sou · GWB355 · 2008-06-02 00:00:00 — Risken för samverkanssvårigheter är också uppenbar med nuva- rande ordning, eftersom det kan uppkomma situationer där omfatt- ningen av befogenheterna ifrågasätts. Regleringen kan t.ex. leda till att man inom polisen, och gör olika bedömningar av hur långt uppdrag sträcker sig och i vilken utsträckning en kustbevakningstjänsteman kan ingripa självständigt eller biträda myndigheten. Osäkerhet kring vilken myn- dighets tjänsteman som har rätt att agera, och hur långt denna rätt sträcker sig, riskerar alltså att i sig skapa problem, även om myndig- heterna har utarbetat goda former för att lösa gränsdragningsfrågor. Inte sällan uppkommer också andra typer av tolknings- och gränsdragningsproblem. Här finns anledning att särskilt peka på den geografiska avgränsningen. Inom vilka geografiska ramar kustbevak- ningstjänstemannen har rätt att ingripa regleras olika beroende på vilket författningsstöd som ligger till grund för åtgärden. Den yttre gränsen kan variera inom ramen såväl för den centrala befogenhets- regleringen i LKP som andra författningar. Vidare leder avsaknaden av en tydlig geografisk gräns för verksamhetsom- råde upp mot land inte sällan till svåra ställningstaganden i samband med ett ingripande. En annan svårighet gäller den tidsmässiga avgränsningen av när en kustbevakningstjänstemans rätt att ingripa upphör. Enligt 5 § LKP får de befogenheter som en kustbevakningstjänsteman har enligt 2– 4 §§ LKP utövas endast i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden. Någon motsvarande avgränsning finns inte i den övriga reglering som styr en kustbevakningstjänstemans rätt att in- gripa. Det innebär att tjänstemannen ibland kan ingripa endast mot ett av flera brott som har begåtts . Vårt förslag: Den nuvarande lagen om med- verkan vid polisiär övervakning ska upphävas och ersättas av en ny. Bestämmelser som kompletterar lagen ska meddelas av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. i detta avsnitt har vi pekat på vissa grundläggande brister i den nuvarande regleringen. I de följande avsnitten återkommer vi till bristerna i den befintliga regleringen och våra överväganden och förslag till lösningar i enskilda frågor. Redan nu står det emellertid klart att omfattande ändringar krävs. Därför aktualiseras frågan om de förändringar som under alla förhållanden krävs motiverar en helt ny rättslig reglering eller om det är lämpligare att enbart göra änd- ringar i den befintliga. Utgångspunkten i direktiven till utredningen får anses vara att LKP ska ersättas av en ny lag. Detta ställer vi oss bakom. Den cen- trala befogenhetsregleringen, LKP, är enligt vår bedömning både föråldrad och inkonsekvent. Lagens tillämpningsområde har succes- sivt utökats och knutits till fler författningsregleringar på andra om- råden, utan att lagstiftaren närmare övervägt hur bestämmelserna sam- verkar inbördes. En sådan lagstiftning är svårtillämpad och riskerar att hämma effektiviteten och att påverka rättssäkerheten negativt. Mot bakgrund av att regleringen utgör den huvudsakliga grunden för en kustbevakningstjänstemans ingripanden mot enskilda är en tydligare och mer enhetlig reglering nödvändig. Vidare kan man inte bortse från att LKP visserligen är den centrala befogenhetsreglering- en, men att lagen trots detta enbart innehåller en del av de befogen- heter som myndigheten och den enskilda tjänstemannen har (se vidare sammanställningen i avsnitt 11). Med tanke på dagens splitt- rade reglering finns det därför också mycket som talar för att i vart fall vissa delar av den övriga befogenhetsregleringen i en eller annan form bör ingå i en ny och mer samlad reglering av en kustbevak- ningstjänstemans befogenheter, där kravet på enhetlighet kan till- godoses. En ny reglering skulle också enligt vår mening ha den fördelen att den kan kompletteras med betydligt utförligare för- arbeten än vad som finns . Det finns alltså flera skäl som starkt talar för en helt