sou · GVB337 · 2008-01-01 00:00:00 — Men här innefattas också förutsättningarna för dessa processer såsom rätts- statlighet och genomskinlighet. Att just på detta sätt själv vidgade sin ekonomiska agenda till att omfatta också klara politiska värden utgör också i sig ett intressant exempel på gover- nance. En ekonomisk organisations intressen kläs också uttryckli- gen numera i ett politiskt språkbruk, vilket i sin tur också kan avspegla en maktambition Governance-diskussionerna vetter åt en flerdimensionell kritik av den traditionella staten. Man ifrågasätter statens legitimitet och kritiserar det byråkratiska, oekonomiska och ineffektiva sätt staten sköter sina uppdrag på. En insikt om statens tillkorta- kommanden glider på det viset nästan omärkligt över i en argu- mentation för statens tillbakadragande eller åtminstone mot statens traditionella hierarkiska styrning av samhällslivet. Därtill tycks den svenska statens dåliga ekonomi krisår ge en sär- skild anledning att i vårt land ifrågasätta statens effektivitet att hantera sina uppgifter. Begreppet förknippas med stora potentialer för att öka effekti- viteten men också för att fördjupa demokratin och legitimiteten i de offentliga åtagandena. Det får ibland närmast ställning som ett metabegrepp, en politisk-administrativ överideologi. Det är därför ingen överdrift att påstå att det är ett generellt standardsättande och normgivande riktmärke i samtida policyutveckling och sam- hällsarbete. Det blir ett catchword som kamouflerar många olika strävanden och ärenden. Därmed löper det naturligtvis också risken att rymma så många synsätt och företeelser att varje försök att pre- cisera en mer stringent betydelse omintetgörs. Syftet med den här översikten är att vara ett klargörande, nyan- serande och kritiskt diskussionsunderlag kring governance-begrep- pet från demokratisynpunkt. Närmare bestämt är det tre frågor som särskilt ska belysas: 1.Hur kan man förstå den samtida framväxten av governance som en beteckning för ett nytt slags samhällsstyrning? 2.Hur används begreppet? 3.Vilka konsekvenser kan en utveckling mot ökade inslag av governance i policy-processerna tänkas ha för demokratin i allmänhet och civilsamhället i synnerhet? Källmaterialet utgörs huvudsakligen av texter ifrån den pågående internationella samhällsvetenskapliga debatten inom framförallt statsvetenskap och sociologi. Synen på staten som samhällsaktör har förändrats. Statens domine- rande roll är ifrågasatt. Staten har inte bara blivit mer uppluckrad, sårbar eller öppen gentemot sina undersåtar. I av globalise- ring och ökad samhällelig komplexitet är det hart när omöjligt för staten att styra. Därför har staten också blivit mer beroende av andra externa aktörer. Det tycks som om staten allt mera sällan själv förmår uppbåda tillräckliga resurser för att genomföra poli- tiska reformer. Eller har den bara bytt skepnad? Spelar en illa upp- daterad begreppsvärld oss bara ett spratt? Governance betecknar i de sammanhang sådana processer: i alltmer komplexa och fragmenterade samhällen, där staten inte längre har förmågan att styra på egen hand, genom vilka en samhälls- ordning i någon grad upprätthålls, mål fastställs, politiken utvecklas och service levereras (2003:103). Därtill kommer att omgivningen blivit mer ostyrbar. En viktig aspekt i governance-diskussionerna gäller växande svårigheter för en offentlig aktör – stat, landsting eller kommuner – att mobilisera tillräckliga resurser för att vidta åtgärder inom olika politiska fält. Det kan exempelvis gälla stora investeringar inom flyg, järnväg och vägar. Partnerskap som överskrider de formella och rättsliga grän- serna mellan olika samhällssfärer kan då övervägas. Det kan framstå som en lösning där flera av de inblandade, inte minst finansiellt och kunskapsmässigt, skulle kunna bidra till lösningar som gynnar dem alla. Men det kan också gälla att upprätthålla samhällsservicen inom personalintensiva omsorgsförvaltningar för psykiskt sjuka eller