sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Alla statsråd får delta i regeringssammanträde och minst fem statsråd ska delta (7 kap. 4 § RF). Beslutsfattandet är alltså kollek- tivt. Regeringsformen har därmed i princip tagit avstånd från att i formell mening införa ministerstyre i regeringen, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra ärendena. Grundlagbered- ningen uttalade i frågan bl.a. följande:4 Systemet med kollektiva regeringsbeslut kan väl te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. Särskilt med koalitions- eller samlingsregering ligger det ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. Det är också bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna läggs hos regeringen som sådan. Justitieministern instämde i det väsentliga i beredningens synpunk- ter och tillade (prop. 1973:90 s. 183): Enligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regerings- ärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden regeringsärenden visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal ärenden måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot i regeringen. Men avgörandet bör i sådana fall vara ett uttryck, inte enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par stats- råd. Justitieministern hänvisade även till de praktiska svårigheterna att skilja mellan enmansbeslut och samfällda beslut, vilket skulle kunna 4 SOU 1972:15 s. 79-80 leda till kompetenstvister, samt till de mellanformer som faktiskt förelåg. Beredningen av regeringsärenden sker i ett eller flera departe- ment. I det fall flera departement är berörda ska gemensam bered- ning ske för att säkerställa att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll. Det anses därför vara synnerligen angeläget att gällande regler för samråd följs så att alla statsråd får en faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar.5 Det finns rutiner för att minst fem statsråd ska kunna inställa sig till regeringssammanträde . Dessa regler och principer för regeringsarbetet gäller också i en kris. Det departement som främst berörs av krisen har ett ansvar för att det har förmåga att samordna andra departement i en allvar- lig krissituation. I regeringsformen finns inga regler om hur man ska förfara vid fall av skiljaktig mening vid regeringssammanträden. Detta innebär att det är möjligt för en regering att internt komma överens om ett visst förfarande. Statsministern har också i egenskap av regerings- bildare formell rätt att avsätta statsråd som inte delar hans mening. Enligt andra meningen i 7 kap. 3 § RF kan vissa ärenden avgöras av vederbörande departementschef under överinseende av statsmi- nistern. Dessa s.k. kommandomål räknas upp i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden. Det är bl.a. fråga om ärenden som gäller föreskrifter om Försvarsmaktens mobilisering, ärenden om kommendering och placering av militär personal, om totalförsvarspliktigas, reservofficerares och reservpersonals inkal- lelse och tjänstgöring i Försvarsmakten och om tillträde till svenskt territorium för annan stats örlogsfartyg m.m. Det är främst kravet på snabbhet som motiverar att kommandomålen kan avgöras i enklare former än andra regeringsärenden. Det har framhållits att skyndsam behandling blir än viktigare om riket skulle hamna i en krissituation. Att statsministern har överinseende över avgöran- dena innebär att även han har ett konstitutionellt ansvar för dem. Även om principen i övrigt är att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen behandlas som reger- ingsärenden bör det dock enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 184 f.) vara möjligt att i särskild författning förlägga den formella beslutande- rätten hos en departementschef. Så har skett bl.a. beträffande vissa ärenden rörande administrationen inom ett departement. 5 Statsrådsberedningens riktlinjer 1998:52 som är undantagna från det kollektiva beslutsförfarandet i reger- ingen kallas regeringskansliärenden. Som huvudprincip gäller att myndighetschefen, dvs. statsministern, beslutar i sådana ärenden men i bl.a. förordningen (1996:1515) med instruktion för öppnas möjligheter att delegera beslutanderätten. Vid regeringssammanträde förs protokoll. Författningar, förslag till och andra expeditioner av regeringens beslut ska för att bli gällande skrivas under av statsministern eller annat statsråd på regeringens vägnar (7 kap. 6–7 §§ RF). 5.4Sammanhang där frågan om grundlagsregler för civila kriser har aktualiserats Som framgått i avsnitt 4.3 har frågan om beredskap för civila kriser och reglering av de högsta statsmakternas agerande i sådana kriser knappast alls diskuterats i utrednings- och lagstiftningsarbete rörande 13 kap. RF. Frågan om samhällets beredskap för civila kriser har emellertid varit aktuell i en del andra sammanhang. Där- vid har ibland även frågan om regleringen av de högsta stats- makternas agerande i sådana kriser berörts. Det är denna aspekt på civila kriser som är i fokus här. I avsnitt 5.4.1 lämnas en redogörelse för utrednings- och lagstiftningsarbete som är av intresse vid dis- kussion av regleringen av de högsta statsorganens verksamhet i civila kriser. I avsnitt 5.4.2 lämnas en kort redogörelse för upp- komna krissituationer som aktualiserat frågan om särskild reglering av de högsta statsmakternas agerande i sådana situationer. 5.4.1Tidigare utrednings- och lagstiftningsarbete Hot- och riskutredningen m.m. Utredningen, som pågick mellan , hade i uppdrag att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del. I slut- betänkandet Ett säkrare samhälle (SOU 1995:19) beskrivs genom olika scenarier vad som kan hända vid påfrestningar och risker i det fredstida samhället. Ett av de centrala problemområden där utred- ningen bedömde att behovet av åtgärder var speciellt stort var ledning av samhällets åtgärder vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och myndigheternas befogenheter att ingripa med tvångsmedel. Utredningen underströk att det måste finnas en myndighet som vid svåra påfrestningar på viktiga samhällsfunk- tioner kan leda och fatta beslut som är bindande för andra myndig- heter och organ; kommunstyrelsen på lokal nivå, på länsnivå och regeringen på central nivå. Utredningen ansåg att det var betydelsefullt att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär stora påfrestningar på samhället. I betänkandet föreslogs att övningar regelbundet skulle genomföras på regeringsnivå i syfte att öka beredskapen inför bland annat de olika beskrivna scenarierna. Utredningen diskuterade också möjlig- heten att använda sig av räddningstjänstlagens bestämmelser för vissa av de situationer som förekom i scenarierna. Mot bakgrund av utredningens arbete lade Försvarsdeparte- mentet i promemorian Regeringens och myndigheternas befogen- heter vid svåra påfrestningar på samhället (Ds 1996:4) fram ett förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället. Promemorian bygger i sak på utredningens förslag men innehåller en annan lagteknisk lösning. Lagförslaget ger regeringen eller den statliga myndighet som regeringen bestämmer rätt att – vid sidan av den då gällande räddningstjänstlagen – vid svåra påfrestningar på samhället besluta om olika former av ingrepp i annans rätt samt tjänsteplikt för personer . Promemorian Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred I promemorian (Ds 1998:32) utreddes frågor om skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred för den så kallade ledningskedjan, dvs. regering, civilbefälhavare (vid höjd beredskap), länsstyrelser, landsting och kommuner. Arbetsgruppen förordade att en annan typ av författningsreglering än den ovan angivna skulle väljas, nämligen en som innebär att myndigheternas ansvar regleras i deras instruktioner samt att kommunernas och landstingens skyldigheter framgår av kommunallagen respektive hälso- och sjukvårdslagen. Därefter skulle en komplettering ske av lagstiftningen inom respektive sektor med de särskilda befogen- heter och skyldigheter som kan erfordras i dessa sammanhang. Härigenom menade arbetsgruppen att man tydligare markerar att samhället ska ha beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser och att det är samhällets normala besluts- och lednings- funktioner som ska användas. för översyn av principerna för den särskilda planläggningen tillsattes en utredning för att se över den planering som ska säkerställa funktionen hos den högsta och centrala ledningen i extraordinära situationer såsom att förhindra eller begränsa kata- strofer och omfattande skadeverkningar på liv, miljö och egendom. överlämnade sina förslag.6 Med begreppet den särskilda planläggningen avses de åtgärder som vidtas för att säkerställa att , regeringen och relevanta delar av myndigheterna kan fullgöra sina uppgifter även då yttre omständigheter gör det omöjligt eller olämpligt att använda normala verksamhetsformer, ordinarie lokaler och kommunikationer. Utredaren angav att det övergripande målet för de förslag som lämnades var att skapa och vidmakthålla en beredskap hos riksled- ningen som gör att den med orubbat förtroende – internt och externt – kan hantera uppkommande extraordinära situationer med ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Ledning måste därför kunna påbörjas på vagt underlag, under starkt yttre informa- tionstryck och med krav på snabba och målinriktade beslut. Det innebär att beslutsfattare och andra nyckelpersoner behöver omedelbar tillgång till ett väl fungerande ledningsstöd i vid bemär- kelse. Utredningen föreslog bland annat att en särskild beredskaps- enhet borde organiseras i med uppgift att admi- nistrera den framtida planläggningen. Enheten borde också inne- hålla en lägesanalys- och informationsfunktion. Analysgruppen för granskning av Estoniakatastrofen och dess följder Analysgruppen avgav sin slutredovisning Lära av Estonia (SOU 1999:48). Gruppen fann bland annat att övertygande skäl talade för regeringens förslag att en samlad översyn skulle göras för att utreda lednings-, samordnings- och informationsfrågor i samband med katastrofberedskap. Analysgruppen fann det nöd- 6 Översyn av principerna för den särskilda planläggningen. Fö- LBU-1999-0004-ÖUT, Fö.dep. dnr F099 232/SP vändigt att det av lag eller annan författning framgår vilket eller vilka organ som har det övergripande operativa ledningsansvaret vid katastrofer. I gruppens arbete hade statsledningens roll vid olyckor tydliggjorts och vikten av kommunikation bekräftats. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen m.m. I betänkandet Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41) lämnade utred- ningen förslag till ett nytt planeringssystem för samhällets insatser inom krishanteringsområdet. Den redovisade också huvuddragen i ett nytt system för arbetet med att leda och samordna hanteringen av allvarliga kriser i samhället. Beträffande de olika skedena i en kris ansåg utredningen att offentliga organ måste ta på sig ett ansvar för ledning, samordning och prioritering av krishanteringsinsatserna i akuta krissituationer. I betänkandet redovisas en grundstruktur för hur detta borde organiseras. Utredningen ansåg att det på varje nivå skall finnas ett organ som har det yttersta ansvaret för krishante- ringen. På nationell nivå föreslogs att detta ansvar borde utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. Detta organ skulle knytas till och främst ha sam- ordnande uppgifter. Vid behov skulle krishanteringsorganet kunna tilldelas beslutsbefogenheter efter beslut av regeringen. Utred- ningen föreslog vidare att en särskild planeringsmyndighet skulle inrättas med uppgift att sköta vissa planeringsuppgifter samt samordna forskning och utvecklingsinsatser inom krishanterings- området. Vid remissbehandlingen tillstyrkte flertalet remissinstanser förslaget om ett nationellt krishanteringsorgan. Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag behandlades i två propositioner; Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) och Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158). Vid behandlingen avvisades tanken på ett nationellt krishanteringsorgan inom . Regeringen hänvisade bland annat till att inrättandet av ett sådant organ skulle medföra vissa konstitutionella problem (prop. 2001/02:158 s. 55). Det gällde enligt regeringen bl.a. förslaget att krishanteringsorganet som en del av i vissa fall skulle kunna fatta beslut som riktar sig till det övriga samhället. överlämnade regeringen den ovannämnda pro- positionen om fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10) I propositionen presenterade regeringen sin syn på utvecklingen av totalförsvaret (den verksamhet som behövs för att bereda för krig) och en övergripande beskrivning av ambi- tionen i arbetet med att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen ansåg bl.a. att en ny myndighet borde inrättas med samordnande planeringsuppgifter vad avsåg beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar (a. prop. s. 53). anförde7 att det i likhet med motionärerna kunde se vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan i i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningens förslag. Utskottet kom dock till slutsatsen att den organi- satoriska frågan kanske inte var den viktigaste utan att det var viktigare att det fanns ett regelverk som är anpassat till det slags kriser som ska hanteras. Utskottet framhöll att det bör ankomma på regeringen att organisera arbetet i så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssitu- ationer. Försvarsberedningen består av representanter för riksdagspartierna. Den ska vara ett forum för samråd mellan regeringen och riksdags- partierna om den långsiktiga inriktningen