sou · GWB3117 · 2008-12-17 00:00:00 — ner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Syftet med direktivet är att skapa en gemensam hög nivå på integritetsskyddet för att därigenom möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter medlemsstaterna emellan. Direktivet har genomförts i genom PUL. Även i regeringsformen, och sekre- tesslagen (1980:100) finns allmänna bestämmelser till skydd för den personliga friheten. Uppgifter om lagöverträdelser är särskilt reglerade i 21 § PUL. Enligt paragrafen sägs att det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller admi- nistrativa frihetsberövanden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigats att meddela undantag från detta förbud. Vidare får regeringen i enskilda fall besluta om undantag. (), ett fackorgan inom FN, har utarbetat riktlinjer angående skydd för anställdas personuppgifter (Code on protection of workers personal data). Enligt riktlinjerna bör arbetsgivare inte inhämta uppgifter om en arbetstagares lagöverträdelser. Undantag görs för det fall det är tillåtet enligt nationell lag och uppgifterna är relevanta för anställningen. I en kommentar till riktlinjerna anges att en uppgift om en fällande dom för övergrepp på barn är relevant om anställ- ningen innebär arbete med barn. Vid sådana fall ska en arbetstagare eller en arbetssökande dessutom vara skyldig att informera arbets- givaren om domen. Vidare anges att för förare av fordon i yrkes- mässig trafik bör uppgifter om tidigare fällande domar för rattfyl- leri kunna inhämtas. Inom EU pågår även ett arbete i syfte att ge, vissa nationella diskvalifikationer (förlust av rättigheter) verkan inom hela unio- nen. Ett förslag, som har presenterats av , innehåller ett för- bud mot att arbeta med barn på grund av brottmålsdom. Förslaget har förhandlats i rådsarbetsgruppen för straffrättsligt samarbete och andra förslag väntas följa.8 8 Se Faktapromemoria 2005/06:FPM 4. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning 27.3.2Del- och slutbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten, SOU 2007:22 och 2008:3 Regeringen tillsatte en parlamentarisk sammansatt kom- mitté, , med uppgift bland annat att kartlägga och analysera befintlig lagstiftning som berör den per- sonliga integriteten. Med utgångspunkt i denna kartläggning skulle kommittén analysera om skyddet för den personliga integriteten kunde anses tillfredsställande reglerat. Kommittén skulle vidare bl.a. överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. När det gällde hur skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet är reglerat, konstaterade att det saknas ett sammansatt regelverk som tydligt anger var gränserna går för arbetssökandens och arbetstagares integritetsskydd i arbetslivet. Med hänsyn till det uppdrag Utredningen om Personlig integritet i arbetslivet erhållit fann Kommittén inte påkallat att göra någon egen mer djupgående undersökning av hur integritetsskyddet är reglerat på arbetslivsområdet, utan konstaterade endast att det var angeläget att det pågående utredningsarbetet leder fram till förslag till ny lagstiftning.9 Vidare konstaterade i en sammanfattande analys att rättighetsbegränsande lagstiftning ofta arbetats fram utan att konsekvenserna för integritetsskyddet till- räckligt beaktats.10 27.3.3Pågående utredning om skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet Regeringen utsåg en särskild utredare (dir. 2006:55) med uppdrag att lämna förslag till lagreglering av skydd för den person- liga integriteten i arbetslivet. Föreslagen lagreglering ska klargöra både när viss kontroll av arbetstagare och arbetssökande får ske samt hur den information sådan kontroll genererar får behandlas. Förslaget ska särskilt reglera kontroll genom hälso- och drogtester, kontroll av e-post, loggning av Internetbruk, övrig loggning samt under vilka förutsättningar en arbetsgivare får begära att se utdrag 9Se Skyddet för den personliga integriteten, Kartläggning och analys , Del 1, SOU 2007:22, s. 414. 10Se Skyddet för den personliga integriteten, Bedömningar och förslag, SOU 2008:3,s. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning Uppdraget ska enligt direktiven redovisas . 