sou · GWB3108 · 2008-12-11 00:00:00 — Scenarier på lång sikt 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på 2008_SOU register S-format.indd 1 utarbetas inom Strukturenhet. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier, vilka presenteras som bilagor till Långtids- utredningen. Denna bilaga har utarbetats av , och , alla på . har ansvarat för slutredigering av manus. En viktig uppgift för långtidsutredningarna är att presentera en samlad bedömning av den ekonomiska utvecklingen på lång sikt. Scenarier över ekonomi utgör en viktig del i detta arbete. I denna bilaga presenteras ett basscenario som illustrerar en möjlig utveckling av svensk ekonomi . I två alternativa scenarier belyses betydelsen för ekonomin av dels ett senarelagt utträde från arbetsmarknaden, dels klimatpolitikens utformning. Ansvaret för bilagor och de bedömningar som presenteras vilar på bilagornas författare. Långtids- utredningens huvudbetänkande tar sin utgångspunkt i de resultat som framkommer i denna bilaga. Modeller och dataunderlag ...................................................... Arbetskraftens historiska utveckling...................................... Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och Frånvaro och medelarbetstid ....................................... Antalet arbetade timmar............................................... 2.2.2 Sysselsättning och arbetade timmar ............................ Produktivitet och strukturomvandling ........................... 3.1.1 God produktivitetstillväxt efter 1990-talskrisen ........ 3.1.2 God produktivitetsutveckling i jämfört med andra länder........................................................... 3.2.1 Betydelsen av arbetskraftens kvalitet .......................... Kapitalets kvalitet förbättras........................................ Bilaga 1 till LU 2008 3.3Strukturomvandlingen kan leda till lägre 3.4.1 Framtida utveckling i antalet arbetade timmar ........... 3.4.4 Produktiviteten i den offentliga sektorn ..................... Utvecklingen i omvärlden........................................................ 4.1.1 Världsekonomins utveckling till 2030 ......................... utrikeshandels historiska utveckling ........................ 4.2.3 bytesförhållande har försämrats .................... Produktion och användning ......................................... God ekonomisk tillväxt .................................... Hushållens inkomster och konsumtionsutgifter ................... Hushållens inkomster –2007................................ 5.2.2 Hushållens inkomster ........................... 5.2.3 Hushållens konsumtion ........................ Investeringarnas historiska utveckling ........................ Den offentliga sektorns historiska utveckling........................ Offentliga finanser på lång sikt – basscenariot....................... Utgångspunkter och antaganden ................................. Skatter och avgifter ....................................................... Bilaga 1 till LU 2008 Innehåll 6.2.6 Finansiellt sparande, skuldutveckling och 7.1Arbetsutbudets betydelse för de offentliga finanserna – senarelagt utträde från arbetsmarknaden.............................. Senarelagt utträde från arbetsmarknaden.................. Arbetsutbud och offentliga finanser ......................... 7.2Klimatpolitikens betydelse för den ekonomiska Klimatpolitiken i basscenariot och i Ekonomiska effekter av klimatpolitiken................... Modeller, data m.m......................................... I denna bilaga till redovisas scenarier för den svenska ekonomins långsiktiga utveckling som är baserade på modellberäkningar. I ett så kallat basscenario beskrivs en möjlig utveckling utifrån bl.a. trendberäkningar, demografiska prognoser samt antaganden om en i stort sett oförändrad politik. Tids- horisonten för beräkningarna är 2030, med en utblick mot 2050 för de offentliga finanserna. Basscenariot ger