sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Det får anses rimligt att rätten till bidrag avser även innan det finns elever i skolan. Samma sak gäller för övrigt också för alla övriga skolor eftersom det är en grupp elever som lämnar skolan men som inte ersätts av en ny årskull förrän . Det skulle inte vara acceptabelt om den fristående skolan skulle stå utan finansiering för den elevgruppen under en månad . Bidragsrättens om- fattning ska därför förtydligas för att undvika oklarhet i dessa av- seenden. Utredningens förslag anknyter till resonemanget i föregå- ende avsnitt om att bidrag för vårterminen ska utgå för årets sex första månader medan bidraget för höstterminen ska omfatta . När verksamheten har börjat och det finns uppgift om vilka elever som går i en fristående skola ska en avstäm- ning av bidragen ske senast i samband med utbetalningen . I avsnitt 6.6 finns en närmare beskrivning av hur kommunens hand- läggning är tänkt att ske. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven beslut om rätt till bidrag gäller från en viss tidpunkt men förutsätter att den fristående skolan har inlett sin verksamhet. För att beslut om bidragets storlek ska kunna fattas krävs att kommunen får kännedom om när en bidragsberättigad verksamhet faktiskt ska starta. finns det inga uppgifter om när detta sker. Enligt utredningens uppfattning bör det åligga en fristående skola som har fått rätt till bidrag att anmäla om verksamheten kommer att starta och när det i så fall är tänkt att ske. Innan verksamheten har kommit igång och elever har börjat kan det av naturliga skäl inte avgöras vilken kommun som ska betala bidrag. Det går därför inte heller att ha ett anmälningsförfarande hos kommunen. Istället ter det sig lämpligt att en fristående skola som har beviljats rätt till bidrag gör en anmälan till . Den ska avse om den bidragsberättigade verksamheten ska starta och när det ska ske. Det är viktigt att notera att en sådan anmälan inte ska bli föremål för någon ny prövning. Den ska däremot registreras och publiceras av så att berörda kommuner och andra kan ta del av uppgifterna om den planerade verksamheten. Beslut om rätt till bidrag för enskilda förskolor, fritidshem samt förskoleklasser som inte anordnas av en fristående skola fattas inte av utan av den kommun där verksamheten ska bedrivas. En skyldighet för sådan enskild verksamhet att göra anmälan om och när verksamheten ska starta kan därför inte kopplas till en besluts- process vid en central myndighet. Varje kommun får då istället över- väga på vilket sätt beslut om tillstånd m.m. som kommunen har fattat ska följas upp. Utredningen förutsätter att detta kan ske inom ramen för en fortlöpande kontakt mellan kommunen och huvudmannen för den enskilda förskoleverksamheten eller för- skoleklassen. Utredningen ska under det kommande arbetet ta ställning till ansöknings- och tillståndsförfarandet. I samband med det blir också tidpunkten för beslut om bl.a. rätt till bidrag aktuell. Frågan om när en fristående skola ska göra en anmälan av det slag som föreslås hänger samman med dessa återstående frågor och kommer därför att behandlas under det kommande Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Generellt sett kan det dock sägas att en anmälan bör göras innan verksamheten startar för att ge berörda kommuner tillräcklig tid för att fatta beslut om bidragets storlek. Ändrade krav på kommunernas redovisning. Utredningens förslag om nya och tydligare regler för bidragen till fristående skolor ställer ökade krav på kommunernas redovisning och underlaget för budgeten av skolverksamheten. Utredningens överväganden i den delen finns i avsnitt 6.9. 6.5Särskilt om individuella program och gymnasiesärskolan Utredningens förslag: Även bidrag för elever som går på gym- nasieskolans individuella program ska bestämmas på samma grunder som kommunen tillämpar vid resursfördelningen till de individuella program som kommunen själv anordnar. Om kom- munen inte har någon egen verksamhet med individuella pro- gram ska bidraget bestämmas enligt den s.k. riksprislistan, som i fortsättningen även ska innehålla ett bidragsbelopp för indivi- duella program. Som framgått tidigare skiljer sig bidrag för gymnasieskolans indivi- duella program från bidrag för övrig gymnasieutbildning. När fri- stående skolor fr.o.m. gavs möjlighet att bedriva individuella program utformades reglerna på ett något annorlunda sätt jämfört med vad som gäller för de nationella och specialut- formade programmen. I de senare fallen fastställer om den fristående skolan har rätt till bidrag. Någon motsvarande pröv- ning görs inte av individuella program utan i 9 kap. 8 § andra st. skollagen anges bara att en fristående skola som avses i paragrafen – alltså en skola som har förklarats ha rätt till bidrag för nationella eller specialutformade program – också får anordna individuella program. Eftersom det inte görs någon prövning av en fristående skola som avser att anordna individuella program saknas det också ett beslut från om rätt till bidrag för sådan utbildning. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Reglerna infördes efter motioner och förslag från Utbildnings- utskottet, som i sin tur hade remitterat förslaget till lagrådet för synpunkter på den lagtekniska utformningen. Utskottet skrev att det inte var möjligt att använda samma ersättningsnivåer som gäller för nationella och specialutformade program utan att det krävdes en särskild lösning för individuella program. Som skäl för det an- fördes att de elever som har individuella program är en heterogen grupp med skiftande förutsättningar och behov. Insatserna måste därför vara flexibla och individuellt utformade. Både insatserna i sig och ersättningen för dessa borde därför grunda sig på en överens- kommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun.TPF8FPT Några närmare anvisningar för grunderna för en sådan överens- kommelse ges inte, mer än att det sägs att bidraget ska bestämmas med hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov. Det gjordes också en jämförelse med hur ersättningen bestäms mellan kommuner för ungdomar som går på ett individuellt program utan- för hemkommunen. Utskottet menade att det krävs en liknande överenskommelse med fristående skolor. Någon föreskrift om hur bidrag för elever med individuella pro- gram ska bestämmas finns inte utan bidragets storlek bygger på att en överenskommelse träffas mellan kommunen och den fristående skolan. Om det inte träffas något avtal har den fristående skolan ingen skyldighet att ta emot en elev på ett individuellt program. Å andra sidan blir följden också att om en fristående skola väljer att ta emot en elev trots att något avtal om bidraget inte har träffats med elevens hemkommun saknas det reglering av om bidrag alls ska utgå och hur det i så fall ska bestämmas. Lagrådet riktade kritik mot detta. Som svar anförde utskottet att om den fristående skolan ändå tar emot en elev är skolan skyldig att se till att eleven får det stöd som är nödvändigt för elevens individuella program. Dessutom på- pekades det att hemkommunen alltid är skyldig att sörja för att eleven kan fullgöra sina studier i den kommunala skolan. Utskottet förutsatte dock att elevens önskemål samt behov och möjligheter till den för eleven bästa utbildningen sattes i centrum så att en överens- kommelse om bidraget kunde träffas. 8TP PT 2005/06:UbU13 s. 31 ff. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Det har tidigare framhållits att huvuduppgiften för utredningen är att skapa lika villkor för kommunala och fristående skolor. I av- snitt 6.2 har utredningen bedömt att det bäst sker genom tillämp- ning av den s.k. likabehandlingsprincipen och att det är viktigt att den får så stort tillämpningsområde som möjligt. Ifråga om de fri- stående skolornas möjlighet att få bidrag för elever som går på gymnasieskolans individuella program gäller att bidraget be- stäms genom överenskommelse mellan kommunen och den fristå- ende skolan. Eftersom det, tillsammans med förskolan och för- skoleklassen (i vissa fall), avviker från likabehandlingsprincipen finns det anledning att närmare överväga om den nuvarande ord- ningen uppfyller kravet på lika villkor för kommunala och fristå- ende skolor. Tanken att bidragen för individuella program ska bestämmas efter överenskommelse mellan den fristående skolan och elevens hemkommun grundar sig främst på det för den verksamhetsformen särskilt starka behovet av att kunna beakta individuella faktorer. Skälet till det är att elevernas behov och förutsättningar typiskt sett är mer skiftande inom en grupp elever med individuella program än i den genomsnittliga elevgruppen inom t.ex. ett nationellt program. De nuvarande reglerna har inte ansetts kunna beakta sådana om- ständigheter i tillräckligt hög grad. De förslag till nya bidragsregler som utredningen nu lämnar erbjuder emellertid en betydligt större möjlighet än tidigare att ta hänsyn till elevers skilda förutsättningar. Utredningen menar därför att den generella bidragsmodell som föreslås ger möjlighet till sådan flexibilitet och individuella hänsyn att den kan tillämpas också för bidrag för elever med individuella program. Till det kommer att jämförelsen mellan individuella program nu- mera underlättas av att sådana program ska erbjudas i form av hel- tidsstudier. Genom att i princip alla utbildningar får samma omfatt- ning blir de lättare att jämföra. Å andra sidan går det inte att bortse från att det också finns ett antal svårigheter. Frånsett kravet på att studierna ska bedrivas på