sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — Bedömning: Muntliga förhandlingar i utlänningsmål ska som huvudregel vara offentliga, men det finns ett betydande utrymme för förordnande om stängda dörrar. Domstolen kan inte med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen förordna om stängda dörrar om den som sekretessen ska skydda motsätter sig det och det i målet inte är fråga om sekretess till skydd för någon annan enskild. Utredningen har visat att domstolarna ofta förordnar om stängda dörrar i asylmål. För stängda dörrar krävs i allmän förvaltnings- domstol endast att det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgifter för vilka sekretess gäller (16 § förvalt- ningsprocesslagen och 5 kap. 1 § ). I asylmål torde det ofta kunna antas att sådana känsliga uppgifter kommer att förebringas att det finns skäl att stänga dörrarna. att påpekas att utgångspunkten är att även förhandlingar i asylmål ska vara offentliga och att domstolen därför i varje enskilt mål måste göra en avvägning mellan offentlighetsintresset och partens intresse av att skyddas från insyn. I den vid allmän förvaltningsdomstol som har utgivits av Lunds Domarakademi påpekas att man vid denna avvägning bör beakta att processen i allmän förvaltningsdomstol i huvudsak är skriftlig och att det muntliga förfarandet endast är ett komplement till den skriftliga handläggningen (m.fl., Sekretess m.m. i allmän förvaltningsdomstol: en handbok, , 2007, s. 41 ff.). Författarna till handboken menar att det därför kan ifrågasättas om uppgifter som annars är sekretessbelagda ska göras offentliga bara för att enskilda muntligen vill framställa sin sak inför rätten samt att detta talar för en viss generositet vid bedömningen av om det finns skäl för stängda dörrar. Jag delar författarnas uppfattning i den här delen och menar att det bör finnas ett betydande utrymme för stängda dörrar i asylmål där för den enskilde mycket känsliga uppgifter kan komma att förebringas. Offentlighetsintresset måste dock alltid beaktas och en bedömning göras mot bakgrund av de relevanta omständigheterna i det enskilda målet. För att det i efterhand ska vara möjligt att kontrollera domstolens skäl för att förordna om stängda dörrar är det angeläget att domstolarna i förhandlingsprotokollen antecknar inte bara beslutet om stängda dörrar, utan även skälen för beslutet. En förhandling bör inte heller hållas inom stängda dörrar i större omfattning än vad som verkligen behövs. I de delar det inte kan antas att känsliga uppgifter kommer att röjas bör förhandlingen självfallet vara offentligt. En fråga som har tagits upp av domare vid migrations- domstolarna är om det är möjligt att med hänvisning till bestäm- melsen i 7 kap. 14 § sekretesslagen hålla förhandling inom stängda dörrar trots att parten själv motsätter sig det. Det har sagts att man kan tänka sig att en klagande i ett asylmål har ett intresse av att förhandlingen hålls inför öppna dörrar så att han eller hon på det sättet ska kunna åstadkomma skyddsskäl genom att vissa uppgifter blir offentliga. Om domstolen i ett sådant fall inte kan förordna om stängda dörrar skulle det innebära att man får acceptera att klaganden kan bli flykting sûr place. Regeringsrätten har i ett säkerhetsärende (RÅ 2007 not 168) tagit upp frågan om i vilken utsträckning sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen kan åberopas i förhållande till en part som sekretessen är avsedd att skydda. Under handläggningen i Migrationsöverdomstolen överlämnade domstolen bl.a. två yttranden från till klaganden med förbud för denna att utnyttja uppgifterna annat än på visst angivet sätt. Migrationsöverdomstolen ansåg att yttrandena innehöll uppgifter som omfattades av sekretess enligt såväl 5 kap. 1 § sekretesslagen som 7 kap. 14 § samma lag. Domstolen förordnade även om sekretess för klagandens identitet. I Regeringsrätten yrkade klaganden bl.a. att beslutet om förbehåll beträffande Migrations- verkets yttranden skulle undanröjas samt att sekretessen för hans identitet skulle hävas. Regeringsrätten ansåg att båda yttranden inte innehöll några uppgifter som omfattades av sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen samt att sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen till skydd för klaganden inte kunde anföras som grund för att uppställa förbehåll som inskränkte hans rätt att lämna sådana uppgifter vidare eller utnyttja dem i annat sammanhang. Regeringsrätten konstaterade att det inte var fråga om sekretess till skydd för annan enskild och att förbehållet därför skulle undanröjas. Slutligen ansåg Regeringsrätten att det saknades skäl att förordna om sekretess för partens identitet eftersom parten själv hade inställningen att sådan sekretess var