sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Olika verksam- heter kan därmed uppfattas ha en mer eller mindre direkt relation till dem som i någon mening kan ses som verksamhetens slutliga mottagare, t.ex. de som får viss vård vid en institution eller de som ansöker om dispens från en viss bestämmelse. I vissa fall påverkar staten olika mellanled som skall sköta den verksamhet som mera direkt ger olika effekter. Att många myndigheter på detta sätt snarare har en styrande och dirigerande roll än en producerande betyder att även små myndigheter, mätt t.ex. i antal anställda, kan ha stor betydelse. Med en formulering av Hans Esping står olika organs betydelse inte i någon självklar proportion till exempelvis anslagsposter i stats- budgeten.18 Verksamheter kan ibland beskrivas också som mer indirekta i ett annat avseende. Det som vi kan uppfatta som en myndighets aktuella verksamhet kan i en mer teknisk mening ha producerats . En myndighet kan t.ex. ha utfärdat en föreskrift ett visst år som fortsätter att gälla framåt. Detta innebär att en myndighets verksamhet inte kan bedömas bara utifrån prestationer utförda under det närmast föregående året. 18 Esping, 1977, Förvaltning – förändring – framtid, s. 3. En annan aspekt är graden av långsiktighet. Vissa verksamheter syftar till att skapa effekter som vi kanske inte kan observera förrän flera decennier . Andra verksamheter kan ge resultat . Resultaten av olika verksamheter kan också vara mer eller mindre lätta att observera och mäta. I de flesta verksamheter är det möjligt att mäta prestationerna i någon form av utflöde. Helt annorlunda är situationen vad avser olika yttre effekter. I många fall är dessa, vilket vi skall återkomma till, mycket svåra att mäta. Vad som är intressant att observera och mäta varierar. I många myndigheter är det naturligt att fokus ligger på prestationerna, men i andra myndigheter är det effekterna. Ett exempel på det senare kan vara om en myndighet arbetar med föreskrifter på ett område. Framställningen av prestationen, föreskrifterna, kanske kräver be- gränsade resurser, medan normerna i sig kan ge företag kostnader på miljardbelopp. I sådana fall är det naturligt att särskilt uppmärk- samma effekterna. Även när effekterna är mest intressanta behöver de dock inte vara det som är lättast att mäta. Vissa verksamheter utförs av en profession Vissa verksamheter utförs av särskilda professioner eller yrkes- grupper. När vi talar om professioner talar vi dock om något mer än vissa krav på t.ex. personens utbildning eller färdigheter. I pro- fessionsbegreppet ingår att det finns sätt att avgränsa vilka som tillhör professionen som inte formuleras av den tillfälliga arbets- givaren. Inom professionens organisationer definieras ofta etiska kodex, och inom professionen skapar man egna arenor för diskus- sioner, t.ex. olika tidskrifter.19 Det klassiska exemplet på en pro- 19 Det finns en omfattande diskussion om vad en profession är. I diskussionen återkommer vissa kännetecken. Ett sådant är krav på teoretisk kunskap och träning och att dessa krav säkras genom någon form av procedur. En professionell kultur, och existensen av olika fora i vilken denna utvecklas, är ett annat kännetecken. Till kännetecken brukar också föras någon form av autonomi. Det är viktigt att framhålla att en profession i denna diskussion inte är liktydig med ett kvalificerat arbete som förutsätter någon form av högre utbildning. För en diskussion om professionsbegreppet hänvisas till 1993 Professionell kompetens. Fyra essäer om inlärning och utveckling för professionalitet, 1994 Läraryrket – en profession? och 1999 Tillhör en professionell alltid en profession? fession är läkare. Andra exempel kan vara redovisningsrevisorer och jägmästare. Vissa myndigheter har en stark professionell karaktär och präglas av en eller flera professioner. Inom statliga verksamheter som präglas av en profession är det ofta professionen, och olika organisationer, som definierar