ny lagstiftning. Det enda som egentligen kan sägas tala mot en sådan lösning är att verksamheten trots allt går att be- driva med den nuvarande, vilket emellertid inte kan anses uppväga de stora nackdelarna med dagens reglering. Vi föreslår därför att LKP upphävs och ersätts med en ny reglering av och en kustbevakningstjänstemans befogenheter. Vid utformningen av denna nya reglering måste särskilt beaktas att bestämmelser som reglerar ingrepp i den enskildes fri- och rättig- heter kräver lagform. Vidare bör utgångspunkten vara att i största möjliga utsträckning reglera kustbevakningstjänstemännens befogen- heter på samma sätt som polismännens och tulltjänstemännens i de fall där befogenheterna bör vara desamma. Vissa frågor behöver dock inte regleras i lag. I anslutning till lagen bör enligt vår mening utfärdas en förordning som kompletterar lagen med mer detaljerade bestämmelser. 15.4Avgränsningen till vissa verksamhetsgrenar Vårt förslag: Den nya lagen ska reglera och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter vid brotts- bekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn. Uppdraget att bedriva sjöövervakning ligger till grund för en stor del av och en kustbevakningstjänstemans arbets- uppgifter. Ett ingripande som en kustbevakningstjänsteman gör vid sjöövervakning består i princip av endera brottsbekämpning (att före- bygga, upptäcka, utreda eller beivra brott), ordningshållning eller kontroll och tillsyn. Även om verksamheten är densamma, varierar emellertid myndighetens eller tjänstemännens befogenheter i dagens system beroende på inom vilken av nyssnämnda kategorier som verksamheten faller. Den nuvarande centrala befogenhetsregleringen, LKP, utgår från ett polisiärt perspektiv och reglerar och en kust- bevakningstjänstemans rättsliga befogenheter vid brottsbekämpning och ordningshållning. Den nya lagen bör omfatta båda dessa om- råden, eftersom det i huvudsak är inom dessa det förekommer rättsliga befogenheter för myndigheten och dess tjänstemän, men den bör även innehålla viss övergripande reglering för kontroll- och tillsyns- verksamheten. Däremot bör inte några andra delar av Kustbevak- ningens verksamhet ingå i den nya lagen. Det innebär att sådana rättsliga och faktiska befogenheter som får utövas i samband med miljöräddningstjänst och andra räddningsinsatser faller utanför tillämpningsområdet. Det kan emellertid självfallet uppstå situatio- ner där ett uppdrag har börjat som en räddningsinsats, men under arbetets gång tillika blir ett uppdrag inom ramen för myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Myndighetens uppdragsverksamhet faller också utanför den nya regleringen. Vi återkommer i det följande till den närmare utformningen av författningsregleringen och i vilken utsträckning även sådan sär- skild befogenhetsreglering som finns i andra författningar än LKP bör flyttas över till den nya regleringen (avsnitten 17–21). 16Lagens geografiska tillämpnings- område 16.1Behövs det en ny reglering? Vi har tidigare belyst den omfattande befogenhetsregleringen (se framför allt avsnitt 11). Som en konsekvens av att det finns olika geografiska avgränsningar i de underliggande författningarna skiljer sig delvis tillämpningsområdet för de enskilda befogenheterna åt. Det beror således inte bara på vilken verksamhet som en kust- bevakningstjänsteman ägnar sig åt utan också på var han befinner sig geografiskt, om han har några befogenheter och hur långt dessa i så fall sträcker sig. En sådan ordning är problematisk. Till utred- ningen har entydigt, från flera olika håll, framhållits att de sins- emellan olika och ibland i sig oklara geografiska avgränsningarna inte sällan leder till svåra gränsdragningsproblem. Vi instämmer i dessa synpunkter. Det finns alltså skäl att överväga en tydligare, mer samlad och enhetligare geografisk reglering. Vi väljer att be- handla frågan om den geografiska avgränsningen före frågan om det sakliga verksamhetsområdet, dvs. själva befogenheterna, efter- som den geografiska behörigheten är av mera generell karaktär och berör samtliga de verksamhetsområden som vi behandlar. En grundläggande fråga är då om det behövs en ny geografisk reglering eller om man kan avgränsa befogenheter på annat sätt. Vi återkommer delvis till den frågan i avsnitt 16.3 men vill redan här framhålla att det naturligtvis krävs någon form av geografisk avgränsning av befogen- heter. En sådan är nödvändig både i förhållande till andra svenska myndigheter med motsvarande befogenheter och i förhållande till andra länders myndigheter när utför uppgifter utanför det svenska territoriet. Även om den nuvarande regleringen har sina brister kan man så- ledes inte helt överge den. områden som till vissa delar styrs av folkrätt och internationella överenskommelser. Därför bör den befintliga – och vedertagna – geografiska terminologin bilda utgångspunkten för våra övervägan- den i fråga om den nya regleringen. Detta innebär att ett antal olika geografiska avgränsningar aktualiseras, såväl inom som utanför svenskt sjöterritorium. I avsnitt 16.2 redogör vi närmare för dessa. I avsnitt 16.3 tar vi ställning till behovet av en uttrycklig geografisk avgränsning. Den nya lagens geografiska tillämpningsområde behandlas i avsnitten 16.4–16.7. De geografiska avgränsningarna bildar en yttre ram för Kustbevak- ningens och en kustbevakningstjänstemans befogenheter. Mot bak- grund av uppdrag är det naturligt att de olika geografiska begränsningarna i huvudsak rör sjöterritoriet. Befogen- heterna sträcker sig emellertid också enligt några författningar en bit upp på land. Beroende på vilken befogenhetsreglering som är tillämplig har eller en kustbevakningstjänsteman rätt att ingripa bl.a. –inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på land i anslutning till dessa vatten, dock vad gäller sjöar, kanaler och vatten- drag enbart och samt (1 § instruktionen), –till havs och i kustvattnen samt i och , när myndigheten utövar polisiära befogenheter (1 § första stycket LKP), –inom Sveriges sjöterritorium, ekonomiska zon och i Östersjö- området samt inom inre vatten, territorialhav eller ekonomisk zon som tillhör en annan medlemsstat i EU och på det fria havet (vatten- föroreningslagen och vattenföroreningsförordningen), –för kontroll av sjötrafiken, när utlänningars in- eller utresa eller in- eller utförsel av varor kontrolleras (utlänningslagen och tullagen), –av och i anslutning till sjötrafiken, vid inre utlänningskontroll (utlänningslagen), –inom ekonomiska zon (1 § andra stycket LKP), samt –på kontinentalsockeln (11 § kontinentalsockellagen). Den geografiska avgränsningen av en kustbevakningstjänstemans rätt att ingripa på svenskt landterritorium nämns inte uttryckligen i lagtexten i LKP, på annat sätt än att lagen tillämpas i hamnar när bedriver övervakning enligt regleringen om trans- port av farligt gods (se nedan) och indirekt genom att hänvisningen till reglerna om den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln också kan avse bl.a. konstgjorda öar i dessa områden. Det har emellertid förutsatts att verksamhetsområdet i kustvattnen samt i och även omfattar land i nära anslutning till dessa vattenområden, t.ex. öar, kobbar och skär samt hamnar i fråga om fiske (se bl.a. SOU 1992:51 s. 87 f., prop. 2005/06:51 s. 83 och 1 § instruktionen). I vissa specialförfattningar finns det andra särskilda regleringar som direkt eller indirekt avgränsar verksamheten geografiskt. Detta gäller inte minst inom området för kontroll- och tillsynsverksamhet. Av 12 § första stycket lagen om transport av farligt gods följer en rätt för en kustbevakningstjänsteman att stoppa fordon i hamnar för att hindra vidare sjö- eller landtransport av farligt gods. Ansvaret omfattar även förpackat gods som lossas från fartyg i hamn. Med stöd av lagen utövar tillsyn över sådant gods som ankommer till hamnar med sjötransport och som är avsett för vidare transport på land. Vidare har en kustbevak- ningstjänsteman, genom att lagen om transport av farligt gods omfattas av 1 § LKP, rätt att ingripa mot brott som rör transport av farligt gods. Motsvarande avgränsning på land förekommer för de fall där utövar tillsyn eller biträder annan myndig- het vid tillsyn med stöd av lagen (2004:487) om sjöfartsskydd. Eftersom detta område omfattas av brottsbe- kämpande uppgifter enligt 1 § 15 LKP förutsätts samma verksam- hetsområde gälla för rätten att ingripa mot brott som för kontroll av sjöfartsskydd. Med stöd av lagen (2006:1209) om hamnskydd, men däremot inte LKP, omfattar verksamhets- område uttryckligen också tillsyn över hamnområden. Att hamn- områden omfattas av hamnskyddsregleringen beror på att den EG- rättsliga regleringen på området syftar till en förlängning av sjöfarts- skyddet (prop. 2005/06:212 s. 42 f.). Även om undersökningar i hamnanläggningar och på fartyg ska ske enligt lagstiftningen om sjöfartsskydd, kan vapen eller andra farliga föremål föras in i hamn- området från landsidan eller till och med ha tillverkats under fartygets resa och på detta sätt finnas inom hamnområdet. Vidare kan olika typer av anläggningar som kan vara intressanta ur t.ex. terroristsynpunkt ligga inom ett hamnområde. När det gäller avgränsningen på land kan noteras att regeringen i samband med genomförandet av regler om polissamarbete m.m. (prop. 1999/2000:64 s. 65) konstaterade att avsikten vid tillkomsten av LKP bl.a. var att skapa förutsättningar för ett rationellt system där kustbevakningstjänstemän utrustas med befogenheter att ingripa i situationer där polis inte finns till hands. Enligt regeringens uppfattning framstod det därför inte som rationellt att begränsa den inre utlänningskontrollen till att enbart omfatta den egentliga sjötrafiken. Genom att i stället välja formu- leringen av och i anslutning till sjötrafiken menade regeringen att också bl.a. stränder, öar, kobbar och skär samt kontroller i anslut- ning till en hamn skulle omfattas av kustbevakningstjänstemännens rätt att genomföra inre gränskontroll (se även SOU 2006:9 s. 240). Det finns också exempel på att befogenhetsregleringen i en viss författning inte uttryckligen avgränsas geografiskt utan i stället knyter an till de områden där myndigheten bedriver ordinarie verksamhet. Ett exempel på en indirekt reglering av verksamhetsområdet upp mot land utgör fiskelagstiftningen. kontrollerar inom sitt verksamhetsområde att bestämmelserna om fiske efterlevs (jfr 5 kap. 5 § förordningen [1994:1716] om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen jämförd med 1 § instruktionen). Andra exempel på lagstiftning med befogenheter som saknar geografisk avgränsning i egentlig mening är vattenföroreningslagen och smugglingslagen. Förslaget till ökade möjligheterna för bl.a. kustbevaknings- tjänstemän att ingripa mot rattfylleri och sjöfylleri innehåller inte heller någon uttrycklig geografisk begränsning. Befogenheterna är i stället kopplade till respektive myndighets normala geografiska verksamhetsområde på så sätt att ingripanden med stöd av regler- ingen kan ske i anslutning till att tjänstemännen utför sina vanliga uppdrag (se prop. 2007/08:53 s. 42). Av denna redovisning framgår klart att det saknas tydliga och en- hetliga geografiska gränser för hur långt befogen- heter sträcker sig. Det geografiska verksamhetsområdet påverkas även av olika inter- nationella åtaganden. Som en konsekvens bl.a. av vissa mellanstat- liga överenskommelser kan tillämpningsområdet för den nationella regleringen vidgas. I vilken utsträckning detta också får konsekvenser för den nationella befogenhetsregleringen varierar beroende på sak- området. Ett område som i mycket stor omfattning påverkas geo- grafiskt genom olika internationella åtaganden är fisket. Området för fiskeriövervakning är utsträckt utanför svenskt territorium bl.a. till följd av –konventionen av mellan och angående fiskeriförhållandena i de till och gränsande farvattnen (SÖ 1933:13), –överenskommelsen av med och om ömsesidig rätt till fiske i och (SÖ 1967:13) och –gränsälvsöverenskommelsen av mellan och (SÖ 1971:44). Inom EU finns det ett flertal rättsakter som syftar till att återställa respektive bibehålla fiskbestånden och förstärka fiskeri- kontrollen.TPF1FPT I något fall innebär detta också att ansvar för fiskeriövervakning sträcks ut utanför det svenska sjöterritoriet. har t.ex. rätt att under vissa förutsättningar kon- trollera den svenska fiskeflottan i alla gemenskapens vatten, med undantag av det område som ligger inom från en annan medlemsstat. Under vissa förutsättningar har även tillstånd att kontrollera andra medlemsstaters fartyg i alla gemenskapens vatten.TPF2FPT Regleringen innehåller också bestämmelser om kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken och om särskilda s.k. gemenskapsinspektörer.TPF3FPT Vidare finns tillämpnings- föreskrifter som ger både svenska och utländska gemenskaps- inspektörer rätt att utföra fiskerikontroller i de olika medlems- staternas ekonomiska zoner och territorialhav.TPF4FPT ansvarar för del av de kontrollåtgärder som EU genomför till sjöss inom ett område som närmare regleras av Nordostatlantiska (). 1TP PT Se även avsnitt 8.7. 2TP PT Rådets förordning (EG) 2371/2002 av om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (den s.k. grundförordningen). 3TP PT Rådets förordning 768/2005 om inrättande av Gemenskapens kontrollorgan för fiske och ändring av förordningen (EEG) 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemen- samma fiskeripolitiken samt förordningen 1042/2007 om fastställande av närmare bestäm- melser för tillämpning av artikel 28.3–4 i rådets förordning (EG) 2371/2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripoliti- ken. 4TP PT Kommissionens förordning (EG) 1042/2006 innehåller tillämpningsföreskrifter för nytt- jandet av gemenskapsinspektörer och sammanslagna inspektionsmedel vid genomförandet av gemensamma kontrollplaner. heten får för detta ändamål utse behöriga tjänstemän till inspek- törer och koordinatorer. Det finns också exempel på att tillämpningsområdet i svenska författningar har anpassats till internationell reglering. Som exempel kan nämnas att förordningen om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen innehåller föreskrifter om fiske från svenska fartyg utan- för ekonomiska zon (1 § första stycket 2). Även om regleringen av miljöräddningstjänsten ligger utanför vårt uppdrag finns det vissa beröringspunkter. Miljöräddnings- tjänsten är nämligen också en verksamhet som i stor utsträckning bedrivs i internationellt samarbete och regleras genom inter- nationella överenskommelser. Sådant samarbete bedrivs bl.a. mellan med stöd av Helsingforskonventionen inom ramen för (), mellan Nordsjö- länderna genom och mellan de nordiska länderna genom Köpenhamnsavtalet.TPF5FPT För att fullgöra dessa internationella åtagan- den har ansvar för miljöräddningstjänst till sjöss sträckts ut till att även gälla delar av havet utanför Sveriges sjö- territorium och ekonomiska zon, där svenska myndigheter ansvarar för räddningstjänsten enligt internationella överenskom- melser (4 kap. 12 § andra stycket förordningen om skydd mot olyckor). Miljöräddningsfrågor till sjöss uppmärksammas också inom EU och ett kontinuerligt arbete pågår bl.a. inom EMSA.TPF6FPT bedrivs inte sällan parallellt med brotts- utredning, t.ex. vid större oljeutsläpp. Det är då viktigt att vara uppmärksam på att de geografiska gränserna för rätt att ingripa inte alltid stämmer överens. Gränskontrollverksamheten och det arbete som bedrivs inom kan också, som en följd av att det operativa ansvaret sträcks ut utanför det egna territoriet, ha betydelse för det geografiska verksamhetsområdet. Vidare bör nämnas det internationella polisiära samarbetet och motsvarande internationella tullsamarbete, som bl.a. ger svenska tjänstemän en begränsad rätt att under vissa förhållanden utöva myndighet på utländskt territorium. Av det sagda framgår att det internationella arbetet direkt eller indirekt får betydelse för det geografiska verksamhetsområdet. 