sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Kammarrätten ansåg däremot att författningsstöd fanns, eftersom det av 3 kap. 3 § PBL framgår att byggnader ska uppfylla de krav som anges i 2 och 2a §§ BVL i den utsträckning som följer av före- skrifter utfärdade med stöd av 21 § BVL och på grund av att det i OVK-förordningen stadgas, att en byggnadsägare ska se till att funktionskontroll av ventilationssystem sker för att säkerställa ett tillfredsställande inomhusklimat i enlighet med bestämmelserna i . I PBL finns tre olika typer av avgifter som delvis hanteras i olika administrativa ordningar, beräknas på olika sätt, har olika pre- skriptionstider och tillfaller olika organ – två går till kommunen och en går till staten. Avgiftssystemet synes vara onödigt rörigt och svåröverskådligt och är dessutom omodernt i sin uppbyggnad. Den kritik som har framförts över avgifterna, framför allt från kommunalt håll, avser i huvudsak tilläggsavgifterna (se ovan). De tre avgifterna är lite olika till sin karaktär. När bestämmel- serna om lov har åsidosatts, kan såväl byggnadsavgift som tilläggs- avgift komma ifråga, och dessa avgifter är också väsentligt större än den särskilda avgiften. Till en början prövade allmän domstol uttag av tilläggsavgifter på talan av åklagare. är det som prövar om talan ska föras om tilläggs- avgift i allmän domstol. Den särskilda avgiften tar sikte på över- trädelser i samband med genomförandet av byggnadsprojektet, t.ex. om man underlåtit att göra bygganmälan eller om arbete utförs utan att det finns någon kvalitetsansvarig. De sanktionsavgifter som finns i PBL är i huvudsak oförändrade sedan PBL infördes. Vissa ändringar av beloppen för byggnads- avgift och särskild avgift, som föreslog, genom- fördes /2008. Sättet att beräkna byggnadsav- giften med utgångspunkt i lovavgiftens storlek gör att samma typ av överträdelse ger olika avgiftsbelopp beroende på vilken kommun som beslutar om byggnadsavgiften. Även sättet att beräkna tilläggsavgiften, baserad på antalet kvadratmeter ger i vissa fall konstiga effekter, t.ex. vid ändringsåtgärder. Regleringen av sank- tionsavgifterna i PBL behöver moderniseras, förenklas och anpassas till liknande sanktionssystem på andra rättsområden. Vid en sådan förändring måste också hänsyn tas till de rättsäkerhetsaspekter som bl.a. följer av om de mänskliga rättigheterna. Generellt kan sägas att sanktionsavgifter kan användas i stället för vite, böter, förverkande eller som ett komplement till dessa. Sanktionsavgifterna ligger visserligen utanför straffrätten, men har, liksom straff, oftast en preventiv och avskräckande verkan. Utdömande av sanktionsavgifter görs oftast av förvaltnings- myndigheter, och ansvaret är vanligtvis strikt i den meningen att avgifterna tas ut även om överträdelsen ifråga inte har skett med uppsåt eller oaktsamhet. Regeringen har (prop. 1981/82:142 s. 21 ff.) angett riktlinjer för hur sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. Dessa riktlinjer har också antagits av (rskr. 1981/82:328). Bl.a. ska det enligt regeringen vara möjligt att förutse hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Det bör särskilt prö- vas, om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldig- het eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar ur rätts- säkerhetssynpunkt, bör det förutsättas att det finns ett starkt stöd för en presumtion att överträdelse på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Regeringen menade vidare, att det i viss utsträckning kunde överlåtas åt de administra- tiva myndigheterna som är verksamma på området att besluta om avgift. I vissa fall ansåg regeringen dock, att det var lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgifts- skyldigheten beror på om överträdelsen skett av uppsåt eller oakt- samhet, och när reglerna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättsäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättas enligt lag. gäller som svensk lag och är därmed direkt tillämplig i . Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid mot åtaganden på grund av . Begreppet brott i ska enligt praxis ges en självständig och allmängiltig tolkning (, Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis – En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2002, s. 146). Hur det nationella rättssystemet klassificerar en anklagelse är därför inte ensamt avgörande. Det är i första hand tre kriterier som avgör vad som är ett brott i konventionens mening, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet. Det är tillräckligt att ett av kriterierna är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig. Även om en överträdelse inte klas- sificeras som brott i den nationella lagstiftningen, innebär inte detta nödvändigtvis att överträdelsen faller utanför begreppet brott i konventionens mening. De två övriga kriterierna, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet, leder inte sällan till att förseelser som avkriminaliserats i den nationella rätten ändå bedöms som brott i konventionens mening. Av betydelse för kri- teriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp, talar det för att det är fråga om brotts- lig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. antog rekommendation nr R(91) 1 om administrativa sanktioner. Rekommendationerna är inte rättsligt bindande. Av rekommendationerna framgår bl.a. att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner ska framgå av lag. Vidare rekommenderas förbud mot retroaktiv till- lämpning och förbud mot dubbla administrativa sanktioner, grun- dade på samma gärning och till skydd för samma intressen samt förordas krav på snabb handläggning. Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion, riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande. En person som riskerar en administrativ sank- tion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa samt beredas möjlighet och tillräckligt med tid att besvara dessa. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myn- digheten. Det ska slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol. En trend är, att sanktionsavgifter ersätter straff på en del områden. Olika lösningar har valts vid utformningen av systemen med sanktionsavgifter. Här kan nämnas några. Lagstiftningen om miljösanktionsavgifter finns i och i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. I 30 kap. 1 § framgår bl.a. att avgiften ska uppgå till och högst . När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I en bilaga till förordningen framgår vilka överträdelse som kan medföra sanktionsavgift och avgiftens storlek. Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om miljösanktionsavgift. Beslutet kan överklagas till miljödomstol. kan vara central myndighet, länsstyrelse eller enskild kommun. Regeringen konstaterade i miljöbalksproposi- tionen (prop. 1997/98:45), att domstolsprövning behövs främst när en bedömning av avgiftsskyldigheten är beroende av att ett uppsåt eller oaktsamhet kan fastställas. I de fall då det räcker att kontrollera om ett antal objektiva förutsättningar föreligger, kan ett beslut om avgift i stället fattas av förvaltningsmyndighet. En sådan konstruktion ansåg regeringen inte heller stå i strid mot , eftersom myndighetens avgiftsbeslut kan överklagas till domstol. Mot denna bakgrund föreslog regeringen, att beslut om miljösanktionsavgift ska fattas av tillsynsmyn- digheterna. Meningen var att detta skulle bli ett effektivt verktyg för att säkerställa verksam tillsyn och att miljöreglerna efterlevs. Det bedömdes då, när miljösanktionsavgifterna infördes, som effektivt att tillsynsmyndigheterna inte behövde vända sig till en annan myndighet när man konstaterat en överträdelse. Enligt officiella statistik för miljösanktionsavgifter (1999–2007) togs tre fjärdedelar av alla beslut om miljö- sanktionsavgifter av kommunerna. De centrala myn- digheterna, däribland , tog av besluten och länsstyrelserna svarade för . I propositionen Miljö- balkens sanktionssystem m.m. (prop. 2005/06:182) konstaterade regeringen, att tillsynsmyndigheterna är de myndighetsaktörer som är närmast verksamhetsutövarna och därför har störst möjlighet till kontroll, snabb upptäckt och snabb reaktion vid överträdelser. Regeringen avfärdar i propositionen de tankar som framfördes i beredningen på ett system som motsvarar strafförelägganden enligt 48 kap. . Ett sådant system skulle bl.a. innebära, att tillsynsmyndigheten skulle kunna besluta om miljö- sanktionsavgift endast i de fall den påförda avgiften inte bestrids. I annat fall skulle tillsynsmyndigheten behöva driva frågan till dom- stol. Regeringen ansåg att ett sådant förfarande skulle innebära ökad administration för tillsynsmyndigheterna. Enligt regeringens bedömning borde det även i fortsättningen vara tillsyns- myndigheten som beslutar om miljösanktionsavgift. Regler om vattenföroreningsavgifter finns i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (VFL). Avgiften ska bestäm- mas med hänsyn till utsläppets omfattning samt fartygets storlek. Avgiftsbeloppen finns i en särskild tabell (8 kap. 3 § VFL). Det lägsta avgiftsbeloppet är ett prisbasbelopp, och något högsta belopp finns inte. beslutar om avgiften, och beslutet kan överklagas till den tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där enhet som har meddelat beslutet har sitt säte. Enligt marknadsföringslagen (1995:450) (MFL) kan en närings- idkare i vissa fall åläggas att betala en marknadsstörningsavgift. Avgiften ska fastställas till lägst och högst (24 § MFL). Avgiften får dock inte överstiga av näringsidkarens årsomsättning. Talan om marknadsstörningsavgift väcks vid av (39 § MFL). Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) får regeringen eller, efter regeringens bestämmande, föreskriva, att en sär- skild avgift ska betalas om överträdelse har skett av vissa före- skrifter. Den aktuella föreskiften ska ange hur avgiften ska beräk- nas för olika slag av överträdelser. Avgiftsbeloppet ska kunna fast- ställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Avgiften ska vara lägst och högst . Frågor om påförande av avgift prövas av länsrätten efter ansökan av Arbets- miljöverket. har dock möjlighet att utfärda ett avgiftsföreläggande, vilket innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse föreläggs avgiften till godkännande eller . Om föreläggandet godkänns gäller det som lagakraftvunnet avgörande, som meddelats av domstol. gjordes en utredning om förslag till sanktions- avgifter på områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58). I betänkandet föreslogs, att vissa överträdelser skulle leda till sanktionsavgift och att avgiften skulle utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Enligt författningsförslagen skulle avgifternas stor- lek framgå av regeringens föreskrifter. Beslut om sanktionsavgift skulle, enligt förslaget, fattas av den myndighet som utövar offent- lig kontroll, dvs. i stor utsträckning en nämnd. Beslutet föreslogs kunna överklagas till länsrätt. Utredningens förslag har dock inte lett till någon ändrad lagstiftning. Även för yrkesfiskets område tillsattes det en utredning (dir. 2006:53) som skulle överväga, om det var möjligt att införa administrativa sanktioner, bl.a. i form av sanktionsavgifter. lämnade utredningen sitt betänkande Administrativa sank- tioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20). I den utredningen föreslogs att fiskelagen (1993:787) skulle ändras så till vida, att ett sanktionsavgiftssystem skulle införas för vissa typer av överträ- delser. I förslaget till lagtext (50c §) angavs, att avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter och att avgiften ska uppgå till och högst . I förslag till en bilaga till förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen finns en tämligen detaljerad uppräkning i tabellform om storlek på avgiften, beroende på typer av överträdelser som begåtts. För vissa typer av överträdelser föreslås även att hänsyn ska tas till fartygets längd när avgiften bestämmas. Även det belopp som är relaterat till fartygets längd finns angivet i utredningens för- ordningsförslag. Utredningen för också ett resonemang i betänkandet huruvida avgiftens storlek lämpligen bör regleras i lag, förordning eller myndighetsföreskrift. Utredningens förslag har beretts inom , och lämnade regeringen i proposition till (prop. 2007/08:107) förslag till ändring i fiskelagen, vilket i huvudsak överensstämmer med utredningens förslag vad gäller sanktionsavgifter. Detta innebär bl.a. att sanktionsavgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Storleken ska bestämmas med hänsyn till över- trädelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som över- trädelsen avser. Avgiften ska uppgå till och högst (utredningen föreslog som högsta belopp). Även regeringen gör bedömningen, att avgiften för vissa typer av överträdelser bör differentieras i förhållande till fartygets längd. föreslås bli beslutsmyndighet, och beslutet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol och vinner inte laga kraft om det överklagas. En ny sammanhållen byggsanktionsavgift Vid utformningen av ett framtida system för sanktionsavgift på byggområdet torde hänsyn behöva tas till artikel 6 i Europa- konventionen. Syftet med sanktionsavgifter inom byggområdet är onekligen att avhålla från att begå vissa typer av överträdelse (bygga utan lov t.ex.). Avgifterna har generell räckvidd inom det aktuella området och kan sägas rikta sig till alla medborgare. Det kan därför inte uteslutas att sanktionsavgifterna inom byggområdet är sådana, att artikel 6 i blir tillämplig. Detta innebär att sanktionsavgifterna i PBL behöver utformas så att de rätts- säkerhetsgarantier