sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — En sådan process är både önskvärd och nödvändig, men har inte varit möjlig att genomföra . torde hela budgeten vara att betrakta som rörlig. är hela budgeten intecknad. [– – –] De externa medlens fördelning kan, i viss utsträckning, påverkas av universitetsledningen genom strategiska beslut om forskningens inriktning vilka i sin tur kan föras ned på institutionsnivå. Den strategiska agendan sätts dock i allt högre av de externa finansiärerna. Denna avgörs av vilka forskningstrender som lyfts fram, vilka samhällsproblem som är aktuella eller vilka finansiärer som har medel tillgängliga för fördelning. De stora universiteten anger att på kort sikt är endast några tiotals miljoner – motsvarande någon eller möjligen några procent av anslagsmedlen – fria. På , , bedöms mellan tio och femton procent vara fria. Bindningarna på medellång sikt är mindre och minskar i takt med exempelvis pensioneringar. Lärosätena redovisar att bind- ningstiderna varierar för olika kostnadsslag: bindningstiden för löner knutna till tidsbegränsade anställningar är relativt kort medan lokaler kan ha bindningstider eller mer. är alla medel rörliga enligt KI:s redovisning. fram- håller att vilka rimliga omdisponeringar som än görs kommer fasta kostnader för ledning, bibliotek, service och annan infrastruktur att vara betydligt mindre rörliga och utgöra en hämsko på alltför omfattande förändringar. De unga universiteten framhäver att på kort sikt är möjlig- heterna till omfördelningar mycket små pga. gällande arbetsrätts- liga lagar och åtaganden för forskarstuderandes finansiering och andra anställningar som professurer samt investeringar i lokaler och utrustning. Dessutom måste en allt större del användas för mot- finansiering av erhållna externa medel. Fler av dessa lärosäten gör dock skattningar som visar att av forsknings- anslagen omdisponeras och på i något fall kanske ytterligare tjugo procent. Högskolorna med vetenskapsområde pekar på att examens- målen i forskarutbildningen innebär att en stor andel av forsknings- anslagen måste avsättas för doktorandtjänster. Detta innebär att en stor del av forskningsmedlen är bundna. Begränsningen av möjlig- heterna till omfördelning av medel mellan anslagsposter till högst innebär svårigheter att finansiera områden utanför vetenskapsområdet eller gränsöverskridande forskningsfält mellan vetenskapsområdet och andra områden. När tyngdpunkten i grundutbildningen ligger utanför det egna vetenskapsområdet, begränsas också möjligheterna till forskningsanknytning av grund- utbildningen utanför vetenskapsområdet. I utredningens enkät efterfrågades även en uppskattning av hur mycket ointecknade medel som finns för högskoleledningar och fakultetsnämnder att använda för nysatsningar. Vid universiteten disponerar rektor någon procent av forskningsmedlen för nysats- ningar och/eller strategiska forskningsinitiativ och samverkan. Detta innebär för de gamla universiteten vanligen belopp på per lärosäte och i något fall . Därtill kommer vid några lärosäten medel som fakultetsnämnderna avsätter. Vid de unga universiteten redovisas mellan och av forskningsanslagen som fria för nämndernas disposition. Några lärosäten påpekar också att prioriteringar av strategiska satsningar ingår i dess resursfördel- ningsmodell. Vid de mindre högskolorna avsätts strategiska till ledningens disposition om några få . Vid de konstnärliga högskolorna är motsvarande några hundra- . I lärosätenas enkätsvar finns genomgående tre återkommande problemområden: den växande forskarutbildningen, ledningarnas bristande handlingsutrymmen i relation till förhandenvarande resurser, externfinansieringen som betraktas som styrande och resurskrävande. 