sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — En sådan strävan förutsätter öppenhet. Mot den bakgrunden har dokument med förslag, faktaunderlag och idéer cirkulerats i expert- gruppen för att möjliggöra en så bred diskussion som möjligt. Utredningens hemsida har också varit ett hjälpmedel som gagnat öppenhet och diskussion. Sammanlagt 25 experter med en bred representation från berörda myndigheter, branschorganisationer och företrädare för energi- användare inom olika samhällssektorer har medverkat i utred- ningen. I steg 1 har sammanlagt sju sammanträden i expertgruppen hållits. Inför slutbetänkandet har ytterligare 10 sammanträden genomförts. Utöver de 16 konsultstudier som redovisades i delbetänkan- det, har inför slutbetänkandet ytterligare 7 studier genomförts och rapporterats. Prissättning på ledningsbunden energi, professor , vid . för ett energieffektivare , KPMG. Finansiering av statliga åtgärdsprogram för ökad energieffektivitet, KPMG. Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster, SWEDAC. Utbildningsbehovet inom energieffektiviseringsområdet, Swedeval. Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m. Beslutsfattar- och samhällsekonomiska analyser av energieffekti- visering, PROFU. Kostnads-/nyttoanalyser, professor . Utredningen genomförde en brett upplagd hearing i syfte att inventera hinder i lagstiftning och rättstillämp- ning mot energieffektviserande åtgärder. Företrädare för ett hundratal myndigheter, organisationer och företag bjöds in att medverka. Ungefär hälften av dessa, med en tämligen jämnt spridd representation mellan bostäder och service, industri- och transport- sektorerna, deltog i hearingen. Utredningen har under steg 2 sammanträtt i särskild ordning med företrädare för bl.a. , Energimarknads- inspektionen, Svensk Fjärrvärme, , , energi, Kommuner och Landsting och kom- mun. Utredningen medverkade vid ett nordiskt möte i . Syftet med mötet var att utväxla information om olika metoder att uppfylla direktivet i de nordiska länderna. Utredningen har också i övrigt fortlöpande bevakat den inter- nationella utvecklingen när det gäller metodfrågor, bl.a. det arbete som har bedrivits inom det EU-finansierade projektet 1.3.3Allmänna erfarenheter av utredningsarbetet Synen på energieffektivisering varierar i hög grad bland utred- ningens experter och i samhället i stort. Spännvidden är betydande mellan energieffektiviseringens främsta förespråkare och deras meningsmotståndare. De förra tycks mena att nödvändigheten att effektivisera energianvändningen med stora energibelopp, långt större än vad EG-direktivet kräver, närmast är ett axiom, som inte behöver underbyggas. Det är vår framtid det handlar om. Den andra grupperingen kräver bevis för att varje åtgärd, varje styrmedel, som införs ger en effekt, som kan motiveras från samhällsekonomiska utgångspunkter och så att en samhällekono- 4TP PT EMEEES (Evaluation and Monitoring for the EU Directive on Energy End-Use Efficiency and ) är ett projekt som syftar till att bistå Europeiska Kommissionen med att utarbeta harmoniserade utvärderingsmetoder. Projektet har utförts av ett konsortium be- stående av 21 europeiska partners och finansieras av Energy Intelligent Europé. Energimyn- digheten ingår som partner. Projektet koordineras av , Environment and Energy. Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m. miskt olönsam energieffektvisering inte uppstår. Detta är ytterlig- heterna. Utredningen angav i sitt delbetänkande att befintliga utred- ningsresultat sammantaget, och vid en preliminär bedömning, indi- kerar en lönsam effektiviseringspotential utöver de åtgärder som bedöms komma till stånd om primär energi i . Här angavs också att utredningen i samband med slutbetänkandet skulle återkomma med en närmare analys av potentialen och med förslag till ett nationellt energieffektiviseringsmål, som bl.a. bygger på en samhällsekonomisk analys. De utredningar som sedan 1970- talet, i olika omgångar, lett