sou · GVB371 · 2008-01-01 00:00:00 — ITPS konstaterar att löneskyddet har förstärkts, men att löne- förmånsrätten påverkar utdelningsprocenten till oprioriterade borgenärer. Upphörande av planerade seriekonkurser. ITPS har inte kunna iaktta sådana förändringar utifrån konkursstatistiken. Lika konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag och jämförbara villkor vid rekonstruktion utom och inom konkurs. ITPS har inte haft möjlighet att följa upp dessa målsättningar. Ett av målen med näringspolitiken är enligt ITPS att främja ekonomisk tillväxt och få fler och växande företag. Företagens kredit- och kapitalförsörjning spelar en avgörande roll för deras förmåga att konkurrera, utvecklas och skapa sysselsättning. Med det som utgångspunkt har ITPS utvärderat förmånsrättsreformens effekter på företagens kreditsituation och företag som hamnar på obestånd. ITPS har sammanfattningsvis kommit fram till följande. Att de negativa effekterna av reformen fortfarande överväger de positiva. De negativa effekterna på företagens kapitalförsörjning kvarstår och underskattas troligtvis på grund av konjunkturella faktorer. Förväntade positiva effekter har i stora delar uteblivit med avseende på att påverka kreditgivare och inblandade aktörer vid insolvens. Att kostnaderna som är förknippade med att försämra kredit- villkoren för småföretagen i landet är för höga i relation till de positiva effekter som nås genom förbättrad utdelning och en effektivare hantering av företag som hamnar på obestånd. Att förmånsrättsreformen lett till en del positiva effekter i arbetet med att förbättra förutsättningar för att genomföra fler företagsrekonstruktioner, men att en del arbete återstår innan målen fullt ut kan uppnås. Att de negativa resultaten stöds av undersökningen gällande företagens kapitalstruktur utifrån ett regionalt perspektiv. Även i denna fråga är det de mindre företagen som befinner sig i stödområden som drabbats hårdast av denna reform. Utifrån ett företagarperspektiv är de negativa effekterna stora och mot- verkar möjligheterna att utveckla företagandet i olika regioner i . Inga stora regionala effekter har upptäckts utifrån utdelningar till oprioriterade borgenärer mellan storstads- områden, övriga och stödområden. Undersökningen av företagens soliditet och kapitalstruktur är belastad med en del osäkerheter och tolkningsproblem. Resultaten är på så sätt osäkra. Utifrån dessa slutsatser har ITPS formulerat sina förslag på följande sätt. ITPS vill framhålla, om hänsyn tas till de negativa konsekvenser för små och medelstora företag som framkommit, att regering och riksdag bör överväga en förändring av företagsinteckningens värde från . ITPS anser dock att ytterligare gransk- ningar behöver göras för att avgöra om företagsinteckningen bör ges särskild eller allmän förmånsrätt. ITPS anser att det behövs ytterligare insatser för att förenkla förfarandet och förbättra informationen om företags- rekonstruktion. ITPS föreslår att åtgärderna ska vara riktade mot att förenkla förfarandet, förbättra information mellan inblandade aktörer och stärka rekonstruktörens befogenheter. ITPS konstaterar också att ett förslag där utredningen ger förmånsrätt i företagsinteckning i av företagets egen- dom (utan att förslaget kombineras med andra förslag till ändringar) i realiteten skulle stärka företagsinteckningen i en sådan utsträckning att den skulle bli betydligt starkare än före förmåns- rättsreformen. En sådan förstärkning skulle enligt ITPS vara såväl absolut som relativ i förhållande till andra borgenärer som fick sin ställning försvagad i och med förmånsrättsreformen. Enbart ett förslag om en höjning till blir således enligt ITPS svårt för denna utredning att motivera utifrån direktivens skrivning att förslaget ska tillgodose de grundläggande syftena bakom förmåns- rättsreformen. Utredningens bedömning: Företagsinteckningen ska – som – vara en allmän förmånsrätt som gäller i en procentuell andel av