sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Utsläppsmålen för på lång sikt, till 2050 och därefter, baseras på den omfattande långsiktiga globala utmaningen, del av det globala ansvaret för att begränsa utsläppen av växthus- gaser samt en bedömning av att kostnaderna är acceptabla (se kapitel 8). Inriktningen är att utsläppen av växthusgaser 2050 bör vara minst 75–lägre än . Vid seklets slut bör utsläppen av växthusgaser i vara nära noll. Beredningen anser att det är viktigt att det framgår i miljö- kvalitetsmålet att klimatförändringarna är globala och att har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås. Internationellt samarbete och insatser i alla länder är av avgörande betydelse för att uppnå det samlade nationella miljö- kvalitetsmålet. Beredningen menar också att målen till 2020 och på kommer att behöva omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall. BeredningensT förslag till Nationellt miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkanT EnligtT för klimatförändringar ska halten av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras.T SverigeT har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet uppnås.T Temperaturmål (nytt)T SverigeT bör ta sin del av det globala ansvaret för att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån. KoncentrationsmålTT som härleds från temperaturmålet (ändrat)TT Svensk klimatpolitik bör bidra till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv CO2e). UtsläppsmålT 2008–2012 (oförändrat delmål)T DeT svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden –2012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och FN:s klimatpanel, IPCC:s, definitioner.T DelmåletT ska uppnås utanT kompensationT för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. UtsläppsmålTT till 2020 (nytt) SverigeTT ska fortsätta vara pådrivande för omfattande minskningar av de globala växthusgasutsläppen samt för att EU:s minskningsmål jämfört med därmed ska bli . Detta minskningsmål är beslutat av stats- och regeringschefer under förutsättning att andra industriländer gör jämförbara utsläppsminskningar och att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer bidrar i rimlig utsträckning. ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska motsvara åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på inom EU. Enligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på , och ett genomförande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare i utsläppsminskningar. Beräkningen innehåller ännu osäkra antaganden som bör prövas i beredningsarbetet inför regeringens klimatproposition. När EU:s interna beslut och de globala förhandlingarna slutförts, bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation. Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på , såväl genom åtgärder inom EU som genom av EU-länderna bekostade åtgärder utanför EU. ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. Kompensation för inköp av utsläppsrätter som tilldelats enligt Kyotoprotokollet, s.k. Assigned Amount Units, AAU:s, ingår inte. För verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter används den tilldelade, eller auktionerade, mängden utsläppsrätter för bedömning av måluppfyllelse i stället för de verkliga utsläppen i . Den andel av den svenska utsläppsreduktionen som sker inom EU:s system för handel med utsläppsrätter styrs helt av förhandlingar och beslut på EU-nivå. nationella mål ska därför redovisas för de verksamheter som omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Regeringen ska i en skrivelse till redovisa de svenska utsläppen av växthusgaser totalt och uppdelat per sektor, göra bedömningar av möjligheterna att nå målet till 2020 samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn görs . Utsläppsmål (ändrat)T InriktningenT är att utsläppen av växthusgaser 2050 bör vara minst 75–lägre än år 1990.T UtsläppsmålT till slutet av detta sekel (ändrat)T VidT slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i vara nära noll. Målen bör omprövas i takt med omvärldsförändringar som får inverkan på formuleringar, beräkningar och framtida utfall.T 4Förslag till handlingsplan för att nå målet till 2020 I handlingsplanen lägger Beredningen ett antal förslag. De presen- teras här i sammandrag. Beredningens överväganden och bedöm- ningar som leder fram till förslagen behandlas i kapitel 11–19. har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet uppnås, dvs. att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Möjligheten att uppfylla