sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — Den fråga som då var aktuell var i första hand att omvandla affärsverk till TP 26 PT SOU 1997:38. Myndighet eller bolag 2007:49 bolag. Problematiken torde dock vara likartad när det gäller andra konkurrensutsatta verksamheter, exempelvis inom s.k. uppdragsmyndigheter . De argument som framförts för respektive mot en bolagisering av affärsverk sammanfattades på följande sätt: För en bolagisering har följande motiv redovisats: De affärsverk som ansvarar för samhällets infrastruktur har kommit att arbeta på alltmer internationaliserade marknader med ökade inslag av konkurrens. Det har funnits behov av att tillskapa likvärdiga konkurrensvillkor och bättre möjlighet för affärsmässig drift. Friare former för lönesättning och personalrekrytering ökar förutsättningarna för att få kompetent personal. Styrelserna får ett mer direkt ansvar för investeringarna och deras finansiering. Också staten bör använda en internationellt välkänd företagsform. Det har funnits behov av att renodla roller och effektivisera beslutsfattandet. Bolagsformen ökar möjligheterna till samägande i konsortier och allianser. Mot en bolagisering har anförts: Affärsverken har inte bara kommersiella uppgifter utan också viktiga samhällsuppgifter. Verksamheten har stort allmänt intresse. De fördelar som angetts vid en bolagisering är måhända ändå starkare när det gäller andra typer av myndigheter än affärsverk, eftersom affärsverken ju är den typ av myndighet som haft störst friheter att bedriva affärsverksamhet. Å andra sidan kan kanske nackdelarna också ofta vara mera framträdande när det gäller mera ordinära myndigheter. Genomgången av en bolagiserings rättsliga konsekvenser kan sammanfattas enligt följande:TPF 27 FPT I enlighet med regeringsformen kan normgivningsmakten delegeras till regeringen som i sin tur kan delegera till förvaltningsmyndighet eller till kommun. Däremot kan normgivningsmakten inte delegeras till privaträttsliga organ. Detta betyder att ett bolag inte kan utfärda regler som innefattar offentlig normgivning. TP 27 PT 1999/2000: TU11. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag reglerar förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas handläggning av ärenden. För bolag som utför förvaltningsuppgifter krävs därmed särregleringar i en eller annan form. kan det vara svårt att fastslå i vilken utsträckning förvaltningslagen är tillämplig. Myndighets beslut kan överklagas utan särskilt författningsstöd, om beslutet har personlig och ekonomisk effekt mot någon. Rätt att överklaga beslut, fattat av privaträttsligt organ, förutsätter särskilt stöd i författning. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter och befattningshavare samt andra som är knutna till sådana myndigheter och som fullgör uppdrag i de statliga aktiebolagen. JO:s tillsyn omfattar bl.a. tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk när de för verkens räkning fullgör uppdrag i aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. revisorer respektive (numera ) har rätt att granska all statlig verksamhet, även sådan som bedrivs i bolagsform. Vad gäller personalens ställning konstateras bl.a. att lagen om offentlig anställning inte gäller privaträttslig verksamhet. Jämfört med aktiebolag finns vissa formella skillnader som påverkar myndigheters möjligheter att bedriva affärsverksamhet. Full kostnadstäckning skall i normalfallet gälla som ekonomiskt mål för avgiftsfinansierad verksamhet. Vidare skall myndigheters kapitalbehov för investeringar normalt tillgodoses genom upplåning i . Myndigheter får således inte låna i bank. Myndigheters möjligheter att bedriva affärsverksamhet begränsas också av att de inte fritt kan bilda dotterbolag eller samarbetsbolag med utomstående. Det bör dock noteras att regeringen kan besluta om undantag från de generella begränsningarna, om de anses utgöra betydande hinder för en myndighets verksamhet. Statskontoret redovisade en förstudie som syftade till att studera förutsättningarna för att bolagisera sådan verksamhet som bedrivs på uppdragsbasis i konkurrens med andra.TPF 28 FPT Verksamheterna studerades utifrån åtta kriterier som enligt Statskontoret bör vara uppfyllda för att en bolagisering skall anses lämplig. Som kriterier på att en bolagisering borde kunna övervägas angavs är att verksamheten skulle: Bedrivas under fungerande eller potentiell konkurrens. TP 28 PT Statskontoret, PM , Dnr 364/97-5. Myndighet eller bolag 2007:49 av betydande omfattning. Ha en affärsmässig mognad. Ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Inte styras primärt av politiska uppgifter och mål. Inte innebära myndighetsutövning. Ha liten koppling till myndighetens övriga uppgifter. Ett ytterligare kriterium angavs vara att myndigheten skulle besitta beställarkompetens. Detta torde främst vara relevant när en del av en myndighets verksamhet skall avskiljas och drivas som bolag. 4.4 Min analys 4.4.1 Inledning Jag har i kapitel 3 redovisat mina bedömningar och slutsatser rörande behovet av sådan forskning och analys som Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI) respektive () bedriver. Min övergripande slutsats i den delen är att det kommer att finnas en fortsatt och växande efterfrågan på denna typ av verksamhet och att staten har ett stort ansvar för att den säkerställs. Mina slutsatser att verksamheten behövs och svarar mot ett uppenbart allmänintresse innebär dock inget ställningstagande till hur verksamheten bör organiseras. Mina utgångspunkter i den frågan är i stället att man bör söka den organisationsform som kan bedömas tillgodose behoven av forskning och analys på det mest effektiva och ändamålsenliga sättet som den lösning som väljs bör ligga i linje med de övergripande förvaltningspolitiska riktlinjer som finns eller som är under utveckling. En helt förutsättningslös analys utifrån de nu nämnda utgångspunkterna, kräver egentligen en detaljerad genomgång av olika uppgifter och funktioner vid de berörda myndigheterna. Jag har emellertid valt att i detta kapitel behandla organisationsförutsättningarna för verksamheten med utgångspunkt i den nuvarande myndighetsindelningen och att endast översiktligt gå in på de olika verksamhetsgrenarnas karaktär inom respektive myndighet. Vidare behandlar jag frågan om det finns några samordningsfördelar eller andra kopplingar mellan VTI:s och verksamheter. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag angreppssätt har jag valt dels för att göra framställningen någorlunda överskådlig, dels för att mina slutsatser om vilken associationsform olika verksamheter bör ges enligt min mening inte fordrar en mer detaljerad redovisning. Jag återkommer därför först i kapitel 5 och 6 till en mer ingående analys av olika uppgifter och funktioner vid nuvarande och . 4.4.2 VTI:s och nuvarande verksamhetsformer Av de utgångspunkter som jag redogjort för framgår att myndighetsbegreppet inte är särskilt väl definierat och att det inte heller finns någon allmänt vedertagen klassificering av olika typer av myndigheter. Om man skall anknyta till de samlingsbegrepp som förekommer motsvarar VTI och närmast centrala förvaltningsmyndigheter eftersom de är en del av den statliga förvaltningen, har en rikstäckande verksamhet och är direkt underställda regeringen. I båda myndigheternas namn förekommer benämningen institut, fastän myndigheterna har tämligen olikartade uppgifter och roller. VTI:s verksamhet omfattar i huvudsak kunskapsproduktion, rådgivning och information och överensstämmer ganska väl med vad som i dagligt tal brukar läggas i begreppet forskningsinstitut. verksamhet har däremot sin tyngdpunkt i planering, samordning och policyutformning. På statistikområdet har också uppgifter som kan anses utgöra myndighetsutövning eftersom verksamheten kan innebära att fatta beslut om skyldigheter för enskilda. är i grunden en helt anslagsfinansierad (ramanslag) myndighet. Det förekommer visserligen att debiterar