sou · GVB31 · 2008-01-01 00:00:00 — I rapporten för konsumenter av konkurrensutsatta marknader – Telemarknaden (PM 2003:22) konstaterades att det uppstått en hel del allvarliga konsumentproblem efter konkurrensutsättningen på telemarknaden, bl.a. när det gäller formerna för vilken information som skall tillhandahållas innan avtal träffas och hur avtal om förval skall träffas. I rapporten redovisades att PTS i samarbete med inlett ett arbete för att förmå de teleoperatörer som erbjöd förval till konsumenter att enas om en branschöverenskommelse om formerna för avtal om förval. Om en sådan överenskommelse inte kunde nås, föreslogs i rapporten att regelverket skulle kompletteras med krav på information och bestämmelser om hur avtal om förval skall träffas. Vidare föreslogs att frågan om en utvidgning av konsumenttjänstlagen till att omfatta även telekomtjänster borde övervägas ytterligare. Enligt rapporten fanns det också starka skäl för att inrätta en branschfinansierad rådgivningsbyrå för teleområdet. 13.2.2Nyligen konkurrensutsatta marknader – en erfarenhetssummering – PM 2004:20 Erfarenheterna av de marknader som studerats inom ramen för regeringsuppdraget sammanfattades i promemorian kon- kurrensutsatta marknader – en erfarenhetssummering, som pre- senterades . De största konsumentproblemen på telemarknaden var enligt rapporten förekomsten av negativ avtalsbindning vid ingående av avtal om förval och byte av telefonabonnemang. För att lösa dessa problem föreslog att det skulle införas ett krav på skriftlig bekräftelse från konsumentens sida innan förvalet eller abonnemanget fick flyttas till den övertagande operatören. En sådan lösning skulle visserligen, enligt verket, göra det något krångligare att byta teleoperatör. skulle det innebära en större trygghet för konsumenterna att inte föras över till en ny operatör utan att uttryckligen ha begärt det. Ett motsvarande krav på skriftlig bekräftelse föreslogs också vid byte av elleverantör. 13.3IT-Företagens rapport av konsumentklagomålens omfång och hantering inom Telekombranschen Branschorganisationen IT-företagen presenterade rapporten av konsumentklagomålens omfång och hantering inom Telekombranschen. Syftet med rapporten var bl.a. att göra en djupare analys av omfattningen av de faktiska klagomålen i bran- schen, hanteringen av klagomålen och om inrättandet av en telerådgivningsbyrå skulle minska antalet klagomål. I rapportens sammanfattning konstaterades att telekommarknaden kännetecknas av en mycket stor mängd kunder med ett eller flera kontrakt. Man gjorde bedömningen att nettoantalet klagomål under det undersökta året var mindre än vad rapporterna från PTS, och gav vid handen. I rapporten anfördes att ett av de mer dominerande klagomålen som förekommit varit att en abonnents förval och abonnemang flyttats utan att abonnenten uppfattat att denne önskat det. Orsa- ken till detta problem stod enligt rapporten ofta att finna i opera- törernas telemarketing där personalen inte alltid följde de regler som finns för distansavtal eller att kunden faktiskt missuppfattat situationen. Ett sätt att lösa problemen vore inrättandet av en extern rådgivningsbyrå. Avgörande för att få ned antalet klagomål var enligt rapporten dock förbättrade rutiner hos operatörerna och deras telemarketingföretag. 13.4Effektivare LEK (SOU 2006:88) Regeringen tillkallade en särskild utredare med upp- gift att undersöka behovet av ändrade regler för samutnyttjande av m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektro- nisk kommunikation. Uppdraget redovisades i denna del i betän- kandet När en räcker – mastdelning för miljön (SOU 2005:97). Genom tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att se över beslutsprocessen enligt lagen om elektronisk kommunikation och myndighetsorganisationen på området (dir. 2005:105). I denna del redovisade utredningen sitt arbete i slutbetänkandet Effektivare LEK (SOU 2006:88), som överlämnades till regeringen . Utredningen bedömde att den nuvarande organisationen