sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — De grupper som representerar dessa åsikter vill sällan vara med i olika samför- valtningsarrangemang eftersom de inte vill kompromissa om sina åsikter. Dessa grupper är ofta små och har sällan möjligheter att underminera rådande politik och förvaltning. Ofta kan olika aktio- ner som vidtas av dessa grupper ha direkt motsatt effekt än vad som var avsett. En stor spännvidd i attityder är ändå problematisk och utgör en utmaning eftersom det kan vara svårare att nå långsiktigt hållbara kompromisser. Om grupper av medborgare upplever att de får bära en större börda för rovdjurspolitiken, jämfört med andra, kan det också skapa problem och kräver åtgärder i form av ekonomisk ersättning eller annan typ av kompensation för att skapa acceptans för en ökande rovdjursstam. Attityderna till rovdjur har successivt förändrats . Från en situation där rovdjurens värde bedömdes som relativt ringa eller enbart negativt till en situation där många anser att rovdjuren har ett värde i sig och att de fyller en viktig funktion i bevarandet av biologisk mångfald. Ytterligare en utmaning för förvaltningen av rovdjur är att förvalt- ningen omfattar en lämplig skala för att den skall kunna fatta lång- siktiga beslut. Mycket talar för att rovdjursarterna under vissa för- utsättningar kan förvaltas på regional nivå. Det gäller björn, järv, kungsörn, lo och varg. För varg krävs regelmässigt, liksom ibland för de övriga arterna, samverkan över länsgränserna för att välgrun- dade beslut ska kunna fattas. Det krävs också en nationell överblick över rovdjursutvecklingen och förvaltningen som motiverar ett växelspel mellan regional förvaltning, samverkan mellan län och med den nationella nivån. Förvaltningsuppgifterna kompletterar varandra. delar rovdjursstammar i skandinaviska populationer med . Visst utbyte sker också med och ibland via och med . Även här är det nödvändigt att etablera ett närmare samarbete över gränserna för att långsiktigt hållbara beslut ska kunna fattas. Mellanstatligt samarbete förutsätter ett mera omfattande samarbete på politisk nivå, eftersom det inte en- bart handlar om att jämka samman regionala målsättningar inom ramen för en nationell politik utan i viss mån också om att jämka samman olika nationers politik. Europeiska unionen spelar därtill en viktig roll genom bl.a. Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet som till viss del fastställer spelplanen för den svenska rovdjurspolitiken. Konsekvenserna ut- vecklas i ett särskilt kapitel. En rad oförutsedda händelser kan inträffa som påverkar förutsätt- ningarna att nå fastställda mål, som t ex sjukdomar bland rovdjur eller bytesdjur, effekter av klimatförändringar, men också teknolo- giska förändringar, möjligheter för människor att spåra och döda sändarförsedda eller andra rovdjur, eller ekonomiska förändringar som kan leda till en lägre acceptans för de som på olika sätt drabbas av rovdjursangrepp. Förvaltningen måste därför vara tillräckligt flexibel eller adaptiv för att kunna hantera dessa typer av osäkerhet. Här krävs en avvägning mellan stabilitet och flexibilitet. 16 En utvecklad rovdjursförvaltning Utredningens förslag: Ansvaret för förvaltningen av och kostna- derna för stora rovdjur är i allt väsentligt ett ansvar för staten. Kostnadsansvaret omfattar både förvaltning och ersättning för de skador som de stora rovdjuren förorsakar. Konventionen om biologisk mångfald var ett resultat från FN- toppmötet om miljö och hållbar utveckling i , 1992. I konventionen förbinder sig de länder som ratifice- rat den, däribland , att solidariskt med andra länder samar- beta för att säkra variationsrikedomen hos livet på jorden. Den bä- rande tanken är att främja viljan att bevara biologisk mångfald, ge- nom att ta tillvara och utveckla metoder för att nyttja naturen på ett hållbart sätt, som nyttan fördelas rättvist. Utöver Rio- konventionen finns en rad överenskommelser som genom stats- rättsliga avtal reglerar hur vi ska bevara och nyttja biologisk mång- fald. Medlemskapet i Europeiska unionen innebär också förpliktel- ser för som nation att tillämpa bl.a. Art- och habitatdirekti- vet och Fågeldirektivet. De stora rovdjuren befinner sig i toppen på näringspyramiden. Deras situation återspeglar på många sätt tillståndet i den omgi- vande miljön. De utgör en viktig del av den biologiska mångfalden. De fascinerar många människor genom sina livsmönster. uppstår konflikter mellan strävan att behålla de stora rovdjuren i faunan och människor som känner oro och osäkerhet för sig själva och för barn, konflikter med näringsverksamhet som renskötsel, lantbruk och annan djurhållning, jakt samt andra konflikter med enskilda människors intressen. berör i hög grad relationen och interaktionen mellan människa och rovdjur. Det kräver en framsynt, förekommande och aktiv förvaltning. De stora rovdjuren måste, bl.a. genom de internationella över- enskommelser ingått samt till följd av , anses som en del i offentliga åtagande. Om det offentliga inte engagerar sig inom området stora rovdjur och biologisk mångfald kan man dessutom befara att satsningarna blir otillräckliga. Det betyder att ansvaret för förvaltningen av de stora rovdjuren och de kostnader det medför i allt väsentligt ska ses som ett offentligt an- svar. Av detta bör också i princip följa kostnadsansvar såväl för för- valtning som visst kostnadsansvar för ersättning för de skador som de stora rovdjuren förorsakar. Avgränsningen mot vad som kan anses som statligt ansvar och normalt skydd för boskap och annan djurhållning är dock inte självklar. Störst är oklarheterna när det gäller avgränsningar gent- emot skador eller kostnader som normalt brukaren bär eller som ersätts genom försäkringstekniska lösningar. Det gäller särskilt an- svaret för förebyggande skyddsåtgärder. Utredningen har här valt att följa hittillsvarande regelverk med få utvidgningar. Ersättnings- nivåer och regelverk vid rovdjursskador på tamdjur behandlas i ett särskilt kapitel i utredningen. har det offentliga ansvaret för de stora rovdjuren utövats av staten, inte av kommuner och landsting. Utredningen finner inte anledning att föreslå någon ändring. De generella motiv som har uppställts för offentliga åtaganden inom olika områden har i regel sitt ursprung i ekonomiska teorier om statens roll i samhällsekonomin. Det är dock i många fall möj- ligt att tillämpa de resonemang som förs i sådana sammanhang också på icke-ekonomiska frågeställningar (Ds 1994:53). Härut- över finns givetvis också politiska doktriner om omfattningen och inriktningen av det offentliga åtagandet. Utredningen går dock inte in på den politiska debatten på detta område. Däremot finns anled- ning erinra om att de generella kommittédirektiven ålägger statliga utredningar att pröva om en befintlig eller föreslagen uppgift ska vara ett offentligt åtagande. Utredningens förslag: Den framtida rovdjursförvaltningen ska vara adaptiv, dvs. lärande, och fortlöpande inhämta ny kunskap om rovdjuren, bytesdjuren och framförallt utvärdera effekterna av genomförda förvaltningsåtgärder. Erfarenheter och nya kun- skaper ska kontinuerligt återföras in i förvaltningen. Särskilt viktigt är detta för arter som är känsliga för jakt och där sam- hällets regelverk och mål sätter gränser. Förvaltning av de stora rovdjuren ställer nya krav på viltförvalt- ningen. kan inte isoleras från annan viltför- valtning eftersom relationen mellan rovdjur och bytesdjur är starkt sammanlänkade. Kunskaperna om viltstammarnas utveckling och effekterna av jakt måste fördjupas. Den utformning av rovdjurs- förvaltningen utredningen förordar kommer att ställa krav på upp- följning av jaktens effekter. kan inget förvaltningssystem vara så precist att det i detalj kan förutse en viltstams utveckling. Det krävs därför en adaptiv förvaltning, en lärande förvaltning, som inhämtar ny kunskap om rovdjuren, bytesdjuren och framförallt kontinuerligt utvärderar effekterna av genomförda förvaltningsåtgärder samt återför vunna erfarenheter in i den fram- tida förvaltningen. Särskilt viktigt är detta för arter som är känsliga för jakt och där samhällets regelverk och mål sätter gränserna. Den hittillsvarande rovdjurspolitiken saknar prognoser och långsiktiga mål för stammarnas utveckling både nationellt och regi- onalt. En sådan rovdjurspolitik är svår att kommunicera med med- borgarna. Det är bättre med mål som i efterhand kan revideras än inga mål alls. De flesta länsstyrelser har, på uppdrag av , till- sammans med de regionala rovdjursgrupperna utarbetat regionala rovdjursplaner, vars avsikt är att bygga på de biologiska och sociala förutsättningar som råder i det enskilda länet. Det är en bra början som utredningen föreslår ska utvecklas till det instrument som ut- gör grunden för den operativa rovdjursförvaltningen, vilken enligt utredningen helt bör bedrivas på den regionala nivån. Den nödvändiga processen att utarbeta regionala förvaltnings- planer måste utvecklas i en dialog om nationella mål så att de kan bringas i överensstämmelse med varandra. I denna uppgift måste ingå att värdera såväl minimimål och etappmål som toleransnivåer. Härigenom kan det regionala ansvaret för den operativa rovdjurs- förvaltningen bedrivas inom ramen för ett nationellt ansvar. 16.3En ny grundläggande struktur för rovdjursförvaltningen Utredningens förslag: nationella roll i rov- djursförvaltningen ska upprätthållas och tydliggöras. Natur- vårdsverket ska säkerställa nationell överblick, analyskapacitet, policy, metodutveckling och fullgörandet av de internationella åtagandena på rovdjursområdet. Det operativa ansvaret för rovdjursförvaltningen ska vara re- gionalt och åvila länsstyrelserna. Det regionala ansvaret bör in- föras så snart regionala förvaltningsplaner är fastställda. An- svarsfördelningen inom rovdjursförvaltningens olika delar ska tydliggöras i en särskild förordning om rovdjursförvaltningen. Förordningen bör behandlas i anslutning till den översyn av jaktlagstiftningen utredningen föreslår. För att rovdjurspolitiken ska kunna genomföras krävs en funge- rande rovdjursförvaltning. Denna är ett system med olika aktörer med skilda uppdrag och ansvar. utgör, till- sammans med den forskning som bedrivs om de stora rovdjuren samt insatser för uppföljning och utvärdering, den grund som verk- ställandet av rovdjurspolitiken står på. Som framhållits i tidigare avsnitt ska rovdjursförvaltningen präglas av ambitionen att öka medborgarnas deltagande i besluts- och förvaltningsprocesser. Den kultur som råder inom statlig för- valtning har ofta en stark tro på generaliserbarhet. Styrningen upp- rätthålls genom nationella lagar och regler och efterhålls genom myndighetsutövning. Lokal förvaltning är mera informell, med fo- kus på erfarenheter samt traditionell och lokal kunskap. Medan statlig förvaltning ofta har en bättre överblick än lokal förvaltning finns risken att den har dålig kunskap om lokala för- hållanden, vilket riskerar medföra att de beslut som fattas inte är lokalt förankrade eller ens anpassade till en lokal miljö. Risken med lokalt baserad förvaltning är att den inte tar hänsyn till helheten utan enbart det lokala. Det ideala blir att försöka kombinera förde- larna med de två alternativen i en ökad grad av samförvaltning. Det förutsätter att alltmer av det operativa ansvaret för förvalt- ningen sker på regional nivå, där den statliga förvaltningen genom bör få utvidgade möjligheter både att föra dialogen med medborgarna i de forum och former som är nödvändiga och att inventera, planera, förbereda, fatta och verkställa beslut. Den nationella överblicken och policyskapandet ska upprätt- hållas och tydliggöras. Centrala myndigheter som Naturvårds- verket måste också ha viktiga uppgifter för att säker- ställa överblick, analyskapacitet, policy, metodutveckling och Sve- riges ansvar enligt internationella åtaganden samt att tillvarata andra länders erfarenheter. Roller och ansvarsfördelning mellan