sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Utredningen bedömer att den nuvarande utformningen endast ger en begräsad effekt för nya bilars energieffektivitet. En progressiv skatteskala är bättre ägnad att tydliggöra skill- naderna mellan olika fordons energiegenskaper än en proportionell. Utredningen har vidare svårt att se att en tabell med olika steg, eller skatteklasser, är mer komplicerad att använda än den, i och för sig enkla, räkneoperation som enligt gällande regler krävs i varje enskilt fall. Ett mycket stort antal skatteklasser kan däremot medföra viss administrativ belastning, varför antalet skatteklasser sannolikt bör vara mer begränsat än i det danska systemet. Här ska också noteras att allmänhetens medvetenhet om världens klimat- problem ökat betydligt . Det finns mot den bak- grunden anledning anta att ett progressivt skattesystem, liknande det brittiska eller det danska, kommer att mötas av allmän acceptans i samhället. 37TP PT Prop. 2005/06:65, s. 86. Effektiviseringspotential och styrmedel i transportsektorn Skillnaden i skatt mellan låg och hög bränsleförbrukning bör, liksom i det danska systemet, vara betydande. I det danska systemet används 24 kategorier, från mycket låg till mycket hög bränsleförbrukning. Tröskeleffekterna blir därmed mindre än om färre kategorier tillämpas. I det brittiska systemet används sju kategorier, vilket innebär att tröskeleffekterna blir större. Utred- ningen föreslår, en kombination av det danska och det brittiska systemet, där en koldioxidkomponent införs med fasta avgifter i ett tiotal steg. Skatteuttaget bör ligga i samma storleksordning som det danska och präglas av motsvarande grad av progressivitet. Ett system som det föreslagna bör procentuellt sett ge större effekter i än i . Det beror på att , som framgått i det föregående har en av äldsta och tyngsta bilparker. Bränsleförbrukningen ligger därmed också klart över EU-genomsnittet. Ett system som det föreslagna kommer att medföra en kraftigt ökad efterfrågan på mer bränslesnåla bilar. Det kommer att styra mot mindre bilar. En försiktig bedömning av effekterna av utredningens förslag bör leda till att bränsleförbruk- ningen i vägtrafiken kan minska med i genomsnitt mellan 0,2 och slutlig energi fram . 7.5.5Höjd skatt på fossila bränslen Utredningen föreslår: Höj skatten på fossila drivmedel. Skatt på fossila bränslen är det generella styrmedel som används inom transportsektorn. Genom att skatterna på drivmedel direkt belastar bränsleanvändningen och överlåter åt konsumenten att besluta om åtgärder för att minska användningen ger de incitament till att de mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs först. och föreslog i underlaget till Kontrollstation 2008 att skatten på bensin och diesel ska höjas för att klimatmålen och på ska vara möjliga att nå. Myndigheterna föreslog att skatten höjs med per liter. Med moms motsvarar det per liter. Vidare förslog myndigheterna att skattesatserna på bensin och diesel justeras med inflationen (mätt med konsumentprisindex, KPI) och den reala BNP-utvecklingen. Slutligen föreslogs att energiskatten Effektiviseringspotential och styrmedel i transportsektorn på dieselbränsle höjs till en nivå som är likvärdig med bensin om energiinnehållet i respektive drivmedel beaktas. Utredningen delar Klimatberedningens uppfattning att – i avvaktan på att vägtransporter på kan komma att ingå i ett EU-gemensamt handelssystem – den fortsatta styrningen på nationell nivå i huvudsak sker via drivmedelsskatterna. Vidare har utredningen tagit del av klimatberedningens förslag om att höja priset på bensin och diesel med per liter jämfört med prisnivå uppräknad med den skattehöjning som införts . Enligt utredningen bör ett samlat styrmedelspaket för att energieffektivisera transportsektorn inkludera en höjning av skatten på fossila bränslen. Nivån på denna höjning bör enligt utredningen fastställas efter att en överordnad konsekvensanalys och koordinering