på området när det gäller konsument- och andra slutanvändarfrågor samt integritetsskydd fungerade väl och att den därför inte bör ändras. Utredningen framhöll att tillsynen enligt lagen om elektronisk kommunikation är en svår men angelägen uppgift för PTS. Utredningen ansåg att det därför är viktigt att PTS lägger ner tillräckligt med tid och resurser för denna del av verksamheten och inte enbart förlitar sig till att en ökad konkurrens skall lösa pro- blemen för konsumenterna och andra slutanvändare. Utredningen föreslog att uppföljningen skall förbättras när det gäller PTS arbete med skyddet enligt lagen om elektronisk kommunikation för konsumenter och andra slutanvändare. Regeringen borde därför ge PTS i uppdrag att föreslå kvantitativa indikatorer med vilka man kan redovisa den årliga utvecklingen av bl.a. övergripande målupp- fyllelse och konsumentklagomål. 14 Överväganden och förslag Telefonförsäljning har betydande fördelar för såväl näringsidkare som konsumenter. Det är ett enkelt, billigt och effektivt sätt att marknadsföra och sälja produkter. I vissa branscher är telefon- försäljning också den enda reella kanalen att nå marknaden på ett effektivt sätt. Verksamheten bereder också ett stort antal männi- skor arbetstillfällen. Genom telefonförsäljning får konsumenterna tillgång till ett större utbud av produkter, vilket leder till ökad konkurrens och pressade priser. Ett exempel på detta är utvecklingen inom området för telefoni och annan elektronisk kommunikation. Sålunda har konstaterat att den snabba tekniska utvecklingen inom branschen har lett till både betydande prissänk- ningar och ett större utbud för konsumenterna.TPF1FPT Motsvarande slut- sats har också dragits av , som konstaterat att telemarknaden utvecklats till en av de mest dynamiska sektorerna i den svenska ekonomin sedan år 1993.TPF2FPT skedde av operatörs- och förvalsbytena efter telefonförsäljning.TPF3FPT Även om marknadsföring via telefon har betydande fördelar kan sådan marknadsföring också föra med sig problem. Ett oväntat erbjudande per telefon som konsumenten snabbt måste ta ställning till kan leda till oöverlagda köp som konsumenten sedan ångrar. då telefonförsäljning blev en marknads- föringsform att räkna med förekom klagomål på att konsumenter blivit ofrivilligt bundna av avtal vid telefonförsäljning och att säljare uppträtt aggressivt och påträngande. Telefonsamtal i marknads- föringssyfte uppfattas också av många som ett störande intrång i privatlivet. Det är anledningen till att det under har vidtagits en rad lagstiftningsåtgärder såväl i som på EG-nivå 1TP PT Konkurrensen i , 2005:1, avsnitt 10.3.3. 2TP PT Liberalisering, regler och marknader, (SOU 2005:4), s. 609 f. 3TP PT Rapporten efterfrågar vi elektronisk kommunikation 2005, avsnitt 3.6.2. för att stärka konsumentskyddet vid telefonförsäljning och annan direktmarknadsföring. Som ett viktigt komplement till denna lag- stiftning har näringslivet också vidtagit en rad egna åtgärder för att komma till rätta med problemen. De lagstiftnings- och andra åtgärder som har vidtagits har i huvudsak motiverats med antingen skyddet för konsumenternas ekonomiska intressen eller konsumenternas och teleabonnenternas integritet och privatliv. har som motiv också till- kommit sådana aspekter som att användningen av vissa kommuni- kationsmetoder, exempelvis telefax, för med sig att mottagaren av kommunikationen ofrivilligt åsamkas vissa kostnader för överfö- ringen och mottagningen. Även allmänintresset av att infrastruktu- ren inom IT-sektorn inte utsätts för onödiga påfrestningar har haft betydelse för lagstiftningsarbetet. Utredningen skall enligt sina tilläggsdirektiv göra en förutsätt- ningslös översyn av de bestämmelser som tillförsäkrar konsumen- ter skydd vid telefonförsäljning och överväga om det behövs någon förstärkning av skyddet. I uppdraget ingår enligt direktiven att utredningen skall överväga två särskilda aspekter som har samband med telefonförsäljning. Den ena aspekten gäller frågan om det finns anledning att vidta åtgärder för att underlätta konsumentens förståelse för hur avtal ingås vid telefonförsäljning och för att motverka användningen av s.k. negativ avtalsbindning, (eg. ofrivillig avtalsbindning). Som exempel på lösning på problemet med ofrivillig avtalsbindning nämns i direktiven införandet av ett krav på skriftlig bekräftelse av avtalet från konsumentens sida. Den andra aspekten av telefonförsäljning som ingår i utred- ningens uppdrag är frågan om registret NIX-Telefon fungerar till- fredsställande eller om det finns skäl att i stället använda en annan lösning, dvs. en opt in-lösning. Utredningen har dock inte kunnat tolka tilläggsdirektiven så att det ingår i uppdraget att under alla förhållanden utreda frågan om godkännande på förhand vid mark- nadsföring via elektroniska medier, bl.a. vid telefonförsäljning, vil- ket hade förutskickats i prop. 2005/06:105 Trygga konsumenter som handlar hållbart - Konsumentpolitikens mål och inriktning. En grundläggande och naturlig utgångspunkt för utredningens arbete har varit det mål för konsumentpolitiken som beslutade om , nämligen Trygga konsumenter handlar hållbart. Till detta övergripande mål har den tidigare regeringen knutit tre delmål, nämligen: 1.Konsumentskyddet är på en hög nivå och tillgängligt för alla. 2.Medvetna och kunniga konsumenter hushållar med egna och andras gemensamma resurser. 3.Producenter och övriga näringsidkare tar sitt ansvar gentemot konsumenterna. Dessa tre delmål anger huvudfrågor inom konsumentpolitiken, nämligen tillsyn och marknadskontroll, tvistlösning, kunskap och information samt näringslivets egenåtgärder, frågor som alla på olika sätt är aktuella för utredningens arbete. Enligt vad utredningen har erfarit kommer den nuvarande regeringen att göra vissa justeringar av dessa delmål. En annan utgångspunkt för utredningens överväganden har varit att lagstiftningen på området skall vara förenlig med de mål som och regeringen har ställt upp för regelförenklings- arbetet.TPF4FPT En reglering på området bör således inte innebära mer administrativt arbete för näringslivet än vad som är nödvändigt för att uppnå ett visst syfte. Åtgärderna skall inte heller onödigtvis hämma konkurrensen. Reglerna måste också vara förenliga med de riktlinjer för områ- det elektronisk kommunikation som har lagt fast och ligga i linje med såväl gällande EG-rätt på området som den svenska uppfattningen i den översyn av regelverket för elektronisk kommunikation som pågår på EU-nivå. Lagstift- ningen måste också vara förenlig med direktivet om otillbörliga affärsmetoder och övriga rättsakter på det konsumenträttsliga området. Ytterligare en utgångspunkt för utredningens arbete har varit att så långt som möjligt eftersträva generella regler som kan tillämpas i alla branscher och på alla produkter. 4TP PT Jfr bl.a. regeringens skrivelse 2006/07:23 handlingsprogram för tillväxt och sysselsättning 2006–2008. 14.1Skyddet för konsumenternas ekonomiska intressen 14.1.1Vad är problemet? Utredningens bedömning: Det förekommer problem i form av ofrivillig avtalsbindning och liknande förfaranden vid telefon- försäljning. Problemen har varit koncentrerade till mark- nadsföring av i första hand telefoni och andra elektroniska kommunikationstjänster. Problem förekommer i växande grad också vid annan telefonförsäljning, särskilt försäljning av abon- nemang av olika produkter. Det är ett mindre antal väl identifierade företag som skapar det större antalet problem vid telefonförsäljning. Som har redovisats i kapitel 13 har det under en lång rad av år framförts klagomål till PTS och och i andra sammanhang på missförhållanden vid telefonförsäljning. Klagomå- len har i stor utsträckning gått ut på att konsumenter upplevt att de efter att ha blivit uppringda av telefonförsäljare ofrivilligt blivit bundna av nya avtal eller att de påstås ha blivit bundna av avtal utan att det ens har förekommit någon kontakt mellan parterna. förekom sådana klagomål i stor utsträckning vid byte