sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Utöver handlingsplanerna saknas krav på sådan rapportering i direktivet. Det är dock utredningens upp- fattning att årliga återkopplingar till regeringen är ett viktigt bidrag då det gäller att skapa engagemang för frågan under direktivet löptid. Utredningen föreslår att organisato- riskt placeras vid och att myndigheten bistår rådet med nödvändiga kanslifunktioner. Genom en sådan kon- struktion kan kostnaderna för kanslifunktioner minimeras. Energi- effektiviseringsrådets verksamhet och uppdrag bör regleras i Energi- myndighetens instruktion. Därtill bör rådet ges en särskild anslags- post i myndighetens regleringsbrev för att tydliggöra gränsen mellan rådets uppdrag och övriga verksamhet. Detta minimerar risken för sammanbladning av uppgifter och oklara ansvarsförhållanden. I samband med den nationella hand- lingsplanen bör rådets verksamhet utvärderas för att se vilka resultat rådet uppnått och om det finns anledning av ompröva verksamhetsidén. De berörda myndigheterna bör i rådet representeras av general- direktören eller dennes ställföreträdare. Rådets arbete bör ledas av en av regeringen utsedd extern ordförande. En fördel med en extern ordförande är att denna inte kan sägas representera någon sektor, och därigenom kan förhålla sig oberoende till myndig- hetsspecifika intressen. Utöver de myndigheter som diskuterats ovan kan det finnas anledning att under direktivets implementeringstid utvidga rådet om så anses nödvändigt. Under utredningsarbetet har t.ex. förslag förts fram att även bör finnas med i rådet. Även om myndigheterna ovan utgör rådets kärna bör det finnas möjlig- het att engagera andra aktörer i dessa arbetsgrupper. Det privata näringslivets branschorgan och Kommuner och Landsting (SKL) har nämnts i detta sammanhang. Att kunna engagera andra aktörer än de statliga myndigheterna bidrar sannolikt till nödvändig input, kunskap och engagemang hos de berörda aktörerna, vilket ytterligare torde legitimera nuvarande och kommande energieffek- tiviseringsinsatser. Inom ramen för bör det finnas möjlighet att skapa ett antal tematiska arbetsgrupper. Ett förslag på en möjlig sådan tematiskt arbetsgrupp skulle kunna vara det Forum för energieffektivisering som utredningen presenterade i sitt del- betänkande och som beskrivs närmare i kapitel 16. Av figur 17.1 framgår grundstrukturen i förslaget till och organisation. Figur 17.1 Förslag till och orga- nisation Uppskattning av kostnader för verksamhet Hur ett energieffektiviseringsråd ekonomiskt bör dimensioneras beror bland annat på antalet arbetsgrupper som etableras vid rådet och vilka arbetsuppgifter rådet i slutändan kommer att få. Sannolikt kommer rådets arbete också att vara cykliskt, med större arbets- toppar inför utarbetandet av handlingsplanerna . Det är därför svårt att i detta skede exakt precisera kostnaderna för verksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det dock nödvändigt att ha en permanent kanslifunktion som sammankallar till möten, bereder material åt arbetsgrupperna och utarbetar den årliga energieffektivi- seringsrapporten som föreslagits ovan. Till detta ska även läggas kostnaderna för en extern ordförande. Utredningen uppskattar att 3 till 4 årsarbetskrafter inledningsvis behöver avsättas för rådets arbete. I dessa årsarbetskrafter ingår även arvodet till den externa ordföranden. Utöver lönekostnaderna tillkommer kostnader för lokaler och administrativ personal samt omkostnader för grundläggande arbets- material. Dessa kostnader beräknar utredningen kommer att uppgå till . Det innebär att kostnaden för totalt bör uppgå till omkring 3,5 mil- joner kronor per år.TPF4FPT Utöver de direkta kostnaderna för rådets verksamhet till- kommer kostnader för de myndigheter som finns representerade i . Dessa kostnader kommer att belasta respektive myndighets anslag och är svåra att här uppskatta. 