sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Tillverkaren skulle exem- pelvis kunna jämställas med en verksamhetsutövare enligt 10 kap. och 32 kap. På så sätt skulle också respektive kapitels regler om Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden solidariskt ansvar bli tillämpliga. Ett alternativ kunde vara att införa särskilda ansvarsregler i de regler som gäller för tillverkaren. Det ligger emellertid utanför detta utredningsuppdrag att föreslå ändringar av det här slaget. Utredningen vill därför bara peka på denna möjlighet som ett sätt att komma åt en ordning som i vissa fall ter sig otillfredsställande. Bland hänsynsreglerna i 2 kap. ger 1 § uttryck för principen att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall visa att hänsynsreglerna enligt kapitlet iakttas. Det är oftast naturligt att en företagare som utövar en verksamhet bäst kan klargöra hur denna bedrivits eller skall bedri- vas och därför får komma med utredning i frågan. I bestämmelsen föreskrivs en sådan bevisbörda generellt, både när det gäller verksamhetens tillåtlighet och vid tillsyn. Däremot skall vanliga bevisregler gälla då frågan uppkommer om skadeståndsskyldighet. Detta hindrar naturligtvis inte att andra regler om omkastad bevis- börda – t.ex. ett s.k. presumtionsansvar, som innebär att en sva- rande får visa frihet från vållande – kan tänkas gälla i fråga om skadeståndsansvar för verksamheten.TPF19FPT Rätt till ersättning förutsätter i allmänhet att en skadelidande fullt ut bevisar att det finns ett orsakssamband mellan en viss åtgärd och en uppkommen skada. I rättspraxis har detta beviskrav i vissa fall lindrats.TPF20FPT I dessa rättsfall konstaterade HD att det för att den skadelidandes påstående om orsakssambandet skulle läggas till grund för avgörandet borde vara tillräckligt att dels den skade- lidandes påstående var i sig sannolikt med hänsyn till omständig- heterna i målet, dels det framstod som klart mera sannolikt att orsaksförloppet hade varit det som den skadelidande påstått än att 19TP PT m.fl., . Del I, s. 2:7. 20TP PT Se NJA 1981 s. 622 och NJA 1982 s. 421. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden något av de sakförhållanden som svaranden hade åberopat utgjort skadeorsaken. Enligt HD skulle denna typ av bevislindring vara särskilt motiverad vid svåröverskådliga och komplicerade händelse- förlopp, såsom vid föroreningar genom miljögifter och liknande, där full bevisning inte kunnat förebringas eller ens varit faktiskt möjligt att framlägga. Också senare har HD tillämpat samma princip vid händelseförlopp av liknande typ.TPF21FPT Den skadelidande måste dock på vanligt sätt bevisa skadans omfattning och fullt ut styrka att skadevållaren handlat i vart fall vårdslöst eller att förutsättningar finns för strikt ansvar. Enligt 32 kap. 3 § tredje stycket skall en skada anses ha orsakats genom en störning som avses i 3 § första stycket, om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger övervä- gande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. Bestämmelsen motsvarar vad som tidigare gällde enligt 3 § miljöskadelagen. I propositionen till miljöskadelagen uttalade föredragande departementschefen bl.a. följande. Vid komplicerade orsakssamband har man i praxis slagit av på kravet om full bevisning om sambandet mellan en inträffad skada och en skadegörande handling. I fråga om sådana skador har det visat sig utomordentligt svårt att styrka ett samband mellan en störning och en skada. Lättnaden i kravet på bevisning gäller orsaks- sambandet mellan en störande verksamhet och en skada. Bestäm- melsen förutsätter att det bevisligen föreligger en skadlig störning. Det åligger alltså en skadelidande att på traditionellt sätt styrka att det har förekommit en störning som svaranden är ansvarig för, t.ex. en luftförorening eller en markförorening. Enligt bestämmelsen krävs det vidare att det bevisligen