sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Vår bedömning är att i huvudsak arbetsuppgifter som ingår i verksamheterna Vägledning och annat förberedande arbete inför REACH, Samordning och stöd, Statistik och produktregister, Inspektion och vägledning och Kemi-jour kan utgöra grund för Avgifter, finansiering och styrning Detta motsvarar kostnadsläge ca TPF13FPT Nedan redogör vi för vår bedömning av Kemikalieinspektionens kostnader och huruvida de kan avgiftsfinansieras med hänsyn till de gällande principerna. Enligt det resonemang vi fört tidigare beträffande avgiftsuttag finns det vissa kriterier som bör uppfyllas. Bland annat ska ett avgiftsuttag kunna motiveras utifrån att det finns en motprestation och att det finns ett stöd för att finansiera den avsedda verksam- heten med just avgifter. Vår avsikt är att avgiftssystemet ska vara likartat andra avgiftssystem inom angränsande områden, varför vi utgår från slutbetänkande (SOU 2005:59). I uppräkningen nedan finns även med verksamheter som vi inte anser kan finansieras med intäkter från kemikalieavgiften, som i kolumnen Finansiering är markerad med Skatt eller Annan finansi- ering. Denna verksamhet har tidigare finansierats med kemikalie- avgiften eller är nytillkomna verksamheter som har viss anknytning till kemikalietillsynen, men där avgiftsfinansiering är svårt att moti- vera. Enligt vår uppfattning är avgiftsfinansiering av dessa verk- samheter inte motiverad då det dels inte innebär någon motpresta- tion till kollektivet i produktregistret och dels inte är frågan om prövning eller tillsyn enligt . I kolumnen för årsarbets- krafter har vi med ett streck markerat de verksamheter som inte ska belasta kollektivet i produktregistret och gör därmed inte någon bedömning av hur stort resursbehov som behövs för att bedriva verksamheterna. 13TP PT Summeringen av de nämnda verksamheterna som vi anser kan utgöra en motprestation i form av prövning eller tillsyn mot kollektivet i produktregistret blir 4 463 tkr+990 tkr+11 928 tkr+16 467 tkr+636 tkr=34 484 tkr. Vissa kostnader ska dock inte medräknas, t.ex. kostnader Kemikalieinspektionen har för offentlig statistik och tillsyn av bekämpningsmedel. Utifrån detta bedömer vi att kostnaderna uppgår till 32 000 tkr. SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning Kostnader ska täckas med kemikalieavgiften Tillsyn/inspektionsprojekt kemiska produkter (inkl. egenkontroll, produktval, VOC, gifttillstånd, detergentförordningen, PIC, klas- sificerings- och märkningsregler, förpackningsregler etc.) Nytt tillsynsområde Reach m.m. Tillsyn för nya områden såsom bränslen, batterier, ODS, f-gaser Tillsyn bekämpningsmedel såsom biocider, växtskydd Tillsynsvägledning (planering och genomförande av seminarier för tillsynsmyndigheter, Råd och tips-materialframtagning, samverkan nationellt, TOFR m.m. Tillsynsvägledning samverkan, stöd m.m. Delta i arbetet inom EU för att utveckla vägledningsdokument för företag och myndigheter om för efterlevnaden av Reach Rapportering av resultat från inspektioner Telefon, e-post och brevfrågor Övrigt som rör tillsyn Tillsynssamverkan i EU () Remissvar som berör tillsyn. Planering och genomförande av 7,5-poängskurs i kemikalie- tillsyn, vidareutbildning av inspektörer Annan vägledning och information Upplysning och information till svensk industri för att främja tillämpningen av Reach (bl.a. Reach-upplysningen) Framtagande och förmedling av information till företag och till- synsmyndigheter till KemI:s webbplats, nyhetsbrev m.m. Avgifter, finansiering och styrning SOU 2008:73 Revidering och framtagning av vägledningsdokument för indu- Kemijour - Telefonjour om allmänkemikalier Normering och annat regelarbete Granskning av andra länders klassificeringsförslag för harmoni- Granskning och prövning av andra länders och Echas förslag till ämnen för tillståndsprövning (kandidatlistan) samt gransk- ning av ämnen på kandidatlistan för att tas upp på Bilaga XIV för Granskning av andra länders förslag till begränsningar Uppdatering och revidering av Reach-lagstiftningen Ge stöd till under förhandlingar i Rådet om ny förordning om klassificering och märkning, bl.a. genom att utarbeta förslag till svenska ståndpunkter Regeringsuppdrag och remisser inom verksamhetsgrenen (år 2006: 5 st regeringsuppdrag, : 3 st regeringsuppdrag) Begränsningsarbete (ej Reach, ej bek medel): Ge stöd till rege- ringskansliet inför rådsförhandlingar samt deltagande i arbetsgrupper inom EU för olika direktiv och förordningar som reglerar farliga ämnen i kemiska produkter och varor. Arbete i och FN för att utveckla det globala systemet för klassificering och märkning (GHS). Bara registrerade/förhandsregistrerade ämnen infogas i/finns i varor när de sätts ut på marknaden Registrering görs av ämnen som avses avges från varor Anmälan görs till Echa av SVHC i varor Information lämnas till mottagare (yrkeskunder) om SVHC i Information på begäran lämnas till konsumenter om SVHC i SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning Prövning av industrins ansökningar om tillstånd att använda särskilt farliga ämnen (Tillståndsprövning av ämnen på Bilaga Granskning av andra länders förslag till ändringar eller tillägg till Framtagning av prioriteringslista för ämnesutvärdering Ämnesutvärderingar tilldelade av Echa Ärendehantering, bl.a. då Echa konsulterar medlemsstaterna inför beslut om begäran av kompletterande information från Kontroll av registreringsdossiers på eller utan begäran av Echa Arbete i för att utveckla nya testmetoder för hälso- och Utarbeta underlag och föreslå i kommissionens arbetsgrupper att ämnen ska klassificeras som hälso- och miljöfarliga Kommentera andra medlemsländers klassificeringsförslag. Föra produktregistret och granska produktanmälningar Beräkning och kommunicering av Kemikalieavgifter Handläggning av miljösanktionsavgifter och viten Hantering av anmälningsärenden enligt EU:s export- och Uttag från produktregistret (information, underlag m.m. till Främjandearbete för att få företagen att efterleva lag Visst nationellt och internationellt arbete om havsmiljö, främst inom OSPAR och Helcom. Avgifter, finansiering och styrning I tabellerna ovan har vi gjort en bedömning av om verksamheten vid Kemikalieinspektionen som helt eller delvis finansieras med kemikalieavgifterna fortsättningsvis ska göra det eller om verksamheten borde finansieras på annat sätt. Vi har också lagt in tillkommande arbetsuppgifter för Kemikalieinspektionen som vi anser kan avgiftsfinansieras med avgifter som belastar kollektivet i produktregistret. För de arbetsuppgifter som vi anser att en avgiftsfinansiering är möjlig gör vi en uppskattning av hur mycket resurser som behövs för att utföra uppgiften. Resursbehovet för de arbetsuppgifter som vi anser ska finansieras på annat sätt bedömer vi inte. Vår analys omfattar inte någon bedömning av relevansen av de arbetsuppgifter som finansieras med kemikalieavgiften utan är bara en bedömning av vad som i direkt eller indirekt mening är att betrakta som prövning eller tillsyn riktad mot avgiftskollek- tivet i produktregistret. Vi konstaterar att stor del av Kemikalieinspektionens tillsyns- verksamhet är informationsarbete, vilket sammanlagt motsvarar 13 tjänster. Det gäller både sådan information som Kemikalieinspek- tionen själv tar fram och sådan som myndigheten hjälper Echa att ta fram om tillämpningen av Reach och oavsett målgrupp för informationen. Kemikalieinspektionen har enligt artikel 124 i Reach har ett omfattande krav på att informera och ge råd till tillverkare, importörer, nedströmsanvändare och andra berörda parter om deras respektive ansvar. Informationsarbetet är i många avseenden en väsentlig del av det förebyggande tillsynsarbetet och är ett väl så viktigt led i arbetet med att öka regelefterlevnaden, vilket i hög grad motiverar att det ingår i beräkningsunderlaget. Vår uppfattning är att det sammanlagda resursbehovet som kan finansieras med avgiftsuttag uppgår till 43 årsar- betskrafter. I avsnitt 5.3.1 tar vi hänsyn