sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Vi delar inte utredningens bedömning att det inte finns olämpliga tariffkonstruktioner som motverkar energieffektivisering. Vi tror, till skillnad från utredningen, att en högre andel rörlig avgift bidrar till en ökad energieffektivisering. Vi saknar också ett förslag som skulle ge alla elkonsumenter EN faktura i stället för två. Utredningen har avvisat att skapa en energieffektiviseringsfond. Vi menar att detta hade behövts av två skäl, dels för att visa marknaden att staten vill satsa långsiktigt på energieffektivisering (ryckiga bidrag är ett hinder på marknaden), och dels för att tydligare kunna kommunicera och visa en satsning på energieffektivisering. Vita certifikat, som kan skapa en marknad för så kallade NWh (nega- watt-timmar), har diskuterats vid ett möte i utredningen, men problem, möjligheter och utredningen slutsats redovisas inte. Skulle vita certifikat-modellen kunna utvecklas och anpassas till svenska förhållanden? Ett styrmedel vi saknar är en tydlig koppling mellan förmånsbeskatt- ningen och bilens energianvändning. En stor potential finns i gruppen småhus. Vi anser att styrmedel för småhus inte har behandlats i tillräcklig utsträckning. De omfattas inte av det föreslagna konsultstödet. Enligt utredningens underlag är en av de största potentialerna inom verksamhetsel i lokaler. Vi anser att styrmedel inom detta område inte behandlats i tillräcklig utsträckning. Stöd till strategiska åtgärder inom bostäder, service mm Vi anser att stöd till strategiska åtgärder är bra, MEN de åtgärder som föreslås har inte analyserats och vi anser inte att det finns underlag för att välja just dessa tre åtgärder. Till exempel bör isolering av byggnader vara långsiktigt mer relevant att satsa på än styr- och regleråtgärder (styr- och regleråtgärder har en god lönsamhet). Utvärdering av systemet med energideklarationer Vi anser det självklart att systemet ska utvärderas, men önskar en tidigareläggning av utvärderingen. På marknaden finns skarp kritik mot hur vissa energideklarationer genomförs och systemet bör snabbt komma till rätta med dessa problem, bl.a. för att systemet ska kunna användas i det föreslagna styrmedlet med projekteringsstöd. Det är också av största vikt för att visa att systemet är trovärdigt. En snabb utvärdering är viktig för att merparten av energideklarationerna annars kommer att vara genomförda när utvärderingen genomförs och det då dröjer tills nästa gång en deklaration ska utföras. Det är också viktigt att klargöra om belysning (där stora potentialer finns) ingår i systemet eller inte. Yttrandet avser harmonisering inom EU av styrande villkor främst för energibäraren el skall som en av medlemsstaterna i Europeiska Unionen (EU) införa av EU antagna direktiv i sina lagar. Ett sådant direktiv är det här aktuella direktivet om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster (2006/32/EG). Syftet med direktivet är i första hand att reducera unionens beroende av importerad energi genom att höja effektiviteten vid utnyttjandet av de energiråvaror som, direkt eller indirekt, används i slutanvändarledet. Andra syften är att också reducera unionens klimat- och miljöpåverkan av energianvändningen samt att bidra till unionens välfärd genom att mindre ekonomiska resurser läggs på energi. Den energi som slutanvändarna använder/köper är av prin- cipiellt två olika slag. Dels ursprungliga olika energiråvaror (främst bränslen av olika slag) samt andra energikällor (solenergi, vatten- kraft, vindkraft mm), dels energibärare som är genererade av en kombination av olika energiråvaror och andra energikällor. Till de senare, energibärarna, räknas främst el, fjärrvärme och fjärrkyla, vilka också kan genereras av kärnbränsle, avfall, spillvärme mm. Fjärrvärme och fjärrkyla används i system med en geografiskt begränsad, lokal, utbredning, medan el används i system som är stora och gemensamma för flera länder och handlas mellan dessa länder. Vid värdering av