biståndshandläggare som tillfråga- des i en undersökning av svarade obe- tingat ja på frågan om de får kontinuerlig fortbildning för att klara sina arbetsuppgifter.1 Stöd till kompetensutveckling av bistånds- handläggarna är både naturligt och nödvändigt med tanke på att biståndshandläggningens olika funktioner också ska utvecklas. En annan anledning hör ihop med biståndshandläggarnas stora ansvar. Sammantaget har de i stort sett ansvaret för landets samlade budget för äldreomsorg, vilket motsvarar av BNP. Utredningen konstaterar att fortbildning bör anpassas till handläggarnas individuella behov, men de behöver även möjlighet till strukturerad och gemensam professionsdriven kvalitetsutveck- ling tillsammans med kollegor i andra kommuner. Möjligheterna till kompetensutveckling kan tillgodoses både genom utbildning och handledning. Olika former för lärande i arbetet bör utvecklas bl.a. utifrån den kunskap om olika lärformer som har vuxit fram inom ramen för Kompetensstegens (S 2004:10) satsningar. 1 , Kommunens ekonomi väger tyngre än de äldres behov, del 2, under- sökningsserie om den framtida äldreomsorgen, . statliga kommitténs satsningar på stöd till kommunerna för att utbilda sin personal beskrivs i kommitténs betänkande.2 När kompetensutveckling planeras bör möjligheterna till samarbete med universitet och högskolor beaktas. Biståndshandläggarnas kompetensutveckling bedöms också kunna stärkas i t.ex. gemensamma regionala former i vilka de kan utbyta erfarenheter och kunskaper. Utredningen lämnar inget för- slag till organisation av sådana satsningar, utan anser att initiativ bäst bör tas lokalt eller regionalt tillsammans med t.ex. FoU-en- heter. 2 SOU 2007:88, Att lära nära, stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre, , Kompetensstegen. Bedömning: Det vore lämpligt med ett frivilligt system för vär- degrundsmärkning av äldreomsorg i såväl kommunalt som pri- vat utförd äldreomsorg. Ett sådant system skulle tydliggöra för de äldre och deras närstående vad de kan förvänta sig av utföra- ren men även öka deras inflytande och valmöjligheter i var- dagens omsorg och vård. Ett system för värdegrundsmärkning kan stimulera utförarnas förändrings- och förbättringsarbeten. Förslag: Ett statligt ekonomiskt stimulansbidrag om totalt införs. I ett inledande planeringsskede ska detta stöd kunna användas av de organisationer som regeringen bedömer vara lämpliga att utveckla ett system för värde- grundsmärkning. Det ekonomiska stödet ska kunna användas för att planera och implementera ett sådant system. Den eller de organisationer som kommer att ansvara för planeringen ska ansöka om stödet hos den myndighet som regeringen utser. Resultatet av planeringsarbetet ska redovisas till regeringen senast , tillsammans med en beskrivning av det system för värdegrundsmärkning som man har utvecklat. Sta- tens roll begränsas till att ekonomiskt stödja planeringsarbetet och implementeringen av det nya systemet. De som har beviljats stöd ska redovisa hur och till vad pengarna har använts. Exempel på lämpliga organisationer att utforma innehåll och for- mer för ett system för värdegrundsmärkning skulle kunna vara kommuner, olika privata omsorgs- och vårdgivare samt berörda bransch- och arbetsgivarorganisationer. Arbetet med att planera, utarbeta och implementera ett system för värdegrundsmärkning ska ske tillsammans med berörda fackliga organisationer. Även pensionärsorganisationer kan medverka i ett sådant arbete. omsorg och vård i både offentlig och privat drift behö- ver tydliggöras för de äldre och deras anhöriga så att de vet vad de kan förvänta sig och vad de kan påverka i vardagens omsorg och vård. Därför bedömer utredningen att ett system för frivillig värde- grundsmärkning bör tas fram. Värdegrundsmärkningen av äldre- omsorg ska både ge information till medborgarna, de äldre och de närstående, och