sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Konsumentskyddet innebär att ett juste spel erbjuds spelaren i betydelse att förutsättningarna för spel, t.ex. spelregler är klara, att information om spel lämnas m.m. Frågan om kanalisering av spel har behandlats i Regeringsrättens dom RÅ 2004 ref. 95 och även i dom Placania. Regeringsrätten anförde i sitt mål att kanalisering av spel är legitimt enligt EG-rätten varför exempelvis viss marknadsföring är tillåten. I Placanica anfördes följande i frågan (p. Det är nämligen den andra typen av mål, det vill säga målet att för- hindra att hasardspelsverksamhet används i bedrägliga eller brottsliga syften genom att styra in den i banor som är möjliga att kontrollera, som såväl Corte suprema di cassazione som den italienska regeringen i sitt yttrande till domstolen har angett vara det verkliga syftet med den italienska lagstiftning som är aktuell i målen vid de nationella domsto- larna. Med detta perspektiv kan en kontrollerad expansiv politik på området för hasardspel vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vad- hållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet. Som särskilt den belgiska och den franska regeringen har påpekat kan detta mål endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men sam- tidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet. Detta kan i sig innebära att tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och att använda ny distributionsteknik. Att kanalisering av spel kan anföras som skäl för en reglering får med stöd i Placanica-domen anses klarlagt. Kanaliseringens syfte i den svenska regleringen blir att ha en spelreglering som kan möj- liggöra utveckling med nya produkter och användning av nya tek- niker samt i viss mån kunna marknadsföra dessa. Sunt och säkert under offentlig kontroll Som framgått ovan är målet för den svenska spelpolitiken (prop. 2002/03:93 s. 15) en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrol- lerade former. Inriktningen skall vara att prioritera sociala skydds- hänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas. Spelpolitiken bör även i denna del framgå i lagen. Det bör därför anges att lagens syfte även är att lotterier ska anordnas sunt och säkert under offentlig kontroll. Detta syften är av stor betydelse där sunt avser en avvägning mellan sociala skyddsintressen och önskemålet att tillgodose en efterfrågan på spel. anordnas under offentlig kontroll också ska underkastas krav på säkerhet är en självklarhet och är en fråga för tillsynsmyndigheten. Ett av syftena med den svenska regleringen är att styra överskottet i spel till allmänna och allmännyttiga ändamål. Då detta mål enligt praxis i sig inte kan rättfärdiga en spelreglering utan endast får vara en s.k. positiv assessorisk effekt av spelet bör inte syftet lagregleras. Sammanfattningsvis bör syftena med den svenska spel- regleringen vara att lotterier ska anordnas sunt och säkert under offentlig kontroll för att motverka kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, motverka utveckling av spel- beroende, tillvarata konsumentskydd samt kanalisera spelet till legala aktörer. I lagen bör därför en kodifiering ske av de syften som redan utgör grunden för den spelreglering som gäller i . Med de syften förslår för den nya lotterilagen kommer också de politiska målen regeringen uttrycker i direktiven för en framtida spelreglering att klarläggas. EG-rättslig bedömning: De föreslagna syftena med lagen är i överensstämmelse med de tvingande hänsyn av allmänintresse som framgår av praxis. 8.2Författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen Förslag: Rätten för staten och hästsporten att anordna spel och lotterier författningsregleras så att tillstånd kan ges till 1.ett företag som, direkt eller indirekt, ägs av staten, och 2.ett företag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet och verksamheten bedrivs till för- mån för hästsporten. I direktiven anges att utredningen ska överväga förutsättningarna för tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen och särskilt presentera förslag till kriterier för dylika tillstånd. Vidare anges i direktiven bl.a. att en teknikneutral ramlagstift- ning bör övervägas samt att en effektiv tillsyn bör eftersträvas. har som framgått ovan utifrån direktivets skrivningar gjort vissa grundläggande ställningstaganden vid till- skapande ett nytt regelverk för spel. Ett av dessa är att en effektiv tillsyn kräver att tillsynsmyndigheten har effektiva sanktionsåtgär- der. I detta har även vägt in att effektiviteten vid tillsyn blir än tydligare om all tillståndsgivning läggs på en myndig- het. har vidare gjort bedömningen att 45 § i gäl- lande lotterilag innebär att i stor omfattning delegerat tillståndsgivningen för lotterier i till regeringen. För att kunna tillgodose de olika önskemål som framgår av direktiven till utredningen gör bedömningen att huvuddragen i spelregleringen bör ligga i lagform. Detta innebär att både de stat- liga och de statskontrollerade bolagen bör författningsregleras. Enligt 45 § lotterilagen (1994:1000) får regeringen meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och i annan ordning än vad som anges i lagen. Sådan tillstånd får dock inte enligt bestämmelsen avse kedjebrevsspel eller liknande spel eller sådant automatspel som ges i form av pengar. En motsvarande bestämmelse fanns lotterilag (4 §). Enligt 45 § lotterilagen och även historiskt sett i ger och har regeringen gett tillstånd till och dess företrädare och samt till ATG. Regeringen har gjort detta i form av koncessioner (se bilaga 5). ATG:s tillstånd har gällt vadhållning på hästtävlingar och Svenska Spels tillstånd har gällt traditionella lotterier, vadhållning på idrottstävlingar, nummerspel och senare även värdeautomatspel, kasinospel enligt kasinolagen (1999:355), Internetspel och senast internetpoker. Som tillstånds- myndighet för och har regeringen även möjlighet att återkalla tillstånden. Enligt 48 § lotterilagen utövar Lotteriinspektionen tillsyn över de tillstånd regeringen beviljat. Som redovisats i avsnitt 5.3.3 De svenska lotteri- och spelarran- görerna bildades genom en sammanslagning av . I en rapport från en arbetsgrupp inom De statligt styrda spelbolagens koncessioner och organisation m.m. (Ds 1995:61) lämnades förslag på en koncession för spel för de sammanslagna statliga spelbolagen. Vidare behandlades frågan om ATG:s koncession. Följande anfördes i rapporten om de allmänna utgångspunkterna som låg till grund för förslaget till koncession för de sammanslagna statliga bolagen (a.a. s. 130–131). I detta avsnitt lägger utredningen förslag till förändringar i nu gällande koncessioner. En utgångspunkt har varit att behålla koncessionen relativt öppen. Det bör finnas förutsättningar för bolaget att inom ramen för koncessionen utveckla nya spel och omstrukturera gamla spel utan särskilt tillstånd av regeringen i varje enskilt fall. måste regeringen kunna förvänta sig att bolagets utveckling ligger i linje med de mål som är uppställda för marknadens utveckling. Som framgått tidigare bedömer utredningen att en kombination av hårt konkurrenstryck, osäkerhet och stor handlingsfrihet för aktörerna har lett till att spelmarknaden i vissa delar haft en tendens att utvecklas på ett icke önskvärt sätt. Utredningen bedömer dock att ett ansvarsfullt statligt bolag i en situation med lägre konkurrenstryck (som våra förslag leder till) och tydliga målformuleringar för verksamheten från ägarens statens sida, kommer att leda till en sund utveckling. En detalj- reglering av bolagets verksamhet skulle riskera att motverka en ur olika aspekter god utveckling för företaget och dessutom skapa mer- arbete hos tillståndsgivaren. Regeringen bör liksom sträva efter att definiera tillåtna spelområden och ange högsta tillåtna vinstandelar för dessa. Konkurrensläget och bolagets strävan att värna konsumen- terna kommer även att borga för att bolaget inte sänker vinstandelarna långt under tillåtna vinstandel. Det kommer sannolikt även framöver att förekomma att en viss press uppåt på vinstandelarna. Bland annat följande anfördes i nämnd rapport om ATG:s konces- sion (a.a. s. 148). I förslag till ny koncession för ATG har de tre tillstånden som gäller sammanförts till en ny koncession som föreslås gälla för perio- den – . Förslaget innehåller inga större förändringar i sak i förhållande till nuvarande tillstånd. Det kan hävdas att ATG inte har samma handlingsfrihet som det statliga bolaget att lansera nya eller omarbetade spel eftersom ATG:s spelformer är upptagna vid namn i koncessionen. Utredningen anser att det vore önskvärt om även ATG:s tillstånd kunde utformas så att olika typer av tillåtna spelformer (för vilka en viss vinstandel skall gälla) definieras och att ATG därigenom ges samma förutsättningar, som det statliga bolaget att inom dessa ramar införa nya produkter eller förnya befintliga (på ett sätt som kräver namnändring av spel- formen). Det kan tilläggas att regeringen vid tillståndsgivningen till och i huvudsak följt de förslag till koncessioner som lämnades i nämnd rapport. Regeringens koncessioner sedan 1995 års lotterilag har i huvudsak varit lika med tillägg av att vissa spel- former tillkommit. har följande fyra gällande koncessioner för spel. 1.Tillstånd att anordna lotteri enligt 45 § lotterilagen. 2.Tillstånd att anordna spel på värdeautomater enligt lotterilagen. 3.Tillstånd att anordna kasinospel. 4.Tillstånd att anordna lotterier enligt 45 § lotterilagen (1994:1000) – pokerspel över Internet m.m. Tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar m.m. Koncessionerna finns bifogade som bilaga 5. I betänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) anfördes följande om författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen (a.a. s. 258–260). Utredningens förslag utgår från att även den spel- och lotteriverksam- het som staten och hästsporten bedriver skall vara författnings- reglerad. Det kan förutsättas att den spel- och lotteriverksamhet som staten anordnar även i fortsättningen kommer att bedrivas i bolags- form, av eller av annat statligt bolag. Det bör därför före- skrivas, i fråga om statens spel och lotteriverksamhet, att tillstånd kan ges till ett spelföretag som ägs av staten. Det förefaller dock inte vara nödvändigt att detta företag är direkt ägt av staten utan det torde vara tillräckligt att det statliga ägandet är indirekt, vilket är fallet med Casino Cosmopol som ägs av . Skäl saknas att i författ- ning reglera i vilken associationsform verksamheten skall bedrivas. När det gäller den verksamhet som bedrivs till förmån för häst- sporten finns flera alternativ. Eftersom ATG är det enda företag som har rätt att bedriva vadhållning i samband med hästtävlingar skulle en möjlig lösning vara att direkt i lag peka ut detta företag. Utredningen finner emellertid att det av flera skäl är mindre lämpligt att i detta avseende ange vilket enskilt rättssubjekt som får anordna spel av visst slag. En sådan lösning skulle låsa anordnaren vid den enda lösningen att verksamheten måste bedrivas i just den angivna juridiska personen. Skulle hästsporten välja att organisera sin spelverksamhet på annat sätt, exempelvis i annan associationsform, skulle detta kräva lagändring. Ett annat alternativ vore att knyta rätten att anordna spel och lotterier till ägandet av den juridiska personen. ATG ägs av Svenska Trav- sportens () och (SG). Av samma skäl som anförts i föregående stycke är det olämpligt att i lag knyta rätten att anordna spel av visst slag till särskilt utpekade organisationer utan, om detta alternativ väljs, torde rätten anknytas till hästsporten som sådan. Därutöver torde krävas att rätten att anordna spel och lotterier i samband med hästtävlingar fick utövas endast av hästsporten på förbundsnivå. Avsikten är ju inte att det lokala föreningslivet skulle få rätt att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Även om ATG inte till någon del är statligt ägt är det staten som tillsätter majoriteten av styrelseledamöterna, däribland ordföranden. Syftet med bolagets bildande, vilket skedde på statligt initiativ, var att ge hästsporten förutsättningar för utveckling genom möjligheten att arrangera spel. Föredragande departementschefen uttalade: Med hän- syn till bolagets befogenheter vad gäller totalisatorverksamheten finner jag det vara riktigt att staten får ett avgörande inflytande i bolagets sty- relse (prop. 1973:113 s. 12). Statens rättsligt bestämmande inflytande i ATG torde alltjämt utgöra en väsentlig förutsättning för att det bola- get skall få anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Det bör därmed finnas förutsättningar att låta rätten att anordna spel av detta slag vara beroende av det statliga inflytandet i bolaget och inte av ägandet. Således borde hästsportens möjligheter att anordna spel och lotterier i lagstiftningen kunna knytas till ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet. Uttrycket rättsligt bestämmande inflytande bör kunna ha samma innebörd som enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), nämligen att i detta fall staten 1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Dessutom bör ett inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som anges i punkterna 1–3 ovan anses utövat av staten. Denna ordning innebär i och för sig att någon anknytning till häst- sporten inte framkommer i lagtexten, vilket kan vara olyckligt, och utgör inte något formellt hinder mot att tillstånd till spel och lotterier i samband med hästtävlingar ges till andra subjekt än ATG. Även skulle t.ex. uppfylla de nämnda kriterierna. Emellertid måste förutsättas att staten verkar för att endast ATG ansöker om till- stånd för dylik verksamhet. För att klargöra syftet med regleringen bör dock föreskrivas att verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten. En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter enligt Spelutred- ningens bedömning att ett klart regelverk för spel föreligger. Som framgått har statens roll inom spel om pengar historiskt omfattat lagstiftning, spelreglering (tillstånd och tillsyn) och ägande av spelbolag. Som framgått i avsnitt 6.3 En ny ramlag för lotterier föreslår en klarare ansvarsfördelning inom staten med olika roller för som lagstiftare, regeringen som styrande av spelpolitiken och spelmyndigheten som spelreglerare i betydel- sen tillstånds- och tillsynsmyndighet. Med den lagtekniska lösning valt i avsnitt 6.3 bör de övergripande bestämmelserna framgå i lag, de spelpolitiska frågorna i förordning och tillstånds- och tillsynsfrågorna i myndig- hetsföreskrifter och villkor. Av detta följer att den spelverksamhet som staten och hästsporten bedriver bör vara författningsreglerad. gör bedömningen att den spelverksamhet staten anordnar alltjämt kommer att bedrivas i bolagsform, av eller av annat statligt bolag. gör samma bedömning som gjorde om att lag- reglera det statliga spelbolagets verksamhet och i lagen föreskriva att i fråga om statens spel och lotteriverksamhet ska tillstånd ges till ett företag som ägs av staten direkt eller indirekt. Vad gäller frågan om tillstånd för verksamhet som bedrivs till förmån för hästsporten redovisades i nyssnämnda utredning ett För frågan om en långsiktigt hållbar spel- reglering är det av största vikt att en författningsreglering avspeglar syftet med den ensamrätt som tilldelas. Statens bestämmande inflytande i ATG är en helt avgörande förutsättning för att bolaget ska få anordna spel på hästtävlingar. Hästsportens möjligheter att anordna vadhållning bör därför knytas till ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet och verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten. I kapitel 7 redovisas en ny tillståndsgivning för de statliga och statskontrollerade bolagen. Sammanfattningsvis föreslår att de statliga och statskontrollerade spelverksamheterna författningsregleras. Förslag: Förutsättningen att anordnaren ska vara en svensk juridisk person tas bort. I övrigt ska som huvudregel samma förutsättningar som tidigare gälla. Om det finns särskilda skäl ska tillstånd få lämnas till en annan juridisk person än en ideell förening, som har till huvud- sakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Enligt 15 § lotterilagen (1994:1000) anges bl.a. att tillstånd får lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening. Fråga uppkommer om bestämmelsen kan anses diskriminerande på grund av nationalitet och därför bör ändras. Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) I rubricerad utredning behandlades frågan på s. 260–261 enligt föl- jande. De formella förutsättningarna för ideella föreningar att i egen regi anordna spel och lotterier bör huvudsakligen inte förändras. Vad som däremot kan ifrågasättas är om det i lagtexten alltjämt bör ställas upp som krav att anordnaren skall vara en svensk juridisk person. Det väsentliga är enligt utredningens bedömning att syftet med lotteriverksamheten tillgodoses. Enligt bestämmelsen skall verk- samhetens huvudsakliga syfte vara att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet. Dessutom följer av 11 § lotterilagen att det område där lotteriverksamheten får bedrivas skall, om inte särskilda skäl finns till annat, utgöras av det område där sammanslutningen som söker till- stånd huvudsakligen är verksam. Därutöver torde det inte vara nöd- vändigt med ett nationalitetskrav på anordnaren för att syftet skall till- godoses. Utredningen bedömer att det inte finns någon risk att till- stånd ges för verksamheter som tillgodoser andra syften än det angivna, om man tar bort nationalitetskravet. Inte heller kan ändringen antas medföra att lotterier som rent faktiskt anordnas utom landet kommer att kunna ges svenskt tillstånd. Om en lotteriverksamhet inte står under svenska myndigheters kontroll kan det nämligen inte bedömas huruvida verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt (jfr 10 § lotterilagen). Utredningen finner därför att förutsättningen att sökanden skall vara en svensk juridisk person kan tas bort. De undantag som följer av 15 § andra stycket lotterilagen innebär att även andra juridiska personer än ideella föreningar eller juridiska personer som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet kan få tillstånd att anordna egentliga lotterier eller bingospel, dock endast om det finns särskilda skäl för detta. Avsikten med dessa undantagsbestämmelser har uppenbarligen varit att möjliggöra för organisationer som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål, men som av någon anledning valt en annan organisationsform än den ideella före- ningen, att kunna få tillstånd att anordna lotterier i undantagsfall. Det- samma gäller den situationen när en organisation har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, men som ändå enligt en allmän uppfattning är värt att stödja. Avsikten synes däremot inte ha varit att öppna möjligheter för t.ex. aktiebolag som inte bedri- ver någon allmännyttig verksamhet att i eget namn erhålla lotteritill- stånd. För det fall det anses vara önskvärt att t.ex. serviceföretagen bör kunna få tillstånd att anordna lotterier bör detta enligt utredningens mening regleras särskilt. Det torde fortfarande finnas ett behov av att undantagsvis kunna ge tillstånd åt andra organisationer än ideella före- ningar, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål, att anordna lotterier. Likaså bör det undantagsvis vara möjligt att ge sådant tillstånd om det är till förmån för ett allmän- nyttigt ändamål utom landet. Den ifrågavarande undantagsbestämmel- sen bör formuleras så, att det egentliga syftet framgår tydligare än . Skälen för förslagen: gör i denna del samma bedömning som , dvs. att förutsättningen att anordnaren ska vara en svensk juridisk person tas bort. ningen delar även i övrigt den bedömningen som Lotteriutred- ningen gjort om undantaget i nuvarande 15 § andra stycket lotteri- lagen, dvs. att undantagsbestämmelsen bör formuleras så att det egentliga syftet framgår tydligare i lag. 8.4Författningsreglering av de för statliga och statskontrollerade bolagens spelverksamhet Bedömning: I den nya lotterilagen bör klarläggas vilka spelfor- mer statliga och statskontrollerade bolag kan erhålla tillstånd till samt under vilka förutsättningar dessa spelformer får bedrivas. Enligt direktiven skall överväga förutsättningarna för tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen och särskilt presentera förslag till kriterier för dylika tillstånd. I avsnitt 8.2 Författningsreglering av de statliga och stats- kontrollerade bolagen, har föreslagits att bolagens rätt att anordna lotterier bör författningsregleras. I avsnitt 6.3 har förslagit en ny ramlagstiftning för lotterier med innebörd att allt lotteri ska vara författnings- reglerat och att i den nya ramlagen alla huvudbestämmelser om lotterier bör regleras. Vidare har i nämnt avsnitt föreslagits att möjligheten till delegation till regeringen och myndighet bör utökas. Fråga uppkommer hur de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet bör författningsregleras. – med undantag av värdeautomatspelet (44 § lotteri- lagen) – och ATG erhåller tillstånd till lotterier med stöd av 45 § lotterilagen som har följande lydelse Regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i denna lag. Sådant tillstånd får dock inte avse kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak vad som gällde enligt 4 § första och andra stycket lotterilagen (1982:1011). I nuvarande lotterilag regleras Svenska Spels och ATG:s tillstånd i 45 § som anger att regeringen får meddela särskilda tillstånd i andra fall och i annan ordning än som anges i denna lag. Sådan tillstånd får dock inte avse kedjebrevsspel eller liknande spel eller automat- spel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande. Vidare är regeringen tillståndsgivare enligt 44 § lotteri- lagen som stadgar att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om tillstånd enligt 27 § att anordna spel på värdeautomater. Innan sådant tillstånd lämnas ska berörd kommun ges tillfälle att yttra sig. I den nya lotterilagen som föreslår kommer alla grundläggande bestämmelser för tillståndsgivningen att regleras samt alla särskilda krav samt förbud att regleras. I lagen föreslås få utvidgad föreskriftsrätt. I lagen kommer det att delegeras till regeringen att i förordningsform reglera bl.a. förutsättningarna för spelet. Följden blir att de bestämmelser som regeringen reglerar i koncessionerna till ATG och framöver kommer att regleras i lag, förord- ning, föreskrifter och villkor. Med den ansvarsfördelning föreslår i den nya ramlagen mellan och regeringen bör, förutom att de stat- liga och statskontrollerade bolagens verksamhet regleras, dels regleras vilka spelformer bolagen får bedriva, dels regleras de sär- bestämmelser som respektive spelform föranleder. Som framgått i kapitel 5 om de allmänna förutsättningarna för en framtida spelreglering så bygger den nya lotterilagen på att de mest problematiska spelen ska vara föremål för de mest kontrolle- rade formerna. I övrigt ska det klart framgå i lagen vilken spelaktör som får göra vad.