sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Den tvångsmässige stalkaren är inte sällan en udda, mycket ensam person som inte förstår andra människors signaler. Han eller hon har ofta haft sociala problem redan i barndomen. Många har autistiska drag, t.ex. kommunikationssvårigheter och tvångsmässiga upprepningar. De har relativt tidigt varit långsinta och har haft lätt att komma i konflikt med andra. (, Stalkarens särdrag uppstår tidigt, ). En del av dessa stalkare lider av borderline-syndrom och har svårt med nära relationer. De kan pendla mellan gränslös, idealiserande kärlek och djupt hat. En del lider av missbruksproblem, vilket ofta fördjupar problematiken och är en utlösande faktor till stalkning och våld (Brå Rapport 2006:3, s. 28). Det finns även en grupp stalkare som inte har några psykiska problem. De drivs av en önskan att få upprättelse eller hämnd. En del av dem beskrivs som rättshaverister. En annan grupp stalkare har svåra psykiska sjukdomar, t.ex. schizofreni och bipolärt syn- drom där stalkningsbeteendet drivs av vanföreställningar (Brå Rap- port 2006:3, s. 28). 3Pågående arbete i och internationellt Det pågår redan ett omfattande arbete i med anknytning till de frågor som utredningen ska behandla. En del av dem har initie- rats genom regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkö- nade relationer (Skr. 2007/08:39). Det pågår också annat arbete som berör t.ex. frågorna om skyddade personuppgifter och be- handling av gärningsmän. Vi anser att det är nödvändigt att redovisa något om det redan pågående arbetet innan vi presenterar våra förslag. Vi menar att det är viktigt att visa att våra förslag är ett komplement till andra åtgär- der. Vi kommer även att redovisa en del internationella erfarenheter från arbetet mot stalkning. 3.2Pågående offentliga utredningar och annat lagstiftningsarbete Det finns ett antal pågående och avslutade utredningar som angår uppdrag. Just nu pågår: Översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen (Dir. 2008:93) (Fi 2007:11) ska göra en allmän översyn av folkbokföringslag och bl.a. överväga om det är lämpligt att författningsreglera s.k. sekretessmarkering i folk- Pågående arbete i och internationellt Utredningen ska avsluta sitt uppdrag . (S 2008:02) har i uppdrag att se över social- tjänstlagens vistelsebegrepp och på vilket sätt kommunerna kan påverkas att i ökad utsträckning ta emot våldsutsatta kvinnor och barn och andra grupper som av säkerhetsskäl måste flytta till en annan kommun. Utredningen ska redovisas . (Ju 2007:04) har i uppdrag att överväga och föreslå förändringar av strafflagstiftningen i syfte att åstad- komma en straffmätning som markerar en skärpt syn på allvar- liga våldsbrott. Utredningen ska redovisas . Utredningen om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsvä- sendet har bl.a. sett över sekretessbestämmelserna inom förun- dersökningsförfarandet. Utredningen redovisade sitt uppdrag . Andra utredningar som bereds inom är t.ex.: Evidensbaserad praktik inom (SOU 2008:18) Samordnad och tydlig tillsyn av (SOU 2007:80) Utredningen om beslutanderätten vid gemensam vårdnad (SOU 2007:52) Vi har i en skrivelse till 11 myndigheter och kommuner och landsting begärt svar på vilka pågående projekt som genomförs och som berör uppdrag. (Brå) deltar i ett nordiskt samverkans- projekt om besöksförbud. Projektet syftar till att sammanställa ett kunskapsunderlag för utveckling av institutet besöksförbud. Pågående arbete i och internationellt Brå arbetar även med en studie av omfattningen av otillåten påverkan mot poliser som arbetar mot organiserad brottslighet och en annan studie om otillåten påverkan mot åklagare och domare i och . I ett projekt om otillåten påverkan mot vittnen och brottsoffer genomförs djupintervjuer med myndighetsföreträdare, utsatta vitt- nen och brottsoffer. påpekar att det inte ligger i verkets uppdrag att genomföra särskilda projekt för att förstärka skyddet för personer som utsätts för hot eller