sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — betänkande innehåller också ett förslag om pre- cisering av LSS så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn avser all verksamhet enligt lagen och en kompletterande bestämmelse som anger att länsstyrelserna ska främja samverkan mellan andra berörda myndigheter. Enligt kommitténs förslag ska kommunerna inte ha tillsyn över enskilda verksamheter med personlig assistans. För att uppnå en tydligare och mer aktiv tillsyn av personlig assi- stans bör enligt kommittén tillståndsplikt för enskilda assistans- anordnare införas. Sådana tillstånd ska meddelas av i det län där den assistansberättigade är bosatt. behandlade i samband med tillsynsfrågorna också frågan om kvalitet och gjorde den bedömningen att en tydli- gare normering av kvalitet i personlig assistans behövs som under- lag för tillsyn och tillstånd. Kommitténs förslag bereds i . 3.5Övriga utredningar inom det sociala området Nationell psykiatrisamordning behandlar i sitt slutbetänkande Am- bition och ansvar. Nationell strategi för utveckling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder (SOU 2006:100) även tillsynsfrågor. Enligt Nationell psykiatri- samordnings bedömning ska tillsynen vara stödjande, aktiv och ske i samverkan mellan och länsstyrelserna. Utarbe- tande av gemensamma bedömningskriterier och tillsyn av hälso- och sjukvårdens och samverkan bedöms som sär- skilt viktiga att prioritera. Ett naturligt nästa steg vore enligt Nationell psykiatrisamordning en organisatorisk sammanslagning av tillsynen över hälso- och sjukvården respektive . utredningar angående tillsynen inom m.m. Flera andra utredningar inom , och näraliggande, område behandlar frågor om tillsyn inom ramen för specifika frå- gor. Bl.a. i betänkandena Att ta ansvar för sina insatser. Social- tjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) och Register- kontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga (SOU 2005:65) tas frågor om tillsyn upp inom det område som uppdragen omfattar. I ett antal utredningar om tillsyn som genomfördes av revisorer, och Statskontoret presenterades en problembild när det gällde tillsyn vilken låg till grund för direktiven till . Den stora frågan för utredningen var hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare för- valtningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredningen redovisade i ett delbetänkande, Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14), en kartlägg- ning av ett stort antal frågor, bl.a. tillsynens syfte, inriktning och omfattning, tillsynsbegreppets innebörd och tillsynsverksamhetens reglering, tillsynens organisation samt redovisning, uppföljning och utvärdering av den statliga tillsynen. angav i sitt slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) föl- jande definitioner av tillsyn och näraliggande begrepp. Tillsyn är en oberoende och självständig granskning av tillsyns- objekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Tillsynsorgan är en från den objektansvarige och tillsynsobjektet organisatoriskt fristående tillsynsmyndighet eller enskild som ut- övar tillsyn. är en statlig myndighet eller kommun som ut- övar tillsyn. Tillsynsobjekt är ett föremål eller en verksamhet som omfattas av tillsyn. utredningar angående tillsynen inom m.m. Objektsansvarig är en fysisk eller juridisk person som är ansvarig för ett tillsynsobjekt. Tillsynspliktig verksamhet: är en verksamhet som omfattas av till- syn enligt särskilda föreskrifter. Förslaget anges innebära en avgränsning i förhållande till dagens förhållanden på tre sätt. För det första avgränsas tillsyn till att innebära en form av granskning och avskiljs från normering (regel- givning, rådgivning) och överblicksskapande. För det andra klar- läggs att denna granskning endast ska ske med måttstockar i form av bindande föreskrifter, såsom lagar, EG-förordningar och andra författningar och praxis i tillämpningen av dessa. Tillsyn blir tillämplig endast i sammanhang där den tillsynspliktiga verksam- heten regleras genom sådana föreskrifter. För det tredje markeras att tillsynsorganet ska ha en självständig, oberoende ställning i för- hållande till den tillsedda verksamheten. Detta har två sidor. En är funktionell – tillsynsbeslutet ska kunna fattas utan risk för påver- kan av eller hänsynstagande till någon av de objektsansvariga. En annan är organisatorisk. Det betyder att tillsynsorganet inte ska vara en del av en organisation, som också innehåller andra delar vilka är föremål för tillsyn av tillsynsorganet. Oberoendekravet innebär också att den tillsynsansvariga organisationen inte ska ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten. definition fastställer kravet att tillsyns- organet ska vara organisatoriskt fristående från de verksamhets- ansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt uppdrag oberoende och självständigt. Dessa krav är i de allra flesta fall uppfyllda. När det gäller kommunernas tillsyn finns en föreskrift i kommunallagen om att en nämnd [inte får] utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämn- den själv bedriver. Denna regel har 2003 kompletterats med en jävsregel om att en förtroendevald eller en anställd hos kommunen är jävig, om ärendet rör tillsyn över sådan verksamhet som han själv är knuten till. Inom vissa myndighetsstrukturer förekommer att tillsyn utövas av den myndighet som är chefsmyndighet. Så är fallet inom polisväsendet där () enligt sin instruktion och i enlighet med 7 § polislagen ska ha tillsyn över polisväsendet. RPS ska därvid särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riks- utredningar angående tillsynen inom m.m. dagen och regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, och att för- valtningen inom Polisen fungerar väl. har RPS i uppdrag att verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen. RPS beslutar också om hur de medel som statsmakterna tilldelat polisen ska fördelas mellan polismyndigheterna. Förhållandena inom åklagarväsendet, kriminalvården och verk- samheten inom Statens institutionsstyrelses område är likartade. I samtliga fall kan sägas att tillsynen inte har den fristående orga- nisatoriska ställning som utredningens definition förutsätter. Till- synen är mer att betrakta som ett av flera ledningsinstrument inom en komplex organisatorisk struktur, där inte minst medels- fördelningen inom strukturen har betydande påverkan på förut- sättningarna för den tillsynspliktiga verksamheten. Verksamheter av denna art ryms inte inom den föreslagna definitionen av tillsyn och därmed inte inom tillämpningsområdet för en eventuell till- synslag baserad på denna definition. Tillsynsvägledning används som beteckning för en form av sam- ordning av den tillsyn som utövas av tillsynsorgan i en hierarki av centrala, regionala och/eller lokala myndigheter och riktar sig till tillsynsorganen. Utredningen föreslår att beteckningen samordning av tillsyn ska användas när en myndighet ska eller får samordna, styra och påverka andra organ vilka har tillsynsuppdrag inom ett tillsynsområde. Samordning av tillsyn innefattar flera komponenter såsom, föreskrifter om hur tillsynen ska bedrivas och om kompe- tenskrav för den som utövar tillsyn, uppföljning och utvärdering av tillsynen, stöd och råd till tillsynsorganen och information och vidareutbildning inom området, förelägganden riktade till tillsyns- organ som inte uppfyller de skyldigheter som ligger i uppdraget och beslut om överflyttning av ansvaret för tillsyn över viss verk- samhet till en statlig myndighet. Utredningens definition av tillsyn inrymmer inte rådgivning och information till verksamhetsutövarna (de objektsansvariga) inom det tillsynspliktiga området. Även frågan om ingripanderegler vid tillsyn behandlades av utredningen som vid sin analys funnit att det föreligger ett antal brister inom dagens möjligheter till ingripande vid tillsyn. Utred- ningen anger att möjligheten att ingripa vid tillsyn utgör ett vilande hot som ska styra samtliga tillsynspliktiga verksamheter mot den nivå som anges i lagstiftningen. För att uppnå detta krävs att till- synens ingripandemöjligheter är effektiva och tydliga vilket innebär utredningar angående tillsynen inom m.m. bl.a. att de ska vara ändamålsenliga, proportionerliga, nyanserade och enhetliga. Utredningen föreslår en generellt lägsta nivå av ingripande – anmärkning, en generell möjlighet att meddela varning som alternativ till återkallelse och förbud att fortsätta en verk- samhet, en möjlighet att komplettera anmärkning och varning med en tillsynsbot samt en generell ingripandekatalog för alla tillsyns- områden som också innehåller en möjlighet att underlåta att ingripa. föreslog en tillsynslag med grundläggande bestämmelser för tillsyn som kan göras tillämpliga vid all tillsyn. I varje sektorslag ska sedan enligt utredningens förslag anges om och i vilka delar tillsynslagen gäller för just det tillsynsområdet. Utredningens förslag bereds i och regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1) angett att man har för avsikt att i en proposition presentera grundläggande och tydliga principer för tillsyn. Regeringen har tidigare4 angett att avsikten är att regler för tillsyn även i fortsättningen ska finnas i för varje samhällssektor