sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — kan beslut att särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Omfattande långsiktiga bindningar uppkommer även på annat vis än genom budgetbesluten, bl.a. genom civilrättsliga och inter- nationella avtal (t.ex. medlemskapet i EU) samt genom olika former av rättighetslagstiftning. I den årliga budgetprocessen finns det därför en betydande s.k. automatik som starkt kringskär rörelse- friheten. Därutöver erinrar regleringsbreven ofta om regler med obegränsad giltighet som myndigheterna har att beakta i sin verk- samhet. Inom gruppen rättsakter med begränsad giltighet finns också en annan viktig kategori som är i kraft under något längre tidsrymder. Det gäller många av de beslut som härleds från utnämningsmakten och som avser val eller tillsättningar. Även om merparten av de statligt anställda är tillsvidareanställda gäller andra regler för chefs- tjänstemän, liksom för förtroendevalda och deras närmaste med- arbetare. Generaldirektörer och motsvarande förordnades tidigare ofta , men nya riktlinjer antogs av på basis av prop. 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen. Den normala förordnandeperioden är , med möjlig till förlängning . Mandatperioden för riksdagsledamöter har skiftat. gällde för första kammaren och för andra kammaren och därefter för ledamöter av den nya enkammaren. 1994 förlängdes valperioden till . Samma intervall har gällt för de kommunala församlingarna . För statsministern och statsråden finns ingen förutbestämd mandatperiod, men ett förslag om att statsministern obligatoriskt ska ställa sin plats till förfogande efter varje val diskuteras i grundlagsutredningen. Om denna princip vinner accept gäller den automatiskt även för statsråden. Även politiska tjänstemän är i allmänhet förordnade för perioder som avses sammanfalla med principalernas mandat. För tjänstemän inom andra tidsbegränsade verksamheter, t.ex. utredningsväsendet, tillämpas olika modeller. I många fall väljer man att till sådana tillfälliga sysslor låna in anställda som har en fast tjänst i , i någon annan myndighet eller i domstol. Är gällande regler bra? Har vi en lämplig kronologisk struktur för de statliga besluten? Vissa delar av detta regelsystem har ibland diskuterats. Det gäller inte minst mandatperiodernas längd och förordnandetiden för general- direktörer. Men även inom budgetpolitiken, lagstiftningen och förvaltningspolitiken har det föreslagits eller prövats andra modeller än de gängse: De ursprungligen brutna budgetåren hade sitt upphov i jord- bruksekonomin, där skörden satte gränserna för möjliga åtaganden. är det mestadels kalenderår som gäller, men den årliga periodiciteten har vidmakthållits i praktiskt taget alla länder. Den har dock ifrågasatts från två olika håll. Å ena sidan har man ofta, särskilt under ekonomisk knapphet och turbulens, funnit tolv mån- ader vara en alltför lång och oförutsebar period för bindande beslut om statliga utgifter. Å andra sidan har det i många länder experi- menterats med olika former av långsiktig eller medelsiktig planering och budgetering.8 I prövades och en variant av treårsbudgetering som avsågs innefatta förenklad prövning och fördjupad analys under det tredje. En annan variation på den gängse modellen har varit att införa mer av tidsbegränsningar i beslut om offentliga verksamheter. I stället för att inrätta permanenta myndigheter har man valt mera tillfälliga eller tidsbegränsade strukturer, som ibland gått under namn som program eller projekt. I den organisationsteoretiska litteraturen används parollen tält i stället för tempel: resurserna ska hanteras så att de vid behov kan flyttas till andra användnings- områden. I talas om legislation, varmed avses lagar med inbyggt sista slutdatum: går solen ner för programmet eller myndigheten såvida inte beslut fattats om fortsatt verksamhet. Att sådana lösningar tillämpats även i är uppenbart, fast mestadels utan lika tydliga motiveringar. Det statliga