sou · GWB31 · 2008-02-28 00:00:00 — har i denna fråga varit i kontakt med Hamnar, som är hamnföretagens branschorganisation, samt berörda myndigheter i , och . Hamnar har uppgett att mottagningsanordningar för barlastvatten inte har diskuterats vare sig inom Hamnar eller inom ramen för den (). Hamnar har i anledning av utredningens frågor kontaktat hamnarna i , , och . Inte någon av dessa hamnar har övervägt installation av mottagningsanordningar för barlastvatten eller fått förfrågningar om att tillhandahålla sådana. Hamnarna har inte heller fått några erbjudanden från tillverkare av renings- utrustning för mottaget barlastvatten. motsvarighet i har inte diskuterat installerandet av mottagningsanordningar men har till utredningen uppgett att myndigheten inte anser det vara realistiskt att installera sådana anordningar. Mottagningsanordningar skulle enligt myndig- heten möjligen kunna vara aktuella när fråga är om små barlast- vattenmängder som aktuellt fartyg ligger i hamn. Enligt danska finns det i inte några planer på att bygga mottagningsanordningar. Sjöfartsdirektoratet i har upplyst om att frågan om mottagningsanordningar kommer att utredas och har informerat om att två stora oljeterminaler har god barlastvattenkapacitet och relativt enkelt kan byggas om. Någon utredning om hur omfattan- de en sådan ombyggnad skulle bli finns dock inte. Enligt konventionens riktlinjer för mottagningsanordningar för barlastvatten ska en sådan anordning vara byggd så att alla fartyg som vill släppa ut barlastvatten i en hamn kan använda anord- ningen, så långt praktiskt möjligt. Vidare ska det finnas tillräcklig utrustning för att förtöja de fartyg som använder anordningen. Det anges också att innan barlastvattnet släpps ut i havet ska det uppfylla de normer för kvalitet på barlastvatten som ställs i konventionen och som överensstämmer med ställda krav på utsläppt barlastvatten som har behandlats genom system för behandling av barlastvatten. Vidare anges att personal som sköter anordningarna ska ha fått adekvat utbildning.TPF17FPT I lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (LÅFF) finns regler om anordningar för mottagning och behand- ling av oljehaltigt barlastvatten och för barlastvatten som innehåller lastrester av andra skadliga flytande kemikalier än olja. Sådana anordningar ska enligt 3 kap. 1 § första och andra stycket och 2 § 17TP PT Resolution MEPC.153(55),G5, p. 3.1, 5.3 och 8.1. finnas på de platser där olja lastas eller oljetankfartyg repareras samt på de platser regeringen, eller den myndighet regeringen utser, bestämmer. Ytterligare bestämmelser om var dessa mottagningsanordningar ska finnas, finns i 3 kap. 2–4 §§ förord- ningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg. Mottagningsanordningar för barlastvatten finns således i viss omfattning . Mottagningsanordningar för hantering av det slag av barlastvatten som är aktuellt skulle dock komma att användas i ett annat syfte och i en betydligt större omfattning. Enligt en rapport från släpps det ut barlastvatten i . Av detta utgör cirka en femtedel barlastvatten som transporterats från en annan svensk hamn och som därför inte skulle omfattas av konventionens krav på barlastvattenhantering.TPF18FPT En ansenlig mängd barlastvatten skulle dock behöva tas om hand i de hamnar i som har internationell trafik, om ett krav på lämning till en mottagnings- anordning skulle ställas. Eftersom den internationella sjöfarten i är omfattande och berör ett stort antal hamnar, skulle det komma att krävas ett betydande antal mottagningsanordningar. Befintliga anordningar för mottagning av barlastvatten och lastrester finns inte i den utsträckning som krävs och skulle inte kunna hantera den stora mängd barlastvatten som skulle behöva tas om hand. Att installera mottagningsanordningar för hantering av allt barlastvatten från fartyg i internationell trafik skulle därför kräva mycket omfattande investeringar. Anordningarna