sou · GVB346 · 2008-01-01 00:00:00 — Det bör t.ex. i allmänhet vara möjligt att på samma markområde bedriva odling av någon annan gröda och sälja skörden enligt de regler som gäller för mark under omställning. Likaså kan någon som förlorat sin status som ekologisk odlare – vilket framstår som en oproportionellt hård sanktion mot en odlare som inte själv bidragit till att GMO- inblandning skett – antas ha möjlighet att i stället sälja sin skörd som konventionellt odlad. Grödor från mark som odlas under omställning till ekologisk produktion får till användas som foder inom egen ekologisk djuruppfödning.13 Mer om provtagning och analys Kostnader för provtagning är i allmänhet inte ersättningsgilla, särskilt inte om dessa utgör en del av den skadelidandes normala verksamhet och således inte motsvaras av några särskilda utgifter för den skadelidande till följd av en skada.14 Det innebär att rutinmässig provtagning av skörd för att kontrollera eventuell GMO-förekomst inte medför rätt till ersättning, oavsett resultatet av provtagningen. Skulle en odlares kostnader för provtagning öka med anledning av att en granne börjat odla GMO är det sannolikt att utgifterna ändå får anses som en rutinmässig del av verksamheten. Utgifterna lär under alla förhållanden i allmänhet inte vara ersättningsgilla, eftersom fråga skulle vara om en ren förmögenhetsskada vilken enligt 32 kap. 1 § andra stycket endast ersätts om den är av någon betydelse. Enligt skadeståndslagen ersätts ren förmögenhetsskada som utgångspunkt inte. Skulle ytterligare utredningskostnader tillkomma med anledning av konstaterad GMO-inblandning i skörd, kan utgifterna däremot vara ersättningsgilla som kostnader till följd av sakskada. I vissa fall skulle sådana utgifter kunna vara ersättningsgilla som rättegångs- kostnader. Skulle ett analysföretag som testar ett skördeprov av misstag ge felaktigt besked angående provets GMO-halt kan detta leda till att GMO-inblandningen upptäcks först sedan sammanblandning skett i senare led. Analysföretag kan skydda sig mot anspråk som grundas på sådana misstag genom ansvarsförsäkring. 13Rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel, bilaga 1, avsnitt B 4.4 (EGT L 198, 22.7.1991, s. 1–15), senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 394/2007. 14Jan och , Skadeståndsrätt, 7 uppl., s. 416 f. Jfr även rättsfallet NJA 1989 s. 251. 8.4.3Inblandning som är eller lägre Utformningen av certifieringsregler och kontraktsvillkor En annan fråga är om även en odlare som drabbas av GMO- inblandning som uppgår till eller lägre kan vara berättigad till ersättning. Skada skulle nämligen kunna uppstå med anledning av att sådana grödor inte får märkas som ekologiskt producerade enligt privaträttsliga certifieringskrav för ekologisk jordbruksproduktion eller annan kvalitetsmärkning som anger striktare krav än vad som följer av EU-förordningen om ekologisk jordbruksproduktion. Krav på lägre GMO-inblandning kan också följa av kontraktsvillkor. Sådana förluster skulle kunna utgöra ersättningsgilla skadeföljder av GMO-inblandningen, då denna – som diskuterats i det föregående – torde vara att bedöma som sakskada vare sig den uppkommit genom pollinering, samman- blandning vid transport eller på annat sätt. Certifieringskrav skulle kunna vara utformade så att GMO inte får användas vid jordbruksproduktion. Eftersom spridning av GMO-pollen från grannåkrar inte innebär att GMO används vid den drabbade odlarens jordbruksproduktion skulle detta inte i sig föranleda att skörden inte längre uppfyller certifieringskraven, förutsatt att tröskelvärdet inte överskrids och inblandningen är oavsiktlig. Enligt uppgift till utredningen tolkar Svensk Sigill i detta avseende sina certifieringskrav i enlighet med EU-förordningen. Någon ytterligare skada skulle således inte uppstå för odlaren vid oavsiktlig inblandning på eller lägre såvitt gäller försäljningsintäkter. Certifieringskraven skulle även kunna vara utformade så att GMO över huvud taget inte får förekomma i skörd som märks som ekologiskt odlad eller annars uppfyller viss kvalitetsmärkning. Detta skulle innebära att även mindre spår av GMO medför att skörden inte uppfyller certifieringskraven. Enligt uppgift till utredningen tolkar KRAV sina certifieringskrav på detta sätt. I enlighet med principen om full ersättning skulle en KRAV- ansluten jordbrukare således kunna vara berättigad till kompensa- tion för den skada som uppstår på grund av att skörden till följd av sådana certifieringskrav inte får säljas som KRAV-märkt. Detsamma torde gälla om skörden är avsedd att säljas enligt andra certifieringsregler eller kontraktsvillkor som föreskriver samma sak. Av kontraktsvillkor skulle kunna följa att en viss GMO-halt får förekomma men inte överstiga ett tröskelvärde som understiger . Enligt uppgift till utredningen tillämpar foderimpor- tören Denofa ett sådant lägre tröskelvärde beträffande import av soja från för användning som djurfoder vid mjölk- och köttproduktion. Skulle samma tröskelvärde tillämpas be- träffande foder som odlas här i landet, kan odlaren vid GMO- inblandning som överstiger detta gränsvärde men inte drabbas av skada genom att fodret underkänns. Får striktare tröskelvärden än tillämpas? Frågan inställer sig då hur principen om full ersättning i dessa fall förhåller sig till EU-förordningen om genetiskt modifierade livsmedel och foder, som föreskriver märkning vid oavsiktlig eller tekniskt oundviklig GMO-inblandning överstigande . Certifiering för ekologisk produktion regleras genom EU:s förordning om ekologisk jordbruksproduktion och skall uppfylla de krav som ställs där. Något särskilt tröskelvärde för GMO- inblandning har ännu inte angetts i denna förordning. Kommissionen har uttalat att de generella tröskelvärdena gäller i frånvaro av ett sådant värde.15 Förordningens regler utgör under alla förhållanden minimikrav, vilket innebär att striktare krav under vissa förutsättningar kan tillämpas. Märkningskravet i förordningen om genetiskt modifierade livsmedel och foder är en näringsrättslig bestämmelse som i första hand syftar till att ge konsumenterna tillräcklig information för att kunna göra medvetna val beträffande produkter som innehåller GMO. I frånvaro av särskilda bestämmelser som förhindrar att mer långtgående certifieringskrav för t.ex. ekologisk produktion ställs, torde inte märkningskravet i sig medföra att certifieringsregler av nämnt slag inte får tillämpas eller läggas till grund för ett skadeståndskrav. Rådet har antagit ett förslag till ny förordning om ekologisk jordbruksproduktion.16 Förslaget, som väntas träda i kraft den 1 15Kommissionens rekommendation av om riktlinjer för utarbetande av nationella strategier och bästa praxis för samexistens mellan genetiskt modifierade grödor och konventionellt och ekologiskt jordbruk, bilagan, avsnitt 2.2.3 (EUT L 189, 29.7.2003, s. 36–47). 16Förslag till rådets förordningar om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter (, 16577/06). , innebär att tröskelvärdet på skall tillämpas även vid ekologisk jordbruksproduktion. Som förslaget är utformat torde det fortfarande vara möjligt att tillämpa privaträttsliga certifieringsregler som när det gäller GMO-inblandning är mer långtgående än tröskelvärdet. Möjligheterna till ersättning vid GMO-inblandning under tröskelvärdet Även om villkor som sträcker sig längre än gemenskapsrättens tröskelvärde i och för sig kan tillämpas, måste det ifrågasättas om ett ersättningsanspråk med anledning av en så låg inblandning i praktiken skulle komma att bifallas. Ju lägre GMO-inblandningen är, desto svagare synes skälen vara att anta att den uppkommit genom GMO-odlarens oaktsamhet. Även om strikt ansvar tillämpas skulle skadevållaren vidare kunna göra gällande att an- språket skall jämkas på grund av medvållande, eftersom den skadelidande själv påtagit sig att uppfylla krav som sträcker sig längre än vad som anges i gemenskapsrätten men underlåtit att vidta