sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — För att betalning av insats ska kunna ske enkelt bör därför insatserna motsvara de av tillhandahållna valörerna i mynt eller sedlar eller kombinationer därav. Insatser i nivån och liknande kan därför inte förekomma i verkligheten. Inte heller vinster med så originella värden som de nuvarande reglerna medför torde vara särskilt vanligt förekommande. 1993/94:182 s. 63. Vinna eller försvinna (SOU 1992:130) kap. 10 För restaurangkasinospel används för såväl insats som vinst traditionella marker på vilka har präglats det nominella värde de representerar. Marker med sådana nominella värden som följer av knytningen till basbeloppen kan inte rimligen tillhandahållas av spelanordnaren. har från aktörer i branschen erfa- rit bl.a. att insatsnivån inte har följt med kostnadsutvecklingen, vil- ket har lett till drastiskt lägre lönsamhet för restaurangkasinon. förordar därför att begränsningar av insatser och vinster i stället bör fastställas i kronor. Beslut om gränser för insats och vinst, som baseras på avvägning mellan erforderlig lönsamhet för anordnaren och risken för över- drivet spelande, är en del av den reella verkställigheten av spel- politiken. förordar därför att beloppen bestäms av regeringen i förordning. Fråga uppkommer då om vilka skäl som bör ligga till grund för de successiva höjningar av de fasta beloppen som begränsar insats och vinst. gör här följande bedömning. I fråga om lotterier (19–20 §§ lotterilagen [1994:1000]) bör enligt gränsen för insats nu kunna höjas till och vinstbegränsningarna höjas i motsvarande mån. I fråga om restaurangkasinospel anmäler sig två motsatta intressen. Näringslivet har intresse av att insatser och vinster genererar en tillräckligt hög omsättning för att verksamheten ska vara affärsmässigt försvarbar. Vidare finns ett allmänt och enskilt intresse av att spelet bevarar sin karaktär av förströelse och att därför inslaget av pengar i spelet har en underordnad betydelse. En avvägning mellan dessa intressen, grundad på redovisningar om den ekonomiska utvecklingen i branschen, samt vad som efterhand visas om speltypens risk att leda till överdrivet spelande eller andra oönskade effekter bör ske. Då emellertid det är en jämn myntvalör () motsvarade insatsens gräns, bör enligt Spel- utredningens uppfattning insatsbegränsningarna nu kunna bestämmas till för roulett- och tärningsspel på restaurang samt till för kortspel därstädes. Vinsternas proportion till insatserna bör vara oförändrade. I förslag till en framtida lotterireglering blir tillståndsmyndighet för allt spel i . I förslaget kommer kommunerna alltjämt att vara registre- ringsmyndighet för registreringslotterier. Den nya lotterilagen kan för anordnande av lotterier beskrivas som en trappa. 1.i vissa fall anordnas utan tillstånd, 2.anordnas som registreringslotterier, eller 3.anordnas med tillstånd av . Av enkätundersökningen som riktat till kommu- nerna (se avsnitt 7.1.4) framgår att en övervägande del av kommu- nerna inte givit något tillstånd till lotteri med stöd av 16 § lotteri- lagen. I de kommuner så har skett är det fråga om 1–5 tillstånd . I 15 kommuner har fler än 5 tillstånd givits. Vidare framgår att så gott som alla kommuner registrerat ett stort antal föreningar för lotteri enligt 17 § lotterilagen. Att öka den högsta tillåtna omsättningen för lotterier som anordnas och tillåta högre penning- vinster i dessa lotterier skulle kunna medföra att Spelmarknads- inspektionens resurser ianspråktas endast då större lotterier med höga vinster avses anordnas. skulle de lokala ideella orga- nisationernas möjligheter att anordna registreringslotterier utökas. En höjning av omsättningsgränsen och av högsta tillåtna vinst bör därför vara motiverad. Beloppen bör beslutas av regeringen i för- ordning. Bedömning: Den nya lotterilagen bör i likhet med lotterilagen (1994:1000) reglera spelformer. I direktiven anförs följande. På dagens marknad förekommer en mängd olika mekaniska och elek- troniska utrustningar som används för olika former av spel. är utrustningen uppkopplad mot lokala nätverk eller mot Internet. Det är ofta oklart hur olika slags automater omfattas av lotterilagen (1994:1000) eller automatspelslagen (1982:636). kan denna typ av verksamhet dessutom falla utanför regleringen. Nämnda förhållan- den leder till att reglerna om spel på framför allt automater blir svåra att tillämpa och det skapar stor osäkerhet för aktörerna på marknaden samt försvårar tillsynen av skyddsaspekterna. Det finns i lotterilagen också bestämmelser som särskilt reglerar lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor (s.k. EMV-lotterier). Inte minst den tekniska utvecklingen