sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — I takt med de offentliga utgifternas ökning och den offentliga sektorns tillväxt har detaljeringsgraden i den statliga resurs- styrningen kraftigt inskränkts. prövade regering och riksdag myndigheternas medelstilldelning i mycket finfördelade former. För varje enhet beräknades anslagen för lokal- kostnader, expenser och personal på basis av en preciserad upp- sättning av tjänster. I sina årliga petita ställda till regeringen (men ibland kallade riksdagspetita efter sin yttersta mottagare) äskade myndigheterna ökade resurser med hänvisning till sin växande arbets- belastning och till noterade obalanser mellan de olika produktions- faktorerna. Den resursstyrning som tillämpas präglas av en lägre detaljeringsgrad och en större frihet för myndigheterna att själva styra sin lönesättning och mix av produktionsfaktorer. Friheten är långtifrån total eftersom vissa variabler ännu styrs av statsmakterna (t.ex. myndigheternas lokalisering) och andra kringgärdas av rätts- regler och avtal, men i jämförelse med det läge som rådde för några decennier sedan har det ändå skett en påfallande utveckling mot ökad autonomi. Inom vissa områden har medelstilldelningen kommit att kopplas till myndigheternas prestationer, men den offentliga sektorn har av många skäl varken kunnat eller velat röra sig lika långt i denna riktning som de privata företagen. (iii)Resultatstyrning Med resursstyrningen betonas de medel som tillförs olika verksam- hetsområden. Detta harmonierar väl med politikernas böjelse för att betona de satsningar de vill göra på olika uppgifter, ett domi- nerande tema både när regeringen redogör för sin strategi och när oppositionspartierna presenterar sina alternativ. Betoningen av satsade resurser har emellertid länge kritiserats såsom irrationell från effektivitetssynpunkt. Vad som räknas, har man påpekat, är trots allt inte vilka belopp som tillförs den offentliga verksamheten utan vilka faktiska prestationer som kommer ut av ansträngningarna: outputs snarare än inputs, med anglosaxisk termi- nologi. En ytterligare relevant dimension gäller prestationernas inverkan på olika samhällsförhållanden, vilket i den internationella litteraturen går under sådana benämningar som outcomes eller impact. Resultatstyrningens syfte är att dra uppmärksamheten i just denna riktning. Med något olika konstruktioner och benämningar (ofta mål- och resultatstyrning) har denna styrform tillämpats i svensk statsförvaltning särskilt . Metoden formaliserades genom lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), som fastställde dess ramar i följande bestämmelse: 2 § Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. På denna basis har det sedermera konstruerats en målhierarki i tre våningar. Vad på regeringens förslag fastställer är målen för f.n. 47 olika politikområden. Dessa gebit indelas sedan i verksam- hetsområden, som därefter klyvs i verksamhetsgrenar. Bådadera förses med mål fastställda av regeringen. En illustration av modellen återfinns i vidstående ruta: Ur regleringsbrevet för (): Främja en hållbar tillväxt och en ökad sysselsättning genom insatser för ökad konkurrenskraft och fler och växande företag. 1.1.1 Verksamhetsområde Omvärldsanalys, utvärdering och statistik Förbättra kunskapsunderlaget och därigenom skapa förutsättningar för att utveckla närings- och innovationspolitiken. Institutet skall göra en samlad bedömning av hur myndighetens arbete bidragit till målet. Öka kunskaperna inom närings- och innovationspolitiken och för- medla för relevanta analyser från såväl inhemska som inter- nationella erfarenheter. Omvärldsanalyserna skall belysa regeringens prioriterade frågor samt därutöver frågor som institutet bedömer relevanta ur ett tillväxt- och näringspolitiskt perspektiv, t.ex.: andra länders erfarenheter av regelförändringar (inkl. regel- förbättringar), andra länders erfarenheter av entreprenörskaps- och småföretags- främjande, samspelet mellan