sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — När det gäller hem för vård eller boende har både dåvarande och Sociala barn- och ungdomsvårds- kommittén föreslagit att tillsynsmyndigheten får en möjlighet att när allvarliga missförhållanden föreligger utan föregående förel- äggande stänga verksamheten. Inom LSS-området har flera läns- styrelser påpekat att det saknas möjlighet att utfärda förelägganden för verksamhet och har påpekat att möj- ligheten att ansöka om särskild avgift även bör omfatta gynnande beslut som ej verkställs. Med hänsyn till den kritik som framförts i olika sammanhang om att det finns brister i bestämmelserna om tillsynsmyndigheternas möjligheter att tillgripa sanktioner anser utredningen att det finns behov av utökade möjligheter till sådana inom . Även uppdraget att stärka tillsynen och göra den mera tydlig utgör enligt utredningens mening skäl för att föreslå att tillsynsmyndigheten ges skarpare tillsynsinstrument och sanktionsmöjligheter när det gäller tillsyn över och verksamheten på SiS institutioner. För att nå en enhetlig reglering inom tillsynen över social- tjänsten, även när det gäller verksamhet enligt LSS, och hälso- och sjukvården är det lämpligt att ha likartade bestämmelser inom båda områdena. Inom hälso- och sjukvårdsområdet är sanktions- möjligheterna och övriga tillsynsinstrument desamma inom hela området (se avsnitt 8.7). När tillsynsverksamheten inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården förs samman bör det vara en strävan att så långt möjligt, med hänsyn till vardera områdes sär- skilda förutsättningar, nå en enhetlig reglering. Utredningen anser därför att tillsynsmyndighetens möjligheter att ta del av material och få tillträde till verksamheter bör vara lika inom båda områdena. Detta är en förutsättning för att tillsynen inom de båda områdena ska kunna närma sig varandra och avsikten är att tillsynen i många fall ska kunna ske i ett enda sammanhang. Att ha olika regler för det arbete som tillsynsmyndigheten ska genomföra i praktiken framstår då som olyckligt och kan komma att hindra den sam- ordning av tillsynen över hälso- och sjukvården och tillsynen över som utredningen anser vara av stor vikt. En möjlighet till skarpare sanktionsmöjligheter innebär dock inte att tillsynsmyndigheten inte ska använda andra möjligheter att påverka de ansvariga för att vidta nödvändiga åtgärder. Avsikten är, liksom inom hälso- och sjuk- vården, att tillsynsmyndigheten i första hand ska pröva andra vägar att få verksamhetsansvariga att genomföra nödvändiga föränd- ringar. Frågan om även gynnande kommunala beslut om visst bistånd, i likhet med lagakraftvunna domar, skulle kunna utgöra grund för att ansöka om särskild avgift behandlades av Utredningen om verk- ställighet av vissa gynnande kommunala beslut. slog i sitt betänkande16 att en sådan möjlighet skulle införas både i socialtjänstlagen och i LSS. infördes den föreslagna bestämmelsen i socialtjänstlagen men när det gäller frågan huruvida samma regel ska gälla enligt LSS pågår fortfarande beredning i . Enligt utredningens mening gör sig samma skäl för en sådan möjlighet till särskild avgift gällande för bistånd enligt LSS som inom i övrigt. Även pekar på behovet av motsvarande bestämmelse när det gäller bostad med särskild service enligt LSS. En möjlighet till särskild avgift även enligt LSS när det gäller gynnande beslut som inte verkställs bidrar också till att skapa enhetliga sanktionsmöjligheter inom socialtjänstområdet, något som utredningen anser betydelsefullt för att skapa en stärkt och tydlig tillsyn. Utredningen anser därför att det förslag om en sådan avgift även inom LSS-området som Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut lagt fram bör införas. 