obehövlig. (Se om dessa frågor även RÅ 2007 not 45 och 132). Av Regeringsrättens avgöranden drar jag slutsatsen att det inte är möjligt att med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen hålla muntlig förhandling inom stängda dörrar om parten inte anser att han eller hon har något behov av det skydd som bestämmelsen är avsedd att ge och det i målet inte heller är fråga om sekretess till skydd för någon annan enskild. Detta följer också närmast av regeln i 14 kap. 4 § sekretesslagen, enligt vilken sekretess till skydd för enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv och dessutom kan efterges av honom eller henne. I de mål där migrationsdomstolarna har hållit förhandling inom stängda dörrar förordnas det, i vart fall vid länsrätterna i och , i stor utsträckning om fortsatt sekretess för de uppgifter som har förebringats vid förhandlingen och som inte har blivit offentliga genom att tas in i domstolens dom. Även här är det givetvis angeläget att domstolarna i varje enskilt fall prövar om det finns skäl för ett sådant förordnande. Om i stort sett alla känsliga uppgifter har redovisats i domen torde det knappast finnas skäl för ett sådant förordnande. JO har vid granskning av ett mål från en länsrätt konstaterat att det praktiska värdet av rättens sekretess- förordnande för uppgifterna vid den muntliga förhandlingen med fog kan ifrågasättas om domen mycket utförligt återger vad som förevarit vid förhandlingen (JO 1999/2000 s. 175). Vid muntlig förhandling i migrationsmål förekommer visser- ligen vittnesförhör och föredragning av skriftlig bevisning, men inte i någon större utsträckning. Ett förordnande om fortsatt sekretess för uppgifter som har förebringats vid den muntliga förhandlingen tar därför sällan sikte på uppgifter i inspelade förhör eller i åberopade handlingar. Däremot kan förordnandet avse uppgifter som har antecknats i protokollet från förhandlingen. I migrationsdomstolarna i och förs emellertid s.k. ramprotokoll där det antecknas vad som har förekommit vid förhandlingen, men inte vad som har sagts. Ett sådant protokoll torde inte innehålla några uppgifter som träffas av ett sekretess- förordnande, utan bör på begäran kunna lämnas ut utan föregående sekretessprövning. Vid länsrätten i förs ibland ramprotokoll och ibland protokoll där det antecknas vad de närvarande har sagt. Om någon begär att få del av protokoll av det senare slaget måste en sekretessprövning först göras. Prövningen ska dock endast omfatta de uppgifter som inte också återfinns i den offentliga delen av domen. Det säger sig självt att det måste bli både tidsödande och besvärligt att jämföra domen och protokollet för att se vad som kan och bör hållas hemligt och vad som ska lämnas ut. Med hänsyn till detta borde det vara enklare för migrationsdomstolarna att använda sig av ramprotokoll. JO har i ett inspektionsprotokoll (, dnr 280- 2002) förklarat sig inte ha någon invändning mot denna förenklade form av protokoll, så länge de motsvarar kraven i 17 § förvaltnings- processlagen samt 9 § förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. JO har i samma inspektionsprotokoll anmärkt att det förefaller lämpligt om samma system för protokollföring tillämpas i alla mål där muntlig förhandling förekommer. För att det i efterhand ska kunna avgöras vilka uppgifter som har blivit offentliggjorda genom att förebringas vid en offentligt förhandling är det givetvis angeläget att detta antecknas i förhandlingsprotokollet (jfr JO 2005/06 s. 46 samt prop. 1979/80:2, del A, s. 305). En sådan anteckning är också viktig för att domstolen ska kunna ta ställning till vilka uppgifter som kan omfattas av ett sekretessförordnande i domen. Om det står klart att ett sekretessförordnande i domen bör omfatta alla de uppgifter som har förebringats vid förhandling inom stängda dörrar är dock närmare anteckningar i protokollet inte nödvändiga (prop. 1979/80:2, del A, s. 305). För det fall att domstolen inte hållit hela förhandlingen inom stängda dörrar bör det dock framgå i vilket skede dörrarna stängdes och när förhandlingen åter förklarades offentlig. Om en domstol gör bedömningen att det bör förordnas om fortsatt sekretess för de uppgifter som har förebringats vid den muntliga förhandlingen, bör förordnandet i domen normalt utformas så att det utan svårigheter kan avgöras vad som omfattas av förordnandet. I asylmålen, där det sällan kan anges exempelvis vilka handlingar som avses med ett sekretessförordnande, före- kommer det i stället att domstolen antecknar att sekretessen ska bestå för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som har förebringats vid den muntliga förhandlingen och som inte har tagits in i den offentliga delen av denna dom. Mot denna praxis har jag inget att erinra. 