sou · GWB310 · 2008-02-28 00:00:00 — En ny fristående myndighet ger enligt utredningen också bästa förutsättningarna för stärkt effektivitet och en ökad tilltro till socialförsäkringsområdet hos medborgarna. Utredningen föreslår därför att Inspektionen över socialförsäkringen inrättas som en ny myndighet. Utredningens förslag: Inspektionen inrättas som en enrådig- hetsmyndighet och leds av en generaldirektör. Vid myndigheten ska finnas ett insynsråd, som består av max nio ledamöter. Den nya Inspektionen ska vara en förvaltningsmyndighet med ansvar för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäk- ringen. Verksamheten – såvitt gäller tillsynen – är i hög grad styrd av lag och innebär oberoende och opartisk myndighetsutövning. Inspektionen ska bland annat hantera frågor gällande rutiner för hantering av ärenden inom socialförsäkringen. Inspektionen ska rapportera sina iakttagelser till regeringen, som kan använda dessa som underlag för styrningen av socialförsäkringsadministrationen, bland annat genom regleringsbrev till berörda myndigheter. Myn- dighetschefens uppgift ska vara att leda myndigheten och ansvara för den löpande verksamheten. Enligt utredningens bedömning bör Inspektionen organiseras som en enrådighetsmyndighet. Det ter sig inte ändamålsenligt med En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras en styrelse med fullt ansvar. Det inom socialförsäkringsområdet viktiga medborgarperspektivet bör enligt utredningens mening kunna tillgodoses genom ett insynsråd. Utredningen föreslår att Inspektionen inrättas som en enrådig- hetsmyndighet med ett insynsråd som bör bestå av högst nio ledamöter. Chef för myndigheten blir en generaldirektör. General- direktören ska ingå i insynsrådet och vara dess ordförande. Utredningens förslag: Myndigheten placeras i . Förslaget om att Inspektionen bör organiseras som en ny myndig- het under regeringen gör att frågan om lokalisering är öppen vilket inte varit fallet om Inspektionen skulle ha inrättats som en del i en redan existerande myndighet. Enligt utredningen finns det dock avgörande skäl för att myndigheten ska vara placerad i . 5.6.1Granskningsobjektens huvudkontor finns i Det främsta skälet för en lokalisering till är att de huvudsakliga tillsynsobjekten; , PPM och Skatte- verket har sina huvudkontor där. Därmed finns gransknings- objektens i sammanhanget viktigaste funktioner när det gäller ledning, styrning och kontroll placerade i huvudstaden tillsammans med staber för personal, ekonomi, juridik, information med mera. Vidare bör påpekas att Inspektionens uppdrag förutsätter att nära kontakter kan uppehållas med som uppdrags- givare. Sammanfattat skulle det, med hänsyn till de täta kontakter som är nödvändiga mellan Inspektionen, uppdragsgivaren och tillsynsobjekten, innebära stora effektivitetsförluster om Inspek- tionens verksamhet skulle förläggas utanför . Inspektionen måste kunna attrahera mycket högt kvalificerade och erfarna medarbetare. Kvalificerad kompetens kan sannolikt åter- finnas på flera orter, men den samlade mängden kvalificerad En ny myndighet möjliga alternativ för hur Inspektionen kan organiseras personal som kommer att behöva rekryteras finns troligen bara i någon av storstadsregionerna. Vid övervägandet av vilken storstad som bör väljas framstår som det självklara alternativet utifrån de argument som anförts i avsnittet ovan. I sammanhanget kan nämnas att enligt vad utredningen inhäm- tat har IAF, som är lokaliserad till , hög personal- omsättning och svårigheter att rekrytera och behålla kvalificerad personal. Den främsta orsaken till svårigheterna anger IAF vara just lokaliseringen till en ort av storlek och läge. Utgångspunkten för utredningens uppdrag är att stärka rättssäker- heten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet samt tilltron till socialförsäkringen och dess administration. Uppgiften för Inspektionen föreslås vara att genom sin tillsyn och granskning ge underlag för regeringens styrning. Inspektionen ska också kunna peka på för socialförsäkringsadministrationen angelägna områden för fortsatt utveckling. Vidare ska Inspektionens verk- samhet kunna bidra till att utveckla socialförsäkringen som pro- dukt, så att den på bästa sätt motsvarar individernas och samhällets behov av och krav på rättssäkerhet, likabedömning, effektiv han- tering samt trygghet i övrigt. 