sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — För att samordna och driva på utvecklingen av den elektroniska förvaltningen ska Verva bland annat skapa förutsättningar för en effektiv och säker informationshantering mellan myndigheterna. Verva ska främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer samt utveckla användbarheten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster. En viktig kom- ponent är gemensamma definitioner av termer och begrepp. I syfte att stärka denna utveckling får Verva meddela före- skrifter om standarder eller liknande krav som ska vara gemen- samma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen. Detta framgår av förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. Föreskrifterna ska utarbetas i samråd med . Samråd ska även ske med andra särskilt berörda myndigheter. Verva har därför bildat tre samverkansgrupper, en för statliga myndigheter, en för kommuner och en för näringslivet. För att ytterligare stärka beredningsprocessen och för att kunna ta fram konsekvensanalyser av god kvalitet samråder Verva därutöver med ett antal myndig- heter som har ett centralt ansvar för styrning, tillsyn över IT- säkerhet med mera. Dessa är , Datainspektionen, Kris- beredskapsmyndigheten, och Ekonomi- styrningsverket. Samverkansgrupperna bjuds också in till gemensamma möten två till och får då möjlighet att gemensamt disku- tera förutsättningarna för utvecklingen från respektive grupps utgångspunkt. Verva ansvarar för utvecklingen av samhällets rättsinformation. Myndighetens arbete med rättsinformationssystemet regleras av rättsinformationsförordningen (1999:175). Verva ska vara samord- ningsmyndighet vilket bland annat innebär att samordna frågor om standardisering och bevaka gemensamma säkerhetsfrågor. Verva svarar för samordnad upphandling för offentlig förvalt- ning inom området informationsteknik samt ska verka för bästa möjliga villkor för anskaffning och användning av informations- teknik inom offentlig sektor. I uppdraget ryms att se till att den offentliga förvaltningen använder gemensamma funktioner och lös- ningar samt beakta intresset av innovationer och teknikneutrala lösningar. Verksamheten finansieras med avgifter, vilka tas ut av leveran- törerna (betalar de en avgift till Verva som uppgår till av den redovisade försäljningen). myndigheter har rätt att avropa produkter och tjänster mot Vervas ramavtal inom området för informationsteknik och telekommuni- kation. Dessutom har omkring 260 kommuner, 19 landsting och ett 30-tal övriga organisationer på frivillig grund valt att genom fullmakt vara anslutna till Vervas IT-ramavtal. Verva ska följa och analysera kompetensförsörjningen i statsför- valtningen. Detta sker bland annat genom en årlig rapport till regeringen. Vidare ska Verva stödja och utveckla arbetet med den strategiska kompetensförsörjningen. Verva ska också stödja myndigheternas verksamhetsutveckling i stort genom metodstöd för pågående och kommande utvecklings- insatser hos myndigheterna. Ytterligare en uppgift för Verva är att utveckla och tillhandahålla efterfrågestyrda utbildningar av gene- rellt intresse för statsförvaltningen och utvecklingen av elektronisk förvaltning. Vervas arbete med kompetensutveckling finansieras delvis genom avgifter och delvis genom anslag. Verva har regeringens uppdrag att biträda vid genomförandet av programmet för interoperabelt tillhandahållande av alleuropeiska e-förvaltningstjänster riktade till offentlig förvalt- ning, företag och medborgare ().13 Arbetet handlar i första hand om en konsolidering kring grundläggande frågor och funktioner för e-förvaltningstjänster inom kommis- sionen. har arbetets fokus även varit att åstad- komma ett ramverk för interoperabilitet som grund för all- europeiska e-förvaltningstjänster. har Verva regeringens uppdrag att delta i två expertgrupper som tillsatt inom ramen för åtgärdsplanen i2010. Expertgruppernas arbete syftar till att utveckla