sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Idén om ett svenskt spoils system återkommer med jämna mellanrum i debatten men avvisas lika regelmässigt: landet är varken tillräckligt stort eller ideologiskt heterogent för att hysa två konkurrerande skikt av chefstjänstemän som efter valutslag i den ena eller andra riktningen skulle ersätta varandra. I stället har regeringen när den utövar sin utnämnings- makt en skyldighet att se inte bara till sina egna närliggande intressen utan också att beakta konsekvenserna för eventuella efterträdare på statsrådstaburetterna. Flertalet generaldirektörer förordnas på längre tider än mandatperioder, varför nytillträdande regeringar ärver en stor upp- sättning chefer tillsatta av sina föregångare. I realiteten byts mycket få chefstjänstemän, utredare och styrelseordförande ut på tydligt politiska grunder. Ett något större inslag av styrning kan noteras vid nyrekrytering till uppdrag inom utredningsväsendet, men det rubbar inte huvudintrycket att utnämningarna spelar en under- ordnad roll som politiskt styrmedel. Annorlunda förhåller det sig med den organisationsstyrning som bl.a. består i inrättande, dimensionering och utformning av stat- liga myndigheter. Att institutionalisera olika administrativa funktioner kan sägas vara ett av de mer kraftfulla instrumenten för regeringens förvaltningspolitik, symboliskt likaväl som substantiellt. Till- skapandet av nya självständiga enheter har en tydlig signalverkan som markering av regeringens handlingsvilja och innebär att resurser kanaliseras mot prioriterade uppgifter. Även ned- läggningar och omorganisationer fyller liknande funktioner. Till organisationsstyrningen hör också mera indirekta, system- orienterade beslut som bidrar till att definiera ramarna för den offentliga verksamheten. Många myndigheter har till uppgift att öva tillsyn av olika samhällsaktiviteter, varav en del är offentliga. För uppsikten över det förvaltningsrättsliga regelsystemet finns således flera olika kontrollmekanismer, i första rummet JO och JK men därutöver också det förvaltningsrättsliga domstolsväsendet. En mängd specifika förvaltningspolitiska mål följs noga av särskilda bevakare som genom tvärkrav utövar ett slags horisontell styr- ning av myndigheterna.10 På det ekonomi-administrativa området bedrivs övervakning av och . Därtill kommer ett stort antal sektorsmyndigheter med inbyggda 10 Statskontoret 2006:13, På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor. utvärderingsuppgifter samt några myndigheter som är special- inriktade på analys och utvärdering. Både den direkta och den indirekta organisationsstyrningen kan användas mer målmedvetet i syfte att ge regeringen större utrymme för de strategiska uppgifterna. Genom en mer genomtänkt arkitek- tur av myndighetssystemet, där uppsikt, tillsyn och dialoger kan främja lärande och verksamhetsutveckling, borde det gå att vidga förvaltningens potential till förnyelse. En annan styrform som rymmer stora möjligheter är de olika horisontella samarbetsformer som bl.a. kan manifesteras i avtals- styrning. Det kan vara oegentligt att här använda styrnings- begreppet eftersom det i varje fall konceptuellt handlar om rela- tioner på jämbördiga villkor mellan autonoma kontrahenter, men eftersom en viktig effekt av framgångsrik avtalsstyrning är en avlastning av de belamrade vertikala förbindelseleden har denna metod definitivt sin plats i en förvaltningspolitik som syftar till att ge riksdag och regering större utrymme för de strategiska frågorna. bör det understrykas att avtalsrelationer som förvalt- ningspolitisk metod rymmer många problem som fordrar ytter- ligare analys och bearbetning. Hur ska kontrakten beredas? Hur ska de följas upp? Hur hanterar man s.k. ofullständiga kontrakt? Hur sker förnyelse av kontrakt? Kan man bygga upp halvfasta relationer mellan olika aktörer (partnering)? Hur fördelas i före- kommande fall risker och vinster mellan olika intressenter? Hur hanteras