sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — -utveckling av verksamhetsuppföljning (inkl. utveckling av uppföljnings- och redovisningssystem för tillsynens kost- nader och resultat), -utveckling och spridning av rapporter över tillsynens resultat (i samverkan med tillsynsenheterna inom myndigheten), -kompetensutveckling (grund- och vidareutbildning, praktik, karriärvägar m.m.), -personalpolitik i en vidare bemärkelse (lön, arbetsmiljö m.m.), -stabsuppgifter (i förhållande till regeringen och andra myndigheter), -ändamålsenligt teknikstöd för tillsynen (riskdatabas för till- syn och registrering av tillsynsrapporter, IT-stöd, mobila tekniklösningar och webbanvändning i tillsynen). 19.11.3 Myndighetens uppgifter regionalt De regionala tillsynsenheternas huvudsakliga uppgift bör vara att bedriva operativ tillsyn och stödjande insatser i samband med sådan tillsyn samt meddela tillstånd. En central uppgift för tillsynse- nheterna bör också vara att i samverkan med de centrala tillsyns- funktionerna svara för utveckling och spridning av tillsynsresultat i den egna regionen samt nationellt. Enheterna bör ansvara för att inom ramen för myndighetsspecifika uppföljnings- och redovisnings- system löpande redovisa sin verksamhet samt kostnaderna för denna. Enheterna bör också medverka i utvecklingen av sådana system. Överhuvudtaget bör enheterna ges stora möjligheter att aktivt medverka i utvecklingsprojekt som initieras inom myndigheten och som på ett eller annat sätt berör eller påverkar den regionala till- synsverksamheten. Enheterna bör också ha ett tydligt mandat att själva initiera utvecklings- och samverkansprojekt med andra till- synsenheter men också med andra statliga tillsynsorgan och myn- digheter samt även aktörer utanför den statliga sektorn, t.ex. före- ningar som företräder brukares och patienters intressen inom soci- altjänsten och hälso- och sjukvården. Enheterna bör vidare svara för löpande omvärldsbevakning inom och hälso- och sjukvården i sina respektive regioner och i samband härmed ansvara för att upprätta och utveckla de kontaktnät regionalt och nationellt som behövs för denna uppgift. 19.11.4 Ett ändamålsenligt teknikstöd för tillsynen Utredningen anser att den nya tillsynsmyndigheten bör tillgodose ett ändamålsenligt teknikstöd för tillsynsarbetet. En databas för inrapportering av tillsynsbesök, syfte med tillsynen, tillsynens resultat, uppföljning etc. bidrar till att skapa förutsättningar för en god kunskapsuppbyggnad och möjligheter till framtagande av stati- stik och utvecklingsinriktade insatser. Den nuvarande databasen som drivs av och som bygger på inrapportering från länsstyrelsernas tillsynsverksamhet bör vidare- utvecklas. Detta gäller även den riskdatabas som regionala tillsynsenheter för hälso- och sjukvården har tillgång till och som inte är särskilt användarvänlig. Utredningen anser att den nya tillsynsmyndigheten, övergångsvis , bör se över möjligheterna att utveckla dessa två databaser. Vidare bör det också vara den nya myndighetens uppgift att se över möjligheter till mobila tekniklösningar i samband med tillsynsbesöken och återrapporteringen av tillsynsresultaten samt olika webblösningar med syfte att effektivisera arbetet. 19.11.5 Verksamhetstillsyn och individuella klagomålsärenden Verksamhetstillsyn sker oftast som egeninitierad tillsyn enligt upp- gjord tillsynsplan, men sker ibland också enligt uppdrag i regleringsbrev från regeringen eller på grund av enskildas klagomål eller uppmärksamhet i media. Dessutom genomförs nationell verk- samhetstillsyn oftast kring ett speciellt tema som länsstyrelserna och gemensamt samarbetar kring när det gäller uppläggning, tillsynens syfte, vad som ska tillsynas, när det ska göras och hur den ska göras och utifrån vilka bedömningskriterier. Oavsett om tillsynen är egeninitierad och fokuserar på verksamhet eller om den sker utifrån anmälningar och klagomål som gäller en enskild individ, är en enhetlig hantering av tillsynen viktig. Det är