sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Enligt det alternativ som vi förordar bör positioneringsuppgifterna endast vara tillgängliga för larmcentralen när förbudspersonen har överträtt kontaktförbudet och tagit sig in i det fredade området. bör inte heller positioneringsuppgifterna samlas in och sparas som data. Positioneringsuppgifterna behövs i domstol för att kunna bevisa att en överträdelse har skett. För detta ändamål bör uppgifterna kunna sparas. Förutom uppgifter om att förbudspersonen har överträtt kon- taktförbudet kan det dock vid positioneringen komma fram upp- gifter som inte har något som helst samband med kontaktförbudet eller den skyddsperson som kontaktförbudet avser. Det kan t.ex. vara så att förbudspersonen visserligen har överträtt kontaktförbu- det och trängt in i det fredade området, men han eller hon har inte gjort det för att söka upp skyddspersonen utan för att begå något annat brott riktat mot en annan person eller t.ex. ett bankrån. Uppgifterna om positioneringen kan då i stället vara av betydelse för att förebygga eller utreda ett annat brott. Det kan också röra sig om uppgifter som är ovidkommande i sammanhanget eller som är mycket integritetskänsliga av något skäl. Sådan information som inte berör det egentliga brottet, dvs. i det här fallet överträdelse av kontaktförbud, brukar betecknas överskottsinformation. Enligt befintliga regler om tvångsmedelsanvändning vid hemlig telefonavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraöver- vakning gäller (prop. 2004/05:143) att överskottsinformation om ett annat brott än det som ligger till grund för beslutet om det hemliga tvångsmedlet normalt får användas för att utreda det brottet. Beträffande överskottsinformation om mindre allvarliga Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning brott gäller dock en viss begränsning. En förundersökning om ett sådant mindre allvarligt brott får inledas på grund av överskottsin- formation endast om fängelse eller däröver är föreskrivet för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder böter eller om det finns särskilda skäl. Uppgifter om förestående brott får alltid användas för att förhindra brott (se 27 kap. 23 a § och 6 a § lagen [1995:1506] om allmän kameraövervakning). De senare (prop. 2005/06:178) införda reglerna om hemlig rumsav- lyssning är mer begränsande, eftersom användningen av det tvångsmedlet anses innebära ett avsevärt större ingrepp i människors integritet än de tidigare nämnda tvångsmedlen. Överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning får därför inte användas i samma uträckning som de brottsbekämpande myndig- heterna får använda sådan information från andra hemliga tvångs- medel. Överskottsinformation om ett annat brott än det som har föranlett den hemliga rumsavlyssningen få endast användas i de fall då det andra brottet är så allvarligt att det skulle ha kunnat föran- leda hemlig rumsavlyssning. Överskottsinformation om andra brott får sålunda inte användas för att utreda sådana brott, dvs. den bör varken kunna läggas till grund för ett beslut att inleda en för- undersökning om brottet eller användas för att berika materialet i en pågående förundersökning. Överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning får, i de delar som rör andra brott än de som kan föranleda hemlig rumsavlyssning, inte bevaras. Uppgifter som kommit fram vid hemlig rumsavlyssning om ett förestående brott får användas för att förhindra brottet. Kontaktförbud med elektronisk övervakning torde i mycket begränsad omfattning generera överskottsinformation eftersom datasystemet enbart bör kunna lagra uppgifter från när förbudsper- sonen är inne i det fredade området, dvs. redan har begått ett brott. I larmsystemet kommer det dock att kunna finnas överskottsin- formation, som teoretiskt kan användas för att binda förbudsper- sonen till ett brott som inte har med kontaktförbudet eller skydds- personen att göra, eller för att förhindra sådana brott. Till skillnad från de tidigare nämnda hemliga tvångsmedlen är kontaktförbud med elektronisk övervakning inte ett straffproces- suellt tvångsmedel. Reglerna som omgärdar kontaktförbud är intimt förknippade med syftet att skydda en viss person och för- hindra brott mot denne. Det finns således argument för att reglerna om kontaktförbud ska vara mer begränsande än sådana som rör tvångsmedel. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Vi vill dock poängtera att det, till skillnad från de hemliga tvångsmedlen, finns möjlighet att i förväg, uttömmande informera förbudspersonen om innebörden av den elektroniska övervak- ningen. Vidare är den information som finns tillgänglig endast en uppgift om var förbudspersonen har befunnit sig, jfr. t.ex. kamera- övervakning eller avlyssning där man antingen kan se en person begå ett brott eller höra denne planera eller genomföra brottet. Positioneringsuppgifterna kan således knappast användas som något annat än stödbevisning vid utredning om brott. Däremot kan de få större betydelse för polisen för att kunna förekomma att brott begås. Sammantaget anser vi att positioneringsuppgifter om var förbudspersonen befinner sig eller har befunnit sig inom det fredade området bör kunna användas, förutom för att beivra över- trädelser av kontaktförbud, även för att förebygga och utreda andra brott. Någon begränsning i vilka brott uppgifterna ska avse är inte nödvändig. Uppgifterna i övervakningssystemet bör gallras senast . I vissa fall kan förundersökning och domstolsprocess ta än så. Det bör då finnas en möjlighet att spara uppgif- terna längre. När positioneringsuppgifterna inte längre får finnas kvar ska de förstöras. Förslag: RPS bör ges i uppdrag att i avvaktan på framtida för- fattning följa den tekniska utvecklingen avseende elektronisk övervakning. När den elektroniska övervakningen av kontaktförbud kan påbörjas bör Brå ges i uppdrag att följa upp och utvärdera verk- samheten. RPS har genomfört försöksverksamhet med den tillgängliga utrustningen. Med utgångspunkt i att förefaller ligga på framkant i världen med frågan om elektronisk övervakning vid kontaktförbud är det knappast troligt att tekniken kommer att utvecklas ytterligare innan det finns en uttalad efterfrågan. Det för- slag som presenteras har också anpassats för att överensstämma med den teknikutveckling som rimligen kan förväntas ha skett till Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning dess att lagen kan träda i kraft. Vi föreslår därför ingen ytterligare försöksverksamhet i ett senare skede. Däremot anser vi att det finns skäl för RPS att fortsätta följa den tekniska utvecklingen och tillämpningen av elektronisk övervakning. Regeringen bör i ett tidigt skede ge RPS i uppdrag att förbereda sig för en kommande lagstiftning avseende den elektroniska över- vakningen, eftersom de tekniska förutsättningarna förutsätter framförhållning. De kommande remissvaren avseende detta betän- kande torde ge en indikation om när förberedelserna kan påbörjas. Vi förslår vidare att Brå ges i uppdrag att följa upp verksamheten med den elektroniska övervakningen när denna har påbörjats. 8 Skydd för personuppgifter Denna utredning har i första hand till uppgift att föreslå åtgärder för att begränsa en gärningsmans möjligheter att förfölja eller på annat sätt utsätta ett brottsoffer för hot eller allvarliga trakasserier. I många fall torde det dock inte vara tillräckligt med att försöka undanröja hoten. Då kan det också krävas åtgärder för att skydda den förföljde. En form av skydd är skyddade personuppgifter. lever ca 11 500 personer i med någon form av skydd för sina personuppgifter. Allt fler ansöker också om skydd. Enligt har antalet personer med skydd ökat från ca 4 1993 till över 11 000 . Det innebär en genomsnittlig ökning . Att leva under hot får ett stort antal negativa effekter. Skyddade personuppgifter kan enbart till en del motverka dessa. Skyddet i sig medför också många svårigheter, både för vuxna och barn. är ett litet land. Det är därför svårt att gömma sig någonstans i landet oavsett om man har skyddade personuppgifter eller inte. Var man än befinner sig riskerar man att träffa någon som man känner eller att bli igenkänd. Ett fullständigt skydd är därför i princip omöjligt att få. I är huvudregeln att uppgifter inom den offentliga verk- samheten ska vara tillgängliga för alla. har det dock tillkommit ett antal sekretessregler bl.a. till skydd för personer som har utsatts för förföljelse. Dessa kompletterar reglerna om skyd- dade personuppgifter. Vid sidan av de bestämmelser som redovisas här och som kan ge skydd för personuppgifter kan naturligtvis den enskilde själv vidta en del åtgärder. fanns möjligheten att t.ex. skaffa en sär- skild postadress, en postbox, men Posten sluter inte längre avtal med privatpersoner om denna tjänst. Däremot finns det en del personer som på olika sätt döljer var han eller hon bor eller anskaffar dolt telefonnummer. Ytterligare ett alternativ att dölja var man befinner sig är att byta namn enligt de bestämmelser som finns i namnlagen (1980:670). Som regel ger dessa åtgärder ett mer begränsat skydd än det skydd för personuppgifter som följer av bestämmelser i författning. Möjligheterna kan ändå utnyttjas t.ex. om hotbilden är begränsad och myndigheterna inte kan erbjuda någon hjälp. 8.2Nuvarande möjligheter att få skydd för personuppgifter Den som är utsatt för förföljelse kan omfattas av någon av de olika former av skydd av personuppgifter som finns. I princip kan man tala om fyra olika nivåer av skydd. 8.2.2Skydd för personuppgifter i sekretesslagen Huvudregeln enligt offentlighetsprincipen är att uppgifter hos myndigheter är offentliga. Sekretesslagen (1980:100) begränsar dock rätten för en utom- stående att få ta del av uppgifter om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt. Likaså kan enskilds tele- fonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde omfattas av sekretess. Motsvarande uppgifter om anhöriga till den enskilde kan också vara hemliga. En förutsättning för att sekretess ska gälla är att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat men om uppgiften röjs, 7 kap. 1 a § sekretesslagen. Bestämmelsen innebär att om myndigheten känner till att en person är förföljd och utsatt för hot finns det en möjlighet för myndigheten att vägra lämna ut uppgift om var personen befinner sig, t.ex. i ett skyddat boende, eller hur man kan komma i kontakt med personen. Det är enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen inte möjligt att sekretess- belägga namn eller personnummer som finns hos en myndighet. Det saknas krav på att myndigheter regelmässigt kontrollerar om det föreligger något hinder för utlämnande av kontaktupp- gifter. Adressuppgifter betraktas normalt som harmlösa, dvs. de kan lämnas ut utan någon närmare skadebedömning i det enskilda fallet. Sekretessen gäller inte för uppgift om beteckning på fastighet eller tomträtt. Regeringen uttalade dock i prop. 2005/06:161 s. 51 att eftersom en uppgift om fastighetsbeteckning kan avslöja var den enskilde bor är en fastighetsbeteckning i princip att jämställa med en adressuppgift. Motsvarande resonemang kunde, enligt regeringen, föras om tomträttsbeteckningar. Regeringen ansåg dock att det fanns många fall där en sådan uppgift borde vara offentlig även fortsättningsvis, t.ex. i mål om bättre rätt till fast egendom. För att undvika att bestämmelsen om skydd för adress- uppgifter skulle ges ett alltför vitt tillämpningsområde gjordes därför ett undantag för fastighets- och tomträttsbeteckningar. Enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen. Sekretessen omfattar uppgift om enskilds personliga förhållanden om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om upp- giften röjs. De register som vid sidan av folkbokföringsregistret avses i 7 kap. 15 § sekretesslagen finns uppräknade i 1 b § sekretess- förordningen. Bland de register som har upptagits i 1 b § sekretess- förordningen finns RPS centrala passregister, kommunala fastig- hetsregister och lantmäterimyndigheternas och inskrivnings- myndigheternas informationssystem. Sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen och 1 b § sekretess- förordningen omfattar utöver adressuppgifter även uppgifter om t.ex. namn, personnummer och civilstånd. Fotografi är som huvud- regel skyddat av sekretess, dvs. ett fotografi får inte lämnas ut om det inte står klart att det kan ske utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Skillnaderna mellan den nyare 7 kap. 1 a § och 7 kap. 15 § sekretesslagen är flera. Enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen gäller sek- retesskyddet i hela den offentligt förvaltningen, medan skydd enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen inte med självklarhet överförs till en annan myndighet. För att sekretess ska gälla även hos den myndighet som har tagit emot uppgifterna krävs det att det finns en överföringsbestämmelse som är tillämplig på uppgiftssprid- ningen i nästa skede eller att myndigheten kan tillämpa en primär sekretessbestämmelse. Eftersom bestämmelsen i 7 kap. 15 § sekretesslagen är formulerad som en överföringsbestämmelse, dvs. bara gäller överföring av uppgifter mellan myndigheter, gäller inte heller sekretess om en enskild person lämnar uppgifterna till en myndighet som saknar tillämpliga, primära sekretessbestämmelser (SOU 2003:99, s. 181). Sekretesskyddet enligt 7 kap. 15 § sekre- tesslagen innebär således att uppgifterna är skyddade hos de myndigheter som själva bedriver folkbokföring eller annan lik- nande registrering som omnämns i paragrafen. Det är dock tvek- samt om en myndighet som tar emot uppgifterna i andra hand, antingen från en av de myndigheter som omfattas av den primära sekretessen eller av den enskilda personen, kan åberopa 7 kap. 15 § sekretesslagen som skäl för en vägran att lämna ut dem. 7 kap. 1 a § sekretesslagen gäller däremot hos alla myndigheter, oavsett hur de har fått tillgång till uppgifterna. 7 kap. 15 § sekretesslagen omfattar samtliga uppgifter som före- kommer inom folkbokföringen och de i 1 b § sekretessförord- ningen uppräknade registren. När den nyare paragrafen, 7 kap. 1 a § sekretesslagen, infördes begränsades dock bestämmelsen till att omfatta sådana uppgifter som anger var den enskilde uppehåller sig och hemtelefonnummer eller andra liknande uppgifter. Det gäller en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga. Det är först när det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men (7 kap. 1 §) eller lida men (7 kap. 15 §) om uppgifterna röjs som sekretess gäller. Som nämnts finns det inte någon allmän skyldighet för myndighe- ter att ta reda på om en enskild kan komma att lida men om dennes adressuppgifter eller andra uppgifter om personliga förhållanden röjs. Om myndigheten känner till sådana skäl eller om den enskilde i sina kontakter med myndigheten upplyser om att en sådan situa- tion föreligger bör dock detta påverka beslutet om utlämnande av uppgifter. Om myndigheter allmänt ska uppmärksammas på att det finns anledning att beakta en viss hotbild mot en viss person finns det en möjlighet för att besluta om s.k. sekretessmarkering i folkbokföringsregistret. Sekretessmarkeringen är en varningssignal om i vilka fall sekretess kan gälla. Förfarandet med sekretess- markering är inte närmare reglerat i författning, men motsvarar det som gäller enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen om hemligstämpel. Sekretessmarkeringen anger att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen om en uppgift får lämnas ut. beslutar om sekretessmarkering efter ansökan av den som är utsatt för förföljelse. Normalt ska de skäl som åberopas vara tillräckligt starka för att ett utlämnande ska kunna vägras med stöd i 7 kap. 1 a § eller 7 kap. 15 § sekretesslagen, dvs. det bör vara fråga om ett konkret hot. Hotbilden bör kunna styrkas av den sökande, t.ex. med ett intyg från en polismyndighet eller social- tjänsten. Sekretessmarkering omfattar alla personuppgifter som finns registrerade i folkbokföringssystemet. Eftersom förfarandet med sekretessmarkering inte finns reglerat i lag kan beslut att avslå en begäran om en sådan markering inte överklagas. Innebörden av en sekretessmarkering i folkbokföringssystemet är dels att uppgifter inte lämnas utom privatpersoner och andra dels att när andra myndigheter söker i systemet eller hämtar uppgifter ur systemet för sina egna register framgår sekretessmarkeringen tillsammans med andra uppgifter om personen för att markera för myndigheterna att sekretessbedömning ska ske med särskild upp- märksamhet. Markeringen innebär således inte att sekretessbelagda uppgifter utesluts. Om någon vill skicka en postförsändelse till en person som omfattas av en sekretessmarkering vidarebefordras försändelsen genom försorg. Avsändaren behöver inte veta var personen är folkbokförd, utan kan lämna försändelsen till ett skatte- kontor. fanns det 11 047 personer med sekretessmar- kering i landet. Enligt statistik har mellan 2,5–4,av ansökningarna om sekretessmarkering avslagits –2007. En person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, för- följelse eller allvarliga trakasserier på annat sätt kan medges att vid flyttning vara folkbokförd på den gamla adressen enligt 16 § folk- bokföringslagen (1991:481). Förfarandet kallas kvarskrivning. Skyddet är inriktat på att hemlighålla den verkliga adressen där den förföljde bor. Kvarskrivning beslutas av efter ansökan av den förföljde. Skyddet får medges i högst i taget och det ska upp- höra när det inte längre finns skäl för det, enligt 17 § folkbokfö- ringslagen. Kvarskrivning, som endast omfattar den förföljdes adress, kom- bineras oftast med sekretessmarkering. Vid kvarskrivning tas den gamla adressen bort och personen registreras som på församlingen skriven. Skattekontorets adress anges som särskild postadress. All post går till ett regionalt skatte- kontor där särskilda handläggare har den faktiska adressen och kan vidarebefordra posten. fanns det 1 294 personer med kvarskrivning i landet. En person som riskerar att bli utsatt för särskilt allvarlig brottslig- het som riktas mot dennes liv, hälsa eller frihet kan medges att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter. Det krävs att per- sonen inte kan ges tillräckligt skydd på annat sätt. Medgivandet att använda fingerade personuppgifter kan begränsas till . Regeringen har uttalat att det med allvarlig brottslighet ska avses gärningar som har ett straffvärde om minst 6–8 månaders fängelse. Vid brottslighet som upprepats kan eventuellt ett något lägre straffvärde accepteras, t.ex. om brottsligheten har varit särskilt besvärande för målsäganden (prop. 1997/98:9, s. 56). Utgångs- punkten är dock att denna form av skydd bör användas restriktivt (SOU 2003:99, s. 176). beslutar i ärenden om fingerade person- uppgifter efter ansökan av RPS eller den enskilde. RPS kan avslå en framställning från den enskilde som vill använda fingerade person- Ett sådant avslagsbeslut kan inte överklagas, utan den enskilde får då själv ansöka hos tingsrätten. Fingerade personuppgifter innebär att den gamla identiteten avregistreras i folkbokföringen. Om en person har medgetts fingerade personuppgifter har han eller hon rätt att få hjälp av RPS med bl.a. kontakter med andra myndigheter. har –2007 behandlat 4, 5, 11, 7 respektive 12 ansökningar från RPS om fingerade personupp- gifter. –2007 har sammanlagt 45 personer med- getts rätt att använda fingerade personuppgifter. Enligt Rikskrimi- nalpolisen, som handlägger dessa ärenden inom RPS, inkommer 50–60 ansökningar om fingerade personuppgifter. 8.3Övergripande presentation av behovet av reformer Ett stort antal personer upplever att de är utsatta för hot eller riske- rar att utsättas för hot och ansöker därför om skyddade person- uppgifter av något slag. Antalet som lever med skyddade person- uppgifter växer. framkommer det att många av dem som lever med skyddade personuppgifter upplever att skyddet inte är tillräckligt för att undkomma förföljelsen. Många tvingas gång på gång att fly från ort till ort efter att bostadsadressen har läckt ut. Inte sällan beskylls myndigheter för att ha läckt ut uppgifterna till förföljare. Andra vittnar om att sekretesskyddet är så omfattande och innebär så krävande villkor att det inte går att fungera i samhället om man lever med skyddade personuppgifter. Problemen med skyddade personuppgifter innehåller flera dimensioner. De skiljer sig åt beroende på ur vems perspektiv man betraktar frågan: den hotades, dennes barns eller myndigheternas. Frågan om att förstärka skyddet inom folkbokföringen för för- följda personer har diskuterats . Utredningen om vissa folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68) föreslog vissa förändringar i de då gällande förutsättningarna för kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Utredningen kon- staterade att sekretessmarkering i folkbokföringsregistren är den första skyddsåtgärd som bör tillgripas när man kan befara att folk- bokföringsuppgifter används för personförföljelse. Det påpekades i den efterföljande propositionen (prop. 1997/98:9, s. 34) att det var av stor vikt att den som har utsatts för eller riskerade att bli utsatt för personförföljelse kunde räkna med att samhället ställde effek- tiva skyddsåtgärder till förfogande. De möjligheter som då fanns, dvs. de samma som finns , ansågs i de flesta fall tillräckliga för att de utsatta personerna skulle känna sig trygga. Kvarskrivning och fingerade personuppgifter upplevs dock ha negativa konsekvenser som drabbade såväl den enskilde som myndigheter och andra. Regeringen uttalade att medgivande om att använda fingerade per- sonuppgifter borde ske med stor restriktivitet och endast när inget annat skydd stod till buds. Regeringen formulerade i propositionen en hierarkisk rangord- ning där beslut om kvarskrivning skulle föregås av en prövning om inte behovet av skydd kunde tillgodoses genom besöksförbud eller liknande. På samma sätt skulle medgivande för någon att använda fingerade personuppgifter inte ges om personen kunde skyddas genom kvarskrivning eller på annat sätt (prop. 1997/98:9, s. 46 och Offentlighets- och sekretesskommittén genomförde en allmän översyn av sekretesslagen (se bl.a. kommitténs huvudbetänkande En ny sekretesslag, SOU 2003:99). Kommittén lämnade bl.a. för- slag om nya generellt tillämpliga sekretessbestämmelser till skydd för känsliga uppgifter om enskilda. Förslagen innebar att sekretess- skyddet för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållan- den skulle förbättras, men att det inte skulle vara generellt tillåtet att sekretessbelägga känsliga uppgifter. Dessutom skulle sekretess gälla i hela den offentliga förvaltningen för vissa uttryckligt angivna och särskilt känsliga uppgifter. Vid sidan av Offentlighets- och sekretesskommittén arbetade en utredning, Utredningen om offent- lighet och sekretess i skolan (se betänkandet Sekretess i elevernas intresse – Dokumentation, samverkan och integritet i skolan, SOU 2003:103), med de särskilda bestämmelserna om sekretess i skolan. föreslog i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71) att perso- ner som utsätts för hot och förföljelse skulle kunna bli folkbok- förda i särskild ordning, s.k. skyddad folkbokföring. Förutsätt- ningarna för skyddad folkbokföring föreslogs vara desamma som gäller vid kvarskrivning, dvs.