sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Det innebär att personal som på frivillig väg avtalat med För- svarsmakten om tjänstgöring där också skulle kunna tänkas vara lämpliga att medverka som stöd till samhället under krisberedskap och kris om de är villiga till det. Det förekommer i stor utsträck- ning , inte minst nyttjas Hemvärnet ofta som stöd under sådana förhållanden. Försvarsberedningen pekar också i sitt betän- kande på att de nationella skyddsstyrkorna (Hem- värnet) bör ges en tydligare roll i dessa sammanhang. Personal som endast utbildats för verksamhet inom området krisberedskap och krishantering kan beroende av utbildningens inriktning, bedömas i stor omfattning kunna nyttjas inom civilt försvar (jämför lagen 2006:544, 1 §). T.ex. gäller det naturligtvis räddningstjänstpersonal, sjukvårdspersonal, informationsutbildad personal liksom mycket ofta olika typer av administrativ stödper- sonal eller stabsutbildad personal. Utredningen har därför, från något olika utgångspunkter, dis- kuterat hur frågan om frivilliga i samhällets totalförsvar och krisbe- Den frivilliga försvarsverksamhetens roll redskap ska bedömas. Diskussionen har även tagits upp av flera organisationer vid möten med dem. Några av de viktigaste fråge- ställningarna redovisas här och bör enligt utredningens mening kunna ligga till grund för det mer principiellt inriktade ställningsta- gandet om hur de frivilliga organisationerna och deras insatser ska ses i ett bredare samhällsperspektiv och med särskilt fokus på totalförsvar och krisberedskap. Dessa principer bör kunna ligga till grund för den fortsatta utvecklingen. Det är tydligt att många samhällsorgan under olika typer av kri- ser och påfrestningar och på olika nivåer ofta behöver snabbt till- skott av personal, ibland också med extra utrustning eller materiel, som med redan genomförd särskild utbildning kan sättas in i olika uppgifter som akut behöver fullgöras och där samhällets ordinarie resurser inte räcker till. Detta behovstillskott kan lösas på flera olika sätt. Myndigheterna kan vända sig till olika typer av privata företag i syfte att få olika åtgärder utförda där den ordinarie egna personalen eller materielen inte räcker till. Detta måste dock oftast ske med avtal som är gängse inom de aktuella branscherna. Det innebär en kostnad som dock är den vanliga på marknaden. En annan möjlighet är att redan ha en grupp av avtal med frivil- liga som genomgått viss kompetensgivande utbildning och som, under vissa förutsättningar, har förklarat sig beredda att medverka i olika insatser på frivillig väg. Sådan frivillig personal som kan lösa dessa uppgifter är oftast en för samhället mer kostnadseffektiv lös- ning än om dessa uppgifter skulle lösas av fast anställd personal, eftersom verksamheten hos stat och kommun då skulle behöva vara personellt kontinuerligt överdimensionerad, eller behoven mötas genom upphandling med avropsavtal på den privata marknaden, lösningar som i flertalet fall skulle bli avsevärt mycket dyrare än lösningar med frivilliga och avtal med dessa. Att förlita sig helt på många enskilda personliga privata initiativ som sker vid det aktuella tillfället är i många fall sannolikt inte till- räckligt, även om det är viktigt att varje medborgare som är berörd av en olycka eller kris också måste vara beredd att, efter viss infor- mation eller handledning, själv vidta olika typer av åtgärder för att avhjälpa en påfrestande situation och i olika avseenden underlätta olika insatser som allteftersom kan ske med mer rutinerad eller fast anställd personal. Samhällets behov av personal, som på ett kostnadseffektivt sätt kan nyttjas under påfrestningar och kriser, motsvaras av att det hos Den frivilliga försvarsverksamhetens roll en stor grupp medborgare finns ett intresse av och ett engagemang för att medverka till att lösa sådana uppgifter på frivillig väg. Utredningen vill understryka att när den talar om samhällets behov av frivilliga innefattas i denna tanke inte