sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — GMO-spridning som inte omfattas av 32 kap. Ersättningsskyldigheten enligt 32 kap. omfattar endast skada som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Detta innebär att skador som orsakas vid användning av rörliga störningskällor, t.ex. transportmedel, inte omfattas. GMO- spridning som sker i samband med transport samt lastning och lossning av GM-grödor omfattas således normalt inte av balkens ersättningsregler. Det är i och för sig möjligt att frön sprids från en lossningsplats, t.ex. en lastbilsdepå eller hamn, till omgivande åkrar och ger upphov till skada. Att ersättningsgill GMO-inblandning skulle uppstå genom ett sådant scenario framstår dock som så osannolikt att utredningen anser sig kunna bortse från den möjligheten. Inte heller GMO-inblandning som uppstår genom att t.ex. GM- frön ligger kvar i mark som tidigare använts för GMO- odling men numera används för konventionell eller ekologisk odling, utgör skada som verksamheten på en fastighet orsakar i sin omgivning. GMO-inblandning som uppstår genom maskin- samverkan eller genom leverans av GMO-haltigt utsäde utgör inte heller sådan skada. Skada som uppstår utan GMO-spridning Som diskuterats i det föregående skulle ekonomisk skada kunna uppstå redan genom att någon i närområdet börjar odla GM- grödor, t.ex. därför att fastighetspriser sjunker eller en odlare själv drar på sig kostnader för försiktighetsåtgärder som skall motverka GMO-inblandning. Fråga uppstår då om GMO-odlingen som sådan kan utgöra en annan liknande störning och 32 kap. därmed vara tillämplig. Uttalandena i propositionen till miljöskadelagen synes främst ta sikte på verksamheter på en fastighet som har en fysisk effekt eller 11 synes ha kommit till samma slutsats, se SOU 2007:21, s. 120 f. liknande i omgivningen, t.ex. att ett ämne eller i vart fall buller sprids och påverkar grannarnas fastigheter. I propositionen anges dock även som exempel på skada på grund av annan liknande störning sådan oro som grannar till en sprängämnesfabrik kan känna, förutsatt att denna skada kan mätas ekonomiskt. Det skulle således kunna hävdas att en verksamhet i sig kan utgöra en annan liknande störning, även när någon fysisk påverkan i omgivningen inte sker. Denna ståndpunkt synes förenlig med ett grannelags- rättsligt synsätt. Är denna slutsats riktig – vilket måste betecknas som högst osäkert – skulle GMO-odling kunna omfattas av 32 kap. miljö- balken även i fall då någon pollinering av grödor på näraliggande fastigheter inte har skett. Skada som uppstår på grannfastigheterna genom odlingen som sådan vore att betrakta som ren förmögen- hetsskada, vilken enligt kapitlet är ersättningsgill under förut- sättning att skadan är av någon betydelse. En sådan tillämpning kan emellertid inte antas vara avsedd. Det exempel som anförs i propositionen – en sprängämnesfabrik – är betydligt mer drastiskt än vad det här kan vara frågan om. Dessutom är det inte troligt att fastighetspriser skulle påverkas i sådan grad av att grannar odlar GMO att rätt till ersättning med stöd av kapitlet skulle föreligga. En GMO-odlare kommer nämligen att vara skyldig att följa särskilda odlingsregler, vilka förutsätts vara utformade så att någon ersättningsgill skada inte uppstår annat än i undantagsfall. Inte heller sådana förebyggande åtgärder som inom rimliga gränser vidtas av en konventionell eller ekologisk odlare torde ge upphov till kostnader som är av någon betydelse i den bemärkelse som avses i 32 kap. 1 § andra stycket . I det föregående har nämnts som en tänkbar möjlighet att förluster skulle kunna uppkomma på grund av att allmänhetens förtroende för ekologiskt certifierade produkter minskar, om det blir känt att sådana produkter kan innehålla GMO. Förluster av detta slag utgör inte skada som verksamheten på en fastighet orsakar i sin omgivning. Ersättningsreglerna i 32 kap. är alltså inte tillämpliga på sådan skada. Av samma anledning kan en leverantör av GM-utsäde inte hållas ansvarig med stöd av 32 kap. . 