kvalitetskraven och kraven på olika procedurer. I diskussionen talas ibland om den fackprofessionella staten eller den professionsstyrda förvaltningen till vilken politiker- na funnit för gott att överlämna deras (målsättningarna) närmare utformning till väl utbildade, vetenskapligt skolade professioner.20 Inre förhållanden i myndigheterna De dimensioner vi tagit upp kan användas för att beskriva olika verksamheter. Fokus kan emellertid inriktas också på inre för- hållanden i myndigheterna. En aspekt i detta sammanhang är graden av homogenitet. Många enskilda myndigheter kan också bedriva verksamheter som skulle få olika värden i för- hållande till de dimensioner vi diskuterat. En och samma myndig- het kan bedriva både löpande ärendehandläggning och kvalificerad utredningsverksamhet, olika delar kan ha olika stor politisk be- tydelse; den kan i vissa delar vara starkt präglad av en profession och i andra inte osv. Men det finns också myndigheter som är mer homogena på så sätt att deras verksamhet kan beskrivas mer entydigt. Dessutom kan myndigheter skifta i storlek och i avseende på andra faktorer som är relevanta när vi beskriver en organisation, t.ex. personalens ålder och utbildning, inre organisation m.m. Om myndigheten t.ex. har en regional organisation, skapas andra förut- sättningar för styrningen än om den inte har det. 20 Vedung, 1991, Utvärdering i politik och förvaltning, s. 56. Föreställningar om verksamheters och organisationers behov av autonomi21 Vi har tidigare konstaterat att regeringen avgör hur mycket den vill styra. I detta ställningstagande måste man dock ta hänsyn också till att vissa verksamheter har principiella anspråk på autonomi eller långsiktigt blir till bäst nytta om de får stora möjligheter till själv- bestämmande, även om regeringen kanske anser att verksamheten på kort sikt borde styras upp. Skälen till att vissa myndigheter anses skola ha större autonomi än andra är olika. Vad gäller vissa myndigheter följer anspråk på autonomi av att verksamheten i hög grad består av myndighets- utövning enligt 11 kap. 7 § RF. Det finns också verksamheter där kraven på autonomi hänger samman med en syn på vad som bäst främjar en viss verksamhet. En sådan syn på autonomi finns på t.ex. forskning och kanske även utbildning. Denna syn kommer till uttryck när regeringen i sin proposition om ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses framhåller att en alltför instrumentell syn på högskolan – där uppgifterna begränsas till att lösa definierade forskningsuppgifter eller till att utbilda ett visst antal personer som behövs på arbetsmarknaden – kan hota den akademiska självständigheten och friheten. framhåller regeringen att det måste ske en avvägning i förhållande till stats- makternas legitima behov av att utöva inflytande över verksam- heten.22 Andra områden där starka krav på autonomi hävdas med lik- nande argument är olika former av konstnärlig verksamhet eller verksamheter med starka professionella normsystem som bl.a. har funktionen att skydda mot extern reglering och annan inblandning. Exakt hur avvägningen mellan autonomi och regeringens styr- ning av olika verksamheter skall göras är i grunden en politisk fråga. Det viktiga i detta sammanhang är att konstatera att det finns en sådan avvägningsproblematik. 21Den följande diskussionen gäller förvaltningsmyndigheter. Åtskillnaden mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter i regeringsformen är ett uttryck för synen på rättskipningen som autonom i förhållande till de politiska organen. 