sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Den viktigaste orsaken till problemen är enligt länsveterinärerna resursbrist, som tycks öka i betydelse. En annan orsak, som Jord- bruksverket pekat på, är avsaknaden av sanktionsmedel. Förutom disciplinbestraffning, som tar sikte mot bristande yrkesutövning i medicinska avseenden, saknas möjligheter till sanktioner vid smärre förseelser som kan gälla rapporteringsrutiner, medicinhantering, journalföring och lokalernas utformning och underhåll. Det finns också en allmänt utbredd osäkerhet hos länsveterinärerna när det gäller vad tillsyn är, vilka kriterier för prioritering som kan använ- das och hur tillsynsverksamheten kan utvecklas. I används, som i många andra länder, praktiserande veteri- närer för att utföra vissa statliga kontroll- och tillsynsåtgärder inom djurhållning, livsmedelsproduktion och annan verksamhet där djur används. Exempel på sådana uppdrag är att besiktiga djur och djur- kroppar före och efter slakt, att utfärda intyg inför export, att ut- öva tillsyn över djurskyddet i samband med tävlingar med djur och att utföra smittskyddsarbete vid misstänkt eller konstaterat utbrott av smittsam djursjukdom. Dessa uppgifter utförs både av statliga distriktsveterinärer och av privatpraktiker. Data från visar att de statliga distriktsveterinärerna svarar för och privat- praktikerna för av samtliga offentliga uppdrag (inklu- sive officiella veterinäruppdrag), som utförs av kliniskt verksamma veterinärer. Härtill kommer en grupp veterinärer som är anställda uteslutande för att utföra en viss kontrolluppgift, t.ex. Livsmedels- verkets fast anställda besiktningsveterinärer och gränskontrollvete- rinärerna.TPF13FPT Den stora skillnaden mellan statliga distriktsveterinärer och pri- vatpraktiker ligger inte i omfattningen av den offentliga verksam- heten, utan i dess inriktning. Privatpraktiker medverkar mer än dubbelt så ofta som de statliga distriktsveterinärerna i ban- och tävlingsveterinäruppdrag. Däremot används de statliga distrikts- veterinärerna 10 gånger så ofta som privatpraktiker för officiella veterinäruppgifter, dvs. kontrollåtgärder som följer av , t.ex. att utfärda djurhälsointyg. De statliga distriktsveterinärerna utnyttjas i nästan fyra gånger så stor utsträckning som de privat- praktiserande kollegorna vid smittskyddsutredningar.TPF14FPT Det finns, från förvaltningsrättsliga utgångspunkter, ingen principiell skillnad mellan officiella uppdrag och övriga offentliga veterinäruppdrag. Båda innefattar myndighetsutövning. För att en veterinär skall få utöva myndighet krävs enligt gällande rätt att veterinären är anställd av en myndighet. Denna ordning är en del av bakgrunden till att statliga distriktsveterinärer utnyttjas i högre grad än övriga. De är ju redan anställda, medan en 13TP PT använder dels fast anställd personal, dels anlitas praktiserande veterinärer för att utföra besiktningsveterinäruppgifter. I den senare delen används statliga distrikts- veterinärer och privatpraktiker i ungefär samma utsträckning. 14TP PT Slutsatsen bygger på svaren på en enkätfråga, där veterinärerna fått skatta hur många dagar de deltagit i smittskyddsutredning på uppdrag av någon myndighet. Se bilaga 3, fråga 16. tillfällig anställning måste ordnas då en privatpraktiker anlitas. Det kan dock konstateras att så sker i ganska stor utsträckning. Att distriktsveterinärerna är så dominerande bland de officiella uppdragen beror på att de automatiskt utses att vara officiella vete- rinärer i samband med att de anställs. Det finns dock inga formella hinder mot att privatpraktiker också utses, däremot praktiska svå- righeter.TPF15FPT När det gäller smittskyddet utgör, som framgått, de stat- liga distriktsveterinärerna basorganisation och de tränas och förbe- reds i särskild ordning för denna uppgift. Utredningsresultaten antyder dock att en inte obetydlig andel, eller omkring en femtedel, av smittskyddsarbetet fullgörs av privatpraktiker. En viktig iakttagelse är, liksom ifråga om den djursjukvårdande verksamheten, att statliga distriktsveterinärer och privatpraktiker utför samma eller likartade arbetsuppgifter sida vid sida. I båda fallen svarar de offentliga uppdragen för en försvinnande liten andel av den samlade verksamheten. av de statliga distriktsveterinärernas verksamhet avser offentliga uppdrag. Det flesta är officiella uppdrag. Det är främst i , men även i , som de officiella veterinäruppdragen förekommer. Pri- vatpraktikerna avsätter en ännu mindre andel av sin samlade resurs på offentliga uppdrag. Dessa har en jämnare spridning över landet än de officiella uppdragen. 12.3Det statliga ansvarets gränser En huvuduppgift för utredningen är att föreslå en ny ordning för den veterinära fältverksamheten, för den myndighetsutövning som utförs av praktiserande veterinärer och för tillsynen över veterinär verksamhet. Konkurrensneutralitet skall eftersträvas. I detta ligger att, mot bakgrund av internationella förpliktelser och spe- cifikt svenska marknadsförhållanden, analysera vad som är upp- gifter för det allmänna och vad som bör överlåtas till marknadens aktörer. Analysen skall också omfatta frågan om vilka aktörer som skall utföra de olika veterinära uppgifterna och vilket huvud- mannaskap som kan bli aktuellt. Det allmännas ansvar för veterinär service i kan utifrån nu gällande inriktning av djurpolitiken, och av uppdraget till Vete- rinärutredningen, sammanfattas i följande punkter. 15TP PT Enligt är officiell veterinär en veterinär som utsetts att vara det av landets behöriga myndighet. 1.Säkerställa att det finns tillgång till en väl fungerande djurhälso- och djursjukvård i hela landet dygnet runt. 2.Säkerställa att det finns en väl fungerande smittskyddsorganisa- tion, som kan garantera att epizootier och zoonoser (salmo- nella) upptäcks i ett tidigt skede och att alla adekvata åtgärder för att förhindra spridning av smittan vidtas skyndsamt. 3.Svara för en effektiv kontroll över animalie- och livsmedels- produktionen, inklusive djurskydd i samband med sådan pro- duktion och annan användning av djur, t.ex. säkra tillgången veterinärer som kan utföra offentliga veterinäruppdrag som innefattar myndighetsutövning. 4.Utöva tillsyn över efterlevnaden av relevanta regelverk, t.ex. epizootilagen, djurskyddslagen, lagen om behörighet att utöva veterinäryrket och förordningen med veterinärinstruktion. Om en fungerande djurhälso- och djursjukvård skall kunna säker- ställas krävs att de ansvariga myndigheterna följer utvecklingen på marknaden och har aktuell kunskap om den veterinära verksam- hetens omfattning och inriktning i olika delar av landet. Det inne- bär att myndigheterna fortlöpande måste kartlägga och analysera den veterinära situationen och hur den kan komma att utvecklas. Det måste också finnas praktiska möjligheter för samhällsorganen att skaffa sådan kunskap och att åtgärda brister i tillgången till vete- rinära tjänster. Det är en förutsättning, inte bara för att en tillräck- lig tillgång till veterinärer skall kunna upprätthållas, utan också för att målsättningen i punkt 2 skall kunna nås. I punkt 3 innefattas samhällets kontroller av djur från ett kvali- tets- och djurskyddsperspektiv. Begreppet kvalitet skall här ses i ett brett perspektiv, som innefattar såväl husdjursgenetiska resurser som hygieniska aspekter av alla slag och i hela kedjan från jord till bord. Tillsyn är ett viktigt instrument för det allmänna när det gäller att övervaka regelverkens efterlevnad. En viktig del gäller den vete- rinära yrkesutövningen, men det finns också många andra tillsyns- områden med koppling till djurhållning och veterinär verksamhet. Frågan är då på vilket sätt samhället skall nå de djurpolitiska mål- sättningarna, så som de här sammanfattats? Allmänna riktlinjer för statlig verksamhet finns i den förvalt- ningspolitiska propositionen.TPF16FPT Härav framgår att den statliga verk- 16TP PT Proposition 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Se även regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst (2000). samheten skall renodlas, att kvalitet och kompetens skall utvecklas, att resultaten skall stå i fokus och att informationsförsörjningen skall vara effektiv. I detta ligger att den statliga kärnverksamheten, t.ex. myndighetsutövande uppgifter, försvar, rättsväsende etc. skall värnas. Andra verksamheter, såsom att tillhandahålla varor eller tjänster på fungerande marknader, skall avvecklas eller överlåtas till marknadernas aktörer. Syftet är att uppnå en tydligare ansvarsför- delning mellan myndigheterna inbördes och mellan det allmänna och övriga rättssubjekt, t.ex. företagen. Dessa allmänna riktlinjer för statlig organisation har inte minskat i betydelse . fick en parlamenta- risk kommitté i uppdrag att se över den samlade svenska statsför- valtningens verksamhet och inriktning med utgångspunkten att den statliga verksamheten skall renodlas.TPF17FPT avisera- des att en lagstiftning förbereds som skall göra det omöjligt för kommuner och landsting att bedriva affärsverksamhet som sned- vrider konkurrensen på marknaden.TPF18FPT Om en sådan lagstiftning skall bli trovärdig måste en strategisk utgångspunkt vara att inte heller staten bedriver konkurrenssnedvridande verksamhet. Riktlinjer för statlig verksamhet i konkurrens med privata före- tag finns även i den konkurrenspolitiska propositionen.TPF19FPT I propositionen anges, som närmare redovisats i kapitel 11, bl.a. att andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder bör öka, att konsumenternas intresse av en effektiv konkurrens skall väga tungt när offentliga regler som påverkar konkurrensen utformas och att statligt ekonomiskt stöd inte får snedvrida konkurrensen. Dessutom slås fast att när offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske på ett sätt så att de privata aktörerna hämmas och att myndighetsuppgifter skall separeras från kommersiell verksamhet. Dessa statliga principer, såväl inom förvaltningspolitiken som inom konkurrensområdet, är vägledande men saknar inte undantag. Statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader, eller på mark- nader med potentiell konkurrens, bör därför prövas utifrån en samlad bedömning av flera olika omständigheter. Det kan finnas särskilda skäl för statliga ingripanden. Så kan vara fallet om staten vill garantera tillgång till en service, som är av stort samhällsintresse. Statliga ingripanden kan avse olika typer av åtgär- 17TP PT Kommittén (Fi 2006:08) om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. 19TP PT Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, prop. der och kan omfatta t.ex. rådgivning, statligt stöd till privata aktö- rer, upphandling av verksamhet och verksamhet i egen regi. Mot bakgrund av vad som redovisats bör en statlig verksamhet i egen regi förutsätta att det finns viktiga samhällsintressen som måste värnas och som inte kan tillgodoses med mindre ingripande åtgärder. På förevarande område kan t.ex. diskuteras om smitt- skyddsintresset är en faktorer som kan motivera ett avsteg från de vägledande principerna. Här skall också beaktas att en renodling av statlig verksamhet, genom att kommersiella delar privatiseras, kan bidra till att konkurrensen stärks. Det förutsätter att den relevanta marknaden är av sådan storlek att den statliga verksamheten inte i praktiken ersätts med ett privat monopol.TPF20FPT En allmän utgångspunkt för utredningens slutsatser bör således vara att staten inte skall ingripa i marknadens funktion om det inte finns starka skäl och i så fall inte med en större insats än som är nödvändig för att målen skall uppnås. En annan utgångspunkt bör vara att det allmänna inte har ett an- svar för att tillhandahålla eller subventionera specifika insatsvaror eller tjänster i lantbruket. Den gemensamma jordbrukspolitiken är avgörande för vilka stöd som kan lämnas. Det gäller även stöd till nödvändiga insatsvaror- och tjänster såsom utsäde, djurfoder, drivmedel, gödsel, djursjukvård eller reparationer av fordon och maskiner. Däremot ansvarar samhället för att stöden inom den ge- mensamma jordbrukspolitiken fördelas till lantbruket enligt gäl- lande regler. Dessa utgörs numera av frikopplade gårdsstöd. Den enskilde lantbrukaren beslutar självständigt om hur stödet skall an- vändas, t.ex. för att producera mjölk, spannmål, griskött eller alls. Kostnaderna för insatsvaror, tjänster och investeringar är givetvis viktig delar i kalkylunderlaget. Det är också, som framgått, ett ansvar för det allmänna att svara för att systemet med kvalitetskontroller inom produktionen funge- rar. Det gäller såväl inom animalieproduktionen som på alla andra varu- och tjänstemarknader. Det allmänna ansvarar t.ex. ytterst för att fordon och maskiner är säkra att använda genom kontrollbe- siktning respektive maskinprovning. Den senare utförs för övrigt i regel av kontrollstationer inom den privata sfären. 20TP PT Den relevanta marknaden utgörs dels av en produktmarknad, där konkurrerande (utbytbara - likvärdiga) produkter bjuds ut, dels av en geografisk marknad. Den senare begränsas bl.a. av avståndet till konkurrerande verksamheter. Se m.fl. Konkurrens- lagen, andra upplagan, sid. 338 ff. såväl investeringarna som för kontrollåtgärderna, faller på den en- skilde företagaren. Veterinärer har två viktiga huvudfunktioner. Den ena är att tillhan- dahålla hälso- och sjukvård för djur. Den andra är att svara för strategiska samhällsfunktioner, som avser kontroller över djur och djurprodukter, bl.a. animaliska livsmedel. Veterinärerna är också, inom ramen för den senare funktionen, en betydelsefull resurs inom smittskydd och djurskydd. Det gäller alla kliniskt verksamma veterinärer. Inom smittskyddet har dock veterinärer med inriktning mot lantbruksdjur, och oavsett huvudmannaskap eller driftform, ett särskilt ansvar och viktiga uppgifter. De skall kunna upptäcka och larma om smittsamma djursjukdomar och om överträdelser av djurskyddslagstiftningen och de skall kunna bistå med veterinär sakkunskap vid de utredningar och åtgärder som upptäckterna för- anleder. De praktiserande veterinärerna är, och skall vara, sam- hällets känselspröt ifråga om djurhälsa och djurskydd. De offentliga veterinäruppgifterna är viktiga inte bara från ett djurhälso- eller djurskyddsperspektiv. Av följer krav på kontroller och intyg vid internationell handel med djur och djur- produkter. Kraven motiveras av livsmedelshygieniska skäl och med hänsyn till djurskyddsintresset. Sådana kontroller utförs för närva- rande av veterinärer anställda av en myndighet. Många är privat- praktiker, som är tillfälligt offentliganställda. Om det uppstår en brist på veterinärer, som kan utföra de offentliga veterinäruppgifterna, leder det till väntetider och stör- ningar för tävlingsarrangörer, uppfödare och andra företag inom djurhållning och livsmedelsindustri. En fungerande offentlig vete- rinärverksamhet är därför, liksom en effektiv smittskydds- organisation, viktig även från ett företagarperspektiv. De små företagen kan antas vara mer sårbara i samband med sådana stör- ningar än de större. Båda huvudfunktionerna, djursjukvård och samhällsuppgifter, fullgörs av distriktsveterinärer och privatpraktiker sida vid sida, bokstavligen. Försök med joursamverkan och andra samverkans- projekt har i flera omgångar inletts i syfte att använda den samlade veterinärresursen bättre och mer effektivt än som skett. Om resurserna inom de olika veterinärkategorierna kan fungera mer som kommunicerande kärl, skulle det leda till en jämnare fördel- ning av jourbördan. Det är en bärande tanke bakom försöken med joursamarbete. Detta bör för övrigt gälla även inom andra områden, t.ex. de veterinära myndighetsuppgifterna. Även om de myndighets- utövande uppgifterna svarar för en liten del av den veterinära verk- samheten, bör den samlade veterinära resursen kunna stå till myn- digheternas förfogande. Det gäller även om behovet av sådana tjänster skulle minska. Då kan veterinär kompetens i den privata sektorn, som i många fall är betydande, komma till större nytta i myndighetsutövningen än vad som är praktiskt möjligt. Det skulle även här ge ett bättre resursutnyttjande och ett bredare underlag för urval av skickliga veterinärer. Samma resonemang kan föras beträffande smittskyddet. Här finns tecken på att uppdelningen av marknaden i en privat och en statlig sektor rent av kan motverka ett effektivt smittskydd. Ut- brott av en smittsam djursjukdom hos de statliga distriktsveterinä- rernas kunder tycks kunna leda till snabbare och kanske också mer kvalificerade insatser än motsvarande händelse i en besättning som övervakas av en privatpraktiker. Det finns också anledning anta att de statliga distriktsveterinärernas kunder kan vara bättre rustade att upptäcka smittsamma djursjukdomar än övriga djurägare och att åtgärder kan sättas in snabbare i distriktsveterinärtäta områden än i övriga. Det finns inget underlag för slutsatsen att privatpraktiker generellt skulle vara mer ovillig än andra att ta ansvar för viktiga veterinära samhällsfunktioner. I den mån så inte sker bör det i allt väsentligt en vara en effekt av de strukturella förhållandena på marknaden. Det har gjorts flera försök med olika samverkansprojekt, t.ex. joursamverkan, mellan privatpraktiker och distriktsveterinärer. Alla har misslyckats eller upphört av andra skäl. Det är inte förvånande. Polariseringen splittrar veterinärkåren. Systemet i sin nuvarande utformning ger näring åt misstänksamhet, inbördes och i för- hållande till myndigheterna, och underhåller de underliggande mot- sättningarna. Dessa verkar också i motsatt riktning och cementerar systemet. Då uppstår en ond cirkel. Det leder till att veterinärer som inte vill hålla jour gör det ändå och till att veterinärer som vill hålla jour avstår, med hänvisning till att jouren ytterst är de statliga distriktsveterinärernas ansvar och skyldighet. Sammantaget blir jourbördan onödigt stor för vissa veterinärer, oavsett om de är statsanställda eller egenföretagare. med inte optimalt mellan individerna och över landet. Resultatet blir för samhällets del att effektiviteten i veterinärsektorn blir lägre än den skulle kunna vara. Det blir därmed också svårt att motivera stora delar av veterinär- kåren att delta i andra viktiga aktiviteter än jour, t.ex. utbildning, smittskyddsarbete och djursjukdatarapportering. De motsättningar som finns beror delvis på historiska händelser, vars verkan kommer att klinga av när veterinärkåren föryngras. Den viktigaste orsaken är dock att verksamheterna inom privat och statlig sektor utifrån sett är så likformiga och konvergerar alltmer, medan de inre, grundläggande verksamhetsförutsättningarna för drift, finansiering, investeringar och styrning är så diametralt olika. Det finns också andra orsaker till marknadens bristande funk- tionssätt. är inte stringent när det gäller gränsdragningen mellan det statliga ansvarsområdet och veterinär service i övrigt. Regelsystemen är oklara och i många fall svåra att tolka. Ett exempel är den innersta kärnan av uppdraget till de statliga distriktsveterinärerna. dubbla roller, som aktör och kollega och som kontrollerande, kartläggande myndighet, bidrar till oklarheterna och underblåser motsättningar och misstänksamhet. Det är inte omöjligt, snarare troligt, att pro- blemen med motsättningarna mellan veterinärkategorierna till stor del är en följd av oklara regelverk och diffusa uppdragsformu- leringar och ansvarsgränser. Denna situation kan inte förbättras utan en fundamental föränd- ring av marknadens spelregler. En sådan förändring måste genom- föras så att samhällets mål med djurpolitiken alltjämt kan uppfyllas. En viktig komponent är att definiera statens ansvar. Det är i sig inte är särskilt svårt. Därutöver, vilket är svårare, måste klargöras på vilket sätt det statliga ansvaret skall fullgöras, bl.a. vad staten skall åta sig att göra i egen regi och vad som, med förtroende, kan överlåtas till icke offentliga aktörer. Sammanfattningsvis bryts här två grundläggande strävanden mot varandra. Det ena har formulerats i den förvaltningspolitiska pro- positionen, i konkurrenspolitiken och delvis i den gemensamma jordbrukspolitiken. Det handlar om strävan efter fungerande marknader, där konkurrens och enskilda entreprenörers egna över- väganden styr vad som produceras, till nytta för konsumenterna. Den andra strävan vetter mot de djurpolitiska målen. En ny veteri- närorganisation skall så långt möjligt ligga i linje med båda strävan- dena. En oundviklig slutsats är att en utjämning av verksamhetsförut- sättningarna, som mot bakgrund av det anförda är en mycket önsk- värd åtgärd, fullt ut kan ske bara på två olika sätt; genom att den primära djursjukvården förstatligas i sin helhet eller genom att den statliga veterinärorganisationen privatiseras. Olika blandmodeller kan föra en bit på väg och bör därför också diskuteras. Innan så sker bör några viktiga framtida förutsättningar belysas. Det finns flera aktuella utvecklingstendenser på marknaden som pågår , men i olika riktning. Efterfrågan på högt kvalifice- rad djursjukvård för sällskapsdjur och häst ökar. Allmänhetens be- talningsvilja för sådan sjukvård, och för djursjukvård i allmänhet, tycks också bli allt större. Väl utbyggda försäkringssystem svarar för kostnaderna i dessa delar. Inom lantbruket förändras attity- derna under kostnadspress i motsatt riktning. Behovet av djursjuk- vård i animalieproduktionen minskar och koncentreras till och till samlade lantbrukskluster. Det senare gäller även lantbruksproduktionen i . Den förebyggande djurhälso- vården får ökad betydelse. Också i de mest pessimistiska prognoserna för antalet mjölkkor, som är den mest framträdande patientgruppen bland lantbruks- djuren, finns det ca 50 000 mjölkkor i de sex norrlands- länen och ytterligare ca 8 000 i . finns drygt 60 000 respektive drygt 10 000 mjölkkor i dessa områden. Det måste finnas dygnstäckande djursjukvård, i vart fall på en grund- läggande nivå, för lantbruksdjuren i även framtiden och även om de blir färre. Både djurskyddet och smittskyddet kräver det. Det anförda leder till slutsatsen att det parallellt med en högkva- lificerad djursjukvård, som helt bärs fram av marknaden och för- säkringssystemen, också måste finnas tillgång till en typ av enklare och billigare djursjukvård, med stor geografisk spridning. Låt oss kalla den bassjukvård för djur. Här skall noteras att även human- sjukvården uppvisar stora variationer över landet när det gäller till- gång till kvalificerade vårdåtgärder och den tid som krävs för att komma till en vårdinrättning. Enligt lantbrukets företrädare inne- bär bassjukvården en djursjukvård som, förutom att av att vara en länk i smittskyddet, inom rimlig tid kan utföra enkla akuta åtgärder såsom behandling av infektioner, enkla operativa ingrepp, åtgärder vid födselkomplikationer, trafikolyckor, sårskador och ormbett samt akut avlivning. Därutöver skall bassjukvården kunna utföra planerade gårdsbesök, utan direkt samband med akuta sjukdoms- fall. Den ambulerande verksamheten är därför en viktig del av en Djuren bör i normalfallet kunna få tillgång till bassjukvård inom 2–, förutsatt att inte flera akuta fall inträffar . I sådana fall blir det nödvändigt med priorite- De ökande geografiska olikheterna med vitt skilda förutsätt- ningar i norr och i söder, i småorter och i storstad, i lantbruksbygd och i skogsland, kräver en marknadsordning som präglas av lokalt anpassade resurser. De måste minst kunna säkerställa tillgång till en bassjukvård för djur och garantera att smittskyddsorganisationen är effektiv. Lösningen måste alltså vara både flexibel och stabil. Den skall dessutom vara samhällsekonomiskt effektiv. En effektiv lös- ning innebär att det inte allokeras mer resurser än nödvändigt till djursjukvården, men inte heller mindre än att de djurpolitiska målen kan uppnås.