sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Detta kan ske i två avseenden dels genom IP-blockeringar och dels genom förbud för penningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Ett av syftena med de förslag som nämnts är att de spel som sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de tillståndsgivna aktörerna i . Detta kan då leda till att omsättningen på den svenska reglerade spelmarknaden kommer att kunna öka med Spel- utredningens förslag. Av nu gjord genomgång framgår att en öppning av svensk spel- reglering enligt direktivens skrivningar inte grundas på EG-rättsliga skäl utan på tekniska och främst politiska överväganden. Att över- väga att öppna även ombudsspel blir således en politisk fråga. Av genomgången av direktivets tre inriktningar för en framtida spelreglering blir svaret att två alternativ kan väljas för en framtida spelreglering, dels att behålla dagens system, dels att öppna en spelform. Då valet av modell grundas på politiska ställningstaganden väljer att ge två alternativa förslag till en framtida spel- reglering. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Alternativet är att inte förändra dagens spelreglering utan endast att strama upp denna. I detta alternativ föreslås inte öppning av marknaden för nya aktörer. Alternativet är att dagens regelring stramas upp i enlighet med direktiven samt att förslag lämnas på att öppna upp en viss spel- form (vadhållning på sportspel m.m., dvs. oddsspel samt tipsspel) för nya aktörer med rätt att tillhandahålla spelformerna hos spel- ombud och spel över Internet. Betänkandet kommer dock att ge ett lagförslag och redovisa en lösning. För det fall regeringen avser att gå vidare endast gällande att strama upp systemet kan detta ske genom att samtliga kapitel utom kapitel 15 genomförs. Vad som sägs i kapitel 15 ska då i stället ligga kvar på . 5.9Grunderna för den nya regleringen Enligt direktiven ska grunderna i nu gällande spelreglering tjäna som förebild i en framtida reglering. Enligt vad som framgått ovan gör bedömningen att en framtida spelreglering bör bygga på de mål och syften samt medel och metod som gällande lotterilag bygger på. Som redovisats gör bedömningen att de ensam- rätter som föreligger i nu gällande lotterilag kan finnas kvar. Att behålla regleringen ställer krav på en spelpolitik som har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet. Dessa krav har regeringen bl.a. gett i direktiven till vilka kommer att ligga tillgrund för det förslag till ny spelreglering som presenteras i kapitel 6 och som sedan görs till föremål för förslagen i kapitel 7–18. En framtida spelreglering bör bygga på att alltjämt har en nationell reglering av spel och att denna reglering bör var en för- budslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier i kräver tillstånd och alla tillstånd står under offentlig kontroll, allt i syfte att svensk spelpolitik ska kunna upprätthållas. Spelregleringen bör alltjämt bygga på ensamrätter för spel. Ett delvis nytt system Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering för tillståndsgivning bör kunna omfatta spelformen vadhållning med undantag för vadhållning på hästar. Med dessa ställningstaganden blir den förändring som sker på den svenska spelmarknaden i en framtida reglering att erhåller ensamrätt även för interaktiva Internetspel. Folkrörelsernas möjlighet till tillstånd för interaktiva spel upphör således. I övrigt blir resultatet att gällande marknadsfördelningen mellan ATG, och folkrörelsen kan bestå. Att öppna delar av den svenska spelmarknaden för nya aktörer för att möta kontrollproblemet med oreglerat spelande och alltjämt ha en nationell marknad för spel innebär att samma syften ska gälla även för de nya aktörerna. Det frågan gäller är därför en om- reglering av vissa spelformer. Då det i direktiven till utredningen anges att förslag inte får leda till att spelet expan- derar blir följden att nya aktörer ska tillåtas kunna bedriva spel men under samma krav på begränsningar som i övrigt gäller för den svenska spelregleringen. Ett av syftena med de förslag som nämnts är att de spel som sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de tillståndsgivna aktörerna i . Om ett delvis nytt system för tillståndsgivning bör införas och omfatta spelformen vadhållning med undantag för vadhållning på hästar är bedömning att inte längre bör tillåtas bedriva den spelform som öppnas för nya aktörer. Att politiskt välja att öppna för nya aktörer bör enligt bedömning innebära att staten inte längre med sitt eget bolag verkar på området. Enligt tilläggsdirektiven till utredningen ska utredaren om han finner att det föreligger starka skäl t.ex. till följd av EG-rättsliga hänsyn, överväga en förändring av det statliga ägandet inom spel- området och ge förslag till en sådan förändring. Med de ställningstaganden som gjort om grund- erna för den nya regleringen föreligger inga rättsliga krav på att förändra det statliga ägandet inom spelområdet. Någon bedömning av förutsättningarna att försälja vissa delar av blir därför inte aktuell för . Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering 5.10Metod för en framtida spelreglering En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter dels att den är i överensstämmelse med EG-rätten och dels att regeringens spel- politik ska kunna genomföras. Frågan om en långsiktigt hållbar spelreglering som är väl i överens- stämmelse med EG-rätten är av principiell betydelse för val av en framtida reglering. Vid förslag om en helt ny spelreglering utan anknytning till tidigare lotterilagar kommer frågan om den nya lagens överensstämmelse med EG-rätten att kunna prövas i svenska domstolar. En sådan prövning kan ta innan ett slutligt beslut kommer från Regeringsrätten eller . Att bygga den nya regleringen på den nu gällande lotterilagen leder till att den lagen redan är prövad av Regeringsrätten och att det därmed redan finns en prejudicerande dom i frågan. gör bedömningen att en långsiktig hållbar spel- reglering bör innebära en ny lagstiftning som bygger på grund- strukturen i nu gällande lotterilag. Därmed klarläggs att dessa delar är prövade av Regeringsrätten. Lagen bör sedan kompletteras med de bestämmelser som avser att stärka lagens skyddssyften. Ny bestämmelser som förslår är bl.a. lagens syften, marknadsföringsregler, åldersgränser, författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen och en ny tillstånds- och till- synsorganisation. Vidare införs nya krav på förebyggande åtgärder för att få anordna lotterier. föreslår även att lotterilagen bör omarbetas till en ramlagstiftning med en klar ansvarsfördelning mellan , regeringen och tillsynsmyndigheten. I lagen bör anges samtliga huvudbestämmelser för lotterier i . Regeringen ansvarar för spelpolitiken genom förordningar och Lotteriinspektionen får en klar roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet för allt tillstånds- pliktigt lotteri i . I den nya ramlagen kommer således även licenshavarna att vara reglerade. I den nya lagen kommer de mest problematiska spelen att läggas på och dessa spel är kasinospel, spel på värdeautomater och interaktiva spel. Folkrörelserna bör därför inte längre ha möj- lighet att anordna Interaktiva spel på Internet. föreslår som alternativ 2 ett förslag på modell för tillståndsgivning med licenser där även näringslivet kan erhålla tillstånd. Syftet med modellen är att möta det kontrollproblem som föreligger på grund av spel på utländska webbsidor. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering föreslås omfatta spelformen vadhållning, med undantag för vad- hållning för hästar, och tipsspel både på Internet som hos spel- ombud. Med detta förslag öppnar för nya aktörer att på en nationell marknad få anordna vadhållning. En förutsättning för att kunna föreslå en öppning på sätt anger är att främ- jandeförbudet i lotterilagen skärps. I annat fall kan inte regeringens politik uppnås. De skärpningar som blir aktuella är blockering av IP-adresser och blockering av banköverföringar. I detta förslag gör bedömningen att inte längre bör bedriva de licensierade spelformerna. Syftet med den nya reglering föreslår är att allt spel i ska vara föremål för offentlig kontroll och att okont- rollerat spel utanför lagen så långt det går bör förhindras. Att inte ändra dagens spelreglering (Alternativ 1) ställer krav på en spelpolitik som har det övergripande målet att motverka spel- beroende och kriminalitet. Dessa krav har regeringen bl.a. gett i direktiven till vilka kommer att ligga tillgrund för det förslag till ny spelreglering som presenteras i kapitel 6 och som sedan görs till föremål för förslagen i de följande kapitlen. Enligt de förutsättningar som anges i direktiven till utredning och som kommer att redovisas nedan blir förslagen i alternativ 1 och 2 i huvudsak likvärdiga i alla delar utom frågan om det delvis nya systemet. Betänkandet kommer därför att ge ett lagförslag och redovisa en lösning. För det fall regeringen avser att gå vidare endast gällande att strama upp systemet kan detta ske genom att samtliga kapitel utom kapitel 15 genomförs. Vad som då sägs i kapitel 15 skall då istället ligga kvar på . 