sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Alltid redo En ny myndighet mot olyckor och kriser En ny myndighet mot olyckor och kriser Betänkande av Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att genomföra en översyn av verksamheterna vid , och Styrelsen för psykologiskt försvar i syfte att lämna förslag till en preciserad uppgifts-, ansvars- och resursfördelning. Uppdraget var att pröva om relevanta delar av myndigheterna bör läggas samman till en myndighet för frågor om samhällets beredskap och säkerhet samt att pröva om övriga delar eventuellt bör föras över till andra befint- liga myndigheter. Den dåvarande chefen för mentet, statsrådet , förordnade general- direktören som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap. Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , brandingenjören , departementssekreteraren , stabschefen , stabschefen , departementssekreteraren samt beredskaps- chefen vid . Sekreterare åt utred- ningen har fr.o.m. varit departements- sekreteraren . förordnandes också departementssekreteraren som sekreterare i utredningen och entledigades som expert. Utredningen överlämnar betänkandet Alltid redo! En ny myn- dighet mot olyckor och kriser (SOU 2007: 31). Uppdraget är härmed slutfört. Särskilt yttrande har lämnats av experten , experten och experten . 1.1Utvecklingen inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar .............................................. 1.1.3 utredningar och propositioner inom Systemet för arbetet med olyckor och kriser .................. Centrala författningar inom området ..................................... 2.1.1 Lagen om skydd mot olyckor ...................................... 2.1.2Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap....................................................... 2.1.3Förhållandet mellan lagen om skydd mot olyckor och lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap....................................................... 2.1.4 Förordningen (2006:942) om krisberedskap och 2.2 Ansvaret för samhällets säkerhet ............................................ 2.3Räddningstjänst och hanteringen av extraordinära Åtgärder mot olyckor och 2.4Mål och struktur för verksamheten mot olyckor och 2.4.1 Politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar ................................... 2.4.2 Verksamhetsområdet och beredskap mot 2.4.4 ....................Verksamhetsområdet det civila försvaret Andra ......................................................länders organisation Allmän .......................................beskrivning av myndigheten Skydd ...................................................................mot olyckor 3.2.1 Gemensam radiokommunikation för skydd och Svåra ............................påfrestningar och det civila försvaret 3.3.6 .........Frivilliga förstärkningsresurser och civilpliktiga Privat - offentlig samverkan 3.3.10 Åtgärder inom Samverkansområde Teknisk 3.3.11 Åtgärder inom samverkansområde Farliga ämnen ..... Allmän beskrivning av myndigheten .................................... Organisation och ekonomi ........................................ Stöd till räddningsinsatser nationellt .................................... 4.4.1 Beredskap mot händelser och olyckor med farliga Besluts och ledningsstödssystem............................... Risk- och säkerhetsutbildning............................................... 4.8Internationell verksamhet inom området skydd mot Svåra påfrestningar och civilt försvar.................................... Styrelsen för psykologiskt försvar ............................... Allmän beskrivning av myndigheten .................................... Organisation och ekonomi ........................................ Det civila försvaret................................................................. 5.2.1 Information om säkerhetspolitik och totalförsvar ... 5.2.2 Kansligöromål – för totalförsvaret (ÖNT) ................................................. 5.3.1 Åtgärder inom Samverkansområde Teknisk Olyckor, hot och risker .............................................. Olyckor, hot och risker i .......................................... 6.2.1 Dödsfall och personskador till följd av olyckor........ Skador på egendom ..................................................... Skador på miljön ......................................................... Olyckor, hot och risker ......................................................... 6.4Ett brett spektrum av händelser – ett brett spektrum av 6.4.3 Ett brett arbete med många aktörer........................... Slutsatser och förslag ....................................................... Allmänna överväganden om myndigheterna ........................ 