sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Det kan exempelvis handla om olika typer av hamntjänster, underhåll av sjösäkerhetsanord- ningar, bogsering och bärgning eller transporter i skärgården. På så sätt kan kapacitetsutnyttjandet öka av såväl personal som lotsbåtar. Kvantitativa och tidsmässiga målsättningar bör sättas upp för öppnandet av konkurrensen för att säkerställa att det sker en kontrollerad förändring och att marknaden utvecklas. Jag föreslår att andelen upphandlade lotstransporter efter en treårsperiod ska uppgå till av direkta kostnader för Om det visar sig att marknaden inte utvecklas som förväntat eller om eftersträvade effektivitetsvinster inte kan nås bör målen revideras. Jag utesluter inte att det kan vara möjligt att upphandla all lotstransport, men bedömer att det är för tidigt att avgöra. Målsättningen är samma som jag har föreslagit för upphandling av drift och underhåll av farleder (avsnitt 9.5.1). Jag menar att bör, för att öka möjligheterna till samordning mellan olika verksamheter, överväga att med upphandling av lotstransporter även upphandla farledsunderhåll. Enligt min upp- fattning finns det potentiella samdriftsfördelar mellan att tran- sportera lotsar och underhålla farleder. Verksamhet i egen regi bör inte lämna anbud när lotstransporter upphandlas. Däremot bör kunna erbjuda ett be- gränsat stöd till personal som önskar starta egen verksamhet och delta i anbudsgivningen. En avveckling av egen regi förutsätter att marknaden fungerar tillfredsställande. En entreprenad kan utformas på olika sätt. Det är viktigt att upphandlingsvillkoren utformas på ett sätt som gör det attraktivt för nya aktörer att delta i anbudsgivningen. bör exempelvis värdera för- och nackdelar med att tillhandahålla lots- båtar som en del i förutsättningen för upphandlingen. Enligt min bedömning kan det inledningsvis vara nödvändigt att hyr ut lotsbåtar för att säkerställa att tillräckligt många anbud kan lämnas vid en offentlig upphandling. Det är också viktigt att förfrågningsunderlaget och de förut- sättningar som används i upphandlingen inte riskerar att försämra den totala effektiviteten inom lotsningsverksamheten. Ett upp- handlingsförfarande ställer stora krav på bra beställarorganisation och beställarkompetens. är organiserat i en beställar- och utförarmodell. Kompetens finns därmed inom , men enligt min bedömning behöver omfattningen av beställarfunktionen öka och ny kompetens tillföras. Utgångspunkten ska vara att de båtar som används för lots- transporter även i fortsättningen utgör en resurs vid sjöräddnings- insatser. Det innebär att viss utrustning ska finnas ombord på lotsbåten och att den är tillgänglig med bemanning för sjörädd- ningsinsatser dygnet runt. Denna fråga får beaktas vid upphand- lingen av lotstransporter. Vidare anser jag att vid behov bör erbjuda lämplig utbildningsinsats för nya entreprenörer. Det kan exempelvis handla om säkerhetsfrågor i samband med lotsens bordning av fartyg. Enligt min mening bör reglera krav på lotsbåtar och bemanning. Jag bedömer att det i fartygssäkerhets- lagen (2003:364) finns bemyndiganden som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter inom detta område. Kraven på lotsbåtar måste vara ändamålsenliga. En rimlig säkerhetsnivå ska garanteras, men onödiga krav som försvårar en etablering ska inte ställas. Tillsynen är också en fråga för . 11.6.2Hamninnehavare ska efter tillstånd från kunna överta lotsningsverksamhet En hamn har behov av olika typer av hamntjänster som i varierande grad utförs av hamnens egna resurser eller fristående utövare. Det kan handla om förtöjning och lossning av fartyg, stuveriverksamhet och fartygsservice, men också nautiska tjänster som bogserbåts- assistans och isbrytning. Lotsning är ytterligare en tjänst som hamnen är beroende av men där hamnen inte själv kan organisera eller upphandla tjänsten, eftersom har ensamrätt på utförandet. Jag anser att en hamn även ska ges möjlighet att tillhandahålla lotsning. Mot bakgrund av att hamnar har behov av kompetens som ligger nära lotsens bedömer jag att det kan finnas kombinations- möjligheter som möjliggör för hamnar att använda lotsens arbetstid mer effektivt. I de fall hamnen har intresse av att öka servicegraden i förhållande till nationella mål är det också möjligt om hamnen själv organiserar och utför lotsningen. Alternativa sätt att organi- sera lotsning är också ett viktigt jämförelsematerial för Sjöfarts- verkets egen lotsningsverksamhet. Mitt förslag är att hamninnehavare – oavsett ägarform – ska kunna bedriva lotsning genom att det i lag ges möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att efter överenskommelse med hamninnehavare kunna överföra lots- ningsverksamhet. Ett övertagande av lotsningsverksamheten kan innebära såväl transport av lotsar som utförandet av lotsningen. Mitt förslag innebär också att hamninnehavaren har möjlighet att upphandla lotsning från annan aktör. En hamninnehavare kan efter ansökan medges rätt att överta lotsningsverksamhet. beslutar om tillstånd ska med- ges. En hamninnehavares övertagande av lotsningen får inte för- sämra möjligheter att på ett effektivt sätt organisera lotsningen i övriga områden. Tillståndet bör därför omfatta lämpliga lotsleder, oavsett vilken hamn lotslederna går till. Beslut i frågor rörande tillstånd till lotsverksamhet bör enligt min mening inte vara möjliga att överklaga. I tillståndet regleras exempelvis inom vilket geografiskt område hamninnehavaren ansvarar för lotsningen, giltighetstid och åter- kallelse. Även servicenivåer samt former för uppföljning och utvärdering kan regleras i ett avtal. Om en hamn ska ansvara för lotsningar till den egna hamnen och andra hamnar är det viktigt att hamnen inte prioriterar lotsningar till den egna hamnen på bekost- nad av konkurrerande hamnar. Att i tillståndet villkora service- nivåer kan därför vara särskilt viktigt. ska fortsatt ansvara för att fastställa lotsavgiftens nivåer. Hamninnehavaren får rätt att ta in lotsavgifterna och använda avgifterna för att finansiera verksamheten. tar emot lotsbeställningen, men ska anvisa hamnföretaget vid en beställning av lots i aktuellt område (av- snitt 11.6.5). För innebär det främst en administrativ uppgift. Lotsplaneringen ska däremot hamninnehavaren ansvara för. Överföringen av lotsningsverksamhet innebär dock att staten genom fortfarande har det yttersta ansvaret för att tillförsäkra att lotsning tillhandahålls. Det innebär exempelvis att om det inte finns någon hamninnehavare som är intresserad av att utföra lotsningsverksamhet inom ett visst område ansvarar staten för att lotsar tillhandahålls. ska också kunna återkalla ett tillstånd att bedriva lotsning om hamninnehavaren inte längre uppfyller villkoren i tillståndet. Återkallandet ska inte vara över- klagbart. är de flesta svenska hamnar kommunala bolag som bedriver både hamnförvaltning och godshantering. Hamnbolagen omfattas av aktiebolagslagen och drivs efter normala affärsmässiga principer. De flesta av de integrerade hamnbolagen ägs av respektive kom- mun, antingen helt eller delvis. Ett tiotal hamnar är förvaltnings- hamnar och organisatoriskt uppdelade på en hamnförvaltning och ett stuveribolag, som vanligen är privatägt. Flera hamnar i Stock- holmsområdet och i Vänernområdet har bildat gemensamma organisationer med gemensam förvaltning i bolagsform. Det finns även privata hamnar som exempelvis ägs av en industri. I 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL, anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benämnas kommunernas allmänna eller generella kompetens och det är främst med stöd av denna kompetens som kommunernas beslutande församlingar ska utöva sitt självstyre. Av 2 kap. 4 § KL framgår att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Lagrummet ger således möjlighet