sou · GWB3123 · 2008-12-15 00:00:00 — På samma sätt menar att en fackförening ska kunna hänvisa till bestämmelser i fråga om utbetalning av lönen om de aktuella bestämmelserna är tillräckligt precisa och tydliga för den utländska tjänsteutövaren. Bestämmelser om allmänna lönetill- lägg, avlöning efter anciennitet osv. ska omfattas av det sagda liksom ersättning för kost och logi som ska utgå i enlighet med gällande praxis och i förhållande till det aktuella kollektivavtalet kan jämställas med annan lön som ligger inom ramen för det aktu- ella kollektivavtalsområdet. Om det förekommer bestämmelser om personliga tillägg utöver miniminivå ska man också kunna ställa krav på sådana med hänvisning till bakgrunden för sådana tillägg, allt under förutsättning att bestämmelserna är tillräckligt klara och precisa. Förutsättningen att ett kollektivavtal som läggs till grund för en stridsåtgärd ska ha ingåtts av de mest representativa arbetsmark- nadsparterna och gälla över hela landet innebär att ett stort antal kollektivavtal inte kommer att kunna läggas till grund för stridsåt- gärder. Det gäller företagsavtal och lokala och regionala avtal och även avtal som ligger utanför det aktuella arbetsområdet. Kraven på kollektivavtal för utländska tjänsteutövare ingår som ett led i kampen mot social dumpning. anser därför att även förpliktelser som danska arbetsgivare har genom nationella kollektivavtal när det gäller semester och barnledighet och liknande som går utöver minimireglerna i lag, bör kunna kon- verteras till kollektivavtalsmässiga lönevillkor som kan läggas till grund för stridsåtgärder mot utländska tjänsteutövare. I annat fall kan man inte anse att de utstationerade arbetstagarnas löner svarar mot vad danska arbetsgivare är skyldiga att betala till sina arbetsta- gare på grund av kollektivavtal. Principen om likabehandling innebär å andra sidan att en utländsk tjänsteutövare inte får åläggas andra utgifter än danska arbetsgivare är skyldiga att betala på grund av kollektivavtalet. Det gör att utgifter för semester eller pension som den utländska tjänsteutövaren är skyldig att betala på grund av ett avtal i hemlan- det ska beaktas när man bestämmer de villkor som kan läggas till grund för stridsåtgärder. En utländsk tjänsteutövare ska inte drab- bas av dubbel betalningsskyldighet. Om man gör en konvertering av olika beståndsdelar i de aktuella lönevillkoren ska man ta hänsyn till sådana förpliktelser som redan åvilar tjänsteutövaren så att man tillgodoser kravet på likabehandling. När det framställs lönekrav där det ingår konverterade bestånds- delar mot utländska tjänsteutövare ska sådant som t.ex. bidrag till utbildningsfonder, som den utländske tjänsteutövaren inte kan få samma glädje av som en dansk arbetsgivare, inte vara med vid konverteringen. Om konverteringen inte är godtagbar kan strids- åtgärden komma att underkännas av Arbejdsretten. Som framgår av avsnitt 8.4.1 är dansk rätt mera restriktiv än svensk rätt när det gäller rätten till stridsåtgärder. En förutsättning både för en primär stridsåtgärd och en sympatiåtgärd är att det finns ett rimligt förhållande mellan åtgärdens ändamål och de medel som används för att uppnå det. En proposition med förslag som bygger på betänkande har överlämnats till . Man räknar med att lagförslaget kommer att antas av och att lagändringen kommer att träda i kraft . 10 Överväganden och förslag Enligt kommittédirektiven ska utgångspunkten för våra övervägan- den och förslag vara att den svenska arbetsmarknadsmodellen i så stor utsträckning som möjligt ska kunna tillämpas i förhållande till arbetstagare som utstationerats till från ett annat land. Målet ska vara att vidmakthålla den grundläggande principen på den svenska arbetsmarknaden att huvudansvaret för reglering av löne- och anställningsvillkor har överlåtits till arbetsmarknadens parter. ska förslagen innebära att EG-rätten fullt ut respekte- ras. Annorlunda uttryckt ska vi försöka hitta en lösning där ett så stort ansvar som möjligt för regleringen av arbets- och anställ- ningsvillkor i utstationeringssituationer fortfarande ligger hos arbetsmarknadens parter som det svenska systemet är förenligt med EG-rätten, och då framför allt principen om fri rör- lighet för tjänster. Vi tolkar våra direktiv så att förslag på åtgärder principiellt kan rymma allt från att lämna rättsläget oförändrat till att föreslå infö- rande av minimilön i svensk lagstiftning, med eller utan komplette- rande åtgärder i fråga om andra typer av arbets- och anställnings- villkor. Att lämna rättsläget oförändrat är dock inte något egentligt alternativ. har bl.a. gjort uttalanden kring lex Bri- tannia i medbestämmandelagen som medför att måste göra något åt åtminstone den lagstiftningen för att svensk rätt ska över- ensstämma med EG-rätten. Dessutom har genom domen uppstått osäkerhet beträffande vilka villkor det med stöd av stridsåtgärder kan krävas att en arbetsgivare från ett annat EU- eller EES-land ska tillämpa i för- hållande till sina anställda. Inte minst beträffande frågan om lön är det till följd av Lavaldomen oklart vad som från fackligt håll kan göras för att motverka att en tjänsteutövare från ett annat EES-land på ett otillbörligt sätt konkurrerar med lägre lönekostnader än i värdstaten. I fråga om möjliga åtgärder ska redan nu sägas att vi ser alterna- tiven med införande av minimilön i lag eller ett system för allmän- giltigförklaring av kollektivavtal som de mest ingripande i förhål- lande till den nuvarande ordningen på svensk arbetsmarknad, där lönebildning och reglering av arbets- och anställningsvillkor i huvudsak lämnats till arbetsmarknadens parter. Kommittédirekti- ven måste rimligen tolkas så att dessa alternativ ska undvikas om en för arbetsmarknadens parters autonomi mindre ingripande lösning låter sig genomföras i ljuset av EG-rätten. Detta förhållande har bildat utgångspunkt för våra överväganden och förslag. De frågor som uppstått i anledning av Lavaldomen kan enligt vår bedömning delas in i två kategorier. Dels handlar det om vilka krav och villkor på den svenska arbetsmarknaden som i enlighet med EG-rätten kan ställas på en tjänsteutövare från en annan med- lemsstat. Dels handlar det om den undanträngningsmekanism som lex utgör, och som underkänts av i . Dessa frågor hänger i hög utsträckning ihop och kom- mer, när vi lägger fram våra förslag, i princip att behandlas i ett sammanhang. tolkning av utstationeringsdirektivet får anses vara nyckeln till i vilken utsträckning och under vilka förutsätt- ningar det enligt EG-rätten är tillåtet att vidta en stridsåtgärd för att få till stånd en tillämpning av värdlandets anställnings- och arbetsvillkor på utstationerade arbetstagare. Vid en första analys av förhandsavgörandet kan det synas som att domstolen i princip stängt dörren för en medlemsstat att kräva en tillämpning av villkor i kollektivavtal av svensk modell, särskilt om dessa villkor redan regleras i den lagstiftning den svenska utstationeringslagen hänvisar till. En sådan tolkning är dock enligt vår bedömning i viss mån för långtgående. Det måste när domen diskuteras och analyseras hållas i bakhuvudet att den fråga som prövades av i är om den typ av avtalskrav i samband med sådana stridsåtgärder som vidtogs i är tillåtna enligt EG- rätten när utstationeringsdirektivet genomförts på det sätt som gjorts i . har, som närmare redogjorts för i kapitel 9 ovan, vid genomförandet av direktivet endast använt sig av möjlig- heten att i förhållande till utstationerade arbetstagare tillämpa den lagstiftning som finns på de områden som anges i direktivets s.k. När det gäller minimilön och andra villkor enligt kol- lektivavtal lämnades vid genomförandet av utstationeringsdirekti- vet frågan helt utanför utstationeringslagen. dom i Lavalmålet har diskuterats flitigt i den allmänna debatten. Åsikterna om det riktiga i ställningstaganden har gått i sär. Det har från vissa håll hävdats att domstolen i sina överväganden inte i tillräcklig utsträckning har tagit hänsyn till den sociala dimensionen i EU-samarbetet och att man exempelvis inte har beaktat de ståndpunkter som intagits i såväl rådet som när det gäller frågan om skyd- det för arbetstagare i förhållande till den liberalisering av den inre tjänstemarknaden som skett genom det s.k. tjänstedirektivet.TPF1FPT Vidare har domstolen enligt kritikerna gjort en felaktig tolkning av utstationeringsdirektivets artikel 3.7 och inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till de beaktandesatser i utstationerings- direktivet som rör det sociala skyddet, exempelvis beaktandesats 22 som behandlar rätten att vidta fackliga stridsåtgärder. Från andra håll har domstolens avgörande välkomnats och ansetts bygga på en väl och riktigt gjord avvägning mellan intresset av en fri rörlighet för tjänster och dess betydelse för EU:s inre marknad å ena sidan, och behovet av att motverka otillbörlig kon- kurrens och skydda de utstationerade arbetstagarna å andra sidan. Vi har i utredningen inte haft någon anledning att närmare behandla de olika åsikter som framförts eller ha synpunkter kring de slutsatser domstolen nådde i målet. Vår uppgift har, enligt kommittédirektiven, endast varit att analysera domen såsom den föreligger och försöka hitta lösningar på de eventuella problem domen medför på den svenska arbetsmarknaden. 10.2Utredningens slutsatser med anledning av Lavaldomen 10.2.1EG-domstolens metod och utgångspunkter Den första tolkningsfrågan i målet rörde om EG-fördragets artikel 49 om friheten att utöva tjänster eller utstationeringsdirektivet, när direktivet har genomförts på det sätt som skett i , utgör hinder mot att en facklig organisation ges möjlighet att vidta 1TP PT och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. stridsåtgärder för att försöka förmå ett tjänsteföretag från en annan medlemsstat att inleda förhandlingar om lön och ansluta sig till ett kollektivavtal som innehåller förmånligare regler än de som följer av den lagreglering utstationeringslagen hänvisar till och som där- utöver innehåller villkor på områden som inte alls anges i direkti- vets hårda kärna. ägnar vid prövningen av denna fråga inlednings- vis stort utrymme åt att tolka utstationeringsdirektivet. Domstolen tar ett samlat och omfattande grepp om direktivet och är enligt vår uppfattning tydlig och konkret i sina ställningstaganden i fråga om vilka gränser direktivet sätter när det gäller en medlemsstats möj- ligheter och skyldigheter att tillämpa inhemska regler om skydd för arbetstagare på till landet utstationerad arbetskraft. uttalan- den görs angående direktivets artikel 3.7, en bestämmelse vars innebörd har debatterats flitigt och som från inte minst svenskt fackligt håll har åberopats som stöd för att såväl bättre som andra villkor jämfört med de som återfinns i direktivets hårda kärna kan krävas i förhållande till arbetsgivare som utstationerar arbetsta- gare till från ett annat medlemsland. Vidare görs uttalanden kring hur villkor i kollektivavtal förhåller sig till bestämmelsen om ordre public i direktivets artikel 3.10. Denna prövning av utstationeringsdirektivet bildar bakgrund till prövning av hur de stridsåtgärder som vidtogs i , eller snarare den svenska konflikträtten som tillåter stridsåtgärder i en sådan situation, förhåller sig till artikel 49 i EG- fördraget om friheten att utöva tjänster. Domstolen lägger avgö- rande vikt vid att direktivets syfte varit att samordna vilka i värd- landet befintliga nationella regler avseende arbetstagarskydd som ska utsträckas till att tillämpas även i förhållande till arbetstagare som utstationeras till från en annan medlemsstat. Genom att denna samordning skett synes det enligt domstolens resonemang saknas möjligheter att i förhållande till artikel 49 i EG- fördraget genom det svenska systemet med stridsåtgärder kräva en tillämpning av villkor som ligger utanför den hårda kärnan av minimivillkor eller som, utan att detta har stöd i utstationeringsdi- rektivet, håller högre nivåer än den miniminivå som anges i den svenska lagstiftningen. redovisar i domen sin syn på förhållandet mellan rätten att vidta fackliga stridsåtgärder och friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 i EG-fördraget. Utgångspunkten för dom- stolen är att fackliga stridsåtgärder är en grundläggande rättighet som utgör en integrerad del av de allmänna principerna för EG- rätten. Enligt domstolen kan det dock för utövandet av denna rättighet gälla vissa begränsningar. Med hänvisning till tidigare rättspraxis från domstolen konstateras att en grundläggande rättighet såsom rätten att vidta fackliga stridsåtgärder faller inom ramen för EG- rättens tillämpningsområde. slår således fast att friheten att tillhandahålla tjänster är en av gemenskapens grundläggande principer och att artikel 49 i EG-fördraget är tillämplig. Domstolen gör utifrån detta ställningstagande en sedvanlig prövning av om undantag för den fria rörligheten för tjänster kan motiveras med hänvisning till tvingande hänsyn till allmänintresset. 10.2.2Villkor och krav som får ställas och kopplingen till rätten att vidta stridsåtgärder Utstationeringsdirektivet och dess genomförande i medlemsstaten sätter alltså enligt resonemang gränserna för vad som i materiellt hänseende får krävas när det gäller villkor och krav i förhållande till utstationerade arbetstagare. Man skulle kunna uttrycka det som att balansen mellan arbetstagarskydd och skydd mot social dumpning i förhållande till EG-fördragets regler om fri rörlighet för tjänster har avgjorts genom att utstationeringsdirekti- vet antogs. I fråga om nationella villkor som inte omfattas av utstatione- ringsdirektivets hårda kärna följer av avgörande att utrymmet för att kräva en tillämpning av villkoren på till utstationerad arbetskraft är begränsat till att villkoret i fråga måste falla inom området för ordre public. Artikel 3.7 i utstationeringsdi- rektivet har enligt domstolens ställningstagande inte den innebör- den att en tillämpning av andra villkor och krav utanför den hårda kärnan får krävas i förhållande till en tjänsteutövare från en annan medlemsstat. Villkor som enbart följer av en tillämpning av kollektivavtal i medlemsstaten kan enligt i över huvud taget inte anses omfattas av ordre public. Detta motiveras med att organisationerna på den svenska arbetsmarknaden inte är offentlig- rättsliga organ. tolkning av direktivets artikel 3.7 innebär även att det inte med stöd av stridsåtgärder får ställas krav på högre nivå på villkoren inom utstationeringsdirektivets hårda kärna än mini- minivån enligt den lagstiftning eller annan reglering enligt utstatio- neringsdirektivet som har valts för att säkerställa en tillämpning av villkoren i förhållande till utstationerad personal från ett annat medlemsland. En ordning, eller ett system, i en medlemsstat som tillåter att stridsåtgärder vidtas som syftar till att få till stånd ett kollektivavtal med arbets- och anställningsvillkor som är förmånligare än de som följer av de relevanta lagreglerna på de områden som omfattas av utstationeringsdirektivets hårda kärna och/eller villkor som avser områden som inte omfattas av denna hårda kärna står i strid med artikel 49 i EG-fördraget och dess princip om fri rörlighet för tjänster. Det är dock viktigt att understryka att detta gäller i fall där utstationeringsdirektivet genomförts på det sätt som skett i Sve- rige, dvs. där en tillämpning av krav och villkor som anges i den hårda kärnan, förutom minimilön, åstadkoms genom en hänvisning till lagstiftning på området och där det saknas särskild reglering i fråga om vad som gäller beträffande kollektivavtalsvillkor. Vi åter- kommer nedan till betydelsen av detta förhållande. 10.2.3Metoder för utsträckning av nationella villkor och krav Enbart miniminivåer i fråga om nationellt arbetstagarskydd som ingår i utstationeringsdirektivets hårda kärna får alltså enligt EG- domstolen krävas med stöd av direktivet. För villkor som inte ingår i den hårda kärnan gäller att de måste omfattas av ordre public för att kunna åläggas tjänsteutövare från en annan medlemsstat att till- lämpa. Domstolens slutsatser i dessa delar bygger på att utstatio- neringsdirektivet syftar till att harmonisera tillämpningen av befintliga nationella villkor och krav kopplade till arbetstagarskydd samt den relativa nivån på detta skydd (miniminivå). Däremot harmoniserar direktivet enligt domstolen inte vilken metod medlemsstaterna kan välja för att åstadkomma den utsträckning av nationella krav och villkor i förhållande till en utstationerande arbetsgivare från ett annat EES-land som ska ske enligt utstationeringsdirektivet (se p. Domstolen räknar upp de alternativ som står till buds enligt direktivet, dvs. lagstiftning, allmängiltigförklaring av kollektivavtal eller de alternativa metoder som erbjuds medlemsstater som inte har något system för allmängiltigförklaring av kollektivavtal (arti- kel 3.8 andra stycket). Resonemangen i denna del synes innebära att så länge en sådan metod som anges i utstationeringsdirektivets artikel 3.1. eller 3.8 används så är metoden också förenlig med EG- fördraget. Även andra metoder kan dock användas, så länge dessa metoder vid en direkt prövning utifrån artikel 49 i EG-fördraget inte strider mot dess princip om fri rörlighet för tjänster. Domstolen gör utifrån denna principiella slutsats också en prövning av stridsåtgärd i den del den syftade till att få till stånd en tillämpning av lönevillkor gentemot artikel 49 i EG-fördraget. Stridsåtgärdernas förenlighet med fördragets regler om frihet att utöva tjänster föll dock på att det inte med tillräcklig säkerhet var möjligt för att på förhand veta vilken minimilön som skulle utgå enligt det kollektivavtal stridsåtgärderna syftade till att få till stånd. krävde att skulle ingå förhandlingar efter påskrift av avtalet och någon klar miniminivå på lön gick inte att på förhand utläsa av avtalet i fråga. Metoden med avtalskrav i samband med stridsåtgärder för att åstadkomma en utsträckning av lönevill- koren enligt kollektivavtalet ansågs därmed inte vara förenlig med EG-fördragets artikel 49. I fråga om lex i medbestämmandelagen fann domstolen att regler enligt vilka, med avvikelse från vad som gäller för svenska företag, hänsyn inte tas till om ett företag från en annan medlems- stat redan är bundet av ett avtal i hemlandet, oavsett innehållet i detta avtal, är diskriminerande enligt EG-rätten. En sådan diskri- minering kan enligt artikel 46 i fördraget bara motiveras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, hänsyn som inte fann föreligga i detta fall. Mot den bakgrunden förklarades lex strida mot EG-fördragets artikel 49 om friheten att utöva tjänster. 10.2.5Konsekvenser av domen för svensk arbetsmarknad En konsekvens av Lavaldomen när det gäller den svenska arbets- marknadsmodellens funktion är att lex i medbestämman- delagen underkänts av och därmed inte kan tilläm- pas när det gäller utstationering av arbetstagare till från ett annat medlemsland i EU. I praktiken innebär detta att rättsläget i dessa situationer återgår till hur det förelåg innan lex infördes. Detta torde som utgångspunkt innebära att det inte längre går att tränga undan ett kollektivavtal som en utstationerande arbetsgivare har i hemlandet. En facklig stridsåtgärd som syftar till att tränga undan en tillämp- ning av ett sådant kollektivavtal på de utstationerade arbetstagarna till förmån för ett svenskt kollektivavtal torde därmed enligt 42 § medbestämmandelagen såsom den har tillämpats i Arbetsdomsto- lens praxis vara otillåten. Möjligheten att motverka vad som brukar kallas social dumpning, genom krav på kollektivavtal i , har därmed klart försvagats. tolkning av utstationeringsdirektivets artikel 3.7 går vidare emot den uppfattning om innebörden av denna bestämmelse som bl.a. gjorts gällande från svenskt fackligt håll. Det har hävdats att utstationeringsdirektivet är ett minimidirektiv där ett delsyfte är att garantera arbetstagare som utstationeras från en medlemsstat till en annan ett visst grundskydd genom en tillämp- ning av minimivillkor på ett antal områden. Direktivet skulle där- emot inte hindra att såväl eventuellt förekommande bättre villkor som ryms inom den hårda kärnan i direktivet eller villkor som lig- ger utanför denna hårda kärna ska kunna krävas gentemot en utstationerande arbetsgivare från en annan medlemsstat. Domstolens tolkning av innebörden av artikel 3.7 kan dock sägas innebära att utstationeringsdirektivet inte bara utgör ett golv för nivån på arbetstagarskydd i förhållande till utstationerade arbetstagare, utan även ett tak för vad som får krävas i förhållande till den utstationerande arbetsgivaren. Möjligheten att, ytterst med stöd av stridsåtgärder, kräva en tillämpning av kollektivavtal i dess helhet och med villkor som ligger på medel- eller normalnivå enligt avtalet är därför mer begränsad än vad som från vissa håll antagits vara fallet innan avgörande i Lavalmålet. Det ska dock understrykas att möjligheten att kräva kollektiv- avtal och vidta stridsåtgärder till följd av Lavaldomen endast begränsas när det gäller utstationeringssituationer inom EES- Den svenska arbetsmarknadsmodellens funktion natio- nellt påverkas inte direkt av domen och lex bör även fort- sättningsvis, om detta befinns lämpligt, kunna tillämpas i fråga om andra gränsöverskridande situationer som inte berör något annat EES-land. Vi återkommer till denna fråga senare i detta betän- kande. 10.3Val av modell för utsträckning av villkor En första fråga som utredningen haft att ta ställning till är vilken modell för utsträckning av arbets- och anställningsvillkor enligt utstationeringsdirektivet som fortsättningsvis bör användas. Enligt kommittédirektiven ska utgångspunkten för våra överväganden vara att tillämpningen av kollektivavtalsvillkor i så hög grad som möjligt ska kunna utsträckas så att de även omfattar arbetstagare som har utstationerats till . Utstationeringsdirektivet anger som framgått ovan ett antal metoder för att utsträcka befintliga nationella arbets- och anställ- ningsvillkor till att omfatta även utstationerade arbetstagare. Vad som skulle kunna kallas direktivets huvudmodeller är att utsträcka tillämpningen av befintlig nationell lagstiftning när det gäller de villkor som anges i direktivets hårda kärna och/eller allmängiltig- förklarade kollektivavtal avseende sådana villkor (artikel 3.1). För länder som inte har något system med allmängiltigförklar- ing av kollektivavtal erbjuds därutöver i artikel 3.8 andra stycket två alternativa metoder enligt vilka medlemsstaterna, om de så beslutar, kan utgå från kollektivavtal med vissa egenskaper. ska antingen gälla allmänt för alla likartade företag inom den aktu- ella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det aktuella geogra- fiska området (första strecksatsen), eller ha ingåtts av de mest representativa arbetsmarknadsorganisationerna på nationell nivå och gälla inom hela det nationella territoriet (andra strecksatsen). uttalar i Lavaldomen att utstationeringsdirekti- vet inte syftar till att harmonisera själva metoderna för utsträckning av tillämpningen av nationella krav och villkor på arbetstagare som utstationerats från ett annat EES-land (p. Även andra metoder än de som särskilt anges i utstationeringsdirektivet kan användas, så länge dessa metoder vid en direkt prövning utifrån artikel 49 i EG- fördraget inte strider mot dess princip om fri rörlighet för tjänster. görs i 5 § utstationeringslagen en hänvisning till lagstift- ning avseende samtliga de områden som anges i utstationeringsdi- rektivets hårda kärna, förutom såvitt avser minimilön. Vid det svenska genomförandet av utstationeringsdirektivet gjordes bedömningen att direktivet är av minimikaraktär och därmed i princip inte hindrar att det ställs krav gentemot arbetsgivare från andra länder på villkor i kollektivavtal.