sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Sådant bemyndigande får icke omfatta befogenhet enligt 5 eller 6 §, om ej fråga är endast om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas. Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt att under krig eller omedelbar krigsfara föra över uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen till andra myndigheter. Av störst betydelse är förordningsmakten enligt 8 kap. RF; inte enbart enligt 8 kap. 13 § utan också sådan behörighet som regeringen har fått delegerad till sig av genom lag grundad på t.ex. 8 kap. 7 § RF. I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. finns bl.a. regler om omfördelning av uppgifter mellan reger- ingen och förvaltningsmyndigheter, inom kommunerna, mellan förvaltningsmyndigheterna och mellan domstolarna. Där finns också regler om ett särskilt enklare beslutsförfarande i brådskande ärenden, (se närmare nedan under 13 kap. 13 § RF). Undantaget i andra meningen i förevarande paragraf innebär att regeringen inte kan vidaredelegera befogenhet som under normala förhållanden tillkommer och inte kan delegeras till reger- ingen annat än under extraordinära förhållanden. I m.fl., Grundlagarna, andra upplagan 2006 sägs följande angående inne- börden av andra meningen (s. 564): Exempelvis kan regional myndighet sådan som civilbefälhavare väl få behörighet att meddela förordningar om skydd för liv, personlig säker- het eller hälsa (RF 8:7 st. 1 p. 1) eller om trafik eller ordningen på allmän plats (RF 8:7 st. 1 p. 5) eller förordning om moratorium (RF 8:8) men däremot inte att besluta om civillag (RF 8:2). Dock kan regeringen bemyndigas att till någon annan myndighet överlåta behörigheten att sätta beslutad lag i tillämpning, även om den tillhör det obligatoriska lagområdet. Denna undantagsregel syftar bl.a. på föreskriften i 4 § beredskapsförordningen (1993:242) enligt vilken civilbefälhavare kan besluta att beredskapslarm skall ges, något som enligt 8 § samma förordning har till konsekvens att ett stort antal beredskapsförfattningar skall börja tillämpas. Beredskapsförordningen (1993:242) har numera ersatts av förord- ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. I 23 § anges att regeringen, om det råder högsta beredskap i hela landet, kan besluta att detta ska tillkännages även genom beredskapslarm. I 27 § anges ett stort antal författningar som ska tillämpas vid beredskapslarm, t.ex. förfogandelagen och ransoner- ingslagen (se ovan under 13 kap. 6 § RF). Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. Regeringen får ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta godkännande och utan att rådgöra med , om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket. I förarbetena till paragrafen angav departementschefen (prop. 1973:90 s. 459) att ett avtal om vapenvila omfattas av bestämmel- serna om internationella överenskommelser i 10 kap. och normalt måste anses vara av sådan vikt att det på grund av bestämmelserna i 10 kap. 2 § tredje stycket RF skulle förutsätta god- kännande eller behandling i . Departementschefen ansåg emellertid att situationen i samband med ingående av vapen- vila kan vara sådan att det skulle vara förenat med allvarliga olägen- heter för riket att avvakta den i 10 kap. 2 § tredje stycket före- skrivna behandlingen innan en överenskommelse kan gå i verk- ställighet. Bestämmelsen upptogs därför i 13 kap. Fredsavtal måste behandlas enligt de i 10 kap. föreskrivna reg- lerna (a. prop. s. 360). eller regeringen får icke fatta beslut på ockuperat område. På sådant område får ej heller utövas befogenhet som tillkommer någon i egenskap av riksdagsledamot eller statsråd. Det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Icke i något fall får ett offentligt organ meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid mot folk- rättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ocku- pationsmakten bistånd. till eller beslutande kommunala församlingar får ej hållas på ockuperat område. Svenska organs verksamhet på ockuperat område Frågan om huruvida och regeringen ska ha rätt att fatta beslut på ockuperat område har varit den mest omdiskuterade när det gäller 13 kap. RF. Argumenten för en begränsning av möjlig- heterna för ett svenskt lagstiftande organ att fatta beslut på ocku- perat område är dels att fienden kan tänkas vilja skapa ett lag- stiftande organ som kan gå hans ärenden och har ett sken av laglighet, dels att han kan befaras utsätta ett svenskt lagstiftande organ för påtryckningar. Det främsta argumentet mot en sådan begränsning är att det normalt är bättre för medborgarna om den offentliga makten utövas av den egna