sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — En utvidg- ning av grundlagsskyddet för den personliga integriteten kan i denna modell komma till stånd endast om skyddet utformas som en begränsning av statsmakternas normgivningsbefogenheter på motsvarande sätt som skett i 2 kap. 3 § första stycket RF (om politisk åsiktsregistrering) eller i den här mer relevanta förebilden i 2 kap. 6 § RF jämförd med 2 kap. 12 § RF (om husrannsakan, hemlig avlyssning m.m.). Vad som kan komma i fråga är således att, inom ramen för regeringsformens givna systematik, utvidga skyd- det i grundlagen till att omfatta ytterligare fall av integritets- inskränkande förfaranden från det allmänna, exempelvis i form av hemlig övervakning och omfattande registerkartläggningar. Kom- mittén återkommer i avsnitt 7.2 till vilka ytterligare fall det här bör vara frågan om. Ett på detta sätt utvidgat grundlagsskydd stärker medborgarnas rätt att slippa bli utsatta för integritetsintrång från det allmännas Kommitténs överväganden och förslag Varje gång statsmakterna vill införa nya integritetsinskränk- ningar måste detta ske i form av lagstiftning som underkastas det kvalificerade förfarande och det minoritetsskydd som föreskrivs i 2 kap. 12 § RF. Inskränkningarna måste också prövas gentemot de krav på ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionerlighet som innefattas i samma stadgande. Om trots detta en integritets- begränsande bestämmelse skulle beslutas som uppenbart inte står i proportion till dess ändamål, kan bestämmelsen dessutom åsidosättas i rättstillämpningen med stöd av 11 kap. 14 § RF. Lagändringar såsom de nu skisserade förbättrar grundlags- skyddet på ett substantiellt och inte endast symboliskt sätt. De bidrar även till att i regeringsformens fri- och rättighetskapitel synliggöra behovet av integritetsskydd och upprätta någon form av balans i förhållande till andra grundlagsskyddade rättigheter. Den brist på jämvikt som råder kan i längden bli besvärande för trovärdighet som konventionsstat, eftersom den avvägning mellan rätten till ett fredat privatliv och andra fri- och rättigheter som återfinns i endast i ringa mån återspeglas i den svenska grundlagen. 7.1.3.2Rättighetsskyddet får substans genom bestämmelser i vanlig lag Grundlagarna har en övergripande betydelse för fri- och rättighets- skyddet genom att deras anda förväntas genomsyra den vanliga lagstiftningen. I rättslig mening är det genom grundlagarna de gränser fastställs som lagstiftaren har att hålla sig inom när frågan om att inskränka den enskildes grundläggande fri- och rättigheter gentemot det allmänna aktualiseras. Däremot säger grundlagarna inte mycket om vilka inskränkningar i dessa rättigheter som faktiskt gäller i förhållande till det allmänna. Den bilden framträder först när man undersöker i vilken utsträckning lagstiftaren i den vanliga lagstiftningen har utnyttjat sig av sina i grundlagarna angivna befogenheter att inskränka rättigheterna. Eftersom bestämmelser i grundlagarna inte kan göras gällande enskilda emel- lan, kan man inte heller av grundlagarna utläsa vilka rättigheter enskilda har i förhållande till andra enskilda. Även i detta fall är det alltså i den vanliga lagstiftningen som gränserna utstakas för vad som är tillåtet. Kommitténs överväganden och förslag Sammanfattningsvis är det inte grundlagarna utan den vanliga lagstiftningen som ger substans åt den enskildes rättigheter i för- hållande till det allmänna likaväl som i förhållandet till andra enskilda. En konsekvens härav är att krav på rättighetsskydd liksom målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF om att det allmänna skall värna den enskildes privatliv i allt väsentligt måste uppfyllas genom bestämmelser i den vanliga lagstiftningen. 