till att energieffektiviserande och för staten mer eller mindre kostsamma bidragssystem, informations- kampanjer, nya regelverk och andra insatser genomförts, saknar i allmänhet samhällsekonomiska analyser. Mot den bakgrunden har utredningen sökt genomföra en tvärvetenskaplig studie där ingen- jörer och nationalekonomer samarbetat, i syfte att identifiera ett samhällsekonomiskt försvarbart riktmärke för energieffektivisering i . Detta har visat sig vara mer komplicerat och mer tids- och resurskrävande än vad som inledningsvis kunnat förutses. Bland annat har det tagit tid att överbrygga kulturella skillnader mellan företrädare för olika vetenskapliga discipliner. 1.4Huvuddragen i utredningens delbetänkande Inledningsvis redovisas i betänkandets kapitel 2 vissa strategiska utgångspunkter för arbetet med energieffektivisering i och för den första nationella handlingsplanen för energieffektivisering. Bl.a. slås fast att effekterna för energisystemet i stort av åtgärder i slutanvändarledet ska belysas. Därigenom kan den verkliga bespa- ringen i energisystemet tydliggöras. Denna är nämligen olika stor beroende på vilken tillämpning och vilken energibärare som energi- effektiviseringen avser. Mot den bakgrunden har utredningen tagit fram viktningsfaktorer med vilka slutanvänd energi kan omräknas till primär energi. De viktningsfaktorer som används i utrednings- arbetet visas i tabell 1.1. SOU 2008:110 Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m. Viktningsfaktorer för olika energibärare för basåren respektive för besparing (marginal) I kapitel 3 beskrivs olika barriärer eller hinder mot energieffekti- viserande åtgärder. Bl.a. beskrivs skillnaden mellan en besluts- fattarekonomisk (privatekonomisk) och en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl. Vidare beskrivs vilka allmänna principer som bör gälla vid val av styrmedel. I kapitel 4 7 beskrivs närmare hur energi används och tillförs i i stort och i respektive samhällssektor; bostäder och service m.m. samt industri- och transportsektorerna. I kapitel 4 görs också en kvantifiering av det vägledande energibesparingsmål, som ska formuleras enligt EG-direktivet. Detta mål innebär att en minskning av den slutliga energianvändningen med av den genomsnittliga slutliga energianvändningen för perioden 2005 ska ha uppnåtts. Energieffektiviserings- målet ska fastställas som ett absolut mått uttryckt i TWh eller motsvarande enhet. För innebär detta, i primär energi- användning med tillämpning av viktningsfaktorerna i tabell 1.1, att en besparing genom energieffektivisering om sammantaget 41,1 (32,3) TWh ska ha uppnåtts till år 2016.TPF6FPT Enligt direktivets artikel 4.2 ska även ett vägledande, mellan- liggande mål fastställas, som ska uppnås . Utredningen före- slog i delbetänkandet att detta delmål, baserat på den genom- snittliga energianvändningen för basperioden 2005, bestäms till effektivare energianvändning. Delmålet inne- bär att en effektivisering om minst 30 (23,3) TWh ska uppnås . Delmålets storlek har bestämts utifrån en rimlighets- bedömning av vad som kan åstadkommas som åter- står . Delmålet ska, i praktiken, nås genom åtgärder som PT Viktningsfaktorn för fjärrvärme kan komma att ändras fram . PT Värden inom parentes anger slutlig energianvändning. Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m. Kvantifieringen av delmålet för och slutmålet för visas i tabell 1.2. Tabell 1.2 Kvantifiering de vägledande målen enligt direktivets artikel 4.1 och 4.2, TWh Delmål av basårens energi- Vid beräkning om det vägledande målet nås, får effekterna av tidiga och redan beslutade styrmedel medräknas. Det leder, enligt vad som närmare beskrivs i delbetänkandet kapitel 4, avsnitt 4.5, att når de i tabell 1.3 redovisade energieffektiviseringarna. Effekter av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel per samhälls- sektor 2010 och 2016, TWh Tidiga åtgärder 1991/1995 2005 Bostäder och service m.m. Befintliga styrmedel, bedömda Bostäder och service m.m. Andel av genomsnittlig energi- Källa: , Dargay och . 