sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — Utvecklingen har gjort det möjligt för nya företag att anlägga egna nät, dvs. duplicera (delar av) infra- strukturen och utveckla nya produkter. Enligt statistik från har konsumentpriserna för teletjänster och teleutrustning minskat med . har KPI ökat med . Detta betyder att priserna för teletjänster och teleutrustning, jämfört med KPI, fallit med . Enligt PTS uppgick den sammanlagda omsättningen på markna- den för elektronisk kommunikation till . Intäkter från fasta samtalstjänster (inklusive fasta avgifter) utgjorde av omsättningen medan mobila samtals- tjänster svarade för . av intäkterna här- rörde från datakommunikations- och Internettjänster.2 I det följande ges en översiktlig beskrivning av antalet leverantö- rer och hur omsättningen fördelas mellan leverantörer av olika storlek. För ingående beskrivningar av andra marknadsförhållanden hänvisas till rapporter från bl.a. PTS. 1Näringsgren 64201 omfattar styrning, kontroll och felhantering av telenät och mobilradio- system, tillhandahållande av telefon-, telegram-, telex- och datakommunikationstjänster o.d. samt Internetaccess. 2Uppgifterna är hämtade från Svensk telemarknad 2006 Marknaden för fasta samtalstjänster har, såsom den definierats i PTS statistikrapporter, förändrats påtagligt sedan marknaden öpp- nades 1993. När det skedde svarade för i princip hela marknaden. Förvalsreformen och införandet av num- merportabilitet har bidragit till att öka konkurrensen och finns ett stort antal leverantörer som konkurrerar med TeliaSonera. Enligt PTS tillhandahöll närmare 75 leverantörer fas- ta samtalstjänster (inklusive IP-baserad telefoni)3. Ungefär 30 leve- rantörer var dock verksamma enbart gentemot företagskunder. Marknadsandelarna kan beräknas på basis av antalet abonne- mang, intäkter, trafikminuter eller antalet samtal. Vidare kan en uppdelning göras i olika kundkategorier. Oavsett vilken av dessa variabler som används vid beräkningen blir resultatet att tio leve- rantörer svarar för av marknaden. Dessa får betecknas som (relativt) stora leverantörer och vissa ingår dessut- om i samma koncern. T.ex. ägs både och Bredbandsbola- get av norska . Den störste leverantören , svarar i genomsnitt för av marknaden när beräkning- en görs som ett ovägt genomsnitt av alla variablerna. I jämförelse med de tio största leverantörerna är övriga leverantörer förhållan- devis små. Alltsedan GSM-näten togs i bruk har det rått kon- kurrens på marknaden för infrastruktur (radioaccessnät). Av samt- liga mobilteleleverantörer i är det sex som har egna mobil- nät; TeliaSonera, Tele2, , Hi3G (3), Spring Mobil och Nor- disk Mobiltelefon. Enligt PTS tillhandahöll omkring 20 leverantö- rer mobila teletjänster . Några av dessa vänder sig en- bart till företagskunder. Baserat på totala intäkter svarade fyra, relativt sett stora leveran- törer (och nätägare) för av marknaden . Leverantören 3:s marknadsandel har stadigt ökat sedan inträdet . PTS konstaterar i rapporten 2006 att fristå- ende tjänstetillhandahållare (med undantag för leverantören 3 Detta definieras av PTS som sådan IP-baserad telefoni där en traditionell telefon kan anslu- tas till accessnätet. som köpts upp av ) ytterst marginellt kunnat påverka pris- konkurrensen på den svenska marknaden. Detta beror enligt PTS dels på utformningen av tredjepartsavtalen med mobilnätsleveran- törerna, dels på att mobilleverantörerna har kunnat välja bort de tjänstetillhandahållare som utgjort ett hot mot den egna verksam- heten. Trots detta har konkurrensen ökat, vilket bl.a. hänger samman med leverantören 3:s inträde på marknaden och etablering i . En annan faktor som bidragit till ökad konkurrens är införandet av nummerportabilitet för digital mobiltelefonitjänst. Sedan reformen trädde i kraft har antalet porteringar stadigt ökat och hade närma- re 2 500 000 nummer porterats. Sammantaget kan sägas att det råder konkurrens på marknaden och att det har blivit allt billigare att ringa