sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredaren skall analysera verksamhetens rörelserisk och värdera verksamheten som utredaren förslår skall bolagiseras. Utredaren skall redovisa organisatoriska, personalmässiga och ekonomiska konsekvenser av en bolagisering inklusive bedöma storleken på framtida pensionsskuld för bolaget och hur den ska finansieras. Utredaren skall ta fram en handlingsplan för bolagiseringsprocessen. Utredaren skall synliggöra eventuella operativa problem och möjligheter vad gäller t.ex. skilda företagskulturer, IT-system, synergier, bemanning, kompetensförsörjning, avtal med kunder och leverantörer. SOU 2007:49 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål 7.3 Mina utgångspunkter 7.3.1 Kapitalstruktur och kapitalbehov Vid övervägandena kring kapitalstruktur och därtill kopplat behov av kapitaltillskott samt hur de ekonomiska målen ska formuleras för ett VTI-bolag har jag haft följande utgångspunkter: Bolaget måste ges tillräcklig finansiell styrka för att kunna överleva på lång sikt. Hänsyn måste här tas till bolagets relativa rörelserisk. Bolaget måste bl.a. kunna klara relativt kraftiga minskningar i uppdragsvolym och beläggning under enskilda år, utan att den finansiella ställningen försämras så att bolagets möjligheter till samverkan, finansiering m.m. till bra villkor påverkas negativt. De ekonomiska målen för bolaget bör formuleras och kvantifieras så att bolaget ges likvärdiga förutsättningar som konkurrerande aktörer i den del av verksamheten som verkar på en konkurrensutsatt marknad. bör målen formuleras så att bolagets möjligheter att erhålla forskningsfinansiering nationellt och internationellt inte påverkas negativt. Utgångspunkten för beräkningarna har varit en bibehållen inriktning och volym i i förhållande till VTI:s verksamhet, innebärande att nuvarande intäkts- och kostnadsstruktur, balansomslutning och fördelning mellan balansposter är utgångspunkten för beräkningarna. Ett nystartat bolag förutsätts också överta myndighetens tillgångar och skulder till bokförda värden. Huruvida ett nystartat bolag skall belastas med en pensionsskuld för intjänad pensionsrätt före bolagiseringen för nuvarande och eventuellt tidigare anställda, kan inte slutligt avgöras av utredningen. Utgångspunkten bör dock även i detta fall vara att ett bolag ges samma förutsättningar som motsvarande konkurrerande aktörer. 7.3.2 Ekonomiska mål Vid övervägandena om vilka ekonomiska mål som ska gälla för ett VTI-bolag har jag haft följande utgångspunkter: För att skapa konkurrensneutralitet bör de ekonomiska målen för bolagets konkurrensutsatta verksamhet ligga i nivå med vedertagna mål för det privata näringslivet. En del av VTI:s verksamhet, motsvarande andelen intäkter från anslag och bidrag, bör anses som icke vinstgenererande. Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål SOU 2007:49 är en del av omsättningen avseende den avgiftsfinansierade verksamheten av karaktären vidarefakturerade utlägg som åtminstone till del svårligen kan belastas med vinstpålägg gentemot uppdragsgivaren. Ett VTI-bolag bör klassas som ett statligt företag med särskilda samhällsintressen. Ett sådant företag kännetecknas av att ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt och/eller att företaget verkar på en marknad med särskilda förbehåll. Bland de statliga företagen räknas bland annat instituten IRECO och SP till denna kategori. 