sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen om att revisorn måste avgå från uppdraget kan ju inte gärna tillämpas om syftet med meddelandeförbudet skall uppnås, och en särskild anmälan till åklagare tillför knappast något om en anmälan enligt penningtvättslagen redan har gjorts. Det torde då återstå att genomföra något av de två huvudalter- nativ som diskuteras i prop. 2003/04:156 (s. 79). Det ena är att i aktiebolagslagen införa särskilda regler för revisorns skyldigheter vid misstanke om brott, som tar sikte på fall där revisorn också anser sig föranledd att lämna uppgifter enligt penningtvättslagen. Det andra alternativet – som valdes i lagrådsremissen – är att, för denna situation, helt eller delvis undanta aktiebolagslagens regler från tillämpning. Det finns nu inte anledning att göra någon annan bedömning i sak än den som gjordes i lagrådsremissen, dvs. att det andra alter- nativet bör väljas. Lagtekniskt borde detta enligt lagrådsremissen först och främst föranleda att brottet penninghäleri utgår i uppräk- ningen av brott i 9 kap. 42 § aktiebolagslagen. Tanken är att en misstanke om penninghäleri undantagslöst torde leda till att revi- sorn blir skyldig att lämna uppgifter enligt penningtvättslagen. Det är dock inte alldeles uteslutet att det kan förekomma fall av pen- ninghäleri som inte träffas av penningtvättslagens regelverk. Av det skälet, och för att så långt möjligt beakta Lagrådets synpunkter, bör brottet penninghäleri vara kvar i uppräkningen. Med denna justering innebär lösningen att det i aktiebolagslagen införs en ny bestämmelse om att revisorn inte skall tillämpa aktie- bolagslagens regler, om han eller hon har gjort en anmälan enligt penningtvättslagen. En sådan bestämmelse behövs oavsett om pen- ninghäleri är med i uppräkningen av brott eller inte, eftersom pen- ningtvätt kan innefatta annat slag av brott. Visserligen går det inte att bortse från att bestämmelserna blir komplicerade. En svårighet för revisorn i vissa fall är att avgöra hur de oegentligheter som han eller hon upptäckt i bolaget skall bedö- mas straffrättsligt. Att i det enskilda fallet – och kanske med kun- skap om enbart vissa faktiska omständigheter – avgöra om ett misstänkt skattebrott eller bokföringsbrott innefattar ett förfa- rande som omfattas av penningtvättslagen kan säkerligen vara svårt. Denna svårighet har dock inte, om den här förordade lösningen väljs, bäring på tillämpningen av aktiebolagslagen. En annan svårighet med lösningen omtalas i prop. 2003/04:156 s. 79. Revisorn har, enligt god revisionssed, en skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att rätta till felaktigheter och missförhållan- den i bolagets bokföring och redovisning (se 9 kap. 6 § aktiebo- lagslagen). Detta låter sig knappast göras, sägs det i prop., om inte revisorn tillåts röja för klientens ledningsorgan att han eller hon har genomfört en granskning enligt penningtvättslagen. 9 kap. 6 § aktiebolagslagen har emellertid säkerligen sin motsvarighet i andra medlemsstater och penningtvättsdirektivet måste rimligen kunna förenas med den typen av bestämmelse. I de internationella revisionsstandarder, som kan antas vara antagna inom hela EU, finns också regler om att revisorn skall berätta för företagsledningen om audit matters of governance interest (International Standards on Auditing, 260–11). Det sägs vidare att detta uppgiftslämnande inte får stå i strid med lag- stiftning (260-20; för övrigt konstateras i denna bestämmelse att the potential conflicts with the auditors ethical and legal obli- gations of confidentiality and reporting may be complex och att the auditor may wish to consult with legal counsel). Sammanfattningsvis bör 9 kap. 6 § aktiebolagslagen fortsätt- ningsvis tolkas mot bakgrund av att det följer av penningtvättsla- gen att revisorn inte skall göra erinringar och påpekanden som avslöjar att uppgifter enligt penningtvättslagen har lämnats. Där- emot skall revisorn vara oförhindrad att för ledningen