sou · GVB3112 · 2008-01-01 00:00:00 — Vi kan konstatera att arbetsgivarrepresentanterna är betydligt mer positiva än branschföreträdarna till att arbetsmarknadsut- bildning kopplas till en nationell yrkesexamen och att betyg ska ges efter avslutad arbetsmarknadsutbildning. Detta kan tyda på att till- tron till eller acceptansen för att utgå från betygssystemet i det offentliga skolväsendet när det gäller arbetsmarknadsutbildningen är betydligt större bland arbetsgivare än bland centrala bransch- företrädare. Arbetsgivarrepresentanterna är också mer positiva till att natio- nellt giltiga yrkesexamina borde vara ett mål för arbetsmarknads- utbildningar. På frågan om man anser att arbetsmarknadsutbild- ningar bör anpassas till en europisk referensram för kvalifikations- krav är skillnaderna i uppfattningarna mellan arbetsgivare och branschrepresentanter relativt liten. Branschrepresentanter är mer positiva () till en europisk standard jämfört med före- tagarrepresentanterna (). Vid hearingen redovisades kort resultatet av enkäten som inledning till efterföljande diskussion. Nedan sammanfattas kort synpunkter som framkom. Från vissa branscher, som är välorganiserade, framfördes att de har kontakt med länsarbetsnämnder och förser dessa med informa- tion om behov av arbetskraft och innehåll i utbildningar som underlag för upphandling. Andra branscher skulle behöva utveckla sitt engagemang. Förslag ställdes om att tillskjuta medel till bran- scher för att de ska kunna bilda yrkesnämnder eller liknande och i och med det utveckla sin medverkan i planeringsprocessen kring arbetsmarknadsutbildning. Flera av de närvarande ansåg att varje bransch måste kunna tala om vilka krav som ställs inom respektive bransch och att det är viktigt att bygga upp system som hänger ihop. Från arbetsgivarhåll betonades att behoven skiljer sig mellan stora och små företag. När det gäller frågan om betyg eller certifikat efter slutförd arbetsmarknadsutbildning var majoritetens inställning att betyg är viktigast för individen. För arbetsgivare är det av större betydelse Kvalitet i utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken att det finns ett dokument som visar vilka yrkeskunskaper en person har fått genom utbildningen. Utan angivande av kunskaps- nivå ansågs dokumentationen inte ha någon större betydelse. Från flera håll framhölls att för arbetsgivaren finns det många andra alternativ att skaffa sig information om individens kompetens, t.ex. genom att erbjuda praktik, provanställning eller arbetsplatsförlagd utbildning. Man underströk också vikten av att utveckla valide- ringsmetoder i syfte att förkorta tiden i arbetsmarknadsutbildning och fastställa personens kunskaper samt dokumentera dessa på ett sätt som det går att bygga vidare på. En ny fråga, som togs upp vid hearingen och som det i princip rådde enighet om, var behovet av att kvalitetssäkra utbildnings- anordnare genom att utveckla ett certifieringssystem. Ett sådant certifieringssystem skulle enligt de synpunkter som framfördes omfatta yrkesutbildning i det offentliga utbildningsväsendet och övriga utbildningsanordnare av yrkesutbildning. 10.3.3Arbetsgrupp om rätten att sätta och utfärda betyg har en arbetsgrupp inom utrett möjligheter för enskilda utbildningsanordnare att sätta och utfärda betyg och intyg enligt de regler som gäller för det offentliga skol- väsendet för vuxna. Arbetet presenterades i en departements- skrivelse (Ds 2005:35). Arbetsgruppen konstaterar att länsarbetsnämndernas upphand- ling av arbetsmarknadsutbildningar i vissa fall bestod av sådana utbildningar som bedrevs enligt nationella kursplaner för gymnasial vuxenutbildning. Detta gav den kommunala vuxenutbildningen en konkurrensfördel, eftersom betyg endast kan utfärdas av en kom- mun eller ett landsting i egenskap av huvudman för det offentliga skolväsendet för vuxna. Vidare påpekar arbetsgruppen att det före- kom ett efterfrågeöverskott på betygsgivande utbildning. Hur stor omfattningen var av efterfrågan på betygssatt arbetsmarknads- utbildning saknade arbetsgruppen uppgifter om. Enligt arbetsgruppen uppgav flera utbildningsanordnare att länsarbetsnämnder och försäkringskassor i sina förfrågningsunder- lag ofta hade önskemål om att de studerande skulle få betyg, vilket också enskilda deltagare frågade efter. I praktiken har olika lös- ningar skapats, som inneburit möjligheter att erbjuda och genom- föra arbetsmarknadsutbildningar som leder till betyg för del- Kvalitet i utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken Enligt arbetsgruppen har det medfört att en subkultur uppstått som på olika sätt försöker tillgodose efterfrågan på betyg. De praktiska lösningar som växt fram tillgodoser, enligt arbetsgrup- pens bedömning, inte på ett tillfredsställande sätt utbildningens kvali- tet och likvärdighet och de studerandes rättsäkerhet. Dessutom är lösningarna i många fall inte förenliga med gällande regelverk. pågår utredningen fristående vuxenutbildning (Dir. 2007:32). Om fristående vuxenutbildningsenheter införs kommer dessa att ha rätt att utfärda betyg enligt det betygssystem som gäller inom det offentliga skolväsendet. För arbetsmarknads- utbildningar innebär det att i de fall dessa upphandlas av fristående vuxenutbildningsenheter kan betyg sättas enligt gällande betygs- system i det offentliga skolväsendet. Enligt nuvarande bestämmel- ser är det endast kommunerna och landstingen som, tillsammans med Nationellt () och , har rätt att sätta betyg och att utfärda betyg och intyg. Ett viktigt skäl till utredningens förslag att införa nationellt giltiga intyg efter avslutad arbetsmarknadsutbildning är att det för när- varande inte finns några enhetliga krav från AMS som säger att utbildningen ska dokumenteras i ett intyg. Enskilda utbildnings- anordnare utfärdar intyg som inte följer någon särskild mall, utan utformas helt efter utbildningsanordnarens egen uppfattning. Det innebär att det saknas likvärdighet i den dokumentation som utfärdas för i princip likartade utbildningar om de genomförts hos olika utbildningsanordnare. Värdet av dokumentationen varierar därmed beroende på vilken information intyget innehåller och hur det är utformat. Vi anser att detta är otillfredsställande och till nackdel för både individen och den presumtive arbetsgivaren. Ett intyg som tagits fram under medverkan av berörda branscher – och bygger på en nationell standard – ökar rimligtvis individens anställ- barhet som det ger en presumtiv arbetsgivare viktig information. När det gäller införande av betyg eller certifikat efter slutförd arbetsmarknadsutbildning anser vi att det inte finns tillräckligt Kvalitet i utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken starka skäl för ett sådant förslag. Resultatet av enkäten och de syn- punkter som framfördes vid hearingen var inte samstämmiga. Där- emot rådde stor enighet om att det ska finnas dokumentation som tydligt visar vad utbildningen har innehållit och vilka yrkeskunska- per en person, som deltagit i en arbetsmarknadsutbildning, har uppnått. Det har inte framkommit synpunkter, som styrker att införandet av betyg – motsvarande vad som utfärdas i det offentliga skolväsendet, eller nationell certifiering av kunskaper och kompe- tens efter avslutad arbetsmarknadsutbildning – skulle vara den bästa lösningen. Utredningen anser att arbetsmarknadsutbildning bör ha tydliga kunskapsmål och beskrivningar över vad som ska ingå. Mål och delmål som anges ska vara tydliga och gå att följa upp och utvärdera. Vidare ska det vara obligatoriskt att intyg enligt en nationell modell utfärdas efter slutförd arbetsmarknadsutbildning. Medverkan av branschföreträdare för berörda yrkesområden ska ske när intygen tas fram. Den nya myndigheten bör ges i uppdrag att i samband med anbudsförfrågan till en utbildningsanordnare ställa som krav att anordnaren ska utfärda intyg enligt den mall som myndigheten tagit fram. Utredningen har i kapitel 8 lyft fram vikten av att utveckla valideringsinstrument