sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — 1.Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik? 2.Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den? Den andra frågan handlar alltså om vilken information som behövs för olika syften, t.ex. regeringens kontroll och regeringens löpande styrning, och vilken information som behövs för mer grundläggan- de omprövningar. Det gäller vilka krav som kan ställas på infor- mation i olika sammanhang, hur ofta den kan tas fram och vem som skall ta fram informationen. Det handlar också om hur den omfattande information som tas fram av myndigheter och forskare kan användas för att med viss periodicitet göra genom- lysningar av olika samhällsområden. Det inses lätt att de två grundfrågorna täcker ett mycket stort antal underfrågor. Vår avsikt har inte varit att belysa alla företeelser och frågor som skulle kunna rymmas under våra två grundfrågor. Bland de frågor vi inte tar upp kan följande nämnas. Grundläggande frågor om den s.k. svenska förvaltnings- modellen. Hur statliga organ i samverkan med andra aktörer kan formulera mål för olika områden och gemensamt utveckla verksamheter för att uppnå dessa mål. I vilka organisationsformer statlig verksamhet skall bedrivas, bl.a. om vissa statliga verksamheter skall bedrivas i annat än myndighetsformen och om myndighetsutövning skall överlåtas till icke statliga organ. En del av dessa frågor behandlas av (dir. 2006:123). Principer som rör myndighetsstrukturen. Regeringens delegering till myndigheterna att besluta om till- sättande av befattningshavare, löner och vissa andra arbetsgivar- frågor. Formerna för regeringens utnämning av myndighetschefer och vissa andra befattningshavare. Överlåtelse av normeringsmakt till myndigheterna. Frågor som rör principerna för finansiell redovisning och budgetering. Vissa av våra förslag kan dock motivera en närmare analys av dessa processer. 2.3Att utvärdera den inomstatliga styrningen En del av vårt uppdrag är att göra en samlad utvärdering av styrformen resultatstyrning. Inte minst med tanke på den be- tydelse som utvärdering getts i olika presentationer av de reformer som återfinns under etiketten resultatstyrning är det rimligt att vi något diskuterar hur och i vilken omfattning vi kan utvärdera olika förändringar i styrsystemet. Till att börja med kan vi konstatera att det inte finns någon enhetlig uppfattning om vad utvärdering faktiskt är. I den om- fattande litteraturen om utvärderingar finns många olika skolor och synsätt företrädda. Vi har dock valt att inte gå in närmare på dessa definitionsfrågor. Vi kommer att använda termen utvärdering så som den vanligen används i den inomstatliga diskussionen och i olika statliga handledningar. I dessa sammanhang betonas både ett produktionsperspektiv och ett annat perspektiv som gäller de yttre effekter som olika verksamheter ger upphov till. Det handlar både om att se på måluppfyllelsen och att analysera huruvida verksamheten är rätt tänkt. Det gäller att precisera hur olika insatser eller interven- tioner faktiskt utformats, att se på vad vi får ut av pengarna och om det hade varit möjligt att få ut lika mycket eller mer med andra medel. Genom att tillämpa de krav som ställs på andra statliga verk- samheter skulle en samlad utvärdering därför kunna visa hur de olika inslagen i den inomstatliga styrningen bidragit till målen som satts för styrningen. Vi skulle med andra ord kunna bedöma om styrformen resultatstyrning lett till ökad effektivitet och ökad omprövningsförmåga och kanske också ökad transparens. Vi borde också kunna säga något om vad enskilda inslag i den inomstatliga styrningen kostat, hur de var för sig eller i samverkan påverkat mål- uppfyllelsen och förutsättningarna för att nå målen. Dessutom borde vi kunna få en ganska klar bild av vilka nackdelar som följer av olika inslag. Redan nu kan dock konstateras att vi har små möjligheter att besvara dessa frågor. Ett praktiskt