ett alleuropeiskt ramverk för eID och eDokument samt att etablera gemensamma e-tjänster (i första hand elektronisk 13 IDABC – interoperable delivery of pan-European eGovernment services to public admi- nistrations, businesses and citizens. Verva ska också biträda regeringen inom ramen för (). Nätverket är en informell samverkan mellan EU-medlemsstaternas general- direktörer med ansvar för förvaltningsutveckling. Förutom att delta i generaldirektörsmöten som anordnas av respektive ord- förandeland, deltar myndigheten aktivt i nätverkets tre arbets- grupper. Inom ramen för EUPAN samarbetet anordnas också minister- möte för förvaltningsansvariga ministrar vart annat år. Nästa ministermöte planeras infalla under ordförandeskap i EU . Vidare ska Verva biträda regeringen i beredning och deltagande i arbete på det förvaltningspolitiska området () och i sin årsredovisning redovisa en sammanställning av uppdragets genomförande. Verva ska också, inom ramen för myndighetens verksamhets- område, biträda regeringen inför ordförandeskap . 2.4.2Verksamhetens omfattning och finansiering , Vervas första verksamhetsår, uppgick de totala intäkterna i verksamheten till . Av detta härrörde från anslag, från avgifter och resten från bidrag14 och finansiella intäkter. disponerar Verva ett ramanslag för verkets förvalt- ningskostnader, som uppgår till . Därutöver disponerar Verva särskilda ramanslag som finansierar vissa tidsbegränsade insatser. För det första finns ett tvåårigt anslag (2006-2007) som finansierar ett regeringsuppdrag att leda ett regionalt utvecklingsprojekt om mångfald och antidiskriminering. Anslaget för uppgår till . För det andra finns ett treårigt anslag (2006 2008) som finansierar ett program för att främja e-legitimationer. Anslaget uppgår för till . 14 Det handlar främst om bidrag dels från nordiska ministerrådet som består av transfere- ringar till de personer som deltar i utbytestjänstgöring för exempelvis resekostnader, dels från statliga myndigheter och för finansiering av enskilda projekt och uppdrag. erhöll Verva totalt för cirka 10 projekt som exempelvis E-handelsuppdraget, E-samhället och företagen, IT-standardiseringsutred- ningen och kriminalvårdens kompetensförsörjning. I båda fallen utgörs merparten av medlen av transfereringar (till de länsstyrelser som ingår i projektet om mångfald och antidiskriminering respektive till myndigheter, kommuner och landsting i enlighet med uppdraget om e-legitimationer), medan en mindre del får användas för att finansiera Vervas kostnader för uppdragen. Utöver detta får Verva bidrag från nordiska ministerrådet för transfereringar till personer som deltar i utbytestjänstgöring. Verva har disponerat ett ramanslag för bidrag till förnyelsefonder på det statligt reglerade området. Anslaget har finansierat delar av verksamheten inom verksamhets- grenen En kompetent förvaltning, men beräknas vara förbrukat vid utgången av . Verva har vidtagit åtgärder för att anpassa verksamheten till de nya förhållandena. Som framgått ovan sker avgiftsfinansiering av Vervas sam- ordnade IT-upphandling och delvis av Vervas arbete inom verk- samhetsgrenen En kompetent förvaltning. Verva disponerar dessa avgifter. 2.4.3Organisation, bemanning och lokalisering Verva leds av generaldirektören som är myndighetens chef. Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst åtta leda- möter. Verksamheten vid Verva bedrivs enligt följande organisatoriska indelning: Analysenheten: Tillhandahåller expertstöd inom organisationen och stabsstöd till regeringen, som bland annat innefattar det inter- nationella arbetet. Samordnar myndighetens omvärldsbevakning och uppföljning av e-förvaltningens utveckling samt finansiellt stöd till EID. Utvecklingsstödsenheten: Utvecklar gemensamma kravspecifika- tioner för automatiserad ärendehantering, registerinformations- utbyte och säker elektronisk kommunikation. Driver utvecklingen av samhälls- och rättsinformationen. Kompetensstödsenheten: Utvecklar modeller och metoder för statens strategiska kompetensförsörjning. Erbjuder utbildningar och andra kompetensutvecklingsinsatser inom ramen för utveck- ling av e-förvaltning. Administrerar utbytestjänstgöring inom EU. IT-upphandlingsenheten: Utvecklingsprojekt, förstudier, upp- handling och förvaltning av ramavtal för den offentliga förvaltning inom området informationsteknik och telekommunikation. Administrativa enheten: Intern styrning och stöd, avseende ekonomi, personal, intendentur, registratur och arkiv, IT-drift och support samt stabsfunktion åt generaldirektören. Informationsstaben: Extern och intern kommunikation för myndigheten. hade Verva 91 anställda. Antalet tillsvidareanställda är 79 och antalet visstidsanställda är 12. Antalet årsarbetskrafter uppgår till 85 stycken. till de två verksamhetsgrenar inom vilken verksamheten bedrivs kan sägas att för ökad enkelhet och rättssäkerhet består av 60 medarbetare och att En kompetent förvaltning består av 11 medarbetare. Av de 91 anställda är 58 kvinnor och 33 män. Verva ligger i , med kontor på . Verva hyr även konferensgården på i . Den lokalen nyttjas i huvudsak för den utbildnings- verksamhet som myndigheten vid sitt bildande övertog från . 3Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden 3.1Samhället och omvärlden förändras, och statsförvaltningen med det Många utredningar och analyser har pekat på viktiga förändringar i förutsättningarna för den offentliga verksamheten . Bland underlag för utredningen bör nämnas /041, Svenska kommunförbundets egen långtidsutredning2 samt slutbetänkande3. Utan att föra ett alltför ingående resonemang kring statsförvalt- ningens framtidsförutsättningar vill dock utredningen lyfta fram några, starkt kondenserade, framtidsbilder som är relevanta för den fortsatta analysen och diskussionen kring dagens stabsstöd. Dagens utveckling präglas i hög grad av globaliseringen vilken leder till en allt hårdare konkurrens om resurser och kompetens. När rörligheten ökar och världen blir alltmer gränslös kan olika resurser tas tillvara på många platser . Kraven ökar då på alla verksamheter, även sådana som i en mer traditionell mening inte är konkurrensutsatta. Detta leder, och kommer i än högre grad att leda till, ett starkt tryck på statsförvaltningens förmåga att vara en effektiv producent av nyttigheter likväl som en attraktiv arbetsgivare. Ett problem som tilltar, även om har ett något bättre utgångsläge än vissa konkurrentländer, är den oroande demogra- fiska utvecklingen. har vi en för låg andel förvärvsaktiva 1SOU 2004:19, /04. 2Svenska , 2002, Kommunala framtider – en långtidsutredning om behov och resurser . 3SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden i förhållande till de äldre med stora vårdbehov. Detta problem kommer att medföra konsekvenser för de offentliga verksam- heterna och statsförvaltningen såväl när det gäller tillgänglighet till resurser som nödvändiga kompetenser vilka den offentliga sektorn är i behov av. En nödvändig förutsättning för att möta dessa utmaningar är en offentlig förvaltning med en inbyggd förmåga till fortlöpande förändring och förnyelse av metoder, arbetssätt och organisation. Så skapas den utvecklingskraft som är en grundförutsättning för att svara upp mot medborgarnas behov på olika områden.4 I detta ligger också en ständig, närmast institutionaliserad, förmåga till omprövning, förändring eller avveckling av offentliga åtaganden. Det kan inte nog understrykas att det europeiska samarbetet ställer nya krav på den svenska statsförvaltningen. Inte minst hand- lar det om behov av en mer aktiv kunskapsprocess när det gäller anpassning och integration i en alltmer EU-homogeniserad förvaltning. Regeringen har, bland annat mot bakgrund av ovanstående reflektioner, ett behov av ett stabsstöd som ger direkta kunskaps- underlag men som också har en förmåga till strategisk uppföljning och utvärdering av de statliga verksamheterna. 