olika aktörer i rovdjursförvaltningen bör klargöras och renodlas. råder oklarheter om roll- och ansvarsfördelning. För medbor- garna är det svårt att veta vem som ansvarar för vad. Ansvars- fördelningen mellan parter och nivåer i rovdjursförvaltningen ska enligt utredningen tydliggöras i en särskild förordning om rov- djursförvaltning. Förordningen bör behandlas senast i anslutning till den översyn av jaktlagen och jaktförordningen som utredningen föreslår i kapitel 12. Inventering av rovdjursstammarna är en metod som är nödvän- dig för att bedöma beståndens utveckling, även för att värdera gynnsam bevarandestatus. Ambitionsnivån bör fortsatt vara hög, vilket kräver resurser. Samverkan i inventeringsarbetet med same- byar inom renskötselområdet samt med företrädare för skogsbru- ket, jägare och andra naturintresserade ska förstärkas. Förberedel- serna inför och genomförandet av inventeringar kan dessutom skapa viktiga mötesplatser för kommunikation och samverkan. Ut- redningens förslag beträffande inventeringsverksamheten redovisas i ett särskilt kapitel. Samverkansmöjligheterna med företrädare för olika organisatio- ner främst i de regionala rovdjursgrupperna kan tillvaratas ytterli- gare. Denna form kallas ofta medverkande förvaltning. En fördju- pad bedömning av rovdjursstammarnas utveckling i ett längre tids- perspektiv och behovet av förvaltningsåtgärder genom ett system med regionala förvaltningsplaner, som i viss mån redan har prövats, ska vara en del i denna samverkan. För att skapa en helhet i förvaltningen av rovdjursstammarna ska regionala förvaltningsplaner samordnas på nationell nivå och bli föremål för nationellt fastställande. De regionala förvaltnings- planerna bör helst fastställas för alla arter . Det operativa ansvaret för rovdjursförvaltningen ska vara regi- onalt. Ett regionalt operativt ansvar för rovdjursförvaltningen bör införas så snart regionala förvaltningsplaner är fastställda. Det gäller även ansvaret för skyddsjakt och, i förekommande fall, li- censjakt. Av bl.a. rättssäkerhetsskäl är det nödvändigt att kunna utkräva ansvar för fattade beslut, särskilt i den operativa förvalt- ningen. Ytterst ska därför, efter dialog och samråd, länsstyrelserna fatta de slutliga besluten. En regional rovdjursförvaltning kan bättre än en nationell ope- rativ förvaltning anpassas till lokala förutsättningar. Förvaltningen måste vara kompetent, konsekvent, uthållig och förståelig för de som berörs av den. Samverkan över länsgränserna bör utvecklas. Själva myndighetsutövningen ska utvecklas, arbetsprocesser och kriterier för hur myndigheter agerar bör vara kända och dokumen- teras så att de kan granskas i efterhand. Det är naturligt att det i förvaltningen finns ett hänsynstagande till regionala skillnader som finns mellan länen. Det är dock nöd- vändigt att själva myndighetsutövningen sker efter samma policy, normering och principer, oavsett län. En identisk situation i två län bör av rättssäkerhetsskäl behandlas så långt som möjligt på lik- värdigt sätt. Det ger viktiga uppgifter till nationella organ, som och Viltskadecenter, att utveckla gemensamma ramverk, policy och metoder, samt att bidra till kompetensut- veckling. Även formerna för statistik och redovisning av rovdjursföre- komst, föryngringar, skador och inventeringsresultat ska förstärkas på nationell nivå. Informationen behövs bl.a. som underlag för den operativa rovdjursförvaltningen på regional nivå. Allmänhet och media ska ha tillgång till en öppnare rovdjursinformation än . De stora rovdjuren rör sig över stora arealer, ofta över länsgrän- serna. Länen kan ibland vara små som enheter för förvaltningen. Utredningen har dock valt att avstå från att föreslå någon föränd- rad regional struktur. Diskussionen om en framtida regionreform kan komma att leda till förändringar i läns- eller regionindelningen av genom införande av större regioner. Utredningen önskar inte heller föreslå någon ny särskild myndighet för den regionala förvaltningen vid sidan av länsstyrelserna. Det skulle bryta mot nu- varande principer för den regionala statliga förvaltningen. Viktigast för utredningens slutsats är dock att länen och länsstyrelserna är etablerade forum för medborgarna för bl.a. dialog, uppvaktningar och för ansvarsutkrävande. Utredningen avser inte ersätta läns- styrelserna som regionalt ansvariga för rovdjursförvaltningen med organ som skulle riskera få en mera anonym karaktär än länsstyrel- serna. 