sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Exempel på sådana uppgifter är att verksamhetsutövare och andra är skyldiga att skicka in uppgifter till eller att myndigheten har ansvaret för att upprätta och bekantgöra ett nationellt register, t.ex. över Natura 2000-områden. Ett annat ansvar ligger i miljöövervakningen. Detta fullgörs till viss del genom att har en aktiv roll som utförare och även genom föreskriftsrätt på vissa områden. Detta arbete har på exempelvis vattenområdet tagit stora resurser i anspråk . Över huvud taget utgör arbete med att ta fram egna föreskrifter på område – eller samråda med andra myndigheter om deras – en betydelsefull del i miljöarbetet. Föreskriftsarbetet kan sägas utgöra en del i Natur- vårdsverkets arbete som tillsynsvägledande myndighet, där man har det nationella ansvaret vad gäller tillämpning. Opera- tiv tillsyn enligt utövar verket bara när det gäller producentansvar för elavfall och gränsöverskridande transporter av avfall. En betydande del av uppgifter enligt miljö- balken och dess förordningar består av sådant som följer av EG- rätten och internationella konventioner. Verket är i flera fall behörig myndighet enligt EG:s rättsakter och har att som sådan fatta vissa beslut eller rapportera till olika EU-organ. Detta gäller t.ex. för EG-förordningar om växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen, vilka medför dels uppgifter som rör informationshantering och registrering, dels beslut om tillstånd och dispenser. Även i den miljölagstiftning som ligger utanför finns regler om särskilda uppgifter för . Som nämnts ovan, anges redan i NV-instruktionen att ska svara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen. Därtill har man ett övergripande ansvar för skyddet av hotade arter i landet och efterlevnaden av EU:s lagstiftning på området. De mest upp- märksammade av dessa är besluten om skyddsjakt och licensjakt på de stora rovdjuren. Därtill kommer en mängd andra ställnings- taganden i enskilda fall, ansvar för föreskrifter och samordnings- uppgifter. Även regleringen av handeln med utsläppsrätter genererar mycket arbete. Denna handel är en del av EU:s och klimatarbete och fullgörande av Kyotoprotokollet. Förutom i lagstiftningen om jakt och utsläppsrätter, finns en rad områden där har tilldelats en viss roll eller uppgift i lagar och förordningar. Exempel på sådana är den avfalls- reglering som ligger utanför (batterier, skrotbilar m.m.), terrängskörningsregleringen, lagstiftningen om rennäring och skogsbruk samt bestämmelser om förorening av vatten- områden, miljöavgifter, utvinning av naturresurser m.m. En annan omfattande uppgift är verkets fördelning av bidrag som regleras i ett antal bidragsförordningar rörande exempelvis efterbehandling av förorenade områden eller lokala investeringsprogram. Det är svårt att på ett överskådligt sätt beskriva verksamhet. Namnet är egentligen missvisande, eftersom uppgifter som kan klassas som miljövård tar en större del av myndighetens personalresurser i anspråk än naturvården. Verkets ansvar spänner över många vitt skilda områden, som i sig är komplexa, och det förekommer uppgifter om att verket ansvarar för mer än 100 kompetensområden. Komplexiteten kan medföra svårigheter att överblicka verksamheten och därmed också leda till problem vid samordningen och styrningen av verket, både den interna styrningen och regeringens styrning. I detta avsnitt beskriver utredningen den nuvarande verksamheten på ett över- gripande sätt. En mer utförlig beskrivning av verksamheten fås i bilaga 4. Vid våra intervjuer har vi frågat hur intervjupersonen uppfattar kärnuppgifter. Svaren är nästan lika många som antalet personer vi frågat, vilket säger en del om hur svårt det är att ringa in viktigaste uppgifter och dess roll. På sin hemsida skriver verket Vi ska få saker att hända och utvecklar miljöarbetet. Vårt arbete består till stor del av att samordna de många olika insatser som görs. Det går således att definiera kärnuppgifterna på flera