sou · GVB318 · 2008-01-01 00:00:00 — Visserligen har prognoser vittnat om stigande efter- frågan, men det har inte tidigare framgått att utbudet har varit så begränsat. Problematiken gäller sannolikt inte bara byggsektorn. Även om det ännu inte genomförts några andra liknande seriösa kartlägg- ningar, finns det signaler om liknande brister i registerkvaliteten bland arbetssökande inom exempelvis transport- och tillverknings- yrken. Orsakerna till de uppkomna bristerna i förmedlingssystemet kan bero på att handläggarna har för dålig branschkunskap, men även på att vissa arbetssökande framhärdar i att vilja registreras som arbetssökande inom yrken de saknar kompetens för. Ett sådant förfarande främjar emellertid varken arbetssökande eller arbets- givare. Det torde därför vara rimligt att ställa krav på yrkeserfaren- het och utbildning för att skriva in sig i visst yrke, precis som det varit kutym för kulturarbetare . Särskilda branschför- medlingar skulle också kunna öka kvaliteten i förmedlingsarbetet. Dynamiken på arbetsmarknaden påverkar utbudet av arbetssökan- de. Omfattningen på in- och utflödet av arbetskraft kan prognos- makare förutse med någorlunda precision, men det kan vara besvärligare att förutse vilka specifika yrkeskunskaper ungdomar, vuxenstuderande, nyanlända invandrare, varslade och inflyttade från andra regioner faktiskt har. Detta kan komplicera planeringen av vilka yrkesutbildningar som ska prioriteras regionalt. Man ska dock inte överdriva betydelsen av dessa förändringar. Stora varsel är relativt lätta att identifiera och sammanfaller sällan med konjunkturförbättringar. Rörlighetsstimulanserna inom arbets- marknadspolitiken har en begränsad effekt på den geografiska rörligheten av arbetskraften, medan pendlingsstöden däremot har visat sig mer verkningsfulla.TPF9FPT De senare påverkar emellertid inte regionala omflyttningar. Yrkeserfarenheten hos nyexaminerade studenter och nyanlända invandrare är begränsad, vilket begränsar deras påverkan på arbetsutbudet inom specifika yrkesområden. För att dimensionera arbetsmarknadsutbildningen på rätt sätt bör man således ta hänsyn till den reella kompetensen hos de kvar- stående arbetssökande i regionen och i viss mån av fluktuationerna i arbetsutbudet. 9TP PT Geografisk rörlighet för sysselsättning och tillväxt, SOU 2003:37. Prioriteringar av vilka arbetsmarknadsutbildningar som ska genom- föras avgörs på länsarbetsnämnderna. Motiveringen är att kun- skapen om de regionala och lokala arbetsmarknaderna finns ute i länen, inte på , AMS. Invänd- ningen har ibland varit att arbetsmarknadspolitiken är av nationellt intresse och att samordningen därför bör ske på central nivå. Fördelarna med det decentraliserade beslutsfattandet har dock övervägt nackdelarna. Vid de enstaka tillfällen då det inte funnits någon länsarbetsnämnd som upphandlat en viss efterfrågad yrkes- utbildning, har AMS kunnat delegera och finansiera upphandlingen till ett lämpligt län. Utbildningen blir i dessa fall rikstäckande och alla län har därmed kunnat skicka deltagare till denna gemensamma utbildning.TPF1FPT AMS fördelar inför varje verksamhetsår sålunda i stort sett alla tillgängliga medel för köp av arbetsmarknadsutbildning till länsarbetsnämnderna, som därmed regionalt prioriterar vilka ut- bildningar som ska upphandlas. har AMS strävat efter att implementera en process som innehåller i stort sett alla inslag som förekommer från att en analys av utbildningsbehovet görs till dess att utfallet av utbild- ningarna är analyserade. Ambitionen har varit att se hela processen som en sammanhållen kedja där ansvariga personer medverkar, eller åtminstone har en översiktlig bild, genom alla faser. Beroende på profession och ansvar har det dock varit svårt att uppnå denna ambition, åtminstone i de större länen där organisation och om- fattning av utbildningsinsatser har lett till specialiseringar. En själv- klar uppdelning av ansvaret är upphandlingsprocessen som nästan uteslutande sker av sakkunniga på länsarbetsnämnderna och kontakten med deltagarna som sker med handläggarpersonal på Arbetsförmedlingen. 