sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Statskontoret har på uppdrag av mig utrett förutsättningarna för ett operatörs- och konkurrensneutralt informations- och biljettsystem för persontrafik på järnväg.4 Deras analys har legat till grund för utformningen av förslag till åtgärder för att åstadkomma ett sådant system. Pöyry5 har på mitt uppdrag upprättat en rapport om hur uppföljning och utvärdering av järnvägsmarknaden efter en avreglering kan utformas. Rapporten har varit vägledande för mig i kapitlet 11, Uppföljning och utvärdering. 2Marknadsanalys av förutsättningarna för en fortsatt avreglering av järnvägens persontrafik, och , i /MTC, . 3Reglering av ett offentligt åtagande i interregional persontrafik på järnväg, /VTI, april08 4Hela vägen med en biljett, Statskontoret 2008:13 5Konkurrensen på spåret – Uppföljning och utvärdering av järnvägsmarknaden, , Jag har gett i uppdrag att beskriva erfarenheterna av konkurrensutsatt persontrafik i några länder inom EU. har i sin tur anlitat Transportforskningsgruppen i (TFK) för att utföra uppdraget. 6 I uppdraget ingick att välja ut de länder som haft en sådan utveckling att utredningen skulle kunna dra nytta av erfarenheterna. Iakttagelserna från TFK framgår i kapitlen 3, 5 och 6. har också redogjort för utveckling av transportarbetet på persontrafikmarknaden , vilket finns beskrivet i kapitel 3. Slutligen kan nämnas inläsning av tidigare rapporter och utredningar samt annat relevant faktaunderlag. I del I, har de inledande kapitlen 2 och 3 en beskrivande karaktär. I dessa beskrivs järnvägens avregleringsprocess ur ett historiskt perspektiv samt hur marknaden för persontrafik på järnväg är organiserad och hur den fungerar. Dessutom beskrivs i kapitel 3 också kortfattat hur den internationella persontrafikmarknaden fungerar. I del II, redogör jag ingående för mina överväganden och förslag i avgörande frågor för att konkurrensutsättning av persontrafiken på järnväg ska kunna fungera nämligen konkurrensen på den framtida persontrafikmarknaden, järnvägsfordonen och underhåll av dessa, Kapacitetstilldelningen, som behandlas i kapitel 7, är en mycket central fråga för hur framgångsrik den kommande avregleringen inom persontrafik på järnväg ska bli. Granskningen av arbetet med att utveckla en modell för en effektiv och konkurrensneutral kapacitetstilldelning har på olika sätt behandlats i utredningen. Här kan nämnas ett seminarium , där bl.a. och Järnvägsstyrelsen aktivt medverkade. Jag har också diskuterat denna fråga vid möte med de nämnda verkens generaldirektörer. och Järnvägsstyrelsen har även givits möjligheter att skriftligen, tillsammans och var för sig, påtala vilka legala åtgärder som verken ansåg behövde vidtas. Frågan om kapacitetstilldelning har också återkommande diskuterats vid ett antal expertmöten. 6 Internationell kartläggning av läget när det gäller öppning av marknaden för persontrafik på järnväg, , Jag föreslog att skulle, tillsammans med berörda aktörer inom sektorn, dels vidareutveckla den administrativa modellen för kapacitetstilldelning, dels genomföra den forskning som är nödvändig för att utveckla modellen för kapacitetstilldelning så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet uppfylls. Jag informerade muntligen statssekreteraren om mitt samlade övervägande kring frågan om kapacitetstilldelning. har därefter genom regleringsbrev från regeringen fått instruktioner i ärendet. I kapitel 4 framgår hur konkurrensen på den framtida persontrafikmarknaden ska gå till. Här diskuteras förutsättningar för utveckling av den kommersiella trafiken och alternativa lösningar för att öppna persontrafikmarknaden. Vidare behandlas den viktiga frågan om samspel och avgränsning mellan kommersiell och samhällsköpt trafik. Avslutningsvis i kapitlet lämnar jag förslag till modell för marknadstillträdet samt hur ett önskvärt utbud kan säkerställas. Kapitel 5 innehåller dels en beskrivning om hur den svenska och kortfattat den internationella marknaden