2006/07:43, s. 7. Uppfattningen om den politiska betydelsen En grundläggande förutsättning för vårt arbete är alltså att verk- samheter och myndigheter är olika. Till de exempel på dimensioner som skall ytterligare en dimension läggas: Olika verksamheter kan tilldra sig en större eller mindre politisk uppmärksamhet. Kring vissa verksamheter råder politisk enighet och den politiska diskus- sionen om dem är därmed mindre livlig. Om andra verksamheter är den politiska oenigheten stor, och de tilldrar sig då en mer intensiv uppmärksamhet i debatten. En viss verksamhet kanske också fram- står som mer betydelsefull om det är fråga om en ny verksamhet eller om en omorientering av en befintlig verksamhet. Det politiska intresset för olika verksamheter kan, av dessa och kanske av andra skäl, också variera över tiden. Det bör också framhållas att den politiska diskussionen, vid en jämförelse mellan olika områden, kan ha skiftande fokus. På vissa områden tenderar diskussionen att handla om hur mycket resurser som tillförs området, på andra områden handlar diskussionen mera om hur mycket som produ- ceras eller om effekterna av verksamheten. De faktorer vi tagit upp påverkar hur mycket och på vilket sätt regeringen vill och bör styra myndigheter inom ett visst område. Ej möjligt att kategorisera myndigheterna försök att kategorisera myndigheterna har vanligen haft sin utgångspunkt i det vi här har kallat verksamhetens art. Vi anser dock att man inte kan skapa kategorier av myndigheter och sedan koppla ihop kategorierna med vissa uppfattningar eller regler för hur styrningen skall se ut eller hur utvärderingsverksam- heten bör organiseras och bedrivas. Däremot menar vi att det är av central betydelse att regeringens styrning utformas så att dessa skillnader beaktas. Vilken betydelse som skall tillmätas var och en av dessa faktorer är i grunden också en politisk fråga. I vår analys har vi fokuserat på vad man velat och vill uppnå med de reformer som haft etiketten resultatstyrning, målstyrning eller liknande snarare än på etiketterna själva. Vi är dock medvetna om att dessa benämningar tillmäts betydelse och kommer därför här att diskutera dem något närmare. Styrning bygger på att det finns minst två parter och att den ena försöker påverka den andras agerande. Styrning går ut på att den styrdas agerande skall stämma med den styrandes direktiv, önske- mål och förväntningar. Den som styr kan välja vad styrningen skall riktas mot, styrningen måste ha ett objekt. Den styrande kan t. ex. styra genom att överlämna vissa resurser eller att ställa krav på faktorer som sätter ramar för verksamheten. Styrningen kan riktas mot pro- cesser, prestationer och samhälleliga effekter. Vanligen tänker vi oss att tilldelning av resurser kombineras med krav på något av detta. Om styrningen av en myndighet helt skulle bygga på att myndigheten får vissa resurser kombinerat med krav på presta- tioner eller yttre samhällseffekter, skulle den styrande inte ha anledning att bry sig om vad som händer inne i myndigheten. Men även om den styrande ställer krav på processer, presta- tioner eller effekter, måste den styrande också ha något medel eller instrument för att få igenom dessa krav. Regeringen har ett antal sådana medel till sitt förfogande för att påverka myndigheterna att handla på ett visst sätt. Det kan handla om tvingande krav i form av påbud eller förbud men det kan också vara fråga om att ekono- miska resurser tilldelas på grundval av vissa prestationer. Det går också att påverka hur en myndighet agerar genom t.ex. utbildning av olika befattningshavare. Styrningen i praktiken handlar alltså om att vissa instrument kopplas ihop med vissa objekt. Personalens sammansättning kan påverkas genom att regeringen bestämmer att enbart personal med en viss utbildning skall anställas. En myndighets anslag kan även bero på vad myndigheten producerar, vilket gäller t.ex. lärosätena. En förutsättning för styrning är emellertid att den också på något sätt förmedlas till myndigheterna. I styrningens praktik talar vi om t.ex. lagar, instruktioner, regleringsbrev, andra regerings- beslut och informella kontakter. Det är också i första hand denna styrning som diskuterats i tidigare utredningar och undersökningar om myndighetsstyrning, t.ex. i rapporter som Vad kostar det att regera.23 Om vi ser på de formella vägar genom vilka styrningen för- medlas, kan det ibland gälla innehållet i de författningar