sou · GWB32 · 2008-02-28 00:00:00 — Båda dessa grundas på konventioner som tillträtt.145 Enligt lag om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg får kvarstad inte läggas på luftfartyg som används av en främmande stat uteslutande för statsändamål, därunder inbegripet post- befordran, och inte för affärsdrift. Lagen tillämpas på luftfartyg hemmahörande i en främmande stat som är ansluten till Romkonvention. Kvarstad i fråga om luftfartyg som inte används enbart för statsändamål är alltså inte uteslutet enligt lag, vilket är fallet i där det för tvångsåtgärder före dom mot en främmande stats egendom krävs uttryckligt samtycke eller att egendom avsatts eller reserverats av den främmande staten. I artikel 3 i anges särskilt att den inte berör immunitet som enligt folkrätten åtnjuts av en stat avseende luftfartyg som ägs eller drivs av en stat. Detta innebär att den konvention som ligger till grund lag om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg146 samt andra konventioner och sed- vanerätt som reglerar statsimmunitet avseende luftfartyg även fortsättningsvis är tillämpliga i stället för . lag om statsfartyg anger som huvudregel att den omständigheten att fartyg ägs eller används av en främmande stat eller att fartygslast tillhör sådan stat inte hindrar talan vid svensk domstol angående fordran som grundar sig på fartygets begagnande eller lastens befordran. Inte heller föreligger hinder mot att med avseende på fartyget eller lasten i företa utmätning, kvarstad eller annan handräckning på grund av sådan fordran utom i de fall som anges i lagen. I lagen anges dock att utmätning, kvarstad eller annan hand- räckning inte får företas i avseende krigsfartyg eller annat fartyg som den främmande staten äger eller använder eller i dess helhet befraktat för viss resa eller för tid och som brukas uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift. Detta gäller även för främmande stat tillhörig last som fraktas med sådant fartyg eller med handelsfartyg för statsändamål och inte för affärsdrift. Den svenska lagstiftningen tillåter således tvångsåtgärder mot en främmande stats fartyg och fartygslast även före dom, under förutsättning att fartyget (eller lasten) inte används uteslutande för 145Se avsnitt 5.1.2. FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom statsändamål och inte för affärsdrift. artikel 18 medger detta endast om vissa förutsättningar är uppfyllda. Regleringen Brysselkonvention grundar sig på vad som gäller sedvanerättsligt i fråga om tvångsåtgärder mot stats- fartyg. Konventionen och de sedvanerättsliga principer som ligger till grund för den får anses utgöra en specialreglering av ett visst område av statsimmuniteten och bör därför fortsätta att gälla i enlighet med grunderna för artikel 3 i och uttalandet i ingress. I för- arbeten finns inga uttalanden som tyder på att någon ändring varit avsedd i fråga om dessa gällande regler om tvångs- åtgärder avseende statsfartyg. 7 Överväganden och förslag 7.1Ratificering av FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom Förslag: ska ratificera FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom. Bedömning: bör vid en ratificering inte avge någon förklaring avseende artikel 27 om tvistlösning. Inte heller i övrigt bör någon förklaring avges. 7.1.1Skäl för ett svenskt tillträde till konventionen tillämpar svenska domstolar huvudsakligen sedvanerätt och tidigare svensk domstolspraxis i frågor om statsimmunitet. Sed- vanerätten har genomgått stora förändringar sedan början av 1900- talet. Olika begränsningar av statsimmuniteten har vuxit fram efterhand. Statspraxis är inte enhetlig i fråga om gränserna för immunitetens omfattning, även om enighet råder om de generella principerna och begränsningarna. Det är därför inte helt enkelt att i det enskilda fallet bedöma vilka krav sedvanerätten ställer i fråga om statsimmunitet. I har det förekommit vissa skillnader mellan dom- stolarnas tillämpning av statsimmuniteten och den