sou · GWB330 · 2008-03-20 00:00:00 — De genomförda utvärderingar- na visar att UVK:s stöd ofta går till mer allmän humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning och att de komparativa fördelar som ges av sektorsutgångspunkten inte utnyttjas till fullo. Den forskning som UVK finansierar och som är av god kvalitet, kunde lika gärna vara finansierad av för humaniora och samhällsvetenskap eller , medan den forskning som är specifik för utbildningsområdet har litet veten- skapligt genomslag. Utredningen bedömer – utifrån de genomförda utvärderingarna och andra studier – att den utbildningsvetenskapliga forskningen ännu inte utvecklat en stabil vetenskaplig bas att stå på, som dess koppling till praktiska problematiker inom utbildningens område är svag. Som särskilt anmärkningsvärt framstår det bristan- de utnyttjandet av tillgängliga registerdata om effekter av utbild- ningsreformer. UVK har ännu inte haft framgång i sina ambitioner i att driva fram en grupp av praxisorienterade men kvalitetsmedvetna utbildningsforskare. Häri ligger UVK:s stora utmaning, som utredningen ser det. KFI – en modell? Infrastrukturfrågorna hanterades i olika delar av det gamla forsk- ningsrådssystemet: huvuddelen av de internationella åtagandena samt de nationella forskningsanläggningarna inom NFR, dyrbar utrustning inom FRN och medeldyr utrustning inom forsk- ningsråden. bildades reproduceras i princip denna struktur. för naturvetenskap och teknikveten- skap fick exempelvis ansvaret för huvuddelen av de internationella åtagandena. Olika faktorer drev dock på utvecklingen mot en mer koordinerad och sammanhållen hantering av infrastrukturfinansie- ringen. En handlade om att minska valutariskerna, eftersom de internationella åtagandena är avtalsbundna som kost- naderna måste hanteras i sin helhet inom VR och inte över statsbudgeten. En annan att en större samordning av infra- strukturinvesteringar hade växt fram i (ESFRI). En tredje handlade om infrastrukturens växande betydelse (biobanker, data- baser, digitalisering av kulturarv, synkrotronljus, ESS, inter- nationella anläggningar etc.). fick ansvaret för beslut om eventuella nya nationella anläggningar i och med forskningsproposition, där infrastrukturen också fick ett extra ekonomiskt tillskott som faller ut . infrastrukturer, KFI, inrättades på eget initiativ av rådet efter en utredning om infrastrukturfrågornas hantering inom VR och behovet av att organisera denna hantering i en annan form. KFI sköter de traditionella infrastrukturupp- gifterna som att bereda ansökningar om dyrbar utrustning, meddela stöd till svenskt deltagande i internationella anläggningar och stödja de svenska nationella forskningsfaciliteterna, medan ämnes- råden har behållit ansvaret för medeldyr utrustning. Därutöver har KFI tagit på sig rollen att fungera som en samordnande och strategisk kraft vad gäller organisation och nyttjande av forsk- ningsinfrastruktur. En del i denna roll är kartläggande, till exempel inom humaniora och samhällsvetenskap, områden där gemensamt nyttjade infrastruktur är ovanlig men där den framtida potentialen är betydande. Exempel är digitalisering av skriftligt material, experimentella anläggningar för kulturstudier samt användningen av stora databaser och registerstudier. KFI:s vägkarta är det samlade uttrycket för ambitionen att inventera och prioritera inom infrastrukturens område. Denna roadmap är ett utmärkt exempel på hur behov kan identifieras och prioriteras, med avseende på mognad och behovsbild. Argu- mentation och sortering av olika behov kan vara mönsterbildande för en myndighet som söker mekanismer för att försäkra sig om att resurser används på ett effektivt sätt. KFI kan därför betraktas som ett uttryck för hur VR faktiskt förmått skapa en mekanism för samordning och prioritering. Hanteringen av infrastrukturfrågorna har fått en professionell inramning, vilket är en nödvändighet med tanke på den tekniska komplexiteten i frågorna, den täta inflätningen av olika nationella intressen i nära nog samtliga infrastrukturinvesteringar (också de som görs i ) och behovet av innovativa finansiella lösningar. KFI framstår närmast som alltför litet och begränsat i förhållande till betydelsen av infrastrukturfrågorna . kvarstår en hel del för att fullt ut utnyttja potentialen inom KFI. Ska en ökad samordning av infrastrukturen ske inom , krävs också en ökad samplanering av infrastruktur och projektfinansiering, i dialog mellan KFI, ämnesråden och läro- sätena. Något exempel finns på detta men betydlig fler lär krävas om svenska forskningsområden och -miljöer ska få internationellt gångbara villkor. Det kommer också att krävas genomskinliga procedurer för urval, eftersom effekterna av prioriteringarna på den utförande nivån kommer att bli betydande. KFI:s legitimitet gentemot lärosäten och forskargrupper är beroende av en sådan genomskinlighet. Det är också av största vikt att infrastruktur- planeringen vidgas så att områden utanför det naturvetenskapliga och tekniska fältet involveras i högre grad än . Infra- strukturfrågor behöver diskuteras i ökande grad i ämnesråden, men också inom Fas, Formas och . Infrastruktur för forskning inom alla de fyra forskningsfinansiärernas ansvarsområde är en förutsättning för strategiska satsningar inom behovsmotiverad forskning, kliniska prövningar och teknisk verifiering. Utredningen förutser behovet av en väsentligt ökad samordning inom olika ämnesområden nationellt men också en ökad strategisk orientering. organisation: samordningen som kom av sig I den wigzellska utredningen uttrycktes förhoppningar om att skulle bli en bättre fungerande organisation genom sin större samlade organisation: datasystem, ekonomihan- tering, personalansvar inklusive karriärvägar och kompetensutveck- ling skulle utvecklas. inledde sin verksamhet var målen därför ambitiösa och förväntningarna högt ställda. var det en ny myndighet som skulle sjösättas; rapporte- ringen från verksamheten klargör att en inte ringa del av arbetet handlat om att föra samman de olika forskningsråden inom en myndighet. Det var också klart att den nya organisa- tionsformen ännu inte funnit en tydlig form. I den första års- redovisningen framhölls bland annat att det var genom ämnesråden, i samverkan med styrelsen, som de stora synergifördelarna med kommer till konkret uttryck. De samordningsvinster som föresvävade arkitekterna bakom gjorde sig inte heller gällande i denna tidiga fas. Personalstrukturen vid reflekterade sammansätt- ningen vid de gamla råden snarare än den nya myndighetens behov. Samordningen i forskningsfinansieringen visade sig också vara ett större problem än vad som kanske var väntat. I de tidigare rapporterna från rådet framgår att huvuddelen av arbetet bedrivits inom respektive ämnesråd; det handlade om att utveckla meka- nismer för omfördelning mellan beredningsgrupper och om sätt att höja projekttilldelningen, begränsade resurser till trots. Intrycket är att den organisatoriska energin huvudsakligen lagts inom, snarare än till samarbetet mellan, ämnesråden. Styrelsen, som förväntades vara drivande i utvecklingen mot kraftsamling och förnyelse, fick en otydlig roll och ett vagt mandat internt inom trots att den hade alla möjligheter att gripa sig an uppgiften. Möjligen är det så att en majoritet av elektorsvalda inte skapar förutsättningar för strategiska diskussioner och beslut. Styrelsen har efterhand tillsatt olika kommittéer för att hantera frågor som går över gränserna mellan ämnesråden, bland annat för etikfrågor, genusforskning, biologisk mångfald och för infrastruk- tur. Regeringen har även inrättat en kommitté för utbildnings- vetenskap. Kvar står ändå en bild av fragmentering snarare än koordinering och samverkan. De organisationsförändringar som har gjorts har inte heller underlättat samverkan mellan olika akti- viteter finansierade av . Syftet har snarare varit att minska den organisatoriska uppdelningen inom rådet. Mycket möda förefaller ha lagts på att skapa en enhetlig organisation, medan till exempel frågor kring samarbetsytor mellan ämnes- områden har hamnat i skymundan. Inte heller synes den stora kompetens som finns inom VR:s personal tas till vara på ett ändamålsenligt sätt. Att en forskningsfinansiär har forskarstyre som sitt stolta banér betyder inte att all kompetens och all beslutskraft ska ligga i forskarstyrda kommittéer. har förändrat sin organisation ett flertal gånger under den sexåriga existensen. Den senaste ska vara genomförd till . Den syftar – i likhet med tidigare organisations- förändringar – till att öka samordningen inom , främst genom att tydligare betona ämnesrådens roll som under- ställda styrelse och ledning. Olika funktioner förs från ämnesråden till VR centralt. Förändringarna har inte varit okontroversiella, och reflekterar det faktum att samlar sinsemellan skilda områden inom en organisation. En organisation måste fungera rimligt sammanhållet som de stora skillnaderna mellan områdenas sammansättning och villkor i rimlig utsträckning bör erkännas. Att hålla samman en så stor och sammansatt orga- nisation är en delikat uppgift, och kräver respekt för olikheter och variationer inom organisationens olika delar, som den övergripande identiteten och ett samlat arbetssätt måste värnas. Utredningen recenserar inte myndigheternas inre arbete, men kan konstatera att en del av de slitningar och motsättningar som byggdes in i från start kvarstår . tillkomst omgavs med stora förväntningar. Med VR skulle staten markera tyngden och betydelsen av grundforsk- ningen. skulle det nya rådet fungera som förändrings- agent och skapa förutsättningar för svensk forskning att uppnå, eller på andra områden försvara, en ledande internationell ställning. Nya mönster i forskningen skulle stimuleras: Förnyelse av ämnen och av arbetsformer skulle stimuleras. Framstående forskare i olika skeden av sina karriärer skulle stödjas. Forskningens skeva köns- balans skulle hanteras. har många instrument till sitt förfogande men en ganska begränsad samlad modell för behovsiden- tifiering. En illustration är forskningsstrategier respektive 2009 till 2012. De bygger på ett omfattande förarbete inom ämnesråden och inom VR:s analys- avdelning; fylliga beskrivningar och analyser av utvecklingen inom olika vetenskapsområden kombineras med mer övergripande analyser av det svenska forskningssystemets utveckling. De olika analysavsnitten har dock få beröringspunkter. I den övergripande analysen är det struktur- och resursfrågorna som står i centrum. I de ämnesspecifika delarna återfinns i gengäld en mikrobeskrivning av ämnenas utveckling. Det saknas ett mellanled och en problem- inriktad analys, som exempelvis tar upp förnyelsebehov och framtidsvillkor för olika delar av svensk forskning. Man letar förgäves efter den typen av analyser i underlag, som VR annars borde vara unikt väl placerat att genomföra. Inte heller finns det några tydliga exempel på hur VR:s analys- underlag lägger grunden för olika insatser. saknar i allt väsentlig mekanismer för att göra roadmaps för sina olika områden, och där koppla samman utveckling, nuvarande villkor och framtida resursbehov. Det finns undantag, som utvärderingen om medicinsk teknik och den initierade studien av mikroelektronik. Det torde också finnas möjligheter att spegla utvecklingen i den svenska forskningen med vad som sker inom EUs ramprogram och vad som sker internationellt. Analysavdelningen har producerat mycket rapporter, som dock främst varit inriktade mot utvecklingen på övergripande nivå med avseende på pengar och publiceringar. Det finns ett behov av strukturinriktade studier, kring utvecklingen inom olika områden, vetenskaplig förnyelse, kopplingen mellan forskning och inno- vation, vetenskapliga miljöer med mera. VR har inte heller dragit nytta av den kunskapsmängd som finns samlad inom de olika delarna av rådet. Denna observation gäller också generellt. VR har inte utvecklat mekanismer för att lära av tidigare erfarenheter, utan initiativ tas och genomförs utan, förefaller det, större medvetenhet om lärdomar dragna på annat håll inom organisationen eller på annat håll. Å andra sidan har myndigheten inte vidareutvecklat eller operationaliserat de mål som gäller för verksamheten. Därmed finns det heller ingen möjlighet att följa en eventuell utveckling av myndighetens verksamhet baserad på eventuella erfarenheter och lärdomar. arbetar med ett antal olika styrmedel. Det absolut största och viktigaste är projektfinansiering. Detta är inte heller en homogen kategori, det inkluderar projektstöd på , men också projekt som omsluter . Det omfattar allt från finansiering av doktorander till lön för professorer. Som en distinkt kategori kan utredningen också räkna projekt inom specialdestinerade områden, till exempel för hållbar utveckling eller medicinsk teknik. Andra stödformer är centrumstöd (Linnéstöd) som fullt utbyggda beräknas stå för 10–av VR:s totala finansiering. Karriär- stöden, i form av tjänster, utgör ytterligare en stödform. Användningen av och fördelningen mellan dessa är dock inte alltid relaterade till målen. Den starka övervikten för projektfinan- siering är naturlig givet inriktningen mot forskarinitierad verksam- het; den svarar också mot starka förväntningar inom forskarsam- hället. Utredningen finner dock väldigt litet av organisatoriska experiment, där till exempel grupper med stöd inom olika beredningsgrupper eller ämnesråd knyts samman. VR måste kunna aktivitetsportföljerna. Det finns också stora variationer mellan se möjligheter till kombinationer och innovationer inom de egna ämnesråden, främst kring finansieringens omfattning i förhållande till forskningsprojektets totala omslutning, med allt från full- finansierade aktiviteter till stöd som omfattar en begränsad del av den samlade aktiviteterna. Även om sådana variationer måste finnas, bör de klargöras och diskuteras. Detta är rimligen en uppgift för centralt, dess ledning och styrelse. På en systemnivå skapar resursfördelningsmodellen problem. Fördelningen av resurser knyts främst till den bedömda kvaliteten i en ansökan, inte till forskningssystemets behov. skulle behöva utveckla modeller där utlysningar och stödformer inte enbart görs rutinmässigt utan också knyts till tydligt iden- tifierade behov, inte minst i dialog med lärosätena men naturligtvis också efter utvecklingen inom den internationella forskningen, behov i det svenska samhället, globala utmaningar med mera. I det sammanhanget kan programutlysningar fungera som en modell för att åstadkomma kraftsamling och nya arbetsformer. De program- mässiga prioriteringar som VR har utvecklat (t.ex. hållbar utveck- ling) är i praktiken projekt inom specialdestinerade områden, vilket inte nödvändigtvis gagnat förnyelse. De har därför ofta också kritiserats för att utgöra genvägar till projektfinansiering och har inte alltid lockat till sig de bästa forskarna eller projekten. VR har inte lyckats att utveckla attraktiva former för samverkan med andra aktörer eller mellan ämnesråden för programmässiga satsningar. En annan aspekt på instrumentering gäller själva organisations- formen, med ett samlat råd och en myndighet. Denna konstruktion har tid efter annan kritiserats. Ämnesråden har i olika sammanhang framhållit att den existerande organisationen utgör en begränsning för dem. Detta indikerar att de organisatoriska samordningseffekterna delvis uteblivit och att rådet internt uppfattas som svagare än summan av de olika delarna. Detta är återigen ett uttryck för att alltför lite kraft lagts på att demonstrera mervärde med att olika ämnesområden och stödmodeller ryms inom en organisation. Ämnesråden utgör på många sätt VR:s kärna och stadga. De sen- tida organisationsförändringarna försvagar ämnesråden utan att erbjuda en ny och starkare samlad identitet. Utredningen vill istället anvisa en väg där myndigheten inom sig kan kombinera starka och legitima ämnesråd med bredare roller och mandat. Det är en mognadsfråga för VR:s ledning