7.4 Min analys 7.4.1 Rörelserisk Frågan om ett VTI-bolags relativa rörelserisk torde framförallt vara kopplad till kund-/uppdragsgivarstrukturen och risk för variationer i volym, beläggning och intäktsgenerering och den påverkan detta får på det ekonomiska resultatet. Som tidigare konstaterats är VTI – och därmed även ett nytt bolag – extremt beroende av ett fåtal uppdragsgivare. Omprioriteringar, förändringar i inriktning eller finansieringspolicy, etc. hos en av de dominerande uppdragsgivarna, som medför minskade uppdragsintäkter för bolaget, skulle snabbt påverka dess ekonomiska ställning negativt. Detta gäller även om förändringarna är tillfälliga och övergående. En minskad uppdragsbeläggning skulle exempelvis medföra en resultateffekt på -. Kombinerade effekter av minskad beläggning, försämrade finansieringsvillkor, oförutsedda projektförluster etc. skulle slå mycket hårt mot det nya bolagets ekonomi. För övrigt bedömer jag inte att ett VTI-bolag har avvikande operationell risknivå från andra jämförbara aktörer. En närmare genomlysning av eventuella behov av utökade försäkringar, översyn av delegationsordning, regelverk och rutiner samt kompetensbehov för hantering av kommersiella risker, m.m. bör dock göras i samband med en bolagisering. På grund av det stora beroendet av ett fåtal uppdragsgivare är det min uppfattning att rörelserisken för ett VTI-bolag sammantaget måste anses vara högre än genomsnittet för i övrigt jämförbara bolag. SOU 2007:49 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål 7.4.2 Pensionsskuld Enligt uppgift från pensionsexpertis vid är det numera helt dominerande pensionsupplägget för bolag av den storlek det här är fråga om att pensionsåtagandet regleras via löpande premieinbetalningar, och att någon pensionsskuld i normalfallet därmed inte belastar bolagens balansräkningar. VTI har hanterat de löpande kostnaderna för personalens intjänande av pensionsrätt genom löpande premieinbetalningar till (). En mindre pensionsskuldspost på finns uppbokad i VTI:s balansräkning per , men denna avser i sin helhet pensionskostnader för delpensioneringar beslutade . Jag har haft ambitionen att i enlighet med direktiven kunna redovisa storleken på den pensionsskuld som är hänförlig till VTI:s nuvarande och tidigare anställda. SPV inkom i utredningens slutskede med en uppskattning av statens pensionsskuld hänförlig till VTI per exklusive befintliga pensionärer. SPV uppger att uppskattningen till delar är baserad på schabloner. Den uppskattade skulden uppgår till , exklusive skulden för delpensioneringar som redan är uppbokad hos VTI. Om ett nystartat bolag belastas med en skuld tillkommer därutöver en kostnad för löneskatt på av skuldbeloppet. Min uppfattning är att ett nytt bolag inte bör påföras någon pensionsskuld för intjänade pensionsrätter före bolagiseringen, utöver den skuld som finns i VTI:s balansräkning avseende delpensioner. Bolaget bör heller inte stå risken för efterkrav på grund av eventuell underfinansiering av pensionsåtaganden som härrör från tiden före en bolagisering. Skulle bolaget ändå påföras en ytterligare pensionsskuld, och de kostnader för löneskatt som är kopplad till denna, bör ett extra kapitaltillskott utgå som ger bolaget motsvarande finansiella styrka som utan övertagen pensionsskuld. Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål SOU 2007:49 7.4.3 Kapitalstruktur och behov av kapitaltillskott För att ta ställning till lämplig kapitalstruktur, och därmed behovet av kapitaltillskott och hur detta bör lämnas, har jag utgått från nyckeltalet soliditet, dvs. andelen eget kapital i förhållande till den totala balansomslutningen. Soliditeten är ett mått som speglar ett företags förmåga att hantera ekonomiska förluster och överleva på lång sikt. Några entydiga riktvärden för soliditet för företag finns inte. Kravet på finansiell styrka ökar dock med ökad risk i verksamheten. Som tidigare konstaterats måste rörelserisken i VTI:s och ett nytt bolags verksamhet betraktas som högre än genomsnittet. För att ett företag skall kunna betraktas som finansiellt välmående ligger den undre gränsen för soliditet i intervallet 25–. Ett företag som ligger under detta ger normalt inte utdelning till ägarna, och kan befaras få svårt att få långfristiga lån från banker för att t.ex. finansiera