driva på kvalitetsförbättringar hos utförarna. Värdegrundsmärkningen ska gälla på verksamhetsnivå av t.ex. ett särskilt boende, i ett distrikt eller viss dag- verksamhet, och den ska sätta fokus på innehållet och kvaliteten samt på verksamhetens förmåga att tillämpa den nationella värde- grunden. När ett särskilt boende, en hemtjänstenhet eller en dagverksamhet har värdegrundsmärkts är det resultatet av en strukturerad och fastställd men frivillig gransknings- och bedöm- ningsprocess. Ett godkänt resultat av en sådan granskning och bedömning leder till att verksamheten kan värdegrundsmärkas. Det innebär att verksamheten följer och lever upp till särskilda och pre- ciserade krav på vad som kan anses bidra till ett värdigt liv för de äldre i äldreomsorgen, genom ett antal fastställda kvalitetsaspekter. Ett särskilt boende som fått en värdegrundsmärkning har fått ett kvitto på att verksamheten håller en viss definierad kvalitet. För att märkningen ska uppfattas som meningsfull bör resulta- ten redovisas öppet för medborgare, äldre och närstående. De äldre kommer att få större valfrihet att kunna välja hemtjänst eller var man vill bo, samt större inflytande över innehållet i bistånds- beslutet och verkställandet och vem som ska utföra hjälpen. Detta leder till ett behov av att tydligt kunna beskriva äldreomsorgens olika verksamheter med tanke på inriktning, resultat och eventuell profilering. Sådana preciseringar är en av förutsättningarna för att den äldre ska kunna göra aktiva val. Resultatet av en process för värdegrundsmärkning ska ge den äldre personen betydelsefull information som kan ligga till grund för hans eller hennes val av äldreomsorg. Granskningen och bedömningen på verksamhetsnivå bidrar också till att tydliggöra äldreomsorgens olika verksamheter för de politiskt ansvariga för verksamheten, samt för chefer och personal. Processen med värdegrundsmärkning förväntas stimulera och förstärka kvalitetsarbetet hos både kommunala och privata ut- förare. Eftersom kvalitetsarbetet ska följas upp enligt Socialstyrel- sens föreskrifter och allmänna råd [SOSFS 2006:11 (S)] kan värde- grundsmärkningen bli ett naturligt förbättringsinstrument som underlättar kvalitetsarbetet. Värdegrundsmärkningen bör kunna bli ett starkt konkurrensmedel för utförarna och verksamheterna i kommunerna, oberoende av om kommunen har konkurrensutsatt sin verksamhet i form av kundval, genom upphandling eller inte alls konkurrensutsatt sina verksamheter. Processen skapar drivkrafter för förbättringar oavsett vem eller vilka som har driftsansvaret. Värdegrundsmärkningen som process är utförarnas eget fri- villiga förbättringsinstrument och det ska därför inte samman- blandas med statens krav på verksamhetskontroll genom tillsyn. Miljömärkningen Svanen vägleder konsumenter till miljöanpassade produkter, och på samma sätt ska öppna redovisningar av värde- grundsmärkt omsorg och vård kunna vägleda de äldre och deras anhöriga till de särskilda boenden och hemtjänster som uppfyller viktiga kriterier för värdigt liv i äldreomsorgen. Utredningens bedömning är att ett system för att värdegrunds- märka äldreomsorgen i såväl offentlig som privat drift bör: vara frivilligt att delta i tillämpas på verksamhets- eller enhetsnivå tydliggöra organisationen och ansvaret för bedömnings- processen ange grundläggande ramar för granskning och bedömning beskriva ansvaret för kostnader och finansiering kunna utarbetas med hjälp av ett statligt ekonomiskt stöd för planering och implementering. Sammanfattningsvis motiveras värdegrundsmärkningen av följande skäl: Värdegrundsmärkning ger medborgarna, de äldre och deras när- stående valmöjligheter och betydelsefull information om inne- hållet i olika alternativ. Sådan information gör det lättare för den äldre att välja äldreomsorg. Informationen ger även kunskap om vad den äldre kan förvänta sig, också när det gäller pågående hjälpinsatser. Värdegrundsmärkning är ett förbättringsinstrument för äldre- omsorgens utförare och syftet är att skapa kreativitet och posi- tiva drivkrafter för förbättringar. Märkningen och den öppna redovisningen ger utförarna möjligheter att visa upp sina goda resultat. Värdegrundsmärkningen tydliggör en viss definierad och upp- nådd standard, dvs. Processen är ett av flera styr- instrument för ledningen av äldreomsorg i både offentlig och privat drift. 