sou · GWB315 · 2008-03-04 00:00:00 — Risken för kartellbildning eller pris- samverkan är obefintlig eftersom systemet inte bygger på ekonomiskt mest fördelaktiga anbud eller lägsta pris. Priset är i förväg bestämt av myndigheten och framgår av förfrågnings- underlaget. Leverantörerna konkurrerar med varandra genom att attrahera brukare eller invånare som väljer den leverantör som hon eller han upplever levererar bästa kvalitet. Av denna anledning gör utredaren bedömningen att det inte föreligger något behov av absolut sekretess från det att anbudet kommit in till dess att myndigheten fattat beslut att anta Ny lag om valfrihetssystem leverantören i systemet. Ett valfrihetssystem förutsätter löpande annonsering, vilket ger leverantören möjlighet att inkomma med anbud när det passar. Det är därmed inte heller säkert att det finns några konkurrerande leverantörer som lämnat in ansökan och som innebär att det allmänna har intresse av att ansökningarna hemlighålls. Tvärtom kan det vara en fördel för myndigheten att uppgifter om anbudsgivare offentliggörs. Upp- gifter från t.ex. en existerande konkurrent om att en leverantör inte uppfyller något av kraven kan underlätta för myndigheten att göra bedömningen huruvida leverantören ska antas i systemet. Däremot kan det finnas skäl att sekretessbelägga uppgifter som kommer myndigheten till del genom ansökningarna med hänvis- ning till t.ex. 6 kap. 1 §, 6 kap. 2 § första stycket första meningen eller 8 kap. 10 § sekretesslagen. Detta får dock göras först sedan en sedvanlig skadebedömning gjorts. Exempel på uppgifter som inkommit till myndigheten och som kan behöva sekretessbeläggas är leverantörens logistiksystem eller interna uppföljningssystem som leverantören anser utgöra affärshemligheter. Enligt utredarens mening finns det därför inte skäl att föreslå ytterligare ändringar i sekretesslagen. Detta innebär att utredaren anser att övriga rele- vanta sekretessbestämmelser bör kunna tillämpas i ett valfrihets- system. 5.11Lag om allmänna förvaltningsdomstolar Utredarens förslag: I lag (1971:298) om allmänna förvaltnings- domstolar införs en bestämmelse som anger att vid överprövning enligt LOV är länsrätten domför med en domare ensam. I lag om valfrihetssystem är det lämpligt att länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam. Bestämmelsen överensstämmer därmed med hanteringen av mål enligt lagen om offentlig upphandling. 6.1Nationella krav och kvalitetskriterier – utredarens uppdrag I utredarens uppdrag ligger att lämna förslag på nationella krav och kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att en utförare ska bli godkänd i valfrihetssystemet. Utredaren ska också göra en bedöm- ning av om det är möjligt för en kommun att, utöver de nationella kraven och kvalitetskriterierna, ställa ytterligare krav på utförare som ska verka i just den kommunen. Av bedömningen ska det framgå under vilka förutsättningar som det i så fall ska vara möjligt. Vid utformningen av krav och kriterier ska relevanta delar av upp- handlingslagstiftningen beaktas. Utredarens bedömning: I och med att det, genom ett införande av den föreslagna lagen om valfrihetssystem, inte kommer att råda någon tvekan om huruvida ett avtalsförhållande föreligger eller inte mellan kommunen och utföraren, anser utredaren att önskemålet om nationella krav och kvalitetskriterier inte längre har samma aktualitet. Utredaren har därför valt att avstå ifrån att presentera något förslag i den frågan. Det arbete med kvalitetsindikatorer som bedrivs av Social- styrelsen och Kommuner och Landsting kan förhopp- ningsvis leda till att vissa preciserade nationella kvalitets- krav kan ställas på verksamhet som rör äldre och personer med funktionsnedsättning. Dessa krav bör då givetvis gälla för samtliga utförare. Något hinder mot kommunspecifika kvalitetskrav har utre- daren inte funnit, så länge som kraven är i nivå med eller går utöver de nationella kraven i gällande rätt. De villkor som ställs måste också uppfylla alla de EG-rättsliga principer som gäller i detta sammanhang dvs. icke-diskriminering, öppenhet, förut- sägbarhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet. Ett av de krav som ofrånkomligen måste ställas på externa leve- rantörer i ett valfrihetssystem är att de ska bedriva verksamheten i enlighet med det i tiden gällande regelverket inom området. Det innebär bl.a. att verksamheten ska bedrivas med respekt för de övergripande mål och grundläggande värderingar för samhällets socialtjänst som anges i SoL, att insatserna som ges ska vara av god kvalitet, att det i verksamheten ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet, och att kvaliteten i verksamheten syste- matiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.1 6.2.1Övergripande mål och grundläggande värderingar I socialtjänstlagens så kallade portalparagraf anges de övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst – demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. Socialtjänstlagen är en ramlag, som vilar på dessa grunder. Inom lagstiftningens ram får kommunerna anpassa sina insatser efter skiftande behov och önskemål. Det ger kommunerna en stor frihet vid val av tillväga- gångssätt och gör det möjligt att ta hänsyn till vad den enskilde brukaren önskar och behöver. I portalparagrafen förklaras att ska medverka i en samhällsutveckling som syftar till jämlikhet i levnadsvillkor och social och ekonomisk trygghet. Verksamheten ska syfta till att öka den enskildes möjligheter att ta del av samhällets gemenskap och förebygga uppkomsten av sociala svårigheter och begränsa eller avhjälpa enskildas och gruppers behov av stöd och hjälp. I paragrafen framhålls också vikten av att beakta den enskildes ansvar för såväl sin egen som medmänniskornas sociala situation. ska inte inriktas på att ta över detta ansvar utan på att frigöra och utveckla den enskildes egna resurser. Vidare betonas att ska ha sin utgångspunkt i rätten för den enskilde att själv bestämma över sin situation. 1 1 kap. 1 § och 3 kap. 3 § SoL SOU 2008:15 Kvalitet inom bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. De övergripande målen och grundläggande värderingarna för soci- altjänsten som gäller enligt SoL bör vara utgångspunkt i ett kvali- tetsarbete2 men ger i sig begränsad vägledning när det gäller att bedöma och ställa krav på olika verksamheters kvalitet. Man får möjligen viss ytterligare vägledning genom uttalanden i förarbeten i samband med införandet av socialtjänstlagens kvalitetsbestämmelse. Bestämmelsen har följande lydelse: 3 kap. 3 § socialtjänstlagen Insatser inom skall vara av god kvalitet. För utförande av uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. I regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen4 föreslogs att det skulle införas en bestämmelse för att markera betydelsen av att insatser ska vara av god kvalitet. Kravet på god kva- litet skulle gälla både enskilt bedriven och offentlig verksamhet inom och för såväl myndighetsutövning som övriga insatser. Regeringen konstaterade i förarbetena följande: Betydelsen av att kunna värdera effekter och resultat av social- tjänstens verksamhet och få en samlad överblick över innehåll och utveckling har ökat. Det finns behov av att kunna jämföra den egna verksamheten med verksamhet hos externa vård- givare och hos andra kommuner. Kvalitet är ett svårfångat begrepp och vad som är god kvalitet låter sig inte fastställas på ett entydigt och objektivt sätt. Männi- skors olika behov och förväntningar påverkar deras föreställningar av vad som är god kvalitet. Vad som är god kvalitet påverkas också av det perspektiv som intas. har betydelse för flera intressenter och kvalitet kan därför inte enbart ses ur klien- tens/brukarens perspektiv utan bör även bedömas ur ett personal-, lednings- och medborgarperspektiv. 2Socialstyrelsen, God kvalitet i , Remissutgåva sept. 3Första och andra stycket trädde i kraft , det tredje stycket . Faktorer med betydelse för kvaliteten I propositionen menar man att det finns ett antal faktorer som har betydelse för kvaliteten på insatser inom , bl.a. rätts- säkerhet, den enskildes medinflytande, en lätt tillgänglig vård och service, samt ett genomtänkt arbetssätt. Frågor om bemötandet av enskilda inom framhölls särskilt. Beträffande kvalitet i äldreomsorgen framhöll regeringen att insatser för äldre ska präglas av respekt för den enskildes självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Omsorgs- och vårdinsatser ska utformas utifrån den enskildes individuella behov, förutsättningar och öns- kemål. Bland faktorer som påverkar kvaliteten i äldreomsorgen framhölls bl.a. samverkan med andra verksamheter och organ samt ett integrerat synsätt, där den enskildes behov och trygghet alltid måste lyftas fram före de behov som organisationer och administ- ration kan ställa. God kvalitet förutsätter att den enskilde ges ett verkligt inflytande över insatsernas utformning. Ett reellt inflytande handlar också om bemötande och respekt för vars och ens särart, vilja och önskemål. Ett gott bemötande kräver kunnighet, lyhördhet, inlevelseförmåga och empati – ett medvetet förhållningssätt. Personal med lämplig utbildning och erfarenhet För att uppnå god kvalitet krävs också personal med lämplig utbildning och erfarenhet och som har ett sådant förhållningssätt till brukarna att de upplever trygghet i mötet med och i den vård som ges5. Personalens kompetens och kunskaps- utveckling är av central betydelse. Personal behövs med skiftande utbildning och erfarenhet och det är en tillgång om det finns per- sonal inom som speglar befolkningens språkliga, kulturella och etniska mångfald. Samhällets snabba förändringstakt påverkar inriktningen av uppgifter och ansvars- området. Det medförande behovet av kompetensutveckling måste tillgodoses ute i verksamheterna och utgöra en integrerad del i en pågående utvecklings- och förnyelseprocess. 1996/97SoU18. Fortlöpande utveckling och säkring av kvaliteten I Nationell handlingsplan för äldrepolitiken6 som presenterades , menar man att kvalitetsbestämmelsen är ett viktigt steg på vägen mot en mera öppen syn på verksamhet. Den ställer krav på uppföljning och utvärdering av de insatser som ges, liksom på en anpassning av utbud och innehåll med hänsyn till utvecklingen i omvärlden. är begreppet kvalitet inte entydigt. Dåvarande regering menade att det behövs ett fortsatt arbete för att konkretisera innebörden av begreppet och ge kun- skap om metoder för att kontrollera och utveckla kvaliteten i verk- samheten. Man betonade åter igen att respekten och lyhördheten för enskildas behov och önskemål är centrala kvalitetskriterier, som måste ges stor tyngd vid all kvalitetsutveckling inom . I propositionen påpekas att det på hälso- och sjukvårdsområdet finns bestämmelser om god kvalitet och även om kva- litetssäkring och man menar att det även på socialtjänstområdet bör ske ett motsvarande arbete för att utvärdera olika vårdinsatser och analysera förekommande förändringsbehov. Arbetet med kvalitets- säkring inom sjukvården kan ge värdefulla erfarenheter för utveck- lingen av motsvarande verksamheter inom . måste man ta hänsyn till att förutsättningarna i vissa avseenden är olika. Vad som krävs av sjukvården är ofta tämligen klart. Det kan vara svårare att precisera vad som är kvalitet inom , bl.a. med hänsyn till de varierande lösningar som här kan före- komma, inte minst inom äldreomsorgen. En annan skillnad gent- emot hälso- och sjukvården är att den enskildes önskemål om utformningen av insatserna spelar en långt större roll på socialtjänst- området. Dåvarande regering menade att det var rimligt att anta att det fanns behov av att utveckla särskilda metoder för kvalitets- bedömningar även inom som bl.a. tar hänsyn till möjligheterna till alternativa lösningar och värderar följsamhet till enskildas önskemål. I propositionen föreslås därför att bestämmel- sen i socialtjänstlagen om att insatserna ska vara av god kvalitet kompletteras med en bestämmelse om att kvaliteten i verksamhe- ten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Arbetet med kvalitetsbedömning och kvalitetsutveckling bedöms såsom särskilt angeläget när det gäller insatser för äldre och personer med funktionsnedsättning. De äldre blir allt fler, och med 1997/98:113. ökande levnadsålder blir också allt fler beroende av stöd- och omvårdnadsinsatser. För att äldre människor ska kunna känna trygghet även när deras egna krafter sviktar måste det stå klart att kan tillhandahålla det stöd som behövs i olika situationer, med bibehållen respekt för individens själv- bestämmande och integritet. Arbetet med att utveckla metoder för kvalitetsbedömningar inom äldreomsorgen bör därför ges särskild prioritet. 6.3Föreskrifter och allmänna råd om kvalitetsarbete inom Som ett svar på regeringens mycket tydliga önskemål om en prio- ritering av arbetet med kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling gav 1998 ut allmänna råd för äldre- och handikapp- omsorgen om systematiskt kvalitetsarbete inom socialtjänsten7. Dessa allmänna råd upphävdes 2006 och ersattes med nya – Ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS8. Den nya författningen betonar och vill stimulera huvud- männen att utveckla kvaliteten medan den tidigare lade större ton- vikt på att säkra kvaliteten i verksamheten. Syftet med föreskrifterna och de allmänna råden är9 att förtydliga lagstiftningens krav på god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras, att vara ett stöd för myndigheter som bedriver tillsyn, samt att vara ett stöd för kommuner som upphandlar verksamhet som bedrivs enligt SoL och LSS. Föreskrifterna ska bl.a. tillämpas av den eller de nämnder som full- gör kommunens uppgifter inom . Eftersom nämnden enligt 6 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) har ansvar för att kontrollera och följa upp verksamheten även när vården av en angelägenhet har lämnats över till någon annan, är nämnden skyldig att försäkra sig om att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete även i sådan verksamhet – dvs. i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet från vilken nämnden upphandlar tjänster för att 9Socialstyrelsens konsekvensutredning, dnr. 60-8426/2004. fullgöra skyldigheter enligt SoL. Andra utförare än socialnämnden behöver inte bedriva kvalitetsarbetet utifrån SOSFS 2006:11, men oavsett vilken modell de valt ska de kunna visa att de uppnår god kvalitet genom det egna systemet. För att kontinuerligt och långsiktigt utveckla och säkra verk- samhetens kvalitet ska nämnden enligt inrätta ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet. Ett lednings- system ska säkerställa att uppföljningsbara mål utifrån SoL (eller LSS) fastställs, kvalitetsarbetets inriktning och omfattning är anpassad till vad som krävs för att uppnå verksamhetens mål, ansvarsfördelningen i kvalitetsarbetet fastställs, enskilda och grupper, t.ex. brukarorganisationer, ges möjlighet att vara delaktiga i arbetet med att utveckla och säkra kvaliteten, personalen görs delaktig i arbetet med att utveckla och säkra kvaliteten, och kvalitetsarbetet dokumenteras och kontinuerligt följs upp. Det systematiska kvalitetsarbetet bör enligt omfatta analyser av hur tjänsterna svarar mot enskilda och gruppers behov samt mot lagstiftningens krav. Resultatet av analyserna samt forsk- ning och erfarenhet från bl.a. tillsynsverksamhet bör ligga till grund för arbetet med att utveckla och säkra tjänsternas kvalitet. Led- ningssystemet bör också säkerställa att det finns arbetsformer för hur verksamheten ska göras tillgänglig. Med tillgänglighet avses bl.a. tillgänglighet till lokaler och byggnader, hur besök och andra kontakter organiseras och hur information om verksamheten ges. Av föreskrifter och allmänna råd framgår vidare att ledningssystemet ska säkerställa att det finns rutiner för hur fel och brister i verksamheten ska identifieras, dokumenteras, analyseras och