sou · GWB327 · 2008-04-01 00:00:00 — Det är inte rimligt att gymnasieskolan ska erbjuda undervisning i ett flertal ämnen från , det är en bättre uppgift för . En ordning där eleven klarar av sin behörighet till gymnasieskolan inom ramen för stämmer också med hur de flesta andra länder i har ordnat motsvarande verksamhet. Jag ser också att det finns en tydlig signal i var ansvaret läggs. Det är ansvar att göra eleven behörig till gymnasieskolan. I mina direktiv finns också tydligt utsagt att gymnasieskolan ska bygga på en genomförd grundskola. För de elever som inte bedöms klara av att bli behöriga till ett nationellt program eller är i behov av särskilt stöd föreslår jag att kommunen erbjuder utbildning inom ett individuellt alternativ. Det individuella alternativet är inte att jämställa med ett nationellt program men utbildningen och verksamheten ska ske inom gymnasieskolans ram. Målgruppen tänker jag mig vara i första hand de elever som av olika skäl inte bedöms klara att uppnå behörighet till nationella program. Det kan också i undan- tagsfall vara elever som kan uppnå eller har behörighet men som av särskilda skäl behöver en individuellt anpassad utbildning. Exem- pelvis kan det gälla elever med neuropsykiatriska diagnoser som får bättre förutsättningar för sina studier med ett individuellt alter- nativ. Syftet med de individuella alternativen är att eleverna erbjuds de insatser som bäst gynnar dem för att komma vidare i sin utveck- ling. Insatserna inom de individuella alternativen ska bidra till elevernas personliga utveckling mot en framtida etablering på arbetsmarknaden eller ge en god grund för fortsatt utbildning. Detta kan kräva samverkan med olika vårdgivare eller sociala verksamheter. Ansvaret för de elever som har stora problem faller enligt min erfarenhet ofta mellan stolarna, både mellan olika nämnder inom en kommun och mellan kommunen och andra vårdgivare eller verksamheter. Tanken är här att genom samverkan kunna hitta de individuella insatser som bäst gynnar eleven att komma vidare i sin kunskapsutveckling. Verksamheten inom ett individuellt alternativ kan också i högre eller lägre grad innefatta ett arbetsplatsförlagt lärande eller yrkespraktik om det bäst gynnar elevens kunskapsutveckling. Jag tänker mig däremot inte att använda beteckningen lärling för dessa elever, det skulle kunna blandas samman med den gymnasiala lärlingsutbildning jag föreslår som ett alternativ inom yrkesprogrammen. Jag ser framför mig att de individuella alternativen för en del elever kommer att kräva omfattande resurser, men jag anser att det är en mycket mer effektiv lösning än att elever inte får en utbild- ning som är anpassad efter deras behov och förutsättningar. När utbildningen innefattar insatser av både social och pedagogisk karaktär bör kostnaderna fördelas mellan skolan, sociala myndig- heter och andra vårdgivare. Jag anser att ett individuellt alternativ även ska kunna erbjudas av en fristående skola men det ska dock ske i samverkan med en eller flera kommuner. För elever med utländsk bakgrund som kommer till under sin gymnasieålder eller sen grundskoleålder behövs en verksamhet som tar ansvar för att dessa elevers kunskaper snabbt valideras och att de får lära sig svenska för att kunna påbörja en gymnasie- utbildning i . Efter genomgången introduktion bör ung- domarna placeras i utbildning efter deras förutsättningar. Det kan vara fortsatta studier inom ett nationellt program eller svenska för invandrare (sfi) eventuellt i kombination med studier i gymnasie- skolan. Andra kan erbjudas studier inom preparandåret eller de individuella alternativen men också gymnasial vuxenutbildning kan vara ett alternativ eftersom jag också föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela före- skrifter om undantag från åldersvillkoret för behörighet till gymnasial vuxenutbildning. Bytare, avbrytare, elever som inte sökt gymnasieutbildning och väntare Min uppfattning är att elever som vill byta eller hoppa av en utbildning bör erbjudas stöd för att underlätta för eleven att komma vidare och inte tappa fart i sin utbildning. Skolan bör göra en utredning om vilka lämpliga åtgärder som behövs och vid behov upprätta en ny studieplan. Mot bakgrund av kommunens uppfölj- ningsansvar är det viktigt att skolor anmäler till elevens hem- kommun så fort eleven avbrutit sina studier vid skolan. Det finns också elever som drabbas av personliga kriser eller liknande under sin gymnasietid och de har rätt till stödinsatser av den skola där eleven är inskriven. Om elever trots dessa insatser inte kan följa sina studier kan eleven erbjudas reducerat program med maximalt en reduktion uppgående till . Jag föreslår att tioprocentsgränsen tas bort för reducering. Eleven kan därefter fullfölja sina studier genom att förlänga gymnasietiden eller genom att läsa inom den gymnasiala vuxenutbildningen. Jag föreslår att dagens betygsutformning med kursbetyg ska behållas. Mina argument för detta är att en förändring från dagens utformning till ämnesbetyg kräver mycket goda skäl och några sådana har jag under utredningsarbetet inte funnit. Det finns inte något starkt önskemål från vare sig elever eller lärare jag mött om att byta betygsutformning. Kursbetygen fungerar betydligt bättre i gymnasial vuxenutbildning och jag ser det som en stor fördel att ha samma betygsutformning. Konsekvenser för tillträdesregler för högskolestudier Jag anser att en högskoleförberedande examen alltid ska innebära minst grundläggande högskolebehörighet. För elever från yrkes- program ska för grundläggande högskolebehörighet krävas att en yrkesexamen inkluderar ytterligare 200 poäng i svenska/svenska som andraspråk samt ytterligare 100 poäng i engelska. Mina förslag i utredningen innebär att den gymnasiala vuxen- utbildningen och gymnasieskolan närmar sig varandra. Det innebär att förslagen i huvudsak också omfattar gymnasial vuxenutbildning. Ett tydligt exempel är förslagen om examen som i gymnasial vuxenutbildning ska omfatta samma krav som en examen i gymna- sieskolan. Vägen till examen kan dock se olika ut eftersom studier i gymnasial vuxenutbildning inte utformas som program. Därför blir validering ett viktigt instrument inom gymnasial vuxenutbildning. Ett annat exempel där skolformerna ska närma sig varandra är att det tydligt ska framgå att en elev i gymnasieskolan får läsa kurser i gymnasial vuxenutbildning. Det ska också, om det finns särskilda skäl, få göras undantag från 20-årsgränsen för tillgång till gymnasial vuxenutbildning. Jag ser även den gymnasiala vuxenutbildningen som viktig för att elever ska kunna komplettera sin gymnasieutbildning. Elever med yrkesexamen som inte har uppnått grundläggande högskole- behörighet i gymnasieskolan ska ha rätt att göra det inom den gymnasiala vuxenutbildningen. Elever som inte har uppnått examen i gymnasieskolan ska, enligt mina förslag, vara en prioriterad grupp för gymnasial vuxenutbildning. Konsekvensanalys avseende jämställdhet och flexibel skolstart Inledningsvis finns skäl att påpeka att gymnasieskolan och kon- struktionen av programmen enligt min bedömning inte kan lösa problemen med den sneda könsfördelningen i dagens gymnasie- skola. Gymnasieskolan är en spegel av den arbetsmarknad eleverna utbildas för och det krävs att arbetsmarknadens parter tydligt engagerar sig i frågan om en mer könsneutral arbetsmarknad för att komma till rätta med bristen på jämställdhet. Detta betyder inte att programstrukturen i gymnasieskolan saknar betydelse och jag har lagt förslag som jag bedömer kommer att påverka jämställdheten i positiv riktning. I flera av de nya programmen bedömer jag att könsfördelningen kommer att bli mer jämn än , särskilt gäller det för det nya Programmet för Ledarskap och Friskvård. Viktiga förändringar generellt är införandet av examen och krav på en kvalitativ APL som kommer att ge både unga män och kvinnor en tydlig, av avnämare kvalitetssäkrad yrkesutgång och goda kontakter med arbetsmarknaden. Det kommer att ge bättre chanser till etablering på arbetsmarknaden som särskilt kommer att gynna unga kvinnor som har färre sådana alternativ i gymnasie- skolan. Min bedömning är att en flexibel skolstart i kan innebära stora problem för gymnasieskolan. Mitt resonemang bygger på att eleverna både börjar och slutar flexibelt. Om elever ska tas in till gymnasieskolan krävs en större organisation kring antagning och urval. Undervisnings- grupperna skulle vid varje intagning kunna bli mindre och därigenom medföra högre kostnader per utbildningsplats. I sämsta fall skulle det kunna leda till att en huvudman inte anser sig kunna ha råd att starta utbildningen om grupperna blir för små. skulle behöva rekryteras och råder brist på yrkeslärare, den bristen skulle kunna förvärras. För yrkesutbildningar som är kostnadskrävande eftersom de ofta kräver särskild utrust- ning och specialanpassade lokaler skulle investeringskostnaderna sannolikt stiga då fler klasser ska beredas plats. Sammanfattningsvis bedömer jag att om införandet av flexibel skolstart skulle leda till att gymnasieutbildningar skulle behöva startas så skulle det leda till väsentligt högre driftskostnader och en omfattande administration. Det är dock osäkert om den flexibla skolstarten verkligen skulle få till följd att eleverna också vill avsluta grundskolestudierna än övriga elever. Under utredningsarbetet har mycket kritik framförts angående brister i studie- och yrkesvägledningen. har också i utvärderingar sett brister i hur studie- och yrkesvägledningen genomförs. Jag föreslår att elevers rätt till studie- och yrkesvägled- ning