inteckningsunderlagets värde. Intecknings- underlaget ska – också det som – bestå av all gäldenärens egendom. Den procentuella andelen ska höjas från nuvarande . I det föregående (avsnitt 5.4–5.7) har de olika komponenter som ingår i den nuvarande konstruktionen av företagsinteckningen analyserats var och en för sig. Där har slutsatser kunnat dras vad gäller vilken betydelse respektive komponent i och för sig typiskt sett kan antas ha ur såväl ett kreditgivningsperspektiv som ett insolvensperspektiv. Det visar sig då – föga oväntat – att om man enbart anlägger ett kreditgivningsperspektiv bör företags- inteckningen omfatta all gäldenärens egendom och gälla i av det underlaget samt vara en särskild förmånsrätt. Om enbart ett insolvensperspektiv anläggs – särskilt ett rekon- struktionsinriktat sådant – bör företagsinteckningen antagligen allra helst avskaffas som säkerhet. I andra hand bör den – fortfarande ur ett insolvensperspektiv – under alla förhållanden gälla i enbart en på något sätt begränsad del av säkerhetsunderlaget. Så som redan har antytts drar utredningen inte i alla delar samma slutsatser som ITPS av det i undersökningarna föreliggande materialet. Rent generellt kan man uttrycka det som att utred- ningen gör försiktigare tolkningar av det som har framgått vid bank- och företagarenkäterna m.m. Det innebär att utredningen anser att det underlag ITPS har tagit fram inte utgör grund för att påstå att förmånsrättsreformen har haft någon mer betydande påverkan på möjligheterna för små och medelstora företag att erhålla bankkrediter eller på bankernas förhållningssätt vid kredit- givning. Den påverkan som ändå kan konstateras kan sägas ligga inom ramen för vad som avsågs med förmånsrättsreformen. ningen kan också notera att underlagsrapport (se avsnitt 4) pekar på att det är svårt att över huvud taget bedöma betydelsen av säkerheter, inklusive företagsinteckning, vid bedöm- ning av kreditansökningar och uppföljning av redan beviljade krediter. Å andra sidan har enligt ITPS reformen inte heller avsatt några mer beaktansvärda spår vad gäller möjligheterna till en snabbare och mer rekonstruktionsinriktad insolvensbehandling. Det är något som utredningen kan instämma i. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla – vilket även ITPS gör – att undersökningsresultaten givetvis präglats av att den undersökta tidsperioden avser en period av mycket god konjunk- tur, vilket gör att reformen inte har utsatts för några verkligt hårda prov. Det innebär enligt utredningen att man överlag måste vara försiktig med att dra alltför bestämda slutsatser av undersökningar rörande förmånsrättsreformens verkningar i skilda hänseenden. Utredningens slutsats om att förmånsrättsreformen inte har avsatt några mer märkbara spår, varken positiva eller negativa, bekräftas också av de kontakter utredningen har haft med olika myndigheter och intresseorganisationer. Flertalet av dessa har förordat att man nu inte vidtar några förändringar alls i gällande regelverk. Den ståndpunkten kan genom utredningens direktiv emellertid sägas vara passé. Men i andra hand förordar dessa instanser att man nu väljer att göra så lite ingripande åtgärder som möjligt. Några instanser förordar emellertid att företags- inteckningen ska gälla i av underlaget och också att förmånsrätten görs till en särskild sådan. Dessa instanser kan i och för sig gärna tänka sig någon form av begränsning av underlaget till att avse enbart vissa egendomsslag. De negativa verkningarna förmånsrättsreformen enligt dessa instanser har haft för små- företags kreditmöjligheter kan emellertid enligt utredningens mening inte sägas ha något starkare stöd i ITPS:s undersökningar. ITPS:s sammanfattande slutsats (se avsnitt 5.8) kan sägas vara att det bör övervägas en förändring av företagsinteckningens värde från och att ytterligare granskningar behöver göras för att undersöka om företagsinteckningens ska vara förenad med allmän eller särskild förmånsrätt. Med det