sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Dock kan processen på vissa håll kräva , vilket medför att genomförandet där sker senast /2015. förslag handlar till stor del om den regionala samhällsorganisationen. Detta har flera skäl. Det främsta är att denna nivå i samhällsorganisationen under undergått mycket stora, stegvisa förändringar, som övervägts och beslutats utan inbördes samordning. En betydande del av den offentliga verksamheten bör även organiseras på regio- nal nivå. Det gäller uppgifter med anknytning till regional utveck- ling (kapitel 5) och hälso- och sjukvård (kapitel 4), men också samordning av statliga verksamheter (kapitel 6). ger dock den regionala samhällsorganisationen ett svagt och splittrat intryck med ett stort antal aktörer med oklara och ofta överlappande ansvars- områden och en regionindelning som skiftar från sektor till sektor. Förslagen om ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag och ett territoriellt perspektiv i staten, med ett utvecklat myndighets- uppdrag för länsstyrelserna, syftar till att komma till rätta med dessa problem. Förslagen i kapitel 4–6 om en ny regional samhällsorganisation utgör en sammanhållen helhet, där delarna har starkt inbördes samband. Förslagen skall inte endast lösa dagens problem, utan framför allt förmå hantera de utmaningar kommittén ser framför sig på ett par, tre decenniers sikt. Kommittén bedömer att detta förutsätter en ny regional geografi, en indelning i län och region- kommuner som ger stöd för de enskilda reformförslagen. Såväl re- gional utveckling och hälso- och sjukvård som en bättre samordnad stat på regional nivå kräver väsentligt färre och mer jämnstora län och regionkommuner än , något som tydligt har visats tidigare i betänkandet. Lika viktigt är dock att de kräver en gemensam in- delning för alla delar av den regionala samhällsorganisationen: en gemensam läns- och regionkommunindelning som även som regel skall följas av alla statliga myndigheter. En ny läns- och regionkommunindelning av det snitt som kom- mittén förordar är en fråga som ofrånkomligen berör många och väcker debatt. Av såväl demokratiska som praktiska skäl är det av vikt att indelningsprocessen präglas av lokal och regional delaktig- het. Därför avstår kommittén från att lämna något eget, färdigt in- delningsförslag. En ny regional geografi kommer denna komplicerade process att kräva nog- grann eftertanke och ett aktivt ledarskap från statsmakternas sida. Med det omfattande underlag som kommittén skaffat sig i frågan har den också ett otvetydigt ansvar att efter bästa förmåga försöka beskriva hur denna process bör utformas för att bli framgångsrik. Det är kommitténs uppfattning att indelningen i län och region- kommuner bör utgå från –tydliga och ändamålsenliga kriterier, –en förståelse för de specifika förutsättningarna i olika delar av landet samt –en tydlig bild av processen fram till genomförandet av indelningsförslagen. I det följande diskuterar kommittén i tur och ordning dessa tre frågor, för att avslutningsvis presentera sina slutsatser. 8.1Kriterier för läns- och regionkommunindelning Tänkbara kriterier för läns- och regionkommunindelning sönder- faller naturligen i tre kategorier: –kriterier som handlar om storlek i mer allmänna termer, –kriterier som handlar om anpassning till specifika rörelse- mönster, identiteter och andra strukturer i olika delar av landet, samt –behovet av en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn. Det kan vara naturligt att börja med storlekskriterierna. För såväl den statliga verksamheten som för hälso- och sjukvård och regional utveckling har kommittén funnit starka motiv för att de regionala enheterna skall ha en viss minimistorlek och vara mer jämnstora än . I kapitel 4 konstateras att dagens landsting har en alltför skiftande storlek och genomgående är för små för de krav som kommer att ställas på hälso- och sjukvården framöver, inte minst vad gäller kunskapsbildning och kunskapsspridning. Också