heltid saknas det kursplan, programmål eller andra föreskrifter om vad ett individuellt program ska inne- hålla. Det finns inte heller någon reglering av ett individuellt program kan pågå. Eftersom det inte finns något grund- läggande beslut från om rätten till bidrag för elever med individuella program saknas den typen av bedömning av utbildnings- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven innehållet som görs beträffande gymnasieskolans övriga program. Underlaget för ett beslut om bidrag blir då sämre. Trots dessa svårigheter och trots de skäl som tidigare anförts mot att tillämpa samma principer för bidrag som för andra skol- former är det utredningens uppfattning att den nuvarande formen för att bestämma bidrag inte motsvarar de krav som kan ställas på förutsägbarhet och öppenhet. Utredningen anser inte heller att de individuella programmens särprägel utgör ett tillräckligt skäl för att välja en särskild ordning för hur bidragen för sådana utbildningar ska bestämmas. Istället talar kravet på att lika villkor ska gälla också ifråga om bidrag för individuella program för att den föreslagna bidragsmodellen kan och ska tillämpas även inom detta område. En annan faktor som talar i samma riktning är att den nuvarande reg- leringen inte ger några garantier för att en fristående skola alls får något bidrag för en elev som tas emot trots att någon överenskom- melse inte har kunnat träffas. Det stämmer dåligt överens med kravet på att lika villkor ska gälla. En svårighet vid bestämmande av bidrag för individuella pro- gram är, som nämnts, att utbildningsinnehållet inte är likadant i alla individuella program. Det förekommer dock många individuella program med likartat innehåll och även i andra fall där det skiftar torde det vara möjligt att finna underlag för jämförelser. Inte minst vid åtskilliga av de individuella program som har anordnats av fristående skolor har det varit fråga om en elev med bristande behörighet i ett ämne. Frånsett särskild undervisning i det ämnet är det inte ovanligt att en sådan elev följer ett nationellt program i övrigt. I de fallen bör det inte vara så svårt att finna en utbildning som är jämförbar när bidraget ska bestämmas. Det är bl.a. därför utredningens bedömning att de gemensamma inslagen i individuella program är tillräckliga för att möjliggöra jämförelser i kostnads- hänseende med motsvarande utbildningar i kommunala skolor. Å andra sidan finns de individuella program som helt är utformade efter en enskild elevs särskilda förutsättningar. I de fallen blir kom- munens ansvar att beakta individuella faktorer när bidraget bestäms som störst. Sammantaget betyder detta att utredningen anser att för att kunna uppfylla kravet på lika villkor ska även bidrag för individu- ella program bestämmas med utgångspunkt i kommunens fördel- ning av resurser till elever med individuella program inom den egna kommunala skolan. Bidraget ska innefatta ersättning för de kost- nadsslag som gäller för gymnasieskolan i övrigt. Det är dock viktigt Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven att beakta de individuella programmens särskilda karaktär så att bidraget bestäms med hänsyn till att ett individuellt program kan avse allt från en utbildning med stora likheter med den som ges inom ramen för ett nationellt program till utbildningar som till stor del är förlagda till en arbetsplats och är av lärlingskaraktär, är av- sedd för elever med liten skolerfarenhet eller på annat sätt präglas av en särskild lösning för en enskild elev. Det är kommunens uppgift att beakta de individuella programmens skilda utformning när ett beslut om bidrag fattas. För att kunna göra det krävs att kommunen får information om det individuella programmet från den fristående skolan. På så sätt kan kommunen också bedöma om programmets utformning är rimlig i jämförelse med de motsvar- ande individuella program som kommunen erbjuder. Det finns anledning att tro att det i flertalet kommuner kommer att finnas en motsvarande verksamhet att jämföra med. Om det i någon kommun är så att kommunen inte själv erbjuder utbildning – i egen regi eller i samverkan med andra kommuner – för elever med individuella program, krävs det att bidraget till en fristående skola bestäms på annat sätt. För de nationella och special- utformade programmen sker det med tillämpning av den s.k. riks- prislistan. Utredningen menar att det är den lösning som ligger närmast till hands även för elever med individuella program. Riksprislistan är avsedd att täcka de vanligt förekommande kostnaderna för ett visst program. Därutöver ska extra bidrag lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Det ger m.a.o. utrymme för att ta hänsyn till enskilda elevers behov av stöd. Det kommer då också att gälla för elever med individuella