sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Såväl som har också haft särskilda regeringsuppdrag att utreda eller följa konkurrenssituationen eller marknadsutvecklingen inom delar av vägtrafikområdet, bland annat med inriktning mot den svenska åkerinäringens konkurrens- situation och utvecklingen av marknaden för långväga busstrafik. I 6 kap. 17 § yrkestrafiklagen (1998:490) ställs också krav på att prövningsmyndigheten (länsstyrelserna, , ) i sin tillsyn ska verka för bland annat att den yrkesmässiga trafiken bedrivs under konkurrensvillkor som är lika för alla trafikutövare. I likhet med vad som gäller inom sjöfartsområdet finns det dock ingen myndighet inom vägtransportområdet som har ett generellt och uttalat ansvar för att följa marknadsutvecklingen från konkur- rens- eller konsumentsynpunkt. Av beskrivningen ovan framgår att ansvaret och uppgifterna i fråga om marknadsövervakning skiljer sig avsevärt i omfattning och inriktning mellan de olika trafikgrenarna. Mest omfattande och tydligast definierat är det ansvar som Järnvägsstyrelsen har. Även Luftfartsstyrelsen har ett uttalat ansvar för marknadsbevakning Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor med tydliga konkurrenspolitiska förtecken, även om detta ansvar inte är lika väl preciserat och författningsreglerat som på järnvägs- området. Även på sjöfartsområdet görs en systematisk marknads- bevakning som omfattar hela sektorn, men utgångspunkten är här mera näringspolitiskt än konkurrens- och konsumentpolitiskt betingad. På vägområdet, slutligen, kan man däremot knappast påstå att det förekommer någon systematisk marknadsbevakning. De insatser av detta slag som förekommer är mer punktvisa insatser inom ramen för sektorsuppdrag eller som resultat av särskilda regeringsuppdrag. Trafikslagen har olika förutsättningar Att transportmyndigheternas marknadsbevakning går olika långt i olika delar av transportsektorn är inte någon tillfällighet. Det beror i hög grad på att förutsättningarna inom de olika trafikgrenarna skiljer sig åt i olika avseenden. En viktig faktor är att det inom vissa trafikslag finns tydliga flaskhalsar som begränsar tillträdet till marknaden. Starkast gör sig detta gällande inom järnvägstrafiken, där spårkapaciteten men även tillgången till terminaler m.m. utgör en påtaglig begränsning inom i princip hela systemet. På luftfarts- området gäller motsvarande begränsningar, framför allt i form av den flygplatskapacitet som finns tillgänglig. Även kapaciteten i luftrummet börjar dock bli ansträngd i områden med mycket flyg- trafik. Inom sjöfarten kan det visserligen också finnas kapacitets- problem i hamnar och vissa trånga farvatten, men problemen är inte av den arten att de medför några påtagliga inskränkningar i mark- nadstillträdet. Samma sak får anses gälla även för vägtrafiken i stort, även om exempelvis trängselskatten i naturligtvis kan ses som en form av reglering av marknadstillträdet. Ett annat förhållande som varierar mellan trafikslagen är om trafiken har bedrivits under monopol och förekomsten av dominerande marknadsaktörer, som kan ha vuxit fram i skyddet av sådana monopol eller på annat sätt. På järnvägsområdet finns ett mycket påtagligt sådant arv, som dessutom fortfarande delvis är i kraft genom SJ AB:s ensamrätt till viss trafik. Men även på luft- fartsområdet finns en motsvarande historia av monopolverksamhet och en aktör, SAS, med en ganska dominerande ställning på den svenska marknaden. Vid en bolagisering av skulle dessutom en dominerande marknadsaktör tillkomma på infra- Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor Motsvarande samband finns inte lika tydligt på sjö- farts- och vägsidan, även om stora rederier och rederi- konstellationer dominerar den transoceana trafiken och en stor del av den svenska marknaden för långväga godstransporter på väg genom olika bolag har kommit att kontrolleras av den tyska staten. Utöver dessa skillnader mellan trafikgrenarna – som nog i hög grad kan förklara nuvarande variationer i