19.7.3Utformningen av sanktioner och tillsynsinstrument Inom hälso- och sjukvården har tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga vårdgivare som inte uppfyller kraven på god vård eller god säkerhet i verksamheten och om missförhållandena är av bety- delse för patientsäkerheten eller säkerheten för andra att avhjälpa missförhållandena. Vite får sättas ut och om föreläggandet inte följs får tillsynsmyndigheten förbjuda verksamheten. Det finns också möjlighet att utan föregående föreläggande tills vidare förbjuda verksamhet om det är fara för patienters liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt. Inom är sanktionsmöjligheterna begränsade till vissa områden såsom boenden och hemtjänst. Enligt utredningens mening bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att förelägga vite för att säkerställa att den socialtjänst som tillhandahålls uppfyller lagens krav. Det finns därvid inte någon anledning till begränsning av de områden inom vilka sådana förelägganden kan meddelas utan den möjligheten bör finnas inom hela . Kommunerna avgör vilka prioriteringar som ska göras inom men kan inte avstå från att kunna erbjuda en i socialtjänstlagen angiven 16 Beviljats men inte fått (SOU 2004:118) tjänst, såsom t.ex. samarbetssamtal under sakkunnig ledning. Om så ändå skulle vara fallet måste tillsynsmyndigheten kunna före- lägga en kommun att tillhandahålla en sådan tjänst. När det gäller frågor som enskilda kan begära att få prövade av nämnden eller där överklagande kan ske till domstol ska tillsynsmyndigheten inte kunna utfärda ett föreläggande för kommunen att besluta om bistånd. I sådana fall måste prövning ske i enlighet med reglerna om den enskildes rätt att söka bistånd och att överklaga förvalt- ningsbeslut. Enligt utredningens förslag ska förelägganden inte kunna utfärdas för alla tänkbara missförhållanden utan endast sådant som når upp till en viss nivå ska kunna utgöra grund för att utfärda ett föreläggande. En förutsättning för att ett förelägganden ska kunna utfärdas bör därför vara att de missförhållanden som till- synsmyndigheten uppmärksammat har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till. Föreläggande ska som tidigare nämnts inte användas för att förmå socialnämnden att ge en person en viss insats då denne i sådana fall har möjlighet att överklaga socialnämndens beslut i ärendet. Som exempel på när fö- reläggande ska kunna utfärdas kan nämnas att ett demensboende inte på ett tillfredsställande sätt kan erbjuda ett tryggt boende för personer med en sådan diagnos. Ett sådant boende kan då ytterst inte anses uppfylla det krav på god kvalitet som föreskrivs i social- tjänstlagen och bör kunna bli föremål för ett föreläggande från till- synsmyndigheten om att öka bemanningen eller på annat sätt öka tryggheten för de boende. Ett annat exempel på när föreläggande ska kunna utfärdas är om tillsynsmyndigheten vid sin granskning upptäcker att det brister i kompetens hos personalen inom ett visst område som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insat- ser de har rätt till, t.ex. dokumentation och handläggning. Myndig- heten kan då utfärda ett föreläggande om att utbildningsinsatser ska vidtas för att öka personalens kompetens inom det området. Verksamheten vid SiS institutioner måste hålla en viss standard och uppfylla de krav på kvalitet som myndigheten har. Missför- hållanden som innebär att de som vistas på institutionen inte får sina behov tillgodosedda i den utsträckning som måste anses rimlig mot bakgrund av kravet på god kvalitet innebär enligt utredningens mening att förhållandena är sådana att de har betydelse för enskil- das möjligheter att få de insatser de har rätt till. Enligt LSS kan tillsynsmyndigheten endast då det föreligger all- varliga missförhållanden inom viss verksamhet utfärda föreläggande om att de ska avhjälpas. Det saknas som tidigare nämnts möjlighet att utfärda förelägganden för verksamhet. Utredningens utgångspunkt är som tidigare framgått att de bestämmelser som reglerar tillsynen inom den föreslagna tillsynsmyndighetens ansvarsområden så långt möjligt ska vara enhetliga. Länsstyrelserna har också till utredningen framfört att det finns behov av att kunna utfärda förelägganden även för kommunala verksamheter. Några