2 vill i detta sammanhang peka på de förslag i detta betänkande som delvis åtgärdar dessa problem. Beträffande forskarutbildningen menar utredningen att kostnaden för den behöver synliggöras genom att fullt ut bli en del av utbildningen med egna resurser (se avsnitt 3.1.5). Beträffande utrymmet för stra- tegiska satsningar och en mer dynamisk användning av resurserna gynnas detta genom utredningens förslag om ett anslag (se avsnit- tet 3.3). Externfinansieringen diskuteras i det följande avsnittet. Till detta kan läggas frågan om lärosätenas möjligheter och förmåga att utöva ett aktivt arbetsgivaransvar i förhållande till externfinansierade forskare, en fråga som (dir. 2006:48) behandlar. 2 kan avslutningsvis konstatera att högskolesystemet är överbefolkat och underfinansierat. 2:s bedömning: För att stimulera ökad privat finansiering av forskningsverksamhet bör fysisk person, som lämnar ekono- miskt bidrag för forskning till godkända lärosäten och orga- nisationer enligt fastställd lista, medges rätt att mot slutlig skatt avräkna ett belopp motsvarande en given procentsats av gåvan. Juridiska personer, som på samma sätt lämnar bidrag, bör medges rätt till skatteavdrag från inkomst av näringsverksamhet. Den externa finansieringen spelar en på många sätt viktig roll. Den icke-statliga bidrar med resurser som skattebetalarna slipper stå för, men betydelsen är större än så. Den externa finansieringen gene- rerar processer av peer review, som för att den vetenskapliga kvaliteten blir högre och därtill driver den fram en nyttig sam- verkan med näringsliv och omgivande samhälle. Mångfalden av finansiärer och ansökningssystem är kvalitetsdrivande liksom den konkurrens som inte minst det utländska forskningsstödet med- för.TPF66FPT Detta sammantaget gör att 2 föreslår att intäkterna från samtliga externa medel ska utgöra en av indikatorerna för att fördela forskningsdelen av anslagen till universiteten (se avsnittet 3.2.5). 66TP PT Jfr Braunerhjelm & 2004, s. 16, 19. Ofta har frågan ställts om kostnaderna för ansökningssystemen är rimliga i relation till vad man får ut av processen. I forsknings- system som blivit så stora och komplicerade som de västerländska framstår det som nödvändigt att en selektion av forskningsprojekt och forskare sker för att den bästa forskningen ska komma i åtnjutande av de mest gynnsamma förutsättningarna. Även om detta selektionssystem inte är demokratiskt i sin grundstruktur, framstår det som önskvärt i en demokrati att systemet har en hög grad av transparens och att det är tillgängligt för dem som presterar den bästa forskningen. Sådana selektionssystem måste därför få kosta men givetvis vara så kostnadseffektiva som möjligt. Dessutom vill 2 understryka att om basresurserna för läro- sätena ökas, borde rimligtvis ansökningstrycket minska. Ett annat problem som bland andra pekar på i sitt enkätsvar är att det i denna positivt uppfattade mångfald av finansiärer inte finns någon aktör som känner ett helhetsansvar för forskningsfinansieringen. Risken är då stor, säger man, att alla forskningsaktörer agerar på samma sätt, vilket medför att hela kategorier av forskning faller utanför finansiä- rernas intressen. Denna risk blir så mycket större när lärosätenas basresurser inte kan utgöra ett tillräckligt starkt komplement. beskriver situationen med ett underkritiskt universitetsanslag som kontraproduktiv och under- stryker i en slutkläm att lärosäten i ett sådant läge inte möter möjligheterna utan istället fastnar i en backspegel-vision. Ett annat perspektiv på detta problem förmedlas av VD på . Han pekar på att ovanstående problem också har sin grund i universitetens ohej- dade expansion. Han ställer den provocerande frågan om läro- sätena snarare borde minska antalet forskare/forskargrupper och i stället satsa mer på dem som blir kvar och därmed ge förut- sättningar för en kvalitativt sett bättre forskning. Ökade fakultets- anslag, vilket enligt hans mening är en lösning på problemet, riske- rar att bli uppbundna på samma sätt i anställningar av för många forskare, om universitetsledningarna inte tar sitt ansvar och stabi- liserar universitetens forskningsorganisation på nuvarande eller något minskad