sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — RF sammanställer kontinuerligt statistik baserad på bidragsansökningar och utbetalda medel. Därtill har kvalitativa utvärderingar av bidraget genomförts, till viss del i samarbete med forskare. Förutsättningarna att utvärdera LOK-stödet var således förhållandevis goda. Vår utvärdering av LOK-stödet kan sammanfattas i tre slut- satser. Den första är att LOK-stödet är en uppskattad bidragsform. Även om det ofta utgör en förhållandevis liten del av de lokala idrottsföreningarnas samlade intäkter, är det ett grundstöd som vanligtvis uppfattas som viktigt. Ur ett statligt idrottspolitiskt perspektiv är detta att betrakta som beröm och att bidraget smakar mer än det kostar. Vår andra slutsats handlar om vilka grupper och aktiviteter som gynnas av LOK-stödets konstruktion. I detta sammanhang bör understrykas att LOK-stödet är påfallande enkelt i sin uppbyggnad. Trots återkommande debatter om att anpassa bidragsnivåer utifrån faktorer som ålder, kön eller bostadsort, baseras bidragstilldel- ningen uteslutande på antalet deltagare och sammankomster. Detta för smidighet och hanterbarhet i bidragssystemet. Men det leder inte till att bidraget blir neutralt i fördelningsfrågor. Tvärtom har bidraget en konstruktion som i praktiken gynnar lagidrotter före individuella idrotter och pojkars idrottande före flickors. Vidare gynnas idrotter med låga omkostnader och föreningar med stora intäkter från annat håll, eftersom bidraget inte heller tar hän- syn till sådana faktorer. För det tredje konstateras att den kraftiga höjningen av LOK- stödet inte satt synbara spår i idrottsrörelsens akti- vitetsnivå. Vi gör bedömningen att staten inte har fått mer aktiviteter för sina pengar – men att idrottsföreningarna däremot har fått mer pengar för sina aktiviteter. Satsningen Handslaget innebar att idrottsrörelsen tillfördes sam- manlagt . Satsningen var ett samhällsexperiment utan tidigare motsvarighet i svensk idrott. Enligt RF:s egna uppgifter deltog drygt två miljoner barn och ung- domar i någon av Handslagets tusentals lokala idrottsaktiviteter. Till detta kommer särskilda satsningar på bland annat ledareutbild- ning och anläggningsstöd. I RF:s uppföljning och utvärdering av Handslaget ingick både informationsinsamling från SF/DF och en storskalig satsning på externa utvärderingar av oberoende forskare. Men även om bety- dande insatser således gjorts för att mäta Handslagets effekter, är det ännu för tidigt att bedöma dess långsiktiga konsekvenser. Utan tvivel har Handslaget varit en vitamininjektion som gett förbund och föreningar resurser och förutsättningar att se över sina trä- nings- och tävlingsformer och utveckla nya strategier för att locka till sig barn och ungdomar. Därtill har idrottsrörelsen fått värde- fulla erfarenheter av projektverksamhet inför nya satsningar såsom det pågående Idrottslyftet. Mer oklart är dock i vilken utsträckning som Handslaget lyckats infria det övergripande målet att öppna dörrarna för fler. Till saken hör att det saknas medlemsstatistik som kan belägga eventu- ella ökningar i antalet barn och ungdomar inom föreningsidrotten. Till detta kommer att andra potentiella mått, såsom RF:s LOK- stödsstatistik, inte indikerar ökad aktivitetsmängd. Slutligen visar flera av forskarnas utvärderingar att många av föreningarnas projekt varit förhållandevis traditionella till sin utformning. Föreningarna har visserligen öppnat sina dörrar, men främst erbjudit verksamhet för de barn och ungdomar som redan uppskattar och accepterar idrottens i sin traditionella form, det vill säga en verksamhet bestå- ende av träning och tävling samt med krav på regelbunden närvaro, intresse och ett visst mått av motorisk och social kompetens. Kvar blir därmed de målgrupper som Handslaget framförallt var tänkt att nå – de fysiskt inaktiva och de som vanligtvis inte deltar i före- ningsidrottens aktiviteter. Även RF:s fördelning av handslagsmedel visade sig problema- tisk. Förbundets utgångspunkt var att varje SF har bestämmande- rätt över sin egen idrott och att den centrala styrningen skulle begränsas till ett minimum. I likhet med SF-stödet fördelades där- för resurserna till specialidrottsförbunden i enlighet med ett antal Därefter blev det upp till varje SF att självständigt välja tillvägagångssätt för att realisera Handslagets målsättningar. Den decentraliserade fördelningsprincipen visade sig inte problemfri. Ett första problem var att specialidrottsförbundens metoder för att fördela handslagsmedel kom att variera högst väsentligt. Medan vissa SF utvecklade förhållandevis avancerade system för att kvalitetssäkra sina föreningars handslagssatsningar, fanns det andra förbund där föreningar tilldelades resurser utan att först presentera projektförslag. behövde de inte ens ansöka om medel. Ett andra problem handlar om oönskade effekter av principen att fördela handslagsmedel till specialidrottsförbunden utifrån deras relativa storlek. Ett första resultat blev att stora och redan populära idrotter därmed fick bäst förutsättningar för att locka till sig ännu fler barn och ungdomar. Ett andra resultat var att fördel- ningsprincipen även visade sig gynna det relativt välmående idrottslivet i mer välbeställda kommuner. Som exempel visade en utvärdering av handslagssatsningar i att mest medel hamnade i – den kommunen i länet med högst medelinkomst och näst högst utbildningsnivå (efter ). Minst kanaliserades till föreningar i – en kommun kännetecknad av låg medel- ålder, låg utbildningsnivå och låg medelinkomst, många barn med ensamstående föräldrar och den tredje högsta brottsligheten i länet. Syftet med Handslaget var att öppna dörrarna för fler – bäst för- utsättningar gavs emellertid till sådana idrotter, föreningar och regioner som redan varit lyckosamma med att locka till sig många barn och ungdomar. Statens stöd till elitidrott Den fjärde bidragsformen som analyserades var statens stöd till elit- idrotten. En ingående utvärdering visade sig inte möjlig att göra. En första förklaring är brist på kunskap. Det statliga stödets fördel- ning mellan bredd- och elitidrott tillhör de återrapporteringskrav från regeringen som RF inte efterlever. Till detta kommer att forskning rörande elitidrottens förutsättningar saknas samt att statens elitidrottsstöd inte är fördelat över en rad skilda bidrags- former. En andra förklaring till svårigheten att utvärdera statens elit- idrottsstöd är avsaknaden av preciserade och mätbara elitidrotts- Även om det således hade varit möjligt att i detalj kartlägga detta stöd, skulle det inte vara möjligt att bedöma stödets effekter eftersom staten aldrig preciserat vad man vill uppnå med sitt elit- idrottsstöd. Efter en övergripande redogörelse för olika bidragsformer med koppling till elitidrotten, inriktades analysen således på olika tänk- bara förhållningssätt i statens syn på elitidrotten. Syftet var att påvisa behovet av en mer preciserad elitidrottspolitik. En viktig skiljelinje i diskussionen var huruvida statens elitidrottsmål bör vara resultatorienterad och inriktad på att maximera svenska elit- aktivas möjlighet att ta medaljer i internationella sammanhang, eller om det snarare handlar om att främja mångfald med följden att sär- skild omsorg bör riktas till sådana elitidrottsmiljöer som har svårt att finansiera sin verksamhet via andra inkomstkällor. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten I betänkandets tredje del presenteras förslag till ny inriktning av statens stöd till idrotten. Upplägget följer den statliga idrotts- politiska processen. Inledningsvis diskuteras motiven bakom statens idrottsstöd. Därefter analyseras successivt frågor som RF:s myndighetsutövning, statsstödets olika finansieringskällor, antalet bidrag och deras utformning osv. fram till ett förslag till ny modell för uppföljning av statsstödets effekter. Förslagen är utformade med utgångspunkten att idrottsrörelsen är förtjänt av ett betydande samhälleligt stöd som är långsiktigt, för- utsägbart och behovsprövat samt att utformningen av stödet ska respektera statens och idrottsrörelsens skilda men lika legitima intres- sen. Staten måste följaktligen acceptera att idrottsrörelsen utgör en ideell verksamhet vars ledning företräder och svarar inför den egna medlemskåren. Idrottsrörelsen måste på motsvarande sätt accep- tera att statens stöd är förenat med förväntningar om att verksam- heten ska bedrivas på ett visst sätt och utvecklas i en viss riktning. Båda parter måste acceptera det implicita kontraktets dubbla karaktär av rättigheter och skyldigheter, av frihet under ansvar. Nya mål för statens idrottspolitik Vi föreslår att förordningen om statsbidrag till idrottsverk- samhet kompletteras med ett barnperspektiv och ett explicit syfte rörande elitidrotten. Motiven till statens nuvarande stöd till idrotten formulerades idrottspolitiska proposition och fastställdes därefter i regeringens förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet från . Enligt förordningen ska statsbidraget stödja verksamhet som: bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet för motion och idrott samt deras möjligheter att ut- öva inflytande över och ta ansvar för sitt idrottande gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta i idrottsverksamhet främjar integration och god etik bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed främjar en god hälsa hos alla människor. Vi bedömer att förordningen om statsbidrag till idrottsverksamhet preciserar väsentliga aspekter i statens idrottspolitik, men att målen för statens idrottsstöd bör kompletteras med ett barnperspektiv och ett syfte rörande elitidrotten. Ett barnperspektiv i idrottspolitiken Statens stöd till barn- och ungdomsidrotten har ökat kraftigt . Av detta följer att förordningens syftes- formuleringar inte på ett rättvist sätt återspeglar statens nuvarande åtagande för idrottsrörelsens unga medlemmar. Därtill visade vår utvärdering en tydlig diskrepans mellan idrottsrörelsens och statens förhållandevis samstämmiga syn på hur en sund barn- och ungdomsidrott bör vara utformad och forskarsamfundets beskriv- ning av föreningsidrottens praktik. Denna diskrepans bottnar i en konflikt mellan föreningsidrottens två parallella uppdrag: före- ningsfostran och tävlingsfostran. Istället för att utgöra komplet- terande inslag i verksamheten, framträder bilden av att tävlings- fostran redan inom barnidrotten utgör en dominerande logik. dessa faktorer motiverar att staten ytterligare markerar att stödet till idrotten är förknippat med tydliga förväntningar på att barn- och ungdomsidrotten ska utformas med utgångspunkt i de ungas egna intressen, behov och förutsättningar. Vi föreslår därför att ett barnperspektiv förs in i förordningens syftesparagraf. Begreppet barnperspektiv tar sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter och understryker att barn är självständiga individer men med rätt till stöd och skydd. Att integrera ett barnperspektiv innebär att sätta barnet i fokus och att alltid analysera konsekvenserna av ett beslut eller en åtgärd för ett barn eller en grupp av barn. Vidare understryker ett barnperspektiv att barns egna åsikter måste beaktas. Därtill innebär ett barn- perspektiv ett synliggörande av den maktordning som inryms i relationen mellan vuxna och barn,. Att stärka idrottsutövares internationella konkurrenskraft Nuvarande förordning saknar även uttalade syften kopplade till elitidrottslig verksamhet. Detta framstår inte som en korrekt bild av statens reella idrottspolitik. Dessutom tenderar frånvaron av elitidrottsmål att skapa en problematisk obalans mellan vad som uttrycks i förordningen och vad som i praktiken görs. Vi utgår således från att staten anser att elitidrott har ett egenvärde och föreslår en komplettering av förordningens syftesparagraf med innebörden att statsbidrag även ska utdelas för att stödja verksam- het som stärker idrottsutövares internationella