sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — Dessa kan ses som en gemensam mötesplats där vuxenstuderande på olika nivåer och inom olika ämnen kan mötas. En viktig ambition hos landets lärcentra är att den lokala kompe- ska matcha behovet av arbetskraft. av landets kommuner har lärcentra och denna andel är högre för befolk- ningsmässigt små kommuner än för stora. I undersökningar uppger glesbygdskommuner i stor omfattning att de samverkar i lärcentra- nätverk och med lärcentra i andra kommuner. Man arbetar mer än i andra kommuner med telebild och fler studerar på högskole- program.9 Lärcentra är till stor del en dokumenterad del i kommu- nens utvecklings- och tillväxtstrategi. Intressanta exempel på lär- centra är mini-lärcentra i fjälldal. Alla som bor i fjäll- dalar erbjuds utbildningar på alla nivåer med hjälp av flexibla undervisningstekniker.10 Distansundervisningen har ökat snabbt under det senaste årtiondet. Antalet distansstudenter har tredubblats /97 och 2005/06 läste över 82 000 studenter på distans. Det motsvarar av alla studenter. Detta betyder att medan det totala antalet högskolestuderande har gått ned så har de distansstuderande blivit många fler. De flesta av dessa studerar vid nätuniversitet och enligt rekryterar nätuniversite- tet i större utsträckning än högskolor i allmänhet nybörjarstuden- ter med arbetarbakgrund, studenter som bor i glesbygd och stu- denter som bor längre ifrån lärosätet.11 Distansundervisningen har uppenbarligen blivit en viktig förut- sättning för vuxenutbildning och kompetensförsörjning i gles- och landsbygd. Oavsett om den studerande sköter sina studier via ett lärcenter eller direkt från hemmet så är det viktigt med goda bred- bandsförbindelser. Det behövs inte bara vid de olika lärcentra, utan också till de studerandes hem som i stor utsträckning finns i gles- bygd eller landsbygd. IT och bredband används också för distansöverbryggande undervisning i . Det mest citerade exemplet är 9Nationellt centrum för flexibelt lärande. Lokal infrastruktur för kompetensförsörjning, s. 25. 10AnnJessica , Södra . Mini-lärcentra i fjällkommun – att studera i den yttersta glesbygden, s. 34, 2006. 11Universitet & Högskolor: . Rapport 2007:33 R. Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd där alla skolenheter i kommunen med hjälp av bredband och video- konferenssystem får tillgång till samma utbud. Modellen innebär att lärare undervisar flera klasser . Pajalamodellen har också spridits till bl.a. , och . Ytterligare exempel är de elever i , och som får modersmålsundervisning i bl.a. samiska med lärare i . Modersmålsundervisning för andra elever i och bedrivs på distans från . En förutsättning är här förstås bredband och en bra samordning mellan skolor, kom- muner och stadsnät. Att bryta utanförskap handlar bl.a. om att bygga socialt kapital. Socialt kapital har av definierats som nätverk tillsammans med gemensamma normer, värderingar och ömsesidig förståelse som underlättar samarbete inom eller mellan grupper.12 En undersökning från visar att kontakterna med vän- ner och släktingar ökar med tillgången till Internet. Ökar gör också kontakterna med myndigheterna. Dessa kontakter är positiva, de stärker individernas sociala identitet, sociala roller och förstärker de sociala stödmekanismerna.13 I en finsk undersökning svarade av de tillfrågade att de absolut eller till viss grad instämde i påståendet att e-posten gjorde det möjligt för dem att upprätthålla kontakter som de annars inte skulle ha.14 I en annan undersökning konstaterades att det fanns starka samband mellan användningen av IT och olika aspekter på socialt kapital. Det tydligaste sambandet var delaktig- het i lokalsamhällets angelägenheter, som frivilligarbete eller olika fritidsverksamheter.15 I en amerikansk enkätstudie har man frågat hur Internet har påverkat individens beslut i olika avseenden. En första studie genomfördes och undersökningen följdes upp 2005. Andelen som ansåg att Internet spelade en avgörande eller viktig roll för olika beslut i livet hade ökat . Den andel som ansåg att 12OECD (2001). The Well-being of Nations. The Role of Human and Social Capital, , , . 