sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Lös- ningar ges inte en gång för alla och står heller inte att finna i givna formler, utan det är just genom att ställa och söka besvara de frågor som följer med proportionalitetsprincipen och dess krav på nog- grann analys och värdering av argumenten för och emot som de rätta balanspunkterna uppnås – eller konstateras inte ha uppnåtts. Det bör i sammanhanget framhållas att frånvaron av propor- tionalitetsresonemang i lagförarbetena inte i sig behöver betyda att utredare, departement och riksdagsutskott har låtit bli att alls fun- dera över om nyttan av en viss åtgärd stått i rimlig proportion till den integritetsskada som åtgärden kunnat förväntas förorsaka. Men om sådana överväganden har förekommit måste de naturligtvis också dokumenteras på lämpligt sätt samt redovisas i lagstiftning- ens förarbeten. Det räcker nämligen inte att lagstiftningen är väl avvägd, den måste också framstå som väl avvägd. Av det skälet har det ett betydande egenvärde att lagstiftaren noggrant, uppriktigt och med pedagogisk klarhet redovisar sina skäl och värderingar. I vårt land bjuder traditionen att dessa överväganden redovisas i för- arbetena till lagstiftningen, i första hand i propositioner och utskottsbetänkanden men också i det utredningsmaterial som före- går departementsbehandlingen. En betydande del av det motstånd mot integritetsbegränsande lagstiftning som kommit till uttryck i den allmänna debatten kan förmodligen förklaras just av att pro- portionalitetsresonemangen inte utvecklats tillräckligt väl i motiv- skrivningarna och därmed inte heller kunnat få genomslag i medi- erna och i den rättspolitiska diskussionen. Ett annat, fristående skäl för lagstiftaren att dokumentera sina tankegångar är att det tvingar fram ett mer aktivt reflekterande över vilka integritetsskyddsvärden som går till spillo genom en viss åtgärd och huruvida denna förlust verkligen står i rimlig proportion till åtgärdens avsedda nytto- effekter. Utan en noggrann redovisning av de proportionalitetsbedöm- ningar som legat till grund för lagstiftningen försämras också möj- ligheterna att i efterhand utvärdera lagstiftningen. En korrekt sådan utvärdering måste utgå från de prognoser som vid lagstiftningens tillkomst gjordes beträffande åtgärdernas effektivitet och förvän- tade inverkan på den personliga integriteten. Om lagmotiven inte innehåller den typen av bedömningar går det inte att senare studera hur väl den iakttagna faktiska verkan av lagstiftningen uppfyller de resultatmål som uppställdes vid lagstiftningens tillkomst. Bedömningar som lagstiftaren en gång gjorde och som var giltiga i den situation som då rådde kan behöva omprövas när förhållan- dena eller lagstiftarens egna värderingar förändras. Beroende på omständigheterna kan sådana omprövningar resultera i ett starkare eller svagare integritetsskydd. I båda fallen är det väsentligt att lag- stiftarens motiv för att överge en tidigare intagen ståndpunkt kommer till klart uttryck. Emellertid har detta inte alltid varit fal- let, vilket belyses av följande exempel från senare tid. ExempelU 1:U utökades möjligheterna till användning av hemliga tvångsmedel. Det skedde genom att ett antal principer övergavs som regeringen och under när- mare hade menat vara grundläggande från integritets- och rättssäkerhetssynpunkt. Även sådana principer kan naturligtvis med tiden komma att framstå som föråldrade och behöva ersättas av andra när det är motiverat av starka skäl. I förarbetena till den nya lagstiftningen åberopades emellertid inte något nytt eller tidi- gare svårförutsebart motiv för en mer liberal användning av tvångsmedel. Såvitt kan bedömas handlade det enbart om en för- ändrad syn på förhållandet mellan brottsbekämpning och integritet. Hur lagstiftaren hade kommit fram till detta ändrade synsätt redo- visades bara i mycket allmänna ordalag. ExempelU 2:U infördes en möjlighet att regi- strera uppgifter från DNA-analyser även om syftet enbart är