syn på stats- immuniteten som tillsammans med övriga nordiska länder fört fram i arbetet med framtagandet av (se kapitel 5). Av jämförelsen mellan svensk domstolspraxis och vissa andra länders praxis framgår också att sedvanerätten tolkats olika av svenska domstolar och domstolarna i vissa andra nordiska och europeiska länder. Det arbete som utförts inom ILC och FN:s sjätte utskott har inneburit att medlemsstaterna, baserat på en omfattande analys av tillgänglig statspraxis, har kunnat enas om allmänna principer för statsimmuniteten och dess begränsningar och även vissa pro- cessuella regler i rättsliga förfaranden där frågan uppkommer. Bestämmelserna i grundar sig på gällande sed- vanerätt, men innebär i flera avseenden preciseringar på områden där statspraxis inte varit enhetlig i sina detaljer, framför allt i fråga om de fall där statsimmunitet inte gäller. Ett svenskt tillträde till konventionen innebär att svenska domstolar får tillgång till ett skrivet regelverk med förhållandevis preciserade och lättillgängliga bestämmelser att tillämpa när frågor om statsimmunitet uppkommer. Det innebär också en ökad för- utsebarhet för svenska fysiska och juridiska personer i deras even- tuella förbindelser med främmande stater eller främmande staters enheter. Konventionen skapar förutsättningar för en mer enhetlig statspraxis i fråga om statsimmunitet. Såvitt utredningen kunnat bedöma finns inga hinder mot en svensk ratificering av konventionen. Utredningen anser därför att bör ratificera konventionen. 7.1.2Förklaringar vid ratificering? Enligt artikel 27.2 har en konventionsstat möjlighet att hänskjuta en tvist om tolkning eller tillämpning av konventionen till skiljedomsförfarande. Om konventionsstaterna därefter inte har kommit överens om hur skiljedomsförfarandet ska gå till får var och en av dem hänskjuta tvisten till i i enlighet med domstolens stadga.1 En konventionsstat har enligt artikel 27.3 i konventionen möjlighet att vid ratificering av konventionen förklara att den inte anser sig vara bunden av artikel 27.2. har vid ratificeringen av konventionen inte utnyttjat denna möjlighet. Inte heller bör avge någon förklaring i detta avseende. Detta innebär att i kommer att ha behörighet att behandla tvister om konventionens tolkning och tillämpning som kan uppstå mellan och andra konventions- stater som inte har avgett någon förklaring i fråga om artikeln. 1 Se avsnitt 6.4.7. Konventionens artikel 3.2 anger att konventionen inte rör den immunitet och de privilegier som gäller för statschefer i kraft av deras ställning (ratione personae). I artikeln nämns enbart stats- chefer. Enligt ett uttalande av ad hoc-kommitténs ordförande , vid överlämnandet av kommitténs rapport, kan artikeln dock inte läsas motsatsvis på så vis att det särskilda omnämnandet av statschefer skulle innebära att immunitet ratione personae för övriga representanter för staten påverkas av konven- tionen. Gällande sedvanerätt i fråga om immunitet ratione personae för sådana befattningshavare lämnas enligt uttalandet opåverkad på samma sätt som gäller för statschefer. Artikeln är alltså inte uttömmande.2 För att klargöra detta skulle kunna avge en förklaring om att konventionen inte berör den immunitet och de privilegier som tillkommer regeringschefer och utrikesministrar och övriga representanter för staten i den utsträckning de åtnjuter immunitet och privilegier enligt folkrätten i övrigt. har avgett en sådan förklaring vid ratificeringen av konventionen. I ingressen till den resolution genom vilken FN:s general- församling antog konventionen, hänvisas till de uttalanden i fråga om konventionen som gjordes av ad hoc-kommitténs ordförande vid överlämnandet av kommitténs rapport. Uttalandet i fråga om immunitet ratione personae för andra än statschefer kan därför beaktas vid tolkningen av konventionen.3 Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det inte är nödvändigt att vid ratificering av konventionen avger en förklaring av ovan angivet innehåll. Konventionen i förhållande till militär verksamhet Som framgått ovan under avsnitt 6.3.2 och 6.5.2, så var enligt ad hoc-kommitténs ordförande den allmänna uppfattningen vid framtagandet av konventionen att den inte skulle omfatta militär verksamhet. Stöd för detta finns också i kommentarerna till 1991 2Se avsnitt 6.4.2. 3Jämför och , The United Nations Convention on jurisdictional immunities of states and their property, Yearbook of International , Volume XXXV, 2004, s. 9 f. Se även Hazel Fox, In Defence of State Immunity, International and Comaparative vol 55, , s. 202. års utkast till artiklar där det i anslutning till artikel 12 om person- och sakskador uttalades att artikeln inte var tillämplig på situationer innefattande väpnade konflikter. Detta har dock inte kommit till uttryck i ingressen eller de olika artiklarna och inte heller i resolutionen, på annat sätt än att det i resolutionen anges att generalförsamlingen beaktar uttalandet av ordföranden i ad hoc- kommittén vid framläggandet av kommitténs rapport. De kon- ventioner som redan finns i fråga om militär verksamhet kommer att fortsätta att gälla mellan konventionsstaterna i enlighet med artikel 26 i konventionen, medan sedvanerättsliga regler kommer att fortsätta att gälla enbart om de behandlar frågor som inte kan anses omfattas av konventionen. Vid ratificering av konventionen avgav en förklaring med innehåll att anser att konventionen inte är tillämplig på militär verksamhet, inklusive väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt, som dessa begrepp förstås i internationell humanitär rätt, och åtgärder som en stats väpnade styrkor vidtar i tjänsten. Sådan verksamhet regleras även fortsättningsvis (enligt förklaring) av andra folkrättsliga regler. För att bidra till att undanröja oklarheter i detta avseende skulle vid ratificering av konventionen kunna avge en mot- svarande förklaring. Som angetts ovan i fråga om immunitet ratione personae, kan dock de uttalanden som gjordes av ad hoc- kommitténs ordförande vid överlämnandet av kommitténs rapport genom omnämnandet i resolutionens ingress beaktas vid tolkningen av konventionen. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det inte är nödvändigt att avge någon sådan förklaring. Skyddet för de mänskliga rättigheterna Frågan om främmande stater kan åtnjuta immunitet även i rättsliga förfaranden som rör kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter behandlas inte uttryckligen i konventionen.4 Som angetts i avsnitt 6.5.2, utarbetade en arbetsgrupp inom ILC en rapport i ämnet statsimmunitet som av ILC över- lämnades till generalförsamlingens sjätte utskott. Mot bakgrund av senare års utveckling i statspraxis fogade ILC till rapporten en bilaga rörande frågan om immunitet vid kränkningar av grund- 4 Se avsnitt 6.5.2. läggande mänskliga rättigheter, i syfte att fästa sjätte utskottets uppmärksamhet på frågan. Bilagan behandlade framför allt frågan om skadeståndsanspråk mot en främmande stat grundad på tortyrhandlingar som begåtts utanför forumstatens territorium. Arbetsgruppen konstaterade att det förekommit avgöranden i nationella domstolar där sådana anspråk hade tagits upp, även om i de flesta fall statsimmunitet fortfarande rådde. Varken ILC eller sjätte utskottet ansåg dock att det kunde ur- skiljas någon allmän trend i detta avseende och någon bestämmelse angående detta togs inte in i konventionen.5 Konventionen behand- lar därmed inte frågan om eventuell frånvaro av immunitet i fall av allvarliga kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter.6 I den förklaring som lämnades av vid ratificering av kon- ventionen angavs att anser att konventionen inte påverkar en framtida internationell utveckling av skyddet för de mänskliga rättigheterna. Det norska och det norska advokatsam- fundets internationella kommitté framhöll i remissyttrande att Al- Adsani-domen7 inte var enhällig. Domen, som angav att immu- nitetsreglerna utgjorde en legitim och proportionell begränsning av rätten till rättegång, grundades på att det inte fanns någon allmänt accepterad sedvanerättslig regel enligt vilken stater inte kunde göra gällande immunitet i förhållande till civilrättsliga krav på ersättning för tortyrhandlingar. Det ansågs enligt norsk mening inte vara uteslutet att denna praxis kan komma att ändras. De nu angivna synpunkterna ledde till att lämnade ovan angivna förklaring vid ratificering av konventionen. gäller som lag i Sverige.8 I 2 kap. 23 § regeringsformen anges också att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av Europa- konventionen. Enligt uttalanden i bl.a. Al-Adsani-domen om förhållandet mellan artikel 6.1 i och prin- cipen om statsimmunitet, är begränsningar av rätten till domstols- prövning legitima och proportionerliga (och därmed förenliga med 5Gerhard Hafner och (se not 3 ovan), s. 48. 6Se och (se not 3 ovan), s. 47. Som angetts i avsnitt 6.5.2, not 129, har detta förhållande kritiserats. 7Se ovan under avsnitt 2.5. 8Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Överväganden och förslag SOU 2008:2 artikel 6.1) så länge begränsningarna överensstämmer med de folkrättsliga reglerna om statsimmunitet. uttalade i Al-Adsani-målet att upprätthållan- de av principen om statsimmunitet i mål som rör tortyrhandlingar som ägt rum utanför forumstaten, i vart fall inte för domen stod i strid med gällande folkrätt i fråga om statsimmunitet och att beviljandet av immunitet i sådana fall därmed var förenligt med artikel 6.1 i . artikel 12 står därmed inte i strid med artikel 6 i . Det är emellertid inte uteslutet att kan komma att ändra sin syn på förhållandet mellan statsimmunitet och kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Det är också möjligt att principen om statsimmunitet i förhållande till processer rörande personskador och dödsfall kan komma att ändras i statspraxis och medge undantag även för handlingar som ägt rum utanför forumstatens territorium. Att bevilja immunitet i enlighet med artikel 12 i för sådana handlingar skulle då inte längre stå i överensstämmelse med gällande folkrätt och skulle därmed kunna utgöra en begränsning av rätten till domstolspröv- ning som inte är förenlig med artikel 6.1 i . Eftersom gäller som lag i , blir bundet av en eventuell ändring i syn på förhållandet mellan statsimmuniteten och i fråga om kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Någon förklaring i detta avseende behöver inte avges av vid ratificering av konventionen. 7.2Införlivande av konventionen i svensk rätt Förslag: ska införliva FN:s konvention om immunitet för stater och deras egendom genom inkorporering. 7.2.1Behov av lagstiftning? Tillämpningen av statsimmunitet i grundas i huvudsak på internationell sedvanerätt och svensk domstolspraxis. Endast i vissa begränsade frågor finns författningsreglering, t.ex. i vissa frågor vad gäller fartyg och luftfartyg (se kapitel 5). bestämmelserna i konventionen, t.ex. frågor om delgivning och tredskodom, överensstämmer inte med befintlig svensk lagstiftning. Det krävs alltså att konventionen vid ratificeringen införlivas med den svenska lagstiftningen för att ska uppfylla sina konventionsåtaganden. Införlivande av konventioner i svensk rätt sker genom trans- formering eller inkorporering. Transformering innebär att bestämmelserna i en konvention ges motsvarighet i svensk lagstiftning. Vid transformering omarbetas de delar av överenskommelsen som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext med den systematik och det språkbruk som normalt används vid rent intern lagstiftning. Det är också möjligt att vid transformering ta in en mer eller mindre ordagrann översättning till svenska av konventionens bestämmelser i en lag eller författning. Vid inkorporering av en konvention föreskrivs det i stället i en lag eller annan författning att bestämmelserna i konventionen ska gälla direkt i och användas som rättsnorm av de nationella myndigheterna. Inkorporering av en konvention kan omfatta hela konventionen eller enbart de bestämmelser i den som skapar rättigheter eller förpliktelser för myndigheter eller enskilda. Vid inkorporering införs konventionens bestämmelser i oförändrad utformning i den svenska rättsordningen. Det innebär att de nationella myndigheterna ska lägga konventionens autentiska text eller texter till grund för sin rättstillämpning och tolka dem med tillämpning av folkrättsliga tolkningsregler. Inkorporering kan användas om konventionens bestämmelser är så utformade att de kan direkt tillämpas av nationella domstolar och andra myndigheter.9 Transformering däremot kan användas vid alla typer av internationella överenskommelser och brukar normalt användas när det gäller konventioner på civilrättens, straffrättens och processrättens områden. , främst genom inträdet i EU, har inkorporering dock blivit allt vanligare. Inkorporering har använts t.ex. i fråga om 1980 års angående avtal om internationella köp av 9 Jämför SOU 1974:100 Internationella överenskommelser och svensk rätt, s. 46. varor10, och respektive Brysselkonventionen om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område11. Exempel på transformering är t.ex. införlivandet av internationella kon- vention om bekämpande av finansiering av terrorism12 och det Fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr m.m.13. De konventioner rörande statsimmunitet som har införlivats med svensk rätt har transformerats.14 Konventionerna om diplomatisk och konsulär immunitet har dock inkorporerats i svensk rätt genom lag om immunitet och privilegier i vissa fall. Genom denna lag har även övriga inter- nationella överenskommelser om immunitet för olika internatio- nella organisationer efterhand inkorporerats. Vid en översyn av lag i SOU 1998:29 gjordes bedömningen att denna metod borde tillämpas även fortsättningsvis. 7.2.3Allmänna utgångspunkter vid val av form för införlivande Vid valet mellan inkorporering och transformering bör en utgångs- punkt vara att konventionsbestämmelserna ska införlivas med svensk rätt på ett sätt som säkerställer att våra folkrättsliga åtaganden enligt överenskommelsen blir uppfyllda. Konventionens bestämmelser bör också återges i svensk rätt på ett sätt som ger största möjliga sannolikhet för att de kommer att tolkas och tillämpas i överensstämmelse med den tolkning och tillämpning de kan förväntas få i övriga konventionsstater. Den svenska författ- ningstexten bör vara utformad på ett sådant sätt att de svenska myndigheter och andra rättssubjekt som berörs av dem utan svårigheter kan tolka och tillämpa bestämmelserna. Valet av metod bör också göras så att lagstiftningsarbetet med anledning av införlivandet inte blir onödigt omfattande. Vid valet av metod bör dessutom i möjligaste mån tillgodoses önskemålet om enhetlighet, 10Lagen (1987:822) om internationella köp, prop. 1986/87:128. 11Lagen (1992:794) om , prop. 1991/92:128, och lagen (1998:358) om Brysselkonventionen, prop. 1997/98:102. 2001/02:149. 2004/05:107. 14Lagen (1938:470) med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m.m. och lagen (1939:6) om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg. överskådlighet och systematiskt sammanhang i regelsystemet på det aktuella rättsområdet.15 7.2.4Val av metod för införlivande av konventionen Inledningsvis kan konstateras att konventionen är utformad på ett sådant sätt att den är väl lämpad att utan kompletterande bestäm- melser kunna tillämpas direkt av såväl domstolar som enskilda parter. Detta innebär att det är möjligt att införliva konventionen med svensk rätt genom inkorporering. En allmän fördel med att transformera konventionen till svensk lagtext skulle vara att konventionens bestämmelser omarbetas till ett språk som är klart och tydligt och lätt för berörda myndigheter och enskilda parter att tillämpa. Som angetts ovan saknas det i svensk lagstiftning generella bestämmelser om statsimmunitet. Lagstiftning förekommer endast i vissa avseenden i fråga om fartyg