sou · GVB318 · 2008-01-01 00:00:00 — Detsamma gäller uppgifter om vilken typ av praktik som erbjudits och omfattningen av denna, t.ex. om praktiken har förlagts inom verksamhet, som särskilt anpassade praktikplatser eller inom det privata näringslivet. Det finns heller inga nationella studier som undersöker om och i vilken utsträckning de aktiviteter som erbjudits ungdomar är anpassade efter de ungas behov och framtidsplaner eller till arbetsmarknadens behov. I kapitel 4 och 5 har vi presenterat exempel på lokala projekt och vad de resulterat i. För vissa av dessa projekt finns relativt konkreta beskrivningar över vilka aktiviteter som ingått i form av utbildning och praktik. Många projekt har också lyckats ganska väl att nå uppställda mål. Runt om i landet pågår åtskilliga liknande projekt. Avsaknad av en systematisk uppföljning leder tyvärr till att de lärdomar man kunde fått av dessa inte tas tillvara. En viktig slutsats är att oberoende utvärderingar måste genom- föras för att få kunskap om innehållet i och effekterna av program och insatser för arbetslösa ungdomar. Detta borde vara ett krav både ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och för att kunna erbjuda relevant verksamhet till enskilda individer. De kunskaper som kvalitativa utvärderingar ger om vilka insatser som leder till positiva resultat för olika ungdomsgrupper kan därefter ligga till grund för fortsatt utveckling av verksamheten. För att kunna följa upp och utvärdera program och insatser måste mål och riktlinjer för vad som ska ingå i verksamheten tydligt framgå. Målen och riktlinjerna ska vara formulerade på ett sätt som gör det möjligt att följa upp i vilken utsträckning de har nåtts. Det bör också ställas krav på ansvarig huvudman att redovisa vilken verksamhet som erbjudits genom att kräva återrapportering som ger information om antal deltagare, omfattning av verksam- heten och en redovisning av resultatet. När det gäller kommunernas insatser för ungdomar med för- sörjningsstöd är bilden ännu dystrare i den meningen att det inte ens finns uppgifter om hur många ungdomar som omfattas av denna verksamhet. Enligt hade av kommunerna gjort någon form av uppföljning eller utvärdering av insatser för ungdomar som fått ekonomiskt bistånd. Detta är otillfredsställande och även märkligt med tanke på att verksamheter för denna målgrupp har pågått i de flesta kommuner. Förslagen i om vilka uppgifter som ska ingå i ett redovisningssystem borde införas. Dessutom är det angeläget att man tillför en skyldighet att redovisa antal personer som aktiverats uppdelat på olika åldersgrupper. Otydliga riktlinjer för vad ungdomsgarantin ska innehålla har fått till följd att ungdomarna behandlas olika beroende på i vilken kommun de bor. Arbetsförmedlingskontorens arbete med ung- domar varierar, vilket innebär att ungdomarna inte får en likvärdig behandling. Det har även framkommit att det finns brister i utfärdandet av kompetensintyg efter slutförd insats, som medför att det saknas en likvärdighet i de intyg som utfärdats och att intygens värde för en presumtiv arbetsgivare kan ifrågasättas. Ungdomar som deltagit i kommunernas aktiveringsprogram för personer med försörjningsstöd, befinner sig i en ännu mer utsatt situation. För dessa är det särskilt olyckligt med de vaga riktlinjer som anges i Socialtjänstlagen för begreppet kompetenshöjande insatser. Detta begrepp ger vida ramar för olika tolkningar, som kan innebära allt från att erbjudas utbildningsinsatser för ny kom- petens till allmänt stödjande och motiverande insatser. Social- styrelsens rapport visar att det saknas information om hur kommunerna definierar en verksamhet som kompetenshöjande eller om verksamheterna upplevs som kompetenshöjande av den enskilde deltagaren. I praktiken leder det till att den enskilde indi- viden är helt beroende av det lokala utbudet, oavsett vilken kvalité och utformning detta har. Otydliga mål och bristande insyn i verksamheter genom avsak- nad av systematisk uppföljning ställer