sou · GWB3129 · 2008-12-15 00:00:00 — Till följd av klimatförändringarna bedöms skogsbränderna bli fler. Helikoptrar är ett av flera verktyg för att släcka skogsbränder. Kommunerna har länge förlitat sig på Försvarsmaktens helikoptrar vid skogsbrandsbekämpning, men dessa blir färre och kommer framöver att vara engagerade i andra uppgifter. menar att det primärt är kommersiella helikopterresurser som ska användas för skogsbrandsbekämpning. Utredningen föreslår ett antal åtgärder för att öka förmågan att bekämpa skogsbränder med helikopter: en försöksverksamhet med beredskapssatt helikopter ett nationellt ramavtal om helikoptrar för skogsbrandsbekämp- ning en central funktion för förmedling av helikoptrar för skogs- brandsbekämpning en nationell lägesbild över tillgängliga helikopterresurser för skogsbrandsbekämpning nationell upphandling av ramavtal för skogsbrandsbevakning med flyg ett utökat nordiskt samarbete utbildningsinsatser för och kommer- siella helikopteroperatörer Eftersom klimatpåverkan också har vissa gynnsamma effekter på skogsbruket anser att det är rimligt att även skogsägarna bidrar till skogsbrandsbekämpningen. Klimatförändringarna kan innebära en ökning av den kommunala räddningstjänstens behov av att använda helikoptrar för transporter och rekognosering i samband med större naturolyckor som över- svämningar, ras och skred. har funnit att helikopteranvändningen bör utvecklas vid olika typer av akuta räddningsinsatser då det råder fara för liv. Det kan t.ex. gälla vattenlivräddning i insjöar, taktiska transporter av räddningsdykare, samt vinschning från vind- kraftverk, höga höjder och otillgänglig terräng. En resurs som sällan används av är , som är bemannade med ytbärgare. ingår inte stöd till i helikoptrarnas ordinarie uppgifter. Kunskapen om resursen bedöms som låg inom kom- munal räddningstjänst. Vidare finns negativa ekonomiska incita- ment som kan begränsa användningen. För att säkerställa att tillgängliga resurser används i situationer då det råder fara för liv, föreslår att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska bidra till finan- sieringen av . Därmed ska kunna stödja vid insatser då det råder fara för liv. föreslår även utbildningsinsatser riktade till bl.a. för att öka kunskapen om olika typer av helikopterresurser. upphandlar helikoptertjänster för flyg- och sjörädd- ning. har gått igenom för- och nackdelar med att upphandla dessa tjänster och pekar på vissa risker som måste hantera framöver. anser att grannlandssamarbetet avseende flyg- och sjöräddning bör utvecklas. Det bör ske inom de s.k. syndikat som föreslagit för norra (och ), samt för (och ). Vidare bör förutsättningar att delta i internationella övningar stärkas. Försvarsmaktens sjöräddningsförmåga har minskat kraftigt sedan sjöräddningsberedskapen övergick till entreprenör. Därmed har också redundansen vid större sjöolyckor minskat. föreslår att tillsammans med berörda myndigheter ska genomföra en studie över förmågan att hantera stora sjöolyckor. används i viss utsträckning för andra upp- gifter än flyg- och sjöräddning, däribland ambulansuppdrag. Heli- kopterutredningen anser att användningsområdena för helikoptrar- na bör breddas till att bl.a. inkludera efterforskning av försvunna personer, fjällräddning och stöd till räddning räddnings- tjänst. Fjällräddning och efterforskning av försvunna personer i andra fall Polisen ansvarar för statlig räddningstjänst som gäller fjällräddning och efterforskning av försvunna personer. När det gäller heli- kopteranvändningen inom denna verksamhet används primärt polisens egna resurser. anser att polisen mer systematiskt bör använda externa flygande resurser för räddningstjänst, t.ex. . Detta kan underlättas om det blir kostnadsneutralt för den polisiäre räddningsledaren om denne väljer att använda en intern eller extern flygande resurs. Därför föreslås att ska svara för finansieringen av användningen av flygande resurser vid räddnings- tjänst inom polisen. föreslår