sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Motivet för att odla bioenergi på handlar i grunden om att åstadkomma en bränslesubstitution, dvs. substituera fossila bränslen med bl.a. bioenergi. Men den frågan måste sättas in i ett större sammanhang för att få perspektiv på vilka etiska frågor som är centrala. Ett sådant sammanhang är energiförbrukningen i sin helhet. Klimatförändringen och annan negativ miljöpåverkan kan naturligtvis inte elimineras genom att vi övergår från fossil energi till förnyelsebar energi. Som ett betydelsefullt komplement till att byta energikällor gäller det framför allt att minska energianvänd- ningen genom effektivisering på användningssidan och effek- tivisering på tillförsel/omvandlingssektorn. Detta gäller i hög grad även för jordbruket, som är en stor energiförbrukare. Investeringar i energisystem på gårdsnivå, som minskar jordbrukets energiför- brukning och som ökar möjligheterna att ta vara på den befintliga energin är därför nödvändiga. Produktion av biogas är viktig att utveckla. Vilken sorts bioenergi och varifrån? Bioenergi kan produceras på åker och i skog. Skogen kommer att bli en mer betydelsefull bioenergiproducent än jordbruket. Men jordbruket har dock en roll att spela. En fråga som berördes, men inte fick ett entydigt svar var: Hur gör vi om vår jordbruksmark inte räcker till produktion av både livsmedel och energi? Vikten av att åkermarken används för energiproduktion på ett sådant sätt att marken utan större kostnader kan återgå till livs- medelsproduktion betonades. I det sammanhanget framhölls att etiska frågor inte är be- gränsade till användning av för bioenergiproduktion: Är det rätt att ta bördiga åkermarker i anspråk för vägar? Är det rätt att bebygga den allt mer värdefulla åkermarken? Är det rätt att använda den för fritidsändamål, på ett sådant sätt att den inte kan återställas? I ett perspektiv där konkurrensen om marken blir allt starkare menade gruppen att samhället borde inta en restriktiv hållning till att använda åkermarken på annat sätt än för produktion av livs- Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? medel och energi. Det borde, enligt gruppen, vara ett samhälleligt ansvar att skydda den värdefulla åkermarken, så att den kan användas för produktion av livsmedel och energi. Det framhölls att diskussionen om etiska frågor knutna till produktion av bioenergi på bör utgå från en precisering av vilken produktion som är under prövning. Olika grödor har olika effekter på biologisk mångfald och jordens bördighet. Etiska överväganden är viktiga i själva valet av grödor. Det är också viktigt vilken form av energi som produceras. Att använda åkermarken för att producera energi är i sig inte något nytt. var en stor producent av bioenergi i form av havre som exporterades till och höll den tidens hästkrafter igång. Detta ifrågasattes varken då eller senare ur ett etiskt perspektiv. ifrågasätts att exempelvis havre eldas upp. Till grund för detta ligger närmast en spontan föreställning om att det är fel att elda upp mat. Om marken först planteras med skog, som sedan eldas upp uteblir ifrågasättandet. En fördjupad reflexion kan leda till att man föredrar att marken används för spannmål som skall eldas jämfört med att marken beskogas eller över huvudtaget inte används. Om livsmedelsproduktionen är det man vill värna är en åker med produktion av havre för värme dessutom enkel att åter ta i bruk jämfört med de andra två alternativen. I inbjudan till rundabordsamtalet ställdes ett antal frågor, som berör globala perspektiv: Bör vi använda bördig för produktion av energi när hundratals miljoner människor i världen svälter? Är det rätt att importera bioenergi odlad på jordbruksmark i andra länder där monokulturer tränger bort fattiga människor? När det gäller frågan om svält var den dominerande uppfattningen att stödet till fattiga länder och till svältande inte bör bestå i export av färdiga livsmedel utan i möjligheter för dessa länder till en egen utveckling. Den internationella handelspolitiken har alltför längre präglats av kraven på utvecklingsländer att slopa sina tullar och Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? andra importrestriktioner och därmed möjliggöra export från de gamla I-länderna. har I-länderna behållit sina handels- hinder och förhindrat/reducerat möjligheterna till import från utvecklingsländer. Exporten av livsmedel från I-länder till har inte varit ett stöd för världens svältande miljoner utan – tvärtom – ett problem som förvärrat situationen. Den första frågan kanske kan beskrivas som en falsk etisk fråga, som i själva verket maskerar andra intressen. Det viktigaste för utvecklingsländer torde vara att först och främst öka produktionen för egna behov och att öka det regionala handelsutbytet och också den globala handeln. Handel kan bidra till ekonomisk tillväxt som kombinerat med t.ex. bistånd och demokratiutveckling kan öka människors välfärd och skapa en hållbar produktion. Men denna positiva effekt av ökade export- möjligheter för måste vägas mot eventuella negativa effekter i exportlandet, t.ex. på den biologiska mångfalden, miljön och arbetsvillkoren i produktionen. Samtalsgruppen betonade att det framför allt är utvecklings- länder som kommer att drabbas negativt av klimatförändringarna. Därför är det i ett globalt perspektiv oerhört viktigt att vi anstränger oss till det yttersta för att minska dessa förändringar. Bioenergiproduktion på är därför, enligt gruppen, nöd- vändigt. Bioenergi en viktig del av det förändringsarbete som krävs för att komma till rätta med klimatförändringen. är det viktigt att frågan om bioenergins roll i det framtida energisystemet sätts in ett större sammanhang, där bränslesubstitution är en möjlig stra- tegi tillsammans med effektivisering av användarsidan och till- försel/omvandlingssidan. De etiska frågorna kommer att bli allt viktigare i det publika samtalet. Fortsatt förbränning av fossila bränslen kommer fram- förallt att drabba redan marginaliserade områden med fattig befolkning. Den övergripande bedömningen är att det framför allt är utvecklingsländer som kommer att drabbas negativt av klimat- förändringarna. Därför är det i ett globalt perspektiv oerhört viktigt att internationella ansträngningar görs för att minska dessa Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? Bioenergiproduktion på är i detta per- spektiv en åtgärd som bidrar till att minska klimatförändringarna. Slopade tullhinder och hjälp med att utveckla industrin skulle kunna hjälpa i deras situation. Det finns dock en risk för att produktion av råvaror för bioenergi som säljs på exportmarknaden tränger undan produktion av livsmedel för hemmamarknaden. Förhållandet mellan ökad produktion av bio- energi och livsmedelstrygghet är av central betydelse. Det finns en risk för att ökad produktion av bioenergi långsiktigt stärker jordbruket men att det på kort sikt kan påverka de fattigas tillgång till livsmedel. Det behövs en fördjupad diskussion kring frågorna om relationen mellan ökad bioenergiproduktion och livsmedels- säkerhet för utvecklingsländerna och levnadsförhållandena på landsbygden. I ett perspektiv där konkurrensen om marken blir allt starkare finns det, enligt utredningen, skäl för samhället att inta en restriktiv hållning till att använda åkermarken på annat sätt än för produktion av livsmedel och energi. Utredningens förslag: I ett läge med tilltagande knapphet på mark lämpad för produktion av livsmedel och energi är det viktigt att ta ställning till hur denna mark skall få användas. Utredningen föreslår att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för att identifiera mark som är lämplig för jordbruksproduktion och ger sådan mark status av riksintresse. 6Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning Mot bakgrund av de analyser och bedömningar som gjordes i kapitel 4 och 5 redovisas i detta kapitel förslag om hur jordbrukets roll som producent av bioenergi bör se ut. Först lämnas vissa allmänna förslag med koppling till landsbygdsprogrammet (6.1). I avsnitt 6.2 beskrivs ett antal omvandlingstekniker som kan utnyttjas för att förädla biomassa till olika energibärare. Utredningen har valt att presentera sina bedömningar gröda för gröda. I framställningen har energigrödorna delats in i traditionella livsmedels- och fodergrödor (stråsäd, raps, sockerbetor) i avsnitt 6.3, nya anpassade grödor för energiändamål (Salix, majs, rörflen, hampa, snabbväxande lövträd) i avsnitt 6.4 och restprodukter från växtodling i avsnitt 6.5. Slutligen behandlas andra generationens biodrivmedel (avsnitt 6.6). En ökad användning av förnyelsebara energikällor är ett mål för både den svenska klimat- och energipolitiken och EU:s miljö- politik. Av samlade energitillförsel utgjorde förnybar energi , vilket är en hög andel jämfört med andra länder. Till de förnybara energikällorna räknas bl.a. biobränslen, vattenkraft och vindkraft. kommer det mesta av bioenergin från skogssektorn medan produktionen är liten och relativt ny inom jordbruket. bedömer i sitt delbe- tänkande att produktionen av förnybar energi innebär en stor utvecklingspotential för företagandet på landsbygden.TPF1FPT I det svenska landsbygdsprogrammet 2013 görs bedömningen att produktion av förnybar energi i takt med stigande energipriser 1TP , Landsbygden – myter, sanningar och framtidsstrategier. Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning SOU 2007:36 kan utgöra en konkurrenskraftig verksamhet för tillväxt på landsbygden.TPF2FPT De flesta jordbruksföretagare har både jord och skog och pro- ducerar bioenergi både som skogsbrukare och jordbrukare och har därför en särskild roll för landsbygdutvecklingen.TPF3FPT Utöver råvaru- produktion kan lantbruket i olika organisatoriska former utveckla förädlingen av biobränslen genom att tillverka rapsolja, flis, pellets och briketter samt färdig el, värme och drivmedel. Landsbygds- politiken kan bl.a. genom de stödberättigade åtgärder som finns i landsbygdsprogrammet bidra till att främja företagande och kon- kurrenskraft inom området förnybar energi, vad gäller produktion, förädling, marknadsföring, utveckling av teknik m.m. Vidare kan åtgärderna inom programmet bidra till måluppfyllelsen för både energi- och miljöpolitiken. Varje medlemsstat inom EU skall ha ett eller flera landsbygdsprogram för åren 2007 2013.TPF4FPT Det svenska landsbygdsprogrammet har som övergripande mål att främja en ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling av landsbygden. Landsbygdsprogrammet innehåller ersättningar inom fyra olika områden: Axel 1 ökad konkurrenskraft inom jordbruk, skogsbruk, trädgård, rennäring och livsmedelsförädling Axel 2 miljöförbättrande åtgärder Axel 3 utveckling av landsbygden Axel 4 lokal utveckling av landsbygden Programmets målgrupper är jordbrukare inkl. renskötselföretagare, skogsbrukare, andra landsbygdsföretagare, boende på landsbygden och lokala utvecklingsgrupper. En stor del av ersättningarna inom axel 1 och 3 lämnas i form av olika investeringsstöd och projektstöd. Inom axel I finns det möjligheter att lämna investeringsstöd för etablering av energiskog på (se kapitel 7). De flesta ersättningar inom axel 2 lämnas som så kallade miljöersättningar, dvs. 2TP PT Varje medlemsstat inom EU har landsbygdsprogram som träder 2007 och sträcker sig till och med . Landsbygdsprogrammet finansieras ungefär till hälften av EU och till hälften nationellt. nya landsbygdsprogram, som ersätter tidigare miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU-programmet) som gällde åren 2000 2006 finns beskrivet i Reviderat förslag till Landsbygdsprogram 2007 2013, Bilaga till regerings- beslut nr 2. Det svenska förslaget till nytt landsbygdsprogram bereds av EU och är ännu inte godkänt. 3TP PT Utredningen använder begreppet lantbrukare för de företagare som har både jord och skog i sitt företag. 4TP PT för överlämnandet av detta betänkande var det svenska programmet ännu inte godkänt av . Ett godkännande förväntades ske . Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning att jordbrukaren åtagit sig att sköta sin mark på ett visst sätt . Programmet finansieras till drygt hälften nationellt och till knappt hälften av EU och har en total budget på (eller 5 miljarder ) varav cirka 700 miljoner ligger inom axel I, 3,5 miljarder inom axel 2, 420 miljoner inom axel 3 och 340 miljoner inom axel 4. Landsbygdsprogrammet skall genomföras på ett sådant sätt att stor hänsyn kan tas till de varierande förutsättningar som råder i olika landsbygdsområden och regioner i landet. Varje län samt skall, tillsammans med näringsliv, ideella organisationer, myndigheter och andra aktörer utveckla en strategi för hur stöden inom axel 1 och 3, samt vissa delar av axel 2 skall fördelas för att nå bästa effekt. Ansökningarna prioriteras sedan med utgångspunkt från hur mycket ansökan bidrar till att uppfylla målen i de regionala genomförandes- trategierna. För att vara berättigad till ersättning inom axel 1 och 3 krävs att den stödsökande har formulerat en tydlig affärs- eller projektidé redovisad i en plan. För axel 4 skall strategier tas fram på lokal nivå genom partnerskap mellan näringsliv, ideella organisation och den offentliga sektorn. är central förvaltningsmyndighet för programmet medan länsstyrelserna, och ansvarar för genomförandet på regional nivå. Vissa av de åtgärder som utredningen bedömer vara väsentliga för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi bedöms av utredningen vara ersättningsberättigade inom landsbygdsprogrammet. De områden inom landsbygdspro- grammet som närmast berörs är axel 1, ökad konkurrenskraft inom jordbruk, skogsbruk, trädgård, rennäring och livsmedelsförädling och axel 3, utveckling av landsbygden. Inom axel 1 är det främst ersättning för investeringar i bygg- nader och nya maskiner. Även anläggningsstödet till nyplantering av Salix, som uppgår till högst /hektar ingår i detta område. Vidare kan ersättning lämnas för kompetensutveckling, information och kunskapsspridning, liksom för vidareförädling av jord- och skogsprodukter och utveckling av nya produkter utanför jordbruksproduktionen. Inom axel 3 lämnas ersättning för åtgärder som syftar till diversifiering till annan verksamhet än jordbruket samt till affärs- utveckling i mikroföretag. Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning Utredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillser att länsstyrelserna i sina genomförandestrategier särskilt beaktar den utvecklingspotential som produktion och förädling av förnybar energi kan innebära för företagandet på landsbygden. 6.2Olika grödor och omvandlingstekniker De grödor som analyseras kan omvandlas till olika energibärare som i sin tur kan utnyttjas för värmeproduktion, elproduktion eller som drivmedel. Energiskog kan t.ex. omvandlas till etanol, metanol eller pellets med olika användningsområden. Dessa användningsområden har kommit olika långt när det gäller kommersialisering. Utredningen har därutöver valt att diskutera andra generationens drivmedel och därtill knutna råvaror i ett speciellt avsnitt (6.6). Jordbrukets biobränslen i form av restprodukter som halm, blast och gödsel samt odlade energigrödor som spannmål, oljeväxter, sockerbetor, vall, Salix, energigräs, majs, hampa, m.m. har alla olika egenskaper som gör dessa mer eller mindre lämpliga för olika alternativa förädlingsvägar och slutliga energitjänster. Efter- som det finns ett stort antal olika biobränslen som är möjliga att utnyttja från jordbruket samt ett flertal olika omvandlingstekniker som kan utnyttjas för att förädla dessa, blir antalet möjliga kom- binationer av olika produktsystem mycket stort. Därför görs här en avgränsning där enbart vissa produktsystem analyseras och redo- visas som i sin tur får fungera som indikatorer på prestandan för en liknande grupp av produktsystem. De produktsystem som valts ut är de system som är mest aktuella och relevanta utifrån dagens situation