7TP PT , Effects of taxation on energy demand. Report to Energieffektiviserings- utredningen. Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m. I delbetänkandets kapitel 9 redovisades ett trettiotal olika styr- medel, som kan användas om en högre energieffektivisering än den som redovisas i tabell 1.3 eftersträvas. Utredningen bedömde också att det finns en betydande potential, slutanvänd respektive primärenergi, som bör vara privatekonomiskt lönsam att uppnå. Bedömningen byggde på vad ett antal utred- ningar och rapporter från senare tid bedömt var lönsamt att uppnå. I delbetänkandet angavs att utredningen skulle återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. För att den offentliga sektorns ska kunna utgöra ett gott exem- pel, lanserades ett statligt energieffektiviseringsprogram och ett motsvarande program för kommuner och landsting. Det senare bygger på frivilliga, kommunala energieffektiviseringsavtal. Slutligen redovisades också de allmänna dragen i en strategi för ökad information om energieffektivisering genom att ett, i huvud- sak webbaserat, Forum för energieffektivisering inrättas. Syftet med forum är att samla information om energieffektivisering inom olika områden, och från myndigheter med olika sektorsansvar, i en gemensam informationsportal. Betänkandet delas in i tre delar. I del 1 presenteras inledningsvis i kapitel 2 vägledande principer för ett energieffektivare . Där beskrivs de styrande förutsättningarna för utredningens över- väganden och förslag. I kapitel 3 redovisas en sammanställning av utredningens förslag samt förslag till nationellt energieffektivise- ringsmål. I del 2 redovisas mer utförligt bakgrunderna till utredningens ställningstaganden inom de olika områden utredningen har att behandla. I kapitel 4 beskrivs allmänna utgångspunkter, beräk- ningsmetoder och andra grundläggande förutsättningar för utred- ningens förslag inom samhällssektorerna bostäder och service m.m., industrin och transportsektorn. Förslagen i dessa delar redovisas därefter utförligt i kapitel 5 (bostäder och service m.m.), kapitel 6 (industrin) och kapitel 7 (transportsektorn). Härefter ut- vecklas i kapitel 8 17 utredningens överväganden och förslag inom de övriga områden som berörs av EG-direktivet såsom den offent- liga sektorn, marknaderna för energieffektivisering, individuell mätning av värme och varmvatten, överföringsavgifternas och energi- Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m. fakturornas utformning, myndighetsorganisationen etc. Här redo- visas också, i kapitel 15, utredningens förslag till finansiering av insatserna för ett energieffektivare . I del 3 slutligen redovisas utredningens konsekvensanalys och författningskommentarer. Som bilagor till betänkandet har utredningens kommittédirektiv och och rådets direktiv /32/EG lagts. Till betänkandet fogas även utredningens författningsförslag rörande den alternativa modell för statligt stöd till energieffektivisering i bebyggelsen genom skattereduktion, som förs fram i kapitel 5. Vidare finns konsultföretaget , Analyser utifrån samhällsekonomiska och beslutsfattar- ekonomiska metoder redovisad i sin helhet som bilaga till betän- kandet. 2Vägledande principer för ett energieffektivare För det talar rent allmänt de utmaningar som vi står inför i form av klimathot, ändliga fossila energiresurser, begränsad tillgång på bioenergi, behov av att ställa om till ett hållbart uthålligt samhälle m.m. riksdag har antagit målsättningen att bebyggelsens specifika energibehov ska reduceras och . Men krav på energieffektivisering ställs också genom medlemskap i unionen. Således är vi som EU- medlemmar skyldiga att genomföra energieffektiviseringsdirek- tivet. Enligt detta gäller som ett vägledande mål en minsta energieffektiviseringsnivå om . Basen för beräkningen ska utgöras av ett genomsnitt av den slutliga energi- användningen 