sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Det finns ytterligare en aspekt att beakta när en reformering av försäkringarna diskuteras, och det gäller vilka effekter miljö- ansvarsdirektivet kan få på utformningen av försäkringarna. Direktivet ger, i artikel 14, uttryck för en strävan att medlems- staterna stödjer utvecklingen av instrument och marknader för ekonomisk säkerhet, inklusive finansiella mekanismer vid insol- vens. Försäkring kan vara ett exempel på en sådan säkerhet. Utgångspunkten bör vara att en sådan försäkring skall omfatta alla dem som kan drabbas av ansvaret enligt direktivet. Flertalet verk- samheter som räknas upp i direktivet torde vara skyl- diga att bidra till den svenska saneringsförsäkringen. Saneringsför- säkringen täcker i och för sig inte alla de åtgärder som skall vidtas enligt direktivet. Det svenska systemet skulle behöva reformeras i syfte att omfatta också direktivskadorna. Att utvidga försäkringen till verksamheter utanför direktivet, är en stort steg och innebär flera komplikationer, bl.a. när det gäller tillsyn. Det saknas skäl att utvidga försäkringen också till sådana verksamheter. 6 Överväganden och förslag Genom miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen skall ersättning i vissa fall kunna utgå för miljöskador och sanerings- kostnader när det inte går att få ut ersättningen av den ansvarige. uppdrag går i den här delen ut på att se över reglerna om dessa försäkringar. Förslag skall lämnas till lämpliga ändringar enligt vad en utvärdering av den nuvarande regleringen ger vid handen. Utgångspunkter är att den rätt till ersättning som finns inte bör minska, att ersättningssystemen bör vara kostnadseffektiva och att kostnaderna inte skall hamna hos det allmänna utan kunna i görligaste mån tas ut enligt principen om att det är förorenaren som skall betala. Vår utvärdering av dagens miljöskadeförsäkring och saneringsför- säkring framgår av avsnitt 5 ovan. Vilka överväganden och slut- satser i form av förslag till ändringar som denna utvärdering ger anledning till redovisas i det följande. Det görs på två plan. Först tar vi upp ersättningsreglerna som sådana och behovet av ändringar i dessa. Om inte annat sägs diskuteras dessa regler utifrån förutsättningarna inom nuvarande försäkringsform. Den särskilda ordningen för prövning av tvister i ersättningsfall behandlar vi tillsammans med tillämpligt administrativt system. Därefter diskuterar vi hur dessa ersättningsregleringar lämpligast bör administreras. Skall det ske inom försäkringssystem som eller är det bättre med en fondlösning? Finns det andra alternativ och kan administrationen av ersättningsregleringen ske på olika sätt i fråga om miljöskador å ena sidan och saneringskostnader å den andra? Förslag: Bara enskilda personer skall kunna vara ersättnings- berättigade till miljöskadeersättning men också sakskador som drabbar en sådan person i hans näringsverksamhet omfattas, om företaget – som också kan drivas av en juridisk person – är ett mindre företag för vilket skadan får svåra ekonomiska följder. Avdraget för självrisk vid skador på lös egendom höjs till att vara detsamma som vid skador på fast egendom, . Enligt en ny preskriptionsbestämmelse skall krav på miljö- skadeersättning framställas från erhållen kännedom om att anspråket kunde göras gällande. Från annan försäkring utgående ersättning skall inte regress- vis kunna återkrävas ur miljöskadeförsäkringen. Som vi förut har konstaterat är antalet anmälda skadefall mycket få. Vid införandet av miljöskadeförsäkringen bedömde man att personskador till följd av miljöstörningar skulle bli ett växande problem. Sedan försäkringen införts har utvecklingen emellertid blivit en helt annan. Hur prognosen ser ut för framtiden är givetvis svårt att ha någon välgrundad uppfattning om, men möjligen innebär den striktare regleringen av miljöfarlig verksamhet att skadefallen inte kommer att bli fler. Man kan mot den bakgrunden ifrågasätta om det över huvud taget behövs en försäk- ring av detta slag. Med tanke bl.a. på att försäkringen också tar sikte på preskriberade skador som ännu inte gett sig tillkänna, skulle det dock kunna framstå som kortsynt att anse den vara obehövlig. Det är möjligt att behovet av en försäkring av det här slaget kommer att visa sig vara större och det kan därför finnas risker med att föreslå att den tas bort. Dessutom har vi förstått det som en utgångspunkt enligt utredningsdirektiven att åtminstone den redan etablerade rätten till ersättning i miljö- skadefall bör finnas kvar. Analysen av miljöskadeförsäkringens ersättningsregler i avsnitt 5.8.3 pekar dock på behov av ändrade eller åtminstone tydligare villkor för rätt till ersättning när det gäller ersättning till näringsidkare för skada som drabbat hans näringsverksamhet, avdragen på ersättning för sakskada, utgångspunkten för när preskriptionsfristen skall börja löpa och försäkringsbolags möjligheter till regress. Tanken med den av föreslagna fonden var att den i princip skulle tillgodose enskilda personers behov av ersättning och att skador som drabbade en näringsidkare i dennes näringsverksamhet bara skulle ersättas om det förelåg särskilt uttalade sociala skäl. Den försäkringslösning som sedermera infördes avsågs i princip ge skadelidande samma skydd som den föreslagna miljöskadefonden. övervägde dock Miljöskade- försäkringsutredningen att låta försäkringsvillkoren bli mer heltäckande på skadelidandesidan så att rätten till ersättning också skulle gälla för juridiska personer och alla slags näringsidkare. Utredaren stannade emellertid för att inte föreslå någon sådan ändring av villkoren. I slutbetänkandet förordade utredaren i stället, med hänvisning till ett socialt betraktelsesätt, att ersättning endast skulle utgå i mer ömmande fall, nämligen när de skade- lidande är privatpersoner.TP F1FPT Varken lagtexten i 33 kap. eller villkoren för miljö- skadeförsäkringen begränsar emellertid, i varje fall inte uttryck- ligen, rätten till ersättning för sakskada till att bara gälla för privat- personer, varmed utredaren inte gärna kan ha avsett andra än fysiska personer. Det är bara i 1 § andra stycket i villkoren för sakskada som en sådan begränsning skulle kunna läsas in. Där står att ersättning till näringsidkare för skada som drabbat hans näringsverksamhet bara skall utgå om det är fråga om mindre, enskild företagare för vilken skadan får särskilt svåra ekonomiska följder. Med tanke på de bakomliggande sociala skälen är det väl ett enskilt rättssubjekt i form av en fysisk person som avses med denna skrivning, något som nog i så fall borde uttryckas klarare. I andra fall skall inte näringsidkare – fysiska eller juridiska personer, stora som små – kunna få ersättning för skador i näringsverk- samheten. Detta må väl i och för sig vara följdriktigt, åtminstone i 1TP PT SOU 1993:78 s. 117 f. fråga om större företag, om nu sociala hänsyn skall vara avgörande. kan man naturligtvis fundera över varför just skador som drabbar en näringsidkares näringsverksamhet skall vara i mindre utsträckning ersättningsgilla i detta sammanhang än skador som drabbar hans övriga tillgångar. De sociala skälen har ju inte i övrigt getts genomslag på det viset att förmögna personer behandlas annorlunda än mindre bemedlade. I den hittillsvarande tillämpningen förefaller försäkringsgivaren inte ha sett det som ett hinder i sig att den skadelidande varit en juridisk person, om det inte rört sig om en kommun eller ett kommunalt bolag. Av de tre utbetalningar som har skett ur miljö- skadeförsäkringen gick den första till en fastighetsägare, såvitt kunnat utredas en fysisk person, med för en förore- nad brunn, den andra till ett aktie- eller kommanditbolag som drev verksamhet för visst senior- och gruppboende med för undersökning och åtgärdande av vissa luktproblem i ett gruppboende samt den tredje utbetalningen till ett aktiebolag som drev en handelsträdgård med för skador på tomatodlingar. Vi har förut konstaterat att sådana