vilken energi en slutanvändare köper är priset på energin den viktigaste styrparametern. Vid korrekt prissättning så ingår såväl de direkta kostnaderna för ingående energiråvaror och andra energikällor som de indirekta kostnader energiomvandlingen medför. Till de sistnämnda kost- naderna hör de som är förknippade med klimat- och miljöeffekter – de s k externaliteterna. Det praktiska problemet med prissättningen är att på ett korrekt sätt ta hänsyn till externaliteterna. Jag uppfattar EU-direktivets artikel 4.1 andra stycket, dess bilaga I punkt 2, och dess bilaga II som ett försök att delvis klara ut problemet med externaliteterna. Enligt dessa avsnitt i EU-direk- tivet skall alla energibesparingarna räknas om till en gemensam enhet för att kunna jämföra effektiviseringsåtgärder där olika slags energi använts. EU-direktivet inför s k omvandlingsfaktorer – i det svenska utredningsdirektivet kallat viktningsfaktorer. Med om- vandlingsfaktor/viktningsfaktor menas förhållandet mellan de enheter energiråvaror och energikällor (kWh) som åtgår för att generera en (1) enhet energi (kWh) som slutanvändaren an- vänder/köper. I det svenska delbetänkandet, SOU 2008:25, föreslås för energieffektivisering följande viktningsfaktorer vad gäller energibärare: för fjärrvärme 1,0 för fjärrkyla 0,4 och för el 2,5. Vad gäller fjärrvärme och fjärrkyla så är valet av viktningsfaktor, praktiskt sett, inte så kritiskt, eftersom dessa energibärare som ovan nämnts används i system med en geografiskt begränsad, lokal, utbredning. För el däremot är det viktigt att valet av viktnings- faktor görs med stor omsorg, eftersom el som också nämnts ovan används i system som är stora och gemensamma för flera länder och handlas mellan dessa länder. Hur viktningsfaktorn för energi- bäraren el har valts framgår av de första Handlingsplaner för energieffektivitet (NEEATPF1FPTs) som varje medlemsstat har lämnat in till Kommissionen. Efter att ha läst ett antal medlemsstaters första NEEAP:s kon- staterar jag att valet av viktningsfaktor för energibäraren el varierar på ett märkligt sätt. Märkligt mot bakgrund av de energiråvaror och andra energikällor de olika länderna använder för sin elgenerering. Jag har funnit att bl.a. har valt faktorn 1 (conventional thermal (fossil) el), har valt faktorn 1 (conventional thermal (fossil) el), Nederländer- na har valt en faktor i intervallet 2,2 2,3 (conventional thermal (fossil) el) och har valt faktorn 2,5 (conventional thermal (fossil) el). För ett flertal länder är det svårt (omöjligt) att läsa ut vilken viktningsfaktor för el de har valt. Detta gäller för bl.a. , , , , och . Mot bakgrund av ovanstående kan ifrågasättas om helt olika tolkningar och därmed val av viktningsfaktorer för el är korrekt. Ett av huvudsyftena med EU-direktiv av olika slag är ju att harmonisera lagar, förordningar, föreskrifter och liknande mellan EUs olika medlemsstater. Detta gäller speciellt för sådana varor 1TP PT NEEAP = National Energy Efficiency Plan. och tjänster som är internationellt konkurrensutsatta och handlas medlemsstaterna emellan – som el. Med helt olika, ologiska, val av viktningsfaktorer för energi- bäraren el blir en jämförelse av de olika medlemsstaternas pro- centuella energibesparing av mindre värde. Detta förhållande har jag påtalat i en PM som jag har skickat till den organisation som Kommissionen anlitat för att utvärdera de inlämnade NEEAP:s. Av här anförda skäl kan det därför också ifrågasättas om Slutbetänkandets konsekvensanalys i sista stycket i avsnitt 2.3 är korrekt. I avsnittet står: Utredningens anlagda systemperspektiv leder speciellt för den nordiskt integrerade produkten el till att förändringar i svensk elanvändning kan påverka primärenergiåtgången i något av våra grannländer. Kan vi då räkna oss tillgodo en eleffektivisering i som minskar primär- energianvändningen i t.ex. eller ? Utredningens upp- fattning är att vi av två skäl har rätt att göra det. För det första leder en effektivisering i det nordiska