från regional utvecklingssynpunkt är det angeläget att varje region- kommun är tillräckligt stor och har tillräckliga utvecklingsresurser En ny regional geografi för att vara internationellt konkurrenskraftig och kunna bära ett självständigt utvecklingspolitiskt ansvar. är det viktigt att avstånden inte omöjliggör tillgänglighet och en gemensam utveck- lingsagenda. De statliga myndigheternas regionindelning vittnar tydligt om att dagens länsindelning inte är ändamålsenlig; staten har redan lämnat eller är på väg att lämna dagens län. Också beho- vet av ett territoriellt perspektiv i staten med en direkt dialog mellan regeringen och de enskilda länsstyrelserna pekar entydigt i riktning mot väsentligt färre län. Utifrån dessa storleksresonemang kan man sluta sig till att de framtida länen och regionkommunerna skall ha en viss befolk- ningsstorlek och/eller att deras antal skall ligga inom ett visst intervall. I vård på lika villkor framhålls dagens sex sjukvårdsregioner med ett befolkningsunder- lag på mellan en och två miljoner invånare som lämpliga, och i Nordregios och EuroFutures rapport regionala indelning förordas en indelning i nio regioner som optimal för arbetet med regional utveckling. Vad gäller den statliga verksamheten talar såväl viktiga sektorsmyndigheters verksamhet som behovet av ett tvär- sektoriellt perspektiv i staten med en direkt relation mellan regeringen och de enskilda länsstyrelserna för en indelning i sex till nio regioner. Vid sidan av allmänna storlekskriterier måste läns- och region- kommunindelningen även anpassas efter specifika strukturer, som inte utan stora kostnader kan förflyttas eller kompletteras. En så- dan struktur är de åtta regionsjukhusen som är avgörande för kunskapsbildningen och kunskapsspridningen inom hälso- och sjukvården och som spelar en central roll för de regionala kunskapscentra som föreslås i kapitel 4. Med ett eget regionsjukhus kommer respektive regionkommun att kunna svara för av befolkningens vårdbehov och bättre kunna utveckla den egna vårdstrukturen. Såväl medicinsk kvalitet som kostnadsskäl talar starkt för att högspecialiserad vård koncentreras till ett fåtal sjuk- hus. Antalet regionsjukhus bör därför inte öka, och det tar hur som helst decennier att bygga upp ett nytt regionsjukhus. På motsvarande sätt är universitet och högskolor med bety- dande fasta forskningsresurser och arbetsmarknadsregioner, som En ny regional geografi är tillräckligt stora och dynamiska för att växa av egen kraft, nyckeltillgångar i arbetet för hållbar utveckling och tillväxt. Över huvud taget ger indelningen i arbetsmarknadsregioner ett mått på människors rörelsemönster och är därför naturliga byggstenar i planering av såväl trafik, infrastruktur och annan markanvändning som utbildning, vård och annan samhällsservice. Läns- och region- kommunindelningen bör därför inte utan starka skäl dela befintliga eller förväntade arbetsmarknadsregioner. Däremot kan ett län eller en regionkommun med fördel bestå av flera arbetsmarknads- regioner och måste också göra det i glesare befolkade delar av lan- det. För myndigheter som och är naturligtvis utformningen av väg- respektive järnvägsnätet av betydelse för regionindelningen. För och utgör de region- kontor som byggs upp för genomförandet av den europeiska sammanhållningspolitiken på motsvarande sätt en investering i en viss organisationsstruktur. Politiska beslut kräver legitimitet och förankring. Det är en styrka om läns- och regionindelningen kan grundas i en gemensam identitet. Den regionala identiteten är jämförelsevis svag i , även om den skiftar mellan olika landsändar. Den är oftare knuten till landskapet än till länet och är heller inte . Likaså påver- kas den förmodligen mer av mediers spridningsområden än av administrativ indelning. Det finns också många andra typer av identitet, grundade på kön, ålder och generation, liksom på profes- sion och på politisk, religiös och etnisk hemvist. Dessa är vanligen av väl så stor betydelse