sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Staten har genom relativt omfattande bidrag stött organisationerna och har genom det sätt på vilket stödet utformats därigenom också delvis medverkat till att strukturen och inriktningen inom frivilligförsva- ret ser ut som det gör. Syftet har varit att inom olika Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas teknik- och kunskapsområden kunna ge främst det militära försva- ret stöd med personal som genomgått kompetensgivande utbild- ning för olika befattningar inom dess krigsorganisation. Successivt har dock verksamheten också kommit att breddas och riktas även mot olika delar av det civila samhället och dess behov av frivilliga. Här bör därvid särskilt nämnas de Frivilliga Resursgrupperna (FRG), som främst kommit att verka på nivå som stöd till kommunerna och som sammansätts med hjälp av personal från flera olika frivilligorganisationer och intresseområden. De finns ca. hälften av landets kommuner. Rekryteringen till ungdomsverksamheten har också varit viktig och bedöms ha haft stor betydelse inte minst för den fortsatta befälsrekryteringen till det militära försvaret. Ungdomsverksam- heten har stor betydelse för Hemvärnet och Försvarsutbildarna, men även för många andra. Som exempel kan nämnas att Sjövärns- kårens ungdomsverksamhet leder till att mer än en tredjedel av marinens officersaspiranter har rekryterats ur Sjövärnskårens ung- domsverksamhet. Motsvarande rekryteringsbefrämjande roll spelar även ungdomsverksamheten inom Flygvapenfrivilligas Riksför- bund. Försvarsupplysningsverksamheten har ansetts ha stor betydelse för att inom en stor del av befolkningen ge bred kunskapsspridning om förutsättningarna för landets säkerhetspolitik, hotbilden mot vårt land liksom om förutsättningarna för uppbyggnad av ett tro- värdigt invasionsförsvar. Försvarsinformationsverksamheten har, genom att den stöds ekonomiskt genom medel som ska redovisas särskilt, fått en särskild status inom den frivilliga försvarsverksam- heten. Tillsammans med flera andra organisationer som verkar inom området försvarsupplysning (t.ex. och Försvar, CFF, bildat och , , bildad ) bidrar de frivilliga försvarsorganisationerna till en bred och engagerad information i dessa frågor. De senare två nämnda organisationerna ingår dock inte bland de frivilliga försvarsorgani- sationerna enligt frivilligförordningen. Sammantaget har därför den frivilliga försvarsverksamheten fyllt flera olika viktiga roller under i stort sett , ett skede av vårt lands historia då en alliansfri politik syftande till neutralitet vid konflikt mellan stormakterna i , utgjorde led- stjärnan för de mycket omfattande nationella försvarsansträngning- arna och en stor del av landets befolkning i olika avseenden kunde Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas komma att behöva ianspråktas för olika verksamheter som tjänade det totala försvaret. 2.4Frivilligförsvarets hittillsvarande roll och uppgifter Rollerna, under skedet fram till det avslutning , kan beskrivas i kortfattad form på följande sätt. 1.Stöd till rekrytering av aktivt och reservbefäl på olika nivåer till försvaret genom att tidigt engagera ungdomar till intresseväck- ande militär verksamhet och ge dem tidig militär utbildning 2.Kompetensstöd genom vidareutbildning och övning av krigsplacerad personal inom såväl civilt som militärt försvar. 3.Direkt stöd med insats till viktig verksamhet främst med perso- nal under viktiga tids- och verksamhetsskeden för det militära och civila försvaret under höjd beredskap och krig (främst mobilisering, koncentrering, uppmarsch), men också som ersättningspersonal inom verksamhet som p.g.a. mobilisering och beredskapsinkallelser fått brist på personal (t.ex. Blå Stjär- nan inom jordbruket, lottor inom stabstjänst, luftövervakning och utspisning, frivilliga från FRO inom sambandstjänst etc., förare inom försvaret och olika samhällssektorer genom FAK, FMCK och SKBR etc.). Hit kan också räknas stöd i form av motsvarande viktig verksamhet och personal till det militära och civila försvaret under större övningar i fredstid. 4.Stöd till civilbefolkningen under beredskap och krig genom information, utbildning och övning i självskydd, omhänderta- gande, första hjälpen vid personskador, utrymningsverksamhet, skyddsrumskunskap etc. 5.Informationsstöd i form av information till medborgarna om säkerhets- och försvarspolitik samt spridning av viktig informa- tion till medborgarna under höjd beredskap och krig om reger- ingens åtgärder och beslut, om olika konsekvenser av vidtagna beredskapsåtgärder samt vad medborgarna själva bör eller ska vidta för egna åtgärder. 6.Stöd till folkförankring av försvarstanken dvs. främst försvars- vilja och motståndsanda genom stort deltagande och aktivt Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas engagemang i samt spridning av kunskap om en viktig samhälls- verksamhet, liksom också bidrag till aktiv rekrytering till frivillig försvarsverksamhet. 7.Under senare år har flera av de frivilliga försvarsorganisatio- nerna riktat sitt intresse mot sådan verksamhet som innebär stöd till myndigheter, kommuner och landsting under olika typer av påfrestningar och kriser (stora bränder, översväm- ningar, omfattande olyckor etc.) Uppbyggnaden av FRG med lokal anknytning är exempel på sådana roller och uppgifter. 2.5Statsmakternas inriktning av säkerhets- och försvarspolitiken Efter det avslutning, den successivt förändrade säker- hetspolitiska hotbilden och den därpå följande ominriktningen av totalförsvar har frivilligförsvaret kommit att på olika sätt få sin fortsatta verksamhet och inriktning alltmer diskuterad. Främst hänger det naturligtvis samman med att det militära och civila försvaret fått sin verksamhet i olika avseenden starkt reduce- rad och att det militära och civila krigsberedskapsbehovet av frivil- ligpersonal därmed också gått ner. Mot denna bakgrund har en dis- kussion pågått under en följd av år om hur den frivilliga försvars- verksamheten bör bedömas under de nya förutsättningarna. Det har skett både genom en inom frivilligförsvaret självt pågående dis- kussion om den egna verksamhetens inriktning och mål under de nya förhållandena, men också genom att flera olika utredningar, tillkomna på regeringens initiativ, men även på initiativ av några frivilligorganisationer velat se en tydligare inriktning av denna verksamhet mot den nya situationen och av den föranledda nya eller annorlunda behov. Den största och mest påtagliga förändringen ligger däri att det stora mobiliseringsbara värnpliktsförsvaret, syftande till att avvärja en stort upplagd invasion av landet, nu inte längre finns kvar. Det var denna form av omfattande militär och civil organisation för ett storskaligt krig som också motiverade omfattande frivilliga insatser av olika slag för att stödja detta försvar under olika skeden. Under de senaste 10–15 åren har detta totalförsvar i stort sett helt avveck- lats. Militärt försvar är, förutom de behov som försvaret av landet Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas kräver i form av en viss nivå på Hemvärnet och de insatsförband som finns direkt tillgängliga, i allt väsentligt inriktat på att genom direkt insats möta olika behov som FN och EU har vad gäller internationell verksamhet och civilt försvar finns nu väsentligen endast som en formalitet i vissa författningar. I sitt senaste betänkande skriver Försvarsbered- ningen bland annat att utmaningar och hot mot vår säkerhet är för- änderliga, gränslösa och komplexa. Vissa hot är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt. Andra är mer långsiktiga och växer suc- cessivt fram. Konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Det är därför viktigt att bibehålla en öppenhet för vad som kan komma att bli hot och förbereda sig för det oväntade genom nationella åtgär- der och internationellt samarbete. Försvarsberedningen skriver vidare att är en integrerad del av och ett av världens mest globaliserade länder. Vår säkerhet är intimt kopplad till våra grannars och säkerhet. vare sig kan eller vill isolera sig från omvärlden, vilket har fundamentala konsekvenser för politik och säkerhet. Sam- arbete inom EU intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. I takt med att de traditionella militära hoten från mot har sjunkit undan har nya assymetriska och gräns- överskridande hot som tidigare legat i bakgrunden fått alltmer uppmärksamhet. Framtidens hot – som kan vara militära eller icke- militära – framstår också som mer komplexa och svårförutsägbara. En speciellt oroande utveckling är att flera stater och icke-stat- liga aktörer försöker anskaffa massförstörelsevapen. Det handlar om såväl kärnvapen (N) som biologiska (B) och kemiska vapen (C). Det svenska militära och civila försvaret måste anpassas för att kunna hantera hot även från sådana vapen. Risken för spridning av NBC-vapen och kunskapen om dessa till flera stater och grupper är även det ett ökande orosmoment. Försvarsmaktens internationella förmåga har stärkts, vilket innebär en högre ambitionsnivå. En ökad internationell förmåga utgör en integrerad och prioriterad del av omställningen av För- svarsmakten. Vissa insatser ska kunna påbörjas med kort förvar- ning och andra insatser ska kunna vara uthålliga . Försvarsmakten ska klara av hela skalan av krishanteringsuppgifter från förtroendeskapande, konfliktförebyggande, humanitära, freds- bevarande uppgifter till fredsframtvingande insatser. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas Klimatförändringar, organiserad brottslighet, epidemier, epizootier, naturkatastrofer och terrorism är några exempel på hot mot samhällets säkerhet. Situationer som uppstått i samband med flodvågskatastrofen i , stormen 2005, orkanen i och skogsbränderna i exemplifierar behoven av samverkan och samordning över admi- nistrativa och geografiska gränser. Den demokratiska rättsstaten, en fungerande hälso- och sjuk- vård, informations- och kommunikationssystem, vatten- och ener- giförsörjning samt flöden av varor och tjänster är grundläggande förutsättningar för ett fungerande samhälle. Om dessa verksamhe- ter störs är det viktigt att de återfår sin funktionalitet . De samhällsviktiga systemen bör byggas, underhållas och drivas på ett robust och motståndskraftigt sätt. De sårbarheter som finns i olika samhällsfunktioner kan inte helt förebyggas eller byggas bort. Därför behöver samhället ha en god krishanteringsförmåga. Det är mot den bakgrunden som samhällets behov av frivilliginsatser inom olika områden ska ses. förutsättningar gäller inte längre. En god krisberedskap förutsätter förtroende och samver- kansförmåga mellan många olika aktörer i samhället. I det framtida insatsförsvaret minskar den roll som de frivilliga försvarsorganisa- tionernas har haft tidigare, som det är viktigt att ta till vara det engagemang och den kunskap som finns där. Erfarenhe- terna av frivilligengagemang vid olyckor och kriser i samhället är mycket goda. Kommuner och Landsting (SKL) skriver i en sammanfattande analys (, 2005, 4) av erfarenheterna efter stormen att biståndet från Hem- värnet och frivilligorganisationerna varit mycket värdefullt. Deras medverkan var en bra resurs och bidrog till uthålligheten i insat- serna. Det frivilliga engagemanget är fortfarande viktigt för att samhället ska kunna värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och dess förmåga att upprätthålla grundläggande värden (proposition 2007/08:92). är det viktigt att peka på behov av samordning och diskussion om ansvar och gränser då det gäller medverkan av frivil- liga. Mot denna bakgrund är på många sätt nya behov framträdande inom området krisberedskap och krishantering. Inte minst har flera av de organisationer, som tidigare i första hand var inriktade på att vara en resurs för främst det militära försvaret, kommit att visa Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas intresse också för andra typer av påfrestningar för samhället än dem som beredskap och krig kan ge upphov till. Myndigheterna har lämnat underlag till utredningen inne- hållande analyser av de olika organisationernas förmågor och kon- staterar också att det i de flesta fall finns kompetenser och/eller resurser som på något sätt kan nyttjas även inom krisberedskapen. Dessa kan enligt KBM:s underlag sammanfattas som följer: är en paraplyorganisation för ett antal specialförbund där Criskom är av intresse då de orga- niserar och vidare utbildar informatörer och journalister. organiserar medlemmar med kunskap inom området CBRN. Insatsingenjörerna organiserar ingenjörer, i regel väg- och vat- tenbyggare. har verksamhet inriktad på att genomföra försvarsupplysning samt att rekrytera och utbilda per- sonal och ungdom för flygvapenförbanden. Förbundet organiserar värnpliktiga med erfarenhet av flygplatsverksamhet. Många med- lemmar har kompetens oms kan nyttjas på civila flygplatser vid kri- ser. Även civilpliktiga flygplatsbrandmän rekryteras som medlem- mar. Frivilliga automobilkårernas riksförbunds medlemmar har en grundkompetens med sitt tunga körkort, vilket ofta utgör grun- den för att hantera olika specialfordon. Frivilliga flygkårens medlemmar har en grundkompetens och förmåga som flygförare. Frivilliga motorcykelkårernas riksförbunds medlemmar har en förmåga att framföra motorcyklar i terräng. Frivilliga radioorganisationen samverkar med sändar- amatörer och har förmåga att hantera olika sambandsmedel, men numera också en kader med IT-kunnig personal. Frivilliga skytterörelsen, och har ingen kompetens som behövs vid extraor- dinära händelser. organiserar kuratorer, präster och psykologer med kompetens för kris- och medmänskligt stöd vid kriser. Många är redan anställda hos olika aktörer i systemet. Svenska blå stjärnan bygger sin verksamhet på djurintresse. De agronom- och veterinärutbildade medlemmarna har en förmåga, medan andra måste ges detta genom grundläggande utbildning. Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas Svenska Röda Korset har medlemmar som fått en grundläggande utbildning inom första hjälpen eller krisstödsarbete och som kan engageras vid olika kriser. Svenska medlemmar har förmåga i den utbildning de fått inom Försvarsmakten, t.ex. stabstjänst och förplägnad. disponerar båtar och fartyg och medlemmarna har i regel god förmåga som båtförare och fartygs- befäl. Svenska medlemmar får en grundläggande utbildning till hundförare i samband med verksamheter som spår- ning och sök efter personer. har såvitt kan bedömas ingen kom- petens som behövs vid extraordinära händelser. har medlemmar vars förmåga ligger i deras tidigare engagemang som hemskyddsombud eller annan utbildning inom organisationen som rör hemberedskap, överlev- nad, ledarskap, kriskommunikation m.m. kvinnliga bilkårers riksförbunds medlemmar har kom- petens som förare av olika typer av fordon för persontransporter samt som motorinstruktörer. Försvarsberedningen skriver i sin rapport att bedömningen att ett enskilt militärt väpnat angrepp som direkt riktas mot är fortsatt osannolikt . Kri- ser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel, kan dock också uppstå även i vår region och på kan militära angreppshot likväl aldrig uteslutas. Regeringen har aviserat att den proposition som avses ge inriktning för försvarspolitiken blir förskjuten i tiden framåt några månader och att orsaken härtill bl.a. är att en förnyad prövning av säkerhetspolitiken och försvarspolitiken behöver göras mot bakgrund av händelserna i Kaukasusområdet. Även regering- ens planeringsanvisningar för Försvarsmakten har fördröjts av olika skäl och har därför inte kunnat ingå i utredningens bedömningsun- derlag. Utredningen måste därför i sin bedömning av vilka utgångs- punkter som kan komma att gälla för säkerhets- och försvarspoliti- ken reservera sig för att de i vissa avseenden kan komma att få en Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas annorlunda inriktning eller betoning än i det underlag som finns tillgängligt. 2.5.3Statsmakternas inriktning av den nationella krisberedskapen och krishanteringen I sin proposition 2007/08:92, Stärkt krisberedskap för säkerhets skull slås fast att utvecklingen mot allt mer sofistikerade tekniska system innebär att samhället också är beroende av att allt fungerar. Behovet av elförsörjning, kommunikationer och annan viktig infra- struktur etc. har gjort samhället sårbart för störningar. Olika bas- verksamheter inom samhället har gjorts mer och mer beroende av andra basverksamheter bl.a. genom olika tekniska system. Därige- nom har samhället blivit mer sårbart genom att brister i ett system kan medföra återverkningar på andra system, varvid en kris snabbt, såsom ringar på vattnet sprids och får återverkningar på samhälls- verksamheten i stort. Vid en större kris måste resurser som i vardagen är utspridda på många olika aktörer och ofta över en stor geografisk yta, snabbt kunna samlas och utnyttjas samordnat. Gemensamma plattformar, metoder och system för krisberedskapens alla aktörer förbättrar förmågan att dela information om läget, upprätta samlade bedöm- ningar, kommunicera med varandra och medborgarna samt att genomföra operativa insatser snabbt. I propositionen slås vidare fast att det frivilliga engagemanget är viktigt för att samhället ska kunna värna befolkningens liv och hälsa, samhällets viktigaste funktionalitet och dess förmåga att upprätthålla grundläggande värden. Omställningen från ett inva- sionsförsvar till ett insatsförsvar har inneburit att möjligheterna för Försvarsmakten att lämna stöd till civil verksamhet till viss del har minskat. I budgetpropositionen 2008/09:1 sägs: Den operativa förmågan bedöms vara delvis bristfällig, men har enligt regeringen förbättrats genom de satsningar som gjorts, bl.a. via anslaget 7:5 Krisberedskap // Samverkan inom och mellan sekto- rer behöver utvecklas ytterligare och tillgången på nationella förstärk- ningsresurser behöver förbättras. Förstärkningsresurser från olika fri- villigorganisationer är viktig för en god operativ förmåga. Föreliggande utredning om Frivillig beredskapsverksamhet ska enligt propositionen bl.a. klarlägga i vilken utsträckning den Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas frivilliga försvarsverksamheten kan användas ytterligare för att till- godose behovet av förstärkningspersonal vid allvarliga kriser. En i sammanhanget central fråga är statens åtagande vad avser information om säkerhetspolitik och samhällets krisberedskap. Målgrupper för denna information är myndigheter, företag, organi- sationer och den enskilde. En väl fungerande krisberedskap kräver kunskap om dessa frågor samt medvetenhet om det personliga ansvaret om hur man kan agera i händelse av en allvarlig kris. De traditionella informationskanalerna såsom mönstring och civil- och värnpliktsutbildning minskar i betydelse i och med att allt färre ungdomar kommer i kontakt med försvaret (angående informa- tionsfrågor m.m. se även kapitel 3). Därför finns ett stort behov av samhällsinformation om