andra myndigheter (främst de s.k. trafikverken) för utgifter i verksamheten. Det rör sig då emellertid om sådan verksamhet som samordnar för andra myndigheters räkning och som styrs av särskilda långsiktiga samarbetsavtal. är en s.k. enrådighetsmyndighet som leds av generaldirektören. Myndigheter av typ beskrivs ibland som expertmyndigheter. VTI är däremot en klassisk s.k. uppdragsmyndighet. Det innebär att stora delar av verksamheten finansieras genom myndighetens egna avgifter och att produktionen vid VTI i huvudsak är efterfrågestyrd. Till bilden hör dock att efterfrågan på VTI:s tjänster till den helt övervägande delen kommer från andra statliga 77 Myndighet eller bolag 2007:49 myndigheter och också till stor del har formen av forskningsanslag. VTI har även ett basanslag (ramanslag) som enligt regleringsbrevet skall användas till vissa kostnader för kompetensutveckling, lokaler, särskild utrustning och administration. Dessa kostnader belastar därigenom inte fullt ut den avgiftsfinansierade verksamheten. Anslaget får också användas till forskning och medfinansiering av VTI:s deltagande i EU-projekt. Institutet leds av en generaldirektör och har även en styrelse med det ansvar och de uppgifter som anges i 11–13 §§ verksförordningen.TPF 29 FPT I styrelsens uppgifter ingår enligt VTI:s instruktion även att ägna sig åt den långsiktiga utvecklingen av institutets verksamhet. 4.4.3 De förvaltningspolitiska riktlinjernas tillämpning på VTI och Som jag redovisat innebär nuvarande förvaltningspolitiska riktlinjer att anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Efter vad jag kan bedöma med ledning av regeringens ställningstaganden i bl.a. den senaste budgetpropositionenTPF 30 FPT och direktiven rörande översynen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisationTPF 31 F, PT kommer den förvaltningspolitiska översyn som pågår inte att ändra något i detta avseende. Utredningens kontakter med har inte heller gett mig anledning att tro att det kommer att ske någon omprövning av denna grundläggande utgångspunkt. Den analys som jag tidigare redovisat i kapitel 3 utmynnade bl.a. i slutsatserna att staten måste anses ha ett stort ansvar för att den typ av verksamhet som VTI och svarar för kan säkerställas och att en övergång till en helt marknadsstyrd organisation skulle kunna leda till stora samhällsekonomiska förluster. I förlängningen av dessa slutsatser ligger att verksamheten, om den ska bibehålla nuvarande huvudinriktning, är helt eller delvis och direkt eller indirekt beroende av statliga resurser i form av anslag eller andra bidrag. Om man tar utgångspunkt i de förvaltningspolitiska principerna indikerar detta att myndighet är den associationsform till staten som i första hand bör övervägas. TP 29 PT SFS 1993:679. TP 30 PT Prop. 2006/07:1. TP 31 PT Dir. 2006:123. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag slutsats gäller dock med reservation för att verksamheten inte skall vara konkurrensutsatt. Det betyder att ett beroende av statliga anslag eller bidrag inte kan anses vara ett tillräckligt skäl för att förorda att verksamheten bedrivs i myndighetsform. Det krävs också ett ställningstagande till om verksamheten är konkurrensutsatt eller inte. Som tidigare framgått betecknas vanligen sådan statlig verksamhet, i vilken varor eller tjänster tillhandahålls på en öppen marknad där det finns privata aktörer som tillhandahåller liknande produkter, som konkurrensutsatt. Enligt min bedömning står det klart att delar av den verksamhet som denna utredning omfattar – det gäller i första hand inom VTI:s verksamhet – uppfyller detta kriterium och alltså kan klassificeras som konkurrensutsatt.TPF 32 FPT Att en statlig verksamhet befinns vara konkurrensutsatt leder dock inte till någon helt given slutsats om hur verksamheten bör organiseras och styras. Som framgått av min redogörelse kan det finnas olika motiv för att bedriva konkurrensutsatt verksamhet i statlig regi och även i myndighetsform. Detta