tydliggörs i skollagen och att frågan om hur studie- och yrkesvägledningen ska utformas bör utredas vidare. Den gymnasiereform jag föreslår innebär stora förändringar och jag har under mitt utredningsarbete mött både förväntan och oro för att genomförandet inte ska ges goda förutsättningar. Det finns en hel del erfarenheter att bygga på sedan tidigare reformer och det är naturligt att dessa bör ligga till grund för ett gott genomförande. De går bl.a. ut på att ge genomförandet både tid och resurser. Det är viktigt att arbetet kommer igång snabbt och att det finns mycket information att tillgå samt medel till fortbildning om de för- ändringar som föreslås. Jag redovisar också i utredningen en del kritiska faktorer. Tillgången till yrkeslärare och handledare på arbetsplatser är en sådan och detsamma gäller lärare med forskar- utbildning, lektorer. Parallellt med min utredning sker också utred- ningsarbete där dessa frågor behandlas och som, efter vad jag erfarit, senare ska resultera i förslag i frågan varför jag här inte redovisar egna förslag. Beträffande finansiering av mina förslag så redovisar jag och föreslår också finansiering till kommunsektorn för de kostnader som införandet av en ny reglering kring examen innebär. Jag pekar också på att de förslag till nya programstrukturer och uppstramningar av regelverket innebär möjligheter till effekti- viseringar. Dessa vinster överskrider de kostnader som uppstår till följd av mina förslag. The assignment in brief The Upper Secondary Education Reform Commissions assignment (dir. 2007:8), including the supplementary terms of reference (dir. 2007:143), is very extensive. It basically covers all upper secondary education issues, from eligibility rules to how qualifications and graduation from upper secondary school shall be designed, as well as issues relating to upper secondary adult education. The main task of the assignment is to propose a new structure for Swedish upper secondary education. The Commission has given particular emphasis to vocational education. The proposals shall lead to higher quality in both vocational programmes and programmes that prepare students for further study. An important prerequisite for the Commission has been to preserve the curriculum in its present form; its approach to knowledge shall form the basis of the proposals irrespective of study path. The task of upper secondary schools to prepare students for participation in society applies to all study paths. The Commissions legislative proposals have been formulated in relation to current legislation. I see it as a prerequisite for my proposals that similar conditions shall prevail in both municipal and independent schools. The proposals I put forward in the commission report have therefore been formulated in such a way. I also put forward proposals for how currently applicable legislation should be amended to achieve similar conditions for the public school system and for independent schools. The Commission has employed an open working method and has cooperated with seven focus municipalities and four institutes of higher education. A large number of professional organisations have also been consulted during the course of the work. The Commission has also had contact with employer and employee organisations on the central level, as well as with teacher and student organisations. Their approach and experiences have had considerable bearing on how the proposals have been formulated. The reform of the early-1990s Todays upper secondary education is to all intents and purposes based on the reform proposed at the beginning of the 1990s in the Governments Growing with knowledge (Växa med kunskap)TPF1FPT . It is now 17 years since this bill was submitted and the reform is strongly influenced by the spirit of the era that urged a decentralised, programme-oriented and goal-driven upper secondary education system. The Governments Responsibility of Schools (Ansvaret för skolan)TPF2FPT , clarifying roles and responsibilities, was submitted at the same time. In brief, the national political level (the Swedish Riksdag and Government) was to adopt clear objectives for upper secondary education activities, and the municipalities as school governing bodies were to be responsible for implementing and organising these activities as well as providing the right conditions for the professionals (i.e. teachers and school principals) to design activities within this given framework. The explicit ambition was a nationally equitable upper secondary education system. Working life representatives were not given any clear role in the reform; instead, cooperation on vocational education and the new workplace-based education was voluntary and became the schools responsibility. All upper secondary