sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Den nya myndigheten får enligt utredningens förslag ett brett verksamhetsområde, vilket inkluderar ett flertal för området cen- trala författningar, bl.a. lagen om skydd mot olyckor, lagen om brandfarliga och explosiva varor och lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Inom den nya myndighetens verksamhets- Den nya myndighetens verksamhet område förekommer också ett omfattande internationellt arbete både inom EU och i andra fora. Inom flera av dessa finns även rättsligt bindande dokument som berör den nya myndighetens verksamhet. Utredningens överväganden och förslag Den nya myndigheten kommer enligt ovan att ges ett bemyndi- gande att svara för föreskrifter enligt viss lagstiftning samt all- männa råd inom ramen för sitt verksamhetsområde. En betydande uppgift för den nya myndigheten är att bevaka och medverka i det internationella arbetet inom sitt verksamhetsområde. Inom EU består detta arbete till en inte obetydlig del av utvecklingen av olika rättsligt bindande dokument. I detta arbete kommer den nya myn- digheten, i de delar det inte beslutas att myndigheten självt ska medverka, behöva lämna stöd till . För de verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport enligt Sevesolagen ska tillståndsprövning enlighet alltid ske. I samband med prövningen sker en fördjupad säkerhets- prövning i miljödomstol eller i miljöprövningsdelegation. Vid denna prövning är SRV part i domstolsärenden enligt miljö- balken. Det är således ett särskilt lagreglerat uppdrag att, när det behövs, föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Ansvaret för att föra statens tala i domstol i fråga om säkerhetsprövning bör överföras till den nya myndig- heten, eftersom den ges ett ansvar för arbetet inom Sevesoområdet. Den nya myndigheten bör också svara för beslut om i ärenden om ersättning till kommun för kostnader för räddningstjänst som överstiger självriskbeloppet och för sanering vid utflöden av olja eller andra skadliga ämnen. Medel för dessa ersättningar finansieras av anslag 7:3 Ersättning för räddningstjänst m.m. Den nya myndig- heten är därmed den som i de fall myndighetens beslut överklagas av en kommun för statens talan i domstol gentemot den berörda kommunen. Ansvaret för anslaget kan komma att påverkas till följd av den översyn av anslaget som genomförs inom Försvarsdepartementet (Fö 2007:A). Den nya myndighetens verksamhet För att uppnå önskvärd förmåga inom de tidigare nämnda områ- dena är utbildning och övning centralt. Dessa är en naturlig del av all verksamhet för att stärka förmågan att hantera olyckor och kri- ser och bör bedrivas kontinuerligt. Som en följd av myndighetens breda ansvarsområde blir utbildnings- och övningsverksamheten också bred, innefattande områdena skydd mot olyckor, krisbered- skap, civilt försvar samt utbildning relaterad till internationell verk- samhet. 9.9.1Den framtida utbildningsverksamheten inom skydd mot olyckor Utredningen föreslår att: staten även fortsättningsvis ska tillhandahålla och finansiera studiemedelsfinansierad utbildning inom området samt sådan utbildning där det finns reglerade utbildningskrav, övrig utbildning inom områdena skydd mot olyckor och kris- beredskap ska i princip tillhandahållas från andra utbildnings- leverantörer men beställas av den nya myndigheten, det inom den nya myndigheten införs en beställar-utförar- modell, det skapas en utbildningsplatsform i Revinge med en mindre verksamhet i samt SRV:s skolor i och avvecklas. Utbildning inom området skydd mot olyckor Utredningen har haft i uppdrag att se över SRV:s utbildnings- plattformar utifrån ett kostnadseffektivitetsperspektiv. Inlednings- vis kan utredningen konstatera att antalet personer som behöver utbildas inom krisberedskapsområdet och området skydd mot olyckor är förhållandevis litet. Den del som avser räddnings- tjänstens behov utgör en delmängd och är således mindre än det totala behovet inom