olika sätt. Enligt det sätt utredningen har valt att beskriva verksamheten utgör en övergripande uppgift att samla och driva på miljöarbetet. De huvudsakliga arbetsuppgifterna består av genomförandeupp- gifter, miljöövervakning, att ta fram underlag för utveckling av miljöpolitiken samt att agera som expertstöd i EU- och övrigt internationellt arbete. I hela verksamheten utgör uppföljning och utvärdering ett avgörande inslag och information och kunskaps- förmedling är av största vikt för miljöpolitikens genomförande och utveckling. Miljömålssystemet och är grundvalar för hela verk- samheten. Förutom att systemen sätter agendan, ska verket dels genom den egna verksamheten, dels genom påverkan och kontroll av andra aktörer, se till att systemen förvaltas och förbättras för att nå bästa miljönytta. Uppgiften att agera som en samlande kraft är viktig inte minst med tanke på sektorsansvaret i miljöpolitiken och det stora antalet involverade myndigheter både i miljömålssystemet och för tillämpning. Samråd sker inom de många råd som är inrättade på verket och inom ramen för det fortlöpande arbetet med miljömålen, med miljöövervakning och i arbetet med olika ärenden. I arbetet med regeringsuppdrag och utformning av strategier och policyer förekommer ofta omfattande samråd med andra myndigheter och med olika intressenter. När det finns stora kontaktytor skrivs ibland ettåriga överenskommelser mellan myn- digheterna. Den pådrivande rollen gäller inte bara gentemot andra myndig- heter utan också i internationella sammanhang och gentemot näringsliv och allmänhet. Genom åtgärdsförslagen som verket är delaktigt i att ta fram inom exempelvis miljömålsarbetet kan verket också bidra till att utveckla miljöpolitiken. I beskrivningen nedan av verkets kärnuppgifter, bör läsaren vara medveten om att allt inte utförs med hjälp av verkets egen personal utan att myndigheten i stor utsträckning använder sig av konsulter. Detta beskrivs närmare i avsnitt 3.4.3. fördelar stora delar av sina anslag till andra myndigheter och administrerar en stor mängd bidrag, främst i miljömålsarbetet. I tabellen 3.1 nedan listas de bidrag och transfe- reringar som översteg enligt till- delning i regleringsbrevet. Verksamhet och resurser SOU 2008:62 Tabell 3.1 Bidrag enligt tilldelning i regleringsbrevet Områdesskydd (fastighetsförvärv) Bidrag till efterbehandling av förorenade om- Skötsel av nationalparker och naturreservat Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Åtgärdsprogram för hotade arter Investeringar i byggnader och anläggningar Underhåll av statliga ledsystemet Medel till AB Svenska arbete med Miljöanpassad offentlig upphand- Bidrag till ideella organisationer Arbete med naturreservat i hav och sjöar Vissa av dessa utbetalningar har en mer teknisk karaktär, där verket betalar ut en viss summa pengar till en specifik mottagare i enlighet med skrivningar i regleringsbrevet. Övervägande delen är dock fråga om bidragsutbetalningar, där det finns ett ansökningsför- farande och därtill kopplade återrapporteringskrav. Länsstyrelserna är de största mottagarna av statliga bidrag inom miljövårdsområdet och även kommuner och landsting är stora mottagare av framförallt klimatinvesteringsbidrag. Organisationer och ideella föreningar får en mindre del av bidragen. Den omfattande bidragsfördelningen medför att strategier för nyttjande av medel och uppföljningen av det arbete bidragsmottagarna genomfört utgör en väsentlig del av verkets arbete. har också en vägledande roll och utarbetar föreskrifter och riktlinjer för genomförandet av naturvården t.ex. Kalkningsplanen och skötsel av Natura 2000-områden. Man ger vägledning för olika skyddsformer av mark och på miljöbalksom- rådet. svarar för vägledning, utveckling och tillämpning av miljörättsliga frågor som rör bl.a. avfall, produkter, förorenade områden, infrastrukturetableringar, miljöfarliga verk- samheter och vattenverksamhet. Det finns en särskild telefonjour för tillsynsmyndigheterna och verket är också