viktiga frågor om individers rätt till en likvärdig behandling och hur individers rättssäkerhet säkerställs. Vi har noterat att det finns oklarheter när det gäller samarbetet mellan AMS och kommunerna och även på den lokala nivån mellan arbetsförmedlingen och kommunens olika förvaltningar och de kommunala förvaltningarna sinsemellan. Den oklara ansvarsfördel- ning, som pekade på i sin utvärdering av AMS ungdomsinsatser, kan delvis förklara vissa uppenbara brister och problem. Även av den enkätundersökning som Kommuner och Landsting genomfört framgår att detta upplevdes som ett problem. Den genomsnittliga tiden i ungdomsgarantin har varit runt . Många kommuner angav i enkätsvaren till Kommuner och Landsting att de kommunala arbetsmark- nadsenheterna skulle kunna göra ett bättre jobb med ungdomarna om de fick mer tid på sig. Det upplevdes som ett misslyckande att vara tvungen att avbryta en pågående åtgärd därför att anvisnings- tiden var slut. Kommunerna angav i enkätsvaren att det var olyckligt att arbetsförmedlingen beslutade om tiden för anvisning, medan ansvaret att fylla programmet med ett meningsfullt innehåll låg hos kommunerna. Denna bild bekräftades även vid hos Kommuner och Landsting. En nackdel med de korta anvisningstiderna uppgavs även vara att personalen inte hinner lära känna ungdomarna tillräckligt bra för att se vilka som behövde extra stödinsatser. Vid den hearing som UFA anordnade framförde flera deltagare att ung- domar, som bedöms stå långt från arbetsmarknaden, kräver betyd- ligt än för att de ska bli motiverade och mogna för fortsatta studier eller praktik. För unga människor som står långt från arbetsmarknaden är en viktig förutsättning för att hitta långsiktiga lösningar att berörda myndigheter samverkar. På central och lokal nivå råder enighet om att en ökad samverkan är nödvändig, men i praktiken blir det inte lika självklart. De formella hindren för samverkan är få. Däremot utgör informella hinder som revirtänkande, frågor om vem som ska finansiera vad, myndigheters olika målsättningar, regelverk, tradi- tioner och kulturer stora problem på den lokala nivån. Ett problem i samarbetet mellan och arbetsförmedlingen kan vara att ställer krav på att den enskilde ska vara arbets- sökande hos arbetsförmedlingen, medan arbetsförmedlingen inte anser att personen ifråga står till arbetsmarknadens förfogande (dvs. inte är arbetsför). När det gäller kommunernas aktiveringsprogram för ungdomar med försörjningsstöd varierar organisationen och ansvaret för aktiviteterna mellan olika kommuner. Arbetsförmedlingen är viktigaste samarbetspartner i arbetet med att hjälpa ungdomar till egen försörjning. Av framgår att många kommuner har ett väl fungerande sam- arbete och genomför trepartssamtal mellan socialtjänst, arbetsför- medling och klient. Trots att 4 kap. 4 § SoL säger att samråd mellan socialnämnden och länsarbetsnämnden ska ske innan man tar beslut, framgår att detta inte alltid sker. Bristen på samråd kan bero på tidsbrist, oklara roller mellan myndigheterna eller att man inte tolkat bestämmelserna om samråd som tvingande. En viktig slutsats för att samarbete ska fungera är att ansvars- fördelningen mellan olika myndigheter/aktörer måste vara helt klar. Det är också av stor vikt att samtliga aktörer på lokal nivå har samma mål för sina insatser. När det gäller hur effektiva olika arbetsmarknadspolitiska program har varit i betydelsen av att de som deltagit fått arbete, saknar vi underlag för att kunna uttala oss om vad som fungerat bäst. De få utvärderingar som finns tillgängliga visar ett bättre resultat för arbetsmarknadsutbildning jämfört med öppen arbetslöshet. Det- samma gäller för arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik jäm- fört med ungdomsgarantin, när jämförelsen har skett mot en kontrollgrupp. I kapitel 3 har vi konstaterat att många ungdomar som deltagit i ungdomsgarantin saknade gymnasiekompetens. En viktig effekt av deltagande i arbetsmarknadspolitiska program är att ungdomar med bristfällig