sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — Avsaknaden av generella riktlinjer i samband härmed har dock medfört att, förvaltningen som framgått av enkät- svaren, är organiserad med mycket stor variation från län till län. Även arbetsformerna varierar. Rennäringens särskilda behov för att uthålligt kunna bedriva renskötsel, skillnaderna i förekomst av rovdjur och skillnaderna i resurser motiverar i sig att rovdjursförvaltningen kan organiseras olika, men skillnaderna i organisation är ändå så stora att det måste ifrågasättas om inte en större enhetlighet är nödvändig. Alla berörda länsstyrelser ska arbeta med att aktivt förvalta rov- djursstammarna efter rovdjurspolitikens intentioner med hjälp av de styrmedel som står till förfogande, juridiska, ekonomiska och informativa, för att uppnå de regionala målen för rovdjursstammar- nas storlek och utbredning, förändra de negativa attityderna till rovdjuren och öka samverkan mellan olika parter för att uppnå en större respekt för olika uppfattningar. I åtgärderna ingår målformulering, aktiva förvaltningsåtgärder som förebyggande tillsyn och andra förebyggande åtgärder samt reaktiva åtgärder. Samarbete måste utvecklas med näringar och andra intressenter, ideella organisationer, myndigheter och i före- kommande fall med forskningen. Om rovdjursstammarna lokalt eller regionalt blir så stora att omfattande störningar och skador kan dokumenteras ska den regi- onala rovdjursförvaltningen kunna medverka i att genom beslut om licensjakt i förekommande fall, skyddsjakt eller på annat sätt deci- mera stammen eller ta bort djur med olämpligt uppträdande. ska den regionala rovdjursförvaltningen i samarbete med polis och åklagare visa nolltolerans mot illegal jakt. Det måste i alla berörda län finnas utvecklade rutiner inför ar- betsuppgifterna och dokumentation över bedömningar och utfört arbete. Det måste ske värdering av måluppfyllelse samt andra ut- värderingar och återföring av erfarenheter i en lärande, adaptiv för- valtning. Kommunikationen med de människor som berörs av rov- djuren måste vara konsekvent. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det angeläget att myndighetsutövningen sker likvärdigt i länen. Utred- ningen föreslår att en översyn av länsstyrelsernas organisation av rovdjursförvaltningen sker i syfte att uppnå en större grad av en- hetlighet, även om olikheterna i förutsättningar motiverar vissa skillnader. En särskild förordning för rovdjursförvaltningen kan bidra till att länsstyrelsernas resurser för rovdjursförvaltning orga- niseras på ett mera enhetligt sätt. Flertalet av de verksamma i den regionala rovdjursförvaltningen har rekryterats utifrån kompetens i biologiskt avseende, utbildning och erfarenheter i artskydd och naturvård. Det är viktiga egenska- per som också måste tillgodoses i förvaltningen. I takt med ökade resurser bör dock även samhällsvetenskaplig och bete- endevetenskaplig kompetens tillföras rovdjursförvaltningens orga- nisation. Förvaltningens ansvar att arbeta med samspelet människa – rov- djur, formerna för dialogen med medborgarna, respekt för olika uppfattningar, samt konflikthanteringen i akuta situationer skulle vinna på att den ofta goda naturvetenskapliga kompetensen och lokalkännedomen kompletteras med samhällsvetenskaplig eller beteendevetenskaplig kompetens för att utveckla metoder och former för dialogen i dessa frågor i det demokratiska samhället. Utredningens syn på verksamheten med rovdjursinventeringar redovisas i ett särskilt kapitel. Där berörs också frågan om inven- teringsverksamhetens organisation. Rovdjursinventeringarna kan vara gynnsamma tillfällen att utveckla dialogen och kommunika- tionen med många som är personligt engagerade i rovdjursfrågorna. Länsstyrelsernas samverkan med andra myndigheter i rovdjurs- förvaltningen, bl.a. med polisen skulle underlättas om polismyn- digheten hade en tydligare ansvarsfördelning. Förslag härom redo- visas i kapitlet om illegal jakt. Samverkan över länsgränserna fungerar