involverat i Miljö- samverkan som är ett samarbetsprojekt mellan landets läns- styrelser med handläggarstöd för miljötillsynen. Verket deltar i ett flertal typer av prövningar av mål och ärenden. I remissärenden ansvarar man för att belysa principiellt viktiga miljöaspekter. Verket svarar alltid på anmodan från Miljö- överdomstolen och , men sorterar bland övriga remisser ut de som verket av principiella skäl anser att man bör engagera sig i. Det rör ett flertal områden, bland annat överföring av tillsynsansvar, avgiftsfrågor, gruvdrift, mark- och vattenanvänd- ning. Verket har också möjlighet att överklaga ärenden. Här prioriteras transportfrågor, energieffektivisering, strandskydds- ärenden och ärenden med stort omfång. svarar även för viss konkret ärendehantering. Det gäller t.ex. vissa beslut inom viltförvaltningen, bl.a. beslut om selektiv jakt på de fyra stora rovdjuren. Inom områdesskyddet sköter verket frågan om ersättning vid intrång och förvärv samt fastighetsavgränsning. Verket hanterar frågor om tilldelning av utsläppsrätter och har även det operativa tillsynsansvaret. Verket har en konkret genomföranderoll av vissa styrmedel, t.ex. EE- registret för elavfall, kontroll av producenter och ansvarar för miljösanktionsavgifterna. Verket administrerar det register som täcker batteriimport och ansvarar för batterifonderna. Naturvårds- verket ger tillstånd för gränsöverskridande transporter av avfall och har det operativa ansvaret för återföringen av illegalt utforslat avfall. Man svarar för kväveoxidavgifterna, där förbränningsanlägg- ningar betalar en avgift utifrån utsläppsmängden, varefter en återföring görs baserat på anläggningarnas utsläpp per tillgodogjord energi. Man utför också därtill relaterad anläggningsrevision. Miljöövervakning är systematiskt upplagda undersökningar som följer tillståndet i miljön. Övervakningen ska visa hur miljökvalitetsmålen uppfylls och ska ligga till grund för stora delar av den internationella och nationella rapportering som åtagit sig. Den ska också bidra till att upptäcka nya miljöstörningar. Inom miljöövervakningen är många aktörer inblandade på nationell, regional och lokal nivå. Arbetet är decentraliserat och bedrivs av såväl myndigheter, företag som ideella organisationer. fördelar via beslut medel till ett nationellt miljöövervakningsprogram, uppdelat i tio olika program- områden. fördelades drygt 132,5 mnkr till det nationella programmet. bidrar även till de regionala miljö- övervakningsprogrammen som drivs av länsstyrelserna, t.ex. genom kalkningsprogrammet. uppgick bidragen till den regionala miljöövervakningen till drygt 29,5 mnkr. En viktig del i miljöövervakningen är avrapportering och infor- mationsspridning, vilket i stor utsträckning sker i samarbete med ett flertal andra myndigheter genom det s.k. SMED-konsortiet. En stor del av miljöövervakningen är internationellt relaterad. Rap- porteringen är omfattande. ägnades totalt ca 60 åak åt EU- och internationell rapportering. Merparten av arbetet utfördes av konsulter. Som nationell miljömyndighet har självfallet en roll i att utveckla miljöpolitiken. Detta kommer bland annat till uttryck i arbetet med den fördjupade utvärderingen av miljömåls- systemet som sker , där levererar en rapport till regeringen som underlag inför miljömålspropositionen. Som miljömåls- och strategiansvarig myndighet levererar verket underlagsrapporter till för sina tio miljömål och kretsloppsstrategin. Andra insatser kan exempelvis ske genom de många regerings- uppdrag som läggs på verket. Det kan röra sig om att ta fram strategier för ett utpekat område, att följa upp redan genomfört arbete eller att ta fram ett grundläggande faktaunderlag. Det är för det mesta regeringen som står som mottagare av rapporten men det kan också vara eller olika myndigheter. Expertstöd i EU- och internationellt arbete bistår regeringen i dess EU-arbete i miljöfrågor. På regeringens uppdrag medverkar verket i det förberedande arbetet i arbetsgrupper och expertkommittéer, där