sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Ur ett mer långsiktigt per- spektiv torde dock en mer heltäckande statlig finansiering vara mer betryggande och minska risk för det merarbete som det innebär att skriva avtal med enstaka kommuner eller landsting om bidrag. Det framstår också som en nackdel ur ett bredare samhälleligt perspektiv att planerna, som är resultatet av omfattande plane- ringsprocesser på lokal, regional och nationell nivå, omkullkastas av otillräcklig statlig finansiering. De tydligaste fördelarna för kommuner och landsting är de påverkansmöjligheter det skapar att genom bidrag kunna tidigare- lägga, påskynda eller över huvud taget få genomfört investeringar av stor lokal eller regional betydelse. Det gäller även då nya omständigheter och behov uppstår, som inte kan förutses i den långsiktiga infrastrukturplaneringen. Vidare finns samhällsekonomiska vinster såsom restidsvinster och trafiksäkerhetseffekter. En nackdel är dock att alla kommuner och landsting inte har samma förutsättningar att lämna bidrag. Utredningen ser därmed en orättvisa i och med olika kommuners och landstings skiftande finansiering av statlig verksamhet En liten kommun har inte de möjligheter som t.ex. de regionala självstyrelseorganen i och har. Utredningen vill också mer specifikt uttala sig om systemet med förskotteringar. Den ökning av förskotteringar som sker gör att utredningen ifrågasätter om systemet med förskotteringar kan följa de ursprungliga intentionerna om att inte äventyra planerna (jfr prop. 1987/88:50 som citeras ovan). De samhällsekonomiska prio- riteringar som ligger bakom planerna får inte längre samma vikt när genomförandet av projekt även styrs av vilka finansieringslösningar som kan finnas (även om alla objekt som finns i plan har utretts och bedömts ha samhällsekonomisk relevans.) När det gäller att frångå de ursprungliga intentionerna har utredningen även fått exempel på att förskottering inte bara sker i vissa speciella fall, utan även används som ett påverkansmedel i samband med att länsplaner tas fram. kommuner eller lands- ting kan genom att ge löften om förskottering redan i planerings- stadiet försäkra sig om att det egna objektet prioriteras i planen.95 Ett sådant förfarande går även emot regeringens intentioner infrastrukturproposition, där regeringen markerar att priorite- ringar som görs i planerna ska bygga på samhällsekonomiska grun- der och att kriterierna för prioritering ska gälla för alla objekt oav- sett finansieringsform.96 (Kriterier för prioritering är t.ex. samhälls- ekonomisk effektivitet, uppfyllelse av de transportpolitiska målen och samband med åtgärder i de nationella planerna.) Utredningen ser en risk att förskottering utvecklas till ett verktyg för påverkan för de kommunala aktörer som har stort ekonomiskt utrymme att förskottera, och inte en lösning i vissa speciella fall. Såväl regering som riksdag har tydligt markerat att infrastruk- turinvesteringar i första hand ska anslagsfinansieras. Även om alternativa finansieringslösningar också kommit att bli en förut- sättning för genomförandet av infrastrukturinvesteringar, finns inte några tidigare riksdags- eller regeringsbeslut som stödjer just för- skottering som en sådan alternativ lösning att överväga i alla pro- jekt. Frågan är om förskotteringar över huvud taget kan klassas som en alternativ finansiering, eftersom de återbetalas mot framtida anslag och inte innebär något egentligt tillskott av medel. 95 Uppgift enligt diskussion i utredningens referensgrupp för frågor om finansiering av statlig verksamhet. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, s. 122 (vår kursivering). finansiering av statlig verksamhet kvensen blir densamma som för lån, dvs. intecknat anslagsutrymme och minskat politiskt handlingsutrymme. Förskotteringen får där- med en nytta för den enskilde aktören som får sitt projekt utfört eller tidigarelagt, men statens utrymme för investeringar ökar inte. har omfattningen av förskotteringarna varit sådan att det varit möjligt att vid revidering av planer behålla de investeringar som förskotterats. Med en ökning av antalet förskotterade projekt väcks dock frågan om vad som händer om ett förskotterat objekt vid revidering försvinner ur planen. Skulle staten börja garantera kommuner och landsting som förskotterar att deras projekt där- igenom säkras i plan, uppstår frågan om det medför orättvisor i form av att andra projekt försenas eller lyfts ur planen. Det kan hävdas att förskotteringen utgör en osäker fordran och det är en risk som kommunen eller får ta om de väljer att för- skottera ett projekt. Utredningen vill dock framhålla den nackdel det innebär att en ökning av förskotteringen medför ett riskta- gande för den enskilda kommunen eller att få sitt pro- jekt utlyft ur planen. I och med ökningen av ansökningarna till framför allt om att få förskottera väcks också frågan om vilka konsekvenser det kan få när taket på av de medel som är tillgängliga för infrastrukturinvesteringar nås. Det innebär att kommuner eller landsting som ansöker , när taket är nått, inte har möjlighet att förskottera. Utredningen bedömer sammantaget att det finns flera orättvise- aspekter i och med otydligheten i systemet med förskotteringar, att det saknas tydliga politiska ställningstaganden från regering och riksdag och att man i praktiken frångått de ursprungliga intentionerna med förskotteringen. Mot denna bakgrund har utredningen analyserat möjligheten att avveckla systemet med förskottering. finansiering av statlig verksamhet Möjligheten att avveckla systemet med förskottering En avveckling skulle kunna ske genom att alla nu skrivna avtal om förskottering fullföljs, men att det inte skrivs några nya avtal.97 En sådan avveckling skulle kunna genomföras direkt eller stegvis, enligt följande: En direkt avveckling skulle innebära att alla förskotterade medel återbetalas (t.ex. 1/1 2008), men att projek- ten skulle genomföras enligt avtalens tidsplan. Enligt verkens regleringsbrev ska återbetalning ske när medel finns tillgängliga i verkens budget. Om regeringen anslår medel för att återbetala alla förskotteringar är detta i enlighet med vad regleringsbreven föreskriver. Detta tillvägagångssätt skulle vara en fördelaktig lösning för kommuner och landsting som både får sina projekt genomförda och slipper låna ut pengar, vilket också bespa- rar dem räntekostnader eller uteblivna ränteintäkter. Det skulle dock sannolikt upplevas som orättvist av andra kommuner och landsting som inte skrivit avtal om förskottering. En återbetalning av alla förskotterade medel den 1/1 2008 skulle kräva ett extra anslag till om ca 0,5 mdkr respektive för ca 1,7 mdkr. Verken får på detta sätt en resursförstärk- ning som frigör senare anslag för faktiska investeringar istället för amorteringar. En komplikation är att kommuner och landsting ska inbetala medel stegvis enligt flera nu gällande avtal. Dessa medel behöver således inte återbetalas vid en direkt avveck- ling, men pengarna behövs för genomförande av projekten enligt avtal. Det innebär att verken måste kompenseras för de kostnader de får i och med uteblivna förskotteringar. Det kan handla om behov av ökade anslag för att finansiera projekt men också för att täcka ökade räntekostnader i fall att behovet av lån från Riksgälds- kontoret ökar. En stegvis avveckling skulle kunna genomföras genom att nu gällande avtal genomförs men att inga nya avtal får tecknas fr.o.m. den 1/1 2008. Det skulle innebära att det fram (enligt nu gällande planer) kan ske inbetalningar och återbetalningar. 