specifika lagar. Den tillsyn som utförs ska bli tydligare och effektivare. Tillsyn, som innebär myndighets- utövning, ska avgränsas från myndigheters information och råd- givning. har i betänkandet Det ofullständiga pusslet – Behovet av att utveckla den ekonomiska styrningen och samord- ningen när det gäller länsstyrelserna (SOU 2004:14), bl.a. sett över den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Som en del av upp- draget tittade utredningen på de centrala myndigheternas roll i styrningen av länsstyrelserna i förhållande till regeringens styrning. Ett 30-tal sektorsmyndigheter tillfrågades, genom en enkät och i dialog, bl.a. om samarbetsområden, ansvarsfördelning, kontakter och finansieringsordningen med länsstyrelserna. redovisade att såväl länsstyrelserna som sektorsmyndigheterna ibland upplevde att ansvarsfördelningen dem emellan var otydlig. Länsstyrelserna menade att det inte alltid var tydligt vad regeringen ansåg vara en nationell uppgift och vad som var en regional uppgift. Sektorsmyndigheterna uttryckte att roller och ansvarsfördelning kunde vara otydligt formulerade, t.ex. i 2006/07:1, utgiftsområde 2, bilaga 1 s. 8 utredningar angående tillsynen inom m.m. Ett exempel som nämndes var inom det sociala området. upplevde en viss otydlighet genom att myndigheten och länsstyrelserna fick snarlika uppdrag i reglerings- breven. Det nationella och regionala tillsynsansvaret överlappades genom att ansvaret för viss operativ tillsyn låg både på läns- styrelserna och regionala tillsynsenheter, vilka har att utöva tillsyn utifrån skilda lagstiftningar.5 Generellt menade de tillfrågade sektorsmyndigheterna att otyd- ligheter inom vissa områden inte behöver medföra några större konsekvenser, men däremot att otydligheterna kan innebära vissa risker; att uppgifter kan falla mellan stolarna eller att uppgiften för- svåras och tar att genomföra, dvs. minskad effektivitet i verksamheten. Vidare ansåg man att otydligheterna kan leda till att tredje part blir drabbad, t.ex. om oklarheter råder kring ansvar för tillsynen. föreslog att ansvariga departement skulle klargöra ansvarsförhållandena mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna inom ett antal områden, däribland mellan och länsstyrelserna. Något sådant klargörande har inte gjorts. Utredningen uppmärksammade också behovet av ökad sam- ordning mellan länsstyrelserna. Även möjligheten till koncent- ration av en verksamhet inom länsstyrelseorganisationen till en el- ler ett fåtal länsstyrelser togs upp som en viktig utvecklings- möjlighet. Länsstyrelserna har därefter haft i uppdrag att kartlägga och analysera den existerande samordningen och koncentrationen mellan länsstyrelserna. Uppdraget redovisades i rap- porten Att dra åt samma håll – En studie av samordning och kon- centration inom länsstyrelsevärlden (dnr Fi2005/2459). Regeringen beslutade om ett uppdrag att analysera och lämna förslag på koncentration och samordning av läns- styrelsernas kärnverksamhet. Uppdraget redovisades och innehåller förslag om att ett 20-tal länsstyrelse- uppgifter ska koncentreras till ett färre antal länsstyrelser.6 Försla- get innebär att länsstyrelserna delas in i sju länsområden med en ansvarig länsstyrelse. De uppgifter som enligt förslaget ska kon- centreras till dessa är i huvudsak förvaltningsuppgifter med inslag av myndighetsutövning, t.ex. tillstånds- och tillsynsfrågor om över- förmyndare, kameraövervakning, stiftelser, lotterier och bingo, 5 SOU 2004:14, s. 135 6 Koncentration av länsstyreverksamhet. (Ds 2007:28) utredningar angående tillsynen inom m.m. körkort och yrkesmässig trafik. Syftet med ökad koncentration och samordning är att åstadkomma en högre effektivitet och att säker- ställa en väl fungerande rättssäkerhet. 3.8Samordning för hållbar regional utveckling Samtliga länsstyrelser fick i uppdrag av regeringen att gemensamt föreslå hur länsstyrelsernas samordning av de stat- liga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras. Uppdraget redovisades i rapporten för hållbar regional utveckling. I rapporten föreslår länsstyrelserna att regeringen i större utsträckning bör nyttja för att hantera nya statliga uppgifter. Sektorsmyndigheter utan regional representation bör också, vilket redan vissa myndigheter gör, kunna använda läns- styrelsen för regionala insatser. skulle även kunna ha ett tydligare ansvar för att främja integrationsarbetet i länet och dessutom kunna hantera fler myndighetsuppgifter som avser eko- nomiskt stöd till enskilda och företag. När det gäller tillsyn menar länsstyrelserna att detta arbete kommit att bli viktiga delar av utvecklingsarbetet inom många