sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — Av de remissinstanser som avstyrkte förslaget anförde Tryck- och yttrandefrihetsutredningen och att det nära sambandet mellan de bedömningar som måste göras i anslutning till den aktuella bestämmelsen och bedömningar av vad som kan anses utgöra missbruk av yttrandefriheten gör att tillsynsansvaret borde stanna kvar hos Justitiekanslern. Skälen för vårt förslag Gällande ordning Enligt 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen ska TV-program med ingående våldsskildringar eller med pornografiska bilder antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som visas löpande i bild . Sådana program får inte sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Justitiekanslern övervakar genom granskning i efterhand om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med bestämmelsen. Om någon vid upprepade tillfällen sänder våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med bestämmelsen kan Justitiekanslern förelägga denne att inte på nytt sända sådana program på tider och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen (10 kap. 11 §). Om någon åsidosätter bestämmelsen om varning får och TV förelägga honom eller henne att följa bestämmelsen (10 kap. 9 § 6). Föreläggandena får förenas med vite. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:160 s. 127 f.) grundas de förelägganden som kan komma i fråga på bedömningar som har nära samröre med bedömningar av vad som kan anses utgöra missbruk av yttrandefriheten och det bör därför endast vara Justitiekanslern som kan besluta om sådana förelägganden. Därför ligger det också närmast till hands att Justitiekanslern övervakar efterlevnaden av bestämmelsen. Det finns enligt propositionen inte något som hindrar att Justitiekanslern remitterar ärendet till och TV för ett eventuellt yttrande. finner att en sändning innehåller vålds388 SOU 2008:116 Villkor för sändningarnas innehåll skildringar eller pornografiska bilder i strid med bestämmelsen ska den anmäla förhållandet till Justitiekanslern. Vår bedömning Enligt radio- och TV-lagen har Justitiekanslern tillsynsansvaret när det gäller förbudet att i vissa fall sända TV-program med våldsframställningar och pornografiska bilder, medan och TV har tillsynsansvaret när det gäller övriga regler och villkor om sändningarnas innehåll. Denna beskrivning ger enligt vår mening emellertid inte en helt rättvisande bild av förhållandet mellan de båda myndigheterna. granskar sända program, ibland på nämndens eget initiativ, men till den helt övervägande delen efter anmälningar från allmänheten. Eftersom anmälarna sällan har klart för sig hur kompetensen är fördelad mellan och Justitiekanslern torde de program där förbudet i 6 kap. 2 § kan aktualiseras normalt ha granskats av , innan de efter anmälan från nämnden kommer under Justitiekanslerns prövning. För överträdelser av tillståndsvillkor om sändningarnas innehåll kan förelägga den felande att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut. Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller överträdelser av förbudet i 6 kap. 2 §. Om programföretaget omfattas av ett tillståndsvillkor om hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft torde emellertid en sändning som strider mot 6 kap. 2 § även strida mot detta villkor och programföretaget kan då föreläggas att offentliggöra beslut om att det villkoret har överträtts. Det är därmed endast om programföretaget sänder på ett sätt som inte kräver tillstånd som ett föreläggande om offentliggörande inte kan meddelas. Radio- och förslag ska ses i samband med utredningens förslag att införa en lagregel om varsamhet med våldsskildringar och avancerade sexuella framställningar. I avsnitt 13.5.9 har vi föreslagit att nuvarande regler inte ska ändras och att den regel som den tidigare utredningen föreslog alltså inte ska införas. Frågan är då om det ändå finns anledning att ändra ansvarsfördelningen på det sätt som