omständigheter som gör en annan reglering nödvändig inom LSS än inom verksamhet enligt socialtjänstlagen föreligger enligt utred- ningens mening inte. Det bör därför vara möjligt för tillsyns- myndigheten att när det gäller all verksamhet enligt LSS utfärda förelägganden, vilka ska kunna förenas med vite, att avhjälpa miss- förhållanden. Det bör inte heller vara något krav att de missför- hållanden som upptäckts är allvarliga utan alla missförhållanden ska utgöra grund för att utfärda föreläggande om avhjälpande. Som angetts tidigare kommer dock förslaget om att föreläggande ska kunna utfärdas endast avseende missförhållanden som har bety- delse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till att innebära att inte alla missförhållanden kan bli föremål för före- läggande. finns enligt LSS möjlighet att återkalla ett tillstånd till enskild verksamhet när ett föreläggande inte följs. Med hänsyn till förslaget att all verksamhet enligt LSS, således även eller landstingskommunal verksamhet, ska omfattas av tillsyns- myndighetens möjlighet att utfärda föreläggande bör enligt utred- ningens mening myndigheten i stället, i likhet med vad som gäller enligt socialtjänstlagen, ha möjlighet att förbjuda fortsatt verk- samhet. Om ett föreläggande inte följs och ett eventuellt vite inte haft någon effekt bör tillsynsmyndigheten enligt utredningens mening ha möjlighet att förbjuda fortsatt verksamhet. Den sanktions- möjligheten bör även den vara möjlig inom hela och således inte som vara begränsad till vissa former av verksam- het. Om ett missförhållande avser den omständigheten att viss verksamhet saknas bör det också vara möjligt att utfärda före- läggande och förena detta med vite. För det fall att föreläggandet inte följs är det ju inte möjligt att förbjuda fortsatt verksamhet utan tillsynsmyndigheten får om sådana fall skulle uppkomma överväga andra möjligheter att påverka en kommun att fullgöra de åliggan- den som anges i socialtjänstlagen. Utökad information till berörda politiker, påpekande till regeringen m.m. kan i ett sådant fall vara olika vägar för att vinna rättelse. När kommunen inte verkställer en dom, eller ett beslut enligt socialtjänstlagen, som ger en enskild rätt till viss insats ska till- synsmyndigheten ansöka om att kommunen ska åläggas att betala en särskild avgift. I sådana fall ska denna möjlighet användas och tillsynsmyndigheten ska då inte kunna välja att i stället utfärda ett föreläggande om att kommunen ska vidta åtgärder för att uppfylla vad som anges i beslutet eller domen. Regeringen har i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården m.m. (prop. 2006/07:129) föreslagit att till- synsmyndigheten ska få en möjlighet att utan föregående före- läggande stänga verksamheten när allvarliga missförhållanden före- ligger vid hem för vård eller boende. Utredningen anser att till- synsmyndigheten bör ha den möjligheten men ser ingen anledning att begränsa denna till vissa områden utan behovet är lika stort inom alla områden inom och även inom SiS verk- samhet. När tillsynsmyndigheten uppmärksammat missförhållanden som innebär fara för liv, hälsa eller personlig säkerhet i övrigt bör det därför enligt utredningens mening vara möjligt att förbjuda fortsatt verksamhet, både enskild, och statlig sådan, utan före- gående föreläggande både enligt socialtjänstlagen och LSS och för verksamheter som drivs av SiS. Det finns ett behov av att i största möjliga mån kunna skydda dem som erhåller bistånd genom social- tjänsten och de som vistas på SiS institutioner, vilka i de allra flesta fall befinner sig i en utsatt situation. Om det i brådskande fall finns sannolika skäl för ett förbud mot fortsatt verksamhet bör tillsyns- myndigheten därför ha möjlighet att interimistiskt förbjuda verk- samheten. Ett sådant beslut bör gälla och kunna förlängas med ytterligare om det finns synner- liga skäl. rätt till tillträde till lokaler och rätt att ta del av handlingar och få upplysningar är av väsentlig betydelse för att