för järnvägsfordon på personmarknaden ser ut och beräknas kommer att utvecklas. Jag beskriver också bristen på konkurrens som råder på marknaden för fordonsunderhåll. En nyckelfråga som avhandlas är hur operatörer som vill etablera sig på den kommersiella persontrafikmarknaden men som saknar egna fordon kan få tillgång till nödvändiga fordon utan allt för höga kostnader. Biljettsystem är ytterligare än central fråga för att avregleringen av persontrafiken ska fungera på ett bra sätt. I kapitel 6 drar jag slutsatsen att dagens gemensamma informationssystem Resplus fungerar bra. Det återstår dock en del. Många resenärers önskemål om att kunna få en samlad aktuell bild av reseutbud och priser för persontrafik på järnväg samt kunna boka en genomgående biljett bör förhoppningsvis bli en realitet. Jag noterar även att har ett betydande ägarinflytande inom företagen som styr eller administrerar det nuvarande biljettsystemet. För att komma till rätta med detta maktinflytande föreslår jag ett antal åtgärder som kan sprida detta till samtliga aktuella aktörer. I de avslutande kapitlen beskriver jag kort i kapitel 8 om verksamheten för myndigheterna som har uppgifter inom järnvägssektorn samt vilka förändringar som myndigheterna berörs av till följd av mina förslag. I kapitel 9 föreslår jag behovet av lagändring till följd av mitt förslag och följderna av EG:s lagstiftning för svensk persontrafik på järnväg. Jag beskriver hur uppföljningen och utvärderingen av avregleringen bör utvecklas i kapitel 10, presenterar planen för genomförande i kapitel 11 samt redogör slutligen för konsekvenserna av mina förslag i kapitel 12. Den svenska järnvägens avregleringsprocess I det följande görs en kortfattad genomgång av avregleringen av den svenska järnvägssektorn, vars start vanligen dateras till 1988. Genomgången inleds med en beskrivning av avregleringar i allmänhet, därefter följer en redovisning av viktigare politiska beslut. Kapitlet avslutas med dels en sammanfattning av utgångsläget inför avregleringens början 1988, dels en analys av motiv för och resultat av avregleringen därefter. har inom ett flertal sektorer reformer genomförts i syfte att öppna för nya aktörer inom branscher som varit offentliga monopol eller där tillträdet på annat sätt varit starkt reglerat. Denna utveckling uppträder på såväl internationell som nationell och regional nivå och brukar vanligen benämnas avreglering. I det följande använder jag detta uttryck för denna process, trots att omreglering är ett mera adekvat begrepp. Det är nämligen högst nödvändigt att även på marknader som öppnas för nya aktörer finns ett tydligt regelverk som styr hur dessa aktörer får agera. Avreglering är en interaktiv process mellan politiska beslut och marknadsaktörernas reaktioner på dessa. Det är svårt att förutse vilka effekterna blir när ändringar görs i etablerade strukturer. Det gäller särskilt i en sektor såsom järnvägssektorn vilken har så stor påverkan på och påverkas av så många andra områden i samhället. Justeringar i regelverket blir nödvändigt när marknaden reagerar på annat sätt än vad lagstiftningen avsåg när den infördes. Likaså kan politiska svängningar medföra att reglerna måste ändras. Nedan redovisas i korthet de viktigare politiska besluten i järnvägens avregleringsprocess. Redovisningen bygger delvis på rapporten Marknadsanalys av förutsättningarna för en fortsatt avreglering av järnvägens persontrafik som i /MTC har upprättat för utredningen. Besluten och de propositioner som ligger till grund för dessa har föregåtts av mycket omfattande utredningsarbeten, vilka i varierande grad har beaktats. För en närmare redogörelse av svenska utredningar hänvisas till kapitel 2 i den nämnda rapporten. Vertikal separation mellan infrastruktur och trafik När det gäller avreglering av den svenska järnvägssektorn brukar transportpolitiska beslut7 anses göra startpunkten. SJ var ett affärsverk vars verksamhet hade blivit allt mer vidlyftig, 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet inkluderande vissa myndighetsuppgifter. I grova drag innebar beslutet att den tidigare banavdelningen inom SJ bildade för att förvalta den statliga järnvägsinfrastrukturen, medan övriga delar av SJ skulle handha trafikverksamheten. De ursprungliga avsikterna med de genomgripande förändringarna som regeringen föreslog i propositionen var dock inte en avreglering av järnvägsmarknaden, vilket jag återkommer till nedan. Den vertikala separationen mellan infrastruktur och trafik som genomfördes var inte total. Viss järnvägsinfrastruktur, liksom funktioner av infrastrukturliknande karaktär, skulle finnas kvar hos SJ. Detta motiverades med att vissa anläggningar hade ett direkt samband med SJ:s produktutformning. Av finansiella skäl kom även fastigheterna att bli kvar hos SJ. Tanken var att genom kommersialisering eller försäljning av fastigheter skulle kapital kunna frigöras för att användas i trafikverksamheten. På så sätt behövde inte kapital tillföras över statsbudgeten. beslut ingick även att trafikhuvudmännens ansvar för den lokala och regionala trafiken utökades till att även gälla järnvägstrafik. Trafikhuvudmännen tilldelades trafikeringsrätten på länsjärnvägarna, dvs. linjer med i huvudsak lokalt och regionalt resande, medan SJ fick trafikeringsrätten på stomnätet där trafiken ansågs vara av nationell och internationell betydelse. Trafikhuvudmännen kunde även tilldelas trafikeringsrätt på stomjärnvägarna i länet efter beslut av regeringen. På motsvarande sätt kunde SJ, efter beslut av , ges rätt att trafikera länsjärnvägar. Trafikhuvudmännen fick under i statligt bidrag, vilket motsvarade SJ:s underskott för trafiken. Bidraget var inte knutet till järnvägstrafik, utan utgick även om tågen ersattes med buss. Dessutom fick trafikhuvudmännen vederlagsfritt överta de fordon som SJ hade använt för järnvägstrafiken i länen för det fall de valde att fortsätta med järnvägstrafik. I och med att trafikhuvudmännen gavs ansvaret för järnvägstrafiken fick de också möjlighet att upphandla trafiken från andra operatörer än SJ. Vid den första upphandlingen av tågtrafik i , med trafikstart , kom SJ:s monopol på tågtrafik att brytas, och ett fyraårigt avtal tecknades med . 1991 ansökte trafikhuvudmannen i om trafikeringsrätt på stomjärnvägen mellan och , efter det att SJ meddelat att man tänkte minska sitt trafikutbud på sträckan. Regeringen beviljade ansökan och vann även denna upphandling. beslut ingick även att staten skulle fortsätta att köpa sådan persontrafik på stomnätet som var regionalpolitiskt önskvärd men som inte kunde komma till stånd på företagsekonomiska grunder. rutiner för statens upphandling skulle införas, så att det tydligare skulle framgå vilka tjänster staten köper och vilken ersättning som utgår för olika typer av trafik. Som jag tidigare nämnt var avsikten med reformen 1988 inte avreglering utan att skapa bestående förutsättningar för SJ att driva trafik utan nya statliga räddningsinsatser. Vidare avsågs att jämställa transporter på järnväg med transporter på väg. Något uttalat syfte att utsätta SJ för konkurrens går inte att uttyda. Däremot skapades genom reformen förutsättningar för konkurrens beträffande den regionala järnvägstrafiken, då trafikhuvudmännen fick inte bara ansvaret för denna trafik, utan även fordon och pengar för att upphandla trafiken Upphandling av interregional trafik i konkurrens I enlighet med regeringens förslag8 började från och med trafikåret – statens köp av de företagsekonomiskt olönsamma interregionala persontransporterna upphandlas i konkurrens i stället för genom omförhandlingar av avtalen med SJ. Förändringen motiverades av den olämpliga kombinationen av SJ:s ensamrätt och en i förväg beslutad köpesumma för olönsam interregional trafik. Avsikten var att öka kostnadseffektiviteten och övergången till upphandling kom också att leda till att SJ kraftigt sänkte sina ekonomiska krav för att utföra trafiken. Inte förrän det trafikår som startade kom andra