forskning, innovationer och tillväxt samt insikter från högteknologiska marknader, erfarenheter av politik som främjar en hållbar utveckling samt kunskaper om globaliseringens effekter på sysselsättning och kortfattat beskriva huvudresultaten av avslutade regeringsuppdrag och egeninitierade omvärldsanalyser samt huvudresultaten från den utlandsbaserade omvärldsbevakningen redovisa den övergripande inriktningen på pågående omvärlds- analyser redovisa kostnader och tidsåtgång för pågående och avslutade omvärlds- analyser uppdelat på kategorierna regeringsuppdrag, egeninitierade projekt och andra uppdrag. Utöver skriftväxling mellan och myndigheterna inkluderar styrformen återkommande muntliga kontakter mellan departementsledning och verksledning, s.k. mål- och resultatdialog. Olika aspekter av resultatsstyrningen har utvärderats och över- vägts i ett stort antal undersökningar och rapporter från främst , statskontoret, ekonomistyrningsverket och , senast och mest grundligt av styrningsutredningen (2007:75). Om tendensen i dessa texter länge handlade om mindre ofullkomligheter som behövde slipas bort skärptes kritiken till att avse mera bärande element i systemet. Den bild som framträder av styrformens tillämpning rymmer såväl positiva som negativa element. På plussidan brukar det noteras att resultatstyrningen lett till mer av självreflektion inom statsförvaltningen liksom till en ökad fokusering på verksamhetens utfall, vad gäller såväl verkansgrad (effectiveness) som kostnadseffektivitet (efficiency). De fördjupade kontakter som etablerats genom mål- och resultatdialogen värderas allmänt sett positivt. Detsamma gäller de diskussioner som ofta förs under arbetet med regleringsbreven. Dessa är sällan rent ensidiga viljeyttringar från sida utan oftare frukten av ömsesidigt givande resonemang om verksamhetens inriktning. Även vissa vanliga klagomål kring styrmodellen rymmer inte sällan erkännanden av värdefulla element i resultatstyrningen. Ofta noterade är t.ex. de ansenliga informationsflöden som tekniken förutsätter liksom den synbarligen sparsamma användningen av dessa uppgifter i . Även uppgiftskrav som inte genererar utnyttjade upplysningar kan emellertid fungera som nyttiga mar- keringar av politisk-administrativa prioriteringar. Att föga infor- mation återförs till eller i övrigt redovisas utåt behöver därför inte vara något tecken på en överdriven byråkratisering. Andra effekter av resultatstyrningen måste emellertid mera reservationslöst föras till minussidan av protokollet. Fyra sådana svagheter ska här uppmärksammas: En överbetoning av kvantitativa indikatorer på bekostnad av kvalitativa mål (gosplanifiering) Ett problem med det ofta upprepade kravet på effektivitet i stats- förvaltningen är att det lätt leder till en fokusering på mätbara prestationer, inte minst på antalet prestationer. eller studenter utbildas? Hur många examina avläggs? Hur många ärenden avverkas, och hur stora är balanserna? Hur många interner hanteras inom kriminalvården? Hur många patienter behandlas? Sådana frågor är inte alls oviktiga, men det är lätt hänt att det mät- bara och vägbara tränger undan en rad andra spörsmål som också måste ställas om den offentliga förvaltningen. Inriktningen på att mäta effekter i kvantitativa termer är inte enbart kopplad till resultatstyrningen utan har också ett samband med den schabloniserade medelstilldelning som är svår att avvara inom många förvaltningsområden. Oavsett orsaken till denna inriktning leder metoden lätt till en perverterad värdemaximering. Ett ofta nämnt exempel är att läro- anstalter vilkas ersättning dimensioneras efter antal examinerade elever eller studenter får incitament att sänka sina examenskrav. Tendensen går i utbildningslitteraturen under namnet the dumbing down of degrees. Att kvantitativa indikatorer lätt kan få en snedvridande inverkan på produktionens inriktning är välkänt från planekonomiska system, där upptrissade volymmål ofta leder till slöseri och låg produkt- standard. Ironiskt