sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Dagens system med ett flertal aktörer som delar på ansvaret för informationsförsörjningen har svagheter, bland annat genom att överblick saknas liksom ett tydligt ansvar för datainsamling och bearbetning av uppgifter. Enligt kommitténs mening är det motiverat att staten tar ett fastare grepp över den samlade informationsförsörjningen. Det är viktigt att beakta olika sektorers behov av utvecklad strategisk kun- skap. Men det är också angeläget att utveckla en mer tvärsektoriell syn på den kommunala sektorns verksamheter och dess resultat. Detta innebär inte att all uppgiftsinsamling nödvändigtvis bör skötas av staten. Kommittén vill betona statens ansvar för att system för informationsförsörjning utvecklas och upprätthålls. Datainsamlingen och delar av bearbetningen kommer även fortsätt- ningsvis att skötas av andra aktörer, såsom Kommuner och Landsting och olika professionella sammanslutningar. I detta sammanhang är det viktigt att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet som en central resurs för regeringens arbete med att utvärdera den offentliga sektorns funktion och resultat. Även omfattande verksamhet och hanteringen av dess rapporter bör uppmärksammas när det gäller kunskapsbild- ning och lärande kring utformningen av den statliga styrningen av kommunsektorn. Staten och den kommunala sektorn Nedan presenterar kommittén förslag som utgör viktiga delar i en framtida nationell informationsförsörjning. Den förbättrade ordning för samråd mellan staten och kommunsektorn som kom- mittén föreslår i avsnitt 3.3 kan i viss utsträckning klargöra ut- gångspunkterna för uppföljning och utvärdering av den offentliga välfärden. Likaså kommer det nya uppdrag till länsstyrelserna att ta fram tvärsektoriella kunskapsunderlag till regeringen, vilket presenteras i kapitel 6, att utgöra en viktig del av kunskapsförsörj- ningen när det gäller hela den offentliga sektorns resultat och effekter. Kommittén lägger vidare i kapitel 4 fram förslag angående uppföljningen av hälso- och sjukvården. Kommittén har inte haft möjlighet att lägga fram detaljerade förslag om utformning inom andra välfärdsområden. Enligt kommitténs mening bör därför frågan om den framtida nationella informationsförsörjningen ut- redas vidare. Kommittén föreslår att regeringen låter utreda hur den nationella informationsförsörjningen, när det gäller kommunsektorns olika ansvarsområden, skall kunna utvecklas. Ett tydligt mål och en samlad strategi för statens styrning Kommittén menar, mot bakgrund av det ovan sagda, att regeringen bör formulera ett tydligt mål för styrningen av kommunsektorn. I detta bör regeringen ange syftet med styrningen av kommun- sektorn och vilka överordnande värden som skall främjas genom styrningen. Enligt kommitténs bedömning bör de utgångspunkter som redovisas i kapitel 2 angående långsiktighet, utvecklingskraft, medborgarperspektiv, likvärdighet och möjlighet till ansvarsut- krävande utgöra centrala bakgrundsvärden för det uppsatta målet. Sammanfattningsvis bör målsättningen vara en ändamålsenlig stat- lig styrning som värnar likvärdighet, bidrar till att de kommunala verksamheterna kan uppnå nationella mål samt ger förutsättningar för en väl fungerande självstyrelse och därigenom effektiv lokal och regional anpassning och utveckling. Med utgångspunkt i det övergripande mål kommittén föreslår ovan bör regeringen utarbeta en samlad strategi för styrningen av den kommunala sektorn. I denna bör finnas kopplingar till den fastlagda ordning för samråd mellan staten och den kommunala sektorn som kommittén föreslår i nästa avsnitt. Strategin bör ses som en motsvarighet till den förvaltningspolitik som gäller för den Staten och den kommunala sektorn Huvuddragen i strategin för statlig styrning av den kommunala sektorn och att det bör skapas en fastlagd ord- ning för samråd bör läggas fast av . Strategin bör utgå från de speciella förhållanden som gäller för den kommunala sektorn och