konkurrenskraft. Förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen Vi föreslår att statens idrottspolitik ska ha formen av ett korpo- rativt samarbete med idrottsrörelsens egna organisationer enligt följande princip: Att riksdag och regering tydligt ska precisera vad staten vill uppnå med stödet till idrotten och i efterhand bedöma hur väl dessa mål har uppnåtts. Idrottsrörelsen ska dock ha stor frihet att självständigt besluta hur dessa mål ska realiseras. Med korporatism avses situationer där staten delegerar frågor av myndighetskaraktär till s.k. privaträttsliga organ. valtningsmodeller är vanliga i och inte minst förekom- mande på idrottens område. Kännetecknande för svensk idrotts- politik är således att idrottsrörelsens egen paraplyorganisation, RF, har fått statens förtroende att agera i myndighets ställe i frågor kopplade till fördelning och administrering av statens idrottsstöd. Både för staten och frivilliga organisationer innebär korporativa förvaltningsmodeller alltid ett visst mått av risktagande. Båda riske- rar att domineras av den andre. För staten handlar det även om att avsäga sig ett visst mått av politiskt inflytande till en icke-statlig sammanslutning. Organisationen står på motsvarande sätt inför hotet att tvingas till ställningstaganden utanför sitt eget område, vilket både underminerar den interna sammanhållningen och rörel- sens karaktär av fri sammanslutning. finns det fördelar, och enligt vår bedömning finns det åtminstone två skäl för staten att utforma sin idrottspolitik i ett korporativt samarbete med idrottsrörelsens egna organisationer. Det första argumentet handlar om idrottsrörelsens självständighet. Att idrottsrörelsen är och ska förbli en fri och självständig folk- rörelse utgör en av den statliga idrottspolitikens mest självklara principer. Att delegera makt och ansvar i anslagsfrågor till rörelsens egna organisationer kan därmed ses som en markering av statens frivilligt begränsade inflytande på föreningsidrottens område. Det andra argumentet är att staten genom en korporativ förvaltnings- modell kan tillgodogöra sig idrottsrörelsens egen kompetens och legitimitet i frågor rörande det statliga anslagets fördelning. En följdfråga är hur detta korporativa samarbete ska utformas. Vi föreslår en principiell ansvarsfördelning med innebörden att riksdag och regering ska vara tydliga med vad staten vill uppnå med stödet till idrotten men att idrottsrörelsen ska ha stor frihet att avgöra hur dessa mål ska realiseras. Förslaget avser att tillgodose både statens och idrottsrörelsen intressen. Om statens behov av styrning ska förenas med idrottsrörelsens rätt till självständighet är det rimligt att riksdag och regering är tydliga med att precisera bidragsgivningens mål, syften och riktlinjer och i efterhand bedöma hur väl dessa mål har uppnåtts. Idrottsrörelsen bör emellertid ges stor frihet att självständigt avgöra hur målen ska uppnås. Med en sådan ansvarsfördelning kan staten tillgodogöra sig idrottsrörelsens sakkunskap i idrottsfrågor. tydliggörs att det är idrotts- rörelsens ansvar att statens stöd fördelas och utnyttjas i enlighet med och regeringens idrottspolitiska mål. Om RF:s myndighetsutövning och frivillig tillämpning av förvaltningslagen Vi föreslår att delar av förvaltningslagen görs tillämplig på RF:s myndighetsutövning. I utredningsuppdraget ingår att kartlägga omfattningen av den verksamhet hos RF som innefattar myndighetsutövning och över- väga behovet av författningsändringar för att denna verksamhet skall uppfylla samma krav på rättssäkerhet som ställs på förvalt- ningsmyndigheter enligt förvaltningslagen (1986:223). Vi konstaterar att den uppgift som RF fått sig tilldelad enligt lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till , nämligen att pröva frågor om fördelning av stats- bidrag till idrottsverksamhet, utgör myndighetsutövning. I syfte att säkerställa rättssäkerhet i RF:s myndighetsutövning föreslås att följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) görs