sou · GVB34 · 2008-01-01 00:00:00 — Arbetsmiljölagen (1977:1160) utgör grunden för vilka krav som ställs på arbetsmiljön och gäller, med vissa inskränkningar, varje verksamhet i vilket en arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning. får utfärda föreskrifter med stöd av lagen. Det är arbetsgivaren som ansvarar för att verksamheten drivs på ett sätt så att ohälsa och olycksfall förebyggs och så att en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. uppgift är att kontrollera att arbetsgivarna uppfyller lagens och föreskrifternas krav. Detta sker genom inspek- tioner. Verket har inspektörer lokalt placerade. Vid inspektionerna kontrolleras att arbetsgivaren bedriver ett fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete. Valet av inspektionsobjekt görs utifrån en bedömning av vilka arbetsplatser som medför de största riskerna för ohälsa och olyckor. 9.3.2Finns det olika uppfattningar om säkerhetsnivåer? I syfte att belysa om uppfattningen om säkerhetsnivåer skiljer sig mellan transportslagen har utredningen kommit fram till följande. Nollvisionen är utgångspunkten för vilken säkerhetsnivå som gäller för samtliga trafikslag. Som utredningen har sagt kan målet för säkerheten anses vara fixerat för de olika trafikslagen på ett likartat sätt och det framstår utifrån det perspektivet inte att det är mer accepterat att ett visst trafikslag är farligare än ett annat. I praktiken får dock konsekvenserna av en olycka betydelse för säkerhetsnivån och säkerhetsarbetet. I vissa verksamheter kan en enda olycka få katastrofala följder för ett stort antal människor såsom kärnkraftsolyckor, miljöolyckor, flygolyckor, järnvägs- olyckor och olyckor med stora passagerarfartyg. Detta leder till krav på högre säkerhet. Annorlunda ter det sig med olyckor där den enskilda olyckan berör ett mindre antal individer, t.ex. vägtrafikolyckor. Trots att dessa sammantaget är många och leder till många döda och allvarligt skadade måste det konstateras att säkerhetsnivån här är lägre. Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan I 6 § förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Myndigheterna skall samverka så att det blir enklare både för enskilda och andra myndigheter att ha med dem att göra. Utredningen om översyn av verksförordningen har i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning, (SOU 2004:23) föreslagit att myndighetschefen skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Syftet med bestämmelserna är enligt Utredningen om översyn av verks- förordningen att samordna myndighetens verksamhet med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna.TPF5FPT Ökad samverkan mellan myndigheterna anses vidare leda till att det blir enklare för medborgare, företag, kommuner m.fl. att ha med myndigheter att göra. Ett exempel som lämnas är när myndigheter som utövar tillsyn över samma tillsynsobjekt samverkar i samband med att information skall inhämtas eller besök skall göras. Tillsynsforum är ett nätverk för statliga myndigheter och länsstyrelser med tillsynsuppgifter. Syftet med Tillsynsforum är att stärka de anställda som arbetar med tillsyn genom kontinuerligt erfarenhetsutbyte, debatter och kunskapsutveckling. Nätverket bidrar med förslag till regeringen. Nätverkets arbete leds och samordnas av en styrgrupp med företrädare för de myndigheter som är med i nätverket. De medverkande myndigheterna delar på kostnaderna för verksamheten. har dåvarande och Luftfarts- inspektionen samt samarbetat enligt en särskild överenskommelse som även Vägtrafikinspektionen anslöt sig till. Överenskommelsen tillkom på inspek- 5TP PT Se SOU 2004:23 s. 271. Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan tionernas initiativ och samarbetet har varit inriktat på att främja kunskaps- och erfarenhetsutbyte inom olika områden, t.ex. allmän tillsynsverksamhet och metodik, kvalitetssystemtillämpningar, viss forskning, rapporterings- och analysmetoder samt utveckling av instrument för att mäta säkerhetens utveckling. Av rapporter som sammanfattar samarbetet framgår det allmänt att även om ambitionerna har varit goda, har samarbetet gett ett begränsat resultat, vilket främst anges bero på att olikheterna mellan inspektionsverksamheterna är stora avseende deras ansvar och roller. Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen, och Vägtrafikinspektionen har av regeringen fått uppdraget att samverka om sådan verksamhet som utförs av trafikinspektioner, t.ex. normgivning, tillståndsgivning och tillsyn. En rapport om samverkan mellan myndigheterna skall lämnas till regeringen i samband med årsredovisningen. Myndighetscheferna för respektive myndighet har i anledning härav satt samman sex utredningsgrupper med företrädare för samtliga berörda myndigheter. Grupperna har följande uppdrag: Tillsyn – Gruppen skall utvärdera om det går att samarbeta om metod och struktur inom tillsynsområdet samt riskbedömning. Psykologisk expertis – Gruppen skall skapa ett nätverk inom området och undersöka samarbetsmöjligheter. Skydd mot brottsliga handlingar – Gruppen skall undersöka möjliga gemensamma nämnare och utbyta information. Kvalitetsledningssystem – Gruppen skall utvärdera gemensamma system för ledning av myndigheter. Personalmedicinska frågor – Gruppen skall utvärdera eventuellt gemensamt synsätt i medicinska frågor. I gruppen ingår i stället för Vägtrafikinspektionen, eftersom det är som arbetar operativt med medicinska frågor i vägtransportsystemet. har rapporteringskrav från grupparbetet till Vägtrafikinspektionen. Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan Certifiering av verkstäder – Gruppen skall utreda eventuella gemensamma variabler mellan främst Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsens metoder. 9.6Utvärdering av pågående samverkan från och fram till utgången av 2005 visar rapporterna att samverkansgrupperna har ägnat sig åt att kartlägga och analysera den samverkanspotential som finns inom gruppernas områden. Kartläggningen visar generellt att de uppdrag som de olika inspektionsverksamheterna har skiljer sig åt och att verksamheterna inte direkt är jämförbara.TPF6FPT Tillsynsgruppen har funnit att myndigheternas uppdrag har både likheter och olikheter. För Järnvägsstyrelsen, och Luftfartsstyrelsen ingår tillsyn över annat än säkerhet, exempelvis marknadsövervakning och marknadskontroll. Sjöfarts- inspektionen har tillsyn över miljöskydd och arbetsmiljö. Luftfartsstyrelsen och har direkt ansvar för tillsyn över arbets- och vilotidsreglering. Järnvägsstyrelsen, och Luftfartsstyrelsen har tillsyn över farligt gods. och Luftfartsstyrelsen har tillsyn över security, dvs. luftfartsskydd och sjöfartsskydd. Typgodkännande- system finns för luftfartyg, spårfordon och vägfordon men inte för fartyg. Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och Sjöfarts- inspektionen ger tillstånd för infrastruktur och tillsynen är inriktad mot yrkesmässig användning. Luftfarten och sjöfarten regleras till stor del av internationella regler och samtliga trafikslag är allt mer berörda av EG-rätt. Vägtrafikinspektionen saknar en trafik- ansvarslag. Gruppen föreslår att kriterier och system för egenkontroll och tillsyn över den tas fram gemensamt och framhåller att det finns sådana system inom luftfart och järnväg och att det inom sjö- transportsektorn finns beslut på att ta fram ett sådant system. 6TP PT Se Luftfartsstyrelsens rapport av gruppernas rapportering inför mötet med myndighetscheferna avseende regeringsuppdraget myndighetssamverkan, dnr LS 2006-0809. Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan egenkontroll avses aktörernas dvs. järnvägsföretags, flygbolags och rederiers interna kontroll över säkerheten inom sin verksamhet. Gruppen har också funnit att en gemensam basutbildning för tillsyn skulle kunna utvecklas och komma alla verksamheterna tillgodo. En sådan utbildning skulle kunna innehålla förslagsvis ämnen som förvaltningskunskap, sekretess, utbildning i psykologisk expertis, etik och mediakommunikation. Det är bara Luftfartsstyrelsen som har en formell utbildning för tillsyn för sina anställda som arbetar med tillsyn. När det gäller erfarenhetsutbyte konstaterar gruppen att samtliga transportslag arbetar med tillsyn över säkerhet men gör det på olika sätt och med olika metoder. Att få ta del av hur de andra myndigheterna utövar sin tillsyn bedöms av gruppen ge möjligheter till reflektion över den egna tillsynen. Det bör därför skapas rutiner som ger möjligheter att på plats studera och delta i tillsyn i annat transportslag. Gruppen för psykologisk expertis fann att en förutsättning för att ett fortsatt samarbete skall bli framgångsrikt, är att det inom varje ingående myndighet skapas strategier för hur arbete med frågor rörande området för psykologisk expertis och den mänskliga faktorn skall bedrivas. Bland de förslag som ges på fortsatt arbete inom detta område kan nämnas möjlighet att delta som observatörer vid de övriga myndigheternas verksamhet och deltagande i nätverk kring frågorna, exempelvis för Human Factors och svenskt nätverk för systemsäkerhet samt . 9.6.3Skydd mot brottsliga handlingar Gruppen för skydd mot brottsliga handlingar, vilket också benämns security, fann att ett samarbete mellan polisen och inspektionsverksamheterna skulle kunna vara fruktbart på så sätt att de hotbilder som polisen informerar om borde kunna gälla fler än en myndighet, vilket inte är fallet . Gruppen konstaterade att Luftfartsstyrelsen och har mest gemensamt i denna verksamhet eftersom de bedriver tillsyn med Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan särskild personal i dessa frågor. kan detta dock komma att gälla för även andra transportslag. Att möjliggöra utbyte av personal både vid den ordinarie verksamheten och vid övningar av olika slag ansågs också vara fruktbart. Gruppen för kvalitetsledningssystem, med vilket avses t.ex. kvalitetssäkringssystemet ISO, har konstaterat att befintliga ledningssystem hos de samverkande myndigheterna bör utvärderas som ett första led i arbetet. Gruppen för personalmedicinska frågor har funnit att samverkan bör kunna utvecklas inom vissa områden. Exempelvis skulle ett trafikmedicinskt centra kunna omfatta alla trafikslagen och läkarnas anmälningsskyldighet för olämpliga förare skulle eventuellt kunna ha en likartad utformning, blanketter skulle kunna samrodnas och gemensam utveckling av datastöd skulle kunna övervägas. Man skulle också eventuellt kunna utveckla utbildning, auktorisation och kvalitetskontroll av s.k. transportläkare och dessa skulle sedan kunna verka inom olika transportslag. Överhuvudtaget skulle gemensamma specialister kunna användas. Detta förutsätter att de internationella krav som ställs inom luftfarten kan tillgodoses även i en samverkanssituation. Det krävs ett internationellt godkännande av den myndighet som godkänner och granskar undersökningsläkare inom luftfarten. Gruppen för certifiering av verkstäder har funnit att det bara är Luftfartsstyrelsen som har ett utvecklat system för certifiering av verkstäder och att de övriga inspektions- verksamheterna kan dra lärdom at detta system. Det noteras också att Vägtrafikinspektionen inte har något juridiskt mandat för detta utan det är som har ett regelverk för certifiering av verkstäder som utför installation och kontroll av viss fordons- utrustning. På järnvägsområdet håller Järnvägsstyrelsen på att ta Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan fram ett nationellt och ett internationellt regelverk och system, vilket beräknas tas i drift 2008. arbete på området bygger på att verkstaden skall ha ett godkänt kvalitetssystem. arbetar med ett kvalitets- godkännande av respektive rederi baserat på den s.k. ISM-koden (International Safety and Management), vilken bygger på ISO- standard. Det senaste samverkansavtalet mellan inspektionsverksamheterna syftar till att genom samverkan öka effektiviteten i respektive organisations arbete för att främja säkerheten inom respektive sektor. Genom samarbetet kan erfarenheter och kompetens från de andra sektorerna utnyttjas och utvecklas samt eventuellt dubbel- arbete undvikas. Av en rapport skriven av Luftfartsstyrelsen och som de övriga tre inspektionsmyndigheterna har anslutit sig till, vilken samman- fattar det samarbete som förevarit under den första halvan av 2006, framgår följande.TPF7FPT De fyra inspektionsverksamheterna borde gemensamt kunna fokusera på speciella problemställningar inom sina respektive specialområden. Ett gemensamt utnyttjande av expertis skulle kunna användas inom områden som systemtillsyn, utredningsverksamhet och kompetensutveckling. Att tillämpa systemtillsyn innebär att man utnyttjar inspektörsresurser mer effektivt genom att fokusera på högre variabler i systemen. Ett gemensamt problem för myndigheter i allmänhet är att de tvingas göra allt mer med knappa resurser. Begreppet systemtillsyn är inte gemensamt definierat av de fyra inspektionsverksamheterna och inte heller färdigutvecklat och i bruk hos alla. Det finns en viss spridning även inom myndigheterna av metoder och tillvägagångs- sätt för systemtillsyn. Det är inte helt klarlagt att den nuvarande systemtillsynen går till så som myndigheterna förväntar sig och föreskriver. De fyra inspektionsverksamheterna skulle kunna dra fördel av att förfina och utveckla systemtillsynen, för att man effektivare skulle kunna inrikta sig på högre liggande organisatoriska variabler hos tillsynsobjektet i stället för att fokusera på detaljer som är mer lättillgängiga. 7TP PT Se Rapport avseende samarbete mellan trafikslagen, Luftfartsstyrelsen, . Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan När det gäller myndigheternas interna utredningsverksamhet, kategorisering och följande av trender konstaterar de samverkande myndigheterna att det verkar finnas ett gap mellan att studera incidenter och att verkligen ta tillvara resultaten i regelarbetet och i det vanliga transportsäkerhetsarbetet. Myndigheterna skulle gemensamt kunna dra fördel av en förbättrad analys av kritiska händelser inom respektive myndighets område. Inom området för kompetensutveckling inom myndigheterna skulle de samverkande myndigheterna gemensamt kunna dra nytta av de senaste rönen och teknikerna för t.ex. riskscenarier och säkerhetshot. Luftfartsstyrelsen har ett utbildningspaket för kvalitetssäkring och kompetensutveckling inom Luftfartsstyrelsen. Grundtanken är att tillsynen skall bedrivas systeminriktat. Sammanfattningsvis konstaterar de samverkande myndigheterna att de stora olikheter som råder mellan de olika myndigheternas arbetsområden gör det mycket komplicerat att etablera ett tätare samarbete inom tillsynsområdet. Luftfartsstyrelsen och Sjöfarts- inspektionen är beroende av internationella regelverk och normer, vilka måste följas. Järnvägsstyrelsen har framförallt den europeiska regleringen att följa, vilket utvidgas mer och mer. Inom vägtrafiken gäller till största delen nationell lagstiftning avseende tillsynsfrågor men gemenskapslagstiftning kan förväntas bli allt mer betydande . Att etablera ett myndighetsgemensamt åtagande för tillsyn ses av Luftfartsstyrelsen som något som skulle öka såväl administrationen som kostnaderna för myndigheterna utan att ge några uppenbara synergieffekter. tar i sin årsredovisning upp det pågående samarbetet mellan inspektionsverksamheterna och framhåller att det är fundamentala olikheter i inspektionernas verksamheter och att de delvis är styrda av internationella regler, vilket har inneburit att samarbetet inte har lett till något påtagligt resultat. Dock har ett visst samarbete förekommit såsom deltagande i nationellt centrum för erfarenhetsåterföring av olyckor. En tanke som framförs av Luftfartsstyrelsen och som på skulle kunna vara fruktbar är att fördjupa samverkan