det delade ansvaret mellan staten och kommunsektorn för olika delar av det offentliga åtagandet. Statens strategi för styrningen av den kommunala sektorn skall ta hänsyn till såväl kommunernas grundlagsfästa självstyrelse som deras likaledes grundlagsskyddade rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Genom en tydligare statlig styrning med fokus på resultaten ur medborgarnas perspektiv snarare än på olika formkrav bör en samlad strategi för statens styrning av kommunsektorn kunna medverka till en tydligare rollfördelning mellan staten och den kommunala sektorn. Staten kan genom en mer medveten och tydlig styrning inrikta kraven på en likvärdig och hög kvalitet och lämna frågorna om ut- formningen av välfärdsproduktionen åt kommunalt förtroende- valda, vilka besitter den relevanta kunskapen för att utforma en verksamhet som är anpassad till lokala och/eller regionala förutsätt- ningar. Kommittén har under utredningsarbetets gång prövat frågan om möjligheten att lägga fram förslag om att staten borde använda ett antal väl definierade modeller för sin styrning av kommunsektorn. Detta arbete har, bland annat, grundats på externa underlag.TPF13FPT Fast- lagda modeller för den statliga styrningen skulle kunna antas skapa tydlighet vad gäller ansvarsfördelning och frihetsgrad samt leda till att minska olikheterna mellan de olika politik- områdena. Styrningen skall dock fungera i många skiftande situa- tioner och omständigheter, vilket medför att en inplacering i modeller knappast låter sig göras. Kommittén har därför i stället valt att framhålla ett antal grundläggande principer för hur den statliga styrningen bör utformas framöver. Strategin för statens styrning av kommunerna bör sammanfatt- ningsvis bygga på följande principer: Den statliga styrningen bör i huvudsak ske genom normering. Beslut av normerande karaktär meddelas genom lag, förordning eller myndighets föreskrift. Semirättsliga styrformer såsom myndigheters allmänna råd utmönstras. 13TP PT Statskontoret 2005:2 Modeller för styrning – Förslag om hur staten kan styra kommuner och landsting. Staten och den kommunala sektorn Användningen av andra styrformer såsom handlingsplaner, av- tal och överenskommelser med oklar bindande kraft, nationella samordnare och olika former av kortvarigt ekonomiskt stöd bör begränsas väsentligt. Lärandet kring vilka styrmetoder som får önskad effekt skall stärkas. Den statliga kunskapsstyrningen av kommunala verksamheter skall öka. Den nationella informationsförsörjningen stärks genom statens försorg och fokuseras på att ta fram beslutsunderlag vilka utgår från ett tydligt medborgarperspektiv. 3.3En fastlagd ordning för samråd mellan staten och kommunerna Kommitténs bedömning: Staten och kommunsektorn har ett delat ansvar för många välfärdstjänster. Ett konstruktivt samspel mellan sektorerna är därför av avgörande betydelse för att åtagandet visavi medborgarna skall kunna utföras väl. Som ett led i ett förbättrat samspel anser kommittén att det behövs en fastlagd ordning för samråd mellan staten och kommunsektorn. Samrådet skall omfatta ekonomiska och andra övergripande förutsättningar för kommuner och regionkommuner att klara sina uppgifter, utformning av den statliga styrningen samt de resultat som sektorns olika verksam- heter uppvisar. Kommitténs förslag: Regeringen skall utforma en ordning för regelbundet återkommande samråd mellan staten och den kommunala sektorn. Av tydlighetsskäl och för att betona den var- aktiga karaktären bör samrådet regleras i förordning. Samrådet skall behandla principiellt viktiga frågor som rör relationen mellan staten och kommunerna, kommunernas ekonomi och finansiering, lagstiftning som avser kommunerna. För genomförandet av samrådet inrättas ett organ inom , Delegationen för samråd mellan staten och kommunerna. Regeringens ordning för samrådet bör presenteras för i samband med att denna behandlar strategin för statens styrning av den kommunala sektorn. Staten och den kommunala sektorn Dagens samspel mellan staten och den kommunala sektorn Relationen mellan staten och den kommunala sektorn har brister Mot bakgrund av de utmaningar som i ett längre tidsperspektiv kan förutses för hela den offentliga sektorn, blir ett konstruktivt sam- spel mellan staten och den kommunala sektorn avgörande. Komplexiteten i förhållandet mellan de två samhällsnivåerna riskerar annars att medföra ekonomiska suboptimeringar och ineffektivitet med därav följande välfärdsförluster. Kommittén har i sitt arbete konstaterat att relationen mellan staten och den kommunala sektorn präglas av en viss avsaknad av tillit och konstruktiv dialog. Detta har framkommit såväl i remissvaren till kommitténs delbetänkande som vid de olika över- läggningar, seminarier och konferenser som kommittén anordnat eller deltagit i. Det finns flera förklaringar till detta. bestämdes relationen i stor utsträckning av den inre sammanhåll- ningen i de politiska partierna. Där fanns en kanal för diskussioner kring ambitionsnivåer och styrning, även om den traditionella blockpolitiken, beroende på att kommunallagen tar sikte på samlingsstyre, aldrig varit lika utpräglad i kommuner och landsting som i . Denna struktur har allt eftersom förändrats, bland annat till följd av att det i många kommuner finns otraditionella majoriteter. Väljarnas benägenhet att lägga sina röster på olika partier i riksdagsvalen och i kommun- och landstingsvalen har också ökat. En annan orsak till att relationen blivit mer proble- matisk är att det offentliga åtagandet har expanderat. Kommuner och landsting gavs huvudansvaret för att tillhandahålla många av välfärdstjänsterna. tecken ersattes special- destinerade statsbidrag och omfattande regelsystem av ett nytt statsbidragssystem och så kallade ramlagar. De effektiviseringar och den koncentration som kommunerna nödgades genomföra samhällsekonomiska kris bidrog till att och regeringen åter började styra mer och på nya sätt. De principer som var vägledande för decentraliseringen urholkades delvis. Faktiska brister i likvärdighet och medborgarnas ökade intresse för kommunala välfärdstjänster har sannolikt spelat en roll. Av betydelse är också massmedias roll när det gäller att rapportera om bristande måluppfyllelse, inte minst i förhållande till nationella ut- fästelser. Jämförelser mellan olika kommuners och landstings serviceproduktion har blivit allt vanligare. Staten och den kommunala sektorn Trycket på det demokratiska systemet att hantera prioriteringar och göra avvägningar kommer av demografiska och ekonomiska skäl att öka . Detta kommer att utsätta samhällsorgani- sationen för påfrestningar. Om relationen i stort mellan staten och den kommunala sektorn inte förbättras, kan detta komma att bidra till att medborgarnas förtroende för det sammantagna demokra- tiska systemet och för de offentliga välfärdsanordningarna minskar. Relationen mellan stat och kommun påverkas av många olika komponenter såsom lagstiftning och andra regler för verksamhet, statsbidrag, statlig tillsyn, system för uppföljning och utvärdering, statliga sanktioner mot kommuner som inte lever upp till lagstadgade krav samt en rad mer eller mindre informella kontakter. Kommitténs förslag till förändringar av den statliga styrningen av den kommunala sektorn återfinns i avsnitt 3.2. Hur samråd går till Det finns flera former för samråd mellan staten och den kommunala sektorn. När en statlig utredning förbereder förslag som rör kommunerna involveras regelmässigt företrädare för Kommuner och Landsting och/eller personer verksamma inom sektorn med speciella kunskaper. Statliga utredningar remitteras till kommuner och landsting liksom till deras olika intressebevakningsorgan. Såväl regeringen och som stat- liga myndigheter tar initiativ till överläggningar i olika former med företrädare för sektorn. Kommuner och Landsting och enskilda kommuner och landsting initierar också själva överlägg- ningar med skilda statliga aktörer. Mer av förhandlingsmässig karaktär är de kontakter som äger rum kring finansieringsprincipens tillämpning. Finansdeparte- mentet har huvudansvaret för denna princips tillämpning, medan det departement som har ansvar för sakfrågan har att bereda för- slaget genom kontakter med Kommuner och Landsting. Resultatet av överläggningar med utgångspunkt i finansierings- principen redovisas i de propositioner som läggs till . fanns det en praxis för återkommande överläggningar kring mer övergripande frågor. till och med mitten av fanns den så kallade stat/kommunbered- ningen. Överläggningar av detta slag med syfte att diskutera över- gripande frågor med utgångspunkt i den kommunala verksamheten Staten och den kommunala sektorn i sin helhet har dock upphört. Betecknande för dagens samråds- förfarande är att det i huvudsak består av tjänstemannakontakter och att det är olika utformat från departement till departement. Kommittén bedömer att avsaknaden av en ordning för samråd med utgångspunkt i ett helhetsperspektiv på de kommunala och lands- tingskommunala verksamheterna och på de samlade ekonomiska förutsättningarna är till nackdel för såväl staten som den kom- munala sektorn. Statens roll som ytterst ansvarig för det offentliga åtagandet visavi medborgarna å den ena sidan och den kommunala sektorns ambitioner att värna utrymmet för egna avvägningar, prioriteringar och lokal anpassning å den andra sidan kommer alltid att utgöra en källa till intressebrytningar. finns det stora inslag av gemensamt ansvar. Mot denna bakgrund anser kommittén att det finns anledning att lägga förslag som direkt tar sikte på att förbättra dialogen och samspelet mellan regeringen och den kommunala sektorn. En tydligare fastlagd ordning än dagens bedöms som nöd- vändig. Ordningar för samråd i andra nordiska länder De tre nordiska grannländerna har till skillnad från formali- serade system för dialog och överläggningar mellan regeringen och kommunsektorn. Den norska modellen som etablerades utgörs av en konsultationsordning för regeringen och Kommunernas Sentral- forbund. Fyra möten på politisk nivå genomförs . Fokus vid dessa är kommunsektorns uppgifter och dessas finansiering samt den statliga styrningen. I samband med det tillfälle då den statliga budgetpropositionen behandlas, utarbetas ett gemensamt dokument, Fellesdokumentet, med en redogörelse för regeringens förslag beträffande kommunsektorn. Dokumentet innehåller också en bedömning av den ekonomiska situationen för sektorn. Det framgår om parterna inte är överens om bedöm- ningen. Dokumentet görs bekant för innan detta be- handlar budgetpropositionen. Såväl företrädare för den kommunala sektorn som för hävdar att man genom den formaliserade konsultationsordningen uppnått positiva effekter. Staten och den kommunala sektorn I finns ett institutionaliserat samarbete mellan staten, kommunerna och amternaTPF14FPT med starkt fokus på budget och ekonomi. Det har formen av bland annat årliga förhandlingar mellan regeringen, Kommunernas och Amtsrådsforeningen. Det formaliserade budgetsamarbetet resul- terar i årliga avtal, vilka anger ekonomiska ramar för för kommuner och amter. Avtalen är inte bindande för den enskilda kommunen. Men en grundläggande förutsättning är att kommuner och amter ändå känner en stark förpliktelse att agera i avtalets anda. Enskilda kommuner kan till exempel höja skatten mer än vad avtalet stipulerar under förutsättning att andra sänker I finns bestämmelser om förhållandet mellan staten och kommunen intagna i kommunallagen . Här regleras samrådsförfarande om lagstiftning som gäller kommuner, om principiellt viktiga och vittbärande frågor som gäller kom- munala verksamheter, den kommunala ekonomin samt samord- ningen av statens och kommunernas ekonomi. Samrådsförfarandet fullgörs genom en i förordning reglerad delegation för ekonomi och kommunalförvaltning. I delegationen finns före- trädare för det finska och för det finska kom- munförbundet, lika många för vardera parten. Kommunministern är dess ordförande. Delegationen träffas en