målet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i andra länder. ska för att ta sin del av ansvaret också göra betydande insatser inom landet. Vid slutet av detta sekel bör utsläppen av växthusgaser i vara nära noll. Det innebär att det är en genomgripande omställning av energisystemen och andra delar av samhällsekonomin som före- står. Den fortsatta inriktningen på energipolitiken, samhälls- planeringen och investeringarna i infrastrukturen kommer lång- siktigt i hög utsträckning att bestämma hur väl lyckas med att minska utsläppen. Omställningen bör genomföras successivt och kontinuerligt. Styrmedel behöver skärpas och utvecklas efter hand och åtgärder behöver genomföras, som förutom att de är gynnsamma för utsläppsutvecklingen i ett kortsiktigt perspektiv också lägger grunden för långtgående utsläppsminskningar på . påbörjade tidigt arbetet med att vidta åtgärder mot klimat- förändringarna. Vi har också redan lyckats reducera utsläppen av växthusgaser till relativt låga nivåer i flera samhällssektorer. Ökande import och internationell sjö- och flygtrafik motverkar dock, åtminstone delvis, utsläppsminskningarna. Störst möjligheter att fortsätta begränsa utsläppen finns nu i transportsektorn och i industrin men det finns goda potentialer också inom andra om- råden. Den handlingsplan till 2020 som Beredningen nu presenterar är ett steg på vägen mot det långsiktiga målet. Handlingsplanen består av följande åtgärdsområden Förstärkning av tvärsektoriella åtgärder och styrmedel En EU-gemensam sänkning av utsläppstaket för de verksam- heter som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter Reduktioner av utsläpp för verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter I handlingsplanen behandlas också betydelsen av kolsänkorna (växthusgasflödena i skog och mark). Vidare lämnar Beredningen förslag om vissa inkomster i de offentliga finanserna som genereras genom klimatpolitiken. Handlingsplanen bygger på att redan har många, både generella och specifika, styrmedel inom klimatpolitiken. Planen innebär en utveckling och skärpning av vissa av de befintliga styrmedlen och innehåller flera kompletterande insatser inom olika områden. Förslagen i handlingsplanen har konsekvensanalyserats i den utsträckning Beredningen har haft underlag för och möjlighet att göra det, med hänsyn till den korta tid som Beredningen haft för uppgiften. Beredningen bedömer att de konsekvensanalyser som gjorts av de åtgärder och styrmedel som Beredningen föreslår indikerar att de samhällsekonomiska konsekvenserna för flertalet av förslagen är rimliga i förhållande till nyttan i form av minskade utsläpp av växthusgaser (se kapitel 19). Svenskt agerande i de internationella klimatförhandlingarna behandlas för sig (se avsnitt 5). Beredningen bedömer att det mål som Beredningen föreslår går att nå med de åtgärder och styrmedel som Beredningen presenterar i handlingsplanen. Åtgärderna och styrmedlen beräknas grovt ge utsläppsminskningar på drygt ca . I hand- lingsplanen finns också förslag till åtgärder och styrmedel som Beredningen inte haft underlag för att kvantifiera, men som ger ytterligare utsläppsminskningar. Redan befintliga åtgärder och styrmedel för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bidrar, enligt prognosen i myndig- heternas underlag till Kontrollstation 2008, till att utsläppen i sektorn minskar betydligt och därmed också i hög utsträckning till att Beredningen bedömer att målet går att nå. Insatser inter- nationellt ger ytterligare utsläppsminskningar, genom att deltar i klimatprojekt i andra länder. Beredningen utgår också från en EU-gemensam sänkning av utsläppstaket för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Åtgärder och styrmedel kommer att behöva ses över kon- tinuerligt. I förslaget till nationellt miljökvalitetsmål föreslår Beredningen därför att regeringen till i en särskild skrivelse ska göra bedömningar av möjligheterna att nå målet samt vid behov lämna förslag till åtgärder. En fördjupad översyn föreslås (se kapitel 10). Beredningens förslag i handlingsplanen (Rubrikerna A-G) Handlingsplanen bygger på att redan har infört många både generella och spe- cifika styrmedel inom klimatpolitiken. Planen innebär en utveckling och skärpning av vissa av de befintliga styrmedlen och innehåller dessutom flera kompletterande insatser inom olika områden. A Tvärsektoriella åtgärder och styrmedel (kapitel 12) Beredningen lägger förslag om forskning och teknikutveckling, energieffektivisering samt investeringsprogram. I kapitlet behandlar Beredningen också koldioxid- och