förföljelse. genomför dock kontinuerligt arbete i frågor som rör brottsoffer och bemö- tande, t.ex. genom utbildningsinsatser. Domstolarnas verksamhet omfattar också olika insatser kring säkerhet för anställda och besö- kare. har tagit fram rutiner rörande personer med skyddade personuppgifter. Rutinerna berör frågor om hur dessa personer ska bemötas och hur deras ärenden ska hanteras. Särskilt arbete pågår med att klara ut ärendehanteringen kopplat till personer som tilldelas fingerad identitet. Kriminalvården har flera pågående projekt som berör stalkare och deras offer. Brottsofferslussen innebär i korthet att ett brottsoffer som säger sig vilja besöka en gärningsman först ska bli intervjuad av en av anstaltens psykologer eller av någon annan anställd inom Kriminal- vården. Syftet med detta är att försöka utröna om brottsoffret Pågående arbete i och internationellt verkligen själv vill besöka den intagne eller om brottsoffret känner sig tvingad av någon anledning. Kriminalvården uppger att myndigheten gjort sär- skilda satsningar bl.a. på programverksamhet för intagna som gjort sig skyldiga till våld i nära relation. kommer Krimi- nalvården att göra en särskild satsning utifrån regeringens hand- lingsplan om våld i nära relationer i syfte att fler intagna som gjort sig skyldiga till sådant våld skall kunna få behandling. Exempel på program som används är IDAP (Integrated Domestic Abuse Pro- gram), som är ett behandlingsprogram för vuxna män som använ- der hot eller våld mot sin kvinnliga partner/före detta partner, och (Relationer och Samlevnad) som är ett behandlingsprogram för sexualbrottsdömda. Programmen kommer att följas upp på olika sätt. En faktor som ska utvärderas är vilken effekt programmen har på gärningsman- nens benägenhet att återfalla i brott. Polisen bedriver projekt på såväl den nationella som den lokala nivån. Personsäkerhetsarbetet, dvs. att skydda bl.a. brottsoffer och bevis- personer både , är en prioriterad fråga för Poli- sen. () arbetar med att ta fram ett nationellt skyddspaket med en spårbar larmtelefon. Brott i nära relation Inom RPS bedrivs en satsning på brott i nära relation. I projektet utvecklas en handbok som ska få polismyndigheterna att arbeta mer enhetligt och strukturerat med dessa frågor. Pågående arbete i och internationellt bl.a. avsnitt om personsäkerhetsarbete, besöksförbud och hot- och riskbedömningar. Bland det arbete som bedrivs lokalt vid polismyndigheterna kan särskilt nämnas. i kommer att tillsammans med kommun starta en professionell behandlande verksamhet som rik- tar sig mot dem som omfattas av våld i nära relation, dvs. kvinnor, barn och män. i , polismästardi- strikt bedriver ett utvecklingsprojekt om polisiär riskbedömning och hantering av åtgärder vid hot och trakasserier med s.k. hedersrelaterad bakgrund. i utvecklar en modell för hot- och risk- bedömningar vid hedersrelaterad brottslighet. i genomför tillsammans med utbildningsinsatser om hedersrelaterad brottslig- het och brott i nära relationer. i arbetar för att öka anmäl- ningsbenägenheten bland kvinnor som har utsatts för våld. i deltar i ett internationellt samarbete om stalkning. RPS har fått i uppdrag av regeringen att skapa ett nytt koncept där våldsutsatta kvinnor kan möta polis, åklagare, läkare och social- tjänst på ett och samma ställe. Uppdraget genomförs av Polismyn- digheten i . Projektet innebär att lokalisering, utformning och inredning av lokaler samt val av teknisk utrustning ska anpassas efter de krav som följer av den utsatta kvinnans situation. Därige- nom ska förutsättningarna för att utreda våld mot kvinnor bli bättre. Pågående arbete i och internationellt Polismyndigheterna i län och har till RPS redovisat en utvärdering av en modell för strukturerade hot- och riskbedömningar vid stalkningsfall. har inte etablerat något särskilt projekt inom området för hot och förföljelse. Verket uppger att man är medve- ten om att det finns risk för att den egna personalen kan komma att utsättas för