sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Denna utredning hade bl.a. till uppgift att lämna förslag till de anpassningar av det svenska regel- verket som krävdes för att genomföra elmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning. El- och gasmarknadsutredningen behandlade även frågan om att införa en förhandsprövning av nättarifferna. Utredningen menade att en övergång från nuvarande tillsynsmodell, med en efterhands- prövning av nättarifferna, till en förhandsprövning av nättarifferna inte kunde anses vara realistisk inom den tidsram som gällde för införlivandet av direktivet i svensk lagstiftning. Visserligen fanns det, enligt utredningen, fördelar med att övergå till en förhands- prövning av nättarifferna, exempelvis ökad förutsägbarhet för nät- företagen och deras kunder. Utredningen menade dock att bristen på utvecklad rättspraxis till stöd för bestämmelsen i 4 kap. 1 § el- lagen om nättariffers utformning, samt det stora antalet nätföretag i , skulle innebära en mycket kraftig ökning av tillsyns- myndighetens arbetsbörda. Sammantaget ansåg därför utredningen att det inte vore realistiskt att övergå till en renodlad förhands- prövning av nättarifferna inom en så som stod till förfogande. Införandet av en förhandsprövning El- och gasmarknadsutredningen tog i stället fasta på den möj- lighet som ges enligt direktivet att godkänna endast metoderna för tariffsättning. Utredningen ansåg att en sådan metod borde kunna kombineras med den gällande svenska tillsynsmodellen. Metoden för tariffsättning kan regleras antingen i lag eller genom särskilda beslut meddelade av tillsynsmyndigheten. En nackdel med att låta tillsynsmyndigheten meddela särskilda beslut om metoden är att det kan uppstå parallella domstolsprocesser om dels själva metod- besluten, dels om tariffernas skälighet. Utredningen valde därför att gå vidare med alternativet att reglera metoden för tariffsättning i lagen. Utredningen ansåg dock att det skulle vara mindre lämpligt att göra metoden alltför detaljerad, eftersom regelverket för tillsyn är allmänt hållet som rättspraxis saknas. Utredningen föreslog därför att metoden skulle utgöras av ett antal generella kriterier som angavs direkt i ellagen. Detta gällde såväl överförings- som anslutningstarifferna. Utredningen uteslöt dock inte att en renodlad förhandsprövning av nättarifferna kan komma att införas när det har skapats rutiner och rättspraxis kring de ändringar i el- lagen som utredningen i övrigt föreslog. El- och gasmarknadsutredningens förslag om att komplettera ellagen med ett antal generella kriterier för att på så sätt uppfylla elmarknadsdirektivets bestämmelser om förhandsprövning av nät- tarifferna ingick sedermera i det lagförslag som remitterades till Lagrådet. Lagrådet konstaterade dock i sitt yttrande att den före- slagna kompletteringen i ellagen inte kunde anses vara likvärdig med en förhandsprövning av nättarifferna av tillsynsmyndigheten. Den ståndpunkt som hade intagits i lagrådsremissen stod, enligt Lagrådet, i strid med elmarknadsdirektivet.TPF1FPT För att det inte ska råda någon tvekan om att svensk lagstiftning uppfyller kraven i elmarknadsdirektivet bedömde regeringen att förslaget behövde kompletteras med bestämmelser som innebär att tillsynsmyndig- heten ska göra en förhandsprövning av nättarifferna. För att få ytterligare underlag i denna fråga ansåg regeringen att frågan behö- ver utredas ytterligare. Det är mot denna bakgrund som Energi- nätsutredningen har tillsatts. Enligt uppdrag ska utredningen bl.a. lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en förhandsprövning av nättarifferna. Utred- ningen ska utgå ifrån att förhandsprövningen av elnätsföretagens 1TP PT Lagrådets yttrande finns intaget som bilaga 13 i prop. 2004/05:62. Införandet av en förhandsprövning nättariffer ska baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet. Efter att utredningen tillsattes har frågan om