sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — De uppgifter som ska utplånas måste identifieras och sedan förstöras eller tas bort ur lagret. Leverantörerna får också administrativa kostnader för t.ex. utbildning och kompetensutveckling. 13.6.3Kostnader för att lämna ut uppgifter När trafikuppgifter ska lämnas ut till en myndighet behöver leve- rantörerna använda sökverktyg som identifierar de uppgifter som ska lämnas ut i det enskilda ärendet. Detta innebär att kostnader uppstår för nya tekniska system eller för att anpassa befintliga sy- stem. Till detta kommer kostnader för drift och underhåll av sy- stemen. För att kravet på säkerhet i lagringen ska uppfyllas kan endast särskilt behörig personal ha tillgång till och hantera trafikuppgif- terna vid ett utlämnande. Detta medför administrativa kostnader. Leverantörerna har också kostnader i samband med själva över- lämnandet av uppgifterna till de brottsbekämpande myndigheterna. Kostnaderna består bl.a. i att hitta ett gemensamt gränssnitt mellan leverantören och de brottsbekämpande myndigheterna så att upp- gifterna enkelt kan lämnas ut. 13.7Hur stora blir kostnaderna? Bedömning: Kostnaden för att genomföra lagringsskyldigheten och anpassningsskyldigheten kan beräknas till omkring 200 miljo- ner kronor. Kostnaden för att lämna ut uppgifterna kan beräknas till . Med utgångspunkt enbart i de uppgifter som leverantörerna har lämnat till oss och marknadsbeskrivningen i avsnitt 14.4 skulle de totala kostnaderna för samtliga leverantörer mycket grovt kunna uppskattas till 600–. Leverantörerna har bedömt att kostnaderna för att lämna ut uppgifter i ett enskilt ärende uppgår till 1 500–med de beställnings- och leveransrutiner som finns och under kon- torstid. Den kostnaden avser i huvudsak de stora leverantörerna som har utvecklade beställnings- och leveransrutiner. För de små leverantörerna som inte har samma rutiner och inte heller kan antas lämna ut uppgifter i samma utsträckning som de stora kan kostna- derna antas bli högre. Kostnaden kan sänkas med en högre automa- tiseringsgrad och effektivare beställnings- och leveransrutiner. 13.7.2Beräkningar av kostnader för genomförande av direktivet För att få ytterligare underlag för våra bedömningar av kostnaderna har vi anlitat en expert inom området för elektronisk kommunika- tion som på grundval av våra förslag och leverantörernas beräk- ningar har lämnat en rapport med beräkningar av kostnaderna för genomförandet av direktivet. Rapporten har tagits fram och bygger på PTS , intervjuer med såväl stora som små leverantörer på marknaden (fem stycken), intervjuer med leverantörer av tekniska system (två stycken) samt med PTS och Säkerhetspolisen. Utifrån dessa uppgifter och våra förslag avseende vilka leverantörer som ska vara lagringsskyldiga och vilka krav som ställs på de lagringsskyldiga, har kostnaderna för genomförandet av direktivet uppskattats. I rapporten finns en uppskattning av antalet noder, dvs. de väx- lar för fast telefoni och mobil telefoni samt servrar för Internet, som de lagringsskyldiga leverantörerna har med en bedömning av om utrustningen är modern eller äldre. I rapporten anges att det finns ungefär 200 växlar (system) för fast telefoni, varav hälften är äldre. En av de största leverantörerna uppges ha av dessa växlar, varav de flesta är äldre. Vidare uppges det finnas ca 100 växlar för mobil telefoni, där en av de största leverantörerna har ungefär hälften. En tredjedel av samtliga mobila växlar uppges vara äldre. Slutligen uppges det finnas ca 1 000 servrar av olika ty- per, varav en av de största leverantörerna har . I det följande redovisas i sammandrag de resonemang som förs i rapporten. När det gäller kostnader för att identifiera och spara uppgifter konstateras att lagring av lokaliseringsinformation vid kommunika- tionens slut för mobil telefoni och av uppgifter rörande misslyckad uppringning kräver anpassning av systemen. identifieras i och för sig dessa uppgifter