1TP PT Exempel på rikstäckande utbildningar som finansieras centralt av AMS är avtal om att tillsammans med och bedriva utbildningar i samt särskild yrkesutbildning för brunnsborrare. Processen inleds med att ansvariga personer på länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingarna gör en prioritering av vilka yrkesutbild- ningar som ska upphandlas. Behovsanalysen består av flera olika inslag. Utgångspunkten inom är att efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft är den viktigaste variabeln när det gäller att prioritera vilka yrkesutbildningar som ska upphandlas. Läns- arbetsnämndens prognoser utgör en väsentlig i den bedömningen. I prognosen har beslutsfattarna en övergripande informationen om tendenserna på den regionala arbetsmarknaden . Länsarbetsnämnderna hämtar även synpunkter från branschorganisationer och fackliga organisationer eftersom parterna äger de största kunskaperna om specifika yrkesområden. Denna information kompletteras med intryck som handläggarna har från möten med lokala arbetsgivare. Samtalen med arbetsmark- nadens parter är avgörande för att erhålla detaljerad information om vad utbildningarna ska innehålla och hur de ska utformas. Ett intressant exempel på samverkan mellan länsarbetsnämnden och arbetsmarknadens parter är de så kallade branschråden, som framförallt har bildats i län. Branschrådens verksamhet om- fattar dels rekryteringsforum och yrkesträffar, där arbetssökande, arbetsgivare och fackliga organisationer tillsammans med träffas för informationsutbyte och intervjuer och dels branschdagar och öppet hus, där arbetsförmedlare bjuds in till studiebesök hos olika arbetsgivare som informerar om kompetens- krav och yrkesinnehåll. Ett av syftena är att åstadkomma en starkare koppling mellan arbetsmarknadsutbildning och arbets- givares behov. I finns totalt åtta branschråd och i stort sett samtliga större branscher i privat och offentlig sektor är repre- senterade. Arbetsgivares önskemål om utbildningsinnehåll tillmötesgås i hög utsträckning, i synnerhet i samband med företagsetablering i en glesbygd. Av konkurrensskäl och med hänsyn till EU-direktiv finns dock en medvetenhet på AMS om att anpassningar till enskilda arbetsgivares önskemål bör begränsas så att utbildningarna inte framstår som beställningsjobb. Utbildningarna ska ge del- tagarna kunskaper som är nödvändiga för att vara verksam inom ett yrke, oavsett vilken arbetsgivare som är avnämare. Företags- specifika kunskaper, dvs. kunskaper som endast är nödvändiga för ett specifikt företag, exempelvis i samband med en lansering eller en specifik affärsidé, bör bekostas av företaget självt. Dylika gräns- dragningar kan i praktiken vara svåra att avgöra, men det är nöd- vändigt att upphandlande myndighet är vaksam på problematiken så att konkurrensen på den regionala eller lokala marknaden inte snedvrids. Effektiviteten i utbildningarna är självfallet även beroende av del- tagarnas förmåga att tillgodogöra sig innehållet. Inför planeringen av en utbildning är det därför nödvändigt att utröna vilket utbud av arbetssökande som finns tillgängligt på Arbetsförmedlingen. Om utbildningskraven ställs för högt finns det en risk att deltagare avbryter utbildningen på grund av för dåliga förkunskaper.TPF2FPT En utbildning måste således utformas på ett sätt så de arbetssökandes kompetenser kan utvecklas från en rimlig nivå. En välavpassad arbetsmarknadsutbildning tar således hänsyn både till arbetsgivar- nas kompetenskrav och de arbetssökandes förutsättningar. 4.1.3Samordnade offentligt finansierade yrkesutbildningar Det finns andra aktörer som erbjuder utbildningar för en liknande målgrupp som den Arbetsförmedlingen har. Komvux, Kvalificerad yrkesutbildning, Folkhögskolan och Högskolan bedriver ibland utbildningar som är likartade de som Arbetsförmedlingen upp- handlar. Vid de tillfällen de presumtiva utbildningsdeltagarna är aktuella hos flera olika utbildningsinstanser, uppkommer en kon- kurrenssituation om målgruppen. Det finns här möjligheter att generera skalfördelar genom att samordna dessa utbildningar och kanske dela på finansieringen. 