7.1.3.3Skilda metoder att bota brister i den vanliga lagstiftningen Kommitténs kartläggning och analys visar att skyddet för den personliga integriteten i den vanliga lagstiftningen brister på två i princip skilda sätt. Dels är integritetsskyddet i vissa avseenden otillräckligt eller felaktigt utformat inom de olika sakområden som kommittén har undersökt. Det är alltså här fråga om specifika brister i de regelverk som rör brottsbekämpning, försvarsverk- samhet, forskning, hälso- och sjukvård, skola och skolhälsovård, arbetsliv m.m. Dels ger lagstiftningen i vissa situationer ingen möjlighet för den vars integritet har blivit kränkt att få sin sak prövad i domstol. Det handlar här om en brist på ett sådant effektivt rättsmedel som den skall vara garanterad tillgång till vars rätt enligt har blivit kränkt. I båda dessa fall har kommittén att förhålla sig till det direktiv- bundna förbehållet att kommittén inte får presentera förslag till lösningar som begränsar friheten att uttrycka sig i de grundlagsskyddade massmedierna. Eftersom en betydande del av integritetsskadorna uppkommer genom publicering i pressen och på de webbsidor som till följd av lagändring åtnjuter grundlagsskydd, inställer sig frågan i vad mån det är meningsfullt att föreslå lagstiftningsåtgärder som inte får ges effekt på det område där många av de allra mest svårartade integritetskränk- ningarna sker. Lönar det sig att exempelvis föreslå ett förbud mot olovlig spridning av bilder som visar igenkännbara människor i sexuellt förnedrande situationer, när en sådan spridning ändå skulle kunna fortgå på grundlagsskyddade webbsidor utan risk för straff eller skadestånd? Det är den typen av frågor som kommittén har att ta ställning till på grund av att, som det uttrycks i direktiven, integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade mass- medierna inte skall omfattas av uppdraget. Kommitténs överväganden och förslag Kommittén har för sin del kommit fram till att den oavsett denna direktivbestämda begränsning bör överväga och lägga fram förslag till lagstiftning, om det även utanför det mediala området finns omfattande och verkliga integritetsskyddsproblem som kan avhjälpas genom någorlunda generella lagstiftningslösningar. Det får sedan bli statsmakternas sak att överväga i vad mån lag- stiftningen bör utvidgas till att omfatta också de grundlags- skyddade medierna. De lagstiftningsåtgärder som härvid kan bli aktuella bör, som framgått, inriktas dels på vad som kan kallas vanlig materiell metod, dels på frågan om det bör införas generellt förbättrade möjligheter att föra tala om upprättelse och kompensation vid fall av kränk- ning. 7.1.3.4Materiella förbättringar av integritetsskyddet i vanlig lag En mycket ambitiös utgångspunkt vore att söka åstadkomma en helt ny integritetsskyddslag som i princip uttömmande reglerar vilka inskränkningar i den personliga integriteten som är tillåtna respektive förbjudna. Denna tanke har då och då väckts men avvi- sats såsom ogenomförbar. bedömde professor ett sådant projekt som orealistiskt med hänvisning till att konflikter och lösningarna är säkerligen i alltför hög grad 'inkapslade' i omgivande rättsstoff från skilda fält för att kunna lösryckas ur sitt sammanhang och föras ihop på sådant sätt (SvJT 1971 s. 732). Frågan om en samlad integritetsskyddslag togs även upp av justitierådet Per Jermsten i promemorian Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51). Jermsten avstod emeller- tid från att försöka utveckla principerna för en sådan reform, med tanke på de samordningssvårigheter som skulle tillstöta i för- hållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Inte heller i andra länder förefaller idén om en särskild integritetsskyddslag ha bedömts som möjlig att förverkliga. För del synes den allmänna uppfattningen ha sammanfattats väl av professor (Retsbeskyttelse av personlig særpreg, for rettsvitenskap, 5/2003): - - med så heterogene og mangfasetterte saksforhold som man her står overfor, er det grunn til å tvile på om en lov kan gjøres så precis at den Kommitténs överväganden och förslag vil være til nevneverdig hjelp når de konkrete avgjørelser skal treffes. Det är nok heller ikke