nivå. Oavsett hur vi bedömer läget för den statliga finansieringen av forskning i , är det knappast kontroversiellt att konstatera att vårt samhälles olika delar behöver mer och mer forskning. Att öka lärosätenas forskningsintäkter med andra resurser än skatte- medel torde också vara en utveckling som de flesta bejakar. Även om frågan om forskningens frihet, alternativt formulerad som styrning, kan vara problematisk i relation till önskemål och krav från finansiärer, finns goda möjligheter att både via etiska koder och sunt förnuft komma till rätta med sådana svårigheter och dilemman. bör påpekas att det oftast är de mest ansedda forskarna som sitter i de externa finansiärernas beredningsorgan och de facto beslutar om denna finansiering. Alla de aktörer både inom och utom universitet och högskolor som 2 kommit i kontakt med är ense om att de direkta anslagen till lärosätena relativt sett är för knappa. Flera av aktörerna är dock på samma gång angelägna om att påpeka att det inte enbart handlar om ökade resurser utan om den strategiska användningen av dessa resurser. Bland forskningsfinansiärer har man under 2000- talet mer och mer kommit att prioritera satsningar på stora forsk- ningsprogram/miljöer bland annat med argumentet att dessa ger lärosätena bättre planeringsförutsättningar. För att stärka den svenska forskningen bör även externa icke- statliga finansiärer stimuleras enskilda medborgare såväl som organisationer och företag. I många andra länder i och i beviljar staten olika former av skattelättnader för gåvor till forskning. Hur de olika avdragsmöjligheterna ser ut i respektive land inom EU framgår exempelvis av en tabell i Giving more for research in Europe och av resonemangen i små och medelstora företag – framtid. var det enda land i EU som inte medgav avdragsmöjligheter för vare sig fysiska eller juridiska personer.TPF67FPT I vårt grannland föreslog Hervik-utvalget att en skattesubventionering skulle införas för att stimulera näringslivets forsknings- och utvecklingsarbete.TPF68FPT införde den norska regeringen i stället en möjlighet för norska företag att ur en fond med en budget om söka bidrag för olika projekt. Denna ordning ersattes dock påföljande år av en skatteFUNN, som följer utvalgets förslag och ger företag möjligheter att få skatteavdrag för FoU-utgifter. Löpande verksam- het och produktutveckling får ej bidrag. Denna ordning admi- nistreras av forskningsråd, i samarbete med den statliga organisationen , som godkänner forsknings- 67TP PT Giving more for research in Europe, s. 75; jfr även m.fl. 2007, s. 68TP PT NOU 2000:7 Ny giv for nyskaping. miljöerna och beviljar projektbidragen. Företagen kan få skatte- reduktioner för dessa utgifter av de totala kostnaderna för projektet beroende på företagens storlek och var forskningen bedrivs (helt i egen regi eller i samarbete med institut eller universitet). Dessa medel betalas ut i efterhand som tilläggs- finansiering till projektet. Avdragens storlek begränsas till ett högsta belopp och blir därför av störst betydelse för små och medelstora företag. Denna reform har mötts med mycket positivt gensvar både i det norska näringslivet och i högskolevärlden. En utveckling mot införande av skattesubventioner kan skönjas på många håll i . I föreslås i budgetförslaget en utvidgad skatteavdragsrätt för donationer för att förstärka bl.a. forskningsfinansieringen.TPF69FPT Enligt den franska regeringens hemsida meddelas att ett nytt system införs med skattelättnader (crédit dimpôt recherche) om för franska företags utgifter för forskning och utveckling ; för utgifter därutöver erhålls en skattelättnad om . Det företag som ansöker om och beviljas denna skattelättnad får en skattelättnad på på FoU-utgifterna under det första året.TPF70FPT I kommenterades förslaget med reflektionen: Investir dans linnovation et la recherche, cest une façon de profiter de la mondialisation au lieu den souffrir. Frågan om hur det svenska civilsamhället ska uppmuntras