27.4Registerkontroll vid anställningsförfarande på andra områden har införts tre nya lagar med bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att genomföra registerkontroll i sam- band med anställning eller motsvarande. Det gäller på skolområdet, vid hem för vård och boende som tar emot barn och för försäk- ringsförmedlingsverksamhet. Genom lagen som avser den senare verksamheten, lag (2005:405) om försäkringsförmedling, genom- fördes och rådets direktiv (2002/92/EG) av om försäkringsförmedling. Något krav på registerkontroll fanns inte i tidigare gällande lag (1989:508) om försäkringsmäklare, utan har uppställts som en följd av innehållet i direktivet. Kravet innebär en särreglering i jämförelse med andra personer verksamma i finansiella företag.11 Regleringen har av denna anledning en utformning som skiljer sig från de övriga och kommer därför inte att beröras närmare i det följande. Ett förslag om en lag om registerkontroll inom verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) som utför insatser åt barn som lämnats av är under remissbehandling. En redogörelse för regleringen på nämnda områden följer nedan. 27.4.1Lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg Lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg trädde i kraft . Skälet till att registerkontroll infördes var främst att det före- kommit att barn i berörda verksamheter utsatts för sexuella över- grepp av personal. Det saknades uppgifter om i vilken utsträckning så var fallet, men framhölls som troligt att det förekommit endast i begränsad omfattning. Eftersom det när det inträffar får mycket allvarliga konsekvenser för det enskilda barnet, ansåg regeringen skälen för en kontroll väga så tungt att det måste accepteras att 11 Se prop. 2004/05:133 s. 66. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning skyddet för den personliga integriteten fick vidkännas en inskränk- ning. Man åberopade till stöd för sitt ställningstagande åtagande enligt FN:s konvention om barnens rättigheter (Barn- konventionen). Enligt lagen ska den som erbjuds anställning inom förskoleverk- samhet, skolbarnomsorg, förskoleklass eller skolverksamhet för skolpliktiga barn, som anordnas av det allmänna eller av en enskild fysisk eller juridisk person lämna ett utdrag ur belastningsregistret till den som erbjuder anställningen. Gymnasielärare eller andra som söker arbete inom gymnasieskolan omfattas således inte av regis- terkontrollen. Redan anställd personal omfattas inte heller. Den som inte lämnar ett registerutdrag får inte anställas. Något förbud att anställa personer som har registeranteckningar om aktuella brottstyper finns däremot inte. Arbetsgivaren avgör själv om en arbetssökande med anteckning i registret kan anställas. Genom en lagändring har registerkontrollförfa- randet utvidgats till att avse också personer som erbjuds eller till- delas arbete under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande, om det sker genom uppdrag, anställ- ning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksam- heten eller anställning inom annan verksamhet. Exem- pelvis omfattas numera inhyrd personal från bemanningsföretag, anställda vid entreprenadföretag när städning, fastighetsskötsel, skolmåltider eller skolskjuts lagts ut på entreprenad och kommun- anställda som utför arbetsuppgifter inom berörda verksamheter även om de tillhör annan . Vidare omfattas lärarstudenter och deltagare i vuxenutbildning som erbjuds att utföra sin verksamhetsförlagda del av utbildningen i sådan verk- samhet, liksom den som genom deltagande i ett arbetsmarknads- politiskt program erbjuds att där utföra arbetspraktik eller någon annan programinsats. Utdraget får vara högst gammalt. Det ska i förekommande fall innehålla uppgifter om mord, dråp, grov misshandel, människo- rov, grovt rån, samtliga brott enligt 6 kap. i , dvs. sexu- albrott och barnpornografibrott (22 § tredje stycket förordningen om belastningsregister). Registerkontrollen ska genomföras av den inom verksamheten som ansvarar för rekrytering eller mottagning för verksamhetsförlagd utbildning eller arbetspraktik. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll på skolområdet gjorde på uppdrag av regeringen en uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnomsorg. Undersökningen visade att lagens barnskyddande aspekter tillgodosågs väl i verksamheterna, även om avsteg förekom exempelvis vad gällde tillämpningen av lagen vid hastigt uppkomna vakanser. Vad gäller de integritets- skyddande aspekterna förekom avsteg betydligt oftare, bland annat genom att utdrag begärdes in för tidigt i anställningsprocessen. som lagen var i kraft, och , begärdes cirka 200 000 utdrag, medan endast drygt 70 000 personer erbjöds anställning. Av de utlämnade registerutdragen innehöll 122 anteckningar om brott. Omkring hälften av dessa avsåg grov miss- handel. Det anmärktes att det var svårt att avgöra om lagens syfte, dvs. att stärka barns och ungdomars skydd mot främst sexuella övergrepp, uppnåtts bland annat med hänsyn till att kunskapen om i vilken omfattning barn och ungdomar utsätts för övergrepp av personal i aktuella verksamheter var bristfällig och lagen varit i kraft så . Det konstaterades att anmälningar mot personal om övergrepp mot barn förekommit såväl innan som efter att lagen trätt i kraft. 