problem är att vi har begränsad dokumentation om hur det varit tidigare. Därför är det svårt att uttala sig om hur framgångsrika olika inslag i den inomstatliga styrningen varit. Ett mer tekniskt sätt att uttrycka detta är att vi saknar tidsserier kring viktiga parametrar. I det kommande kapitlet kommer vi att använda olika rapporter och undersökningar som publicerats. Vi skall dock redan här konstatera att det sällan inträffar att olika undersökningar belyser en viss företeelse . I de undersökningar som gjorts fokuseras i stället på de frågor och problem som anses viktiga just när undersök- ningen görs. är det andra problem som fokuseras varför man inte återvänder till de tidigare frågorna. Vi återkommer till detta längre fram. Men det är alltför enkelt att skylla olika svårigheter på tidigare studier och brister i de studier som gjorts. Det är visserligen sant att vi med mera syste- matiska undersökningar hade kunnat veta mer än vi gör , men måste vi vara realistiska om vad man över huvud taget kan få veta genom att undersöka förändringarna av styrningen. Det är därför viktigt att säga något om mera grundläggande begräns- ningar när det gäller att utvärdera reformer i den inomstatliga styrningen. Diskussionen kommer att föras utifrån tre frågor. Den första gäller våra möjligheter att över huvud taget ta reda på om verklig- heten utvecklats på det sätt man avsåg. Den andra frågan gäller våra möjligheter att beskriva de insatser som gjorts för att påverka skeendet. Den tredje frågan gäller om den utveckling vi observerat har påverkats av de insatser som genomförts. En diskussion utgår rimligen från det som kanske spontant uppfattas som de mest grundläggande utvärderingsfrågorna: Vad blev resultatet eller vilka blev effekterna? Och hur förhöll sig detta till målen? Ledde reformerna i den inomstatliga styrningen till de tänkta målen? För att kunna besvara frågor av detta slag måste vi kunna beskriva förändringar i effektivitet, omprövningsförmåga och transparens. Det handlar om att beskriva ett visst förlopp. Uppen- barligen kan olika förändringsvariabler vara mer eller mindre svåra att definiera eller mäta. Förändringar av artonåringars vikt är t.ex. lättare att mäta än vilket inflytande samma ungdomar har i sam- hället. Både makt men också t.ex. omprövningsförmåga får betraktas som svåra variabler. Detta är dock inte en avgörande svårighet. Trots allt är det möjligt att operationalisera även det som först kan uppfattas som oprecisa honnörsord. Att operationalisera mål som ökad effektivitet, omprövnings- förmåga och transparens är således inte omöjligt. Effektiviteten kan tolkas som t.ex. den inre effektiviteten i själva den statliga produktionen och därmed beskrivas som produktivitet. Ompröv- ningsförmågan skulle vi kunna mäta genom att ta utgångspunkt i marginalismen i budgetprocessen eller hur skilda politiska aktörer själva bedömer olika trögheter i systemet. Transparensen kan mätas på ett antal olika sätt. Vi kan tänka oss att det sker genom att vi t.ex. studerar olika dokument i förhållande till kriterier för tydlighet, fasthet i definitioner, jämförbarhet , läsbarhet etc. Vi kan också tänka oss att vi tar reda på hur olika användare av dokumenten, inom och utom staten, bedömer möjligheterna att med hjälp av dessa dokument bilda sig en uppfattning om den statliga verksamheten. Alla sådana operationaliseringar, inklusive dessa exempel- fieringar, kan diskuteras. Det vi här vill peka på är förhållandet att målen är allmänna inte är något absolut hinder för att identifiera variabler med vars hjälp målen kan bli mätbara. En utvärdering av effekterna av något måste också kunna klargöra vad detta något är. En svårighet är att ringa in och definiera själva den insats som skulle leda till en förändring. Detta oavsett om det gäller en viss subvention eller ett förändrat betygssystem. I många utvärderingar är det redan från början tämligen uppenbart vad insatsen består av. I