av försvars- och säker- hetspolitiken. Beredningen skall följa den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och redovisa sin syn på viktigare lång- siktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor inför regeringens förslag till i dessa frågor. Strävan är att nå en så bred enighet som möjligt om hur säkerhets- och försvarspolitik långsiktigt ska utformas. I rapporten struktur för ökad säkerhet – nätverksförsvar och krishantering (Ds 2001:44) utgick Försvarsberedningen från Sårbar- hets- och säkerhetsutredningens förslag om ett sammanhållet krishanteringssystem. Försvarsberedningen anförde bland annat att regeringens krisledning och samordningen av och myndigheternas arbete i akuta krissituationer måste utvecklas. 2001/02:FöU2 s. 71 Utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera myndig- heternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i . Utredningen lade fram sitt betänkande, Vår beredskap efter (SOU 2003:32), . Utredningen angav att den närmare organisationen av Reger- ingskansliets krisberedskap föll utanför uppdraget men anmärkte att utredningens parlamentariska referensgrupp enhälligt hade för- klarat sig fästa den största vikt vid krisorgani- sation (a. bet. s. 306). Utredningen föreslog bl.a. att statsmakterna uttryckligen skulle ansluta sig till en tolkning av 10 kap. 9 § första stycket första meningen RF som innebär att regeringen får insätta rikets försvars- makt eller del därav i strid för att möta ett väpnat angrepp mot riket även när det inte härrör från en främmande stat. Utredningen lämnade också förslag till en ny lag om vissa befogenheter för För- svarsmakten som byggde på denna tolkning. Mot bakgrund av 11 september-utredningens överväganden och förslag tillkallade regeringen en särskild utredare för att fortsätta och fördjupa utredningens arbete och ta fram ett slutligt förslag till lagstiftning. I uppdraget ingick att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristattacker och andra sådana omfattande angrepp på sam- hället. Utredningen presenterade sitt betänkande, Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning (SOU 2005:70), . I fråga om innebörden av 10 kap. 9 § RF noterade utredningen att regeringen i dess direktiv angav att utredningen i sitt arbete skulle beakta att 10 kap. RF innehåller regler som rör förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. Regeringen angav också att det är kompetensfördelningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att insätta rikets försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot riket från andra stater som regleras i Hur försvarsmakten i övrigt kan tas i anspråk – t.ex. för att ingripa mot brottslighet i form av terroristaktioner – regleras enligt direktiven inte i regeringsformen. Utredningen angav att den innebörd av regeringsformen som anges i direktiven bildade utgångspunkt för arbetet. Utredningen kom fram till att det finns situationer i samband med bekämpning av terrorism och andra omfattande brottsliga angrepp på samhället där polisen har behov av stöd från andra stat- liga myndigheter, främst, men inte bara, från Försvarsmakten. Den bästa lösningen ansågs vara att de inhemska resurser som redan finns hos andra myndigheter i dessa fall ställs till polisens för- fogande. Man kom vidare fram till att de stödåtgärder som polisen behöver från andra statliga myndigheter inte fullt ut kan ges inom ramen för nuvarande lagstiftning. Utredningen föreslog en ny lag – lagen om stöd till polisen i samband med bekämpning av terrorism och annan liknande svår brottslighet. Enligt den föreslagna lagen får polisen vid behov begära stöd i arbetet med att förebygga, förhindra, utreda eller på annat sätt ingripa mot viss, i lagen särskilt angiven, brottslighet. Stöd enligt lagen kan lämnas bland annat som underrättelser och annan information samt i form av utrustning, transporter och personella resurser. En myndighet skall enligt lagen lämna stöd om den har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte medför synnerligt hinder i dess ordinarie verksamhet. Försvarsmaktens personal kan i extrema situationer sättas in, under polisens ledning, för att använda våld mot enskilda. Polisen har ledningsansvaret för de resurser som andra myndigheter lämnar enligt lagen. Den myndighet som lämnar stöd skall svara för den praktiska ledningen av de egna resurserna. När personal från Försvarsmakten utövar polismans befogenheter skall detta dock alltid ske under direkt ledning av ett polisbefäl. Regeringen lade i prop. 2005/06:111 fram förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Till skillnad från förslag gav propositionens förslag till lag endast möjlighet för polisen att begära Försvarsmaktens stöd för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen om terroristbrott. Angående 10 kap. 9 § RF angavs (a. prop. s. 11) att det numera torde stå klart att en rätt till självförsvar gäller även vid ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . I redogörelsen för gällande ordning uttalades också (a. prop. s. 11): Som nämnts regleras i 10 kap. 9 § RF kompetensfördelningen mellan riksdag och regering bl.a. vid beslut om att sätta in försvarsmakt i strid för att möta väpnat angrepp mot landet från andra stater. Bestämmelsen hindrar alltså inte regeringen från att i samband med terroristbrottslighet disponera över Försvarsmakten på samma sätt som den kan meddela direktiv till förvaltningsmyndigheter i allmänhet (jfr 11 kap. 6 § RF). Med hänsyn till bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF som skyddar medborgarna mot påtvingade kroppsliga angrepp måste emellertid ett sådant regeringsbeslut utformas så att Försvars- makten, om det blir aktuellt att använda våld mot enskilda, agerar med stöd av lag, exempelvis inom ramen för polislagens (1984:387) bestämmelser om laga befogenhet. föreslog (2005/06:JuU17) att skulle anta regeringens förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning och avslå motionsyrkanden om att stöd från Försvarsmakten – innefattande våld och tvång mot enskilda – skulle kunna begäras även vid civila krissituationer samt för bekämpning av organiserad brottslighet. Utskottet berörde inte innebörden av 10 kap. 9 § RF. fattade beslut i enlighet med utskottets förslag och lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning trädde i kraft . () rapport Så vill vi utveckla krisberedskapen utgör en del av underlaget för den proposition om krisberedskap och nationell säkerhet, Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133), som lämnades (se närmare nedan under rubriken 2006:1 m.m.). I rapporten föreslås att ett system med beredskapsnivåer i fredstid bör införas för att stärka den generella krishanterings- förmågan. Detta system innebär bland annat att vissa myndigheter får befogenhet och skyldighet att vid behov höja beredskapsnivån även hos andra berörda myndigheter. För att ytterligare utveckla krisberedskapsarbete föreslås att regeringen initierar ett arbete för att ta fram och lägga fast grundläggande säkerhetskrav för samhällsviktig verksamhet. Syftet med detta är att precisera vilken förmåga att hantera vardagliga olyckor, haverier och stör- ningar som bör finnas inom dessa verksamheter. På så sätt skall en kontinuitet skapas från vardagsolyckor till allvarliga kriser och krig. beslutade regeringen att tillkalla en oberoende kommission med uppgift att utvärdera vårt samhälles förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i inneburit och klargöra på vilket sätt de erfarenheterna kan tas till vara. Kom- missionen presenterade betänkandet och – granskning och förslag, (SOU 2005:104). Enligt kommissionen var den grundläggande bristen i stats- förvaltningen att saknade en organisation för att hantera allvarliga kriser. Det saknades även en jour- och lednings- organisation på chefsnivå. Kommissionen konstaterade att regeringen har en mångfald uppgifter att lösa i situationer av det aktuella slaget. Den ska bilda sig en korrekt bild av läget och identifiera de hot som situationen representerar. Den ska identifiera vilka åtgärder som bör vidtas och avgöra vilka som kräver formella regeringsbeslut och vilka som kan kräva ny lagstiftning som behöver snabbehandlas av . En viktig aspekt är hur finansieringen av nödvändiga åtgärder ska garanteras. Regeringen ska också informera viktiga aktörer om läget och vilka åtgärder regeringen avser att vidta. Den ska även upprätthålla kontakter med andra länders regeringar för att sam- ordna aktioner och undvika konflikter. Kommissionen föreslog att en krisenhet skulle inrättas i för att vara reger- ingen behjälplig med de nu nämnda uppgifterna och vara dess huvudinstrument för strategisk ledning under en kris. I uppdraget skulle också ligga operativa uppgifter i krisens inledningsskede och uppgiften att få igång arbetet på berörda departement. En stats- rådsgrupp borde bildas med minst fem ledamöter så att den har möjlighet att fatta regeringsbeslut där så är möjligt. Kommissionen föreslog inte ändringar av de fundamentala lag- liga förutsättningarna utan övervägandena gjordes inom ramen för gällande regeringsform.