sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — En på detta sätt utvidgad rätt till skydd innebär att skyddet mot intrång i den enskildes personliga integritet blir i grunden mer heltäckande. Nedan behandlas närmare de olika förut- sättningar som bör gälla för att det nya grundlagsskyddet skall vara tillämpligt samt vilka former av intrång som skyddet kan komma att omfatta. 7.2.5.4Det skyddsvärda området avser den enskildes personliga förhållanden Det kompletterande grundlagsskydd för den enskildes personliga integritet som föreslås tar sikte på åtgärder från det allmännas sida som innebär att man av olika skäl inhämtar och samlar infor- mation om den enskilde. Det område, eller den sfär, som omfat- tas av det utvidgade grundlagsskyddet tar sikte på information som rör den enskildes personliga förhållanden. Uttrycket är avsett att ha samma tillämpningsområde som i 2 kap. 2 § första stycket 6 TF och i sekretesslagen (1980:100). I förarbetena till dessa regelverk har det inte ansetts nödvändigt med någon analys av begreppets innebörd, utan begreppet har ansetts få bedömas med ledning av det allmänna språkbruket (m.fl., Sekretesslagen, En kom- mentar, s. Uttrycket enskilds personliga förhållanden används också i 8 kap. 2 och 3 §§ RF, utan någon närmare precise- ring i förarbetena. Kommitténs överväganden och förslag 7.2.5.5Endast intrång som sker i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde omfattas Som förutsättning för att den enskildes skydd för sin personliga integritet skall omfattas av det särskilt starka skydd som grund- lagen ger skall, som framgått, gälla att intrånget sker i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde. Det förhållandet att en myndighet är undantagen från krav på informationsskyldighet gentemot den enskilde är emellertid inte att jämställa med att ett intrång sker i hemlighet. För att ett intrång i den enskildes personliga sfär skall anses ske i hemlighet bör krävas att det finns sekretessregler eller regler om tystnadsplikt som innebär att den enskilde inte har rätt att få veta att intrånget äger rum. 7.2.5.6Intrånget skall innebära övervakning eller kartläggning i betydande mån Som ytterligare förutsättning för att den enskilde skall ges ett förstärkt skydd genom den nya grundlagsbestämmelsen skall gälla att intrånget innebär att den enskildes personliga förhållanden övervakas eller kartläggs. För att intrånget skall nå upp till en nivå som motiverar det särskilda skyddsvärde som grundlagsbestäm- melse avser att garantera, bör därutöver gälla att övervakningen eller kartläggningen skall ha en särskilt ingripande karaktär och sålunda ha en viss intensitet eller omfattning. Det har i den föreslagna bestämmelsen uttryckts så att det skall vara frågan om ett intrång som i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En form av intrång som uppfyller samtliga de förutsättningar som gäller för det nya grundlagsskyddet – dvs. som sker i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde och innebär i betydande mån en övervakning eller kartläggning av dennes personliga förhål- landen – och inte omfattas av något grundlagsskydd, är hemlig kameraövervakning. Sådan övervakning har i ett integritetsskydds- perspektiv ansetts lika känslig och ingripande som hemlig teleavlyssning (prop. 1995/96:85 s. 25). Hemlig kameraövervakning är för det allmänna tillåten endast under de förutsättningar som Kommitténs överväganden och förslag anges i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål samt i vissa undantagsfall också enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Enligt kommitténs mening är det väl motiverat att ett från integritetsskyddssynpunkt så ingripande intrång som hemlig kameraövervakning kommer att omfattas av det nya grundlagsskyddet. Hemlig teleövervakning omfattar två olika moment av intrång i den enskildes privata sfär som därtill sker utan att den enskilde får vetskap om åtgärden: dels lagring av teletrafikuppgifter, dels utläm- nande av dessa uppgifter till en brottsutredande myndighet. Över- vakningen har i ett integritetsskyddsperspektiv inte ansetts lika känslig som hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, men utgör likafullt ett ingripande intrång i den enskildes rätt till skydd för sitt privatliv. Hemlig teleövervakning är tillåten för det allmänna endast inom ramen för reglerna om straffprocessuella tvångsmedel i 27 kap. RB. Åtgärder från det allmännas sida i form av lagring av teletrafikuppgifter och utlämnande av dessa för brottsutredande ändamål har vidare en nära anknytning till de intrång i rätten till skydd för enskilds förtroliga kommunikation som redan omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. RF. Det får enligt kommittén därför anses motiverat att också denna typ av intrång kommer att omfattas av det nya grundlagsskyddet. De nu nämnda intrången i den enskildes personliga integritet har till uttryckligt syfte att övervaka eller kartlägga dennes per- sonliga förhållanden. Det som gör att intrången får anses särskilt ingripande är att de genom användning av fast anordnad apparatur ständigt pågår som tillståndsbesluten i de enskilda fallen gäller. De åtgärder som den enskilde vidtar i något som denne uppfattar vara ett privat sammanhang, är således ständigt under övervakning av det allmänna. Den upptagning av information om den enskilde som övervakningen medför är också så omfat- tande att den har karaktär av kartläggning av den enskildes person- liga förhållanden. Även informationsinhämtning som inte sker genom fast anordnad apparatur, t.ex. smygfilmning eller -fotografering med handmanövrerad kamera, kan vara så omfattande eller påträngande att den innebär en övervakning eller kartläggning av den enskilde som sker i betydande mån. Så kan exempelvis vara fallet om filmning av en viss person eller grupp av personer pågår inte endast tillfälligt utan . En smygfilmning som sker i Kommitténs överväganden och förslag anslutning till någons bostad är av särskilt känslig karaktär. Film- ning med handmanövrerad kamera som sker på allmän plats bör däremot inte, även om den sker dolt, anses som ett så ingripande intrång att den kan anses utgöra en övervakning eller kartläggning som sker i betydande mån. Om en myndighet som huvudregel skall anses tillåten att göra hemliga inspelningar, eller inspelningar som sker utan samtycke, av telefonsamtal eller andra samtal som enskilda har med företrädare för myndigheten bör detta anses utgöra ett intrång som i bety- dande mån innebär en övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Så bör t.ex. anses vara fallet om denna form av intrång är avsedd att användas mer än tillfälligt som spaningsmetod för polisen. Eftersom det får anses som en viktig princip att den enskilde bör kunna utgå från att samtal som han eller hon för med företrädare för det allmänna inte spelas in utan hans eller hennes vetskap eller samtycke, är det enligt kommitténs mening motiverat att ett utvidgat grundlagsskydd också omfattar denna typ av intrång. Det krav på lagstöd för smygfilmning, hemlig inspelning av telefonsamtal m.m. som blir följden av ett utökat grundlagsskydd av nu beskrivet slag, innebär att det på dessa områden sätts en standard för det allmänna som inte har sin motsvarighet i för- hållandet enskilda emellan. Det utökade grundlagsskyddet kommer ju exempelvis inte att hindra enskilda från att även fortsättningsvis lagligt göra dolda inspelningar av samtal som de själva medverkar i. På annan plats i betänkandet föreslår kommittén emellertid ett förbud för vissa former av integritetskränkande fotografering och filmning, vilket kommer att träffa enskilda. Den typ av intrång som är i fråga omfattas inte, som framgått, av någon uttrycklig reglering. I kommitténs delbetän- kande har redovisats att bl.a. JO – både när det gäller myndighets- företrädares användning av hemlig fotografering och dolda inspel- ningar av samtal – har framhållit att det får anses tveksamt om en sådan ordning är förenlig med artikel 8 i och dess krav på lagstöd. Även från brottsutredningshåll har efter- frågats en reglering av det som brukar betecknas som polisens tekniska spaningsmetoder. Ett grundlagsskydd som riktar sig mot denna typ av intrång kommer alltså att medföra krav på en regle- ring i lag och att förutsättningarna i 2 kap. 12 § RF även i övrigt är uppfyllda, för att intrången skall vara tillåtna. Kommitténs överväganden och förslag En typ av övervakning av enskilda som inte kan anses så ingripande att de når upp till det skyddsvärde som grundlags- skyddet tar sikte på utgörs av vanligt ordinärt polisarbete, exem- pelvis spaning på fältet eller så kallad skuggning. Huruvida sådana metoder ändå bör bli föremål för någon form av uttrycklig reglering får bedömas, som kommittén påpekade i sitt delbetän- kande, mot bakgrund av krav. Hantering av personuppgifter i omfattande informationssamlingar Det allmännas hantering av uppgifter om enskilds personliga för- hållanden sker inte sällan utan samtycke från den enskilde och kan till och med ske i hemlighet. Sådan hantering kan ha som uttalat syfte att kartlägga den enskildes personliga förhållanden. Som exempel på en hantering som rör uppgifter om enskilda personer som både sker i hemlighet och innebär en kartläggning av den enskildes personliga förhållanden av sådan omfattning att den bör omfattas av det nya grundlagsskyddet kan nämnas Säkerhets- polisens hantering av personuppgifter. Som ett annat exempel kan nämnas polisens personuppgiftshantering i underrättelseverksam- het och under en brottsutredning. Inte bara inom den brottsbekämpande verksamheten förekom- mer en hantering av personuppgifter som kan sägas ha till syfte att kartlägga den enskildes personliga förhållanden. Detsamma får anses vara fallet vid exempelvis hantering av uppgifter om den enskildes hälsa i patientjournaler och hälsodataregister eller inom ramen för forskning i det allmännas regi. Hantering av human- biologiskt material och registrering av uppgifter om den enskilde i anslutning till sådan hantering, t.ex. inom ramen för den s.k. PKU- biobanken med tillhörande register, är ett annat exempel. Om sådan hantering skulle ske utan samtycke från den enskilde bör också kartläggning av detta slag omfattas av det nya grundlags- skyddet. Enligt gällande rätt torde dock hantering av uppgifter av nu nämnt slag som huvudregel få ske endast med stöd av samtycke från den enskilde. Även hantering av personuppgifter som inte sker i uttalat syfte att kartlägga den enskildes personliga förhållanden, kan från integritetsskyddssynpunkt vara att anse som så omfattande att den i praktiken innebär en kartläggning i grundlagens mening. För att det särskilda skyddsvärde skall vara uppnått som grundlags- Kommitténs överväganden och förslag bestämmelsen tar sikte på bör det vara frågan om uppgifter om enskildas personliga förhållanden som omfattas av ett starkt sekretesskydd, dvs. att antingen absolut sekretess eller ett omvänt skaderekvisit med presumtion för sekretess gäller för uppgifterna. När det gäller den närmare frågan om vilken hantering av person- uppgifter som kan anses ha en sådan omfattning och vara av sådan känslig karaktär, kan ledning hämtas i uttalanden som redan gjorts i lagstiftningssammanhang och som ger uttryck för en uttalad ambition att lagstöd skall finnas för stora myndighets- register som innehåller för den enskilde känslig information. Som exempel på myndigheter eller myndighetsområden som har informationssamlingar beträffande enskildas personliga förhållan- den som kan sägas ha en sådan omfattning att de i praktiken innebär en kartläggning, och i hög utsträckning består av uppgifter som ansetts särskilt skyddsvärda, kan nämnas , Krono- fogdemyndigheten, och . En personuppgiftshantering som uteslutande sker av administrativa skäl, vilken regelmässigt brukar omfattas av svag eller ingen sekretess, kan däremot inte anses ha ett sådant skyddsvärde att den bör omfattas av ett grundlagsskydd för den personliga integriteten. När det gäller hantering av personuppgifter i de informations- samlingar som kommer att omfattas av det utvidgade grundlags- skyddet är det självfallet så att inte alla led i hanteringen är att betrakta som sådana intrång som behöver omfattas av de särskilda förutsättningar som gäller för att intrång i den grundlagsskyddade rättigheten skall vara tillåtet. De från integritetsskyddssynpunkt viktigaste momenten i hanteringen handlar om hur uppgifter om enskilda får samlas in, ändamålet med behandlingen och i vilken utsträckning uppgifter på grund av uppgiftsskyldighet, som alltså bryter sekretess som gäller för uppgifterna, skall lämnas ut till andra för samkörning med uppgifter i andra myndighetsregister eller av andra skäl. Även sådan uppgiftsskyldighet som gäller i enskild verksamhet och bryter tystnadsplikt för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, avses kunna omfattas av det nya grundlagsskyddet. Som exempel på enskild verksamhet där det gäller en sådan upp- giftsskyldighet, som alltså syftar till att ge det allmänna tillgång till uppgifter om enskilda, kan nämnas hälso- och sjukvård, hantering av post och tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster. Kommitténs överväganden och förslag De nämnda momenten i hanteringen av personuppgifter utgör alltså sådana intrång som bör prövas mot förutsättningarna i 2 kap. 12 § RF. Som framgått gäller som en grundförutsättning för att detta förstärkta skydd skall bli aktuellt att det är frågan om en hantering som är avsedd att tillåtas ske i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde. I vilken utsträckning andra moment i hanteringen av personuppgifter bör regleras i form av lag eller genom en förordning får sålunda avgöras utifrån de allmänt gällande reglerna om normgivning i 8 kap. RF. Det föreslagna grundlagsskyddet är alltså inte avsett att över huvud taget träffa informationssamlingar hos myndigheter som omfattas av svag sekretess, dvs. där en presumtion för offentlighet råder. Det intrång i den enskildes integritet som kan uppfattas ske om sekretessbelagda uppgifter lämnas ut på ett område med i och för sig stark sekretess, men på annan grund än en uppgiftsskyldig- het och som sålunda förutsätter att en sekretessprövning i det enskilda fallet görs, är inte heller avsett att omfattas av grundlags- skyddet. Det grundlagsskydd som kommittén nu föreslår berör därmed inte rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar bör alltså liksom få förekomma endast om inskränkningen har stöd i tryckfrihetsförordningen. För att sammanfatta vad som sagts bör sådana från ett inte- gritetsskyddsperspektiv grundläggande moment som insamling, fastställande av ändamål och uppgiftsskyldighet beträffande myn- digheters informationssamlingar av särskilt känslig karaktär om enskilds personliga förhållanden, ha stöd i lag och i övrigt uppfylla kraven i 2 kap. 12 § RF, allt under förutsättning att hanteringen sker i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde och i betydande mån innebär en kartläggning av dennes personliga förhållanden. Detsamma gäller uppgiftsskyldighet i enskild verk- samhet som har ett sådant syfte. Ett grundlagsskydd av nu föreslaget slag kommer även att omfatta den skyldighet att för det allmännas räkning lagra teletrafik- uppgifter för brottsbekämpande ändamål, som kommer att införas i på grund av EG-direktivet (2006/24/EG) om lagring av sådana uppgifter. Det stora flertalet operatörer kommer att vara Kommitténs överväganden och förslag skyldiga att lagra uppgifter av angivet slag om samtliga abonnenter och, såsom det föreslagits, (SOU 2007:76). Det är alltså frågan om mycket omfattande informationssamlingar som delvis avser ytterst integritetskänsliga uppgifter, nämligen uppgifter om med vem och när man kommunicerar på elektronisk väg via t.ex. telefon, e-post och sms, och vidare uppgifter om uppkoppling på Internet. torde det allmänna endast undantagsvis ägna sig åt lagring av teletrafikuppgifter. I den mån så sker gäller, som redan nämnts, reglerna i lagen om elektronisk kommunikation. Enligt lagens huvudregel är det förbjudet att lagra teletrafikuppgifter. Undantag gäller i huvudsak för lagring som behöver ske för administrativa ändamål. Sådan lagring sker emellertid inte i hemlighet och är inte heller i övrigt så kvalificerad att det utvidgade grundlagsskydd som kommittén föreslår blir tillämpligt. Däremot kommer, som anförts ovan, den lagring som sker inom ramen för det straffprocessuella tvångsmedlet hemlig teleövervakning att omfattas av detta grundlagsskydd. Avlyssning av enskildas kommunikation i etern En annan åtgärd som kan komma att omfattas av det utvidgade grundlagsskyddet – under förutsättning att det allmänna utför åtgärden i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde och den innebär i betydande mån en övervakning eller kartläggning av dennes personliga förhållanden – är avlyssning av kommunikation mellan enskilda som sker trådlöst, t.ex. via radio eller satellit. Sådan avlyssning är oreglerad utifrån den tänkta principen att etern är fri för envar, dvs. inte bara för enskilda utan också för det allmänna. Avlyssningen har bedömts inte omfattas av grundlags- skyddet i 2 kap. 6 § RF om hemlig teleavlyssning, eftersom detta skydd tar sikte på förtroliga meddelanden. Någon förtrolighet har inte ansetts råda beträffande meddelanden som överbringas under sådana omständigheter att vem som helst kan ta del av dem, t.ex. via radio. Det skulle i så fall tala för att sådan kommunikation inte heller kan sägas ske hemligt eller utan samtycke, varför inte heller det nu föreslagna grundlagsskyddet skulle omfatta denna form av avlyssning. En sådan ståndpunkt är emellertid inte hållbar. Som 11- september-utredningen påpekade i sitt betänkande Vår beredskap Kommitténs överväganden och förslag efter (SOU 2003:32) har kommunikationstek- niken utvecklats på ett sådant sätt att den enskilde inte alltid känner till om exempelvis ett telefonsamtal till någon del befordras via satellit och inte heller kan råda över detta (s. 268 f.). Detta framgår också av regeringens proposition 2006/07:63 med förslag till lagreglering av FRA:s avlyssning, s.k. signalspaning, av kommu- nikation i det globala nätet. Regeringen framhåller där att valet av kommunikationsväg är helt automatisk. Den som använder nätet kan inte bestämma vilken väg eller vilken kombination av medier som skall användas vid ett visst kommunikationstillfälle (a. prop. s. 58). Det går därför inte att bortse från att dagens tekniska verklighet stämmer mindre väl överens med tidigare tankar om att kommunikation som sker via ett trådlöst medium inte skulle vara förtrolig. 11-september-utredningen påpekade att det rådande betraktelsesättet, enligt vilken myndigheterna får ägna sig åt avlyssning av kommunikation i trådlösa medier utan lagstöd, är svårt att förena med det gällande grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § RF mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande eller det motsvarande skydd som har före- skrivits i artikel 8 i (a. bet. s. 268 f.). På samma sätt skulle det inte vara rimligt att påstå att det nu före- slagna grundlagsskyddet inte skulle omfatta avlyssning av kommu- nikation i trådlöst medium under åberopande av att kommunika- tionen inte kan sägas ske i hemlighet eller utan samtycke. Detta talar således för att sådan avlyssning som sker av kommunikation mellan enskilda i trådlöst medium kan omfattas av det nya grund- lagsskyddet, dock under förutsättning att avlyssningen också uppfyller de övriga kriterierna om att den i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av enskilds personliga förhållanden. Därmed kommer det att behövas, som redan har föreslagits för FRA:s vidkommande, ett uttryckligt stöd i lag för att en myndighet i fortsättningen skall kunna ägna sig åt avlyssning av kommuni- kation mellan enskilda som sker i trådlöst medium. Eftersom grundlagsskyddet enbart gäller i förhållande till det allmänna, påverkas inte enskildas rätt att utföra avlyssning av kommunikation i trådlöst medium. Sådan avlyssning omfattas varken av brottet brytande av telehemlighet i 4 kap. 8 § BrB eller av förbudet mot avlyssning i 6 kap. 17 § tredje stycket lagen (2003:389) om elektro- nisk kommunikation. Kommitténs överväganden och förslag 7.2.5.7Det ankommer på lagstiftaren att avgöra vilka specifika intrång som det nya grundlagsskyddet omfattar Som redan påpekats innebär den valda utformningen av det nya grundlagsskyddet – att det skall vara teknikneutralt och inte ta sikte på specifika intrång – att det inte i grundlagen på något uttömmande sätt anges vilka typer av intrång som det nya grundlagsskyddet gäller mot. I redovisningen ovan har kommittén redogjort för de moment som är att anse som särskilt känsliga från integritetsskyddssynpunkt och som därför bör utlösa det förstärkta grundlagsskyddet. Med utgångspunkt från vad det allmänna – med eller utan uttryckligt lagstöd – tillåter sig i form av övervak- ning eller kartläggning har kommittén också genom exempel beskrivit vilka former av intrång som det nya grundlagsskyddet kan komma att träffa och i vad mån detta väcker ett behov av nya lagregler. Vilka typer av intrång – både nu förekommande och framtida – som kommer att omfattas av det nya grundlags- skyddet och i vad mån det ger upphov till krav på ny tillåtande lagstiftning får emellertid avgöras av lagstiftaren i det enskilda lagstiftningsärendet. I tveksamma fall bör naturligtvis lagreglering ske. Det bör också ligga i lagstiftarens eget intresse att i sådana fall lagstiftning sker i den ordning som föreskrivs i 2 kap. 12 § RF för att undvika att regleringen underkänns enligt bestämmelserna om lagprövning 11 kap. 14 § RF. Utöver de situationer och frågeställningar som har berörts kan det inte anses nödvändigt att införa ett grundlagsskydd mot intrång i den enskildes personliga integritet och på så sätt begränsa makt att stifta lag som inskränker integritetsskyddet. I den mån lagstiftningen i övrigt tillåter inskränkningar i den personliga integriteten får enligt kommitténs mening skyddsintres- set anses vara tillgodosett genom det skydd som redan finns genom begränsande bestämmelser i artikel 8.2 samt de allmänna regler om normgivning som finns i 8 kap. RF. Kommitténs överväganden och förslag 7.2.5.8Ett utvidgat grundlagsskydd bör utan undantag omfattas av det kvalificerade förfarandet i 2 kap. 12 § tredje – femte styckena RF Ett utvidgat grundlagsskydd för den personlig integriteten av det slag som kommittén föreslår, har avseende på sådana från integri- tetsskyddssynpunkt ingripande och känsliga intrång att det kvalifi- cerade förfarande som är föreskrivet i 2 kap. 12 § RF vid införandet av sådana rättighetsinskränkningar bör vara tillämpligt utan undan- tag. 7.2.6Förutsättningarna enligt 2 kap. 12 § RF för att införa rättighetsinskränkande lagstiftning behöver inte ändras Genom den analys som kommittén har företagit med anledning av sin kartläggning av skyddet för den personliga integriteten i svensk lagstiftning har framgått att lagstiftaren inte i tillräcklig omfattning beaktar integritetsskyddsaspekter när ny lagstiftning arbetas fram. Även när det har varit fråga om lagstiftning som inskränker rättigheterna i 2 kap. 6 § RF och sålunda har införts med tillämp- ning av de för sådan lagstiftning begränsande reglerna i 2 kap. 12 § RF har det ibland ifrågasatts, bland annat från Lagrådets sida, om en tillräckligt noggrann proportionalitetsbedömning har gjorts. Det finns därför anledning att något överväga huruvida skyddet för den enskildes fri- och rättigheter kan och bör förstärkas genom en ändring av de regler i 2 kap. 12 § RF som begränsar makt att stifta lag som innebär inskränkningar i vissa av dessa rättigheter. De begränsande reglerna i 2 kap. 12 § RF består av tre moment.