sou · GWB352 · 2008-06-03 00:00:00 — Regeringen bör ge i uppdrag att i samband med den årliga uppföljningen av personalen i skolan ta reda på i vilken omfattning undantagsregeln används. Skäl för utredningens förslag I kapitel 9 presenteras utredningens förslag om legitimation för lärare och i avsnitt 10.2–10.8 anges behörighetskraven för att under- visa i olika skolformer, årskurser och ämnen. Utgångspunkten är att huvudmannen alltid ska använda behöriga lärare. Det måste dock finnas möjlighet att i vissa fall, men med restrik- tivitet, göra undantag. Under sin grundskoletid eller motsvarande är eleverna skolpliktiga och får då inte ställas i kö för att få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Detta innebär att det är nödvändigt med vissa undantag från behörighetsreglerna vad gäller personal i skolan. För att en undantagssituation ska anses föreligga ska det antingen saknas behöriga lärare eller föreligga synnerliga skäl med hänsyn till eleverna för att inte använda en behörig lärare. Med synnerliga skäl avses här exempelvis att den som är behörig har personliga hälso- problem som skulle medföra sådana svårigheter att det påtagligt skulle försämra elevernas förutsättningar att lära och utvecklas eller att en lärare uppvisat uppenbar inkompetens vid tidigare anställ- ningar. Att ställa krav på synnerliga skäl är en skärpning i förhållande till vad som gäller enligt 2 kap. 3 § skollagen, där talas det om sär- skilda skäl. Syftet med den nuvarande formuleringen var att huvudmännen inte skulle behöva använda lärare med rätt utbildning men som med Tydligare och skärpta behörighetsregler hänsyn till eleverna inte var lämpliga att använda, t.ex. p.g.a. miss- bruksproblem. Genomgången av rättsfall i avsnitt 3.2.1 pekar dock på att undantagsregeln även har kommit att användas för att und- vika att anställa behöriga lärare trots att skälen för detta inte haft tillräcklig styrka. Genom att ställa krav på synnerliga skäl markeras tydligt att det ska krävas mycket tungt vägande skäl för att förbigå en lärare som är behörig för den undervisning som ska bedrivas. Avsikten är således att undantagsreglerna i fortsättningen ska användas med stor återhållsamhet. Utgångspunkten är att under- visningen ska bedrivas av legitimerade lärare med rätt lärarutbild- ning för undervisningen. Om en sådan lärare inte finns att tillgå ska en annan lämplig person användas för undervisningen. Det ska i första hand vara någon som har motsvarande utbildning som den behörige. Kravet på att läraren ska ha rätt utbildning för undervis- ningen innebär att det kommer att krävas undantagsbeslut även för redan anställda lärare som ska undervisa utanför de årskurser eller ämnen där de har sin behörighet. 10.10.1 Speciallärare i grund- och gymnasieskolan Det är viktigt att det finns speciallärare för de elever som är i behov av särskilt stöd i grund- och gymnasieskolan. Men om sådana lärare inte finns att tillgå kan huvudmannen naturligtvis vare sig erbjuda eller säga sig erbjuda sådan specialistkompetens. Några undantag kan således inte beviljas från kraven för behörighet som speciallä- rare i grund- och gymnasieskolan. I särskolan respektive specialskolan däremot ska det vara möjligt att göra undantag från kravet på speciallärarutbildning. I dessa skolformer är speciallärarutbildning ett generellt krav för behörig- het, dvs. där ska i princip alla lärare vara speciallärare. Finns ingen speciallärare att tillgå blir det nödvändigt att göra undantag, annars kan överhuvudtaget ingen undervisning bedrivas. När speciallärare saknas bör huvudmannen i andra hand använda en person med den grundutbildning som krävs för behörighet. Tydligare och skärpta behörighetsregler 10.10.2 Undantag ska synliggöras Som framgått tidigare (bl.a. avsnitt 3.2.1) har undantagsreglerna kommit att användas i en omfattning som inte var avsikten och de bakomliggande behörighetsreglerna har därigenom kommit att urholkas. Det är därför viktigt att undantagen