13DCITA (, and the Arts). and Social Capital, 2005. 14Statistics (2006), From Citizen to eCitizen: Results from statistical surveys about Finns use ofICT in 1996. 15Statistics (2006), Social Capital in : . Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd Internet hade varit viktigt när det gällde att välja skola/universitet för egen eller för barnens del hade t.ex. ökat med 42 procent.16 Trots att utanförskapet – arbetsmarknadsmässigt, ekonomiskt och socialt – har varit en högt prioriterad fråga på den politiska arenan i saknas det studier om samband mellan utanförskap och Internet eller bredband. Inte heller har denna fråga varit aktuell i den IT-politiska debatten. Frågan om bredband och utanförskap har däremot behandlats av EU och : anser att den infrastrukturella digitala klyftan, det vill säga mellan dem som bor i områden där infrastruktur och avance- rade tjänster finns tillgängliga och dem som bor i områden med per- manenta geografiska och naturbetingade handikapp där sådan infra- struktur och sådana tjänster inte finns tillgängliga, är en klart häm- mande faktor för allas deltagande i informationssamhället och för möjligheterna, särskilt för den offentliga sektorn, att ta fram innova- tiva former för interaktion med de egna kunderna, medborgarna och företagen. Ur demokratisk synvinkel innebär detta en allvarlig brist. Under rubriken – ökad integration genom e- förvaltning skriver : en inkluderande e-förvaltning handlar om både kampen mot nya former av utanförskap som kan uppstå när tjänster läggs ut på nätet (den infrastrukturella och kulturella digitala klyftan), och en förstärk- ning av politiken mot socialt utanförskap med hjälp av informations- och kommunikationsteknik.17 I den svenska bredbandspolitiken har offentliga e-tjänster ofta åbe- ropats som argument för att få till stånd en IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet över hela landet. Det kan därför vara av intresse att undersöka hur långt den s.k. e-förvaltningen har nått i detta avseende. I en nyligen publicerad rapport menar att läget då det gäller utvecklingen av e-förvaltningen i princip är ganska gynnsamt. En stor del av myndigheternas ärenden hanteras helt eller delvis automatiserat och volymen på detta är ca 450 miljoner ärenden om 16Pew Internet and (2006), The Internets Growing Role in Lifes Major . 17Yttrande från om att överbrygga bredbandsklyftan och Handlingsplan i2010 för e-förvaltning. (2007/C 146/09). Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd I analysarbetet kategoriseras processerna som helt, delvis eller inte alls automatiserade. I de undersökningar Verva har gjort hos myndigheterna är av de 357 ärendeslagen , enligt myndigheternas bedömningar, helt automatiserade vilket motsvarar av den totala årsvolymen av ärenden hos de 66 myndigheterna som har besvarat enkäten.18 Då det gäller frågan om e-förvaltningen verkar det vara ett bety- dande problem att det är en stor skillnad mellan tillgång till och användning av elektroniska system. Mycket av e-förvaltningen har gått ut på att sprida information på nätet. Tillhandahållandet av blanketter osv. har minskat ledtider och besvär för användaren. En ny tendens inom e- förvaltningen är en mycket medveten utveckling mot självbetjä- ning. och arbetsförmedlingen är exempel på detta. Istället för att skicka in blanketter, faxa eller ringa in infor- mation kan man redan nu utbyta information direkt med försäk- ringskassan på elektronisk väg. När nya Arbetsförmedlingen beskriver hur den tillhandahåller tjänster till kunderna nämns i tur och ordning webbplatsen, den telefonbaserade kundtjänsten och de lokala arbetsförmedlingarna. Webben är troligen redan nu den huvudsakliga informationsplattformen inom det kluster som arbetsförmedlingsverksamheten börjar likna.19 Regeringen har presenterat en