sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Utgångspunkten i förslaget är att beräkningen av bidrag till de enskilda verksamheterna ska ske enligt den s.k. likabehandlingsprincipen. Den innebär att bidraget ska bestämmas på samma grunder som kommunen tillämpar när resurser fördelas till den egna verksamheten av motsvarande slag. Likabehandlingsprincipen har genomgående förslagits för alla skol- och verksamhetsformer som omfattats av utredningsuppdraget. Det har också gällt för enskild förskoleverksamhet, där det för när- varande föreskrivs att bidraget inte oskäligt får avvika från den kommunala resursfördelningen. I fråga om den pedagogiska om- sorg som är aktuell anser utredningen att det inte finns skäl att utforma grunderna för verksamhetsbidraget på något annat sätt än i det tidigare förslaget utan likabehandlingsprincipen ska gälla även för dessa verksamheter. Bidrag till pedagogisk omsorg Svårigheten att finna en jämförbar verksamhet I utredningens delbetänkande redovisas för vissa skolformer närmare överväganden kring tillämpningen av bidragsreglerna för den verk- samhetsformen. Anledning var att belysa vissa skolformers särskilda förutsättningar och hur de förhåller sig till de föreslagna bidrags- reglerna. Utredningen kan konstatera att förslagen i Ds 2008:56 om bi- drag för bedrivande av förskoleverksamhet i form av pedagogisk omsorg har en utformning som i flera avseenden skiljer sig från de verksamhetsformer som omfattades av utredningens tidigare för- slag. Det gäller bl.a. möjligheten att göra jämförelser med en mot- svarande verksamhet, följderna av att barn kan delta i flera olika enskilda verksamheter samt hur delat huvudmannaskap m.m. ska hanteras. Detta gör att det krävs särskilda överväganden i flera avseenden kring hur regleringen av bidrag till just pedagogisk omsorg ska utformas. Med hänsyn till att det på förhand är svårt att avgränsa vilka slags verksamheter som kan rymmas inom begreppet pedagogisk omsorg, såsom det har beskrivits finns det inte förutsätt- ningar för att i lag reglera kriterierna för bidragsgivningen närmare. Dessa får i stället växa fram i anslutning till att tillämpningsom- rådet för den nya verksamhetsformen klarnar. Som grund för tillämpningen av likabehandlingsprincipen enligt utredningens tidigare förslag har det funnits kommunala verksam- heter av motsvarande slag att jämföra med. Det är annorlunda med det förslag om pedagogisk omsorg som presenteras i promemorian. För det första är pedagogisk omsorg en samlingsbeteckning för verksamheter som kan vara av mycket skiftande slag. Avsikten är också att skapa utrymme för verksamheter som inte har någon motsvarighet hos kommunen. Möjligheten att finna en verksamhet som kan tjäna som jämförelseobjekt kan därför i många fall antas vara mycket begränsad. Utvidgningen av utrymmet för den bidragsberättigade förskole- verksamheten ställer nya krav på utformningen av likabehandlings- principen eftersom det alltså för många av de verksamheter som kan bli aktuella kan antas att det inte finns någon verk- samhet som är direkt jämförbar. Utredningen anser emellertid inte att det utgör något skäl för att frångå principen om lika villkor. I första hand ska kommunen därför grunda sin beräkning av bidraget på en så jämförbar verksamhet som möjligt. Bidrag till pedagogisk omsorg I den mån den pedagogiska omsorgen motsvarar vad som tidigare betecknades som familjedaghem och kommunen har egna familje- daghem finns det en resurstilldelning att jämföra med. Det är dock inte alla kommuner som har en sådan verksamhet. Det är kanske inte heller alltid som den enskilda pedagogiska omsorgen bedriver en verksamhet som kan likställas med kommunala familjedaghem. I de fallen anser utredningen att besluten om bidragets storlek i stället ska grunda sig på vad som kan anses skäligt i förhållande till kom- munens resursfördelning till den egna förskoleverksamheten samt den enskilda verksamhetens innehåll och omfattning. I den senare bedömningen ska hänsyn