menar uppen- barligen ITPS att det inte är möjligt att justera procentsatsen till 100 och lämna allting annat oförändrat. En sådan för- stärkning skulle – som ITPS uttrycker det – vara såväl absolut som relativ i förhållande till andra borgenärer som fick sin ställning försvagad i och med förmånsrättsreformen. En 100-procent-lösning måste alltså enligt ITPS kombineras med något annat, t.ex. ett underlag begränsat till viss slags egendom. Det stämmer överens med utredningens uppfattning. De krav som rests på att man ska återställa företagsinteckningens värde kan knappast heller sägas innefatta en sådan drastisk förändring som att höja procentsatsen till 100 och inte göra något ytterligare. I stället gäller det att vid de avvägningar som måste göras försöka finna en lösning som så nära som möjligt återställer värdet av den hypotekariska säkerheten till vad det var före förmånsrättsreformen. Att förstärka värdet av företags- inteckningen därutöver kan knappast komma i fråga. Närmast till hands ligger alltså att justera värdet av intecknings- underlaget så att man uppnår en värdemässig motsvarighet till vad som gällde före förmånsrättsreformen. Det är också en lösning som många har förväntat sig. Det grundläggande syftet med att förstärka värdet av företagsinteckningen är att underlätta för företagen att låna pengar. Utredningens slutsatser i frågan om förmånsrättsreformens konsekvenser för småföretagens möjlig- heter till extern lånefinansiering, och som här har redo- gjorts för, är att reformen inte har haft den betydande negativa verkan som från vissa håll har gjorts gällande. Det material på vilket slutsatserna grundas – främst ITPS:s rapporter – ger dock vid handen att förmånsrättsreformen har påverkat mindre företags möjligheter till extern lånefinansiering. Även om bl.a. just det var avsikten med reformen kan man nu inte bortse från att det kan finnas negativa inslag som går utöver vad som var avsett med reformen. Som utredningen ser det är det främst frågan om att de institutionella kreditgivarna (bankerna) av flera skäl inte värde- sätter företagsinteckningen som säkerhet lika högt som det tidigare företagshypoteket i samband med att kreditansökningar prövas och redan beviljade krediter följs upp. Utifrån kreditgivarnas perspektiv är dessa skäl i huvudsak rationella. I första rummet är det helt enkelt det förhållandet att värdet i en insolvenssituation av företagsinteckningen inte är lika stort som det äldre företags- hypotekets värde. Företagsinteckningen är för kreditgivaren en sämre säkerhet än företagshypoteket. Och det var i själva verket avsikten med förmånsrättsreformen. En av de viktigaste kompo- nenterna i den reformen var att riskexponera bankernas kredit- givning i större utsträckning. Självfallet försöker bankerna att i ett sådant läge kompensera sig för att minimera sina risker i största möjliga utsträckning. Såväl i det begränsade kreditgivnings- perspektivet som i ett större samhällsperspektiv måste det anses vara en banks skyldighet att agera på det sättet. Bankerna synes, vilket ITPS:s rapporter bekräftar, ha tagit sitt ansvar på två sätt. Man har dels krävt andra säkerheter än företagsinteckning, dels har man förbättrat sina kreditprövningar och kredituppföljningar. Det senare är en avsedd följd av förmånsrättsreformen, det förra får betraktas som en oundviklig följd. Det försämrade värdet av säkerheten syftade också till att styra krediter till företag som har goda utsikter, dvs. sådana företag som kan tänkas bidra mer i ett tillväxtperspektiv. En ytterligare avsikt var att skapa förutsättningar för mer samhällsekonomiskt motiverade företagsrekonstruktioner genom att tillskapa ett mer jämställt borgenärskollektiv. De något ökade svårigheterna för vissa företag att erhålla bankkredit kan alltså sägas vara inbyggda i förmånsrättsreformen och utgör en grundläggande del av reformen. Det gör att även en blygsam förstärkning av förmånsrätten för företagsinteckningen påverkar