program. Gränsdragningen mellan vilka kostnader som ska rymmas inom ramen för bidraget för undervisning och vad som avses med särskilt stödbehov ska vara densamma för individuella program som för andra program i gymnasieskolan eller i skolan i övrigt. Detta behandlas i avsnitt 6.7. Bidraget för en elev med ett sådant individuellt program där riksprislistan ska tillämpas kommer alltså dels att bestå av rikspris- listans schablonbelopp, dels av ett eventuellt tillägg om eleven be- döms ha ett omfattande behov av särskilt stöd. För att riksprislistan ska kunna användas krävs naturligtvis att kommunerna lämnar uppgifter även om kostnaderna för individu- ella program. Kommunen bör därför åläggas att lämna sådana statistiska uppgifter. Den frågan har behandlats i avsnitt 6.2.4. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Avslutningsvis bör det tilläggas att förslagen i den här delen grundar sig på de nuvarande reglerna om individuella program. har i uppdrag att lämna förslag om en ny utformning av gymnasieskolan. De förslagen kan få betydelse för bl.a. reglerna om bidrag för elever med individuella program. Utredningens förslag: Även bidrag för en elev i en fristående gymnasiesärskola ska bestämmas enligt samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna gymnasiesärskolan. För elever från kommuner som inte er- bjuder gymnasiesärskola ska bidraget bestämmas enligt den s.k. riksprislistan, som i fortsättningen också ska innehålla ett bidragsbelopp för gymnasiesärskolan. För ungdomar som är skolpliktiga, men som på grund av utvecklingsstörning inte kan gå i gymnasieskolan finns gym- nasiesärskolan. Reglerna om den finns i 6 kap. skollagen. Det är styrelsen för särskolan i elevens hemkommun som avgör om eleven inte kan gå i gymnasieskolan utan istället ska beredas plats i gym- nasiesärskolan. Styrelsen avgör då också om eleven ska gå på ett nationellt, specialutformat eller individuellt program. Utbildningen i gymnasiesärskolan ska erbjudas och en elev som har påbörjat en sådan utbildning senast det första kalenderhalvåret det år eleven fyller har rätt att slutföra utbildningen. Den kan genomföras såväl i den egna kommunen som, till följd av ett sam- verkansavtal, i en annan kommun eller i ett landstings regi. Gymnasiesärskola kan anordnas av en fristående skola om de krav som ställs på skolan i 9 kap. 8 b § skollagen är uppfyllda. För elever i fristående gymnasiesärskolor gäller att bidraget ska bestämmas efter överenskommelse mellan skolan och elevens hem- kommun. Till skillnad från de individuella programmen finns dock ett alternativ om parterna inte kommer överens. Då ska nämligen regeringen fastställa bidraget. Detta framgår av 9 kap. 8 c § skol- lagen. När den bestämmelsen infördes utgick regeringen från att kommunen och den fristående skolan skulle kunna komma Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven överens om bidragets storlek. Om det inte kunde ske fick regeringen istället fastställa ersättningen.TPF9FPT I samband med vissa andra ändringar av reglerna om rätten till bidrag för fristående gymnasiesärskolor som gjordes flyttades bestämmelsen om ersättning till en annan paragraf. Någon ändring av dess innehåll gjordes inte och i propositionen angavs bara att regeringen inte hade behövt fastställa något bidragsbelopp och att någon förändring av bidragsregeln därför inte föreslogs.TPF10FPT Praxis visar att det inte alltid går att träffa en överenskommelse. Regeringen har då fått den domstolsliknande uppgiften att avgöra tvisten mellan kommunen och den fristående skolan om bidragets storlek. I sin rapport tog upp frågan om det är möjligt att anpassa bidragsreglerna för gymnasiesärskolan till de som gäller för övriga skolformer. avfärdade tanken på en anpassning ifråga om individuella program i gym- nasiesärskolan med motiveringen att de individuella behov av under- visning som elever med sådana program har är så stora att det inte ens var meningsfullt att överväga en förändring av bidragsreglerna. När det däremot gällde elever med nationella eller specialutformade program ansåg att det inte gick att tillämpa samma reg- ler för gymnasiesärskolan som för övriga skolformer men att det är möjligt att skapa ett bidragssystem som i hög grad liknar det som gäller för gymnasieskolan. Som utredningen uppfattar det grundade sig bedömning på förekomsten av underlag för en kom- mun att göra jämförelser med kostnaderna för motsvarande egna verksamheter. För de fall då kommunen inte hade något eget underlag att kunna jämföra med menade att underlaget för att räkna fram en riksprislista med stöd av budgeterade kostnader är allt för litet. Däremot skulle en riksprislista kunna tas fram med hjälp av uppgifter om utfallet och en indexuppräkning göras för att undvika eftersläpning. 