kommitté- väsendet har utöver traditionella utrednings- och berednings- uppgifter ibland utnyttjats för tillfälliga verksamheter, t.ex. av kam- panjkaraktär. Inom många myndigheter fördelas tillgängliga medel till program och projekt. En stor frihetsgrad bibehålles också när stöd utdelas till fristående organisationer. Skulle man inventera alla de former av tids- eller objektsbestämd verksamhet som direkt eller indirekt betalas av staten skulle de antagligen visa sig utgöra en båda kvantitativt och kvalitativt betydelsefull del av den offentlig- finansierade sektorn. Men hur mycket är lagom? Till de fördelar som normalt följer med projektmodellen hör en tydlig resultatinriktning. Vidare under- lättas omprövning och omdirigering av resurserna när verksam- heten har avslutats eller nått en lämplig kontrollstation. Till nack- delarna hör å andra sidan en mindre stabilitet än den som är förknippad med fasta strukturer. Otryggheten skapar projekt- trötthet. Detta försvårar rekrytering och motivation av berörda medarbetare och kan därmed inverka menligt på kontinuiteten. En ofta rekommenderad organisationsform som avses förena flexibilitet med seghet är matrisorganisationen, där anställningen är varaktig men uppgifterna kan variera. 8 Se vidare min uppsats , , 2002, vol. 2, No. 2, pp. 77–103. Sammanfattningsvis kan den kronologiska huvudmodellen i styr- ningen av den svenska förvaltningen beskrivas på följande vis: 1.normbeslut med normalt obegränsad giltighet, 2.politiska uppdrag och högre förvaltningstjänster tillsatta på initialt 4–eller kortare, och 3.budgetresurser i allt väsentligt fördelade . Men vi har också erfarenheter av andra varianter. Någon grund- läggande omstöpning av de etablerade tidsramarna lär knappast framstå som önskvärd, men på marginalen finns här många frågor är begrunda. I vilken utsträckning ska vi utnyttja fasta resp. rörliga strukturer? Vilka informationskällor och mekanismer behövs för periodisk granskning och prövning? Till dessa frågor återkommer vi längre fram. 5Påbud eller förhandling? Från vertikala till horisontella metoder i förvaltningspolitiken. Av de sex styrformer som behandlats i avsnitt 3 kan de fem första lätt placeras in i den traditionella bilden av staten som ett hierarkiskt system för reglering och resursfördelning, tryggt vilande på de fyra konstitutionella grundpelarna normgivningsmakt, finansmakt, utnämningsmakt och kontrollmakt. Politisk styrning i ett sådant system har en utpräglat vertikal karaktär: de där uppe utfärdar regler och anslår medel till dem där nere, som utför förelagda uppgifter och sedan rapporterar tillbaka. Avtalsrelationer kan förvisso också framstå som vertikala, särskilt vid asymmetriska maktförhållanden, men grundidén är här snarare ett horisontellt förhållande mellan två kontraherande parter. När offentlig verksamhet regleras genom avtal är staten en part som sluter en överenskommelse med en annan part. Internationella avtal träffas mellan principiellt jämbördiga suveräna stater, vad som i folkrätten kallas high contracting parties. I relationer mellan staten och den kommunala sektorn har tvingande lagstiftning i viss mån skjutits tillbaka till förmån för frivilliga uppgörelser, såsom till- växtavtal, Dagmarövenskommelser och liknande. I stället för över- och underordning talar man gärna om partnerskap, som då också kan inbegripa aktörer från den privata sektorn och civil- samhället. Inom den statliga sektorn tillkommer komplikationen att myndigheterna är inte är egna juridiska personer. Med varandra kan de av den anledningen träffa överenskommelser, men inte avtal. Tendenserna mot ett ökat bruk av avtal under olika namn avspeglar globala strömningar som vuxit i styrka . I ett första skede lanserades de inom det internationella biståndet och spreds av sådana organisationer som och . Man hade upptäckt att de strukturella anpassningsprogrammen trots de bästa intentioner lätt kunde drunkna i korruption, egennytta och inkompetens i mottagarländerna och