sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — (2005) Statens stöd för kommunala bostadsåtaganden –2005. Om Bostadsdelegationen och . 44Regeringens skrivelse 2004/05:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. 45I budgetpropositionen har regeringen aviserat att länsarbetsnämnderna kommer att avvecklas. 46Källa: , . 47I sammanhanget kan nämnas de lokala utvecklingsavtal som tecknats i de tre stor- stadsregionerna , och med sju kommuner. Arbetsförmed- lingarna i , , , , , och är aktiva samverkansparter i detta arbete. 48År uppgick det sammanlagda beloppet för åtgärder inom de regionala tillväxtavtalen till ca . Av detta belopp uppskattades kommuner och landsting svara för ca . –1999 svarade primärkommunerna för ca 30procent av den svenska offentliga medfinansieringen av de program som finansierades inom den regionala fonden i EU:s strukturfondsprogram. 49Ett aktuellt program är VINNVÅRD som genomförs av tillsammans med i samverkan med Kommuner och Landsting. Detta forsknings- program skall genom att stödja utvecklingen av förmågan att omsätta kunskap till praktik bidra till ett långsiktigt hållbart vård- och omsorgssystem. Programmet omfattar totalt som skall fördelas . Andra exempel på Vinnovaprojekt är program för innovativa kommuner och landsting respektive projekt för utveckling av processdrivna e-tjänster för att stödja och stärka företag och uppnå ett förbättrat näringsliv. Myndigheter som kommunen möter en roll som en projektfinansiär utifrån sitt uppdrag att stärka indi- videns ställning i arbetslivet och därmed bidra till ekonomisk till- växt och ökad sysselsättning. bidrar med kunskap om landsbygdsområdenas utveckling och tar fram underlag för kommunen i detta avseende. På det integrationspolitiska området utgör flyktingmottagningen, dvs. kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända flyk- tingar och invandrare en viktig del. Samarbete mellan staten och en kommun regleras genom särskilda avtal som fastställer kommunens åtagande. betalar ut ersättning till kommunen enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m. uppgick dessa utbetalningar till ca varav ca baserades på antalet mottagna flyktningar. 173 kommuner hade detta år ingått överens- kommelser om flyktingmottagande.F50F fördelar också projektmedel till organisationer som främjar integration, sär- skilt insatser för att underlätta nyanlända invandrares etablering.F51F Energi-, konsumentrådgivning, m.m. Ytterligare exempel på frivilliga åtaganden är energi- och/eller kon- sumentrådgivning, folkhälsosatsningar och brottsförebyggande åtgärder. driver, finansierar och deltar i en rad aktiviteter som utgår från den lokala eller regionala nivån. Det rör sig dels om utvecklingsprogram såsom programmet Uthållig kommun som drivs åren 2003–2007, dels om ekonomiskt stöd till energirådgivning och till särskilda informations- och utbildningsprojekt. roll i förhållande till den kommunala konsu- mentverksamheten är att ge stöd till den verksamhet kommunerna 2006/07:100 Budgetpropositionen , Utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, s. 16. 51 I budgetpropositionen aviserade regeringen att skall läggas ner . meddelade regeringen att och länsstyrelserna kommer att ta över uppgifter som rör flyktingmottagande och nyanländas introduktion och att en särskild utredare skall lämna förslag till utformning av det framtida flykting- mottagandet och hur ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer skall utformas. Myndigheter som kommunen möter vill bedriva samt att stimulera kommunerna att utveckla verksam- heten enligt statsmakternas rekommendationer.F52F I sammanhanget kan noteras att kommunen enligt skuldsaneringslagen (2006:548) är skyldig att inom ramen för eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer. Konsumentver- ket skall stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgiv- ning som kommunen skall svara för. Verket har också ansvar för s.k. marknadskontroll, dvs. system för