utredningen har föredragit. Villkor för sändningarnas innehåll SOU 2008:116 Radio- och förslag innebär att ska få rätt att avgöra om förbudet i 6 kap. 2 § har överträtts, men att det fortfarande ska vara en uppgift för Justitiekanslern att meddela vitesförelägganden vid upprepade överträdelser. Som vi uppfattar förslaget ska möjligheten att meddela vitesförelägganden inte vara begränsad till de fall då har funnit att en överträdelse har skett. Ett ärende hos Justitiekanslern ska alltså, på samma sätt som enligt nuvarande ordning, kunna aktualiseras antingen genom en anmälan från eller genom att Justitiekanslern direkt uppmärksammar saken. Slutsats Vi bedömer att det sätt på vilket uppgifter och ansvar är fördelat mellan Justitiekanslern och när det gäller förbudet i 6 kap. 2 § i huvudsak är ändamålsenligt och att ett genomförande av Radio- och förslag inte skulle ändra nuvarande ordning på något mer påtagligt eller bättre sätt. Vi anser inte heller att det förhållandet att en enstaka överträdelse av förbudet inte kan leda till att programföretaget föreläggs att offentliggöra ett beslut där överträdelsen konstateras, medför några stora olägenheter. Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att ändra den ordning som gäller. 14 Tillstånd och registrering Sammanfattning av våra bedömningar och förslag Tillstånd ska krävas för att sända TV-program med hjälp av radiovågor, om sändningen sker på frekvenserna 87,5–, 174–eller 470–. För att sända ljudradioprogram med hjälp av radiovågor ska det krävas tillstånd, om sändningarna sker på 1. frekvenser under som är avsedda för rundradiosändningar enligt internationella överenskommelser som är bundet av, eller 2. frekvenserna 87,5–, 174–eller 470–. Det ska krävas tillstånd att sända sökbar text-TV i de frekvensband som vi föreslår vara tillståndspliktiga för sändning av ljudradio- och TV-program. Med sökbar text-TV ska avses en medietjänst som består av text, grafik, stillbilder eller rörliga bilder i begränsad omfattning, med eller utan ljud, om användaren själv kan välja vilken del av innehållet som han eller hon vill ta del av och det ska ske. Det kommer inte att bli aktuellt att sända beställtjänster i AV-direktivets mening som rundradiosändning i de frekvensområden som vi föreslår ska vara tillståndspliktiga. De regler om utgivare som föreskrivs i 3 kap. 1 och 2 §§ lagen (1991:1559) om föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden ska även gälla för TV- och ljudradiosändningar som inte kräver tillstånd. Tillstånd och registrering SOU 2008:116 Radiotidningar bör tills vidare få sändas utan tillstånd enligt nuvarande regler. Bestämmelserna om att sändningar som är särskilt anpassade till hörselskadade ska vara tillståndsfria upphävs. Möjligheten att genom tillståndsvillkor föreskriva skyldighet att bereda utrymme för särskilt anpassade sändningar begränsas till att gälla ljudradiosändningar. Radio och ska vid anmälan om registrering av dem som sänder TV-program, sökbar text-TV och beställ-TV pröva om verksamheten omfattas av lagen. Om verksamheten inte omfattas av lagen, ska registrering inte ske. Ett beslut att inte registrera ska inte kunna överklagas. Så kallade push-tjänster får i allmänhet anses utgöra TVsändningar i AV-direktivets mening och det bör inte utformas några särskilda regler för sådana sändningar. Ett programföretag med tillstånd att sända TV-program har rätt att sända push-tjänster i den utsträckning som tillståndet ger utrymme till det. Det bör också vara möjligt att meddela tillstånd till företag som uteslutande avser att sända pushtjänster. Ett tillstånd att sända TV och sökbar text-TV ska kunna överlåtas om tillståndsmyndigheten godkänner det. 14.1 Bakgrund 14.1.1 Frekvensfrågor Som radiosändningar definieras trådlösa överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor på frekvenser mellan och 3 000 gigahertz. Överföringen går till så att en radiovåg på en viss frekvens, bärvågen, modifieras på olika