dessa väsentliga delar av förmånsrättsreformen. Utredningen har i sin strävan efter att finna en samhälls- ekonomiskt optimal lösning prövat olika förslag, och också variationer av dessa, på hur företagsinteckningen bör utformas. Förslaget om en tröskelmodell liksom förslaget om en avtalad företagsinteckning har av olika skäl avfärdats (se avsnitt 5.2 och 5.3). De två huvudalternativen är i praktiken dels att utforma företagsinteckningen som en särskild förmånsrätt med begräns- ningar till viss slags egendom, dels att inom ramen för vad som gäller justera procentsatsen uppåt så att en större del av underlaget tillförsäkras inteckningshavaren. En särskild förmånsrätt med en begränsning genom att vissa egendomsslag undantas från underlaget har fördelar i en kredit- givningssituation (se avsnitt 5.4 och även 5.5). Utredningen anser sig emellertid ha funnit flera nackdelar med en särskild förmånsrätt. Dessa har inte enbart att göra med tillgodoseendet av förmånsrätts- reformens totala verkningar. Utredningen har därutöver funnit hinder som har att göra med samspelet med det utsökningsrättsliga systemet och med intresset av förutsebara och lättillämpade lös- ningar inom ramen för insolvenshanteringen. Det gäller i synnerhet intresset av att inteckningsunderlaget inte varierar beroende på vilka dispositioner gäldenären har gjort före konkursen. Vid en samlad bedömning bör därför förslaget om att justera procentsatsen uppåt antas vara det som bäst balanserar de mot- stridiga intressen som görs gällande i sammanhanget. Om man skulle försöka sig på att uppskatta vilken procentsats som bör väljas om man anser att man värdemässigt bör återställa företagsinteckningen till vad som gällde för det äldre företags- hypoteket, förefaller det – utifrån beräk- ningar – rimligt att anta att procentsatsen skulle hamna upp mot . En sådan ändring skulle alltså innebära att den kreditgivare som har säkerhet i form av företagsinteckning i en insolvenssituation får lika stor andel av sin fordran betald som en kreditgivare med det äldre företagshypoteket som säkerhet skulle ha fått före reformen. Men även en sådan höjning skulle innebära negativa effekter i form av försämrade kreditprövningar och kredituppföljningar samt en mindre effektiv insolvens- hantering. För att minimera dessa effekter borde ett förslag om justering av procentsatsen vara mycket försiktigt. Ett förslag som innebär att den nuvarande procentsatsen i 11 § förmånsrättslagen om justeras upp till kanske 65 skulle av allt att döma innebära en rejäl besvikelse för dem som förordat en förstärkning av företagsinteckningens värde. Det finns också tydliga tecken på att regeringens inriktning varit att förstärkningen av företagsinteckningens värde ska bli mer betydande än så. En inriktning på att åstadkomma en återställare till läget före förmånsrättsreformen talar för att procentsatsen bör vara högre än . Det har däremot inte framförts krav på att en förstärk- ning av företagsinteckningen värdemässigt skulle gå utöver vad som motsvarar en återställare. Vid en avvägning av de olika intressen som finns förefaller en justering av den nuvarande procentsatsen till vara rimlig. En mindre höjning än så riskerar, som antytts, att inte få något ordentligt genomslag på möjligheterna att mot säkerhet i form av företagsinteckning få låna pengar. Och en större höjning än så skulle sannolikt riskera att försämra kreditprövningen och kreditbevakningen samt försvåra insolvenshanteringen. En större höjning skulle också minska utdelningen i konkurs till oprioriterade borgenärer. Mycket av det som har vunnits med förmånsrättsreformen skulle alltså riskera att gå förlorat med en större höjning. Den föreslagna lösningen torde också, med viss råge, tillfredsställa de krav som har ställts på en En starkare företagsinteckning SOU 2007:71 återställare till vad som gällde före förmånsrättsreformens genomförande. Den föreslagna lösningen innebär alltså att förmånsrätten för företagsinteckningen