övervakning och ingripande om produkter på marknaden inte uppfyller kraven enligt olika produktdirektiv som beslutats av EU.F53F Denna marknadskontroll utförs framförallt av kontrakterade konsumentvägledare i ett 40-tal kommuner.F54F svarar bl.a. för sektorsövergripan- deuppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet och är nationellt för metoder och strategier på området. I uppdraget ingår att ställa samman och till kommuner och landsting sprida forskningsresultat om metoder och strategier inom folkhälsoområdet.F55F Det är frivilligt för kommunerna att starta lokala brottsförebyg- gande råd. Sådana råd och andra lokala brottsförebyggande aktörer kan ansöka hos om ekonomiskt utvecklingsstöd till kartläggning, nätverksträffar eller för att starta eller utveckla arbetet i ett lokalt råd. BRÅ ger också ekonomiskt stöd till projekt som samlar in erfarenheter av framgångsrika och lovande brottsförebyggande projekt för att sedan sprida denna kunskap vidare till landets lokala brottsförebyggande aktörer. 52 Åren 2002–2004 erhöll att fördela som utvecklingsbidrag för konsumentverksamhet. Det var en engångssatsning och kommunerna fick ansöka om bidrag. Syftet var i första hand att hjälpa kommuner som hade konsumentvägledning att utveckla kvaliteten i sin verksamhet.. Enligt en rapport från fanns det konsumentrådgivning i 254 av landets 290 kommuner. Källa: , . 53EU:s produktdirektiv innehåller säkerhets- och egenskapskrav som skall vara uppfyllda för att produkter skall få cirkulera fritt på den inre marknaden. Dessa krav på produkter syftar både till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och säkerhet och till att främja en fri rörlighet för varor inom EU. 54I regeringens prop. 2005/06:105 Trygga konsumenter som handlar hållbart – Konsument- politikens mål och inriktning konstaterades att och de kommunala konsumentvägledarna gör en stor insats inom området marknadskontroll som en förstärkning av marknadskontrollen bedömdes vara nödvändig. 55I Folkhälsopolitisk rapport konstaterade att kommunernas intresse och engagemang för folkhälsofrågorna ökar. konstaterade institutet att vissa för folkhälsoarbetet viktiga verksamheter hos kommunerna hade drabbats av nedskärningar. Enligt en enkät hade ungefär hälften (116 kommuner) en plan för sitt folkhälso- arbete och ytterligare 50 kommuner uppgav att en folkhälsoplan höll på att utvecklas. Myndigheter som kommunen möter Merparten av de statliga myndigheter som kommunen möter har en styrande roll som utgår från de övergripande nationella mål och den speciallagstiftning som gäller för flertalet verksamheter som kommunen har ansvar för. Även vad gäller verksamhet inom ramen för den allmänna kompetensen möter kommunen statliga myndigheter. Den statliga styrning från myndighetsnivå som avser kommunen är ofta vad som i kapitel 2 betecknas som gränssättande. Kommunala verksamheter skall i olika avseenden följa nationellt uppställda mål och nationella regler skall efterlevas.F56F är det mycket vanligt med främjande styrning, dvs. att myndigheter skall ge stöd och stimulera kommunen att utveckla verksamhet på ett visst sätt eller att prioritera vissa verksamheter. Det är inte vanligt att statliga myndigheter bistår kommunen med direkta tjänster på individnivå, men Statens institutionssty- relse och utgör exempel på detta. Det finns några situationer där stat och kommun kan sägas komplettera varandra genom att båda står för samma verksamhet (t.ex. inom lantmäteriväsendet och på skolområdet i form av stat- liga specialskolor för vissa funktionshindrade barn, m.m.). En grupp myndigheter som har noteras i genomgången är s.k. samverkansmyndigheter för kommunen. Dessa statliga myn- digheter producerar tjänster som kommunen har anledning att söka samverkan med, t.ex. när det gäller medborgare med sektorsöver- gripande behov. Det kan också handla om myndigheter med ansvar för statlig infrastruktur eller service som kommunen eftersträvar att få del av, t.ex. olika statliga väginvesteringar, arbetsmarknads- politiska program eller postgymnasial utbildning av olika slag. 56 Statskontoret har i sin rapport 2005:29 Statliga myndigheters reglering av verksamhet för räkning granskat de myndigheter som genom före- skrifter reglerar verksamhet. 6Inför kommitténs överväganden och förslag Syftet med detta kapitel är att lyfta fram några huvudlinjer med anknytning till uppdrag enligt tilläggsdirekti- ven. En första huvudlinje är vad som behövs för en mer tydligt defi- nierad statlig styrning. Här ingår frågor som rör dels den statliga myndighetsstrukturen, dels hur den statliga myndighetsstyrningen kan behöva utvecklas. En andra huvudlinje är frågan vad som behövs för en mer tydlig stat på regional nivå. Relevanta frågor är hur staten på regional nivå bör utformas för en mer tydlig statlig styrning som en väl fungerande samverkan med regionala och kommunala aktörer befrämjas. 6.1En mer tydligt definierad statlig styrning I genomgångarna ovan framträder en komplex organisationsstruk- tur med en mångfald av olika slags myndigheter. Detta gör det svårt för såväl medborgare som företag och kommuner att förstå statens organisation och att hitta rätt i den. Detta kan motivera för- slag för att skapa ökad tydlighet i samhällsorganisation, något som är en viktig fråga för kommittén. Omfattning och komplexitet inom staten får konsekvenser för den statliga styrningen. Med 27 utgiftsområden i statsbudgeten, 21 län och ett stort antal fristående myndigheter under regeringenF1F är det kontrollspann som regeringen och dess kansli skall hantera oerhört omfattande. Bredvid myndighetsstyrningen finns den 1 I rapporten och strukturförändringar i staten (2006) bedömde Verva att antalet myndigheter minskat till 410 vid utgången av 2006 till följd av pågående organisationsförändringar inom staten. Inför kommitténs överväganden och förslag styrning som lagts fast i nationella målsystem, inte minst på trafik- politikens och miljöpolitikens område, och i form av s.k. horison- tella mål för jämställdhet, integration m.m. Vidare förekommer det att flera statliga myndigheter är involverade i styrningen. Inte minst synes detta vara fallet när det gäller primärkommuner. Staten kritiseras för inte komma tillrätta med en hög grad av sekto- risering. Det är mot bakgrund av denna samlade statliga styrning som skall lägga förslag med sikte på förbättrad organisering av den statliga verksamheten. För beredning av regeringens beslut finns i en väl utvecklad arbetsfördelning med departement och ett stort antal sakenheter. Vidare finns en enhetlig modell för regeringens styr- ning av de statliga myndigheterna – mål- och resultatstyrningen – för att åstadkomma god effektivitet hos myndigheterna med en tydlig ansvarsfördelning mellan regeringen och de olika myndig- heterna. Det går inte att bortse från att mängden myndigheter och mäng- den styrambitioner spelar roll när det gäller att skapa en tydligt definierad statlig styrning. De ofta påtalade sektoriseringsproble- men börjar på regeringsnivån. Den enhetliga modellen för myndig- hetsstyrning skapar en tendens att varje myndighet blir en sektor i sig. Modellen kan också medföra att vissa statliga verksamheter blir överstyrda, medan styrningen av andra blir för ytlig. De betydande skillnaderna mellan myndigheter vad gäller stor- lek, funktion och befogenheter skulle kunna motivera att styrmo- dellen mer systematiskt differentieras med avseende på olika skill- nader. Det kan också finnas myndighetsuppdrag som borde organi- seras på annat sätt än i myndighetsform. En fråga som ställs i kommitténs tilläggsdirektiv är: Kan en för- bättrad styrning och samordning av den statliga verksamheten åstadkommas genom sammanhållen styrning inom eller mellan ett eller flera politikområden som berör flera myndigheters verksam- het eller krävs det även organisatoriska sammanläggningar? Ett svar på denna fråga skulle kunna vara att det finns ett stort behov av omsektorisering – såväl av det