sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Beslutanderätten för bidrag till friluftsorganisationer samt Klimp-bidrag förs över till . Denna ändring måste göras i de berörda förordningarna 2003:262 om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram samt 2003:133 om statsbidrag till fri- luftsorganisationer. Även de uppgifter som har haft utöver medelsfördelningen läggs över på och inlemmas i verkets övriga arbete med friluftsfrågor. verket ges härigenom beslutanderätt och kan själva styra formen och omfattningen av samrådet. Regeringen bör försäkra sig om att ärendehanteringen sker i samråd med berörda myndigheter/organisationer, vilket kan ske genom specificering av villkoren till berörda anslag i reglerings- brevet eller genom instruktionen. I anslutning till hanteringen av finns anledning att reflektera över den ansvarsfördelning som råder kring friluftsfrågor . har enligt sin instruktion ett ansvar för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas. Ingen annan myndighet har något ansvar för friluftslivet inskrivet i instruktionen, förutom att det i instruktionen för anges att ska hantera förvaltnings- ärenden som gäller friluftsliv, såvida inte frågan tillhör något annat departement.TPF10FPT Länsstyrelserna ska enligt sitt regleringsbrev inom ramen för arbetet med skydd och skötsel av värdefulla områden och hotade arter verka för att naturvårdsarbetet bedrivs så att fri- luftslivet främjas. Friluftslivet är ihopkopplat med natur- vården. Regeringen anger i skrivelsen En samlad naturvårdspolitikTPF11FPT att naturvård och friluftsliv hör nära samman och att det finns behov av en aktiv friluftspolitik. I flera av miljökvalitetsmålen är friluftsliv nämnt, bl.a. i Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar och Storslagen fjäll- miljö. Det handlar främst om att säkerställa de värden som utgör grunden för friluftsliv och att värna om förutsättningarna för fri- luftslivet. För del handlar det bl.a. om att se till att naturområden bevaras och görs tillgängliga, genom t.ex. förvärv av fastigheter, eller att säkerställa bullerfria områden i fjällen och längs kuster. En annan koppling mellan naturvården och friluftslivet är alle- mansrätten. Allas tillgång till naturen genom allemansrätten är fastlagd i 2 kap 18 § regeringsformen. innehåller i 7 kapitlet bestämmelser till skydd för allemansrätten, bl.a. om strandskydd och stängselgenombrott. 10TP PT Förordning (1996:1515) med instruktion för . 11TP PT Skr 2001/02:173. allemansrätt finns däremot inte fastlagd i regelverket. Naturvårds- verket skriver på sin hemsida att Allemansrätten är en unik möj- lighet att röra oss fritt i naturen. Med rätten följer också krav på hänsyn och varsamhet – mot natur och djurliv, mot markägare och mot andra människor i naturen. producerar och sprider information om allemansrätten. Ett exempel på informa- tionsspridning är det centrum för naturvägledning som Natur- vårdsverket bygger upp i samarbete med . Syftet med naturvägledningen är att förmedla kunskaper som kan ge rikare naturupplevelser och en ökad miljö- medvetenhet. lägger drygt 3 åak på friluftslivsfrågor, inklusive kanslifunktionen till . Verket utvecklar fri- luftslivet för olika prioriterade målgrupper; barn/unga, invandrare, gamla och funktionshindrade. Arbetet syftar till att skapa förut- sättningar för friluftsliv, miljömedvetenhet, folkhälsa och locka ut människor i naturen för positiva naturupplevelser. Som nämnts tidigare fördelas via medel till friluftsorganisationer. Medlen används till att främja ett säkert friluftsliv, att öka barn och ungdomars intresse för motion och friluftsliv samt värna allemans- rätten. ska i sitt arbete även främja information och samordning samt stimulera utveckling av friluftslivet. Att ska ha ett ansvar för att det ska finnas naturområden där friluftsliv kan utövas är rimligt, liksom uppgiften att upplysa om allemansrätten och vilka