sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Jag har i avsnitt 2.1.3 redogjort för innebörden av sektoransvaret och har i avsnitt 5.7.2 konstaterat att frågan har behandlats i delbetänkande. Jag delar den upp- fattning som utredningen för fram, nämligen att det allmänt hållna sektorsansvaret bör ersättas med tydligt definierade stabs- och verkställighetsuppgifter inom myndigheternas respek- tive verksamhetsområden. Med stabs- och verkställighetsuppgifter avser Transportstyrelse- utredningen bland annat: Utvärdering av effekterna av gällande transportpolitik och beredande av förslag till förändringar av denna. Följande och prognostisering av utvecklingen inom respektive sektor och transportsektorn som helhet. I detta ryms ett statistikansvar för den egna sektorn. Att föreslå åtgärder som säkerställer det egna trafikslagets roll i transportsystemet och som medel för att uppnå övergripande mål i samhällets utveckling. Detta inkluderar överväganden mellan infrastruktur och andra åtgärder, överväganden om utveckling av infrastrukturen och villkoren för att nyttja den, marknadstillträdesvillkor, huvudmannaskaps- och andra struk- turella frågor samt forsknings-, utvecklings- och demonstra- tionssatsningar. Samordning av sektorns insatser inom det internationella arbetet i den mån inte har den rollen. Att å regeringens vägnar verka för vissa åtgärder och beteenden hos andra aktörer inom sektorn, utöver de direkta föreskrifter och förelägganden som kan meddelas av en myndighet med direkt lagstöd. Sammanfattningsvis konstaterar jag att Transportstyrelseutred- ningen har angivit vissa uppgifter som man anser bör ingå i ett preciserat ansvar och att utredningen har funnit att detta ansvar inte ska föras över till Transportstyrelsen. Ansvaret bör enligt utredningen finnas hos en myndighet som har till uppgift att bistå regeringen med frågor som på ett mer övergripande sätt berör samtliga transportpolitiska mål. Givet att förslag och resone- mang som beskrivits ovan blir utgångspunkten för den framtida utformningen av sektorsansvaret anser jag att det även bör ingå i uppgifter att bistå med underlag i sjöfartspolitiska frågor i den omfattning som detta bedöms vara lämpligt. Jag föreslår även (avsnitt 9.5.3) att verket inom ramen för sektorsrollen bör fungera som rådgivare i frågor som rör farleders utformning och utmärkning när ansvaret för vissa farleder övergår till andra aktörer. Jag konstaterar också i detta sammanhang att det ingår i verkets uppgifter att främja sjösäkerheten i fritids- båtstrafiken genom information och rådgivande verksamhet. Sjö- säkerhet och frågor om sektorns insatser för att bidra till en god miljö är enligt min mening även framledes naturliga beståndsdelar i sektorsrollen. Den närmare avgränsningen får dock ske utifrån en sådan generell utformning av stabs- och verkställig- hetsuppgifter som angivits ovan. 6.4.2Styrningsfrågor och ekonomiska frågor styrs i finansiellt hänseende på samma sätt som de statliga bolagen, det vill säga genom mål för avkastning, soliditet och genom att verket levererar in utdelning och skattemotsvarig- het. Jag anser att denna finansiella styrning kan ifrågasättas med tanke på att en av verkets huvuduppgifter är att tillhandahålla en fungerande infrastruktur inom sjöfartsområdet. Sättet att finansiera verksamheten, det vill säga till övervägande delen genom avgifter från brukarna, bör dock kvarstå mot bak- grund av att detta enligt min mening har visat sig vara en effektiv finansieringsform både ur ett samhällsekonomiskt och ett stats- finansiellt perspektiv. En övergång från affärsverk till förvaltningsmyndighet innebär enligt den analys jag har genomfört inte några dramatiska för- ändringar jämfört med de förutsättningar som råder för verket . Det finns goda möjligheter att anpassa förutsättningarna för verksamheten inom ramen för myndighetsformen. Till exempel kan här nämnas möjligheten för en myndighet att finansiera sina investeringar med hjälp av lån i . Denna möjlig- het fanns inte för förvaltningsmyndigheter när verket blev affärs- verk och finansieringen av isbrytaren nämns som ett av de viktigaste skälen till att verksamheten övergick till att drivas som affärsverk. utnyttjar endast i mycket liten utsträckning de frihetsgrader som affärsverksformen ger i jämförelse med en förvaltningsmyndighet. Detta gäller till exempel möjligheten att låna utanför och att placera kassamässigt över- skott i bank. Möjligheten att bilda bolag och uppträda som en koncern har inte heller varit aktuellt för . I det följande behandlar jag några av de praktiska frågor som jag har analyserat inför mitt ställningstagande om lämplig organisa- tionsform för . Jag har tidigare i kapitel 5 redogjort för de mer principiella skillnaderna i styrning mellan bolag, affärs- verk och myndigheter. Jag har i samband med mina överväganden samrått med Eko- nomistyrningsverket (ESV), och Statens pen- sionsverk (SPV). Slutsatsen av nedanstående genomgång av de praktiska frågorna är att det inte finns några sådana som omöjliggör att övergår från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltnings- myndighet. har bemyndigat regeringen att hantera frågan om avgifter inom sjöfartssektorn. I förordningen (1997:1121) om far- ledsavgift har regeringen lagt fast principerna och givit Sjöfarts- verket ansvar att fastställa och ta in avgifterna. Enligt ESV innebär en övergång från affärsverk till förvaltnings- myndighet inte någon skillnad i den ordning som gäller . Det innebär till exempel att den miljödifferentiering av avgifterna som verket har infört kan bibehållas. En av anledningarna till att blev ett affärsverk 1997 var svårigheten att inom myndighetsformen finansiera inves- teringar i isbrytaren . Enligt 20 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska anlägg- ningstillgångar finansieras med lån i . Detta innebär att så gott som samtliga myndigheter finansierar sina investeringar i verksamheten med hjälp av sådana lån. För del skulle detta vid en övergång till för- valtningsmyndighet innebära att , på samma sätt som godkänner verkets investeringsplan och att medel lånas upp i . Möjligheten att finansiera investeringar med egna medel eller med extern upplåning skulle inte kvarstå. En sådan ordning skulle innebära en tydlig åtskillnad mellan hur inves- teringar och rörelsekapital finansieras. har verket möjlighet att låna externt inom en årlig ram på . Denna ram har dock nyttjats i mycket liten utsträckning. I bokslutet fanns inga skulder utanför staten. Investeringar har till övervägande del finansierats med egna medel. Då en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan gäller bestämmelserna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Detta innebär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställningsavtal övergår från den överlåtande arbets- givaren till den mottagande. Detta förutsätter emellertid att verksamheten har bevarat sin identitet vid övergången. När en myndighet byter verksamhetsform är inte bestäm- melserna i 6 b § tillämpliga och i praktiken skulle därför inte några betydande anställningsvillkor förändras om verksamheten vid övergick från ett affärsverk till en förvaltnings- myndighet. För anställda som har pensionerats betalar de faktiskt utbetalade pensionerna. För de personer som pensionerades före har regeringen fastställt ett schablonmässigt belopp som verket har betalt årsvis . För den kompletterande ålderspensionen, KÅPAN, sker avsättning genom månadsvisa utbetalningar. Det nya pensionsavtalet PA 03, som omfattar anställda födda eller senare, innebär en partiell övergång från förmåns- bestämda till avgiftsbestämda pensioner. Det innebär att merparten av de tillkommande pensionskostnaderna inte skuldförs i balans- räkningen utan att en månatlig premie för den individuella ålderspensionen betalas till SPV. Både premierna för KÅPAN och för den individuella ålderspensionen kostnadsförs. har beräkningsgrunderna för affärsverkens pen- sionsskulder ändrats vad gäller de båda antagandena om dödlighet och om ränta. De nya beräkningsgrunderna är obligatoriska och gäller men kan tillämpas frivilligt redan i bokslutet , vilket har valt att göra. Totalt påverkas resultatet i form av en engångskostnad på . Vid en övergång till att bli förvaltningsmyndighet kan frågan om pensionsskulden enligt SPV lösas på flera sätt. Ett alternativ är att SPV tar över ansvaret för samtliga de pensionsåtaganden som finns inom verket. SPV övertar då den skuld som finns inom Sjö- fartsverket och verket betalar fortsättningsvis till SPV. Vid en sådan lösning aktualiseras frågan om värdering av de antastbaraTPF6FPT pensionerna som skuldför till . Resterande tas upp under Poster inom linjen i Sjö- fartsverkets balansräkning. SPV har en annan praxis och skuldför av denna typ av åtaganden. För staten som helhet innebär ovanstående lösning inte någon kostnad eller någon förändring av den totala skulden. För Sjöfarts- verket innebär det att de skuldförda pensionerna i verkets balansräkning överförs till SPV och att verket i fortsättningen 6TP PT Avtalade pensioner . betalar till SPV för sina pensionsåtaganden. Överföringen av skulden från leder till att motsvarande summa regleras genom betalning och att medlen överförs till SPV:s pen- sionsrörelse, där pensionspremier redovisas mot en inkomsttitel som SPV kommer att få anslag för framtida pensions- betalningar. Likviditeten erhålls delvis genom att befintliga anlägg- ningstillgångar lånefinansieras. har delvis finansierat sina anläggnings- tillgångar genom att använda egna medel avsatta för pensioner. bör finansieringen renodlas genom att anläggningstill- gångarna finansieras genom lån i och genom att pensionspremier betalas till SPV. Andra lösningar som enligt SPV är tänkbara är att den upp- arbetade skulden kvarstår i och att man fortsätt- ningsvis betalar eller att verket fortsätter att skuldföra hela pensionsskulden på samma sätt som även då man har övergått till att vara en förvaltningsmyndighet. Ovanstående frågeställningar om pensioner har varit aktuella och har hanterats av SPV bland annat när försäkrings- kassorna förstatligades och när delar av övergick till Luftfartsstyrelsen. Detta innebär sammantaget enligt min bedömning att frågan om pensionsskulden inte utgör något problem vid en övergång från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet. Statskapital respektive eget kapital Statskapitalet uppkom när invärderade sina anlägg- ningstillgångar och motsvaras av anskaffningsvärdet på de anslags- finansierade anläggningstillgångar som fanns i verket vid över- gången till att vara ett affärsverk 1987. Därefter har Trollhätte kanalverks statslån samt Handelsflottans kultur- och fritidsråds statskapital tillkommit. Statskapitalet har inte justerats för anläggningstillgångarnas värdeförändringar som verket har varit affärsverk. Vid en övergång från att vara affärsverk till att bli en för- valtningsmyndighet kan statskapitalet hanteras på två sätt. Dels kan befintliga anläggningstillgångar lånefinansieras till det bokförda värdet och statskapitalet inlevereras till inkomsttitel. Detta innebär att myndigheten får en kapitalkostnad hänförbar till dessa lån. En annan modell skulle vara att endast nya anläggningstillgångar lånefinansieras och att statskapitalet fortsatt är avkastningspliktigt. Den senare metoden innebär en blandad finansieringsmetod som är svårare att överblicka. Jag förordar därför modellen med enbart lånefinansiering, eftersom den är renodlad i och med att befintliga och nya anläggningstillgångar hanteras på samma sätt. Möjlighet att disponera överskott När omvandlades till affärsverk 1987 inrättades en resultatutjämningsfond som initialt uppgick till 340 miljoner kro- nor. klargjordes att fonden kunde klassas som fritt eget kapital. Fonden har därefter använts för att balansera förändringar i resultatet mellan olika år till följd av bland annat varierande intäkter på grund av konjunkturförändringar och variationer i kostnaderna för isbrytning. Genom förändringar i värderingen av pensioner har i stort sett hela fonden lösts upp i samband med bokslutet och pensionsskulden ökade då i motsvarande omfattning. En förvaltningsmyndighet kan inte ha en resultatutjämnings- fond på samma sätt som ett affärsverk. Däremot kan ett positivt resultat balanseras i ny räkning i den omfattning som regeringen bestämmer. Detta sker genom att regeringen i regleringsbrevet medger undantag från kapitalförsörjningsförordningen i denna del. En övergång till att bli en förvaltningsmyndighet skulle kräva att regeringen i regleringsbrevet medgav verket undantag från lokal- försörjningsförordningen. Detta skulle gälla för befintliga hyres- kontrakt, men också rätten att förvalta fastigheter. Omfattningen av det ekonomiadministrativa regelverket ESV gör den samlade bedömningen att en övergång från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet inte skulle innebära någon förändring av omfattningen av det totala ekonomiadmi- nistrativa arbetet inom verket. I kapitel 14 redogör jag för mina bedömningar av omställningskostnaderna för verksamhetsöver- gången. 6.5Möjligheten att föra över delar av verksamheten till annan huvudman Enligt mina direktiv ska jag förutom att pröva möjligheten att bolagisera delar av verksamheten även pröva om det är lämpligt att föra över delar av verksamheten till en annan huvudman. I den verksamhetsanalys av nuvarande verksam- het som jag har låtit genomföra, har samverkan med följande myndigheter konstaterats: geologiska undersökning, SGU I nedanstående tabell listas de processer inom som innebär kontakt med respektive myndighet. SOU 2008:53 samlade verksamhet Processer inom som innebär samverkan med Tillhandahållande och samordning av sjöräddning Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Tillhandahållande och samordning av sjöräddning Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Av tabellen framgår att de myndigheter som berörs av flest av verkets processer är följd av och . Förutom ovanstående myndigheter som har angivits som huvudsakliga externa intressenter, samverkar även med: Frågan om samverkan och sammanslagning av statlig verksamhet inom det maritima området i stort samt vad gäller geografisk information har utretts vid ett antal tillfällen. I avsnitt 8.5 (geo- grafisk information) samt i avsnitt 12.5 (maritim verksamhet i stort samt sjöräddning) sammanfattar jag dessa tidigare utredningar. Min samlade bedömning, med utgångspunkt från det tidigare utredningsmaterialet och den verksamhetskartläggning som jag har låtit genomföra, är att det inte finns skäl att föra över någon av verksamheter till annan huvudman. I avsnitt 12.6 föreslår jag dock att flygräddningscentralen som finns inom Luftfartsstyrelsen, förs över till . I samma avsnitt redogör jag för mina bedömningar kring samverkan mellan . I avsnitt 7.4 för jag ett resonemang om en mer sammanhållen statlig rederiverksamhet. Inom finns en Rederiavdelning. Avdelningen ansvarar för verkets isbrytnings-, sjömätnings- och arbetsfartyg. Rederiet svarar för in- och uthyrning samt drift och underhåll av fartygen. Tanken med att samla fartygen i en gemensam funktion är att fartygen på ett optimalt sätt ska kunna nyttjas inom olika delar av verksamheten. I den utsträckning som det finns ledig kapacitet ska fartygen om möjligt hyras ut till externa parter. I fartygssäkerhetslagen (2003:364) finns bestämmelser som gäller för alla fartyg som används till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg som används till sjöfart utanför sjöterritoriet. Bland annat framgår av 3 kap. 12 § att för fartyg som ägs eller brukas av svenska staten och som används uteslutande för stats- ändamål fastställs säkerhetsbesättningen av den myndighet som förvaltar fartyget, om inte regeringen föreskriver eller i särskilda fall beslutar annat. Rederiavdelningen har redaransvar enligt sjölagen (1994:1009) för den besättning som är anställd inom avdelningen. I förordning (2007:237) om behörigheter för sjöpersonal finns allmänna bestämmelser om behörigheter, certifikat och övriga intyg för sjöpersonal. Enligt arbetsordning ansvarar Rederiavdelningen för verkets fartygsverksamhet med fartyg som drivs antingen i egen regi eller av externt driftsbolag eller inhyrt fartyg. Rederiet har det övergripande ansvaret för fartygens säkerhet, utrustning och I ansvaret ingår samordning av investerings- frågor för fartygen. Avdelningen ansvarar för samordning av tillgänglig fartygskapacitet för att vid ledig kapacitet kunna använda resurserna för externa uppdrag. I rederiets ansvar ingår inte de lotsbåtar som Sjötrafikavdelningen ansvarar för. Skälet till detta är enligt att lotsbåtarna ska vara tillgängliga dygnet runt och att kopplingen mellan den operativa lotsningsverksam- heten och lotsbåtarnas drift är stark. Rederiavdelningen har åtta fast anställda på land samt 32 anställda på arbetsfartygen och Scandica. 7.2.1Bemanning av rederiets fartyg För bemanning av isbrytare och sjömätningsfartyg har Sjöfarts- verket avtal med ett externt bemanningsföretag, . Företaget har sin bas i , men är verksamt i 17 länder runt om i världen. Förutom att tillhandahålla nautisk personal har företaget även en fartygsflotta bestående av cirka 300 enheter. Det nuvarande avtalet med löper 2009. Rederiavdelningen ansvarar för upp- handling i samråd med inköpsenheten. Övriga fartyg som ingår i rederiets verksamhet bemannas med personal anställd av Sjö- fartsverket. I nedanstående tabell redovisas de större fartyg som Rederi- avdelningen ansvarar för. En del av fartygen bemannas med personal inom , medan andra bemannas via avtal med . Större fartyg som ansvarar för Sjömätningsfartygen och är enligt fullt nyttjade. De återstående två månaderna används nämligen för underhåll. används för isbrytning och i externa uppdrag. Baltica och Scandica har en beredskap för akut felavhjälpning under de måna- der de inte används för farledsunderhåll. Fartygen i tabellen har ett bokfört värde på . Anskaffningsvärdet uppgår till . Samtliga sjö- mätningsfartyg är gamla. Isbrytarna har en genomsnitts- ålder på och arbetsfartygens motsvarande ålder är . Avskrivningstiden för isbrytare är 30 och för övriga fartyg mellan 15 . Vidare ansvarar Rederiavdelningen för ett antal mindre arbets- fartyg som bemannas av personal från farledsavdelningen. I huvud- sak krävs en lägre nautisk kompetens och behörighet för att framföra dessa fartyg i jämförelse med de större arbetsfartygen. Sammanlagt 16 mindre arbetsfartyg ingår i Rederiavdelningens ansvar. Rederiavdelningen ansvarar inte för lotsbåtar, sjöräddnings- enheter och mindre farkoster under tio meters längd. hjälper Rederiet sjötrafikområdena med frågor rörande system för säkerhet och miljö för lotsbåtar och andra fartyg som ägs och drivs av Sjötrafikavdelningen. Vidare ger Rederiet tekniskt stöd till sjötrafikområdena i frågor som rör båtarnas drift och underhåll samt hjälper till med omplacering och avyttring av lotsbåtar och fartyg. Vid investeringar i nya fartyg tar Rederiavdelningen, i samråd med berörda avdelningar, fram förslag på nya fartyg och kost- nadsberäkningar. beslutar om investerings- budgeten. När det gäller underhåll av fartygen utförs det löpande under- hållet i huvudsak av egen personal. Större under- hållsåtgärder i form av exempelvis dockningsberoende arbeten och byten av motorer utförs av externa aktörer. Underhåll av isbrytarna och sjömätningsfartygen utförs av . Rederiavdelningen har budgetansvar för isbrytarna, sjömätnings- fartygen och samtliga arbetsfartyg. Kostnaderna uppgick till nästan . Rörelseresultat för rederiet 2007, Av de externa kostnaderna avser merparten kostnader för extern bemanning av fartygen. På uppdrag av Rikstrafiken har en studie gjorts för att klarlägga hur ett statligt engagemang i fartygsförsörjningen för Gotlandstrafiken bäst kan realiseras om en trafikoperatör inte kan upphandlas. Rapporten för Gotlandstrafiken lämnades till Rikstrafiken . I rapporten finns bland annat förslag om hur en statlig rederifunktion kan organiseras. I sin rapport information till båtnad för samhället (2006:10) tangerar Statskontoret frågan i samband med att man överväger möjligheten att närmare integrera insamlingen av sjö- geografisk information mellan och . Detta skulle i så fall göras i form av samtidig mätning från ett och samma fartyg. Slutsatsen blev att detta inte var ett realistiskt alternativ med hänsyn till de båda myndigheternas olika verksamhetsmål. Stats- kontoret kunde inte heller se några kostnadsbesparingar i ett sam- utnyttjande av SGU:s undersökningsfartyg. För att en integration av insamlingsverksamheten skulle vara möjlig menade att mål och prioriteringar inom hela det sjögeografiska området skulle behöva samordnas. Det råder skiftande marknadsförhållanden för olika kategorier av fartyg. För sjömätningsfartyg finns en relativt väl fungerande marknad med både nationella och internationella aktörer som har egen fartygskapacitet. Vad gäller arbetsfartygen sker i stort sett all verksamhet inom ramen för . Vid den upphandling av farleds- underhåll som genomfördes i (avsnitt 9.4.2) deltog dock ett antal internationella aktörer med denna typ av fartygskapacitet. För att dessa ska vara intresserade av den svenska marknaden krävs förmodligen att upphandlingen är av en viss omfattning. För lotsbåtar finns visst alternativt tonnage och sannolikheten att en marknad ska etableras kring lotstransporttjänsten bedöms vara god. Isbrytarna har traditionellt saknat alternativa användnings- områden och därigenom har också marknaden varit begränsad. I och med tillväxten i offshoreverksamheten har detta ändrats och samarbete med (avsnitt 10.2.1) är ett uttryck för detta. 7.4.3Gränssnitt mot andra myndigheter Jag har övervägt möjligheten att samla vissa delar av statens fartygsbestånd för sjökartläggning inom en organisation. De fartyg jag har övervägt är vid sidan av bestånd de fartyg som används inom , , , , i och vid . De mest framträdande fördelarna med en sammanhållen verk- samhet skulle enligt min uppfattning vara möjligheten att nyttja resurserna effektivare och höja kapacitetsutnyttjandet. Vidare skulle det inom en större enhet vara lättare att bygga upp och samordna kompetensen något som vore värdefullt när det gäller samordning av investeringar. Den samlade rederifunktionen skulle då ansvara för att koordinera och samordna önskemål från olika parter i samband med behov av nyinvesteringar i fartyg. För att garantera att de specifika behoven för de inblandade myndigheterna tillgodoses på ett för staten som helhet effektivt sätt borde den samlade rederiverksamheten vara relativt fristående från dessa myndigheter. Vid mina kontakter med har jag konsta- terat att man kommer att föreslå en samordning av fartygsresurser för forskningsändamål och att ska ta över ansvaret för de fartyg som finns inom de forskningsmyndig- heter som har nämnts ovan. Enligt utredningen kan i ett senare steg även fartyg som behövs för SGU:s och kartlägg- ningsverksamhet ingå i ansvar om det bedöms vara lämpligt. Jag konstaterar att genomförandet av ett sådant förslag innebär att forskningsfartygen kommer att ingå som en del av Kustbevak- ningens totala fartygsinnehav. Förlaget innebär att har gjort en bedöm- ning som ligger i linje med det resonemang om samordningsvinster som jag har redogjort för. I ett längre perspektiv kan jag förutse en utveckling där större delen av de statliga fartygsresurserna samlas. Samordningsvinster i samband med investeringar, betydligt större kapacitetsutnyttjande och möjligheten att tillgodogöra sig stordriftsfördelar kan vara några sådana fördelar.