att tillgodose ett eventuellt framtida behov. Den lagändring som gjorde detta möjligt stod i strid med en rekommendation från som regeringen med kraft försvarade då DNA- Anledningen till stats- makternas ändrade synsätt framgår inte av lagförarbetena. Kom- mittén ifrågasätter inte att det fanns goda skäl att frångå den tidi- gare hyllade rekommendationen, men kritik bör riktas mot att dessa skäl inte redovisades. ExempelU 3:U utökades möjligheterna för soci- altjänsten och hälso- och sjukvården att lämna uppgifter vidare till de brottsutredande myndigheterna. Ändringen innebar bland annat att uppgifter som rörde misstanke om grov misshandel skulle få lämnas till polisen även mot den enskildes vilja. I lagstiftnings- ärendet påmindes om att det alltjämt var viktigt att den enskilde känner förtroende för och vågar berätta för myndig- heten om sina personliga förhållanden. Någon explicit förklaring till varför den ditintills gällande avvägningen mellan klienternas personliga integritet och behovet av brottsbekämpning behövde justeras, gavs emellertid inte. Det är alltså angeläget att lagstiftaren klart anger orsakerna till att integritetsskyddet i ett visst lagstiftningsärende viktas på ett annat sätt än vad som har befunnits rimligt och riktigt. När lagmotiven är vaga på denna punkt lämnas fältet fritt för spekula- tion om anledningen till att integritetsskyddet ansetts mindre vik- tigt och till att orsakerna härtill inte nedtecknats. Tydliga förklar- ingar kan inte heller anses obehövliga med hänvisning till att anled- ningen till en omsvängning ligger i så öppen dag att den inte behö- ver förklaras. Flera, eventuellt samverkande, förklaringar är ofta tänkbara. Om det till exempel anses nödvändigt att införa ett nytt hemligt tvångsmedel som tidigare avvisats av integritetsskäl, skulle omsvängningen i varje fall teoretiskt kunna bero på att lagstiftaren har värderat ner betydelsen av skyddet för den personliga integ- riteten, anser att tvångsmedlet kommer att medföra större effektivitets- vinster än tidigare, har uppvärderat betydelsen av att brott upp, bedömer att brotten har blivit mer frekventa eller mer allvarliga än de var tidigare, och/eller bedömer att arrangemangen kring rättssäkerhet och kontroll har blivit så mycket bättre än tidigare att det nu är möjligt att tillåta tvångsmedlet. 24.1.5Vikten av systematisering vid behandlingen av frågor om integritetsskydd Ett påfallande drag i den lagstiftning som på olika sätt berör skyd- det för den personliga integriteten är att integritetskänsliga åtgär- der av olika slag sällan sätts in i ett systematiskt sammanhang. Detta kan leda till att de additiva effekterna av ny lagstiftning som begränsar den personliga integriteten inte blir tillräckligt uppmärk- sammade. Just frågan om den sammantagna effekten av den integ- ritetsinskränkande lagstiftningen anges av regeringen i kommitténs direktiv som en viktig uppgift att analysera, men en sådan analys är i någon form angelägen vid varje särskilt lagstiftningstillfälle. Även om en analys av de additiva effekterna är svår att göra kan redan själva ansatsen till analys bidra till en totalt sett bättre balans mellan integritetsskyddet och andra intressen. Ett annat problem är att det inbördes förhållandet mellan olika slags integritetsbegränsande åtgärder inte ägnas någon stor upp- märksamhet i lagstiftningsarbetet. Ett ibland givande sätt att kate- gorisera och artbestämma integritetskänslig lagstiftning kan vara att sortera in olika former av åtgärder i motsatspar. Då framträder skillnaden mellan integritetsbegränsande lagstiftning som riktar sig mot ett mindre antal personer eller personer som tillhör en viss utpekbar grupp i samhället, exempelvis sådana som är misstänkta för brott eller intagna för vård, samt å andra sidan sådan lagstift- ning som berör hela befolkningen, som till exempel folkbok- föringslagen och lagen om allmän kameraövervakning. En annan kategorisering kan göras mellan integritetsintrång som medbor- garna tvingas att underkasta sig, exempelvis i form av polisiära tvångsmedel, och sådana som de i princip frivilligt utsätter sig för, exempelvis genom att delta i ett forskningsprojekt eller godkänna villkor som utgör krav för användande av betalkort. Dessa signifi- kanta skillnader mellan olika typer av integritetsinskränkande lag- stiftning uppmärksammas sällan i lagstiftningsarbetet. Från systematisk synpunkt finns det också anledning att skilja mellan å ena sidan lagstiftning som medför begränsade integritets- förluster för den som drabbas, exempelvis i form av att bli foto- graferad i gatumiljö eller att behöva avslöja sin ålder vid en legiti- mationskontroll, samt å andra sidan sådan lagstiftning som för den enskilde innebär stora och ingripande integritetsskador, exempelvis i form av psykiatrisk tvångsvård, brevhemligheters avslöjande eller skandaliserande uppgifter på Internet. Även denna typ av jämförel- ser mellan olika former av integritetsinskränkningar är sällan före- kommande. Genom att frågeställningar av detta slag ges liten uppmärksam- het i lagstiftningsarbetet försvåras också en allmän debatt präglad av saklighet och sinne för proportioner. I denna debatt används exempelvis uttrycket Storebrorssamhället på ett slarvigt sätt och utan att det med någon grad av precision görs klart vilken lagstiftning och vilka inskränkningar som egentligen åsyftas. Det är illa nog att frånvaron av en systemorienterad infallsvinkel på integritetsskyddsproblematiken bidrar till en förvirrad debatt poli- tiskt och medialt. Allvarligare är dock att denna bristande systema- tisering även kan förmodas bidra till en sämre lagstiftning. För lagstiftningen gäller generellt att den så långt det är möjligt bör återspegla medborgarnas uppfattning om vad som är rätt och fel. Detta är särskilt viktigt när det är fråga om lagstiftning som enga- gerar befolkningen och berör dess dagliga liv, så som är fallet med en stor del av den integritetsskyddsrättsliga lagstiftningen. En grundläggande svårighet härvidlag är att kunskap till stor del saknas om vad som utgör en allmän medborgerlig uppfattning. I en del frågor kan det antas att synen på integritetsskyddet är så delad att det över huvud taget inte finns någon uppfattning som kan kallas allmän. Även om detta saknas emellertid säker kunskap. Ett av flera olika sätt att förbättra kunskapen om attityder och uppfattningar i samhället är att låta företa professionella enkät- undersökningar. Den attitydundersökning som Statistiska central- byrån utfört på uppdrag torde vara den första omfattande, icke sektorsvisa undersökning som gjorts i landet på detta område. Undersökningen har inte gjorts i syfte att i detalj studera hur väl lagstiftningen stämmer överens med befolk- ningens åsikter. Det förefaller emellertid som om det i vissa avse- enden finns en ganska stor diskrepans mellan dessa åsikter och lag- stiftningens innehåll. En förnuftig åtgärd vore att i det fortsatta lagstiftningsarbetet ta i beaktande resultat från denna och liknande studier, så att inte lagstiftningen alltför mycket fjärmar sig från vad medborgarna i allmänhet tycker i dessa frågor. 24.1.7Modern teknik och tillsynsmyndigheternas roll Teknikutvecklingen frambringar ständigt mer avancerade verktyg som kan brukas – och missbrukas – i integritetskränkande syfte. Detta är inte något nytt fenomen utan något som tidi- gare har föranlett statsmakterna att agera. I direktiven till integritetsskyddskommitté pekades det på riskerna för att över- vakningsapparater i mikroformat kan komma att finna vägen till mindre nogräknade personer som vill använda dem för att utspio- nera andras privatliv. Den kommitténs betänkanden ledde till för- bud mot dolt utnyttjande av övervakningskameror och flera andra åtgärder som syftade till att motverka den nya teknikens faror för den personliga integriteten. I dagens samhälle är de teknikrelaterade riskerna för integritets- kränkningar mångfaldigt större, som det även utvecklas tekniker för att förhindra eller begränsa skadeverkningarna. Exem- pelvis innebär övergången till trådlösa nätverk uppenbara risker för den personliga integriteten, men dessa risker kan företag och indi- vider själva motverka med hjälp av lösenord, så kallade brand- väggar, kryptering och annat. Vad som emellertid är påfallande är att lagstiftaren inte har någon samlad kontroll över utvecklingen och därmed också begränsade möjligheter att vidta strategiska och riktade åtgärder när sådana behöver sättas in liksom att bedöma i vad mån en ny företeelse som tycks utgöra ett hot mot privatlivets skydd trots allt bejakas av allmänheten. Någon statlig myndighet med uppgift att följa utvecklingen och att slå larm när en situation uppkommit som tycks fordra ett ingripande i form av lagstiftning eller annat från det allmännas sida finns inte. Avsaknaden av ett sådant vakande öga har banat väg för privata initiativ, men från integritetsskyddssynpunkt är dessa knappast tillräckliga. Inom sina områden verkar visserligen framför allt Datainspek- tionen men också och flera andra myndig- heter. Det finns emellertid inte någon myndighet med samlad upp- sikt över den flora av apparatur och metoder som kan brukas med integritetskränkande konsekvenser, än mindre över de tekniska möjligheter som medborgarna har att själva skydda sig mot olika former av intrång i deras privatliv. Inte heller finns det någon myn- dighet som på ett samlat och för medborgarna förtroendeingivande sätt tillvaratar integritetsskyddsintresset och vakar över att dess gränser inte överträds. Datainspektionen har till uppgift att se till att regelverket på dataskyddsområdet åtlyds men riskerar vid full- görandet av denna uppgift att alltför mycket fastna i detaljkontroll och fjärma sig från vad medborgarna finner angeläget och oroar sig för. Önskvärt vore att det skapades bättre förutsättningar för Datainspektionen att inom sitt område uppfattas mera som en all- mänhetens ombudsman än vad som är fallet . I samband med beslut om 2000/01:1, utg.omr. 2, bet. 2000/01:FiU2) fastställde dagen mål för politikområdet Effektiv statsförvaltning. Syftet var att skapa en effektiv statsförvaltning som i sin helhet kännetecknas av hög produktivitet, god kvalitet och bra service till nytta för beslutsfattare, medborgare och näringsliv. Som ett allmänt mål för hela statsförvaltningen gäller att den skall bedrivas effektivt sam- tidigt som den uppfyller höga krav på rättssäkerhet och demokrati. Ett medel för att uppnå målet om en effektivt statsförvaltning har angetts vara att förvaltningen skall dra nytta av de möjligheter som finns att använda ny teknik och att staten skall vara ett föredöme som IT-användare. Under kommitténs kartläggning har kunnat konstateras att det på flertalet myndighetsområden har bedrivits lag- stiftningsarbeten som syftat till att effektivisera verksamheten. Ett medel i denna strävan har varit att slå samman skilda myndigheter till större enheter (t.ex. , och Kro- nofogdemyndigheten). På i stort sett samtliga myndighetsområden har nya regler tillkommit avsedda att underlätta användning av sådan teknik som ansetts nödvändig för en mer effektiv hantering av information. Ett reformarbete har också inletts i syfte att möj- liggöra ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter, något som redan har kommit till stånd inom ett antal myndighetskretsar. En sådan krets utgörs av arbetslöshetskassorna, och , en annan av , Kro- nofogdemyndigheten och . På brottsbekämpningsområdet har en rad ytterligare åtgärder vidtagits för att effektivisera verksamheten, inte minst genom utökade möjligheter att använda tvångsmedel. En effektivi- tetshöjande effekt har på detta område också åstadkommits genom att de brottsbekämpande myndigheterna har fått väsentligt förbätt- rade möjligheter att inhämta information från verksamheter som inte sysslar med brottsbekämpning. Som exempel på sådana verk- samhetsområden kan nämnas hälso- och sjukvården, , beskattningsverksamheten och verksamhet för förmedling av tele- och andra elektroniska kommunikationstjänster. En mer effektiv statsförvaltning är i många avseenden till fördel för den enskilde, exempelvis i form av bättre service, fler upp- klarade brott, ökad patientsäkerhet och kanske också en mer effektiv användning av allmänna medel. Ett genomgående brist i det arbete som har bedrivits för att underlätta myndig- heters möjligheter att använda ny teknik och för att främja ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter är dock att konsekven- serna för den enskildes integritetsskydd inte har analyserats och beaktats i tillräcklig utsträckning. I den mån överväganden av detta slag förekommit har de inte dokumenterats tillräckligt i förar- betena till lagstiftningen. Särskilt betänkligt är att brottsbekämpande myndigheter har givits rätt till direktåtkomst till vissa andra myndigheters informa- tionssamlingar, vilkas verksamheter har helt andra ändamål än brottsbekämpning, utan att vare sig principiella eller fallrelaterade konsekvenser för integritetsskyddet har analyserats. I tidigare lag- stiftningsarbeten har statsmakterna betonat vikten av att brotts- bekämpande verksamhet hålls åtskild från annan myndighetsverk- samhet (se t.ex. proposition 1998/99:34 i fråga om skattebrotts- enheternas tillgång till det dåvarande skatteregistret). I vilken utsträckning utlämnande av uppgifter skall få ske till brottsbekäm- pande myndigheter har i stället ansetts böra prövas i varje enskilt fall enligt reglerna i sekretesslagen. Om brottsbekämpande myn- digheter skulle få tillgång till andra myndigheters informations- samlingar har detta ansetts alltför mycket kunna skada allmän- hetens tilltro till dessa myndigheters verksamheter. Något egentligt svar på frågan varför det finns anledning att frångå denna bedöm- ning har inte givits i det lagstiftningsarbete som har inletts i en annan riktning. Sistnämnda iakttagelse ligger i linje med att effektiviseringens konsekvenser för integritetsskyddet inte heller har beaktats i det uppföljningsarbete som bedrivs för att undersöka om vidtagna effektiviseringsåtgärder har fått avsedd effekt. Ett exempel på detta är Statskontorets uppföljning av reformen för ett utökat informa- tionsutbyte mellan arbetslöshetskassorna, och . Den strävan att effektivisera verksamheten som man på flera områden har försökt uppnå genom att slå samman skilda myndig- heter till större enheter har i allmänhet inte föranlett några större ändringar i gällande regelverk, t.ex. genom ändrade sekretessregler. Ofta har man gjort bedömningen att skyddet för den enskildes integritet i princip inte försämras av den förändrade myndighets- organisationen. Det kan dock konstateras att bildandet av större myndighetsenheter innebär att de sekretessgränser som tidigare utgjordes av de skilda myndigheterna inte längre finns. I stället blir sekretesskyddet beroende av att det inom den nya, större myndig- heten finns klara och tydliga gränser för vilka verksamhetsgrenar som skall anses självständiga i förhållande till varandra, vilket inte alltid är fallet. Den nya organisationen innebär också att det blir än viktigare, både med avseende på så kallad inre sekretess och regler om datasäkerhet, att myndigheterna internt meddelar klara och tydliga regler för vem som skall ha behörighet att ta del av upp- gifter i de omfattande informationssamlingarna. I vad mån så sker torde utgöra en viktig uppgift för vederbörande tillsynsmyndighet att följa upp. Arbetet med att effektivisera informationsutbytet mellan myn- digheter har ingalunda avstannat. Regeringen beslutade den 1 sep- tember 2005 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att pröva om det är lämpligt att utöka möjligheterna till elektroniska infor- mationsutbyten mellan myndigheter (dir. 2005:91). I uppdraget ingår att framför allt se över om kommunernas socialtjänst bör få elektronisk tillgång till uppgifter från främst Centrala studiestöds- nämnden och arbetslöshetskassorna för att kunna kontrollera att inlämnande uppgifter är riktiga, och att undersöka om Försäk- ringskassan bör få elektronisk tillgång till uppgifter hos Migra- tionsverket avseende inflyttade utomnordiska personer och be- handling av bidragsansökningar. Utredaren skall också pröva om det är lämpligt att i ökad utsträckning lämnar ut upp- gifter till andra myndigheter och vilka uppgifter som i sådant fall skulle kunna komma i fråga samt om och under vilka förutsätt- ningar myndigheter bör ha möjlighet eller vara skyldiga att på eget initiativ underrätta andra myndigheter vid misstanke om oegentlig- heter. Symptomatiskt för den beskrivna utvecklingen är att det i betän- kandet Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117) föreslås att sekretess till skydd för enskilda i den brottsbekämpande verksamheten aldrig skall hindra att en uppgift lämnas från en brottsbekämpande myndighet till en annan sådan myndighet. Förslaget innebär att det mellan polisen, Åklagar- myndigheten, samt , Tullver- kets och brottsbekämpande enheter inte skall gälla någon sekretess alls till skydd för uppgifter om enskildas per- sonliga förhållanden. Det integritetsskydd som den enskilde har genom sekretessreglerna skulle alltså helt och hållet avskaffas inom brottsbekämpningen. Sammanfattningsvis finns det, mot bakgrund av i vilken obetyd- lig utsträckning konsekvenserna för integritetsskyddet har beaktats i det arbete som hitintills har bedrivits för att effektivisera statsför- valtningen, anledning att understryka vikten av att det i kommande reformarbeten görs uppföljningar och analyser av hur skyddet för den enskildes integritet påverkas av vidtagna och föreslagna effek- tiviseringsåtgärder. Först därigenom blir det möjligt att på ett rik- tigt sätt göra de nödvändiga avvägningarna mellan behovet av effektivitet och behovet av integritetsskydd. Ingen samordning av reformer på området Personuppgiftslagen trädde i kraft . Lagen byg- ger på EG:s dataskyddsdirektiv som är ett så kallat harmoni- seringsdirektiv, varav följer att den svenska lagstiftningen varken får innehålla strängare skyddsregler än vad direktivet medger eller regler som ger ett sämre skydd för den enskilde. EG-direktivet omfattar inte behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av EG-rätten, t.ex. statens verksam- het på straffrättens område, eller som rör allmän säkerhet eller för- svar. Vid genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning valdes dock den modell som tidigare hade tillämpats, nämligen en generell lag som kompletteras med särregler i så kallade registerförfatt- ningar. Personuppgiftslagen är således generellt tillämplig och omfattar också sådan verksamhet som faller utanför EG-rätten, men i det fallet finns det inget hinder mot särlagstiftning som av- viker från lagen och direktivet. En stegvis översyn av gällande registerförfatt- ningar har därefter gjorts i syfte att anpassa dem till person- uppgiftslagen. Ett fastställt mål att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras särskilt har lett till att allt fler av det dryga hundratalet registerförfattningar givits lagform. Inom såväl försvarsverksam- heten som domstolarna, där stora mängder av känsliga person- uppgifter behandlas både i databaser och i dokumentform, regleras behandlingen av personuppgifter dock alltjämt i förordningsform. Ett annat exempel är passregistret, som omfattar en stor del av den svenska befolkningen och likväl regleras genom en enda paragraf i en förordning. Den reformering av registerförfattningarna som har skett efter personuppgiftslagens ikraftträdande har genomförts utan någon egentlig samordning. Skiftande lagstiftningsteknik har använts för att reglera registerförfattningarnas förhållande till personuppgifts- lagen. Det har till och med förekommit att olika begrepp använts för att beskriva samma företeelse. Exempelvis används begreppet databas i en del författningar, medan man i andra har hållit fast vid det etablerade begreppet register.