nog kan man datera genomslaget för kvantitativa styrmetoder i och våra grannländer till ungefär som den planekonomiska modellen bröt samman i . Mycket snart genererade emellertid den nya styrmodellen krav på mer varierade framgångskriterier. Det stora intresse för kvalitets- mål och kvalitetsarbete som har vuxit fram i olika delar av den offentliga förvaltningen kan ses som en reaktion på alltför omfattande användning av kvantitativa måttstockar. Internationellt kan det också noteras en viss renässans för vad som går under namnet imponderabilia: sådant som vågen och mätstickan inte kan värdera. Assessment pushes us towards what we can count rather than what counts.5 En bristande uppmärksamhet på den kausala gråzonen mellan politiska och administrativa mål. Begreppet mål- och resultstyrning används för två disparata men sammanlänkade led i styrningsprocessen: dels för formuleringen av de s.k. politikmål som fastställs av , dels för formu- leringen av de prestationsmål som uppställs i regleringsbreven. 5 , From accountability to impact Alliance vol. 17 no 3 (Sept 2007). senare innehåller regelmässigt referenser till politikmålen, men sambandet mellan de båda nivåerna utreds sällan och är i de flesta fall heller inte uppenbar. Det är visserligen obestridligt att de uppdrag som ges åt myndigheterna ryms inom de vanligen mycket omfångsrika ambitioner som skisseras i politikmålen, men frågan om huruvida de åt myndigheterna anvisade uppgifterna är de bästa vägarna att nå dessa mål diskuteras sällan av regeringen. Eftersom politikmålen ofta är så formulerade att de svårligen kan utvärderas är det heller inte så vanligt att denna problematik belyses i t.ex. revisionsrapporter. När regeringen alltsomoftast rapporterar till att den ena eller andra myndigheten upp- visar en god måluppfyllelse är det således enbart de av regeringen själv satta prestationsmålen som åsyftas. Huruvida inriktningen av de offentliga åtgärderna är de bästa tänkbara och huruvida offent- liga resurser har använts på bästa möjliga kan svårligen bedöma på just detta underlag. Detta är emellertid ingen likgiltig fråga. När dimensioneringen av statlig verksamhet ska prövas är det av största vikt att få ett grepp om i vilken utsträckning som insatserna bidrar till att eftersträvade samhällstillstånd realiseras. Här famlar ofta i blindo. Viss kunskap kommer i form av rapporter från forskare och från särskilda utrednings- och utvärderingsinstitut, men de förmår knappast täcka det analytiska underskott som föreligger om själva utfallet och avtrycket av den offentliga verksamheten. Kausalitets- fältet mellan politikmålen och de administrativa målen förblir i stor utsträckning höljt i dimma. Resultatstyrning som lägger stor vikt vid de enskilda myndig- heternas prestationer skärper en del av de problem som är för- knippade med förvaltningens sektorisering. Om verksamheten inriktas på maximering av sådana effekter som gottskrives just den egna myndigheten blir det svårt att nå mål som kräver samverkan mellan flera olika instanser. Stuprörsmyndigheter lägger alltför stor vikt vid de egna uppgifterna. Problemet har uppmärksammats bl.a. av statskontoret och av ansvarskommittén (SOU 2007:10), som också lagt flera strukturella förslag om utbyggt horisontellt samarbete på regional nivå. Vid praktisk tillämpning av det förvaltningspolitiska trevånings- schema för den offentliga förvaltningen som infördes , med mål och rapporteringskrav för politikområden, verksamhets- områden och verksamhetsgrenar, har det gång efter annan visar sig svårt att foga in det mångskiftande administrativa uppgiftsregistret i så prydliga boxar. De valda målformuleringarna och angivelserna av önskade resultat har ofta framstått som diffusa, vaga, platta eller illa anpassade till den verksamhet de avsetts att täcka. Att samma uttryck ibland använts för mål på flera nivåer tyder också på att det varit svårt att variera konfekten. Kritik har vidare riktats mot det låga styrinnehållet i