sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Det har inte varit möjligt för utredningen att utröna om det funnits ambitioner att reda ut kontroverserna vid löpande kontakter mellan departementsledning och verksamhetschef. hölls möten mellan hela ledningsgruppen i departementet och verksledningen vid verket. En del intervjuade har efterlyst en dialog i den kretsen medan andra anser att den dialogen inte blev så öppen och meningsfull. Utredningen bedömer att någon typ av initiativ behövs för att åstadkomma en mer övergripande och strategiskt relevant dialog mellan och om inriktningen på verksamheten. Strategisk styrning och en röd tråd Utredningen menar att är en så viktig myndighet för att det måste vara värt att lägga tid och energi på att få verksamheten vid verket att fungera riktigt bra. Gnissel kan kanske aldrig helt undvikas i relationen mellan styrande och styrd men ett mer friktionsfritt samspel mellan departement och myndighet skulle också spara tid och energi. Det kan också ifrågasättas om en del av det missnöje som finns på både och grundar sig på uppfattningar som presenterats i tidigare utredningar eller etablerats som sanningar inom en viss krets, i vissa fall till och med en slags mytbildning. Ett sådant fenomen har iakttagits i en av de tidigare relaterade studierna.TPF14FPT En tidigare formulerad kritik lever kvar i organisationerna, upprepas kanske i senare utredningar och blir till eviga sanningar. Det finns en del indikationer i vår kart- läggning på att det kan förekomma. På vår enhet fungerar det bra men andra har problem. Det har inte alltid varit möjligt att inom ramen för denna utredning utröna om de uppgifter vi fått i olika intervjuer har en faktisk grund eller om de kan vara kvardröjande uppfattningar om problem som inte längre finns eller som finns i begränsad omfattning. En mer öppen dialog mellan verk och myndighet skulle kunna avslöja sådana eventuella myter. En väg att pröva är seminarier/workshops mellan departe- mentsledning och verksledning för att förbättra dialogen, få en ömsesidig förståelse men framför allt utveckla en gemensam syn på vad som är verkets strategiskt viktiga uppdrag. En sådan process kan vara interaktiv och ha extern professionell ledning. Som framgått i tidigare avsnitt finns pilotstudier för processtyrning av några verksamhetsområden och goda exempel från andra myndigheter från vilka lärdomar kan dras. Ett annat förslag, som framförts av ESV, är att regeringen skulle kunna arbeta med fleråriga, t.ex. femåriga, strategiperioder för myndighetsstyrningen i miljöpolitiken. Försvarsbesluten, forsk- ningspropositionerna eller IT-propositionerna kan, enligt ESV, vara vägledande. 14TP PT Mundebo (2008). Även om många framhåller att det är viktigt att ta till vara den sak- kunskap som finns hos kompetenta handläggare så efterlyses ett mer strategiskt angreppssätt och en mer medveten politisk styrning av helheten. En svaghet som framhålls i flera intervjuer på Miljö- departementet är att det är svårt för en enda person att besitta den sakkunskap som krävs för att kunna bedöma om de olika enskilda uppdragen är motiverade. Flera intervjuade anser att samordningen på departementet blivit bättre sedan uppgiften bemannats med en mer erfaren handläggare men att det är svårt för en person att omfatta hela verksamheten och förstå alla sakfrågorna. är det ingen av de intervjuade som kunnat anvisa någon annan lösning. Utredningen har intrycket att huvudsamordnaren arbetat för- tjänstfullt med att utveckla strukturen i regleringsbrevet i enlighet med de instruktioner som gällt inom och sökt utveckla dialogen inom departementet om vilka uppdrag som bör prioriteras. finns dock ett rätt omfattande missnöje både från verket och inom departementet och en kvardröjande oklarhet om RBs karaktär. har en mycket viktig roll både som central aktör i det nätverk av aktörer som ska genomföra miljöpolitiken och i arbetet för att ta fram underlag för framtida miljöpolitik. uppgifter är omfattande