sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — I samband med det transportpolitiska beslutet delades det statliga järnvägnätet in i stomjärnvägar och länsjärnvägar. Investeringsplanläggningen för såväl länsjärn- vägar som regionala vägar decentraliserades till respektive län till- sammans med en gemensam ekonomisk ram för båda trafiksystemen. fick länstrafikhuvudmännen ansvaret för persontrafiken på länsjärnvägar. Motiven var i huvudsak de ovanstående: de delar av trafiksystemet som företrädesvis har en regional logik skulle planeras och prioriteras på regional nivå, vilket dessutom gav utrymme för att samordna och prioritera mellan väg- och järnvägsinvesteringar. förändrades dock förutsättningarna för reformen. De regionala trafikhuvudmännen får bedriva persontrafik på stomjärnvägar (dock ej med ensamrätt) och med särskild dispens även över länsgräns. I propositionen 2001/02:20 15TP PT Statkontoret (Rapport 2004:32), s. 16TP PT EuroFutures (2006), s. Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (s. 130ff), framhålls vidare att järnvägsnätet i högre grad än det mer finmaskiga vägnätet är ett sammanhängande system och kräver en sammanhållen planering. Man pekar även på det stora beroendet mellan investeringsobjekt i stomnätsplanen och länsplanerna, liksom hur regeringen i flera fall fått gripa in i regionala järnvägs- projekt, som inte rymts inom den tämligen begränsade länsplanen; järnvägsobjektens blotta storlek gör att de inte lämpar sig för jäm- förelsevis begränsade, länsvisa planeringsramar. Därför föreslogs i propositionen att indelningen i stomjärnvägar och länsjärnvägar skulle avskaffas och att stomnätsplanen skulle omfatta åtgärder på hela det statliga järnvägsnätet, ett förslag som också blev verklighet. Frågan om planeringsansvaret för investeringar i regionala järn- vägar är dock högst levande. Från flera län hörs missnöje med upplevda underinvesteringar i de tidigare länsjärnvägarna, vilka sägs omöjliggöra satsningar på spårbunden kollektivtrafik. Man pekar också på behovet av att utifrån ett territoriellt perspektiv ta ett samlat grepp om de olika transportsystemen och knyta an till den övergripande utvecklingsplaneringen. Ansvarsfördelning på regional nivå – hur kan den se ut i praktiken? föreslog därför även EuroFutures att regionerna ska ansvara inte endast för planeringen av investeringar i regionala järnvägar, utan också för finansieringen. Utgångspunkter för det regionala uppdraget Det förefaller naturligt att det utvecklingsansvariga regionala organet bedriver en heltäckande trafikplanering som omfattar såväl vägar och järnvägar som flygplatser och hamnar. Sådana ansatser finns redan mer eller mindre tydliga i de regionala utveck- lingsprogrammen i många län. Frågan är vilken status denna planering bör ha och vilket finansieringsansvar det bör åtföljas av. En naturlig utgångspunkt i dessa överväganden är de nuvarande länsplanerna för regional transportinfrastruktur. De ger länen planeringsansvaret för investeringar i regionala vägar (av det statliga vägnätet) och uppgiften att prioritera dessa inve- steringsobjekt utifrån en av fastställd ekonomisk ram, omfattande . Argumenten för att också föra regionala järnvägar till detta planeringsansvar kan tyckas Investeringar i järnvägsnätet är dock vanligen få och stora och kunde, som ovan påpekats, i flera fall helt enkelt inte inrymmas i de jämförelsevis begränsade länsplanerna. Länsjärnvägarna var dessutom mycket ojämnt fördelade mellan länen, liksom underlaget för persontrafik på dessa. Med väsentligt färre och större län reduceras visserligen detta problem, men kvarstår lika fullt. Avgörande är i stället att de nationella väg- och järnvägsstråken också är de viktigast regionala och lokala stråken. Huvuddelen av den regionala persontrafiken på järnväg går, inte på länsjärnvägar, utan på stomjärnvägar, företrädesvis i de tre storstadsområdena. På liknande sätt är de nationella stamvägarna vanligen också de viktigaste lokala och regionala lederna och