3.2Vägen mot ett modernt stabsstöd – stabsöversyner en återkommande verksamhet inom förvaltningspolitiken En viktig utgångspunkt för arbete har varit den reformhistoria som lett fram till dagens struktur med de fyra myndigheterna , Kammarkollegiet, Stats- kontoret och Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Utred- ningen redovisar därför under denna rubrik en komprimerad bild av de steg som tagits genom olika översyner och omorganisationer fram till dagens stabsmyndigheter. Stabsmyndigheterna och stabsstödet till regeringen, och myndigheterna har utretts . Inte minst är det av intresse att beskriva de underliggande principerna för de olika organisatoriska förändringar som har gjorts av stabsstödet. 4 Ibid. s. 76. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet (USV-utred- ningen) genomförde 1990–1991 en översyn av stabsmyndig- heternas verksamhet.5 Utredningen föreslog en genomgripande omorganisation av den samlade stödorganisationen. Stödet till regeringen skulle ges av en revisionsmyndighet och en stabs- myndighet. Stödet till myndigheterna skulle ges av en service- myndighet, en arbetsgivarorganisation och ett konsultföretag. En grundläggande princip i förslaget var att stödet till regeringen organisatoriskt skulle skiljas från stödet till myndigheterna. Utredningen gjordes utifrån den förändrade styrning som introducerades i staten och som byggde på renodlings- tanken. Avsikten var att regeringen skulle använda mer resultat- orienterade styrmetoder, som myndigheterna fick större befogenheter att avgöra hur verksamheten skulle utföras. Myndig- heterna redovisade regelbundet de resultat som uppnåddes. Det nya ledningssystemet förutsatte att regeringen och myndigheterna agerade i tydligare och delvis nya roller i förhållande till varandra. Detta påverkade även synen på behovet av stöd och stabsorganisa- tionens utformning. Ett annat ledord för utredningen var marknadsanpassning. För- hållandet mellan å ena sidan regeringen och myndigheterna och å andra sidan stabsorganisationen borde ordnas i så affärsmässiga former som möjligt. Regeringen tilldelades en beställarroll och stabsmyndigheternas uppgift var att leverera de tjänster som rege- ringen beställde. Ju mer konkurrens som fanns, resonerade utred- ningen, desto mer främjades också kostnadseffektiviteten. Stabs- stödet erbjöds regeringen och myndigheterna under olika mark- nadsförutsättningar. De tjänster som kunde erbjudas under kon- kurrens ansåg utredningen att konsultföretag som verkade på marknadsmässiga villkor kunde ta hand om. förslag genomfördes endast delvis. Bland annat bildades en arbetsgivarorganisation och lades ned. Vidare gavs Statskontoret en ren- odlad stabsroll gentemot regeringen och genomgick en genomgripande omstrukturering. 5 SOU 1991:40 41, Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner. Med stabsmyndigheter avsåg utredningen , , , Statens löne- och pensionsverk, , Försvarets civilförvaltning, Läns- styrelsernas organisationsnämnd och Kammarkollegiets enhet för administrativ service. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden Nästa översyn av stabsmyndigheterna gjordes 1997 1998 av den så kallade Stabsmyndighetsöversynen.6 Bakgrunden var de föränd- ringar som skett , bland annat införandet av en ny budgetmodell och av resultatstyrning. Uppdraget var att lämna förslag till en ny struktur för stabsmyndigheterna som bättre upp- fyllde regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna.7 Effektivitet och ändamålsenlighet beto- nades. Ett antal principer var vägledande för utredningens arbete med att utforma den nya stabsorganisation. statligt producerad service som riktar sig till myndigheterna skulle normalt kunna motiveras utifrån regeringens behov av att ha en samlad syn på statsförvaltningen, stöd till regeringen och service till myndigheterna skulle nor- malt inte utföras inom samma organisation, verksamhet som syftar till att stödja