6.1.1Från detaljreglering till målstyrning Regeringen ansvarar inför för förvaltningen och har därför att styra myndigheternas verksamhet. Styrningen byggde tidigare på relativt detaljerade anvisningar om vad myndigheterna förväntades prestera. Detaljregleringen verkade hämmande på myndigheternas initiativkraft och effektivitet. Styrningen bygger i första hand på att regeringen ska ange mål för respektive myndighet, anvisa medel, följa upp resultat och, om så bedöms motiverat, utkräva ansvar. För att regeringen ska kunna ta ansvar för styrningen av myn- digheternas verksamhet behöver den ha tillgång till ett tillfreds- ställande underlag som visar hur respektive myndighet bedriver sin verksamhet och vilka resultat den åstadkommer. Som ansvarig inför har regeringen att försäkra sig om att myndigheterna lever upp till sitt förvaltningsansvar, det vill säga att de driver en effektiv verksamhet, följer lagar, förordningar och andra regler samt lämnar rättvisande rapportering. Grunden för denna uppfölj- ning är de mål regeringen angett för verksamheten, myndigheternas egna kompletterande mål, myndigheternas interna verksamhets- och uppföljningssystem och den information som dessa genererar. Regeringen kan emellertid inte enbart förlita sig på myndighetens egen information, utan behöver ha tillgång till kom- petenta oberoende bedömningar. Det är också mot den bak- grunden uppdraget till denna utredning ska ses. 6.1.2Tydligare krav på intern styrning och kontroll Som ansvarig inför har regeringen att försäkra sig om att myndigheterna följer lagar, förordningar och andra regler. Det är därför av betydelse för regeringen att myndigheternas interna styrning och kontroll fungerar väl. Mot bakgrund av att en fastlagd innebörd av styrning och kontroll och ett tydligt regelverk har saknats har vissa förvaltningsrättsliga reformer genomförts . Enligt en ny myndighetsförordning1 som trädde i kraft har myndighetens ledning bland annat givits ett uttalat ansvar inför regeringen för att verksamheten bedrivs effek- tivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel (3 §). För att uppfylla detta ska myndighetens led- ning säkerställa att det vid myndigheten finns intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (4 §). För och andra myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen2 gäller från också en förordning3 om intern styrning och kontroll. Där anges att med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen. I förordningen om intern styrning och kontroll (26 §§) ställs krav på riskanalys, åtgärder, uppfölj- ning och dokumentation. En riskanalys ska göras i syfte att iden- tifiera omständigheter som utgör risk för att verksamheten inte bedrivs på sådant sätt att kraven i myndighetsförordningen fullgörs och med ledning av riskanalysen ska åtgärder vidtas som är nödvän- diga för att myndigheten ska uppfylla kraven i 3 § myndighets- förordningen med rimlig säkerhet. Den interna styrningen och kontrollen ska systematiskt och regelbundet följas upp och be- dömas. Slutligen ska riskanalysen, kontrollåtgärderna samt upp- följningen och bedömningen dokumenteras. Utredningens förslag: Inspektionen ska bedriva såväl system- tillsyn som verksamhetstillsyn. Inspektionen ska granska att myndigheterna inom socialförsäkringsområdet utifrån lag, för- ordning, instruktion och regleringsbrev, fullgör de uppgifter som statsmakterna har ålagt dem. Inspektionen ska också granska myndigheternas förmåga att med rätt kvalitet handlägga ärenden och i övrigt utföra verksamhet mot uppställda