sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — En sådan lag om samrådsförfarandet mellan staten och kom- munerna skulle – med utgångspunkt från det innehåll skisserat i en tänkt regeringsförordning – kunna inne- hålla bestämmelser om att det för samrådet ska finnas en särskild delegation som utses av regeringen och att hälften av ledamöterna ska ha föreslagits av företrädare för kommunerna. Vidare skulle lagen kunna innehålla bestämmelser om när delegationen ska sammanträda och vilka frågor samrådet ska omfatta. Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan avseende kan t.ex. föreskrivas att samrådet ska avse frågor som är av väsentlig betydelse för relationen mellan staten och kom- munerna och för den kommunala självstyrelsen. Detta gäller bl.a. frågor som rör kommunernas ekonomi och finansiering samt lag- stiftning som avser kommunerna. Ytterligare kan lagen innehålla föreskrifter om att delegationen ska redovisa för regeringen vilka frågor som har varit föremål för samråd och resultatet av detta. Det är naturligt att övergripande frågor om hur reformer ska finansieras kommer upp inom ramen för samrådsförfarandet. Mot den bakgrunden kan lagen innehålla en bestämmelse om att i den årliga redovisningen från delegationen ska särskilt anges vilka ståndpunkter som har framkommit om finansieringen av uppgifter som staten ålägger kommunerna. Regeringen skulle kunna meddela närmare föreskrifter om delegationen. En lagreglering av denna fråga framstår som mindre väl förenlig med de återgivna motivuttalandena i prop. 287–288. Om en sådan lag ska införas bör den därför förankras genom en uttrycklig bestämmelse i regeringsformen. Ett ytterligare skäl för detta är att skyldigheter för att lagstifta på ett viss område måste ha grundlagsförankring för att binda . En sådan bestämmelse skulle lämpligen bilda ett andra stycke till 7 kap. 2 § regeringsformen och förslagsvis ges följande lydelse Regeringen skall enligt vad som närmare angives i lag samråda med kommunerna i frågor av betydelse för den kommunala självstyrelsen eller som i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. Oavsett val av alternativ för samrådet anser vi det lämpligt att för- tydliga bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen så att det klart framgår att förfarandet också omfattar kommunerna. Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda kommuner och myndigheter. I den omfattning som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Enligt 8 kap. 18 § regeringsformen bör yttrande inhämtas av Lagrådet över förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, sekretesslagen, personuppgiftslagen, fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning, lagstiftning om begränsning av konflikträtten och egendomsskyddet, upphovsrättslig lagstift- ning, lag som i fri- och rättighetshänseende särbehandlar utländska medborgare, kommunalskattelag, civilrättslig lagstiftning, betung- ande offentligrättslig lagstiftning eller föreskrifter om rättskipning och förvaltning som enligt 11 kap. regeringsformen ska beslutas i lagform. Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Enkla eller brådskande ärenden behöver dock inte lagrådsgranskas. Föreslår regeringen att stifta lag i något av de ämnen som ovan angetts utan att ha hört Lagrådet ska regeringen för redovisa skälen härtill. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. Närmare bestämmelser om Lagrådet och lagrådsgranskning finns i lagen (2003:333) om Lagrådet. Lagrådet är visserligen inget organ för tvistlösning utan en del av beredningsprocessen. Det motsvarar inte heller kraven i artikel 11 i Självstyrelsekonventionen. Men det kan ändå finnas skäl att överväga om inte all normgivning som direkt berör kommunerna – och inte bara kommunalskattelag som anges 8 kap. 18 § – bör bli föremål för lagrådsgranskning. Mycket av den normgivning som berör kommunerna handlar i praktiken om normgivning som rör enskild och är av det skälet redan föremål för lagrådsgranskning. I praktiken skulle alltså ett utvidgat krav på granskning sannolikt inte innebära någon större förändring men det skulle ändå innebära en tydlig markering av den kommunala självstyrelsen om Lagrådets granskning sträcks ut till att omfatta all normgivning som kan få betydelse för självstyrelsen. Detta skulle förslagsvis kunna komma till uttryck genom att den nuvarande uppräkningen i 8 kap. 18 § första stycket regerings- formen kompletteras med lag som innebär åligganden för kom- munerna. Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan Utanför området för lagrådsgranskningen skulle då falla sådan kompetensutvidgande lagstiftning som kommunerna själva äger rätt att besluta om de vill utnyttja eller inte. Det finns i sammanhanget anledning att erinra om att norm- gruppen i sin rapport till redovisar ett för- slag som innebär en förstärkt lagrådsgranskning. Utöver bättre förutsättningar rent organisatoriskt för granskningen förs i rapporten en diskussion om att göra lagrådsgranskningen obliga- torisk, antingen enbart beträffande vissa typer av föreskrifter eller beträffande alla typer av lagförslag. I det sammanhanget behandlas också frågan om att införa en vetorätt för Lagrådet alternativt – för det fall Lagrådet från grundlagssynpunkt avstyrkt ett lagförslag – ett krav på att antar lagen med kvalificerad majoritet. Det kvalificerade förfarandet är också enligt gruppen ett alternativ som ligger nära till hands att tillämpa vid rättighetsbegränsande lagstift- ning. Avslutningsvis berörs i rapporten också frågan om tillska- pandet av ett särskilt författningsråd, bestående av lagrådsleda- möter, statsrättslig akademisk expertis och riksdagsledamöter, med uppgift att inom ramen för förhandsgranskning slutligt avgöra om ett av Lagrådet ifrågasatt lagförslag är grundlagsstridigt eller inte (rapporten s. 41). Införs ett generellt krav på lagrådsgranskning av förslag som rör kommunerna bör således de av normgruppen diskuterade föränd- ringarna av lagrådsarbetet givetvis tillämpas även på detta område. 12.2.3Särskilt utskott eller nämnd i Ett annat sätt att betona förhandsgranskningen som redovisas av normgruppen vore att förstärka den granskning av lagars grund- lagsenlighet som äger rum inom ramen för riksdagsarbetet. En sådan ordning skulle enligt normgruppen framhäva regerings- formens syn på som lagstiftande organ. Inspirationen till en sådan ordning har bl.a. hämtats från den finska grundlagen där tyngdpunkten i den kontrollen ligger på den förhandskontroll som utövas av grundlagsutskott. Det bör i sammanhanget nämnas att i finns inte någon motsvarighet till det svenska Lagrådet. Enligt 74 § i den finska grundlagen ska grundlags- utskott ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras för- hållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. Lag- förslag och andra ärenden remitteras till grundlagsutskottet antingen från eller från ett annat riksdagsutskott. Detta hindrar inte andra riksdagsutskott från att göra en motsvarande grundlagskontroll i sina ärenden men grundlagsutskottet avgör i sista hand alla öppna tolkningsfrågor. I sammanhanget kan också nämnas att det enligt 42 § grundlagen åligger talmannen att se till att grundlagsutskottets synpunkter beaktas. Om så inte skett enligt talmannens bedömning ska denne vägra ta upp ett ärende till behandling eller ett förslag till omröstning. Om inte nöjer sig med talmannens förfarande, hänskjuts frågan till grund- lagsutskottet för avgörande. Normgruppen anför att det för del mot denna bak- grund skulle kunna övervägas en förändring av konstitutions- utskottets roll och sätt att arbeta. skulle således kunna få till uppgift att på begäran av eller annat riksdagsutskott förhandsgranska och yttra sig över varje lagförslags förenlighet med grundlagen och kanske även med interna- förpliktelser. som riksdagsorgan skulle enligt för- slaget alltjämt vara parlamentariskt sammansatt men dess leda- möter skulle vara jurister och/eller erfarna politiker med särskilt intresse för bland annat konstitutionella frågor. Granskningen skulle ges en mer juridisk tyngdpunkt än . Som komplement skulle utskottet inhämta yttranden om lagförslagets grundlags- enlighet från statsrättsliga eller andra experter eller knyta sådan expertis till sig i enskilda ärenden. Granskningen skulle vidare kunna vara öppen för synpunkter på lagförslagets grundlagsenlig- het från olika föreningar och organisationer. Även hearings skulle kunna övervägas (rapporten s. 43). Dessa förslag skulle få betydelse för frågor rörande den kom- munala självstyrelsen. Det bör dock påpekas att det i stor utsträckning är möjligt för att arbeta på det nu beskrivna sättet. Det förekommer således inte minst i frågor som rör ingrepp i den kommunala självstyrelsen – särskilt i de fall då Lagrådet inte har yttrat sig – att utskottet eller de övriga utskotten inhämtar yttranden om lagförslags grundlagsenlighet m.m. från utomstående expertis, tar in synpunkter från föreningar Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan och organisationer samt anordnar hearings (se bl.a. bet. 1997/98:KU19, bet. 2001/02:KU18, bet. 2001/2002:BoU1 bilaga 6, 2001/02:BoU4 bilaga 4, bet. 2003/04:KU13 bilaga 3 samt 1999/2000:URD1, 2000/2001:URD3, 2003/2004:URD3 