sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Styrkan i utbildningsinspektionen är tillsynen och svagheten är kvalitetsgranskningen. Framför allt är inspektionens granskning av skolornas kunskapsuppdrag en svag sida. I synnerhet gäller detta resultatgranskningen, där inspektionsrapporterna utredningen tagit del av i princip inte tillför mycket mer än vad som kan hämtas ur nationell statistik. I huvudsak granskas kunskapsuppdraget utifrån läroplanernas övergripande mål, där mer generella rekommen- dationer ges om ökat elevinflytande och förbättrat värdegrunds- 53TP PT utbildningsinspektion – en sammanfattning av resultat och erfarenheter (Best.nr. 54TP PT Redovisning av uppdrag om pågående utvecklingsarbete avseende utbildningsinspektion (dnr 59–2007:1673). utbildningsinspektion – ger den några effekter? Inspektionens svagheter är inte okända för och ett utvecklingsarbete pågår inom detta område. En annan svaghet är att inspektionsrapporterna är mycket olika och dessutom tycks vara inspektörsberoende. De är inte jämförbara och det är för utomstående svårt att bedöma en skolas styrkor och svagheter. Trots de olikheter som finns mellan rapporterna, är olikheterna mindre när det gäller olika skolformer som granskas. Granskningen tycks utgå från som norm. Det som är gymnasieskolans och vuxenutbildningens särskilda uppdrag granskas marginellt, t.ex. kvaliteten i yrkesutbildningarna. Inte heller är det alltid helt tydligt vilken ansvarsnivå som granskas, om ansvaret ligger på huvudmanna- rektors- eller lärarnivå. Trots detta kan sägas att rapporterna har effekter på verksamheten. Uppfölj- ningar visar att skolhuvudmän och skolor rättar till de formella brister som påtalats. Det förarbete som sker inför platsbesöken behöver utvecklas och systematiseras. utnyttjas inte samlade kunskap för att ta fram ett kvalificerat underlag inför inspek- tionerna. Likaså saknas systematik i hur underlagen ska användas i platsbesöken. Ett problem för utredningen är att det finns ett mycket begränsat externt utvärderingsunderlag om utbildningsinspektion. Det finns några internationella studier men dessa granskar inte den svenska utbildningsinspektionen. Den enda svenska utvärderingen är . Att inte i högre grad med stöd av externa granskare kvalitetssäkrat sin inspek- tionsmodell är enligt utredningen en brist. Det saknas även en systematiserad egenutvärdering av utbildningsinspektionen som kan bidra till en utveckling av verksamheten. En stor skillnad mellan och är att bygger hela sin bedömning på en självvärdering. Även den engelska inspektionen Ofsted och flera andra använder självvärdering som underlag i granskningen. Enligt utredningens bedömning bör detta vara något som utbildningsinspektionen bör kunna utveckla. Intressant är också att ibland använder sig av genomgång av studerandearbeten, tentamina och rättningsmallar för att bedöma kvaliteten i verksamheten. En sådan granskning av motsvarande material bedöms också kunna användas av utbildningsinspektionen för att få underlag för en bedömning av undervisningens ändamålsenlighet. Behovet av kvalitetssäkring av inspektionsverksamheten är tydlig. De skillnader som finns mellan exempelvis och samt Ofsteds inspektion handlar till stor del om hur kvalitetssäkringsarbetet görs till en integrerad del av verksamheten eller något man genomför mer tillfälligt. En kvalitetssäkring förbättrar inte bara verksamhetens genomförande, utan bidrar också till en utveckling av den. Det offentliga skolväsendets kvalitet är en angelägenhet för flera intressenter av olika skäl. I grunden finns både likvärdighetsskäl och tillväxtpolitiska skäl. Likvärdighetsskälen bygger på det som handlar om rättvisa och jämlikhet. I hela landet ska det finnas likvärdiga förutsättningar att få en utbildning med hög kvalitet. De tillväxtpolitiska skälen grundar sig på att en välutbildad befolkning skapar förutsättningar för att trygga vår gemensamma välfärd. I har vi ett mål– och resultatstyrt