sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Kemikalietillsyn - organisation och finansiering – organisation och finansiering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av svensk kemikalie- lagstiftning med avseende på tillsyn, avgifter och vad som därut- över följer av att och rådets förordning (EG) nr 1907/2006, Reach, träder ikraft (dir. 2007:30). Chefen för , statsrådet , har förordnat generaldirektören som särskild utre- dare. Som experter förordnades rättssakkunniga , miljöexperten , miljöjuristen , miljöexperten , avdel- ningschefen , arbetsmiljöexperten , departementssekreteraren (deltagit i arbetet t.o.m. ), miljöexperten , profes- sorn , departementssekreteraren , miljöexperten , departementssekreteraren , filosofie doktorn , miljöskydds- direktören , verksjuristen och miljöjuristen . och entledigades och fr.o.m. för- ordnades departementssekreteraren och naturskyddsföreningens ordförande . och entledigades och fr.o.m. förordnades kanslirådet och direktören . I sekretariatet har ingått juristen (till ), utredaren (fr.o.m. den 7 janu- ari 2008), avdelningsdirektören och juristen . Utredningen har antagit namnet . Experterna i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta Betänkandet har därför utformats i vi-form. Detta innebär inte att samtliga experter i alla delar står bakom de slut- satser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. överlämnade utredningen delbetänkandet Reach – genomförande och sanktioner (SOU 2007:80). Utred- ningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Kemikalietillsyn – organisation och finansiering (SOU 2008:73). Utredningens uppdrag är därmed avslutat. Uppdrag och avgränsningar ......................................... Arbetets uppläggning och genomförande .............................. 1.4.1 Kemisk produkt och vara ............................................. Tillverkare av beredningar............................................ Import och införsel ...................................................... Utsläppande på marknaden.......................................... 1.4.6 Operativ tillsyn och tillsynsvägledning....................... 1.4.7 Kemikalietillsyn, produkttillsyn och platsknuten Kemikalietillsynen i ett sammanhang ........................... Kemikalierna i samhället och i miljön..................................... Andra utredningar och propositioner..................................... En effektivare förvaltningsstruktur ............................. 2.3 Utvecklingen av tillsynen och finansieringen....................... 2.3.3 Statens avgiftsfinansiering för produkttillsyn och Regler om tillsyn .................................................................... 2.5 Regler om organisation och ansvar ....................................... 2.5.2 Operativ tillsyn över kemiska produkter .................. 2.5.3 Tillsynsvägledning om kemiska produkter................ 2.5.4 Operativ tillsyn över bekämpningsmedel.................. Tillsynsvägledning om bekämpningsmedel............... 2.5.6 Operativ tillsyn över varor ......................................... Tillsynsvägledning om varor ...................................... Operativ platsknuten kemikalietillsyn....................... 2.6.3 Befintlig tillsynsvägledning, samverkan och Lagöverträdelser är vanliga ......................................... 2.7 Marknadskontroll och tillsyn av farliga ämnen i varor ........ 2.7.3 Kemikalieinspektionens tillsyn av farliga ämnen i 2.8Nuvarande finansiering av tillsyn och prövning inom 2.8.1 De totala kostnaderna och avgiftsintäkterna inom 2.9 Säkerhetsdatabladens kvalitet ................................................ Vanliga brister i säkerhetsdatabladen ........................ Säkerhetsdatablad av god kvalitet är otillräckligt Tillsyn över säkerhetsdatablad................................... Företagens ansvar och erfarenheter ...................................... 2.10.1 Olika aktörers ansvar.................................................. 2.10.2 Företagens erfarenheter av tillsynen och förberedelser för Reach .............................................. Reach förändrar tillsynen ...................................................... Tillsyn och avgifter i några EU-länder ................................. 2.12.1 Våra iakttagelser och vår bedömning ........................ Principer för avgiftsfinansiering av statlig verksamhet........ Utgångspunkter för en ny tillsynsorganisation.............. Så ser problemen ut................................................................ Nödvändigt att beakta ........................................................... Ett omfattande regelverk under utveckling.......................... 3.3.1 Regler i ständig förändring......................................... 3.3.2 Olika slags lagstiftning integreras allt mer................ 3.3.3 Öppna kontrollsystem - en eventuell framtida Kontroll av lagefterlevnaden är bara en del av lösningen .... 3.4.2 Information ger företagen möjlighet att ta ansvar ... Miljökvalitetsmålen och tillsynen ......................................... 3.6.1 Tillsyn som är planerad utifrån miljömål och 3.6.2 Tillsyn över registreringsplikten och över 3.6.3 Tillsyn över tillstånd enligt Reach och Tillsynen över egenkontrollen ................................... Kunskaper, kompetens och omfattning på tillsynen ........... 3.7.1 Vilken kompetens behöver myndigheterna och var finns den? 3.7.2 Kompetensbehov och tillsynsbehov för olika Förslag till organisation och regler för tillsynen ............ Våra överväganden om den operativa tillsynen .................... 4.2.1 Samla de centrala operativa tillsynsansvaren för kemiska produkter hos Kemikalieinspektionen........ 4.2.2 Säkra Kemikalieinspektionens kompetens genom 4.2.3 Övriga centrala verks ansvar....................................... Öka länsstyrelsernas tillsynsansvar............................ 4.2.5 Det kommunala operativa tillsynsansvaret bör 4.2.6 Organisationen för operativ tillsyn över farliga ämnen i varor............................................................... 4.2.7 Regeringen bör styra varutillsynen ............................ 4.2.8 Ta bort otydligheterna i den nuvarande 4.2.9 Övervägda alternativa modeller för operativ Några praktiska exempel ............................................ Så regleras de operativa ansvaren........................................... 4.4.1 Ansvar för tillsyn över ........................... Tillsyn över Reach....................................................... 4.4.3 Ansvar för operativ tillsyn över andra EG- förordningar och generalläkarens ansvar................... Överväganden om tillsynsvägledning ................................... Inriktningen på tillsynsvägledningen......................... Utformning av ansvaren för tillsynsvägledning ................... Verktyg som underlättar tillsynen ........................................ 4.7.1 Ändra reglerna om egenkontroll och systematiskt 4.7.3 Varuprov och kostnader för provtagning.................. 4.7.4 Operativa tillsynsmyndigheter ska underrätta Ändringar i myndigheters instruktioner .............................. Övergången till den nya tillsynsorganisationen................... Avgifter, finansiering och styrning .............................. Förutsättningar för finansiering av tillsyn och prövning .... 5.1.1 Kostnader som kan avgiftsfinansieras ....................... 5.1.2 Vad är prövning och tillsyn? Tillsyn av varor ........................................................... 5.2Överväganden och analys av Kemikalieinspektionens 5.2.4 Andra hämmande kostnader för 5.2.5 Behov av stöd för vissa bekämpningsmedel.............. 5.2.6 Hur prövningen subventioneras i andra länder ........ Förslag till kemikalieavgifter................................................. Disposition av avgiftsintäkterna ................................ 5.4 Förslag till finansiering av tillsynen av varor........................ Förslag till bekämpningsmedelsavgifter ............................... 5.5.1 Kostnaden för prövningen av bekämpningsmedel ... Disposition av avgiftsintäkterna ................................ Kostnaderna inom SERP............................................ Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning... Allmänt om begränsningarna i Reach ................................... Bilaga 17 till Reach och nuvarande svenska regler ............... Framtida åtgärder för en förbättrad kemikaliekontroll ... 8.1.1 Reach och kommande översyner ............................... 8.1.2 Bättre regler om säkerhetsdatablad............................ 8.1.3 Informationskrav om ämnen i varor.......................... Öka den politiska styrningen ................................................ 