som den geografiskt bundna identiteten. Den regionala identitetens betydelse skall därför inte överdrivas. Att bygga starkt identitetsbaserade regioner i är inte möj- ligt, knappast heller önskvärt. Väl så fruktbart är att se till de samverkansmönster som redan vuxit fram inom olika samhällsområden. Exempel på sådana är de sex sjukvårdsregionerna, samverkan om regionala EU-kontor i samt storregionala konstellationer som kommunal- förbundet och Dansteater och intresse- föreningen . Även om sådana strukturer inte primärt bott- nar i en gemensam identitet, har de ofta stor faktisk betydelse för möjligheterna att samlas kring en gemensam politisk agenda och mobilisera utvecklingskraft och resurser. Ytterst handlar det om att skapa en läns- och regionkommunindelning som gör det möjligt att på ett effektivt sätt tillgodose människors behov, en indelning som En ny regional geografi möjliggör en väl fungerande samhällsservice och en hållbar utveck- lingsplanering. Vid sidan av allmänna storlekskriterier och mer specifika struktur- kriterier finns det också ett starkt behov av en gemensam region- indelning inom staten och mellan staten och den kommunala sek- torn, det vill säga länsindelningen bör överensstämma med region- kommunindelningen, och sektormyndigheter med regionindelning bör följa länsindelningen i sin inre organisation. En gemensam regionindelning ökar överskådligheten för medborgaren. Det är också en förutsättning för samverkan inom samhällsorganisationen och för det tvärsektoriella arbetssätt som eftersträvas. Dagens splittrade regionindelning försvårar också sammanställning av data från olika sektorer och lägger därmed hinder i vägen för tvär- sektoriell kunskapsbildning. En gemensam regionindelning i den offentliga sektorn torde förutsätta att antalet län och regionkommuner inte överstiger nio. har det kunnat iakttagas hur statliga sektorsmyn- digheter organiserat sig i färre och större regioner. Stora och för den regionala nivån viktiga myndigheter som , Skol- verket, och har alla valt en indelning i fem till sju regioner. Denna utveckling är ingen slump, utan vilar uppen- barligen på ekonomisk och förvaltningsmässig rationalitet. 8.2En geografisk exposé från norr till söder Ett indelningsförfarande kan inte endast bygga på generella kriterier, utan måste också utgå från specifika förhållanden i en- skilda landsändar. Som vägledning för den fortsatta processen dis- kuteras i detta avsnitt hur ovanstående kriterier överensstämmer med två befintliga regionindelningar för hälso- och sjukvården re- spektive för regional utveckling och statlig verksamhet, nämligen –indelningen i sex sjukvårdsregioner, samt –indelningen i åtta programområden för EU:s sammanhållnings- politik. Diskussionen förs som en resa genom , från norr till söder. En ny regional geografi Norra sjukvårdsregionen omfattar de fyra nordliga länen, alltså , , och . Den omfattar halva yta och har tre universitet med fasta forskningsresurser och ett regionsjukhus i . I strukturfonds- sammanhang är den indelad i två programområden – land, bestående av och , samt Mellersta , bestående av och . En sådan tudelning av norra minskar onekligen av- ståndsproblematiken, åtminstone i Mellersta . I båda dessa områden finns minst ett universitet med fasta forskningsre- surser. Som regionkommuner skulle de dock få ta ett gemensamt ansvar för i . De skulle dess- utom få ett väsentligt mindre befolkningsunderlag – 509 000 respektive 371 000 invånare – än övriga län och regionkommuner, ett befolkningsunderlag som dessutom tenderar att vika, särskilt i den redan minsta, mellannorrländska regionen. Det finns också urskiljbara tendenser mot att de fyra nordliga länen börjar bindas samman. bildade sålunda de fyra landstingen ett gemensamt vården och annat samarbete. Också den gemensamma Musik och Dansteater har ombildats till ett kommunalförbund med de fyra nordliga landstingen som huvudmän. Vidare finns ett betydande samarbete inom kollektivtrafiken, som bland annat re- sulterat i en ansökan till regeringen från de fem norrlandslänen om att gemensamt ta över all persontrafik på järnväg i , bara för att nämna några exempel. En sammanslagning av de fyra nord- liga länen skulle ge , norra mest expansiva centrum med och det största , en mer central belägenhet i regionen. Slutligen kommer inte endast att knyta samman och . Också och hamnar inom dagspendlingsavstånd från och knyts närmare till . är delat i två sjukvårdsregioner: sjukvårdsregion, som förutom omfattar , samt sjukvårdsregion, som omfattar resten av En ny regional geografi samt , sammanlagt sju län. Med en befolk- ning på knappt två miljoner vardera är de två största sjuk- vårdsregioner och har båda flera universitet med betydande fasta forskningsresurser. Också i strukturfondssammanhang är län skilt från resten av (och dessutom från Got- land), medan resten av , och södra är indelat i två programområden: –(, och ), samt –(, , , och ). Båda dessa indelningar skär rakt igenom den arbetsmarknadsregion som består av hela och län, utom . Runt 2015 beräknas den även omfatta hela och . En sammanhållen Mälardals- region, bestående av dessa fyra län, är utan tvekan motiverad ut- ifrån tillväxt- och utvecklingssynpunkt, emedan de funktionellt flätas allt tätare samman av trafikflöden och andra kontakter över dagens länsgränser.TPF1FPT Vad som talar mot en sådan lösning är att det skulle ge en huvudstadsregion med närmare 2.8 miljoner invånare, vilket väsentligt skulle öka ojämlikheten i storlek och resurser mellan regionkommunerna. Det skulle också innebära att två av största regionsjukhus sammanförs i en och samma region. Behoven av samverkan och samplanering över läns- och landstings- gränser är redan stora och kommer att söka andra former om en sammanhållen Mälardalsregion inte kommer till stånd. har inga möjligheter att ensamt axla de uppgifter på vill ge regionkommunerna och har närmast anknytning till . I den mån en sammanhållen Stockholm-Mälardalsregion bedöms olämplig är sjukvårdsregion en tänkbar utgångs- punkt för bildande av ett andra Svealandslän. Med en befolkning på närmare två miljoner skulle den visserligen vara väsentligt större än de flesta övriga län och regionkommuner, men något mindre än huvudstadsregionen. Det starkaste skälet mot en sådan samman- 1TP PT I samtliga förslag till regionindelning som skisserats i Nordregio och EuroFutures (skriftserie 2006) regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda och EuroFutures Ansvarsfördelning på regional nivå: hur kan den se ut ?, även det som delade in i 14 regioner, hålls dessa fyra Mälardalslän samman i en region. En ny regional geografi hållen Svealandsregion är att den vare sig hänger samman funktio- nellt eller identitetsmässigt och att dess många centra är oriente- rade i olika väderstreck, ut mot och snarare än in mot andra delar av regionen. Det finns dock inte något självklart alternativ. Man skulle visser- ligen kunna tänka sig att dela denna stora och otympliga region i två: bestående av , och Söder- manlands län med regionsjukhus och universitet i , samt bestående av , , och med regionsjukhus i och universitet i och . Inte heller denna senare region kan dock sägas vara naturligt sammanhängande. Över huvud taget är Svea- land utanför den del av landet där det är svårast att bygga funktionellt och identitetsmässigt sammanhängande regioner som är väsentligt större än dagens län. Västra sjukvårdsregionen omfattar och norra , medan programområdet , förutom , omfattar hela . bildades och har med en befolkning på mer än 1.5 miljoner invånare den storlek som krävs för att stå på egna ben. är starkt knutet till . Främst gäller det , som är att betrakta som en förortskommun till , men i växande utsträckning även och Fal- kenberg; beräknar att också de båda sistnämnda kommu- nerna 2030 har införlivats med arbetsmarknadsregion. Tillsammans har och 1.8 mil- joner invånare. Också har starka band till , såväl histo- riskt som näringsgeografiskt. Orienteringen