de problem kring illojal konkurrens av offentliga myndig- heter som kommittén har i uppdrag att undersöka? Styrformen är löftesrik men kräver också ett omfattande utvecklingsarbete. En av kontraktsstyrningens främsta fördelar är möjligheterna till en återkommande prövning av olika statliga insatser. Den har därför ett nära samband med den mer generella frågan om tidshorisonter i olika slags offentlig verksamhet. (iii)En varierad repertoar av tidsgränser Om man bortser från några tidsgränser som är reglerade i grundlag (främst valperioder samt bestämmelserna om budget- regleringen) är riksdag och regering fria att använda vilka tids- gränser som de önskar. Att man i allmänhet utformar lagar och förordningar utan tidsmässiga begränsningar och i instruktionerna ger myndigheterna mandat som gäller tills vidare är således inte något som man tvingas till utan beslut som man fattar av fri vilja. Goda styrekonomiska skäl kan också anföras för denna grund- modell. Skulle budet i RF 1:4 om att stiftar lag uppfattas som en uppmaning till varje ny riksdag att göra rent hus med alla tidigare lagar och därefter anta sina egna skulle det uppenbarligen uppstå en svårartad politisk arbetsinfarkt. Hela vårt system bygger i stället på att ett omfattande demokratiskt arv förs vidare från den ena uppsättningen statsmakter till den andra. Men därmed är det också sagt att det inte enbart är den i det senaste valet registrerade folkviljan som räknas i statsförvaltningens arbete. När myndigheterna tillämpar lag och följer andra rättsregler har de ofta att hantera olika tappningar av buteljerade folkviljor, och inte så sällan har de anledning att erinra den aktuella politiska ledningen om sådana tidigare fattade beslut. När lagar och förordningar förses med tidsbegränsningar före- ligger i allmänhet någon särskild omständighet som motiverar för- siktighet. Det kan råda osäkerhet om de omständigheter som ska regleras eller farhågor för oöverskådliga konsekvenser. Det kan också handla om tillfälliga undantag från regler som man huvud- sakligen vill bevara. vill beslutsfattarna redan när nya normer antas programmera in en kontrollstation då regelverket ska utvärderas. Att i allmän lagstiftning gör mera flitigt bruk av tidsbegräns- ningsmöjligheten förefaller knappast påkallat. I många samman- hang skulle det vara direkt kontraproduktivt att när en lag antas inge tvivel om dess varaktighet. Även om de luttrade medborgarna inte alltid vågar lita på rättssystemets beständighet (t.ex. vad avser skattelagstiftningen) vill riksdag och regering knappast underblåsa denna oro. Detta hindrar inte att det i särskilda fall kan finnas goda skäl att överväga solnedgångsklausuler av den sort som beskrivits ovan (avsnitt 3). Det kan också vara motiverat att i andra former söka uppnå en större flexibilitet och omprövbarhet i normgivningen. Effekten uppstår ofta med automatik när man övergår till avtals- reglerade relationer och då väljer tidsbegränsade kontrakt. En annan teknik att nå samma mål är valet av program- eller projektform i stället för fasta strukturer. Denna strategi kan tillämpas såväl inom som utanför etablerade myndigheter. De goda erfarenheterna av kommittéväsendet borde t.ex. mana till ett ökat bruk av denna organisationsform för uppgifter av kampanjkaraktär. Om ett ökat bruk av tidsgränser kan vara lämpligt inom vissa delar av förvaltningen finns det också skäl att peka på ett område där användningen tidsgränser i långa stycken har varit skadlig. Det gäller den mål- och resultatstyrning som har trängts in i budget- systemets snäva ramar. Problemet här ligger inte så mycket i att anslag fördelas för en viss begränsad tidsperiod, vilket härrör från en lång tradition. Komplikationen uppkommer i stället när resultaten av de olika aktivi- teterna antas infinna sig inom samma tidsrymd. Detta är ofta en orealistisk förväntan. Redan prestationen (output) slutförs ofta med viss fördröjning, och än senare kan man i bästa fall avläsa de