sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — , Förvaltning och demokrati. , Förvaltning, stat och samhälle. , Den statliga budgetprocessen – rationell resurs- fördelning eller meningslös ritual. Per , , Vem styr? Relationen mellan och myndigheterna. , red., konstitutionella urkunder. Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar. , : Trajectories and Scenarios. , Demokrati och byråkrati. 2007:15, och samhälls- uppdraget. SOU 1979:61, Förnyelse genom omprövning. SOU 1983:39, Politisk styrning administrativ självständighet. SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter. SOU 1996:14, Budgetlag regeringens befogenheter på finansmaktens område. SOU 1997:15, Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning. SOU 2006:123, Utvecklingskraft för hållbar välfärd. SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Statskontoret 2006:13, På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor. Statskontoret 2005:18, Fristående eller integrerade myndigheter på ? , Den allmänna förvaltningsrättens kodifering. Ett projekt för god förvaltning, , red., God förvaltning – ideal och praktik. 2006, s. 229–252. , Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historiskt-institutionellt perspektiv. ,Huru skall statsvercket granskas – som arena för genomlysning och kontroll. , Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat, , Förvaltningens byggstenar. Statskontorets småskrifter 2006:1. , Time Horizons in Budgeting, , 2002 vol. 2, no. 2, pp. 77–103. , The Study of Administration, Political Science Quarterly, 1887 vol. 2, no. 2, pp. 197–222. , Den svenska förvaltningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket. Att organisera det statliga åtagandet Den statliga myndighetsorganisationen ......................... Begreppet central förvaltningsmyndighet ...................... Särskilda beslutsorgan inom en myndighet ................... Slutsatser och rekommendationer ................................ Att organisera det statliga åtagandet Mitt uppdrag har varit att göra en inventering och genomgång av de myndighetsbegrepp och de olika typer av myndigheter som finns samt en analys av vilken funktion de olika typerna har, vilken betydelse de har för regeringens styrning och vilken inverkan de har på möjligheterna att utkräva ansvar. Genomgången omfattar en granskning av vilka benämningar som används för myndigheterna. Rapporten avslutas med ett antal slutsatser och rekommendationer. Begreppet myndighet används i första hand som term för en organisatorisk enhet, en bestämt avgränsad offentlig organisation, som finns omnämnd antingen i regeringsformen, i vanlig lag eller i förordning. Myndigheter är inordnade under , regeringen eller en primär- eller landstingskommun. I regeringsformen finns vissa bestämmelser som omfattar alla myndigheter, t.ex. RF 1:9 och 11:7 och 11:9. Regeringen och domstolarna är myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter. Det förekommer dock ofta att man i löpande text eller dagligt tal använder ordet myndighet synonymt med förvaltningsmyndighet, så även fortsättningsvis i denna rap- port, om inte annat anges. Begreppet förvaltningsmyndighet syftar på en myndighet som är en del av ett offentligrättsligt subjekt: under staten, ett landsting eller en kommun. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt regeringsformen under eller regeringen (RF 11:6). De statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen är de viktigaste verktygen som regeringen har i sin uppgift att styra riket. Begreppet myndighet kan också användas som en beteckning på en funktion, när en enhet inom en myndighet har en särskilt reg- lerad rätt att självständigt fatta beslut i noga avgränsade frågor. En personalansvarsnämnd vid en myndighet har en sådan särskild myndighetsfunktion. Nämnden fattar beslut enligt särskilda för- fattningsbestämmelser, i särskild ordning och i en sammansättning som anges särskilt i författning. Enligt rättspraxis som utvecklats kring bestämmelsen i TF 2:8 behandlas ett sådant organ som en egen myndighet i frågor som gäller bedömning av vad som är allmän handling. Motsvarande gäller även då ett organ inrättats för att med den särskilda sakkunskap som det innehar avge yttrande eller förslag till en myndighet.1 Jag återvänder till denna fråga i samband med behandlingen av särskilda beslutsorgan inom en myndighet. 1 , : Allmänna handlingar, Juristförlaget 1988, s. 190 ff. Att organisera det statliga åtagandet Vid sidan av dessa rättsliga grundläggande myndighetsbegrepp används andra begrepp som centralt ämbetsverk, chefsmyndighet, myndighetskoncern, stabsmyndighet, sektorsmyndighet, enmyndighet, värdmyndighet, nämndmyndighet, affärsverk samt central, regional och lokal myndighet. Vissa av dessa begrepp används i författnings- text, såsom chefsmyndighet, medan andra, såsom myndighetskon- cern, används i framställningar som avser att beskriva, systematisera och analysera myndighetsvärlden. Det finns ett antal olika indelningar av den offentliga förvaltningen, indelningar som bygger på geografisk omfattning av verksamheten (regional myndighet), funktion (som sektorsmyndighet, stabsmyn- dighet och expertmyndighet) eller typ av ledningsorganisation (som nämndmyndighet). Man skulle kunna tala om olika typer av myndig- heter, snarare än myndighetsbegrepp i dessa fall, eftersom begreppet myndighet är gemensamt för dessa olika enheter i rättslig mening. Alla är de förvaltningsmyndigheter under regeringen.2 Frågan är dock om de olika begrepp som används och de olika typer av myndigheter som vi kan urskilja har specifika rättsliga följder eller styrnings- konsekvenser. En annan fråga berör behovet av systematik, över- skådlighet och möjlighet till insyn och förståelse. I denna rapport kommer jag att presentera och diskutera ett antal frågeställningar med anknytning till myndighetsbegreppen. Jag disponerar den fortsatta framställningen på följande sätt: Särskilda beslutsorgan inom en myndighet 2 Nya framställningar av den svenska offentliga förvaltningsorganisationen återfinns bland annat hos : Den offentliga makten och – Warnling-Nerep: Förvaltningsrättens grunder. I SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning görs en noggrann genomgång av olika myndighetsbegrepp och myndighetstyper. Att organisera det statliga åtagandet Rapportens syfte är att ge ett underlag till förvaltningskommitténs fortsatta överväganden om frågor kring den svenska myndighets- strukturen. En övergripande fråga är i vilka former det statliga åtagandet bör utföras. Jag kommer att redovisa de former som används och deras relation till det rättsliga myndighetsbegreppet. Vidare kommer jag att gå igenom olika typer av indelningar som görs, vilka motiv som finns bakom användningen av olika myndig- hetstyper och framför allt vilka rättsliga frågor som kan aktualiseras i samband med de olika myndighetstyperna. Bland annat ingår här bakgrunden till inrättande av s.k. nämndmyndigheter. En särskild problematik finns kring de beslutsorgan inom myndigheter som förefaller bli allt vanligare men som tillkommit av olika skäl och har varierande sammansättning och ledningsorganisation. Genomgången omfattar också en granskning av vilka benämningar som används på myndigheterna i syfte att undersöka om en mer enhetlig terminologi skulle kunna rekommenderas. Analysen inriktas på följande delfrågor: I vilken utsträckning finns rättsliga skillnader mellan olika myndighetstyper? Hur påverkas regeringens styrningsmöjligheter av olika myndig- hetstyper? I vilken mån påverkas möjligheterna till ansvarsutkrävande vid olika typer av myndigheter? I vilken utsträckning har benämningen av olika myndigheter sin utgångspunkt i reella skillnader i myndigheternas funktion, organisa- toriska ställning, ledningsorganisation, geografiska omfattning eller särskilda sakinriktning? Kan terminologin förenklas och förtydligas, bland annat för att underlätta allmänhetens förståelse av myndighetsorganisationen? Rapporten avslutas med rekommendationer om hur och i vilken utsträckning olika myndighetsbegrepp bör användas, vilka benäm- ningar som är lämpliga och vilka ev. författningsregleringar som är önskvärda. Inventeringen tar sin utgångspunkt i författningsregleringar samt i tidigare redovisningar och rapporter, framför allt Förvaltningspolitiska kommissionens huvudbetänkande, SOU 1997:57 I medborgarnas Att organisera det statliga åtagandet tjänst, rapporten till kommissionen SOU 1997:38 Myndighet eller marknad, SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning och Statskontorets rapporter 2004:9 Myndigheternas ledning och organisation samt Statliga myndigheter 2007. Jag har också utnyttjat den litteratur i ämnet i övrigt som framgår av bifogad referens- lista. Författningsregleringen avser i första hand regeringsformen men också bestämmelser i vanlig lag. Därutöver används dels särskilda myndighetsinstruktioner, dels den gemensamma nya myndighets- förordningen (2007:515), som trätt i kraft och instruktionen för (1996:1515), med ändring (2007:727). Jag har också tagit del av departementens rapporter till om pågående och planerade översyner av myndighetsstrukturen. Den grundläggande strukturen i vår regeringsform skiljer mellan beslutande församlingar, myndigheter och enskilda. De beslutande församlingarna är och de kommunala och landstings- kommunala fullmäktigeförsamlingarna. Myndigheter är regeringen, domstolarna och de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna. Förvaltningsmyndigheterna lyder under eller regeringen. JO och är liksom förvaltningsmyndigheter under , medan JK är en förvaltningsmyndighet under regeringen. Regeringsformen omnämner kortfattat att det finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen (RF 1:8). Begreppet förvaltningsmyndighet syftar till att peka ut organisa- tioner med arbetsuppgifter inom den offentliga förvaltningen. är ett organ för en huvudman: staten, eller kommunen. har ingen egen rättslig handlingsförmåga utan agerar under lagarna men också under politisk ledning på statens eller kommunens vägnar med hjälp av offentliga medel. De mer avgränsade befogenheter som en förvaltningsmyndighet har utpekas i lag och förordning samt i regleringsbrev. Regeringsformens myndighetsbegrepp utgår från den grund- läggande uppdelningen i myndigheter och enskilda, i vilken begreppet myndighet har en organisatorisk innebörd. En myndighet är en Att organisera det statliga åtagandet särskilt inrättad enhet inom den offentliga organisationen. När regeringsformen i vissa fall riktar bestämmelser till det allmänna (se t.ex. RF 1:2 och 2:6) avses både riksdag, regering och myndig- heter. I begreppet det allmänna ingår också sådana enskilda som har offentliga maktbefogenheter. I det grundläggande stadgandet om förvaltningens normmässighet, RF 1:9, avgränsas adressatkretsen till domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp- gifter inom den offentliga förvaltningen, alltså även sådana enskilda som utför en offentlig förvaltningsuppgift. Det är alltså inte bara myndigheter som är verksamma inom den offentliga förvaltningen. De enskilda som det här kan vara fråga om anges i RF 11:6 st. 3. Här talas om att förvaltnings- uppgifter kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Även när regeringen använder ett eget aktiebolag, t.ex. Apoteksbolaget, för utförande av en förvaltnings- uppgift, är detta alltså en uppgift inom den offentliga förvaltningen och den grundläggande uppmaningen om likabehandling, saklighet och opartiskhet måste följas. Om en sådan uppgift omfattar myndig- hetsutövning mot enskild måste det finnas ett lagstöd för över- lämnandet. Rätten att förrätta vigsel är ett exempel på en sådan uppgift som har överlämnats till de registrerade trossamfunden. Myndighetsutövning är ett funktionellt begrepp som syftar på de situationer då någon representant för det allmänna vidtar en åtgärd mot enskild som innebär förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Att anställa någon i staten anses vara myndighetsutövning, eftersom det sker med stöd av särskilda offentligrättsliga bestämmelser. När en statlig tjänsteman sägs upp eller avskedas anses det däremot inte som myndighetsutövning, eftersom man här tillämpar samma regelverk som gäller för privat anställda. I RF 10:5 regleras möjligheterna att överlåta beslutanderätt till utländska organ. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning kan överlåtas till regeringen att besluta om efter ett bemyndigande av med ett särskilt beslutsförfarande (tre fjärdedels majoritet eller samma ordning som grundlagsstiftande). Arbetsuppgifterna för förvaltningsmyndigheterna kan vara av vitt skilda slag. I många fall sysslar myndigheter med att fördela förmåner eller besluta om enskildas rättigheter. De har också ofta befogenhet att besluta om enskildas skyldigheter eller meddela förbud. Sådan verksamhet betecknas i svensk lagstiftning som myndighets- utövning, ett begrepp som är ett avgörande kriterium för tillämp- Att organisera det statliga åtagandet ningen av ett antal viktiga regler, t.ex. i förvaltningslagen. Men den offentliga verksamheten består också av planering, tillsyn, utvärdering, rådgivning, informationsspridning, kontroll och utförande av service- uppgifter, undervisning, forskning och vård, m.m. Rättsligt skiljer man mellan myndighetsutövning och andra offentliga förvaltningsuppgifter. En annan uppdelning av den offentliga förvaltningen tar sikte på de arbetssätt som förekommer: Myndigheterna sysslar i stor utsträckning med att förbereda beslut, fatta beslut och verkställa beslut, något som betecknas som ärende- handläggning. Många generella bestämmelser om hur denna verk- samhet ska gå till finns i förvaltningslagen. Andra verksamheter sammanfattas i förvaltningsrätten med termen faktiskt handlande. Det kan röra sig om vägbyggen, operationer, meddelande av eller undervisning. För dessa förvaltningsåtgärder gäller endast de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen som behandlar serviceskyldighet och tillgänglighet samt förvaltningsmyndigheternas skyldighet att samarbeta. Förvaltningslagen är över huvud taget inte tillämplig för sådana organ som formellt är enskilda men har myndighets- uppgifter. I vissa fall kan det dock finnas särskilda bestämmelser som gör att lagen skall tillämpas, t.ex. när det gäller ärende- handläggning hos Radiotjänst i som handhar frågor om TV-avgifter. I diskussionen om i vilka former det statliga åtagandet ska utföras är distinktionen mellan myndighet och enskild central. Finns det någon särskild anledning att välja bolagsformen istället för myndighetsformen för utförande av offentlig service? Är det bättre att idrottsrörelsen eller friluftsföreningar tar hand om fördelning av offentliga medel till samma föreningsliv än att en statlig myndighet gör det? Hur säkerställer man att enskilda upp- dragstagare som får till uppgift att utföra en offentlig förvaltnings- uppgift har tillräcklig kompetens för uppdraget? har i en rapport studerat de statligt bildade stiftelserna och konstaterat att det inte finns någon förteckning över samtliga sådana stiftelser. I förordningen med instruktion för redovisas vissa stiftelser som hör till de olika departementen. Det är i dessa fall fråga om stiftelser med en offentlig förvaltningsuppgift som de får ett årligt anslag av regeringen för att utföra. I dessa fall finns också regeringsbeslut som motsvarar ett regleringsbrev.3 3 2007:27 Statligt bildade stiftelsers årsredovisningar, s. 15. Att organisera det statliga åtagandet I min avhandling gjorde jag en kartläggning av alla departementsområden och av de kommunala organisationerna för att visa vilken omfattning offentlig förvaltning utanför myndighets- området då hade. har det skett en del förändringar, men det är tydligt att denna form av offentlig förvaltning fort- farande utgör en inte oväsentlig del av det offentliga åtagandet. Förvaltningspolitiska kommissionen rekommenderade att myndig- hetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet och pekade på behovet av att man när andra former används tar ställning till om det enskilda organet är lämpligt för uppgiften och dessutom uttryckligen anger i vilken mån det offentlig- rättsliga regelsystemet ska tillämpas.4 Man betonade att det finns stora värden i variation, flexibilitet och mångfald vid organiserandet och att högskolesektorns särskilda behov av auto- nomi och rörelsefrihet borde beaktas.5 I rapporten i och utanför myndighetsområdet behandlade jag bland annat de rättsliga konsekvenserna av att formellt privaträttsliga organ får myndighets- uppgifter. Det för alltför långt att i detta sammanhang gå in på de mer precisa frågeställningarna, men kommissionens slutsatser på grundval av rapporten bör kunna vara en utgångspunkt även för diskussionen , . I denna rapport är det den statliga förvaltningen under regeringen som står i fokus. Att granska domstolarna eller landstings och kommuners organisation och förvaltning ingår inte i förvaltnings- kommitténs direktiv. I enlighet med direktiven och för att ge bättre överblick kommer jag att göra följande avgränsningar: I rapporten behandlas inte i fortsättningen myndighetsutövning genom enskilda. På detta område finns dock frågor som kan komma att bli aktuella för kommittén i samband med dess behandling av det statliga åtagandet. Man bör ha i åtanke att vissa offentligrättsliga bestämmelser gäller även för enskilda som anförtros myndighets- utövning, t.ex. det straffrättsliga tjänsteansvaret och regeringsformens bestämmelser som ovan angivits. I rapporten behandlas inte heller av staten ägda rättssubjekt som aktiebolag och stiftelser, som kan ha rent 4 SOU 1997:57, s. 10 f. 5 Kommissionen föreslog att regeringen skulle ta ett initiativ i den sistnämnda frågan. Det kan noteras att ett sådant initiativ nu har tagits. Att organisera det statliga åtagandet Även detta område finns det anledning för kommittén att uppmärksamma framöver. I departementsöversikterna av myndigheter m.fl. görs det ingen skillnad mellan formella förvaltningsmyndigheter å ena sidan och aktiebolag, stiftelser och andra särskilda organ å den andra, vilket kan skapa oklarhet om vilka regler som är tillämpliga och om den offentliga förvaltningens struktur. I rapporten behandlas inte domstolarna eller myndig- heter och inte heller myndigheten eller de särskilda utrikesmyndigheterna. I rapporten behandlas slutligen inte heller kommunala eller landstingskommunala myndigheter. Med tanke på de ständiga samhällsförändringar som pågår är det inte underligt att även organiserandet av den statliga myndighets- verksamheten fortlöpande ses över och att myndighetsorganisationen, ledningsstrukturen och myndighetstyperna genomgår omprövningar och förändringar. Den just nu existerande myndighetsstrukturen är i själva verket en blandning av ärvda, tidigare strukturer och pågående reformarbete. Det finns naturligtvis inte ett för alla tider perfekt organisationsmönster utan förutsättningarna och behoven ändras . De statliga förvaltningsmyndigheterna kan indelas på olika sätt. En indelning tar sikte på uppdragets geografiska omfattning. Vi talar om centrala, regionala och lokala myndigheter. En annan indelning utgår från ledningsstrukturen i den enskilda myndigheten. Vi skiljer här mellan enrådighetsmyndigheter, styrelse- myndigheter och nämndmyndigheter. Ytterligare indelningar utgår från myndigheternas funktioner, t.ex. tillsynsuppgifter (Finans- inspektionen) eller service (), eller från deras uppgift att stå för det statliga intresset i olika sektorer, som skola, skog, jordbruk, arbetsmarknad, livsmedel eller trafik. Det talas om sektorsmyndigheter och om stabsmyndigheter, som är regeringens särskilda expertmyndigheter (Statskontoret, VERVA, ESV och Kammarkollegiet). Den rättsliga formella indelningen av den statliga myndighets- organisationen är dock betydligt mer knapphändig. Enligt regerings- formen lyder Justitiekanslern, , de centrala ämbets- verken och länsstyrelserna under regeringen (RF 11:6). Begreppet centralt ämbetsverk används numera mer sällan och har ingen Att organisera det statliga åtagandet klart avgränsad definition. Riksåklagaren är inte längre en egen myndighet utan riksåklagaren är chef för den nationella Åklagar- myndigheten. Den särskilda myndighetsformen affärsverk omnämns inte i regeringsformen men brukar återfinnas i översikter över myndighetsorganisationen. Termen används numera bara i tre fall (, och ). Formellt är skillnaden mellan affärsverken och de övriga förvaltnings- myndigheterna under regeringen att affärsverken har en mer själv- ständig ställning avseende finansiering och medelshantering. RF anger också att alla andra statliga myndigheter lyder under regeringen om de inte är myndigheter under . Denna lydnadsställning och underordning för myndigheterna under regeringen innebär rättsligt att regeringen kan utfärda föreskrifter om myndighetens verksamhet, utse företrädare för myndigheten och besluta om budget samt ge direktiv avseende verksamheten. Regeringsformen anger dock vissa begränsningar i regeringens möjligheter och ett visst skydd för myndigheternas självständighet. Föreskrifter får inte riktas mot enskilda tjänstemän hos en myndighet, utan måste ges till själva myndigheten, och en minister får inte själv ge direktiv till myndigheten. Regeringsbeslut krävs för att dirigera myndigheten, med den ytterligare inskränkning som anges i RF 11:7 och avser beslut om myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag.6 Det finns dock skillnader mellan de myndigheter som styrs direkt av regeringen och de myndigheter som hierarkiskt lyder under en annan myndighet. De först nämnda kännetecknas av att myndig- hetens yttersta ledning utses av regeringen och att myndigheten har en egen instruktion eller förordning om verksamheten som utfärdas av regeringen. Myndigheten får också sina anslag direkt från regeringen genom regleringsbrevet. Om alla dessa tre kriterier är uppfyllda rör det sig om en myndighet direkt under regeringen. Detta gäller de centrala förvaltningsmyndigheterna som Social- styrelsen och , men även regionalt anknutna myndigheter såsom länsstyrelserna och universitet och högskolor lyder under regeringen i denna mening, medan t.ex. lantmäterimyndigheterna och polismyndigheterna är regionala myndigheter under en central myndighet. Det finns dock inte en entydig modell utan cheferna för polismyndigheterna utses av regeringen, trots att Rikspolis- styrelsen fördelar anslagen till de regionala myndigheterna. Läns- styrelserna uppfyller alla krav på en myndighet direkt under 6 Grundlagarna, s. 505. Att organisera det statliga åtagandet regeringen, vilket inte hindrar att de i vissa delar av sin verksamhet får uppdrag eller står under tillsyn av en myndighet på nationell nivå, t.ex. och . Den indelning som utgår från de olika ledningsformerna: enrådighetsverk, styrelse och nämndmyndighet är utgångspunkten för regleringen i den nya myndighetsförordningen som träder i kraft . Även om avsikten med denna är att ange de ledningsformer som ska användas framöver kan man inte ute- sluta att andra former kan komma att inrättas och att olika avvikelser från dessa grundformer kommer att införas. I förordningens första paragraf stadgas nämligen att avvikelser från förordningen i lag eller annan förordning ska gälla. Den ledningsform som ska användas för en viss myndighet ska anges i dess av regeringen utfärdade instruktion.