sou · GVB348 · 2008-01-01 00:00:00 — har ett 40-tal personer behörighet. Det rör sig om s.k. transplantationskoordinatorer och vävnadskoordinatorer samt ett fåtal personer på . Dessa har tilldelats ett indi- viduellt användarnamn och lösenord som byts ut med jämna mellan- rum. Behörigheten är som regel inte tidsbegränsad men dras in då den är motiverad, t.ex. då den behörige byter arbetsupp- gifter. Inom finns Nationella rådet för organ- och vävnadsdonation (). Till upp- gifterna för hör enligt förordningen (1996:570) med instruktion för bl.a. att vara ett i donations- och transplantationsfrågor, att ha en opinionsbildande roll och svara för att allmänheten och massmedierna får kontinuer- lig information i donationsfrågor, att följa utvecklingen inom hälso- och sjukvården i donations- och transplantationsfrågor och ta de initiativ denna kan ge anledning till samt att utforma riktlinjer (re- kommendationer) för arbetet som donationsansvarig läkare eller kon- taktansvarig sjuksköterska. I rådets uppgifter ingår också att svara för driften av donationsregistret och frågor som gäller donations- kort. Som sökbegrepp i donationsregistret används enbart person- nummer. Vid träff i registret kan t.ex. transplantationskoordinatorn läsa registrerade uppgifter rörande den aktuella personen. Varje sök- ning loggas. Som nämnts tidigare föreskrevs i Datainspektionens till- stånd att extern sökning endast fick förekomma beträffande avlidna personer. Samma regel tillämpas än av . kontrolleras var tionde sökning i donationsregistret. Därvid kontrolleras bl.a. att sökning inte gjorts beträffande någon som inte dödförklarats. Alla behöriga för direktåtkomst till donationsregistret informeras grundligt om de förutsättningar som gäller för sökning i registret. Trots detta har ibland felaktiga sök- ningar gjorts. har dessa berott på att användaren helt enkelt slagit fel personnummer. Uppgifterna i donationsregistret gallras efter den re- gistrerades dödsfall. har meddelat föreskrifter som till- låter denna gallring (RA-MS 1997:57). Alla anmälningar som görs på pappersblankett arkiveras emellertid. Vidare är systemet uppbyggt så att uppgifter om personer som i enlighet med 21 § folkbokföringslagen (1991:481) avregistreras från folkbokföringen som obefintliga försvinner automatiskt ur donations- registret. Avregistrering från folkbokföringen som obefintlig sker i fråga om personer som oavbrutet saknat känt hemvist. I de fall donationsingrepp utförts på avlidna journalförs detta. Enligt tidigare nämnda föreskrifter om organ- och vävnadstagning för transplantation eller för annat medicinskt ända- mål skall i fråga om avlidna givare antecknas bl.a. formen för och innehållet i medgivandet för ingreppet. Regeringen har i propositionen Transplantationer räddar liv (prop. 2003/04:179 s. 24 f.) uttalat att de skäl som anförts i tidigare förarbeten för att inrätta donationsregistret fortfarande har bärkraft. Enligt propositionen är donationsregistret den meddelandeform som fungerar bäst i sjukvården och registret erbjuder vidare ett säkert och integritetsskyddat sätt för den enskilde att dokumentera sin inställning. Vidare har regeringen inte funnit anledning att överväga ändringar i det svenska systemet med att man kan anmäla såväl en positiv som en negativ inställning till donation. Angående rutinerna kring anmälningsförfarandet sägs i propositionen att anmälningar även i fortsättningen bör bekräftas av den som för registret för att säkerställa att de registrerade uppgifterna är riktiga eller att de inte är insända av någon annan än den anmälan gäller. fanns drygt 1,5 miljoner personer registrerade i dona- tionsregistret. för ingen statistik över hur många som anmäler en positiv eller negativ inställning till donation. har datalagen och det tidigare nämnda tillståndet från Datainspektionen – med stöd av vilket dona- tionsregistret inrättades och ursprungligen fördes – upphört att gälla. Även föreskrifterna i tillståndsbeslutet har upphört att gälla. Föreskrifterna tillämpas visserligen fortfarande av , men någon författningsreglerad skyldighet för att följa föreskrifterna finns alltså inte längre. I stället gäller person- uppgiftslagens (1998:204) bestämmelser fullt ut för behandlingen av personuppgifter i donationsregistret. har därmed att som personuppgiftsansvarig följa personuppgiftslagens regler om t.ex. grundläggande krav på personuppgiftsbehandlingen, informa- tion, säkerhetsåtgärder och rättelse. Datainspektionen har de befo- genheter att utöva tillsyn m.m. över registerföringen som följer av personuppgiftslagen. 8.4.1Behovet av en särreglering Våra förslag: Personuppgiftsbehandlingen i donationsregistret skall särregleras i förhållande till personuppgiftslagen. Särregle- ringen skall intas i en ny förordning. I transplantationslagen skall införas en informationsregel om att för ett donationsregister. I våra direktiv (dir. 2003:42) påtalas att donationsregistret innehåller en stor mängd känsliga personuppgifter och att registret därför bör ingå i vår översyn. Uppdraget i denna del är att bedöma om en sär- skild författningsreglering behövs. Om vi finner en författnings- reglering nödvändig, skall vi utarbeta förslag till reglering. Författningar som närmare reglerar personuppgiftsbehandlingen i verksamhetsspecifika och datoriserade myndighetsregister har fun- nits . intensifierades utfärdandet av sådana s.k. registerförfattningar. Detta hade sin bakgrund i en politisk debatt om integritetsriskerna med registrering av ömtåliga personuppgifter. Regeringen och framhöll, i ett i dessa sammanhang ofta citerat uttalande, att målsättningen är att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett sär- skilt känsligt innehåll skall regleras särskilt i lag (prop. 1990/91:60 s. 58 och bet. 1990/91:KU11 s. 11). I samband med utskottsbehand- lingen av förslaget till personuppgiftslag uttalade Konstitutions- utskottet att det saknades anledning att frångå denna målsättning (bet. 1997/98:KU18 s. 43). Även efter personuppgiftslagens införande har alltså särskilda registerförfattningar antagits. Flera av dessa nyare författningar har tillkommit bl.a. för att möjliggöra för myndigheter att utföra viss nödvändig personuppgiftsbehandling som inte är tillåten enligt per- sonuppgiftslagen utan de registrerades uttryckliga samtycke. Donationsregisterföringen såsom den sker är enligt vår be- dömning tillåten enligt personuppgiftslagens bestämmelser. Vi har därför konstaterat att en författningsreglering inte behövs för att möjliggöra nödvändig personuppgiftsbehandling som annars inte skulle vara tillåten. Frågan är i stället om en författningsreglering är motiverad därför att det behövs ett starkare integritetsskydd än vad nuvarande reglering ger. innehåller ett stort antal registrerade. Registret innehåller dessutom personuppgifter om enskildas åsikt i en typiskt sett känslig och djupt personlig angelägenhet. Även om person- uppgifterna inte omfattas av den definition som ges av känsliga personuppgifter i 13 § personuppgiftslagen är de, enligt vår uppfatt- ning, till sin karaktär integritetskänsliga. Registreringen i donationsregistret sker emellertid med de registre- rades samtycke. Registreringen är t.o.m. uttryck för en aktiv vilja hos den enskilde att just få sin inställning registrerad och åtkomlig för hälso- och sjukvården i händelse av att en donation kommer i fråga när man har avlidit. Registreringen är alltså den enskildes direkta motiv och ingen indirekt följd av något annat förhållande som för- anlett den enskildes aktivitet. Dessutom är registreringen inte nöd- vändig, eftersom andra alternativ än att ingå i registret finns för dem som önskar dokumentera sin inställning till donationer, t.ex. donationskort. Det skulle kunna hävdas att behovet av en särreglering av dona- tionsregistret är mindre angeläget från integritetssynpunkt, eftersom registret helt och hållet bygger på de registrerades frivilliga med- verkan att jämföra med många omfattande