funktionshindrade, ensamma, gamla och barn. Där efterfrågas i synnerhet frivilliga, dvs. obetalda insatser av ideella, inte minst kvinnor. Deras medverkan kan exempelvis organiseras med hjälp av frivilligcentraler och volontärverksamhet som kommunala förvalt- ningar administrerar direkt med enskilda medborgare. Det kan också ske genom upphandling och kontraktering av organisationer inom det civila samhället, kanske i samband med att delar eller en hel offentlig verksamhet förs över i privat/ideell regi. I historiskt ljus rör det sig inte sällan om att föra tillbaka verksamheter som välfärdsstaten en gång övertog från ideella organisationer som bedrev social verksamhet, utbildning etcetera. När staten saknar både resurser och legitimitet i tillräcklig omfattning för att ensam sköta styrningen av politiken och sam- hällsförvaltningen tvingas den samarbeta för att importera dessa bristvaror i utbyte mot delad auktoritet i processer där alltså många externa aktörer måste samordnas: Politisk makt och institutionell kapacitet härleds i mindre och mindre utsträckning ur statens formellt konstitutionella makt utan mer ur en förmåga att hålla samman och koordinera resurser från offentliga och privata aktörer och intressen. (och 2001:115) Governance är inte bara svåröversatt. Det är också svårt att defi- niera. Forskarna tycks lägga in tämligen olika innebörder i begrep- pet. Den här uppräkningen är bara ett exempel för att visa hur olika analytiker väljer att förstå begreppet: 1.Pierre & betraktar governance som ett samlingsord för hela styrelseprocessen – government inklusive governance, dvs. både staten i sin gamla styrsystem och staten i dess nya skep- nad som väsentlig aktör i nätverksliknande relationer (2000:1); 2.Andra menar tvärtom att governance står i motsatsförhållande till government eller att governance vuxit fram som en kritik av government. De hävdar att governance är en annan styrnings- form bortom den traditionella styrformen (1996, 1997; m fl 2003:21-22); 3.Åter andra, exempelvis Jessop, menar att government är insti- tutioner och aktörer som agerar medan governance är proces- serna för government; 4.Kooiman ser governance som ett resultat av olika typer av governing; interaktionen kan vara antingen i form av inbland- ning, samspel eller intervention (Kooiman 2003); 5.Sørensen och Torfing (2005: 197) ser vad de kallar governane- nätverk som: i.en ganska stabil horisontell artikulering av sinsemellan beroende, men operationellt autonoma aktörer, ii.vilka samspelar genom förhandlingar av samtal, diskussioner och intensiv maktkamp, iii.som äger rum inom ett ganska institutionaliserad ramverk av regler, normer, kompetens och sociala idéer, iv.vilka är självreglerande inom externt givna gränser, och v.som bidrar till produktionen av offentliga syften i en bred känsla av visioner, idéer, planer och regleringar. Men bristen på entydighet bör inte undanskymma att begreppet ändå kan fånga något väsentligt. Det vore att kasta ut barnet med badvattnet. Viktigast för den här översikten är att beskriva de bak- omliggande synsätten på staten och den samtida politiken som dis- kuteras i forskningen kring governance. I huvudsak kan man urskilja två sådana synsätt. Det ena är som en beskrivning av hur det går till när staten anpassar sig till förändringar i sin omvärld. Den andra är ett begrepp om vad staten får för roll när det gäller att samordna många olika aktörer kring handlingar för ett gemensamt intresse. Governance-diskussion utvecklas i samma takt som den gamla för- ståelsen av staten och statsförvaltningen som färgas av den byrå- kratiska idealtypen överensstämmer allt mindre med hur staten verkligen ser ut och opererar. Det gäller hela den liberaldemokra- tiska föreställningen om staten som en neutral verkställare av de lagar som stiftats av parlamentet och de förordningar som utfärdats av regeringen. I åtminstone fyra avseenden har de antaganden som den klas- siska byråkratimodellen bygger på ifrågasatts (Kjær 2004). För det