säkerhetspolitik, försvar, krisberedskap och skydd mot olyckor. Den nya MSB bör enligt propositionen verka för att skapa en sammanhållen information om samhällets krisberedskap som når ut till myndigheter företag, organisationer och enskilda. I detta arbete torde de frivilliga försvarsorganisatio- nerna kunna spela en roll. 2.6Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Omvandlingen av invasionsförsvaret till ett avsevärt mindre försvar som är inriktad mot snabb insats, f. n. främst utomlands, och som i stor utsträckning kommer att försörjas med soldater som har avtal eller kontrakt med Försvarsmakten under 5–, har lett till att behovet av de frivilliga försvarsorganisationernas insatser kommer att vara avsevärt mindre för Försvarsmak- tens insatsförband . Däremot finns ett behov inom Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna och inom samhällets krisberedskap som närmare behöver analyseras och utvecklas av de myndigheter som är ansvariga för dessa områden. Utredningen anser att det är viktigt att det är dessa, väl analyse- rade behov, som ska vara styrande för framtida utbildnings- och rekryteringsuppdrag till de frivilliga organisationerna. Endast väl dokumenterade behov och uppdrag som ansluter till dessa behov kan i längden ge stadga och legitimitet till de organisationer som verkar inom området. Det är påtagligt att det är Hemvärnets/de nationella skydds- styrkornas och samhällets krisberedskap som kommer att efter- Den frivilliga försvarsverksamhetens roll och hur den ska utvecklas fråga frivillig personal i någon väsentlig grad från organisationerna. De nationella skyddsstyrkorna förutsätts i hög grad också kunna verka inom samhällets krisberedskap. Mot denna bak- grund ter det sig lämpligt att i fortsättningen benämna den grupp av organisationer som verkar inom detta område för frivilliga beredskapsorganisationer. Även inom områdena information och ungdomsverksamhet med sikte på framtida rekrytering till Försvarsmakten är frivilligor- ganisationer således av betydelse sedda mot bakgrund av de över- gripande inriktningsdokumenten. 3De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen 3.1Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven Nyckelorden i denna del av uppdraget är att klarlägga de frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen. Under- förstått torde här i första hand avses deras betydelse för förank- ringen av totalförsvaret och krisberedskapen hos medborgarna i stort. Begreppen här är inte entydiga. Vad avses med folkförank- ring? Frågeställningar som kan ligga inom ramen för begreppet kan gälla acceptans av inriktningen av säkerhets- och försvarspolitiken. Delaktighet och engagemang från medborgarnas sida kan vara en annan viktig aspekt. Samhällsnyttan som de frivilliga försvarsorga- nisationerna tillför är en faktor som de själva ofta lyfter fram. Att värnplikten haft en viktig betydelse för den långsiktiga folkförank- ringen under världskrigen och det torde många anse. Innebörden av begreppet folkförankring har dock sannolikt under- gått betydelseförskjutningar över tiden, inte minst , varför det får olika innebörd för olika grupper av medborgare. Frågeställningarna om de frivilliga försvarsorganisationernas betydelse är således komplicerade därför att betydelsen inte är entydig och därför svår att mäta. På grund av att utredningen inte hinner göra någon djupare studie med stöd av vetenskaplig expertis rörande frågor om folkförankringen får utredningen inskränka sig till en mer generell deskriptiv bedömning. De frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen Frågan om de frivilliga försvarsorganisationernas betydelse för folkförankringen kan ses från flera olika perspektiv. I ett histo- riskt perspektiv förefaller det numera knappast meningsfullt att se på folkförankringen på det sätt som gjordes under det . Därför föreslår utredningen att begreppet folkförankring inte längre ska användas för att beskriva uppgifter för de frivil- liga försvarsorganisationerna. Det finns dock enligt utredning- ens uppfattning två områden som har anknytning till den gamla synen på folkförankring. Det första området är insatser inom information, diskussion och upplysning som bidrar till förstå- else och förankring av statsmakterna beslut inom försvars- och krisberedskapsområdena och där organisationernas engagemang och intresse spelar en viktig roll samt även deras betydelse som grund för rekrytering till försvaret och samhällets krisberedskap där engagemanget och den personliga insatsen är viktig som ett sätt att visa och ta ansvar för viktiga områden inom samhället. Det andra gäller frivillig försvarsverksamhet som är riktad till ungdomar, där bl.a. frågor om jämställdhet och integration är viktiga att beakta.