sou · GVB379 · 2008-01-01 00:00:00 — ska samla, stödja och verka pådrivande i förhållande till övriga aktörer inom sektorn. är sektorsmyndighet för handi- kappfrågor inom sitt verksamhetsområde i enlighet med den natio- nella handlingsplanen för handikappolitiken.TPF18FPT I propositionen uttalade regeringen sin avsikt att fortlöpande se över vilka myndigheter som bör ha sektorsansvar. Avsikten är att de sektorsansvariga myndigheterna ska ha ett särskilt stort ansvar för att de nationella målen för handikappolitiken ska förverkligas. Frågan om vilken skolmyndighet som kommer att ha de bästa för- utsättningarna att bära sektorsansvaret aktualiseras genom de för- ändringar som en ny myndighetsstruktur på skolområdet medför. Enligt direktiven till ska sektors- ansvaret ligga kvar på . Med den struktur som ut- redningen föreslår begränsas emellertid uppgifter. En särskild myndighet för handikappfrågor i skolan skapas med det samlade ansvaret för utbildning och pedagogisk utveckling av ut- bildningen för elever med funktionshinder. Dessutom inrättas en fristående myndighet för skolinspektion. Utredningen har därför övervägt vilken av dessa tre skolmyndigheter som är bäst lämpad att bära sektorsansvaret på handikappområdet. I och med att den nya Myndigheten för specialpedagogik in- rättas kommer spetskompetensen i frågor som rör funktions- hindrade personers rättigheter och intressen att finnas samlade i denna myndighet. Till skillnad från kommer Myndig- heten för specialpedagogik att ha ett visst genomförandeansvar genom sitt ansvar för de statliga specialskolorna och ha stödjande uppgifter inom området. Utredningen finner därför att det inte är helt uteslutet att den nya Myndigheten för specialpedagogik även får sektorsansvaret för handikappfrågor inom skolväsendet. Detta synsätt är emellertid inte invändningsfritt. har verktyg att fungera pådrivande gentemot kommuner och utbild- 18TP PT Från patient till medborgare en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). En ny myndighetsstruktur på skolområdet Det viktigaste verktyget är naturligtvis tillsynen. I och med att inspektionsverksamheten med tillsynen förs till Skol- inspektionen är det inspektionsmyndigheten som får kompetens och redskap att kontrollera hur målen inom skol- och handi- kappolitiken nås. Utredningens samlade uppfattning är att förändrade roll innebär att myndigheten inte längre bör ha sektorsansvaret handikappfrågor. Ansvaret bör därför flyttas. I stället bör sektors- ansvaret följa tillsyns- och inspektionsverksamheten och infogas i Skolinspektionen. Barn- och elevombudet för likabehandling Utredningens förslag innebär att Skolinspektionen ska tillse att skolhuvudmännen fullgör sina skyldigheter enligt lagar och bestämmelser. I enlighet härmed bör även BEO:s speciella till- synsuppgift knytas till den nya Skolinspektionen. Kansligöromålen för ombudet kommer därför att behöva fullgöras av Skolin- spektionen i stället för (se avsnitt 4.7). svarar för kansligöromålen för Skolväsendets över- klagandenämnd. Det innebär att verket sköter vissa administrativa sysslor och föredragning av ärenden åt nämnden. Uppgifterna är i stor utsträckning av juridisk karaktär och ställer krav på god kompetens på området. Detta talar för att uppgifterna bör ligga i den myndighet som har att granska och kvalitetssäkra verk- samheten i förhållande till regelverket. Med hänsyn till upp- gifternas art bör Skolinspektionen bli värdmyndighet för över- klagandenämnden i stället för . Utredningen föreslår därför att ansvaret för kansligöromål för Skolväsendets över- klagandenämnd förs från till Skolinspektionen (se avsnitt 4.8). En ny myndighetsstruktur på skolområdet 4.3.3Verksamhet som förs till Av utredningens direktiv framgår att de uppgifter som MSU och CFL ansvarar för och som i fortsättningen bör ankomma på staten ska föras över till . Utredningen har därför gjort en kartläggning av respektive myndighets kärnuppgifter och en be- dömning av vilka av dessa som staten bör ansvara