en bild av produktions- och konsumtions- möjligheterna vid en utveckling där i princip inga avgörande förändringar genomförs i politiken. För att bredda perspektivet presenteras också två alternativa scenarier där basscenariots beräk- ningar jämförs med resultat där beräkningsförutsättningarna för- ändrats. Scenarioberäkningarna tjänar som utgångspunkt för att belysa trender och identifiera viktiga ekonomisk-politiska problem. Varken basscenariot eller de alternativa scenarierna ska betraktas som långsiktiga ekonomiska prognoser. Utvecklingen på lång sikt – basscenariot I basscenariot beskrivs den svenska ekonomins utveckling fram till ett beräknat jämviktsläge 2030. Från denna jämvikt framgår det hur samhällets produktions- och konsumtionsmöjligheter fördelas mellan olika ändamål. Utvecklingen av arbetskraftsutbudet och produktiviteten är centrala för den långsiktiga utvecklingen och bestämmer tillsammans det ekonomiska utrymme som kan fördelas mellan ekonomins olika delar. Även förändringar i omvärlden är av stor betydelse för den svenska ekonomins utveckling. Den makro- ekonomiska utvecklingen i basscenariot summeras i tabell 1. Bilaga 1 till LU 2008 Tabell 1 Ekonomiska nyckeltal från basscenariot 16–64 år Anm.: Försörjningsbalansens utveckling i volymtermer. Källa: Egna beräkningar. De framtida tillväxtförutsättningarna påverkas i hög grad av hur många som har arbete och hur många timmar de arbetar. I bas- scenariot är utgångspunkten för hur arbetsmarknaden utvecklas framöver ett i princip oförändrat beteende hos arbetskraften. Det innebär t.ex. att andelen som har arbete (sysselsättningsgraden) för olika åldrar, kön och etniciteter är . Eftersom dessa grup- per arbetar olika mycket styrs utvecklingen av det totala antalet arbetade timmar i ekonomin av befolkningsförändringarna, dvs. förändringar av de olika gruppernas relativa storlek. Beräkningarna bygger på den befolkningsprognos som utarbetas vid (). Enligt befolkningsprognosen kommer befolkning att öka från dagens 9,2 miljoner personer till 10,1 miljoner 2030. Till 2050 förväntas befolkningen växa med ytterligare 300 000 personer Bilaga 1 till LU 2008 till 10,4 miljoner. Huvuddelen av befolkningsökningen utgörs av personer som är eller äldre, dvs. personer som inte är i yrkes- verksam ålder. Invandringen står för större delen av befolkningstillväxten, och den har avgörande betydelse för ökningen i gruppen personer i arbetsför ålder. Den avgjort största delen av invandrarna är födda utanför EU, en grupp som har en betydligt lägre syssel- sättningsgrad än genomsnittet. Tillsammans med utgångspunkten om oförändrat beteende medför detta att antalet sysselsatta bara ökar svagt . ökar antalet arbetade timmar något snabbare då fler personer är i arbetsför ålder. Den svenska arbetskraften blir allt mer högutbildad och enligt basscenariot fortsätter denna utveckling. Andelen arbetade timmar i ekonomin som utförs av personer med eftergymnasial utbildning ökar enligt scenarieberäkningarna från 2030. En god produktivitetstillväxt, dvs. att förädlingsvärdet ökar i för- hållande till antalet arbetade timmar, är av central betydelse för utvecklingen av det ekonomiska välståndet. Sedan början av 1990- talet har näringslivets produktivitet ökat med i genomsnitt. Den höga produktivitetstillväxten under speciellt andra förklaras till stor del av en mycket god tillväxttakt i den s.k. el- och optikproduktbranschen, där tele- produkter ingår. I basscenariot fortsätter näringslivets produktivi- tetstillväxt att vara god. Den trendmässiga tillväxten håller samma takt som , men det innebär en lägre tillväxt- takt än utvecklingen . Historiskt sett har tillverkningsindustrin, speciellt den kun- skapsintensiva, haft hög produktivitetstillväxt som vissa tjänsteproducenter och byggindustrin haft en svagare utveckling. Denna skillnad kvarstår i basscenariot. Den högsta tillväxttakten återfinns fortfarande hos den kunskapsintensiva delen av