sou · GVB392 · 2008-01-01 00:00:00 — Vidare kan man numera även i den elektroniska miljön tala om originalinnehåll under förutsättning att ett visst informationsinnehåll har t.ex. skrivskyddats eller försetts med en elektronisk signatur så att det kan återskapas gång på gång utan risk för att det förvanskats (prop. 2001/02:70 s. 14 och 16). En väsentlig egenskap som skiljer den digitala handlingen från andra data är att den är helt entydig med sin digitala informations- representation. Endast vissa bestämda värden tillåts, som representeras av siffror, eller i praktiken ettor och nollor. Det finns inga gråskalor. Det är denna egenskap som gör att man i digitala system exakt kan kopiera en datamängd så att kopian är identisk med ursprungs- mängden. Analog kopiering blir aldrig på samma sätt identisk. Det går inte att på traditionellt sätt skilja ett originalexemplar från en kopia när data förs över från en databärare till en annan eftersom informationen endast förekommer som ett originalinnehåll (prop. 1999/2000:117 s. Termen originalinnehåll är således väl etablerad i lagmotiven.TPF2FPT 2TP PT Se även bl.a. prop. 1994/95:93 s. 20, 1998/99:130 s. 243, 1999/00:117 s. 19, 2001/02:85 s. 61. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning Karaktäristika för traditionella respektive elektroniska handlingar kan sammanfattas i enlighet med följande figur: a)Är fysiska saker b)Sambandet mellan bärare, text och utställarangivelse är självklart och beskrivs utifrån pappersarket c)Är fysiska föremål; original- exemplar som innehåller unika kännetecken, ofta i form av en underskrift d)Är identiska i lagrad och läsbar form och kan läsas på ett språk som vanligtvis för- stås utan särskild träning e)Härrör direkt från mänsklig tanke a)Bör inte beskrivas som saker b)Detta fysiska samband saknas i IT-miljö. Beskrivningarna tar sikte på informationen c)Är inte unika som exemplar. Det unika är ett visst signal- mönster som kan represen- tera ett originalinnehåll. Ett exemplar kan normalt inte skiljas från ett annat d)Är inte identiska i lagrad och läsbar form och kan i princip läsas endast med tekniskt hjälpmedel e)Kan härröra från automati- serade processer 5.2Elektroniska underskrifter och elektroniska stämplar Skillnaderna mellan traditionella underskrifter och elektroniska signaturer enligt signaturlagen kan på liknande sätt beskrivas genom en sammanställning av de olikheter som framträder i fysisk respektive elektronisk miljö; se följande figur: 1.Skrivs på ett självklart sätt 2.Förmågan att underteckna är medfödd och dessa egen- skaper – skrivdonet – kan inte komma på avvägar 1.Bygger på kryptografi och innehavet av en hemlighet – en nyckel 2.Användaren brukar en nyckel. Var och en som har tillgång till nyckeln kan under- teckna elektroniskt. Nyckeln behöver därför skyddas IT-användningens utveckling och rättslig anpassning 3.En traditionell underskrift undersöks vanligtvis inte närmare förrän någon be- strider dess äkthet. Material för att analysera signaturen samlas in i efterhand av experter 4.Av erfarenhet vet vi att det är möjligt att lära sig att skriva en annan persons underskrift så att andra lätt vilseleds 5.Procedurerna bygger på en allmän tillit till egenhändiga underskrifter. I vissa fall finns emellertid särskilda rutiner för att kontrollera att en underskrift är äkta; t.ex. vidi- mering 3.Var och en som tar emot en elektroniskt underskriven handling behöver kunna kon- trollera dess äkthet. Kontroll- materialet samlas in på för- hand, bevaras och hålls till- gängligt. Detta för med sig nya infrastrukturer 4.Det är i princip omöjligt att skapa en annan persons elek- troniska underskrift utan att ha tillgång till den privata nyckeln 5.De elektroniska underskrifter- nas äkthet kontrolleras alltid. Det är viktigt att användaren kan lita på uppgiften om vem nyckeln tillhör. Detta behov tillgodoses genom e-legitima- tioner och anknytande tjänster Närmare beskrivningar av dessa lösningar ges i bl.a. regeringens proposition 1999/2000:117 lag om kvalificerade elektroniska signa- turer, m.m., departementspromemorian Elektroniska signaturer (Ds 1999:73) och (2006:1) Elektroniskt under- skrivna handlingar. I detta lagstiftningsärende är det tillräckligt att de beskrivna skillnaderna mellan traditionella underskrifter och elektroniska underskrifter noteras. Det är knappast lämpligt att – så som i signaturlagen – utgå från komplexa gränsdragningar med olika säkerhetsnivåer; elektroniska signaturer, avancerade elek- troniska signaturer och kvalificerade elektroniska signaturer.TPF3FPT Här bör också noteras att det i elektronisk miljö, på mot- svarande sätt som i pappersmiljö, förekommer att stämplar, särskilt tryck eller liknade används inte bara för att ange vem som är utställare utan även för att ge handlingen en slags originalkaraktär. Exempelvis har pantbrev tryckts på särskilt papper med visst svårförfalskat mönster samt uppgift om vilken myndighet som är att anse som utställare – utan underskrift av någon handläggare. 3TP PT Se vidare våra överväganden rörande frågor om huruvida handlingar har utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt och vad som i elektronisk miljö kan likställas med en underskrift (avsnitt 6.3.3.2 respektive 6.9.3). IT-användningens utveckling och rättslig anpassning (2006:1) Elektroniskt underskrivna handlingar framgår hur myndigheter förser inkomna elektroniska handlingar med myndighetens elektroniska stämpel för att bestyrka hand- lingarnas ursprungliga skick. 5.3Original, originalkaraktär och elektroniska original Som närmare kommer att framgå av våra överväganden i kapitel 6 har en handlings egenskap av original eller av originalkaraktär central betydelse för urkundsregleringen. Det är också frågeställningar kring dessa begrepp som visat sig vålla svårigheter vid en straff- rättslig reglering till skydd för handlingar i elektronisk miljö. Det kan därför finnas skäl att beröra begreppen närmare. Ett originalTPF4FPT i den traditionella pappersvärlden förutsätter inledningsvis att det finns en språkhandling som materialiserats på ett fysiskt ting, t.ex. ett pappersark. Pappersbaserade original kännetecknas också av att de försetts med underskrifter eller andra tecken på att en viss utställare står som garant för (just den) hand- lingen i egenskap av fysiskt exemplar. Det finns därmed fog för att lita på att handlingen är äkta, dvs. att den i alla delar härrör från den som anges som utställare. I den juridiska doktrinen har uttalats att urkundsstatuts förut- sätter att handlingen har originalkaraktär. För att kopplingen mellan utställare och urkund inte ska bli alltför svag måste kravet ställas att handlingen framstår som en originalhandling (Jareborg, Brotten III, 2 uppl., s. 49, jfr också avsnitt 2.3.1.1 ovan). En originalhandling kan givetvis sägas äga originalkaraktär. Sistnämnda begrepp är emellertid vidare än så. Även sådana handlingar som de facto inte är originalexemplar, t.ex. därför att utställaren inte skrivit sin namnteckning på just den handlingen, kan i vissa fall ändå ha originalkaraktär. Så är förhållandet med handlingar som framstår som – eller har karaktären av – en originalhandling. I doktrinen har uttalats att t.ex. obestyrkta fotokopior inte kan vara urkunder eftersom de saknar originalkaraktär (jfr t.ex. Jareborg, a.a. s. 49 f. och m.fl., Brottsbalkskommentaren, s. 14:18). Det är ofta så att en fotokopia är av sådan teknisk kvalitet att det framgår att det handlar om just en kopia, och inte den 4TP PT Begreppet är i denna framställning synonymt med originalhandling och originalexemplar. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning handling som utställaren skrivit t.ex. sin namnteckning på. En sådan handling saknar originalkaraktär och har inte heller urkunds- status, vilket ligger helt i linje med grundtankarna i regleringen. Modern kopieringsteknik kan emellertid numera vara så förfinad att en kopia i praktiken kan vara omöjlig att skilja från originalet för betraktaren. Från sakliga utgångspunkter och med hänsyn till det skyddsintresse som bär upp förfalskningsbestämmelserna finns det inte skäl att i nu aktuellt avseende göra skillnad mellan t.ex. ett löpande skuldebrev som förfalskaren försett med gäldenärens namnteckning och en obehörigt framställd fotokopia av ett äkta skuldebrev, om båda handlingarna för en betraktare framstår som egenhändigt undertecknade av gäldenären. Även den sistnämnda typen av handlingar kan därför sägas ha originalkaraktär.TPF5FPT Den principiella och skarpa gräns som traditionellt dragits mellan originalhandlingar och kopior kan med hänsyn till teknikutveck- lingen inte längre fullt ut upprätthållas.TPF6FPT Doktrinuttalandena får ses i ljuset av de tekniska förutsättningar som rådde när uttalandena gjordes. Det sagda får vidare ses, inte som en saklig förändring av gällande rätt, utan som en anpassning av det befintliga regelverket till nya tekniska förhållanden (jfr också det i avsnitt 2.3.1.1 refererade rättsfallet NJA 1989 s. 656).TPF7FPT Originalkaraktär hos en handling torde därmed innebära att handlingen kan sägas framstå som – eller ha karaktären av – en originalhandling. Begreppet elektroniskt original är en modernare företeelse och är en produkt av en rättslig IT-anpassning. Föreskrifter om elektroniska original finns numera i såväl lag och förordning som myndighetsföreskrifter; se bl.a. 8 kap. 3 § årsredovisningslagen (1995:1554), 4 kap. 2 b § aktiebolagsförordningen (2005:559) och föreskrifter (BOLFS 2006:4) om elektronisk ansökan 5TP PT Det är viktigt att poängtera att den aktuella handlingen verkligen ska framstå som egenhändigt undertecknad, eller motsvarande, av utställaren. Detta kan knappast sägas vara fallet med t.ex. de handlingar som förekommer i reklamutskick till hushållen, och som ofta är försedda med en underskrift i blått tryck eller liknande. Här kan som regel på ett naturligt sätt utläsas att det inte är fråga om ett originalexemplar. 6TP PT Redan när t.ex. aktiebrev började förekomma i tryckt form med bl.a. återgivna under- skrifter kunde den som innehade en tryckpress och nödvändig grafisk kompetens skapa ytterligare exemplar av sådan kvalitet att de svårligen kunde skiljas från de ursprungliga behörigen framställda exemplaren. Sådana obehörigen framställda exemplar – i dagligt tal kopior – blev då liksom nu med nya tekniska hjälpmedel att anse som original och därmed falska urkunder. 7TP PT Se även förhållandena i t.ex. finsk och tysk rätt, avsnitt 3.4.4 respektive 3.5.3 ovan. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning och anmälan enligt aktiebolagslagen m.m. och (BOLFS 2006:5) om elektronisk ingivning av handlingar enligt årsredovisningslagen.TPF8FPT I motiven till bestämmelsen i årsredovisningslagen har analogin med pappersmiljö drivits så långt att det sägs att en handling som är upprättad i elektronisk form och undertecknad med avancerad elektronisk signatur utgör en originalhandling (prop. 2005/06:135 s. 38). Detta uttalande har dock i första hand giltighet vid tillämp- ningen av årsredovisningslagen, och möjligen även andra när- liggande författningar, men kan inte utan vidare överföras till de förhållanden som råder för brotten i 14 och 15 kap. som rör urkunder. I elektronisk miljö där all informationsbehandling bygger på kopiering av digitala data blir nya exemplar helt identiska med sina förlagor. Om t.ex. en elektroniskt underskriven handling kopieras så att alla data tas med utan ändringar synes alltså flera original uppstå, och kopiering sker ofta eftersom ett elektroniskt original inte är knutet till en unik fysisk bärare så som ett pappersark är knutet till text och underskrift. Elektroniska underskrifter och andra liknande skydd för äkthet knyts i stället till data som representerar handlingen så att varje nytt exemplar håller samma kvalitet. Det är därför som skillnaden mellan original i elektronisk miljö respektive pappersmiljö beskrivs så att det i elektronisk miljö kan finnas ett originalinnehåll men inte något originalexemplar. 5.4Lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer antogs och rådets direktiv /93/EG om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer. Syftet med direktivet var att underlätta användningen av elektroniska signaturer och bidra till deras rättsliga erkännande för att på så sätt stärka förtroendet för och ge ett allmänt godtagande av den nya tekniken.TPF9FPT har genom den i avsnitt 5.1 nämnda signaturlagen genomfört direktivet. 8TP PT Upplysningsvis kan dessutom nämnas att arbete pågår inom med en rapport om elektroniska original. Rapporten planeras remitteras till berörda myndigheter . 9TP PT Med en gemensam reglering av frågan för medlemsstaterna i EU och övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) avsåg man att avstyra den utveckling med olikartad reglering av elektronisk kommunikation i varje land som påbörjats för direktivets upprättande. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning Elektroniska signaturer används för att bl.a. säkerställa att elektroniskt överförd information inte har förändrats på vägen, att informationens utställare är den som uppges samt att utställaren inte senare kan förneka att han eller hon sänt informationen. För att kunna använda sig av elektroniska signaturer i ett öppet system där parterna inte känner varandra är det nödvändigt att parterna kan inhämta information om kopplingen mellan de nycklar som skapar en elektronisk signatur och en bestämd person, dvs. den som med hjälp av dessa nycklar undertecknat den elektroniska handlingen. Det löses genom att en tredje part (som de övriga parterna litar på) utfärdar certifikat, dvs. garantier för att en viss nyckel tillhör en viss person. I vissa konstellationer kan certifikat- utfärdare och mottagare vara samma part (jfr bankers Internet- tjänster där banken ofta uppträder som både utfärdare och mot- tagare). Genom certifikatet kan mottagaren följaktligen få uppgift om vem som har skapat den elektroniska signaturen, dvs. vem som har ställt ut meddelandet. kan mottagaren genom ett tekniskt förfarande kontrollera att det elektroniska dokumentet inte utsatts för förvanskning. Förväntningarna var vid signaturlagens tillkomst, och är allt- jämt, att elektronisk handel och annan kommunikation mellan enskilda, myndigheter och företag kan öka, om det finns ett all- mänt förtroende för att den elektroniskt överförda informationen är äkta. Lagen om kvalificerade elektroniska signaturer omfattar emellertid endast sådana certifikat – bland allmänheten numera kallade e-legitimationer – som utfärdas inom ett öppet system eller till allmänheten.TPF10FPT Ett system får anses vara öppet i de fall de mottagare som ska förlita sig på certifikatet saknar varje form av avtal med undertecknaren eller utfärdaren av certifikatet (förlitande part). används e-legitimationer relativt ofta i , t.ex. för att legitimera sig vid inloggning till myndigheters och bankers e-tjänster eller för att förse elektroniska handlingar med elek- troniska motsvarigheter till underskrifter. Alla som använder dessa system är emellertid anslutna genom avtal, såväl den som tilldelas och använder e-legitimation som den som använder denna infra- struktur för att identifiera innehavare av e-legitimationer eller 10TP PT Lagen gäller vidare i princip endast för dem som utfärdar kvalificerade certifikat. Sådana utfärdare står under tillsyn av en tillsynsmyndighet, , och är skyldiga att anmäla sig till PTS som sådan utfärdare. Ingen har ännu, när detta betänkande lämnas, anmält sig till PTS som utfärdare av kvalificerade certifikat. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning kontrollera att elektroniska underskrifter är äkta. Detta har med- fört att signaturlagen aldrig blivit tillämplig annat än som anknyt- ningspunkt för att i vissa författningar ange en säkerhetsnivå för elektronisk underskrift, s.k. avancerad elektronisk signatur i signaturlagens mening.TPF11FPT De regler som i praktiken tillämpats grundas i stället på avtal och de riktlinjer för elektronisk identifiering, signering och stämpling av elektroniska handlingar m.m. som tagits fram inom ramen för det s.k. . Detta projekt är resultatet av ett regeringsuppdrag åt , numera , att under ett inledningsskede ha ett samman- hållande ansvar för administrationen av certifikat för elektronisk identifiering och elektroniska signaturer inom statsförvaltningen (dnr Ju2000/4939 och Ju2000/7439).TPF12FPT Arbetet, som genomförts i samverkan med , Patent- och registrerings- verket, numera , och Statskontoret har resulterat i ett antal vägledningar som antagits av valtning (e-nämnden); numera Verva. Med stöd av dessa väg- ledningar har användningen av e-legitimationer och hanteringen av elektroniskt underskrivna handlingar samordnats och konkretiserats.TPF13FPT I signaturlagen likställs en kvalificerad elektronisk signatur med en egenhändig underskrift i de fall det är tillåtet att uppfylla kravet på egenhändig underskrift med elektroniska medel, dock med möjlighet för myndigheter att uppställa ytterligare krav på en sådan signatur. I princip gäller emellertid detsamma för elektroniska underskrifter som ställts ut så att en s.k. avancerad elektronisk signatur föreligger. Det är sådana rutiner som har införts på bred front inom statsförvaltningen (se nedan) inom ramen för den s.k. 24-timmarsmyndigheten. 11TP PT Se 9 § konsumentkreditlagen (1992:830), 1 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551), 4 kap. 2 a § aktiebolagsförordningen (2005:559) och 2 kap. 7 § årsredovisningslagen (1995:1554). 12TP PT Prop. 2005/06:135 s. 22. 13TP PT Se bl.a. Grundläggande vägledning för myndigheternas användning av e-legitimationer och elektroniska underskrifter, Vägledning för användargränssnitt som uppfyller legala krav och Vägledning för service och hantering av inkommande handlingar, m.m., som finns till- gängliga på Verva:s webbplats (). IT-användningens utveckling och rättslig anpassning De senaste årens explosionsartade utveckling när det gäller allmän- hetens användning av persondatorer och Internettjänster har skapat nya förutsättningar för offentlig förvaltning. Kommunikationen mellan medborgare och myndigheter kan i allt högre utsträckning ske med hjälp av IT och myndigheterna kan i ökande grad använda sig av den nya tekniken vid sin ärendehantering. I budgetpropositionen (Prop. 2006/07:1 Utgifts- område 2, Bilaga 1, avsnitt 2) framhåller regeringen att en effektiv förvaltning är en allt viktigare faktor i konkurrensen om företagens etableringar i den globaliserade ekonomin och därmed av stor betydelse för tillväxt och sysselsättning. Medborgare, företag och organisationer ställer allt högre krav på förvaltningen när det gäller kvalitet, tillgänglighet och opartiskhet. Ett viktigt medel för att åstadkomma ökad effektivitet, kvalitet, tillgänglighet och rätts- säkerhet i myndigheternas verksamhet är elektronisk förvaltning. Arbetet med elektronisk förvaltning ska därför intensifieras. Integreringen i EU leder dessutom till att förvaltningen måste arbeta mer sammanhållet. Det har också tidigare fastslagits av regeringen att utvecklingen av den s.k. 24-timmarsmyndigheten bör stimuleras.TPF14FPT Med 24-timmars- myndighet avses en myndighet som dygnet runt är elektroniskt tillgänglig för allmänheten för informationshämtande och ärende- hantering. I linje med detta har ett stort antal myndigheter infört rutiner som gör det möjligt för allmänheten att ge in ansökningar elektroniskt. Så är det t.ex. numera möjligt att ge in självdeklarationer och deklarationer för moms, arbetsgivaravgift och avdragen skatt till och tulldeklarationer till elektroniskt. Inom socialförsäkringsadministrationen har elektroniska rutiner för vissa anmälningar, t.ex. om föräldra- penning, införts. är det möjligt att ge in elektroniska ansökningar till om registrering av en- skilda näringsidkare. En utvidgad möjlighet till elektronisk ingiv- ning av anmälningar och ansökningar m.m. till beträf- fande aktiebolag finns också . 14TP PT Prop. 1999/2000: 86 Ett informationssamhälle för alla. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning om inskrivning får också, , i viss omfattning ges in till inskrivningsmyndigheten på elektronisk väg. 5.5.2Lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration Som tidigare nämnts kan begreppet 24-timmarsmyndighet kort- fattat sägas innebära elektronisk interaktivitet mellan medborgare och myndigheter, i första hand via Internet. Som ett led i reger- ingens mål beträffande IT-användning inom statsförvaltningen in- fördes en försöksverksamhet med 24-timmars- myndighet inom socialförsäkringens administration. De som del- tagit i verksamheten har kunnat göra anmälningar om exempelvis föräldrapenning genom elektroniska dokument som överförts till via Internet. Försöksverksamheten har skett med stöd av en tidsbegränsad lag.TPF15FPT ersattes denna lag med en permanent lag om självbetjäningstjänster inom socialför- säkringens administration.TPF16FPT Vid användning av självbetjäningstjänster som innebär att upp- gifter lämnas ska elektronisk signatur enligt signaturlagen an- vändas. Är någon annan metod för identifiering eller skydd mot förvanskning av uppgifter tillräckligt säker med hänsyn till risken för integritetsintrång eller annan skada får dock den användas. Däremot krävs alltid en elektronisk signatur för sådana uppgifter som ska lämnas på heder och samvete. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare före- skrifter om användningen av elektroniska signaturer och andra metoder för identifiering m.m.TPF17FPT Sådana föreskrifter innebär regel- mässigt att det krävs avancerad elektronisk signatur enligt signaturlagen. 15TP PT Lagen (2001:1113) om försöksverksamhet med 24-timmarsmyndighet inom socialförsäk- ringsadministrationen. Se även prop. 2001/02: 9. 16TP PT Lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens admini- stration. Se även prop. 2003/04:40. 17TP PT Prop. 2003/04:40 s. 31 f. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning 5.5.3Elektronisk informationshantering – straffrättsliga särlösningar I 5 § i lagen om självbetjäningstjänster via Internet inom social- försäkringens administration finns en särskild straffbestämmelse som gäller om någon vid användning av socialförsäkringens själv- betjäningstjänster lämnar en oriktig uppgift eller förtiger sanningen. Motsvarande bestämmelse avseende skriftliga handlingar återfinns i 15 kap. 10 § (se avsnitt 2.4.1). Med det uttryckliga kravet på skriftlighet som finns i nämnda straffbestämmelse ansåg man det som högst tveksamt om denna också skulle komma att omfatta lämnande av oriktiga uppgifter i en elektronisk handling. Med den osäkerhet som rådde angående i vilken omfattning elektroniska handlingar kunde jämställas med skriftliga handlingar i vissa sammanhang fann lagstiftaren det för gott att införa en specialstraffrättslig bestämmelse på området.TPF18FPT Av liknande skäl har det därefter på olika områden införts eller föreslagits särskilda straffbestämmelser, med förebild av 15 kap. 10 eller 11 §§ , som ska tillämpas vid elektronisk kom- munikation. I jordabalken har införts en straffbestämmelse som avser oriktigt bestyrkande i ett inskrivningsärende av att en elek- tronisk kopia stämmer överens med en originalhandling, se 19 kap. 11 a § jordabalken. I samband med att det infördes en möjlighet för aktiebolag att ge in registreringsanmälningar elektroniskt, infördes också vissa straffbestämmelser. Dessa avsåg dels osann uppgift i intyg eller någon annan handling enligt aktiebolagslagen som upprättas elektroniskt, dels oriktigt bestyrkande av att en elektronisk handling stämmer överens med originalet, dels osann uppgift eller förtigande av sanningen i en försäkran som lämnas på heder och samvete och som upprättas i elektronisk form, se 30 kap. 2 § aktiebolagslagen (jfr prop. 2005/06:135 s. 34–36). Se även 8 kap. 3 a § fjärde stycket årsredovisningslagen (1995:1554).