sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Vi bedömer att en lämplig avgränsning mellan kartproduktion och distribution respektive förvaltning bör baseras på vad som betecknas som konkurrensutsatt verksamhet. Denna omfattar i huvudsak Sjökortsprodukter for båtsportsbruk. Inom detta begrepp inryms båtsportkort samt Det levande Sjökortet. Enligt årsredovisning omsatte verksam- heten varav avsåg båtsportkort och Det levande Sjökortet. Huvudelen av kostnaderna om avser tryckning () och interna licenskostnader (1,). Personella resurser anges motsvara en års- anställd. Verksamheten för båtsportkort är redan konkurrensutsatt. Vad avser befintliga egna resurser och rättigheter kan dessa hanteras på tre sätt: Alternativet innebär att den del av verksamhet som faller inom begreppet kon- kurrensutsatt säljs till ett bolag. Verksamheten omfattar små personalresurser (Enligt uppgift 1 årsanställd) och befintliga avtal (huvudsakligen återförsäljar- och tryckeriavtal). Verksamheten blir en särskild resultatenhet inom . Alternativet är jämförbart med hur Lantmäteriet hanterar sin uppdragsverksamhet Metria. Verksamheten säljs eller läggs ut på entreprenad. Vi kommenterar nedan närmare vad varje alternativ innebär samt för och nackdelar med alternativet jämfört med status quo. Alternativet innebär att en ledning rekryteras och affärsplaner tas fram. System och rutiner lämpliga för att bedriva verksamheten som bolag anskaffas. Bankupphandling för att hantera ekonomiska transaktioner behöver ske. En relativt lång förberedelsetid behövs. Fördelen är främst en tydligare konkurrensutsättning än genom att den konkurrensutsatta verksamheten legalt skiljs från . Nackdelen är främst att den interna verksamheten är obetydlig. Den största kostnadsposten () avser tryckeritjänster. Vår slutsats är att en bolagisering inte är lämplig. Alternativet innebär delvis samma sak som en bolagisering. Skill- naderna är främst att de regelverk som styr bolag inte behöver tillämpas och att verksamheten kan utnyttja system och finansiella resurser. Fördelen är främst en något tydligare konkurrensutsättning än genom att verksamheten får en egen ledning och inte bara räkenskapsmässigt åtskiljs från övrig verksamhet inom . Nackdelen är främst att den interna verksamheten är obetydlig. Den största kostnadsposten () avser tryckeritjänster. Slutsatsen är att en resultatenhet är inte lämplig. Alternativet innebär att extern part förvärvar verksamheten med båtsportkort. förser därefter köparen, liksom övriga privata parter, med uppdaterad information till gängse villkor. Sjö- fartsverket upphör med att i eget namn sälja båtsportkort. Fördelen är främst en tydligare konkurrensutsättning än genom att verksamheten helt avskiljs från Sjöfarts- verket. Intäkter från försäljning erhålls antingen som en löpande ersättning eller som engångsbelopp. Nackdelen är främst att mister ett positivt resul- tat om . Slutsatsen är att alternativet bör utredas ytterligare bl.a. för att klarlägga vilka rättigheter kan överlåta. Verksamheten läggs ut på entreprenad Alternativet innebär att lägger ut verksamheten med båtsportkort helt eller delvis på entreprenad. Fördelen är främst en något tydligare konkurrensutsättning än åtminstone om hela verksamheten drivs av annan på uppdrag av . Eventuellt kan det resultera i lägre kostnader/ högre intäkter. Nackdelen är främst att alternativ är oprövat och förknippat med framtagande av avtal som reglerar förhållandet mellan entre- prenör och . Slutsatsen är att alternativet bör utredas ytterligare inklusive att belysa dess ekonomiska konsekvenser. Vi belyser nedan möjligheten att bilda en sammanhållen rederi- verksamhet för fartyg (sjömätare, isbrytare, lots- fartyg och arbetsfartyg) och övriga myndigheters sjömätnings- eller liknande fartyg. Även olika organisatoriska alternativ belyses. Att skapa en sammanhållen statlig rederiverksamhet ställer frågor rörande det offentliga åtagandet och gränsdragningen till privat sektor. För denna rapport har