föreligger en skada. Om detta är tvistigt skall den skadelidande alltså på vanligt sätt visa att han har drabbats av en ersättningsgill skada. Den särskilda bevisregeln blir alltså av betydelse först när den skadelidande har visat att det har förekommit en störning som svaranden ansvarar för samt att en skada har inträffat. Regeln får betydelse främst när orsakssambandet är svårt och invecklat. Den särskilda bevisregeln skulle kunna få betydelse inte minst när en i och för sig skadlig störning ligger långt tillbaka i tiden och en skadelidande då inte haft anledning att säkra bevisning om det inträffade. Å andra sidan krävs ett konkret stöd i utredningen för att skadeorsaken har 21TP PT Se bl.a. NJA 1993 s. 764 och NJA 2001 s. 368. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden varit den påstådda. Bestämmelsen innebär att det fordras en sanno- likhetsövervikt för den orsak som den skadelidande gör gällande.TP F22FPT I propositionen diskuterades vidare den i praktiken inte ovanliga situationen att flera olika skadliga faktorer medverkat till skadan, men det är oklart i vilken utsträckning detta har skett. I detta sammanhang uttalades bl.a. följande. Att flera skadeorsaker har medverkat får normalt anses innebära att svaranden har bevisbördan för att den störning som han ansvarar för har orsakat endast en del av skadan. Om en skada inte kan delas upp men två eller flera verksamheter har medverkat till skadan, blir dessa verksamheter solidariskt ansvariga för skadan i dess helhet. För ett orsakssamband mellan en viss svarandes verksamhet och den inträffade skadan behövs inte heller i detta läge mer än en övervägande sannolik- het enligt vad som sagts. Man ställer alltså frågan om den skade- lidandes påstående att svarandens störning i varje fall tillsammans med någon annan störning har orsakat skadan är troligare än de andra för- klaringar till skadeförloppet som har framförts av svaranden, exempel- vis att den andra störningen ensam har åstadkommit skadan. Att ett orsakssamband mellan en störning och en skada har fast- ställts enligt bevislättnadsregeln innebär inte mer än att detta sam- band skall läggas till grund för prövningen av skadeståndskravet. Rätten till skadestånd kan vara utesluten på annan grund, t.ex. enligt principerna om adekvans. Rätten till skadestånd kan således vara utesluten därför att skadan är av sådan oförutsebar, icke-typisk eller avlägsen art att den enligt grundsatserna om adekvat kausalitet inte bör ersättas. 22TP PT Prop. 1985/86:83 s. 29 f. och 45 ff. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden De bevissvårigheter som kan finnas att påvisa ett orsakssamband mellan en skada på den biologiska mångfalden och hantering av genetiskt modifierade organismer torde likna de bevissvårigheter som kan finnas vid andra skadetyper. Bevislättnadsregeln i 32 kap. 3 § tredje stycket gäller för alla de störningar som anges i bestäm- melsens första stycke, dvs. även skador genom t.ex. introduktion av främmande arter och genotyper. HD har visat en klar tendens att lätta på beviskravet om orsakssamband är oklara. Det har i utredningen inte framkommit några omständigheter som talar för att ytterligare lättnader i beviskravet skulle behövas när det gäller skador som orsakas av genteknisk verksamhet. Utredningen före- slår därför ingen ändring i denna del. 4.5Skador i samband med transport För att skadestånd skall utgå enligt 32 kap. måste det vara fråga om en skada som en verksamhet på en fastighet orsakat i sin omgivning. Detta innebär att miljöskador som uppstår vid använd- ning av rörliga störningskällor, t.ex. transportmedel, i princip faller utanför bestämmelserna. Ansvaret för skador som härrör från användningen av transportmedel får i stället bedömas enligt annan lagstiftning. Om störningen har en sådan anknytning till en verksamhet på en fastighet att den kan ses som en naturlig del av denna, t.ex. flygverksamhet vid en flygplats, omfattas även detta av 32 kap. Också situationen när transportmedel används för att utföra ett visst arbete inom ramen för en verksamhet på en fastig- het, t.ex. när flygplan används för att utföra besprutning av skog på en fasighet, omfattas av bestämmelserna i 32 kap. Vid transport kan i stället skadeståndslagens allmänna principer om ansvar vid vållande bli tillämpliga. Rätt till ersättning för vissa sådana typer av skador kan även föreligga enligt trafikskadelagen (1975:1410), järnvägstrafiklagen (1985:192) eller sjölagen (1994:1009). Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden Enligt trafikskadelagen utgår trafikskadersättning för bl.a. sakskada som uppkommer till följd av trafik med motordrivet fordon. Ersättningen betalas från trafikförsäkringen för fordonet. Fråga är om ett slags strikt ansvar. En förutsättning för att trafikskade- ersättning skall utgå är att skadan har sådant samband med fordonets normala brukande att den skall anses ha uppkommit i följd av trafik med bilen.TPF23FPT Av rättsfallet NJA 2004 s. 566 framgår att skada på vägbanan till följd av utsläpp av drivmedel och andra oljeprodukter i samband med en trafikolycka kan bedömas som sakskada enligt 11 § trafikskadelagen. Om det i samband med en trafikolycka sker ett utsläpp av gene- tiskt modifierade organismer, som orsakar skada på den biologiska mångfalden med följd att någon lider ekonomiska förluster, skulle detta i och för sig kunna omfattas av trafikskadelagens ersättnings- regler. Möjligen kan det vara svårt att hävda att skadan har ett sådant samband med fordonets normala brukande för att ersättning skall kunna utgå. Om utsläppet av genetiskt modifierade organismer i stället sker i samband med lastning eller lossning kan skadan dock knappast anses ha uppkommit i följd av trafik med transportfordonet. Trafikskadeersättning kan därför knappast komma i fråga i ett sådant fall. Enligt 5 kap. 1 § järnvägstrafiklagen (1985:192) har järnvägen strikt ansvar för person- och sakskador i annat fall än vid befordran. är dock fri från ansvarighet om skadan har orsakats av omständigheter som inte kan hänföras till själva järnvägsdriften och som järnvägen inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna av även om den hade vidtagit alla åtgärder som rimligen hade kunnat krävas av den. Enligt den föredragande departementschefen skulle det – i fråga om omfattningen av ansvarsfrihetsgrunden – göras en bedömning av vad som rimligen kunde krävas av järnvägen med hänsyn till godsets farlighet och övriga förhållanden i det enskilda fallet.TPF24FPT Av förarbetena framgick vidare att kraven som borde ställas 23TP PT Se NJA 1988 s. 221. 24TP PT Prop. 1983/84:117 s. 318 f. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden på järnvägen skulle ses i belysning av de uppgifter rörande godset som avsändaren hade lämnat och vad järnvägen annars borde ha insett i fråga om godsets farlighet. När spridning av genetiskt modifierade organismer skett vid en vanligt tågtransport, kanske från en öppen vagn, måste man givetvis fråga sig om avsändaren gjort vad som ankommit på honom i fråga om t.ex. förpackning och information. Det framstår inte som troligt att järnvägen i allmänhet kan hållas ansvarig för skador av detta slag. Sjölagen (1994:1009) innehåller bestämmelser om bl.a. ersättning för person- och sakskada vid sjöfart. Ansvaret för sakskada är begränsat till skador på fartyget eller på godset. För oljeskador och atomskador gäller särskilda regler (se bl.a. 10 kap. 1 § och 11 kap. 1 § sjölagen). För sådana skador på miljön som är av intresse är man vid sjö- transport hänvisad till de allmänna bestämmelserna i skadestånds- lagen. Enligt 33 kap. 1 § kan ersättning från den s.k. miljö- skadeförsäkringen i vissa fall betalas till den som lidit skada enligt 32 kap. om den skadelidande inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Enligt villkoren gäller vidare att endast person- och sakskador ersätts ur försäkringen. Därutöver gäller ett antal ytterligare begränsande regler (se avsnitt 5 och 6 för en utförligare redogörelse av miljöskadeförsäkringen). Detta innebär att de skadetyper som diskuteras i detta avsnitt – inklusive skador genom introduktion av främmande arter och genotyper – omfattas av miljöskadeförsäkringen under förutsätt- ning att de kan klassificeras som person- eller sakskador enligt 32 kap. En konsekvens av detta är att miljöskadeförsäkringen kan träda in och täcka bl.a. de skador som verksamhet med genetiskt modifierade organismer orsakar på den biologiska mångfalden, Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden under förutsättning förstås att det utgör en sak- eller personskada. 4.7.1Omfattas skada på den biologiska mångfalden av reglerna i 32 kap.? För att 32 kap. över huvud taget skall bli tillämpligt fordras, som tidigare nämnts, att det är fråga om person- sak- eller ren för- mögenhetsskada som verksamhet på en fastighet orsakar i sin omgivning. Begreppet skada på biologisk mångfald är alltså inte någon självständig skadetyp enligt 32 kap. En förutsättning för att erhålla skadestånd avseende en skada på den biologiska mångfalden är alltså att den kan sorteras in under någon av dessa skadetyper, dvs. person- sak- eller ren förmögenhetsskada. Det ligger nog närmast till hands att en skada på den biologiska mångfalden – under förutsättning att den drabbar en enskilds ekono- miska intressen – är att bedöma som en sakskada. Förutsättningar för att tillämpa 32 kap. , och även skadeståndslagen, på sådana skador finns således . Är även kostnader för avhjälpande av skador på den biologiska mångfalden enligt 10 kap. och 2 kap. 8 § ersättningsgilla med stöd av 32 kap.? I samband med att en verksamhet på en fastighet orsakar förore- ningsskador i sin omgivning är verksamhetsutövare eller fastighets- ägare ansvariga för efterbehandling av det förorenade området enligt 10 kap. . I den mån flera är ansvariga för efterbehandlingen gäller enligt 10 kap. 6 § ett solidariskt ansvar. Den som har vidtagit eller bekostat åtgärder kan därför föra regresstalan mot övriga ansvariga. kan t.ex. en exploatör själv välja att frivilligt vidta efter- behandlingsåtgärder trots att denne inte har någon sådan skyldighet. Det är osäkert om exploatören, eller den som annars frivilligt vidtar sådana åtgärder, kan hävda någon rätt till skadestånd enligt 32 kap. för nedlagda kostnader avseende efterbehandlings- åtgärder gentemot den som varit ansvarig enligt 10 kap. Här kan frågeställningar om tjänster utan uppdrag (negotiorum gestio) Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden aktualiseras.TPF25FPT Som redovisats i avsnitt 5.2 torde i vart fall den som kan betraktas som skadelidande, oftast en fastighetsägare, åtminstone under vissa förutsättningar, ibland kunna rikta sina anspråk mot den ansvarige verksamhetsutövaren. Möjligheten att begära ersättning av verksamhetsutövaren för efterbehandlings- kostnaderna med stöd av 2 kap. 8 § har diskuterats i litteraturenTPF26FPT men har inte prövats i praxis. Vilka möjligheter som finns för en skadelidande att utkräva ersättning av den som orsakat skadan, även om något ansvar enligt 10 kap. inte kan utkrävas, förefaller också oklart. Under alla förhål- landen krävs förstås att förutsättningarna för skadestånd enligt 32 kap. , eller för den delen de allmänna skadestånds- reglerna, är uppfyllda. 4.7.2Omfattas verksamhet med genetiskt modifierade organismer av 32 kap. ? I vad mån genetiskt modifierade organismer kan orsaka skada på den biologiska mångfalden har diskuterats i avsnitt 3.1. Som fram- gått ovan kan det – trots den strikta reglering som gäller i fråga om de flesta verksamheter med genetiskt modifierade organismer genom t.ex. krav på tillstånd – inte uteslutas att skador ändå uppkommer i anledning av sådan verksamhet. Frågan är dock vad ett oönskat utsläpp av genetiskt modi- fierade organismer som orsakar skada på den biologiska mång- falden sorterar in under för störningstyp, om alls någon, i 32 kap. 3 § första stycket. Uppräkningen i 32 kap. 3 § omfattar väsentligen de klassiska störningstyperna, som utgjorde miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen.TPF27FPT Tillämpningsområdet för 32 kap. kan numera knappast – bl.a. med hänvisning till praxis – anses begränsat till miljöfarliga verksamheter.TPF28FPT Vad som är syftet med det strikta ansvaret i 32 kap. har inte diskuterats närmare i förarbetena till eller i tidigare lagstiftning. Enligt miljöbalkskommentaren vilar det strikta ansva- ret i 32 kap. 3 § närmast på traditionella principer om ansvar för s.k. 25TP PT Se bl.a. RH 1991:52, Håstad, Tjänster utan uppdrag (1973) samt SvJT 1975 s. 263 (). 26TP PT Se , återverkningar (2001), s. 163 ff.. 27TP PT Se m.fl., . Del II, s. 32:36. 28TP PT NJA 1996 s. 634. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden rättsenligt handlande; skadorna har orsakats av i och för sig tillåtna verksamheter, ofta med uttryckligt tillstånd av miljömyndigheter – alltså en typ av ansvar nära besläktat med ersättningsskyldigheten vid expropriation.TPF29FPT En stor del av verksamheterna med genetiskt modifierade organismer är reglerade genom bl.a. krav på tillstånd. Det förefallet som om dessa verksamheter väl överens- stämmer med det uttalade syftet med skadeståndsreglerna och därför väl ryms inom tillämpningsområdet för 32 kap. 3 §. Frågan om vilken punkt, om någon, som är tillämplig kvarstår dock. Kan spridning av genetiskt modifierade organismer t.ex. betrak- tas som en markförorening och därmed omfattas av punkten 5? Utöver vad som redovisas i avsnitt 5.2TPF30FPT anges i motiven till 10 kap. , såsom exempel på föroreningar, tungmetaller och andra metaller, lösningsmedel, olja, bensin och förorenade fiber- sediment.TPF31FPT Det tycks som om man med förorening främst avsett utsläpp av kemikalier av olika slag, ofta från större punktkällor. Även rent språkligt är det tveksamt om ett ofrivilligt utsläpp av genetiskt modifierade organismer ryms inom föroreningsbe- greppet. Det ligger i så fall närmare till hands att betrakta verksamhet med genetiskt modifierade organismer som annan liknande stör- ning enligt 32 kap. 3 § punkten 8. Det har emellertid framkommit skiftande synpunkter om tolkningen av denna punkt. Det finns i och för sig skäl att anta att en domstol skulle fästa betydande vikt vid uttalande om att punkten 8 borde täcka in s.k. gentekniska skador.TPF32FPT Mot en sådan tolkning kan dock invändas att uttalande inte skett i samband med att lagbestäm- melsen infördes i miljöskadelagen, utan , vilket kan betyda att uttalandet ur rättskällesynpunkt inte väger lika tungt som det annars skulle ha gjort. Det finns emellertid stöd också i andra rättskällor för att tolka in verksamhet med genetiskt modifie- rade organismer i punkten 8. De uttalanden som redovisas i avsnitt 4.2TPF33FPT ger sammantagna ett brett stöd för en generös tillämpning av punkten 8. I praxis finns ytterligare stöd för en sådan tolkning.TPF34FPT I det aktuella rättsfallet bedömdes att avspärrningar i samband med gatuarbeten kunde 29TP PT m.fl., . Del II, s. 32:4. 30TP PT Se även not 1. 31TP PT Prop. 1997/98:45 Del 2, s. 118. 32TP PT Se avsnitt 5.2 och not 2. 33TP PT Se not 1. 34TP PT NJA 1996 s. 634. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden utgöra annan liknande störning. HD uttalade, med hänvisning till miljöskadelagens förarbeten, att det allmänna uttrycket annan liknande störning rymde ett brett spektrum av störningar, och att den uppräkning av sådana störningar som gjordes i propositionen endast var en exemplifiering och inte en fullständig redovisning av vad som kunde utgöra en liknande störning. Vidare uttalades att ett syfte med miljöskadelagen var att förbättra de skadelidandes möjlighet att få ersättning. Att verksamhet med genetiskt modifierade organismer skall omfattas av punkten 8 ligger väl i linje med den utveckling som varit , såväl när det gäller utvecklingen av växtföräd- lingstekniken som den utveckling som skett i praxis i fråga om tillämpningsområdet för punkten 8. Ett alternativ kunde annars vara att komplettera uppräkningen i 32 kap. 3 § med ytterligare en punkt. Om lagstiftaren skulle föredra en sådan lösning bör denna punkt placeras före den punkt som är nr. 8 i denna uppräkning. Den skulle i så fall kunna formu- leras på följande sätt: 7 a. införande av främmande arter eller genotyper, eller Sammantaget ger utredningens tolkning av punkten 8 stöd för en vid tillämpning och något behov av lagändring i syfte att omfatta verksamhet med genetiskt modifierade organismer har inte kunnat konstaterats. En lagändring skulle, tvärtom, riskera att bidra till ytterligare oklarheter i fråga om tillämpningsområdet för såväl en ny punkt som den allmänna bestämmelse som finns i punkten 8; man kan fråga vad för störningar som liknar införande av främmande arter och genotyper. 4.7.3Tillämpligheten av 32 kap. 3 § p. 8 på annan verksamhet som kan orsaka störningar genom införande av främmande arter och genotyper En fråga med nära anknytning till diskussionen om skadestånd för skador genom reglerad verksamhet med genetiskt modifierade organismer gäller vilka förutsättningar för skadestånd som finns när skador orsakas av andra verksamheter – t.ex. utsättande av främmande arter eller traditionella växtförädlingstekniker, såsom mutagenes. Frågan är av intresse eftersom även dessa verksamheter kan leda till oönskade genetiska förändringar och andra negativa Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden effekter i miljön som i många delar påminner om de effekter som kan befaras med den reglerade verksamheten med genetiskt modifierade organismer. För verksamheter som inte omfattas av den reglerade verksam- heten med genetiskt modifierade organismer med bl.a. krav på tillstånd – t.ex. traditionell växtförädling genom mutagenes eller utsättning av främmande arter – kan det kanske vara svårt att motivera en princip om strikt ansvar enligt 32 kap. 3 §, åtminstone i den mån verksamheterna är oreglerade även i övrigt.TPF35FPT Mot bakgrund av det breda stöd som finns för en generös tillämpning av punkten 8 är det emellertid naturligt att betrakta också dessa verksamheter som skadeståndsgrundande i sig. Dess- utom rör det sig ju faktiskt om en och samma störningstyp oavsett om skadan härrör från reglerad verksamhet med genetiskt modi- fierade organismer eller mutagenes eller varje annan typ av verk- samhet som orsakar en skada genom introduktion av främmande arter och genotyper. 4.8Behövs ytterligare möjligheter till skadestånd för skador på den biologiska mångfalden 4.8.1Skador enligt det vidare skadebegreppet Förslag: För skador på den biologiska mångfalden som också drabbar andra intressen än mångfaldens bevarandestatus och som har samband med någon ekonomisk skada, finns det förutsättningar att tillämpa 32 kap. och även skadeståndslagen. Det föreslås ingen utvidgning av skadeståndsskyldigheten att också gälla ideella skador av detta slag. Det är genom sina negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för berörda arter och livs- miljöer som en skada på den biologiska mångfalden kan utgöra en miljöskada enligt miljöansvarsdirektivet. Bevarandestatusen skall bedömas utifrån sådana geografiska utgångspunkter som en med- lemsstats territorium eller utbredningsområdet för den ifråga- varande arten eller livsmiljön. Det torde innebära att miljöskador av detta slag inte kan förväntas uppkomma särskilt ofta på enstaka 35TP PT Jfr m.fl., . Del II, s. 32:4. Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden fastigheter eller inom andra mer begränsade områden.