sekundära och tertiära effekter som i internationell litteratur går under sådana termer som outcomes eller impact. De offentliga insatsernas inverkan eller avtryck är såviså svåra att isolera när många faktorer samverkar och syftet med de insatta statliga inskränker sig till att främja eller motverka olika önskade eller icke önskade samhällstillstånd. Vilken differential eller skillnad som de har åstad- kommit kan ofta inte fastställas med någon större säkerhet, och än mer sällan inom de snäva tidsramar som avgränsas av de olika anslagsperioderna. Häri ligger en viktig förklaring till att resultat- rapportering tvärtemot intentionerna vid införandet av den budget- anknutna resultatstyrningen mycket sällan kunnat användas som underlag för omprövningar.11 Det kan mot denna bakgrund finnas motiv för en ökad använd- ning av tidsgränser inom vissa områden liksom för en användning av längre tidsperioder än de nu tillämpade inom andra områden, särskilt i anslutning till resultatstyrningen. I det senare samman- hanget behövs mindre frekventa men i gengäld metodiskt mer genom- tänkta effektstudier. En slutsats av det resonemang om värdet av tillfälliga resp. permanenta strukturer i förvaltningen som förts ovan i avsnitt 4 skulle kunna vara att fler offentliga aktiviteter än bör placeras i tidsbegränsade organisationer. Man skulle t.ex. vid inrättandet av nya myndigheter kunna bygga in en automatisk kontrollstation genom att föreskriva att dessa under en definierad tidsrymd är att betrakta som projektmyndigheter med en formell ställning liknande den som gäller i utredningsväsendet. Först efter en lämplig prövning av uppnådda resultat skulle sådana enheter inrangeras bland de ordinarie myndigheterna. 11 Mer om detta i SOU 2007:75. viss flexibilitet eftersom en del nya myndigheter i själva verket är reinkarnationer av gamla, men skulle lämpligen kunna tillämpas som huvudregel som inte annat beslutas. För att inte svepas åt sidan då regeringen ser särskilda skäl att inrätta en ny myndighet finns det skäl att förankra principen i lag och låta stå fadder till permanentade myndigheter. (iv)All styrning måste inte komma uppifrån Ur varje utvecklad ekonomi och ur varje utvecklat samhälle utgår en ström av önskemål om ökad styrning uppifrån. En av förvaltnings- politikens viktigaste uppgifter är underlätta för statsmakterna att sålla mycket noggrant bland sådana anspråk och att i stället främja en långtgående delegering och decentralisering av makt och ansvar. Styrekonomiska och epistemologiska skäl har redan anförts för en sådan strävan. I ett rikt förgrenat kunskapssamhälle med många professionella expertiser måste statsmakterna medvetet inskränka sin styrning för att inte drunkna i detaljer. All information kan inte kanaliseras genom centrala organ. De uppgifter som av olika skäl inte kan överlåtas på marknaderna och det civila samhället måste därför så långt det är möjligt hanteras av offentliga organ som är lojala med det demokratiska statsskicket men också besitter en vidsträckt förmåga till autonomt handlande. För att sådana organ ska kunna fungera utan ständig assistans uppifrån måste de vara så utformade att relevanta intressen kan göra sig gällande. Det syftet kan nås på olika sätt, t.ex. genom procedurstyrning, organisations- utformning, organisatorisk inramning och olika former av reglerade horisontella kontakter. Resonemanget har tillämpning både på statliga myndigheter och på den kommunala sektorn. En kravtyp som statsmakterna har all anledning att reagera på med stor urskillning är de ständiga uppmaningarna till riksdag och regering att precisera sina mål.12 Det är begripligt att många verk- ställande instanser önskar tydliga styrsignaler liksom att intresse- grupper ivrar för konkreta åtaganden, men man ska inte under- skatta de låsningar och informationskostnader som är förknippade med en sådan mera exakt styrning präglad av hög kvalitet och träffsäkerhet. Det ligger tvärtom en poäng i att uppdrag i