15.2Ett frivilligt system för värdegrundsmärkning Det ska vara frivilligt för både offentliga och privata utförare att delta i processen för värdegrundsmärkning. När en utförare väljer att delta i en sådan process gäller dock de nationella regler och riktlinjer som ansvariga organisationer utarbetar tillsammans med berörda fackliga organisationer. Utredningen vill inte föregripa eller styra det arbetet, och anger därför bara några exempel på frå- gor som kan vara viktiga att behandla i planeringsarbetet: Exempel på några grundläggande frågor: De regler och riktlinjer som utarbetas för värdegrundsmärkning ska kunna tillämpas av både offentliga och privata utförare. Sär- skild hänsyn bör tas till förutsättningarna i små organisationer och små företag. Den granskning och bedömning av verksamheter som kan leda till en värdegrundsmärkning bygger på en bedömning av olika kvalitetsaspekter och -variabler. Gransknings- och bedömnings- systemet ska bygga på utredningens förslag om en nationell värdegrund. Exempel på frågeställningar i samband med planering av gransknings- och bedömningsprocessen: Vilka nationellt fastställda variabler i form av olika kvalitets- aspekter bör ingå i granskningen och bedömningen? Hur bör brukarnas, de närståendes, personalens och chefernas åsikter tas tillvara om hur värdegrundens intentioner och krav har uppfyllts? Bör värdegrundsmärkningen gälla ? Vilka möjligheter till förnyad prövning bör finnas? Under vilka omständigheter? Vem eller vilka ska kunna utfärda bevis på värdegrundsmärk- ningen? Bör den organisation som utfärdar bevis kunna dra tillbaka ett godkännande om det visar sig att den bedömda verksamheten inte längre uppfyller kraven? De kommuner och privata företag och organisationer som väljer att delta i värdegrundsmärkningen bör själva svara för de kostnader som uppstår i samband med den. Om kraven i ett utfärdat bevis om värdegrundsmärkning inte längre uppfylls kan utföraren välja att frivilligt betala ut en ersätt- ning till de berörda personerna. Ersättningen kan ges i form av t.ex. avdrag på hemtjänstavgiften eller hyran i det särskilda boendet. Frågan om eventuell ekonomisk ersättning är dock en angelägenhet och därför lämnar inte utredningen några synpunkter eller förslag på ersättningsformer. I kapitel 16 Ersättning till enskilda personer föreslår utredningen en ny lag som ger kommu- nerna befogenhet att lämna ersättning till en enskild person som inte fått det bistånd som beslutats eller utlovats. Det är inte aktuellt med några sanktionsmöjligheter från statens sida eftersom värde- grundsmärkningen ska vara ett frivilligt åtagande för utförarna. 15.3Värdegrundsmärkning innebär högre krav än vad lagen föreskriver Den nationella värdegrunden utgör en plattform för fortsatta för- ändringar av äldreomsorgen. Värdegrunden omfattas av ett antal kvalitetsaspekter som beskriver kraven för att ett värdigt liv i äldre- omsorgen ska anses vara uppfyllt. är helt inriktade på de äldres behov och är basen för värdegrunds- märkningen. Den äldre personens möjligheter att t.ex. välja utfö- rare kan dock inte vara ett absolut krav för värdegrundsmärkning eftersom den möjligheten inte finns i hela landet. För att det lokala arbetet med den nationella värdegrunden ska bli direkt meningsfullt för äldre, närstående, personal och chefer behöver redovisa arbetet med att utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten utifrån värdegrundens intentioner (se kapitel 9 Information till medborgarna). När utförarna tillämpar värdegrunden ska de kunna förbättra sina verksamheter genom att på frivillig väg låta sig granskas, bedömas och värdegrundsmärkas, utifrån den nationella värdegrundens olika kvalitetsaspekter. Ytterligare variabler och kvalitetsaspekter bör dock tillföras för att en sådan gransknings- och bedömningsprocess, inklusive möjligheten till värde- grundsmärkning, ska vara meningsfull. Det innebär att gransk- ningen inte enbart ska belysa de kvalitetsaspekter som värde- grunden omfattar. Ett sådant tillägg kan t.ex. fånga upp verksam- hetens egen inre systemkvalitet, dvs. verksamhetens regler och rutiner utifrån värdegrundens intentioner, samt förmågan att anpassa insatserna till den enskilde personens behov. Olika vari- abler som belyser hur de äldre och deras närstående upplever kvaliteten inom verksamheten är en sådan viktig aspekt i gransk- nings- och bedömningsprocessen. Granskning och bedömning av en verksamhet bör utföras av en så oberoende organisation som möjligt. Oberoendet är centralt för att bedömningar ska bli legitima. Granskningen och bedömningen för att få en värdegrundsmärkning bör t.ex. inte kopplas samman med statens behov av tillsynsfunktioner som har andra syften. Ett väsentligt skäl till oberoende är att det blir svårt att hantera eventuella misstankar om någon form av beroendeställning mellan den som granskar och den som blir granskad. Utvärderingen bör därför utföras av en organisation som är så oberoende som möjligt i förhållande till både staten och de lokala utförarna. Behov av återkommande granskning? Värdet av utvärderingar, granskningar, bedömningar och värde- grundsmärkningar är begränsat . De resultat som presenteras är delvis en färskvara och därför kan processen behöva återupptas igen av den som önskar fortsatt möjlighet till gransk- ning och bedömning. Dessutom avtar värdet av värdegrundmärk- ningen åtminstone ur konkurrenssynpunkt i takt med att fler erhåller märkningen. När ett visst antal av utförarna har fått en värdegrundsmärkning kan systemet därför behöva ses över och förnyas. 15.5Utvärdering i förhållande till värdegrundsmärkning Skillnaden mellan en mer traditionell utvärdering av en verksamhet och en process med granskning och bedömning för värdighets- märkning är att den senare förutsätter krav för en godkänd kvali- tetsnivå som är preciserad och fastställd i förväg. En avgörande skillnad mellan utvärdering av värdegrunden och värdegrunds- märkning är att den senare omfattar granskningar och bedömningar av både värdegrundens innehåll och verksamhetens organisation, reg- ler och rutiner för att kunna tillämpa intentionerna och kraven i värdegrunden. En granskad och bedömd verksamhet måste därför utlova något mer än det som föreskrivs om den nationella värde- grunden. Detta förhållande kan jämföras med t.ex. miljölagstift- ningen och KRAV-märkningen som innebär högre krav än vad lag- stiftningen ställer. Värdegrundsmärkningen är ett kvitto på att verksamheten har uppnått en i förväg fastställd standard eller kva- litetsnivå. Den som inte når upp till dessa krav får ingen värde- grundsmärkning. En verksamhet kan värdegrundsmärkas när följande punkter är uppfyllda: Den nationella värdegrunden tillämpas Den nationella värdegrundens tillämpning har utvärderats utifrån fastställda kvalitetsaspekter och mått. Resultaten från gransknings- och bedömningsprocessen bör redo- visas öppet för allmänheten. 