mobilsamtal. Internatio- nell statistik visar att (tillsammans med övriga nordiska län- der) tillhör de länder där mobilleverantörer erbjuder de billigaste abonnemangsformerna. Mobilleverantörerna marknadsför många olika abonnemangstyper till varierande priser och valmöjligheterna har också ökat betydligt. Marknaden för bredbandsaccess innefattar dels datakommunika- tionstjänster, dels Internettjänster. Marknaden kan vidare delas upp beroende på vilka kundkategorier som tjänsterna vänder sig till. Det finns ett stort antal leverantörer som erbjuder abonnemang via olika tekniker eller olika tekniska lösningar. Enligt PTS fanns det minst 130 leverantörer som tillhandahöll datakom- munikationstjänster och det fanns minst 170 leverantörer som till- handahöll Internetaccess. En relativt stor andel av de sistnämnda är små och lokalt verksamma. Den genomsnittliga omsättningen för dessa leverantörer var , enligt uppgifter från PTS. Marknaden är i hög grad fragmenterad. Som exempel på det kan nämnas de lokala IT-infrastrukturer, s.k. stadsnät, som många kommuner har utvecklat. Enligt har majoriteten av kommunerna lokalt etablerade stadsnät. Den vanli- gaste accessformen i stadsnät är fiberanslutningar. Av fö- reträdare för stadsnäten har uppgett att de tillhandahål- ler bredbandsbaserade tjänster, vanligen Internetaccess, i egen regi och i eget namn. När det gäller Internettjänster svarar enligt PTS sju av markna- dens största leverantörer för av marknaden. Tre av leverantörerna ingår i samma koncern. TeliaSonera är den största leverantören på marknaden med en marknadsandel om . 14.5Inverkar våra förslag på konkurrensen? Bedömning: Lagringsskyldigheten innebär en viss inverkan på konkurrensen. Möjligheten att ge undantag från skyldigheten att lagra trafik- uppgifter och att anlita annan för att fullgöra lagringen kan mildra effekterna för de små leverantörerna och därmed ge minskad nega- tiv effekt på deras investeringsvilja och möjligheter att stanna kvar på marknaden. 14.5.1Kostnader för att identifiera, spara och lagra uppgifter Marknadstillträde för nya leverantörer En viktig faktor för ett företags möjligheter att träda in på en marknad är de beräknade etableringskostnaderna för nödvändiga tekniska investeringar (t.ex. utrustning av olika slag) och kostna- derna för lokaler, personal etc. Stora etableringskostnader medför en högre finansiell risk som i sin tur motiverar krav på högre av- kastning. Vid tillträde på marknaden har ett företag alltid kostnader för att anskaffa den tekniska utrustning som verksamheten kräver. Om tekniska system tas fram som standard och uppfyller de krav som direktivet om lagring av trafikuppgifter ställer är det vår bedöm- ning att merkostnaden för de nödvändiga lagringsfunktionerna blir låg i förhållande till etableringskostnaden i övrigt. För de företag som vill träda in på marknaden inom en relativt snar framtid finns det därför inte något skäl att räkna med att kostnaderna för teknis- ka system blir något ytterligare etableringshinder. Vi bedömer inte heller att kostnaderna för drift och underhåll eller administrativa kostnader kommer att vara så stora att de isolerat skulle utgöra nå- got etableringshinder. Vår samlade bedömning blir således att våra förslag inte kommer att påverka nya leverantörers möjligheter till marknadstillträde eller investeringsvilja. De totala kostnaderna för lagringsskyldigheten är mycket begrän- sade i förhållande till marknadens omsättning. Det innebär att marknaden som helhet torde påverkas endast marginellt av att lag- ringsskyldigheten införs. Detta säger dock inte något om hur en- skilda företag påverkas och hur enskilda företags agerande kan på- verka konkurrensen på marknaden. Frågan om hur konkurrensen mellan stora och små företag på- verkas för redan etablerade leverantörer måste i stället bedömas mot bakgrund av konkurrensförhållandena på marknaden för elek- tronisk kommunikation och med hänsyn till den mycket stora vari- ation i de verksamheter som de