sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — I verksledningsbeslutet framkom en förändrad syn på hur regeringen skulle styra myndigheterna.55 Styrningen skulle så som det uttrycktes i propositionen ändra karaktär.56 I propositionen framhölls att regeringen bör styra myndigheterna tydligare, sam- tidigt som myndigheterna skulle få större friheter. En gemensam struktur för styrningen skulle finnas, som det konsta- terades att Det är varken önskvärt eller möjligt att styra de många myndigheterna och deras olikartade verksamheter efter en helt gemensam mall.57 I KP 88 sammanfattades riktlinjerna i verksledningsproposi- tionen på följande sätt:58 Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning av verksamheten . Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra ekonomiska villkor för verksamheten. Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att driva verksam- heten med egen beslutskompetens. Det gäller minskad detalj- reglering både av utnyttjandet av förvaltningsanslaget och sådana bestämmelser i instruktioner och andra förordningar som reglerar hur verksamheten skall organiseras och genom- föras. Förbättringar görs av både den formella och den informella dialogen för att möjliggöra en fördjupad analys och bättre styr- ning av verksamhetens inriktning. Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts skärps, och intresset bör förskjutas från budgetering till uppföljning och utvärdering. Verksledningsbeslutet hade flera ingredienser som syftade till att ge myndigheterna större frihet eller ökad beslutskompetens, bl.a. minskad reglering av hur förvaltningsanslaget nyttjas och hur verksamheten skulle genomföras och organiseras. Det var förslag som hade framförts av . 54Ibid., s. 27. 1986/87:99, bet. 1986/97:KU29, rskr. 1986/87:226. 1986/87:99, s. 1. 1987/88:150, bilaga 1, s. 69. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Man kan se detta som en fortsättning på en process som in- leddes . Sedan åtminstone hade myndig- heterna gradvis fått ökade möjligheter att själva bestämma t.ex. löner och att inrätta tjänster. Flera beslut hade redan tagits i denna riktning, bl.a. vad gäller arbetsgivarpolitiken. Myndigheter i för- söksverksamheten hade tilldelats resurser för förvaltningsanslag under ramanslag.59 I propositionen framfördes att myndigheterna bör ges ansvar och befogenheter som gör det möjligt för dem att effektivt fullgöra de tilldelade uppgifterna.60 Myndigheterna skulle ges större frihet att sköta de löpande angelägenheterna. Delegering beskrivs som en tvingande nödvändighet till följd av den statliga verksamhetens omfattning.61 Detaljstyrningen av myndigheterna skulle minska. betonades att detta förut- satte förstärkt och förbättrad uppföljning av myndighetens verk- samhet.62 Principen att myndigheterna skulle ha frihet att närmare dispo- nera anslag och att föra över resurser mellan olika verksamheter växte fram från programbudgeteringens idéer. föreslog att myndigheterna skulle få ett ökat ansvar för val av resurser, medan och regeringen skulle fokusera mål och resultat. Detaljeringsgraden med olika resursslag (anslags- poster) för löner, personal, expenser etc. kunde minska.63 Från och med /82 infördes att anslagen till myndigheterna skulle uppta endast två utgiftsposter: förvaltningskostnader och lokalkostnader. Myndigheterna skulle själva besluta om fördel- ningen inom den givna ramen. I budgetpropositionen för budget- /83 framhöll det föredragande statsrådet att ändringarna innebär en betydelsefull förenkling och minskad detaljreglering från regeringens sida av resursanvändningen hos myndigheterna.64 hade föreslagit att myndigheterna skulle få rätt att disponera medel som inte förbrukats under ett budgetår även efter budgetårets slut. Det skulle leda till en rationellare planering och minska drivkrafterna att innan budget- 59Ramanslaget ger myndigheterna möjlighet att belasta anslaget med ett högre belopp än som tilldelats genom en begränsad anslagskredit och att föra över outnyttjade medel till nästa budgetår, anslagssparande. 