formuleringar i villkoren som mindre företagare och särskilt svåra ekonomiska följder kräver förtydliganden, i varje fall som försäkringsvillkor. En lösning kunde vara att ta fasta på de tydliga intentionerna i förarbetena och beakta den tillämpning som varit genom att i villkoren uttryckligen föreskriva att bara enskilda personer skall komma i fråga som ersättningsberättigade enligt miljöskade- försäkringen men att sakskada som drabbar en sådan persons näringsverksamhet skall omfattas, även om verksamheten inte bedrivs under enskild firma utan av en juridisk person av något slag. I det senare fallet behövs dock begränsningar som utesluter rätt till ersättning för skador som drabbar större företag där sociala hänsyn knappast gör sig gällande. Om rätten till ersättning även i fortsättningen skall avgöras av en försäkringsgivare med nuvarande begränsade möjligheter till överprövning, skulle en precisering av tillämpningsområdet i det här avseendet kunna göras genom att detta exempelvis knyts till prisbasbeloppet för allmän försäkring. Ersättning skulle sålunda kunna utgå till företag med högsta årliga omsättning av visst antal basbelopp (eller eventuellt högst visst antal anställda) om förlusten kunde antas uppgå till viss procent av omsättningen. Om å andra sidan rätten till ersättning prövas av en myndighet med möjlighet till överprövning i vanlig ordning, borde man kunna ha vagare kriterier som sedan kan ges ett mer preciserat innehåll i rättstillämpningen. Då skulle man till och med kunna behålla någonting i stil med de nuvarande skrivningarna med såväl mindre företagare som särskilt svåra ekonomiska följder. Det skulle ge behövligt utrymme för ett hänsynstagande till omständ- ligheterna i det enskilda fallet. De begränsade erfarenheterna av den här aktuella skadeprövningen räcker inte som underlag för en strikt avgränsning av de fall i vilka ersättning bör utgå. En skrivning av regeln för det senare fallet skulle kunna vara följande: Ersättning för sakskada som drabbat någon i hans näringsverk- samhet utgår bara om det är fråga om ett mindre företag för vilket skadan får svåra ekonomiska följder. Även för ett socialt motiverat ersättningssystem av det här slaget finns det av effektivitetsskäl anledning att inte belasta skaderegle- ringen med de mindre skadorna. Dessa bör därför, så som också görs i försäkringsvillkoren, tas undan genom avdrag för självrisk. Men som tidigare framhållits i avsnitt 5.8.2 förefaller det inte finnas skäl att även i fortsättningen låta avdragens storlek vara beroende av om det är fast eller lös egendom som skadats. Självrisken för sakskador bör kunna vara densamma och enligt vår mening uppgå till såväl vid skador på lös egendom som på fast egendom. Skadeanmälan och ersättningskrav måste enligt gällande villkor framställas från det att skadan inträffade. Det lär vara en normal frist i sådana här sammanhang som nog får godtas. Däremot finns det anledning att överväga förändringar när det gäller utgångspunkten för när denna preskriptionsfrist skall börja löpa. Enligt villkoren skall nämligen skadan anses ha inträffat då den som led skada först blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada förelåg. I avsnitt 5.8.2 har vi pekat på en del problem som denna skrivning innebär för en skade- lidandes möjligheter att göra sin rätt till ersättning ur försäkringen gällande. En förebild till en lösning av dessa problem kan – även om förut- sättningarna är annorlunda för den subsidiära miljöskadeförsäk- ringen – hämtas från försäkringsavtalslagen (2005:104), där utgångspunkten för beräkning av preskriptionsfristen är tidpunkten då försäkringstagaren fick kännedom om att anspråket enligt försäkringen kunde göras gällande. En motsvarande utgångs- punkt skulle för miljöskadeförsäkringens del vara tidpunkten då den skadelidande fått kännedom om att han kan göra ett ersättningsanspråk gällande enligt denna försäkring. Försäkrings- avtalslagens krav på kännedom innebär att den ersättnings- berättigade