sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — Ofta rör det sig om frågor kring beviljade insatser ur ett könsperspektiv och kvinnor och mäns olika behov av insatser. Ett fåtal länsstyrelser uppger att man tittat särskilt på miss- brukarvården, men också familjerätten vad gäller vårdnads- och umgängesärenden. Man har också ställt frågor kring utformning av personalsammansättning med avseende på kön, samt vilka förut- sättningar som finns att kunna möta kvinnors och mäns olika be- hov. Det förekommer också att man ser på könssammansättningen bland brukarna. Ett par länsstyrelser har också uppgett att de dis- kuterar och uppmärksammar kommunerna på kvinnors och mäns olika behov i den mer långsiktiga planeringen av särskilda boende- former. Ovanstående arbete till trots, säger många av de anställda vid länsstyrelsernas sociala tillsyn att det finns ett omfattande behov av utökat erfarenhetsutbyte, mer utbildning samt utveckling av meto- der och verktyg för en integrering av jämställdhetsperspektivet i tillsynen.22 I regleringsbrevet hade länsstyrelserna ett särskilt upp- drag att i sin tillsyn uppmärksamma vilket stöd som ges till vålds- utsatta kvinnor samt även barnens förhållanden i de fall där deras mödrar har utsatts för våld. Det arbetet ska enligt propositionen stöd till våldsutsatta kvinnor (prop. 2006/07:38) fort- sätta genom att länsstyrelserna tillförs särskilda medel för att för- stärka tillsynen. För att tillsynen över arbete med våldsutsatta kvinnor och deras barn ska vara tydligt och enhetligt över hela landet har regeringen angett att länsstyrelserna i samar- bete med ska utarbeta bedömningskriterier för till- synen. 22 Hämtat från konferensen äldreomsorg för kvinnor och män – om jämställdhets- perspektiv i tillsynen, . Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen När det gäller den individtillsyn som länsstyrelserna handlägger, klassificeras varje ärende efter kön. Inom är fler kvinnor än män aktuella för insatser, men andelen varierar mellan verksamhetsområdena. Inom äldreomsorgen är det mer än dubbelt så många kvinnor som män som får insatser. Inom barn och familj, handikappomsorg enligt LSS och missbruk är det fler män och poj- kar än kvinnor och flickor som får insatser. Andelen individ- tillsynsärenden fördelar sig relativt jämnt mellan könen i övriga verksamhetsområden utom, inom verksamhetsområdet barn och familj.23 Här har länsstyrelserna handlagt dubbelt så många individ- tillsynsärenden när det gäller flickor som pojkar. Bilden har varit ungefär densamma de föregående två åren. Varför länsstyrelserna får in och granskar så många fler klagomål gällande flickor än poj- kar är oklart. En tänkbar förklaring kan vara att pojkars och flick- ors problem ser olika ut och verksamheterna har svårare att hantera flickors problem. Detta skulle i så fall kunna resultera i att fler enskilda och deras anhöriga klagar. Vid en granskning av länsstyrelsernas avslutade individtillsyns- ärenden med brister eller uttalad kritik är skillnaden mellan individ- ärenden för kvinnor respektive män små. Sammantaget fram- kommer ingen skillnad mellan könen. I äldreomsorgen är det dock en större andel tillsynsärenden för män som avslutas med brister eller kritik, och inom ekonomiskt bistånd och familjerätt är för- hållandet det motsatta. Fler granskningar av individärenden gäl- lande kvinnor avslutas med brister eller kritik. Inom övriga verk- samhetsområden finns inga, eller små, skillnader. 23Social tillsyn 2005. och Länsstyrelserna; 2006, s. 26 Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen SOU 2007:82 Tabell 13.1 Antal individtillsynsärenden och andelen sådana ärenden som avslutats med brister eller kritik för kvinnor och män, 2005. Relativt sett har andelen ärenden med konstaterade brister och kri- tik legat på ungefär samma nivå som de två föregående åren. 2003 var motsvarande siffra för både män och kvinnor. avslutades av individtillsynen som gällde kvinnor med konstaterade brister eller kritik, jämfört med 21 pro- cent för män. Däremot redovisas inte könsuppdelad statistik i redovisningen av olika granskningsområden i tillsynen. Övriga granskningsområden är verkställighet av beslut, samverkan, plan på individnivå, självbestämmande, delaktighet, barns bästa, dokumen- tation, bemötande, insats, verkställighet av domar och hand- läggning. Vad gäller den verksamhetstillsyn som utförs av länsstyrelserna saknas könsuppdelad statistik helt. Inte heller finns något särskilt granskningsområde som kallas jämställdhet. De gransknings- områden som har tagits fram för klassificering av verksamhets- tillsynen är planering, handläggning, riktlinjer, fysisk miljö, sam- verkan, , plan på individnivå, bemötande, kvalitetssystem, självbestämmande, delaktighet, insats, personal/organisation och dokumentation. Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen Länsstyrelserna konstaterar vidare att det finns vissa grupper som har svårt att få stöd och hjälp. Några länsstyrelser nämner kvinnor med missbruksproblem som utsätts för våld. Miss- brukande kvinnor tas inte alltid emot på kvinnojourerna och är därmed särskilt beroende av stöd.24 Redovisningen av den verksamhetstillsyn som gjorts inom äldre- omsorgen har helt avstått från att synliggöra kvinnor och män. Tillsynen över hälso- och sjukvården liksom länsstyrelserna omfattas av krav från reger- ingen att beakta jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Kraven har varit generellt uttryckta och återrapporteringen likaså. Målet är skall i sin verksamhet belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns villkor i förhållande till de jämställdhetspolitiska målen. skall vidare verka för att jämställdhetsperspektivet och de kunskaper som genereras vid jämställdhetsanalyser integreras i det praktiska arbetet hos huvud- männen.25 I årsredovisning redovisas att man inom myndigheten har bildat en särskild genusgrupp med representanter från samtliga avdelningar. Denna grupp ska främst arbeta med att öka medvetenheten om betydelsen av ett könsperspektiv i myndighetens verksamhet. När det gäller tillsynen skriver myndigheten att man tar hänsyn till genusperspektivet vid val av tillsynsämnen och när så är möjligt också då resultat redovisas.26I tillsynsavdelningens egen verksamhetsberättelse saknas en sådan redovisning. 24Social tillsyn 2005. och Länsstyrelserna; 2006, s. 48 26Socialstyrelsens årsredovisning 2005, s. 117 Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen genomfördes på uppdrag, en studie av myndighetens handläggning av , sett ur ett genusperspektiv.27 Syftet var dels att se om den egna organisa- tionens värderingar i ett genusperspektiv påverkade besluten i , dels bidra med utveckling av metoder för myndig- hetens fortsatta arbete med genusperspektiv i handläggningen av denna ärendegrupp. Utifrån 60 studerade ärenden ställdes två huvudfrågor: Hur vär- deras/bedöms kvinnlig respektive manlig vårdpersonal som är involverad i avvikelser inom vården, samt kan genusbias inom medicinen, dvs. felbehandling på grund av könstillhörighet, vara ett relevant område för patientsäkerhet och tillsyns- verksamhet? Studien visar att det snarare är position och ansvars- befogenheter än kön som spelar roll för vilken typ av kritik som riktas i besluten. placerar oftast kritiken och ansva- ret på en så hög nivå som möjligt, dvs. i stället för det enskilda vårdbiträdet, är det hans eller hennes chef som får kritik såvida inte den enskilde har agerat genom slarv eller brutit mot befogenheter. Vidare visar studien att könsaspekten på flera plan tycktes vara frånvarande i handläggningen av . Utredningar och beslut är skrivna med ett språk som är könsneutralt och när det gäller könsaspekten i patientsäkerheten är den frånvarande. 13.3Barnets perspektiv i och hälso- och sjukvården anslöt sig till FN:s konvention om barnets rättigheter 1990. Konventionen kan sammanfattas med att barn ska respekteras. Den tydliggör barnet som aktör med rätt till delaktighet i beslut som rör deras liv. Den ger barn rätt till information och rätt att få göra sin röst hörd. Arbetet har inriktats på att anpassa den nationella lag- stiftningen och att öka kunskapen om konventionen. beslutade om en nationell strategi för att förverkliga barnkonventionen28. Ansvaret för att genomföra 27Genusperspektiv på kvalitativ studie av handläggning av . 1997/98:182, 1998/99:SoU6 Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen ligger hos alla offentliga organ – riksdag, reger- ing, förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. Barn- ombudsmannen (BO) har till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen med utgångspunkt i . Myndigheten ska utbilda och informera om konventionen men också bevaka hur den efterlevs. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomföra en översyn av myndighetsstrukturen för barnpolitiken. överlämnades fjärde periodiska rapport till för barnets rättigheter om barn- konventionens genomförande under 2002-2007. Den nationella strategin för genomförande är grunden för regeringens barnpolitik. Målet för denna är att barn och unga ska respekteras, ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande. I budgetpropositionen anges bl.a. att regeringens barn- politik är en politik för barnets rättigheter. Varje barn har rätt till en trygg uppväxt och att få utvecklas i sin egen takt och utifrån sina egna behov. Barnpolitiken syftar till att skapa förutsättningar för detta inom alla områden som är väsentliga för barns levnadsvillkor. Det innefattar att så långt som möjligt låta barn komma till tals och låta dem vara viktiga källor för kunskap i frågor som rör dem. Varje barn har rätt till skydd mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld och övergrepp. Samhällets insatser för att förebygga och bekämpa våld och övergrepp mot barn måste vara effektiva och samordnade såväl nationellt som internationellt. Vissa barn är i behov av särskilt stöd från samhället. Regeringen har därför bl.a. föreslagit ändringar i reglerna om skydd och stöd för barn och unga inom den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2007/07:129). Regeringen har också aviserat att man avser att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda en samlad lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården för att ytterligare stärka skyddet för socialt utsatta barn. För att barnpolitiken ska vara framgångsrik behövs det en ända- målsenlig myndighetsstruktur, effektiva verktyg och styrmedel samt instrument för uppföljning och analys. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en översyn av myndighets- Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen strukturen för barnpolitiken och föreslå hur den bör styras och organiseras. Regeringen kommer också att införa ett uppföljnings- system för att följa upp barns levnadsförhållanden inom alla rele- vanta områden. Statskontorets översyn och införandet av ett upp- följningssystem kommer att vara viktiga utgångspunkter för att vidareutveckla politiken för barnets rättigheter. I socialtjänstlagen (1980:620) ges grundläggande bestämmelser för samhällets skyldighet att se till att barn och ungdomar får växa upp under trygga förhållanden. olika insatser för barn och ungdom bygger på frivillig medverkan och samtycke och ska utformas i samråd med den unge och hans eller hennes vårdnads- havare. Om insatser i frivillig form inte är tillräckliga eller erfor- derlig vård utanför hemmet inte går att genomföra med samtycke ska länsrätten, efter ansökan från socialnämnden, besluta om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). I socialtjänstlagen och LVU har man efter att ratificerat infört bestämmelser som ska göra att barnen blir mer synliga i lagstiftningen och att det tydligare framgår att bar- nens behov ska beaktas i insatser. Barns behov av skydd har också lett till att en rad regler har införts för att stärka detta inom . trädde den bestämmelse i kraft som anger att när åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnens bästa kräver. Regeln om att barn har rätt att komma till tals när åtgärder rör dem och att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas infördes . Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. I LVU har en bestäm- melse intagits som anger att vad som är bäst för den unge ska vara avgörande vid alla beslut enligt lagen, att den unges inställning ska klargöras och att hänsyn ska tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad. Även anmälningsskyldigheten när det gäller barn som far illa har utvidgats. Den omfattar nu alla myndigheter, och dem som är anställda där, vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, och kriminalvården. Hän- visningar till anmälningsskyldigheten har också införts i de lagar som styr dessa verksamheter. De som är verksamma inom enskild verksamhet som bedrivs yrkesmässigt som berör barn och unga och all sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården och omfattas också av anmälningsskyldigheten. I lagen har också angetts att socialnämnden när det gäller utredningar om att ingripa till ett barns skydd eller stöd får konsultera sakkunniga och att en sådan utredning ska slutföras . har också ålagts att slutföra en sådan utredning och fatta ett beslut även om barnet byter vistelsekommun för att en sådan utredning inte ska kunna läggas ner p.g.a. att barnet flyttar från kommunen. Bestämmelserna om att registerkontroll ska ske av personal som arbetar vid HVB som tar emot barn innebär om de inte följs en möjlighet för att förbjuda fortsatt verksamhet vid ett sådant hem. ska också särskilt beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Också i föreskrifter om tillsyn finns bestäm- melser vars syfte är att göra barnen synliga. I föreskrifterna och de allmänna råden om hem för vård eller boende anges att social- nämnden vid sin tillsyn av enskilda verksamheter för vård eller boende bör inhämta synpunkter på vården och behandlingen från dem som vårdas eller behandlas.29 har även gett ut allmänna råd om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga30 och all- männa råd om personalens kompetens vid handläggning och upp- följning av ärenden som rör barn och unga31. I lagstiftningen inom hälso- och sjukvårdsområdet finns inga sär- skilda regler som tar sikte på barn och unga förutom de som anger att när det gäller frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska samverkan ske med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. En hänvisning till bestämmelsen om anmälnings- 297 kap. 1 § SOSFS 2003:20 (S) 30SOSFS 2006:12 (S) 31SOSFS 2006:14 (S) Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen skyldighet i socialtjänstlagen finns också i lagarna inom hälso- och sjukvården. 