skulle bli mycket plats- och resurskrävande. I vissa hamnar skulle dessutom även särskilda kajplatser behöva anordnas. Få befintliga fartyg har dessutom kapacitet att pumpa ut barlastvatten till en mottagningsanordning till de volymer som krävs för att förhindra en försening av fartyget.TPF19FPT De stora mängder barlastvatten som skulle behöva släppas ut från en mottagningsanordning måste också behandlas. De krav på kvalitet som i enlighet med konventionens riktlinjer ställs på vattnet som ska släppas ut från en anläggning måste uppfyllas. finns det såvitt utredningen erfarit inte sådana behand- lingssystem tillgängliga, i varje fall inte i den omfattning som krävs. 18TP PT Hoffrén, , , Pilot study on annual ballast water discharge and uptake in , 2006, p. 3.3.3 och 5. 19TP PT Dragsund, , m.fl., Det , Ballast Water Scoping Study,Technical Report Nr 2005-0638, 2005, s. 70. Vidare kommer system för behandling av barlastvatten att finnas tillgängliga för installation på fartyg , i större omfattning från i varje fall . kan krav ställas att samtliga fartyg ska ha sådana system installera- de. Det är alltså under en förhållandevis begränsad tidsperiod som mottagningsanordningar skulle komma att användas i någon större omfattning. Med hänsyn härtill och till de betydande kostnader och övriga investeringar det skulle medföra, anser utredningen att det inte skulle vara rimligt att installera mottagningsanordningar för hantering av allt barlastvatten från fartyg i internationell trafik som släpps ut i svenska hamnar. Den finska motsvarigheten till har, som nämnts ovan, påtalat möjligheten att installera mottagningsanordningar enbart i vissa hamnar vars trafik i stor utsträckning består av fartyg med små mängder barlastvatten. De skäl som talar mot att installera mottagningsanordningar i samtliga hamnar som har internationell trafik gör sig dock gällande även i detta fall. Dessutom ska, enligt konventionens riktlinjer för mottagnings- anordningar, en sådan vara byggd så att alla fartyg kan använda den, så långt praktiskt möjligt. Att möjliggöra enbart för vissa fartyg att släppa ut sitt barlastvatten i mottagningsanordningar skulle även enligt utredningens uppfattning kunna bidra till en snedvridning av konkurrensen. Det kan också nämnas att det inom ramen för HELCOM:s arbete med vägledningsdokumentet inför HELCOM-staternas tillträde till barlastvattenkonventionen, har uttalats att mottag- ningsanordningar för barlastvatten inte bedöms vara ett möjligt alternativ för hantering av barlastvatten.TPF20FPT bedömer sammanfattningsvis att mot- tagningsanordningar för barlastvatten inte bör installeras. Kraven på skifte av barlastvatten och på uppfyllande av gällande normer vid utsläpp av barlastvatten genom godkända behandlings- system, gäller inte heller fartyg som hanterar barlastvattnet med någon annan godkänd metod enligt regel B-3.7. finns det inte några sådana godkända metoder. Under MEPC 56 presenterade och information om en paten- 20TP PT HELCOM 6/2007, Document 7/3. terad teknologi som föreslås vara ett alternativ till system för behandling av barlastvatten. MEPC har beslutat att riktlinjer ska utarbetas med avseende på hur dylika alternativa metoder ska bedömas och godkännas. Dessa riktlinjer ska utarbetas . Målsättningen är att de ska antas under MEPC 57. Bedömning: Dispenser från kravet på skifte av barlastvatten kan inte utfärdas generellt i avvaktan på att system för behandling av barlastvatten ska bli tillgängliga. Barlastvattenkonventionen innehåller i regel A-3 vissa undantag från kraven på barlastvattenhantering. Dessa krav gäller exempelvis inte vid ofrivilliga utsläpp av barlastvatten under vissa omständig- heter och inte heller vid utsläpp för att undvika förorenings- olyckor, för att trygga ett fartygs säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss. Vidare görs undantag från kraven på barlast- vattenhantering om utsläppet av barlastvatten