sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — 23TP PT , N., The Economics of Climate Change – , , 2007. 24TP (), 2007, Energy efficiency in – Business realities and opportunities. 25TP PT Se beskrivning av innovationssystem – Innovationssystem är ett begrepp som förekommer i diskussioner om tillväxt och välstånd. Med innovationer avses nya produkter, tjänster eller processer som introduceras på marknaden, men även institutionella för- ändringar (lagar etc.), organisatoriska förändringar och marknadsförnyelse. En central uppfattning är att innovationer uppstår i interaktion eller samspel mellan olika aktörer. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Transaktionskostnader är kostnader, som uppkommer i samband med en ekonomisk transaktion, för en vara eller service utöver dess pris. Det finns få, om några, köp av varor eller serviceprodukter som inte har några transaktionskostnader. Exempel på trans- aktionskostnader är avgifter (courtage, kortavgifter), telefonsamtal, advokatkostnader, kostnader för besiktningspersoner, mäklar- arvoden, kostnader för resa till försäljningsställe, annonskostnader m.fl. En del av förklaringen till det s.k. energieffektiviseringsgapet är att man ofta endast tagit hänsyn till plånbokskostnader. Om ett hushåll överväger att installera en värmepump, byta fönster eller tilläggsisolera sitt hus har det kostnader för material och hant- verkare. Till dessa (plånboks)kostnader kommer emellertid den tid hushållet får lägga ner på att ta reda på vilken eller vilka av dessa åtgärder som det ska satsa på. Dessutom måste man skaffa upp- gifter om vilka värmepumpar, vilka fönster, vilka hantverkare etc. som man bör välja. Det tillkommer alltså en rad kostnader som inte syns i hushållets plånbok, men likväl är relevanta för beslutet. Sådana kostnader brukar ekonomerna kalla transaktionskostnader. De kan vara höga och då utgöra en förklaring till varför en till synes lönsam åtgärd enligt en plånboksberäkning inte är motiverad utifrån ett vidare och relevant kostnadsbegrepp. Det är dock även en rad nyttor som inte direkt syns i plånboksberäkningen som ska värderas i detta sammanhang. T.ex. tiden det tar att underhålla sin befintliga värmeanläggning eller upplevelsen av bättre komfort genom mindre kallras från de nya fönstren. Transaktionskostnader ingår i både beslutsfattarkalkylen och i den samhällsekonomiska kalkylen. Beslutsfattarna, t.ex. medlemmar i ett hushåll, ingår ju i samhället och deras kostnader för informationsinsamling, kon- traktsskrivning, diskussioner etc. är också en samhällsekonomisk kostnad. Vissa marknadsimperfektioner, som t.ex. informations- brist och asymmetrisk information, ger upphov till ökade trans- aktionskostnader. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval De som argumenterar för att det finns ett energieffektiviseringsgap använder vanligtvis en relativt låg ränta när optimum beräknas. Vid en högre diskonteringsränta blir, givet att allt annat är lika, den optimala effektiviseringsnivån lägre än vad som blir fallet vid en lägre diskonteringsränta. Den högre räntan förklarar den faktiska effektiviseringsnivån, men betraktas av vissa förespråkare för energieffektivisering som en marknadsbarriär. Frågan är om det finns motiv för en högre ränta. En möjlig förklaring är att det råder osäkerhet om det framtida energipriset och om de faktiska besparingarna som investeringen i energi- effektivisering leder till. Denna osäkerhet tar sig ofta uttryck i att beslutsfattaren använder en högre diskonteringsränta. I ett sådant fall innefattar valet av diskonteringsränta implicit även andra faktorer än bara tidspreferenser. Osäkerhet är inte, i motsats till begränsad information och kun- skap, en källa till marknadsmisslyckande. Det är rimligt att företag och hushåll beaktar osäkerhet när investeringsbeslut tas, och att detta kan göras genom att en högre diskonteringsränta används för irreversibla investeringar med osäker avkastning. Det största hindret för, men också den största drivkraften