sou · GWB319 · 2008-03-04 00:00:00 — Att slutförvara långlivat farligt avfall i undermarksdeponi i berg Att slutförvara långlivat farligt avfall i under- marksdeponi i berg Utredning om slutförvar av kvicksilveravfall SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bidra till ett effektivt genomförande av ett slut- förvar av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Den särskilde utredaren ska agera som samordnande aktör för att bl.a. stödja arbetet med att ta fram metoder, lokalisera och finansiera en djup- förvaring. förordnade regeringen tekn. lic. som särskild utredare. Mot bakgrund av att förutsättningarna ändrats beslöt regeringen att ge utredningen tilläggsdirektiv för att belysa deponeringsfrågorna i ett bredare perspektiv. Ansvaret för det praktiska genomförandet av en permanent deponering av kvicksilverhaltigt avfall åligger innehavare av sådant avfall. Utredningen har därför arbetat i nära samarbete med berörda företag och organisationer bl.a. genom kontaktpersonerna S. Kummel vid , . Borell vid samt T. representerande klor-alkali industrierna och . Myndigheterna, främst har följt utredningen. Ett antal frågor har i fördjupande studier belysts av professor och professor . och främst civ.ing har biträtt utredningen i en rad frågor samt svarat för analyser av möjligheter till permanent deponering i berg i , och i . I analyser beträffande förutsättningar i har förutom samarbete skett med Envipro och tekn. samt och miljöcontroller . SGU har biträtt med analys och sammanställning be- träffande svenska gruvor och bergrum. En första del rapport överlämnades , Att slutförvara kvicksilverhaltigt avfall i djupa bergrum. avfall samt teknik, möjligheter och krav för deponering. I del- rapporten redovisas frågeställningar av betydelse för det praktiska arbetet att genomföra slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall med särskild betoning på avfallets behandling och kemiska form före deponering. I föreliggande slutrapport redovisas de åtgärder som vidtagits av avfallsinnehavarna. Utöver en fördjupad analys av tidigare frågor lämnas synpunkter beträffande tillkommande frågor till följd av ändrade förutsättningar och direktiv för utredningen. En nyckel- fråga som belyses är behov och möjligheter att stabilisera flytande kvicksilver som kvicksilversulfid. Vidare jämföres teknik, säkerhet och kostnader för slutförvaring under mark i svensk berggrund med liknande förvaring i och . Synopsis och sammanfattning ............................................... Långlivat kemiskt farligt avfall i ........................ Kvicksilver och kvicksilverhaltigt avfall i .................. Annat långlivat kemiskt farligt avfall...................................... Krom och nickel ........................................................... Volymer kvicksilveravfall att deponera .................................. 2.4Beskrivning av avfallssituationen för , och samt Behandling av avfall före deponering............................ Allmänt krav på behandling av avfall................................... Behandling av kvicksilveravfall i flytande form...................... Befintlig och ny teknik för stabilisering av kvicksilver.......... Direkt deponering av metalliskt kvicksilver........................... Forskning och teknikutveckling ............................................. Metoder för en säker slutförvaring över mycket långa Utformning av undermarksförvar........................................... Buffert och tekniska barriärer....................................... Deponering, försegling och övervakning......................... Säkerhet och miljöpåverkan ......................................... 7.2.1 Krav i lagstiftning.......................................................... 7.2.2 Vad är långa tider ?........................................................ 