sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Efter ingående analys av nuvarande bidragsformer gör vi bedömningen att det inte finns skäl att ändra vare sig antalet bidrag eller deras utformning. Förklaringen är att anslagsstrukturen i stor utsträckning redan tillgodoser idrottsrörelsens krav på själv- ständighet. Av ett totalt stöd på fördelas den stora merparten – totalt motsvarande av det totala stödet – mellan fem större bidragsposter vilka kännetecknas av att de i huvudsak har över- gripande målformuleringar, få villkor och att idrottsrörelsen har betydande möjligheter att påverka såväl bidragens utformning som pengarnas fördelning. Därefter återstår ett antal mindre verk- samhetsbidrag vilka visserligen avviker från den generella bilden, men som bör kvarstå av särskilda skäl. Den statliga styrningen är således högst begränsad. Situationen kan enklast beskrivas som att staten förbehåller sig rätten att sätta idrottspolitikens ramar genom att kontrollera nivån på olika bidrag – och att idrottsrörelsen har betydande frihet att fylla dessa ramar med ett innehåll. Om statligt stöd till idrott och motion utanför Enligt vår bedömning finns det principiella problem förknip- pade med att organisationer utanför enligt nuvarande förordning inte kan beviljas statligt stöd för idrotts- verksamhet. Konsekvenserna av ett slopat krav på RF-medlem- skap bör dock utredas närmare. I utredningsuppdraget ingår att bedöma om motion och idrott utanför RF:s verksamhet bör stödjas och i så fall lämna förslag på hur detta skall ske. Vi avgränsar analysen till huruvida nationella idrottsförbund utanför RF ska kunna tilldelas medel ur statens stöd till idrotten. Principen att endast RF-anslutna idrottsorganisationer är bidragsberättigade har fördelar för både RF och staten. För RF kan möjligheten till statsbidrag utgöra ett incitament för att utom- stående organisationer ska ansluta sig. Därtill motverkas intern splittring. För staten ger systemet alla de legitimitets- och effektivitetsvinster som korporativa förvaltningsmodeller anses leda till. Därtill befrias staten från problemet att behöva avgöra vilka organisationer som kan anses vara berättigade till statsbidrag för idrottsverksamhet. finns det problem med rådande principer. Framförallt kan de leda till att organisationer vilka till fullo uppfyller statens idrottspolitiska mål ändå går miste om statsbidrag eftersom de nekas inträde i av helt andra skäl. Som exem- pel kan nämnas att RF inte beviljar medlemskap till förbund vilka bedriver idrottslig verksamhet som är nära besläktad med redan befintliga specialidrottsförbund. Vidare utesluts möjligheten till statsbidrag för sådana organisationer som anser sig bedriva idrotts- verksamhet men som inte vill ingå i . Det finns således principiella problem förknippade med att statens idrottsstöd inte kan tillfalla motions- och idrottsverksam- het utanför RF. Dessa problem måste dock ställas i relation till för- delarna för staten av att RF fördelar statsanslaget och att förbundet därtill bedömer vilka organisationer som kan anses berättigade till detta stöd. Slutligen kan det åtminstone inte uteslutas att möjlig- heten att ansöka om bidrag utanför RF skulle kunna få negativa konsekvenser för RF:s sammanhållning – åtminstone på . Vårt förslag är följaktligen att frågan utreds mer ingående. I en sådan utredning bör eventuella konsekvenser av ett slopat krav på RF-tillhörighet analyseras för såväl staten som idrottsrörelsen och på såväl kort som lång sikt. Ett uppföljningssystem för idrottspolitiken Vi föreslår ett nytt uppföljningssystem för idrottspolitiken. Effektiv uppföljning och utvärdering är självklara och nödvändiga inslag i statlig bidragsgivning. Endast genom uppföljningsverksam- het blir det möjligt att säkerställa att politikens utfall är i enlighet med stödets mål och syften. Därtill kan bedömningar av stödets effekter både utgöra underlag för kommande beslut och främja kvalitetsutveckling hos bidragsmottagande