4TP PT Ovanstående beräkning grundar sig bland annat på erfarenheterna från dimensionering, nyckeltal för overheadverksamhet vid statliga myndigheter samt hur motsvarande funktioner och arbete dimensionerats i andra myndig- heter. I detta kapitel diskuterar utredningen konsekvenser av de förslag som redovisas i betänkandet i de delar som inte belysts i respektive kapitel. Först anges de formella förutsättningar och ramar som finns för resonemanget (avsnitt 18.1), därefter redovisas utred- ningens analys (avsnitt 18.2). I kommittéförordningen (1998:1474) anges flera typer av kon- sekvenser som en offentlig utredning ska beakta. Det handlar för det första, enligt 14 §, om att en utredning ska beakta kostnads- och intäktskonsekvenser för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa också redovisas. Vidare gäller, enligt 15 §, att en utredning ska beakta konsekvenser för den kommunala själv- styrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män, respektive för möjligheterna att nå de inte- grationspolitiska målen. infördes också nya förutsättningar för en offentlig utrednings analys av författningsförslag. Således har det införts en paragraf i kommittéförordningen (15 a §), som anger att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Kommittéförordningens paragraf 15 a föranleddes alltså av införandet av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I denna förordnings 6 § anges att en konse- kvensutredning ska innehålla följande: en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, uppgifter om vilka som berörs av regleringen, uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av kon- sekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyl- digheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. I 7 § anges vidare att om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, även innehålla en beskrivning av följande: antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, vilken tidsåtgång regle- ringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och om sär- skilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. 18.1.2Krav som anges i utredningens direktiv De formella krav på konsekvensanalyser som ställs i kommitté- förordningen är inte ovillkorliga. I förordningens 16 § anges näm- ligen att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. En sådan precisering har gjorts utredningens direktiv (dir. 2006:89). anges nämligen att utredningen ska belysa följande konsekvenser av sina förslag: Samtliga förslag ska kostnadsberäknas. Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering ska förslag till sådan lämnas. Utredaren ska stödja eventuella förslag med analys av dessas privat- och samhällsekonomiska konsekvenser. Utredaren ska utifrån tillgängligt kunskapsunderlag om mäns och kvinnors energianvändning belysa konsekvenserna av genomförandet av direktivet för jämställdheten mellan män och kvinnor. Konsekvenser för små företag ska redovisas i enlighet med förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter på små företags villkor. Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet. För- slagen ska utformas så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Som kommentar till den sista punkten bör sägas att förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter på små företags villkor upphävdes genom införandet av den ovan nämnda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Som utgångspunkt för utredningens analys i dessa delar torde det därför vara den senare förordningen som är rele- vant. Den övergripande utgångspunkten för utredningens arbete har varit att , utifrån bl.a. EU-krav, måste energieffektivisera, i syfte att nå kvantitativa mål avseende minskad energianvändning. I betänkandet föreslås en rad åtgärder som sammantagna ska bidra till att målen nås. De föreslagna åtgärderna är av varierande slag. I syfte att exemplifiera förslagens inriktning kan de översiktligt, utan anspråk på en fullständig systematik, delas in i följande huvudtyper: Skatteförslag: Ett exempel på detta är att utredningen i kapitel 5 föreslår införandet av ett nytt tidsbegränsat system med skatte- reduktion för energieffektiviserande investeringar i småhus och Andra exempel är att utredningen i kapitel 7 föreslår att koldioxidkomponenten i fordonsbeskattningen ska göras progressiv och att skatten på fossila drivmedel ska höjas. Regler och normer: Ett par exempel på detta är att utredningen föreslår att krav på individuell mätning och debitering av varm- vatten ska införas vid ny och ombyggnad av byggnader som rymmer bostäder, om det inte är oskäligt (kapitel 12) och att generella krav på timvis mätning och timavräkning ska genom- föras även för elkunder med säkringsstorlekar under 63 A (kapi- tel 14). Teknikupphandling och marknadsintroduktion: Förslag om ut- ökad teknikupphandling i olika avseenden redovisas i såväl kapi- tel 5 (avseende effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.) som kapitel 6 (om effektiviserings- potential och styrmedel för industrisektorn). Mer samlade åtgärdsprogram av olika slag: Ett exempel på detta är att föreslås få i uppdrag att genomföra en andra femårsperiod för programmet för energieffektivisering i energiintensiva företag (PFE). Ett annat exempel är att Natur- vårdsverket förslås få i uppdrag att integrera det statliga energi- effektiviseringsprogrammet i miljöledningssystemen. Satsningar på forskning och utveckling: Ett exempel på detta är att utredningen i kapitel 7 förslagit att satsningen på teknik- utveckling och forskning inom transportområdet ska fortsätta. Informationsspridning och kunskapsöverföring: Ett exempel är att utredningen i kapitel 16 föreslår att ska ges i uppdrag att driva informationsinsatsen Forum för energieffekti- visering efter samråd med och Naturvårds- verket. Organisationsförslag: Exempel på detta är att utredningen (i kapitel 17) föreslår att berörda sektorsmyndigheter, i samarbete med , inom sina sektorer ska ansvara för de analys-, främjande-, tillsyns- och kontrollinsatser som följer av energieffektiviseringsdirektivet. föreslås dock ges huvudansvar för de främjandeinsatser och tillsyns- och kontrolluppgifter som rör energieffektivisering och som fram- går av direktivet. I syfte att samordna det energieffektiviserings- arbete som följer av direktivet föreslår utredningen vidare att ett särskilt beslutsråd, , med represen- tation från berörda myndigheter ska knytas till Energimyndig- heten. Utredningsuppdrag o.d. till myndigheter: Några exempel på detta är förslag om att ska ges i uppdrag att utvärdera om de rutiner som införts avseende energideklarationer fungerar som avsett från ett konsumentperspektiv och i administrativa avseenden (kapitel 5) och att ska få i upp- drag att följa utvecklingen på marknaderna för energibesikt- ningar och energitjänster samt på strategiska marknader för energieffektiviserande produkter (kapitel 10). Beträffande flera av förslagen har utredningen redovisat utförliga konsekvensanalyser i de kapitel där förslagen presenteras (se t.ex. kapitlen 12 och 13). Nedan redovisas en samlad, översiktlig analys av förslagens konsekvenser. 18.2.1Effekter på samhällsekonomi, företagande m.m. Många av de föreslagna åtgärderna handlar om att staten, genom ekonomiska stimulansåtgärder, förbättrad information m.m., ska bidra till att överbrygga marknadshinder, så att i grunden lön- samma energieffektiviseringspotentialer kan förverkligas. Att de föreslagna åtgärderna i flera fall kommer att medföra ökade direkta utgifter för staten är ofrånkomligt, i vissa fall, såsom förslaget om höjd skatt på fossila drivmedel, kommer dock utredningens förslag att medföra ökade inkomster för statskassan. Vid bedömningen av den direkta påverkan på statskassan måste dock beaktas att utredningens förslag i hög grad handlar om just att realisera i grunden lönsamma energieffektiviserings- potentialer. Det handlar om potentialer som åtminstone är sam- hällsekonomiskt lönsamma. De är huvudsakligen också besluts- fattarekonomiskt lönsamma. Vissa av de strategiska investeringar i byggnader, som föreslås få statliga stödTPF1FPT, kan vara olön- samma för beslutsfattarna. Av olika skäl har dock dessa potentialer inte tidigare realiserats. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att de samhällsekonomiska effekterna av betänkandets förslag i huvudsak är positiva. Storleken på de enskilda förslagens statsbudgetmässiga 1TP PT Se kapitel 5, avsnitt 5.5.1. och samhällsekonomiska effekter redovisas mer i detalj i betän- kandets olika kapitel. I sammanhanget bör vidare påpekas att vissa av utredningens förslag kan förväntas leda till nya arbetstillfällen. Detta gäller i synnerhet för förslaget om skattereduktion för energieffektivise- rande investeringar i småhus och flerbostadshus. Som utvecklas närmare i kapitel 5 kan en stödmodell av den art som beskrivs i det alternativ till styrmedel som diskuteras ge dynamiska effekter som en följd av ökad sysselsättning. Erfarenheterna från den tidigare gällande skattereduktionen för utgifter för vissa byggnadsarbeten (ROT-avdraget) visar att omkring hälften av de arbeten för vilka beställaren fått ROT-avdrag inte skulle ha utförts utan ett sådant avdrag. Positiva effekter på arbetsmarknaden skulle med utred- ningens alternativa förslag även kunna förväntas på andra