för i fort- sättningen (se avsnitt 4.4 och 4.5). I det följande beskrivs de uppgifter som föreslås bli överförda till . Utredningens uppgift är att renodla det offentliga åtagandet och skilja ut de uppgifter som rimligen bör hanteras av kommuner, av andra skolhuvudmän eller av marknaden. Utredningen har funnit att det finns delade uppfattningar om hur långt statens ansvar för skolutveckling ska sträcka sig. Utredningen har prövat vilka former av stödjande eller utvecklande uppgifter som ska rymmas i det statliga åtagandet (se avsnitt 4.4.1). Klart är att statens åtagande är att tydliggöra målen för skolan. Det är däremot inte alls självklart att staten ska begränsa den professionella friheten för lärare och förskolechefer/rektorer genom att ange med vilka metoder de nationella målen ska uppnås. Att stödja kommuner och andra huvudmän i deras utveckling av verksamheten, så att nationellt fastställda mål och likvärdighet i utbildningen nås, har varit en kärnuppgift för MSU. Även med en ny myndighetsstruktur på skolområdet är det rimligt att anta att staten i viss utsträckning kan komma att behöva stödja huvudmän och skolor på områden som är väsentliga för att garantera en lik- värdig utbildning i hela landet. kan insatserna från de statliga skolmyndigheterna delas in i generella insatser, ägnade att påverka systemet som helhet respek- tive riktade insatser, ägnade att påverka en viss huvudman eller skola. Även fortsättningsvis kommer det att finnas ett nationellt behov av att staten ansvarar för vissa generella utvecklingsinsatser som är avgränsade och omfattning. Det kan t.ex. handla om stöd i samband med implementering av nya reformer. Erfarenheter som bl.a. redovisas i betänkandet Tydliga mål och kunskapskrav i En ny myndighetsstruktur på skolområdet grundskolanTPF19FPT pekar på brister i den tidigare implementeringen av nya läroplaner och kursplaner. Det generella stödet ska lämnas till huvudmän för det offentliga skolväsendet, av det allmänna an- ordnade särskilda skolformer, av det allmänna anordnade förskole- verksamheten och skolbarnomsorgen liksom för enskilt bedriven skolverksamhet, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det statsbidrag för utveckling av skolväsendet m.m. som dispo- neras av MSU bör också föras till . Det ansvar som MSU har haft för den statliga rektorsutbildningen låter sig väl infogas i det nya verksamhet. Staten bör även i fortsättningen ta ansvar för en statlig befattningsutbildning för nytillträdda och verksamma rektorer, förskolechefer och övriga skolledare. En arbetsgrupp inom har föreslagit att den statliga befattningsutbildningen av rektorer och förskolechefer även fortsättningsvis bör bedrivas som en upp- dragsutbildning, upphandlad av en statlig skolmyndighet, vid ett antal lärosäten.TPF20FPT Förslaget är föremål för remiss- behandling. Regeringen har inlett en omfattande satsning på lärares fort- och vidareutbildning (lärarlyftet). Avsikten är att höja kvaliteten och läraryrkets status. Bl.a. ska 30 000 lärare få en akademisk vidare- utbildning . Uppgiften att ansvara för natio- nellt prioriterad kompetensutveckling bör föras över från MSU till . Likaså förs CFL:s ansvar för lärarfortbildning till Skol- verket. PT SOU 2007:28. PT Tydligare ledarskap i skolan och förskolan – förslag till en ny rektorsutbildning (Ds 2007:34). En ny myndighetsstruktur på skolområdet MSU har till uppgift att stödja kommuner och andra huvudmän när det gäller användningen av informationsteknik. Inom ramen för detta arbete har myndigheten byggt upp en ansenlig IT-kunskap. CFL har till uppgift att inom vuxenutbildning och folkbildning utveckla och sprida kunskap om arbetssätt och metoder vid användningen av medieburet material som stöd för ett flexibelt lärande. Verksamheten har gett CFL en hög kompetens inom om- rådet. har huvudansvaret för att sprida informa- tion om skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsom- sorgen. uppdrag behöver alltså inte förändras i denna del när MSU och