och mångfacetterade och berör alla enheter på departementet. Det är därför avgörande för miljöpolitiken att verket fyller sin strategiska roll och styrs på ett strategiskt genomtänkt sätt. Utredningen bedömer att det krävs ökade insatser för att styrningen ska bli väl avvägd. ESV har i sin rapport till utredningen diskuterat en lösning för samordningen, nämligen att inledningsvis inrätta en särskild enhet på . Förebild skulle kunna vara den enhet som bildats för migrationsfrågor på , inom migrationsområdet. Flera av de tidigare relaterade utredningarna har också pekat på behovet av mer resurser för departementens styrning av sina förvaltningar. En annan möjlighet skulle kunna vara att samordnings- funktionen uppgraderas genom att placeras närmare departe- mentsledningen, t.ex. direkt under planeringschefen. Många av de iakttagelser som gjorts och de synpunkter som fram- kommit i denna utrednings intervjuer stämmer väl med den analys som gör i sitt betänkande. Instruktionen är inte tillräckligt tydlig och regleringsbreven alltför omfattande och detaljerade. En förändring i den riktning som föreslår skulle ge förutsättningar för en bättre styrning från regeringen och en mer adekvat och långsiktigt strategisk verksamhet hos den centrala miljömyndigheten. En tydligare instruktion, en mer frekvent och strategiskt relevant informell dialog och en mål- och resultatdialog med fokus på kärnfrågorna samt avskalade regleringsbrev kan ge utrymme för de förbättringar i styrningen och i verksamheten, som utredningen bedömer behövs. För detta behövs också en bättre redovisning av verksamheten från Natur- vårdsverket. Utredningen lämnar i detta betänkande förslag till en förändrad instruktion för men den handlar i huvudsak om de förändringar som föranleds av utredningens förslag i kapitel 6 om en ny utvärderingsmyndighet och en förändrad rådsstruktur enligt förslag i kapitel 11. Utredningen bedömer, som sagt, i likhet med att det vore önskvärt att utveckla och förtydliga instruktionen. Utredningens kartläggning av Natur- vårdsverkets verksamhet bör kunna bidra som ett underlag. En för- djupad dialog mellan och bör kunna ge ytterligare underlag för en utveckling av instruk- tionen. I den ekonomiska vårpropositionen sägs, som tidigare framgått, att kravet på en enhetlig verksamhetsstruktur av stats- budgetens indelning i politik- och verksamhetsområden ska utgå. Enligt vad utredningen erfarit kommer det att vara upp till varje departement om verksamhetsdelen ska vara kvar i regleringsbrevet för en viss myndighet eller inte. Utredningen anser att Miljö- departementet bör utnyttja den nya möjligheten att helt ta bort eller att förändra verksamhetsdelen i RB. Utredningen bedömer att det skulle vara mest ändamålsenligt att, i varje fall för framöver, helt ta bort verksamhetsdelen. Det kan öppna för en dialog både internt inom departementet och mellan departement och verk om vilka som är verkets strategiskt viktiga uppgifter och hur verket bör styras för att resurserna ska utnyttjas mest effektivt. ESV framhåller i rapporten till vår utredning att det finns nackdelar med enbart informell styrning. Transparensen minskar och styrningen kan bli otydlig, vilket kan innebära sämre genom- slag. Därför behövs någon typ av dokumentation. Utredningen föreslår att instruktionen förtydligas så att det klart framgår vilka uppdrag har i termer som svarar mot verkets befogenheter och möjligheter. Utredningen föreslår vidare att departementet utnyttjar möjlig- heten att helt avstå från verksamhetsdelen i regleringsbrevet, i varje fall framöver. Utredningen bedömer att det finns behov av att rensa bordet. Den löpande årliga verksamheten vid verket kan styras genom den informella dialogen. Ett förslag är att bygga på den relativt väl fungerande dialogen mellan ansvariga enhetschefer på departe- mentet och deras motsvarigheter på och att göra den mer framtidsinriktad. Styrningen kan dock inte ske enbart utifrån sakdialogen. Någon måste förmå att väga av mellan