sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Myndighet för miljön - en granskning av – en granskning av Betänkande av Utredningen om SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Omslag och foto: Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning. Professorn förordnades att vara sär- skild utredare. Regeringen har därefter beslutat om tilläggsdirektiv med förlängd tid för utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen av Naturvårds- verket. En särskild referensgrupp med representanter från berörda departement, nationella och regionala myndigheter, kommuner och landsting, näringsliv och miljöorganisationer har varit knuten till utredningen. Sekreterare har varit fr.o.m. 2007-07-30 t.o.m. 2008- 03-31, fr.o.m. 2007-08-01 och fr.o.m. 2007-04-30. Biträdande sekreterare har varit fr.o.m. 2007-11-12 . Textmässig layout har utförts av assistenterna vid kommittéservice. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Myndighet för miljön – en granskning av (SOU 2008:62). Återblick och framtidsperspektiv.................................. 2.2.1 Miljöproblemen i historisk belysning.......................... 2.2.2 i historisk belysning ....................... 2.2.3 Utvecklingen efter förra utvärderingen ...................... Pågående och framtida förändringar....................................... Miljöproblemen i framtidsstudier................................ Miljöarbetet i EU.......................................................... 2.3.3 Förslag från olika utredningar ..................................... Frustrationer och problem i dagens miljöorganisation Överväganden om ändrad ansvarsfördelning ......................... Överväganden och förslag ............................................ Verksamhet och resurser.............................................. 3.2.1 uppgifter enligt lag och 3.2.3 Förändringar i ansvar ...................................... 3.2.4 arbete i siffror................................ Utredningens överväganden och förslag .............................. 3.6.1 Bedömning av verksamhet och arbetssätt ................. Bedömning av resurser................................................ 4.3.3 Uppdragens utformning och användning ................. 4.3.4 arbete med beställningarna i Prioriteringar och förnyelse....................................... Förslag i andra utredningar och rapporter ........................... 4.4.2 Andra utredningar och forskningsrapporter ............ Övervägande och förslag ....................................................... Expertstöd i EU- och internationellt arbete.................. 5.2.4 Resurser för EU- och internationellt arbete ............. 5.3.2 utvärdering av det 5.3.3 Regeringsuppdrag om prioriteringar i EU ................ 5.3.4 Synpunkter från andra aktörer................................... 5.3.5 Den fördjupade utvärderingen av 5.4.2 Samarbetet mellan och Överväganden och förslag ..................................................... Arbetssätt och genomslag .......................................... 6.3Ansvarsfördelning och utvärdering inom 6.4De årliga miljömålsrapporterna och övrigt Utredningens bedömning och förslag .................................. En bakgrundsteckning om verksamheter och tillsyn .......... 8.1.3 Förordningen om tillsyn enligt ............. Utredningar och rapporter.................................................... 8.2.1 Diskussionen om tillsyn sedan tillkomsten av 8.2.2 Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare 8.2.4 Tillsyn och framsyn. tillsynsvägledning 2007–2009..................................... 8.2.5 Utvärdering av tillsynsvägledning avseende spindlar i det stora tillsynsnätet................................. Synpunkter i intervjuer m.m. ................................................ Överväganden och förslag..................................................... 8.4.2 Påverkande tendenser i omvärlden och i Bevakningen av mål och ärenden ............................... Bakgrund om prövningssystemet och Verksamheten enligt årsredovisningarna 2006 och 2007..... Överväganden och förslag ..................................................... Den svenska miljöprocessen ...................................... roll i miljöprövningen ................. Arbetet med förorenade områden ............................... Andra aktörer på efterbehandlingsområdet.......................... Överväganden och förslag ..................................................... 10.4.2 Utredningens ställningstagande................................. Särskilda organ inom en myndighet...................................... 11.3.1 Rådens funktioner....................................................... 