tågoperatörer att lägga bättre anbud än SJ. Den upphandlingsomgången innebar ytterligare stora kostnadssänkningar och vann den prestigefyllda nattrafiken på övre , medan Sydvästen började trafikera och sträckan – – . Långtgående avreglering som kom av sig 1994 beslutade i enlighet med regeringens avregleringsproposition9 att SJ:s och trafikhuvudmännens respektive ensamrätter skulle avskaffas fr.o.m. . Alla som hade ekonomiska förutsättningar att upprätthålla trafik i enlighet med det sökta upplägget skulle kunna tilldelas tåglägen. En myndighet för marknadstillsyn och tilldelning av infrastrukturkapacitet skulle etableras, men SJ skulle fortsätta att ansvara för trafikledning och ha företrädesrätt vid planering av trafiktjänster. Trafikledningsbesluten skulle kunna överklagas till tillsynsmyndigheten. Beträffande fordon skulle grundprincipen vara att varje trafikintressent skulle äga eller hyra sin egen materiel. Sådana fordon som SJ själv inte behövde skulle säljas till marknadspris. 8Prop 1991/92:130 Ökad konkurrens inom den kollektiva persontrafiken 1993/94:166 Avreglering av järnvägstrafiken och riktlinjer m.m. för SJ:s verksamhet finnas kvar hos SJ, men de skulle göras tillgängliga för övriga intressenter. För sådana funktioner som trafikledning, stationer samt biljett- och informationssystem skulle SJ ta ut självkostnadspris, medan mindre rangerbangårdar, depåer, gods- och kombiterminaler samt verkstäder skulle upplåtas till marknadspris. Motiven för avregleringen var att de delar av järnvägssystemet där konkurrens hade införts hade givit positiva resultat i form av minskade kostnader. En öppen järnvägsmarknad ansågs öka förutsättningarna för SJ att möta konkurrensen från andra trafikslag. Även de investeringar som gjorts i järnväg utgjorde en bakgrund till reformen. En konkurrenskraftig järnvägssektor ansågs vara angelägen, bl.a. för att minska avståndshandikapp i förhållande till den europeiska marknaden samt medverka till en stärkt ställning för miljövänligare transporter. I propositionen såg man inte någon risk för att järnvägens ekonomi skulle försvagas på grund av raserade stordriftsfördelar, eftersom det naturliga monopolet fanns inom infrastrukturen och stordriftsfördelar i driften främst inom gemensamma funktioner. Nyetableringarna förväntades inledningsvis inte bli särskilt omvälvande. Det var främst den upphandlade trafiken och systemtågen som förväntades påverkas av ökad konkurrens. Efter regeringsskiftet hösten revs beslutet om avreglering upp.10 Motiveringen att det tidigare beslutet grundades på otillfredsställande beslutsunderlag. Det saknades en analys av vilka effekter en total avreglering skulle få på järnvägstrafiken och samhällsekonomin. Trafikledning och andra funktioner överförs från SJ presenterade regeringen förslag11 på förändringar i regelverket, men av mindre genomgripande omfattning än enligt den tidigare regeringens förslag. Det förslag som lades fram och som även kom att bli beslut innebar i korthet bl.a. följande. Trafikhuvudmännens ansvar för den lokala och regionala trafiken inom sitt län motiverade att deras trafikeringsrätt skulle utvidgas till att gälla även stomnätet i länet. Efter regeringens medgivande skulle de kunna få trafikeringsrätt även i angränsande län om syftet var att utveckla den lokala eller regional trafiken i det egna länet. Beträffande konkurrens inom persontrafiken konstateras i propositionen att även andra operatörer kan utföra sådan trafik som upphandlas. En fullständig konkurrensutsättning av den interregionala persontrafiken bedömdes få så negativa effekter för landets totala 1994/95:72 Omprövning av beslutet om avreglering av järnvägstrafiken 11Prop 1995/96:92 Nya förutsättningar för järnvägstrafiken persontrafikförsörjning att det då inte var lämpligt att förändra villkoren för den interregionala persontrafiken. Tilldelningen av kapacitet skulle, i likhet med föregående regerings förslag, överföras från SJ. Denna funktion skulle enligt de nya förslaget