vi utgått från att det offentliga åtagandet är en aktivitet som kan härledas från lag, förordning eller genom direktiv från riksdag eller regering och som inte bedrivs av en privat sektor, annat än på marginalen. Med utgångspunkt från denna definition kan sjömätning, farledsunderhåll, lotsning, isbrytning och forskning anses vara en del av det offentliga åtagandet. Det offentliga åtagandet innebär att tjänsten tillhandahålls eller kontrolleras av en offentlig aktör. Tjänsterna behöver dock inte, som vi ser det, utföras i offentlig regi. Frågan om vem som skall utföra tjänsten är i huvudsak en fråga om lämplighet och möjlighet. Finns privata utförare och fungerar marknaden är upphandling i konkurrens att föredra. 5.2Fartygen i det statliga rederiet Marknadsanalyserna visar att det finns behov i de olika segmenten av statliga fartyg. Det långsiktiga behovet av statliga fartyg är avhängigt av utvecklingen i varje marknadssegment. Inom sjömät- ningen verkar det som om det finns möjligheter att minska antalet fartyg. 5.3Specialsjöfart i statlig regi I det följande avsnittet redovisas hur vissa statliga myndigheter hanterar sitt fartygsinnehav. Viss, SGU, , LM Viss, , , LM Inom finns en rederifunktion för verkets fartyg. Rederiet ansvarar för in- och uthyrning samt underhåll och drift av fartygen. Funktionen har inga resultatkrav utan detta ställs på en övergripande nivå inom . Bemanning hyrs in från företaget . SGU äger och opererar själva . Samverkan finns med , och Lantmäteriet. Det finns en ramöverenskommelse med om samverkan. De inne- bär regelbundna möten där information utbyts och planer diskute- ras. Tillsammans med , och ger SGU bl.a. ut en gemensam kartplan, vilken ger information om de fyra myndigheternas kartor och databaser. tillgodoser sina behov med enbart egna resurser. Verket har tillskrivit regeringen och begärt utökad låneram för att införskaffa ett nytt forskningsfartyg. bedriver verksamhet till sjöss med Sensor i egen regi och använder genom avtal Argos från . tillhandahåller en del personal för detta. universitets behov av fartyg för genomförande av forskning och utbildning tillgodoses till stor del av egna resurser, och verksamheten administreras av forsknings- centrum. Ansvarig för rederiet är för vetenskaper. Fartyget har avvecklats. I nedanstående tabell visas utnyttjandegraden av olika myndig- heters fartyg. Utnyttjandegrad (månader) Reserv + mätning 2 mån utnyttjar och 10 måna- der vardera . Ombord på , NSa och SjöV 96 finns arbets- båtar (Yxlö 501, S14 och Yxlö 420), vilka används vid behov. Isbrytning sker framförallt . SGU utnyttjar fartyget med 2 arbetslag april–oktober. Fartyget, byggt och modifierad 1991, har en relativt låg utnyttjandegrad pga. sitt katamaranskrov. forskning bedrivs med Argos och 5 månader med Ancylos och är tidsmässigt förlagd till dvs. i princip spegelvänd mot universitetens behov. Förhållandet skapar förutsättningar för en samordning av fartygs- resurser på framförallt och då mellan och . De gäller för fartygen, vilka även utnyttjas av . utnyttjar fartyget cirka 3 måna- der . bedriver verksamhet till sjöss i egen regi och deltar man i Fiskeri- verkets utsjöverksamhet. Den forskningens behov av fartygsplattformar vid uni- versitet och högskolor är som störst april oktober dvs. under havets biologiska tillväxtperiod. Anmälda behov visar att antalet dygn för forskningsverksamhet är cirka så stort som behovet av fartygstid för miljöundersökningar. Det finns ett antal universitet som t.ex. Lunds Tekniska Hög- skola (LTH), (), () m.fl. som är i behov av en plattform för forsk- ningsverksamhet fritt till sjöss, men som inte har tillgång till en sådan. Dessa får finna sig i att antingen hitta temporära lösningar genom inhyrning av privata resurser eller helt enkelt avstå från fältverksamhet till sjöss. Exempelvis är i behov av ett fartyg som kan operera i södra och i . Slutsatser hantering och utnyttjande Fartygen är spridda på flera myndigheter med varierande grad av samordning. Så vitt