sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Men det sker ofta utan djupare metodkunskap. Och svaren ges alltför ofta genom ett slags defensiv förhandlingsprocess mellan och inom departement och inte genom en rationell och väl genomtänkt analys av process och metoder. Med en i viss mån ny roll för Statskontoret i berednings- processernas tidigaste skeden skulle kvaliteten i beredningsarbete kunna höjas avsevärt. Detta förutsätter i ökad utsträckning att arbetsformer ger stöd för en tidig och aktiv medverkan av Statskontorets utredarresurser och analyskapacitet. Till bilden hör bristerna i den sammantagna prioriteringen inom av de beredningsprocesser som inleds genom att tillsätta kommittéer. Det är svårare att se en direkt roll för Statskontoret härvidlag. Dock skulle en mera medveten priorite- ring från sida av uppdragen till Statskontorets indirekt kunna påverka också den interdepartementala priorite- ringen av kommittéuppdrag. Men ska en prioritering på allvar ske mellan de berednings- processer som inleds i kräver detta sannolikt mera djupgående förändringar av beslutsprocesserna i kansliet. Enligt utredningens mening finns det därför skäl att vidare analy- sera denna fråga. En annan mycket viktig fråga i sammanhanget rör kommitté- väsendets kompetensförsörjning. Bemanningen av kommittésekre- tariat sker inte sällan på tämligen lösa boliner. Fiktionen vidmakt- hålls att resultatet av ett utredningsuppdrag helt avgörs av en kommittés sammansättning eller av valet av utredare. För alla som själva har deltagit i utredningsarbete är det uppenbart att de tjänstemannaresurser som en kommitté förfogar över är en avgörande förutsättning att arbetet i en kommitté ska fungera väl och för ett gott resultat. Förslag till en ny organisation för stabsstödet En annan sida av samma mynt är att staten inte på något systematiskt sätt tar vara på den kompetens som byggs upp i utredningsarbete. Det gäller såväl enskilda personer som har arbetat i ett kommittésekretariat som arbetsgrupper som formas i sådant arbete. En ny roll för Statskontoret, där man regelmässigt medverkar med utrednings- och metodstöd när kommittéer tillsätts, skulle också i de nämnda avseendena kunna bidra, om än indirekt, till ökad kvalitet i den politiska beredningsprocessen. Frågorna som sådana om hur kommittéresurserna i prioriteras och om kommittéväsendets kompetensförsörjning faller dock utanför uppdraget till denna utredning. Förslaget ovan om en ny roll för Statskontoret föranleder att en ändring görs i myndighetens instruktion. Statskontoret föreslås lämna stöd inför ställningstaganden till på vad sätt utredningar, utvärderingar och uppföljningar ska genomföras. Stödet ges på regeringens begäran eller efter överenskommelse med . Uppföljning och stöd inom förvaltningspolitiken och kompetensförsörjningen Eftersom Statskontoret bör ha rollen som regeringens uppfölj- ningsorgan är det också naturligt att myndigheten tar ansvar för att regeringen får goda och väl underbyggda beslutsunderlag inom viktiga delar av förvaltningspolitiken och den samlade kompetens- försörjningen. Utredningen föreslår därför att de uppdrag som finns i Vervas instruktion angående att myndigheten dels ska följa och analysera kompetensförsörjningen i , dels ska följa upp och analysera förvaltningsutvecklingen nationellt och internationellt och ha ett beställaransvar för statistik som beskriver den offentliga sektorns utveckling förs över till Statskontoret. Bestämmelserna om detta i Vervas instruktion förs över till Stats- kontorets instruktion. Vidare bör Statskontoret delta i och biträda regeringen i det internationella förvaltningspolitiska samarbetet inom ramen för () och (). Förslag till en ny organisation för stabsstödet Verksamheten behöver utökade resurser För att ge goda förutsättningar för det mer preciserade uppdrag som utredningen ovan föreslagit för Statskontoret krävs ytterligare resurser. Statskontoret kommer framför allt att behöva rekrytera personal för att komplettera sin kompetens. Utredningen bedömer att Statskontorets ramanslag behöver utökas med . Ökat utbyte med den akademiska världen Utredningen vill understryka behovet av att och statsförvaltningen intensifierar sitt utbyte med forskarvärlden, och då främst med den samhällsvetenskapliga forskningen. Utred- ningen menar att ett system med tidsbegränsade anställningar – förslagsvis som adjungerade utredare där kvalificerade forskare i olika samhällsvetenskapliga ämnen knyts till Stats- kontoret och fullgör sitt arbete i olika projekt av utrednings-, uppföljnings- eller utvärderingskaraktär som en del av sin veten- skapliga meritering blir en viktig del i en sådan utveckling. Avsikten är att dessa tjänster ska medföra en ömsesidig befrukt- ning av förvaltningen och forskningen. I bilaga 3 redovisas en rapport angående vetenskaplig meritering vid utbytestjänstgöring vilken, på utredningens uppdrag, tagits fram av professor . Detta förutsätter att de forskare som tjänstgör för en begränsad period i Statskontoret dels behåller kontakten med forskningen, dels sedan återvänder till akademin. Statskontoret tillförs 5 miljo- ner kronor för finansiering av de nämnda tjänsterna. Med hänsyn tagen till att i flera fall forskare kan förmodas vilja bibehålla sin förankring i forskningen bör den angivna ramen för löne- kostnader kunna finansiera mellan fem och tio tjänster. Vidare bör det vid Statskontoret inrättas ett vetenskapligt råd vilket biträder generaldirektören. Rådet bör innehålla framstående forskare hämtade från relevanta delar av den akademiska världen. En bestämmelse om detta föreslås föras in i Statskontorets instruktion. Förslag till en ny organisation för stabsstödet Styrningen av Statskontoret utvecklas För att Statskontoret ska kunna vidareutveckla sin roll som regeringens särskilda utrednings- och uppföljningsorgan krävs att styrningen av myndigheten sker på ett sätt som främjar en löpande och informell kontakt med vilken fokuserar på att myndigheten bidrar till regeringens genomförande av de politiska målen. Det nära samspelet mellan regeringen, och myndigheten främjas om verksamheten inom Statskontoret leds av generaldirektören. Statskontoret bör alltså inte ha någon styrelse utan vara en enrådighetsmyndighet. kan det finnas skäl att inrätta ett organ som ger ett formaliserat stöd, och därmed viss stadga, åt den löpande kontakten mellan och Statskontoret. Detta skulle kunna ske genom att ett insynsråd inrättas och att detta då består av företrädare för . Utredningen menar dock att ett lämpligare alternativ till ett sådant råd är att ett särskilt organ, för prioritering av uppdragen till Statskontoret, inrättas inom . Regeringen och Statskontoret bör löpande och i dialog pröva och utvärdera formerna för styrningen av myndigheten. Som utredningen konstaterat ovan finns det skäl att diskutera graden av det finansiella oberoende vilket gäller för EU-revisionen . Eftersom regeringen inte har specificerat storleken på anslagsmedlen till EU-revisionen, avgör interna budgetbeslut inom omfattningen av EU-revisionen. Omfatt- ningen av EU-revisionens verksamhet är således beroende av den sammanvägda prioriteringsbedömning som Ekonomistyrnings- verket gör för EU-revisionen respektive annan verksamhet som verket bedriver. Utredningen ser inte något lämpligt organisatoriskt alternativ till dagens lösning där EU-revisionen är inordnad i Ekonomistyr- ningsverket. I syfte att säkerställa EU-revisionens finansiella obe- roende föreslår dock utredningen att en särskild anslagspost bör finansiera verksamheten. Vidare föreslår utredningen att EU- revisionens oberoende ställning klargörs i Ekonomistyrnings- verkets instruktion. Det ska finnas en särskild enhet för EU- Förslag till en ny organisation för stabsstödet revision och chefen för den enheten tilldelas en självständig beslutsrätt. 