förföljelse. Så har dock skett endast i begränsad omfattning. Inom pågår utvecklingsarbete inom området för skyddade personuppgifter, bl.a. genom interna utbildningsinsatser. bedriver inte några projekt som berör uppdrag. Verket får dock kontinuerligt frågor om hur elever med skyddad identitet ska kunna få ut sina slutbetyg, hur kommunerna ska kunna säkerställa att skolplikten efterföljs när en familj tvingas fly undan brott och hur gymnasie- skolan ska hantera elever som har skyddad identitet vid intagning till skolan. har ett antal pågående uppdrag från regeringen. Flera av dem berör våld i nära relation och kan därmed också ha betydelse när det gäller stalkningsproblematiken. Pågående arbete i och internationellt Förbättrat kunskapsstöd när det gäller arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld ska utarbeta en vägledning till stöd för tillämp- ningen av lagstiftningen rörande arbete med vålds- utsatta kvinnor och barn som bevittnar våld. Därutöver ska sprida information om befintliga insatser riktade till våldsutövande män samt tillgänglig kunskap om denna grupp. Utvecklingsmedel till kommunerna i syfte att förstärka kvinnojoursverksamheten och kvalitetsutveckla stödet till våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld Enligt regeringens beslut betalas ut och 2008 till kommunerna i syfte att förstärka kvin- nojoursverksamheten och kvalitetsutveckla stödet till våldsutsatta kvinnor och deras barn, exempelvis genom kvinno- och brottsof- ferjourverksamhet. Medlen fördelas av länsstyrelserna efter ansö- kan från kommunerna. ska dessutom i samverkan med länsstyrelserna följa upp och utvärdera satsningen. Förstärkt tillsyn av arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld I syfte att göra tillsynen tydligare och mer enhetlig över landet ska och länsstyrelserna ta fram bedömningskriterier för tillsynen av arbete med våldsutsatta kvinnor. Uppdrag att kvalitetssäkra bedömningsinstrument för insatser för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld har i uppdrag att identifiera och kvalitetssäkra ett eller flera svenska eller internationella bedömningsinstrument, dvs. på vetenskaplig grund baserade frågeformulär, som kan användas i arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som har Pågående arbete i och internationellt bevittnat våld och som möjliggör systematisk och standardiserad bedömning av dessa gruppers situation och behov. Uppdrag att utvärdera metoder och arbetssätt i arbete med våldsutövande män har i uppdrag att utvärdera metoder och arbetssätt i arbete med våldsutövande män. Utvärderingen ska granska huruvida våldet och hotet från mannens sida har minskat samt behandla hur hanterar dokumentation, uppfölj- ning och utvärdering. Utvärderingen ska även innehålla analyser av hur säkerheten för kvinnorna och barnen säkerställs, hur verksam- heten förmår männen att ta ansvar för och förstå vidden av sina handlingar samt hur den får våldsutövande män som är föräldrar att inse att våldet mot kvinnan också drabbar barnen. Uppdrag att utvärdera metoder och arbetssätt i socialtjänstanknutna verksamheter för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld ska utvärdera metoder och arbetssätt inom social- tjänstanknutna verksamheter för våldsutsatta kvinnor respektive barn som bevittnat våld. Uppdrag att utreda förutsättningar för dödsfallsutredningar ska utreda och analysera förutsättningarna för att införa ett system för utredningar avseende kvinnor som har avlidit med anledning av brott i nära relationer. Uppdrag att fördela riktade medel till utveckling av verksamheter som arbetar med våld i samkönade relationer ska fördela medel till frivilligorganisationer som arbetar för att utveckla brottsofferverksamhet riktad till homo-, bi och trans-personer (HBT) som har utsatts för våld i nära relation. Pågående arbete i och internationellt har dessutom redovisat tre andra uppdrag som kan ha betydelse för vårt arbete, men som framför allt rör våld mot kvinnor: Uppdrag att ta