97 Avtal om förskottering sluts mellan kommun eller landsting (alternativt mellan flera kommuner och/eller landsting) och eller . Utbetalning av lån från kommun/landsting kan ske eller , t.ex. om bygget pågår . I de flesta fall är beloppet fixerat i avtalet, men det förekommer att kommuner och landsting förbinder sig att även förskottera byggkostnader som överstiger den ursprungligen beräknade kostnaden. finansiering av statlig verksamhet sådan ordning skulle skapa två parallella system – ett enligt den gamla ordningen för avtal om förskottering skrivna t.o.m. den 31/12 2007 respektive ett system enligt en ny ordning då andra alternativa finansieringsformer får utvecklas. Vid en stegvis avveckling skulle staten återbetala medel till kommuner och landsting enligt nuvarande praxis, dvs. när medel finns tillgängliga i verkens budget. Vissa inbetalningar skulle också ske från kommuner och landsting i enlighet med gällande avtal som skrivs fram till 31/12 2007. Parallellt skulle dock ett annat system med olika typer av alternativ finansiering behöva utvecklas, där t.ex. medfinansiering i form av bidrag kan vara ett inslag men där framför allt de statliga anslagen i högre utsträckning måste täcka de behov som finns enligt planerna. Det kan även bli nödvän- digt för verken att låna mer från eller skapa OPS-lösningar. Det är svårt att göra en analys av de ekonomiska konsekvenserna av en stegvis utveckling, annat än för den del som rör inbetalning och återbetalning av förskotteringar enligt befint- liga avtal. Om man antar att verken i högre utsträckning ska finan- siera investeringar med lån istället för förskotteringar , behöver verken en årlig budgetförstärkning som motsvarar den räntekostnad som de tidigare sluppit betala till de förskotterande aktörerna. Utifrån dagens förskotteringsvolymer skulle en anslags- ökning med hänsyn till ökade räntekostnader för lån istället för förskottering röra sig om ca 20–/år för respek- tive ca 40–/år för , beroende på räntenivå. Sammanfattningsvis ställer en avveckling av systemet med för- skotteringar krav på att andra finansieringslösningar utvecklas. Regeringen ser nu över olika möjliga alternativa finansieringslös- ningar. Sådana lösningar behöver kunna tillgodose nya omständig- heter och behov på ett mer flexibelt sätt. Att de årliga anslagen till verken inte alltid motsvarar planernas omfattning är en viktig faktor i sammanhanget. Detta faktum fram- står emellertid enligt utredningens uppfattning som en bredare problematik än den som enbart rör systemet med förskotteringar, som snarare kan uppfattas som ett symtom på att finansierings- systemet som helhet inte fungerar trots en gedigen planerings- process med tydliga prioriteringar. Denna problematik bedöms dock ligga utanför utredningens uppdrag och får hanteras i särskild ordning, t.ex. då regeringen ser över olika möjliga alternativa finansieringslösningar. Till en sådan översyn kan även frågan om finansiering av statlig verksamhet SOU 2007:72 hur nya omständigheter och behov, som inte tillgodoses i de långsiktiga planerna, ska hanteras och finansieras. I de överväganden som utredningen gjort om att avveckla systemet med förskotteringar har vi dock gjort bedömningen att ett sådant förslag inte är realistiskt med hänsyn till nu gällande pla- nerings- och finansieringssystem. En avveckling skulle bl.a. kräva ett årligt tillskott till verkens budget för att klara investeringar i enlighet med planerna även utan de förskotterade medlen. Utredningen har vidare funnit att det finns ett stöd för systemet med förskotteringar hos bl.a. och . I en skrivelse från Kommuner och Landsting (SKL) till utred- ningen () motsätter sig SKL att systemet med för- skotteringar tas bort. SKL menar att förskottering utifrån dagens planerings- och finansieringssystem är en nödvändighet för att kommuner och landsting ska få till stånd angelägna infrastruktur- objekt. betraktas systemet med förskotteringar som en övervältring av kostnader från staten till lokala och regionala aktörer. I första hand bör staten, enligt SKL:s mening, tillskjuta de resurser som behövs för att uppfylla infrastrukturplanerna.98 Det bör nämnas att kritik mot systemet framförts till utred- ningen från enskilda kommuner och landsting. Utredningen föreslår tydligare riktlinjer för förskottering Med bibehållen möjlighet att förskottera föreslår utredningen att tydligare riktlinjer för hanteringen av förskotteringar införs i regleringsbreven till och . Tydliga riktlinjer skapar ett rättvisare och mer transparent system, där alla inblan- dade aktörer vet vilka förutsättningar som gäller. Förslag till riktlinjer: 1.Ett projekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med . 