energi- skatter ur ett generellt perspektiv. Förslag som rör koldioxid- och energiskatter, som är kraftfulla och samhällsekonomiskt effektiva styrmedel återfinns inom andra områden. Kapitlet tar också upp klimatinformation. Ny teknologi är mycket viktig särskilt för de mycket långtgående utsläppsminskningar som fordras på . Det krävs forskning och utveckling och politik som skapar marknader för kommersialisering av dessa teknologier. Ett nytt forskningsprogram bör inrättas för att bryta beroendet av fossila bränslen och utveckla ny effektiv teknik med låg klimatpåverkan för att därigenom lägga grunden för långtgående och långsiktiga utsläppsminskningar. TeknikupphandlingU och offentlig upphandling Teknikupphandling bör utnyttjas systematiskt för att hjälpa ny teknik in på mark- naden. Den offentliga upphandlingen bör i ökad omfattning bidra till energieffekti- visering och att klimatmålen nås. Ett nytt särskilt investeringsstöd inrättas för att främja genombrottstekniker som kan få stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. Utredning om klimatrelaterad teknikutveckling Ett utredningsarbete bör genomföras för att samlat bedöma lämplig volym, inrikt- ning, stödformer och organisation av klimatrelaterad teknikutveckling på . Energieffektivisering är en viktig åtgärd för att nå långtgående klimatmål och det finns en betydande potential för energieffektivisering i olika delar av samhället. AttU styrmedlen för energieffektivisering vidareutvecklas kommande förslag bör utgöra en central utgångs- punkt för detta arbete. AndraU insatser för energieffektivisering Följande insatser för effektivisering bör också övervägas; utredning om och hur ett system med vita certifikat kan genomföras, internationellt harmoniserade teknik- standarder (elapparater etc.) samt starkare samordning av energieffektiviserings- arbetet. I kapitel 14 och 15 pekar Beredningen också på åtgärder inom flera av de områden som identifierar. Fortsatta investeringsstöd för särskilt utvalda åtgärder är betydelsefulla när de bidrar till att överbrygga hinder, som gör att verkningsfulla klimatåtgärder annars inte genomförs. Investeringsstöd kan också understödja klimatarbetet på lokal och regional nivå. Klimatinvesteringsbidragen bör, i linje med myndigheternas förslag, omformas från breda program till investeringsstöd för specifikt utvalda åtgärder och sektorer, där andra styrmedel är svaga och där insatserna har stor betydelse för att minska växthusgasutsläppen. B Verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (kapitel 13) Beredningen anser att EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, är ett mycket viktigt styrmedel för lägre utsläpp av växthusgaser. För att systemets stora potential att vara ett effektivt styrmedel fullt ut ska realiseras, behöver flera förbättringar göras vid den översyn som förestår. Förbättringar av EU:s system för handel med utsläppsrätter SverigeU bör i EU verka för en ökad harmonisering och centralisering av systemet att taket för utsläppen sätts alltmer restriktivt att tilldelningen sker genom auktionering till kraft- och värmesektorn samt till industrier som verkar på en nationell eller EU-marknad. Viss gratis tilldelning bör ske till företag som tillverkar sådana specifika produkter som möter konkurrens av företag utanför EU och tilldelningen bör då baseras på riktmärken (benchmarking) för de aktuella produkterna. en utvidgning av EU:s system för handel med utsläppsrätter till att även omfatta transporter är önskvärd. Det bör ske successivt och under kontroll av att det leder till ökad effektivitet i utsläppsreduktionen. En vidgad utsläppshandel kan bland annat ge stora effekter på lönsamheten hos konkurrensutsatta produkter och kräver dessutom sannolikt kompletterande styrmedel för vägtransport- sektorn. Beredningen delar myndigheternas bedömning att det noggrant bör utredas om och hur transporter kan inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Användningen av Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, CDM/JI skall vara supplementär. CDM/JI främjar tekniköverföring och kostnadseffektiviteten för utsläppsminskningar. Inkomster från auktionering bör återföras till medlemsstaterna och inte tillföras EU-budgeten. C Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: TRANSPORTER (kapitel 14) Om utsläppen av växthusgaser i transportsektorn ska kunna minska behöver en rad olika åtgärder genomföras. Energieffektiviteten hos fordon och farkoster behöver öka sam- tidigt som fossila bränslen behöver ersättas med förnybara drivmedel och energibärare