andra fall kan det vara mer oklart. Det är möjligt att helt enkelt bestämma sig för att objektet i vår analys är t.ex. anslagskrediten, verksamhetsstrukturen eller åter- rapporteringskraven, eller myndigheternas ökade möjligheter att själva tillsätta vissa tjänster. Också detta leder till en rad olika metodproblem, men vi anser ändå att detta tillvägagångssätt ger hanterbara svårigheter. Det stora problemet när det gäller de flesta effektmätningar är dock något annat. Det är den svårighet som vi skulle konfronterats med, om vi skulle ha löst de problem vi nämnt. Vi skulle då ha haft två serier med data. Den ena skulle gälla hur målvariablerna förändrats över tiden, t.ex. effektiviteten eller omprövnings- förmågan. Den andra serien skulle beskriva förändringarna i själva styrsystemet. Vi skulle med andra ord få veta hur de olika insatserna varierat över åren. För att kunna svara på frågan om effekterna måste vi dock kunna utröna hur mycket av förändringarna i målvariablerna som är en direkt följd av de gjorda insatserna. Om exempelvis ompröv- ningsförmågan har ökat, måste förändringarna i själva styrsystemet rensas från alla de andra faktorer som kan påverka omprövnings- förmågan. Dessa andra faktorer kan vara t.ex. politiska värde- förskjutningar, internationell påverkan, grundläggande ekonomiska förhållanden och alla andra tänkbara faktorer som påverkat synen på enskilda statliga verksamheter och statens roll i stort. Om vi t.ex. kan konstatera att det skett omprövningar inom ett politikområde, så blir därmed frågan: Hur mycket av dessa omprövningar skulle ha skett utan de förändringar som vi sätter fokus på i vår analys? Det gäller att jämföra det som faktiskt hänt med det som, med någon form av rimlighet, kan antas skulle ha inträffat utan den specifika insatsen. Formulerat så inser man lätt betydelsen av detta grundläggande kausalitetsproblem. Vi skall i det följande diskutera möjligheterna att undvika detta problem. En rimlig utgångspunkt är dock att våra möjligheter att med precision och tillförlitlighet kunna bedöma dessa kausala relationer beror på hur långt effektvariablerna ligger från den ursprungliga – i detta fall förändringen i den inom- statliga styrningen. Om vi t.ex. vill beskriva hur möjligheterna till anslagskredit och anslagssparande har påverkat den ekonomiska planeringen i myndigheterna, är detta problem – praktiskt sett – lättare att hantera än om vi diskuterar hur samma förändringar påverkat omprövningsförmågan. Det handlar också om hur sammansatt insatsen är. Om vi mäter en mer avgränsad förändring, är problemet lättare att hantera än om det gäller ett paket av olika insatser. Det handlar också om hur som har förflutit efter en viss insats. Direkt efter en specifik verksamhet eller insats kan vi kanske anta att inte så mycket annat än just insatsen har påverkat den aktuella målvariabeln. Därmed kan vi föreställa oss den alternativa utvecklingen, som skulle ha ägt rum utan någon insats, som en extrapolering av den tidigare utvecklingen. Ju som går, desto mer ohållbar blir emellertid en sådan utgångspunkt. Osäker- heten ökar undan för undan. Det är inte möjligt att exakt avgöra hur olika förändringar i styrningen inom staten bidragit till det som här beskrivits som dess grundläggande mål. Det är heller inte någon slump att inga andra länder gjort utvärderingar som svarat på den frågan. När detta sagts finns dock anledning att diskutera vilka frågor som vi kan besvara. Dessa frågor handlar om förutsättningarna för att uppnå olika effekter. Vi skall här skilja mellan två slag av förutsätt- ningar. Det ena slaget av förutsättningar svarar mot frågan har styr- systemet praktiskt sett ändrats på det sätt som avsågs? Det handlar alltså om själva genomförandet av en tänkt reform. Inne- börden av frågan kan illustreras med ett tänkt exempel från ett annat område. Om staten ger bidrag till kommunerna för att de skall anställa en särskild kategori av