sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — Det finns t.ex. många goda exempel på program, som presenterar flera, tämligen konkreta alternativ till lösningar. Programmet kan också användas som diskussionsunderlag inför en fortsatt planläggning, där det aktuella, större området senare kommer att delas upp i ett flertal mindre planområden. har framhållit (sid. 502) är det värdefullt om programmet kan sätta in planområdet i ett större sammanhang, t.ex. när det gäller trafikförsörjning, omgivande bebyggelses karak- tär och värden samt tillgången till grönområden. I de fall planlägg- ningen syftar till att förbereda en större exploatering av exempelvis nya bostäder eller en anläggning för detaljhandel är det angeläget att tidigt diskutera hur exploateringen förhåller sig till övriga delar av kommunen och i vissa fall även till områden utanför kommunen. Kommunen bör engagera sig i ett aktivt programsamråd, som bör omfatta i huvudsak den krets av enskilda, som inbegrips i programskedet. Den gruppen anges i 5 kap. 20 § och omfattar sak- ägare, de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsent- ligt intresse av programmet. Något krav på kungörelse för att kom- munen ska kunna komma i kontakt med samtliga kommunmed- borgare finns inte och bör inte heller införas. Däremot anser vi att det skulle vara ägnat att skapa klarhet om vilka som ska kontaktas för samråd, om det infördes en formell möjlighet för företag, sammanslutningar och enskilda i övrigt att till kommunen anmäla sitt generella intresse att få ställning av sam- rådspartner i ärenden inom hela kommunen eller en viss angiven del av den. Den något svårtolkade distinktionen i 5 kap. 20 § mellan att samråda med vissa offentliga organ och att bereda tillfälle till samråd med andra intressenter bör därmed kunna utgå. När det gäller kommunernas kontakter med , lant- mäterimyndigheten, övriga berörda kommuner och myndigheter finns det anledning att noga tänka igenom huruvida det obliga- toriska krav på samråd som gäller till följd av 5 kap. 20 § verk- ligen är befogat i alla lägen. Om planen berör en annan kommun eller en viss statlig myndig- het – bortsett tills vidare från – är det naturligtvis motiverat att just denna företrädare för allmänna intressen involv- eras i samrådskretsen. Däremot kan det hävdas, att och lantmäterimyndigheten inte lika självklart har anledning att engagera sig i alla planärenden av rutinkaraktär. Till en början vill vi slå fast att vi inte föreslår någon ändring av bestämmelserna i 5 kap. 18 § om skyldighet för kommunen att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i de fall där genomförandet av detaljplanen enligt kommunens bedömning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utgångspunkten för vårt resonemang om roll i beslutsprocessen är alltså att gällande ordning inte kommer att förändras när det gäller samspelet mellan kommunen och i sådana fall där det är aktuellt med en miljö- konsekvensbeskrivning. I korthet går detta samspel till på följande sätt. Innan omfatt- ningen och detaljeringsgraden för en miljökonsekvensbeskrivning bestäms, ska kommunen samråda med berörda kommuner och läns- styrelser (6 kap. 13 § 2 st ). En kommun som har upprättat en miljökonsekvensbeskrivning ska göra beskrivningen och planför- slaget tillgängliga för berörda kommuner och myndigheter samt allmänheten. Dessa ska ges skälig tid att yttra sig (6 kap. 14§ miljö- balken). Om ett förslag till plan kräver samråd enligt både 6 kap. 14 § och annan författning, t.ex. PBL, ska kommunen sträva efter att genomföra samråden i ett sammanhang (8 § 2 st för- ordningen om miljökonsekvensbeskrivningar). Det är naturligt att kommunen samordnar det samråd som krävs enligt miljölag- stiftningen med samrådet enligt PBL (prop. 2003/04:116 s. 48). Vår fortsatta diskussion är alltså begränsad till program och planförslag som inte har någon betydande miljöpåverkan. Frågan om hur man bör bestämma uppgifter i detaljplaneprocessen bör naturligen studeras i belysning av vad framfört i rapporten statligt ansvar i plan och bygglagen, avlämnad . Rapporten har remissbe- handlats och den bereds f.n. inom . Rapporten inne- bär i korthet följande. Under samrådet ska särskilt ta tillvara och sam- ordna statens intressen och därvid 1.ge råd om tillämpningen av 2 och 3 kap., 2.