utbildning motiveras till fortsatta studier efter program- mets slut. Av IFAU:s utvärdering framgår att deltagande i ung- domsgarantin ledde till att en större andel ungdomar gick till studier, jämfört med ungdomar som deltagit i andra arbetsmark- nadspolitiska program. Vi vet dock alldeles för lite om vilka effekter olika slags utbild- ningsinsatser har. Arbetslösa ungdomar är en heterogen grupp och föreliggande utvärderingar ger inte underlag för att bedöma vilken typ av utbildning som ungdomar med särskilda behov skulle ha mest nytta av. Utbildningssatsningarna som förekom i folkhögskolorna och finansierades av AMS vände sig till en målgrupp, som kan förmodas ha en betydligt mer komplicerad social och ekonomisk bakgrund jämfört med exempelvis de ungdomar som deltog i arbetsmark- nadsutbildning. De relativt blygsamma resultat som uppnåddes i dessa projekt när det gäller hur många som fick arbete eller gick vidare till studier, har ändå enligt projektutvärderingarna inneburit att deltagarna tagit nödvändiga steg på vägen mot egen försörjning. Erfarenheterna av lärlingsplatser i visar att en förbe- redande fas före anvisningen till en lärlingsplats kunde ha varit av Det är dock inte möjligt att utifrån detta exempel dra några generella slutsatser. En förmodan är ändå att resultaten för de ungdomar som deltog 2006 skulle ha varit mer positiva om det funnits tid för en grundlig kartläggning samt motivationshöjande och självstärkande insatser innan lärlings- utbildningen tog vid ute på ett företag. Arbetslösa ungdomar är en mycket skiftande grupp när det gäller utbildningsbakgrund, motivation för utbildning och/eller arbete, psykosociala och ekonomiska förhållanden samt etnisk bakgrund. Program och utbildningsinsatser för att motivera och aktivera unga människor måste därför anpassas till och utgå från individuella behov och önskemål utifrån den unges totala situation för att leda till att personen ifråga blir självförsörjande. Många ung- domar behöver enbart hjälp med att söka jobb, medan andra är i stort behov av stödjande och motivationshöjande insatser innan de är mogna att börja en utbildning eller gå ut på praktik för att få ett arbete. Under arbetet med detta delbetänkande har vi genom de utvär- deringar vi tagit del av och genom olika projekt som redovisats kunnat urskilja åtminstone tre behovsnivåer bland arbetslösa ungdomar, som omfattas av olika program och åtgärder. Denna iakttagelse bekräftades dels vid mötet hos Kom- muner och Landsting, dels vid den hearing som UFA anordnade . De tre grupperna skulle kort kunna beskrivas enligt följande: En grupp som består av målmedvetna ungdomar som befinner sig ganska nära arbetsmarknaden. Dessa ungdomar har oftast avslutade gymnasiestudier och fortsätter till vidare studier. De är anmälda som arbetssökande och går mellan olika arbeten eller mellan arbete och studier. Denna grupp är motiverad och aktiv i sitt arbets- sökande och behöver visst stöd från arbetsförmedlingen för att söka jobb. De har knappast behov av att delta i något arbets- marknadspolitiskt program, vilket skulle innebära viss risk för inlåsning. Nästa grupp består av osäkra ungdomar som saknar yrkes- identitet. Många har avslutat gymnasieskolan, men kan ha gjort felval som innebär att de saknar godkända betyg i flera ämnen. De ser inte sina möjligheter att få arbete och är osäkra både när det gäller vilka krav och förväntningar som ställs av arbetsgivare och på sina egna resurser. Ofta saknar de arbetslivserfarenheter och referenser. Dessa ungdomar har behov av vägledning, information, och personligt stöd för att bli bekväma i sitt jobbsökande och våga fatta beslut. Efter noggrann kartlägg- ning och vägledning kan utbildning varvad med praktik vara det som för dessa ungdomar leder till arbete och egen försörjning. Den tredje gruppen är ungdomar i stort behov av stöd och motivationshöjande insatser. Dessa ungdomar har ofta avbrutit gymnasieskolan. De har en problematisk social situation, psykisk ohälsa och/eller funktionshinder. I vissa fall finns missbruk och kriminalitet med i bilden. För många i denna grupp krävs samverkan mellan arbetsförmedlingen och andra myndigheter. Dessa ungdomar är i stort behov av personligt stöd och motivationshöjande insatser innan de är mogna att ta steget till studier eller praktik för att få ett arbete. Det är dock viktigt att betona att verkligheten är komplicerad och att gränserna mellan de olika grupperna är flytande. De internationella erfarenheterna visar att speciella program för ungdomar inte är effektiva för utsatta ungdomar när det gäller att få ungdomar i sysselsättning. Det finns dock undantag bl.a. i och . Utvärderingar visar att ungdoms- programmet i har gett positiva effekter på övergången från arbetslöshet till arbete. Övergången för unga män ökade . Effekten verkar avta . Det mest effektiva programmet var subventionerad anställning. De som deltog i arbetsmarknadsutbildning i stället för i subventionerad anställning minskade sin sannolikhet att hitta ett arbete . Jämfört med att fortsätta i Gateway-fasen gav deltagande i arbetsmarknadsutbildning ingen signifikant positiv effekt, men lika eller bättre chanser än av att delta i arbete inom frivilligorganisation eller kommunens miljöarbete. Djupintervjuer med deltagarna visar att deltagarna var mycket nöjda med arbetsmarknadsutbildningsalternativet. Den personliga rådgivaren hade en central roll genom att hjälpa till med kontakter med utbildningsanordnare och med ansökan till olika kurser. De största problemen gällde kursutbudet lokalt och kursernas start- tidpunkter som inte alltid stämde överens med tidpunkten då Gateway-fasen skulle lämnas. Kurserna gav självförtroende och en tydligare yrkesmässig inriktning för deltagarna. De föredrog praktiska kunskaper framför teoretiska. Mindre än hälften av del- tagarna hade haft arbetspraktik och de som inte fått den möjlig- heten var missnöjda. Det var ovanligt med jobbsökaraktiviteter . Deltagarna ville avsluta sin utbildning först och sedan söka jobb. Ett par utvärderingar av den danska ungdomssatsningen visar på positiva effekter på utflödet från arbetslöshet till studier eller arbete. Ungdomarnas beteende har förändrats. De söker sig till reguljära studier eller hittar arbete i högre grad redan innan sex månaders arbetslöshet då det obligatoriska deltagandet startar. Sannolikheten var högre under arbetslöshetsveckorna 24 1998 jämfört med . Den positiva effekten tycks vara mest signifikant för övergången till studier. Det är dock bara de kortsiktiga effekterna som har utvärderats. Det återstår att se om de långsiktiga effekterna av den reguljära utbildningen är positiva. En positiv effekt är i alla fall att ungdomarna inte blir långsiktigt märkta av långa tider i arbetslöshet vilket tidigare forskning har visat på. Vid den hearing som UFA anordnade för att diskutera vad som är framgångsrikt när det gäller att underlätta vägen till arbete för ungdomar med särskilda behov, utkristallise- rades ett antal viktiga faktorer. Genom att sammanställa dessa med vad vi har kunnat utläsa ur olika projekt och av de internationella erfarenheter vi har tagit del av sammanfattar vi våra iakttagelser nedan. Individanpassade insatser för unga arbetslösa bör sättas in i ett så tidigt skede som möjligt för att motverka risken för passivisering och att de unga hamnar i ett utanförskap som blir svårt att bryta. Fokus ska inledningsvis läggas på den enskildes talanger, möjlig- heter och önskemål genom noggrann vägledning och kartläggning. Ett system för att snabbt identifiera ungdomar som står utanför arbetsmarknaden för att kunna erbjuda dem lämpliga aktiviteter bör utvecklas. En samlad organisation, en ingång, där olika myn- digheter och andra aktörer samverkar för att kartlägga olika individers situation och tillsammans med den unge utformar en för individen meningsfull och realistisk handlingsplan bör utvecklas lokalt. Olika individer behöver olika insatser. Innehållet i programmen ska anpassas till olika målgruppers behov genom ökad individua- lisering och med tydlig målinriktning för den enskilde deltagaren. De program som erbjuds bör innehålla utbildningsinslag som ska kunna ge ungdomarna möjligheter till vidare utbildning så att de kan fortsätta att utveckla sina färdigheter och kompetenser. Programmen ska resultera i ett intyg eller betyg som erkänns och värderas inför fortsatta studier eller för inträde på arbetsmark- naden. Mer flexibla regler bör finnas för hur ett program ska kunna pågå som anpassas till olika individers behov och förutsätt- ningar. De individuella handlingsplaner som varje deltagare ska ha måste kontinuerlig följas upp för att vid behov revideras. Det är viktigt att valideringssystem utvecklas för att dokumen- tera kunskaper som ungdomarna har skaffat sig på olika sätt. Särskilt viktigt är det för ungdomar som har bristfälliga teoretiska kunskaper men praktisk erfarenhet från ett yrkesområde. Målsättningen för ett program bör vara att ge ungdomar lång- siktiga förutsättningar till egen försörjning och inte enbart en kortsiktig sysselsättning. Frivillighet och egna val bör främjas, vilket även deltagarna vid hearingen betonade. Metoder som tvingar in deltagare i ett projekt kan vara förödande för såväl del- tagarna som för verksamhetspersonalen. Tidiga insatser krävs för ungdomar som står långt från arbetsmarknaden Det är alldeles uppenbart att ungdomar som bedöms stå långt från arbetsmarknaden och kan beskrivas som resurssvaga behöver extra stöd och motivationshöjande insatser innan de är mogna att börja en utbildning eller gå ut på praktik för att få ett arbete. Ungdomarna behöver stöd och handledning under pågående program genom handledning/coaching/mentorskap. ungdomar är det viktigt att programmet innehåller självstärkande och motivationshöjande insatser. Ofta krävs små grupper för att ungdomarna ska känna trygghet och kunna utveckla sin självkänsla. För ungdomar med psykisk ohälsa och ungdomar som hamnat i missbruk eller kriminalitet behövs långa beslutsperioder för att dessa ska hitta sin väg mot studier och arbete. Detta tar tid och måste också kunna ges den tid som behövs. För att påverka attityderna bland utsatta ungdomar kan det behövas påverkan av mentorer över . Programmen för dessa ungdomar måste ha flexibla lösningar med snabba beslut för att inte tappa tid som är värdefull för att motverka passivisering. Inom ramen för programmen bör en rad stödjande tjänster som är skräddarsydda för ungdomarnas behov och för deras familjer kunna erbjudas. Detta kräver som regel samarbete mellan olika myndigheter för att nå positiva resultat. En framgångsfaktor som vi tydligt kan se när det gäller att underlätta ungas inträde på arbetsmarknaden är att det finns en stark koppling mellan utbildningsanordnare, det lokala arbetslivet och branscherna. Vi kan konstatera att ett viktigt inslag i de utbildningsinsatser som erbjuds ungdomar är att det ingår praktik med stöd av engagerade handledare på praktikplatsen för att nå goda resultat. Detta bekräftades också vid hearingen. Deltagarna betonade även vikten av att arbetsförmedlingen hade goda arbets- givarkontakter, som i gynnsamma fall ledde till att en praktikplats hos en arbetsgivare med rekryteringsbehov ofta resulterade i att ungdomen fick arbete på den arbetsplatsen. Även internationella erfarenheter pekar på vikten av detta genom att betona att effektiva program har nära anknytning till den lokala arbetsmarknaden och ger jobb med stark sysselsättningstillväxt och bra utvecklingsmöjligheter. Vidare har det tydligt framkommit att programmen bör innehålla en lämplig blandning av teoretisk utbildning, yrkeskunskaper och praktik. Ett större deltagande av arbetsmarknadens parter, liksom ett system för certifiering av utbildningsinsatser genom ett betydande praktikinnehåll kan öka effektiviteten i programmen och leda till starka nätverk med lokala arbetsgivare. tiden ska jobbsökaraktiviteter upprätthållas för att minimera inlås- ningseffekterna. Program och insatser måste alltså samordnas med aktörer på den lokala arbetsmarknaden, som privata utbildningsföretag, arbets- givare och reguljärt utbildningssystem. Samordning kan även vara nödvändig med socialförvaltning, försäkringskassa och integra- tionsmyndighet. 