till vilka kostnaderna blir då Kemikalieinspektionen, enligt vårt förslag, köper vissa tjänster av , och länsstyrelserna, samt en viss generell kostnadsökning. I tabellen nedan sammanfattar vi behovet av avgiftsuttag för den del av kemikalietillsynen som kan ses som en motprestation mot avgiftskollektivet i produktregistret. SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning Resursbehov fördelat efter verksamhet Övrigt som rör tillsyn Annan vägledning och information Normering och annat regelarbete Vår analys innebär att det finns ett resursbehov för tillsynen om 43 årsarbetskrafter. Detta innebär en ökning av behovet med ca 13 årsarbetskrafter jämfört med . Vårt förslag innebär mer resurser för tillsynsverksamhet i förhållande till tillsynsverksamhet. Vårt förslag innebär också att vi tydliggör vilken verksamhet som efter gällande princi- per för vad som kan avgiftsfinansieras.. Sänkningen av Kemikalie- inspektionens intäkter av kemikalieavgiften beror inte på att vårt förlag innebär mindre resurser för tillsynen eller en minskning av verksamheten i stort. Kan kemikalieavgifterna användas för granskning av registreringsunderlag? I avsnitt 2.11 har vi tagit upp frågan om att hos svenska registranter granska kvaliteten på registreringsunderlag som de lämnat till Echa. (Detta gäller alltså inte tillsynen över att registreringsunderlag lämnats in.) Frågan är om kemikalieagifterna ska användas för sådan kvalitetskontroll. Det framgår av Reach att Echa har fått uppgiften att granska underlagen med en ambitionsnivå på av underlagen. Företagen betalar avgifter till Echa för att finansiera arbetet. Om vill säkerställa att svenska regi- stranters underlag håller hög kvalitet bör det arbetet inte finansieras med kemikalieavgifter eftersom kostnaden då träffar fel avgiftskollektiv. Dessutom skulle svenska registranter få betala två gånger; en gång till Echa och en gång till svenska staten. Avgifter, finansiering och styrning Ambitionsnivå och kostnadsansvar är frågor som bör vara före- mål för politiska beslut. kan det också bli aktuellt att bedöma om Echas kontrollansvar och ambitionsnivå är tillräckliga. Det avgiftssystem som finns uppfattas både som invecklat och otydligt. Invecklat i det avseendet att formeln för att räkna fram avgiften är besvärlig att hantera och att det i viss mån går att anpassa antalet produkter som anmäls efter vad som blir fördelakti- gast för företaget, utan att den totala volymen egentligen förändras. Avgiftssystemet är otydlig i det avseendet att det inte finns någon självklar kopplig mellan den motprestation som företagen erhåller och den differentiering avgiftskonstruktionen har. Fler produkter och större volym innebär en högre avgift än färre produkter och en lägre volym, utan att kostnaderna för Kemikalieinspektionen nödvändigtvis varierar med avseende på dessa faktorer. Sannolikt har det nuvarande avgiftsuttaget en viss hämmande effekt på dels marknaden som sådan men också på viljan att rapportera korrekt information till produktregistret. Därför är det viktigt att avgiften går att motivera och att den så långt det är möjligt, inte innebär ett överuttag av avgifter av dem som uppfyller sina skyldigheter och lämnar uppgifter till produktregistret. Det finns alltid en viss risk för att ett högt avgiftsuttag i sig medför att företag väljer att inte anmäla till registret trots att de tillverkar eller importerar kemiska produkter. Dessutom kan höga avgiftsuttag skapa oönskade effekter på marknaden i form av trösklar som hämmar nya företag att etablera sig på den. Övervägda finansieringsformer och avgiftskonstruktioner Avgift differentierad efter tillsynsbehov En differentiering av avgiften som direkt är beroende av vilka resurser Kemikalieinspektionen lägger ner på bland annat tillsyn och annat som kan räknas som motprestation är önskvärd. En avgiftskonstruktion som tar hänsyn till vilka faktiska kostnader ett företag eller avgränsat kollektiv förorsakar Kemikalieinspektionen mest tilltalande. Konstruktionen måste dock vara enkel att tillämpa och får inte förorsaka stort administrativt arbete. Avgifter, finansiering och styrning enhetlig och tydlig för den avgiftsskyldige. Om Kemikalieinspek- tionen kan prioritera tillsynsverksamheten över kemiska produkter ut efter det tillsynsbehov (vilket bland annat beror på riskfaktorn) som föreligger så innebär det att avgiften blir differentierad efter den risk som föreligger. Ett problem är dock att risker är svåra att bedöma. Om den tillverkade eller i landet införda volymen används som enda styrning av differentieringen av avgiften betalar de företag som importerar eller tillverkar stora volymer mer än de som tillver- kar små volymer. Det kan slumpa sig så att det just är de företag som hanterar stora volymer som behöver mycket tillsyn men det motsatta förhållandet kan inte uteslutas. Denna avgiftskonstruk- tion är förhållandevis enkel att administrera då den bara har en faktor som påverkar avgiftsuttaget. Den stora nackdelen är att den varken speglar faktiskt tillsynsbehov eller Kemikalieinspektionens kostnader för tillsynen. I viss mån tar en sådan avgiftskonstruktion hänsyn till exponering eller potentiell exponering men har inte någon koppling till de kemiska produkternas inneboende egen- skaper. Avgift differentierad efter antalet produkter Att helt differentiera avgiften efter antalet produkter ett företag anmäler ger i någon mån en bild av kostnaden vid Kemikalie- inspektionen, åtminstone initialt. Detta eftersom varje enskild produkt ska tas upp i produktregistret och att det därför finns kostnader i form av merarbete vid själva registreringen. Om det senare leder till mer eller mindre tillsyn beror även på andra fakto- rer än antalet registrerade produkter. Denna konstruktion har delvis samma brist som det nuvarande, genom att det finns en gråzon beträffande vad som ska räknas som en separat produkt i registret. Det registrerande företaget kan under vissa förutsätt- ningar själv bedöma vad som ska vara en produkt vilket får till följd att två företag som registrerat exakt samma typer av produkter kommer att betala olika avgifter. Avgifter, finansiering och styrning Fast avgift för alla som registrerar sig i registret Denna avgiftskonstruktion innebär att alla företag ses som ett enda avgiftskollektiv och att avgiftens nivå är vad faktiskt tillsynen i snitt kostar per företag. Med hänsyn till de kostnader som vi före- slår ska avgiftsfinansieras i vårt förslag, ca , och att det är cirka 2 000 företag i produktregistret som betalar avgift skulle en fast avgift kunna sättas till . Denna avgiftskonstruktion passar bra när tillsynen är förhållandevis likvärdig i hela kollektivet, men är kanske direkt olämplig i ett avgiftskollektiv där tillsynsfrekvensen skiljer sig avsevärt mellan företagen. Detta är den enklaste tänkbara avgiftskonstruktionen, vilket inte ska underskattas. Den medför dock oönskade fördel- ningseffekter som kan innebära att betalningssvaga företag betalar en oproportionerligt hög avgift och vars bärkraft därmed riskerar att hämmas. Denna avgiftskonstruktion används delvis för att finansiera prövningen av bekämpningsmedel. Fördelen är att en eventuellt hämmande effekt utjämnas så att ett företag som säljer för ett stort värde betala mer än ett som säljer för ett mindre värde. Detta inne- bär att ett nystartat företag som kanske inte fått igång sin försälj- ning troligen kommer att ha en lägre avgift än ett etablerat och lönsamt företag. Kopplingen mellan ett företags omsättning och såväl förorsakad kostnad för Kemikalieinspektionen som tillsyns- behov är svag. Förhållandet kan till och med vara det motsatta, att det är de företag med låg omsättning som sköter sig sämst och därmed har störst behov av tillsyn. För att denna konstruktion skulle kunna tillämpas för kemikalieavgifterna krävs att informa- tion om företagens omsättning samlas in, vilket skulle öka det administrativa trycket på såväl myndigheten som företagen. Att helt skattefinansiera tillsynen är tillämpligt