som el och vätgas. Energieffektiviteten i hela transportsystemet bör också öka genom att de olika transportslagen utnyttjas och samordnas effektivare som den totala efterfrågan på transporter behöver reduceras. Genom att använda generellt verkande styrmedel, t.ex. skatter på fossila drivmedel eller handel med utsläppsrätter, skapas incitament för alla de ovan nämnda föränd- ringarna. Generellt verkande styrmedel behöver dock kompletteras med riktade styr- medel, t.ex. i form av utsläppskrav och standarder för att bana väg för de tekniska förändringar som behöver ske. Långsiktiga investeringar i infrastruktur och övrig sam- hällsplanering behöver inriktas mot att skapa förutsättningar för en utveckling mot ett allt energieffektivare transportsystem med lägre växthusgasutsläpp. Beredningen anser att även sjöfarten och flyget bör bära sina kostnader för kol- dioxidutsläppen. InternationellaU och nationella åtgärder I första hand ska internationella verkningsfulla överenskommelser eftersträvas. I avvaktan på sådana bör nationella åtgärder övervägas, förutsatt att åtgärderna har en påtaglig effekt på utsläppen av växthusgaser. ÖkadU styrande verkan för flyget i EU:s system för handel med utsläppsrätter Flyget kommer att ingå i EU:s system för handel med utsläppsrätter (). Systemets styrande verkan bör ökas. Ett sätt kan vara att ställa kom- pletterande krav på bränsleeffektivisering för att få handla utanför den egna sek- torn. bör även effekten av utsläpp av andra växthusgaser vägas in. FlygplatsstödetU bör ses över Flygplatsstödet bör ses över med syftet att stödet enbart ska utgå till orter med flygplatser som saknar rimliga alternativ till flyget. SjöfartenU bör inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter bör även europeisk sjöfart inkluderas i EU:s utsläppshandelssystem. Även här bör kompletterande krav på bränsleeffektivitet övervägas. NationellaU styrmedel bör införas för sjöfarten Eftersom sjöfarten inte kommer att inkluderas i EU:s handels- system bör nationella styrmedel införas för sjöfarten. Det nationella systemet, som redan existerar för differentiering av farledavgifter bör utvecklas till att även om- fatta koldioxidutsläpp. bör ges i uppdrag att undersöka hur detta kan ske. Beslut om investeringar i infrastruktur bör riktas mot att skapa goda förutsättningar för en utveckling mot allt energieffektivare och koldioxidsnålare transportsystem. Den transportslagsövergripande infrastrukturplaneringen bör vidareutvecklas. En sammanslagning av trafikverken bör utredas. i behöver byggas ut. Investeringarna behöver därför öka på om- rådet. Kapaciteten på järnvägen för gods- och persontransporter ska öka med till 2020, förutsatt att investeringarna är samhällsekonomiskt lön- samma. Investeringar som medför att järnvägsresor kan ersätta flyg bör prioriteras. Förutsättningarna för höghastighetståg mellan storstadsområden bör ut- redas. KlimatanpassadeU infrastrukturinvesteringar i EU bör verka för att EU:s infrastrukturinvesteringar riktas så att mer gods kan transporteras på järnväg och med fartyg. Beredningen anser att strävan att minimera växthusgasutsläpp bör genomsyra sam- hällsplaneringen. PlanerU ska bidra till minskade koldioxidutsläpp /bör omformas så att det vid varje upprättande av plan, eller revidering av sådan, ska ställas krav på att redovisa hur planen bidrar till minskade koldioxidutsläpp genom att transportbehov och energianvändning mini- meras. LänsstyrelsenU bör kunna ändra en plan av klimatskäl bör när det gäller utsläpp av växthusgaser, på samma sätt som gäller för hälsa och säkerhet, ges möjlighet att ändra en plan som inte uppfyller kriterierna i lagstiftningen. LänsstyrelsensU samordningsroll bör stärkas bör ges en starkare roll för samordning av samhälls- och transport- planering mellan kommuner. ska ha ett tydligt mandat att initiera och driva samordningsfrågor. Drivmedels-, kilometer- och trängselskatter Priset på bensin och diesel behöver bli högre för att det svenska klimatmålet till 2020 ska kunna nås. Beredningen finner att en betydande minskning av koldioxidutsläppen i behöver åstadkommas genom att bensin och diesel ökar i pris . Beredningen bedömer därför att skatten på bensin och diesel behöver höjas till en nivå som motsvarar en prisökning på per liter jämfört med nu- Vid en höjning av skatten behöver hänsyn tas till de negativa fördelningseffekter som kan uppstå. Skattenivåerna bör därefter höjas i ytterligare steg och höjningarna bör följa utvecklingen av köpkraft (BNP) och inflation (konsumentprisindex, KPI). AvvägningU av