av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- och energiområdet gjorts. Med utgångspunkt i en sådan utvärderig kan frågan om en lämplig nivå på drivmedelsskatterna beslutas. Utredningens förslag: En särskild utredning bör tillsättas för att utreda kilometerskatt för godstrafik. Godstransporterna och dess energianvändning väntas öka. Ett styrmedel som länge har diskuterats för godstransporter är införande av kilometerskatt. Det har föreslagits i bl.a. Vägtrafik- skatteutredningen och Kontrollstation 2008.TPF38FPT Det s.k. Euro- vinjettdirektivet styr vilka skatter och avgifter som får tas ut för användandet av motorvägar och andra större vägar för lastbils- transporter inom EU. Direktivet fastställer att medlemsstaterna är fria att självständigt besluta om vägavgifter. I har , , och infört kilometerskatt. Planer för införande finns också i och . Kilometerskatten kan ses som ett komplement till energi- och koldioxidskatt på motorbränslen. En kilometerskatt för lastbilar på den nivå som /ITPS föreslagit beräknas av 38TP PT SOU 2004:63, respektive och , Den svenska klimatstrategins utveckling, Kontrollstation 2008, 2007. Effektiviseringspotential och styrmedel i transportsektorn begränsa ökningen av godstransporter på väg och sänka koldioxidutsläppen med . Det motsvarar enligt utredningens beräkning slutlig energi . Beräkningarna baseras på att en kilometerbaserad skatt för tunga lastbilar (totalvikt) införs i med den utformning som förordade. Förslaget att införa kilometerskatt är primärt inte för att åstadkomma effektivare energianvändning eller utsläppsreduktion av växthus- gaser, utan syftet är att internalisera lastbilstrafikens övriga nega- tiva externa effekter.TPF39FPT Men kilometersskatten sätter ett pris för körsträcka, vilket ger en direkt koppling till bilens bränsleförbruk- ning. Kilometerskatt kan ge en påtaglig effekt på lastbilstrafikens drivmedelsanvändning och koldioxidutsläpp genom att lastbils- åkerier försöker minimera kostnaden genom effektivare använd- ning av lastbilarna och kostnadsökningen att transporter gods på väg ger en viss godsöverföring till energieffektivare transportslag. har förordat en kilometerskatt som är differentierad med avseende på vägstandard, för att på så sätt styra över tung trafik från vägar med dålig standard till vägar med god standard som bättre tål hög belastning. drar slutsatsen att kilometerskatt för lastbilar bidrar till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Vidare menar de att kilometerskatt som styrmedel ger generellt små effekter på pro- duktion och sysselsättning och inte entydigt negativa. De anser effekterna för ekonomin i stort kan bli positiv om kilometerskatte- intäkterna används till att sänka andra snedvridande skatter. har vid sin granskning av och rapporter bl.a. kommit fram till system- och kontrollkostnaderna för att införa kilometerskatt har överskattats, och att lönsamheten för detta styrmedel därmed har underskattats. Andra myndigheter som t.ex. och Statskontoret menar dock att kostnaderna för att införa kilometerskatt kan vara underskattade i och rapporter. Utredningen gör sammantaget bedömningen att kilometerskatt för godstransporter kan leda till en signifikant energieffektivi- sering. Dock behöver effekter och kostnader studeras ytterligare. Utredningen föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att 39TP PT En kilometerskattenivå på lägsta föreslagna nivå, som internaliserar externa effekter vid körning på landsbygd, sänker koldioxidutsläppen med cirka 0,4 Mton och kväveoxid- utsläppen med 3 2020. Effektiviseringspotential och styrmedel i transportsektorn regeringen utser en särskild utredare för att utreda frågan i särskild ordning. Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter utveckla ett gemensamt koncept för sparsam körning av arbetsmaskiner. Berörda myndigheter ges i uppdrag att arbeta för sparsam körning i sina respektive sektorer. Utbildning i skonsam körstil (Eco-driving) kan varaktigt minska bränsleförbrukningen med 5–beroende på förarnas vanor innan de genomgår utbildningen och hur väl den följs upp. Effekten av utbildning i energisnål körstil bedöms minska över tiden. Detta beror dels på att effekten inte blir bestående utan upprepad träning eller positiva incitament, och dels på att bromsenergin i en elhybrid bara kan återvinnas till en del. Sparsam körning har integrerats i körkortsutbildning och förarprov. Utred- ningen bedömer att denna integrering av sparsam körning direkt i utbildningen kan ha en varaktig effekt. Utredningen föreslår att i samråd med berörda myn- digheter utvecklar ett gemensamt koncept för sparsam körning av arbetsmaskiner och kompletterar detta grundkoncept med skräddarsydda tillämpningar i de olika sektorerna. Vidare föreslår utredningen att de berörda myndigheterna ges i uppdrag att arbeta med sparsam körning inom sina respektive sektorer. 8Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi Utredningen har i uppdrag att översiktligt analysera tillgänglig information om förekommande överförings- och distributions- avgifter och bedöma huruvida det förekommer tariffkonstruk- tioner som är olämpliga genom att medverka till att motiverad energieffektivisering försvåras. I samband med detta ska utredaren bedöma huruvida det finns anledning frångå principen om kostnadsreflektiva tariffer och om det finns skäl att överväga helt rörliga tariffer. Syftet med detta kapitel är att diskutera förutsättningarna för och lämpligheten av att omvandla fasta avgifter i befintliga tariff- strukturer till rörliga priser. Utredningen redovisar först sin syn på vilka principer som bör ligga till grund för en samhällsekonomiskt effektiv prissättning på energi. Därefter redovisas de prissättnings- principer som tillämpas på marknaden. Slutligen besvaras frågan om det förekommer tariffkonstruktioner som försvårar energi- effektivisering. Som underlag för sina ställningstaganden i dessa frågor har utredningen uppdragit åt professor att analysera konsekvenserna av att omvandla fasta avgifter till rörliga priser.TPF1FPT 1TP PT Professor arbete har redovisats i rapporten av förbud mot fasta avgifter inom energisektorn. Rapporten kan laddas ner från utredningens hemsida, . Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi Utredningen har tolkat utredningsdirektivet så att med motiverad energieffektivisering förstås sådan energieffektivisering som är samhällsekonomiskt lönsam, eftersom samhällsekonomiskt olön- sam energieffektivisering innebär slöseri med knappa resurser. Den totala elkostnaden för t.ex. en elkund, exklusive moms, utgörs av elnätsavgift och elpris inklusive elcertifikatsavgift samt elskatt. Kostnadsstrukturen för elanvändning för det stora flertalet hushåll i redovisas i tabell 8.1. Tabellen anger genomsnitts- värden och speglar inte de skillnader som finns.TPF2FPT Genomsnittliga kostnadskomponenter för el i , hushåll, Källa: Svensk Energi.TPF Två statliga utredningar har , utan närmare analys, lämnat förslaget att regeringen bör verka för en helt rörlig prissättning för el (öre/kWh). I betänkandet Bilen, biffen och bostaden lämnas för- slaget att konsumenterna bara ska betala ett rörligt pris på såväl el som transport av el.TPF4FPT Med hänvisning till mjölkpriset slår utredaren fast att eftersom mejerierna inte tar ut någon fast avgift trots höga fasta kostnader så finns ingen anledning för nätföretagen att göra det heller. Miljövårdsberedningen har i princip framfört samma uppfatt- 2TP , Sammanställning av elnättariffer. 3TP PT , och , A, Förhållandet mellan fast och rörlig del av nätavgiften, , . 4TP PT SOU 2005:51, s. 94 95. 5TP PT Miljövårdsberedningen: Strategi för energieffektiv bebyggelse. Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi Genom förändring av energibolagens prissättning kan även pris- incitament för kundernas energianvändning öka. Nätavgiften står för 10 av elräkningarnas totala kostnad, vilket gör att incita- menten för att minska elanvändningen är försvagade. Det finns ingen anledning att elkunderna ska betala den fasta kostnaden direkt till nätbolagen. Det är en transaktion som borde skötas av nätbolagen och kraftbolagen i likhet med alla andra fasta kostnader som kraftbolagen har i sin verksamhet. För att ge elkonsumenterna enbart rörligt pris, i likhet med bensinkonsumenterna, bör elbolagen uppmanas att baka in de fasta avgifterna i elpriset, alternativt bör lagstiftning övervägas. En sådan förändring skulle skapa en tydligare prissignal och öka incitamenten för energieffektivare investeringar och beteenden. Det- samma gäller den fasta grundavgift som många elbolag tar ut även för elanvändningen. Innan utredningen diskuterar prissättningen på aktuella marknader, finns anledning att redovisa de principer som bör ligga till grund för en samhällsekonomiskt riktig prissättning. Dessa principer ska utgöra referenspunkt för att bedöma lämpligheten av att övergå till helt rörliga priser. Prisernas uppgift i en ekonomi är att åstadkomma en god hus- hållning med resurser. Till dessa resurser hör inte bara arbetskraft, energi och råvaror utan också kapital i form av kapaciteter. Som redovisats i kapitel 4 ska samhällsekonomiskt optimala priser spegla marginalkostnaden i produktionen av varor och tjänster i en ekonomi. På de flesta fria marknader kan vi förvänta oss att konkurrensen leder till sådana priser. På monopolmarknader eller marknader där företagen har betydande marknadsmakt överstiger normalt priserna marginalkostnaderna. Detta leder till samhällseko- nomisk ineffektivitet, dvs. På en fri marknad med väl fungerande konkurrens kommer samspelet mellan utbud och efterfrågan att resultera i priser som skapar jämvikt på marknaden. Dessa jämviktspriser visar konsu- menternas marginella betalningsvilja, dvs. vad de är villiga att betala för konsumtionen av ytterligare en enhet av respektive vara eller tjänst. De visar också producenternas kortsiktiga marginalkost- nader, dvs. vad det kostar att producera ytterligare en enhet av respektive vara eller tjänst inom ramen för existerande produk- tionskapaciteter. Till producenternas marginalkostnader hör alltså Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi inte bara kostnaden för arbetskraft, energi och råvaror utan också marginalkostnaden för den existerande kapaciteten. Om inte kapa- citeten i en anläggning är fullt utnyttjad är marginalkostnaden för den existerande kapaciteten noll. Vid fullt kapacitetsutnyttjande är den positiv och lika med marknadspriset minus kostnaden för arbetskraft, energi och råvaror.TPF6FPT Företag möter ofta finansieringskrav (priset ska täcka både räntor och avskrivningar) och budgetrestriktioner som kommer i konflikt med målsättningar om samhällsekonomiskt optimal pris- sättning. redovisar två metoder som utnyttjas för att uppnå ett budgetkrav till lägsta samhällsekonomiska kostnad: 1.Andra gradens prisdiskriminering där två eller flerdelade tariffer används, med en rörlig avgift på nivån för kortsiktig marginal- kostnad och en eller flera fasta avgifter. 2.Tredje gradens prisdiskriminering, om så är möjligt, där mindre priskänslig konsumtion eller konsumenter får ett högre pris än mera priskänsliga konsumenter. Av dessa metoder menar att den första i regel är den mest samhällsekonomiskt effektiva, genom att den i allmänhet leder till minsta påverkan på konsumerad kvantitet och därmed minimerar välfärdsförlusterna. Medan konkurrenspolitiken i en marknadsekonomi har som uppgift att åstadkomma en väl fungerande prisbildning på de fria marknaderna, har regleringspolitiken som uppgift att realisera priser som motsvarar marginalkostnaderna på de reglerade mark- naderna. I synnerhet gäller detta nätverksmarknaderna, dvs. mark- naderna för el, värme, telekommunikation, vatten, naturgas och järnvägstransporter. En perfekt reglerad marknad ska således ge samma resultat i form av pris och konsumerad kvantitet som en perfekt konkurrensmarknad. I praktiken är detta dock en svårreali- serad uppgift, och s.k. regleringsmisslyckanden leder ofta till att priserna på reglerade marknader överstiger marginalkostnaderna, med välfärdsförluster som följd. 