synlig- görs och kontrolleras. Enligt 2 kap. 1 § skollagen ska varje kommun eller landsting som styrelse för sitt offentliga skolväsende utse en eller flera nämnder. Jag anser att det är styrelsen för skolan som ska fatta beslut om undantag från behörighetsbestämmelserna. Förutom att det skapar en enhetlighet i en kommun innebär det också att huvudmannen får en tydlig bild av behörighetsläget och kan göra en helhetsbedömning av vilka åtgärder som eventuellt behöver vidtas i fråga om rekrytering. När det gäller vikariat upp till en månad är det emellertid inte rimligt att genom reglering hänskjuta sådana ärenden till styrelsen. Beslut om kortare vikariat eller beslut om att använda en redan anställd lärare utanför dennes behörighet måste självfallet kunna fattas omgående för att den vardagliga verksamheten ska fungera. För fristående skolor finns inte samma lagfästa krav på viss sty- relseform. När det gäller fristående skolor är det därför det beslutande organet för skolan, oavsett vilket det är, som ska fatta beslut om undantag från behörighetsreglerna. För att staten ska få kännedom om hur många personer utan behörighet som används som lärare bör regeringen ge i uppdrag att samla in uppgifter om detta från huvudmännen i sam- band med den årliga uppföljningen av personal (jfr t.ex. , 2006b). 11 Legitimation för förskollärare I detta kapitel presenteras utredningens förslag till ett legitima- tionssystem för förskollärare. Bland annat redovisas vilka krav som ska ställas för att få förskollärarlegitimation samt vilken behörighet en sådan legitimation ger. Huvuddragen i utredningens förslag till legitimationssystem för förskollärare framgår av nedanstående figur. Särskiltr ilt kvalificeradlifi r förskolläraref r ll r re Legitimeraditi r förskolläraref r ll r re BehörigBehörig attatt ansvaraansvara förför barnsbarns utvecklingutveckling ochoch lärandelärande FårFår anställasanställas utanutan tidsbegränsningtidsbegränsning Efter examen ska den nye förskolläraren genomgå ett provår. Under provåret tilldelas han eller hon en som ska vara en erfaren och legitimerad förskollärare. Både mentorn och den nye förskolläraren ska få särskilt avsatt tid för förskollärarens yrkesin- troduktion. Efter genomfört provår ska förskolläraren ansöka om legitimation hos . Om förskolechefen tillsammans med har bedömt att förskolläraren är lämplig för yrket ska legi- timation i normalfallet beviljas. När en förskollärare fått sin legiti- mation får han eller hon också anställas utan tidsbegränsning. För att stimulera förskollärarna till professionell utveckling efter legitimeringen föreslås också kvalifikationssteg i form av stat- liga utnämningar. Erfarna förskollärare med väl vitsordad tjänstgö- ring ska efter ett väl dokumenterat praktiskt pedagogiskt utveck- lingsarbete eller avlagd licentiatexamen (motsvarande) kunna utnämnas till särskilt kvalificerad förskollärare. Syftet med centralt fastställda kvalifikationskrav och en gemensam beslutsordning är att säkerställa kvaliteten i dessa utnämningar. Skolhuvudmännen förväntas tillvarata den kompetens som särskilt kvalificerade för- skollärare besitter. Som tidigare anförts (avsnitt 9.1.1) kan ett legitimationssystem vara ett sätt att kvalitetssäkra skolverksamheten och utveckla lärar- yrkets professionalism. Genom att ställa tydliga krav på förskollä- rarnas kompetens bör motsvarande effekter kunna uppnås även i förskoleverksamheten. Även när det gäller förskollärare bör infö- randet av en legitimation kunna öka yrkets status och därmed bidra till att fler engagerade och motiverade studenter söker sig till yrket. På samma sätt som för lärare talar också mycket för att en för- skollärare som får råd och stöd av en under sitt första år i yrket har bättre förutsättningar att fungera väl i sin yrkesroll där- efter. Att uppenbart olämpliga personer dessutom hindras från att bli legitimerade bidrar självklart till högre verksamhetskvalitet i förskolan likväl som i