kontrollspann som regeringen han- terar som av formerna för regeringens styrning av myndigheterna. Inför kommitténs överväganden och förslag En viktig dimension i analys av den statliga myndighetsstrukturen är att statlig verksamhet som är medborgarnära bör uppmärksam- mas. Detta aktualiserar behov att utveckla såväl den statliga styr- ningen som de nationella systemen för uppföljning av resultat och effekter på individnivå. Vidare finns det skäl att fördjupa en diskussion om hur staten skall förhålla sig till de pågående befolkningsomfördelningen över landet. Behöver den statliga strukturen utvecklas för att skapa nya former för en fungerande statlig närvaro? Det finns också anledning att överväga om förändrad myndig- hetsstruktur skulle vara en väg att gå när det gäller att utveckla statliga (och kommunala) verksamheter utifrån medborgares behov av tydliga ingångar. 6.2En samlad stat på regional nivå Ett viktigt argument för statlig närvaro på regional och lokal nivå är att det inom ett statligt politikområde finns en geografisk logik. I så fall kan statliga beslut som baseras på förståelse av förhållanden lokalt och regionalt ge bättre effektivitet. Av tradition har länsindelningen med 21 länsstyrelser och andra länsorgan varit grundläggande för statens geografiska närvaro. Detta utmanas av både den moderna IT-utvecklingen och av ökande krav på fördjupad expertis på alla områden. Det utmanas även av människors och företags starkt ökade rörlighet. Länsindelningen stämmer numera illa med dagens befolknings- och näringsmönster. Inom många statliga myndigheter pågår intern specialisering som innebär att vissa ärendeslag koncentreras till en eller några orter inom myndigheten. De geografiska indelningarna inom de allra flesta myndigheternas organisation följer inte längre länsindelningen. Förändrade befolkningsmönster betyder vidare att länen kom- mer att skilja sig åt storleksmässigt. Små länsenheter torde få problem att vidmakthålla djup och bredd. Myndighetsuppdrag inom vissa sakområden kan behöva åternationaliseras, i synnerhet om den nuvarande indelningen med 21 län bibehålls. Inför kommitténs överväganden och förslag Tvärsektoriell logik på regional nivå Vad gäller staten på regional nivå finns det inte bara en geografisk logik utan också en logik som bygger på att staten sedd ur länets perspektiv är mångsektoriell. Inte minst inom finns uppgifter och kompetens som rör många olika sektorer, något som skulle kunna möjliggöra beslutsansvar som går utöver sektorsgrän- ser. Men en utvecklad roll för vad gäller tvärsektoriell samordning av statliga insatser på regional nivå kräver ett tydligare uppdrag än det som länsstyrelserna har . Ett område där bristen på tvärsektoriella avvägningar är märkbar är den offentliga tillsynen. Det är svårt att inom ramen för gällande tillsynsorganisation åstadkomma samordning på regional och lokal nivå med ett mått av inre konsistens och rationalitet. Inför kommitténs fortsatta överväganden om staten på regional nivå kan följande framtidsscenario skisseras: Nuvarande länsstyrelser har ersatts av ett mindre antal med större län. Vissa av sektorsuppgifter har tagits hand om av nationell sektorsmyndighet som roll blivit mer tvärsektoriell. Vissa av sektors- eller samordningsuppdrag har lagts på ett regionalt självstyrelseorgan. uppdrag inom den offentliga tillsynsorganisa- tion har ensats så att synergi- och stordriftsfördelar tillvaratas. är mycket mer än statens ansikte visavi medborgare, kommuner och företag. Som konstaterades ovan, finns det brister vad gäller tvärsektoriella avvägningar inom staten. är ett tjänsteman- naorgan även om det finns prioriteringar och ställningstaganden på länsnivån som närmar sig det politiska. Därför kan även följande frågor behöva diskuteras av kommittén: Är politisering av är en väg att anträda? Bör fler beslut föras över till regionala självstyrelseorgan? Bör det på den nationella nivån skapas ett nytt perspektiv som tar hand om tvärsektoriella