många mål, dvs. att de är så allmänt hållna att de inte ger någon större vägledning för hur insatserna ska inriktas. Att definiera politikmål som uppfyller de s.k. SMART-kriterierna har stött på stora svårigheter.6 Det vanliga gensvaret till denna typ av upptäckter har varit att tillämpningen av modellen måste verksamhetsanpassas, dvs. att särskilda undantag måste konstrueras för de områden där grund- schemat inte förefaller att fungera. Uppfinningsrikedomen har dock varit begränsad och några stora genombrott för en sådan verksam- hetsanpassning kan inte noteras. (iv)Utnämningsstyrning En annan möjlighet att påverka förvaltningen ger regeringens befogenhet att utnämna chefer på olika poster inom förvaltningen samt tillsätta innehavare av många andra statliga uppdrag; den senare uppgiften till stor del delegerad till de enskilda statsråden. Genom en sådan utnämningsstyrning kan regeringen skapa vissa garantier för samstämmighet mellan de båda exekutiva nivåerna. I vilken utsträckning utnyttjas denna styrmetod för skapa genom- slag för regeringens program? Man bör skilja mellan utnämningar till mera tillfälliga uppdrag (utredningar, styrelseuppdrag och lik- nande) och sådana som avser chefstjänster inom förvaltningen. Inom den förra kategorin är skiftena relativt täta och kan lättare anpassas till regeringens politiska ambitioner. 6 SMART-kriterierna innebär att mål ska vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta. kriterierna är dock expertis och erfarenheter. Många ledamöter och experter i styrelser och utredningar nomineras utifrån. Hur det förhåller sig med generaldirektörerna som intrument för regeringens politik är mera omtvistat. Huvudsakligen från borger- ligt håll har det riktats kritik mot vad man uppfattar som utnämnings- maktens politisering. Det finns dock mycket få exempel på att höga befattningshavare inom förvaltningen har bytts ut efter regerings- skiften, vilket i praktiken innebär att generaldirektörerna i normal- fallet ärvs från den ena regeringen till den andra. Den dominerande i svensk politisk-administrativ kultur kan beskrivas som en långtgående ömsesidig respekt mellan de båda nivåerna. Generaldirektörerna uppträder lojalt i förhållande till regeringen och statsråden räknar i sin tur med att förvaltnings- arbetet bedrivs med integritet av myndigheterna. Att en viss hän- syn till möjligheterna till omförordnande påverkar myndighets- chefernas förhållningssätt kan självfallet inte uteslutas. Den direkta personliga underordning som föreligger i många länder ingår dock inte i den svenska modellen. Det kan i sin tur sägas reducera utnämningsmaktens betydelse som politiskt styrinstrument. Vad gäller de statliga myndigheternas styrelser är regeringen i färd med att radikalt minska det antal ledamöter som den utser. Detta är en konsekvens av myndighetsförordningen (2007:515), som med verkan från avskaffar de s.k. styrelser med begränsat ansvar som funnits i något hundratal statliga myndigheter. (v)Organisationsstyrning En styrform av stor betydelse är den som består i utformningen av själva rambetingelserna för statlig verksamhet. I denna organisations- styrning deltar såväl riksdag som regering. roll består dels i att ange vissa gemensamma regler för förvaltningsarbetet i lag eller grundlag, dels i att inom vissa förvaltningsområden meddela närmare bestämmelser om hur ansvaret ska fördelas och arbetet bedrivas. Övrig reglering ankommer på regeringen, som också använder sig av såväl generella instrument (t.ex. den nämnda myndighetsförordningen) som specifika instruktioner för de olika myndigheterna. I särregleringen av olika sektorer och myndigheter ingår ofta definitioner av verksamhetens syften och uppgifter som överlappar med de mål för politikområden, verksamhetsområden och verksam- hetsgrenar som uppställs i de årliga regleringsbreven. Styrnings- utredningen har rekommenderat en koncentration av dessa signaler till myndigheternas instruktioner. Till det som i allmänhet regleras centralt