sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — En person som anser sig ha blivit behandlad i strid med någon regel i eller i strid med lag kan klaga hos domstol. Detta kallas för judicial review och utgör en laglighetsprövning av myndighetens kompetens att vidta åtgärder. Ett beslut eller annan åtgärd kan således underkännas för att rättsligt stöd saknas, men också för att det är irrationellt, dvs. uppenbart strider mot för- nuftet eller mot accepterade etiska standarder, eller för att det är uppenbart orimligt såtillvida att ingen förnuftig person skulle hålla med om det. Konstitutionen har en synnerligen stark ställning i den amerikanska rättsordningen, både symboliskt och faktiskt. Inom ramen för den konstitutionella och juridiska debatten spelar skyddet för de medborgerliga rättigheterna en mycket stor roll. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder rättigheterna finns intagna i ett tillägg till konstitutionen som benämns of Rights och som i själva verket är de tio första tilläggsartiklarna till konstitutionen, vilka antogs 1789. har de federala domstolarna rätt att pröva lagstift- ningens förenlighet med konstitutionen och en rikhaltig praxis har vuxit fram i rättighetsfrågor. Till detta kommer att konstitutionen är utomordentligt svår att ändra, vilket ger domstolarna, särskilt den federala högsta domstolen (Supreme Court), stort inflytande på den konstitutionella utvecklingen. I rättspraxis är historiska argu- ment och hänvisningar till grundlagsfäderna vanliga. I anslutning till denna praxis finns en enorm doktrin, vilket gör amerikansk konstitutionell rätt svåröverskådlig för andra än experter. Diskus- sionen kring den personliga integriteten är omfattande och täcker in en mängd företeelser som kanske inte skulle räknas till det skyddade området i andra länder: frågor om obligatorisk skolgång och undervisningens innehåll, metoder inom psykiatrisk tvångs- vård, abort och dödshjälp (som ett ingrepp i den fysiska integri- teten), krav på viss klädsel med mera. Beträffande hemfriden och den personliga integriteten stadgar konstitutionens fjärde tillägg följande: The right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches and seizures, shall not be violated, and no Warrants shall issue, but upon probable cause, supported by Oath or affirmation, and particularly describing the place to be searched, and the persons or things to be seized. Genom denna bestämmelse skyddas alltså enskildas rätt att vara säkra i sina bostäder, och skyddet omfattar även dokument och ägodelar. Kroppsvisitationer, husrannsakningar och beslag kan bara göras på sakliga grunder; beträffande husrannsakan krävs dessutom husrannsakningsorder. Tillståndet skall specificera vilket bostad som skall undersökas, vilken person som skall gripas eller vilken egendom som skall beslagtas. Enligt ett rättsfall omfattas hemlig telefonavlyssning av det fjärde tillägget, det vill säga att det krävs tillstånd för sådan avlyssning. Information som erhållits genom olaglig avlyssning, eller för den delen genom olagliga husrannsakningar eller beslag, får på grund av processrättliga regler normalt inte användas som bevis i rättegångar. Denna omständighet utgör i sig ett starkt skydd Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder för rättigheten.TPF27FPT Emellertid har amerikanska HD varit ganska restriktiv när det gäller att hänföra en del typiska polisåtgärder till området som skyddas av det fjärde tillägget. Exempelvis är anteck- ningar om vilka telefonnummer som rings från en viss telefon inte skyddade och inget tillstånd krävs alltså för att samla in sådana uppgifter. Skälet till detta är att det rör sig om information som telefonabonnenten frivilligt lämnar ifrån sig till teleoperatören. Samma princip gäller för information om banktransaktioner som en bankkund lämnar till sin bank: kunden får stå risken för att informationen lämnas vidare till myndigheterna. På samma sätt får polisen be postverket registrera vilken post som skickas från och anländer till en viss adress; skyddet i fjärde tillägget gäller alltså enbart korrespondensens innehåll.TPF28FPT Det första kravet för att en domstol skall kunna pröva en lags eller myndighetsåtgärds förenlighet med konstitutionen är att det finns samband med en konkret, pågående tvist. Abstrakt normkontroll saknas i det amerikanska systemet, liksom möjlighet att pröva hypotetiska rättsfrågor i ett konkret fall – det måste finnas en reell konflikt. Om inga hinder föreligger måste dock domstolen ex officio pröva alla rättsfrågor som väckts i ett mål, även frågan om grundlagsenlighet om den är aktuell och nödvändig för att avgöra målet.TPF29FPT En lag som befunnits strida mot konstitutionen kan inte läggas till grund för ett avgörande i målet. Eftersom Högsta domstolens avgöranden är bindande för de lägre domstolarna innebär dock detta i praktiken att lagen blir ogiltig, även om den inte blir det formellt.TPF30FPT PT I gäller principen om fri bevisprövning, vilket innebär att bevisning som erhållits på olaglig väg ändå kan komma att användas i domstol. PT Tribe s. 1390 ff, som också diskuterar och skarpt kritiserar principen som varande såväl kontra-intuitiv som tekniskt irrelevant. PT Nergelius s. 393. Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder Andenæs, , Statsforfatningen i . Niende utgave ved . , , Mötes- och demonstrationsfriheten. En statsrättslig studie av mötes- och demonstrationsfrihetens innehåll och gränser i , och . , , ., Constitutional . Civil and Individual Rights. 3rd ed., Foundation Press 1994. , , Civil Liberties and Human Rights. 4th ed., Rout- ledge Cavendish 2007. Kortmann, , (eds.). Constitutional of 15 EU Member States. Nergelius, , Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett komparativt perspektiv. Suuksi, , statsrätt. En sammanställning av material och tolkningar i anslutning till grundlag. vid , 2002. Tribe, ., American Constitutional . 2nd ed., Foun- dation Press 1988. , , riges grundlov med kommentarer. Jurist- og økonomforbundets forlag 2006. 6Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten 6.1Utgångspunkter enligt kommitténs direktiv När det gällde behovet av en ny utredning om skyddet för den personliga integriteten anförde regeringen i kommitténs direktiv att det är ett väsentligt inslag i en demokratisk rättstat att man värnar om individens frihet och ger den enskilde ett starkt skydd mot olika otillbörliga kränkningar av privatlivet (dir. 2004:51). Även om den svenska lagstiftningen generellt sett väl lever upp till dessa krav var det likväl rimligt att en mer övergripande analys av de olika bestämmelserna av betydelse för den personliga inte- griteten görs med inte alltför långa tidsintervall. Också frågan om en generell bestämmelse till skydd för den personliga integriteten var av sådant slag att det vore fel att betrakta den såsom en gång för alla utredd. Regeringen påpekade att det vid tillfället var sedan en parlamentarisk kommitté senast fick i uppdrag att överväga frågan. Sedan den kommittén gjorde sina överväganden hade utvecklingen i samhället inneburit att frågan fått aktualitet på nytt. Regeringen framhöll att det både i den allmänna debatten och i vid ett flertal tillfällen framställts krav om ett förstärkt skydd för den enskildes integritet. Kraven hade främst gällt inte- gritetsskyddets förhållande till informationstekniken (IT), till en effektiv brottsbekämpning och till massmedierna. I direktiven kommenterade regeringen också i korthet de gällande grundläggande bestämmelserna om integritetsskydd. Med avseende på personuppgiftslagen (1998:204) och särregleringen på personuppgiftsområdet samt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, konstaterade regeringen att det på IT-området redan finns en omfattande lagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Det kunde dock, bl.a. med hänsyn