och sparas , men de lagras inte eftersom de inte behövs för abonnentfakturering. Systemen behöver därför anpassas så att uppgifterna efter identifiering också lagras. Anpassningskostnaderna för lokaliseringsinformation vid kommunikationens slut för mobil telefoni uppskattas till ca per växel. Anpassningskostnaderna avseende fast telefoni för misslyckad uppringning uppgår till ca för en modern växel och till ca för en äldre växel. För mobil telefoni är kostnaderna ca för en modern växel och ca för en äldre växel. För Internettjäns- ter framgår av rapporten att de uppgifter som ska lagras oftast re- dan finns. Det är i stället själva lagringen som kräver anpassningar eller nya system. De totala kostnaderna för att identifiera och spara uppgifterna uppskattas till om äldre system också ska an- passas och till om systemen är modernare. Det är företrädesvis de leverantörer som har varit verksamma på mark- naden sedan tidigt som har äldre växlar. Det stora flertalet av leverantörerna har moderna växlar, där anpassnings- kostnaden är väsentligen lägre. I rapporten anges att utbyte av de äldre systemen redan planeras, av andra skäl än att lagringsskyldigheten tillkommer, och att de nya system som anskaffas torde vara utrustade med de funktioner som lagrings- I så fall tillkommer inte några anpassnings- kostnader för dessa system. När det gäller kostnaderna för att lagra uppgifter anges i rappor- ten att lagringskostnaden blir ca per tekniskt system avseende fast och mobil telefoni med ett fyrfaldigande av dagens datamängd och med lagringstid . Volymökningen beror till stora delar på att misslyckad uppringning ofta inte lagras och att de uppgifterna är en stor andel av alla samtal. Avseende t.ex. fast telefoni utgör de misslyckade uppringningarna tre fjärdedelar av alla samtal. Dessutom kan en kostnad för logisk separation och sy- stem för behörighetshantering om ca för varje sy- stem tillkomma. Vidare behöver varje leverantör avseende Internet- tjänster åtminstone en server, oavsett hur stor del av den servern som behöver utnyttjas. En server kostar . De totala lagringskostnaderna uppskattas i rapporten till maxi- malt . Kostnaden baseras på att samtliga uppgifter i en nod också lagras i den noden. Enligt rapporten är det troligt att varje leverantör kommer att centralisera lagringen inom den egna verksamheten, vilket i så fall sänker kostnaden. Om lag- ringskostnaden uppskattas per abonnent och år uppgår den, vid ett effektivt utnyttjande av lagringskapaciteten, för fast och mobil tele- foni samt Internet till . Även om lagringsvolymerna blir mycket större kommer den absoluta kostnadsökningen enligt rapporten fortfarande att hamna på en rimlig nivå med tanke på den förhållandevis låga lagringskostnaden. Om leverantören avtalar med annan om att denne ska lagra tra- fikuppgifterna uppstår kostnader om för de tekniska system som krävs för att föra över uppgifterna till den lagringsansvarige. De årliga kostnaderna för att lagra och lämna ut uppgifterna innefattar en engångsavgift på och uppåt samt per abonnent och år. De årliga kostnaderna uppgår sammanlagt till . De totala kostnaderna för att annan ska lagra och lämna ut trafikuppgifterna uppgår till . Kostnaden kan enligt rapporten sänkas om det uppstår konkurrens mellan dessa aktörer. När det gäller kostnader för att lämna ut uppgifter, har leveran- törerna beroende på deras storlek olika stora behov av personal. Personalen behöver också ha utbildning och behörighet. Om det antas att det tar att lämna ut en uppgift, blir personal- kostnaden ca . Kostnaden för säkerhetsåtgärder och ut- bildning har uppskattats till ca . na för att lämna ut uppgifter har uppskattats till ca . I rapporten har också beräknats vad kostnaden skulle bli för att identifiera, spara, lagra och lämna ut uppgifterna utslaget på antal abonnenter. Med endast äldre system blir kostnaden för att identi- fiera, spara och lagra uppgifterna per abonnent medan den blir om systemen är modernare. Den årliga kostna- den för att lämna ut uppgifterna om leverantörerna gör det själva blir per abonnent. Första året tillkommer kostnaden för teknik (5,per abonnent). Om alla leverantörer avtalar med annan att lagra och lämna ut uppgifterna blir kostnaden 3 kro- nor per abonnent och år. Första året tillkommer kostnaden för teknik (per abonnent). 