elevvårdspersonal i skolorna i syfte att minska mobbning, så kan vi ta reda på om kommunerna de facto anställt fler personer av denna kategori. Frågor vi då skulle ställa gäller om pengarna till kommunerna betalats ut, om fler personer anställts, om det inneburit en faktiskt ökning av antalet personer som tillhör denna personalkategori i de enskilda skolorna osv. Det handlar alltså om att se om verksamheten praktiskt genomförts på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för att verksamheten skall kunna ha gett upphov till avsedda effekter. Det andra slaget av förutsättningar gäller frågan är insatserna rätt tänkta?. Det handlar alltså om den teoretiska hållbarheten i en verksamhet och om de bakomliggande antagandena är rimliga. Ofta finns det flera nivåer av antaganden. I det tänkta exemplet från skolans värld handlar det exempelvis om vad som orsakar mobb- ning och därmed hur mobbning kan påverkas av olika medarbetare i skolan, men också om hur riktade statsbidrag kan påverka olika kommunala beslutsprocesser. En verksamhet kan alltså vara väl genomförd men inte ledda till effekter därför att den bygger på felaktiga antaganden om det skeende som skulle påverkas. Självklart är också motsatsen tänkbar. Om vi återvänder till förändringarna i det inomstatliga styrsyste- met, kan vi rikta uppmärksamheten på de faktiska förändringarna i detta, och vi kan ställa frågor av följande karaktär: Har de enskilda myndigheternas frihet ökat? Har det blivit mer av let managers manage för att citera ett brittiskt slagord? Har regeringen fått mer information som är relevant vid omprövningar? Bidrar årsredovis- ningarna till att ge en klarare bild av det myndigheterna gör? Vilka mål konstrueras för olika verksamheter? Har det blivit lättare att få en bild av vilka resurser som staten satsar för att lösa ett visst problem? När vi svarar på dessa frågor får vi en bild av om de faktiska förändringarna i styrsystemet går i den riktning man velat. påstå att styrsystemet ser annorlunda ut än för tio, femton eller ? Har styrsystemet förändrats i den riktning man önskade? I kapitel 4 kommer vi att utifrån tidigare rapporter, men också vissa egna undersökningar, presentera en bild av hur styrsystemet de facto förändrats. Bakom de olika konkreta förändringarna ligger således mer eller mindre klart uttryckta föreställningar eller antaganden om vad som påverkar möjligheterna att uppnå mer övergripande mål. Vi kommer att utveckla detta, men redan här ger vi några exempel på sådana antaganden. Det är möjligt att skilja mellan en mer politisk värdeladdad målnivå och den mer tekniska frågan om hur målen skall nås. Ökad frihet för den mer operativa nivån i olika verksamheter, bl.a. de enskilda myndigheterna, kan leda till ökad effektivitet i produktionen. Mål går att bryta ner på ett sådant sätt att måluppfyllelse på en lägre nivå leder till att målet på nästa överordnade nivå blir för- verkligat. Det är möjligt att ta fram information om vilka effekter olika statliga interventioner gett upphov till och därmed även om kostnaderna för interventioner i förhållande till effekterna. Det är möjligt att ta fram information om resultaten av olika delverksamheter, som sedan adderas med resultaten av andra verksamheter, för att därigenom få veta om målen för huvud- verksamheten nåtts. Genom att urskilja sådana centrala antaganden eller hypoteser får vi möjlighet att pröva dem i förhållande till den aktuella forskningen och praktiska erfarenheter också från andra länder. För att få en bild av hur framgångsrika de olika inslagen i den inomstatliga styrningen varit kommer vi att i ett första steg (kapi- tel 4) fokusera på själva genomförandet av dem. Våra möjligheter att beskriva detta och att identifiera olika problem i genomförandet beror i hög grad på vad som tagits upp i tidigare undersökningar. Vi kommer även att försöka ringa in de avgörande antagandena när det gäller organisation, drivkrafter etc. som de olika