utbildningssystem. Det är skolhuvudmännen som har det fulla ansvaret för att de nationella målen nås. Det lokala ansvarstagandet förutsätter att insatser ständigt görs för att stärka kvaliteten i förskolan, skolan och vuxenutbildningen. Det lokala ansvarstagandet innebär dock inte att staten inte har ett ansvar för kvaliteten. Dagens brister i mål– och resultatstyrningen av skolväsendet, bl.a. i läro- och kursplaner, har enligt vissa internationella mätningarTPF1FPT bidragit till en försämrad måluppfyllelse och bristande likvärdighet i utbildningen. Inte minst för barnen i förskolan, eleverna i skolan och vuxenstuderande är det viktigt att staten tar sitt ansvar för en likvärdig verksamhet och utbildning. Nationell likvärdighet i ett mål- och resultatstyrt system förutsätter inte bara att staten anger de nationella målen utan också att staten systematiskt följer upp och granskar verksamheten utifrån de nationella styrdokumenten. För att tillvarata elevers rättigheter och kunna redovisa kvalificerade bedömningar av skolans resultat krävs en inspek- tionsmyndighet som har en stor sakkunskap och kompetens på det område som den har att granska. Det är också en förutsättning för 1TP PT Exempelvis 2003 som konstaterade att flera visat en positiv utveckling , dock inte . en statlig myndighet som ska kunna vara en saklig och opartisk granskare av skolväsendet. bedömningar och beslut från varje skolinspektion ska återföras till den kommun, enskilda huvudman samt i förekommande fall de skolor och övriga verksamheter som granskats. Rapporterna från myndigheten ska vara så utformade att de även kan bli lästa av elever, studerande och föräldrar. Kommuner, enskilda huvudmän och skolor ska ges möjligheter att åtgärda eventuella brister och inspektionsmyndigheten ska följa upp om åtgärderna fått avsedd effekt. 3.1Vilka principer ska utbildningsinspektionen bygga på? granskar utbildningsinspektion i stort sett samma områden som i mitten på 1990-taletTPF2FPT, dvs. Tillgång till utbildning. Elevers möjligheter att nå kunskapsmålen. Ansvaret för att motverka kränkande behandling. Elevers och föräldrars inflytande och rättssäkerhet, samt Kvalitetsarbete, styrning och egenkontroll (jfr kap. 1). Dessa bedömdes som viktiga områden för att säkerställa goda förutsättningar för utbildningen. Det som utredningen har att bedöma är om de med utgångspunkt i direktiven är de mest väsentliga eller om de mot bakgrund av känd forskning har störst betydelse. Forskning har bland annat identifierat tre nyckelfaktorer för framgångsrika skolor: sociala spelregler, prioritering av kunskaps- mål och undervisning samt ett elevcentrerat arbetssättTPF3FPT. vid , har undersökt förhållanden i framgångsrika skolor. Han har bl.a. konstaterat att det finns skillnader i elevprestationer mellan skolor som inte kan förklaras av elevernas sociala bakgrund, deras tidigare kunskaper eller skicklig- heten hos de lärare de haft. Skolans betygsresultat är i dessa fall måttstocken på framgång. Grosin konstaterar att den enskilda skolan spelar en betydande roll för elevernas resultat. 2TP PT PM:or från : Resultat från tillsyn 1997 respektive 1998. 3TP PT Sammons, P. ,S.M., & Mortimore, P. (1997) Forging Links: Effective Schools and Effective Department. gångsrik skola prioriteras kunskapsmålen av skolledarna och lärarna. De har höga förväntningar på eleverna och värnar under- visningens kvalitet. De värdesätter uppmuntran och belöning för bra arbete samt gemensamma sociala spelregler och en god samvaro. I utredningens direktiv framgår att en utgångspunkt ska vara en tätare och skarpare utbildningsinspektion med betoning på skolans kunskapsresultat. En sammanföring av Grosins tankar om fram- gångsfaktorer och direktiven leder till slutsatsen att kunskapsupp- draget inte nog kan betonas. Kortfattat kan det innebära att en skola med en tydlig ledning, ordning, trygghet och socialt kompetenta lärare, som prioriterar kunskapsmålen, leder till framgång. Framgången tycks bero på motiverade skolledare och lärare som har konstruktiva och utvecklingsinriktade värderingar och förhållningssätt till skolans uppdrag. Vad leder då detta till för slutsats om vad som bör ingå i utbildningsinspektionens granskningar? En första slutsats är att rektorns förmåga att leda och stimulera arbetet har stor betydelse. Rektorn ska verka för att verksamheten genomförs med goda förutsättningar, t.ex. med välutbildade och väl kompetensutvecklade lärare som har djupa insikter i skolans uppgift. Vidare ska rektorn ansvara för att verksamheten följs upp och utvärderas för att den ska kunna utvecklas. Rektorn ska också ansvara för att skolmiljön främjar lärandet, t.ex. att trygghet och ordning råder. Rektors ansvarstagande är därför ett viktigt gransk- ningsområde. En andra slutsats är att undervisningens kvalitet har stor betydelse. Vad innebär det att bedöma kvalitet i operationella termer? Ett sätt är att granska och bedöma om det ges rimliga förutsättningar att genomföra en undervisning med hög kvalitet. Undervisningens kvalitet är något som påverkas genom goda förut- sättningar och som även visas i resultaten. finns få resultat- mått att tillgå. I de flesta fall används resultat av betyg och nationella prov som sådana mått. Givet att alla förutsättningar är lika – är resultaten från en viss skola likvärdiga med en annan skola? Grosin menar att undervisningen bl.a. måste bygga på stor flexibilitet, ämneskunskaper, interaktion mellan läraren och eleverna – alla och individuellt. Grosin framhåller såväl baskunskaper som kunskaper om sammanhang och helheter. Undervisningens kvalitet bör vara ett annat viktigt område för utbildningsinspektionens granskning. En tredje slutsats är att delar av det som dagens utbildnings- inspektion granskar kan tonas ned kvantitativt. Detta gäller exempelvis den alltför dominerande mängden rapporttext som handlar om tillgång till utbildning, om arbetet mot kränkande behandling, elev- och föräldrainflytande och diverse frågor om administrativa rutiner. Det innebär inte att dessa frågor är oviktiga. Inspektionen kan naturligtvis inte bortse från viktiga lag- och för- fattningsfästa aspekter, men granskningen bör ske effektivt. En prioritering av kunskapsuppdraget kan innebära att flera av dagens tillsynsområden kan granskas i enklare former. Utbildningsinspek- tionen ska utgöra en helhetsbedömning baserad på både kvalitets- granskning och tillsyn. Utredningens bedömning är att mycket av kontrollen av lagefterlevnad kan ske genom insamling av uppgifter och genom en självvärdering, vilket utredningen föreslår i avsnittet 3.4. En fjärde slutsats från analysen av nuvarande system för inspek- tion är att det är nödvändigt att identifiera ansvarsnivåerna. Skol- huvudmannens ansvar ska granskas skilt från det som är rektorns och lärarnas ansvar. Därigenom görs det tydligare hur utbildnings- inspektionen anpassas efter ansvarsfördelningen i en mål- och resultatstyrd skola. I detta kapitel redovisas utredningens förslag och bedömningar om: granskning av ansvarsnivåer, förhållandet tillsyn och kvalitetsgranskning, kunskapsuppdraget och dess granskningsområden. 3.2Inspektion på rätt ansvarsnivå Utredningens förslag: ska inriktas på att granska varje nivå i skolsystemet med utgångspunkt i nivåns ansvarstagande för skolans kunskapsuppdrag. Skolhuvud- mannens ansvarstagande ska granskas avseende förutsättningar för verksamheten och att verksamheten följs upp och utvecklas. På skolnivå ska rektors ansvarstagande granskas. Utredningens bedömning: På skolnivå bör även förutsätt- ningar för undervisningen kunna granskas, dvs. ningarna för lärarnas arbete ger alla elever möjligheter att nå kunskapsmålen i alla ämnen. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Utredaren ska enligt direktiven bl.a. uppmärksamma hur inspektionen effektivare än kan granska huvudmännens och skolornas arbete. Styrsystemet för skolan och styrdokumenten, främst skollagen och läroplanerna, pekar ut olika ansvarsnivåer: skolhuvudmannen, rektorn och lärarna. Enligt läroplanen ligger rollfördelningen dem emellan i att lärarna har ansvar för det omedelbara genomförandet av undervisningen, medan rektorn som pedagogisk ledare och chef för lärarna har det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas på att nå de nationella målen. Huvudmannens ansvar inriktas i första hand på att tillhandahålla förutsättningarna för verksamheterna samt att följa upp och utvärdera dem. Nedanstående tabellTPF4FPT visar översiktligt hur ansvar för och mottagande av styrdokument fördelas. Tabell 2 Ansvar för mottagare av styrdokument Med ovanstående tabell som utgångspunkt kan underlag till inspektionsområden som svarar mot respektive ansvarsnivå tas fram. Inspektionen kan därmed koncentreras till rätt ansvarsnivå för rätt saker. Tabell 3 visar på respektive nivå vilka författningar som i huvudsak bör ligga till grund för inspektionen. 4TP PT Källa: Tydliga mål och kunskapskrav i (SOU 2007:08) bärande principer SOU 2007:101 Skollag, gymnasieförordning, Skollag, förordning om kom- ning, särskoleförordning, munal vuxenutbildning, m.fl. Skollagn, Lpo 94, grund- Skollag, Lpf 94, programmål, ning om fristående skolor sfi, kompl. Lpo 94, kursplaner Lpf 94, programmål, kurspla- Lpf 94, kursplaner I detta avsnitt redovisas översiktligt hur ansvarsfördelningen ser ut på olika nivåer – huvudmanna-, rektors- och lärarnivå. Det som har tagits med i översikten är det som utredningen har bedömt som mest relevant för utbildningsinspektionens granskning av kun- skapsuppdraget för utbildningar inom det offentliga skolväsendet. Flera av de ovan nämnda områdena är av mer tillsynskaraktär än andra. För varje ansvarsnivå finns i styrdokumenten tydliga krav på undervisningens förutsättningar, genomförande och uppföljning. Det är därför enligt utredningens bedömning rimligt att inspektio- nen granskar varje nivå utifrån dennas specifika ansvarsområde. Skolhuvudmannens ansvar framgår av skollagen, men även i skol- formsförordningarna. I skollagen finns allmänna föreskrifter som anger att den som är huvudman för en del av det offentliga skol- väsendet ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. Det kan t.ex. finnas särskilda föreskrifter om mål och riktlinjer för utbildningen samt utbild- ningens innehåll och omfattning . Skollagen tar även upp huvudmannens ansvar att tillse att det finns behörig personal. Det framgår att det för ledningen av utbildningen i skolorna ska finnas rektorer som ska hålla sig förtrogna med det dagliga arbetet i skolan och särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Formella krav finns vidare både för den om ska anställas som rektor och som lärare. En ytterligare uppgift för huvudmannen är att se till att personalen får kompetensutveckling. En tredje uppgift för skolhuvudmannen är att se till att det finns en plan för utbildningen och att den följs upp och utvärderas. Av skolplanen ska särskilt framgå de åtgärder som kommunen avser vidta för att uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. Styrelsen för utbildningen ska efter förslag av rektorn fatta beslut om fördelning av antalet timmar för ämnen, ämnesgrupper, språkval och elevens val. Inom elevens val ska styrelsen erbjuda eleverna ett allsidigt urval av ämnen. För elever i behov av särskilt stöd och specialpedagogiska insatser kan styrelsen fatta beslut om elevens placering i en särskild undervisningsgrupp. Ett sådant beslut kan fattas av styrelsen efter samråd med eleven och elevens vårdnadshavare. Styrelsen för utbildningen får fastställa kursplaner för lokala kurser. Styrelsen beslutar om antalet undervisningstimmar för varje ämneskurs och för projektarbetet samt om fördelningen av under- visningstiden. Styrelsen ska även kunna redovisa hur varje elev har erbjudits sin garanterade undervisningstid. Arbetsplatsförlagd utbildning ska förekomma på alla yrkesinriktade program. Styrelsen får dock bestämma att arbetsplatsförlagd utbildning även ska förekomma på det estetiska programmet, naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskaps- programmet och teknikprogrammet. I skolplanen bör styrelsen redovisa de arbetslivskontakter som skolan har för anordnande av arbetsplatsförlagd utbildning (APU). Styrelsen ansvarar för anskaffningen av . Om styrelsen inte kan anskaffa platser för APU , får den i stället bytas ut mot motsvarande utbildning förlagd till skolan. Styrelsen för utbildningen har ansvaret för att det erbjuds rätt kurser efter intresse, behov och elevernas förutsättningar samt anordnade av sfi. Styrelsen får även besluta att nationella kurser och lokala kurser ska delas upp i delkurser och bestämmer i vilka kurser eller delkurser som stöd ska ges. Kursplaner för yrkesämnen ska fastställas efter samråd med parterna på arbetsmarknaden. Styrelsen får meddela föreskrifter om särskilda förkunskapskrav till lokala kurser. Vid urval bland behöriga sökande till påbyggnadsutbildning som bygger på genomgången gymnasieskola eller motsvarande vuxen- utbildning ska betyg användas som urvalsgrund. För övriga påbyggnadsutbildningar beslutar styrelsen om urval. Styrelsen bestämmer hur urvalet på grundval av betyg ska göras. Styrelsen får bestämma att hänsyn också ska tas till intresse för sökt utbildning och verksamhet utöver grundskole- och gymnasieutbildning inom intresseområdet. Flera av de beslut som ligger på styrelsen för skolan enligt skollag och skolformsförordning kan enligt kommunallagen delegeras till tjänsteman. I realiteten delegeras dessa beslut i de flesta kommuner till rektor. Besluten fattas på styrelsens vägnar. Styrelsen kan fast- ställa riktlinjer för beslutsområdena. Den som utses till delegat ska även förteckna besluten och anmäla dem till nämnden i den ordning som nämnden bestämmer. Det innebär att styrelsen som skolhuvudman har ett ansvar för att följa upp att den delegat styrelsen utsett fattar besluten i enlighet med styrelsens intentioner. Huvudmannens ansvarstagande på dessa områden utövas alltså av rektorn för en skola. används i inspektionsrapporterna ofta begreppet skolans ansvar. I syfte att förtydliga ansvaret för verksamheten bör inspek- tionen i stället använda begreppet rektors ansvarstagande för det ansvar som rektorn har i läroplanen och skolformsförfattningarna. Ansvaret för kunskapsuppdraget har en annan innebörd på skolnivå än på huvudmannanivå. Medan huvudmannen ska ge ramarna och förutsättningarna har rektor ansvaret för att skolans personal genomför verksamheten. Den verksamhet som utbildningsinspek- tionen ska granska på en skola har därför en mer direkt betydelse för elevernas lärande. Inom den enskilda delas ansvaret för kunskaps- uppdraget upp på rektorn respektive lärarna. Rektors ansvar framgår av grundskoleförordningen och läroplanen, Lpo 94. I grundskoleförordningen finns flera administrativa bestämmelser som ändå kan ses som skapande av förutsättningar för skolans kun- skapsuppdrag. Rektors ansvar enligt grundskoleförordningen är att ge styrelsen förslag om t.ex. fördelning av antalet timmar för ämnen, ämnes- grupper, språkval och elevens val. På rektor ligger dock att besluta hur eleverna ska fördelas på klasser och grupper. Rektor beslutar om hur utrymmet för skolans val ska användas. En uppgift som gäller skolans planering är rektors beslut om arbetsplanen och schema. Ytterligare beslut som fattas av rektor är om undervisning i svenska som andraspråk. Ett antal betygsfrågor ligger på rektor, t.ex. utfärdande av slutbetyg, särskild prövning och, då inte betyg ska sättas, utfärdande av intyg. Medan grundskoleförordningen tar upp mer administrativa uppgifter för rektor, anger läroplanen bestämmelser om skolans pedagogiska verksamhet i stort. Rektors ansvarsområden anges i avsnittet 2.8 Rektors ansvar. Där föreskrivs bl.a. att rektor har det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas på att nå de nationella målen. Läroplanen föreskriver också att rektor har ansvaret för att det finns en lokal arbetsplan. Läroplanen betonar rektors ansvar för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen, till målen i skolplanen och den lokala arbetsplanen. Rektors ansvar för skolans resultat är tydligt angivet, men även att denne har ansvar för att arbetsformer utvecklas och att elevinflytande stimuleras. I läroplanen anges vidare förutsätt- ningar för undervisningen som att eleverna har tillgång till hand- ledning, läromedel av god kvalitet och annat stöd för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, t.ex. bibliotek, datorer och De uppgifter som rektorn bl.a. enligt grundskoleförordningen har för schemat konkretiseras i läroplanen, t.ex. att undervisningen i olika ämnesområden ska samordnas så att eleverna får möjlighet att uppfatta större kunskapsområden som en helhet och att ämnesövergripande kunskapsområden integreras i undervisningen i olika ämnen. Sådana kunskapsområden är exempelvis miljö, trafik, jämställdhet, konsumentfrågor, sex och samlevnad samt riskerna med tobak, alkohol och andra droger. Rektor har även ansvar för att resursför- delningen och stödåtgärderna anpassas till den bedömning av elevernas utveckling som lärare gör. Rektorns ansvar för samarbetsfrågor, t.ex. mellan skolan och hemmen, mellan förskoleklassen, skolan och fritidshemmet och mellan skolor och arbetslivet framgår av läroplanen. En grundför- utsättning för lärandet är att lärarna utvecklar sin kompetens. Detta är också ett ansvar för rektorn. Rektorns uppgifter återfinns i bestämmelserna för gymnasieskolan, främst i gymnasieförordningen och i läroplanen, Lpf 94. I gymnasieförordningen anges styrelsens ansvar för att elever på yrkesinriktade program får arbetsplatsförlagd utbildning (Se huvudmannens ansvar ovan). Rektorns ansvar är att besluta om hela eller delar av kurser ska arbetsplatsförläggas och om hur fördelningen över åren ska göras. Rektorn har särskilda skyldigheter för hur undervisningen för elever med påtagliga studiesvårigheter ska stödjas i kärnämnena svenska, svenska som andraspråk, engelska eller matematik genom beslut om att läsa kurserna i dessa ämnen i etapper. Även beslut om reducerat eller utökat program ligger på rektorn. Rektorn beslutar om elev av särskilda skäl behöver gå om ett läsår och om särskilt stöd. Vidare finns i gymnasieförordningen bestämmelser om betygssättning. Som pedagogisk ledare för skolan och som chef för lärarna och övrig personal i skolan har rektorn enligt läroplanen, Lpf 94, det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas på att nå de riksgiltiga målen. Rektors ansvar är i princip likalydande med rektorns ansvar i grundskoleförordningen. Det som bland annat särskiljer är rektorns ansvar för att skolan gör upp en individuell studieplan för varje elev, att det sker i dialog med eleven och att planen revideras vid olika tillfällen under utbildningen. Rektorn ansvarar även för att det utvecklas en samverkan med universitet, högskolor och arbetsliv. Syftet med detta är att eleverna ska få en god utbildning samt en förberedelse för yrkes- verksamhet och fortsatt utbildning. När det gäller gymnasiesär- skolan har rektorn dessutom ett ansvar för att varje elev ges stöd vid arbetsplatsförlagd utbildning och senare vid utslussning till arbetslivet. Som pedagogisk ledare för skolan och som chef för lärarna och övrig personal har rektorn enligt läroplanen, Lpf 94, det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas på att nå de riksgiltiga målen. Rektor har – utöver vad som gäller för gymnasieskolan – när det gäller vuxenutbildning, särvux och sfi ett särskilt ansvar för att utbildningen erbjuds på ett sådant sätt att vuxna kan studera på fritid, deltid eller heltid efter individuella behov och önskemål. Rektor ska organisera utbildningen så att elever kan börja på en nivå i respektive ämne som bestäms av deras förkunskaper och avsluta den efter de studier som svarar mot den enskildes behov.