6TP PT Detta värde benämns ofta skuggpris eller bristkostnad och visar vid fullt kapacitetsutnytt- jande värdet av en marginell ökning av kapaciteten. Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi 8.2.1Vad är en fast avgift? En kombination av rörligt pris och fasta avgifter är en relativt vanlig företeelse inom många områden. Den förekommer inte bara inom reglerade områden som el, gas, tele och vatten utan också på fria marknader. Frågan som utredningen ska ta ställning till är lämpligheten av att baka in de fasta avgifterna i priset på energi (öre per kWh). Det blir därför väsentligt att definiera vad som ska menas med fasta avgifter. menar att det inte finns någon entydig definition av begreppet. I normalt språkbruk torde en fast avgift avse den del av priset i en taxa som är oberoende av den totala konsumtionen. skiljer mellan en äkta fast avgift som har karak- tären av en klumpsummeskatt, och som därför inte har några effekter på konsumerade kvantiteter. En oäkta fast avgift kan däremot definieras som en avgift som syftar till att påverka efter- frågan. En oäkta fast avgift är alltså ett pris eller en komponent i en prismeny. menar att det i realiteten inte existerar några äkta fasta avgifter och framhåller att det närmaste man kan komma en äkta fast avgift är TV-avgiften, men framhåller att eftersom man kan avstå från TV-innehav är även denna avgift ett pris. Inom speciellt energiområdet är vad som oftast kallas fasta avgifter i själva verket och i stor utsträckning effektavgifter. Dessa är egentligen rörliga i den meningen att ett ökat eller minskat effektuttag kan leda till att effektavgiften justeras. Utredningen delar uppfattning att det som i vanligt språkbruk kallas för fasta avgifter inte är någon äkta fast avgift utan ett vanligt pris på en vara eller tjänst. Vissa priser kallas för fasta avgifter som t.ex. debiteringsavgifter, medlemsavgifter, inträdesavgifter, nät- eller elsäkringsavgifter. Detta förhållande gäller framför allt verk- samheter med låga marginalkostnader inom befintlig kapacitet. 8.2.2Vilka funktioner har fasta avgifter? Det som går under beteckningen fasta avgifter är i hög grad marknadsberoende. Fasta avgifter förekommer i olika skepnader och har olika funktion på olika typer av marknader. Generellt visar det sig att på marknader med konkurrens är fasta avgifter välfärds- höjande för konsumenterna medan det omvända gäller på mono- Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi anger följande orsaker till varför det existerar fasta avgifter på en marknad: 1.På en reglerad marknad karakteriseras ofta prissättningen av en rörlig avgift på (eller över) nivån för kortsiktig marginalkostnad och en fast avgift för att uppfylla ett givet avkastningskrav. Om syftet med regleringen är att maximera konsumenternas välfärd givet ett avkastningskrav så är kombinationen av fast avgift och rörligt pris på nivån för kortsiktig marginalkostnad den optimala. 2.På en monopolmarknad leder en kombination av fast avgift och ett rörligt pris, som understiger monopolpriset, till en högre vinst för monopolisten, och ett lägre konsumentöverskott, än ett enhetligt pris.TPF7FPT 3.På en konkurrensmarknad av oligopoltyp förekommer olika varianter på andra gradens prisdiskriminering som går ut på att erbjuda konsumenter olika menyer att välja mellan (s.k. pris- diskriminering via självselektion). Vissa menyer har hög fast och låg (eller ingen) rörlig avgift. Andra motsatt struktur. Detta är typiskt på telekom- och elmarknaden. På nöjesmarknaden har vissa företag endast en fast avgift, vissa enbart rörlig avgift medan några kombinerar fast och rörlig avgift. 