föränd- ringarna i styrsystemet bygger på. Hur rimliga dessa antaganden är kan belysas både av teoretisk litteratur och av olika undersökningar om andra länders styrsystem. Detta görs i kapitel 4 och 5. I detta sammanhang kommer vi också att ta upp vad vi känner till om olika bieffekter. Innebär då detta att de följande kapitlen kan beskrivas som en samlad utvärdering? Svaret är nej, om en sådan uppfattas som ett dokument i vilken det ges en säker bild av vilka effekter olika inslag i styrsystemet haft, hur dessa varierat under olika perioder och vad som är den samlade effekten av interaktionen mellan dessa inslag. Vår uppfattning är att dock att det är fullt möjligt att föra värderande resonemang kring olika reformer i styrsystemet, vilka brister som funnits i genomförandet och hur hållbara olika mer grundläggande antaganden varit. Vi menar också att en sådan mera realistisk analys också bör rubriceras som en samlad utvärdering. Men innan vi går över till den analysen skall vi i det närmast följande kapitlet beskriva hur det nuvarande styrsystemet växt fram. 3Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram I detta kapitel skall vi beskriva hur centrala reformer av regeringens styrning av förvaltningen vuxit fram. Tyngdpunkten kommer att ligga på utvecklingen . Hur politikerna skall styra förvaltningen så att den blir ett redskap för politikernas vilja är en central fråga i varje stat som har anammat tanken att det är medborgarna som genom någon form av representation skall bestämma och kontrollera statens verksamhet. Förverkligandet av denna tanke blir dock svårare ju större och ju mer diversifierad statens verksamhet är. Verksamhetens omfattning gör i sin tur att den blir svårare att överblicka och kontrollera. Det var också mot den bakgrunden förvaltningens roll, och hur den skulle styras, kom att diskuteras i redan åren runt . publicerade The Study of Administration, som ofta kommit att ses som en startpunkt för den offentliga administrationen som ett särskilt studieobjekt.1 importerade mycket snabbt de synsätt på förvaltningen som brukar sammanfattas under rubriken programbudgetering. Det har observerats att var ett av de första europeiska länderna som byggde upp en praxis av utvärderingar.2 I båda fallen var det fråga om import från . 1White & , 1994, Making : The Context of Research, Theory, and Knowledge Development in , s. 11. kring 1910 diskuteras hur organisationsstyrning och processtänkande skall kunna användas i styrningen av offentlig verksamhet se 2003 Measuring Government in the . 2Derlien, 1990, Genesis and Structure of Evaluation Efforts in Comparative Perspective. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Den samhällsvetenskapliga diskussionen och utbildningen var i starkt influerad av den i . I mycket stor omfattning vistades efter yngre svenska forskare vid amerikanska universitet.3 Till detta kommer att mycket av det tänkande som fanns kring utvärdering och styrning passade in i föreställningar och inslag som redan fanns i vårt politiska och administrativa system. Redan tidigare kunde den svenska politiska och administrativa kulturen beskrivas i termer av rationalitet och instrumentalitet. Vi kan konstatera att det tidigt fanns en föreställning om att när man väl kommit överens om vissa mål så gällde det att välja de medel som bäst främjade målen.4 Dessutom fanns tidigt en stark tro på möjligheterna att göra detta med hjälp av forskare och empiriska studier.5 I flera studier har författarna också framhållit betydelsen av att det fanns kanaler mellan det politiska och akademiska systemet, och då var det statliga kommittéväsendet där många forskare deltog särskilt viktigt.6 De kunde vara sakkunniga, sekreterare eller experter, men det förekom också att en kommitté vände sig till forskare med en förfrågan om hur de bedömde olika sätt att lösa ett problem eller att nå ett mål. Ett tidigt exempel på detta är den tillsatta som gjorde en enkät till dåtidens främsta forskare, och skolutredning som bad de fyra svenska professorerna i pedagogik och psykologisk pedagogik att bedöma forskningsläget i den s.k. differentieringsfrågan.7 Tidigt fanns inslag också av utvärderingar – även om själva termen inte existerade. diskuterade i en offentlig utredning vikten av kontrafaktiska jämförelser för att kunna bedöma effekterna av ekonomiskt politiska regleringar.8 I en genomgång av de offentliga utredningar som publicerades kunde författaren konstatera att de inkluderade ett antal undersök- 3Blanck, 1992, The Impact of in . 