hör myndigheternas lokalisering eller fördelning av verksamheten på olika driftsställen. I statsmakternas styrning av de större myndigheternas organisation ingår även anvisningar om den regionala och i förekommande fall lokala strukturen. Även de interna organisationsformerna och rela- tionerna inom s.k. enmyndigheter eller myndighetskoncerner kan vara föremål för central reglering. har allt fler tidigare självständiga lokala och regionala organ infogats i sådana enhetliga myndigheter. Så har skett t.ex. i fråga om skatteverket och . I det senare fallet fanns svaga reminiscenser av en folkrörelseinspirerad, halvautonom och nedifrånstyrd upp- byggnad som har upphört till förmån för en mera tradi- tionell statlig myndighetskonstruktion. Merparten av statlig verksamhet bedrivs som bekant i myn- dighetsform, vilket kan beskrivas som en administrativ standard- modul med vissa gemensamma rutiner och rättsliga egenskaper, såsom offentlighetsprincipen och förvaltningslagens regler för ärendehantering. För statligt finansierad verksamhet finns dock även andra organisationsformer, såsom aktiebolag, stiftelser och ideella föreningar. I vilken mån det grundläggande förvaltnings- rättsliga regelverket gäller för sådana enheter varierar. I en bilaga till sekretesslagen (1980:110) förtecknas de mer eller mindre statliga inrättningar som är underkastade offentlighetsprincipen. I arbetsrättsligt och personalpolitiskt hänseende finns ett samarbete som går något utanför myndighetssfären. Arbetsgivar- verket är en medlemsstyrd statlig arbetsgivarorganisation vars 270 medlemmar består av myndigheter, affärsverk och andra arbets- givare med anknytning till det statliga området. Verket utvecklar och samordnar den statliga arbetsgivarpolitiken samt tecknar kollektivavtal för omkring 240 000 anställda. En viktig grupp myndigheter utgör de mera tillfälliga inrättningar som utnyttjas för speciella uppgifter i anslutning till . Administrativt sorterar dessa under men förvaltningsrättsligt utgör de självständiga om än tids- begränsade myndigheter. Modellen är på många sätt smidig och kostnadseffektiv, eftersom den medger anpassning till en föränderlig efterfrågan och onödiggör en uppbyggnad av dyrbara egna administrativa funktioner. För smärre mer permanenta myndigheter kan samma besparings- effekter nås kommer en koppling till en lämplig värdmyndighet. Den mindre myndigheten blir då inneboende och replierar på den störres administrativa resurser. En annan konstruktion som kommit till ökad användning är att anlita Kammarkollegiet för olika stöd- funktioner, inte minst lönehantering. Goda erfarenheter rapporteras från båda dessa modeller. Idén om en mer systematisk användning av myndighetshotell har diskuterats av bl.a. Statskontoret.7 Till organisationsstyrning i vid mening hör också utformningen av vad som kan kallas myndigheternas tillsynsmiljö. Många statliga inrättningar har till uppgift att öva tillsyn över såväl privata som offentliga verksamheter. I den statliga sektorn finns därtill myndigheter med strategiskt viktiga kontrolluppgifter, såsom riks- revisionen, justitieombudsmannen, justitiekanslern och ekonomi- styrningsverket. (vi)Avtalsstyrning En omfattande statlig finansiering ges till organisationer som är mer eller mindre fristående från staten, såsom bildningsförbund och ideella biståndsorganisationer. Den statliga styrningen sker här främst genom anslagsvillkor som kan inkludera regler om t.ex. öppen- het, resultatmätning, redovisning, revision och utvärdering. Formen kan beskrivas som avtalsstyrning. Samma metod tillämpas vid offentlig upphandling. En tydlig tendens inom såväl privat som offentlig sektor är att avstå från en alltför differentierad tjänsteproduktion i egen regi. I stället upphandlas sådana prestationer på marknaden. Formerna för den sortens transaktioner är noggrant reglerade på såväl svensk som europeisk nivå, men även innehållet i de avtal som träffas kräver omsorgsfulla överväganden, såväl vid initiala