CFL avvecklas. Däremot innebär strukturför- ändringen att det samlade ansvaret för informationsinsatser på skolområdet koncentreras till . Det kan t.ex. röra sig om implementering av nya reformer eller i samband med andra aktivi- teter som kräver en nationell insats. uppgifter i övrigt bör vara oförändrade. Det innebär att myndigheten, utöver de verksamhetsförändringar som redan före- slagits, ska ha följande uppgifter: följa upp och utvärdera skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, ansvara för nationella prov, kontinuerligt se över kursplaner och betygskriterier, sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med upp- följning och utvärdering, ansvara för den officiella statistiken, besluta om godkännande respektive bidragsrätt för fristående skolor och kompletterande utbildningar, och Inför den förändring av roll som föreslås vill utredningen särskilt peka på några områden där utredningen be- dömer att det finns viktiga utmaningar för myndigheten. huvuduppgift har varit att bedriva en effektiv utbildningsinspektion med kvalitetsgranskning och tillsyn över En ny myndighetsstruktur på skolområdet huvudmän och skolor. Genom att denna uppgift förs till den nya Skolinspektionen renodlas uppdrag. De uppgifter som kvarstår avser i huvudsak uppföljning och utvärdering samt ansvar för styrdokument och nationella prov. På sina respektive områden har skolmyndigheterna ett utvär- deringsansvar som syftar till att öka kunskapen om hur verk- samheten utvecklas i förhållande till de nationella målen och or- sakerna bakom variationer i måluppfyllelse mellan såväl olika huvudmän som verksamheter. Till detta kommer det ansvar för generell skolutveckling och generellt IT-stöd som ska övergå till från MSU och CFL. Dessa uppgifter är viktiga och kvalificerade och ställer krav på utveckling och förnyelse. Självklart måste också utföra traditionella myndighetsuppgifter som att sprida information och samverka med andra myndigheter samt ha ett internationellt engagemang. Uppgifter som beslut om statligt stöd till kompletterande utbildningar samt godkännande av och rätt till bidrag för fristående skolor ska också ligga kvar på . De sistnämnda upp- gifterna kan anses ligga nära Skolinspektionens verksamhets- område. Utredningen menar dock att sådan tillståndsgivning med flera förvaltningsbeslut bör hållas skild från tillsynen för att dels undvika rollkonflikter, dels stärka förtroendet för inspektionens förmåga att uppträda opartiskt. Utredningen finner emellertid anledning att särskilt betona vikten av att tillståndsgivningen korresponderar med tillsynen. Enligt 9 kap. skollagen (1985:1100) ska godkännandet respek- tive rätten till bidrag för fristående skolor under vissa om- ständigheter återkallas, om bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Utredningen noterar att frågan om sanktioner behandlas av Skollagsberedningen (U 2006:E). I avvaktan på kom- mande förslag om statliga sanktioner anser utredningen att frågan om återkallande av godkännande respektive förklaring om bidrags- rätt bör ligga kvar hos . Således ska pröva frågan om ett återkallande efter det att Skolinspektionen i före- kommande fall aktualiserat denna. Utredningen bedömer att en sådan uppdelning av å ena sidan tillstånd och återkallande och å andra sidan inspektion stärker rättssäkerheten för den enskilde huvudmannen. Statistisk uppföljning av verksamhetens förutsättningar, kost- nader och resultat blir en fortsatt viktig uppgift för . För att skapa ett empiriskt underlag för inriktningen av utvärdering, En ny myndighetsstruktur på skolområdet kursplanearbete och rektorsutbildning är det av avgörande betydel- se att myndigheten har tillräcklig kapacitet för analys av upp- följningsresultaten. Det är också angeläget att den kompetens som finns på de skilda skolmyndigheterna tas till vara i och förstärks, särskilt på IT-området. En utvärderingsfunktion är nödvändig för evidensbaserad ut- värdering och utveckling av statliga styrmedel som kursplaner, all- männa råd och kommentarmaterial. I övrigt krävs utvärderings- kompetens främst för att myndigheten ska kunna beställa och sam- ordna nationella utvärderingar som genomförs av universitet och högskolor. har emellertid i uppgift att analysera relationen mellan inspektion och nationell utvärdering. Den ska redovisa hur de båda verksamheterna bör för- hålla sig till varandra för att på bästa sätt tillsammans bidra till att en bred och fördjupad nationell bild av förhållandena inom för- skoleverksamhet, skolbarnsomsorg och skolväsende. I förläng- ningen kan detta komma att påverka dimensioneringen av det nya utvärderingsverksamhet. Ur ett övergripande statligt perspektiv finns starka skäl för att skolmyndigheterna samverkar med varandra, utbyter erfarenheter och överlägger om olika policyfrågor. Samverkan mellan myndig- heterna är också viktig för att undvika att dubbla budskap lämnas till enskilda, föräldrar eller skolor. Utredningen konstaterar slutligen att en rad centrala frågor på skolområdet är föremål för utredning, exempelvis i (U 2007:01), (U 2007:07), utredningen om en fristående vuxenutbildning (U 2007:02), – om behörighet och auktorisation, (U 2006:07) och (U 2007:09). Dessa utredningar har uppmärksammat Skolmyndighetsutred- ningen på att de planerar att lägga fram förslag som berör det nuvarande ansvarsområde. Det innebär att uppgifter kan komma att ytterligare förändras . Utredningen bedömer att en anpassning av myndighetens orga- nisation och kompetensprofil till den nya rollen har avgörande betydelse för möjligheter att stödja en nödvändig kvalitativ utveckling av svensk skola. Därför är det väsentligt att En ny myndighetsstruktur på skolområdet förändringen av myndighetsstrukturen inte blir en mekanisk fort- sättning av kvarvarande uppgifter. Myndigheter har långtgående befogenheter och beslutar själva om den inre organisationen. Den närmare utformningen bör därför göras under ledning av det nya generaldirektör. Utredningen har alltså inte till uppgift att i detalj föreslå hur det nya ska organiseras internt. Sättet att organisera verk- samheten inom myndigheten är emellertid inte oväsentligt när det gäller statens möjligheter att styra verksamheten. Utgångspunkten för organisationen bör vara den förändring av uppgifter som utredningen föreslår, dvs. inriktningen mot uppföljning, ana- lys och utvärdering samt styrande och generellt stödjande upp- gifter. (dir. 2003:10 och 2004:93) pekar på stup- rören i den nationella politiken. Sammanhangen och helheterna kommer bort i statens hantering av viktiga frågor. nuvarande indelning återspeglar i stor utsträckning de verk- samhetsgrenar som följer av regleringsbrevet och de projekt som följer av särskilda regeringsuppdrag. Myndighetens ansvar för och arbete med samtliga skolformer återspeglas emellertid inte i den nuvarande organisationen. I stället har myndigheten valt att arbeta med frågor som hör till skilda skolformer i olika interna nätverk. Så har t.ex. ett särskilt nätverk kring förskolefrågor bildats som bedöms fungera bra. För att statens styrning ska fungera väl och för att allmänheten ska kunna få tillgång till myndigheten på bästa sätt behöver det nya lägga avsevärt större vikt vid skol- formsfrågorna. Utredningen finner det också angeläget att behovet av kvalitetssäkringsprocesser beaktas vid utformningen av den nya myndigheten. Samverkan mellan myndigheterna på skolområdet är viktig för att öka måluppfyllelsen. Särskilt är det viktigt att både och Skolinspektionen organiseras så myndigheterna kan bistå varandra med information och underlag för arbetet med kva- litetsgranskning. Även inom behöver berörda enheter samverka i beredningen av ärenden för att kunna tillgodose kva- litetskraven. Exempelvis prövningen av ärenden om godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor förutsätter en bred kompetens för att täcka in alla aspekter som bör ingå i den samlade bedömningen av en ansökan. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Den förändring av roll och uppgifter som utredningen föreslår är förhållandevis omfattande. En av myndighetens tyngsta uppgifter, som dessutom rymmer en regional organisation, lyfts bort. Utredningen återkommer i avsnitt 5.2 till frågan om Skol- verkets organisation och dimensionering. lokalisering påverkas i hög grad av utredningens för- slag. I det följande (kap. 6 Lokalisering) föreslås att den nya Skol- inspektionen ska överta den befintliga regionala struktur som Skol- verket redan etablerat och bygga upp sin verksamhet därifrån. föreslås således inte längre ha någon regional lokali- sering. För att markera att det är fråga om en ny myndighet med en ny roll bör byta namn. Den vardagliga benämningen är emellertid väl inarbetad och välkänd. Med de för- hållandevis stora förändringar som föreslås av myndighets- strukturen finns det ingen anledning att skapa förvirring hos all- mänheten genom att införa ett helt nytt namn för . Utredningen anser dock att tiden är mogen för att ändra det for- mella namnet till . I dagligt tal är det få som använder det första ordet i namnet. I ett modernt samhälle finns ingen anledning att bibehålla anvisningen att det är en statlig myndighet. Detta framgår ändå av namnet . Förslaget kräver ändringar i ett stort antal författningar, men det skulle i övrigt endast innebära en förenkling och en anpassning till var- dagligt språkbruk. I samband med att den nya myndighetsförordningen (2007:515) träder i kraft behöver förvaltningsmyndigheternas nuvarande led- ningsform ses över. De styrelser som har s.k. begränsat ansvar En ny myndighetsstruktur på skolområdet Detta berör som har en sådan styrelse. I enlighet med regeringens uttalade ambitioner kring hur myndigheter bör ledas och den nya myndighetsförordningen före- slår utredningen att ledningsform ska vara enrådig- hetsmyndighet med insynsråd. Denna ledningsform bör tillgodose regeringens behov av en stark och direkt styrning och rimmar väl med myndighetens verksamhet. Det finns inte någon vedertagen definition vad som avses med begreppet central förvaltningsmyndighet. Mot bakgrund av dels den nya myndighetsstruktur som utredningen föreslår, dels att får en förändrad roll och att den regionala organisa- tionen avvecklas anser utredningen att myndigheten inte längre ska benämnas central förvaltningsmyndighet. Utredningens förslag: Myndigheten för skolutveckling (MSU) läggs ner från . Vissa kärnuppgifter som generellt utvecklingsstöd och det ansvar för rektorsutbildning som bör ankomma på staten förs till det nya . Ansvaret för förmedling av statsbidrag till produktion av vissa läromedel förs till den nya Myndigheten för specialpedagogik. Ansvaret för det s.k. e-twinning programmet förs till IPK. Visst utvecklings- arbete ska inte längre bedrivas i statlig regi, medan andra av myndighetens uppgifter redan ryms inom verksamhet som handhas vid universitet och högskolor som bedriver lärar- utbildning. 4.4.1Myndighetens roll och uppgifter MSU:s nuvarande organisation och uppgifter beskrivs utförligt i bilaga 3. MSU har en enda verksamhetsgren – Utvecklingsstöd. MSU ska stödja kommuner och andra huvudmän i deras utveckling av verksamheten, så att nationellt fastställda mål och likvärdighet i utbildningen uppnås. Detta sker framför allt genom generella och riktade utvecklingsinsatser. Vidare ska MSU främja kompetens- utveckling främst inom nationellt prioriterade områden, stödja an- vändningen av informationsteknik, svara för den statliga rektorsut- bildningen och medverka i spridningen av forskningsresultat. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Enligt direktiven ska utredningen dels pröva myndighetens kärnuppgifter, dels utgå från att ska ansvara för sådana kärnuppgifter som vilar på bl.a. MSU. Utredningen föreslår att vissa uppgifter av stödjande karaktär som staten även i fort- sättningen bör ansvara för samt vissa andra myndighetsuppgifter av kärnkaraktär förs till från . I samband härmed läggs MSU ner. Diagrammet på nästa sida visar MSU:s kostnader (inkl. trans- fereringar och overheadkostnader) per verksamhetsområde år 2006.TPF21FPT Dessa kostnader uppgick till . Kost- naderna för myndighetens verksamhet, exklusive transfereringar, uppgick till . Skälen för utredningens förslag: Utredningen har inledningsvis konstaterat att myndighetsstrukturen behöver förändras och att uppgifterna på skolområdet ska samlas hos färre myndigheter. Av utredningens förslag till myndighetsstruktur följer att vissa myn- digheter, däribland MSU, ska läggas ner. Verksamhetsföränd- ringarna föreslås gälla från . MSU:s funktioner och verksamhet kan, i den mån de bedöms utgöra legitima statliga åtaganden, utföras av andra myndigheter. Utredningen har därför kartlagt MSU:s uppgifter för att kunna bedöma vilka uppgifter som även fortsättningsvis bör ankomma på staten och som därför bör inordnas i någon av de nya skol- myndigheterna. I detta arbete har utredningen beaktat att statens 21TP PT Årsredovisning 2006, Myndigheten för skolutveckling. En ny myndighetsstruktur på skolområdet åtagande ska renodlas och begränsas. Som redan nämnts är den statliga förvaltningen utsatt för ett starkt för- ändringstryck. (dir. 2006:123) har till upp- gift att generellt se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. har att särskilt granska skolmyndigheternas organisation och uppgifter. Det gemensamma arbetet syftar till att begränsa statens uppgifter och tydligt skilja ut uppgifter som bör ankomma på kommuner och andra aktörer i stället för på statliga myndigheter. En central fråga är var ansvaret för lokal skolutveckling hör hemma liksom hur detta ska förhålla sig till huvudmannens eget ansvar. Utredningen anser i enlighet med principerna för mål- och resultatstyrning inom det decentraliserade offentliga skolväsendet att skolutveckling på lokal nivå inte ska bedrivas av en statlig myndighet. Huvudansvaret för den enskilda skolans utvecklingsarbete måste vila på de professionella i skolorna, dvs. förskolechefer/rek- torer och lärare. Skolutvecklingen bör bedrivas på skolorna hos varje huvudman och även genom lokalt samarbete med hög- skolorna och lärarutbildningen. Det bidrar till att höja kvaliteten på utvecklingsarbetet, ger det forskningsanknytning och lokal förank- ring. En annan skiljelinje behöver göras mot marknaden. Uppgifter som kan erbjudas på den privata marknaden varken behöver eller ska tillhandahållas av staten. Dessa utgångspunkter är grundläg- gande och berör i stor utsträckning MSU:s verksamhet. Utredningen konstaterar att det har skett ett antal betydelsefulla förändringar efter inrättandet av MSU. råder andra förutsätt- ningar för hur och i vilken omfattning skolutveckling bäst bör organiseras än det gjorde när myndigheten inrättades. En sådan viktig förändring är att tyngdpunkten i den nationella skolpolitiken har förskjutits från främjande och utvecklande till kontrollerande verksamhet. En särskild myndighet som ägnar sig åt skolutveckling i konsultliknande former behövs därför inte längre. En ny myndighetsstruktur på skolområdet Utredningen bedömer att följande myndighetsuppgifter har kunnat karaktäriseras som MSU:s kärnuppgifter: riktat stöd till kommuner och skolor, och framtagning av metoder för verksamhetsutveckling. Generellt respektive riktat stöd Myndigheten har utvecklat sin roll när det gäller att stimulera den lokala utvecklingen genom riktade insatser via den regionala organisationen. Tyngdpunkten i verksamheten har förskjutits till förmån för s.k. riktade stödinsatser. Arbetssättet har i stor utsträckning varit konsultativt genom utvecklingsdialoger. Dessa beskrivs av myndigheten som en form av riktat processtöd, som leder till överenskommelser mellan kommuner och myndig- heten om vilka utvecklingsinsatser som ska vidtas lokalt.TPF22FPT Myndig- hetens utvecklingsstöd inom barn- och ungdomsutbildning har framför allt bestått av riktade insatser och resurser till ett urval av huvudmän och skolor. Det riktade stödet uppgick till jämfört med året innan.TPF23FPT