8.3Förtydliga rollfördelningen mellan medlemsstater och Echa och klargör registreringsunderlagens status Tillsynens organisation möter nya behov............................. Förbättra kraven på återrapportering.................................... Forskning om tillsyn.............................................................. Bilaga 2 Olika aktörers ansvar .................................................... Tillsyn och avgifter i några EU-länder......................... Vi föreslår en organisation för effektiv tillsyn över efterlevnaden av Reach och övrig kemikalielagstiftning. Kemikalietillsynen integre- ras mer med övrig miljötillsyn och med arbetsmiljötillsynen. Vårt förslag till inriktning på tillsynen bidrar till att nå miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö som samhällets resurser ut- nyttjas effektivt. Tillsynen får ökade resurser. Lagtillämpning för en Giftfri miljö Kemikalielagstiftning är ett viktigt styrmedel för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. måste liksom övriga medlemsstater ta sitt ansvar för att kontrollera att landets företag uppfyller kraven i Reach. Att alla medlemsstater tar sin del av ansvaret är en förutsättning för att Reach ska få genom- slag. De nationella myndigheterna har två olika roller i arbetet med Reach, dels att bedriva tillsyn, och dels att stödja Europeiska Kemi- kaliemyndighetens (Echa) för att intentionerna med Reach ska få genomslag. Det är angeläget att tillsynsmyndigheterna samverkar nationellt och med Echa för att driva på det europeiska kemikalie- arbetet och bidra till utvecklingen av Reach och en väl fungerande tillämpning. Kemikalielagstiftningen innehåller i större utsträckning än tidi- gare, bland annat till följd av Reach, krav som rör både de kemiska produkterna och skyddsåtgärder vid hanteringen av dem. Sammantaget inverkar detta på den svenska tillsynsorganisatio- nen, tillsynen inriktning och finansiering. Inriktningen på kemikalietillsynen bör förändras För att målet Giftfri miljö ska gå att nå och för att genomdriva Reach bör myndigheterna prioritera tillsyn över registreringsplikt enligt Reach, ett fungerande informationsflöde om kemiska produkter och skyddsåtgärder, farliga ämnen i kemiska produkter och varor, och företagens interna kontrollsystem för att efterleva kemikalie- lagstiftningen. Tillsyn över företagens kontrollsystem är förebyggande och på- drivande. Den stärker företagens förmåga att följa lagstiftningen för en hög skyddsnivå. Mindre tid bör ägnas åt detaljgranskning av information om en- skilda kemiska produkter. Vid planeringen av tillsynen bör ett risk- baserat urval ske. Regeringen bör inledningsvis styra och följa upp införande av den nya inriktningen. Registreringen syftar till att få bättre kunskaper om ämnens farliga egenskaper och risker. Registreringsplikten lägger också grunden för framtida beslut inom gemenskapens om att begränsa och till- ståndspröva särskilt farliga ämnen. Därför är tillsyn över registre- ringsplikten särskilt viktig. Företagen har var för sig och tillsammans det grundläggande ansvaret för att ta fram kunskaper om kemiska produkter som de släpper ut på marknaden. Det är viktigt att flödena av information som bygger på registre- ringsunderlagen fungerar (säkerhetsdatablad). Informationen är en förutsättning för att kunna vidta relevanta åtgärder för att männi- skors hälsa och miljön inte ska komma till skada vid hanteringen i senare led. De som hanterar de kemiska produkterna och som upptäcker brister i informationen ska förmedla sina upptäckter till sin leverantör. Denne i sin tur ska förmedla informationen vidare. Syftet är att företagen systematiskt ska förbättra kvaliteten på informationen. Tillsynsmyndigheterna bör därför rikta in sin tillsyn på att få företagen att förmedla information. Farliga ämnen i kemiska produkter och varor Kemiska produkter och varor kan innehålla farliga ämnen. Vissa farliga ämnen i produkterna och varorna är reglerade (begräns- ningsregler). Tillsynen över dessa regler sker i liten utsträck- ning och behöver därför stärkas. Särskilt farliga ämnen som ska fasas ut kommer enligt Reach att bli tillståndspliktiga att hantera. Tillsynen över tillståndsplikten och villkoren i tillstånden blir viktig. Flera myndigheter har tillsynsansvar för att kontrollera efterlev- naden av begränsningsregler och tillstånd på olika företag. Reger- ingen bör styra de statliga myndigheternas samordning av tillsynen på det här området. Regler införs som ger tillsynsmyndigheterna rätt att ta varuprov för kontroll av begränsningsregler eller tillståndsvillkor utan att betala ersättning. Den som lämnat provet kan få ersättning om det finns särskilda skäl. Om undersökningarna visar att kraven inte uppfylls, ska den som lämnat provet ersätta tillsynsmyndigheten för provtagning och undersökning. Det är mer ändamålsenligt och effektivt att myndigheterna ingriper förebyggande mot orsakerna till förekommande lagöverträdelser än att de ingriper i efterhand mot varje enskild överträdelse varje gång den inträffar. Detta förutsätter att företagen har egna system för att kontrollera sin efterlevnad (egenkontroll). Ca 300 primärleverantörer släpper ut av de över 70 000 kemiska produkterna som är registrerade i produktregistret på marknaden. Produkterna används i hundratusentals andra företag. Har primärleverantörerna en fungerande egenkontroll på kemikalieområdet påverkar det positivt många användare i senare led. Regler om egenkontroll finns redan i . I arbetsmiljö- lagen finns motsvarande regler om systematiskt arbetsmiljöarbete. Enligt dessa ska företagen ha en organisation och interna rutiner för sitt miljö- och arbetsmiljöarbete och förebygga brister. Vi föreslår att reglerna om egenkontroll i och om systematiskt arbetsmiljöarbete i arbetsmiljölagen blir tillämpliga på vissa EG-förordningar. Vi föreslår också kompletterande regler för primärleverantörer som släpper ut en stor mängd kemiska produk- ter på marknaden. Reglerna innebär att de ska ha dokumenterade rutiner för att förmedla information och för att säkra att lagstadgad kompetens finns för att upprätta säkerhetsdatablad. Dagens organisation är otydlig Dagens organisation för kemikalietillsyn kännetecknas av att många myndigheter med var för sig otydliga och dubbla och ibland tredubbla ansvar kan bedriva tillsyn på samma företag. Den oklara ansvarsfördelningen gör det svårt för myndigheterna att samverka och att åstadkomma en likvärdig och effektiv tillsyn. Splittringen på den centrala myndighetsnivån försvårar inte bara operativ tillsyn utan även tillsynsvägledning, styrning, uppföljning och utvärdering. En tydlig ansvarsfördelning är en förutsättning för att tillsynen ska kunna bidra till att genomföra målet Giftfri miljö effektivt. Vi har därför funnit det angeläget med en enkel grund- modell för fördelningen av tillsynsansvaren. En grundmodell för tillsynsorganisationen För att komma till rätta med otydligheterna i tillsynsorganisationen bör grundläggande tanke om integrerat tillsynsansvar så långt möjligt tillämpas. Ska Reach få genomslag krävs en ökad samverkan med Echa, EU och myndigheter i andra länder. Det är därför nödvändigt att enU U central myndighet får ansvaret för all tillsyn som fordrar sådan samverkan. Myndigheten bör vara Kemikalieinspektionen. Den modell vi föreslår renodlar och tydliggör att krav som rör primärleverantörers utsläppande på marknaden av kemiska produk- ter faller under Kemikalieinspektionens tillsynsansvar. Ansvaret för tillsynen över krav som rör primärleverantörernas användning och övrig hantering av kemiska produkter bedriver däremot den myn- dighet som utövar den övriga miljötillsynen. be- driver tillsyn över de kemiska produkternas påverkan på arbets- miljön. På alla företag som inte är primärleverantörer utför en och samma myndighet all tillsyn av kemiska produkter och övrig miljö- tillsyn – antingen eller kommunen får ansvaret. bedriver tillsynen över de kemiska produkternas påverkan på arbetsmiljön. Grundmodellen innebär att ansvarsgränserna mellan myndig- heterna blir tydligare. Företagen får färre tillsynsmyndigheter att hålla kontakt med. Samla central operativ kemikalietillsyn hos Kemikalieinspektionens ansvar blir bredare. Det kommer att om- fatta även Reach och andra EG-förordningar vid sidan av . Reach innehåller informationskrav om skyddet av både miljön och arbetsmiljön samt åtgärder mot explosion och brand. Tillsynen måste kunna omfatta dessa frågor parallellt med de kemiska pro- dukternas inneboende egenskaper. Tillgången till kompetens för detta måste tillgodoses. Ingen tillsynsmyndighet klarar av att på egen hand upprätthålla nödvändig kompetens för all slags kemikalietillsyn. För att Kemi- kalieinspektionen ska få tillgång till all behövlig kompetens för sin tillsyn över kemiska produkter föreslår vi att myndigheten förordnar personal med särskild kompetens från Arbetsmiljö- verket, och vissa länsstyrelser. Dessa medverkar i eller bedriver tillsyn under Kemikalieinspektionens ansvar. ansvar förs över till Kemikalieinspektionen ansvar för tillsyn av kemiska produkter bör föras över till Kemikalieinspektionen. Det ansvaret omfattar kemiska produkters brandfarliga, explosiva och oxiderande egen- skaper. bör utses till expertmyndighet med sär- skilt ansvar för att bistå Kemikalieinspektionen i tillsynen. tillsynsansvar på miljöområdet utreds Regeringen bör låta utreda om ansvar för tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter bör föras över till Kemi- kalieinspektionen. Sådana produkter kan påverka både miljön och människors hälsa. En lämplig tidpunkt för en sådan utredning är i samband med införandet av den kommande EG-förordningen om sådana pro- dukter. bör bedriva tillsyn över alla regler om hantering av kemiska produkter på ett arbetsställe och som rör arbetsmiljön. får därför ansvar för tillsyn enligt Reach i frågor som rör arbetsmiljön vid användning och annan hantering av kemiska produkter på arbetsstället. får motsvarande ansvar på fartyg. Tillsyn som rör hanteringen av kemiska