mål. Lagarna och förmånerna inom socialförsäkringsområdet admi- nistreras huvudsakligen av , men också Premie- pensionsmyndigheten och har uppgifter inom om- rådet. hanterar också socialförsäkringen i olika former i samverkan med Arbetsförmedlingen samt kommuner och landsting. Den nya myndighetens uppgift bör vara att granska att myn- digheterna inom socialförsäkringsområdet utifrån lagar och förord- ningar, instruktioner, regleringsbrev och andra styrande dokument fullgör de uppgifter som statsmakterna har ålagt myndigheterna. Fokus måste primärt ligga på att granska om myndigheternas system för styrning och kontroll uppfyller kraven i den nya tidigare nämnda myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll men också om myndigheternas system och interna rutiner säkerställer kvalitet i verksamheten och i leveranser- na till medborgarna. Fokus ska ligga på att försäkringar och bidrag hanteras utifrån gällande regelverk, men även på att granska myn- digheternas förmåga att med rätt kvalitet handlägga ärenden och i övrigt utföra verksamhet mot de mål som statsmakterna formulerat i de styrande dokumenten och de mål som ställts upp av myndig- heterna själva. I tillsynen ingår bland annat att förhålla sig till de mål regeringen ställt upp för verksamheten vad gäller myndigheter- nas mål och resultat samt organisation och ledning för arbetet. I detta ligger även att analysera hur bl.a. interna mål dels stämmer med de övergripande målen, dels stämmer med mål inom närliggande myndigheter som uppställts för socialförsäk- ringsområdet. Här innefattas också sådan verksamhetstillsyn som till exempel gäller hur väl myndigheterna når upp till sina service- åtaganden. Med den omfattning verksamheten inom socialförsäkrings- området har och det vida uppdrag Inspektionen föreslås att få, är det inte aktuellt för den nya myndigheten att på ärendenivå följa verksamheten. Det hindrar inte att myndigheten kan och i viss mån bör samla in och granska ärenden genom stickprov eller på annat sätt i syfte att på systematisk nivå pröva att verksamhetsprocesser- na fungerar som avsett. Den nya myndigheten har således att utöva tillsyn över alla tillsynsobjektens styrande funktioner inklusive hur tillsyns- objekten själva säkerställer den egna kontrollen över verksamheten i de delar det gäller socialförsäkringen. För innefattar tillsynen granskning av myndighetens styrdokument, handläggningsprocesser, informationssystem och kontrollprocesser samt dokumentation i anslutning till riskanalyser, kontrollåtgärder, uppföljning med mera. Sammanfattat innebär detta att den nya myndigheten i sin till- syn har att granska verksamheten och dess processer samt att värdera och bedöma om de system för styrning och kontroll som myndigheterna tillämpar säkerställer att de regler i lagar och för- ordningar som styr socialförsäkringen och socialförsäkringsadmi- nistrationen tillämpas enhetligt och korrekt. Vidare ska i tillsynen ingå att i övrigt granska den organisation och de stödjande system och processer som myndigheterna tillämpar för att driva verk- samheten på ett korrekt och effektivt sätt och uppnå de mål och lösa de uppdrag som statsmakterna lagt på organisationerna. 6.2.1Exempel på interna system som bör granskas För att uppnå målen som formulerats av statsmakterna när det gäller hanteringen av socialförsäkringen har etablerat system för att styra och följa verksamheten inom olika områden. I detta avsnitt beskrivs vissa av de system för styrning och kontroll inom som bör bli föremål för Inspektionens tillsyn. Även om det är som i störst utsträckning beskrivs gäller motsvarande resonemang också för PPM och i de delar de ska omfattas av Inspek- tionens tillsyn. ansvarar för normeringen inom socialförsäkringen Den formella styrningen av sker genom norm- givning, det vill säga genom lagar och förordningar. Regeringen kan delegera rätten att utfärda bindande föreskrifter till en förvaltnings- myndighet. svarar