leverantörer som omfattas av lag- ringsskyldigheten bedriver. Vissa leverantörer tillhandahåller nät, andra tillhandahåller tjänster och en del tillhandahåller både nät och tjänster. Vissa leverantörer har en mycket omfattande verksamhet med många kunder och stort verksamhetsområde medan andra be- driver en begränsad lokal verksamhet. Variationerna är också stora mellan leverantörernas tekniska system. Vissa leverantörer har sy- stem som redan till stor del kan vara anpassade till de regler vi före- slår medan andra leverantörers system kräver relativt sett större investeringar. Investeringskostnaderna för två verksamheter som utåt sett är likartade till innehåll och omfattning kan variera. Mark- naden kännetecknas också av en snabb teknisk utveckling och marknadsdynamik och förändras . Mot den bakgrunden är det svårt för oss att med tillräcklig grad av säkerhet dra någon slutsats om vilka effekter lagringsskyldighe- ten får för konkurrensen mellan de redan etablerade leverantörerna. Våra bedömningar måste därför stanna vid ett antal antaganden som bygger på de faktorer som vi faktiskt kan bedöma. Kostnaderna för ny teknik, anpassning av befintlig teknik, drift och underhåll samt administration och kostnadernas betydelse är till viss del beroende av verksamhetens omfattning. De kostnader som de stora leverantörerna får för att genomföra lagringsskyldig- heten är relativt sett låga i förhållande till deras omsättning. För de stora leverantörerna kan vi inte se att kostnaderna är av sådan bety- delse att de kommer att påverka deras möjlighet att finnas kvar på marknaden och därmed påverka konkurrensen. De stora leverantö- rernas investeringsvilja kan dock påverkas när nya tjänster införs. När det däremot gäller de leverantörer som bedriver verksamhet av begränsad omfattning kan kostnaderna för att genomföra lag- ringsskyldigheten vara en relativt stor del av deras omsättning. Kostnaderna för de små leverantörerna ökar också relativt sett mer än för de stora leverantörerna. Det medför att det finns en risk för att ökade kostnader, om de blir för höga, kan leda till att leverantö- rerna blir tvungna att träda ut från marknaden, vilket i så fall kan leda till en minskad konkurrens. De små leverantörerna kan alltså bedömas ha en nackdel i konkurrenshänseende i förhållande till de stora leverantörerna Sådana eventuella negativa effekter kan emellertid mildras. Vi föreslår att PTS ska ha möjlighet att efter samråd med Åklagar- myndigheten och i enskilda fall medge undantag från lagringsskyldigheten (se avsnitt 7.2.3). Undantagen är tänkta för situationer när leverantören bedriver en verksamhet av så liten omfattning att det vid en avvägning mellan det brottsbekämpande intresset av att leverantören lagrar uppgifter och kostnaden för det- ta inte framstår som rimligt att kräva att leverantören fullgör lag- ringsskyldigheten. En leverantör kan också i stället för att själv bära hela kostnaden för investeringar, för drift och underhåll och admi- nistration anlita någon annan för att fullgöra lagringen (se avsnitt 7.5). Genom att anlita annan kan den lagringsskyldige minska sina kostnader om den anlitade har en sådan volym på verksamheten att lagringen kan skötas mer effektivt. Vi bedömer att dessa båda möj- ligheter kan mildra effekterna för de små leverantörerna och där- med ge minskad negativ effekt på deras investeringsvilja och möj- ligheter att stanna kvar på marknaden. 14.5.2Kostnader för att lämna ut uppgifter Vi har föreslagit att de brottsbekämpande myndigheterna ska läm- na ersättning till leverantörerna när trafikuppgifter lämnas ut. Ut- gångspunkten är att ersättningen ska täcka de kostnader som en begäran om utlämnande har orsakat. Vi bedömer att leverantörer- nas kostnader för att lämna ut trafikuppgifter och den ersättning som de brottsbekämpande myndigheterna betalar inte bör innebära några nämnvärda effekter för konkurrensen eller begränsa möjlig- heterna till marknadstillträde. Kostnaderna för utlämnande av tra- fikuppgifter och ersättningen för dessa kostnader torde inte heller påverka etablerade eller presumtiva leverantörers investeringsvilja negativt. 14.5.3Konkurrensen i ett EU-perspektiv Flera av de leverantörer som omfattas av lagringsskyldigheten har verksamhet i ett eller flera andra länder. Konkurrensförhållandena inom och mellan olika EU-länder torde påverkas av hur enskilda länder reglerar lagringsskyldigheten och av hur principerna för kostnadsansvaret bestäms i de olika medlemsländerna. För att kon- kurrensfrågorna ska kunna bedömas i ett EU-perspektiv krävs in- gående kännedom om förhållandena i varje medlemsland. Det har inte varit möjligt att göra den bedömningen inom ramen för vårt uppdrag. Vi kan dock konstatera att den lagringstid vi föreslår överensstämmer med den lagringstid som har bestämts eller över- vägs i många andra medlemsländer. Också våra förslag om fördel- ning av kostnader liknar vissa av de system som tillämpas eller övervägs i andra länder. 15.1Sammanfattning av våra förslag Statistik ska föras över –antalet verkställda beslut om hemlig teleövervakning re- spektive utlämnanden enligt lagen om elektronisk kommu- nikation, –vilka typer av brott som ärendena har avsett, –hur som har förlöpt från det att respektive trafik- uppgift lagrades till dess att den brottsbekämpande myn- digheten begärde tillgång till uppgiften och –antalet ärenden där myndigheternas begäran om att få till- gång till trafikuppgifter inte har kunnat tillgodoses av leve- rantörerna samt vilka typer av brott ärendena har avsett. För de ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen och som rör rikets säkerhet ska det inte föras någon statistik. De brottsbekämpande myndigheterna ska ansvara för stati- stiken. Uppgifterna ska sammanställas av Rikspolisstyrel- sen och rapporteras till regeringen. Enligt artikel 10 i direktivet om lagring av trafikuppgifter ska med- lemsstaterna säkerställa att kommissionen får statistik om lagring av de uppgifter som genereras eller behandlas i samband med allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät. Statistiken ska innefatta följande. 1.De fall där information skickats till behöriga myndigheter i enlighet med nationell lagstiftning. 2.Den tid som gått från det datum då uppgifterna lagrades och det datum då den behöriga myndigheten begärde överförande av uppgifterna. De fall där en begäran om uppgifter inte kunde tillgodoses. Enligt artikel 14 i direktivet om lagring av trafikuppgifter ska kommissionen till Europaparlamen- tet och rådet översända en utvärdering av tillämpningen av direkti- vet och dess inverkan på de ekonomiska aktörerna och konsumen- terna. Utvärderingen ska beakta den fortsatta utvecklingen av tek- niken för elektronisk kommunikation och den statistik som över- sänts till kommissionen i enlighet med artikel 10. Utvärderingens syfte är att avgöra om det är nödvändigt att ändra direktivets be- stämmelser, särskilt vad avser de uppgifter som ska lagras och lag- ringstiderna. förs statistik rörande hemlig teleövervakning som redovisas till regeringen inför den parlamentariska kontroll över tillämpningen av bestämmelserna som utövas av . Det är och som sammanställer statistiken och överlämnar den till regeringen tillsammans med uppgifter om den brottslighet som legat till grund för besluten om hemliga tvångsmedel. Regeringens skrivelse till innehåller uppgifter om det totala antalet beslut om tillstånd till hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning, vilka brott som besluten avsett, den genomsnittliga tiden som besluten gällt, antalet fall där tvångsmedlet haft betydelse för förundersökningen, antalet fall då förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte kunde styr- kas, antalet fall då verkställighet inte kunnat ske i önskad omfatt- ning, t.ex. på grund av tekniska problem, antalet fall då ansökan om tvångsmedlet avslagits och om antalet fall där tillstånd till tvångs- medlet meddelats efter begäran om rättslig hjälp från annat land. De fall av hemlig teleövervakning som avser Säkerhetspolisens ärenden redovisas i särskild ordning och inte i den skrivelse som lämnas till . När de brottsbekämpande myndigheterna begär och får trafik- uppgifter med stöd av lagen om elektronisk kommunikation är det i formell mening inte frågan om användning av hemligt tvångsme- del. Det förs ingen statistik över de fall där utlämnande sker enligt den lagen. Vid sidan av direktivet om lagring av trafikuppgifter finns det även från ett nationellt perspektiv skäl att föra statistik över de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till trafikuppgifter. Med en mer utförlig statistik än den som finns skulle det fin- nas ett bättre underlag för bedömningen av behovet av trafikupp- gifter i brottsbekämpningen och ett underlag för bedömningen av systemets effektivitet. Statistiken skulle också bilda ett gott under- lag för de brottsbekämpande myndigheternas egen tillsynsverk- samhet. Också andra kontrollorgans möjligheter att utföra sina uppgifter förbättras med ett gott statistikunderlag. Den kanske vik- tigaste aspekten är dock att statistiken skulle kunna bidra till en ökad parlamentarisk kontroll av användningen av trafikuppgifter i brottsbekämpningen. 15.3Uppgifter som ska omfattas av statistiken Förslag: Statistik ska föras över –antalet verkställda beslut om hemlig teleövervakning respektive utlämnanden enligt lagen om elektronisk kommunikation, –vilka typer av brott som ärendena har avsett, –hur som har förlöpt från det att respektive trafikuppgift lagrades till dess att den brottsbekämpande myndigheten begärde tillgång till uppgiften och –antalet ärenden där myndigheternas begäran om att få tillgång till trafikuppgifter inte har kunnat tillgodoses av leverantörerna samt vilka typer av brott ärendena har avsett. För de ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen och som rör rikets säkerhet ska det inte föras någon statistik. Av artikel 10 i direktivet om lagring av trafikuppgifter framgår vilka uppgifter som ska redovisas till kommissionen. I artikeln anges också att statistiken inte ska omfatta personuppgifter. Direktivet uttrycker bl.a. att det ska föras statistik över de fall där information skickats till behöriga myndigheter samt de fall där en begäran om uppgifter inte har kunnat tillgodoses. I den engelska versionen av direktivet används uttrycket the cases. Mot bak- grund av ändamålet med statistiken tolkar vi direktivet så att det inte enbart kan vara fråga om antalet verkställda beslut om hemlig teleövervakning respektive antalet verkställda utlämnanden enligt lagen om elektronisk kommunikation utan även uppgift om vilka typer av brott som ärendena har avsett. Statistiken ska också omfat- ta antalet ärenden där myndigheternas begäran om att få trafikupp- gifter inte har kunnat tillgodoses av leverantörerna samt vilka typer av brott ärendena har avsett. Det är enligt vår mening inte rimligt att tolka direktivet så att det också ska föras statistik över exakt vilka typer av trafikuppgif- ter som lämnas ut. Det sistnämnda skulle bl.a. medföra en enorm administrativ hantering och öka integritetsintrånget. Vi har i avsnitt 6.7.4, 6.10.3 och 6.11.3 föreslagit att uppgift om datum och spårbar tid ska lagras vid såväl telefoni och meddelande- hantering som Internetåtkomst. Främst genom de trafikuppgifter- na blir det möjligt att uppfylla direktivets krav på att det ska föras statistik över hur som har förlöpt från det att respektive uppgift lagrades till dess att den brottsbekämpande myndigheten begärde tillgång till uppgiften. En särskild fråga rör hur statistik över de ärenden som Säker- hetspolisen handlägger ska hanteras. Säkerhetspolisens uppgift är att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet (främst 18 och 19 kap. ) och svara för terrorismbekämpning. Uppgifter om användningen av hemlig tele- övervakning inom , även vid misstänkta terrorist- brott, redovisas i ett sammanhang till regeringen. De upp- gifterna är belagda med sekretess enligt 2 kap. 2 § och 5 kap. 1 § sekretesslagen och anses vara av synnerlig betydelse för rikets sä- kerhet (se 7 § sekretessförordningen [1980:657]). Som nämndes ska den statistik som avses i direktivet om lagring av trafikuppgifter bl.a. omfatta uppgifter om antalet verk- ställda beslut om hemlig teleövervakning och vilka typer av brott ärendena har avsett samt om antalet ärenden där myndigheternas begäran om att få trafikuppgifter inte har kunnat tillgodoses av le- verantörerna samt vilka typer av brott de har avsett. Skulle ett sådant redovisningskrav finnas för de ärenden som rör brott mot rikets säkerhet, kommer uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet att avslöjas. Detta får naturligtvis inte ske. Di- rektivet om lagring av trafikuppgifter kan inte på det sättet ta över nationella säkerhetsintressen. Vi har förstått att det inte är möjligt att avidentifiera uppgifterna utan att det blir möjligt att sluta sig till det faktiska förhållandet. Mot den bakgrunden ska det inte finnas något krav på att statistik vid misstänkta brott mot ri- kets säkerhet ska redovisas. Det bör framhållas att terroristbrott inte räknas som ett brott mot rikets säkerhet. För sådana brott ska alltså statistikkravet gälla. Förslag: De brottsbekämpande myndigheterna ska ansvara för sta- tistiken. Uppgifterna ska sammanställas av och därefter överlämnas till regeringen. En fördel med att ge de brottsbekämpande myndigheterna ansvaret för att föra statistiken är att myndigheterna har en så- dan uppgift när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleövervakning. Flera av de uppgifter som ska omfattas av statistiken i anledning av direktivet om lagring av trafikuppgifter samlas in . Det rör antalet beslut om hemliga tvångsme- del och vilka brott besluten har avsett. Ett genomförande av direk- tivet kommer dock att ställa delvis nya krav på vilka uppgifter som ska samlas in, särskilt som det inte förs någon statistik över utlämnanden enligt lagen om elektronisk kommunikation. En alternativ ordning vad gäller ansvaret vore att leverantörerna får föra statistiken. Av flera skäl är det inte en lämplig lösning. Bl.a. skulle det vara en helt ny arbetsuppgift för leverantörerna. Uppgif- ten skulle kräva särskilda anpassningar i de tekniska systemen och ansvaret skulle bli spritt på ett stort antal aktörer, som dessutom skulle växla . Till det kommer att statistikuppgifter hos le- verantörerna skulle kunna avslöja sekretessbelagda uppgifter, t.ex. Säkerhetspolisens egen användning av hemlig teleövervakning. Ett annat alternativ skulle vara att tillsynsmyndigheten för stati- stiken. Det framstår dock som en onödig omgång att ge den ar- betsuppgiften till PTS. Det mest lämpliga är att de brottsbekämpande myndigheterna, dvs. de myndigheter som får tillstånd enligt eller begär ut uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation, för den statistik som direktivet om lagring av trafikuppgifter kräver. Uppgifterna bör sammanställas av och rapporte- ras till regeringen som ett underlag för regeringens redovisning till kommissionen. 16.1Sammanfattning av våra förslag och bedömningar Förslagen ger inte anledning till några resursförstärkningar för rättsväsendet. Förslagen innebär att får nya upp- gifter inom ramen för sin tillsynsverksamhet och att den verksamheten behöver tillföras resurser motsvarande –2010 och därefter . Det blir en fråga för Post- och te- lestyrelsen att bedöma om den kostnaden kan bäras inom ramen för de avgifter som myndigheten tar ut . Förslagen i betänkandet ska träda i kraft . Några övergångsbestämmelser ska inte finnas. Bedömning: Förslagen ger inte anledning till några resursförstärk- ningar för rättsväsendet. Förslagen innebär att får nya uppgifter inom ramen för sin tillsynsverksamhet och att den verksamheten behöver tillföras resurser motsvarande –2010 och därefter . Det blir en fråga för att bedöma om den kostnaden kan bäras inom ramen för de avgifter som myndigheten tar ut .