sätt (moduleras) för att kunna överföra information. Vid mottagningen separeras den överförda informationen från bärvågen och omvandlas till ljud, tecken och rörliga bilder som kan återges av mottagaren. Utnyttjandet av radiofrekvenser i bygger på den frekvensplan som upprättas av och som i sin tur bygger på internationella överenskommelser. Frekvensplanen är ett allmänt råd och alltså inte bindande men används som intern 392 SOU 2008:116 Tillstånd och registrering vägledning för i samband med beviljande av tillstånd att använda radiosändare. Enligt frekvensplanen får bland annat frekvensområdena 87,5–(VHF band II, det s.k. FM-bandet), 174–(VHF band III) och 470–(UHF band IV och V) användas för rundradio, dvs. ljudradio eller TV. Vissa delar av dessa frekvensband får emellertid användas även för andra tjänster. Sändningar av ljudradio och TV kan emellertid även ske på högre frekvenser än de ovan angivna. Det s.k. L-bandet (ca 1,5 gigahertz) kan användas för sändning av ljudradio och TV med kort räckvidd. TV-sändningar via satellit sker på betydligt högre frekvenser, 11–12 gigahertz. Sändningar på så höga frekvenser kräver fri sikt mellan sändare och mottagare. Mobiltelefoni och andra rörliga dataöverföringar sker huvudsakligen på frekvenser mellan ca och drygt 2 gigahertz. Regeringen beslutade om vilket sändningsområde som får användas för marksänd TV. Beslutet omfattar fem frekvenskanaler i hela landet eller, under förutsättning att inga TV-sändningar äger rum på högre frekvenser än , det större antal frekvenskanaler som kan göras tillgängligt i frekvensbandet 470–, samt ytterligare en frekvenskanal i hela landet under förutsättning att frekvensutrymme kan göras tillgängligt i bandet 174–. Beslutet innebär att frekvensområdet 790–inte är reserverat för TV-sändningar efter det att nödvändig omplanering skett. Rätten att använda radiosändare i detta frekvensområde kommer att utlysas av enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 14.1.2 Gällande bestämmelser Enligt 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen krävs tillstånd för att sända ljudradio- eller TV-program på frekvenser under 3 gigahertz. Ett skäl för tillståndsplikten är knappheten på sändningsfrekvenser. I förarbetena till bestämmelsen (se prop. 1995/96:160 s. 70 f) anges att yttäckande sändarnät är mycket frekvenskrävande och att sändningar i de frekvensområden som lämpar sig bäst för sådana sändningar därför fortsatt bör vara tillståndspliktiga. I det utredningsförslag (SOU 1994:105) som låg till grund för förslagen i propositionen föreslogs att gränsen för tillståndsplikt skulle sättas till 1 gigahertz. Därmed skulle de frekvenser upp till 393 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 som användes för marksänd ljudradio och TV täckas in. Regeringen föreslog emellertid att gränsen skulle sättas vid 3 gigahertz, bland annat eftersom frekvenser i 1,5 gigahertz-bandet kan komma att användas för digitala ljudradiosändningar. Det finns vissa undantag från tillståndsplikten. Sändningar av sökbar text-TV kräver inte tillstånd, under förutsättning att de sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt lagen. Bakgrunden är att sändningar av sökbar textTV i analoga TV-sändningar utnyttjar ett utrymme (det s.k. bildsläckningsintervallet) som inte kan användas för andra ändamål. Tillstånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt anpassade för syn- och hörselskadade och som sänds under från sändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Den som bedriver sändningsverksamhet för vilken det inte behövs tillstånd och den som för annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satellitentreprenör) ska anmäla sig för registrering till Radio- och (2 kap. 3 § radio- och TV-lagen). En motsvarande bestämmelse infördes först i lagen om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten, som trädde i kraft . Enligt förarbetena (se prop. 1992/93:75 s. 22) behöver svenska myndigheter veta vilka som bedriver sändningar för vilka är ansvarigt land för att ska kunna uppfylla sina förpliktelser enligt TV-direktivet. 