domineras för övrigt också av denna trafik. Det visar tydligt att en strikt uppdelning i nationell och regional infrastruktur inte är ändamålsenlig, allra minst för järnvägsnätet, men egentligen inte heller för vägnätet. Härigenom är trafikplaneringen kanske det tydligaste exemplet på att ett delat ansvar är ofrånkomligt om nationella, regionala och lokala hänsyn på ett rättvisande sätt ska kunna vägas mot varandra. Desto viktigare då att ansvarsfördelning och roller definieras så tydligt som möjligt för detta gemensamma ansvarsområde. Det framtida regionala uppdraget En framtida ansvarsfördelning, med fokus på det regionala uppdraget, skulle kunna se ut som följer: Det utvecklingsansvariga regionala organet fastställer med samma intervall som de nationella planerna en regiontrafikplan, efter samråd med länets kommuner, trafikverken och övriga delar av det regionala partnerskapet. Planen utgår från RUP och återges i dess rumsliga planeringsinstrument (geografiska regionintressen). Den ger uttryck för regionens samlade ambitioner för utvecklingen av väg-, järnvägs-, flyg- och sjötransportsystemen. Vad gäller regionala vägar har den dessutom formell status som investeringsplan i den statliga infrastrukturplanläggningen, på samma sätt som . I övriga delar tjänar den främst som en kodifiering av regionens samlade prioriteringar inom transport- området och som utgångspunkt för förhandlingar med staten om prioriteringar i och genomförande av de nationella planerna. Det regionala organet ansvarar för finansieringen av invester- ingar i regionala vägar, vilket givetvis inte hindrar att andra intres- senter kan vilja medverka för att påskynda en angelägen invester- ing. Därutöver etableras en praxis genom vilken det regionala orga- net i normalfallet svarar för i storleksordningen 5–av inve- steringar i nationella stamvägar och järnvägar. I det senare fallet blir även kollektivtrafikåtaganden aktuella. I den mån det regionala organet inte är villigt att medverka i ett sådant, nationellt objekt kan berört trafikverk givetvis ensam genomföra investeringen. I praktiken torde det dock knappast bli aktuellt. Det ligger likaså nära till hands att det regionala organet på olika sätt engagerar sig finansiellt i flygplatser, hamnar, terminalanlägg- ningar för persontrafik och gods med mera som bedöms ha regionalt intresse. Det blir förmodligen också på flera håll i landet aktuellt att överväga ägaransvar för regionala flygplatser, möjligen även för hamnanläggningar. Detta rör sig dock om frivilliga åtaganden inom ramen för den allmänna kompetensen. En praxis för denna typ av engagemang har redan börjat utvecklas i många län, allra helst i och , och kommer förmodligen i allt väsentligt att ge sig själv om regionala organ med ett övergripande regionalt utvecklingsuppdrag etableras. I och län är landstingen ensamma trafik- huvudmän, på axlar kommunen denna uppgift. I övriga län delar landstingen och kommunerna på kostnaden för länstrafiken efter ett flertal olika modeller. Grundregeln är och kommunerna betalar hälften av underskottet vardera, så till vida man inte kommit överens om något annat. Det finns inget starkt vägande skäl att ifrågasätta denna grundregel, förutsatt att landstingen blir kvar eller ersätts av något annat kommunalt organ på regional nivå. I annat fall kan ett statligt ansvar för åtminstone den storregionala kollektivtrafiken bli aktuellt. Väsentligt större län än innebär i sig en omdefinition av regional kollektivtrafik och ger trafikhuvudmännen vidgade möjligheter att anpassa trafikutbudet efter växande dagspend- lingsavstånd. Längst har denna regionförstoring gått när det gäller regional tågtrafik i storstadsregionerna. Den erbjuder bättre möjligheter än vägtrafiken att höja hastigheten i tätbebyggda områden och har därmed starkt bidragit till att vidga pendlingsav- stånden. På bara något decennium har en omfattande regional persontrafik byggts upp i samt i Väst- och med , och som noder. I och med att den spänner över läns- och till