realistisk å forvente aktiviteter fra lovgiveren på dette området - -. Det är också kommittén uppfattning att mångfalden av intrikata samband med lagstiftningen i övrigt gör det vanskligt att försöka få rum med alla typer av intresseavvägningar och konfliktsituationer i ett enda lagverk. En antydan om komplexiteten i en sådan lag- stiftning ges om man betänker hur komplicerat integritetsskyddet är uppbyggt i personuppgiftslagen, som ändå bara reglerar ett enda rättsområde. Svårigheter skulle också uppkomma när det gäller att avgöra i vad mån bestämmelser som identifieras som integritets- skyddande bör brytas ut ur befintliga lagar, t.ex. den nämnda personuppgiftslagen, för att inkluderas i en ny särskild integri- tetsskyddslag. Den infallsvinkel som mot denna bakgrund förefaller mest fruktbar synes inte vara att påbörja ett gigantiskt lagstiftnings- arbete med oviss utgång, utan att börja med att ställa sig frågan om det finns någon viss typ av kränkning där bristen på integri- tetsskydd är särskilt påfallande och får oacceptabla konsekvenser. Om så är fallet bör nästa fråga bli om det går att genom en generell lagstiftning åstadkomma ett väsentligt förbättrat skydd mot sådana kränkningar. För kommitténs vidkommande måste förutsättningen dock vara att det går att hantera uppgiften inom dess givna ramar. Som kommitténs direktiv är utformade ligger det nämligen utanför dess uppdrag och förutsättningar i övrigt att djupstudera och lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lag- stiftningen. Denna begränsning är på sitt sätt självfallen, eftersom det vore närmast orimligt att förvänta sig att kommittén skulle besitta sådan ingående kunskap inom en mångfald sektorer av samhällslivet att den skulle kunna lämna väl underbyggda förslag till kompletterande lagstiftning på alla de områden där brister kunnat påvisas. Kommittén redovisar nedan i avsnitt 7.3 sina över- väganden i denna del. 7.1.3.5Frågan om tillgång till effektivt rättsmedel lämpar sig inte för en helt generell lösning Det kan förefalla självklart att den som utan godtagbar anledning har fått sin personliga integritet kränkt bör ha möjlighet att få sin sak prövad och få gottgörelse om en kränkning konstateras, och Kommitténs överväganden och förslag detta oavsett om det allmänna eller någon annan påstås bära skuld till kränkningen. Målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF kan också sägas ge uttryck för att en sådan möjlighet alltid bör finnas när någon på rimliga grunder kan göra gällande en integritetskränkning. Kravet på att medborgarna skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel är centralt i och har för den svenska rättsordningens vidkommande skärpts genom att konventionen har fått ställning av svensk lag. Om något annat inte är särskilt stadgat utgår den svenska rättsordningen från att rätt till skadestånd med anledning av en kränkning föreligger endast om den kränkande handlingen är brottslig. När det gäller förhållandet mellan enskilda är det därför naturligt att i första hand undersöka om en brist i rätten att föra talan om upprättelse hör samman med att det kränkande för- farandet inte är men måhända borde vara straffbart. Straffbeläggs förfarandet följer en möjlighet till gottgörelse så att säga med på köpet, genom att det i anslutning till en process som syftar till att få brottet fastställt också ges möjlighet att föra talan om skadestånd. Den nu beskrivna utgångspunkten beträffande rätten till rättsmedel vid kränkning av den personliga integriteten bör sålunda utgöra grund för kommitténs överväganden om det bör införas regler som ger en utvidgad tillgång till sådant rättsmedel. Det förekommer att lagar på speciella områden, där den enskil- des integritet kan uppfattas vara särskilt utsatt för risken att en kränkning sker, innehåller kompletterande bestämmelser som ger rätt till prövning av påstådda kränkningar utan att det ställs krav på att ett brott har begåtts. Sådana särskilda möjligheter att föra talan om gottgörelse finns både när det gäller enskildas förhållande till det allmänna och när det är fråga om förhållandet enskilda emellan. Från skolans område kan exempelvis nämnas den möjlighet som finns att få en prövning till stånd enligt lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Personuppgiftslagen är ett annat exempel, som ger den enskilde möjlighet att klaga på hur hans eller hennes person- uppgifter har behandlats även i fall då ett brott inte har begåtts. I sammanhanget kan också nämnas att det pågår en utredning som syftar till att åstadkomma en lagreglering av skydd för den enskildes personliga integritet i arbetslivet. Om sådana särskilda bestämmelser om rättsmedel saknas, får alltså i stället den generella skyddslagstiftning som finns i framför allt och skadeståndslagen åberopas. Kommitténs överväganden och förslag melserna i dessa lagar är generella såtillvida att de gäller inom alla delar av samhällslivet. är bestämmelserna begränsade genom att de bara omfattar vissa typer av kränkande handlingar. Det är emellertid tydligt att det kan uppkomma fall av omoti- verade kränkningar av den personliga integriteten där vare sig eller annan lagstiftning kan åberopas till stöd för den enskildes rätt att föra talan om skadestånd eller annan upprättelse. Av den anledningen har vid åtskilliga tillfällen fått kritik av för att inte ha uppfyllt kravet i artikel 13 i om tillgång till ett effektivt rättsmedel när det gäller vissa kränkningar i förhållande till konventionen som begåtts av det allmänna. För kommittén gäller det att undersöka om en sådan brist alltjämt kvarstår, och i så fall hur stor och allvarlig denna brist är, för att sedan överväga om det finns tillräcklig anledning att föreslå en generell lagstiftning som skulle kunna reducera problemet. Som framgått är kommittén dock förhindrad att presentera förslag som skulle bota bristen på ett effektivt rättsmedel i de fall då integritetskränkningen begås genom publicering i grundlagsskyddade medier. Bristen på tillgång till ett effektivt rättsmedel i förhållande till det allmänna har, som redan nämnts, föranlett kritik från . Ett tecken på att en sådan brist i den svenska lagstiftningen i förhållande till allt- jämt kvarstår är att har utveck- lat en förhållandevis liberal praxis när det gäller att ge kränkta personer möjlighet till upprättelse. har Högsta dom- stolen, som förklaring till att den ansett sig kunna döma ut skadestånd utan annat lagstöd än , uttalat att staten inte bör kunna freda sig mot skadeståndsskyldighet genom att åberopa sin egen försummelse att uppfylla en konventions- grundad förpliktelse att införa lagregler om skadeståndsskyldighet. Staten har å sin sida initierat ett lagstiftningsarbete som i huvudsak syftar till att kodifiera de högsta rättsinstansernas praxis. Mot denna bakgrund förefaller det stå klart att bristen på ett effektivt rättsmedel i fall av kränkning numera är mindre besvä- rande för som konventionsstat än tidigare som det i särskild ordning övervägs förändringar i skadeståndslagen i syfte att befästa denna mer generösa syn på enskildas möjligheter att få ersättning. Trots detta kan det finnas anledning att ta ställ- ning till frågan om det finns skäl att gå ett steg längre och i rätts- ordningen införa en generellt verkande möjlighet till upprättelse Kommitténs överväganden och förslag vid oberättigade kränkningar av den personliga integriteten. Denna möjlighet skulle kunna bestå av en generell ansvarsbestämmelse som träffar den som på ett oförsvarligt sätt kränker någon annans integritet. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas så att den medför rätt till ersättning oavsett om det är det allmänna eller någon annan enskild som orsakat kränkningen. Det skulle i så fall stå klart att uppfyller sin förpliktelse enligt Europakonven- tionen att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel, bortsett från fall då någons integritet kränkts genom publicering i grundlagsskyd- dade medier. En bestämmelse av angiven innebörd skulle emellertid ingalunda vara problemfri. Bristen på precision i straff- eller skadestånds- stadgandet skulle göra det svårt för medborgarna att veta om ett visst beteende är tillåtet eller inte. I praktiken skulle det bli en uppgift för domstolarna att ganska fritt och utan närmare väg- ledning av lagtexten bedöma om en kränkning är tillräckligt all- varlig för att medföra ansvar. En allmänt hållen bestämmelse till skydd för den personliga integriteten skulle också kunna lägga en hämsko på arbetet med att ta fram skyddsbestämmelser speciellt anpassade för vissa områden, såsom för arbetsrättsområdet där ett lagstiftningsarbete pågår. Ett annat, kanske avgörande skäl mot en generell bestämmelse om ansvar vid angrepp på annans rätt till integritet är att det torde vara svårt att få allmän acceptans för en sådan utvidgning av det förbjudna området, i synnerhet om ett förslag i den riktningen uppfattas som en inskränkning av yttrandefriheten. De försök som tidigare gjorts att lagstiftningsvägen få till stånd en generell möjlighet till upprättelse vid integritetskränkning, har heller inte slutat väl. Senast mötte ett förslag av Justitiekanslern om skadeståndsansvar vid oförsvarliga och grova kränkningar av annans privatliv omfattande kritik, och föranledde den dåvarande justitieministern att offentligt ta avstånd från den typen av lag- stiftning. Både det minskande behovet av och de betydande svårigheterna med en lagstiftning som ger en generell möjlighet att föra talan om upprättelse vid fall av oberättigade integritetskränkningar tycks alltså tala för att den typen av lösningar bör undvikas. På samma sätt som när det gäller förstärkningar av det materiella integri- tetsskyddet i vanlig lag, synes det med avseende på kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel vara mest tillrådligt att ställa in Kommitténs överväganden och förslag siktet på områden där behovet är särskilt påfallande. Kommittén redovisar sina överväganden i denna fråga i senare avsnitt. 7.1.4Också andra åtgärder än lagstiftning bör övervägas Kommittén har uppfattat sina direktiv så, att den också kan över- väga och föreslå åtgärder som inte avser lagstiftning. Som redan konstaterats finns det anledning att räkna med att den problematik kring integritetsskyddet som lyfts upp i ljuset genom kommitténs kartläggning och analys får bättre uppmärksamhet och en seriös behandling i framtida lagstiftningsarbete. Detta kan dock inte annat än marginellt påverka kommitténs övergripande bedömning att det också finns ett behov av lagstiftningsåtgärder för att stärka skyddet för den personliga integriteten. En balanserad och kvalitativt högtstående lagstiftning är natur- ligtvis av grundläggande betydelse för rätten till skydd för den personliga integriteten. Även ett väl avvägt och genomtänkt regelverk kan emellertid förfela sin verkan om inte också tillämp- ningen av reglerna håller måttet. En nyckelfaktor i det samman- hanget är en fungerande tillsynsverksamhet. Genom en god tillsyn och kontroll kan brister upptäckas och initiativ tas till förbätt- ringar, såväl då utvecklingen har gjort att lagstiftningen behöver ändras som då bristerna snarare beror på fel och tillkorta- kommanden hos de tillämpande myndigheterna. Som framgått har kommittén vid sina inledande överväganden funnit att det inte är realistiskt att försöka förbättra integritets- skyddet genom en generell lagstiftning som skulle innefatta en generell talerätt vid alla former av kränkningar, oavsett om kränkningen påstås ha begåtts av någon annan enskild eller av det allmänna. Kommittén har i stället förordat ett vidareutvecklande av den i svensk rätt begagnade materiella metod, som innebär att man i lagstiftningen noga beskriver och avgränsar vilka förfaranden som är otillåtna och på detta sätt täpper till eventuella luckor i rättighetsskyddet. Användandet av en sådan metod ställer dock krav på samordning så att