sou · GWB394 · 2008-10-31 00:00:00 — Utskottet konstaterade, liksom tidigare gjorts i propositionen, att behovet av ett kostnadsbaserat system för tillval och frånval torde vara förhållandevis begränsat, och anslöt sig till regeringens bedöm- ning att nackdelarna med förslaget, såsom de uttryckts av reger- ingen, vägde tyngre än fördelarna. Utskottet föreslog därför att skulle bifalla propositionen. Mot utskottets ställningstagande reserverade sig ett stort antal ledamöter i olika frågor. Sju ledamöter reserverade sig i frågorna om tillval och frånval. I motiveringen till reservationen kritiserades regeringen för att på ytterligare en punkt frångå trepartsöverens- kommelsen trots att hyresmarknadens parter tillstyrkt eller endast haft smärre invändningar mot förslaget (2005/06:BoU10 s. 36). Riks- dagen beslutade i enlighet med utskottets betänkande. 5.5Hur bör vi se på den kritik som framkom? Vår bedömning: Den kritik som framkom mot Hyressättnings- utredningens förslag är fortfarande relevant. Det förslag vi pre- senterar bör därför anknyta till innehållet i trepartsöverenskom- melsen och möjliggöra en enklare prövning i hyresnämnden. På den svenska hyresmarknaden och i den svenska modellen för hyresrätt är partsorganisationerna fortsatt starka. I det allmänna bostadsbeståndet är en mycket stor andel av hyresgästerna om- fattade av det kollektiva förhandlingssystemet, och på den privata hyresmarknaden får också en stor del av hyresgästerna sina hyror Även sett mot en historisk bakgrund är partsorganen ett mycket tungt vägande inslag. Såsom konstaterats bl.a. i betänkande Reformerad hyressätt- ning (SOU 2004:91) har organisationerna förhandlat seriöst och det har fungerat väl. Det finns inte något som tyder på att parts- organens inflytande och sätt att sköta hyresförhandlingar och med hyresboende relaterade frågeställningar skulle komma att förändras . Det finns således enligt utredningens mening starka skäl att låta organisationernas syn på frågeställningarna väga tungt. Partsorganens syn har klargjorts dels genom trepartsöverens- kommelsen, dels genom de remissvar som lämnades avseende Hyres- sättningsutredningens betänkande. Det var främst Fastighetsägarna som riktade kritik mot betänkandet, formulerat utifrån trepartsöver- enskommelsen. Därutöver riktade hyresnämnderna kritik mot den komplicering av hyressättningssystemet förslaget skulle medföra. Sett mot denna bakgrund vore det intressant att i vårt förslag kunna presentera lösningar på fastighetsägarnas problem som hyressättningen inte kompliceras i lika stor utsträckning och hyresgästernas intressen av att kunna få förbättrade valmöjligheter prioriteras. Hyresgästernas intresse i frågan om tillval och frånval är framför allt ökade möjligheter att kunna få sina önskemål om variationer i boendet tillgodosedda genom värdens försorg. En utgångspunkt är således att det är hyresgästernas önskningar utöver den standard som hyresvärden erbjuder – eller ett avstående från den erbjudna standarden – som är avgörande för vad som kan komma att tillföras lägenheten. De skyddsregler som finns i svensk hyresrätt har som främsta syfte att se till att hyresgästen har möjlighet att bo kvar i sin bostad. Därav kommer regleringen kring besittningsskydd och den hyresspärr som finns inbyggd i bruksvärdessystemet. När det gäller variationer som bygger på en hyresgästs individuella önsk- ningar om tillval gör sig dessa skyddsintressen inte gällande på samma sätt. Möjligheten att få sina önskningar om individuell varia- tion tillgodosedda genom hyresvärden kan på sätt och vis ses som en förmån i sig, eftersom hyresvärd och hyresgäst redan har en etablerad relation och att ett anskaffande inom hyresrelationen innebär att hyresgästen, även om tillvalen kostnadsbaseras, får en möjlighet att sprida sina utgifter över tiden och på så sätt får en finansieringshjälp för den ökade standard som ett tillval, åtminstone initialt, i de flesta fall får anses innebära. I systemet som råder , där det endast är i den mån bruksvärdet påverkas som fastighets- ägaren får betalt för sina investeringar, finns en osäkerhet som inte är tillfredsställande för vare sig hyresgäst eller hyresvärd. framförde i sitt remissvar inte några invänd- ningar mot det kostnadstäckande förslag som presenterades i Hyres- sättningsutredningens betänkande. Den remisskritik som från annat håll framkom mot att frångå ett strikt bruksvärderande av åtgärd- erna synes mot denna bakgrund inte vara avgörande för att inte låta kostnadstäckningsresonemang inverka på förslag för tillval och från- val. Hyresnämndernas uppfattning att hyressättningen skulle kom- pliceras om systemet infördes och att systematiken i bruksvärdes- systemet skulle minskas väger också tungt inför formuleringen av ett förslag. En lösning på osäkerheten kring tillvalens värde bör därför bygga på de system som redan erbjuds inom hyreslagen. Sättet att se på hyror inom nyproduktionen kan vara en utgångs- punkt. Att andelen lägenheter som lämpar sig som jämförelsematerial minskar vid större individuell variation är visserligen något som kan anses vara ägnat att försvåra hyressättningen. Det är dock så att ytterst få hyresprövningar sker genom direkta jämförelsepröv- ningar. Detta kan därför inte vara ett avgörande argument som väger tyngre än hyresgästernas intresse av att kunna få sina önskemål om tillval tillgodosedda i större mån än vad som sker . Vid en slutlig sammanvägning av den remisskritik som framkom vid behandlingen av förslag är det, även sett mot kravet att systemet ska vara lätt att tillämpa för de berörda, vår bedömning att ett förslag bör syfta till att närma sig innehållet treparts- överenskommelse och möjliggöra en enklare prövning i hyresnämnden. 6 Alternativ för tillval och frånval Vårt förslag: För att det förslag vi presenterar så långt som möj- ligt ska vara förenligt med vad som i övrigt gäller för hyressätt- ning bör principerna för hyressättning av tillval och frånval fast- ställas i lag. Vår bedömning: Tillval och frånval bör behandlas som hyra i samma utsträckning som sker . Eftersom tillval och frånval sker i anslutning till boendet och är nära knutna till boendet behandlas de vanligen som hyra . I detta kapitel analyserar vi – med utgångspunkt från den diskus- sion som fördes av – om det är möjligt, eller lämpligt, att se tillval och frånval som något annat än hyra. Eftersom frågan har visat sig vara nära knuten till problematiken och frågan om huruvida en lag- eller avtalslösning bör väljas, avslutas kapitlet med en analys av detta. Som nämnts i kapitlet om hyreslagstiftningen (kap. 2) är hyra den dominerande avtalsformen i förhållandet mellan hyresvärd och hyres- gäst. Anledningen till detta kan sägas ha varit att man önskat ge för- steg åt de principer om skydd för hyresgästen som bär upp de tving- ande hyresrättsliga reglerna. Om något anses utgöra hyra följer även att bruksvärdesprin- cipen gäller. Hyresnivån kan prövas av hyresnämnden som kan be- stämma en högre eller lägre nivå. Detta gör att många avtal på det hyresrättsliga området kan sägas präglas av en viss osäkerhet. Alternativ för tillval och frånval framträder klart vid jämförelser med vanliga civilrättsliga avtal med fritt satta priser, där grundprincipen är att avtal ska hållas. Vårt uppdrag innebär att vi ska överväga hur möjligheterna för en hyresgäst att göra tillval och frånval kan förbättras. Att tillvalen och frånvalen vanligen ses som en del av hyran, och därför be- handlas utifrån bruksvärdet, gör att hyresvärdar kan tveka att erbjuda sina hyresgäster tillval, särskilt dyra och särpräglade sådana. I för- hållande till vad som gäller finns det två huvudalternativ att ana- lysera, nämligen att 1.tillvalen ska anses inte utgöra hyra och kan därför prissättas fritt eller att 2.tillvalen ska anses utgöra hyra men värderingen kan ske utifrån andra principer än . 