och med nationsgränser förutsätter den ett komplext samarbete mellan en rad länstrafikhuvudmän, SJ och andra operatörer. Problematiken belyses i avsnitt 2.3.5. Exemplen från och tyder på att länstrafikhuvudmännens intresse av att bedriva persontrafik över länsgräns kommer att kvarstå, också med väsentligt större län än . En sådan avreglering är dock, som framgått långt ifrån okomplicerad. Ett minimikrav måste vara att trafikhuvudmännen i de berörda länen är överens. Dessutom involveras andra aktörer: SJ har ensamrätt på lönsam interregional trafik; är trafiken å andra sidan olönsam men samhällsekonomiskt önskvärd ska den upphandlas av Rikstrafiken. I det senare fallet har länstrafikhuvud- männen ett starkt ekonomiskt intresse av att förmå Rikstrafiken att upphandla trafiken. I det fall man ändå är intresserad att själv driva den är risken uppenbar att den bedöms inkräkta på lönsamhet. Det kan tyckas både naturligt och önskvärt att lönsam trafik utsätts för konkurrens, också genom delvis annorlunda trafiklösningar. Man måste dock hålla i minnet att länstrafikhuvudmännen är skattesubventionerade och ej har samma förräntningskrav på sig som SJ. Vidgade möjligheter för trafikhuvudmännen att bedriva persontrafik över länsgräns torde därför även framgent komma att kräva en samhällsekonomisk bedömning i varje enskilt fall. Finansiella konsekvenser av eventuella länssammanslagningar En ny länsindelning med väsentligt färre och större län skulle ofrånkomligen resultera i att områden med olika ambitionsnivå i kollektivtrafiken slås samman. I den utsträckning underskottet i kollektivtrafiken finansieras genom landstingsskatten och trafikutbudet inte jämnas ut, medför det att skattebetalarna i områden med mindre utbyggd kollektivtrafik subventioner skatte- betalarna i områden med bättre trafikutbud. Denna problematik är välbekant redan inom befintliga län, där skillnaderna i trafikutbud ofta är stora mellan större tätorter och glesbygd. Den hanteras genom att underskottet i utpräglat lokal trafik också helt eller delvis finansieras via kommunalskatten. Liknande lösningar kan givetvis tillämpas vid länssamman- slagningar. När bildades valde man exempelvis en modell som i princip innebär att svarar för hela underskottet för resor över kommungräns, medan respektive kommun finansierar underskottet för resor inom kommunen. är det viktigt att knyta samman kollektiv- trafiksystemet till en sammanhängande helhet med ett trafikutbud och taxesystem som underlättar resor över kommungräns. Därför finansierar landstingen i samtliga län hela eller delar av underskottet i den kommungränsöverskridande trafiken. Ju mer heltäckande och sammanhängande trafikutbudet är, desto rimligare är en gemensam regional finansiering av underskottet. Det är bakgrunden till att man i och län valt att finansiera hela underskottet via landstingsskatten, medan man i , med flera lokala arbetsmarknader, alltså valt en annan lösning. Detta talar starkt för att det gemensamma huvudmannaskapet bibehålls och att kommuner och landsting (eller deras eventuella efterträdare) i respektive län även får möjlighet att enas om en fördelningsnyckel som svarar mot de egna förutsättningarna och trafikpolitiska ambitionerna. Eventuella länssammanslagningar föranleder således inte i denna del någon förändring i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Skillnaderna i subventionsgrad mellan de län som kan komma att sammanföras av en ny länsindelning är heller inte dramatiska. Först om en sammanslagning mellan och några av dess grannlän blir aktuell blir denna problematik brännande. Ett skäl att sammanföra , , och Västman- lands län, som beräknas utgöra en sammanhängande arbetsmarknadsregion, är just att trafikmässigt bättre knyta samman . Rimligen skulle därför en sådan länssammanslagning resultera i ett ökat trafikutbud och läger taxor i de tre sistnämnda länen, inte minst för resor till och från . Skulle denna utjämning av trafikutbud inte anses tillräcklig för att motivera att hela