till att gynna externfinansiering av forskning, och annan verksamhet som i första hand staten ansvarat för, har aktualiserats av det svenska forskarsamhället. I en studie initierad av forskare vid i samarbete med och Samhälle (SNS), Sista fracken inga fickor har. Filantropi och ekonomisk tillväxt, behandlas frågan ur en rad synvinklar histo- riskt, sociologiskt, ekonomiskt, skatterättsligt, etiskt och inte minst i ett genomgående internationellt perspektiv.TPF71FPT senast har Kungl. () forskningspolitiska utskott behandlat frågan i en rapport delvis med utgångspunkt i en utred- ning om de skatterättsliga frågorna, Avdrag för bidrag till forskning, av professor em. hänvisar i sin rapport till en gjord OECD-studie, Evaluation and design of R&D 69TP PT Se under budget: . 70TP PT _57044.html 71TP PT Braunerhjelm & 2004. 72TP PT Rapport om skatteavdrag för donationer och gåvor till forskning resp. Lindencrona . tax incentives, som går igenom hur skattesystemen i på olika sätt stimulerar företagens stöd till forskning inom företagen själva och vid universiteten. I de studier som genomförts är det svårt att bevisa att skattelättnader av olika slag skulle ha en större betydelse för forskningsfinansieringen. Även om dessa olika initia- tiv till skattesubventioner gett liten utdelning ekonomiskt, menar man dels att forskning och utvecklingsarbete ger stor avkastning i förhållande till de investerade medlen, dels att effekten ökar när mentaliteten i samhället förändras. På kort sikt är den avgörande frågan i vilken utsträckning fördelaktiga skatteavdrag innebär att universitetens och högsko- lornas intäkter ökar mer än vad avdragen kostar staten. I gäller som ovan sagts beträffande fysiska personer att avdrag för bidrag till forskning inte medges.TPF73FPT Före arvs- och gåvoskattens avskaffande medgavs skattebefrielse för donationer genom testamente för angelägna ändamål såsom forskning. När denna skattebefrielse nu bortfallit finns ingen ekonomisk fördel av att donera till forskning. Effekten av detta har exempelvis kunnat noteras av Cancerfonden. Beträffande juridisk person finns rätt till avdrag i trängre mening, om forskningen antas få en direkt större betydelse för bidragsgivarens egen näringsverksamhet. har det funnits en mer generell avdragsmöjlighet. skedde emellertid en teknisk förändring av förhållandet mellan förordning och lagstiftning i detta avseende, vilket kom att innebära ett (måhända ofrivilligt) avskaffande av denna möjlighet. Det tycks sammanfattningsvis som om gått i omvänd riktning mot den europeiska gemenskapen, inkluderat. I den ovan nämnda har författarna genomgående en mycket positiv syn på möjligheterna att genom skattesubven- tioner inte bara generera mer pengar till forskningen utan också att detta skulle driva på tillväxten. Frågan om huruvida den regionala tillväxtnivån är högre i svenska regioner med stor närvaro av stiftelser som finansierar forskning går inte att entydigt besvara , men forskning på motsvarande förhållanden i ger tämligen starkt stöd för denna hypotes.TPF74FPT Som nämnts visar rapporten more for research att skattelättnader av olika slag ges till forskning och utveckling för både fysiska och juridiska personer i de europeiska länderna. 73TP PT För nedanstående resonemang se Rapport om skatteavdrag för donationer och gåvor till forskning, s. 74TP PT Braunerhjelm & Acs 2004, s. Resultatet av detta är att stora resurser kan ställas till forskningens förfogande, mångfalden av kreativ och excellent forskning ökas och ytterligare länkar mellan näringsliv och forskning skapas, vilket ger upphov till välfärd av olika slag och ekonomisk tillväxt. Med stor sannolikhet blir den ekonomiska vinsten större för samhället än den ekonomiska förlusten för staten. I ställer man frågan: Hur ska ett system med skattelindring för bidrag till forskning bäst utformas? Man konstaterar att har ett relativt enkelt skattesystem för fysiska personer och dödsbon. Rättviseskäl talar för att små gåvor och bidrag skall beskattas lika med stora. Ett relativt enkelt system är att bidrag från fysiska personer till forskning får dras av med en fast procentsats från den slutliga skatten. Det skall då vara bidrag till forskning som riktas till ett antal mottagare enligt en upprättad lista med samtliga universitet och högskolor, forskningsinstitut, vetenskapliga akademier och andra privata organisationer utan vinstsyfte som finansierar forskning. Vad gäller juridiska personer, säger vidare, bör en återgång ske till tidigare mer generös skrivning och tolkning av avdragsreglerna. Alla bidrag till och högskolor bör vara avdragsgilla.TPF75FPT 2:s bedömning ligger i linje med de förslag som lämnats i med utgångspunkt i utred- ning. 2 är bunden av de allmänna direktiven att ej lämna förslag som inte kan finansieras inom givna budgetramar. Eftersom finansiering saknas, kan följaktligen utredningen inte lägga något förslag och lämnar därför endast följande rekommendationer för regeringens övervägande: För att stimulera ökad privat finansiering av forskningsverksamhet bör fysisk person, som lämnar ekonomiskt bidrag för forskning till godkända lärosäten och organisationer enligt fastställd lista, medges rätt att mot slutlig skatt avräkna ett belopp motsvarande en given procentsats av gåvan. Juridiska personer, som på samma sätt lämnar bidrag, bör medges rätt till skatteavdrag från inkomst av näringsverksamhet.TPF76FPT 75TP PT Rapport om skatteavdrag för donationer och gåvor till forskning, s. 76TP PT Jfr Rapport om skatteavdrag för donationer och gåvor till forskning, s. 11. 1.3.4Medfinansiering och full kostnadstäckning 2:s bedömning: För att åstadkomma ökad privat finansie- ring av forskningsverksamhet bör en matchningsfond inrättas. Denna ska bidra till full kostnadstäckning för lärosätena vid mottagande av externa medel från icke-statliga finansiärer. Full kostnadstäckning ska gälla enligt den av SUHF föreslagna modellen för projekt finansierade av statliga finansiärer. Medel bör tillskjutas så att inte antalet projekt behöver minska. Medfinansiering av forskningsprojekt sker numera inte endast mellan extern finansiär och en forskare/forskargrupp vid ett universitet. Fler aktörer är inblandade. Några exempel på detta är och kompetensutveckling () och Verket för innovationsforskning (). har i sina stadgar ett krav på medfinansiering från näringslivet kopplat till sin finansiering av uppbyggnaden av profilerade forskningsmiljöer vid de nya lärosätena. Det krav på medengage- mang från lärosätena som ställer är att den forsk- ningsmiljö som byggs upp ska fasas in och vidareutvecklas i läro- sätet när stiftelsens finansiering småningom upphör. , som också ofta bygger sin forskningsfinansiering på trepartssam- arbeten, lägger tonvikten vid att forskningen ska få en tillämpning i näringslivet. Från dessa finansiärers håll påpekas att den process med profilering, samverkan och koncentration, som inte minst tar sig uttryck i ett närmare samarbete med näringslivet, endast kan åstadkommas genom ett nära samarbete mellan alla inblandade aktörer. Man efterlyser nya former för samverkan. Externa finansiärer av detta slag kommer fortsatt att behöva spela en stor roll för stimulering av forskningsinitierande innovationsprocesser och inte minst för uppbyggnaden av forskningsprofiler vid högsko- lorna (se vidare avsnitt 2.2). I direktiven till 2 berörs frågan om medfinansiering i samband med att uppdrag ges åt utredaren att särskilt belysa på vilket sätt lärosätenas samlade intäkter för forskning och forskar- utbildning fördelas. Direktiven pekar i detta sammanhang på vikten av att klarlägga vilka möjligheter högskoleledningar och fakultetsnämnder har att åstadkomma omprioriteringar samt vad kraven på medfinansiering betyder för olika lärosäten. I 2:s enkät till universitet och högskolor ställdes frågor om omfattningen av olika former av medfinansiering avseende extern- finansierade forskningsprojekt, om vilka medel som används för medfinansiering och på vilken nivå inom lärosätet som beslut om medfinansiering fattas. Något förenklat kan läget sammanfattas på följande sätt: ju större ett lärosäte är desto mindre kontroll har lärosätesledningen över de processer som genererar externa medel. Vid de mindre lärosätena är det ofta ledning för lärosätet som fattar beslut om medfinansiering och centralt avsatta medel finns för att medfinansiera samt kompensera för utebliven full kostnads- täckning. Så är däremot mer sällan fallet vid de större lärosätena. Där hanteras dessa frågor oftare på institutionsnivå. noterar dock att kraven på löften om medfinansiering har förskjutits uppåt i organisationen i takt med att storleken på sökta bidrag ökar. Frågan om underfinansierad externforskning och ofrivillig eller dold medfinansiering tas upp av de flesta. betonar att det oftast inte handlar om aktiva beslut om medfinan- siering utan om avsaknad av beslut. Å ena sidan utgör medfinan- sieringen och utebliven kompensation för lärosätets indirekta kost- nader ett problem, å andra sidan betraktas erhållandet av externa medel som en kvalitetsindikator som ofta används i lärosätenas interna resursfördelningssystem. Diskrepansen mellan dessa omständigheter åskådliggörs i enkätsvar: Högskolans modell för fördelning av forskningsanslaget har inneburit att högskolan fördelat i storleksordningen lika mycket i anslag till institutionerna som de lyckats attrahera i externa bidrag. En relation som dock är i minskande eftersom den totala omfattningen av externa bidrag ökar i avsevärt högre grad än anslaget. [] Medfinansieringen utgör ett risktagande som endast institutionen kan ta. Den externa finansieringen är sammantaget av sådan storlek att det inte går att lägga ett marginalkostnadsresonemang på overhead- kostnaderna, sägs i enkätsvaret från , en formulering som återkommer på andra håll. Det talas också genom- gående om att principen om full kostnadstäckning måste bli respekterad. KI:s formuleringar om de direkta anslagens storlek är skarpa: Denna bas är alltför urholkad och riskerar att till slut kollapsa under tyngden av kraven från de externa finan- siärerna. I detta sammanhang nämns också på flera håll i svaren problemet med det som man uppfattar som otillräckliga pris- och pekar på en lösning beträf- fande de statliga externfinansiärerna: I realiteten innebär det att och andra statliga externfinansiärer ska överföra väsentliga delar av sina resurser till områdesanslagen. Uppfatt- ningen att dessa overheadkostnader bör betalas av de statliga externfinansiärerna återfinns hos flera andra lärosäten. I studier av utvecklingen av det svenska forskningslandskapet har beskrivningen den vildväxande högskolan myntats.TPF77FPT På många håll bland forskare, finansiärer och ute på lärosätena beskrivs situationen med likartade termer. En återkommande beskrivning av läget är att utbyggnaden av forskningsverksamheten halkat efter den snabba för att inte säga explosionsartade utbygg- naden av grundutbildningen (se vidare avsnittet 1.2.4). I enkätsvaret från STINT påpekas att denna utbyggnad ägt rum utan nödvändiga strukturreformer. Att dessa problem också finns vid de flesta europeiska univer- sitet och högskolor är allmänt känt. Detta bekräftas exempelvis i en undersökning initierad av , Research Strategy Development and Management at European Universities, som hämtar sitt material från tio medelstora univer- sitet i tio olika europeiska länder. Här noterar man att alla under- sökta universitet klagar över bristen på manöverutrymme beroende på alltför stora krav på medfinansiering av externfinansierad forskning. När ett lärosäte beslutar om en medfinansiering, fattar man ett mycket viktigt strategiskt beslut. Dessa beslut är avgörande för ett lärosätes profilering.TPF78FPT Enligt 2:s uppfattning fungerade systemet med tvåvägs- finansiering, som kort beskrivits i avsnittet 1.3.1, tämligen väl under de första två decennierna efter .