sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — I propositionen angav regeringen att den avsåg att till- sätta en utredning med uppgift att skyndsamt ta fram regler om underrättelseskyldighet i samband med användning av bl.a. hemlig Regeringen avsåg också att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel. Lagrådet avstyrkte att lagstiftning infördes med den utformning som föreslagits i den lagrådsremiss som låg till grund för proposi- tionen (prop. 2005/06:178 s. 192 f.). I fråga om behovet av bugg- ning var det enligt Lagrådet rimligt att fästa särskild vikt vid de all- varliga terroristdåd som utförts och som orsakat stora förluster i människoliv och stora materiella skador. När det gällde Säkerhetspolisens verksamhet i övrigt gav enligt Lagrådet underlaget inte underlag för att bedöma om behovet av buggning ökat . Regeringen delade inte denna bedömning, utan ansåg att det material som Säkerhetspolisen pre- senterat gav ett tillräckligt underlag för att bedöma behovet i dessa delar. Beträffande den öppna polisens verksamhet gav enligt Lagrådet de knapphändiga upplysningarna i remissen vissa indikationer om att den organiserade och internationaliserade brottsligheten liksom den systemhotande brottsligheten skapat till- tagande problem för polisen. I fråga om lagens tillämpningsområde konstaterade att som skäl för att införa buggning hade anförts de behov som före- ligger dels inom verksamhet för bekämpning av terrorism, spionage och författningshotande verksamhet, dels inom den öppna polisens verksamhet för bekämpning av organiserad brottslighet och systemhotande brottslighet. Den föreslagna lagens tillämpningsområdet var emellertid inte begränsat till att avse dessa typer av allvarlig brottslighet utan omfattade också många brott som varken utgör terrorism eller spionage eller ingår i organiserad eller systemhotande brottslighet. Om avsikten var att ge polisen ett nytt vapen för att bekämpa terrorism, organiserad brottslighet och de andra speciella typer av brott som angavs i remissen, borde detta enligt Lagrådet ha lett till en snävare begränsning av tillämpnings- området. Om det däremot var fråga om att allmänt utvidga polisens möjligheter att bekämpa grova brott, var förslaget inte tillräckligt underbyggt av de motiveringar som ingick i remissen och att det inte anförts några vägande skäl för att en sådan förändring borde genomföras trots de allvarliga konsekvenser den får för skyddet av den personliga integriteten. Regeringen anförde att det framför allt var i fråga om bekämpning av grov och organiserad brottslighet som behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning gjorde sig gällande. Tvångsmedlet borde dock kunna användas vid för- undersökning också angående andra särskilt grova brott i de enstaka fall då utredningen inte kan föras framåt på annat sätt. Lik- som i lagrådsremissen ansåg regeringen att huvudregeln för vid vilka brott tvångsmedlet skulle få användas därför borde utgå från att minimistraffet skulle vara fängelse enligt brottets straff- skala. När det gällde den personliga integriteten konstaterade att frågor om rättsmedel, t.ex. i form av skadeståndskrav mot sta- ten, inte behandlades i remissen. Det enda egentliga rättsmedel som finns syntes bestå i möjligheten för det offentliga ombudet att överklaga ett beslut om buggning. Den viktiga frågan om detta – i förening med den allmänna parlamentariska kontrollen och över- vakningen genom JO och JK – är tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 13 i hade över huvud taget inte behandlats i remissen. Detta framstod enligt Lagrådet som en brist när det gäller en lagstiftning som innefattar långtgående inskränk- ningar i rätten till respekt för privatlivet och hemmet. Lagrådet konstaterade vidare att enligt den föreslagna lagen har den som utsatts för buggning inte någon rätt att i efterhand bli underrättad om att en sådan metod kommit till användning. En sådan underrättelseskyldighet, som skulle öppna vägen för använd- ning av rättsmedel, skulle vara av stor betydelse från rättssäkerhets- synpunkt. Regeringen ansåg att den föreslagna ordningen med bl.a. dom- stolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära till- syn som utförs av JO och JK samt den parlamentariska efterhands- kontroll som utövas av , tillgodosåg de krav som ställts i artikel 13 i . Trots denna slutsats fanns det enligt regeringen goda skäl att införa en underrättelseskyldighet beträffande bl.a. hemlig rumsavlyssning. Vid riksdagsbehandlingen beredde justitieutskottet konstitutions- utskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2005/06:178. I ett yttrande (yttr. 2005/06:KU5y) hänvisade till vad Lagrådet anfört om att det måste krävas mycket starka skäl och att tillämpningsområdet inte får vara mer vidsträckt än som klart motiveras av behovet för att ett så ingripande tvångsmedel som hemlig rumsavlyssning skall införas. ingen annan uppfattning. Vidare konstaterade utskottet att reger- ingen i propositionen, till skillnad från i lagrådsremissen, hade avi- serat att en underrättelseskyldighet skulle införas för att kunna ge människor som avlyssnats tillgång till ett effektivt rättsmedel. En översyn skulle också omfatta systemet med offentliga ombud. Utskottet såg det emellertid som en besvärande brist att dessa frå- gor inte skulle vara lösta då lagstiftningen före- slogs träda i kraft. En fråga som aktualiserades var därför om brådskan med att införa de föreslagna åtgärderna var så stor att inte en lösning kunde avvaktas. tillstyrkte lagförslagen i proposition 2005/06:178 (bet. 2005/06:JuU26). I samband med riksdagsdebatten om hemlig rumsavlyssning beslutade med stöd av 2 kap. 12 § tredje stycket RF att det i justitieutskottets betänkande framlagda lagför- slaget skall vila . Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att överväga i första hand hur och i vilken utsträckning brottsmisstänkta personer som har utsatts för hemliga tvångsmedel skall underrättas om det i efterhand (dir. 2006:62). Utredaren skulle också överväga om och i vilken utsträckning underrättelse skall lämnas till andra identifierbara personer som till följd av tvångsmedelsanvändningen har kommit att avlyssnas eller övervakas trots att detta kanske varit ovidkommande för brotts- utredningen. Uppdraget omfattade tvångsmedlen hemlig tele- avlyssning, hemlig teleövervakning och postkontroll enligt 27 kap. RB, hemlig kameraövervakning enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning samt det i proposition 2005/06:178 föreslagna tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning. Dessutom omfat- tade uppdraget användning av hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning enligt tvångsmedelslag, användning av hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och postkontroll enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll samt den användning i förebyggande syfte som föreslås i proposition 2005/06:177. Utredaren skulle också under- söka om regleringen och systemet med offentliga ombud behöver förbättras. Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel redo- visade sitt arbete i betänkandet Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98). Utre- daren föreslår att det skall införas en särskild skyldighet att under- rätta enskilda personer som har påtagligt berörts av sådan verk- ställighet av hemliga tvångsmedel som sker i brottsutredningar. Brottsmisstänkta som åtalas för brottet skall dock inte omfattas av denna skyldighet, eftersom de har en vidsträckt rätt till s.k. partsin- syn i allt utredningsmaterial. Om innehavaren av den avlyssnade eller övervakade teleadressen är någon annan än den misstänkte, skall även denna underrättas om åtgärden. Beträffande hemlig kameraövervakning, och det förslag om hemlig rumsavlyssning som förelagts , föreslås den person som innehar den plats mot vilken övervakningen eller avlyssningen använts underrättas om åtgärden. Undantag skall dock gälla för platser till vilka allmän- heten har tillträde. Enligt förslaget skall en särskild underrättelse som huvudregel lämnas så snart det kan ske utan skada för den brottsutredning i vilken tvångsmedlet har använts, dock senast inom en månad från det att förundersökningen avslutades. Kan en underrättelse på grund av sekretess inte lämnas till den enskilde från det att för- undersökningen avslutats skall den underlåtas. Ett oberoende organ med uppgift att löpande granska användningen av hemliga tvångs- medel skall då underrättas om underlåtelsen. Den särskilda under- rättelsen skall inte omfatta Säkerhetspolisens verksamhetsområde såvitt gäller utredningar om allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och yttre säkerhet samt terroristbrott. Även på detta område skall dock ett oberoende organ löpande granska att användningen av heliga tvångsmedel sker enligt gällande regler. Utredningens förslag beträffande inrättandet av ett oberoende organ med uppgift att granska tvångmedelsanvändning samt dess översyn av ordningen med offentliga ombud redovisas i kapitel 9. 28.5Sammanställning över hur de hemliga tvångsmedlen har använts Nedan redovisas en sammanställning av lämnade uppgifter i reger- ingens återkommande skrivelse till om tillämp- ningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning samt av bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Uppgifterna om hem- lig teleavlyssning avser också tillämpningen av reglerna lag om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt nar- kotikabrott m.m. Denna lag upphörde att gälla . De sammanställda uppgifterna redovisas för varje tvångsmedel för sig. En kommentar lämnas i den mån variabler i uppgifterna eller någon annan omständighet ger anledning till det. Syftet med sammanställningen är i första hand att ge en helhetsbild av den för den parlamentariska kontrollen lämnade redovisningen rörande de hemliga tvångsmedlens användning , men också att visa på variabler i användningen och hur dessa har kommenterats och följts upp i regeringens skrivelse. Tabell 28.1 Grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling Det kan noteras att antalet meddelade tillstånd ökade stadigt fram och 1984 samt nådde en ny topp . Under dessa år översteg antalet meddelade tillstånd 400. trend mot en ökning av antalet tillstånd. har betydande ökningar av mängden meddelade tillstånd skett i jäm- förelse med antalet tillstånd under föregående år. Det gäller fram- för allt , 1983, 2002 och 2003. I proposition 1978/79:22 om bl.a. fortsatt giltighet av lag anförde föredragande statsrådet – med hänvisning till vad Riks- polisstyrelsens uppgett och som remissinstanserna bestyrkt – att den betydande ökningen av meddelade tillstånd till övervägande del torde ha berott på den intensifiering av narkotika- bekämpningen som hade inletts /77. I skrivelsen 1984/85:104 konstaterade föredragande statsrådet att såväl antalet registrerade brott mot narkotikastrafflagen som antalet för grova narkotikabrott lagförda personer hade minskat , som meddelade tillstånd till telefon- avlyssning ökat i betydande omfattning (s. 3 f.). Även om den ökade användningen av tvångsmedlet till övervägande del kunde förklaras med ökade svårigheter att utreda den grova narkotika- brottsligheten och med de intensifierade ansträngningarna på området, ville föredragande statsrådet betona vikten av restriktivi- tet när det gällde användningen av ett så ingripande tvångsmedel. I fråga om ökningen anförde regeringen att denna till stor del berodde på att polisen fått bättre tekniska möjligheter till avlyssning och kunde avlyssna nya typer av telefoner (skr. 2003/04:36). I sammanhanget nämndes att ett flertal personer ofta är inblandade i samma kriminella verksamhet, särskilt när det gällde narkotikabrottslighet. Detta medförde enligt regeringen att ett stort antal tillstånd kunde meddelas inom ramen för en och samma förundersökning. Samma förklaring lämnades beträffande den betydande ökningen (skr. 2004/05:36). Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22 Antalet meddelade tillstånd till telefonavlyssning i samband med annan grov brottslighet än den narkotikarelaterade har genom- gående varit betydligt färre, men har ökat markant under periodens sista år, dvs. åren 2001–2005. Jämfört med föregående år har det , 1992, 2001 och 2005 skett betydande ökningar av antalet meddelade tillstånd. I regeringens skrivelse 1992/93:44 uttalades att det borde upp- märksammas att det – till skillnad från vad som var fallet med antalet avlyssningar på grund av narkotikabrott, där antalet stabiliserat sig på en nivå – skett en kraftig ökning av antalet avlyssningar i samband med andra grova brott. Här var det grova rån som dominerade bilden. Det fanns enligt föredragande statsrådet anledning att noga följa denna utveckling. I fråga om påtalade föredragande statsrådet i skrivelse 1993/94:46 att avlyssningarna hade ökat, både när det gällde grova narkotikabrott och andra grova brott, sär- skilt grova rån. Detta ökade antal korresponderade enligt statsrådet mot en ökning under av antalet personer som hade lag- förts för grovt narkotikabrott och grovt rån. När det gäller den kraftiga ökningen av meddelade tillstånd anförde regeringen i skrivelse 2002/03:23 att ökningen var hänförlig till en ökad användning av teleavlyssning i utredningar rörande mord och grovt rån. Det kan tilläggas att ytterligare statistiska uppgifter finns i betänkandet Telefonavlyssning (SOU 1975:95) där Utredningen om telefonavlyssning redovisade antalet meddelade tillstånd till tele- fonavlyssning i fråga om övriga brott (prop. 1975/76:202 s. 118). hade telefonavlyssning förekommit vid sex skilda förundersökningar och avsett sju misstänkta personer. De miss- tänkta brotten hade gällt mord, människorov och grovt rån. Huvudparten av fallen hade blivit resultatlösa i den meningen att fällande dom inte följt på undersökningen. Tabell 28.3 Totala antalet meddelade tillstånd Beträffande den relativt kraftiga ökningen av tillstånd anförs i skrivelsen 2006/07:28 att grov brottslighet har en mer organiserad struktur och det är vanligt att större grupperingar deltar i planeringen och utförandet av brott. Detta medför att det ofta finns ett antal misstänkta personer i ett enskilt ärende, varför ett flertal tillstånd till hemlig teleavlyssning kan komma att med- delas. Antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemligt tele- övervakning som meddelats efter begäran om rättslig hjälp från annat land hade också fördubblats i jämförelse med . Den nya lagstiftningen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning som trädde i kraft har också medfört att antalet meddelade tillstånd ökat. Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22 Den genomsnittliga avlyssningstiden () Haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte (i procent) Av redogörelserna framgår att andelen avlyssningar som har haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte under de flesta av redovisade år utgör mindre än hälften av med- givna avlyssningar. Som framgått av avsnittet om den parlamenta- riska kontrollen har framför allt denna del av redovisningen ansetts svårbedömd och en förbättring har efterfrågats. När det gällde åren 1999–2002 förtydligades i skrivelsen formuleringen haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte på så sätt att misstanken hade bekräftats genom avlyssningen. I skrivelsen för (skr. 2006/07:28) anges att siffran inte kan användas som en säker jämförelse , eftersom det till kategorin haft betydelse för förundersökning beträffande den misstänkte räknats de fall då åtgärden har lett till användning av ett annat tvångsmedel. De fall då användningen av det hemliga tvångsmedlet på annat sätt har fört förundersökningen framgår har alltså inte längre räknats med. Tabell 28.6 Grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling Efter att under större delen av 1990 har legat under 70 tillstånd steg antalet meddelade tillstånd kraftigt , då 115 respektive 258 tillstånd meddelades. Denna nivå bibe- hölls för att återigen stiga kraftigt , till 369 respektive 450 beviljade tillstånd. I skrivelse 1998/99:21 anförde regeringen att ökningen till stor del kunde förklaras med att praxis hade utvecklats dithän att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning ofta kombi- nerades med en ansökan om tillstånd till hemlig teleövervakning. Det ökade antalet tillstånd till hemlig teleövervakning kunde enligt regeringen också förklaras med att den snabba utvecklingen på telemarknaden, både vad avsåg trafikomfånget och de tjänster som tillhandahölls – t.ex. det system som gjorde det möjligt att använda mobiltelefon utan något abonnemang som kunde härledas till viss person – hade försvårat polisens brottsbekämpande verksamhet. I skrivelse 1999/2000:31 lämnades i huvudsak samma förklaring till den markanta ökningen . Samma förklaring lämnades också i fråga om de kraftiga ökningarna 2003/04:36 och 2004/05:36). I detta sammanhang tillades att det hade visat sig att den tekniska informationen om telemeddelan- den som de brottsbekämpande myndigheterna kunde få genom hemlig teleövervakning var mycket betydelsefull och utgjorde ett viktigt komplement till teleavlyssning vid utredning av brott. Vid förundersökning av andra grova brott än narkotikabrott kan en markant ökning av antalet meddelade tillstånd jämfört med före- gående år iakttas samt 2002 och 2005. Samma förklaring till dessa ökningar lämnas som beträffande ökningen av tillstånden vid narkotikabrott. Till den mycket kraftiga ökning som skett lämnas ingen särskild förklaring. SOU 2007:22 Straffprocessuella tvångsmedel Totalt antal lämnade tillstånd Till den kraftiga ökningen i meddelade tillstånd lämnas i skrivelsen 2006/27:28 en samlad förklaring, se kommentaren ovan under tabellen för totalt antal lämnade tillstånd för hemlig teleavlyssning. Tabell 28.9 Genomsnittlig övervakningstid () Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22 Haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte (i procent) Den hemliga teleövervakningen uppvisade en sämre effektivitet än hemlig teleavlyssning i så måtto att den i en lägre andel av genomförda övervakningar hade haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. Förhållandet ansågs då vara naturligt med tanke på tvångsmedlens olika använd- ningsområden (se t.ex. skrivelse 1995/96:9). upp- visar övervakningen i stort sett samma effektivitet som avlyss- ningen. Någon särskild förklaring till detta har inte lämnats i regeringens skrivelser. En anledning torde dock kunna vara den omständigheten att hemlig teleavlyssning i större utsträckning än har kombinerats med tillstånd till hemlig teleövervakning. Tabell 28.11 Grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling (11 mån) (11 mån) Tabell 28.13 Totalt antal meddelade tillstånd (11 mån) Tabell 28.14 Genomsnittlig övervakningstid () (11 mån) Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22 Haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte (i procent) Jämfört med övriga hemliga tvångsmedel har tillstånd till hemlig kameraövervakning meddelats i relativt få fall. Antalet tillstånd har minskat , dock med undantag för . Enligt regeringen har tvångsmedlet visat sig vara ett värdefullt verktyg i polisens spaningsarbete (skr. 2006/07:28). Av redogörel- serna för den aktuella perioden framgår dock att andelen fall där övervakningen har haft betydelse för förundersökningen beträf- fande den misstänkte varierar ganska kraftigt, och endast redovisas ett sådant resultat ifråga om mer än hälften av meddelade tillstånd. Regelmässigt anges i regeringens skrivelse att den hem- liga kameraövervakningen genomförts på ett sådant sätt att man tagit hänsyn till för övervakningen ovidkommande personers integ- ritet. Det beskrivs dock inte närmare vad som avses med detta. 29.1Bestämmelsen i 8 § polislagen En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall enligt 8 § första stycket polislagen under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. I 8 § andra stycket föreskrivs att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF inte får grundas enbart på bestämmelserna i första stycket. De principer som anges i 8 § polislagen har generell betydelse för polisarbetet. Principerna får bl.a. betydelse när polisen skall ta ställning till val av spaningsmetoder. Paragrafen kan ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är för- svarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller att vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering. Frågan om polisens spaningsmetoder behandlades av . I sitt av godkända betänkande (JuU 1981/82:38) uttalade justitieutskottet att det arbete som hade bedrivits med att utveckla spaningsmetoderna mot kriminalitet av särskilt allvarlig art hade ett värde. borde det stå klart att det här i vissa avseenden var fråga om polisiära arbetsmetoder som från allmänna synpunkter inbjöd till diskussion. utskottet ett område, där några absolut fasta rättsregler inte fanns och enligt sakens natur svårligen kunde ställas upp. Å andra sidan kunde den omständigheten att ett särskilt slags spaningsmetoder inte var uttryckligen förbjudna aldrig i sig utgöra tillräckliga skäl för att utan vidare utgå från att de också bör bli tillämpade här i landet. Utskottet framhöll att vad saken gällde ytterst var en fråga om inriktningen av polisens arbete där intresset av effektivitet samt rättssäkerhets- och integritetskraven bryts mot varandra. Det gällde alltså här avvägningsspörsmål av delvis grannlaga natur som var en angelägenhet inte enbart för polisen själv utan i första hand för statsmakterna och de medborgarstyrelser som är verksamma på olika nivåer. polisberedning avlämnade betänkandet Polislag (SOU 1982:63). I betänkandet gjorde beredningen, med utgångspunkt i justitieutskottets uttalanden, en ingående analys av frågan om polisens spaningsmetoder från rättsliga och andra utgångspunkter (a. bet. 125–143). Beredningen föreslog att vissa principer skulle läggas fast på området. För det första borde gälla att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott. Beredningen framhöll dock att ett visst utrymme för vissa annars otillåtna handlingar förelåg enligt den allmänna bestämmelsen om nödhandlingar i 24 kap. 4 § BrB och enligt vissa speciella föreskrifter. En annan princip som borde slås fast var att polisen aldrig får provocera eller annars förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje utgångspunkt vid bedöm- ningen av vilka spaningsmetoder som kunde anses tillåtna borde enligt beredningen vara att polisen aldrig av spaningsskäl får under- låta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller mot en för brott misstänkt person. Slutligen underströk beredningen att beslut om sådana spanings- eller förundersökningsmetoder som avsågs här alltid borde fattas av åklagare eller polisman i polischefsbefattning liksom att stränga krav på dokumentation måste upprätthållas. De principer som redovisats gav enligt beredningen dock inte tillräcklig ledning för att man skulle kunna bedöma om en särskild spaningsmetod skulle anses godtagbar eller inte. Här måste dess- utom som vid andra former av polisingripanden alltid en allmän bedömning göras av om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgär- dens syfte och övriga omständigheter. Därvid måste en avvägning göras mellan å ena sidan den skada och det intrång som metoden medför eller riskerar att medföra och å andra sidan brottets svår- hetsgrad och de fördelar från bevissynpunkt som står att vinna.