kontrakt som i situationer där en ny upphandling ska ske och en förlängning av gällande avtal prövas. Hanteringen kan underlättas genom s.k. avropsavtal. Relationerna mellan styrande och styrda analyseras ofta med hjälp av den s.k. principal-agent-modellen, som bygger på insikten att information och incitament är asymmetriskt fördelade 7 Statskontoret 2005:18, Fristående eller integrerade myndigheter på ? mellan beställare och utförare. Även i det svenska offentliga sys- temet som präglas av en långtgående samsyn mellan de olika nivå- erna finns det skäl att beakta detta. Den statliga verksamhetens omfång driver med nödvändighet fram en långtgående delegering och decentralisering, och frågan är då hur statsmakterna ska kunna ge klara riktlinjer och ta ansvar för statsförvaltningens insatser utan att drunkna i ohanterliga mängder av information och konfronteras med alltför många avvägningar. Detta kräver en sträng koncen- tration på strategiska styrimpulser liksom välavvägda kombina- tioner av olika styrmetoder. har accenten vilat tungt på resultatstyrning, med en del mindre önskvärda resultat. För att uppnå en god styrekonomi och främja dynamiska impulser till förnyelse i förvaltningen finns det skäl för statsmakterna att spela över ett bredare klaviatur. Hur en sådan blandning kan gestaltas ska vi återkomma till i ett senare avsnitt, men ska ytterligare två frågor belysas. Å ena sidan styrningens kronologiska struktur: vilka tidsramar och tidsgränser tillämpas i statsmakternas olika styrimpulser? Å andra sidan vad som kan kallas sidostyrning. har en viktig grundförutsättning i styrningens traditionella idésystem råkat i gungning genom nya strömningar i internationell administrativ diskussion och praxis. Mot den invanda föreställningen om staten som ett vertikalt maktsystem har alltmer börjat ställas idéer om samhällsstyrning i mer horisontella former; med engelsk beteckning governance i stället för government. Inom arbetsrätten skiljer man mellan tillsvidareanställning och viss- tidsanställning. Med en motsvarande distinktion kan man inom stats- och förvaltningsrätten urskilja rättsakter med obegränsad resp. begränsad giltighetstid. Till den förra kategorin hör lejonparten av de normer som baseras på RF 8 kap. Grundläggande bestämmelser om promulgering av nya lagar och förordningar ges i RF 8 kap. 19 §. Enligt huvudregeln ska publicering ske utan dröjsmål, och därtill krävs det besked om när de nya normerna ska börja gälla. I 13 § kungörelse- lagen (1976:633) stadgas: Av författning skall framgå när den träder i kraft. Något motsvarande krav på angivande av slutdatum finns inte, eftersom det är mera regel än undantag att lagar och författningar har en obegränsad giltighet. De upphör att gälla först när den behöriga normgivaren så beslutar, vanligen i samband med att nya bestämmelser utfärdas. Om övergången mellan det tidigare och det senare regelverket rymmer komplikationer utfärdas övergångs- bestämmelser som ofta innebär fortsatt giltighet för vissa äldre bestämmelser, ibland under särskilda betingelser och med begräns- ning till särskilda rättssubjekt. Till rättsakter med obegränsad giltighet hör bl.a. de ram- bestämmelser för statsförvaltningens verksamhet som ges i lagar och förordningar. För vissa myndigheter finns regler utfärdade av både riksdag och regering, t.ex. universiteten som styrs av såväl högskolelagen som högskoleförordningen. För flertalet myndighet ges grundläggande regler dock av regeringen, främst i särskilda instruktioner. Begränsad giltighet har däremot många rättsakter knutna till finansmakten. Budgeten antas i taget, och samma intervall gäller de regleringsbrev vari regeringen föreskriver hur beviljade medel får användas. I båda fallen förekommer även längre tids- perspektiv, men då vanligen i form av prognoser beslut. För vissa typer av avgöranden (t.ex. vid investeringar) förekommer bindande fleråriga åtaganden. RF 9 kap. 3 § 2 st. öppnar en reserv- dörr för beslut med längre giltighetstid: