sou · GVB395 · 2008-01-01 00:00:00 — I WTO-länderna (som alla är anslutna till GATS) förekommer en begränsad mängd hinder för direktinvesteringar (mode 3) och personalrörlighet (mode 4). Att skicka tjänster över gränsen (mode 1) och att resa över gränsen för att köpa tjänster (mode 2) röner få hinder i hela världen. De viktigaste hindren är krav på personal och krav på företagsform och ägande. För sjukvård gäller inom EU att diskriminerande hinder inte får förkomma eftersom sjukvård är en marknadstjänst som faller under EG-rätten. kommer därför sannolikt successivt att nöta ned icke-diskriminerande och indirekta handelshinder. Bilaga 4 till LU 2008 Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Privat finansierad utbildning betraktas också som en marknadstjänst inom EU. Offentligt finansierad utbildning är det inte. Likväl har EU öppnat för att alla EU-medborgare ska kunna studera var som helst inom EU. En stark drivkraft i denna utveckling är principen om arbetskraftens fria rörlighet inom EU. Denna princip förutsätter att de sociala rättigheterna åtföljer arbetskraften. En annan princip är kravet på likabehandling av alla EU-medborgare. Den har öppnat för EU-medborgarnas högre studier i andra länder. EU:s tjänstedirektiv har främst betydelse genom de mekanismer som etableras för information, förhandsannonsering av ny reglering, administrativ förenkling osv. Direktivet undantar vissa tjänster, däribland sjukvård. Det innebär att sjuk- vården inte är underkastad de krav på utveckling av information, underlättande av direktinvesteringar etc. som gäller övriga tjänster. innebär undantaget att EG:s primärrätt då gäller, vilket är en nog så kraftfull pådrivare för utveckling av handel med tjänster, fri rörlighet för kapital och arbetskraft. Utstationeringsdirektivet – men också normala fackliga aktiviteter – reducerar kraftigt incitamenten för både för arbets- givare att skicka arbetskraft utomlands och för arbetsgivare att hyra in arbetskraft från utlandet. Offentlig upphandling och tillgång till sociala försäkringssystem ligger utanför såväl EG-fördrag och EU-direktiv som GATS. För direktinvesteringar är ländernas villighet att tillåta privata entreprenörer som leverantörer av offentliga tjänster den viktigaste begränsningen. för offentlig upphandling syftar enbart till att säkerställa konkurrens om anbuden inom hela EU, inte att påverka omfattningen av offentlig upphandling. Omfattningen av marknaderna för offentlig upphandling varierar mycket mellan länderna. har en förhållandevis stor andel när det gäller offentlig upphandling som helhet men inte när det gäller privat produktion av offentliga tjänster. Länder med större marknader av detta slag är , , , och . Anbud vid offentlig upphandling från företag i andra länder är överhuvudtaget sällsynt. 7Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Medan handeln med tjänster i allmänhet och direktinvesteringar i tjänsteföretag utomlands vuxit kraftigt gäller detta inte välfärds- tjänster. Handel med välfärdstjänster och direktinvesteringar utomlands på dessa områden är, som ovan framgått, ganska ringa. De flesta länder har inte ens några rubriker för dylika tjänster i sin utrikeshandelsstatistik. Även om de skulle ha det skulle beloppen för de allra flesta länder bli ganska små. Huvuddelen av de välfärdstjänster som skickas över gränser eller som levereras genom att konsumenter eller producenter rör sig över gränser är utbyte i olika former och som sådant ger det inte upphov till några betalningsbalanstransaktioner. Om man skulle ta betalt för det utbyte som sker skulle handeln räknas och framstå som lite mera betydelsefull – förutsatt att priskänsligheten inte är för stor. Särskilt betydelsefulla skulle utlandsstudier, forskningsutbyte, meteorologiska tjänster och fredsbevarande insatser kunna bli. Frågan är dock om det är möjligt att ta betalt för dessa tjänster. Ger denna bild av handeln en rättvisande uppfattning om potentialen för internationalisering av välfärdstjänster? Handels- hindren tycks av det föregående kapitlet inte vara så stora att det verkar troligt att de skulle ha kunnat förhindra en väsentligt mycket större omfattning av handeln med välfärdstjänster och direktinvesteringarna på detta område. Vad som däremot framträder som en möjlig, bromsande förklaring är bristen på konkurrens och marknadsutsättning av verksamheterna. För att rätt förstå vilken potential som handel med och direktinvesteringar i välfärdstjänster har måste dessa tjänsters specifika karaktär beaktas. I vilken utsträckning kan handel med välfärdstjänster vara ekonomiskt motiverad? Vilka faktorer påverkar detta och hur kommer dessa faktorer att utvecklas ? Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 Om en betydande handel är möjlig är nästa fråga om kommer att bli ett export- eller importland för välfärdstjänster. Vad skulle tjäna på – att exportera eller importera dessa tjänster? Vad talar den svenska ekonomins komparativa fördelar för? En mycket stor andel av offentliga tjänster – – utgörs av tjänster som produceras i nära anslutning till konsumtionen av tjänsterna. Produktionen är också stationär. Det betyder att möjligheterna till handel med dessa tjänster inskränker sig till tre former: att köparen reser till producenten (mode 2), att företaget korsar gränsen för att etablera sig hos kunderna (mode 3) eller att representanter för producenten reser till kunden (mode 4). I detta avsnitt ska vi analysera den handel som sker genom att köparen reser till producenten (mode 2) och de faktorer som avgör hur långt en köpare av en tjänst som produceras i en stationär anläggning är beredd att resa för att kunna konsumera den. Handel blir det under alla omständigheter, men handeln kan bli ytterst lokal, som fallet är med lunchrestauranger, eller närmast global, som fallet är med vissa operaföreställningar. Hur långt konsumenten kommer att resa beror på dels utspridningen av konsumenter i rummet, dels på antalet service- ställen. Ju fler serviceställen desto kortare resor. Hur många serviceställen och hur långa resor det blir beror på två kostnadsfunktioner och avvägningen mellan två kostnader: kostnaden för tjänsten och kostnaden för resan. Den ena kostnadsfunktionen bestämmer skalfördelarna i produktionen, dvs. sambandet mellan styckkostnad och produktionsvolym. Vanligen blir styckkostnaden lägre ju större produktionsvolymen är. Faller den bara inledningsvis när produktionen ökar för att sedan vara är skalfördelarna små. Om styckkostnaderna fortsätter att falla så länge produktionsvolymen ökar är skalfördelarna oändligt stora. Den andra kostnadsfunktionen bestämmer kostnaden för att resa till servicestället. Är reskostnaden direkt proportionell mot avståndet är kostnadsfunktionen linjär. Vanligen finns det skalfördelar också i reskostnadsfunktionen, dvs. att per kilometer är kostnaden störst för korta resor för att sedan falla ju längre resan är. Bilaga 4 till LU 2008 Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Ju färre serviceställen desto lägre blir styckkostnaden för tjänsten om det är skalfördelar i produktionen. Men växer reskostnaden ju färre serviceställen det är. Det optimala antalet serviceställen och det optimala reseavståndet avgörs av balansen mellan dessa kostnader. Ett generellt uttryck för detta samband är nedanstående formel.TPF76FPT = az y m* k bx m* är marknadsområdets optimala storlek. Marknadsområdets storlek avgör hur stora reseavstånden blir. Parametern y anger sambandet mellan avstånd och reskostnad. Ju större y är desto lägre blir kilometerkostnaden ju längre man reser. Följaktligen växer det optimala marknadsområdet ju större y är. b anger hur hög reskostnaden är för en genomsnittlig kilometer. Ju billigare det är att resa desto större blir det optimala marknadsområdet. Först hästen, sedan cykeln, sedan järnvägen, sedan bilen och sedan flyget har radikalt vidgat marknadsområdena. z är ett mått på skalfördelarna i produktionen. Ju större z är desto större är skalfördelarna och desto större blir det optimala marknadsområdet. a är ett uttryck för tjänstens värde, dvs. hur hög den lägsta styckkostnaden för tjänsten kan vara och ändå bli såld. Ju högre värde denna parameter har desto värdefullare är tjänsten och ju längre kan man då vara beredd att resa. Det innebär att ju värdefullare tjänsten är desto större blir det optimala marknads- området. För att få behandling av en öroninflammation är man inte beredd att åka så långt. Men för att få bot för en livshotande sjukdom kan man vara beredd att resa mycket långt. Ytterligare en variabel återstår, efterfrågetätheten x. Den uttrycker efterfrågad volym och per km2P .P Det säger sig självt att ju större den är desto mindre blir marknadsområdena och desto tätare ligger serviceställena. Tjänster som var helt lokala har med tiden blivit regionala och slutligen internationella. Ett bra exempel är konst- museer. var dessa museer förbehållna stora städer och deras invånare. ligger konstmuseer inte bara i stora städer utan också i små städer och ibland t.o.m. i småbyar eller helt för sig själva på landet. Besökarna kommer resande, oftast med bil och 76TP PT , J.O. [2006 a] och Wall, R. [2001]. Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 från den kringliggande regionen, men också i allt högre utsträck- ning från helt andra delar av landet och ibland också från utlandet på weekendresor. Dels har resandet blivit mycket billigare och går dessutom fortare. Människor använder i stort sett för resor, men kommer mycket längre . Efterfrågetätheten har också ökat. Städerna har vuxit, vilket gjort att tätheten ökat lokalt och givit upphov till många fler konstmuseer i respektive stad. Men efterfrågetätheten har också vuxit genom att människor fått högre inkomster och mer fritid, varvid efterfrågan på konst ökat. Konstmuseer illustrerar också det faktum att människor kan välja ett annat museum än det som ligger närmast. Självklart beror det på att museerna inte är lika utan i mycket hög grad bygger på produktdifferentiering och specialisering. Men det beror också på att såväl människors resemöjligheter som antalet museer ökat. Vid en fri etablering tenderar marknaden att överetablera, kanske t.o.m. upp till det dubbla antalet serviceställen mot vad som vore optimalt.TPF77FPT En viss konkurrens uppkommer då genom att service- ställenas marknadsområden överlappar varandra. Överlappningen blir större och konkurrensen starkare ju större produkt- differentieringen är. Periodiciteten i besöken är en aspekt av efterfrågetätheten. Därför finns det fler daghem än konstmuseer. Ju oftare tjänsten utnyttjas desto tyngre väger reskostnaden. Trots att daghemmen är fler än konstmuseerna tenderar hushållen att premiera de närbelägna daghemmen. Konkurrensen mellan serviceställena blir begränsad trots att antalet är större. Det krävs ett högt värde på tjänsten för att uppväga reskostnaderna. I takt med att hushållen får allt högre inkomster ökar deras värdering av omsorgen om barnen. Specifika och särskiljande kvalitetsegenskaper i omsorgen på olika daghem kommer att uppmärksammas. De kommer då att i ökad utsträckning hitta daghem på större avstånd hemifrån, som passar just deras barn, varför konkurrensen mellan daghemmen ökar. Konkurrensen bygger på att daghemmen profilerar sig. Formeln ovan sammanfattar väl vilka faktorer som haft och kommer att ha betydelse för den fortsatta utvecklingen av internationell handel med sådana tjänster som bygger på att konsumenten reser till producenten. 77TP PT , J.O. [2006 a]. Bilaga 4 till LU 2008 Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Historiskt sett har reskostnaderna oavbrutet minskat. Fortsätter denna utveckling, vidgas marknadsområdena ytterligare. Handel med tjänster över nationsgränserna – även med sådana tjänster som kräver att köparen reser till producenten – skulle tillta. Åtgärder nödvändiga för att hantera växthuseffekten skulle kunna hejda och t.o.m. vända utvecklingen. Människors benägenhet att resa kan belysas med arbetspendlingen. Denna har ökat kontinuerligt och speglas i förstoring av vad som benämns lokala arbetsmarknadsregioner. Att antalet lokala arbetsmarknadsregioner minskar betyder att människor är beredda att resa längre och längre till sina arbeten . Antalet arbetsmarknadsregioner i har minskat till mindre än hälften . Diagram 7.1 Arbetsmarknadsregioner i –2004 Anm.: Definition av arbetsmarknadsregioner bygger på varifrån och vart arbetspendlingen sker och omfattar hela kommuner, mellan vilka daglig arbetspendling sker. Källa: SCB. Hur långt människor reser i genomsnitt per dag har också uppskattats. I diagram 7.2 återges en uppskattning av resandet. Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 Diagram 7.2 Resande per invånare och dag i –2005 Källa: , Å.E. & Strömquist, U. [1988] och . Människors resande har ökat , per dag per dag 2005/2006. Dessa siffror innefattar allt resande, således även semesterresor. Resandet har således ökat starkt. Det ökade resandet har vidgat marknadsområdena. Det dagliga resandet till och från arbetet /2006 avser i genomsnitt enkel resa, medan service- och inköpsresorna (ej ) uppgår tur och retur , dvs. sker inom en 10 km-radie. Det är inte så långt. Variationen i längd är dock avsevärd. Huvuddelen är korta resor tur och retur, är långväga, dvs. tur och retur. Av alla långväga service- och inköpsresor går till utlandet. De allra flesta av dessa resor – – gick till något av de nordiska länderna eller Tyskland.TPF78FPT Att marknadsområdena har vidgats har medfört att antalet serviceställen minskat kraftigt på vissa områden. Således har antalet dagligvarubutiker minskat från 7 750 butiker till 2 100 butiker 78TP PT [2007]. Bilaga 4 till LU 2008 Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster år 2000.TPF79FPT Människor reser allt längre för sina dagligvaruinköp och gör det förmodligen också för sina tjänsteinköp. Hur långt människor är beredda att resa beror på pris- skillnaderna och på priskänsligheten. En studie som belyser detta avser vin- och spritinköp i . Efterfrågans känslighet med avseende på priset i visade sig vara starkt avstånds- beroende. I var priselasticiteten 0,35.TPF80FPT Redan från gränsen till hade den fallit till hälften – 0,16. I Linköpingstrakten – från gränsen – var priskänsligheten knappt skönjbar.TPF81FPT Bilden av tjänstehandeln blir på grundval av dessa iakttagelser att service- och tjänsteinköpsresor vanligen sker i närområdet – – men att det förekommer att man gör mer långväga resor. De långväga resorna innefattar då i första hand andra delar av och i andra hand övriga nordiska länder och . Som ovan noterats väljer mindre grupper av människor även att göra längre utlandsresor för speciell tjänstekonsumtion – en medicinsk behandling eller studier vid ett utländskt universitet. Fallande styckkostnader i samband med att produktionen växer tyder på skalfördelar. Skalfördelar är betydelsefulla i den inter- nationella handeln med varor. Skalfördelarna är påtagliga i högt specialiserad sjukvård, både kostnadsmässigt och kvalitetsmässigt. Nya medicinska metoder kommer att tillföra nya behandlingar som kräver visst patient- underlag för att utvecklas och bedrivas på kostnadsmässigt acceptabel nivå och med hög kvalitet. Ett litet antal universitets- sjukhus kommer att stå för den utvecklingen och kan tänkas komma att växa i takt med nya medicinska rön. Detta ökar behovet av resande och handel med sjukvårdstjänster över stora avstånd. I ser vi en stadigt ökande storlek på de regioner som är samlade kring stora regionsjukhus. Det förefaller dock som om skalfördelarna i tjänsteproduktion ofta är begränsade. En klinik får inte lägre styckkostnader av att göra tiotusen operationer av ett visst slag jämfört med att göra 79TP [2007]. 80TP PT Om man bor i och priset på vin och sprit är lägre i köper man mer vin och sprit, om priset är lägre köper man mer, osv. 81TP PT , M., , R. & , F. [2006]. Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 tusen eller kanske ens hundra. var det ett axiom att stora skolor med tusen elever hade lägre kostnader per elev än mindre skolor. Friskolorna har demonstrerat att så inte behöver vara fallet.TPF82FPT Tjänsteproduktionens karaktäristika är i många fall – inte alla: hamburgare ska vara standardiserade – att vara speciellt avpassad för den individuella konsumenten. Ska produkten vara skräddarsydd är det svårt att dela upp produktionen i olika produktionsmoment, specialisera dessa och producera i långa serier, vilket varit den dominerande tekniken för att utvinna skalfördelar. Därmed blir skalfördelarna i tjänsteproduktion begränsade. Skalan har en viss betydelse för kvaliteten. En klinik som gör hundra ögonlocksoperationer håller betydligt högre kvalitet än en som bara gör tio . Men kvaliteten förbättras inte avsevärt om kliniken gör tusen sådana operationer. Det beror på att det är personal som är bärare av kvaliteten i form av yrkesskicklighet, inte dyrbara produktionsanläggningar. Hur går detta ihop med att styckkostnaderna tenderar att falla när produktionen blir rutin och sprider sig över världen? När det gäller sjukvård är det inte personal- och lokalkostnader som då minskar utan kostnader för medicinsk utrustning och läkemedel. Skalfördelarna återfinns i industrier som levererar insatsvaror till tjänsteproducenterna, inte i de tjänsteproducerande enheterna. Inom den kontaktintensiva tjänsteproduktionen kommer skalfördelarna alltid att vara begränsade. Även denna produktion har många delmoment i vilka det finns betydande skalfördelar. Det är dessa som motiverat skapandet av stora enheter – stora skolor, stora sjukhus, stora fängelser etc. När möjligheterna öppnas att outsourca dessa delmoment – producenttjänster – till företag som specialiserat sig och kan utnyttja skalfördelarna kan även små serviceställen dra fördel av dessa. En betydande del av dessa delmoment kan levereras elektroniskt: datatjänster, telefon- växel, felanmälan, registrering, bokföring, extern information m.m. För andra delmoment gäller att de är transportintensiva: fastighetsskötsel, blomvattning, påfyllning av kaffeautomater, service på kopiatorer, städning, matleveranser etc. De senare tjänsternas fortsatta outsourcing är beroende av fortsatt låga transportkostnader, något som kan komma att förändras. Inom den offentliga sektorn har exploaterandet av skalfördelar i delmoment i produktionen ännu inte kommit så långt. 82TP PT [2007]. Bilaga 4 till LU 2008 Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster tillämpas vid tillskapandet av vad som kallas enmyndig- heter, dvs. myndigheter som bildas genom sammanslagning av regionala och lokala myndigheter till en enda myndighet. Skalfördelarna exploateras då genom att vissa funktioner förläggs centralt eller till en särskild del av organisationen, fortfarande i egen regi. Inom den offentliga sektorn har organisationstänkandet av tradition utgått från full försörjning i egen regi. Omorganisa- tioner, sammanslagningar och nedläggningar av hela verksamheter har motiverats av skalfördelar i något delmoment av produktionen. Fragmenteringen och outsourcing av produktionen har bara påbörjats. Om den drivs vidare finns förutsättningar att den offentliga sektorns serviceställen kan bli fler och mindre, genom att allt större delar av stödfunktioner outsourcas. Handeln med offentliga tjänster blir då en handel med producenttjänster. De tjänster som kan skickas elektroniskt kommer att lokaliseras till platser och länder som antingen har komparativa fördelar i just denna tjänsteproduktion eller har specialiserat sig tidigt och vunnit skalfördelar i produktionen. Även om det således finns skalfördelar i tjänsteproduktionen så återfinns dessa i olika back-office-verksamheter och stödfunk- tioner. Outsourcas dessa funktioner kan serviceställenas antal bli stort och varje serviceställe litet. Konsumenter behöver då inte resa så långt för att få del av servicen som kostnaderna faller när hela marknaden vidgas genom skalfördelarna i stödfunk- tionerna. Tjänsteproduktionens karaktäristika att vara skräddarsydd för konsumenten driver å andra sidan fram en obegränsad produkt- differentiering och specialisering. Den ena restaurangen är inte den andra lik. Vad är det som avgör till vilken frisör man går? Inte är det enbart priset. Det ger utrymme för en viss handel med tjänster över längre avstånd, kanske t.o.m. nationella gränser. Även om skalfördelarna är begränsade i enskilda tjänste- producerande enheter vinner dessa ofta på att vara samlokaliserade. är en samling av kliniker, som inte bara kan utnyttja vissa gemensamma anläggningar utan som också erbjuder en professionell miljö inom vilken enskilda verksamheter kan utvecklas. Personal från olika specialiteter träffar varandra och kan utbyta idéer, anställda kan gå från en klinik till en annan för att bredda sig eller hitta sin rätta nisch. Universitet med flera institutioner erbjuder samma slag av agglomerationseffekter. Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 Den koncentration av serviceproducenter som agglomerations- effekter kan ge upphov till skapar underlag för visst resande och handel med tjänster över gränserna. Speciella kulturevenemang kan locka människor att resa långt. , som och , kan motivera studier utomlands på grund av sitt goda rykte. Högt specialiserad och unik vård kan motivera patienter att företa långa utlandsresor. Är tjänsternas värde tillräckligt högt – en unik kulturupplevelse eller en livräddande behandling – motiverar de dryga reskostnader. Med fortsatt stigande inkomster växer efterfrågan på sjukvård, utbildning, äldrevård, rehabilitering, kultur, information, stadsmiljö och andra välfärdstjänster. Dessa tjänsters värde ökar och marknadsområdena vidgas. Denna utveckling ger underlag för att ta fram nya tjänster och för att specialisera tjänsterna. Nya tjänster kommer också fram genom teknisk utveckling. De nya och specialiserade tjänsterna är vanligen kostsamma när de introduceras. De kan då inte erbjudas eller säljas till så många konsumenter. Antalet serviceställen är litet och man måste resa långt för att kunna konsumera dessa tjänster. Men är tjänsterna tillräckligt värdefulla kan det vara värt kostnaden. Från början var antalet insemineringsklinker inte stort och det lilla antalet patienter som hade råd eller ansågs vara i behov av en behandling fick resa långt för att få den. Dessa tendenser ökar resandet och handeln med tjänster över gränserna. Emellertid har innovationer också en tendens att sprida sig och bli billigare. Nya behandlingsmetoder sprids och görs tillgängliga på små sjukhus och specialklinker: höft-, starr- och bypass- operationer har successivt rutiniserats, kostnaderna gått ned och patientvolymerna vuxit så att verksamheterna kan bedrivas på betydligt fler sjukhus och kliniker. Antalet insemineringskliniker växer nu snabbt och kostnaderna går ned. Transplantationer av hjärta, lungor och andra organ blir allt vanligare vid olika sjukhus i världen. Tekniköverföringen går snabbt inom professioner som läkare och tekniker. Produktionen blir alltmer rutinbetonad och kostnaderna faller. finns utmärkta universitet i och – studenterna behöver inte åka utomlands. Antalet bara växer. finns också en opera i . Bilaga 4 till LU 2008 Ekonomiska förutsättningar för handel med välfärdstjänster inte åka till – eller till Metropolitan i för den delen – för att få höra opera av hög klass. Denna tendens minskar resandet och handeln med tjänster över gränserna. Urbaniseringen är den faktor som påverkat efterfrågetätheten allra mest. bodde av befolkning i tätorter med mer än 10 000 invånare. Därmed finns ett ekonomiskt utrymme för många mindre serviceställen – de högre kostnaderna i produktionen uppvägs av den lägre reskostnaden.