sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Alternativt skulle stora ytterligare biobränsle- resurser och råvaruresurser för skogsindustrin kunna bli tillgäng- liga. För att åstadkomma en förändrad skogsskötsel med optimering av koldioxidupptag är ändringar i skogsvårdslagen och därtill hörande föreskrifter en möjlighet. Det skulle dock sannolikt krävas betydligt mer av detaljregleringar än i dagens lagstiftning. En annan möjlighet är att ett pris sätts på kolsänkorna, t.ex. genom en inklu- dering i EU:s handelssystem eller genom upprättande av ett natio- nellt system. Det förutsätter dock en tillförlitlig och allmänt accepterad metodik för att verifiera koldioxidflöden på lokal- eller skogsbeståndsnivå. Möjliga inslag i en sådan kan vara stick- provstagning på beståndsnivå i kombination med olika metoder för fjärranalys. Åtgärder för att minska avgången av koldioxid och andra växt- husgaser från förändrad markanvändning, torvmark och jord- bruksmark är också möjliga. Åtgärder som skulle kunna övervägas innefattar att i första hand välja att ta organogen jordbruksmark ur produktion, andra val av grödor, som kräver mindre markbearbet- ning, eller övergång till betesmark och styrning av torvbruk till dikade marker där det sker stora utsläpp av växthusgaser med krav på återbeskogning. För att minska avgången av koldioxid kan också insatser övervägas som minskar takten varmed skogs- och jordbruksmark omvandlas till annan markanvändning, dvs. till bebyggelse och infrastruktur, eller åtminstone att olika markers koldioxidbindande förmåga beaktas i samhälls- och infrastruktur- planering. Eftersom möjliga styrmedel för att öka kolsänkorna och effekter av sådana inte har utretts behöver ingående analyser komma till stånd för att en verksam politik för främjande av kol- sänkor ska kunna utvecklas. Växthusgasflöden i skog och mark Olika åtgärder inom markanvändningen syftande till att öka kolupptaget kan också medföra negativa effekter. Det är t.ex. möj- ligt att styrning av våtmarksrestaurering och torvbrytning till de marker som är av störst intresse utifrån växthusgassynpunkt inne- bär mindre positiv påverkan respektive negativ påverkan på miljö- målen Myllrande våtmarker, Ingen övergödning och En rik biologisk mångfald. Vidare finns en risk för att styrmedel som sätter ett pris på kolsänkorna leder till minskade skogsavverkningar och/eller höjt pris på skogsråvara. Därmed skulle svensk skogs- industris konkurrenskraft kunna försämras om inte motsvarande regler finns i konkurrentländerna. skulle biobränsle- uttaget kunna hämmas. En studie vid Lantbruksuniversi- tet, SLU visar t.ex. att ett pris på utsläppsrätter motsvarande /ton CO2B B skulle minska avverkningarna i med 10–i kustregionerna och i inlandet (Lämås et al. Åtgärder för att främja kolsänkor kan också leda till synergier. Med ökat intresse av att bevara virkesrika, ofta äldre, skogar kan förutsättningarna för att bevara biologisk mångfald förbättras. 17.4Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Utnyttjande av kolsänkor kan inte varaktigt balansera de utsläpp av koldioxid som följer av användningen av fossila bränslen. Åtgärder för att främja upptag i kolsänkor ersätter inte nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser utan är att betrakta som komplement. Beredningen anser emellertid att det är viktigt att skydda kollager och främja kolsänkorna i enlighet med klimat- konventionens intentioner. Beredningen anser att kolsänkorna inte nu bör ingå i det natio- nella målet för , främst för att det råder alltför stor osäker- het kring mätmetoder, framtida internationellt regelverk och vilka effekter ett sådant mål skulle kunna ha på biobränslemarknad, skogsindustri och biologisk mångfald. En möjlighet som bör prö- vas när ökad klarhet nåtts i dessa frågor är om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna. Kolsänkornas behandling i en framtida klimatregim är av stor betydelse för möjligheten att minimera avskogningen