personuppgiftsbehand- lingar i myndighetsregister som sker alldeles oavsett vad de registre- rade har för inställning till att bli registrerade. Genom att ändamålet för insamlandet av personuppgifterna i donationsregistret är så pass begränsat, är det vidare tveksamt om en tillämpning av person- uppgiftslagen, t.ex. finalitetsprincipen i 9 § d, skulle medge en nämn- värd vidare spridning av uppgifterna i donationsregistret än vad som sker, dvs. att uppgifter skulle få utlämnas till andra än personal inom hälso- och sjukvårdens transplantationsverksamhet avseende avlidna personer som givare. Såsom redovisats i det föregående tillämpar Datainspektionens föreskrifter för donationsregistret trots att någon förpliktelse att göra detta inte längre gäller. Specialreglering i en registerförfattning med tydliga föreskrifter – t.ex. om vad Social- styrelsen får föra in i donationsregistret eller när och hur uppgifter får lämnas ut från registret – skulle stärka skyddet för de registre- rades personliga integritet jämfört med den nuvarande ordningen. Genom en specialreglering skulle även enskildas personliga integritet efter döden kunna ges ett skydd. Sådant skydd finns inte för när- varande, eftersom personuppgiftslagen inte är tillämplig vid behand- ling av uppgifter om avlidna personer. En specialreglering som ger en skyldighet att följa motsvarigheter till Data- inspektionens tidigare föreskrifter kan dessutom antas öka allmän- hetens förtroende för registerföringen. För många torde det t.ex. vara viktigt att det inte råder något tvivel om att hälso- och sjukvårds- personal inte får efterforska en svårt sjuk patients inställning till donation innan patienten har avlidit. Om en reglering får till följd att fler anmäler sig till registret, är regleringen till gagn för transplanta- tionsverksamheten som sådan. Att främja allmänhetens förtroende för donationsregistret är ett mycket tungt vägande skäl för att införa en särreglering för registret. Mot bakgrund av det anförda anser vi att övervägande skäl talar för att en särreglering för donations- registret införs. Vi föreslår därför en sådan. När det gäller den författningstekniska lösningen för särregleringen har vi gjort följande överväganden. Med tanke på bl.a. den relativt detaljerade regleringen, som kommer att föreslås i det följande, framstår det som lämpligast att regleringen intas i en förordning. Därigenom underlättas eventuella kommande ändringar jämfört med om regleringen ges lagform. Svensk rätt kräv- er inte heller att föreskrifter av nu aktuellt slag ges i form av lag. Sådana föreskrifter kan i stället meddelas av regeringen i förordning med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen inom ramen för sin rest- kompetens (se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:33 s. 345). Även om det inte finns några hinder mot att särregleringen för donationsregistret sker i en förordning anser vi att det av transplanta- tionslagen bör framgå att för ett donationsregister. Bestämmelsen utgör enbart en informationsregel och innebär inte att ger sitt tillstånd till inrättandet av registret eller att riks- dagen lägger under sig regeringens restkompetens. 8.4.2Närmare om innehållet i särregleringen Vårt förslag: Personuppgiftslagen skall gälla för behandling av personuppgifter i donationsregistret, om inte annat anges. Personuppgiftslagen innehåller vissa definitioner och grundläggande förutsättningar för när behandling av personuppgifter är tillåten. I lagen finns vidare bl.a. bestämmelser om information till den regi- strerade, om säkerhet vid behandlingen, om rättelse av uppgifter som inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen eller före- skrifter som har utfärdats med stöd av lagen och om skadestånd. Såsom framgått i det föregående anser vi att den närmare regle- ringen av donationsregistret bör intas i en förordning. Denna bör komplettera personuppgiftslagen och endast innehålla de särbestäm- melser som skall gälla för registret utöver den reglering som följer av personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen kommer alltså enligt vårt förslag att gälla för personuppgiftsbehandlingen i donations- registret, om inte annat följer av förordningen. Det innebär bl.a. att de begrepp som används i förordningen, t.ex. behandling (av personuppgifter) och den registrerade, har den innebörd som framgår av definitioner i 3 § personuppgiftslagen utan att detta sär- skilt behöver anges. När det i förordningen talas om uppgifter om enskilda avser vi emellertid såväl personuppgifter (dvs. uppgifter om levande personer) som uppgifter om avlidna. Förordningen reglerar behandlingen av båda dessa slag av uppgifter. Vi har dock inte funnit skäl att göra personuppgiftslagen tillämplig också på behandlingen i donationsregistret av uppgifter om avlidna personer. Även 9 § personuppgiftslagen om grundläggande krav på den personuppgiftsansvariges behandling av personuppgifter gäller då personuppgifter behandlas enligt förordningen. Vidare är person- uppgiftslagens regler om information som skall lämnas till den regi- strerade, om säkerheten vid behandling och om tillsynsmyndig- hetens (Datainspektionens) befogenheter tillämpliga. Vårt förslag: skall även fortsättningsvis vara personuppgiftsansvarig för donationsregistret. Enligt definitionen i 3 § personuppgiftslagen är den personuppgifts- ansvarig som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ända- målen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. I lag eller förordning kan bestämmas vem som är personuppgiftsansvarig. En sådan bestämmelse tar nämligen över regleringen i personuppgifts- lagen. I många registerförfattningar utpekas också vem som är person- uppgiftsansvarig för den behandling som regleras i de särskilda lagar- na. När det gäller donationsregistret bör , liksom , vara personuppgiftsansvarig för registret. Detta bör klart framgå av förordningen. Med personuppgiftsansvaret följer bl.a. en skyldighet för Social- styrelsen att se till att personuppgiftslagens grundläggande krav på personuppgiftsbehandlingen uppfylls, att lämna information till den registrerade samt att rätta uppgifter som inte behandlats enligt lagen. I ansvaret ingår också att vidta lämpliga tekniska och organisa- toriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Det innebär att förutsätts vidta olika säkerhetsåtgärder. Vi utgår härvid från att även fortsättningsvis kommer att dokumentera (logga) alla sökningar som görs i donationsregistret och även genomföra systematiska och återkommande kontroller av om obehörig åtkomst till uppgifter förekommer. Vi förutsätter också att det finns ett system för behörighetskontroll som gör det möjligt att identifiera användare och bekräfta användares identitet (autentisering). Det är av vikt att systemet kan kontrollera använd- ningen så att endast de som på grund av sina arbetsuppgifter behöver ha tillgång till uppgifterna i donationsregistret ges åtkomst till dessa. Vårt förslag: Uppgifter i donationsregistret om levande eller avlidna enskilda får endast behandlas för att tillhandahålla sådana sjukhus och andra enheter där ingrepp enligt transplantations- lagen får utföras information om enskilda personers inställning till donation efter döden. Förordningen om donationsregistret bör innehålla uttömmande föreskrifter om för vilka ändamål uppgifter i donationsregistret får behandlas, dvs. för vilka syften uppgifterna får användas. används uppgifterna i donationsregistret enbart för att till- handahålla sådana sjukhus och andra enheter där ingrepp enligt transplantationslagen får utföras information om enskilda personers inställning till donation efter döden. Det är i och för sig tillåtet enligt den nuvarande regleringen i personuppgiftslagen att även behandla uppgifterna i donations- registret för att framställa statistik och för forskningsändamål. Av 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen följer nämligen att insamlade personuppgifter får behandlas för nya ända- mål som inte är oförenliga med det ursprungliga ändamålet. Statistik- och vetenskapsändamål skall härvid aldrig anses som oförenliga med ett ursprungligt ändamål. Det har emellertid inte skett att uppgifterna använts för dessa ändamål, eftersom det saknas tekniska förutsättningar för detta. Även om förutsättningarna härför skulle ändras finns det enligt vår uppfattning risk för att använ- dandet av uppgifterna i donationsregistret för dessa ändamål kan ha en hämmande effekt när det gäller personers vilja att anmäla sig till registret. Detta skulle vara till nackdel för transplantationsverksam- heten. Vi föreslår därför att ändamålsbestämmelsen i förordningen inskränks till att avse det ändamål för vilka uppgifterna i donations- registret används . Det bör av förordningen klart framgå att uppgifterna inte får behandlas för några andra ändamål. Ändamålsbestämmelsen innebär givetvis inte någon inskränkning av skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut allmänna handlingar (se även 8 § personuppgiftslagen). Vårt förslag: får endast innehålla uppgifter om enskilda som själva anmält sig till registret eller som anmälts av vårdnadshavare. Uppgifterna i registret får endast avse den enskildes namn, adress, personnummer, datum för registrering, anmäld inställ- ning till donation, villkor som kan ha anmälts samt anmälans löp- nummer. Av särskilt stor vikt för enskildas skydd för sin personliga integritet är att donationsregistret – med ett undantag som behandlas i det följande – endast skall få innehålla uppgifter om registrerade som själva anmält sig till registret. Det bör framgå direkt av förordningen. En stor anmälningsfrekvens till registret kräver att det är okompli- cerat för privatpersoner att anmäla sin inställning. För den enskilde är det givetvis väsentligt för tryggheten i självbestämmanderätten att anmälningsförfarandet är så enkelt som möjligt. Med tanke på trans- plantationslagens presumtion för samtycke, är detta särskilt angeläget för enskilda som motsätter sig donation. Dagens möjligheter att välja mellan att anmäla sig per telefon, på skriftlig blankett eller via Internet tillmötesgår väl kravet på enkelhet. Ett okomplicerat anmälningsförfarande står emellertid i viss mot- sättning till behovet av säkra rutiner eller system som förhindrar att enskilda kan anmäla någon annan än sig själva till registret. Social- styrelsen har i egenskap av personuppgiftsansvarig en skyldighet att kontrollera att anmälaren är identisk med den anmälde personen. Hur detta skall ske anser vi att själv skall bestämma. Någon reglering i den frågan föreslås alltså inte. Vi är emellertid tveksamma till om den i avsnitt 8.2.3 beskrivna kontrollrutinen med en postad bekräftelse till den anmälde är tillräcklig. Den som bor tillsammans med andra eller tar hand om någon bortrest grannes post eller liknande torde i praktiken ha möjlighet att göra en obehörig anmälning som inte kommer till den anmäldes kännedom. Något säkert system som helt eliminerar risken för obehöriga anmälningar torde dock inte rimligen kunna genomföras. Enligt vår uppfattning skulle åtgärden att i stället skicka bekräftelsen med ett rekommen- derat brev minska risken för felaktiga anmälningar och därigenom öka förtroendet för registerföringen. Enligt beräk- ningar skulle detta dock kosta . En ökad användning i samhället av elektroniska signaturer för privatpersoner kan dock förenkla kontrollen när det gäller an- mälningar via Internet. Som sagts föreslår vi ett undantag från bestämmelsen om att registret bara får innehålla uppgifter om personer som anmält sig själva. Undantaget gäller anmälda som är underåriga. Transplantationslagen innehåller inga särskilda bestämmelser när det gäller avlidna som är underåriga eller har en psykisk störning. I förarbetena till lagen angavs att utgångspunkten måste vara att den avlidnes uppfattning skall följas. Därvid påpekades att det inte minst är viktigt att en underårig eller en person med psykisk störning som motsätter sig ingrepp kan vara förvissad om att något ingrepp inte görs mot hans eller hennes vilja. Enligt regeringen behövdes i dessa fall inte någon särbestämmelse från de generella reglerna om den enskildes egen inställning som avgörande för om ett ingrepp är tillåtet eller inte, dock att det oftare torde komma att inträffa att den avlidnes inställning måste anses oklar och att frågan om tillåtligheten av ett ingrepp därför får avgöras enligt bestämmelserna i 4 § trans- plantationslagen. Emellertid framhöll regeringen också att om den avlidne varit så ung eller haft en sådan psykisk störning som inne- burit att han eller hon inte förstått innebörden av ett veto eller ett medgivande, kan detta inte tillerkännas verkan (prop. 1994/95:148 s. 30 och 77). Enligt vår uppfattning är det rimligt att en vårdnadshavare skall få anmäla sitt underåriga barn till donationsregistret. En sådan möjlighet kan vara till gagn för transplantationsverksamheten såvitt avser donationer av organ till barn då t.ex. donatorns vårdnadshavare också har avlidit eller är medvetslös och inte kan tillfrågas om sin inställning. Även för anhöriga till barnet och vårdnadshavaren kan en av vårdnadshavaren gjord anmälan utgöra ett stöd i det svåra ställningstagande som anhöriga, t.ex. mor- och farföräldrar, ställs för i den situation som råder då inställningen skall anses oklar. En föreskrift om vårdnadshavares anmälningsrätt innebär emeller- tid inte att vi inför någon begränsning av underårigas möjlighet att anmäla sig till registret. Mot bakgrund av att transplantationslagen inte innehåller några särskilda bestämmelser i fråga om underåriga har vi inte funnit anledning att i detta sammanhang föreslå några sär- skilda bestämmelser om t.ex. åldersgränser för registrering av under- årigas anmälningar. Innehållet i donationsregistret bör, liksom , vara begränsat till uppgifter om den enskildes namn, adress, personnummer, datum för registrering, anmäld inställning till donation, villkor som kan ha anmälts samt anmälans löpnummer. Detta bör uttryckligen framgå av förordningen. Vårt förslag: får även fortsättningsvis medge vårdgivare som bedriver transplantationsverksamhet och Rätts- medicinalverket direktåtkomst till uppgifter i donationsregistret. Direktåtkomsten skall vara förbehållen de personer som på grund av sina arbetsuppgifter behöver ha tillgång till uppgifterna. Med direktåtkomst avses vanligtvis att någon har elektronisk till- gång till någon annans register eller databas, t.ex. via Internet eller annat nätverk, och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet i registret eller databasen. kan direktåtkomsten dock ge använ- daren en möjlighet att även kopiera eller ladda ner och så att säga hämta hem informationen till sitt eget system och bearbeta den där. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka upp- gifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Från integri- tetssynpunkt har det därför ansetts vara av stor betydelse att sär- skilt reglera frågor om tillgång till uppgifter genom direktåtkomst i registerlagstiftning. När det gäller donationsregistret föreslår vi att får medge personal hos vårdgivare som bedriver transplantationsverk- samhet och personal vid rättsmedicinska avdelningar inom Rätts- medicinalverket möjlighet att, liksom , själva elektroniskt söka efter uppgifter i donationsregistret. Motivet härför är den stora skynd- samhet som krävs för att utröna en avlidens inställning till donation med tanke på den korta tid, , som en respirator får vara påkopplad i avvaktan på transplantationsingrepp. Åtkomsten skall dock begränsas till det fåtal personer som på grund av sina arbetsuppgifter behöver ha tillgång till uppgifterna. Det åligger som personuppgiftsansvarig att pröva varje individuell behörighet. Vårt förslag: Direktåtkomst skall endast få användas för att söka efter uppgifter om en avliden person. Som sökbegrepp får endast den registrerades personnummer användas.