6.3Kan tillvalen anses inte utgöra hyra? Liksom vi diskuterade man även i möjlig- heten att se tillvalen och frånvalen som något annat än hyra. identifierade i sin analys följande möj- ligheter att dra en linje mellan hyra och tillval: avgränsning sker uti- från regleringen om en lägenhets minimistandard, genom en ny lag- stadgad definition eller genom att avtalsparterna själva får avgöra vad som ska ingå i hyresavtalet. 6.3.1En avgränsning utifrån reglerna om minimistandard definierade inte innebörden av uttrycks- sättet minimistandard. Eftersom man valde att inte använda sig av lagens uttryck lägsta godtagbara standard kan det antas att utred- ningen med sitt uttryck avsåg ytterligare faktorer – och då främst det underhållsansvar och reparationsansvar som åvilar hyresvärden enligt 9 och 15 §§ hyreslagen. Denna kategorisering kan nämligen ses i en annan del av betänkandet, där frågorna behandlas (SOU 2004:91 s. 119 f.). nämns inte underhålls- och reparationsfrågorna i den diskussion som därefter följer (se nedan redovisade citat ur 2004:91 s. 128). Alternativ för tillval och frånval Utredningen har övervägt en avgränsning som utgår från slutsatsen ovan om att reglerna om en lägenhets minimistandard skall fortsätta att gälla oförändrade. Det skulle då te sig naturligt att det som ingår i en lägen- hets minimistandard alltid bedöms enligt reglerna om hyra. Tillvals- avtal vid sidan om hyran skulle med en sådan lösning få slutas endast beträffande det som ligger utanför minimistandarden. En sådan lösning skulle innebära att hyresgästerna inte kan sluta av- tal om tillval vid sidan om det hyresrättsliga systemet beträffande sådan utrustning som är grundläggande för en bostads funktion. Den stora nackdelen med en sådan lösning är att mycket av det som ett tillval kan tänkas omfatta – exempelvis köks- eller badrumsinredning – utgörs av sådan typ av utrustning som ingår i en lägenhets lägsta god- tagbara standard enligt 18 a § hyreslagen. Det skulle t.ex. med en sådan lösning inte vara möjligt att sluta ett avtal om installation av ett särskilt exklusivt kylskåp eller badkar vid sidan av avtalet. Denna nackdel är sådan att en lagändring i enlighet med den angivna avgränsningen skulle riskera att bli ett slag i luften och inte i praktiken underlätta tillval. En slutsats som torde kunna dras av det citerade resonemanget är att de allra flesta tillval, även med tänkta förändringar, skulle komma att ligga inom det område där hyresrättsliga regler blir att tillämpa och att värderingen av tillvalen därför ofta kommer att ske på samma sätt som , dvs. Detta skulle i sig inte komma att leda till fler tillval. 6.3.2Möjligheten att skapa en annan lagstadgad avgränsning ansåg det inte vara görligt att på annat sätt göra en lagstadgad avgränsning mellan hyra och tillval utan att skapa en helt ny definition av vad bostadshyra innebär. Hyressätt- ningsutredningen gjorde vidare bedömningen att det inte minst med hänsyn till intresset av att hyresbegreppet inte skulle ges en alltför statisk utformning, inte borde skapas någon sådan ny definition. 6.3.3Parterna får själva avgöra vad som kan ingå Det alternativ som kvarstod var enligt att låta parterna själva avgöra vad som kunde ingå i hyresavtalet och vad som skulle läggas utanför i ett tillvalsavtal. Själva grundpro- blematiken kring prissättningen skulle försvinna. Eftersom reglerna för tillval, för att öka antalet gjorda tillval, skulle vara mer förmån- Alternativ för tillval och frånval liga för fastighetsägaren än bruksvärdesreglerna och hyresreglerna skulle en sådan ordning ge fastighetsägaren ett ekonomiskt intresse av att låta så mycket som möjligt ingå i tillvalsavtal och inte i hyres- avtalet. Detta skulle i förlängningen innebära att bruksvärdessys- temet skulle förlora sin betydelse och det nya systemet skulle ut- göra incitament för fastighetsägarna att sänka standarden i sina lägen- hetsbestånd för att få hyresgäster att sluta tillvalsavtal. Inget av detta skulle ligga i hyresgästernas intresse, konstaterade utredningen. anförde därefter att det vore ologiskt att låta den ersättning en hyresgäst betalar för en lägenhet med viss utrustning bestämmas enligt ett regelverk medan en hyresgäst i ett annat hus där samma utrustning ingår som standard betalar en er- sättning efter ett helt annat regelverk. Det sagda skulle innebära att den ersättning som den först nämnde hyresgästen betalar utgår efter t.ex. vanliga avtalsrättsliga regler och marknadspriser medan den er- sättning som den sistnämnde hyresgästen betalar har bestämts i enlig- het med det hyresrättsliga regelsystemet. Slutligen noterade att det skulle vara märkligt att se ett avtal om minskning av den normala hyran – ett frånval – som något annat än just hyra. ansåg sammanfattningsvis att de skäl som kan anföras mot att bryta ut tillval och frånval från det hyres- rättsliga regelsystemet är starka och att tillvalen och frånvalen där- för även fortsättningsvis borde behandlas som del av hyran i samma utsträckning som redan sker. Vi delar i allt väsentligt uppfattning i denna fråga. Om hyresavtalsparterna själva skulle tillåtas avtala om vad i av- talet som skulle omfattas av de hyresrättsliga reglerna skulle de delar som då inte omfattades av dessa regler inte heller kunna prövas av hyresnämnden, eftersom de inte vore att se som hyra eller hyres- villkor. En sådan lösning öppnar för långtgående förändringar i dessa hyresavtal. Det skulle skapas incitament för oseriösa hyresvärdar att söka lösningar där så mycket som möjligt av mellanhavandena mellan hyresvärd och hyresgäst skulle behandlas efter reglerna för tillval. Ett sätt att uppnå detta skulle vara att tillhandahålla lägenheter till Alternativ för tillval och frånval Detta konstaterades redan av Hyressättnings- utredningen. Utredningen befarade också att en sådan utveckling skulle undergräva bruksvärdessystemet och det skydd det bereder hyresgästerna. För lägenheter som saknar förhandlingsklausul och där förhand- lingar således sker direkt mellan hyresvärd och hyresgäst torde en sådan lösning ofta kunna innebära att hyresvärdens förhandlingssitua- tion förbättras. Detta skulle också innebära ett incitament för mindre seriösa hyresvärdar att söka förmå hyresgästerna att stryka förhand- lingsklausulen. Detta gäller särskilt i ett system där enskilda avtal ges presumtionsverkan. Ett alternativ där förhandlingsordningens parter i stället skulle för- handla om omfattningen av hyresbegreppet för de aktuella lägen- heterna skulle möjligen inte leda till några större förändringar, efter- som hyresgästsidans benägenhet att sluta sådana avtal torde vara begränsad. Problemen med en ny lagstadgad avgränsning gör sig gällande även här. Även själva grundinnebörden av hyresbegreppet skulle riskera att bli mer svårbedömd, inte minst för enskilda parter, när gränserna luckras upp och ser olika ut inom olika förhandlings- ordningar. Även om parterna skulle tillåtas avtala om vad som skulle ingå eller inte skulle ingå i hyran skulle vissa gränsdragningsfrågor kring vad som är att se som hyra kvarstå, eftersom avtalen inte alltid kan täcka in allt. Vidare skulle hyresrättens dominerande ställning minskas. Det hyresrättsliga området skulle riskera att bli ännu mera svårtill- gängligt än vad det är. En ändring av definitionerna synes alltså inte innebära en rimlig möjlighet att tillskapa ett väl fungerande system för tillval och från- val. Det bör även framhållas att hyresreglernas kärna ligger i det skydd som hyresgästerna bör åtnjuta i sitt boende, besittningsskyddsreg- lerna och bruksvärdesreglerna. Tillval och frånval kan inte sägas höra hit, och någon ändring av centrala definitioner bör redan på grund härav inte ta sin utgångspunkt i behov av regleringar av tillval och frånval. Alternativ för tillval och frånval 6.4Tillvalen anses utgöra hyra i samma utsträckning som En annan möjlighet är att behandla tillval och frånval på samma sätt som , dvs. oftast som hyra. För att inom detta system skapa incitament att erbjuda tillval måste de av fastighetsägarna upplevda riskerna minskas. Detta kan ske genom att en större förutsebarhet skapas. måste systemet innebära en större grad av kostnads- täckning. 