tillverk- ningsindustrin även om den inte når upp höga takt. Bland tjänsteproducenterna är det speciellt de som producerar utbildningstjänster och hälsorelaterade tjänster samt företags- tjänster som har låg produktivitetstillväxt. Utbildning och hälso- tjänster har även en jämförelsevis låg produktivitetsnivå. Bilaga 1 till LU 2008 strukturomvandling som basscenariot räknar med, där speciellt tjänstebranschernas betydelse ökar, har en dämpande effekt på näringslivets sammanlagda produktivitetsutveckling. ökar användningen av tjänster som insats i annan produktion, vilket gör att effekterna på produktiviteten i ekonomin som helhet inte är entydiga. För den offentliga sektorns produktion utgår beräkningarna från att produktivitetsnivån i princip är oförändrad på lång sikt. Även inom den offentliga produktionen sker en strukturomvand- ling eftersom den demografiska utvecklingen till 2030 medför en ökad produktion av vård och omsorg och en minskad andel utbild- ningstjänster. Givet antagandet om oförändrad produktivitetsnivå i offentlig produktion har denna omfördelning ingen märkbar påverkan på ekonomins produktivitetstillväxt. Utvecklingen i näringslivet och den offentliga sektorn sammanlagt gör att produktivitetsnivån i ekonomin höjs . har den internationella ekonomiska integrationen varit betydande. Den internationella handeln har vuxit nästan dubbelt så snabbt som världens bruttonationalprodukt (BNP). Bakom handelsökningen ligger en kombination av mindre handelshinder och lägre transaktionskost- nader. Den svenska exporten av varor och tjänster uppgick till av BNP. har exporttillväxten varit omkring dubbelt så stor som den svenska BNP-tillväxten i fasta priser. Basscenariot antar att handelsliberaliseringen och den tekniska utvecklingen fortsätter, och internationella handel växer även framöver nästan dubbelt så snabbt som BNP. Exporten växer något långsammare än importen vilket leder till att det svenska handelsbalansöverskottet minskar . Utvecklingen förklaras delvis av att den åldrande svenska befolk- ningen sparar mindre och köper mer inhemskt producerade tjänster. Handelsstrukturen förändras något i basscenariot. Det är fortfa- rande tillverkningsindustrin som dominerar den svenska handeln i Bilaga 1 till LU 2008 beräkningarna, men tjänstehandelns betydelse ökar i både exporten och importen. I basscenariot stiger priset på de svenska importvarorna något snabbare än priset på exportvarorna, dvs. bytesvillkoren (terms-of- trade) för svensk handel försämras. Det beror delvis på något stigande priser för energiråvaror samt fallande världsmarknads- priser för varor producerade inom den delen av tillverkningsindu- strin som har god produktivitetsutveckling. Dessa faktorer har för- sämrat de svenska bytesvillkoren även . Världsmarknadspriserna för energiråvaror, speciellt råolja, har både stigit och sjunkit kraftigt. Bedömare är inte eniga om energiprisutvecklingen men många förutspår betydligt högre (reala) jämviktspriser för råolja på lång sikt än vad som gällt . Basscenariot antar att priset på energi- råvaror utvecklas som i prognos, vilket bl.a. innebär ett realt råoljepris motsvarande per fat 2030. Utöver priset på energiråvaror finns osäkerhet kring hur energi- kostnaden påverkas av utformningen av en framtida klimatpolitik. Beräkningarna i basscenariot utgår från att klimatpolitiken baseras på en internationell utsläppsmarknad framöver, vilket medför något högre priser på fossila bränslen för slutanvändaren framöver. Den ekonomiska betydelsen av detta antagande illustreras i ett alternativt scenario (se nedan). Produktion, investeringar och privat konsumtion Som ett resultat av den sammanlagda produktiviteten och tillväxten i antalet arbetade timmar växer BNP i basscenariot med i genom- snitt . Det motsvarar den genomsnittliga tillväxttakten i ekonomin . De ekonomiska resurserna som kan fördelas mellan konsumtion och investeringar 2030 är större än BNP. växer befolkningen