sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — Vattendelegationen får överlåta åt att utarbeta förslag till miljö- kvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljööver- vakningsprogram samt genomföra åtgärdsprogram och miljööver- vakning, ansvara för samordning inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt. Vattendelegationen får dock inte överlåta åt att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltnings- planer. Det är vidare som fattar beslut i administrativa frågor och andra frågor som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Övriga länsstyrelser inom distriktet ska biträda vattenmyndig- heten. Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekre- tariat för att biträda i samordningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (27 § länsstyrelseinstruktionen). Be- redningssekretariaten sköter en stor del av det operativa arbetet, dvs. bedömer vattnens status, möter verksamhetsutövare, tar fram förslag till åtgärder m.m. De ska tillsammans med vattenmyndig- heterna ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till kvalitets- krav, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för olika avrin- Arbetet ska ske i dialog med kommuner, vatten- vårdsförbund och andra lokala vattenintressenter. Ordförande för delegationen är landshövdingen i det län som svarar för vattenmyndigheten. Vattendelegationen är sammansatt av sakkunniga från både länsstyrelser och andra instanser. Delega- tionen består av högst elva ledamöter som utses av regeringen för bestämd tid (25 § länsstyrelseinstruktionen). Vid varje vattenmyndighet finns en vattenvårdsdirektör. Ut- redaren har frågat vattenvårdsdirektörerna om deras åsikter i frågan om en samordning av vattenmyndigheternas områden och miljö- domstolarnas domkretsar. Samtliga vattenvårdsdirektörer är posi- tivt inställda till en sådan samordning. Sammanfattningsvis har följande åsikter framförts. Det skulle naturligtvis vara en klar fördel att förena vattendistriktens gränser med domkretsarna eftersom besluten om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvalt- ningsplaner fastställs på distriktsnivå. Det finns dock en risk att man att man skapar väldigt stora områden som upplevs som alltför långt borta för många medborgare. En viktig vinst med en sam- ordning gäller relation till EU. Kan man stärka de admini- strativa och juridiska strukturerna i kring vattendirektiv och vattenförvaltning, blir det kanske lättare att övertyga EU om att vi i arbetar på ett konstruktivt sätt. Just nu får mycket kritik, vilket ofta bottnar i en annorlunda organisation och lapptäcken av ansvarsfördelning. Vattenmyndigheterna ska besluta om miljökvalitetsnormer på s.k. vattenförekomstnivå inom respek- tive distrikt och kan en vattenförekomst befinna sig inom två eller fler av miljödomstolarnas ansvarsområden. Om det finns risk för parallella processer i flera domstolar bör en harmonisering definitivt ske. Som en följd av att knyta samman vattendistrikten och miljödomstolarna måste naturligtvis även anpassas till vattendistrikten. Denna organisation skulle hållas sam- man av en länsstyrelse men ha personal på alla länsstyrelser. Det är den enda konstruktion som gynnar samordning, kompetens- utnyttjande, kompetensförsörjning, effektivitet och rättssäkerhet. Flera utredningar har prövat eller fått i uppdrag att pröva frågan om att koncentrera länsstyrelseuppgifter inom en rad olika sakområden. Motiven för att föreslå eller pröva koncentration är i flera fall desamma och handlar i första hand om att öka likformigheten och kostnadseffektiviteten i verksamheten. Flera av utredningarna har konstaterat att vissa verksamheter är specialise- rade och i vissa län blir så begränsade till sin omfattning att det är svårt att upprätthålla nödvändig kompetens. Den enskilda läns- styrelsen blir sårbar vid exempelvis sjukdomar och föräldraledig- heter och verksamheterna är också så små att det saknas förutsättningar för utvecklande erfarenhetsutbyte mellan personer som arbetar med samma frågor. Enligt våra direktiv ska vi beakta de slutsatser som har rapporterats av koncentrationsutredningen i departementspro- memorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28). Utredningen har föreslagit koncentration av länsstyrelsernas verksamhet inom en rad områden, bl.a. för medborgarskap, tillsyn av överförmyndare och för allmänna arvsfonden. Utredningen har också föreslagit till vilka länsstyrelser verksamheterna ska kon- centreras. Utredningen har valt sju storlän som utgångspunkt för kon- centration. Avsikten har bl.a. varit att väsentligt reducera antalet ansvariga länsstyrelser, utan att detta medför ett alltför stort avstånd till . Ett alternativ med sex storlän har valts bort eftersom det skulle medföra att de fyra nordligaste länen skulle utgöra ett område omfattande drygt halva yta. Det har ansetts vara av vikt att skapa områden där verksamheten kan bli av så pass stor omfattning att det blir möjligt att rekrytera och behålla önskvärt kompetent personal. kommer inom varje utpekat område att ha ett ansvar för de koncentrerade verksamheterna. Utredningen har bedömt att den ansvariga bör vara den som – i jämförelse med övriga länsstyrelser i området – har den mest omfattande verksamheten. har valt att i första hand beakta omfattningen av verksamheten vid de olika länsstyrelserna och i andra hand deras geografiska placering. Därvid har utredningen valt att använda antalet årsarbetskrafter vid länsstyrelserna samt folkmängden i länen som måttstockar. I några regioner har det varit relativt oproblematiskt att utifrån antalet årsarbetskrafter och folkmängd i länet avgöra vilken läns- styrelse som bör ha myndighetsansvaret inom de aktuella verksam- hetsområdena. Det finns emellertid storlän som är relativt jäm- förliga avseende dessa parametrar varför det har varit nödvändigt att utgå från något annat kriterium vid val av ansvarig länsstyrelse. Utredningen har valt att beakta placering i det område den skulle komma att ansvara för. Eftersom utredningen inte hade möjlighet att göra en fullständig kommunikationsanalys blev frågan i stället vilken länsstyrelse som geografiskt ligger mest centralt i de respektive områdena. har lämnat det förslag till ansvariga länsstyrelser som framgår av följande uppställning: Län (antal kommuner) Av bilaga 7 framgår hur landet ska delas in enligt koncentrations- utredningens förslag och hur detta förhåller sig till landets indel- ning i huvudavrinningsområden. I sammanhanget kan också hänvisas till en karta som anger befolkningstätheten i landet, se bilaga 8. Enligt våra direktiv ska vi lämna förslag angående samordning mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Även om denna fråga kommer att behandlas i ett kommande betänkande har därför fastighetsdomstolarnas indelning en viss betydelse vid våra överväganden om miljödomstolarnas domkretsar. Fastighetsdomstolarna inrättades (se prop. En fastighetsdomstol är en tingsrätt i särskild sammansättning som handlägger mål med fastighetsrättslig anknytning enligt vad som föreskrivs i lag eller författning. Sådana mål kallas fastighetsmål. De tingsrätter som regeringen bestämmer ska enligt 1 § lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål vara fastighetsdomstolar. Det ska finnas en fastighetsdomstol i varje län, men regeringen kan föreskriva att annat område än län ska utgöra domkrets för fastighetsdomstol eller att flera fastighetsdomstolar ska finnas för samma område. Genom 1 § kungörelsen (1971:549) om fastighets- domstol har regeringen beslutat att tingsrätterna i samtliga residensstäder samt och tingsrätter ska vara fastighetsdomstolar. I 2 § samma förordning föreskrivs dessutom att tingsrätterna i och i vissa mål och ärenden om arrende och fiskearrende är fastighetsdomstolar. Åren 2004–2006 kom det i genomsnitt in 1 168 mål till fastighetsdomstolarna. Den största fastighetsdomstolen är som –2006 i genomsnitt fick in 254 fastighetsmål . Fastighetsdomstolen vid tings- rätt fick då in 148 mål medan fastighetsdomstolen vid fick in 97 mål. Fler uppgifter om hur många mål som kom in till fastighetsdomstolarna finns i bilaga 9. har i rapporten av fastighetsdom- stolarnas verksamhet (2006:2) påpekat att en del av de lagfarna ledamöter som handlägger fastighetsmål inte är specialiserade på området. Specialiseringen i fastighetsdomstolarna består enligt rapporten främst i att nio fastighetsråd är knutna till dessa bedömning är att en koncentration av fastighetsdomstolarna till ett färre antal tingsrätter skulle leda till en kompetenshöjning hos de lagfarna ledamöterna. Vidare framför att alla fastighetsdomstolar, om målen handlades vid ett mindre antal domstolar, skulle få ett målunderlag som kan sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje domstol och att förutsättningarna för att ha ett specialiserat beredningsstöd skulle förbättras om verksamheten koncentrerades till ett mindre antal domstolar. Lokaliseringen av miljödomstolarna är som framgår av avsnitt 2.1.1 ett arv från vattendomstolarnas tid. När vattendomstolarna tillkom utfärdades en kunglig stadga angående tjänstgöringen vid vattendomstolarna. I 1 § denna stadga föreskrevs att för varje vattendomstol skulle på ort, som på vattenrätts- domarens förslag (KM:t) därtill godkänt, finnas kansli (vattenrätts- domarens tjänsterum) tillgängligt för allmänheten under viss av vattenrättsdomaren bestämd tid, minst varje helgfri dag. Frågan om miljödomstolarnas lokalisering och antal hänger dock numera mer samman med statsmakternas syn på domstols- organisationen och de förändringar som har skett och kan tänkas ske på detta område än med de enskilda domarnas personliga önskemål. Vi redogör i detta avsnitt för de principer som har gällt för förändringar av domstolsstrukturen samt för vissa förhållanden vid de olika miljödomstolarna. Vår utredning bygger i detta avsnitt till stora delar på material som tillförts från de av utredningens experter som företräder , Dom- stolsverket och miljödomstolarna. inleddes en omfattande omorganisation av tingsrätterna. Reformarbetet innebär nedläggningar och samman- slagningar av ett stort antal tingsrätter. kan mot- svarande omorganisation förväntas i fråga om bl.a. länsrätterna. Regeringens skrivelse 1999/2000:106 I regeringsskrivelsen Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106) anges principerna för föränd- ringar av domstolsorganisationen. Regeringen konstaterar att utvecklingen i samhället har gått allt snabbare och att kraven på myndigheterna har ökat. Det gäller inte minst beträffande domstolarna. Målen har blivit alltmer omfattande och komplicerade. Det ökade tempot ställer också nya krav på domstolens förmåga att tillgodose de krav som medborgarna ställer på en snabb och ändamålsenlig hantering. Utvecklingsarbetet avseende domstolarna syftar bl.a. till att göra verksamheten mer flexibel och mindre sårbar, säkerställa och ytterligare höja kompetensen inom domstolsväsendet samt till att domstolarna ska vara attraktiva arbetsplatser. Regeringen bedömer att den viktigaste principen vid en utveck- ling av tingsrätternas organisation är att den nya organisationen i hela landet kan upprätthålla och ge förutsättningar för att förbättra dagens goda kvalitet i dömandet. För att skapa effektivare beredningsorganisationer, renodla domarrollen, göra en specialise- ring möjlig och för att ha underlag för vissa administrativa specialfunktioner behövs domstolar med verksamhet som ger en judiciell och administrativ bärkraft. Avgörande för domstolens bärkraft är hur stort målunderlag den har. Enligt regeringen bör följande allmänna principer bilda utgångs- punkt vid reformeringen av tingsrättsorganisationen -möjligheter till en stärkt beredningsorganisation -förutsättningar för återkommande kompetensutveckling -möjligheter att specialisera verksamheten -möjligheter att rekrytera personal -geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter. Domstolarna bör finnas