enbart det direkta behov som ligger i att viss personal kan behövas under vissa kris- förhållanden, utan att ordet behov här måste ses som ett mer lång- siktigt uttalat behov av sådant intresse och engagemang som de fri- villiga organisationerna representerar. Det innebär också att det långsiktiga behovet av att vidmakthålla sådan verksamhet som sva- rar mot detta övergripande och långsiktiga behov, är minst lika relevant. Uppdrag för att utbilda personal, uppdrag för att infor- mera och uppdrag för att rekrytera ungdomar och bedriva ung- domsverksamhet är således avsedda att möta ett samhälleligt behov, som det ger en motsvarande möjlighet för organisatio- nernas medlemmar att i viktiga avseenden få utlopp för engage- mang, intresse och delaktighet. Mot denna bakgrund bör det också från det offentligas sida fin- nas ett intresse av att, med utgångspunkt i dessa uttalade behov, synen på kostnadseffektivitet, och samhällsvärdet av de frivilligas intresse och engagemang i olika former, lämna ett ekonomiskt inriktat stöd till sådana organisationer för att bygga upp resurser för att möta sådana behov. Stödet måste dock, om det i längden ska kunna försvaras, bygga på att behovet finns, att det bedöms vara en kostnadseffektiv lösning samt att det motsvaras av ett intresse och engagemang från de frivilliga organisationernas sida. Det är dock tydligt att Försvarsmakten under överskådlig fram- tid, jämfört med förhållandena under , endast i mindre grad efterfrågar frivillig försvarsverksamhet för att kunna fullgöra sina uppgifter, samt att behovet av att rekrytera personal från de frivilliga försvarsorganisationerna till mer renodlat militär verk- samhet i allt väsentligt kommer att handla om den rekrytering som de nationella skyddsstyrkorna kan behöva. I detta sammanhang bör också observeras att det, särskilt inom området krishantering, finns kommersiella aktörer som verkar på en konkurrensutsatt marknad (utbildning i första hjälpen på en olycksplats kan tas som exempel) och som inte alltid uppfattar det statliga stöd som vissa frivilliga försvarsorganisationer får för sin utbildningsverksamhet som helt konkurrensneutralt. De frivilliga försvarsorganisationerna lyder ju under delvis andra skatteregler och betalar inte samma avgifter som ett privat företag etc. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll Vad gäller mer renodlad militär verksamhet torde konkurrens- frågorna, av lättförklarliga skäl inte vara särskilt känsliga eller framträdande, men inom området krishantering kan inte uteslutas att det finns gränszoner mot konkurrensutsatta marknader som behöver studeras särskilt. Så länge totalförsvaret hade en så stark roll i uppgifterna att förbereda sig för invasionsförsvaret sågs san- nolikt inte frivilligförsvarets insatser som så känsliga från konkur- rensneutralitetssynpunkt som kan bedömas vara fallet. Den ställning statsmakterna intog till frivilligförsvaret var ju också den att de i väsentlig grad skulle stödjas och stärkas på olika sätt som ett led i försvarsansträngningarna. Det innebar också att genom statens olika författningsmässiga och ekonomiska stödåtgärder dessa organisationer erhöll en, inte oväsentligt, gynnad position inom olika områden med anknytning till dessa ansträngningar för totalförsvarets stärkande. Det torde, vad gäller totalförsvarsverk- samhet, som nästan enbart gäller militärt försvar, inte råda samma känslighet som eventuellt kan gälla krisberedskap och kris- hantering utanför militär verksamhet. I vilken utsträckning statsmakterna , särskilt inom området krisberedskap och krishantering, är beredd att mera grundligt pröva om denna gynnade ställning för frivilliga försvarsorganisationer i något avseende ska ändras, är en vid och problematisk fråga som inrymmer flera stora intresseavvägningar. Frågan kan också i olika avseenden beröra lagstiftning som berör konkurrensfrågor mer generellt inom näringslivet i förhållande till offentlig sektor, liksom olika EU-regler. Denna fråga har inte