sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — En utgångspunkt för arbete är att läro- sätenas självbestämmande ska öka. Detta måste också vara utgångs- punkten för antagningsområdet. Ökad frihet i tillträdesfrågor blir en naturlig följd av den nya verksamhetsformen för universitet och högskolor. Härigenom öppnas nya möjligheter för en anpassning av studentrekryteringen till såväl lokala och regionala som interna- förhållanden. Denna anpassning stärker inte bara samverkan med det omgivande samhället, utan också lärosätenas möjligheter att rekrytera de bästa studenterna till sina utbildningar. Hög- skoleutbildningens nationella betydelse och kopplingen till gym- nasieskolan gör det dock motiverat att staten ger några grundlägg- ande föreskrifter även på antagningsområdet. Autonomiut- redningen anser att en balans mellan lärosätenas nya självbestäm- mande och samhällets olika intressen bäst uppnås om man i huvudsak återgår till de principer som infördes genom högskolereform. Positiva åtgärder måste vidtas i syfte att främja den enskildes möjligheter att själv välja inriktning för studier, undervisning och forskning. Den ökade mångfalden på antagningsområdet får inte 8TP PT Prop. 1995/96:184. leda till att sökande får svårare att överblicka vad som krävs för antagning till olika utbildningar. Den nationella och internationella konkurrensen inom högskolesektorn innebär att allt större krav kommer att ställas på den information som svenska universitet och högskolor lämnar om sin utbildning. Lärosätena ska därför även i fortsättningen vara skyldiga att ge såväl sökande som studenter till- gång till studievägledning och annan utbildningsinformation. Den nya lagen kommer också att innehålla en bestämmelse som slår fast att lärosätena ska säkerställa att verksamheten regelbundet utvärderas och att resultatet offentliggörs. Dessa båda bestämmelser måste ses i ett sammanhang. Det är angeläget att sökande stegvis ges allt bättre information om en utbildnings innehåll, kvalitet och resultat. Kraven på lärosätena att ge sådana upplysningar följer tydligt av den nya lagen. I avsnitt 6.7.2 presenterar utredningen även ett för- slag som innebär att ett antal kvalitetsindikatorer ska samlas in och publiceras på en särskild webbplats som information till blivande studenter. Lärosätena bör dessutom själva ta initiativ till aktiva informationsåtgärder och vid behov även samordna sina insatser på området. Staten bör också överväga att ge lärosätena särskilda upp- drag med denna innebörd. Liksom ska universitet och högskolor också aktivt främja och bredda rekryteringen till sina utbildningar. En bestämmelse om detta ska föras in i den nya lagen. Den ökade autonomin får inte heller försämra individernas möjligheter att få s.k. reell kompetens beaktad vid antagningen till högskoleutbildningar. Den utveckling som skett mot att alltmer ta hänsyn till en sökandes samlade kunskaper, färdigheter och erfarenheter får således inte stanna upp. Reell kompetens kan beaktas både vid antagningen och senare under utbildningen genom tillgodoräknande. Det är ange- läget att lärosätena fortsätter arbetet med dessa frågor. Ökat själv- bestämmande på antagningsområdet kommer att ge lärosätena större möjlighet till flexibilitet och lokal anpassning. Detta är ägnat att stärka insatserna mot social snedrekrytering, som bättre förutsättningar skapas för att beakta de sökandes reella kompetens. Mot denna allmänna bakgrund ska antagningsområdet organi- seras på följande sätt. Lagen ska innehålla en allmän struktur för antag- ningsområdet. Det bör också finnas nationella bestämmelser om grundläggande behörighet för studier på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. För att inte i onödan tynga lagen med detaljfrågor bör det liksom ankomma på regeringen att meddela föreskrifter på området. Ett bemyndigande om detta ska finnas i lagen. Universitet och högskolor kommer även i fortsättningen att ha goda möjligheter att organisera och utforma sina