förekommer på samma plats som det tagits in. Konventionen innehåller härutöver regler om dispens enligt regel A-4. Dispens kan beviljas fartyg av en konventionspart och innebär att kraven på barlastvattenhantering inte behöver uppfyllas. Fråga uppstår om i avvaktan på att system för behandling av barlastvatten ska bli tillgängliga, kan utfärda dispenser från kravet på skifte av barlastvatten. Detta är också en fråga som är särskilt angiven i utredningens direktiv. Dispens får beviljas fartyg på en eller flera resor mellan angivna hamnar eller platser eller fartyg som uteslutande trafikerar särskilt angivna hamnar eller platser, exempelvis fartyg i internationell linjetrafik. Varje dispens ska föregås av en riskanalys enligt IMO:s riktlinjer om riskbedömning (G7) och ska inte gälla förrän IMO har fått del av information om dispensen. Det kan ifrågasättas om en stat har möjlighet att utfärda generella dispenser för viss trafik inom ett särskilt område. Av riktlinjerna om riskbedömning framgår att det är fartygsägaren eller operatören som ska ansöka om dispens för ett fartyg. En stat kan således inte utfärda dispens utan en föreliggande ansökan.TPF21FPT 21TP PT Resolution MEPC.162(56), G7, p. Det torde vidare knappast vara förenligt med konventionens syfte att utfärda dispenser för samtliga fartyg som inte kan uppfylla kraven på skifte av barlastvatten, i avvaktan på att system för behandling av barlastvatten ska bli tillgängliga. Med hänsyn till den omfattande internationella sjöfarten i och de krav på riskanalys som gäller, torde detta inte heller vara praktiskt genomförbart. Förslag: ansluter till barlastvattenkonventionen och anmäler i samband med det en reservation med innebörd att , av skäl som hänför sig till geografiska, hydrografiska och hydrologiska förhållanden, inte kommer att fullständigt kunna tillämpa konventionens bestämmelser om utförande av skifte av barlastvatten på samtliga fartyg som omfattas av konventionen. Denna reservation kommer att gälla endast . Syftet med barlastvattenkonventionen är att förebygga, begränsa och slutligen eliminera överföring av skadliga vattenlevande orga- nismer och patogener. I enlighet med vad utredningen redovisat i avsnitt 2.3 skulle ett effektivt genomförande av barlast- vattenkonventionen betydligt minska riskerna för överföring av skadliga vattenlevande organismer. Konventionens ikraftträdande är beroende av att ett visst antal stater med en viss andel av världshandelsflottans bruttodräktighet blir parter till den. Ju tidigare konventionen träder i kraft internationellt, desto snabbare kan reglerna genomföras i de enskilda staternas lagstiftning. Konventionens ikraftträdande kan också förväntas påskynda den tekniska utvecklingen av behandlingssystem. Om ansluter till konventionen, bidrar därför till att arbetet med att begränsa spridningen av främmande organismer fortskrider. Genom att ansluta till konventionen skulle även uppfylla de internationella åtaganden som beskrivits i kapitel 3. Utredningens uppfattning är därför att bör ansluta till barlastvatten- konventionen så snart förutsättningar härtill föreligger. Konventionen ställer krav på att hantering av barlastvatten ska ske genom antingen utförande av skifte eller genom behandling av barlastvattnet ombord på fartyget. Kraven gäller inte om barlast- vattnet lämnas till en mottagningsanordning i land, om någon annan godkänd metod används eller om något undantag är tillämpligt. Utredningen har i avsnitt 4.3-4.5 funnit att det saknas alternativ till kraven på skifte och behandling av barlastvattnet samt att dispenser inte kan meddelas generellt för fartyg som inte kan uppfylla kraven. Med hänsyn till de geografiska och hydrografiska begränsningar som finns, kan för det stora flertalet fartyg inte kräva att skifte av barlastvatten ska utföras enligt konventionens huvudregel innan de anlöper svensk hamn. Detta gäller även för ett stort antal svenska fartyg som