7.2.3 Kommentar beträffande geologisk barriärer ............... Intrång, övervakning samt utnyttjande för annan Kostnader och finansiering .......................................... Kostnader för drift och efterarbeten samt övervakning ........ Kostnader vid deponering i och .................. Kostnader för olika deponeringsalternativ ............................. Ansvarsförhållanden och tillståndsprövning ................... Kommentar beträffande ansvarsfrågor och möjlighet till Tänkbara möjligheter för slutförvaring av svenskt långlivat kemiskt farligt avfall ................................... Permanent deponering i dagbrott ...................... 11.3EU Permanent deponering i undermarksförvar i 12.1Kunskap att utforma anläggningar och värdera Genomförande i praktiken .................................................. Avfallets behandling och form ............................................ Direktdeponering av metalliskt kvicksilver ........................ Deponering i undermarksförvar utanför ............... Annat långlivat farligt avfall................................................. Tillgång till undermarksförvar i .............................. Bilaga 1 Utredningens direktiv..................................................... Bilaga 2 planer till följd av lagens krav på Bilaga 3 Olika slutförvaringsstrategier för kvicksilveravfall. Sammanställning och utvärdering av frågeställningar: Saltförvar i , Langøya i Konceptstudie av teknik och säkerhet för människa och miljö för en djupdeponi för kvicksilveravfall i berg baserad på förutsättningar vid tidigare oljelager i ....................................... Underbilaga: Geologiska och hydrogeologiska förutsättningar för en djupdeponi för kvicksilver på Händelö, ............................. Utredning av möjligheter att slutförvara kvicksilveravfall i geologiskt djupförvar....................... Geologiska förutsättningar för undermarksförvar. Slutförvaring av kvicksilver i gruvor............................. Kvicksilver i naturen omvandlingar, kretslopp och förekomst av en rörlig pool................................ Utredningen har haft till uppgift att ta upp frågor som driver på och samordnar praktiskt genomförande av slutlig förvaring av främst kvicksilverhaltigt avfall i berggrunden. innehav av kvick- silverhaltigt avfall kan efter lämplig behandling/stabilisering med betryggande säkerhet permanent deponeras i berg i och inom och EU. I linje med nu gällande lagstiftning planeras avfall från gruv- och smältverksamhet bli deponerat i djupdeponi i anslutning till gruva. Allmänt kvicksilveravfall samt avfall i form av metalliskt kvicksilver planeras efter stabiliserande behandling bli deponerat i befintliga anläggningar i alternativt eller möjligen i nybyggd svensk anläggning. Krav på säkerheten för hälsa och miljö i svensk lagstiftning bedöms uppfyllas av planerad anläggning i anslutning till gruva, eventuell ny anläggning i samt studerade ut- ländska anläggningar. gäller enligt avfallsförordningen (2001:1063) att avfall som innehåller kvicksilver skall per- manent deponeras i djupa bergrum. Lagen innebär en skärpning av tidigare krav. Behovet av permanent förvaring är en följd av riksdags beslut att fasa ut användning av kvicksilver. Även kadmium och bly i olika kemiska föreningar och visst annat långlivat farligt avfall kan behöva deponeras i djupdeponi i berg. Sådant avfall kan innebära risk för hälsa och miljö och måste tas om hand på ett sätt som säkerställer att dessa fram- tida risker blir acceptabla. Kravet på deponering av kvicksilveravfall i djupa bergrum inne- bär att samhället anpassar kravet på deponering med hänsyn till att avfallet alltid är potentiellt farligt. Lagstiftningen vill nu säkerställa att det farliga avfallet deponeras på ett sätt som ej kan skada människa och miljö ens under mycket långa tider och ändrade för- hållanden. Genom att placera en lämpligt utformad anläggning, i det följande benämnt underjordsförvar alternativt underjords- deponi, i stabila bergformationer med lämplig geologi och topo- grafi kan förpackat och behandlat avfall deponeras på ett sätt som med stora marginaler uppfyller de krav på säkerhet för människa och miljö som följer av nu gällande lag. Hittillsvarande deponering i och på många ställen utomlands baseras på deponering i ytanläggningar med begränsad livslängd och där funktion skall kunna kontrolleras. Som följd av krav på säker förvaring i djupa bergrum över mycket långa tidsperioder har berörda avfallsinnehavare ändrat planer och avfallsstrategier i syfte att praktiskt åstadkomma en deponering som uppfyller detta. En stor del av det kvicksilveravfall som kan samlas in finns hos främst fyra innehavare. Cirka hälften av kvicksilver- avfall finns vid AB:s anläggning i . Avfallet härrör från behandling i smältverk av och metall- skrot. Huvuddelen av kvicksilveravfall bedöms komma från denna typ av industriverksamhet. Vid finns en stor del av över åren insam- lade kvicksilveravfall från t.ex. batterier, renings- och filteranlägg- ningar, saneringar m.fl. två klor-alkali industrier – och – nyttjar eller har nyttjat kvicksilver i sina industriprocesser. I och med att ny teknik introduceras eller att verksamheten upphör kommer detta kvicksilver att bli avfall och kräva ett säkert omhändertagande. För att möta kravet på säker deponering i berg av kvick- silveravfall och annat s.k. farligt avfall planerar att bygga en anläggning i anslutning till en av Bolidenfältets gruvor, dock endast för bolagets eget avfall. Utvecklingsarbete för behand- ling av avfallet före deponering samt undersökning av plats och för- beredelser för att bygga en undermarksdeponi i berg pågår. Arbetet är inriktat på en tillståndsansökan till Miljödomstolen . Volymen kvicksilveravfall vid sidan av innehav är för- hållandevis liten och beräknade tillkommande mängder bedöms bli begränsade. Situationen har inneburit att av kostnadsskäl valt att i första hand undersöka möjligheterna att i befintliga deponier utomlands åstadkomma en deponering som uppfyller avfallsförord- ningens krav på permanent lagring i djupt bergförvar. Stora delar av innehav skulle efter förpackning i storsäck/fat kunna deponeras i tyska saltgruvor där sådan deponering sker innehar även en mindre volym kvicksilveravfall i flytande form. För att kunna deponera kvicksilveravfall i flytande form genomförs ett utvecklingsarbete där kvicksilvret genom tillsatser och behandling överföres till en stabil produkt som kan deponeras. två klor-alkali industrier innehar eller sammantaget cirka 30 m3P P flytande kvicksilver som skall deponeras på säkert sätt i berg. En väg som övervägs är den som följer av EU- kommissionens förslag till ny förordning om säker förvaring av metalliskt kvicksilver vilken innebär en möjlighet att mellanlagra och slutligen förvara flytande kvicksilveravfall genom att direkt deponera stålbehållare fyllda med metalliskt kvicksilver i djupa saltformationer. Metoden aktualiserar ett antal frågor som kräver ökad kunskap och ifrågasättes därför av flera EU-medlemmar. Gällande EU-direktiv och svensk lag förbjuder deponering av flytande avfall och tillåter endast att avfall som är stabilt eller har stabiliserats får deponeras. Detta innebär att deponering av flytande kvicksilver kräver att gällande avfallsdirektiv inom EU ändras. För att kunna hantera slutförvaringsfrågorna och inom ramen för nu gällande lagstiftning är det angeläget att driva på möjligheterna att utveckla teknik för att stabilisera kvicksilveravfall så att det kan deponeras utan att vara beroende av förändrad lagstiftning. För aktuella klor-alkali anläggningar i västra är t.ex. möjligheten att deponera stabiliserat kvicksilver som avfall i befintlig deponi i ett praktiskt och tänkbart alternativ. I avfallsplan /16/ förutsättes bl.a. som följd av formuleringar i EU:s deponeringsdirektiv om närhetsprincip och självförsörjandeprincip att möjligheter till att deponera kvicksilver- avfallet skall finnas i och vara ett förstahandsalternativ. EU markerar å andra sidan bl.a. i genomförd översyn av avfalls- direktivet /7/ att medlemsstaterna inom gemenskapen skall upp- rätta ett nätverk av anläggningar för bortskaffandet med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Såväl geografiska förhållanden som behov av specialiserade anlägg- ningar för vissa typer av avfall skall beaktas. AB:s arbete, som är helt inriktat på företagets eget avfall innebär att en stor del av befintliga kvicksilver- avfall och i stort allt framtida avfall kommer att deponeras i enlig- het med planen. De mängder som återstår av svenskt kvicksilveravfall att depo- nera vid sidan av avfall blir, som nämnts ringa, särskilt gäller detta framtida avfall. Inventering av annat långlivat avfall i lämpligt för samdeponering såsom kadmium, bly, arsenik m.fl. indikerar att endast begränsade kvantiteter är aktuella inom överskådlig framtid. Detta innebär att deponeringen kan bli mycket kostsam. Detta bekräftas av den konceptstudie som utredningen låtit genomföra och som baserats på verkliga förutsättningar för en tänkt lokali- sering vid ett tidigare oljelager i berg. Även om en sådan lokalise- ring kan ske till avsevärt lägre kostnad än att bygga en helt ny anläggning blir kostnaderna för deponeringen flerfaldigt högre än att utnyttja befintliga anläggningar i respektive . Jag konstaterar att bristen på en allmänt tillgänglig djupdeponi i innebär troligen att nödvändig permanent deponering i berg av samhällets många och små kvantiteter av kvicksilveravfall blir både komplicerad och dyr. Sammanfattningsvis konstaterar jag: Att teknik och kunskap finns för att kvicksilveravfall och liknande riskavfall kan tas om hand i undermarksförvar på det långsiktigt säkra sätt som krävs i nu gällande lagstiftning. Deponering av lång- livat potentiellt farligt avfall i undermarksförvar ger säkerhets- mässiga fördelar som vida överstiger dagens praxis med markför- lagda deponier för sådant avfall i . Att det finns mycket goda tekniska förutsättningar att bygga säkra undermarksförvar i svensk berggrund. Den svenska marknaden för farligt avfall är dock volymmässigt relativt liten. Kostnaderna för deponeringen blir höga, särskilt i de fall man ej kan samlokalisera undermarksdeponin med annan verksamhet. Att avfallsinnehavarna målinriktat arbetar på att möjligt påbörja deponering av befintligt avfall. Omfattande utvecklings- arbete, ej tidigare prövat tillståndsförfarande samt förändrade förutsättningar såsom förslag om ny EU-lagstiftning för metalliskt kvicksilver innebär dock att kravet att deponering skall ha genom- förts troligen inte kan realiseras. Att gällande krav på behandling av avfall före deponering för att underlätta hantering, minska risker och i övrigt bidraga till att en säker hantering innebär att allt avfall inklusive kvicksilver i metallisk form ska stabiliseras på lämpligt sätt före deponering. Detta innebär att tekniken för att stabilisera flytande kvicksilver är nyckelfråga för att praktiskt kunna genomföra deponering av stora delar av det svenska kvicksilveravfallet. För detta måste tek- nik vidareutvecklas och demonstreras i industriell skala. Förutsätt- ningarna för detta bedöms gynnsamma av berörd industri då det finns kunskap och goda erfarenheter av liknande småskalig verk- samhet. Att förslaget om ny EU-förordning för förvaring av metalliskt kvicksilver öppnar för möjligheten att tillåta deponering under mark av flytande avfall i form av metalliskt kvicksilver förvarat i behållare av stål. Detta alternativ innebär säkerhetsmässiga nack- delar vid deponering och aktualiserar nya frågor när det gäller långsiktig säkerhet. För att överväga en praktisk tillämpning bör krävas att nödvändiga säkerhetsanalyser visar att säkerhetsmargi- nalerna motsvarar vad som kan uppnås med stabiliserat kvicksilver. Att