5.3Verket för förvaltningsutveckling avvecklas Som ovan sagts gör utredningen den sammanfattande bedöm- ningen att Verva, givits ett delvis omöjligt uppdrag. Betydande effektiviseringsvinster bör kunna uppnås genom att de uppgifter som ligger på Verva i stället utförs av andra myndigheter inom ramen för dessa myndigheters befintliga anslagsramar, eller efter begränsade resurstillskott. De vinster som bör kunna uppnås, både ekonomiskt och verksamhetsmässigt, blir särskilt tydliga inom utvecklingen av e-förvaltningen. Inte minst inom de stora myndigheterna avsätts mycket stora resurser för utvecklingen av e-förvaltning. Av naturliga skäl har det varit svårt för Verva, som en förhållandevis liten sidoordnad myndighet, att på allvar komma in i ett löpande internt utvecklingsarbete som drivs av andra och avsevärt mycket mer resursstarka myndigheter. Verva har bidragit till den förvaltningspolitiska utvecklingen och med insatser på kompetensförsörjningens område liksom när det gäller att skapa arenor för erfarenhetsutbyte. Men konstruktionen med en renodlad utvecklingsmyndighet har, enligt utredningens bedömning, inte givit rätt förutsättningar för att möta de krav som ställs och kommer att ställas. I första hand bör ytterligare tyngd- punkt läggas på myndighetsledningarnas ansvar när det gäller utvecklingsfrågor. Detta gäller inte minst kompetensförsörjning och såväl chefs- som medarbetarutveckling. Det stöd som erfordras bör istället ges i andra och mer flexibla former. I mycket stor utsträckning erbjuds på marknaden kvalificerat stöd och kvalificerad utbildning som myndigheterna kan använda i sitt inre utvecklingsarbete. I övrigt bör ett nära samspel mellan regeringen och myndigheterna ske när det gäller olika utvecklingsprocesser. Utredningen avser att i det följande utveckla detta resonemang i anslutning till olika konkreta förslag till förändringar inom stabsmyndigheternas uppdrag och organisation. Utredningen föreslår att Verva, avvecklas och att de uppgifter regeringen beslutar bör utföras av andra aktörer förs över . Förslag till en ny organisation för stabsstödet 5.4Utvecklingen av e-förvaltningen går vidare Regeringen tar det övergripande ansvaret för en samlad e- utveckling i staten Enligt utredningens mening kan regeringens övergripande ansvar för att utveckla och genomföra en framtidsinriktad e-förvaltnings- politik inte delegeras till en, eller flera, myndigheter under rege- ringen. Med den starka förvaltningstradition som har och med den höga IT-mognaden bland medborgarna och de många kvalificerade företagen inom IT-sektorn bör ha goda förut- sättningar att vara ledande när det gäller utvecklingen av e-förvalt- ningen. I den e-handlingsplan som regeringen just har antagit anges detta också som ett uttryckligt mål. ska återta en ledande position inom området elektronisk förvaltning.2 Arbetet innebär i hög grad en politisk prioritering som kräver att regeringen själv tar ansvaret. Det krävs också ett samspel mellan regeringen och inte minst de stora myndigheterna vilket i sig förutsätter en mycket aktiv roll för regeringen och . Förvaltningsdelegationen stärker samverkan och god resurshållning I syfte att stärka regeringens arbete med bland annat förverk- ligandet av den antagna handlingsplanen för eFörvaltning3 bör nya former för styrningen av utvecklingsarbetet i statsförvalt- ningen etableras. Traditionellt har en i det närmaste absolut åtskill- nad gjorts mellan de uppgifter som ligger på regering och rege- ringskansli å ena sidan och på myndighetsnivå å den andra. I många fall är denna klara uppgiftsfördelning av godo. Också när det gäller e-förvaltningen är det angeläget att nya arbetsformer inte skapar oklarhet om det grundläggande ansvar för den egna verksamhetsutvecklingen som ligger på myndigheterna. Ska både den effektiviseringspotential och den förbättrings- potential som en utvecklad e-förvaltning rymmer tas tillvara kräver detta emellertid ett samspel mellan regeringen och myndigheterna som den strikta ansvarsåtskillnaden mellan regering och myndig- heter inte medger. Det finns ingen reguljär form för ett slags 2Handlingsplan för eFörvaltning – nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning (Fi 2008/491/OFA/SF). Förslag till en ny organisation för stabsstödet blandningsadministration4, det vill säga verksamhetsmässig sam- verkan mellan regering och myndigheter. Likväl har just en sådan samverkan fun- nits i den politiska beredningsprocessen genom kommittéväsendet. I kommittéer ingår regelmässigt företrädare för riksdagspartierna, och myndigheterna om än i formellt olika roller. Ska kunna arbeta kraftfullt med utveckling av e- förvaltningen förutsätter detta ett samspel mellan regeringen och framför allt, men inte bara, de stora myndigheterna. Sektorsöver- gripande systemfrågor – det handlar därvidlag bland annat om standardisering – kan inte lösas om inte de verksamheter som omsätter de riktigt stora resurserna och som berör de många medborgarna inte är med. De stora verksamhetsområdena måste kunna verka på en arena där viktiga avvägningsfrågor på allvar kan formuleras. Det handlar om allt från tekniska frågor som berör hela den offentliga verksamheten till avvägning av olika motstående politiska intressen. Den arbetsmodell som finns att tillgå för en vertikal samverkan är kommittéformen. Enligt utredningens mening bör en delegation i kommittéform inrättas för att, i samspel med den speciella statssekreterargruppen, samordna och utveckla det fortsatta arbetet med e-förvaltningen. Även om delegationens uppdrag har sin utgångspunkt i utvecklingen av informationsteknik bör redan namnet på delegationen bekräfta att utvecklingen av e-förvaltning inte bara handlar om ny teknik och dess etablerande som redskap för förvaltningen. Vidare är det på detta mycket dynamiska område en fördel att inrätta en funktion som har ett i tiden begränsat mandat. Detta ger uppdragsgivaren en tydlig möjlighet att ompröva uppdraget och hur det bäst ska utföras efter en lämplig tid. I detta fall anser utredningen att också detta argument talar för att inrätta detta organ i kommittéform. Den fortsatta utvecklingen av e-förvaltningen rymmer i princip tre perspektiv: e-tjänster som möter medborgaren i kontakten med myndigheter, användandet av IT i myndigheternas interna arbete samt anpassning av regelsystemen för att både ta tillvara effekti- viseringsmöjligheter och för att underlätta för medborgarna i myndighetskontakter. Den nu föreslagna delegationen bör kunna arbeta med samtliga dessa perspektiv vilket, som sagts ovan, 4 Uttrycket är hämtat från den norska maktutredningen. Se NOU 2003:19, Makt og demokrati. Slutrapport fra Makt- og demokratiutredningen. Förslag till en ny organisation för stabsstödet motiverar att den kallas Förvaltningsdelegationen. bör i direktiven för delegationen mycket klart anges att dess uppdrag handlar om den fortsatta utvecklingen av e-förvaltningen. Delegationen bör i betydande utsträckning bestå av myndig- hetsföreträdare. Avgörande är att de i sammanhanget stora myndigheterna – , , Arbetsförmed- lingen och – är representerade på ledningsnivå. Men representationen bör vara bredare än så. Även de mindre myndigheterna, och särskilt viktiga myndighetskluster, bör ha institutionaliserade kontakter med Förvaltningsdelegationen. Syf- tet är att ta tillvara samtliga statliga resurser i ett samordnat och strategiskt utvecklingsarbete där inte minst standardisering blir en huvudfråga. bör vara företrätt på chefstjänste- mannanivå. Det är viktigt att betona att avsikten inte är att etablera ett förhandlingsspel utan en samverkansform mellan den nu beskrivna förvaltningsdelegationen och statssekreterargruppen. En av den nya delegationens strategiska uppgifter blir att främja samverkan mellan näringsliv och statsförvaltning i syfte att vidare- utveckla roll som en framgångsrik IT-nation. Därför bör det i delegationen ingå någon ledamot med bakgrund i näringslivet. Vidare är det angeläget att Verket för Innovationssystem, , med det mycket speciella ansvar för svensk teknikutveckling som myndigheten har, också är