anlöper annan stats hamn. Enligt vad undersökningar visat är det inte heller lämpligt att inrätta särskilda områden för skifte i , i svensk ekonomisk zon i eller i den s.k. Norska rännan. Det finns än så länge inte några färdiga studier av lämpligheten av att inrätta sådana områden i andra delar av . har dock några sådana inte utsetts. kan således inte besluta att konventionens bestäm- melser om skifte av barlastvatten ska gälla samtliga fartyg som anlöper svenska hamnar och inte heller samtliga svenska fartyg som anlöper annan stats hamn. Att hantera barlastvattnet genom behandling ombord på fartyget blir inte ett krav för alla fartyg . Det finns emellertid enligt konventionen en möjlighet för en part att, själv eller tillsammans med andra parter, vidta mer långtgående åtgärder än vad konventionens bestämmelser anger (artikel 2.3). En möjlighet skulle därför kunna vara att införa krav på behandling av barlastvattnet ombord för fartyg tidigare än vad konventionen anger. I så fall skulle från ett sådant fastställt datum uppfylla konventionens krav på hantering av barlastvatten. Det går dock inte att med tillräcklig grad av säkerhet ange när sådana system kommer att finnas tillgängliga för samtliga fartyg. För redan byggda fartyg är det också svårare att installera behandlingssystem. Detta är anledningen till att konventionen för existerande fartyg har ett senare första tillämpningsdatum i detta hänseende. Det huvudsakliga argumentet mot att tidigarelägga kraven på system för behandling av barlastvatten är emellertid enligt utredningens uppfattning att det skulle medföra betydande negativa effekter för svensk konkurrenskraft om , i förhållande till andra stater, inför mer långtgående krav i detta hänseende. Det skulle inte heller leda till en nämnvärd minskning av överföringen av skadliga vattenlevande organismer, om inte även andra stater inför samma krav. Inom ramen för HELCOM:s och OSPAR:s arbete med barlastvattenkonventionen har såvitt utred- ningen erfar inte sådana tankar framförts av någon stat. kan således inte uppfylla konventionens bestämmelser om krav på hantering av barlastvatten fullt ut . Samtliga fartyg kommer då att omfattas av kraven på behandling av barlastvattnet ombord på fartyget. Fråga uppstår om med anledning härav inte bör ansluta till konventionen förrän detta år eller om det finns förutsättningar för en tidigare anslutning. En uppfattning som framförts är att det inte skulle strida mot barlastvattenkonventionen om en stat överhuvudtaget inte genom- för kraven på skifte av barlastvatten, för det fall det inte är möjligt att tillämpa något av de alternativ som konventionen föreskriver. Uppfattningen har framförts med hänvisning till bestämmelserna i regel B-4 som ger möjlighet för en stat att inrätta särskilda områden för skifte av barlastvatten när skifte inte kan utföras enligt huvudregeln men att det inte är tvingande för en stat att göra det. Barlastvattenkonventionen syftar som tidigare angetts till att förebygga, begränsa och slutligen eliminera överföring av skadliga vattenlevande organismer och patogener, genom kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment. Konventionens krav gäller samtliga fartyg som omfattas av den. Att inte genomföra konventionens krav på hantering av barlastvatten skulle enligt ut- redningens uppfattning strida mot konventionens grundläggande bestämmelser. En stat kan emellertid ansluta till en konvention med reserva- tion för att en viss bestämmelse inte kommer att tillämpas.TPF22FPT Enligt artikel 19 i om traktaträtten kan en stat anmäla en reservation om inte reservationen är förbjuden enligt konven- tionen eller om denna endast tillåter vissa särskilt angivna reservationer. En reservation får inte heller vara oförenlig med konventionens ändamål och syfte. Barlastvattenkonventionen innehåller inte några särskilda regler om reservationer. En sådan är alltså tillåten om den inte är oförenlig med