det av företagsekonomiska skäl är motiverat att överväga de möjligheter som finns att utnyttja befintliga djupförvar utanför för att uppnå en säker undermarksdeponering av relativt sett ringa mängder långlivat farligt avfall. Befintliga depo- nier i tyska saltgruvor kan erbjuda säkerhetsmässiga deponerings- förhållanden som väl motsvarar de krav på deponering i berg som ligger bakom svensk lagstiftning. Att även befintlig deponianläggning i i ytlig berggrund sannolikt erbjuder goda möjligheter till säker förvaring över långa tider i det fall avfallet givits en lämplig behandling. De företags- ekonomiska skälen för lagring i utlandet får då vägas mot samhälls- ekonomiska eller andra intressen av och kostnader för att inrätta ett förvar i . Att saknar ett allmänt tillgänglig undermarksförvar och möjlighet att inom landet ta hand om och på ett kvalificerat sätt deponera olika typer av avfall med långlivad farlighet. Att en sådan möjlighet skulle underlätta och förenkla insamling och deponering av avfall i små mängder från många olika källor och borde ses som en naturlig del av den svenska infrastrukturen för avfallets omhändertagande. begränsade marknad för undermarksdeponering innebär sannolikt att det krävs stöd från samhällets sida för att önskvärd undermarksdeponi ska bli byggd. Att lagstiftningen inte på ett tidsmässigt realistiskt sätt beaktar avfallsinnehavarnas behov av att mellanlagra avfall t.ex. flytande metalliskt kvicksilver i avvaktan på att slutliga lösningar utvecklas eller överenskommes. För att stötta och samordna avfallsinnehavarna i arbetet att åstadkomma en permanent deponering av kvicksilverhaltigt avfall i djupa geologiska formationer beslöt regeringen att följa frågan genom att tillsätta en särskild utredare. Regeringen beslöt sålunda att förordna tekn. lic såsom särskild utredare med uppgift att bidra till ett effektivt genomförande av ett slutförvar av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Den särskilde utredaren ska agera som samordnande aktör för att bl.a. stödja arbetet med att ta fram metoder samt att lokalisera och finansiera en djupförvaring. Mot bakgrund av att förutsättningarna i vissa delar ändrats beslöt Regeringen att ge utredningen tilläggs- direktiv för att belysa deponeringsfrågorna i ett bredare perspektiv. Utredningen ska konkret belysa de möjligheter som finns att kost- nadseffektivt bygga en anläggning för djupdeponering i för kvicksilveravfall men även beakta annat liknande avfall som kan behöva deponeras. ålades utredningen att belysa och värdera andra möjligheter som kan finnas inom och EU. Utredningen ska slutligt redovisas . Utredningens uppläggning och redovisning Huvuduppgiften för mig som särskild utredare har varit att följa upp, samordna och stimulera berörd industri att vidtaga åtgärder som leder till att främst kvicksilverhaltigt avfall blir deponerat på ett säkert sätt i undermarksförvar i berggrunden. Detta innebär att ansvaret för att erforderligt arbete kommer till stånd åvilar innehavarna av avfallet. Inom utredningens ram har därför endast genomförts studier som sätter in frågorna i ett bredare sammanhang och som kompletterar arbetet av berörd industri. Även vissa frågor av intresse för aktuellt lagstiftnings- arbete eller myndigheternas tillsyn har tagits upp i utredningen. I betänkandet redovisas behov av deponering i undermarks- förvar samt avfallsinnehavares aktuella planer och verksamhet. Krav på behandling och stabilisering av avfall före deponering analyseras och tekniska lösningar för detta diskuteras. Utifrån en redovisning av allmänna krav och kriterier för undermarksförvar redovisas ett antal tänkbara tekniska varianter för djupförvaring i berg. Teknik, säkerhet och kostnader analyseras främst baserat på utförda expertutredningar. Dessa ger också underlag för en detaljerad värdering av tillgängliga möjligheter att deponera svenskt avfall i gruva eller vid