vi kunnat finna vid en översiktlig granskning saknas ett väl och utbrett fungerande samarbete vad gäller: Olika försök till samordning har misslyckats, vilket kan bero på att sammanjämkning av olika självständiga intressen kan vara svårt att genomföra. Förutsättningarna för samordning kan vara otillräck- liga: när det inte finns ett incitament hos vardera parter att jämka sina intressen eller, när det inte finns en överordnad instans som kan fatta beslut om vilka prioriteringar som bör göras. Vidare är utnyttjandet av fartygen koncentrerat till vissa tider eller när behoven av fartygen uppstår. Det senare innebär att fartygen har en låg utnyttjandegrad. Det har framkommit att för- sök har gjorts för att förbättra samarbetet och öka utnyttjande- graden av fartygen, men att dessa försök har stupat på att fartygen inte är lämpliga eller att det har varit svårt att kombinera verk- samheterna etc. Nedan visas hur bokförda värden hos fartygs fördelas efter fartygstyp samt bokförda värden för övriga myndig- heters sjömätningsfartyg. Antalsmässigt och värdemässigt är fartyg helt dominerande. De svarar för av de sammanslagna fartygens bokförda värde. Sjömätningsfartygen utgör en mycket liten del av det bokförda värdet på fartygen, vilket uppgår till . Störst del utgörs av isbrytarfartygen vilka har ett bokfört värde på 207 mil- joner kronor. Anskaffningsvärdet uppgår till 1 421 miljoner kro- nor. Nedan visas åldersstrukturen på fartygen i den undersökta flottan. Sjömätningsfartygen är samtliga är gamla. Isbrytarna har en genomsnittsålder på och arbetsfartygen . Övriga myn- digheters fartyg har en genomsnittsålder på . Endast fyra fartyg är . Avskrivningstiden varierar från för isbrytare till 15 för övriga fartyg. Fartygsflottan är i huvudsak gammal och omodern. Då genom- snittsåldern är och det bokförda värdet lågt för flertalet plattformar, kommer sannolikt ett antal investeringar att behöva äga rum . Nedan visas kommande investeringsbehov. Utrustning, båtar för sjömätning nytt huvudmaskineri + ny arbetsbåt 1,5 mnkr Ersättas av nytt fartyg Ancylos är i stort behov av ersättningsfartyg Avser GU behålla fartyget kommer inv. Det totala investeringsbehovet 2011 beräknas uppgå till , med de största investeringarna 2008, . Investeringarna i arbetsfartyg/farledsbåtar samt lotsfartyg utgör av den totala investeringen. Sjömätningsinvesteringarna beräknas uppgå till , största delen är investerad i fartygen. Anskaffandet av ett nytt fartyg ingår inte. Övriga myndigheters investeringsaktivitet är avvaktande. SGU har planerat att investera cirka 6,5 miljoner kro- nor i . och universitets investeringsbehov är inte preciserade. fartyg och Ancylos kommer att behöva ersättas, vilket innebär betydande investeringar inom . beroende av materiella förslitningar, vilket påverkar de krav Fiskeri- verket ställer på att ha en uthållig plattform i öppen sjö. Frågor att ta ställning till vid bedömningar om ny fartygskapacitet En stor del av fartygen har funnits länge hos myndigheterna och vissa av dessa fartyg skall ersättas. Frågan är om den verksamhet som de skall användas i är så speciell att den endast kan opereras av specialbyggda fartyg eller om det kan byggas s.k. Multi-purpose fartyg som kan användas för flera olika uppgifter. En annan fråga är om det finns fartyg på marknaden som kan utföra uppgifterna och som myndigheterna kan bareboat chartra . Nedan visas fartygskostnaderna för den undersökta flottan. SOU 2008:53 Bilaga 3 SGU, O. Surveyor Sjömätningsfartygen, och då främst de tre största fartygen, svarar för en liten del av totala fartygskostnader. Värt att nämna är att ALE använts både som sjömätningsfartyg och som isbrytare. Den gemensamma kostnaden på står för de möten som hållits . I kostnaden för sjömätningsfartygen är bemanning från OSM inkluderad. Isbrytarna utgör den klart största kostnadsposten bland rede- riets fartyg, och uppgår till cirka hälften av kost- nader för fartygen. Bland isbrytarna utgör fartyget den största kostnadsposten. Den