14.1.3 Särskilt om så kallade push-tjänster Uttrycket push-tjänster har använts för att beteckna tjänster av olika slag. I ett lagstiftningsärende (prop. 2001/92:74) avsågs en form av nyhetsbrev som utformas speciellt efter en viss användares önskemål och som sänds ut till honom eller henne som har överenskommits. Sådana tjänster skiljer sig från information som användaren söker upp i databaser genom att det är den som anordnar tjänsten som sänder ut innehållet till användaren. Push-tjänster av detta slag omfattas inte av radio- och TVlagen, eftersom de är utformade speciellt för en viss användare och inte är tillgängliga för var och en som vill ta emot dem. har uttrycket push-tjänster använts om programtjänster som sänds ut med avsikt att de ska ses vid en senare 394 SOU 2008:116 Tillstånd och registrering tidpunkt efter att ha spelats in hos användaren. Push-tjänster är inte något entydigt begrepp och det är oklart hur en gränsdragning mellan vanliga TV-sändningar och push-tjänster skulle se ut. När TV-program sänds är det sannolikt mycket få personer som ser programmen direkt. De användare som önskar det kan spela in programmen för senare tittande. Inspelningen underlättas om inspelningsutrustningen automatiskt känner igen de valda programmen. I dessa fall är inte utsändningen utformad på något speciellt sätt utan det är mottagningsutrustningens egenskaper som gör att tidsförskjutet tittande underlättas. Sändningar som utformas särskilt för tidsförskjutet tittande kan vara tillgängliga för användaren som denne väljer. Det har också framförts tankar om att utforma tjänsterna på sådant sätt att programmen spelas upp med inga eller begränsade möjligheter för användaren att styra förloppet. En sådan virtuell TV-kanal skulle av tittaren uppfattas som en direktsänd programtjänst. Ett exempel på en push-tjänst, även om begreppet inte har använts om den, är radiotidningar för synskadade personer. Radiotidningar sänds ut över sändare som annars används av och spelas in automatiskt hos abonnenterna. Dessa kan sedan lyssna på sin tidning när de vill . Radiotidningar omfattas av radio- och TV-lagen men får sändas utan tillstånd under under förutsättning att sändarna i övrigt används för sändningar med tillstånd enligt lagen. 14.2 Radio- och (SOU 2005:62, avsnitt 12 och SOU 2006:51, avsnitt 7) Radio- och behandlade frågor om tillståndsplikt dels i samband med förslag om mobil-TV i betänkandet Tillgänglighet, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor (SOU 2006:51), dels i samband med förslag om interaktiva tjänster i betänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62). Förslagen innebar sammanfattningsvis följande. Det bör inte krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att sända radio- och TV-program som förmedlas av en radiosändare 395 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 som enligt det tillstånd som meddelats enligt lagen om elektronisk kommunikation huvudsakligen ska användas för annat än rundradio. Det bör krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att tillhandahålla tilläggstjänster i marksändningar av digital TV och digital ljudradio. Detta ska gälla även för sökbar text-TV som sänds med digital teknik och för tillhandahållande av elektroniska programguider i trådlösa markbundna sändningar. ska ha möjlighet att i ett tillstånd att sända radioprogram föreskriva villkor om att högst en viss kapacitet får användas för sökbar text-TV och andra tilläggstjänster eller att ett visst antal samtidiga programtjänster ska sändas i det sändningsutrymme som tillståndshavaren förfogar över. Sändningar av TV för mobil mottagning kan antingen ske i de vanliga mobiltelenäten eller i form av rundradiosändningar som är särskilt anpassade för mottagning i små rörliga terminaler. Sändningarna i mobiltelenät sker på frekvenser