8.3.5Möjligheterna till ersättning enligt 32 kap. Görs bedömningen att spridning av GM-pollen utgör en annan liknande störning enligt 32 kap. , uppstår frågan hur en skadelidandes möjlighet att få ersättning enligt dessa bestämmelser ter sig i praktiken. Det bör noteras att det förhållandet att behöriga myndigheter har godkänt ett ämne eller en produkt inte i sig befriar den som använder ämnet eller produkten från skadeståndsansvar enligt 32 kap. . Ansvaret enligt kapitlet är strikt. En skadelidande behöver alltså inte bevisa att en GMO-odlare, som har orsakat skadan, har gjort det genom oaktsamhet. GMO-odlaren blir ansvarig även om eventuella odlingsregler har följts. Har GMO-inblandningen uppstått utan vållande ersätts skadan inte i den utsträckning störningen skäligen bör tålas med hänvisning till orts- eller allmänvanligheten. Det strikta ansvaret gäller således endast i den utsträckning en viss toleransnivå överskrids. Det sagda innebär att en skada med hänvisning till orts- eller allmänvanligheten kan komma att ersättas delvis. Det torde stå klart att GMO-inblandning i skörd inte kan anses orts- eller allmänvanlig. Detta kan dock förändras om odling av GM-grödor blir vanligt förekommande. Det bör noteras att den skälighetsbedömning som i detta sammanhang skall göras kan leda till att strikt ansvar kan föreligga även om en störning är orts- eller allmänvanlig. Det framstår som osannolikt att GMO-odling som ger upphov till en inblandning överstigande det i gemenskapsrätten angivna märkningskravet skulle anses utgöra en störning som skäligen bör tålas. Skulle störningen likväl anses vara orts- eller allmänvanlig, utgår ersättning om skadan orsakats med vårdslöshet. Beträffande de frågor som kan uppkomma i en sådan situation hänvisas till redogörelsen i avsnitt 8.3.2 ovan. Beviskrav för orsakssamband och solidariskt ansvar Enligt kapitlet gäller ett lindrat beviskrav beträffande orsaks- sambandet mellan skadeorsakande händelse och skada. Den skadelidande behöver endast visa att det föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. I de flesta fall där GMO blandas in genom pollinering torde det utan svårighet kunna klarläggas från vilken åker spridningen skett. Odlas samma GM-gröda av flera odlare i området, har den skadelidande att visa att det är troligare att svarandens odling har orsakat skadan, i vart fall tillsammans med någon annan odling, än att skadeförloppet gått till på sätt svaranden påstår, t.ex. att någon annan odling ensam har åstadkommit skadan. Kan den skade- lidande visa detta, blir svaranden solidariskt ansvarig även för den del av GMO-inblandningen som orsakats av andra odlare av samma gröda. En sådan bevisbörda framstår inte som alltför betungande för en skadelidande. Förutsätter skadeståndsansvar att GMO-inblandningen över- skrider ett visst tröskelvärde och har inblandningen orsakats av flera GMO-odlare, är dessa solidariskt ansvariga för GMO- inblandningen. Ansvar förutsätter således inte att en enskild GMO-odlare själv gett upphov till inblandning överstigande tröskelvärdet. Skadeståndsansvar föreligger även om GMO- inblandningen delvis orsakats av någon annan omständighet, t.ex. att utsädet av misstag innehållit GMO. Detsamma gäller om flera skadeorsaker föreligger samt var och en av dem har varit en tillräcklig betingelse för skadan. Dessa frågor diskuteras närmare i avsnitt 8.3.2. I likhet med vad som angetts i det föregående beträffande anspråk enligt skadeståndslagen tillämpas den allmänna preskriptionstiden , vilken beräknas från tidpunkten för störningen. Som anförts i avsnitt 8.3.2 framstår det som osannolikt att sådan GMO- inblandning som leder till ekonomisk skada uppstår eller visar sig . Dessutom kan miljöskadeförsäkringen vara tillämplig vid skador som visar sig först . Görs bedömningen att pollen- eller fröspridning av GMO från en fastighet i närområdet utgör annan liknande störning synes en skadelidande sammantaget ha goda möjligheter att få ersättning enligt kapitlet. Strikt ansvar gäller i de flesta fall, och även om GMO-odlingen skulle anses orts- eller allmänvanlig förefaller möjligheterna att få ersättning vara goda. Beviskravet för orsakssamband mellan störning och skada framstår som fullt möjligt att uppfylla i de flesta fall, och även i fall då flera grannar odlat samma GM-gröda synes den skadelidande ha goda möjligheter att hålla i vart fall någon GMO-odlande granne ansvarig. Detsamma gäller om andra spridningsvägar tillsammans med pollen- eller fröspridning från en GMO-odling i närområdet samverkat till skadan. Inte heller reglerna om preskription bör i praktiken hindra en skadelidande från att få ersättning. 8.3.6Kan skada med anledning av inblandning av genetiskt modifierade organismer i skörd ersättas enligt miljöskadeförsäkringen? Under förutsättning att skada med anledning av GMO-inblandning i skörd anses utgöra annan liknande störning enligt 32 kap. 3 § första stycket 8 , kan ersättning enligt miljö- skadeförsäkringen komma i fråga. Det bör dock understrykas att rätten till ersättning enligt miljöskadeförsäkringen är subsidiär. Ersättning utbetalas således endast när den skadelidande gör sannolikt att skadevållaren inte har förmåga att utge ersättningen själv, eller när rätten till ersättning är preskriberad eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Som närmare diskuteras i avsnitt 8.2.3 kan skada på grund av GMO-inblandning vara att beteckna som sakskada. Sådan skada kan till skillnad från ren förmögenhetsskada berättiga till ersättning enligt miljöskadeförsäkringen. Avdrag från ersättningen skall göras med beträffande skada på lös egendom och beträffande skada på fast egendom. Detta innebär att mindre skador med anledning av GMO-inblandning inte kommer att ersättas genom miljöskade- försäkringen. Den största begränsningen när det gäller möjligheten att få ersättning för skada med anledning av GMO-inblandning i skörd torde vara att ersättning till näringsidkare för sakskada som drabbat hans näringsverksamhet bara utgår om det är fråga om mindre, enskilda företagare för vilka skadan får särskilt svåra ekonomiska följder. Många lantbrukare bedriver verksamhet i mindre skala och kan antas riskera inte obetydliga avbräck i händelse av GMO- inblandning i skörd. Det är därför sannolikt att rätten till ersättning i många fall inte är utesluten på grund av denna bestämmelse, i vart fall när skadan uppgår till betydande belopp. Mindre skador kommer dock mera sällan att ersättas, och lantbrukare som bedriver verksamhet i större skala kommer under inga förhållanden att kunna få ersättning. Preskriptionstiden för ersättningsanspråk räknas från tidpunkten då den skadelidande blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada förelåg. Risken är därmed liten att en skadelidande går miste om rätten till ersättning på grund av t.ex. att vissa frön kan ligga i jorden innan de gror. Miljöskadeförsäkringen syftar bl.a. till att säkerställa ersättning åt skadelidande vars anspråk har preskriberats. Ersättning enligt försäkringen utgår för kostnader för utredning rörande skadeståndsfrågan, under förutsättning att ersättnings- anspråket har anmälts till försäkringsgivaren och denne hänvisat den skadelidande till att föra skadeståndstalan mot den skade- ståndsansvarige. Det betyder att kostnader för provtagning angående GMO-förekomst och analys av sådana prover i vissa fall kan komma att ersättas. 8.3.7Möjligheterna till ersättning enligt transporträttsliga regler Sammanblandning av GM-grödor som transporteras med ett motorfordon med andra grödor skulle kunna ske i samband med lastning och lossning. Skada som uppkommer genom samman- blandningen skulle sannolikt inte anses ha uppkommit i följd av trafik med transportfordonet.12 Redan av denna anledning lär trafikskadeersättning inte komma i fråga. Transportören skulle dock kunna bli ansvarig enligt skadestånds- lagen, om han genom vållande orsakat att GM-grödor samman- blandats med andra grödor i samband med lastning, transport eller lossning. Det kan antas att frågor om sådan ersättning i många fall har reglerats genom avtal mellan transportören och dennes uppdragsgivare, ofta genom utarbetade allmänna bestämmelser. GM-grödor som transporteras med ett motordrivet fordon skulle kunna spridas under transporten, t.ex. i samband med en olycka, och ge upphov till GMO-inblandning i skörd i näraliggande åkrar. Det framstår som långsökt att ersättningsgill skada skulle uppstå på sådant sätt. Skulle sammanblandning av GM-grödor och andra grödor ske under tid då dessa tagits emot av järnvägen för befordran kan järnvägen bli ansvarig för den skada som uppkommer. Ansvaret är strikt. GM-grödor skulle kunna spridas till näraliggande åkrar under själva transporten, t.ex. på grund av en olycka. I likhet med vad som anförts beträffande transport med motorfordon framstår det som långsökt att ersättningsgill GMO-inblandning i skörd skulle uppstå på detta sätt. Vid vållande av järnvägen kan ersättning utgå enligt skade- ståndslagen. Skada skulle främst kunna uppkomma genom sammanblandning av GM-grödor med andra grödor i samband med lastning, transport eller lossning. Transportören kan bli ansvarig för sådan skada om godset befinner sig i hans vård och transportören inte visar att oaktsamhet inte föreligger hos honom själv eller annan han svarar för. 12 Se om denna fråga , Trafikskadeersättning, 1977, s. 597 ff., där ett stort antal utlåtanden från refereras. 8.4Vilka skadeföljder med anledning av inblandning av genetiskt modifierade organismer är ersättningsgilla? Även om odlingsregler för GM-grödor införs kan det tänkas att odlare av konventionella eller ekologiska grödor på olika sätt drabbas av ekonomisk skada till följd av GMO-odling. Den skada som i så fall uppstår kan antas variera i omfattning beroende på om den drabbade odlaren ägnar sig åt konventionellt eller ekologiskt jordbruk. Görs bedömningen att pollen- eller fröspridning från en fastighet gett upphov till sakskada, föreligger rätt till ersättning vare sig det är skadeståndslagen eller 32 kap. som är tillämplig, om förutsättningarna för skadestånd enligt respektive bestämmelser i övrigt är uppfyllda. Som nämnts torde ren förmögenhetsskada som uppkommer utan att det sker GMO- inblandning i skörd sannolikt inte komma att ersättas enligt 32 kap. . Att sådan skada inte ersätts enligt skadeståndslagen är helt klart. När det gäller samtliga skador som kan uppstå med anledning av GMO-inblandning har den skadelidande en allmän skyldighet att begränsa sin skada. Den skada som först och främst kan komma att ersättas uppstår på grund av det i EU-förordningen om genetiskt modifierade livsmedel och foder angivna kravet på märkning av livsmedel som innehåller GMO. Undantag från märkningskravet gäller när GMO- inblandningen inte överstiger av livsmedlet eller varje enskild ingrediens i detta, under förutsättning att förekomsten är oavsiktlig eller tekniskt oundviklig. Motsvarande märkningskrav gäller för foder. Som nämnts torde GMO-inblandning i skörd utgöra sakskada, oavsett på vilket sätt inblandningen uppstått. GMO-inblandning i konventionellt producerade grödor avsedda att användas som livsmedel eller foder Nästan all kommersiell GMO-odling inom EU avser fodermajs. Såvitt kan bedömas kommer GMO-odlingen i även till stor del att vara inriktad på foderväxter. De grödor som kan bli aktuella för GMO-odling i är främst majs, oljeväxter, potatis och sockerbeta, vilka grödor helt eller delvis kan vara avsedda för användning som foder. Dessa grödor odlas i för användning både som foder och livsmedel. Dessutom odlas oljeväxter och potatis för tekniskt bruk. GMO-spridning förutsätter att den aktuella GM-grödan faktiskt odlas. En gröda odlas inte kommersiellt om det inte finns en marknad för den. Detta medför att en skörd som drabbas av GMO-inblandning överstigande bör kunna säljas som GMO-märkt foder. Är försäljningspriset för skörd som måste märkas som genetiskt modifierad lägre än försäljningspriset för skörd som inte måste märkas på detta sätt, uppstår en förlust för den drabbade odlaren som uppgår till skillnaden mellan respektive försäljningspris. Det är inte självklart att det kommer att finnas en sådan prisskillnad. Exempelvis är i försäljningspriset detsamma för GMO- märkt foder som för konventionellt odlat foder. Var grödorna avsedda att säljas som livsmedel men måste de säljas som foder uppstår dock regelmässigt en skillnad i försäljningspris. Förlusten är en följd av GMO-inblandningen och är därmed ersättningsgill. Skulle det inte finnas någon marknad för den GMO-märkta skörden och kan denna inte heller komma till nytta på annat sätt, uppgår förlusten till hela det försäljningspris som skörden annars hade inbringat. Detta skulle kunna vara fallet om GMO som odlas för t.ex. industriella eller medicinska ändamål korsas eller blandas in i grödor som odlas konventionellt eller ekologiskt. Den konventionellt eller ekologiskt odlade skörden kommer då kanske inte att i tillräcklig utsträckning innehålla den egenskap som eftersöks genom GMO-odlingen och kan därför inte användas industriellt eller medicinskt. På grund av förekomsten av samma egenskap är kanske den konventionellt eller ekologiskt odlade skörden inte heller lämplig som foder. Härutöver kan en odlare som drabbas av GMO-inblandning på grund av pollen- eller fröspridning vara berättigad till annan ersättning till följd av skadan. Det kan t.ex. uppstå kostnader för särhållning av den del av skörden som drabbats av GMO- inblandning. Det är även tänkbart att extra kostnader tillkommer på grund av att odlaren måste undersöka nya möjligheter att avyttra sin skörd. Vidare kan kostnader uppstå med anledning av att transport av denna skörd måste ske på annat sätt än normalt och att maskinutrustning måste rengöras mer noggrant än vad som hade skett om GMO-inblandning inte hade konstaterats. Även andra kostnader är tänkbara, t.ex. med anledning av att märkning måste ske och att växtföljden måste ändras. Tillkommande kostnader som är en direkt och adekvat följd av GMO-inblandningen måste anses utgöra följdskador till sakskada och lär i normalfallet vara ersättningsgilla. Även andra följdskador är tänkbara, t.ex. skador på grund av omställning av mark. Sådana skador diskuteras närmare nedan. Sker GMO-inblandning överstigande i konven- tionellt odlad skörd avsedd att användas som foder, kan denna enligt gemenskapsrätten användas för utfodring av djur inom konventionell mjölk- eller köttproduktion utan att mjölken eller köttet måste GMO-märkas. Striktare krav kan dock gälla enligt kontraktsvillkor, vilket diskuteras närmare nedan. GMO-inblandning i ekologiskt producerade grödor avsedda att användas som livsmedel eller foder Sker GMO-inblandning överstigande i ekologiskt odlad skörd avsedd att användas som livsmedel eller foder gäller som utgångspunkt vad som nämnts ovan beträffande konven- tionellt odlad skörd. Enligt kommissionen gäller nämligen det gängse tröskelvärdet på vid ekologisk produktion och detta värde kommer sannolikt att gälla enligt den nya förordningen om ekologisk produktion, som förväntas träda i kraft . Enligt förordningen om ekologisk produktion är huvudregeln att endast ekologiskt odlat foder får användas vid djuruppfödning inom ekologisk produktion. Överstiger GMO-inblandningen i foder får detta alltså inte användas inom ekologisk produktion, oavsett hur inblandningen har skett. En ekologisk jordbrukare som odlat foderväxter för användning på den egna gården lider således skada som uppgår till skillnaden mellan kostnaden för att köpa in motsvarande mängd ekologiskt odlat foder och försäljningspriset för det GMO-inblandade fodret. Även andra kostnader kan uppstå, t.ex. för särhållning. Var det ekologiskt odlade fodret i stället avsett för försäljning, uppgår skadan till det försäljningspris som partiet normalt skulle ha inbringat med avdrag för det pris partiet nu i stället kommer att säljas för. Sker leveransen till silo och görs provtagning där, kan det hända att endast en låg GMO-halt uppmäts trots att en leverans har haft en inblandning överstigande . Detta är en följd av att olika leveranser blandas i silon. Eftersom prover från varje leverans i regel sparas är det ofta möjligt att utreda vilken leverans som innehöll en hög halt av GMO. Det bör understrykas att det inte är tillåtet att blanda ut GMO-haltig skörd för att undgå märkningsskyldighet. Vid vidareförsäljning av fodergrödor kan även vissa följdskador uppstå. Skulle en leverans som innehåller höga halter GMO blandas med andra leveranser, t.ex. i en silo, kan GMO-halten i hela silon komma att överstiga . Detta får till följd att hela innehållet måste GMO-märkas och skadan blir mer omfattande. Äts fodret av mjölkkor eller djur avsedda för köttproduktion kan mjölken eller köttet inte säljas som KRAV-märkt. Enligt gäller en karenstid för en mjölkko som underkänts. Vid köttproduktion är . Analys av prov tagna från mjölk eller kött kan inte utvisa att det foder som använts vid utfodringen innehållit GMO. Mejerier eller dagligvarukedjor kan således inte genom att analysera mjölk eller kött konstatera att GMO blandats in i fodret. Man kan däremot möjligen tänka sig följande scenario för att GMO-inblandning i foder skall leda till krav på ersättning. En ekologisk jordbrukare tar själv i efterhand stickprov på ett parti foder som han redan delvis använt för utfodring och upptäcker att partiet har en GMO-halt överstigande . Odlaren sluter sig till att även den del av foderpartiet som redan använts har hållit denna halt och han underrättar dem till vilka han levererat mjölken eller köttet om att GMO-haltigt foder använts. Det leder till att mjölken eller köttet inte kan säljas vidare som ekologiskt producerade och jordbrukaren drabbas av ersättningskrav. För att mjölken eller köttet ska kunna dras in måste jordbrukaren lämna ett sådant besked förhållandevis efter det att han levererat mjölken eller köttet. Sannolikheten för att skada skulle konstateras på detta sätt måste anses vara låg. Skulle den beskrivna situationen likväl uppstå lider den ekologiske odlaren en förlust, vare sig fodret använts för djuruppfödning inom den egna gården eller har sålts vidare till en ekologisk djuruppfödare som den ekologiske odlaren måste gottgöra på grund av kontraktsvillkor. Förlusten lär vara att beteckna som ett intrång i näringsverksamhet till följd av en sakskada, och lär således typiskt sett vara ersättningsgill. Särskilt om fråga är om ett stort parti foder som säljs till flera köpare kan skadan bli omfattande. Det skulle kunna hävdas att den ekologiske odlaren i nämnda situationer varit medvållande till skadan genom att underlåta att säkerställa att någon GMO-inblandning i fodret inte förekommit, t.ex. genom provtagning. Argumentets hållbarhet synes bero på i vilken utsträckning det kan anses rimligt att en ekologisk odlare utför tester av GMO-förekomst på sin skörd. Generellt kan sägas att ju större risken är för förutsebar skada och särskilt skada av stor omfattning, desto större krav på aktsamhet kan ställas på den som har möjlighet att förebygga skadan. Det bör nämnas att provtagningen måste ske enligt strikta regler för att en ersättningsgill skada säkert skall kunna konstateras. En annan typ av skada som kan uppstå med anledning av pollen- eller fröspridning som ger upphov till en GMO-inblandning överstigande är att ett markområde inte kan användas för ekologisk produktion av den aktuella grödan, s.k. omställning av mark, eller att odlaren förlorar sin status som ekologisk odlare. Sådan skada kan utgöra en adekvat följd av GMO-inblandning och är då i princip ersättningsgill. Eftersom en odlare som drabbas av GMO-inblandning har en skyldighet att begränsa sin skada är det svårt att uppskatta i vilken utsträckning en ersättningsgill skada i slutänden kommer att föreligga.