utbildningar. Där- med har de också bäst förutsättningar att avgöra vilka särskilda för- kunskapskrav och andra villkor som behöver ställas för att studenterna ska kunna tillgodogöra sig utbildningarna. Det är därför lärosätena själva som ska bestämma särskild behörighet till sina utbildningar, oavsett på vilken nivå de ges. Kraven får inte ställas högre än vad som är nödvändigt. Behörighetsvillkoren ska säkerställa att studenterna har förutsättningar att kunna tillgodogöra sig sökt utbildning. Den nya lagen ska innehålla en bestämmelse med denna innebörd. Lagen ska ge en ram när det gäller urval till utbildningarna. Mot bakgrund av lärosätenas självbestämmande måste dock ramen vara mycket vid och ta hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom högskolesektorn. Framför allt ska ramen säkerställa att urvalet sker på enbart sakliga grunder. Inom denna ram ska läro- sätena själva bestämma vilka urvalsgrunder som ska användas och hur olika meriter ska värderas och viktas. Lärosätena ska också bestämma platsfördelningen mellan urvalsgrupperna. Urvalsbestämmelsen ska ge möjlighet att använda särskilda prov som urvalsgrund. Därmed kommer även högskoleprovet att kunna användas i urvalet. Med hänsyn till lagens ramkaraktär bör den dock inte innehålla några särskilda bestämmelser om högskole- provet. svarar för att ta fram detta prov. tar inte ställning till vilket organ som ska ansvara för provets utformning. Som framgår av avsnitt 7.2 kan det diskuteras om inte granskande roll borde renodlas i större utsträckning. I linje med detta synsätt kan det också diskuteras om inte ansvaret för provet borde över- föras från antingen till Verket för högskoleservice (VHS) eller till lärosätena själva. Oavsett denna fråga bör även hög- skoleprovet och villkoren för dess användning kunna regleras i lärosätenas verksamhetsavtal med staten. Som redovisats ovan ska principen om avgiftsfri utbildning inte utgöra hinder för lärosätena att liksom ta ut avgifter från deltagare i högskoleprovet. Det är naturligt att det fortfarande kan finnas behov av en natio- nell samordning i antagningsfrågor. För att t.ex. främja studier i vissa ämnen eller att det sker en snabbare övergång från gymnasie- skolan till högskoleutbildning kan det vara av betydelse att vissa meriter premieras särskilt i urvalet eller att en minsta andel av plats- erna till nybörjarutbildningar fördelas på grundval av betyg. Läro- sätena bör i sina verksamhetsavtal kunna träffa överenskommelser med staten om sådana insatser. Därmed säkerställs statens intresse av att kunna styra för staten väsentliga frågor. Det står emellertid också lärosätena fritt att själva ta initiativet till en sådan nationell samordning och träffa avtal med varandra i dessa frågor, eller i andra frågor som har betydelse för antagningsområdet. En natio- nell samordning bör således kunna ske i frågor av väsentlig betyd- else utan att det för den skull behövs en detaljerad före- skriftsreglering på området. Det samarbete som universitet och högskolor har med VHS påverkas inte av förändringarna på antagningsområdet. Lärosätena kan således fortsätta att samordna sitt antagningsarbete på sedvanligt sätt och anlita VHS för arbetet med antagningsprocessen. Likaså kan de tillsammans med VHS t.ex. utarbeta olika bedömningshandböcker eller utveckla nya datoriserade antagningssystem. Det är viktigt att antagningsärendena fortsätter att hanteras rätts- säkert. Av RF 1 kap. 9 §, som kommer att gälla för de självständiga lärosätena, följer att lärosätena i sin verksamhet ska beakta allas lik- het inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. För- valtningslagen kommer också att gälla i lärosätenas verksamhet, liksom den nya diskrimineringslagen. Rätten att överklaga behörig- hetsbeslut kommer även att ligga fast, liksom JO:s, JK:s och Hög- skoleverkets tillsyn. Rättssäkerhetens intresse kommer därför att vara väl tillgodosett vid de självständiga lärosätena. Frågorna kom- menteras ytterligare i avsnitt 6.9. Frågor om studieregister m.m. regleras genom för- ordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och hög- skolor. Hur detta ska regleras kan behöva övervägas ytter- ligare. För att i ett övergångsskede lösa frågorna ska regeringen ges ett tidsbegränsat bemyndigande att meddela föreskrifter om de själv- ständiga lärosätenas studiedokumentation. Bemyndigandet ska föras in i den föreslagna införandelagen. En konsekvens av den nya tillträdesordningen blir att Högskole- verkets föreskriftsrätt inom antagningsområdet upphör. förslag: De självständiga lärosätena ska ansvara för att studenterna är försäkrade för personskada såväl inom som utom . Enligt 1 kap. 11 a § första stycket HF ska statliga universitet och högskolor ansvara för att studenterna är försäkrade för person- skada. Försäkringen ska avse sådan skada som har uppkommit till följd av olycksfall eller framkallats av sådan smitta som avses i 5 § för- ordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt person- skadeskydd, om skadan har inträffat i samband med högskoleutbild- ning i . Försäkringen ska inte ge rätt till ersättning i den mån studenten har rätt till ersättning med stöd av författning eller kollektivavtal. Bestämmelsen gäller alla studenter oavsett nationalitet. Vidare framgår av 1 kap. 11 b § HF att statliga lärosäten genom överenskommelse med Kammarkollegiet får teckna försäkring för personskada som drabbar deras studenter i samband med högskole- utbildning utanför . Försäkringen får dock bara avse studier som bedrivs vid utländsk högskola enligt avtal mellan berörda läro- säten. Försäkringen ska avse sådan sorts skada och sådana studenter som avses i 1 kap. 11 a § HF. Stiftelsehögskolorna och omfattas inte av de ovan nämnda bestämmelserna i högskoleförord- ningen. Regeringen har dock i beslut medgivit att Kammarkollegiet genom överenskommelser med dessa högskolor får teckna för- säkring för personskada i överensstämmelse med vad som före- skrivs i högskoleförordningen. Försäkringen får avse studenter vid stiftelsehögskolorna. Kammarkollegiet får för denna verksamhet ta ut avgifter (). Stiftelsehögskolorna har anslutit sig till för- säkringen. Lärosätenas ansvar för studentförsäkringar för personskada är viktigt för studenterna och har starkt stöd bland studentorganisa- tionerna. anser att de självständiga läro- sätena även i fortsättningen ska ha ansvar för att studenterna är försäkrade för personskada såväl inom som utom . Reglerna om sådana försäkringar bör fastställas i de verksamhetsavtal som ska tecknas mellan staten och lärosätena. allmänna utgångspunkt är att varken de anställdas eller studenternas villkor ska påverkas negativt genom reformen. ska i stället den ökade rörelsefrihet och de kort- are beslutsvägar som följer med lärosätenas nya status kunna bli till gagn för alla berörda parter. För att nå detta mål krävs dock gemen- samma ansträngningar och en beredskap att utnyttja de olika möj- ligheter som förändringen banar väg för. Om så kommer att ske hänger sist och slutligen på de initiativ som kan komma att tas av lärosätenas olika ledningsorgan. Det sagda gäller även på personalområdet. Utgångspunkten är att de anställda, dvs. individerna, inte ska drabbas av några negativa effekter genom verksamhetsövergången. På ett allmänt plan kom- mer dock förändringen att även påverka personalens situation. En konsekvens av den nya verksamhetsformen är att regleringen av bl.a. befattningsstrukturen överförs från staten till lärosätena själva. Det kommer att innebära nya möjligheter att anpassa karriärvägar och rekryteringsförfarande efter lokala förhållanden. Verksamhets- övergången innebär ökat ansvar för arbetsmarknadens parter. Det blir än mer nödvändigt att parterna gemensamt kom- mer överens om anpassningar av det arbetsrättsliga regelverket till de speciella förhållanden som råder inom högre utbildning och forsk- ning. Utredningens utgångspunkt är att arbetsmarknadens parter är mogna att ta det ansvar som följer av den nya autonomin. förslag: Lärosätenas autonomi på perso- nalområdet ska öka. Personalen vid universitet och högskolor ska inte längre vara statsanställd. I stället ska den vara anställd av läro- sätena. När det gäller lärare upphör den centrala regleringen av befattningsstrukturen och av anställningsförfarandet. Dessa frågor ska regleras vid lärosätena. Möjligheten att överklaga lärosätenas anställningsbeslut upphör. Utländska medborgare kommer också att kunna anställas som rektorer och ingå i styrelserna. Arbetsgivarpolitiken och anställningsformerna för personalen i den svenska statsförvaltningen har i stor utsträckning förändrats . Före förhandlingsrättsreformen vilade anställningen som statlig tjänsteman på offentligrättslig grund. Allt som rörde stats- tjänstemännens anställningsförhållanden reglerades genom offentlig- rättsliga föreskrifter och beslut. Strävan har alltsedan dess varit att statstjänstemännens anställningsförhållanden den offentliga arbets- rätten skulle bli mer lika de privatanställdas. Som redovisats under kapitel 4.6.1 anses det numera att statliga anställningar vilar på civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och anställningsmyndigheten. Det finns dock fortfarande kvar klara offentligrättsliga inslag, särskilt inom högskolesektorn. När omarbetades var målsättningen att rensa den från allt som inte är en nödvändig särreglering av den offentliga anställningen. I propositionen till nuvarande anför- de regeringen att det med hänsyn till statsförvaltningens särart i vissa fall är nödvändigt att finna andra lösningar i personalpolitiska frågor än vad som gäller för arbetsmarknaden i övrigt. Enligt regeringen var det dock inte längre sakligt motiverat att behålla alla de särlösningar som utvecklats.TPF9FPT Regeringens allmänna strävanden har alltså varit att ta bort all onödig reglering, däribland den särskilda författningsreglering som funnits i och anslutande författningar. Som framgått av detta betänkande finns det dock för anställda i staten fortfarande bestäm- melser som skiljer sig från de bestämmelser som gäller för anställda inom andra sektorer. Sistnämnda förhållande gäller inte minst för hög- skolesektorn, som utmärks av en omfattande detaljreglering från statens sida. har högskolesektorn mer än någon annan stat- lig sektor kommit att utsättas för nationell och internationell kon- kurrens, även på personalområdet. förslag på personalområdet ska ses i ljuset av denna utveckling. Förslaget till ny verksamhetsform innebär att universitet och högskolor separeras från rättssubjektet staten och att lärosätena blir juridiska personer. Som en följd av detta kommer personalen inte längre att vara statsanställd. Anställningarna övergår i stället till de självständiga lärosätena. 9TP PT Prop. 1993/94:65. För att öka lärosätenas självbestämmande ska den nya lagen om självständiga lärosäten inte innehålla några detaljerade bestäm- melser om lärare. Lagen ska endast slå fast lärosätenas skyldighet att ha lärare för undervisning och forskning samt skyldigheten att ha en anställningsordning. Utredningens förslag får mot denna bakgrund följande rättsliga konsekvenser. Regeringsformens bestämmelser om statliga tjänster kommer inte längre att gälla i lärosätenas verksamhet. Inte heller kommer , anställningsförordningen och andra offentligrätts- liga föreskrifter för det statliga personalområdet att gälla. Det allmänna arbetsrättsliga regelverket, t.ex. LAS, äger dock fortsatt giltighet i verksamheten, liksom bestämmelser mot olika former av diskriminering. Den nya diskrimineringslagen ska sålunda tillämpas i lärosätenas verksamhet. Utländska medborgare kommer också att kunna anställas som rektorer och ingå i styrelserna. Anställnings- förhållandena inom högskolesektorn kommer efter verksamhets- övergången att väsentligen sakna offentligrättsliga drag. Situationen på personalområdet ska i formellt hänseende motsvara den som råder vid stiftelsehögskolorna och , dvs. i princip den situation som råder inom den privata sektorn. Anpassningar av det arbetsrättsliga regelverket till högskole- sektorns behov, t.ex. vad gäller tidsbegränsade anställningar, ska ske genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens par- ter. Rätten att överklaga anställningsbeslut upphör. I stället ska arbetstvister fullt ut prövas enligt LRA. Förändringarna innebär sammantaget att man övergår till den ordning som redan gäller inom stora delar av arbetsmarknaden. I en alltmer globaliserad högskolesektor måste de svenska läro- sätena ges bästa möjliga förutsättningar att erbjuda utbildning och utföra forskning som är internationellt konkurrenskraftig. För att uppnå detta måste lärosätena ges bättre förutsättningar att rekry- tera de bästa lärarna och de bästa forskarna. har i avsnitt 4.6.7 särskilt redovisat de problem som följer av den nuvarande ordningen på personalområdet. Problemen är framför allt förknippade med regeringens detaljerade förordningsbestäm- melser för läraranställningar. Utredningens förslag innebär att svenska lärosäten nu får förtroendet att själva utforma karriärvägar och beford- ringsgångar för lärare. Förändringen kommer ge universitet och hög- skolor goda möjligheter att finna egna lösningar på de utmaningar som sektorn står inför. Lärosätenas personalpolitik kommer att kunna anpassas både till lokala förhållanden och till de krav som ställs genom den ökande internationaliseringen. kommer lärosätena att få förutsättningar att bättre beakta de skilda ämnestraditioner som råder inom akademin. Utvecklingen innebär också att reglering genom kollektivavtal får ökad betydelse. Vid varje lärosäte ska det finnas lärare för undervisning och forsk- ning. Lärosätena bestämmer själva vilka kategorier av lärare som ska anställas samt om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av sådana lärare. Dessa grundläggande för- hållanden ska slås fast i den nya lagen. Befattningsstrukturen ska fastställas lokalt vid varje lärosäte. Ur ett nationellt perspektiv är det viktigt att befattnings- strukturerna vid universitet och högskolor säkerställer utbildning och forskning av högsta kvalitet samt bidrar till en god rekrytering till forskarbanan. utgångspunkt är att uni- versiteten och högskolorna själva är bäst skickade att avgöra vad som krävs för att säkerställa personalförsörjningen inom undervis- ning och forskningsverksamhet. Det ligger i lärosätets eget intresse att ha en befattningsstruktur som kan attrahera de bästa för- mågorna. Motsvarande utgångspunkt gäller för de krav som ska ställas för anställning vid lärosätet. Behörighetskrav för läraranställ- ningar syftar ytterst till att garantera att vissa minimikrav ställs på lärarnas kompetens så att de arbetsuppgifter som följer med anställ- ningen kan fullgöras. Det är vid lärosätet som man bäst känner de arbetsuppgifter som ska utföras. Det är också vid lärosätet som man är bäst skickad att bedöma vilka behörighetskrav som ska ställas för en viss anställning och vilka bedömningsgrunder som ska användas vid urvalet av behöriga sökande. Det skulle kunna hävdas att det behövs ett visst mått av natio- nell samordning av lärosätenas befattningsstrukturer, inte minst för att främja jämförbarheten med andra länder och rörligheten mellan lärosätena. ifrågasätter dock om det är riksdag och regering som ska ansvara för denna uppgift. Utgångspunkten måste vara att det är akademin själv som ansvarar för den samord- ning som krävs. Utredningen anser därför att det bör ankomma på lärosätena själva att vid behov ta initiativ till sådana insatser. Särskilt SUHF bör kunna få en koordinerande roll på området. Enligt den nuvarande ordningen finns i vissa fall en rätt till befordran till högre lärarbefattning enligt bestämmelser i högskole- förordningen. Utredningens förslag innebär att befordringsfrågan kommer att regleras lokalt vid lärosätet. Det är ofrån- komligt att en diskussion kan uppkomma huruvida befordran ska vara en rättighet för den enskilde