första utför statsförvaltningen i växande utsträckning mer än snävt reglerande uppgifter; en stor del handlar om att ge samhällsservice. Men den senare typen av samhällsförvaltningen innehåller moment som går långt utanför en klassisk byråkratroll. fungerar den traditionella hierarkiska kontrollen som modell allt sämre för denna stora del av samhällsförvaltningen. Politiken expanderade demokratins räckvidd långt utöver den smala rättsstatens domäner. För det andra kom allt starkare individualiserade pluralistiska värderingar i konflikt med den korporatism där stora organisatio- ner representerade mer kollektiva intressen. Från en renlärig byrå- kratisynpunkt innebar korporatismen att det organiserade, sektori- serade civilsamhället gjorde ett slags by pass-operation förbi den representativa demokratin och dess generella välfärdsmodell. Ansvaret för den typen av statliga beslut kunde inte utkrävas i all- männa val utan blev mer privatiserade till civilsamhällets interna demokratiska processer. För det tredje omkullkastade internationaliseringen av ekono- min, tydliggjort med EU-medlemskapet, den nationella suveräniteten som förutsättning för den gamla förvaltningsmodel- len. Aktörer inom nationalstaten var exempelvis inte längre enbart beroende av den nationella skattebasen utan kunde få loss medel ur övernationella fonder. En betydande utmaning för det gamla synsättet på staten och statsförvaltningen kom, för det fjärde, också från politiskt-ekono- miskt håll. Utifrån rationalistisk teori ifrågasattes rimligheten i att bortse från att också byråkrater handlar i egenintresse för att exempelvis få sina budgetar att växa men också att tillfredsställa alltmer professionella medarbetares krav på delaktighet och infly- tande. Det gäller exempelvis att kunna möta kompetenta medarbe- tares och medborgares krav på delaktighet och insyn – till skillnad från gamla tiders underdåniga utförande av order. En liknande utvecklingsriktning går från centraliserat beslutsfattande där implementeringen förväntas ske mer eller mindre slaviskt på lokal nivå till en framförhandlad självstyrning (2005). Dessa insikter och värderingar gjorde tillsammans att jakten på nya synsätt och nya modeller intensifierades under slutet av det . En av dem kom att sammanfattas som (). På det sättet försökte man överföra principer från det privata näringslivet till den offentliga sektorn, till exempel genom att ersätta regelstyrning med mål- och resultatstyr- ning. Dörrarna öppnades också för privatisering av den statliga infrastrukturen, främst i under och i under ledning. De ideologiska förändringar deras politik stod för i form av satte in den offentliga sektorns uppgifter i ett nytt perspektiv (m.fl. 24). Nära knuten till denna utveckling är också konkurrensutsättningen av inte minst chefstjänster och serviceproduktionen. Men den mest utbredda praktiska tillämpningen av NPM är nog ändå decentrali- seringsreformerna inom till exempel skolans område, beställar- /utförarmodeller inom stora delar av den offentliga förvaltningen liksom entreprenader inom olika serviceområden. Till NPM kan man också föra de idéer om brukarinflytande som vi vanligtvis kanske förknippar mer med demokratireformer än för- Poängen här är dock att i kontrast mot den centrala hierarkiska styrningen som tilldelar medborgaren en ställ- ning som underordnad och undersåte, argumenterar NPM för att bemäktiga kunderna och göra verksamhetsansvariga chefer ansvariga inte bara uppifrån gentemot sina chefer utan underifrån av brukarna. På det sättet bröts det hierarkiska top down-syn- sättet ned med löfte om att ge plats åt ett bottom up-perspektiv på den offentliga förvaltningen. Vill man, kan man se flera av dessa förändringar som ett svar på den demokratiska utveckling och fostran som lett till att medbor- garna frigjorts från underordning och i stället tagit plats och höjt sin röst med självrespekt och politiskt självförtroende. Förvalt- ningsreformer som svar på demokratiska landvinningar, om man så vill. Den här dimensionen av governance-begreppet handlar sam- manfattningsvis om eroderingen av en den klassiska byråkratiska organisationsmodellen. Bakgrunden är en mestadels kognitivt base- rad kritik av de gamla styrsystemens kapacitet att hantera den vär- demässiga och demografiska mångfald liksom den allmänna indivi- dualisering som egentligen den demokratiska utvecklingen lett till. Den noterar empiriskt hur länk efter länk i en rätlinjig och enkel- riktad styrkedja brister. I förlängningen av dessa empiriska iaktta- gelser iscensattes försök att hitta former som reparerar förlusterna ifråga om effektivitet och legitimitet. Många av dem innebar imita- tioner av modeller som utvecklats inom det privata näringslivet, andra lånar in föreställningar från framför allt civilsamhället. Mer konkret innebär governance som politisk strategi inte sällan att man också ingår finansiella partnerskap eller handlar upp och kontrakterar entreprenörer från näringslivet eller civilsamhället för specifika serviceåtaganden. Bakom en sådan policy kan man ibland, men långtifrån alltid, återfinna ideologiska bevekelsegrunder. Sammanfattningsvis har det här avsnittet visat på olika governance- synsätt på vilken roll som den mer eller mindre förändrade staten har eller bör ha. och (2005) urskiljer några olika teo- retiska positioner i governance-debatten utifrån vilka uppfattningar av staten som man utgår från. Det är modeller som skiljer sig åt ifråga om statens roll. Den första modellen är etatistisk och utgår från att staten är och bör förbli den huvudsakliga aktören i sam- hällsstyrningen. Den är en tämligen stereotyp föreställning av närmast idealtyp med en fortsatt stark tilltro till statens suveräna styrkapacitet. Mycket government, litet governance. Den andra governance-modellen är den liberal-demokratiska erkänner och bejakar ett samarbete mellan offentliga och privata sektorn när det gäller att styra samhällsutvecklingen. Det är för- visso inget jämlikt förhållande; staten har rätt att välja ut de lämp- liga företrädarna för de olika intressen och sektorer som utgör ganska stabila och svårforcerade segment i samhället. Den tredje modellen är den statscentrerade ger såväl staten som det civila samhället bestämda roller. Staten är inte i toppen av en styrhierarki utan snarare inbäddad i ett starkt civilsamhälle. Den gör prioriteringar och sätter mål men det sker i ett institutionellt utbyte med organiserade intressen. Den påminner om den skandi- naviska samhällsmodellen inklusive också dess svårigheter att anpassa till förändrade yttre, ekonomiska villkor, menar och (2005). Den fjärde, governance without government, tilldelar den mest blygsamma rollen för de politiska institutionernaav av alla model- lerna. Det handlar här om interorganisatoriska, självstyrande nät- verk (1997). Det är det mest radikala alternativet till klas- sisk government men reser också frågor av både empiriskt slag – finns det ens en antydan till den här utvecklingen på annat än några enstaka policy-fält – och mer normativt slag – hur ska exempelvis ett samhälle hållas samman och hur ska man kunna utkräva ansvar? Governance har dock inte bara blivit positivt mottaget inom det vetenskapliga samfundet. Många forskare ställer sig kritiska till om begreppet är till någon nytta som vetenskapligt begrepp liksom om det handlar om en ny beskrivning av sedan mycket länge bekanta utvecklingsdrag (Kjær 2004). 