sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — Eftersom det är väsentligt att lagstiftningen inte riskerar att sätta upp hinder för en positiv utveckling av nya tjänster, ansåg inte att utredningens förslag om interaktiva tjänster bör läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare överväganden. uppmanade till försiktighet med att utvidga lagstiftningen till att omfatta ett tjänsteområde som är under utveckling. ansåg att önskemål om en så långt möjligt teknikneutral reglering bör leda till återhållsamhet med tillståndskrav för tilläggstjänster i marknätet. accepterade dock någon form av tillståndsreglering för tilläggstjänster. Radio- och välkomnade utredningens förslag eftersom rättsläget kunde betecknas som oklart. Även Boxer menade att interaktiva tjänster som tar utrymme borde vara föremål för tillståndsplikt. och ansåg att programföretag med sändningstillstånd borde ha rätt att sända sökbar text-TV. Kanal och hade liknande synpunkter. ansåg att tjänster med nära anknytning till programinnehållet, t.ex. sökbar text-TV, borde innefattas i programföretagens sändningstillstånd. SOU 2008:116 Tillstånd och registrering 14.4 Överväganden 14.4.1 Ljudradio och TV-program : Tillstånd ska krävas för att sända TV-program med hjälp av radiovågor, om sändningen sker på frekvenserna 87,5– , 174–eller 470–. För att sända ljudradioprogram med hjälp av radiovågor ska det krävas tillstånd, om sändningarna sker på 1. frekvenser under som är avsedda för rundradiosändningar enligt internationella överenskommelser som är bundet av, eller 2. frekvenserna 87,5–, 174–eller 470–. Radio- och : Utredningen föreslog i anslutning till att utredningen behandlade frågan om mobil-TV att det inte skulle krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att sända radio- och TV-program som förmedlas av en radiosändare som enligt det tillstånd som meddelats enligt lagen om elektronisk kommunikation huvudsakligen ska användas för annat än rundradio. Utredningen behandlade inte frågan om tillstånd till ljudradiosändningar. Det bör krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att tillhandahålla tilläggstjänster i marksändningar av digital TV och digital ljudradio. Detta ska gälla även för sökbar text-TV som sänds med digital teknik och för tillhandahållande av elektroniska programguider i trådlösa markbundna sändningar. ska ha möjlighet att i ett tillstånd att sända radioprogram föreskriva villkor om att högst en viss kapacitet får användas för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster eller att ett visst antal samtidiga programtjänster ska sändas i det sändningsutrymme som tillståndshavaren förfogar över. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrkte i huvudsak utredningens förslag. Radio- och framhöll därutöver att den som bedriver sändningar som inte är tillståndspliktiga ska registrera sig hos verket, anmäla beteckning på 401 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 sändningarna och i övrigt följa bestämmelserna om sändningarnas innehåll. Skälen för vårt förslag Bakgrund Ett viktigt skäl till att tillstånd enligt radio- och TV-lagen krävs för vissa radio- och TV-sändningar är att det ska vara möjligt att via beslut enligt massmedielagstiftningen se till att tillgängliga sändningsfrekvenser används på ett sätt som säkerställer att konsumenterna har god tillgänglighet till de utsända programtjänsterna. Därför kan sändningstillstånden enligt radio- och TV-lagen förenas med villkor om skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet. Vidare gäller enligt 3 kap. 6 § andra stycket lagen (2002:389) om elektronisk kommunikation att tillstånd att använda radiosändare för sändningar som kräver tillstånd enligt annan lag bara kan meddelas om ett sådant tillstånd föreligger. Därmed kommer de krav på räckvidd som framgår av sändningstillstånden enligt radio- och TV-lagen att vara styrande för de tillstånd att använda radiosändare som krävs för att sändarnäten ska kunna upprättas. Genom tillståndsplikten har tillståndsmyndigheten vidare möjlighet att tillämpa vissa principer för urvalet av programtjänster. Av 3 kap. 4 § radio- och TV-lagen framgår att det vid beviljande av tillstånd för TV-sändningar ska beaktas att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk för olika programtjänster så att sändningarna kommer att tilltala olika intressen och meningsriktningar, för såväl nationella som lokala och regionala programtjänster samt av flera av varandra oberoende programföretag. Omfattningen av en tillståndsplikt Vi bedömer att de redovisade motiven för tillståndsplikt är giltiga när det gäller traditionell marksänd TV. Marksändningar är den sändningsform som är lättast att ta emot och den enda där det förekommer sändningar som kan tas emot utan abonnemang eller någon annan form av avtal med programföretag eller mellanhänder. Även om digitaliseringen har medfört att överföringskapaciteten i marksändningarna har ökat påtag402 SOU 2008:116 Tillstånd och registrering ligt är det fortfarande viktigt att kunna säkerställa att boende i hela landet har möjlighet att ta emot programmen och att sammansättningen av programtjänster präglas av mångfald när det gäller såväl innehåll som ägarförhållanden. Däremot bedömer vi att det finns anledning att överväga om man bör begränsa omfattningen av de sändningar för vilka det ska krävas tillståndsplikt. gäller tillståndsplikten för sändningar på frekvenser under 3 gigahertz. Som har nämnts i det föregående var skälet till att denna gräns valdes trots att marksändningar till allmänheten inte förekom på högre frekvenser än att man ville att eventuella framtida sändningar i 1,5-gigahertzbandet skulle vara tillståndspliktiga. Några sådana sändningar har emellertid inte aktualiserats som lagen har gällt. Däremot innebär den nuvarande gränsen för tillståndsplikt att TV-sändningar som sker via mobiltelenät, omfattas av tillståndsplikt. Radio- och ansåg inte att de skäl som motiverar krav på tillstånd för traditionella rundradiosändningar är giltiga för sändningar i mobiltelenät eftersom de inte utnyttjar något sändningsutrymme som annars hade kunnat tas i anspråk för traditionell rundradio. Därför föreslog Radio- och att det inte skulle krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att sända radio- och TVprogram som förmedlas av en radiosändare som enligt det tillstånd som meddelats enligt lagen om elektronisk kommunikation huvudsakligen ska användas för annat än rundradio. Remissinstanserna var i allmänhet positiva till förslaget även om en viss tveksamhet uttrycktes till hur undantaget från tillståndsplikt var utformat. Vi kan konstatera att det kan bli aktuellt att sprida innehåll som utgör TV-sändningar eller ljudradiosändningar via andra former av elektroniska kommunikationsnät än traditionella rundradionät. Något skäl att via tillståndsvillkor enligt massmedielagstiftningen styra frekvensanvändningen i andra elektroniska kommunikationsnät finns inte. Med hänsyn till att det inte har påvisats någon brist på överföringskapacitet utanför det egentliga rundradioområdet finns det inte heller skäl att via tillståndsgivning påverka sammansättningen av de tjänster som erbjuds. Mot denna bakgrund anser vi inte att det finns skäl att behålla tillståndsplikt för sändningar av TV eller ljudradio utanför de traditionella rundradionäten. Tillstånd och registrering SOU 2008:116 Avgränsningen av tillståndsplikten Vi anser däremot inte att tillståndsplikten kan avgränsas på det sätt som Radio- och föreslog. När meddelar tillstånd att använda radiosändare för annat än rundradio beslutar styrelsen numera normalt inte för vilka tjänster sändaren får användas. I stället är det tillståndshavaren som avgör om sändaren ska användas för t.ex. fast radio eller mobila tjänster. Därmed är det inte möjligt att knyta kravet på tillstånd till vilket som är radiosändarens huvudsakliga användningsområde. En lösning som skulle kunna vara värd att överväga är att knyta tillståndsplikten till det beslut som regeringen enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen ska fatta om vilket sändningsutrymme som ska användas för TV-sändningar som kräver tillstånd enligt lagen. Vi anser emellertid att en sådan lösning, som innebär att omfattningen av de sändningar som fordrar tillstånd skulle bestämmas genom ett regeringsbeslut, skulle stämma mindre väl överens med kravet i yttrandefrihetsgrundlagen och regeringsformen att begränsningar av yttrandefriheten ska ske genom lag. Enligt vår mening bör tillståndsplikten i stället knytas till bestämda frekvensområden som anges i lagen. Om förändringar i radioanvändningen, t.ex. övergång till en mer effektiv sändningsteknik, skulle ge anledning till det, kan regeringen i samband med beslut om sändningsutrymme enligt 4 kap. 1 § bestämma att ett mindre frekvensutrymme än som anges i lagen ska användas för tillståndspliktiga sändningar. Det tillståndspliktiga området för ljudradiosändningar och TVsändningar Det tillståndspliktiga området bör kunna bestämmas på olika sätt för olika tjänster och olika frekvensområden. För sändningar på lägre frekvenser än , det vill säga ljudradiosändningar i de s.k. AM-banden, är det tillräckligt att i lagtexten hänvisa till att frekvenserna enligt internationella överenskommelser som omfattas av är avsedda för rundradio. I används AMbanden endast för sändningar till utlandet. För ljudradiosändningar på högre frekvensband och för TVsändningar bör det tillståndspliktiga området bestämmas genom direkta hänvisningar till vissa frekvensband. Tillstånd bör krävas för 404 SOU 2008:116 Tillstånd och registrering sändningar av program i ljudradio eller television inom frekvensbanden 87,5–, 174–och 470–. Det motsvarar det s.k. FM-bandet för ljudradio, de frekvensband som får upplåtas för TV-sändningar enligt regeringens ovannämnda beslut och de frekvenser i den översta delen av VHF-band III som används för digitala ljudradiosändningar. I lagen bör inte anges vilka frekvensband som ska användas för tillståndspliktiga sändningar av ljudradio respektive TV. Därmed kommer det att vara möjligt att t.ex. blanda ljudradio och TV i samma frekvenskanaler. Vårt förslag innebär att krav på sändningstillstånd bara kommer att gälla för sändningar i de angivna frekvensbanden. Utanför dessa frekvensband kommer det att vara möjligt att sända TV eller ljudradio utan sändningstillstånd. Under förutsättning att de tillstånd att använda radiosändare som meddelas av inte begränsar användningen, kommer den som innehar radiosändaren att kunna avgöra om sändningsutrymmet ska användas för ljudradio och TV eller för andra ändamål. 14.4.2 Push-tjänster Vår bedömning: Så kallade push-tjänster får i allmänhet anses utgöra TV-sändningar i AV-direktivets mening och det bör inte utformas några särskilda regler för sådana sändningar. Ett programföretag med tillstånd att sända TV har rätt att sända pushtjänster i den utsträckning som tillståndet ger möjlighet till det. Det bör också vara möjligt att meddela tillstånd till programföretag som uteslutande avser att sända push-tjänster. Radio- och : Utredningen behandlade inte frågan. Skälen för vår bedömning Omfattas push-tjänster av AV-direktivet? Med push-tjänster avses i detta sammanhang programtjänster som sänds ut för att ses efter att ha spelats in hos användaren. Som har nämnts i det föregående är push-tjänster inte 405 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 någon särskild eller tydligt urskiljbar form av TV-sändning och det är oklart hur en gränsdragning mellan push-tjänster och andra TVsändningar skulle se ut. Push-tjänster omfattas av radio- och TV-lagen om de och utan särskild begäran är tillgängliga för vem som helst som vill ta emot dem. Vi har övervägt om push-tjänsterna omfattas av AVdirektivet och om de i så fall ska uppfattas som TV-sändningar eller som beställ-TV. En allmän förutsättning för att en tjänst ska omfattas av AVdirektivet är att den utgör en audiovisuell medietjänst, dvs. en tjänst i mening som står under redaktionellt ansvar av en leverantör av medietjänster med huvudsakligt ändamål att i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahålla program till allmänheten via elektroniska kommunikationsnät. Med TV-sändningar avses audiovisuella medietjänster som tillhandahålls för tittande enligt en programtablå. Med beställ-TV avses audiovisuella medietjänster som tillhandahålls för att ge möjlighet att se program som användaren väljer och på dennes egen begäran utifrån en katalog med program som har valts ut av leverantören av medietjänster. har behandlat frågan om gränsdragningen mellan TV-sändningar och tjänster som tillhandahålls på individuell begäran (mot Commissariaat voor de Media, mål C-89/04). Målet gällde en tjänst där filmer sändes ut men där filmerna endast var tillgängliga med hjälp av en personlig kod för de abonnenter som hade anmält att de önskade se just den filmen. Den som tillhandahöll tjänsten hävdade att det inte rörde sig om en TV-sändning och att han därför inte var skyldig att iaktta TV-direktivets regler om främjande av europeiska produktioner. I domen uttalade domstolen att en tjänst omfattas av begreppet TV-sändning i TV-direktivet om den utgör en ursprunglig överföring av TV-program avsedd för mottagning av allmänheten, dvs. för ett obestämt antal potentiella TV-tittare till vilka samma bilder överförs . En TV-tjänst för vilken man betalar men som, även om den är tillgänglig för ett begränsat antal abonnenter, endast omfattar ett programutbud som bestäms av distributören och vars sändningstider också bestäms av denne, kan inte anses tillhandahållen på individuell begäran och omfattas följaktligen av begreppet TV-sändning. Den omständigheten att programmen i en sådan tjänst är tillgängliga med hjälp av en personlig kod har ingen 406 SOU 2008:116 Tillstånd och registrering betydelse eftersom abonnenterna tar emot sändningarna . Domen avser TV-direktivet i dess tidigare lydelse. Det finns emellertid ingenting som tyder på att de ändringar som har skett genom AV-direktivet har haft till syfte att ändra innebörden av begreppet TV-sändning. Det synsätt som avspeglas i domen får därför anses ha giltighet även efter ändringarna. En push-tjänst som innebär att den som bedriver verksamheten överför samma innehåll till samtliga användare utgör sålunda en TV-sändning enligt AV-direktivet. Att användaren kan välja att se endast delar av det innehåll som har spelats in eller att se det eller i den ordning som han eller hon själv väljer saknar betydelse. Om tjänsten har utformats på sådant sätt att det inte är möjligt att titta medan utsändningen pågår, torde det ändå vara fråga om en TV-sändning eftersom innehållet överförs till användarna och inte på den enskilde användarens egen begäran och därmed blir tillgängligt för var och en som vill ta emot det. Vi anser därför att övervägande skäl talar för att push-tjänster som är anordnade på här angivet sätt ska betraktas som TV-sändningar i AV-direktivets mening. De kommer därmed att omfattas av samma regler som gäller för övriga TV-sändningar, t.ex. reglerna om europeiska produktioner. Vi ser inte något skäl att föreslå några särskilda regler för sådana sändningar. Eftersom push-tjänster ännu inte har börjat sändas i finns det utrymme för en viss osäkerhet om hur tjänsterna ska betraktas. Det kan t.ex. inte uteslutas att en sändning inte uppfyller samtliga kriterier som anges i definitionerna i AV-direktivet. Exempelvis ska det finnas en programtablå för att det ska röra sig om en TV-sändning enligt direktivets definition. För beställtjänster krävs att användaren kan välja innehåll utifrån en katalog av program. AV-direktivet ställer mer omfattande krav på TV-sändningar än på beställtjänster. AV-direktivet ger emellertid medlemsstaterna rätt att ställa upp mer detaljerade eller striktare