att kunna hantera dessa båda uppgifter . Det finns inte många tecken på detta. har, slutligen, inte på ett systematiskt sätt knutit samman erfarenheter från verksamheten med verksamhets- idé och instrumentering. Utvärderingar genomförs på väldigt varierande sätt och till synes utan större systematik. Även mycket goda utvärderingar synes få begränsat genomslag i den dagliga verksamheten kring utlysningar och bedömningar. Erfarenheter från ett ämnesråd återförs sällan till andra ämnesråd. Återigen kan man sätta frågetecken för hur väl fungerar som samlad organisation. Rådet har inte heller på ett tydligt sätt kunnat samspela med det politiska systemet, eller med lärosäten eller andra finansiärer, i skapandet av en samlad bild om tillståndet för svensk forskning. KFI:s vägkarta är det enda strategiska dokument som rådet har presenterat och som förmår att prioritera mellan forskningssatsningar. En särskild fråga är om VR förmår hantera bredare uppgifter. Uppgiften att bedöma stora mängder projektansökningar sköts uppenbart med skicklighet och legitimitet inom VR:s berednings- organisation, men VR uppvisar svårigheter att hantera större rik- tade utlysningar eller att bereda vägen för nya kombinationer. Utredningen menar att relationen mellan ämnesråden och bered- ningsorganisation behöver förändras, så att ämnesrådens roll blir mer samordnande och planerande med avseende på kunskapsbehov, lämplig instrumentering och uppföljning. Det handlar vidare om att utveckla relationen mellan och ämnesråden, så att uppgifter som griper över flera ämnesområden blir ordentligt tillgodosedda och att utvecklingen inom olika kunskapsområden bevakas. har inte visat sig vara färdigt att fullgöra de uppgifter som förutskickades i förarbetena. De åter- kommande organisationsförändringarna har sannolikt försvagat ämnesråden utan att kunna erbjuda en starkare och mer sammanhållen organisation. VR:s styrka ligger i dess legitimitet i forskarsamhället och i den breda om än inte alltid presenterade kännedomen om svensk (och internationell) vetenskaplig utveck- ling. Ska bredare uppgifter kunna hanteras, måste VR gå samman med andra aktörer i formaliserade samarbeten; därigenom kan VR också kringgå en del av den förväntade interna kritiken mot att medel slussas till specialdestinerade områden och i form av större och samlade insatser, från ax till limpa. 2.1.2Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap – Fas Faktaruta: Fas forskningsanslag från uppgår 2008 till . Fas hade 22 anställda . Fas leds av en styrelse där majoriteten utses av forskarsamhället genom elektorsval. Vid rådet finns även en huvudsekreterare med hög vetenskaplig kompetens. Ett områdesforskningsråd tar form för arbetsliv och socialvetenskap bildades som en sammanslagning av () och delar av (). SFR och hade sinsemellan skilda utvecklingshistorier. SFR och dess före- gångare DSF (Delegationen för social forskning) hade utvecklat organisationsformer, fördelningsmekanismer och styrmodeller som var snarlika forskningsrådens. SFR (och DSF) var problemorien- terade i sina områdesprioriteringar, exempelvis socialförsäkringar, socialmedicin, socialt arbete och missbruksfrågor, men forskar- styrd i sina urvalsprinciper. De övergripande målformuleringarna filtrerades genom en rådsliknande struktur med forskardominerade beredningsgrupper (om än med en betydande representation från samhällsintressenter). SFR fungerade därför som ett forskningsråd med sektorsorientering, med sektorsorganets problemorientering och forskningsrådets organisation och arbetsformer. å sin sida var ett mer entydigt sektorsorgan och var en efterföljare till Arbetsmiljöfonden. var därför del av en tradition där hand- läggarnas roll var stark och där olika partsintressen återspeglades inte bara i områdesprioriteringar utan också i urvalet och också genomförandet av forskningsprojekt. använde sig också av peer review, men inte på samma bestämmande sätt som i SFR, utan i form av expertremisser till handläggarna, som