2.7Sekretess för uppgifter i dom och beslut Bedömning: Det finns en konflikt mellan den enskildes behov av skydd och intresset av insyn i domstolarnas verksamhet. Domskäl bör som huvudregel redovisas offentligt. Domstolarna kan i stället skydda den enskilde genom att hemlighålla sökandens identitet i domen när det finns förutsättningar för det. Om domskäl undantagsvis måste hemlighållas bör de redo- visas i en hemlig bilaga till domen. Som en del i utredningens uppdrag ingår att analysera tillämpningen av bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen, dvs. regeln om sekretess för uppgifter i dom eller beslut. Möjligheterna att sekretessbelägga domar och beslut styrs framför allt av regeln i 12 kap. 4 § sekretesslagen, men också av 12 kap. 3 § samma lag samt av de materiella sekretessbestämmelserna. Utgångspunkten är att en uppgift som redovisas i en dom eller ett beslut blir offentlig, om domstolen inte beslutar annat. För att en uppgift i dom eller beslut ska kunna hållas hemlig krävs att den inte har förebringats vid en offentlig förhandling (jfr 12 kap. 3 § sekretesslagen). det har skett, har uppgiften genomgått det s.k. offentlighetsdopet och kan därefter inte hållas hemlig i målet eller ärendet. Har en uppgift däremot förebringats inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen och kan hållas hemlig även efter det att domstolen skiljer målet från sig. För fortsatt sekretess krävs då ett förordnande i domen eller beslutet. Förordnandet kan omfatta inte bara de uppgifter som har förebringats vid den muntliga förhandlingen, utan också uppgifter som redovisas i domen. Även sådana uppgifter som tas in i domen eller beslutet och som inte har förebringats vid muntlig förhandling kan givetvis hållas hemliga. Bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen ger uttryck för en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn i domstolarnas verksamhet och den skada som en långt driven offentlighetsprincip skulle kunna orsaka både för det allmänna och för enskilda. I förarbetena till sekretesslagen nämner man att det finns en risk för att domstolarna av sekretesskäl skulle underlåta att närmare gå in på vissa uppgifter av betydelse i ett mål, om det helt saknades möjlighet att hemlighålla uppgifter i en dom eller ett beslut. En sådan utveckling skulle vara till skada för de rättssökande, som har ett starkt intresse av att domstolarna lämnar klargörande motiveringar. och beslut bör ge en så fullständig bild som möjligt av de skäl som har lett fram till domstolens ställnings- tagande (prop. 1979/80:2, Del A, s. 102). Konflikten mellan de motstridiga intressena – behovet av sekretess och intresset av insyn – har lösts på det sätt som framgår av bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen. Domstolarna har således getts möjlighet att i rimlig utsträckning ta hänsyn till de intressen som talar för offentlighet och å andra sidan bevara sekretessen när det med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är påkallat. Det förutsätts dock att domstolarna är restriktiva med att hemlighålla domar och beslut (a.a. s. 309). På migrationsdomstolarnas område blir konflikten mellan intresset av insyn och den enskildes behov av skydd särskilt påtagligt. I många fall kan de uppgifter som en asylsökande lämnar vara av det slaget att sökanden eller dennes familj riskerar repressalier i hemlandet om uppgifterna blir kända. Det är mot bakgrund av detta som bestämmelsen om utlänningssekretess i 7 kap. 14 § andra stycket innehåller ett omvänt skaderekvisit. Utgångspunkten är alltså att sekretess ska gälla för sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som lämnas under asyl- När nu prövningen av beslut har överförts till domstolarna kommer kravet på skydd för uppgifter om enskildas förhållanden i viss mån i konflikt med det krav på insyn och öppenhet som gäller för alla domstolar, oavsett vilket verksamhetsområde de arbetar med. För migrationsdomstolarnas del går den konflikten oftast att lösa genom att uppgifter i domskälen beläggs med sekretess. I vissa fall räcker det emellertid inte för den asylsökandes del att domstolen hemlighåller uppgifter i domskälen eller utelämnar särskilt känsliga uppgifter. Redan den omständigheten att en person söker asyl kan vara så känslig att det inte bör offentliggöras. Från advokathåll har särskilt framförts att man måste räkna med flyktingspionage som en realitet och att sökande från vissa länder därför har ett behov av att inte få uppgifter om sin identitet röjd. Även referensgruppen har framhållit att det vore en fördel om sökandenas identitet kunde hemlighållas i större utsträckning, liksom uppgifter om vilket land en person kommer från. Det sista gäller enligt referensgruppen