att utvidga kommunernas kom- petens. Mot bakgrund av den rättsutredning som en konsultbyrå har utfört på mitt uppdrag (bilaga 6) bedömer jag att det är tveksamt om lotsning ryms inom kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen. För att skapa tydlig legitimitet för överlämnande från stat till kommun anser jag att viss reglering rörande kommu- nens kompetens att bedriva lotsverksamhet förs in i den lotslag jag har lämnat förslag om i mitt delbetänkande. Med stöd av konsulternas rättsutredning drar jag också slut- satsen att det krävs lagbestämmelser som gör det möjligt för staten att efter ansökan från hamninnehavare överlåta viss lotsningsverk- samhet. Med hamninnehavare avses den fysiska eller juridiska person som äger en hamn eller bedriver hamnverksamhet. Om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i lag bemyndigas att medge tillstånd till hamninnehavare att utföra lotsning medför detta inte någon skyldighet för den statliga myn- digheten att upphandla lotstjänsten. Upphandlingslagarna gäller inte för tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt på att utföra tjänsten. Dessa bestäm- melser finns i 1 kap. 7 § lagen (2007:1019) om offentlig upphand- ling respektive 1 kap. 20 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Kommunala kompetensutredningen har i sitt betänkandet kompetens i utveckling (SOU 2007:72) lämnat ett antal förslag som berör den kommunala kompetensen. Mitt förslag gällande lotsning bör beaktas i relation till förändringar som kan väntas av utredningen. 11.6.3Sjöfartsverket bör överväga att upphandla viss lotsningsverksamhet Mitt förslag är att bör överväga möjligheter att upp- handla utförandet av lotsning. bör göra en noggrann analys av var det kan vara lämpligt att upphandla lotstjänsten. Upphandlingsförfarandet bör utvärderas och erfarenheter tas till- vara. Egen regi bör inte delta vid anbudsgivningen. Enligt min uppfattning kan lotsplatser med stora säsongsvaria- tioner vara lämpliga för att prova upphandling av lotsning. Exempelvis kan kryssningstrafiken kräva många lotsar, medan antalet lotsningar är betydligt lägre under övriga delar av året. En modell att pröva kan vara att dimension- ering av lotsar anpassas efter ett lägre behov och att komplette- rande lotskapacitet för sommarmånaderna upphandlas. Jag menar också att det kan finnas samordningsvinster mellan lotsningsverksamhet och bemanning av isbrytare. Enligt uppgift från finns det lotsar som tjänstgör som styrmän på isbrytarna. I en upphandling skulle exempelvis en del av bemanningen på isbrytarna även kunna vara utbildade lotsar och ingå i ett anbud för att utföra lotsning . Vidare kan det inte uteslutas att det finns lotsar som skulle vilja lotsa inom ett eget bolag och kanske kombinera det med andra tjänster. Det kan också finnas lotsar som efter pensionsåldern, , uppfyller behörig- hetskraven och vill fortsätta att lotsa. Ett argument mot att överlåta lotsning på entreprenad kan vara att därmed låser sig till en leverantör i ett visst område och riskerar att hamna i en beroendeställning framöver. Antalet lotsningar är relativt få vid flera lotsplatser, vilket innebär att det inte finns utrymme för flera aktörer. eller regionala monopol. Problem uppstår om monopolet blir ineffektivt eller tar ut för höga priser. Om lotsningen har lagts ut på entreprenad kan verksamheten vara svår att ta tillbaka i egen regi. Syftet med en upphandling är också att ge utrymme för och ta tillvara nya initiativ som utifrån lokala förhållanden ser möjligheter att organisera lotsningen på ett mer ändamålsenligt sätt. Risker vad gäller bildandet av privata lokala monopol får värderas i samband med analys av var och i vilken omfattning lots- ningen bör upphandlas. Slutligen innebär en upphandling att den egna verksamheten vad gäller resursförbrukning och prestationer kan jämföras med alternativa utförare. kommer även fortsättningsvis att vara en viktig aktör inom lotsningsverksamheten. Enligt min bedömning kan entreprenader bli aktuellt på ett mindre antal platser, men en stor del av lotsningen kommer även framöver att utföras av Sjöfarts- verket. Vidare kommer att fortfarande ansvara för att tillägna sig och sprida ny teknik som kan påverka lotsens arbete. Enligt mitt förslag i delbetänkandet bör exempelvis utföra en försöksverksamhet med lotsning från land. uppgift att utöva tillsyn av lotsnings- verksamheten bör tydliggöras. 