sou · GVB343 · 2008-01-01 00:00:00 — Av de skäl som redovisats ovan, och då främst att det inte fram- kommit något stort behov av lagstiftning i den här frågan, lämnar viinget förslag i denna del. Vad som har sagts äger motsvarande tillämpning i fråga om skyddsombud med tillträdesrätt enligt 6 kap. 10 § andra stycket AML. Även dessa skyddsombud bör anmäla besök på s.k. främ- mande arbetsställen till arbetsgivaren som råder där. Av samma skäl som anförts ovan föreslås emellertid inte någon lagstiftning om det. 2.9Skall skyddsombud behöva vända sig till skyddskommittén innan en framställan görs till enligt 6 kap. 6 a § AML? 2.9.16 kap. 6 a § AML Genom 6 kap. 6 a § AML ges skyddsombudet en uttrycklig rätt att initiera att tar ställning till om tvångsmedel skall meddelas på grund av att arbetsgivaren inte vidtar tillräckliga åtgärder för arbetsmiljön. Paragrafen har följande lydelse. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor 6 a § Om ett skyddsombud anser att åtgärder behöver vidtas för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö, skall skyddsombudet vända sig till arbetsgivaren och begära sådana åtgärder. Skyddsombudet kan också begära att en viss undersökning skall göras för kontroll av för- hållandena inom skyddsområdet. På framställning skall arbetsgivaren genast lämna skyddsombudet en skriftlig bekräftelse på att han mot- tagit dennes begäran. Arbetsgivaren skall utan dröjsmål lämna besked i frågan. Gör han inte det eller beaktas inte begäran inom skälig tid, skall efter framställan av skyddsombudet pröva om föreläggande eller förbud enligt 7 kap. 7 § skall meddelas. Sådan fram- ställning av ett skyddsombud på fartyg skall i stället lämnas till Sjö- fartsverket, som skall pröva om föreläggande eller förbud enligt fartygssäkerhetslagen (2003:364) skall meddelas. finns, kan skyddsombud direkt påkalla kommitténs behandling av en arbetsmiljöfråga. Bestämmelserna fanns ursprungligen i arbetsmiljöförordningen, men ansågs vara av sådan principiell betydelse att de fördes in i lagen . Det antogs att reglerna därigenom skulle få större genomslag i den praktiska tillämpningen.17 I det betänkande som föregick lagändringen framhölls att det bör framgå tydligt av arbetsmiljölagen att ett alternativ till att ett skyddsombud stoppar viss verksamhet är att begära besked om föreläggande eller förbud av yrkesinspektionen (numera ). Alternativet angavs framför allt bli viktigt i fall där arbetsmiljöriskerna inte är omedelbara utan en mer långvarig exponering kan leda till skadlig påverkan.18 fördes motsvarande bestämmelser från fartygssäkerhetsförordningen över till 6 kap. 6 a § AML. Samma regler gäller alltså för skyddsombud på fartyg, med den skillnaden att en framställning i sådant fall skall göras till och inte . Enligt uppgift från har antalet framställningar enligt 6 kap. 6 a § successivt ökat och uppgick till 337 stycken. inkom ca 120 ärenden om s.k. skyddsombuds- stopp, vilket var en väsentlig ökning då 70 sådana ärenden handlades. Det kan nämnas att delbetänkandet Bättre arbetsmiljöregler I. Samverkan, utbildning, avtal m.m. innehåller ett förslag om att 6 kap. 6 a § också skall gälla för studerandeskyddsombud, dvs. för vuxna studerandes representanter i arbetsmiljöarbetet. 1990/91:140 s. 146. 18SOU 1990:49 s. 136. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor 2.9.2Synpunkter som framförts under utredningsarbetet har framfört att möjligheten för skyddsombud att direkt hos initiera eventuella tvångsmedel enligt 6 kap. 6 a § AML utgör ett hinder för samverkan i de företag där skyddskommitté finns. har därför föreslagit att paragrafen skall ändras så att framställan av skyddsombud om föreläggande eller förbud inte skall få göras förrän den aktuella frågan behandlats av skyddskommittén. På det sättet måste parts- samverkan ges en chans att hantera frågan i botten innan myn- dighetsutövning tar vid. kan inte se att en sådan skyldighet skulle öka antalet skyddsombudsstopp, som Arbets- miljöverket