11.3.2Råd som diskussionsforum och informationskanal – , Rådet för 11.3.3 Råd för ärendehantering – Rådet för utsläppsrätter, , Rådet för investeringsstöd och ....................... 11.3.4 Överväganden kring friluftsfrågor............................. 11.3.5 Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald.............. 11.3.6 Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor ................ Förslag med budgetär effekt ................................................. sakanslag och förvaltningsanslag ............................... 12.2.2 Ökad kapacitet på utpekade områden ....................... 12.2.4 Efterbehandling av förorenade områden................... Förslag utan budgetär effekt ................................................. 12.3.2 Övriga aktörer............................................................. Konsekvenser enligt kommittéförordningen....................... uppgifter enligt lagar och Följande underlagsrapporter kan hämtas från wwwHTU .sou.gov.seUTH Statskontoret dnr 2007/231-5 konsultanvändning och hantering av bidragsmedel dnr 52-390/2008 – en granskning utifrån ekonomistyrningsdokumenten samt Undersökning av arbete med två miljökvalitetsmål Kriterier för konsultarbeten och överföring från sak- till förvaltningsanslag Utredningens uppdrag har varit att analysera verksamhet, redovisa ett underlag för regeringens fördjupade pröv- ning samt lämna förändringsförslag i den mån sådana behövs. Utredningen har i enlighet med direktiven närmare granskat uppgifter och roller i miljöarbetet, myndig- hetens verksamhet, finansiella och personella resurser samt arbetets inriktning, mål, resultat och prioriteringar. Granskningen har innefattat en omfattande kartläggning och en analys av verksamheten vid . Utredningens över- gripande bedömning är att verket i många avseenden bedriver ett förtjänstfullt arbete men att verket har svårigheter att fullt ut upp- fylla alla de mycket omfattande och skilda krav som ställs. Miljö- arbetet har stor komplexitet och det är många olika aktörer som behöver samverka. I det interna arbetet finns brister i bl.a. strategisk styrning, prioritering och uppföljning. De många råden gör ansvaret otydligt och den stora omfattningen av konsultan- vändning påverkar kompetensförsörjningen inom verket negativt. Utredningen föreslår i betänkandet ett antal förändringar. Men vi bedömer också att hela myndighetsorganisationen av det nationella miljöarbetet behöver ses över i ett större perspektiv än denna utredning haft till uppgift att anlägga. Det gäller rollfördel- ningen mellan olika myndigheter lokalt, regionalt och nationellt. Det är även fråga om att se över själva myndighetsstrukturen och arbetsfördelningen i miljöarbetet. Utredningen rekommenderar därför att en större översyn inleds . I betänkandet förs inledningsvis ett resonemang om tänkbara större och mindre förändringar i ansvarsfördelningen. Vissa förändringar bör genomföras . Den största förändringen är förslag om att inrätta en ny myn- dighet, . Syftet är att förstärka uppföljningen av miljömålen och den utvärderande funktionen för miljöarbetet. Den nya myndigheten bedöms få en viktig roll även vid en eventuell framtida förändrad myndighetsstruktur. Utredningen föreslår också förändringar avseende Naturvård- verkets verksamhet vilket i vissa fall påverkar ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Förändringar föreslås bl.a. avseende miljö- övervakningen, tillsynsvägledningen, rollen att bevaka prövningen av mål och ärenden, arbetet med förorenade områden m.m. Utred- ningen finner även att regeringens arbete i förhållande till verket behöver utvecklas. Utredningens bedömningar och förslag redovisas samman- fattande i det följande. ansvar spänner över många vitt skilda områden. Uppgifterna varierar från konkret ärendehandläggning och operativ tillsyn till mer övergripande ansvar som vägledare och rådgivare. Tendensen är att verkets roll förändrats från i huvudsak traditionell ärendehantering till mer strategiskt arbete med att före- slå åtgärder, stötta och driva på andra aktörer och skapa nätverk. Medlemskapet i EU och den allt mer globala miljöagendan har utvidgat verkets arena. Utredningen bedömer att i huvudsak väl utför de enskilda uppgifter som läggs på verket genom regleringsbrev och särskilda regeringsuppdrag men att verket har svårigheter att uppfylla alla de många skilda rollerna och de mycket omfattande krav som ställs på verket. Mer långsiktigt arbete med uppföljning och utvärdering av genomförda insatser och utformning av över- gripande strategier blir eftersatt. Verket gör förvisso insatser på dessa områden , men utredningen bedömer att det inte är till- räckligt. Vissa av verkets roller bör förtydligas, exempelvis rollen gentemot sektorsmyndigheterna och verkets opinionsbildande arbete. har en samlande och pådrivande roll i det svenska miljöarbetet. Miljökvalitetsmålen och är två viktiga grundvalar för verksamheten. Utredningen definierar verkets kärnuppgifter som att övervaka miljön, genomföra beslutade åtgärder, utveckla nya strategier och åtgärder och vara expertstöd till regeringen i EU och i internationellt arbete. Viktigt är också att följa upp och utvärdera miljöarbetet samt att ta fram och förmedla kunskap och information. Utredningen har ett antal förslag på hur verksamheten bör utvecklas inom flera av dessa områden. Expertstöd i EU och internationellt EU-medlemskapet har inneburit nya roller och nya arbetsuppgifter både för departement och myndigheter. Regelverket inom EU är mycket omfattande på miljöområdet och har en viktig roll. Utredningen bedömer att arbetat för- tjänstfullt med att ta fram strategier och rutiner för EU-arbetet, men för arbetet med de internationella miljökonventionerna saknas en strategi för verkets insatser. I utredningens intervjuer åter- kommer uppfattningen att verket inte prioriterar EU- och inter- nationellt arbete tillräckligt. Utredningen bedömer att strategier och prioriteringar behöver vidareutvecklas. Planeringen bör bli mer långsiktig så att möjlig- heterna att ta fram konstruktiva förslag och påverka utvecklingen tidigt i EU-processen utnyttjas mer effektivt. Det skulle också behövas en mer genomtänkt strategi för hur insatser i olika sammanhang bäst kopplas till varandra. Var och hur bör en fråga drivas i EU, i internationella konventioner och i olika övergripande internationella sammanhang i FN, , m.fl. och i vilken ordning. Utredningen konstaterar också att det är det genomfördes en oberoende utredning av hur bör arbeta i EU och internationellt inom miljöområdet. Så mycket har hänt genom EU-medlemskapet och den ökade betydelsen av internationellt samarbete att en särskild utredning på detta område är befogad. Miljöövervakning syftar till att bevaka tillståndet i miljön, mäta effekter av olika slags miljöpåverkan, upptäcka förändringar i miljö- tillståndet samt sammanställa rapporter nationellt, till bl.a. miljö- målsprocessen, och internationellt. Det är många aktörer inblandade i miljöövervakningen – andra centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, företag och organisationer. Utredningen bedömer att verkets arbete i fråga om miljööver- vakning i huvudsak är väl utfört men att inte har tillräckliga befogenheter eller verktyg för samordningen. Utredningen föreslår att ges en samordnande roll för all miljöövervakning och att ansvaret att fördela bidrag till nationell och regional miljöövervakning flyttas från till . Utredningen föreslår vidare att de myndigheter som bedriver miljöövervakning ska vara skyldiga att rapportera detta till Natur- vårdsverket. Verket bör sträva efter att få en så heltäckande bild som möjligt av vilken miljöövervakning som bedrivs samt se till att formerna för mätningar, datalagring och datadistribuering blir mer enhetliga. Utredningen ansluter sig till för- slag om att ge utökad föreskriftsrätt för miljö- övervakningen. För att förbättra tillgängligheten på data föreslår utredningen att regeringen låter utföra en översyn av prissättning av data samt tar fram en policy för datatillgänglighet hos de myndigheter som bedriver miljöövervakning. I tillsynsarbetet under har satsat på en generalistroll, vilket har varit en nödvändig anpassning till nya miljöfrågor och samhällsförhållanden. har specialist- kompetens och operativt tillsynsansvar skjutits nedåt i miljövårds- förvaltningen på ett sätt som gjort att verket tappat något av kontakten med denna del av verksamheten. Detta har påverkat möjligheten att ge tydlig vägledning för länsstyrelsernas och kommunernas tillsynsarbete. Utredningen anser att Naturvårds- verkets roll i miljötillsynen därför måste stärkas. Utredningen föreslår att det tydliggörs i tillsynsförordningen (1998:900) att har ett samordnande ansvar för Särskild uppmärksamhet ska ägnas åt råd och stöd till länsstyrelserna i deras tillsynsvägled- ning mot kommunerna. Av förordningen bör också framgå att länsstyrelserna har det regionala ansvaret för samordning, styrning och utveckling av kommunernas operativa tillsyn enligt miljö- balken. I tillsynsförordningen bör vidare skrivas in en skyldighet för länsstyrelserna att till redovisa sina insatser med tillsynsvägledning mot kommunerna. Utredningen föreslår vidare att det i 26 kap. 4 § görs ett tillägg som innebär att ska samråda med innan beslut tas om överlåtelse av operativt till- synsansvar till en kommun. ska dessutom kunna begära