sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — E-handelslagen är tillämplig på tjänster som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. 11.1 Radio- och (SOU 2005 :62, avsnitt 13) Bakgrund I Radio- och uppdrag ingick att överväga behovet av särskilda regler för elektroniska programguider och andra interaktiva tjänster som ingår i digitala radio- och TVsändningar. Uppdraget omfattade såväl frågan om i vilka avseenden regler för interaktiva tjänster ska skilja sig från de allmänna reglerna, som frågan om gränsdragningen mellan interaktiva tjänster och de sändningar för vilka allmänna regler ska gälla 327 Interaktiva tjänster i radio och TV SOU 2008:116 Radio- och använde begreppet interaktiv annonsering som en beteckning för all annonsering som förekommer i den icke-linjära miljön, dvs. de delar av sändningen som blir tillgängliga för tittaren sedan denne gjort ett aktivt val att lämna ett egentligt program (den s.k. linjära programmiljön). Begreppet interaktiva ikoner användes av utredningen som beteckningen på samtliga sätt att visa att det finns en möjlighet att interagera. Interaktiva tjänster kan aktiveras av tittarna genom att de med hjälp av fjärrkontrollen eller knappar på mottagaren trycker på symboler som visas i linjära TV-program. I andra fall kan det vara ett textmeddelande, ibland ett blinkande sådant, som visar att interaktivitet är möjlig. Utredningen föreslog sammanfattningsvis följande. Samma regler ska gälla för alla sådana icke-linjära tilläggstjänster som sänds ut till alla. Interaktiva ikoner ska vara neutrala och får inte utformas eller placeras på ett sådant sätt att programmets integritet och värde eller rättighetshavarnas rättigheter kränks. Ett programföretag ska dock inte ansvara för interaktiva ikoner som visas i bild på grund av en funktion hos digital-TV- eller digitalradiomottagaren. En interaktiv ikon i ett TV-program får inte leda direkt till annonser för en produkt, ett företag, en organisation, en idé eller en sak som har anknytning till det pågående programmet. Detta ska dock inte gälla ikoner i annonser eller sökbar text-TV eller andra tilläggstjänster. Ikoner som leder till annonsmaterial ska vara utformade på ett sådant sätt att tittaren förstår att det är annonsmaterial som kommer att visas. I gudstjänster och egentliga program som huvudsakligen vänder sig till barn ska man inte få visa interaktiva ikoner som leder direkt till annonser. Allmänna principer Radio- och utgångspunkt var att alla radio och TV-sändningar som riktas till allmänheten faller in under radio- och TV-lagen. Radio- och TV-lagens annonsregler är därför tillämpliga på lokalt interaktiva tilläggstjänster. När det gäller reklam i den icke-linjära miljön, dvs. i tilläggstjänster såsom text328 SOU 2008:116 Interaktiva tjänster i radio och TV TV, elektroniska programguider och programanknutna fördjupningstjänster i radio och TV, föreslog utredningen att radio- och TV-lagens regler för annonser i sökbar text-TV skulle tillämpas. Interaktiva ikoner Radio- och ansåg att ikoner inte skulle få placeras eller utformas på ett sådant sätt att programmets integritet och värde eller rättighetshavarnas rättigheter kränks. Ikonerna fick inte störa tittarnas upplevelse av själva programmet. Sålunda ansåg utredningen att en interaktiv ikon i ett egentligt TV-program inte får leda direkt till annonser för en produkt, ett företag, en organisation, en sak eller en idé som har anknytning till det pågående programmet. Detta skulle dock inte gälla ikoner i annonser eller sökbar text-TV och andra tilläggstjänster. Ikoner som leder till annonsmaterial skulle enligt utredningen vara utformade på ett sådant sätt att tittaren förstår att annonsmaterial kommer att visas. Vidare skulle interaktiva ikoner ha en neutral utformning och även i övrigt vara utformade och placeras på ett sätt som inte kränker programmens integritet och värde eller rättighetshavarnas rättigheter. Radio- och föreslog att det inte ska få