befarar, eftersom reglerna om skyddsombudsstopp respektive hänvändelseordningen avser olika situationer. Företagarna instämmer i förslaget från . har avstyrkt förslaget från och framhållit bl.a. följande. Erfarenheterna av framställningar enligt 6 kap. 6 a § är från utgångspunkt i stort sett goda, även om verket ser ett behov av att öka kunskapen om hur regeln är tänkt att tillämpas. bedömer att möjligheten att få ett ställningstagande från myndigheten på detta sätt är ett viktigt inslag i regleringen som bl.a. medfört att skydds- ombudsstopp är relativt sällsynta. Skulle man införa ett krav om obligatorisk skyddskommittébehandling riskeras en ökning av antalet skyddsombudsstopp, vilket är en nackdel efter- som de i regel är en mer ingripande åtgärd. För myndighetens del medför skyddsombudsstoppen jämfört med framställningarna ofta en mycket krävande handläggning under tidspress. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor LO har motsatt sig förslaget från och framfört följande. Det vore fel att på detta sätt beskära skyddsombudens möjlighet att få en fråga genomlyst. Att låsa in frågan i skydds- kommittén där den kanske redan är tvistig är slöseri med resurser. 6 kap. 6 a § ger en sista möjlighet för arbetstagarna att utveckla den förändring som arbetsgivaren inte tänkt igenom tillräckligt väl. Det händer även att frågor behöver behandlas snabbt. Det kan då få allvarliga följder att invänta nästa möte i skyddskommittén. Som redovisats ovan var syftet med att föra in bestämmelserna om skyddsombudens rätt att vända sig till i arbets- miljölagen att dessa regler skulle få större genomslag i praktiken. Det skulle därigenom bli tydligt att ett alternativ till att ett skydds- ombud stoppar viss verksamhet är att begära besked om före- läggande eller förbud av , särskilt i fall där arbetsmiljöriskerna inte är lika omedelbara. Regleringen enligt 6 kap. 6 a § synes också ha haft den avsedda effekten på så sätt att antalet sådana framställningar successivt ökat. Antalet skyddsombudsstopp är fortfarande relativt begränsat, även om en stor ökning har skett just . Visserligen är reglerna om skyddsombudsstopp respektive hänvändelse- ordningen avsedda för olika situationer, såsom framhållits av . Det finns emellertid inte någon strikt gräns mellan tillämpningsområdena för paragraferna. Avgörande för vilken bestämmelse som åberopas blir i praktiken en tämligen subjektiv bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Det framstår därför som naturligt att ett skyddsombud som anser att måste ingripa i en arbetsmiljöfråga skulle bli mera benäget att bedöma situationen som hänförlig till stoppnings- situationen, om ett förfarande enligt 6 kap. 6 a § inte kunde initieras på en gång. Vi delar således upp- fattning att det finns en risk att antalet skyddsombudsstopp skulle öka om det införs ett krav på obligatorisk behandling i skydds- kommittén före en framställan enligt 6 kap. 6 a §. En sådan utveck- ling vore knappast önskvärd. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor Det har enligt vår mening inte heller framkommit några tungt vägande skäl som talar för att ett sådant krav bör införas. Det nor- mala bör vara att parterna försöker lösa en arbetsmiljöfråga i skyddskommittén (eller motsvarande samverkansorgan) innan kopplas in på detta sätt. Om detta av någon anledning ändå inte skett i ett visst fall, torde värdet av en sådan obligatorisk skyldighet före en framställan enligt 6 kap. 6 a § vara begränsat. Skyddsombuden måste enligt 6 kap. 6 a § under alla för- hållanden först vända sig till arbetsgivaren innan en framställning till får göras. I den mån det återstår någon möjlighet att lösa frågan genom samverkan bör den möjligheten kunna fångas upp den vägen. Vi lämnar därför inget förslag om att ett skyddsombud måste vända sig till skyddskommittén före en framställan till Arbets- miljöverket enligt 6 kap. 6 a § AML. 2.10Skyddsombudens möjligheter att agera till förmån för anställda i