15.6Kvalitetsaspekter lägger grunden för värdegrundsmärkning För att en verksamhet ska kunna värdegrundsmärkas måste den eller de som tar fram systemet för märkning först ta fram kvalitets- aspekter som är tydliga och anpassade för den aktuella verksam- heten, tillsammans med mått på dessa kvalitetsaspekter. Om granskningarna, mätningarna, analyserna och bedömningarna god- känns får verksamheten ett kvitto på att den uppnått de fastställda kraven på kvalitet. Utvärderingsprocessen är kravfylld eftersom den innebär granskningar och bedömningar av en i förväg fastställd kvalitetsnivå eller standard. Utvärderingen kompletterar och för- stärker dessutom andra former av resultatredovisningar genom t.ex. öppna jämförelser. Bägge formerna bygger delvis på samma grund- element – fastställda kvalitetsaspekter och mått för dessa. 15.7Kommunala omsorgsgarantier i förhållande till värdegrundsmärkning Utredningen ger i kapitel 3 Äldreomsorg – nulägesbeskrivning olika exempel på metoder för att förbättra äldreomsorgen, bl.a. de omsorgsgarantier som tillämpas i flera kommuner. De olika kom- munala garantierna har det gemensamma syftet att tydliggöra verk- samheten för både de äldre och personalen, inte minst genom att redovisa vilka förväntningar den äldre kan ha på verksamheten. Garantierna är kommunernas egna löften om vad som gäller för olika tjänster, dvs. kommunen garanterar att tjänsterna ska uppfylla vissa krav. Dessa garantier är dock inte alltid ett kvitto på det egentliga utfallet eller resultatet när en insats väl är utförd. Dock finns sådana exempel. Enligt utredningens förslag till värdegrundsmärkning ska resul- taten däremot kunna redovisas eftersom verksamheten har utsatts för en utomstående och oberoende granskning och bedömning. Granskningen har sedan lett fram till ett kvitto på att de utförda tjänsterna når upp till en viss fastställd kvalitetsnivå. De nuvarande kommunala omsorgsgarantierna skiljer sig därmed rent principiellt från utredningens förslag om en värdegrundsmärkning. Om och när garantibegreppet används är det viktigt att tydliggöra innebör- den av detta i förhållande till värdegrundsmärkningen. Formerna kompletterar dock varandra. De offentliga och privata utförare som redan arbetar med egna omsorgsgarantier kan därför tänkas vara intresserade av att också få en värdegrundsmärkning. De har trots allt redan en god grund att stå på för ett sådant arbete. När en verksamhet har blivit granskad, bedömd och därefter fått en värdegrundsmärkning kan den ligga till grund för en lokal garanti i vilken utföraren ger de äldre och deras närstående en utfästelse om en definierad kvalitetsnivå. Vem eller vilka bör ansvara för att planera och organisera dessa oberoende granskningar, bedömningar och värdegrundsmärk- ningar, dvs. vem bör ha ansvaret för innehållet, rutinerna, reglerna och genomförandet? Vilken är statens roll? Det finns flera tänkbara lösningar: 1.Staten bildar ett institut, oberoende i förhållande till utförarna och staten, som får i uppdrag att utarbeta innehåll, organisation och genomförande av granskningar och bedömningar. Institutet ska därefter också kunna genomföra värdegrundsmärkningen. 2.Regeringen utser en myndighet som får i uppdrag att upphandla ett antal befintliga företag eller organisationer med ramavtal för uppgiften att granska, bedöma samt värdegrundsmärka äldre- omsorgen. Statens upphandling kan gälla på läns- eller nationell nivå. 3.Regeringen ger SWEDAC (Styrelsen för ackreditering och tek- nisk kontroll) uppdraget att ackreditera, dvs. utse och god- känna, en certifieringsorganisation som ska organisera gransk- ningarna, bedömningarna och certifieringen. 