områden, t.ex. på marknaden för energitjänster och bland energikonsulter. På liknande sätt som att de samhällsekonomiska effekterna av betänkandets förslag i huvudsak bedöms vara positiva, menar utredningen att betänkandets förslag i huvudsak kan förväntas få positiva effekter på näringslivet, oavsett om det handlar om stora eller små företag. Ett skäl till detta är att realiserandet av de i grunden lönsamma energieffektiviseringspotentialerna till stor del kommer att komma företagen till del, genom effektiviserings- åtgärder inom t.ex. fastighetssektorn och industrin. Ett annat skäl är att marknadsförutsättningarna för näringslivet kommer att förbättras till följd av flera av utredningens förslag. Ett exempel är förslaget om bidrag till energieffektiviserande investeringar i småhus och hyreshus samt till projektering och upphandling av energieffektiviserande åtgärder i hyreshus. Dessa stöd kommer att ge positiva effekter för företag inom bygg- och installationssektorn och på marknaderna för energitjänster. I dessa sektorer och enskilda branscher, är företagen för övrigt ofta små och medelstora. 18.2.2Jämställdhets- och övriga effekter Som framgått ovan ska utredningen enligt sina direktiv belysa konsekvenserna av genomförandet av energieffektiviseringsdirek- tivet för jämställdheten mellan män och kvinnor. Att energi- användningen har en jämställdhetsaspekt är oomtvistligt. Således visar den statistik som finns att energianvändningen varierar mellan män som grupp och kvinnor som grupp, t.ex. använder en genom- snittlig man mer fordonsbränsle än en genomsnittlig kvinna. Såvitt utredningen kan bedöma finns dock inte skäl att tro att jäm- ställdheten mellan män och kvinnor kommer att påverkas av genomförandet av direktivet, varken i positiv eller negativ riktning. Beträffande de övriga aspekter som tas upp i 15 § kommitté- förordningen har konsekvenser för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags behandlats i föregående avsnitt. Vidare kan sägas att utredningen i ett sammanhang tangerar frågan om den kommunala självstyrelsen, nämligen när vi i kapitel 9 föreslår att kommuner och landsting ska erbjudas att via teckna energi- effektiviseringsavtal med staten i enlighet med en av utredningen förslagen avtalsmodell. Då detta förslag inte bygger på tvång, utan på att kommunerna och landstingskommunerna fritt ska kunna välja om de vill ingå avtalen eller ej, menar utredningen dock att förslaget inte kan sägas påverka den kommunala självstyrelsen. Vad gäller övriga omständigheter som tas upp i 15 § kommitté- förordningen bedömer utredningen att de överväganden och för- slag som redovisas i betänkandet inte är av sådan art att de medför konsekvenser av det slag som tas upp i den aktuella paragrafen. Enligt utredningen finns således inte skäl att tro att förslagen påverkar brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, eller möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. 18.2.3Konsekvenser av utredningens författningsförslag Utredningen föreslår lagregler som innebär en skyldighet för el- och fjärrvärmeleverantörerna att fakturera sina kunder med utgångspunkt från uppmätt energianvändning. Undantag gäller i de fall kunden begärt att andra debiteringsprinciper ska tillämpas. De aktuella reglerna införs för att uppfylla EG-direktivets krav i artikel 13. Utredningen bedömer att en majoritet av de kunder, vars elanvändning nu avläses automatisk via fjärravläsning, faktureras utifrån uppmätta värden. När övergången till fjärr- avläsning fullbordats finns anledning anta att en klar majoritet av landets elkunder faktureras utifrån uppmätta värden. Sammantaget bör därför den föreslagna regeln inte ge några negativa effekter för företagen eller för kunderna. Även fjärrvärme avläses numera i ökande utsträckning centralt via signalkabel i fjärrvärmekulvertar. Utredningen bedömer dock att fjärrvärmeanvändningen hos en majoritet av fjärrvärmekunderna alltjämt avläses manuellt. Det kan ske genom en av fjärrvärme- företaget anställd eller anlitad person eller via självavläsning genom kundens försorg. De föreslagna reglerna leder sannolikt till ett ökat antal mätaravläsningar, som ger något högre kostnader för fjärrvärmeföretagen än om fakturering får ske utifrån preli- minärt beräknade värden. En annan konsekvens torde bli att utvecklingen mot fjärravläsning av värmeanvändningen påskyndas. De föreslagna reglerna