fram och sprida befintlig kunskap om våldsutsatta kvinnor med funktionshinder till relevanta personalgrupper ska ta fram ett utbildningsmaterial som belyser pro- blemet med våld som riktas mot funktionshindrade kvinnor. Utbildningsmaterialet ska användas inom ramen för introduktions- och fortbildningsutbildning för personliga assistenter och annan vårdpersonal som ger stöd och service till personer med funktions- hinder. Uppdrag att ta fram och sprida befintlig kunskap om våldsutsatta kvinnor med missbruksproblematik till relevanta personalgrupper ska sammanställa och sprida befintlig kunskap hos verksamma inom missbruks- och beroendevården om våldsutsatt- het bland kvinnor med missbruk. Uppdrag att fördela och följa upp medel till handikapporganisationernas arbete ska utbetala medel till handikapporgani- sationer som bedriver projekt för att förebygga våld mot personer med funktionshinder och/eller projekt som ger stöd till dem som har utsatts för våld. Förutom att följer det arbete som pågår inom om missbrukarvård arbetar man bl.a. med hanteringen av skyddade personuppgifter. Myndigheten arbetar även med en policy om hot mot personal inom verksamheten. Pågående arbete i och internationellt 3.3.11Sveriges Kommuner och Landsting Kommuner och Landsting har flera olika projekt som berör kvinnofrid. Bl.a. avser förbundet att initiera ett kvinnofridsnätverk för kommuner, landsting och regioner. Arbete pågår också med frågorna om hot mot förtroendevalda. Kommuner och Landsting deltar även i Polisens arbete om samverkan mellan polis och kommun. genomför ett projekt om besöksförbud. Besöksförbudsärenden vid sex åklagarkammare i landet kartläggs. Kartläggningen ska resultera i en rättspromemoria med rekommendationer för handläggning av besöksförbudsären- den till stöd för åklagare. Problemet med stalkning har uppmärksammats i många länder. Detta tog framför allt sin början i inledningen av då brottsoffers situation över huvud taget började diskuteras. Detta resulterade i både forskning och bildandet av stödgrupper. I hade det skett ett antal mycket uppmärksammade händelser med anknytning till stalkning, bl.a. mordförsöket på av , som därigenom sökte skådespelaren uppmärksamhet, mordet på av beundraren och förföljel- sen och mordet på en ung skådespelerska i . Den allra första lagen avseende stalkning antogs dock i Dan- mark strafflag. Denna har endast i obetydlig omfattning ändrats . De mest omtalade bestämmelserna infördes i . Därifrån spred de sig i första hand till engelskspråkiga länder, t.ex. , , och . (Brå Rapport 2006:3, s. Gemensamt för samtliga lagar om stalkning är att de innehåller tre omständigheter: Pågående arbete i och internationellt a.ett mönster av oönskat inkräktande på en annan person, b.ett uttalat eller underförstått hot och c.att personen upplever rädsla som ett resultat av inkräktandet (M. Malsch, Stalking in the , 2000). Ett stort antal studier, t.ex. i , och , bekräftar den bild som Brå har funnit i , dvs. att ca 8–av befolkningen har utsatts för stalkning. En europeisk studie inom ramen för Daphne-program har sammanställt en studie över de lagstiftningsåtgärder som har vidtagits i länderna inom den Euro- peiska unionen (05-1/125/W, Protecting Women from the new Crime of Stalking: A Comparison of Legislative Approaches within Union). I avsnitt 7.3 redovisas en del internationella erfarenheter av användningen av elektronisk övervakning vid besöksförbud. I 15 av delstater räknas stalkning som ett så grovt brott att fängelse kan komma i fråga redan vid första åtalet. I 34 av delstaterna kan påföljden bli fängelse efter det andra åtalet eller då det finns försvårande omständigheter (, ). Det finns skillnader mellan hur olika delstater har reglerat stalk- ningsbrottet. De äldsta amerikanska lagarna, dvs. den som instifta- des i och de som bygger på denna, tar utgångs- punkt i gärningsmannens inställning till brottet. För det första krävs det att hotet är realistiskt, dvs. att det är troligt att hotet kan