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. till- godoses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. iakt- tas, 3.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och 4.verka för att den formella hanteringen sker i laga ordning. ska lämna ett utställnings- yttrande beträffande sådana intressen som kan leda till ingripande i efterhand enligt 12 kap. En ny grund för ingripande i efterhand läggs in i 12 kap. 1 §, nämligen om det kan befaras att den formella hanteringen väsentligt avviker från de krav som anges i lag. Vi har inte funnit anledning att ta ställning till innehållet i såvitt avser de aspekter som bör grunda sina synpunkter på. Frågan om det även i fortsättningen bör vara en uppgift för att ge råd om 2 och 3 kap. liksom frågan om det är befogat att lägga till en ny grund – den formella hanteringens laglighet – går vi därför inte närmare in på. Vi anser att dessa frågor lämpligen bör beredas inom isär- skild ordning för att slutligen kunna sammanföras med våra förslag när det gäller själva processen. Emellertid vill vi ge uttryck för en principiell uppfattning, nämligen att man bör sträva efter att få en bättre överensstämmelse mellan vad ska verka för under planarbetet och de grunder som senare kan föranleda ett ingripande från sida mot den färdiga planen. Om vi återgår till programskedet i de fall där kommen bedömer att ett genomförande av planen inte kommer att medföra en betyd- ande miljöpåverkan, har vi funnit att det inte längre bör föreskrivas någon obligatorisk skyldighet för kommunen att alltid söka samråd med . Det kan i ett större perspektiv vara bättre hus- hållning med kompetens och tillgängliga resurser, om länsstyrels- erna och lantmäterimyndigheterna själva fick bestämma vilka ärenden de vill koncentrera sina insatser på. Det viktiga är då att kommunerna informerar dessa statliga organ om vilka planärenden som är aktuella och i stora drag vad ärendena går ut på. Med andra ord bör det obligatoriska samrådet med dessa organ förändras till sin karaktär. En skyldighet för kommunen att informera bör införas i lag- texten. Därefter får det från fall till fall visa sig hur ingående som sam- rådet verkligen behöver bli. och lantmäterimyndig- heten bör komma överens med kommunen huruvida och i vilken form som dessa organ ska medverka i planärendets fortsatta hand- läggning. Kommunen bör i övrigt ha frihet att själv bestämma formerna för programsamrådet. I lagen bör det däremot föreskrivas ett krav på dokumentation av samrådet. I vilka fall bör program upprättas? Enligt nuvarande bestäm- melser (5 kap. 18 §) behöver program inte upprättas, om det är onödigt. Enligt vad regeringen anfört i förarbetena (prop. 1994/95:230 s. 74 och 117) bör program som huvudregel kunna undvaras i de fall detaljplanen är sådan att den kan behandlas enligt reglerna om enkelt planförfarande, dvs. är av begränsad betydelse, saknar in- tresse för allmänheten samt är förenlig med översiktsplanen (5 kap. 28 §). Även för detaljplaner som kräver ett ordinärt förfarande bör det vara möjligt att i vissa fall undvara program. Det kan enligt regeringen bli aktuellt, om översiktsplanen innehåller sådana rikt- linjer för detaljplanearbetet att innebörd och konsekvenser kan utläsas tillräckligt tydligt. I dessa fall krävs det dessutom att över- siktsplanen är aktuell och att detaljplanen har stöd i översikts- planen och är förenlig med granskningsyttrande över denna. föreslog ett tillägg i 5 kap. 18 § med innebörd att program kan undvaras om planens mål och dess samband med omgivningen framgår av översiktsplanen. Det förefaller något tvek- samt om denna formulering