förekomma interaktiva ikoner som leder direkt till annonser i egentliga program som huvudsakligen riktar sig till barn eller i gudstjänster. Utredningen ansåg dock inte att det var nödvändigt att införa några särskilda begränsningar för interaktiv annonsering i anslutning till nyhetsprogram, nyhetskommenterande program, dokumentärprogram eller program om livsåskådningsfrågor. Vidare bedömde utredningen att det saknas behov av att införa särskilda regler för innehållet i interaktiv annonsering. I stället skulle de allmänna reglerna om annonsers innehåll tillämpas även på interaktiva annonser. Radio- och TV-lagens innehållsregler och eventuella tillståndsvillkor gäller även för innehållet i lokalt interaktiva tjänster. Det saknades enligt utredningens mening behov av att därutöver införa särskilda regler för dessa. Interaktiva tjänster i radio och TV SOU 2008:116 11.2 Remissinstanserna Allmänna principer Kanal tillstyrkte utredningens förslag. C var positivt till att användningen av interaktiv annonsering och ikoner regleras och till att reglerna för sökbar text-TV även skulle gälla för innehållet i elektroniska programguider. Boxer höll med utredningen om att man bör vara återhållsam med regler för interaktiv annonsering. Den reglering som utredningen hade föreslagit ansåg Boxer vara onödig, eftersom t.ex. skillnaden mellan redaktionellt innehåll och annonsering regleras genom marknadsföringslagens förbud mot att vilseleda. hade inget att erinra mot utredningens överväganden och förslag om interaktiv annonsering. Verket framhöll svårigheten att bedöma förslagen, eftersom interaktiva tjänster i praktiken inte förekommer i någon större omfattning. och TV hade inget att invända mot utredningens bedömning att radio- och TV-lagens annonsregler är tillämpliga på lokalt interaktiva tilläggstjänster. Nämnden hade svårt att bedöma förslagen om interaktiva ikoner, eftersom interaktiva tjänster inte förekommer i någon större omfattning. Mot den bakgrunden ansåg nämnden att man kunde fråga sig om det är lämpligt att gå fram med lagstiftning, innan företeelsen är mer känd. Nämnden ansåg dock att det är välkommet att lagstiftningen håller jämna steg med den tekniska utvecklingen. Interaktiva ikoner och TV ansåg att det är viktigt att det ges klara riktlinjer för vad som kan tillåtas. Även ikonernas storlek samt färgsättning, rörelse och ljud bör beaktas. För att ska kunna granska om de föreslagna reglerna om interaktiva ikoner följs krävs att de referensinspelningar som görs innefattar en dokumentation av ikoner och det innehåll de kan leda till samt lokala interaktiva tjänster eller att det på något annat sätt kan säkerställas att nämnden kan få tillgång till nödvändig information. Hovrätten för ifrågasatte om det är förenligt med kommissionens tolkningsmeddelande till TV-direktivet att tillåta 330 SOU 2008:116 Interaktiva tjänster i radio och TV interaktiva ikoner länkade till annonser i TV-program, eftersom sådana ikoner enligt tolkningsmeddelandet ska hänföras till ett reklaminslag. Kanal instämde i utredningens förslag. tillstyrkte förslaget att ikonerna ska vara utformade på ett sådant sätt att tittaren förstår att de leder till annonsinnehåll. Däremot ansåg att utredningen gick för långt när den föreslog ett förbud mot annonser för produkter m.m. med anknytning till programmet. Enligt kan det ligga i tittarens intresse att få ytterligare information eller erbjudanden i anslutning till ett visst program, som andra tittargrupper slipper irriterande kommersiella budskap. Gränsdragningen mellan annonser med och utan anknytning till programmen är också oklar. C ansåg att det inte torde uppstå svårigheter att i praktiken tillämpa en tvåtrycksprincip i enlighet med utredningens förslag. ansåg att det är mycket viktigt att det införs ett förbud i enlighet med utredningens förslag mot interaktiva ikoner i program som vänder sig till barn , eftersom barn och unga lätt tar till sig ny teknik. ansåg att åldersgränsen borde sättas vid femton eller . 