av elleverantör efter det att elmarknaden hade omreglerats . Klagomålen när det gäller elbranschen har dock nästan upphört eller i vart fall minskat avsevärt . Av såväl och konsumentvägledarnas ärende- statistik som erfarenheter framgår att klagomålen främst har varit koncentrerade till försäljning av tjänster som gäller telefoni och andra former av elektronisk kommunikation. Denna bransch har, i likhet med elbranschen, genomgått stora strukturella förändringar. I branschen har också förekommit omfattande och ibland aggressiv marknads- föring. Det framgår dock att klagomål som gäller ofrivillig avtals- bindning också i växande grad förekommer i fråga om andra pro- duktgrupper, bl.a. underkläder, naturläkemedel och kosttillskott. är det fråga om abonnemang av sådana produkter. Vid sina undersökningar har utredningen inte kunnat finna att det har gjorts någon djupare analys av dessa klagomål och vad som ligger bakom dem. En sådan analys skulle kräva att ett signifikant antal klagomål blev föremål för ingående fallstudier. studier har utredningen inte haft möjlighet att göra under den korta tid som stått till dess förfogande. Man kan visserligen förutsätta att en del av klagomålen beror på missförstånd eller att de på någon annan grund inte har fog för sig. Det står dock klart att det också förekommer en stor mängd berättigade klagomål, vilket inte kan leda till någon annan slutsats än att det förekommer brister vid telefonförsäljning. Det gäller både marknadsföringen som sådan, dvs. sättet på vilket marknadsföringen sker vid telefonförsäljningen, som själva ingåendet av avtalet. Av och konsumentvägledarnas statistik lik- som av de anmälningar som har gjorts till framgår att det är ett fåtal företag som står för den överväldigande större andelen problem. 14.1.2Vad beror problemen på? Utredningens bedömning: Problemen vid telefonförsäljning beror inte i första hand på brister i den civil- och marknads- rättsliga lagstiftning som materiellt reglerar telefonförsäljning. Problemen beror i stället främst på att lagstiftningen inte efter- levs, vilket i sin tur kan antas bero på ett otillräckligt sanktions- system eller otillräckligt effektiv tillsyn. En annan orsak är att kunskapen om och förståelsen för hur avtal ingås också brister hos vissa konsumenter. Den fråga som utredningen måste besvara är vad de förut beskrivna problemen beror på. Det första som måste undersökas är om pro- blemen beror på att den lagstiftning som reglerar telefonförsälj- ning, dvs. distans- och hemförsäljningslagen och marknadsförings- lagen, inte är tillräckligt långtgående eller om lagstiftningen brister i något annat avseende. Konsumentskyddet som det kommer till uttryck i distans- och hemförsäljningslagen kan sägas stå på två ben, nämligen dels näringsidkarens skyldighet att lämna viss information före och efter ingåendet av ett avtal, dels konsumentens rätt att under vissa förutsättningar ångra ett ingånget avtal. Reglerna om vilken infor- mation som skall lämnas är detaljerade och innebär att omfattande information skall lämnas både före och efter avtalsslutet. En kor- rekt tillämpning av dessa regler ger konsumenterna ett mycket högt skydd mot ofrivillig avtalsbindning. Till det kan läggas gene- rösa regler om ångerrätt som även de ger konsumenten ett högt skydd, om de tillämpas korrekt. Utöver reglerna i distans- och hemförsäljningslagen finns det grundläggande avtalsrättsliga principer enligt vilka avtalsbundenhet normalt sett inte kan uppstå genom passivitet hos mottagaren av ett anbud. Dessa principer motverkar också ofrivillig avtalsbun- denhet. Slutligen finns det också i marknadsföringslagen ett uttryckligt förbud mot att använda sig av s.k. negativ säljmetod liksom andra regler som förbjuder vilseledande och andra otillbörliga mark- nadsföringsåtgärder. Utredningen har i sitt föregående betänkande lagt fram förslag till en ny marknadsföringslag som genomför EG-direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Direktivet innebär en fullharmonisering, vilket i sin tur innebär att mer långtgående regler i fråga om mark- nadsföring och andra affärsmetoder inte kan införas. Oavsett hur det förhåller sig med detta anser utredningen dock att reglerna såväl i den nuvarande som i den föreslagna nya marknadsförings- lagen ger konsumenterna ett högt skydd, om de tillämpas korrekt. EG-direktivet om otillbörliga affärsmetoder innebär också att man inte får införa mer långtgående regler om information i fråga om bl.a. distansavtal än vad som gäller enligt redan befintliga direktiv även om de är s.k. minimidirektiv. Den lagstiftning som gäller för telefonförsäljning kompletteras med ett omfattande regelverk inom ramen för näringslivets egenåt- gärder. Utredningen vill i det sammanhanget särskilt framhålla de uppförandekoder som tagits fram av olika näringslivsorganisatio- ner, bl.a. ICC, SWEDMA och SCCF och den överenskommelse som träffats av , , och (se bilaga 4). Dessa olika regler och överenskommelser ger uttryck för vad som är att anse som god sed på marknaden och är i hög grad ägnade att motverka ofrivillig avtalsbindning och otillbörlig marknadsföring vid telefonförsäljning. Utredningen har alltså inte kunnat finna att de problem som finns skulle bero på att de materiella regler som gäller vid telefon- försäljning i sig skulle vara bristfälliga eller annars otillräckliga. Vid de kontakter som utredningen har haft med företrädare för olika organisationer har det inte heller i något fall hävdats att så skulle vara fallet. Utredningens slutsats är därför att de problem som trots allt förekommer inte i första hand beror på utformningen av de materiella regler som finns. Den främsta orsaken till de problem som alltjämt finns beror enligt utredningens bedömning i stället på att det brister i efterlevnaden av gällande regler på området. Det gäller reglerna i distans- och hemförsäljningslagen, reglerna i mark- nadsföringslagen och näringslivets egna uppförandekoder. Den bristande efterlevnaden av reglerna kan i sin tur antas bero på brister i sanktionssystemet och på att uppföljningen och tillsy- nen inte har varit tillräcklig eller tillräckligt effektiv. har också i den skrivelse som bl.a. legat till grund för utredningens nuvarande uppdrag framhållit att det nuva- rande sanktionssystemet visat sig vara otillräckligt för att stävja problemet med ofrivillig avtalsbindning. Under utredningsarbetet har i det sammanhanget särskilt framhållits att det med den nuva- rande lagstiftningen inte är möjligt att stoppa fortsatta överträ- delser av förbudsförelägganden då frågan om utdö- mande av vite prövas av domstol, och att detta problem förstärks av de långa genomströmningstiderna i domstol. En annan orsak till problemen kan enligt utredningens bedömning antas vara att kunskapen om och förståelsen för hur avtal ingås brister hos vissa konsumenter. Utredningen övergår nu till att – med beaktande av de utgångs- punkter som redovisats i det föregående – överväga vad som kan göras för att lösa problemen. Utredningens bedömning: Det är angeläget att tillsynen när det gäller telefonförsäljning ges en hög prioritet och tillräckliga resurser. /KO:s tillsynsverksamhet på områ- det bör förstärkas. För att lagstiftning och konsumentpolitiska beslut skall få genom- slag i praktiken måste det finnas en effektiv marknadsbevakning och kontroll. Detta kräver en fungerande tillsynsorganisation och att tillsynsmyndigheterna har effektiva verktyg till sitt förfogande. En effektiv tillsyn över lagstiftningens efterlevnad skapar också förutsättningar för en konkurrens på lika villkor mellan företagen, vilket också är ett viktigt konsumentintresse. Tillsynen vid och hos KO De problem som finns vid telefonförsäljning har främst tagit sig uttryck i att konsumenter ofrivilligt har blivit bundna av avtal. Pro- blemen har särskilt gällt telefonförsäljning av telefonitjänster, men även i växande grad abonnemang av hälsokost och andra produkter. Som har redovisats förut är det ett mindre antal företag som står för de