2.5Governance – en sammanfattande figur I följande figur sammanfattas den förda diskussionen. Å ena sidan kan man följa governance-diskussionen som en beskrivning av hur en rad yttre faktorer påskyndar statens sökande efter legiti- mitet och effektivitet; ett kognitivt förändringstryck. Å andra sidan kan man också uppfatta diskussionen som en ideologiskt driven plädering för radikalt olika uppfattningar om staten, inte minst dess storlek och samhällsroll; ett ideologiskt förändringstryck. Längs endera eller båda spåren kan man sedan föra diskussioner om hur staten bör förändras såväl internt som externt i förhållande till medarbetare, brukare, finansiärer respektive producenter inom staten, marknaden och/eller civilsamhället. Ideologiskt förändringstryck Allestädes närvarande stat i ett pluralistiskt samhälle Den starka staten 3 Svagare stat – starkare demokrati? I det här avsnittet ska två kontroverser refereras. Det ena gäller huruvida governance leder till en försvagad stat eller om det bara är så att staten byter skepnad för att till och med stärka sin handlings- kraft. Den andra gäller huruvida governance-nätverken innebär att den demokratiska infrastrukturen eroderar eller om de öppnar för deltagande från många olika aktörer och därigenom skulle kunna tillföra en ökad öppenhet och pluralism i samhällsförvaltningen. Den här diskussionen är viktig. Den handlar om sådana effekter som är avsedda men också om sådana effekter som inte var avsedda. Den handlar dessutom om både önskvärda och icke-önskvärda effekter. 3.1.1Svagare eller starkare stat? Governance är en styrningsform som inte uteslutande förlitar sig på statens legitimitet, auktoritet och legitimitet. Nya så kallade nätverk, regimer och partnerskap tillskapas som ett svar på en för- svagad stat. Staten urholkas, reduceras, marginaliseras och kom- pletteras. Dess suveränitet minskar steg för steg till följd av globali- sering, europeisering och privatisering. I förlängning av den tanken diskuteras en statslös samhällsstyrning. Men det är möjligt att det mer handlar om en stat på distans, en stat som styr på nya vägar . Vi bara inte känner igen den gamla institutionella struktu- ren eller de gamla arenor eller ansiktena på de många aktörer som vi återfinner där (Hysing 2006). Det finns alltså skäl att kritiskt diskutera påståendet om att sta- tens makt har minskat. Därmed inte sagt att det kan finnas andra, mer ideologiska skäl, som gör att man önskar reducera statens inflytande. Vi ska återkomma till de båda frågorna om . Den nya styrmodellen kan ideologiskt byggas upp utifrån en nyli- beral idétradition där man menar att den offentliga servicen bör skötas av andra aktörer än staten under mer marknadslika former. För att komma tillrätta med byråkrati och de effektivitetsproblem som stat, kommuner och landsting har, kan man vilja införa en högre grad av konkurrens inom den offentliga sektorns verksam- heter. I den mån staten ska ha fortsatt synligt deltagande krävs även inom dess verksamhet en förändring mot en mer bolagsliknande Detta skulle i så fall leda till en konkurrenssituation där staten skulle tvingas effektivisera sin verksamhet och hitta nya vägar för att konkurrera med de icke-statliga aktörerna. Även på andra områden finns det skäl varna för att använda ett styrningsbegrepp där staten antas försvagad bara därför att man inte känner igen dess uppenbarelseformer eller uttryckssätt. Governance med government är det perspektiv som vissa fors- kare anbefaller för studier i modern samhällsförvaltning. Det vore att grovt underskatta den raffinerade och snart sagt allestädes när- varande staten i det moderna samhället att låta påskina statens bortvittrande. Snarare vittnar ett sådant perspektiv om ett naivt och okritiskt förhållningssätt som förväxlar form och innehåll. Nej, staten har i det moderna samhället en mycket stark ställning i allt socialt och ekonomiskt liv. Civila och privata aktörer, enskilda och kollektiv är i mycket stor utsträckning indragna i och under- kastade den offentliga regleringen. Staten anger spelreglerna och präglar även icke-statliga aktörers handlingar (2005). Om staten förändras, kanske det rentav handlar om att den återcentrali- serar och återför makt den lånat ut. EU kan vara ett exempel i den riktningen på flera politikområden. Regiondiskus- sionerna kan vara utslag av samma utveckling. Så kan en relativt extrem variant av en statsuppfattning beskrivas. Den andra extre- men längs samma linje är den urholkade staten, som beskrivits ovan. Det handlar snarare om en stat som justerar