förstärks. En fråga som enligt direktiven ska uppmärksammas är hur denna förstärkning kan tänkas påverka de anställdas – särskilt nyckelpersoners – vilja att arbeta kvar i ett företag (som har lämnat företagsinteckning som säkerhet). Rent teoretiskt innebär förslaget att löneborgenärernas (de anställdas) ställning i förmånsrättshänseende försämras. Denna försämring torde för det första inte bli särskilt stor. Och för det andra torde inte just detta vara avgörande för anställdas vilja att arbeta kvar i företaget. Det kan förmodas att det är andra faktorer som väger betydligt tyngre när anställda av olika kategorier överväger om de ska lämna sin anställning för att söka annat arbete. Enligt direktiven ska utredningen också uppmärksamma hur förslaget kan påverka ansvaret för ett företags ställföreträdare enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483) och 25 kap. 18 § aktiebolagslagen (2005:551). I och med att utredningen valt den lösning som valts påverkas inte nämnda ställföreträdaransvar på något sätt. Det ska allra sist nämnas att den valda lösningen har den, inte obetydliga, fördelen att den inte kräver någon komplicerad över- gångsreglering (se vidare avsnitt 7). 6Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti Europeiska gemenskapernas råd antog ett direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbets- tagarna vid arbetsgivarnas insolvens.TPF1FPT Detta direktiv (lönegaranti- direktivet) syftar till att skydda arbetstagare mot att stå utan lön eller annan ersättning vid arbetsgivarens insolvens. är skyldigt att tillse att svensk rätt överensstämmer med direktivet. De svenska bestämmelserna om lönegaranti finns huvudsakligen i Lönegarantilagen (1992:497). Lönegarantin innebär att staten svarar för betalning av den fordran som en arbetstagare har hos en arbetsgivare som är föremål för ett insolvensförfarande, t.ex. konkurs eller företagsrekonstruktion. Garantin gäller om arbets- givaren har försatts i konkurs i eller annat nordiskt land samt då en arbetsgivare i ett EU-land är föremål för ett insolvens- förfarande enligt lönegarantidirektivet. Den statliga ersättningen kan, förutom för lön och annan ersättning på grund av arbete, även utgå för underhållsbidrag och pension. Ersättning lämnas för sådan fordran som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 § förmånsrättslagen. Enligt 7 a § lönegarantilagen kan emellertid betalning utgå för fordran på uppsägningslön även om den inte är förenad med för- månsrätt. För varje arbetstagare är garantin begränsad till ett belopp som motsvarar högst fyra gånger det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller när ett 1TP PT Rådets direktiv /987/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarnas insolvens. Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti beslut om konkurs eller företagsrekonstruktion fattas. Garantin gäller för en sammanlagd anställningstid . Garantibeloppet, som får betalas ut först när arbetstagarens fordran har förfallit till betalning, betalas av i det län dit den tingsrätt som handlägger konkursärendet eller ärendet om företags- rekonstruktion hör. Lönegarantin finansierades till och med genom en särskild lönegarantiavgift enligt lagen (1981:691) om social- avgifter. Lönegarantiavgiften fördes till en särskild fond som för- valtades av Kammarkollegiet. Lönegarantifonden avskaffades 1997 och ersattes med ett anslag på statsbudgeten. Den särskilda löne- garantiavgiften slopades 1999 och ersattes av en motsvarande höjning av arbetsmarknadsavgiften. Lönegarantiavgiften är således en integrerad del av arbetsmarknadsavgiften. Någon direkt koppling mellan avgiftens storlek och kostnaderna för lönegarantin finns inte. nettobudgeteras anslaget vilket innebär att utdelningar i konkurser som staten får in som löne- borgenär förs till anslaget och används till lönegarantiutgifter. har staten betalat ut lönegarantimedel till som lägst 2 158 och som mest 3 194 företag med . betalade staten ut i lönegaranti och återbetalades. Löneförmånsrätten regleras i 12 § förmånsrättslagen och är i förmånsrättsordningen placerad efter företagsinteckning. Eftersom löneförmånsrätten är allmän gäller den inte vid utmätning, utan endast vid konkurs. Löneförmånsrätten tillämpas dessutom vid företagsrekonstruktion. Förmånsrätten omfattar fordran på lön eller annan ersättning på grund av anställning. Lönebegreppet ska tolkas vidsträckt, det kan vara fråga om tidlön, ackordersättning, arvode, provision, tantiem, risktillägg eller naturaförmåner. Även sjuklön som arbetsgivare ska betala till arbetstagaren ingår. Av 5 kap. 2 § konkurslagen följer att fordringen inte får göras gällande om den uppenbart överstiger vad som kan anses skäligt med hänsyn till gjord arbetsinsats. Förmånsrätten är tidsbegränsad. Som huvudregel omfattas fordringar som har intjänats konkurs- ansökningen kom in till tingsrätten och efter konkurs- Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti Motsvarande gäller vid företagsrekonstruktion. Från huvudregeln finns undantag, t.ex. om lönen eller ersättningen ska bestämmas efter särskild beräkningsgrund då förfallotiden används, eller om arbetstagaren inte kunnat nå arbetsgivaren med en uppmaning enligt 2 kap. 9 § konkurslagen, eller när lönefordringen före en konkurs har varit föremål för tvist. Fordran på upp- sägningslön omfattas av förmånsrätt längst för uppsägningstid som beräknats enligt 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Upp- sägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utfört arbete för arbetsgivaren eller annan och inte heller driver egen rörelse omfattas av förmånsrätt endast om arbetstagaren kan visa att han eller hon har anmält sig hos offentlig arbetsförmedling som arbets- sökande. För uppsägningstid omfattar förmånsrätten endast lön eller ersättning som överstiger inkomst vilken arbetstagaren lönen eller ersättningen avser har haft av egen rörelse eller har förvärvat eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning. Med samtidig inkomst ska jämställas aktivitetsstöd som lämnas till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program, i den mån stödet avser som lönen eller ersättningen och arbets- tagaren har blivit berättigad till stödet efter uppsägningen. Genom förmånsrättsreformen infördes en övre beloppsgräns för förmånsrätt för lön eller annan ersättning på grund av anställningen. Förmånsrätten kan omfatta högst tio gånger det prisbasbelopp som gäller enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring vid konkursbeslutet. Beloppsgränsen, som för är , kan medföra att arbetstagare med hög lön, ofta s.k. nyckelpersoner, inte har förmånsrätt för hela sin lönefordran. Någon motsvarande begränsning finns inte för andra typer av borgenärer med förmånsrätt. fann visserligen att anställda med höga inkomster kan vara viktiga för arbetsgivaren, men att behovet av ett socialt skydd ofta var svagare än för anställda med lägre inkomster.TPF2FPT En arbetstagare som själv eller tillsammans med nära anhörig senare än före konkursansökningen har ägt en väsentlig del av företaget och som haft ett betydande inflytande över dess verksamhet saknar löneförmånsrätt. En fordran som inte täcks av lönegarantin eller har förmånsrätt kvarstår, men blir en s.k. oprioriterad fordran. 2TP PT SOU 1999:1 Nya förmånsrättsregler s. 245. Förmånsrätten för statens återkrav avseende utbetald lönegaranti När staten har betalat ut ett garantibelopp inträder staten i arbets- tagarens rätt mot arbetsgivaren. Detta följer av 28 § lönegaranti- lagen. Staten övertar alltså arbetstagarens lönefordran med den löneförmånsrätt som arbetstagaren har i konkursen eller vid företagsrekonstruktion. Lönegarantin är med ett undantag knuten till att arbetstagarens fordran är förenad med förmånsrätt enligt 12 eller 13 § förmånsrättslagen. För de allra flesta regressfordringar innebär det att staten har förmånsrätt enligt nämnda bestämmelser.