som gäller alla myndigheter, t.ex. förvaltningslagen, myndighetsförordningen och tryckfrihetsförordningen. Det kan även handla om regerings- beslut som gäller enstaka myndigheter eller några få myndigheter som instruktioner eller regleringsbrev. Genom instruktionerna fast- läggs också de grundläggande institutionella förhållandena, exem- pelvis myndighetens ledningsform. Genom regleringsbrevet med- delar regeringen sedan myndighetens ekonomiska förutsättningar, mål avseende prestationer och effekter, krav på återrapportering och olika uppdrag. brukar därmed ofta betraktas som slutfasen i budgetprocessen. Regeringens utnämningar av i första hand myndigheternas chefer och i vissa fall andra befattningshavare samt styrelserna fungerar också som en del av den direkta myndighetsstyrningen. Hur förhåller sig då resultatstyrning till allt detta? När vi talar om resultatstyrning betonar vi vad styrningen skall leda till; resultat i meningen prestationer eller samhälleliga effekter. Det viktiga för den styrande är att tala om vilka resultat som den styrda skall uppnå. För styraren är det inte processer eller olika ramfaktorer som är viktiga. Det viktiga är just resultatet. Hur resultatet skall nås lämnas – enligt grundmodellen – till den styrda att bestämma. Resultatstyrningens idé är att regeringen talar om för myndigheter- na vad de skall uppnå och att myndigheterna har frihet att välja hur de skall uppnå detta. 23 Forss, Vad kostar det att regera?, Ds 2000:27. Inom staten började man använda termen resultatstyrning som ett fristående begrepp sedan.24 där- efter har resultatstyrning haft flera innebörder. Eftersom detta har direkt bäring på hur vi tolkat vårt uppdrag skall vi något mer utförlig kommentera begreppet resultatstyrning. En idealtypisk mål- och resultatstyrning innebär att uppdrags- givaren försöker styra sina utförare genom att ange mål – avsedda resultat – som de skall uppnå. I denna idealtypiska beskrivning antas således uppdragsgivaren helt och hållet lämna till utföraren att bestämma medel för att nå målen, alltså en mycket långt gången delegering. I resultatstyrning tänks sedan uppdragsgivaren få infor- mation om resultaten. I den idealtypiska resultatstyrningen bryr sig huvudmannen inte om hur olika resultat nås. Det är lätt att inse att denna idealtypiska form av resultat- styrning har mycket lite att göra med den styrning som i verklig- heten bedrivs inom staten. Hur stort avståndet är till verkligheten beror bl.a. på vilka slags mål som ställs upp. När det handlar om mål om vad som skall hända ute i samhället finns flera uppenbara problem. Ett problem är att värdemässigt grundande ställnings- taganden inte sker bara på högre målnivåer utan också på lägre. Att låta statsmakten säga att det här vill vi uppnå och ni myndigheter får bestämma hur skulle kunna fungera, men förut- sättningen är att hur-frågan mest handlar om teknik. I verkligheten vet vi att detta inte stämmer eftersom en stor del av den politiska diskussionen handlar just om hur olika mål skall nås. Gränsen mellan politik och förvaltning följer inte en uppdelning mellan en politisk målnivå och en mer teknisk medelsnivå. 24 Språkbruket kring resultatstyrning, målstyrning, mål- och resultatstyrning har skiftat . Det kan utan anspråk på fullständighet illustreras med några nedslag över åren: i kompletteringspropositionen 1988 (prop. 1987/88:150, bilaga 1) används uttrycket mål- och resultatorienterad styrning. Resultatorienterad styrning används när regeringen på- följande år, 1989, ger ut ett antal informationsskrifter (de s.k. fågelböckerna). användes mål- och resultatorienterad styrning jämsides med resultatstyrning (t.ex. prop. 1992/93:100, bilaga 1, s. 85-86). Därefter har en vanlig benämning varit resultat- styrning. I t.ex. kompletteringspropositionen (prop. 1993/94:150, bilaga 1, s. 103 ff), direktiven till budgetlagsutredningen (dir. 1995:42) och budgetlagsutredningen talas om införandet av resultatstyrningen (SOU 1996:14, s. 