sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — I trafikförordningen (1998:1276) ges inte bara bestämmelser om trafiken; straffsanktionerade bestämmelser ges även över hur gående i vissa fall bör förhålla sig. Också för järnvägen finns rörelsefrihetsinskränkande bestämmelser i form av tillträdesförbud. I 9 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519) sägs att Utan () tillstånd får inte någon beträda spårområdet för järnväg utom på platser där det klart framgår att allmänheten har tillträde. Motsvarande tillträdesförbud för spårområde för tunnelbana och spårväg finns i 4 kap. 5 § ordningslagen. Avslutningsvis kan i sammanhanget nämnas möjligheten att meddela individuellt riktade rörelsefrihetsinskränkningar genom lagen (1988:688) om besöksförbud och lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Informationsfriheten innebär en frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrandefriheten innebär en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Tryckfriheten betraktas som en del av yttrandefriheten men beträffande denna gäller tryckfrihetsförordningens bestäm- melser. För yttrandefriheten i radio, TV, film, videogram, ljud- upptagningar m.m. gäller yttrandefrihetsgrundlagen. Tryckfrihetsförordningen reglerar bl.a. friheten att offentliggöra uppgifter och den s.k. meddelarfriheten. Den senare innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretess- belagda uppgifter för bl.a. publicering i tryckt skrift. Enligt 6 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare eller svensk juridisk person rätt att själv eller med hjälp av andra saluhålla, försända eller på annat sätt sprida tryckta skrifter. Var och en har också i princip rätt att anskaffa uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift. I 1 kap. 2 § tryckfrihetsförord- ningen uttrycks skyddet mot censur vilket garanterar att tryckning kan ske utan föregående granskning. Yttrandefrihetsgrundlagen uppvisar stora likheter med tryckfrihetsförordningen och förbudet mot censur, meddelarfriheten och rätten till fri informations- spridning gäller också yttrandefrihetsgrundlagen. Informations- och yttrandefriheten får enligt 2 kap. 13 § regerings- formen begränsas med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, eller före- byggandet och beivrandet av brott. Förbudet mot fotografering av ett avspärrat område innebär en begränsning av informationsfriheten. Särskilt stark blir begräns- ningen om förbudet förenas med en möjlighet att tillgripa tvångsmedel. En noggrann avvägning fordras därför mellan å ena sidan berättigade säkerhetshänsyn och å andra sidan intresset av insyn i det allmännas verksamhet. Av särskild vikt är att mass- mediernas möjlighet till rapportering skyddas. Möjligheterna att meddela och inhämta upplysningar i yttrande- frihetens namn är dock inte obegränsade. För yttrandefrihetsbrott och tryckfrihetsbrott finns bestämmelser i yttrandefrihets- grundlagen och tryckfrihetsförordningen. Här framgår att det s.k. meddelarskyddet inte gäller den som genom att till medier lämna uppgifter gör sig skyldig till bl.a. spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse till sådant brott. På motsvarande sätt ger tryckfriheten för sådana fall inte heller skydd åt den som anskaffar sådana uppgifter. Intresset av att sådana bestämmelser som har betydelse för rikets säkerhet inte röjs skyddas även genom bestämmelser i sekretesslagen (1980:100). Det ska särskilt framhållas att det tillträdesförbud som normalt gäller för ett skyddsobjekt varken kan eller får innebära en inskränkning av den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen. I praktiken innebär detta att, om en myndighet bedriver sin verksamhet i ett skyddsobjekt, myndigheten måste sörja för att en särskild lokal eller avskild del tillhandahålls för allmänheten så att den som uppsöker myndig- heten i syfte att ta del av allmänna handlingar inte nekas tillträde med hänvisning till tillträdesförbudet. I sammanhanget bör också nämnas att ett likartat synsätt måste gälla för det fall en domstolsförhandling skulle hållas i en skydds- objektsförklarad byggnad, exempelvis i ett polishus. Det lär således aldrig – utifrån offentlighetsprincipen – komma ifråga att med stöd av skyddslagen begränsa allmänhetens tillträde till en domstols- förhandling eller att vid en sådan begränsa möjligheten att dokumentera vad som där sker. En annan sak är att det finns speciella bestämmelser beträffande tillträde till domstolsför- handling och bild- och ljudupptagning vid en sådan. Ett liknande uttryck för den del av offentlighetsprincipen som brukar kallas förhandlingsoffentligheten gäller allmänhetens rätt att vara närvarande vid sammanträden med beslutande statliga eller kommunala församlingar, t.ex. kammare resp. kommun- fullmäktige. bör även nämnas att post- och telehemligheter skyddas t.ex. genom 4 kap. 8 § och att olovlig avlyssning kan straffas enligt 4 kap. 9 a § . Dataintrång kan straffas enligt 4 kap. 9 c § . I lagen om allmän kameraöver- vakning finns bestämmelser om användning av övervaknings- utrustning, bl.a. kameraövervakning (se avsnitt 4.4). Bestämmelser om fotograferingsförbud finns i bl.a. lagen om skydd för land- skapsinformation. Inom en byggnad och på tomtmark kan natur- ligtvis dessutom den som har rådigheten uppställa fotograferings- förbud som villkor för tillträde. 5.4Dispositionsrätt till enskilds egendom Regler om tillträdesbegränsningar kan inverka negativt på möjlig- heterna att bedriva vissa näringar och kan innebära begräsningar i dispositionsrätten till enskilda personers egendom. De kan därigenom sägas inskränka äganderätten till enskilda personers egendom och det måste beaktas att lagstiftningen på detta område inte kommer i konflikt med rimliga krav på ersättning vid sådana inskränkningar. Skydd för egendom föreskrivs i regeringsformen 2 kap. 18 §. Ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som tvingas avstå sin egendom ska få ersättning för förlusten. Motsvarande gäller till förmån för den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättning ska i samtliga fall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Den ökade sårbarheten inte minst på vitala samhällsområden, iförening med framväxten av nya hot gör det nödvändigt att skyddslagstiftningen ges ett vidare tillämpningsområde både ifråga om vad det är som ska skyddas (skyddsobjekten) och mot vad (skyddsändamålen). Frågorna om skyddsobjekt och skyddsändamål är korrespon- derande och ska bedömas som en helhet och i ett samman- hang. Större fokus läggs på viktiga civila samhällsfunktioner. Den grundläggande konstruktionen med frivilliga åtaganden från ägarna till skyddsobjekt behålls. skyddslag ersätts av en ny lag. Ett huvudsyfte med vårt arbete att se över lagstiftningen om skydd för samhällsviktiga anläggningar är att modernisera regleringen. Det handlar då främst om att anpassa lagstiftningen till moderna tider, dvs. till de omvärldsförändringar som har skett sedan den nuvarande lagstiftningen kom till och, så långt det låter sig göra, till framtida förväntade förändringar. I vårt uppdrag ligger inte att ifrågasätta om vi över huvud taget ska ha en lagstiftning på området. I direktiven poängteras att systemet med skyddsobjekt även fortsättningsvis förutsätts kunna fylla en funktion för skydd mot säkerhetshotande verksamhet. Vår ambition är att skapa ett regelverk som ger goda förut- sättningar för ett väl avpassat, effektivt säkerhetsskydd som det erbjuder en flexibilitet över tiden och därmed kan möta skiftande förhållanden och förutsättningar. Ett annat angeläget syfte är att regleringen ska vara överskådlig och tydlig. Våra överväganden i detta och följande avsnitt (8 och 9) om- fattar inte de militära skyddsområdena. Frågor rörande dem har i och för sig kopplingar till ämnet skyddsobjekt, men frågorna låter sig utan hinder av detta behandlas närmare först senare i detta betänkande, se avsnitt 10. Den nuvarande lagstiftningen kan principiellt sett till sin karaktär betecknas som en slags undantagsreglering som innebär att samhället tillåter att inskränkningar får göras från, enkelt sagt, medborgarnas grundlagsfästa rätt att fritt röra sig i landet, medan lagstiftningens syfte – som redan lagens rubrik uttrycker – är att skapa skydd för särskilt samhällsviktiga verksamheter. Den här principiella karaktären framgår tydligt genom stadgandet om att samhället under vissa förutsättningar får begränsa allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja vissa anläggningar, områden m.m. Den principiella modellen är i och för sig en bra konstruktion, men funktionellt och i ljuset av kravet på tydlighet bör lagens syfte komma mer i förgrunden. Den ökade sårbarheten i väsentliga samhällsfunktioner i förening med framväxten av nya hot talar för att en viss perspektivförskjutning bör komma till uttryck i regleringen. Det kan göras utan att berättigade motintressen riskerar att få stå tillbaka eller på annat sätt behöver komma i skymundan. Vi har ju i våra direktiv uttryckligen i uppdrag att beakta och redovisa förslagens överensstämmelse med bl.a. bestämmelserna i regeringsformen. Även med en ökad tonvikt på lagens skyddssyften, ska den grundläggande konstruktionen med skyddsobjektsarrangemang grundade på frivilliga åtaganden behållas. Det är således skyddet för samhällsviktiga verksamheter av skilda slag som är i fokus för en reglering. I vissa avseenden är förhållanden på området redan angivna bl.a. genom vad som sägs i direktiven. I andra fall är det utredningen som måste ange förut- sättningarna. Till att börja med ska vi här uppehålla oss vid några grundläggande faktorer – vid sidan av dem som vi redan angett – som måste beaktas vid en modernisering av lagstiftningen. Men ska sägas att vi också har funnit det nödvändigt att avgränsa utredningsuppdragets omfattning. Vi har stött på några spörsmål med viss koppling till skyddet för samhällsviktig verksamhet, men som det inte har funnits utrymme att arbeta vidare med. Dessa avgränsningar berörs i avsnitt 7. Dagens lagstiftning har sina rötter i tiden före utbrott. Den regleringen (lag) ersattes av en ny lagstiftning vid tiden för (lag). De äldre regleringarna var inriktade på skyddet för dåvarande krigs- maktens anläggningar m.m., även om 1940 års lag efter hand kom att omfatta också civila anläggningar. Fastän den nu gällande skyddslagen har sin tillkomst i en säkerhetspolitisk brytningstid, bär den i mångt och mycket prägel av intresset av skydd för det militära försvaret. En ny reglering bör – utan att för den skull förringa de militära verksamheterna – lägga ett större fokus på fredstida viktiga sam- hällsfunktioner både med och utan direkt anknytning till totalförsvaret. Flera skäl talar för en sådan inriktning. Ett avgöran- de skäl är att vårt samhälle generellt sett har blivit väsentligt mer sårbart . Så gott som alla vitala samhällsområden berörs. En sårbarhet som inte hänger samman med militära eller direkta säkerhetspolitiska förhållanden. En sårbarhet som ändå utsätter oss för många risker för svårartade påfrestningar på grundläggande samhällsfunktioner. En sårbarhet vars konsekvenser kan bli förödande i vissa fall. Som några enkla exempel kan nämnas vårt totala beroende av tillgång på elkraft och på fungerande elektroniska kommunikationer och IT-system. I denna utveckling ligger en säkerhetspolitisk utmaning som kräver åtskilliga slag av åtgärder, däribland en verkningsfull skyddslagstiftning. Den ökade sårbarheten ska ses i skenet av att nya hot växer fram. De nya hoten består inte minst av en alltmer utbredd, kvalificerad och gränsöverskridande kriminalitet, både med och utan koppling till terrorism. Även om i vårt närområde de mellanstatliga relationerna numera är mer avspända och kännetecknas av stabilitet och samarbete med åtföljande omställning av vårt militära försvar, kvarstår ändå en del av de gamla hoten (se avsnitt 9 Skyddsändamål). Med en ny reglering som lägger större fokus på viktiga civila funktioner i samhället kommer allt fler icke-statliga eller icke- kommunala aktörer att vara ansvariga för verksamheterna. Det väcker frågor om hur det allmännas inflytande över skyddet av de samhällsviktiga verksamheterna ska säkerställas, utan att den grundläggande konstruktionen med frivilliga åtaganden överges. Under vårt utredningsarbete har bl.a. höjts röster för en mer aktiv roll från länsstyrelsernas sida. har enskilda skydds- objektsägare pekat på att deras kostnader för skyddsåtgärderna måste motsvaras av en företagsekonomisk nytta, i annat fall måste staten gå in med ekonomiskt stöd; frågan får särskild aktualitet i krissituationer. Även om en omarbetad skyddslagstiftning har en ökad tyngdpunkt på prioriterade civila samhällsfunktioner och delvis utgår från ett relativt stabilt yttre säkerhetspolitiskt läge, ska den ha ett sådant innehåll och en sådan flexibilitet att den kan gälla också under höjd beredskap. Syftet med en moderniserad skyddslagstiftning ska i sak, enligt vår uppfattning och i linje med dagens lagstiftning, vara att ge rättliga förutsättningar för ett kvalificerat skydd för vissa angivna samhällsviktiga verksamheter/anläggningar mot huvudsakligen vissa slag av antagonistiska hot och risker genom främst ett verk- samt fysiskt tillträdesskydd kombinerat med ett antal befogenheter för dem som svarar för bevakning och skydd. Lagstiftningen ska vara ett komplement till andra regleringar med liknande eller angränsande syften. När det gäller frågan vad som ska skyddas, vill vi gärna framhålla att vi anser det mer tidsenligt att i en del av våra resonemang i första hand tala om verksamheter eller funktioner som är av samhällsviktigt slag och som behöver ett kvalificerat skydd, i stället för att i första hand rikta intresset mot byggnader, andra anläggningar m.m. Även om det av främst lagtekniska skäl måste bli så att själva skyddet knyts till mer konkreta objekt i form av bl.a. byggnader, andra anläggningar och områden, sker det ju i regel för att säkerställa den verksamhet som bedrivs där. Själva kärnuppgiften är således att lägga fast vilka verksamheter, funktioner, system och anläggningar i samhället (möjliga skydds- objekt) som behöver ett verksamt och kvalificerat skydd på grund av att de är så vitala för samhället och det särskilt i beaktande av den hot- och riskbild som finns (skyddsändamål). Hot- och riskbilden är inte bara en fråga om hotets art och styrkan i hotet, utan också konsekvensbilden, dvs. de verkningar i ett enskilt fall på samhällets funktionalitet som ett angrepp skulle leda till. De här två skilda faktorerna – skyddsobjekt resp. skyddsändamål – är korre- sponderande och måste bedömas som en helhet och i ett samman- hang. Vi gör det, men har ändå valt att av framställningstekniska skäl redovisa dem var för sig. Därvid faller det sig naturlig att börja med en redovisning av möjliga skyddsobjekt. Med hjälp av bl.a. , Polisen och Försvarsmakten har vi skaffat oss en god bild av vilka skyddsfokus på verksamheter, anläggningar m.m. som är viktiga. Trots att ämnet närmare behandlas först i ett kommande avsnitt, vill vi redan här nämna att området allmän ordning och säkerhet nu bör ha en given plats bland de verksamheter som – i form av anläggningar m.m. – bör kunna komma i fråga för ett mer kvalificerat skydd. mot polisstationer i bl.a. illustrerar detta. Ett annat sådant område – som nämns särskilt i våra direktiv – är kontanthanteringen i landet, dvs. den hantering av sedlar och mynt som är ett utflöde av uppdrag att svara för landets försörjning med kontanter. Utvecklingen och utbredningen av den grova, organiserade brottsligheten samt de brottsliga angreppen mot kontanthanteringen talar här sitt tydliga språk. Korresponderande med frågan vilka verksamheter m.m. som ska ges ett särskilt skydd är som sagt vad det är vi ska skydda oss mot. De nuvarande brottsrelaterade skyddsändamålen tar sikte på sådan säkerhetshotande verksamhet – ursprungligen med huvudsaklig koppling till att skydda det militära försvaret – som sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. På grundval av en bedömd mer schematisk och relativt tidsobestämd hotbild på dessa områden har vi funnit att nuvarande skyddsändamål alltjämt har aktualitet. Nya säkerhetshotande verksamheter från den grova, organiserade brottsligheten anser vi bör föras till lagens skyddsändamål och bildar alltså utgångspunkt för våra fortsatta överväganden. Mer härom längre fram (avsnitt 9). Vi har här berört några utgångspunkter och styrande faktorer vilka har lett oss till vissa bedömningar och slutsatser som vi översiktligt har redovisat och som utgör en grund för våra vidare resonemang. Den ökade sårbarheten i många viktiga samhälls- verksamheter i kombination med ett vidgat säkerhetshot har gjort att vi funnit att skyddslagstiftningen bör få ett något vidare tillämpningsområde. Det gäller såväl i fråga om skyddsobjekten som beträffande skyddsändamålen. Även med en något utvidgad lagstiftning, som kan ses som en del i en nationell säkerhetsstrategi med syfte att förebygga och förhindra angrepp på viktiga samhällsfunktioner, måste vi vara på det klara med att lag- stiftningen inte löser alla problem kring samhällets sårbarhet. Vi är emellertid övertygande om att systemet med skyddsobjekt fyller en viktig uppgift när det gäller såväl att skydda en konkret anläggning som kan vara i farozonen för ett antagonistiskt angrepp som på det mer förebyggande planet. Skyddslagstiftningen är därmed en viktig komponent i samhällets krisberedskap såsom den redovisas i proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. I de överväganden som vi har redovisat här har vi inte närmare gått in på de motintressen som finns med utgångspunkt från bl.a. regeringsformens bestämmelse (2 kap. 8 §) om medborgarnas grundläggande rätt att förflytta sig inom riket. Det betyder att vi har bortsett från dessa intressen, utan hithörande frågor berörs i förekommande fall under resp. delavsnitt. ska här sägas att det faller sig tämligen naturligt att en genomarbetad modernisering av skyddslagstiftningen innebär att lag om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ersätts av en ny lag med den etablerade benämningen skyddslag som rubrik. Nuvarande skyddslagsreglering har vuxit fram etappvis sedan början av och är ett etablerat instrument till skydd för bl.a. särskilt viktig samhällelig infra- struktur, där bevakningspersonalens speciella befogenheter att upptäcka, hindra och ingripa mot fysiska intrång och avbildningar utgör det centrala. En allmän utgångspunkt för vår översyn och modernisering av skyddslagsregleringen har varit att dess roll inte bör ändras på något avgörande sätt, utan fortsättningsvis vara i stort sett den- samma som . Detta innebär att vi önskat hålla oss till de frågor som lämpar sig för det centrala i skyddslagstiftningen, nämligen personella bevakningsinsatser av fysiska objekt. Några avgränsningar har varit nödvändiga att göra i betänkandet. I vissa fall innebär dessa avgränsningar att i och för sig intressanta spörsmål inte har behandlats närmare. Med anledning av att utredningen enligt direktiven har att särskilt beakta betydelsen av det ökande beroendet av informa- tionsteknik samt de sårbarheter och risker som informations- tekniken innebär för skyddsobjekt och dess bevakning har inom utredningen diskuterats om det vore möjligt och lämpligt att ge skyddslagsregleringen en distinkt roll även till motverkande av dataintrång etc. Vi har dock sett oss nödsakade att hålla oss ifrån de frågor som berör datasäkerhet i dess mer abstrakta form. Följaktligen har vi inte gått djupare in på frågor om specifika åtgärder mot dataintrång i skyddsobjekt, eftersom vi funnit detta svårförenligt med skydds- lagens tyngdpunkt på personella bevakningssatser kopplade till vissa rättsliga verktyg. I de hänseenden det passar med skydds- lagens konstruktion lägger vi dock fram förslag som syftar till en förbättrad fysisk-teknisk säkerhet på IT-området. I två relevanta frågor som vi tagit upp till diskussion och där vi redovisat vår uppfattning har vi emellertid, i brist på tillräckligt underlag, inte haft möjlighet att lägga fram några slutliga förslag; vi föreslår i stället att frågorna bereds vidare på annat sätt. Det gäller dels frågan om att kunna göra områden med vattendjup- förhållanden av stor betydelse för det militära försvaret till skydds- objekt (avsnitt 10.3), dels frågan om användningen av militära skyddsvakter för bevakning av civila skyddsobjekt (avsnitt 11.4). En liknande fråga som vi inte heller har utrett gäller behovet av ett förbud mot luftfart, och det redan i fredstid över vissa militära skyddsobjektsområden (avsnitt 10.3). En annan avgränsning i vår översyn gäller de ämnen som med dagens skyddslagsreglering regleras i tillämpningsföreskrifter, utfärdade antingen av eller av Försvarsmakten. Detta innebär att vi inte går närmare in på frågor som knyter sig till bevakningspersonalens utbildning och utrustning eller på den operativa bevakningen av skyddsobjekt. Detsamma gäller, med ett undantag, utformningen av de för skyddsobjekt specifika förbuds- skyltarna. De nuvarande civila skyddsobjekten behålls i huvudsak oförändrade, dock med förtydliganden både i sak och språkligt. Också några mer påtagliga sakliga ändringar görs både i inskränkande och utvidgande riktning. Statliga förvaltningsbyggnader tas bort som skyddsobjekt och ersätts av mer preciserade beskrivningar. Som nya möjliga skyddsobjekt föreslås området allmän ordning och säkerhet samt försörjning med sedlar och mynt. Likaså föreslås ledning och styrning av verksamhet tas med i uppräkningen av möjliga skyddsobjekt. På området militära skyddsobjekt föreslås som en mer påtaglig förändring att stridsfordon och andra militära fordon ska kunna beslutas som skyddsobjekt. Vidare görs begränsade utvidgningar när det gäller övningsområden m.m. både för inhemska verksamheter och inom ramen för inter- nationellt samarbete. Under höjd beredskap ska även järnvägstransporter som är av betydelse för totalförsvaret kunna beslutas som skydds- objekt. Skyddslagstiftningen ska ge rättsliga förutsättningar för ett kvalificerat skydd för samhällsviktiga verksamheter mot huvud- sakligen vissa slag av antagonistiska hot. Vad det är som ska skyddas och mot vad är två korresponderande faktorer. Vi redo- visar dem i skilda avsnitt, men de är bedömda i ett sammanhang. En utgångspunkt för övervägandena kring möjliga skyddsobjekt i en ny lagstiftning är våra ställningstaganden rörande lagens skydds- ändamål som bl.a. innebär att grov, organiserad brottslighet bör utgöra ett nytt skyddsändamål vid sidan av de nuvarande skyddsändamålen (se avsnitt 9.2.2). En kärnuppgift är nu att lägga fast vilka verksamheter, funktioner, system, inrättningar, anläggningar och områden i sam- hället som behöver ett verksamt och kvalificerat skydd mot de hot och risker som omfattas av lagens skyddsändamål. Samhället har i många avseenden blivit väsentligt mer såbart än tidigare, och det gäller på så gott som alla vitala samhällsområden. Detta innebär som tidigare berörts att en ny reglering bör lägga ett större fokus på fredstida viktiga samhällsfunktioner både med och utan direkt anknytning till totalförsvaret.