åtgärdas samt hur vidtagna åtgärder ska följas upp. De erfaren- heter som gjorts i samband med uppkomna fel och brister ska utgöra underlag för det systematiska kvalitetsarbetet. Ledningssystemet ska också säkerställa att det finns rutiner för att samla in och använda synpunkter och klagomål från enskilda samt från myndigheter och organisationer, och att det finns rutiner för att fortlöpande kontrollera att det finns den bemanning som behövs för att utföra social- tjänstens uppdrag, personalen har den kompetens som krävs för att utföra upp- gifterna, och personalen ges förutsättningar för fortlöpande kompetens- utveckling som svarar mot verksamhetens behov och kunskaps- utvecklingen inom verksamhetsområdet. Ledningssystemet bör säkerställa att det vid formuleringen av kri- terier inför en upphandling särskilt uppmärksammas sådana krite- rier som bidrar till att de (varor och) tjänster som tillhandahålls är av god kvalitet. Ledningssystemet ska också säkerställa att det systematiska kvalitetsarbetet omfattar metoder för uppföljning och utvärdering av verksamhetens planering, genomförande, resultat och utveck- ling. Uppföljningen och utvärderingen bör bl.a. göras utifrån hur väl verksamheten uppfyller lagstiftningens krav och de kommunala målen, hur väl verksamheten tillgodoser enskilda och gruppers behov, samt hur den enskilde och andra intressenter uppfattar verksam- hetens kvalitet. var i ute på remiss. har skrivits för att underlätta tillämpningen av de lagar och regler som gäller på området och är ett komplement till föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i . Den färdiga upp- lagan av handboken beräknas finnas tillgänglig i tryckt version . 6.4Vad är kvalitet? Bistånd som beviljas enligt socialtjänstlagen ska vara av god kvali- tet. I andra sammanhang talar man om att man strävar efter hög kvalitet eller rätt kvalitet. God kvalitet betecknar en kvalitets- nivå som är godtagbar, acceptabel eller tillräcklig. innebär en högre ambitionsnivå än god kvalitet. Benämningen rätt kvalitet brukar betyda den kvalitetsnivå som är bäst när man tar hänsyn både till nytta eller effekter för brukaren eller klienten och kostnaderna för insatsernas kvalitet10. Några av dem som tagit sig an uppgiften att närmare förklara kva- litetsbegreppet och vad som avses med kvalitet i verk- samhet är Rådet för kommunala analyser och jämförelser i betän- kandet Jämförelsevis. Styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting11 samt och Kommuner och Landsting i rapporten för utveckling av kvalitetsindikatorer i socialtjänsten12. Av deras redovisningar fram- går följande: Det ursprungligen latinska ordet kvalitet betyder beskaffenhet eller egenskap (qua´litas). En vanlig definitionen av begreppet kvalitet är den som formulerats av i (SIS), som definierar kvalitet som alla sammantagna egen- skaper hos en produkt eller tjänst som ger dess förmåga att till- fredsställa uttalade eller underförstådda behov. I definitionen ingår att: alla sammantagna egenskaper innebär en helhetssyn, inte en samling komponenter som kan värderas för sig produkt används i det närmaste som en kombination av vara och tjänster tillfredsställa behov anger en brukarorienterad inställning uttalade och underförstådda anger att brukaren inte alltid förmår artikulera kraven, utan att leverantören också aktivt måste tolka kraven. Kvalitet är inte ett enkelt, entydigt begrepp utan sammansatt av flera komponenter med olika abstraktionsnivå. Enskilda individer värderar egenskaper på olika sätt, och olika organisationer utveck- lar skilda normer och värderingar för vad som är god kvalitet. 10Socialstyrelsen och Kommuner och Landsting, Modell för utveckling av kvalitets- indikatorer i . 12Socialstyrelsen och Kommuner och Landsting, art.nr 2007-131-24 Begreppet kvalitet kan därför betraktas som både subjektivt och relativt. Å andra sidan finns det även objektiva inslag i vad som kan anses vara god kvalitet för en tjänst – att bästa möjliga metod för dess produktion har använts. För många sjukdomstillstånd och diag- noser finns det t.ex. tydliga vetenskapliga belägg för hur de bäst ska behandlas. Tillämpningen av denna bästa metod kan då ses som ett objektivt nödvändigt, men inte alltid tillräckligt, villkor för en god kvalitet i vården. Däremot finns ofta inte samma klara samband mellan en bästa metod och en hög kvalitet inom t.ex. äldre- omsorgen. Det finns ett flertal olika sätt att ringa in vilka kvalitetsaspekter som är relevanta för tjänsteproduktion i allmänhet. En utgångs- punkt, som ofta används vid servicemätningar inom näringslivet, är att det är kunden /användaren som gör den slutliga kvalitets- bedömningen. Bakom detta perspektiv ligger ett antagande om att kunden på en marknad väljer den tjänst som har bäst kvalitet. Kun- dens attityder och uppfattning om tjänsten är då avgörande i valet, även om den faktiska verkligheten inte stämmer med uppfatt- ningen. 6.4.2Kvalitet hos verksamheter och tjänster i offentlig sektor Det är inte helt problemfritt att använda samma bedömnings- grunder för kvaliteten för de tjänster som produceras i den offent- liga sektorn, finansierade av skattemedel, som för näringslivets tjänsteproduktion. Det gäller särskilt om man låter samtida bruka- res krav och förväntningar på tjänsten bli alltför tongivande. Risken är då att de mer långsiktiga mål som uppställts för verksamheterna och den professionella kompetens som finns i de tjänsteproducerande organisationerna, t.ex. i kommunerna, kommer i skymundan. De mer långsiktiga målen och personalens kompetens kan resultera i en utformning av en tjänst som inte helt och direkt stämmer överens med den samtida brukarens akuta efterfrågan. Det finns krav på dem som bedriver offentligt finansierade tjänster att detta ska göras med god kvalitet, och att verksamheterna också ska följas upp och utvärderas med hänsyn till kvalitetsaspekter. Frågor om kvalitet i den offentliga sektorn utgår i allmänhet från hur verksamheten bedrivs med hänsyn till de förutsättningar som finns för verksamheten och vad man uppnår i verksamheten. I den offentliga verksamheten har de nationella målen en central funktion vid diskussion av kvaliteten och i många fall sätts också en hög grad av måluppfyllelse lika med en hög kvalitet. Vid överväganden och bedömningar av kvaliteten i den offent- liga sektorns verksamhet och tjänster används ofta termer som strukturell kvalitet, processkvalitet och resultatkvalitet. Strukturell kvalitet avser kvalitet i resurser, förutsättningar och ramar till exempel resursfördelning, ekonomi, personaltäthet, per- sonalkompetens, lokaler, gruppstorlekar etc. Processkvalitet rör utförandet av tjänsten, till exempel arbetssätt, bemötande av bru- kare, innehåll och arbetsklimat. Resultatkvalitet avser resultat och mål för verksamheten, det vill säga vad man uppnår med verksam- heten och om man uppnår det man avsett att uppnå. Som exempel kan nämnas äldres levnadsstandard och livskvalitet. Dessa aspekter finner också i stort sin motsvarighet i de kvali- tetsaspekter som av hävd används för tjänsteproduktionen i när- ingslivet. Även organisationsprofil eller varumärke är där en viktig aspekt på kvalitet, vilket kan förstås med tanke på den stora bety- delse kundens val har på en öppen marknad. I den offentliga sek- torn, där kommuninvånarna ges allt större möjlighet att själva välja bland olika tjänster, är motsvarande frågor om profil och varu- märke på väg att bli en allt viktigare kvalitetsaspekt att beakta. 6.4.3Kvalitetsaspekter för skilda nivåer I den offentliga verksamheten styrs verksamheterna av riksdag och regering som formulerar de nationella målen för respektive verk- samhet i lagar och förordningar. Sektorsmyndigheterna har det övergripande ansvaret för uppföljning och utvärdering av de natio- nella målen för respektive verksamhet. Kommunerna och lands- tingen är i sin tur ansvariga för utförandet av verksamheterna på sådant sätt att de nationella målen uppnås.