sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Förslagen bör således kunna leda till ett fördjupat samarbete inom detta område som gynnar effektiviteten i brottsbekämpningen. Vi bedömer också att egen kontrollverksamhet kommer att gynnas, om får en uttrycklig skyldig- het att lämna uppgifter till utan att behöva göra en sekretessbedömning i det enskilda fallet. Informationsflödet mellan myndigheterna kommer att underlättas, särskilt som redan har en motsvarande skyldighet gentemot . tillsynsverksamhet i fråga om lastsäkring förenklas, om verkets tjänstemän får rätt till tillträde till lastbärare i syfte att kunna kontrollera lastsäkringen. Förslaget ökar effektiviteten i tillsynen. Vidare föreslår vi en uttrycklig rätt för sådana tjänstemän att hindra att en felaktigt lastad lastbärare förs ombord på ett fartyg. Förslaget innebär att ansvaret för beslut om att felaktig last inte förs ombord kan fattas av den tjänsteman som finns på plats och genomför tillsynen. behöver då normalt inte längre ta ställning till om hela fartygets färd ska hindras. Konsekvenserna av förslagen för andra myndigheter Att en kustbevakningstjänsteman ges samma rätt att hindra att en felaktigt lastad lastbärare förs ombord på ett fartyg minskar behovet av kontakter mellan den som utför tillsynen och Sjöfarts- inspektionen, eftersom det i de allra flesta fall torde vara en till- räckligt ingripande åtgärd. Förslagen torde kräva samråd mellan och Sjö- fartsverket, för att lägga fast anvisningar för i vilka fall en bristfällig lastsäkring innebär en sådan fara att fortsatt färd bör hindras. Det kan vara lämpligt att meddelar föreskrifter om detta. Vi föreslår också en tydligare reglering av kontroll- och tillsyns- området. Tanken är att den kontroll och tillsyn som Kustbevak- ningen utför på uppdrag ska bygga på författnings- reglering i stället för överenskommelser. Förslaget innebär inga ändringar i sak. Det skapar emellertid en tydlig gräns mellan Kust- bevakningens brottsbekämpande verksamhet och den kontroll- och tillsynsverksamhet som omfattas av båda myndigheternas uppdrag. Ändringarna gynnar inte bara utan även Sjöfarts- verket och dess tjänstemän i kontrollverksamheten. En tydligare reglering bör också underlätta myndigheternas kontakter i andra frågor. brottsbekämpande roll blir med våra förslag tyd- ligare och kan lättare överblickas av samverkans- myndigheter, vilket underlättar samarbetet. Att får inleda förundersökning om vissa andra brott mot miljön än enbart vattenförorening gynnar bekämpningen av sådana brott. Av de skäl som vi anfört när det gäller fiskebrott bör utred- ningarna kunna gå snabbare och leda till fler lagföringar. Insatserna mot överträdelser av skyddade områden, t.ex. sälskyddsområden och naturreservat, påverkas också positivt. En kustbevaknings- tjänsteman ges bl.a. rätt att avvisa, avlägsna och i sista hand om- händerta ordningsstörande personer som trotsar tillträdesförbud. biträdesroll innebär att också Naturvårds- verket kan komma att göra en framställan om biträde i ett enskilt fall om det rör en tillsynsuppgift som kan delegeras till Kustbevak- ningen. 24Konsekvenserna av förslagen för Inledningsvis bör framhållas att hela vår reglering syftar till att finna former för att effektivisera verksamhet och att ut- nyttja personalens kunskaper och närvaro på olika platser på bästa sätt. Genom förslag som underlättar för myndigheterna att samverka, som kraven på rättssäkerhet tillgodoses, kan myndigheter- nas samlade resurser i brottsbekämpningen tillvaratas bättre. Detta ger positiva effekter för både samhället och för medborgarna. Det samlade resultatet av förslagen bör således bli att fler lagöverträ- delser upptäcks och leder till lagföring. Handläggningstiderna fram till åklagarbeslut bör också kunna minska, vilket i sig gynnar rätts- säkerheten. En enhetlig och samlad reglering underlättar tillämp- ningen och ökar rättssäkerheten inom såväl brottsbekämpning som ordningshållning och