även handha den operativa trafikledningen, och skulle inrättas som en självständig enhet administrativt inordnad i . I valet mellan en administrativ och en efterfrågebaserad och därigenom prisstyrd modell förespråkades den administrativa modellen. Regeringens uppfattning var att en ökad konkurrens för godstransporter på järnväg var en viktig förutsättning för att järnvägssektorn skulle öka sin marknadsandel. Redan det förhållandet att det finns en möjlighet för nya aktörer att komma in på marknaden skulle stimulera såväl nya aktörer som SJ till ökad effektivitet, nytänkande och kundanpassning. Tanken var dock att nya företag främst skulle verka som matarbolag som i samverkan med SJ skulle erbjuda småskaliga trafiklösningar. Beträffande godstrafik öppnades hela det statliga järnvägsnätet för alla järnvägsföretag med säte i som uppfyllde kraven på säkerhet m.m. Denna grundregel var dock förenad med omfattande undantag till skydd för SJ:s godstrafik. Motivet för denna begränsning i marknadsöppningen var att bibehålla järnvägstrafikens konkurrenskraft och stordriftsfördelar. Skyddet för SJ:s godstrafik bestod i att på sträckor med betydande godsflöden, enligt propositionen ett avgränsat bannät men i praktiken nästan alla linjer av någon betydelse, skulle nya operatörer tillåtas endast om den nya trafiken inte innebar en påtaglig försämring för redan etablerad trafik. Därtill kom SJ till följd av det EG-direktiv som nämns nedan att skyddas av prioriteringsregeln som gav möjlighet att låta gamla tåglägen ha företräde framför nya ansökningar. I propositionen framhölls vikten av att alla operatörer skulle få tillträde till gemensamma funktioner som stationer, biljettsystem, terminaler och rangerbangårdar på samma villkor som SJ:s tågtrafikrörelse. Det ansågs dock inte finnas någon anledning att bryta ut dessa från SJ, men detta ställningstagande skulle utvärderas och omprövas. Det var regeringens grundläggande uppfattning att de operatörer som avsåg att starta trafik skulle göra detta med fordon som de själva ägde eller leasade. Regeringen var inte beredd att vidta åtgärder som innebar att SJ skulle ställa fordon till marknadens förfogande. Däremot kunde SJ utifrån affärsmässiga bedömningar göra de dispositioner av fordonen som man fann lämpliga. EU-inträdet börjar inverka på svenska regler hade i EU tagits beslut om ett direktiv12 vars syfte var att underlätta anpassningen av gemenskapens järnvägar till den enhetliga marknadens behov och öka deras effektivitet. Till följd av inträde i EU var det nödvändigt att införa några bestämmelser som i praktiken haft mycket begränsad betydelse. Det gäller rätten för s.k. internationella sammanslutningar att bedriva transittrafik, utan rätt till cabotage, genom och mellan olika medlemsstater och rätten att utföra internationella kombinerade godstransporter. I direktivet föreskrivs även att räkenskaperna för de olika verksamheterna transporter och infrastrukturförvaltning ska hållas åtskilda. Detta krav hade uppfyllts mer än väl genom delningen av SJ 1988, en åtgärd som kan förmodas ha påverkat såväl EG-lagstiftningen som den mycket omfattande järnvägsreform som kom att genomföras i . Regeringen beslutade senare i förordning (1996:734) om statens spåranläggningar om principer för tilldelning av kapacitet på spåren. Dessa principer grundas på ett EG-direktiv13. Kapacitet skulle tilldelas med utgångspunkt i ett effektivt utnyttjande av statens spåranläggningar. Tilldelningen skulle ske på ett konkurrensneutralt och icke- diskriminerande sätt. Det fanns möjlighet att ge företräde till viss trafik, nämligen: 1.Persontrafik upphandlad av staten 2.Trafik som möjliggjorde finansiering av ny infrastruktur 3.Tågläge som tilldelats och utnyttjats under föregående tidtabellsperiod. EU beslutade även om ett direktiv14 vars syfte var att säkerställa att tillträdesrätten för den internationella järnvägstrafik som det ovan nämnda direktivet föreskrev tillämpades på ett enhetligt och icke-diskriminerande sätt. Inom gemenskapen ska gälla vissa gemensamma baskrav avseende yrkesmässig lämplighet och tillräckliga försäkringar. Dessa kompletteras med nationella krav avseende t.ex. säkerhet. Till följd av detta beslutades om ett antal ändringar i järnvägssäkerhetslagen.15 Även dessa regeländringar kan anses ha haft mycket begränsad betydelse för att åstadkomma en öppnare järnvägsmarknad. 12Direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar 13direktiv /19/EG om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter 14Direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag 15SFS 1990:1157, Prop. 1995/96 192 Tillstånd för internationell järnvägstrafik Gemensamma anläggningar överförs från SJ I och med den transportpolitiska propositionen 199816 ersätts begreppet trafikpolitik mot transportpolitik. Regeringens avsikt med detta var att markera en vidgad syn på transporternas funktion i samhället. beslut att godkänna regeringens förslag innebar, av intresse i detta sammanhang, följande. SJ skulle enligt förslaget fokusera på kärnaffären järnvägstrafik och även söka utvidga verksamheten till andra länder i närhet. skulle ta över vissa gemensamma anläggningar från SJ. Sålunda kom ansvaret för trafikantinformationssystem, anläggningar på plattformar och planskilda plattformsförbindelser att föras över till från SJ. Likaså överfördes vissa delar av det kapillära bannätet till och det beslutades även att skulle ta ett större finansiellt ansvar för växlar som ansluter andras spår till statens spåranläggningar. En ny myndighet – Rikstrafiken - med uppgift att utveckla den interregionala kollektivtrafiken inrättades. Rikstrafiken huvuduppgift skulle enligt förslaget vara att utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samverkande kollektivtrafiksystem som bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen om tillgänglighet och regional utveckling. Detta skulle uppnås dels genom förhandlingar för att skapa samverkanslösningar på frivillig grund, dels genom upphandling av viss transportpolitiskt motiverad interregional persontrafik. Huvuddelen av den upphandlade trafiken var järnvägstrafik, men Rikstrafiken gavs frihet att upphandla även annan trafik. I propositionen konstateras att de höga kostnaderna för rullande materiel och förhållandevis korta upphandlingar utgör hinder för nya operatörer att komma in på marknaden. Regeringen ansåg ändå att fordon bör trafikintressenterna själva ansvara för och de skulle således inte ses som en gemensam funktion. För att stärka konkurrensen vid upphandling av trafik avsåg regeringen att ge Rikstrafiken i uppgift att analysera behovet av åtgärder för att säkerställa tillgången till fordon vid upphandling av järnvägstrafik. Utgångspunkten var att ett statligt vagnbolag eller liknande inte skulle inrättas. Regeringen föreslog även att den långväga busstrafiken skulle avregleras. hade den som ville starta busstrafik varit tvungen att visa att busstrafiken inte skadade befintlig järnvägstrafik. flyttades bevisbördan över på SJ och trafikhuvudmännen så att dessa hade att bevisa att busstrafiken skulle inverka skadligt på deras verksamhet. I enlighet med propositionen avskaffades skadeprövningen fr.o.m. . 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling Ytterligare ett steg i svensk järnvägshistoria togs då godkände regeringens bolagiseringsproposition17. I och med detta beslutades att verksamheten i affärsverket skulle överföras till ett eller flera aktiebolag. Genom bolagiseringen skulle SJ ges lika förutsättningar som sina konkurrenter och bättre kunna tillgodose kundernas krav på service. Bolagiseringen skulle underlätta rationalisering och effektivisering och anpassning till en internationalisering av marknaden. Staten skulle äga alla aktier i det eller de bolag där kärnverksamheten bedrivs. Av olika skäl var det lämpligt att vissa funktioner fanns kvar i affärsverket . Bland de viktigaste är att förvalta leasingavtal om fordon som ingicks samt de leasade fordonen.