underskottet finansieras via regionskattesedeln kan man givetvis välja en finansieringsmodell liknande den i . Det är också värt att notera att en förändrad länsindelning kan innebära att trafikhuvudmännen får trafikeringsrätten för trafik på väg och järnväg som är interregional och som upphandlas av har inte haft möjlighet att närmare granska denna fråga, men det kan tyckas naturligt att staten kompenserar trafikhuvudmännen ekonomiskt för den trafik man därmed övertar i en omfattning som motsvarar Rikstrafikens nuvarande kostnader för trafiken.TPF17FPT IT, elektronisk kommunikation och post Inom politikområdet IT, elektronisk kommunikation och post framstår en självständig regional uppgift som mindre självklar. Det hindrar inte att området har en given plats, som en integrerad del i det övergripande regionala utvecklingsprogrammet och genom att ett utvecklingsansvarigt regionalt organ kan spela en central roll som medfinansiär i angelägna projekt och/eller som arena för regional samordning. Vad gäller miljövård och naturvård vilar redan ett betydande ansvar på regional nivå för såväl förutsättningsskapande åtgärder som tillsyn och tillståndsgivning, i första hand på länsstyrelserna. I det förstnämnda fallet axlar emellertid också landstingen ett växande ansvar, inte minst i försökslänen; och avsatte 2003 33 respektive på natur- och miljövård. I avsnitt 2.3.4 och 2.3.5 beskrivs och analyseras miljöpolitiken med fokus på regional naturvård och miljövård. Där identifieras inte några avgörande problem i ansvarsfördelningen mellan nationell och regional nivå. Regionala organ, främst länsstyrelserna, har ett omfattande och sammanhängande ansvar inom miljöpolitiken. Den avgörande frågan är i stället vilka uppgifter inom den regionala naturvården och miljövården som är att betrakta som utvecklingsinsatser och vilka som är av myndighetskaraktär och därför bör hållas isär från utvecklingsin- satserna. Denna fråga avhandlas i avsnitt 3.2 och resulterar i avsnitt 3.2.7 i en uppdelning av naturvården och miljövården i ett utveck- lingsuppdrag och ett myndighetsuppdrag. 17TP PT En nyckelfråga är exempelvis Gotlandstrafiken, som vid en eventuell sammanslagning med eller Smålandslänen till denna del förvandlas till inomregional trafik. 3.2.5Tvärsektoriella mål och politikområden De tvärsektoriella politikområdena skiljer sig från andra politikområden med anknytning till regional utveckling genom att de nästan helt saknar egna anslag för utvecklingsinsatser. Fokus är i stället satt på att integrera deras mål och perspektiv i andra politikområden. Ingen av de båda studierna av geografisk logik för uppgifter med anknytning till regional utveckling behandlar vare sig hållbar utveckling, jämställdhet eller integration. Också i övrigt är det svårt att finna handfasta underlag för överväganden om ansvarsför- delning för tvärsektoriella mål och politikområden. Jämställd- hetspolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2005:66) Makt att forma samhället och sitt eget liv beskriver exempelvis jämställd- hetsutvecklingen inom arbetsliv, utbildning och forskning samt utvecklingen av kvinnligt företagande, men ger föga vägledning om hur ansvarsfördelningen för uppgifter med anknytning till regional utveckling bör utformas utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Rimligen beror denna synbara brist på underlag på de tvärsektoriella politikområdens karaktär. De resurser som i statsbudgeten öronmärkts för dessa tvärsektoriella politikområden och mål är jämförelsevis begränsade. Däremot innehåller de mål och perspektiv som måste införlivas i alla politikområden och på alla samhällsnivåer. uppdrag i denna del handlar således inte så mycket om att omfördela befogenheter och resurser. Snarare består den i att i utformningen av samhällsorganisationen beakta behovet av genomslag för tvärsektoriella mål. Det råder knappast någon tvekan om att tvärsektoriella mål är betjänta av ett tvärsektoriellt arbetssätt, som säkerställer att de ej sorters bort