påtala att det finns tecken på oegentligheter eller fel i redovisningen. En näraliggande fråga är vilka upplysningar som revisorn skall lämna i revisionsberättelsen om förhållanden som kan ha samband med penningtvätt (jfr 9 kap. 31–35 §§ aktiebolagslagen, 8 kap. 13 § lagen om ekonomiska föreningar m.fl. lagbestämmelser). På mot- svarande sätt som när det gäller revisorns påpekanden till företags- ledningen, bör revisorn kunna anmärka på missförhållanden utan att explicit röja för ledningen att han eller hon har genomfört en granskning enligt penningtvättslagen. fullgör Finanspolisen rollen som FIU, dvs. De krav som ställs på medlemsstaterna innebär (art. 21) att FIU skall ha till ansvar att centralt ta emot och, om så är tillåtet, ta emot samt till behöriga myndigheter sprida uppgifter som gäller möjlig penningtvätt eller terrorismfinansiering. Den skall ha tillräckliga resurser till sitt förfogande. Utredningen gör bedömningen att bestämmelserna redan genom dagens regelverk är uppfyllda. Vad som kan diskuteras är skyldig- heten att sprida information till andra myndigheter är sådan att en särskild reglering krävs. I denna del vill dock utredningen hänvisa till allmänna bestämmelser om myndigheters skyldigheter, vilka återfinns i bl. Frågan är snarare om resurserna räcker för informationsinsatser i tillräcklig grad. I denna del åter- kommer utredningen i konsekvensavsnittet, avsnitt 6. FIU skall också skall utan dröjsmål få tillgång till finansiella och administrativa uppgifter samt uppgifter om brottsbekämpning som den behöver för att fullgöra sina uppgifter. Inte heller denna bestämmelse (art. 21.3) är av karaktären att den självständigt åläg- ger medlemsstaterna några förpliktelser. Bestämmelsen bör ses som en uppmaning att se över eventuella hinder som kan finnas för informationsinhämtning för en FIU, oavsett hur den administrativt är organiserad, vilket kan skilja sig mellan olika medlemsstater. I första hand torde avses hinder mellan myndigheter. Några direkta sådana har inte uppmärksammats. 4.6.4Kvaliteten på rapporterna, analysarbetet och återrapportering till berörda är viktiga faktorer Finanspolisen tillhandahåller en blankett för att underlätta rappor- teringen. Anmälningar kan nu göras elektroniskt, vilket underlättar både för de rapporterande och för Finanspolisen. Om t. ex konto- utdrag inkommer i pappersformat och en analys behöver göras för- svåras arbetet om uppgifterna först måste datoriseras för att kunna En kvalitetshöjande åtgärd skulle kunna bestå i att ställa krav på hur rapporteringen skall äga rum, något som skulle befrämja tillgängligheten av uppgifterna och uppföljningen av arbetet. Det bemyndigande som föreslås i 13 § 5 möjliggör att sådana krav ställs , när utvecklingen, och framförallt systemutvecklingen, nått så långt att det är skäligt att ställa krav på elektronisk anmälan. Inga författningsändringar av materiellt inne- håll föreslås därför nu från utredningens sida. En ändring bör kunna öka effektiviteten i Finanspolisens analysarbete, vilket FATF påpekade vid utvärderingen. Antalet rapporter ökade för att sedan minska . Orsaken är till stor del att hänföra till en riktad utbildnings- insats från Finanspolisens sida mot bl. a växlingskontor, vilka tidi- gare i stor utsträckning rutinmässigt rapporterade transaktioner som involverade stora belopp. Vare sig under- eller överrapporte- ring är önskvärt. Över huvud taget är antalet anmälningar svår att använda som ett mått på effektiviteten i systemet. Det tredje penningtvättdirektivet innehåller en bestämmelse (art. 35.2) om att i de fall det är möjligt skall lämnas lämplig feedback avseende effektiviteten och uppföljningen av rapporter om miss- tänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Återkoppling till de rapporterande är självfallet av värde för dessa. Incitamentet att rapportera ökar om det leder till resultat och feed-back innebär en bekräftelse på om rapporteringen ligger på rätt nivå generellt sett. Bestämmelsen är av den karaktären att den knappast kräver en uttrycklig lagbestämmelse. återkopplar Finanspolisen till de rapporterande. I vissa fall är det dock knappast möjligt att göra detta när det gäller ett enskilt ärende, beroende på bestämmel- ser om förundersökningssekretess och av andra skäl. kan det bero på svårigheter att följa ärendets vidare hantering. Detta beror på att Finanspolisen kan ha svårt att få besked om detta (se vidare avsnittet som berör statistik). Av större betydelse är förmodligen återkoppling av mer allmänt slag till de rapporterande om rådande trender och metoder inom området och liknande. Hur information bör förmedlas till verksamhetsutövarna redogörs för i avsnitt 0. I denna information har Finanspolisen en betydelsefull roll att spela. Utredningen har dock bedömt att denna fråga lämpligen behandlas som en budgetfråga och inte som en fråga om författningsre- glering. 4.6.5De anställda skall skyddas från hot vid rapportering Det tredje penningtvättsdirektivet (artikel 27) ålägger medlems- staterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda anställda från att utsättas för hot eller fientliga åtgärder till följd av att de rapporterat misstankar om penningtvätt eller finansiering av terro- rism antingen internt eller till underrättelseenheten. De anställdas beredvillighet att anmäla när det finns skäl till det är naturligtvis central för en effektiv bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. Regelverket kan vara rigoröst– om anställda och andra berörda undviker att följa det, oavsett skälen för det, så är det inte effektivt. Bestämmelserna är trots allt utfor- made som ett krav på rutiner och inte på att peka ut potentiella brottslingar. Rutiner kan i stort följas utan att följas helhjärtat och med eftertanke. Bestämmelserna vilar till inte ringa del på anställdas lojalitet. Arbetsgivaren har ett ansvar för att tillräcklig utbildning och tillräckligt stöd tillhandahålls. Utan att innebära hot i egentlig mening innebär utfrågandet av kunder ofta ett visst obehag. Kunderna kan ifrågasätta ändamålet och känna sig misstänkliggjorda. Hot kan dessutom vara underför- stådda i sådan grad att de inte behöver uttalas för att den anställde skall uppleva sig tvungen att underlåta att ställa frågor eller att agera på ett adekvat sätt eller kanske på ett mer subtilt sätt undvika att vara uppmärksam för att upptäcka misstänkta transaktioner. Detta är naturligtvis oacceptabelt. har i enkäter tillfrågat sina medlemmar hur de uppfattar kraven på att ställa frågor till kunderna. Även om en färre anställda i en senare gjord enkät (2003) upplevt obehag jämfört med tidigare bedöms hot eller hotfulla situationer som ett reellt problem. De åtgärder som efterlysts består i utökad information och utbildning, frågemanualer och bättre stöd inom organisatio- nen, t.ex. genom förekomst av jourtelefon. Hot riktade mot anställda är straffbelagt som olaga hot, något som omfattas av rättsväsendet åtgärder. Frågan kan också behand- las som en arbetsmiljöfråga, för vilken arbetsgivaren har ansvaret. Ingendera angreppssättet räcker, enligt utredningens mening, för att fullt ut följa kravet på att de anställda skall skyddas. De anställda kan grovt sett sägas påverkas av reglerna under tre olika faser – i situationen öga mot öga med kunden då frågor skall ställas, i det skede då en underrättelse görs till Finanspolisen och slutligen när underrättelsen når förundersökningsstadiet. Bestämmelsen innebär inte något krav på en särbehandling av anställda i förhållande till de vanliga reglerna som gäller under den fas som innebär att underrättelsen har lett till förundersökning och kanske sedermera rättegång. Artikel 27 är således inte avsedd att styra rättsskipningen i medlemsländerna. Utredningen har heller inte i uppdrag att se över regler som berör straffrätten i vid mening. De regler som normalt gäller för vittnen och andra aktörer är till- lämpliga. Ett visst skydd finns numera för uppgifter om vittnens personuppgifter och adresser m.m. Detta förhållande hindrar inte att det är befogat att se över det tidigare skedet i processen och överväga om det finns åtgärder att vidta. När det gäller själva kundmötet kan följande noteras. Samt- liga verksamhetsutövare har en skyldighet att både identifiera kun- den genom att någon form av identitetshandling kontrolleras och dokumenteras, men också genom att ställa frågor om affärsförbin- delsens syfte och art. Självfallet kan många kunder uppfatta detta som störande och kanske stötande. Allteftersom dessa kontroller kommer att användas alltmer kommer troligen acceptansen, eller åtminstone medvetenheten om kontrollskyldigheten, att öka hos allmänheten, vilket kan minska åtminstone obehag i form av ifråga- sättande m.m. finns förmodligen en ökande förståelse för skyldigheten att identifiera sig, även i andra sammanhang än det nu aktuella. Denna acceptans kan förstås förstärkas av informa- tionsinsatser av olika slag som särskilt inriktas på information om penningtvätt och terrorismfinansiering. Så har t.ex. tagit fram en informationsbroschyr som förklarar varför frågor ställs och syftet med dessa. I sammanhanget måste understrykas att frågor som ställs till en kund i syfte att bringa klarhet i t.ex. ägar- förhållanden naturligtvis inte innebär att den anställde bryter mot förbudet att berätta att rapportering skett eller kan komma att ske , s.k. tipping off. En annan sak är att ett ökande antal människor kan förväntas bli medvetna om att detta kan komma att ske om klargörande uppgifter inte lämnas. En ökad informationsinsats riktad mot allmänheten kan erfordras även från myndighetshåll, framförallt i de sektorer som inte tidigare varit föremål för lagkrav på åtgärder. Även informationsinsatser riktade mot vissa verksam- hetsutövare ökar kunskapen om vad som gäller. har i sin tillsyn haft en särskild gransk- ningspolicy såvitt avser penningtvätt. Även sådana åtgärder är av betydelse för att öka medvetenheten om regelverket. Rutiner innebär, enligt utredningens mening, i sig ett skydd för de anställda i det att det kan vara lättare att hänvisa till att alla kun- der genomgår samma rutiner, att det är ett lagkrav och att det inte är så att andra företag i branschen inte skulle omfattas. Det har framförts att ett sätt att skydda de anställda skulle vara att en rutin som innebär att t.ex. alla transaktioner över ett visst tröskelbelopp automatiskt rapporteras skulle innebära ett skydd för den anställde i form av ett mer anonymiserat förfarande. Ett sådant förfarande skulle dock knappast vara ändamålsenligt. Ett högt belopp är ett av flera möjliga kriterier för penningtvätt och skulle innebära informationssamlande som sedan ändå måste bedömas. Förfarandet kan, enligt utredningens uppfattning, bara delvis avlasta den enskilde tjänstemannen. Direktivet bygger trots allt på vissa grundstenar i form av kundkännedom, som i sin tur bygger på en personlig kontakt, när det gäller identifiering av kun- den, dennes bakgrund, syftet med affärsförbindelsen etc. Kravet på kundkännedom kan helt enkelt inte alltid följas utan denna kon- takt, trots det stora antalet distansaffärer. I det inledande skedet är de medel som står till buds bättre information, bättre utbildning, genomförande av likartade rutiner hos samtliga verksamhetsut- övare och en ökad medvetenhet hos allmänheten. Utredningen har inte funnit att det finns några lagkrav som är av relevans för detta skede. I det följande skedet, då en anmälan eventuellt är aktuell är förfa- randet hos t.ex. större banker, att det är en särskilt utsedd person som är penningtvättsansvarig. Vederbörande gör också ofta anmälan. Detta innebär ett skydd för den anställde. Det är inte alltid nödvändigt att ange namnet på den anställde som eventuellt handlagt ärendet, förutsatt att andra relevanta uppgifter finns tillgängliga. Däremot kan inte helt anonyma anmälningar utgöra en möjlig utväg. Såvitt känt har den lösningen heller inte använts i något land i . I , som är ett av få länder som genomfört direktivet har man övervägt frågan, utan att vidta några direkta lagstiftningsåtgärder (se Delbetaenkning X afgivet av utvalg om okonomisk kriminalitet och datakri- minalitet, betaenkning nr. I har utfärdats riktlinjer när det gäller hanteringen av anmälningar hos polisväsendet. Detta har även skett i . Syftet är där att undvika att rapporte- ringen i onödan används i åtalet och att bevisföringen skall börja med ett senare skede. Man planerar också en hot line där de rap- porterande kan ta upp frågor om sekretess, utökade riktlinjer om hur uppgifter skall hanteras och krav på rapportering om dessa frå- gor i den årliga rapporten. En lösning är att en anmälan går via ett branschorgan. Detta är en möjlighet i de fall ett självreglerande organ har tillsynsfunktio- ner i stället för en tillsynsmyndighet. Den lösningen är dock inte aktuell i andra fall än för advokater. Hos finanspolisen råder sekretess för anmälan, med det undan- taget att den som anmälan omfattar får ta del av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne om det står klart att det kan ske utan skada för utredningen och det inte heller finns någon annan sekretessgrund. Ett omvänt skaderekvisit gäller således. Inte heller för detta skede anser utredningen att lagkrav är av relevans för skyddet av anställda. 4.6.6Rutiner, krav på anställda och utbildning av anställda Ett generellt krav på att verksamhetsutövaren skall ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt finns , liksom att de anställda skall erhålla behövlig informa- tion och utbildning för ändamålet. gäller att det kra- vet åvilar den juridiska personen, om en fysisk person driver sin verksamhet som anställd hos en juridisk person. Det nya direktivet innebär inga förändringar härvidlag. Det är däremot något mer detaljerat när det gäller i vilka avseenden det skall finnas rutiner och riktlinjer för det interna arbetet för att förebygga och förhindra transaktioner som har samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det skall således finnas tillfredsställande och lämpliga rutiner för kundkontroll, rapportering, bevarande av uppgifter, intern-kontroll, riskbedömning, riskhantering, efterlevnadskontroll och kommunikation. Omfattningen av dessa rutiner måste själv- fallet bero på typ av verksamhet och hur omfattande den är. Det är stor skillnad på banken med anställda i flera länder och det lilla företaget med kanske någon anställd som bedriver fastighetsmäk- larverksamhet. Anställda som berörs av regelverket skall delta i fortlöpande utbildningsprogram för att lära sig känna igen transaktionsmönster som har samband med penningtvätt och finansiering av terrorism, och få vägledning om hur de skall handla i sådana fall. När det gäller krav på anställda framfördes vid FATF:s utvärdering att anställda i vissa hänseende borde vara föremål för screening pro- Utredningen har dock inte bedömt att det finns anled- ning att närmare gå in på den frågan. Vilka undersökningar en arbetsgivare får göra av arbetstagare styrs i viss utsträckning av kollektivavtal. Flertalet verksamheter under tillsyn innebär krav på ledningen i ett antal hänseenden, bland annat beträffande straffrihet. Det är närmast tillsynsmyndigheternas uppgift att sätta en lämp- lig nivå för vad kravet på rutiner skall innebära i olika branscher. Utredning föreslår att kravet på rutiner ges en mer framskjuten placering i penningtvättslagen, vilket får anses vara i linje med direktivets anda. En mindre ändring föreslås, efter påpekande från FATF, bestående i att det nu särskilt anges i lagen att utbildningen skall ske fortlöpande. Därmed markeras att vikten av att följa utvecklingen på området. I förordningen till lagen anges i vilka hänseenden det krävs rutiner. Artikel 34 innehåller en specialbestämmelse som innebär att kre- ditinstitut och finansiella institut i förekommande fall skall låta fili- aler och dotterbolag omfattas av relevanta riktlinjer och förfaran- den. En sådan bestämmelse föreslås i penningtvättslagen, med pla- cering i 2 §. 