verkligen innebär någon ändring av gällande rätt med hänsyn till regeringens tidigare uttalanden i frågan om översiktsplanens inverkan. Som kommer att framgå nedan kommer vi att föreslå att begreppet enkelt planförfarande utgår ur lagen. Vår mening är att de situationer där program skall upprättas bör motsvara vad som gäller . Vi föreslår därför att dagens lydelse av 5 kap. 18 § behålls oförändrad. Detta kommer att innebära att upprättande av program blir huvud- regeln och att undantaget om det inte är onödigt innefattar situa- tioner där planen är av begränsad betydelse eller saknar intresse för allmänheten eller där planens innebörd och konsekvenser framgår av översiktsplanen. Enligt vår uppfattning bör ett program normalt kunna undvaras i de fall där kommunen har upprättat en fördjupad översiktsplan eller ett s.k. tematiskt tillägg till översiktsplanen. När ett planförslag har upprättats är det naturligtvis av största vikt att kommunen på något sätt tar kontakt med sakägarna och andra intressenter för att ge dem tillfälle att komma in med synpunkter. Här har vi emellertid nått en punkt där det är påkallat med ett nyanserat synsätt. I många fall har ju ett programskede gått före planförslagets upprättande, och ett aktivt, uppsökande samråd från kommunens sida har då redan ägt rum. Det finns ingen anledning att upprepa detta förfarande ungefär likadant. Det måste anses helt tillräckligt med hänsyn till kravet på medinflytande att de som är berörda får till- fälle att yttra sig över planförslaget utan att något möte eller lik- nande anordnas av kommunen. På lämpligt sätt skall den berörda kretsen underrättas om att ett planförslag finns tillgängligt hos kommunen och att den som vill kan yttra sig till kommunen senast en viss angiven dag. Vårt förslag är alltså att när ett programsamråd har ägt rum, ska något plansamråd inte behöva ske. Annorlunda förhåller det sig givetvis när något bakomliggande program inte finns. Då är det viktigt att kommunen kallar till ett samrådsmöte där företrädare för kommunen – eller kanske ibland exploatören – förklarar intentionerna med planen och får svara på frågor samt ta emot spontana synpunkter från de närvarande. Detta skede bör benämnas plansamråd. Även i detta fall bör en sista dag sättas ut för eventuella skriftliga synpunkter. Naturligtvis är vi fullt medvetna om att programsamrådet och plansamrådet uppvisar skillnader på olika sätt. Det handlar ju om två olika skeden, och detaljeringsgraden blir en annan, när man har hunnit fram till planskedet. Miljöutformningen har blivit mer kon- kret, och berörda intressenter kan nu se sina frågor i ett klarare ljus än vad de kunde på programstadiet. Även vissa andra skillnader skulle man kunna peka på. Mot den bakgrunden är det inte utan en viss tvekan som vi för fram vår tanke, att programsamrådet och plansamrådet trots allt bör kunna betraktas som utbytbara moment i förfarandet. Det går inte att komma ifrån att många intressenter och även många kom- muner snarare betraktar de nuvarande dubbla samråden som ett onödigt och tidskrävande hinder än som en oumbärlig rättssäker- hetsgaranti. Vi föreslår en möjlighet för kommunen att, om det anses lämp- ligt, ha ett plansamråd även i ärenden där det har hållits ett program- samråd. Dessutom måste man ha i minnet, att lagen innehåller vissa minimiregler för förfarandet, och att alltså ingenting hindrar att kommunen tillämpar ett mer utvecklar förfarande, om ärendets natur kräver det. Det kan förtjäna att omnämnas, att regeringen i prop. 1994/95:230 gjorde vissa uttalanden om samspelet mellan samrådet i programskedet och när detaljplan upprättas. Dessa samråd bör enligt regeringen (sid. 75) ses som en sammanhållen process under vilken samråden ändrar karaktär från ett samråd om ett princip- förslag till ett samråd om den närmare utformningen av planför- slaget. Vi tar detta uttalande som ett stöd för vår tanke att det är onödigt att spilla tid på att upprepa likartade argument. Tryggheten för sakägarna kommer att ligga i den efterföljande möjligheten till granskning av ett upprättat förslag, som vi återkommer till nedan. På den här punkten har vi alltså sett en möjlighet att i direktivens anda lägga in en reform som syftar till effektivitet och som inte går ut över kravet på ett tillbörligt medinflytande från sakägare och andra intressenter. Granskningstidens längd bör kunna bestämmas från fall till fall av kommunen. Med hänsyn till rättssäkerheten anser vi dock att en minsta tid bör föreskrivas i lagen. Tiden bör lämpligen vara den- samma som gäller för utställning, dvs. Endast den som har lämnat in sina skrift- liga synpunkter har rätt att senare överklaga kommunens beslut om antagande av planen. Under loppet av granskningstiden bör också den interna remiss- omgången bland kommunens egna förvaltningar äga rum i den mån inte tillräckligt samråd har skett redan tidigare. Det finns mycket som tyder på att det ibland går åt onödigt till att hantera ärendet internt inom kommunen. På vissa håll sker remiss rutin- mässigt efter en bestämd förteckning, vilket innebär att förfarandet kanske belastas med begäran om yttrande från förvaltningar som inte alls är berörda av det speciella ärendet. Det kan också ifråga- sättas om alla ärenden är av den beskaffenheten att det är befogat att respektive nämnd avger yttrande. I de flesta fall torde det räcka med att yttrandet lämnas på tjänstemannaplanet, vilket innebär en viss tidsbesparing. Lagen kan inte i detalj reglera detta förfarande, men ett sätt att komma till rätta med tidsproblemet är att gransk- ningstidens utgång ska utgöra en sluttid även för remissorganen inom kommunen. Likaså bör yttranden från och från rättighetshavare, t.ex. ledningsägare m.fl.lämnas in före denna bestämda sluttid. Om väljer att lämna ett yttrande över planför- slaget, bör detta kunna grundas endast på sådana aspekter, som senare kan föranleda ett ingripande enligt 12 kap. 1 §. Denna tanke om att det bör finnas en parallellitet mellan granskningsyttrandets innehåll och de möjliga överprövningsgrunderna är inte ny, utan den återfinns även i Rapport statligt ansvar i , låt vara att yttrandet enligt rapporten lämnas . Överfört till vårt förslag innebär det att ska yttra sig enligt en av oss föreslagen ny paragraf i 5 kap. Vårt förslag till utformning av den paragrafen bygger på de nuvarande prövningsgrunderna 12 kap. 1 §. Beroende på vad som slutligen sker med ligare statligt ansvar i kan paragrafens utform- ning behöva jämkas senare under lagstiftningsarbetet. Här vill vi ta upp en särskild fråga, som har väckts genom en motion (mot. 2006/07:C8) i anslutning till behandling av prop. 2006/07:122 Ett första steg för en enklare plan- och bygg- lag (2007/08 CU3). Enligt 13 kap. 5 § får endast den överklaga, som senast skriftligen har framfört syn- punkter som inte blivit tillgodosedda. Enligt motionen bör i motiv- text klargöras att med senast avses yttranden som kommit in under det egentliga planarbetet men inte under programarbetet. Enligt motionären diskuteras ofta under program- skedet olika alternativa lokaliseringar och det är inte rimligt att t.ex. ett förord i detta skede för en viss lokalisering skall ge rätt till överklagande då en detaljplan för ett av de andra alterna- tiven antagits. Rationella skäl talar enligt vår mening för att motionsförslaget bör genomföras i form av en viss skärpning av lagtexten. I det här föreslagna systemet synes det vara lämpligt att i 13 kap. 5 § före- skriva att överklagande får göras endast av den som under gransk- ningstiden har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodo- sedda. I samma motion förs fram en annan synpunkt av formell natur som också delas av några remissinstanser, bl.a. Falu och kommuner. Denna synpunkt går ut på att det bör ställas krav på att den som har lämnat synpunkter i ett planärende ska lämna sådana uppgifter om sig själv att det framgår vem han eller hon är. En brist i detta avseende ska undanta