skall ha fått ett objektivt sett någorlunda säkert underlag i fråga om alla de faktiska förhållanden som grundar rätten till försäkringsersättning.TPF2FPT För den subsidiära miljöskadeför- säkringen skulle preskriptionsfristen, på motsvarande sätt, räknas från tidpunkten när den skadelidande fått kännedom såväl om att han drabbats av en sådan person- eller sakskada som avses i 32 kap. som att han inte kan få skadeståndet betalt av någon ansvarig eller att det inte kan redas ut vem som är ansvarig. Kännedom om sådana förhållanden kan förutsätta exempelvis att domstol i laga kraft ägande dom ogillat ett yrkande om ersättning eller att ett utmätningsförsök inte gett någon utdelning. Preskriptionsregeln skulle kunna ha följande lydelse: Krav på ersättning för skada skall framställas från det att den som led skadan fick kännedom om att anspråket enligt försäkringen kunde göras gällande. Det nuvarande villkoret om preskription innehåller också ett krav på att anmälan skall ske. Sådan anmälan är knappast nödvändig vid en sådan myndighetslösning som vi i det följande kommer att förorda, men lär fylla en funktion vid en fortsatt försäkrings- lösning. Skadeståndsersättning skall i görligaste mån utgå enligt principen om att det är förorenaren som skall betala. Det borde innebära att när miljöskadeförsäkringen är tillämplig så är denna närmare till att svara för skadekostnaden än den skadelidandes egen försäkring. 2TP PT Jfr prop. 2003/04:150 s. 573. fall där den skadelidandes försäkringsbolag har gått in och ersatt skadan har det emellertid ifrågasatts om detta bolag har rätt att regressvis få ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Den senare försäkringens subsidiära konstruktion har setts som ett hinder mot detta. För den som lidit skadan är det naturligtvis en fördel att kunna vända sig till sitt eget försäkringsbolag, när den möjligheten finns, för en förmodligen snabbare skadereglering. Är det klart att den egna försäkringen täcker skadan är det inget problem för den skadelidande. Men möjligen skulle en sådan ordning kunna under- lättas också i mer tveksamma fall, om det egna försäkringsbolaget hade regressrätt. Men frågan är om detta bolag verkligen bör ha det. Visserligen skulle det i någon mån kunna anses tillgodose principen om att förorenaren skall betala. Men det är ju inte moti- verat av de sociala hänsyn som bär upp miljöskadeförsäkringen. Dessa är fullt ut tillgodosedda genom att den skadelidande får sin ersättning, oavsett varifrån. Och dessutom utgör det onekligen ett avsteg från den princip som under förarbetena tillmätts så stor vikt i detta sammanhang, nämligen att miljöskadeförsäkringen skall vara subsidiär i förhållande till andra möjligheter för den skadelidande att få ersättning. Vid en samlad bedömning finner vi inte tillräckliga skäl att förorda en sådan regressrätt, vare sig vi väljer en försäkringslösning eller någon annan subsidiär lösning. Förslag: Ersättning för verkställighetskostnader skall inte heller i fortsättningen kunna utgå för sanering vars orsak huvud- sakligen kan hänföras till tid före . Det skall också i fortsättningen krävas att verkställighetskost- naderna har uppkommit vid en tillämpning av 26 kap. 17 eller 18 § . Särskilda kostnadstäckningsbeslut enligt 26 kap. 18 eller 22 § skall vara exigibla. Ersättning skall kunna utgå för verkställighetskostnader avseende utredningar och avhjälpande åtgärder enligt 10 kap. och åtgärder till före- byggande av överhängande hot om miljöskada. Detta innefattar avhjälpandeansvaret enligt miljöansvarsdirektivet för allvarliga miljöskador på vatten och på den biologiska mångfalden av särskilt skyddade arter och naturliga livsmiljöer. I fråga om saneringsförsäkringen har en viss frustration kunnat förmärkas bland landets tillsynsmyndigheter. De har pekat på snäva begränsningar i vissa villkor och att tillämpningen av villkoren varit alltför sträng med följden att det varit mycket svårt att få medel från försäkringen, vilket i sin tur