sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Sammanfattningsvis bör alltså enligt vår mening den nya regle- ringen innebära att en kustbevakningstjänsteman ska kunna ingripa och avvärja brott under samma förutsättningar som gäller för en polisman enligt 13 § polislagen. 20.3.2Ordningshållning inriktad på sjöfartsskydd och hamnskydd Vårt förslag: Ordningshållning enligt lagen om sjöfartsskydd och lagen om hamnskydd ska ingå i det direkta verksamhetsområdet. Rätten att ingripa med stöd av denna reglering omfattar inte omhändertagande av personer. När det gäller rätten att ingripa vid ordningsstörningar på fartyg och i hamnar m.m. bör särskilt övervägas om själv- ständiga ordningshållande uppgifter på samma sätt som ska omfatta den reglering som finns i lagen om sjöfartsskydd och lagen om hamnskydd med tillhörande förordningar. Dessa lagar ger en kustbevakningstjänsteman rätt att ingripa för att upprätthålla ord- ningen och säkerheten på fartyg, i hamnanläggningar och i hamnars område eller delområde (se vidare avsnitten 11.29 och 11.30). Med stöd av 20 § andra stycket lagen om sjöfartsskydd har en tjänsteman vid rätt att i ordningshållande syfte från ett fartyg eller en hamnanläggning avvisa eller avlägsna den som obehörigen uppehåller sig där, stör ordningen där eller äventyrar fartygets eller hamnanläggningens skydd. I ordningshållande syfte har en tjänsteman vid också rätt att avvisa eller avlägsna den som obehörigen uppehåller sig i en hamns område eller delområde, stör ordningen där eller äventyrar hamnens skydd (4 kap. 7 § andra stycket lagen om hamnskydd). Lagarna innehåller inte några bestämmelser om dokumentation av ingripanden eller i övrigt några särskilda rättssäkerhetsgarantier. En förklaring till detta kan vara att de införlivar EG-rättsakter med svensk rätt. En annan orsak kan vara att lagstiftningen inte ger en tjänsteman rätt att omhän- derta en person. Båda regleringarna är utformade så att den myndighet som är till- synsmyndighet () har huvudrollen, men kan begära biträde från polisen, och . Vidare får endast en polisman, en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänste- man utföra en viss typ av åtgärd, nämligen kroppsvisitation. Det förhållandet att kan delegera viss kontroll enligt de nu aktuella lagarna till kan, tillsammans med nyssnämnda befogenhet, tala för att lagstiftningen bör flyttas över till den nya lagen och ingå i det direkta verksamhetsområdet. Det förhållandet att regleringen har sin grund i EG-rättslig lagstift- ning hindrar nämligen inte att bestämmelserna förs över till annan lagstiftning. I förhållande till EU har endast förbundit sig att ha de verkställighetsbestämmelser som krävs, medan det är en nationell angelägenhet hur denna lagstiftning närmare utformas. Det som talar mot att föra över den nu aktuella lagstiftningen till den nya lagen är framför allt att både lagen om sjöfartsskydd och lagen om hamnskydd även innehåller befogenheter för polismän och tulltjänstemän. De skäl som vi har anfört mot att splittra upp sådan lagstiftning (se avsnitt 17.6.2) gör sig gällande även här. Vid en samlad bedömning, där vi också tagit hänsyn till att lag- stiftningen i nu aktuella delar sällan används, talar övervägande skäl mot att lyfta in bestämmelserna om sjöfartsskydd och hamnskydd i den nya lagen. Genom en hänvisning från den nya lagen till denna reglering ökar ändå överskådligheten. Vidare kan man med en sådan lösning också se till att de allmänna principerna för ingripanden i ordningshållande syfte även omfattar regleringen om sjöfartsskydd och hamnskydd. Detta är angeläget ur rättssäkerhetssynpunkt. Att regleringen inte flyttas till den nya lagen bör dock inte hindra att den ingår i det direkta verksamhetsområdet för ordningshållning. Myndighetens uppgift att övervaka sjöfartsskyddet och hamnskyddet motiverar att lagstiftningen ingår i självständiga uppgifter. Våra förslag när det gäller avgränsningen