marknadsbevakningsintensitet – finns naturligtvis många andra faktorer som påverkar behovet och förutsättningarna för marknadsbevakningsinsatser, exempelvis för- delningen mellan privat och yrkesmässig trafik, antalet marknads- aktörer och deras sammansättning i olika avseenden, fördelningen mellan inhemska och utländska aktörer, förekomsten av andra inträdesbarriärer än flaskhalsar i infrastrukturen etc. Behov av marknadsbevakning av hela transportområdet Genom att Transportinspektionen, i enlighet med de förslag vi tidigare lagt fram, kommer att överta Järnvägsstyrelsens och Luft- fartsstyrelsens uppgifter inom området så kommer marknads- bevakningsuppgifter att ingå i inspektionens verksamhet. Det finns enligt vår uppfattning inget skäl att inte överföra dessa uppgifter i sin helhet. Frågan är därför i första hand om det finns anledning att vidga denna uppgift till Transportinspektionens hela verksamhets- område. Förslagen om myndighetsuppgifter i delbetänkandet (jämför avsnitt 3.1) är formulerade så att de marknadsövervakande uppgifterna kan avse hela verksamhetsområdet utan inskränk- ningar. De bör alltså uppfattas så att vi anser att Transportinspek- tionen ska kunna genomföra denna typ av insatser inom hela transportområdet. Vår uppfattning i denna del baseras på bedömningen att finns ett fortlöpande behov av marknadsbevakningsinsatser över hela transportområdet och att detta behov kommer att öka som en följd av pågående och förväntade omstruktureringar, såväl på transport- marknaden som sådan som i organisationen av den statliga regleringen av transportmarknaden. Exempel på förändringar som har betydelse i sammanhanget är den fortgående internationalise- ringen av transportmarknaderna, som kan skärpa kraven på att följa upp att konkurrensen sker på de villkor som lagts fast för verksam- heten. Vidare kan marknader för privata företag komma att öppnas när det gäller exempelvis förarprövning, fordonsbesiktning, Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor kontroller av transportföretag samt innehav och drift av infra- strukturanläggningar som flygplatser, vägar och järnvägar. Vi bedömer att sådana förändringar kan föranleda särskilda behov av att bevaka konkurrens- och tillträdesvillkoren på de nya mark- naderna. Vi anser således att det redan från början bör ingå i inspektio- nens uppgifter att bevaka frågor om marknadstillträde samt mark- nads- och konkurrensfrågor i övrigt inom hela transportområdet. Detta med hänsyn till att Transportinspektionen kommer att ha dessa uppgifter på järnvägsområdet och luftfartsområdet och att det förefaller vara rationellt att förena en övervakning av olika transportmarknaders funktionssätt med de tillsynsuppgifter i övrigt som Transportinspektionen föreslås få. möjligheter att med stöd av konkurrens- lagen ingripa mot företag som missbrukar sin dominerande ställ- ning på transportområdet är i praktiken mycket små. Detta efter- som hela transportmarknaden anses som relevant marknad i sammanhanget. En effektivare marknadsövervakning skulle i detta fall kunna åstadkommas om Transportinspektionen gavs möjlighet att ingripa med stöd av konkurrensrättliga särregleringar. En sådan roll har t.ex. () inom området för elek- tronisk kommunikation. Möjligheten att ge Transportinspektionen en mer aktiv marknadsövervakande roll på transportområdet eller inom vissa delar av transportmarknaden, liknande den som PTS har inom sitt verksamhetsområde, bör därför enligt vår mening övervägas. Detta bör kunna ske inom ramen för de uppdrag och utvecklingsinsatser som vi föreslår i detta kapitel. Marknadsbevakningen kan ha olika form Att det bör ingå i Transportinspektionens uppgifter att bevaka frå- gor om marknadstillträde samt marknads- och konkurrensfrågor i övrigt inom hela transportområdet innebär emellertid inte att verk- samheten behöver ha samma form och omfattning över hela trans- portfältet. Vi föreställer oss således att verksamheten inom väg- och sjöfartsområdet åtminstone inledningsvis kan vara betydligt