komma att sättas i verket. För det andra krävs det att gärningsman- nen har uppsåt både till beteende och till effekten, dvs. gärnings- mannen vill att offret ska bli rädd (Californian Penal Code § 646.9). I några av de senare lagarna i har man beaktat att en del av gärningsmännen inte har haft för avsikt att skada eller skrämma offren, utan i stället få en relation med offret. Bestämmelserna har utformats kring hur förföljelsen kan upplevas av offret. Kravet på uppsåt har mildrats (Brå Rapport 2006:3, s. 50). Pågående arbete i och internationellt har åtta länder inom den Europeiska unionen antagit specifika förbud mot stalkning i sin lagstiftning. De länder i EU som har bestämmelser avseende stalkning är , , , , , , och . Vissa av länderna har infört regler i den befintliga strafflagen, medan andra har infört speciella lagar. Inget av de länderna använder ordet stalking, i stället talar man om tra- kasserier och upprepad förföljelse. Även definitionen av begreppet stalkning skiljer sig åt. Med utgångspunkt i lagtexterna kan dessa skillnader beskrivas enligt nedan: *För ringa brott **För brott av normalgraden I övriga länder inom Europeiska unionen saknas visserligen sär- skilda bestämmelser om stalkning, men handlingen kan ändå, precis som i , vara straffbar enligt andra regler, t.ex. såsom olaga hot, ofredande eller misshandel. Pågående arbete i och internationellt Det första utkastet om kriminalisering av stalkning presenterades av en offentlig utredning i . Bestämmelsen inför- des straffelov. Det förbjudna beteendet innebär att en person, trots varning från polisen, kränker någon annan genom att tränga sig på honom, förföljer honom med brev eller på något annat liknande sätt besvä- rar honom. En varning från polisen gäller . Den varning som polisen kan ge enligt bestämmelsen motsvarar ett besöksförbud. Den som överträder varningen kan således dömas till fängelse . har, såvitt framkommer av den europeiska studien, som enda land inom den Europeiska unionen gett polisen möjlighet att utfärda besöksförbud. Att ett beslutat besöksförbud är ett nöd- vändigt rekvisit för stalkningsbrottet är likaså unikt. Definitionen inom de engelskspråkiga länderna som har lagstiftat om förbud mot stalkning har fokus på brottsoffret. I Storbritan- nien, som införde bestämmelser 1997, utgår bestäm- melsen t.ex. från reaktionen hos offret för att avgöra om brottet ska betraktas som ringa eller av normalgraden. I t.ex. och krävs det att en person trakasserar någon annan och att den som utsätts för brottet rimligen borde ha känt sig trakasserad. Det ringa brottet omfattar att kränka eller orsaka lidande. För det grövre brottet krävs att personen upplever fara för att utsättas för våld. Inget av brotten kräver uppsåt. På finns två bestämmelser som innebär ett för- bud mot stalkning. För det första kan den dömas som orsakar någon annan person lidande eller annan oro. Gärningsmannen ska veta eller borde ha vetat att detta skulle uppfattas som trakasserier. För det andra kan den dömas vars beteende av någon uppfattas som ett hot om våld mot person eller sak riktat mot denne eller dennes föräldrar, barn eller syskon. Pågående arbete i och internationellt Utgångspunkten för den maltesiska lagstiftningen har varit att komma till rätta med problemet avseende relationsvåld. På tas hänsyn till offrets reaktion vid straffmätningen, men den är inte en förutsättning för straffbarhet. På är det förbjudet att vid upprepade till- fällen förfölja, övervaka, trakassera eller kontakta en annan person. Trakasserier definieras i lagen som att uppsåtligen eller av vårdslös- het allvarligt inkräkta i någon annans privatliv eller på annat sätt orsaka oro, lidande eller annat men. De otillåtna handlingarna beskrivs i lagarna i , och på ett relativt generellt sätt. Samma sak gäller bestämmelse . Här saknas dock krav på att gärnings- mannen har velat skrämma brottsoffret, utan det räcker att uppså- tet täcker att offret kan komma att bli störd av beteendet. Det är i