tillämpliga på förbundets fördelning av statens stöd till idrot- ten: 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter 20 § om motivering av beslut 21 § om underrättelse av beslut. Idrottsrörelsens statliga stöd via spelmarknaden – från vinstdelning till ett behovsprövat spelbidrag Vi föreslår att dagens vinstdelningssystem mellan AB och idrottsrörelsen ersätts av ett behovsprövat och i förväg fastställt spelbidrag för finansiering av idrottsrörelsens statliga lokala aktivitetsstöd. Det går att anlägga många och skilda perspektiv på principen att idrottsrörelsen tilldelas stöd via statens intäkter från spelmarkna- den. Lämpligheten med bidrag vid sidan av statsbudgeten kan diskuteras. Även om det varit positivt för idrottsrörelsen, som därmed kunnat tillgodogöra sig bidragsökningar vilka rimligtvis inte hade varit möjliga inom ramen för den ordinarie statsbudgeten, kan det inte förnekas att finansieringsmodellen gett idrottspoliti- ken en närmast unik och synnerligen gynnad ställning jämfört med andra offentliga utgiftsområden. Det går även att diskutera etiska aspekter av att statens intäkter från spelmarknaden finansierar specifika allmännyttiga ändamål såsom idrott, hästsport och föreningsliv. Det har gett ett väsentligt ekonomiskt tillskott till idrottsrörelsen – men till priset av att barn- och ungdomsidrottens väl och ve blivit legitimitetsgrund för en statlig spelpolitik och att idrottsrörelsen dragits in i den spel- politiska debatten som aktiv försvarare av regeringens spelpolitik och en reglerad spelmarknad. Vi väljer att bortse från dessa aspekter. Vi utgår från att regeringen valt att öronmärka delar av statens intäkter från spel- marknaden till idrottsrörelsen och att denna princip är sanktione- rad av . Med detta sagt kan det konstateras att det finns problem förknippade med idrottsrörelsens nuvarande stöd via AB . Merparten av dessa problem är dessutom kopplade till en av spelbolagets tre bidragsformer: det s.k. vinstdel- ningssystemet. Vinstdelningssystemet inrättades 1996 och innebär att idrottsrörelsen tillförs en andel av AB Svenska Spels totala över- skott efter ett grundavdrag som tillförs statskassan. Bidraget är öronmärkt för det lokala idrottslivets barn- och ungdomsverksam- het och används huvudsakligen för att finansiera det statliga lokala aktivitetsstödet. Vinstdelningssystemets utformning är en viktig förklaring till statens kraftigt ökade stöd till idrottsrörelsen sedan millennieskif- tet. är det en bidragsform som blivit både omdebatterad och kritiserad. Enligt utgör bidraget ett avsteg från den statliga budgetprocessens krav på fullständighet, bruttoredovisning och transparens. Därtill har idrottsrörelsen anmärkt mot den osäkerhet som följer av bidragets nära koppling till spelmarknaden och efterlyst åtgärder för att minska det statliga idrottsstödets nuvarande spelberoende. Båda dessa synpunkter motiverar att dagens vinstdelnings- system med AB reformeras. Det finns dock ytterli- gare skäl. Framförallt finner vi det principiellt anmärkningsvärt att det enskilt största stödet till idrottsrörelsen helt och hållet fri- kopplats från diskussioner om idrottens faktiska behov. Enligt rådande ordning är bidraget synnerligen känsligt för förändringar i AB Svenska Spels vinstnivåer – men det påverkas inte alls av even- tuella förändringar i idrottsrörelsen barn- och ungdomsverksamhet. Detta framstår inte som förenligt med en ansvarsfull statlig idrottspolitik. Vi föreslår följaktligen att dagens vinstdelningssystem mellan AB och idrottsrörelsen ersätts av ett behovsprövat och i förväg fastställt spelbidrag för finansiering av idrottsrörelsens statliga lokala aktivitetsstöd. Förslaget är således: 1.Att dagens vinstdelningssystem ersätts av ett nytt bidrag från statens intäkter från spelmarknaden. Vi menar att idrottsrörelsen alltjämt ska tilldelas stöd via statens intäkter från spelmarknaden men att det är idrottspolitiskt ovid- kommande om bidraget hämtas från AB Svenska Spels överskott eller via andra framtida, statliga intäktskällor från spelmarknaden. 