önskemål från olika sakansvariga så att helheten blir rimlig i förhållande till verkets resurser och i enlighet med politiska prioriteringar. Avvägningen och prioriteringen bör ske utifrån politiska och övergripande strategiska överväganden. Utredningen föreslår att samordnings- funktionen på departementet uppgraderas och att nya former för samordningen utvecklas. Utredningen föreslår att en särskild grupp med några (tre till fyra) personer bildas för styrningen av Natur- vårdsverket. Gruppen bör placeras så att den har en tydlig status inom departementet och närhet till departementsledningen, t.ex. direkt under planeringschefen. Samordningen ska stämmas av med ledningen före och efter genomgångarna med de enhetschefer som berörs av verkets uppgifter. På så sätt bör det skapas förutsätt- ningar för att tydliggöra prioriteringar och mål för verkets samlade verksamhetsfält. Utredningen föreslår att departementet inleder en process för att åstadkomma en strategisk helhetssyn på verksamhet som grund för styrningen av verket och att departementet arbetar med fleråriga mål- och strategi- perioder för styrningen. Som ett led i processen föreslås att inter- aktiva seminarier mellan ledningarna för departement och myndig- het ordnas. Någon typ av dokumentation behövs för det som blir överens- kommet i den informella dialogen. Utredningen har erfarit att det i samband med beredningen av betänkande diskuterats i på vilket sätt en informell styrning kan dokumenteras. En resultat- och kostnadsbaserad resultatredovisning bör utvecklas så att regeringen kan följa verksamhet med avseende på bl.a. prioriteringar och kapacitetsutnyttjande. 5Expertstöd i EU- och internationellt arbete Vidareutveckla strategier och prioriteringar för EU-arbetet och för det internationella arbetet och tydliggör ansvarsför- delningen. Se över strategin regelbundet, t.ex. inför den årliga mål- och resultatdialogen. Förstärk EU- och internationella arbete särskilt inom klimat- och havsmiljöområdena genom en ökning av förvaltningsanslaget motsvarande fem tjänster. Utred hur EU- och internationellt arbete ska bedrivas för att bäst bidra till att uppfylla de svenska miljömålen och en globalt hållbar ekologisk utveckling. Många intervjuade har framhållit att expertstöd till regeringens arbete i EU och internationellt är en mycket viktig kärnuppgift för och en uppgift som svårligen kan utföras av någon annan. Det framhålls också att både EU-arbetet och det internationella arbetet ökat i omfång och relevans inom miljöområdet och kan förväntas få en än mer central betydelse . Expertstöd i EU- och internationellt arbete EG-rätten är mycket omfattande på miljöområdet med totalt ca 250 rättsakter. Näst jordbruksfrågorna är miljöområdet det mest regeltyngda. Merparten av den svenska miljölagstiftningen styrs av EU:s direktiv och förordningar. bistår regeringen i dess EU-arbete i miljö- frågor. På regeringens uppdrag medverkar verket i det för- beredande arbetet i arbetsgrupper och expertkommittéer, där innehållet i kommande lagstiftning utarbetas. Det finns också en lång rad tekniska kommittéer där befintlig lagstiftning följs upp, justeras och kompletteras med tekniska standarder eller liknande. experter bistår också regeringen med under- lag till beredning av och förhandlingar inför beslut i ministerrådet. När väl ett direktiv är taget i ministerrådet så ska det implemen- teras på hemmaplan och verket har ofta en central roll i att införliva EG-rätten i svensk lagstiftning och svenskt miljöarbete. Den senare fasen med implementering är en nationell uppgift för och räknas inte som EU-arbete. Men det finns därutöver ofta en EU- komponent även i detta arbete nämligen i de genomförande- kommittéer som bildas inom EU för att driva på och underlätta implementeringen. har ett stort antal globala och regionala konventioner om miljö- och naturresursproblem utarbetats, undertecknats samt trätt i kraft. har anslutit sig till ett 40-tal konventioner om exempelvis luft- och