investeringar. Ett vanligt rekommenderat riktvärde för ett nystartat bolag är en soliditet på 30–. Jämförelse med företag i samma eller näraliggande branscher kan ge indikationer på lämpliga nivåer. Bilaga 4 visar soliditetsvärden för några svenska och europeiska aktörer som kan anses ha verksamhet näraliggande det tilltänkta bolagets. Det kan i det sammanhanget vara värt att notera att forskningsinstitut ofta inte ger utdelning till ägarna, eftersom detta i vissa fall medför att man betraktas som vinstdrivande. Detta kan i sin tur leda till att man inte ges möjlighet till forskningsfinansiering i samma utsträckning som icke vinstdrivande organisationer. Detta är t.ex. fallet inom EU:s sjunde ramprogram för forskning. Konsekvensen av att ett icke utdelande bolag ändå genererar årliga ekonomiska överskott blir att soliditeten ökar över tiden i förhållande till vad som skulle bli fallet om vinsten delades ut. En annan källa för jämförelsevärden är Upplysningscentralens (UC) branschrapport från UC Ekonomirapporter AB.TPF 1 FPT Branschrapporten redovisar bl.a. medianvärden för bolag inom en viss bransch. Branschen Teknisk forskning inkluderar bland annat och . Medianvärdet för soliditeten för bolag med 50–499 anställda i denna bransch låg 2005 i intervallet . Ytterligare en källa är branschnyckeltal. För branschen 731 Naturvetenskapliga och tekniska FoUTP 1 PT Teknisk forskning 2007:1, . SOU 2007:49 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål institutioner har företagen med 100–199 anställda en mediansoliditet 2005 på . Utredningen har därutöver varit i kontakt med för att efterhöra eventuella krav på nyckeltal på ett bolag för att det skall få de förmånligaste finansieringsvillkoren. har därvid granskat VTI:s årsredovisning 2006, och gjort bedömningen att ett sådant soliditetskrav skulle ligga i intervallet 40–. Utgångspunkten för resonemangen kring kapitalstruktur och behovet av kapitaltillskott för ett nystartat VTI-bolag har varit en bibehållen verksamhetsinriktning och verksamhetsvolym. VTI:s nuvarande storlek på de olika balansposterna kan då ligga till grund för beräkningarna. En annan utgångspunkt har varit att bolaget tar över myndighetens tillgångar och skulder till bokförda värden. Revisionsfirman har granskat VTI:s balansräkning. Bedömningen är att en viss nedjustering av tillgångsposten Pågående arbeten kan komma att krävas vid övergång till bolagsform. Denna justering är hänförligt till att det finns en viss begränsning av vilka fördelade kostnader som kan ingå i balansposten i ett bolag. I övrigt ses inga hinder för att överta balansräkningens poster till bokförda värden. Slutligen förutsätter mina beräkningar av behovet av kapitaltillskott att bolaget inte övertar någon annan pensionsskuld än den som redan är uppbokad i VTI:s balansräkning och som avser pensionsskuld för delpensioneringar (jfr avsnitt 7.4.2 ovan). Beräkningarna tar inte heller hänsyn till några omstruktureringskostnader kopplade till eventuella resursanpassningar i samband med en bolagisering. Min bedömning, baserad på uppgifter från VTI, är dock att behovet av en sådan resursanpassning är förhållandevis litet och uppgår till högst . I tabell 7.1 visas vilka kapitaltillskott som krävs för att, med dessa utgångspunkter, uppnå soliditetsnivåerna 30, i ett nystartat VTI-bolag. Ett företags egna kapital består av bundet eget kapital respektive fritt eget kapital. Fritt eget kapital kan i princip delas ut till ägarna efter beslut av bolagsstämma, medan bundet eget kapital inte är utdelningsbart. En hög andel bundet eget kapital i förhållande till fritt eget kapital i ett nystartat bolag kan därför ses som en markering från ägarna om ett långsiktigt engagemang i verksamheten. Detta ger också en större trygghet för företagets övriga intressen167 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål SOU 2007:49 