kontroll och tillsyn. Andra verksamheter som bedriver, t.ex. miljöräddningstjänsten till sjöss, kan också komma att påverkas, exempelvis om en miljöräddningsinsats bedrivs parallellt med brottsbekämpningen. Våra förslag rör och kustbevakningstjänste- männens rättsliga befogenheter att ingripa inom områdena för brotts- bekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn. I fråga om de enskilda befogenheterna, myndighetens uppgifter och omfattning- en av verksamheten utgår förslagen från de rättsliga förutsättningar som gäller . Den stora skillnaden är att myndighetens själv- ständiga ansvar ökar i främst den brottsbekämpande verksamheten. När vi i detta avsnitt belyser konsekvenserna av förslagen för kommer vi i första hand att behandla den brotts- bekämpande verksamheten, eftersom utrymmet för att utöva rättsliga befogenheter är störst inom detta område och denna verksamhet påverkas mest (avsnitt 24.2.1). Avsnittet behandlar såväl myndighe- Konsekvenserna av förslagen för tens ändrade roll som förundersökningsledarrollen och konsekven- serna för den enskilde tjänstemannen i dennes tjänsteutövning. Vi behandlar därefter konsekvenserna för den ordningshållande verksam- heten (avsnitt 24.2.2) och kontroll- och tillsyns- verksamhet (avsnitt 24.2.3). Vi övergår därefter till att ta upp vilka utbildningsbehov som förslagen kan ge anledning till (avsnitt 24.3), de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag (avsnitt 24.4), och slutligen konsekvenserna för arbetsmiljön (avsnitt 24.5) och vissa andra områden (avsnitt 24.6). 24.2Myndighetens och tjänstemännens ändrade roller Våra förslag innebär att ges utvidgad rätt att inleda och, vid vissa brott av enkel beskaffenhet, bedriva förundersökning (se avsnitt 17.6.2). Även om förundersökningsuppgiften som sådan inte är ny, leder förslagen till att myndigheten får en självständigare roll och ökat eget ansvar. Regeringens förslag att en kustbevak- ningtjänsteman ska få ingripa mot rattfylleri och sjöfylleri innebär också att myndigheten ges större möjligheter att självständigt genom- föra utredning av brott.TPF1FPT Myndigheten kommer därför med stor san- nolikhet att hantera betydligt fler förundersökningar än . Det går dock inte att ange någon exakt siffra för ökningen, eftersom denna måste relateras till både brottsutvecklingen i stort och hur många av brotten som är av enkel beskaffenhet där för- undersökningen inte heller av annat skäl behöver ledas av åklagare. Antalet brott som beivras genom föreläggande av ordningsbot spelar också roll. Dessutom avgör myndigheten själv i vilken takt man utvecklar den nya verksamheten. Vi anser dock att viss ledning beträffande den totala arbetsmäng- den kan hämtas ur statistiken över ingripanden mot brott , eftersom våra förslag bygger vidare på regleringen i LKP. 1TP PT Prop. 2007/08:53. SOU 2008:55 Konsekvenserna av förslagen för Totalt antal rapporter (inklusive ordningsbot) Antal rapporter exklusive ordningsbot Det kan med stöd av de presenterade uppgifterna bl.a. konstateras att antalet rapporterade brott ökat något. När det gäller antalet för- lägganden av ordningsbot bör framhållas att möjligheten för kust- bevakningstjänstemän att utfärda sådana infördes först den 1 april 2006TPF2FPT. Antalet, omräknat på årsbasis, är därför högre än . beivrar således självständigt ett inte obetydligt antal brott. Våra förslag innebär att polisen inte behöver kopplas in omedel- bart i betydligt fler fall. Det sparar tid för personal. De resurser som därmed frigörs kan avsättas för primäråtgärder. I vilken utsträckning detta i praktiken kommer att ske är emellertid inte givet. Inom polisen har utvecklingen inte medfört att möjlig- heten att genomföra primäråtgärder utnyttjas fullt ut. får den ingripande polismannen ofta nöja sig med att ta upp brotts- anmälan, i många fall beroende på att andra uppdrag väntar. Det går inte att på förhand avgöra om utvecklingen inom helt eller delvis blir densamma. Det är därför svårt att bedöma i hur många fall utredningen kan göras klar på brottsplatsen. Som vi fram- hållit i avsnitt 18.2 är det inte heller självklart att myndigheten kommer att utnyttja förundersökningsrätten fullt ut. Vidare går det inte att med någon säkerhet beräkna i vilken omfattning biträde kommer att begäras. Oavsett hur utvecklingen blir, kommer dock behovet av minut- operativa kontakter med polisen och rutinmässiga överlämnanden av ärenden att minska. Å andra sidan kommer rätt att biträda polisen i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten sannolikt att leda till en ökad dialog och samverkan mellan myndigheterna. Även om formerna för kontakterna kanske förändras, bör det också finnas upparbetade kontakt- vägar och rutiner myndigheterna emellan. Även kontakterna med åklagare kommer sannolikt att se annor- lunda ut. När som helst under handläggningen kan , 2TP PT Prop. Konsekvenserna av förslagen för på samma sätt som polisen och , lämna över ledningen av en förundersökning till åklagare. Omvänt kan åklagaren alltid överta förundersökningsledningen, oavsett om det finns någon misstänkt eller inte. I början kan det krävas täta kontakter med åklagare i syfte att klarlägga vem som ska ansvara för utredningen. I vart fall är det emellertid troligt att åklagarkontakter i syfte att diskutera om åklagaren ska ta över förundersökningen kommer att minska. Detta gäller inte minst om riksåklagaren i samråd med meddelar föreskrifter eller allmänna råd om fördelningen av för- undersökningsledningen. En annan praktisk konsekvens av våra förslag är att myndigheten måste kunna hantera sådana föremål som tas i beslag. Även om beslag- tagna föremål redan hanteras i viss utsträckning, torde det krävas nya beslagsrutiner när antalet beslag ökar och ansvarar för förundersökningen, exempelvis någon form av beslagsliggare. Vidare måste olika praktiska frågor avseende t.ex. förvaring av beslag- tagna föremål lösas och rutiner för underrättelser och för åter- ställande av beslag införas inom myndigheten. Även vissa andra förslag förutsätter att myndigheten ändrar sina rutiner, t.ex. förslagen om rapportering och underrättelseskyldig- het. Något som också måste lösas, är hur ärenden ska fogas in i den officiella brottsstatistiken. Eftersom polisen inte längre kommer att överta handläggningen av alla ärenden krävs det nya rutiner för detta. Eftersom all brottsutredning förutsätter en aktiv förundersöknings- ledning (se 1 a § FUK) är det viktigt att undersökningsledarnas ansvar tydliggörs. Om antalet förundersökningar blir väsentligt fler, och de omfattar helt andra författningar än vad som är fallet , kan det i inledningsskedet krävas utbildning för de tjänstemän som kommer att leda dem. Dessutom kommer det att behövas något fler personer som utövar förundersökningsledning än . Den tjänsteman som leder förundersökningen avgör vilka utred- ningsåtgärder som bör vidtas och prioriteringen mellan olika åtgär- der. Förundersökningsledaren ska bl.a. ge instruktioner för utred- ningsarbetet, se till att arbetet bedrivs snabbt och effektivt samt vid behov fatta beslut om sådana straffprocessuella tvångsmedel som Konsekvenserna av förslagen för ligger inom sin behörighet. Denna typ av beslut kan förväntas öka. Som exempel kan nämnas att beslut om hämtning till förhör kan behöva fattas och att förundersökningsledarna i större utsträckning måste pröva om beslag som beslutats av en kustbevakningstjänste- man ska bestå. Förundersökningsledaren ska också vara uppmärk- sam på om åklagare ska överta ledningen av utredningen. Slutligen ska han eller hon även se till att nödvändig dokumentation över förundersökningen ställs samman och att det underlag som över- lämnas till åklagare för vidare handläggning uppfyller kraven i rätte- gångsbalken och förundersökningskungörelsen. måste betonas att flertalet av de brott som kustbevak- ningstjänstemännen ingriper mot inte kommer att kräva någon för- undersökning alls, eftersom de tillhör brottstyper som kan utredas genom det förenklade förfarande som anges i 23 kap. 22 § rättegångs- balken. I sådana fall kommer förundersöknings- ledare inte att ha någon funktion att fylla som undersökningsledare. Däremot kan de lämpligen kontrollera att även sådana utredningar är kompletta och korrekta, innan utredningen överlämnas till åklagare för beslut. Om utredningen inte håller måttet bör förundersök- ningsledaren normalt inleda förundersökning. Om det räcker med en mindre komplettering kan förundersökningsledaren i stället se till att en sådan görs. En annan konsekvens av att får leda förunder- sökning i fler fall än nu är att det interna arbetet kan behöva organi- seras om, för att myndighetens förundersökningsledare ska kunna ha tillgång till personal som bl.a. genomför förhör, delger förunder- sökningsmaterial eller hanterar beslag. Det är viktigt att förunder- sökningsledarna har en självklar och oomstridd rätt att disponera över myndighetens utredningsresurser. Bland förändringarna i det praktiska arbetet kan framhållas att man måste ha rutiner för att kunna förhöra personer vid andra tillfällen än enbart i anslutning till brottet och då se till bl.a. att det finns lämpliga lokaler för detta och förhörsvittnen. När utredningen är slutförd är förundersökningsledaren bl.a. skyldig att underrätta den misstänkte och eventuell försvarare om att utredningsmaterialet är tillgängligt och att de har rätt att ta del av förundersökningen (s.k. slutdelgivning). Om den misstänkte då begär att ytterligare förhör ska hållas, eller att utredningen ska komplet- teras på annat sätt, måste förundersökningsledaren ta ställning till begäran. Andra arbetsuppgifter som kommer att öka är t.ex. att föra protokoll över förundersökning. Konsekvenserna av förslagen för Rätten att bedriva förundersökning påverkar således hela myndig- hetens arbete med brottsbekämpning. Om förundersökningsledarna delegerar vissa uppgifter, medför detta att kustbevakningstjänstemän behöver kunna tas i anspråk för utredningsarbete i större utsträck- ning än . Visst sådant utredningsarbete bör kunna ske som ett led i tjänstgöringen ombord på fartyg. Detta gäller särskilt enklare utredningar. Vidare kan detta arbete i stor utsträckning förläggas till tidpunkter när behovet av operativ verksamhet är något mindre och när tillgången på personal som kan ägna sig åt brottsutredning är större. En möjlig praktisk lösning är att från tid till annan avsätta en tjänsteman för brottsutredande arbete i stället för att delta i ett operativt uppdrag. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det blir fler förunder- sökningsuppgifter och en ökad arbetsbelastning för de tjänstemän som hanterar förundersökningsledning. Eftersom myndigheten kom- mer att hantera fler typer av brott kan inte bara arbetsuppgifterna förväntas bli fler, utan också den sammanlagda tidsåtgången bli större än . Även om förändringarna kanske blir mest påtagliga i fråga om arbetet att inleda och bedriva förundersökning, kommer naturligtvis också övrig verksamhet att påverkas. Detta gäller inte minst den yttre verk- samheten. Som vi framhållit tidigare minskar antalet ingripanden som kräver att kustbevakningstjänstemannen tar kontakt med polis- myndigheten eller för att efterhöra om biträde krävs eller för att lämna över en misstänkt person. Vid samtliga brott som räknas upp i bilagan till lagen får en kustbevakningstjänsteman rätt att ingripa direkt. Arbetet förenklas, eftersom det nuvarande kravet på att ett ingripande ska ske i omedelbar anslutning till det misstänkta brottet slopas. ökar ansvaret för kustbevakningstjänstemannen, eftersom polisen inte längre kommer att ta över direkt efter ingri- pandet. En kustbevakningstjänsteman förutsätts självmant vidta primäråtgärder i de fall där detta är möjligt. Kustbevakningstjänstemannen får också samma rätt som en polis- man att besluta om sådana straffprocessuella tvångsmedel som kan behövas i ett inledande skede av en brottsutredning. Att i princip samma regler ska gälla, oberoende av vilket brott tjänstemannen Konsekvenserna av förslagen för ingriper mot, är en betydande förenkling. Förslagen innebär även andra förenklingar, t.ex. en möjlighet att ta emot deposition av böter. En följd av att kustbevakningstjänstemännen ges utökad rätt att självständigt ingripa mot brott är att rapporteringen till polisen minskar, men i gengäld ska sådana primärutredningsåtgärder som tjänstemannen genomför, t.ex. förhör i anslutning till brottet och platsundersökningar, avrapporteras till den behö- riga förundersökningsledaren inom eller – i vissa fall – direkt till åklagare. Vidare ska andra åtgärder som vidtas dokumenteras och protokoll föras över förundersökningsarbetet i den utsträckning som kräver. Det administrativa arbetet kommer således att öka. Vissa uppgifter som hanteras av polisen eller kommer i stället att åligga kustbevak- ningstjänstemän. Även om dessa får fler administrativa uppgifter är det, som vi konstaterat i samband med att myndighetens förändrade roll beskrivits, till stor del uppgifter som kan utföras antingen direkt i anslutning till ingripandet eller när arbetet ombord medger det eller då övervakningen till sjöss är mer begränsad. En från arbetssynpunkt viktig fråga är att tjänstemännens rätt att använda våld och tvång vid ingripanden i tjänsten i allt väsentligt regleras på samma sätt som för polisen. Vidare får kustbevaknings- tjänstemän samma rätt att visitera personer och att använda fängsel. Det innebär att regelverket blir tydligare och lättare att tillämpa och att gemensamma insatser underlättas, eftersom båda tjänstemanna- kategorierna har samma befogenheter i dessa avseenden. Även om kontakterna med polisen, främst vakthavande befäl, minskar när myndigheten självständigt kan utreda brott, kan i gen- gäld kustbevakningstjänstemännens kontakter med åklagare och med myndighetens egna förundersökningsledare förväntas öka. Även i förundersökningsarbetet krävs det vissa kontakter med polisen, t.ex. när en person har begått flera brott, varav endast något eller några tillhör de som får utreda. I de förundersökningar där utredningsarbetet bedrivs av Kustbe- vakningen kan det förväntas att åklagaren, om det krävs komplet- tering av förundersökningen eller någon annan åtgärd, sannolikt kommer att vända sig till myndigheten, eller till den tjänsteman som har gjort ingripandet, med en sådan begäran. Vidare kan det bli aktuellt för kustbevakningstjänstemännen att biträda inte bara åklagare och egna förunder- sökningsledare, utan också i viss utsträckning förundersöknings- Konsekvenserna av förslagen för ledare vid polisen eller . Det kan röra sig om viss utred- ningsåtgärd, hjälp att delge personer som bor långt ut i skärgården utan land- eller färjeförbindelse eller annan kommunikationsmöjlig- het. Omfattningen av dylikt samarbete är omöjlig att förutse, men troligen kommer det att röra sig om ett fåtal fall . I glesbygds- områden där verkar kan man anta att det blir ett tätare samarbete. Det är nämligen viktigt att framhålla att polisens arbetsuppgifter varierar kraftigt mellan storstadsregioner och gles- bygdsområden. Skillnaderna gäller såväl konkreta arbetsuppgifter som resurser och personaltäthet (jfr den kartläggning och analys av polis- verksamhet i glesbygd och storstad som redovisas i SOU 2007:39 s. 109 ff.). Skillnaderna gäller inte minst närhet och tillgänglighet till polisen. Det går, som framgått ovan, inte att förutsäga i vilken utsträck- ning polisen kommer att begära biträde i brottsbekämpningen, men vid varje sådant tillfälle kommer det att krävas kontakter med polisen för rapportering av vidtagna åtgärder. är det också troligt att kustbevakningstjänstemännens möjligheter att utfärda föreläggande av ordningsbot kan komma att utvidgas. Det är en tänkbar utveckling att riksåklagaren, i samråd med , väljer ut ytterligare brott, med enbart pen- ningböter i straffskalan, för vilka en kustbevakningstjänsteman får utfärda ordningsbot (jfr 43 kap. 13 § och 14 § ). En sådan förändring förenklar arbetet i yttre tjänst, eftersom utred- ningen i sådana fall kan avslutas på platsen. Den föreslagna skiktningen av den ordningshållande verksamheten i uppgifter för vilka har ett självständigt ansvar samt myndighetens biträde med ordningshållning, leder inte till några egentliga förändringar i den rutinmässiga, planerade verksamheten. En förändring som dock kan påverka arbetet är att Kustbevak- ningen och dess tjänstemän kan agera som biträde åt polisen i den ordningshållande verksamheten utan begränsning till viss typ av ordningsstörning. I viss utsträckning förekommer sådant samarbete , genom samverkansavtal som har ingått med berörda polismyndigheter. Även med hänsyn tagen till detta Konsekvenserna av förslagen för kan antalet ordningshållande uppgifter där biträder polisen förväntas öka. Eftersom får rätt att neka sådant biträde råder myndigheten själv över om det finns utrymme för biträde. En kustbevakningstjänstemans nuvarande rätt att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för ordningsstörning förändras endast på så sätt att uppdraget kommer att gälla till sjöss (jfr 3 § LKP). När kravet på en koppling till trafiken slopas blir det betydligt enklare för kustbevakningstjänstemannen att avgöra om han eller hon får ingripa. När det gäller möjligheterna att ingripa för att avvärja brott blir de föreslagna förändringarna mer påtagliga, eftersom en kustbevak- ningstjänsteman får samma möjligheter som en polisman att agera. Det betyder att en kustbevakningstjänsteman vid en konkret fara för brott kan ingripa även om brottstypen normalt ligger utanför behörigheten. Ett ingripande i ordningshållande syfte är visserligen momentant, men förutsätter omedelbar rapportering till polisen. Det är svårt att bedöma vilka effekter förslaget kan få för Kustbevak- ningen, men vi anser inte att det kan röra sig om särskilt många fall . För den enskilde tjänstemannen innebär förändringarna vidare att det införs en skyldighet att dokumentera ingripanden som leder till att någon avvisas, avlägsnas eller omhändertas. Den tjänsteman som har verkställt ett omhändertagande måste dessutom alltid anmäla åtgärden till sin förman för prövning. En sådan anmälan kan göras genom en föredragning på distans, t.ex. per telefon eller radio, för ett vakthavande befäl. Det utökade arbetet balanseras i detta fall av fördelarna med dels att kontakter inom myndigheten är enklare och mindre tidskrävande än externa kontakter, dels att det finns en god dokumentation om ingripandet ifrågasätts och behöver kon- trolleras i efterhand. De förändringar som har föreslagits när det gäller användning av våld och tvång kommer att gälla även vid ordningshållning. Detta underlättar samverkan mellan personal och polis- personal, eftersom samma befogenheter kommer att gälla för båda grupperna. Konsekvenserna av förslagen för Ett visst merarbete uppstår genom att reglerna om behandling av den som har omhändertagits anpassas till vad som gäller för polisen. Det medför bl.a. en skyldighet att underrätta den omhändertagne om anledningen till åtgärden. Detta bör inte heller leda till något nämnvärt merarbete. Genom en tydligare reglering av myndighetens uppgifter kommer samverkan med de huvudansvariga kontroll- och tillsynsmyndig- heterna att underlättas. Vidare kan behovet av minutoperativa kon- takter med samverkansmyndigheterna antas minska. Ett exempel är att behovet av kontakter med minskar när Kustbevak- ningen får ett självständigt ansvar för varukontroller i anslutning till sjötrafiken vid inre gräns. Däremot kan dialogen med polisen antas öka, eftersom rätt att biträda polisen i en person- kontroll utvidgas. Tjänstemannens arbetssituation underlättas av att regleringen blir mera enhetlig och lättillämpad. Kontakterna med samverkansmyn- digheterna bör bli färre med en tydligare författningsreglering, som också kan bidra till att förenkla samarbetet i stort.