avvägningar som rör ett län? Inte minst bör en diskussion om ny statlig organisering på regional nivå pröva frågan om det på den statliga regionala nivån behövs en ökad närhet till regeringen. Ett lägre antal län än dagens 21 skulle få Inför kommitténs överväganden och förslag en positiv effekt i detta avseende. Med färre län skulle det t.ex. bli praktiskt genomförbart med årliga dialoger mellan reger- ingen/och varje länsstyrelse för sig. Beredningsansvar inom för dagens uppdrag hos länsstyrelserna är fördelade på många departement. Flertalet statsråd har på sina bord frågor som på ett eller annat sätt berör länsstyrelserna. Det innebär att beredningen av uppdrag som ligger hos länsstyrelserna är komplicerad. Med 21 länsstyrelser och den nuvarande sektoriella organisationen i behandlas länsstyrelserna i mycket hög grad som ett kollektiv. Det finns föga utrymme i nuvarande processer för beredning för varje länsstyrelse för sig och inte heller utrymme för tvärsektoriella avvägningar av statens insatser inom respektive län. Det sektoriella organisationen i försvårar dia- logen med intressenter från olika landsdelar som önskar framföra synpunkter på statens samlade insatser i det egna länet. Inte minst torde detta gälla frågor som rör arbetsmarknad, högre utbildning, regional utveckling och statlig infrastruktur. Mot denna bakgrund finns det skäl att i kommitténs fortsatta arbete pröva förslag som skulle kunna komplettera den nuvarande starka sektoriseringen inom staten med vad som i kapitel 4 ovan benämndes ett territoriellt perspektiv. Ett sådant territoriellt perspektiv skulle bygga dels på en föränd- rad och mer tvärsektoriell roll för länsstyrelserna, dels på en ny offentlig geografi med en indelning i färre län. Vidare förutsätts att processer och arbetsorganisation i förändras med syfte att skapa fler inslag av tvärsektoriell beredning, där insatser inom olika statliga områden vägs mot varandra inom ramen för vart och ett av de nya länen. Med utgångspunkt i dialoger mellan reger- ingen och varje ny länsstyrelse skulle regeringen kunna ge en läns- styrelse konkreta uppdrag att lösa samordningsproblem inom länet och/eller att föreslå regeringen åtgärder i sådana sammanhang. En annorlunda relation mellan regeringen och i en framtida samhällsorganisation? Närheten mellan statens företrädare på regional nivå och reger- ingen skulle kunna stärkas ytterligare om en framtida ny länssty- relse gavs en annorlunda status i förhållande till regeringen än vad som gäller , t.ex. genom förändringar av den politiska organi- Inför kommitténs överväganden och förslag sationen inom och relationen mellan regeringen och länsstyrelserna. Den nuvarande relationen mellan regeringen/och länsstyrelserna följer de principer som gäller förhållandet mel- lan regering och myndigheter under regeringen i enlighet med den s.k. svenska förvaltningsmodellen. Länsstyrelserna är fristående myndigheter under regeringen på samma sätt som andra förvalt- ningsmyndigheter. Landshövdingarna är myndighetschefer och jämförbara med generaldirektörerna i statliga verk. Enligt regeringsformen har regeringen stor frihet att utforma sin egen och organisation. Detta gäller även bered- ningen av regeringens beslut, förutsatt att de krav som finns i regeringsformen vad gäller bl.a. regeringens kollektiva beslutsan- svar är uppfyllda. I en ny samhällsorganisation med en tydligare stat på regional nivå och en ny länsindelning med färre län skulle beredningen på tjänstemannanivå inom i större utsträckning än kunna fungera tvärsektoriellt inom ett territoriellt perspektiv. Men dessutom finns det för regeringen möjligheter att stärka det territoriella perspektivet genom att förändra den politiska organi- sationen, t.ex. enligt något av följande tre alternativ. Alternativ 1: Den politiska organisationen i regeringen anpassas genom att en eller flera statssekreterare med tvärsektoriellt ansvar tillkommer med uppdrag som definieras i termer av breda block med