handlingsplan för e- förvaltningen. Syftet med denna är att det ska det vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättig- heter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service.20 Företagare pekar ofta på den administrativa bördan för företa- gen. Regeringen har satt som mål att lätta den administrativa bör- dan fram . Vid sidan av regelförenklingar krävs då också bättre möjligheter för företagen att utbyta informa- tion med myndigheter, dvs. tillgång till bredband för att öka möj- ligheterna att utnyttja offentliga e-tjänster. Det fortsatta arbetet med e-förvaltningen kommer att starkt betona användarperspektivet. En intressant utveckling i detta avse- ende är arbetet med att inrätta lokala servicekontor. Regeringen tillsatte en särskild utredare som har i uppgift att stödja 18Hur är läget? – uppföljning av myndigheternas arbete med e-förvaltning. Statskontoret, , 2007/129. 20Finansdepartementet (2008). Nationell handlingsplan för den svenska eFörvaltningen. Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd de statliga myndigheterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor: Utredaren skall också stödja andra samverkansinitiativ mellan myn- digheter och kommuner för att bryta utanförskapet. I uppdraget ingår vidare att utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner. Utredaren skall driva på utvecklingen av en effektivare offentlig service och tjänsteproduktion som utnyttjar den moderna informations- och kommunikationsteknikens möjligheter. Målet skall vara att förbättra tillgängligheten till offentlig service i hela landet och att möjliggöra en fortsatt effektivisering av den offentliga tjänste- produktionen.21 I ett långsiktigt perspektiv är det tydligt att den offentliga tjänste- verksamheten mer och mer kommer att hanteras genom elektro- niskt baserad självbetjäning. Troligen kommer de statliga ambitio- nerna mer och mer att flyttas över till kommunerna. För att de stora samhällsekonomiska vinsterna av detta ska kunna bli verklig- het måste i princip alla medborgare ha tillgång till goda och framför allt pålitlig IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Om denna vision ska förverkligas måste också ett stöd till medborgarna läggas in på något sätt. Många tidigare visioner av e-samhället har förbisett svårigheterna i att göra visionerna till verklighet. En framtidssäker och robust IT-infrastruktur som i princip når alla medborgare är en nödvändig förutsättning för att visionen om e- förvaltningen ska kunna bli verklighet. Det finns olika sätt att se på den typ av bredband som behövs i glesbygd och landsbygd. Det första synsättet innebär att man ritar en svartvit bredbandskarta över ett område, nation eller region eller över hela . En miniminivå definieras som tillåter något som för de flesta verkar rimligt, t.ex. möjligheten att skriva och ta emot e-post. Fokus riktas mot dem som är absolut längst ut i periferin. Den kapacitet som borde vara möjlig att erbjuda till denna plats , blir sedan för hela geografin. Denna kapacitet – som EU definierar som ett nät som kan uppgraderas till /s nedströms i accessen – blir tak i stället för golv. För många länder och regioner innebär en sådan gräns en hög 21 Myndighetssamverkan vid lokala servicekontor. Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd ambitionsnivå medan det för ett IT-moget land som är klart otillräckligt . Det synsätt som tonar fram i företagsexempel och uttalanden som ITPS rapport citerar har helt andra utgångspunkter. ITPS per- spektiv är mer mångfasetterat och mer dynamiskt än den indelning av geografin i svarta eller vita områden som EU-perspektivet teck- nar. De vita fläckarna finns också här med i bilden men framför allt betonas behovet av att få fram fiber till neutrala fastighetsnära anslutningsnoder. Vidare betonas behoven av att uppgradera och modernisera näten på olika nivåer. Behovet av att ersätta xDSL-lösningar med fiber påtalas utifrån företagarperspektiv, men de lokala och regionala företrädarna rapporterar att även hushållen börjar fråga efter nät med högre kapaciteter. Ofta påpekar man behovet av att skapa redundans i näten. Argumentet är att när bredbands- tjänsterna kommer in i alltmer samhällskritiska funktioner för indi- vider, offentlig förvaltning och näringsliv så måste denna garanti byggas in. Det är slående hur stora skillnaderna i perspektiv är mellan de regionala och kommunala samhällsplanernas synpunkter och de som hävdar att EU:s krav på /s nedströms är tillräckligt. Denna kapacitet skulle inte klara av de krav som finns hos textil- företagen i , när de ska sända mönster och arbeta med formgivning med kunder och producenter runt hela världen. Företagen har tillgång till denna kapacitet och mer därtill , men de klarar sig inte med detta. Det gör inte heller de företag i glesbygd som arbetar i realtid med företag som , eller det livsmedelsföretag i som arbetade med en ägare i men måste kommunicera med och anpassa sina redovisningssystem osv. till en ny amerikansk ägare. Även jord- brukets krav är större än /s nedströms. För alla dessa företag – samtliga i glesbygd – är uppströmskapaciteten lika viktig som nedströmskapaciteten. När praktikerna i företag, kommuner och regioner tänker kring kapacitetskrav och bredbandsbehov är utgångspunkten en svensk verklighet. De tycks i första hand utgå från ett entreprenörs- och företagarperspektiv. Med ett enda ord skulle synsättet kunna beskrivas som konkurrenskraftbaserat. Det första kriteriet är därför att bredbandslösningarna ska hjälpa det lokala näringslivet att bevara sin konkurrenskraft. Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd Efter det lokala näringslivets konkurrensförmåga innebär den andra typen av svar att de regionala och lokala representanterna ofta hänvisar till vad de uppfattar som regionala rättvisefrågor. De vill avvärja en situation som medför att medborgarna i glesbygd inte får samma möjligheter att delta i samhällslivet som övriga medborgare. De vill undvika ett socialt utanförskap som har regio- nala grunder. En tredje typ av svar pekar ut vissa satsningar man vill göra i kommunen eller regionen för att flytta fram positionerna. I mot- sats till de mer allmänt inriktade svaren i den förra kategorin har dessa en mer lokalspecifik inriktning. Det gäller t.ex. akutsjukvård i ambulanser, försök att förlänga den tid de fritidsboende stannar, satsning på glesbygdsskolor och speciallösningar för jord- eller skogsbruk. , men inte alltid, betonas också olika aspekter på bredbandsnätens bidrag till hållbar utveckling. Bedömningar om framtiden är förknippade med en grundläggande osäkerhet. De delar av ett fortsatt stöd som gäller ytterligare förgrening av de nät som redan finns, kommer troligtvis att leda till att det blir allt färre nya abonnenter per investerad krona. Det vill säga att kostnaderna för varje ny abonnent ökar på marginalen. finns det ökade kapacitetskrav i gamla områden. Företag kommer att fråga efter fiber för att klara konkurrenskraven. Förut- sättningen för detta är att fiber dras fram till en någorlunda närlig- gande anslutningspunkt. Anslutningskostnaden för företaget i fråga måste vara överkomlig. Genomgången av teknik- och användarutvecklingen i kapitel 7 visar att utvecklingen skapar nya typer av användarefterfrågan och behov. Denna utveckling kommer att dra in över med full styrka. Allt fler företag och myndigheter kommer att börja använda tjänster med kapacitetsbehov på 10 Mbits/s och många användare kommer att behöva uppströmshastigheter på åtminstone 2 Mbits/s. Om marknaden inte kan tillgodose de efter- satta områdena inom överskådlig tid riskerar vi att skapa nya digi- tala klyftor gentemot dessa. Nollalternativet(se avsnitt 9.1.4) leder till en fläckvis tillgänglig- het med gråzoner där det i värsta fall bara går att skicka e-post, men där högre kommunikationskvalitet beror på var man befinner sig i Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd förhållande till en mast och på vilket