sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — levs det som att länsstyrelserna själva har tagit ett samlat grepp i metodfrågorna. Några länsstyrelser menar att de ofta är utelämnade till sin egen förmåga och sina egna resurser när det gäller detta arbete. Det leder till att varje länsstyrelse försöker uppfinna hjulet på egen hand som några myndigheter uttrycker det. På de flesta länsstyrelser finns heller inte tillräcklig kompetens för arbetet då flertalet konsulenter är rekryterade främst på grund av sina kun- skaper om socialtjänst och inte tillsynsmetodik. Det är också mycket svårt att hitta personer som har en formell tillsyns- kompetens då det råder brist på bra utbildningar på området. Kompetensutvecklingen sker i regel på så sätt att konsulenter med längre erfarenhet i yrket lär upp nya, mer oerfarna kollegor. Allt detta sammantaget förhindrar en positiv utveckling på metodområdet. En möjlig lösning på problemen som förordas av flera länsstyrelser är att någon form av metodkansli med ett samlat ansvar i frågor om metodutveckling och därmed samman- hängande frågor inrättas någonstans inom länsstyrelse- organisationen. Ett steg i denna riktning är projektet samverkan Länsstyrelser. Länsstyrelserna har tillsammans startat detta projekt inom social tillsyn. antogs en pro- jektplan och detta projekt är en fortsättning på det kvalitetsarbete i tillsynen som pågår. Arbetet ska enligt projektplanen bl.a. inriktas mot xsamsyn vad gäller begrepp och definitioner, xökad standardisering kring metoder och dokument, xett gemensamt kvalitetssystem, xsystem för erfarenhetsutbyte. rådgivande aktiviteter har en stor omfattning, främst inom ramen för den operativa tillsynen men råd- givning/vägledning lämnas också i andra sammanhang. De flesta myndigheter betonar vikten av att anhöriga, verksamhets- företrädare och andra som på något sätt berörs av verksamheter inom ska ha en god tillgänglighet till expertkunskaper. Antalet inkommande telefonsamtal från främst anhöriga och personal inom är mycket stort i samt- Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn liga län och många myndigheter har därför utarbetat en policy för hur telefonsamtal av olika slag ska hanteras. Denna kan t.ex. omfatta hur rådgivningen till personer som har klagomål mot kommunen ska utformas i olika situationer. Det finns också i många län en mer eller mindre uttalad policy för vägledning till kommunerna i olika verksamhetsfrågor. Läns- styrelserna är överlag mycket försiktiga med att ge vägledning i frå- gor som det uppenbart ankommer på huvudmännen att besluta om. Det gäller t.ex. frågor om arbetsledning i konkreta vård- eller omsorgssituationer. För att skapa struktur och tydlighet när det gäller telefonsamtal har många länsstyrelser utarbetat en intern ansvarsfördelning för samtalen mellan socialkonsulenterna. Länsstyrelserna medverkar i mån av tid och resurser i konfe- renser och utbildningar som anordnas av huvudmännen eller andra aktörer inom tillsynsområdet. Man tar också i mån av tid emot besök av olika slag. Flera länsstyrelser anordnar också i egen regi handläggarträffar och informationsdagar för socialtjänstpersonal inom olika områden. En variant av råd och stöd som länsstyrelserna i allt högre utsträckning använder sig av är goda exempel, d.v.s. skildringar av socialtjänstverksamhet i länet som bedrivs med hög effektivitet och bra kvalitet. Fördelen med goda exempel är att de på ett mycket handgripligt sätt tydliggör för verksamhetsansvariga inom olika områden hur en verksamhet kan organiseras och utföras för att uppfylla högt ställda krav i författning eller annan normering. Utvecklingsmedel och andra statsbidrag Länsstyrelserna fördelar betydande medel för utvecklings- insatser inom en rad områden, bl.a. inom alkohol- och drog- området för t.ex. förebyggande insatser, öppenvårdsinsatser samt insatser för att utveckla vårdkedjor inom missbrukarvården. Medel fördelas även för insatser riktade mot barn i vålds- eller miss- bruksmiljöer, insatser för att förebygga hedersrelaterat våld samt insatser för att utveckla verksamheten med anhörigstöd inom äld- reomsorgen. Dessutom fördelar länsstyrelserna statsbidrag till kommuner som har eller deltar i en verksamhet med personligt ombud. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn meddelar tillstånd för enskilda verksamheter inom vård- och omsorg, stöd och service enligt SoL och LSS. Det gäller bl.a. verksamheter som riktas till barn- och ungdomar, vuxna med alkohol- och drogproblem, äldre och personer med funktions- hinder. Några exempel på sådana verksamheter är hem för vård eller boende och öppenvårdsverksamheter . Tillstånd meddelas också till särskilda boendeformer i enskild regi för äldre och personer med funktionshinder liksom till verksam- heter i enskild regi som tillhandahåller korttidsvistelse, kort- tidstillsyn och daglig verksamhet. Totalt finns cirka 2 000 tillstånd för enskilda verksamheter i hela landet. I alkohollagen regleras hur och var alkohol får serveras. Tillstånd för att servera alkohol utfärdas av kommunen. Det är också kom- munen som tillsammans med polisen är operativ tillsynsmyndighet med uppgift att övervaka lagens efterlevnad. främsta uppgift som tillsynsmyndighet enligt alkohollagen är att kontrol- lera hur kommunerna sköter sitt arbete. Det kan ske genom besök i kommunerna eller genom att granskar hur kommu- nerna hanterar olika ärenden, t.ex. ansökan om serveringstillstånd. ger också kommunerna råd och stöd i alkoholfrågor bl.a. inom ramen för möten med kommunernas alkohol- handläggare. Länsstyrelserna samordnar också i vissa län s.k. ope- ration krogsanering. Föreskrifter och allmänna råd för till- lämpningen av alkohollagen meddelas av . Tillsyn enligt alkohollagen är inte en socialtjänstuppgift. För den statliga tillsynen inom ansvarar 22 själv- ständiga myndigheter alla direkt underställda regeringen. Hur denna ansvarsfördelning har kommit till uttryck i praktiken och hur väl samarbetet har fungerat, har varierat . 1999 beslu- tade samtliga landshövdingar och dåvarande gene- Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn raldirektör att tillsammans utveckla ett nationellt program för social tillsyn (se avsnitt 7.10). Genom en utvecklad samverkan mellan och länsstyrelserna skulle den nationella och regionala tillsynen över stärkas. Bl.a. föreslogs att gemensam tillsyn skulle ske inom viktiga områden, att ett samlat utvecklingsprogram för den sociala tillsynen skulle tas fram samt att samverkan skulle formaliseras genom en permanent samver- kansgrupp mellan myndigheterna. Det praktiska arbetet inom ramen för samverkansgruppen och det nationella tillsynsprogrammet påbörjades och har alltsedan dess bedrivits med dessa förutsättningar. Flera myndig- hetsgemensamma insatser har gjorts. – 2004 genom- fördes t.ex. en nationell tillsyn över kommunernas insatser för per- soner med psykiska funktionshinder. Detta har lett till att gemen- samma bedömningskriterier för tillsyn av kommunernas insatser för personer med psykiska funktionshinder har utarbetats. Arbetet med bedömningskriterier för kost och nutrition för äldre inom vård och omsorg har prövats i operativ tillsyn . Man har också tagit fram en policy för en brukar- och medborgarorienterad social tillsyn. Utredningen har särskilt tagit upp samarbetet mellan läns- styrelserna och , både vid intervjuerna och i läns- styrelseenkäten. Samtliga länsstyrelser finner samarbetet med värdefullt. En majoritet menar att samverkansgruppen har bidragit till att förtydliga roll- och ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och . Man tycker också att samver- kansgruppens arbete har bidragit till att utveckla tillsynen och att skapa systematik i tillsynsarbetet. Flertalet länsstyrelser anser dock att samarbetsprojekten tende- rar att öka i omfattning, vilket leder till svårigheter att frigöra resurser vid den enskilda och att det stjäl tid och resurser från det operativa tillsynsarbetet. Växande projekt har också inneburit att arbetet har dragit ut , t.ex. när det gäller att utarbeta gemensamma bedömningskriterier inom olika områ- den. Ett par länsstyrelser menar också att det ibland inte har varit möjligt att invänta att vissa frågor ska lösas av myndigheterna gemensamt, utan man har fått ta till egna lösningar på ett problem. anser att mycket av det förankringsarbete som behöver göras ligger på internt, där många enheter vill vara med och tycka till om det mesta. Några länsstyrelser nämner också att det finns vissa spänningar mellan länsstyrelserna Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn och som dels handlar om kulturen vid dessa myn- digheter, dels om det centrala kontra det regionala perspektivet. Medan är mer akademiskt inriktad och också har tyngdpunkten i hälso- och sjukvården, är länsstyrelserna mer ope- rativt inriktade med verksamhets- och sakkunskap som främsta utgångspunkt – det vetenskapliga möter det praktiska. Någon läns- styrelse uttryckte det som att samarbetet ibland borde landa någonstans längre ner. måste man sätta ner foten och bestämma att så här gör vi. Den andra spänningen är att några länsstyrelser har upplevt att de nationella perspektiven på frågorna, i t.ex. arbetet med att ta fram bedömningskriterier, ibland tar sin utgångspunkt för mycket i storstadsproblem och utifrån vad som bör gälla i en genomsnitts- kommun. Detta har då fått den följden att vissa kriterier inte har fungerat i län där t.ex. många av länets kommuner är relativt små och glest befolkade. Flera länsstyrelser menar att tillsynsenheten vid Socialtjänst- avdelningen på har en viktig roll som projektledare, och att man också klarar denna roll bra. Däremot anser man att till- synskompetensen är mer begränsad. Enhetens styrka är snarare analysen av tillsynsresultaten och den statistiska och juridiska kompetensen. Sammanfattningsvis menar länsstyrelserna att sam- verkansgruppen fyller en viktig roll och att samarbetet myndig- heterna emellan kan utvecklas ytterligare. Några undrar dock vilken status samverkansgruppens beslut egentligen har. Länsstyrelsernas samarbete med regionala tillsynsenheter regionala tillsyn är indelad i sex regionkontor och förlagda till , , , , samt . Dessa regionala tillsynsenheter, RT-enheter, täcker ett antal län inom respektive region. För fyra av RT-enheterna betyder det att man täcker storstadslän samt något eller ett par omkring- liggande län. RT har de fyra nordligaste länen, medan RT täcker sju län i . Att RT-enheterna täcker ett antal län, innebär i sin tur att man också har kontakt med i respektive län. har statsmakterna påtalat behovet av att öka samordningen mellan tillsynen inom och inom hälso- och sjuk- Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn RT-enheter och länsstyrelserna har arbetat med detta på olika sätt, bl.a. genom att verksamhetsplanera till- sammans. Då bestämmer man vad som ska tillsynas gemensamt och när man kan göra det. Den stora vinsten är att båda myndigheterna genomför tillsynen tillsammans och möter den verksamhet som blir föremål för en inspektion . Det är också vanligt att man håller varandra underrättade löpande . kan akuta fall kräva att myndigheterna tillsammans åker ut på plats. Man tar också kontakt med varandra i enskilda tillsynsärenden där så är nödvändigt. Själva tillsynsprocessen med återkoppling och skriftliga beslut skiljer sig åt över landet. Inom vissa regioner fattas gemensamt beslut men man skriver olika delar i själva beslutsdokumentet. I andra fall har man gemensam muntlig återkoppling till den som blivit föremål för tillsyn, men skriver två separata beslut som når tillsynsobjektet . I andra fall kan det skriftliga beslutet komma separat från de båda myndigheterna med en tids mellan- rum, ibland . Liksom länsstyrelserna fick RT-enheter extra medel i samband med satsningen på äldreskyddsombuden (se avsnitt 9.2). Detta har bidragit till att gemensamma tillsynsinsatser myndigheterna emellan framförallt har förekommit inom äldre- omsorgen. Endast i undantagsfall har gemensam tillsyn bedrivits inom andra områden, t.ex. inom psykiatrin. Några länsstyrelser uppger att man fört diskussioner med respektive RT-enhet om att genomföra gemensam tillsyn inom t.ex. barnpsykiatrin, missbru- karvården och på handikappområdet, men att detta ännu inte har skett. Länsstyrelserna anser överlag att samarbetet med Social- styrelsens RT-enheter fungerar bra och att gemensamma tillsyns- besök är bra. Man ser fördelar med att knyta samman den kompe- tens som myndigheterna tillsammans kan utnyttja i tillsynen. De som blir föremål för en inspektion upplever också att en gemensam tillsyn är en stor fördel då man t.ex. kan diskutera tillsynsresultatet med båda tillsynsmyndigheterna . med dessa positiva uttalanden råder en uppfattning hos samtliga länsstyrelser att RT-enheterna har allt för begränsade resurser för att den samordnade tillsynen mellan myndigheterna ska kunna bli mer omfattande. En majoritet av länsstyrelserna menar att de skulle vilja ha mer gemensam tillsyn med RT-enhe- terna, men att resurserna hos RT-enheterna begränsar detta. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn allra flesta län sker gemensam verksamhetstillsyn med RT-enheterna endast , ibland färre än så. uttrycker detta så att det för RT-enhetens del endast kan röra sig om punktinsatser eftersom RT-enheten har ett alltför stort geografiskt område att täcka. Några länsstyrelser tar upp skillnader i RT-enheternas respektive länsstyrelsernas tillsyn. Dels ger hälso- och sjukvårdslagen mycket mer vägledning i vad som är rätt eller fel än vad socialtjänstlagen gör. Dels riktar RT-enheterna sin tillsyn främst gentemot profes- sionen medan länsstyrelserna ytterst riktar tillsynen till berörda politiska nämnder. Länsstyrelserna upplever också att brukar- perspektivet har större genomslag i länsstyrelsernas tillsyn jämfört med RT-enheternas tillsyn samt att man i RT-enheternas beslut ofta uttrycker sig mer generellt än vad länsstyrelsernas gör. Länsstyrelsernas samarbete med varandra Länsstyrelserna samarbetar på olika sätt. Var och en av dem är en fristående myndighet direkt underställd regeringen. En central myndighet för länsstyrelserna saknas. har regeringen dock uttalat sig om vikten av att länsstyrelserna samarbetar och samordnar sina verksamheter. Länsstyrelserna själva har också arbetat mycket med dessa frågor. Inom vissa verksamheter har länsstyrelserna byggt ut sitt samarbete systematiskt, genom tillska- pande av olika samordningsgrupper och gemensamma projekt. Man har också fattat gemensamma policybeslut om hur vissa frågor ska hanteras vid respektive länsstyrelse. Samarbetet bygger dock helt på frivillighet och samförstånd. Som tidigare nämnts har länsstyrelserna tillsammans startat ett samverkansprojekt inom social tillsyn – Socialsamverkan Länsstyrelser. Projektet ska arbeta med att åstad- komma samsyn vad gäller begrepp och definitioner, ökad standar- disering kring metoder och dokument, gemensamt kvalitetssystem, gemensam kompetensutveckling och system för erfarenhetsutbyte. För cheferna för den sociala tillsynen vid länsstyrelserna finns en förening, socialdirektörernas förening. Denna träffas regelbundet, en gång . Där diskuteras frågor som kräver ställnings- taganden inför möten i Samverkansgruppen, man delger varandra information av vikt och har erfarenhetsutbyte. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn Inte bara socialdirektörerna utan även handläggare för olika sak- frågor träffas kontinuerligt i vissa delar av landet. Man diskuterar metoder, utbyter erfarenheter och genomför också tillsyn tillsam- mans. För vissa frågor ingår samtliga länsstyrelser i samverkansprojekt. Exempel på sådana är arbetet med att ta fram gemensamma rikt- linjer för tillståndsgivning för privata behandlingshem samt gemen- samma bedömningskriterier för tillståndsgivning enligt social- tjänstlagen. Det har också genomförts gemensamma konferenser om erfarenheter kring hanteringen av statsbidrag samt före- byggande alkohol- och narkotikaarbete. har behovet av en specifikt inriktad tillsyn mellan flera länsstyrelser sammanfallit och man har då sett möjligheter att samarbeta. Inte bara har detta underlättat planeringen och genom- förandet av tillsynen, t.ex. vilka metoder och eventuella bedöm- ningskriterier som ska användas. Det har också givit en möjlighet till vissa jämförelser mellan länen. Två tydliga grupperingar för samverkan mellan länen gör sig gäl- lande. Allra tydligast är samarbetet mellan sydlänen –Läns- styrelserna i , , , och län. Sydlänen har gemensamma nätverk för olika sakfrågor och bedriver gemensam tillsyn i flera fall där man tillsammans diskute- rar planering, genomförande och redovisning av densamma. Den andra tydliga samverkansgruppen är mellan Länsstyrelserna i , , , och , den s.k. , vilka också har regelbundna hand- läggarträffar. De tre storstadslänen har en del samarbete då dessa ofta har liknande storstadsrelaterade problem. Längre norrut – Länsstyrelserna i , , och – ter sig samarbetet glesare, bl.a. med färre träffar och sällan gemensam tillsyn. På ledningsnivå har länsråden en tydlig ansvars- fördelning för olika verksamhetsområden, bl.a. för de sociala frå- gorna. I ansvaret ingår bl.a. att samordna och sprida relevant information till kontaktpersoner för området vid länsstyrelserna samt i länsrådskretsen för eventuella policydiskussioner och gemensamma ställningstaganden. Utöver samarbete som har sin utgångspunkt i sakfrågorna, har vissa länsstyrelser samverkat också kring resurs- och kompetens- frågor. i har t.ex. mot ersättning bi- stått i län när det gäller handläggning av Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn ärenden enligt alkohollagen. Likaså har i köpt tillsynsinsatser från i län när man haft svårigheter att rekrytera personal . Länsstyrelsernas samarbete med andra myndigheter Samarbete med andra myndigheter är begränsat när det gäller den sociala tillsynen. Några länsstyrelser nämner att samarbete ibland sker med . Ett par av dem säger dock att man endast har haft kontakt med myndigheten, men att någon gemen- sam tillsyn ännu ej har genomförts. i län anger att vid tillsynen över kommunernas verksamhet är Arbets- miljöverket ofta involverad. upplever ibland att långtgående krav och sanktionsmöjligheter på arbetsmiljön kan få en mycket styrande effekt också på social- tjänstens utformning av insatserna. Inom ramen för de alkohol- och narkotikarelaterade frågorna samt frågor som rör utsatta kvinnor och barn (t.ex. Operation Kvinnofrid) sker samarbete med bl.a. polis, åklagare och landsting i några län. Endast en länsstyrelse, i , anger att man har ett samarbete med (SiS), men endast med den regionala företrädaren inom SiS. Ett par läns- styrelser nämner att man har haft kontakt med SiS men inte längre. Alla övriga länsstyrelser saknar helt kontakt med SiS. Länsstyrelsernas samarbete med kommunerna En majoritet av länsstyrelserna har ett utvecklat samarbete med kommunerna inom det egna länet. Framförallt samarbetar man med kommunerna kring tillsynen över enskild verksamhet och HVB samt inom alkoholområdet. Kommunerna skall enligt Social- styrelsens föreskrifter inspektera tillståndspliktig enskild verksam- het minst en gång och sända tillsynsrapporten till läns- styrelsen. Det är också vanligt att länsstyrelserna anordnar konferenser, seminarier, informationsmöten, handläggarträffar och andra kom- petensutvecklingsinsatser gentemot kommunerna. Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn Länsstyrelsernas samarbete med brukarorganisationerna Så gott som samtliga länsstyrelser anger att man samarbetar med olika brukarorganisationer i sitt eget län. Helt dominerande är pen- sionärs- och handikapporganisationer som länsstyrelserna träffar regelbundet. Samarbetet med andra brukar- eller anhörig- organisationer verkar vara mycket begränsat. Vid träffar med framför allt pensionärs- och handikapp- organisationer tas tillsynsresultat upp och man diskuterar ibland också behovet av kommande tillsynsinsatser. I vissa län har man också samarbetat med brukarorganisationer för att få till stånd en mer brukarorienterad tillsyn med inslag av t.ex. intervjuer och enkäter och samtal med anhöriga. 10.1.4De sociala frågornas ställning i Eftersom varje länsstyrelse är en fristående myndighet och reger- ingen har lämnat till dessa att själva bestämma sin organisation, är variationen av organisationslösning stor. Drygt hälften av läns- styrelserna har en platt organisation, dvs. endast enheter samt länsledning. I dessa fall är också de sociala frågorna organiserade som egna enheter. Några länsstyrelser har denna platta organisa- tionsmodell men de sociala frågorna utgör en enhet tillsammans med andra frågor. Den andra hälften har infört en ytterligare nivå i organisationen, avdelningar. Där ingår de sociala frågorna ibland som en egen enhet, ibland som en funktion inom avdelningen. Den stora skillnaden här är att avdelningschefen då har ett budget- och personalansvar för verksamheterna men inget sakansvar, medan det i den platta organisationsmodellen är enhetscheferna som har såväl budget-, personal som sakansvar. Detta påverkar hur olika frågor lyfts fram i en intern planerings-, resursfördelnings- och priorite- ringsdiskussion av de olika verksamheterna. Vid i utgör de sociala frågorna en egen avdelning. Några av länsstyrelserna har valt att samla de sociala frågorna i enheter eller avdelningar med namn som samhällsbyggnads- avdelningen/enheten eller välfärdsavdelningen/enheten. Ytterligare några länsstyrelser har sorterat in de sociala frågorna i rätts- eller förvaltningsavdelningar. Hos nio av de länsstyrelser som inhyser de sociala frågorna med andra frågor i en och samma organisationsenhet, återfinns där Länsstyrelsernas och arbete med tillsyn också plan- och byggfrågorna. Fem länsstyrelser har kris och beredskapsfrågorna och fyra länsstyrelser jämställdhetsfrågorna samorganiserade med de sociala frågorna. Vid ungefär lika många länsstyrelser återfinns också integrationsfrågorna och frågor om mänskliga rättigheter. Vid ett par länsstyrelser är de sociala frå- gorna också samorganiserade med rättsfunktioner, frågor kring körkort och kommunikationer, veterinära frågor samt regionala utvecklingsfrågor. Den bild som utredningen fått när det gäller de sociala frågornas samhörighet med andra sakfrågor är att det framför allt är de soci- ala aspekterna som blir viktiga i flera av andra verk- samheter. Den sociala tillsynens erfarenheter och kunskap om länet och enskilda kommuner, används ofta i samhällsplanerings- sammanhang. Behovet av särskilda boendeformer kan, utifrån olika tillsynsinsatser, uppmärksammas särskilt i dialog med den enskilda kommunen om det långsiktiga arbetet kring plan- och byggfrågorna. Den sociala tillsynen kan dra nytta av att tillsammans med tjänstemän från andra verksamheter, tydliggöra kritik vid en social tillsyn av en enskild kommun och därmed få större genom- slagskraft. Om kritiken just rört problem med att möta de behov som kommuninvånare har av särskilt boende, kan den sociala till- synen tillsammans med tjänstemän från plan- och byggfunktionen, med andra förutsättningar möta såväl socialnämnden (eller motsva- rande) som den nämnd som har ansvar för plan- och byggfrågorna. Just plan- och byggfunktionen är vanligast att den sociala funk- tionen samverkar med. Vid 19 av 21 länsstyrelser anger man att dessa funktioner samverkar kontinuerligt. En majoritet (13 stycken) uppger också att den sociala tillsynen samverkar med funktionen för räddningstjänst och civil beredskap. I sydlänen ställdes detta särskilt på prov i samband med stormen . Den sociala tillsynen samverkar också ofta med jämställdhets- experten (12 länsstyrelser). Utöver detta förekommer kontinuerlig samverkan med flera funktioner inom , men här skiljer det sig mycket mellan länsstyrelserna. Förutom integrations- och folkhälsofrågorna (fyra stycken) arbetar några länsstyrelser (fem stycken) med de sociala frågorna tillsammans med frågor som rör hållbar utveckling och landsbygdsutveckling. Detta är mer vanligt förekommande i norra . Tre länsstyrelser säger sig ha sam-