områden. Mot bakgrund av länsstyrelsernas redan mycket omfat- tande tillsynsansvar bör ha det uttalade uppdraget att vara den statliga regionala tillsynsmyndigheten. Det finns dock ett behov av att renodla och förtydliga den statliga tillsynen. Länsstyrelserna framhåller i rapporten att man har ett brett till- synsansvar inom det sociala området och ansvarar för den löpande tillsynen av kommunernas socialtjänst medan har det övergripande nationella ansvaret. Denna fördelning skulle kunna tillämpas inom andra tillsynsområden som ansvarar för och skulle kunna vara regional till- synsmyndighet också för hälso- och sjukvård. utredningar angående tillsynen inom m.m. uppdrag har bestått i att analysera dagens samhällsorganisation och bedöma om det krävs förändringar av uppgiftsfördelning och struktur för att klara de utmaningar som de offentliga verksamheterna kommer att ställas inför. Många av de problem som kommittén observerat har andra orsaker än strukturella och kräver därför andra typer av lösningar. Kom- mittén har endast lämnat förslag i de delar där den funnit att för- ändringar av uppgiftsfördelning och struktur är nyckeln till en bättre fungerande samhällsorganisation. Kommitténs förslag har presenterats i slutbetänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation I delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) presenterade kommittén sin analys av de utmaningar som samhällsorganisationen kommer att ställas inför. I fokus stod växande anspråk på offentliga insatser till följd av demografiska förändringar, teknisk och vetenskaplig utveckling, nya värderingar, bättre informerade medborgare och nya politiska frågor. Också globaliseringen, det europeiska samarbetet och för- mågan till en vidmakthållen vital demokrati utgör utmaningar. Kommittén har identifierat fyra förutsättningar för att hantera dessa utmaningar: utvecklingskraft (förmåga till utveckling och förnyelse), ett ökat medskapande, helhetssyn och minskad sektorisering, samt ökad tydlighet i ansvars- och uppgiftsfördelningen. Kommittén har också identifierat sex principer för ansvars- fördelning i samhällsorganisationen: demokrati och legitimitet, hushållning och effektivitet samt lägsta effektiva nivå. utredningar angående tillsynen inom m.m. Särskild uppmärksamhet har kommittén ägnat åt vikten av ett medborgarperspektiv och behovet av likvärdighet. Mycket av kommitténs analysarbete har rört sektoriseringen och dess problem. Sektorisering är resultatet av en nödvändig, fort- gående specialisering för att utveckla de offentliga verksamheterna och hantera en alltmer komplex omvärld. Sektoriseringen har dock avigsidor, inte minst för individer som har behov av insatser från flera sektorer . Också inom tillväxt- och utvecklings- politiken och i styrningen av kommuner och landsting skapar sek- toriseringen problem. Sektoriseringen måste därför balanseras med tvärsektoriella, territoriellt baserade arbetssätt och perspektiv. Ett tvärsektoriellt arbetssätt är en förutsättning för att kunna hävda horisontella mål som jämställdhet, hållbarhet och integration. I fokus för ansträngningarna att åstadkomma ett mer tvär- sektoriellt arbetssätt står den regionala samhällsnivån. Jämfört med den nationella och den lokala nivån är den oöverskådlig och splittrad, med ett stort antal aktörer med oklara och ofta över- lappande uppgifter och en regionindelning som skiftar från sektor till sektor och som ytterligare försvårar samordning. har behovet av en fungerande regional nivå ökat, som ett sätt att åstad- komma ett tvärsektoriellt och territoriellt baserat arbetssätt. För att råda bot på dessa strukturella svagheter föreslår kom- mittén en ny regional samhällsorganisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn. Vad gäller regional utveckling har ett utvecklingsuppdrag av självstyrelsekaraktär skiljts från ett mer ren- odlat statligt myndighetsuppdrag. Som en följd av detta föreslås att landstingen ersätts av direktvalda regionkommuner med ett sam- manhållet ansvar för regional utveckling och hälso- och sjukvård. får nya länsstyrelser, som statens företrädare i länet, i uppdrag att samordna statliga verksamheter, bedriva tillsyn och redovisa tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen. En förut- sättning för dessa reformer är en ny, gemensam läns- och region- kommunindelning med väsentligt färre enheter än . En hållbar välfärd kräver långsiktighet. vill kommittén understryka vikten av att ett strukturellt betingat förändringsarbete inleds omgående, så att en reformerad samhällsorganisation är på plats och har hunnit etableras när de demografiska och samhälls- ekonomiska