sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Kompetens behövs att utifrån data från sjökortsdatabasen ta fram ett lämpligt urval av uppgifter. Vidare behöver olika avtal övertas. Den starka marknadsställningen och låga risken bör innebära att intresse finns att förvärva verksamheten. Vad avser effekten på är båtsportkorten en mycket liten del av . Intäkterna är mindre än 1 pro- cent av intäkter. Huvuddelen av kostnaderna avser externa tryckerikostnader och påverkar således inte egen verksamhet. Därtill kommer att erhåller licens- avgifter även efter en försäljning. Egen produktframställning, lagerhållning samt marknadsföring mm. svarar för av kostnaderna. En försäljning får alltså liten påverkan på Sjöfarts- verkets verksamhet Nackdelarna med en försäljning är att: mister en liten, men lönsam verksamhet (staten erhåller dock försäljningsintäkten). Köparen får, åtminstone initialt, en dominerande marknadsposi- tion på papperssjökort. kan, vid en eventuell försäljning, behöva se över licensavgifterna i syfte att skapa incitament för en så stor för- säljning som möjligt. Teoretiska och praktiska perspektiv på lotsningens och isbrytningens organisation och prissättning , lektor i nationalekonomi vid Detta PM utgör ett underlag för analyser av organisationsfrågor inom statens ansvarsområde inom sjöfartssek- torn. Det innehåller huvudsakligen en diskussion om lotsningens organisation och prissättningsfrågor vid olika organisatoriska lösningar. Rapporten baserar sig på gängse teorier för marknads- struktur och prissättning. Det finns i den ekonomiska litteraturen såvitt känt överhuvudtaget inget skrivet om lotsningsverksamhet. Föreliggande PM måste sålunda betraktas som en första analys och mycket preliminära slutsatser. Uppläggningen är att relevanta teo- rier först presenteras, därefter förs en diskussion där de appliceras på lotsningen i . Uppdraget har innehållit följande fyra delfrågeställningar: 1.Sammanhållen eller uppdelad organisationsform? 2.Avgift baserad på samhällsekonomisk marginalkostnad eller faktiska kostnader lotsningen ger upphov till? 3.Möjligheter ta ut skatt/avgift från samtliga sjöfarare för finan- siering av lotsning 4.Problem och lösningar med avgifter om flera utövare Den första frågan behandlas i avsnitt 2, vilket sedan ligger till grund för fortsättningen. Den andra frågan studeras i avsnitt 3. Fråga tre och fyra diskuteras i avsnitt fyra. Slutsatserna gällande lotsningen sammanfattas i avsnitt 5. Rapporten avslutas med en mer översiktlig diskussion om isbrytningens organisation och om prissättningsprinciper kopplade till isbrytningens kostnadsförhållanden. 2.1Att studera marknadsstrukturen inom en viss bransch Begreppet marknadsstruktur innefattar i huvudsak tre aspekter. Den första gäller den horisontella integrationen och det andra den vertikala integrationen på marknaden. Den tredje aspekten man kan studera är om de produkter som erbjuds på en marknad är homogena eller differentierade. Med horisontell integration innefattas i den enklaste meningen helt enkelt hur många företag som existerar på en viss marknad. Det kan sträcka sig alltifrån monopol med endast ett företag till fullständig konkurrens då antalet företag är så stort att inget enskilt företag kan göra något för att påverka marknaden. För att antalet företag skall vara litet krävs att det existerar någon typ av etable- ringshinder. Dessa hinder kan vara naturliga, främst i form av att det råder stordriftsfördelar i produktionen, vilket medför att det enskilda företaget sänker sin genomsnittskostnad per producerad enhet ju större produktionen är, åtminstone upp till en viss volym. Om genomsnittskostnaden är fallande vid den volym som säljs på marknaden utgör det ett tillräckligt (men inte nödvändigt) villkor för s.k. naturligt monopol. De kan också vara resultatet av reglering i olika former. Ett statligt monopol utgör ett exempel på ett totalt etableringshinder: det är fullständigt omöjligt för ytterligare något företag att etablera sig vid sidan om det statliga monopolföretaget. Produktdifferentiering kan också utgöra ett etableringshinder. Om ett företag erbjuder en produkt som kunderna uppfattar som bättre än konkurrenternas och denna inte enkelt kan kopieras får före- taget en viss monopolställning för just sin specialiserade produkt. Med vertikal integration menas i vilken grad olika delar i produk- tionskedjan är integrerade inom samma företag. I enkla modeller tänker man sig att stegen kan bestå av råvaruproduktion, vidare- förädling till halvfabrikat, slutprodukt, distribution, försäljning. Ett fullständigt vertikalt integrerad företag skulle självt producera Alternativet är att varje produktionsled är fristående och köper in nödvändiga insatsvaror på marknaden liksom säljer sin produkt på marknaden. Exempelvis kan ett företag som baserar sin produktion på en råvara välja att vara vertikalt integrerad genom att självt äga gruvor etc. eller inte integreras utan köpa in råvaran till världsmarknadspriset som för dagen gäller. En mellanform utgörs av s.k. vertikal kontroll. Då sluts långsiktiga kontrakt mellan två parter i produktionskedjan. Det rör sig då fortfarande om fri- stående företag men med stabila och långvariga relationer. Förbin- delserna kan göras olika starka, genom exempelvis olika långa kontrakt, samägande, styrelserepresentation etc. Produkterna på marknaden kan vara homogena eller heterogena. Ju mer heterogena produkterna är, desto mer osäkert blir det om de verkligen befinner sig på samma marknad. Det finns ett begrän- sat antal marknader med fullständigt homogena produkter. Valuta- marknaden är ett sådant: är en identisk produkt oavsett var den köps. Företag har anledning att produktdifferentiera för att erhålla en viss monopolmakt på just sin egen produkt, om den skiljer sig från konkurrenternas. Därför finns oftast olika varu- märken, där skillnaderna mellan produkternas egenskaper ofta är små. Begreppet marknadsform grundar sig på kombinationen av horisontell integration och homogenitet. Fullständig konkurrens råder vid homogena varor och många företag, monopolistisk kon- kurrens om varorna är heterogena osv. Fortsättningsvis berörs inte frågan om homogen eller heterogen produkt eftersom lots- ningen är att betrakta som homogen. number of buyers and sellers barriers to entry product differentiation vertical integration product diversification Collusion, mergers and contracts Price efficiency quality Technical progress Profits Antitrust Barriers to entry Taxes and subsidies Investment incentives Employment incentives Macroeconomic policies En fullständig modell av hur man kan studera en marknad visas i figur 1. Detta är den s.k. Structure-conduct-performance-modellen (SCP-modellen), ursprungligen utvecklad för att förklara samband mellan antal företag på marknaden och marknadens funktionssätt. Modellen har senare lagts till med komponenterna grundläggande faktorer och reglering. Den återfinns i grundläggande läro- böcker i ämnet marknadsanalys.TPF1FPT Modellen har kritiserats för att vara för komplex och ha oklara orsakssamband – flertalet pilar i modellen är dubbelriktade – och det blir därför svårt att använda den som grund för studier av kausala samband. Modellen fungerar emellertid utmärkt som en referensram för marknadsstudier av olika slag. Beroende vilken fråga som är i fokus kan olika delar av modellen uteslutas eller tonas ned och andra lyftas fram. De generella faktorer som finns i rutorna får bytas ut mot dem som är relevanta vid studiet av den marknad man analyserar. 2.2Faktorer som bestämmer lotsningens marknadsstruktur I det här kapitlet är det lotsningens marknadsstruktur som är i fokus. I figur 2 visas därför en anpassad variant av SCP-modellen där de faktorer som kan anses mest relevanta för ett resonemang om just lotsningens marknadsstruktur har lyfts fram. När det gäller de grundläggande förutsättningarna så känne- tecknas efterfrågesidan framförallt av att efterfrågan är mycket låg vid de flesta lotsplatser. De minsta platserna har i genomsnitt knappt två lotsningar om dagen.TPF2FPT För det andra kännetecknas den av mycket stora och oförutsägbara variationer över dygnet. Några platser har därtill säsongsmässiga men mer förutsägbara variationer. När det gäller efterfrågesidan finns det också informations- problem av betydelse. Ett sådant gäller att konsumenten inte har möjlighet att bedöma produktens kvalité, som i lotsningsfallet huvudsakligen bestäms av lotsens kompetens, i förväg. Ett annat gäller att fartygsbefälet inte på ett korrekt sätt kan bedöma sin egen kompetens, i det här fallet möjligheten att producera tjänsten själv. På utbudssidan är den viktigaste egenskapen att produktionen sker med fallande genomsnittskostnader vid de volymer som gäller från de allra minsta upp till de största lotsplatserna. Existensen av sådana stordriftsfördelar (economies of scale) kan visas såväl teo- retiskt som av praktiken (2007). Dessa beror på flera 1TP PT Figur 1 bygger på Carlton-Perloff: , 4 ed., s. 4. 2TP PT Frågan är om det är lotsplatser, hamnar eller lotsleder som skall vara enheten. De flesta lotsplatser betjänar mer än en hamn och ett flertal lotsleder. Till många hamnar görs inte ens en lotsning per dag, och av cirka 400 lotsleder har bara drygt hälften någon lotsning . Se vidare under samdriftsfördelar. Den viktigaste är förekomsten av en stor fast kostnad: för att överhuvudtaget driva en lotsstation 24/7 krävs en grundbeman- ning med lotsar, båtmän, lotsbåtar, en lotsbeställningscentral m.m. Genomsnittskostnaden faller därför när denna fasta kostnad slås ut på fler enheter. Till detta kommer att de slumpmässiga variationer- nas betydelse minskar med större volym. Man behöver därför ha mindre överkapacitet för att kunna hantera variationerna om volymen är stor än om den är liten. Med samdriftsfördelar (economies of scope) menas att produk- tionen av två olika verksamheter sker till lägre kostnad om den bedrivs inom ett och samma företag i stället för i två (eller flera) separata företag. När det gäller existensen av samdriftsfördelar inom lotsningen är dessa svårare att påvisa utifrån empiriska erfarenheter, eftersom lotsar dels har monopol, dels inte ägnar sig åt annat än just lotsning. Hypotetiskt skulle det kunna finnas både externa och interna samdriftsfördelar. Externa samdriftsfördelar finns om andra verksamheter än lotsningen skulle kunna producera även lotsningstjänster. Sådana utnyttjas genom att vissa fartygsbefäl de facto även tjänstgör som lotsar för de fartyg för vilka de har lotsdispens. I andra riktningen kan det finnas samdriftsfördelar om lotsar eller båtmän även kan delta i andra verksamheter. Interna samdriftsfördelar finns om lotsar eller båtmän kan utföra andra aktiviteter inom än lotsning/lotstransport. Vidare finns betydande interna samdriftsfördelar i och med att samma lotsplats kan betjäna många lotsleder och flera hamnar. Med tanke på de låga volymerna är det nödvändigt att en lotsplats kan betjäna mer än en hamn. Ofta är lotsplatsens läge sådant att det naturligen gör det, t ex till och , till och osv. I andra fall, som vid Hallands-, och på sker resor på land med bil till olika utgångsplatser och i åter andra fall, främst på reser lotsen som passagerare från en bordningspunkt till plats där lotsning påbörjas. Utan utnyttjade av dessa samdriftsfördelar skulle ett stort antal mycket små lotsplatser med ännu lägre kapacitetsutnyttjande behöva finnas. Figur 2 En modell för analys av lotsningens marknadsstruktur Lokala geografiska monopol med små konkurrenter med samdriftsfördelar SjöV som aktör: effektivitet, planering, operationalisering Rederier, befäl, mäklare m.fl. Effektivitetsmål för hela transportsektorn statligt monopol höga servicemål SjöV och som reglerare taxesättning, dispensprövning, lotsutbildning och examination, säkerhetskrav m.m. Lotsningen kan också vara kopplad till positiva externa effekter. Nyttan av att ta lots är inte begränsad till den säkerhetshöjande effekten för det lotsade fartyget. Säkerheten stiger också för andra fartyg om risken för kollisioner minskar och för andra aktörer, till exempel hamnar, strandägare m.fl. om risken för skador på hamn- anläggningar, oljeutsläpp på stränder m.m. reduceras. Den positiva externa effekten finns dock bara om fartyget inte till fullo är ersättningsskyldigt för det totala värdet av de skador som upp- kommer. Om så är fallet är effekten redan internaliserad, åter förutsatt att befälhavaren kan göra rätt bedömning av den ökade nytta som lots medför jämfört med att framföra fartyget själv. är dessutom aldrig närmare bevisat hur stor den säkerhetshöjande effekten av att ha lots ombord egentligen är. Lotsningen är ett område med mycket stark reglering. Vissa regleringar följer av internationella föreskrifter kopplade till säker- het och miljö. Andra kommer ur statsmaktens servicemål samt myndigheternas precisering och tolkning av de övergripande målen, exempelvis att lots ska tillhandahållas vid lotsplatserna och med mycket hög servicegrad. Detta kan kopplas till överordnade effektivitetsmål för samhället, där lotsningen är en komponent som bidrar till en fungerande transportinfrastruktur. Vissa regleringar är en följd av de marknadsmisslyckanden som de grundläggande förutsättningarna för lotsningen ger upphov till. De starka stordriftsfördelarna skulle med största sannolikhet leda till monopol på en oreglerad marknad. För att undvika att ett privat monopolföretag utnyttjar sin marknadsmakt bedrivs verksamheten i statlig regi med reglerade priser. Problemet med information om tjänstens kvalité är som för andra legitimationsyrken hanterat genom införandet av en licens, i det här fallet lotsexamen. I Lots- utredningens delbetänkande finns ett förslag om behörig- hetsreglering. Det kommer att bli en tydligare reglering än dagens lotsexamen. Problemet med information om befälets egen kom- petens har resulterat i lotsplikt för fartyg över en viss storlek, med möjlighet till individuella undantag. Lotsplikten kan på ett rationellt sätt inte förklaras av annat än just risken för att befäl- havaren överskattar sin egen kompetens, ställt i relation till de effekter som uppstår vid eventuella olyckor som följd av detta.TPF3FPT Genom lotsplikten kan delar av de negativa externa effekterna undvikas, dock inte för de fartyg som är för små för att ha lotsplikt. Enligt den gängse teorin bestäms marknadsstrukturen slutligen också av de verksamma företagens beteende. Ett företag som exem- pelvis utvecklar en bättre produkt, genomför aggressiv marknads- föring eller stärker sitt varumärke kan konkurrera ut andra företag, vinna marknadsandelar och därmed påverka marknadsstrukturen; i extremfallet till och med få monopol. När det gäller lotsningen har som enda producent redan monopol, vilket betyder att faktorn beteende inte har någon större relevans för mark- nadsstrukturen. operativa beteende har däremot betydelse för effektiviteten på marknaden. 3TP PT Sådan reglering är inte alls ovanlig, t ex kan hastighetsbegränsningar och bilbälteslag ses som ett utslag av att den individuelle bilisten annars skulle överskatta sin kompetens i rela- tion till konsekvenserna. har däremot betydelse eftersom man inte bara är producent utan också tillsammans med den nybildade Sjöfarts- inspektionen har myndighetsutövande funktioner. har, som många andra statliga monopolister, sam- tidigt varit aktör och reglerare av marknaden. Detta visas i figur 2 av den dubbla rutan. har bestämt lotstaxor, lots- pliktsregler, prövat lotsdispenser, utfärdat lotsexamen m.m. En tydligare uppdelning har gjorts så att fastställer lotspliktsregler och prövar lotsdispenser. I delbetänkan- det föreslås vidare att Inspektionen även ska ansvara för att utfärda behörigheter för lotsar. Fr.o.m. kommer Sjö- fartsinspektionen att ingå som en del i den nya myndigheten . dubbelroll reduceras därmed betydligt. Från andra avregleringar vet man att de reglerande funktionerna måste skiljas från de operativa om inte det statliga företaget ska få en konkurrensfördel. Man brukar även påpeka risken för att nybil- dade regleringsmyndigheter ändå ska prioritera den gamla mono- polistens intressen, eftersom personalen ofta rekryterats därifrån, eller kan ha intresse av att ta arbete hos den operativa organisationen. Inte förrän flera mer jämbördiga operatörer finns på marknaden upphör den risken. Det brukar benämnas regula- tory capture och finns mest i den amerikanska avregleringslittera- turen, medan det empiriska stödet för sådan snedvridning i är svagt. 2.3Horisontell integration: finns det en naturlig marknadsstruktur? Om man gör tankeexperimentet att lotsningsverksamheten skulle byggas upp från början på en oreglerad marknad, vad skulle resul- tatet då bli? Slutsatsen av en analys av lotsningens marknadsstruk- tur är att det skulle resultera i lokalt eller regionalt naturligt monopol. På grund av de fallande genomsnittskostnaderna, vilket är ett tillräckligt villkor för naturligt monopol, kan ingen annan marknadsstruktur än en enda lotsorganisation vid varje plats vara det som minimerar kostnaderna. Att lotsningen är ett lokalt naturligt monopol innebär dock inte att det måste vara samma producent som utför lotsningen vid alla lotsplatser i landet. Endast om det finns starka samordningsvinster mellan lotsplatser måste samma utförare bedriva verksamhet vid flera eller till och med alla platser. Verksamheten vid landets lots- platser är dock förhållandevis självständig från andra lots- platser. Det talar för att det skulle vara fullt möjligt att ha helt olika producenter av lotstjänster vid exempelvis och . Vid vissa platser finns dock samarbete för att hjälpa till att utjämna kapacitetstoppar, sjukfrånvaro m.m. och sådant samarbete blir allt vanligare.TPF4FPT Dessutom kan behovet av reservkapacitet i lotsbåts- flottan reduceras om många platser samarbetar jämfört med om varje plats ska ha sin egen flotta.TPF5FPT Vissa skäl talar sålunda snarare för regionala naturliga monopol där fler än en av dagens lotsplatser utgör en naturlig marknad. En teoretisk analys kan dock aldrig slutgiltigt svara på frågan vad som händer vid konkurrensutsätt- ning: det är bara marknaden själv och dess eventuella entreprenörer som i praktiken kan påvisa vad som händer om etableringshinder tas bort. Det finns dock ett undantag som kan rubba slutsatsen om att den naturliga marknadsstrukturen är lokala (regionala) naturliga monopol. Om det finns samdriftsfördelar med någon annan verksamhet skulle dessa kunna vara så starka att den totala kost- naden blir lägre om lotsningsverksamheten vid en viss plats i stället utfördes av flera olika företag. Man kanske kan tänka sig att såväl en hamns bogserbåtsbolag som ett färjerederi med regelbunden trafik på samma hamn båda skulle ha personal som även kunde lotsa fartyg till hamnen. I finns befäl på statsisbrytare med lokal kännedom. Det förefaller inte särskilt realistiskt att en sådan marknadssituation skulle uppstå på många platser, men de lokala förhållandena skiftar. I vissa hamnar som finns ett betydande antal färjebefäl med lotsdispens som skulle kunna lotsa vanliga fartyg. Även om lotsdispenser är knutna till ett visst fartyg torde behovet av kompletterande utbildning till att bli behörig lots för alla fartyg vara litet, särskilt för de färjebefäl som redan i utgångsläget har kompetens för riktigt stora fartyg. 4TP PT Sådant samarbete finns t ex mellan och och utbildning sker av lotsar och båtmän i bl.a. och för att kunna rycka in vid behov på den andra platsen. 5TP PT Detta är dock inget starkt skäl för integration då det borde vara enkelt att vid behov på marknadsmässiga villkor hyra in en reservbåt från annan plats (givet att lotsbåtsflottan som är relativt standardiserad). Med tanke på de höga servicemålen är det viktigt att reserv- båtar finns, och man kan tänka sig att efter en avreglering blir de enskilda producenternas incitament att hålla reservkapacitet mindre, vilket skulle leda till problem liknande de på elmarknaden efter avregleringen. Samdriftsfördelar tillåts att existera. monopol utmanas genom befälhavare på fartyg med lotsdispens. Befälhavaren utför sitt ordinarie arbete och om vederbörande ändå är i tjänst och har kompetens kommer kostnaden för att utföra lotsningsuppdraget oftast att bli lägre än om en lots från Sjöfarts- verket tas ut för uppdraget.TPF6FPT Ett problem är dock att utnyttjande- graden på lotsar sänks. Om en stor andel av lotsningsuppdragen vid en plats utförs genom dispenslotsningar kan det liknas vid så kallad russinplockning (cherry-picking). De uppdrag som är enkla och billiga att utföra tas över av privata alternativ medan det företag som har trafikeringsplikt måste upp- rätthålla en volym på sin verksamhet för att täcka dygnets alla timmar. Det leder till växande finansiella underskott och sämre resursutnyttjande för det statliga företaget.TPF7FPT Vad som kan vara effektivt och lönsamt för det enskilda företaget, i det här fallet rederiet med dispenslots ombord, behöver inte nödvändigtvis leda till högre effektivitet för samhället som helhet (men kan mycket väl göra det). Om det finns starka samdriftsfördelar för ett annat företag skulle detta inte bara som kunna ta över vissa lotsningar utan helt enkelt hela verksamheten från . Likaså, om är alltför ineffektivt kan ett annat företag ta över hela lotsningsverksamheten och utföra samma arbete till en lägre kostnad. Det skulle exempelvis vara en hamn, ett bogserbåtsföretag gällande lotsningen eller ett taxibåts- eller skärgårdsrederi när det gäller lotstransporterna. Det naturliga monopolet skulle övergå till ett annat företag. Vid nästan samtliga svenska lotsplatser utförs lotsningsuppdrag till mer än en hamn. Detta är också ett sätt att för att effektivare utnyttja sina resurser. Skulle exempelvis ett visst kom- munalt hamnbolag ta över lotsningen till enbart sin hamn riskerar man att lotsplats står kvar med lotsningar enbart till en annan mindre hamn, och den totala effektiviteten minskar. Det är dock mindre sannolikt att ett hamnbolag i den situationen verkligen skulle konkurrera ut . Även om hamnen kan utföra lotsningar till den egna hamnen till lägre kostnad än 6TP PT Det är dock inte ovanligt att befälhavaren ändå anlitar lots för att själv kunna ta ut nöd- vändiga viloperioder. 7TP PT Problemet är detsamma som inom postsektorn där privata företag efter postmonopolets avskaffande kan förväntas etablera sig på lönsamma delmarknader medan det gamla statliga postföretaget har s.k. service obligation och måste distribuera brev överallt. , så har det senare just de kostnadsfördelar som upp- kommer genom att betjäna flera hamnar . Slutsatsen av den teoretiska analysen är att med största sanno- likhet så finns en naturlig marknadsform för lotsningen. Om man tänker sig att det statliga monopolet helt avskaffades så skulle en oreglerad verksamhet resultera i monopol eller alternativt att det finns ett dominerande företag med små utmanare, främst i form av befälhavare med lotsdispens. Analysen visar också på att det med stor sannolikhet uppkom- mer lokala eller möjligen regionala naturliga lotsningsmonopol. Det skulle mycket väl kunna vara lokala lotsbolag som driver verksamhet på var sin plats. Genom learning by doing är det möjligt att något av dessa bli effektivare än andra och tar över verksamheten vid flera eller tom. En sådan utveckling skulle på ett sätt vara av godo, eftersom det bästa företaget då skulle driva verksamhet överallt. Å andra sidan ökar risken för att det får monopolmakt, om inte en effektiv reglering förhindrar det.TPF8FPT Analysen, liksom erfarenheterna från andra av-/omregleringar visar också att man bör vara försiktig med att släppa fram russin- plockningsmöjligheter om man har höga servicemål. Risken finns att enstaka lönsamma tjänster tas över av andra, det företag som har trafikeringsplikt får lägre effektivitet och den totala effektiviteten minskar.