på sådana platser i landet att de allra flesta medborgare har ett rimligt avstånd till en tingsrätt. De förändringar i tillgänglighet som domkretsreformen i södra och mellersta delarna av landet skulle innebära får betraktas som relativt små. Annorlunda är naturligtvis förhållandena vid en eventuell föränd- ring i landets norra delar. För att även klara en snabb och kompetent hand- läggning av mål och ärenden i domstol fordras en stärkt bered- ningsorganisation, som kan renodla domarens arbete till verksam- het som kräver domarens kompetens. För att åstadkomma detta behöver enligt regeringen varje domstol ett större målunderlag än vad de allra minsta tingsrätterna har . Dagens arbetstagare kan inte enbart klara sig med de kunskaper som de förde med sig när de anställdes på en arbetsplats. Det- samma gäller naturligtvis även i domstolarna. Det är också så att de anställda ställer höga och berättigade krav på kontinuerlig fortbildning och vidareutbildning. Tingsrätterna bör enligt rege- ringen därför vara så organiserade att arbetsgivarens och arbets- tagarnas behov av utbildning kan tillgodoses. En viktig omständighet vid reformering av domstolarnas verk- samhetsområden är att kunna bibehålla och förbättra kvaliteten i den dömande verksamheten. I den nuvarande organisationen finns det många domstolar där det inte är möjligt att specialisera sig. Framför allt beror det på att det inte finns ett tillräckligt målunder- lag för specialisering. I domstolar med ett större målunderlag kan mål som kräver fördjupade kunskaper fördelas mellan domarna och andra medarbetare. Utbildningsinsatserna kan koncentreras till dem som är verksamma med just de aktuella målen. En betydelsefull fråga som behöver beaktas är att även morgon- dagens domstolar ska ha möjlighet att rekrytera kvalificerade domare och andra medarbetare i hela landet. har varken rekrytering till ordinarie domaranställningar eller rekryteringen till domarbanan lockat lika många jurister som . Detta gäller särskilt domstolar utanför storstadsområdena. Det finns naturligtvis flera olika förklaringar till detta. En betydelsefull faktor i sammanhanget för att säkerställa ett brett rekryteringsunderlag är att se till att domstolarna är attraktiva som arbetsplatser med god arbetsmiljö och att de ger bra möjligheter till personlig utveckling för de anställda. Vid reformeringen av tingsrättsorganisationen är rekryteringsfrågorna enligt regeringens mening av stor vikt. Geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter Dagens tingsrättsorganisation har en i de flesta fall godtagbar hand- läggningstid av mål och ärenden. Detta hindrar inte att snabbheten och effektiviteten i förfarandet kan förbättras ytterligare. En fråga som är särskilt viktig när det gäller hanteringen av brottmål är den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter. Det är inte ovanligt att häktade personer får transporteras långa sträckor för att inställa sig till en förhandling med höga kostnader för kriminalvården som följd och med sämre möjligheter för domstolen och åklagaren att få till stånd ett effektivt utnyttjande av resurserna. Starka praktiska skäl talar därför för en bättre geografisk samordning, framför allt med åklagarnas organisation. expert i utredningen har tillställt utred- ningen en promemoria av följande lydelse. För att kvaliteten i den dömande verksamheten inte ska äventyras måste domstolsorganisationen vara organiserad så att mål och ärenden kan handläggas rättssäkert och effektivt. Utgångs- punkten för arbetet med att utveckla domstolsorganisationen är att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning i för- hållande till allmänheten, näringslivet och rättsväsendets övriga myndigheter som organisationen skapar förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling och en väl fungerande beredningsorganisation. De som vänder sig till domstol ska kunna utgå från att målen avgörs inom rimlig tid. Domstolarna ska vara attraktiva arbetsplatser som förmår rekrytera och behålla personal med mycket hög kompetens. De senaste årens förändringar av tingsrättsorganisationen har på regeringens uppdrag utvärderats av Statskontoret. I utvärderingen redovisar Statskontoret slutsatsen att tingsrättssammanläggningar- na skapat domstolar med ökad judiciell och administrativ bärkraft. Statskontoret konstaterar vidare att de mål som ställts upp för sammanläggningarna har uppfyllts till stora delar. Utvärderingen bereds nu inför regeringens ställningstagande till hur organisa- tionen kan utvecklas vidare. För miljödomstolarna påverkas såväl måltill- strömningen som målstrukturen av stora reformer. Många av mål- typerna är komplicerade, vilket ökar behovet av specialisering och kompetensutveckling. Miljödomstolarna skiljer sig vidare åtskilligt i storlek. Vid de mindre domstolarna är utrymmet för specialisering och utvecklade beredningsorganisationer mindre. Det finns skäl att nu förändra miljödomstolsorganisationen. Förslaget ska avse antalet miljödomstolar och deras geografiska placering. Översynen ska leda till en långsiktigt hållbar organisa- tion. För att upprätthålla en hög kompetens och effektivt utnyttja resurserna krävs domstolar av en viss storlek. Vad gäller dom- stolarnas geografiska placering ska indelningen främst styras av de krav som ställs på en rättssäker och effektiv handläggning av mål i miljödomstol. Det ska beaktas att domstolarna får en funktionell geografisk spridning i förhållande till medborgarna och andra intressenter. Sammanslagna tingsrätter – En utvärdering (2007:9) Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts förhåller sig till de mål som ställts upp för förändringarna. Statskontoret konstaterar bl.a. att merparten av de tingsrätter som lagts samman har utvecklat sin inre organisation och specialiserat den dömande verksamheten i någon bemärkelse. Enligt Statskontoret har sammanläggningarna av tingsrätter bidragit till att uppnå målet om att stärka domstolarnas bered- ningsorganisation, vilket i huvudsak beror på att domstolarna har förändrat sin inre organisation. Utvärderingen visar att av de sammanslagna tingsrätterna har frångått den traditionella rotelindelningen och har en organisation som bygger på storrotlar eller rotelgrupper. För att kunna specialisera den dömande verksamheten vid en domstol krävs ett visst målunderlag. Statskontoret konstaterar att sambandet mellan en tingsrätts målunderlag och förekomsten av specialisering är starkt och att merparten av de sammanlagda tingsrätterna har någon form av specialisering. När det gäller kompetensutveckling är Statskontorets över- gripande bedömning att förutsättningarna för detta är kopplade till utvecklingen av tingsrätternas inre organisation snarare än till deras storlek i sig. Enligt Statskontoret har de genomförda sammanläggningarna ännu så länge haft en relativt begränsad inverkan på tingsrätternas möjligheter att rekrytera personal. Det geografiska läget, och särskilt närheten till någon av storstäderna, framstår enligt Stats- kontoret som en viktigare faktor för tingsrätternas rekryte- ringsmöjligheter. Det understryks dock att domstolens storlek ändå är av viss betydelse ur ett rekryteringsperspektiv. Samman- läggningarna ökar tingsrätternas judiciella och administrativa bärkraft, vilket ger tingsrätterna bättre förutsättningar för att med bl.a. nya beredningssätt och ökad kompetensutveckling skapa en god arbetsmiljö och utvecklingsmöjligheter för de anställda. På mindre och mellanstora orter utanför storstäderna är det en omständighet som kan bidra till att öka en domstols attraktions- kraft som arbetsplats. Enligt Statskontoret har sammanlägg- ningarna därför underlättat rekryteringen av tingsrättspersonal eller åtminstone inte försvårat den. Utan sammanläggningarna hade det funnits kvar ett stort antal mindre tingsrätter på landsorten som sannolikt hade varit mindre attraktiva arbetsplatser än de sammanlagda tingsrätter som finns . Statskontoret lyfter också fram att