österut torde dock vara minst lika betydelsefull, särskilt i landskapets östra del. En sammanslagning med skulle dessutom undandra en viktig del av underlaget för i . omfattar , och Krono- bergs län samt södra , medan programområdet Syd- omfattar och . utgör den naturliga kärnan i en sydsvensk region och är i sig tillräckligt stort för att utgöra en kraftfull region, särskilt som det är en del av den expan- En ny regional geografi bedöms ha mer att vinna på att orientera sig mot än mot Småland.TPF2FPT Tillsammans har dessa båda län 1.3 miljoner invånare. Sydöstra sjukvårdsregionen omfattar , och län. Därmed skär indelningen i sjukvårdsregioner itu , som inte heller näringsgeografiskt kan sägas vara en sam- manhållen region. Landskapet har dock en stark tradition och en likartad näringsstruktur, som talar för att det hålls samman. Det hålls också samman i strukturfondssammanhang, i program- området och öarna. Däremot saknar det såväl regionsjuk- hus som ett tydligt centrum och är befolkningsmässigt (745 000 invånare) i minsta laget för de uppgifter som överväger för regionkommunernas del. Det senare gäller också (418 000 invånare) med ett regionsjukhus i Lin- som har en betydande del av sitt befolkningsunderlag i . Med en indelning i mindre än tio län och regionkommuner kan det vara naturligt att börja med att formera en region runt var och en av de tre storstäderna samt en nordsvensk region. I och har denna formering i huvudsak redan genomförts, medan har en större del av sitt naturliga omland utanför det egna länet. De största svårigheterna uppstår när regioner skall avgränsas i och södra respektive i sydöstra . Verkligt homogena regioner med tydliga centra kan här formeras först på landskapsnivå, om ens där. En sådan indelning är dock inget alternativ. Den skulle skapa alldeles för små och svaga regioner och kan omöjligen ligga till grund för en gemensam regionindelning, allra minst inom staten. Man måste hålla i minnet att det här i första hand handlar om att skapa en administrativt funktionell indelning. Att bygga starkt identitetsbaserade regioner i är, som ovan påpekats, knap- past möjligt eller önskvärt. Ur ovanstående resonemang är det fullt möjligt att avgränsa sex till nio län och regionkommuner med en befolkningsstorlek på 0.4 till 2.0 miljoner invånare. Jämfört med – med en spännvidd 2TP PT Jämför med Nordegio och EuroFutures (skriftserie 2006) regionala indelning – om tillväxtsperspektivet får råda. En ny regional geografi från 57 000 till 1 913 000 – skulle det ge en betydligt jämnare be- folkningsfördelning mellan länen och därmed mer likvärdiga möj- ligheter till såväl politiskt inflytande som utvecklingskraft i regional utveckling och hälso- och sjukvård. En sådan indelning skulle också kunna ge samtliga regionkommuner ett regionsjukhus som bas för kunskapsbildning och kunskapsspridning inom hälso- och sjukvården, samt ett eller flera universitet med fasta forsk- ningsresurser. Den bedöms även kunna ligga till grund för en fun- gerande regionindelning för det stora flertalet sektorsmyndigheter och möjliggöra en direkt dialog mellan regeringen och de enskilda länsstyrelserna och regionkommunerna. Den slutliga läns- och regionkommunindelningen måste ta form i dialog mellan å ena sidan staten och å andra sidan lokala och regionala företrädare. Denna komplicerade process måste bland annat anpassas till –de formkrav den fortsatta beredningen av frågan ställer, samt –hur det lokala och regionala inflytandet skall organiseras. Den fortsatta beredningen av indelningsfrågan Förändringar i kommun- och landstingsindelningen bör genom- föras i samband med allmänna val, så att fullmäktigeförsamlingar som representerar hela det nya området kan utses direkt av med- borgarna. Det finns visserligen en möjlighet att bilda regionkom- muner under pågående mandatperiod. Detta kräver dock att nya fullmäktigeförsamlingar utses, antingen direkt i val eller indirekt ur de fullmäktigeförsamlingar som berörs av regionkommunbild- ningen. Det