skyldigheter det innebär för den som utnyttjar den. är inte ensam myn- dighet i detta ansvar, bl.a. har länsstyrelserna en praktisk roll i områdesskyddet och kommunerna arbetar med att bevara och nyttja tätortsnära natur. Även andra centrala myndigheter som till exempel och är involverade. I Ansvar- kommitténs betänkande föreslås att regionkommuner bland annat ska få i uppgift att sköta den del av naturvården som har närmast anknytning till regional utveckling – med fokus på rumslig plane- ring och friluftsliv. Emellertid är det inte lika självklart var ansvaret att stimulera intresset för friluftsliv bäst hanteras. Så som ansvarsfördelningen ser ut finns inget tydligt utpekat ansvar för den delen av fri- luftspolitiken. som har en gedigen kunskap inom naturvård, menar utredningen att det inte är själv- 12TP PT SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. klart att verket därför har den bästa kompetensen och möjligheterna att marknadsföra friluftslivet. Även länsstyrelserna har stor kompetens kring naturvård och ansvarar för stora delar av det praktiska genomförandet av områdesskyddet, inklusive skötsel av naturreservat vilket ger en naturlig kontaktyta mot friluftslivet. Ett centralt verk har inte heller samma breda kontaktnät mot med- borgarna som exempelvis kommuner har via förskola och skola, där det finns stora möjligheter att påverka barn och ungdomars intresse för friluftsliv. Utredningen föreslår att regeringen gör en översyn av ansvars- fördelning och strategier för genomförandet av friluftspolitiken. I översynen bör roll tydliggöras, liksom länssty- relsernas och kommunernas och eventuellt även andra statliga myndigheter som kan bidra till att främja friluftslivet. Självklart har även frivilligorganisationerna en viktig roll att spela. 11.3.5Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald skiljer sig från andra råd inom i det att rådet har regeringen och inte den egna myndigheten som sin främsta intressent. Rådet ska dels se till att regeringen får ett gott vetenskapligt underlag för arbetet med biologisk mångfald, dels verka som representant i arbetet med Convention of Biological Diversity, CBD. Ledamöterna utses av regeringen och representerar miljömyndigheter, universitet och högskolor. ansvarar för kanslifunktionen och lägger ca en halv årsarbetskraft på verksamheten. Ursprungligen låg verksamheten inom en kommitté under , men inrättades rådet vid . genomförde en utvärdering av rådet. Den visade bl.a. att rådet behövde stöd från gentemot sina arbetsgivare för att kunna sätta av tillräckligt med tid till rådets verksamhet. Detta gällde både kanslifunktionen vid och forskarna vid universiteten och högskolorna. Vidare konstaterades brister i bl.a. kommunikationsinsatserna, vilket yttrat sig i att kunskaperna om rådets verksamhet är begränsade och därmed minskat rådets möjlighet att influera aktuella internationella diskussioner. Det noterades att sekreterarens arbetstid minskat successivt sedan rådets tillkomst. Överväganden gjordes om att öka medlen för arbetstid för sekreteraren och/eller ledamöterna. Det övervägdes även att omlokalisera rådet till annan myndighet, alternativt stiftelse eller akademi. Som argument anfördes dels att detta skulle kunna under- lätta rådets genomslag gentemot sektorsmyndigheterna, dels att en lokalisering vid en myndighet sågs som en nackdel för rådet att agera mot forskarvärlden. De intervjuer utredningen genomfört bekräftar den bild som gavs 2004. Förutsättningarna för ledamöterna och sekreteraren har inte ändrats i någon större utsträckning. I den nya instruktionen (från ) tydliggörs att Naturvårds- verket är ansvarig för rådets verksamhet. Detta uppfattas av de intervjuade som ett problem, eftersom rådet ursprungligen var tänkt som en oberoende aktör. Det kan förekomma situationer där rådet kritiserar . Eftersom regeringen är den främsta intressenten, gör utredningen bedömningen att det är lämpligt att regeringen även framöver reglerar rådet men att rådet bör omlokaliseras för att få en mer oberoende ställning gentemot . För att ska kunna reglera medelstilldelningen till rådet bör den nya organisationstill- hörigheten ligga under departementets ansvarsområden. Utred- ningen föreslår att rådet flyttas från till den nya myndigheten som föreslås i kapitel 6, . Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor – SamHav – skiljer sig från övriga beslutsorgan inom i det att SamHav inte är ett råd reglerat genom instruktionen. SamHav upprättades genom ett separat regeringsbeslut som var riktat mot flera myndig- heter. Generaldirektörer från 14 myndigheter samt tre vattenvårds- direktörer/landshövdingar sitter med i SamHav. Kansliet är inrättat på och verkets generaldirektör är ordförande. SamHav initierades i regeringens skrivelse 2004/05:173 En nationell strategi för havsmiljön. SamHav ska utgöra ett forum för ökad samordning och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havsmiljöfrågor. Tillsammans med ska SamHav bidra till genomförandet av den nationella havsmiljöstrategin och uppföljningen av de åtgärder som föreslås i denna. Samhav ska samordna myndigheternas operativa arbete och förbättra informa- tionsutbytet. SamHav är ett relativt nytt organ och resultaten av dess arbete går därför ännu inte att bedöma fullt ut. De intervjuer utredningen genomfört tyder dock på att det finns en tilltro till organets möjligheter att på ett effektivt sätt samordna myndigheternas arbete med havsmiljöfrågorna. Med tanke på havsmiljöfrågornas prioritet och aktualitet gör utredningen bedömningen att SamHav bör fortsätta bidra till genomförandet av havsmiljöpolitiken. Eftersom organet är kopplat till myndighetscheferna för ett flertal myndigheter kan inte samma funktion ernås genom att tar initiativ till samråd. Utredningen anser därför att SamHav bör regleras som . Enligt direktiven ska utredningen bedöma de långsiktiga budgetef- fekter som förändringarna kan föranleda samt föreslå finansiering för eventuella förslag. Samhällsekonomiska konsekvenser av förslag ska redovisas. Utredningen bedömer att följande av våra förslag har antingen budgeteffekter eller omfördelningseffekter: omfördelning mellan sakanslag och förvalt- ningsanslag ökad kapacitet för vissa utpekade arbetsområden avskaffande av krav på delfinansiering vid efterbe- handling av förorenade områden Utredningen ska även bedöma konsekvenserna enligt 14–15 §§ kommittéförordningen. 12.2Förslag med budgetär effekt 12.2.1Omfördelning mellan sakanslag och förvaltningsanslag Enligt utredningens förslag ska medel överföras från Naturvårds- verkets sakanslag till förvaltningsanslaget för att åstadkomma en kostnadseffektivisering av dagens konsultutnyttjande. Åtgärden främjar även den långsiktiga kompetensen inom verket. Utred- ningen bedömer att antalet tjänster som rör stadigvarande myndig- hetsuppgifter och som utförs av konsulter uppgår till Här ingår överföringar som diskuterats i kapitel 3 och kapitel 10. I tabell 12.1 framgår vilka tjänster det gäller, vilka sakan- slag konsultkostnaderna tas från samt kostnadseffekter om tjänsterna flyttas över till förvaltningsanslaget och utförs med verkets egen personal. Utredningen föreslår även att stadigvarande myndighets- uppgifter som utförs av egen personal med finansiering från sakanslag ska föras över till förvaltningsanslaget. Detta gäller arbete med vattenförvaltning motsvarande fem tjänster. Även detta fram- går i tabell 12.1. Vid beräkning av kostnadseffekter har uppgifter från Univecos rapport använts, med innebörden att kostnader beräknas till 700 tkr/åak för egen personal och 1400 tkr/åak för köpta konsulttjänster. Siffrorna ska ses som ett genomsnittligt värde och är alltså inte en exakt angivelse av kostnaden för de aktuella tjänsterna. Eftersom samma arbete kan utföras till lägre kostnad när det utförs av verkets egen personal uppstår ett extra utrymme på sakanslagen. Tabell 12.1 Överföring av tjänster från sakanslag till förvaltningsanslag anslag (tkr) hotade arter, centralt Sammantaget ger dessa åtgärder en ökad belastning på förvalt- ningsanslag 34:1 med 19 600 tkr. Motsvarande minskad belastning på sakanslagen blir totalt 35 700 tkr. Därigenom skapas ett extra utrymme på totalt 16 100 tkr. För förvaltningsanslagen på statsbudgeten görs en pris- och löneomräkning (PLO), ett index som redovisar prisutveck- lingen för löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader. Ingen omräkning görs för sakanslagen. En överföring av ett visst belopp från ett sakanslag till ett förvaltningsanslag medför därför en viss ökning av statens kostnader på , eftersom beloppet kommer att PLO-uppräknas. Enligt utredningens bedömning har de berörda konsultkostnaderna på sakanslagen i själva verket rört sig om förvaltningskostnader. Eftersom kostnaderna för staten minskar när arbetet utförs med egen personal jämfört med inhyrda konsulter anser dock utredningen att åtgärden totalt sett minskar utgifterna på statsbudgeten. 12.2.2Ökad kapacitet på utpekade områden I tidigare kapitel framgår att utredningen föreslår en förstärkning av arbetet på vissa utpekade områden. Utredningen föreslår att denna förstärkning finansieras med det extra utrymme som skapats genom överföring av konsulttjänster till intern personal. Förstärk- ningen kan alltså göras utan att någon annan verksamhet måste minskas. De områden som föreslås förstärkas framgår av tabell 12.2. Kostnaden för en åak beräknas liksom tidigare till 700 tkr. Tabell 12.2 Förstärkning av utpekade områden (kapitel där förslaget behandlats) förvaltningsanslag (tkr) (kapitel 3) (kapitel 3) (kapitel 5) (kapitel 7) Prövning av mål och ärenden (kapitel 9) Behovet för förstärkningarna uppgår alltså till totalt 12 600 tkr som det extra utrymme som skapats genom överföring av konsulttjänster till fast personal uppgår till 16 100 tkr. Utredningen har valt att inte föreslå exakt hur finansieringen av resursförstärk- ningen ska fördelas mellan de tre aktuella sakanslagen. Vi har inte heller någon synpunkt på hur de resterande 16 100–12 600= 3 500 tkr ska användas. Som beskrivits i kapitel 6 föreslår utredningen att en ny myndighet, , skapas. bör i väsentliga delar byggas upp av befintliga resurser inom och Expertgruppen för miljöstudier. Utredningen föreslår att de medel som anslås för utvärdering av miljömålen (28 500 tkr ) ska flyttas till den nya myndigheten liksom en mindre del av de forskningsmedel som verket disponerar (tilldelades drygt 86 000 tkr för detta ändamål). Utredningen bedömer att personalbehovet inom vissa berörda områden på kommer att minska vid tillskapandet av en ny myndighet. Det gäller kansliarbete kopplat till Miljömåls- rådet och det Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald samt minskat behov av forskningsrelaterad handläggning. Utredningen gör bedömningen att resurser motsvarande 15 årsarbetskrafter kan flyttas över till den nya myndigheten. Räknat på en kostnad om 700 tkr per åak skulle detta motsvara 10 500 tkr. Utredningen föreslår också att budgeten för Expertgruppen för miljöstudier flyttas från förvaltningsanslag till den nya myndigheten. Expertgruppen har förutom kostnader för kansliets personal medel på omkring 2 000 tkr för beställning av studier. Kanslikostnaderna uppskattas till 700 tkr. Genom dessa åtgärder blir medel enligt tabell 12.3 tillgängliga för . Tabell 12.3 Finansiering av verksamhet Finansiering (tkr) Minskat personalbehov på Natur- ska ha både utförande och beställande verk- samhet. Hur stor kompetens man behöver ha internt är beroende av ett flertal faktorer, bl.a. vilken tyngdpunkt som ska ligga på respektive verksamhetsområde granskande verksamhet, samord- ning av miljömålsarbetet samt forskning. För att bedöma detta behöver verksamheten planeras mer i detalj, och utredningen har därför valt att inte föreslå något exakt personalantal för . Utifrån antagandet att ett medelstort utvärderings- institut har ca 25 anställdaTPF1FPT och att även ska ansvara för samordningen av miljömålsarbetet gör utredningen bedömningen att personalantalet bör ligga mellan 25–35 personer. 