medfört att tillsynsmyndigheter ibland inte ens ansett det vara värt besväret att ansöka om ersät- tning. I vår granskning av försäkringsärendena har visserligen inte bekräfats att tillämpningen varit så sträng. Men för att undvika tillämpningsproblem skulle en del villkor ändå kunna förtydligas. Andra behöver kanske ändras, exempelvis definitionen av sanering. Den borde vidgas. En annan fråga som kan vara värd att diskutera gäller försäkringens begränsning till enbart identifierade skade- vållare. Att införa generösare villkor är dock inte problemfritt. En risk med en utvidgning är att premien höjs eller att taket för ersättningsbeloppen sänks. Ju mindre försäkringen täcker, desto mindre betydelse kommer den att ha. Det finns givetvis en risk också för att försäkringsgivarnas intresse av att teckna försäkringen minskar om villkoren ändras. Det har redan med det nu gällande systemet påpekats att det ibland varit svårt att få försäkringsgivare intresserade av att erbjuda försäkringarna. Enligt analysen i avsnitt 5.8.3 bör ändringar eller förtydliganden av saneringsförsäkringens ersättningsregler övervägas åtminstone när det gäller villkoret att skadan huvudsakligen skall ha orsakats efter , möjligheten att ta saneringsförsäkringen i anspråk i konkurs- ituaioner där 26 kap. 17 eller 18 § inte kan tillämpas och begränsningen i villkoren av ersättningsbara saneringsåtgärder. Tidsgränsen som sådan har inte ifrågasatts i det föregående, den har tvärt om bedömts vara rimlig. Det behov av förtydliganden som framförts gäller skrivningen i villkoren att försäkringen inte omfattar kostnad för sådan sanering, vars orsak huvudsakligen kan hänföras till tid före . Frågan är om detta skall förstås så att bara den del av skadan som orsakats efter detta datum skall ersättas eller om hela skadan skall ersättas så snart huvuddelen av den orsakats därefter. Det är enligt vår mening den senare tolkningen som bör gälla och det behövs nog ingen ändrad skrivning av villkoret för att detta skall vara klart. Det borde räcka att lagstiftaren uttryckligen anger det i motiven. Ett större praktiskt problem torde vara att i det enskilda fallet reda ut huruvida skadan huvudsakligen orsakats före eller efter nämnda datum. Men i denna bevisfråga är det inte lätt att ge någon generell ledning i villkorsskrivningen. Den får överlämnas till rättstillämpningen. En viss ledning kan kanske sökas i det förut återgivna uttalandet av beträffande motsvarande villkor i miljöskadeförsäkringen, nämligen att det framstår som naturligt att uppfatta denna villkorsbestämmelse så att försäkringen inte omfattar skador genom sådana störningar som har uppkommit före , i vart fall inte om störningskällorna har upphört före detta datum. Saneringsförsäkringen skall enligt 33 kap. 3 § kunna tas i anspråk för att täcka kostnader som uppkommit i samband med att tillsynsmyndigheten begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller beslutat om rättelse enligt 26 kap. 18 § . Av den tidigare analysen framgår att sådant ianspråktagande i konkurs- ituaioner synes förutsätta att tillsynsmyndighetens föreläggande enligt 26 kap. 9 13 §§ har meddelats före konkurs- utbrottet och att ansökan om verkställighet enligt 26 kap. 17 § också har skett . Däremot bör enligt vår mening ett beslut om rättelse enligt 26 kap. 18 § kunna meddelas under pågående konkurs och detta även när det enligt denna bestäm- melses andra stycke inte krävs något föregående föreläggande. Kostnader uppkomna vid en sådan tillämpning av bestämmelserna lär inte kunna göras gällande i konkursen – annat än som en oprioriterad fordran om de uppkommit före konkursutbrottet men skall alltså kunna ersättas ur saneringsförsäkringen. Detta synes inte kräva något särskilt förtydligande av den nuvarande regleringen. Tillämpningen av bestämmelserna i 26 kap. 17 och 18 §§ torde förutsätta att den ansvarige är känd och att han med rättslig verkan kan ta emot ett föreläggande om att vidta åtgärder eller en underrättelse om att åtgärderna skall vidtas på hans bekostnad. I avsnitt 5.8.3 har konstaterats att en upplöst juridisk person i allmänhet inte har en sådan rättshandlingsförmåga. Det innebär i fråga om juridiska personer som har upplösts efter en konkurs eller ett likvidationsförfarande att en saneringskostnad, för att kunna ersättas ur saneringsförsäkringen, måste ha uppkommit i samband med verkställighet som beslutats enligt nämnda bestämmelser när den juridiska personen hade den erforderliga rättshandlings- förmågan. Inom har mot den här bakgrunden diskuterats om inte tillämpningsområdet för 18 § borde vidgas så att tillsynsmyndigheten också kunde besluta om rättelse på en sådan okänd eller annan ansvarigs bekostnad som inte är tillgänglig för den partskommunikation som detta myndighetsförfarande kräver. Det finns utländska förebilder på en reglerad rätt till administrativ självhjälp av detta slag. Så ger exempelvis den norska forurensningsloven i 74 § tillsynsmyndigheten rätt att utan föregående föreläggande själv vidta rättelseåtgärder om det brådskar eller det är okänt vem som är ansvarig. I Environmental Protection Act 1990 (och ) finns en motsvarande regel i Section 78N. Enligt denna kan tillsynsmyndigheten själv utföra åtgärderna – bl.a. vid allvarlig miljöskada som kräver bråds- kande motåtgärder – när det finns ett avtal med den ansvarige, när hon eller han tredskas, när något ansvar inte kan eller bör utkrävas och när den ansvarige är okänd. Även miljöansvarsdirektivet, som i slutversionen inte ålägger medlemsstaterna någon skyldighet att själva avhjälpa miljöskador, synes i art. 5 och 6 förutsätta att den behöriga myndigheten har vissa möjligheter till administrativ själv- hjälp när den ansvarige verksamhetsutövaren inte kan identifieras. Skrivningarna om detta kvarstår från tidigare versioner som inne- höll bestämmelser om skyldighet för staten att avhjälpa miljö- skador i sådana fall. har ingen bestämmelse om administrativ självhjälp när den ansvarige inte finns tillgänglig för rättelseförfarandet i 26 kap. 18 §. En utvidgning av utrymmet för sådan självhjälp skulle enligt ett inom utredningen diskuterat förslag kunna göras i denna paragraf i ett nytt tredje stycke med följande lydelse: får även utföra sådana åtgärder som kan krävas med stöd av 9 13 §§ om den ansvarige är okänd eller annars inte går att nå med ett föreläggande eller förbud. Ur saneringsförsäkringen skulle ersättning för rättelsekostnaden vid en verkställighet med stöd av en sådan bestämmelse dock inte kunna utgå med nuvarande försäkringsvillkor, i varje fall inte förrän förutsättningar härför visats föreligga – vilket kanske skulle kunna vara möjligt i nära anslutning till verkställigheten – om och när den ansvarige sedermera blir känd och möjlig att kommunicera med. Gällande villkor för saneringsförsäkringen kräver i 8 § att tillsyns- myndigheten utan dröjsmål skall ha anmält till försäkringsgivaren att det kan förväntas uppstå ersättning för saneringskostnader och i 9 § att krav på sådan ersättning skall framställas senast från det beslut om kostnadens belopp har vunnit laga kraft. Enligt vår mening bör heller inte ersättning för verkställig- hetskostnader betalas ur saneringsförsäkringen eller det ersätt- ningssystem som kan komma att ersätta denna försäkring, med mindre verkställigheten gällt en känd verksamhetsutövares ansvar för ifrågavarande saneringsbehov – som skall vara hänförligt till miljöfarlig verksamhet – och detta ansvar i åtminstone den utsträckning som krävs har prövats i en rättslig dialog med den ansvarige och med möjlighet till överprövning. Vad gäller möjlig- heterna att få ersättning från detta ersättningssystem finns därför inte anledning för att lägga fram nyss- nämnda förslag till bestämmelse om en utvidgad administrativ självhjälp. Men det kan naturligtvis från andra utgångspunkter, som dock kräver överväganden av ett slag som inte ryms inom föreliggande utredningsuppgift, finnas goda skäl för att införa en sådan reglering.