2TP PT av deltagarna avbröt en arbetsmarknadsutbildning . Hälften av dessa avbröt dock utbildningen på grund av att de fått arbete. Avbrott på grund av att utbildningen var för svår eller att den inte motsvarade deltagarnas förväntningar var marginell. Källa: Arbets- marknadsutbildning , Ura 2005:4, AMS. Den sammanvägda behovsanalysen fastställs av länsstrategiska utbildningsgrupper eller i vissa fall av arbetsförmedlingschefer som registrerar beställningen i ett verksgemensamt IT-stöd. Beställ- ningen tas emot av länens upphandlare som inleder upphandlings- processen. måste all arbetsmarknadsutbildning vara upphandlad.TPF3FPT En betydande fördel som den upphandlade arbetsmarknadsutbildningen har jämfört med utbildningarna inom det reguljära utbildningsväsendet är att inte är låsta av fasta tillgångar som lokaler, lärare, utrustning och läromedel. Det gör det möjligt att på relativt kort sikt byta leve- rantör och göra förändringar i utbildningsutbudet utan att behöva betala för outnyttjade resurser. Denna form av kostnadseffektivitet skall dock ställas mot det faktum att priset på en utbildningsplats i upphandlad arbetsmarknadsutbildningen är betydligt dyrare än en utbildningsplats på gymnasiet eller inom den kommunala vuxen- utbildningen. har utbildningsföretagen varit de klart dominerande leverantörerna av arbetsmarknadsutbildning. Åtta av tio deltagare återfinns i yrkesutbildningar där privata utbildnings- anordnare eller det av staten majoritetsägda utbildningsföretaget är anordnare. I vissa sammanhang upphandlar länsarbets- nämnderna även utbildningar av högskolorna, kommunala utbild- ningsanordnare eller folkbildningen. 3TP PT I enstaka fall förekommer det att den upphandlade utbildningen är finansierad av annan verksamhet än , t.ex. via den . Fram t.o.m. kunde arbetssökande delta i reguljära utbildningar på högskola eller Komvux , förutsatt att det fanns särskilda skäl och att utbildningarna inte varit del av längre utbildningar. Arbetsförmedlingen finansierade i dessa fall endast individens aktivitetsstöd. I och med att denna möjlighet har upphört, har även överväganden om rättviseperspektiv och vad som kan betraktas vara del av längre utbildningar eliminerats. Dessutom ger det länsarbetsnämnderna bättre kontroll av vilka yrkesutbildningar som prioriteras inom . Utformningen av förfrågningsunderlaget påverkar hur väl upp- handlingen kommer att utfalla. Ett genomtänkt och tydligt skrivet förfrågningsunderlag är en förutsättning för att anbudsgivarna ska kunna lämna ändamålsenliga och konkurrenskraftiga anbud. Det underlättar också anbudsprövningen och minskar risken för att upphandlingen blir fördröjd genom överprövning i domstol. Förfrågningsunderlaget måste innehålla en kravspecifikation, avtalsvillkor, administrativa bestämmelser samt utvärderings- kriterier. Det är vanligt att arbetsmarknadens parter med- verkar i kravspecifikationen, såtillvida att de har ett stort inflytande i utformningen av innehållet i utbildningen och krav på lärarnas behörighet. Detta gäller i synnerhet yrkesutbildningar för bygg- och anläggningssektorn. Upphandling av arbetsmarknadsutbildning regleras i lagen om offentlig upphandling (). Där framgår att upphandling skall göras genom förenklad upphandling med beaktande av affärs- mässighetTPF4FPT. Alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leveran- törer ska lämna skriftligt anbud och den upphandlade enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Upphandlingen ska som huvudregel annonseras antingen i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig eller på annat sätt som leder till effektiv konkurrens. I allmänhet väljs det anbud som är mest ekonomiskt fördelaktigt med hänsyn till de kriterier som anges i förfrågningsunderlaget. Det innebär