införandet av en förhandsprövning i svensk lagstiftning uppmärksammats av Euro- peiska kommissionen. I en formell underrättelse från kommissio- nen, daterad (2006/2062, K(2006)1388), framgår det att kommissionen anser att har underlåtit att uppfylla villkoren i elmarknadsdirektivets artikel 23.2 i den lagstiftning som har anmälts till kommissionen. I svaret på underrättelsen, daterad (dnr M2006/1728/R), anför den att den har infört sådana bestämmelser, som syftar till att tillgodose elmarknadsdirektivets krav enligt arti- kel 23.2. I svaret hänvisas dock till att en utredning är tillsatt med uppdrag att lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en förhandsprövning av nättarif- ferna. Skriftväxlingen har därefter fortsatt med ett motiverat yttrande från kommissionen, daterat (2006/2062, K(2006)6121), där kommissionen vidhåller sin syn att inte har uppfyllt sina skyldigheter om att fastställa eller godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer, i enlighet med direktivets artikel 23.2 a. I regeringens svar på detta yttrande, daterat (dnr UD2007/14791/RS), framhåller regeringen att den avser att lägga fram ett förslag om en ny ordning för faststäl- lande av tarifferna, eller de metoder som tarifferna är baserade på, innan tarifferna träder i kraft. En proposition i frågan beräknas kunna överlämnas till för beslut . Detta meddelades mot bakgrund av att utredningens betänkande då skulle lämnas . Bestämmelserna skulle därvid kunna träda i kraft . Införandet av en förhandsprövning 4.2Bestämmelser om införandet av en förhandsprövning 4.2.1Förhandsprövning – fastställande av intäktsramar Förslag: ska fastställa de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter (intäktsram). I beslutet om fastställande av en intäktsram (fastställelsebeslutet) ska framgå vilka uppgifter och metoder som tillsynsmyndigheten har tillämpat vid fastställandet av ramen. Efter tillsynsperiodens slut ska tillsynsmyndigheten i ett avstämningsbeslut fastställa den slutligt gällande intäktsramen för perioden (avstämningsbeslut). Nättariffer är enligt ellagen avgifter och övriga villkor för över- föring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. En grundläggande fråga är om förhandsprövningen av nät- tarifferna ska omfatta skäligheten i nätföretagets samlade intäkter eller de kundspecifika överförings- och anslutningsavgifterna. I elmarknadsdirektivet framgår det inte helt tydligt vad förhands- prövningen av nättarifferna egentligen ska omfatta, annat än att nättarifferna, eller metoderna för hur de beräknas, ska godkännas eller fastställas innan de träder i kraft. Därutöver ska uppgifter om överföringsavgifterna skickas in till tillsynsmyndigheten och offentliggöras innan de träder i kraft. Flera skäl talar för att förhandsprövningen bör avse nätföreta- gens intäkter. För det första är det utredningens uppfattning att de europeiska länder som har införlivat elmarknadsdirektivet i natio- nell rätt har tolkat elmarknadsdirektivets bestämmelser så att det är skäligheten i nätföretagens intäkter som ska godkännas eller fast- ställas i förhand och inte den enskilda nättariffen för kunden. Europeiska kommissionen har inte haft några invändningar mot denna tillämpning av direktivets bestämmelser. För det andra skulle en förhandsprövning av de enskilda nättarifferna för olika kund- grupper bli mycket omfattande och resurskrävande för tillsyns- myndigheten att genomföra. Även om kunden har ett legitimt och skyddsvärt intresse av skäliga nättariffer bedöms en sådan för- handsprövning var svår att motivera i ett administrativt resurs- perspektiv. Konsumentintresset ska precis som skyddas genom att skäligheten i nätföretagens intäkter tar sin utgångspunkt Införandet av en förhandsprövning i bl.a. krav på rationalitet och effektivitet i nätverksamheten. När det gäller anslutningsavgifterna kan kunden kräva att få sin avgift prövad i särskild ordning av tillsynsmyndigheten. Denna