2.Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotte- rande aktörens ansökan till respektive verk. 3.För att sluta avtal om förskottering ska kommunen eller lands- tinget uppvisa fullmäktigebeslut i ärendet. 98 Dnr Fi2006:04/2007/9. finansiering av statlig verksamhet 4.Konsekvenserna för fullföljandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. Utredningen har inte gjort några särskilda överväganden vad gäller taket på respektive kravet på regeringsbeslut för för- skotteringar över . Utredningen har även övervägt att lämna förslag om en riktlinje som innebär att tidpunkt för återbetalning ska fastställas i avtalet om förskottering. Ur synvinkel skulle det vara en fördel att få en tidpunkt för återbetalning av lån fastställd i avtal. Det tycks dock problematiskt att fastställa en tidpunkt eftersom för- skotteringen då mer får karaktären av ett lån och eventuellt kan strida mot lagen om statens upplåning. bör få samlad information om förskotterade projekt av verkens årliga anslag kan intecknas för för- skotteringar från kommuner, landsting och andra. Detta påverkar utrymmet för andra investeringar och minskar det nationella poli- tiska handlingsutrymmet. Utredningen anser därför att regeringen bör ge en samlad information om förskotterade projekt. anger övergripande mål och riktlinjer för planering och fastställer finansiella ramar för infrastrukturplaneringen. Det är inte främsta uppgift att ta ställning till enskilda infrastruk- turobjekt eller andra enskilda åtgärder.99 Det finns emellertid inget som hindrar från att göra mer preciserade ställningsta- ganden i enskilda frågor, t.ex. vad gäller investeringar som kräver särskilda finansieringslösningar.100 Utredningen föreslår därför att det i underlaget för prövning av de årliga anslagen till infrastrukturinvesteringar tydligt framgår hur stor andel som är intecknad för återbetalningar av för- skotteringar. Sådan information kan lämpligen ingå i regeringens budgetpropositioner. Utredningen föreslår också att i likhet med i sitt regleringsbrev får i uppdrag att redovisa förskotterade projekt i årsredovisningen. 1998/99:8, bet. 1998/99:TU5, rskr. 1998/99:150. 100Riksdagens revisorers rapport /01:05, s. 13. finansiering av statlig verksamhet Utredningens bedömning: Med hänsyn till Flygplatsutred- ningens (N 2006:06) pågående uppdrag finner inte utredningen anledning att närmare gå in på frågan om finansiering av statliga flygplatser. De första svenska trafikflygplatserna tillkom och drevs i regi. Under tillkom militära flygplatser som tidigt också fick civil trafik. När den statliga flygplansmyndigheten () bildades övergick flera flygplatser från kommunalt huvudmannaskap till att bli en del av det statliga flygplanssystemet. Den stora utvecklingen av inrikes linjetrafik kom med bildandet av Linjeflyg 1957. Den befintliga flygplatsinfrastrukturen är omfattande och täcker stora delar av landet. Reguljär linjetrafik bedrivs vid 42 flyg- platser. Staten äger 16 av dessa flygplatser samt är delägare tillsam- mans med kommuner och andra intressenter för två. Två flygplat- ser är privatägda och övriga 22 flygplatser ägs av kommuner. Ansvariga myndigheter inom verksamhetsområdet civil luftfart är Luftfartsstyrelsen och affärsverket . En av Luft- fartsverkets huvuduppgifter är att ansvara för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart.101 Luftfartsstyrelsen är en central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsan- svar, för den civila luftfarten. I styrelsens huvuduppgifter ingår bl.a. att pröva frågor om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplat- ser samt fastställa villkor för tillståndet. Luftfartsstyrelsen medde- lar även föreskrifter om underhåll och drift av allmänna flygplatser. 101 Förordning (2004:1120) med instruktion för . finansiering av statlig verksamhet Alla flygplatser som bedriver reguljär trafik finansieras huvudsakli- gen genom avgifter, vilka betalas av resenärerna. Vad gäller de stat- liga flygplatserna är statens krav på att utveckla och driva de statliga flygplatserna så att full kostnadstäckning uppnås och även leverera avkastning till staten på investerat kapital. Över- skott hos större flygplatser täcker underskott hos mindre. Statliga bidrag till kommunala och privata trafikflygplatser har förekommit i olika former både till investeringar och till drift. Genom transportpolitiska riksdagsbeslut infördes det nuvarande statliga stödet till de icke-statliga flygplatserna, det så kallade driftbidraget, som ersatte de tidigare stöden.102 Driftbidra- get har fördelats mellan samtliga kommunala och privata trafikflygplatser där det bedrivs reguljär passagerartra- fik. Undantagen har varit när en flygplats nått en sådan trafikvolym att den kan anses ha goda förutsättningar att bedriva en lönsam verksamhet. Det totala driftbidraget uppgick till närmare , varav från statsbudgeten och från Luft- fartsverket, och fördelades till 21 flygplatser. Det har också förekommit kommunala investeringsbidrag till statliga flygplatser. Genom bl.a. trafikpolitiska beslut fast- ställdes normer för samverkan mellan stat och kommun om inve- steringar.103 Enligt dessa normer skulle kommunerna, förutom markkostnaderna, även svara för en viss del av investeringsutgif- terna för byggnader och anläggningar för statliga flygplatser. Genom samarbetet mellan staten och kommunerna på luftfartsområdet ansågs förutsättningar ha skapats för ett kommunalt inflytande och medansvar vid utbyggnad också av landets primärflygplatser, lik- som för en gemensam bedömning av projektens angelägenhetsgrad i förhållande till andra samhälleliga investeringsbehov. Även om dessa normer numera delvis slopats pågår fortfarande en omfattande planeringssamverkan och i vissa fall samfinansiering av flygets infrastruktur på de statliga flygplatserna. Det förekom- mer att kommuner finansierar vissa investeringar vid utbyggnad av statliga flygplatser som t.ex. terminaler och hangarer, vilka sedan hyrs ut till . Huvudsyftet är att så effektivt som 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226. Maj:ts proposition (nr 191) till angående riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m.m.; given , Sammansatta stats- och tredje lagutskottets utlåtande nr 1, rskr. finansiering av statlig verksamhet möjligt anpassa flygplatsernas kapacitet och servicenivå till de behov och den efterfrågan på flygresor som följer av den lokala och regionala utvecklingen. kompetens att engagera sig i flygplatser och flygtrafik I rättspraxis har kommuner ansetts ha kompetens att engagera sig i byggandet av flygplatser, även när det varit fråga om privata flyg- platser. Den återkommande motiveringen har varit att kommunen varit i behov av kommunikationsmöjligheterna. Kommuner har också tillåtits engagera sig i flygplatser utanför den egna kommu- nens område. Vad gäller kommuners engagemang i rent statliga flygplatser finns endast ett relevant avgörande. I det fallet hade en kommun överlåtit mark till staten för byggande av en statlig flyg- flottilj, vilket ansågs ligga inom kommunens kompetens.104 (N 2006:06) Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att göra en översyn av det samlade svenska flygplatssystemet.105 Uppdraget ska redovi- sas till regeringen . Syftet med över- synen är bl.a. att lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser. Förutsättningarna för och effekterna av en eventuell omfördelning av ansvaret för statliga och kommunala flygplatser ska analyseras. I uppdraget ingår vidare att föreslå en robust och långsiktigt hållbar finansieringsmodell. Utredaren ska se över det nuvarande driftbidragssystemet och ge förslag till ett system som i högre grad är prestationsanpassat och bygger på ersättning i stället för bidrag. Vid överväganden kring finansieringsmodell ska utredaren sträva efter att finna en lämplig ansvarsfördelning mellan stat, regioner, kommuner och näringsliv. 104RÅ 1942 S 460. 2006:60 Flygplatsöversyn, dir. 2006:104 Tilläggsdirektiv. finansiering av statlig verksamhet Det förekommer att kommuner finansierar vissa investeringar, såsom terminaler och hangarer, vid utbyggnad av statliga flygplat- ser. Luftfartsstyrelsen meddelar föreskrifter rörande allmänna bestämmelser om byggnader, anläggningar och utrustning vid god- känd flygplats (LFS 1996:2). Om Luftfartsstyrelsen i sådana före- skrifter ställer krav på att en viss anläggning måste finnas för drif- ten på flygplatsen, bör investeringen enligt utredningens mening åligga staten. Huruvida dessa kommunala investeringar kan avse frivilliga åtaganden inom ramen för den allmänna kompetensen är oklart. Med hänvisning till pågående upp- drag finner dock inte utredningen anledning att närmare gå in på frågan. Utredningens bedömning: Med hänsyn till att Hamnstrategi- utredningen (N 2006:09) utvärderar gällande principer avseende kostnadsfördelningen för de allmänna far- lederna finns inte skäl för utredningen att närmare analysera frågan om finansiering av statlig verksamhet inom sjöfartsområdet. Sjöfarten har en dominerande roll i transportsystemet. Längs Sveri- ges kuster finns ett 50-tal allmänna hamnar och ett antal industri- ägda lastageplatser genom vilka i stort sett hela den svenska utri- keshandeln passerar. av all import och export går på lastfartyg eller färjor. Hamnarna utgör knutpunkten mellan land- och sjötransporterna och har därmed stor betydelse för att hela transportkedjan fungerar effektivt. Staten svarar genom för framkomlighet och yttre säkerhetsanordningar på vattenvägarna medan kommunerna i prin- cip är huvudmän för hamnväsendet. finansiering av statlig verksamhet Verksamhetsområdet sjöfart omfattar bl.a. sjönäring, sjösäkerhets- och miljöarbete och den sjöfartsinfrastruktur som inte faller under hamnarnas ansvar. är ansvarig sektorsmyndighet inom sjöfartsområ- det. I huvuduppgifter ingår bl.a. lotsning, farleder, isbrytning sjöräddning, sjökartläggning och sjöfartsinspektion. ansvarar för att sjöfarten har god tillgång till farleder med god framkomlighet och hög säkerhet året runt på samtliga hamnar av betydelse. Verksamhet ska huvudsakligen bedrivas med inriktning på handelssjöfarten, men fritidsbåtstrafiken, fiskets och marinens intressen ska också beaktas. Då verksamheten huvudsakligen finansieras genom avgifter på handelssjöfarten, benämns affärsverk. Verket får dock även anslag för att finansiera tjänster inom verkets ansvars- område som inte ska belasta handelssjöfarten. Exempel på sådana kostnader är informationsinsatser för att förbättra sjösäkerhet, sjö- räddning och farledsverksamhet samt vissa kostnader för fritids- båtstrafiken och yrkesfisket.106 Allmän farled och allmän hamn De vatten som sjöfarten använder kallas för farleder. Att hålla farleder är en av huvuduppgifter och däri ingår sjömätning, drift och underhåll av farleder (inklusive fyrar, bojar och prickar) samt isbrytning.107 svarar således för utveckling och underhåll av de allmänna farleder som enligt verket bör handhas av staten. All- männa farleder kan också helt eller delvis skötas av andra parter såsom kommuner och industri- eller hamnföretag. Av förteck- ningen över allmänna farleder framgår att svarar för ett stort antal farleder tillsammans med en kommun.108 När det gäller anslutningsfarlederna till de allmänna hamnarna ansvarar normalt för farleden fram till hamnområdesgränsen 2006/2007:1 Budgetproposition , utgiftsområde 22, s. 82. 107Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. 108Sjöfartsverkets kungörelse med tillkännagivande av beslut om allmänna farleder och allmänna hamnar (SJÖFS 1988:5).