utredningen haft förutsätt- ningar att fördjupa sig i på annat sätt än att den observerat att denna känslighet föreligger. Det kan inte uteslutas att den måste bli föremål för ett särskilt övervägande som bör föregås av någon form av utredning, där konkurrenslagstiftning och EU-regler mer nog- grant måste prövas. Personella resurser för totalförsvaret som avser området civilt för- svar kan mycket sällan nyttjas för rent militär verksamhet eftersom personalen inte genomgått den särskilda militära utbildning som syftar till väpnad strid inom ramen för ett militärt förbands uppträdande. I viss utsträckning kan dock självfallet t.ex. fordon och anan utrustning som används civilt nyttjas även för militär Den frivilliga försvarsverksamhetens roll Personal som utbildats för uppgifter inom området civilt försvar (räddningstjänst, undsättning m.m. under krigsför- hållanden) kan dock självfallet i större omfattning nyttjas även inom området krisberedskap och krishantering. Däremot finns det inte något uttalat behov av att inom området civilt försvar utbilda särskild personal. En tredje viktig roll för de frivilliga försvarsorganisationerna gäller viss kompetensgivande utbildning eller vidmakthållande av viss kompetens i syfte att kunna lämna stöd till Försvarsmakten inom dess olika verksamheter. Denna utbildning kan komma att variera starkt över tiden vad gäller längd och inriktning, t.ex. inför olika typer av utlandsuppdrag. Det är nödvändigt att de frivilliga för- svarsorganisationer som alltjämt vill stå nära Försvarsmakten och söka svara upp emot sådana varierande behov måste vara beredda på stor flexibilitet vad gäller uppdragens omfattning, inriktning och inpassning i tiden. För att kunna svara för en sådan hög grad av flexibilitet måste Försvarsmakten sannolikt vara beredd att betala för en viss form av grundberedskap som gör det möjligt för organisationerna att snabbt ställa om eller starta sådan verksamhet som efterfrågas. Det är sannolikt att en sådan kostnad ändå ter sig mindre tyngande än övriga alternativ inom eller utanför Försvars- makten. De organisationer som väljer att stå det militära försvaret nära och bedriva utbildningsverksamhet för sådana kompetenser eller befattningar som har att göra med väpnat våld (strid i förband eller enskilt) bör, enligt utredningens mening, vara namngivna i en för- fattning. Det bör också gälla sådana organisationer som utbildar för polisens behov på frivillig grund. Även verksamhet som avser utbildning för räddningstjänst under höjd beredskap och krig (civilförsvar) bör förbehållas endast en eller några få organisatio- ner som bör stå under kontroll och insyn av MSB. Sådan utbildning torde f.n. inte förekomma annat än möjligen som ett led i utbild- ning inför utlandsverksamhet där krig eller krigsliknande förhål- landen råder, men det kan naturligtvis inte uteslutas att sådan utbildning kan behöva påbörjas för nationella behov. Författningen bör vara skriven så att den tillåter dessa organisatio- ner att i samråd med Försvarsmakten alternativt , Den frivilliga försvarsverksamhetens roll liksom MSB att bedriva utbildning av frivilliga med sådana inrikt- ningar. Även andra organisationer kan ha en sådan verksamhet som behöver stå under statlig tillsyn, t.ex. flygverksamhet. Utredningen ser det som principiellt nödvändigt att även fortsätt- ningsvis författningsmässigt reglera delar av verksamheten inom den frivilliga beredskapsverksamheten. I övrigt torde det inte erfordras att i någon särskild lista ta med olika frivilliga organisa- tioner som kan komma ifråga för uppdrag av skilda slag för det militära eller civila försvaret eller för krishanteringsverksamheten. Det innebär att de myndigheter som har ansvar för totalförsvar och krisberedskap i princip bör ges frihet att ge upp- drag till vilken frivillig organisation som helst som den bedömer har goda förutsättningar att kunna genomföra det uppdrag myn- digheten efterfrågar och rekrytera den personal, bedriva den infor- mationsverksamhet