grupper. Nuvarande rutiner för uppföljning och utvärdering av idrotts- politiken är emellertid otillräckliga. Systemet bygger i huvudsak på att RF förser regeringen med uppgifter och bedömningar om stödets fördelning och effekter. Detta är problematiskt av framför- allt två skäl. För det första har vår utvärdering visat konkreta brister i RF:s nuvarande återrapportering, framförallt rörande stödet till specialidrottsförbunden och bidragets fördelning mellan bredd- och elitidrott. För det andra uppstår oundvikligen intresse- konflikter när bedömningen av ett bidrags effekter överlåts till de organisationer som är mottagare av stödet i fråga. Av dessa skäl förslår vi ett nytt uppföljningssystem för idrotts- politiken enligt följande principer: ska ha ansvar för att återrapportera till regeringen hur statsbidraget till idrotten fördelats och använts. Denna återrapportering ska ta sin utgångspunkt i olika bidrags- formers mål/syften och huvudsakligen baseras på kvantitativa mått. God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav. Staten ska själv ha ansvar för att utvärdera idrottspolitikens resultat. Denna utvärdering ska ta sin utgångspunkt i målen för statens stöd till idrotten och innehålla kvalitativa bedömningar av stödets resultat och effekter. Förslaget är i enlighet med det implicita kontraktets principer och en konsekvens av parternas skilda behov och intressen. En förut- sättning för att staten ska kunna överlåta stor självständighet till idrottsrörelsen i fördelningen av statens idrottsstöd är att detta oberoende balanseras med att staten själv åtar sig att bedöma bidragets effekter. Statens utvärdering av idrottsstödets effekter Vi föreslår en modell för utvärdering av statens stöd till idrotten bestående av följande tre delar: kontinuerlig uppföljning av det statliga idrottsstödets effekter med utgångspunkt i ett indikatorsystem möjlighet till fördjupade analyser och kompletterande forskning kontinuerlig bevakning av forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten. Indikatorer är kvantifierbara och mätbara mått vilka avser att spegla tillstånd och förändringsprocesser inom olika politikområden. I den offentliga förvaltningen har indikatorer blivit allt vanligare som instrument för uppföljning och utvärdering – inte minst inom folkhälso- och ungdomspolitiken. I vårt förslag till indikatorsystem för idrottspolitiken ska indikatorerna vara direkt relaterade till syftena med statens stöd till idrotten och fördelade mellan fem målområden: 1) idrotten som folkrörelse 2) idrottens betydelse för folkhälsan 3) allas lika förutsättningar till deltagande 4) fostran till demokrati, ansvarstagande och etik 5) idrotters internationella konkurrenskraft. Indikatorerna ska både tillfredsställa statens behov av resultat- uppföljning och utgöra ett stöd i idrottsrörelsens egna kvalitets- processer. Vidare ska såväl utformningen som analysen av indikato- rerna integrera ett jämställdhetsperspektiv och ett barnperspektiv. Ett tilläggsuppdrag till ) Vi föreslår att uppdraget att utvärdera effekterna av statens stöd till idrotten ska läggas på ). är statens sektorsorgan för idrottsforskning och dess uppdrag är att initiera, samordna, stödja och informera om forskning på idrottens område. leds av en styrelse bestående av framträdande idrottsforskare från ett brett spektrum av discipliner. Därtill har redan bevisad förmåga att ansvara för betydande utvärderings- verksamhet inom ramen för den s.k. handslagssatsningen. har således både nödvändig sakkunskap i idrottsfrågor och kompetens att genomföra utvärderingar. Till detta kommer att en uppfölj- ningsverksamhet i CIF:s regi även kan bli ett viktigt stöd i idrotts- rörelsens eget utvecklingsarbete. En förutsättning för att ska kunna bedriva en effektiv och kvalitativ utvärderingsverksamhet är ett nära samarbete med såväl staten som idrottsrörelsen. Vi föreslår därför att en referensgrupp knyts till utvärderingsprocessen med företrädare från bland annat , och forskarsamfundet. Vi föreslår följande principer för åter- rapportering av statens stöd till idrotten: Det ska finnas formulerade återrapporteringskrav för samtliga bidragsformer. Återrapporteringen ska ta sin utgångspunkt i de olika bidragens mål/syften och huvudsakligen baseras på kvantitativa mått. Undantaget utgör projektbidrag där särskilda medel alltid ska reserveras till kvalitativa och oberoende utvärderingar av upp- nådda resultat i förhållandet till projektets mål. God ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav. I den mån återrapporteringskraven speglar olika grupper bör redovisningen så långt det är möjligt inkludera kön och ålder som indelningsgrund. Även principerna för RF:s fördelning av olika bidrag ska åter- rapporteras. För s.k. organisations- och verksamhetsbidrag bör Riksidrottsför- bundets återrapportering vara inriktad på kvantitativa resultatmått. I tidsbegränsade satsningar av projektkaraktär (såsom Handslaget och Idrottslyftet) ska medel för kvalitativa och oberoende utvärde- ringar ingå när bidrag beviljas. Därför bör det vara regeringen som fastställer medelsramen och formerna för sådan extern utvärde- ringsverksamhet. Om konsekvenser och kostnader av det nya uppföljningssystemet En följd av CIF:s uppdrag att utvärdera det statliga idrottsstödets effekter, är att staten måste ta det fulla ansvaret för CIF:s verksam- het. Vi föreslår följaktligen en justering av CIF:s förordning (SFS 2007:1473) med innebörden att antalet ledamöter i minskas med två personer och att representanter för RF inte längre ska ingå. Vidare föreslås att den del av CIF:s anslag som för när- varande utbetalas via RF fortsättningsvis fördelas direkt av regeringen. Vi föreslår att CIF:s statsbidrag via idrottsanslaget höjs från till . Av detta utgör medel för att finansiera den nya utvärderings- verksamheten. Resterande är en korrigering av statsbidraget till idrottsforskning till den nivå som avsågs . De ökade medlen till bör belasta statsbudgeten och ingå i ramanslag 30:1 Stöd till idrotten som en förstärkning av bidrags- posten Bidrag till idrottsforskning. Vi föreslår att medlen hämtas från bidragsposten Verksamhet av gemensam natur inom idrotts- rörelsen. Parallellt föreslås att ett belopp på tillförs idrottsrörelsens generella spelbidrag i samband med att nuvarande vinstdelningssystem ersätts av ett behovsprövat och stabilt finansieringssystem av det statliga LOK-stödet. En förbundsövergripande satsning på svensk idrotts internationella konkurrenskraft Vi föreslår en bred och förbundsövergripande satsning med syfte att stärka idrotters internationella konkurrenskraft och med sär- skilt beaktande av ekonomiskt svaga idrotter. Vi bedömer att övergången från ett vinstdelningssystem till en stabil och långsiktig finansiering av LOK-stödet skapar ett ekono- miskt utrymme som kan användas till angelägna idrottspolitiska reformer. Vi föreslår att detta utrymme reserveras för en särskild satsning på att stärka svenska idrotters internationella konkurrens- kraft. Förslaget kan motiveras med hänvisning till att merparten av statens nuvarande stöd – och i synnerhet senare års anslagsök- ningar – tillförts idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet med följden att nya resurser bör kunna utnyttjas för andra ange- lägna idrottsändamål. Därtill kan en satsning på att stärka svensk elitidrotts internationella konkurrenskraft ses som en ekonomisk konsekvens av att vi kompletterar statens förordning med ett spe- cifikt elitidrottsmål. En elitidrottssatsning kan emellertid utformas på många sätt. Vi menar att satsningens övergripande mål bör vara att ge alla idrotter rimliga grundförutsättningar för att bedriva och utveckla landslags- verksamhet samt att det ska vara möjligt att skapa förutsättningar för att konkurrera också på den yppersta internationella nivån även i resurssvaga idrotter. Förslaget är följaktligen att det ekonomiska utrymme som kan uppstå vid övergången till en stabil