regler under förutsättning att dessa regler överensstämmer med gemenskapsrätten. Enligt artikel 3.8 i AV-direktivet ska direktiv /31/EG om elektronisk handel tillämpas om inte annat anges, men reglerna i AV-direktivet ska ha företräde vid en eventuell konflikt. Direktivet om elektronisk handel gäller för informationssamhällets tjänster så 407 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 som dessa definieras i direktiv /34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (ändrat genom direktiv /48/EG). Enligt detta direktiv utgörs informationssamhällets tjänster av tjänster som utförs på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Med individuell begäran av en tjänstemottagare menas att tjänsten tillhandahålls genom överföring av uppgifter på individuell begäran. I definitionen av informationssamhällets tjänster ingår inte bland annat TV-tjänster (inklusive tjänster som är närbesläktade med beställ-TV) som avses i artikel 1 a i direktiv /552/EEG samt (televisuell) teletext. Det framgår av en vägledande förteckning i bilaga V till direktiv /34/EG. En push-tjänst där innehållet överförs till användarna omfattas inte av direktivet om elektronisk handel eftersom uppgifterna inte överförs på individuell begäran. Vi bedömer att det inte heller finns några andra EG-rättsliga hinder mot att regler för TV-sändningar ska gälla för alla sådana push-tjänster, även om några tjänster eventuellt inte skulle betraktas som TV-sändningar i AV-direktivets mening. Slutsats Vi anser att samma regler bör gälla för TV-sändningar oavsett om de sänds ut på traditionellt sätt för tittande eller om de sänds ut för tidsförskjutet tittande genom någon form av s.k. pushteknik. Ett programföretag med tillstånd att sända TV bör ha rätt att sända push-tjänster i den utsträckning som tillståndet ger möjlighet till det. Det bör också vara möjligt att meddela sändningstillstånd till programföretag som uteslutande avser att sända pushtjänster. Sådana tillståndshavare har då det ansvar för sändningarnas innehåll som framgår av radio- och TV-lagen. 14.4.3 Sökbar text-TV Vårt förslag: Det ska krävas tillstånd att sända sökbar text-TV i de frekvensband som i det föregående har föreslagits vara tillståndspliktiga för sändning av ljudradio- och TV-program. SOU 2008:116 Tillstånd och registrering Med sökbar text-TV ska avses en medietjänst som huvudsakligen består av text, grafik eller stillbilder, med eller utan ljud, om användaren själv kan välja vilken del av innehållet som han eller hon vill ta del av och det ska ske. Radio- och : Utredningen föreslog att lokalt interaktiva tjänster, bland annat sökbar text-TV och elektroniska programguider, skulle kräva tillstånd. Utredningen föreslog också att tillstånd att sända TV-program även skulle ge rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser påpekade att området är under utveckling och att man därför borde vara försiktig med lagstiftning. Utredningens förslag att ett tillstånd att sända TVprogram även skulle ge rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning stöddes av de programföretag som yttrade sig. Skälen för vårt förslag har kommit att bli en naturlig del av ett programutbud som i hög grad utnyttjas av tittarna. fungerar både som ett självständigt massmedium och som ett komplement till andra programtjänster. I den sistnämnda funktionen kan text-TV vara ett sätt att förbättra tillgängligheten för hörselskadade eller ett sätt att tillhandahålla ytterligare material med anknytning till TV-programmen. Det torde inte vara möjligt att dra någon klar gräns mellan de olika funktionerna. Tillstånd för sökbar text-TV Radio- och föreslog att lokalt interaktiva tjänster, bland annat sökbar text-TV och elektroniska programguider, skulle kräva tillstånd. Flera remissinstanser påpekade att området är under utveckling och att man därför borde vara försiktig med lagstiftning. Utredningens förslag att ett tillstånd att sända TV-program även skulle ge rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning stöddes av de programföretag som yttrade sig. I samband med de ändringar av radio- och TV-lagen som trädde i kraft uttalade regeringen att rätten att sända ut en programtjänst bör innefatta rätten att sända program409 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 relaterade tilläggstjänster i rimlig omfattning (se prop. 2007/08:8 s. 3). I de sändningstillstånd som därefter har meddelats av Radio och anges att tillstånden har denna innebörd. Eftersom ingen ändring har skett i fråga om tillståndsplikten för sökbar textTV får regeringens uttalande och Radio- och beslut anses gälla andra programrelaterade tilläggstjänster än sökbar textTV. Vi instämmer i Radio- och konstaterande att de skäl som motiverade att sökbar text-TV fick sändas utan tillstånd inte har bärkraft när det gäller digitala sändningar. I analoga TV-sändningar sänds sökbar text-TV i ett särskilt utrymme (bildsläckningsintervallet) som inte kan användas till något annat och som därför inte tar i anspråk kapacitet som skulle kunna användas för andra programtjänster. I digitala sändningar sänds allt innehåll ut som bitströmmar inom ramen för den totalt tillgängliga kapaciteten. Den kapacitet som används för text-TV skulle alltså i stället kunna användas för att sända ut annat innehåll. Mot denna bakgrund anser vi i likhet med Radio- och att det bör krävas tillstånd för att sända lokalt interaktiva tjänster. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att utforma sådana tjänster på en rad olika sätt och innehållet är inte längre begränsat till text och enkel grafik. Begreppet sökbar text-TV får emellertid anses så vedertaget att det bör behållas, även om innehållet förutom av text och grafik kan bestå av stillbilder eller, i begränsad omfattning, rörliga bilder med eller utan ljud. Det avgörande är att användaren kan välja vilken del av innehållet han eller hon vill ta del av och det ska se. Genom att rörliga bilder endast ska kunna förekomma i begränsad omfattning kommer vanliga TV-program inte att kunna inrymmas i begreppet sökbar text-TV. Radio- och föreslog att alla sändningar av sökbar text-TV skulle kräva tillstånd. ansåg utredningen att ett avtal mellan ett programföretag med tillstånd att sända betalTV och det av utredningen föreslagna operatörsföretaget alltid skulle innefatta rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning. Det talar för att Radio- och ansåg att den som har tillstånd att sända programtjänster normalt också bör få tillstånd att sända text-TV. Sändningar i rimlig omfattning motsvarade enligt utredningen ungefärligen den omfattning och utformning som gällde för SVT Text eller TV4 Text. I sista hand fick det enligt utredningen överlämnas till rättstillämpningen att avgöra vad som 410 SOU 2008:116 Tillstånd och registrering utifrån rådande förhållanden är att anse som rimligt i fråga om omfattningen av sökbar text-TV (se SOU 2005:62 s. 308). Vi anser för vår del att text-TV har så nära anknytning till övriga TV-sändningar att den som har tillstånd att sända andra programtjänster bör ha möjlighet att i rimlig omfattning sända sökbar textTV. bör normalt kunna meddela ett sådant tillstånd om programföretaget önskar det. Det bör komma an på tillståndsmyndigheten att avgöra vad som i det enskilda fallet ska anses vara rimlig omfattning. Tillstånd bör givetvis också kunna ge rätt att sända sökbar text-TV i större omfattning. Det bör även vara möjligt att meddela tillstånd att sända sökbar text-TV till den som inte har tillstånd att sända TV-program. Detta torde exempelvis normalt vara fallet för den som sänder en elektronisk programguide (se följande avsnitt). Ett sändningstillstånd bör kunna förenas med villkor om att programföretaget, vid sidan av den egentliga programtjänsten, ska sända sökbar text-TV i viss omfattning. Sådana tjänster skulle t.ex. kunna syfta till att förbättra tillgängligheten för funktionshindrade.