gäller t.ex. om det finns uppenbara samproduktionsfördelar mellan myndighetsuppgifterna och den konkurrensutsatta verksamheten. Min bedömning är att det finns vissa sådana kopplingar i den verksamhet som jag utreder men att de inte är särskilt omfattande. Jag återkommer till denna fråga i kapitel 6. Ett annat motiv för statligt engagemang är att verksamheten är så angelägen för samhället att det inte är lämpligt att den är beroende av att en marknad kan tillgodose behoven i tillräcklig omfattning. Detta är ett skäl som jag fäster stort avseende vid, vilket framgår av den analys som redovisas i kapitel 3. Detta förhållande inverkar emellertid enligt min mening mindre på valet av organisations- och styrform än på själva behovet av ett statligt engagemang i någon form. De betydande allmänintressen som finns av forskning och analys på transportområdet kan som jag ser det således tillgodoses oavsett om verksamheten bedrivs i t.ex. myndighets eller bolagsform. Åtminstone gäller det i viss utsträckning. Det är för övrigt inte ens givet att verksamheten behöver bedrivas i statlig regi. Om staten bara förmår ställa upp sådana villkor för verksamheten att den kommer att svara mot de allmänintressen som jag TP 32 PT Statskontoret har t.ex. anfört att VTI konkurrerar med såväl större som mindre konsultföretag som erbjuder transporttekniska utredningar och analyser. Staten som kommersiell aktör – omfattning och konkurrenseffekter, Statskontoret 2000:16, Statskontorets remissvar på Översyn av VTI:s roll och finansiering (Ds 2003:21), dnr 2003/24 1-4. Myndighet eller bolag 2007:49 definierat, finns det enligt min mening inga principiella hinder för att den skulle kunna bedrivas privat. Att det kan finnas motiv för staten att engagera sig i konkurrensutsatt verksamhet hindrar inte att det är viktigt att försöka identifiera och avgränsa denna typ av verksamhet. Detta hänger naturligtvis samman med de problem som är förenade med gränsdragningen mellan offentlig och privat verksamhet och som jag har försökt beskriva i avsnitt 4.3.3. Problemen kan bl.a. hänföras till att det finns risk för sammanblandning av myndighetsuppgifter och näringsverksamhet, att olika former av subventioner snedvrider konkurrensen och oönskade konkurrensfördelar som är förbundna med exklusivt vidareutnyttjande av information och kompetens som utvecklats i myndighetsrollen. Att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter, särskilt när det gäller opinionsbildande och konkurrensutsatt verksamhet, hör också till den tillsatta FörvaltningskommitténsTPF 33 FPT prioriterade uppgifter. Den utredningen har dock en annan tidplan än vad som gäller för mitt uppdrag och vid de kontakter vi haft har inte ansett sig ha kommit så långt i sin egen analys att den kunnat ge mig någon närmare vägledning i mina ställningstaganden. Vi har därför gjort den gemensamma bedömningen att hittillsvarande förvaltningspolitiska principer bör utgöra den naturliga utgångspunkten för mina överväganden. I detta sammanhang kan det också finnas anledning att erinra om att de utgångspunkter som regeringen har redovisat i denna utrednings direktiv helt och hållet tar sikte på de problem som är förenade med att myndigheter bedriver affärsverksamhet i konkurrens med privata aktörer på en öppen marknad (bilaga 1). Risken för korssubventioner och konkurrenssnedvridande effekter på marknaden framhålls och anges som skäl för att överväga en bolagisering av verksamheten. Myndighet eller bolag är den rubrik som jag satt på detta kapitel. Detta återspeglar att det är mellan dessa två organisationsformer som valet står när det gäller den forsknings- och analysverksamhet som är föremålet för denna utredning. Och som redan torde ha framgått är det i första hand när en myndighet bedriver en konkurrensutsatt verksamhet, som det finns anledning att överväga en ombildning till bolag. De förvaltningspolitiska riktlinjer som TP 33 PT Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir 2006:123). SOU 2007:49 Myndighet eller bolag finns måste enligt min mening till och med tolkas så att bolagsformen är huvudalternativet om verksamheten är helt eller till stora delar konkurrensutsatt. Endast om konkurrensen skulle vara otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort har myndighetsformen ansetts lämpligare i sådana fall. Jag har redan konstaterat att delar av den verksamhet som det här är frågan om måste betraktas som konkurrensutsatt. På de grunder som jag utvecklar närmare i kapitel 6, bedömer jag inte heller att det finns några särskilda behov av offentlig insyn i eller kontroll av den konkurrensutsatta verksamheten, som inte kan tillgodoses genom den allmänna offentlighetsprincipen, eller att den marknad som berörs skulle kännetecknas av bristande konkurrens. Av vad som framgått kan man därför dra slutsatsen att denna del av verksamheten bör bolagiseras om man ska följa de överordnade förvaltningspolitiska principer som statmakterna har lagt fast. När man kommer fram till att en myndighetsverksamhet lika gärna eller hellre kan drivas i bolagsform ligger det nära till hands att även pröva frågan om bolaget bör ägas av staten. Regeringen har i den senaste budgetpropositionen uttalat att det statliga ägandet av företag bör minska. bör staten kvarstå som ägare endast om tungt vägande skäl talar för detta.TPF 34 FPT Enligt regeringen kan det dock finnas företag som staten bör ha inflytande över också fortsättningsvis. Som ett exempel anges att ett fortsatt statligt ägande kan vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Min slutsats är att den konkurrensutsatta verksamhet som jag identifierat i delar av VTI:s nuvarande verksamhet med fördel kan bolagiseras. Men jag bedömer att den uppfyller de skäl för ett fortsatt statligt ägande som regeringen angivit i budgetpropositionen; nämligen att den svarar mot särskilda nationella intressen och ett samhällsuppdrag som inte gärna kan hanteras utan ett statligt inflytande. Även i denna bedömning stöder jag mig på den analys av behoven och förutsättningarna för verksamheten som jag redovisat i kapitel 3. Jag vill i och för sig inte utesluta att det skulle kunna vara möjligt att organisera en samhällsmotiverad forskning och kunskapsförsörjning som svarar mot nationella intressen genom att anlita olika privata utförare. kan jag emellertid inte se att TP 34 PT Prop. 2006/07:1. Myndighet eller bolag 2007:49 det finns någon myndighet som är lämplig eller har förmåga att organisera och beställa en sådan verksamhet. Jag föreställer mig nämligen att det i så fall skulle behöva ske genom ett mycket väl underbyggt och komplicerat upphandlingsförfarande. , och , som utgör betydelsefulla forskningsfinansiärer på transportområdet, skulle möjligen kunna utveckla en sådan förmåga, men jag anser att de har andra och viktigare uppgifter och roller som gör dem olämpliga för just detta ansvar. Enligt min uppfattning måste man här skilja på uppgiften att beställa och finansiera forskning utifrån ett visst myndighets- eller sektorsperspektiv och att organisera ett långsiktigt system för övergripande kunskapsförsörjning. I grunden är detta en uppgift för regeringen. Jag tvivlar emellertid på att har förmåga eller kapacitet att organisera en övergripande kunskapsförsörjning av detta slag genom konkurrensupphandling. Jag är inte heller säker på att det är lämpligt att förena denna uppgift med övriga roller. Innan jag går över till att redovisa mina specifika överväganden om hur verksamheten vid nuvarande och bör styras och organiseras, kan det vara lämpligt att summera mina slutsatser om vilken ledning de övergripande förvaltningspolitiska principerna och riktlinjerna ger för mina ställningstaganden. Jag har således kommit fram till att anslagsberoende verksamhet som inte är konkurrensutsatt bör bedrivas i myndighetsform om det inte finns några särskilda skäl som talar starkt emot detta. Däremot har jag dragit slutsatsen att konkurrensutsatt verksamhet