av själv- ständiga uppgifter, det direkta verksamhetsområdet, innebär alltså att myndighetens ordningshållande roll i sak inte utvidgas nämnvärt i förhållande till nuvarande uppgifter. Däremot får en självständigare roll där det tydligt framgår att en kustbevaknings- tjänsteman kan ingripa på eget initiativ inom det direkta verksam- hetsområdet. Den nuvarande ordningshållande rollen kan emellertid, trots detta, utvecklas beroende på hur biträdesrollen i det indirekta verksam- hetsområdet utformas. Vi övergår därför till att behandla vilket ansvar ska ha att biträda polisen i den ordnings- hållande verksamheten och vilka uppgifter myndigheten i övrigt bör ha för ordningshållning i vissa specifika situationer. Vidare finns det, enligt vår mening, skäl att närmare överväga vilka konkreta befogenheter en kustbevakningstjänsteman bör ha inom ramen för den ordningshållande verksamheten. 20.4.1Biträde vid ordningshållning i allmänhet Vårt förslag: ska ha rätt att även i andra fall än de som inryms i myndighetens självständiga uppgift på uppdrag av en polismyndighet biträda vid ordningshållning vid –en oförutsedd situation, eller –en planerad insats. En kustbevakningstjänsteman ska vidare ha rätt att, efter över- enskommelse i det enskilda fallet, ingripa som biträde åt en polis- myndighet. Som framgått av föregående avsnitt anser vi att utökade brottsbekämpande roll inte bör leda till någon motsvarande utökning i fråga om den självständiga ordningshållande rollen. Frågan är då vad som bör gälla för biträdesrollen. Ordningshållning har en mera momentan karaktär, varför biträde inte ger samma effektivi- tetsvinster som exempelvis biträde med utredningsåtgärder. Sam- tidigt gör sig kraven på effektivitet och på en reglering som både den enskilde tjänstemannen, samverkande myndigheter och med- borgarna kan känna sig trygga med lika starkt gällande. För att åstadkomma en sådan ordning bör enligt vår mening polisen i ett enskilt fall kunna begära biträde med vissa ordnings- hållande uppgifter. krävs emellertid också att uppgiften att biträda i ordningshållningen avgränsas tämligen snävt, för att undvika att biträdesrollen inverkar menligt på huvuduppgifter att bedriva sjöövervakning och räddningstjänst. Den närmare avgränsningen bör också ses i ljuset av att det inte är själv- klart att myndigheten har resurser att avsätta för ordningshållning. Som vi har redovisat finns det emellertid vissa brister i det nuvarande systemet. Dessa kan hanteras, och polisen avlastas, om en kustbevakningstjänsteman inom ramen för det indirekta verksam- hetsområdet ges möjlighet att biträda polisen i sådana situationer där kommer till en plats eller redan finns på en plats där det har uppstått eller uppkommer behov av ett snabbt ingripande i ordningshållande syfte eller det krävs en omedelbar insats för att avvärja brott. I princip kan denna typ av ingripanden aktualiseras i tre olika situationer. Den första situationen är om tjänstemän vid kommer till eller redan finns på en plats där ett ingripande i ord- ningshållande syfte är aktuellt, men där ingripandet ligger utanför myndighetens självständiga uppgifter i fråga om ordningshållning. På välbesökta platser i skärgården kan det under vissa tider av året krävas ingripanden i ordningshållande syfte. Som exempel kan nämnas att det uppstått ordningsproblem på en campingplats på en avläg- sen ö, genom att ett gäng berusade och stökiga personer uppträder störande eller hotfullt mot andra campare. I sådana fall anser vi att det ska krävas att tar kontakt med polisen och förhör sig om huruvida polisen önskar att ska ingripa eller inte. Ett huvudskäl för detta är att ett ingripande mot stökiga personer kan leda till att situationen förvärras och i värsta fall leda till värre problem om det inte utförs på rätt sätt. Ett ingri- pande måste därför förutsätta att personalen hos båda myndig- heterna är överens om ingripandet och har möjlighet att