9TP PT Prop. 1993/94:242 s. 12 f. och 1993/94:UbU20 s. 2. 10TP PT Prop. 1995/96:200 s. 62. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Liksom ifråga om övriga skolformer finns det starka skäl som talar för att principen om lika villkor bör tillämpas också när det gäller bidrag till fristående gymnasiesärskolor. Den här skolformen skiljer sig emellertid i vissa avseende från de övriga och det återspeglar sig bl.a. i den nuvarande bestämmelsen om att bidraget ska bestämmas efter överenskommelse mellan kommunen och den fristående skolan. En första skillnad är att antalet elever i gymnasiesärskolan är ganska litet. /07 gick totalt 8 233 elever en sådan utbild- ning. Av dessa fanns 413 elever i någon av de 22 fristående gymnasie- särskolorna i de 18 kommuner som har sådana skolor. Det utgör av eleverna i gymnasiesärskolan. Av de övriga eleverna fanns i verksamhet och i gym- nasiesärskolor som drivs av landsting; i första hand naturbruks- gymnasier. Som framgick inledningsvis skiljer sig mottagandet i gymnasie- särskolan från gymnasieskolan på det viset att det är styrelsen för särskolan som avgör om en elev kan gå i gymnasieskolan eller om han eller hon ska placeras i gymnasiesärskolan. Styrelsen avgör också om en elev som tas emot i gymnasiesärskolan ska gå på ett nationellt, specialutformat eller individuellt program. Valfriheten för eleverna är därmed begränsad i jämförelse med gymnasieskolan och andra skolformer. En fråga att ta ställning till för att avgöra om likabehandlings- principen kan tillämpas även för bidrag till fristående gymnasie- särskolor är om det generellt sett finns ett tillräckligt underlag för att utifrån kostnaderna för elever i kommunala gymnasiesärskolor bestämma bidrag till de fristående gymnasiesärskolorna. Av de 413 elever som /07 gick i en fristående gymnasiesär- skola hade 234 individuella program. Av dem gick 156 elever i yrkes- träning medan 78 elever gick i verksamhetsträning. Följaktligen var det 179 elever som gick nationella eller specialutformade program. Motsvarande siffror för de skolor som drevs av kommun eller landsting var att 3 210 elever gick nationella program, 1 986 elever specialutformade program och 3 037 elever hade individuella pro- gram. Av de senare var det med yrkesträning och 38 pro- cent med verksamhetsträning. Totalt sett fanns det /07 gymnasiesärskolor i 169 kommuner och 9 landsting. Oavsett om elevantalet är lågt i fristående gymnasiesärskolor så visar statistiken, enligt utredningens uppfattning, att den kommu- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven nala gymnasiesärskolan har en sådan omfattning och spridning att det får antas att det finns underlag för de flesta kommuner att göra jämförelser med kostnaderna för den egna verksamheten när bi- draget ska bestämmas. ansåg i sin rapport att det endast var möjligt att göra sådana jämförelser beträffande nationella och specialutformade pro- gram. De individuella programmen ansågs allt för speciella ifråga om starkt skiftande behov av undervisning, läromedel och särskilt stöd för att de skulle kunna användas för jämförelser. Utredningen gör i den delen en annan bedömning. Precis som sades beträffande förutsättningarna för att bestämma bidrag för individuella program i fristående gymnasieskolor, så bedömer utredningen att det ofta finns en kärna av gemensamt utbildningsinnehåll även i de program som starkt präglas av en individuell utformning. Det underlättar jämförelser av kostnader. Det tillsammans med de redovisade upp- gifterna om antalet elever med individuella program gör att utred- ningen anser att det finns ett tillräckligt underlag för att kunna tillämpa likabehandlingsprincipen även för individuella program. En annan skillnad som bör beaktas är att kostnaderna för en utbildningsplats inom gymnasiesärskolan i högre grad än i t.ex. gymnasieskolan varierar beroende på den enskilda elevens individu- ella behov. Även det försvårar en jämförelse. Med de nya bidrags- reglerna tillhandahålls emellertid en bättre möjlighet att väga in individuella faktorer när bidrag bestäms. Det är också ett av huvud- skälen till att utredningen i det förra avsnittet ansåg att de nya reg- lerna är tillräckligt flexibla för att likabehandlingsprincipen ska kunna tillämpas för gymnasieskolans individuella program. Utredningen hänvisar till de skäl som redovisades i den delen. Med tanke på att individuella behov kan antas vara än mer påtagliga för elever i gym- nasiesärskolan än för de som har individuellt program i gymnasie- skolan finns det anledning att anta att de får ännu större vikt vid bestämmandet av bidragets storlek. Sammantaget leder det som sagts till att utredningen bedömer att det för elever i gymnasiesärskolan är möjligt att använda samma systematik som gymnasieskolan.