berganläggning inklusive deponering i befintliga anläggningar i respektive . En lägesredovisning av arbete och planer för de olika avfalls- innehavarna lämnades . I rapporten berörs särskilt behandlingsmetoder (kemisk form) för att stabilisera eller på annat sätt behandla avfallet så att det lämpar sig för deponering samt anges kriterier för det djupa bergförvarets lokalisering och utform- ning och andra frågor av vikt för att praktiskt genomföra en permanent deponering i en djupdeponi i berg. I utredningens tilläggsdirektiv anges att utöver kvicksilver- avfall även annat långlivat farligt avfall som behöver deponeras skall beaktas. Med undantag av avfall från viss processindustri t.ex. gruvor och smältverk visar genomgången att mängderna som bedöms angelägna att deponeras under mark är begränsade, åtmin- stone framåt. Detta gäller även utfasnings- metallerna bly och kadmium. Utredningen behandlar därför i huvudsak förhållanden för avfall med innehåll av med kvicksilver i olika former. Utredningens reso- nemang, resultat och slutsatser är dock oftast giltiga för liknande långlivat och toxiskt metall- och mineralavfall. Bilagor (underlagsrapporter) Industrins detaljerade lägesrapporter och utredningens expert- utredningar beträffande nyckelfrågor redovisas i bilagor. Bilagorna redovisas i den form de inlämnats till utredningen. Text och slut- satser är författarnas egna och kan därför skilja sig från utred- ningens övergripande slutsatser. Kvicksilver finns i olika former i marklagren, berggrunden samt i vatten och luft. Kvicksilver hör till de potentiellt farligaste miljö- gifterna och utsläpp kan utgöra ett hot mot miljön och människors hälsa . Kvicksilverutsläpp kan härröra från naturliga förekomster i jordskorpan, hantering av råvaror med viss förorening av kvick- silver, främst förbränning av kol samt förekomst i produkter och användning av kvicksilver i processer. Även förorenad mark och avfallshögar kan ge bidrag till dagens kvicksilverutsläpp. Rörliga mängder kvicksilver i mark och sjösediment i har uppskattats till 10 000 , (Bilaga 7). Mängden luft- buret kvicksilver som deponeras i på land och i sjöar har uppskattats till , varav en stor del återföres till atmosfären och exporteras vidare. De svenska utsläppen till luft och omgivning från smältverk, krematorier, utlakning från soptippar samt förbränning främst av avfall har uppskattats till . Trots pågående minskning av kvicksilver i samhället registreras en fortsatt ökning av mängderna i mark och t.ex. avloppsslam. De största utsläppen i kommer från förbränning av kol i och globalt. En utveckling som bedöms fortgå . Användning av kvicksilver i processer och produkter i och internationellt minskar dock successivt, ofta med inriktning att helt elimineras. Som följd av denna utveckling uppstår ett överskott av kvick- silver och kvicksilverhaltigt avfall. För att undvika att människor och natur exponeras för detta överskott bör det samlas in och avlägsnas från kretsloppet genom en permanent och säker depo- nering. I linje med detta synsätt har svensk lagstiftning ställt strikta krav med inriktning på att till 2010 fasa ut, samla in kvicksilver i varor och produkter samt behandla insamlat kvicksilver och avfall så att det lämpar sig för permanent deponering i djupförvar. För avfall med halter huvuddelen av det svenska kvicksilveravfallet – kräver lagen att existerande avfall och senast till 2015 bör bortskaffas genom deponering i anläggning för permanent lagring av avfall i djupt bergförvar. Kravet på deponering av kvicksilveravfall i djupa bergrum inne- bär att samhället nu skärper kraven på ett sätt som tar hänsyn till att avfallet alltid är farligt och kan utgöra en risk. Lagens ambition är att i görligaste mån minska denna risk och säkerställa att depo- neringen sker på ett sätt som förhindrar att människa och miljö kan komma till skada ens under mycket långa tider och ändrade förhållanden.