tillräckliga försiktighetsåtgärder för att säkerställa att dessa striktare krav upprätthålls. Eftersom pollen- och fröspridning är ett naturligt fenomen torde redan förekomsten av GMO-odling få till följd att en nollgräns för GMO-inblandning inte kan upprätthållas. Det förefaller vidare svårt att motivera att ett tröskelvärde på t.ex. skall tillämpas i stället för det i gemenskapsrätten angivna . Det är i båda fallen fråga om en mycket låg inblandning, och den som ställt upp ett sådant lägre tröskelvärde har ju därmed ändå godtagit en viss GMO-inblandning. Att grunda ett ersättningskrav på ett sådant tröskelvärde utan att själv ha vidtagit några försiktig- hetsåtgärder framstår som särskilt problematiskt beträffande foder, eftersom mjölken eller köttet över huvud taget inte kommer att innehålla GMO. Det kan noteras att i stort sett alla EU-länder tillåter import av GM-soja för användning som foder, varför importerade mejeri- och köttvaror från konventionell produktion i stor utsträckning härrör från djur som ätit GM-foder. Situationen kan alltså uppstå att en skörd underkänns enligt privaträttsliga certifieringskrav för ekologisk produktion men uppfyller om ekologisk produktion. Detta innebär att skörden kan märkas med gemenskapslogotypen för ekologisk Det är då inte självklart att någon skada på grund av reducerat försäljningspris uppstår. Oavsiktlig eller tekniskt oundviklig inblandning? Undantag från märkningskravet vid GMO-inblandning på eller lägre gäller endast om inblandningen är oavsiktlig eller tekniskt oundviklig. Enligt skall eventuell inblandning som sker trots att odlaren har följt de av verket föreslagna bestämmelserna – som endast syftar till att undvika GMO-inblandning överstigande – betraktas som oavsiktlig och tekniskt oundviklig.17 Kommissionen har gett uttryck för en liknande syn.18 Företrädare för det ekologiska lantbruket har däremot hävdat att all GMO-inblandning skall förhindras, förutsatt att den går att undvika.19 Det har även gjorts gällande att kravet på att inblandningen skall vara oavsiktlig innebär att upprepad inblandning inte är tillåten.20 Det är inte helt klart vad som skulle gälla om ett certifieringsorgan för ekologisk produktion i ett enskilt fall tolkar EG:s förordning om ekologisk produktion på ett annat sätt än , t.ex. vid upprepad GMO-inblandning under- stigande . Enligt 5 § första stycket förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter får ett godkänt enskild kontrollorgan vid avvikelser och överträdelser endast återkalla utfärdat certifikat. Beslut om andra åtgärder med anledning av avvikelser och överträdelser fattas enligt samma stycke av eller Jordbruksverket.21 Det torde således vara myndigheten som i slutänden har att bedöma om 17Jordbruksverket, Förslag till bestämmelser om försiktighetsåtgärder vid odling av genetiskt modifierade växter, dnr 22-6210/05, , s. 4. 18Kommissionens rekommendation av om riktlinjer för utarbetande av nationella strategier och bästa praxis för samexistens mellan genetiskt modifierade grödor och konventionellt och ekologiskt jordbruk (EUT L 189, 29.7.2003, s. 36-47), bilagan, avsnitt 2.1.4 och 3.2.1. 19Ekologiska Lantbrukarna, remissyttrande till förslag till bestämmelser om försiktighetsåtgärder vid odling av genetiskt modifierade grödor, ., s. 3. 20Klara Jacobson och , Lantbruk på lika villkor, , 2006, s. 30. 21Stycket lyder: Sådan kontroll som föreskrivs i artikel 9.7 i rådets förordning (EEG) nr 2092/91 skall utföras av godkända enskilda kontrollorgan som är juridiska personer. Vid avvikelser och överträdelser får dock godkända enskilda kontrollorgan endast återkalla utfärdat certifikat. Beslut om andra åtgärder enligt artikel 9.9 och 10.3 med anledning av avvikelser och överträdelser fattas av och . en skörd får släppas ut på marknaden med EU:s logotyp för ekologisk jordbruksproduktion eller inte. Certifieringsorgan för ekologisk produktion tillämpar dock inte endast EG:s förordning om ekologisk jordbruksproduktion