statens organ. Grundlagberedningen föreslog att grundlagen skulle förbjuda (och krigsdelegationen) att fatta beslut på ockuperat område. Departementschefen hade dock en annan uppfattning. Reglerna regeringsform kom att utformas så att krigs- delegationen inte fick fatta beslut på ockuperat område men att kunde fatta beslut om tre fjärdedelar av ledamöterna del- tog i avgörandet. På ockuperat område fick inte heller fattas beslut som innebar stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riks- dagsordningen, lag om val till eller lag om högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet, sabotage eller vissa andra angivna brott av särskild betydelse för förhållandet mellan ockupationsmakten och medborgarna. Samtliga offentliga organ förbjöds också att på ockuperat område meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd som denna icke får kräva enligt folkrättens regler. Reglerna kritiserades (se SOU 1986:28 s. 39 ff.) och infördes det nu gällande totalförbudet för , krigsdelega- tionen och regeringen att fatta beslut på ockuperat område. Departementschefen anförde (prop. 1987/88:6 s. 19) att det skulle vara mycket olyckligt för den fortsatta motståndskampen om riks- dagen från ockuperat område skulle kunna sätta regeringen åt sidan, om denna befinner sig i frihet, och att om förhållanden är de motsatta det kan vara väsentligt att kunna ersätta en tillfångatagen regering så att den inte förklarar sig överta uppgifter under åberopande av att inte kan fullgöra dem. Enligt departementschefen skulle det också, om några statsråd föll i fiendens händer medan andra befann sig i frihet, kunna uppkomma en situation där två regeringar var för sig gör anspråk på att vara Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. landets lagliga regering. Departementschefen angav vidare (a. prop. s. 19): Ett av syftena med om krig och krigsfara är att trygga den svenska folkstyrelsen. Under en ockupation av är det uppen- bart att någon folkstyrelse värd namnet inte är möjlig. Endast genom organ som är i frihet kan en folkstyrelse fungera. Med att vara i frihet avses i detta sammanhang att vistas på icke ockuperat svenskt territorium eller i exil. Helt fri är naturligtvis endast den riksdag eller regering som befinner sig på eget territorium som den själv kon- trollerar. I exil blir handlingsfriheten begränsad till den aktivitet värdlandets statsledning tillåter. Utgångspunkten måste emellertid vara att en riksstyrelse i exil skall betraktas som friare än en som befinner sig på ockuperat område. En sådan kommer alltid att bli beroende av vad ockupationsmakten anser sig kunna tillåta. I likhet med folkstyrelsekommittén och de allra flesta remiss- instanserna anser jag därför att den grundläggande principen skall vara att de ledamöter av och regeringen som befinner sig i frihet – på svenskt territorium eller i exil – skall anses som bärare av all konstitutionell behörighet till skillnad från dem som befinner sig i ockupationsmaktens våld eller i vart fall under dess kontroll. På så sätt säkras att den svenska folkstyrelsen endast kommer att utövas av organ vilkas motståndsvilja och demokratiska representativitet är obruten. Med avses här även dess olika utskott och andra organ. Att befogenhet som tillkommer någon i egenskap av ledamot av eller regeringen omfattas av förbudet innebär bl.a. att statsministern inte kan förordna om regeringsombildning, att tal- mannen inte kan inträda som tillfällig riksföreståndare, att inte kan sammanträda och att statsråd som för krigs- förhållanden tillagts särskilda befogenheter inte får utnyttja dessa om vederbörande skulle falla i fiendens händer. Så länge minst fem statsråd befinner sig i frihet tillsammans, inom landet eller i exil, kommer det att finnas en laglig regering. Bestämmelsen i andra meningen i andra stycket innebär att om ockupanten vill genomdriva regler om att medborgarna ska lämna honom bistånd i vidare mån än de folkrättsliga reglerna förutsätter måste han själv både besluta dem och administrera dem, utan hjälp av svenska domstolar och myndigheter. De folkrättsliga regler som åsyftas här finns i första hand i avdelning III i reglementet angå- ende lagar och bruk i lantkrig (bilaga till IV Haag- konvention). Sådana regler finns även i angående skydd för civilpersoner under krigstid. Hänvisningen till folkrättens regler innebär principiellt en viss överlåtelse av normgivningskompetens (jfr angående 10 kap. 9 § tredje stycket RF i avsnitt 4.4 nedan). Är riket i krig, bör statschefen följa regeringen. Befinner han sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, skall han anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef. Regeln ska minska möjligheterna för en fiende som har bemäktigat sig statschefens person att utnyttja honom för sina syften. 