sou · GVB339 · 2008-01-01 00:00:00 — Delbetänkande av Utredningen om den framtida polisutbildningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den nuvarande polis- utbildningen bör reformeras. Till särskild utredare förordnades länspolismästaren . Som experter förordnades departementsrådet , departements- sekreteraren , polisintendenten , utredaren , prefekten , professorn , chefsjuristen , avdelningschefen och vice riksåklagaren . Som sekreterare åt utredningen förordnades hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om den framtida polisutbildningen (Ju 2006:12). Härmed överlämnas delbetänkandet Framtidens polis (SOU 2007:39). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som står bakom bedömningarna. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Allmänt om polisen.................................................................. 2.2.1 Krav enligt lag och annan författning.......................... 2.2.2 Statsmakternas krav i övrigt......................................... 2.2.3 Utvärderingar, granskningar och forskning................ 2.2.4 Pågående projekt och reformer inom polisen............. Framtida krav på polisverksamheten............................. 3.1Att blicka in och faktorer som påverkar den framtida polisverksamheten ............................................. 3.1.1 Att blicka in ............................................... Exempel på liknande arbeten ....................................... Faktorer som påverkar den framtida Rättsväsendets övriga aktörer ...................................... Den forensiska verksamheten ...................................... Globalisering, internationalisering och en ökad En bredare kriminalpolitik ........................................... 3.3.11 Extraordinära händelser................................................ Särskilt om brottsutvecklingen................................................ Framtidsanalys av BRÅ avseende organiserad Behov och förväntningar i övrigt på polisen ................. Polisverksamhet i glesbygd och storstad .............................. En breddad rekrytering.......................................................... Framtidens polis – krav och förväntningar .................. 5.2Allmänna utgångspunkter för bedömningen av framtida 5.2.1 Grundläggande krav på polisen och de 5.2.2 En beskrivning av polisverksamhet ........................... Framtida krav och förväntningar på polisen ........................ 5.3.2 Samhällstrenderna från ett polisiärt perspektiv ........ Polisen och allmänheten............................................. 5.3.5 Krav på det brottsförebyggande arbetet.................... Krav på utredningsverksamheten .............................. Utredningen om den framtida polisutbildningen skall kartlägga och analysera hur kraven på polisverksamheten och därmed på poliserna kan komma att förändras jämfört med situationen . Utredning- en skall vidare kartlägga och analysera de behov och förväntningar som finns på polisorganisationen i fråga om etnisk mångfald, jäm- ställdhet, polisverksamhet i glesbygd och i storstad och en breddad rekrytering till polisyrket. Detta delbetänkande avser enbart de nu nämnda frågorna. Utredningen skall därefter genomföra en granskning av dagens polisutbildning vad avser antagningskrav, rekryteringsprocess och grund- och vidareutbildningen samt lämna förslag till hur denna bör reformeras och hur förändringarna skall genomföras. De frågorna kommer att behandlas i det fortsatta utredningsarbetet. Kravställare, drivkrafter och den framtida brottsutvecklingen Att med något krav på säkerhet blicka in och bedöma hur polisen och dess omvärld då kommer att se ut är självfallet en omöjlig uppgift. Det är emellertid möjligt att inom vissa områden relativt säkert kunna bedöma samhällsutvecklingen för att därmed kunna förbereda sig inför kommande förändringar. Vi har identifierat ett antal kravställare av betydelse för polisen och dess verksamhet. Dessa kravställare är medborgarna, statsmak- terna, kommunerna, näringslivet och rättsväsendets övriga aktörer. Krav på polisen ställs också som en följd av det internationella sam- arbete som deltar i. Såväl kravställarna som polisen påverkas av hur samhället ser ut och hur det utvecklas. I syfte att beskriva utvecklingstendenserna har vi identifierat ett antal drivkrafter som påverkar samhället och polisen på olika sätt och i olika grad. Dessa drivkrafter är demografi, ekonomi, integration, teknologi, forensisk verksamhet, globalisering och internationalisering, politik, miljöfrågor, media, sociala faktorer och extraordinära