ramlagar och myndighetsinstruktioner är formulerade med ett betydande spelrum för de verkställande organen att göra sina egna bedöm- 12 Om en särskild innebörd av uttrycket, se not 4. ningar och avvägningar. Uppstår det härvid obalanser är det ofta bättre att tillföra ytterligare lokala eller sektoriella deltagare i besluts- processen än att belamra de redan överlastade centrala instanserna med krav på tydligare signaler. Värdet av en sådan bredd ska heller inte underskattas i konstruk- tionen av myndigheternas ledningsfunktioner. Den nya myndighets- förordningen (2007:515) baseras på tanken att det i första hand gäller att säkra klara ansvarsförhållanden och att ledningsorgan som kan äventyra detta mål därför bör elimineras, såsom de tidigare styrelserna med begränsat ansvar. I stället rekommenderas nu insynsråd. Förordningen bygger emellertid på en alltför snäv analys av de funktioner som styrelser eller råd kan fylla och en alltför ensidig fokusering på ansvarsproblemet. Styrelser och råd (som lämpligen bör ha olika namn i olika myndigheter och mera sällan kallas insynsråd) kan spela en viktig roll i det decentraliserings- perspektiv som här har skisserats.13 Detta avsnitt i myndighetsförordningen bör därför revideras. Det är lämpligt att upphöja hela instrumentet till lagform eftersom det rör grundläggande frågor för det svenska statsskicket. Att förvaltningsstyrningen skulle höra till regeringens primär- område är visserligen en vanlig föreställning i , men denna kan på goda grunder ifrågasättas. RF 9 kap. om finans- makten ger en central ställning i alla frågor som gäller förvaltningen av statens egendom och villkor för de anslag som kanaliseras till myndigheterna. Det finns starka skäl att fortsätta den successiva kodifiering av förvaltningsrätten som pågått under flera decennier.14 (v)Mer extern granskning Den homogeniserade, schabloniserade, standardiserade och mek- anistiskt inspirerade terminologi som har tillämpats i förvaltnings- politiska styrdokument särskilt har kommit till vägs ände. Insikterna om dess svagheter är nu så stora att det är hög tid för ett paradigmskifte. 13För en summering av den omfattande debatten om myndigheternas ledningsformer i utredningsbetänkanden , se SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordnin, kap. 7. 14Se härom , Den allmänna förvaltningsrättens kodifering. Ett projekt för god förvaltning, , red., God förvaltning – ideal och praktik. : Iustus, 2006, s. 229–252. Sociala och ekonomiska samband och strukturer är komplexa. Att en enda specifik offentlig åtgärd leder till ett enda specifikt resultat inom den tid för vilket anslaget beviljats förekommer enbart i begränsade sammanhang, särskilt på mikroplanet. Den resultatredovisning som tillämpas i stor skala inom statsförvalt- ningen kan fylla vissa disciplinerande funktioner, men den bidrar inte med några viktigare kunskaper till beslutsprocessen. Att så är fallet bekräftas av regeringens mycket begränsade omprövning- sinsatser i den årliga budgetprocessen och begränsade resultat- redovisning till , liksom av mycket svaga intresse för den begränsade information som förmedlas. Det behövs därför flera förändringar: 1.Ett första steg är att bryta ut såväl mål- och resultatstyrningen som resultatredovisningen ur budgetprocessen. Målfrågor behöver penetreras med vissa mellanrum, men idén att det ska ske en gång har visat sig vara orealistisk. 2.Även diskussioner kring resultat och verkningar av den offent- liga verksamheten bör lämpligen genomföras utan att pressas in i de snäva tidsramar som den årliga budgetprocessen förutsätter. 3.Analyserna av verksamhetens utfall behöver fördjupas. De kom- plexa kausala relationerna mellan prestationer (output), utfall (outcomes) och avtryck (impact) måste hanteras med större varsamhet. I de många fall där offentliga insatser samverkar med andra faktorer för att främja eller motverka ett visst samhälls- tillstånd krävs ofta flera olika slags ansatser för att identifiera de statliga åtgärdernas bidrag till iakttagna förlopp. Motiv och syften bakom offentliga insatser behöver i många fall också dekonstrueras så att utvärderingen inte (enbart) inriktas på de rättfärdigande och ibland rätt eufemistiska etiketter som använts vid marknadsföringen av politiska beslut. 