området. Den kommunala räddningstjänsten utgör emellertid en viktig aktör för samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser och det är därför centralt att det finns goda och stabila utbildningsmöjligheter. Det gäller såväl grundläggande Den nya myndighetens verksamhet utbildning som mer avancerad, t.ex. utbildning av räddningsledare. Elevunderlaget är inte heller tillräckligt stort för att bedriva denna utbildning på flera platser. Det finns dessutom behov av viss kon- formitet i utbildningen för att skapa en gemensam grund för sam- verkan, vilket talar emot att utbildningen splittras upp på alltför många utbildningsanordnare. Därmed är det enligt utredningen inte önskvärt att splittra upp och överföra ansvaret för utbild- ningen till aktörerna själva, exempelvis till kommunerna eller stat- liga myndigheter. Det är likaledes viktigt att staten tillser att kompetens inom vissa områden som inte har motsvarighet på andra ställen i landet beva- ras. Utbildningsbehovet inom området skydd mot olyckor som sådant kan dessutom variera och det är därför viktigt att det finns en flexibilitet i utbildningsorganisationen. Flertalet utbildningar inom området kräver tillgång till övnings- fält och materiel för utbildningens genomförande. Dessa förutsätt- ningar är nödvändiga dels ur ett säkerhetsperspektiv dels för att kvalitén i utbildningen ska kunna garanteras. Verksamheten ger därutöver upphov till negativ miljöpåverkan. Det är därför ange- läget att kunna minimera de negativa miljökonsekvenserna till ett fåtal platser. Ett tungt vägande skäl för att staten ska tillse att det finns rele- vant utbildning inom området är att statsmakterna angivit natio- nella mål inom området skydd mot olyckor, dvs. att befolkningen ska ha ett likvärdigt skydd mot olyckor. Ett viktigt medel för att uppnå målen är att säkerställa en viss grundläggande kompetens. Alternativet är att tillse detta genom t.ex. tillsyn. Något sådant mandat finns inte för vare sig KBM eller SRV. Statsmakterna måste därmed ha kontroll över innehållet i och kvalitén på den ut- bildning som bedrivs. För studiemedelsfinansierad utbildning finns också behov av att utbildningens kontinuitet och stabilitet garan- teras. Det finns med andra ord behov av att staten säkerställer att viss utbildning finns att tillgå i samhället. Utredningen anser dock inte att all utbildning nödvändigtvis måste produceras hos en specifik aktör. Det finns däremot starka skäl som talar för att en myndighet bör ges ansvaret för att ställa krav på utbildningen samt svara för att det finns relevanta och kvalitetssäkrade utbildningar att tillgå. Den nya myndigheten är lämplig för detta uppdrag. Att den nya myndigheten ska ha ansvar för att relevant utbild- ning finns att tillgå, betyder inte att utbildningarna måste produ- Den nya myndighetens verksamhet ceras i egen regi. Utbildning kan tillhandahållas genom att den beställs av andra institutioner och aktörer. En sådan utveckling främjar enligt utredningens bedömning specialisering och bidrar därigenom till att höja nivån på utbildningen. Förutsättningar bör exempelvis finnas för att köpa utbildning från den kommunala räddningstjänsten, från högskolor och universitet, från andra stat- liga myndigheter samt från privata aktörer. För vissa utbildningar finns dock skäl som talar för att staten bör tar ett särskilt ansvar, framförallt den studiemedelsfinansierade utbildningen och sådan utbildning där utbildningskraven är reglerade, dvs. utbildning som leder fram till examen i säkerhets- och räddningsarbete, examen som skorstensfejare respektive vidareutbildning i räddningsledning. Denna utbildning bör därför utföras i statlig regi. Inom denna utbildning torde det dock finnas delar som kan utföras av andra, men då som en del av den utbildning som myndigheten tillhanda- håller. Förändringar av dagens struktur för utbildning inom skydd mot olyckor Utredningen har i kapitel 7 redovisat skälen till att den statliga utbildningen