utan även privaträttsliga certifieringsregler. Här är det mer oklart i vilken utsträckning certifieringsorganet utan medverkan av myndighet kan besluta om att en skörd som skall släppas ut på marknaden inte får märkas med den privaträttsliga logotypen för ekologisk produktion. Det är dock klart att sådana certifieringskrav för ekologisk produktion får innehålla striktare krav än vad som följer av EG-förordningen. Enligt 5 § tredje stycket förordningen om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter jämförd med artikel 9.6 c i EG:s förordning om ekologisk jordbruksproduktion, skall godkända enskilda kontrollorgan underrätta och Jordbruks- verket om alla avvikelser och överträdelser mot reglerna som konstaterats samt alla påföljder som har beslutats. Det får förutsättas att frågor av detta slag löses i samförstånd mellan certifieringsorganet och myndigheten. 8.5Uppskattning av eventuell skada Risken för GMO-inblandning på grund av pollen- eller fröspridning En första förutsättning för att ekonomisk skada skall uppstå genom pollen- eller fröspridning är förstås att en viss gröda som odlas i en GM-variant även odlas konventionellt eller ekologiskt i närområdet. De avstånd inom vilka pollen- eller fröspridning kan ske varierar starkt mellan olika grödor. Skulle en viss gröda odlas konventionellt eller ekologiskt i närområdet till en GMO-odling av samma gröda, påverkas risken för GMO-inblandning av hur de respektive odlingarna ligger i förhållande till varandra. Förutom avståndet mellan odlingarna har vindriktningen betydelse, liksom förekomsten av växtlighet som fångar upp pollen eller på annat sätt hindrar spridning. Även storleken på respektive odling inverkar, liksom antalet GMO- odlingar av samma gröda i närområdet. En annan faktor som kan ha betydelse är tidpunkten för sådd och blomning, eftersom pollinering bara kan ske då den konventionellt eller ekologiskt odlade grödan blommar. Här skall inte närmare redogöras för de studier av pollinering och korsbefruktning som har utförts. När det gäller majs har gjort en sammanfattning av några av dessa studier.22 kommer att utfärda föreskrifter om bl.a. vilka odlingsavstånd en GMO-odlare måste iaktta. Följs dessa regler kan det antas att någon ersättningsgill skada inte uppstår annat än i undantagsfall. Skulle de av fastställda odlings- avstånden sedermera visa sig vara otillräckliga, får det förutsättas att verket justerar dessa. Detsamma gäller de andra regler för GMO-odling som kommer att utfärda. är det EU-land som har haft den mest omfattande odlingen av GM-grödor. Såvitt känt finns i inga fall där en GMO-odlare blivit ersättningsskyldig mot en annan odlare på grund av GMO-inblandning. Enligt spanska myndigheter bedöms risken för att pollinering ger upphov till ersättningsgill skada vara mycket låg vid odling av GM-majs.23 En riskanalys beträffande korsbefruktning vid framtida GMO-odling av majs, potatis och sockerbeta i utmynnar i samma slutsats.24 Mot denna bakgrund bedömer utredningen att risken för att en odlare skulle drabbas av ersättningsgill skada på grund av GMO- inblandning med anledning av pollinering eller annan spridning av förökningsmaterial är låg vid odling av nämnda grödor. När det gäller andra grödor som eventuellt kommer att odlas i en mer avlägsen framtid är det svårare att bedöma riskerna för skada. Det måste dock förutsättas att regler om odlingsavstånd och andra åtgärder för att förhindra pollen- eller fröspridning anpassas efter de spridningsrisker som gäller för respektive gröda. 22Jordbruksverket, Förslag till bestämmelser om försiktighetsåtgärder vid odling av genetiskt modifierade växter, dnr 22-6210/05, , bilaga 1. 23The Spanish experience with co-existence after eight years of cultivation of GM maize, , Spanish Plants Varieties Office, Directorate-General for Agriculture, Ministry for Agriculture, Fisheries and Food, , PM presenterad vid konferensen of genetically modified, conventional and organic crops, , 4-6 april 2006. 24Institute for in Agriculture (), Coexistence Risk Analysis, Wageningen, , , s. 16. Risken för GMO-inblandning av andra orsaker Utsäde som används för konventionell eller ekologisk odling får inte innehålla GMO. Ett tröskelvärde kommer att fastställas av EU. Frågor som rör utsädets renhet regleras i utsädeslag- stiftningen. Med ökad GMO-odling är det möjligt att det blir allt svårare att ta fram utsäde som inte innehåller spår av GMO. Det är inte möjligt att bedöma om GMO-inblandning genom utsäde kommer att bli vanligare och därigenom indirekt påverka möjligheterna till samexistens mellan olika odlingsformer. När det gäller spridning av GM-frön genom maskinsamverkan torde risken för ersättningsgill inblandning vara låg. Av den antagna förordningen om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor följer nämligen att utrustning som används vid hantering av GM-grödor skall rengöras innan den används för hantering av grödor som inte är genetiskt modifierade. Förslaget innehåller även regler som syftar till att undvika spridning av GMO i samband med transport. Även risken för att ersättningsgill skada uppstår med anledning av att GM-frön eller annat växtmaterial blir liggande i marken och under senare odlingssäsonger hamnar i skörden får anses låg. Det framstår nämligen som osannolikt att inblandning av sådana frön och växtmaterial skulle ge upphov till en GMO-inblandning överstigande tröskelvärdet för märkning på . Risken för att ersättningsgill GMO-inblandning uppstår ökar naturligtvis om flera spridningsvägar samverkar. Exempelvis kan den sammanlagda effekten av att utsädet innehåller GMO och att pollen sprids leda till en GMO-inblandning överstigande tröskel- värdet. Någon kommersiell GMO-odling förekommer inte i . Inte heller i de EU-länder där sådan odling i viss utsträckning bedrivs finns någon empirisk erfarenhet av skadeberäkning med anledning av GMO-inblandning, eftersom några kända skadefall inte före- ligger. Enligt en riskanalys beträffande korsbefruktning vid framtida GMO-odling av majs, potatis och sockerbeta i Neder- länderna uppskattas den sammanlagda skadan med anledning av skillnaden i försäljningspris till nära noll, och även i det mest pessimistiska scenariot kommer knappt någon skada att uppstå.25 Riskanalysen beaktar inte andra spridningsvägar än pollen- och fröspridning. Den omfattar inte annan skada än skillnad i försäljningspris. I länder där GMO-odling är vanligt förekommande, t.ex. , finns i allmänhet inte någon skyldighet att märka livsmedel eller foder som innehåller GMO. När det gäller ersättningsfrågor vid samexistens är således erfarenheterna därifrån av begränsat intresse. Det sagda innebär att alla uppskattningar av vilka kostnader som GMO-inblandning kan ge upphov till måste i hög grad grundas på antaganden. Måste grödor som odlats konventionellt eller ekologiskt säljas som GMO-märkta uppstår en förlust, under förutsättning att skörden härigenom inbringar ett lägre försäljningspris än vad som annars varit fallet. Så torde det regelmässigt förhålla sig beträffande grödor som odlats enligt certifieringskrav för ekologisk produktion. Har grödorna odlas konventionellt är det inte självklart att försäljningspriset för den GMO-märkta skörden kommer att understiga vad som annars hade erhållits. I är det t.ex. ingen skillnad i försäljningspris mellan genetiskt modifierad och konventionellt odlad fodermajs.26 Det går inte att bedöma om en prisskillnad kommer att föreligga vid eventuell kommersiell odling av GM-grödor i , och hur stor denna prisskillnad i så fall kommer att vara för respektive gröda. Eftersom det inte är möjligt att uppskatta försäljningspriset för GM-grödor blir en jämförelse mellan försäljningspriset för konventionellt och ekologiskt odlade grödor av intresse. För att ge bild av vilka förluster som kan uppstå anges nedan några uppgifter om försäljningspris och avkastning vid konventionell och ekologisk odling beträffande i första hand vissa grödor som kan komma ifråga för GMO-odling samt vissa arealuppgifter beträffande ekologisk odling av samma grödor. Försäljningspriset för konventionellt odlade oljeväxter var enligt Lantmännen /dt (deciton), jämfört med 25Institute for in Agriculture (), a.a., s. 16. 26José , a.a., s. 5. /dt för ekologiskt odlade oljeväxter. Uppgifter för majs, potatis och sockerbeta saknas. Generellt kan sägas att skillnaden i försäljningspris mellan ekologisk och konventionell produktion varierar kraftigt mellan olika grödor. Enligt uppgift från Ekologiska Lantbrukarna låg skillnaden i försäljningspris mellan konventionellt och ekologiskt odlade grödor på 35–94 procent.27 Den genomsnittliga avkastningen vid konventionell odling i uppgick till /ha för höstraps, /ha för vårraps och /ha för potatis.28 Uppgift saknas för sockerbeta och majs. Avkastningen vid ekologisk produktion i förhållande till konventionell uppgår till vid odling av höstraps, vid odling av vårraps och vid odling av potatis. Det kan nämnas att den ekologiskt certifierade odlingsarealen i uppgick till , vilket motsvarar av den odlade ytan. Den ekologiska odlingen av höst- och vårraps uppgick till 1 630 respektive 710 hektar.29 I siffrorna ingår odling som erhåller miljöstöd för ekologisk produktion men inte är certifierad enligt . Enligt uppgift från KRAV odlades KRAV-godkänd grönfodermajs . Motsvarande siffror för matpotatis och sockerbeta var respektive . Den ekologiska produktionen höst- och vårraps uppgick till respektive . Motsvarande siffra för matpotatis var 10 800 ton.30 I siffrorna ingår odling som erhåller miljöstöd för ekologisk produktion men inte är certifierad enligt . Kostnader på grund av omställning av mark Kostnader för omställning av mark kan uppkomma om ett certifieringsorgan för ekologisk produktion med anledning av GMO-inblandning föreskriver att mark inte får användas för ekologisk produktion. Enligt kan karensårsfoder från den egna gården till säljas som ekologiskt, medan återstoden får säljas som 27Ekologiska Lantbrukarna, Växande marknad 2006, s. 5. 28Statistiska Centralbyrån, Skörd för ekologisk och konventionell odling 2005, Statistiska meddelanden, JO 16 , tabell 11b, 12b och 16b. 29Statistiska centralbyrån, a.a., tabell 11a, 12a och 16a. 30Statistiska Centralbyrån, a.a., tabell 11a, 12a och 16a. konventionellt.31 Skadan uppgår i ett sådant fall till skillnaden mellan försäljningspriset för ekologiskt respektive konventionellt odlat foder beträffande dessa återstående av skörden. Enligt uppgift från påverkas inte det miljöstöd som utbetalas vid ekologisk produktion av att GMO-inblandning sker. Detta kan enligt verket möjligen förändras när den kommande förordningen om ekologisk jordbruksproduktion trätt i kraft, men kan även då avstå från att dra in stödet om den ekologiske odlaren utan eget vållande drabbas av GMO- inblandning i sin skörd. Kommer samma märkningskrav att gälla för ekologisk som för konventionell produktion, lär inte GMO- inblandning som uppgår till eller lägre betraktas som en avvikelse. Regeringen har antagit ett landsbygdsprogram för åren 2007– 2013, vilket innehåller bestämmelser om miljöstöd, men detta har ännu inte godkänts av kommissionen. Enligt förslaget kommer stödet att uppgå till /hektar och år beträffande spannmål, proteingrödor och foderbetor samt /hektar och år beträffande oljeväxter, potatis och de flesta andra grödor.32 Är den ekologiska odlingen inte certifierad är ersättningen av nämnda belopp. Därefter kommer ersättning för icke-certifierad produktion att utgöra av beloppen. Kostnader för provtagning och analys Prov avseende GMO-förekomst i skörd måste tas enligt föreskrivna regler för att analysresultatet skall kunna läggas till grund för ett anspråk på ersättning. Eftersom en odlare inte kan utföra sådan provtagning själv, uppstår härvid en kostnad för att anlita en provtagare. Enligt uppgift till utredningen är det oklart vem som i praktiken kommer att anlitas för att utföra provtagning