klockslag man är ute på nätet. I sådana lägen är det inte möjligt att använda sig av bredband som en plattform för t.ex. videokonferenser, telemedicin och distans- utbildning. ITPS genomgång nämner användarbehov av olika slag där grå- zonens osäkerhet kan få negativa effekter för -det lokala näringslivets konkurrenskraft, -regional rättvisa, dvs. medborgarna riskerar att inte få likvärdiga möjligheter som andra till ett normalt deltagande i samhällslivet, -vissa specifika användningar sätts i fara, t.ex. akutsjukvård i ambulanser, försök att förlänga den tid de fritidsboende stannar, satsning på glesbygdsskolor och effektivitetshöjningar i jord- eller skogsbruk. Vårt förslag, det s.k. basinfrastrukturalternativet (se avsnitt 9.1.3), lyfter in de eftersatta områdena på lika villkor med huvuddelen av landet. Det finns för samhället som helhet mål som är värda att efter- sträva. Målen motsvaras inte alltid av uttalad betalningsvilja men de kan tilldelas ett politiskt pris. Om vi betraktar förgreningsaspekten av det nya stödet jämfört med det tidigare, borde det vara så att ju längre ut i periferin man kommer desto svagare blir tillväxtaspek- terna, som ofta kan mätas i termer av betalningsvilja. Desto star- kare blir i stället de politiska värdena som är sammansatta av sådana begrepp som ITPS har berört i sin rapport, t.ex. utanförskap, lik- värdig behandling, förutsättningen för ett normalt deltagande i samhällslivet. Det är faktorer som måste beaktas då det gäller att bestämma samhällsnyttan av en fortsatt bredbandsutbyggnad. Bredband har kommit att bli en alltmer självklar del av vad med- borgare och företag förväntar sig, även i glesbygd och landsbygd. Då det gäller förhållandet mellan betalningsvilja och kostnader finns det faktorer som talar för både ett sämre respektive ett bättre utfall när man jämför den eventuella nya stödperioden med den gamla. Då det gäller politiskt bestämda värden, som inte låter sig mätas i termer av förhållandet betalningsvilja mot kostnader, så är nog marginalavkastningen av de först investerade medlen påtagligt högre än under den tidigare. Detta beror dels på att de sociala välfärdsaspekterna får större tyngd i periferin, dels på att de politiska kostnaderna då börjar stiga Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd för att vissa inte har tillgång till något som alltmer börjar anses vara en nödvändig förutsättning för normalt deltagande i samhällslivet. Prissättningen på de effekter som inte lätt kan mätas bestäms i politiska processer. Om alla faktorer läggs ihop, och med rimliga priser på de politiska effekterna, finner vi inga skäl att anta att det nya stödet har sämre förutsättningar att bli samhällsekonomiskt effektivt än det tidigare stödet ansågs ha då det sjösattes. I detta kapitel redovisar vi de beräknade investeringskostnaderna för att ge de eftersatta områden som identifierades i kapitel 6 tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringshastighet. Beräkningarna har gjorts utifrån olika investeringsalternativ. Dessutom görs en utvärdering om de olika investeringsalternativen är samhällseko- nomiskt lönsamma eller inte. Vi har givit i uppdrag att göra indikativa beräk- ningar av kostnaderna, och , för att bygga ut bred- band till de eftersatta områdena som tidigare identifierats enligt olika alternativ. Kostnadsberäkningarna är baserade på den kartläggning som har gjort av förutsättningarna för tillgång till bredband som redovisats i kapitel 6. Dessutom har intervjuat olika aktörer på marknaden för att hämta in uppgifter om aktörernas investeringsplaner, strategi för nätplanering, de olika kostnadskomponenterna som ska inkluderas vid en investerings- beräkning och annat som har varit relevant för att genomföra upp- draget. En central komponent i kostnadsberäkningarna har varit det rutnät över som har legat till grund för PTS kartläggning. Varje ruta mäter och för varje ruta har myndigheten kartlagt antalet boende, antalet arbetsställen och förutsättningar