regeringen borde ha sin basfinansiering genom anslag även om andra finansierings- former kunde förekomma för speciella insatser, service som efterfrågas av myndigheterna borde i så stor utsträckning som möjligt avgiftsfinansieras, de olika organisationerna inom stabsorganisationen borde inte bedriva verksamhet som överlappar varandra, det skulle finnas en oberoende revisionsverksamhet av hög kompetens som bedriver egeninitierad verksamhet, beslutsstödet till regeringen borde förstärkas för att en effek- tivare ledning och styrning skulle kunna åstadkommas. Stabsmyndighetsöversynen föreslog en ny stabsorganisation som byggde på ett antal grundsatser. 1.Det fanns ett behov av att förtydliga roll- och ansvarsför- delningen mellan och regeringens revisionsorgan. Detta borde ske på så sätt att revisorer framförallt inriktar sin granskning på sektorsövergripande och politiknära frågor samt på frågor om de politiska beslutens genomförande 6SOU 1997:80, Reformerad stabsorganisation. 7De stabsmyndigheter som avsågs var Kammarkollegiet, , , Statens löne- och pensionsverk och Statskontoret. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden borde framförallt granska myndigheternas verksamhet och myndighetsledningarnas för- valtning, 2.Statskontoret föreslogs i ökad utsträckning ta på sig utvärde- ringsuppdrag inom det förvaltningspolitiska och förvaltnings- ekonomiska området. uppdragsverksamhet på detta område skulle begränsas till rena kompletteringar av utförda revisioner. På så vis bedömdes avgränsningsproblemen mellan myndigheterna kunna minska, 3.Den statliga produktionen av ekonomi- och personaladministra- tiva systemtjänster skulle samordnas. Det alltför omfattande produktutbudet borde ses över och koncentreras till färre produkter och tjänster, vilket skulle leda till besparingar och minskat dubbelarbete inom stabsorganisationen, 4.Lokalförsörjningsverkets stabsuppgifter föreslogs begränsas. Verkets serviceuppgifter skulle avvecklas och överföras till den privata konsultmarknaden. Vissa av Stabsmyndighetsöversynens förslag genomförde helt eller delvis. lades ned 1998 och delar av verk- samheten avvecklades. Uppgifterna att lämna stöd till regeringen i budgetarbetet samt förvaltningen av tomma lokaler överfördes till Statskontoret. renodlades statens ekonomistyrningsfunktion och en ny myndighet inrättades, Ekonomistyrningsverket.8 En bärande prin- cip vid bildandet av var att man ville skilja reviderande verksamhet från den stödjande och normerande verksamhet som verket bedrev. Ekonomistyr- ningsverket skulle vara ett stöd för såväl regeringen som myndig- heterna, dels i styrning och uppföljning av statens verksamhet, ekonomi och resultat, dels avseende ekonomi- och personal- administrativa system. 1997/98:1, bet. 1997/98:FiU2, rskr. 1997/98:120. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden stödjande och normerande verksamhet tillsammans med prognosverksamhet och uppföljning av statsbud- geten utgjorde kärnan i den nya myndigheten. Reformen innebar dessutom att den statliga produktionen av ekonomi- och personal- administrativa system och stödtjänster samordnades och integre- rades i den nya myndigheten. Dessa verksamheter överfördes från och Statens löne- och pensionsverk. En ny myndighet inrättades även 1999, nämligen (). Bakgrunden var att regeringen i den förvaltningspolitiska propositionen9 hade gjort bedömningen att ökad uppmärksamhet borde ägnas åt kompetens- och utbild- ningsfrågor i syfte att stimulera myndigheternas kompetensförsörj- ning och främja kvalitetsarbetet i statsförvaltningen. Det fanns därför behov av ett särskilt organ som aktivt kunde påverka och utveckla förvaltningen i önskad riktning. En fördjupad prövning och utvärdering av KKR:s verksamhet gjordes 2003 av KKR-utredningen.10 Utredningen såg ett fortsatt behov av KKR:s verksamhet och föreslog att myndighetens upp- drag och verksamhet skulle utökas. Syftet var att ge regeringen tillgång