1986/87:99, s. 14. 61Ibid., s. 17. 62Ibid., s. 1 och bilaga 1, s. 34. 63SOU 1973:43, Budgetreform, s. 49. 1981/1982:100, bilaga 2, s. 88. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram årets slut förbruka tilldelade anslag.65 Detta blev nu också en del i verksledningsbeslutet. Myndigheterna skulle få ökade möjligheter att disponera tilldelade medel och föra medel mellan budgetår.66 Verksledningsbeslutet innebar att regeringen skulle besluta om grundstrukturen vad gäller myndigheternas interna organisation och att myndigheterna inom den ramen skulle ha rätt att besluta om ändrad organisation. Det framhölls att detaljeringsnivån kunde komma att variera mellan myndigheterna. Normalt skulle reg- eringen ange myndighetens indelning i avdelningar eller liknande.67 Flera av besluten handlade även om att skapa förutsättningar för bättre chefsförsörjning i staten. Det skulle bli möjligt att till myn- digheterna delegera rätten att tillsätta vissa tjänster, med undantag för verkschef och chefstjänster direkt underställda denne. Förändringarna i styrsystemet och myndigheternas möjlighet att bedriva en effektiv verksamhet kopplades också till arbets- givarpolitiken och en ändamålsenlig personalförsörjning. Löne- och anställningsvillkor skulle i högre grad kunna anpassas till de sär- skilda förhållanden som råder i olika verksamheter.68 I en tidigare proposition om den statliga personalpolitiken betonades två ut- gångspunkter för utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken, nämligen att personalpolitiken tydligare än tidigare bör vara ett instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn och decentra- lisering och strävan att bättre anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkar.69 Lönepolitiken skulle bl.a. främja flexibilitet, decentralisering och delegering.70 Det s.k. verksledningsbeslutet innebar också att tog ställning till hur de statliga myndigheterna skulle ledas, vilket vi tidigare behandlat under avsnitt 3.3. 65SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 75. 1986/87:99 bilaga 1, s. 34, bet. 1986/87:KU29 s. 19-20, rskr. 1986/87:226. 1986/87:99, bilaga 1, s. 39 40. bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226. 1986/87:99, bilaga 2, s. 154. 1984/85:219, s. 4. 1984/85:219, bet. 1985/86 AU6, rskr. 1985/86:48. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram 3.6KP 88 och fågelböckerna71 I KP 88 framhölls att genomgripande och samordnade förändringar av den statliga verksamheten hade pågått sedan 1960-talet.72 Regeringen konstaterade att den offentliga sektorns andel av eko- nomin inte längre kunde öka. Därför behövdes ett mera samlat förändringsarbete. Detta tillsammans med de krav som även i fortsättningen skulle ställas på den offentliga sektorn gjorde det nödvändigt att kunna omfördela resurserna – från verksamheter som inte längre bedömdes som så viktiga till andra som var mer prioriterade. måste produktiviteten och effektiviteten öka så att man fick ut mer av de resurser som satsades. Regeringen framhöll att de tidigare försöken till förändringar bara till en del hade lyckats. Underförstått framgår dock att detta berodde på brister i implementeringen. skulle arbetet bedrivas genom att de direkt verksamma deltog aktivt. De statliga verksamheternas komplexitet och olikheter skulle också bejakas, och arbetet skulle bedrivas med ett stort mått av pragmatism. Vidare konstaterades att arbetssätt måste an- passas och övergå till att betona uppföljningar och utvärderingar. Formerna för en mål- och resultatorienterad styrning skulle inte vara en given lösning, utan det gällde att påbörja ett arbete i en viss riktning.73 Det viktigaste inslaget i den förändrade budgetprocessen var en fördjupad redovisning och prövning av hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn m.m., som myndigheterna administrerar eller ansvarar för.74 Det enda undantaget var försvaret som redan hade en flerårig