händelser. Tidsperspektivet sträcker sig i huvudsak fram men när det gäller demografi och ekonomi måste trenderna ses i ett längre perspektiv. Med kravställarna och drivkrafterna som grund framträder följan- de relativt säkra trender: En allt äldre befolkning. En allt glesare glesbygd med en ökad koncentration av äldre och en växande befolkning kring storstäderna. En fortsatt segregation, framför allt i utsatta bostadsområden i storstäderna. En fortsatt globalisering och internationalisering. Medborgarna kommer att bli allt mer ifrågasättande i sina kon- takter med myndigheterna och kommer att vara allt mer intole- ranta mot störningar i samhället. Utvecklingen av ny teknik fortsätter i snabb takt. Utvecklingen innebär att det skapas nya typer av brott, men också att polisen genom framför allt den forensiska verksamheten ges nya möjlig- heter att bekämpa brott. Vidare är av betydelse för de framtida kraven på polisen att det be- döms finnas begränsade möjligheter att skattevägen finansiera mor- gondagens välfärdssystem. Växande förväntningar hos medborgarna betyder att det demokratiska uppdraget kommer att kräva svårare prioriteringar än . Att göra bedömningar om den framtida brottsutvecklingen är svårt. Vi har valt att dels skriva fram de rådande trenderna, dels diskutera utvecklingen utifrån de bakomliggande faktorer som påverkar brotts- utvecklingen. Vår bedömning är att det under den närmaste framtid- en (10–framöver) knappast kommer att ske några stora föränd- ringar av brottsligheten. Den traditionella brottsligheten kan t.o.m. minska något medan den grova och organiserade brottsligheten med största sannolikhet kommer att internationaliseras ytterligare och bli mer sofistikerad. En allt större del av brottsligheten kommer på ett eller annat sätt att relateras till Internet och andra elektroniska kommunikationssystem. Anmälningar om s.k. offerlösa brott – t.ex. trafikbrott, allehanda bedrägerier och andra brott mot offentlig verk- samhet samt miljöbrott – kommer att öka. våldsbrott, inklusive sexualbrott, kommer att öka till följd av en minskad toleransen mot den typen av brottslighet. Framtidens polis – krav och förväntningar Polisen har ett unikt uppdrag. Polisen skall ytterst värna människors fri- och rättigheter och ingripa när dessa rättigheter kränks. För att genomföra uppdraget har polisen rätt att använda våld och tvångs- medel. Den enskilde polisen ställs inför komplexa uppgifter där ett kommunikativt förhållningssätt måste kombineras med fasthet och ett repressivt agerande. Därtill är en förmåga till helhetssyn vik- tig, dvs. att den enskilde polisen ser sitt agerande och sina åtgärder i ett större sammanhang. Polisen som organisation och de polisanställda är ständigt före- mål för debatt och kritik. Verksamheten är ständigt ifrågasatt. Det ställs särskilda krav på polisen att leva upp till de högt ställda för- väntningar som allmänheten och statsmakterna har. Uppdraget kräver ständiga prioriteringar på både kort och lång sikt. Den dagliga verksamheten inom polisen präglas till stor del av akuta händelser. Det kan röra sig om brott eller exempelvis försvunna per- soner och upplopp i samband med demonstrationer. Polisen använder huvuddelen av sina resurser i nära anslutning till sådana händelser såväl i den brottsförebyggande som i den brottsutredande verksam- heten. Det handlar exempelvis om att ha en polisiär närvaro på så- dana tider och platser att brott kan förhindras och att påbörja och slutföra en brottsutredning i så nära anslutning till händelsen som möjligt. Det saknas skäl att utgå från annat än att den s.k. akutverksam- heten även kommer att utgöra själva kärnan i det polisi- ära uppdraget. De trender som vi beskrivit ovan kommer emellertid självfallet att påverka polisen och dess verksamhet på olika sätt. En allt äldre befolkning och en glesare glesbygd kan förväntas sätta trygghetsfrågor alltmer i fokus. En fortsatt segregation i framför allt storstadsområdena ställer krav på ett långsiktigt och effektivt brotts- förebyggande arbete i samverkan med andra. Internationaliseringen och globaliseringen kommer att kräva att svensk polis kan agera i en internationell miljö och att samarbetet med polis från andra länder utvecklas. Teknikutvecklingen medför att polisen måste bekämpa nya typer av brottslighet, t.ex. gärningar som är Internetrelaterade. innebär den nya tekniken att polisen får nya verktyg i sin brottsbekämpande verksamhet, exempelvis genom att i allt större ut- sträckning utnyttja DNA-tekniken. Ny teknik ställer i båda fallen krav på kompetens inom polisorganisationen. I det