konventionens ändamål och syfte. skulle därmed kunna ansluta till barlastvattenkonventionen och i samband med det anmäla en reservation med innebörd att inte fullständigt kommer att kunna tillämpa konventionens bestäm- 22TP PT Enligt artikel 2 d) om traktaträtten ska en stat anmäla en reservation om staten avser att modifiera eller utesluta tillämpningen av en konventionsbestämmelse. melser om utförande av skifte av barlastvatten på samtliga fartyg som omfattas av konventionen. Fråga uppstår om en sådan reserva- tion är förenlig med barlastvattenkonventionens ändamål och syfte. Vid en anslutning skulle kunna införa krav på skifte av barlastvatten för ett begränsat antal fartyg (avsnitt 6.3). För det stora flertalet fartyg kommer ett sådant krav inte att kunna uppställas. Anledningen härtill är emellertid inte avsaknad av vilja eller resurser, utan beror på geografiska och hydrografiska begräns- ningar samt olämpligheten av att inrätta särskilda områden för skifte av barlastvatten. Reservationen skulle dessutom komma att gälla under endast en begränsad tid. kommer att kunna uppfylla konventionens krav på hantering av barlastvatten till fullo.TPF23FPT På sätt som beskrivits inledningsvis i detta avsnitt skulle också, genom att ansluta till konventionen, bidra till att arbetet med att begränsa spridningen av skadliga vattenlevande organismer, vilket är konventionens syfte, fort- skrider. Sammantaget är utredningen av den uppfattningen att en reservation med innebörd att inte kommer att fullständigt kunna tillämpa konventionens bestämmelser om utförande av skifte av barlastvatten på samtliga fartyg som omfattas av konventionen, inte kan anses oförenlig med konventionens syfte och ändamål. Utredningen anser därför att bör ansluta till barlastvattenkonventionen och i samband med det anmäla en reservation av denna innebörd. De ovan angivna begränsningarna för skifte av barlastvatten är desamma för många stater. Någon invändning mot en sådan reservation torde därför inte aktualiseras.TPF24FPT 23TP PT I samband med ratifikation av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) anmälde följande reservation, delvis avsedd att gälla . I samband med ratifikationen anmäler en reservation beträffande artikel 9.1 såvitt avser tillgång till rättslig prövning av , regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. En reservation anmäls även beträffande artikel 9.2 såvitt avser tillgång till rättslig prövning för miljöorganisationer avseende sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning samt avseende sådana tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen (2000:599) och efter överklagande enligt 18 kap. . Det är regeringens ambition att kommer att leva upp till hela artikel 9.2. (SÖ 2005:28, jfr prop. 2004/05:65 s. 125 ff.) 24TP PT En reservation anses i princip ha godtagits av en stat om någon invändning mot densamma inte har gjorts från att staten har underrättats om reservationen, artikel 20 om traktaträtten. 5 Den rättsliga regleringen 5.1Införlivande av barlastvattenkonventionen i svensk rätt Förslag: Barlastvattenkonventionen införlivas i svensk rätt genom transformation. Om innehållet i en internationell överenskommelse inte redan överensstämmer med svensk rätt, kan den införlivas på två olika sätt. En metod är inkorporering. Det betyder att det i en lag eller annan författning anges att överenskommelsens ursprungliga text ska tillämpas direkt. Bestämmelserna överförs således i oförändrat skick till svensk rätt. Metoden kan enbart användas när den internationella textens bestämmelser är så utformade att de kan tillämpas direkt av nationella domstolar och andra organ. En annan metod är transformation. Det innebär att konventionsbestäm- melser på lämpligt sätt omarbetas till en svensk författningstext. Innehållet kan skrivas om till författningstext för att passa in i det nationella rättssystemet eller kan överenskommelsen översättas in i