till, energieffektivisering är resursknapphet. Det är naturligtvis önsk- värt för individer och företag att minska driftskostnaderna, men om detta kräver kostsamma investeringar måste prioriteringar göras. Bristande resurser är inte något marknadsmisslyckande. Institutionella barriärer – ledarskap I en svensk studie kring ledningsgruppens roll för en effektivare energianvändning påvisas brister relaterade till organisationen. Det kan gälla att frågor om energieffektivisering inte når styrelse- rummet eller att företaget arbetar med olika budgetar för drift och investeringar.TPF26FPT När det gäller delade incitament i ett företag är detta ett uttryck för deras val, och det finns säkert goda skäl till 26TP PT et al, Ledningsgruppers roll i energieffektiviseringsprocessen, 2007. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval varför man valt att organisera verksamheten på det sätt man gjort. Detta är inte något marknadsmisslyckande. Det kan betraktas som en barriär för effektivare energianvändning som är en konsekvens av företagets val av organisation och fördelning av ansvar och befogenheter. Dock kan vissa val vara baserade på brist på kunskap, vilket är ett marknadsmisslyckande. Energianvändning är en dold egenskap Modern konsumtionsteori bygger på idén att individer konsumerar olika egenskaper hos en vara eller tjänst. En apelsin konsumeras inte för att det är en apelsin utan för att den har vissa egenskaper (saftig, söt eller sur smak m.m.). Individer har preferenser för egen- skaper. Vissa egenskaper uppskattas mer än andra. Den primära egenskapen för ett kylskåp är att förvara mat. Alla andra egen- skaper, inklusive energiprestanda, är sekundära för ett kylskåp. En konsument kan välja att negligera energieffektiviteten vid köp av ett kylskåp därför att han eller hon tycker att energi är billigt jämfört med andra egenskaper som kylskåpet har. Detta är då inte ett marknadsmisslyckande, så länge som prissättningen på energi är korrekt. Däremot kan ju samhället gå in och kräva att energi- användningen ska anges på kylskåpen eller att en viss norm för kylskåpens energianvändning uppnås. En sådan norm ska å andra sidan baseras på en samhällsekonomisk analys som visar att för- delen med överstiger kostnaderna för att inrätta . Andra förklaringar av energigapet Det finns även andra förklaringsfaktorer som inte har med mark- nadsbarriärer att göra. En sådan är t.ex. att tidigare subventioner kan skapa förväntningar om framtida subventioner, och därmed skapa en fördröjning av genomförandet av i och för sig lönsamma åtgärder. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Anläggningar för produktion och distribution inom energiområdet karaktäriseras av att de ofta är mycket stora och odelbara och har lång livslängd. Innebörden av detta är, att när väl produktions- resurser bundits i form av t.ex. ett vattenkraft eller kraftvärmeverk, är det i praktiken omöjligt att överföra dessa produktionsresurser till annan användning eller lokalisering. Detta betyder att alter- nativutnyttjandevärdet för de resurser som bundits i anläggningar- na är lågt. Dessa egenskaper har betydelse vid osäkerhet om den framtida utvecklingen av priser, konjunkturutveckling etc. Det är lätt att göra felinvesteringar som kan bli kostsamma för samhället. Karaktären på stora, odelbara, irreversibla investeringar på till- förselsidan leder till att man i en investeringskalkyl inte kan göra jämförelser mellan marginell betalningsvilja, exempelvis värdet av den sist efterfrågade kWh och något slags marginella kostnader. Vid en utbyggnad av t.ex. värmekraftverk måste man ta ställning till om hela verket ska byggas eller inte, det är en teknisk och ekono- misk omöjlighet att endast bygga ut en mindre del av verket. I sådana fall behövs samhällsekonomiska investeringskriterier (CBA- analyser). Irreversibilitet innebär också att det inte är möjligt att perfekt anpassa en befintlig produktionskapacitet efter krympande eller fluktuerande efterfrågan på energi.TPF27FPT Den är odelbar. Resurser som satsas på kapacitetsutbyggnad representerar till stor del s.k. sunk costs, som inte kan återvinnas. Frågan blir i stället hur man bäst ska kunna utnyttja de befintliga anläggningarna. Lösningen på detta är att tillämpa samhällsekonomiska prissättningsprinciper. Det är således viktigt att skilja mellan en optimal kapacitetsutbyggnad baserad på samhällsekonomiska investeringskriterier och ett opti- malt utnyttjande av befintlig kapacitet som kan uppnås genom samhällsekonomiska prissättningsprinciper. Syftet med en samhällsekonomisk prissättning är bl.a. att åstad- komma en samhällsekonomiskt effektiv användning av landets resurser. I den terminologi som används av ekonomer avses med pris det rörliga priset. Härutöver kan fasta avgifter bli aktuella. För summan av fasta och rörliga avgifter används termen tariffnivå. Ett pris som syftar till att uppnå samhällsekonomisk effektivitet bör ge köparen korrekt information om just de kostnader som 27TP PT Dock har de flesta energiproduktionsanläggningar inte en produktionskapacitet. Variationen, som kan vara betydande, är bl.a. beroende av typen av produktionsanläggning. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval hans/hennes konsumtionsbeslut förorsakar. Enligt ekonomisk teori bör då priset bestämmas av den förutsebara rörliga kostnaden för den sist producerade och distribuerade kWh, eller vid kapa- citetsbrist det knapphetspris som ger jämvikt, dvs. likhet mellan efterfrågan och utbud. Det innebär att det är de på kort sikt varier- bara resursinsatsernas alternativutnyttjandevärde som är bestäm- mande för prissättningen. Den kortsiktiga marginalkostnaden är den lägsta kostnad till vilken ytterligare en enhet av t.ex. en kWh kan produceras i en befintlig anläggning. Denna kostnad är alltså definierad som främst bränsleförbrukning för att utnyttja den sist ianspråktagna, redan existerande anläggningen för att producera ytterligare en enhet. I det nordiska kraftsystemet är det den rörliga kostnaden i de marginella kraftverken som kommer att bestämma prisnivån vid prissättning efter kortsiktig marginalkostnad eftersom allt dyrare kraftslag med successivt högre rörliga kostnader tas i anspråk allteftersom efterfrågan ökar. Enligt ekonomisk teori saknar den långsiktiga marginalkostnaden relevans för en prissättning som syftar till att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv resursanvänd- ning. 4.6Förutsättningar för utredningens beräkningar Utredningen gjorde i sitt delbetänkande en bedömning av lönsam potential för energieffektivisering i bebyggelsen, industrin exklu- sive den energianvändning som berörs av handeln med utsläpps- rätter, samt transportsektorn. Utredningen har bl.a. med hjälp av konsultföretagen närmare analyserat dessa potentialer. Resultatet av analysen beskrivs i kapi- tel 5, 6 och 7. I det följande behandlas gemensamma förutsätt- ningar, som använts för beräkningar och underlag om potential och styrmedel i de kommande kapitlen. Valet av ränta innebär ett övervägande om vilken hänsyn som ska tas till att effekten av en åtgärd infaller . I de genomförda samhällskalkylerna har real diskonte- ringsränta använts för samtliga kategorier av slutanvändare. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Känslighetsanalyser har gjorts . I beslutsfattarkalkylen har i grundfallet en real diskonteringsränta på använts för hushåll medan , dvs. två grundfall, har använts för företag. I hushållsfallet har känslig- hetsanalyser genomförts i intervallet . För företag har motsvarande analys gjorts för . Val av åtgärders livslängd har stor betydelse i de kalkyler som genomförs. Många åtgärder har en betydande såväl ekonomisk som teknisk livslängd, medan andra åtgärder har en livslängd av kortare natur. I fallen med åtgärder som har lång livslängd har åtgärderna vanligen också en långvarig besparingseffekt. I vissa fall kan åtgärder dock bedömas vara en tidigareläggning av åtgärder som ändå skulle komma till stånd. Detta bör i förekommande fall medföra en korrigering av beräkningen av åtgärdernas effekt. I de fall antaganden om livslängder för åtgärder är avgörande för beräkningsresultaten anges de explicit i kapitel 5, 6 och 7. 4.6.3Energipriser i samhälls- och beslutsfattarkalkyl Analys av vilka energipriser som lämpligen bör användas för att bedöma lönsamhet av energieffektiviseringsåtgärder har på utred- ningens uppdrag genomförts av konsultföretaget . Resultatet av analysen har därefter applicerats av Profu för beräkningar för bebyggelsen och av för åtgärder i sektorer- na transport och industri. Profus bedömning av bl.a. energipriser redovisas i sin helhet i betänkandets bilaga 4. För att kunna beräkna potentialen för energieffektivisering erfordras ett ställningstagande rörande vilka energipriser som ska ligga till grund för kalkylerna. Profu har på utredningens uppdrag tagit fram de rörliga priserna för beslutsfattarperspektivet respektive de långsiktiga marginalkostnaderna för det samhällsekonomiska perspektivet. Detta har gjorts för ett antal energibärare för be- byggelsen. De fem energibärare som har analyserats är el, fjärrvärme, olja, naturgas och biopellets. För var och en av dessa energibärare har Profu tagit fram priser för två olika användarstorlekar som mot- Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval svarar småhus och flerbostadshus, för el dessutom hushållsel. De framräknade energipriserna har använts för industrisektorn, med undantag av el, och för transportsektorn.TPF28FPT De av Profu beräknade energipriserna avser dels dagens för- hållanden, dels läget . Energipriser för ett par olika tidpunkter har tagits fram eftersom de effektiviseringsåtgärder som har analyserats har olika lång livslängd. För perioden har Profu i sina kalkyler använt priser. Detta val motiveras med att i sina kalkylförutsättningar antar samma bränslepriser som år 2020.TPF29FPT För perioden har Profu inte haft tillgång till motsvarande prognoser. De energieffektiviseringar som har analyserats av utredningen kommer inte endast att påverka energianvändningen utan också effektbehovet. För de ledningsburna energibärarna (el, fjärrvärme och naturgas) påverkas därmed i ett längre perspektiv även kapa- citetsbehovet i ledningsnäten. De energipriser som Profu har tagit fram för beslutsfattar- kalkylen avspeglar de delar av priset som är rörliga, och som verkligen påverkas om energianvändningen minskar till följd av energieffektiviseringen. Här har Profu utgått från priser och taxor så som de ser ut i verkligheten. ingår dessutom bedöm- ningar av utvecklingen till . I prognoserna för de lednings- burna energibärarna har Profu antagit att energipriset i huvudsak baseras på kortsiktig marginalkostnad. Profus ambition har även för den samhällsekonomiska kalkylen varit att beskriva de verkliga energikostnader som påverkas om energianvändningen effektiviseras. I samhällsperspektivet gäller ofta ett investeringsperspektiv, dvs. om vi sparar energi så behöver vi inte bygga ut elproduktionen lika mycket som om vi inte gör denna besparing. Från denna synpunkt är kostnaderna för successiv utbyggnad av elproduktionen, dvs. de långsiktiga marginalkost- naderna, relevanta. Hur energipriserna har tagits fram för de olika energibärarna, kalkylperspektiven, användarstorlekarna och tidsperspektiven redo- visas utförligt i Profus rapport till utredningen.TPF30FPT Skillnader i de 28TP PT För el inom industrisektorn har efter diskussion med en rörlig kost- nad på per kWh använts för den energiintensiva industrin respektive per kWh för icke energiintensiv industri. 29TP PT Energimyndigheten, Prognosförutsättningar till Profu för beräkningar i samband med Lång- siktsprognosen 2008. 30TP PT . et al, Energieffektivisering i bebyggelsen – Analyser utifrån samhällsekono- miska och beslutsfattarekonomiska metoder, 2007, betänkandets bilaga 4. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval energikostnader som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylens energipriser kan dels vara orsakade av att taxorna inte avspeglar de långsiktiga marginalkostnaderna i såväl produktions- som distributionsledet, och dels värderingen av de externa kostnaderna. Profu har i sina bedömningar inte haft möjlighet att ta hänsyn till att el- och fjärrvärmepriser priser varierar över året. De har antagit ett årsmedelpris (beslutsfattarkalkylen) eller årsmedelvärde av marginalkostnaden (samhällsekonomiska kalkylen). I tabellerna nedan redovisas samtliga energipriser exklusive moms. Externa effekter i den samhällsekonomiska kalkylen I den samhällsekonomiska kalkylen bör s.k. externa effekter som sammanhänger med användningen av energi ingå. Det kan vara kostnader för skador på miljön, personskador, hälsoproblem m.m. Profu diskuterar i sin rapport olika typer av externa effekter, men fokuserar främst på utsläppen av växthusgaser med hänvisning till att dessa vanligen ses som den dominerande orsaken till externa effekter inom energisektorn. Det finns olika sätt att värdera de externa effekter som energi- produktionens koldioxidutsläpp orsakar. Detta diskuteras bland annat av SIKA.TPF31FPT Idealt bör värderingen återspegla den marginella skadekostnad som ytterligare en enhet utsläpp beräknas förorsaka. I fallet med koldioxid finns dock många genuina osäkerheter som leder till att en alternativ värderingsansats måste väljas. Bland sådana värderingsansatser finns bl.a.: Individers eller företags betalningsvilja Skuggpris via fastställda politiska mål Marknadspriset på koldioxid i EU:s utsläppsrättshandelssystem Skuggpris via koldioxidskatten på bränslen Profu har valt att, som grundfall, låta koldioxidskatten och energi- skatten spegla den politiska bedömningen av kostnaden för de externa effekterna, främst koldioxidutsläppen. Dessa ingår därför i den samhällsekonomiska kalkylen. Koldioxidskatten antas i huvud- 31TP PT , Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4, PM 2008:3, 2008. SOU 2008:110 Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval sak relateras till externa effekter kopplade till den ökade växthus- effekten. Profu tolkar här energiskatten som ett sätt att ta hänsyn till andra externa effekter och för att förstärka koldioxidskatten eftersom energiskatten uteslutande tas ut på fossila bränslen. För el kan det finnas olika synsätt kring sammansättningen av den elproduktionsmix som skulle påverkas om elanvändningen minskar, exempelvis till följd av energieffektiviseringsåtgärder. Detta medför att det kan vara svårt att entydigt belasta elen med korrekta externa effekter. Ett problem med behandlingen av de externa effekterna enligt den valda metoden för grundfallet uppstår dessutom när el ska bedömas, eftersom elproduktionen undantas från både koldioxid- och energiskatt. Skatteundantaget tillämpas eftersom ingår i ett nordeuropeiskt elsystem och att svensk elproduktion annars skulle missgynnas kraftigt. Det är även motiverat av EU:s handelssystem för utsläppsrätter som infördes . Eftersom Profu utnyttjar koldioxid- och energiskatterna som mått på de externa kostnaderna slipper elproduktionen där- med denna typ av externa kostnader. Däremot ingår priset på utsläppsrätter i kostnaden för elproduktionen.TPF32FPT På el tillkommer dock en konsumtionsskatt, energiskatt, som i någon mån kan anses återföra de externa effekter som försvinner till följd av den skattefria elproduktionen. Av denna anledning har Profu tagit med energiskatten på el i den samhällsekonomiska kalkylen. Denna beskrivning är dock inte helt konsekvent jämfört med hur övriga energibärare behandlas. För att kontrollera rimlig- heten i sina antaganden och illustrera effekter av olika synsätt vad gäller sammansättningen av den elproduktion som påverkas av energieffektiviseringen har Profu därför genomfört flera känslig- hetsanalyser, vilka beskrivs närmare i bilagan. Profu anför som ytterligare skäl till att välja energi- och miljö- skatterna som mått på de externa effekterna att dessa, via energi- priset, förmedlar information från staten till användarna om energibärarnas energi- och miljöpolitiska lämplighet. Om helt andra mått på de externa effekterna väljs för olika energibärare i samband med den samhällsekonomiska bedömningen av effektiviserings- åtgärder skulle detta kunna uppfattas som en snedvridning av valet mellan tillförsel och sparande. 32TP PT Detta är dock avsevärt mindre än den svenska koldioxidskatten. Ett utsläppsrättspris på 25 /ton har använts för dagens situation och för antas utsläppsrättspriset vara 30 /ton. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Samhällsekonomisk marginalkostnad för nät I den samhällsekonomiska kalkylen använder Profu ett nätpris som avser spegla den samhällsekonomiska marginalkostnaden för nät. Detta är inte nödvändigtvis samma som det pris som möter kon- sumenterna. Motiv till att justera de priser som konsumenterna möter kan exempelvis vara att tariffen inte är optimalt utformad utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, att nätägarna inte betalar de verkliga kostnaderna för nätverksamheten och därför inte inkluderar dessa i tariffen eller att nätverksamheten är ett s.k. naturligt monopol, vilket innebär att effektivt utformade tariffer i form av marginalkostnaderna för nät inte ger full kostnadstäck- ning. I den beslutsfattarekonomiska kalkylen har Profu räknat med att det är den helt rörliga delen av nätavgiften som kunderna beaktar när man räknar lönsamhet för olika energieffektivise- ringsåtgärder. Abonnemangsavgiften eller effektavgiften är också möjlig att påverka, men Profu har valt att bortse från detta i kalkylen. I genomsnitt svarar den rörliga delen för av den totala elnätstariffen.TPF33FPT Profu har här gjort följande antaganden: Nätverksamhet har generellt små externa effekter.TPF34FPT Det finns därmed inget behov av att justera de kostnader som nätägarna möter. Nätverksamhet karaktäriseras av fallande styckkostnader (är ett naturligt monopol). En effektiv tariff ger således inte full kost- nadstäckning.TPF35FPT Den samhällsekonomiska marginalkostnaden för nätverksamhet motsvarar minst de marginella förlusterna. Dessa kan grovt antas vara dubbelt så höga som de genomsnittliga förlusterna. Med dagens elpriser skulle en tariffkomponent motsvarande marginalförlusterna ge kostnadstäckning för nätföretagen. 33TP PT ., Samhällsekonomiska aspekter på prissättningen av ledningsbunden energi, 34TP PT Här avses just nätdelen av de ledningsbundna energibärarna. Själva energiomvandlingen, t.ex. elproduktionen, kan mycket väl vara förknippad med externa effekter. 35TP PT Normalt åstadkoms kostnadstäckningen via en fast avgift. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Av detta drar Profu slutsatsen att ett samhällsekonomisk optimalt pris i kalkylen sannolikt är lägre än och högre än av dagens totalpris. Anledningen till att priset bör vara högre än vad som motsvaras av marginalförlusterna är att det inte är samhällsekonomiskt lönsamt att bygga ut nätet för att klara den efterfrågeökning som skulle bli fallet om tariffen sattes så lågt. Det behövs således ett kapacitetselement i priset för att hålla tillbaka utbyggnadsbehovet alternativt uttryckt garantera en rimlig leveranssäkerhet givet ett existerande nät. Föreligger ett inves- teringsbehov bör tariffen vara tillräckligt hög för att täcka utbygg- nadskostnaderna, dvs. motsvara den långsiktiga marginalkostnaden. Exakt var i spannet 30 av totalkostnaden man hamnar kräver ytterligare analyser. För el har Profu bedömt att dagens nivå på den helt rörliga komponenten i nättariffen för hushållsel och småhus med elvärme på kan vara en rimlig approximation på ett samhällsekonomiskt korrekt pris för nättjänsten. Antagandena för naturgas och fjärrvärme bygger på liknande synsätt. Följande skatter gäller för värmeproduktion (). Dessa har i utredningens beräkningar antagits gälla tillsvidare, det vill säga även : (kronor/MWh) (kronor/MWh) (kronor/MWh) (kronor/MWh) Källa: Profu. 36TP PT I ett antal kommuner i norra och tillämpas lägre elskatt; 178 kro- nor/MWh. I kalkylerna utgår Profu dock från den högre nivån som redovisas i tabellen.