mindre formaliserad än inom t.ex. järnvägsområdet, där det finns en tydlig författningsreglering som styr insatserna. På de först- nämnda områdena kan det enligt vår bedömning vara tillräckligt att verksamheten återrapporteras i Transportinspektionens årsredovis- Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor ning eller om inspektionen annars finner det påkallat eller inom ramen för särskilda regeringsuppdrag. En mer formaliserad marknads- övervakning kan dock bli aktuell på begränsade delar av dessa områden, exempelvis vid en omreglering av fordonsbesiktnings- marknaden eller förarprovningen. Att bevakningsinsatserna bör vara anpassade till de skiftande förutsättningar och behov som finns på olika delmarknader hindrar inte att det bör finnas betydande möjligheter till erfarenhets- överföring mellan de olika verksamheter som sammanförs inom Transportinspektionen. Detta kan exempelvis gälla bevaknings- metoder, dokumentation av iakttagelser, rapporteringsrutiner etc. Vi anser att Transportinspektionen i myndighetens regleringsbrev bör ges i uppdrag att inleda ett utvecklingsarbete avseende sådana metoder och rutiner och att återrapportera resultaten i lämplig form. fortsatt huvudansvarig för konsumentfrågor I vårt delbetänkande har vi även föreslagit att det skulle kunna vara en uppgift för Transportinspektionen att övervaka villkoren för resenärer och köpare av godstransporttjänster. har, som tidigare framgått, i sitt remissyttrande över vårt del- betänkande framhållit att tillsynen över allmänna avtalsvillkor mellan konsumenter och näringsidkare är ett ansvar för . anser att ett förslag som innebär överföring av konsumentskyddande tillsyn måste vara mer genomarbetat. Verket avstyrker därför att Transportinspektionen ska ha i uppgift att övervaka villkoren för resenärer och köpare av godstransporttjänster i avvaktan på en grundlig utredning av förslaget. Vi har förståelse för synpunkter och beklagar att vår tidplan inte har medgett en mer utförlig behandling av frågan. Vårt förslag tar emellertid inte sikte på att Transportinspektionen ska överta tillsynsansvar eller uppgifter i övrigt. De insatser från Transportinspektionens sida som föresvävat oss ska således i första hand ses som en del av en allmän marknadsbevakning. På samma sätt som i fråga om konkurrensfrågor och marknadstillträde bedömer vi att det kan vara rationellt att förena en bevakning av olika transportmarknaders funktionssätt från konsumentsynpunkt med de tillsynsuppgifter i övrigt som Transportinspektionen föreslås få. Vi bedömer att en sådan bevakning i huvudsak skulle kunna ha den Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor mindre formaliserade form som beskrivits ovan. ska naturligtvis dubbelarbete och överlappningar i ansvar i förhållande till bland annat undvikas. Det är alltså inte frågan om att Transportinspektionen på detta område ska kunna träffa egna överenskommelser med transport- företagen på det sätt som gör eller att på annat sätt ha mandat att ingripa på marknaden. Transportinspektionens uppgift bör i stället vara att följa utvecklingen på marknaden med utgångspunkt i de bestämmelser om passagerarnas och gods- transportkunders rättigheter som finns i regelverken på sjöfarts-, luftfarts- och järnvägsområdet och genom lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. En sådan bevakning bör givetvis ske i samverkan med och kunna utmynna i att Transportinspektionen redovisar sina iakttagelser för Konsument- verket eller – om så är påkallat – för regeringen. Vi ser i denna del också en klar koppling till att villkoren för resenärer och köpare av godstransporttjänster i allt högre utsträckning måste utformas inom ramen för EU och andra internationella regelverk. Som exempel på en tänkbar uppgift för Transportinspektionen kan vidare nämnas att det i förarbetena (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:3089) till lagen (2006:1116) om information till passagerare m.m. har angetts att bestämmelserna inte bör vara straffsanktionerade och