innehållet i kommande lagstiftning utarbetas. deltar i en lång rad tekniska kommittéer där befintlig lagstiftning följs upp och justeras. Verkets experter bistår regeringen med underlag i beredning av och förhandlingar inför beslut i ministerrådet. När väl ett direktiv är taget i ministerrådet så ska det implementeras på hemmaplan och verket har ofta en roll i att införliva EG-rätten i svensk lagstiftning och svenskt miljöarbete. Stora arbetsområden har varit bl.a. klimat, luft- och vattenfrågor. har också del i konventionsarbetet, där arbetet fördelas mellan verket och . I vissa interna- konventioner är partsmedlem med full kompetens och då begränsas utrymmet för enskilda länder att ta egna initiativ. Totalt finns mer än 500 multilaterala miljökonven- tioner registrerade hos FN. deltar i utvecklingssamarbete inom miljö- området. Detta arbete finansieras av SIDA eller från anslaget för Internationellt miljösamarbete med samt i vissa fall med EU-medel. Uppgiften handlar mycket om att främja ett effektivt myndighetsarbete på miljöområdet i samarbetsländerna. Efter- frågan på denna kompetens har ökat och det är därför en expanderande verksamhet inom . Uppföljning, utvärdering och forskning Uppföljning är en viktig del i arbete. Miljömåls- arbetet genererar en hel del uppföljning, där den fördjupade utvärderingen utgör en topp. arbetar förutom med den fördjupade utvärderingen också med de Facto-rapporterna som redovisar hur miljömålsarbetet fortskrider. Miljöövervakningen utgör en viktig grund för denna uppföljning. Verket ska enligt sin instruktion bevaka att miljöaspekterna blir en integrerad del inom alla sektorer och arbeta för en hållbar pro- duktion och konsumtion. I detta ingår att följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna och andra myndigheter. Verket har också ett ansvar för att följa olika styrmedels effektivitet för att nå miljömålen. Bland annat arbetar man med verktyg som miljöledningssystem, offentlig upp- handling, miljömärkning och miljöteknik. En annan viktig del i uppföljningen och utvärderingen är att följa upp de bidrag som betalas ut. På verket finns en enhet som initierar tvärgående utvärderingar som berör flera avdelningars områden i syfte att främja en lärande organisation. Enheten ger även metodstöd internt inom verket ifråga om utvärderingar. Det finns en samlad kompetens av miljö- ekonomer på verket för att förstärka de ekonomiska konsekvens- analyserna. En annan del i uppföljningsarbetet är det forskningsrelaterade arbete verket utför. finansierar forskning till stöd för sitt eget arbete, t.ex. för att nå miljökvalitetsmålen, eller till stöd för internationellt konventionsarbete. Större delen av medlen fördelas av verket självt, medan en mindre del fördelas av för vatten- och luftvårdsforskning (SIVL). Förutom medel till program och vissa enstaka utredningar går en mindre del till kunskapsinhämtande genom forskningssammanställningar. hanterar alla ansökningar, gör uppfölj- ningar och utarbetar strategier. Vidare utser man gransknings- grupper m.m. i samarbete med FoU-grupper med representanter från alla sakavdelningar som ska förmedla det behov av forskning som finns ute på avdelningarna. I det samlande och pådrivande arbetet spelar information och kunskapsförmedling en viktig roll. Det gäller både gentemot andra myndigheter, mot näringsliv, ideella organisationer och allmän- heten. Här använder sig verket av flera kanaler, där Internet är en av de viktigare. Förutom verkets egen hemsida är delaktigt i ett flertal andra webbsidor, varav några i samarbete med andra myndigheter. Det är 13 stycken hemsidor, exempelvis Bad- platsen, Biosäkerhet, och Klimatanpassningsportalen samt sex stycken registersidor som exempelvis , Kemikalieut- släppsregistret och Kväveoxiddeklarationen. Förutom webbarbetet producerar verket informationsskrifter och arrangerar seminarier. bibliotek kan också ses som en del av informationsarbetet eftersom det inte enbart syftar till att täcka personalens behov utan också har andra myndig- heter, företag och allmänheten som målgrupp. laddades nära 76 000 pdf:er ner från sidor på nätet. 