samt vilka som bedöms kunna bli det inom en relativt snar framtid (cirka 10 ). (Figur 6.1). SOU 2007:36 Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning av biomassa till olika Etanol (drivmedel) Socker - och stärkelserika växter (sockerbetor , stråsäd , potatis ) Metanol, blometan, DME, F/T-diesel (drivmedel) Syntesgas, biometan (el & (skogsbränsle , energiskog , halm, rörflen , hampa ) Flis & pellets (värme & el) Biogas (värme, el & drivmedel) (vall, majs, betblast , gödsel , avfall , slam) RME (drivmedel) (raps, rybs) 6.3Traditionella livsmedels- och fodergrödor som energigrödor Spannmål i form av kärna och strå kan användas både för värme- och drivmedelproduktion. Spannmål för bioenergiproduktion är konkurrenskraftigt , givet de styrmedel som används och rådande marknadspriser. Avsikten med dessa styrmedel är att skapa förutsättningar för att ställa om jordbruket (energigrödestödet) och att minska koldioxidutsläppen genom att öka förutsättningarna för att ersätta bensin och diesel med biodrivmedel. Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning Utredningens bedömning: Det finns med de styrmedel som används en fungerande marknad för spannmål som råvara för produktion av värme- och kraftvärme. Enligt utredningens uppfattning behövs inte några ytterligare statliga stödinsatser i odlingsledet för att spannmål för energiändamål skall kunna konkurrera med andra energiråvaror och spannmål för livs- medel. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att satsningar görs för att eliminera tekniska problem med bl.a. förekomst av korrosiva gaser i samband med eldning av spannmål samt för att behovet av affärsutveckling för den småskaliga värmemarknaden skall tillgodoses. Satsningar bör vidare göras för att utveckla rationella hanteringssystem för i första hand helsäd, dvs. hela strået inklusive kärna. Framsteg på detta område kan också öka möjligheterna för en kostnadseffektiv produktion av bränslen baserade på, t.ex. halm, hampa och rörflen. Samråd bör ske med . Bedömningar av projektansökningar inom landsbygdsprogrammet som rör förbränningsfrågor bör ske i samråd med . Vidare bör vid bedömningen beaktas projekt som () och Värmeforsk ansvarar för. Utredningens bedömning: Finansiering av åtgärder för att lösa problem som är knutna till eldning av spannmål, helsäd och halm i småskaliga anläggningar och för affärsutveckling för den småskaliga värmemarknaden torde rymmas inom de åtgärder som är ersättningsberättigade inom landsbygdsprogrammet (företagsstöd, projektstöd och stöd till kompetensutveckling), samt inom ramen för program för för- bränning av fasta bränslen när det gäller att undanröja problem med beläggning vid eldning som kan gälla för ett antal grödor. Denna typ av gemensamma problem hanteras mest effektivt om de administreras centralt. Gjorda modellberäkningar indikerar att spannmålsodling för eldning förblir konkurrenskraftig förutsatt att priset på olja ligger kvar på dagens prisnivå i reala termer och att skördeökningar och Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning produktionskostnader för odlingar för energiändamål utvecklas gynnsammare än för odling till livsmedel och foder. Odling av spannmål för eldning förekommer främst på gårdsnivå men även i några större anläggningar. Totalt uppskattas mängden spannmål som eldas till 15 000 vilket motsva- rar ca . Odling, skörd och hantering av spannmål för eldning sker med teknik som är väl känd. I många fall är det spannmål som inte klarar kvalitetskrav för annan användning som blir aktuell för eldning. Det kan dock finnas vissa möjligheter att genom växtförädling få fram nya sorter, främst havre, som är bättre lämpade än dagens för eldning. Det finns fortfarande en del problem med att få eldning av spannmål, helsäd och halm att fungera i praktiken, bl.a. förekomst av korrosiva rökgaser. avsattes av s.k. moduleringspengar för att användas inom Landbygdsprogram- met för satsningar på bioenergiområdet. Spannmålseldning är ett område som fick del av dessa stödpengar. Det kan även finnas behov av affärsutveckling för den småskaliga värmemarknaden där spannmålsproducenterna inte bara svarar för odlingen utan också säljer kringtjänster som transporter och service av värmeanläggningen. Landsbygdsprogrammet rymmer sådana åtgärder. Utredningens förslag: Utredningen anser att det är viktigt skötselmetoder för spannmål utvecklas som är anpassade till de krav som ställs av etanolindustrin. Detta bör enligt utredningen kunna ske inom ramen för ersättningsberättigade åtgärder inom landsbygdsprogrammet. Utredningens bedömning: Utredningen anser det också viktigt att odlingssorter utvecklas som lämpade för skogsbygder och samt anpassade till etanolindustrins krav. Utredningen bedömer dock att detta omhändertas av växtförädlingsföretag på kommersiella grunder. 5TP PT Andra generationens drivmedel hanteras separat i avsnitt 6.6. Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning Modellberäkningarna visar att det finns en realiserbar ekonomisk potential för att använda spannmål för etanolproduktion i scenarier med stigande råoljepriser och skyddstullar. Av underlagsmaterialet framgår att i framställd etanol baserad på spannmål ger ett nettoenergiöverskott på cirka 60 pro- centTPF6FPT. Ett antal befintliga styrmedel underlättar introduktionen av etanol som drivmedel: 1.stöd för råvaruproduktion (energigrödestödet), 2.stöd till omvandlingssektorn (tullskydd mot import av etanol, som syftar till att skydda EU:s jordbruksproduktion), 3.stöd till användarsidan (etanolen befriad från energiskatt, stöd till miljöbilar m.m.). Det finns en etanolfabrik i som förbrukar spannmål, främst vete. Det motsvarar en areal på 25 . Företaget har beslutat att bygga ut den befintliga produktionen till en spannmålsförbrukning på . Arealbehovet kommer därmed att uppgå till nästan . Det har fram- förts planer på en rad olika etanolprojekt som baseras på spannmål. Byggnationen har ännu inte påbörjats av dessa planerade anlägg- ningar. Den spannmål som används för etanolproduktion är i huvudsak av standardkvalitet. Utveckling av nya sorter anpassade till de krav etanolindustrin ställer, bedöms av utredningen komma till stånd på kommersiella grunder. Det finns möjligheter att vidta åtgärder för att anpassa odlingen efter de krav som ställs av etanol- industrin genom särskilda sorter och genom att anpassa gödsling och bekämpning. Inom Landsbygdsprogrammet finns det medel för kompetensuppbyggnad som skulle kunna användas för att överföra kunskap till odlarna om nya skötselmetoder för spannmål som odlas för energiändamål. Produktionen av etanol sker med en väl känd teknik. Det finns dock möjligheter att utveckla olika kombinatlösningar, där resurs- effektiviteten ökar om produktion av etanol ingår i kombinatet. Se vidare avsnitt 6.6. 6TP PT : Förädling och avsättning av jordbruksbaserade biobränslen., . Nettoöverskott betyder att skillnaden mellan tillförd energi och erhållen energi är positiv. Nettoöverkott på innebär att omvandlingsprocessen ger i utbyte mer energi än insatsen av energi. Överväganden och samlad Gröda-för-gröda-bedömning Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de medel som finns avsatta för omstruktureringsåtgärder inom sockersektorn bl.a. används för att analysera möjligheterna att odla sockerbetor för energiändamål. För att förbättra odlingstekniken och för att öka odlarnas kunskaper om sockerbetsodling lämpad för etanol- produktion bör medel som finns inom landsbygdsprogrammet kunna komma i fråga. Utredningens bedömning: Utredningen anser det också viktigt att odlingssorter utvecklas som är anpassade till de krav som ställs för att sockerbetan på ett effektivt sätt skall kunna användas för energiändamål. Utredningen bedömer dock att detta omhändertas av växtförädlingsföretag på kommersiella grunder. Sockerbetor kan användas för t.ex. etanolproduktion eller biogas- produktion. finns det dock inte någon odling av socker- betor i för energiändamål.