ett utökat samarbete med när det gäller fjällräddning med helikopter. Den polisiära räddningstjänsten saknar mätbara mål. Vidare bedömer att den centrala styrningen av verksamheten kan utvecklas. har före- slagit en översyn av den polisiära räddningstjänstens mål, styrning, tillsyn, resurser, organisation och effektivitet. vid utsläpp av radioaktiva ämnen, m.m. Indikering av radioaktiva ämnen kan genomföras med olika flygan- de resurser. Tillgången på resurser bedöms vara god. Den offentliga användningen av helikoptertjänster De årliga kostnaderna för den offentliga användningen av civila helikoptertjänster bedöms uppgå till . Till detta kommer Försvarsmaktens helikoptrar, vars kostnader är svåra att jämföra med de civila verksamheterna. Ett 30-tal statliga myndigheter använder kommer- siella helikoptertjänster. föreslår därför att ska upprätta ett statligt ramavtal för heli- koptertjänster, i syfte att spara administrativa resurser hos myndig- heterna, som upphandlingskompetensen ökar. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap Utöver de förslag som lägger, finns ett behov av ett fortsatt samordningsarbete syftande till att stärka förmågan hos de offentliga flygande resurserna. Utredningen anser att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) inom ramen för sitt ordinarie uppdrag åter- kommande ska göra en bedömning av samhällets samlade behov av flygande resurser för samhällsskydd och beredskap. Vidare föreslås att MSB ska initiera åtgärder för att stärka den samlade förmågan hos de offentliga flygande resurserna. Det kan t.ex. gälla inom områden som infrastruktur, samband, operativ koordinering och utbildning av räddningstjänstpersonal om sam- verkan med flygande resurser. Vidare föreslås att MSB ska leda ett flygråd med representanter för myndigheter, landsting och kommuner som bedriver eller upp- handlar flygverksamhet. Rådet ska syssla med strategisk samord- ning inom områden som berör de offentliga flygande verksam- heterna. Exempel på sådana områden är utbildning, infrastruktur och övningsverksamhet. Länsstyrelserna bör verka för att regionala behov av flygande resurser inom samhällsskydd och beredskap tillgodoses genom samverkan med befintliga flygande resurser. föreslår också att myndigheter med ansvar för statlig räddningstjänst ska ange grundläggande säker- hetsnivåer för tillgången till flygande resurser. kan konstatera att det finns problem när det gäller den operativa koordineringen av flygande resurser. Det finns bl.a. samverkansproblem mellan olika kommunikations- och ledningscentraler, mellan markenheter och flygande enheter, samt mellan flygande enheter från olika organisationer, som kan försvåra och försena räddningsinsatser. Ett stort problem är att det inte finns någon gemensam lägesbild över de offentliga flygande resurserna. Helikopterutred- ningen föreslår att MSB ska leda ett arbete för att skapa en sådan gemensam lägesbild. Vidare föreslås att ska arbeta med att ta fram gemensamma operativa rutiner för flygande enheter i samband med räddningsinsatser. Olika former av utbild- ningsinsatser föreslås också för att öka olika aktörers kunskap om hur man samverkar med flygande enheter. kommer att svara för den nya integrerade flyg- och sjöräddningscentralen, (JRCC). anser att JRCC bör kunna användas för vissa samordnings- och servicefunktioner avseende offentliga flygande resurser. Ledningen av de statliga räddningstjänsterna är svagt integrerad. föreslår att det bör utredas hur en central funktion för ledning av statlig räddningstjänst, samt för stöd till skulle kunna inrättas. och ambulanshelikoptrar har problem med att flygplatser ofta är stängda och . Helikopter- utredningen har beskrivit denna problematik i en promemoria till . har gått igenom lokaliseringen av de offentliga helikopterresurserna och pekat på ett par möjligheter till gemensamma baseringar. vill understryka vikten av att offentliga helikopterbaser har ett gott skalskydd och brandskydd, samt