relativt väl. I takt med ökade rovdjursstammar som ofta rör sig över länsgränserna bör samverkansförmågan utvecklas ytterligare, bl.a. i inventeringarna. Arbetet med regionala förvaltningsplaner ska ske i kontakt med omgivande län för att få största möjliga samordning till stånd. Utredningen har särskilt studerat länsstyrelsernas arbete vid rovdjursskador på tamdjur och sällskapsdjur, däribland hundar. Ut- redningen finner att denna verksamhet generellt sett fungerar väl. Vid skada är ofta besiktningspersonal på plats , utbetal- ning av ersättningar sker oftast föredömligt snabbt, vilket också har positiv betydelse för inställningen till rovdjursförvaltningen hos de som drabbas av rovdjursskador. För renskötseln finns ett särskilt ersättningssystem som kommenteras i annat kapitel. Variationen är större i arbetet med förebyggande åtgärder. Vissa länsstyrelser är snabbt på plats med rovdjursstängsel, diskussion om förebyggande åtgärder och information i samband med nya rovdjursangrepp. I andra län kan dessa insatser dröja, ibland med osäkerhet och misstro som följd. Den uppgift som framförallt måste utvecklas är dialogen med medborgarna, olika medborgargrupper och organisationer samt med lokalsamhället vid skador, störningar eller konflikter i relatio- nen människa – rovdjur. Det är en svår uppgift, ofta med starka känslor inblandade. Öppenhet i informationen, upprepade kon- takter och samtal, lokala arbetsgrupper är några av de instrument som måste användas i detta arbete. är samverkan i arbetet med flera organisationer eller med kommuner att föredra framför att som myndighet ensam inbjuder till dialog. Utred- ningens syn på de regionala rovdjursgruppernas roll har tidigare utvecklats. Ett regionalt ansvar för licensjakt och skyddsjakt, inom angivna förutsättningar, ökar enligt utredningens uppfattning den regionala rovdjursförvaltningens möjligheter att föra en reell dialog med medborgarna. Som tidigare konstaterats har den regionala rovdjursförvalt- ningen tillförts resurser . Genom en förändrad organisation bör dessa resurser kunna tillvaratas på ett effektivare sätt. Utredningen föreslår därutöver, mot bakgrund av vad som redovisats, att länsstyrelserna tillförs ytterligare resurser i form av medel ur Utgiftsområde 20 Allmän naturvård, anslaget 34:3 Åtgärder för biologisk mångfald med sammanlagt fördelade med till länsstyrelserna i , och , med till länsstyrelserna i , , , Värm- lands, , , och län samt med att fördelas bland övriga län. Medlen avser i huvudsak åtgärder för att i enlighet med syftet i konventionen om biologisk mångfald förstärka den samhälls- och beteendevetenskapliga kompetensen hos länsstyrelserna i arbetet med att fördjupa dialogen i det demokratiska samhället om rov- djurspolitiken med såväl medborgare i allmänhet, intressegrupper som med direkt berörda av rovdjurens närvaro. bildades som central förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Verksamheten skall främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i miljökvalitetsmål och strategier. Verket har samordnande och vägledande ansvar för viltförvalt- ningen i landet. Rovdjurspolitiken är en del av viltförvaltningen och genomförs förutom av även av andra centrala och regionala myndigheter, organisationer och andra aktörer. Natur- vårdsverket har ca 550 anställda varav två – tre handläggare är helt engagerade i rovdjursförvaltningen. sorterar på verket under naturresursavdelningens viltförvaltningsenhet. Miljörättsavdelningen bistår med juridisk kompetens. För viltförvaltningen är och jaktlagen med under- liggande förordningar de viktigaste författningarna. Naturvårds- verket har utfärdat flera föreskrifter och allmänna råd som direkt berör förvaltningen av rovdjur. fördelar merparten av anslagen inom området. Det är medel för inventering, viltskador, forskning, information. utfärdar föreskrifter om inventering av rovdjur, jakt, artskydd och viltskador. Verket beslutar vidare f.n. om skyddsjakt efter varg, järv och kungsörn och om länsöverskridande