6.4.1Tilläggen för tillvalen baseras på kostnader i stället för på bruksvärdet En lösning som innebär att tillvalen anses utgöra hyra i samma ut- sträckning som måste, för att öka tillvalen, medge en annan prissättning och värdering än vad som gäller . Den princip som gäller för tillval är bruksvärdering. Eftersom det är just detta som gör att fastighetsägare tvekar inför att erbjuda hyresgäster tillval, måste en lösning sedd utifrån detta perspektiv medge en för fastig- hetsägaren mer förmånlig värdering av tillvalen, alltså en lösning där osäkerheten minskar inför om det är möjligt för hyresvärden att få sina kostnader täckta. En ändring som kan tänkas är ett system som medger att hyres- värden alltid ska få sina kostnader täckta. Det var ett sådant system som föreslog. Den lösning som Hyres- sättningsutredningen erbjöd hade många fördelar, men ansågs framför allt innebära en för stor komplicering av hyresprövningsfrågorna. För att – jämfört med förslag – dels underlätta hyresprövningen, dels öka möjligheterna för fastighets- ägaren att kunna erbjuda också de särpräglade och kostsamma till- valen som framför allt sker enskilt, bör man överväga en lösning där inte bara kollektivt förhandlade avtal presumeras vara riktiga, utan också vissa enskilt träffade avtal. 6.5En lösning i lag eller avtal? Enligt direktiven ska vi överväga såväl lösningar som innebär att principerna för hyressättning vid tillval eller frånval fastställs i lag som lösningar som innebär att avtalsparterna ges möjlighet att, med Alternativ för tillval och frånval bindande verkan mellan dem och gentemot framtida avtalsparter i tilläggsavtal, reglera de effekter på hyran som ett tillval eller ett från- val bör ha. Vi har i vår analys av tillvalen och frånvalen kommit fram till att dessa på samma sätt som bör ses som hyra och att någon ändring av definitionen av hyra ej bör göras. Hyreslagens regler om hyressättning m.m. är tvingande. Förbehåll i strid med dessa regler är utan verkan mot hyresgästen eller den som har rätt att träda i hans ställe. Av detta följer att sådant som anses vara hyra ska hyressättas enligt bruksvärdesprincipen eller de avvikande regleringar som kan finnas i hyreslagen. En värdering av tillvalen och frånvalen som avviker från bruksvärdet synes vara en förutsättning för att stimulera hyresvärdar att erbjuda tillval. Lag- ändringar kommer därför att bli nödvändiga. Frågan är därefter om principerna för hur värderingen av tillval och frånval ska ske bör fastställas i lag eller om det ska kunna ske helt fritt i avtal. Det kan antas att hyresvärdarnas intresse av att tillgodose en- skilda hyresgästers önskemål om olika tillval och frånval skulle kunna öka om prissättningen skulle ske helt enligt marknadsmässiga lös- ningar med bindande avtal. En sådan lösning skulle dock kunna med- föra negativa konsekvenser för hyresgäster. Det gäller särskilt nya hyresgäster som skulle kunna känna sig tvingade att acceptera för dem mycket dåliga villkor som ingåtts av den tidigare hyresgästen. Betydande värden i hyresbeståndet skulle kunna komma att pris- sättas efter sitt marknadspris, och hyran för en lägenhet skulle till stor del kunna bli en ren marknadshyra. Detta står i klar kontrast mot utgångspunkten i direktiven; nämligen att lösningen så långt som möjligt ska låta sig förenas med vad som i övrigt gäller om hyressättning av bostadslägenheter. Reglerna om hyra bygger på en avvägning mellan hyresvärdens och hyresgästens intressen. Ett sys- tem för tillval och frånval inom hyressystemet bör därför också vila på denna grund, men tillåta vissa avvikelser. Om bruksvärdesprincipen, även med regler som tillåter en annan värdering av tillval och frånval, ska behålla sin centrala roll krävs även ett system som innehåller gränser för hur mycket och hur länge hyressättningen av en lägenhet på grund av tillval eller frånval får avvika från sitt bruksvärde. Vi anser mot bakgrund av det ovan sagda att principerna för hyressättningen vid tillval och frånval bör fastställas i lag. I linje med vad som från Fastighetsägarna framfördes i särskilt yttrande till Alternativ för tillval och frånval förslag (liksom i remissvar), anser vi att det föreligger en stor likhet mellan tillval och nyproduktion och att därför liknande lösningar bör eftersträvas. Jämfört med vad som gäller för nyproduktion bör dock i viss utsträckning även enskilda avtal kunna ges presumtionsverkan vilket i sin tur bör påverka pre- sumtionsreglerna. Tillval och frånval bör även fortsättningsvis behandlas inom hyres- systemet, och principerna för hyressättningen bör enligt vår upp- fattning fastställas i lag. Det förslag för tillval och frånval som vi presenterar i nästa kapitel har många gemensamma drag med ett befintligt hyressättningssystem: presumtionshyror i nyproduktionen. Det tillgodoser hyresvärdens intresse av att få kostnadstäckning. Förslaget ger också goda möjligheter att tillgodose alla typer av önskemål om variationer, således även de mer särpräglade tillvalen, som ofta kan komma att förhandlas enskilt. För att också kunna låta enskilda avtal omfattas av en från bruksvärdet avvikande hyres- sättning bör systemet innehålla regler till skydd för hyresgästerna. 7 Förslag om tillval och frånval I detta kapitel presenteras våra överväganden och vårt förslag avse- ende utrustning och underhåll. Efter redovisning av uppdraget presenteras grundprincipen för förslaget, vilken förhandlingsskyldighet som ska gälla, vilka förut- sättningarna för presumtionsverkan ska vara, hur prissättning kan ske, hur underhållsfrågor kan hanteras, vad som ska gälla om en ny hyres- gäst flyttar in i lägenheten och hur prövning av avtalen ska ske. Vi har i uppgift att överväga hur möjligheten för en hyresgäst att göra olika slag av tillval och frånval kan förbättras. I uppdraget ingår inte att utreda behovet av en sådan reform. En utgångspunkt ska vara att en lägenhet ska uppfylla lagens krav på lägsta godtagbara standard (se 2.4). Den lösning vi väljer ska ge hyresgästerna så goda valmöjligheter som möjligt och så långt det är möjligt 1.vara lätt att tillämpa för de berörda och 2.låta sig förenas med vad som i övrigt gäller om hyressättning av bostadslägenheter. i kapitlen 4–5 presenterat förslag och dess mottagande, i avsnitt 1.4 redovisat de utgångspunkter vi haft för vårt arbete och Förslag om tillval och frånval i kapitel 6 tagit ställning för att principer för hyressättningen vid tillval och frånval fastställs i lag. finns inte någon särreglering vad avser gjorda tillval och frånval. Många hyresvärdar erbjuder sina hyresgäster att göra till- val, och genom kollektiva överenskommelser ges möjligheter att delta i olika frånvalssystem (se kap. 3). Avsaknaden av särskild reglering gör att de flesta tillval ses som en del av hyran och värderas därefter, dvs. efter sin påverkan på lägenhetens bruksvärde. Vid tvist om hyran kan parterna föra frågan till hyresnämnden som därefter bestämmer hyran enligt reglerna i 55 §. Vi har redogjort för förslag och behand- lingen av förslaget i kapitlen 4–5. Vid utformandet av ett nytt för- slag har vi haft att beakta de förslag som lade fram. 7.5Vårt förslag i korthet För att förbättra förutsättningarna för hyresgäster att kunna göra olika tillval och frånval föreslår vi ett system som ska ge hyres- värden rätt att få sina kostnader täckta. Under förutsättning att av- talet träffas i en särskilt upprättad handling, och parterna i avtalet hän- visat till att dessa regler ska gälla, ska avtal om tillägg för tillval eller avdrag för frånval presumeras vara skäliga och därmed normalt sett inte kunna rubbas vid en prövning i hyresnämnden. Presumtionen ska, på samma sätt som för presumtionshyror i 55 c §, kunna brytas om det föreligger synnerliga skäl. Den ska också kunna brytas om av- talet innebär en väsentlig avvikelse från hyresvärdens självkostnad.