gemensamma kostnaden på avser kajplats, . I kostnaden för isbrytarna ingår kostnad för bemanning genom OSM. Kostnaden varierar från för till för . Isbrytarna har den klart högsta dygnskostnaden på i genomsnitt . Kostnaden för arbetsfartygen varierar kraftigt. Fyra fartyg har en kostnad som överstiger . Baltica och Scandica utgör till- sammans av arbetsfartygens kostnader. För Baltica och Scandica ingår kostnader för bemanning. Övriga arbetsfartyg bemannas av Farledsavdelningen och kostnaden för bemanning är exkluderad i sammanställningen. fartygskostnad utgör av övriga myndig- heters fartygskostnader och i förhållande till . I övrigt är kostnaderna fördelade ungefär lika mellan myndigheterna med SGU lite större än de övriga. Kostnaderna i figuren inkluderar kostnader för att administrera och underhålla respektive fartyg i genomsnitt över . Oceans Surveyors personalkostnader per anställd/år uppgår till att jämföra med Ancylos . Underhållskostnaderna för fartygen varierar. Dyraste fartyget för övriga myndigheter att underhålla är Argos, 3,7 miljoner kro- nor/år vilket är av övriga fartygs underhållskostnader. Kostnaderna varierar från /dygn för Argos till /dygn för Ancylos. Detta kan delvis för- med att Ancylos utnyttjas nästan dubbelt så mycket som Argos. Personalkostnaderna utgör av den totala kostnaden för fartygen med smärre avvikelser. Merparten av myndigheternas forsknings- och undersöknings- fartyg är i ett sådant materiellt skick att underhållskostnaderna kan förväntas stiga . Det förhållandevis begränsande antalet gångtimmar för de olika fartygen parat med stora fasta kostnader innebär att varje produktionstimme blir onödigt dyr. En utökad koordinering av fartygsverksamheten, ett effektivare utnyttjande (samutnyttjande) samt plattformar med låg driftskostnad skulle kunna optimeras med ett gemensamt rederi. 5.4En statlig rederiverksamhet – För och nackdelar I följande avsnitt redovisas för- och nackdelarna med ett samman- hållen rederiverksamhet med avseende på investeringar, drift och underhåll samt möjligheterna till styrning. Om fartyg kan användas som plattformar för flera ändamål kan kostnad både för fartyg och besättningar minska. För att underlätta utredningen och konstruktioner av s.k. kombi- nationsfartyg (multi-purpose fartyg), bör planering av invest- eringar koordineras. Detta underlättas om en part är ansvarig för investeringarna jämfört med om flera självständiga myndigheter skall planera och samordna dessa. Genom att samordna alla fartygsresurser i en separat resultat- enhet och prissätta tjänsterna finns en möjlighet att genom pris- mekanismen få en mer rationell allokering av resurserna. Det finns en risk att man gör avkall på vissa funktioner som kanske skulle ha funnits med ett specialbyggt fartyg för endast ett ända- mål. En sammanhållen rederiverksamhet ger möjligheter till en effek- tivare verksamhet genom t.ex.: Bättre utnyttjande av besättningar. utnyttjar i stor utsträckning bemanningsföretag, medan övriga myndigheter har egna ombordanställda. Underhåll kan samordnas. Större volymer ger möjligheter till rabatter och bättre kompetens vid upphandling. Lättare att operativt planera verksamheten. Exempel kan vara att behovet av gångtid mellan t.ex. Väst- och Ostkust minskar, isklass- ning kan utnyttjas bättre. Vid samutnyttjande av fartyg kan de finnas en risk att vissa funk- tioner bort/nedprioriteras. Beställar- och utförarrollerna blir tydliga. En part bestämmer vilka tjänster som behöver utföras och en annan part levererar tjänsten. Konkurrensutsättning underlättas genom att utförartjänsten, på vissa delmarknader, kan upphandlas i konkurrens. Myndigheterna kan successivt öka den konkurrensutsatta delen av upphandlingen i takt med marknadsförutsättningarna. Dessa skiljer sig åt mellan olika delmarknader. Ett problem med en sammanhållen rederiverksamhet är att denna kommer att omfatta verksamheter som inte är konkurrensutsatta och sådana som helt eller delvis är konkurrensutsatta. Risk för