16.4Rovdjursförvaltning i internationell samverkan Utredningens förslag: Ett närmare samarbete bör utvecklas med . Det bör helst innefatta gemensam förvaltningsredovis- ning eller förvaltningsplaner på populationsnivå för de skandi- naviska rovdjursstammarna. ska ta initiativ till ett närmare samarbete med de medlemsländer i EU som har stammar av stora rovdjur. Senast under ordförandeskap 2009 bör frågan om en revidering av Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet tas upp med . De svenska stammarna av stora rovdjur är utan undantag del i en skandinavisk population. Visst utbyte sker dessutom för flertalet arter med och i förekommande fall med . Ett nära samarbete med främst föreligger redan i de stora gemen- samma forskningsprojekten för olika rovdjursarter. Samarbetet måste enligt utredningen utvidgas och fördjupas med främst . I ett EU-perspektiv bör rovdjursstammarna betraktas som skandinaviska populationer. Det gäller också vid bedömningen av om olika arter har gynnsam bevarandestatus. Att inte är medlem i EU är härvidlag inget hinder. Ett närmare samarbete bör därför utvecklas med främst , innefattande helst också gemensam förvaltningsredovisning eller förvaltningsplaner på populationsnivå för de skandinaviska rov- djursstammarna. Detta kan, som framgår av betänkandet, ske enligt EU-reglerna, trots att och ofta har olika förvalt- ningsstrategier samt att ej är medlem i EU. Intresse för ett närmare samarbete har framförts till utredningen från norsk sida och genom norska regeringsuttalanden. Specifika områden som behöver gemensam rovdjursförvaltning mellan och är de områden i respektive länder som omfattas av konventionsbete, där samer har rätt att ha renar betande i det motsatta landet. Även mellanstatligt samarbete med och i förekom- mande fall med bör utvecklas. De skandinaviska popula- tionerna är i vissa avseenden utkantspopulationer till de större ryska rovdjursstammarna. Utredningen föreslår att ett närmare samarbete mellan och de medlemsländer inom EU som själva har stammar av större rovdjur ska etableras och utvecklas. Att utbyta erfarenheter om rovdjursförvaltningen med dessa länder har ett värde i sig. Inför en förestående översyn av EU:s Art- och habitatdirektiv och Fågeldi- rektiv liksom inför ställningstaganden till riktlinjer och tolknings- dokument till dessa finns därutöver starka skäl att särskilt samar- beta mellan de medlemsländer som har egna erfarenheter av de stora rovdjuren. ska ta initiativ till ett sådant samarbete. Senast under kommande ordförandeskap för EU 2009 bör frågan om en revidering av Art- och habitatdirektivet samt Fågeldirektivet aktualiseras med . Båda direk- tiven har tillkommit i då EU dominerades av medlemsländer som saknar eller har starkt begränsade stammar av de stora rov- djuren. De medlemsstater som tillkommit sedan mitten av 1990- talet har medfört ett stort tillskott av naturområden med tillgång till stora rovdjur och många andra arter som listas i direktivens bilagor. Det är hög tid att en revidering aktualiseras för att undvika att direktiven blir överspelade och förfelar sitt syfte. som bevarandekraven är fortsatt starka för många arter, bör mekanismer införas i de framtida direktiven för skydd av habitat och arter som möjliggör att populationer som uthålligt har eller uppnår gynnsam bevarandestatus kan förvaltas på populationsnivå eller nationellt. 