307). Detta språkbruk förefaller därefter att ha varit det vanligaste. Direktiven till denna utredning (2006:30) talar t.ex. om resultat- styrning. Det kan dock konstateras att bl.a. Statskontoret och ESV åter börjat använda benämningen mål- och resultatstyrning (se t.ex. ESV skrift Resultat och styrning i statsförvalt- ningen, ESV 2007:23 och Statskontorets skrift Effektiv styrning?, 2006:3). rar över tiden och mellan olika områden och kan också vara en politisk värdefråga. Ett annat problem gäller vissa grundläggande restriktioner i en demokrati. Vi kan inte tänka oss att en myndighet som har till uppgift att påverka människors beteenden med hjälp av t.ex. ett visst bidragssystem bestämmer sig för att i stället använda sig av t.ex. förbud. Exemplet illustrerar att myndigheter i verkligheten kan ha mycket begränsade möjligheter att välja medel. Ofta har myndigheterna t.o.m. kommit till för att de skall svara för att genomföra vissa medel. Ganska snabbt inser man alltså att resultatstyrning i denna mer renodlade form – myndigheten får i uppdrag att uppnå vissa mål och får själv välja medel – inte finns i verkligheten. Därmed väcks frågan om vad man inom staten i praktiken menat med resultat- styrning. Vi har kunnat se åtminstone tre huvudsakliga tolkningar: 1.Resultatstyrning avser prestationer eller mycket närliggande effekter. Resultatstyrningen skulle då kunna innebära att en myndighet får välja vilka kanaler som skall användas för att av en målgrupp skall ha exponerats för ett visst budskap. Det finns ingenting som säger att vi inte kan tala om resultatstyrning i detta fall, även om de avsedda resultaten enbart är prestationer. Det är ju fullt möjligt att i förväg ange t.ex. hur många prestationer av ett visst slag som skall fram- ställas och sedan låta myndigheten bestämma hur produktionen skall ordnas. Problemet är att gränsen mellan en sådan resultatstyrning och detaljstyrning blir mycket oskarp. Resultatstyrning med t.ex. mycket konkreta prestationsmål blir ju en form av detaljstyr- ning. 2.Resultatstyrning har också getts en mer avgränsad betydelse genom att den kopplats ihop med en viss beslutsprocess. Resultatstyrningen blir då en form av styrning som är kopplad till budgetprocessen och de instrument som regeringen använ- der inom ramen för denna process för att styra myndigheterna. Mycket konkret blir resultatstyrning då nästan samma sak som de mål och återrapporteringskrav som regeringen bestämmer inom ramen för budgetprocessen, dvs. huvudsakligen genom regleringsbrevet. När vi har ställt frågor om resultatstyrning till myndighets- chefer och företrädare för uppfattar många också resultatstyrning som en fråga om just regleringsbrev och årsredovisningar. I en skrift i vilken författaren gör en ansträng- ning för att reda ut olika innebörder av resultatstyrning, konstateras också följande: att resultatstyrning i denna resultatstyrningsreform konkret har blivit det som regeringen beställt via t.ex. regleringsbrevet och det som myndigheterna rapporterar tillbaka i resultatredovisningen i årsredovisningen eller i underlaget för fördjupad prövning.25 Denna mer avgränsade syn på resultatstyrningen reflekteras också i uppfattningen att resultatstyrning tillsammans med finan- siell styrning är underkategorier till huvudkategorin ekonomisk styrning. Verksamhetsdelen i regleringsbreven speglar huvud- sakligen regeringens resultatstyrning av myndigheten och dess verksamhet, som det står i reglerings- brevshandledning. 