sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Andra viktiga åtgärder är att reducera avgången av växthusgaser från jordbruksmark och utsläppen från hantering av stallgödsel. Här behöver kunskapen förbättras. Det gäller bl.a. åtgärder för att minska läckage av växtnäring och som påverkar avgången Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar av växthusgaser, främst dikväveoxid. Med bättre kunskap om samspelet mellan läckage av växtnäring och avgång av dikväveoxid kan åtgärder prioriteras, som är gynnsamma både för att begränsa klimatpåverkan och för att begränsa övergödningen. Produktion av biogas från stallgödsel är en åtgärd som om tekniken fungerar väl är kostnadseffektiv, eftersom flera växthus- gaser minskas ; metan från gödselhanteringen och kol- dioxid genom att biogasen (metan) som framställs kan ersätta eldningsolja eller drivmedel. Produktionen kan dessutom vara gynnsam för andra miljömål, främst målet om ingen övergödning (Campos 2007 och 2004). Samrötning av stallgödsel med andra substrat (t.ex. slakteriavfall och energigrödor) ökar utbytet av metan, och det kan även ge skalfördelar. Om rötning av stall- gödsel ökar (till av all stallgödsel) kan det leda till en produktion av ca biogas. Det minskar koldioxidutsläppen med ca , enligt och i underlaget till Kontrollstation 2008. Det går också att minska användningen av fossila bränslen och effektivisera energianvändningen i jordbrukssektorn (JTI 2007). och bedömer att oljeanvänd- ningen inom växthusnäringen och vid uppvärmning av driftsbygg- nader inom jordbruket kan minska kraftigt till 2020. Därutöver kan utsläppen från jordbrukets arbetsmaskiner minska genom alternativa metoder för jordbearbetning och sådd, bättre körteknik och utbyte till nyare maskiner. Incitamenten för att effektivisera energianvändningen i arbetsmaskiner i sektorn försvagas dock av att koldioxidskatten är nedsatt på diesel. Sammanlagt bedöms utsläppen från energianvändning i sektorn kunna minska med ca koldioxidekvivalenter jämfört med prognosen till 2020, främst genom att användning av eldningsolja vid uppvärmning ersätts med i första hand biobränsle. Jordbrukssektorn har stor potential att bidra till reducerade utsläpp av växthusgaser i andra sektorer om odlingen av energigrödor ökar. Omvärldsfaktorer spelar dock stor roll för hur stor produktionen kan bli. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar Olika energigrödors potential och lönsamhet Intresset för produktion av energigrödor från jordbruket har ökat i takt med att oljepriserna gått upp och EU:s jordbrukspolitik förändrats. Utredningen om jordbruket som bio- energiproducent (2007:36) redovisade i sitt slutbetänkande att tre produktionssystem för bioenergiframställning inom jordbruket hade goda ekonomiska förutsättningar för en expansion, bl.a. givet vissa antaganden om utvecklingen av priserna på spannmål. Det var etanol från vete, värme och el från Salix samt rapsmetylester () från raps. Andra grödor, som rörflen och vall för biogasproduktion, var enligt utredningen nära att nå lönsamhet, medan plantering med gran, eller hybridasp inte var lönsamma. I kalkylerna var utgångspunkten att lantbrukaren åsatte ett öppet landskap ett betydande värde vilket försämrade lönsamheten för träd/Salix. har dock förutsättningarna för biobränsle- produktion försämrats i och med att priserna på spannmål har stigit kraftigt. Lönsamheten för odling av energigrödor har sjunkit. EU:s krav på att ta ut viss mark för träda har dessutom tagits bort , vilket innebär att en stor del av den areal som används för odling av energigrödor nu kan användas även för annan odling. De ekonomiska förutsättningarna för att utnyttja energivärdet i jordbrukets restprodukter, som gödsel och halm, påverkas däremot inte negativt av stigande världsmarknadspriser på jordbruks- produkter. Bedömningarna av i vilken utsträckning jordbruksmark kan användas till annat än livsmedelsproduktion varierar mycket mellan olika experter. Utvecklingen beror i hög grad på hur världsmark- naden utvecklas för olika jordbruksråvaror, energipriserna och jordbrukspolitikens fortsatta utformning. bedömningar av hur den inhemska svenska bioenergi- tillförseln kan komma att öka bygger på ökad odling av bioenergi på jordbruksmark, som arealen för produktion av livs- medel antas fortsätta sjunka. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar Om odling av inhemska energigrödor ska kunna konkurrera med livsmedelsproduktion och framställning av annan bioenergi behöver produktionssystemet ha hög resurs- och energieffektivitet, och därmed också hög kostnadseffektivitet. Odling av fleråriga energigrödor, som t.ex. Salix för kraft- värmeproduktion och även för framställning av andra generationens drivmedel, ger betydligt högre energiutbyte/bättre kostnadseffektivitet än ettåriga grödor, som vete, för drivmedels- produktion. Utredningen från Jordbruket en växande resurs (SOU 2007:36) illustrerar detta förhållande genom några räkne- exempel, som sammanfattas i tabellen nedan. Av räkneexemplen framgår också att det är effektivare att använda bioenergi för att ersätta fossila bränslen i energisektorn än i transportsektorn. Tabell 15.1 Bioenergiproduktion på jordbruksmark, hur stora arealer krävs? Andel av dagens åkerareal (dagens DME eller metanol via för- Källa: SOU 2007:36. Det finns dock flera hinder som gör det svårt att skala upp odlingen av fleråriga grödor, som Salix, trots att de ekonomiska förutsättningarna kan se relativt gynnsamma ut. Odlingen av energiskog har inte heller ökat . En huvudförklaring är att en investering i odling av en flerårig gröda innebär att kapital binds , som avkastningen, som styrs av prisutvecklingen på grödan, i detta tidsperspektiv bedöms som osäker, bl.a. till följd av fluktuationer i Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar SOU 2008:24 Lantbrukare föredrar därför kontraktsodling framför egen odling (IVL 2007). Odlingen av en flerårig gröda minskar dessutom jordbrukarens flexibilitet. Andra faktorer som påverkar är att kostnaderna är höga för sticklingar och för de särskilda maskiner som krävs för skörd, delvis till följd av bristande konkurrens på en alltför liten marknad. Många lantbrukare värdesätter ett öppet landskap och ogillar därmed grödor med hög växthöjd (IVL 2007). Till dessa faktorer ska också läggas att odlingen av grödor för livsmedelsproduktion lönar sig betydligt bättre i och med de höga priserna på spannmål. Enligt utredningen om Bioenergi från jordbruket en växande resurs har Salixodlingen inte den omfattning som krävs för att dess tekniska potential ska kunna realiseras. Marknaden behöver växa för att kostnaderna ska kunna bli lägre. Det saknas i huvudsak styrmedel inom jordbruks- sektorn som är direkt riktade mot att minska utsläppen av växt- husgaser. Utvidga EU:s handelssystem till att omfatta utsläpp från jordbrukssektorn? och har i ett regeringsupp- drag om utvecklingen av EU:s system för handel med utsläpps- rätter efter 2012 (och ) bl.a. studerat möjligheten att utvidga systemet till jordbruksektorn. Myndigheterna kom till slutsatsen det inte är lämpligt främst p.g.a. att osäkerheterna vid mätning av utsläpp av metan och lustgas från jordbrukssektorn bedömdes vara för stora och de administrativa kostnaderna för höga med det stora antal verksamhetsutövare som skulle införlivas i systemet. Andra studier, som bl.a. tagits fram på uppdrag av Europeiska kommissionen, kommer till samma slutsats. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar Energi- och koldioxidskatter är nedsatta i jordbrukssektorn återbetalas koldioxidskatt på diesel som används i arbetsmaskiner, i jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksföretag. Återbetalningen uppgår från av skatten/koldioxid. Det är endast dessa branscher som har en nedsättning av koldioxidskatten på diesel. Koldioxidskatten för övriga fossila bränslen i jordbrukssektorn är densamma som för industrin som inte ingår i EU:s system för handel med utsläpps- rätter, alltså till per kg koldioxid istället för per kg. Nedsättningarna motiveras med att svenska jordbruksföretags konkurrensförhållanden annars försämras, eftersom jordbruksföre- tag i flera andra EU-länder har låga skatter och bränslekostnader. och har låtit analysera hur utsläpp och konkurrenskraft påverkas av att ta bort nedsättningen av koldioxidskatten inom bl.a. jordbruk och växthusnäring (ÅF 2007). I rapporten konstateras bl.a. att det finns goda möjligheter att minska fossilbränsleanvändningen för uppvärmning av drifts- byggnader inom jordbruket genom att ersätta olja med biobränslen. Störst minskning fås om uppvärmningen av bostäder och drifts- byggnader integreras. Det är också möjligt att reducera oljeanvändningen vid torkning av spannmål och till viss del också dieselanvändningen i arbets- maskiner. I jämförelse med de industribranscher som ingick i studien (se avsnitt 15.1) har jordbrukssektorn bättre förutsätt- ningar för konvertering från eldningsolja till biobränslen. Växthus- näringen är mycket energiintensiv och det pågår redan en utveckling för att minska användningen av olja, som snabbats upp till följd av de senaste årens ökade energipriser. Företagens margi- naler är mycket små. De företag som skulle påverkas mest av att skattenedsättningen tas bort är sådana som har svårt att konkurrera och som saknar utrymme för att investera i energieffektivare teknik och uppvärmningssystem med biobränsle. Företag som har råd att investera kan istället, , få en fördel gentemot kon- kurrenter, särskilt om oljepriset stiger. Möjligheterna att investera i energieffektivare teknik torde ha förbättrats inom sektorn i och med att lönsamheten ökat . Beredningen har låtit genomföra en kompletterande analys av vad en mindre höjning av koldioxidbeskattningen från per kg till per kg skulle kunna medföra för konsekvenser för Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar utsläpp och konkurrenskraft i den lätta industrin, inklusive jord- bruk- och växthusnäringen (ÅF 2008). Sammantaget visar analysen att en sådan skatteförändring är av liten betydelse för samtliga branscher, med undantag för växthusnäringen, eftersom kostnaden för den föreslagna skatteförändringen är låg, jämfört med bransch- ernas sammanlagda rörelseresultat (se vidare kap 19). Den analyse- rade skattehöjningen har mindre påverkan på företagens situation än de senaste årens bränsleprisutveckling. Beredningen lägger i avsnitt 14.5 fram förslag om att skatten på diesel och bensin ska höjas så att priset ökar med per liter . Höjningen föreslås läggas på energi- skatten. Höjningen föreslås först även omfatta diesel som används i arbetsmaskiner (exklusive moms) i alla branscher inklu- sive jord- och skogsbruksföretag. EU:s jordbrukspolitik påverkar utvecklingen EU:s gemensamma jordbrukspolitik har stor betydelse för jord- brukets omfattning, inriktning och lönsamhet i . träffades en överenskommelse om att reformera EU:s jordbruks- politik, MTR () 2003. I princip innebär reformen att jordbruksstödet nu frikopplats från produktionen. I har den nya jordbrukspolitiken börjat genomföras . har Europeiska kommissionen presenterat sin strategi för att ytterligare utveckla den gemensamma jordbruks- politiken, den s.k. hälsokontrollen (KOM (2007) 722). En av de frågor som står i fokus i kommissionens genomgång är hur jord- brukspolitiken ska kunna hantera nya frågor, som klimatföränd- ringarna, biobränslen, vattenhushållning och skydd av den bio- logiska mångfalden. ska kommissionen lägga fram ett lagförslag som man hoppas kan antas och träda i kraft . I meddelandet föreslås bland annat att det s.k. tvärvillkoren, dvs. ett antal villkor som lantbrukaren måste uppfylla för att erhålla direktstöd, ska ses över så att onödiga krav tas bort som nya kan tillkomma t.ex. för att förbättra vattenhushållningen och motverka klimatförändringar. Det bör enligt kommissionen finnas incitament för att förbättra