13.7.3Vår bedömning av kostnaderna Kostnaderna för att identifiera och spara de uppgifter som ska lagras kan variera relativt mycket mellan leverantörerna. Kostnaderna blir olika stora beroende på den typ av tjänst som trafikuppgifterna är kopplade till, hur anpassade de tekniska system som de olika leve- rantörerna har är i förhållande till de nya kraven och storleken på leverantörens verksamhet. Enligt den analys av kostnaderna som vi har låtit utföra beror kostnaderna för att identifiera och spara uppgifterna mycket på om leverantörerna väljer att införa ny teknik eller om de i stället anpas- sar de äldre systemen. Införandet av ny teknik synes vara det mest kostnadseffektiva sättet, särskilt som de leverantörer som har äldre system redan av andra skäl har planerat att byta till nya system. Mot bakgrund av de beräkningar som görs i rapporten bedömer vi att kostnaderna för att identifiera och spara uppgifterna kan beräk- nas till . När det gäller kostnaderna för att lagra trafikuppgifterna bör det beaktas att den tekniska utvecklingen av system som kan lagra elek- troniska uppgifter har varit mycket snabb och att utvecklingen pågår . Utvecklingen går mot att allt större mängder uppgifter kommer att kunna lagras med allt mindre utrymme. Kostnaderna påverkas också av våra krav på tillräckliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder. Våra förslag inne- bär att högre krav ställs på leverantörerna än vad som är fallet enligt 6 kap. 3 § LEK. För de leverantörer som har ett väl ut- byggt och fungerande säkerhetssystem kommer kostnaderna troli- gen inte att bli särskilt betungande medan andra leverantörer kan behöva införa nya rutiner och system som medför kostnader. Enligt rapporten blir kostnaden för att lagra trafikuppgifterna med de krav på säkerhet som vi föreslår olika hög beroende på hur lagringen genomförs. Den sammanlagda kostnaden uppskattats till om varje leverantör lagrar i egna system. Den kostnaden bygger på att varje leverantör lagrar uppgifterna i den växel eller server där uppgiften uppkommer och inte centraliserar lagringen inom den egna verksamheten. Om alla leverantörer i stäl- let skulle ha ett gemensamt system för lagringen beräknas den tota- la kostnaden enligt rapporten till . Den kostna- den inkluderar kostnader för att lämna ut uppgifter. Enligt rappor- ten kan denna kostnad sänkas genom att det blir konkur- rens mellan de aktörer som åtar sig lagringsuppdrag. Våra förslag bygger på att varje enskild leverantör har det ansvar för lagringen som följer av lagringsskyldigheten. Förslagen utgår från att lagring ska ske hos varje leverantör men öppnar en möjlig- het för den enskilde leverantören att anlita någon annan att lagra uppgifterna. Det är svårt att bedöma om leverantörerna kommer att bygga upp ett samarbete kring lagringen av uppgifter- na. Det går därför inte att nu beräkna kostnaderna som om lagring- en redan från början skulle genomföras på det totalt sett mest kostnadseffektiva sättet. De beräkningar som har gjorts i rapporten och en jämförelse med de kostnadsberäkningar som har gjorts i andra länder tyder dock på att kostnaderna för lagringen inte är så höga som leverantörernas beräkningar visar och att lagringen kan utföras rationellt inom varje leverantörs verksamhet. Vi bedömer att kostnaderna för lagringen med en kostnadseffektiv lagring hos varje leverantör kan beräknas uppgå till omkring 100 miljoner kro- nor. Kostnaderna för att lämna ut trafikuppgifter beror i stor ut- sträckning på verksamhetens omfattning, dvs. antalet kunder och antalet förfrågningar från brottsbekämpande myndigheter. I och med att