kunna tas till den enskilda verksamhetens särskilda förutsättningar i form av t.ex. personalens kompetens, verk- samhetens utformning och pedagogikens omfattning, Utredningens förslag: Samma kostnadsslag som utredningen har föreslagit för övrig enskild förskoleverksamhet ska tillämpas också när bidrag till enskild pedagogisk omsorg bestäms. I Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8) föreslog utredningen kriterier för bidrag till enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Frågan är då om de kriterierna kan tillämpas också för den enskilda pedagogiska omsorg som föreslås. Utredningens tidigare förslag innebar att bidraget till enskild för- skoleverksamhet ska avse ersättning för 1.pedagogisk verksamhet och omsorg Därutöver ska bidrag också utgå för skäliga lokalkostnader och för barn i behov av särskilt stöd. Svårigheten med att bestämma ersättning till de nya verksam- hetsformer som ryms inom begreppet pedagogisk omsorg är att det ofta kommer att saknas en verksamhet som är direkt Bidrag till pedagogisk omsorg Det finns också skäl att anta att variation kan vara stor i fråga om vilka kostnader en verksamhet som betecknas som peda- gogisk omsorg kan tänkas ha. Utredningen menar att det är angeläget att så långt som möjligt tillämpa samma regler även för bidrag till pedagogisk omsorg. Varje kostnadsslag ska därför prövas med den utgångspunkten. I avsaknad av ett underlag för jämförelse och eftersom det saknas reglering av vilka slags kostnader som är förenade med verksamheten får det ankomma på den enskilda huvudmannen att kunna visa vilka kost- nader som förekommer i dennes verksamhet. Den första punkten – pedagogisk verksamhet och omsorg – utgörs till största del av personalkostnader. Vid bedömningen av ersättnings- nivån i den här delen ska en jämförelse ske med kommunens kost- nader av motsvarande slag. Det betyder också att personalsamman- sättningen i den enskilda verksamheten ska jämföras med hur det ser ut i kommunens förskolor. Om det finns skillnader av sådant slag som föranleder olika kostnadsstrukturer ska detta kunna be- aktas när bidraget bestäms. Det kan t.ex. gälla hur personalsamman- sättningen ser ut i den enskilda verksamheten jämfört med kom- munen. I begreppet omsorg ryms även ersättning för vad som mot- svarar skolhälsovården i . Ersättning för läromedel och utrustning kan, liksom föregående post, vara svår att beräkna eftersom det kanske inte finns någon jämförbar verksamhet. Det kan också förekomma stora variationer vad gäller den pedagogiska verksamhetens kostnader, beroende på verksamhetens karaktär och omfattning. Kommunens uppgift är dock att försöka finna en så jämförbar verk- samhet som möjligt och sedan bestämma bidragets storlek. Måltider är ett kostnadsslag som förmodligen är lättast att beräkna eftersom de flesta kommuner tillämpar fasta belopp för olika sorters måltider. Samma ersättningskriterier bör därför kunna tillämpas för den enskilda pedagogiska omsorgen. Hänsyn bör då också kunna tas till vilka barn som deltar i vilka måltider. Kostnadsslaget administrationskostnader avser personal- och eko- nomiadministration och kan variera kraftigt mellan olika verksam- heter. I många fall torde administrationskostnaden för enskild peda- gogisk omsorg vara så låg att den rimligen bör ingå i den ersättning som betalas för personalkostnader. I mer omfattande verksamheter kan det finnas behov av en större administration. Utredningen menar dock att det finns anledning att förenkla tillämpningen och att den ska vara enhetlig i förhållande till vad som gäller för fristående Bidrag till pedagogisk omsorg Därför bör även den nu aktuella typen av verksamhet få ersättning för administrationskostnader på samma grunder som öv- riga enskilda verksamheter. I de fall då kommunen ska besluta om bidrag med ett skäligt belopp ska därför ersättningen för admini- strationskostnader utgöra ett påslag på den ersättningen. Vad gäller ersättning för utebliven avdragsrätt för ingående mer- värdesskatt har utredningen tidigare lämnat förslag om att den s.k. sexprocentsregeln i kommunkontosystemet (se SOU 2008:8 s. 154 f.) ska tillämpas även för fristående skolor och enskild förskole- verksamhet. Samma princip bör gälla även för pedagogisk omsorg. Ersättning för lokalkostnader är, enligt förslaget i delbetänkandet, avsedd att täcka de löpande kostnaderna för de lokaler som verk- samheten bedrivs i. Samma princip ska gälla för pedagogisk om- sorg. Det betyder att den enskilda huvudmannen också ska kunna visa vilka kostnader som har uppkommit. När det gäller familjehem innebär det att den enskilda huvudmannen först måste kunna redo- visa vilka kostnader som är hänförliga till den pedagogiska verk- samheten och vilka kostnader som är av privat natur om verk- samheten bedrivs i en bostad. Detta kan kompliceras ytterligare när det är fråga om flerfamiljslösningar där den pedagogiska omsorgen kanske sker växelvis hos de familjer som driver verksamheten. Aspekterna av detta behandlas närmare i avsnitt 2.4. Det gör sammantaget att bedömningen av om en redovisad kostnad är skälig måste ske mot bakgrund av verksamhetens utformning. Skollagen ger alla barn rätt till plats i för- skolan. (Förslaget i Ds 2008:56 innebär att åldersgränsen ska sänkas till ). För barn som behöver särskilt stöd ställs det i 2 a kap. 3 § sista stycket skollagen krav på att verksamheten ska utgå från varje barns behov och att barn som behöver särskilt stöd ska få den omsorg som deras speciella behov kräver. Detta preciseras i 9 §, där det framgår att barn som behöver särskilt stöd ska anvisas plats i förskola eller fritidshem, om inte behovet av stöd kan tillgodoses på annat sätt. Förutsättningarna för och innebörden av särskilt stöd behandlas närmare läroplan för förskolan samt allmänna råd med kommentarer för dels familjedaghem (1999), dels kvalitet i förskolan (2005). Pedagogisk omsorg omfattas varken av skollagens krav på mot- tagande i förskolan eller av läroplanen för förskolan. Det saknas därmed föreskrifter om särskilt stöd i den nya verksamhetsformen. För barn med behov av särskilt stöd som deltar i pedagogisk omsorg får bidrag för sådant stöd därför i stället utgå på frivillig Bidrag till pedagogisk omsorg Det saknas därför förutsättningar för att ha en särskild regler- ing för ersättning för sådan verksamhet. Å andra sidan finns det anledning att tro att ersättningsfrågan kan bli aktuell om barns be- hov av stöd, med tillämpning av 2 a kap. 9 § skollagen, tillgodoses genom att kommunen anvisar plats i enskild pedagogisk omsorg. 5.2.4Pedagogisk omsorg hos olika huvudmän och på olika ställen Utredningens förslag: När bidrag bestäms för barn med peda- gogisk omsorg hos flera huvudmän ska hänsyn tas till i hur stor utsträckning barnet vistas i de olika verksamheterna. Den kommun som ska bestämma bidragets storlek ska också besluta hur detta ska fördelas mellan huvudmännen för verksamheterna. Kom- munens samlade bidragsskyldighet per barn ska dock inte vara högre än om barnet endast vistats i en verksamhet. I Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (2008:56) finns flera förslag som medför speciella krav på kom- munerna när bidrag till enskild pedagogisk omsorg ska bestämmas. Det är särskilt möjligheten att bidrag kan utgå för ett barn i flera verksamheter hos olika huvudmän som ger upphov till ytterligare frågeställningar. Inledningsvis konstaterar utredningen att promemorian inte skapar full klarhet kring om bidrag för ett barn endast kan utgå för två verksamheter eller om möjligheten avser två enskilda verksamheter och en tredje, verksamhet. Det kan också uppkomma tillämpningssvårigheter när pedagogisk omsorg bedrivs som en s.k. flerfamiljslösning. Valet av organisa- tionsform för en sådan verksamhet kan då få betydelse. Om de samverkande familjerna väljer att organisera verksamheten genom att tillsammans bilda ett bolag eller en förening och det därför bara finns en huvudman för verksamheten uppstår inga svårigheter. Om varje familj däremot bedriver verksamheten växelvis kan det vara fråga om flera verksamheter med flera olika huvudmän. I det fallet kan det finnas komplikationer på grund av att möjligheten till bidrag är inskränkt till två verksamheter. Så skulle t.ex. kunna vara fallet i ett s.k. trefamiljssystem. Bidrag till pedagogisk omsorg Utredningen kan också se att det kan uppstå tillämpnings- problem när det i vissa fall är aktuellt att avgöra om det är fråga om en eller flera verksamheter samt i vilken kommun verksamheten bedrivs om den bedrivs parallellt i flera kommuner. En annan fråga rör hur kvoteringen av bidraget mellan olika verksamheter ska ske. Som utredningen har uppfattat förslaget i promemorian är utgångspunkten att den totala kostnaden per barn för en kommun inte ska bli högre om barnet vistas i en eller flera verksamheter. Det ska med andra ord inte uppkomma några mer- kostnader till följd av att ett barn kan vistas i flera verksamheter. Det får då ankomma på kommunen att bestämma hur fördelningen mellan de olika verksamheterna ska ske. Detta måste avgöras från fall till fall men exempel på omständigheter som kan beaktas är verksamhetens pedagogiska innehåll, behovet av utrustning och material, i vilken omfattning barnet vistas i verksamheten, vilka måltider som ska ingå samt lokalkostnaderna. Kommunen och enskilda förskolor har rätt att ta ut avgift för verk- samheten. Det ska beaktas när bidragets storlek beslutas. Denna fråga har behandlats i SOU 2008:8 avsnitt 6.7.4. Där framgår att hän- syn till avgiftsuttag ska göras när bidrag till enskild verksamhet bestäms och betalas ut. Någon lagreglering av denna fråga har utred- ningen tidigare inte ansett vara nödvändig. För sådan pedagogisk omsorg som det nu är fråga om finns mot- svarande möjlighet att ta ut avgift. Utredningen menar att de skäl som har anförts för hur avgifter ska kunna beaktas när bi- draget bestäms och betalas ut gäller även i detta fall. Någon särskild reglering är därför inte påkallad i detta avseende heller. 6 Konsekvenser av förslagen Utredningen har i denna del av arbetet lämnat förslag som i olika avseenden berör fristående skolor, enskild förskolverksamhet, kom- muner, och domstolarna. De förslag som har lämnats i fråga om kommuners möjlighet att vara delaktiga i fristående skolor innebär i första hand att det införs en reglerad möjlighet för kommuner att i vissa fall, inom ramen för en juridisk person, kunna samverka med privata intressen för att skapa utbildningar som inte hade kommit till stånd annars. Före- komsten av fristående skolor med kommunalt inflytande är begränsat till ett fåtal och utredningen bedömer att den föreslagna regleringen inte kommer innebära någon förändring. Förslaget kommer därför inte att få några större konsekvenser för varken fristående skolor, kommuner eller . Inte heller förslagen om entreprenader eller ett borttagande av kravet på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever kan för- väntas få några ekonomiska konsekvenser. Vad gäller de förslag som har lämnats om förenklingar och effektivisering av ansöknings- och tillståndsförfarandet hos bedömer utredningen att förslagen om en tidigare- lagd ansökningstid, närmare föreskrifter rörande ansökningshand- lingarna och Skolinspektionens handläggning inte innebär några nya åtagande för någon av de berörda intressenterna. Undantag kan möjligen gälla för att vissa av förslagen medför ett behov av ett utvecklingsarbete inom Skolinspektionen. Det torde dock i hög grad rymmas inom den redan pågående uppbyggnaden av myndigheten. Ett av förslagen – skyldigheten för kommunerna att yttra sig över ansökningar från fristående skolor – innebär att kommunerna får ett nytt åläggande. Å andra sidan är det enbart fråga om att kom- munerna ska lämna uppgifter som de redan förfogar över. Yttran- dena bör därför inte medföra något större extraarbete. Dessutom innebär uppgiftsskyldigheten ett förtydligande och en begränsning i förhållande till de yttranden och konsekvensbeskrivningar som fler- talet kommuner har lämnat . Det blir också tydligare vilka uppgifter som kommunen ska lämna. Det kan antas förenkla kom- munens handläggning. Sammantaget bedömer utredningen därför att den nya skyldigheten att lämna yttrande inte kommer att kräva ökade resurser eller få några kostnadseffekter för kommunerna. När det slutligen gäller förslagen om pedagogisk omsorg utgör de endast en mindre del av reformen om barnomsorgspeng m.m. Utredningen saknar möjlighet att göra en separat bedömning av konsekvenserna av de förslag som lämnas här eftersom de är bero- ende av reformens slutliga utformning. Sådana bedömningar bör därför ske för reformen i dess helhet. När det gäller följderna av förslaget om förvaltningsbesvär kan dock sägas att det kan för- väntas medföra en viss ökning av antalet överklaganden. Någon nämnvärd påverkan på domstolarnas arbete och kostnader bedömer dock utredningen att det inte blir fråga om. 7.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) I paragrafen har tagits in en hänvisning till den kompletterande reglering som föreslås för fristående skolor där en kommun äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över huvudmannen för skolverksamheten. En följd av tillägget och den nya bestämmelsen i 9 kap. 19 § är att kommunalt inflytande i en fristående skola endast får förekomma i vissa särskilda undan- tagsfall. Med hänsyn till att utredningens uppdrag är att föreslå regler om överklagande av kommunens bidragsbeslut till pedagogisk omsorg och det utgör en del av de förslag som har presenterats i Ds 2008:56 har samtliga ändringar som föreslås i kapitlet skett i förhållande till det förslaget. Ändringen av paragrafen är föranledd av att möjligheten att överklaga måste kunna hänföras till en fysisk eller juridisk person och inte till en verksamhet. Av det följer att ett beslut om god- kännande också ska avse en fysisk eller juridisk person. Vidare har regeln att det är kommunen där verksamheten bedrivs som ska pröva ärenden om godkännande flyttats till 14 §. Paragrafen har ändrats så att förutsättningarna för ett godkännande i stället relateras till en viss huvudman i stället för en viss verksam- het. I andra stycket har tagits in regeln om att ärenden om god- kännande ska prövas av kommunen där verksamheten ska bedrivas. En följd av den nya möjligheten till godkännande för pedagogisk omsorg är att det t.ex. kan vara fråga om flerfamiljslösningar. Bero- ende på hur verksamheten organiseras måste varje huvudman an- söka om godkännande. Om familjer i olika kommuner samverkar kan det då också bli aktuellt med ansökningar hos respektive kom- mun. Paragrafen har ändrats så att det framgår att det är huvudmannen för verksamheten som får ta ut avgifter. Sista stycket har ändrats på motsvarande sätt som 14 a §. I förhållande till förslaget i Ds 2008:56 har paragrafen ändrats så att den anger att det är huvudmannen och inte verksamheten som kan ha rätt till bidrag. Den har också anpassats i enlighet med de förslag som utredningen tidigare lämnade i SOU 2008:8 angående bidrag till enskilda förskolor. I andra stycket anges de kostnadsslag som bidraget ska täcka. Förslaget överensstämmer med förslaget i SOU 2008:8 och har kommenterats där. För pedagogisk omsorg finns ingen skyldighet att betala bidrag för särskilt stöd, se avsnitt 5.2.3. I tredje stycket har lagts till att kommunen i första hand ska be- stämma bidraget efter jämförelse med motsvarande egna verk- samhet. I det fall det inte finns någon jämförbar verksamhet ska kommunen i stället bestämma bidraget efter vad som är skäligt med hänsyn till den enskilda verksamhetens innehåll och omfattning, se avsnitt 5.2.2. I sista stycket ges utrymme för kommunen att även i andra fall än som avses tidigare i paragrafen lämna bidrag till enskild förskole- verksamhet. Om kommunen, vilket alltså är frivilligt, beslutar att lämna bidrag ska bidraget i så fall bestämmas på samma sätt som för övriga verksamheter som omfattas av paragrafen. Paragrafen innehåller regler om överklagande. I första stycket har en redaktionell ändring skett för att göra bestämmelsen mer över- skådlig. Beträffande möjligheten att överklaga bidragsfrågor är det inte endast rätten till bidrag som kan överklagas utan också bi- dragets storlek enligt 17 §. När det gäller bidrag som bestäms med stöd av 17 § sista stycket föreligger det ingen rätt till bidrag för den enskilda verksamheten utan det är upp till kommunen att avgöra om bidrag ska utgå. Om kommunen beslutar att bevilja bidrag för en sådan enskild verk- samhet ska bidraget emellertid beräknas på samma sätt som då rätt till bidrag föreligger. Det betyder att möjligheten att överklaga inte avser frågan om bidrag ska betalas utan endast bidragets storlek för det fall att kommunen har beviljat bidrag. Sista stycket i paragrafen har tagits bort. Bestämmelsen om ansök- ningstid har ändrats och flyttats till 1 kap. 1 a § förordningen (1996:1206) om fristående skolor. I paragrafen regleras fristående skolor som motsvarar grund-, sär- och specialskolan. I första stycket 4 har kravet på att en fristående skola ska ha minst 20 elever tagits bort. I stället ställs krav på att elevunderlaget ska vara tillräckligt för att verksamheten vid den fristående skolan ska kunna bedrivas långsiktigt. Det innebär att elevunderlaget fortfarande har stor betydelse för bedömningen av förutsättningarna att bedriva skolverksamheten men att det exakta antalet elever inte ensamt har avgörande betydelse. Det ligger dock i sakens natur att ju färre antalet elever är desto svårare blir det för den fristående skolan att leva upp till de krav på kvalitet som skol- lagen ställer. Förslaget är inte avsett att innebära någon förändring av möjligheten att få godkännande för skolverksamhet för endast ett fåtal elever vid t.ex. ett s.k. HVB-hem eller motsvarande. För- slaget har behandlats närmare i avsnitt 4. I ett nytt, tredje stycke anges att en fristående skola där en kom- mun äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett rättsligt in- flytande över huvudmannen för verksamheten även måste uppfylla de krav som ställs i 19 § för att kunna godkännas. Den närmare innebörden av detta framgår av kommentaren till 19 §. Godkännande är en förutsättning för att en fristående skola av det slag som regleras i paragrafen ska förklaras berättigad till bi- drag. Den finns därför inte behov av någon ändring av 6 eller 6 a §§. (För fristående specialskolor, som det för övrigt inte finns några , saknas regler om rätt till bidrag.) Första stycket har ändrats redaktionellt. I fråga om kriteriet påtag- ligt negativa följder har det utökats med ett klargörande av att bedömningen ska ske på lång sikt och att den ska ta sikte på vilka följder den sökta skolverksamheten kan antas få dels för eleverna, dels för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Inne- börden av förändringen beskrivs närmare i avsnitt 4.4.7. Regleringen av ansökningstiden har tagits bort samt ändrats och flyttats till 1 a kap. 1 a § förordningen om fristående skolor. Se kommentaren till 9 kap. 6 § ovan. I ett nytt, andra stycke anges att en fristående gymnasieskola där en kommun äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över huvudmannen för skolverksamheten även måste uppfylla de krav som ställs i 19 § för att kunna förklaras ha rätt till bidrag. Den närmare innebörden av detta framgår av kommentaren till 19 §. I femte stycket har beträffande bedömningen av vilka följder en viss utbildning kan få gjorts samma förändring som beskrivits beträffande 9 kap. 6 och 6 b §§ och i avsnitt 4.4.7. I ett nytt, andra stycke anges att en fristående gymnasiesärskola där en kommun äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett rätts- ligt inflytande över huvudmannen för skolverksamheten även måste uppfylla de krav som ställs i 19 § för att kunna godkännas. Den närmare innebörden av detta framgår av kommentaren till 19 §. Förändringen i fjärde stycket motsvarar de som beskrivits i 9 kap. 6, 6 a och 8 §§ samt i avsnitt 4.4.7.