bör bedrivas i bolagsform såvida det inte finns betydande samproduktionsfördelar mellan utpräglade myndighetsuppgifter och den konkurrensutsatta verksamheten. Andra skäl att välja myndighetsformen framför bolagsformen för konkurrensutsatt verksamhet är om konkurrensen på den aktuella marknaden är otillräcklig och/eller om det finns ett stort behov av offentlig tillsyn och kontroll. Att en verksamhet är angelägen för samhället har jag bedömt vara ett kriterium för att samhället skall engagera sig i den, men däremot inte nödvändigtvis avgörande för valet av organisationsform. Slutligen har jag kommit fram till att det i princip bör vara möjligt att i viss utsträckning organisera samhällsmotiverad forskning och analys som svarar mot allmänna intressen genom att utnyttja privata utförare. Jag anser dock att det saknas faktiska förutsättningar att organisera verksamheten på detta sätt. SOU 2007:49 Myndighet eller bolag 4.4.4 Myndighetsspecifika överväganden Utifrån den tidigare lämnade beskrivningen av och verksamhet i kapitel 2, vilken även kommer att utvecklas i större detalj i kapitel 5 och 6, samt de angivna allmänna kriterierna för val av associationsform, har jag prövat vilka delar av verksamheten vid de båda myndigheterna som skulle kunna komma ifråga för en bolagisering. Som redan nämnts har jag i detta kapitel valt att behandla verksamheten som den nu är uppdelad på respektive myndighet och att endast översiktligt gå in på de olika verksamhetsgrenarnas karaktär och förutsättningar. Detta motiveras dels av att det inte ingår i mitt uppdrag att ta ställning till verksamhetens närmare inriktning, dels av att jag har kommit fram till att ett ställningstagande till om verksamheten bör bedrivas i myndighets- eller bolagsform bör avse de nuvarande myndigheterna i deras helhet. Jag kommer att återkomma till de närmare motiven för detta ställningstagande längre fram i betänkandet, men det huvudsakliga skälet är att jag bedömt det som kostsamt och ineffektivt att nu splittra de befintliga organisationerna. Jag diskuterar dock vilka beröringspunkter som finns mellan och uppgifter och verksamhet och om det finns några samordningsfördelar mellan dem. 4.4.5 Organisationen av verksamheten vid nuvarande uppgifter och verksamhet – – har som tidigare beskrivits som huvuduppgift att svara för övergripande analyser inom kommunikationssystemen och för analyser av effekter av åtgärder inom transportsystemet i syfte att nå de transportpolitiska målen. I uppgifterna ingår att svara för att den långsiktiga infrastrukturplaneringen samordnas och genomförs på ett gemensamt underlag, att utveckla metoder för prognoser och planering, för konsekvensbedömningar samt samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Vidare har i uppgift att göra regelbundna uppföljningar av mål och externa effekter inom transportområdet, att göra regelbundna beskrivningar av nuläge och prognoser för utvecklingen av transporter och övriga kommunikationer samt att samordna riks83 Myndighet eller bolag 2007:49 omfattande undersökningar av transporter och övriga kommunikationer. Slutligen har ansvaret för den officiella statistiken inom transport- och kommunikationsområdet i enlighet med lagen (2001:99) och förordningarna (2001:100, 2001:110, 2002:983) om den officiella statistiken och föreskrifter från EU. verksamhet är indelad i tre verksamhetsgrenar: Utredning och analys, utveckling och statistik. Inom verksamhetsgrenen utredning och analys genomförs löpande olika utredningar och analyser inom myndighetens verksamhetsområde på eget initiativ eller, vilket oftast är fallet, på uppdrag av regeringen eller andra myndigheter. Inte minst har man genomfört utredningar och analyser på uppdrag av olika statliga utredningar. Inom verksamhetsgrenen utveckling utvecklas bl.a. metoder för prognoser, planering, konsekvensbedömningar och samhällsekonomiska analyser. Denna verksamhet sker i hög grad på eget initiativ och i samverkan med andra myndigheter.