4.7Registerfrågor, bevarande av uppgifter, statistik och informationsutbyte Utredningens bedömning: Möjligheter att kontrollera och verifiera kundens identitet genom offentliga register finns i stor utsträck- ning. Uppgifter om vem som äger och kontrollerar vissa juridiska personer är svårare att kontrollera. Pågående arbete som berör re- gister för olika juridiska personer gör att utredningen inte lägger fram några egna förslag. Det praktiska genomförandet av principen om kundkännedom bygger på att uppgifter om framförallt identitet kontrolleras mot uppgifter i offentliga register. EG-direktivet innehåller inga uttryckliga krav på att medlemsstaterna skall upprätthålla en viss standard på sina register. Det är emellertid av stor betydelse att registren så långt möjligt täcker behovet av verifikation av lämnade uppgifter och att kvaliteten är hög vad gäller innehållet. fysiska personer bosatta i finns genom t.ex SPAR mycket goda möjligheter till detta. I finns dessutom goda möjligheter att kontrollera juri- diska personer mot offentliga register, genom de register som för. För icke publika bolag kan aktiebok tillhandahål- las. För bolag, som inte är avstämningsbolag, skall aktieboken hål- las tillgänglig för alla som vill ta del av den enligt aktiebolagsla- gens(2005:551)bestämmelser. Även i avstämningsbolag finns krav på att aktiebok skall föras. Den som antecknats som aktieägare på ett avstämningskonto enligt lagen (1998:1479) om kontoförande institut, skall genast föras in i aktieboken. Om en aktieägare i ett avstämningsbolag lämnat sina aktier till någon annan för förvaltning, kan denne (förvaltaren) på aktieäga- rens uppdrag föras in i aktieboken i stället för aktieägaren. Det ska i aktieboken anmärkas att aktien innehas för någon annans räkning. Beträffande förvaltaren antecknas i aktieboken samma uppgifter som för aktieägare. I lagen om kontoföring av finansiella instrument finns bestäm- melser om förvaltarregistrering av aktier i avstämningsbolag. Av 3 kap. 8 § framgår att en förvaltare skall ha ett eller flera avstäm- ningskonton för de finansiella instrument som han förvaltar. När en förvaltare förvärvar avstämningsaktier för kunders räkning blir aktierna registrerade på förvaltarkontot. Därigenom är förutsätt- ningarna för införande av förvaltaren i aktieboken enligt 5 kap. aktiebolagslagen uppfyllda. En förvaltare skall, på begäran av den centrala värdepappersför- vararen lämna uppgift till värdepappersförvararen om de aktieägare vars aktier han förvaltar. Uppgifterna ska bl.a. avse aktieägarnas namn och personnummer. De uppgifter om ägarna som förvaltaren skall lämna, är därvid samma uppgifter, som skall framgå av aktie- boken om där antecknade ägare. I praktiken förekommer inte säl- lan att en registrerad förvaltares kund inte själv är ägare till aktierna utan en förvaltare, som i sin tur har anlitats antingen av den slutlige ägaren eller av ytterligare en förvaltare, Vad som kännetecknar dessa förvaltare i andra eller tredje led är att de i regel är utländska banker och värdepappersföretag. Eftersom det institut som är regi- strerad förvaltare inte har och ofta inte kan få någon uppgift om den bakomliggande innehavskedjan under sin kund – det utländska institutet – kan det heller inte lämna någon uppgift om den slutlige ägaren. I dessa fall brukar i förvaltarförteckningarna anges namnet på det utländska institutet. Hos den centrala värdepappersförvararen skall det för varje avstämningsbolag finnas en sammanställning över aktieägare med mer än 500 förvaltarregistrerade aktier i bolaget. Sammanställ- ningen skall innehålla vissa uppgifter. Var och en har rätt att mot ersättning för kostnaderna få en utskrift av sammanställningen från den centrala värdepappersförvararen. Uppgifter om verkliga huvudmän (verkliga förmånstagare enligt direktivets terminologi)finns bara beträffande vissa publika bolag.