gång . Både inrikesministeriet och kommunförbundet menar att konsultatio- nerna har bidragit till att skapa en gemensam verklighetsbild. har det finska som komplement utarbetat långsiktiga så kallade basserviceprogram. Tyngdpunkten ligger inom social- och hälsovård samt undervisnings- och kultur- verksamhet. Bakgrunden till programmet finns i de problem som skapats genom sektorisering av den offentliga verksamheten. Syftet med programmet är att åstadkomma mer samarbete mellan fack- ministerierna bland annat när det gäller hur tillgängliga ekonomiska resurser skall allokeras, detta för att skapa bättre balans mellan kommunernas uppgifter och dessas finansiering. I det senaste pro- grammet betonas också särskilt att syftet är att modernisera statens och kommunernas samarbete. Ansvaret för genomförande av pro- grammet vilar på en ministergrupp. Representanter för det finska 14TP PT Den genomförda strukturreformen i innebär att amter ersätts av färre regioner. Dessa har ansvar för hälso- och sjukvård men inte egen beskattningsrätt. 15TP PT gäller, genom en särskild lag, på grund av genomförandet av struktur- reformens kommunsammanläggningar en låsning av kommunala skattesatser. Staten och den kommunala sektorn kommunförbundet har närvarorätt vid ministergruppens samman- träden. konstaterar att det finns såväl likheter som skillnader mellan konsultationsordningarna i de olika nordiska länderna. De har dock alla en mer formaliserad karaktär än vad som gäller i . Intresset av att vidareutveckla formerna uppges vara lika starkt från regeringskansliernas sida som från företrädare för kommunerna i de övriga nordiska länderna. Det behövs en fastlagd ordning för samråd också i Gemensamt ansvar förutsätter bra samspel Den svenska samhällsmodellen innebär att staten delar ansvaret för stora delar av välfärdsområdet med kommuner och landsting. Staten svarar för lagstiftning och annan reglering som rör de kom- munala tjänsterna, och bär det övergripande ansvaret för likvärdig- het och rättssäkerhet. Kommuner och landsting svarar för huvud- delen av finansieringen och för tillhandahållandet. Detta sker med stöd av lag, det vill säga inom formella ramar som bestämmer. Den kommunala självstyrelsen har likväl stor be- tydelse. Bland annat ger det utrymme för lokalt anpassade lös- ningar utöver vad en decentralisering inom statsförvaltningen skulle kunna medföra. Det finns ett antal motiv för en fastlagd ordning för dialog mellan de bägge samhällsnivåerna. Det viktigaste och på lång sikt avgörande är behovet av gemensam beredskap för att kunna möta en framtid med växande och över tiden skiftande förväntningar på de offentliga välfärdstjänsterna. Andra viktiga syften med institu- tionaliserade former för överläggningar är att skapa förutsättningar för gemensamma uppfattningar om pro- blem och möjligheter relaterade till den kommunala sektorn och till kommuners och landstings olika verksamheter, skapa en naturlig plattform för att driva på utvecklingen mot ett stärkt system för uppföljning och utvärdering av kom- munala verksamheter, skapa ett forum för övergripande överläggningar om finansie- ringen av uppgifter som staten ålägger kommunsektorn genom Staten och den kommunala sektorn vilket en fungerande praxis för tillämpningen av finansierings- principen kan utvecklas, öka förståelsen inom den kommunala sektorn för och regeringens övergripande ansvar och ambitioner för de kommunala verksamheterna, öka statens förståelse för den verklighet i vilken kommuner och regionkommuner har att fullgöra sina delar av det offentliga åtagandet, bidra till att den statliga styrningen blir mer verkningsfull genom att fortlöpande får samlad informa- tion om hur kommunerna ser på och klarar av att hantera olika former av statlig styrning, samt minska negativa effekter av sektorisering genom att departe- ment med ansvar för kommunalt tunga områden engageras inom ramen för samrådsprocessen. Kommittén föreslår att regeringen inrättar en delegation för sam- råd