skolan. Även för förskollärare ska således systemet med legitimation vara en garanti för rätt utbildning och sådana personliga egenskaper som krävs för yrket. Den rådande arbets- och ansvarsfördelningen inom förskolan är otydlig. Det saknas tydliga regler för vem som är behörig att ansvara för det pedagogiska uppdraget i förskolan. fört oklarheter kring förskollärarnas yrkesroll. Införandet av legi- timation för förskollärare förutsätter att behörighetsreglerna sam- tidigt stärks och förtydligas för denna yrkesgrupp (jfr avsnitt 11.5). I en artikel i redovisade par- tiledarna för de fyra regeringspartierna regeringens planerade sats- ningar på förskolan. De framhåller bland annat att regeringen i omläggningen av lärarutbildningen vill skapa en förskollärarut- bildning med tydlig identitet, för en högre specialiseringsgrad med inriktning mot det pedagogiska arbetet i förskolan. Vidare under- stryks att det är de högskoleutbildade förskollärarna som ska ha ansvaret för att det pedagogiska arbetet inriktas mot målen i för- skolans läroplan. Med dessa planerade satsningar åstadkoms den ökade tydlighet som utredningen anser vara en förutsättning för legitimation. Även förskollärare föreslås därför omfattas av ett legitimationssystem. Däremot kvarstår otydligheten när det gäller fritidspedagoger varför denna grupp enligt mitt förslag inte ska omfattas av ett legitimationssystem. Enligt vad som framkommit under utredningens intervjuer blir det allt vanligare att huvudmän försöker rekrytera personal med peda- gogisk högskoleutbildning till förskolor (jfr kapitel 8). Denna utveckling ligger i linje med allmänna råd som anger att kommunen bör sträva efter att anställa sådan personal (, 2005e; 2007b). Enligt prognoser är det emellertid knappast realistiskt att förvänta sig några större ökningar av ande- len pedagogiskt högskoleutbildade i förskolan under de närmaste åren.TPF1FPT har ungefär hälften av personalen i förskolan pedagogisk högskoleutbildning. 1TP PT I sitt basalternativ räknar med att andelen årsarbeten utförda av personal med pedagogisk högskoleutbildning successivt ökar i förskolan från 2014 och därefter bibehålls . konstaterar myndigheten att behovet kraftigt överskrider den beräknade examinationen och att det troligtvis inte går att öka andelen pedagogiskt utbildade i förskolan så som förutsatts i beräkningarna. (2007), s. 14 resp. 9. En nyutexaminerad förskollärare ska genomföra praktisk tjänst- för att erhålla legitimation för yrket (provår). Under provåret ska förskolläraren tjänstgöra och få en yrkesintroduktion. Den nye förskolläraren ska tilldelas en som ska vara en erfaren och legitimerad förskollärare och båda två ska ha särskild tid avsatt för yrkesintroduktionen. Denna tid ska motsvara av en heltidstjänst för förskolläraren som genomför provår och för men- torn. Under provåret ska också förskollärarens lämplighet bedö- mas. Förskolechefen ska göra en sådan bedömning i relation till nationellt fastställda kriterier. ska medverka i bedömningen. ska i samråd med berörda intressenter utveckla och fastställa de nationella bedömningskriterierna. Myndigheten ska även i övrigt utarbeta de riktlinjer som behövs för provåret. Förskolläraren förutsätts själv ordna sin provårsplats genom att ansöka om anställning. Den huvudman som anställer en för- skollärare som uppfyller kraven för provårstjänstgöring är också skyldig att erbjuda honom eller henne att få genomföra sitt provår. Ett provår ska i normalfallet motsvara ett läsår, men kan vid särskilda skäl förlängas till högst . Examinerade förskollärare som efter har tjänstgjort under motsvarande på heltid behöver inte fullgöra något provår för att erhålla legitimation. Skälen för utredningens förslag Utredningens förslag om provår för lärare återfinns i avsnitt 9.3. Provåret för en förskollärare ska vara lika långt som för lärare, dvs. det ska motsvara ett läsår. En förskollärare ska under sitt provår bedömas på samma sätt som en lärare. För att få