företrätt. Förvaltningsdelegationens övergripande uppgifter kan i punktform beskrivas på följande sätt: Säkra att förvaltningens samlade resurser kommer till använd- ning i den fortsatta utvecklingen av e-förvaltningspolitiken. Inte minst handlar detta om att inlemma de stora myndigheterna i den samlade verksamhets- och politikutvecklingen, Fortlöpande föreslå hur nya frågor om ansvars- och uppgifts- fördelning i e-förvaltningspolitiken bereds och avgörs. I detta ligger att svara för ett slags kontinuerlig utredningsverksamhet, bland annat genom att fortsätta att bearbeta frågor som inte lösts genom detta utredningsarbete, I samspel med statssekreterargruppen prioritera projekt och insatser inom e-förvaltningspolitiken, Ansvara för att standardiseringsfrågor hanteras på ett effektivt sätt, Förslag till en ny organisation för stabsstödet Ta initiativ till och föreslå regeringen den normering som erfordras på området, samt Särskilt ansvara för att utveckling sker av upphandlingsformer som främjar företagens utveckling och i detta samverka med . Utgångspunkten för förvaltningsdelegationens arbete är att det ska vara strategiskt inriktat och att det ska förbättra möjligheterna att på ett samlat sätt ta tillvara statens resurser inom e-förvaltnings- området. Inriktningen bör vara att när regeringen lagt ett uppdrag på delegationen, eller då den genom ett eget initiativ lyft fram en frågeställning, också bör avgöra var rätt kompetens för att lösa uppgiften finns tillgänglig. Själva genomförandet av uppdraget sker sedan i en myndighet, eller i en konstellation av myndigheter, vilka redovisar tillbaka till delegationen. Delegationens roll blir med andra ord att beställa och följa upp. Bland uppdrag som kan komma att vara aktuella för delega- tionen hör standardiseringsfrågor och frågor kring elektronisk identifiering liksom uppdrag kring säkert elektroniskt informa- tionsutbyte och automatiserad ärendehantering. Vad gäller till exempel arbetet med säkert elektroniskt informationsutbyte finns kompetens inom olika delar av området på olika myndigheter. Delegationens roll blir här att identifiera de problem som ska lösas, vilken myndighet som har adekvat kompetens och att därefter initiera att denna myndighet söker lösa problemet. En del uppgifter torde dock vara av den storlek, beskaffenhet eller vikt att det motiverar att delegationen själv tar på sig en mer operativ roll. IT-standardiseringen har nämnts ovan. I syfte att ge vissa möjligheter för Förvaltningsdelegationen att utföra mer operativa uppgifter bör delegationen ha erforderliga kansliresurser. Vidare finns det skäl att se över vilket behov av kunskapsstöd och vägledningar som kommer att erfordras och vilken roll Förvalt- ningsdelegationen och dess kansli kan spela i ett sådant arbete. För att garantera samordning och sammanhållning i den politik som drivs bör en särskild tjänst av strategisk betydelse för e- förvaltningens inrättas. Tjänsten bör vara placerad i men innehavaren bör vara ordförande i förvalt- Förslag till en ny organisation för stabsstödet Emellanåt betecknas denna typ av funktion nationell CIO (chief information officer) eller E-tsar. En lämp- ligare titel är helt enkelt generaldirektör i med uttalat ansvar för den vertikala samordningen av e-förvaltningen. Generaldirektören förutsätts ha strategisk kompetens och en helhetsbild av e-utvecklingen i staten vilket ger förutsättningar för att stödja såväl regeringens som myndigheternas utvecklingsarbete. Förvaltningsdelegationen biträds, som sagt, av en kanslifunktion med god såväl sakmässig som administrativ kompetens. Regeringen lägger fast utgångspunkterna för förvaltningsdelega- tionens arbete i olika tidsbegränsade uppdrag och kan därigenom fortsätta att prioritera uppdrag som Verva nu arbetar med eller välja att lyfta fram andra angelägna utvecklingsområden. Det är av mycket stor betydelse att den föreslagna general- direktören kan arbeta på ett uttryckligt mandat från regeringen. Delegationen, och dess