förbjudet att hota eller förfölja en annan person med vetskap om, eller då gärningsmannen borde ha känt till, att beteendet allvarligt skulle komma att störa personen. I växte behovet att lagstifta fram ur en i media mycket uppmärksammad stalkning av en känd, belgisk artist och bildandet av en stödgrupp (Stichting Anti-Stalking) . Det har funnits en diskussion i om lämpligheten av att brottet är ett angivelsebrott, dvs. att målsägaren själv måste anmäla brottet och ange det till åtal. I läggs vikt på att gärningsmannen inte får inkräkta på målsägarens privatliv. I den holländska anti-stalkningslagen kan den dömas som utan stöd i lag, vid upprepade tillfällen och medvetet inkräktar i någon annans privatliv med uppsåt att tvinga denne att vidta eller att avstå en åtgärd, eller för att skrämma denne. Pågående arbete i och internationellt I de allra senaste lagarna, och , finns de mest preciserade beskrivningarna av vad som är otillåtet beteende: Att närma sig målsägaren fysiskt (och ) Kontakta målsägaren via telekommunikation eller genom tredje person (och ) Beställa saker i målsägarens namn (och ) Förmå andra att uppsöka målsägaren genom att använda dennes personuppgifter (och ) Hota personens eller andra i dennes närhets liv, integritet, hälsa eller frihet () Agera på ett jämförbart sätt som påverkar personens frihet () I finns utöver straffbestämmelsen även regler inom civilrätten, dvs. i princip ett störningsskydd. Enligt denna lag (Gewaltschutzgesetz) finns även möjlighet att besluta om besöks- förbud. publicerades i två olika sta- tistiska undersökningar avseende stalkning. Undersökningarna visade att av alla tyskar i livet hade för- följts under minst på minst två sätt under den perio- den, dvs. att någon t.ex. både följt efter och telefontrakasserat offret. av offren var kvinnor och i hälften av fallen hade förföljelsen skett i anslutning till en separa- tion ur ett kärleksförhållande. I väcktes debatten av brottsofferstödgrupper, dvs. inte i första hand genom mediebevakning av kända stalkningsoffer. Den som utsätts för stalkning i är garanterad psykolo- giskt och juridiskt stöd. Det förefaller således som att det i lagstiftningen i länderna inom den Europeiska unionen finns en utvecklingsriktning där gär- ningsmannens beteende blir allt viktigare. I de senast beslutade Pågående arbete i och internationellt bestämmelserna krävs det inte att gärningarna ska ha skett med uppsåt att skrämma offret. I och framgår det av lagtexten att en incident är tillräcklig för straffbarhet, medan det i övriga länder antingen uttryck- ligen sägs att det krävs minst två händelser () eller så förutsätts att beteendet är upprepat. De maximala påföljderna som kan följa på en dom avseende stalkning spänner från fängelse på till fängelse i . Av de europeiska länderna lyder brotten under allmänt åtal i och på . I 26 av 27 länderna inom den Europeiska unionen finns regler om besöksförbud. I de flesta av länderna kan dock besöksförbud endast användas vid relationsvåld, dvs. besöksförbud är inte till- gängligt för samtliga möjliga fall av stalkning. 4Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning I tidigare kapitel har vi redovisat hur situationen ser ut för de pers- oner som utsätts för systematisk förföljelse och vilka pågående insatser som sker i och vad som görs utomlands för att komma till rätta med problemet. Insatserna är många och av olika karaktär. Vi bedömer ändå att de pågående insatserna inte kommer att vara tillräckliga. Vi kommer därför att lämna ett antal förslag på hur arbetet mot stalkning kan bli mer effektivt, bl.a. genom nya bestämmelser. Inledningsvis vill vi dock lyfta fram tre saker som berör vårt arbete: Polisens personsäkerhetsarbete, arbetet kring hot mot för- troendevalda och arbetsgivarens ansvar när arbetstagare utsätts för förföljelse. hade i uppdrag att utforma ett natio- nellt program till skydd för bevispersoner m.fl. och att lämna för- slag i frågor som har samband med ett sådant program (SOU 2004:1).