inom området bör förändras och ovan några grund- principer för hur den framtida utbildningen inom området skydd mot olyckor bör bedrivas. Utredningen ser flera tänkbara alternativ vad gäller strukturen för produktion av utbildning. Nedan presen- teras dels ett jämförelsealternativ (nollalternativ), dels fyra alterna- tiva modeller. SRV har lång erfarenhet av att bedriva utbildning inom området och en befintlig struktur för verksamheten som kan omhänderta det utbildningsbehov som föreligger. SRV har vidare visat att det finns en organisation för att tillförsäkra kontinuitet i den utbild- ning som bedrivs. Utbildningen som sådan håller såvitt utred- ningen kan bedöma en tillräckligt hög kvalité. Därutöver finns en koppling mellan den forskning och utveckling som sker inom området vilken har betydelse för utbildningens bedrivande. Sko- lorna nyttjar också den kompetens som finns inom SRV för viss Den nya myndighetens verksamhet Ett starkt skäl som talar för att SRV bör bedriva utbild- ningen är kopplingen gentemot den internationella verksamheten, där utbildningarna är en direkt följd av den kompetens SRV har inom området. Det finns emellertid ett antal skäl som talar för att rådande ord- ning bör förändras. Utifrån den intressentundersökning som utredningen låtit genomföra konstateras att SRV är intimt förknippad med utbildning och tillhandahållandet av sådan. Utred- ningen kan se ett värde av en tydlig åtskillnad mellan kravställning och reglering av utbildningen som sådan och genomförandet av densamma. Utredningen ser vidare ett akut behov av en ökad flexi- bilitet i strukturen för utbildning. Beroende på den bristande flexi- biliteten finns en betydande överkapacitet för utbildning, ett omfattande investeringsbehov och ett behov av utveckling av utbildningen. Utredningen menar också att det utöver de möjlig- heter till rationalisering som SRV föreslagit genom en förändring av skolstrukturen bör genomföras ytterligare rationaliseringar och effektiviseringar. En problematik med dagens struktur inom SRV är vidare att det inte finns någon tydlig åtskillnad mellan den del av organisationen som svarar för normgivning och kvalitetssäkring och den del som svarar för utbildningens tillhandahållande. Att som genomföra oberoende granskningar är en viktig del, men det måste komplette- ras med en tydlig bodelning mellan utförande och reglering av verksamheten. Skolorna bildar en egen myndighet Skolorna och de delar av och säkerhets- utbildning som finns centralt inom SRV bryts loss och bildar en egen myndighet. får mot avgift upp- drag från den nya myndigheten som har det övergripande ansvaret för utbildningen inom området skydd mot olyckor och krisbered- skap. På så sätt blir utbildningsmyndigheten en av flera aktörer som ges utbildningsuppdrag. Fördelarna med en modell där skolorna bildar en egen myndig- het är att verksamheten renodlas både i utbildningsmyndigheten och i den nya myndigheten. På samma gång skapas en tydlig roll och struktur för den statliga utbildningen inom området skydd mot olyckor. Den nya myndigheten skulle vid ett sådant scenario Den nya myndighetens verksamhet ansvara för normgivning och för kvalitetssäkring. Modellen med en utbildningsmyndighet skapar också förutsättningar för att på ett bättre sätt utveckla samverkan med andra institutioner eller universitet. Bland nackdelarna med detta alternativ finns att skolorna använder kompetens från SRV. Vidare deltar skolorna aktivt i olika utvecklings- och forskningsprojekt som SRV bedriver, vilket skulle kompliceras av att skolorna bildar en egen myndighet. Det faktum att skolorna bryts loss skulle enligt utredningens bedömning inte innebära att all utbildning samlas i den nya utbildningsmyndig- heten, eftersom viss utbildning t.ex. gentemot den internationella verksamheten, är beroende av kompetens som finns hos anställda i SRV. Om skolorna bildar en utbildningsmyndighet innebär det också att vissa funktioner som ledning och