jakt efter björn och lodjur. Verket sköter också Rovdjursforum, den nationella rovdjursdatabasen, ett verksamhetsstöd f.n. främst för länsstyrelserna. Det finns vidare fleråriga avtal med universitetsinstitutioner som utför DNA-analyser av prover av betydelse för förvaltningen. Viltskadecenter utför viktiga arbetsuppgifter på uppdrag av verket. samverkar slutligen med andra myndigheter i arbetet med att förebygga jaktbrott och samarbetar med de nor- diska förvaltningsmyndigheterna beträffande rovdjursförvaltning, särskilt beträffande inventering av och forskning om stora rovdjur. Förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårds- verket innehåller övergripande formuleringar där bl.a. ett rikt djur- liv nämns under miljökvalitetsmålen. I instruktionen sägs även att verket ska svara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen och för Rådet för rovdjursfrågor, ett rådgivande samrådsorgan som bistår i genomförandet av rovdjurspolitiken. Enligt regleringsbrevet för avseende utgifts- område 20 Allmän miljö- och naturvård, anslaget 34:1 Naturvårds- verket får myndigheten använda som bidrag till av andra organiserat bedrivet utvecklingsarbete som främjar de verksamheter som verket ansvarar för. ska för- delas till insatser för information om rovdjur och för att utvärdera informationssatsningen, varav högst ska tilldelas centra för information om rovdjur efter ansökan. Enligt regleringsbrevet avseende utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, anslaget 34:3 Åtgärder för biologisk mångfald, som omfattar totalt , får anslaget även dispo- neras för upprättande och genomförande av åtgärdsprogram, vilt- förvaltning samt inventeringar m.m. för arter och livsmiljöer. anslaget har betydande belopp tillförts rovdjursförvaltningen. har som bidrag till länsstyrelser- nas arbete med rovdjursinventeringar från anslaget fördelat totalt varav till län som omfattas av renskötsel. Enligt regleringsbrevet för för av- seende utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslut- ande näringar, anslaget 42:5 Ersättningar för viltskador m.m. dispo- nerar och av anslaget. använder drygt 3,2 miljo- ner kronor för samebyarnas inventeringar av rovdjur. Naturvårds- verket fördelar som bidrag till länsstyrelserna för deras arbete med skadeförebyggande åtgärder samt ersättningar för inträffade skador av stora rovdjur och andra arter. Resterande fördelas till länsstyrelserna i och för arbetet med att utveckla rovdjursakutgrupper. disponerar således inga egna medel från vilt- skadeanslaget. administrerar genom sitt viltforskningssekre- tariat de medel regeringen anvisar ur viltvårdsfonden till viltforsk- ning. Sekretariatet tar hjälp av en vetenskaplig viltforsknings- kommitté för att avgöra vilka projekt som ska få bidrag. Kommit- tén vägleds i sina beslut av ett forskningsprogram för åren 2003– 2007, Forskning för hållbar förvaltning av vilt, som anger perio- dens mest angelägna forskningsområden. jaktregister i , som innehåller uppgif- ter om de som betalat viltvårdsavgift och de som avlagt jägarexa- men, finansieras också ur viltvårdsfonden. Stiftelsen administreras av . Fonden har sitt ursprung i en donation . , , och , , är representerade i stiftelsens styrelse. Fonden disponerar , som fördelas till många olika projekt som drivs av forskningsinstitutioner, föreningar och en- skilda. Fonden har stött inventeringsarbetet av kungsörn och också initierat bildandet av Kungsörngrupperna i och finansieringen av det årliga Kungsörnsymposiet. 16.8.1Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: är den nationella myn- digheten med ansvar för rovdjurspolitikens genomförande. Ver- ket ska arbeta med vägledning och samordning av länsstyrelser- nas arbete. ska fastställa de regionala förvalt- ningsplanerna, svara för kontakterna med andra länders natio- nella myndigheter och internationella organisationer, finansie- ring av forskning på rovdjursområdet, riktlinjer för inventer- ingar, uppföljning och utvärdering. ska också ansvara för Rovdjursforum, den nationella rovdjursdatabasen. Rovdjursforum ska ha en offentlig del, tillgänglig för all- mänhet och media. ska anvisas för en om- görning av databasen. har centrala uppgifter i rovdjurspolitikens ge- nomförande. Myndigheten ska också ha den ledande rollen för att säkerställa överblick, analyskapacitet, policy, metod- utveckling och ansvar enligt internationella åtaganden. På myndighetsnivå bör främst vara den myndighet som svarar för kontakter och samarbete med EU, andra internationella organ och ett närmare samarbete med bl.a. och . har att under regeringen och tillse att roller och ansvarsfördelning mellan myndig- heter är klara och fungerar väl. ska också fortsättningsvis ha ansvar för den centrala planeringsprocessen och delvis finansiera forskning inom rovdjursområdet och i interaktionen mellan bl.a. rovdjur, männi- skor och näringsverksamhet. Tillsammans med Viltskadecenter ska myndigheten utveckla strategi och metodik för rovdjursinventer- ingarna och tillse att har det underlag genom inventering- arna som är nödvändigt för att kunna bedöma populationernas storlek och frågor om gynnsam bevarandestatus. ska också tillsammans med Viltskadecenter ha en central roll i kompetensutveckling för verksamma inom rov- djursförvaltningen och tillse att metodutveckling och forskningsre- sultat kommer bl.a. den regionala rovdjursförvaltningen till del. bör ha uppgiften att också fortsättningsvis svara för rapportering bl.a. till EU om rovdjursstammarna, rov- djurspolitiken och rovdjursförvaltningens inriktning. också svara för att en kontinuerlig återföring av information från EU-nivån sker till bl.a. den regionala nivån. Utredningen föreslår att ska fastställa de regi- onala förvaltningsplanerna. Det innebär också att verket bör ta del av arbetet under planeringsprocessen och underlätta samordning på nationell nivå. Ansvaret för beslut och genomförande av skyddsjakt enligt de regionala förvaltningsplanerna ska enligt utredningens förslag åvila den regionala rovdjursförvaltningen. ska dock ha ansvar för att på nationell nivå utvärdera och följa upp verksamheten i en adaptiv förvaltning. Utredningen har tagit del av den utvärdering som tidigare gjorts av verksamheten i Rådet för rovdjursfrågor. Utredaren har även deltagit vid sammanträde med rådet och följt verksamheten utredningen bedrivits. Den bild som förmedlas av såväl le- damöter som är att rådet fungerar väl som ett samrådsorgan på central nivå mellan myndigheten och ledamö- terna som är företrädare för ideella och intresseorganisationer, med engagemang i rovdjurspolitiken. Myndigheten använder ofta rådet för samråd före beslut, vilket upplevs meningsfullt av ledamöterna. Rådet ska enligt utredningen fortsätta sitt arbete som . Något formaliserat samarbete mellan det centrala rådet och de regionala rovdjurs- grupperna anses inte nödvändigt. Den nationella databasen är ett operativt in- strument i rovdjursförvaltningen. Där registreras resultat av för- yngringar, rovdjursobservationer, viltskador m.m. I utvecklad form kan den vara ett mycket värdefullt instrument för förvaltningen såväl regionalt som nationellt och som tillgänglig faktabas för be- rörda forskare. har numera en motsvarighet, Rovbasen, som ingår i en större portal, Rovviltportalen. Rovviltportalen är i princip öppen för allmänhet och media. Den är mycket användarvänlig och ger den som söker omedelbar tillgång till upplysningar bl.a. om rov- djursbestånd, antal föryngringar, områden för föryngringar samt fällning av rovdjur. Den ger direkt och konkret svar på många av de frågor som ställs av människor som är engagerade i rovdjurs- frågorna. Den norska Rovviltportalen har även en nyhetsförmedling, som baseras på mediareferat om händelser i , men ganska heltäck- ande även för och dessutom med internationella media- uppgifter tillgängliga. Portalen är i många avseenden föredömlig. Det svenska Rovdjursforum behöver utvecklas ytterligare i an- vändarvänlighet och överskådlighet, såväl för de som lägger in upp- gifter och registreringar som för de som söker tillgång till exakta lokala uppgifter eller aggregerad information över populationernas utveckling. Det gäller t.ex. kartunderlag, möjligheter att snabbt kunna zooma in och ut från olika områden. Kartmaterialet måste uppdateras med samiska namn. Samebygränserna måste vara kor- rekta, särskilt vid rovdjursspårning över gränserna för att kartlägga föryngringar. rovdjursobservationer ska kunna ses utan särskild sökning. Rovdjursforum ska enligt utredningen även ha en publik del som liksom den norska Rovviltportalen kan bidra till att ge kon- kret, saklig och lättillgänglig information till allmänhet och media. Utredningen föreslår att ett engångsanslag beviljas för en större omgörning av Rovdjursforum i detta syfte. Utredningen föreslår att anvisas som ett engångsbelopp ur anslaget för biologisk mångfald i detta syfte. uppgifter och organisation är f.n. föremål för översyn i en särskild utredning. Utredningen om de stora rovdju- ren avstår mot bakgrund av detta från att ha synpunkter på Natur- vårdsverkets organisation. Det är självfallet nödvändigt att det centrala ansvar som har för genomförande av rovdjurspolitiken motiverar personella och andra resurser härför, såväl förvaltningsmässigt som juridiskt, samhällsvetenskapligt och som bas för att stimulera forskning och utvecklingsarbete inom rovdjursområdet. Utredningen föreslår att i samråd med övriga berörda myndigheter och företrädare för rennäringen, får i uppdrag att genomföra en nationell utvärdering av ersättningssystemets effekter för rennäringen. inrättades 1993 efter beslut av som ett folk- valt organ och en central förvaltningsmyndighet under regeringen. Tinget har för drygt 30 anställda och sammanlagt 25,8 mil- joner kronor i förvaltningsanslag. Ytterligare medel är aviserade för har huvudkontor i och lokalkontor i , och . Uppgiften är främst att bevaka frågor som rör den samiska kul- turen. Verksamhet regleras i sametingslagen (1992:1433) och i för- ordning (1993:327) med instruktion för . administrerar bidrag för förebyggande åtgärder och ersättningar för rovdjursdödade renar enligt viltskadeförordningen (2001:724). Fr.o.m. har övertagit Natur- vårdsverkets föreskriftsrätt när det gäller bidrag och ersättningar vid rovdjursförekomst. Arbete med rovdjursförvaltning har f.n. en handläggare. Myndigheten förordnar samebyarnas inventerings- samordnare. 2006/2007 rörde det sig om 59 personer. är remissinstans avseende beslut om skyddsjakt inom renskötselområdet gentemot och länsstyrelserna. I regleringsbrevet för regleras användningen av vilt- skadeanslaget. Här anges ersättningsnivåerna för skador på ren för olika förekomster av rovdjur i renskötselområdet. Sammanlagt för- delar ca i viltskadeersätt- ning till landets 51 samebyar och ca för deras medverkan i inventeringsarbetet. Sedan nuvarande rovdjursersättningssystem infördes i rensköt- selområdet 1996, har ingen samlad utvärdering av ersättnings- systemets effekter och påverkan på rennäringen genomförts. Ut- redningen föreslår att , i samråd med övriga berörda myndigheter och företrädare för rennäringen, får i uppdrag att genomföra en nationell utvärdering av ersättningssystemets effek- ter för rennäringen. I informationsavsnittet föreslås även få ett ökat an- svar att informera om rovdjurens påverkan på rennäringen. Viltskadecenter VSC bildades på initia- tiv i samband med att handläggningen av viltskadeärenden decen- traliserades från till länsstyrelserna, främst för att ansvara för utbildningen av länsstyrelsernas nya viltskadehandläg- gare. Eftersom ersättning och bidrag inte skulle betalas för skador orsakade av jaktbara arter, och ambitionen var att skador så långt möjligt skulle förebyggas, fanns det också ett behov av att utveckla skadeförebyggande åtgärder. Viltskadecenter har en interimistisk styrelse bestå- ende av tre länsstyrelserepresentanter, tre näringsföreträdare och en från . Verksamheten sysselsätter ca sju årsar- betskrafter. Verksamheten omfattar utbildning av olika aktörer i rov- djursförvaltningen. Ett omfattande arbete görs för att utveckla olika förebyggande åtgärder för att förhindra rovdjursskador. Viltskadecenter har på uppdrag koordine- ringsansvar för inventering av varg och gör samman- ställningar över rovdjursförekomsten på nationell nivå. VSC koor- dinerar och prioriterar även prover för DNA-analys från varg, samt har även supportansvar och svarar för projektledning för vidareut- veckling av Rovdjursforum. VSC får medel från anslag 34:3 Åtgär- der för biologisk mångfald. får VSC också medel från SLU:s anslag 25:1 anslagspost 1, . Av anslagsposten skall en del användas för utveckling av och informa- tion om förebyggande åtgärder mot rovdjursangrepp på jakthund samt rovdjursangrepp på fäboddjur på fritt skogsbete. Viltskade- center disponerar medel ur SLU:s anslag 25:1, anslags- post 2, Förebyggande åtgärder mot rovdjursangrepp. Medlen kommer att användas till förebyggande insatser inom renskötselområdet. är VSC:s budget från . Direktoratet for Naturforvaltning i och har också bidragit med finansiering av särskilda projekt som genomförts i VSC:s regi. VSC:s verksamhet, organisatoriska tillhörighet och finansiering behandlades av (M 1998:03) och sedermera av som ett särskilt regeringsuppdrag, vilket redo- visades till regeringen . 16.10.1 Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Viltskadecenter ska ha en myndighetsupp- gift under huvudmannaskap som ska regleras i instruktion. Verksamheten ska finansieras över eget anslag och regleras i en arbetsordning som beslutas av . Viltskadecenter ska ledas av en styrelse som utses av . Regeringen uppdrog åt att bland annat redovisa de åtgärder som har vidtagits eller behöver vidtas för att Viltskadecenter ska kunna drivas på ett tillfredsställande sätt med hänsyn till organisation, formell status samt finansiering. redovisade uppdraget i skrivelse till regeringen . Redovisningen remissbehandlades varefter ärendet av regeringen överlämnandes till utredningen . förslag innebär i korthet att verket genom en ändring i instruktionen blir huvudman för VSC och att verket dis- ponerar en del av viltskadeanslaget för verksamheten. Förslaget innebär vidare att utser och att man besätter ordförandeposten i styrelsen samt att verket träffar avtal med om genomförande av verk- samheten vid . Remissutfallet har huvudsakligen varit positivt. Den tyngsta kritiken mot NV:s förslag har framförts av som avstyrker att det inrättas en styrelse för VSC. Enligt Riksrevisions- verket ska ledningen för den verksamhet som bedrivs av en myn- dighet regleras i dess instruktion med där angiven tillämpning av verksförordningen. Myndighetschefen och i vissa fall myndighe- tens styrelse ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsen- ligt och effektivt. Statskontoret anser att VSC: s formella status med NV:s förslag förblir oklar. Det är oklart om VSC är en enhet inom NV eller ett självständigt organ som kan fatta egna beslut. Utredningen anser att Viltskadecenter har visat sig tillgodose viktiga funktioner i rovdjursförvaltningen. Det gäller främst i poli- cyarbetet och metodutvecklingen kring förebyggande insatser för att begränsa viltskador, samt genom medverkan i kompetensut- veckling av anställda i berörda myndigheter. Viltskadecenter har som redovisats vidare uppgifter som koordineringsansvarig för vargnventeringarna och uppgifter som gäller statistikföring och information i rovdjursfrågor. Verksamheten ska som föreslås i avsnittet om förebyggande insatser mot viltskador på ren enligt utredningen vidgas till att omfatta även förebyggande insatser i ren- skötselområdet. Det finns mot denna bakgrund enligt utredningen starka skäl att verksamheten nu får en fastare organisatorisk form. Utredningen har förståelse för dåvarande principiella syn- sätt men anser att i Viltskadecenters fall finns starka motiv för att skapa en stabilare grund. Viltskadecenter handlägger uppgifter som inte självklart kan hanteras av i dess nuvarande struktur.