bemanningsföretag m.fl. 2.10.1Närmare om den här delen av uppdraget I tilläggsdirektiven behandlas frågor om bestäl- laransvar och skyddsombudens verksamhet.19 Beträffande skydds- ombuden är uppdraget att utreda stärkta möjligheter för skydds- ombud att agera till förmån för anställda i bemanningsföretag eller i andra företag där de anställdas arbetsmiljö i viktiga delar är beroende av ett inhyrar- eller beställarföretag. Uppdraget är inte begränsat till en viss kategori skyddsombud. Såväl lokala som regionala skyddsombud omfattas alltså. Direktiven anger inte var skyddsombuden i fråga skall vara anställda, dvs. om det handlar om att stärka befogenheterna för skyddsombuden vid inhyrar-/beställarföretagen eller skyddsom- buden vid bemanningsföretagen m.fl. Enligt direktiven finns dock begränsningen att ändringen i möjligheten att agera inte får inne- bära något avsteg från principen om att kollektivavtalet eller de enskilda anställningsavtalen är grunden för skyddsombudens verk- samhet. I praktiken innebär det att regler om att skyddsombud på bemanningsföretag m.fl. skall kunna agera gentemot inhyrar- /beställarföretagen inte bör föreslås. Av samma skäl är det inte 19 Dir. 2005:114, se bilaga 2. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor heller aktuellt att föreslå regler om att skyddsombud på inhyrar- /beställarföretagen skall kunna agera mot bemanningsföretagen m.fl. Vi har därför inriktat oss på frågan om ett skyddsombud som är utsett för att verka på ett inhyrar- eller beställarföretag skall kunna agera gentemot den arbetsgivaren även till förmån för sådana personer som arbetar där, men som är anställda av utomstående bemanningsföretag m.fl. Arbetsmiljöansvar för utomstående arbetstagare Grundprincipen enligt arbetsmiljölagen är att arbetsgivaren har ansvaret för arbetsmiljön i förhållande till de egna arbetstagarna. I tredje kapitlet arbetsmiljölagen finns föreskrivet ansvar även för vissa andra rollinnehavare, exempelvis leverantörer, byggherrar och den som hyr in arbetskraft. I det här sammanhanget är främst 3 kap. 12 § av intresse: 12 § Den som råder över ett arbetsställe skall se till att det på arbets- stället finns sådana fasta anordningar att den som arbetar där utan att vara arbetstagare i förhållande till honom inte utsätts för risk för ohälsa eller olycksfall. Han skall även se till att andra anordningar som finns på arbetsstället kan användas utan sådan risk. Den som anlitar inhyrd arbetskraft för att utföra arbete i sin verk- samhet skall vidta de skyddsåtgärder som behövs i detta arbete. Paragrafen infördes och har inte ändrats . Rådighetsansvaret i paragrafens första stycke fanns tidigare i en begränsad form, som innebar att den som rådde över ett arbets- ställe kunde åläggas ett ansvar först efter ett föreläggande eller för- bud av tillsynsmyndigheten. Den gällande bestämmelsen innebär ett direkt ansvar för den som råder över ett arbetsställe i för- hållande till arbetstagare som utför arbete där utan att vara anställda hos denne. Bestämmelsen tar sikte på anordningar över vilka bara den som råder över arbetsstället disponerar. Det kan röra sig om fasta anordningar såsom lastkajer som används av distributionsarbetare vid avlämnande av varor till lager e. dyl. Det kan också gälla mobila lastanordningar som tillhandahålls arbetstagare som utför lossnings- eller lastningsarbete utan att vara arbetstagare i för- Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor hållande till den som råder på arbetsstället. Andra exempel är utslagsvaskar som används av utifrån kommande städare och last- kärror som används av främmande personal. Det ansvar som åläggs den som råder över ett arbetsställe är dels att se till att ur skydds- synpunkt nödvändiga fasta anordningar finns på arbetsstället, dels att se till att dessa anordningar och de andra anordningar som till- handahålls på arbetsstället är säkra från skyddssynpunkt.20 Bestämmelsen i paragrafens andra stycke om inhyrd arbetskraft har inte någon tidigare motsvarighet. Bakgrunden till att bestäm- melsen infördes var det rättsläge som uppstått i och med ny lagstiftning om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbets- kraft.21 Med uthyrning av arbetskraft avses enligt den lagstiftningen att en arbetsgivare mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet. Uthyraren är arbetsgivare för arbetstagarna, även när de är inordnade i verksamheten på det främmande arbetsstället och där står under direkt arbetsledning. Arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen för uthyrd personal vilar därmed på det uthyrande företaget. Detta företag saknar emellertid i stor utsträckning rådighet över de förhållanden som gäller för arbetet på det främmande arbetsstället. Ett särskilt skyddsansvar för den som hyr in arbetskraft fördes därför in i arbetsmiljölagen.22 Beträffande den närmare innebörden av bestämmelsen finns följande uttalanden i den bakomliggande propositionen.23 Ansvaret för inhyrd arbetskraft motsvarar arbetsgivarens arbetsmiljöansvar men är begränsat till det aktuella arbetet på det främmande arbets- stället. En sådan begränsning är nödvändig eftersom arbetsgivar- ansvaret gäller jämsides med inhyrarens ansvar. De långsiktiga arbetsmiljökraven ligger fortfarande kvar på arbetsgivaren, det vill säga den som hyr ut arbetskraften. Krav mot arbetsgivaren kan därför behöva ställas i fråga om t.ex. utbildning och rehabilitering. När det gäller de arbetsmiljöåtgärder som behövs i det aktuella arbetet skall en rimlig fördelning göras mellan inhyraren och uthyraren. Hur denna fördelning i detalj skall göras måste bli bero- ende på omständigheterna i det enskilda fallet. 20För redogörelsen i detta stycke se prop. 1993/94:186 s. 67. 21SFS 1991:746, ersatt av SFS 1993:440 som fortfarande gäller. Förändringarna av betydelse i detta sammanhang gjordes redan i den förstnämnda lagen. 22Se motiveringen i prop. 1993/94:186 s. 34. a. s. 34 f. och 67 f. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor uthyrare och inhyrare anledning att precisera vilka skyldigheter var och en har. I föreskrifter om systematiskt arbetsmiljö- arbete24 likställs de som hyr in arbetskraft med arbetsgivare. I kommentar till föreskrifterna konstateras att det innebär att den som anlitar inhyrd personal är skyldig att – i fråga om det arbete som inhyrningen gäller – följa föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete. Som exempel på vad inhyraren skall göra anges att undersöka arbetsförhållandena, bedöma risker, vidta åtgärder och ge instruktioner. Även uthyraren skall bedriva systematiskt arbetsmiljöarbete för de anställda som hyrs ut. När det gäller entreprenadanställda finns inget arbetsmiljöansvar av mera generellt slag för beställaren i förhållande till de anställda på entreprenadföretaget, på motsvarande sätt som finns i fråga om inhyrd personal. Ett entreprenadföretag har således det fulla arbets- miljöansvaret för sina anställda även när det gäller arbete som utförs på beställarens arbetsplats. Emellertid gäller bestämmelsen i 3 kap. 12 § första stycket, att den som råder över ett arbetsställe har ett ansvar för anordningar på arbetsstället, till skydd för alla som arbetar där utan att vara arbetstagare hos denne. Vidare kan nämnas bestämmelserna i 3 kap. 6 och 7 §§ AML om när två eller flera sam- tidigt driver verksamhet på ett gemensamt arbetsställe, då bl.a. särskilda regler om samordningsansvar för arbetsmiljöåtgärder gäller. Skyddsombudens roll och befogenheter I fråga om skyddsombudens ställning då anställda i entreprenad- företag eller bemanningsföretag utför arbete hos en beställare eller inhyrare gäller följande. Ett skyddsombud kan endast ställa krav mot arbetsgivaren vid det arbetsställe för vilket skyddsombudet är utsett att verka och representerar bara arbetstagarna som är anställda där. De som är anställda i entreprenadföretag eller bemanningsföretag represen- teras av skyddsombud som utsetts vid dessa företag. Detta gäller även om arbetstagarna utför arbete på en arbetsplats hos en beställare eller inhyrare, där den egna arbetsgivaren inte råder över arbetsförhållandena. Skyddsombuden hos beställar- eller inhyrar- företaget har således ingen möjlighet att agera gentemot entre- 24 AFS 2001:1, ändrade genom AFS 2003:4. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor prenad- eller bemanningsföretaget. De kan endast ingripa mot beställar- eller inhyrarföretaget till förmån för de arbetstagare som är anställda där. På motsvarande sätt kan skyddsombud på ett entreprenad- eller bemanningsföretag bara agera mot det egna företaget för de arbetstagare som är anställda där. infördes dock en regel om tillträdesrätt för skyddsombud som representerar arbetstagare, t.ex. från ett entreprenad- eller bemanningsföretag, som arbetar på ett arbetsställe där den egna arbetsgivaren inte råder (6 kap. 10 § andra stycket AML, se även avsnitt 2.8 Bör det föreskrivas en skyl- dighet för skyddsombud att kontakta arbetsgivaren i samband med besök?). Regeln ger skyddsombuden tillträdesrätt till det främ- mande arbetsstället i den omfattning som behövs för att ombudet skall kunna fullgöra sitt uppdrag. För det fall brister i arbetsmiljön framkommer får skyddsombudet agera gentemot den egna arbets- givaren och inte mot beställar- eller inhyrarföretaget. En hänvän- delse till arbetsgivaren enligt 6 kap. 6 a § skall alltså ske till den ordinarie arbetsgivaren även när det gäller missförhållanden på främmande arbetsställen. I sista hand kan skyddsombudet med stöd av 6 kap. 7 § avbryta det arbete som utförs av det inhyrda företaget. 2.10.3Synpunkter som framförts under utredningsarbetet Det finns situationer då det skulle vara en fördel om skyddsombud kunde agera starkare även för inhyrares anställda. Bemannings- företagen har sällan egna skyddsombud som kan agera för sina medlemmar. Särskilt tydligt blir detta vid skyddsombudsstopp. I en sådan situation kan en mindre seriös arbetsgivare gå till ett bemanningsföretag eller beordra redan befintlig inhyrd personal att fortsätta ett arbete som det egna skyddsombudet har stoppat. Företagarna anser att utredningsdirektivens krav på en anknytning till kollektivavtal eller anställningsavtal måste innebära att ett skyddsombuds möjligheter att ställa krav mot arbetsgivare aldrig kan komma att omfatta och rikta sig emot en arbetsgivare till Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor vilken skyddsombudet inte står i något avtalsförhållande. Upp- draget i tilläggsdirektivet måste därför tolkas så att övervägande skall ske av om skyddsombudet på ett inhyrar-/beställarföretag skall kunna agera gentemot sin egen arbetsgivare även till förmån för sådana personer som arbetar där, men som är anställda av utom- stående bemanningsföretag m.fl. Om skyddsombud hos beställar- eller inhyrarföretaget agerar mot den arbetsgivare som råder över det arbetsstället torde det i de allra flesta fall komma alla de arbetstagare som arbetar där till nytta, dvs. även personal från entreprenad- eller bemanningsföretag. Det kan därför ifrågasättas om denna situation egentligen innebär något problem. Det är ju inhyrar-/beställarföretaget som i detta fall råder över arbetsmiljön på arbetsstället. Frågan är på vilket sätt detta kravställande skulle kunna utvecklas och vad det i så fall ytterligare skulle kunna tillföra. Företagarna är mycket tveksamma till att stärka skyddsombudens rätt att agera i förevarande fall. Även om ett sådant behov verkligen skulle anses föreligga, bör man under inga förhållanden öppna upp för att skyddsombuden skall kunna agera även gentemot en arbetsgivare till vilken skyddsombudet inte står i något som helst avtalsförhållande. Företagarna anser sammanfattningsvis att utredningen inte bör föreslå några stärkta möjligheter för skyddsombud att agera till förmån för anställda i bemanningsföretag eller i andra företag där de anställdas arbetsmiljö i viktiga delar är beroende av ett inhyrar- eller