eller ungdomsverksamhet som kan behövas. Det kan också vara rimligt att förutsätta att det kan bildas nya organisationer inom olika områden som har betydelse för myndig- heternas frivilliguppdrag. Med den låsning som sker genom en bestämd namngivning och uppräkning i en förordning förhindras att nya organisationer som bildas, snabbt kan komma med i upp- dragsdiskussionerna. För att kunna komma ifråga för uppdrag med undantag av utbildning i militär våldsanvändning etc. behöver inte någon sär- skild organisation komma ifråga som finns uppräknad i en författ- ning utan Försvarsmakten, MSB och myndigheter i övrigt som har sådana behov, liksom kommuner och landsting bör kunna vända sig till vilken organisation som helst beroende på vilka som bedöms bäst uppfylla kraven vad gäller det särskilda uppdraget. Det kan dock endast bli fråga om en mindre grupp organisationer som har sådan rikstäckning och sådan erfarenhet att de i längden kan svara mot den kunskap och erfarenhet som det militära försvaret, polisen eller andra myndigheter med krav på särskilda kompetenser (t.ex. ), efterfrågar. Vad gäller verksamhet som är inriktad på det traditionella civila försvarets behov (civilförsvar) för beredskap och krig är det utredningens uppfattning att sådan utbildning och kompetens inom överskådlig tid inte kommer att efterfrågas i någon nämnvärd Den frivilliga försvarsverksamhetens roll De organisationer som varit eller är inriktade mot denna del av totalförsvaret kommer i allt väsentligt få vara beredda att i stället arbeta mot sådana förhållanden som uppstår under kri- ser av olika slag för samhället utanför sådant som gäller krigsför- hållanden. Inte heller här erfordras någon särskild uppräkning av olika organisationer (bortsett från det behov som kan finnas inom poli- sen att tillåta viss organisation att i samråd med den bedriva utbild- ning i polisiär verksamhet). I övrigt borde olika myndigheter, kommuner och landsting kunna vända sig till den organisation som bäst svara mot behov och kompetens vad gäller den efterfrågade utbildningen eller verksamheten. 5.4Frågan om Hemvärnets roll för utbildning och bemanning inom området militärt försvar I direktiven till utredningen anges att utredaren också ska ta ställ- ning till om det även ska vara frivilliga försvarsorgani- sationer som ska ansvara för att utbilda och bemanna de befatt- ningar inom det militära försvaret som frivilliga försvarsorganisa- tioner upprätthåller och kan lösa, eller om utbildning och bemanning ska ske inom Försvarsmakten (främst Hemvärnet). I direktiven kan tolkas in ett behov av att närmare kritiskt pröva om utbildning i mer renodlad militär verksamhet bör äga rum utanför Försvarsmakten. Skulle det visa sig i olika avseenden mindre lämpligt att fortsätta med militär utbildning inom frivilliga försvarsorganisationer och medverkan till bemanning av Försvars- maktens befattningar genom organisationer utanför Försvarsmak- ten, innebär det flera relativt radikala förändringar av rollspelet mellan Försvarsmakten och flera av de frivilliga försvarsorganisa- tionerna. Förändringarna innebär i sak att sådan utbildnings- och bemanningsverksamhet ska övergå till Försvarsmakten och att de frivilliga försvarsorganisationer som arbetar inom dessa områden i princip ska upphöra med denna verksamhet. Utredningen har prövat denna fråga och dels mer generellt fun- nit att det finns ett behov av att under alla förhållanden mer tydligt reglera frågan om vilken eller vilka organisationer som bör få bedriva utbildning i mer renodlad militär verksamhet (väpnad strid m.m.). Utredningen behandlar frågan mer ingående under kapitlet författningsfrågor. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll När det gäller frågan om det, från skilda utgångspunkter, är lämpligt att genomföra den mera radikala förändring som direkti- ven till utredningen önskar få förslag om, har utredaren prövat den från två olika utgångspunkter. Den första utgångspunkten gäller om det föreligger några påtagliga nackdelar eller fördelar för Försvarsmakten med en sådan ordning. Nackdelar kan finnas avseende organisatorisk och verksam- hetsmässig uppläggning av sådan utbildning. Utbildningarna inom frivilligförsvaret är oftast relativt korta, äger rum , eller under semestertid och på somrarna på kursgårdar och är i hög grad anpassade till de frivilligas förutsätt- ningar att kunna delta med hänsyn till ordinarie arbete, familjeliv etc. Om Försvarsmakten ska bygga på ett sådant frivilligt engage- mang är det rimligt att utgå ifrån att även den i hög grad måste bedriva utbildningsverksamheten på sådana villkor som passar de frivilliga. Så sker i viss utsträckning inom Hemvärnet men en fullständig övergång av all militärt inriktad frivilligutbildning till Försvarsmakten kan innebära flera olägenheter för den av organi- satorisk, personal- och verksamhetsmässig art. Försvarsmakten har därutöver inte samma täckning över landet med förband som tidi- gare, vilka i olika avseenden kan ge stöd till sådan utbildning. Eftersom delar av den verksamhet som äger rum inom de frivil- liga organisationerna äger rum på ideell grund är det inte osannolikt att en övergång till Försvarsmakten av den angivna verksamheten skulle medföra kostnadsfördyringar av olika slag när det frivilliga inslaget minskar och verksamheten ska bedrivas med personal, lokaler etc. som medför högre kostnader. En annan nackdel är att rekryteringen kan komma att ses som att den förlorar det drag av frivillig medverkan genom en organisa- tion utanför Försvarsmakten, något som råder och alltså löpa risk att försämras. En annan rekryteringsförsvårande inverkan kan vara att de frivilliga försvarsorganisationerna har förutsätt- ningar att bedriva verksamhet som lockar eller engagerar en bredare grupp än den som en rent militärt inriktad frivillig rekrytering i Försvarsmakten skulle innebära. Många frivilliga försvarsorganisationer har också utbildningar och bemanningsuppdrag som riktar sig till både de militära och de civila delarna av totalförsvaret eller de krisberedskapsmässiga delarna av samhället, något som blir svårt för Försvarsmakten att genomföra på samma sätt. Den kursverksamhet som flera frivillig- Den frivilliga försvarsverksamhetens roll organisationer har på sina kursgårdar där även den övriga familjen bereds möjlighet att semestra, har Försvarsmakten naturligtvis också svårigheter att organisera på samma sätt. Försvarsmakten har, i det personalförsörjningssystem som kan överblickas och där frivillig rekrytering kan förväntas bli ett viktigt inslag, ett stort behov av att ha tillgång till frivilliga organisationer, med ett militärt intresse och engagemang, som ver- kar på bred bas i samhället. Det finns, från detta perspektiv, en risk med att överföra den frivilliga verksamheten till Försvarsmakten då denna bredd i intresse- eller engagemang då kan minska kraftigt. Fördelar kan dock vara att Försvarsmakten kan planlägga och genomföra sin utbildningsverksamhet mer kontinuerligt och ratio- nellt mot de bemanningsbehov som den kan överblicka, t.ex. att kurser genomförs med större deltagarantal endast vid vissa tid- punkter och med mer direkt och tydligt stöd från militära förband. En annan fördel kan vara att Försvarsmakten kan ha mer direkt och påtaglig kontroll och uppföljning av den utbildning som bedrivs. Från de frivilliga försvarsorganisationernas utgångspunkter kan en övergång av den aktuella verksamheten till Försvarsmakten självfallet bli en starkt rekryteringsnegativ faktor. De har kunnat rekrytera till sina organisationer inte minst med hjälp av information om att förkovran och utbildning i rent militära ting erbjuds på ideella villkor och som passar med hänsyn till ordinarie arbete och familjeliv. Från ekonomiska utgångspunkter innebär det självfallet också en starkt negativ faktor då många och stora utbild- ningsuppdrag skulle bortfalla för organisationerna. För flera av de organisationer som har sitt fokus mot det militära försvaret