1987/88:6 anförde departementschefen (s. 22) att statschefen i sin egenskap av samlande representant och symbol för landet som hel- het fullgör en betydelsefull funktion och att erfarenheterna från andra länder visar att hans ställning får särskild betydelse under krig och krigsfara. Regeln ska ses mot denna bakgrund. Är riket i krig, får val till hållas endast efter beslut av . Är riket i krigsfara, när ordinarie val skall hållas, kan besluta att uppskjuta valet. Sådant beslut skall omprövas och därefter med högst mellanrum. Beslut som avses i detta stycke blir gällande endast om minst tre fjärdedelar av ledamöter förenar sig om det. Är riket till någon del ockuperat, när val skall hållas, beslutar de jämkningar av reglerna i 3 kap. som är påkallade. Undantag får dock ej göras från 3 kap. 1 § första stycket, 2 §, 6 § första stycket och 7–11 §§. Vad som sägs i 3 kap. 6 § första stycket, 7 § andra stycket och 8 § andra stycket om riket skall i stället gälla den del av riket för vilken val skall hållas. Minst en tiondel av alla mandaten skall vara utjämningsmandat. Ordinarie val, som till följd av första stycket icke hålles , skall hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran har upphört. Det åligger regeringen och talmannen att i samråd eller var för sig se till att de åtgärder som behövs härför blir vidtagna. Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits än när det annars skulle ha ägt rum, skall bestäm- ma tiden för därnäst följande ordinarie val till den månad under Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. fjärde eller femte året efter det först nämnda valet, då ordinarie val skall hållas enligt riksdagsordningen. Riksdagsval under krig eller krigsfara Både beslut enligt första stycket att val ska hållas under krig och beslut att ordinarie val ska uppskjutas under krigsfara kräver kvali- ficerad majoritet. Uppskovsbeslut kan fattas även av krigsdelega- tionen (13 kap. 3 § första stycket RF). Krigsbegreppet enligt regeringsformen innebär att riket är i krig så snart någon del därav är ockuperad (prop. 1973:90 s. 447 och s. 464, se även ovan under Rubriken krigsfara). Som huvudregel gäller att riksdagsval inte ska hållas under krig. Under vissa förhållanden kan det ändå vara önskvärt att val hålls. En främmande makt kan t.ex. ha haft som enda mål att ta kontroll över en del av landet. Om detta lyckats kan det tänkas att stridshand- lingar inte förekommer i andra delar av landet. som då hålls får inte omfatta ockuperade delar av landet (13 kap. 10 § RF). Bestämmelserna i andra stycket ger möjligheter att besluta om de jämkningar av reglerna om val i 3 kap. RF som är nödvändiga för att undanta den ockuperade delen av landet från valet. Avsteg får dock inte göras från reglerna om att riksdagsvalen ska vara fria, hemliga och direkta, om rösträtt, om att riket är indelat i valkretsar, om principerna för mandatfördelningen, om valbarhet eller om överklagande av val. Till följd av reglerna i tredje stycket kan ett ordinarie val hållas ett annat år än det normalt skulle ha hållits. Det ska ändå gälla för en hel valperiod och inte enbart till utgången av en löpande fyraårsperiod. Bestämmelserna i fjärde stycket ger möjlighet att jämka för att det ska bli möjligt att återgå till den normala tiden för val. Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kommunerna på sätt som anges i lag. Enligt 1 kap. 7 § RF utövas beslutanderätten i kommunerna av valda församlingar. 13 § har tillkommit för att det under krig, krigs- fara och utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara ska vara möjligt att delegera kommunfullmäktiges och beslutanderätt till andra organ. Möjlig- heten har utnyttjats i 7 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kom- munerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Där föreskrivs att styrelsen i ett ärende som inte kan anstå får besluta i stället för fullmäktige. Bestämmelsen ska tillämpas om är i krig. När riket är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig får regeringen också föreskriva att regeln ska tillämpas (2 § förfarandelagen). 