i tropikerna. Hur kolsänkorna behandlas är även viktigt ur ett svenskt perspek- Växthusgasflöden i skog och mark Stora kvantiteter koldioxid finns bundet i våra skogar och marker och små förändringar i de årliga flödena kan ge stora för- ändringar i växthusgasbalans. När en framtida internatio- nell klimatregim ska utformas är det därför betydelsefullt att förut- sättningarna för åtgärder som syftar till att bevara och främja kol- sänkor är klarlagda. Stor vikt bör läggas vid utformningen av fram- tida internationella regelverk så att det ger incitament för att bevara tropiska skogar, skydda kolsänkor och åtgärder för minskad avgång av andra växthusgaser från olika marker. Beredningen anser också att det är viktigt att åtgärder för att främja kolsänkor och utvinning av biobränslen utvecklas med hänsyn till de svenska miljömålen. Åtgärder som främjar kolsänkorna kan också öka utbudet av biomassa för användning i skogsindustrin eller som biobränsle. Sådana åtgärder kan därmed ha en dämpande effekt på kostnaderna för övergång från fossila bränslen till biobränslen. Beredningen anser att det bör utredas hur möjliga åtgärder och incitament på nationell nivå kan utformas för skydd av kollager i skog och mark samt för att öka upptaget i kolsänkor och minska avgången av kol- dioxid och andra växthusgaser från förändrad markanvändning, organogena jordar och torvmarker. I analysen bör ingå att studera effekter av möjliga styrmedel, t.ex. för biologisk mångfald, läckage av växtnäring, biobränsleanvändningen och skogsnäringen. 18Vissa inkomster i de offentliga finanserna som genereras genom klimatpolitiken Klimatpolitiken ska följa principen att hushåll, företag osv, som genom sitt agerande släpper ut växthusgaser, ska betala för sina utsläpp (Polluter Pays Principle, PPP). De styrmedel som före- slås har som motiv att minska klimatpåverkan, ej att förstärka statskassan. Den svenska klimatpolitiken kommer som följer att generera betydande finansiella värden. De består av överskottet av Kyotoenheter, inkomster av auktionering av utsläppsenheter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter samt inkomster från av Beredningen föreslagna skatteändringar överskott av Kyotoenheter bör delvis säljas och delvis makuleras. I det fall överskottet säljs bör intäkterna användas till klimatrelaterade åtgärder i eller andra länder. Utsläpps- minskningarna från dessa åtgärder ska vara större än vad utsläppsrätterna motsvarar. Beredningen bedömer att de åtgärder som vi har föreslagit kommer att leda till temporära ökade intäkter för staten. Dessa ökade intäkter kommer att möjliggöra ökade klimatrelaterade åtgärder, nationellt och internationellt. Vissa inkomster i de offentliga finanserna Klimatpolitiken kommer att generera betydande finansiella värden. De är av tre slag: 1.Överskott av utsläppsenheter under Kyotoprotokollet. De upp- står till följd av att väntas överuppfylla sitt åtagande –2012. Överskotten är en finansiell tillgång. 2.Inkomster från auktionering av utsläppsenheter i EU:s system för handel med utsläppsenheter för perioden –2020. 3.Inkomster från höjda klimatrelaterade skatter, framförallt kol- dioxidskatten. Dessa inkomster avser hela perioden (och därefter). De två första posterna är nya och följer av att Kyotoprotokollets första åtagandeperiod äger rum 2008–2012 och av den förväntade utvecklingen av EU:s system för handel med utsläppsrätter . Den tredje posten är inte ny men ökar genom Beredningens förslag. Detta reser frågor av statsfinansiell och samhällsekonomisk art. Det finns därtill miljömässiga och etiska dimensioner. har de två första slagen av finansiella värden knappast alls diskuterats. Frågor kring dem aktualiseras emellertid för vilken Beredningen föreslår mål och åtgärder. 