4.Kommuner, privata omsorgs- och vårdorganisationer, arbets- givar- och branschorganisationer för offentliga och privata ut- förare ansvarar för att utarbeta innehåll, organisation och genomförande av granskning, bedömning och värdegrunds- märkning. Planering och implementering bör ske i direkt samarbete med olika berörda fackliga organisationer och pensionärsorganisationer. Både modell ett och två har fördelen att de tillgodoser ett grund- läggande krav på att utvärderingen ska vara så oberoende som möj- ligt i förhållande till utförarna och staten. Oberoendet är dock relativt eftersom bägge modellerna antagligen förutsätter någon form av statlig finansiering. Modell ett innebär troligen en relativt stor och kostsam organisation med tanke på att den ska kunna fungera gentemot många kommuner och privata vård- och omsorgsföretag eller -organisationer om intresset blir stort. Utredningen om tillsynen inom föreslår i sitt betänkande1 att organisationen för den statliga tillsynen samlas. Därför innebär modell ett att utvärderingen riskerar att integreras med tillsynsfunktionen vilket inte bedöms som lämpligt utifrån syftet. Syftet är primärt att fungera som ett förbättrings- instrument och inte att vara statens kontrollfunktion. En fördel med modell ett kan vara att bedömningarna sannolikt blir mer likvärdiga än med modell två som innebär bedömningar av flera olika organisationer. I modell två upphandlas redan befintliga företag och organisationer. Då finns det inget behov av att bygga upp en ny organisation enligt modell ett. I modell ett uppstår också svårbe- räknade kostnader för genomförandet eftersom det är svårt att i förväg bedöma hur omfattande uppgiften kommer att bli. I modell två sköts uppdraget av upphandlade företag och organisationer, och statens kostnader stannar då vid det initiala upphandlingsför- farandet, som i sig inte behöver innebära några stora kostnader. Förutsättningen är dock att kostnaderna för värdegrundsmärknin- gen helt finansieras av kommunerna eller de privata vård- och omsorgsutförarna. Modell tre innebär att regeringen ger SWEDAC i uppdrag att ackreditera ett certifieringsorgan som godkänns för att certifiera äldreomsorg. SWEDAC är en statlig myndighet som har både en myndighetsutövande roll och en rent uppdragsbaserad verksamhet. Huvuduppgiften är att verka som ett nationellt ackrediterings- organ. Ackrediteringsverksamheten innebär kompetensprövning och omfattar de laboratorier, certifieringsorgan samt kontroll- och besiktningsorgan som arbetar med analys, provning, kalibrering, 1 SOU 2007:82, Samordnad och tydlig tillsyn av . certifiering, kontroll och besiktning inom olika sektorer. Certifie- ringen utförs av ett antal oberoende ackrediterade certifierings- organ. Ackreditering är en fortlöpande kompetensprövning som utförs av ett ackrediteringsorgan. I har myndigheten denna funktion. Modell fyra innebär att t.ex. de offentliga och privata arbets- givarorganisationerna eller branschorganisationerna själva sköter hela processen i samarbete med de berörda fackliga organisa- tionerna och pensionärsorganisationerna. Till en början kan det dock vara lämpligt med en viss statlig finansiering. För denna modell kan man dock diskutera om organisationerna kan vara oberoende gentemot sina medlemmar. Det finns en risk för särskilda hänsynstaganden och modellen kräver att hela processen är öppen för insyn. Utredningen förordar en lösning enligt modell fyra. Anledningen är främst att arbetsgivar- och branschorganisationerna liksom de fackliga organisationerna har intresse av att deras medlemmarna har goda möjligheter till utveckling. Dessutom har de ett intresse av att medlemmarnas goda resultat blir synliggjorda genom en öppen redovisning. Exempelvis är Kommuner och Landsting (SKL) aktiv när det gäller kommunala kvalitetsutmär- kelser. 15.9Värdegrundsmärkningens för- och nackdelar I detta kapitel har värdegrundsmärkningens fördelar beskrivits utifrån de äldres och de närståendes behov av information om en äldreomsorg som är bedömd och värderad. Dessutom har beskriv- ningarna gällt värdegrundsmärkningens betydelse för utföraren. Det finns dock några nackdelar, brister och svagheter med värde- grundsmärkningen. Det finns en risk för att bedömningarna och gransknings- resultaten kan förändras innan värdegrundsmärkningens giltighets- tid har gått ut, vilket innebär att märkningen kan bli missvisande.