4.3Framväxten av nu gällande regler i 13 kap. RF Här ges en översikt över framväxten av de nu gällande reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara. Översikten syftar främst till att belysa vissa aspekter. Skälen till att man ansett att grundlagen över huvud taget bör uppta regler om krig och krigsfara är naturligtvis av intresse. Som angetts i avsnitt 4.1 och kommer att belysas i det följande, har man i ansett att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Man har inte heller velat införa möjlighet att i kriser ändra grundlag genom en särskilt snabb procedur utan har i stället valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid. Syftet är dels att minska riskerna för tvister om huruvida statsmakterna har handlat rättsenligt, dels att försvåra för oansvariga grupper att ta makten. Resonemangen i dessa avseenden redovisas i det följande. Definitionen av krig och krigsfara är också av intresse, liksom frågan om man diskuterat specialregler även för civila kriser. Vidare belyses argumenten för och emot att regeringsformen ska uppta regler om vad som gäller under en eventuell ockupation av samt frågan om specialregler för regeringens beslutförhet i kris- lägen. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. Efter ett tjugoårigt mycket omfattande utredningsarbete och långvariga förhandlingar inom och mellan partierna ersatte den nu gällande regeringsform den dittills gällande regeringsform. Den sistnämnda grundlagen innehöll endast ett fåtal bestämmelser som tog sikte på krigsförhållanden, t.ex. 13 § om rätt för kungen att börja krig och sluta fred, 63 § angående budget- frågor i krigstid och 74 § om rekvisitionsrätten. I fråga om nödsitu- ationer i övrigt fanns en regel i 50 § som gav möjlighet att samla på annan ort än huvudstaden om fiendens fram- trängande eller pest eller andra lika viktiga hinder krävde detta.13 Det saknades regler om hur man skulle förfara om eller regeringen inte kunde fullgöra de uppgifter som normalt ankom- mer på dem. debatterades parlamentarismen och demokratin livligt. Debatt om författningsfrågorna uppstod åter efter slut, bl.a. om folkomröstning, valsystemet och övergång till enkammarriksdag. tillsattes Författnings- utredningen (FU) med uppgift att göra en samlad översyn av demokratins funktionsproblem och genomföra en modernisering av författningen. Ordförande blev förre stats- och utrikesministern . FU lade i sitt slutbetänkande (SOU 1963:16–19) fram förslag till en ny regeringsform om tio kapitel och en ny riksdagsordning. Eftersom utredningen inte var enig i kammarfrågan presenterades ett enkammar- och ett tvåkammaralternativ. Förslaget syftade i huvudsak till att kodifiera gällande konstitutionell praxis. Kapitel 10 i FU:s förslag till ny regeringsform hade rubriken bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden. Kapitlet upptog bestämmelser om beredskapsbudgetar, fullmakts- lagar, förutsättningar för insättande av krigsmakten i strid, riks- möte och val till under krig och krigsfara, krigs- delegation, beslutförhet (vid krig eller krigsfara fick ministerråd hållas med minst tre statsråd), delegering av myndighets uppgift och befogenhet för regeringen att i krig överta eller krigsdelegationens uppgifter, dock inte befogenheten att stifta 13 Jermsten, Konstitutionell nödrätt, s. 20 och SNS, konstitutionella urkunder, s. 192 ff., SOU 1963:16 s. 138 ff. grundlag, om dessa organ var hindrade att sammanträda. Skälet för förslaget om krigsdelegation var att krigsförhållandena skulle kunna göra det omöjligt för en fulltalig riksdag att sammanträda. En riksdag med reducerad sammansättning borde därför inrättas. Angående skälen till att ett särskilt kapitel om krig och krigsfara borde införas anförde utredningen att det värn som grundlagen erbjuder i och för sig kan te sig ringa inför ett angrepp baserat på våld men att man inte bör underskatta värdet av att i ett sådant läge ha såvitt möjligt entydiga och i olika situationer tillämpliga regler.14 Efter konstaterandet att gällande grundlag endast innehöll ett fåtal bestämmelser om krig och krigsfara anförde utredningen vidare:15 Sålunda saknas bland annat regler rörande förfarandet, då eller myndighet blir satt ur stånd att fullgöra de uppgifter som normalt ankommer på den. Då uttryckliga bestämmelser i angivna hänseenden icke finns, torde man stundom ha utgått från att den s.k. konstitu- nödrätten i trängande fall ger i första hand regeringen möjlighet att vidtaga de åtgärder som befinnes påkallade. Emellertid framstår det uppenbarligen som i hög grad angeläget att förutsätt- ningar skapas för att statsmakterna även under extraordinära för- hållanden kan handla inom grundlagens råmärken. Särskilt med hänsyn till de utomordentliga påfrestningar på hela befolkningen, som ett nutida krig medför, måste det vara av synnerligt intresse att lagligheten av statsorganens handlande ej kan sättas i fråga. Men även i förhållande till utlandet och för att icke underlätta för illojala grupper att tillvälla sig makt är det av stor betydelse att i lag föreskrivna