för tillgång till infrastruktur för bredband. De genomförda kostnadsberäkningarna baseras på tre olika inve- steringsalternativ som vi har definierat. Dessa kommer presenteras närmare här nedan. Dessutom har vi definierat ett nollalternativ som kommer att användas i känslighetsanalysen för de olika beräk- ningsalternativen. Alternativet förutsätter att alla abonnenter som har access till TeliaSoneras fasta telefonnät har möjlighet att få tillgång till bred- band, förutsatt att samtliga telestationer uppgraderas med fiber och utrustas med xDSL-teknik. Det här är ett förhållandevis snabbt och enkelt sätt att nå ut med IT-infrastruktur med hög överföringshas- tighet till en övervägande del av landet. När PTS har kartlagt förutsättningarna för tillgång till bredband via xDSL har de utgått från TeliaSoneras telestationsområden och antagit att alla anslutningar inom ett stationsområde där telestationen kan leverera xDSL också i praktiken har möjlighet att få bredband via xDSL. Detta gäller oavsett eventuella begränsningar i access- nätet eller i stationsbyggnaden. I det fall hela området har alternativ bredbandstäckning via exempelvis HSPA, kabel-tv eller fiber-LAN anses det också ha möjlighet att få tillgång till bredband. Den befolkning och de arbetsställen som inte omfattas av ovanstående kriterier definieras som eftersatta områden och är då ca 113 000 personer och 33 000 arbetsställen. Kostnaden för att uppgradera telestationer så att de kan leverera xDSL består enligt beräkningar dels av kostnaden för att ansluta dem med fiber, dels av kostnader för att bygga ut elförsörjningen m.m. när det krävs. Kostnaderna för den aktiva xDSL-utrustningen, utbyggnad av accessnät eller abonnentutrustning ingår inte i detta alternativ. Alternativet tar inte heller hänsyn till eventuella tekniska hinder i accessnätet som kan göra det omöjligt att få bredband via xDSL i praktiken. Utgångspunkten i visionsalternativet är att behöver en långsiktigt hållbar IT-infrastruktur som kan hantera framtida tjänster, behov av höga överföringshastigheter och stigande trafik- volymer. För att det ska bli möjligt behövs en finmaskig fiberbaserad infrastruktur i alla delar av landet. Marknaden bedöms tillgodose behovet av fiberinfrastruktur och höga överföringshastigheter i tätorter och i vissa små orter. Risken är däremot stor att en majo- ritet av småorterna och områden utanför tätorter och småorter kommer att hamna efter då investeringen är hög i förhållande till antalet möjliga kunder. Det finns inga förutsättningar att få en rimlig avkastning på investeringen. Detta gör att den digitala klyf- tan mellan tätort, småort och områden utanför tätorter och små- orter kan förväntas öka. De som bor och verkar i dessa områden kommer inte att kunna ta del av samma tjänster som de som bor och verkar i övriga delar av landet, vilket skapar orättvisa. Visionsalternativet är ett fristående investeringsalternativ och förutsätter inte att viss utbyggnad redan har skett enligt xDSL- alternativet. Detta alternativ skiljer sig från xDSL-alternativet när det gäller geografisk täckning, eftersom det bara omfattar småorter och områden utanför tätorter och småorter. Beräkningarna tar dessutom hänsyn till att nya eftersatta områden kan uppstå fram till och med . Det beror på att befintlig fysisk infrastruktur behöver uppgraderas för att kunna möta det ökade behovet av högre överföringshastigheter. Utgångspunkten i denna beräkning är små orter med mellan 50 och 199 invånare, samt områden utanför tätorter och småorter. Från detta räknar vi bort följande: befolkning och arbetsställen som finns inom en radie av en kilo- meter från en fiberanslutningspunkt, befolkning och arbetsställen som finns inom en kilometer från en telestation med fiber, befolkning och arbetsställen som har täckning av HSPA. Den befolkning och de arbetsställen som inte omfattas av de ovan- stående kriterierna finns i eftersatta områden. De inbegriper då 525 000 personer och 149 000 arbetsställen.