och lång- siktig finansiering av LOK-stödet, bör användas till en bred för- bundsövergripande satsning med syfte att stärka idrotters interna- konkurrenskraft och med särskilt beaktande av ekonomiskt svaga idrotter. Vi menar vidare att ekonomiskt resurssvaga idrotter utanför SOK framstår som en särskilt angelägen grupp vid en sådan för- bundsövergripande elitsatsning. Förslaget är helt i enlighet med det implicita kontraktets princi- per. Vi har identifierat ett behov inom svensk elitidrott – och därtill pekat ut en viktig målgrupp. Detta ligger inom statens rätt att for- mulera mål för sitt stöd till idrotten. Vi anser dock att det måste vara RF:s och hela idrottsrörelsens sak att avgöra hur denna sats- ning ska utformas. Bör även friskolor få bli riksidrottsgymnasier? Vi föreslår att även friskolor ska kunna tilldelas statsbidrag för riksidrottsgymnasier. Enligt förordningen om statsbidrag till idrottsverksamhet kan endast kommunala huvudmän tilldelas statsbidrag för riksidrotts- gymnasier (). Friskolor är således exkluderade. Detta framstår som onödigt begränsande med följden att vi föreslår att förord- ningen justeras med innebörden att både kommunala huvudmän och friskolor ska kunna tilldelas medel för att skapa bättre möjlig- heter för elitsatsande ungdomar att kombinera sin idrottsutövning med utbildning vid riksrekryterande idrottsgymnasier. Om RF:s förmåga att ta ansvar för statens stöd till idrotten Betänkandet avslutas med en diskussion om RF:s roll i idrotts- rörelsens ledning och dess förmåga att axla ett ansvar i fördel- ningen av statens stöd till idrotten. Frågan motiveras av att RF markerat en betydande positionsförflyttning. Den tydliga ledarroll som tidigare utmärkt RF och dess styrelse har ersatts av en lika tydlig strävan från RF att markera specialidrotts- förbundens självbestämmande och centrala position i svensk idrott. På ett ideologiskt plan har den nya policyn främst motiverats med hänvisning till föreningsdemokratiska principer. Argumentet har varit att alla SF utgör självständiga organisationer som ansvarar för och äger sina egna idrotter och som därmed är bäst lämpade att avgöra vad som gagnar deras egna verksamheter. På ett konkret plan har den nya inriktningen framförallt lett till en allt mer decent- raliserad maktstruktur inom idrottsrörelsen och en tydligare servi- ceroll för RF på central nivå. Den tydligaste effekten av RF:s nya förhållningssätt rör fördel- ningen av statens stöd. I enlighet med principen om special- idrottsförbundens självbestämmande, har Riksidrottsstyrelsen anammat strategin att rikta så mycket som möjligt av statens stöd direkt till medlemsförbunden och med så få direktiv som möjligt. Resultatet har bland annat visat sig i höjda basbidrag till special- idrottsförbunden och att merparten av den s.k. handslagsmiljarden kanaliserades direkt till SF-nivån med ett minimum av styrning från RF:s sida. har dessutom specialidrottsförbunden fått ytterligare i form av särskilt utvecklingsstöd inom ramen för Idrottslyftet. Specialidrottsförbundens ökade självbestämmande har marke- rats från RF:s ledning . Som exempel underströk RF:s ordförande i sitt inledningstal till RF-stäm- man 2007 att Riksidrottsstyrelsen anser det prioriterat med resursförstärkning till SF utan öronmärkningar, så att SF själva kan avgöra var pengarna gör bäst nytta. I förarbetet till förbundets strategiplan för idrottens framtida finansiering framhölls dessutom att ett ökat SF-stöd utgjorde ett av huvudskälen bakom RF:s krav på ökad självständighet i förhållande till staten. Det kan aldrig vara en uppgift för staten att ha synpunkter på hur idrottsrörelsen utformar rollfördelningen mellan den centrala ledningen och medlemsförbunden. Sådana frågor måste alltid för- behållas rörelsens egna medlemmar. Vad som däremot är en i högsta grad statlig angelägenhet är huruvida förändringar i RF:s förhållningssätt gentemot sina medlemsförbund inverkar på för- bundets förmåga att agera i myndighets