nivåerna på skattehöjningarna Nivån på skattehöjningarna behöver också vägas av mot utvecklingen av utsläppen i förhållande till målet. Världsmarknadspriserna på olja och deras genomslag i priset till svenska konsumenter behöver också beaktas. Reseavdraget i inkomstbeskattningen bör ändras så att det endast kopplas till rese- avstånd, oberoende av transportslag. Hur reseavdraget ska utformas i detalj behöver utredas särskilt. KilometerskattU för tunga lastbilstransporter En kilometerskatt för tunga lastbilstransporter i bör införas förutsatt att en teknik med rimliga systemkostnader är tillräckligt väl utvecklad. Särskild hänsyn tas till transporter inom skogsnäringen som saknar alternativ till transport på väg, på ett sätt som är förenligt med . ÄndringU av villkoren för trängselskatter De kommuner/regioner som så önskar ska ges möjlighet att införa trängselskatter och få besluta om hur intäkterna ska användas. Biodrivmedel och andra alternativa tekniker hör till de länder globalt som har högst ambitioner och störst möjligheter när det gäller att öka andelen biodrivmedel. Beredningen är av uppfattningen att har ansvar för att bidra till bättre globala förutsättningar för framställning och användning av biodrivmedel med hög klimatnytta (resurs- och energieffektivitet), låg påverkan på biologisk mångfald och på markanvändning som även andra målkonflikter lindras. PrövaU att höja målet för andelen icke-fossila energibärare i transportsektorn När tillräckligt underlag finns bör möjligheten prövas att införa ett mer långtgående mål för andelen icke-fossila energibärare i transportsektorn än EU:s mål om 10 pro- cent. VerkaU för att tullarna på etanol avskaffas bör inom EU fortsätta driva att tullarna på importerad etanol ska avskaffas. CertifieringssystemU för hållbar produktion av biodrivmedel bör bidra aktivt i utformandet av ett enhetligt och ambitiöst certifierings- system för hållbar produktion av biodrivmedel. EnhetligU miljöbilsdefinition med skärpta krav på energieffektivitet miljöbilsdefinition bör användas för alla statliga incitament till miljö- bilar. Kravet på energieffektivitet för bilar som drivs med biodrivmedel bör skärpas i definitionen. Utveckling av andra generationens biodrivmedel och satsning på fordonsforskning Satsningar på pilot-, demonstrations- och fullskaleanläggningar för utveckling av andra generationens biodrivmedel bör stödjas. Fordonsforskning med inriktning mot drivsystem med särskilt låga utsläpp av koldioxid, t.ex. el- och elhybridteknik är också ett viktigt område för stöd. StödU till utvecklingen av biogasdrift Särskilda stöd bör avsättas för den fortsatta utvecklingen av biogasdrift. Utredning om styrmedel för att stimulera biodrivmedel En utredning bör ta fram förslag till hur den fortsatta introduktionen av biodrivmedel i ska stimuleras långsiktigt. Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner kan ge ett väsentligt bidrag till minskningen av koldioxidutsläppen. EU-regler för bilars koldioxidutsläpp bör verka för att kommande krav inom EU på de högsta tillåtna genom- snittliga utsläppen av koldioxid per km från personbilar sätts på nivån /km för att därefter skärpas i steg ner till en nivå som understiger /km . Kraven bör utformas så att de leder till teknikutveckling för bilar i alla storleksklasser och de ska kunna uppnås på ett flexibelt sätt. Motsvarande krav och stegvisa skärpningar införs för lätta lastbilar och vans, lastbilar och bussar. KoldioxiddifferentieradU fordonsskatt Koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten förstärks. Utredning om skattesystemet för förmånsbilar En utredning bör tillsättas för att i sin helhet se över effekterna på utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser av skattesystemet för förmånsbilar. Beskattningen av förmånen av fri bil bör utformas så att den ger incitament för minskade utsläpp och driver utvecklingen mot transportmedel med särskilt låga utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. ÄndradU beskattning av drivmedelsförmån Faktorn för beräkning av förmånsvärde av fritt drivmedel höjs från 1,2 till ca 2. Utredning om att skattebefria kollektivtrafikkort som löneförmån Ett detaljförslag tas fram om möjligheten att skattebefria förmånen av fria resor med kollektivtrafik. D Verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter: ÖVRIGA DELAR (kapitel 15) I kapitlet behandlas klimatåtgärder inom industrier som inte ingår i EU:s utsläpps- handelssystem; bostäder och lokaler, avfallssektorn samt jordbruk. Industrier utanför EU:s handelssystem EU ETS