till den snabba Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten utvecklingen, finnas anledning att översiktligt granska om den befintliga lagstiftningen ger ett tillfredsställande skydd på IT- området. Regeringen konstaterade vidare att den grundläggande bestäm- melsen om integritetsskyddet på IT-området finns i grundlag, 2 kap. 3 § andra stycket RF. Enligt den bestämmelsen skall varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Rege- ringen påpekade att denna bestämmelse skiljer sig från den övriga regleringen i 2 kap. RF och hänvisade till uttalandena i förarbetena (prop. 1987/88:57): En sådan grundlagsregel som här avses får naturligtvis inte samma rättsliga betydelse som flertalet av fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. RF (jfr dock 19 §). Genomgående för de senare reglerna är att de innebär att det allmänna inte får vidta vissa åtgärder annat än med lagstöd. De ålägger med andra ord det allmänna att vara passiv i andra situationer. Vad som ter sig mera adekvat i detta fall och som också blir innebörden av en grundlagsregel av här skisserat slag är lagstiftaren i stället åläggs att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. En fråga är enligt regeringen alltså om det är lämpligt och möjligt att utforma en grundlagsbestämmelse om skyddet för integriteten så att den får samma slags rättsliga betydelse som de flesta andra reglerna i 2 kap. RF. Regeringen hänvisade till konstitutions- utskottets uttalande att siktet bör vara inställt på att åstadkomma en teknikoberoende lagstiftning till skydd för den personliga integriteten (bet. 1998/99:KU15). Ett sätt att påbörja ett sådant arbete var att se över den grundläggande bestämmelsen härom i regeringsformen. Regeringen påpekade att en annan fråga därför är om en grundlagsbestämmelse bör utformas så att den inte hänvisar till något tekniskt förfarande, som automatisk databehandling. Slutligen fanns det i denna del anledning att granska om den lagstiftning som finns till skydd för den personliga integriteten utanför IT-området är tillräcklig och överväga om det i lag behövs grundläggande skyddsbestämmelser som är generellt tillämpliga. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten 6.2Kommitténs kartläggning och analys har visat att lagstiftaren inte lägger tillräcklig vikt vid integritetsskyddsaspekter 6.2.1Generella iakttagelser beträffande hur integritets- skyddshänsyn beaktas vid utarbetandet av ny lagstiftning I sitt delbetänkande har kommittén efter genomförd kartläggning konstaterat att rättighetsbegränsande lagstiftning ofta arbetas fram utan att konsekvenserna för integritetsskyddet tillräckligt beaktas (SOU 2007:22 s. 445 f.). Kommittén framhöll att en lagstiftning av hög kvalitet måste vara baserad på genomtänkta behovsanalyser, intresseavvägningar och konsekvensbeskrivningar. Dess känne- tecken är ändamålsenlighet, lagtekniskt invändningsfria lösningar, lättillgänglighet och klarhet. En sådan lagstiftning förutsätter ett fullvärdigt beslutsunderlag, noggrant arbete och tillräckligt med tid. Kommittén framhöll att det får en rad negativa konsekvenser om kvaliteten i lagstiftningen eftersätts. Det kan leda till att skyddsbehov av olika slag inte uppmärksammas eller får för liten uppmärksamhet i förhållande till andra intressen. Det kan också leda till att lagstiftningen blir osammanhängande, motsägelsefull och mindre väl förenlig med sitt syfte. Alla dessa slag av kvalitativa tillkortakommanden hade kommittén påträffat vid sin kartläggning av den svenska integritetsskyddslagstiftningen. När det gällde kvaliteten i beredningsunderlaget för det lagstift- ningsarbete som sker konstaterade kommittén att kraven på effektivitet och snabba resultat var högre . Händelser i omvärlden och ett uppskruvat politiskt och medialt tryck ställer oftare krav på omedelbara åtgärder från statsmakternas sida. I kombination med inbesparingar på kommittéväsendet har en vanlig