sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Några helt raka utvecklingslinjer är dock svåra att skönja. Snarare handlar det om krafter som dragit i olika rikt- ningar, i ett samhälle där forskning och högre utbildning kommit att växa i omfång och därmed också hamnat i skärningspunkten mellan många olika önskemål och anspråk. 3Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Frihet och självständighet är stora ord, två av de största i det politiska språket. Kraven på frihet spirar ur upplevelser av förtryck, betryck eller åtminstone tryck. I dramatiska situationer handlar det om bojor som ska sprängas, men i de flesta sammanhang är det långt mindre omvälvande förändringar som eftersträvas: hinder som ska undanröjas eller handlingsrymder som ska vidgas. Sådana mål kan nås både genom negativa insatser mot tvång och positiva insatser för ökade möjligheter till delaktighet och deltagande. Bådadera behövs för att ge friheten ett reellt innehåll.TPF1FPT Akademisk frihet innebär ett vidsträckt utrymme för självständigt bedriven forskning och högre utbildning. Att säkra ett sådant sväng- rum är långt mer än ett gruppintresse för akademiker och intel- lektuella. Vetenskapens frihet är en avgörande förutsättning för det kulturella klimatet, för demokratins hälsa, för ekonomins dynamik och för hela samhällets utvecklingsförmåga. Konkret kommer den akademiska friheten till uttryck i arbets- villkoren för enskilda individer. För studenterna, som vill skaffa sig kunskaper och metodiska färdigheter och genom lämpliga examina få ett fotfäste på arbetsmarknaden. För forskarna, som vill fördjupa sig inom särskilda områden och ta itu med analytiska uppgifter som väckt deras intresse. För lärarna, som söker förmedla både abstrakta och konkreta insikter till nya generationer. Och för alla dem som inte ser några skarpa gränser mellan dessa tre former av intellektuell verksamhet som oupphörligt och oupplösligt bedrivs vid universitet och högskolor.TPF2FPT 1TP PT Den klassiska texten om distinktionen mellan frihet från staten och frihet genom staten är Two Concepts of , 3rd ed., 2002. Svensk översättning i Fyra essäer om frihet. 2TP PT Om akademisk frihet finns en omfattande litteratur. För en utmärkt översikt och analys, se den norska utredningen 2006:19 Akademisk frihet. Individuelle rettigheter och institusjonelle styringsbehov. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? En avgörande yttre ram för den akademiska friheten är de eko- nomiska resurser som ställs till förfogande för forskning och högre utbildning. Den ramen är given på kort sikt, i första hand genom politiska beslut, men marginellt och på är den också töjbar. I vilken utsträckning som ett samhälle satsar på forskning och högre utbildning beror på många knippen av förväntningar, förhoppningar och farhågor. Men det hänger också på lärosätenas egna ansträng- ningar, på deras resultat och på den respekt som de härigenom lyckas vinna. I detta betänkande är det varken den individuella akademiska fri- heten eller den yttre resursramen som står i fokus, men däremot ett antal strukturella frågor som betyder mycket för bådadera. Hur ska universitet och högskolor styras? Hur mycket ska statsmakterna be- stämma? Vem ska påverka och fastställa lärosätenas profiler? Vilken kontroll ska utövas av externa och interna aktörer? Vilken betydelse har samverkan med näringslivet och olika delar av offentlig sektor? Hur ska universitet och högskolor kunna samarbeta inbördes? Hur ska ett aktivt ledarskap kunna förenas med kollegiala arbetsformer och inflytande för studenterna? Och hur ska nya idéer kunna realiseras utan att fastna i sega beslutsprocesser? Bakom utredningsuppdraget ligger en tydlig preferens för ökad akademisk självständighet. Den fråga som har ställts är inte om en större frihet för lärosätena är önskvärd utan hur en sådan ska gestaltas. I de samtal som vi under utredningens gång har fört med olika in- tressenter i högskolevärlden har vi funnit en bred sympati för denna ambition. Men vi har också mött en och annan undran. Mer själv- ständiga universitet och högskolor – vad ska det vara bra för? Har vi inte redan nu en ganska hygglig grad av självbestämmande? Rymmer inte ökad autonomi vissa risker för att statens intresse och ansvar för den högre utbildningen och forskningen svalnar? Och om det nu är skattebetalarnas pengar det handlar om, måste inte statsmakterna kunna kontrollera hur de används? Inför sådana fullt rimliga frågor kan det finnas skäl att erinra om fyra olika bakgrunder till vårt uppdrag. Dels om (1) den snabba inter- nationella utvecklingen inom högre utbildning och forskning och autonomins plats i de gemensamma strävanden som f.n. pågår på europeisk nivå. Dels om (2) de konkreta reformer i riktning mot ökad självständighet som genomförts eller förbereds i skilda länder. Dels om (3) de många förslag om ökad högskoleautonomi som har framställts i svenska offentliga utredningar och i Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? rapporter från olika organisationer. Slutligen (4) redovisas några empi- riska forskningsresultat om sambandet mellan autonomi och effektivitet. Världen runt har intresset för högre utbildning och forskning till- tagit väsentligt . Det är på många sätt kopplat till den ekonomiska och kulturella omvälvning som går under namnet globalisering. Universiteten framstår som en mäktig drivkraft i denna process, kanske den allra mäktigaste. Forskning och innovationer bryter nya vägar som allt bättre utbildade professioner går i spetsen för det växande internationella utbytet. Därmed har också relationen mellan staten och den högre utbild- ningen och forskningen blivit ett hett ämne. I debatten om univers- iteten blandas många olika teman, alltifrån skilda styrningsfilosofier till varierande idéer om kunskapssamhället. På många håll har den kvantitativa expansionen av högskolor och universitet skapat en viss växtvärk. Hur ska kapaciteten för nya idéer och produkter kunna stärkas? Hur ska behoven av alltmer specialiserade kunskaper kunna täckas, som kraven på framtida flexibilitet och omställnings- förmåga tillgodoses? Hur mycket av forskningssatsningarna ska hanteras på nationell nivå, hur mycket genom europeisk och inter- nationell samverkan? Utbildnings- och forskningsministrarna runt- om i sliter med svåra uppgifter, men finansieringskällorna har också blivit alltmer diversifierade. I ett högutbildat samhälle kommer efterfrågan på specialiserad kompetens från ett brett spekt- rum av ekonomiska sektorer. Det är mot den bakgrunden som frågor kring universitetens frihet ånyo har hamnat på den politiska dagordningen. De breda kontakt- ytorna mellan högskolan och samhället rymmer möjligheter men också risker. I många länder pågår reformer i syfte att öka akademins själv- ständighet, med något olika motiv och modeller. Debatten om denna policy-utveckling är livlig och på flera håll laddad, inte minst när den kopplas samman med budgetförändringar och strategier för tillväxt. En bild av spänningen mellan skilda sätt att se på forskning och högre utbildning ger två olika deklarationer från den italienska stad som mer än någon annan har blivit en symbol för rörelsen mot en ökad internationell akademisk samverkan. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? di tävlar med om rangen som äldsta akademiska lärosäte. När det tillkom är inte riktigt klarlagt, men 1988 hölls ändå ett 900-årsjubileum där omkring 300 församlade universitetsrektorer antog en förklaring med det pampiga namnet Universitatum. Det var en väl förberedd deklaration med ekon från upplysningstiden och från doktriner om sambandet mellan forskning och undervisning och om vikten av akademisk frihet och bildning (Lehrfreiheit och Lernfreiheit). I fonden figurerade det europeiska enhetsverket och den återförening av kontinenten som redan kunde skönjas, men också global samhörighet och universella värden. Med breda penseldrag skildrades universiteten både som förvaltare av ett omistligt kulturarv och som vägröjare för framtida landvinningar. Mänsklighetens framtid vid slutet av detta årtusende är beroende av den kulturella, vetenskapliga och tekniska utveckling som äger rum vid universiteten, inskärpte rektorerna. Som centra för kultur, kunskap och forskning ska de sprida kunskap till de yngre genera- tionerna men också betjäna hela samhället. De måste ge kommande generationer en utbildning och en kunskap som sätter dem i stånd att bidra till respekten för den betydelsefulla balansen i naturen och i livet självt. Från denna utgångspunkt skisserades några vägledande riktlinjer för framtidens utbildningspolitik. Universiteten måste vara moraliskt och intellektuellt oberoende av alla politiska, ideologiska och ekono- miska maktgrupperingar, hette det i deklarationen. Frihet i sökande och förmedling av kunskap var en grundläggande princip för univers- iteten som statsmakterna måste respektera. måste lärosätena motarbeta intolerans och vara öppna för dialoger. Universiteten är den europeiska humanistiska traditionens förvaltare, men deras ständiga strävan är att uppnå universell kunskap. För att kunna fylla sin uppgift måste de bortse från alla geografiska och politiska gränser och därigenom bekräfta den tvingande nödvändigheten av att skilda kulturer får lära känna och påverka varandra. Hur skulle då dessa höga mål uppnås? Deklarationen underströk att forskning och undervisning måste behandlas som oskiljaktiga. Universitetens resurser måste stå till allas förfogande. Såväl lärarnas som de studerandes frihet måste skyddas. Kunskapsuppbyggnaden borde vidare främjas genom ett omfattande utbyte och goda be- tingelser för rörlighet. Rektorerna förband sig att inom sina olika Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? stater och genom sina olika organisationer göra allt som stod i deras makt för att förverkliga , som ett samstämmigt ut- tryck för universitetens fria vilja. Någon egentlig harmonisering av utbildningssystemen före- bådades inte deklaration. blev motsvarande jubileum för dock ett tillfälle för utbildningsministrarna från , , och att ta några viktiga steg i den riktningen. I Sorbonne-deklarationen förklarade de att det inte räckte med ett bankernas, eurons och ekonomins . Därutöver behövdes det också ett kun- skapernas som byggde på kontinentens intellektuella, kul- turella, sociala och tekniska dimensioner. Därför krävdes det nu ett sammanhållet europeiskt kunskapsområde: an open European area of higher learning. En gemensam referensram måste skapas för rörlighet och utbyte så att lärosätena i kan öppna sig för en starkt utvecklad samverkan. På basis av Sorbonne-deklarationen sammankallades ett nytt möte i följande år, där 29 stater deltog och antog Bologna-deklarationen . var det ministrar och statssekreterare som spelade huvudrollen. Här sattes kunskapens in i ett tydligt poli- tiskt och ekonomiskt sammanhang. Det handlade om att bidra till det växande samarbetet mellan stabila, fredliga och demokratiska samhällen inom och utanför unionen, men också till social utveck- ling och ekonomisk tillväxt. Att skapa ett europeiskt område för högre utbildning sågs som ett viktigt medel att främja medborgarnas rörlighet och anställbarhet. Detta skulle i sin tur bidra till att stärka den europeiska konkurrenskraften: Vi måste tillförsäkra den europeiska högre utbildningen en dragkraft i hela världen i nivå med dess utomordentliga kulturella och vetenskapliga traditioner. Bologna-deklarationen betygade eftertryckligt sin trohet till chartans principer, men det går inte att ta miste på att budskapet här var mera utåtvänt och samhällsinriktat. Redan öppnings- avsnittet refererade till den europeiska processen som genom de senaste årens landvinningar hade blivit en alltmer konkret och relevant verklighet för unionen och dess medborgare. Texten föregrep sedan i flera delar det följande årets Lissabon-deklaration, där EU:s med- lemsländer föresatte sig att bygga upp världens mest kon- kurrenskraftiga kunskapsbaserade ekonomi. I en kommentar utarbetad av den europeiska rektorskonferensen och det europeiska universitetsförbundet underströks att Bologna- deklarationen inte enbart var en samling fromma föresatser utan en Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? De deltagande staterna hade åtagit sig att ta konkreta steg mot harmonisering och konvergens, och det akademiska samfundet inbjöds att aktivt medverka i denna process. Universiteten skulle nu inte enbart vara föremål för forsknings- och utbildningspolitik utan kunde välja att bli deltagande aktörer, den historiska omvandlingens subjekt.TPF3FPT blev upptakten till en serie uppföljnings- möten som har hållits inom ramen för vad som kallas det europeiska området för högre utbildning. Kopplingen till Lissabon-processen har varit tydlig vid alla dessa konferenser. Prag-kommunikén 2001 underströk att kvaliteten på högre utbild- ning och forskning var en viktig grund för internationella dragkraft och konkurrensförmåga. I Berlin-kommunikén 2003 beskrevs forskning och högre utbildning som det europeiska kunskaps- samhällets bärande pelare. Ministrarna åtog sig att söka främja läro- sätenas effektivitet och förmå dem att orientera sig mot en ökad relevans för den tekniska, sociala och kulturella utvecklingen liksom för andra samhällsbehov. Här gjorde också genusperspektivet sin entré. I Bergen-kommunikén 2005 välkomnades företrädare för arbetsmark- nadens parter och underströks högskolans roll i strävandena att skapa social sammanhållning. Återigen betonades tillväxt och anställ- barhet: Eftersom högre utbildning befinner sig i korsningen mellan forskning, undervisning och innovationer är den också en nyckel till konkurrenskraft. I London-kommunikén 2007 hade listan över utmaningar som behöver angripas genom högre utbild- ning och forskning förlängts till att omfatta även social utjämning, hållbar utveckling och globalisering. Här restes också krav på att under- visningen borde vara individualiserad och resultatinriktad (student centred and outcome-based learning). Alla de texter som här nämnts betonar den akademiska frihetens omistlighet, men jämför man det första budskapet från med dem som följt inom ramen för Bologna-processen framträder det tydliga skillnader i synen på de högre läroanstalternas uppgifter. I Universitatum står sanningssökandet och den kumulativa kunskapsutvecklingen i förgrunden. Deklarationen fram- häver det intellektuella och kollegiala samtalet och den högre utbild- ningens funktion som mötesplats för olika uppfattningar. Forsk- ningen öppnar vägar för kulturerna att påverka varandra, men ska 3TP PT The Declaration on Space for Higher Education: An Explanation. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? också stå emot fördomar och okunnighet. I detta perspektiv är infogat i en humanistisk tradition och har en kallelse som inte får besudlas genom yttre påtryckningar, de må vara poli- tiska eller ekonomiska. Allt detta är viktigare än någonsin, inskärper förklaringen, ty just i vår tidsålder finns det särskilt stora behov av kulturella centra liksom av den forskning och kunskapsförmedling som bedrivs av verkliga universitet. Bologna-deklarationen och dess olika uppföljningskommunikéer ger en mer instrumentell bild av akademin som ett redskap i sam- hällets tjänst. Här betonas konkreta och näraliggande ekonomiska, politiska och sociala mål. Forskningen och den högre utbildningen är hävstänger som kan hjälpa oss att nå bättre levnadsvillkor. Inte minst gäller det att ge studenterna de kunskaper och färdigheter de behöver för att reda sig på en alltmer krävande arbetsmarknad där det gäller att bli anställningsbar. Harmonisering, transparens och rörlighet inom den högre utbildningen är nödvändiga förutsättningar för fortsatta europeiska framsteg på alla möjliga områden. Listan över de uppgifter som tillskrivs det europeiska området för högre utbildning blir stadigt längre. Vilken av dessa båda röster talar då för den europeiska universitets- opinionen? I de budskap som universitetsledare förmedlar till adressater både inom och utanför högskolan blandas oupphör- ligen humboldtska grundsatser med mer nyttobetonade, instru- mentella och samhällsorienterade perspektiv. Den akademiska fri- heten såsom den speglas i har ännu stor betydelse i den akademiska världen. Allt fler lärosäten såväl inom som utom ansluter sig till principerna. Referenser till deklarationen åter- kommer ständigt, i synnerhet när man upplever att forskningens frihet kringskärs. Den utvecklas också vältaligt i många texter om universitetens kollegiala traditioner och i försvaret av forskarnas frihet att välja egna tyngdpunkter och infallsvinklar. En särskild måltavla för sådana budskap är statsmakternas återkommande försök att genom allehanda påbud och specialdestinerade satsningar styra forskningen mot dagspolitiska prioriteter och rätta in den efter av tidsandan föreskrivna tankelinjer. Samma idéer mobiliseras regel- mässigt mot styrformer med kvantitativt fastställda prestations- volymer som ofta uppfattas som överdrivet schematiska och sned- vridande. Sådana utslag av ekonomism ställs ofta i motsatsställning till den högre utbildningens traditionella mission eller kallelse. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? är förstås universitet och högskolor i sina dialoger med upp- dragsgivare och andra utomstående intressen inte alls främmande för att argumentera i högst nyttoinriktade banor. De betonar då gärna de resultat som verksamheten avkastar och de bidrag läro- sätena kan ge till olika strävanden i samhället. Lärosätena är i själva verket mycket drivna i att beskriva sin roll i olika värdeskapande processer, inte minst sådana som är avgörande för att möta framtida utmaningar. Den holländske utbildningsforskaren har gjort iakttagelsen att rektorer och andra akademiska ledare i sina gemensamma uttalanden gärna dras mot det humboldtska perspek- tivet, medan de ofta spårar in på utilitaristiska, instrumentella och samhällstillvända teman i den mer individuella kommunikationen med finansiärer och uppdragsgivare. Att nyttoperspektivet odlas flitigt i akademiska sammanhang och ibland exploateras en bit över trovärdighetens gräns vet varje läsare av löftesrika anslagsansökningar.TPF4FPT 3.1.2Den femte friheten i Europeiska unionen Grundprinciperna för den inre marknaden som lanserades har länge beskrivits som de fyra friheterna, avseende den obehindrade cirkulationen av varor, tjänster, kapital och män- niskor. har denna klassiska kvartett utvidgats till en kvintett. Vid sitt möte den 13–betecknade kunskapernas fria rörlighet som den femte friheten. För att nå detta mål skisserade rådet ett program som förenade flera olika dimen- sioner av akademisk autonomi och rörelsefrihet, bl.a. (i) större grän- söverskridande rörlighet för forskare, studenter, vetenskapsmän och universitetslärare, (ii) öppnare och mer konkurrenskraftig arbets- marknad för europeiska forskare med bättre karriärmöjligheter, öppen- het och familjevänliga förhållanden och (iii) öppen tillgång till kunskap och innovationer samt (iv) ömsesidigt erkännande av kvalifikationer. I samklang med detta uttalande har det gjorts flera markeringar på europeisk nivå av den akademiska självständig- hetens betydelse. pågår förberedelser för en resolution om vad moderniseringen av universiteten kan betyda för konkurrenskraft i en global kunskapsekonomi. I den pre- liminära lydelse av texten som antogs av konkurrenskraftsrådet den 4TP PT För en belysning av universitetens långvariga dragning åt den sortens pläderingar, se , Petita. Hur svenska myndigheter argumenterar för högre anslag. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? understryks att universiteten måste förses med tillräcklig självbestämmanderätt, bättre styre och adekvata former för redovisning och ansvarstagande. Detta är nödvändigt för att de ska kunna möta nya samhällsbehov liksom för att öka och diversifiera sina offentliga och privata finansieringskällor, så att finansierings- klyftan i förhållande till Europeiska unionens viktigaste konkurrenter minskas. Mot denna bakgrund uppmanar rådet medlemsstaterna att främja hög kvalitet inom den högre utbildningen och forskningen genom att bygga upp institutioner och nätverk som kan konkurrera internationellt och bidra till att de bästa förmågorna lockas till samt ge dessa institutioner självbestämmande så att deras fulla potential kan utvecklas. I detta syfte bör man modernisera institutionerna för högre utbildning genom att ge dem självbestäm- mande och större ansvarsskyldighet, så att de kan förbättra sina ledningsmetoder, utveckla sin innovativa kapacitet och öka sin kapacitet att modernisera sina läroplaner för att effektivare möta arbetsmarknadens och studenternas behov samt öka tillträdet till högre utbildning. Detta ska i sin tur bidra till att man når bättre konkurrenskraft och uppfyller bredare samhälleliga mål. Även Europeiska kommissionen har tagit tydlig ställning för en ökad högskoleautonomi. I sitt meddelande om universitetens moderni- seringsagenda [KOM(2006) 208 slutlig] skriver den att universiteten kan bli innovativa och reagera på förändringar först när de blir verkligt självständiga och får ett riktigt redovisningsansvar. Därför rekommenderas en ramstyrning av sektorn mer baserad på gemen- samma bestämmelser om policymål, finansieringsmekanismer och incitament för verksamheten. Samma tema återkommer i kommissionens grönbok om det europeiska forskningsområdet [KOM(2007) 161 slutlig]. Här heter det att den koncentration och specialisering som är nödvändig för att möjliggöra framväxten av europeiska spetsforskningsenheter och ett rikt nät av universitet och offentliga forskningsorganisationer i hela EU förutsätter att forskningsinstitutionerna, främst universiteten, ges självständighet att positionera sig, samarbeta och konkurrera på europeisk och internationell nivå och bättre anpassa sin forskning till industrins och samhällets behov. Detta måste gå hand i hand med ökad administrativ professionalism och öppnare ansvarighets- normer. De reformer som pågår i många länder måste därför slut- föras och vidgas till hela . I en sammanfattande översikt av högskolepolitikens utveckling har Eurydice-enheten inom DG Utbildning beskrivit aktuella Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? I flertalet länder finns en det en klar tendens till avreglering och ökad självständighet för institutionerna inom högre utbildning, sägs det i rapporten. I har dessa institu- tioner traditionellt varit autonoma medan det i andra infördes en betydande grad av självständighet (Neder- länderna) eller (). I flertalet övriga länder har insti- tutionerna för högre utbildning först börjat fungera mera självständigt och därvid etablerat sina egna former för att hantera finansiella resurser och formulera strategiska utvecklingsplaner. Denna process är med nödvändighet kopplad till mekanismer för ansvarstagande och redovisning, såsom årlig rapportering samt inre och yttre revision.TPF5FPT 3.1.3Fria samtal och medborgarskap: om högre utbildning och forskning Att EU-texterna genomgående relaterar universitetens självständig- het till behovet att stärka innovationsförmåga, till konkur- rensen med andra världsdelar och till stora politiska mål som social sammanhållning och hållbar utveckling har ett naturligt samband med den kompetensfördelning som råder inom unionen. Högre utbildning ankommer i huvudsak på medlemsstaterna och kan inte annat än marginellt regleras eller finansieras av unionen. Det europeiska området för högre utbildning ligger i princip utanför rådets, kommissionens och parlamentets revir, även om alla dessa institutioner alltmer intresserar sig för hithörande frågor. På samma sätt begränsas i sina uttalanden om högre utbildning och forskning av att medlemsstaterna främst ser organi- sationen som ett organ för erfarenhetsutbyte.