sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — En utgångspunkt för vårt arbete har varit att den verksamhet som bedrivs vid internutredningsenheterna och Riksenheten för polismål i princip bör kunna bedrivas på motsvarande sätt även när den har flyttats över till SUM. har 41 åklagarkammare som svarar för den operativa åklagarverksamheten och en central ledningsnivå. har också kammare som operativ nivå och en generaldirektör som leder myndigheten. Vi föreslår att SUM, på liknande sätt, skall vara indelad i kamrar. Vi har valt att kalla kamrarna för avdelningar. SUM får själv bestämma antalet avdelningar. Genom att inrätta avdelningar får myndigheten det avstånd mellan den operativa verksamheten och den strategiska myndighetsledningen som möjliggör ett trovärdigt överprövnings- förfarande (se avsnitt 16.3). En avdelningschef under general- direktören skall vara statsadvokat och ha ansvaret för verksamheten vid avdelningen. Myndigheten skall i övrigt själv besluta om sin organisation. Med hänsyn till att en stor del av SUM:s arbete kommer att innebära att de särskilda utredarna genomför förhör med bl.a. misstänkta, målsägande och vittnen är det lämpligt att myndigheten är indelad i enheter lokaliserade på några orter i landet. Dessa bör vara strategiskt placerade med hänsyn till myndighetens verksamhet. Detta innebär bl.a. att ett förhör inklusive restid helst bör kunna genomföras under en arbetsdag. Polisens internutredningsenheter är belägna i , , , , och , medan de åklagargrupper som tillhör Riksenheten för polismål är belägna i , och . Denna indelning förefaller fungera väl och enligt vår bedömning bör verksamheten åtminstone inledningsvis kunna bedrivas på dessa orter även när den bryts ut och placeras i en fristående myndighet. SUM:s kansliort bör vara . Bedömning: Antalet anställda vid uppskattas till något fler än vad som arbetar vid internutrednings- enheterna och Riksenheten för polismål. Vid de befintliga internutredningsenheterna arbetar 34 utredare och det finns tolv och en halv administrativa tjänster. Vid Riksenheten för polismål arbetar elva åklagare och det finns tre och en halv administrativa tjänster. Enligt våra förslag skall de disciplinärenden som handläggs av internutredningsenheterna vara kvar inom polisen. Intern- utredningsenheten i har uppskattat att en tredjedel av de anställda vid enheten kommer att vara kvar inom polisen för att handlägga dessa ärenden. Enheten i har uppskattat att drygt två heltidstjänster av enhetens sammanlagt tolv utredare och jurister krävs för arbetet med disciplinärendena. Andra enheter har bedömt att andelen disciplinärenden är lägre. Det innebär att i vart fall en del av de tjänster som finns vid internutrednings- enheterna även fortsättningsvis kommer att behövas inom polisen. Det är emellertid svårt att uppskatta hur många det rör sig om. Vi bedömer att ungefär sju av de tjänster som finns inom internutredningsenheterna behöver finnas kvar inom polisen för hanteringen av disciplinfrågorna. Den verksamhet som internutredningsenheterna och Riks- enheten för polismål bedriver torde kunna bedrivas av SUM med i princip samma antal anställda. Verksamheten i SUM kommer emellertid dessutom att kräva personal för hantering av överprövningar, överklaganden till , skilda föredragandeuppgifter till generaldirektören m.m. Dessa arbets- uppgifter kan antas medföra att ytterligare tre tjänster som statsadvokat bör inrättas. SUM kommer härutöver att behöva anställa ny personal för bl.a. myndighetens styrning och hantering av övergripande frågor till stöd för verksamheten, ekonomi och personalärenden samt datorstöd. Sammantaget innebär detta att antalet anställda vid kommer att överstiga det antal som är verksamma vid internutredningsenheterna och Riksenheten för polismål. Antalet anställda vid kan beräknas uppgå till omkring 70 personer (se vidare avsnitt 17.2). 14Förfarandet i SUM vid utredning av påståenden om brott Förfarandet vid Särskilda utredningsmyndigheten (SUM) bör enligt vår mening i stort motsvara förfarandet vid dagens intern- utredningsenheter och Riksenheten för polismål. Det som enligt lag eller annan författning gäller för förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse och om allmän åklagares befogenheter i övrigt för brott under allmänt åtal skall gälla även för statsadvokat vid SUM. I detta kapitel redogör vi för förfarandet vid handläggningen av ärenden om påståenden om brott vid SUM. Förslag: En anmälan som har inkommit till polisen, Åklagar- myndigheten eller skall överlämnas till SUM. Ett ärende skall handläggas av en statsadvokat vid SUM. En anmälan om misstanke om brott begånget av en person anställd inom polis- eller åklagarväsendet eller av en arrestantvakt eller en passkontrollant kan lämnas in till polisen, , eller SUM. Inledningsvis – innan SUM är inarbetad – torde en tämligen stor andel av anmälningarna komma ges in till andra myndigheter än SUM. Om ärendet inte har lämnats in till SUM skall det överlämnas dit. Det är SUM som skall göra bedömningen av om ärendet är av sådan beskaffenhet att en förundersökning skall inledas. Polisen, eller skall inte göra någon egen bedömning av om ärendet är av sådan natur att en förundersökning kan komma i fråga utan alla anmälningar skall överlämnas till SUM. Detta gäller även inom polis- och åklagarväsendena internt upprättade Förfarandet i SUM vid utredning av påståenden om brott Gränsdragningsproblem kan naturligtvis uppkomma. Om anställningsmyndigheten anser att det är oklart om ett ärende skall utredas av myndigheten eller av SUM, bör ärendet lämnas över till SUM som får avgöra vilken myndighet som skall ansvara för handläggningen. Om en anmälan har kommit in till polisen, eller och det behöver vidtas en utredningsåtgärd bör den myndighet som fått in anmälan se till att detta görs. En sådan åtgärd torde vanligtvis utföras av polisen. Efter det att en anmälan har kommit in till SUM skall ärendet på en av statsadvokaterna som härefter ansvarar för att utredningen genomförs på ett korrekt sätt. Material samlas in rörande den anmälda händelsen för att sedan ligga till grund för statsadvokatens ställningstagande till om förundersökning skall inledas eller inte. Som vi redogjort för (se avsnitt 7.2.1) inleds förunder- sökning endast i ett mindre antal fall av anmälningarna. Detta har sin grund i bl.a. att en del av anmälningarna inte innehåller påståenden om brott utan utgör allmänna klagomål riktade mot polisen (se de exempel som anges i avsnitt 7.2.1). De ärenden där någon förundersökning inte inleds skall överlämnas/åter- lämnas till anställningsmyndigheten (se avsnitt 14.4). Om flera ärenden rör en och samma anställd inom åklagar- eller polisväsendet skall ärendena i möjligaste mån samordnas och handläggas gemensamt. Även vid misstankar om brott som rör både en person som omfattas av SUM:s kompetens och en utomstående person kan, om särskilda skäl talar för det, hela utredningen handläggas vid SUM (se 2 § tredje stycket förslaget till lag om handläggning av anmälningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m.). Möjligheten till samordning skall beaktas så snart det har framkommit skäl till det (se avsnitt 10.4). Förfarandet i SUM vid utredning av påståenden om brott Förslag: SUM skall underrätta anställningsmyndigheten eller, i fråga om beslut avseende sådan arrestantvakt eller pass- kontrollant som förordnats med stöd av 23 a § polislagen (1984:387), den polismyndighet där vakten eller kontrollanten tjänstgör, om att förundersökning inleds, inte inleds eller läggs ned eller om att åtal väcks. SUM skall underrätta anställningsmyndigheten eller, i fråga om sådan arrestantvakt eller passkontrollant som förordnats med stöd av 23 a § polislagen, den polismyndighet där vakten eller kontrollanten tjänstgör, om omständighet som kan vara av betydelse för bedömningen av om en befattnings- havare bör avskedas eller avstängas från sin tjänst eller, vad gäller arrestantvakt eller passkontrollant, inte längre förordnas på grund av misstanke om brottslig gärning eller annat grovt olämpligt beteende. Det är naturligtvis av stort intresse för arbetsgivaren att snabbt få besked om den bedömning som görs i anledning av en anmälan. Om en statsadvokat vid SUM beslutar att en förundersökning skall inledas, inte inledas eller läggas ned eller att åtal skall väcks skall den myndighet där den misstänkte är anställd så snabbt som möjligt få besked om detta. Om ett beslut rör en arrestantvakt eller en passkontrollant skall den polismyndighet underrättas där vakten eller kontrollanten tjänstgör. Det är sedan en fråga för den myndigheten att vidta de åtgärder som kan behövas, t.ex. anmäla ärendet till respektive eller riksåklagaren. En disciplinpåföljd får enligt 17 § lagen (1994:260) om offentlig anställning meddelas bara om arbetstagaren från förseelsen skriftligen har underrättats om vad som anförts mot honom. Det är därför angeläget att arbetsgivaren utan alltför lång tidsutdräkt får information om anmälningen. Om det i en utredning framkommer en omständighet som kan vara av betydelse för bedömningen av om en befattningshavare bör avskedas eller avstängas från sin tjänst på grund av misstanke om brott eller något annat grovt olämpligt beteende skall SUM anmäla det till anställningsmyndigheten eller till den myndighet där arrestantvakten eller passkontrollanten tjänstgör. Av 18 § lagen (1982:80) om anställningsskydd framgår att arbetsgivaren i princip Förfarandet i SUM vid utredning av påståenden om brott inte får grunda ett avskedande enbart på omständigheter som han känt . Arbetsgivaren torde ofta ha kännedom om allvarliga händelser. Det kan ju också vara så att det är arbetsgivaren själv som har överlämnat ärendet. I ett sådant fall har arbetsgivaren möjlighet att redan i samband med över- lämnandet vidta de åtgärder som är erforderliga. Utredningen vid SUM kan emellertid innebära att nya graverande uppgifter som inte varit kända för arbetsgivaren kommer fram. SUM:s kompetens är inskränkt till att utreda och beivra gärningar straffrättsligt. Det arbetsrättsliga ansvaret ligger fortfarande på arbetsgivaren. Det är därför viktigt att SUM underrättar anställnings- myndigheten eller den myndighet där vakten eller kontrollanten tjänstgör om framkomna uppgifter så att de arbetsrättsliga åtgärder som kan krävas kan vidtas. 14.4Överlämnande av ärenden till anställningsmyndigheten Förslag: Ärenden där SUM inte inleder förundersökning skall överlämnas till anställningsmyndigheten eller, vad gäller arrestantvakter och passkontrollanter som förordnats enligt 23 a § polislagen, den polismyndighet där vakten eller kontrollanten tjänstgör. Det är , riksåklagaren vad gäller anställda inom åklagarväsendet som inte är åklagare eller, i fråga om åklagare och vissa högre befattningshavare inom polisen, , inte SUM, som skall handlägga ärenden om disciplinansvar och andra arbetsrättsliga frågeställningar. En förhållandevis stor andel av de anmälningar som kommer in till internutredningsenheterna utgörs av disciplinärenden. Sådana ärenden skall naturligtvis inte handläggas av SUM utan överlämnas eller skickas tillbaka till anställningsmyndigheten för vidare handläggning där. Arbetsgivaren har emellertid ett berättigat intresse av att få kännedom om även anmälningar som i och för sig inte kan komma att aktualisera någon disciplinåtgärd. Också sådana anmälningar kan i olika avseenden ha betydelse för anställnings- förhållandet. Det är därför angeläget att arbetsgivaren ges möjlighet att få en helhetsbild av de anmälningar som har riktats mot en anställd. Alla ärenden där SUM inte inleder förundersökning skall Förfarandet i SUM vid utredning av påståenden om brott därför enligt vår mening överlämnas till anställningsmyndigheten eller, i förekommande fall, den polismyndighet där arrestantvakten eller passkontrollanten tjänstgör. Bedömning: Information om verksamheten på internet och utförligt motiverade beslut ger goda förutsättningar för förtroende för SUM:s verksamhet. Vi har tidigare (avsnitt 9.5) uppgett att en viktig faktor för att skapa förtroende för verksamheten vid SUM är att allmänheten får information om hur utredningarna bedrivs. Ett led i denna strävan är att statsadvokaterna på ett informativt och begripligt sätt motiverar sina beslut. Till viss del torde lämpligt utformade mallar kunna användas. Enligt uppgifter framkomna vid samman- träffande med Spesialenheten for politisaker i har allmänheten bl.a. till följd av utförliga skäl för besluten förtroende för den bedrivna verksamheten. Information om SUM:s verksamhet på en hemsida på Internet torde också kunna förbättra allmänhetens insyn i SUM:s verksamhet och ge förståelse för verksamheten (jfr den hemsida som Complaints Commission har, se wwwHTU .ipcc.gov.uk). Förslag: Statsadvokat och särskild utredare vid SUM skall ha beredskap. Åklagarna vid Riksenheten för polismål har beredskap under icke ordinarie arbetstid. Jourhavande åklagare kan då oftast per telefon till polisen ange vilka åtgärder som skall vidtas i inledningsskedet av en utredning. Poliserna vid internutredningsenheterna har däremot inte någon beredskap. Det innebär att eventuella utrednings- åtgärder vid behov måste vidtas av den vanliga polisen. De inledande åtgärderna i en utredning är viktiga för det fortsatta utredningsarbetet. Med hänsyn härtill och att SUM endast i begränsad omfattning bör anlita polisen för utrednings- och Förfarandet i SUM vid utredning av påståenden om brott spaningsuppdrag måste de anställda vid ha beredskap. Statsadvokaterna måste ha beredskap för att kunna lämna direktiv till lämpliga utredningsåtgärder som måste vidtas och de särskilda utredarna måste ha beredskap för att kunna utföra dessa åtgärder. Om en händelse inträffar långt från en ort där SUM är lokaliserad och en utredningsåtgärd måste vidtas omgående bör emellertid statsadvokaten ha möjlighet att anlita den lokala polisen. 15Obligatoriskt utrednings- förfarande vid dödsfall och allvarliga skador i samband med polisingripande m.m. har i sitt betänkande – utredning om en utredning (SOU 2002:37) lämnat förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande och hur frågan om ett rättsligt biträde skall lösas för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott. Utredningens arbete syftade till att tjäna som underlag för regeringens fortsatta överväganden i frågan om förändringar borde vidtas när det gäller utredningar av dödsfall och allvarliga personskador i samband med polisingripanden. Förslagen är riktlinjer för vilka fortsatta utredningsåtgärder och förändringar som utredningen ansåg bör vidtas. I utredningens uppdrag ingick inte att lämna förslag till författningstext. Enligt våra direktiv skall vi utreda formerna för och lägga fram förslag på ett obligatoriskt utredningsförfarande. Förslagen i betänkande skall tjäna som utgångs- punkt för våra överväganden. Vi skall vidare överväga vilket behov de efterlevande eller den som skadats allvarligt kan antas ha av rättsligt biträde inom ramen för utredningsförfarandet och hur detta behov bör tillgodoses. hänvisade i sitt betänkande till en rapport av JK , Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande. JK uppgav bl.a. att det är angeläget att åklagare och polisens utredningsenhet kopplas in vid dödsfall och allvarliga personskador i samband med att någon omhändertas av polisen, bl.a. för att de skall kunna ta ställning till vilka primära utredningsåtgärder som behöver vidtas. Ansvaret för de primära utredningsåtgärderna bör läggas på åklagaren och utredningsenheterna. Vidare uppgav JK att det borde övervägas om inte en utredning med vissa obligatoriska inslag alltid skall genomföras. Dessa inslag borde innefatta avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning, teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av upplysningar. JK föreslog att det skulle införas regler om att en utredning skall genomföras under ledning av åklagare när ett polisingripande medfört att den omhändertagne avlidit eller skadats allvarligt. Utredningen skulle syfta till att klargöra omständig- heterna vid polisingripandet och ge underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. betänkande har remissbehandlats. I stort sett alla remissinstanser var positiva till förslaget om ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande vid dödsfall eller fall med allvarliga skador i samband med polisingripande. Remiss- instanserna var vidare positiva till förslaget om rätt till biträde. Några remissinstanser ifrågasatte dock om behovet av biträde skall tillgodoses inom ramen för målsägandebiträdesinstitutet. Med hänsyn till att förslagen i enligt våra direktiv skall vara utgångspunkten för våra överväganden och för att göra vår framställning överskådlig utgår den fortsatta diskussionen från olika delfrågor. Vi redogör inte närmare för bakgrunden till förslag utan hänvisar till betänkandet. Förslag: En utredning skall alltid genomföras om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen under vistelse i en polisarrest eller genom något som en anställd inom polis- eller åklagarväsendet, en arrestantvakt eller en passkontrollant som förordnats enligt 23 a § polislagen (1984:387) påstås ha gjort i tjänsten. Det krävs inte att det föreligger någon brottsmisstanke. Utredningen skall ledas av en statsadvokat vid SUM. uppgav i sitt betänkande (SOU 2002:37 s. 141 f.) att det måste införas ett särskilt utredningsförfarande för att tillgodose allmänhetens förtroende för utredningar av dödsfall och allvarliga skador som inträffat i samband med ett polis- Utredningen föreslog att det alltid skall genomföras en utredning under ledning av åklagare när någon avlider eller skadas allvarligt antingen under vistelse i polisarrest eller genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten. En utredning bör således genomföras även om det inte finns förutsättningar att inleda förundersökning, dvs. i fall där det inte finns anledning anta att en eller flera polismän har gjort sig skyldiga till obefogat våld eller annat brott i samband med händelsen. Syftet med detta utredningsförfarande är, enligt , dels att klargöra omständigheterna vid dödsfallet eller skadetillfället, dels att ge underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. Om åklagaren redan inledningsvis kommer fram till att det finns anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts skall förundersökning inledas. diskuterade behovet av regeländringar och anförde bl.a. följande. Enligt 23 kap. 1 § första stycket skall en förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Innan en förundersökning hunnit inledas, får enligt 23 kap. 3 § tredje stycket en polisman hålla förhör och vidta andra utred- ningsåtgärder som är av betydelse för utredningen. Det skall föreligga förutsättningar för att inleda en förundersökning när en primärutredning vidtas. De allmänna bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. är tillämpliga vid en sådan utredning. Inom ramen för en s.k. förutredning får vissa åtgärder vidtas punktvis i syfte att skaffa underlag för ett beslut om att inleda förundersökning. Det kan vara fråga om kompletterande upplys- ningar från en målsägande eller kontroll av att en anmäld händelse har inträffat. Systemet med förutredningar kan däremot inte användas vid förhör med stöd av 23 kap. 6 § . Förfarandet ger inte heller möjlighet till tvångsmedelsanvändning. Det får över huvud taget inte vidtas några åtgärder som har karaktär av brottsutredning. Enligt krävs det ett uttryckligt författningsstöd för att åklagaren skall ha befogenhet att besluta om erforderliga utredningsåtgärder såsom förhör innan en eventuell förundersökning inleds. En alternativ lösning är att förundersökning i formell mening alltid skall inledas i de aktuella fallen. En utgångspunkt för våra förslag är att allmänheten skall ha förtroende för de utredningar som genomförs med anledning av brottsmisstankar mot bl.a. anställda inom polisväsendet. Det är lämpligt att samma utgångspunkt får gälla även vid utredningar när någon har avlidit eller skadats allvarligt i samband med något som en anställd inom polis- eller åklagarväsendet, en arrestantvakt eller en passkontrollant påstås ha gjort i tjänsten trots att någon brottsmisstanke inte föreligger. I enlighet med förslag bör en särskild utredningsordning införas. Utgångspunkten för regleringen bör vara den befintliga bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 2 polis- förordningen (1998:1558). Vi föreslår således att det alltid skall genomföras en utredning om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen under vistelse i polisarrest eller genom något som en anställd inom polis- eller åklagarväsendet, en arrestantvakt eller en passkontrollant påstås ha gjort i tjänsten. Beslut att inleda en sådan utredning skall fattas av en statsadvokat och en statsadvokat skall även leda utredningen. Avsikten med en sådan utredning är dels att klargöra omständigheterna i samband med händelsen, dels att ge underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. Det behöver således inte föreligga någon brottsmisstanke för att en utredning skall genomföras. Om det däremot finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats skall naturligtvis förundersökning inledas. Vad gäller gränsdragningen mellan förundersökning, för- utredning och det obligatoriska utredningsförfarandet kan följande anföras. Utanför förundersökningsförfarandet faller den del av polisens och andra brottsbekämpande myndigheters verksamhet som inte har samband med någon konkret brottsmisstanke. Denna verksamhet syftar antingen till att genom allmän spaning eller på annat sätt bygga upp kunskaper om brottsligheten för att förebygga brott och att uppdaga okänd brottslighet. Den allmänna brottsspaning som polisen bedriver sker med stöd av 2 § polislagen. Mellan allmän brottsspaning och förundersökning finns förundersökningens förstadier. Med detta avses dels vad som brukar benämnas förspaning och förutredning, dels s.k. primärutredning som en polisman får företa innan förundersökning hunnits inledas. Förutredning och förspaning är inte författnings- reglerade medan primärutredning är reglerad i 23 kap. 3 § tredje stycket . Med förutredning brukar avses sådana punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare ibland behöver vidta för att få tillräckligt underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. Förspaning avser ett spaningsarbete som inte i första hand är inriktat på frågan om en förundersökning skall inledas. Även om det inte finns några särskilda regler för förfarandet vid förutredning anses det allmänt att rättegångs- balkens regler bör tillämpas analogt. Tvångsmedel kan dock inte förekomma under en förutredning. Förhör med vittnen eller med någon som i en anmälan har utpekats som gärningsman får exempelvis aldrig förekomma inom ramen för en förutredning. I viss begränsad utsträckning får det anses vara tillåtet att inhämta kompletterande uppgifter från en anmälare eller målsägande (JO 1997/98 s. 98 f.). Det obligatoriska utredningsförfarandet skall enligt vårt förslag endast omfatta speciella händelser som har inträffat i samband med vissa anställdas tjänsteutövning eller i samband med en persons vistelse i en polisarrest. Det är således ett utredningsförfarande som torde komma att få begränsad omfattning. Något problem att göra åtskillnad mellan förundersökning, förutredning och det obliga- toriska utredningsförfarandet torde inte uppkomma. Vi anser emellertid att det obligatoriska utredningsförfarandet kan jämställas med en förutredning. För att en obligatorisk utredning skall inledas bör krävas att en person har avlidit eller skadats allvarligt. Vid mindre allvarliga skador får det förutsättas att den skadade själv anmäler händelsen till SUM för att få en utredning till stånd.