om information om energianvändningen på eller i samband med fakturor eller på annat lämpligt sätt torde i de flesta fall också tillämpas . Det vanligaste sättet att lämna sådan information torde vara via en webbaserad tjänst. Utredningen har också föreslagit lagregler som innebär att elnät- och fjärrvärmeföretag ska rapportera data som underlag för utformning och uppföljning av energieffektiviseringsprogram m.m. Endast data som krävs för att t.ex. uppföljning ska vara möjlig ska rapporteras. finns upparbetade system för rapporte- ring av data som behövs för tillsyn. Utredningen bedömer att sådana system i allt väsentligt bör kunna användas också för de eventuella tillkommande rapporteringsfunktioner, som blir en följd av de föreslagna reglerna. Vissa kostnader kan dock i inlednings- skedet uppstå för att anpassa systemen till de nya rapporterings- kraven. 19.1Förslagen till ändringar i ellagen (1997:857) och fjärrvärmelagen Förslaget till 8 kap. 13 b § ellagen Enligt EG-direktivet, artikel 13, ska medlemsstaterna se till att fakturering från energidistributörer, systemansvariga för distribu- tionen och företag som säljer energi i detaljistledet när det är lämpligt grundas på faktisk energiförbrukning och presenteras på ett klart och begripligt sätt. Lämplig information skall göras tillgänglig tillsammans med fakturan och ge slutförbrukarna en fullständig redovisning av de aktuella energikostnaderna. Som exempel på lämplig information anges bl.a. aktuella priser och aktuell energianvändning, information om energianvändningen , jämförelser med en refe- rensanvändares energianvändning samt kontaktuppgifter till konsu- mentorganisationer, energibyråer och liknande organ, som kan ge information om hur energianvändningen kan effektiviseras. All information ska presenteras på ett klart och begripligt sätt. saknas regleringar av hur fakturor avseende elanvändning ska utformas, dock med undantag för bestämmelser- na i 8 kap. 12 § om angivande av elens ursprung. Där framgår att sådana uppgifter ska lämnas på eller i samband med fakturor. Det finns ingen regel av innebörden att el ska faktureras med utgångspunkt från uppmätt förbrukning. Tvärtom framgår av 3 kap. 10 § att elanvändningen, hos kunder med ett säkringsabonnemang om högst , får debiteras utifrån en preliminär beräkning av elanvändningen. Av Energimyndighetens föreskrifter (STMFS 2007:7) framgår dock att kundens elmätare ska fjärravläsas en gång . Enligt utredningens bedömning bör, mot bakgrund av direktivets bestämmelser, en uttrycklig lagregel införas av innebörden att debitering av el i normalfallet ska ske utifrån faktiskt uppmätt elanvändning. Med elanvändare avses slutanvändare av el. Regeln är således tillämplig bara i detaljistledet. Det förekommer att elkunder efter- frågar att faktureringen av el utjämnas över året i syfte att undvika stora variationer mellan de fakturerade beloppen, t.ex. mellan sommar och vinter. Den föreslagna lydelsen innebär det är tillåtet att fakturera utifrån annan debiteringsprincip än uppmätt elanvänd- ning. En förutsättning härför är dock att kunden begär att faktu- rering sker utifrån en sådan alternativ debiteringsprincip. I detta ligger att kunden måste uttryckligen efterfråga en den alternativa debiteringsprincipen. Det innebär att en bestämmelse av denna innebörd, i t.ex. ett standardavtal som leverantören tillhandahåller, inte ska leda till att den föreslagna huvudregeln frångås. tillhandahåller många företag en webbaserad service, där kunderna, ofta i grafisk form, kan följa sin elanvänd- ning eller tillbaka. Sådan information kan även ges på eller samband med fakturor. E- fakturor kan länka till information av angivet slag. Information kan ges i form av utskick i samband med fakturor etc. I syfte att främja en utveckling av förbrukningsinformationen, som erfarenhets- mässigt har stor betydelse som incitament för energibesparingar, bör uttryckliga lagregler införas av denna innebörd. Sådana lagregler bör dock inte vara för detaljerade. De bör istället ange den yttre ramen för vilken information som ska krävas och lämna öppet för användning av ny teknik för informationsspridning. Den myndighet som ansvarar för efterlevnad av bestämmelsen bör, mot den beskrivna bakgrunden, få i uppdrag att i samråd med branschen ta fram närmare föreskrifter om hur den här avsedda informationen ska förmedlas. Förslaget till 12 kap. 5 a § ellagen