inom området för utbildning för tillsyn. Luftfartsstyrelsen framhåller att det krävs goda resurser och en relativt stor organisation för att Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan kunna ha en egen utbildningsenhet på en myndighet. har Luftfartsstyrelsen en internutbildning som bl.a. skall motverka kompetensförluster i samband med stora kommande pensions- avgångar. Samverkan mellan myndigheterna inom utbildnings- området skulle kunna leda till att en s.k. tillsynsakademi skapades, genom vilken till viss del enhetlig utbildning skulle kunna ges. Områden som har gemensamma delar är ämnena offentlig förvaltning, kvalitet, revisionsteknik osv. Sådan utbildning som innebär att fackkunskap skall inhämtas om respektive transportslag måste av naturliga skäl hållas separat. Ett samutnyttjande av vissa resurser både inom de generella och de speciella områdena är tänkbart. 9.7Exempel på annan befintlig myndighetssamverkan De tillsynsmyndigheter som är aktuella ingår också i samverkan med dels andra myndigheter, dels med varandra tillsammans med andra myndigheter på flera områden. Ett område är transport av farligt gods. Regleringen av området transport av farligt gods har genomgått förändringar. gäller den nya lagen (2006:263) om transport av farligt gods samt förordningen (2006:311) om transport av farligt gods. Ansvaret för transporter av farligt gods är uppdelad på så sätt att vissa myndigheter som kallas transportmyndigheter har särskilda uppgifter enligt lagen. Dessa är för transporter på land, Luftfartsstyrelsen för lufttransporter och för sjötransporter.TPF8FPT Tillsynsmyndigheter över efterlevnaden av lagen är för sjötransporterna, Luftfartsstyrelsen för lufttransporterna, polismyndigheterna för transporter på land utom järnvägstransporter och Järnvägsstyrelsen avseende järnvägstransporter. Dessutom är tillsynsmyndighet för gods i hamnars lastområden som är avsett för vidare transport samt, om begär det, även biträde vid tillsyn över sjötransporter. Av förordningen (2005:890) med instruktion för framgår det att är central förvaltningsmyndighet för frågor om räddningstjänst, olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt sanering efter utsläpp av 8TP PT Se 2 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods. Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan radioaktiva ämnen från ett kärnteknisk anläggning och transporter av farligt gods på land samt central förvaltningsmyndighet för brandfarliga och explosiva varor men också har ett uttalat sektorsansvar för miljöfrågor med anknytning till verksamhets- området. Av instruktionen för framgår också att det finns ett råd för transport av farligt gods, vilket har till uppgift att samordna säkerhetsföreskrifterna för transporter på land samt sjö- och lufttransporter av farligt gods, det svenska arbetet i internationella organ samt transportmyndigheternas arbete i övrigt inom området transport av farligt gods. I rådet för transport av farligt gods ingår representanter från Luftfartsstyrelsen, Sjöfarts- inspektionen och Statens räddningsverk.TPF9FPT Den tidigare delegationen för transport av farligt gods har upphört. har också ett samordningsansvar för tillsynsmyndigheterna i fråga om farligt gods. I en arbetsgrupp för detta ändamål som kallas SAMTILL ingår samtliga tillsyns- myndigheter för transport av farligt gods. I , ingår representanter för tillsynsmyndigheterna. Gruppens arbete går ut på att gemensamt beskriva processer och att identifiera kritiska faktorer som kan vara gemensamma mellan de samarbetande myndigheterna. Utredningen skall belysa beroendet av IT-system och förutsättningarna för informationssäkerhet i det övergripande säkerhetsarbetet inom transportsektorn. Det kan konstateras att IT-system används av samtliga nu aktuella inspektionsverksamheter för registreringar och för information som hör samman med tillsyn och tillstånd etc. IT- system används också hos de objekt som inspektionerna utövar tillsyn mot. Vid bristande informationssäkerhet kan inspektions- arbetet skadas och därmed trafiksäkerheten. Utvecklingen av e- tjänster pågår inom inspektionsmyndigheterna och det innebär i allmänhet en ökad exponering för de risker som följer av att man är uppkopplad mot det globala nätet. Det globala nätet kan ses som helheten av all tekniköverförd kommunikation oavsett om den går 9TP PT Se 22 § i instruktionen. Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan via Internet, i radio eller telenät och oberoende av vilket medium som används (se SOU 2004:32 s. 27–28). Informationssäkerhet handlar om att rätt information skall finnas tillgänglig, att den inte skall kunna förvanskas eller vara möjlig att komma åt för obehöriga och att det skall vara möjligt att bakåt spåra hur information har använts och ändrats. För ledning av informationssäkerhetsarbetet finns en internationell standard, . Denna internationella standard täcker alla de områden som säkerhetsarbetet behöver omfatta. syftar till att införa, driva, övervaka, granska, underhålla och förbättra informationssäkerheten. bör normalt ha följande omfattning. process för incidentrapportering inklusive om vilka incidenter som skall rapporteras till ledningen, åtgärdsprogram för informationssäkerhet, utsedd person med övergripande och samordnande ansvar för myndighetens informationssäkerhet, process för säkerhetskopiering av all verksamhetskritisk information och process för styrning av utveckling och förändringar i IT-miljö, IT-system och bemanning. Härutöver skall tilläggas att riskanalyser skall ske, vilket innefattar bedömningar av väsentliga hot, risker och konsekvenser av genomförda hot. Information och utbildning om informations- säkerhet är också en viktig del i säkerhetsarbetet och det bör finnas en process för systematisk och återkommande information och utbildning till berörda personalgrupper. En kontinuerlig uppföljning och förvaltning av processer och system för intern styrning och kontroll krävs för att upprätthålla en ändamålsenlig . Jämförelser mellan inspektionsverksamheterna och utvärdering av samverkan har gjort en granskning av informations- säkerheten hos ett antal myndigheter, däribland Sjöfartsverket.TPF10FPT Enligt revisionen bör varje myndighet ha en med beslutade och dokumenterade komponenter. Som framgått av redogörelsen ovan har informationssäkerhets- arbetet hos myndigheterna många gemensamma drag, oavsett vika uppgifter myndigheterna har. När det gäller inspektions- verksamheterna inom transportsektorn bör det enligt utredningens uppfattning finnas goda förutsättningar för ett gemensamt arbete för informationssäkerhet. 10TP PT Se av interna styrning och kontroll av informationssäkerheten, . Genom en studieresa till i har utredningen fått en viss insikt i hur man där har organiserat en gemensam inspektionsmyndighet för flera transportslag. Utredningen har också tagit del av en utredning som gjordes i om att slå samman inspektionsverksamheterna för järnväg och luftfart. Den utredningen ledde inte till en sammanslagning av myndigheterna i fråga. Road Safety Audit och Road Safety Inspection är kvalitets- säkringsverktyg som används i flera länder i avseende granskning av trafiksäkerhetsfrågor i planer för nya vägar och vid kontroll av befintliga vägar. Utredningen ger en kort beskrivning av hur tillämpar denna metod. I ett förslag till ett EG- direktiv,TPF1FPT föreslås bestämmelser i linje med denna metod. Vid jämförelser med andra länders myndighetsorganisationer bör det inledningsvis framhållas att till skillnad från de flesta länder har från regeringen fristående förvaltningsmyndigheter och att departementsorganisationen är förhållandevis liten och inriktad på att vara ett beredningsorgan för regeringen i dess uppgift att styra riket. Vanligt i andra länder är att departementen är mycket större och att det inom dessa finns funktioner som i finns hos myndigheter.