följd blivit att tiden för utredningsarbete krympts till eller mindre. Vanligt är också att arbetet skyndas på genom att helt förläggas inom ett departement eller anförtros en departemental arbetsgrupp eller en intern utredare. Kravet på snabbare resultat i utredningsarbetet motsvaras bara delvis av att modern informa- tionsteknik gör det möjligt att snabbt och enkelt inhämta material, framställa texter och liknande. Denna från kvalitetssynpunkt betänkliga utveckling var enligt kommittén mycket tydlig på integritetsskyddsområdet. Även stora, principiellt viktiga och Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten nyskapande reformer har genomförts eller föreslås bli genomförda utan underlag i form av aktuella kommittébetänkanden. Kommittén framhöll att lagstiftningsärendena inom inte heller ägnas lika stor omsorg som . Vidare tilldelas remissorganen så för att avge synpunkter att deras genomgång och analys blir grund. Därtill är remissinstanserna ofta inte lika villiga som tidigare att lägga ned tid och ansträngning på att avge yttranden över remisser. Även dom- stolarna, vars yttranden traditionellt haft en väsentligt kvalitets- höjande betydelse i lagstiftningsfrågor, förklarade sig numera ofta, med hänvisning till tidsnöd och personalbrist, inte kunna avge något fullständigt remissvar. Till detta kom att Lagrådet, som har en viktig kontrollfunktion i lagstiftningsarbetet, ofta har en pressad arbetssituation som antalet ledamöter har reducerats. Även EU-lagstiftningen borde enligt kommittén uppmärk- sammas när man analyserar i vad mån integritetshänsyn beaktas då lagstiftning utarbetas. På alla de områden där medlemsstaterna inte har vetorätt får ibland acceptera lagstiftning som av integritetsskyddshänsyn måhända annars inte skulle ha införts eller som i varje fall skulle ha föregåtts av ett sedvanligt nationellt utrednings- och remissförfarande samt underkastats Lagrådets granskning. Kommittén framhöll också den proportionalitetsprincip som följer av såväl 2 kap. 12 § RF som och som innebär att inskränkningar i integritetsskyddet får göras endast om det motstående intresse som skall tillgodoses är så starkt och integritetsskyddsintresset så förhållandevis svagt att inskränk- ningen framstår som proportionerlig. En proportionalitetsprincip kan emellertid i vid mening sägas gälla för all lagstiftning därigenom att lagstiftaren alltid bör ställa sig frågan om en åtgärd framstår som proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som kan finnas. För att rätt kunna bedöma proportionaliteten av en viss åtgärd krävs kännedom både om behovet och de positiva effekterna av åtgärden i fråga och om de motstående intressena och åtgärdens negativa effekter för dessa. Framför allt i detta sistnämnda avseende konstaterade kommittén vid sin genomgång betydande brister. Orsakerna till ändrade bedömningar från lagstiftarens sida beträffande integritetsskyddets vikt hade inte heller alltid kommit till klart uttryck. Kommittén påpekade att bedömningar som lagstiftaren en gång gjort och som varit giltiga i den situation som Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten då rådde kunde behöva omprövas när förhållandena eller lagstif- tarens egna värderingar förändras. Beroende på omständigheterna kan sådana omprövningar resultera i ett starkare eller svagare integritetsskydd. Kommittén framhöll att det var angeläget att lagstiftaren klart anger orsakerna till att integritetsskyddet i ett visst lagstiftningsärende viktas på ett annat sätt än vad som har befunnits rimligt och riktigt. När lagmotiven är vaga på denna punkt lämnas fältet fritt för spekulationer om anledningen till att integritetsskyddet ansetts mindre viktigt och till att orsakerna härtill inte nedtecknats. Tydliga förklaringar kan inte heller anses obehövliga med hänvisning till att anledningen till en omsvängning ligger i så öppen dag att den inte behöver förklaras. Flera, even- tuellt samverkande, förklaringar är ofta tänkbara. Kommittén framhöll också vikten av systematisering vid behand- lingen av frågor om integritetsskydd. Ett påfallande drag i den lag- stiftning som på olika sätt berör skyddet för den personliga integriteten är att integritetskänsliga åtgärder av olika slag sällan sätts in i ett systematiskt sammanhang. Detta kan leda till att de additiva effekterna av ny lagstiftning som begränsar den personliga integriteten inte blir tillräckligt uppmärksammade. Ett annat problem framhölls vara att det inbördes förhållandet mellan olika slags integritetsbegränsande åtgärder inte ägnas någon stor upp- märksamhet i lagstiftningsarbetet. Från systematisk synpunkt finns det också anledning att skilja mellan å ena sidan lagstiftning som medför begränsade integritetsförluster för den som drabbas samt å andra sidan sådan lagstiftning som för den enskilde innebär stora och ingripande integritetsskador. Kommittén framhöll att en all- män debatt präglad av saklighet och sinne för proportioner för- svåras genom att frågeställningar av detta slag ges liten uppmärk- samhet i lagstiftningsarbetet. Kommittén underströk också vikten av medborgerlig förankring när det i synnerhet är fråga om lagstiftning som engagerar befolk- ningen och berör dess dagliga liv, såsom är fallet med en stor del av den integritetsskyddsrättsliga lagstiftningen. En grundläggande svårighet härvidlag är att kunskap till stor del saknas om vad som utgör en allmän medborgerlig uppfattning. I en del frågor kan det antas att synen på integritetsskyddet är så delad att det över huvud taget inte finns någon uppfattning som kan kallas allmän. Även om detta saknas emellertid säker kunskap. Kommittén påpekade att ett av flera olika sätt är att förbättra kunskapen om attityder och Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten uppfattningar i samhället är att låta företa professionella enkät- undersökningar. Även teknikutvecklingen och tillsynsmyndigheternas roll har, menade kommittén, betydelse för möjligheterna att på ett kvalita- tivt tillfredsställande sätt beakta integritetsskyddshänsyn i lagstift- ningsarbetet. Teknikutvecklingen frambringar ständigt mer avance- rade verktyg som kan missbrukas i integritetskränkande syfte. Detta är inte något nytt fenomen utan något som har föranlett statsmakterna att agera. I dagens samhälle är de teknikrelaterade riskerna för integritetskränkningar mångfaldigt större än tidigare, som det även utvecklas tekniker för att förhindra eller begränsa skadeverkningarna. Kommittén framhöll att vad som emellertid är påfallande är att lagstiftaren inte har någon samlad kontroll över utvecklingen och därmed också begränsade möjligheter att vidta strategiska och riktade åtgärder när sådana behöver sättas in liksom att bedöma i vad mån en ny företeelse som tycks utgöra ett hot mot privatlivets skydd trots allt bejakas av allmänheten. Någon statlig myndighet med uppgift att följa utvecklingen och att slå larm när en situation uppkommit som tycks fordra ett ingripande i form av lagstiftning eller annat från det allmännas sida finns inte. Avsaknaden av ett sådant vakande öga har banat väg för privata initiativ, men från integritetsskydds- synpunkt är dessa knappast tillräckliga. Vid sidan av de nu nämnda, mycket generella iakttagelser beträf- fande hur integritetsskyddshänsyn beaktas vid utarbetandet av ny lagstiftning, har kommittén vid sin kartläggning funnit brister av annat slag både vad gäller metodik och enskildheter i lagstiftningen. Sålunda hade konsekvenserna för integritetsskyddet beaktats endast i obetydlig omfattning i det arbete som dittills hade bedrivits för att effektivisera statsförvaltningen. Det fanns därför anledning att understryka vikten av att det i kommande reform- arbeten görs uppföljningar och analyser av hur skyddet för den enskildes integritet påverkas av vidtagna och föreslagna effekti- viseringsåtgärder. Kommittén framhöll att det först därigenom blir möjligt att på ett riktigt sätt göra de nödvändiga avvägningarna mellan behovet av effektivitet och behovet av integritetsskydd. Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten Kommitténs analys av det inte helt lättillgängliga området för registerförfattningar visade att skyddet för den personliga inte- griteten skulle förbättras väsentligt om regelverket utformades enhetligare, tydligare och mer i överensstämmelse med bestäm- melserna i framför allt sekretesslagen. Några särregler i lagstiftningen om barns integritetsskydd finns inte. Kommittén konstaterade att det skydd för den personliga integriteten som tillkommer vuxna personer i princip också omfattar barnen. Vad som emellertid gjorde det motiverat att ändå särskilt analysera barnen situation är den nödvändiga men i vissa fall kanske alltför långtgående begränsning av deras integritets- skydd som följer av att de står under förmyndarskap. Kommittén menade att lagstiftningen i vissa fall kunde förefalla oklar och motsägelsefull, vilket kunde ge upphov till ovisshet om var grän- serna för barnens integritetsskydd egentligen går. I andra fall hade lagstiftaren däremot otvetydigt löst konflikten mellan barnens och föräldrarnas rättigheter till föräldrarnas fördel. Det kunde ifråga- sättas hur väl grundade dessa överväganden är och i vad mån lagstiftaren verkligen haft klart för sig att barnen principiellt och enligt har lika stor rätt till skydd för sin personliga integritet som vuxna. Exempelvis utgjorde lagstadgade krav på samtycke i många situationer ett mycket bra skydd för att vuxnas integritet inte kränks, men ett bräckligt skydd för barnens integritet i de fall då barnet och dess vårdnadshavare inte har sammanfallande intressen. Av sådana skäl är det angeläget att det vid lagstiftning som begränsar den personliga integriteten eller specifikt berör barns förhållanden, ges tillräcklig uppmärksamhet åt den särskilda problematik som barnens behov av integritetsskydd innebär. För framtiden borde det kunna undvikas att barnens integritetsskydd slentrianmässigt får vika för föräldrarnas rätt att bestämma över sina barn. När det gällde brister i enskildheter ansåg kommittén att till de mest iögonfallande hörde att starkt kritiska synpunkter på tvångsmedelsanvändningen inom Säkerhets- polisen ännu inte hade föranlett någon ny ordning för insyn och kontroll. Inte heller hade någon ny polisregisterlagstiftning kom- mit till stånd trots att regeringen konstaterade att en översyn var behövlig av hänsyn till integritetsskyddet. Enligt kommittén var denna passivitet från lagstiftarens sida desto mer anmärkningsvärd som det har förekommit ett omfattande och energiskt rättsligt reformarbete i syfte att ge Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga integriteten polisen tillgång till ännu mer integritetskänslig information. Den reform som i yttrandefrihetens intresse genomfördes och som innebar att envar gavs möjlighet att på ett enkelt sätt skaffa sig grundlagsskydd för all sin kommunikation över Internet, utgjorde ett annat särskilt tydligt exempel på otillräckligt hänsynstagande till integritetsskyddet i lagstiftningen. 6.3Den personliga integriteten saknar ett eget skyddsvärde enligt regeringsformens rättighetskapitel 6.3.1En jämförelse mellan krav m.m. och det svenska grundlagsskyddet för den personliga integriteten 6.3.1.1Europakonventionen kräver inte att skyddet skall ha en viss konstitutionell nivå Artikel 8 i ger uttryck för att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Artikeln anger också under vilka förutsättningar den enskildes rättigheter får inskränkas. Bestämmelserna i 2 kap. RF reglerar egentligen inte främst fri- och rättheterna som sådana utan möjligheterna att begränsa dem (, Författning i utveckling, Rättsfondens skriftserie, 1998 s. 42 f). Någon motsvarighet till den rättighetskatalog som innehåller finns alltså inte i den svenska grundlagen.