har medfört att det kan ifrågasättas om de faktorer som enligt nuvarande lagstiftning kvalificerar ett EMV-lotteri är ändamålsenliga och om de fortfarande svarar upp mot de skäl som låg bakom införandet av nämnda reglering av lotterier på Internet. Det framstår som angeläget att skapa en modern och teknikobero- ende spellagstiftning som så långt möjligt bör ha formen av en ramlag. Begreppsbildningen bör i detta sammanhang ses över. göra en bedömning av om det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent reglering av spel och lotterier, särskilt när det gäller sådant spel som sker via automater, datorer eller över Internet, och om det anses lämpligt föreslå förändringar. förslag bör eftersträva att uppnå en modern och teknikoberoende lagstiftning som så långt som möjligt har formen av en ramlag. Som framgått i avsnitt 6.3 är utredningens förslag till lagteknisk lösning en ny ramlag med klar ansvarsfördelning mellan , regeringen och . Frågan som är aktuell i detta avsnitt gäller möjligheten till en teknikoberoende lagstiftning där främst begreppen i lagen bör ses över. Redan inledningsvis skall framhållas att en teknikoberoende lag- stiftning kan se ut på i vart fall två sätt, dels att lagen inte innehåller någon teknik och dels att lagen tillskapas så att den kan möta tek- nik. Att den ramlag föreslår inte kan göras teknik- oberoende framgår redan av att lagen ska reglera spelformer och vissa spelformer finns i vissa tekniker. Vad har att svara på är om lagen kan göras mer följsam vad gäller teknisk ut- veckling. Lotterilagen (1994:1000) Lotterilagen (1994:1000) har en lagteknisk uppbyggnad där de olika tillåtna spelformerna är förbehållna olika spelaktörer. Av detta följer att de olika spelformerna definieras i lagen och därmed att lagen har många begrepp som har betydelse för frågan om en teknikneutral lagstiftning. Lotterilagen innehåller också ett antal bestämmelser som regle- rar tekniska företeelser för spel om pengar. Detta är främst 6 § lotterilagen som ger en definition av automatspel och 21 a § om lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Automatspel definieras enligt lotterilagen som spel på meka- niska eller elektroniska spelautomater. Lagen definierar därefter de automater som är tillåtna för spel, dvs. varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater och dessa bestämmelser är uttömmande (se 24 a § lotterilagen). Lotterier som förmedlas över elektromagnetiska vågor definieras i lagen enligt följande (21 a §) Lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller television eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Detta gäller dock inte vadhållning i samband med hästtävling och sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun. Det gäller inte heller kedjebrevsspel eller liknande spel. Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel Lagen om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) tillämpas på sådana spel, mekaniska eller elektroniska spelautoma- ter, som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Lagen tillämpas också på uppställning av automater av detta slag i lokaler eller på platser till vilka allmän- heten har tillträde. En avgörande skillnad mellan de s.k. förströelse- spelsautomaterna och de spelautomater som omfattas av lotteri- lagens bestämmelser är således att de förstnämnda inte får ge vinst i form av t.ex. varor, pengar eller värdebevis utan endast i form av rätt till fortsatt spel. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen har hört flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel (prop. 1981/82:203 s. 20). Före automatspelslagens ikraftträdande var anordnande av spel på förströelsespelsautomater undandraget samhällskontroll. Frågor om tillstånd prövas av Lotteriinspektionen. Kasinolagen(1999:355) Kasinolagen har en delvis annan reglering av tillåtna spelformer då lagen definierar kasinospel enligt följande Med kasinospel avses i denna lag roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anordnas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål (ett kasino). I förarbetena till lagen anfördes följande om bestämmelsen (prop. 1998/99:80 s 32). I ett internationellt kasino finns det förutom roulett- , kort- och tärningsspel vanligen också olika slags spelautomater med penning- eller varuvinster. Denna typ av automatspel bidrar till verk- samhetens lönsamhet. Det finns flera varianter av varje spelform och det pågår en ständig utveckling av de olika spelformerna. I lagen bör därför ges utrymme för att regeringen utöver de spelformer som nämns kan ge tillstånd för ytterligare spelformer om så bedöms önsk- värt. I författningskommentaren till bestämmelsen anförs följande (a. prop. s. 55). De i paragrafen uppräknade spelen är de som normalt förekommer på ett kasino och som kan sägas utgöra huvudgrupper som olika spel- former kan sägas tillhöra. Uppräkningen är inte uttömmande. Det kan komma att utvecklas spel som visar sig lämpliga att anordna på ett kasino. Regeringen bör ges möjlighet att lämna tillstånd även för sådana spel förutsatt att det inte är väsensskilt från övriga kasinospel. Kasinolagen har således gjorts teknikneutral i och med tillägget och liknande spel vilket med lagens uppbyggnad ger regeringen som tillståndsmyndighet möjlighet att kunna möta en teknisk utveckling. 8.9.3Problemen i nuvarande reglering Problemen i gällande reglering är dels att vissa begrepp är av fysisk karaktär och därmed blir problematiska i en teknisk utveckling, dels att den tekniska utvecklingen har skapat problem kring automatspelsbegreppet och begreppet EMV-lotterier. Lotteriinspektionen har i två rapporter beskrivit de problem som finns i samhället vad gäller automatspelsmarkna- den, dels rapporten – en kartläggning av den svenska marknaden för automatspel och liknande spel som anordnas utan erforderligt tillstånd (dnr 528/2007), dels rapporten lagen (1982:636) om anordnade av visst automatspel och Internet- caféer (dnr 302 /2008). I rapporten lagen (1982:636) om anordnade av visst automat- spel och Internetcaféer anförs följande under rubriken marknad har utvecklats (s. 7). Vid tiden för automatspelslagens tillkomst definierades förströelsespel som mekaniska eller elektroniska spelautomater som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Exempel på sådana spelautomater är som nämnts tidigare, flipper, målspel, skjutare och TV-spel. Gemensamt för dessa spel är att spelet finns lokalt på den plats där automaten är placerad. Traditionella spelautomater, som inte är ett flipper, målspel eller skjutspel, består ofta av en konsol med skärm där spelet visas upp, någon form av knapp/tangentdel varifrån spelet styrs och en datordel där spelen finns lagrade. Många spelautomater som förekommer på marknaden består av en skärm och ett tangentbord, antingen som separata delar eller sammanfogade i en konsol. De spel som kan spelas finns i en server, antingen lokalt placerad i direkt anslutning till/sammanfogad med skärm och tangentbord eller placerad någon helt annanstans, till och med i något annat land. Den tekniska utvecklingen gör att gräns- dragningen mellan förströelsespel, värdeautomater och s.k. EMU- lotterier (lotterier som förmedlas genom elektromagnetiska vågor) tenderar att bli oklar. Ett flertal rättsfall ger exempel på denna oklarhet. Det som prövas är om en apparat som till det yttre uppvisar (mer eller mindre klara) lik- heter med en traditionell spelautomat istället ska anses vara ett EMV- lotteri till följd av att spelen som tillhandahålls på automaten förmed- las från en server i något annat land. Om spel om pengar kan konstate- ras är automatspelslagen inte tillämplig. Det har därvid gjorts gällande att inte heller lotterilagens regler om spelautomater är tillämpliga i sådana situationer. Därtill kommer gränsdragningen mot det som är (i varje fall uppges vara) renodlade datorer för surfning på Internet och som tillhandahålls allmänheten. I den kartläggning av den kommunala tillståndsgivningen av förströelsespel som lades fram av Lotteriinspektionen till Finans- departementet (dnr 57/2003) pekade inspektionen bl.a. på den ökade användningen av datorbaserade spel och framväxten av Internetcaféer för speländamål. Dessa utgör de naturliga efter- trädarna till de traditionella förströelsespel som automatspelslagen syftar till att kontrollera. Den tekniska utvecklingen har vidare med- fört att spelautomater lätt kan byta skepnad från förströelsespel till automater för spel om pengar. Detta kan ske genom att gen- vägar/ikoner läggs på automatens startsida varifrån spelaren omdirige- ras till spel för pengar. Det kan också ske genom att personal på spel- platsen anger, för den som så vill, specifika kombinationer av knapp- tryckningar som leder till att han/hon dirigeras till spel om pengar. I rapporten – en kartläggning av den svenska marknaden för automatspel och liknande spel som anordnas utan erforderligt tillstånd anges följande under avsnittet bedömning och slutsatser vad gäller vilka automater och liknande spel som finns på den svenska markanden utan tillstånd (s. Liksom tidigare är de oreglerade automater eller liknande spel som finns på den svenska marknaden både av äldre typ, liknande enarmade banditer, och av nyare mer tekniskt avancerat slag. Allt fler automater är uppkopplade mot Internet eller särskilda spelservrar. Betalning av spel sker vanligtvis genom sedelinmatning och vinster erhålls oftast genom personalen på spelställena. Som anförts inledningsvis kan en teknikoberoende lagstiftning se ut på i vart fall två sätt, dels att lagen inte innehåller någon teknik och dels att lagen tillskapas så att den kan möta teknik. Att den ramlag föreslår inte kan göras teknikoberoende framgår redan av att lagen skall reglera spelformer och vissa spel- former finns i vissa tekniker. Vad har att svara på är om lagen kan göras mer följsam vad gäller den tekniska utvecklingen. Den tekniska utveck- lingen har medfört dels att gränsdragningsproblem uppstår bl.a. vad gäller automatspelsdefinitionen och definitionen av EMV-lotterier, dels att vissa begrepp av fysisk karaktär i lagen blir problematiska i en teknisk utveckling. Frågorna behandlas i följande avsnitt. 8.10Särskilt om definition av automatspel och penningautomat, m.m. Förslag: Med automatspel ska avses spel på mekaniska och elektroniska spelautomater och liknande spelanordningar. Med penningautomat ska avses en spelautomat eller liknande spelanordning som kan ge spelaren vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen. Straffsanktionerat krav på tillstånd till innehav av penning- automat föreslås gälla. Definitionen av lottförsäljningsautomat tas bort från lotteri- lagen. Kravet på särskilt tillstånd för EMV-lotterier tas bort. Den tekniska utvecklingen har lett till frågor om gränsdragnings- problem i de begrepp som lotterilagen anger. Som framgått ovan har spelautomater gått från att tidigare ha drivits av enkel teknik till att ha blivit mer datorstyrda. Genom detta har gränsdragningsproblematiken med automatdefinitionen blivit synlig, särskilt i förhållande till definitionen av spel som för- medlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vidare har framgått av Lotteriinspektionens nämnda rapporter att många illegala spelautomater finns i och allt fler auto- mater är uppkopplade mot Internet eller särskilda spelservrar. Betalning av spel sker vanligtvis genom sedelinmatning och vinster erhålls oftast genom personalen på spelställena. Även i detta avse- ende har gränsdragningsproblematiken med automatdefinitionen blivit aktuell. Lotterilagens tillämpningsområde är av betydelse för bedöm- ning av frågan. Lagen tillämpas på lotterier som anordnas för all- mänheten. Frågan om anordnandebegreppet redovisades i betän- kandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11, avsnitt 8.1.3). gör ingen annan bedömning, utan hänvisar i denna del till nämnd utredning. I den nya brittiska lagstiftningen (Gambling Act 2005) definieras Gaming enligt följande (art. 235). (1) In this Act gaming means a which is designed or adapted for use by individuals to gamble (whether or not it can also be used for other purposes). Den brittiska lagen innehåller sedan ett antal undantag till den givna definitionen varav följande kan nämnas som exempel. (a)a domestic or dual-use computer is not a gaming by reason only of the fact that it can be used to participate in remote gambling, (b)a telephone or other for facilitating communication (other than a computer) is not a gaming by reason only of the fact that it can be used to participate in remote gambling, (c)a is not a gaming by reason only of the fact that it is designed or adapted for use to bet on future real events, (d)a is not a gaming by reason only of the fact that it dispenses lottery tickets or otherwise enables a person to enter a lottery provided that the results of the lottery. Enligt lotterilagen gäller att den som inom riket organiserar ett lotteri och gör detta tillgängligt för deltagare här regelmässigt har anordnat detta lotteri. Det är de rent faktiska åtgärderna som är av betydelse för om ett lotteri är anordnat eller ej och det är alltså inte avgörande huruvida tillstånd erhållits. Internetspel innebär förenklat att ett spelprogram läggs i en server som finns tillgänglig över Internet. Den som vill spela går in på webbsidan och där erbjuds betalningslösningar via elektronisk överföring av pengar, exempelvis via bankkort. Spelet är i denna teknik en tjänst som förmedlas över Internet. Internetspel förut- sätter att ett tillstånd till spel finns i något land. Internetspel kan då givetvis ske i former av automatliknande spel. Traditionellt automatspel är ett spel i sig själv, dvs. spel om pengar på automaten och vinst utbetalas antingen ur automaten eller av någon som tillhandahåller automaterna. Den nya tekniken möjliggör också att spelen i en spelautomat inte behöver finnas i automaten utan kan finns i en centraldator som har kommunikation med spelautomaten på plats. Det problem som föreligger med nuvarande lagstiftning är att automatspel definieras som spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater. Att spelautomater drivs mer datorlikt och att spelprogram kan ligga i en centraldator har redovisat ovan. Ut- vecklingen som skett är endast att utrustningen blivit mer dator- styrd, men att själva spelet är detsamma. Definitionen av automat- spel i den nya lotterilagen bör därför kompletteras i syfte att möta den tekniska utvecklingen. Av den brittiska definitionen framgår att denna är knuten till funktionen i automatspelet, dvs. att det som fungerar som en spelautomat är att anse som en spelautomat. En liknande lösning bör kunna gälla i också. Om man definiera automatspel som spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater eller liknande spelanordningar kommer definitionen att kunna omfatta den tekniska utvecklingen med mer tekniskt avancerade maskiner. Definitionen kommer inte att träffa en sedvanlig dator som står utställd för allmänheten. En dator som på ett eller annat sätt är styrd mot särskilda spel om pengar kommer att falla inom lagens tillämpningsområde om spelet anordnas i förvärvssyfte. Penningautomat definieras i 6 § lotterilagen enligt följande. En spelautomat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinst- möjligheterna huvudsakligen beror på slumpen. Enligt 28 § lotterilagen (1994:1000) krävs tillstånd för att inneha penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater. Med den nya definition av automatspel som föreslår bör följaktligen även definitionen av penningautomat göras på motsvarande sätt, dvs. att penning- automat är en spelautomat eller liknande spelanordning. För effektivt kunna hantera de problem som nuvarande defini- tioner av spelautomater ger bör även det sista ledet i definitionen av penningautomat skrivas om och i stället för att knyta definitionen till utbetalning av vinst i form av pengar knyta denna till att spel- anordningen kan ge spelaren vinst i form av pengar. Med denna definition täcks även den vanliga företeelsen vad gäller illegala spel- automater att vinsthantering sker vid sidan av automaten. Penningautomater blir med förslag alltjämt föremål för krav på innehavstillstånd enlig nya lotterilagen och bestämmelsen föreslås alltjämt vara straffsanktionerad. Att i en lagstiftning vars mål är att vara teknikneutral definiera en specifik företeelse som lottförsäljningsautomat bör inte före- komma. En definition av denna typ leder endast till frågan om en viss företeelse faller inom begreppet eller inte. Vidare kan konstate- ras att ideella föreningar i princip inte använder dessa företeelser längre. Begreppet lottförsäljningsautomat bör därför inte före- komma i lotterilagen. Med den nya lotterilag som föreslås föreligger inte behov av att ge särskilda tillstånd till s.k. EMV-lotterier. Kravet på särskilt tillstånd för dessa lotterier bör därför tas bort. 8.11Allmänna förutsättningar för tillstånd Bedömning och förslag: I den nya lotterilagen införs flera nya bestämmelser som reglerar förutsättningarna för att erhålla ett tillstånd. Som en allmän förutsättning för att få anordna lotteri ska gälla att det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt enligt bestämmelserna i lotterilagen och andra författningar som reglerar verksamheten. Tillstånd ska alltjämt bara kunna lämnas till den som anord- nar lotteriet. Alla tillstånd ska avse . Alla tillstånd ska kunna förenas med villkor som också ska kunna ändras. I direktiven till utredningen anges följande om de allmänna förut- sättningarna för ett lotteritillstånd. Enligt 10 § lotterilagen får tillstånd att anordna lotterier endast lämnas om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, vill- kor och bestämmelser. Rättsläget är något oklart när det gäller denna paragrafs tillämplighet och omfattning. ta fram ett förslag som klargör att det som förutsättning för att få och behålla ett lotteritillstånd krävs att lotteriet bedrivs på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. Den nya spelreglering föreslår, med en uppstram- ning av de skyddssyften lagen anger, kommer att ställa nya krav på sökanden både i tillståndsförfarandet och vid bedrivandet av lotte- riet. Med den nya ramlag föreslår där lagen kom- mer att reglera alla huvudreglerna om lotterier och då Spelmark- nadsinspektionen blir tillståndsmyndighet för allt spel om pengar är kravet för att lagens syften ska kunna upprätthållas att kraven i prövningsförfarandet blir tydliga och klara. I 10 § lotterilagen (1994:1000) regleras de allmänna förutsätt- ningarna för att få ett tillstånd. Bestämmelsen har följande lydelse. Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämp- ligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. I förarbetena till bestämmelsen (prop.