18.2Överskottet av utsläppsenheter under Kyotoprotokollet 18.2.1Regler och tidigare beslut Artikel 3.13 i Kyotoprotokollet ger en medlemsstat, som får överskott på utsläppsenheter, rätt att spara mellanskillnaden för kommande åtagandeperioder. När det gällande svenska klimatmålet 2012 formu- lerades (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02 MJU 10, rskr. 2001/02:163) hänvisade regeringen i propositionen till rättigheten att spara utsläppsenheter till kommande åtagandeperioder, och sade att skulle avvisa eventuella krav på en solidaritetsprincip inom EU som skulle innebära att länder med överskott utan ersättning skulle dela med sig till medlemsstater med underskott. Vissa inkomster i de offentliga finanserna gjordes inga uttalanden om hur ett eventuellt överskott skulle hanteras. EU har ett gemensamt åtagande att uppfylla Kyotoprotokollet. I EG:s ratifikationsbeslut (Rådets beslut /358/EG) fastställs varje medlemsstats förpliktelser. Det finns inte någon solida- ritetsprincip om att dela med sig av överblivna utsläppsenheter och heller inte något annat som begränsar möjligheterna att förfoga över eventuella överskott. Klimatpropositionen 2006 (prop. 2005/06:172) tog inte upp frågan om disponering av överskott att Kyotoenheter. Enligt de regler som följer av Kyotoprotokollet, och EG:s ovan nämnda interna ratifikationsbeslut, tilldelas för perioden –2012 en mängd utsläppsrättsenheter (Assigned Amount Units, AAU:s) som motsvarar 5 gånger av utsläpp. När uppfyllandet av åtagandet beräknas, beaktas de faktiska utsläppen i den icke handlande sektorn, de tilldelade utsläpps- rätterna i EU:s system för utsläppshandel, utsläppsrätter som gene- rerats för räkning genom de projektbaserade meka- nismerna CDM och JI samt upptag i kolsänkorna som valt att redovisa i enlighet med Kyotoprotokollets regler. Eftersom har antagit ett mer långtgående nationellt mål än åtagandet enligt Kyotoprotokollet, måste det räknas av från överskottet. Enligt beräkningar som redovisas i bilaga 4 kan det belopp som svarar mot överskott av AAU:s, med hänsyn taget till det mer långtgående nationella målet, uppskattas till ca 0,3–1,. 18.2.3Tre olika sätt att använda överskottet Makulering innebär att överskottet av utsläppsenheter inlämnas till det internationella registret, International Transaction Log, ITL för makulering. Därmed kan ingen annan använda utsläppsenheterna. De globala utsläppen blir då lägre. Därför kan man se detta till- vägagångssätt som att man ger tillbaka till naturen. Vissa inkomster i de offentliga finanserna kan detta framstå som etiskt riktigt. En annan fördel är att tydligt visar att överuppfyllandet av vårt Kyotoåtagande och vårt mer långtgående nationella mål har klimatmässiga grunder. Till nackdelarna hör att som nation går miste om en möjlig intäkt, utsläppsenheterna är en finansiell tillgång för staten. Alternativet att sälja skulle under gjorda antaganden ge inkomster till statskassan. Försäljningsinkomsterna är en betydande pluspost som inte har beaktats i de samhällsekonomiska kalkyler som gjorts av klimatpolitik. Försäljning kan anses vara i linje med Kyotoprotokollets anda, eftersom det avser att främja kost- nadseffektivitet genom möjlighet till handel med utsläppsenheter. En viktig nackdel är att de globala utsläppen blir större än de annars skulle ha blivit. Försäljning kan villkoras med åtgärder för att minska utsläppen i det köpande landet. för inkomster till statsbudgeten är att inte öronmärka dem för vissa utgifter, utan att varje utgift prövas på sina egna meriter. I det här fallet rör det sig dock förmodligen om temporära inkomster. En möjlighet är att använda inkomsterna till att sänka skatter som är skadliga för tillväxten, och på så sätt neutralisera eller minska de negativa BNP-effekterna av klimat- politiken. En annan möjlighet är att använda intäkterna till åtgärder i utvecklingsländer för förnybar eller effektiv energiteknik eller för att hejda avskogning. Åtgärderna blir i så fall en resursomfördel- ning till förmån för fattigare länder. En eventuell försäljning reser praktiska frågor. En viktig fråga är hur själva försäljningsprocessen hanteras, så att får ett bra pris för sina rättigheter och att de villkor och restriktioner som kan komma att förbindas med försäljningen iakttas. Det kan krävas att en särskild funktion skapas för försäljningen. Alternativet spara innebär att utsläppsenheterna sparas för användning . Man förutsätter då att det kommer ett nytt internationellt avtal efter Kyotoprotokollet och att det tillåter att utsläppsenheter sparas. De sparade utsläppsenheterna skulle då Vissa inkomster i de offentliga finanserna kunna användas till att uppfylla mål eller till att höja ambitionerna. Överskottet av utsläppsenheter kan bli betydande i förhållande till de mål till 2020 som diskuteras. De sparade kvoterna skulle kunna användas för att utan kostnadsökning nå ett ambitiösare mål . Om överskottet fördelas så att utsläppen minskas succes- sivt , så innebär det en ytterligare minskning med ca , dvs. Problem riskerar emellertid att uppstå längre fram när utsläppen ska fortsätta att reduceras efter 2020, eftersom det då kommer fordras kraftigare minskningar än vid en jämn minskningstakt . 18.3Inkomster av auktionering av utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem Det är troligt att auktionering blir den dominerande tilldelnings- metoden inom EU:s utsläppshandel . Själva auktion- eringen skulle troligen äga rum . Industrier med processutsläpp väntas få gratis tilldelning. För del handlar det framförallt om mineral- och järn- och stålindustrin, vilka står för av den handlande sektorns utsläpp. Enligt EU:s förslag ska av de totala inkomsterna från auktionering av utsläppsrätter inom EU:s handelssystem användas till stöd till åtgärder för att undvika effekter av klimatförändringar samt förnybar energi. Enligt beräkningsexempel som redovisas i bilaga 4 kan inkomst- erna från auktionering komma att uppgå till ca 0,9–2,för åren 2013–2020. När det gäller användningen av inkomsterna kan man resonera ungefär likadant som ovan angående försäljning av överskottet av Kyotoenheter. En skillnad är att de senare i högre grad är temporära; auktioneringsinkomsterna får antas komma under en lång rad år framöver. Dessa inkomster innebär dock ett tillskott till statsbudgeten, vilket innebär att utrymme skapas för ökade utgifter eller skattesänkningar. Vissa inkomster i de offentliga finanserna Koldioxidskatten och energiskatten är betydelsefulla inkomstkällor för staten. beräknas de sammanlagt inbringa exklusive moms. En del av skatten (särskilt energiskatten) är i första hand fiskalt betingad, dvs. har främst syftet att ge inkomster till staten och inte att påverka miljön. Beredningen har ett antal förslag om användning av styrmedel i klimatpolitiken som skulle ge ökade inkomster för staten. I tabell 18.1 sammanställs beräknade inkomster från förändringar i klimat- relaterade skatter. Dessa intäkter inkluderar inte anpassnings- effekter, dvs. minskade skattebaser på grund av sänkta koldioxid- utsläpp. Intäkterna från en höjning av drivmedelsskatterna med BNP-utvecklingen baserar sig på en uppräkning under endast , . Tabell 18.1 Offentligfinansiella nettoeffekter av höjda driv- medelsskatter och skatt på fluorerade växthusgaser Höjd drivmedelsskatt på bensin och Höjning med BNP-utvecklingen av Skatt på fluorerade växthusgaser Höjd CO2B -BBBskatt för industri i icke- handlande sektorn samt de areella Källa: Klimatberedningen. I tabell 18.2 anges uppskattade skatteintäkter . Tabell 18.2 Inkomster 2020 av Beredningens förslag till ändrade skatter Höjd drivmedelsskatt på bensin och diesel Höjning av drivmedelsskatter med BNP-utveckling Källa: NV & STEM. Vissa inkomster i de offentliga finanserna Till de ökade skatteintäkter som anges i tabell 18.2 kommer intäkter av en minskad nedsättning av koldioxidskatten för jord- brukssektorn samt industri i icke-handlande sektorn. Den höjda drivmedelsskattens inkomster är beroende av hur användningen av drivmedlen utvecklas. Inkomsterna till följd av den ändrade indexeringen beror på hur BNP utvecklas. Det är dock tydligt att de föreslagna förändringarna för med sig betydande inkomster. 18.5Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen konstaterar att klimatpolitiken framöver väntas ge betydande inkomster till statkassan. Beloppen är delvis osäkra och de aktualiseras inom olika tidsperspektiv. I samman- ställningen nedan anges några nyckeltal. Tabell 18.3 Statsfinansiella inkomster av klimatpolitiken 2008–2020 Typ av inkomst/tillgång Belopp (skattning) 2008–2012 och kanske därefter 0,3–1,3 0,9–2,7 Källa: Klimatberedningen och NV & STEM. När det gäller överskottet av Kyotoenheter har Beredningen värderat huvudalternativen att makulera, att sälja och att spara. Det finns för- och nackdelar med alla alternativen. Alternativet att makulera innebär att högre utsläpps- minskningar verkligen får effekt och inte äts upp av att överskottet säljs och därmed möjliggör lika stora utsläppsökningar någon annanstans. Å andra sidan medför det att som nation inte utnyttjar en möjlig statsfinansiell intäkt som kan användas till att minska utsläppen. Sammantaget finner Beredningen att det finns skäl som talar både för och emot detta alternativ. Vissa inkomster i de offentliga finanserna Alternativet att sälja har fördelar om intäkterna används till klimatrelaterade åtgärder i eller andra länder som ger större utsläppsminskningar än vad utsläppsrätterna motsvarar. I alternativet spara för framtida måluppfyllnad ser Beredningen vissa nackdelar. Det kan bli ett sätt att minska ambitionerna i den nödvändiga omställningen till ett klimatanpassat samhälle. Emeller- tid kan det finnas skäl att använda en del av överskottet till att nå mycket ambitiösa mål eller för att kompensera för oväntade utsläppsökningar. På grund av stora kolförråd i skog och mark, relativt våra utsläpp, är landet också känsligt mot störningar i skogens funktion som kolsänka, särskilt om en fullständigare bokföring av kolflöden införs i en framtida klimat- regim. I så fall kan ett sparat överskott vara viktigt vid t.ex. omfattande stormar eller andra störningar. Sammantaget finner Beredningen att överskott av Kyotoenheter bör delvis säljas och delvis makuleras. I det fall över- skottet säljs bör intäkterna användas till klimatrelaterade åtgärder i eller andra länder. Beredningen anser att utsläppsminsk- ningarna från dessa åtgärder ska vara större än vad utsläpps- enheterna motsvarar. Inkomsterna från auktionering av utsläppsenheter inom EU:s utsläppshandelssystem bör användas på samma sätt som inkomst- erna av försäljning av överskottet av Kyotoenheter. Angående inkomsterna av de ändringar av skatter och avgifter som Beredningen föreslår bör de behandlas på samma sätt som inkomster till statsbudgeten i allmänhet. Men man bör beakta eventuella behov av att kompensera för oönskade fördelnings- effekter och de möjligheter som skapas för att stödja klimatarbetet i eller en global klimatregims genomförande, t.ex. genom olika former av stöd till utvecklingsländerna. Beredningen bedömer att förslagen ger betydande effekter på utsläppen av växthusgaser. De bidrar därmed till att minska effekterna av utsläpp av växthusgaser och därmed förknippade kostnader för klimatförändringen. De konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen är rimliga i förhållande till effekterna på växthusgasutsläppen. Fördelningspolitiska effekter kan i vissa fall behöva kompenseras. Beredningens förslag syftar till att visa hur mål för minskade utsläpp av växthusgaser, definierade i ton CO2B B-ekvivalenter, skulle kunna uppnås. Det har dock inte, med den för uppgiften korta tid beredningen har haft, varit möjligt att fullständigt redovisa åtgärdernas verkan avseende kostnader, kostnads- effektivitet, samhällsekonomiska konsekvenser, inklusive stats- finansiella, samt andra samhällsmål (ur direktiven). I den fortsatta beredningen av klimatpolitiken måste därför, i de fall de saknas, de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till åtgärder utredas närmare och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik. 19.1Samhällsekonomiska konsekvenser av klimatpolitik I detta kapitel presenteras konsekvensanalyser och kostnadsberäk- ningar av förslagen. Även konsekvenser av krav som ställs på genom EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, tas upp översiktligt. Det har inte varit möjligt att, med den korta tidsram som Beredningen haft att arbeta med, göra full- ständiga samhällsekonomiska analyser av förslagen. Klimatbered- ningen har haft ett brett uppdrag och många olika förslag till åtgärder kommer att påverka enskilda människor. Det är kompli- cerat att göra en samlad konsekvensanalys. Till största delen baserar sig konsekvensanalyserna på och Energi- myndighetens underlag till Kontrollstation 2008 (2007a, b). I vissa fall har särskilda eller kompletterande analyser gjorts. I detta kapitel ges endast en kort sammanfattning av analyserna. Utför- ligare beskrivning och diskussion av konsekvensanalyserna åter- finns i nämnda underlag(2007 a, b) samt de källor som nämns för respektive förslag. Konsekvensanalyserna innefattar olika typer av effekter för olika förslag. I vissa fall har bara privatekonomiska effekter varit möjliga att beräkna. I andra fall har en grov uppskattning av välfärdsförlusten kunnat göras. Effekter på företag har i vissa fall beräknats med hjälp av modeller, i andra fall bedömts genom enklare ekonomiska kalkyler och kvalitativa uppskattningar av hur de påverkas. Exempel på möjliga åtgärder och vad de kostar ges där sådana uppgifter funnits tillgängliga. I vissa fall har de beräknade utsläppsminskningarna justerats för överlappning mellan olika styr- medel och åtgärder. Det återstår dock för den fortsatta analysen att identifiera eventuella ytterligare överlappningar och göra juste- ringar av utsläppsminskningar och åtgärdskostnader. Kostnaderna per reducerat kilo koldioxid för olika åtgärder är kraftigt beroende av vilka antaganden man gör om oljepris, valuta, elasticiteter och teknikutveckling. Effekterna av de olika styrmedelsförslagen beskrivs först för varje styrmedel för sig. Därefter görs övergripande beskrivningar av hur förslagen skulle påverka olika samhällssektorer. I avsnitt 19.9 ges en sammanfattning av effekterna av de olika förslagen i termer av utsläppsreduktion, åtgärdskostnad per kg CO2B -B reduktion (där sådan beräkning kunnat göras) samt statsfinansiella effekter. 19.2Konsekvenser av respektive styrmedelsförslag För transportsektorn diskuteras en rad styrmedelsförändringar. Det finns ett antal anpassningsåtgärder som styrmedlen kan ge upphov till. Åtgärdskostnaderna för dessa varierar ganska stort. Åtgärder som innebär beteendeförändringar har i flera fall negativa åtgärdskostnader. Beteendeförändringar kan dock påverka väl- färden på flera sätt, t.ex. genom minskad bekvämlighet, tids- förluster m.m. Sådana effekter har med några undantag inte kvan- tifierats. Den samhällsekonomiska nettoeffekten är därför inte känd. Den tekniska potentialen för att energieffektivisera fordonen anges vara mycket stor (och 2007 b). Byte till bränslesnålare bilar, övergång till dieselbilar från bensinbilar, lågfriktionsdäck, effektivisering av motorer och bilars vikt m.m. är exempel på möjliga åtgärder. Myndigheterna (2007 b) har i sina beräkningar av åtgärdskostnader funnit att successivt byte till bränsleeffektivare lätta fordon (dvs. utan förtida skrotning av bilar) kan minska CO2B -B utsläppen med ca (Mton) utan extra kostnader. Beräkningen av utsläppsminsk- ningarna tar dock inte hänsyn till så kallade rebound-effekter (effekterna av sänkt milkostnad för bränsle) vilka kan medföra att de faktiska utsläppsminskningarna kommer att bli mindre än om effektiviseringsåtgärderna skulle genomföras. De tekniska åtgärdskostnaderna blir sannolikt negativa beroende på sänkta bränslekostnader. Eftersom lönsamma åtgärder inte har genomförts, finns det uppenbarligen hinder som mot- verkar genomförandet, exempelvis att information inte är gratis, eller trögheter av annan art än ekonomiska.