4.Resultatredovisningens former behöver också omprövas. Det kan finnas skäl att bevara ett visst rapportflöde via , men det huvudsakliga underlaget för prövning av den offentliga verksamheten bör komma från andra källor: oberoende akademisk forskning, sektoriella forsknings- institut, revisionsorgan och internationella instanser. 5.Detta reser också organisatoriska frågor. Hur mångfalden och perspektivrikedomen i denna informationsförsörjning ska säkras förtjänar överväganden i särskild ordning, men en viktig konsekvens bör framhävas här eftersom den rör stats- förvaltningens struktur och djupet i den statliga förvaltnings- styrningen: det behövs ett vältäckande nät av myndigheter, institut och program som har till uppgift att oberoende av regeringen spana, speja, utvärdera och analysera offentliga insatser. Detta kräver särskilda mekanismer för att säkra berörda organs autonomi, t.ex. långa mandat med långsiktigt bestämd finansiering. Konstitutionella garantier kan vidare övervägas, t.ex. av den typ som valts för och JO. En annan metod att garantera autonomi är icke-offentligt huvudmannaskap. Allt talar för att policy-analytisk verksamhet framöver även i växande utsträckning bör organiseras på europeisk eller internationell basis. 6.Den oberoende granskning som här har beskrivits utgör naturligtvis inget hinder för särskilda omprövningsinsatser på regeringens initiativ, genom myndigheter eller genom utrednings- väsendet. Viktigt för utvecklingskraften i det svenska samhället är dock att alla monopoltendenser förebyggs och att kom- pletterande ansatser främjas. Regeringens mandat att styra riket innefattar inte något uppdrag att självsvåldigt härska över kunskapsproduktion och informationsflöden. Tvärtom behövs det aktiva insatser för att främja mångfald och pluralism på sådana områden. (vi)Målsättning som interaktiv process Arbetsfördelningen mellan statsmakterna och statsförvaltningen beskrivs ibland i termerna politikerna sätter målen, myndigheterna verkställer. När målen allt som oftast uppfattas som alltför vaga och luddiga reses det från myndigheter, men kanske framför allt från deras utvärderare och revisorer, krav på preciseringar och för- tydliganden. Även berörda intressen efterfrågar ofta klarare och mer bindande besked. Sådana önskemål må vara högst förklarliga, men de röjer som ovan antytts också en viss brist på förståelse för politikens villkor. Politiska instanser väljer ibland att uttrycka sig med precision, men de föredrar också i många sammanhang att undvika låsningar för att i stället bevara en viss handlingsfrihet. Ett uttryck för detta är bl.a. att flertalet politikmål formuleras som allmänt hållna ambitioner. Även i sina direktiv till myndigheterna i lagar och instruktioner väljer riksdag och regering för det mesta att definiera uppdragen i relativt vida termer. Fast man inte alltid vill erkänna det är de styrande i många lägen heller inte alldeles säkra på vad de vill uppnå. I stället för mera exakta mål anger man då hellre den ungefärliga stötriktningen för de avsedda insatserna. Det politiska språket är fullt av utsagor som låter pregnanta, men ändå lämnar en hel del reservutgångar öppna. Detta är inget att moralisera över. Flera fullt respektabla motiv kan spåras bakom denna dragning mot mångtydighet. En är politikernas önskan att vinna stöd hos breda grupper på väljararenan, en annan deras behov att nå överenskommelser inom och mellan de politiska partierna. I många fall krävs det hänsyn till olika intressegrupper. En avgörande faktor är vidare de många olika anspråk som de politiska beslutsfattarna har att jämka samman och som kon- tinuerligt kräver intresseavvägningar i fördelningen av knappa resurser. Att av politikerna förvänta sig s.k. smarta mål är således förfelat. När sådana figurerar i regleringsbreven är de sällan produkter av en politisk beslutsprocess utan oftare av tjänstemannainsatser på lägre nivå i . Smarta mål kan vara av värde i en adminis- trativ styrprocess, men de kan inte utan vidare tillsatser destilleras fram ur och regeringens politikmål. Mycket talar för att målsättning inte ska ses som en process begränsad till den politiska nivån. Resonemang och överväganden kring mål, medel och avvägningar behöver föras i hela det offentliga systemet, kontinuerligt, konstruktivt och kritiskt. Vad som är efter- strävansvärt och hur stora resurser som ska satsas på olika tänkbara delmål är inget man kan bestämma en gång för alla, utan det är tvärtom något som kräver fortsatta reflektioner under arbetets gång. Inte minst den professionella expertisen inom myndigheterna har mycket att tillföra denna diskussion, bl.a. genom sina kontakter med olika berörda medborgargrupper. Specialisterna har ofta mer expansiva önskemål än vad politikerna är beredda att satsa, men det hindrar inte att deras propåer och påpekanden är värdefulla. Därför måste även förvaltningen på olika nivåer engageras i en fortlöpande målutveckling. Målsättning bör alltså ses som en interaktiv process. En del av denna filosofi kan redan anses ha vunnit acceptans och genomslag i myndigheterna under etiketten kvalitetsarbete. tid goda skäl att också i den förvaltningspolitiska doktrinen och lagstiftningen förankra det medansvar som förvaltningen och dess anställda bör ha för utveckling av policy och metoder. Självfallet kan de förslag som kommer fram genom detta medskapande vara så genomgripande att en dialog med den politiska nivån blir nödvändig. Detta är dock ingen nackdel utan tvärtom av värde för båda parter. Styrelser olika slags råd är väl ägnade att bidra till dessa diskussioner. En uppläggning av arbete som ger större utrymme för dialoger och erfarenhetsutbyten mellan politiker, verksamhets- ansvariga och andra berörda parter kan också stärka utvecklings- kraften i förvaltningen och hela det svenska samhället.15 (vii)Klyv effektivitetsmålet i två delar! En huvuduppgift för kommittén är att föreslå åtgärder som syftar till högre effektivitet i statlig förvaltning och verksamhet. Det gäller bl.a. att öka myndigheternas förmåga att bidra till effek- tiviseringar, men det uttalas också en oro för att gyttret av olik- artade strukturer försvårar statsmakternas egen styrning: Dagens förvaltningsstruktur med ett stort antal myndigheter, varav många är små, är ineffektiv och sårbar samt medför onödigt höga admi- nistrativa kostnader, skriver regeringen i direktiven. Betoningen av effektivitetsmålet känns igen från många andra förvaltningstexter. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten inleds med rubrikerna effektivitet och resultat, varefter portalparagrafen betonar att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Den verksamhetsgren som inom det gamla gick under namnet förvaltningsrevision har i den nya döpts om till effektivitetsrevision. Kraven på ökad effektivitet upprepas ofta i utredningsdirektiv. En ny översyn (dir. 2007:20) av ESV, Kammarkollegiet, Statskontoret och Verva syftar till att effektivisera stabsorganisationen och öka statsmakternas förmåga till effektiv styrning. Även i de politiska målformuleringar som fastställs av för de olika politikområdena (PO) möter vi många referenser till effektivitet. Här handlar det både om statens egna insatser och om berörda sektorer av samhällsekonomin. Krav på effektivitet upp- ställs således för statsförvaltningen i stort (PO 1) liksom för skatte- och tullväsendet, för energipolitiken, för transportpolitiken, för 15 Mer härom i min uppsats skall statsvercket granskas? IT-, post- och telepolitiken och för utrikeshandelspolitiken. Sär- skilt eftertryck får begreppet när formulerar målen för tillsynen av finansiella system: