sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Som kommentar till tabellen kan nämnas att de kalibrerings- laboratorier som utnyttjat utländska alternativ till de svenska riks- mätplatserna i intervjuerna överlag angav att språkbarriären inte var 24TP PT I studien användes EU:s definition av små och medelstora företag, dvs. högst 250 anställda och en maximal omsättning på . 25TP PT Både hos SP och ej ackrediterade laboratorier för vissa storheter. 26TP PT Innebär i de flesta fall kalibrering via leverantör eller att man nyinvesterar istället för att kalibrera. 27TP PT Se föregående fotnot. Överväganden och förslag om riksmätplatser något problem, eftersom dokumentationen är på engelska. Inte heller leveranstider sades vara något stort problem. Många av de intervjuade framförde också att de utökade internationella kon- takterna har minskat beroendet av SP:s riksmätplats. Med hänsyn till detta menade i stort sett samtliga de intervjuade kalibrerings- laboratorierna (endast ett undantag fanns) att deras verksamhet i huvudsak inte skulle påverkas om SP upphörde att fungera som riksmätplats. Genom de internationella kontakter som etablerats bedömde flera av de intervjuade således att man skulle kunna erbjuda och leverera samma kalibreringstjänster som även utan tillgång till den nationella riksmätplatsen. En möjlig tolkning av den undersökning som gjorts på utred- ningens uppdrag är att utländska motsvarigheter till riksmät- platserna eventuellt skulle kunna täcka upp mer av svenska kalibre- ringskunders behov än vad t.ex. SP bedömer. måste dock betonas att undersökningen inte kan sägas ge en definitiv bild, utan i första hand är att betrakta som indikativ. Detta bl.a. då den inte ger någon heltäckande bild av behov och möjligheter för samtliga avnämarkategorier, t.ex. har studien inte specifikt undersökt vilka behov som finns av kalibreringsresurser m.m. som svarar upp emot renodlat svenska regler inom legal metrologi eller på andra sam- hällsområden, t.ex. olika typer av miljömätningar. Undersökningen har ju också fokuserat på små och medelstora företag och ger där- med ingen bild av stora företags behov. Därtill har undersökningen heller inte omfattat det område där SSI har riksmätplatsansvar. 4.4.2Tänkbara konsekvenser av full kostnadstäckning Som framgått av avsnitt 4.4.1 har i utredningsarbetet givits olika, och delvis divergerande, indikationer om hur svårt det är för svenska kunder att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmätplatserna erbjuder. Noteras skall dock att utav de 40 ackrediterade kalibreringslaboratorier som ingått i den under- sökning som gjorts på utredningens uppdrag, så uppger 23 stycken att de helt/delvis utnyttjar kalibreringsmöjligheter utomlands. Ju svårare det är att utomlands finna likvärdiga alternativ, desto större bör dock sannolikheten rimligen vara för att det finns vissa genuint svenska metrologiska behov som riksmätplatserna är bättre skickade att hantera än deras utländska motsvarigheter. Något som i sin tur skulle tala för att det kan finnas behov av att i upp- Överväganden och förslag om riksmätplatser rätthålla verksamhet av den typ som riksmätplatserna be- driver. Frågan är då om en sådan svensk resurs också fortsatt skulle behöva ges ett statligt stöd? För att belysa detta diskuteras i det följande tänkbara konsekvenser av ett fullständigt avvecklande av det statliga stödet, dvs. en situation där riksmätplatsverksamhetens kostnader istället helt skulle täckas med avgiftsintäkter. Som framgått av avsnitt 4.2.1 har riksmätplatserna en blandad finansiering. Utöver det stöd som ges via det statliga metrologianslaget, har riksmätplatserna bl.a. intäkter från de avgiftsbelagda kalibreringsuppdrag som de (med bas i den av staten finansierade normaliehållningen) utför åt i första hand företag m.fl. som är verksamma längre ned i spårbarhetshierarkin. Därtill har framför allt SP i sin riksmätplatsverksamhet intäkter från bl.a. FoU-bidrag från andra externa källor än det statliga metrologi- anslaget, från medverkan i tekniska bedömningar i samband med SWEDAC:s ackrediteringsverksamhet, metrologisk kunskapsöver- föring samt teknikutvecklingstjänster. Resonemangsmässigt kan man tänka sig att priserna för de utförda kalibreringsuppdragen höjdes till en nivå där avgifts- intäkterna täckte de kostnader som finansieras via det statliga metrologianslaget, så att detta kunde avvecklas. För en sådan full kostnadstäckning kan i huvudsak två nivåer tänkas: en nivå där endast det statliga stödet till normaliehållning avses finansieras genom avgiftsintäkter (fall 1) samt en nivå där hela det statliga bidraget, dvs. även inklusive FoU m.m., avses finansieras genom avgiftsintäkter (fall 2). De avgiftshöjningar som skulle krävas i de två fallen anges – allt annat lika – i tabell 4.7 nedan. I tabellen används siffror. Tabell 4.7 Beräknat behov av avgiftshöjningar för full kostnadstäckning (värden för , ) Statligt bidrag till normaliehållning Behov av avgiftshöjning fall 1 Behov av avgiftshöjning fall 2 SOU 2007:97 Överväganden och förslag om riksmätplatser Som framgår av tabellen handlar det i båda fallen om att pro- centuellt sett kraftiga prishöjningar skulle krävas för att täcka dagens statliga bidrag med kalibreringsintäkter. I praktiken kan de nödvändiga prishöjningarna dessutom vara ännu större. Detta då det får förutsättas att priskänsligheten inte är noll, utan att vissa kunder skulle välja att inte längre utnyttja riksmätplatsernas tjänster när priset höjs. Förutsatt att den verksamhet som finansieras med det statliga bidraget fortsatt skall bedrivas med samma omfattning, torde därför priserna för kalibrering behöva höjas ännu mer än vad tabellen anger. Den exakta balanspunkten är dock svår att bedöma i förväg, eftersom det sannolikt skulle uppstå vissa dynamiska effekter till följd av prisökningarna, på så sätt att riksmätplatserna i viss mån anpassar innehållet i sina tjänster som också kundernas betalningsvilja och priskänslighet förändras i takt med detta. Mot detta resonemang kan anföras att även om de prishöjningar som redovisas i tabellen är stora procentuellt sett, så rör det sig om begränsade belopp och i genomsnitt om en marginell del av före- tagens omsättning. Som framgått av avsnitt 4.2.1 härrörde t.ex. de i kalibreringsintäkter som SP hade från ca 2 800 kalibreringsuppdrag, fördelat på totalt ca 1 100 kunder. Den genomsnittliga intäkten från ett kalibrerings- uppdrag var således ca och kunderna köpte i genomsnitt 2,55 kalibreringsuppdrag. Med andra ord köpte den genomsnittliga kunden detta år kalibrering för ca . Om priserna höjdes i enlighet med tabellen skulle kostnaden för genomsnittskunden öka till ca 36 . Den totala storleken på de antagna prishöjningarna bör också ställas i relation till att avnämarna av kalibrering på riksmätplatsnivå är verksamheter som omsätter mångmiljardbelopp. Detta gäller redan för riksmätplatsernas direkta kunder – som exempel kan nämnas att i den ovan refererade undersökningen av små och medelstora företags behov av riksmätplatsverksamheten, så upp- gick den totala omsättningen till ca bland de ackrediterade kalibreringslaboratorier som intervjuades och till ca bland de intervjuade tillverknings- företagen o.d. Men det bör även beaktas att kalibreringar som utförs av riksmätplatserna i sin tur ger upphov till nya kalibre- ringar, bl.a. genom att många kalibreringslaboratorier säljer kalibre- ringstjänster på en öppen marknad. På goda grunder kan antas att kunderna till kalibreringslaboratorierna i sin tur har en samlad Överväganden och förslag om riksmätplatser omsättning som uppgår till . De kostnadsökningar som en högre prisnivå skulle leda till utgör där- med delar av promille räknat som andel av den samlade omsätt- ningen. Sammantaget kan alltså sägas att kostnader för kalibrering – även om priserna skulle höjas i enlighet med tabell 4.7 – torde utgöra en mycket begränsad del av näringslivets kostnader. Exakt hur kunderna skulle reagera på höjda priser är dock svårt att säga. Det torde bl.a. bero på hur svårt de bedömer det vara att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmätplatser- na erbjuder. Som framgått av avsnitt 4.4.1 har i utrednings- arbetet givits olika, och delvis divergerande, indikationer om detta. Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. Med de ramar som givits för utredningsarbetet har det dock inte varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mät- storheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället på övergripande systemnivå. I enlighet med direktiven har utredningen utgått ifrån att det i första hand är statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverk- samheten, och de motiv som finns för detta, som bör stå i fokus för resonemangen – och då i synnerhet om det föreligger behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. Utredningen har där- för lagt särskild vikt vid riksmätplatsernas verksamhet med norma- liehållning på landets högsta noggrannhetsnivå, med hänsyn till att normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riks- mätplatsverksamheten. Detta visar t.ex. det övergripande mål som staten formulerat för riksmätplatsverksamheten. bör dock framhållas att den kompetens som krävs för normaliehåll- ningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra upp- gifter (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättekniska uppdrag) och därmed också tillför annan samhällsnytta. Enligt utredningen är det i ett modernt industrisamhälle som det svenska nödvändigt att ha säker tillgång till kalibrering mot normaler på hög noggrannhetsnivå som är spårbara till de interna- – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna Överväganden och förslag om riksmätplatser För utvecklingen och fortlevnaden av sådan norma- liehållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU. Utredningen har visserligen svårt att avgöra exakt i vilken utsträckning det går att vid utländska institutioner finna likvärdiga alternativ (i termer av kvalitet, behovsanpassning, leve- ranstider m.m.) till de tjänster riksmätplatserna erbjuder. Men vid en samlad bedömning av underlagsmaterialet menar utred- ningen dock att det även framgent kommer att finnas behov av att i upprätthålla verksamhet av den typ som riksmätplatserna bedriver. För detta talar bl.a. att det torde finnas vissa genuint svenska metrologiska behov av väsentlig samhällsbetydelse, som riksmätplatserna är bättre skickade att hantera än deras utländska motsvarigheter. Detta handlar i första hand om norma- liehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – med hänsyn till att den utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten. Men även de andra typer av uppgifter som utförs med stöd av den kompetens som krävs för normaliehållningen (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättek- niska uppdrag) måste vägas in i bedömningen. En fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten skulle medföra höjda priser på de kalibreringsuppdrag som utförs. Som redovisats ovan utgör dock kostnaderna för kalibrering genomsnittligt sett en marginell del av företagens omsättning. Kundernas reaktion på höjda priser torde vidare bl.a. bero på hur svårt de bedömer det vara att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmätplatserna erbjuder. Vid en samlad bedömning menar utredningen dock att det mest sannolika scena- riot är att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverk- samheten skulle leda till så pass betydande kund- avhopp att det jämfört med dagens situation skulle ske både en förändring av verksamhetens inriktning och en minskning av dess omfattning. För att en fullständig avgiftsfinansiering skulle leda till en minskad omfattning på verksamheten talar också de välfärds- teoretiska aspekter som diskuterades i avsnitt 4.4.1. Mot denna bakgrund kan enligt utredningen inte uteslutas att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten skulle leda till en inriktning och omfattning på verksamheten som kan medföra negativa konsekvenser för samhället. I ljuset av detta gör utredningen bedömningen att det fortsatt kommer att behövas ett statligt stöd. Överväganden och förslag om riksmätplatser De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar för att den metod som använts för att definiera riksmätplatsverksam- hetens inriktning (vilka normaler som hålls m.m.) i huvudsak är riktig, dvs. att det sker en gradvis anpassning till avnämarnas behov snarare än en instrumentell tillämpning av en given uppsättning urvalskriterier. På motsvarande sätt som att inriktningen gradvis anpassas, så är det också svårt att en gång för alla slå fast exakt vilken omfattning riksmätplatsverksamheten bör ha, och hur stort statligt stöd som behövs. Ytterst är det behoven som bör styra. Det mest ändamåls- enliga sättet att finna den optimala nivån torde vara att omfatt- ningen, i likhet med inriktningen, gradvis anpassas till behoven. Lämpligen bör en sådan gradvis anpassning av nivån på det stat- liga stödet ske genom att någon oberoende part återkommande prövar behoven av riksmätplatsverksamheten. har detta främst skett genom att på uppdrag av regeringen har granskat den nationellt bedrivna metrologin på högsta nog- grannhetsnivå och givit råd om det statliga stödets nivå och användning. Som framgått av avsnitt 4.2.1 har rådet framfört åsikten att det statliga stödets totala nivå är för låg. Rådet, som är sammansatt av mätteknisk expertis från industri, akademi och myndigheter, har dock inte haft till uppgift att värdera sam- hällets behov av metrologi mot andra ändamål, t.ex. utifrån all- männa näringspolitiska utgångspunkter. Som framgått har dock regeringen i budgetpropositionen för år 2008TPF28FPT angivit att det stat- liga stödet till riksmätplatsverksamheten framgent bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i propositionen dels att de medel som avsatts under ett särskilt anslag för upprätt- hållande av nationell metrologi skall överföras till (vad gäller SP:s del) respektive inkluderas i Statens strål- skyddsinstituts ramanslag (vad gäller SSI:s del), dels att där- vid skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP. Mot denna bakgrund har utredningen ingen uttalad uppfattning om vilken nivå på det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten som är den rätta, utan denna nivå bör gradvis anpassas med start i 28TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24. Överväganden och förslag om riksmätplatser dagens.TPF29FPT Genom den förändrade form för fördelningen av anslaget som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för är nya institutionella ramar för en sådan gradvis anpassning av stödets nivå på väg att etableras.TP PT Givetvis är det för tidigt att säga vilka slutsatser som kommer att dra i den avvägning utifrån ett samlat närings- politiskt perspektiv – främst med avseende på de små och medel- stora företagens behov – som verket är tänkt att ansvara 2008. Utredningens bedömning är dock att det – givet dagens verksamhetsinriktning – torde finnas utrymme för att i viss mån öka kalibreringsavgifternas andel av finansieringen av normaliehållningen, i enlighet med resonemangen i avsnitt 4.4.2. Hur nivån på det statliga stödet till riksmätplatserna bör ut- vecklas på är svårare att bedöma. Detta beror bl.a. på hur förutsättningarna för verksamheten rent allmänt utvecklas. I sam- manhanget torde det t.ex. ha betydelse att förutsättningarna för att utomlands finna likvärdiga, och lättillgängliga, alternativ till riks- mätplatserna sannolikt gradvis förbättras. kan man också förutse att nya angelägna områden kan tillkomma och att efter- frågan på spårbar mätteknik ökar. Enligt direktiven skall utredningen analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämplighet och ändamålsenlighet med nu- varande anslags- respektive dispositionsansvar för det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten. Till riksmätplatserna utgår ett statsbidrag, genom anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv. uppgår detta stöd till , varav går till SP och till SSI. Med nuvarande ordning är SWEDAC mottagare av anslaget vad gäller SP:s del, för vidarebefordran till SP, medan SSI för sin del har dragningsrätt på statsbudgeten. SWEDAC har dock inte till upp- gift att göra någon ändamålsprövning av de medel som går till SP, 29TP PT I sammanhanget vill utredningen dock påpeka att om de förslag som lämnats av den särskilda referensgruppen för tid och frekvens genomförs, så kommer bidraget till SP:s verksamhet med tid och frekvens att öka (se bilagorna 4 och 5). Givetvis måste detta i sådana fall beaktas när nivån på det totala stödet till riksmätplatsverksamheten bestäms. Överväganden och förslag om riksmätplatser utan konstruktionen har valts av praktiska skäl för att hantera det faktum att SP är ett – av staten helägt – aktiebolag. Ändamålsenlig- heten är istället tänkt att bedömas av det av regeringen utsedda nationella metrologirådet. Som framgått ovan har rådet dock inte till uppgift att värdera samhällets behov av metrologi mot andra ändamål, t.ex. utifrån allmänna näringspolitiska utgångspunkter. Som framgått har dock regeringen i budgetpropositionen för år 2008TPF30FPT föreslagit att de medel som avsatts under ett sär- skilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till , medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. föreslås till SP utgå samma belopp som , medan bidraget till SSI föreslås minska till ca . I propo- sitionen anges vidare att det statliga stödet till riksmätplatsverk- samheten bör avvägas utifrån främst de små och medelstora före- tagens behov, och att regeringen bedömer att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP. Det förslag som regeringen presenterat i budgetpropositionen för får enligt utredningen bedömas ha besvarat de frågor avseende hanteringen av metrologianslaget som utredningen enligt sina direktiv skall behandla. Utredningen finner därför inte skäl att ytterligare behandla dessa frågor. 4.6Sammanfattning av utredningens överväganden I detta kapitel har utredningen behandlat de frågor avseende riks- mätplatser som tas upp i utredningsdirektiven. Den kartläggning av omfattning och inriktning av statligt stöd till riksmätplatsverksam- heten som efterfrågas i direktiven har redovisats i avsnitt 4.2, och utredningen gör här inget försök att sammanfatta denna. De över- väganden som i övrigt redovisats i kapitlet sammanfattas i det föl- jande. 30TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24. Överväganden och förslag om riksmätplatser Förutsättningar för samordningsvinster genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete Utredningen skall analysera om samordningsvinster eller kostnads- effektiviseringar eventuellt kan uppnås genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete. Tänkbara sådana sam- ordningsvinster sägs i direktiven t.ex. kunna vara att genom ökat internationellt samarbete och arbetsdelning kunna minska antalet mätstorheter inom det egna landets gränser. I sammanhanget finns det enligt utredningens mening i första hand skäl att behandla sam- arbete på europeisk och nordisk nivå. Det europeiska metrologisamarbetet genomgår en förändringsprocess. En utgångspunkt för detta har varit att enskilda länders nationella metrologiinstitut fortsatt skall hålla ett mer eller mindre heltäckande nationellt tjänsteutbud, men att det europeiska samarbetet avseende metrologisk forskning och utveckling skall öka. Mot denna bakgrund har ett särskilt euro- peiskt forskningsprogram inom metrologi tagits fram och ett europeiskt forskningsråd etablerats. Programmet har för den när- maste femårsperioden beviljats medel av som ett s.k. ERA-NET+. har också inlett framtagandet av en s.k. Artikel-169 satsning inom metrologi, med en planerad omfattning av ca med 50 procents medfinansiering för åren 2009–2016. För båda programmen gäller att den nationella medfinansieringen är av typen in kind, dvs. att man står för kostnader för eget deltagande o.d. Vidare har sam- arbetet mellan de europeiska nationella metrologiinstituten givits en mer formell juridisk grund genom att en ny organisation bilda- des (EURAMET), vilken ersätter den tidigare samarbetsorganisationen . Enligt utredningens mening bör ambitionen rimligen vara att skall delta aktivt i det (ökande) europeiska FoU-samarbetet. Med hänsyn till den modell som – med stöd av EG-kommis- sionen – har valts för det europeiska metrologisamarbetet, så kan utredningen inte se att det finns skäl för regering och riksdag att ta några initiativ för att söka få till stånd exempelvis ökad europeisk arbetsdelning i normaliehållningen eller fullständig integration i ett europeiskt metrologiskt institut e.d. Det nordiska samarbetet på riksmätplatsnivå är relativt begrän- sat. Genom årens lopp har idéer om ökat nordiskt metrologisam- arbete visserligen väckts , men dessa initiativ har i Överväganden och förslag om riksmätplatser praktiken inte lett till något ökat nordisk samarbete. Detta bl.a. mot bakgrund av att de nordiska ländernas metrologiska infra- strukturer har delvis olika inriktning, till följd av de olika ländernas varierande behov. Enligt utredningens mening kan det visserligen inte uteslutas att vissa samordningsvinster eventuellt skulle kunna uppnås genom ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Men utredningen kan ändå inte se att det skulle finnas skäl för regering och riksdag att ta några initiativ i syfte att söka etablera ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Dels bedömer utredningen – med hänsyn till den pågående utvecklingen på europeisk nivå (se ovan) – att den centrala arenan för ökat metrologiskt samarbete på åtminstone kort till medellång sikt är den europeiska, inte den nordiska. Dels är det huvudsakliga intrycket från utredningens kontakter med ansvariga organ i de nordiska länderna att dessa saknar intresse för ökat nor- diskt riksmätplatssamarbete som skulle innebära arbetsdelning i normaliehållningen e.d. Förutsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplats för samtliga nuvarande mätstorheter Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. I enlighet med direktiven har utredningen utgått ifrån att det i första hand är statens engage- mang i och stöd till riksmätplatsverksamheten, och de motiv som finns för detta, som bör stå i fokus för resonemangen – och då i synnerhet om det föreligger behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. Utredningen har därför lagt särskild vikt vid riksmätplatsernas verksamhet med normaliehållning på landets högsta noggrannhetsnivå, med hänsyn till att normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – utgör grund- en för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksam- heten. Detta visar t.ex. det övergripande mål som staten formulerat för riksmätplatsverksamheten. bör dock framhållas att den kompetens som krävs för normaliehållningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra uppgifter (såsom t.ex. kun- skapsspridning och mättekniska uppdrag) och därvid tillför annan samhällsnytta. Överväganden och förslag om riksmätplatser