fler uppgifter kommer att finnas lagrade skulle det kunna antas att de brottsbekämpande myndigheterna i större utsträckning än kommer att begära ut uppgifter. Enligt vår bedömning tor- de ökningen dock inte bli så stor eftersom vi inte föreslår några ändringar i de bestämmelser som reglerar när trafikuppgifter ska lämnas ut. Vi bedömer att leverantörer med ett stort antal kunder kommer att behöva verkställa ett större antal beslut om tillgång till trafikuppgifter än leverantörer med få kunder. Det är dock inte sä- kert att det alltid blir så. I vissa fall kan en leverantör med få kunder också behöva verkställa ett relativt sett stort antal beslut. Vid beräkningen av kostnaderna för utlämnande av uppgifterna måste det också beaktas att våra förslag inte innebär något krav på en jourverksamhet dygnet runt för leverantörerna. Vårt förslag innebär alltså inte att t.ex. små leverantörer alltid måste ha en be- redskap för att snabbt kunna lämna ut uppgifter. De större leveran- törerna torde ha kapacitet för att lämna ut uppgifterna även efter kontorstid. Under förutsättning att själva utlämnandet sker på samma sätt som räknar vi med att det inte uppstår några ytterligare kostnader i förhållande till de kostnader som leve- rantörerna har även om små leverantörer som inte har några rutiner för överlämnande kan få vissa nya kostnader. Den kostnadsanalys som finns i rapporten anger att kostnaderna för att lämna ut trafikuppgifter innefattar personalkostnader och kostnader för utbildning och säkerhetsåtgärder. I rapporten upp- skattas dessa kostnader till ca . Vi har räknat med en viss ökning av antalet fall där trafikuppgifter kom- mer att begäras ut och bedömer att antalet fall kommer att stiga från ca 9 000 till ca 10 000 . beräknar leverantö- rerna och de brottsbekämpande myndigheterna att kostnaden för utlämnande i ett normalt ärende uppgår till ca 1 500–per ärende. Med dessa beräkningar som grund bedömer vi att kost- naderna för utlämnande av trafikuppgifter kommer att uppgå till . En sammanfattande bedömning innebär att kostnaderna för att genomföra våra förslag kan beräknas uppgå till omkring 220 miljo- ner kronor, varav ca avser kostnader för att identifiera, spara och lagra trafikuppgifter och avser kostnader för att lämna ut uppgifterna. Denna kostnadsbe- dömning kan jämföras med de bedömningarna av kostnader som har gjorts i (ca 100–) och i (ca 123–). Kostnaden kan också jämföras med den totala omsättningen i på marknaden för elektronisk kom- munikation som uppgick till . Förslag: Leverantörerna ska stå kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen. Det allmänna ska ersätta leverantörer- na när uppgifter lämnas ut i enskilda ärenden. får efter samråd med Åklagarmyndighe- ten, , och meddela föreskrifter om ersättningen. Utifrån de kostnadsberäkningar vi gjort ska vi enligt våra direktiv ta fram olika alternativ för fördelningen av kostnaderna och redovi- sa de för- och nackdelar de olika alternativen medför. Vid valet mellan olika fördelningsmodeller ska vi särskilt beakta vilken lös- ning som blir samhällsekonomiskt mest kostnadseffektiv. I våra resonemang ska vi beakta behovet av en väl fungerande konkurrens på marknaden. Vid de diskussioner vi har fört med leverantörerna och de brottsbekämpande myndigheterna har deras utgångspunkter i frå- gan om kostnadernas fördelning varit olika. Leverantörerna ser lag- ringen av trafikuppgifter som en verksamhetsfrämmande uppgift som de inte har någon nytta av och i princip inte bör betala för, medan de brottsbekämpande myndigheterna befarar att brottsbe- kämpningens effektivitet sätts i fara om statens kostnader blir för höga. En samhällsekonomisk utgångspunkt för våra överväganden om kostnadernas fördelning bör vara att ansvaret för kostnaderna ska förläggas så att det ger ett incitament att hålla kostnaderna nere. För att syftet med lagringen av trafikuppgifter ska uppnås måste fördelningen av kostnaderna också göras så att kostnaderna i sig inte blir ett hinder som leder till att trafikuppgifterna inte används i de fall det är befogat. Ansvaret för kostnaderna bör således fördelas så att de lagrade trafikuppgifterna utnyttjas effektivt och fullt ut inom de ramar som och lagen om elektronisk kommunikation medger. Med andra ord bör kostnaderna för lag- ring och utlämnande av trafikuppgifter i möjligaste mån fördelas så att den som kan påverka kostnaden har ansvaret för den. Vi bör också söka efter en lösning som innebär så låga administrativa kostnader som möjligt både för staten och för leverantörerna på marknaden för elektronisk kommunikation. Erfarenheterna från andra länder visar att det i princip finns tre olika system som tillämpas för fördelning av kostnaderna. Syste- men innebär antingen att staten betalar samtliga kostnader, att le- verantörerna betalar samtliga kostnader eller att kostnaderna förde- las mellan staten och leverantörerna. I det följande presenteras tre modeller för hur kostnaderna skulle kunna fördelas med redovis- ning av de för- och nackdelar som varje modell medför. Därefter redovisar vi den modell som vi förordar för kostnadsfördelningen. 13.8.2Olika modeller för kostnadsfördelning Det allmänna står för alla kostnader Genomförandet av direktivet om lagring av trafikuppgifter innebär att uppgifterna lagras enbart för att användas vid bekämpning av allvarliga brott. Det är medborgarna som har ett intresse av att all- varliga brott kan utredas och lagföras. Det är således det allmänna, genom medborgarna, men också företag och organisationer, som utifrån ett sådant resonemang måste sägas ha nytta av att trafik- uppgifterna lagras. Lagringsskyldigheten kan med dessa utgångs- punkter anses som en statlig angelägenhet som bör bekostas av det allmänna. Eftersom det blir leverantörerna som faktiskt genomför lag- ringen av trafikuppgifterna, anpassar sina system och lämnar ut uppgifterna måste en ordning där staten skulle stå för alla kostna- der innebära att leverantörerna får ersättning av staten för de kost- nader de haft och har för lagring, anpassning och utläm- nande av trafikuppgifter. En fördel med att det allmänna står för samtliga kostnader är att kostnaderna för brottsbekämpningen blir tydligt avgränsade. Där- med skulle det också kunna bli möjligt att bedöma systemets kost- nadseffektivitet utifrån användningen av de lagrade uppgifterna i brottsbekämpningen. En annan fördel med att staten skulle stå för kostnaderna är att inte en särskild sektor inom näringslivet skulle få bära en del av kostnaderna för brottsbekämpningen. En ytterligare fördel med att det allmänna skulle stå för alla kostnader skulle kunna vara att det skulle bli ett konkurrensneutralt system. Det förutsätter dock att staten kan fastställa exakt vad varje leverantör ska utföra och också ersätter alla leverantörer på exakt samma sätt. En modell som har framförts som tänkbar är att staten skulle be- stämma vilka nödvändiga standardinvesteringar som leverantörerna behöver vidta för att lagra de olika trafikuppgifterna och därefter ge ersättning till leverantörerna fördelat per kund och år. Det argu- ment som har framförts för den modellen är att leverantörerna skulle ha incitament att lagra och lämna ut uppgifter till lägsta möj- liga kostnad. En modell som innebär att det allmänna står för samliga kostna- der är också förenad med flera nackdelar. Om staten skulle betala alla kostnader skulle det med nödvändighet föra med sig att staten eller i praktiken de brottsbekämpande myndigheterna mer specifikt skulle behöva avgöra vilken teknik och vilka säkerhetsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra lagringen. Det skulle i sin tur krä- va att det allmänna byggde upp en enorm kompetens om den tek- niska utvecklingen och detaljer rörande flera hundra leverantörers system och deras organisation med bl.a. säkerhetssystem. Alterna- tivet skulle vara att det allmänna, utan att ha möjlighet att ifrågasät- ta kostnaderna eller påverka dem, betalade vad leverantören begär- de eller att staten angav en fix summa och beställde en lösning av varje leverantör. Ett ersättningssystem enligt någon av de skissera- de modellerna skulle också medföra administrativa kostnader för både staten och leverantörerna. De administrativa kostnaderna skulle röra sig om upphandling, hur ersättningen skulle fördelas mellan olika leverantörer, vilka kostnader som skulle ersättas och andra liknande frågor. Ett system som innebär att det allmänna står för samtliga kostnader skulle ändå inte innebära någon garanti för att leverantörerna skulle anse sig rent faktiskt få ersättning för alla kostnader eller att den ersättning en leverantör skulle få blev rättvis i förhållande till andra leverantörer. Oavsett vilken av de skisserade metoderna man väljer är det all- mänt sett förenat med en risk för att det inte i slutänden blir en samhällsekonomiskt effektiv kostnadsfördelning om den som ska betala kostnaderna inte har tillräcklig kunskap som den som ska utföra uppdraget inte har något egentligt incitament att hålla kostnaderna nere. Mot bakgrund av den mycket stora variationen mellan de leve- rantörer som är anmälningspliktiga och därmed lagringsskyldiga både avseende innehållet i deras verksamhet och storleken på verk- samheten kan vi konstatera att det skulle vara mycket komplicerat att hitta ett system där staten kan ersätta leverantörer för kostnader på ett sätt som blir både kostnadseffektivt och konkurrensneutralt. Leverantörerna står för alla kostnader Om leverantörerna skulle stå för kostnaderna skulle intresset av kostnadseffektiva lösningar för tekniska system, drift, administra- tion och underhåll bli tydligt. Leverantörernas kunskap om sina respektive tekniska system och behov av nyanskaffningar och an- passningar, deras kunskap om systemens behov i drift och av un- derhåll samt om vilka säkerhetssystem som finns och vilka system som behöver utvecklas skulle därmed utnyttjas fullt ut och säkert leda till att kostnaderna kunde hållas nere. finns det flera omständigheter som talar emot att le- verantörerna skulle stå för samtliga kostnader. En sådan lösning av kostnadsfrågan skulle kunna kritiseras utifrån att det kan anses tveksamt om en viss sektor i näringslivet ska stå för kostnaderna för ett system som alla medborgare, företag och organisationer har nytta av. En annan sak som talar emot att enbart leverantörerna skulle stå för kostnaderna är att de i huvudsak inte har nytta av de uppgifter som lagringsskyldigheten omfattar, även om de lagrar en del av de uppgifter som ska lagras enligt vårt förslag. Leverantörerna skulle därmed få en kostnad som antingen leder till minskad vinst eller till att kostnaderna måste tas ut av kunderna. Det skulle kunna få en hämmande effekt på leverantörernas vilja att genomföra lagringen på bästa sätt och bli en risk för för- sämrad konkurrens på marknaden för elektronisk kommunikation. Om leverantörerna skulle stå för samtliga kostnader skulle det ock- så kunna uppstå en viss osäkerhet kring frågan om lagringen ut- nyttjas effektivt av de brottsbekämpande myndigheterna. I effekti- vitetskravet ligger att lagrade trafikuppgifter ska utnyttjas så långt reglerna i och lagen om elektronisk kommunika- tion medger. Både ett överutnyttjande och ett underutnyttjande skulle innebära negativa konsekvenser för tilltron till systemet. Vi kan således konstatera att en modell som innebär att leveran- törerna står för samtliga kostnader också är förenad med flera komplicerade överväganden och att frågor om konkurrens och till- tron till systemet skulle behöva övervägas noggrant innan modellen kan utvecklas till att bli en kostnadseffektiv och konkurrensneutral lösning. Kostnaderna fördelas mellan det allmänna och leverantörerna En fördel med att fördela kostnaderna mellan det allmänna och le- verantörerna är att det blir möjligt att dra nytta av det bästa med de två andra modellerna och förena de positiva faktorerna i en lösning.