flera politikområden. på sakenhetsnivå förändras genom tillkomst av motsvarande tvärsektoriella enheter, vars beredningsuppdrag kan komma att korsa nuvarande departementsgränser. I alternativ 1 skulle inte den formella relationen mellan regering och länsstyrelser förändras, även om den reella relationen blir annorlunda än till följd av färre län/länsstyrelser med nya upp- drag som möjliggör att regeringen för dialog med varje länsstyrelse för sig. Alternativ 2: Den politiska organisationen i regeringen anpassas genom att särskilda statssekreterare för respektive län till- kommer. Den nuvarande ordningen med landshövdingar ersätts med länsstatssekreterare inom en ny länsindelning med färre län. Myndighetschefer för de nya länsstyrelserna blir dagens länsråd. Inte heller i alternativ 2 skulle den formella relationen mellan regering och länsstyrelse förändras, även om den reella relationen Inför kommitténs överväganden och förslag blir annorlunda till följd av färre län/länsstyrelser med nya uppdrag som möjliggör att regeringen för dialog med varje länsstyrelse för sig. Alternativ 3: I detta alternativ tillkommer länsvisa statssekre- terare som blir chefer för motsvarande nya läns- styrelse. Länsstyrelserna förs då in i organisation. I alternativ 3 skulle konsekvensen bli att de regler som gäller för regeringens beslutsfattande också skulle gälla de beslut som läns- styrelserna fattar inom sina olika myndighetsuppdrag. Den dele- gering som följer av länsstyrelsernas status som fristående myn- dighet under regeringen skulle inte längre gälla. till- kommer krav på gemensam beredning inom . Att lyfta in länsstyrelserna i organisation skulle alltså kunna få betydande konsekvenser, inte minst vad gäller ärende- volymen på regeringsnivån. Det finns dock inom dagens regeringsorganisation två situa- tioner där vissa undantag medgivits vad gäller de generella reglerna för regeringens beslutsfattande. Regeringen har inom ramen för gällande regler delegerat särskilda ansvar till två departementschefer, nämligen när det gäller utrikesministerns ansvar för Utlandsmyn- digheterna respektive när det gäller visst ansvar enligt aktiebolags- rätten som lagts på näringsministern. Det bör dock betonas att sådana undantag från de generella reglerna förutsätter en noggrann prövning utifrån regeringsformens bestämmelser. Enligt tilläggsdirektiven (dir. 2004:93) skall kommittén analysera och lämna förslag på vilka uppgifter som den kommunala nivån i sin helhet bör ansvara för. Kommittén skall bland annat analysera och bedöma om samverkan, också mellan kommuner och landsting, kan vara ett effektivt och lämpligt alternativ och komplement till förändringar av struktur och uppgiftsfördelning. Kommittén skall vidare utreda om det kan finnas behov av en diffe- rentiering av uppgifter och struktur mellan olika kommuner. Om kommittén utifrån sina analyser och bedömningar finner det moti- verat skall den lämna övergripande förslag på förändringar av nuva- rande kommunindelning. Kommittén skall också föreslå principer för relationen mellan staten och den kommunala nivån. Denna del av sekretariatsrapporten fokuserar på primärkommu- nerna. Med utgångspunkt i direktiven formuleras det övergripande syftet i tre punkter. För det första skall genomgången beskriva kommunernas situa- tion , deras utmaningar och möjligheter. För det andra syftar genomgången till att dels beskriva och pro- blematisera relationen mellan kommunsektorn och staten i stort, dels relationen inom kommunsektorn det vill säga mellan kommuner och landsting. För det tredje förs en diskussion om vilka principiella vägval som kan göras när det gäller de framtida förutsättningarna för kommunerna bland annat med utgångspunkt i statens styrning av kommunerna och den framtida relationen mellan kommun- sektorn och staten i övrigt. Grunderna för den primärkommunala sektorn och dess utgångs- punkter när det gäller självstyrelse, vilka uppgifter som utförs med mera redogörs inledningsvis för.