med . BNP per capita blir därmed större 2030 jämfört med . I basscenariot växer de privata investeringarna så att den privata kapitalstocken på lång sikt utvecklas i linje med näringslivets förädlingsvärde. Den kommunala kapitalstocken växer i en takt som i stort sett följer den ekonomiska utvecklingen med en viss anpassning till utvecklingen av den kommunala konsumtionen. Bilaga 1 till LU 2008 statliga investeringarna i basscenariot är kopplade till den samman- lagda ekonomiska utvecklingen och den statliga konsumtionens utveckling. Den svenska realkapitalstocken växer i basscenariot marginellt snabbare än BNP och det ger därmed en i princip oförändrad kapitalkvot till 2030. De privata investeringarna ökar med knappt 2,1 och de offentliga . Hushållens konsumtionsutgifter uppgick till knappt hälften av BNP. I basscenariot ökar denna andel, och en anledning till det är att hushållens sparkvot sjunker när befolkningen blir äldre. Ytterligare en faktor som ökar hushållens konsumtions- utgifter i basscenariot är att det sammanlagda skatteuttaget på lönerna inte stiger eftersom beräkningarna antar oförändrade skattesatser. I basscenariot ökar den offentliga konsumtionen volymmässigt med i genomsnitt . Till stor del är denna ökning styrd av den demografiska utvecklingen eftersom konsumtionen per ålder och kön är . Det är framför allt vård- och omsorgskonsumtion som växer, speciellt äldreomsorg. Den statliga konsumtionen faller svagt . De offentliga finansernas utveckling kommer andelen äldre i befolkningen att öka kraftigt. Fler personer i icke arbetsför ålder i relation till antalet i arbetsför ålder kommer att sätta den offentliga sektorns finanser under press. Dels minskar skatteintäkterna i förhållande till befolk- ningens storlek om färre är i arbetsför ålder, dels ökar de ålders- relaterade utgifterna för sjukvård och äldreomsorg när antalet äldre ökar. Skatteinkomsternas långsiktiga utveckling är i hög grad beroende av sysselsättningsutvecklingen eftersom det mesta av skatte- inkomsterna kommer från direkt eller indirekt beskattning av arbete. De direkta skatterna på arbete, inkomstskatterna och de sociala avgifterna, står för mer än hälften av de offentliga inkomst- Bilaga 1 till LU 2008 Hur arbetsmarknaden utvecklas har också stor betydelse för hushållens konsumtionsutgifter, och dessa ger skatteinkomster i form av mervärdesskatt och punktskatter. Basscenariot räknar med att alla skattesatser är konstanta i förhållande till respektive skatte- bas. Även om skattesatserna är oförändrade i förhållande till respek- tive skattebas, kommer den totala skattekvoten, dvs. skatter och avgifter i förhållande till BNP, att förändras. En förändrad sammansättning av försörjningsbalansen medför nämligen att ett antal viktiga skattebaser växer snabbare än BNP. Eftersom det i basscenariot är hushållens konsumtionsutgifter som växer när nettoexporten minskar, och konsumtion beskattas hårdare än export, stiger den aggregerade skattekvoten något . Därefter stabiliseras den på . Befolkningsstrukturens förändring får stora effekter på de offent- liga utgifterna. Allt fler äldre i befolkningen påverkar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Pensionsutgifterna som andel av BNP beräknas öka , för att sedan sjunka . Utgifterna för sjukvård och äldreomsorg ökar kontinuerligt som andel av BNP . Sammantaget ökar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg med som andel av BNP fram till mitten av 2030- talet, därefter sjunker de något. I början av perioden sjunker dock utgifterna för offentlig konsumtion till följd av minskade utgifter för utbildning. får det ökande antalet äldre stort genomslag och konsum- tionsutgifterna ökar snabbt för att därefter sjunka något. I beräkningarna av de offentliga transfere- ringsutgifterna förutsätts en standardsäkring som förhindrar att värdet på ersättningarna urholkas realt när ekonomin växer. De sammanlagda offentliga utgifterna ökar