prövning kan dock göras först när kunden har fått en bindande prisuppgift. Utredningen anser därför att förhandsprövningen ska avse skälighetsbedömningen av nätföretagets intäkter från nätverksam- heten. Utredningen föreslår att en sådan prövning ska ske genom att tillsynsmyndigheten i ett fastställelsebeslut fastställer de sam- lade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer (intäktsram). Även vissa andra avgifter går in i intäktsramen, t.ex. faktureringsavgifter (se avsnitt 5.3.8 under rubriken ). Inom utredningen har diskuterats om det är möjligt att fastställa en intäktsram i förhand som enbart omfattar intäkterna från över- föringsavgifterna. Anledningen till detta är att överförings- avgifterna utgör en stor och stabil intäktsbas i nätverksamheten medan däremot intäkterna från anslutningsavgifterna är något mer oförutsägbara. Anslutningsavgifterna skulle i sådana fall godkännas i förväg genom att metoderna för hur avgifterna ska beräknas fast- ställs. Själva intäkterna från anslutningsavgifterna skulle dock god- kännas först i efterhand. En sådan lösning skulle dock innebära att nätföretagens samlade intäkter inte längre bedöms samlat, utan vid olika tillfällen, dvs. före respektive efter tillsynsperiodens slut. Enligt kommittédirektiven ska utredningen utgå ifrån att för- handsprövningen baseras på det nuvarande regelverket för bedöm- ning av skälighet. Enligt det nuvarande skälighetsbegreppet är det de samlade intäkterna som ska bedömas, vilket inkluderar både överförings- och anslutningsavgifter. Enligt utredningens uppfatt- ning bör därmed tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut omfatta intäkterna från både överförings- och anslutningsavgifterna. En annan fråga som har diskuterats är om tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut ska innehålla såväl principer och metoder för hur intäktsramen ska fastställas som det belopp som intäktsramen beräknas uppgå till, eller om beslutet enbart ska innehålla metoder för hur intäktsramen ska fastställas. I det senare fallet fastställs in- täktsramens belopp för den aktuella tillsynsperioden i sådana fall först efter periodens slut. En av de främsta fördelarna med att i förväg fastställa metoder för hur intäktsramen beräknas, samt det belopp som intäktsramen får uppgå till, är att man skapar en förutsägbarhet för både kunder och företag om intäktsramens storlek. Införandet av en förhandsprövning hur stora intäkter de kan ta ut från kunderna i form av nättariffer under den kommande tillsynsperioden, förutsatt att de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för fastställandet av intäktsramen uppfylls. För nätföretagen är detta av stor betydelse för planeringen av nya investeringar. För kunderna skapas en förut- sägbarhet indirekt genom de tariffer som nätföretagen, efter fast- ställande av intäktsramens storlek, i sin tur fastställer och tillämpar i förhållande till sina kunder. Konsumentintresset skyddas i första hand genom regleringens förmåga att ställa krav på nätföretagen att effektivt och till låga kostnader överföra el till rimlig kvalitet stabilt . Vidare skyddas konsumentintresset genom den tillsyn av nätföretagen som bedrivs av nätmyndigheten. Det är emellertid inte i förväg möjligt att exakt fastställa det belopp som nätföretagens intäkter får uppgå till. Detta bl.a. på grund av att en del faktorer inte är kända innan tillsynsperioden avslutats. Det kan t.ex. vara kostnader för investeringar, nätförlus- ter, överliggande nät, skatter m.m. Därtill kommer även att mäng- den överförd el (antal kWh) varierar, vilket får effekt på intäkts- ramens storlek, nätförluster och abonnemang till överliggande nät. Andra faktorer som påverkar intäktsramens storlek, och som inte slutligt kan fastställas förrän efter periodens slut, är överförings- kvalitet och antal anslutningar. Därmed är det nödvändigt att i efterhand stämma av och eventuellt justera den