13.3.3Åtgärder för barn i utsatta situationer När det gäller barnets rätt till samhällets stöd och skydd, dvs. i situationer där barnet är särskilt utsatt och sårbart, har stats- makterna genomfört ett antal åtgärder för att stärka barnets skydd. En gemensam skyldighet för polisen, hälso- och sjukvården, för- skolan, skolan och skolbarnsomsorgen att på initia- tiv samverka kring barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa har införts i de författningar som styr sådan verksamhet. har tillsammans med och Myn- digheten för skolutveckling ett uppdrag att ta fram en strategi för samverkan. Denna ska användas i myndigheternas gemensamma arbete och också spridas som vägledning för samverkan på lokal nivå. har följt upp effekterna av lagändringarna när det gäller samverkan mellan och andra myndigheter kring barn som far illa eller riskerar att fara illa.32 Uppföljningen visar att samverkan finns i flertalet kommuner, även om den inte alltid är väl strukturerad och dokumenterad. Uppföljningen visar också att det behöver utvecklas metoder och bedömningskriterier för tillsynen med syfte att bättre kunna bedöma kvaliteten i sam- verkan. Visst stöd kan allmänna råd om hand- läggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga33 ge. rekommendationer (Rec [2005]5) om barns rät- tigheter vid institutionsvård fastställdes av Europa- rådets kommitté för social sammanhållning. Dessa rekommen- dationer tar bl.a. upp att barn och unga ska ha tillgång till anpassad information om sina rättigheter och att det ska finnas en själv- ständig instans till vilken de kan vända sig med eventuella klagomål på vården. infördes i socialtjänstlagen regler om att kom- munen ska ge stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Tillsynen över området ska stärkas och tillsyns- 32 Samverkan kring barn som far illa. Uppföljning av lagändring enligt proposition 2002:03:53 Stärkt skydd till barn i utsatta situationer. 33 SOSFS 2006:12 (S) Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen myndigheterna, länsstyrelserna och , ska utveckla bedömningskriterier för denna. Bl.a. ska barn som bevittnat våld uppmärksammas och barnperspektivet i arbetet beaktas. Läns- styrelserna tillförs för en aktiv tillsyn med främjande inslag inom området. 13.3.4Barns perspektiv eller perspektiv på barnen som informanter34 Att anta ett barnperspektiv i en verksamhet eller i ett enskilt ärende kan ges flera olika innebörder. Barns perspektiv kan synliggöras av en vuxen. Barnperspektivet kan då handla om att man ser barnet eller barnen i statistik som individer snarare än som en egenskap hos en vuxen, t.ex. förvärvs- arbetande kvinnor med barn eller som en del av en familj; andel ekonomiskt utsatta barnfamiljer (jämfört med andel eko- nomiskt utsatta barn). Barnperspektivet kan också ta sig uttryck i att man i handläggningen av ett ärende tar hänsyn till vad man ser som barnets behov och barnets bästa. Vad som är barnets bästa kan dock vara öppet för tolkning och bl.a. bero på tradition, kultur, religion och ideologi. Barnet kan också göras delaktigt. Om man fördjupar barn- perspektivet, kan man också se barnet som en aktör som kan bidra med kunskap och information och därmed även fylla innebörden av barnets bästa med barnets åsikter. I en dialog med barnet, ges bar- net handlingsutrymme att själv uttrycka vad hon/han upplever, anser och vill ha det. Barnet blir informant. Förutsättningar för barnet som informant bestämmelser ger förutsättningarna för om barnet kan agera som informant eller ej. Vårdnadshavaren har enligt 6 kap. 11 § rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person. Denna bestämmanderätt är dock inte oin- skränkt utan barnet har rätt att själv bestämma i åtskilliga frågor. I vissa fall följer detta av uttryckliga bestämmelser (t.ex. 6 kap. 12 § om arbete) och i vissa fall anses barnet själv kunna 34 SOU 2005:88, bilaga 4, , Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen agera om det har tillräcklig mognad och tillräckligt omdöme utan att det finns några regler om det. Barnets rätt att själv bestämma ökar successivt allteftersom bar- net blir äldre och mognare. Det är således barnets ålder, mognad och utveckling i kombination med vad det handlar om, t.ex. bety- delsen av det beslut som ska fattas och den