och bilaga 5, och 2003/2004:URD8). Endast riksdagsledamöter – inga andra – kan vara utskotts- ledamöter. Något kvalifikationskrav i övrigt för den som ska utses till utskottsledamot har inte heller satts upp (jfr 3 kap. 1 och 9 §§ regeringsformen som inte tillåter lagstiftning som innebär att man för att vara valbar måste uppfylla vissa kunskapskrav). Att införa ett särskilt kvalifikationskrav för t.ex. ledamöterna i konstitutions- utskottet skulle därför direkt bryta mot en grundläggande princip för vår demokrati. Ett annat sätt att markera den kommunala självstyrelsens bety- delse inom ramen för riksdagsarbetet vore att tillskapa ett särskilt kommunutskott. Dess huvudsakliga uppgift skulle då vara att bereda ärenden som rör kommunerna. En sådan lösning diskuteras också av docenten i bilaga 4. Utskottsindelningen bygger med några undantag (konstitu- tionsutskottet, skatteutskottet, finansutskottet, utrikesutskottet samt miljö- och jordbruksutskottet som utgår från statsrättsliga funktioner) på fackutskottsprincipen som innebär att varje utskott handlägger alla slags ärenden inom ett visst ämnesområde, vare sig det gäller lagstiftning, anslag eller annat. Vad som ska förstås med ett sak- eller ämnesområde är emellertid inte alla gånger klart. Dels griper vissa sakområden in i varandra eller är under- respektive överordnade varandra, dels kan en och samma fråga ses ur skilda synpunkter med korsande indelningsprinciper som följd. Ett ärende om lagstiftning beträffande socialtjänst kan således ses både som en social fråga och en kommunfråga. Expertgruppen ser därför inte ett särskilt kommunutskott – ett funktionsutskott – som en praktisk lösning. Det skulle dessutom innebära ett inte oväsentligt ingrepp i den nuvarande utskottsorganisationen om ett nytt utskott skulle införas. Vi föreslår inte att något sådant utskott ska införas. Tillskapandet av en särskild parlamentarisk självstyrelse är som tidigare redovisats också ett av de förslag som aktualiserats i anslutning till om lokal och regional demokrati i . Förslaget har där förts fram som ett alternativ till en särskilt inrättad författningsdomstol för att på så sätt ge kommunerna en möjlighet att som ett led i beredning av ett ärende få prövat huruvida en föreslagen inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar eller inte. En sådan ordning ger dock upphov till konstitutionella betänkligheter. Det väcker bl.a. frågan vilken ställning en sådan nämnd ska ha i förhållandet till och riksdagsutskotten. Gränsen mot ett regelrätt riksdagsutskott blir enligt expertgruppens bedömning komplicerad. Det skulle också innebära ett brott mot svensk stats- rättslig tradition. I diskussion har som nämnts rättsprövningen förts fram som ett alternativ i förhållande till det nuvarande resningsförfarandet. Det har ansetts att rättsprövningen skulle bättre svara mot kraven i artikel 11 i Självstyrelsekonventionen. Här kan bland annat nämnas att i sitt remissvar över Självstyrelse- kommitténs betänkande föreslog att tillämpningsområdet för rätts- prövningslagen borde utvidgas så att även kommuner och landsting skulle kunna erhålla rättsprövning för det fall de anser att den kommunala självstyrelsen har trätts för när. I argumentationen för en sådan utvidgning har framhållits att kommuner i realiteten utgör en sammanslagning av många enskilda individer.TPF1FPT Rättsprövningen är ett i förhållandevis nytt rättsmedel. Det infördes genom lagen (1988:203) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut för att garantera att skulle uppfylla sina åtaganden enligt artikel 6 (1) i lagen om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de 1TP PT Se bl.a. , Rättsprövning – rätten till domstolsprövning, 2002, s. 258–259; om självstyrelse: i svensk tillämpning [seminariedokumentation], och , 2003, s. 2; , Tas den kommunala självstyrelsen på allvar?, i Självstyrelse, likvärdighet, effektivitet, red. Per , , 2005, s. 8– 82 och 87. Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan grundläggande friheterna om rätt till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter och skyldigheter. Den lagen, som gällde rättsprövning av såväl regeringsbeslut som andra förvaltnings- beslut, har numera ersatts av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Den främsta förändringen är som lagens rubrik anger att rättsprövningen förbehålls regeringens beslut med Regeringsrätten som enda prövningsinstans, medan övriga förvalt- ningsbeslut får överklagas enligt tillämplig specialförfattning och 22 a § förvaltningslagen (1986:223), dvs. i allmänhet till länsrätt. Rättsprövningen avser om ett förvaltningsbeslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Om Regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet ska den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen (7 §). Utöver förenligheten med gällande rätt kan sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts för- enlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet också omfattas av prövningen (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234 samt prop. 2005/06:56 s. 23). Talerätt tillkommer enskild (1 §). Någon formell partställning krävs inte. I används begreppet var och en. Med enskild avses inte bara enskilda individer utan också juri- diska personer som till exempel företag och organisationer. Ett all- mänt organ, till exempel en kommun, kan däremot inte erhålla rättsprövning (RÅ 1992 not. 53 och RÅ 2005 not. Lagen gäller som framgått en överprövning av regeringens för- valtningsbeslut. Expertgruppen har inte uppfattat det så att det är i sådana fall kommunerna anser att det finns ett behov av en mer ingripande rättslig prövning än den som är möjlig . Över huvud torde det vara sällan regeringen fattar sådana beslut riktade till kommunerna. Expertgruppen ser därför inte något egentligt behov av utvidgade möjligheter för kommunerna att få en rättslig pröv- ning av regeringens förvaltningsbeslut. I sammanhanget ska också noteras att syftet med rättsprövningsinstitutet var att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning enligt den europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grund- läggande friheterna och inte att i allmän mening skapa ytterligare en instans i rättssystemet. Vi ser därför inte någon anledning att utvidga rättsprövningslagen till att också omfatta kommunerna. 12.2.5Förstärkt lagprövning inom ramen för den nuvarande ordningen Enligt gällande ordning är domstolar och andra rättstillämpande myndigheter skyldiga att genom normkontroll, eller lagprövning som är regeringsformens terminologi, ta ställning till om , regeringen och andra normgivande organ hanterat sin uppgift att besluta föreskrifter korrekt. Normkontroll enligt 11 kap. 14 § regeringsformen skiljer mellan två huvudfall. I det ena fallet handlar det om att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad för- fattning (materiellt fel). I det andra fallet handlar det om att något procedurfel begåtts vid föreskriftens tillkomst (formellt fel). I båda fallen gäller att föreskriften inte får tillämpas. Har föreskriften beslutats av eller av regeringen gäller att den får åsido- sättas bara om felet är uppenbart. Denna form av normkontroll kan bara bli aktuell i samband med handläggningen av ett visst mål (domstol) eller ett visst ärende (förvaltningsmyndighet), s.k. kon- kret normprövning. Det är inte möjligt att få till stånd en normkontroll i efterhand utan en sådan koppling till ett visst ärende, s.k. abstrakt normkontroll. Det finns även i det här sammanhanget anledning att erinra om att normgruppen i sin rapport till för en ingående diskussion om lagprövningsrätten och uppenbarhets- kravet i 11 kap. 14 § i syfte att stärka efterhandskontrollen. I rapporten görs därvid bedömningen att ett avskaffande – helt eller delvis – av det lagstadgade kravet på uppenbarhet kan antas öka domstolarnas betydelse i kontrollsystemet. Vilka de närmare effek- terna skulle bli av ett fullständigt avskaffande av kravet – alltså både för såväl föreskrifter som för regeringens – går dock inte att uttala sig säkert om. Enligt gruppen kan man se flera möj- liga effekter. En tänkbar effekt är att en utveckling som bestäms av domstolarna leder till ett mer flexibelt system där hänsyn kan tas till förhållandena i det enskilda fallet. En annan möjligt är att det vid lagprövning kommer att tillämpas en fallande skala där större försiktighet iakttas när det är en lag som prövas än om det är en förordning och än mindre om det är en myndighetsföreskrift eller en föreskrift som är ifrågasatt. En ytterligare distinktion som kanske bör göras enligt gruppen är mellan fall då en lags grundlagsenlighet har blivit föremål för uttryckligt ställnings- tagande i lagstiftningsärendet och då frågan oförutsett dyker upp i Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan den praktiska tillämpningen sedan lagen trätt i kraft. Lagrådets roll i lagstiftningsprocessen skulle dock under alla förhållanden öka i betydelse, enligt gruppen (rapporten s. 44–46). I anslutning till frågan om ett avskaffande av uppenbarhets- kravet fördes också en diskussion om huruvida lagprövningsrätten borde reserveras för domstolarna. Ett alternativ som fördes fram var att en prövning utan något krav på uppenbar grundlags- stridighet förbehölls domstolarna medan andra myndigheter bara skulle få vägra lagtillämpning i uppenbara fall. De av normgruppen diskuterade förändringarna av lagpröv- ningsrätten blir givetvis om de genomförs tillämpliga även på den normgivning som berör kommunerna. 12.2.6Införandet av någon form av författningsdomstol Som vi tidigare nämnt aktualiserades bl.a. i om lokal och regional demokrati i frågan om en för kom- munerna särskild tvistlösningsmekanism enligt regeringsformen för att få till stånd en prövning av brott mot principen om självstyrelse. Detta skulle enligt rapporten kunna betyda att man inrättade en författningsdomstol. I den av normgruppen redovisade rapporten tas också frågan upp om införandet av någon form av författningsdomstol, men inte nödvändigtvis en specialdomstol, skild från annan dömande verksamhet. Bland de argument som enligt normgruppen kan anföras för en sådan centralisering av normprövningen i stället för att den som utförs av de enskilda domstolarna är att pröv- ningen inte har den framträdande roll som den förtjänar, att de politiska inslag som prövningen kan ha kan motivera särskild kompetens och att den lättare låter sig förenas med en ordning där enskilda kan anföra författningsbesvär när ordinarie domstols- prövning inte står till buds. Ett argument från ett internationellt perspektiv som framförs är att en svensk domstol av detta slag bör ha goda förutsättningar att hävda svenska konstitutionella intressen. Slutligen anförs att en centraliserad prövning har den fördelen att en enhetlig och överskådlig praxis i grundlagsfrågor kan utarbetas. Prövningssättet skulle kunna bli friare och skulle också kunna underlätta möjligheterna att införa särskilda talerättsregler i grund- lagsfrågor, bland annat avseende abstrakt prövning av en lags för- enlighet med regeringsformen. Skulle dessutom det svenska systemet ändras på det sättet att lagprövningen kan resultera i att en lag ogiftigförklaras, bör den rätten förbehållas ett särskilt organ. För frågan om själva utformningen av en författningsdomstol poängteras i rapporten, förutom värderingen av förhållandet mellan juridik och politik, två sakförhållanden. Det ena gäller grund- lagarnas på vissa områden låga precisionsgrad som kan ge ett betydande utrymme för en domstolsledd rättsutveckling. Det andra är möjligheterna att på politisk väg ändra bestämmelserna i konstitutionen och den inverkan dessa kan få på betydelsen av en författningsdomstols utslag. Angivna sakförhållanden har givetvis enligt expertgruppen en inte oväsentlig betydelse också för den kommunala självstyrelsen. I syfte att illustrera olika typer av författningsdomstolar skisse- ras i normgruppens rapport tre principmodeller för hur ett sådant kontrollsystem skulle kunna utformas; en politisk, en juridisk och en medborgerlig. Beteckningarna refererar till den verksamhetssfär de huvudsakligen rör sig inom och den kategori de klagande formellt sett tillhör. Någon referens till graden av politisering är det alltså inte fråga om. Som normgruppen framhåller gör en författningsdomstol i princip en juridisk kontroll men möjlig- heterna att därvid beakta andra än strikt rättsliga argument kan vara olika. Inget hindrar heller att de olika modellerna kombineras. Förenklat kan modellerna beskrivas enligt följande. Den politiska modellen försöker inordna författningsdomstolen i den representativa demokratins allmänna ram. Det görs framför allt genom att talerätten förbehålls politiska befattningshavare och förtroendevalda. Dess anknytning till den politiska sfären kan också manifesteras i reglerna för tillsättning av domare (valpro- cedur i stället för utnämningsprocedur) och eventuella kvalifika- tionskrav för dessa. Dess befogenhet begränsas till s.k. abstrakt normprövning, lämpligen på förhand. Den juridiska modellen är en författningsdomstol som full- ständigar den rättsliga institutionella hierarkin. Som den naturliga kandidaten för funktionen pekas någon av eller Regeringsrätten ut alternativt en kombination av delar dessa båda domstolar eller en sammanslagning av dem helt och hållet. Sam- tidigt fråntas de övriga domstolarna sin lagprövningsrätt. Rätten att aktivera författningsdomstolen reserveras för den domstol där lagprövningsfrågan aktualiseras. Dess anknytning till reguljär verk- samhet i domstolarna talar för ett utnämningsförfarande med krav på juridisk specialistkompetens. Prövningen relateras i första hand Några olika förfaranden för att förebygga och lösa konflikter mellan till situationer som uppkommer i rättsprocesser, dvs. i konkreta fall i efterhand.