3.En ytterligare tolkning går i motsatt riktning från de två före- gående. I stället för att avgränsa så vidgas här resultatstyr- ningens innebörd så att resultatstyrningen handlar om att mål anges, att verksamhet bedrivs, att resultatinformation tas fram och att beslut om den framtida verksamheten fattas med hjälp av denna information. Resultatstyrning av statlig verksamhet innebär att mål anges, att resultaten följs upp och/eller utvärderas och att en bedömning görs som kan ligga till grund för åtgärder.26 Liknande formuleringar finns t.ex. i direktiven till denna utredning, och de ger alltså en mycket vidsträckt innebörd åt ordet resultat- styrning. Definitionen säger ju inget om att styrningen exklusivt skall vara inriktad på resultat och egentligen inte heller något om vilka styrmedel som skall användas. I stället anger definitionen bara att mål skall anges, att information skall tas fram – möjligen under- förstått att detta skall vara med någon form av systematik och i förväg bestämda former – och att huvudmannen skall använda in- 25ESV 1999:20, Myndigheternas syn på resultatstyrningen, s. 23. 1998/99:1, s. 149 samt likartad definition i om ekonomistyrning i staten, ESV 2004:14. formationen vid sina kommande beslut. Definitionen innehåller egentligen ingenting som skiljer resultatstyrning från andra styr- former. Även om huvudmannen styr utföraren med starka krav på processen, är det ju ingenting som hindrar att man också anger mål, tar fram information om måluppfyllelse och använder denna information längre fram. Det är också så som vi tolkat innebörden av resultatstyrning. Enligt vår mening, som alltså stämmer väl överens med den syn som finns i direktiven, är inte resultatstyrning något som behöver, och kanske inte ens bör, kopplas ihop med en särskild process eller ett specifikt dokument. En självklar del av den politiska processen är att mål – i någon form – anges för statlig verksamhet. Vi uppfattar också att så skett . Det betyder inte att just ordet mål alltid används. I bland resoneras om syftet eller ändamålet. Vi anser också att det bör tas fram information om olika aspekter av den statliga verksamheten och dess resultat samt att det måste skapas former för att kunna använda denna information i olika processer. En helt annat fråga är i vilka former detta skall ske. Med denna tolkning är resultatstyrningen inte något som infördes . Som vi visar i kapitel 3 finns en stark koppling mellan resultatstyrning och 1960-talets försöksverksam- het med programbudgetering. Vi menar dock att inte heller 1960- talet var startpunkten för tanken att ställa upp mål för statens verksamhet eller att ta fram information om resultaten. Olika mål formulerades i utredningar och propositioner , som vi också kommer att ge exempel på i kapitel 5. Det statliga utred- ningsväsendet användes tidigt för att, ofta med hjälp av forskare, belysa statliga verksamheter, inklusive erfarenheter och effekter.27 I flera studier ges exempel på utvärderingar under de två decennierna efter andra världskriget.28 När resultatstyrningen ges denna övergripande innebörd är det svårt att se att begreppet rör någon mera specifik form av styrning. Att ställa upp mål och ha ambitionen att ta fram information om resultaten av olika politiska ingripanden liksom tanken att denna information används när ställning skall tas till kommande åtgärder får ses som en del av en allmän rationalistisk syn. 27Johansson, 1992, Det statliga kommittéväsendet. 28Furubo, 1994, Learning from Evaluations: The Swedish Experience och Vedung, Furubo & , 2002, Utvärdering i det svenska politiska systemet. , 1980, Att värdera utbildning ger exempel på skolområdet liksom också , 2007, Pedagogisk utvärdering som styrning. Det är därför svårt att se på vilket sätt diskussionen underlättas av att vi i stället för styrning talar om resultatstyrning. Snarare finns det en risk att lagren av tidigare tolkningar om vad resultat- styrning egentligen är bidrar till osäkerhet om vad som faktiskt diskuteras. Oavsett vilka etiketter som används gäller frågan hur regeringen skall styra sin förvaltning så att den bidrar till att förverkliga det som regeringen vill uppnå. I utredningen kommer vi också att diskutera hur uppföljnings- och utvärderingsverksam- heten skall ordnas, därför att olika slag av resultatinformation behövs i styrningen för att kunna nå de resultat som regeringen vill uppnå. Mot denna bakgrund har vi konkretiserat vårt arbete i följande två grundfrågor: