sou · GWB398 · 2008-10-29 00:00:00 — Som en jämförelse kan nämnas att enligt gällande lydelse av 10 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt är ett brott mot totalförsvarsplikten (av dem som inte är krigsmän eftersom krigsmäns ansvar under höjd beredskap regleras i 21 kap. ) att anse som grovt om det begås under höjd beredskap och om brottet medför avsevärt men för totalförsvaret. Med införande av ett liknande krav på avsevärt men i 10 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt som förutsättning för att en vägran ska utgöra brott över huvud taget, skulle området för vad som är straffbart bli betydligt snävare . Enligt kommitténs mening skulle detta emellertid innebära alltför stora tillämpningssvårigheter för att vara en framkomlig väg. Ett åtal skulle med nödvändighet behöva innehålla en övergripande analys av vad just den åtalades utevaro har inneburit för totalförsvaret, vilket förefaller vara ytterst svårt. Som exempel på vad som kan utgöra avsevärt men enligt 10 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt nämns i doktrinen det fall att någon som har en nyckelroll i en krigsviktig industri avviker och därmed förorsakar ett långt produktionsstopp. Detta visar tydligt på hur konkret den enskildes vägran att tjänstgöra måste vara för att en sådan typ av rekvisit ska vara uppfyllt. Det höga kravet på konkretion torde i första hand motiveras av att den enskilde ska ha en rimlig möjlighet att kunna förutse om hans eller hennes handlande är straffbart eller inte, vilket är en del av det krav på rättssäkerhet som måste ställas. Kommittén har mot nu redovisad bakgrund funnit att införande av ytterligare förutsättningar – i form av tillägg av rekvisit i straffstadgandet – inte är en möjlig metod för att åstadkomma en eventuell inskränkning av vad som ska vara straffbart. En näraliggande lösning är låta regeringen avgöra, från tid till annan med hänsyn till omvärldsläget, om vägran att fullgöra grundutbildning ska vara straffbart eller inte. En allmän möjlighet för regeringen att införa straffbestämmelser finns i 21 kap. , som handlar om brott av krigsmän. Kapitlet gäller om riket kommer i krig utan särskilt regeringsbeslut och efter särskilt regeringsbeslut vid krigsfara och i vissa närliggande situationer som har förorsakats av krig. Regeringens möjlighet att föreskriva att bestämmelserna ska tillämpas är emellertid avhängiga bestäm- melsen i 13 kap. 6 § RF som innebär att regeringen vid krig och krigsfara eller vid vissa andra utomordentliga situationer kan meddela föreskrifter som annars exklusivt är förbehållet . En lösning som innebär att regeringen när krig och krigsfara inte råder bestämmer om vägran att fullgöra grundutbildning ska vara brottsligt eller inte är således grundlagsstridig och inte möjlig. Enligt regeringsformen har regeringen också en möjlighet att förordna om abolition, det vill säga att en brottslig gärning inte ska utredas eller lagföras. Detta är emellertid en utomordentligt ovanlig åtgärd som kräver att synnerliga skäl föreligger. Att regeringen skulle kunna besluta om allmän abolition vad gäller brott mot totalförsvarsplikten framstår inte som realistiskt. Slutligen har kommittén undersökt olika alternativ där åklagare, regeringen eller myndigheter tar beslut om den som vägrar, i en situation där detta alltjämt är brottsligt, ska lagföras eller inte. Enligt gällande rätt är en åklagare, om inget annat är stadgat, skyldig att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Brott mot totalförsvarsplikten hör under allmänt åtal. Under vissa i lag angivna omständigheter kan en åklagare besluta om åtalsunderlåtelse. Andra brott kräver särskild åtalsprövning, exempelvis med förutsättningen att åtal är påkallat från allmän synpunkt. Beslut om att åtal ska väckas i dessa fall fattas alltid av en åklagare i det enskilda fallet. En möjlighet att utfärda någon form av allmän åtalsunderlåtelse för dem som inte vill fullgöra grundutbildning, finns inte enligt gällande rätt. Om en sådan allmän möjlighet skulle införas skulle problemet återstå med att formulera vilka kriterier som skulle styra åklagarens beslut. Det kan tilläggas att en allmän förutsättning för åtalsunderlåtelse enligt de bestämmelser som gäller är att något allmänt intresse inte åsidosätts genom ett beslut om åtalsunderlåtelse. Även med andra medel skulle det vara svårt att uppnå en eventuell målsättning att inte lagföra personer som vägrar att inställa sig till grundutbildning. Att inte regeringen eller någon myndighet i varje enskilt fall kan pröva om åtal ska få väckas i fall av vägran att fullgöra grundutbildning är närmast självklart. Det går inte att utesluta att frekvensen av vägrare under vissa perioder kan bli mycket hög. Denna lösning har kommittén därför avfärdat utan närmare jämförelser med de liknande bestämmelser rättsordningen innehåller. 7 En frivillig militär grundutbildning Kommitténs förslag innebär att bestämmelserna om tjänstgöringsplikt i lagen om totalförsvarsplikt inte ska tillämpas när inte försvarsberedskapen kräver det. Rekrytering och utbildning av sådan personal som tjänstgör enligt lagen om totalförsvarsplikt ska istället ske på frivillig grund. En rad områden inom ramen för kommitténs förslag i delbetänkandet kräver fördjupad analys, beskrivning av konsekvenser och förslag till lagstiftning. Kommittén har som målsättning att lägga fram ett slutligt detaljerat förslag innefattande konsekvenser som efter nödvändig beredning kan möjliggöra igångsättandet av en soldatförsörjningsreform . Enligt direktiven ska kommittén lämna förslag på vilka villkor som bör gälla för personal som tjänstgör på frivillig grund. Detta bör bland annat innefatta förslag om ersättningar och andra förmåner, disciplinansvar och möjligheter att avbryta tjänstgöringen. Kommittén kommer här att presentera de huvudsakliga principerna för hur en framtida frivillig grundutbildning bör se ut. Statsmakterna och de bemanningsansvariga myndigheterna har gjort bedömningen att någon utbildning av civilpliktiga med längre grundutbildning än inte behövs. Utbildning av personal inom myndigheter, kommuner och privat sektor anses vara tillräcklig. Förslaget i delbetänkandet kommer därför endast att beröra den utbildning av militär personal som sker inom ramen för värnplikten. Hur och i vilken utsträckning soldater anställs eller kontrakteras efter genomförd frivillig grundutbildning omfattas inte av kommitténs förslag. Däremot kommer dessa faktorer påverka och vara dimensionerande för hur grundutbildningen utformas. Kommittén avser i sitt huvudbetänkande att återkomma till flera av de frågor som berörs nedan. En frivillig militär grundutbildning 7.1Förslag på utformning av en frivillig grundutbildning Utformningen av en frivillig grundutbildning måste ta sin grund i Försvarsmaktens behov av soldater utifrån samtliga försvars- politiska mål. Inriktningen av Försvarsmaktens verksamhet kan komma att ändras över tiden, liksom ambitionsnivån inom olika områden. Detta kan leda till att grundutbildningsvolymer måste ökas eller minskas. Behovet av kompetens hos soldater och sjömän kan mot denna bakgrund också ändras. Grundutbildningssystemet måste vara anpassat för att kunna möta sådana förändringar. Systemet måste också vara Försvarsmakten till stöd vid ett förändrat säkerhetspolitisk läge. Av den analys av dagens system som har redovisats för tidigare, kan vidare konstateras att ett system med en frivillig grundutbildning bör ha så korta ledtider som möjligt och kunna ta vara på den frivilliges motivation och inställning. Kommittén vill som en ytterligare faktor framhålla den speciella karaktär som Försvarsmaktens verksamhet innebär, vilken bland annat innefattar väpnad strid. Att fungera i en grupp och att exempelvis hantera vapen under påfrestande förhållanden kräver speciella egenskaper. Vem som har dessa egenskaper kan vara svårt att fastställa i förväg. Ofta kan detta avgöras först under själva grundutbildningen. Både för Försvarsmakten och för den enskilde är