12.2.4Efterbehandling av förorenade områden Utredningen föreslår en ändring av förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för utredning och efterbehandling av förorenade områden. Förslaget innebär att bidragen ska lämnas i enlighet med en nationell prioritering av områden som Naturvårds- verket ska göra. Utredningen föreslår också att kravet på kommunalt huvudmannaskap och delfinansiering ska avskaffas. krävs att kommunen ska bistå av kostnaderna för efterbehandling men enligt utredningens förslag ska staten ska stå för hela kostnaden. Utredningen föreslår ingen ersättning för dessa och tillgängliga resurser för efterbehandlingsåtgärder minskar därmed. Utredningen bedömer att förslaget bidrar till att de mest förorenade områdena prioriteras för åtgärder, till skillnad mot dagens situation. Vår bedömning är också att effektiviteten i genomförandet av åtgärderna kan öka med en mer erfaren huvud- man. Sammantaget gör utredningen bedömningen att samordnings- 1TP PT , 2004. och stordriftseffekterna kompenserar bortfallet av den kommunala delfinansieringen. För kommunernas del innebär förslaget att kravet på huvud- mannaskap och medfinansiering tas bort. De kommer dock att behålla sin roll som operativa tillsynsmyndigheter och fortsätta att hålla i planläggning och exploatering. 12.3Förslag utan budgetär effekt En del av utredningens förslag har konsekvenser för Naturvårds- verkets ansvarsområden och verksamhet utan att ha statsbudgetära konsekvenser. Förslagen tydliggör ansvar och kan enligt utredningens bedömning hanteras genom ompriorite- ringar inom ramen för förvaltningsanslag. Dessa förslag rör bland annat ökad prioritering av vissa verksamhetsom- råden såsom strategiskt arbete, kompetensförsörjningsplan, opinionsbildande arbete, resultatuppföljning och samarbete mellan jurister på verket och . Utredningen har även föreslagit vissa organisatoriska ändringar med borttagande av råd och överflyttning av rådens beslutsområden till . Utredningens förslag påverkar även andra aktörer än Naturvårds- verket. påverkas av förslagen rörande regeringens styrning. Dessa förslag är i linje med de förslag som lades i Styrut- redningen. Enligt bedömning kommer en minskad tidsåtgång för rutinmässig årlig styrning i t.ex. budget- process och genomgång av myndigheternas regleringsbrev frigöra mer tid för strategiskt fokus på styrningen av myndigheterna. För- ändringar i arbetsuppgifter påverkar i sin tur kraven på kompetens inom , vilket kan få konsekvenser för Regerings- kansliets rekrytering. bedömer vidare att nya arbetsformer måste utvecklas, t.ex. att kunskaperna om på vilket sätt informella kontakter kan begagnas i styrprocesser måste öka. Vår utredning föreslår också att samordningsfunktionen på Miljö- departementet bör utvecklas. Utredningen har även föreslagit regeringen att låta utreda ansvar och organisation för det svenska miljöarbetet samt några specifika analyser kring hur EU- och internationellt arbete bäst bedrivs, systemet för branschexperter, principer om policy och prissättning för miljöövervakningsdata och ansvarsfördelning inom friluftspoli- tiken. Utredningen har föreslagit att länsstyrelsernas ansvar för till- synsvägledning gentemot kommunerna tydliggörs. Länsstyrelserna ska också redovisa sitt vägledningsarbete till Naturvårds- verket, varvid ett samråd ska hållas. De regionala myndigheterna ska vidare upprätthålla en viss miniminivå på miljösamverkan inom länet. Utredningens förslag tydliggör bara länsstyrelsernas ansvar och ligger inom ramen för vad som gäller . Inte heller kommunernas ansvar ändras genom utredningens förslag. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska eventuell påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, lands- ting, företag eller andra enskilda redovisas i betänkandet. Påverkan för staten och kommuner redovisas i avsnitt 12.2 ovan. Utred- ningen bedömer att övriga nämnda aktörer i 14 § inte påverkas kostnadsmässigt av våra förslag. Enligt 15 § kommittéförordningen ska utredningen ange konse- kvenser om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att de förslag vi lägger rörande tillsyn kan främja ett mer enhetligt tillsynsarbete i de olika länen och därmed ge företag i olika delar av landet mer likartade förutsättningar. I övrigt anser vi inte att förslagen påverkar något av ovanstående områden. Förslag till ändring i (1987:10) Den allmänna motiveringen till bestämmelsen återfinns i avsnitt 9.6.2. Av det nya första stycket i paragrafen framgår att Natur- vårdsverket får överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. . Att kan fullfölja ett överklagat ärende om överprövningen går myndigheten emot, följer av att myndigheten intar ställning som part i målet. Förslag till ändring i (1998:808) Den allmänna motiveringen till bestämmelsen återfinns i avsnitt 9.6.2. Av det nya andra stycket i paragrafen framgår att Natur- vårdsverket får överklaga beslut som kommuner, kommunala nämnder och länsstyrelser fattar med stöd av . Bestämmelsen gäller utöver vad som annars följer av och dess förordningar om myndighetens rätt att överklaga (jfr 16 kap. 12 § första stycket 4). Enligt ordalydelsen omfattas bara det inledande beslutet av klagorätten. Att kan full- följa ett överklagat ärende ända till följer av att myndigheten intar ställning som part vid överprövningen. Förslaget utgörs av tillägg till paragrafen och en omdisponering. Det nya första stycket gör klart att samråd ska hållas med Natur- vårdsverket inför beslut enligt 26 kap. 3 § om överlåtelse av operativ tillsyn till en kommun. Samrådet syftar till att samsyn ska uppnås mellan och om det regionala och kommunala tillsynsarbetet. Diskussionen kan röra inte bara kommunens lämplighet och resurser för att ta över det operativa tillsynsansvaret, utan även effekterna på tillsynsarbetet i länet i stort. En fråga som särskilt bör belysas är konsekvenserna för läns- styrelsens organisatoriska och personella förmåga att bedriva effektiv tillsynsvägledning. Om myndigheterna inte kan enas vid samrådet, ska frågan lyftas till regeringen för avgörande. I tillägget till tredje stycket (nuvarande andra stycket) görs klart att om återkallelsebeslut överklagas, sker det till regeringen. I det nya fjärde stycket i paragrafen ges en möjlighet att på ett verksamt sätt ge synpunkter på organisationen av det regionala och lokala tillsynsarbetet. Bestämmelsen är skriven så att en begäran från till en länsstyrelse om åter- kallelse av överlåten tillsyn kan ske när som helst. Det framstår emellertid som naturligt att en sådan diskussion tas upp i samband med det årliga samråd som ska hållas om tillsyns- redovisning. Frågan om återkallelse ska bedömas mot bakgrund av tillsynsobjektets miljöpåverkan, den kommunala nämndens organi- sation och möjligheter att klara av uppdraget samt övriga frågor av betydelse för tillsynen. I den sista punkten ligger att även bedöma den allmänna fördelningen av tillsynsansvaret i länet. Som alla frågor kring överlåtelser av tillsyn bör det vara regeringen som har sista ordet om myndigheterna inte kan enas. Allmänna handlingar, Juristförlaget, 1:a uppl., 1988. 's Environment : The Fourth Assessment, 2007. Nyckeltal för OH-kostnader, ESV 2005:3. Faugert, S., , B., Blomfeldt, D. : en utvärde- ring av funktion för att främja arbetet med rov- djursfrågor, Faugert o Co utvärdering, 2005. Förslag till nya arbetssätt för att utveckla förmåga att förverkliga regeringens politik, Dnr Fi 2006/2687. , , , B. Förvaltningslagen: med kommentarer, , 2:a uppl., 2007. , L. Sorensen, A. Ström, S.