2005. Efter det att direktivet trätt i kraft har därutöver betonat nödvändig- heten av en effektivare primärenergianvändning . Detta mål utgår från en beräkning av unionens primära energianvändning och omfattar, till skillnad från det nu aktuella EG-direktivets mål, alla samhällssektorer.TPF1FPT Mot bakgrund av vad som sades i delbetänkandet och de erfarenheter och överväganden utredningen gjort inför slutbetän- kandet, redovisas i detta kapitel en sammanhållen strategi för ett energieffektivare . Syftet med strategin är att samla allmänna överväganden, huvudprinciper och restriktioner, som enligt utred- ningens mening bör vara vägledande när mål och metoder för ett energieffektivare utformas. Det innebär inte att strategin ska peka ut enskilda, lämpliga styrmedel eller definiera rimliga energieffektiviseringsnivåer. Däremot ska den utgöra en teoretisk 1TP PT Se utredningens delbetänkande Ett energieffektivare (SOU 2008:25), s. 35 ff. Vägledande principer för ett energieffektivare plattform för de mer konkreta bedömningar och förslag som ska presenteras i följande kapitel. Detta kapitel inleds med en kort bakgrund om vad som sades i delbetänkandet m.m. Efter det behandlas några allmänna utgångs- punkter. Därefter utvecklas frågan om systemperspektivet samt redovisas några principer för val av mål och styrmedel. Slutligen behandlas behovet av samordning av arbetsuppgifter med anknyt- ning till energieffektivisering. Redan i delbetänkandet lades vissa strategiska utgångspunkter fast, som en bakgrund till en mer sammanhållen strategi för energi- effektivisering. Den viktigaste av dessa är att energieffektiviseringar måste ses i ett systemperspektiv. Ett sådant synsätt leder till att det är effektiviseringen i användningen av primärenergi som ska beaktas och värderas, framför ett ensidigt fokus på slutanvänd energi. Det är nämligen användningen av primärenergi som avgör hur mycket av jordens resurser som tas i anspråk och därmed också hur stora utsläppen till mark, luft och vatten blir. I delbetänkandet redovisade utredningen bedömningar av effekter avseende såväl primärenergi som slutanvänd energi. Även styrmedlen måste i möjligaste mån utformas så att de stöder systemperspektivet. Så är inte alltid fallet . Ur ett primärenergiperspektiv finns därför en risk för att ineffektivare lösningar premieras på bekostnad av effektivare. Det finns också en brist på helhetsperspektiv i synen på energieffektivisering, vilket t.ex. leder till att tillgängliga statistiska underlag inte alltid är ändamålsenliga vid uppföljning av energi- effektiviseringar. Som framgått i kapitel 1 finns olika synsätt i samhället på frågan om energieffektivisering. Bl.a. diskuteras om och i så fall med vilka styrmedel som effektiviseringar ska drivas fram av staten. Enligt en skola är energieffektivisering ett nödvändigt sätt att hushålla med naturresurserna för att lösa jordens energi- och klimatproblem, varigenom även frigörs ekonomiska resurser till Vägledande principer för ett energieffektivare andra angelägna ändamål. I detta synsätt är det svårt att ifrågasätta några energieffektiviseringssträvanden, möjligen med undantag från dem som även på lång sikt är de privatekonomiskt mest olön- samma. Enligt en annan skola är energi en resurs bland många andra, t.ex. finansiellt kapital, råvaror och arbetskraft, som prissätts på en marknad. Behovet av energieffektivisering kan då t.ex. ställas mot och tävla med andra angelägna behov inom t.ex. närings-, trafik-, arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Marknadens prismeka- nismer avspeglar knappheten på respektive resurs. Risken för utarmning av naturresurser anses då vara liten, eftersom dessa, t.ex. olja, kol och uran, är prissatta på marknaden. Det innebär att samhällets nytta av att använda ytterligare en enhet av en resurs ska vara lika stor som kostnaden för att producera den. Dessa två delvis olika synsätt måste kunna sammansmältas till en nationell strategi för energieffektivisering. I ett beslutsfattarekonomiskt perspektiv finns också intresse- konflikter och konkurrens om finansiellt kapital.TPF2FPT I ett industri- företag kan ett tillgängligt kapital användas på många olika sätt, t.ex. för att bygga om en industribyggnad eller köpa en ny tillverk- ningsmaskin, som ger högre effektivitet och lägre kostnad per tillverkad enhet. Kapitalet kan givetvis också användas för energi- effektivisering. Avkastningen av dessa, och av många andra alter- investeringar, måste i varje enskilt företag vägas mot var- andra. Företaget kommer då att investera i det som ger högst avkastning, förutsatt att det finns ett korrekt underlag för beslut. En grundläggande utgångspunkt för utredningen är att energieffektiviseringar ska vara lönsamma i ett samhällsekonomiskt perspektiv. En energieffektiviserande åtgärd bör naturligtvis också vara beslutsfattarekonomiskt lönsam för att den ska bli genomförd. Hushållens och företagens beslut styrs dock inte primärt av sam- hällets fördelar och kostnader, utan av effekterna på företagets eller hushållets fördelar och kostnader. Om åtgärden är beslutsfattar- ekonomiskt lönsam bör den teoretiskt sett komma till stånd. Som kommer att framgå närmare av avsnitt 2.2.1 visar dock erfarenheten att det i praktiken finns många situationer där åtgärder som är till synes beslutsfattarekonomiskt lönsamma ändå inte genomförs. Om de är samhällsekonomiskt lönsamma borde i sådana fall styrmedel kunna övervägas för att öka graden av genomförande. 2TP PT Med beslutsfattare menas t.ex. hushåll, företag, intresseorganisation, en kommun m.fl. Vägledande principer för ett energieffektivare Om åtgärden inte är beslutsfattarekonomiskt lönsam, men om fördelarna överstiger kostnaderna i ett samhällsekonomiskt per- spektiv, blir det naturligt att undersöka om styrmedel kan göra att åtgärden blir beslutsfattarekonomiskt lönsam. Styrmedelskost- naden ska inkluderas bland kostnaderna i den samhällsekonomiska kalkylen. Energieffektiviseringar som är olönsamma för samhället ska undvikas. Det innebär att strävan mot en effektivare energianvänd- ning ska vägas mot andra effektiviseringssträvanden i samhället. Samhällsperspektivet innebär också att miljökonsekvenserna av insatser för effektivisering måste värderas och ställas mot värdet av och kostnaden för den aktuella energieffektiviseringen. Ett ensidigt fokus på energieffektivisering kan också vara kontraproduktivt och därmed motverka sitt eget syfte. Utgångs- punkten bör snarare vara en fråga om total resurshushållning. Mot den bakgrunden bör såväl förordade effektiviseringsmål, som de insatsområden och styrmedel som väljs, noggrant värderas och analyseras i ett brett samhällsperspektiv. Ovanstående grundläggande principer utvecklades närmare i promemorian Effektivare energianvändning (Ds 2001:60). Där fast- slogs bl.a. att det i en situation med väl fungerande marknader saknas anledning för staten att ingripa och försöka styra använ- darnas val. Den perfekta marknaden är dock en teoretisk konstruktion. I praktiken råder olika förhållanden i sam- hället, som medför att marknaderna inte spontant klarar av att ordna en bra fördelning av resurserna inom olika användnings- områden. En statlig resurspåverkande politik kan därför, enligt promemorian, motiveras med ett behov av att identifiera och söka undanröja dessa s.k. marknadsimperfektioner. De brister som är intressanta i sammanhanget är i huvudsak av två slag: externa effekter, t.ex. miljöeffekter, och informationsbrister. Sammanfattningsvis konstaterades i promemorian att följande allmänna riktlinjer bör gälla för utformningen av en politik inriktad mot att effektivisera energianvändningen: kvantifierade mål för energianvändningen bör inte anges då detta kräver en helhetssyn som inte kan uppnås, varför risken för suboptimeringar är stor, styrmedel bör vara generella, såsom energiskatter, och inte bundna till specifika tekniker, Vägledande principer för ett energieffektivare priserna ska ge rätt (eller önskad) information, sökkostnader ska reduceras, genom att information tas fram och sprids, och barriärer undanröjas, t.ex. genom att det befintliga regelverket justeras. 2.2.1I dag råder delvis nya förutsättningar De grundprinciper som presenterades i promemorian Effektivare energianvändning är till stor del fortfarande relevanta enligt utred- ningens mening. Det kan dock konstateras att mycket har hänt sedan promemorian lades fram och som påverkar mål och medel i den svenska politiken för ett energieffektivare . Först ska konstateras att det inom EU numera förekommer diskussioner om flera olika kvantitativa energieffektiviseringsmål med fasta tidsramar. Det gäller även närliggande områden, såsom andelen förnybar energi och andelen biobränsle i transportsektorn. Tidsatta och kvantitativa mål för högsta utsläppsnivåer för koldioxid från fordon diskuteras också. I EG-direktivet gäller alltså, som ett vägledande mål, en minsta energieffektiviseringsnivå om . Basen för beräkningen ska utgöras av ett genomsnitt av den slutliga energi- användningen 2005. I de dokument som beskriver bakgrunden till det aktuella EG-direktivet slås i praktiken fast att energieffektivisering är en viktig strävan, som ligger i linje med EU:s energi- och klimatpolitiska mål. Dessutom utpekas i direktivet, vid sidan av informationsinsatser, statliga stimulans- åtgärder på olika marknader som lämpliga styrmedel för att effek- tivisera energianvändningen. En viktig restriktion för utredningen är att är bundet att genomföra gemenskapslagstiftningen om effektivare energianvändning. Det gäller också i de delar som avser kvantitativa mål och även om sådana mål tidigare betraktats som mindre lämpliga på nationell nivå. Utredningen har också kommit fram till att det finns ett s.k. energieffektiviseringsgap. I motsats till vad som anförs i den refererade promemorian, och tvärt emot den teoretiskt rimliga utgångspunkt som utredningen diskuterade i inledningen, genom- förs inte automatiskt alla energieffektiviseringsåtgärder som är till synes beslutsfattarekonomiskt lönsamma. Detta energieffektivise- ringsgap har beskrivits i en rad artiklar. Utredningen har dess- utom empiriskt, och med en rimlig grad av säkerhet, kunnat Vägledande principer för ett energieffektivare belägga storleken på detta gap i bebyggelsesektorn. Underlags- rapporterna pekar på att mindre än hälften, kanske bara så lite som storleksordningen , av de beslutsfattarekonomiskt lön- samma åtgärderna i bebyggelsen genomförs. Att en så liten andel av, de till synes lönsamma, åtgärderna realiseras stöds bl.a. av en kvalitativ genomgång av de åtgärder som föreslagits i genomförda energideklarationer. Övriga lönsamma energieffektivi- seringar i byggnader, dvs. förmodligen de flesta, kommer inte till stånd i ett tidsmässigt närperspektiv. Motsvarande situation bedöms, om än av andra orsaker, gälla energieffektiviserande åtgärder i industrin och i transportsektorn. 2.2.2Slutsatser – implikationer för utredningen Mot bakgrund av de krav som nuvarande och sannolikt kommande EG-direktiv ställer, och med beaktande av de erfarenheter utredningen gjort i sitt arbete, menar utredningen att de riktlinjer som angavs i promemorian Effektivare energianvändning (Ds 2001:60) behöver vidareutvecklas. Ett exempel på behoven av vidareutveckling är att – i ljuset av energieffektiviseringsdirektivet – rimligen bör anta kvan- tifierade mål för arbetet med energieffektivisering. Utredningen anser för övrigt att redan nu bör vidta åtgärder som är ägnade att styra mot EU:s uttalade ambitioner om effektivare primärenergianvändning år 2020.TPF3FPT Åtgärderna bör, med hänsyn till effektiviseringspotentialen, också vara ägnade att nå längre än effektivare slutanvändning . En insats kommer med nödvändighet att innebära att de statliga insatserna för en effektivare energianvändning förstärks avsevärt i förhållande till nuvarande nivå.