fastställda intäkts- ramen till följd av det faktiska utfallet . Såvida inga särskilda omständigheter har inträffat under tillsyns- perioden, exempelvis kraftiga oväder eller nya lagstiftningskrav ska utgångspunkten vara att skillnaden mellan den i förväg fastställda intäktsramen, respektive den i efterhand avstämda och eventuellt justerade intäktsramen, är begränsad. Detta ligger i linje med kundernas krav på stabilitet och förutsebarhet i nättarifferna. En fördel med att fastställa enbart en metod för hur intäkts- ramen ska fastställas, och inte beloppet i sig, är att ovan nämnda exempel på skillnader mellan den i förväg fastställda intäktsramen och den i efterhand justerade ramen inte kommer att föreligga. En nackdel med att fastställa enbart en metod är dock att företagen inte får något beslut om intäktsramens belopp och därigenom hur stora intäkter de kan ta in från sina kunder genom nättarifferna. Mot bakgrund av att elmarknadsdirektivets bestämmelser om förhandsprövning av nättarifferna syftar till att skapa en ökad för- utsägbarhet anser utredningen att tillsynsmyndighetens fastställel- sebeslut bör innehålla såväl metoder för hur intäktsramen beräknas, Införandet av en förhandsprövning som det belopp som intäktsramen får uppgå till utifrån de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för beräk- ningen. För att kravet på förutsägbarhet ska kunna anses föreligga är det viktigt att ellagen samt tillhörande föreskrifter ger tydliga ramar för fastställelsebeslutet, samt att regelverket och tillsyns- myndighetens fastställelsebeslut är så precisa att företagen i princip när som helst och på ett enkelt sätt ska kunna beräkna hur deras faktiska intäktsnivå ligger till i jämförelse med fastställelsebeslutets intäktsram. Efter tillsynsperiodens slut måste tillsynsmyndigheten göra en avstämning mellan de antaganden och förutsättningar som låg till grund för den i förväg fastställda intäktsramen och det faktiska utfallet. Avstämningsbeslutet kan medföra en justering av den tidi- gare fastställda intäktsramen beroende på i vilken utsträckning den faktiska utvecklingen har stämt överens med den förväntade. Avstämningsbeslutet kan därmed leda till att intäktsramen för den just avslutade tillsynsperioden höjs eller sänks i förhållande till fast- ställelsebeslutet. I avstämningsbeslutet ingår också för tillsynsmyndigheten att göra en jämförelse mellan nätföretagens samlade, faktiska intäkter och den i avstämningsbeslutet fastställda intäktsramen. Under till- synsperioden bör nätföretagens samlade intäkter som helhet vara skäliga. Det bör således vara möjligt att under delar av perioden ta ut högre avgifter, förutsatt att detta kompenseras med lägre avgif- ter under andra delar av perioden. Detta ger företagen mer lång- siktiga planerings- och verksamhetsmöjligheter, bl.a. när det gäller investeringar. Nätföretagets faktiska intäkter som helhet måste dock hålla sig inom den intäktsram som slutgiltigt fastställs i avstämningsbeslutet. Möjligheten att låta uttaget av nätavgifter variera mellan åren bör dock utnyttjas var- samt av nätföretagen, då kundernas intresse av stabila avgifter annars inte kan sägas bli tillgodosedda. Liknande regler i övriga om att kunna fördela intäkterna har dock inte medfört att nätavgifterna där har höjts och sänkts på ett dra- matiskt sätt. Enligt utredningens bedömning är det därför inte heller sannolikt att så skulle ske i . Om det skulle visa sig att denna bedömning inte är korrekt och att den föreslagna regleringen därmed skulle riskera att leda till instabila avgifter bör dock denna fråga åter hanteras. Införandet av en förhandsprövning 4.2.2Ändring av tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut Förslag: En fastställd intäktsram ska efter ansökan av ett nät- företag ändras av tillsynsmyndigheten om de omständigheter som anförs i ansökan kan komma att väsentligt ändra intäktsramens storlek eller om det annars före- ligger särskilda skäl. ska handlägga en sådan ansökan skyndsamt. ska ändra en fastställd intäktsram om 1.det nätföretag som beslutet gäller har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, 2.beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, 3.det föranleds av tillsynsmyndighetens eller allmän förvaltningsdomstols beslut avseende en tidigare tillsynsperiod, 4.tillsynsmyndigheten eller allmän förvaltningsdomstol har ändrat en fastställd intäktsram för ett annat nätföretag och grunden för ändring av det beslutet är generellt tillämplig även för intäktsramen för andra nätföretag, eller 5.det annars finns särskilda skäl. Ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt första stycket att inte ändra en fastställd intäktsram får inte överklagas. Utredningen har i avsnitt 4.2.1 föreslagit att tillsynsmyndigheten i ett s.k. fastställelsebeslut ska fastställde de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter . I avsnitt 4.2.4 kommer utredningen föreslå att tillsynsperiodens längd ska vara . Ett av syftena med övergången till en förhandsprövning är att nätföre- tagen ska kunna överblicka vad deras intäkter kan komma att uppgå till för att på så vis på ett bättre sätt kunna planera sin verksamhet. Det är därmed viktigt att nätföretagen kan lita på att tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut står sig och att det inte kan ändras utan att det föreligger sakliga skäl. Införandet av en förhandsprövning I vissa fall kan det uppkomma situationer där en ändring av fast- ställelsebeslutet är nödvändig. Det måste var möjligt då tillsyns- perioden sträcker sig . En avvägning måste göras mellan det enskilda företagets behov av att kunna förlita sig på att beslutet står sig och därmed kunna inrätta sig därefter, och till samhällets intressen att ett beslut ska kunna ändras på grund av att förutsätt- ningarna förändrats efter det att fastställelsebeslutet meddelades. Även ett nätföretag kan ha intresse av att få en fastställd intäkts- ram omprövad. Exempelvis kan förutsättningarna för ett nätföretag att bedriva verksamheten ha förändrats på ett sätt som inte förut- sågs inför fastställelsebeslutet och som i hög grad påverkat de anta- ganden och förutsättningar som låg till grund för fastställandet av intäktsramen. Ett nätföretag kan t.ex. anse det motiverat att inve- stera utöver de investeringar som anmälts i förväg (se mer om inve- steringar, kostnadssättningen av dessa och dess påverkan på kapi- talbasen i avsnitt 5.3). Ett nätföretag bör i ett sådant fall efter ansö- kan till tillsynsmyndigheten kunna få en ändring av intäktsramen efter sedvanlig prövning av tillsynsmyndigheten. Om nätföretaget inte kommer in med en sådan ansökan kom- mer de nya investeringarna i stället att prövas i samband med avstämningsbeslutet efter tillsynsperioden. Det är dock samma prövning som görs av tillsynsmyndigheten, men vid större inve- steringar kan det vara av stor vikt för ett nätföretag att i beslut få myndighetens värdering av investeringen. En prövning av tillsyns- myndigheten efter en ansökan från ett nätföretag bör därför hand- läggas skyndsamt. För att inte ansökningar om ändringar av mindre betydelse för nätföretagen ska belasta tillsynsmyndighetens arbetsbörda bör en ändring av en intäktsram endast ske om de omständigheter som anförs i ansökan kan komma att väsentligt ändra intäktsramens storlek eller om det annars föreligger särskilda skäl. Vad som menas med väsentligt får avgöras från fall till fall. I första hand bör man se till den justering av intäktsramen som ansökan avser i förhållande till den totala ramen. Det kan även finnas skäl att pröva särskilt omfattande investeringar där kostnaderna markant avviker från de standardkostnader som myndigheten tillämpar (angående stan- dardkostnader se avsnitt 5.3.5 och 5.3.6). Det kan i ett sådant fall vara väsentligt för nätföretaget att få kostnaden för investeringen prövad för att minska företagets