började därför intressera sig för de vidare kulturella och institutionella betingel- serna för fattigdomsbekämpning och tillväxt. Därmed höjdes blicken över de makro-ekonomiska sifferserierna, och i stället vändes uppmärksamheten mot utvecklingens samhällsmoraliska och privat- moraliska ramvillkor. En särskilt krävande utmaning för de mellan- statliga organisationerna blev att formulera strategier som inte gav medlemsstaterna med deras ofta ineffektiva statsapparater en bevarad ställning som monopolistiska samarbetspartner. Uttrycket governance fyllde ursprungligen funktionen att utpeka insatsområden som låg utanför mottagarstaternas omedelbara kon- troll. Den strategi som formulerades fick namnet good governance och öppnade vägen för insatser i olika delar av samhället, liksom på olika territoriella nivåer. Man kunde betona transparensen som en förutsättning både för en bättre demokratisk process och en hederlig förvaltning, och man kunde också börja uppmärksamma den makt och det inflytande som utövades inom klaner, stammar och andra lokala politiska system. Sedan good governance gjort sitt segertåg i u-landsdiskursen var det bara en tidsfråga innan begreppet skulle slå igenom också i de rika ländernas analyser av sin egen utveckling. En lägesrapport om förvaltningsreformer som publicerade i mitten av 1990- talet kallades Governance in transition. Inom EU dröjde det något längre innan man anpassade sig till det nya begreppet. Kommissionens uppmärksammade programskrift om förnyelse av styrmetoderna inom unionen hette i sitt första utkast Reforming the Commission (2000) men hade, när den lades fram i sin definitiva form, bytt namn till Governance in the EU (2001). I svallvågorna av denna rapport följde på bågnande hemsidor en intensiv debatt om European governance. Diskussionen om relationerna mellan de olika nivåerna i EU-systemet kom också att kretsa kring begreppet multi-level governance, eller flernivåstyre. Vad skiljer då governance från government? Enligt Kommissionens översättningstjänst, som utrett uttryckets etymologiska ursprung och karriär inom olika språkområden, handlar det främst om två särdrag. Å ena sidan vill man markera att styrelse är något vidare och rymligare än staten som institution. Å andra sidan söker man markera att det behövs nya former för hantering av offentliga angelägenheter, grundade på ett breddat deltagande av civil- samhället i alla dessa skepnader, på nationell men också lokal, regional och internationell nivå. Kontrakts- och partnerskapsidéer har fått en betydande utbredning i EU:s policy på olika områden, inte minst inom regionalpolitiken. Det har också kommit att färga medlemstaternas egen politik, däribland . Genomslaget kan säkert sättas i samband med att andra liknande kontraktstankar kommit i sving också i andra miljöer, inte minst inom den förvaltningspolitiska filosofi som går under namnet new public management: Kontrakt ingår som ett naturligt redskap för den outsourcing som innebär att offentliga organ köper tjänster av varandra eller av marknadsaktörer, t.ex. vid klyvning av den offentliga verk- samheten i beställar- och utförarfunktioner. Vid privatisering av offentliga tjänster måste kontrakt. upprättas för att definiera en rad olika modaliteter kring redo- visning och kvalitetskontroll. I vissa länder används begreppet kontraktsbudgetering att beteckna en relation mellan den politiska nivån och de verkställande instanserna. Kontraktsstyrning rymmer många komplikationer, vilket bl.a. påvisats i den ekonomiska forskningen om transaktionskostnader. Om den offentliga beställaren låser sig vid en enda underleverantör uppstår ofta problem när kontraktsperioden löper ut och fråga om ny upphandling eller förlängning av kontraktet står på dagordningen. Från demokratiska utgångspunkter kan det också ställas frågor kring hur klagomål ska adresseras när tjänsterna inte är till belåtenhet. Bär det utförande tjänstebolaget skulden, eller är det i stället den offentliga instans