kraftsystemet oftast till en minskning av den fossilbaserade elproduktionen och därmed en motsvarande minskning av koldioxidutsläppen. Utsläppen av koldioxid är en sant global fråga, varför det saknar betydelse i vilket land en minskning sker. För det andra leder även en ökning av svensk elkonsumtion, eller nedläggning av svensk fossilfri baskraft, till att användningen av primär energi och utsläppen av koldioxid ökar i våra grannländer. Det är därför rimligt att konsekvenserna av svenska åtgärder medräknas i den svenska analysen vare sig förändringarna uppåt eller nedåt uppstår i eller ej. En viktig förutsättning för ovanstående resonemang är, som jag ser det, att alla berörda länder har samma beräkningsprinciper för uträkning av viktningsfaktorn för energibäraren el. har inte bara elutbyte med de nordiska länderna , och i det nordiska kraftsystemet, utan har även elutbyte med t ex . I det senare fallet kan konstateras att den el som frigörs i genom energieffektivisering, med viktningsfaktorn 2,5 för el, kan exporteras till och där utnyttjas vad gäller effektivisering med viktningsfaktorn 1. Trots att elgenereringen i är nästan helt fossilfri, medan den i är nästan till fossilbaserad. Härmed föreslås att frågan om beräkning av viktningsfaktorer för energibäraren el klarställs, så att samma princip används i alla EU:s medlemsstater. Detta kan vara en fråga att reda ut för den kom- mitté som skall biträda i arbetet med imple- menteringen av EU-direktivet; se direktivets artikel 16. Frågan föreslås bli utredd och en entydig beräkningsprincip fastställd innan medlemsstaternas andra NEEAP:s skall lämnas in till kommissionen ; se EU- direktivets artikel 14.2. Energieffektiviseringsprojekt delas i utredningens analys in i fyra fall; en åtgärd kan vara samhällsekonomiskt lönsam eller olönsam, respektive beslutsfattarekonomiskt (med vilket menas husägaren) lönsam eller olönsam. Kombinerade med varandra bildar dessa fall en fyrfältsmatris, där en horisontell linje skiljer mellan besluts- fattarekonomiskt lönsamma och olönsamma projekt, och en verti- kal linje skiljer mellan samhällsekonomiskt lönsamma och olön- samma projekt. I det fall en åtgärd är otvetydigt lönsam ur både samhällsekono- miskt och beslutsfattarekonomiskt perspektiv torde inga ytterligare åtgärder vara nödvändiga, eftersom åtgärden sannolikt blir genom- förd ändå. Att sådana projekt ändå inte genomförs kallas för energieffektiviseringsparadoxen eller -gapet. På uppdrag av utred- ningen har forskningsinstitutet försökt bedöma hur stor potentialen är för projekt av detta slag. Kalkylen visar på en poten- tial om primärenergi (slutlig energi). Profus beräkningar om potentialer är beroende av flera antagan- den och innehåller därför viss osäkerhet. Det ska inte ses som en svaghet i Profus rapport utan är en inneboende egenskap i alla prognoser om investeringars lönsamhet. Icke desto mindre är det svårt att avgöra i vilken utsträckning olika projekt är lönsamma ur beslutsfattarens synvinkel. Den horisontella linjen i den så kallade fyrfältsmatrisen som skiljer mellan beslutsfattarekonomiskt lön- samma och olönsamma projekt blir otydlig. Att tala om projekt som är lönsamma för beslutsfattaren men ändå inte genomförs innebär att man per definition använder sig av ett lönsamhetsbegrepp som inte tar hänsyn till alla relevanta kostnader som beslutsfattaren (exempelvis en småhusägare) upp- fattar, eftersom beslutfattaren uppenbarligen inte tycker det är lönt att genomföra projektet. I vilken utsträckning dessa kostnader utgörs av transaktionskostnader, marknadsmisslyckanden respek- tive andra hinder är, enligt Profus rapport, i det närmaste omöjligt att avgöra. Däremot är det obestridligt att den samhällsekonomiska potentialen för energieffektivisering är ansenlig. Slutsatsen ur ett policyperspektiv borde därför vara att statliga åtgärder bör syfta till att samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder blir genomförda, oavsett huruvida en analys såsom