kommunen från skyldighet att lämna underrättelse om sitt utlåtande över framförda synpunkter på plan- förslaget och att lämna anvisningar för överklagande. Det ska vid en sådan brist inte heller föreligga någon rätt att överklaga. Vi ansluter oss till dessa praktiska synpunkter, något som inne- bär att vissa ändringar bör göras i 5 kap. 27 och 30 §§ samt i 13 kap. 5 §. Sedan granskningstiden har gått ut bör kommunen upprätta en granskningsredogörelse, som motsvarar dagens samrådsredogörelse. I redogörelsen ska antecknas de inkomna synpunkterna – både interna och externa – och vad som enligt kommunens mening bör göras med anledning av dessa. föranleder kanske synpunkterna en justering av planförslaget och i andra fall vill kommunen vidhålla planförslaget i oförändrat skick. Skälen för denna ståndpunkt bör därvid anges. De externa intressenter som inte har fått sina syn- punkter tillgodosedda bör få del av granskningsredogörelsen, som då kan utgöra ett underlag för ett senare överklagande av antagande- beslutet. 3.5.5Planförslag på kommunens webbplats Vi har ovan föreslagit att planförslaget bör hållas tillgängligt hos kommunen. Det sätt som PBL före- skriver när kommunen skall hålla ett planförslag tillgängligt är kun- görelse på kommunens anslagstavla och i ortstidning. Enligt 5 kap. 24 § gäller detta för kungörelse om utställning av ett planförslag. Enligt 5 kap. 30 § ska beslut om antagande av detaljplan anslås på kommunens anslagstavla. Bland remissinstanserna finns det många – däribland – som efterlyser ett mer tidsenligt förfarande för kommunens kon- takter med intressenterna. I stället för kungörelse på anslagstavlan och i ortstidningen bör man enligt dessa instanser använda sig av digital teknik och kommunicera via kommunens webbplats. Metoden anges vara billigare och dessutom betydligt mer effektiv, om man verk- ligen vill nå ut med ett budskap. I direktiven till denna utredning nämns denna fråga inte särskilt. Inom det område som omfattas av PBL:s regelsystem pågår numera ett antal utvecklings- eller förvaltningsprojekt på central nivå som på olika sätt syftar till att stödja och stimulera ökad användning av digital informationsteknik och planeringsmetodik. Här kan främst nämnas ett uppdrag som regeringen i reglerings- brevet för lämnade till att i samverkan med Lant- mäteriverket och Kommuner och Landsting samt med stöd av bl.a. ett urval länsstyrelser och kommuner utveckla de idéer som redovisas i rapporten informationen i detaljplanepro- cessen kan bli bättre och effektivare – förstudierapport över ett regeringsuppdrag. lämnade en delrapport . Regeringen beslöt att förlänga uppdrag att redovisas . Av den nämnda delrapporten framgår bl.a. följande. Ett stort antal kommuner använder sig av digital teknik främst vad gäller fram- ställning av plankartor. Också för presentation av färdiga planer, över- siktsplaner och detaljplaner används IT-teknik i stor omfattning. Av en undersökning som utförde framgår att mer- parten av kommunerna publicerar detalj- och översiktsplaner på Också pågående planarbete redovisas i stor utsträckning där. Utvecklingen har dock kommit olika långt i kommunerna. Vissa kommuner, framförallt storstadskommuner, har utvecklat mycket sofistikerade digitala lösningar både för plankartframställ- ning och för hantering av processer, dokumentation och arkivering, medan andra främst använder digitala hjälpmedel för ren detalj- planeproduktion. Det förekommer emellertid olika tekniker inom området, varför den tekniska utvecklingen behöver samordnas för att det ska bli möjligt att åstadkomma en effektiv planprocess med hög tillgänglighet till information både om pågående planering, rättsverkande planer och annan planeringsinformation. Det är denna standardisering som uppdrag främst syftar till. Förutom det nu berörda uppdraget till kan i samman- hanget nämnas Bygga , PilotGIS, Planeringsportalen samt en nationell geoportal som ingår i den geodatastrategi som Lantmäteri- verket