sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — I de län där inte ansvarar för åklagar- verksamheten samordnar myndigheten tillsammans med Åklagar- myndigheten verksamheten som rör ekonomisk brottslighet. 12TP PT Senaste lydelse 2005:385. Mål som omfattas av Särskilda utredningsmyndighetens behörig- het skall inte handläggas vid . Denna förordning träder i kraft den --- Förslag till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558) Härigenom föreskrivs i fråga om polisförordningen (1998:1558) dels att 5 kap. 1, 2 och 3 §§ skall ha följande lydelse, dels att 5 kap. 2 a, 4, 5 och 6 §§ skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 1, 4 och 6 §§ skall utgå. överlämnas till Särskilda utred- skall inledas eller inte 1. om det i en anmälan till 1. om det i en anmälan till polisen har påståtts att en polisen har påståtts att en anställd inom polisen har gjort anställd inom polisen har gjort sig skyldig till något brott som sig skyldig till brott eller på har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat något annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighets- felaktigt i sin myndighets- 2. om en person har skadats 2. om en person har skadats antingen genom något som en antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i tjänsten eller under sin vistelse i en polisarrest och skadan är en polisarrest och skadan är 3. om det i något annat fall 3. om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda kan bli fråga om att inleda anställd inom polisen för brott anställd inom polisen. som har samband med arbetet. Den myndighet där anmälan har gjorts eller där frågan om att inleda förundersökning har uppstått skall vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas inledas och bedrivas med särskild Förhör med en anställd inom polisen i ärenden som avses i 1 § skall hållas av undersöknings- ledaren eller av en polis som är verksam vid en sådan särskild enhet som avses i 2 a §. Om ett förhör inte utan Om ett förhör i ett ärende olägenhet kan skjutas upp, får som avses i 1 § inte utan förhöret hållas av en annan polis olägenhet kan skjutas upp, får som dock inte får tjänstgöra vid förhöret hållas av en polis eller annat, skall den som håller förhöret i ett sådant fall vara lägst tjänsteställning än den som hörs. Denna förordning träder i kraft den --- 13TP PT Senaste lydelse 2005:713. 14TP PT Senaste lydelse 2005:713. Att endast Särskilda utredningsmyndigheten får handlägga frågor om ansvar för brott som bl.a. anställda inom polisväsendet eller åklagar- väsendet misstänks ha begått framgår av lagen (200x:xx) om handläggning av anmälningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m. I fråga om trafikbrott gäller detta endast sådana brott som avses i 1 § andra stycket eller 3–5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. Förslag till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265) Härigenom föreskrivs att 11 § åklagarförordningen (2004:1265) skall ha följande lydelse. 11 § Endast sådana åklagare som anges i 10 § får handlägga frågor om ansvar för brott som anställda inom polisväsendet misstänks ha begått i samband med arbetet. I fråga om trafikbrott gäller detta endast sådana brott som avses i 1 § andra stycket eller 3–5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. I fall som avses i första stycket får dock andra åklagare vidta sådana åtgärder som inte utan olägenhet kan skjutas upp. Denna förordning träder i kraft den --- Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:1266) med instruktion för Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2004:1266) med instruktion för skall ha följande lydelse. skall verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsen- det. har enligt 1 § förordningen (1997:898) med instruktion för ett eget ansvar för frågor om sam- ordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Riksåklagaren skall, som högste åklagare under regeringen, verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning. skall verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsen- det. har enligt 1 § förordningen (1997:898) med instruktion för ett eget ansvar för frågor om sam- ordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Riksåklagaren skall, som högste åklagare under regeringen, verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning. Att Särskilda utredningsmyndigheten har mot- svarande uppgift vad gäller ärenden som handläggs av myndigheten framgår av 2 § förordningen (200x:xxx) med instruktion för Särskilda utredningsmyndigheten. Denna förordning träder i kraft den --- 1Vårt uppdrag och arbetets bedrivande Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare, det