sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Vissa metoder förutsätter att tekniska hjälpmedel används, såsom handmanövre- rade kameror, dolda kroppsmikrofoner, inspelningsapparatur och pejlingsutrustning. Metoderna ger i stor utsträckning upphov till inskränkningar av enskildas personliga integritet. Även om lag- enligheten av en del av dessa metoder har ifrågasatts från olika håll, kan bedömningen inte göras att polisen bör avstå från att i nuvarande omfattning använda de aktuella metoderna på grund av att de alltför mycket inkräktar på den personliga integriteten. Däremot är det från integritetsskyddssynpunkt – och för övrigt också från verksamhetssynpunkt – önskvärt att integritetskänsliga spaningsmetoder blir föremål för reglering. Det oreglerade tillstånd som råder synes medföra betydande risker för att det lokalt eller på individnivå beslutas spaningsmetoder som inte tillräckligt beaktar integritetsskyddsintresset. Först genom en reglering blir det möjligt att generellt dra rågången mellan tillåtna och icke tillåtna metoder samt ta ställning till andra frågor av betydelse för integritetsskyddet, såsom vem som skall ha behörig- het att besluta om teknisk spaning och vilka kompensatoriska skyddsåtgärder som behövs. 24.5.3Polisens behandling av personuppgifter bedömde regeringen att det av hänsyn till inte- gritetsskyddet var viktigt med en översyn av reglerna om behand- ling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Frågan i vad mån den praktiska tillämpningen på detta för integritetsskyddet känsliga område stämde överens med regelverket utgjorde ett av skälen för översynen. Det måste emellertid konstateras att detta översynsarbete ännu inte resulterat i en ny Förhållandet är desto mer beklagligt som polisen stadigt har fått tillgång till en allt större mängd integritetskänslig information samt med tanke på att det förekommit ett omfattande och energiskt reformarbete i syfte att ge polisen effektivare verktyg i kampen mot brottsligheten. De faror för den personliga integriteten som följt med dessa ökade polisiära befogenheter har alltså inte kompenserats genom stramare och säkrare personregisterregler. Det uteblivna reformarbetet på detta område är inte acceptabelt från integritetsskyddssynpunkt. I ett särskilt avseende har bestämmelserna om polisens behand- ling av personuppgifter dock ändrats. Det skedde genom att polisen fick väsentligt utvidgade möjligheter att för identifiering registrera uppgifter från DNA-analyser. Allmänt sett kan det före- falla som om de integritetsförluster som lagändringen innebar, uppvägs av de starkt förbättrade möjligheterna att klara upp brott och även att utesluta en viss person som gärningsman. Bedöm- ningen kompliceras emellertid av att det i lagstiftningens förar- beten inte lämnats någon egentlig förklaring till att tidigare gjorda överväganden av mer restriktiv karaktär inte längre skulle vara giltiga. Regeringen har i tidigare lagstiftningsärenden hävdat att registrering inte kan tillåtas om syftet enbart är att tillgodose ett eventuellt framtida behov. Denna inställning har frångåtts utan att det i proposition eller utskottsbetänkande har angivits någon orsak härtill. När lagmotiven är på detta sätt ofullständiga försvåras möjligheterna att bilda sig en uppfattning om den föreslagna lag- stiftningens berättigande. 24.5.4EG-direktivet om lagring av teletrafikuppgifter Det EG-direktiv om lagring av teletrafikuppgifter som antogs innebär att medlemsstaterna som ett led i kampen mot brottslighet och terrorism skall utfärda lagstiftning som ålägger teleoperatörerna att lagra alla uppgifter om meddelanden som överförs via fast och mobil telefoni (inklusive SMS- och MMS- meddelanden), Internettelefoni, Internetbaserad e-post och Inter- netåtkomst. Det innebär en kraftigt utökad skyldighet för opera- törerna, eftersom de är skyldiga att för brottsbekämpnings- ändamål lagra teletrafikuppgifter endast i de relativt fåtaliga fall då en domstol har givit tillstånd