framför allt om sökanden är från ett land som mer sällan förekommer som asylland, eftersom uppgiften om ursprungslandet tillsammans med annan information kan röja sökandens identitet. Det är tydligt att det finns skäl att i mål enligt utlänningslagen vara mer försiktig än i andra sammanhang med uppgifter som en sökande lämnar, särskilt som ett offentliggörande kan få mycket allvarliga konsekvenser. Bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen ger också möjlighet för och domstolarna att hemlighålla sökandens identitet. Det kan naturligtvis vara vanskligt att bedöma vilken risk ett offentlig- görande av sökandens identitet skulle medföra, särskilt i mål där sökandens asylberättelse inte bedöms trovärdig. Under alla förhållanden ligger det dock i domstolarnas uppdrag att i möjligaste mån skydda den asylsökande från risken för repressalier med anledning av ansökan, utan att möjligheterna till insyn och kontroll för den skull eftersätts. Med anledning av det tar jag nedan upp några frågor om hemliga domskäl och återkommer i nästa avsnitt till frågan om sekretesskydd för sökandens identitet. Sedan migrationsdomstolarna inledde sin verksamhet har deras praxis i frågor om offentlighet och sekretess utvecklats. Generellt sett hemlighålls uppgifter i domskälen numera i betydligt mindre utsträckning än vad som inledningsvis var fallet. Det är i huvudsak endast känsliga uppgifter om politisk aktivitet eller i hemlandet otillåtna relationer som domstolarna försöker undvika att offentlig- göra. Det speglar en god förståelse för den svårlösta konflikten mellan intresset av insyn i domstolarnas rättsskipande verksamhet och de enskilda rättssökandes intresse av att inte skadas av domstolsprövningen. Trots det vill jag erinra om vikten av att domstolarna även fortsättningsvis är mycket restriktiva med att hemlighålla sina domskäl. Det finns ett oavvisligt intresse av insyn och kontroll när det gäller domstolarnas verksamhet, inte minst i så angelägna frågor som de som migrationsdomstolarna behandlar. Helt eller delvis hemliga domskäl omintetgör också den öppenhet som lagstiftaren eftersträvade med den nya instans- och process- ordningen. Som JO har anfört kan det endast undantagsvis anses acceptabelt med sekretess för de egentliga domskälen (JO 2005/06 s. 46 ff.). JO har i ett annat beslut berört frågan om hur domskäl kan redovisas utan att integritetskänsliga uppgifter röjs (JO 1999/200 s. 175). Ärendet gällde en länsrättsdom angående verkställighet enligt 21 kap. . Klaganden anmärkte hos JO att länsrätten i domen hade återgivit känsliga uppgifter som hade redovisats vid den muntliga förhandlingen i målet. JO konstaterade att domen bestod av dels detaljerade referat av uttalanden vid den muntliga förhandlingen, dels rättens egentliga skäl för avgörandet. De egentliga skälen utgjorde enligt JO en mycket klargörande och välskriven motivering till utgången i målet och de innehöll inte några sakuppgifter som kunde uppfattas som stötande för de inblandade. Den första delen av domskälen gav dock JO intrycket av att vara rena avskrifter av vad som sagts vid den muntliga förhandlingen. JO påpekade att sådana avskrifter inte bör utföras slentrianmässigt, särskilt när förhandlingen har hållits inom stängda dörrar, utan att tekniken i stället bör vara att de återgivna uttalandena bildar ett nödvändigt underlag för förståelsen av domstolens egen bedömning. Vissa integritetskänsliga uppgifter hade enligt JO därför inte bort redovisas i domen och i andra fall hade större försiktighet kunnat iakttas utan att domstolen ändå hade behövt göra avkall på en klar redovisning av grunderna för rättens ställningstagande. När det gäller frågan om vad som bör tas med i domskälen framhöll JO även domens betydelse för adressaterna. JO konstaterade att parterna, som varit med vid den muntliga förhandlingen, torde kunna tolka rättens avgörande även när domskälen utformas med ett större mått av återhållsamhet beträffande känsliga uppgifter. JO ansåg därför att återgivningen av vad som hade förevarit vid förhandlingen med fördel borde ha kunnat utformas på ett återhållsamt sätt. När känsliga uppgifter måste tas in i domskälen, bör dom- stolarna i enlighet med sin nuvarande praxis endast hemlighålla de delar av domskälen som innehåller sådana uppgifter som är verkligt känsliga för sökanden eller någon annan. En sådan prövning av sekretessfrågorna kan av naturliga skäl vara tämligen tidsödande. Jag är väl medveten om den tidspress som domarna i migrations- domstolarna arbetar under och att det ibland kan vara svårt att avsätta den tid för sekretessfrågorna som saken egentligen kräver. Givetvis är det asylfrågan som ska stå i fokus för domstolens prövning, men det innebär inte att den angelägna