administration måste byggas upp i den nya utbildningsmyndigheten, vilket med all sannolikhet leder till ökade kostnader för verksamheten som sådan. Skolorna förs över till en annan huvudman Detta alternativ innebär att en annan huvudman får ansvaret för utbildningen inom området. Kopplingen mellan den nya myndig- heten och utbildningen blir alltså inte lika tydlig. I likhet med ovan bör den nya myndigheten ansvara för normgivning och kvalitets- säkring. På samma sätt bör den nya myndigheten kunna köpa utbildning från den myndighet som övertar ansvaret för utbild- ningen. Utredningen anser vidare i likhet med vad som angetts ovan att den nya myndighetens verksamhet kan renodlas och att utbildningen bedrivs av en oberoende aktör som inte har det över- gripande ansvaret för utvecklingen inom området. Även i detta fall kommer viss internationell utbildning att behöva bedrivas i den nya myndigheten. Modellen innebär också att verksamheten kommer längre ifrån den forsknings- och utvecklingsverksamhet som SRV deltar i och finansierar. Ett förändrat huvudmannaskap skulle med största sannolikhet innebära synergier med den myndighet som får ansvaret för att överta utbildningen beroende på vilka utbildningsinstitutioner som skulle bli aktuella för att överta huvudmannaskapet. Utredningen ser emellertid inte någon befintlig myndighet där utbildningen skulle kunna inordnas. I utredningens direktiv nämns Den nya myndighetens verksamhet Försvarshögskolan, polishögskolorna och samt som myndigheter där samordningsfördelar bör övervägas. Totalförsvarets forsknings- institut bedriver inte utbildning i någon större omfattning och har dels ett annat sakområde, dels små egna resurser att både administrera och genomföra utbildningar. Likheter finns däremot mellan SRV:s utbildningar för internatio- nella räddnings- och biståndsinsatser och viss utbildning som bedriver för fredsfrämjande insatser. I denna del finns redan ett samarbete mellan myndigheterna. Försvarshögskolan bedriver inte praktiskt orienterad utbildning. Den teoretiska utbildningen som bedrivs vid skiljer sig markant från den som bedrivs vid och säkerhetsutbildning. Polisutbildningen bedrivs vid polis- högskolan och två universitet, det senare som uppdragsutbildning. Utbildningarna som sådana skiljer sig naturligtvis åt, även om det finns vissa kurselement som torde vara likartade. har också en liknande struktur för antagning som och säkerhetsutbildning, dvs. ansökning- arna administreras och hanteras av respektive myndighet. Utred- ningen har inom den tidsram som stått till förfogande inte kunnat granska eventuella synergieffekter och rationaliseringsvinster som kan uppstå till följd av en sammanföring av antagningsförfarandet. Det förefaller dock rimligt att den nya myndigheten skulle kunna köpa denna tjänst av någon annan myndighet, t.ex. eller Verket för högskoleservice. Utredningen har inte prövat frågan om en sammanslagning av verksamheterna t.ex. vid och skolor. Förut- sättningarna att hämta hem stora synergieffekter av en sådan eller liknande sammanslagning mellan verksamheterna begränsas dock av att det inte finns förutsättningar att flytta verksamheten vid SRV:s skolor utan att betydande nyinvesteringar görs. En flytt av skolorna skulle dessutom innebära en negativ miljöpåverkan på ytterligare platser. En överföring av verksamheten till en annan huvudman bedöms innebära att ny kompetens tillgängliggörs för de båda utbildnings- områdena. Utredningen ser dock inte att det finns någonting som hindrar dessa skolor från att samverka och utbyta lärare inom olika områden där det skulle kunna vara aktuellt. Den nya myndighetens verksamhet Utredningen kan konstatera att en del av polisutbildningen genomförs som uppdragsutbildning av och universi- tet. Medel tillförs universiteten för detta. Grundutbildningen omfattar fyra terminers heltidsstudier och är högskolemässig. Polisutbildningen är studiemedelsfinansierad men merparten av utbildningen ger inte akademiska poäng. En lösning där ett universitet eller en högskola tillhandahåller utbildningen på uppdrag av den nya myndigheten har stora likheter med alternativen ovan. Den nya myndigheten skulle fortfarande ansvara för beställning av utbildning, normgivning och kvalitets- säkring Utredningen menar i likhet med vad som angetts ovan att den nya myndighetens verksamhet skulle renodlas och att utbild- ningen blir mer oberoende vid en sådan lösning. Även i detta fall kommer viss internationell utbildning att behöva bedrivas i den nya myndigheten. Med en polishögskolemodell kan utbildningen fortfarande styras från den nya myndigheten genom den tjänst som upphandlas. I och med att det finns behov av att knyta utbildningen närmare forsk- ningen skulle ett alternativ där utbildning förläggs till en huvudman där det finns sådan forskning, skapa förutsättningar för en utveck- ling av verksamheten. En sådan lösning skulle också innebära att det – om det bedöms önskvärt – finns förutsättningar att akademi- sera delar av utbildningen. Beroende på vilka utbildningsinstitutioner som skulle kunna vara aktuella för att överta det övergripande ansvaret för utbildningen kan en rad olika synergieffekter uppstå. Naturligen finns inga utbildningsinstitutioner som bedriver samma utbildning, men där- emot finns utbildningsinstitutioner som bedriver snarlik utbildning eller har snarlika element i sin utbildning. Ett exempel på detta är stabsutbildningar, vilka genomförs vid flera olika utbildnings- institutioner. Utredningen menar i likhet med vad som ovan angi- vits att det inte är rationellt att flytta SRV:s skolor. Det torde emellertid med tanke på skolornas geografiska läge inte vara svårt att finna universitet eller högskolor i dess närhet, som dessutom bedriver för utbildningen inom skydd mot olyckor relevant forsk- ning och utbildning. Den nya myndighetens verksamhet Införandet av en beställar-utförarmodell En beställar-utförarmodell innebär att utbildningsverksamheten förs till den nya myndigheten, men att det införs en mycket tydlig bodelning mellan beställare och utförare av utbildningen. Den del av myndigheten som ansvarar för normgivning, kvalitetssäkring och att information om olika utbildningar finns tillgänglig skiljs alltså tydligt från den del som utför utbildningarna. Denna konstruktion skapar en tydligare åtskillnad mellan utbildningsproduktion och regleringen av utbildningen. En sådan modell ger även ett incitament till en bättre flexibilitet och stödjer den utveckling som utredningen föreslagit, nämligen att utbild- ningen i högre utsträckning ska tillhandahållas från flera olika aktö- rer. En sådan modell ger också ökade möjligheter att tydligt styra och prioritera investeringsbehov mellan olika utbildningsplatser och utbildningar. Modellen bedöms också möjliggöra en tydligare styrning vad avser vilka utbildningsuppdrag som ska genomföras internt respektive externt. En tydlig styrning minskar risken för att staten bedriver verksamhet som konkurrerar med privata aktörer och andra organisationer. Utredningen anser att en beställar- utförarorganisation skapar förutsättningar för ytterligare rationali- seringar och effektiviseringar utöver de som SRV föreslagit, exem- pelvis genom att den befintliga administrationen vid skolorna sam- las. En beställar-utförarmodell skapar dessutom möjligheter att utnyttja kompetens som finns inom den nya myndigheten samt bibehåller kopplingen till den utbildningssamordning som ändå måste bedrivas. Vidare kan kopplingen till den internationella utbildningen bibehållas. finns risk att det faktum att beställning och produktion ligger inom samma myndighet leder till att för mycket utbildning sköts av den egna myndighetens pro- duktionsdel. Val av modell för tillhandahållande av utbildning Utredningen konstaterar att det största problemet med dagens modell är bristande flexibilitet, för höga kostnader och behov av att utveckla utbildningen som sådan. Vidare finns som redovisats i kapitel 7 en organisationsform som bidrar till en otydlig styrning. Ett förändrat utbildningssystem och avveckling av pliktutbild- ningen har också givit upphov till en för stor utbildningsorganisa- Den nya myndighetens verksamhet Rationaliseringar har dock genomförts inom befintlig struktur för att säkerställa införandet av det nya utbildningssystemet inom skydd mot olyckor. I och med att beslutsläget har varit osäkert har inte heller nödvändiga investeringar i verksamheten genomförts. Av de kurser som genomförs av skolorna med avgiftsfinansiering konkurrerar delar av dessadirekt med privat verksamhet eller riske- rar att tränga undan privata alternativ. SRV:s uppdrag och dess tidi- gare reglering bedöms ha hämmat uppkomsten av sådana alternativ. En strukturförändring behöver därför ske av nuvarande utbild- ningsorganisation utifrån nu tillgänglig behovsbild. har utbildningsorganisationens kärnverksamhet, att leverera utbildningar inom området skydd mot olyckor, genom- förts med gott resultat. Utmaningen är därför att införa en modell som behåller det goda med dagens system, utbildningarnas kvalité, stabilitet och bibehållandet av kunskapsmassan. måste problemen med bristande flexibilitet, oklar styrning, onödig kon- kurrens med privat sektor samt bristande utveckling av utbild- ningsformer och alltför dålig koppling mellan forskning och utbildning lösas. Ovan har utredningen angett att den nya myndigheten bör svara för kvalitetssäkring och normgivning inom utbildningsområdet samt tillse att det finns relevanta utbildningar tillgängliga. Detta bör åstadkommas genom att den nya myndigheten ges medel för och får ansvaret för att beställa utbildningar. Den nya myndigheten kommer att få ett avsevärt bredare uppdrag än SRV haft tidigare och ska tillse att det finns relevanta utbildningar inom både områ- det skydd mot olyckor och krisberedskapsområdet. Den nya myn- digheten måste därför beställa utbildningar med en betydande bredd, vilket med nödvändighet innebär att beställningarna måste göras hos en rad olika utbildningsinstitutioner. Utredningen bedömer att modellen att överföra skolorna till en annan huvudman, polishögskolemodellen och införandet av en beställar-utförarorganisation är tänkbara lösningar. Med hänsyn till att verksamheten bedrivits med gott resultat och vikten av att utbildningen bedrivs tillsammans med utvecklingsarbetet inom den nya myndigheten ser utredningen inte någon annan huvudman. Utredningen anser att det är viktigt att garantera en fortsatt högkvalitativ, stabil utbildning inom området och därför är det bästa alternativet att införa en beställar-utförarmodell. En beställar-utförarmodell bedöms också kunna användas för att möta behovet av regionalt och lokalt bedriven utbildning. Den nya myndighetens verksamhet anser att den nya myndigheten har bäst förutsättningar att anpassa utbildningen successivt så att fler utbildningsinstitutioner kan leve- rera utbildningar inom området. I och med att utbildningen i högre utsträckning beställs från andra finns ökade möjligheter att flexibelt genomföra nödvändiga anpassningar och utbildning kan tillhandahållas efter behov. Det skapas vidare förutsättningar att låta delar av utbildningen genom- föras vid universitet och högskolor. En sådan utveckling öppnar för en ökad akademisering och en närmare koppling mellan universitet och högskolor samt den forskning som dessa bedriver och utbild- ningen inom området skydd mot olyckor. Ett beställar-utförar- alternativ innebär dessutom att både den nationella och den inter- nationella utbildningen kan bibehållas inom en och samma struk- tur. Med ett sådant alternativ blir det naturligt att den nya myndig- heten får ansvaret för att tillhandahålla studiemedelsfinansierad utbildning samt utbildningar där det finns reglerade utbildnings- krav. Ett annat skäl till att välja denna modell är att den rådande strukturen avseende styrningen av skolverksamheten behöver för- ändras.