att kvalitetsbedömningar vägs in och att lägsta pris inte är allena avgörande. Lärartäthet, utrustning och miljöhänsyn är exempel på kvalitetskriterier som spelar in. I AMS handläggarstöd för upphandlingsverksamhetTPF5FPT betonas väsentligheten av att utbildningen planeras . En förenklad upphandling innebär, trots namnet, att tidsramen från att utform- ningen av förfrågningsunderlaget påbörjas till att utbildningen kan starta, tar . Leverantörerna ska ha en månad på sig att lämna anbud och granskningen av anbuden tar i allmänhet . Därefter ska tilldelningsbeslut med motiveringar fattas och 4TP PT Begreppet affärsmässighet kan tolkas som god köpmannased, gott affärsskick eller att få valuta för pengarna. Begreppet måste dock tolkas mot bakgrund av EG-rätten där utgångspunkten är att alla leverantörer har rätt att bli behandlade rättvist och lika. Här finns ett antal principer att ta hänsyn till, t.ex. likabehandling, icke-diskriminering, transparens och öppenhet. 5TP PT Handläggarstöd – Upphandlingar av arbetsmarknadsutbildningar och förberedande utbild- ningar, 2003, AMS. skickas ut till alla anbudsgivare som har på sig att ansöka om överprövning hos länsrätten. I händelse av överprövning tar det ytterligare åtminstone en månad före avtal kan tecknas med leverantören. Därutöver behöver leverantören en rimlig tid från avtalstecknandet för att förbereda sig till det utbildningen börjar. De upphandlande enheterna inom har utvecklat olika former av avtal. Länsstrategiska utbild- ningar är sådana som har ett övergripande länsintresse och som återkommer. I dessa fall kan det vara kostnadseffektivt att avtala om fasta platser. Problemet för köparen är att det med denna avtalsform ibland kan vara svårt att tillsätta alla utbildningsplatser och därmed upprätthålla fullt kapacitetsutnytt- jande. Det bör dock påpekas att platskostnaden inte nödvändigtvis behöver bli hög eftersom leverantören med säkerhet vet hur stora intäkterna av försäljningen blir. Det initiala priset per plats kan då sättas lägre. På grund av osäker konjunktur eller säsongsvariationer kan köparen föredra avropsavtal där betalning endast sker propor- tionellt med utnyttjandet. Risken att betala för outnyttjad kapacitet övervältras därmed till leverantören som i sin tur sannolikt bakar in riskfaktorn att inte sälja kapaciteten i priset. Detta medför att 100 procents kapacitetsutnyttjande inte nödvändigtvis leder till kostnadseffektivitet. Ovannämnda varianter kan vara lämpliga under olika förhållan- den. Det vanligaste är dock en kombination av fasta och rörliga avtal, där länsarbetsnämnden garanterar köp av exempelvis tio års- platser med option att utnyttja och betala proportionellt för ytterligare platser. Det finns även exempel på pristrappor, där styckpriset faller ju flera platser köparen upphandlar. 4.2.3Ny upphandlingsorganisation inom AMV En konsekvens av förslagTPF6FPT var att 200 arbetstillfällen inom flyttades till Öster- sund. AMS bedömning var att upphandling av varor och tjänster 6TP PT Omlokalisering av statlig verksamhet, Rapport, , 2005. var en lämplig verksamhet för denna etablering. minskade de enskilda länsarbetsnämndernas upphandlingar och har successivt tagit en ny form där upp- handlingar förläggs till fyra regioner, samt de tre storstadslänen. Verksamheten i beräknas uppgå till 15 medarbetare vilka ansvarar för den administrativa och tekniska upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning för skogslänen (Norr- botten, , , , och ). De tre storstadslänen arbetar gentemot ett antal kring- liggande mindre län som är beställare av utbildning. Implementeringen av den nya upphandlingsorganisationen sammanfaller väl med regeringens beslut att omorganisera hela för att skapa en rikstäckande myndighet. Förändringen underlättar strävan efter enhetlighet och kostnads- effektivitet. För att detta ska realiseras har storstadslänen och upphandlingsenheten i skapat ett nytt nätverk som kommer att arbeta med utvecklings- och samarbetsfrågor. Ett sådant steg är att genomföra en gemensam kompetensutveckling för upphandlare och sannolikt även för beställare. I och med att flertalet län inte längre har egna upphandlings- funktioner innebär det en stor omställning för organisationen. AMS har i sin projektplan för etableringen i beskrivit hur den nya arbetsprocessen är tänkt att fungera. Utan att gå in på detaljer kan man konstatera att många kontakter kommer att behövas över de gamla länsgränserna för att stämma av att upp- draget är rätt uppfattat. Förändringen kommer att ställa betydligt högre krav på beställarna, eftersom upphandlarna kommer att specialisera sig på den tekniska upphandlingen och sannolikt vara mindre kunniga om den regionala arbetsmarknaden i en annan del av landet. När en upphandling är genomförd publicerar länsarbetsnämnden utbildningen på AMS hemsida. Arbetssökande kan därmed själva leta fram vilka utbildningar som erbjuds och vilka förutsättningar som gäller för respektive utbildning. Om en utbildning verkar intressant kan individen lämna en intresseanmälan hos sin hand- läggare. Deltagarnas motivation och förkunskaper är viktiga för att utbild- ningen ska fungera effektivt. Arbetsmarknadsutbildningen är för dyr för att fungera som en aktiverande insats för omotiverade arbetssökande. Av den anledningen är det vanligt att Arbetsför- medlingen genomför intervjuer med de aktuella arbetssökande för att stämma av hur motiverade de faktiskt är. AMS årliga enkät- undersökning vittnar om att uppgav aktiva anled- ningar för att delta i utbildningen, medan uppgav passiva anledningar.TPF7FPT Resterande uppgav egna formulerade anledningar som ej kategoriseras. Förutom intervjuer genomgår flertalet aktuella arbetssökande tester för att Arbetsförmedlingen ska kunna avgöra vilken kun- skapsnivå som de arbetssökande innehar. Då utbildningarna ofta är individuellt utformade har de arbetssökande möjlighet att påbörja sin utbildning på en anpassad nivå. Därmed behöver den enskilde inte genomgå moment som denne redan äger kunskaper i, vilket minimerar utbildningstiden och dess kostnader. Ofta sker dessa nivåtester inom ramen för förberedande utbildning. har det blivit allt vanligare att utbildningsanord- nare och representanter för arbetsgivare närvarar vid intervjuerna och testerna. Deras närvaro är väsentlig eftersom de har bättre kännedom om ett yrke än personalen på . Arbetsgivarna kan med sin erfarenhet avgöra om aktuella sökande är lämpliga att arbeta yrket. Varje upphandlad utbildning har en kontaktperson som sam- ordnar urvalet av deltagare och har kontakt med utbildnings- anordnaren. Om det är stor konkurrens om utbildningsplatserna måste Arbetsförmedlingen prioritera bland de intresserade. Enligt AMS metodbeskrivning om urval till arbetsmarknadsutbildning, ska det i första hand finnas goda förutsättningar för individen att tillgodogöra sig utbildningen. Är flera arbetssökande likvärdiga i det avseendet, bör Arbetsförmedlingen ta hänsyn till vilka arbets- sökande som utbildningsinsatsen förväntas ge störst effekt för. Här finns dock incitament för Arbetsförmedlingen att prioritera per- soner som man vet har goda chanser att få arbete efter utbildningen 7TP PT Med aktiva anledningar avses att skaffa sig en yrkesutbildning, att byta yrke, att höja/bredda kompetensen, att komplettera befintlig utbildning, att förnya behörighet/licens eller att starta ett eget företag. Motsatsen, dvs. passiv anledning är t.ex. att deltagandet varit ett krav från Arbetsförmedlingen, , kommunen eller för att ha något att göra. i syfte att uppnå en hög placeringsgrad. AMS verksamhetsmål som innebär att av deltagarna ska ha arbete har en stark påverkan i selektionsprocessen. För att undvika dödviktseffekter bör arbetssökande med goda möjligheter till anställning utan en arbetsmarknadsutbildning lågprioriteras. Antagningen till utbildningarna kan utformas på olika sätt. Då avropsavtal är vanliga, har arbetsförmedlingarna tillgång till ett visst antal årsplatser hos en