sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — Slutligen är det på denna detaljnivå som folkomröstningsinstitutets formella status i det politiska styrelseskicket vilar. I rapportens senare delar presenteras regleringen av olika egenskaper vid folkomröstningsinstitutet. Vad i folkomröstningsinstitutet kan då vara underställd regle- ring? Nedan kartläggs de aspekter i folkomröstningsinstitutet som är fastställda i grundlag eller vanlig lag för de 32 staterna. De egenskaper, som beskrivs, är följande: 1.Är folkomröstningar obligatoriska eller frivilliga? 2.Är folkomröstningarna beslutande eller rådgivande? 3.Finns det kvorumregler, dvs. bestämmelser om att en viss andel av de röstberättigade eller befolkningen måste rösta (deltagande- kvorum) eller att en viss andel av de röstberättigade måste stöda någotdera av beslutsalternativen (godkännandekvorum) för att resultatet ska vara giltigt? 4.Vem eller vilka har rätt att initiera en folkomröstning? 5.Finns det sakfrågemässiga begränsningar vad man kan folk- omrösta om? 6.Finns det tidsmässiga begränsningar om när man på nytt kan folkomrösta i en fråga som har varit föremål för en folk- omröstning? 7.Finns bestämmelser om hur och av vem folkomröstningsfrågan ska formuleras? Tabell 4.2 Omfattningen av och nivå på folkomröstningsinstitutets rättsliga reglering 14TP PT Se fotnot 12. (K)TPF FPT Förklaringar till tabellen: K=konstitution, L=lag, – = generell reglering saknas. 1.Obligatorisk-frivillig: Finns bestämmelser när folkomröstningar är obligatoriska och frivilliga? 2.Beslutande-rådgivande: Finns bestämmelser när folkomröstningar är beslutande och rådgivande? 3.Kvorumregler: Finns bestämmelser om att ett visst antal av de röstberättigade/befolkningen ska delta i folkomröstningen (deltagandekvorum) eller stöda något alternativ (godkännandekvorum) för att resultatet ska vara giltigt? 4.Initiering: Finns bestämmelser om vem som har rätt att initiera folkomröstning? 5.Frågebegränsning: Finns rättsligt reglerade begränsningar i vilka frågor folkomröstning kan hållas? 6.Tidsbegränsning: Finns rättsligt reglerade begränsningar när ny folkomröstning kan hållas i en fråga som var underställd folkomröstning? 7.Frågeformulering: Finns allmänna bestämmelser om hur folkomröstningsfrågan ska formuleras? Lagstiftning (förutom konstitution) som innehåller generella bestämmelser om folkomröstning:. : on the forms of direct democracy (lag om kommunala folkomröstningar). : for Referendums (, ändrad 1999). : Information saknas. : Decision of the Riigikogu to hold a referendum, the Referendum Act, Riigikogu.Rules of Procedures Act. : Act of administrating a consutative national referendum (571/1987). : Ad hoc-lagstiftning. : The Referendum Act 1994 och 2001 samt the Electoral Act 1992 och the Electoral. (Amendment) Act 1998. : 25 of 1970 no. : on National Referendums and Legislative Initiatives 1994. : on referendum 2002. : Information saknas. : the Referenda Act. : Nationellt medborgarinitiativ 2006 (och temporär folkomröstningslag 2002–2005). : Act on all-national referendum of 14 2003. : Folkomröstningslag N 15 – A/98. 15TP PT Valdeltagandet är obligatoriskt. 16TP PT Folkomröstning om territoriella gränsdragningar i tyska delstater. : on referendum 2000. : Federal Act on Political Rights (FLP, SR 161.1). : Information saknas. : The Act on the way of executing referendum (1992). : The Organic Act on Referendum () 2/1980 och Citizens Initiative Organic Act. : The Political Parties Election and Referendum Act 2000. : Folkomröstningslag SFS 1979:369. : L 298 on basic provisions on elections and voter registers. : on Referenda. : on National Public Initiative and Referendums 1998. : Volkbestimmungsgesetz 1972 (on Referenda), Volksbegehrengesetz 1973. (on Public Initiatives), Volksbefragungsgesetz 1989 (on Public Opinion Polls). Det finns avsevärda skillnader beträffande hur och i vilken grad folkomröstningsinstituten är rättsligt reglerade i de 32 staterna. För det första, omfattningen av generella bestämmelser kring folkomröstningar varierar stort. Vissa stater har inga eller enstaka av de ovan redogjorda aspekterna rörande folkomröstningar reglerade, medan andra har allmänna bestämmelser om nästintill allt. har enbart generella regler om vem som äger rätten att initiera folkomröstningar. Detta är även fallet i , som även har begränsningar i vilka sakpolitiska frågor folket kan höras. I bjärt kontrast till denna minimala reglering står bland andra , , och , vilka har bestämmelser om nästan alla de kartlagda egenskaperna vid folkomröstningsinstitutet. Det finns en intressant skillnad mellan de yngre och äldre demokratierna i . Antalet bestämmelser om folkomröst- ningar är större i stater som demokratiserades på 1970- och 90- talen än i stater med längre demokratisk erfarenhet. I synnerhet gäller detta i Öst- och , men även , och . är i det här hänseendet ett avvikande fall med få regleringar och en jämförelsevis mindre entusiastisk inställ- ning till folkomröstningar bland de politiska partierna. Inte en enda folkomröstning har hållits i . Diskussioner pågick om EU-medlemskapet skulle underställas medborgarnas avgörande, men regeringen motsatte sig det och inträdet fullföljdes utan folkomröstning.TPF17FPT 17TP PT Development Gateway =content&type=article&cat_id=2&lang=en&max=5&start=330&showmore=0&y=0& m=0&d=0, . I det här sammanhanget kan vi enbart gissa oss till orsakerna till den omfattande rättsliga regleringen av folkomröstningar i Öst- och . Ett skäl till att många av de nya demokratierna i sina konstitutioner har anammat direktdemokratiska inslag i termer av medborgarinitiativ och folkomröstningar är att det avspeglar en normativ uppslutning kring ett deltagardemokratiskt ideal. Folkets möjligheter att delta i och kontrollera det politiska beslutsfattandet efter erfarenheter av auktoritära styren tillmättes stor betydelse. I flera av de Öst- och Centraleuropeiska staterna urholkades de kommunistiska politiska systemen gradvis och kom slutgiltigt på fall på grundval av folkomröstningar, i vilka medborgarna uttryckte krav på demokrati. kom därmed att få stor legitimitet. Detta var inte fallet i de auktoritära stater som föll under där de politiska ledarna snarare använde folkomröstningar för att stärka sin egen position, folkomröst- ningarna hade med andra ord snarare karaktären av plebiscit.TPF18FPT En detaljerad reglering av folkomröstningsinstitutet kan även spegla ett intresse av att begränsa folkomröstningsinstitutets tillämpning. Närmare bestämt som man på ett allmänt plan anammar direktdemokratiska instrument begränsas tillämpningen av detalj- regler om exempelvis i vilka frågor man kan/inte kan folkomrösta, tidsmässiga restriktioner, krav på deltagande och så vidare.TPF19FPT Vilka typer av detaljreglering av folkomröstningsinstitutet är de vanligaste? Den mest förekommande bestämmelsen är vem som kan ta initiativ till folkomröstning och om folkomröstning är obligatorisk eller frivillig. Vem som äger folkomröstningsinstitutet är en principiellt viktig fråga eftersom förhållandet mellan direktdemokratiska instrument och de representativa institu- tionerna avgörs. I 27 av de 32 staterna finns generella regler om vilka aktörer som kan föreslå eller fatta beslut om folkomröst- ningar. Den näst vanligaste egenskapen vid folkomröstningar, som är rättsligt reglerade, är huruvida dessa är obligatoriska eller 18TP PT Bland annat och använde sig av folkomröstningar i syfte att säkerställa den egna politiska maktställningen. Däremot hölls en folkomröstning 1946 där italienarna tog ställning för att avveckla den italienska monarkin och 1948 trädde en republikansk konstitution i kraft. 19TP PT Det finns inget större samband mellan omfattningen på den rättsliga regleringen och den faktiska förekomsten av folkomröstningar. Sambandsmåttet Pearsons r är 0, 109 (baserat på materialet i denna rapport). Det finns två skäl till för ett samband mellan reglering och förekomst av folkomröstningar. För det första, kan en normativ uppfattning om att folkets direkta deltagande är en integrerad del av det politiska styrelseskicket avspeglas i att frekvensen av folkomröstningar större (anticipation). För det andra, kan man tänka sig att det skett en anpassning av det konstitutionella regelverket till en ökad reell användning av folkomröstningar (till exempel den europeiska integrationen). I 27 av de studerade staterna finns dylika generella bestämmelser i konstitutionen eller i annan lagstiftning. De speci- fika bestämmelser som finns gäller huvudsakligen under vilka förutsättningar folkomröstningar är obligatoriska. Folkomröst- ningar är vanligen obligatoriska vid konstitutionella förändringar och överlåtelse av beslutsbefogenheter till övernationella organisationer. 24 stater har bestämmelser som begränsar folkomröstnings- institutets sakfrågemässiga tillämpning. Folkomröstningar eller medborgarinitiativ kan till exempel vara förbjudna kring grund- läggande aspekter av styrelseskicket, skatter, budgetfrågor och internationella avtal. Här finns skillnader mellan de europeiska staterna eftersom några påbjuder medan andra förbjuder folk- omröstning vid exempelvis konstitutionella förändringar eller över- föring av makt till internationella organ. I 22 av staterna finns gene- rella regler om under vilka förutsättningar folkomröstningar är beslutande eller rådgivande. Vad som inte framgår ur den rättsliga regleringen är att i många stater har det utvecklats en praxis att rådgivande folkomröstningar de facto är politiskt bindande. I 18 stater finns bestämmelser om kvorum, dvs. att folkomröst- ningsresultatet enbart är giltigt om en viss andel av de röst- berättigade deltar i folkomröstningen (deltagandekvorum) eller att en viss andel av de avlagda rösterna tillfaller något av besluts- alternativen (godkännandekvorum). 20 stater har generella bestäm- melser om vem som har ansvar för eller hur folkomröstningsfrågan ska formuleras. Dylika bestämmelser finns i regel i vanlig lag. Fem stater har bestämmelser kring när man kan folkomrösta på nytt i en fråga som varit föremål för folkomröstning. Absolut och relativ fördelning av egenskaper vid folk- omröstningsinstitutet som är formellt reglerade i de 32 europé- Rätt att initiera folkomröstning Folkomröstningar är obligatoriska/frivilliga Sakfrågemässig begränsning av folkomröstning Folkomröstningar är bindande/rådgivande Tidsmässiga begräsningar av folkomröstning Ett överväldigande flertal av de europeiska staterna har någon form av generell rättslig reglering av folkomröstningsinstitutets utformning. Fyra stater saknar generella bestämmelser om nationella folkomröstningar: , , och . I dessa stater stiftas specifik lag då en nationell folk- omröstning ska hållas, förutom i där folkomröstningar på den federala nivån är förbjuden enligt konstitutionen. Omfattningen av folkomröstningsinstitutets formella reglering i de europeiska staterna varierar. Det finns en intressant skillnad mellan de yngre och äldre demokratierna i . Antalet rättsliga reglerade egenskaper vid folkomröstningsinstitutet är större i de stater som demokratiserades under 1980- och 1990- talen. Initiativrätten och frågan om folkomröstning är frivillig eller obligatorisk är de egenskaper vid folkomröstningsinstitutet som flest stater har reglerat. En stor majoritet av de undersökta staterna har generella bestämmelser rörande frågan om folkomröstningar är obligato- riska eller frivilliga alternativt bindande eller rådgivande. Två tredjedelar av staterna har även reglerat i vilka sakfrågor folkomröstning är påbjuden och/eller förbjuden. Mer än hälften av staterna har någon form av kvorumkrav, det vill säga att en viss mängd av de röstberättigade ska delta i folk- omröstningen alternativt att en viss andel av de avlagda rösterna tillfaller något av beslutsalternativen för att folkomröstningen ska vara giltig. En tredjedel av staterna har generella bestämmelser om hur folk- omröstningsfrågan ska utformas eller har tidsmässiga begräns- ningar i när folkomröstning får hållas på nytt i en fråga, som varit föremål för medborgarnas direkta avgörande. 5Den detaljerade regleringen av folkomröstningar I den här delen redogörs för hur folkomröstningsinstitutet har reglerat på detaljnivå i de europeiska staterna. 5.1Obligatoriska och frivilliga alternativt bindande eller rådgivande folkomröstningar Det finns flera olika sätt på vilket folkomröstningsinstitutet institutionellt kan utformas. Två aspekter, som har stor betydelse för omfattningen och tyngden av folkets direkta deltagande i det politiska beslutsfattandet, är huruvida det är frivilligt eller tvingande att hålla folkomröstningar, samt om folkomröstnings- utslaget har beslutande eller rådgivande karaktär. Närmare bestämt, är folkomröstningarna frivilliga (fakultativa) eller obligatoriska respektive beslutande (decisiva) eller rådgivande? Folkomröst- ningar är obligatoriska i de fall folket måste höras vid vissa bestämda beslut, till exempel vid konstitutionella förändringar eller överlåtelse av makt till överstatliga organisationer. Vid en beslutande folkomröstning har medborgarna det sista ordet, medan en rådgivande folkomröstning inte formellt binder de represen- tativa politiska institutionerna att respektera folkomröstningens resultat. Skillnaden mellan beslutande och rådgivande folk- omröstningar är nödvändigtvis inte så stor då det är vanligt att de politiska partierna utfäster sig att respektera folkets val, det vill säga de är politiskt bindande. I denna del av studien kartläggs folkomröstningsinstitutens utformning utifrån om de är obliga- toriska och frivilliga alternativt bindande eller rådgivande. reglering i dessa avseenden speglar på ett övergripande plan den status folkomröstningarna har med tanke på förutsägbarhet i användning samt förhållandet till de Den detaljerade regleringen av folkomröstningar representativa politiska institutionerna. För det första, om folk- omröstningar är obligatoriska vid vissa typer av politiska beslut finns det en större förutsägbarhet i när folket ska medverka direkt. När det är upp till de valda representanterna att avgöra när medborgarna ska beredas plats att delta direkt i det politiska beslutsfattandet är det inte lika klart i vilka politiska frågor med- borgarna ska konsulteras. Utrymmet för ett strategiskt utnyttjande av folkomröstningsinstitutet är sannolikt mindre då de är obliga- toriska, även om det i vissa fall kan förekomma tolkningstvister om vad som exempelvis kan vara en konstitutionell förändring, som kräver folkomröstning. I vissa fall är det författningsdomstolen, som avgör dessa tvister, i andra fall är det parlamentet som avgör frågan. En framvuxen praxis om när folkomröstningar ska hållas kan i realiteten ha samma funktion som rättsliga normer. Formella regler, som binder de politiska aktörerna och som dessa kan hänvisa till i fall av konflikter torde dock i slutändan väga tyngre.TPF1FPT Regleringar av huruvida folkomröstningsresultatet är bindande eller rådgivande avspeglar hur direktdemokratiska inslag förhåller sig till de representativa politiska institutionerna inom det över- gripande politiska styrelseskicket. En beslutande folkomröstning binder formellt de valda befattningshavarna att respektera det vinnande alternativet. Väljarna har så att säga det sista ordet. På så sätt kan man säga att problemet med två legitima folkviljor, som ibland framhålls som ett argument mot folkomröstningar, inte gäller vid beslutande folkomröstningar. Då folkomröstningar har en rådgivande karaktär är det ytterst upp till de folkvalda att välja om folkets utslag ska följas eller inte. I praktiken behöver skill- naden mellan en beslutande eller rådgivande folkomröstning inte vara stor eftersom de folkvalda vid rådgivande folkomröstningar ofta deklarerar att de kommer att respektera utslaget trots att det formellt sett enbart är rådgivande. Om de politiska beslutsfattarna däremot inte på förhand kan nå enighet om hur utslaget ska tolkas och kommunicera detta till väljarna kan konflikter uppstå och svekdebatter ligga nära till hands. Typen av reglering avspeglar dock en tänkt hierarkisk ordning där å ena sidan folkets röst väger tyngre och å andra sidan de representativa kanalerna har en formell möjlighet att förbigå medborgarnas utslag. Det är naturligtvis ett politiskt risktagande att förbigå väljarna trots att folkomröstningar formellt sett enbart är rådgivande. Förtroendet för de valda 1TP PT Jungar & , 2005, se diskussionen om vilka faktorer som var avgörande för ratificeringsmetod för EU:s konstitutionella fördrag. politiska representanterna och för folkomröstningsinstitutet i sig kan få sig en törn om medborgarnas hörs, men inte lyssnas till. Syftet i studiens denna del är alltså att ta reda på hur de 32 europeiska staterna utformat folkomröstningsinstitutet i dessa två avseenden. Trots att variationerna är stora, kan några övergripande mönster skönjas. I tabellen nedan presenteras förekomsten av olika kombinationer av obligatoriska/frivilliga respektive frivilliga/obligatoriska folkomröstningar i de 32 undersökta staterna. Eftersom det kan finnas flera olika typer av folkomröstningar i en stat är antalet kombi- nationer större än antalet stater. I de sex stater som saknar formell reglering på denna punkt (märkta med en asterisk) anges vilken status folkomröstningarna i regel har haft om och då de hållits, dessa räknas dock inte in i den sammanfattande totalsumman. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Tabell 5.1 Förekomst av olika kombinationer av obligatoriska/frivilliga respektive frivilliga/beslutande folkomröstningar (kvorum)TPF FPT (arb/kvorum)TPF FPT (kvorum)TPF FPT (kvorum)F7F (kvorum)F8F (kvorum)F9F (kvorum)F10F (kvorum)F11F (kvorum)F12F 2TP PT Frivilliga folkomröstningar är bindande under följande förutsättningar: om lagförslag om 1/3 av ledamöter kräver det (dvs. 60) (artikel 42), överlåtelse av suveränitet (artikel 20), vissa internationella traktat (artikel 42), konstitutionella förändringar (artikel 88). 3TP PT Approval quorum: Vid icke-konstitutionella folkomröstningar (frivilliga) gäller att om en majoritet av rösterna är emot förslaget och dessa utgör av de röstberättigade så ska förslaget förkastas. Vid konstitutionella (obligatoriska) folkomröstningar gäller enkel majoritet. 4TP PT Vid abrogativa referendum krävs att ett deltagandekvorum på är uppfyllt för att folkomröstningen ska vara giltig. 5TP PT av totala antalet röstberättigade i folkomröstningar om ändring i konstitutionen, i vanliga folkomröstningar och () i EU-folkomröstningar gäller av valdeltagandet i senaste parlamentsval (art. 79, 2005: 140). 6TP PT har både obligatoriska och frivilliga folkomröstningar, bindande när de är abrogativa. 7TP PT Om kvorumkravet på deltagande är uppfyllt är resultatet bindande, annars rådgivande (artikel 125.3). 8TP PT Om kvorumkravet på deltagande är uppfyllt är resultatet bindande, annars rådgivande (art. 115.11). 9TP PT Kvorumkrav på deltagande. 10TP PT I obligatoriska folkomröstningar om konstitutionsändringar och medlemskap i internationella organisationer krävs dubbelmajoritet, dvs. av alla giltiga röster plus av alla delstater. Enkel majoritet krävs för frivilliga folkomröstningar. 11TP PT av de deltagande (art.90, ar.170). 12TP PT av de deltagande (, s. 140) *= generell lagreglering saknas. Sjutton stater har bestämmelser om obligatoriska folkomröst- ningar, medan 24 har bestämmelser om frivilliga folkomröstningar. Det är sålunda vanligare med allmänna bestämmelser om frivilliga än obligatoriska folkomröstningar. Den beslutsmässiga statusen på folkomröstningarna varierar. Obligatoriska folkomröstningar är i regel bindande, medan frivilliga folkomröstningarna både har beslutande och rådgivande status. Med undantag för har medborgarna den yttersta beslutsmakten i obligatoriska folk- omröstningar. Den bärande tanken är att om det är tvingande att höra folket i en fråga så ska deras utslag även respekteras. De obligatoriska och bindande folkomröstningarna handlar i alla stater om totala eller partiella förändringar i konstitutionen, dvs. med- borgarna inbjuds att ta ställning till förändringar i de grund- läggande politiska spelreglerna. De frivilliga folkomröstningarnas beslutsmässiga status är mera varierad. De är oftare beslutande än rådgivande. I sju stater är de frivilliga folkomröstningarna rådgivande: , , , , , , och . I dessa stater är det vanligt förekommande att de politiska represen- tanterna går ut med allmänna eller specifika utfästelser om under vilka förutsättningar folkomröstningsresultatet kommer att respek- teras. I samband med de svenska folkomröstningarna om EU- 13TP PT Alla folkomröstningarna har varit rådgivande. 14TP PT Semi-beslutande vid konstitutionell folkomröstning, dvs. resultatet är beslutande endast om folket röstar emot förslaget, och deltagarna utgör av de som deltar i det samtidiga allmänna valen (kap.8, art. 15). 15TP PT Folkomröstningen som var planerad att hållas om EU:s konstitutionella fördrag skulle dock i praktiken ha varit bindande 16TP PT Det finns två typer av frivilliga folkomröstningar: Volksabstimmung resp. Volksbefragung. Den senare är endast rådgivande. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar medlemskapet och euron deklarerade de politiska partierna att de skulle respektera medborgarnas val, det vill säga, folkomröstningen var politiskt bindande. I 19 av de stater, som har frivilliga folkomröstningar, är folkets utslag bindande. I denna grupp ingår alla stater i Öst- och Central- , samt , , , och . I nio av dessa länder finns däremot bestämmelser om undantag från denna generella regel. Till exempel om kraven på kvorum inte är uppfyllda så är folkomröstningarna antingen rådgivande eller ogil- tiga. Frivilliga folkomröstningar är vanligast förekommande i de européiska staterna. 24 av de 32 staterna har generella bestäm- melser om frivilliga folkomröstningar. I en majoritet av de frivilliga folkomröstningarna är med- borgarnas utslag bindande. I 19 av staterna är de frivilliga folk- omröstningarna beslutande och i nio av dessa finns därtill krav på att en viss andel av de röstberättigade deltar i folkomröst- ningen eller lägger sina röster på något av beslutsalternativen. Om dessa kvorumkrav inte uppfylls är folkomröstningen ogiltig eller rådgivande. Obligatoriska folkomröstningar förekommer i hälften av de 32 kartlagda staterna och de är i regel beslutande. Som framgått ovan så ställs det ibland krav på ett visst val- deltagande i en folkomröstning eller att det vinnande förslaget får en bestämd andel av de avgivna rösterna. Dylika krav går gemen- samt under beteckningen kvorumkrav. Kvorum kan definieras som beslutsför församling och används i syfte att bestämma omfatt- ningen av det deltagande som krävs för att beslut tagna av denna församling ska äga giltighet. Vilket är syftet med krav på kvorum? Man kan argumentera för kvorum både från principiella och strategiska utgångspunkter. Å ena sidan kan man se kvorumkraven som ett redskap för att säker- ställa att folkomröstningsresultatet inte enbart representerar en minoritetsuppfattning, utan att det finns en majoritet bakom det vinnande alternativet. Å andra sidan så talar den empiriska forsk- ningen ett annat språk eftersom krav på kvorum ofta har setts som ett medel att begränsa folkomröstningarnas räckvidd. Detta gäller i synnerhet i de öst- och centraleuropeiska staterna. Trots en allmänt positiv hållning till direktdemokratiska inslag har folkomröst- ningarnas potentiella genomslag begränsats genom detaljregleringar om under vilka förhållanden folkomröstningar är giltiga. Det vill säga, om kvorumkraven inte är uppfyllda öppnas möjligheter till tolkning av folkomröstningsresultatet eller diskussioner om det överhuvudtaget ska tas i beaktande. Men de kan även skapa lås- ningar i det politiska beslutsfattandet om de politiska representan- terna inte kan få igenom sin politik på grund av krav på kvorum.