förskollärarlegitimation ska krävas att förskolläraren har avlagt förskollärarexamen samt fullgjort sin provårstjänstgö- ring. Vid ansökningstillfället får inte sådana omständigheter föreligga som skulle leda till ett återkallande om förskolläraren redan var legitimerad. Den enskilde förskolläraren ska själv ansöka om legitimation hos . Till ansökan ska bifogas ett yttrande över prov- året från ansvarig förskolechef. Examinerade förskollärare som efter har tjänstgjort under motsvarande på heltid behöver inte fullgöra något provår för att erhålla legitimation. ska föra register över legitimerade förskollärare samt förskollärare som genomgår sitt provår. Skälen för utredningens förslag I avsnitt 9.4 presenteras utredningens förslag när det gäller bevil- jande av legitimation för lärare. Förskollärare bör omfattas av samma regler som lärare när det gäller att beviljas legitimation. Provåret ska genomföras i förskola. Endast legitimerade förskollärare ska vara behöriga att ansvara för barns utveckling och lärande i en barngrupp i förskolan. För att få anställas utan tidsbegränsning ska en förskollärare vara legitimerad för yrket. För att vara åt en förskollärare under provårstjänstgö- ring ska krävas legitimation. Det bör även krävas legitimation för att handleda förskollärarstudenter. Förskollärare med speciallärarexamen är också behöriga att undervisa i träningsskolan respektive i gymnasiesärskolans verk- samhetsträning (jfr avsnitt 10.5 respektive 10.6). Skälen för utredningens förslag finns inga preciserade behörighetsregler för förskollärare. I skollagen (1985:1100) anges endast att det inom förskoleverksam- het ska finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan till- godoses (jfr avsnitt 3.2). Vid sidan av förskollärare finns även per- soner med högst gymnasieutbildning i verksamheterna, bl.a. barn- skötare. Där så är fallet har ofta förskollärare och barnskötare till- sammans ansvar för verksamheten och arbetsuppgifterna är huvud- sakligen samma oavsett yrkeskategori. En sådan organisation av verksamheten är visserligen förenlig med nuvarande reglering men kan ändå ifrågasättas. Förskolan har ett pedagogiskt syfte och omfattas av en läroplan (Lpfö 98). Av budgetpropositionen 2008 framgår dessutom att regeringen avser att stärka det pedagogiska uppdraget i förskolan samt att allmän förskola ska omfatta barn (prop. 2007/08:1, utg. omr. Detta ställer krav på pedago- gisk utbildning för den personal som i barngruppen har ansvar för arbetet utifrån styrdokumentens intentioner. Också i de ovan nämnda allmänna råden från betonas vikten av goda kunskaper om barns utveckling och lärande samt att personalen har förmåga att omsätta läroplanens mål i handling. När det gäller för- skolan framgår dessutom av budgetpropositionen att regeringen anser att det ska finnas förskollärare som ansvarar för den pedago- giska verksamheten. För att tydliggöra förskollärares roll i förskolan anser jag att det bör införas en yrkeslegitimation och tydliga behörighetsregler för denna grupp. Endast den som är legitimerad förskollärare ska vara behörig att i en barngrupp ansvara för barns utveckling och lärande i förskolan. Förskollärarlegitimation ska vidare vara en förutsätt- ning för anställning utan tidsbegränsning som förskollärare. Detta utesluter självfallet inte att det även finns barnskötare i verksamheterna. Något annat torde i själva verket inte vara möjligt med tanke på den förväntade tillgången på förskollärare enligt prognoser (jfr avsnitt 11.2). Enligt förslaget ska emel- lertid inte barnskötare ansvara för det pedagogiska uppdraget i för- hållande till styrdokumenten. Om bestämmelserna skärps i enlighet med mitt förslag kan läroplanen för förskolan (Lpfö 98) behöva ses över så att det fram- går att förskollärare har ett särskilt ansvar. Endast den som har legitimation för yrket ska få vara åt förskollärare som genomför provår. Ett system med legitimation kan inte bygga på att personer som saknar