att redan överlåten tillsyn återkallas. Om oenighet uppstår mellan och i dessa frågor ska regeringen fälla avgörandet. Utredningen anser att systemet med branschexperter bör utvecklas. En särskild arbetsgrupp bestående av representanter för , Kemikalieinspektionen, näringslivet och andra intressenter bör därför få i uppgift att ta fram ett konkret förslag om vilka experter som bör finnas, var de ska placeras och hur de bör finansieras. Bevakning av mål och ärenden ska enligt sin instruktion bevaka allmänna miljö- vårdsintressen i mål och ärenden som handläggs hos myndighet och i domstol och därvid följa hur tillämpas. En sam- stämmig uppfattning bland dem som utredningen har intervjuat är att det har skett en kraftig minskning av antalet ärenden där Natur- vårdsverket deltar. Att medverkar i miljöpröv- ningar är viktigt då man har en unik roll i det svenska miljöpröv- ningssystemet i två tydliga avseenden. är en central aktör med spetskunskaper. I många miljöprövningar är verket också den enda aktör som kan företräda det allmänna intresset som står emot intresset att kunna utöva en verksamhet eller exploatera en naturresurs. Ofta gäller dessa prövningar EG- rättsligt skyddade intressen. Mot denna bakgrund anser utred- ningen att roll i miljöprövningssystemet måste förstärkas. Utredningen föreslår att det tydliggörs i instruktionen att det är obligatoriskt för att delta i prövningar som gäller principiellt viktiga frågor eller frågor som har stor betydelse för miljön. Verkets ansvar för omprövning av verksamheter bör också klargöras. För att förstärka kontrollfunktion i rättstillämpningen bör myndigheten få en utvidgad möjlighet att överklaga beslut enligt av länsstyrelser och kommuner. Verket bör också få möjlighet att överklaga detaljplaner enligt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Utredningen rekommenderar också att verket inrättar en särskild miljöprövningsenhet. Arbete med förorenade områden lämnar bidrag till avhjälpande av förorenings- skador enligt förordningen (2004:100). Det finns en utbredd kritik mot systemet. Organisationen är splittrad och kunskapsuppbygg- naden bristfällig. Höga kostnader och miljörisker uppstår därför att projekten ofta handhas av engångsaktörer. Bidragen är svåra att förena med andra finansieringsformer och systemet är alltför beroende av kommunernas ekonomi och välvilja. Sammantaget medför dessa faktorer att utrednings- och efterbehandlingsarbetet går alldeles för långsamt. Utredningen delar i allt väsentligt denna kritik. Utredningen föreslår därför en koncentration av de statliga insatserna för efterbehandling av förorenade områden till Natur- vårdsverket. Utredningen rekommenderar att en särskild enhet inrättas på verket för arbetet med bidragsprojekten. Därmed bör en kraftfull beställar- och utförarorganisation kunna utformas. Det ger möjlighet att lägga upp en långsiktig plan så att bidrag för sanering ges till de från miljösynpunkt mest prioriterade objekten. Utredningen föreslår vidare att kravet på kommunalt huvud- mannaskap och delfinansiering avskaffas. bör också ta över och vidareutveckla andra uppgifter med avhjälpande av föroreningsskador. Miljöansvarsut- redningen har föreslagit att tillämpningsområdet för saneringsför- säkringen vidgas och att utbetalningarna administreras av en statlig myndighet. Utredningen föreslår att blir ansvarig myndighet. Vidare föreslår utredningen att roll med tillsynsvägledning när det gäller allvarlig miljöskada enligt 10 kap. förtydligas. uppgifter har ökat i antal och myndighetens sakanslag har fördubblats . har myndighetens förvaltningsanslag varit i stort sett oförändrat och antalet anställda årsarbetskrafter har inte ökat nämnvärt. Delvis som en följd av detta har i allt större utsträck- ning använt sig av externa konsulter för att genomföra sitt uppdrag. Konsultkostnaderna är nära en och en halv gånger så stora som kostnaderna för verkets egen personal. Även uppdrag som kan klassificeras som stadigvarande myndighetsuppgifter läggs i vissa fall ut på konsulter vilket skapar merkostnader och kan ge problem med den långsiktiga kompetensförsörjningen inom verket. Utredningen föreslår att stadigvarande myndighetsuppgifter ska utföras av verkets egen personal och finansieras från förvaltnings- anslaget. Utredningen föreslår även att verket förstärker sitt arbete på vissa utpekade områden. Det gäller uppföljning och strategiskt arbete men också arbetet med miljöövervakning, bevakningen av miljöprövningar samt expertstödet till regeringen i EU- och inter- nationellt arbete. Utredningen föreslår vidare att den administrativa kompetensen på förstärks, att verket inför en resultat- och kostnadsbaserad redovisning och att en internrevision upprättas. Som en konsekvens måste förvaltningsanslaget förstärkas och utredningen föreslår att medel överförs från Natur- vårdsverkets sakanslag. Inom finns tolv råd, varav elva är inrättade av regeringen. Råden har olika arbetsuppgifter och befogenheter. Utredningen gör bedömningen att råden bidrar till en bättre ärendehantering och informationsspridning. Emellertid anser utredningen att det finns flera nackdelar med att regeringen styr sådana råd. ansvar blir otydligt och verkets möjligheter till prioriteringar och anpassning av arbetsinsatser Utredningen anser att möjligheter att avgöra om ett råd behövs och att styra rådens verksamhet bör öka. Utredningen föreslår att regleringen av , Frilufts- rådet, , , Rådet för investeringsstöd, Rådet för rovdjursfrågor och Rådet för utsläpps- rätter tas bort ur instruktion. I de fall viss ärendehantering kräver samråd med andra myndigheter eller orga- nisationer bör regeringen försäkra sig om att så sker. Utredningen föreslår att SamHav, Tillsyns- och föreskriftsrådet, och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald även fortsättningsvis regleras av regeringen samt att de två sist- nämnda råden flyttas från till . – en ny myndighet för uppföljning av miljökvalitetsmålen och miljöarbetet har enligt sin instruktion ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor som , som är ett särskilt beslutsorgan inom verket, ska göra en samlad uppföljning och utvärdering. Detta lämnar utrymme för olika tolkningar av ansvarsfördelningen inom miljömålssystemet. I det nuvarande miljömålssystemet finns en utvärderingsprocess inbyggd, med uppföljning och en fördjupad utvärdering . Uppföljning och utvärdering sköts av de miljö- målsansvariga myndigheterna med som ett samlande organ. Utredningen anser att det är en styrka i dagens system att de inblandade myndigheterna genom åtgärdsstrategierna och arbetet i står bakom ett gemensamt förslag till regeringen. medför det faktum att myndigheterna utvärderar sin egen verksamhet en risk för att kritiska synpunkter mildras och obekväma förslag inte tas med. För att göra den fördjupade utvärderingen mer självständig och för att utvidga utvärderingsperspektiven föreslår utredningen att en ny myndighet, , inrättas. Enligt förslaget ska ha två huvuduppgifter; dels ett övergripande strategiskt och samordnande ansvar för miljömålsfrågorna, dels en granskande verksamhet. Forskning och omvärldsbevakning ska utgöra ett stöd för arbete med de två huvud- uppgifterna. I den övergripande strategiska och samordnande verksamheten ska ansvara för den fördjupade utvärderingen. ska finnas kvar som ett rådgivande organ i och ska som ha en central roll i miljömåls- processen. Rådet ska i princip ha samma sammansättning som det nuvarande med bl.a. generaldirektörerna för miljö- målsansvariga myndigheter som ledamöter. Utredningen föreslår även att får ett samordningsansvar för de tre åtgärdsstrategierna som finns kopplade till miljömålen. I den granskande verksamheten ska löpande utvärdera och revidera både miljö- och miljömålsarbete hos sektors-, miljömåls- och andra myndigheter. ska ge förslag till förbättrad verksamhet med avseende på ökad miljönytta och ökad effektivitet i miljöarbetet och lyfta fram de goda exemplen. Rapporterna kan även fungera som underlag till den fördjupade utvärderingen. Utredningen föreslår också att informationsarbetet kring miljö- målsarbetet utvecklas med specialanpassad information för olika målgrupper. Den årliga miljömålsuppföljningen bör ersättas med en halvtidsrapport mellan de fördjupade utvärderingarna. Ett förslag till instruktion för den nya myndigheten lämnas i betänkandet. Ett antal utredningar och forskningsrapporter har pekat på problem med regeringens styrning av sin förvaltning. Det är analyser som i mångt och mycket stämmer med de iakttagelser vi gjort i denna utredning. Instruktionen är i huvudsak kortfattad och ger därmed begränsad vägledning om prioriteringar. Reglerings- breven är omfattande och detaljerade. Även om de dialoger som sker sakområdesvis mellan och Naturvårds- verket anses fungera relativt väl så kan ifrågasättas om det finns en tydlig övergripande styrning med en diskussion om vilka som är verkets strategiskt viktiga uppgifter. Utredningen föreslår en styrning med fleråriga mål- och strate- giperioder. Den löpande styrningen bör kunna bygga mer på den informella dialogen men med dokumentation av vad som blir överenskommet. bör överväga att i varje fall utnyttja den nya möjligheten att ta bort verksam- hetsdelen ur regleringsbrevet. Utredningen föreslår vidare att samordningsfunktionen på departementet blir resursstarkare och knyts till departementsled- ningen.