sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — sett måste betraktas som kreditvärdiga. Statens övergripande ansvar för högre utbildning tar sig konkret uttryck bl.a. genom inrättande av universitet och högskolor. Med varje lärosäte som inrättas följer också ett principiellt åtagande att finansiera lärosätet, och därmed följer också en garanti för dess långsiktiga solvens. Åtaganden tryggas genom bl.a. de fyraåriga verksamhetsavtalen mellan varje läro- säte och staten. Verksamheten kommer även vara underkastad redo- visning och statlig revision samt andra styr- och kontrollmedel. Under sådana omständigheter finns det inte skäl att ifrågasätta de själv- ständiga lärosätenas allmänna kreditvärdighet. Ett sätt att påtagligt stärka lärosätenas kreditvärdighet inför möjliga kreditgivare vore i och för sig att staten lämnade särskilda kreditgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller såsom för egen skuld. Garantin leder till utbetalning om den garanterade låneskulden inte betalas av låntagaren. Kredit- garantier används för att stödja bl.a. jordbruket, exporten och bostads- byggandet. Garantier har även använts i samband med den s.k. bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. I all- mänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inom en given ekonomisk ram. I takt med att garanterade lån amor- teras minskar garantiåtagandet och utrymme skapas för att ställa ut nya garantier. Andra garantier är knutna till ett speciellt objekt och kan inte överföras.TPF18FPT Grundläggande bestämmelser om garantier finns i 14 och 15 §§ lagen om statsbudgeten. Enligt huvudregeln ska en avgift tas ut för gjorda åtaganden. Avgiftens storlek ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst åtagande beslutar annat. En mer näraliggande lösning vore dock att universitet och hög- skolor får fortsätta att låna i . Lån på den öppna kreditmarknaden blir i regel alltid dyrare för låntagarna än lån genom staten, eftersom staten i sin tur kan låna till bättre villkor än någon annan aktör. Det finns exempel inom andra samhällsområden som kan tjäna som förebild för en sådan lösning. Efter beslut av riksdag och regering ger således lån till andra än statliga myndigheter, t.ex. till aktiebolag som ägs av staten. Auto- nomiutredningen anser att högskolesektorns samhällsbetydelse, den omfattande statliga finansieringen samt de särskilda rela- tionerna med staten motiverar oförändrade lånemöjligheter för sektorn. Universitet och högskolor ska därför få fortsätta att låna i 18TP PT Prop. 1995/96:220, s. 3738. även efter övergången till ny verksamhetsform. Låneram och övriga villkor bör regleras i de verksamhetsavtal som ska träffas mellan staten och varje lärosäte. När det gäller rörelse- kapitalet anser utredningen av samma skäl att universitet och hög- skolor ska få ha räntebärande konton med vissa kreditmöjligheter hos . Även denna fråga bör kunna regleras närmare i verksamhetsavtalen. Räntan för in- och utlåning samt övriga villkor för lån och krediter bör på samma sätt som i princip fastställas på mark- nadsmässiga grunder. De många olika säkerhetsmekanismer som finns inbyggda i den nya verksamhetsformen får antas hålla even- tuella risker för staten inom rimliga proportioner (jfr avsnitt 7.1). Lärosätena bör därför kunna få lån och krediter på samma villkor som myndigheterna. bör ge regeringen nödvändiga bemyndiganden för dessa åtgärder. Som framgår av avsnitt 7.6 gör utredningen bedömningen att för- slaget inte strider mot . Särskilda garantier till lärosätena Staten ska fortsätta att svara för lärosätenas basfinansiering och där- med också för deras långsiktiga betalningsförmåga. Det innebär i praktiken inte någon ändring av nuvarande ordning. Det finns exempel på att statliga högskolor råkat i finansiell kris och varit på väg mot obeståndsliknande tillstånd. Eftersom en stat- lig högskola inte är eget rättssubjekt har dess förpliktelser ytterst garanterats av staten. Uppkomna problem har lösts genom de styr- medel som står statsmakterna till buds vid styrningen av en myn- dighet. förslag om egen rättskapacitet för uni- versitet och högskolor innebär nya möjligheter för lärosätena, men också nya risker. I avsnitt 6.6.7 redovisas hur riskerna ska hanteras. Det finns anledning att beröra frågan hur verksamheten ska kunna tryggas om ett självständigt lärosäte trots allt skulle hamna i akuta ekonomiska svårigheter. Inom vissa samhällsområden finns statliga garantier som skulle kunna tjäna som förebild även för högskolesektorn. Ett exempel på sådana garantier är grundfondsförbindelser som innebär att staten åtar sig att tillföra kapital till ett bolag i utsatt läge. bindelsen är begränsad och belopp. har gett grundfondsförbindelser till och Skeppshypo- tekskassan. Det finns fler exempel på liknande garantier. är medlem i flera internationella finansinstitut (bl.a. , Euro- peiska investeringsbanken och Nordiska investeringsbanken). För sitt medlemskap betalar varje medlemsland ett visst insatskapital. Utöver detta kapital förbinder sig länderna att bidra med ytterligare kapital, garantikapital, om instituten råkar i finansiella svårigheter. I förslaget till omvandling av de finländska universiteten från statliga myndigheter till självständiga offentligrättsliga inrättningar ingår ett moment som bl.a. ska trygga universitetens likviditet. För att trygga universitetens betalningsförmåga och förbättra verksam- hetsförutsättningarna tillförs sektorn ett extra kapitalbelopp mot- svarande . Den egendom som upptas i uni- versitetens balansräkningar överlåts till universiteten.TPF19FPT Enligt uppgift ska ingen ytterligare garanti för betalningsförmågan lämnas från den finländska statens sida utöver den reguljära statliga basfinansieringen. Hänsynen till personal, studenter och tredje man gör det moti- verat att överväga någon form av statlig garanti för verksamheten även vid de svenska lärosätena. Garantin skulle innebära ett skydd för den löpande verksamheten i extraordinära situationer. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att staten ska ställa ut särskilda ekonomiska garantier för verksamheten vid varje själv- ständigt lärosäte. Garantin ska vara avsedd att trygga ett lärosätes kortsiktiga betalningsförmåga i ett akut läge och ge lärosätet respit att vidta de mer långtgående ekonomiska åtgärder som kan krävas. Skulle ett lärosäte behöva ta garantin i anspråk, ska styrelsen göra en framställan till regeringen om utbetalning. Utbetalda medel ska återbetalas till staten enligt en särskild återbetalningsplan då den akuta krisen är över. Garantin ska vara begränsad både och omfattning. Den ska ges i verksamhetsavtalen och gälla under avtals- perioden. Härigenom måste garantin ses över med jämna mellanrum och anpassas till ändrade förhållanden vid lärosätet. För att skydda skattebetalarnas intressen ska garantin också vara begränsad till ett visst, på förhand bestämt belopp. Beloppet ska bestämmas utifrån varje lärosätes storlek och verksamhet. De närmare villkoren för garantin ska regleras i verksamhetsavtalen mellan staten och läro- sätena. Gemensamma standardvillkor för alla lärosäten bör därvid kunna användas. Det kan diskuteras om inte lärosätena också ska betala en avgift till staten för garantin. I princip ska en avgift eller premie tas ut för statliga garantiåtaganden. Avgiftens storlek ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riks- dagen för ett visst åtagande beslutar annat. Frågan, som också kom- menteras i avsnitt 7.1, kan dock kräva ytterligare överväganden i den fortsatta beredningen. Detsamma gäller den budgettekniska frågan om vilket anslag som ska täcka eventuella förluster. Den föreslagna lösningen innebär att tydliga förutsättningar skapas för hanteringen av ekonomiska nödlägen vid de självständiga läro- sätena. Till skillnad från det finländska förslaget behöver dock staten inte tillskjuta några likvida medel förrän garantin eventuellt tas i anspråk. bör ge regeringen nödvändiga bemyndiganden för dessa åtgärder. Som framgår av avsnitt 7.6 gör utredningen bedömningen att förslaget inte strider mot . 6.6.3En egen kapitalbas för lärosätena bedömning: Statens samtliga aktier i bör överföras till ett nytt holdingbolag ägt av lärosätena gemensamt. Förändringen bör förberedas av regeringen genom en särskild utredning. Ett vanligt inslag i förslagen om hur universitetens autonomi ska kunna ökas är rekommendationen att de själva ska ha äganderätt till sina fastigheter. Så är redan fallet i många länder. I andra, såsom och , har förändringar i samma riktning genom- förts inom ramen för aktuella universitetsreformer. Idén har gamla anor i högskolepolitiken, även den svenska. I äldre tider gavs ämbetsverk och andra offentliga inrättningar ofta fastigheter som bas för sin finansiering, och denna modell tillämp- ades i för t.ex. och . Andra svenska exempel på hur egendomsöverföring har utnyttjats för att skapa utrymme för akademisk självständighet utgör inrätt- andet av de olika forskningsstiftelserna på basis av kapital från de upplösta löntagarfonderna. skolan i och överföringen av till stiftelseform var led i denna reformprocess. Utomlands har många lärosäten betydande fastighetsbestånd. Det handlar här till vissa delar om arv och donationer från enskilda givare men också om egendom som det allmänna har överlåtit i syfte att stimulera högre utbildning och forskning. I är omkring ett hundratal lärosäten land-grant universities eller land-grant colleges. Det äldsta av dessa är , som grundades . Genom en lag 1862 fick delstaterna tillgång till federalt ägd mark för att främja utbildning i jordbruk, teknik, hushållsekonomi och militär teknik. Varje stat erhöll ursprungligen 121 kvadratkilo- meter som kunde användas eller avyttras. I en senare variant av lagen 1890 tillfogades krav på inrättningar för högre utbildning av svarta. Att förfoga över ett eget kapital ökar ett lärosätes handlings- frihet och har därmed en stor inverkan på dess reella själv- ständighet. Denna sida av autonomin är i själva verket så viktig att det med fog kan ifrågasättas om enbart en förändring av lärosätenas juridiska status utan ett tillskott av egendom kan få något riktigt betydande genomslag. har mot den bak- grunden övervägt lämpliga åtgärder för att förlänga den ekonomiska aktionsradien. Eftersom några löntagarfonder nu inte står till buds går det inte att välja det tidiga 90-talets strategi. En lösning som ligger närmare till hands är att i anslutning till en självständighetsreform till läro- sätena överföra även äganderätten till deras fastigheter. För de äldre lärosätena skulle en sådan åtgärd delvis kunna beskrivas som en återföring, eftersom de tidigare genom donationer och på annat vis hade en betydande rådighet över denna egendom. En ofta framförd tanke är att borde upp- lösas och de utnyttjade fastigheterna i stället tillskiftas de olika läro- sätena. Utredningen har övervägt detta förslag men funnit att flera skäl talar emot en sådan lösning. För det första råder inget monopol på lokalförsörjningen för högre utbildning och forskning utan flera lärosäten anlitar i större eller mindre utsträckning andra hyresvärdar. Akademiska Hus andel av marknaden för universitets- och högskolelokaler var 2006 , enligt vad näringsminister upplyste i svar på en skriftlig fråga (2006/07:847). För det andra finns det inga tydliga indikationer på missnöje hos lärosätena med den service som erbjuds av Akademiska Hus, utöver ofta och från många håll fram- förda synpunkter på hyressättningen. Ett allmänt intryck förefaller vara att företaget är välrenommerat och välskött. En annan argumentering går ut på att vinsterna från Aka- demiska åtminstone borde beaktas vid bedömningen av hur stor andel av bruttonationalprodukten som används för finansi- ering av offentlig forskning. Härigenom skulle man kunna elimi- nera den rundgång som består i att medel som utbetalas via Utbild- ningsdepartementet senare återgår till . Ord- föranden för styrelsen för professor har föreslagit att vinstmedlen borde specialdestineras till stöd för spetsforskning. I motion 2008/09:Fi288 pläderar () för att vinsterna från tillåts stanna i högskole- sektorn och återförs till utbildningen och forskningen i de läro- säten som är hyresgäster. Från ett självständighetsperspektiv är det emellertid inte enbart avkastningen som är av intresse, utan även kapitalstocken. För att ge autonomin ett reellt innehåll är det inför angelägna investeringar viktigt att lärosätena kan mobilisera så goda säkerheter att de framstår som kreditvärdiga. Blir lärosätena själv- ständiga juridiska personer kan det utöver sedvanliga trygghets- regler i lagar och avtal också finnas skäl att skapa finansiella garan- tier för att anställda och studenter hålls skadeslösa för den händelse att ett lärosäte skulle råka i ekonomiska svårigheter. I det nyssnämnda frågesvaret anförde näringsminister att regeringen avser att genomföra en genomgång av alla statligt ägda företag där argumenten för och emot ett statligt ägande vägs mot varandra. Denna genomgång kommer att göras också för Akademiska Hus. Dessutom ska uppdraget för ägandet ytterligare preciseras. Beträffande vissa företag har överväganden om det stat- liga ägandet redan presenterats av regeringen, men inte rörande . Läget är följaktligen utmärkt för ett inspel i denna fråga. Utifrån det uppdrag som utredningen har fått att undersöka hur friheten för universitet och högskolor ska kunna ökas ter det sig naturligt att betona att en reform för en vidgad akademisk autonomi måste rymma en substantiell finansiell komponent. En lämplig sådan skulle vara att (1) bibehålla i dess nuvarande form men också att (2) överföra statens samtliga aktier i företaget till ett nybildat holdingbolag som ägs av lärosätena gemensamt. Holdingbolaget skulle ha till uppgift att utöva ägarfunktionen i och därigenom bidra till en god och framsynt lokalförsörjning för svenska universitet och högskolor. skulle holdingbolaget genom sin kapitalbas kunna bereda vissa for- mer av säkerhet för de självständiga lärosätena, enligt principer som bolaget självt fastställer. Bolaget skulle också självt råda över sin avkastning. Fördelningen av ägarandelar mellan de olika lärosätena bör baseras på någon form av volymmått, såsom bruttoomslutning, antal anställda eller antal studenter. Däremot bör det inte tas någon hänsyn till i vilken utsträckning som de olika lärosätena hyr lokaler hos ; i motsatt fall skulle t.ex. univer- sitet bli helt lottlöst. En mängd tekniska frågor kring det här framlagda principförslaget och näraliggande alternativ skulle uppenbarligen behöva analyseras i särskild ordning. Utredningen förordar att regeringen föranstaltar om en sådan utredning. Den bedömer ett kapitaltillskott till lärosätena av det slag som här beskrivits som viktigt, men å andra sidan inte så brådskande att det nödvändigtvis måste genomföras som den nya lagen om självständiga lärosäten träder i kraft. Det bör avslutningsvis påpekas att de förslag som här framlagts be- träffande lån och garantier (i avsnitt 6.6.2) och (i detta avsnitt) i viss utsträckning fyller samma syften. Väljer man båda vägarna förses lärosätena med såväl hängsle som livrem. I ett tids- perspektiv går det emellertid också att se modellerna som substitutiva. Förfogar lärosätena gemensamt över ett ansenligt kapital finns häri en grundtrygghet för olika slags åtaganden. Därvid minskar eller bort- faller behovet av särskilda statliga garantier. Principerna för bokföring skiljer sig inte åt mellan statliga myn- digheter och andra bokföringsskyldiga. Förvaltningsmyndigheter under regeringen följer förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring medan andra bokföringsskyldiga följer bokföringslagen (1999:1078). Däremot finns det självfallet regler som gäller specifikt inom staten och särskilda bestämmelser för inrapportering till statsredo- visningen. För statliga myndigheter gäller t.ex. budgetlagen och en rad förordningar med ekonomisk innebörd såsom förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förordningen (1994:1261) om statliga myndigheters redovisningssystem, kapital- försörjningsförordningen, avgiftsförordningen, donationsförord- ningen, förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betal- ningar och medelsförvaltning samt förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Regeringen avger en årsredovisning för staten till (38 och 44 §§ lagen om statsbudgeten). Årsredovisningen granskas av . I nationalräkenskaperna ingår staten som en viktig del. Prin- cipen för sammanställning av data i nationalräkenskaperna skiljer sig från den som gäller för statens årsredovisning. Slutligen insamlar och sammanställer () underlag för den offentliga statistiken med definitioner som inte helt stämmer överens med nationalräkenskapernas. Enligt utredningens uppfattning krävs det en omfattande genom- gång för att bestämma hur bokförings- och redovisningsfrågorna ska regleras . För att i ett övergångsskede lösa dessa frågor, ska regeringen ges ett tidsbegränsat bemyndigande att meddela föreskrifter om de självständiga lärosätenas bokföring, ekonomiska redovisning och budgetunderlag. Detta framgår av införandelagen. För en redovisning av förslagens skattemässiga konsekvenser hän- visas till promemorian av professor emeritus i bilaga 3. I Författningsförslaget (6–8) finns förslag till vissa författ- ningsändringar. förslag: Lagen om offentlig upphand- ling ska tillämpas i de självständiga lärosätenas verksamhet. Lärosätena ska stå under tillsyn av . Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , gäller för bl.a. statliga myndigheter (upphandlande myndighet, 2:19 och artikel 1.9 i EG-direktivet om offentlig upphandling [2004/18/EG] det klassiska direktivet som ligger till grund för lagen) och följaktligen för statliga universitet och högskolor. Lagen gäller vid upphandling av bl.a. varor och tjänster. utövar tillsyn över den offentliga upphand- lingen och får inhämta alla nödvändiga upplysningar från upphand- lande myndigheter (16:7 och 1 och 3 §§ förordningen [2007:1117] med instruktion för ). gäller för upphandlande myndigheter. Utanför regleringen i faller således privata rättsubjekt såsom stiftelser, bolag och för- eningar. I vissa fall kan dock lagen bli tillämplig även för sådana rättssubjekt, nämligen när dessa subjekt är att betrakta som offent- ligt styrda organ. Offentligt styrda organ ska vid tillämpning av lagen nämligen jämställas med myndigheter (2:19 ). Med offentligt styrda organ avses enligt 2 kap. 12 § sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade samfällig- hetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1.som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, 2.vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller 3.i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet. Stiftelsehögskolorna och är med hänsyn till denna bestämmelse att betrakta som offentligt styrda organ, och måste därför tillämpa . Dessa lärosäten står där- med även under tillsyn av . i faller såsom enskilt rättssubjekt utanför regleringen i . Eftersom verksamheten vid de självständiga lärosätena kommer att tillgodose behov i det allmännas intresse och även i fortsätt- ningen vara offentligt finansierad, anser utredningen med hänsyn till EG-rätten att lagen om offentlig upphandling ska tillämpas i verksamheten. För att säkerställa detta föreslås att ett tillägg om de självständiga lärosätena görs i . De självständiga lärosätena kommer därmed också att stå under tillsyn av . De författningsmässiga ändringar som föranleds av detta förslag redovisas i avsnitt 7.7.1. 6.6.7Åtgärder vid hotande insolvens Om ett rättssubjekt inte kan betala sina skulder föreligger insol- vens. Det finns exempel på att statliga högskolor har uppvisat kraftiga ekonomiska underskott, och varit på väg mot närmast insolvensliknande tillstånd. Ökade möjligheter för statliga högskolor att ingå t.ex. avtal och bilda bolag kan innebära vissa eko- nomiska risker. Skapas en ny verksamhetsform som innebär att uni- versitet och högskolor blir juridiska personer uppkommer frågan om vad som skulle ske om ett lärosäte inte kan betala sina skulder. Grundläggande bestämmelser på området finns i konkurslagen (1987:672). Av denna lag framgår bl.a. att en gäldenär som är på obestånd ska efter egen eller en borgenärs ansökan försättas i kon- kurs. Med obestånd (insolvens) avses att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och att denna oförmåga inte är endast tillfällig. Konkursförfarandet kan ytterst sägas syfta till att skydda borge- närernas intressen. Såväl fysiska som juridiska personer kan för- sättas i konkurs. Konkurslagen ger dock inte närmare svar på frågan vilka rättssubjekt som kan försättas i konkurs. Aktiebolag kan försättas i konkurs. Detsamma gäller stiftelser och föreningar, liksom registrerade trossamfund. och Hög- skolan i drivs i stiftelse- och aktiebolagsform. Stiftelse- högskolorna kan således i teorin gå i konkurs (eller bli föremål för likvidation). När det gäller inrättningar av offentligrättslig karaktär har det däremot ansetts att konkurs antingen är utesluten eller åtminstone osannolik. Att staten skulle kunna försättas i konkurs har av både principiella och praktiska skäl ansetts otänkbart.TPF20FPT Av rättspraxis framgår också att kommuner inte kan försättas i konkurs. Som skäl har det bl.a. anförts att kommunernas existens och styrelseskick har ett starkt grundlagsskydd och det på grund av detta förhållande inte är möjligt att genom ett konkursbeslut sätta den kommunala demokratin ur spel. Det är inte heller möjligt att genom ett kon- kursbeslut, och därav följande avveckling av kommunen, ingripa i den i lag, med stöd av regeringsformen, gjorda kommunindel- ningen.TPF21FPT egendom torde inte heller kunna utmätas.TPF22FPT Det kommer att finnas ett antal åtgärder att tillgå för att för- hindra att ett självständigt lärosäte hamnar på obestånd. 20TP PT , Konkursrätt. 1961, s. 2526. 21TP PT RH 1996:75. 22TP PT Jfr , Kommunernas kreditvärdighet från rättsliga aspekter, SvJT 1992, s. 209. Primärt är det förstås av stor vikt att statens uppföljning av läro- sätenas ekonomi fungerar tillfredsställande, liksom att det sker en fortlöpande dialog mellan staten och lärosätena om de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. Berättigade krav på insyn, redovisning och revision kommer även att ställas på lärosätena. Av avsnitt 6.7.3 framgår att Riksrevi- sionen ska granska lärosätena och därutöver ska internrevision ske enligt vad som bestäms i verksamhetsavtalen mellan staten och lärosätena. Det får förutsättas att dessa kontrollfunktioner kommer att slå larm om ekonomin vid ett lärosäte skulle försämras kraftigt. I avsnitt 6.6.2 föreslår också att de själv- ständiga lärosätena fortsatt ska kunna få lån och krediter i Riks- gäldskontoret. I samma avsnitt föreslås dessutom att staten ska ställa ut en begränsad ekonomisk garanti för varje lärosäte för att trygga verksamheten i ett ekonomiskt nödläge. I avsnitt 6.6.3 pre- senteras ytterligare ett förslag som avses stärka högskolesektorns gemensamma kapitalbas. Om ett lärosätes ekonomi trots detta skulle försämras så pass allvarligt att situationen är på väg att bli ohållbar kan regeringen byta ut ledningen genom att tillsätta en ny styrelse. Givet alla dessa motme- del och skyddsmekanismer borde det finnas goda möjligheter att avvärja en hotande insolvens. Mot denna bakgrund bedömer Auto- nomiutredningen det som osannolikt att ett självständigt lärosäte skulle hamna på obestånd. 6.6.8Avveckling av självständiga lärosäten