sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — Det gäller uppgifter om brottsrubricering och andra uppgifter om gärningen som kan vara av betydelse för beslutet om bidragsspärr, t.ex. den förmån som brottet avsett, brottstidpunkt, antalet brottstillfällen samt hur stort belopp brottet avsett. De nu nämnda uppgifterna behövs för handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Även uppgifter om myndighetens beslut om bidragsspärr och spärren gäller måste kunna behandlas hos myndigheten. Detta gäller såväl i ärenden om bidragsspärr som i efterkommande ärenden, dvs. i ärenden som avser nya ansökningar om en förmån. Det senare är nödvändigt för att myndigheten ska kunna kontrollera om rätt till förmånen föreligger. Uppgifter i ärenden om bidragsspärr bör också kunna behandlas i ärenden där det redan fattats ett beslut om Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor att bevilja en förmån. Det kan också finnas ett behov hos myndig- heten att kunna söka efter ärenden om bidragsspärr i sin upp- följande verksamhet. De behov som myndigheten kan ha av att lätt få tillgång till nämnda uppgifter skulle kunna tillgodoses på olika sätt. Det kan ske genom att myndigheten själv för register över dem som är föremål för beslut om bidragsspärr eller genom behandling av upp- gifterna på annat sätt internt i myndighetens egna databaser. Huru- vida detta är möjligt med hänsyn till de olika registerförfattningar som finns återkommer utredningen till. Behovet skulle emellertid också, åtminstone delvis, kunna tillgodoses genom att det upprättas ett särskilt för myndigheterna gemensamt register över dem som är föremål för beslut om bidragsspärr. Behovet av ett sådant register övervägs i avsnitt 23.2. 23.2Behövs det ett myndighetsgemensamt bidragsspärrsregister? En grundläggande fråga vid bedömningen av om det behövs ett register är om det finns ett behov för en myndighet av att också kunna ta del av en annan myndighets beslut. När en myndighet får en underrättelse om en dom avseende brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) ska den först pröva om grundförutsättningarna för en bidragsspärr föreligger enligt 4 § första stycket i den föreslagna lagen om bidragsspärr. Som utredningen tidigare anfört i kapitel 16 ska prövningen i detta avseende göras för varje ekonomisk förmån för sig. I detta led av handläggningen har alltså en myndighet inte något behov av att ta del av uppgifter från en annan myndighet om tidigare spärrbeslut. Ingenting hindrar att två beslut om bidragsspärr avseende olika förmåner gäller helt eller delvis . Myndigheten ska dock som ett andra led i sin prövning bedöma om en bidragsspärr av ett eller annat skäl kan anses vara uppenbart oskälig (jfr 4 § andra stycket i den föreslagna lagen om bidrags- spärr). Här skulle man kunna tänka sig att den enskildes förmåga att försörja ett barn (jfr vad som sagts om detta i kapitel 17) kan påverkas av ett tidigare beslut om bidragsspärr i ett annat förmånsslag. Myndigheten har ett ansvar att självmant utreda ärenden. Sett ur det perspektivet skulle myndigheten kunna sägas ha ett behov av att kunna undersöka om någon annan myndighet Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor fattat ett beslut om bidragsspärr. Som utredningen återkommer till ligger det emellertid i sakens natur att den enskilde själv lägger fram de omständigheter som talar för att han eller hon bör undan- tas från en bidragsspärr (se författningskommentaren till 4 § i den föreslagna lagen om bidragsspärr, kapitel 27). Behovet hos myndig- heten av att få ta del av en annan myndighets beslut får därför anses vara litet. Som ytterligare ett led i myndighetens prövning av ärenden om bidragsspärr ska en spärrtid bestämmas. Frågan är i detta samman- hang om spärrtiden bör påverkas av att någon har blivit spärrad från rätten till en annan förmån tidigare. Som framgår av kapitel 18 har utredningen stannat för att spärrtiden bör vara , om inte särskilda skäl föreligger. De särskilda skäl som kan motivera en längre eller kortare spärrtid tar enbart sikte på omständigheterna vid det eller de brott som beslutet om bidragsspärr grundar sig på. Myndigheten behöver alltså inte uppgift om tidigare spärrtid från en annan myndighet för att kunna bedöma spärrtidens längd. Här kan även nämnas att det enligt uppgifter som utredningen inhämtat är mycket ovanligt att någon som tidigare blivit dömd för ett brott mot på nytt blir föremål för brotts- misstankar och nya brottmålsdomar. Mot den bakgrunden kan det antas att det sällan kommer att uppstå en situation där en och samma person blir aktuell för två olika beslut om bidragsspärr. Utredningens slutsats av det som sagts blir att de handläggande myndigheterna har ett mycket begränsat behov av att ta del av beslut från en annan myndighet av tidigare beslut om bidragsspärr. Även polismyndigheterna, och domsto- larna skulle kunna ha ett intresse av att veta om en myndighet har fattat beslut om bidragsspärr. Ett beslut om bidragsspärr skulle t.ex. kunna anses vara en försvårande omständighet om den spär- rade har begått nya bidragsbrott . I sammanhanget måste dock hållas i minnet att de nu nämnda myndigheterna redan har tillgång till uppgifter om tidigare brottmålsdomar i belastnings- registret. Även detta behov får anses vara begränsat. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att behovet av informationsutbyte mellan myndigheterna avseende beslut om bidragsspärr är litet. Mot bakgrund av att antalet beslut om bidragsspärr kan förväntas komma att bli begränsat kan intresset av informationsutbyte inte motivera att ett särskilt, myndighets- gemensamt, register inrättas. Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor Att ett myndighetsgemensamt register inte införs hindrar inte att ett informationsutbyte mellan myndigheter sker på annat sätt. De sekretessbestämmelser som gäller i vissa av de berörda myndigheternas verksamheter synes emellertid i vissa fall begränsa möjligheterna till att sådana uppgifter lämnas ut. Ett informations- utbyte mellan myndigheter skulle därför kräva att sekretess- brytande bestämmelser införs. Utredningen kan emellertid inte se att behovet av informationsutbyte är så stort att det finns skäl att förorda att sådana regler införs. Några särskilda författningsändringar för att möjliggöra ett informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna föreslås därför inte. Som utred- ningen har anfört i kapitel 22 bör dock domstolar och Åklagar- myndigheten underrätta berörda myndigheter om domar avseende bidragsbrott. 23.3Behandling av uppgifter i myndigheternas databaser Utredningen övergår till att behandla frågan om det finns behov av författningsändringar för att myndigheterna internt ska kunna behandla de uppgifter som krävs med anledning av ärenden om bidragsspärr. I personuppgiftslagen (1998:204) (PUL) finns allmänna bestäm- melser om behandling av personuppgifter. Som grundläggande krav på behandlingen av sådana uppgifter gäller t.ex. att de får behandlas endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. I 3 § PUL finns en definition av begreppet behandling av personuppgift. Med behandling avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkör- ning, blockering, utplåning eller förstöring. Av särskilt intresse för utredningen är bestämmelsen i 21 § PUL som bl.a. avser behandling av uppgifter om lagöverträdelser som Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor innefattar brott och domar i brottmål. Bestämmelsen har betydelse i två avseenden. För det första är det med vissa undantag förbjudet för andra än myndigheter att behandla sådana uppgifter. För det andra gäller enligt vissa andra författningar särskilda regler för sådana uppgifter som avses i 21 § PUL. Det blir därför nödvändigt att ta ställning till om de uppgifter som kan behöva behandlas i ärenden om bidragsspärr är uppgift om lagöverträdelser som inne- fattar brott och domar i brottmål enligt 21 § PUL. En uppgift att någon har begått ett bidragsbrott faller naturligtvis in under bestämmelsen. Lika självklart är det dock inte att bestämmelsen omfattar sådana uppgifter som kan behövas vid handläggningen av senare ärenden där det blir aktuellt att efter en ny ansökan överväga frågan om förmånen. I sistnämnda fall måste det ju finnas en möjlighet att kontrollera om den som ansöker om en förmån spärrats. De uppgifter som behövs för den prövningen är uppgifter om det tidigare beslutet om bidragsspärr, uppgift om spärrtiden och vilken förmån den tidigare bidragsspärren avsett. Frågan är om även dessa uppgifter kan anses utgöra uppgifter om lagöver- trädelser som innefattar brott eller uppgifter om domar i brottmål. I förarbetena till den numera upphävda socialförsäkringsregister- lagen (1997:934) har uppgift om att någon är återbetalningsskyldig avseende en förmån ansetts falla in under begreppet brott, efter- som ett beslut om återkrav kan grunda sig på brottsligt förfarande (prop. 2000/01:69 s. 25 och prop. 1996/97:155 s. 49). Av en kom- mentar till PUL framgår också att en uppgift om att någon har dömts till straffrättslig påföljd, såsom fängelse och skyddstillsyn, torde utgöra uppgift om lagöverträdelser – eller uppgifter om domar i brottmål – även om det av uppgifterna inte framgår vilken lagöverträdelse som föranlett straffet (, Person- uppgiftslagen en kommentar, 3:e uppl. s. 272). Eftersom en bidragsspärr endast kan komma i fråga för den som har begått ett bidragsbrott får en uppgift om att en spärr har beslutats anses utgöra en uppgift om lagöverträdelse eller dom i brottmål. Samma bedömning bör göras i fråga om de övriga uppgifter som nämnts ovan, dvs. uppgifter om spärrtidens längd och den aktuella för- månen eftersom dessa hänger så nära samman med uppgiften om själva spärren. Av det som sagts nu följer att personuppgiftslagen inte hindrar att de uppgifter som behöver behandlas i ärenden om bidragsspärr behandlas av de myndigheter som enligt vad som sägs i kapitel 19 ska svara för handläggningen. För verksamheten i vissa myndig- Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor heter finns dock särskilda s.k. registerförfattningar. En del av dessa innehåller – som nämnts ovan – begränsningar vad gäller myndig- hetens rätt att behandla sådana personuppgifter som 21 § PUL tar sikte på. Utredningen måste därför överväga om dessa särskilda registerförfattningar enligt sina nu gällande lydelser lägger hinder i vägen för en behandling av de uppgifter som behövs för de ändamål som har beskrivits. Dessa överväganden redovisas i det följande. Inom verksamhetsområden finns ett stort antal register, dels sådana som används för att ge generell information om namn, personnummer m.m. och som används i alla typer av ärenden, dels särskilda register för olika förmånsslag. För behand- ling av personuppgifter i dessa register gäller lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens admi- nistration (SofdL) och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (SofdF). Bestämmelserna i nämnda författningar gäller inte bara För- säkringskassans verksamhet utan också Premiepensionsmyndig- hetens verksamhet. Personuppgifterna behandlas så gott som ute- slutande i den s.k. socialförsäkringsdatabasen. Den ovan nämnda lagen omfattar verksamhet som gäller social- försäkringsförmåner samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen hand- läggs av dessa båda myndigheter. Lagen gäller endast om behand- lingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av person- uppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Ärenden om bidragsspärr får anses utgöra sådan verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde. För att behandlingen av personuppgifter ska vara tillåten krävs vidare att den sker för vissa ändamål. För socialförsäkringens m.m. del finns dessa ändamål angivna i 7 § SofdL. och får i sin verksamhet bl.a. behandla personuppgifter dels om det är nödvändigt för att handlägga ären- den (fjärde punkten i nämnda paragraf), dels för att tillgodose behov av underlag som krävs för att den registrerades eller annans Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar ska kunna bedömas eller fastställas (andra punkten). Det sist- nämnda ändamålet tar sikte på sådana personuppgifter som behöver behandlas i verksamheten redan innan ett ärende har anhängig- gjorts och som är nödvändiga för handläggningen av vissa tillkom- mande ärenden. Vidare tar det angivna syftet sikte på sådana personuppgifter som registreras i ett ärende och som kan behövas i efterkommande ärenden avseende samma eller andra förmånsslag. Ändamålet omfattar alltså även lagring av uppgifter. De nu angivna ändamålen får anses täcka det behov som kan finnas vid handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Det behov som eller kan ha när det gäller att använda uppgifter från tidigare ärenden om bidragsspärr som underlag för beslut i senare ärenden om förmåner får också anses falla in under de ändamål som anges i den refererade 7 § andra punkten. Någon ändring av 7 § SofdL är därför inte nödvändig. Utredningen övergår till att bedöma om det finns behov av lagändringar som en följd av att de personuppgifter som ska behandlas är just uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott och domar i brottmål (jfr vad som sagts ovan om innebörden av 21 § PUL). För uppgifter av denna typ finns vissa begränsningsregler. Som en generell begränsning gäller enligt 11 § SofdL att sådana uppgifter får behandlas endast om uppgifterna lämnats till myndig- heten i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ett ärende. Denna bestämmelse gäller all behandling av personupp- gifter, dvs. inte bara sådan behandling som sker i socialförsäkrings- databasen. För behandling av personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen gäller dessutom bestämmelserna i 13–15 §§ SofdL. Redan av 15 § SofdL följer att uppgifter i en handling som kommit in i ett ärende får behandlas i socialförsäkringsdatabasen, även om de utgör uppgifter om lagöverträdelser m.m, t.ex. upp- gifter om brott och domar i brottmål. Om sådana uppgifter finns i en handling som har upprättas i ett ärende får de också behandlas under förutsättning av att uppgifterna är nödvändiga för ärendets handläggning. Det som sagts innebär att det är möjligt för berörda myndig- heter att, när en dom eller motsvarande handling avseende ett bidragsbrott kommer in till myndigheten, behandla uppgifter från Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor domen i socialförsäkringsdatabasen. Någon särskild författnings- ändring krävs därför inte för detta. Uppgifter i ärenden om bidragsspärr behövs också som underlag för beslut i andra, senare försäkringsärenden, t.ex. i ärenden där en ny ansökan om en förmån kommit in. Självfallet måste det finnas författningsstöd för en sådan behandling. Uppgifter om beslut om bidragsspärr och det underlag som legat till grund för spärren måste således få behandlas i socialförsäkringsdatabasen. Enligt 14 § andra stycket SofdL får uppgifter om lagöver- trädelser m.m., utöver vad som anges i 15 §, behandlas i socialför- säkringsdatabasen under förutsättning att det särskilt anges i lag eller förordning. Sådana bestämmelser finns i 2 § SofdF. För att det ska vara möjligt att behandla uppgifter om beslut om bidragsspärr och det underlag som ligger till grund för spärren, i andra fall än de 15 § tar sikte på, måste ett tillägg göras i förordningen. Vid sidan om det behov som eller Premie- pensionsmyndigheten kan ha av att behandla uppgifter om bidrags- spärr i socialförsäkringsdatabasen för handläggning av särskilda ärenden kan det också finnas ett behov av att behandla person- uppgifter om bidragsspärr i andra sammanhang. Det kan t.ex. finnas behov hos myndigheten att, efter att den föreslagna lagen om bidragsspärr varit i kraft , kunna följa upp och utvärdera hur lagen har tillämpats. För att kunna göra detta måste det gå att söka efter uppgifterna. Av 24 § SofdL framgår att det finns vissa begränsningar i fråga om att använda uppgifter om lagöverträdelser m.m. och känsliga personuppgifter som sökbegrepp vid sökning i socialförsäkrings- databasen. I 25 § SofdL har undantag från dessa begränsningar dock gjorts på så sätt att personuppgifter som rör hälsa kan användas som urvalskriterium vid sammanställningar. En förutsätt- ning för det är att regeringen har meddelat föreskrifter om det. Sådana föreskrifter finns i 6 § SofdF. Bestämmelsen medger bland annat att sammanställningar görs avseende urval för tillsyn och för uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder i vissa förmåns- slag. På liknande sätt bör en särskild bestämmelse införas i 25 § samma lag som medger en uppföljning eller utvärdering av beslut om bidragsspärr. Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor Bestämmelser om Arbetsförmedlingens behandling av person- uppgifter finns i lagen (2002:546) om behandling av person- uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I den verk- samhet som lagen tar sikte på används en arbetsmarknadspolitisk databas. Den nämnda lagen är tillämplig på myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet som gäller arbetssökande, arbetsgivare, kontaktpersoner och andra personer som omfattas av verksamheten. Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter om det behövs för handläggningen av ärenden som rör den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Enligt 8 § i den nämnda lagen får Arbetsförmedlingen behandla uppgifter om lagöverträdel- ser m.m. om uppgifterna lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. I 10 § finns dock ett uttryckligt förbud mot att behandla sådana uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska databasen. Förbudet infördes av integritetsskäl. En behandling av sådana uppgifter förekommer dock och är alltså tillåten (prop. 2001/02:144 s. 34). För att möjliggöra en effektiv handläggning hos myndigheten av ärenden om bidragsspärr bör en ändring göras i lagen. För att säkerställa att de integritetshänsyn som låg till grund för nämnda begränsning inte åsidosätts bör möjligheten att behandla uppgifter om brott och domar i brottmål begränsas till ärenden om bidragsspärr och uppgifter om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). Härutöver kan Arbetsförmedlingen behöva behandla uppgifter om bidragsbrott i sådana ärenden som gäller ekonomiska förmåner för personligt ändamål som beslutas av Arbetsförmed- lingen. Liksom kan Arbetsförmedlingen ha ett behov av att följa upp och utvärdera hur lagen om bidragsspärr har tillämpats. Bestämmelsen i 10 § bör därför utformas så att det framgår att en behandling av uppgifter om bidragsspärr är möjlig även för ett sådant ändamål. Arbetsförmedlingen måste vidare ges möjlighet att använda bidragsspärr som sökbegrepp i databasen. Enligt 14 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten får sådana känsliga person- uppgifter som avses i 10 § (dvs. uppgifter om bl.a. lagöverträdelser) inte användas som sökbegrepp. Utredningen föreslår därför en ändring även i 14 §. Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor För Centrala () studiestödsverksamhet finns inte någon särskild registerlagstiftning. CSN tillämpar i stället . Som tidigare nämnts hind- rar inte sistnämnda lag behandling av uppgifter om brott och domar i brottmål hos myndigheter. Det kan dock upplysningsvis nämnas att lämnade ett betänkande med förslag om att en studiestödsdatalag ska införas (SOU 2007:64). Förslagen bereds i . Om förslaget genomförs kan det uppstå ett behov av att införa särskilda bestämmelser som medger behandling av uppgifter om att någon dömts för ett bidragsbrott eller beslut om bidrags- spärr även i CSN:s verksamhet. För kommunernas verksamhet inom finns bestäm- melser om behandling av personuppgifter i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom . Till social- tjänsten hör ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Enligt 7 § nämnda lag får behandla uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administra- tiva frihetsberövanden. Den nämnda lagen lägger alltså inte några hinder i vägen för behandling av uppgifter i domar som avser brott mot bidragsbrottslagen. En mindre ändring bör dock göras i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom som innebär att en myndighet även får behandla personuppgifter för handläggning av ärenden om bidrags- spärr. Särskilda registerförfattningar saknas i övrig verk- samhet. I dessa verksamheter tillämpas i stället PUL. rätt att behandla personuppgifter regleras i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verk- samhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. För- ordningen omfattar verksamhet som rör bistånd och stöd till SOU 2008:100 Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor utlänningar samt verksamhet som gäller ersättning för och bosättning av utlänningar. I förordningen föreskrivs inte några särskilda begränsningar vad gäller rätten att behandla sådana uppgifter som avses i 21 § PUL. I 4 § nämnda förordning finns emellertid en uppräkning av sådana uppgifter som får behandlas i ett verksamhetsregister. Vissa komp- letteringar behövs i denna bestämmelse för att verket ska ha möj- lighet att behandla de uppgifter som är nödvändiga för handlägg- ningen av ärenden enligt den föreslagna lagen om bidragsspärr. 24 Behovet av följdändringar 24.1Nedsättning och indragning av ersättning enligt lagen om allmän försäkring Utredningens förslag: De sanktionsbestämmelser som finns i lagen om allmän försäkring och som innebär att en ekonomisk förmån kan sättas ned eller dras in om någon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga uppgifter av betydelse för rätten till förmånen ska upphävas. Detsamma gäller de sank- tionsbestämmelser som tar sikte på att någon underlåtit att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för rätten till en förmån. Som framgår av kapitel 11 finns det en bestämmelse i 20 kap. 3 § första stycket d lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) enligt vilken ersättning får dras in eller sättas ned om den som är berättigad till ersättningen medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande som är av betydelse för rätten till ersättning. Bestämmelsen gäller sjuk- penning, föräldrapenning, sjukersättning och aktivitetsersättning. Bestämmelsen tar alltså inte bara sikte på sådana fall då felaktiga uppgifter lämnas medvetet, utan även på grovt vårdslösa för- faranden och kan därmed tillämpas även på sådana förfaranden som tidigare föll utanför det kriminaliserade området. Sedan bidrags- brottslagen (2007:612) trädde i kraft har dock de förfaranden som omfattas av den aktuella bestämmelsen i AFL kommit att omfatta i stort sett samma förfaranden som också kan utgöra bidragsbrott. Vid sidan av sådana bidragsbrott som består i att någon aktivt lämnat en felaktig uppgift kan ansvar för bidragsbrott också bli aktuellt i s.k. underlåtenhetsfall, dvs. om någon har underlåtit att anmäla ändrade förhållanden som han eller hon enligt lag är skyldig att anmäla. Även för sådana förfaranden finns sanktionsbestäm- melser på socialförsäkringens område. Enligt exempelvis 3 kap. 17 § första stycket b AFL får sjukpenning dras in eller sättas ned om någon underlåter att anmäla ändrade inkomstförhållanden eller andra omständigheter, som påverkar rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek.