sou · GWB393 · 2008-10-17 00:00:00 — Härtill kommer att den tekniska utvecklingen har lett till att det numera snarare är regel än undantag att en myndighet behandlar personuppgifter automatiserat. Enbart det faktum att personuppgifter behandlas automatiserat kan därför inte utgöra ett tillräckligt skäl för att det ska gälla sekretess för uppgifterna och än mindre att sekretessen ska gälla med ett omvänt skaderekvisit. När det gäller det ytterligare skäl som i förarbetena anförts för införandet av ett omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 §, dvs. att den valda lösningen innebär att det inte uppstår några gränsdragnings- problem i sekretesshänseende mellan uppgifter i sådana register som anges i 9 kap. 17 § och uppgifter som behandlas automatiserat i sådana verksamheter som anges i samma paragraf (prop. 1997/98:97 s. 71), kan följande anmärkas. Uppgifter i register anses vara käns- ligare från integritetssynpunkt än uppgifter som behandlas i t.ex. löpande text. När det ska bedömas om och i så fall med vilken styrka sekretess bör gälla för uppgifter i ett register måste hänsyn även tas till karaktären av de uppgifter som registreras och till det intresse av insyn som kan föreligga beträffande uppgifterna i registret. Avvägningen mellan integritetsaspekterna och insynsintresset har lett till att sekretessregleringen utformats så att uppgifter i vissa register omfattas av starkare sekretess än motsvarande uppgifter i Teknikutvecklingen har visserligen lett till att det numera är svårt att dra en skarp gräns mellan register och uppgifter som behandlas automatiserat på annat sätt, men det kan finnas tungt vägande skäl som medför att en sådan gränsdragning ändå måste göras. I PUL undantas t.ex. behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, bl.a. löpande text och enstaka ljud- och bildupptagningar, från de flesta av personuppgiftslagens detaljerade hanteringsregler. För sådana uppgifter gäller i stället en s.k. miss- bruksmodell, dvs. sådana uppgifter får behandlas utan andra restriktioner än att den registrerades personliga integritet inte får kränkas. Härtill kommer att avvägningen mellan sekretess- och insynsintresset kan falla olika ut i olika verksamheter eller i olika delar av en verksamhet. Det som i förarbetena anförts beträffande gränsdragningsproblemen kan mot denna bakgrund inte tillåtas vara avgörande för hur stark sekretessen bör vara för en uppgift när den å ena sidan förekommer i ett register och när den å andra sidan förekommer i t.ex. en förundersökning. Det ovan sagda visar att de skäl som i förarbetena anförts för införandet av ett enhetligt omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen inte i sig är tillräckliga för att motivera att det omvända skadrekvisitet ska bibehållas beträffande alla de i den paragrafen reglerade verksamheterna. Den diskussion som har på- gått och som föranlett de senaste ändringarna i para- grafen visar att intresset av insyn i de där reglerade verksamheterna är mycket stort och att en tillräckligt noggrann avvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn inte utfördes vid ändring. Det finns därför ett behov av att se över sekretessregler- ingen i detta avseende. Som JO har påpekat ställs det särskilt stora krav på insyn i JO:s verksamhet (jfr 11 kap. 4 § sekretesslagen). Mot bakgrund av de skäl JO har anfört i sin framställan finns det ett behov av att utreda om sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör gälla med ett rakt skaderekvisit hos JO när en justitieombudsman i sin tillsyn över offentlig förvaltning agerar i egenskap av åklagare. Eftersom intresset av insyn i Justitie- kanslerns (JK) verksamhet är lika stort som i JO:s verksamhet finns det behov av att utreda om förundersökningssekretessen till skydd för enskilda bör gälla med ett rakt skaderekvisit även när Justitiekanslern agerar i egenskap av åklagare. Även om insynsintresset är särskilt stort i JO:s och JK:s verk- samhet är intresset av insyn i förundersökningar generellt sett En noggrann analys bör därför göras av om det finns skäl att återinföra det raka skaderekvisitet även i förundersökningar som inte leds av JO eller JK. För att översynen ska resultera i ett välavvägt resultat bör det stå utredaren fritt att, i den utsträckning det bedöms vara befogat, se över sekretessen även i övriga verksamheter som regleras i 9 kap. 17 § sekretesslagen. En aspekt som måste beaktas vid översynen av 9 kap. 17 § är det informationsutbyte i brottsbekämpande syfte som förekommer mellan och inom olika myndigheter. har det t.ex. in- förts särskilda sekretessbrytande regler i syfte att öka och brottsenheters tillgång till uppgifter i respektive myndighets fiskala verksamhet (jfr prop. 2004/05:164 och prop. 2005/06:169). I de fiskala verksamheterna gäller absolut sekretess respektive sekretess med ett omvänt skaderekvisit enligt 9 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen. Vidare har andra brottsbekämpande myndigheter numera direktåtkomst till tullbrotts- databas för vissa särskilt angivna ändamål. De nämnda sekretess- brytande bestämmelserna och bestämmelserna om direktåtkomst har införts med utgångspunkt från att uppgifter i och fiskala verksamhet skyddas av sekretess med ett om- vänt skaderekvisit enligt 9 kap. 17 § hos dessa myndigheters brotts- enheter. Vid den analys som bör föregå eventuella förslag till ändringar av skaderekvisitet i 9 kap. 17 § bör således beaktas vilka effekter sådana förslag får för det integritetsskydd som förutsattes vid införandet av ovan nämnda bestämmelser om sekretessgenom- brott och direktåtkomst samt om sådana ändringsförslag bör för- anleda kompletterande författningsändringar som tar sikte på det nämnda informationsutbytet. Det är här fråga om en avvägning mellan intresset av insyn i bl.a. förundersökningsförfarandet, intresset av att de brottsbekämpande myndigheterna kan bedriva sitt arbete på ett effektivt sätt och den enskildes behov av integritetsskydd. I detta sammanhang bör även beaktas det arbete som pågår inom Europeiska unionens råd för rättsliga och inrikes frågor för att med hjälp av ny teknik förenkla informationsutbytet mellan medlemsstaternas myndigheter i brottsbekämpande syfte samt det arbete inom Financial Action Task Force (FATF) som tar sikte på informationsutbyte mellan olika myndigheter. Regler om parts rätt till insyn i ärenden hos myndigheter finns i förvaltningslagen (1986:223). Enligt 16 § första meningen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller enligt paragrafens andra mening med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretess- lagen (se nedan). Enligt 32 § förvaltningslagen gäller vissa bestämmelser i lagen, bl.a. 16 §, inte polismyndigheternas, åklagarmyndigheternas, Skatte- verkets, eller brottsbekämpande verksamhet. Detta har dock inte tolkats som att partsinsyn skulle vara utesluten i de typer av ärenden som av olika skäl undantagits från tillämpningsområdet för bl.a. 16 §. Frågan om parters rätt till insyn i sådana ärendekategorier bör enligt doktrinen i stället be- dömas med ledning av de allmänna syften som ligger bakom 16 § och med hänsyn till vilken typ av ärende det är fråga om (Förvalt- ningslagen med kommentarer, och , andra upplagan, 2007, s. 173). Då en förundersökning kommit så långt att någon skäligen miss- tänks för brottet ska den misstänkte enligt 23 kap. 18 § rättegångs- balken (RB) underrättas om misstanken då han eller hon hörs. Den misstänkte och dennes försvarare har därefter rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. De har vidare rätt att ange den utredning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad de anser nödvändigt. Underrättelse härom ska lämnas eller sändas till den misstänkte och dennes försvarare, varvid skäligt rådrum ska be- redas dem (s.k. slutdelgivning). Åtal får inte beslutas innan detta har skett. På begäran av den misstänkte eller dennes försvarare ska förhör eller annan utredning äga rum, om detta kan antas vara av betydelse för undersökningen. Om en sådan begäran avslås, ska skälen för detta anges. Den misstänktes rätt att ta del av utredningen innebär inte att han eller hon också har rätt att få en kopia av de handlingar som ingår i materialet. En sådan rätt uppstår först i och med att åklagaren beslutar att väcka åtal (23 kap. 21 § fjärde stycket RB, , , s. 23:74 c, JO 1964 s. 212, JO:s beslut , Dnr 2181-2005). Enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen hindrar sekretess inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt andra stycket samma paragraf hindrar sekretess aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i parts rätt enligt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Enligt förarbetena till sekretesslagen avser undantaget i andra stycket även den rätt som en misstänkt enligt 23 kap. 18 § RB har att ta del av vad som har kommit fram under förundersökning (prop. 1979/80:2 Del A s. 335). Det var tidigare oklart om formuleringen av 14 kap. 5 § första stycket första meningen sekretesslagen, dvs. att sekretess inte hindrar att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet, innebär att bestämmelsen i sig ger en part rätt till insyn eller om den enbart reglerar den kollision som kan uppstå mellan bestämmelser om sekretess och regler om parts- insyn. Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 2001 ref. 27 klargjort att stöd för partsinsyn inte kan hämtas direkt i 14 kap. 5 §, utan att bestämmelsen avser en situation där någon på annan grund har rätt till partsinsyn och att stadgandet då ger vederbörande en rätt till insyn som inte tillkommer någon annan som begär ut en allmän handling. Rätten till partsinsyn måste enligt Regeringsrätten dock inte stödjas på en uttrycklig författningsbestämmelse utan kan framgå av allmänna rättsgrundsatser. När det gäller frågan om sekretess kan upprätthållas gentemot den misstänkte under en förundersökning med stöd av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen har det länge rått två olika synsätt som har sammanfattats av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) enligt följande (Ny sekretesslag [SOU 2003:99] s. 190 f.) Enligt det traditionella synsättet är den misstänkte att anse som part under förundersökningen. Rätten till partsinsyn följer av 23 kap. 18 § och praxis. Konflikten mellan rätten till partsinsyn och sekretessbestämmelserna löses med hjälp av 14 kap. 5 § sekretesslagen. I samband med slutdelgivningen får den misstänkte del av allt processmaterial. Särskilt känsliga uppgifter som inte utgör processmaterial hemlighålls gentemot den miss- tänkte även i fortsättningen med stöd av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. EnligtT det nya synsättet är den misstänkte inte att anse som part i förundersökningen. Till stöd för detta ställningstagande åberopas bl.a. att det av förarbetena till 14 kap. 5 § sekretesslagen framgår att bestämmelsen bara är tillämplig på ärenden i den betydelse som begreppet har i TF och förvaltningslagen samt att förundersök- ningsförfarandet uteslutande setts som ett faktiskt handlande och inte som ett ärende i sedvanlig bemärkelse. Den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterialet regleras enligt detta synsätt uteslutande av 23 kap. 18 § . Regleringen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen är överhuvudtaget inte tillämplig i förhållande till den misstänkte. Den misstänkte har vid slutdelgiv- ningen rätt att ta del av hela utredningsmaterialet (jfr JO 1964 s. 214). Det är således inte möjligt att vid slutdelgivningen i förhåll- ande till den misstänkte och dennes försvarare undanhålla sådant som finns i utredningen även om undersökningsledaren av olika skäl anser att materialet inte ska ingå i förundersökningsproto- kollet. Det nya synsättet har enligt OSEK bl.a. JO (JO 1995/96 s. 29), (Om buggning och andra hemliga tvångs- medel [SOU 1998:46]) och (Ekonomisk brottslighet och sekretess [SOU 1999:53]) ställt sig bakom. Sist- nämnda utredning har bl.a. anfört att det finns behov av att klar- lägga förhållandet mellan sekretesslagens reglering och rättegångs- balkens (a.a. s. 417). Regeringsrätten har dock, som OSEK har påpekat, i rättsfallet RÅ 2001 ref. 27 uttalat att det av Regeringsrättens praxis (RÅ 1984 Ab 176, 1992 not. 190 och 1995 ref. 28) framgår att en förunder- sökning anses utgöra ett av åklagarmyndigheten handlagt ärende, i vilket den misstänkte är part. Den rätt till insyn som den miss- tänkte enligt denna praxis har i avslutade förundersökningsärenden – under förutsättning att den misstänkte har beaktansvärda skäl för sin begäran om insyn – får enligt Regeringsrätten anses följa av allmänna rättsgrundsatser. När det gäller undantagsregeln i 14 kap. 5 § andra stycket sekre- tesslagen, dvs. bestämmelsen om att sekretess inte innebär någon begränsning i parts rätt enligt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende, har OSEK ansett att det inte alltid är så tydligt vad rätte- gångsbalken föreskriver om partsinsyn i olika frågor och att det inte sällan råder oenighet om hur långt en parts rätt till insyn verkligen sträcker sig. En särskilt viktig fråga i det sammanhanget är hur rätten till partsinsyn förhåller sig till s.k. skyddade person- uppgifter. Enligt kommittén finns det skäl att undersöka vilken rätt till insyn som i olika fall ges enligt . Först när det klargjorts vilken reell insynsrätt som föreligger enligt rättegångs- balken och när eventuella begränsningar gjorts i regler till skydd för utsatta målsäganden, vittnen m.fl., bör enligt kommittén en ändring i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen övervägas. JO har i ett beslut , JO:s dnr 2181-2005, uttalat att det måste framgå av t.ex. det preliminära förundersökningsproto- kollet att handlingar som åklagaren har bedömt sakna betydelse har sorterats bort. När den misstänkte och hans försvarare informeras om att ytterligare utredningsmaterial finns kan de enligt JO avgöra om de vill ta del av det eller inte. JO har vidare framhållit vikten av att en misstänkt får ta del av varje uppgift som skulle kunna ha betydelse för försvaret i förhållande till det åtal som åklagaren står i begrepp att väcka, oavsett om uppgifterna härrör från förunder- sökningen rörande den misstänkte, från samma förundersökning rörande annan misstänkt gärningsman eller från annan förunder- sökning. Vad gäller de rättsäkerhetsgarantier som följer av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () har JO uttalat att den misstänktes rätt till insyn enligt konven- tionen inte är absolut. Motstående intressen som kan behöva be- aktas är bl.a. risk för hämndaktioner mot vittnen, skydd för andra individers grundläggande rättigheter och skydd för polisiära utred- ningsmetoder. De svårigheter som kan drabba försvaret genom en begränsning av dessa rättigheter måste dock på ett fullgott sätt motverkas genom andra processuella arrangemang. Det kan enligt JO i vart fall inte komma i fråga att åklagaren själv, efter en av- vägning mellan försvarets intressen och det allmänna intresset av att hemlighålla viss information, avgör om försvaret ska beredas insyn eller inte. JO har slutligen i samma beslut framhållit att vissa frågor om parts insynsrätt enligt och om denna rätts för- hållande till bestämmelserna i sekretesslagen inte är klart och en- tydigt reglerade även om vissa av dessa problem har lösts i praxis. JO har därför anslutit sig till och OSEK:s önskemål om att det komplex av frågor som rör parts rätt till insyn i ett brottmålsförfarande bör bli föremål för mera in- gående överväganden och överlämnat en kopia av sitt beslut till (Ju2006/6187). JK har i beslut , JK:s dnr 3704-04-21, uttalat att han är av uppfattningen att en misstänkt enligt gällande rätt är att anse som part i en pågående förundersökning och att 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen i princip är tillämpligt när en misstänkt enligt 23 kap. 18 § första stycket RB har rätt att ta del av vad som förekommit i utredningen. Det framgår av Riks- åklagarens yttrande i ärendet att Riksåklagaren är av samma upp- fattning som JK. När det är fråga om en dömd persons rätt att ta del av material i den utredning som föregått den fällande domen har JO i ovan nämnda beslut uttalat att bestämmelserna i 23 kap. inte är direkt tillämpliga i en sådan situation och att det mesta därför tyder på att en parts begäran om insyn sedan en dom vunnit laga kraft måste handläggas som en framställning med stöd av om allmänna handlingars offentlighet. Närmare om behovet av utredning Den misstänktes rätt till insyn under pågående förundersökning. Frågan vilken rätt till insyn som den misstänkte bör ha under en förundersökning är central både för polisens möjligheter att bedriva brottsutredningar på ett effektivt sätt och för den misstänktes möjligheter att försvara sig. Som framgått av den diskussion som har pågått om den misstänktes insynsrätt finns det ett behov av att utreda hur långt denna rätt bör sträcka sig. Det bör ingå i utredningsuppdraget att ta ställning till i vilket eller vilka regelverk frågan bör regleras. Det väsentliga är att det på ett tydligt sätt klargörs vilket material den misstänktes rätt till insyn omfattar och vilka undantag som – under hänsynstagande till de krav på rättssäkerhetsgarantier som följer av – görs från denna insynsrätt. Det som behöver övervägas i sistnämnda hänseende är bl.a. följande. Som OSEK har påpekat bör det utredas i vilken utsträckning den misstänktes rätt till insyn bör vara begränsad i fråga om adress- uppgifter, uppgifter om telefonnummer m.m. som är hänförliga till målsäganden och vittnen och som omfattas av sekretess enligt t.ex. 7 kap. 1 a § sekretesslagen. Genom lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter har införts en ordning där en polisman som har till uppgift att delta i spanings- eller utredningsverksamhet som gäller allvarlig brottslig- het eller verksamhet för att förebygga sådan brottslighet under vissa förutsättningar kan verka under en kvalificerad skydds- identitet. En sådan identitet är en särskilt beslutad skyddsidentitet som består av andra personuppgifter än de verkliga och som har förts in i statliga register, t.ex. folkbokföringsregistret, eller i hand- lingar som har utfärdats av statliga myndigheter, t.ex. körkort. Enligt 5 kap. 10 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ett ärende om kvalificerade skyddsidentitet om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det motverkar verk- samheten hos den ansökande myndigheten. Särskilda regler har vidare införts i som innebär att sekretessen för polismannens verkliga identitet består under en rättegång (36 kap. 5 och 10 §§ samt 37 kap. 3 § ). Mot denna bak- grund finns det behov av att ändra lagstiftningen så att det klart framgår att en misstänkt som huvudregel inte heller under för- undersökningen eller vid den s.k. slutdelgivningen har rätt att med SOU 2008:93 Bilaga 1 stöd av partsinsynen få kännedom om polismannens verkliga identitet. Polisen är beroende av tips från informatörer och andra källor för att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpning. Uppgifter om källor kan hemlighållas med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen (Sekretesslagen – en kommentar, m.fl., s. 5:4). Om upp- gifter om vem eller vilka som har agerat som källor måste lämnas till den misstänkte med stöd av dennes rätt till insyn i förunder- sökningen minskar självfallet de förras vilja att lämna information, särskilt om det är fråga om informatörer som ingår i kriminella nätverk som ägnar sig åt grov brottslighet. Med hänsyn härtill bör det utredas i vilken utsträckning den misstänktes rätt till insyn vid slutdelgivningen bör vara begränsad i fråga om uppgifter om identiteten på sådana informatörer och andra källor som åklagaren inte avser att åberopa som vittnen i en kommande rättegång. Det bör vidare utredas vilka övriga slag av utredningsåtgärder, t.ex. hemliga tvångsmedel, som kan behöva skyddas genom begräns- ningar i den misstänktes rätt till insyn och om sådana begränsningar bör utformas så att de blir tillämpliga även på nya eller förändrade arbetsmetoder. SomT framgått tidigare följer av att de svårig- heter som kan drabba försvaret genom eventuella begränsningar av den misstänktes rätt till insyn i förundersökningen måste mot- verkas genom andra processuella arrangemang. Det finns därför ett behov av att se över hur överprövningen av frågor om den miss- tänktes rätt till insyn bör vara utformad. Den åtalades rätt till insyn Så snart åtal har beslutats har den misstänkte eller dennes för- svarare rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteck- ningar från förundersökningen (23 kap. 21 § fjärde stycket rätte- gångsbalken). Rätten att få en kopia av materialet har ansetts om- fatta inte bara det sammanställda förundersökningsprotokollet utan även sådant material som åklagaren kan ha valt att inte redovisa i protokollet (, , s. 23:74 c, JO 1964 s. 212, JO:s beslut , dnr 2181-2005). Det kan ifråga- sättas om det verkligen är lämpligt att den tilltalade har rätt att få en kopia av nämnda material i vissa situationer. Exempelvis kan kopior av videoförhör med barn eller upptagningar från telefon- avlyssningar lätt spridas via Internet. Det bör därför utredas hur långt den misstänktes rätt att få en kopia av material som hör till en förundersökning bör sträcka sig. Som nämnts tidigare bör det utredas i vilken mån den miss- tänktes rätt till insyn under förundersökningen bör begränsas. För det fall utredningen finner att den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat material bör vara begränsad i vissa avseenden vid slutdelgivningen bör utgångspunkten vara att dessa begränsningar ska bestå även efter det att åtal har väckts. Det ingår i utredningens uppdrag att i förekommande fall överväga hur en sådan begränsning kan åstadkommas. Även i detta avseende måste naturligtvis de krav på rättssäkerhetsgarantier som Europa- konventionen uppställer beaktas. Det har ansetts oklart om den rätt till partsinsyn som följer av ger en tilltalad rätt att ta del av adressuppgifter, uppgifter om telefonnummer m.m. som är hänförliga till målsägan- den, vittnen eller en eventuell medtilltalad och som omfattas av sekretess hos domstolen. har ansett att gällande reglering inte hindrar att en känslig adressuppgift hemlighålls i förhållande till den tilltalade, förutsatt att uppgiften inte är av betydelse för åtalet (Ett nationellt program om person- säkerhet [SOU 2004:1] s. 201 f.). Det finns behov av att se över om de bestämmelser som har åberopat som skäl för sitt ställningstagande har visat sig vara tillräckliga eller om det finns skäl att införa ännu tydligare regler i detta avseende. Enligt nya bestämmelser som träder i kraft ska en berättelse som lämnas i bevissyfte vid en tingsrätt som huvudregel spelas in på video. Så kan ske även i högre rätt (6 kap. 6 § RB). För uppgift i bild som ingår i en sådan upptagning gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men (7 kap. 48 §, 12 kap. 3 § och 16 kap. 1 § sekretess- lagen).