11.6.4Undantag från skadeståndsanspråk förs in i lagen om lotsning I skadeståndslagen (1972:207) finns bestämmelser om skadestånd som ska tillämpas, om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. I 3 kap. 9 § skadeståndslagen finns en regel som innebär att skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen inte åvilar stat eller kommun för fel eller försummelse vid lotsning. Mot bakgrund av den rättsutredning (bilaga 5) som har utförts på mitt uppdrag anser jag att det är rimligt att samma villkor gäller för privata som offentliga aktörer i fråga om lotsning. Om man i övrigt ska behålla den nuvarande ordningen med ansvarsfrihet för staten och kommunerna enligt 3 kap. 9 § skadeståndslagen bör alltså även privata lotsföretag fritas från ansvar för fel och för- summelse vid lotsning. En sådan bestämmelse rörande skadestånd för en viss typ av företag hör inte hemma i skadeståndslagen, utan bör enligt min mening tas in i den i delbetänkandet föreslagna lotslagen. Skadeståndslagens undantag gäller bara fel eller försummelse vid lotsning, däremot inte när någon lotsning inte har före- kommit exempelvis när lotsen försummar att gå ut till fartyget eller dröjer för länge med att inställa sig. I detta fall kan staten göras ansvarig på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen). Staten kan göras ansvarig i varje fall mot redaren, som kan skadas ekonomiskt på grund av dröjsmålet, men möjligen också mot tredje man som drabbas av skada genom att fartyget inte har fått lotshjälp.TPF2FPT Någon ändring i detta är inte avsedd. Något motsvarande ansvar gäller inte för privata lotsföretag i denna situation. Regeln om statens skadeståndsskyldighet vid myn- dighetsutövning blir inte tillämplig. Det är däremot tänkbart att lotsföretaget på grund av underlåtenhet att fullgöra avtalet om lotsning skulle bli ansvarigt mot redaren på kontraktsrättslig grund. Det finns dock ingen anledning att reglera denna fråga i lotslagen, som inte behandlar det kontraktsrättsliga förhållandet mellan det privata lotsföretaget och dess kunder. 11.6.5Lotsbeställningen och planering av uppdrag har myndigheter som verkar till sjöss arbetat för att öka samordningen på så sätt att rederier inte ska behöva lämna uppgifter i flera olika rapporteringssystem vid ankomst till svensk hamn. Det är viktigt att fortsätta underlätta för sjöfarten och jag anser därför att bör vara den naturliga ingången för att göra en lotsbeställning. I de fall lotsningen har upphandlats och drivs på entreprenad eller har överlåtits till en hamn bör Sjöfarts- verket ansvara för att vidarebefordra lotsbeställningen. Logistik och planering av uppdrag samt lotstransporten får hamnen eller entreprenören ansvara för själv. När det gäller lotsbeställning och planering inom kan jag konstatera att det är VTS-chefer som i vissa områden är chef över denna funktion. Däremot är det chefen för respektive sjötrafikområde som är chef för lotsar och båtmän. Det innebär att lotsbeställningsfunktionen inte på alla platser har mandat att styra 2TP PT Jämför , Skadestånd vid myndighetsutövning, II (1978), s. 167. lotsar och båtmän exempelvis vad gäller schemaläggning och samåkning i taxi till eller från uppdrag. Enligt min uppfattning är en förutsättning för bättre effektivitet inom lotsningsverksamhet att interna organisation förändras så att en chef har ansvar för såväl lotsbeställningen som utförandet av lotsningsupp- dragen. 