för att synliggöra en individs kompetens och förkorta vägen till arbete. Validering mot ett visst yrkesområde kan leda till att en arbetsgivare direkt kan rekrytera arbetskraft, ett effektivare resursutnyttjande helt enkelt. Om det som en person deltar i arbetsmarknadsutbildning visar sig att deltagaren har mer kunskaper än vad som framkommit innan utbildningen startade, ska det vara möjligt att genom validering få kunskaperna prövade mot certifikat eller yrkesbevis som är godkända av berörd bransch/yrkesnämnd efter slutförd utbildning. En fråga för framtiden är om fristående vuxenutbildnings- enheter införs och i vilken omfattning dessa kommer att anordna yrkesutbildningar. kan det komma att leda till att betyg enligt gällande betygssystem kan ges efter en avslutad arbetsmark- nadsutbildning, under förutsättning att utbildningen upphandlas av en fristående vuxenutbildningsenhet och följer fastställda kurs- planer. Kvalitet i utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken Den nya frågan som kom upp vid hearingen om behov av att kvalitetssäkra utbildningsanordnare ser vi som mycket intressant. Frågan är av sådan omfattning att vi förordar att en utredning till- sätts som får i uppdrag att föreslå hur kvalitetssäkring av utbild- ningsanordnare kan ske i olika steg och hur ett certifieringssystem för utbildningsanordnare kan utformas. Ett sådant system ska kunna omfatta utbildningsanordnare i det offentliga utbildnings- väsendet och övriga anordnare av yrkesutbildning. Branschföre- trädare från olika yrkesområden bör medverka i utredningsarbetet. 11Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken var det relativt få deltagare som fick arbete efter arbetsmarknadsutbildning. Efter införandet av det så kallade 70- procentsmålet stärktes resultaten avsevärt. Målet fick ett stort genomslag i arbetsförmedlingarnas sätt att arbeta med arbets- marknadsutbildningen. Såväl behovsanalys, upphandling, rekryte- ring av deltagare och uppföljning genomfördes på ett betydligt mer omsorgsfullt sätt. Baksidan av myntet var att antalet deltagare sjönk betänkligt och det framfördes misstankar om att arbetsmark- nadsutbildningen endast gjordes tillgänglig för arbetssökande som ändå hade goda chanser att komma in på arbetsmarknaden. Rege- ringen övergav 70-procentsmålet , men AMS valde att fortsätta använda målet internt. har dock även AMS aviserat att målet upphör och att utfallen efter arbetsmarknads- utbildning fortsättningsvis kommer att följas med indikatorer. Den förberedande utbildningen har inte varit föremål för något kvantitativt mål, men har av regeringen antagits vara ett viktigt verktyg för att förbereda deltagarna inför arbetsmarknads- utbildning. I praktiken har dock andelen övergångar varit mycket begränsad. Sammanslagningen av AMS och länsarbetsnämnderna medför betydande organisatoriska förändringar som kan få konsekvenser för arbetsmarknadsutbildningen. Då länsarbetsnämnderna upphör försvinner även det gemensamma ansvaret på regional nivå för behovsanalys, beställning och upphandling av utbildningsinsatser. Dessa uppgifter kommer att delas upp på olika ansvarsområden och på andra nivåer i den nya organisationen. För att omställningen ska fungera väl ställer det stora krav på kommunikation och logistik. I detta kapitel ska vi behandla några lämpliga resultatindikatorer för arbetsmarknadsutbildning och utredningens föreslagna yrkes- bedömning som skulle ersätta 70-procentsmålet. Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken emellertid diskutera arbetsmarknadsutbildningens dimensionering i förhållande till konjunkturcyklerna samt de regelmässiga och ekonomiska förutsättningarna. Utredningens förslag: Resurserna till köp av arbetsmarknads- utbildning ska disponeras så att utbildningsinsatserna ökar i begynnande konjunkturuppgångar då yrken med konstaterad efterfrågan på arbetskraft kan identifieras, för att sedan stabiliseras inför konjunkturtoppen och därefter minska. I utredningens delbetänkande (SOU 2007:18) diskuterades kort- fattat arbetsmarknadsutbildningens dimensionering i förhållande till konjunkturerna. Den traditionella synen att omfattningen av aktiv arbetsmarknadspolitik ska utvecklas kontracykliskt med kon- junkturen har till stora delar frångåtts . Regeringen beslöt till exempel om ökade resurser för arbets- marknadspolitiska program inför högkonjunkturår som 2000 och 2006, medan medelstilldelningen minskade då konjunk- turen var relativt svag. Antalet personer i arbetsmarknadsutbild- ning har varierat procykliskt med efterfrågan på arbetskraft (se figur 11.1). AMS och regeringens argument för denna utveckling har varit att arbetsmarknadsutbildningen skulle svara upp mot ökad efterfrågan på arbetskraft. De låga volymerna i svaga konjunkturlägen motiveras av att det är svårt att identifiera när och inom vilka områden bristsituationer uppkommer. Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken Figur 11.1 Utveckling av vakanser och antal deltagare i arbetsmarknads- utbildning uttryckt som procentuell förändring mellan år -0,10 -0,20 -0,30 -0,40 -0,50 Källa: AMS. Utredningen har förståelse för denna argumentation, men anser inte att den bidrar till en tillfredsställande effektivitet i resurs- användningen. Det är självfallet svårt att förutse förändringar i arbetskraftsefterfrågan i generell bemärkelse. Dessutom utvecklas inte konjunkturfaserna enhetligt mellan olika branscher. Ett första tecken på en konjunkturuppgång identifieras vanligtvis genom ökad orderingång hos företagen. Det innebär inte nödvändigtvis att sysselsättningen stiger eftersom många företag kan öka produk- tionen genom att öka sitt kapacitetsutnyttjande. Rekryterings- behoven ökar först när kapacitetstaket är nått, vilket sker med en tidsfördröjning efter begynnande högkonjunktur. Många företag, i synnerhet underleverantörer inom industrin, har på grund av sin marknadsposition kort framförhållning, vilket innebär att när rekryteringsbehov väl är identifierade, så behövs personal med relativt kort varsel. är det emellertid sent att börja planera upphandling och genomförande av arbetsmarknads- utbildning. Orderingången kulminerar innan företagen hinner rekrytera den personal de behöver. Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken En annan aspekt som utredningen också framhöll i del- betänkandet var att alternativkostnaden för att utbilda arbetslösa i högkonjunktur är hög jämfört med i lågkonjunktur då sysselsätt- ningsmöjligheterna är sämre. Detta argument går dock att parera genom att rikta utbildningsinsatserna till arbetssökande som annars inte skulle få arbete. Med den starka fokusering på bristyrken och kvantitativa mål som varit, styrs emellertid verksamheten mot att relativt starka grupper av arbetssökande kommer ifråga för insatserna. Kluve m.fl. (2005) behandlar frågan om arbetsmarknadsutbild- ningen är mer eller mindre effektiv i olika konjunkturlägen. De skriver att man inte kan dra någon klar slutsats om det finns ett direkt samband mellan konjunkturcykeln och effektiviteten, eller vilken riktning detta samband skulle ha. Vissa studier visar på ett procykliskt mönster medan andra pekar på det motsatta. En annan översikt om utvärderingar av aktiv arbetsmarknads- politik av Dar och Tzannatos (1999) hävdar att effekten av arbets- marknadsutbildning för långtidsarbetslösa är starkt beroende av konjunkturläget. Utbildningen är mer effektiv när ekonomin expanderar. Det råder således delade meningar om hur arbetsmarknads- utbildningen bör dimensioneras i olika konjunkturlägen. Utred- ningen kan dock konstatera att planeringen av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken troligen har försvårats av att konjunkturcyklerna har tenderat att vara relativt långa. En koncentration av utbildningsinsatser till konjunk- tursvackor riskerar att leda till dålig träffsäkerhet. Dels är det svårt att i en konjunkturnedgång identifiera var de kommande bristerna uppstår, dels kan en utdragen konjunktursvacka fördröja behovet av nyanställningar. Nyutbildade arbetssökande riskerar därmed att inte få någon avkastning på sin arbetsmarknadsutbildning. Utredningen förordar att dimensioneringen av antalet deltagare i yrkesbedömning och arbetsmarknadsutbildning ska föregå kon- junkturen med ungefär . Neddragning av volymer ska inträffa innan konjunkturen nått sin kulmen och accelerera före nästa konjunkturuppgång. I figur 11.2 försöker vi illustrera lämpliga fluktuationer. Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken Figur 11.2 Dimensionering av arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning relativt konjunktursvängningarna. (Tidsintervallen i figuren illustrerar kvartal) Ramarna för att bedriva aktiv arbetsmarknadspolitik avgörs primärt på politisk nivå. beslutar om lagar och medelstilldelning och operativa myndigheter måste anpassa sin verksamhet efter dessa. Arbetsmarknadspolitiken präglades av regelstyrning, dvs. ett omfattande regelverk fastställt av uppdrags- givaren (regeringen) och ett centraliserat beslutsfattande (AMS). ökade kraven på effektivitet, flexibilitet och differentiering, vilket utmynnade i bantade regelverk och dele- gering av beslut och resurser till regional och lokal nivå. Regel- verket utökades i stället vertikalt, i bemärkelsen att flera nivåer tillkom. Myndigheten kunde själv komplettera regelverket genom att precisera bestämmelser och normer. fattar beslut om lagar som är utformade på en över- gripande nivå och syftar till att sätta en ram för förordnings- texterna. Lagen nämner inte något om enskilda program, exem- pelvis arbetsmarknadsutbildning. Regeringen utfärdar och ändrar förordningar som arbetsmarknadsmyndigheten är ålagd att följa. Dessa kan betraktas som det regelutrymme som arbetsförmed- lingarna har att röra sig inom. Här beskrivs exempelvis strukturen och innehållet i de arbetsmarknadspolitiska programmen och hur dessa får användas. Texten om arbetsmarknadsutbildning är relativt kortfattad och anger i huvudsak att den ska vara yrkesinriktad. Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken kan komplettera förordningstexterna med före- skrifter som preciserar länsarbetsnämndernas uppdrag. Ett exempel på föreskrift är att upphandling av utbildning ska baseras på efterfrågan på arbetskraft. Generaldirektören på AMS kan via allmänna råd ange normer som arbetsförmedlingarna bör följa. De är således inte tvingade, men starka skäl ska finnas för att bortse från dessa. Det kan exempelvis röra sig om utnyttjandet av myndighetens mallar för förfrågningsunderlag och avtal i samband med upphandling av utbildningsinsatser. har AMS även utvecklat särskilda metoder kopplade till arbetsförmedlingens tjänsteutbud. Även om dessa inte har samma formella status som föreskrifter eller allmänna råd, kan de betraktas som en policy som arbetsförmedlingarna ska följa. En sådan metod gäller urvalet av deltagare till arbetsmarknadsutbildning, där det nämns att arbets- förmedlaren ska bedöma att den arbetssökande har förutsättningar att klara av utbildningen men också bedöma för vilka arbets- sökande som insatserna får störst effekt. anslag för köp av utbildning och aktivitets- stöd reglerar i hög grad omfattningen av utbildningsinsatserna inom arbetsmarknadspolitiken. Neddragningar i medelstilldel- ningen är oftast av den storleken att volymminskningar blir ound- vikliga. Möjligheten att mildra volymnedgången genom minskade styckkostnader är begränsad. Kostnaderna för aktivitetsstöd påver- kas av hur stor andel av deltagarna som är anslutna till någon a- kassa och vilken ersättningsnivå de har. Om arbetsförmedlingen ökar andelen deltagare som inte har a-kassemedlemskap, sjunker styckkostnaden för aktivitetsstöd. Styckkostnaden för kurskost- nader kan påverkas av förändrad utbildningsmix (mindre kostnads- krävande yrkesutbildningar) och pressade priser (utnyttjande av konkurrenssituationen mellan utbildningsanordnarna). Planeringen för verksamheten försvåras om medelstilldelningen fluktuerar kraftigt mellan budgetåren och ännu mer om villkoren förändras under ett budgetår. En kraftig ökning av medel från ett budgetår till ett annat innebär att arbetsförmedlingarna måste upphandla fler leverantörer och ställa om till mer generösa urvals- kriterier vid rekrytering av deltagare. är dock problemet det omvända, dvs. att regeringen drar in pengar under budgetåret, Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken vilket innebär att pågående utbildningsinsatser går om intet. Det senare påverkar både individer och utbildningsleverantörer. Utredningens bedömning: Utredningen anser att arbetsmark- nadsutbildning och yrkesbedömning kontinuerligt bör följas upp med indikatorer. Arbetsförmedlingen bör vara vaksam på att sysselsättningsgraden efter arbetsmarknadsutbildning inte försämras då 70-procentsmålet är borttaget. Indikatorn för yrkesbedömning bör förutom arbete även mäta övergång till arbetsmarknadsutbildning som ett framgångsrikt utfall. Dessa indikatorer bör mäta arbete (eller arbetsmarknadsutbildning) med 30 dagars varaktighet i stället för en deltagares status en förutbestämd dag. Indikatorerna bör även visa hur kostnads- effektiva insatserna är. Regeringen övergav den konkreta målstyrningen av arbetsmark- nadsutbildning i regleringsbrevet inför . AMS fortsatte använda 70-procentsmålet som ett internt verksamhets- mål, men har inför aviserat att målet kommer att överges i den nya myndigheten . I stället avser man att följa arbetsmarknadsutbildningen med indikatorer. Utredningens uppfattning är att det är ett riktigt beslut att överge målet. Den åsyftade uppstramningen av arbetsmarknads- utbildningen är uppnådd och en vidare tillämpning av målet skulle sannolikt medföra negativa effekter i form av kortsik- tig volymanpassning och selektiv rekrytering av deltagare med relativt goda förutsättningar på arbetsmarknaden. En närmare diskussion om konsekvenserna av 70-procentsmålet återfinns i bilaga 7. Mot bakgrund av att 70-procentsmålet fick ett sådant genomslag är det troligt att arbetsförmedlingarna kommer att präglas av det borttagna målet även framöver. På lång sikt är det dock viktigt att omsorgen kring arbetsmarknadsutbildningen bibehålls så att den inte återigen börjar användas godtyckligt som Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken Utfall i form av sysselsättningsgrad, kostnads- effektivitet och olika kvalitativa aspekter bör uppmärksammas för att få en nyanserad bild av hur väl arbetsmarknadsutbildningen fungerar. Denna information bör i sin tur kommuniceras såväl centralt som lokalt på Arbetsförmedlingen. Utredningen anser att en indikator som mäter utfall en fastställd dag inte ger en rättvisande bild av hur framgångsrik utbildningen har varit. En sådan mätmetod tar inte hänsyn till en anställnings varaktighet och är dessutom mycket känslig för när anställningen inträffar. Utredningen anser därför indikatorn bör mäta före- komsten av arbete av minst under en flytande fyramånadersperiod närmast efter avslutad arbetsmarknadsutbildning. Figur 11.3 visar hur utfallet mäts enligt metod a) 70-procentsmålet och enligt metod b) den föreslagna mätmetoden. Figur 11.3 Indikator för utfall efter arbetsmarknadsutbildning – mättidpunkt Den föreslagna metoden innebär att ett arbete räknas som ett positivt utfall oavsett om det inträffar direkt, en månad eller efter utbildningens slut. Villkoret att arbetet måste ha en varaktighet på minst garanterar att deltagaren har uppnått viss erfarenhet, vilket knappast kan påstås vara fallet när det räcker att endast ha arbetat . För övrigt minskar risken för eventuell Styrning av utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken manipulation av resultaten, eftersom arbete med en månads varak- tighet kräver ett större ansvarstagande och engagemang från arbets- givarens sida, jämfört med en dags anställning. Utredningen anser att en nyanserad indikator även skulle mäta om deltagaren får arbete inom det yrke denne har utbildats för.