konstitutionella former iakttages. Utredningen har därför avvisat tanken att man för vårt lands vidkommande skulle nöja sig med att i krissituationer åberopa nödrätten. I stället har särskild reglering rörande stats- organens verksamhet under sådana förhållanden som här avses ansetts angelägen Beträffande uttrycket krig angav utredningen enbart att man inte borde utgå från det formella begreppet krigsförklaring utan från vad som är realiteten bakom detta uttryck, nämligen att rikets krigsmakt eller del därav insättes i strid.16 Innebörden av uttrycket andra utomordentliga förhållanden angavs inte närmare. I fråga om beslutförhet angav FU17 att gällande rätt krävde att minst fem statsråd var närvarande vid ministerråd men att vid fall av krig eller krigsfara förhållandena kan vara sådana att regerings- beslut måste kunna fattas vid vilken tid som helst . 14SOU 1963:17 s. 39 15SOU 1963:17 s. 473 16SOU 1963:17 s. 477 17SOU 1963:17 s. 481 Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. att regeringsbeslut skulle kunna fattas utan onödig tidsutdräkt borde regeringen enligt utredningen kunna vara beslutför i ministerråd med lägre antal statsråd än normalt. FU ansåg att antalet lämpligen borde bestämmas till tre. FU:s förslag till ny regeringsform mötte omfattande kritik och kunde inte läggas till grund för en allmän författningsrevision. För- slaget ledde dock till vissa grundlagsändringar som antogs slutligt 196518. Ändringarna avsåg bl.a. statstjänstemännens rättsställning och möjligheterna att överlåta konstitutionell befogenhet på inter- nationell organisation. Av bestämmelserna i förslag till 10 kap. om krig och andra utomordentliga förhållanden var det endast den om krigsdelegation som kom till genom- förande19. Till skillnad från vad som gällde i fråga om andra delar av FU:s förslag till ny regeringsform var de flesta remissinstanserna positiva till att införa grundlagsregler om krig och andra utom- ordentliga förhållanden. Förslaget anpassades till gällande reger- ingsform och utformades som tre nya stycken som lades till 50 §. Departementschefen anförde att det för en demokratisk sam- hällssyn tedde sig angeläget att sörja för att befogen- heter även i de allvarliga lägen som det var fråga om i det längsta kommer att utövas av organ med karaktär av folkrepresentation.20 () anslöt sig till propositionens förslag med vissa jämkningar och tillägg. Utskottet noterade att gällande grundlags bestämmelser om rikets styrelse under krig var mycket knapphändiga och anförde att det kunde förutses att man i händelse av krig i åtskilliga lägen och i vidsträckt omfattning måste handla i former och på sätt som strider mot grundlagarnas med hänsyn till fredsförhållanden avfattade bestämmelser. Dylik grundlagstridighet kunde, enligt utskottet, ej undanskylas utan blott – måhända – ursäktas genom hänvisning till vad som brukar betecknas som konstitutionell nödrätt.21 träffades en överenskommelse mellan de fyra största parti- erna om fortsatt utredning av författningsfrågan och Grundlag- beredningen (GLB) tillsattes. 18SFS 1965 nr 49-51, prop. 1964:140, KU 1964:19, 1965:10, rskr. 19SFS 1965 nr 50, prop. 1964:140, KU 1964:19, 1965:10, rskr. 1964 nr 140 s. 170 21Bet 1964:KU19 s. 82 Överenskommelsen omfattade bl.a. att en total för- fattningsreform borde genomföras, att parlamentarismen skulle skrivas in i grundlagen och att skulle bestå av en kam- mare vars ledamöter skulle utses genom direkta val. GLB:s förslag till delreformer av regeringsformen, Partiell för- fattningsreform (SOU 1967:26) låg bl.a. till grund för övergången till enkammarriksdag. till den nya enkammarriksdagen ägde rum . Frågan om regler för krig och krigsfara togs inte upp i betänkandet men under riksdagsbehandlingen kom krigs- delegationen ändå att beröras. På KU:s initiativ infördes möjlighet att låta krigsdelegationen träda i ställe redan vid omedel- bar krigsfara.22 KU noterade att gällande rätt innebar att krigsde- legationen ska inträda i ställe om riket kommer i krig och krigsförhållandena påkallar det. Utskottet angav att det fram- stod som en brist att krigsdelegationen inte hade möjlighet att inträda redan vid hotande krigsfara så att riksstyrelsen kan flytta om en situation med överhängande krigsrisk uppstår.23 avlämnade GLB sitt slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (SOU 1972:15). Förslaget byggde till stor del på FU:s förslag. Kapitel 12 i GLB:s förslag hade . GLB anförde följande i special- motiveringen till kapitlet:24 En stat kan komma i lägen då det inte är möjligt att iakttaga eljest gällande konstitutionella regler. Under krig kan det bli omöjligt för att sammanträda i huvudstaden.