mer långsiktiga brottsförebyggande arbetet kommer att krävas att polisen arbetar kunskapsbaserat. Polisen måste därför på ett bättre sätt ta till sig den forskning som finns på området och ständigt utvärdera sina egna metoder för att kunna bedöma vilken typ av insatser som ger bäst resultat. I den utredande verksamheten kommer, framför allt vad gäller den grova och organiserade brotts- ligheten samt andra grova brott, att krävas en tydligare specialisering för att uppnå tillfredsställande resultat. Vidare måste organisationen i denna typ av ärenden ha förmåga till uthållighet i arbetet. Förutom den typ av relativt säkra trender som har beskrivits finns naturligtvis ett antal faktorer som inte är möjliga att förutse. Det gäller exempelvis förändringar på den politiska dagordningen, nya hotbilder som presenteras från olika aktörer i samhället samt frå- gor som får en stark belysning i media. Polisen måste ha en bered- skap att möta de krav som från tid till annan ställs på organisationen, i bland med relativt kort varsel. Polisen är i genomförandet av sitt uppdrag beroende av allmän- hetens förtroende. Kravet på ett korrekt och bra bemötande från polisens sida är därmed centralt. Att möta ungdomar som lever i utan- förskap i stora, segregerade storstadsområden kräver en viss typ av bemötande, medan kontakter med en allt äldre befolkning i en allt glesare glesbygd kräver ett annat. Mer pålästa, högre utbildade och ifrågasättande medborgare ställer ytterligare krav på kompetens och kunskap. Ingenting tyder på att invandringen till kommer att minska framöver och polisen har därför att möta allt fler människor från andra kulturer och som har ett annat modersmål än svenska. Polisen måste vidare ha förankring i befolkningen. De polisanställ- da får därför inte såvitt avser exempelvis kön och etnisk bakgrund på ett tydligt sätt avvika från befolkningen i stort. Med en bred rek- rytering och en representativ sammansättning av de anställda får organisationen en ökad samlad kunskap. Såväl mångfald som jämställdhet är således både utbildnings- och rekryteringsfrågor. Polisen måste vara tillgänglig för alla. Tillgänglighet måste emeller- tid inte betyda att den lokala polisen svarar för allt. Med de allt knap- pare resurser som kan förutses generellt i samhället är specialisering ett måste för att möta kraven på professionalism. En rimlig avväg- ning mellan en lokalt tillgänglig polis, inte minst i glesbygden, och en förmåga att ställa spetskompetens till förfogande vid behov är nödvändig. Samhället förändras i snabb takt och det finns ingen möjlighet att med säkerhet uttala sig om framtiden. Förändringstakten lär emel- lertid förbli hög. Det är därmed avgörande att polisen har en förmåga att – i bland med kort varsel – förändra sin kompetens, verksamhet och organisation i takt med att omvärlden förändras. Vad framtiden anbelangar så är din uppgift inte att förutse den utan att göra den möjlig. (1900–1944) Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den nuvarande polis- utbildningen bör reformeras. Uppdraget innebär att utredaren skall kartlägga och analysera hur kraven på polisverksamheten och där- med på poliserna kan komma att förändras jämfört med situationen . Kartläggningen och analysen skall avse de behov och förvänt- ningar som finns på polisorganisationen i fråga om etnisk mång- fald, jämställdhet, polisverksamhet i glesbygd och i storstad och en breddad rekrytering till polisyrket. Med detta som utgångspunkt skall utredaren genomföra en granskning av dagens polisutbildning vad avser antagningskrav, rekryteringsprocess och grund- och vidare- utbildningen. Utredaren skall vidare utifrån de identifierade kraven och granskningen av polisutbildningen lämna förslag till hur denna bör reformeras och hur förändringarna skall genomföras. I uppdraget ingår också att överväga de andra frågor som aktualiseras med anled- ning av uppdraget. Syftet med granskningen är att säkerställa att enskilda poliser och polisorganisationen som helhet motsvarar de krav som ställs på polis- verksamheten och på de förhållningssätt som skall styra arbetet. Uppdraget skall enligt direktiven (dir. 2006:139, tilläggsdir. 