korssubventionering uppstår därmed. För att minska risken behövs en transparant redovisning och tydliga planer för konkurrensutsätt- ning. En tydligare ekonomistyrning möjliggörs med avkastningskrav m.m. Härigenom underlättas en konkurrensutsättning och jäm- förelse mellan kostnader för interna respektive externa resurser. En uppbyggd väl fungerande rederiverksamhet ger staten en större flexibilitet i olika hänseenden: I de fall fartyg behöver anskaffas för olika ändamål kan orga- nisationen utnyttjas. Exempel är att anskaffning av fartyg har övervägts för Gotlandstrafiken om externa anbud saknas eller bedömts vara ogynnsamma. Privatiseringar av hela eller delar av verksamheten underlättas. Kostnader och tid erfordras för att bygga upp system för att mäta lönsamhet. 5.5En statlig rederiverksamhet Organisatoriska alternativ Vi har enligt vårt uppdrag belyst tre organisatoriska alternativ: Resultatenhet (division) inom Del av affärsverket () har såsom vi har redovisat ett stort antal fartyg och har arrangerat dem i ett rederi. Vad som kanske inte är lika känt är att även ASJ har fartyg i sin verksamhet. Vidare tillhandahåller ASJ lok och vagnar till den av staten upphandlade interregional person- trafiken. Att fartygen finns hos ASJ är en ren finansiell fråga och en rest från tiden före bolagiseringen av SJ. Den verksamhet som är intressant för utredningen är den senare verksamheten som innebär att ASJ tillhandahåller rullande material för en verksamhet som upphandlas och att ASJ sedan inte själva utför trafiken. ASJ är därmed ett fordonsbolag med kompetens att finansiera och admi- nistrera underhållet av rullande material. Denna verksamhet kan liknas med den verksamhet som rederier har där de dels tran- sporterar passagerare och gods, men även hyr ut fartyg utan besätt- ning till andra rederier. Behandlingen kräver ställningstagande till två frågeställningar: Resultatenhet eller bolag. Det är bara om verksamheten drivs som resultatenhet som det är aktuellt med placering inom Sjö- fartsverket eller ASJ. Om resultatenhet bör denna placeras inom eller . Med resultatenhet avses en enhet som redovisar ekonomiskt resultat och ställning i egen resultat- och balansräkning. Vi utgår från att verksamheten skall uppnå vissa resultatmål. Bolag eller resultatenhet? Vi bedömer att en resultatenhet med lönsamhetskrav är att föredra av följande skäl: De olika delmarknaderna är endast delvis konkurrensutsatta. Den värdemässigt största delen isbrytning saknar så gott som helt fungerande marknad. På övriga områden finns en funge- rande marknad för sjömätning och embryo till en marknad för arbetsfartyg. Ett bolag vore att föredra om verksamheten bedrevs i sin helhet på en fungerande kommersiell marknad. Verksamheten har saknat lönsamhetskrav. Tid krävs för att få erfarenhet att arbeta med lönsamheten och bygga upp en affärsmässig mognad. Om det skulle utvecklas en marknad för special- sjöfart inom de områden som utredningen belyst och förutsätt- ningar finns för en bolagisering av verksamheten är det en fördel att utgå från en enhet som är väldefinierad och som har bedrivit verksamhet i en konkurrensutsatt marknad med lönsamhets- krav. Flertalet fartyg hanteras nu av . har en uppbyggd rederiorganisation Konkurrensutsättning och samordning kan underlättas av om en helt fristående myndighet hanterar rederiverksamheten. Sammanfattningsvis verkar det enklare att bygga upp en samman- hållen rederiorganisation inom än inom affärsverket . Chefen för rederiverksamheten bör dock ha en självständig roll visavi GD för för att tydliggöra den självständiga rollen och öka trovärdigheten, särskilt i relation till andra myndig- heter. Sammanhållet rederi med lönsamhetskrav Det finns ett antal fördelar med en sammanhållen rederiverksamhet med lönsamhetskrav: Beställar- och utförarrollerna blir tydliga Konkurrensutsättning kan ske i en takt som passar varje del- marknad Privatisering av tjänster kan ske på sådana delmarknader, där behov av statliga utförare saknas En