utarbetat tillsammans med och som kan ses som ett led i implementering av EG-direktivet Inspire. Det finns alltså mycket som talar för att tiden nu måste anses vara mogen för att ersätta det gällande förfarandet med kun- görelse på anslagstavla och i ortstidning med ett betydligt mera tidsenligt IT-baserat kommunikationssystem. Enligt vad som har framkommit under utredningen kan uppdrag att finna en standardiseringsmodell för IT-teknik inom planeringsområdet inte betraktas som något hinder mot att nu i PBL införa nya bestäm- melser om detta. Det har varit ett prioriterat område för regeringen att utnyttja informationsteknikens möjligheter att skapa en väl utvecklad e-förvaltning. För att underlätta e-förvalt- ningens utveckling har det tillkommit lagändringar och specialreg- leringar som möjliggör dels en automatiserad hantering av person- uppgifter och dels ett ökat informationsutbyte inom och mellan myndigheter. Det finns t.ex. särskild registerlagstiftning för de flesta av de stora statliga myndigheterna. Kommunernas utveckling mot e-förvaltning och alltmer IT-baserade verksamhetssystem har dock företrädesvis fått ske enbart med stöd av personuppgiftslagen (1998:204) (PUL). Det har under utredningens gång kommit fram att det är mycket vanligt att landets kommuner vid sidan av det lagreglerade systemet för kommunikation med sakägare, myndigheter och all- mänhet använder sig av publicering av planförslag i olika skeden på kommunens webbplats. Det förtjänar att framhållas, att datain- spektionen har gett ut publikationen Vägledning för kommuner: Personuppgifter och e-förvaltning. I denna publikation anförs bl.a. (sid. 9): I många kommuner införs dokument- och ärendehanteringssystem som ett medel för att möta de växande kraven på effektivitet och organisationsförändringar. Systemen medför en omfattande automati- serad behandling av personuppgifter, eftersom de ofta kombinerar bl.a. diarium, ärende- och dokumenthantering, gruppstöd och projektstöd och i förlängningen kopplas ihop med gränssnitt gentemot med- borgarna. Integritetsapekterna blir fler och fler i takt med att volymen per- sonlig information som är teoretiskt tillgänglig för många ökar. En stor organisation medför en omfattande ärendehantering som berör många människor. För att de nya IT-verktygen inte ska hamna i kon- flikt med personuppgiftslagen, måste det finnas tillräckliga garantier för att obehöriga inte får tillgång till sekretesskyddad information eller integritetskänsliga uppgifter. När nya lösningar utformas, måste man därför särskilt ta hänsyn till frågorna om att upprätthålla integritets- skydd och säkerhet. Vi har inom utredningen inte gjort någon statistisk undersökning av hur många kommuner som ännu inte har upprättat en egen webbplats. Sannolikt rör det sig om endast ett fåtal i landet. Vi är emellertid övertygad om att, om det i lagen föreskrivs att planför- slag ska hållas tillgängliga på kommunens webbplats, effekten blir att dessa enstaka kommuner snabbt kommer att upprätta en egen webbplats. En viktig fråga i sammanhanget är att undersöka i vad mån personuppgiftslagen (1998:204), PUL, kan medföra något hinder eller någon begränsning av möjligheterna att i PBL föreskriva sen skyldighet för kommunerna att i plan- och lovärenden använda sig av sin webbsida på Internet för att tillkännage innehållet i ansök- ningar om lov, planförslag och i slutliga beslut. I denna fråga har vi samrått med företrädare för Datainspektionen, som är tillsynsmyn- dighet enligt personuppgiftslagen. PUL syftar till skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom automatiserad behandling av personupp- gifter. Med begreppet personuppgift avses enligt legaldefini- tionen i PUL all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. En av de viktigaste bestämmelserna i fråga om behandling av personuppgifter finns i 9 § PUL och avser vilka grundläggande krav som ställs på den som behandlar personuppgifter. Behandlingen måste göras för berät-