budget- modell. KP 88 innehöll dessutom en detaljerad beskrivning av doku- mentutväxlingen mellan regeringen och myndigheterna. Budget- handboken och de årliga direktiven skulle innehålla grundläggande och generella krav. Dessa skulle kompletteras med myndighets- specifika direktiv senast i juni året före den fördjupade anslags- framställningen. året efter skulle de aktuella 71Namnet fågelböcker kräver en kort förklaring: var ett antal vägledningar som på uppdrag () utarbetats av RRV. Den övergripande handledningen hade förord av den biträdande finansministern och civil- ministern . Den direkta orsaken till att dessa skrifter kom att kallas fågelböcker var att de alla pryddes av en bild av en stiliserad fågel. 1987/88:150, bilaga 1, s. 68 75. 73Ibid., s. 70. 74Ibid., s. 70. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram myndigheterna lämna sina fördjupade anslagsframställningar. Rapporterna skulle inte bara behandla den egna hanteringen av tillsynsverksamhet och regelsystem och annat som myndigheten administrerar eller ansvar för, utan även så långt möjligt redovisa och bedöma effekterna av verksamheten.75 Analysen skulle gälla resursförbrukning, prestationer och effekter för de närmast före- gående fem åren. Dessutom kunde regeringen använda de myndig- hetsspecifika direktiven till att begära en särskild rapport som den fördjupade framställningen skulle redovisas. Detta skulle ge regeringen bättre möjligheter till analys. Regeringen förutsatte att den fördjupade prövningen skulle kunna resultera i en mer långsiktig styrning i form av treåriga budgetramar för förvaltningsanslaget och riktlinjer för förändringar av verksamheten : Treåriga program med resursramar och riktlinjer för verksamheten kan även läggas fast för verksamhet som finansieras av andra anslag eller andra medel. En långsiktighet i styrningen innebär normalt att budget- prövningen de återstående två åren i motsvarande mån kan förenklas.76 var regeringen medveten om att det utöver försvaret fanns områden som inte alltid kunde omfattas, t.ex. beroende på omorganisationer eller flerårsbudgetering. Man konstaterade dock att detta bortfall borde minimeras. Den grundläggande idén för största delen av den statliga verk- samheten var alltså djuplodande genomgångar och stor frihet de mellanliggande åren. De förenklade anslagsframställ- ningarna skulle i princip begränsas till tekniska beräkningar. De årliga resultatredovisningarna skulle också kortfattat och på ett i övrigt lättillgängligt sätt ge information om kostnader, presta- tioner, nyckeltal och produktivitetsutveckling och hur verksam- heten utvecklats under föregående år.77 Det var alltså fråga om en sorts avvikelserapportering, och regeringen skulle få ett underlag för att bedöma hur myndigheterna låg i förhållande till treårsmålen. I propositionen framhölls att flera av de problem som tagits upp i utvärderingarna kunde lösas med information och utbildning. KP 88 följdes också av en omfattande informations- och utbild- ningsverksamhet. 75Ibid., s. 72. 76Ibid., s. 72. 77Ibid., s. 72. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Tankegångarna i KP 88 beskrevs i de s.k. fågelböckerna som gavs ut . bestod av ett antal häften, en övergripande vägledning och därefter ett häfte för varje dokument- kategori, alltså ett häfte för regleringsbreven, ett annat häfte för de fördjupade anslagsframställningarna etc. Kraven på de analyser som skulle ingå i den fördjupade redo- visningen och i de särskilda rapporterna var mycket omfattande. För att leva upp till fågelböckernas krav på utvärdering skulle många myndigheter ha behövt anlita kvalificerade forskare och utredare i betydande omfattning. I fågelböckerna introduceras också krav på framtidsanalyser som skulle gälla en resursanalys och en analys av utvecklingen av olika omvärldsfaktorer som kan på- verka myndighetens verksamhet. Den senare handlade om förut- sättningarna för att förverkliga den verksamhetsinriktning som resultatanalysen och omvärldsanalysen ledde till. Precis som regeringen hade nämnt i KP 88 var den nya budget- processen inte en färdig lösning. Mellan KP 88 och fågelböckerna ligger uppenbarligen en omfattande tankeprocess. Både framtids- analysen (som senare döptes till omvärldsanalys) och resursana- lysen var nya inslag. Den största förändringen var dock det årliga rapportdokumentet, resultatredovisningen. För det första riktades redovisningen inte längre bara till regeringen. Medan KP 88 endast talar om regeringen som mottagare, så var det grundläggande syftet i den aktuella fågelskriften att för statsmakterna redovisa resul- tatet av myndighetens verksamhet utifrån de beslut som stats- makterna har fattat för verksamheten.78 Man ställde i fågelböcker- na också helt andra krav på innehållet i resultatredovisningen än de som antyddes i KP 88. Resultatredovisningen blev med andra ord ett tämligen omfattande dokument som också bör ha varit relativt krävande att ta fram. Navet i KP 88 var den fördjupade prövningen . Det är också tanken på en sådan prövning som binder samman KP 88 med och . Det var genom den fördjupade prövningen som politikerna skulle styra mer. Det var dock endast vissa myndigheter som kom att 1987/88:150, bilaga 1, s. 72, RRV, 1989, Trean – En vägledning för resultatredo- visningen, s. 3. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram inkluderas i treårsbudgeteringen. efter fågelböckerna, dvs. , lämnade endast tio myndigheter en fördjupad anslags- framställning.79 blev årsredovisningarna det centrala dokumentet för myndigheterna, och 1992 (KP 92) skedde ett skifte. Treårsbudgeteringen hade tidigare setts som en förutsättning för ökad långsiktighet och ökade möjligheter att ompröva verksamheten men sågs i KP 92 som ett hinder för långsiktighet. Regeringen konstaterade i stället att resultatstyr- ningen var stommen i budgetprocessen. Man ansåg dock att budgetprocessen borde få mer flexibla former och att den admi- nistrativa indelningen i treårscykler försvårade en verksamhets- anpassad resultatstyrning. I stället borde det vara statsmakternas ställningstaganden till verksamheten som skulle avgöra den planeringsram som myndigheterna har att verka inom.80 Reg- eringen ville komma bort från den administrativa indelning som tagit över de verksamhetsmässiga övervägandena. Regeln om fördjupad prövning skulle finnas i den bemärkelsen att regeringen kunde besluta att en myndighet skulle fortsätta sin verksamhet enligt de beslutade riktlinjerna . Regeringen kunde fatta ett sådant beslut om förlängning vid ytterligare högst två tillfällen. Men sedan skall regeln vara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se om verksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på ett effektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet – oavsett storlek – bör vara föremål för fördjupad prövning minst en gång under en tidsrymd av sex år.81 En viktig del i denna nyorientering var att årsredovisningarna fick större betydelse. Det föredragande statsrådet skrev: Årsredovisningen är ett viktigt underlag för regeringens ställnings- tagande till om målen och resultatkraven för vederbörande myndig- heter bör förändras. Min uppfattning är att för ett flertal verksamheter så bör innehållet i årsredovisningarna inväntas innan några principiella förslag till förändringar initieras.82 79Sundström, 2003, Stat på villovägar, s. 277 278. 1991/92:150, bilaga l:l, s. 64. 81Ibid., s. 65. 1991/92:150, bilaga l:l, s. 65. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram I och med förordning (1993:134) om myndigheters års- redovisning och anslagsframställning blev ettårsperspektivet det dominerande. Resultatredovisningen och årsbokslutet slogs ihop och blev årsredovisningen. Inspiration kom från det privata näringslivet. Ambitionen var att årsredovisningarna skulle standar- diseras.83 I många avseenden stämmer beskrivningen i KP 92 bättre än beskrivningen i KP 88 med hur dagens system faktiskt ser ut. Diskussionen om regeringens styrning av myndigheterna har i hög grad kommit att kretsa kring årsredovisningen och hur denna skall bli mera relevant för regeringen. Dessutom har regeringen inte använt de fördjupade prövningarna. Hur det i stället har blivit skall vi återkomma till i det följande när vi beskriver dagens styrsystem (3.10). Vi har i tidigare avsnitt beskrivit att programbudgeteringen och SEA-konceptet starkt influerats av . Det verkar dock som om de utländska influenserna var svagare senare del och . Vi kan också notera att det finns mycket få referenser till utländska erfarenheter utredningar. Till en del kan detta verka märkligt, för som 1980-talets svenska utredningar arbetade fördes diskussionen i en rad andra länder. och talar om en pandemic of Reforms med början ,84 och 1984 började sina uppmärksammade reformer av sin förvaltning.85 Översikter över systemen för i ett antal länder visar att de ofta startade under 1980- talet. Det var dock först i efterhand som man insåg att dessa förändringar skedde , och även när uttrycket () skapades var det ett sätt att sammanfatta vad som hände i Storbritannien.86 Även om bilden är osäker, verkar det som om förvaltnings- politiken blev mer internationell än vad den hade varit tidigare. får också frågan om den 83SOU 1990:64, Årlig revision i statsförvaltningen, s. 25 26. 84Pollitt & Bouckaert, 2000, Reform, s. 1. 85OECD, 2005, Modernising Government., s. 62. 86Hood, 1991, A for all Seasons?. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram politiska styrningen av förvaltningen en plats på dagordningen i organisationer som , m.fl. Just kan också ses som en entreprenör för NPM.87 Det som sker i olika länder kommer alltså att uppfattas som delar av en internationell reformrörelse. I hög grad gäller detta som på olika sätt deltog i dessa processer inom . Det finns en viktig skillnad mellan 1960-talets program- budgetering och 1990-talets NPM. Medan programbudgeteringen var konstruerad i ett land, kom NPM i hög grad att bli en angelägenhet för internationella organisationer. Olika länders erfarenheter och olika institutionella förutsättningar blev en del i diskussionen. Internationaliseringen verkar också ha blivit en egen påverkande faktor. I och med att de nationella reformansträng- ningarna sågs som en del av något större bekräftades uppfattningen att reformerna var viktiga. Det ledde också till att reformerna började beskrivas på ett enhetligt sätt med en gemensam termino- logi. består det som brukar sammanfattas under paraplyet NPM av en rad olika inslag. Det har gällt statens roll i samhället och vad staten skall göra respektive låta andra göra. Inte minst den diskussion som fördes i ett inledande skede – kring 1990-talets början – fokuserade på relationen mellan staten och marknaden. Undan för undan har NPM kommit att avse den interna styrningen inom staten. Det har till exempel betonats att staten skall skapa tydliga mål för att ge ökad frihet till dem som producerar. beskrev det som att det gällde att ge frihet till public service workers – if a service can be accountable for what it achieves, we need worry far less about how it achieves it.88 Pollitt försöker i The Essential Public Manager (2003) samman- fatta några element i NPM. Pollitt pekar bl.a. på: En förskjutning av fokus från administrativa system, resurser och processer till prestationer (output) och effekter (out- comes). Betydelsen av att kunna kvantifiera resultat, särskilt i form av prestationsmätningar och system för dessa. Inrättandet av specialiserade och fristående utförarorganisa- tioner. 87McLaughlin & , 2002, Current trends and future of public manage- ment: a guide, s. 1. 88Pollitt, 2003, The Essential Public Manager, s. 27. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Kontrakt och kontraktliknande relationer mellan olika nivåer av uppdragsgivare och utförare i stället för traditionella hierarkiska relationer. Ökad användning av marknadsliknande mekanismer i olika former av serviceproduktion. Betonandet av kvalitet samt kon- sument- och brukarintressen. Brytandet av skarpa gränser mellan offentlig, privat och fri- villigsektor.89 Andra länders erfarenheter från NPM baseras på reformer som varit ganska lika dem vi själva genomfört. Erfaren- heterna i andra länder får därför betydelse för oss. Vi återkommer till detta längre fram. Regeringens styrning av myndigheterna hade väsentligen funnit den form som gäller. Mycket av kom att handla om att vidareutveckla de reformer som gjordes . kommer detta tydligt till uttryck i en särskild interdepartemental arbetsgrupp, , som diskuterar hur resultatstyrningen kan utvecklas. framhöll att En resultatstyrd verksamhet kännetecknas av en omfattande delegering (vår kursivering) med stort handlings- utrymme på olika nivåer i beslutskedjan. Utan återrapportering, information, dialog, revision, andra externa granskningar m.m. riskerar förvaltningen att bli ostyrd. Enligt var det därför en nödvändighet att fullfölja resultatstyrningsprogrammet och att vidta åtgärder för att få alla inslag i styrningen att fungera.90 Flera förändringar gjordes också när det gäller den finansiella redovisningen. En ny redovisningsmodell, baserad på bokförings- mässiga grunder, infördes . Budgetering och redovisning på bokföringsmässiga grunder innebär att ekonomiska händelser redovisas på den period till vilken de hänför sig. Bok- föringsmässiga grunder tillämpas i redovisningen, på myndighets- 89Ibid., s. 27 28. 90Ds 1995:6, – Åtgärder för att stärka resultatstyrningen, s. 14. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram nivå även i budgeteringen, men i statsbudgeten och i myndig- heternas underlag till denna på utgifts- och kassamässig grund.91 Ny budgetprocess och budgetlag kom även formerna för budgetregle- ring att förändras, vilket också kom att få återverkningar på såväl regeringens styrning som myndigheternas rapportering till reg- eringen. pekade på behovet av en förbättrad budgetprocess och lämnade också förslag till hur processen skulle förändras.92 Förslaget, som senare också antogs, innebär att riks- dagen fattar beslut om statsbudgeten i två steg, den s.k. rambesluts- modellen.93 Först beslutar om statsbudgetens omslutning och utgiftsramar, ramar på utgiftsområdesnivå, och därefter om anslag. För budgetpolitiken formulerades ett saldomål, mål för de offentliga finansernas saldo, och utgiftstak, ett tak för offentliga utgifter. Den nya ordningen började tillämpas . I samband med dessa förändringar i budgetprocessen aktualise- rades frågan om en utökad rättslig reglering av budgetprocessen. , som tillsattes , föreslog en särskild budgetlag som skulle komplettera regeringsformens och riksdags- ordningens bestämmelser och göra regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område tydliga. I Budgetlagsutred- ningen konstaterades också att avsaknaden av en budgetlag avvek från det som var normalt i andra länder.94 beslutades en särskild lag (1996:1059) om stats- budgeten (budgetlagen). I den fastställdes att I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas (1 §). I budgetlagen fastställdes också regeringens redovisnings- skyldighet inför . I 2 § anges att regeringen skall för riks- dagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnås på olika verksamhetsområden.95 Regeringen är skyldig att redovisa både framtidsinriktad och bakåtriktad information till . utgångspunkt var att det styrsystem som införts skulle fortsätta att utvecklas, och att det därför inte 91Ds 2003:49, Nya principer för utformningen av statsbudgeten, s. 55. 921993/94:TK1-2. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424, bet. 1994/95:KU2., rskr. 1994/95:4 6. 94SOU 1996:14, Budgetlag. 952 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram fanns anledning att närmare precisera detta eller de begrepp som användes. Däremot fann utredningen att Varje rationell styrmetod måste innefatta kunskap om de mål som avses bli uppnådda, de medel som används och de resultat som faktiskt uppnås.96