11.6.6Förslag finansieringsmodell för lotsningen Jag har i mitt delbetänkandeTPF3FPT redovisat bedömningar gällande finansieringsmodellen för lotsning och överlämnar nu mina förslag. Min principiella uppfattning är att alla som kan komma att anlita lots ska vara med och finansiera delar av den infrastruktur som måste byggas upp för att kunna erbjuda lots över hela landet. De lotsavgifter som tas ut vid varje enskild lotsning ska därmed inte täcka de totala kostnaderna för lotsningsverksam- heten. För att tydliggöra denna grundinställning har jag övervägt att på samma sätt som i och införa en generell lotsavgift vid sidan av ordinarie lotstaxa. Mot detta talar ökad administration. I underlagsrapporten praktiska perspektiv på lots- ningens och isbrytningens organisation och prissättning (bilaga 4) konstateras att avgiftsuttaget förenklas om en del av farleds- avgifterna bidrar till lotsningsverksamheten i stället för en generell lotsavgift. Transaktionskostnaderna minskar och fartygen behöver inte betala ytterligare en form av avgift för anlöp till svenska hamnar. Min slutsats är därför att en del av farledsavgiften även fortsättningsvis ska finansiera lotsningsverksamheten på nationell nivå. En utgångspunkt för en bra finansieringsmodell för lotsningen är dock att kostnadstäckningsgraden ökar. Enligt min uppfattning ska graden av kostnadstäckning öka genom en kombination av åtgärder och inte endast genom högre lotsavgifter. Mina förslag om alternativa utförare av lotsning och lots- transporter på entreprenad väntas leda till en effektivare verksam- het och därmed minskade kostnader vilket i sin tur påverkar sjöfartens avgifter. Ett kontinuerligt effektiviseringsarbete inom befintlig organisation för att minska kostnaderna är också nödvän- digt. Jag utgår också från att den analys som har inletts inom 3TP PT Lotsa rätt! (SOU 2007:106), s. 159 ff. om möjligheter att ytterligare differentiera lots- avgiften och införa skilda servicenivåer kommer att leda till att det utvecklas ett nytt avgiftssystem, som kan bidra till högre grad av kostnadstäckning och till effektivisering av verksamheten. Vidare anser jag att de rabatterade lotsavgifterna i och på och samt i ska fasas ut. Jag har i mitt delbetänkandet konstaterat att motiven för rabatterna är otydliga. Det är inte klart om det ska ses som kompensation för långa lotsningar eller om rabatten motiveras av regionalpolitiska eller andra skäl. Mot bakgrund av att motiven är otydliga och att jag inte anser att rabatterna kan motiveras utifrån ett transport- politiskt perspektiv bör de avvecklas. En stegvis nedtrappning av rabatterna kan vara nödvändig för att mildra effekterna . En avveckling av rabatterna kommer att öka kost- nadstäckningsgraden inom lotsningsverksamheten. I de fall överlåter till en hamninnehavare att utföra lotsning får hamnen dock täcka sina kostnader med lots- avgiften, vars nivåer fastställs av . Någon subvention av lotsningen från staten till hamninnehavaren är inte aktuell. Samdriftsfördelar inom hamnen bör enligt min mening innebära att lotsavgifterna kan täcka kostnaderna. genomförs för att begränsa skador på människor, egendom och miljö. Den kommunala räddningstjänsten svarar för största delen av de räddningsinsatser som genomförs i . Staten har dock ansvaret för följande områden inom räddnings- tjänsten: efterforskning av personer – Polisen miljöräddningstjänst till sjöss – räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen – länsstyrel- serna. I alla andra fall är det kommunernas ansvar att genomföra rädd- ningstjänst. har ansvar för sjöräddning som innebär räddning av människoliv till sjöss. Ansvaret omfattar Sveriges sjö- territorium och ekonomiska zon. Ansvaret gäller inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och . För räddning i dessa vattendrag har den kommunala räddningstjänsten ansvaret. uppgifter är att efterforska och rädda människor som är eller kan befaras vara i sjönöd samt genomföra sjuktran- sporter från fartyg. DetT faktum att är ansvarig myndighet för sjö- räddning innebär både operativt arbete under pågående sjörädd- ningsinsatser och administration för att följa upp, utöva tillsyn och utveckla verksamheten. I regleringsbrevet anges som ett av målen att efter- forskning och räddning av människor i sjönöd samt sjuktransporter från fartyg ska kunna utföras dygnet runt inom de områden som lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt internationella överenskommelser anger. territorialvatten i av alla fall kunna undsätta en nödställd då positionen är känd efter det att besättningen på räddningsenheten har larmats av sjöräddningscentralen. Mot- svarande mål för larm som avser internationellt vatten som ingår i den svenska sjöräddningsregionen är . Genomförande av sjöräddningsinsatser bygger på samverkan mellan sjöräddningscentral (MRCC) och de aktörer som har lämpliga resurser för sjöräddningsuppdrag. Dessa aktörer är (med lotsbåtar, arbetsfartyg och upphandlad helikopterberedskap), , , Försvarsmakten, Polisen och den kommunala räddningstjänsten. Även fartyg i närheten av en olycksplats har enligt sjölagen skyldig- het att bistå vid sjöräddningsinsatser. Samordningen av de av upphandlade helikoptrarna utförs av flygräddnings- centralen (ARCC) på uppdrag av MRCC. styrs både av internationella konventioner antagna av IMO och genom svensk lagstiftning. Två internationella konventioner är aktuella. Den första är den så kallade SOLAS-konventionenTPF1FPT som styr sjösäkerhetsarbetet, men även vissa delar av sjöräddningsverksamheten. Här regleras bland annat skyldighet att vidta åtgärder för räddning av nödställda till sjöss längs våra kuster och att se till att det finns ett landbaserat kustradionät för att kunna ta emot larm från och kommunicera med fartyg till sjöss. Den andra konventionen som styr sjösäkerhetsarbetet är den så kallade SAR-konventionen.TPF2FPT I denna anges bland annat hur etable- randet av sjöräddningsregioner mellan länderna bör gå till och bestämmelser om sjöräddningscentraler. De senare behandlar frå- gor om tillgänglighet, kompetens och bemanning. Vidare regleras i konventionen operativa rutiner samt resurser och utrustning för sjöräddning. I samarbetet mellan IMO och motsvarande organ inom luft- farten, () har en gemensam manual för sjö- och flygräddning arbetats fram. Manualen består av tre olika delar där följande moment beskrivs: PT International Convention on Safety of Life at Sea 1974. PT International Convention on Search and Rescue 1979. administration (management) operativ ledning (mission coordination) resurser som kan sättas in (mobile facilities). Sjöräddning författningsregleras nationellt i lagen om (2003:778) skydd mot olyckor och i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. I lagen beskrivs de olika räddningstjänsterna i fråga om ansvar, samverkan och gränsdragningar. I förordningen regleras ansvar för samt anges att verket ska tillhandahålla en sjöräddningscentral. Utöver internationella konventioner och svenska lagstiftning har självt eller tillsammans med andra myndigheter tecknat nationella avtal om sjöräddning inom följande områden: kommunala räddningstjänstgrupper, så kallade RITS-styrkor sjöräddningssällskapets medverkan vid sjöräddning (avsnitt 13.2.4) Som tidigare nämnts består utöver operativ verk- samhet också av arbetet med att utveckla, utvärdera och följa upp verksamheten. Den administrativa funktionen kallas internationellt manage- ment. Inom ligger detta ansvar och handläggningen av policyfrågor inom avdelningen Sjöfart och Samhälle. Här sköts kontakter med andra myndigheter och organisationer verksamma inom räddningstjänsten. Avdelningen deltar vidare i det internationella arbetet inom området och träffar avtal i sjöräddningsfrågor på såväl nationell som internationell nivå.