programmes were given the same format; they were all three years long, had the same core subjects and were to provide basic eligibility for higher education studies. The reform led to vocationally oriented programmes being more theorised than previously. This happened partly as a result of an increased number of theoretical subjects and partly due to the programme-specific subjects themselves being theorised. The option of establishing specially designed programmes, local branches and local courses was seen as giving local school governing bodies the freedom to adapt the education to local labour market needs. Cooperation with upper secondary adult education was seen as both desirable and feasible. Individual programmes were established. 1TP PT Prop. 1990/91:85. 2TP PT Prop. 1990/91:18. At that time – when the reform was implemented - there werent all that many independent schools and the regulatory framework established for them was underpinned by the idea that they shouldnt be unnecessarily subject to the constraints of a national regulatory framework but could design their activities more freely. An international perspective with a Nordic focus The upper secondary education system introduced in the 1990s was substantially different from other Nordic countries. This is still true today. One clear difference is the far-reaching decentralisation implied by the design of upper secondary education and the division of responsibilities in the Swedish system. Other countries put more focus on a national regulatory framework and national equity compared to the Swedish, decentralised model with its substantial local freedom to design education. Another difference is that does not have an upper secondary diploma, which in other countries implies a nationally defined level often certified by external assessors. is one of only a few countries within the EU without such a well-defined educational objective. Yet another difference is that has no fixed structure for cooperation with working life. This does not mean that we lack such cooperation in . There are many excellent examples where, for instance, working life representatives have initiated far- reaching cooperation. It is however striking that this is not part of a national education policy and the strength of the link between school and working life can even be perceived as somewhat random. Some industries have had fixed structures for cooperation for a long time whereas others have none at all. The responsibility for finding workplaces for the workplace-based component of a vocational programme lies with the individual school without any support from the national level. If the school has problems finding workplaces, workplace-based components can instead be located at the school with an ensuing lack of contact with working life. This means that the content and quality of a vocational programme can vary substantially between different municipalities/school governing bodies. In this respect, the structure of Swedish upper secondary education differs from other countries, where the cooperation between schools and working life is more stringently regulated and where companies and organisations often take on a certification role. Neither can we ignore the fact that upper secondary school offers different opportunities for young men and women. There are several male-dominated vocational programmes that are clearly defined and lead to employment. The opposite is true for female- dominated programmes, which is probably one reason why more women than men in our country go on to higher education. How closely working life and schools cooperate is important for young peoples chances of establishing themselves on the labour market. International research into the importance of such cooperation is referred to in annexes to the report. One conclusion is that close cooperation during upper secondary school and participation by companies and organisations in the education provide good opportunities for young people to establish themselves on the labour market. The opposite is true of students on vocational programmes with weak links to working life - they risk encountering problems when trying to establish themselves.TPF3FPT It is interesting to note the absence of research based on Swedish conditions as regards the role of upper secondary vocational education in skills provision, in helping young people establish themselves and in combating social inequality.TPF4FPT There are a number of studies discussing the effects of no or incomplete upper secondary education but the research seldom considers the forms and organisation of vocational education. In other countries, the compulsory school system (or equivalent) is given total responsibility for ensuring students the necessary prior knowledge in order to follow an upper secondary programme. The current Swedish system with its individual programmes allocates this task to upper secondary schools themselves. 