beställarföretag. Utredningsdirektiven innebär att vad som kan bli aktuellt att utreda är om skyddsombud hos en beställare skall kunna agera gentemot sin egen arbetsgivare även till förmån för sådana personer som arbetar där, men som är anställda av utomstående beman- ningsföretag. har inte några principiella invändningar mot att skyddsombudet hos beställaren kan agera gentemot sin egen arbetsgivare även till förmån för sådana personer som arbetar där men som är anställda av utomstående bemanningsföretag, så länge det handlar om arbetsmiljön på arbetsstället. Däremot har Arbets- givarverket invändningar mot att ett skyddsombud hos beställaren skulle kunna agera gentemot sin egen arbetsgivare även till förmån Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor för personer som utan att vara anställda hos beställaren arbetar där, i frågor som rör arbetsorganisationen. Detta eftersom beställaren inte råder över bemanningsföretagets arbetsorganisation. Det kan tilläggas att såvitt avser sådana frågor har skyddsombudet hos bemanningsföretaget inte bara möjlighet utan även skyldighet att agera. För de fall då en anställd (bemanning eller entreprenad) utför arbete på en arbetsplats över vilka den egna arbetsgivaren inte råder förordar LO att den inhyrda arbetskraftens lokala arbetstagar- organisation ges möjlighet att överlåta till skyddsombud på beställarens arbetsplats att företräda de inhyrda gentemot beställaren i de frågor som denne råder över. Kommuner och Landsting har uppfattat att utredningens uppdrag i denna del enbart innebär att utreda huruvida skyddsombud hos arbetsgivare som även har inhyrd personal i sin verksamhet skall kunna ges möjligheter att agera även för den inhyrda personalen på arbetsplatsen. Under denna förutsättning har Kommuner och Landsting inga principiella invändningar mot att en sådan möjlighet för skyddsombud, att gentemot sin egen arbetsgivare, även verka för inhyrd personal i frågor som rör arbetsmiljön på arbetsställen där den inhyrda personalen arbetar införs. Skyddsombud bör inte ges stärkta möjligheter att agera till förmån för anställda i bemanningsföretag. Respektive arbetsgivare ansvarar för den egna personalens arbetsmiljö men har även ett samordningsansvar för såväl bemanningspersonal som inhyrd och/eller uthyrd personal. Samordningsansvaret bör i stället förtydligas för att reglerna ska vara lättare att tolka och följa. Skyddsombudens tillträdesrätt och andra frågor 2.10.4IVL:s rapport om arbetsmiljöarbete för uthyrd personal IVL har publicerat rapporten för uthyrd personal i bemannings- företag. Bland slutsatserna i rapporten konstateras att det finns uppenbara brister i hur arbetsmiljöarbetet för bemanningspersonal fungerar. Brister i skyddsorganisationen att dagens system med skyddsombud och skyddskommittéer inte verkar fånga upp de inhyrda, varken hos kund eller bemanningsföretag. Slutsat- serna avslutas med följande: Det regelverk som finns är tydligt när det gäller fördelning av arbets- miljöansvar mellan kundföretag och bemanningsföretag. Kunskapen om regelverket är dock dålig. En detalj som har stor betydelse, är skyddsombudens ställning på kundföretagen. Många tror att de också ska företräda inhyrd personal. I många fall skulle det kunna vara en fördel om de hade den möjligheten, speciellt i de fall då inhyrd personal har en svag ställning och kan behöva agera via ombud. Bland rapportens förslag till förbättringar anges också att de uthyrdas skyddsombud hos bemanningsföretagen borde få ett bättre stöd för att kunna arbeta för de uthyrda inom ramen för sitt uppdrag, både i form av utbildning och möjlighet att avsätta tid. Inledningsvis kan slås fast att det inte är aktuellt att skapa möjlig- heter för skyddsombud att agera mot andra arbetsgivare än de som skyddsombuden är utsedda att verka hos. Den här begränsningen följer av utredningsdirektiven (se avsnitt 2.10.1, Närmare om den här delen av uppdraget) och är även enligt vår mening en rimlig utgångspunkt.