sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — redovisades i betänkandet Fristående skolor – bidrag och elev- avgifter (SOU 1992:38). De statistiska uppgifter som användes grundade sig på för- hållandena /92. Det fanns då 77 godkända skolor på grundskolenivå. 17 av dem hade godkänts efter 1990. Den genom- snittliga elevkostnaden var lägre än genomsnittskost- naden för elever i skola. Det förklarades, enligt utred- ningen, främst av lägre löner till personalen, mindre och billigare lokaler, lägre administrationskostnader samt framförallt ett betyd- ande inslag av ideella insatser. Finansieringen av verksamheten bestod endast till av offentliga bidrag. Resterande del togs ut i form av elevavgifter () samt bidrag från för- äldrar, sponsormedel och gåvor (sammanlagt ). Det var långt ifrån alla skolor som tog ut elevavgift. Bland de av skolorna som tog ut avgift var också variationen stor i fråga om avgiftens storlek; medianvärdet för avgiften var per elev och år medan den högsta avgiften var . Storleken på de kommunala bidragen varierade också kraftigt mellan kommunerna. Vissa kommuner lämnade endast bidrag till mat och läromedel medan skolpeng hade införts i andra. Utredningen tyckte att det var viktigt att skapa mer likvärdiga villkor för fristående och kommunala skolor. Elevavgifter skulle då endast behövas i mycket liten omfattning men möjligheten borde få finnas kvar för att de fristående skolorna skulle kunna klara kostnader som inte täcktes av offentliga bidrag. Det gällde t.ex. kostnader för profilering och för den inledande verksamheten när elevunderlaget fortfarande kunde vara litet. Förslaget innebar att det även i fortsättningen skulle vara tillåtet att ta ut elevavgifter, men att det skulle ställas krav på att dessa måste vara skäliga. En generell rätt till bidrag – skolpengen Efter regeringsskiftet – alltså innan de redovisade förslagen om elevavgifter hade presenterats – infördes en rätt till bidrag för alla godkända fristående skolor. Inledningsvis gällde detta enbart . Alla godkända fristående skolor gavs rätt till bidrag från den kommun där de var verksamma. Bidraget skulle uppgå till av kostnaden per elev på motsvarande stadium i . Bidragsreglerna har sedan ändrats . De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag Syftet med reformen var att skapa större möjligheter för för- äldrar och barn att fritt välja grundskola. Detta kopplades bl.a. till åtaganden enligt flera internationella konventioner. För att en sådan valfrihet skulle bli reell ansåg regeringen att det krävdes att de ekonomiska villkoren för de olika skolformerna blev mer likvärdiga. Det angavs också att det var skolans åtagande som skulle avgöra omfattningen av de offentliga bidragen, inte vilken juridisk form verksamheten hade.TPF25FPT I anslutning till detta infördes också en utökad möjlighet till bidrag för fristående skolor på gymnasienivå. kunde dessa av regeringen förklaras berättigade till bidrag från elevernas hemkommun. I fråga om gymnasieskolorna fanns det inget tidigare beslut om godkännande att falla tillbaka på utan ett särskilt prövningsförfarande anvisades. Förutsättningarna var emellertid i huvudsak desamma som för godkännande av fristående grund- skolor. Utbildningen skulle följaktligen ge kunskaper och färdig- heter som väsentligen motsvarande den offentliga gymnasieskolans. Den skulle också motsvara dess allmänna mål. Därutöver infördes ett krav på att utbildningen inte fick innebära påtagligt negativa konsekvenser för gymnasieskolan inom den region som var den offentliga skolans upptagningsområde. Om skolan och kommunen inte kom överens om annat bestäm- des bidragets storlek av regeringen.TPF26FPT Detta skedde genom att regeringen, med stöd av 14 § förordningen (1993:884) om offent- ligt stöd till fristående skolor, föreskrev dels vilka skolor som var bidragsberättigade, dels vilka belopp som skulle betalas ut per elev och läsår för olika program.TPF27FPT Regeringen gjorde ingen förändring av de fristående skolornas rätt att ta ut elevavgifter men angav att avgifterna skulle vara skäliga och kunna relateras till särskilda kostnader som en viss skola hade.TPF28FPT De fristående skolor som godkänts stod under både och kommunens tillsyn. infördes en skyldig- het för de godkända fristående skolorna att även delta i uppföljningar och utvärderingar. Däremot ansågs det inte nödvän- digt med en lagreglerad skyldighet för de fristående skolorna att delta i kommunernas uppföljningsverksamhet.TPF29FPT 25TP PT Prop. 1991/92:95 s. 8. 26TP PT Prop. 1992/93:230 s. 45 ff., 1992/93:UbU 17. 27TP PT Bilaga 1 och 2 till förordning. 28TP PT Prop. 1992/93:230 s. 40 f., 1992/93UbU17 s. 15. 29TP PT Prop. 1991/92:95 s. 13. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag En viss skärpning av möjligheterna att starta fristående skolor skedde efter regeringsskiftet . Bl.a. sänktes minimigränsen för bidragsnivån för fristående skolor på grundskolenivå från 85 till 75 procent.TPF30FPT 1.4Reformerade villkor för fristående skolor tillsattes den parlamentariskt sammansatta . Den hade i uppgift att se över frågor om godkännande, tillsyn, bidrag och avgifter rörande fristående grundskolor. tillsattes även en särskild utredare som skulle se över frågor om villkoren för att fristående gymnasieskolor skulle vara berättigade till offentligt stöd. Bägge uppdragen redovisades i november samma år.TPF31FPT Förslagen remitterades och resulterade i propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) i maj 1996.TPF32FPT Denna innehöll förändringar i flera avseenden: Till att börjat ställdes det krav på att fristående skolor skulle vara öppna för alla. De förbjöds även att ta ut elevavgift. För fristående grundskolor gjordes följande förändringar: Kravet på att fristående grundskolor skulle leva upp till skolans allmänna mål utvidgades till att även innefatta ett krav på att utbildningen skulle präglas av den värdegrund som gäller för utbildningen i det offentliga skolväsendet. Grunderna för bidragsbestämningen förändrades. Den tidigare miniminivån togs bort. Istället infördes den princip som fort- farande gäller, nämligen att bidrag skulle ges enligt samma grun- der som tillämpas för kommunens egna skolor utifrån skolans åtagande och elevernas behov. De fristående skolorna skulle också inordnas i samma resursfördelningssystem som de kom- munala för att skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt. En fristående grundskola skulle omfatta minst 20 elever för att kunna godkännas. hade godkända skolor haft rätt till bidrag utan särskild prövning. Den direkta kopplingen mellan rätten till bidrag och godkännandet av en fristående skola togs bort. 30TP PT Prop. 1994/95:157. 31TP PT Friskolekommitténs betänkande Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) och Utredningens om fristående gymnasieskolor betänkande Fristående gymnasieskolor (SOU1995:113). 32TP PT 1996/97:UbU4. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag från vad som hade gällt för de fristående gymnasie- skolorna tillkom istället att bidrag inte skulle ges, även om skolan var godkänd, om den berörda kommunen kunde påvisa att verksamheten skulle få påtagligt negativa konsekvenser för skolväsendet i kommunen. För fristående gymnasieskolor gjordes ett förtydligande så att det framgick att bidrag endast kunde utgå till skolor som hade en utbildning som motsvarade vad som gällde för nationella och specialutformade program. I det ingick också ett krav på att utbild- ningen skulle innehålla de obligatoriska kärnämnena och en skyl- dighet för de fristående skolorna att delta i de nationella proven. Därutöver fastslogs följande: Bidraget skulle bestämmas efter överenskommelse mellan respek- tive elevs hemkommun och den fristående skolan. Om någon överenskommelse inte kunde träffas skulle ersättning utgå enligt en prislista som fanns i en bilaga till förordningen om fristå- ende skolor (1996:1206). Denna togs fram av Utbildnings- departementet och grundade sig på statistik från . övertog från regeringen uppgiften att pröva fristå- ende gymnasieskolors rätt till bidrag. infördes en möj- lighet att överklaga de besluten till förvaltningsdomstol.TPF33FPT För fristående obligatoriska särskolor och gymnasiesärskolor infördes samma kriterier för bidragsrätt som för övriga fristående skolor. Däremot fanns ingen reglering av hur bidraget skulle bestämmas. Slutligen fick i uppgift att svara för tillsynen av fristående skolor medan kommunen gavs rätt till insyn i skolornas verksamhet. Fristående skolor som hade beviljats statligt stöd blev skyldiga att delta i kommunernas uppföljning och utvärdering. Det infördes också tystnadsplikt för personal vid fristående skolor. 1.5Förskola och skolbarnomsorg förs över till skollagen Förskoleverksamheten reglerades tidigare i socialtjänstlagen men fördes över till det nya 2 a kap. i skollagen. De regler som fördes över var ett resultat av en process som hade inletts 33TP PT 12 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag med den dåvarande borgerliga regeringens förslag till reform på barnomsorgsområdet rörande bl.a. införande av vårdnadsbidrag. Vid riksdagsbehandlingen antogs en ändring av 18 § socialtjänstlagen som innebar etableringsfrihet för enskilda förskolor, fritidshem och skolbarnomsorg. Kommunerna blev sam- tidigt skyldiga att lämna bidrag till sådan verksamhet med ett be- lopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet.TPF34FPT De nya reglerna var tänkta att träda i kraft , men efter regeringsskiftet revs beslutet delvis upp. Den föreslagna etableringsfriheten togs bort och ersattes av en möjlighet för kommuner att, efter egen bedömning, kunna lämna bidrag för enskild förskoleverksamhet och skolbarnomsorg som uppfyllde vissa krav. Angående bidragets storlek ersattes skyldig- heten att betala bidrag av viss storlek med en rekommendation om att bidraget borde lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avvek från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- Innebörden i kravet på att bidraget inte oskäligt fick avvika från kommunens kostnader var de samma som i 1993 och pro- positioner. Avsikten var att kommunens stöd till den enskilda verksamheten skulle vara sådant att verksamheten kunde bedrivas på lika ekonomiska villkor som den kommunala. Vid jämförelsen mellan de olika verksamhetsformerna lämnades utrymme för att kunna ta hänsyn till bl.a. barngruppens ålderssammansättning, samt sociala och lokala variationer som påverkar kostnaderna. Det ställdes också krav på att de avgifter som togs ut i den enskilda verksamheten inte oskäligt fick överstiga kommunens avgifter för motsvarande verksamhet. Regeringen förutsatte att kommunen fastställde en taxa för bi- dragen men att det också fanns utrymme för förhandlingar mellan kommunen och den enskilde huvudmannen när det gällde t.ex. mottagande av särskilt omsorgskrävande barn eller i fall då det annars kan finnas skäl att frångå taxan.TPF36FPT Regelverket för förskolan och skolbarnomsorgen förändrades 2006. det året gäller etableringsfrihet för förskolor och fritidshem, förutsatt att de uppfyller vissa kvalitetskrav som gäller för godkännande (se 2 a kap. 3 och 14 §§ skollagen). 34TP PT Prop. 1993/94:11, 1993/94:SoU11 och rskr 1993/94:117. 35TP PT Prop. 1994/95:61 och 1994/95:SoU8 samt SFS 1994:1571 och 1572. 36TP PT Prop. 1993/94:11 s. 37 och 48 f. Jfr prop. 1994/95:61 s. 41. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag kommunen som fattar beslut om tillstånd till verksamhet som avser förskola eller skolbarnomsorg. Beslutet i tillståndsfrågan får över- klagas genom förvaltningsbesvär (2 a kap. 19 § skollagen). Etableringsfriheten innebär att kommunen ska lämna bidrag till sådan enskild verksamhet som har fått tillstånd och som är öppen för alla barn som har rätt till förskola eller skolbarnomsorg. Det senare kravet gäller dock inte om ett mottagande skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter eller om verksamheten är av speciell karaktär. Kommunen är inte heller skyl- dig att lämna bidrag om verksamheten innebär påtagligt negativa följder för motsvarande verksamhet i kommunen eller om den enskilda verksamheten tar ut avgifter som är oskäligt höga (2 a kap. 17 § skollagen). Rörande bidragets storlek anges i 2 a kap. 17 § tredje stycket skol- lagen att det ska lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- het. Tolkningen i praxis av det begreppet redovisas i avsnitt 2.2.8. För barn i behov av särskilt stöd är kommunen inte skyldig att betala bidrag för det särskilda stödet om det medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. 1.6Reglerna för fristående förskoleklass anpassas till de som gäller för fristående skolor infördes förskoleklassen genom att den tidigare sexårsverk- samheten, som anordnades inom förskolan och reglerades i social- tjänstlagen, fördes över till skollagen och bildade en särskild skol- form, förskoleklassen. De nya reglerna trädde i kraft och började tillämpas fr.o.m. /99. Kompletterande regler angående förskoleklass som anordnas vid en fristående skola infördes fr.o.m. . Regelverket gäller i huvudsak fort- farande. I korthet innebar de att det finns två olika system för hur prövningen av den planerade verksamheten ska gå till. Det första alternativet gäller förskoleklass som ska bedrivas i enskild regi men som inte är en fristående skola. I de fallen är det kommunen där verksamheten ska bedrivas som prövar frågan om godkännande utifrån vissa i 2 a kap. 7 § skollagen angivna kriterier. Om godkännande lämnas står utbildningen under kommunens till- syn (8 §). Bidrag kan lämnas till verksamheten men kommunen har ingen skyldighet att betala bidrag även om verksamheten uppfyller De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag kraven för att godkännas. Vidare får inte de avgifter som tas ut i den enskilda verksamheten vara oskäligt höga. Om kommunen väljer att betala bidrag får det inte oskäligt avvika från kommunens egen kostnad för motsvarande utbildning (10 §). Det andra fallet avser sådana fristående skolor som redan är godkända för undervisning i men som ansöker om att också bedriva undervisning i förskoleklassen. I de fallen är det inte den berörda kommunen utan som svarar för prövningen. Om godkänner verksamheten ställs den under Skol- verkets tillsyn på samma sätt som t.ex. en fristående grundskola. Kriterierna för godkännande anpassades till att i huvudsak över- ensstämma med de som gäller för fristående grundskolor. Det gäller också för att få rätt till bidrag.TPF37FPT I fråga om bidrag för undervisning i förskoleklass vid en fristå- ende skola skulle dessa motsvara de som gällde för och den obligatoriska särskolan, dock med den begränsningen att kom- munerna inte är skyldiga att betala bidrag för mer än eller . För överskjutande tid gäller regler- na i 2 a kap. skollagen om skolbarnomsorg. Som redovisades inledningsvis har det skett en kraftig tillväxt av antalet fristående skolor. Det gäller särskilt gymnasieskolor. Detta är bl.a. resultatet av förändrade förutsätt- ningar för offentliga bidrag till verksamheten. Uppföljningen av reform – Redan i samband med att de nya bidragsreglerna kom till 1996 klar- gjorde regeringen att en särskild kommitté skulle tillsättas för att följa utvecklingen. Bidragsreglerna trädde i kraft , med tillämpning på utbildning efter . tillsattes av resursfördelningen till fristående grundskolor, . Uppgiften var att följa och utvärdera kommunernas tillämpning av de nya resursfördelningsreglerna. 37TP PT Prop. 1998/99:45, 1998/99 UbU9. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag En delrapport lämnades av kommittén , Resurser på lika villkor (SOU 1998:112). I den redovisades resultatet av den enkät som hade gått ut till alla kommuner och alla fristående grundskolor i landet. Året därpå kom kommitténs ? (SOU 1999:98) där kommittén presenterade sina iakttagelser. Där lämnades också vissa förslag om bl.a. kom- munernas redovisning av bidragen och behovet av att de fristående grundskolorna deltar i den kommunala utvärderingen och uppfölj- ningen. Särskilt angavs beträffande redovisningen av kostnaderna att kommunernas bidrag för mervärdesskatt och kostnaderna för lokaler borde redovisas separat. Angående bidraget för lokalkost- nader föreslogs att detta borde beräknas utifrån den kommunala genomsnittskostnaden.TPF38FPT efter att kommittén hade lämnat sin slutrapport fick den ett tilläggsuppdrag att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt växande antalet fristående gymnasieskolor samt att belysa förutsättningarna för konkurrens på lika villkor för fristå- ende och offentliga gymnasieskolor.TPF39FPT Resultatet av det uppdraget redovisades 2001 i betänkandet Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? (SOU 2001:12). Flera av förslagen i det betänkandet togs upp i den efterföljande propositionen. Det gällde t.ex. utökade krav för rätt till bidrag samt förbud mot elevavgifter. Kommittén föreslog också att fristående skolor skulle få anordna individuella program, men det ledde inte till vidare förslag utan regeringen bedömde att ett ställningstagande i den frågan borde göras först efter att 2000 hade redovisat sitt uppdrag. Ifråga om bidrag till fristående skolor prövade kommittén olika modeller men bedömde att den rådande ordningen borde bestå. Det innebar alltså att bidraget i första hand skulle bestämmas efter överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hem- kommun. Om det inte kunde ske skulle den s.k. riksprislistan som regeringen då fastställde för varje program tillämpas.TPF40FPT 38TP PT SOU 1999:98 s. 8, 37 och 46. 39TP PT Dir. 1999:76. 40TP PT SOU 2001:12 s. 154. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag Den senaste reformen – prop. Beredningen av slutsatser och förslag mynnade ut i propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35). Regeringens förslag i propositionen genomfördes inte fullt ut men detta är ändå den senaste större förändringen av de regler som gäller för de fri- stående skolorna. ett förtydligande av villkoren för godkännande av och rätt till bidrag för fristående skolor, nya bidragsregler för fristående särskolor, som innebar att bi- drag skulle bestämmas för varje elev med utgångspunkt i dennes behov och skolans åtagande samt på samma grund som kommu- nen tillämpar vid fördelning av resurser i den egna särskolan, nya bidragsregler för fristående gymnasieskolor, att utbildningen skulle vara avgiftsfri för eleverna även vid fri- stående särskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor, att godkända och bidragsberättigade fristående skolor skulle om- fattas av skollagens krav på att lärare, förskollärare och fritids- pedagoger i den offentliga skolan har en utbildning som är av- sedd för den undervisning de i huvudsak ska bedriva (behörig- hetskrav), att en uttrycklig bestämmelse om att huvudmannen för en fri- stående skola ska ha förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med de villkor som ställs för godkännande respektive förklaring om rätt till bidrag, att regeringen gavs möjlighet att meddela föreskrift om att huvudmannen för en fristående skola ska lämna ekonomisk redo- visning över verksamheten samt att fristående skolor alltid ska ingå i kommunernas uppföljning och utvärdering av skolväsendet i kommunen, (hade varje kommun själv kunnat bestämma om de fristående skolorna skulle delta eller ej). Regeringen fick dock inte fullt gehör för sina förslag. I Utbild- ningsutskottet godtogs förslagen om avgiftsfrihet (inklusive förbud mot ansökningsavgift till fristående skola), krav på lärarbehörighet, en uttrycklig reglering av huvudmannens förutsättningar att bedriva verksamheten samt ett bemyndigande för regeringen att kräva eko- nomisk redovisning. Däremot bibehölls de tidigare reglerna för godkännande och rätt till bidrag. Bl.a. ansågs bestämmelsen om att utbildningen inte fick ha påtagligt negativa följder för den De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag kommunala skolan tillräcklig utan att några ytterligare förtydligan- den ifråga om rätten till bidrag behövde göras. Utskottet motsatte sig också vissa förslag om beräkningen av bidrag och förslaget om att den kommunala uppföljningen och utvärderingen alltid skulle innefatta de fristående skolorna.TPF41FPT Det bidragssystem för fristående gymnasieskolor som beslutade om syftade till att, bättre än den tidigare så kallade riksprislistan, garantera likvärdiga villkor och rättvisa eko- nomiska villkor för kommunala och fristående gymnasieskolor. De nya bidragsreglerna gällde . De inne- bar att: 1.Bidraget ska motsvara den kostnad elevens hemkommun har för motsvarande nationella program. 2.Om programmet inte finns i kommunen, men i den kommun där den fristående skolan ligger (lägeskommunen), ska bidraget motsvara kostnaden i lägeskommunen. 3.Om varken 1 eller 2 är tillämpliga ska det belopp utbetalas som fastställts av enligt den s.k. riksprislistan. Den grundläggande principen var att hemkommunens bidrag ska bestämmas efter samma grunder oavsett om en elev går i en kommu- nal eller i en fristående skola. Bidragit knöts till kommunens kost- nadsnivå för att motverka under- resp. överkompensation. I budgetpropositionen föreslog regeringen att skollagens bestämmelser om hemkommunens skyldighet att lämna bidrag till fristående gymnasieskolor skulle förenklas genom att ett av de tre alternativen, som fanns i tredje stycket i 9 kap. 8 a §, togs bort. Eftersom de tre alternativa reglerna för bestämmande av bidrag uppfattades som svåröverskådliga och besvärliga att tillämpa gjordes den förenklingen att bestämmelsen om anknytning till lägeskom- munens kostnader slopades. Förändringen skulle bidra till att för- enkla bidragsadministrationen för såväl fristående gymnasieskolor som kommuner. Ändringen innebär att ersättningen – för det fall elevens hem- kommun inte anordnar det aktuella programmet – alltid ska utgå 41TP PT 2001/02:UbU7. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag med det belopp som regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämt, har föreskrivit. Enligt regeringens beslut är det Skol- verket som fastställer dessa ersättningar i den s.k. rikspris- listan. Därutöver kan extra bidrag ges för elever som har ett om- fattande behov av särskilt stöd. Den nya lydelsen tillämpades första gången på bidrag för och gäller fortfarande. 1.8Utvecklingen efter 2002 – arbetet med en ny skollag och andra överväganden rörande fristående skolor Förändringarna 2001 som beskrevs i förra avsnittet trädde i kraft och är den senaste större reformen på friskole- området. har presenterat förslag till en ny skollag i betänkandet Skollag för likvärdighet och kvalitet (SOU 2002:121). För gymnasieskolans vidkommande föreslog 2000 ett kapitel med nya regler i sitt betänk- ande Åtta vägar till kunskap – En ny struktur för gymnasieskolan (SOU 2002:120). Bägge förslagen har beretts inom och resulterat i dels propositionen Kunskap och kvalitet – elva steg för utveckling av gymnasieskolan (prop. 2003/04:140), dels ett utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollagTPF42FPT som sändes ut för en ny remissomgång, eftersom vissa förslag inte fanns med när kommittéernas betänkanden var föremål för remissbehandling. Sedan regeringsskiftet fortsätter arbetet med en ny skollag inom den s.k. Skollagsberedningen i . förslag innebar först och främst att ett gemensamt skolväsende för alla offentligt finansierade skolor bildas. Det innefattade m a o alltså även de fristående skolorna. I möjligaste mån skulle gemensamma huvudprinciper gälla men vissa åtskill- nader gjordes mellan olika former av huvudmannaskap. Den gemen- samma regleringen gällde t.ex. de övergripande bestämmelserna om värdegrund, mål, elevinflytande, kvalitetsredovisningar etc. Där- efter följde skilda regler för olika former av huvudmannaskap.