sou · GVB3111 · 2008-01-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund finns det inte heller nu skäl att föreslå att dessa bestämmelser ska upphävas. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål har föreslagit en särskild bestämmelse i 13 kap. 7 § PBL om prövningens omfattning. Enligt förslaget ska över- prövande myndighet, då det gäller andra frågor än sådana som avses i 13 kap. 1 § PBL, pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Remiss- instanserna är splittrade i denna fråga. Flera, bl.a. Kommuner och Landsting, stöder kommitténs förslag. Förslaget har dock mött kritik från flera remissinstanser. Regeringsrätten har anfört: Enligt den föreslagna bestämmelsen, som utformats efter mönster av lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, ska överprövande myndighet – och då även domstolen – pröva om det överklagade beslutet (utom sådana som överklagas enligt kommunallagen) strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Förslaget innebär att en ny form av domstolsprövning av myndighetsbeslut införs, vid sidan av laglighetsprövning och förvaltningsbesvär. En sådan sär- reglering är ägnad att skapa oklarhet såväl i rättstillämpningen som för den rättsökande allmänheten. Den innebär dessutom försämrade möjligheter för enskilda att hävda sina rättigheter. Vi avstyrker den föreslagna bestämmelsen om prövningens omfattning och anser att allmänna förvaltningsrättsliga regler bör tillämpas även på detta område. MPU kan ansluta sig till Regeringsrättens resonemang. Det kan tilläggas att ett viktigt skäl för statsmakternas ställningstagande att flytta prövningen till domstolarna har varit att den prövning och de frågor som förekommit när ärendena enligt PBL överklagats till regeringen varit väl ägnade för domstolsprövning. Vidare kan noteras att den av kommittén föreslagna bestämmelsen har som förebild numera 4 § andra stycket lagen (2006:304) om rätts- prövning av vissa regeringsbeslut. Syftet med den bestämmelsen är att Regeringsrätten inte ska behöva utföra något slags fullständig genomgång av de klandrade beslutens rättsenlighet. Det är alltså snarare en regel som begränsar Regeringsrättens skyldigheter att göra en officialprövning än en bestämmelse som undantar vissa frågor från domstolens behörighet. Under vår utredning har dessutom inte någon omständighet framlagts som pekar på ett sämre skydd för det kommunala självbestämmandet vid en dom- stolsprövning än när besluten överklagas till regeringen. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål särskild bestämmelse som inskränker domstolarnas befogenheter utöver vad som följer av de gällande rättsreglerna framstår därför inte som befogad. Utredningens förslag: I balken införs föreskrifter om att miljödomstol efter överklagande prövar beslut enligt PBL samt som första instans prövar mål om utdömande av vite som förelagts med stöd av PBL och om tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § PBL. Bestämmelserna i föreslås bli tillämpade vid prövning av frågor om tilläggsavgift. I fråga om miljödomstolens sammansättning föreslås en ändring när det gäller bestämmelserna om miljörådens kompetens. Vidare före- slås att en av de sakkunniga ledamöterna ska kunna ha erfaren- het av frågor som faller inom verksamhetsområde. Utredningen föreslår också att det införs bestämmelser som medger avgörande av en lagfaren domare ensam i miljödomstol i mål enligt PBL och att får avgöra frågor av stor principiell betydelse med en förstärkt sammansättning. Den mest påfallande uppgiften för miljödomstolarna, som inrättades i samband med att MB trädde i kraft, var att överta den roll som hade. Den andra större uppgiften för miljödomstolarna var att ersätta vattendomstolarna. I båda dessa hänseenden har miljödomstolarna haft rollen av tillståndsmyndighet. I förhållande till förvaltnings- myndigheterna har miljödomstolarna också till uppgift att pröva överklaganden i tillsynsärenden av beslut från en stor mängd myndigheter som har tillsynsuppgifter inom MB:s tillämpnings- område. I dessa avseenden har miljödomstolarna övertagit upp- gifter från de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vidare avgör miljödomstolarna ersättningsfrågor, dels av skadeståndsrättslig karaktär enligt främst 32 kap. MB, dels av intrångsrättslig natur till följd av beslut enligt 7 kap. MB. Enligt intentionerna i direktiven för MPU ändras miljödomstolens roll radikalt. Kopplingen till de uppgifter som tillståndsmyndighet som för Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål miljöskydd hade upphör. Alla tillståndsfrågor i första instans kommer att flyttas till särskilda prövningsmyndigheter. I stället blir domstolarnas uppgifter att överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut i olika markanvändningsfrågor en av de två framträdande funktioner som kommer att ligga på miljödomstolarna. Den andra viktiga funktionen för miljödomstolarna blir att vara en första instans för civilrättsliga tvister i miljöfrågor och andra civilrättsliga frågor rörande markanvändning. Ett viktigt första steg i utveck- lingen tas när överprövningen enligt PBL flyttas från länsrätterna till miljödomstolarna. En ändrad instansordning för PBL-ärenden som innebär att överklagandena av beslut enligt PBL ska prövas som mål i miljödomstolarna föranleder överväganden om ändringar i MB av de föreskrifter som reglerar förfarandet i miljödomstolarna och i . Även vissa frågor om dessa domstolars sammansättning aktualiseras. Frågor som miljödomstolarna kommer att pröva med anledning av den nya instansordningen I 20 kap. 2 § första stycket MB anges vilka typer av mål som inleds i en miljödomstol och som miljödomstolen således prövar som första instans. Det är mål enligt MB, mål enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och mål enligt lagen (1985:206) om viten. Uppräkningen är visser- ligen inte fullständig. Även ansökningar enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, Sevesolagen, prövas av miljödomstolen som första instans. Det framgår inte av förarbetena till den lagen (prop. 1998/99:64) varför vid dess tillkomst en hänvisning inte infördes i MB. PBL-målen kommer dock att få en långt större betydelse för miljödomstolarnas verksamhet än prövningen enligt Sevesolagen. Därför bör det framgå vilka mål enligt den ändrade instans- ordningen som ankommer på miljödomstolarna. Av 20 kap. 2 § första stycket MB bör det framgå att miljödomstolarna prövar frågor om tilläggsavgift enligt 10 kap 7 § PBL. Med hänsyn till de uppgifter som miljödomstolarna får enligt PBL är det naturligt att även talan om utdömande av vite prövas av dessa domstolar. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål detta bör framgå av 20 kap. 2 § första stycket MB. Huvudregeln är att frågor om utdömande av vite prövas av allmän förvaltnings- domstol. MPU anser därför att det borde framgå av lagen (1985:206) om viten att miljödomstolarna prövar frågor om utdömande av s.k. materiellt vite som förelagts med stöd av MB. Det finns emellertid exempel på att andra domstolar än förvaltningsdomstolarna prövar frågor om utdömande av vite utan att detta framgår av viteslagen. Ett sådant exempel är vite som förelagts av överförmyndaren. Frågan om utdömande av vite ska enligt 16 kap. 13 § i sådana fall prövas av tingsrätt. MPU anser därför att det ligger utanför uppdraget att föreslå en ändring i viteslagen. När det gäller 20 kap. 2 § MB bör vidare av dess andra stycke framgå att överklagade ärenden enligt PBL prövas av miljödomstol. Enligt 20 kap. 3 § första stycket MB gäller som huvudregel reglerna i om rättegången i tvistemål även vid handlägg- ningen av mål enligt MB. Det är främst i mål som rör skadestånd och andra enskilda anspråk som regler tillämpas fullt ut eftersom 22 kap. innehåller ett flertal regler om förfarandet i ansökningsmål. Vid handläggningen av överklaganden tillämpas bestämmelserna i . Detsamma gäller vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till . Däremot ska i mål om utdömande av vite tillämpa rättegångs- balken. Som den förevarande bestämmelsen är utformad innebär den att bestämmelserna i ska tillämpas utan att lagtexten behöver ändras vid prövning av överklaganden enligt PBL. Enligt våra direktiv ska vi i vårt andra delbetänkande överväga om överklagade mål ska handläggas enligt lagen (1996:242) om dom- stolsärenden i stället för enligt FPL. Med hänsyn till att miljö- domstolarna inte är förvaltningsdomstolar finns det skäl av principiell natur som talar för att lagen om domstolsärenden tillämpas. Frågan behöver emellertid övervägas ytterligare i sam- band med att integrationen med fastighetsdomstolarna och en annan instansordning för vissa miljöbalksmål utreds. efter MB:s ikraftträdande gällde att mål om utdömande av vite skulle handläggas enligt reglerna i om åtal Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål för brott för vilket svårare straff än böter inte är stadgat. I avsikt att åstadkomma ett förenklat förfarande ändrades med verkan reglerna om förfarandet så att vitesmål hanteras enligt bestämmelserna i . Detsamma bör gälla när miljödom- stolen ska pröva frågan om utdömande av vite enligt PBL. Även när det gäller frågor om utdömande av tilläggsavgift bör, liksom är fallet i länsrätterna, FPL gälla. Domstolarnas sammansättning och domförhet Medan FPL kan sägas