som udda inslag inom de enskilda sektorerna. Det tvärsektoriella regionala utvecklingsuppdrag som ovan skisserats och som berör ett drygt dussin politikområden bör i sig underlätta strävandena att införliva hållbarhets-, jämställdhets- och integrationsperspektiv i det regionala utvecklingsarbetet. Nationella mål är formulerade, och ett omfattande metodutveck- lingsarbete pågår redan på såväl nationell som regional och lokal nivå. Därutöver bör de utvecklingsansvariga regionala organen ha ett självständigt ansvar att bryta ned dessa mål och omsätta dem i konkreta insatser inom ramen för den övergripande utvecklings- strategin. Folkhälsoområdet utgör ett bra exempel på hur detta skulle kunna fungera. De elva folkhälsoområden som 2003 lade fast (jfr avsnitt 2.4.4) visar att folkhälsopolitiken har en mycket bred ansats och kräver insatser inom alla samhällsplaneringens områden. Det innebär att kommunerna, snarare än landstingen, besitter de strategiska instrumenten för ett effektivt folkhälsoarbete. Kom- munerna har dock inte samma tradition inom området och är i många fall för små för att bygga upp den nödvändiga kompetensen. Därför har i de flesta län samarbeten etablerats mellan kommunerna och landstingens folkhälso- eller samhällsmedicinska enheter. Detta samarbete behöver vidareutvecklas i form av en mer kraftfull och heltäckande samverkan, som inbegriper en större del av samhällsplaneringen. Försöksverksamheten med ändra regional ansvarsfördelning har givit landstingen i och nya planeringsinstrument, som även är viktiga för folkhälsoarbetet, i form av regionala utvecklingsprogram, regionala tillväxtprogram, strukturfondsprogram och länsplaner för regional transportinfra- struktur. Det har också givit dem bättre förutsättningar och ökad legitimitet att, tillsammans med länets kommuner, delta i och regionalt samordna folkhälsoarbetet. I län har en folkhälso- beredning inrättats, med uppgift att leda, utveckla, samordna och följa upp folkhälsoarbetet och i har en folk- hälsokommitté bildats med likartade uppgifter. I har man dessutom goda erfarenheter av finansiell samordning som kan ligga till grund för samordnad finansiering av förebyggande folkhälsoarbete.TPF18FPT 18TP PT Jfr promemorian () Regional utveckling – folkhälsa, som utarbetats av Socialde- partementet efter förfrågan från . Ett regionalt organ med ett tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag, av det snitt som diskuteras i detta avsnitt, innebär ytterligare möjligheter att bedriva och samordna ett effektivt regionalt folkhälsoarbete. Inte minst gäller det det regionplaneinstrument som föreslås förstärka RUP. Det skulle ge de regionala organen goda förutsättningar att överta och vidareutveckla landstingens folkhälsoarbete. Ett sätt att göra detta skulle kunna vara att bryta ned nationella folkhälsomål i regionala mål, som inarbetas i det regionala utvecklingsprogrammet. En annan tanke som kan vara värd att utreda vidare är att inrätta regionala folkhälsocentra för kunskaps- bildning och kunskapsspridning inom området. Båda dessa utveck- lingslinjer förutsätter en nära samverkan med länets kommuner, men också med såväl högskolan och berörda statliga myndigheter som näringsliv och organisationer. Ett utvecklat regionalt folk- hälsoarbete får inte begränsa det lokala arbetet, utan ska tvärt om ge det stöd. Med denna föresats i högsätet borde förutsättningarna vara goda för ett ömsesidigt befruktande, nationellt, regionalt och lokalt folkhälsoarbete. 