aktuella frågans svårig- hetsgrad som avgör om barnet själv kan bestämma eller inte. Det finns också situationer där det krävs samtycke både från barnet och vårdnadshavaren. När det gäller eftergivande av sekretess anges tre nivåer, eftergift enbart av vårdnadshavaren, samtycke både från vårdnadshavaren och barnet samt eftergift enbart från barnet. JO har i ett ärende (Dnr 1059-2003 och 4857-2003) uttalat att gällande lagstiftning inom inte ger stöd för socialnämnden att, mot vårdnadshavarens vilja, ha ett samtal med en underårig, om denne inte har nått en sådan mognad att det är tillräckligt med hans samtycke. Utredningen om beslutanderätten vid gemensam vårdnad - har i betänkandet Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. (SOU 2007:52) föreslagit att en bestämmelse som ger socialnämnden möjlighet att, vid en utredning som rör barn, samtala med barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att denne är närvarande, ska införas i socialtjänstlagen. Regleringen avser endast utredningar som bedrivs av socialnämnden enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen. Förslaget bereds i . Möjligheter och svårigheter att samtala med barn Om barnet ges förutsättningar att agera som informant finns en rad sätt att låta barnet vara den informant man vill att barnet ska vara; genom observation, samtal, förande av dagbok eller uppsats- skrivande, att barnet får rita, etc. I olika studier, såväl svenska som internationella, har man kunnat konstatera att barns perspektiv ofta saknas i handläggningen av frågor som uppenbart rör barn, t.ex. i frågor om vårdnad, stödåtgärder till funktionshindrade barn, eko- nomiskt bistånd, m.m. I de fall man låtit motivera varför, anges en rad skäl till detta; att det är svårt och besvärligt (såväl kompetens- mässigt som emotionellt krävande), att det är onödigt (det räcker med att man har kontakt med föräldrarna), att det är skadligt. Det sistnämnda skälet utgår då mer från barnets behov av skydd, sna- rare än barnets rätt till delaktighet. Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen Om man i stället utgår från vad rättighets- perspektiv säger, bör delaktigheten ses som normalfallet. Därmed bör frånvaron av denna delaktighet i stället alltid motiveras. Hur och på vilka grunder ska barn inte ses som möjliga informanter i frågor som berör dem?35 Utredningen om stöd till våldsutsatta kvinnor konstaterar i sitt betänkande Att ta ansvar för sina insatser att många aktörer inom har uttryckt att det finns svårigheter med att samtala med barn. Flera, exempelvis , Rädda barnen och , efterlyser i linje med detta bättre utbild- ning om barn på socionomutbildningarna, däribland samtals- metodik. Kunskapen finns tillgänglig och bl.a. har publicerat en kunskapsöversikt med syftet att göra det lättare för personal inom att samtala med barn. och i län har i en stu- die granskat hur placerade barn och unga upplever att de får komma till tals. De båda myndigheterna föreslår bl.a. att läns- styrelsernas tillsynsansvar när det gäller den sociala barn- och ung- domsvården enligt socialtjänstlagen och LVU förtydligas så att det framgår att länsstyrelsernas tillsyn bland annat ska omfatta att man samtalar med den unge om detta inte uppenbart skulle strida mot barnets bästa37 Regeringen har i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården m.m. (prop. 2006/07:129) föreslagit att bestämmelser ska införas i socialtjänstlagen och LVU som ger barn och unga rätt att få relevant information. När socialnämnden ansö- ker om vård enligt LVU ska ansökan innehålla en redogörelse för hur relevant information har lämnats till den unge, vilken infor- mation som har lämnats samt den unges inställning. 13.3.5Forskning kring institutionsvård av barn och unga I flera studier från bl.a. och framgår att risken för övergrepp från personalen i institutionsmiljöer är hög. I har man gjort en genomgång av förhållandena vid den sociala bar- navården (NOU 2004:23). Den övergripande slutsatsen var att det förekommit både brister i omsorg och såväl fysiska som sexuella 35SOU 2005:88, s. 299 36SOU 2006:65, s. 176 37BR 2004:08, Vi har så mycket att säga! och i läns rapport från projektet på institution, s. 29 Jämställdhets- och barnperspektiv m.m. i tillsynen övergrepp i betydande omfattning vid institutionerna under åren 1945-1980.38 har också påbörjat ett sådant arbete. arbetar en statlig utredning med vanvård i den sociala barnavården(dir. 2006:75). Utredningen har sin utgångspunkt i den kartläggning som gjorde (se avsnitt 2.9). Denna kart- läggning gällde att, utifrån befintlig forskning och dokumentation, bedöma omfattningen av regelbundna eller systematiska kränk- ningar, övergrepp och vanvård vid institutioner inom den sociala barnavården .