5TP PT Se närmare om detta samarbete i avsnitt 5.3.5. 6TP PT EMSA beskrivs i avsnitt 5.3.4. 7TP PT Se avsnitt 5.3.4. Vi återkommer i avsnitt 16.6 till frågan hur olika internationella åtaganden bör behandlas. 16.3En uttrycklig geografisk avgränsning? Vårt förslag: Den nya författningsregleringen ska innehålla uttryckliga geografiska avgränsningar. I de fall där det i annan författning finns avvikande bestämmelser om det geografiska verksamhetsområdet ska erinras om detta. En av utgångspunkterna för vårt arbete är att åstadkomma en så enhetlig, lättillämpad och kostnadseffektiv reglering som möjligt. Detta talar enligt vår mening starkt för att den nya befogenhets- regleringen bör innehålla en eller flera uttryckliga geografiska avgränsningar och att reglerna om det geografiska verksamhets- området i största möjliga utsträckning bör samlas på ett ställe. En enhetligare och tydligare avgränsad befogenhetsreglering skulle för det första underlätta för kustbevakningstjänstemännen i den operativa verksamheten genom att i större utsträckning göra det möjligt för dem att kombinera olika arbetsuppgifter. Den skulle vidare undanröja vissa av de juridiska problem som tjänstemännen ställs inför vid tillämpningen av den nuvarande regleringen. Dess- utom gynnar och underlättar en tydlig geografisk avgränsning sam- arbetet med andra myndigheter. Vid våra kontakter med myndig- heter som samverkar med har den otydliga och oenhetliga geografiska avgränsningen framhållits som en omstän- dighet som kan försvåra samarbetet mellan dem. Oklarheter i regleringen och det faktum att man gör olika tolkningar av den kan påverka samarbetsklimatet negativt och dessutom föranleda dubbel- arbete. En oklar reglering kan också leda till att ingen myndighet tar ansvar för den uppgift som aktualiseras. Även om det finns vissa fördelar med att ha en inte alltför precis reglering, eftersom den ger utrymme för en viss flexibilitet, är nackdelarna fler. En uttrycklig och tydligare geografisk avgränsning av brotts- bekämpande och ordningshållande verksamhet samt dess kontroll och tillsyn skulle enligt vår mening kunna bidra till en ökad effek- tivitet och bättre samarbete mellan myndigheterna. En sådan av- gränsning är också viktig från rättssäkerhetssynpunkt. Rättssäker- hetsaspekten gör sig särskilt starkt gällande, eftersom den nya för- fattningen ska reglera olika typer av ingripanden mot enskilda, bl.a. straffprocessuella åtgärder. Det som talar mot en enhetlig geografisk avgränsning av befogen- hetsregleringen är framför allt svårigheten att åstadkomma en väl- avvägd gräns som svarar mot dels hela landets geografiska förut- sättningar och behov, dels den verksamhet som ska bedriva, dels de resurser som myndigheten förfogar över. Det kan t.ex. finnas olika behov i där många brott sker på land men i nära anslutning till vattnet, i där inte minst den inre gränsen mot kan kräva särskilda över- väganden, i östra där fiskerikontroller och övervakningen av insjöarna kan kräva särskilda överväganden och i norr där stora vattenmassor fryser till is , vilket innebär att förlorar sin formella behörighet att ingripa (se avsnitt 17.7.1). Ett annat skäl mot en enhetlig avgränsning är att det inte är möjligt att ha en sådan utanför Sveriges sjöterritorium, där också verkar. Inte ens inom det svenska sjö- territoriet är det alldeles enkelt att utforma en enhetlig geografisk gräns. Risken är att en enhetlig gräns förlorar mycket av sin betydelse och positiva effekt om den kräver många undantag. Även om det alltså finns skäl som talar både för och emot en mer samlad geografisk avgränsning så anser vi att det, främst av rättssäkerhetsskäl, så långt möjligt måste kunna gå att läsa ut var befogenheterna får utövas. Att uppgiften att finna en bättre avgränsning är svår hindrar inte att man bör försöka.