legitimation ansvarar för yrkesintroduktion och den prövning som leder till legitimering. Jag anser även att den som handleder förskollärarstudenter under den verksamhetsförlagda delen av utbildningen bör ha legitimation för yrket men lämnar inget uttryckligt förslag i denna del. Det är i för- sta hand en fråga för lärarutbildningen och den pågående översynen där. En förskollärarlegitimation ska kunna återkallas om en förskol- lärare genom grov oskicklighet eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket eller om förskolläraren på grund av sjukdom eller liknande omständigheter inte kan utöva yrket tillfredställande. En legitimation ska också återkallas om förskolläraren själv begär det. En särskild nämnd vid – – ska pröva frågor om återkallelse av legitimation. Ordföranden i nämnden ska ha domarerfarenhet medan övriga ledamöter ska ha särskilda sakkunskaper om skolverksamhet och lärarens upp- drag. Myndigheten för skolinspektion ska ta emot och utreda anmälningar mot förskollärare. Skolinspektionen ska kunna framföra kritik mot förskolläraren eller i sista hand begära hos att legitimationen återkallas. Den som fått sin legitimation återkallad ska kunna ansöka hos om att på nytt beviljas legitimation om omständigheterna medger det. Skälen för utredningens förslag Som framgått av kapitel 6 och avsnitt 9.6 förutsätter system med legitimation en möjlighet för det allmänna att återkalla den rätt som legitimationen innebär. Detta måste självfallet även gälla för legitimerade förskollärare. Det är enligt min mening också rimligt att de omständigheter som kan föranleda en återkallelse är samma för lärar- respektive förskollärarlegitimation. Legitimationerna för lärare och förskollä- rare ska vara likvärdiga och bygger i bägge fallen på en pedagogisk högskoleutbildning följt av ett provår inom den verksamhet där läraren eller förskolläraren har sin utbildning. Av den anledningen bör kriterierna för att beviljas en legitimation liksom de omstän- digheter som kan föranleda en återkallelse vara desamma. Vad som angetts i avsnitt 9.6 ska därför fullt ut gälla även för legitimerade förskollärare. Legitimerade förskollärare ska väl vitsordad tjänst- kunna utnämnas till särskilt kvalificerad förskollärare. En sådan utnämning förutsätter att förskolläraren –har bedömts som särskilt skicklig i sitt yrke på grundval av att ha genomfört ett väl dokumenterat praktiskt pedagogiskt utvecklingsarbete av relevans för yrkesrollen, eller –har avlagt minst licentiatexamen eller motsvarande inom ett huvudområde som ryms inom begreppet utbildnings- vetenskap. Ansökan om utnämning till särskilt kvalificerad förskollärare prövas av . Särskilt kvalificerad förskollärare ska vara en skyddad yrkesbenämning som endast får användas av den som utnämnts av . Benämningen ska påföras legiti- mationsbeviset. Skolhuvudmännen förväntas tillvarata den särskilda kompe- tens som dessa förskollärare besitter. Skälen för utredningens förslag För att stimulera till professionell utveckling föreslås i avsnitt 9.7 en möjlighet för att utnämna särskilt kvalificerade lärare. Enligt min mening finns det behov att skapa motsvarande möjligheter inom förskolan. I avsnitt 9.7 diskuteras också hur ett system med två vägar att bli särskild kvalificerad lärare kan utformas. Vad som där anförs bör enligt min mening gälla även för särskilt kvalificerade förskollä- rare. Om det saknas behöriga förskollärare eller föreligger synnerliga skäl med hänsyn till barnen får annan lämplig person användas för att under längst i taget ansvara för barns utveckling och lärande i förskolan. Styrelsen för skolan ska fatta beslut om undantag som inte är kortvariga. Regeringen bör ge i uppdrag att i samband med den årliga uppföljningen av personalen i skolan ta reda på i vil- ken omfattning undantagsregeln används. Skälen för utredningens förslag I kapitel 9 presenteras utredningens förslag om legitimation för lärare och i avsnitt 10.2–10.8 anges behörighetskraven för