ter, t.ex. långivare, leverantörer, partners och anställda, samt kan också ha betydelse vid kreditrating av företaget. Tabell 7.1 Beräknat behov av kapitaltillskott, balansomslutning och eget kapital vid olika soliditetsnivåer () Soliditet Soliditet Soliditet Kräver kapitaltillskott 27 53 90 Balansomslutning efter tillskott 158 184 221 Eget kapital efter tillskott 47 74 111 Bundet eget kapital består av aktiekapital och övrigt bundet kapital, t.ex. bunden reservfond. Ett argument för att ha en stor andel av det bundna egna kapitalet som övrigt bundet kapital är att detta ger ökat utrymme att hantera förluster. Ett argument för att ha en stor andel av det bundna egna kapitalet som aktiekapital är att vid uppkomna förluster blir regelverket för tvångslikvidation, med påföljande krav på åtgärder, tillämpligt tidigare. Min rekommendation är att ett kapitaltillskott av likvida medel ges så att ett nystartat VTI-bolag uppnår en soliditet på . Som framgår av tabell 7.1 förutsätter detta att bolaget får ett tillskott av kapital på , vilket ger en balansomslutning på och ett eget kapital på . Detta ger också en god likviditetsnivå. Bolagets egna kapital föreslås vara bundet i sin helhet, med ca en tredjedel som aktiekapital. Om bolaget skulle behöva belastas med nämnvärda omstruktureringskostnader i samband med en bolagisering, samt en eventuell pensionsskuld för pensionsrätter intjänade före bolagiseringstidpunkten, kräver detta ytterligare kapitalstillskott. Det är i det sammanhanget viktigt att hålla i minnet att för att uppnå samma soliditetsnivå med som utan en övertagen pensionsskuld, krävs ett högre kapitalstillskott än själva pensionsskulden och en eventuell kostnad för löneskatt kopplad till denna. SOU 2007:49 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål 7.4.4 Ekonomiska mål Jag har i avsnitt 7.3.2 redovisat vilka utgångspunkter som jag har haft för mina förslag till ekonomiska mål för ett VTI-bolag. Enligt den kartläggning som jag gjort förefaller ett relativt vedertaget avkastningsmått i institutssektorn vara 4 procents avkastning på eget kapital. Ekonomiska mål för statliga företag formuleras utifrånTPF 2 FPT: Lönsamhetsmål (t.ex. avkastning på eget kapital) Kapitalstruktur (t.ex. soliditet eller räntetäckningsgrad) Utdelningsmål (t.ex. andel av nettovinst eller eget kapital) Några generella ekonomiska mål för statliga bolag finns inte. Vilka mål som sätts och hur de definieras avgörs från fall till fall. Av de 24 företagen i kategorin företag med särskilda samhällsintressen har 9 företag definierade ekonomiska mål för lönsamhet, kapitalstruktur och/eller utdelning. För företag med mål definierat för avkastning på eget kapital varierar detta mellan . För ett VTI-bolag, och utgående från ett kapitaltillskott som ger 40 procents soliditet och i eget kapital, skulle ett avkastningskrav på innebära ett resultatkrav efter skatt på ca . Omräknat till resultatkrav före skatt blir detta vid en skattesats på . till VTI:s resultat förefaller detta vara en rimlig målnivå. Ett annat resultatmått, som istället är relaterat till ett bolags omsättning, är nettomarginal. Nettomarginalen definieras som resultat efter finansiella poster i förhållande till omsättningen. Utan bokslutsdispositioner och extraordinära poster sammanfaller resultatet efter finansiella poster med resultatet före skatt. Ett vanligt intervall för krav på nettomarginal förefaller vara 5– . Enligt SCB:s branschnyckeltal har företagen med 100– 199 anställda i branschen 731 Naturvetenskapliga och tekniska FoU-institutioner ett medianutfall för nettomarginal på 2005. För ett VTI-bolag bör ett krav på nettomarginal, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.3.2, ställas som ett marginalkrav på omsättningen exklusive anslag och bidrag och med viss hänsyn tagen till förekomsten av vidarefakturerade utlägg utan vinstpålägg. TP 2 PT Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2005. Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål SOU 2007:49 I sammanhanget är det viktigt att notera att ränteintäkter inte redovisas som en del av omsättningen för ett bolag. VTI:s intäkter exklusive anslag och bidrag var av de totala intäkterna på . Ett krav på 4 procents avkastning på eget kapital motsvarar ett resultatkrav före skatt på enligt ovan. Omräknat till ett krav på nettomarginal motsvarar detta av intäkterna, exklusive anslag, bidrag och ränteintäkter, vilket också förefaller att vara en rimlig målnivå. Mitt förslag är att det ekonomiska målet för ett VTI-bolag uttrycks som ett avkastningskrav på eget kapital, och att detta inledningsvis bör sättas till . För att kunna få maximal forskningsfinansiering bör ett VTI-bolag därutöver klassificeras som icke vinstdrivande. tolkning av detta begrepp förefaller vara att en icke vinstdrivande organisation förvisso kan generera vinst, men inte ge utdelning till ägarna. Ett VTIbolag bör därför på lämpligt sätt definieras som icke-utdelande. 7.4.5 Vissa övriga frågor i samband med en bolagisering Enligt vad utredningen har erfarit föreligger risk att ett bolag vars verksamhet till delar är anslags- och/eller bidragsfinansierad får avdragsrätten för ingående moms ifrågasatt av (). SKV har t.ex. beslutat begränsa IVL Svenska Miljöinstitutets avdragsrätt för ingående moms relaterad till den bidragsfinansierade verksamheten. IVL har överklagat detta beslut till länsrätten, men ärendet är ännu inte avgjort i denna instans. Motsvarande begränsning i avdragsrätten för ingående moms skulle för ett VTIbolag kunna innebära en väsentlig kostnadsökning. Skatteexperter vid , som utredningen har kontaktat, gör dock bedömningen att ett VTIbolag inte skulle drabbas av någon sådan begränsad avdragsrätt Det framhålls dock att avdragsrätt i bidragsfinansierade verksamheter är en svår skatterättslig fråga och att SKV:s tillämpning ofta kan variera. Det har inte varit möjligt att behandla denna fråga ytterligare inom ramen för denna utredning. Min bedömning är dock att ett klarläggande före en eventuell bolagisering är av stor vikt, då behandlingen av ingående moms har en avgörande inverkan på ett 170 SOU 2007:49 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål VTI-bolags ekonomiska förutsättningar. Om möjligt bör ett förhandsbesked begäras från . 7.4.6 Handlingsplan för bolagiseringsprocessen I mina direktiv ingår att ta fram en handlingsplan för bolagiseringsprocessen. Mitt förslag är som tidigare framgått att VTI i sin helhet skall ombildas till ett statligt helägt bolag . Inom ramen för min korta utredningstid har det emellertid inte varit möjligt att klarlägga alla detaljer i bolagiseringsprocessen och att vidta de förberedelser som krävs för att starta verksamheten i ett bolag . Mitt förslag är därför att ett sådant förberedelsearbete påbörjas efter det att jag lagt fram mina förslag . En bolagisering av VTI förutsätter att fattar beslut om detta. Enligt min mening bör dock ett förberedelsearbete, som innefattar de nödvändiga formella och praktiska förberedelserna inför en bolagisering, kunna drivas parallellt med behandling av frågan. Exempel på uppgifter som kräver ytterligare insatser är övergångsfrågor vad gäller bl.a. lokalisering, ekonomi- och lönesystem, personal och pensioner, kunder och leverantörer, förberedelser för de avtal och överenskommelser som krävs i samband med bolagiseringen, att utforma bolagsordning och andra erforderliga styrdokument, att ta fram konsoliderad redovisning och nyckeltal för den nya organisationen, att ta fram konsoliderad affärsplan, att genomföra en noggrann genomgång av de ekonomiska och juridiska förhållandena, att genomföra de ytterligare analyser som krävs för att fastställa det slutgiltiga kapitalbehovet för det nya bolaget i överensstämmelse med och i övrigt förbereda de åtgärder som kan krävas för att ett bolag skall kunna bildas . 