3.3Ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala sektorn En fullständig renodling av det regionala utvecklingsansvaret till antingen staten eller den kommunala sektorn är vare sig möjlig eller önskvärd – ansvaret kommer alltid att vara delat. Också i län där i försökslagens mening har det regionala utveck- lingsansvaret har de kommunala organen viktiga uppgifter inom området. Omvänt kommer staten även med en långtgående kommunalisering av uppgifter att ha det yttersta ansvaret för den regionala utvecklingen och ansvara för betydelsefulla uppgifter också på regional nivå. Den närmare ansvarsfördelningen handlar istället om att renodla och förtydliga roller och skapa utrymme för en sammanhållen, tvärsektoriell tillväxt- och utvecklingspolitik, men också en god samverkan. Strävan bör därför vara att skapa förutsättningar för ett tydligt och legitimt regionalt ledarskap som förmår mobilisera och samordna de samlade utvecklingsresurserna och har mandat att företräda regionen i omvärlden. När det gäller vem som bör axla detta ledarskap, ett kommunalt eller ett statligt organ, vägs argument för ett kommunalt ledarskap under rubrikerna: mot argument för ett statligt ledarskap under rubrikerna: Samordning med andra statliga verksamheter. Genomslag för den nationella politiken. om den nationella sammanhållningen. Med stöd av tidigare utredningar i regionfrågan samt de utvärderingar av försöksverksamheten som genomförts görs en avvägning mellan dessa argument, som utmynnar i att för- delarna med ett kommunalt, politiskt ledarskap överväger. Ställ- ningstaganden till regional utvecklingsstrategi och avvägningar mellan olika insatser bör således göras av ett kommunalt organ och hållas isär från renodlad myndighetsutövning, som i stället är en naturlig statlig uppgift. Därmed utkristalliserar sig i två parallella uppdrag: Ett utvecklingsuppdrag som handlar om att prioritera, samordna och genomföra olika utvecklingsinsatser utifrån en samman- hållen strategi. Detta uppdrag är politiskt till sin karaktär och är knutet till det regionala ledarskapet. Ett myndighetsuppdrag, som handlar om tillsyn, tillståndsgiv- ning och annan rättstillämpning, samt om uppföljning, utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning. Detta uppdrag ska bidra till ett mer samlat statligt uppträdande på regional nivå. Avgränsningen mellan dessa båda uppdrag är långt ifrån given. För det första hamnar ett antal uppgifter i en gråzon mellan dem. Främst gäller det stöd till enskilda företag inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken, landsbygdspolitiken och jordbruks- politiken. Medan de båda sistnämnda stödformerna knappast medger något utrymme för regional anpassning, är företagsstöden inom den regionala utvecklingspolitiken redan ett väl integrerat finansieringsinstrument i tillväxt- och strukturfondsprogram och bör därför ses som en del av det övergripande utvecklings- uppdraget. I takt med att landsbygdspolitiken omdisponeras från detaljreglerade stöd till enskilda jordbruksföretag till bredare utvecklingsinsatser kan också den integreras i det övergripande utvecklingsansvaret. För det andra kan villkoren för ett eventuellt kommunalt övertagande av tidigare statliga uppgifter utformas på olika sätt, allt ifrån att tillämpa ett detaljerat statligt regelverk, via avtalslösningar till ett självständigt genomförande- och finansieringsansvar. Även om olika lösningar kan tänkas bör ett kommunalt ansvar långsiktigt ge ett visst handlingsutrymme. För det tredje bör ansvaret för den förutsättningsskapande regionala naturvården – rumslig planering och friluftsliv, skötsel av naturreservat och annat fältarbete – integreras i det regionala utvecklingsuppdraget, medan ansvaret för tillsyn och beslut om områdesskydd förblir en statlig uppgift. Inom kulturmiljöområdet bör länsstyrelsernas uppgifter renodlas till tillsynsrollen, medan fördelning av kulturmiljövårdsanslaget blir en regionkommunal uppgift. Verksamhetsgenomgångens fjärde huvudfråga rör ansvarsfördel- ningen mellan staten och den kommunala sektorn för de uppgifter med anknytning till regional utveckling som har en huvudsakligen regional logik. Som en bakgrund tecknas inledningsvis i avsnitt 3.3.1 den historiska utvecklingen av regionfrågan. Därefter redovisas de genomförda utvärderingarna av försöksverk- samheten och refereras en studie av samverkansorganen. Med detta som grund förs ett principresonemang om ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn och utmynnar i ett antal slutsatser.