11.3 Överväganden 11.3.1 Allmänna principer för en reglering av interaktiva tjänster i radio och TV Vår bedömning: Det finns inte skäl att nu införa särskilda regler för interaktiv annonsering och interaktiva ikoner. Det finns inte heller skäl att särskilt reglera interaktiva tjänster i radio. Radio- och : Utredningen föreslog att reglerna om sökbar text-TV skulle gälla för samtliga icke-linjära tilläggstjänster som sänds ut till alla i radio och TV-sändningar. Utredningen föreslog vidare att interaktiva ikoner i TV-program skulle vara neutrala och att de inte fick placeras på ett sådant sätt att programmets integritet och värde eller rättighetsinnehavarnas rättigheter kränks. Slutligen föreslog Radio- och TV-lags331 Interaktiva tjänster i radio och TV SOU 2008:116 utredningen ett begränsat förbud mot ikoner som leder till annonsmaterial och restriktioner för interaktiva ikoner i barnprogram och gudstjänster. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanser som uttalade sig var positiva eller tillstyrkte förslaget. och TV och framhöll att interaktiva tjänster inte förekommer i någon större omfattning. Boxer framhöll att regleringen kändes onödig. Skälen för vår bedömning Utvecklingen av interaktiva tjänster i TV När digital-TV infördes fanns det stora förhoppningar på tittarnas användning av interaktiva tjänster. Marknadens aktörer såg framför sig ett mer aktivt tittande. Exempelvis lanserades uppkoppling till Internet via digital-TV-boxen och därigenom möjligheten att utföra bankärenden och e-handla på TV-skärmen. Informationstjänster, nyheter, sport och spel skulle finnas tillgängligt runt. Radio- och har haft regeringens uppdrag att rapportera om utvecklingen när det gäller interaktiva tilläggstjänster och elektroniska programguider för digital-TV. Radio- och anförde följande i rapporten digital-TV-tjänster 2007 (s.12 f.): Utvecklingen för interaktiva tjänster genom digital-TV enligt de ursprungliga intentionerna vid introduktionen av digital-TV har avstannat. Tjänsterna som har erbjudits har inte fått genomslag mycket beroende på att den returkanal genom telefonjacket som krävts inte har kopplats in. Många av de interaktiva TV-tjänsterna så som man tänkte sig vid introduktionen av digital-TV har haft mycket svårt att hitta en plats på marknaden. Radio- och har efter kontakter med branschens aktörer konstaterat en samsyn om att den bristande utvecklingen till största delen beror på konkurrens från bredband och Internet. TVkonsumenternas låga intresse för interaktiva TV-tjänster kanske kan förklaras dels med den snabba utvecklingen av datorer, bredband och tjänster på Internet och dels med att TV primärt används passivt för att få en underhållningsupplevelse. TV-tittandet sker till största delen fortfarande traditionellt efter kanalernas tablåer. De flesta TVkonsumenter anser att interaktiva tjänster är ett trevligt komplement till TV men inte alls betydande för TV-tittandet. Skillnaden i användning av interaktiva tjänster är stor mellan dator och TV. SOU 2008:116 Interaktiva tjänster i radio och TV av datorn är mer framåtlutad och mycket aktiv där användaren som oftast är en person i taget, utför många saker . Interaktivitet via TV:n är mer bakåtlutad och sker med hjälp av fjärrkontrollen som är mindre lämpad än datorns mus och tangentbord för avancerad interaktivitet. TV:n fungerar istället som en samlingsplats i hemmet för flera personer med olika och intressen och det blir irriterande med för mycket valmöjligheter och interaktivitet. --- Det finns möjligheter att överbrygga den digitala [ålders-]klyftan genom att göra information och viktiga samhällstjänster tillgängliga i TV-miljön och öka tillgängligheten för den del av befolkningen som saknar datorvana och regelbunden uppkoppling till Internet. Utvecklingen av sådana tjänster har dock inte gått så snabbt som förväntades inledningsvis vid digitaliseringen. Internet och bredband har också fört med sig ett slags gratiskultur vilket gör det svårt att ta betalt för samma tjänster bara för att de levereras via digital-TV systemet. Radio- och drar i sin rapport digital-TVtjänster 2008 samma slutsatser som rapport, nämligen att utvecklingen av interaktiva tjänster tycks söka sig andra vägar via konvergerande lösningar som kombinerar traditionell TV-distribution med någon form av bredbandsuppkoppling. Behovet av att reglera interaktiva tjänster i TV Radio- och beskrev en interaktiv miljö som var nära länkad till och i många fall ingick i de linjära programmen. Exempel på detta var att det i programmen kunde visas ikoner med hjälp av vilka tittarna hade möjlighet att ta sig vidare till såväl lokalt som centralt interaktiva tjänster. Vidare skulle de interaktiva tjänsterna med t.ex. textinformation visas i en ruta ovanpå bilden i det linjära programmet. På det viset integrerades den interaktiva tjänsten i den linjära programmiljön. Det fanns också linjära inslag i den icke-linjära miljön. Exempel på detta var att en filmsekvens var möjlig att ta fram från sökbar text-TV eller en elektronisk programguide. När Radio- och lade sina förslag framstod den interaktiva miljö som beskrevs av utredningen som en kommande realitet. Därefter har dock utvecklingen av interaktiva tjänster tagit andra vägar och det förekommer inte någon nämnvärd interaktivitet i TV-sändningar, om man bortser från sökbar textTV och elektroniska programguider. Ikoner eller andra medel för att interagera och lämna den linjära miljön förekommer således inte 333 Interaktiva tjänster i radio och TV SOU 2008:116 i de traditionella linjära TV-sändningarna. Av Radio- och rapporter framgår också att intresset och efterfrågan av mer än enbart TV-program är mycket svag från konsumenterna. Kommissionen behandlar i sitt tolkningsmeddelande rörande TV-direktivet frågan om interaktiva ikoner och reklam. Där framhålls att principen att skilja mellan reklam och redaktionellt innehåll innebär att den interaktiva ikon som tittaren ska klicka på för att hämta fram ett interaktivt reklaminslag måste vara integrerad i ett reklamprogram som är åtskilt från det redaktionella innehållet och lätt kan kännas igen som sådant. Det innebär således att en interaktiv ikon som leder till ett reklaminslag redan i sig ska betraktas som reklam. Den interaktivitet som förekommer är sökbar text-TV och elektroniska programguider. Regler om sökbar textTV finns redan i lagstiftningen och kommer med våra förslag också framgent att finnas och därvid också omfatta elektroniska programguider (se avsnitt 14.4.3). Frågan är emellertid om man för framtiden kan vänta sig att interaktiva tjänster kommer att ställa andra krav. Klart är att den tekniska utvecklingen kan leda till oanade möjligheter till interaktiva tjänster i TV-sändningar. Det är möjligt att skapa den interaktiva miljö som Radio- och beskrev. Ikoner och andra sätt för tittaren att interagera kan öka, om konsumenterna efterfrågar det. Utvecklingen och efterfrågan har inte gått i den riktning som förutspåddes när digitaliseringen inleddes. Konsumenternas intresse för de tjänster som det är tekniskt möjligt att erbjuda är generellt låg och nya interaktiva tjänster i TV har uteblivit. Interaktiva tjänster har i första hand etablerat sig på Internet och inte i TV-sändningar. Radio- och förslag byggde på att utvecklingen och förekomsten av interaktiva tjänster skulle bli en annan än den som blev fallet. Vi har för vår del inte fångat upp något som ger oss anledning att anta att utvecklingen nu skulle ta en annan riktning än den som har visat sig. Vi anser därför att det inte finns något behov av att genomföra de i och för sig välgrundade förslag som den tidigare utredningen lade fram i denna del och som också vann remissinstansernas gillande. SOU 2008:116 Interaktiva tjänster i radio och TV Utvecklingen av interaktiva tjänster i radio Interaktiva tjänster kan även distribueras via radio. RDS () och TMC (Traffic Message Control) kan betraktas som tilläggstjänster i analog radio. Dessa tjänster erbjuder dock inte någon möjlighet till interaktivitet, annat än att det genom en inställning på radiomottagaren är möjligt att välja om man vill få de meddelanden som sänds ut eller inte. Den digitala radiotekniken kan förmedla alla slags tjänster, dvs. förutom ljud även text, bild och data. Tekniken öppnar således möjligheter att komplettera de traditionella ljudradioprogrammen med text och bilder. De största aktörerna på radioområdet anser att DAB+ (Digital Audio Broadcast) är den teknik för rikstäckande digital ljudradio som förefaller mest lämpad för . Tilläggstjänster i DAB+ kan sändas som PAD () som innehåller information som hör till det program som pågår. Det kan vara textinformation om vilket program och vilken kanal man lyssnar på, namn på artist och låt som spelas för tillfället eller adress och telefonnummer till programmet. Det är tekniskt möjligt att även visa bilder i anslutning till det pågående programmet. kan det således komma att sändas bilder på medverkande i programmet eller nyhets- och sportbilder i anslutning till nyhets- och sportprogram, liksom associerade ljudklipp som hör till ett program, exempelvis det tidigare avsnittet av ett program. Annonsörer kan komplettera radioreklamen med bilder på produkter eller logotyper. För att kunna tillgodogöra sig centralt interaktiva tjänster krävs i likhet med TV att det finns en returkanal kopplad till radion. En lösning på frågan om returkanal kan vara mobiltelefonnätet. Om en digitalradiomottagare byggs in i mobiltelefonen är det möjligt att lyssna till radio och ta emot vissa tilläggstjänster som sänds ut till alla via det markbundna digitala ljudradionätet och använda mobiltelefonnätet för beställning och mottagning av innehåll på begäran. Utvecklingen av digitalradio har inte kommit särskilt långt i . har sänt digitalradio i DAB . täcker sändningarna av befolkning. Av Radio- och radio framgår emellertid att av befolkningen lyssnar till DABradio minst en gång . Detta kan jämföras med motsvarande siffra för radio via Internet som är . Interaktiva tjänster i radio och TV SOU 2008:116 har SR, UR, SBS Radio och MTG Radio meddelat att de avser att samarbeta om teknik och distributionsfrågor för att ge radiopubliken tillgång till fler kanaler och därmed skapa ökad och bredare mångfald för lyssnarna i hela landet. Konsumentintresset av interaktiva tjänster i radio framstår i likhet med vad som gäller beträffande TV-sändningar som lågt. Av Radio- och radio (s. 43) framgår att lyssnarna i första hand prioriterar annat än interaktiva tjänster i radion så som att kunna söka station utan att veta frekvensen, få textade radioprogram (för t.ex. hörselskadade) och att få bättre ljudkvalitet. Behovet av att reglera interaktiva tjänster i radio I de analoga radiosändningarna förekommer tilläggstjänster i form av RDS och TMC. Textmeddelanden via RDS har av och 1 FPT inte ansetts utgöra ljudradio vilket innebär att sådana textmeddelanden därmed faller utanför radio och TV-lagens tillämpningsområde. De stora aktörerna på radiomarknaden har samlats kring DAB+ som en framtida teknik för digital ljudradio. Det är därför möjligt att interaktiva tjänster utvecklas på radioområdet och erbjuds konsumenterna. Radio- och föreslog att tilläggstjänster som sänds i radio ska omfattas av reglerna för sökbar text-TV. Regeringen har tidigare avvisat denna tanke beträffande lokal kommersiell radio med hänsyn bland annat till att det inte förekommer lokala digitala ljudradiosändningar (prop. 1999/2000:55 s. 37). I avsnitt 14.4.3 beskriver vi emellertid hur sökbar text-TV numera fungerar som ett självständigt massmedium och som ett komplement till programtjänster. Vårt förslag innebär att en medietjänst som huvudsakligen består av text, grafik eller stillbilder och som sänds i t.ex. ljudradio till ljudradiomottagaren ska betraktas som sökbar text-TV, om användaren själv kan välja vilken del av innehållet som han eller