och luftfartyg. Det finns alltså ingen övergripande lagstiftning i fråga om statsimmunitet i vilken konventionen bör inordnas. Konventionen innehåller bestämmelser som innebär att svenska domstolar inte får ta upp mål till prövning som de annars skulle vara behöriga att avgöra, utan i stället måste besluta om avvisning. Den innehåller också bestämmelser som hindrar tvångsåtgärder i samband med rättsliga förfaranden och verkställighet av slutliga avgöranden samt bestämmelser om bl.a. former för delgivning och hinder mot att meddela tredskodom. Ett alternativ skulle kunna vara att vid en transformering av konventionen inordna konventionsbestämmelserna i befintlig pro- cessrättslig lagstiftning och lagstiftning i fråga om verkställighet. Lagstiftning skulle då behöva genomföras på många olika håll i den processrättsliga lagstiftningen och i den lagstiftning som rör verkställighet. En fördel med en sådan metod skulle vara att bestämmelserna skulle placeras i lagstiftningen där de passar in systematiskt och därmed vara en del av den lagstiftning som normalt tillämpas i rättsliga förfaranden. En sådan teknik skulle dock kräva omformuleringar av kon- ventionstexten och också medföra att de olika bestämmelserna inte skulle kunna tolkas i konventionens hela sammanhang. Det faktum att domstolar och andra myndigheter endast mycket sällan behöver 15 Jämför SOU 1974:100 Internationella överenskommelser och svensk rätt, s. 95 ff. ta ställning till frågor om statsimmunitet talar mot att använda en sådan metod. I stället bör det vara en fördel att ha bestämmelserna om statsimmunitet samlade i de få fall där sådana frågor aktualiseras. Konventionen är resultatet av ett mångårigt arbete och utgör i många avseenden en kompromiss mellan olika uppfattningar. Innehållet i konventionens bilaga var ett viktigt led i att staterna slutligen kunde enas om innehållet i konventionens bestämmelser. Bilagan är en integrerad del av konventionen och ska beaktas vid tolkningen av dess bestämmelser. Om konventionen träder i kraft kommer dess bestämmelser att tillämpas och tolkas av framför allt nationella domstolar i konventionsstaterna. För att den svenska tolkningen och tillämpningen av konventionen ska överensstämma med övriga konventionsstaters tillämpning är det av stor betydelse att bestämmelserna även i den svenska lagstiftningen kan läsas i sitt sammanhang. Dessa omständigheter talar starkt för att konventionens bestäm- melser vid införlivandet med svensk rätt bör föras in samlade i svensk lagstiftning, och inte brytas upp och placeras in på olika håll i lagstiftningen. Med hänsyn till att formuleringarna i konventionen har noga övervägts och den slutliga formuleringen är resul- tatet av långdragna förhandlingar, där orden i många fall synes ha vägts på guldvåg, får utrymmet för att över huvud taget omfor- mulera bestämmelserna vid en transformering anses vara mycket begränsat. Varje omskrivning av konventionstexten för att anpassa den till svensk lagstiftning skulle riskera att ge den svenska lagtexten ett annat innehåll än det som avsetts i konventionstexten. Detta skulle i sin tur innebära en risk för att den svenska tillämpningen av konventionen inte skulle överensstämma med övriga konventionsstaters. Det kan här också konstateras att konventionens bestämmelser är utformade på ett sådant sätt att de kommer att behöva bli föremål för tolkning av de nationella domstolarna vid den praktiska tillämpningen av konventionen. Efterhand kommer därmed konventionsinnehållet att kompletteras av den statspraxis som växer fram vid tolkningen. Det bör främja en enhetlig statspraxis om domstolarna vid sin tolkning och tillämpning utgår från samma text. Mot denna bakgrund bör de metoder som i praktiken finns att välja mellan närmast vara antingen transformering genom över- sättning eller inkorporering av konventionen. Vid transformering genom översättning blir den svenska över- sättningen gällande lagtext, vilket kan underlätta vid tillämpningen i .