kunna genomföra tillsyn. Utredningen har ovan angett att de till- synsinstrument som tillsynsmyndigheten har tillgång till bör vara lika inom hela dess verksamhetsområde. bör därför inom inklusive LSS och när det gäller tillsynen över SiS institutioner, i likhet med regleringen inom hälso- och sjukvården, ges rätt att genom föreläggande, som kan förenas med vite, få upplysningar och inhämta handlingar om verksamheten. Vid inspektion bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att få den hjälp av polismyndigheten som behövs för att genomföra inspek- tionen. För att tillsynsmyndigheten ska få tillträde till rum och lägenheter som utgör någons bostad t.ex. i särskilda boendeformer eller bostäder med särskild service måste dock den enskilde sam- tycka till att få besök. rätt till tillträde till lokaler kan därför inte omfatta bostäder som används för den verk- samhet som är föremål för tillsyn. Avser inspektionen t.ex. en sär- skild boendeform kan inspektion således inte ske i utrymme som är enskilds bostad utan att den som bor där har gett sitt medgivande till det. Om den enskilde p.g.a. sitt hälsotillstånd inte kan ge sitt medgivande till ett sådant besök får den som utför inspektionen genom samtal med anhörig eller god man, försöka få klarhet i om den enskilde skulle kunna tänkas ha samtyckt till ett besök i dennes bostad om han eller hon kunnat uttrycka sin egen vilja. Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheten ska kunna utfärda föreläggande, vilket kan förenas med vite, att avhjälpa missför- hållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser de har rätt till. Om missförhållandet är allvarligt och föreläggandet inte följs ska tillsynsmyndigheten kunna förbjuda fortsatt verksamhet. Vid missförhållanden som innebär fara för liv, hälsa eller personlig säkerhet i övrigt ska tillsynsmyndigheten kunna förbjuda fortsatt verksamhet, både enskild, och statlig sådan, utan föregående föreläggande. Om det finns sanno- lika skäl för att verksamheten kommer att förbjudas och ett sådant beslut inte kan avvaktas får tillsynsmyndigheten interimistiskt för- bjuda verksamheten. ska också ha rätt att genom föreläggande, vilket får förenas med vite, få upplysningar och inhämta handlingar samt att vid inspektion få hjälp av polis- myndigheten för att kunna genomföra den. Utredningens förslag ska gälla både enligt socialtjänstlagen och LSS samt vid tillsyn över SiS institutioner. Utredningen föreslår vidare att det förslag som tidigare lagts fram, och som bereds inom , om att en kommun ska kunna åläggas en särskild avgift även när gynnande beslut enligt LSS inte har verkställts ska genomföras. 19.8Anmälningsskyldighet vid missförhållanden inom hela Utredningens förslag: Var och en som är verksam inom social- tjänsten och vid Statens institutionsstyrelses institutioner ska vaka över att de som har kontakt med och de som vistas på SiS institutioner får vård, stöd och omsorg av god kva- litet och att de lever under trygga förhållanden. Den som upp- märksammar eller får kännedom om ett allvarligt missför- hållande som rör enskilds kontakter med eller förhållanden vid en institution som drivs av SiS ska genast anmäla detta till aktuell nämnd i kommunen och vid verksamhet i SiS regi till myndighetens ledning. Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål ska nämnden eller SiS myndighetsledning anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten. Anmälnings- skyldigheten ska även gälla inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom . Anmälan ska göras till den som är ansvarig för verksamheten. Den ansvarige ska vara skyldig att utan dröjsmål avhjälpa missförhållandet eller anmäla detta till tillsynsmyndigheten. i kraft vilken innebär att alla som är verksamma inom omsorger om äldre personer eller personer med funktionshinder är skyldiga att anmäla om de upp- märksammar eller får kännedom om allvarliga missförhållanden i omsorgerna om någon enskild. Motsvarande bestämmelse finns även för dem som fullgör