för normeringen inom social- försäkringsområdet (se även 6.8.1). I den mån regleringen i lagar och förordningar behöver fyllas ut beslutar om normerande styrdokument i form av föreskrifter som är bindande och generellt gällande. För Försäk- ringskassan anges i instruktionen (2007:1235) att myndighetens uppgift är att ansvara för och verka för lagenlighet och enhetlighet i rättstillämpningen inom verksamhetsområdet genom sådana allmänna råd som avses i 1 § författningssamlingsförordningen (1976:25) eller andra åtgärder. Allmänna råd är generella rekom- mendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst avseende. Rättsliga ställnings- taganden innehåller ställningstaganden i prin- cipiella frågor där det saknas svar i en rättsfråga eller där rättsläget är oklart. utfärdar också olika typer av hand- läggarstöd. I stöddokument som vägledningar anges vad som gäller (för- fattningar, rättspraxis m.m.) och hur ärenden ska handläggas (metoder som ska användas för att nå effektivitet och kvalitet i handläggningen). Produktionsprocesser utgör den struktur inom vilken handläggning av socialförsäkringens förmåner sker. Pro- cesserna syftar till att kunden tillfredsställs och att kvalitet och effektivitet skapas. Produktionsprocesser dokumenteras i process- kartor, processbeskrivningar (Ensor) och kalkyler. Informations- meddelanden är en annan typ av stöddokument som innehåller information om regler, statistik, rutiner eller praxis. Ansvar och befogenheter för olika funktioner inom Försäk- ringskassan fördelas genom arbetsordningen och andra interna styrdokument. Interna mål för verksamheten i form av vad som ska uppnås i termer av handläggningstider, genomströmning, service- nivå etc. ställs upp och dokumenteras. Dessa mål följs löpande upp, analyseras (resultatuppföljning/resultatanalys) och läggs till grund för vidare styrning. Andra system för intern styrning Parallellt med den ovan beskrivna normeringsprocessen finns andra system för intern styrning och kontroll som till exempel lednings-, kvalitets- och kontrollsystem, processer och rutiner för att för- hindra/motverka felaktiga utbetalningar, kompetensförsörjnings- system, bemanningssystem, rutiner och processer för informa- tionsförsörjning, verksamhetsplanering, inköp, lokalförsörjning, säkerhet etc. Den interna styrningen i dessa sammanhang regleras i interna administrativa styrdokument som ansluter till delegations- ordningen och ställer krav på handlande eller förhållningssätt. Styr- dokumenten är av fyra kategorier: Policydokument som uttrycker krav på ett enhetligt förhåll- ningssätt eller agerande på en övergripande, styrande nivå. Interna föreskrifter som uttrycker exakta krav på enhetligt förhållningssätt eller agerande. Riktlinjer som innehåller en samlad information om vad som gäller inom en viss verksamhet eller process. Rutiner som beskriver arbetssteg i en arbetsprocess. Dessa dokument är grundläggande för styrningen av verksamheten. Den funktion inom som enligt arbetsordningen ansvarar för ett visst verksamhetsområde ansvarar också för att ta fram de styrdokument som behövs inom området och hålla dem à jour. En bedömning av hur styrdokumenten efterlevs och om det finns anledning att vidta åtgärder för att komma till rätta med eventuella avvikelser ska göras i samband med verksamhets- planeringen. har formulerat ett antal interna mål (och mått) som löpande följs upp (resultatuppföljning) och bildar underlag för fortsatt intern styrning. Målen, som är omfattande till antalet, gäller på olika nivåer och återfinns bland annat i styrkort dels för hela myndigheten, dels för olika delar av verksamheten. Mål ställs också upp i produktplaner medan riktvärden och lik- nande för olika delar av produktionen anges bland annat i hand- lingsplaner. 