åtgärderna som krävs för att hantera dessa nya utmaningar. Men det kommer, enligt kommissionen, att kosta pengar. Pengar för dessa ändamål bör, enligt kommissionen, Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar avsättas inom programmet för landsbygdsutveckling. Pengar från direktstödet föreslås föras över till budgeten för lands- bygdsutveckling. Behovet av att fortsatt ge produktionsstöd till odling av energigrödor bör ses över, enligt kommissionen, i ljuset av att priserna på biobränslen har gått upp och eftersom EU antagit bindande energimål till 2020. Det nya landsbygdsprogrammet i Det nya svenska landsbygdsprogrammet 2007–2013 finansieras till hälften med EU-medel och till hälften av den svenska staten. Enligt beslutet inom EU om riktlinjerna för landsbygdsutveckling 2013 (och rådet 2006) ska resurserna i programmet även bidra till en begränsad klimatpåverkan och att EU:s åtaganden under Kyotoprotokollet nås. Uppsatta klimatmål bör enligt riktlinjerna integreras i de mål som sätts inom ramen för jordbrukspolitiken. Programmet omfattar stöd för utveckling av landsbygden, miljöförbättringar och stöd för ökad konkurrenskraft inom jordbruk, skogsbruk, trädgård, rennäring och livsmedelsförädling. Programmet omfattar totalt , dvs. , och liknar i delar tidigare program för miljö- och landsbygdsutveckling. ska, i sina respektive län och tillsammans med ett partnerskap, ta fram genomförande- strategier för landsbygdsprogrammet. Dessa lägger fast länets prioriteringar inom bland annat investerings- och projektstöden i programmet. Miljöersättningarna har utformats för att uppnå miljömål som att bevara ett öppet odlingslandskap, bevara den biologiska mång- falden, minska växtnäringsförlusterna till vatten, bevara myllrande våtmarker, levande skogar och uppnå en giftfri miljö. Särskilda ersättningar för åtgärder som direkt begränsar utsläpp av växthus- gaser saknas i programmet. Investeringsstöd ges dock till odling av fleråriga energigrödor, som bidrar till reducerade utsläpp i andra sektorer. Som mål för stödet har satts upp att arealen för odling av fleråriga energigrödor ska öka med under stöd- perioden () från dagens ca . Investeringar i rötningsanläggningar för stallgödsel kan också vara aktuella för investeringsbidrag, enligt det nya programmet, liksom stöd till energiomställning/effektivisering av energianvänd- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar ningen i växthus och jordbruksbyggnader. Omfattningen beror på intresset hos lantbrukarna och hur stöden fördelas regionalt. Åtgärder av de sistnämnda typerna räknas upp bland sådana som kan vara berättigade till investeringsbidrag för modernisering av jordbruksföretag. Utredningen från jordbruket en växande resurs föreslår att gödselbaserad biogasproduktion bör ges ett särskilt tidsbegränsat investeringsstöd inom ramen för det befintliga lands- bygdsprogrammet för att stärka jordbruksföretagens konkurrens- och utvecklingskraft. Förslaget om att öronmärka delar av bidraget inom landsbygdsprogrammet till biogasproduktion bedöms enligt utredningen maximalt behöva uppgå till –2013. Stödet föreslås schablonberäknas ut- gående från en typanläggning, som motsvarar dagens kommersiella teknik, för att förenkla administrationen och stimulera utveck- lingen av kostnadseffektiva system. Investeringsstödet föreslås uppgå till av investeringskostnaden för en biogasanlägg- ning, inklusive kraftvärmeanläggning. Samrötning med andra mate- rial bör också vara berättigat till stöd, enligt utredningens förslag. Stödet bör tidsbegränsas för att påskynda utvecklingen av en kommersiell marknad. Utredningen bedömer att ett stöd av denna omfattning skulle kunna leda till att en biogasproduktion byggs ut med sammanlagt drygt . För- slaget beräknas leda till lägre utsläpp av växthus- gaser . och lyfter i Kontroll- station 2008 fram att samrötning av gödsel med andra substrat kan vara den lämpligaste rötningstekniken och menar därför att en analys bör göras om det är bidrag från landsbygdsprogrammet och/eller bidrag från ett fortsatt klimatinvesteringsbidrag, som är den lämpligaste stödformen. Den senare konstruktionen gör det möjligt att ge bidrag även till rötningsanläggningar där avfall från jordbruket endast utgör en mindre del av det material som rötas. Utredningen om jordbruket som producent av bioenergi föreslår att stödet till Salixodlingar bör kompletteras med en kontrakts- premie –2013. Premien föreslås utgå till värme- och kraftföretag som tecknar kontrakt på nyplanterad Salix. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar Utredningen föreslår att stödet finansieras med en kombination av ett nytt statligt investeringsstöd och medel för företagsutveckling inom landsbygdsprogrammet. Krav bör ställas på var odlingarna lokaliseras med tanke på att minimera negativa konsekvenser på landskapsbilden. Den tidsbegränsade kontraktspremie för Salix, som utredningen förslår, ska som mest kunna uppgå till ca 100 mil- joner kronor. Utredningen motiverar förslaget med att Salixodling har förutsättningar att utvecklas på marknadens villkor om nu- varande hinder för expansion överbryggas. Genom att en premie ges till energibolag kommer fler aktörer in på marknaden som då kan öka i omfattning. Det kan enligt utredningen i sin tur skapa ekonomi för att fler företag kan erbjuda maskintjänster till försälj- ning och att kostnaderna för att etablera energiskogsodlingar kan sänkas. Förslaget analyseras nu vidare inom , bl.a. behöver utredas om det föreslagna stödet är förenligt med . Regeringen har () beslutat om att satsa fyra miljoner till klimatarbete i jordbruket. En utvecklad lantbruksråd- givning om brukningsmetoder som även bidrar till lägre utsläpp av växthusgaser kan vara ett medel att sänka utsläppen i sektorn. Rådgivningen skulle också kunna omfatta åtgärder för effektivare energianvändning. KRAV och Svenskt Sigill har startat ett arbete med att ta fram ett enhetligt system för klimatmärkning av livsmedel. Klimat- märkning kan stödja konsumenters val av livsmedel som står för en lägre klimatpåverkan längs produktens hela framställningskedja. Ett genomslag för mat med lägre klimatpåverkan kan bidra till lägre utsläpp globalt, men inte nödvändigtvis inom jordbrukssektorn i . 15.4.5Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Med höga ambitioner på klimatområdet kommer jordbruket sannolikt att spela en allt viktigare roll som bioenergiproducent. Jordbrukssektorn har därmed en möjlighet att bidra till reducerade utsläpp av växthusgaser även i andra sektorer. Omvärldsförändringar, som förändringar av spannmålspriser, kan dock snabbt ändra lönsamhetskalkyler för biobränsleproduk- tion från jordbruket. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar EU-gemensamma stöd på jordbruksområdet som syftar till att minska klimatpåverkan bör kunna accepteras . Beredningen förutsätter att utvecklingen sammantaget går mot att den samlade stödnivån minskar. Vid den halvtidsutvärdering, som ska göras nationellt av genom- förandet av det nya landsbygdsprogrammet bör omfattningen och effekten av åtgärder som bidrar till minskad klimatpåverkan sammanställas. Riktlinjerna för landsbygdsprogrammets genomförande bör anpassas så att klimatåtgärder prioriteras om sådana åtgärder visar sig ha fått en begränsad omfattning under programmets inledning. En sådan inriktning är också i linje med kommissionens tankar i meddelandet inför den s.k. hälsokontrollen av EU:s jordbruks- politik. bör även, inom ramen för EU:s jordbrukspolitik, verka för att jordbruksstöd som har negativ klimatpåverkan avskaffas. Beredningen föreslår att stöd bör ges till utveckling av biogas- produktion från stallgödsel och till samrötning av stallgödsel med andra substrat, i linje med förslaget från utredningen om jord- bruket som bioenergiproducent, genom att en liten del av medlen inom landsbygdsprogrammet (ca /år) avsätts för detta syfte. Krav på utvärdering och erfarenhetsspridning