läraren eller en möjlighet för läro- sätet. Denna diskussion bör föras lokalt vid universitet och högskolor. Det bör emellertid understrykas att utredningens förslag öppnar möjligheter att skapa nya befordrings- och karriär- vägar vid sidan av de traditionella vägarna. Inom ramen för det all- männa arbetsrättsliga regelverket ges således möjligheter att utfor- ma egna tenure-track-system. Det ska inte finnas några statliga centrala bestämmelser för anställningsförfarandet. Reglerna på området ska i stället utformas vid lärosätena. anser att det ligger i varje lärosätes intresse att rekrytera de bästa individerna och det är där- för lärosätena själva som bör utforma rekryteringsprocessen. Auto- nomiutredningen utgår dock från att man i de flesta fall väljer att fortsätta med det traditionella sättet för akademisk rekrytering. Det innefattar bl.a. ledigkungörelse, sakkunniggranskning av de främsta sökandena och förslag från en beredningsgrupp. Ett sådant förfarande har såväl lång hävd som internationell förankring. Den närmare till- sättningsproceduren utformas dock vid lärosätet. Det gäller t.ex. frågor om när en sakkunniggranskning ska ske, antalet sakkunniga, om dessa ska avge gemensamma eller individuella utlåtanden samt hur utlåtandena ska utformas. Likaså avgörs frågan om eventuella beredningsorgans roller och arbetsuppgifter vid lärosätet. Friheten att utforma anställningsförfarandet lokalt vid lärosätet ger goda möj- ligheter att korta handläggningstiderna för akademiska tillsättnings- ärenden. Den nya autonomin på personalområdet ger även lärosätena möjlighet att göra strategiska rekryteringar vid sidan av det reguljära anställningsförfarandet. utgår dock från att lärosätena använder denna rekryteringsmöjlighet med viss försik- tighet. Ett lärosäte som avser att använda sig av denna möjlighet bör utforma tydliga riktlinjer i frågan. Det ovan beskrivna tradi- sättet att tillsätta lärarbefattningar bör fortfarande vara huvud- modellen vid rekryteringar till akademin. Den ökade autonomin på personalområdet väcker berättigade frågor om jämställdhet och huruvida kvinnors möjlighet att göra karriär inom akademin påverkas negativt av utredningens förslag. Det brukar framhållas att bl.a. förekomsten av öppna och tydliga regler vid rekryteringar befrämjar lika möjligheter för män och kvinnor och därmed jämställdheten. Avsikten med Autonomiut- redningens förslag är dock inte att rekryteringarna ska ske i ett regellöst tillstånd. Avsikten är i stället att de regler som behövs i verksamheten ska utformas vid lärosätena. Regelverket ska således bli lokalt i stället för centralt. Verksamhetsövergången inne- bär ett ökat självbestämmande för universitet och högskolor men medför också att varje lärosäte måste se över sina lokala regler och anpassa dessa till de nya förhållandena. Av betydelse i samman- hanget är också att den nya lagen ska slå fast att i lärosätenas verk- samhet ska jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas. Detta krav måste beaktas även vid rekryteringar. Det inne- bär t.ex. att lärosätet bör anstränga sig för att få sökande av båda könen till lediga anställningar. Det innebär också att när yttrande hämtas in från två eller flera sakkunniga bör i regel både män och kvinnor vara representerade. Likaså bör lärosätena aktivt arbeta för en jämställd representation av kvinnor och män i de berednings- organ som ska handlägga anställningsärenden. Därutöver kan staten ställa upp vissa specificerade jämställdhetsmål i de verksam- hetsavtal som ska träffas med lärosätena. En konsekvens av den ökade friheten blir att högre krav måste ställas på lärosätenas lokala regler, såväl vad gäller innehåll som till- gänglighet. Av den nya lagen kommer det därför att framgå att lärosätena ska ha en anställningsordning. Med anställningsordning avses de regler för anställning av lärare som lärosätet tillämpar. Anställningsordningen ska ingå i den stadga för lärosätet som fast- ställs av styrelsen (jfr avsnitt 6.3.2).