sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Från integritets- skyddssynpunkt är det därför angeläget att personer som uppmärksammar missförhållanden i sådan vård inte är förhindrade av sekretess att anmäla sina iakttagelser till tillsynsmyndigheten. Om gällande rätt inte ger sådana möjligheter, saknas ett viktigt instrument för bevakningen av att enskildas integritet inte kränks. 20.3.3Företrädare för vuxna med nedsatt beslutsförmåga Inom råder oklarheter kring vem som företräder en vuxen person med nedsatt beslutsförmåga, vilket innebär problem både när det gäller handläggning av ärenden och genomförande av beslutade insatser. SoL och LSS bygger i huvudsak på att den enskilde är en aktiv part som företräder sig själv och tar tillvara rättigheter och fullgör skyldigheter. Det finns emellertid stora grupper som har nedsatt beslutsförmåga till följd av demens- sjukdom, utvecklingsstörning eller psykisk störning och som därför har svårigheter att ta tillvara sina intressen. Det är också oklart hur långtgående befogenheter t.ex. en god man har. I betänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna (SOU 2004:112) lämnas vissa förslag som riktar in sig på vuxna personer som saknar mental förmåga att ta ställning i en viss rättslig angelägenhet. Inom innebär förslaget bl.a. att personalen i den verksamhet som har ansvaret för den åtgärd som söks, skall ha rätt att avgöra att en enskild person saknar besluts- förmåga. En person skall anses sakna beslutsförmåga när han eller hon på grund av psykisk störning, sjukdom, skada eller liknande förhållande uppenbarligen inte förmår att tillgodogöra sig informa- tion i en fråga som gäller hans eller hennes angelägenheter, och därför inte heller förmår att självständigt överväga konsekvenserna av beslutet i frågan eller att meddela sin mening. Enligt betänkandet bör ett sådant beslut jämställas med ett beslut om att avvisa ärendet, vilket innebär att beslutet kan överklagas. Det är uppenbart att möjligheten skulle innebära effektivitetsvinster inom som i princip kan avsluta ett ärende efter ett sådant beslut, istället för att fortsätta en komplicerad handläggning. Det kan konstateras att ett sådant beslut innebär att personen ifråga fråntas sin rätt att själv bestämma i det aktuella ärendet och att respekten för de hjälpbehövandes integritet som socialtjänst- lagstiftningen bygger på åsidosätts. Det är därför av stor vikt att en eventuell lagstiftning i enlighet med förslaget föregås av noggranna avvägningar mellan integritet och effektivitet så att, då lagstiftningen skall tillämpas, inte situationer uppkommer där det kan befaras att en handläggare tar sådana beslut främst i syfte att kunna avsluta ett ärende beträffande en besvärlig hjälpsökande. Vid alla beslut och andra åtgärder som rör barn skall det finnas ett tydligt barnperspektiv. Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Denna grundsyn kommer till uttryck i konvention om barnets rättigheter (). En av grundpelarna i barn- konventionen är principen om barnets bästa (artikel 3). En annan princip som har betydelse i detta sammanhang är barnets rätt att komma till tals (artikel 12), som innebär att konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det barnet, varvid barnets åsikter skall ges betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. En mer utförlig beskrivning av barnens rättsliga ställning ges i kapitel 37. Barns rätt att komma till tals På område har barns rätt att komma till tals uttryckligt reglerats. Barn får således föra sin egen talan, medan mindre barn skall höras om det är lämpligt. Om det inte bedöms lämpligt att tala med barnet, skall barnets inställning ändå alltid klargöras på något sätt. Frågan om det är lämpligt att höra ett barn skall avgöras utifrån barnets ålder och mognad. Även om socialnämnden bedömer att det är lämpligt och barnet själv vill medverka, måste vårdnadshavarens samtycke inhämtas om barnet inte är tillräckligt gammal för att