3.2.3Förändringar i ansvar över tid I kapitel 2 beskrevs kortfattat hur ansvar för- ändrats . Nedanstående beskrivning fokuserar på de större förändringar som ägt rum –2008. har en ny instruktion. till ansvar skedde inte några större förändringar vid den nya instruktionens införande, utan det var främst fråga om organisa- toriska förändringar. –2008 har emellertid en rad förändringar som avser ansvar skett. Den största förändringen skedde vid införandet av miljö- målen, vilket tydliggjordes med instruktion.TPF3FPT Där framgår att miljökvalitetsmålen och åtgärdsstrategierna ska vara vägledande för hela verksamhet. I och med detta gavs verket övergripande ansvar för miljömålsfrågor och ett utpekat huvudansvar för 9 miljömål. inrättades och verket fick ansvar för att följa olika styrmedels effektivitet för att nå miljömålen. fick verket dessutom ett utpekat samord- ningsansvar för Kretsloppsstrategin. 3TP PT Förordning (2001:1096) med instruktion för . kraven ytterligare då det förtydligades att skulle svara för ekonomisk uppföljning av arbetet och ge konsekvens- analyserade kostnadseffektiva förslag samt samordna den regionala anpassningen av miljömålen. fick vid samma tid- punkt ansvar för det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, ansvar för utveckling, utvärdering och information avseende sina miljömål samt ansvar att vid behov föreslå åtgärder för utveckling av miljömålsarbetet hos andra myndigheter. Föränd- ringarna speglar utvecklingen av miljömålsarbetet, som har vuxit allteftersom systemet har satt sig. Flera andra förändringar har skett . fick ansvar för officiell statistik enligt förordningen 2001:100 om den officiella statistiken. har verket ett övergripande ansvar för omgivningsbuller, man ska arbeta för att friluftslivet bevaras och utvecklas och medverka i den svenska politiken för global utveckling. flyttades ansvaret för att hantera lokala investeringsprogram från till . EU-lagstiftningen har självfallet haft en påverkan på verkets ansvar. När handelssystemet för utsläppsrätter infördes blev tillsammans med ansvarigt för genomförandet i . Även det övriga klimatarbetet har ökat i omfattning. Verket är operativ myndighet för WEEE-direktivetsTPF4FPT genomförande i . Ramdirektivet för vattenTPF5FPT har stor påverkan på bl.a. miljöövervakningen. Implementeringen har föranlett ett antal föreskrifter och allmänna råd från verket, och enligt regleringsbrev för ska verket samordna arbetet med vattenmiljön. har fått ett utökat ansvar för avfalls- och kretsloppsfrågor. Detta har kommit till uttryck bland annat genom att verket förutom att ha en pådrivande roll också ska bevaka att avfallshanteringen är miljömässigt god- tagbar samt genom instiftandet av . Antalet ärenden för import och export av avfall har ökat . Havsmiljöfrågorna har fått större fokus, vilket visas både genom tillskapandet av SamHav, och anslaget 34:12 Havsmiljö. Anslagen för biologisk mångfald och sanering har också ökat kraftigt (se vidare under avsnitt 3.4.1 4TP PT Dir. 2003/108/EG. 5TP PT Dir. 2000/60/EG. Finansiella resurser). En ökning av ett anslag behöver inte nödvändigtvis innebära mer arbete, i vissa fall kan det hanteras genom att endast beloppen i de bidrag som fördelas ökar, men i de här fallen har även antalet relaterade arbetsinsatser ökat. 3.2.4Naturvårdsverkets arbete i siffror För att få en bild av hur mycket tid som läggs på olika uppgifter har utredningen studerat tillgängliga uppgifter från tidsrapportering och BESTA, den befattnings- statistik som används för att redovisa arbetsuppgifter för anställda inom staten. Utfallet från tidsredovisningen går att se i figur 3.1 där totalt , motsvarande , hade rapporterats. Figur 3.1 Tidsredovisning per verksamhetsgren Internt stöd (ingen Åtgärder för att bevara Utfallet måste tolkas med viss försiktighet. uppger att verkets tidsredovisning är under utveckling och inte ger en helt rättvisande bild av verksamheten. Den övergripande strukturen är verksgemensam men avdelningarna beslutar om underrubrikerna, vilket kan leda till delvis skilda redovisnings- principer. Tidsredovisningen görs individuellt och kvalitén är i hög grad beroende av vilket engagemang och intresse de rapporterande personerna lägger på uppgiften. Det finns en risk att siffrorna inte visar en sann bild av hur mycket tid som faktiskt har lagts på en enskild post. Jämfört med tidigare års tidsredovisning kan noteras att fördelningen mellan de olika verksamhetsgrenarna är ungefär densamma. Tidsrapporteringen är upplagd efter verksamhetsstrukturen enligt regleringsbrevet, och som verksamhetsstrukturen utgör en tämligen grov indelning är det svårt att utläsa vad som ingår i kate- gorier som t.ex. Övriga styrmedel och strategier. En komplet- terande bild av vad de anställda på verket arbetar med kan man få genom att studera BESTA-statistiken. Statistiken baseras på personernas huvudsakliga uppgifter, vilket innebär att den inte ger en rättvisande bild av hur många personår som läggs på respektive område – en person kan ju arbeta med flera områden – men den ger ändå en bra bild av inriktningen på verkets arbete. Figur 3.2 visar fördelningen för 539 anställda vid mättillfället . Figur 3.2 Antal sysselsatta (totalt 539) uppdelat på arbetsområden på Natur- vårdsverket 2007 Utredning/inspektion/tillsyn Tittar man på fördelningen i diagrammet kan vi notera att kategorierna Samhällsadministrativt arbete samt Naturveten- skapligt arbete är jämnstora, men också Informationsarbete utgör en relativt stor del av arbetet av arbetsstyrkan. Vare sig tidsredovisningen eller BESTA-statistiken går att dela in i kärnuppgifterna enligt beskrivningen i avsnitt 3.2.2. arbetsbeskrivningar som återfinns i bilaga 4 har utredningen för- sökt att uppskatta storleken på de olika kärnuppgifterna. Denna uppskattning är givetvis mycket grov och tar inte hänsyn till att varje anställd förutom sin huvuduppgift också bidrar till genom- förandet av andra uppgifter. Kärnuppgifterna har inte heller någon skarp avgränsning, exempelvis ingår uppföljning till viss del i genomförandeuppgifterna och arbetet med miljöövervakning medför expertarbete internationellt. Vi anser dock att det finns en poäng i att skapa en ungefärlig bild av hur kärnuppgifterna förhåller sig till varandra sett till arbetsinsatser. Att särskilja arbetet med underlag för politikutveckling är emellertid svårt, eftersom detta sällan särredovisas i arbetsbeskrivningen. Därför redovisas inte den arbetsuppgiften särskilt i figur 3.3 nedan utan den ingår i de andra kärnuppgifterna. I figuren särskiljs verksamhetsstöd och ledning från kärnuppgifterna. Figur 3.3 Kärnuppgifternas inbördes förhållande ifråga om nedlagd tid Som framgått av kapitel 2 har verket jämfört med förhållandena fler och delvis förändrade roller. Vissa opera- tiva uppgifter tillkommit, andra har ersatts med vägledning och samordning. Sammantaget kan dock sägas att de mer konkreta och operativa uppgifterna har tonats ned i förhållande till de mer över- gripande och rådgivande. En viktig roll är den samlande och pådrivande. Verket har i sitt genomförande arbete en central och unik roll i bevakningen av mål och ärenden. Verket har också tunga uppgifter som bidragsförmedlare och vägledare vid genomförande av uppgifter enligt och i naturvårdande verksamhet. Rollen som bidragsförmedlare har växt väsentligt. EU-medlem- skapet har liksom det ökade sektorsansvaret inneburit viktiga och krävande rollförändringar för verket. Sammantaget ska Natur- vårdsverket klara att utföra roller som spänner från registerhållning och konkret detaljerad ärendehantering till kvalificerade förhand- lingar i internationella sammanhang och till övergripande samord- ning. Flera av de nämnda rollerna kommer att behandlas djupare i kommande kapitel. Det finns emellertid vissa roller och därtill kopplad problematik som inte behandlas i något separat kapitel.