uppgifter enligt LSS. Inom hälso- och sjukvården finns bestämmelser om att personalen och vårdgivaren ska anmäla om en patient drab- bats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjuk- dom i samband med hälso- och sjukvård, . Annan verksamhet inom , som t.ex. hem för vård eller boende, missbrukarvård och det arbete som utförs inom den kommunala socialtjänstförvaltningen omfattas inte av någon sådan anmälningsplikt. Inte heller inom SiS verksamhet finns något sådant åliggande för personalen. Att missförhållanden förekommer inom kan ha många olika orsaker och det finns också olika sätt att förebygga, upptäcka och komma till rätta med dem. Kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring kan förebygga uppkomsten av missförhållanden och bidra till att upptäcka brister i verksamheten. En effektiv till- syn kan också verka i samma riktning. För att motverka risken för att enskilda trots dessa insatser ändå utsätts för försummelser, van- vård eller övergrepp på olika sätt skulle en anmälningsplikt mot- svarande den som finns inom äldre- och handikappområdet samt LSS kunna vara ett komplement till kvalitetssäkring, kvali- tetsutveckling och tillsyn inom hela verksamhets- område. Även för SiS verksamhet som innebär vård under tvång, vilket ställer stora krav på kvalitet, kan en anmälningsplikt fylla en sådana funktion och komplettera det kvalitetsarbete som myndig- heten redan genomför. Någon nationell utvärdering av hur fungerat i praktiken har inte gjorts. har gett ut en lägesbeskrivning som innehåller resultatet av en undersökning om tillämpningen av 200217. Många länsstyrelser har också gett ut samman- ställningar över antalet anmälningar enligt . utgör ett av de granskningsområden som läns- styrelserna rapporterar om till tillsynsdatabasen . Under 200518 gjordes verksamhetstillsyn inom äldreomsorgen i drygt 400 ärenden och i cirka 100 av dessa konstaterade länsstyrelserna brister eller uttalade kritik. När det gällde individtillsyn var antalet tillsynsärenden som rörde cirka 45 och av dessa innebar cirka 10 att brister konstaterades eller att kritik uttalades. Det finns ingen gemensam statistik över det antal anmälningar Redovisning av en undersökning om tillämpningen av . 18Social tillsyn 2005. Resultat av länsstyrelsernas tillsyn. och länsstyrelserna; 2006 som, på grund av att missförhållanden inte rättats till, lett till att anmälan gjorts till tillsynsmyndigheten. har i sitt delbetänkande19föreslagit att bestäm- melserna om anmälningsskyldighet i LSS ändras för att bättre stämma överens med förutsättningarna vid personlig assistans. 19.8.3Behovet av anmälningsplikt på andra områden inom Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén resonerade i sitt betän- kande20 kring huruvida även personal vid HVB borde omfattas av en anmälningsplikt motsvarande den som finns inom äldre- och handikappområdet, . Kommittén menade att en sådan anmälningsplikt inte var nödvändig och hänvisade dels till det krav som finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen om att om man får kännedom om att barn far illa är skyldig att anmäla det till soci- alnämnden, dels till socialnämndens löpande tillsyn. I socialtjänstlagen finns en bestämmelse om att var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behö- ver ingripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden. När det gäller vissa myndigheter och de som arbetar där har de en skyl- dighet att göra en sådan anmälan. Denna bestämmelse tar dock sikte på en situation innan ett barn blivit aktuellt hos och avser inte förhållanden som inträffar inom ramen för social- tjänstens åtgärder för att bistå ett barn. Utredningen anser därför att det finns behov av en anmälningsplikt som särskilt tar sikte på att säkerställa att barn som är föremål för stöd och omvårdnad på olika sätt inte utsätts för övergrepp eller på annat sätt inte får ett bra bemötande eller kan känna sig trygga. En anmälningsplikt skulle hantera en situation där själva insatsen från , t.ex. placeringen vid ett HVB, är orsaken till att ett barn far illa. Det skulle också kunna ses som ett yttersta säkerhets- nät i miljöer som är att betrakta som riskmiljöer. Även inom andra områden av än sådana som rör barn, äldre eller personer med funktionshinder kan en lagstadgad anmälningsplikt bidra till att följa upp och förebygga brister i soci- altjänstens arbete. Den omständigheten att en person är beroende 20Källan till en chans – Nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården (SOU 2005:81) av insatser från innebär i många fall en utsatthet som är likartad oberoende av om det gäller barn, äldre, personer med funktionshinder eller någon annan. Det finns enligt utredningens mening därför inte någon skillnad mellan olika grupper som är i behov av stöd som motiverar att en sådan anmäl- ningsplikt endast omfattar vissa delar av verk- samhet. Utredningen föreslår därför att en anmälningsplikt ska införas som gäller inom hela . Inom SiS verksamhet, som till stor del är en del av i form av vård enligt LVU och LVM, är enligt utredningens mening behovet av en sådan anmälningsplikt detsamma. Även för dem som vistas på SiS institutioner med stöd av LSU finns samma behov av skydd mot övergrepp och andra missförhållanden. Utredningen föreslår därför att all verksamhet som bedrivs på SiS institutioner ska omfattas av en sådan anmälningsplikt. 19.8.4Utformningen av en bestämmelse om anmälningsplikt De bestämmelser om anmälningsplikt som finns i social- tjänstlagen och LSS är utformade på något olika sätt. I socialtjänst- lagen anges god omvårdnad medan i LSS används uttrycket gott stöd och god service. innehåller många olika former av bistånd och personer kommer i kontakt med verksamheten på många olika sätt. En anmälningsplikt som omfattar hela social- tjänsten bör därför ta sikte på alla de situationer när personer får del av insatser enligt socialtjänstlagen och all verksamhet vid SiS institutioner. Utredningen föreslår därför att det i bestämmelsen anges vård, stöd och omsorg av god kvalitet. Bestämmelsen bör omfatta alla kontakter som enskilda har med , både handläggning av ärenden, genomförandet av beviljade insatser, boende m.m. och all verksamhet vid SiS institutioner. Skyldigheten att anmäla missförhållanden ska inte vara beroende av den enskildes uppfattning men fullgörandet av den måste ske på ett sådant sätt att respekten för den enskildes integritet upprätt- hålls. Utredningen anser inte, i likhet med vad som tidigare anförts när anmälningsskyldigheten infördes i socialtjänstlagen och LSS, att någon sanktion bör införas för den som inte fullgör sin skyldig- het. Syftet med bestämmelsen är att komma till rätta med missför- hållandet och anmälningsplikten ska vara ett stöd för personal och andra som är verksamma inom och vid SiS institu- tioner att göra anmälan utan rädsla för repressalier. Den föreslagna anmälningsskyldigheten kräver ingen ändring i sekretesslagen eftersom anmälan i första ledet stannar inom samma myndighet och när det gäller anmälan till tillsynsmyndighet finns lagstöd för sekretessgenombrott i 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Anmälningsskyldigheten ska omfatta såväl offentlig verksamhet som enskild verksamhet. Anmälan bör i enlighet med vad som gäller enligt LSS och för äldre och personer med funktionshinder enligt socialtjänstlagen göras till socialnämnden när fråga är om verksamhet och till den som är ansvarig för verksam- heten när det gäller enskild verksamhet. För verksamhet vid SiS institutioner bör anmälan göras till myndighetsledningen. Om missförhållandet inte avhjälps ska anmälan ske till tillsyns- myndigheten. För att det klart ska framgå att skyldigheten gäller vid alla åtgärder som rör enskildas kontakter med bör även i fortsättningen särskilt anges att den också gäller för den som handlägger ärenden enligt lagen. Den föreslagna anmälningsskyldigheten påverkar inte den möj- lighet som alltid finns att framföra klagomål eller synpunkter direkt till tillsynsmyndigheten.