ställe i frågan om statens stöd. Det har tidigare konstaterats att RF uppfattar statens nuva- rande politik som styrande och ett hinder för förbundets egen möjlighet att ta ansvar för idrottsrörelsens utveckling. Men paral- lellt med att RF:s ledning efterlyst ökad självständighet i hanter- ingen av statens stöd har man även markerat specialidrotts- förbundens rätt till självbestämmande i förhållande till RF. Den fråga som följaktligen måste ställas är om dessa två strategier står i ett motsatsförhållande till varandra. Råder det en konflikt mellan RF:s krav på ökat inflytande i anslagsfrågor och en parallell strävan av att tillskjuta specialidrottsförbunden ökade resurser utan öronmärkning? Är det möjligt för RF att ta ansvar för statens stöd – och aktivt begränsa sitt inflytande över de egna med- lemsförbunden? RF:s nya och serviceinriktade roll gentemot specialidrotts- förbunden kan ytterst ses som ett uttryck för en ofrånkomlig dua- lism inom idrottsrörelsen mellan det grenspecifika egenintresset inom varje SF och de gemensamma frågor som förenar rörelsens många och skilda delar. Båda inslagen är ständigt närvarande. Vad som däremot kan variera är balansen mellan dessa perspektiv. Utvecklingen kan enklast beskrivas som att det grenspecifika egenintresset fått överhand. Följden har blivit att RF- komplexet allt mer tagit formen av en konfederation, det vill säga en förhållandevis löst sammanhållning av självständiga specialidrotts- förbund och en relativt svag centralmakt – och detta till skillnad från ett mer traditionellt folkrörelseperspektiv med tydligare fokus på det som förenar anslutna medlemsorganisationer och principen att helheten är större än delarna. Det är ännu för tidigt att bedöma de långsiktiga effekterna av RF:s mer accentuerade roll som stödorganisation till i huvudsak självbestämmande specialidrottsförbund. går det inte att bortse från att förändringen kan inverka negativt på RF:s förmåga att upprätthålla sin del av det implicita kontraktet med staten. En grundförutsättning för korporativa samarbetsformer mellan stat och frivilliga organisationer är nämligen att den senare partens led- ning har kapacitet att disciplinera sina medlemmar och därmed garantera att det offentliga stödet utnyttjas i enlighet med statens mål och intentioner. Detta rimmar dock illa med Riksidrottsstyrel- sens nya policy att tillföra specialidrottsförbunden ökade resurser utan öronmärkning. Att det senare dessutom är en strategi med stöd av RF-stämman gör det givetvis inte enklare. Det under- stryker enbart vad som närmast är att betrakta som idrottspoliti- kens akilleshäl: för vad händer egentligen när idrottsrörelsen på föreningsdemokratisk väg beslutar att reducera den centrala led- ningens inflytande över fördelningen av statens stöd som en stark central ledning utgör själva grundförutsättningen för att staten ska vara villig att ge idrottsrörelsen stor självständighet i anslagsfrågor? Vi har noterat vad vi uppfattar som ett potentiellt problem i svensk idrottspolitik – men väljer att visa tilltro till RF:s kapacitet att hantera det samhällsansvar som följer med uppgiften att fördela statens idrottspolitiska stöd. Vi försvarar således principen att idrottsrörelsen ska ha stor frihet att självständigt avgöra hur statens och idrottsrörelsens i huvudsak gemensamma idrottspolitiska mål ska realiseras – men med tillägget att staten måste ha möjlighet att i efterhand utvärdera stödets effekter. förordning om ändring i förordningen (1995:361) om statsbidrag till idrottsverksamhet Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1995:361) om statsbidrag till idrottsverksamhet dels att 4 och 6 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse Statsbidraget skall stödja verk- Statsbidraget ska stödja verk- 1. bidrar till att utveckla barns 1. bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och be- och ungdomars intresse och be- nägenhet för motion och idrott nägenhet för motion och idrott, samt deras möjligheter att utöva inflytande över och ta ansvar för 2.gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion, 3.syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta 4. främjar integration och god 4. främjar integration och god 5. bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed främjar en god hälsa hos alla människor. 