till- gång till reservkraft. Europeiskt och nordiskt samarbete Det finns många olika forum på myndighetsnivå för grann- landssamarbete avseende räddningstjänst m.m. Däremot saknas en politisk struktur för nordiskt samarbete inom detta område. tror att det finns en potential för en utveckling av det nordiska samarbetet och föreslår därför att en politisk samarbetsstruktur inrättas för räddningstjänst. Ett möjligt samarbetsområde är användningen av flygande resurser. uppdrag är att se över hur den offentliga sektorns användning av helikoptertjänster kan bli mer effektiv. Avsikten är att man genom ett ökat samutnyttjande och loka- lisering ska uppnå effektiviserings- och rationaliseringseffekter. Utredaren ska behandla frågor om huvudmannaskap, samfinan- siering, behov och tillgänglighet samt vilka begränsningar som kan finnas i de aktuella regelverken. Den särskilde utredaren ska vidare utreda frågan om lämpligheten av och fördelarna med att i ökad utsträckning ingå avtal med kommersiella helikopteroperatörer. Vissa förutsättningar för utredningsarbetet anges i direktivet: Det är av central betydelse att uthålligheten för helikopter- tjänster vid snabba, omfattande eller utdragna krisförlopp kan säkerställas. Vidare bör det finnas en acceptabel täckning av helikoptrar över hela landet för att tillgänglighetskraven ska kunna tillgodoses. Det är angeläget att utvecklingen fortsätter med att kommuner i förväg träffar avtal med kommersiella helikopteroperatörer för att säkerställa en beredskap av helikoptrar i samband med kriser. Det är angeläget att belysa sjukvårdens behov av helikopter- tjänster och hur dessa kan samordnas med andra sektorers behov. Det är angeläget att se över vilka helikopterresurser som finns i våra grannländer som kan komma till vår hjälp vid allvarliga händelser och undersöka vilka bilaterala eller multilaterala avtal som finns på området En central fråga rör finansieringen av helikoptertjänsterna. Utgångspunkten i detta sammanhang ska vara att nyttjarna av helikopterresurser medverkar i finansieringen av dessa resurser. I direktivet anges att utredaren ska kartlägga: vilka aktörerna på helikopterområdet är , såväl kommer- siella som offentliga och beställare respektive utförare vilka krav som huvudmännen ställer på respektive helikopter- organisation t.ex. från patientsäkerhetssynpunkt omfattningen av de avtal som offentliga aktörer har upprättat när det gäller helikoptertjänster vilken beredskap och anspänningstid som respektive helikopter- organisation har statens, kommunernas och landstingens behovsbild befintliga helikopterresurser i landet och kapaciteten och till- gängligheten hos dessa vilka typer av helikoptrar och utrustning som behövs samt användningsområde eventuella brister avseende samhällets behov av helikopter- tjänster, liksom skälet till bristerna var helikoptrar behövs och i vilka sammanhang tillgången på ändamålsenliga helikopterflygplatser i landet vilka helikopterresurser som finns i våra närmaste grannländer och hur tillgången på dessa är reglerade i avtal samt hur några relevanta länder, t.ex. , , Fin- land och , har organiserat sina helikopterresurser Utredaren ska mot bakgrund av genomförd kartläggning: bedöma behovet av en nationell rådgivningsfunktion för heli- koptertjänster vid allvarliga olyckor och krissituationer identifiera vilka aktörer, såväl kommersiella som offentliga som bör bidra till en finansiering av en nationell rådgivningsfunktion för helikoptrar om utredaren finner att en sådan funktion behövs föreslå åtgärder för att förbättra samutnyttjande, lokalisering och samverkan mellan de olika helikopterorganisationerna samt redovisa förslag till samfinansiering se över möjligheten för offentliga aktörer att i ökad utsträck- ning ingå avtal med kommersiella helikopteroperatörer göra en översyn av upphandlingsförfarandet av helikopter- tjänster och lämna förslag till förbättringar i syfte att effektivi- sera och samordna upphandlingsförfarandet