7.2Intressenternas omdömen om myndigheternas 7.3 Överväganden och förslag ..................................................... 7.3.1 Tillämpningen av ansvarsprincipen och Risk- och sårbarhetsanalyser ...................................... Anslaget 7:5 Krisberedskap ......................................... 7.4Åtgärder för att säkra en tillfredställande utveckling 7.4.1 Föreskrifter och allmänna råd .................................... Utvärdering och analys............................................... En myndighet för säkerhet och beredskap? Dagens struktur – problem och möjligheter........................ Bildandet av en ny myndighet............................................... Den nya myndigheten ........................................................... 8.3.1 Den nya myndighetens uppdrag................................ Den nya myndighetens verksamhet ............................ Krisberedskap, skydd mot olyckor och civilt försvar.......... 9.2Specifika uppgifter inom områdena krisberedskap och skydd mot olyckor................................................................. 9.2.1 Brandfarliga och explosiva ämnen och Seveso .......... Farliga ämnen (CBRN).............................................. Utvärdering och uppföljning ..................................... 9.4.2 Risk- och sårbarhetsanalyser och Anslaget 7:5 Krisberedskap ......................................... 9.4.6 EU:s samarbete för skydd av samhällsviktig Internationella bistånds- och räddningsinsatser....... 9.5.2 Förstärkningsresurser för räddningstjänst m.m. ...... Metod-, teknikutveckling och förvaltning ........................... Kommunikations-, besluts- och Befolkningsskydd i krig.............................................. Information och kommunikation ......................................... Stöd till individer efter en kris.................................... Information och kommunikation .............................. Utbildning och övning........................................................... Den framtida utbildningsverksamheten inom skydd mot olyckor...................................................... Den nya myndighetens uppdrag inom utbildnings- och övningsområdet .............................. Den nya myndighetens organisation............................ Konsekvenser av utredningens förslag ................................ Verksamhet som bör byta huvudmannaskap................. 11.1.3 Länsstyrelsernas ledningsplatser ................................ 11.2.1 Transport av farligt gods ............................................ Verksamheter vid Styrelsen för psykologiskt försvar.......... 11.3.1 Mediernas beredskapsråd ........................................... 11.3.4 Information om säkerhetspolitik och totalförsvar ... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ konsekvenser för personal som arbetar vid Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service ........ Konsekvenser för företag ...................................................... Konsekvenser för jämställdheten mellan män och Kostnader och intäkter för kommun, landsting och stat .... Ekonomi i dagens myndigheter.............................. Ekonomi Verksamhet till annan huvudman....... Ekonomi – anslag etc.................................................. Utkast till instruktion ................................................ SRV:s föreskrifter om transport av farligt gods Arrangement on the recognition of Common Criteria certificates in the field of Information Critical Infrastructure Warning Information Rymdbaserat system för att söka efter nöd- Euro Disaster Response Coordination European Programme for Critical Infra- EU:s säkerhets- och försvarspolitik (UN) Food and (EU:s) Monitoring and Information Cen- Militära underrättelse- och säkerhets- (UN) Office for Coordination of Official Development Assistance countries Organization for Economic Co-operation Radiokommunikations system för effektiv SRV:s föreskrifter om transport av farligt Rådet för rättssäkerhet och personalvård Search And Rescue Satellite-Aided Styrelsen för psykologiskt försvar United Nations Development Program United Nations Environment Program United Nations High Commissioner for United Nations Office for United Nations Mission in United Nations Relief and Viktigt meddelande till allmänheten En översyn av verksamheten Utredningen har haft uppdraget att genomföra en översyn av verk- samheterna vid (), Krisberedskaps- myndigheten (KBM) och Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) samt lämna förslag till en preciserad uppgifts-, ansvars- och resursfördelning. Syftet med utredningen har varit att pröva om relevanta delar av myndigheterna bör föras samman till en myndig- het för frågor om samhällets beredskap och säkerhet samt i vilken utsträckning övriga delar bör föras till andra befintliga myndig- heter. Utredningen har, i enlighet med sina direktiv, analyserat verk- samheten vid de tre aktuella myndigheterna. Denna analys har dock inte kunnat avse samtliga delar av myndigheternas verksamhet. Anledningen till detta är främst den begränsade tid som utred- ningen haft för uppdraget. Exempelvis har utredningen inte bedömt Statens räddningsverks (SRV:s) internationella verksamhet eller RAKEL-verksamheten, som främst bedrivs vid Krisbered- skapsmyndigheten (KBM). I relevanta delar för att bedöma beho- vet av förändringar inom området samt för att kunna ta ställning till om en ny myndighet med ansvar för områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar bör bildas anser sig utred- ningen dock ha fullt tillräckligt underlag för de överväganden och förslag som redovisas i det följande. Utredningen har under arbetets gång identifierat ett antal områ- den där det föreligger behov av utveckling och förtydliganden. Inom SRV:s område gäller detta främst utbildningsområdet och myndighetens administration. Inom KBM:s område har utred- ningen funnit att planeringsprocessen avseende anslaget 7:5 Kris- beredskap bör avvecklas i sin nuvarande form och ersättas av ett bidragssystem samt att den nuvarande ordningen med risk- och sårbarhetsanalyser behöver utvecklas. Omdömen om myndigheternas verksamhet Vad avser myndigheterna och deras verksamhet har utredningen genomfört en intressentundersökning. Även om resultatet av denna typ av undersökningar ska tolkas med försiktighet, kan det konstateras att verksamheten får förhållandevis låga betyg. Det bör särskilt noteras att den verksamhet som KBM och SRV bedriver gentemot kommuner och länsstyrelser är dåligt känd för berörda. Resultatet av undersökningen kan till del förklaras av att KBM pri- oriterat arbetet gentemot de statliga myndigheterna och att SRV svarar för tillsyn, vilket inte alltid är en populär uppgift. Kommu- ner och länsstyrelser är emellertid viktiga aktörer i krisberedskaps- arbetet och i arbetet inom området skydd mot olyckor. Det är därför inte tillfredställande att myndigheterna når ut till dessa aktö- rer i så låg utsträckning. Dessutom är det allvarligt att det inte sker en bättre samordning mellan KBM och SRV. Vad gäller SPF kan det konstateras att myndigheten har en diversifierad verksamhet. Enligt utredningens mening finns inte heller någon entydighet i det uppdrag som SPF har. Ur ett effektivitets- och rationaliseringsperspektiv bör den verksamhet som SPF bedriver föras till andra myndigheter i de fall den fortsatt ska bedrivas. Stärkt och tydligare ansvar för krisberedskapsarbetet En grundläggande utgångspunkt för utredningens förslag är beho- vet av att stärka och tydliggöra ansvaret för krisberedskapsarbetet i samhället, framförallt på statlig nivå. Förändringarna bör också bidra till att utveckla och tydliggöra ansvaret inom krisberedskaps- arbetet och för utvecklingen av en generell förmåga. Utredningens förslag innebär därmed en utveckling och förenkling av krisbered- skapsarbetet. Förslagen påverkar inte krishanteringssystemet. Striktare tillämpning av ansvarsprincipen Utredningen föreslår en striktare tillämpning av ansvarsprincipen . En sådan utveckling är angelägen eftersom alltför få myn- digheter tar det ansvar de bör för krisberedskapsarbetet inom sin sektor. Det är därför utredningens uppfattning att de olika sak- departementen och deras myndigheter måste ta ett mycket större ansvar för sina krisberedskapsfrågor. Detta på samma sätt som ledningen för en myndighet har ansvar för exempelvis jäm- ställdhetsfrågor och miljöledning måste det enligt utredningens uppfattning göras tydligare att man också har ett ansvar för krisberedskapsfrågor. Förslaget innebär en utveckling av det befintliga krisberedskapssystemet, som avsevärt bör underlätta och tydliggöra ansvar och uppgifter för såväl sektorsmyndigheterna som för den ansvariga myndigheten. och en tydlig tvärsektoriell samordning Utredningen bedömer att det vid mer omfattande händelser kan uppstå situationer där sektorsmyndigheternas möjligheter att ta sitt ansvar fullt ut försvåras. Detta beror på att sådana händelser slår igenom flera sektorer och en åtgärd som kan anses rätt utifrån en myndighets ansvar kan ge upphov till negativa konsekvenser för en annan myndighet. För att minimera riskerna för denna typ av utveckling vid hanteringen av en händelse krävs ett tvärsektoriellt perspektiv på såväl hantering som förberedelser. En striktare tillämpning av sektorsansvaret behöver således kompletteras med en väl fungerande tvärsektoriell samordning i det förberedande arbetet. Samordning torde behövas både inom och på myndighetsnivå. En tvärsektoriell samordning är också vik- tig för att säkerställa att de olika, ofta specialiserade, sektorerna kan fungera tillsammans och för att säkerhetsarbetet ska beaktas ur ett helhetsperspektiv. En slopad planeringsprocess och renodling av anslaget 7:5 Krisberedskap Den striktare tillämpning av ansvarsprincipen och därigenom sek- torsmyndigheternas ansvar får konsekvenser för exempelvis ansla- get 7:5 Krisberedskap. Det nuvarande planeringssystemet måste anses omodernt och ineffektivt, detta trots att det förenklats sedan det introducerades. Utredningen föreslår att processen avskaffas och ersätts av ett enklare bidragsförfarande, där en ansvarig myn- dighet ges i uppdrag att svara för beslut om och utbetalning av medel. Vidare föreslås att anslaget 7:5 Krisberedskap renodlas genom att vissa medel förs till andra myndigheters anslag. ningen föreslår därutöver att vissa medel omvandlas till förvalt- ningsanslag i och med att den utbetalande myndigheten inte bör fördela bidrag till sig själv. Dessa förändringar medför att anslaget 7:5 Krisberedskap fortsättningsvis bör uppgå till ca . Genom denna kvarvarande del på anslaget bibehålls medel för tvär- sektoriella åtgärder samt för vissa särskilt angelägna sektorsåtgär- der. De medel som avsätts bör kunna användas dels inom ramen för samverkansområdena, dels till utveckling av sektorsgemensamma system, utbildning och övning. En förutsättning för att anslaget ska kunna reformeras är att de uppgifter, för vilka myndigheter enligt utredningens förslag tillförs medel, regleras på lämpligt sätt t.ex. i instruktioner, regleringsbrev eller i annan författning. Utredningen föreslår också att uppfölj- ning, utvärdering och analys stärks i syfte att säkerställa en önsk- värd utveckling och kontroll inom krisberedskapsområdet. Utred- ningens förslag ska således ses som en helhet i detta avseende. På myndighetsnivå blir strukturen genom utredningens förslag tydligare , framförallt vad avser ansvar och finansiering av åtgärder, där respektive sektorsmyndighet tillförs medel för upp- gifter de utför. Utredningens förslag innebär därmed att systemet blir tydligare, enklare och rakare än dagens. Utveckling av systemet med risk- och sårbarhetsanalyser Utredningen gör bedömningen att det nuvarande systemet med risk- och sårbarhetsanalyser behöver utvecklas. För de statliga myndigheterna föreslår utredningen att det generella kravet på att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys ersätts med en skyldighet för varje sakdepartement att avgöra om en sådan analys ska upprättas. En utgångspunkt för vilka myndigheter som ska upprätta analyser är att kravet minst bör omfatta de myndigheter som pekas ut i bila- gan till förordningen om krisberedskap och höjd beredskap. Om en analys ska upprättas ska detta anges i regleringsbrevet och analysen ske enlig en viss angiven standard som utarbetats av en ansvarig myndighet. Detta bedöms få bättre genomslag än den nuvarande regleringen i förordning. I analysen ska ingå såväl att identifiera sårbarheter och risker som att redogöra för åtgärder som vidtagits och hur dessa bidrar till att minska risker och sårbarheter. Genom att kravet införs i regleringsbrevet finns också möjligheter att anpassa de krav som ställs utifrån behov. I instruktionen för en granskningsansvarig myndighet bör anges att det är ett åliggande att anmäla till regeringen om en risk- och sårbarhetsanalys, som upprättats enligt uppdrag i regleringsbrev, inte uppfyller de krav som ställs på en sådan analys. Givetvis ska en sådan anmälan bara göras om en dialog med myndigheten inte lett till tillräckliga förbättringar av analysen. En översyn av ordningen med handlingsprogram och risk- och sårbarhetsanalyser för kommuner och landsting Utredningen menar att den ordning enligt vilken kommunerna är skyldiga att upprätta både handlingsprogram enligt lagen om skydd mot olyckor och planer enligt lagen om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjdberedskap bör ses över. En förändrad ordning bör bidra till en tydligare styr- ning och prioritering nationellt. Här torde det finnas en potential för rationalisering och besparing på den centrala nivån med avseende på utbildning och information till kommunerna i anslutning till arbetet med handlingsprogrammen och planen för hantering av extraordinära händelser. I detta sammanhang bör det även övervägas om det finns skäl att ändra med vilket intervall risk- och sårbarhetsanalyser bör upprättas. Att en översyn sker i särskild ordning är angeläget eftersom de berörda lagstiftningarna i övrigt är olika till sin karaktär och tillkommit för olika syften. En sådan översyn bör också visa om det finns förutsättningar att föra sam- man hela eller delar av lagstiftningarna. En ny myndighet lösningen på flera av dagens problem Tillskapandet av en ny myndighet är enligt utredningen lösningen på flertalet av de problem som finns till följd av dagens struktur. En ny myndighet har dessutom enligt utredningens bedömning avse- värt större möjligheter att möta den utveckling av olyckor, hot och risker som samhället står inför. På så sätt skapas också förutsätt- ningar att nå de mål som riksdag och regering satt upp. Utredningen har konstaterat att det i de flesta fall är omöjligt att skilja på åtgärder som vidtas för att hantera händelser i olika delar av hotspektrat och att samma typer av åtgärder relevanta för hela hotspektrat. Utredningen ser därför att det är naturligt att föra samman dessa delar till en helhet i syfte att stärka den generella förmåga att möta olika typer av händelser oavsett var dessa än finns i hotskalan. Då kan också det faktum att åtgärder som vidtas för att stärka krisberedskapsförmågan även bidrar till att stärka förmågan att möta vardagens händelser och vice versa utnyttjas till fullo. Den förmåga som byggs för de fredstida händelserna utgör också grun- den för förmågan att hantera en situation med höjd beredskap. Genom bildandet av en ny myndighet skapas förutsättningar för att bedriva ett integrerat arbete mot olyckor och kriser, istället för att som verka utifrån antingen olycks- eller krisperspektivet. En sådan utveckling ökar också sannolikheten för att samhället ska fungera som en helhet såväl som vid större kriser efter- som alla aktörer får stöd av en aktör enligt en metod. Utredningen har prövat för- och nackdelar med att skapa en ny myndighet för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Enligt utredningens uppfattning finns – som redan nämnts – många fördelar med en sådan ordning. Däremot finns inga bärande skäl mot att bilda en sådan myndighet. En ny myndighet föreslås därför inrättas och påbörja sin verksamhet . De nuvarande myndigheterna, KBM, SRV och SPF, upphör i den takt som är möjlig i förhållande till det avvecklingsarbete som ska genomföras. Bredare uppdrag – från säkerhet på individnivå till samhällets säkerhet Det område som den nya myndigheten kommer att ansvara för spänner över ett brett spektra av händelser och sträcker sig från sårbarhetsreducerande och förebyggande till normalisering och lärande efter en händelse. Myndighetens verksamhet sträcker sig också från säkerhet på individnivå till samhällets säkerhet. Utred- ningen menar att ett sådant arbete bidrar till att stärka såväl olika delar i kedjan som helheten. Med en central förvaltningsmyndighet med ansvar för de tre områdena är det utredningens bedömning att den statliga styrningen avsevärt skulle underlättas. Den nya myn- digheten ges därmed ett nytt och bredare uppdrag än var och en av de tre tidigare myndigheterna och ett huvudansvar för politik- området skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt verksamhetsområdet det civila försvaret. Utredningen anser dock att det är viktigt att tillvarata de olika perspektiv och kunska- per som finns inom dagens myndigheter. Likaledes bör myndig- heten ansvara för de internationella frågor som faller inom myn- dighetens verksamhet nationellt. En pådrivande kraft i arbetet mot olyckor och kriser Utredningen anser att den nya myndigheten bör vara ansvarig för områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Myn- digheten ska därmed utgöra en pådrivande kraft i utvecklingen av samhällets förmåga att förebygga och hantera såväl olyckor som extra- ordinära händelser. Myndigheten ska i detta syfte tillhandahålla en översikt över olyckor, hot och risker i samhället. Vidare ska myndig- heten svara för utveckling av metoder för en effektiv hantering av olyckor och kriser på lokal-, regional- och central nivå samt kunna bistå med strategiska analyser. Myndigheten får också ansvar för till- syn och utveckling av samhällets räddningstjänst och krisberedskap samt för att upprätthålla en operativ förmåga vad avser förstärknings- resurser och internationella insatser. Ett systematiskt säkerhetsarbete på lokal, regional och central nivå