den Profu genomför klassar åtgärder som beslutsfattarekonomiskt lönsamma eller ej. Uttrycket lönsamma åtgärder som ändå inte genomförs är olyckligt valt, eftersom det antyder en fördelningsmässigt tveksam profil. Bättre vore att tala om till synes lönsamma åtgärder, möj- ligen med tillägget som beslutsfattaren inte finner värda att genomföra, eftersom det fångar mer av komplexiteten i frågan. Utredningens huvudförslag fokuserar dels på mindre lönsamma åtgärder såsom styr- och reglerutrustning, dels på subventionering av förstudier av energieffektiviseringsprojekt för kommersiella fastighetsägare. Det finns åtminstone tre svagheter i detta. För det första blir för samhället mer lönsamma åtgärder utan stöd man plockar inte de lägst hängande frukterna. Större delen av den konstaterade effektiviseringspotentialen i småhus kan för- väntas bli outnyttjad. För det andra; stödet till förstudier av kommersiella fastighets- ägares åtgärder uppmuntrar inte till åtgärder utan blott till studier av åtgärder. Resultatet riskerar bli många förstudier men få genom- föranden. Att lösa det problemet med att villkora utbetalning med genomförande vore oklokt, eftersom det skulle snedvrida fastig- hetsägarens investeringskalkyl – kostnaden för förstudien är ju redan är tagen när beslut om genomförande ska tas. Studien kan visa att en åtgärd är olönsam, men eftersom stödet faller ut vid genomförande blir det ändå lönsamt att genomföra åtgärden. Stödet ökar då sannolikheten att samhällsekonomiskt olönsamma åtgärder genomförs. För det tredje är huvudförslaget illa underbyggt. Siffrorna om kostnader och effekter är inte statistiskt säkerställda, och håller väsentligt lägre kvalitet än övriga siffror i utredningen. I valet mellan huvudförslaget och det alternativa förslaget om skattereduktion för energieffektiviserande åtgärder förespråkar det alternativa förslaget, eftersom det är bättre underbyggt, kan förväntas ha större effekt och eftersom det fokuserar inte bara på kommersiella fastighetsägare, utan även på småhusägare. Det alternativa förslaget om skattereduktion har dock vissa svagheter. Det är olyckligt att det inte kopplas till energideklara- tionerna, såsom föreslogs i Villaägarnas ursprungliga förslag. En sådan koppling skulle bidra till högre effektivitet i de åtgärder som genomförs. Varje skattekrona skulle ge större resultat. Dessutom skulle det förenkla uppföljning och utvärdering av resultaten. Utredningen påpekar att en sådan koppling innebär att en privat aktör kommer vara myndighetsutövande, och att efterfrågan på energideklarationer skulle stiga, vilket skulle riskera att överhetta marknaden. delar denna syn, och efter- frågar därför vidare utredning av möjliga lösningar. En koppling mellan energideklaration och ett stöd för åtgärder skulle nämligen skicka en mycket stark signal till inte minst småhusägare. En annan svaghet är att skattereduktionen i det alternativa för- slaget är tidsbegränsad, eftersom långsiktighet är viktigt för att bygga upp en stabil marknad för energitjänster. Eftersom stocken av hus som kan effektiviseras inte är oändlig, så finns det heller ingen anledning att tro att skattereduktionen skulle bli permanent. Rimligast vore att ha kvar skattereduktionen till dess hela det befintliga beståndet är genomgånget. Att finansiera förslagen inom energisektorn är rimligt, men då bör hela energiskatten räknas in som en del av finansieringen, inte bara den ytterst tveksamma höjning med ett öre som föreslås. I det fall huvudförslaget genomförs och delvis finansieras via höjd skatt på el, så blir det en förmögenhetsöverföring från småhusägare till i första hand kommersiella fastighetsägare. Det är inte försvarbart. Särskilt yttrande av och Särskilt yttrande till Utredningen för direktivet om effektivare slutanvändning av energi och om energitjänster angående utredningens principer för energieffektivisering Utredningens ambition att verka för en effektivare energianvänd- ning i alla led är lovvärd eftersom vi gemensamt