risk. Ett annat fall där en ändring bör kunna göras är då ett nätföretag kan vara osäker på om myn- digheten skulle anse en investering vara uppenbart obehövlig för att Införandet av en förhandsprövning upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt nät och kostnaden därför inte ska tillföras kapitalbasen. Det samma gäller om kostna- den för investeringen kan godkännas på grund av hastigt upp- komna investeringsbehov, t.ex. på grund av oväder (se 5 kap. 6 § andra och tredje styckena ellagen i utredningens förslag och avsnitt 5.3.6). Även en lagändring kan få stora konsekvenser för ett enskilt nätföretag och bör utgöra ett särskilt skäl för att ändra en intäkts- ram (se även nedan de fall då tillsyns- myndigheten utan särskild ansökan från ett företag ska ändra en intäktsram). Av praktiska skäl bör ett beslut från tillsynsmyndig- heten efter en ansökan från ett nätföretag om att inte ändra en fast- ställd intäktsram inte kunna överklagas. En slutlig prövning av intäktsramen kommer att ske i samband med avstämningsbeslutet. Som ovan nämnts kommer tillsynsmyndigheten då att pröva kost- naderna för tillkommande investeringar. Att inspektionen inte till- låtit en investering i ett omprövningsärende hindrar således inte att en ny prövning kan ske i samband med avstämningsbeslutet. Ett beslut från tillsynsmyndigheten om att inte ändra en fastställd intäktsram ska motiveras av myndigheten (se 20 § förvaltnings- lagen (1986:223)). Förutom de fall då det är ett nätföretag som önskar ändring av intäktsramen kan det finnas fall då tillsynsmyndigheten på eget initiativ bör ändra intäktsramen. När det gäller fastställelsebeslut avseende nätföretagens intäkter bygger en stor del av beräkningen på de uppgifter som tillsynsmyndigheten får in från nätföretagen. Ett beslut ska därför kunna ändras om nätföretaget har lämnat fel- aktiga eller bristfälliga uppgifter som har inverkat på beslutets innehåll. Enligt utredningens mening bör dock tillsynsmyndighe- ten av praktiska skäl inte ändra en intäktsram när en eventuell justering endast är av ringa omfattning. Myndigheten ska i avstäm- ningsbeslutet fastställa den slutligt gällande intäktsramen och ska då naturligtvis använda sig av de uppgifter som i efterhand har visat sig vara korrekta. Vid bedömningen av om en ändring är av ringa omfattning eller inte bör man se till beloppsändringens storlek i förhållande till hur stor den beslutade intäktsramen är. Eftersom tillsynsmyndighetens beslut får konsekvenser inte enbart för nätföretagen utan även indirekt för nätföretagens kunder – och detta under en förhållandevis – bör ett beslut också kunna ändras om beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag. Detta bör alltså kunna ske även om ett nätföretag i och för sig lämnat korrekta uppgifter. Införandet av en förhandsprövning endast ska kunna ske när underlaget varit uppenbart felaktigt eller ofullständigt ter sig skyddsvärdet för nätföretagen i dessa fall lägre än skyddet för kunderna som under en hel tillsynsperiod kan komma att få betala för höga avgifter. Även i detta fall bör en änd- ring inte ske då en eventuell justering av intäktsramen endast är av ringa omfattning. Att ett beslut kan ändras på grund av t.ex. skriv- eller räknefel framgår redan av 27 § förvaltningslagen. En ändring av ett nätföretags intäktsram bör även i vissa fall medföra följdjusteringar av andra nätföretags intäktsramar. Detta är fallet då tillsynsmyndigheten eller en domstol ändrat en para- meter i ett fastställelse- eller avstämningsbeslut som är generellt tillämplig även för andra nätföretag. Det kan t.ex. vara fråga om en justering av avkastningen på grund av att en procentsats vid använ- dandet av WACC-metoden har ändrats eller att en standard- kostnad för en investering har justerats uppåt. Anledningen till att en följdjustering av andra nätföretags intäktsramar bör ske är att man på så sätt kan hålla nere antalet överklaganden.