mellan staten och kommunerna. Delegationen bör ingå som en del i . Detta får till följd att den omfattas av bestämmelserna i förordningen (1996:1515) med instruktion för liksom de övriga bestämmelser som gäller för . Permanenta samrådsorgan av detta slag före- kommer på flera olika områden.TPF16FPT De kan tillsättas genom beslut av regeringen eller . Någon rättslig reglering är inte nödvändig.TPF17FPT Av tydlighetsskäl bör dock regeringen, enligt kom- mitténs uppfattning, i en förordning närmare reglera delegationens verksamhet. En reglering i förordning är också viktig för den demokratiska förankringen och för att betona samrådsförfarandets varaktiga karaktär. Delegationens ledamöter liksom dess ordförande bör utses av regeringen. Ledamöter som representerar kommuner och landsting (regionkommuner) utses efter förslag av en sammanslutning för desamma. Till ordförande bör den minister utses som ansvarar för kommunala frågor. Vid behov kan delegationen adjungera leda- 16TP PT Se Regeringens skrivelse (2005/06:103) Kommittéberättelse 2006. 17TP PT Se betänkande 2006/07:KU10 Granskning av statsrådens tjänste- utövning och regeringsärendenas handläggning och Statsrådsberedningen (1984) Kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m. Ökad klarhet om deras rättsliga ställning. Staten och den kommunala sektorn möter att delta i överläggningarna, till exempel tjänstemän från som arbetar med kommunala frågor. Delegationen bör hålla ett angivet minsta antal sammanträden . Det bör vara möjligt för kommunsektorns företrädare, liksom för de statliga representanterna, att påkalla ytterligare sam- manträde. Enligt kommitténs uppfattning är en ny ordning för samråd ett väsentligt inslag i den nya strategi för statlig styrning av den kom- munala sektorn som förespråkas. Huvuddragen i strategin föreslås i föregående avsnitt läggas fast av . Den samlade strategin för styrning har i sin tur starka kopplingar till de reformer som kommittén föreslår när det gäller den regionala strukturen. Oaktat detta kan samrådsförfarandet med fördel regleras samt börja tillämpas redan innan de nya regionkommunerna finns på plats och då övergångsvis omfatta landstingen. Kommittén föreslår att samrådet skall omfatta frågor som är av väsentlig betydelse i relationen mellan staten och de kommunala huvudmännen och för den kommunala självstyrelsen. Vidare bör behandlas bland annat frågor som rör kommunernas ekonomi och finansiering samt lagstiftning som avser kommunerna. Utanför samrådet faller enskilda regeringsärenden. Följande områden utgör enligt kommitténs uppfattning naturliga återkommande teman för överläggningarna: Principiellt viktiga frågor som rör kommunernas och lands- tingens ekonomiska förutsättningar och ekonomiska resultat samt den samhällsekonomiska utvecklingen. Frågor om finansiering av uppgifter som staten ålägger de kom- munala huvudmännen och konsekvenser när ansvar för upp- gifter flyttas från kommuner. Utvecklingen när det gäller horisontella mål såsom jämställd- het, integration eller hållbar utveckling, och den kommunala sektorns bidrag till att målen nås. De långsiktiga förutsättningarna för den offentliga sektorns utveckling inklusive personalförsörjningssituationen på . Frågor med anknytning till EU:s påverkan på kommunsektorn. Frågor om uppföljning och utvärdering; såväl resultat av som ansvar och system för detta. Staten och den kommunala sektorn EU-medlemskapet påverkar den kommunala sektorn både inom områden där gemenskapen har en regleringsrätt och inom andra områden. EU-frågor utgör numera i praktiken en del av den svenska inrikespolitiken. Det är naturligt att frågor med bäring på EU:s inflytande över kommunala verksamheter och den samlade svenska intressebevakningen inom sådana områden hanteras inom ramen för samrådsförfarandet. Förslagen i avsnitt 3.2 om en förändrad statlig styrning av kom- munsektorn medför att uppföljning och utvärdering kommer att bli allt viktigare inslag i relationen mellan staten och kommunerna.