utbildningsanordnare. I dessa fall sker successiv antagning av arbetssökande, dvs. individen påbörjar sin utbildning när en ledig plats uppstår. Antalet personer som ut- nyttjar en plats beror på hur länge olika individer deltar i utbild- ningen. Tiden i utbildning varierar för varje deltagare och beror på vilken specifik kompetenshöjning som är avsedd för individen samt dennes möjligheter att tillgodogöra sig utbildningen. För att upp- rätthålla ett högt kapacitetsutnyttjande är utbildningsanordnaren skyldig att meddela Arbetsförmedlingen när en vakans är på väg att uppkomma. Mer sällsynta yrkesutbildningar, som t.ex. bedrivs säsongs- mässigt har gemensamma gruppintag med fasta tidpunkter för start- och slutdatum, vilket innebär att alla deltagare i utbildningen påbörjar och avslutar utbildningen . Det innebär att det begränsar möjligheterna att ersätta avhoppare med nya deltagare. Den tredje formen av antagning är enstaka utbildningsplatser för enskilda individer. Dessa exempel förekommer när länsarbets- nämnden inte funnit skäl att upphandla flera platser av en specifik yrkesutbildning. Om det för en individ finns goda möjligheter till arbete och kostnaden är rimlig kan länsarbetsnämnden upphandla en utbildningsplats av en annan länsarbetsnämnd som bedriver just sådan yrkesutbildning. Det kan även röra sig om en utbildning som kräver specifika kunskaper och utrustning som endast en viss arbetsgivare kan tillhandhålla. När utbildningen väl satt igång för individen är det av naturliga skäl framförallt utbildningsanordnaren som har den mesta kontakten med deltagaren. Anordnaren ska under utbildningens gång ha en kontinuerlig kontakt med Arbetsförmedlingen och ge signaler om hur det går för deltagarna i utbildningen. Om vissa deltagare be- höver förlängd utbildningstid måste Arbetsförmedlingen meddelas så att förlängningsbeslut kan fattas. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen inte tappar kontakten med deltagarna . Ansvarig hand- läggare ska upprätthålla kontakten, uppdatera individens handlings- plan och anvisa deltagare till arbeten som kan vara lämpliga att söka med tanke på utbildningens inriktning. Kontaktpersonen för utbildningen ska under utbildningen genomföra kvalitetsuppfölj- ningar (se avsnitt 4.5.2) och upphandlarna en så kallad leverans- kontroll, vilket innebär att denne stämmer av så att anordnaren levererar vad man har avtalat. Det är allt vanligare att deltagaren under den anvisade utbild- ningstiden har arbetsplatsförlagd praktik. I vissa fall sker merparten av utbildningen på en verksam arbetsplats, men i de fall som utbildningen sker i anordnarens egna lokaler, kan en del av tiden förläggas hos en arbetsgivare som anordnaren har ett avtal med. Den arbetsplatsförlagda praktiken är viktig av två skäl, dels får deltagaren kontakt med en arbetsgivare som möjligen har ett rekryteringsbehov, dels får deltagaren praktisera sitt kunnande i reell produktionsmiljö. Enligt AMS enkätundersökning för del- tagare hade av deltagarna arbetsplats- förlagd praktik under utbildningen. Då arbetsmarknadsutbildningen med god marginal är det mest kostnadsintensiva arbetsmarknadspolitiska programmet ställs det stora krav på effektivitet och redovisning. Utbildningarna förväntas leda till att deltagarna blir sysselsatta med avlönat arbete och det är därför viktigt att följa upp och utvärdera utfallet. Uppföljningarna görs framförallt med hjälp av kvantifierad statistik, men behöver med jämna mellanrum kompletteras med mer kvalitativ informa- tion och ibland i form av jämförelsestudier. Källan till all data som AMS presenterar i sin statistik baseras på arbetsförmedlarnas registreringar i AMV:s interna förmedlings- system, . Praktiskt taget samtliga kodifierade händelser be- träffande arbetssökande och vakanser har sparats i en paneldatabas, kallat Händel.TPF8FPT Denna informationsrika databas erbjuder unika möjligheter till uppföljningar och utvärderingar, inte minst när det gäller longitudinella studier av arbetssökande.