till hemlig teleövervakning. EG-direktivet skall samtliga teletrafikuppgifter sparas , och något krav på att brott har begåtts och att det finns en skäligen misstänkt person kommer inte längre att gälla. EG-direktivet och den därpå grundade nationella lagstiftningen kommer att försvaga skyddet för den personliga integriteten, efter- som det införs en lagstadgad skyldighet att samla in trafikuppgifter i större omfattning och lagra dessa än vad som sker på grund av de möjligheter som lagen ger teleoperatörerna att i eget intresse spara vissa uppgifter av framför allt debiterings- tekniska skäl. En ökad informationsvolym innebär allmänt sett en ökad risk för läckage av känsliga uppgifter till obehöriga och för så kallad ändamålsglidning, dvs. att informationen småningom kom- mer att användas för något annat samhällsnyttigt ändamål än den varit avsedd för. Trots de invändningar som således kan göras utifrån ett integritetsperspektiv är det naturligtvis möjligt att de av direktivet föranledda inskränkningarna i integritetsskyddet är nöd- vändiga för att möta hoten från den internationella brottsligheten och terrorismen. Det är inte kommitténs uppgift att överpröva den bedömning som EU:s beslutande organ har gjort i detta hänseende. Vad som emellertid kan konstateras är att det inte förekom någon mer ingående svensk debatt i denna fråga medan det ännu fanns möjlighet att påverka direktivets innehåll. 24.5.5Förslagen om buggning och preventiv användning av tvångsmedel I kommitténs direktiv erinras om att lagstiftaren i varje särskilt fall gör en avvägning mellan brottsbekämpningsbehovet och inte- gritetsintresset och att det inte är en uppgift för kommittén att lämna förslag på varje särskilt område inom lagstiftningen. I linje härmed är det inte heller en uppgift för kommittén att värdera eller föreslå ändringar i redan utarbetade lagstiftningsförslag. Likväl har kommitténs arbete och blivande bedömningar åberopats som ett skäl för att i vilandeförklara två propositioner med förslag till lagstiftning på brottsbekämpningsområdet. Det gäller propositionerna 2005/06:178 om hemlig rumsavlyssning (s.k. buggning) och 2005/06:177 om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (s.k. preventivt tvångsmedelsanvändning). Under remissbehandlingen hade JO, JK och framhållit att ett slutligt ställningstagande till propositioner i respektive ämnen borde anstå i avvaktan på kommitténs bedömning. Lagrådet anslöt sig till denna uppfattning och framhöll att man annars kunde befara att den föreslagna lagstiftningen kunde behöva ändras som en följd av kommitténs arbete. På begäran av fyra av partier och med stöd av en särskild bestämmelse i regeringsformen om rättighetsinskränkande lagstiftning beslutade att ärendena skulle vila räknat från . Det är som nämnts inte kommitténs uppgift att lämna förslag i särskilda lagstiftningsärenden och därmed inte heller att ge riks- dagen råd i dess fortsatta hantering av lagstiftningsärendena om buggning och preventiv användning av tvångsmedel. De båda ären- dena kan emellertid tas som utgångspunkt för några reflektioner av mer allmän karaktär när det gäller integritetsskyddet i lagstift- ningen. Buggning är ett hemligt tvångsmedel som, enligt vad regeringen framhåller i sin proposition, i en rad avseenden är mer integritets- känsligt än exempelvis hemlig telefonavlyssning. Regeringen understryker att det inger betänkligheter att göra avsteg från prin- ciper som uppställts i syfte att skydda enskilda mot det som krän- ker deras personliga integritet och betonar att buggning även kan ha en påverkan på samhället i stort. Användandet av hemliga tvångsmedel i preventiva syften innefattar en principiellt ändrad syn på förhållandet mellan brottsbekämpning och integritetsskydd. När så betydelsefulla integritetsinskränkande nyheter som bugg- ning och preventiv tvångsmedelsanvändning införs i lagstiftningen måste rent principiellt tre frågor först ställas och besvaras. För det första måste det polisiära behovet och effektiviteten av åtgärderna utredas och värderas. För det andra måste de integritetsskador som åtgärderna kan väntas föra med sig beskrivas och bedömas. För det tredje måste dessa två komponenter ställas och vägas mot varandra. Endast om denna vägning resulterar i slutsatsen att den polisiära nyttan står i rimlig proportion till försämringen av integritets- skyddet får inskränkningarna genomföras. I regeringsformen är denna proportionalitetsprincip formulerad som att en inskränkning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Beträffande de aktuella förslagen om buggning och preventiv tvångsmedelsanvändning kan kommittén – utan att i sak ta ställ- ning vare sig för eller emot förslagen – konstatera att det polisiära behovet har redovisats utförligt i regeringens propositioner, dock med det undantaget att det inte synes ha förklarats varför buggning behövs också för att, vid sidan av terrorism samt organiserad och systemhotande brottslighet, utreda vissa andra grova brott. När det gäller konsekvenserna för den enskildes personliga integritet har någon närmare redovisning och analys inte lämnats. Det anges i huvudsak endast att åtgärderna kommer att leda till integritetsinskränkningar, att omfattningen av dessa är svåra att uppskatta och att olika åtgärder i syfte att begränsa integritets- skadorna föreslås, bland annat i form av offentliga ombuds medverkan i tillståndsärenden. Det är naturligtvis inte all- deles enkelt att på ett mer djupgående sätt redogöra för omfatt- ningen av de förväntade integritetsskadorna, men helt omöjlig torde denna uppgift inte kunna anses vara. Av propositionerna framgår emellertid inte om regeringen försökt att göra någon mer kvalificerad undersökning angående arten och omfattningen av de förväntade integritetsskadorna. Behovet av de föreslagna lagändringarna är således väl doku- menterat (utom i ett visst ovan angivet avseende) medan motsatsen gäller i fråga om förslagens negativa inverkan på skyddet för den personliga integriteten. Det innebär att underlaget haltar för den proportionalitetsbedömning som enligt såväl regeringsformen som måste göras innan ny rättighetsbegränsande lagstiftning införs. Det hade alltså för proportionalitetsbedömning- ens skull behövts en betydligt mer utförlig bedömning och analys av de integritetsskyddsrättsliga konsekvenserna av de båda för- slagen. En reflektion av mer allmänt slag har att göra med en uppfatt- ning som ofta framförts i medierna och i den allmänna debatten, nämligen att integritetsskyddet till följd av de senaste årens föränd- ringsarbete på brottsbekämpningsområdet redan är så eftersatt att det är tid för en reformpaus. Den totala effekten av den integritets- känsliga lagstiftningen skulle alltså ha nått upp till det godtagbaras gräns, varför det inte skulle finnas något utrymme kvar för att ytterligare inskränka integritetsskyddet. En sådan ståndpunkt är inte hållbar. Det finns ingen annan yttersta gräns för ett lands rätt att försvara sig mot yttre och inre fiender än att detta försvar måste ta sig lagstyrda former samt stå i överensstämmelse med folkrätten och FN:s och konventioner. Även i en situation då integritetsskyddet är svagt kan det uppkomma nya situationer och nya hot som – inom den nu angivna ramen – berät- tigar till ännu större inskränkningar i detta skydd. inte möjligt att avvisa nya reformer på brottsbekämpningsområdet enbart med hänvisning till att integritetsskyddet redan är så dåligt att det inte får bli sämre. En annan reflektion av mer allmänt slag har att göra med att lag- stiftaren vanligtvis underlåter att sätta in olika former av polisiära tvångsmedel och spaningsmetoder i ett sådant systematiserat sam- manhang, som skulle göra det möjligt att karaktärisera och värdera metoderna utifrån hur stora och omfattande integritetsskador de åstadkommer och att även jämföra dem med varandra inbördes från integritetsskyddssynpunkt. Jämförelser av detta slag skulle vara av värde också för att bedöma hur olika integritetsbegränsande åtgär- der långsiktigt påverkar medborgarnas tänkesätt och attityder och i vilken grad metoderna får dem att uppleva känslan av att leva i ett övervaknings- och kontrollsamhälle och att inrätta sig därefter. I detta avseende har det gjorts gällande att det går en viktig skiljelinje mellan generella övervakningsmetoder som berör hela befolkningen och sådana som berör ett litet antal personer eller utpekbara grupper av individer. Aktuella exempel på generella övervakningsmetoder är den tidigare nämnda lagringsskyldigheten av teletrafikuppgifter som baserat på ett gemenskapsrättsligt direktiv är avsett att införas i . Ett annat sådant exempel är den utvidgade rätt att bedriva signalspaning via trådledning som FRA i en lagrådsremiss 2007 föreslås få tillgång till. Övervakning av detta generella slag har då ansetts vara till sin typ allvarligare än andra, mer riktade åtgärder. Man har menat att generella åtgärder av denna karaktär i högre grad riskerar att hos befolkningen inge en föreställning om att leva i ett kontrollsamhälle och även att ändra människornas beteendemönster, exempelvis genom att de undviker att avhandla känsliga ämnen per telefon eller e-post. Varken buggning eller andra hemliga tvångsmedel som beslutas av domstol är av den generellt övervakande karaktär som utmärker skyldigheten att lagra teletrafikuppgifter och förslaget om rätt för FRA att bedriva spaning på trådburen teletrafik. De hemliga tvångsmedlen berör en liten andel av befolkningen och utgör riktade åtgärder avsedda att användas endast vid misstanke om att brott av en viss svårighetsgrad har begåtts eller planeras. Båda åtgärderna är mycket resurskrävande och saknar redan av det skälet förutsättningar att bli annat än tämligen marginella företeelser i polisens brottsbekämpande verksamheten. Å andra sidan måste det naturligtvis beaktas att för de relativt ringa antal personer som verkligen utsätts för ett hemligt tvångsmedel kan skadeverkningarna för den personliga integriteten bli mycket svåra. Det är i praktiken svårt att jämföra och rangordna förhållandet mellan dessa fåtaliga men kvalitativt stora skador och de lågintensiva men kvantitativt omfattande integritetsskador som utmärker de generella övervakningsmetoderna. Kvar står dock att en vanlig samhällsmedborgare, som på rent rationella grunder värderar risken för intrång i sitt privatliv genom buggning eller något annat hemligt processuellt tvångsmedel, inte synes ha mycket att för egen del oroa sig för med anledning av de vilande lagförslagen om buggning och preventiv tvångsmedelsanvändning. Denna typ av resonemang där en föreslagen integritetsbegrän- sande åtgärd sätts in i ett jämförande sammanhang och noggrant belyses även från integritetsskyddssynpunkt förekommer över huvud taget sällan i lagstiftningsarbetet. Emellertid kan det erinras om att integritetsskyddskommitté avvisade buggning som brottsutredningsverktyg med hänvisning till att värdet av ett absolut skydd för den personliga integriteten är större än den vinst som kan nås genom att en del brott som eljest skulle vara ouppklarade kan utredas (SOU 1970:47). kommitté tillade att det kan befaras att medborgarnas förtroende för polisen och kanske också andra myndigheter kunde minskas om myndigheterna fick rätt att skaffa sig information om deras privatliv utan deras vetskap. Den skada som detta skulle innebära kan vara större än värdet av att ett antal brott upp. Det kan noteras att i betänkandet anslöt sig till den bedömningen. ville inte ha särregler som skulle ge polisen rätt att använda integritetsfarlig utrustning avsedd för buggning, trots att man framhöll att denna utrustning skulle ha givit polisen ett betydelsefullt hjälpmedel i polisverksamheten. En sista anmärkning av mer allmänt slag i anslutning till försla- gen om buggning och preventivt användning av tvångsmedel är att det finns ett samband mellan hur ingripande ett tvångsmedel kan tillåtas vara för den personliga integriteten och hur effektiva de rättssäkerhets- och kontrollmekanismer är som syftar till att begränsa tvångsmedlets integritetsskadliga verkningar. Grund- läggande brister som förekommit under lagstiftningens utarbe- tande, såsom att proportionalitetsprincipen inte har beaktats till- räckligt, kan inte botas genom åtgärder i efterhand. Däremot kan man genom sådana tillkommande åtgärder försöka minska riskerna för integritetsskador vid användning av ett i och för sig nödvändigt I det avseendet kan kommittén konstatera att de förslag som en särskild utredare lämnade om ytterligare rättssäkerhetsgarantier, bland annat i form av en underrättelseskyldighet och en särskild integritetsskyddsnämnd (SOU 2006:98), innebär väsentliga förbättringar i förhållande till förslagen i propositionerna om buggning respektive om preventiv användning av tvångsmedel. riktade skarp kritik både mot den lagstiftning som reglerar tvångsmedelsanvändningen inom och mot det sätt varpå denna lagstiftning tillämpas. Registerhanteringen inom har kriti- serats inte bara av kommissionen utan även av . I fråga om såväl tvångsmedelsanvändningen som registerhanteringen har det gjorts gällande att lagstiftningen och tillämpningen av denna i en rad hänseenden inte tillräckligt beaktar rättssäkerhets- och integritetsskyddsaspekter. Även om en del av denna kritik avser historiska förhållanden har den i väsentliga delar fog för sig även med avseende på dagens förhållanden. Exempelvis har uttalade rekommendation att regeringen borde grundligt överväga hur polisdatalagen skulle kompletteras med föreskrifter i fråga om registrering av uppgifter i Säkerhetspolisens register, ännu inte lett till resultat, i följd varav farhågor att regeringsformens förbud mot åsiktsregistrering överträds alltjämt är relevanta. Likaledes kan det konstateras att starkt kritiska synpunkter på tvångsmedelsanvändningen inom ännu inte föranlett någon ny ordning för insyn och kontroll. Ett reformarbete på området har dock inletts. I vissa avseenden går detta arbete långsamt; sålunda är 2001 framlagt utred- ningsförslag om ny polisdatalag fortfarande under övervägande inom . Efter relativt korta beredningsförfaranden har emellertid förslag lagts fram som skall möjliggöra buggning och preventiva tvångsmedel. Oavsett vad som i övrigt är att säga om dessa förslag, är det tydligt att en möjlighet för Säkerhetspolisen att använda hemliga tvångsmedel i förebyggande syfte bättre än den nuvarande kritiserade ordningen skulle svara mot Säkerhetspolisens huvuduppgift att avslöja och förhindra brott. Det är inte kommitténs uppgift att bedöma behovet av de tvångsmedel och sekretessbrytande regler som är nödvändiga för att Säkerhetspolisen skall kunna fylla sin funktion. Att ökade befo- genheter för Säkerhetspolisen skulle underlätta dess verksamhet är i detta sammanhang inte tillräckligt, utan frågan om behovet av sådana befogenheter bör avgöras på grundval av professionella analyser av hotbilder nationellt och i omvärlden, något som kom- mittén av uppenbara skäl inte är skickad att gå in på. Däremot behövs det ingen särskild kunskap för att konstatera att de före- slagna möjligheterna att använda buggning och hemliga tvångs- medel i förebyggande syfte innebär att Säkerhetspolisen får tillgång till en betydligt större mängd integritetskänslig överskotts- information än vad som följer av nuvarande ordning. Från inte- gritetsskyddssynpunkt är det därför angeläget att de av och påtalade riskerna för olovlig åsiktsregistrering åtgärdas och att det pågående arbetet med att förstärka den parlamentariska kontrollen slutförs, innan Säkerhetspolisen ges tillgång till de nya former av tvångsmedels- användning som anges i de i vilande lagförslagen. En naturlig konsekvens av att Säkerhetspolisen ges möjlighet att använda tvångsmedel för att förhindra brottslig verksamhet, är också att behovet av tvångsmedelslag ses över. 24.6Iakttagelser på andra rättsområden På skatteområdet har det i lagstiftningen inte lämnats någon god- tagbar förklaring till att möjligheterna att lämna ut uppgifter till andra myndigheter måste vara mycket större än på andra områden där absolut sekretess gäller. Bestämmelserna om att skattebrotts- enheterna inom skall ha direktåtkomst i beskattnings- databasen har införts utan en tillräcklig redovisning och analys av behovet och av konsekvenserna för integritetsskyddet. Den avväg- ning mellan behovet av effektivitet och behovet av integritetsskydd som finns redovisad i lagmotiven är, delvis som en konsekvens av den bristfälliga behovsanalysen, inte heller tillräcklig. infördes i lagstiftningen en förstärkt sekretess på område. Ett bakomliggande syfte var att få till stånd ett effektivare informationsutbyte mellan de dåvarande kronofogdemyndigheterna och andra myndigheter. hos kronofogdemyndigheterna stärktes skulle andra myndigheter i ökad utsträckning kunna lämna känslig information vidare till kronofogdemyndigheterna vilket skulle vara till gagn för deras verksamhet. I lagstiftningsärendet redovisades inte i vad mån det kunde finnas andra, för integritetsskyddet mindre ingripande, möjligheter för kronofogdemyndigheterna att använda sig av enligt sekretesslagstiftningen för att uppnå det önskade effektivitets- målet. Underlag saknas därför att bedöma hur nödvändig lag- ändringen egentligen var. Det redovisades inte heller vilka konse- kvenser som kunde förväntas från integritetsskyddssynpunkt av ett ökat informationsflöde mellan olika myndigheter. Närmast som en självklarhet framställdes den stärkta sekretessen som en förbättring av integritetsskyddet trots att saken långt ifrån var så okompli- cerad. Bestämmelserna om behandling av personuppgifter som tar sikte på eller får återverkningar på frågan om utlämnande av uppgifter från , har utformats utan att det tydlig- gjorts hur bestämmelserna förhåller sig till regler om sekretess. En förstärkning av integritetsskyddet har däremot blivit följden av att det införts sekretess för enstaka skuldbelopp. Ett problem är att bestämmelserna om rättelse i personuppgiftslagen tolkas olika hos skilda verksamhetsgrenar inom . Det är därför vanligt att även uppgifter som myndigheten själv uppfattar som missvisande lämnas ut till kreditupplysningsföretag, med till synes onödiga integritetsförluster som följd. På området för kreditupplysning och inkasso är det från inte- gritetsskyddssynpunkt olyckligt att skyddet för den enskildes inte- gritet, som annars följer av framför allt kreditupplysningslagen, inte kan upprätthållas vid kreditupplysning via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster. Förhållandet utnyttjas av bland andra företag som erbjuder kreditupplysning via SMS-med- delanden och en webbplats. Dessa företag kan utan risk för påföljd exempelvis underlåta att iaktta kravet på att lämna en kreditupplys- ningskopia till den som avses med upplysningen och har heller ingen skyldighet att rätta oriktiga eller missvisande uppgifter. Orsaken till den uppkomna situationen är de grundlagsändringar som infördes i syfte att stärka yttrandefriheten, varvid de risker som detta på olika sätt har visat sig innebära för den person- liga integriteten uppmärksammades i mycket liten grad. Problemet uppmärksammades inom , men det översynsarbete som där inleddes har inte lett till något resultat. En hörnsten i ett rättssamhälle är att domstolarnas förhandlingar och avgöranden är öppna och tillgängliga för granskning. Inte- gritetsförluster för parter, vittnen, närstående personer och andra kan inte undvikas, men lagstiftaren har genom fotograferings- förbud, regler om stängda dörrar i vissa måltyper, möjlighet att hemlighålla skyddade personuppgifter m.m. sökt se till att onödiga integritetsskador inte uppkommer. Försvarsverksamheten är inte underkastad någon bestämmelse som skyddar uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inom verksamheten. Det är således enbart bestämmel- ser om försvars- och utrikessekretess som avgör i vilken utsträck- ning sådana uppgifter är skyddade.