7.4Slutsatser och bedömningar beträffande utbildning som en komponent i en jobbgaranti Utredningens utgångspunkter för bedömningarna är dagens läge på arbetsmarknaden och i utbildningssystemet. Ungdomarna drabba- des hårt av 1990-talskrisen i . Ungdomsarbetslösheten i relation till vuxnas arbetslöshet är bland de högsta i . Kraven på de svenska ungdomarna för inträde på arbetsmarknaden är höga. Nästan 100 000 individer i åldrarna 20 har haft erfarenhet av arbetslöshet även om den ofta är kortvarig. Knappt 60 000 har deltagit i arbetsmarknadspolitiska program. I hela åldergruppen 20 är det som saknar fullstän- dig gymnasieutbildning. Speciellt stora är etableringsproblemen för de ungdomar som inte slutfört gymnasieskolan, inte minst de utrikes födda ungdomarna. Det går att utskilja en grupp på cirka 50 000 särskilt utsatta ungdomar i åldern 20 . En annan utgångspunkt för våra bedömningar är naturligtvis kunskapsläget beträffande effektiviteten i olika typer av insatser för ungdomar. Här finns stora brister men vi har i utredningen kommit fram till vissa, som vi bedömer det, välgrundande slutsatser. Till dem hör: Behovet av ett tydligt samordnat ansvar för insatserna på systemnivå. Att utbildning inte är någon enhetlig storhet utan består av ett antal viktiga delkomponenter som alla måste finnas på plats. Att det finns vissa framgångsfaktorer som bör beaktas vid planeringen av utbildningsinsatser för utsatta grupper. För att en utbildningskomponent, som i sin tur skulle vara en del i en jobbgaranti och dessutom bestå av flera delkomponenter, ska kunna genomföras på ett effektivt sätt krävs att det finns en instans som har ett tydligt samordnat ansvar för planering, genomförande, uppföljning och utvärdering av insatsen. Utbildning kan enligt vår mening omfatta olika insatser, allt från vägledning och skolförlagd utbildning till utbildning som bedrivs ute på ett enskilt företag. Det måste finnas ett sammanhang och en logik i de olika insatserna om de ska kunna genomföras på ett tillfredställande sätt. De ska vara länkar i en sammanhållen kedja. Det ska inte vara möjligt att skyffla över ansvaret från en delkomponent till en annan. Framåtsyftande utveckling av systemet kräver också att upp- följning, utvärdering och utveckling drivs parallellt. Utan ett övergripande ansvar för insatsen blir det svårt att garantera likvärdighet och rättvisa i genomförandet. Därmed inte sagt att den huvudansvariga instansen i praktiken ska genomföra alla utbildningar och andra aktiveringsinslag. De kan mycket väl delegeras till och/eller upphandlas av andra aktörer. Internationella erfarenheter och många svenska projekt pekar på olika funktioner som bör finnas tillgängliga i en utbildningskom- ponent. De kan grupperas på följande sätt: kartläggning, stöd, utbildning och uppföljning. Kartläggning och inledande stöd är till för att slussa ungdomarna vidare till, för de enskilda individerna, relevanta insatser. Att detta steg är ett viktigt inslag visar inte minst ungdomssatsningen i där detta är det som gett mest positiva utslag i utvärderingarna. Den inledande kartläggnings- och stödinsatsen är till för att garantera att ungdomarna inte går vidare till mer resurskrävande insatser än vad som är nödvändigt. Det stöd ungdomarna behöver kan variera allt från enklare stöd i sitt jobbsökande, stöd fram till en arbetsmarknadsutbildning eller någon annan mer anpassad utbildning till stöd att gå vidare med förstärkt stöd för att kunna gå vidare till utbildning och arbete. De utbildningar som bör finnas tillgängliga inom utbildnings- komponenten ska vara av varierande slag och skräddarsydda för deltagarna. De kan med fördel innehålla yrkesutbildning med lokal anknytning allt i enlighet med de identifierade framgångsfaktorer- na.