2007:61) redovisas . Ett delbetänkande, avseende de krav som kommer att ställas på polisverksamheten, skall redovisas . Direktiven fogas till detta betänkande som bilaga 1. Delbetänkandet tar sikte på en av utredningens uppgifter, nämligen att identifiera de krav som kan ställas på polisverksamheten i fram- tiden. Med utgångspunkt i de bedömningar som utredningen gjort av dessa krav kommer vi i slutbetänkandet att granska dagens polis- utbildning såvitt avser antagningskrav, rekryteringsprocess och grund- och vidareutbildningen. Vi kommer även att lämna förslag till hur polisutbildningen bör reformeras och hur förändringarna skall genom- föras. Utredningen lämnar således i detta betänkande inte några för- slag som rör själva polisutbildningen. Utredningsarbetet har i denna del utförts januari– . Den särskilde utredaren har haft omfattande kontakter med företrädare för myndigheter och andra verksamheter. Han har sammanträffat med såväl den nuvarande som den förre rikspolis- chefen, företrädare för , , Kairos Future, , Polisförbund- et, , , , och Kommuner och Landsting. Därutöver har samtal förts med företrädare för Brotts- offermyndigheten, Kriminalvården och . Professor har varit behjälplig med beskrivningar av brottsutvecklingen (se avsnitt 3.4.1). Vidare har företrädare för försett utredningen med material rörande de internatio- nella trenderna i relevanta avseenden. Professor och doktorand har bidragit med underlag rör- ande ungdomars syn på polisen (se avsnitt 3.2.1). Polisen genomgick en stor organisationsförändring då den förstatligades. Polisen organiserades då i 119 polisdistrikt med en myndighet i varje distrikt. genomgick organisa- tionen en genomgripande förändring då en länsmyndighetsreform genomfördes och närpolisverksamheten infördes. Polisen består av , 21 polismyndigheter och . är central förvaltningsmyndighet för polisen och har tillsyn över denna. Till hör Säkerhetspolisen och . är också chefsmyndig- het för . Säkerhetspolisen ansvarar för säkerhetsskydd, kontraspionage, terroristbekämpning och författningsskydd. kopplas in vid brott med större geografisk spridning eller brott med internationella förtecken. bedriver också krimi- nalunderrättelseverksamhet, deltar i internationella polissamarbeten och beslutar om den förstärkning som polismyndigheterna behöver. I varje län finns en polismyndighet som ansvarar för polisverk- samheten. Organisationen med länsmyndigheter genomfördes fullt ut . Myndighetens ansvarsområde omfattar såväl ingripande- verksamhet som utredningsverksamhet, brottsförebyggande arbete och annan service till allmänheten. Varje myndighet leds av en myn- dighetschef och för ledningen av myndigheten finns därtill i varje polismyndighet en polisstyrelse. Myndigheterna delas in i polisom- råden eller närpolisområden. var 24 631 personer anställda inom polisen, varav 17 423 poliser. Antalet poliser har varit relativt sedan början och mitten av med omkring 16 700 poliser anställda. Antagningen till upphörde . Bl.a. av denna anledning minskade antalet poliser och uppgick till omkring 16 400 poli- ser. Antagningen till polisutbildningen återupptogs med en ny polisiär grundutbildning. Det är regeringens ambition att antalet poliser skall öka till 20 2010. Utbildningen bedrivs vid i samt som upp- dragsutbildning vid och . Under större delen av låg anslagen till polisen på en täm- ligen jämn nivå med i årligt anslag, dock med en viss nedgång /94. har anslagen dock successivt ökat från till dagens nivå. Polisen (utom Säkerhetspolisen) tilldelades i anslag för . Statsmakternas mål för rättsväsendet är att tillförsäkra den enskilde rättstrygghet och rättssäkerhet, att förebygga och upptäcka brott samt att se till att den som har begått brott identifieras och lagförs. Det kriminalpolitiska målet för rättsväsendet är att minska brotts- ligheten och öka människors trygghet. Rättsväsendets myndigheter är inbördes beroende av varandra. Rättskedjans totala effektivitet förutsätter att var och en av myn- digheterna tar ansvar för sin roll i rättsprocessen och på olika sätt underlättar övriga myndigheters insatser. Myndigheterna inom rätts- väsendet måste ha kunskap om varandra och om hur olika satsningar påverkar andra områden inom och utanför rättsväsendet. Det är därför självklart, nödvändigt och naturligt att rättsväsendets myndigheter samverkar och samarbetar med varandra för att nå de kriminalpoli- tiska målen. Rättsväsendet kan inte ses isolerat utan är en del av samhället. För att de åtgärder som vidtas inom rättsväsendet skall vara verknings- fulla krävs omfattande samarbete också med aktörer som finns utan- för. Här är det fråga om andra aktörer som på olika sätt påverkar situationen, förutsättningarna och möjligheterna inom rättsväsendet, och givetvis vice versa, dvs. myndigheter inom rättsväsendet som påverkar andra myndigheters situation, möjligheter och förutsätt- ningar. Det är framför allt fråga om andra aktörer som driver verk- samhet parallellt med rättsprocessen, t.ex. kommunerna och andra myndigheter. Samarbete och samverkan över myndighetsgränserna, såväl med myndigheter inom rättsväsendet som med myndigheter och organi- sationer utanför är en förutsättning för att uppnå effektivitet. Sam- verkan och samarbete är också en förutsättning för att uppnå ett synsätt där medborgaren sätts i centrum, dvs. Polisens verksamhet kan indelas i följande tre huvudkategorier: I polisens verksamhet ingår även fredsfrämjande och konfliktföre- byggande verksamhet, beredskap mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred samt ordning och säkerhet. 