3TP PT Cooperation to help young people establish themselves on the labour market (Samverkan för ungas etablering på arbetsmarknaden) (Official Government Report SOU2006:102). 4TP PT , (2008), Vocational education and the transition from education to working life research and international experiences (Yrkesutbildning och övergången från skola till arbetsliv – forskning och internationella erfarenheter), 5. National equity versus local freedom By way of introduction, I would like to point out the difficulty today in defining what an upper secondary educational programme is. They can vary almost indefinitely. Upper secondary education is formally defined as comprising 17 national programmes, but this is not the entire picture. According to the for Education, there are about 9 000 local courses and a large number of local branches. Within the Industry Programme alone, there are about 200 local branches and other programmes also have many variants. Students who attend an independent upper secondary school follow programmes that in type and level are similar to a national programme and the school may offer its own courses. The content of these can obviously vary and the competition for students has also forced municipal schools to offer different specially designed programmes and local branches. There are also programmes that combine vocationally oriented and study- oriented programmes, perceived by many to be confusing. The result is considerable variation in the content of upper secondary education, even within programmes that are formally the same. The vast range of programmes on offer makes it difficult for students to gain an overview of the alternatives. The information given prior to young people choosing their upper secondary school is often more akin to marketing and does not always provide clear answers to what a programme includes and where it leads. There are also many students (12 percent) who switch programmes during their first year at upper secondary school. Receivers (universities, companies and organisations, etc.) of students from this diversified upper secondary system find it difficult to assess the students capabilities and it does not make it any easier for students to get their first job after school. Receivers have also criticised the education for not being on the adequate level. This may well be the reason why working life representatives have involved themselves in the issue of access to education and its design. The development of Technical Colleges (Teknikcollege) and Healthcare Colleges (Vård- och omsorgscollege) is a case in point. Representatives of the higher education sector have also criticised the prior knowledge of students. Whether all the variations of the 17 national programmes are necessary is a question the Commission has put to industries and other receivers and opinion as to the current trend is clearly critical. The answer to this question is no. The trend towards ever- greater profiling in the face of increasing competition for students does not correspond to receivers needs. They would prefer to see things tightened up and a clearly defined level of education which they can accurately evaluate. Both working life representatives and institutes of higher education have also expressed an interest in cooperating on requirements and quality levels for upper secondary education. In practice, the current situation implies very strong producer control instead of upper secondary schools performing a task formulated by the governmental political level as described when the reform was presented at the beginning of the 1990s. This also means that the conditions for formulating and implementing a national education policy have been weakened. Whether upper secondary education is nationally equitable is strongly debatable. Results, goal fulfilment, throughput and poor efficiency Another problem in todays upper secondary schools is that there is no clear result indicator, which is a precondition of efficient goal-driven management. School-leaving certificates are currently used as a measure of results despite them not depicting what results a student has achieved. The certificate may contain many fail grades and it may have been issued from a reduced programme. Basic eligibility for higher education, which was a clear goal of the reform, is not formulated as an objective in any Swedish educational legislation. I am of the opinion that the percentage of students achieving basic eligibility in three years would be a better indicator for the existing upper secondary school system.