sou · GVB379 · 2008-01-01 00:00:00 — En ny myndighetsstruktur på skolområdet karaktär och skulle kunna upphandlas av externa aktörer, t.ex. IT- eller utbildningsföretag, i stället för att drivas i myndighetsregi. Utredningen bedömer därför att en inte oväsentlig del av myndig- hetens verksamhet bör kunna tas om hand av den kommersiella marknaden. Att organisera vuxenutbildning är i första hand ett kommunalt ansvar. Det är därför lämpligt att avsluta statens engagemang när det gäller att erbjuda utbildning i och med att den nya myndig- hetsstrukturen kommer på plats. Den utbildningsverksamhet som CFL har anordnat avvecklas och ska således i enlighet med regeringens klart uttalade uppdrag i regleringsbrevet för avslutas . Utredningen har i sin inventering av myndigheternas uppgifter funnit att CFL också har vissa andra uppdrag. har myndigheten mot ersättning från ko- ordinerat Nordiskt Nätverk för Vuxnas Lärande (NVL). Enligt uppgift ska CFL vara koordinator för NVL – Beträffande verksamhetsövergångens omfattning har utredningen vägt in att den kommunala vuxenutbildningen alltid har varierat i takt med konjunkturen. Det utvecklingsstöd till kommuner som staten även i fortsättningen bör ansvara för när det gäller vuxen- utbildningen måste därför anpassas till arbetsmarknadsläget. Mot- svarande statliga stödinsatser till folkbildningen bör reduceras med hänsyn till folkbildningens frihet i förhållande till staten. Utred- ningens förslag innebär att vissa kärnuppgifter även i fortsättningen bör rymmas inom det statliga åtagandet och därför ska överföras till andra statliga myndigheter. Uppskattningsvis uppgår dessa upp- gifter till 10–av CFL:s nuvarande verksamhet. Utred- ningen återkommer i kap. 5 till dimensioneringen av skolmyndig- heternas verksamhet. 29TP PT Årsredovisning 2006, Nationellt centrum för flexibelt lärande. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningens bedömning: En särskild myndighet för valide- ring bör inte bildas. Frågan om vilka skolmyndigheter som ska ansvara för den framtida valideringen bör inte avgöras förrän Valideringsdelegationen redovisat sin slutrapport. Skälen för utredningens bedömning: Valideringsdelegationen startade sin verksamhet . Validering handlar i detta samman- hang om att bedöma människors kunskaper oavsett hur de förvärvats. Delegationen ska främja och stödja metoder för att värdera kunskaper och erfarenheter som individer besitter, när de inte behöver ha formella utbildningsmeriter. Delegationen konstaterar i sin senaste lägesrapportTPF30FPT att valide- ringsverksamhet pågår på många håll i form av ett antal olika aktiviteter. Valideringsdelegationens kartläggning visar följande: Sammanlagt 270 kommuner uppger att de tillhandahåller valide- ring inom den kommunala vuxenutbildningen, i egen regi eller genom extern utförare, ett tjugotal fristående utbildnings- eller kompetensanordnare tillhandahåller validering, ett tiotal regionala valideringsverksamheter ansvarar för sam- ordning av valideringsverksamhet i regionen, ett tiotal valideringscentrum finns etablerade som företrädesvis arbetar med validering, inom studieförbund och folkhögskolor förekommer validering, och ett antal större företag arbetar med kompetenskartläggning av den egna personalen och ett mindre antal företag samverkar genom att erbjuda yrkesbedömning. Valideringsdelegationens uppdrag är tidsbegränsat. Den ska av- veckla sin verksamhet till den 31 december 2007.TPF31FPT Delegationen har bl.a. till uppgift att i sin avslutande rapport föreslå vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att säkerställa en verksamhet med validering . Flertalet aktörer bedömer att behovet av validering kommer öka. Utred- ningen utgår från att lokala och regionala valideringsverksamheter 30TP PT VLD 2005/118 5. 31TP PT Regleringsbrev för avseende Valideringsdelegationen. En ny myndighetsstruktur på skolområdet kommer att fortsätta bedrivas av skilda aktörer, även efter det att delegationen avvecklats. Utredningen bedömer att en särskild myn- dighet inte bör bildas för denna verksamhet. Utredningen finner det inte heller möjligt att utpeka en vilken skol- myndighet som bör ha ansvar för den framtida valideringsverk- samheten. 