s.k. intern- utredningsförfarandet. Utgångspunkten för utredningsarbetet skall enligt direktiven vara att medborgarna skall ha största möjliga förtroende för dessa brottsutredningar. Vi skall presentera ett förslag på hur ett från polisen och åklagar- väsendet fristående och oberoende utredningsorgan för hand- läggning av brottsutredningar mot anställda inom polisen och mot åklagare skulle kunna vara utformat och organiserat. I direktiven anges att vi är fria att föreslå den lösning som vi finner bäst. Vi skall identifiera och redovisa de skäl som talar för respektive emot inrättandet av ett sådant organ. Uppdraget innefattar i denna del bl.a. att lämna ett förslag till hur utredningsorganet i stället för allmän åklagare kan ges åtalsbefogenhet. Vi skall vidare ta ställning till vilken rättslig ställning organet skall ha, vem som skall utöva kontroll över organet, vilka befogenheter som skall ges organet och dess anställda, hur frågor om kompetensförsörjning och ekonomi skall lösas, hur organet skall förhålla sig till åklagarväsendet, hur man skall göra med utredningar av brott som har begåtts utom tjänsten och hur man – såvitt avser åklagarväsendet – skall lösa de rättsliga problem som kan uppkomma i förhållandet mellan ärenden som handläggs vid det fristående organet och den överprövningsverksamhet som bedrivs inom åklagarväsendet. Förslag skall lämnas på de författningsändringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att ett sådant fristående organ skall kunna inrättas. En annan del av uppdraget består i att utreda formerna för och lägga fram förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande Vårt uppdrag och arbetets bedrivande för fall där någon skadats allvarligt eller avlidit i samband med ett polisingripande utan att det finns misstanke om brott. I uppdraget ingår även att överväga vilket behov de efterlevande eller den som skadats allvarligt kan antas ha av rättsligt biträde inom ramen för utredningsförfarandet och hur detta behov bör tillgodoses. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas . Direktiven är intagna som bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv har tiden för upp- draget förlängts till . Under arbetet har vi sammanträtt kontinuerligt med undantag för en period då utredningen saknade ordförande. Under första delen av besökte den dåvarande utredaren och sekreteraren och ledningen för Åklagar- myndigheten. Under den tiden skedde även sammanträffanden med företrädare för polisens samtliga internutredningsenheter och med samtliga åklagare vid Riksenheten för polismål genom besök hos olika internutredningsenheter, genom ett möte med de nämnda åklagarna och genom deltagande i en konferens som anordnats av . Härutöver har den nya utredaren och sekreteraren sammanträffat med riksåklagaren, besökt ett par internutredningsenheter och Spesialenheten for politisaker i i . Sekreteraren har vidare deltagit i en i konferens som anordnats av Riksenheten för polismål och besökt Riksenheten för polismål i . Vi har även samrått med , , och . I enlighet med vad som anges i våra direktiv har vi undersökt de utredningsförfaranden som finns i de övriga nordiska länderna och i och . Vi har även undersökt dessa länders hantering av situationen när någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande men där det inte finns någon misstanke om brott. I detta kapitel redogör vi övergripande bl.a. för hur polis- och åklagarväsendena har varit organiserade fram till . Genomgången börjar eftersom det då skedde en större organisationsförändring som innebar att det organisatoriska samband som fram till dess funnits mellan polis- och åklagarväsendena upphörde och verksamheterna förstatligades. Fram var polisen i huvudsak en angelägenhet. övertog dock staten ansvaret för polisen som det organisatoriska sambandet som då fanns mellan polis-, åklagar- och exekutionsväsendena upplöstes. Vid förstatligandet inrättades som en ny statlig myndighet. Beträffande den regionala polisorganisationen behöll länsstyrelserna den funktion som de års reform hade haft som länets högsta polisorgan. Vidare blev de olika polisdistrikten (som då uppgick till 119 och senare 118) egna myndigheter. ersatte polisstyrelser de lokala polisnämnderna som inrättats i samband med förstatligandet. Polisstyrelserna skulle, till skillnad mot polisnämnderna, ha beslutanderätt i vissa frågor. Syftet var att öka allmänhetens insyn och inflytande över polisverksamheten. Polisstyrelsernas befogenheter har ändrats och inriktningen har varit att ge de förtroendevalda större möjlighet att styra polisen. Polis- och åklagarorganisationerna SOU 2007:5 De grundläggande bestämmelserna om polisens uppgifter, organisation och befogenheter samlades i en särskild polislag som trädde i kraft (prop. 1983/84:111, bet. 1983/84:JuU27, rskr. 1983/84:331). Nästa milstolpe i polisens organisation var . Då infördes den s.k. länspolismästarmodellen som innebar att den regionala polischefen var chef för en av polismyndigheterna i länet (prop. 1991/92:52, bet. 1991/92:JuU9, rskr. 1991/92:124). inleddes ett rationaliseringsarbete som ledde till att man slog ihop polisdistrikt. finns det endast en polismyndighet per län och länsstyrelsernas ansvar för polisverksamheten i länet har upphört. dag av, förutom är också chefsmyndighet för . är central förvaltningsmyndighet för polisen och har tillsyn över denna. Rikspolischefen är ordförande i som består av högst åtta ledamöter. Säkerhetspolisen ansvarar för personskydd, kontraspionage, terroristbekämpning och författningsskydd. ansvarar för samordning för att bekämpa brott med större geografisk spridning eller brott med internationella förtecken. bedriver också kriminalunderrättelse- verksamhet, deltar i internationella polissamarbeten och bidrar med den förstärkning som polismyndigheterna behöver. Varje län utgör ett polisdistrikt och i varje polisdistrikt finns det en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Myndighetens ansvarsområde omfattar utryckning, brottsutredning och brottsförebyggande arbete. Till polis- myndigheternas uppgifter hör också att handlägga vissa tillståndsfrågor och att utfärda pass. Varje myndighet leds av en polisstyrelse som består av myndighetens chef och det antal övriga ledamöter som regeringen bestämmer. Ledamöterna nomineras politiskt. Myndigheterna är indelade i polisområden och/eller närpolisområden. Författningsbestämmelser om de olika polisorganen finns i bl.a. polislagen (1984:387) och polis- förordningen (1998:1558). var antalet anställda inom polisväsendet närmare 26 000 personer. Antalet anställda har härefter minskat och vid utgången av var 23 940 personer anställda inom polisväsendet, varav 17 073 var polismän. Antalet polismän har varit relativt med omkring 16 700 polismän anställda. Antagningen till upphörde . Bland annat av denna anledning minskade antalet polismän till omkring 16 1999. Antagningen till polisutbildningen återupptogs med en ny polisiär grundutbildning. Utbildningen bedrivs vid i samt, , också i och . Dessutom är en distansutbildning under uppbyggnad. antogs 1 032 personer till utbildningen varav 96 påbörjade en omställnings- utbildning för officerare inom försvaret (Polisens årsredovisning 2005). Som framgått tidigare infördes en fristående åklagarorganisation , då polis-, åklagar- och exekutionsväsendena förstatligades som deras uppgifter organisatoriskt skildes åt. Det bildades då 21 regionala länsåklagarområden, med en länsåklagare som chef, samt 90 lokala åklagardistrikt, som leddes av chefsåklagare. Cheferna i , och benämndes överåklagare. Riksåklagaren, som hade tillkommit i samband med införandet av , blev central förvaltningsmyndighet för hela åklagarväsendet. Totalt 68 av de 90 lokala åklagardistrikt som då fanns omfattade ett polisdistrikt medan 22 omfattade två eller tre polisdistrikt. I de fall där åklagardistriktet omfattade fler än ett polisdistrikt utstationerades en åklagare i varje polisiär centralort som inte utgjorde kansliort för åklagarmyndigheten. Anledningen till dessa utstationeringar var att möjligheterna till en snabb personlig kontakt mellan åklagare och polis ansågs vara av stor betydelse i förundersökningsverksamheten och att rent administrativa fördelar inte borde vinnas på bekostnad av brottsbekämpningen (SOU 1992:61 s. 396 f.). fick åklagarväsendets regionala organisation en ny utformning. Den innebar bl.a. att antalet regionala åklagardistrikt minskade från 21 till 13. Flertalet av distrikten omfattade ett eller flera län. , och bildade dock egna distrikt utanför den länsanknutna organisationen. Under de regionala åklagarmyndigheterna fanns det ett åttiotal lokala åklagardistrikt (prop. 1995/96:110 s. 4 f.). blev efter en omorganisation indelad i sex (till en början sju) åklagarregioner. I varje region fanns en åklagarmyndighet under ledning av en överåklagare. Inom åklagarmyndigheterna fanns sammanlagt 42 åklagarkammare. En åklagarkammare hade, med undantag för de tre storstadsområdena och ytterligare ett par län, ett verksamhetsområde som motsvarade ett län. Inom varje myndighet fanns dessutom en åklagarkammare (internationell kammare) för bekämpning av organiserad, gränsöverskridande brottslighet (prop. 2004/05:26 s. 6 f.). inrättades en särskild myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. behandlas mer utförligt i avsnitt 2.4. har den centrala förvaltningsmyndig- heten Riksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna avvecklats och bildat en ny myndighet, . Riksåklagaren är myndighetschef och leder verksamheten från riksåklagarens kansli i . Under riksåklagaren sorterar 41 åklagarkammare varav tre är rikstäckande och handlägger polismål, korruptionsmål respektive säkerhetsmål. En kammare leds av en överåklagare, en vice överåklagare eller en chefsåklagare. Inom ramen för den nya organisationen har det skapats fyra utvecklingscentrum med ansvar för rättslig ledning och kontroll samt överprövningsverksamhet inom funktionellt bestämda områden. Dessa enheter är lokaliserade till , , och . Varje utvecklingscentrum leds av en överåklagare. Dessutom har det inom det centrala myndighets- kansliet inrättats fem avdelningar. Brottmålsavdelningen har ansvar för bl.a. åklagarverksamheten i . Rättsavdelningen har ett övergripande ansvar för rättslig styrning och information samt för centrala internationella frågor. Åklagaravdelningen ansvarar för frågor som rör driften och den övergripande tillsynen av den operativa verksamheten. Slutligen finns en administrativ avdelning samt en informationsavdelning. Syftet med reformen var bl.a. att förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten och förbättra verksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Det övergripande syftet var att skapa en organisation för en hög och effektiv lagföring (prop. 2004/05:26 s. 1). Vid utgången av var antalet anställda vid myndigheten 1 120, varav 772 åklagare (årsredovisning 2005 s. 68). har primärt uppgiften att svara för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten i , , , , och . I övriga län samordnar tillsammans med verksamheten som rör bekämpning av ekonomisk brottslighet. – som är en åklagarmyndighet – inrättades . En organisationsförändring genomfördes som innebar att Ekobrotts- myndigheten fick två organisatoriska nivåer. Myndigheten leds av en generaldirektör som i åklagarfrågor har ställning som överåklagare. Under generaldirektören finns den strategiska ledningsnivån med en ledningsgrupp som består av tre högre åklagare, enhetschefer inom staben samt chefen för vid . Den operativa verksamheten bedrivs vid tolv åklagarkammare, tre polisoperativa enheter och tre operativa serviceenheter. I , och finns det sammanlagt tolv åklagarkammare. Det finns dessutom utredningsgrupper i , , , , och . I , och finns polisoperativa enheter som biträder åklagarkamrarna med hemliga tvångsmedel, spaning och kriminalunderrättelse. På respektive huvudort finns vidare en operativ serviceenhet med uppgift att svara för ekosekreterarnas operativa och administrativa Polis- och åklagarorganisationerna SOU 2007:5 service till åklagarkamrarna och den polisoperativa enheten på orten. Vid utgången av tjänstgjorde ca 400 personer vid . Av dessa var 90 åklagare, 200 poliser, 40 ekorevisorer, 30 ekosekreterare och 40 specialister av annat slag (årsredovisning 2005 s. 13). De polismän som arbetar vid är anställda vid olika polismyndigheter i landet. De har inkommenderats till för att därefter ställas till Ekobrotts- myndighetens förfogande. Majoriteten av den brottsutredande personalen vid är således inte anställd vid myndigheten. har det arbetsrättsliga ansvaret för denna personalkategori (JO:s beslut i ärende dnr 2346–2003 och 8 § första stycket förordningen [1989:773] med instruktion för ). 3 Förundersökning i brottmål Detta kapitel innehåller en översiktlig redogörelse för gällande rätt beträffande förundersökningsförfarandet. Det behandlar bl.a. reglerna om inledande av förundersökning, frågan om för- undersökningens syften och bedrivande, frågan om behörig förundersökningsledare samt vilka uppgifter som tillkommer förundersökningsledaren under en brottsutredning. I finns en absolut åtalsplikt. Det innebär att åklagaren, om inte annat är föreskrivet, är skyldig att väcka åtal för alla brott som hör under allmänt åtal och där han på objektiva grunder kan förutse en fällande dom. Denna åtalsplikt är förenad med en absolut förundersökningsplikt. Det innebär att det i princip finns en skyldighet att utreda alla fall där det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Såväl åtalsplikten som förundersökningsplikten är dock försedd med undantag. En förundersökning leds antingen av polismyndigheten eller av åklagaren (23 kap. 3 § ). Enkelt uttryckt kan sägas att polisen vid mindre allvarliga brott genomför förundersökningen och redovisar denna till åklagaren som beslutar i åtalsfrågan. Vid annan typ av brottslighet skall åklagaren inträda som för- undersökningsledare så snart någon är skäligen misstänkt för brott. Befogenheten att för det allmännas räkning besluta i åtalsfrågan – vare sig det beslutas att åtal skall väckas eller inte – tillkommer emellertid endast åklagaren. Det är också endast åklagare som har behörighet att för det allmännas räkning föra ansvarstalan i domstol. Redan här kan framhållas att de allmänna bestämmelser som finns i bl.a. om förundersökningsförfarandet i princip gäller för alla förundersökningar, således även för- undersökningar mot polismän eller åklagare. Det finns dock en viss särreglering när det gäller förundersökningar mot just poliser och Särregleringen gäller huvudsakligen frågan om behörigheten att handlägga brottsutredningar av nu aktuellt slag. Vi kommer längre fram i betänkandet (kapitel 6) att mer ingående redogöra för dessa regler. Förundersökning skall, enligt 23 kap. 1 § , inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott, som hör under allmänt åtal, har förövats. Detta gäller dock inte om det finns förutsättningar för s.k. förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a § andra stycket rätte- gångsbalken). Vidare gäller att förundersökning, under vissa förutsättningar, inte behöver göras i fråga om ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter och beträffande vissa brott som begås under rättegång. Vill åklagaren utvidga ett väckt åtal får det också ske utan förundersökning (23 kap. 22 § ). Tröskeln för att inleda en förundersökning har således satts lågt. Det räcker med att det förekommer anledning till misstanke om brott. En förundersökning kan därmed inledas på mycket vaga misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett brott. Avsikten med detta är att även förhållandevis oklara brotts- misstankar skall utredas inom ramen för reglerna om för- undersökning (JO 1997/98 s. 98). Misstanken måste dock avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har förövats (, 1982 s. 658). De tvångsmedel som finns beskrivna i 24–28 kap. (bl.a. gripande, anhållande och husrannsakan) anses – med ett undantag – få användas under en brottsutredning endast inom ramen för en förundersökning. Om en för- undersökning inte redan har hunnit inledas när ett sådant tvångsmedel beslutas anses förundersökning vara inledd genom att åtgärden vidtas (JO 2001/02 s. 95). Till följd av en lagändring som trädde i kraft får dock tvångsmedlet beslag användas utan att en förundersökning därigenom skall anses vara inledd (23 kap. 22 § ). Utanför förundersökningsförfarandet faller den delen av polisens och andra brottsbekämpande myndigheters verksamhet som inte har samband med någon konkret brottsmisstanke. Denna verksamhet syftar antingen till att genom allmän spaning eller på annat sätt bygga upp kunskaper om brottsligheten för att på så sätt förebygga brott och att uppdaga okänd brottslighet. Den allmänna brottsspaning som polisen bedriver sker med stöd av 2 § polislagen (1984:387). Mellan allmän brottsspaning och ett formellt inledande av förundersökning finns förundersökningens olika förstadier. Med detta avses dels vad som brukar benämnas förutredning och förspaning, dels s.k. primärutredning som en polisman får företa innan förundersökning hunnit inledas. Förutredning och för- spaning är inte författningsreglerade medan primärutredning är reglerad i 23 kap. 3 § tredje stycket . Med för- utredning brukar avses sådana punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare ibland behöver vidta för att få tillräckligt underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. Som exempel kan anges att förundersökningsledaren efter en anmälan om mordbrand kontrollerar att en brand verkligen har anlagts på den plats som har uppgivits. Skillnaden mellan att komplettera en anmälan och att göra en förutredning kan vara hårfin. Skillnaden ligger främst i att förutredningens syfte är så begränsat. Däri ligger även att en förutredning i princip görs först sedan behörig förundersökningsledare har trätt in. Förspaning är ett utredningsarbete som är mer abstrakt än en förutredning och som inte i första hand är inriktad på frågan om en förundersökning skall inledas eller inte. Det bedrivs även underrättelseverksamhet vars syfte är att samla, bearbeta och analysera information om brottslig verksamhet. För en mer utförlig redogörelse hänvisas till bl.a. Ds Ju 1979:15 s. 37 f., Fitger, s. 23:6 f. och JO 1997/98 s. 98. 3.4Förundersökningens syften och bedrivande Av 23 kap. 2 § framgår att förundersökningen har två huvudsakliga syften. Det ena är att utreda om brott föreligger, vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet samt att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal skall väckas. Det andra huvudsyftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen.