sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — 10Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Statens stöd till idrotten har utformats i en historisk process. Olika bidragsformer har instiftats och utvecklats i takt med – och som svar på – såväl samhälleliga som idrottsliga förändringsskeenden. Vissa bidrag har vunnit stadga som permanenta inslag i statens idrottspolitik. Andra har existerat , reformerats eller ersatts av något annat. Därtill har de s.k. spelpengarnas intåg i idrotten inneburit en expansion av statens idrottsstöd utan motsvarighet i modern tid. Även om det således är mindre än senast fattade beslut om den statliga idrottspolitikens inriktning och utformning, kan dagens situation närmast beskrivas som ett bidragsmässigt lapp- täcke präglat av olika bidragsformer av varierad storlek, med skilda motiv, hämtade från olika finansieringskällor, med olika grad av statlig styrning och riktade till skilda mottagare. Våra förslag ska ses som ett försök till att bringa ökad tydlighet i denna bidrags- struktur. Våra förslag har tre utgångspunkter. Den första är att idrottsrörel- sen är förtjänt av ett betydande samhälleligt stöd. Enligt vår mening råder det ingen tvekan om att den ideellt organiserade idrottsrörel- sen bedriver en bred verksamhet som engagerar och aktiverar en stor del av landets befolkning – inte minst barn och ungdomar. Att med statligt stöd uppmuntra idrottsrörelsens egna ideella strävan- den framstår därför som en viktig och naturlig strategi av staten i Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten syfte att uppmuntra folkhälsa, meningsfull fritid och välbefinnande hos den svenska befolkningen. Vår andra utgångspunkt är att statens stöd till idrotten ska kän- netecknas av långsiktighet, förutsägbarhet och behovsprövning. Vi har följaktligen försökt att undvika finansieringslösningar som skapar osäkerhet om framtida anslagsnivåer eller som leder till tillfälliga fluktuationer i bidragens omfattning. Vidare har vi eftersträvat att stödet ska baseras på bedömningar av idrottsrörelsens faktiska behov till skillnad från dagens situation där stora delar av bidraget är kopplat till externa (icke-idrottsliga) faktorer såsom spelmark- nadens utveckling. Den tredje utgångspunkten är att respektera statens och idrotts- rörelsens skilda men lika legitima intressen. Enligt vår mening finns det inte en entydig lösning på idrottspolitikens inneboende spän- ning mellan statlig styrning och föreningsfrihet. Relationen mellan staten och idrottsrörelsen utgör helt enkelt ingen gordisk knut där båda parters intressen plötsligt kan tillgodoses genom en enkel men oväntad åtgärd. Den idrottspolitiska ambitionen måste följaktligen begränsas från målet att göra alla nöjda till att finna en balans mel- lan styrning och autonomi som båda parter finner acceptabel. Detta förutsätter i sin tur ett visst mått av pragmatism och ömsesidig respekt. Staten måste acceptera att idrottsrörelsen utgör en icke- statlig verksamhet, byggd på ideellt engagemang och vars ledning endast företräder och svarar inför den egna medlemskåren. Idrotts- rörelsen måste på motsvarande sätt acceptera att statens stöd är förenat med förväntningar om att verksamheten ska bedrivas på ett visst sätt och utvecklas i en viss riktning. Båda parter måste accep- tera det implicita kontraktets dubbla karaktär av rättigheter och skyldigheter, av frihet under ansvar. 10.1.2Den aktuella debatten om förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen har förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen varit föremål för debatt. Mycket av diskussionen har haft sin utgångspunkt i den såväl formella som reella oklarhet i makt och ansvarsfrågor som ofta uppstår när staten delegerar poli- tikens genomförandeled till s.k. privaträttsliga organ. De politiska handlingsrekommendationerna har däremot varierat. Inte för- vånande har företrädare för den offentliga sfären efterlyst åtgärder i Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten syfte att säkerställa och öka statens styrning medan idrottsrörel- sens representanter på motsvarande sätt verkat för ökad själv- ständighet i hanteringen av statens ekonomiska stöd. granskning av statsbidraget till idrotten utgör en del av kontrollmakt. Myndig- hetens uppdrag är att granska statlig verksamhet och därigenom medverka till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Arbetet leds av tre riksrevisorer som efter samråd beslutar om vad som ska granskas. Därtill har en styrelse som beslutar om vilka granskningar som ska ta ställning till. började sin verksamhet 2003 och övertog då det statliga revisionsansvaret från föregångarna revisorer och Riksrevisionsverket.TPF1FPT granskade statens stöd till idrotts- rörelsen och folkbildningen. Resultatet presenterades i rapporten Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen.TPF2FPT De delar i rapporten som omfattade idrottsfrågor bestod av en ingående kartläggning av statens stöd till idrotten med tonvikt på perioden –2004 och en analys av RF:s myndighets- utövning i frågor rörande statens stöd till idrottsrörelsen. Den övergripande revisionsfrågan var om regeringens styrning, kontroll, uppföljning och återrapportering till avseende stats- bidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen fungerade väl. Enligt bedömning är regeringens styrning av statsbidraget till idrotten – åtminstone formellt – preciserad. Som exempel påpekades att regeringen formulerat syften och förutsätt- ningar för att bidrag ska beviljas och att anslaget specificerats i olika anslagsposter. Därtill framhölls att regeringen ställt upp mål för idrottsrörelsens verksamhetsgrenar och begärt att RF:s resul- tatredovisning ska vara målrelaterad. Regeringens förutsättningar att styra statsbidraget till idrotten bedömdes således som goda. Trots detta menade att det är svårt att avgöra i vilken utsträckning som regeringen i praktiken kan styra över bidraget. Förklaringen är att regeringens olika styrningsåtgärder står i strid med den idrottspolitiska grundprincipen att staten inte 1TP PT För information om , se 2TP PT , Offentlig förvaltning i privat regi. Statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbild- ningen, RiR 2004:15. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten skall ställa upp mål för idrottsrörelsens verksamhet. Just idrotts- politikens inneboende dilemma mellan statlig kontroll och före- ningsfrihet skapar således motsägelsefulla inslag vilka – enligt Riks- revisionen – gör det svårt att bedöma den reella graden av statlig styrning i idrottspolitiken. tillades dock att staten och RF är överens om inriktningen för idrottsrörelsens verksamhet med följden att en latent konflikt mellan parternas skilda intressen i praktiken kunnat biläggas: Så länge egen målsättning inte strider mot regeringens styrsignaler uppstår emellertid inte den underliggande konflikt som kan finnas mellan fria roll och statens styrning.TPF3FPT I frågan om regeringens kontroll, uppföljning och återrapportering till ansåg att regeringens rapportering i budgetpropositionen avseende stödet till idrotten saknar såväl information om flera återrapporteringskrav som jämförbar statistik för de återrapporteringskrav som presenteras. Som exempel påpekades att regeringen inte redovisar hur bidraget fördelas mel- lan bredd- och elitverksamhet eller den könsmässiga fördelningen på idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet . Riks- revisionens slutsats blev därmed att regeringens resultatbedömning inte gör det möjligt för att bedöma om syftena med statsbidraget till idrotten uppfylls. ansåg följakt- ligen att regeringen bör förtydliga sin återrapportering av idrotts- stödet så att det blir möjligt att kontinuerligt följa användningen av samtliga statliga medel och bedöma i vilken mån syftena med stats- bidraget uppfylls.TPF4FPT analyserade även den rättsliga regleringen av RF:s myndighetsutövning. I detta sammanhang konstaterades att förbundet fick lagstöd för sin bidragsgivning 1999 och att offent- lighetsprincipen gjordes tillämplig på dess myndighets- utövande verksamhet genom ett tillägg i sekretesslagens bilaga. Däremot noterades att RF:s förvaltningsuppgifter inte omfattas av förvaltningslagen, det vill säga den lag som reglerar hur myndig- heter ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten. Enligt uppfattning bör även förvalt- ningsuppgifter som delegerats till icke-statliga organisationer i möjligaste mån omfattas av det regelverk som gäller för övrig 3TP PT Ibid., s. 48. 4TP PT Ibid., s. 49. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten myndighetsutövande förvaltningsuppgifter borde följaktligen även omfattas av tillämp- liga delar av förvaltningslagen.TPF5FPT Granskningen av statsbidraget till idrotten och folkbildningen föranledde att i en framställning till riks- dagen föreslå åtgärder i syfte att förbättra regeringens anslags- styrning och återrapportering till . instämde i det senare förslaget. I anslutning till beslutet påpekades att den ansvarsfördelning som lagts fast mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan folkbildningen och idrottsrörelsen byg- ger på att staten har ett grundläggande förtroende för dessa rörel- sers egna organisationer. har båda sidor ett intresse av att verksamheten utvärderas så att fler kan få kunskap om resultaten av bildningsarbetet och idrottssatsningarna.TPF6FPT och idrottens framtida finansiering idrottspolitiska agerande har präglats av tre teman. Det första handlar om det statliga idrotts- stödets koppling till spelmarknaden. verkade idrottsrörelsen envist för ökade resurser via spelmarknaden. Riks- dagens beslut om ytterligare medel via AB var därmed både välkommet och efterlängtat – likaså de betydande bidragssummor som med början kunde till- föras idrottsrörelsens lokala barn- och ungdomsverksamhet. Även om idrottsrörelsens statliga stöd ökade kontinuerligt och i snabb takt av , uppstod snart oro över spelmarknadens framtida utveckling. Faktorer som interna- spelbolags intrång på den svenska spelmarknaden, ett till- tagande spel över Internet samt ett antal rättstvister rörande natio- nella spelregleringars förenlighet med skapade osäkerhet om spelmarknadens framtida utformning och utveckling. I förlängningen var även idrottsrörelsens nya intäkter via spel- marknaden i fara. Mot denna bakgrund valde RF:s ledning att engagera sig i den spelpolitiska debatten i form av ett aktivt försvar av en bevarad, reglerad spelmarknad. I debattartiklar och annons- kampanjer påmindes om idrottsrörelsens spelintäkter och att stora summor riskerade att gå förlorade genom den ökade konkurrensen 5TP PT Ibid., s. 51. 6TP PT Betänkande 2004/05:KrU6, rskr. 2004/05:196. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten från utländska spelbolag.TPF7FPT RF:s oro visade sig befogad. redovisade AB en lägre vinst jämfört med . För idrottsrörelsens del innebar tillbakagången att statens bidrag till idrottsrörelsens lokala barn- och ungdomsverksamhet sänktes med . Ett andra idrottspolitiskt tema är idrottsrörelsens självständighet i förhållande till staten. Enligt RF har staten suc- cessivt ökat sin idrottspolitiska styrning genom allt fler öronmärka bidrag. Följden har blivit att idrottsrörelsens handlingsutrymme minskat – och därmed även RF:s möjlighet att ta ansvar för sin egen utveckling. Därtill menar RF att statens resurser hade kunnat utnyttjas mer ändamålsenligt om staten överlåtit till det egna för- bundet att svara för fördelningen. Ett exempel på kritiserade för- delningsprinciper är stödet till specialidrottsförbunden som – enligt RF – inte höjts tillräckligt trots idrottens kraftigt ökade resurser via spelmarknaden. Ett andra konfliktområde är att regeringen för- behållit sig rätten att besluta om anslag till SOK:s talangsatsning. Ett tredje tema rör RF:s roll som idrottsrörelsens centrala paraplyorganisation. Här är huvudfrågan hur förbundet ska balan- sera sina olika roller som ledare, företrädare och stöttare av sina medlemsförbund. I denna avvägning har RF fram- förallt intagit en position som serviceorgan för i huvudsak själv- ständiga förbund och föreningar. Inriktningen har motiverats med hänvisning till föreningsdemokratiska principer och att special- idrottsförbunden själva besitter störst kunskap om den egna verk- samhetens förutsättningar och behov. Som uttryck för den nya policyn kan nämnas att RF:s ordförande inledde RF-stämman 2007 med påpekandet att specialidrottsförbundens självständighet utgör en viktig princip och att Riksidrottsstyrelsen anser det prioriterat med resursförstärkning till SF utan öron- märkningar, så att SF själva kan avgöra var pengarna gör bäst nytta.TPF8FPT 7TP PT För en redogörelse, se , Idrottens spelberoende och statens idrottsberoende, publicerad på (2005). I detta sammanhang kan tilläggas att RF:s för- svar av en reglerad spelmarknad inte enbart utgjorde ett försvar av bidraget via AB , eftersom idrottsrörelsen även får betydande medel via sin egen spelverksamhet genom Folk- spel. 8TP PT Tal av ordförande , RF-stämmoprotokoll 11–, bilaga A. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Samtliga av dessa teman sammanförs i den strategiplan för idrot- tens framtida finansiering som antogs av RF-stämman i maj 2007.TPF9FPT I planen ingår ett antal strategier och mål kopplade till bland annat statens, kommunernas och marknadssektorns resursflöden till idrottsrörelsen. Som allmän utgångspunkt framhålls att samhällets framtida idrottsstöd ska: vara långsiktigt och förutsebart utformas så att det växer över tiden ta hänsyn till idrotten som en fri och självständig folkrörelse. Ett antal mål och synpunkter i strategiplanen rör statens idrotts- stöd. Som exempel framhålls uttryckligen att nivå på bidraget från AB måste upprätthållas som ett statligt grundstöd för en långsiktig och stabil finansiering av LOK- stödet och utvecklingsinsatser motsvarande Handslaget. Parallellt eftersträvas reformer i syfte att öka idrottsrörelsens självständighet vilket i sin tur ska medföra resursförstärkningar till specialidrotts- förbunden. Därtill framhålls att statens stöd i sin helhet bör utbetalas till RF i enlighet med gällande förordning och till skill- nad från nuvarande ordning där regeringen på egen hand beslutar om medel till SOK. Slutligen fastslås målet att idrottsrörelsens statliga stöd fram- över bör uppgå till en promille av BNP. Enligt RF:s egna beräk- ningar skulle en sådan princip 2006 gett idrottsrörelsen ett stats- bidrag på , vilket hade inneburit en dryg miljard kronor mer än det faktiska anslagsbeloppet på . I strategiplanens förarbeten framhålls att idrottens bidrag till samhällsutvecklingen motiverar en sådan nivå. Med dessa större resurser skulle det vara möjligt att utveckla idrottens verksamhet, utbilda ännu fler idrottsledare och därmed göra det möj- ligt att få ännu flera människor att bli idrottsutövare med alla de posi- tiva effekter detta skulle innebära både för dessa individer och för samhället i stort.TPF10FPT 9TP PT För beslutet, se bilaga 3 till RF-stämmoprotokoll 11–, p. För underlag, se Idrottsrörelsens framtida finansiering. Förslag från , (2006). 10TP PT Idrottsrörelsens framtida finansiering, s. 9–10. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Utredningens direktiv och utgångspunkter Av direktiven till denna utredning framgår att både och synpunkter ska beaktas i förslaget till ny inriktning av statens idrottsstöd. Till följd av granskning ska utredningen kartlägga omfattningen av RF:s myndighetsutövning och överväga behovet av författnings- ändringar för att verksamheten ska uppfylla förvaltningslagens krav på rättssäkerhet. Med hänvisning till debatten om idrottsrörelsens självständighet ska utredningen analysera om statens stöd till idrotten kan reformeras så att antalet stödformer minskar, vilka begränsningar som uppstår för idrottsrörelsen genom utform- ningen av de villkor som anges för stödet samt om färre villkor kan knytas till det samlade idrottsstödet. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 10.2Mål och syften i statens idrottspolitik Enligt förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet ska stats- bidraget stödja verksamhet som: bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet för motion och idrott samt deras möjligheter att utöva inflytande över och ta ansvar för sitt idrottande gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta i idrottsverksamhet främjar integration och god etik bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och där- med främjar en god hälsa hos alla människor. Vi bedömer att förordningen preciserar väsentliga aspekter i statens idrottspolitik, men att målen för statens idrottspolitik bör kompletteras i två avseenden: För det första bör statens åtagande för idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet markeras tydligare genom ett barn- perspektiv förs in i förordningens syftesparagraf. För det andra saknas ett explicit syfte rörande elitidrotten. Vi föreslår följaktligen att förordningen kompletteras med en formulering om att bidrag även ska utdelas för att stödja verksamhet som stärker idrottsutövares internationella kon- kurrenskraft. Den statliga idrottspolitikens mål och syften behandlades utförligt i kapitel 4.TPF11FPT Tydligt formulerade mål och syften är en förutsättning för en välfungerade idrottspolitik. Det är genom mål och syften som staten uttrycker sina förväntningar på vad statsstödet ska leda till. Mål utgör dessutom ramar för idrottsrörelsens anslagshantering. Slutligen är mål och syften nödvändiga för att statsstödets effekter 11TP PT I detta sammanhang finns det skäl att påminna om att motiven till statens nuvarande stöd till idrotten formulerades idrottspolitiska proposition och därefter fastställdes i regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet från . 1998/99:107, En idrottspolitik för 2000-talet – folkhälsa, folkrörelse och underhållning, samt SFS 1999:1147, Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten ska kunna följas upp och utvärderas. Regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS 1999:1177) är således ett viktigt idrottspolitiskt dokument eftersom det fastslår vilka idrottsliga verksamheter som kan stödjas med statliga medel – och varför. 10.2.1Nuvarande mål och syften i statens idrottspolitik Enligt förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet ska stats- bidraget stödja verksamhet som: bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet för motion och idrott samt deras möjligheter att utöva inflytande över och ta ansvar för sitt idrottande gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta i idrottsverksamhet främjar integration och god etik bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed främjar en god hälsa hos alla människor. Förordningens syften fördelas mellan två områden. Det första är folkhälsa. Med formuleringar om att statsbidraget ska främja både ungas och vuxnas benägenhet för motions och idrottsaktiviteter understryks att ett viktigt syfte i statens idrottspolitik är att främja en aktiv livsstil, god hälsa och sunda vanor hos alla medborgare. Det andra området handlar om föreningsdemokratiska processer, såsom att alla ska ha lika förutsättningar att delta i idrottsaktiviteter samt att verksamheten ska främja integration, jämställdhet och god etik. Lite förenklat kan det första området ses som en markering av att idrottsliga aktiviteter har positiva effekter för människors hälsa och välbefinnande – medan det andra området snarare handlar om att alla ska ha lika möjligheter att kunna delta i dessa aktiviteter. Enligt vår bedömning preciserar förordningens syften väsentliga aspekter i statens idrottspolitik. Det framgår klart att stödet har tonvikt på barn- och ungdomsverksamhet, utgår från en bred och folkhälsoinriktad syn på idrott och motion samt lägger särskilt vikt vid allas lika möjlighet att delta utifrån sina egna förutsättningar oavsett faktorer som kön, socioekonomi, härkomst eller utländsk bakgrund. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Vidare anser vi att syftena i stor utsträckning överensstämmer med idrottsrörelsens egen verksamhetsidé såsom den formulerats i policydokumentet Idrotten vill. Trots delvis olika utgångspunkter har vi således inte kunnat finna några nämnvärda motsättningar mellan statens och idrottsrörelsens syn på idrottens samhällsroll och samhällsnytta. Samma slutsats drog för övrigt RF i förarbetet till sin antagna strategiplan för idrottens framtida finansie- ring.TPF12FPT I detta avseende kan statens idrottspolitiska ambitioner följ- aktligen inte ses som en otillbörlig styrning av idrottsrörelsens verksamhet eller ett hot mot dess självständighet. I två avseende finner vi dock förordningens syftesparagraf ofull- ständig. För det första bör ett barnperspektiv markeras tydligare. För det andra saknas ett explicit syfte rörande svensk elitidrott. 10.2.2Ett barnperspektiv i idrottspolitiken Redan i förordningens första syfte framgår att statens stöd avser att främja barn och ungdomars idrottsintresse samt att de unga måste beredas möjlighet till inflytande och ansvar. Därefter kompletteras de statliga målen med aspekter som jämställdhet, integration och allas lika förutsättningar för deltagande. Det går således att hävda att förordningen är preciserad i avseende på statens stöd till idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet. Vi menar emellertid att det finns skäl att ytterligare förstärka ett barn- perspektiv. Det första skälet är att förordningens formuleringar inte på ett rättvist sätt återspeglar statens nuvarande åtagande i frågan om barn- och ungdomsidrott. Sedan förordningens till- komst 1999 har statens stöd till idrotten ökat dramatiskt. Mer- parten av de höjda bidragen har dessutom tillfallit den lokala barn- och ungdomsidrotten (i form av ökat LOK-stöd och tillkomsten av satsningarna Handslaget/Idrottslyftet). Av detta följer att statens åtagande för idrottsrörelsens unga medlemmar är betydligt större än . Ett andra skäl är kopplat till vår utvärdering av idrotten som uppfostringsmiljö (kapitel 7). Ett av utvärderingens huvudresultat var att det råder en tydlig diskrepans mellan idrottsrörelsens och statens förhållandevis samstämmiga syn på hur en sund barn- och ungdomsidrott ska vara utformad och forskarsamfundets beskriv- ning av föreningsidrottens praktik. Enligt vår analys bottnar denna 12TP PT Idrottsrörelsens framtida finansiering, s. 10. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten diskrepans i en konflikt mellan föreningsidrottens två parallella uppdrag: föreningsfostran och tävlingsfostran. Istället för att utgöra kompletterande inslag i verksamheten, framträder bilden av att tävlingsfostran redan inom barnidrotten utgör en dominerande logik. Resultatet blir en verksamhet som snarare styrs av idrottens behov än av de idrottande barnens och ungdomarnas intressen. Det kan således finnas skäl för staten att ytterligare markera att stödet till idrotten är förknippat med tydliga förväntningar på en barn- och ungdomsidrott med utgångspunkt i de ungas egna intres- sen, behov och förutsättningar. I detta sammanhang finns det skäl att återknyta till kapitel 8 och diskussionen om föreningsidrottens utformning i ljuset av FN:s konvention om barnets rättigheter (). Att analysera föreningsidrotten i relation till barns rättigheter är ett sätt att synliggöra viktiga demokratiska förhållningssätt i aktiviteter riktade till barn och ungdomar.