från att motsvara av BNP 2011 till . Bilaga 1 till LU 2008 utgår basscenariot från att målet om en procents överskott i de offentliga finanserna upprätthålls. Men sjunker sparandet och övergår sedan till permanenta underskott. minskar statsskulden från drygt 30 till av BNP, och därefter medför det demografiska utgiftstrycket att skulden åter ökar. Sammantaget bedöms utvecklingen i basscenariot vara förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser. Bedömningen är dock känslig för de antaganden som görs i beräkningarna. Om utgifterna, i likhet med historiska mönster, tillåts att växa snabbare än vad befolknings- utvecklingen kräver kan hållbarheten rubbas. Basscenariots utgångspunkt för att beräkna arbetsutbudets och de offentliga finansernas utveckling är oförändrat beteende. Scenariot utgår även från att politiken är i princip oförändrad framöver. I två alternativa scenarier frångås dessa antaganden. I det första scenariot antas att beteendet förändras så att de äldre arbetar längre. Mer specifikt ställs basscenariots utveckling av de offentliga finanserna mot en alternativ utveckling där faktorer som t.ex. förbättrad hälsa och ökade incitament till arbete i pensionssystemet. I det andra alternativa scenariot jämförs basscenariots klimatpolitiska ramverk med en alternativ klimatpolitik för att illustrera den ekonomiska konsekvensen av klimatpolitikens utformning. Dessa alternativa beräkningar kan ses som en kontroll av hur känsliga basscenariots antaganden är för förändringar, men de är också motiverade eftersom de bedöms vara policyrelevanta och berör områden där den framtida utvecklingen är osäker. Ett senarelagt utträde från arbetsmarknaden Om medellivslängden ökar, hälsan hos de äldre förbättras och incitamenten till arbete stärks genom pensionsreformen är det inte orimligt att anta ett ökat arbetsutbud bland de äldre så att utträdet från arbetsmarknaden senareläggs. I ett alternativt scenario antas därför att utträdesåldern från arbetsmarknaden senareläggs med . Detta medför att syssel- Bilaga 1 till LU 2008 sättningen blir permanent högre jämfört med basscenariot, att BNP blir högre och att den offentliga skuld- utvecklingen blir mer gynnsam. Scenariot belyser den avgörande betydelse som det framtida arbetsutbudet har för de offentliga finanserna. En förhållandevis liten ökning dämpar den långsiktiga skuldutvecklingen påtagligt. Klimatpolitikens betydelse för den ekonomiska utvecklingen Inom klimatområdet framstår ett antagande om oförändrad politik mindre lämpligt. De långsiktiga klimatpolitiska ambitionerna i , EU och FN ger tydliga signaler om att utvecklingen till 2030 kommer att innehålla någon typ av klimatpolitisk restriktion. Det är tämligen klart att ambitionen är att minska utsläppen av växthusgaser framöver, men det finns relativt lite information om hur politiken kan komma att utformas. Basscenariot utgår därför från att 2030 deltar i inter- nationell utsläppshandel som medför att alla aktörer i möter samma (internationella) pris för sina utsläpp. I det alterna- tiva scenariot är utgångspunkten för beräkningarna att klimatpoli- tiken är betydligt mer nationellt fokuserad och därmed mer restriktiv med internationell handel med utsläpp. Fokus hamnar i och med det på att reducera utsläppen inom landet och speciellt inom vissa sektorer. Det övergripande klimatmålet är detsamma i båda scenarierna. Basscenariots klimatpolitik beräknas få relativt små ekonomiska och strukturella effekter på den svenska ekonomin. Med en politik fokuserad på utsläppsminskningar i påverkas däremot den ekonomiska utvecklingen betydligt mer enligt beräkningarna i alternativscenariot. Resultatet blir minskad tillväxt och effekter som fördelar sig ojämnt mellan ekonomins aktörer. Det alternativa scenariet illustrerar tydligt att vid sidan av det övergripande klimatmålet kan klimatpolitikens utformning ha relativt stor bety- delse för den ekonomiska utvecklingen. ska utgöra ett underlag för den ekonomiska politiken. Utredningen har dessutom till uppgift att ge en samlad bild av den makroekonomiska utvecklingen på . Ett viktigt underlag för denna bild är de modellbaserade scenarier som utarbetas, dvs. beräkningar av möjliga utvecklingsförlopp för ekonomi på lång sikt. I denna bilaga till presenteras och diskuteras resultaten från scenarierna. Syftet med beräkningarna är inte att prognostisera utvecklingen av den svenska ekonomin på lång sikt. Avsikten är i stället att i ett s.k. basscenario illustrera en möjlig utveckling av ekonomin baserad på bl.a. demografiska prognoser, produktivitetstrender och fram- skrivningar och prognoser över världsmarknadsutvecklingen och priser. basscenario tjänar också som grund för att analysera effekterna av förändringar i politiken och om- världen i s.k. alternativscenarier. Horisonten för beräkningarna är 2030, med en utblick mot 2050 för de offentliga finanserna. För att vara transparent och för att skapa en grund för vidare analys i alternativscenarierna är beräkningarna i basscenariot baserade på två grundläggande antaganden: oförändrat beteende och oförändrad politik. Antagandet om oförändrat beteende hos befolkningen gäller beteendet på arbetsmarknaden och efterfrågan på offentligt finansi- Författarna vill speciellt tacka bilagans referensgrupp som bestod av , , , , , och . Vi är även tacksamma för den hjälp vi fått av , , , , , och , värdefulla synpunkter från , och , samt layout- och redigeringshjälp från . Bilaga 1 till LU 2008 Detta avspeglas t.ex. i att vi antar att framtidens befolkning, uppdelade i grupper efter ålder och kön, samt i viss mån födelseland, kommer att arbeta i samma omfattning som motsvarande grupp gör och att grupperna kommer att nyttja (eller vara i behov av) offentliga tjänster i oförändrad utsträckning. Befolkningens sammantagna beteende ändras därför om storleken på de olika grupperna förändras. Antagandet om oförändrad politik betyder i scenarioberäkning- arna att ambitionsnivån i det offentliga åtagandet ligger fast och att finansieringen sker enligt oförändrade principer samt att det nu- varande överskottsmålet för de offentliga finanserna styr politiken. De beräkningar som presenteras beskriver inte konjunktur- svängningar eftersom det är svårt att på ett meningsfullt sätt säga något om dessa på lång sikt. Resultaten utgår därmed från att ekonomin framöver befinner sig i långsiktig jämvikt. Det illustre- rade utvecklingsförloppet är därmed utvecklingen av brutto- nationalprodukten (BNP) vid ett normalt resursutnyttjande. Efter- som detta är utgångspunkten är det för stora delar av beräkning- arna viktigt att startläget kan betraktas som en, i alla väsentliga avseenden, långsiktig jämvikt. Startpunkten måste alltså konjunk- turjusteras för att de obalanser av konjunkturell eller annan karak- tär som finns i statistiken inte ska bestå i de långsiktiga beräkning- arna. En naturlig utgångspunkt för denna konjunkturjustering är de prognoser av den ekonomiska utvecklingen och de offentliga finanserna som presenteras i budgetpropositionen. i dessa prognoser gäller i regel ett jämviktsläge eller åtminstone ett närmande mot ett jämviktsläge där resursutnyttjandet är i balans. För är den senast tillgängliga prognosen publicerad i budgetpropositionen och gäller perioden –2011. Den ekonomiska utvecklingen efter det att budget- propositionen publicerades har dock medfört att osäkerheten är stor om styrkan och varaktigheten i den nuvarande konjunkturnedgången. Men för den långsiktiga kalkylen har det inte avgörande betydelse eftersom konjunkturförloppet inte i någon större utsträckning påverkar den långsiktiga utvecklingen. Om vi använde en uppdaterad prognos för kort- och medellång sikt som utgångspunkt så skulle vägen tillbaka till en ekonomisk jämvikt se annorlunda ut, men jämviktspositionen skulle bli ungefär densamma. Fördelen med att ändå använda den senast Bilaga 1 till LU 2008