sina arbetsformer för att passa bättre till de nya förutsättningar som gäller för samtida politikskapande. Staten styr mer och mer genom andra. Den drape- rar om sig från en auktoritär roll i kraft av en konstitutionell makt till en samarbetspartner som skapar förutsättningar för andras age- rande (facilitator). Staten uppträder som grindvakt, meta-guvernör, nätverksmanager eller sköter styrningen mer på distans (Hysing 2006). Inte så mycket kvar av den styrning genom direkt närvaro som utmärkt svensk förvaltningspolitik tidigare. Man kan även ifrågasätta hur omfattande det nya i den här typen av styrning egentligen är. Historiskt sett har den svenska staten ett tätt samarbete med intresseorganisationer från privat och civil sektor. Inom olika politiska fält har styrformer under olika tider utvecklats som i hög grad kan karaktäriseras som mjuka och som i betydande delar förutsätter samarbete (Hysing 2006). har utvecklingen hejdats; nu tycks det exempelvis finnas en betydande tilltro till lösare, horisontella samverkanssystem. Men tilltar tilltron till mer legala instrument av tillsynskaraktär. Sett ur ett sådant perspektiv består governance-begreppets vik- tiga bidrag till samhällsdebatten till att vi mer ihärdigt uppmärk- sammar och problematiserar de villkor och de externa relationer som statlig politik handlar om. Det hjälper oss att se statens hand- lande i ett bredare och mer inkluderande perspektiv. Det relativise- rar staten, offentlig politik och politiskt handlande. Ur denna synvinkel kanske inte fenomenet är det nya eller ens det viktigaste utan den principiella och ideologiska inramningen av det. Därmed återkommer vi till utgångspunkten. Governance handlar också om att tillföra legitimitet och vinna medborgares förtroende för politiska åtgärder genom att åberopa för medbor- garna viktiga värden och mervärden. En viktig aspekt av legitimiteten handlar om governance-nätver- kens konsekvenser för demokratins utveckling. I den mån staten genomför förändringar i styrelseformerna till förmån för mer marknadslika villkor är det alltså viktigt att den ekonomiska effek- tiviteten ökar i relation till den demokratiska trade-off man samti- digt genomför. Så länge den offentliga verksamheten upplevs vara just en offentlig tjänst som man har möjlighet att påverka genom politiskt deltagande behöver inte de demokratiska värdena vara i fara. Om däremot de offentliga verksamheterna upplevs vara omöj- liga att påverka genom deltagande och istället en form av konsum- tionsdemokrati där den demokratiska aspekten är valet att konsu- mera eller att avstå från att konsumera har strukturen förändrats i så hög grad att sättet att tänka demokrati förändras i grunden. Tanken att demokrati är en form av gemensamt beslutsfattande övergår till en mer individualistisk syn där marknaden sätter agen- dan. 3.1.2En nätverkande stat? Gamble menar att staten skapar förutsättningar för ekonomin men att ekonomin sedan kan styras utan att staten involveras (Gamble 1999:111). Alla kapitalistiska stater, menar han, har många former av ekonomisk governance. Statens synliga deltagande kan vara be- gränsat men dess möjligheter att styra kan trots detta vara stora. Staten kan vi betrakta som den aktör som har störst möjlighet att påverka den ekonomiska kulturen och på detta sätt styra riktningen för hur ekonomin ska utvecklas. Detta kan man tolka som att sta- ten alltid har varit utmanad av andra starka aktörer men staten har trots allt förblivit den aktör som sätter spelregler och garanterar möjligheterna för ett ekonomiskt system att fungera. Det är dess- utom de folkvalda som tar beslut och som godkänner de direktiv som exempelvis kommer från den Europeiska Unionen. Politikerna har möjlighet att delegera inflytande till olika aktörer. Längs den här linjen kan man alltså argumentera emot påståendet att staten är utmanad och försvagad. För att få klarhet i diskussionen bör man alltså, enkelt uttryckt, försöka skilja på beskrivningar och värde- ringar.