förstnämnda alternativet är demokratiskt mer till- talande, men är kostsamt. För det andra alternativet kan en rad olika tekniker tänkas. Båda alternativen förutsätter särskild lag- reglering. I Regionberedningens delbetänkande (SOU 1993:97) diskuteras denna fråga närmare. Vill man knyta indelningsreformen till ett allmänt val ges ett för- sta tillfälle /2011, och nästa tillfälle infinner sig först /2015. Eftersom förslagen om en ny regio- nal samhällsorganisation är avhängiga av en indelningsreform skulle En ny regional geografi det senare alternativet innebära att stommen i reformförslag fördröjs . Det ger starka skäl att försöka genomföra åtminstone merparten av en ny läns- och regionkom- munindelning /2011. Frågan är i vilken utsträckning detta är möjligt. För att besvara denna fråga måste man först bilda sig en uppfatt- ning om hur en beredningsprocess med sikte på en indelningsre- form 2010/2011 skulle se ut. Beslut om länsindelning fattas av riks- dagen, medan regeringen beslutar om kommun- och landstingsin- delning.TPF3FPT Det innebär att måste behandla propositionen om ny länsindelning innan regeringen kan besluta om ny lands- tingsindelning. Bildandet av regionkommuner genom sammanslagning av lands- ting är en komplicerad process som kräver omfattande förberedel- ser, det visar inte minst bildandet av och . Enligt lagen (1979:411) om ändringar av indelning i kommuner och landsting skall beslut om ny landstings-/regionkommunindelning fattas av regeringen senast innan ändringen genomförs, vilket i sin tur innebär att den pro- position som skall ligga till grund för riksdagsbeslutet om ny läns- indelning måste läggas senast året före valåret. Skall det ges utrymme för lokalt och regionalt inflytande bör denna process föregås av en inriktningsproposition med ett upp- drag till de olika landsändarnas företrädare att formera sig i region- kommuner. En inriktningsproposition bör inte läggas innan re- missbehandlingen av slutbetänkande avslutats, . Kommitténs förslag måste förmodligen också beredas vidare i en organisationsutredning, som måste få tid att inarbeta resultatet av processen ute i landet. En beredningsprocess med sikte på genomförande /2011 i de lands- ändar där indelningsprocessen är avslutad kan läggas upp många olika sätt. En tänkbar modell har följande schematiska hållpunkter: 27/2 2007 3TP PT Regionkommunerna föreslås överta landstingens konstitutionella ställning och kan vid bildandet ännu formellt vara landsting, om benämningen inte hunnit ändras i regerings- formen. SOU 2007:10 En ny regional geografi Särskilda utredare/processledare utses regeringen och börjar sondera inför den Inriktningsproposition läggs med uppdrag till de olika landsändarnas företrädare att formera sig i regionkommuner Resultatet av processen ute i landet redo- sänds ut på remiss Vår/höst 2009 Proposition lämnas, som bland annat inne- håller förslag till ny länsindelning i de delar där överenskommelser om detta träffats tar ställning till propositionen och beslutar om ny länsindelning Regeringen beslutar om ny landstings- indelning och om indelningsdelegerande som förbereder bildandet av region- till de nya landstingen/region- De nya länen och landstingen/region- kommunerna träder i kraft. Den begränsade tid som står till förfogande medför att olika steg i denna process måste pågå parallellt och ibland föregripa formella beslut. Exempelvis är det av vikt att den ekonomiska reglering, som ombildningen av 21 landsting till väsentligt färre regionkommuner kräver, påbörjas redan när indelningsprocessen de facto avslutats våren/, även om det föregriper det formella beslutet om ny landstingsindelning. En ny regional geografi Lokalt och regionalt inflytande Ovanstående tidplan skulle ge runt för företrädarna för re- spektive landsända att formera sig i regionkommuner. Det är inte för en så komplicerad process. Det ställer stora krav på förberedelserna och villkoren för lokalt och regionalt inflytande. Vem äger frågan?