6.2.2Exempel på konkreta tillsynsuppgifter De följande punkterna utgör exempel på frågor som kan bli aktuella vid den nya myndighetens fortlöpande tillsyn: Har socialförsäkringsadministrationen tillförlitliga system för kontroll av att myndighetens beslut fattas i enlighet med lagar och förordningar? Svarar interna mål upp mot de krav på kva- litet som regeringen ställer? Framstår regeringens prioriteringar som tydliga i Försäkrings- kassans interna styrning? Fungerar socialförsäkringsadministrationens lednings- och kva- litetssystem på avsett sätt? Fungerar kontrollsystem, processer och rutiner för att förhindra/motverka felaktiga utbetalningar? För att uppmärksamma andra fel eller brister i verksamheten? Fångar exempelvis systemet för kvalitetssäkring av handlägg- nings- och beslutsprocesser (Qben) på ett tillförlitligt sätt upp de brister som kan förekomma? Ger rapporteringarna en rätt- visande bild? Hur hanteras mätresultaten? På vilken nivå ligger andelen upptäckta fel inom olika ärende- slag? Följs genomförda åtgärder upp på ett adekvat sätt? Hur fungerar kompetensförsörjnings- system, bemanningssystem, rutiner och processer för informa- tionsförsörjning, verksamhetsplanering, inköp, lokalförsörjning, säkerhet etc.? Utredningens förslag: Effektivitetsgranskning ska avse om de granskade myndigheternas verksamhet fungerar effektivt utifrån de mål som satts upp av statsmakterna. Granskningen ska bidra till effektivitetsförbättringar inom socialförsäkringsadministra- tionen genom att uppmärksamma hinder för effektiviteten. Effektivitetsgranskningen innefattar granskningar av hur lag- stiftning och andra författningar påverkar förutsättningarna för en effektiv myndighetsverksamhet. Någon skarp gräns mellan effektivitetsgranskning och tillsyn som begreppet definieras i denna utredning går inte att dra och det framstår inte heller som nödvändigt med hänsyn till komplexiteten i verksamheten och i Inspektionens uppdrag. Karaktären på den frågeställning som behandlas bör vara avgörande för om ett upp- drag/en uppgift ska betraktas som tillsyn eller effektivitetsgransk- ning. Dock är det väsentligt att erfarenheter som vinns inom tillsynsverksamheten kan tas tillvara i arbetet med effektivitets- granskning och vice versa. Det bör med andra ord finnas väl upptrampade stigar mellan de båda verksamhetsområdena. Utgångspunkten för att avgöra vad effektivitetsgranskningen bör omfatta bör tas i de krav som ställs på myndighetsledningen i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) om att verksamheten ska drivas effektivt4 och syftet ska vara att upptäcka effektivitets- problem och föra fram välunderbyggda argument för förändringar och därmed bidra till förnyelse och bättre resurshållning Enligt myndighetsförordningen ska myndigheternas administra- tion vara effektiv och handläggningen ske till en så låg kostnad som möjligt. Medel som används för socialförsäkringens administration ska användas för att ge största möjliga effekt och administrationen måste ständigt utvärderas och prövas för att nå bästa möjliga resultat. Effektivitetsgranskningen ska bidra till att åstadkomma effek- tivitetsförbättringar inom socialförsäkringsadministrationen genom att uppmärksamma hinder för effektiviteten och förse regeringen med underlag för styrning. Enligt utredningens mening bör gransk- ningen gälla frågan om hur myndigheterna arbetar i förhållande till de mål som statsmakterna satt upp för verksamheten. 4 3 §, Myndighetsförordningen (2007:515). En myndighets förmåga att uppnå ett tillfredsställande resultat kan begränsas av en lagstiftning som inte är i harmoni med sam- hällsutvecklingen och i onödan ökar myndighetens administra- tionskostnader, eller skapar onödiga kostnader hos arbetsgivare eller medborgare. Effektivitetsgranskningen bör därför kunna innefatta granskningar av hur lagstiftning och andra författningar påverkar förutsättningarna för en effektiv myndighetsverksamhet. 