göra en översyn av relevanta regelverk på området och föreslå förbättringar för att åstadkomma en effektivare användning av den offentliga sektorns användning av helikoptertjänster 1.2Så har vi arbetat Utredningen inledde sitt arbete . Utredningen har haft fyra sammanträden med experter och sakkunniga. Gruppen har bestått av sakkunniga från Försvarsdepartementet och , samt experter från , , , , , , , , och Kommuner och Landsting. Experter och sakkunniga har löpande lämnat underlag till utred- ningens arbete. Experten från har parallellt med Helikopter- utredningen genomfört en egen utredning av Polisflygets verk- samhet. har samverkat med Yrkeshögskole- utredningen (U 2007:05), (N 2006:13), Transport- styrelseutredningen (N 2007:05) och (Fö 2008:03). Utredningen inledde sitt arbete med att besöka centrala myndigheter och ett antal helikopterverksamheter för att skapa en problembild. genomfördes resor till , och . Vidare besöktes ambulanshelikopter- konferensen 2008 i . har även besökt och , där utredningen, i samarbete med , respektive , anordnade seminarier om helikopteranvändning inom bl.a. räddningstjänst och ambulans- sjukvård. har besökt ett antal helikopterbaser för att diskutera verksamheten med personalen. Utredningen har vidare haft kontakter med såväl () som enskilda helikopteroperatörer. Flygsäkerhetsfrågor har bl.a. diskuterats med Haverikommis- sionen, Luftfartsstyrelsen och Svensk pilotförenings säkerhetskom- mitté. Sammantaget har utredningen genomfört cirka 150 möten med olika aktörer. En förteckning över mötena redovisas i bilaga 2. Vidare har enkäter skickats ut till bl.a. länsstyrelser, andra statliga myndigheter, landsting och helikopteroperatörer. är speciell såtillvida att den har som mål att samordna användningen av ett resursslag. har i sin analys studerat samordningsmöjligheter både ur ett resursperspektiv och ur ett verksamhets- och funktionsperspektiv. har valt att i vissa verksamheter inklu- dera användningen av flygplan och s.k. , då de kan fungera som komplement eller alternativ till helikoptrar. har lagt stor vikt vid verksamhets- områden såsom räddningstjänst och ambulanssjukvård. Vidare belyses övrig offentlig användning i form av t.ex. persontransporter och miljökalkning. Försvarsmaktens helikopterverksamhet behand- las primärt när det gäller förmågan att stödja samhället. Regeringen beslutade om direktiv för en särskild utredning om Försvarsmaktens helikopterresurser (dir. 2008:118). En viktig förutsättning för utredningens arbete är Försvars- maktens minskade helikopterorganisation, samt de begränsningar som finns till följd av att äldre system byts ut, som nya system tillförs. Det gör att Försvarsmaktens förmåga att vid en kris stödja samhället med helikoptrar är ytterst begrän- sad. I ett tidigt stadium av utredningens arbete stod det klart att flygsäkerhetsfrågor är viktiga att beakta när det gäller den offent- liga användningen av helikoptertjänster. Flera allvarliga olyckor har inträffat inom offentlig helikopteranvändning. har arbetat med två tidsperspektiv; ett som gäller den nuvarande situationen och ett som gäller vilka behov och förutsättningar för helikopterverksamhet som kan finnas om 10 . Perspektiv som belyses är bl.a. klimatföränd- ringar, teknikutveckling, beteendeförändringar hos allmänheten och förändringar avseende den offentliga sektorns struktur. Utredningen inleds med en genomgång av de erfarenheter som insamlats i , och , samt ett kapitel om flyg- säkerhet och tillsyn. Därefter följer sektorsvisa genomgångar av användningen av flygande resurser i kapitlen 4 10. I varje kapitel diskuteras framtida behov och förutsättningar i ett särskilt avsnitt. En genomgång av den offentliga användningen av helikopter- tjänster görs i kapitel 11. Övergripande frågor kring samordning och krisberedskap diskuteras i kapitel 12. Ytterliggare tvärsekto- riella samordningsfrågor diskuteras i kapitlen 13 15. Avslutnings- vis görs en redovisning av utredningens ekonomiska