2.Att bidraget ska vara öronmärkt för finansiering av idrottsrörel- sens statliga LOK-stöd. Det nya spelbidraget bör vara öronmärkt för finansiering av idrottsrörelsens statliga LOK-stöd. Av detta följer att de 20 miljo- ner kronor som RF disponerar till anläggningsstöd inom ramen för vinstdelningssystemet bör utgå. Vi föreslår emel- lertid att AB Svenska Spels generella bidrag på ökas med motsvarande belopp. Att bidraget ska vara behovsprövat. Med behovsprövning avses att stödets omfattning ska fastställas i dialog mellan statens och idrottsrörelsens företrädare och med utgångspunkt i den lokala barn- och ungdomsidrottens utveckling och behov men utan koppling till icke-idrottsliga faktorer såsom spelmarknadens eller det allmänna konjunkturlägets utveckling. 4.Att bidragets omfattning ska fastställas i förväg och godkännas i samband med behandling av det ordinarie stats- anslaget. Genom principen att ska godkänna spelbidragets omfattning skapas transparens och bruttoredovisning i statens idrottsstöd även om merparten av stödet alltjämnt utdelas vid sidan av statsbudgeten. Med vårt förslag till nytt spelbidrag elimineras de problem som präglar idrottsrörelsens statsstöd via spelmark- För idrottsrörelsen innebär nyordningen att hela statens stöd baseras på bedömningar av föreningsverksamhetens omfatt- ning, utveckling och faktiska behov – till skillnad från dagens system där det offentliga stödet till det lokala idrottslivet i stor utsträckning är beroende av AB Svenska Spels utveckling. Vidare tillgodoses RF:s önskan om ett långsiktigt och förutsebart grund- stöd som stabilt säkrar finansieringen av det statliga LOK-stödet. För staten medför förslaget transparens och bruttoredovisning i den idrottspolitiska processen. Att bidraget – i likhet med övriga bidrag från AB – dessutom fastställs i förväg innebär att hela statens stöd till idrottsrörelsen kan föreläggas . Detta ger goda möjligheter att följa anslagets utveckling , skapar förutsättningar att pröva stödet mot andra utgifter i stats- budgeten och säkerställer idrottspolitiska insyn och inflytande. Ett statligt idrottsstöd motsvarande en promille av BNP? Vi tillstyrker inte RF:s förslag om att koppla statens idrottsstöd till BNP. I den strategiplan för idrottens framtida finansiering som RF- stämman antog fastslogs det övergripande målet att statens stöd till idrotten ska uppgå till en promille av BNP. För- slaget är ett uttryck för att idrottsrörelsen eftersträvar betydande ökningar av statens idrottsstöd: enligt RF:s egna beräkningar skulle en promille av BNP 2006 resulterat i ett statsstöd på , vilket hade inneburit en dryg miljard kronor mer än det faktiska anslagsbeloppet på . Vidare är förslaget ett uttryck för RF:s önskan att ersätta dagens beroende av spelmarknaden med ett nytt beroende – av den allmänna konjunkturutvecklingen. Vi kan inte tillstyrka RF:s förslag. Vi finner det principiellt viktigt att statens stöd till idrotten tar utgångspunkt i verksam- hetens reella behov och inte externa, icke-idrottsliga faktorer. Omfattningen av idrottsrörelsens statliga stöd bör följaktligen avgöras i en diskussion om vad bidraget avser att uppnå snarare än utifrån principen att idrottsrörelsen har rätt till en viss andel av statens intäkter. Ett minskat antal stödformer? Vi bedömer att nuvarande bidragsstruktur bör bestå. För- klaringen är att bidragen och deras utformning i stor utsträck- ning redan tillgodoser idrottsrörelsens krav på självständighet. I utredningens direktiv ingår att pröva om antalet bidrag i statens idrottsstöd kan minskas, vilka begränsningar som uppstår för idrottsrörelsen genom utformningen av de villkor som anges för stödet samt om färre villkor kan knytas till det samlade stöd som ges till idrottsrörelsen. Uppdraget kan ses som ett led i en av idrottsrörelsen initierad debatt om successivt ökad styrning och öronmärkning av statens stöd till idrotten.