vill att samhällets och medborgarnas resurser ska nyttjas så effektivt som möjligt. Vi anser dock att utredningens val av primärenergifaktorer för olika energibärare (el, värme, kyal etc.) liksom hur de i detta slutbetän- kande tillämpas vid framtagandet av förslag till nya styrmedel riske- rar att styra snett och därmed inte säkert bidra till en positiv samhällsutveckling. Primärenergifaktorer för energibärare är osäkra vilket innebär att det inte går att dra entydiga slutsatser om vilka energibärare som är bäst ur miljö och samhällsekonomisk synpunkt. Det handlar istället om vilken energikälla (biobränsle, vattenkraft, kol, olja etc.) som används för att klara ett visst energibehov. Den el och fjärrvärme vi använder produceras med flera olika energikällor som ger upphov till olika miljöbelastning och primärenergi- behov. Att effektivisera slutanvändningen (eller egentligen effektivise- ringsåtgärder i alla led dvs. användning, distribution och omvandling) är en riskhantering. Med mindre energianvändning skapas förutsättningar för mindre miljöeffekter medan ett byte av energibärare i bästa fall leder till bättre miljö och i sämsta fall sämre miljö (t.ex. att stimulera fjärrvärmeanvändning från kraft- värme baserat på naturgas under antagandet att kolbaserad elproduktion ersätts men i själva verket kan det t.ex. vara en blandning av kärnkraft i och biobaserad kraftvärme i kondensdrift från som ersätts). Vi menar därför att primärenergifaktorer för energibärere inte ska användas vid val eller utformning av styrmedel och vilka åtgärder de ska inriktas mot t.ex. för att jämföra ett byte av energibärare mot att göra en energieffektiviseringsåtgärd. Vi anser, vilket fram- förts under utredningens gång, att det centrala som också EG- direktivet i sin rubrik anger bör vara att energieffektivisera slut- användningen av energi oavsett om slutanvändaren är ett företag, ett hushåll eller en ägare av ett transportmedel. Detta kompletteras med andra mål och styrmedel för att främja omställningen till hållbara energikällor. Det bästa sättet att minska klimatpåverkan på lång sikt är att minska mängden producerad energi! Ved, kol, olja, kärnkraft, pellets, torv, sopor, biogas, naturgas – har det kommit nya energikällor för byggnader. Vad vi vet om dagens energi- produktion är att den med några undantag har stor miljö- och klimatpåverkan. Byggnader däremot är mycket långlivade. Vi kan bygga mycket energisnåla nya byggnader och kan tekniken att med lönsamhet göra befintliga byggnader avsevärt bättre anpassade till en framtid med mindre miljöpåverkan. Det är därför utifrån mitt perspektiv som företrädare för Fastighetsägarna en besvikelse att utredningen redan i delbetänkandet Ett energieffektivare valt att i stället för att fokuserar på att minska mängden producerad energi valt att fokusera på minskad primärenergianvändning. Det har man gjort med utgångspunkt tagen i de just nu befintliga energi- källorna. Detta val gynnar den svenska modellen med kraftvärme- producerad fjärrvärme och utredningen går så långt att den skriver att det kan vara dåligt för samhällsekonomin att minska den köpta mängden energi till en byggnad. Jag delar uppfattningen att fjärr- värme är ett sätt att distribuera energi som mer och mer baseras på energislag med låg miljöpåverkan, men på är det fel spår att inte först och främst minska energianvändningen i slut- användarledet. Det är ett stickspår som vi senare måste backa ut ifrån. I kapitel 5 läggs emellertid en rad förslag som syftar till att minska just fastighetsägarnas energianvändning. Det är bra och trots att jag bedömer att det finns mycket stora osäkerheter i potential- bedömningarna och därmed i hur stort det så kallade effektivise- ringsgapet är, är det troligt att förslagen kommer att ge god effekt. I kapitel 8 diskuteras prissättningsprinciper. Utredningen har uppdraget att lämna förslag på hur hinder för energieffektivisering skall undanröjas. Vid den hearing som anordnats för att samla in exempel på sådana hinder kom det från många deltagare syn- punkten att ett stort hinder för att bland annat fastighetsägare skall ta initiativ att köpa mindre energi är om priset har hög fast andel. Ännu ovilligare att spara blir fastighetsägaren om denne misstänker att sparandet bestraffas genom att till exempel fjärrvärmebolaget kommer att öka den fasta delen av energipriset så att man får betala lika mycket i alla fall. Trots det har utredningen valt att inte betrakta det som ett hinder som behöver undanröjas. Man har gett en konsult i uppdrag att utreda samhällsnyttan av olika prissätt- ningsprinciper. Konsulten har kommit fram till att det är störst samhällsnytta om energileverantören är fortsatt fri att sätta vilka priser denne vill. Konsulten lyfter också fram som ett problem att endast rörliga fjärrvärmepriser skulle leda till alltför starka incita- ment till energibesparing, att fjärrvärmebolagen skulle gå med förlust och att utbyggnaden av fjärrvärme bromsas upp. Detta känns verkligen främmande i en utredning om energieffektivi- sering. Ett sådant resonemang utgår dessutom ifrån att priset avspeglar kostnader. För elenergi, och i de flesta fall också för fjärr- värme, är det ingen koppling mellan produktionskostnader och pris. För fjärrvärme sätts priset i alla kommersiella och allt fler kommunala fjärrvärmebolag efter kundens alternativkostnad för andra energislag. En stor andel av fjärrvärmebolagen kommer rimligen att utnyttja möjligheten att höja den fasta andelen i priset för att bibehålla en hög leverans av sin produkt energi. Jag vill också i detta sammanhang påpeka att de beräkningar över poten- tialen för fastighetsägaren att med lönsamma åtgärder minska mängden köpt energi till byggnader, som redovisas i kapitel 5, base- ras på att av priset är rörligt. Dessa beräkningar har gjorts på beställning av utredningen av konsulterna . Poten- tialen blir givetvis avsevärt lägre om den fasta delen i energipriset tillåts öka. Att utredningen inte lämnar ett förslag på hur den fasta delen i fjärrvärmepriset skall begränsas är mycket förmånligt för fjärrvärmebolagen och oförmånligt för kunderna. Jag anser, tvärt emot utredarens uppfattning, att en begränsning av energileverantörernas rätt att höja den fasta delen av priset starkt skulle medverka till ökad effektivisering. I kapitel 15 behandlas hur de föreslagna styrmedlen skall finan- sieras. Utredningen föreslår att skatten på el och fossila bränslen skall höjas med motsvarande /kWh. Utredningen föreslår också att elproducenternas produktionsskatter ökas med . Eftersom priset för fjärrvärme sätts ensidigt av leveran- tören och ofta efter kundens alternativkostnad för andra energislag kommer fjärrvärmebolagen rimligen att utnyttja möjligheten att höja priset med upp emot /kWh. En ökning med / kWh innebär en total ökad intäkt för fjärrvärmebolag med – utan någon som helst ökad kostnad och med endast små finansieringsbidrag till statskassan. Utredningens förslag till finansiering är därför mycket förmånligt för fjärrvärmeföretagen. Jag anser att det är orimligt att finansieringen utformas så att inte fjärrvärmebolagen är med och betalar. Utredningens Förslag till ändring av fjärrvärmelagen anger att uppgifter om fjärrvärmeanvändningen i nätet, som krävs för att program för energieffektiv energianvändning skall kunna utformas och utvärderas, skall levereras in till de myndigheter regeringen bestämmer. Sekretess skall gälla för dessa uppgifter. Det är olyck- ligt om uppgifterna begränsas till att avse bara distributionen av energi i fjärrvärmenätet till slutanvändarna och sekretessbeläggs. Utredningen har valt att i begreppet slutanvändning ha synsättet att det är primärenergianvändningen som skall effektiviseras. I konsekvensens namn bör därför kravet på uppgiftslämnande avse också primärenergi. Dessa uppgifter är viktiga för att fastighets- bolag skall kunna redovisa resultatet av sitt energieffektiviserings- och miljöarbete i den årliga hållbarhetsredovisningen.