6. främjar ett barnperspektiv, så att bl.a. barns och ungdomars möjlighet till inflytande och möjlighet att ta ansvar för sitt distriktsförbund som är medlem- enligt 5 § 2–3, bund och för verksamhet enligt 5 § 2 och 3, som är anslutna till som är anslutna till samhet enligt 5 § 1–2, samhet enligt 5 § 1 och 2, för verksamhet enligt 5 § 3, 4. kommuner för verksamhet 4. huvudmän för verksamhet enligt 5 § 4. enligt 5 § 4. ärenden enligt denna förordning gäller i tillämpliga delar följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223): – 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, – 20 § om motivering av beslut och – 21 § om underrättelse av beslut. Denna förordning träder i kraft den xx 2009. Vi kan endast spekulera om idrottens ursprung. Kanske uppstod de första idrottslika kamperna som alternativ till krigshandlingar? Kanske uttryckte de människors strävan av att tävla och mäta sina krafter med andra? Oavsett vad som fick människor att börja idrotta, så är dock en sak säker. Idrotten har, så långt vi kan följa den bakåt i tiden, vuxit fram ur sociala relationer. Detta förutsätter någon form av samhällelig organisation. Det går således att före- ställa sig ett samhälle utan idrott – men det är omöjligt att tänka sig idrott utan ett samhälle. Idrotten som kulturyttring har alltid - från antikens olympiska lekar till dagens moderna, globaliserade täv- lingsidrott – utformats i relation till, och som en återspegling av, dess omgivande samhällens normer, förutsättningar och historiska utveckling. Dagens svenska idrott utgör inget undantag. Att en så betydande del av all idrottsutövning i är organiserad inom ramen för ideella föreningar och förbund är intimt samman- kopplat med svenska traditioner av frivilligt arbete, ett folk- rörelseideal och specifika former av föreningsdemokratisk organi- sering. Att staten ända beviljat idrotts- rörelsen ett omfattande ekonomiskt stöd måste på motsvarande sätt relateras till inslag i den svenska välfärdsstatens framväxt och utveckling. Ett allmänt kännetecken för svensk idrottspolitik är att staten tidigt valde att stödja den frivilligt organiserade idrottsrörelsen. Ett första engångsbidrag beviljades av regeringen . Ett permanent och av beviljat statsbidrag har därefter utdelats . Stödets omfattning har ökat successivt. låg anslaget på . uppgår statsbidraget (inklusive bidrag från AB ) till . Den moderna statliga idrottspolitiken har således gamla anor – och det statliga stödet till idrottsrörelsen uppgår till betydande belopp. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att statens idrottspolitik blivit föremål för statliga utredningar. Den första idrottsutredningen tillsattes . Detta är den 6:e i ordningen. Enligt kommittédirektiv 2006:135 Utvärdering av statens stöd till idrotten, har utredningen tre övergripande uppdrag: Det första uppdraget är att utvärdera om effekterna av statens stöd till idrotten, inklusive de hittillsvarande bidragen från AB , överensstämmer med den statliga idrottspoli- tikens syften Det andra uppdraget är att föreslå en framtida inriktning på statens stöd till idrotten Det tredje uppdraget är att föreslå utformning av lämpliga indi- katorer för att mäta det statliga stödets effekter Enligt direktiven ska utvärderingen av statsstödets effekter särskilt beakta idrottens betydelse för folkhälsan och för demokratin inom idrottens föreningsliv. I frågan om folkhälsa understryks att den rådande ojämlika fördelningen av hälsa mellan människor i sam- hället ska belysas. Därtill ska utredningen att knyta an till det folk- hälsopolitiska målet att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.