4.7Barn- och elevombudet för likabehandling Utredningens förslag: Barn- och elevombudet för likabe- handling (BEO) inordnas som en särskild funktion hos den nya Skolinspektionen och benämns i fortsättningen Elevombudet för likabehandling (EO). Förändringarna sker från . Skälen för utredningens förslag: har tillsyn över det offentliga skolväsendet och över fristående skolor m.m. inrättades BEO inom . BEO ska utföra de upp- gifter som enligt lagenTPF32FPT ska ombesörjas av när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt. BEO ska till- sammans med övriga ombudsmän se till att lagen följs inom sina respektive områden. ansågs mest lämpat för denna upp- gift, eftersom där redan fanns erfarenhet av tillsyn över skollags- reglerad verksamhet och god juridisk kompetens. Således har både och tillsyn i fråga om tillämpningen och efterlevnaden av lagen. Tillsynen har dock olika utgångspunkter beroende på om den utövas av BEO eller omfattas av ansvar. tillsyn rör framför allt hur skolhuvudmannen lever upp till lagstiftningens krav på t.ex. det främjande arbetet och lika- behandlingsplanen samt att arbetet mot kränkande behandling i övrigt uppfyller skolförfattningarnas krav. tillsyn har en enskild anmälan som utgångspunkt och innefattar att bevaka elevens rätt. Verket tar inte på sig rollen som ombud för eleven. BEO:s tillsyn inriktas däremot på att företräda och tillvarata den enskilda elevens rättigheter i förhållande till skolhuvudmannen. BEO kan ta upp överläggningar med huvudmannen för att få 32TP PT Lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. En ny myndighetsstruktur på skolområdet kränkningar att upphöra. BEO kan även utverka ett skadestånd för elevens räkning. Ytterst kan BEO som ombud för eleven väcka talan mot huvudmannen vid allmän domstol. I förarbetena till lag- stiftningenTPF33FPT sägs att BEO:s och övriga tillsynsuppdrag kan överlappa varandra, men inga besked lämnas om hur gränsdragningen bör göras. En rollkonflikt kan bli aktuell i de fall skadeståndsanspråk riktas mot skolor som har staten som huvudman, dvs. specialskolan och sameskolan. Enligt nuvarande reglering företräder dessa skolformer i skadeståndsmål. Justitiekanslern har emellertid möjlighet att företräda staten i skadeståndsärenden. Utredningen har erfarit att konstruktionen med en myndighet i myndigheten är otydlig. Den kan ibland skapa problem i för- hållande till andra aktörer och för värdmyndigheten, om en del inom värdmyndigheten agerar helt fristående. Statens skolverks roll är att vara neutral i förhållandet mellan skola och elev. Eftersom BEO är inordnat i kan verket, i och med sina dubbla roller, komma i konflikt med sitt egentliga uppdrag. Det är inte förenligt med uppdrag att både agera som tillsyns- myndighet för skolväsendet och ikläda sig rollen som part och företräda en elev gentemot en huvudman. Problemet uppmärk- sammades redan i betänkande.TPF34FPT Utredningen har till uppgift att utreda vilket hemvist som kan vara lämpligt för BEO. En nationell funktion som bevakar barnens och elevernas rättigheter bör vara så självständig som möjligt. Som redan framgått föreslår utredningen att en ny Skolinspektion inrättas och att ansvaret för tillsynsfrågorna på skolområdet samlas i den nya myndigheten. Det naturliga är därför att föreslå att även BEO flyttas från och inordnas i Skolinspektionen. Eftersom det är inspektionen som ska tillse att skol- huvudmännen fullgör sina skyldigheter enligt lagar och bestäm- melser, är det lämpligt att även knyta BEO:s speciella tillsyns- uppgift till Skolinspektionen. Ansvaret för att bistå elever vid en skadeståndstalan låter sig emellertid inte lika självklart inordnas i Skolinspektionen mot bak- grund av de rollkonflikter som har identifierats inom . Därför har utredningen prövat om det är lämpligt att föra över rätten att föra elevens talan i ett skadeståndsärende till 33TP PT Prop. 2005/06:38. 34TP PT Skolans ansvar för kränkningar av elever (2004:50 s. 143). SOU 2007:79 En ny myndighetsstruktur på skolområdet (), något som aktualiserades redan när BEO inrättades. BO har tre uppgifter: att företräda barn och ungas rättigheter utifrån FN:s kon- vention om barns rättigheter (), att driva på genomförandet av konventionen i statliga myndig- heter, kommuner och landsting, och att bevaka efterlevnaden av i lagstiftningen och i tillämpning av lagstiftningen. Övriga ombudsmän arbetar i huvudsak utifrån olika diskrimine- ringslagstiftningar. De handlägger enskilda ärenden där personer upplever sig diskriminerade utifrån någon av diskriminerings- grunderna. Till skillnad från de andra ombudsmännen arbetar inte BO med enskilda ärenden. BO arbetar i stället med att öka kunskapen hos barn och vuxna kring barns rättigheter. , som sett över diskrimineringslag- stiftningen, överlämnade sitt slutbetänkandeTPF35FPT . Kommittén föreslår en sammanhållen diskrimineringslagstiftning samt en ny, sammanslagen, ombudsmannamyndighet. Mot denna bakgrund angav regeringen i budgetpropositionen att de ombudsmän vars uppdrag vilar på diskrimineringslagstiftningen ska läggas ner och ersättas av en gemensam ombudsmannaorganisation. Kommitténs betänkande har remissbehandlats och bereds för när- varande inom . Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att se över myndighetsstrukturen för barnpolitiken. Uppdraget ska redovisas . I översynen ingår bl.a. att se över BO:s uppdrag som ombudsman och myndighetsverksamhet. BEO bedriver verksamhet som i vissa avseenden ligger nära BO:s ansvar. Ärendena hanteras ur ett barnperspektiv och inte ur ett objektivt myndighetsperspektiv. BO:s roll och uppdrag är inte förenliga med BEO:s uppgift att driva skadeståndsärenden i en- skilda fall. Som redan framgått anser utredningen i stället att BEO:s verksamhet i sin helhet bör inordnas i den nya Skolinspektionen. Utredningen har erfarit att Statskontoret inom ramen för sitt uppdrag prövat om BO:s funktion kan utökas. Skolmyndighets- utredningen har samrått med Statskontoret i denna del. Stats- kontoret avser inte att föreslå att BO:s roll ska förändras på ett 35TP PT En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22). En ny myndighetsstruktur på skolområdet sådant sätt att någon del av BEO:s uppgifter kan föras över till om- budsmannen. Enligt utredningens mening kan BEO inte längre inrymmas i , eftersom renodlingsprincipen sätter hinder härför. Det enda återstående alternativet till att inrymma ombudet i Skolin- spektionen är att tillskapa en särskild myndighet för uppgifterna. Självständigheten gentemot andra myndigheter är viktig för att skapa förtroende hos enskilda barn och elever, men också hos skol- huvudmän och allmänhet. En egen myndighet som hanterar frågor om kränkande behandling i skolorna skulle skapa garantier för ett sådant oberoende. Även om det finns fördelar med en separat myndighet finns det också nackdelar. Ombudets uppgifter är nära förknippade med den tillsyn som Skolinspektionen kommer att ha. Risken finns att staten behöver bygga upp specialistkompetens i två separata myndigheter om verksamheten inte hålls samman. Administrationen riskerar i ett sådant scenario att bli onödigt kostsam. Utredningen föreslår därför att BEO:s uppdrag ska inrymmas i Skolinspektionen . Där- med kan verksamheten få tillgång till kompetens både för att hantera ärenden i sak och administrativa uppgifter. Ombudets för- hållande till Skolinspektionen bör regleras i en överenskommelse, så att de ekonomiska och administrativa villkoren samt samarbetet i övrigt mellan värdmyndigheten och beslutsfunktionen klargörs. I utredningsuppdraget ligger att föreslå en myndighetsorga- nisation på skolområdet som är överskådlig och tillgänglig för all- mänheten. Något som avsevärt försvårar tillgängligheten och trans- parensen är att namnen på och barn- och elev- ombudet för likabehandling är så lika. Särskilt förkortningarna BO och BEO inbjuder till förvirring och missförstånd. BO är en inarbetad förkortning. Utredningen anser att det finns starka skäl för att BEO bör byta namn. Förslagsvis kan ombudet be- nämnas elevombudet för likabehandling (EO). En ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningens förslag: Den nya Skolinspektionen ska tillhandahålla kansliresurser för Skol- väsendets överklagandenämnd. Skälen för utredningens förslag: Skolväsendets överklagande- nämnd prövar överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område. Det är i huvudsak beslut som berör elever inom det offentliga skolväsendet. Sedan nämnden inrättades som egen myn- dighet har tillhandahållit kansliresurser för nämnden. Myndighetsöversynen väcker frågan vilken myndighet som bör fungera som värdmyndighet för nämnden. Regeringen beslutade om en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Översynen omfattar alla statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen och syftar till att effektivisera förvaltningen och de verksamheter som däri ingår. I uppdrag ingår bl.a. att, med förtur, lämna förslag för att komma till rätta med problem som är förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter. I denna del ska utredningen redovisa sina förslag . har samrått med . Utredningen konstaterar att det på utbildningsområdet finns flera andra nämndmyndigheter: t.ex. , och för studiestöd. I anslutning till slutliga ställningstagande bör det prövas om det är möjligt att antingen samla nämnderna på utbildningsområdet i en gemensam myndighet eller att nämndmyndigheterna får en gemensam värd- myndighet som sköter kansligöromålen och tillhandahåller erfor- derlig juridisk kompetens. En sådan prövning skulle även kunna omfatta BEO. I avvaktan på förslag och regeringens ställningstagande till förslagen föreslås att Skolväsendets över- klagandenämnd består. Det finns tecken på svårigheter rent gene- rellt när det gäller administrationen av små myndigheter. Ett exempel är att en redogörelse för verksamheten vid överklagande- nämnden saknas i årsredovisning och någon särskild redovisning från nämnden inte har lämnats till regeringen. En ny myndighetsstruktur på skolområdet ningen föreslår att nämnden ska knytas till den nya Skolinspektionen. Som utredningen ovan redogjort för bör verk- samheten därmed få tillgång till erforderlig kompetens både vad gäller att hantera ärenden i sak och administrativa uppgifter. I enlighet med den nya myndighetsförordningen (2007:515) ska nämndmyndighetens förhållande till värdmyndigheten regleras i en överenskommelse. Verksamhetsförändringarna föreslås gälla från . 4.9En myndighet för specialpedagogik Utredningens förslag: En sammanhållen myndighet bildas med ansvar för frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funk- tionshinder i skolan från . () och Specialskolemyndig- heten (SPM) avvecklas och all verksamhet förs över till den nya myndigheten. Även all verksamhet vid för särskilt utbildningsstöd (Sisus) förs till den nya myndig- heten. Vissa uppgifter överförs också från MSU och CFL. Den nya myndighetens namn ska vara Myndigheten för specialpedagogik. Ledningsformen ska vara enrådighetsmyndig- het med insynsråd. Skälen för utredningens förslag: Enligt direktiven ska utred- ningen vid utformningen av den nya myndighetsstrukturen utgå från att en särskild myndighet ska ge råd och stöd i special- pedagogiska frågor. Utredningen ska i det sammanhanget överväga att föra SPM som en operativ avdelning till denna myndighet samt överväga möjligheten att i den nya myndigheten inrymma delar av den verksamhet som Sisus respektive TÖI svarar för . Enligt utredningens mening bör all verksamhet som be- drivs inom SIT, SPM och Sisus samlas i en ny sammanhållen myndighet för alla barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder oavsett skolform. Verksamhetsförändringarna föreslås gälla från . I det följande utvecklas skälen. Inledningsvis behandlas förslaget att lägga samman SIT och SPM. En ny myndighetsstruktur på skolområdet 4.9.1Specialpedagogiska institutets och Specialskole- myndighetens verksamhet läggs ihop SIT har till uppgift att ge rikstäckande stöd till kommuner och andra skolhuvudmän i specialpedagogiska frågor. SPM är styrelse för den statliga specialskolan. SIT:s och SPM:s nuvarande organisa- tion och uppgifter beskrivs utförligt i bilaga 3. är skolmyndigheternas arbete när det gäller barn, ung- domar och vuxna (som tidigare nämnts används begreppet elever för att beteckna dessa tre kategorier) med funktionshinder upp- delat på en stödjande och en verkställande myndighet. Även MSU har vissa stödjande uppgifter. Parallellt finns som styr, följer upp och kontrollerar. Mångfalden av myndigheter bidrar till otydliga ansvarsförhållanden och gränsdragningsproblem. Det finns därför ett behov av ökad samordning och fördjupat sam- arbete mellan olika aktörer på skolområdet för att på ett effektivare sätt bidra till att höja kvaliteten och nå utbildningsmålen. Utred- ningen bedömer att en sammanhållen och relativt stor myndighet kan främja såväl verksamhetens inriktning och effektivitet som den interna styrningen. En större flexibilitet kan skapas i de olika former av stöd som en samlad myndighet kan erbjuda. En samman- slagning av SIT och SPM kommer att innebära högre effektivitet. Ökad enhetlighet i tillämpningen av lagar och regler har varit ett viktigt motiv inom flera politikområden när myndigheter har inrättats. Så har t.ex. regeringen konstaterat att det finns utrymme för större nationell enhetlighet inom arbetsmarknadspolitiken genom ombildning av t.ex. och Försäk- ringskassan. På liknande sätt kan en integrering mellan SIT och SPM leda till ökad samsyn och därmed till verksamhetsmässiga fördelar – inte minst för elever och vårdnadshavare. Ansvaret för olika stödåtgärder för elever med funktionshinder har varit föremål för åtskilliga utredningar. Myndighetsstrukturen har varierat , se bl.a. betänkandet FUNKIS – funktions- hindrade elever i skolan.TPF36FPT Enligt bedömning är tiden nu mogen för att samla kompetensen hos både dem som undervisar och arbetar med elever med funktionshinder och dem som arbetar med råd och stöd för nämnda elever. Riks- revisionen har i sin granskning av statens insatser för elever med funktionshinder i konstaterat att det finns problem 36TP PT SOU 1998:66. En ny myndighetsstruktur på skolområdet med att statens ansvar är uppdelat på flera myndigheter och att samverkan mellan de berörda är outvecklad.TPF37FPT Att statens ansvar för funktionshindrade elevers skolgång är delat mellan olika myndigheter kan motverka en rationell han- tering. Det kan medföra att de resurser som avdelats för att till- varata dessa elevers särskilda intressen används mindre effektivt. Utredningen anser därför att de särskilda uppgifter som rör stöd till elever med funktionshinder bör föras samman hos en myndig- het. På så sätt kan en bättre samordning mellan olika åtgärder och en samlad kompetens på området åstadkommas. Detta bör för- bättra statens möjligheter att ge den hjälp och det stöd till skol- huvudmännen som kan underlätta integrationen av elever med funktionshinder. En gemensam myndighet med ansvar för de frågor som rör elever med funktionshinder ökar också förutsättningarna för sam- verkan och erfarenhetsutbyte mellan de olika personalgrupperna. Kvaliteten i den stödjande verksamheten borde också främjas av en sammanläggning med utbildningsverksamheten i specialskolorna. Frågan om integrering i den kommunala skolan eller inte är av stor betydelse för elever med funktionshinder och deras föräldrar. Behoven är olika och skiftar . Uppfattningarna går isär. Detta ställer stora krav på statens förmåga att informera om och tillhandahålla hjälpmedel, stödåtgärder, flexibla lösningar och ut- bildningsalternativ. Kraven förutsätter hög kompetens hos dem som arbetar på om- rådet och god samverkan dem emellan. Utredningen anser att statens kunskaper på området bör samlas i en gemensam myndig- het för att på bästa sätt kunna erbjuda både adekvat undervisning av god kvalitet och pedagogiskt stöd till berörda huvudmän. Utredningen föreslår därför att all verksamhet vid SIT och SPM läggs ihop och samlas i en ny myndighet. En sammanslagning av två myndigheter kan ske på två sätt. Ett alternativ är att båda myndigheterna avvecklas och en ny myndighet bildas som tar hand om verksamheten. Ett annat alternativ är att avveckla den ena myn- digheten och låta verksamheten tas över av den andra. Utredningen anser att de två här aktuella myndigheterna, som i princip är lika stora, bör integreras såsom två jämbördiga och lika väsentliga delar och att all verksamhet ska inrymmas i den nya myndigheten. Det innebär att SIT och SPM avvecklas som egna myndigheter. 37TP PT skrivelse dnr 31-2005-0233. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Genom en integrerad lösning kan verksamheterna med under- visning respektive råd och stöd stimulera och stödja varandra. Utbildningsverksamheten bör alltså inte bedrivas helt separat, utan det är viktig att ett flöde av erfarenhetsutbyte sker inom myndig- heten. Genom att kompetensen samlas i en myndighet kan orga- nisationen få en stark ställning och synergieffekter uppnås. Det väntas även förbättra tillgängligheten för elever med funktions- hinder och deras vårdnadshavare. Inrättandet av en ny myndighet som från grunden får organisera verksamheten ger goda förutsätt- ningar för en väl fungerande verksamhet. Utredningen återkommer i avsnitt 4.10 och 4.11 till sina över- väganden om vilka uppgifter vid Sisus respektive TÖI som bedöms kunna föras till den nya myndigheten. Sammanslagningen av innebär att ett gemensamt mål för den nya myndigheten behöver slås fast. Myndighetens verksam- het ska bygga på såväl stöd- som utbildningsverksamhet. Staten ska erbjuda sådan sakkunskap som den enskilda kommunen eller skol- huvudmannen inte kan ha, eftersom elevunderlaget är litet. Verksamheten riktar sig till olika målgrupper. Specialpeda- gogiskt stöd avser huvudmän som bedriver undervisning för elever med funktionshinder. Detta stöd gäller oberoende av funktions- hinder och oavsett skolform. Myndigheten ska också ansvara för utbildning i specialskolan samt för undervisning vid särskilda resurscenter. Denna verksamhet rör elever och vårdnadshavare. Det stödjande uppdraget är bredare än utbildningsverksam- heten. Målformuleringar för den stödjande verksamheten, under- visning respektive boende och fritid behöver preciseras mer i detalj på verksamhetsgrensnivå inte minst för att undvika att för- väntningarna blir för stora på den nya myndigheten. I det följande föreslår utredningen även att vissa andra traditionella myndighets- uppgifter förs till den nya samlade myndigheten, t.ex. förmedling av statsbidrag. Uppgifterna bör återspeglas i regleringsbrevet för myndigheten. I regleringsbrev och i särskilda regeringsuppdrag kan även närmare prioriteringar av myndighetsuppgifterna lämnas i för- hållande till medelstilldelning. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Utgångspunkten är att den nya myndigheten, precis som SIT , ska ansvara för statens samlade stöd i specialpedagogiska frågor för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Stöd ska ges till kommuner och andra huvudmän som ansvarar för förskoleverk- samhet, skolbarnsomsorg, skola, vuxenutbildning och fristående skolor som står under statlig tillsyn m.m. Skälet till att staten bör ansvara för sådant stöd är att elever med funktionshinder ska ha möjlighet att få en utbildning som så långt möjligt är likvärdig med andra i samhället. Antalet elever är förhållandevis begränsat, men geografiskt sett är verksamheten resurskrävande. Behoven hos en- skilda elever är dessutom mycket olika. Staten ska därför erbjuda sådan sakkunskap som det inte är rimligt att varje enskild kommun bygger upp.TPF38FPT Kommunerna har genom sitt ansvar för skolan även det grundläggande ansvaret för stöd till skolan i specialpedagogiska frågor.