att det därför inte heller bör kopplas några tillsynsregler till bestämmelserna. Däremot ansåg regeringen att en lämplig myndighet borde ges i uppdrag att efter lagens ikraftträdande göra en översyn av hur lagen efterföljs och i vad mån den har haft en positiv inverkan på resenä- rernas situation samt för det fall det bedöms erforderligt lämna för- slag på hur lagen bör kompletteras. Detta skulle enligt vår bedöm- ning kunna vara en uppgift för Transportinspektionen. Rollfördelning och samverkansformer bör belysas närmare Vår bedömning är alltså fortsatt att Transportinspektionen bör ha i uppgift att bevaka utvecklingen på transportmarknaden och att denna bevakning bör avse såväl konkurrens- som konsument- intressen. Det är dock angeläget att rollfördelningen och samver- kansformerna i förhållande till såväl som Kon- sumentverket belyses ytterligare. Vi föreslår därför att Trans- portinspektionen ska få i uppdrag att i samråd med Marknads-, konkurrens- och konsumentfrågor och närmare utreda hur Transportinspektionens marknadsbevakning bör utformas för att myndigheternas samlade insatser ska bli så effektiva och verkningsfulla som möjligt. Vi vill avslutningsvis framhålla att det finns skäl att skilja på den marknadsbevakning utifrån ett konkurrens- och konsument- perspektiv som enligt våra förslag bör ingå i Transport- inspektionens uppgifter och de mer generella sektorsinsatser och näringspolitiskt motiverade bevakningsuppgifter som vissa trafik- verk har . Dessa senare uppgifter bör enligt vår mening inte ingå i Transportinspektionens ansvar. ser vi en risk för att dessa olika bevakningsuppgifter kan överlappa varandra, exempelvis när det gäller den informa- tionsinsamling om förhållandena i transportsektorn som är nöd- vändig. För att undvika dubbelarbete och onödig belastning på upp- giftslämnare med flera är det därför angeläget att Transportinspek- tionen och övriga berörda transportmyndigheter tillsammans utveck- lar en ändamålsenlig arbetsfördelning i dessa avseenden och utbyter information i den utsträckning som krävs. Enligt vår mening skulle , med hänsyn till myndighetens övriga uppgifter inom området, lämpligen kunna initiera och organisera en sådan samordning av infor- mationsinsamlingen mellan transportmyndigheterna. 4Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Förslag: Transportinspektionen ska ha ett övergripande ansvar för kontrollen av vägtransporter och vägtrafik. Transport- inspektionen ska i samverkan med övriga berörda myndigheter ansvara för att utveckla en samordnad svensk kontrollstrategi för vägtransporter och vägtrafik. Denna kontrollstrategi ska omfatta samtliga kontrollområden för nyttotrafiken på väg och baseras på ett heltäckande riskvärderingssystem. Transportinspektionen övertar Polisens ansvar för kontrollen av kör- och vilotider hos företag. Från samma tidpunkt övertar Transportinspektionen uppgifter när det gäller normgivning, tillsyn m.m. inom ramen för lagstiftningen om vägarbetstider samt lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget. Även tillsynen och eventuella andra bemyndiganden inom ramen för den reglering av kör- och vilotiderna vid internationell järn- vägstrafik, som regeringen föreslagit, hänförs till Trans- portinspektionens ansvarsområde. Polisen ska även fortsättningsvis svara för kontrollen på väg. Kontrollerna av kör- och vilotiderna inom nyttotrafiken ska successivt utökas, mätt i kontrollerade arbetsdagar, så att kraven i EU:s s.k. kontrolldirektiv uppfylls. De ska tills vidare fördelas lika mellan kontroll på väg och kontroll hos företag. Under den uppbyggnadsfas som krävs för att möta de ökade kraven på kontroll av kör- och vilotider ska företagskontrollerna inriktas främst på hur företagen följer reglerna. första hand inriktas mot hur förarna följer reglerna. Ett avgiftsbaserat sanktionssystem, riktat mot företags över- trädelser av kör- och vilotidsreglerna, ska införas från och ersätta motsvarande straffsanktion. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik sanktionssystem med böter ska tills vidare behållas vid överträ- delser, begångna av förare. Kontrollen av hur företagen följer kör- och vilotidsreglerna och bestämmelserna i vägarbetstidslagen, samt den normgivnings-, tillstånds- och tillsynsverksamhet i övrigt inom området som Transportinspektionen svarar för, ska finansieras med avgifter . Företag som innehar tunga lastbilar, tunga släp eller bussar, men inte behöver trafiktillstånd för sin verksamhet, ska anmäla fordonet för registrering i . får i uppdrag att i samverkan med Rikspolisstyrel- sen förbereda införandet av en ny organisation för kontrollen av kör- och vilotiderna i företag. uppdrag övertas av Transportinspektionen från . får i uppdrag att föreslå hur en ökad lik- formighet ska åstadkommas i kontrollen på väg i olika delar av landet samt hur bilinspektörernas befogenheter kan utökas för ett effektivare utnyttjande av befintliga kontrollresurser. övergripande ansvar för överlastavgifter över- förs till Transportinspektionen . Bedömning: Möjligheterna att från införa en obligatorisk årlig självdeklaration av företags efterlevnad av kör- och vilotiderna och bestämmelserna i vägarbetstidslagen bör utredas. Vidare bör möjligheten att genom auktorisation eller förordnande anlita privata företag för kontroll hos företag utre- das. De sanktioner som utgår i vid överträdelser av kör- och vilotiderna framstår vid en internationell jämförelse som låga. Sanktionssystemet bör därför ses över för att uppnå en större över- ensstämmelse med vad som gäller i länder, som är jämförbara med , samt för att öka sanktionernas verkan på den växande internationella vägtrafiken. Olika mätningar visar att de tunga fordonens tekniska till- stånd har betydande brister. Ett verkningsfullt sätt att komma till rätta med den bristfälliga fordonstekniska statusen, vore att minska tidsintervallen i de obligatoriska kontrollbesiktningarna för tunga fordon eller att basera intervallen på körsträcka i stäl- let för kalendertid. En sådan förändring bör övervägas, men ett slutligt ställningstagande måste underbyggas med bättre under- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik lag i form av de kostnader och vinster för företag och samhälle som en sådan förändring skulle ge upphov till. Vid en öppning av besiktningsmarknaden fordras att nödvän- diga föreskrifter utvecklas och att det kan byggas upp tillräcklig kompetens hos tillsynsmyndigheterna. Transportinspektionen bör vara behörig myndighet för dessa frågor. Det kommer att ställa stora krav på Transportinspektionen när det gäller att utveckla nya föreskrifter och etablera en fungerande tillsyns- organisation. Vid en öppning av besiktningsmarknaden bör till- gången till aktuell och tillförlitlig statistik över besiktnings- resultaten säkerställas. Frågor om kontroll av vägtransporter och vägtrafik behandlades i delbetänkandet, avsnitt 4.5.3 samt i en särskild bilaga till betänkan- det (Bilaga 15). Utredningens överväganden utmynnade i förslag om att Väg- verkets ansvar för normgivning och tillstånd m.m. i fråga om kon- troll av kör- och vilotider samt flygande inspektion och annan kontroll på väg skulle föras över till Transportinspektionen från . Frågan om hur kontrollen av arbetstider, företag, förare och fordon inom yrkestrafiken i stort bör organiseras och finansieras och hur olika uppgifter ska fördelas mellan myndigheterna bedömdes vara lämpligast att pröva i ett sammanhang i samband med att och Polisen avrapporterar regeringsuppdraget att se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna. Det framhölls vidare att det i en sådan prövning också ingår att föreslå hur ska möta de åtaganden som gjorts inom EU om en stegvis utökning av kontrollen av kör- och vilotider fram /2012. Förutom de frågor som omfattas av och Polisens regeringsuppdrag angav vi i delbetänkandet att vi även avsåg att behandla den reglering och tillsyn som sker genom med stöd av vägarbetstidslagen. Vi återkommer därför nu till dessa frågor. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik () föreslår att Transportinspektionen övertar tillsynen enligt vägarbetstidslagen. Detta skulle medföra att färre myndigheter blir involverade i tillsynen av mobila arbetstagare, vil- ket enligt AV är i linje med regeringens handlingsplan för regel- förenkling. Om utredningen kommer fram till att ansvaret inte bör överföras bör en avgiftsfinansiering av verksamheten övervägas enligt AV. Vägtrafikinspektionen ställer sig bakom utredarens förslag om normgivning och tillstånd i fråga om kontroll av kör- och vilotider m.m. Inspektionen anser att den tillsyn enligt vägarbetstidslagen som utövas av bör föras över till Transportinspektionen. Detsamma gäller Polisens ansvar för före- tagskontroller av kör- och vilotider. anser att det leder till problem om kontrollverksamheten avseende arbetstider delas upp på flera myn- digheter. Ansvaret för både kontrollen av kör- och vilotider och enligt vägarbetstidslagen bör därför enligt överföras till Transportinspektionen. ställer sig mycket kritiskt till förslaget att avgiftsfinansiera bland annat kontrollen av kör- och vilotider. framhåller att avregleringen av bilprovnings- verksamheten har avgörande betydelse för Polisens framtida kon- trollverksamhet. Vidare påpekas att den automatiska trafikkon- trollen, ATK, inte nämns i delbetänkandet och att verksamheten bygger på god samverkan mellan som huvudman och Polisen som ansvarig för den operativa verksamheten. Rikspolis- styrelsen anser vidare att det är önskvärt att kraven på ett s.k. risk- värderingssystem för kontroll av vägtransport behandlas i slut- betänkandet. anser att det finns all anledning att utredningen beaktar såväl normgivning som tillsyn och tillstånds- givning beträffande ombordanställdas arbetsmiljö. Arbetsmiljö- arbetet har en undanskymd roll i orga- nisation. Föreningen hemställer därför att den nya myndigheten prioriterar och utökar sina kontroller av vilotiderna tillsammans med på såväl svenska som utländska fartyg. Föreningen anser också att det bör övervägas om ansvaret för arbetsmiljöarbetet ombord på fartyg bör läggas på Arbetsmiljö- verket. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik framhåller att det är viktigt att man vid val av organisation för flygande inspektion och kontroll av kör- och vilo- tider beaktar grundkravet att det inte blir tal om tillsyn över egen verksamhet. anser också att , som medlem av EU, måste följa EU-gemensamma krav på omfattning och dess- utom är skyldig att rapportera om erfarenheter från denna kontrollverksamhet till kommissionen. pekar vidare på att det drivs två stora förändringsarbeten – nya ramdirektiv och omregleringen av besiktningsverksamheten. Det är arbeten som kräver mängder med resurser från såväl departement som avdelningar/grupper som berörs av bildandet av Transportinspektionen. ser framför sig stora problem med att mobilisera den mängd resurser till Transportinspektionen, som kommer att krävas för att resulta- tet av kommande förändringsarbete ska uppfylla rätt kvalitetsnivå. För registrerings- och lämplighetsbesiktning saknas myndighets- föreskrifter för kontrollens omfattning, kontrollmetoder etc. Sådana behövs redan i en monopolsituation och är oundgängliga på en omreglerad marknad. En ny besiktningsmetod för s.k. enskilt godkännande enligt det nya ramdirektivet är vidare en stor föränd- ring som måste detaljregleras. i anser att överlastavgifter visserligen har en koppling till yrkestrafikfrågor men att mycket talar för att bör handlägga dessa uppgifter. Nuvarande organisation av kontrollen av arbetstider och fordon på väg och hos företag har vi beskrivit relativt utförligt i vårt del- betänkande med tillhörande bilagor. I detta sammanhang diskute- rade vi också översiktligt olika utvecklings- och organisations- alternativ, främst med avseende på de myndighetsuppgifter som föranleds av EG-förordningen om kör- och vilotider, fordons- förordningen och vägarbetstidslagen. Det finns därför ingen anled- ning att återupprepa denna beskrivning här.