strax under 2 gigahertz. Sådana sändningar kräver alltså sändningstillstånd enligt radio- och TV-lagen. Enligt Radio- och använder inte sändningar i mobiltelenät något sändningsutrymme som annars hade kunnat tas i anspråk för traditionell rundradio. Därför finns det enligt utredningen inte anledning att kräva tillstånd enligt radio- och TVlagen för sådana sändningar. som sänds på frekvenser som enligt frekvensplanen ska användas för rundradio utnyttjar däremot ett sändningsutrymme som annars skulle ha kunnat användas till traditionella markbundna TV-sändningar. Därför ansåg utredningen att kravet på tillstånd enligt radio- och TV-lagen borde upprätthållas för sådana sändningar. Radio- och diskuterade olika sätt att anpassa tillståndsplikten till behovet att reglera frekvensanvändningen. Eftersom TV-sändningar via mobiltelenät sker på betydligt högre frekvenser än de som enligt frekvensplanen ska användas för rundradiosändningar skulle TV-sändningar i mobiltelenät kunna undantas från kravet på tillstånd enligt radio- och TV-lagen genom att den övre gränsen för tillståndsplikt sänktes, 396 SOU 2008:116 Tillstånd och registrering t.ex. så att endast sändningar på frekvenser under 1,5 gigahertz skulle omfattas av tillståndsplikt. En sådan lösning tar emellertid inte hänsyn till att fördelningen av sändningsutrymme kan komma att ändras. En annan lösning skulle kunna vara att anknyta tillståndsplikten till frekvensplanen. En nackdel med en sådan lösning är att ett frekvensområde kan vara avsett för såväl rundradio som annan verksamhet, en annan nackdel är att frekvensplanen utgör ett allmänt råd och alltså inte är bindande när frekvenstilldelningen väl sker. Utredningen föreslog i stället att det inte ska krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att sända radio- och TV-program som förmedlas av en radiosändare som enligt tillståndet att använda radiosändare enligt 3 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation huvudsakligen ska användas för annat än rundradio. Konsekvenserna av förslaget är enligt utredningen att TV-sändningar till mobila mottagare som förmedlas genom exempelvis 3G-sändare eller andra sändare som är avsedda att användas för mobila tjänster, får ske utan tillstånd. Däremot kommer det även fortsättningsvis att krävas tillstånd för sändningar av mobil TV som förmedlas av radiosändare vars huvudsakliga användningsområde ska vara rundradio. Interaktiva tjänster Inledningsvis redogjorde Radio- och för olika former av interaktivitet i samband med radio- och TV-sändningar. Vid sidan av sådan interaktivitet som innebär att tittaren eller lyssnaren kan ringa till redaktionen och på så sätt medverka i eller på annat sätt påverka programmet skiljer utredningen mellan central interaktivitet och lokal eller skenbar interaktivitet. Med central interaktivitet menas att användaren tar kontakt med en programkälla och själv väljer vilket program som ska sändas till honom eller henne och när det ska ske. För central interaktivitet krävs någon form av returkanal mellan användaren och den som anordnar tjänsten. Tjänster med central interaktivitet omfattas inte av radio- och TV-lagen eftersom sändningen inte startas av avsändaren. Med lokal interaktivitet menas att informationen sänds ut som rundradiosändning och lagras i mottagarapparaten. Användaren kan söka i den lagrade informationen och välja vad han eller hon vill ta del av. Interaktiviteten betecknas som skenbar, eftersom den inte 397 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 innebär att användaren kommunicerar med den som sänder utan enbart med sin egen mottagningsutrustning. Som exempel på tjänster med lokal interaktivitet kan nämnas sökbar text-TV och elektroniska programguider som ger användaren information om de TV-program som sänds ut. Tjänster med lokal interaktivitet omfattas av radio- och TV-lagen, eftersom sändningen startas av avsändaren och är tillgänglig för alla som kan ta emot den. En utgångspunkt för Radio- och var att regleringen av olika tilläggstjänster i radio- och TV-sändning bör vara så teknikneutral som möjligt. Enligt utredningen kan dock inte de olika distributionssätten behandlas på samma sätt. För trådsändningar innebär yttrandefrihetsgrundlagen att det inte kan krävas tillstånd för att sända och att möjligheterna att reglera innehållet är mycket begränsade. För sändningar via satellit tillåter visserligen yttrandefrihetsgrundlagen att det ställs krav på tillstånd, men eftersom kapaciteten i praktiken är obegränsad och det därför inte krävs tillstånd för att sända program bör det enligt utredningen inte krävas tillstånd för att sända tilläggstjänster. För marksändningar är däremot överföringskapaciteten begränsad och eftersom interaktiva tjänster tar i anspråk frekvensutrymme måste man acceptera en viss skillnad mellan marksändningar och övriga överföringssätt. Mot denna bakgrund föreslog Radio- och att det ska krävas tillstånd för att tillhandahålla tilläggstjänster i marksändningar av digital TV och digital ljudradio. Detta ska även gälla för sökbar text-TV och för elektroniska programguider i trådlösa markbundna sändningar. ska kunna förena ett sändningstillstånd med villkor att högst en viss kapacitet får användas för sökbar text-TV eller andra tilläggstjänster. Vidare föreslogs att ett avtal mellan ett programföretag och det av utredningen föreslagna operatörsföretaget alltid ska innefatta en rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning. Med detta avsåg utredningen text-TV-sändningar av ungefär den omfattning och utformning som gällde för t.ex. SVT Text och TV4 Text. Radio- och föreslog också att tillståndsmyndigheten ska kunna meddela tillstånd som enbart avser sändning av tilläggstjänster. SOU 2008:116 Tillstånd och registrering 14.3 Remissinstanserna Huvuddelen av remissinstanserna, däribland Radio- och , , och tillstyrkte i huvudsak utredningens förslag. , som påpekade att det inte kan uteslutas att kapaciteten i ett visst 3G-nät huvudsakligen används för MBMS (), utgick från att utredningens förslag inte innebär att verksamheten då blir tillståndspliktig. ansåg att tillståndsplikt i annat än rundradionät riskerar att hämma konkurrensen. å sin sida påpekade att konkurrensen kan snedvridas om det är väsentligt mer komplicerat att starta och driva innehållstjänster med rundradioteknik än med andra tekniska lösningar. Tillstånden får därför inte ställa sådana krav att de sökande avskräcks. Radio- och påpekade att regleringen av de sändningar som inte omfattas av tillståndsplikt ändå blir tämligen omfattande. Den som bedriver sändningar ska registrera sig hos verket, anmäla beteckning för sändningarna och i övrigt följa bestämmelserna om sändningarnas innehåll. Verket ansåg att det också borde finnas en skyldighet att utse utgivare för de tillståndsfria mobil-TV-sändningarna. ansåg inte att det var självklart att vissa sändningar av mobil-TV ska vara tillståndsfria och andra tillståndspliktiga trots att båda legalt är att anse som rundradio. påpekade att en ineffektiv och oklar process för tillståndsgivning av mobil-TV inom rundradiofrekvenser skulle kunna vara till nackdel för rundradionäten och utgöra incitament för att välja mobiltelefoninät, trots att dessa kanske utnyttjar en ineffektiv teknik. menade också att utredningen förde ett cirkelresonemang när den föreslog att det inte skulle krävas tillstånd för sändningar av mobil-TV i nät som ska användas för annat än rundradio, som mobil-TV faller under radio- och TV-lagen just därför att den är rundradio. efterlyste en tydligare reglering. Interaktiva tjänster såg svårigheter att dra gränser mellan interaktiva tjänster och traditionell ljudradio och TV liksom att avgränsa 399 Tillstånd och registrering SOU 2008:116 vilka utsändningar av radio- och TV-program som ska anses riktade till allmänheten. Radio- och förslag riskerar enligt att inom en förhållandevis nära framtid passeras av utvecklingen.