avsätta de resurser som behövs. Ett annat viktigt skäl är att ingripanden mot ordningsstörningar kan kräva uppföljande åtgärder som exempelvis transport av och förhör med omhändertagna. Den andra situationen är om polisen i en hastigt uppkommen situation begär biträde av för att lösa ordningsproblem. Man kan t.ex. tänka sig att polisen får in larm om att det ligger en berusad person ute på en avlägsen brygga och att denne riskerar att falla i vattnet. Ett ingripande i en sådan situation kan aktualiseras med stöd av allmänna ordningshållande befogen- heter, om det inte finns skäl att ingripa med stöd av lagen om omhän- dertagande av berusade personer m.m. bör kunna bistå polisen med ordningshållande åtgärder, men endast om man har resurser för det och det är fråga om åtgärder som ligger inom ramen för vad annars får besluta om. Vid den här typen av ingripanden blir vinsterna med och behovet av omedelbara insatser särskilt tydliga. Den tredje situationen är planerade insatser vid vilka polisen kan förutse ordningsproblem till sjöss men som ligger utanför Kustbe- vakningens ansvarsområde. Ett konkret exempel är att polisen begär hjälp med ordningshållningen på vatten i samband med en sjöfestival eller på en plats längs med Bergslagens kanal eller i sam- band med en större tilldragelse där. Att avsätter resurser för att medverka vid sjöfestivaler och liknande arrangemang kan väl försvaras på grund av risken för sjöolyckor och därmed över- ensstämma med myndighetens uppdrag i övrigt. 20.4.2Ingripanden vid nödliknande situationer Vårt förslag: Inom det indirekta verksamhetsområdet ska en kust- bevakningstjänsteman kunna på eget initiativ ingripa vid allvarlig fara för liv eller hälsa, om det krävs ett ingripande för att avvärja faran och denna inte lämpligen kan hindras på annat sätt. Utöver de situationer vi nu har behandlat kan det också i samband med en akut ordningsstörning uppkomma situationer där polisen inte har begärt biträde och det inte heller finns möjlighet att hinna kontakta polisen innan ett ingripande måste företas. Vi tänker oss då närmast nödliknande situationer där det föreligger fara för liv eller hälsa. En sådan situation kan uppkomma om passerar en brygga och upptäcker att flera berusade personer förefaller lossa förtöjningarna till alla båtar. Om vädret är lugnt föreligger det kanske inte någon omedelbar fara, men en sådan handling innebär en latent fara för både liv och egendom. Dess- utom kan den leda till bråk, om båtägarna upptäcker vad som skett. I ett sådant fall är det förmodligen inte tillräckligt att bara ordna förtöjningarna och sedan lämna platsen. Det kan krävas någon form av ingripande mot de berusade personerna. Ett annat exempel är att en psykotisk person börjar bråka med andra personer i en stugby på en avlägsen ö, som ett av fartyg av en slump har lagt till där. I dessa situationer är förutsättningarna alltså att polisen inte har anlänt till platsen, som råkat komma dit och det krävs en akut insats. Det är enligt vår mening betydligt bättre att en kustbevakningstjänsteman ingriper än att någon ur all- mänheten tvingas göra det. Vi anser att det i nu aktuella situationer behövs en reglering som ger de kustbevakningstjänstemän som kom- mer till platsen rätt att ingripa. Innan vi går in på frågan om hur långt en sådan nödliknande rätt bör sträcka sig finns det anledning att erinra om det finska Gräns- bevakningsväsendet. I tillämpas nämligen till- baka en ordning som liknar den vi nu har beskrivit (se avsnitt 14.2). Även i är det polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Gränsbevakningsväsendet får emellertid trots detta ingripa vid hot mot hälsa eller egendom, om en åtgärd inte kan vänta och polisens hjälp inte kan erhållas utan dröjsmål (21 § gränsbevakningslagen). På begäran av en polisman kan Gränsbevak- ningsväsendet även sköta brådskande polisuppgifter för att upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet som polisen inte själv kan hantera utan dröjsmål. Den finska regeringen har bl.a. konstaterat att säker- heten för befolkningen i glesbygden förbättras genom att gräns- bevakningsväsendet får rätt att också utan en särskild begäran från polisen utföra brådskande polisiära uppgifter inom områdena för ordningshållning och säkerhet. I uppdraget ingår också att avvärja terroristbrott (RP 6/2005 rd, se även 33 § gränsbevakningslagen). Det finns enligt vår mening knappast skäl att sträcka ut tillämp- ningsområdet till att också avse fara för egendom, som man har gjort i . I de fallen torde bestämmelsen i 24 kap. 4 § brotts- balken om nöd vara tillräcklig. Däremot bör det finnas en möjlighet för en kustbevakningstjänsteman att på lagliga grunder ingripa i en akut situation när liv eller hälsa står på spel. Det tidigare nämnda exemplet med lossade förtöjningar är en sådan situation, eftersom det i båtarna kan ligga sovande människor som utsätts för fara om båtarna driver i väg. Ett annat exempel är att en person, som befinner sig i ett hamnområde, hotar att begå självmord genom att tända eld på sig och sin båt och därigenom utsätter både sig själv och andra för fara. En reglering av de närmast nödliknande situationer vi nu avser bör ta sin utgångspunkt i den allmänna ansvarsfrihetsregeln om nöd i 24 kap. 4 § . För den enskilde kustbevakningstjänste- mannen är det emellertid viktigt att skapa en särskild reglering så att denne inte enbart är hänvisad till en allmän straffrihetsbestäm- melse. Annars kan det uppstå problem om det visar sig att det i själva verket inte förelåg någon nödsituation och ingripandet gick utöver vad som var försvarligt. 20.5Behovet av nya eller ändrade befogenheter för ordningshållning Vårt förslag: De allmänna principerna för ingripanden ska gälla också för den ordningshållande verksamheten. Trots att vi inte finner skäl att ändra den sakliga avgränsningen av den ordningshållande rollen annat än marginellt aktualiseras frågan om tjänstemännens nuvarande rätt att ingripa tillgodoser kraven på en rättssäker verksamhet. En viktig utgångspunkt vid denna bedöm- ning är enligt vår mening att de ordningshållande befogenheterna i grunden bör vara desamma, oavsett vilken myndighet som ingriper mot en ordningsstörning, och att de endast bör avvika om detta är särskilt motiverat. Vi återkommer till detta. En annan viktig fråga är att de allmänna principer som gäller för polisen i dess ordningshållande verksamhet, och som kommer till uttryck i 8 § polislagen, bör gälla även för . Det ska således framgå av den nya lagen att legalitets-, proportionalitets- och behovsprinciperna ska tillämpas i ordningshållningen. 20.5.2Avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer som stör ordningen Vårt förslag: I lagen ska tas in en bestämmelse som i huvudsak motsvarar 13 § polislagen och som ger en kustbevakningstjänste- man samma rätt som en polisman att avvisa, avlägsna och till- fälligt omhänderta den som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. En kustbevakningstjänste- man får vidta motsvarande åtgärder för att avvärja brott. I 13 § polislagen regleras förutsättningarna för avvisande, avlägsnan- de och tillfälligt omhändertagande av personer vid ordningsstörning, fara för ordningsstörning, brott och fara för brott. Enligt 13 § första stycket får en polisman, då någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, när det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom eller henne från visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling ska kunna avvärjas. Om avvisande eller avlägsnande är otill- räckligt för att det avsedda resultatet ska uppnås, får personen till- fälligt omhändertas (13 § andra stycket). Tillfälligt omhändertagande är alltså en åtgärd som ska tillgripas i sista hand, om andra metoder inte fungerar. Med stöd av 13 § polislagen kan ingripanden ske redan när det finns risk för att någon kommer