större enhet underlättar uppbyggnad av kompetens Operationell samordning beträffande besättning, drift och under- håll underlättas. Möjligheterna för ett samordnat resursutnyttjande ökar om alla fartygen finns i en organisation och förstärks om organisationen även har ett resultatansvar. Investeringssamordning underlättas om en part kan koordinera önskemål från skilda parter Med ett statligt rederi får ett expertorgan som kan kommentera och ge råd i frågor om statlig fartygs- anskaffning. Nackdelen är att specifika myndighetskrav kan komma att påverkas, men detta bör kunna hanteras när situationerna uppstår. En annan nackdel som noga bör följas och hanteras är att det statliga rederiet skulle få en stark position visavi de myndigheter som den hyr ut fartygen till. Hyran bör vara marknadsmässig och inte monopolsatt. Det här innebär också att hyran bör ta hänsyn till marknadsräntor och risker. För att undvika en del av problemen är det viktigt att andra rederier ges möjligheter att erbjuda sina fartyg och tjänster till staten. Det senare kan som vi har skrivit vara svårt, vilket innebär att en hyreskontroll kan behövas. Med tanke på den låga graden av utnyttjande, vilket bör försvinna i en koordinerad verksamhet, antar vi att kostnaderna för fartygen skulle kunna sänkas även om hänsyn tas till marknads- räntor och risker vid en prissättning. En sammanhållen rederiverksamhet kommer att hantera ett bokfört värde på fartygen om med ett ursprungligt anskaffningsvärde om och sam- mantaget anser vi att fördelarna överväger. I följande avsnitt belyses förutsättningarna att sälja den kon- kurrensutsatta kartverksamheten för fritidsbåtar. levererar ett underlag från sjökortsdatabasen. En intern ersättning erhålls som motsvarar vad en privat kund skulle betalat, dvs. Underlaget till tryckeriet tas fram. Vilka uppgifter båtsport- kortet skall innehålla, antal blad mm bestäms. För att trycka båtsportkorten används LFV:s tryckeri . har enligt uppgift ett avtal med tryckeriet . Tryckta båtsportkort lagerhålls och levereras till återförsäljare. Återförsäljaravtal finns med ett 70-tal företag som specialaffärer för sjöfart/båtliv, bokhandlare m.m. Avtalen gäller tills vidare med 1 månads uppsägning. Vidare finns cirka 300 försäljningsställen för sjökort. ställer högre krav på återförsäljare, vad avser t.ex. lagerhållning, än på försäljningsställen. SOU 2008:53 Bilaga 3 särredovisar ekonomin för båtsportkort m.m. . Båtsportkort är tillsammans med Arkö Konferensanlägg- ning de enda två verksamheter som bedömer vara konkurrensutsatta. En central princip för särredovisning är att verksamheten skall bära samma kostnader som privata konkurrenter. Fastställda avkastningskrav saknas. Verksamheten är liten i förhållande till totala verksamhet, som 2007 om- satte . Bilaga 3 SOU 2008:53 Omsättningen har vuxit . Den kraftiga ökningen förklaras dels av nya utgåvor av sjökort, dels av ett nytt format (A3 istället för A2). Pris för återförsäljare ligger i intervallet för papperssjökort och i intervallet för plastlamine- rade sjökort. Priserna höjs med . Volym- ökningen ligger alltså på Kostnaderna har ökat något långsammare än intäkterna, vilket medfört att vinstmarginalen ökat till . Omsättningen väntas, enligt , minska beroende på att inga nyutgåvor planeras för eller detta år. En försäljning innebär att extern part förvärvar båtsportkorts- verksamheten. förser därefter köparen, liksom övriga privata parter, med uppdaterad information till gängse villkor. upphör med att i eget namn sälja båtsportkort. Verksamheten med båtsportkort är liten, men lönsam. Den senaste har såväl omsättning som resultat igenom- snitt ökat respektive . har en helt dominerande ställning på marknaden för båtsportkort i pappersformat, i marknadsandel. Riskerna med verksamheten är låga då huvuddelen av kostnader- na är rörliga: Licenskostnader () utgår som andel av nettoförsälj- ningsvärdet Tryckerikostnaderna () beror på antal tryckta sjökort Verksamheten är relativt lätt att överta.