4.På många marknader är fasta avgifter i form av fakturerings- avgifter vanliga, ofta i intervallet per faktura. Det kan också förekomma vid utnyttjande av kontokort vid små inköp. Däremot torde det, enligt , vara svårt att finna exempel på att generella kapitalkostnader i industrin skulle kunna utgöra motiv för fasta avgifter. 7TP PT Med konsumentöverskott menas skillnaden mellan den totala betalningsviljan och mark- nadspriset. Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi 8.3Prissättning på detaljmarknaden för elenergi 8.3.1Fasta och rörliga elhandelspriser De flesta elhandelskontrakt innehåller dels en fast avgift, dels ett rörligt pris per kWh (jämför tabell 8.1). Variationen i elpris och fasta avgifter som finns på elmarknaden speglar konkurrensen om konsumenterna i detaljhandeln. Eftersom elhandelsföretagens administrationskostnader för en slutanvändare av el endast till liten del är beroende av dennes elanvändning är det ur kostnadssynpunkt rättvist att belasta alla konsumenter med en fast avgift. Att enbart ha en rörlig avgift innebär en subventionering av de mindre kunderna. Det samhälls- ekonomiskt korrekta priset utgörs av den kortsiktiga marginal- kostnaden för elenergin plus en fast avgift som täcker de fasta kostnaderna för mätning, fakturering etc. Det är också denna pris- struktur man skulle förvänta sig vid perfekt konkurrens på detaljmarknaden för elenergi. På grund av höga byteskostnader, dvs. trögrörliga kunder, har elhandelsföretagen en inte obetydlig marknadsmakt.TPF8FPT Prisbild- ningen på elenergi har stora likheter med prisbildningen på tele- komtjänster där företagen konkurrerar med prismenyer. På elmark- naden kan kunderna välja mellan olika typer av kontrakt, tills- vidare-, fast- och spotpris som erbjuds av ett och samma företag eller, för samma typ av kontrakt, välja mellan olika företags kon- traktsmenyer, som alla är utformade som rörliga avgifter. Prissätt- ningen har således karaktär av andra gradens prisdiskriminering. Detta betyder att de fasta avgifterna inom elhandeln inte kan betraktas som äkta utan som komponenter i pris- och kontrakts- menyer. 8.3.2Konsekvenser av förbud mot fasta avgifter diskuterar vad som maximalt kan hända på efterfråge- sidan om vi antar att de fasta avgifterna är att betrakta som äkta, dvs. de har inga effekter på kundernas elefterfrågan, och betraktar ett förbud mot fasta avgifter som en ren prishöjning med effekter på elefterfrågan. Om de fasta avgifterna verkligen hade varit äkta 8TP PT Se Sturluson, J. (2003), Topics in the Markets. Doktorsavhandling, , , som uppskattar byteskostnaden för genomsnittskonsumenten till . Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för ledningsbunden energi fasta avgifter skulle ett förbud mot fasta avgifter innebära en subventionering av konsumenter med låg användning av kWh. använder ett beräkningsexempel för att illustrera effekterna och konstaterar efter analys att sammantaget ger, vid antagna priselasticiteterTPF9FPT, förbudet helt försumbara effekter på energianvändningen. Om ett förbud mot fasta avgifter leder till en ökad konkurrens, vilket är sannolikt, kan energianvändningen komma att öka. Marknaden för nättjänster uppfattas ofta som en monopolmarknad eftersom kunderna saknar valfrihet i valet av nätföretag. Eftersom nätverksamhet har karaktären av naturligt monopol dvs. stor- driftsfördelarna är betydande liksom den potentiella marknads- makten, har nätverksamheten i alla industriländer blivit föremål för offentlig pris- eller avkastningsreglering. Detta skyddar kunderna mot ren monopolprissättning. Prisbildningen på en reglerad nät- marknad har istället karaktären av andra gradens prisdiskriminering med en blandning av fasta och rörliga avgifter. För att förstå prissättningen på nättjänster är det nödvändigt att förstå vilka tjänster som ett nätföretag producerar. Den primära tjänst som kunder köper av ett elnätföretag är en viss kapacitet i kilowatt, kW, för transport av elenergi till sina anläggningar, med en viss leveranssäkerhet och kvalitet.