att störa den allmänna ordningen. En sådan risk måste emellertid vara konkret och måste vidare ha uppkommit genom ett särskilt uppträdande av den som ska omhän- dertas. Bestämmelsen i 13 § polislagen gäller för en kustbe- vakningstjänsteman i den ordningshållande verksamheten genom en hänvisning i 3 § LKP. Denna rätt att ingripa är grundläggande för att man ska kunna utföra sina självständiga uppgifter inom det direkta verksamhetsområdet. Vi föreslår därför att en bestämmelse som i huvudsak motsvarar 13 § polislagen tas in i den nya lagen. Inom det indirekta verksamhetsområdet krävs motsvarande befogenheter. Annars skulle syftet med regleringen inte uppnås. Vid ett ingripande inom det indirekta verksamhetsområdet ska polisen överta ansvaret för den fortsatta hand- läggningen, t.ex. av ett omhändertagande. Detta hör samman med att i dessa fall enbart agerar som biträde åt polisen. Eftersom ordningshållning dels utgör en mycket begränsad del av verksamhet, dels kan kräva uppföljningsåtgärder i form av kontakt med sociala myndigheter, bör enligt vår mening även ansvaret för omhändertagande som görs inom det direkta verk- samhetsområdet så snabbt som möjligt övergå till polisen. Detta hindrar inte att den kustbevakningstjänsteman som ingripit under- rättar den omhändertagne om skälen för omhändertagandet så snart situationen medger det (se vidare avsnitt 20.9). I sammanhanget bör påpekas att 13 § polislagen även ger en kustbevakningstjänsteman rätt att ingripa för att avvärja brott. Att bestämmelsen i polislagen har fått den utformningen hör bl.a. sam- man med att det är en huvuduppgift för polisen att förebygga och förhindra brott, som de flesta gärningar inte är straffbara på försöks- eller förberedelsestadiet. Det behövs en sådan bestäm- melse även i verksamhet. För att inte skapa otyd- ligheter i förhållande till den brottsbekämpande rollen anser vi att en kustbevakningstjänstemans rätt att ingripa för att avvärja brott ska omfatta alla brott, vilket vi också utvecklat i avsnitt 20.3.1. Ett konkret exempel på när bestämmelsen kan aktualiseras är att kust- bevakningstjänstemän under patrullering avlägsnar en person från en plats för att hindra att slagsmål uppstår eller hindrar miljöaktivister från att ta sig ombord på ett fartyg. 20.5.3Rätten att avvisa eller avlägsna vid tillträdesförbud Vårt förslag: I lagen införs en regel som motsvarar 13 a § polis- lagen och som ger en kustbevakningstjänsteman samma rätt som en polisman att avvisa eller avlägsna den som överträder ett tillträdesförbud när det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Denna rätt att ingripa ska även omfatta den som vägrar att lämna ett område med tillträ- desförbud. Polisen har numera rätt att avvisa och avlägsna personer i vissa andra situationer än dem som regleras i 13 § polislagen. Av särskilt intresse i detta sammanhang är 13 a § polislagen. Enligt den para- grafen får en polisman avvisa eller avlägsna den som försöker tränga sig in på ett område eller i ett utrymme till vilket tillträde har för- bjudits med stöd av polislagen eller annan författning, såvida detta är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätt- hållas. Paragrafen ska främst ses mot bakgrund av bestämmelserna i 23 och 24 §§ polislagen samt 27 kap. 15 § som reglerar polisens möjligheter att spärra av eller på annat sätt för- bjuda tillträde till ett visst område eller utrymme. Rätten att avvisa eller avlägsna en person omfattar även den som vägrar att lämna ett sådant område eller utrymme, eller som inte följer en anvisning att följa viss väg som har meddelats med stöd av polislagen. En regel av motsvarande slag behövs enligt vår mening för Kust- bevakningen med tanke på myndighetens uppgifter dels enligt regle- ringen om sjöfartsskydd och hamnskydd, dels enligt reglerna om områdesskydd och samhällsviktiga anläggningar. Vi föreslår också att en kustbevakningstjänsteman för att säkerställa utredning om brott ska få samma rätt som en polisman att spärra av områden med stöd av 27 kap. 15 § (se avsnitt 18.7). Det är enligt vår mening viktigt att avspärrningar och tillträdesförbud respekteras och att de myndigheter som övervakar efterlevnaden av sådana förbud har rimliga möjligheter att ingripa. En rätt att avvisa och avlägsna personer är då ett lämpligt medel. Vi föreslår därför att en bestämmelse som i allt väsentligt över- ensstämmer med 13 a § polislagen tas in i den nya lagen. 20.6Omhändertagande på grund av berusning Vår bedömning: Det finns inte skäl att ge en kustbevaknings- tjänsteman rätt att omhänderta personer enligt lagen om omhän- dertagande av berusade personer m.m. När bedriver övervakning till sjöss, i hamnar eller i anslutning till sjötrafiken, kan tjänstemännen träffa på höggradigt berusade personer som är mer eller mindre ur stånd att ta hand om sig själva. Det är därför naturligt att ställa sig frågan om en kust- bevakningstjänsteman – som ett led i ordningshållningen – bör ges rätt att ingripa enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av beru- sade personer m.m. (LOB). Denna möjlighet har en kustbevaknings- tjänsteman nämligen inte . Ett omhändertagande med stöd av LOB förutsätter att någon anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan (1 §). I lagen finns krav på att den omhän- dertagne vid behov ska undersökas av läkare så snart det kan ske (3 §). Enligt LOB kan vidare en omhändertagen person, som inte bereds vård på sjukhus eller annars kan friges, hållas kvar eller tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning och säkerhet (4 §). Om en polisman har omhändertagit någon enligt LOB ska en förman pröva åtgärden (5 §). Förmannen kan antingen upphäva beslutet, och frige den omhändertagne, eller fastställa beslutet. Inte bara polismän utan även ordningsvakter får besluta om om- händertagande enligt lagen, utom i de fall där den rätten särskilt har undantagits i förordnandet som ordningsvakt (10 § första stycket). Om en ordningsvakt har omhändertagit någon, ska personen skynd- samt överlämnas till närmaste polisman (10 § andra stycket). LOB är i första hand en social skyddslagstiftning där omsorgen om den enskilda individen står i förgrunden (prop. 1975/76:113). Detta skyddssyfte kan tala för att även en kustbevakningstjänsteman ges rätt att omhänderta en person med stöd av LOB, eftersom åtgär- den är lika angelägen oavsett vilken typ av tjänsteman som finns på plats. Det förhållandet att inte bara polismän, utan även ordnings- vakter, har rätt att ingripa kan också tala för att en kustbevaknings- tjänsteman bör ges samma rätt. Man måste dock hålla i minnet dels att ordningsvakter står i ett direkt lydnadsförhållande till polisen, dels huvudsakligen tjänstgör i miljöer där höggradig berusning utgör ett särskilt problem, t.ex. i krogmiljö. Detta står i tydlig kontrast till huvuduppgifter, som är att bedriva sjööver- vakning och räddningstjänst. Uppgiften är därför naturligare för en ordningsvakt, som inte sällan utför uppdrag åt näringsidkare i restau- rang- och nöjesbranschen. Det förhållandet att omhändertagande enligt LOB i de allra flesta fall aktualiseras på land talar också enty- digt mot att kustbevakningstjänstemän ska ges rätt att omhänderta berusade personer. Det finns ytterligare en aspekt på frågan om en kustbevaknings- tjänsteman bör kunna besluta om omhändertagande enligt LOB. Den har samband med förvaringen av den omhändertagne. Ett omhändertagande ute på en ö i skärgården skulle kunna leda till att den omhändertagne måste transporteras långa sträckor för att kunna överlämnas till polisen. En sådan lösning kan knappast anses upp- fylla dagens krav på effektivitet och samordning, eftersom den skulle binda upp såväl som polisens resurser på ett sätt som inte kan motiveras, inte ens av hänsyn till skyddet av den enskilda individen. Lagens skyddssyfte tillvaratas bättre i annan ordning.