4I flera sammanhang diskuteras denna rationalistiska tradition. Här kan nämnas Sejersted, 2005, Socialdemokratins Tidsålder men också tidigare framställningar som , 1980, Administrated Politics och Rustow, 1955, The Politics of Compromise. 5Furubo, 1994, Learning from Evaluations: The Swedish Experience. 6Meijer, 1956, Kommittépolitik och kommittéarbete, Foyer, 1969, The Social Sciences in Royal Commission Studies in och , 1992, Det statliga kommittéväsendet. 7Emigrationsutredningen , bilaga XVlll Uttalanden af svenska vetenskapsmän och SOU 1943:19, Den psykologiska forskningens nuvarande ståndpunkt i fråga om den psykiska utvecklingen hos barn och ungdom m.m. Se också , 2002, Utbildningsforskning och utbildningsformer. 8Myrdal, 1934, Finanspolitikens ekonomiska verkningar, s. 8. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram ningar som skulle betraktas som utvärderingar.9 Som konstaterat i en avhandling om kommittéväsendet var inte forskarnas medverkan begränsad till stora samhällsfrågor, utan de deltog ofta i utredningar som gällde mer avgränsade och tek- niska frågor.10 Tanken var således att bästa möjliga kunskap skulle ligga till grund för besluten om vad staten skulle göra och hur olika inter- ventioner skulle utformas. har detta uttryckts som ett för- vetenskapligande av politiken och förvaltningen.11 Men det var inte bara beslut om vad staten skulle göra som skulle ha en rationell grund. Det gällde också att ordna själva produktionen så rationellt som möjligt. tillsattes t.ex. en särskild rationaliserings- utredning.12 3.2Programbudgetering och utvärderingstänkande passar in uppstod tanken att styrsystemet på olika samhällsområden borde innehålla mer löpande översyn och juste- ringar av reformprogrammen. Ofta nämns skolan som en före- gångare, och det var också på skolområdet som tanken på en mer systematisk och löpande utvärderingsverksamhet först introduce- rades. Grundskolebeslutet byggde på de s.k. rullande läroplansreformerna. Tanken var att den centrala skolmyndigheten () skulle ansvara för en kontinuerlig utvärde- ring av skolans verksamhet och , då en stabil bild av problem och svårigheter uppkommit, ge ett förslag till ny läroplan.13 introducerades programbudgeteringen som skapades inom med stark koppling till det amerikanska militära systemet.14 , med Skatte- 9Furubo, 1994, Learning from Evaluations: The Swedish Experience, s. 49 f. 10Johansson, 1992, Det statliga kommittéväsendet. 11Vedung, 2004, Utvärderingsböljans former och drivkrafter. 12Publicerad som SOU 1950:8, Betänkande angående rationaliseringsverksamheten inom den offentliga förvaltningen. 13Franke-Wiberg & , 1980, Att värdera utbildning, s. 33 f. 14RAND är ett konsult- och forskningsorgan ursprungligen inriktat på det amerikanska försvarets behov. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram betalarnas förening som en central aktör, skapades så ett intresse i för dessa nya tankar.15 Denna diskussion ledde fram till uppdragen bakom den s.k. programbudgetutredningen.16 publicerades utredningens betänkande som fick stor betydelse. Utredningen fokuserade på både produktivitet och hur effektivt statens agerande bidrog till de förändringar man ville uppnå ute i samhället, något som utred- ningen talade om som inre respektive yttre effektivitet. Grundläggande för utredningen var själva programtänkandet.