5.11Författningsreglering av allt spel Med de ställningstaganden gjort om en framtida spelreglering framgår att grunderna i nuvarande lotterilag kan finnas kvar. Vidare framgår av bedömning att i en fram- tida författningsreglering bör all lotteriverksamhet ha en gemensam reglering. I nu gällande lotterilag är i princip alla bestämmelser om lotterier lagreglerade. Enligt direktiven ska föreslå en teknik- neutral lagstiftning som så långt som möjligt har formen av en ramlag. Mot bakgrund av vad som sagts bör en framtida lotteri- lagstiftning bygga på nuvarande lotterilag. Lotterilagen är prövad av Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering Regeringsrätten i domen RÅ 2004 ref. 95 och funnen vara i överens- stämmelse med EG-rätten. Som också konstaterat bör en framtida spel- reglering vara en ramlagstiftning där huvudbestämmelserna står i lag, där regeringens spelpolitik kan utövas i förordningsform och där all detaljreglering av spel bör läggas på tillsynsmyndigheten. Lagen föreslås bli heltäckande då allt lotteri i styrs av samma syften. Detta innebär att om alternativ 2 genomförs även det nya licenssystemet bör regleras i lagen. I ramlagen bör också de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet regleras. 5.12Ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier Det övergripande målet för den svenska spelregleringen är att mot- verka spelberoende och kriminalitet. EG-rättens krav på en spel- reglering är att den är systematisk och sammanhängande för att begränsa spelmöjligheterna. En framtida spelreglering bör för att kunna uppnå både de politiska målet och EG-rättens krav ha mycket god kontroll på den spelverksamhet som förekommer i . För att detta ska kunna uppnås bör därför all tillståndsgivning och tillsyn av spel läggas på en myndighet, Lotteriinspektionen. Folkrörelserna bedriver registreringslotterier och s.k. frisektors- lotterier. För att förenkla för folkrörelserna bör möjligheterna att anordna dessa lotterier utökas. 5.13Lotteriinspektionens – - nya roll En av utgångspunkterna i direktiven till utredningen är att en eff- ektiv tillsyn av spelmarknaden ska uppnås. En förutsättning för detta är att tillsynsmyndigheten får utökade arbetsuppgifter och därmed utökade maktmedel. bedömning blir att den nya ramlagstiftningen som föreslås bör bygga på att Lotteri- inspektionen får en mer renodlad roll som tillstånds- och tillsyns- myndighet samt som expertmyndighet för allt spel om pengar i . Ett av syftena med en ramlag är att uppgifter inom området i större utsträckning bör handhas och utföras på myndighetsnivå. Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering av grunderna i detta är att regeringens roll som tillståndsgivare bör upphöra och uppgiften övertas av Lotteriinspektionen som bör ändra namn till . bedömning är att ska få nya arbetsuppgifter och också en utökad föreskriftsrätt på vissa områden. För att kunna överföra de nya arbetsuppgifterna på Spelmarknads- inspektionen krävas dels att inspektionen alltjämt har en styrelse med fullt ansvar, dels att ett expertråd för spelberoendefrågor tillskapas i myndigheten. Regeringens övergripande mål med den svenska spelregleringen är att motverka spelberoende och kriminalitet. För att uppnå dessa syften bör den nya spelregleringen stramas upp. I direktiven anges att uppstramningen ska omfatta åtskilliga områden. kommer i kapitel 7–15 lämna förslag i samtliga dessa delar och det kommer att gälla bl.a. bestämmelser om förebyggande åtgärder, särskilda marknadsföringsregler för lotterier, nya bestämmelser med åldersgränser m.m. 5.15Särskilt om licenser – Alternativ 2 Av den genomgång som gjorts i kapitlet framgår att frågan om att öppna upp delar av den svenska spelmarknaden för nya aktörer är ett sätt att möta det internationella spelandet med åtföljande kontroll- problem. Mot denna bakgrund ger ett alternativ 2 med förslag på en delvis öppning av spelmarknaden. förslag blir att licenser bör kunna ges för vad- hållningsspel (oddsspel och tipsspel), dvs. vadhållning på idrotts- tävlingar m.m. med rätt att tillhandahålla spelformer hos spelombud och spel över Internet. Som också konstaterar ska ensamrätten för vadhållning på hästtävlingar gälla även i en fram- tida spelreglering. Vadhållning på hästtävlingar bör därför inte bli föremål för licenser. I kapitel 15 kommer närmare ställningstaganden att göras beträffande licensmodellen. 6 En ny lotterilag 6.1Författningsstöd, tillstånd och tillsyn Bedömning: En ny lotterilag bör vara en förbudslagstiftning enligt vilken positivt författningsstöd krävs för att någon ska få anordna lotterier. Alla lotterier bör stå under tillsyn. Skälen för bedömningen: Som framgått i kapitel 5 bygger den framtida spelreglering föreslår på att grunderna i nu gällande lotterilag (1994:1000) alltjämt skall gälla. En ny lotterilag bör som nämnts alltjämt vara en förbudslagstiftning, Statens roll har historiskt sett varit stark i frågan om lotterier. En grundprincip i tidigare och gällande lotterilag är att spel om pengar alltid har krävt tillstånd och att alla tillstånd stått under offentlig tillsyn. Att lotterilagstiftningen alltjämt skall vara en tillståndslagstiftning får ses som en självklarhet då regeringens spelpolitik och därmed att syftena med lagen endast kan uppfyllas i en klar reglering av spelet. bedömer att lotteri- regleringen alltjämt skall vara en förbudslagstiftning och bygga på principen om tillstånd och tillsyn. bedömning är att nu gällande lotterilags grundprinciper om tillstånd och tillsyn alltjämt skall gälla i en ny lotterilag varför utredningen inte föreslår någon ändring i denna del. 6.2Allmänna överväganden om en ramlag Utredningens bedömning: En ny ramlag om lotterier bör infö- ras. Delegationsmöjligheterna till regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer bör utvidgas. I Direktiven till utredningen framgår att det är angeläget att skapa en modern och teknikoberoende spellagstiftning som så långt som möjligt bör ha formen av en ramlag. Vidare framgår av direktiven att grunddragen i dagens reglering skall tjäna som förebild. Av gällande lotterilag (1994:1000) och lotteriförordning (1994:1451) framgår att i princip alla bestämmelser om lotterier är lagreglerade och att lagen endast innehåller några bestämmelser med delegation till regeringen och Lotteriinspektionen (exempelvis 21 d §). Frågan om att lagtekniskt ändra lotterilagen till en ramlagstift- ning har varit föremål för tidigare utredningar, dels i betänkandet Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och dels i betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) Frågan om en ramlag för lotterier har som sagt varit föremål för utredningar, dels i slutbetänkandet av till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och dels i slutbetänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50 Enligt direktiven till nämnd utredning anfördes bl.a. att utredaren skulle lämna förslag till en teknikoberoende lagstiftning genom att ange hur lotterilagen om möjligt kan omformas till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden. Utredningen behandlade de formella förutsättningar enligt 8 kapitlet regeringsformen (RF) som gäller på lotteriområdet och anförde i denna del följande (a.a. s. 260–262). Civilrättsliga (privaträttsliga) föreskrifter hör enligt regeringsformen (RF) 8 kap. 2 § till det obligatoriska lagområdet och där saknas utrymme för att delegera normgivningsmakten. I 8 kap. 2 § RF anges sålunda att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes skall meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna – såvitt gäller åligganden för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden – meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 och 9 §§ RF framgår emellertid att regleringen av vissa av de i 8 kap. 3 § RF angivna ämnena kan delegeras till regeringen. Det delegeringsbara området gäller bl.a. näringsverksamhet (8 kap. 7 § 3). När man skall bedöma till vilken kategori en viss grupp regler hör, är det av betydelse om reglerna i första hand är avsedda att åberopas i förhållandet mellan olika enskilda eller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Den rättsföljd eller sanktion som är knuten till reg- lerna har därvid betydelse. Om rättsföljden av en överträdelse av en regel är att ett avtal blir ogiltigt eller skadeståndsskyldighet inträder för en enskild mot en annan enskild, kan regeln åberopas av en enskild mot en annan enskild och den hänförs då i princip till 8 kap. 2 § RF. Om sanktionen däremot endast utgörs av att en tillsynsmyndighet kan ingripa med förbud, förelägganden, återkallelse av tillstånd eller lik- nande åtgärder, blir regeln att betrakta som offentligrättslig enligt 8 kap. 3 § RF och delegation möjlig inom de ämnesområden som anges i 8 kap. 7 § RF. Reglerna om lotterier utgör föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den. Det står vidare klart att regleringen avser näringsverksamhet. Här föreligger således möjlighet att delegera normgivningsmakt från riks- dagen till regeringen. Om med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne kan enligt 8 kap. 11 § medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kom- mun att meddela bestämmelser i ämnet. I sitt medgivande till subdelegation brukar i allmänhet överlämna åt regeringen att bestämma till vilken myndighet sub- delegation skall ske. Men det förekommer också att utpekar denna myndighet, vilket medför att regeringen endast har att bestämma om och i vilken utsträckning subdelegation skall ske. RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara som riks- dagen beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Av lag- texten framgår att vissa begränsningar är avsedda. Bemyndiganden som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle sålunda enligt moti- ven stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlagsreglerna. Hur detaljerade bemyndiganden skall få vara får avgöras från fall till fall. Är det fråga om från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, En ny lotterilag SOU 2008:124 bör däremot mera preciserat ange de ramar inom vilka regleringen skall få röra sig (prop. 1973:90 s. 209; jfr , Normgivningsmakten, 1989, s. 122 ff.). Vid subdelegation är det enligt lagmotiven meningen att i allmänhet endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet skall lämnas vidare. En förvaltningsmyndighet bör i allmänhet bara få i uppdrag att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen har föreskrivit. Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) I utredningen behandlades frågan om lagteknisk lösning i avsnitt 13.2 och utredningens bedömning var följande. Utredningen har således funnit att det föreligger starka skäl för att utforma den framtida lotterilagstiftningen som en ramlag med delega- tionsmöjligheter till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Lämpligen borde Lotteriinspektionen därmed medges föreskriftsrätt i fråga om alla slags lotterier. Behovet av en sådan ordning ökar om utredningens förslag att reglera även Svenska Spels och ATG:s verksamhet i författning genomförs.(a.a. s. 364). I den genomgång av de formella förutsättningarna för en lagteknisk lösning med ramlagstiftning kombinerad med föreskrifter på lägre nivå konstaterades redan i utredningen till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) att reglerna om lotterier utgör föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som utgör åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Vidare framgår av genomgången att regleringen avser närings- verksamhet och att det således föreligger möjlighet att delegera normgivningsmakten. I sina överväganden framförde utredningen att i vart fall huvudreglerna för lotteriverksamheten bör anges i lag. Vidare anfördes att vad man kan överväga att flytta till en förord- ning är de närmaste villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinstandel etc. (jmf 16–27 och 32–34 §§ lotterilagen [1994:1000]) och därmed också definitionerna av spel och lotterier (jmf. 4–7 §§ samma lag). finner i likhet med de två tidigare utred- ningarna att några rättsliga hinder inte föreligger att pröva frågan om en ramlagstiftning och därmed att i större utsträckning kunna delegera normgivningsmakten till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det kan i detta sammanhang nämnas att lagstiftaren redan gjort denna bedömning då det lagförslag som lades fram i betänkandet Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och som också blev lagstiftning innehåller en föreskriftsrätt för myndigheten i 21 d § lotterilagen. Sammanfattningsvis framgår att rättsliga förutsättningar för en ramlagstiftning föreligger och därmed att delegation från till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i större utsträckning bör användas. 6.3En ny ramlag för lotterier och spel Bedömning och förslag: En ny ramlag för lotterier förslås. Den nya lotterilagen föreslås bygga på den nu gällande lotterilagen (1994:1000) och omarbetas till en ramlag med en ny lagteknisk lösning. I de nya lotterilagen bör allt lotteri vara författningsreglerat. I den nya lotterilagen bör huvudreglerna för lotterier vara Möjligheten till delegation till regeringen och den myndighet regeringen bestämmer bör utökas. Regering bör i en ny ramlagstiftning i större utsträckning kunna utöva spelpolitiken i förordningsform. Delegation till regeringen bör kunna omfatta bl.a. de allmänna villkoren för att anordna lotterier och vissa definitioner. Delegation till myndighetsnivå bör ske vad gäller vissa bestäm- melser om säkerhet i spel, spelberoende och förebyggande åt- gärder. Regeringens möjlighet att ge särskilda tillstånd till lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen förslås tas bort. Detta innebär att de lotterier som anordnas av staten och hästsporten med stöd av regeringens tillstånd enligt 45 § lotterilagen bör anordnas med positivt stöd i författning.