avvägningen mellan offentlighet och sekretess också måste få ges den tid som behövs. Det har visat sig att domstolarna i huvudsak använder två olika metoder för att skydda uppgifter som anses känsliga. Migrations- överdomstolen och Migrationsdomstolen i väljer att i särskilt känsliga fall sekretessbelägga sökandens namn, för att i helt offentliga domskäl kunna redovisa de överväganden som har lett fram till domstolens ställningstagande. Migrationsdomstolarna i och väljer i stället att öppet redovisa sökandens namn, medan känsliga delar av domskälen redovisas i en hemlig bilaga till domen. För det fall det enligt en domstols bedömning finns anledning att hemlighålla uppgifter i skälen för en dom, t.ex. när bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen inte är tillämplig, vill jag rekommendera den metod som innebär att de hemliga uppgifterna redovisas i en särskild bilaga och inte i den löpande texten i själva domen (se även m.fl., Sekretess m.m. i allmän förvaltningsdomstol: en handbok, , 2007, s. 44 f.). Med denna metod behöver det inte råda någon tvekan om vilka uppgifter som omfattas av domstolens sekretess- förordnande. Det blir därmed enklare att pröva frågor om offentlighet och sekretess då en dom begärs utlämnad med stöd av tryckfrihetsförordningen. Risken för misstag är också mindre än i de fall den som ska pröva sekretessfrågan måste räkna stycken eller till och med meningar i domskälen för att reda ut vad som är offentligt och vad som kan hållas hemligt. Slutligen är det givetvis en fördel att slippa det omfattande arbetet med att maskera hemliga delar av en text och i stället bara kopiera hela domen med undantag för den hemliga bilagan. 2.8Särskilt om sekretess för uppgift om parts identitet Utgångspunkten för bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen är att det endast är skälen för en dom eller annat beslut som kan hållas hemligt, inte själva domslutet eller motsvarande del av annat domstolsbeslut. Intresset av offentlighet anses av rättssäkerhetsskäl vara särskilt starkt såvitt gäller slutet i domstolens avgörande. I vissa mycket speciella fall ges domstolen dock en möjlighet att hemlighålla slutet i ett avgörande, nämligen då rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar ett förordnande av domstolen om fortsatt sekretess. I förarbetena nämns att sekretess för domslut exempelvis skulle kunna före- komma i mål om ansvar för spioneri eller olovlig underrättelse- verksamhet. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda för- hållanden råder. Det ännu strängare kravet på offentlighet såvitt gäller nyssnämnda kategori av domar och beslut hänger samman med artikel 6 i . Av denna bestämmelse följer att en dom i princip ska avkunnas offentligt om saken gäller prövning av någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon på grund av brott. Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor anses dock inte röra enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Det har i förarbetena till sekretesslagen inte särskilt berörts vad som åsyftas med uttrycket domslut eller motsvarande del av annat beslut. Frågan om en parts namn ingår i domslutet eller ej är i stort sett avgörande för om uppgiften kan hemlighållas eller inte. Som har redovisats har migrationsdomstolarna olika syn i frågan om sekretess för uppgifter om part. Migrationsöverdom- stolen och migrationsdomstolen i sekretessbelägger i vissa fall namnet på sökanden, medan domstolarna i och redovisar namnet öppet och i stället hemlighåller känsliga delar av domskälen. 2.8.2Domstolarnas syn på sekretess för parts identitet Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2007:20 gett sin syn på hur migrationsdomstolarna bör hantera frågor om sekretess och därvid anfört följande. I mål hos migrationsdomstolarna där det åberopas skyddsskäl är det givetvis av stor vikt att domstolarna noggrant prövar om det kan finnas anledning att, med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100), förordna om sekretess för känsliga uppgifter om en utlänning som redovisas i domen eller beslutet. Här bör också framhållas att det inte bara är eventuella risker för utlänningen som är part i målet som måste beaktas utan även risken för att anhöriga, vänner eller andra personer som på något sätt omnämns i domen eller beslutet utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Å andra sidan finns det också anledning att påpeka att en av anledningarna till införandet av den nya processordningen i utlänningsmål var att öka öppenheten i asylprocessen för såväl parter som allmänhet (se prop. 2004/05:170 s. 105). A har för övrigt även själv i sitt överklagande till migrationsdomstolen begärt att beslut skall fattas vid en öppen och muntlig domstolsförhandling.