konsekvenser. De räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Områdena skydd mot olyckor, krisbered- skap och civilt försvar. Med anspänningstid avses den tid som det maximalt ska ta från att ett larm når en helikopterbas, till dess att helikoptern Offentligt ägda eller upphandlade luft- fartyg med bemanning, som används inom verksamheter av betydelse för ordning, säkerhet och hälsa, samt andra samhälls- Enskilda luftfartyg (helikoptrar och flyg- skriver genomgående ut avtalsperioder med siffror. Om det t.ex. står att avtalsperioden är 5+2 år, innebär det att avtalet gäller , med en option på förlängning . Helikoptrar kan i princip starta och landa vertikalt. Därmed kan de nå platser som flygplan inte kan nå. Vidare har helikoptrar hög manöverbarhet och kan t.ex. backa och hovra, dvs. stå till i luften. Helikoptrar har i regel en topphastighet om /h. Många av de helikoptrar som används byggdes . Eftersom man löpande byter ut olika komponenter kan en helikopter i princip användas hur länge som helst. Helikoptrar är känsliga för nedisning av rotorbladen, vilket kan begränsa användningen under vissa väderförhållanden. Men teknik för avisning av rotorbladen blir nu allt billigare och mer vanligt förekommande på nyare helikoptermodeller. Helikoptrar medför en relativt stor miljöpåverkan genom utsläpp av t.ex. koldioxid. Enligt en miljöbedömning från ambulans- sjukvården i avger t.ex. en helikopter cirka 11 gånger mer koldioxid än en vägambulans. Inom flyget används en rad begrepp för att kategorisera olika flygverksamheter: Kommersiell flygtransport () är ett samlingsbegrepp som omfattar all kommersiell flygtransport av passagerare och gods. Begreppet inkluderar även ambulansflyg med helikopter. Bruksflyg (Aerial Work) avser verksamhet där luftfartyget används för särskilda uppgifter som t.ex. miljökalkning, lyft- arbeten, flygfotografering, skogsbrandsbekämpning, m.m. Till privatflyg räknas dels flygning för privat räkning utan kommersiellt syfte, dels affärsflyg, d.v.s. befordran av passagerare eller frakt för företag eller myndighet i av dem ägda luftfartyg. Med skolflyg avses flygverksamhet, där ändamålet är pilot- utbildning och flygningen övervakas av instruktör. Helikoptrar kan kategoriseras på olika sätt, t.ex. efter motortyp, viktklass, om de är avsedda för civilt eller militärt bruk, samt om de är utrustade för instrumentflygning. Helikoptrar som drivs med kolvmotor tar i regel bara 2 3 personer och används främst för utbildning, visst bruksflyg samt för privatflyg. Vanliga märken är Enstrom, Schweizer och . Lätt helikopter med kolvmotor, , 269/300. Helikoptrar som används i kommersiellt bruk drivs i regel med turbinmotor. Lättare helikoptrar har bara en motor, vilket gör dem billigare. finns vissa restriktioner för hur man får flyga med en enmotorig helikopter. De enmotoriga helikoptrarna används för en rad uppgifter, t.ex. utbildning, persontransporter, inspektionsflygning, lyftarbeten, skogsbrandsläckning m.m. Vanliga modeller är 206 Jet Ranger, AS 350 Ecureuil, EC 120 Colibri och . Lätt helikopter med en turbinmotor, 206, . Foto: bildbyrå. Helikoptrar med två turbinmotorer är snabbare och säkrare än enmotoriga helikoptrar. Om en motor skulle haverera ska den återstående motorn kunna fortsätta driva helikoptern. Därför krävs tvåmotoriga helikoptrar för flygning över tätorter, vid flyg- ning vid vissa distanser över öppet hav, samt vid ambulans- flygningar. Helikoptrar med två turbinmotorer ligger i en betydligt högre prisklass än de som har en motor. Vanliga modeller är EC 135, AW 109 och 412. Det finns tyngre helikoptrar som har tre turbinmotorer, t.ex. AW 101 . Lätt helikopter med två turbinmotorer, EC 135 hos Polisflyget. Foto: - . Man kan också dela in helikoptrar efter viktklass. Helikoptertillverkarna brukar dela in helikoptrar i: lätta, mellan- klass (intermediate), medeltunga och tunga. Denna indelning är dock inte officiell, och har heller inte funnit några exakta uppgifter om viktindelning. Eftersom indel- ningen är relativt vedertagen har dock valt att använda den. Respektive viktklass beskrivs nedan: Lätta helikoptrar tar upp till cirka 8 personer och har begränsad aktionsradie. Exempel på helikoptrar är EC 135, AW 109 och AS 350 Ecureuil. Helikoptrar i mellanklassen kan ofta ta upp till cirka 16 personer. Dessa används för en bredd av uppgifter, bl.a. inom offshore- verksamhet, persontransporter, Search & Rescue (), ambulans- uppdrag, polisiära uppgifter, m.m. Exempel på helikoptrar är: AS 365 , S 76, AW 139 och 412. , AS 365 N3, , . Medeltunga helikoptrar tar i regel upp till 20 25 personer. De används primärt inom militär verksamhet, men även inom t.ex. SAR- och offshoreverksamhet. Exempel på medeltunga helikoptrar är: AS 332 , Sikorsky UH-60 , Sikorsky 92 och NH 90. Tunga helikoptrar klarar av att ta mycket tung last eller 30 40 personer. De används primärt för militära ändamål. Exempel på tunga helikoptrar är Mi 26, Sikorsky CH 53, AW 101 och CH 47 Chinook. Medeltung helikopter, AS 332 , , Försvarsmakten. Tung helikopter, Sikorsky CH 53. Foto: - . Ett annat sätt att dela in helikoptrar är utifrån om de är utrustade för instrumentflygning, Instrument Flight Rules (IFR), eller bara kan genomföra visuell flygning, Visual Flight Rules (VFR). Vid visuell flygning måste piloten ha sikt för att kunna manövrera helikoptern. Vid instrumentflygning förlitar sig piloten på sina instrument och kan därmed flyga i sämre väder. Separation från andra luftfartyg sköts då av en flygtrafikledning. För att flyga IFR krävs det att helikoptern är utrustad för detta, samt att piloten har ett särskilt certifikat. Instrumentflygning kräver att man har tillgång till en öppen flygplats när man ska landa. Civila och militära helikoptrar registrering avgör om en helikopter är civil eller militär. Det är i regel svårt att omregistrera en militär heli- kopter så att den blir civil, på grund av att civila och militära regelverk ställer olika krav på underhåll. Helikoptertillverkare gör ofta särskilda militära varianter av en helikoptermodell. De är i regel utrustade med mer kvalificerad teknisk utrustning, vilket gör dem både tyngre och dyrare. Foto: - . Vissa helikoptertyper tillverkas bara för militära ändamål. är utrustade med robotar och andra vapen för att bekämpa t.ex. stridsvagnar eller andra helikoptrar. Några modeller är AH 65 Apache, AW 129 Mangusta, , Mi 24 och 2 Rooivalk. Det finns också enklare beväpnade helikoptrar. var länge världens dominerande tillverkare av civila och militära helikoptrar, med modeller som 206 och 412, som finns i ett otal varianter. Företaget har fått tuff kon- kurrens från europeiska tillverkare. lanserade nya 429 som ska användas för bl.a. ambulansuppdrag. Sikorsky har främst fokuserat på mellanklasshelikoptrar (S 76), samt tyngre helikoptrar för civilt och militärt bruk (CH 53, UH 60 , S 92). Företaget köpte upp Schweizer, som tillverkar lätta enmotoriga helikoptrar. , med bas i , har nått stora framgångar med lätta helikoptrar som R 22 och R 44. tillverkar endast militära helikoptrar som CH 47 Chinook och AH 64 Apache. McDonnell tillverkar lätta helikoptrar som och Explorer. Fransk-tysk-spanska är världsledande när det gäller tillverkning av helikoptrar, med en mycket stark och bred produktportfölj med såväl civila som militära helikoptrar. Några modeller är de lätta EC 120 Colibri, AS 350 Ecureuil, EC 135, 365 , och den medeltunga AS 332 . Vissa helikoptrar benämns AS efter det gamla varumärket . tillverkar även attackheli- koptern . Italiensk-brittiska AgustaWestland har också en bred och stark produktportfölj, från lätta helikoptrar som AW 109, via mellan- klasshelikoptrar som AW 139 till tunga AW 101. ett nära samarbete med . I finns det många licenstill- verkade helikoptrar med namnet . har licenstillverkat Sikorsky 61 Sea King under eget namn. är ett europeiskt konsortium som tillverkar den militära medeltunga 90. Bolaget ägs av , AgustaWestland och Stork .