27.4.2Lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn Lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn trädde i kraft . Hem för vård eller boende inom () tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. HVB kan bedrivas av såväl staten, kommuner och landsting, som av enskilda. fanns cirka 380 HVB som tog emot barn och ungdomar och ytterligare ett hundratal HVB som tog emot famil- jer med barn. När lagen föreslogs gjordes uppskattningen att de HVB som skulle omfattas av förslaget skulle nyanställa cirka 1 500 personer och att antalet nya uppdragstagare och praktikanter m.fl. kunde uppgå till cirka 1 000 personer per år.12 Det var 12 Se Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga, SOU 2005:65, s. 73. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning ifrågavarande barns särskilda utsatthet och beroendeställning som utgjorde det huvudsakliga skälet till att en obligatorisk register- kontroll infördes. Bland annat framhölls att barn i HVB kunde sakna kontakt med vuxna som de litade på och att de inte alltid kände förtroende för . Det konstaterades vidare att vissa av barnen själva hade utsatts för övergrepp av olika slag och att problem med missbruk och kriminalitet också förekom hos en del av dessa. Det fanns ingen anledning att tro att förekomsten av övergrepp från personal vid HVB var annat än mycket begränsad. Enbart vetskapen om att övergrepp över huvud taget förekom var emellertid tillräcklig anledning att föreslå åtgärder för att så långt möjligt minska risken för att sådana övergrepp skulle ske. Samhäl- let ansågs ha ett särskilt ansvar att förhindra att ifrågavarande barn utsattes för övergrepp, kränkningar eller annat skadligt inflytande under sin vistelse där. Bedömningen gjordes att en registerkontroll sannolikt skulle göra att personer som dömts för brott som omfattades av kontrollen inte sökte anställning, uppdrag, praktik- tjänstgöring eller liknande i HVB. Skälen för kontroll ansågs väga så tungt att det måste accepteras att skyddet för den personliga integriteten fick vidkännas en inskränkning. I denna avvägning framhölls särskilt åtagande enligt . Enligt lagen får HVB, som tar emot barn inte anställa någon om inte kontroll gjorts av belastningsregister och misstankeregister avseende honom eller henne. Detsamma gäller den som erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande. Med hänvisning till erfarenheterna av registerkontrollen på skolområdet ansågs att en lagstiftning som tog sikte på att skydda barn skulle vara så heltäck- ande som möjligt. Härigenom undveks också avgränsningspro- blem. Generellt sett var det ingen personalkategori som aldrig kom i kontakt med barn. Även personalkategorier som inte deltog i den vårdande verksamheten, t.ex. administrativ personal, vaktmästare, kökspersonal och lärare vid hemmet omfattas således av kontrollen. Liksom på skolområdet omfattar registerkontrollen inte redan anställd personal och inte heller personer som redan har pågående uppdrag eller praktikplats vid hemmet. HVB hade redan innan lagen infördes möjlighet att ta del av uppgifter både i belastnings- och misstankeregistret. Se föregående avsnitt 27.2.3 och 27.2.4 om gällande rätt. Med hänsyn till barnens särskilda utsatthet ansågs att det var motiverat med en kontroll av båda registren. Den författningsreglerade möjligheten för HVB att få utdrag ur såväl belastnings- som misstankeregister finns kvar. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning Kontrollen sker genom att den arbetssökande själv inhämtar regis- terutdrag. I de fall ett HVB självt inhämtar registerutdrag om den aktuella personen är det dock inte nödvändigt att denne lämnar ett registerutdrag. Arbetsgivaren avgör själv om en person med anteckning i ett registerutdrag ska anställas. Utdraget får vara högst . Att även brott för vilka åtal väckts men dom ännu inte meddelats omfattades av kontrollen motiverade en kortare frist än den på skolområdet. Det ska i förekommande fall innehålla uppgifter om mord, dråp, miss- handel, grov misshandel, människorov, människohandel, olaga fri- hetsberövande, olaga tvång, grov fridskränkning, grov kvinno- fridskränkning, olaga hot, sexualbrott, rån och grovt rån, hets mot folkgrupp, olaga diskriminering, barnpornografibrott, brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64), brott enligt lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, brott mot lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, grov olovlig försäljning av alkoholdrycker och narkotikasmuggling samt försök till sådana brott i den mån försök är straffbart. För sexualbrott, brott mot narkotikastrafflagen och brott mot lagen om förbud av vissa dop- ningsmedel, omfattar kontrollen även förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott i den mån det är straffbart. Även medverkan till ovanstående brott omfattas av kontrollen. (22 § fjärde stycket förordningen om belastningsregister). Kontrollen skulle mot bakgrund av dess syfte omfatta uppgifter om brott som innebär att den enskilde begått sexuella eller fysiska övergrepp eller på andra sätt visat särskild hänsynslöshet eller likgiltighet mot sina medmänniskor. De skillnader som föreligger vad avser vilka brotts- uppgifter som omfattas av registerkontrollen jämfört med motsva- rande kontroll på skolområdet motiverades av att i HVB ofta vista- des barn som hade sociala problem och att missbruk av olika slag var ett allvarligt problem för många av barnen där. HVB tog emot barn med olika etniska ursprung och av olika trosbekännelser. Bristande respekt i dessa avseenden var kränkningar som inte kunde accepteras. Även hets mot folkgrupp och olaga diskrimine- ring ansågs därför skulle omfattas av kontrollen. Registerkontrol- len omfattar däremot inte rena förmögenhetsbrott som t.ex. stöld och bedrägeri och allmänfarliga brott som t.ex. mordbrand. Denna brottslighet ansågs inte vara av sådant slag att den visade på att det förelåg en omedelbar risk för att barnen i HVB skulle utsättas för kränkningar eller övergrepp. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning 27.4.3Registerkontroll av personal inom verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som utför insatser åt barn har i sitt slutbetänkande Möjlighet att leva som andra, Ny lag om stöd och service till vissa personer med funk- tionsnedsättning föreslagit att det införs en lag om registerkontroll av personal inom verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som utför insatser åt barn.13 Bakgrunden till förslaget är att () i flera olika sammanhang framfört att alla som anställs som personlig assi- stent åt barn och unga borde omfattas av registerkontroll samt att det i samband med remissbehandlingen av promemorian Register- kontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg (Ds 2004:42) framförts att en lämplighetsprövning av personliga assi- stenter är angelägen. Kommittén konstaterar att det inte finns någon samlad statistik om förekomsten av övergrepp på barn och unga från deras assi- stenter men att enbart den omständighet att en sådan risk finns utgör skäl att införa en kontroll. Barn med personlig assistent är beroende av denne och är ofta ensamma med assistenten utan att ha kontakt med någon annan vuxen. Det finns insatser enligt LSS som enbart riktar sig till barn och unga, korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov och boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. Härutöver kan barn och unga även få insatser i form av råd och stöd, ledsagarservice, biträde av kontaktperson, avlösarservice i hemmet och korttidsvistelse utanför det egna hemmet. Med hän- syn till att LSS är en s.k. pluslag som ska ge rätt till särskilt stöd och service åt dem som omfattas av den framstår det som särskilt viktigt att de barn och unga med funktionsnedsättning som får insatser inte riskerar att utsättas för övergrepp. Även när det gäller dessa insatser anser Kommittén att det finns skäl att införa en registerkontroll. Föreslagen kontroll ska omfatta den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande inom sådan verksamhet. Den som inte har lämnat ett registerutdrag får inte anställas eller anlitas. Kontrollen av personliga assistenter och per- sonal inom LSS-området bör jämställas med den av skolpersonal när det gäller vilka brott som ska anges i utdrag ur 13 Se SOU 2008:77. Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning belastningsregistret, giltighetstid, återlämnande m.m. för sådana utdrag. Förslagen i slutbetänkandet remissbehandlas . 27.5Registerkontroll i sammanhang som kan anses jämförbara med legitimationsförfarandet Möjlighet till registerkontroll finns i andra sammanhang som kan anses jämförbara med legitimationsförfarandet. En redogörelse för den registerkontroll som sker vid utfärdande av luftfartscertifi- kat, vid auktorisation och godkännande av revisor samt vid regi- strering av fastighetsmäklare följer nedan. 27.5.1Registerkontroll vid utfärdande av luftfartscertifikat, auktorisation och godkännande av revisor samt registrering av fastighetsmäklare I utredningens direktiv i den del de avser frågan om ska ha tillgång till uppgifter i polisregistren vid prövning av lämp- lighet för legitimation har exempel på myndigheter som har sådan tillgång vid lämplighets- eller tillståndsprövning lämnats. Således har nämnts rätt i fråga om den som myndighe- ten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafiksko- lor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, kör- kort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller. Även Järnvägsstyrelsen rätt att i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap. 2–4, 6 och 8 §§ järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd beskrivs. Utred- ningen har i arbetet med frågan härutöver noterat att också Luft- fartstyrelsen, och har motsvarande möjlighet. Nämnda myndigheter har tillgång till uppgifter såväl i belastningsregistret som i misstankeregistret. När det gäller uppgifter i misstankeregistret är uppgifterna begrän- sade till åtal som väckts. Belastningsregisterutdragen har däremot inte begränsats på samma sätt. Vad gäller luftfartscertifikat kan nämnas att uppgifterna begränsats till brott som föranlett annan Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning påföljd än penningböter (13 § p. 3 förordningen (1999:1134) om belastningsregister), medan de beträffande de övriga har begränsats ytterligare utifrån kontrollens syfte. Bedömning: Innan legitimation meddelas ska prövas att yrkesutövaren inte visat sådan olämplighet att utöva yrket som kan utgöra grund för återkallelse av legitimationen. Brottslighet såväl med som utan samband med yrkesutövningen kan visa på en sådan olämplighet. För att en egentlig prövning i detta avse- ende ska vara möjlig bör få tillgång till uppgifter i såväl belastnings- som misstankeregistret. Uppgifterna ur belastningsregistret bör begränsas till brott som föranlett annan påföljd än penningböter. När det gäller uppgifter i misstanke- registret bör dessa begränsas till uppgifter om åtal som väckts. bör få tillgång till samma uppgifter för motsva- rande prövning av en redan meddelad legitimation. Det kan för vissa uppgifter som härigenom görs tillgängliga finnas behov av ett sekretesskydd. En särskild sekretessbestämmelse beträffande ärenden om prövning av någons lämplighet att ha legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården bör därför införas. Det är lämpligt att får direktåtkomst till registren. Förslag: Ett tillägg görs i 7 kap. 31 § sekretesslagen (1980:100) beträffande ärenden om prövning av lämplighet att ha legitima- tion för yrke inom hälso- och sjukvården. De ändringar som i övrigt är nödvändiga för förslagen görs i förordningen (1999:1134) om belastningsregister och förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Av förarbetena till lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården framgår att rätten till legitimation ska förbehållas sådana grupper av yrkesutövare som har en självständig yrkesfunktion med kvalificerade arbetsuppgifter och ett särskilt ansvar för patienternas säkerhet i vården och som i inte oväsentlig utsträckning vänder sig till allmänheten, exempelvis i egenskap av fria yrkesutövare. När det gäller dessa kriterier för bedömningen av Registerkontroll vid prövning av lämplighet för legitimation och anställning om ett yrke ska omfattas av bestämmelserna om legitimation utta- lade behörighetskommitté att patientsäkerhet borde vara överordnad övriga kriterier. En uppfattning som regeringen delade när LYHS infördes. Legitimationens huvudfunktion är att vara en garanti för en viss kunskapsnivå och för sådana personliga egenskaper hos yrkesut- övaren att denne förtjänar allmänhetens och myndigheternas för- troende.