vattenförore- ningar, naturvård och biologisk mångfald, nyttjande av levande resurser, avfallshantering, kemikaliehantering, särskilda gränsöver- skridande effekter samt miljöinformation. Att följa och aktivt med- verka i arbetet med miljökonventionerna kan bli mycket resurskrävande. Det görs inom vissa sakområden en arbetsfördelning mellan och där verket får i uppdrag att ansvara för en viss konvention – det gäller t.ex. flera konven- tioner inom naturvårdsarbetet – medan departementet tar huvud- Expertstöd i EU- och internationellt arbete ansvaret för vissa andra konventioner. I många fall är ansvaret delat mellan departement och myndighet, t.ex. i arbetet med klimat- konventionen. Utvecklingen inom EU har påverkat medlemsländernas internationella arbete. I alltfler internationella frågor utvecklar EU gemensamma ställningstaganden. I vissa internationella konven- tioner är partsmedlem med full kompetens och då begränsas utrymmet för enskilda länder att ta egna initiativ. har också uppgifter i internationella regionala frågor t.ex. i arbetet inom , ECE m.fl. har också en uppgift att delta i utvecklings- samarbete inom miljöområdet. Detta arbete finansieras av SIDA samt i vissa fall med EU-medel. finns också ett särskilt anslag inom utgiftsområdet Allmän miljö- och naturvård för miljö och kärnsäkerhetssamarbete med . Utvecklingssamarbetet handlar mycket om att främja en effektiv myndighetsutveckling och lagstiftning på miljöområdet i sam- arbetsländerna. Efterfrågan på denna kompetens har ökat och det är därför en verksamhet som expanderat inom . 5.2.4Resurser för EU- och internationellt arbete Enligt en intern rapportTPF1FPT ägnades ca 55 årsarbets- krafter(åak), dvs. av egna personal- resurser åt EU- och internationellt arbete . Till detta kom konsultinsatser motsvarande ca 60 åak, dvs. totalt ägnades ca 115 åak åt EU- och internationellt arbete. Ungefär hälften av det totala arbetet handlade om internationell rapportering, varav den helt dominerande delen utfördes av konsulter. Mest tid för den egna personalen gick till övergripande arbete på internationella sekretariatet inklusive bilateralt utvecklingssam- arbete och arbete i verksstaben (totalt drygt 20 åak). Det har inte gått att få en uppdaterad uppgift som visar hur mycket tid som lagts på EU- och internationellt arbete . Utredningens intervjuer tyder på att såväl EU-arbetet 1TP PT , 2004a. Expertstöd i EU- och internationellt arbete som internationellt arbete ökat något i omfattning i förhållande till uppgifterna i verkets utredning . Vissa enheter lägger en stor del av sina resurser på arbete utanför gränser. Klimatavdelningen och Miljöanalysavdelningen avsätter mest resurser. Inom policyenheten på Klimatavdelningen har EU- och internationellt arbete tagit ca hälften av resurserna och bedöms under bli helt domi- nerande. Även miljödataenheten ägnar en stor del av tiden åt EU och internationellt arbete. Enligt uppgift kan ca 100 personer inom verket uppskattas vara engagerade på löpande basis i olika expert och arbetsgrupper utanför . Omkring två tredjedelar av tillfrågade enhetschefer och avdel- ningschefer på anser att EU- och internationellt arbete bör öka i omfattning. Ingen anser att det bör minska. Flera säger att både de själva och önskar större deltagande från den egna enheten men att resurserna inte räcker och att man måste prioritera det nationella arbetet. internationella miljösamarbete utreddes för snart två decennier sedan i en offentlig utredningTPF2FPT. Utredningen skulle enligt uppdraget kartlägga och analysera det svenska internationella miljösamarbetet och bedöma vilka effekter det gett. Vidare skulle utredningen uttala sig om avvägningen mellan nationellt och inter- nationellt arbete, om olika former av internationellt miljöarbete, om arbets- och kompetensfördelning mellan och centrala myndigheter och om övergripande principer för arbetet inom de viktigaste internationella organen.TPF3FPT Utredningen uttalade i betänkandet att avvägningen mellan nationellt och internationellt arbete bör utgå från tydligt defini- erade mål för miljön. Försurning, övergödning, ekologin i Öster- sjön och kemikaliearbetet betonades särskilt och strategier för hur borde arbeta internationellt med dessa frågor presenterades. 2TP PT SOU 1990:88. 3TP PT , , , , , , , , , Montrealprotokollet angavs särskilt. Expertstöd i EU- och internationellt arbete Samarbetet med EU (dvs. mellan EFTA och EG eftersom inte var medlem i EU ) pekades ut som det i särklass viktigaste. Det nordeuropeiska ländernas miljöarbete bedömdes som särskilt viktigt för miljön i och de viktigaste kon- ventionerna angavs vara luftvårdskonventionen, Paris- och Oslo- konventionen liksom Helsingforskonventionen och Nordsjökon- ferenserna. Biståndsarbete och multilateralt arbete genom särskilt nämndes också som viktigt. Även handelsfrågorna inom dåvarande bedömdes som mycket angelägna för att kunna lösa miljöproblemen. Om arbete sades att både Miljödeparte- mentet och har viktiga roller. Miljödeparte- mentets sakenheter borde, enligt utredningen, ha ansvar för inter- nationella frågor som berör skyddet av svensk miljö. Den internationella enheten på departementet borde ansvara för över- gripande policyutformning. UD:s ansvar borde handla om miljö- politikens roll i själva utrikespolitiken. Utredningen föreslog att riktlinjedokument skulle utarbetas. De skulle ange vilka krav som bör drivas inom olika områden, i vilka fora det skulle ske och vem som skulle vara ansvarig. Av dokumenten skulle framgå andra länders positioner och därmed möjliga samarbetspartners och vik- tiga motståndare. borde enligt utredningen utfärda klara rikt- linjer för myndigheternas prioriteringar inom det internationella området. Alla utredningens förslag framtogs i ett läge innan var medlem i EU och innan de 16 övergripande miljömålen beslutats och även innan klimatkonventionen och konventionen om bio- logisk mångfald beslutats. Utredningen betonade att avvägningarna bara kan göras för ett begränsat antal år framåt i tiden. 5.3.2Naturvårdsverkets utvärdering av det internationella arbetet genomförde på uppdrag av verkets GD, en egen utvärdering av verkets internationella arbete.TPF4FPT Rapporten behandlar i första hand verkets eget arbete men belyser också sam- spelet med regeringen i EU-frågor och internationellt. 4TP PT , 2004a. Expertstöd i EU- och internationellt arbete framförde en del kritiska synpunkter och gav också flera rekom- mendationer för det fortsatta arbetet. I rapporten görs bedömningen att verket har en god överblick över det internationella samarbetet och deltar på ett systematiskt sätt i alla viktigare möten. Men det innebär också att prioriterar bort mindre än vad andra länder gör och därmed inte skapar utrym- me för kraftsamling. Kraftsamling har, enligt rapporten, varit en viktig faktor för framgång i internationellt arbete. Rapporten rekommenderar därför att arbetet koncentreras till särskilt prioriterade områden och före- slår sex sådana, nämligen konventionen om biologisk mångfald (CBD inkl genresurser), kemikalier (framför allt REACH, som då ännu inte var antagen), klimat, luft (försurning och luftkvalitet), frågor och hållbar utveckling. Rapporten framför kritik mot att i alltför stor utsträck- ning driver svenska lösningar och inte visar tillräcklig insikt om att det kan finnas olika tekniska sätt att lösa ett problem och olika behov i skilda länder. Det behövs också en större beredskap och öppenhet att lära av andras erfarenheter. Rapporten tar även upp den kritik som finns från olika intressenter som anser att de inte får information eller hörs till- räckligt tidigt i processerna. Samråd tidigt behövs, enligt rapporten, eftersom upplägg och struktur för en viss fråga ofta förhandlas fram redan i undergruppsstrukturen. Det flaggas för att mer resurser kommer att behövas för att följa andra politikområden som jordbruk, transporter och energi, efter- som besluten inom dessa har stor betydelse för miljöpolitiken. Underlag till rapporten var dels en enkät till i stort sett samtliga enheter på , dels uppföljande diskussioner på enhetsnivå och med enskilda handläggare. Synpunkter som fram- kom var att det saknas strategisk ledning och prioriteringar från Internationella sekretariatet eller verksledningen i det inter- nationella arbetet. kom olika signaler om prioriteringar från den egna avdelningen, Internationella sekretariatet, verksledningen och . Det efterlystes också stöd för ompriori- teringar när detta behövs på grund av utvecklingen av den interna- agendan. Expertstöd i EU- och internationellt arbete En allmän synpunkt var att det saknades överblick över det samlade arbetet inom en viss organisation eller ett visst sakområde och sådan information efterlystes från Internationella sekretariatet. Ett problem var också att förankringen uppåt i verket ibland kom . EU-frågor och internationella frågor ansågs heller inte få till- räcklig uppmärksamhet i verkets arbete eftersom de inte var lika synliga som de nationella frågorna i verksamhetsplaneringen. Enligt intervjuerna fanns det i verket uppfattningen att de internationella frågorna ska skötas vid sidan om och i andra hand i förhållande till nationell verksamhet. Handläggarna efterlyste också bättre utbild- ning om internationella system och förhandlingsteknik. Sakfrågornas uppsplittring på olika enheter ansågs också stund- tals besvärande, särskilt när det inte fanns någon utpekad samord- nare. Exempel gavs på ett möte om REACH där 18 personer från olika enheter på verket kallats till ett och samma förmöte. Rapporten ger ett antal rekommendationer för verkets fortsatta hantering av internationella miljöfrågor, som handlar om kortfattade rutiner för det internationella arbetet, vägledning för när samråd ska ske med olika intressenter, riktlinjer inför verksamhetsplaneringen, strategisk vägledning från internationella sekretariatet till övriga i verket, utbildningspaket för nyanställda och för redan anställda, rutiner för interna samråd särskilt med rätts- och miljöanalys- avdelningen, att positioner i internationellt arbete ska förankras, att internationellt arbete ska synas tydligare i verksamhets- planeringen, att flerårsplaner bör tas fram för det internationella arbetet. Det övergripande intrycket var, enligt rapporten, att samarbetet med fungerade bra. Kontakterna mellan hand- läggare på departementet och verket ökade markant efter EU- inträdet. Arbetsfördelningen bedömdes i princip som tydlig och klar men i praktiken förekom fortfarande oklarheter. Departementet klagade på att de ibland inte fick rapporter från de möten verket deltagit i och ibland hände att verket, pga av interna omprioriteringar, inte deltog i möten trots att det var över- Expertstöd i EU- och internationellt arbete enskommet med departementet. Från departementet framfördes önskemål att bli inbjudna till verkets samrådsmöten med externa intressenter. Från handläggarna i efterlystes övergripande riktlinjer och svenska baspositioner i viktiga förhandlingsfrågor. Det klagades också på outtalade dagordningar, t.ex. att en fråga delegeras till verket utan närmare mandat men där det senare visar sig att departementet ändå har åsikter t.ex. om frekvensen del- tagande. En fråga som togs upp särskilt var i vilken mån en hand- läggare på verket ska ta instruktioner från en enskild handläggare i departementet. Nära kontakter behövs ansåg alla men det fanns invändningar mot departementssekreterarstyre. Den stora perso- nalomsättningen på departementet upplevdes också som besvär- ande. internationella frågor tas upp vid dialogmötena mellan Natur- vårdsverkets och ledningar och att man då kommer överens om prioriteringar och arbetsfördelning, PM med internationella tidtabeller, prioriteringar och resursåt- gång tas fram i verksamhetsplaneringen och stäms av med Miljö- departementet, representanter från internationella enheten på departementet och internationella sekretariatet på verket deltar i överlägg- ningarna mellan ansvariga sakenheter,