också utredningens uppfattning att tillsyn utifrån individuella kla- gomål och verksamhetstillsyn inte kan ställas mot varandra. Båda former som skäl för tillsyn är lika viktiga och det är viktigt att båda får det utrymme som krävs i t.ex. verksamhetsplaneringen. När det gäller barn och unga är det väsentligt att klagomål utreds omgående då deras förhållanden snabbt kan förändras. Tillsyn måste också genomföras oavsett på vilket sätt tillsynsmyndigheten fått känne- dom om att det kan finnas skäl att granska vissa omständigheter. När det t.ex. genom någon annan än de barn och unga som berörs framkommer att det finns skäl att inleda tillsyn måste myndigheten vidta de åtgärder som behövs. När det gäller individuella klagomålsärenden anser utredningen att tillsynsmyndigheten också måste skapa tydliga och klara regler och rutiner för vilka ärenden som kan överlämnas till de av utred- ningen föreslagna patient- och brukarnämnderna för såväl hälso- och sjukvården som område (se avsnitt 19.2) och vilka som ska hanteras av myndigheten själv. En tillsynsplan kan tjäna som en utmärkt utgångspunkt för att strukturera och systematisera tillsynsverksamheten. Ett krav på tillsynsplan har för länsstyrelsernas del funnits i regleringsbrevet . Utredningen anser dock att tillsynsplanen bör tas fram med hjälp av riskanalyser i mycket större utsträckning än vad som görs . En riskanalys kan vara ett viktigt verktyg då det föreligger ett behov av att prioritera tillsynen efter risk om till- synsuppgiften är så omfattande att det är stora svårigheter att hinna inspektera alla verksamheter inom rimlig tid. Utredningen bedömer att länsstyrelserna gör riskanalyser i allt för liten omfattning i sin planering av den sociala tillsynen. gäller regionala tillsynsenheter för hälso- och sjuk- vården har man i olika utsträckning påbörjat ett systematiskt arbete med riskanalyser som grund för prioriteringen av tillsynen. Utred- ningen anser att den nya tillsynsmyndigheten bör få en viktig roll i att utveckla riskanalysen ytterligare. Flera andra tillsyns- myndigheter bedriver redan ett sådant arbete, t.ex. Arbetsmiljö- verket och . gör t.ex. mer eller mindre omfattande tillsynsinsatser beroende på hur myndig- heten har kategoriserat tillsynsobjektens risker för att kraftigt påverka marknaden eller den enskilde kunden negativt – ju mer risk desto mer omfattande blir tillsynen. Med den stora omfattning av tillsynsobjekt som finns, cirka 17 000 inom och cirka 30 000 inom hälso- och sjukvården, kan utredningen konstatera att många av dessa tillsynsobjekt mycket sällan, eller t.o.m. aldrig, blir föremål för tillsyn. Inom hälso- och sjukvårdsområdet gäller det främst de privata vård- givarna som ofta är små och väldigt många och där dessutom det brister i aktualitet. Inom socialtjänst- området handlar det t.ex. om enskilda verksamheter som bedriver öppenvård och som inte omfattas av tillståndsplikten och som därmed ofta är okända för länsstyrelserna. Utredningen kan konstatera att de register eller system som finns för att registrera tillsynsobjekten, är otillräckliga. Tillsyns- myndigheterna känner helt enkelt inte till alla verksamheter. Men även de tillsynsobjekt man har kännedom om, blir alltför sällan fö- remål för tillsyn, främst beroende på bristande resurser men också på avsaknaden av frekvensmål, dvs. riktlinjer och mål för hur ofta tillsyn bör ske. Utredningen anser att den nya tillsynsmyndigheten bör upprätta frekvensmål för hur ofta olika verksamheter ska bli föremål för tillsyn. När det gäller tillsyn av enskilda hem för vård eller boende som tar emot barn och unga föreslår utredningen sär- skilda frekvensmål som regleras i socialtjänstförordningen, se vidare avsnitt 19.12. Även regeringen kan i regleringsbrev ange fre- kvensmål för tillsynen och på så sätt påverka tillsynsmyndighetens ambitionsnivå när det gäller olika former av verksamhet. Detta är en möjlighet som utredningen anser bör utnyttjas för att styra myndighetens verksamhet. Enligt utredningens mening är det viktigt att det vårdregister som finns inom hälso- och sjukvården hålls aktuellt och kan utgöra ett stöd för tillsynen, se även avsnitt 19.10.2. När det gäller till- synen inom har utredningen såvitt avser sådan verk- samhet som kräver tillstånd föreslagit att sådana kommunala verk- samheter ska anmälas, se avsnitt 19.4. kom- mer därigenom att ha tillgång till ett heltäckande register avseende sådan verksamhet. Ett ändamålsenligt teknikstöd för tillsynen, se avsnitt 19.11.4, kan användas för att ytterligare öka tillsyns- myndighetens vetskap om antalet tillsynsobjekt och under vilka förutsättningar dessa verkar. Utredningen har konstaterat att kommunernas arbete med att säkerställa och vidareutveckla kvaliteten inom olika verksamheter är av skiftande omfattning och har skiftande innehåll. som det i en stor majoritet av kommunerna finns rikt- linjer, beslut eller motsvarande till stöd för kvalitetsarbetet och kvalitetsfrågorna har hög prioritet i flertalet kommuner, så saknas på många håll vissa betydelsefulla inslag i arbetet. Ofta saknas t.ex. en enhetlig ledning och styrning av arbetet vilket bl.a. leder till att samordningen mellan olika verksamhetsområden brister eller sak- nas helt. Detta har i sin tur resulterat i att arbetet kommit olika långt inom olika delar av . Vidare har endast en mino- ritet av kommunerna uppnått en sådan nivå på arbetet att kvalitets- system har kunnat införas i verksamheten och där så skett omfattar systemen i regel endast delar av . Det finns ett antal kommuner som har utmärkt sig med ett mycket aktivt och fram- gångsrikt kvalitetsarbete, men spridningseffekterna kan förbättras. Utredningen konstaterar att det trots allt har skett en positiv utveckling på området där inte minst den informations- och utbildningsverksamhet som bedrivits från Kommuner och Landsting har haft effekt. För det fortsatta utvecklingsarbetet är det av stor betydelse att utfärdat föreskrifter och allmänna råd för utformningen av ledningssystem för kvalitetssystem inom social- tjänsten (SOFS 2006:11). Härigenom har skapats förutsättningar för en helhetssyn och samordning av kvalitetsarbetet när det gäller . Vidare ger den nya författningen förutsättningar för tillsynsmyndigheten att utveckla en systemtillsyn på detta område motsvarande tillsyn av ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården (SOFS 2005:12) som funnits . Begreppet systemtillsyn innebär att till- synsmyndigheten granskar tillsynsobjektets metoder för att kvali- tetssäkra sin verksamhet. Man granskar tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll och bedömer om dessa med rimlig säkerhet säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av lag- stiftningen. Utredningen anser att den nya tillsynsmyndigheten bör ha en mycket aktiv roll i arbetet med att kontrollera att de nya före- skrifterna implementeras inom alla och hälso- och sjukvårdens verksamhetsområden. Det handlar dels om att kon- trollera efterlevnaden av föreskrifterna men kanske i ännu högre utsträckning om att bistå med råd och stöd i frågor om utveckling och tillämpning av systemen i praktiken. Utredningen menar också att den nya tillsynsmyndigheten generellt bör utveckla denna form av systemtillsyn. 19.12Kompetens, utbildning och fortbildning Utredningens förslag: All personal som arbetar med tillsyn över hälso- och sjukvård och socialtjänst bör genomgå en utbildning om arbetssätt, metoder och bedömningskriterier för tillsyn inom hälso- och sjukvård och socialtjänst som anordnas av myndigheten. All nyanställd personal som ska arbeta med tillsyn bör gå utbild- ningen. En fortbildning i att leda kvalificerat tillsynsarbete bör också anordnas löpande av myndigheten. En översyn av tillsynsmyndighetens behov av personal med olika kompetens bör inför samordningen av tillsynen över hälso- och sjukvården och tillsynen över göras av Social- styrelsen. En av de viktigaste funktionerna som tillsynen har är att garantera medborgarna att deras behov av hälso- och sjukvård och social- tjänst prövas, bedöms och tillgodoses på ett korrekt, tillförlitligt och likvärdigt sätt oberoende av var i landet man bor i enlighet med de nationella regler och bestämmelser som finns. Att bedriva tillsyn och kontrollera att krav och villkor som följer av lag, förordning och föreskrift följs på ett likvärdigt sätt över landet är ett uppdrag som kräver viss samsyn och viss gemensam och specifik utbildning och fortbildning i arbetssätt, metoder och bedömningskriterier för tillsyn. Den främsta kritiken mot hur den sociala tillsynen bedrivs är att den inte utövas på ett enhetligt sätt över landet, t.ex. avse- ende hur uppdraget och regelverket tolkas, vilka resurser och vilken kompetens som sätts av för arbetet och hur själva arbetet bedrivs. har exempelvis inte mandat att styra den operativa verksamheten på och utbildnings- och utvecklings- arbetet avseende samverkan mellan hälso- och sjukvård och social- tjänst ställs ofta inför svårigheter. tillsynshandläggare efterfrågar mer av tydliga definitioner, tydligare regler, systematisk och strukturerad upp- följning samt gemensamma bedömningskriterier och tillsyns- metoder som används lika över hela landet. Det finns därför behov av gemensamma och enhetliga utbildningsinsatser för dem som ska arbeta operativt med tillsyn inom hälso- och sjukvården och soci- altjänsten. Sådana insatser bör ske redan i samband med att till- synen över hälso- och sjukvården och sammanförs. 19.12.2 Behov av särskilt anpassad tillsynsutbildning m.m. Utredningen föreslår att en gemensam utbildning för den operativa tillsynen ska tas fram på förslagsvis fem – riktad till samt- liga anställda inom myndigheten. Den bör omfatta en generell till- synsutbildning från ax till limpa, kriterier för tillsyn, gemen- samma definitioner, metoder/verktyg etc. En del i utbildningen bör vara hur man bemöter och samtalar med barn. Efter genomförd utbildning kan denna följas upp av en gemensam introduktions- utbildning för nyanställda. Därefter bör utbildningen byggas på med gemensamma och återkommande fortbildningsinsatser. särskild fortbildning i att leda kvalificerat tillsynsarbete bör också anordnas löpande av myndigheten efter förebild från den gemen- samma tillsynsmyndigheten för hälso- och sjukvård och social- tjänst, Helsetillsynet i . Inom bedrivs redan kompetens- och metod- utveckling och utveckling av internt kvalitetsarbete. Detta måste fortsätta och intensifieras när tillsynen över de två områdena sam- manförs. När sedan en ny tillsynsmyndighet bildas bör, som nämnts tidigare, inom denna finnas en enhet som arbetar med kompetens- och metodutveckling och utveckling av internt kvali- tetsarbete. En systematisk metodutveckling bör kunna ske genom nationella tillsynsinsatser och utvecklingsprojekt som initieras, drivs och utvärderas av myndigheten centralt. Särskilt viktigt i detta sammanhang är att utveckla kommunikativa metoder för att på ett effektivt sätt implementera tillsynsresultat och erfarenheter i verk- samheterna så att dessa förbättras. Ett kvalitetssystem med natio- nella rutiner, riktlinjer och metoder för implementering av gemen- samma resultat bör utvecklas. Det är viktigt att skapa metoder så att tillsynen gör sina bedömningar utifrån lika och gemensamma bedömningskriterier. Det finns inga tydligt uttalade krav på kompetens, utbild- ning eller yrkesmässig bakgrund på den personal som arbetar med tillsyn inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. Bildandet av en gemensam tillsynsmyndighet ställer krav på kompetens inom myn- digheten. Det bör ankomma på att inför sam- ordningen av tillsynen över hälso- och sjukvården och tillsynen över närmare precisera den gemensamma tillsyns- myndighetens behov av olika grundläggande utbildningsbakgrund och kompetens. Inför bildandet av en renodlad tillsynsmyndighet ankommer det på organisationskommittén att ta ställning till beho- vet av en sådan myndighets kompetens inom olika områden. 19.13Barn och unga – ett barnperspektiv i tillsynen Utredningens förslag: ska integrera ett barnperspektiv i verksamheten och utveckla metoder för hur tillsyn som rör barn och ungdomar ska genomföras. ska ta fram relevant information om bar- nets och den unges rättigheter och om tillsynsmyndighetens upp- gift och om vem som ansvarar för tillsynen. Sådan information ska komma alla barn och unga till del vilka är föremål för insatser enligt socialtjänstlagen och LSS eller vistas på SiS insitutioner. Informa- tionen ska också innehålla uppgift om att barn och unga kan ta kontakt med tillsynsmyndigheten vid andra tillfällen än vid till- synsbesöken samt hur de kan komma i kontakt med denna. Ansva- ret för att ge barn och unga sådan information ska åligga kommu- nerna och SiS. ska också öka tillgängligheten för barn och unga genom Internet, SMS m.m. Hem för vård eller boende för barn och unga ska kontinuerligt besökas för tillsyn, minst , fler om behov före- ligger. Minst ett av besöken ska ske oanmält. En bestämmelse om detta bör införas i socialtjänstförordningen. Vid dessa tillsynsbesök ska samtal föras med barnen och de unga. Samtalen ska hållas fri- villigt och ske omsorgsfullt och med respekt för den enskildes integritet. Detsamma gäller verksamhet enligt LSS som riktar sig till barn och unga. En bestämmelse om detta bör införas i LSS-för- ordningen. En bestämmelse införs i Socialtjänstlagen, LYHS och LSS om att tillsynsmyndigheten kan tala med barn och unga utan att vårdnadshavaren behöver ge sitt samtycke eller vara närva- rande vid samtalet. En försöksverksamhet med tillsynsombud för barn placerade i familjehem ska genomföras . ges i uppdrag att noga följa och utvärdera försöket. 19.13.1 Barnperspektivet i verksamheten tydliggörs Regeringen har ställt krav i regleringsbrevet till länsstyrelserna om att särskilt beakta ett barnperspektiv i tillsynen av . Detta har skett på olika sätt, bl.a. genom att granska handläggning inom individ- och familje- omsorgen och systematiskt ställa frågor kring barnperspektivet. Det har bl.a. genomförts med hjälp av projektmallar i samband med verksamhetstillsynen. Utredningen kan konstatera att många läns- styrelser gör insatser för ett tydligare barnperspektiv vid tillsynen men det finns fortfarande stora brister eftersom långt ifrån alla länsstyrelser arbetar med samma ambitionsnivå. har beslutat att det för varje projekt, uppdrag eller remissvar systematiskt ska ställas frågor om barn be- rörs och om så är fallet, redovisa vilka konsekvenser detta ger. Ut- redningen kan dock konstatera att det fortfarande finns brister när det gäller tillsynen över hälso- och sjukvården. De regionala till- synsenheterna redogör ytterst begränsat för hur man arbetar med barnperspektivet. Endast hos ett par tillsynsenheter finns barn- perspektivet uttalat i verksamhetsplanerna. Områden som specifikt rör barn, t.ex. skolhälsovården, har inte varit prioriterade i tillsynsverksamheten. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att tillsyns- myndigheten ska ansvara för att integrera ett barnperspektiv i verk- samheten, både när det gäller tillsynen av och till- synen av hälso- och sjukvården. Detta ansvar bör förtydligas i myndighetens instruktion (se avsnitt 19.10.4). Tillsyns- myndigheten fyller också en viktig uppgift när det gäller att, genom tillsynen, återkommande såväl påminna som efterfråga barn- perspektivet i kommunernas socialtjänst och hälso- och sjuk- vårdens verksamheter. 19.13.2 Information om barns rättigheter anslöt sig till FN:s konvention om barnets rättigheter 1990. Konventionen kan sammanfattas med att barn ska respekteras och att den tydliggör barn som aktör med rätt till delaktighet i beslut som rör deras liv. Genom detta har barnet också rätt till infor- mation och rätt att få göra sin röst hörd. Utredningens utgångs- punkt är också denna. Olika utredningar har påtalat brister i och svårigheter med att låta barn komma till tals då en utredning påbörjats inom ramen för , bl.a. Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén och Utredningen om stöd till våldsutsatta kvinnor. Länsstyrelsernas tillsyn har också visat att i ärenden som rör barn sällan samtalar med barnen för att höra deras åsikter. I remissvaren till Sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs betänkande tog både , BO och Rädda barnen upp frågan om barnens rättigheter och deras möjligheter att komma till tals i den sociala barn- och ungdomsvården. Detta gäller inte bara i samband med utredningar, utan också som barnet är placerat utanför det egna hemmet. Bl.a. föreslogs att länsstyrelserna skulle vara ansvarig för att informera om barns rättigheter. Utifrån de intervjuer som genomförts med länsstyrelserna kan utredningen konstatera att information till placerade barn om att man vid klagomål kan vända sig till i dess roll som tillsynsmyndighet, sker mycket sällan. När det gäller ungdomar som dömts till vård enligt lagen (1998:601) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU), har tagit fram information som beskriver vad LSU innebär och vilka rättigheter och skyldigheter som den unge har, samt till vem man kan vända sig då man har klagomål. Liknande dokument, på nationell nivå, saknas för barn och ungdomar som har omhändertagits och placerats i familjehem eller hem för vård eller boende (HVB) enligt SoL eller LVU. Utredningen kan i detta sammanhang nämna vad som gäller inom den norska barn- och ungdomsvården. Där har man i lag reglerat tillsynsmyndighetens skyldighet att aktivt informera om dess uppgift och barnets och den unges möjlighet att komma i kontakt med myndigheten. Regeringen har i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården30 föreslagit att bestämmelser ska införas i LVU och socialtjänstlagen som ger barn och unga rätt att få relevant information, dvs. vederhäftig information som är av betydelse för den unge i ärendet eller målet. Detta omfattar inte bara fakta- uppgifter i utredningen utan även information om följderna av den unges inställning och möjliga resultat av utredningen eller utgången i målet. Dessa bestämmelser tar inte sikte på den tillsyn som sker enligt LVU och socialtjänstlagen och enligt utredningens mening finns det skäl att utöver de föreslagna bestämmelserna om att barn och unga har rätt till information även ge de unga rätt till infor- mation om deras rättigheter. 2006/07:129, s. 36 ff. fram relevant information om barns och ungas rättigheter. Denna bör innehålla information om tillsynsmyndighetens uppgift, vem som ansvarar för tillsynen, att barn och unga kan ta kontakt med tillsynsmyndigheten vid andra tillfällen än vid tillsynsbesöken samt hur de kan komma i kontakt med denna. Sådan information bör överlämnas till alla barn och unga som är föremål för insatser enligt socialtjänstlagen och LSS eller vistas på SiS institutioner. För att säkerställa att alla barn som blir föremål för insatser får del av informationen bör ansvaret för att ge barn och unga sådan information åligga kommunerna men informationsmaterial m.m. bör tillhandahållas av tillsynsmyndigheten. Även SiS bör ha ett ansvar för att sådan information når barn och unga som vistas på särskilda ungdomshem. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att tillsyns- myndigheten ska ta fram relevant information om barnets och den unges rättigheter och om tillsynsmyndighetens uppgift och om vem som ansvarar för tillsynen. Sådan information ska komma alla barn och unga som är föremål för insatser enligt socialtjänstlagen och LSS eller vistas på SiS institutioner. Informationen ska också innehålla uppgift om att barn och unga kan ta kontakt med till- synsmyndigheten vid andra tillfällen än vid tillsynsbesöken samt hur de kan komma i kontakt med denna. Ansvaret för att ge barn och unga sådan information ska åligga kommunerna och SiS. Till- synsmyndigheten ska också arbeta för att öka tillgängligheten för barn och unga genom att utnyttja de möjligheter som Internet, SMS m.m. ger. 19.13.3 Förbättrad tillsyn av HVB för barn och unga