det viktigt att kunna stämma av om personen vill och bör fortsätta inom Försvarsmakten. Kommittén föreslår att en ny standardiserad, kvalitetssäkrad och försvarsmaktsgemensam frivillig grundutbildning införs i Försvarsmaktens regi. Denna utbildning bör vara den naturliga utgångspunkten för samtliga icke-civila befattningar inom Försvarsmakten, oavsett om det handlar om engagemang inom hemvärnet, om anställning eller kontraktering som soldat eller eller genom fortsatt utbildning till yrkes- eller reservofficer. På detta sätt kan den komma att ersätta de grundläggande En frivillig militär grundutbildning utbildningar som erbjuds för dem som är intresserade av arbete inom Försvarsmakten, men som inte har fullgjort värnplikt. Grundutbildningen bör kunna genomföras i flera omgångar och med de volymer som krävs. Det samlade behovet bör avgöra hur många utbildningsplatser som ska erbjudas. Dessutom bör utbildningen kunna erbjudas vid flera utbildningsplattformar inom Försvarsmakten. En kvalitetssäkring ska genomföras för att garantera att uppsatta utbildningsmål uppnås oavsett var den frivilliga grundutbildningen genomförs. Utbildningsplaneringen för soldater inom Försvarsmakten styrs bland annat av Försvarsmaktsgemensamma krav på förmåga hos soldater och sjömän (FSS). I FSS anges krav på minsta gemensamma förmåga som soldater och sjömän ska uppnå efter genomförd grundutbildning i dagens system, det vill säga efter de två första pliktterminerna. Försvarsmakten anger att målen i FSS beräknas ta att uppnå, något som motsvarar tio normala arbetsveckor. Detta är grundläggande mål som ska gälla för alla soldater och sjömän, oavsett befattning. Enligt FSS ska soldaten/sjömannen lära sig vissa förmågor. Soldaten ska förvärva stridskunskaper bland annat syftandes till att kunna försvara sig själv och tillsammans med andra kunna bevaka och/eller försvara terräng och objekt. Vidare ska soldaten kunna lösa uppgift som skyddsvakt och kunna genomföra första hjälpen och viss annan sjukvårdsverksamhet. Hon eller han ska också kunna agera på ett regelriktigt sätt utifrån de krav som ställs genom folkrättsliga bestämmelser, svensk lag och genom Försvarsmaktens bestämmelser, samt översiktligt kunna redogöra för mål och syfte med svensk säkerhetspolitik och Försvarsmaktens uppdrag och värdegrunder. Den av kommittén föreslagna frivilliga utbildningen motsvarar de moment som ingår i FSS, vilka till stor del genomförs under den första delen av grundutbildningen. Längden på den frivilliga grundutbildningen kommer därmed att vara cirka . Efter detta kan den enskilde välja om och på vilket sätt han eller hon vill fortsätta inom Försvarsmakten. Syftet med den frivilliga grundutbildningen bör vara att ge den enskilde sådana grundläggande soldatkunskaper att han eller hon blir kvalificerad att sedan söka olika utbildningar och befattningar inom Försvarsmakten. Om personen vill fortsätta som soldat eller skriver han eller hon avtal med Försvarsmakten och befattnings- och förbandsutbildningen sker sedan inom det En frivillig militär grundutbildning förband som personen ska tjänstgöra vid. Systemet ger därmed Försvarsmakten stor handlingsfrihet i hur man efter grundutbildningen väljer att utforma anställningsformer och fortsatt utbildning. Den frivilliga grundutbildningen bör även vara tillräcklig för att kunna fortsätta inom Försvarsmakten på andra sätt, exempelvis genom att teckna avtal med hemvärnet eller att söka till yrkes- eller reservofficersutbildningen. Målen i FSS beräknas ta att uppnå. Hemvärnet har under sin försöksverksamhet med grundutbildning i egen regi förmått erbjuda upp till 650 timmars utbildning under en tre månaders period. Det kan därför finnas utrymme för att vid behov erbjuda utbildningsinslag utöver de som ingår i FSS. Skälen till att kommittén föreslår en frivillig grundutbildning med denna utformning är flera. Systemet ger den enskilde och Försvarsmakten möjligheter att på bästa sätt bestämma vilken tjänst personen passar för. Personen tas inte ut till en befattning eller till ett förband långt i förväg. Den fortsatta tjänstgöringen och utbildningen efter den frivilliga grundutbildningen bestäms istället utifrån Försvarsmaktens behov vid tillfället och utifrån den enskildes önskemål och kvalifikationer. Under en frivillig grundutbildning kan en persons styrkor, svagheter och lämplighet för olika sorters tjänst bedömas på ett betydligt bättre sätt än vad som sker under två dagars mönstring. Den enskilde får under en sådan utbildning också en betydligt bättre möjlighet att sätta sig in i Försvarsmaktens verksamhet och vilka olika karriärvägar som erbjuds än vad som är fallet vid dagens mönstring. Ingenting hindrar naturligtvis att den enskilde redan före den frivilliga grundutbildningen ger uttryck för önskemål angående vilken tjänst hon eller han vill ha. En frivillig grundutbildning skulle enligt kommittén också kunna vara ett kostnadseffektivt alternativ. som den ger Försvarsmakten och den enskilde tid och möjlighet att avgöra hur en fortsatt tjänstgöring bör se ut, minimerar den kostnaderna i de fall då personen inte fortsätter inom Försvarsmakten. De första tre månadernas utbildning tillhör inte de mest kostsamma delarna. har de soldater som efter fullgjord värnplikt inte fortsätter inom Försvarsmakten genomgått elva månaders grundutbildning. Detta innefattar en befattningsut- bildning som för vissa tjänster är kostnadskrävande. Om beslutet att fortsätta inom Försvarsmakten tas i ett senare skede än efter den frivilliga grundutbildningen skapas onödiga kostnader som inte En frivillig militär grundutbildning medför någon nytta för Försvarsmakten. Befattningsutbildning och förbandsutbildning bör därför ske inom ramen för det avtal som den enskilde tecknar efter genomförd frivillig grundutbildning. De senare delarna av utbildningen fullgörs då endast av de soldater som vill och har ansetts lämpliga för fortsatt tjänstgöring inom Försvarsmakten och inom ramen för de utbildningsplatser som finns. Nödvändiga kontroller och urval måste föregå den frivilliga grundutbildningen. Vid ett fortsatt engagemang inom Försvars- makten kan sedan ett mer riktat undersöknings- och urvalsarbete göras, beroende på vilken tjänst det är frågan om. Den frivilliga grundutbildningen bör vara öppen för så många som möjligt med svenskt medborgarskap. Minimiålder för att få påbörja utbildningen måste vara , men deltagande i utbildningen ska inte i övrigt utan särskilda skäl begränsas av ålderskrav. En självklar målsättning för den föreslagna modellen med frivillig grundutbildning bör vara att största möjliga antal av de grundut- bildade går vidare till ett fortsatt engagemang inom Försvars- makten. Förslaget kommer, enligt kommitténs mening, leda till att det är relativt lätt för den enskilde att engagera sig i Förvarsmakten. Han eller hon binder inte upp sig och utbildningen kan genomföras som exempelvis en högskoletermin. Mot detta kan invändas att Försvarsmakten inte gynnas av att locka till sig personer som inte är helt inställda på att fortsätta inom Försvarsmakten. Kommittén vill då framhålla följande. Erfarenheter från grundutbildningen tillhör de viktigaste faktorerna när värnpliktiga väljer om de ska fortsätta inom Försvarsmakten eller inte. En utmanande och professionell grundutbildning, genomförd av duktiga befäl under vilken Försvarsmakten kan visa vilka alternativa karriärvägar man har att erbjuda, är en av de bästa rekryteringsverktygen som Försvarsmakten besitter. Om många unga upplever den frivilliga grundutbildningen som ett intressant alternativ har Försvars- makten mycket goda möjligheter att visa att man är en attraktiv arbetsgivare. Eftersom kommitténs förslag endast berör en period motsvarande cirka tre månaders utbildning vill kommittén förtydliga att soldaten därmed naturligtvis inte är att se som färdigutbildad. För soldater som fortsättningsvis exempelvis ska anställas inom Försvarsmakten krävs gedigen befattnings- och En frivillig militär grundutbildning förbandsutbildning innan de kan användas i skarp tjänst. Det är särskilt viktigt att soldater som ska delta i internationella insatser är ordentligt utbildade för uppgiften innan de skickas ut. 7.1.3Dimensioneringsaspekter avseende den nya utbildningsorganisationen Den föreslagna frivilliga grundutbildningsmodellen ska kunna försörja Försvarsmakten med tillräckligt antal personer av samtliga militära personalkategorier, inklusive de nationella skyddsstyrkorna och spegla befolkningssammansättningen. Utbildningsvolymerna måste kunna öka eller minska utifrån förändringar i Försvarsmaktens uppgifter och behov. I första hand påverkas utbildningsbehovet av Försvarsmaktens dimensionering utifrån de uppdrag den tilldelas av riksdag och regering. Antalet utbildningsplatser är avhängigt de bemanningsansvariga myndig- heternas behov utifrån de krav som ställs av statsmakterna. Nedanstående utgör ett resonemang som en följd av att kommittén saknar tillräckliga ingångsvärden. Försvarsberedningen har i sin rapport i användning (Ds 2008:48) anfört att förbanden i den framtida insatsorga- nisationen ska bestå av stående förband och kontraktsförband samt ett kvalificerat hemvärn i form av nationella skyddsstyrkor. De stående förbanden skapas för de mest krävande uppgifterna och ska i huvudsak bemannas med heltidsanställd personal. Dessa förband utgör en mindre del av organisationen. Kontrakts- förbanden ska stå i olika grader av beredskap och bemannas med kontraktsanställd personal med tjänstgöringsskyldighet nationellt och internationellt. Kontraktsanställd personal ska kunna ha en civil karriär vid sidan av engagemanget i Försvarsmakten. Insatsberedda nationella skyddsstyrkor ska utvecklas ur hemvärnet. De nationella skyddsstyrkorna ska säkerställa viss förmågebredd kopplad till de nationella uppgifterna. En frivillig militär grundutbildning Faktorer som påverkar omfattningen av den frivilliga grundutbildningen Enligt Försvarsberedningens rapport i användning bör Försvarsmakten genom insatsförbanden ha förmåga att hålla upp till 2 000 personer ur markstridskrafterna insatta internationellt och nationellt. Utöver detta ska Försvarsmakten även kunna genomföra evakuerings- eller förstärkningsinsatser med upp till 300 personer. Försvarsmakten bör enligt Försvarsbered- ningen också kunna upprätthålla en planerad snabbinsatsberedskap motsvarande ramnationsansvaret i EU:s snabbinsatskoncept. Rekryteringsbehovet till de stående förbanden och kontraktsförbanden är bland annat avhängigt av personalen tjänstgör, operationstempot samt hur många som avbryter sin tjänstgöring . Förhållandet mellan andelen heltids- och andelen kontraktsanställd personal kommer också att påverka rekryteringsbehovet. Det är svårt att bedöma hur dessa proportioner kommer att se ut. Hur många som behöver genomgå frivillig grundutbildning för att detta rekryteringsbehov ska kunna uppfyllas, är beroende av hur stor andel som fullföljer grundutbildningen, samt av hur många som efter den frivilliga grundutbildningen väljer att teckna avtal. Detta påverkas i sin tur bland annat av de internationella insatsernas karaktär, anställningsförhållanden samt kvalitén på grundutbild- ningen. Till behovet av soldater och sjömän kommer ett årligt behov av utbildade yrkes- och reservofficerare. Vid övergången till en ny förbandsstruktur måste förbanden kunna fyllas så snabbt som möjligt. Detta kan inledningsvis leda till vakanser i förbanden eftersom rekryteringsunderlaget bland dem som har genomgått värnpliktsutbildning kanske inte räcker till (se avsnitt 5.2.3). Ett större rekryteringsbehov kan därigenom uppstå , vilket även kan medföra att fler officerare behövs i utbildningsverksamheten. Försvarsmakten ska inom ramen för kraven på Förmåga II kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba och kunna öka förmågan till internationella insatser. Vid en sådan situation kan grundutbildningsbehovet öka. De nationella skyddsstyrkornas framtida personalbehov är även det svårt att uppskatta. Med utgångspunkt i att hemvärnet består av 30 000 personer som omsätts En frivillig militär grundutbildning skulle de nationella skyddsstyrkorna behöva ett årligt tillskott av 3 000 personer. Ett grundkrav för dessa är att de har genomgått frivillig militär grundutbildning. Om de nationella skyddsstyr- kornas numerär ska öka beroende på nya uppgifter måste utbildningsbehovet justeras uppåt. Under uppbyggnadsfasen ser kommittén ett möjligt behov av att ett större antal än de årliga avgångarna utbildas för att snabbt kunna uppnå den nya organisationsvolymen. Internationella erfarenheter visar att det är rimligt att anta att mellan av dem som genomför frivillig grundutbildning på något sätt fortsätter inom Försvarsmakten. Detta kan jämföras med målsättningen att av dem som fullgör värnpliktig grundutbildning ska fortsätta inom Försvarsmakten. har såvitt rapporterat av männen rekryterats bland dem som skrevs in till grundutbildning –2005. Vad gäller anställda och kontrakterade soldater måste man vidare ta med i beräkningen att 10 – av dem kan komma att bryta sina kontrakt . Givet dessa förutsättningar och mot bakgrund av de osäkerheter som finns vad gäller rekryteringsbehov till insatsorganisationen anser kommittén att systemet under normala förhållanden måste kunna klara av att genomföra frivillig grundutbildning av 7 000 – 9 000 personer . Detta för att Försvarsmaktens samtliga behov ska kunna täckas. För att möta kraven i Förmåga II kan behovet komma att öka till mellan 9 000 och 12 000 personer. Om den omprövning av det säkerhetspolitiska läget som pågår leder fram till ett större personalbehov kan den totala omfattningen komma att bli än större. Ansvaret för att göra den slutgiltiga bedömningen av antalet personer som måste genomgå frivillig grundutbildning kommer liksom att vila på de bemanningsansvariga myndigheterna. En frivillig militär grundutbildning 7.1.4Arbetsrättslig status under frivillig grundutbildning Vilken arbetsrättslig status den enskilde ska ha under den frivilliga grundutbildningen avser kommittén att återkomma till. Kommittén kan dels tänka sig att personen under grundutbildningen är anställd i Försvarsmakten. Detta kan exempelvis ske genom att personen provanställs eller visstidsanställs under utbildningen. Utbildningen regleras då bland annat genom arbetstidslagen, semesterlagen, medbestämmande- lagen och arbetsmiljölagen. Eventuella undantag från dessa regler får ske genom kollektivavtal eller genom lagstiftning. Ett annat alternativ är att formerna för utbildningen regleras i en förordning såsom är fallet med dagens officersutbildning.TPF1FPT Frågor om bland annat arbetstid, ledighet och disciplinfrågor regleras då särskilt i förordningen. En aspekt som kommittén i huvudbetänkandet avser att belysa särskilt är vilka möjligheter som bör finnas att avskilja någon från den frivilliga grundutbildningen respektive vilka möjligheter någon bör ha att avbryta denna. Eftersom utbildningen innefattar bruk av vapen och andra farliga moment samt syftar till att den enskilde ska kunna få fortsatt anställning inom Försvarsmakten, är det viktigt att olämpliga personer kan avskiljas från utbildningen. Detta måste dock ske inom ramen för ett system som tillvaratar individens rättssäkerhet. Kommittén avser återkomma avseende frågan om disciplin- ansvar under utbildningen och hur detta ska regleras. Oavsett vilket alternativ vad gäller arbetsrättslig status som kan komma att tillämpas, vill kommittén framhålla att den som genomför den föreslagna grundutbildningen gör detta av fri vilja. Om någon under utbildningen skulle ändra inställning till fortsatt tjänstgöring eller drabbas av tveksamhet mot att bruka vapen, finns det ingen anledning till att han eller hon ska tvingas att fortsätta. En sådan person är kanske inte heller lämplig i en sådan farlig och riskfylld verksamhet som Försvarsmakten bedriver. Enligt 9 kap. lagen om totalförsvarsplikt får ingen arbetstagare sägas upp eller avskedas på grund av att han eller hon fullgör totalförsvarsplikt.