motsvara bestämmelserna i om rättegången i tvistemål och brottmål (andra – sjunde avdel- ningarna) innehåller LAFD bestämmelser om förvaltningsdom- stolarna som motsvarar vad som i i fråga om de allmänna domstolarna föreskrivs om domstolsväsendet (första avdelningen). I LAFD finns således föreskrifter om förvaltnings- domstolarnas sammansättning vid handläggning av mål enligt PBL. En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad får ytterligare en lagfaren domare medverka i rätten. Enligt 18 § LAFD är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam när åtgärd som avser endast måls beredande vidtas, vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt, vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende och vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt dessutom domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak samt vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet. Enligt 20 kap. 4 § MB består miljödomstolen av en ordförande som ska vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd får ingå i domstolen. Ett miljöråd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. En av de sakkunniga ledamöterna ska ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för . Ordföranden i miljödomstolen bestämmer med hänsyn till målets beskaffenhet om den andre sakkunnige ledamoten ska ha erfarenhet av indust- riell eller verksamhet. Är det fråga om ett kommunalt Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål avloppsreningsverk som är föremål för prövning faller det sig naturligt att välja en sakkunnig med erfarenhet från verksamhet och lika naturligt är det att välja en sakkunnig med erfarenhet av industriell verksamhet om prövningen gäller t.ex. en skogsindustri. Lika självklart är inte valet när en industriell verksamhet ska prövas, där kommunen har ett avgörande inflytan- de på verksamheten oavsett om den drivs i eller någon annans regi. Det kan t.ex. gälla förbränningsanläggningar av olika slag. Dessa bestämmelser om ledamöterna i en miljödomstol motsvarar vad som gällde för (jfr prop. 1997/98:45 Del 1 s. 467 f). I 20 kap. 5 § första stycket MB finns regler om miljödomstolens domförhet. Miljödomstolen är, enligt huvudregeln, domför med ordföranden och ett miljöråd vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling. Detsamma gäller när mål får avgöras med en domare enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 a § andra eller tredje stycket , dvs. när huvudförhandling hålls i förenk- lad form respektive när målet är av enkel beskaffenhet eller parterna samtycker till att en domare avgör målet. Avgörs sådana mål i sak utan huvudförhandling ska dock den sammansättning som anges i 20 kap. 4 § gälla, om inte rätten finner att det är tillräckligt med ordföranden och ett miljöråd och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. Andra stycket i 20 kap. 5 § gäller mål där FPL är tillämplig, dvs. mål som inletts i en kommun eller en förvaltningsmyndighet eller som gäller utdömande av vite. Huvudregeln är där att rätten består av ord- föranden och ett miljöråd men med möjlighet för rätten att bestämma att även två sakkunniga ska delta i prövningen om det är påkallat med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Vid prövning av tillståndsfrågor som överklagats ska dock rätten enligt tredje stycket ha den större sammansättningen om inte målet är av enkel beskaffenhet. Rätten måste alltså alltid bestå av minst en lagfaren ordförande och ett miljöråd, även om beslutet endast avser en processuell fråga eller en avskrivningsåtgärd på grund av en återkallelse. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål , som inte lade fram några egna förslag till ändringar i MB, gjorde den bedömningen att sammansättningen när PBL-målen avgörs i plan- och miljödomstolarna bör vara densamma som då överklagade miljöbalksärenden avgörs. Det kan infogas att föreslog att miljödomstolarna i sam- band med den ändrade instansordningen skulle få benämningen plan- och miljödomstolar. Som skäl för bedömningen i frågan om domstolens sammansättning angavs att en samordnad överpröv- ning skulle kunna ske. Man borde därför, för att undvika eventuella konflikter i fråga om rättens sammansättning när ärenden enligt PBL och MB avgörs, samordna också sammansättningen vid över- prövningen. Genom att ha samma sammansättning för alla PBL- ärenden, dvs. inte enbart de som samordnas med miljöbalks- prövningen, kan enligt kommittén de samlade resurserna användas bättre, exempelvis genom att många ärenden kan behandlas vid samma tillfälle och av samma sammansättning. Det finns enligt kommittén därför anledning att låta den normala sammansätt- ningen för avgörande av PBL-ärenden vara en lagfaren domare och en expert eller sakkunnig. Kommittén påpekar också den tidigare angivna skillnaden mellan sammansättningen i miljödomstolarna och i länsrätterna att det i länsrätterna finns ensamdomarbehörig- het. I den frågan tar dock kommittén inte ställning (SOU 2005:77 s. 932). Genom att kommittén inte utförde sina tankar om domstolarnas sammansättning i egna lagförslag rönte frågan ingen nämnvärd uppmärksamhet under remissbehandlingen av kommitténs betänkande. Eftersom kommittén föreslog att PBL-ärendena skulle avgöras av en domare och en expert torde kommittén inte ha avsett att det ska vara samma sammansättning i PBL-målen som vid avgörande i sak av överklagade tillståndsfrågor, där det ju enligt 20 kap. 5 § tredje stycket MB ska vara fullsutten rätt. Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Våra överväganden – miljödomstolarnas sammansättning och domförhet Enligt våra direktiv ska, såvitt gäller förslagen i detta delbetänkan- de, överklaganden enligt PBL i fortsättningen handläggas av de nuvarande miljödomstolarna. Vi ska dock föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instans- ordningen. Detta innebär enligt vår mening att vi bör överväga vilken betydelse för miljödomstolarnas verksamhet som PBL- målen får. Vår bedömning är att miljödomstolarna kommer att få handlägga PBL-mål i så stor omfattning att det finns skäl att överväga kompetensen och sammansättningen i domstolarna. Vi återkommer i avsnittet om organisations- och resursfrågor till frågorna om kompetensförsörjning och beredningsorganisation. I förvaltningsdomstolarna och även vid regeringens prövning har PBL-målen handlagts utan att personer med särskild teknisk eller liknande kompetens på området medverkat. I allmänhet är PBL-målen inte föremål för speciallottning i länsrättsorganisationen. Trots att PBL-målen har behandlats som mål i allmänhet har vi inte kunnat se att det riktats någon kritik mot domarna i förvaltningsdomstolarna för bristande kompetens. Genom att PBL-målen koncentreras till ett betydligt mindre antal domstolar skapas goda förutsättningar för att domarna blir så erfarna av de frågor som målen gäller att de kan betraktas som specialister på området. När det gäller juristdomarna finns det därför enligt vår mening ingen anledning att hysa oro för en minskad kompetens när målen flyttas över till miljödomstolarna. Det har inte krävts någon särskild erfarenhet av länsrätternas nämndemän när de deltagit i handläggningen av PBL-mål. Nämndemän förekommer överhuvudtaget inte i miljödomstolarna. Enligt våra direktiv är det inte aktuellt att i detta sammanhang överväga att nämndemän deltar i miljödomstolarna. Det är enligt vår mening uppenbart att PBL-mål kan vara av sådan beskaffenhet att de bör kunna avgöras av fullsutten miljödomstol, dvs. förutom med en lagfaren domare också med deltagande av ett miljöråd och två sakkunniga. Miljöråden har en viktig funktion då de enligt Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål gällande lag alltid ska medverka i miljödomstolens beslut. Frågan om miljörådens kompetens berördes bara kortfattat under för- arbetena till MB. Miljöråden ska ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Vattenfrågor är då att anse som miljöfrågor. Det sägs också att miljödomstolarna avses få i princip samma sammansättning som (prop. 1997/98:45 Del 1 s.467). Det är därför ganska tydligt att miljörådens kompetens i första hand ska användas för att möta de krav som ställs vid prövning av mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet som var området för koncessionsnämndens verksamhet. Redan enligt nuvarande ordning omfattar emellertid miljödomstolarnas prövning ett betydligt bredare fält. Det kan gälla skydd av områden, särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter, hälsoskydd, förorenade områden, jordbruk och annan verksamhet, kemiska produkter och biokemiska organismer samt avfall och producentansvar. Till detta kommer PBL-målen. Visserligen får en tingsrätt enligt 41 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion för ett särskilt mål eller ärende förordna ett fastighetsråd att tjänstgöra som miljöråd eller ett miljöråd att tjänstgöra som fastighetsråd. Härvid bör emellertid då först beaktas att möjligheten att förordna fastighetsråd att tjänstgöra som miljöråd begränsas av att varken eller har ett fast placerat fastighetsråd och att de fastighetsråd som är fast placerade vid de andra tingsrätterna som har miljö- domstol tjänstgör vid flera andra domstolar än den där de har sin fasta placering. Enligt (SOU 2005:77 s. 931-932) kommer det ofta att vara en annan typ av kompetens än den som miljöråden har som efterfrågas i PBL-ärendena, exempelvis sådan kompetens som arkitekter, byggnadsantikvarier och lantmätare har avseende samhällsplanering, byggteknik, strukturfrågor eller genomförandefrågor. För att tydliggöra den breddade kompetens som alltså framstår som önskvärd i fråga om miljöråden bör bestämmelsen om vilken erfarenhet ett miljöråd ska ha ändras så att det klart framgår att erfarenheten kan gälla inte bara miljöfrågor utan även övriga typer av frågor som det ankommer på en miljödomstol att pröva. bör miljöråden vid en miljödomstol tillsammans ha en kompetens som i fråga om sakkunskap täcker alla de frågor som domstolen har att pröva. Motsvarande bör gälla för . Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Som tidigare angetts ingår i miljödomstolens sammansättning två ledamöter utan fast anknytning till domstolen men med sakkun- skap och erfarenhet från särskilda verksamhetsfält som de frågor som miljödomstolen ska pröva handlar om. Vid tillkomsten av MB framstod det enligt föredragande departementschefen (prop. 1997/98:45 Del 1 s. 467) som naturligt att ha en ledamot med erfarenhet från verksamhetsområde. När nu miljödomstolens prövning också ska omfatta PBL-mål är det på samma sätt naturligt att i sådana mål en sakkunnig med erfarenhet från verksamhetsområde deltar vid prövningen. Regeln om att det alltid ska delta ett miljöråd vid handläggning i miljödomstol härrör som ovan berörts från koncessionsnämndens verksamhet. Den som var ordförande i koncessionsnämnden behövde inte vara ordinarie domare. Ändå gällde enligt 11 § miljö- skyddslagen (1969:387) att nämnden kunde bestå av ordföranden ensam vid förberedande åtgärd, vid prövning av fråga om avvisning av ansökan, vid avskrivning av ärende samt vid handläggning av överklagande av nämndens beslut. För en ordinarie lagfaren domare måste det allmänt sett anses vara en egendomlig ordning att inte ensam få råda i sådana enkla frågor. Överklagade kommer i stor utsträckning att röra rent rättsliga frågor. Som närmare kommer att behandlas i organisationsavsnittet finns det utrymme för att avgöra ett stort antal av PBL-målen som rör sådana frågor med en ensam lagfaren domare i rätten. Dessutom är det svårt att förklara varför en domare i miljödomstol inte ensam skulle få t.ex. skriva av ett PBL-mål efter återkallelse när domare i länsrätt har sådana möjligheter. Det kan anmärkas att även i fastighets- domstolarna är förutsättningarna för en domare att ensam fatta beslut snävare än vad som gäller enligt och LAFD. Med hänsyn till att många frågor är av samma beskaffenhet som de som förekommer i länsrättsmål och i tingsrättsmål i allmän- het kommer ensamdomarbehörigheten i miljödomstolarna att bli en av de frågor vi tar upp när vi i enlighet med våra direktiv i ett kommande delbetänkande behandlar processuella frågor. En tanke med den nya instansordningen är att tillskapa mer specialiserade Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL-mål Dessutom är det fråga om så många mål att det även från ekonomisk synpunkt är befogat att när det gäller PBL-målen införa ensamdomarkompetens. Vi föreslår därför att en sådan regel införs med bestämmelserna i 18 § LAFD som förebild. När det gäller ensamdomarbehörighet i övrigt i miljödomstolarna återkommer vi i kommande betänkande. Eftersom det finns olika bestämmelser om miljödomstolens sammansättning i överklagade mål beroende på om det rör sig om en tillståndsfråga eller någon annan angelägenhet är det svårt att med de nuvarande reglerna åstadkomma den av eftersträvade samordningen mellan mål enligt PBL och mål enligt MB. Det kan för övrigt ifrågasättas om det finns något praktiskt behov av gemensamma sammansättningsregler i den typ av mass- ärenden som kommittén nämner. Många sådana mål torde kunna avgöras av en domare ensam om de gäller PBL. Något praktiskt problem kan det knappast vara att engagera miljöråd i denna typ av mål eftersom miljöråden inte alls i den utsträckning som fastighets- råden gör delar sin tid mellan flera domstolar. De PBL-mål som inte avgörs av en domare ensam torde i betydande omfattning komma att avgöras efter muntlig förhandling i samband med syn. De alternativ som finns och som är förenliga med MB:s samman- sättningsregler är att domstolen antingen består av en domare och ett miljöråd eller av domare, miljöråd och två sakkunniga ledamöter. I många fall torde det vara tillräckligt att miljödom- stolen består av en lagfaren domare och ett miljöråd som har en sådan kompetens som är lämplig vid prövning av PBL-mål. Vi föreslår därför att denna sammansättning ska vara huvudregeln vid prövning av PBL-målen.