ordförande, bör förordnas för som motsvarar mandatperioder. En ny regering ska ges möjlighet att ta ställning såväl till förvaltningsdelegationens upp- drag som till vem som ska leda arbetet. Ett första förordnande bör alltså gälla fram till utgången av . I syfte att finansiera såväl delegationens utvecklingsarbete som kanslifunktionen bör den tillföras ett anslag om . Enligt utredningens mening bör regeringens övergripande ansvar för att genomdriva en effektiv och i rimlig mån standardiserad utveckling av e-förvaltning inte delegeras till en, eller flera, myndig- heter under regeringen. Arbetet kräver snarare att regeringen själv tar ansvaret. Likaså är det svårt att se att en myndighet under regeringen får den legitimitet som krävs för att via normering tydliggöra de krav som ställs på enskilda myndigheter, vilka har betydande resurser och kompetens inom området. Normeringsarbetet inom området e-förvaltning bör således knytas till förverkligandet av regeringens e-handlingsplan och, som ett förstahandsalternativ, bli ett ansvar direkt för regeringen. Dagens system med ett bemyndigande att meddela föreskrifter upphör därigenom. Förslag till en ny organisation för stabsstödet I sammanhanget är det dock viktigt att understryka att Förvalt- ningsdelegationen får en central roll när det gäller att, utifrån dess strategiska och framtidsinriktade arbete, ge regeringen underlag för utarbetandet av förordningar på området. För att ge förutsättningar för regeringen att återta det fulla normeringsansvaret inom e-utvecklingsområdet tillförs () . Det kan också finnas anledning att överväga nya bemyn- diganden om det skulle framkomma att detaljerings- graden på normeringsarbetet blir sådant att det motiverar en delegering av viss föreskriftsrätt. Närmast till hands ligger att då att inrätta en speciell myndighet, i princip en enpersonsmyndighet, som knyts till den struktur som ovan beskrivits. Uppdraget för denna myndighet skulle blott bli att i samspel med stats- sekreterargruppen och förvaltningsdelegationen tekniskt utforma och sedan utfärda de föreskrifter som det fortsatta arbetet med e- förvaltning motiverar. Upphandlingen inom IKT-området förs till Ekonomistyrnings- verket Verva har enligt sin instruktion att svara för samordnad upphandling för offentlig förvaltning inom området informations- teknik och att verka för bästa möjliga villkor för anskaffning och användning av informationsteknik inom offentlig sektor. Att denna verksamhet fortgår även efter det att Verva avvecklats är av största vikt. Utredningen har prövat möjligheterna att föra över ansvaret för denna verksamhet andra myndigheter som svarar för av upphandling och inköp. Sådan kompetens finns såväl inom som utom nuvarande stabsmyndigheter. Enligt utredningens mening finns det, som framgår nedan, skäl att se över inköps- och upphandlingsfrågorna i stort. Mot bakgrund av den situation som råder föreslår utredningen att ansvaret för upphandling inom IKT-området, , överförs från Verva till . Förslaget innebär att myndighetens instruktion ändras. Förslag till en ny organisation för stabsstödet Upphandlingsfrågorna bör ses över i en samlad analys Utredningen har, som ovan nämnts, haft anledning att pröva inköps- och upphandlingsfrågor ur olika aspekter. Övervägandena när det gäller organisering och styrning av statlig inköps- och upphandlingspolitik går dock utöver det uppdrag som denna utredning har givits av regeringen även om dessa funktioner påverkas av hur stabsstödet organiseras. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera de större sambanden inom inköps- och upphandlingsproblematiken. Det finns emellertid, enligt utred- ningens mening, starka skäl att se över hela detta komplex i en samlad analys. Sannolikt kan staten spara betydande belopp genom en bättre organiserad inköpsverksamhet. Utredningen föreslår därför att frågan om ansvar och organisa- tion för statliga inköp och upphandlingar i ett helhetsperspektiv ses över i särskild ordning.