då ett avgifts- kollektiv är svårt att definiera och avgränsa. Att Kemikalieinspek- tionen har kontroll över alla kemikalier som förekommer i är till nytta för hela samhället. Dessutom skulle ett borttagande av Avgifter, finansiering och styrning avgiften kunna innebära en kvalitetshöjning av informationen i produktregistret, eftersom ett skäl för företagen att inte registrera sina produkter på ett korrekt sätt skulle försvinna. Statsbudgeten skulle däremot drabbas i form av lägre intäkter. Intäktsminsk- ningen drabbar då hela samhället och inte enbart de företag som importerar eller tillverkar kemiska produkter. Eftersom den tillsyn som görs över kemiska produkter finansieras med ett avgiftsuttag som belastar ett kollektiv som är enkelt att identifiera, de som är registrerade i produktregistret, behöver inte skattealternativ över- vägas för finansieringen av denna tillsyn. För annan tillsyn och verksamhet som riktar sig till ett svåridentifierat eller svåravgränsat kollektiv kan skattefinansiering vara den enda möjliga finansie- ringsformen. Som nämnts så medför olika avgiftskonstruktioner olika effekter för marknaden och företagen som belastas. Icke önskvärda effekter av avgiftsuttaget är att avgiften riskerar att sänka registreringsviljan till produktregistret och hämma före- tagens bärkraft och utvecklingen på marknaden. Det finns, som nämnts ovan, en viss risk att en hög avgift kan innebära att fler företag avstår från att anmäla sina produkter till registret, vilket skulle medföra en kvalitetsförsämring av produktregistret. I det avseendet är en så låg avgift som möjligt att föredra. Det finns inte någon uttalad önskan från statsmakterna att minska antalet aktörer på marknaden. Därför måste avgiftssystemet vara så konkurrensneutralt som möjligt, men också moti- verat utifrån de kostnader som ett visst företag eller kollektiv orsa- kar Kemikalieinspektionen. Acceptansen för ett avgiftssystem är också större om det är tydligt och går att motivera utifrån den motprestation som levereras, i form av till exempel tillsyn eller prövning. Avgifter, finansiering och styrning Finansieringen av bekämpningsmedelsprövningen sker dels genom en ansökningsavgift dels genom en årsavgift. Avgiftens konstruk- tion är så att av kostnaden för prövning finansieras med ansökningsavgiften resterande kommer från årsavgiften. Fördelning av intäkterna från bekämpningsmedelsavgifterna 2007 Källa: Kemikalieinspektionens årsredovisning 2007 och Förslag till ändring av ansökningsavgifter för handläggningen av bekämpningsmedel Kemikalieinspektionen Kostnaden för prövningen är som ovan nämnts betydligt högre än vad de sammanlagda ansökningsavgifterna varför årsavgiften således ska ses som en periodisering av prövningskostnaderna. Konstruktionen med att den största delen av prövningskostnaden täcks med intäkter från årsavgiften innebär att det är de företag som har medel som säljer för stora värden som finansierar den största delen av prövningen. De problem som finns hänger samman med bekämp- ningsmedelsavgifterna är dels att de hämmar resurssvaga företag att komma in på marknaden och dels att antalet ansökningar växer och Kemikalieinspektionen inte hinner handlägga dem i tillräckligt stor utsträckning. I tabellen nedan visar vi en övergripande uppdelning av de arbetsuppgifter Kemikalieinspektionen utför inom prövningen av bekämpningsmedel. Vi har marketar arbetsuppgifterna med antingen Skatt eller Avgift beroende på om vi anser att de kan finan- sieras med avgiftsuttag som belastar det avsedda avgiftskollektivet eller om verksamheten bör skattefinansieras. I kolumnen för års- arbetskrafter har vi markerat de verksamheter som inte ska avgifts- finansieras med ett streck och gör därmed inte någon bedömning av hur stort resursbehov som behövs för att bedriva verksamhe- terna. SOU 2008:73 Avgifter, finansiering och styrning Bekämpningsverksamhetens resursbehov i årsarbetskrafter Handläggning av nyansökningar – växtskydd Regelutveckling och tillämpning i EU – växtskydd Handläggning av nyansökningar – biocid- Regelutveckling och tillämpning – biocid- Källa: Kemikalieinspektionens budgetunderlag för åren 2009 2011 Avgiften för prövning motsvarar som vi tidigare nämnt av kostnaden för den och är i den nuvarande konstruk- tionen inte särskilt hämmande för det stora flertalet företag. Däremot kan årsavgiften vara hämmande för många av de små företagen, framförallt för de som har flera makrobiologiska bekämpningsmedel godkända. Även om de inte når upp över lägstanivån på så är det inte ovanligt att de har flera organismer godkända och ska dessa företag betala en årsavgift för var och en av de godkända organismerna. Mot bakgrund av att företagen som saluför biologiska bekämp- ningsmedel ofta är små med förhållandevis låg omsättning kan flera årsavgifter sammantaget vara väldigt betungande, särskilt för de med makrobiologiska bekämpningsmedel. Ansökningsavgiften för de biologiska bekämpningsmedlen är ungefär hälften av vad avgifterna för de kemiska bekämpnings- medlen är, men innebär egentligen ingen subvention, eftersom prövningarna är mindre kostsamma för Kemikalieinspektionen. Förutom avgifterna till Kemikalieinspektionen som företagen måste betala har de kostnader för att ta fram en fullgod ansökan om prövning. Den dokumentation som krävs till en ansökan är sannolikt mycket kostsammare än vad själva avgiften för en ansökan om godkännande är. Avgifter, finansiering och styrning Det är några få företag inom branschen som står för den, till volymen sett, största delen av bekämpningsmedlen som finns på marknaden . För många, framförallt för de företag som har bekämpningsmedel bestående av mikro- eller makrobiologiska organismer, är avgifterna betungande. Detta påverkar framför allt deras möjligheter till marknadsintroduktion. Det nuvarande avgiftssystemets utformning medför att det är några få företag som står för en mycket stor del av den totala kost- naden för prövningen, genom att de betalar höga årsavgifter. Detta innebär att det egentligen sker ett överuttag av avgifter från de största företagen som de mindre företagen får en subvention, genom ett lägre avgiftsuttag. Riktmärket vid avgiftssättning är att de avgifter som tas ut ska motsvara den långsiktiga självkostnaden. Detta resonemang ute- sluter inte att en viss avgift inom resultatområdet innebär ett över- uttag och en annan avgift inom resultatområdet ett underuttag, eftersom det är den långsiktiga självkostnaden inom resultat- området som ska uppnås. Dock bör avgiften sättas så att den så nära som möjligt motsvarar Kemikalieinspektionens kostnad för prövningen. Med hänsyn till ovanstående så är det alltså inte omöjligt att låta mer betalningsstarka företag inom samma resultatområde subven- tionera resurssvagare företag. Vi menar i ändå att de avgifter som tas ut bättre bör spegla verksamhetens faktiska kostnader som avgifterna inte bör hämmar nya bekämpningsmedel eller före- tag att komma in på marknaden. Övervägda finansieringsformer och avgiftskonstruktioner Att helt skattefinansiera prövningen innebär att statsbudgeten belastas med hela kostnaden som härrör från bekämpningsmedels- prövningen, vilket enligt Kemikalieinspektionens är . Argumentet för en full skattefinansiering är att prövningen kommer hela samhället till nytta och därmed innebär en kollektiv nytta för hela skattekollektivet. Avgiftsfinansiering är motiverad av såväl fördelningspolitiska skäl som principen om att förorenaren ska betala för de kostnader den förorsakar. Avgifter, finansiering och styrning detta resonemang är det lämpligt att den som ger upphov till kost- nader även ska svara för dessa. Dessutom är avgiftskollektivet lätt att identifiera eftersom det omfattar just de som ansöker om prövning i någon form. Skattefinansiering av prövningsverksam- heten behöver därför inte övervägas. Företag med höga intäkter subventionerar de med låga Att som låta vissa företag subventionera andra företags pröv- ningar, inom samma resultatområde, är som vi ovan nämnt inte omöjligt.