under programmets genomförande bör ingå, och det behöver även samordnas med det fortsatta investeringsstödet till bl.a. biogasproduktion för organiskt avfall från fler sektorer än jordbrukssektorn, som Beredningen föreslår i kap 12 och 14. Nedsättningen av koldioxidskatten på fossila bränslen inom jordbruket och övriga areella näringar bör, på samma sätt som för industri utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, sänkas så att skattenivån höjs till per kg koldioxid. Styrningen kan behöva skärpas för att ge incitament till ytterligare åtgärder. När styrmedelsskärpningar övervägs behöver analyseras hur den svenska jordbrukssektorns konkurrensförmåga påverkas. Den höjning av energiskatten på diesel som Beredningen föreslår i avsnitt 14.5 bör, med hänsyn till jord- och skogsbrukets konkurrenssituation och risken för läckageeffekter, omfatta jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner först . Det förslag som utredningen om Bioenergi från jordbruket lagt fram om en särskild kontraktspremie till Salixodling behöver analyseras vidare. En eventuell premie bör finansieras inom EU:s gemensamma stöd på jordbruksområdet. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Övriga delar Det behövs ökad kunskap om vilka åtgärder som kan vidtas inom jordbruket för att reducera utsläppen av växthusgaser såväl inom växtodling som inom animalieproduktion. Detta för att med bättre precision kunna föreslå åtgärder på området. Beredningen föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att, i samarbete med andra berörda myndigheter och branschens aktörer, göra en sammanställning över kunskapsläget rörande klimat- åtgärder, identifiera områden för synergier och konflikter med andra mål, områden som är angelägna för ytterligare forsknings- insatser samt ta fram ett förslag till handlingsplan. Arbetet med enhetlig klimatmärkning välkomnas av Bered- ningen eftersom det finns ett stort intresse bland konsumenter i att få tillgång till lättfattlig information om vad olika kon- sumtionsval har för betydelse för utsläppen av växthusgaser. 16Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd Flexibla mekanismer (avsnitt 16.1) Det behövs en fortsatt statlig satsning på CDM, Clean Development Mechanism och JI, Joint Implementation, eftersom dessa mekanismer fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas och eftersom det underlättar en strategisk styrning av projekten mot nyckeltekniker och geografiska områden. CDM, Clean Development Mechanism, är ett viktigt instru- ment, med stor potential som både kan bidra till tekniköver- föring och till att skapa förtroende mellan industri- och utvecklingsländer. CDM behöver effektiviseras och utvecklas så att större volymer av utsläpp kan omfattas som höga krav ställs på att projekten verkligen leder till utsläppsminsk- ningar. JI, Joint Implementation, är en betydelsefull mekanism för att främja utsläppsminskningar framför allt i länder som är marknadsekonomier men varit planekonomier. Vilken betydelse JI kommer att spela i en framtida klimatregim beror bl.a. på åtagandenas utformning. Mekanismerna gör det möjligt att öka kostnadseffektiviteten i de svenska åtgärderna och därmed öka acceptansen för en totalt sett större reduktion av koldioxidutsläpp än annars. Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd KlimatbiståndT (avsnitt 16.2)T Biståndet bör aktivt inriktas mot att hjälpa mottagarländerna att klimatanpassa sin utveckling. Klimatförändringarna kommer att ha negativa effekter för utvecklingen i de fattiga länderna och behovet av klimatrelaterat bistånd till fattiga länder kommer att öka. Biståndet bör inriktas mot att hjälpa länderna att klimat- anpassa sin utveckling genom att skapa hållbar infrastruktur och en energiförsörjning för låga växthusgasutsläpp, hållbar vattenförsörjning, ett hållbart jordbruk och genom katastrof- förebyggande åtgärder. Sida bör utveckla metoder för att noggrannare följa upp klimatrelaterat bistånd.