hon vill ta del av och det ska ske. Erfarenheten från digital-TV-övergången visar att även om det digitala ljudradionätet byggs ut så är det en förutsättning för att TP 1 har i ett beslut , SB46/98 funnit att en sändning av RDS () inte omfattas av radio- och TV-lagen. SOU 2008:116 Interaktiva tjänster i radio och TV interaktiva tjänster ska erbjudas att dessa efterfrågas av konsumenterna. Konsumenternas uttalade intresse av interaktiva tjänster är som förut sagts lågt. Det återstår således att se i vilken utsträckning digitaliseringen av radiosändningarna innebär att interaktiva tjänster kommer att distribueras. Innan det utkristalliseras vilka typer av interaktiva tjänster som kan komma att erbjudas i digitalradio, är det enligt vår uppfattning, i likhet med vad som gäller för interaktiva tjänster i TV-sändningar, inte motiverat att införa bestämmelser för interaktiva tjänster i ljudradio som inte är sökbar text-TV. Det finns inte heller i övrigt några skäl att reglera sådana tjänster innan man kan se att det kommer att finnas ett behov av det. 12 Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TVnät Sammanfattning av våra bedömningar Det bör inte införas lagstiftning om konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-nät. Det bör inte heller införas lagstiftning om hur de program som distribueras i kabel-TV-nät ska väljas ut. Det bör inte införas några regler för programpaketering i kabel-TV-nät. Anledningen till det är att förutsättningarna för konkurrens har förbättrats genom att hushållen har fått ökade möjligheter att välja mellan olika distributionssätt för TV-sändningar och mellan olika leverantörer av programtjänster. 12.1 Radio- och (SOU 2005:62, avsnitt 16 och 17) Radio- och hade i uppdrag att överväga om det är lämpligt och möjligt att genom lagstiftning skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TVnäten. Frågan hade tidigare behandlats av utredningar i olika sammanhang, senast av en särskild utredare i promemorian Abonnentinflytande i kabel-TV-nät (Ds 2001:52). Utredningen behandlade tre olika delfrågor: lagstiftning om tillträde till kabel-TV-näten för programföretag eller andra operatörer, inflytande för abonnenterna över programutbudet och inflytande för abonnenterna över hur programutbudet paketeras. Konkurrens och abonnentinflytande i kabel-TV-nät SOU 2008:116 Utredningen föreslog sammanfattningsvis följande. Det är varken möjligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-TV-näten. Det bör inte heller införas lagstiftning om hur de program som distribueras i kabel-TV-nät ska väljas ut. Med hänsyn till bland annat den ökande konkurrensen på området för TV över tråd bör man inte lagstifta om paketering av programtjänster. Om utredningens bedömning skulle visa sig felaktig bör emellertid en lagstiftning införas med innebörden att en operatörs grundutbud mot en konsuments vilja inte ska få bestå av mer än åtta programtjänster, varav konsumenten själv ska ha rätt att välja fyra programtjänster bland de programtjänster som vidaresänds i nätet. En operatör ska vidare erbjuda den som abonnerar på grundutbudet möjlighet att abonnera på enstaka programtjänster. Priset på programutbudet ska vara rimligt. Om den föreslagna ordningen införs bör den gälla för alla typer av nät för TV-distribution. Utredningen resonerade på det sätt som framgår av det följande. Tillträde för innehållsleverantörer Utredningen undersökte om det var möjligt att införa en lagstiftning som innebär att flera konkurrerande operatörer skulle kunna erbjuda konsumenterna möjlighet att abonnera på programtjänster i samma kabel-TV-nät. Emellertid konstaterade utredningen att kabel-TV-näten faller under lagen om elektronisk kommunikation och att det saknas möjlighet att införa lagstiftning som inte är tillåten enligt det europeiska regelverket för elektronisk kommunikation. Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation har ensam befogenhet att besluta om de åtgärder som lagen erbjuder.