till ett kraftfullare stabsorgan för utvecklingsfrågor inom förvaltningspolitiken. konstaterade att statsförvaltningen stod inför en rad utmaningar och måste kunna konkurrera om framtidens arbetskraft genom att framstå som en attraktiv arbetsplats. Myndigheterna uttryckte behov av ett utökat stöd i arbetet med att hantera sitt utvecklings- och förnyelsearbete. Även regeringen hade behov av ett kraftfullt stabsorgan som kunde utföra uppdrag åt regeringen inom förvaltningspolitikens områden verksamhets- utveckling och kompetensförsörjning. Det förstärkta KKR skulle bland annat ägna sig åt utvecklings- program och stöd till chefer på alla nivåer samt stöd till myndig- heternas kompetensförsörjning, kompetensutveckling och syste- matiska verksamhetsutveckling. Utredningen föreslog också att den utbildning i EU-kunskap som låg på skulle överföras till KKR. förslag ledde inte till några omedelbara åtgärder men dess slutsatser vägdes in vid den stabsöversyn som genomfördes vilken beskrivs nedan. 1997/98:136. Se även SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltnings- politik för staten. 10SOU 2004:65, En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden skedde en reformering av den statliga revisionen då bildades som en ny myndighet under . Förslaget utarbetades av en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över och utvärdera vissa frågor om arbetsformer, Riksdagskommittén.11 var resurserna för den statliga revisionen splittrade på två myndigheter, revisorer och med olika huvudmän, riksdag och regering. Den principiella inställningen bakom förslaget var att den natio- nella revisionen borde ligga under . På så vis ville man skapa förutsättningar för ett väl underbyggt kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. Den nya ordningen överensstämde också med vad som gällde i övriga . Utredningen om regeringens stabsstöd 2005 Den senaste översynen av stabsorganisationen genomfördes av Utredningen om regeringens stabsstöd.12 De myndigheter som var föremål för översyn var , och . Utgångs- punkterna för utredningen var att statsförvaltningen stod inför stora utmaningar och att regeringen och hade behov av ökat stabsstöd. Stabsstödet skulle därför preciseras och utvecklas som uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna skulle tydliggöras. Det fanns ett behov av en myndighet som på regeringens uppdrag hade ett renodlat utrednings, uppföljnings- och utvärde- ringsorgan. Det noterades också att regeringen inte längre kunde ge uppdrag till , men att behovet av sådant stöd fanns kvar. Dessutom hade regeringen behov av en myndighet inom det förvaltningspolitiska området, med uppdrag att främja och stärka den förvaltningspolitiska utvecklingen.13 11Riksdagskommitténs förslag lades fram för och behandlades av konstitutions- utskottet (bet. 2000/01:KU8). beslutade i enlighet med vad konstitutions- utskottet föreslagit (rskr. 2000/01:116-119). 12SOU 2005:32, Regeringens stabsmyndigheter. 2004:166 och prop. 2004/05:1. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden Utredningen föreslog att Statskontorets roll skulle renodlas och att en ny förvaltningspolitisk myndighet skulle inrättas. Syftet var att så långt möjligt skilja på utredande/granskande verksamhet, utvecklande/främjande verksamhet samt annan verksamhet/förval- tande verksamhet. Utredningens föreslag var i huvudsak följande: 1.Statskontorets uppgifter renodlas och myndighetens främjande- uppdrag (e-förvaltning med mera) överförs till den nya förvalt- ningspolitiska myndigheten, 2.KKR:s verksamhet överförs också till den nya förvaltnings- politiska myndigheten liksom viss utbildningsverksamhet, 3.Ekonomistyrningsverket skulle utöver nuvarande uppgifter ansvara för den statliga internrevisionen. Från Statskontoret överförs lokalförsörjningsfrågorna och den statliga inköpssam- ordningen. Merparten av utredningens förslag genomfördes och Verket för förvaltningsutveckling (Verva) bildades .