lagstiftaren får överblick och beredskap att vid behov föreslå förändringar i skyddet. Endast så kan enhet- lighet uppnås inom och mellan de skilda regelverken, och endast så skapas förutsättningar för lagstiftaren att anlägga en helhetssyn på integritetsskyddet. Kommitténs överväganden och förslag Det kan därför, vid sidan av förändringar i själva lagstiftningen, finnas anledning att söka få till stånd en bättre tillsyn och sam- ordning så långt det är möjligt av tillkommande lagstiftning som på olika sätt får betydelse för den personliga integriteten. En åtgärd som därvid synes böra undersökas, är inrättandet av ett integri- tetsskyddsråd med uppsikt över hela integritetsskyddsområdet. Kommittén pekade på denna möjlighet redan i sitt delbetänkande. Ett alternativ skulle kunna vara att utveckla och bredda Data- inspektionens roll i sammanhanget. Vid sidan härav är en möjlighet som skulle kunna prövas för att öka kunskaps- och medvetande- nivån på integritetsskyddsområdet att regeringen regelbundet informerar om utvecklingen. 7.2Materiellt skydd i grundlag Kommitténs förslag: I 2 kap. 6 § RF införs ett nytt andra stycke där det anges att varje medborgare, utöver vad som i övrigt gäller enligt paragrafen, gentemot det allmänna är skyd- dad mot intrång, om det sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Det nya grundlagsskyddet skall kunna begränsas bara i den särskilda ordning som föreskrivs i 2 kap. 12 § RF. Stadgandet i 2 kap. 3 § andra stycket RF om att det i lag skall finnas bestämmelser till skydd för kränkning av den personliga integriteten genom registrering av uppgifter med hjälp av auto- matisk databehandling, upphävs. 7.2.1Det finns behov av att införa ett utvidgat materiellt grundlagsskydd för den personliga integriteten Kommitténs kartläggning och analys har visat att lagstiftaren inte lägger tillräcklig vikt vid integritetsskyddsaspekter när ny lagstift- ning arbetas fram. Även rent allmänt värderas integritetsskyddet förhållandevis lågt i lagstiftningen. En bidragande orsak till detta får anses vara att det i grundlagen inte finns någon rättsligt ver- kande bestämmelse om medborgarnas rätt till skydd för personlig integritet som balanserar de övriga fri- och rättigheter som med- borgarna är tillförsäkrade. Kommitténs överväganden och förslag Från svensk lagstiftning under grundlagsnivån som syftar till att skydda den personliga integriteten kan exempel hämtas där skyddet har motiverats utifrån en helhetssyn på värdet av detta skydd. Genom en sådan helhetssyn erkänns och betonas respekten för människovärdet och för varje människas rätt till självbestämmande. Motsvarande helhetssyn kan inte sägas utgöra grunden för det materiella skydd för den personliga integriteten som regleras i 2 kap. 3 och 6 §§ RF. Det materiella grundlagsskyddet motiveras främst utifrån syftet att skydda den fria åsiktsbildningen, och det är också enbart detta skyddsintresse som enligt 2 kap. 12 § RF uttryckligen inte får urholkas. Det kan alltså konstateras att regeringsformen och dess för- arbeten inte har utformats med beaktande av behovet av en grund- läggande principiell diskussion om värdet av rätten till integritets- skydd. I den kartläggning som kommittén redovisade i sitt del- betänkande har det visat sig att frånvaron av en sådan diskussion, som skulle ha kunnat tjäna som en utgångspunkt när intresset av att värna den personliga integriteten ställs mot andra grund- läggande fri- och rättigheter, har lett till omotiverade negativa konsekvenser för integritetsskyddet. Det förhållandet att lagstifta- ren inte lägger tillräcklig vikt vid integritetsskyddsaspekter när ny lagstiftning arbetas fram och att integritetsskyddet rent allmänt värderas lågt kan således delvis antas ha sin förklaring i denna omständighet. I kommitténs direktiv återges ett uttalande av konstitutionsutskott enligt vilket siktet bör vara inställt på att åstadkomma en teknikoberoende lag till skydd för den personliga integriteten.