6.3.1Exempel på frågor vid granskning av effektivitet Granskning av effektivitet kan omfatta till exempel följande typer av frågeställningar: Uppfyller myndigheten statsmakternas eller medborgarnas krav på en effektiv verksamhet? Finns målkonflikter eller brister i ansvarsfördelning, ledningsfunktioner, informationssystem etc. som kräver att effektivitetshöjande åtgärder vidtas? Är administrationen effektiv och har man tagit tillvara de möjligheter som finns till effektivisering? Är inriktningen/utformningen av arbetsmetoderna onödigt resurskrävande? Har samordningen mellan olika insatser brister så att dubbelarbete, långa handläggningstider eller flaskhalsar uppstår? Hur återförs erfarenheter, upptäckta fel och möjligheter inom berörda myndigheter? Hur mäter kvalitetsökningar i sin verksamhet och hur avvägs storleken på dessa ändringar mot eventuella kostnadsökningar? Är socialförsäkringsadministrationens IT-lösningar kostnads- effektiva? 6.4Inspektionens granskning av effekt/ändamålsenlighet Utredningens förslag: Effektgranskningen syftar till en åter- koppling av att verksamheterna inom socialförsäkringsområdet genererar förväntade resultat. Att följa och utvärdera imple- menteringen av reformer och svara för snabb återkoppling till ska också vara en uppgift för Inspektionen. Granskning av effekter görs utifrån ett ägarperspektiv; stats- makternas krav, avsikter och förväntningar eller utifrån ett med- borgarperspektiv; förutsättningar och behov hos dem som berörs av verksamheten. När verksamheten sedd ur ett medborgar- perspektiv inte är i harmoni med ägarperspektivet (till exempel om myndigheten har fel uppgift eller om det finns brister i ansvars- fördelningen mellan olika myndigheter) kan sägas att ändamåls- enligheten brister och statsmakterna har att agera. Effektgransk- ningen syftar till en återkoppling av att verksamheterna inom socialförsäkringsområdet genererar förväntade resultat. Granskningen kan också gälla om regelsystem är svårförenliga eller motstridiga och fördyrar administrationen eller om oönskade bieffekter uppkommer som hindrar att avsedda effekter uppnås. Brister i måluppfyllelse och resultat samt oönskade kostnadskon- sekvenser av lagstiftning och praxisutveckling är också frågeställ- ningar som bör kunna omfattas vid granskning av effekter. Problem i samordning mellan närliggande system till exempel vid samverkan mellan olika aktörer samt otillräcklig anpassning till aktuella behov eller internationella krav är andra exempel. De effektgranskningar som Inspektionen förväntas genomföra bör vara av begränsad omfattning och kunna utföras med rimliga resursinsatser och . Metoderna bör vara vetenskapligt förankrade, men forskningsinslag bör inte förekom- ma. Mer omfattande och krävande effektgranskningar, bör emeller- tid inte vara en uppgift för Inspektionen. 6.4.1Exempel på vad effektgranskningen kan innebära Inspektionens fortlöpande effektgranskning kan till exempel om- fatta följande typer av frågor: Leder insatserna till att de politiska målen/intentionerna uppnås, till exempel förbättrad tandhälsa? Finns oklarheter i ansvarsfördelningen (luckor/överlappningar) mellan myndigheter med uppdrag/ansvar för stöd till individer som ska stimuleras att återinträda på arbetsmarknaden? Används och fungerar styrmedlen (reglerna) så som avsett eller finns hinder för en effektiv tillämpning i enlighet med inten- tionerna, som innebär att utformningen bör omprövas? har placerat handläggare på vårdcentraler och på stora arbetsplatser. Ger det avsedda effekter? 6.4.2Att följa och utvärdera reformer Socialförsäkringsområdet har under känne- tecknats av många och snabba förändringar. Reformtakten är fortsatt hög och regeringen har till exempel i budgetpropositionen aviserat förändringar inom sjukförsäkringen i syfte att skapa bättre drivkrafter för återgång i arbete. Bland annat ska en rehabiliteringskedja införas med preciserade tidsgränser för de olika momenten vid prövningen av arbetsförmågan och en plan för återgång i arbete ska upprättas när det finns risk för en längre tids sjukfrånvaro. Vidare förväntas företagshälsovårdens roll vidgas etc.5