som tecknat kontraktet och därvid försummat att gardera sig för vissa risker, eller kanske senare försummat att öva tillbörlig uppsyn över åtagandenas fullgörande? Horisontala former av samhällsstyrning präglas ofta av oklara eller multipla ansvarsförhållanden. I ett partnerskap där olika del- tagare representerar skilda huvudmän är det inte självklart hur sådana frågor ska hanteras. En annan konsekvens blir att även utvärdering kan företas från olika utgångspunkter. I en sammansatt beslutsgrupp är det inget hinder att deltagarna har olika mål och syften, men det innebär då också att skilda måttstockar och värdegrunder kan användas vid bedömningen av verksamhetens resultat. Till bilden hör att de kontrakt som används ofta är ofullständiga i så måtto att det vid sidan om de explicit inskrivna och uttryckta villkoren finns många andra som är underförstådda. Det öppnar dörren på vid gavel för missförstånd och tolknings- tvister. Sammanfattningsvis kan konstateras att olika tekniker för horison- tell samverkan har fått ett vidgat utrymme inom den offentliga förvaltningen och att det vid sidan av traditionella befogenhets- baserade påbud finns allt större inslag av marknadstrans- aktioner, partnerskap, pakter, avtal och andra typer av mer eller mindre formella överenskommelser. De administrativa strukturfrågor som förvaltningskommittén har att begrunda är intimt sammanlänkade med de vägval vi har att träffa beträffande styrningen av offentlig verksamhet. Här ska trådarna från de föregående avsnitten dras samman i sju allmänna grundsatser. (i)Låt regeringen ägna sig åt strategiska frågor! En ofta upprepad tanke inom new public management är att chefer på olika nivåer i förvaltningen måste ges större frihet att välja mellan olika medel: let managers manage! Det är dags att förse detta motto med dess naturliga komplement: let governments govern! Att regeringen har ett övergripande ansvar för statsförvaltningen är självklart i ett demokratiskt samhälle. Men därav bör man inte dra slutsatsen att regeringen också ska ha ett operativt ansvar för den statliga verksamheten. Detta är en alltför komplicerad och tidskrävande uppgift. Det politiska uppdraget är i sig så väsentligt och omfångsrikt att det inte med någon fördel kan kombineras med ett aktivt administrativt ledarskap. Uppgiften framöver bör därför inte vara att förstärka regeringens styrning av förvaltningen, utan tvärtom att undersöka hur den kan reduceras med bibehållen kontroll av väsentliga riktningsgivande processer. Detta kräver en bättre hushållning med statsrådens tids- budget och en styrekonomiskt medveten koncentration av regerings- arbetet på strategiska insatser. Den riksdag som inleder sin mandatperiod efter ett val och den regering som utses av den i konstitutionell ordning valde stats- ministern kan sägas ha tre huvudsakliga funktioner: 1.Den första är att söka fullgöra det politiska uppdrag som folket i val har ställt sig bakom. Graden av stöd för de program som de olika partierna har presenterat inför valet är visserligen mycket svår att fastställa, eftersom valhandlingen rymmer många olika inslag, negativa ställningstaganden likaväl som positiva. De flesta väljare är också på det klara med att de enskilda partierna, i avsaknad av egna majoriteter och i många fall även andra avgörande förutsättningar, inte kommer att vara i stånd att fullt ut realisera de ambitioner som de har gett uttryck för. Ofta kommer det mer att handla om ansträngningar i en angiven riktning. Den parlamentariska demokratin bygger på överenskommelser och samarbete mellan olika politiska krafter, som tillsammans har till- räckligt parlamentariskt underlag för att bilda regering. har sådana grupperingar regelmässigt presenterat gemen- samma program för den kommande mandatperioden, antingen före riksdagsvalet eller inför regeringsbildningen. 2.Den andra huvudfunktionen kan beskrivas som en permanent kommunikationsuppgift. Ledamöter av såväl regering som riks- dag måste ständigt vara beredda att lyssna på olika önskemål och förklara sina ställningstaganden. Frågor måste kunna besvaras. Innan beslut fattas ska berörda parter ha haft tillfälle att ge sina synpunkter. De ständigt pågående samtalen är grundelement i det demokratiska statsskicket. Med den ökande internationali- seringen och medlemskapet i Europeiska Unionen har det i denna del av regeringsarbetet tillkommit omfattande kontakter över gränserna. Statsråden och deras medarbetare måste i många sammanhang kunna företräda och delta i såväl informella som formella överläggningar med representanter för andra länder. 3.Den tredje huvudfunktionen för en nytillträdande riksdag och för en nytillträdande eller kvarsittande regering är att förvalta det demokratiska arvet, dvs. att svara för den fortsatta verk- ställigheten och vården av alla de beslut som fattats av tidigare statsmakter och som alltjämt äger giltighet. I detta arv ingår hela den gällande lagstiftningen liksom de institutioner som byggts upp för rättsskipning, förvaltning och annan offentlig verk- samhet. Till arvet hör också hanteringen av rikets internationella förbindelser, inklusive alla de förpliktelser som åvilar enligt ingångna avtal och inom de organisationer som vi tillhör, inte minst Europeiska Unionen. En utmaning för varje regering och riksdag är att hantera dessa uppgifter inom ramen för den tid som står till buds. Det kräver i praktiken mycket djärva prioriteringar liksom en långtgående dele- gering. För regeringens del kan det konstateras, att den första och den andra funktionen tar i anspråk stora delar av statsrådens till- gängliga energi och uppmärksamhet. Det praktiska regeringsarbetet kretsar i första hand just kring det politiska uppdraget och liksom kring de många kontakter som behöver genomföras, både i anslutning till detta uppdrag och till de olika problem som man från olika delar av samhället eller omvärlden vill uppmärksamma regeringen på. Från demokratisk synpunkt finns det mycket lite att invända mot denna prioiritering i hanteringen av statsrådens tidsbudget. Att politiker ägnar sig åt politiska frågor och viger en stor del av sitt arbete åt den förnyelse som de har fått väljarnas uppdrag att genomföra är på intet sätt anmärkningsvärt. Men det går då inte att blunda för att den ministertid som står till förfogande för den tredje huvudfunktionen blir mycket begränsad. Ska regeringen ha tid och kraft för sitt viktiga politiska uppdrag och för de kommunikationsuppgifter som oundvikligen är för- knippade med detta måste den följaktligen vara förmögen att delegera huvuddelen av de funktioner som är förknippade med hanteringen av det demokratiska arvet. Vad gäller den löpande för- valtningsstyrningen bör regeringen söka inskränka sina insatser till ett fåtal, strategiskt viktiga uppgifter, en del av typen trouble- shooting, medan lejonparten av den taktiska styrningen i stället får ankomma på andra aktörer. (ii)En varierad repertoar av styrformer har den förvaltningspolitiska huvudstrategin ofta beskrivits som mål- och resultatstyrning, alternativt resultatstyrning. Denna styrform har som ovan visats många positiva egenskaper, men den har negativa bieffekter och kan i olyckliga fall leda till förvridna prioriteringar. Den duger framför allt inte som en schematiskt tillämpad styrteknik, vilket väl illustreras av alla de fyrkantiga boxar (politikområden, förvaltningsområden, förvaltnings- grenar) som första år har tillåtits att dominera förvaltningsstyrningen. Denna form av resultatstyrning har vilat på flera förenklade föreställningar. En har varit att de politikmål som uppställs av riks- dagen kan implementeras av myndigheterna. Så är mera sällan fallet. Flertalet uppställda politikmål har utpekat önskvärda eller icke önskvärda samhällstillstånd som de offentliga insatserna avsetts främja eller motverka. Sambanden mellan de statliga interven- tionerna och de utpekade målen är vanligen komplexa och präglade av att de statliga insatsernas räckvidd för det mesta är begränsade och beroende av andra samhällskrafter. Det beslutsunderlag som presenterats inför målbesluten har mera sällan inrymt inträngande analyser av sådana samband, eller ens lödiga reflektioner i dessa frågor. Även frågor kring målkonflikter och nödvändiga avvägningar mellan olika strävanden har ofta förbigåtts med tystnad eller sopats under mattan. Detta har i sin tur lett till betydande svalg mellan de politikmål som antagits av och de prestationsbeting som ålagts myndigheterna. Ett annat problem förknippat med resultatstyrningen har varit en stark betoning av kvantitativa indikatorer, som enbart delvis kunnat neutraliseras genom olika insatser för stimulera kvalitets- arbete kring myndigheternas verksamhet eller kvalitetssäkring av deras prestationer. Att sådant som kan mätas, vägas och räknas tar överhanden i orienteringen av förvaltningens insatser har ett samband också med olika schabloniserade former för medels- tilldelning som är svåra att avvara i stora organisatoriska system. Nackdelarna med sådana metoder kan delvis övervinnas genom utveckling av nya fördelningsmodeller baserade på mer sofisti- kerade kriterier, men även sådana tekniker kräver en långtgående och ofta stelbent uniformering. Ett tredje problem har varit integrationen av mål- och resultat- styrningen i den årliga budgetprocessen, med den underförstådda premissen att insatser under en given 365-dagarperiod leder till resultat under just . Resultatstyrningen har en roll att fylla, men den behöver bäddas in i en mer varierad strategi där även andra styrformer kommer till användning. På många områden spelar procedurstyrning en viktig och förbisedd roll. Det handlar inte minst om att olika parter och intressen ska ges möjlighet att yttra sig eller på annat sätt delta i beredningsarbetet innan beslut fattas. Att skapa garantier för en lämp- lig sammansättning av beslutsfattande grupper på lägre nivåer i sys- temet är en viktig decentraliseringsstrategi som kan befria regeringen från många krav på centrala interventioner. En klok användning av procedurstyrning är därför av stor betydelse från styrekonomiska utgångspunkter. Den resursstyrning som huvudsakligen kanaliseras via budget- processen är en central och ofrånkomlig del i regeringens styr- politiska instrumentarium. Utan att uppställda mål för olika verksam- heter rubbas kan man härigenom år flytta tyngdpunkterna så att aktuella politiska preferenser får genomslag. På många områden kan regeringens huvudsakliga styrning sägas bli verkställd genom ett slags dubbelkommando: å ena sidan stabila och mer eller mindre lagfästa verbala utsagor (till stora delar införlivade i det demo- kratiska arvet), å andra sidan anslagsbeslut som för korta tids- perioder bestämmer omfång och styrka i de olika insatserna. Jag har på ett annat ställe beskrivit detta som två olika zoner av det offentliga beslutsfattandet: Till den ena zonen koncentreras de anspråk som måste balanseras på kort sikt, medan den andra projiceras in och får härbärgera stora volymer av förhoppningar, föresatser och ambitioner som inte underkastas samma krav på omedelbar inbördes konsistens. i ett styrningsperspektiv kan vi tala om en uppspjälkning av kommandosystemet i två olika flöden: en ström av siffror och en ström av bokstäver. Siffrorna kan summeras och underkastas balans- krav, vilket inte gäller för bokstäverna. Detta leder till en viss arbets- fördelning. Excel-folket jobbar med tabeller som ska gå ihop, medan word-folket ofta har friare tyglar.9 Utnämningsstyrning är inte något mera framträdande instrument för regeringens styrning av myndigheterna. chefs- försörjning är visserligen en viktig uppgift, men som metod för fine tuning och specialinriktning av förvaltningens insatser mot 9 Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat, , Förvaltningens byggstenar. Statskontorets småskrifter 2006:1. aktuella politiska mål har besättningen av olika chefsposter i myndig- heterna knappast någon större betydelse.