domstolsstorleken kan få ökad betydelse för tingsrätternas rekrytering . När det gäller tillgängligheten är Statskontorets bedömning att de aktuella sammanläggningarna har kunnat genomföras med i stort sett bibehållen tillgänglighet till domstolarna. Statskontoret grundar sin bedömning på det faktum att avståndet mellan mer- parten av berörda kommunala centralorter och närmaste tingsställe är oförändrat eller har ökat endast i begränsad utsträckning i och med sammanläggningarna. De flesta medborgare har aldrig eller endast under sitt liv kontakt med en tingsrätt. Statskontoret vill också peka på att tingsrätternas tillgänglighet inte enbart är geografisk betingad. Att tingsrätterna ska vara nåbara kommer i allt mindre grad att förutsätta en fysisk närvaro. Enligt Statskontoret bör arbetet med att utveckla ljud- och bildtekniken i domstolsförhandlingar därför fortsätta. har i frågan om miljödomstolarnas lokalisering i stora delar hänfört sig till de utgångspunkter som framgår av regeringens skrivelse 1999/2000:106 (se redogörelse ovan) vad gäller beredningsorganisation, rekrytering och kompetensutveck- ling och har dessutom beträffande miljödomstolarna anfört följande. De förändringar som vidtas ska bedömas som hållbara på lång sikt. När man överväger miljödomstolarnas organisation måste man därför beakta vilka uppgifter dessa domstolar ska ha , sett åtminstone i ett tioårsperspektiv. Den viktigaste principen vid en utveckling av miljödomstolarnas organisation är att den nya organisationen i hela landet kan upprätthålla och ge förutsättningar för att förbättra dagens goda kvalitet i dömandet. Processekonomiska skäl talar för att domstolarna bör finnas på de platser i landet där parter och ombud i de olika målen finns. Det innebär inga särskilda problem om miljödomstolarna lokaliseras till stora tingsrätter som de i och . Det är en ledningsfråga att se till att miljödomstolen i en sådan domstol får en tillräcklig resurstilldelning. Specialisering är en viktig omständighet vid reformering av miljödomstolarna för att kunna bibehålla och förbättra kvaliteten i den dömande verksamheten. Ett skäl för samlokalisering av fastighetsdomstolar och miljödomstolar är att den tekniska kompe- i båda domstolarna tas tillvara på ett bättre sätt. Dagens miljödomstolsorganisation har en i de flesta fall godtag- bar handläggningstid av mål och ärenden. Detta hindrar inte att snabbheten och effektiviteten i förfarandet kan förbättras ytter- ligare. Starka praktiska skäl talar för en framtida geografisk samord- ning med länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. Den organisatoriska lösningen bör vara att förändra miljö- domstolarnas domkretsar så att de motsvarar hovrättsområdena. Det skulle innebära att det tillskapades en miljödomstol knuten till med samma domkrets som Hovrätten över och . Det skulle vidare innebära att miljödomstolen i flyttades till och att domkretsen justerades så att den kom att överensstämma med område. Miljö- domstolen i skulle med samma resonemang föras till och domkretsen anpassas till Hovrätten för Västra domkrets. skulle fortfarande vara miljödomstol med domkrets som . skulle vara miljödomstol för en domkrets motsvarande Hovrätten för Nedre och Hovrätten för Övre domkret- sar. har i sammanhanget anfört att miljödom- stolarnas nuvarande indelning efter vattenavrinningsområden är föråldrad. Skälen för förslag är i korthet följande -PBL-målen uppstår i storstadsregionerna -personalförsörjningen särskilt i , och -vattenmålen ska flyttas till miljöprövningsdelegationerna -och är var och en för små miljö- domstolar. Vissa lokalfrågor måste lösas med förslag. När PBL-målen förs till miljödomstolarna krävs ytterligare lokaler för dessa. Också kan förväntas växa. Enligt uppfattning är det inte lämpligt att bygga fast sig på de orter varifrån miljödomstolen kan komma att flytta. Lokalfrågorna kommer att bli bekymmersamma på samtliga orter där miljödomstolar ska finnas. En preliminär bedömning är följande.