i praktiken utgjorde den beslutande nivån. Handläggarna hade också till sitt förfogande olika sektoriella nätverk. Det var därför hand- läggarnas uppgift att väga samman de olika intressena i priorite- ringen av ansökningar; de spelade ofta en stor roll också under själva forskningsprocessen. var också mer handläggartung, rådet leddes av en generaldirektör, medan SFR hade ett litet kansli lett av en huvudsekreterare. När Fas bildades skulle inte bara olika områden knytas samman utan också olika organisatoriska former. Från arbetslivsområdet fanns en tradition av handläggarstyre och starka partsintressen. Vissa områden, till exempel arbetsmiljö, åtnjöt högt vetenskapligt erkännande medan annat hade en mer lokal och praktisk inriktning. Från socialforskningens sida fanns en helt annan tradition, mer forskarstyrd och med tydligt markerat avstånd till sektors- intressena. Också här fanns det stora variationer i forskningens inriktning och organisation, vissa områden med få och stora grupper medan andra områden var mer fragmenterade. kan socialforskningen dock betraktas som ett mer välstrukturerat forskningsfält med ett antal områden där svensk forskning fått stort internationellt genomslag (folkhälsa, socialförsäkringar, demografi, sociala skillnader). Regeringen inrättade Fas som ett områdesinriktat forskningsråd som leds av en styrelse med forskarmajoritet. Styrelsen utser en huvudsekreterare med hög vetenskaplig kompetens. I proposi- tionen Forskning för framtiden (prop. 1999/2000:81) underströks betydelsen av att rådet utvecklar en god förmåga att stödja forsk- ning som håller en hög vetenskaplig kvalitet och bedöms relevanta för sektorn. Fas arbetsformer är i allt väsentligt präglade av SFR-traditionen. Det är en relativt lätt och platt organisation, med få handläggare och med prioriteringskommittéer som den bärande delen. Styrelsen spelar också en påfallande aktiv roll, liksom huvudsekreteraren, som bär ett betydande ansvar för den strategiska planeringen av verksamheten. Fas arbetar med sex insatsområden: arbete och hälsa, arbets- organisation, arbetsmarknad, folkhälsa, välfärd och socialförsäk- ringar samt omsorg och sociala relationer. Fas arbetsområden är därigenom relativt vida och omfattar ett betydande spann av vetenskapliga områden och forskningstraditioner: socialmedicin, yrkesmedicin, socialpolitik, socialt arbete, nationalekonomi, socio- logi, arbetsmarknadspolitik, ergonomi, demografi, epidemiologi, för att bara nämna några. Vissa grupper arbetar med stora data- material och internationella jämförelser; i andra fall är det små datamaterial och intensivstudier. Projekt utgör huvuddelen av Fas stöd, runt två tredjedelar av forskningsfinansieringen går den vägen. ligger på , och de fördelas relativt jämnt över Fas insatsområden. Projektfinansieringen medger därför inte större verksamheter än ensam- eller smågruppsforskning. Fas projektfinansiering sprids emellertid inte jämnt utan vissa miljöer får en förhållandevis stor andel av medlen. Även många mindre bidrag tenderar därför att samlas i större miljöer. Några exempel är omsorgsområdet, där är största mottagaren; inom folk- hälsa och arbete och hälsa dominerar KI, medan välfärdsområdet är Bilden är mer splittrad inom arbetsorganisation och arbetsmarknad med flera jämnstora mot- tagaruniversitet. Fas har en kvalitets- och efterfrågebaserad fördelning mellan områdena inom projektfinansieringen. Det finns inga öronmärkta medel till de olika områdena utan antalet ansökningar och den bedömda kvaliteten på ansökningarna avgör fördelningen mellan områden. Detta innebär att områdenas ekonomiska omfång kan variera ganska starkt mellan åren. Fördelningen är inte styrd efter någon strategi från styrelsen. Program utgör en friare och mer långsiktig form av stöd, på 1– . Program utlyses i särskild ordning, huvudsakligen inom områden där regeringen har gjort riktade satsningar. Programstöden är avsedda att ges till forskargrupper, Fas avråder ensamforskare att söka.