som följer av denna artikel ska vara uppfyllda; t.ex. ska den enskilde underrättas om vilken gärning som läggs honom eller henne till last och ges tillfälle att yttra sig. Den enskilde ska också ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol inom rimlig tid. Enligt våra förslag i avsnitt 9.5.2 kommer kravet på bygg- anmälan att försvinna och ersättas av ett sammanhållet bygglovs- förfarande. Redan av det skälet behöver byggnadsavgiften och den särskilda avgiften ses över. Ett alternativ kan vara att slå ihop dessa. Vi vill emellertid gå ett steg längre och förenkla sanktionssystemet så till vida att även tilläggsavgiften enligt dagens modell försvinner. I stället föreslår vi, att det ska finnas endast en sammanhållen sanktionsavgift , och att denna i det enskilda fallet både beslutas av kommunen och tillfaller kommunen. Det ska naturligt- vis finnas möjlighet att överklaga till domstol. Vi föreslår att denna nya sammanhållna sanktionsavgift ska benämnas byggsanktions- avgift. Vilka överträdelser ska leda till byggsanktionsavgift? De överträdelser som ska kunna leda till byggsanktionsavgift måste vara förhållandevis lätta att konstatera. Svårigheterna i dagens system är i sig inte kopplade till överträdelsen som sådan. Det torde vara otvistigt, att i princip de överträdelser som föran- leder byggnadsavgift och tilläggsavgift även bör leda till byggsanktionsavgift. Det som faller under den särskilda avgiften behöver dock ändras och anpassas till det sammanhållna bygglovsförfarande som vi föreslår i avsnitt 9.5.2. Detta innebär att, om ett arbete påbörjas utan byggstartbesked när detta krävs, en sådan överträdelse ska kunna föranleda att en byggsanktionsavgift ska betalas. Avgiftsskyldigheten ska precis som bygga på strikt ansvar. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar innebär, att bedömningsunderlaget blir betydligt mindre än om det skulle krä- vas oaktsamhet eller uppsåt. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar ut rättsäkerhetssynpunkt, behöver det finnas ett starkt stöd för presumtionen att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av oaktsamhet eller uppsåt. Av praxis från framgår, att pre- sumtioner är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Syftet med att införa en ny, sammanhållen byggsanktionsavgift är, att en över- trädelse ska kunna föranleda en snabb reaktion från samhället i form av en avgift. Alltför skönsmässiga bedömningar motverkar Det är därför viktigt att varje överträdelse leder till avgift, och av den anledningen ska inte ringa överträdelser undan- tas. Att undanta ringa överträdelser från det avgiftssanktionerade området skulle innebära ett alltför stort inslag av skönsmässiga bedömningar. Däremot ska det vara möjligt att befria någon från avgiften, när det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Eftersom det inte kan uteslutas att byggsanktionsavgiften är en sådan sanktion av straffrättslig karaktär att artikel 6 i blir till- lämplig, måste hänsyn tas till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2. Den enskilde får inte åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. Det måste därför finnas utrymme för en inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regler om befrielse från avgift har utformats på olika sätt inom olika rättsområden. Det kan ligga nära till hands att se på hur befri- elseparagraften är utformad i . I 30 kap. 2 § räknas de omständigheter upp, som kan föranleda befrielse från miljösank- tionsavgift. En sådan uppräkning är uttömmande – en teknik som naturligtvis är vansklig med tanke på att det kan vara svårt att för- utse alla situationer där befrielse kan komma ifråga. I arbets- miljölagen (1977:1160) hittar man däremot den raka motsatsen. Enligt 8 kap. 6 § ska sanktionsavgift jämkas eller efterges, om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften. I den proposition som regeringen nu har lagt fram om administrativa sanktioner på yrkesfiskets områden (prop. 2007/08:107 s.29 ff.) föreslår regeringen, att jämkningsregeln ska vara allmänt hållen, men för att underlätta bedömningen föreslår regeringen att det direkt i lagtexten ges exempel på vissa situationer som avses. På så sätt kan även befrielse i andra fall medges, om det anses oskäligt att påföra avgift. Lagrådet förefaller inte ha haft någon invändning mot en sådan konstruktion. När det gäller fiske- sanktionerna är det endast en myndighet – – som är beslutande som första instans. Det förenklar hanteringen av de andra fallen som skulle kunna bli befriade från avgift, eftersom det blir lättare att skapa praxis med en enda beslutsmyndighet. På byggområdet kommer det att vara 290 kommuner som är beslutande som första instans, och att skapa en motsvarande enhetlig praxis hos beslutsmyndigheten är då givetvis omöjligt. finns det möjlighet för kommunerna att bestämma lägre bygg- nadsavgift eller att helt efterge den respektive att helt efterge den särskilda avgiften, om överträdelsen är ringa. redan nu finnas viss olikhet i bedömningen på den kommunala nivån. Den lösning som regeringen föreslår på fiskeområdet förefaller vara en medelväg mellan de två ytterligheter, som ovan får repre- senteras av och arbetsmiljölagen. Det skulle vara önsk- värt att i PBL göra en uttömmande uppräkning av de situationer där jämkning är möjlig, men det är naturligtvis förenat med stora svårigheter att utforma klart preciserade undantagsregler. Det är heller inte möjligt att förutse alla situationer där jämkning kan vara möjlig. kan en allmänt hållen reglering ge alltför stora utrymmen för skönsmässiga bedömningar i befrielsefallen, speciellt med beaktande av att det är 290 kommunala nämnder, som ska besluta om befrielse. Efter övervägande har vi dock valt, att ändå föreslå en lösning som motsvarar den som regeringen föreslår för yrkesfiskets områ- de. Den främsta anledningen är, att det trots allt ska röra sig om undantagssituationer och att utrymmet att inte påföra avgift ska vara ytterst begränsat. I princip ska det vara möjligt endast för privatpersoner och mycket små företag att få befrielse. Vi föreslår därför att byggsanktionsavgift inte ska tas ut, om det är oskäligt. Vid denna prövning ska särskilt beaktas, om överträdelse har berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken har kunnat förutse eller borde ha förutsett. Vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika överträdelse bör också besktas. Den omständig- heten att man inte kände till att åtgärden krävde lov ska inte betraktas som en befrielsegrund. En inte helt ovanlig situation att den avgiftsskyldige säger sig ha fått besked per telefon av en tjänsteman att t.ex. bygglov inte krävs för den tänkta åtgärden. I sådana fall bör den avgiftsskyldige på något sätt kunna styrka sitt påstående för att åtnjuta befrielse. Att beräkna byggsanktionsavgiftens storlek med utgångspunkt i bygglovstaxan är ingen lämplig lösning, bl.a. beroende på att taxan kan skilja sig väsentligt åt i olika kommuner. Dessutom är det normalt att bygglovstaxan inte är fastställd för alla typer av projekt, utan i vissa fall beräknas taxan som lägger ner på ärendet. införde tanken att den lägsta nivån på byggnadsavgiften och beräkningen av den särskilda avgiften skulle grundas på prisbasbelopp. Enligt vår bedömning är prisbasbelopp ett bättre sätt än de kommunala bygglovstaxorna att basera beräkningen av byggsanktionsavgiften på, eftersom prisbas- belopp räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna pris- läget, och de blir på så sätt enhetliga för hela riket och heller inte för låga i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. En bygg- sanktions avgift som är kopplad till prisbasbeloppet måste också vara differentierad, bl.a. beroende på projektets komplexitet. T.ex. kan man tänka sig att förseelser i projekt som kräver kon- trollansvarig och arbetsansvarig resulterar i högre avgift än för- seelser i projekt där detta inte krävs. Det är dock inte tillräckligt med en sådan gradering, eftersom det även med en indelning som bygger på behovet av KA och AA finns stora olikheter i projekten. Det är inte rimligt att ett uppförande av ett enbostadshus utan bygglov skulle rendera samma sanktion som att uppföra ett Tur- ning torso utan bygglov. Det behövs alltså ytterligare parametrar för att få ett rättvist sanktionssystem. Vid ny- och tillbyggnad av byggnader skulle en koppling till bruttoarean vara möjlig. Detta skulle dock vara mindre lämpligt när det gäller andra anläggningar än byggnader, där arean inte alltid är relevant. Även vid ändring av ett byggnadsverk kan en koppling till bruttoarean slå fel, eftersom allvaret i en förseelse i ändringsfallen inte alltid kan kopplas till arean. En annan möjlig beräkningsgrund skulle kunna vara att relatera prisbasbeloppet till produktions- kostnaden. Detta skulle dock minska förutsägbarheten och med- föra ett administrativt krångel. Rivning utan lov är ytterligare en förseelse som behöver särbehandlas, eftersom åtgärden är oåter- kallelig, men hänsyn behöver också tas till vad det är som olovligen har rivits; en omistlig kulturbyggnad eller ett fallfärdigt ruckel.