16.5Ökat regionalt inflytande i rovdjurspolitiken Utredningens förslag: Det regionala inflytandet i rovdjursförvalt- ningen ska öka och utgå från regionala förvaltningsplaner som ut- arbetas av länsstyrelserna. De ska koordineras nationellt av Natur- vårdsverket. De regionala rovdjursgrupperna ska ha en framträ- dande roll vid utarbetandet av förvaltningsplanerna som dialogen om innehållet också ska föras med breda medborgargrup- per. De regionala förvaltningsplanerna ska arbeta med begreppet toleransnivåer utifrån ett konfliktperspektiv. Regionala förvaltningsplaner ska enligt utredningen innehålla mål för rovdjursbestånden på kort sikt, 1–, och på , 5–. De ska också innehålla toleransnivåer för de rovdjursarter som är aktuella och förslag till konkreta förvaltningsåtgärder. Arbetet med förvaltningsplaner ska ske rullande i treårsperioder och utvärderas kontinuerligt i en adaptiv förvaltning. Länsstyrelser bör tillsammans med den regionala rovdjursgrup- pen upprätta åtgärdsplaner för hur konflikter mellan människa – rovdjur ska hanteras. Viltskadecenter bör ha en konsultativ roll i utvecklingen av toleransnivåer och åtgärdsplaner. Även bör ha en konsultativ roll inom renskötselområdet. Art- och habitatdirektivet förknippar förvaltningsplaner uttryckli- gen främst med det nät av särskilda bevarandeområden, Natura 2000, som medlemsstaterna skall bidra till att inrätta. För de sär- skilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna, enligt artikel 6 i direktivet, vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltnings- planer. Art- och habitatdirektivet föreskriver också att medlemsstaterna skall övervaka bevarandestatus inte bara hos de skyddade livsmiljö- erna utan även hos de skyddade arterna, särskilt de prioriterade ar- terna. Hit hör björn, lo och varg. Medlemsstaterna ska införa ett strikt skyddssystem för dessa arter och ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av djurarterna. EU:s direktiv är förpliktande för medlemsstaterna. Behovet av och innehållet i regionala förvaltningsplaner ska därför stå under nationell tillsyn. Behovet av förvaltningsplaner framgår tydligt även när det gäller kungsörn. Fågeldirektivet anger uttryckligen att direktivet omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av de skyddade arterna samt regler för exploatering av dessa arter. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de skyddade arterna på en nivå som svarar särskilt mot ekolo- giska, vetenskapliga och kulturella behov. Det är enligt utredningens mening nödvändigt att öka det regi- onala ansvaret i rovdjursförvaltningen. Det sker bäst med en ut- veckling av regionala förvaltningsplaner. Dessa regionala förvalt- ningsplaner ska utvecklas av respektive länsstyrelse i samråd med de regionala rovdjursgrupperna och godkännas av ledning. De ska koordineras och slutligt fastställas av Naturvårds- verket efter samråd med berörda län. fastställde åtgärdsprogram för beva- rande av arterna björn, järv, lodjur och varg som en del i verkets arbete med att ta fram åtgärdsprogram för hotade arter och miljöer. Åtgärdsprogram kan ge faktabakgrund och policy som kan vara till stöd i arbetet med de regionala förvaltningsplanerna. I samband med att antog den sammanhållna rovdjurspolitiken (prop. 2000/01:57, bet 2000/01:MJU9) framhölls i propositionen att även regionala miniminivåer borde anges, ut- tryckta som regionala delnivåer av de nationella miniminivåerna. Härigenom kunde en större del av besluten gällande förvaltning av rovdjuren ske på den regionala nivån utan att de nationellt satta nivåerna riskerade att underskridas. Enligt propositionen borde de regionala miniminivåerna fast- ställas av efter samråd med respektive länssty- relse. När det gällde järv och varg, för vilka nationella etappmål fastställts, var det för propositionen, inte aktuellt att ange några regionala mål. Antalet individer av dessa arter be- dömdes vara så litet att jakt på myndigheters initiativ måste ske i ett nationellt perspektiv. Efter beslut har länsstyrelserna fått ett ökat regionalt ansvar för en större del av rovdjurspolitiken, inklusive vissa operativa delar.