flesta antalet problem. KO har och utfärdat sju förbudsförelägganden mot företag som har använt sig av negativ säljmetod och liknande förfaranden och där konsumenter blivit ofrivilligt bundna av avtal vid telefonförsäljning. och KO har vidare handlagt ett antal ärenden rörande telefon- försäljning av telefonitjänster där det har förekommit brister vid själva avtalsslutet. I dessa fall har man dock valt att inte gå vidare med förbudsförelägganden eller yrkanden om förbud vid Mark- nadsdomstolen sedan företagen utfäst sig att förbättra sina rutiner. I ett fall har KO yrkat utdömande av ett förelagt vite. Genom dom har bifallit yrkandet.TPF5FPT Domen har överklagats till som har meddelat pröv- ningstillstånd. KO har bl.a. inriktat sin tillsynsverksam- het på telefonförsäljning av kosttillskott och andra hälsokostme- del.TPF6FPT Det förut nämnda målet vid om utdö- mande av vite gällde telefonförsäljning av just sådana produkter. Med hänsyn till att det är ett mindre antal väl identifierade före- tag som står för den större andelen klagomål kan det förefalla för- vånande att /KO inte har ingripit mer kraftfullt mot dessa företag. Anledningen till det är enligt uppgift svårigheter att säkra bevisning och därmed att styrka överträdelser. Konsu- mentverket/KO har också pekat på att tillsynen försvåras av att det ibland också är fråga om företag som är etablerade i andra länder. Om man alls skall kunna komma till rätta med de aktuella pro- blemen vid telefonförsäljning krävs enligt utredningens mening att tillsynsfrågorna ges en högre prioritet. En sådan förstärkt tillsyns- verksamhet ligger väl i linje med den delvis nya inriktningen av verksamheten vid mot en mer aktiv tillsyn över efterlevnaden av den konsumenträttsliga lagstiftningen. 5TP PT tingsrätts dom i målet KO ./. med bifirma (mål nr B 1426-05). 6TP PT Pressmeddelanden från /KO och . utredningen kan bedöma kommer också ikraftträdandet av och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av om samarbete mellan de nationella tillsyns- myndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (förordningen om konsumentskyddssamarbete) att föra med sig större möjligheter att ingripa mot gränsöverskridande överträdelser på området. Slutligen bör framhållas vikten av att tillräckliga resur- ser ges för uppgiften. En möjlighet för PTS att meddela förelägganden att styrka avtal En fråga som det kan finnas anledning att överväga i sammanhanget är om PTS bör ges en förstärkt roll när det gäller att förhindra överträdelser på området elektronisk kommunikation. PTS får med stöd av 30 § förordningen (2003:396) om elektro- nisk kommunikation meddela närmare föreskrifter om på vilket sätt skyldigheter enligt bl.a. 5 kap. 12 § lagen om elektronisk kom- munikation, dvs. bestämmelserna om förval, skall fullgöras och om undantag från dessa skyldigheter. Ett liknande bemyndigande fanns tidigare i 4 § teleförordningen (1997:399). PTS har med stöd av dessa bemyndiganden utfärdat närmare föreskrifter om förval och prefixval. gällande föreskrifter – Post- och före- skrifter (PTSFS 2006:2) om förval och prefixval (förvalsföreskrif- ten) - beslutades och trädde i kraft . Härigenom upphävdes en tidigare föreskrift . I 9 § förvalsföreskrift fanns bestämmelser som innebar att PTS hade möjlighet att vid vite förelägga en teleoperatör att styrka att en abonnent ingått avtal med operatören om att använda denne som förvalsoperatör. Bestämmelserna togs in i förvalsföresk- riften genom en ändringsföreskrift som trädde i kraft och syftade till att motverka s.k. slamming, dvs. byte av för- valsoperatör utan kundens kännedom och godkännande. Befogenheten har utnyttjats vid något enstaka tillfälle. Sålunda utfärdade PTS ett föreläggande för enligt vilket bolaget var skyldigt att betala ett vite om för det fall man inte förmådde styrka att det förelåg överenskommelser för av samtliga gjorda förvalsbeställningar.TPF7FPT I föreläggandet lade myndigheten också fast vissa kriterier för att kravet på styrkt muntligt avtal