skulle ett överförande av denna utbildning och bemanning till Försvars- makten innebära en så kraftig reducering av grunderna för rekryte- ring och verksamhet att deras existensberättigande sannolikt skulle sättas ifråga. Det är därför svårt att se några för de frivilliga försvarsorganisa- tionerna positiva aspekter på en sådan förändring som direktiven vill ha prövad. Mot denna bakgrund har utredningen stannat för att inte föreslå en så radikal omläggning som direktiven beskriver. Det innebär att utbildning och bemanningsuppdrag även fortsättningsvis kan läg- gas till frivilliga organisationer på det sätt som Försvarsmakten fin- ner lämpligt utifrån sina behov och tillgång på medel. Den inskränkningen har dock utredningen, som tidigare nämnts, nu föreslagit nämligen att endast vissa namngivna organisationer får Den frivilliga försvarsverksamhetens roll bedriva utbildning i väpnad strid och då under insyn och kontroll av Försvarsmakten och i förekommande fall av . Den frivilliga försvarsverksamhetens roll kan mot den bakgrund som ovan givits kortfattat och i främst principiella termer beskrivas så att den anpassas till de behov myndigheterna har i olika avseen- den vad gäller utbildning, till de behov som finns vad gäller mer långsiktigt orienterad rekryteringsverksamhet främst bland ungdo- mar och ungdomsverksamhet som är knuten till den, eller vissa nyckelgrupper med redan genomförd kompetensgivande utbildning samt det behov som finns att sprida information och skapa förut- sättningar för en saklig och bred information och diskussion om samhällets skydd och säkerhet i vid mening. Det är de offentliga myndigheternas behov som bör vara avgö- rande för den verksamhet som finansieras med skattemedel. Detta behov bör myndigheterna (liksom kommuner och landsting) årsvis och på någon sikt, t.ex. två till , presentera i sådana specifice- rade termer att de anger den individuella karaktären på kurser och utbildningar och vilken kompetens eller nivå den syftar till. Den kan då ligga till grund för beräkningar vad avser kostnader för utbildning, tid för utbildning, resurser av specialkaraktär som krävs för att genomföra utbildning (fordon, fartyg, viss terräng etc.). Likaså bör eventuella behov av bereddkaraktär (att kunna växla inriktning eller starta nya utbildningar) också ingå i behovsbeställ- ningarna. Stöd till själva rekryteringen av vuxna medlemmar till organisa- tionerna bör, enligt utredningens mening endast förekomma undantagsvis, och då främst avse personer som behövs med viss specialkompetens. Behov vad gäller stöd inom den långsiktiga rekryteringsverk- samheten till det militära försvaret, till polisen men kanske också andra myndigheter inom området skydd och säkerhet bör, enligt utredningens mening i generell form främst vara inriktad på ung- domar och syfta till att väcka intresse för och engagemang för sådana framtida yrken eller deltagande i sådana verksamheter frivilligt för längre eller . Utbildning i väpnad strid eller våldsanvändning bör inte äga rum under sådan ungdomsutbildning utan främst vara inriktad på sådan Den frivilliga försvarsverksamhetens roll verksamhet som syftar till att väcka insikter om behov av person- ligt ansvarstagande, kamrat- och laganda, kunskaper om överlevnad och omhändertagande under svåra förhållanden, bygga upp fysik och kondition etc. Tävlingsskytte på skjutbana och fältskytte bör dock kunna få äga rum. Stridsutbildning ska inte genomföras. Uppdrag inom detta område bör styras genom myndigheternas regleringsbrev och syfta till att bredd och uthållighet kan upprätt- hållas. Avtal om tjänstgöring inom totalförsvar eller krisberedskap bör inte tecknas med ungdomar . Informationsverksamheten bör läggas som uppdrag till myndig- heterna i deras regleringsbrev. I annat fall torde det vara svårt att åstadkomma bredd och långsiktighet i ambitionerna på detta område. Det är också först när myndigheterna får sådana uppdrag av regeringen som de kan ge dessa till frivilligorganisationerna.