förutsättningarna blir akuta med början 2020 och framåt. utredningar angående tillsynen inom m.m. Staten och den kommunala sektorn En effektiv användning av offentliga resurser kräver utrymme för lokala och regionala avvägningar och prioriteringar. Ett stort mått av självstyrelse är därför enligt av- görande för att det offentliga välfärdsåtagandet också på ska kunna fullföljas. finns det ett starkt och legitimt nationellt intresse av att styra den kommunala verksamheten. Det gäller inte minst behovet av att värna och vidareutveckla likvärdig- heten i välfärdstjänsterna. Det medför att ansvaret för de flesta välfärdstjänster i praktiken delas av staten och den kommunala sektorn. Relationen mellan staten och den kommunala sektorn uppvisar vissa brister i tillit och dialog. Statens styrning av kommuner och landsting är enligt kommittén sektoriserad, dåligt samordnad och oprioriterad. Kunskapen om dess effekter är bristfällig. Få avvägningar görs av hur enskilda styrmedel påverkar andra verk- samheter. Ett stort antal styrmedel används parallellt utan kunskap om vilka effekter de har. upplevs också styrsignalerna som motstridiga. För att lösa dessa strukturella problem föreslår att den statliga styrningen inriktas på normering, sam- tidigt som användningen av andra styrmedel begränsas. Den statliga styrningen av välfärdstjänsterna bör ta tillvara de fördelar som lig- ger i en utvecklad kunskapsstyrning. Det kräver utvecklade system för nationell informationsförsörjning, vilket i sin tur förutsätter att staten tar ett tydligare ansvar för nationell uppföljning och utvär- dering av välfärdstjänsterna. För att uppnå en god effektivitet bör informationsförsörjningen ske i nära samverkan med den kommu- nala sektorn och andra aktörer. Regeringen bör enligt kommittén också utarbeta en samlad och sektorsövergripande strategi för styrningen av den kommunala sektorn. Målsättningen bör vara en ändamålsenlig statlig styrning som värnar om likvärdighet, bidrar till att de kommunala verksam- heterna kan uppnå nationella mål samt ger goda förutsättningar för en effektiv lokal och regional anpassning och utveckling. Reger- ingen bör vidare låta utreda hur den nationella informations- försörjningen för kommunala verksamheter kan utvecklas. För att förbättra samspelet föreslår kommittén en fastlagd ord- ning för samråd mellan staten och den kommunala sektorn. Sam- rådet ska behandla principiellt viktiga frågor som rör utredningar angående tillsynen inom m.m. relationen mellan staten och kommunerna, kommunernas ekonomi och finansiering samt För genomförandet av samrådet föreslår kommittén att det ska inrättas en delegation inom . Regeringen bör årli- gen till redogöra för delegationens verksamhet. Ett decentraliserat hälso- och sjukvårdssystem där olika huvudmän prövar olika lösningar och sprider risker och kostnader för utveck- lingsarbetet främjar såväl utvecklingskraft som effektivitet. Sam- tidigt är det av vikt att huvudmännen har en viss storlek för att klara de utmaningar de kommer att ställas inför, inte minst vad gäller kunskapsbildning, kunskapsspridning och lång- siktigt utvecklingsarbete. Därför föreslår att landstingens uppgifter inom hälso- och sjukvården övertas av väsentligt färre och mer jämnstora regionkommuner. Varje region- kommun bör ha ett regionsjukhus eller, om detta inte är möjligt, etablera ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det. Den statliga styrningen av hälso- och sjukvården bör enligt kommittén renodlas mot normering. Antalet styrformer bör vidare begränsas, särskilt styrformer med oklar status som överens- kommelser, handlingsplaner och tillfällig projektfinansiering. Styr- ningen bör inriktas på medborgarens rätt till likvärdig hälso- och sjukvård. Kunskapsstyrningen av hälso- och sjukvården föreslås stärkas genom att ett ramverk inrättas enligt följande: 1.Den statliga kunskapsstyrningen samordnas. Myndigheternas arbete med kunskapsutveckling och kunskapsförmedling sam- ordnas för att öka tydligheten gentemot kommuner och lands- ting. Förslaget innebär förändringar av respektive myndighets instruktion. 2.Regionala kunskapscentra skapas, som ska svara för kunskaps- bildning och kunskapsspridning och samspela med den natio- nella nivån. De föreslås regleras genom en bestämmelse i hälso- och sjukvårdslagen. utredningar angående tillsynen inom m.m. 3.Staten ges ett tydligare ansvar för nationell uppföljning och utvärdering. Kommittén föreslår att en utredning tillsätts med uppgift att tydliggöra rollfördelningen på nationell nivå och förbättra den nationella uppföljningen av hälso- och sjuk- vårdens kvalitet och resultat.