2.2.1Krav enligt lag och annan författning Polisens uppdragsgivare är ytterst medborgarna. Dessa represen- teras av riksdag och regering (statsmakterna). Statmakternas krav på polisen kommer bl.a. till uttryck i de flera hundra lagar och andra författningar som reglerar polisens verksamhet. Polisens arbetsuppgifter är omfattande och komplexa. I polisens uppgift att förebygga brott och beivra straffsanktionerade handlingar (utredning och lagföring) ligger också en skyldighet att försöka säkerställa förutsättningarna för en i möjligaste mån trygg och frik- tionsfri samlevnad medborgarna emellan. Som exempel kan nämnas polisens uppgifter inom trafikområdet, räddningsområdet och inom det sociala området. Polisens uppdrag innefattar allt från att med- verka till att färre dör och skadas i trafiken, eftersöka försvunna personer, omhänderta personer som är kraftigt berusade, ta hand om unga människor som riskerar skada sig själva eller andra, om- händerta psykiskt sjuka, se till att fotbollsmatcher kan genomföras utan bråk före, under och efter match m.fl. uppgifter som syftar till minskad brottslighet och ökad trygghet i samhället till att tillse att flyghavre hanteras på föreskrivet sätt. När det gäller polisens formella uppdrag och polisverksamhetens ändamål och uppgifter utgör bestämmelserna i polislagen (1984:387) och polisförordningen (1998:1558) den centrala regleringen. Av 1 § polislagen framgår att som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet skall polisens arbete syfta till att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra all- mänheten skydd och annan hjälp. I denna bestämmelse – liksom i övrigt i polislagen – används uttrycket polisen som ett kollektivt be- grepp för att beteckna såväl själva polisväsendet och dess olika myn- digheter som de hos polisen anställda tjänstemännen. Bestämmelsen är allmänt hållen. Anledningen härtill är, enligt förarbetena, att man inte velat försvåra en utveckling som innebär att polisens verksam- het för att upprätthålla ordning och säkerhet fortlöpande anpassas till förändringar i samhället. Man har i stadgandet inte heller velat ange huruvida en viss samhällsuppgift skall ankomma på polisen eller på något annat samhällsorgan. Denna bedömning får enligt lagstif- taren göras från fall till fall. I 2 § polislagen anges polisens huvudsakliga arbetsuppgifter. Till polisens uppgifter hör att 1) förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2) övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3) bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4) lämna allmänheten skydd, upp- lysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen och 5) fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Uppräkningen är inte uttömmande då det finns uppgifter som av ålder anses ankomma på polisväsendet men som inte uttryckligen kan inordnas i de särskilt angivna kate- gorierna. Enligt 3 § polislagen skall polisen samarbeta med Åklagarmyn- digheten samt med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Enligt bestämmelsen åligger det vidare polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Slutligen stadgas att andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. Polisens samarbete med ter sig naturligt inom ramen för den brotts- utredande verksamheten. Därutöver har polisen behov av ett väl fun- gerande kontaktnät med andra myndigheter och organ utanför den egna organisationen. Härmed avses såväl statliga och kommunala myndigheter som allmänna och enskilda organisationer. Som exempel på sådana organisationer kan nämnas folkrörelserna, olika typer av föräldraföreningar samt försäkringsbolagen. Ansvaret för att utveckla sådana kontaktnät åvilar enligt denna bestämmelse polisen som andra myndigheter åläggs att stödja polisen. I 1 kap. 5 och 6 §§ polisförordningen regleras polisens arbets- former. Enligt 5 § skall polisen organisera och planera verksamheten så att de samlade resurserna används så effektivt som möjligt och att därmed de mål uppnås och de riktlinjer följs som och regeringen har lagt fast.