nationell rätt. Det finns inte någon lagstiftning i svensk rätt som inne- håller bestämmelser som uppfyller barlastvattenkonventionens krav. Konventionens bestämmelser behöver således införlivas i svensk rätt för att bli gällande. Konventionen innehåller flera regler som inte kan tillämpas direkt. Ett exempel utgörs av artikel 8 som reglerar överträdelser. Denna bestämmelse anger en förpliktelse för staten att införa påföljder för alla överträdelser av konventionens regler. Hur detta ska ske måste regleras i den nationella lagstiftningen. Ett annat exempel är artikel 5 som anger att en part ska se till att det finns lämpliga anordningar för mottagning av sediment. Även på vad sätt detta ska ske måste regleras nationellt. Detta innebär att barlastvattenkonventionen ska införlivas i svensk rätt genom transformation. Konventionens innehåll ska således omarbetas till författningstext. Förslag: Bestämmelserna i barlastvattenkonventionen införs i en ny lag med tillhörande förordning. Dessa bestämmelser kommer i sin tur att behöva kompletteras med ett flertal myndighets- föreskrifter. Enligt direktiven till utredningen ska frågan om det behövs en ny lag eller om befintlig lagstiftning kan utvidgas med de regler som krävs för att införliva konventionen utredas. Ett alternativ skulle kunna vara att arbeta in bestämmelserna i barlastvattenkonventionen i . mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. ska tillämpas bl.a. så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan och så att den biologiska mångfalden bevaras (1 kap. 1 § ). Barlastvattenkonventionen syftar till att skydda miljön, männi- skors hälsa, egendom och resurser. Syftet med konventionen sammanfaller således i stor utsträckning med syfte, vilket skulle kunna tala för att konventionens bestämmelser bör införas i . innehåller inledningsvis övergripande bestämmelser som gäller för vitt skilda verksamheter och åtgärder. Vissa av dessa, de s.k. allmänna hänsynsreglerna, gäller vid hantering av barlastvatten och sediment (avsnitt 5.3.1). Balken innehåller vidare särskilda bestämmelser till skydd av naturen samt för vissa verksamheter. Karaktäristiskt för dessa särskilda regler är att de utgör centrala bestämmelser för skyddet av miljön. I de avslutande delarna regleras prövningen av mål och ärenden, tillsyn, påföljder och skadestånd. Eftersom vissa regler i balken gäller vid hantering av barlast- vatten och sediment, skulle ett skäl för att arbeta in konventionens bestämmelser i balken kunna vara att samordningsfördelar kan uppnås. En specialreglering av konventionens bestämmelser skulle dock under alla förhållanden bli nödvändig. Några samordnings- vinster av nämnvärd betydelse skulle därför enligt utredningens uppfattning inte uppnås. I förarbetena till diskuterades frågan om vilka lagar som skulle arbetas in i denna. Det uttalades då att ett av huvud- syftena med att skapa gemensam lagstiftning på miljöområdet var att den skulle bli lättare att överblicka och tillämpa.0F1 Bestämmel- serna i barlastvattenkonventionen utgörs i stor utsträckning av specifika regler för sjöfarten. Dessa regler är inte enbart av miljö- karaktär och vissa av dem är dessutom förhållandevis detaljerade. De nu nämnda omständigheterna talar mot att införa bestämmel- serna i . När infördes arbetades inte heller bestämmelserna i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg in.1F2 Denna lag utgörs i delar av bestämmelser med liknande innehåll som de i barlastvattenkonventionen. Sammantaget anser utredningen att reglerna i barlastvatten- konventionen inte bör införas i . 5.2.2Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg Ett annat alternativ skulle kunna vara att införa bestämmelserna i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg (LÅFF). I denna lag behandlas bl.a. förbud mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg. Både LÅFF och barlastvattenkonventionen rör miljöfrågor knutna till fartyg.