själv besluta om sin medverkan. möjlighet att under en utredning samtala med ett barn utan vårdnadshavarens medgivande, har tagits upp i olika sammanhang. JO har utförligt behandlat denna fråga (jfr JO:s beslut , dnr 1059-2003 och 4857-2003) och konstaterat att det inte finns något lagligt stöd för social- tjänsten att, mot vårdnadshavarens vilja, ha samtal med ett barn, om denne inte har nått en sådan ålder och mognad att det är tillräckligt med hans eller hennes samtycke. Det är uppenbart att konflikten mellan föräldrarnas bestämmanderätt och barnets rätt att komma till tals kan leda till att barnets inställning inte kan klargöras och att barnets integritet inte beaktas på sätt som är avsett i socialtjänstlagen. Även i andra sammanhang där barnet skall företrädas av en vuxen kan sådana problem uppstå. Uppgifter om barnet som omfattas av socialtjänstsekretessen kan i princip lämnas till enskilda endast efter samtycke. I samband med en sådan begäran måste en bedömning göras för att konstatera vem som disponerar över sekretessen. För små barn är vårdnadshavaren ställföreträdare och den som lämnar samtycke till att sekretesskyddade uppgifter kan lämnas ut. För lite äldre barn kan det krävas samtycke från såväl vårdnadshavaren som barnet. Äldre barn disponerar ensamma över sekretessen och bestämmer alltså själva om uppgifterna skall lämnas ut. I situationer där barnet inte nått sådan mognad att det själv kan lämna samtycke, är det således vårdnadshavaren som beslutar. Det finns emellertid en möjlighet för socialnämnden att neka även vårdnadshavare tillgång till sekretessbelagda uppgifter, nämligen om det skulle leda till betydande men för barnet att vårdnadshavaren får del av uppgifterna (14 kap. 5 § andra stycket SekrL). Om vårdnadshavare lämnat samtycke till att någon annan skall få ta del av uppgifter, kan emellertid socialnämnden inte med stöd av denna bestämmelse neka att lämna ut uppgifterna. De regler inom som syftar till att låta barn komma till tals i ärenden som rör dem, kan i vissa fall komma i konflikt med föräldrarnas oinskränkta rätt att bestämma. Visserligen finns möjligheter att i en del situationer förordna en annan person som skall företräda barnet, men det säger sig självt att ett sådant ingripande bara sker i mycket speciella situationer. Det finns således inom uppenbara problem när det gäller att hantera å ena sidan föräldrarnas bestämmanderätt och å andra sidan de bestämmelser som reglerar barnets rätt att komma till tals. Denna osäkerhet kan leda till integritetsförluster för barnet och kan leda till att inte uppfyller sina åtaganden enligt . Det förefaller därför angeläget att lag- stiftningen förtydligas. Från ett integritetsskydds- och barn- perspektiv är det således välkommet att regeringen nu tillsatt en utredning som bl.a. skall överväga behovet av en reglering när det gäller förutsättningarna för att tala med ett barn utan vårdnadshavarens samtycke (dir. 2006:83). Förslaget om skyddutredningar avseende barn promemoria med förslag om skydds- utredningar avseende barn (S2006/6778/ST) innehåller förslag som innebär långtgående befogenheter för att inhämta information om barn som har avlidit till följd av brott. Uppgifter skall kunna samlas in från bl.a. skola, socialtjänst och hälso- och sjukvården för att kunna utröna vilken kännedom berörda myndigheter har haft om barnets förhållanden och vilka åtgärder som vidtagits eller som hade kunnat vidtas. Syftet är att dra lärdom och förhindra liknande händelser , vilket naturligtvis är vällovligt. En utredning av detta slag innebär emellertid mycket stora intrång i enskildas personliga integritet hos familjer som redan drabbats hårt och som inte heller kan dra någon nytta av skyddsutredningen. Det framstår därför som angeläget att konsekvenserna för enskildas personliga integritet övervägs noggrant och att skyddsutredningar omgärdas av starka integritetsskyddande bestämmelser. Beredningen av promemorian pågår i . –Det regelsystem som styr socialförsäkringen är synnerligen omfattande och dessutom föga lättillgängligt. Systemet har undergått mycket stora förändringar. Avsaknaden av en tydlig och konsekvent lagstiftning, både i materiellt och processuellt hänseende, medför ökade risker både för att enskildas personliga integritet kränks i handläggningen och att felaktiga beslut fattas. Förekomsten av felaktiga utbetalningar föranleder att vidta utredningar som kan leda till svåra och onödiga intrång i den personliga integriteten. –Med hänsyn till den enorma mängd personuppgifter som hanteras i systemet är det av stor betydelse att hanteringen regleras genom särlagstiftning. Även denna är dock mycket svårtillgänglig, vilket kan få negativa integritetsskydds- konsekvenser för den enskilde och försämra dennes möjligheter att bevaka sina intressen. –informationsutbyte med andra myndig- heter är omfattande och utökas fortlöpande. En ordentlig utvärdering av konsekvenserna för enskildas personliga integritet har inte gjorts, men skulle behövas för att få underlag för en korrekt bedömning av i vad mån värdet av det ökade informationsutbytet står i proportion till de integritetsförluster som torde ha blivit följden. I svensk lagstiftning finns ingen legaldefinition av begreppet socialförsäkring. Till socialförsäkringen hänförs dock vanligen de flesta trygghetssystem som administreras av och , medan sådana system som arbets- löshetsförsäkringen och utbildningsbidragen däremot inte anses rymmas inom begreppet socialförsäkringen. Socialförsäkringens administration har omorganiserats. myndighet, , inrättades. Målet med reformen var att skapa ett tydligt ledningsansvar, nationell samsyn och likformighet. handlägger närmare femtio olika förmåner som regleras i ett trettiotal lagar. Förmånerna delas in i verksamhetsområdena familjepolitik, äldrepolitik, handikappolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, ersättning vid arbetsoförmåga samt annan utbetalning. En mer utförlig beskrivning av de regler som syftar till att skydda enskildas personliga integritet i verksamhet inom socialförsäkrings- systemet lämnas i kapitel 39. De centrala bestämmelserna om socialförsäkringen finns i social- försäkringslagen (1999:799). I lagen regleras vem som har rätt till de olika försäkringarna och bidragen inom socialförsäkrings- systemet. Varje socialförsäkringsförmån regleras i särskilda regel- verk. Av central betydelse är emellertid de bestämmelser som finns i lagen (1962:381) om allmän försäkring och i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, eftersom flertalet övriga regelverk avseende socialförsäkringsförmåner hänvisar till bestämmelserna i dessa lagar. Bestämmelser om handläggning av förmånerna är utspridda i många olika lagar. Uppgifter om enskildas hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden i socialförsäkringsärenden omfattas av sekretess enligt 7 kap. 7 § SekrL. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller hos och () i olika slag av ärenden om förmåner och ersättningar. liga förhållanden omfattar alla uppgifter som kan hänföras till en enskild person, dit även ekonomiska förhållanden som exempelvis sjukpenninggrundande inkomst och sjukpenning räknas. Social- försäkringssekretessen gäller även för uppgifter i beslut i socialförsäkringsärenden eftersom det anses finnas ett behov av sekretess för uppgifter om enskildas sjukperioder. Trots sekretessen lämnas uppgifter om enskilda i stor utsträck- ning ut till andra myndigheter med stöd av bestämmelser om uppgiftsskyldighet som främst återfinns i förordningen (1980:995) om skyldighet för att lämna uppgifter till andra myndigheter. tar också emot många uppgifter från andra myndigheter. Avsikten med informationsutbytet är att minska risken för felaktiga utbetalningar. Inom socialförsäkringens administration hanteras stora mängder uppgifter om nästan hela befolkning. Uppgifter som lämnas till behandlas i register som används för att handlägga socialförsäkringsförmåner. Det finns ett tjugotal s.k. socialförsäkringsregister som ansvarar för, vilka tillsammans utgör socialförsäkringsdatabasen. Många av dessa uppgifter är s.k. känsliga personuppgifter om exempelvis hälsa. Det har därför ansetts finnas ett särskilt behov av skydd mot sådan användning av individrelaterad information som kan utgöra otillbörliga intrång i den personliga integriteten. För Försäkrings- kassans och verksamhet finns därför bestämmelser om personuppgiftsbehandling i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Lagen är en särreglering i förhållande till personuppgiftslagen och medger att behandlar personuppgifter även mot den enskildes vilja. 21.2.4Försäkringskassans utredningar om felaktiga utbetalningar Vid misstänkt felaktig utbetalning av en förmån inom social- försäkringssystemet har rätt att få tillgång till uppgifter av den försäkrade eller andra. Förhållandet regleras i bl.a. 20 kap. 8 §§ AFL. I många andra lagar på socialförsäkringsområdet finns antingen motsvarande bestämmelser, såsom i 11 § lagen (1991:1047) om sjuklön, eller en hänvisning till att 20 kap. 8 § AFL skall tillämpas, såsom i 14 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. har enligt den typen av bestäm- melser rätt att ställa frågor till den försäkrade och till andra som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter. har också rätt att göra besök hos den försäkrade, både hemma och på dennes arbetsplats. Besök skall användas som en utrednings- eller kontrollåtgärd bara om det finns sakliga skäl för en sådan åtgärd. Skälen skall normalt vara individuella och avse det enskilda ärendet. I socialförsäkringens administration uppkommer risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten framför allt på grund av de stora mängder uppgifter som behandlas i systemen och det omfattande informationsutbytet med andra myndigheter. Inte- gritetsaspekterna i verksamheten har inte alls lyfts fram på samma tydliga sätt som inom exempelvis socialtjänstlagstiftningen. 21.3.1Det materiella regelverket är mycket svåröverskådligt Tillskapandet av en enhetlig myndighet syftade till att åstadkomma en mer rättssäker och kvalitetsinriktad handläggning av individ- ärenden. Det har dock i många olika sammanhang konstaterats att en alltför hög andel av ärendena hos fortfarande har brister i beslutsunderlag, beslut och utbetalningar. Att de materiella reglerna inom socialförsäkringsområdet är komplexa, svåröverskådliga och ofta ändras har i flera sammanhang ansetts bidra till problemen. Ett svåröverskådligt regelverk kan leda till problem vid tillämpningen av reglerna för den som handlägger ärenden hos och kan leda till rättsförluster för enskilda. En tydligare och mer enhetlig lagstiftning både i materiellt och processuellt hänseende, kan också bidra till att den enskildes personliga integritet bättre beaktas i handläggningen av ett ärende, exempelvis genom att ovidkommande uppgifter inte förs in i ärendet. I betänkandet Socialförsäkringsbalk (SOU 2005:114), finns ett förslag till samordning av bestämmelser som skulle ge en bättre överblick över den enskildes rättigheter och skyldigheter. Utredningen föreslog också att vissa bestämmelser om förmåner och handläggning görs gemensamma för alla ärenden. Dessa förändringar i syfte att förenkla och förtydliga regelverket synes vara angelägna också som medel för att stärka den personliga integriteten inom socialförsäkringssystemet. Brister i utformning av regelverken gör att risker för felaktiga utbetalningar uppstår. Genom komplexa regelverk, dålig sam- ordning mellan system, otydliga villkor för rätten till ersättning och utrymme för godtycke i tillämpning av gällande regler finns en risk att både förmånstagare och myndigheter medverkar till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. Både regering och riksdag har konstaterat att det bästa sättet att minska problemet med felaktiga utbetalningar är att besluten blir rätt från början. Det minskar också behov av att tillgripa kontroll- åtgärder som ofta utgör ingrepp i enskildas personliga integritet. Inom socialförsäkringsområdet är regleringen av personuppgifts- behandlingen av grundläggande betydelse från integritetssynpunkt. När så stora mängder information hanteras är det särskilt viktigt att detta endast sker för särskilt fastställda ändamål. Med tydliga ändamål för vilka behandling av personuppgifter får ske kan den enskilde på ett enkelt sätt få en tydlig bild av om uppgifter om honom eller henne behandlas eller inte, och om så sker i vilken omfattning detta kan komma att medföra intrång i hans eller hennes personliga integritet. På socialförsäkringens område har ändamålen delats upp i primära ändamål, vilka tillgodoser egna behov, och sekundära ändamål, vilka tillgodoser andra myndigheters behov. Eftersom Försäkrings- kassans uppgiftsskyldighet är mycket vidsträckt innebär emellertid denna reglering att det är svårt för den enskilde att överblicka hur uppgifterna om honom eller henne kan komma att användas. Även frågan om vem som kan ta del av de insamlade uppgifterna är av stor betydelse för den enskildes personliga integritet. Som ovan angetts har omfattande författnings- reglerade uppgiftsskyldigheter, framför allt för att minska riskerna för dubbelutbetalningar. Sådana bestämmelser bryter sekretess och det är därför av stor vikt att effektivitetsvinsterna vägs mot integritetsriskerna innan sådana bestämmelser införs. I fråga om vilka som får ta del av uppgifter har omfattningen av myndigheters och andras direktåtkomst till elektroniskt lagrad information ansetts särskilt integritetskänslig. Den detaljreglering av direkt- åtkomsten som finns på socialförsäkringsområdet utgör ett viktigt skydd mot otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Förutom innehåll i och åtkomst till register och databaser, är frågan om på vilket sätt uppgifter kan sammanställas en av de viktigare från integritetssynpunkt. Ju större möjligheter det finns att i olika konstellationer sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga intrång i enskildas integritet. Inom socialförsäkringsområdet har därför sökmöjlig- heterna begränsats så att sökning inte kan ske med användande av känsliga uppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser. Syftet med en särskild lag om personuppgiftsbehandling inom socialförsäkringsområdet är att skapa ett skydd mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Den bärande tanken är att den enskilde genom tydlig reglering av innehåll och åtkomst till registren, skall kunna få en uppfattning om hur uppgifterna som han eller hon lämnar in, kan komma att användas. Regleringen är dock mycket svårtillgänglig, vilket försvårar möjligheterna för den enskilde att ta ställning till om de efterfrågade uppgifterna skall lämnas eller inte. Till detta kommer att den enskilde i många fall inte har rätt att motsätta sig behandlingen av uppgifterna. Detta ställer höga krav på de överväganden som görs i fråga om utökad informationsöverföring till andra myndigheter. 21.3.3Konsekvenserna av ett ökat informationsutbyte De personuppgifter som finns i socialförsäkringsdatabasen behandlas av socialförsäkringens administration både inom och utom ramen för ett specifikt ärende. Många personuppgifter lämnas också ut till andra myndigheter. Inom socialförsäkrings- området finns en registerlagstiftning som mer eller mindre i detalj reglerar vilka uppgifter som får behandlas och för vilka ändamål. En motsvarande detaljeringsgrad saknas emellertid inom andra myndigheters verksamhetsområden, exempelvis hos (). På en del myndighetsområden förekommer visserligen registerförfattningar, men de är inte uppbyggda på ett likartat sätt i fråga om exempelvis direktåtkomst. Detta innebär att det är mycket svårt att överblicka vilka konsekvenserna blir av ett ökat informationsutbyte mellan olika myndigheter. Statskontoret har utvärderat de regler som infördes och som möjliggjorde ett ökat utbyte av information i elektronisk form mellan , , (), och arbetslöshetskassorna. I rapporten kräver bra förutsättningar, 2006:07, anges att det nya samarbetet fungerar förhållandevis bra. Statskontoret konstaterar emellertid att de legala förutsättningarna års reform inte var tillräckligt genomarbetade, vilket innebär att det finns brister i regelverket och att den fulla potentialen för informationsutbytet inte har uppnåtts. Statskontoret konstaterar också att myndigheterna inte har någon löpande uppföljning av informationsutbytet. För att öka precisionen och effektiviteten i informationsutbytet lämnar Stats- kontoret bl.a. vissa förslag till författningsändringar, exempelvis att tiden som AMV får lagra information om arbetssökande i en arbetsmarknadspolitisk databas förlängs från två till . En sådan förändring skulle underlätta vissa utredningar hos . Statskontoret föreslår också att vissa elektroniska underrättelser skall innehålla fler uppgifter. De verksamhetsmässiga och effektiviseringsbaserade behoven av förändringar i fråga om möjligheterna att utbyta information mellan myndigheter bör vägas mot risken för kränkningar av enskildas personliga integritet. Förändringsmotiv som ofta åberopas är t.ex. behovet av kostnadsbesparingar och åtgärder mot överutnyttjande av försäkringssystemet. Om det, som är fallet med reform, i efterhand visar sig att den förväntade nyttan inte har uppnåtts, kan det därför finnas anledning att på nytt analysera avvägningen mellan skyddet för den personliga integriteten och behovet av effektiviseringen. I den ovan nämnda rapporten har endast frågan om effektiviteten av reformen utvärderats. Statskontoret föreslår att fastare arbetsformer bör skapas inom för uppföljning av informationsutbytet och för att fånga upp regeländringar som kan behövas. Från integritets- skyddssynpunkt vore det värdefullt om uppföljningarna omfattade också förändringarnas konsekvenser i fråga om skyddet för den enskildes personliga integritet. 21.3.4Avsaknad av en reglering av den inre sekretessen På område, liksom inom hälso- och sjukvården, regleras i viss omfattning den s.k. inre sekretessen. Inom social- försäkringsområdet finns emellertid inga bestämmelser om hur uppgifter får utbytas inom egen myndighets- sfär. I allmänna uttalanden i förarbetena till sekretesslagen anges det visserligen att det är självklart att uppgifter som omfattas av sekretess får lämnas mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal och behövlig för ett ärendes handläggning eller för verksamhetens bedrivande i övrigt och att denna möjlighet utnyttjas med omdöme (jfr prop. 1981/82:186 s. 38). Avsaknaden av en uttrycklig reglering av frågan lämnar emellertid öppet för mer personligt präglade ställningstaganden till frågan om uppgiftsutbyte kan ske. En uttrycklig reglering av den inre sekretessen skulle bättre kunna förhindra att uppgifter om den enskilde, utan lagstöd, sprids inom myndigheten för andra ändamål än för vilket myndigheten har erhållit uppgiften. I en myndighet som som hanterar mycket stora mängder individrelaterad information, är det av stor betydelse att uppgifter inte lämnas vidare om det inte behövs för verksamheten. Det finns också en risk att det hos myndigheterna förbises att varje ytterligare tjänsteman som får del av känslig personlig information i princip representerar ytterligare ett – låt vara oftast nödvändigt – intrång i någons personliga integritet. Ett förslag till en reglering av den inre sekretessen finns i OSEK:s betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Kommittén föreslår en bestämmelse som anger att om det kan antas att en sekretessreglerad uppgift inte får lämnas ut från ett sekretessområde, får uppgiften inte heller röjas inom sekretess- området, om det är uppenbart obehövligt för verksamheten. En sådan regel skulle utgöra en påminnelse om nödvändigheten av tillbörlig restriktivitet vid hantering av känsliga personuppgifter inom myndigheterna.