produkter enligt miljö- balken, Reach och övriga EG-förordningar bör integreras med övrig miljötillsyn i länsstyrelsernas tillsyn över tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Länsstyrelserna får därmed ett ökat ansvar i den operativa tillsyn de redan bedriver. Länsstyrelserna har möjlighet att överlåta sitt ansvar för tillsynen till de kommuner som begär det och som de bedömer har kapacitet och kompetens att bedriva den. Kemikalietillsynen följer med en sådan överlåtelse. Tillsyn som rör hanteringen av kemiska produkter enligt miljö- balken, Reach och övriga EG-förordningar bör integreras med övrig miljötillsyn. Kommunerna får därmed ett ökat ansvar i den operativa tillsyn de redan bedriver. Vi anser dock att staten bör överta sådan kemikalietillsyn som saknar betydelse för utveckling och annan verksamhet. Det gäller i synnerhet sådan tillsyn som har stark koppling till internationella eller europeiska tillsynsfrågor eller som berör samverkan med tillsynsmyndigheter i andra länder. Förstatli- gandet rör sådan tillsyn som redan ligger på Kemikalieinspektionen och sådant tillsynsansvar som gällt dubbelt med länsstyrelserna. Förstatligande är i praktiken högst begränsat. Med några få undantag har inte kommunerna bedrivit tillsyn över primärleve- rantörer. Det beror på svaga lokala incitament för dem att bedriva sådan tillsyn och på stora svårigheter att finansiera, bygga upp eller upprätthålla kompetens för sådan tillsyn. Central tillsyn av farliga ämnen i varor Kemikalieinspektionen bör ansvara för all tillsyn av farliga ämnen i varor som släpps på marknaden. Ansvaret bör gälla i alla distribu- tionsled. Ansvaret bör omfatta tillsyn över och EG- förordningar som reglerar utsläppande på marknaden av varor. Kostnaderna för att bedriva sådan tillsyn kan bli höga och är svår att finansiera med avgifter. Samverkan med kan be- hövas. Sådan samverkan förutsätter ett centralt statligt ansvar. Även möjligheterna att nyttja produktsäkerhetslagen, som är nära knuten till marknadskontrollen, förutsätter ett statligt ansvar. Detta sammantaget gör att det är mest lämpligt med ett centralt tillsynsansvar. Skyldigheten att tillsynsvägleda utvidgas till att omfatta EG-för- ordningar. Kemikalieinspektionen får det centrala ansvaret för att tillsyns- vägleda om tillsyn av kemiska produkters utsläppande på markna- den enligt Reach och annan miljölagstiftning. De centrala myndigheternas ansvar för att tillsynsvägleda om tillsyn av kemiska produkters användning och övriga hantering följer ansvaren för att tillsynsvägleda om övrig miljötillsyn. Där- med integreras ansvaren för tillsynsvägledning enligt , Reach och övriga EG-förordningar. Länsstyrelsernas ansvar för att tillsynsvägleda kommunerna ökar. Regeringen bör ge i uppdrag att ta fram ett riksprogram för samordnad tillsynsvägledning. Vi föreslår ändringar av uttaget av kemikalieavgifter så att det an- passas till och därmed endast avser prövning och tillsyn. Avgiftskonstruktionen förändras så att den blir baserad på produktionsvolym och en kemisk produkts farlighet. Avgiftskonstruktionen för bekämpningsmedel ändras så att prövningen till lika delar finansieras med intäkter från ansöknings- avgifter och årsavgifter. Stimulans till alternativa bekämpningsmedel Subventioner införs för att stimulera introduktionen av biologiska bekämpningsmedel och kemiska bekämpningsmedel vars verk- samma ämne är ett feromon eller en tillsats som är godkänd för att användas i foder eller livsmedel. Vårt förslag bidrar till att nå målet Giftfri miljö och en effektiv tillsyn av Reach genom att tillsynen får en mer central styrning, ansvaret samlas med tydliga gränser, myndigheternas resurser och kompetens samnyttjas och inriktningen på kemikalietillsynen för- ändras. Statens avgifter och kostnader, kostnadsnivå Vi föreslår att avgifter för Kemikalieinspektionens tillsyn av kemiska produkter enligt innebörden i 27 kap. 1 § , tas ut med . Det inkluderar en ökad finansiering av tillsynen med ca . Dessutom föreslår vi att i skattemedel avsätts för tillsyn av farliga ämnen i varor, vilket är en ökning med för den tillsynen. bör få i ökade resurser för tillsynsvägledning. Länsstyrelserna bör få i ökade resurser för operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Kostna- derna finansieras i huvudsak med årsavgifter för prövning och tillsyn. Vi bedömer att övriga statliga myndigheters kostnader är margi- nella och kan finansieras inom befintlig verksamhet. Belastningen på statsbudgeten kan begränsas till ca . Belastningen beror bl.a. på att verksamhet som varit avgiftsfinansierad hos Kemikalieinspektionen behöver finansi- eras med skattemedel för att bibehålla nuvarande ambitionsnivå.