att undervisa i olika skolformer, årskurser och ämnen. Det måste dock vara möjligt att göra undantag ifall det inte finns någon behörig lärare att tillgå eller om det föreligger särskilda skäl. På grund av skolplikten måste det vara möjligt att göra undantag eftersom barn inte kan ställas i kö i väntan på en behörig lärare. När det gäller barn, vars föräldrar ansöker om plats i förskola, kan bar- nen visserligen ställas i kö , men huvudmannen är skyldig att erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Det innebär att det även här måste vara möjligt att göra undantag från behörighetsreg- lerna. För att en undantagssituation ska anses föreligga ska det antingen saknas behöriga förskollärare eller finnas synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses här, liksom för lärare, exempelvis att den som är behörig har personliga hälsoproblem som skulle medföra sådana svårigheter att det skulle kunna missgynna barnens förut- sättningar att lära och utvecklas eller att en förskollärare uppvisat påtaglig inkompetens vid tidigare anställningar. I detta kapitel behandlas kostnader som hänför sig till utredningens huvudförslag att förtydliga och skärpa dagens behörighetsregler samt att införa legitimationssystem för lärare respektive förskollä- rare. 12.1Kostnader för skärpta behörighetsregler Enligt utredningens förslag kommer inte längre förskollärare i för- skoleklassen eller tillsvidareanställda lärare utan lärarexamen att vara behöriga. Utredningen föreslår att dessa grupper ska få fort- sätta att undervisa utan särskilt undantagsbeslut under en över- gångsperiod och ges möjlighet att avlägga lärarexamen. En modell för detta är att staten erbjuder utbildnings- platser medan huvudmannen möjliggör studier, helt eller delvis inom ramen för respektive lärares tjänst. Utifrån statistik kan antalet förskollärare i försko- leklassen antas uppgå till ca 4 600.TPF1FPT Om av gruppen deltar i en kompletterande lärarutbildning på 60 högskolepoäng blir statens kostnader ca totalt eller . Antalet tillsvidareanställda lärare utan lärarexamen kan antas motsvara ca 15 300 personer.TPF2FPT Statens kostnader för denna grupp kan beräknas till ca totalt eller . Beräkningarna bygger på antagandet att av gruppen i genomsnitt har ett utbild- 1TP PT Enligt statistik för /07 uppgick antalet förskollärare i förskoleklassen till motsvarande 4 062 årsarbetare. Kvoten mellan tjänstgörande och årsarbetare var för förskollärare. Om detta antas gälla även för förskollärare i förskoleklassen kan antalet beräknas till ca 4 600. 2TP PT Kvoten mellan tjänstgörande och årsarbetare var för grundskollärare /07. Om detta antas gälla även för tillsvidareanställda utan lärarexamen kan antalet sådana personer beräknas till ca 15 300. ningsbehov motsvarande 15 högskolepoäng medan övriga har ett utbildningsbehov motsvarande 60 högskolepoäng.TPF3FPT I gruppen med det lägre utbildningsbehovet antas andelen som kommer att vida- reutbilda sig att uppgå till , medan motsvarande andel i gruppen med högre studiebehov antas uppgå till . Sam- mantaget innebär detta att av hela gruppen skulle vidareutbilda sig. Huvudmännen ska kompenseras för den del av arbetstiden som den nye läraren/förskolläraren och inte kan använda för ordinarie arbetsuppgifter. Rektors respektive förskolechefens uppgifter i samband med provåret, t.ex. att yttra sig över legitimationsansö- kan, ersätts däremot inte av staten eftersom det får anses ligga inom ramen för ordinarie arbetsuppgifter. Med tanke på de uppgifter som ligger i provåret vore det inte orimligt att ersätta den nye lärarens/förskollärarens lön och med 10 procent.TPF4FPT De statliga kostnaderna skulle emellertid bli förhållandevis höga med en sådan ersättnings- nivå. Utredningen föreslår att staten för varje provårsplats lämnar ersättning till huvudmannen , samt att en schabloniserad ersättning utgår med motsvarande av månadslönen för den nye läraren/förskolläraren respektive 5 pro- cent för mentorn.