8 Förslagens konsekvenser 8.1 Mina bedömningar Mina förslag medför att statens kostnader och anslagsbehoven är oförändrade på kort sikt. På bör kostnaderna bli något lägre när de nuvarande omställningskostnaderna för är balanserade. Staten förutsätts därutöver tillskjuta ett kapital på . Detta kapital skall dock förräntas och inte förbrukas. De eventuella omstruktureringskostnader som kan bli aktuella i samband med en bolagisering bedömer jag uppgår till högst . Förslagen i betänkandet syftar till att säkerställa samhällets behov av analyser och planeringsunderlag avseende transportsystemen och transportsektorns behov av kvalificerad forskning och utveckling. Jag anser att mina förslag väl tillgodoser dessa behov och säkrar en verksamhet av stor samhällsekonomisk betydelse. Jag bedömer att mina förslag har försumbara konsekvenser i de övriga avseenden som skall belysas enligt kommittéförordningen. 8.2 Direktiven Förslagets konsekvenser skall redovisas i relevanta delar enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas på statens kostnader och intäkter samt samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Förslagens konsekvenser SOU 2007:49 8.3 Mina utgångspunkter Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall enligt kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall en finansiering föreslås. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 8.4 Min analys Denna utrednings huvuduppgift är att analysera förutsättningarna för att ombilda () och vissa funktioner vid () till bolag. Ett villkor för en sådan ombildning skall vara att verksamheten kan finansieras och organiseras så att den tillgodoser regeringens behov av analys och stöd samt transportsektorns behov av forskning. De kostnader och intäkter för staten som följer av mina förslag har jag behandlat utförligt i direkt anslutning till att förslagen presenterats. I fråga om har jag föreslagit att verksamhetens även fortsättningsvis skall bedrivas i myndighetsform men slås samman med verksamheten vid (). Jag har bedömt att mitt förslag leder till vissa rationaliseringsvinster och kostnadsminskningar som medför att anslagsbehoven för verksamhet är oförändrade på kort sikt och något lägre på . VTI har jag föreslagit skall bolagiseras i sin helhet. Anslagsbehoven för att finansiera vissa basfunktioner vid det nya bolaget har jag bedömt vara oförändrade. Bolagiseringen kräver dock ett kapi174 SOU 2007:49 Förslagens konsekvenser taltillskott, som jag har föreslagit skall uppgå till . Utgångspunkten är naturligtvis att kapitalet inte skall förbrukas utan förräntas. Kapitaltillskottet utgör således ingen kostnad för staten. De eventuella omstruktureringskostnader som kan bli aktuella i samband med bolagiseringen bedömer jag vara små och uppgå till högst . Jag anser också att verksamheten i bolagsform kan bli mer kostnadseffektiv och också på kan öka intäkterna av verksamheten. Det är dock inte möjligt att nu uppskatta dessa effekter. Mina förslag innebär att verksamheten vid såväl som ett bolagiserat VTI hålls samman organisatoriskt och någon omlokalisering av verksamheter behövs inte. En strävan att hålla nere kostnaderna för den föreslagna omorganisationen har därvid varit en viktig utgångspunkt. Kostnaderna för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda påverkas inte enligt min mening. De övriga samhällsekonomiska konsekvenserna av mina förslag anser jag främst beror på hur samhällets kunskapsförsörjning och analysresurser påverkas. Jag har i betänkandet försökt visa på den samhällsekonomiska betydelsen av att den samhällsmotiverade forskning och analysverksamhet som riktas mot transportsystemet kan säkerställas. Jag har också gett exempel på vilken samhällsekonomisk utväxling som denna verksamhet kan ge.