sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — I sju av de 32 studerade staterna har i genomsnitt färre än hälften av de röstberättigade röstat i folkomröstningar. I är det genomsnittliga valdeltagandet vid nationella folkomröst- ningar . Den genomsnittliga skillnaden i valdeltagande i folk- omröstningar och allmänna parlamentsval är dock inte så stor, eftersom det genomsnittliga deltagandet i parlamentsvalen även 2TP PT Se t.ex. , 1994, s. 16–18. Så är inte fallet i de övriga europeiska staterna som uppvisar ett betydligt lägre genomsnittligt val- deltagande i folkomröstningar än i allmänna val. Det genom- snittliga deltagandet i nio folkomröstningar är . Vid folkomröstningen om EU-medlemskap 2004 röstade , medan enbart av de väljarna tog del i folkomröstningen om privatiseringar 1994, dvs. det finns avsevärda skillnader, vilket tyder på att vissa politiska sakfrågor har en högre väljarmobiliserande potential. Det genomsnittliga valdeltagandet i folkomröstningar i och är 37 respektive . Folkomröstningarna om EU motiverade en något större andel väljare att delta. I deltog och i av de röstberättigade i dessa val. , och har även ett genomsnittligt val- deltagande i folkomröstningar, där i genomsnitt fyra av tio röstberättigade har deltagit i folkomröstningar. Gemensamt för dessa nämnda fem stater i referendum- deltagandets gärdsgårdsserie är att de även kännetecknas av ett betydligt lägre genomsnittligt valdeltagande i folkomröstningar än i parlamentsval. Med andra ord är det låga valdeltagandet i folk- omröstningar inte en konsekvens av en allmän röstningströtthet. I är skillnaden mellan det genomsnittliga valdeltagandet i folkomröstningar och parlamentsval , i och och i . I är skillnaden i valdeltagande inte lika markant: valdeltagandet är högre i parlamentsval än i folkomröstningar. Är frekventa folkomröstningar förklaringen till det låga val- deltagandet i dessa stater? Både ja och nej. och med 46 respektive 12 folkomröstningar bekräftar denna bild, medan de enda spanska och holländska folkomröstningarna (båda om EU:s konstitutionella fördrag) och inte stämmer in. Men om man inkluderar med 18, med 16 och med 12 folkomröstningar, i vilka i genomsnitt hälften av de röstberättigade deltagit, förstärks sam- bandet mellan antal folkomröstningar och valdeltagande. I dessa tre stater varierar skillnaden i valdeltagande i folkomröstningar och parlamentsval , vilket antyder att frekventa folk- omröstningar har en negativ inverkan på medborgarnas röstnings- aktivitet i folkomröstningar. Det finns även ett antal stater som uppvisar ett jämförelsevis högt genomsnittligt valdeltagande vid folkomröstningar. Vid och folkomröstningar, om EU-medlemskap respektive EU:s konstitutionella fördrag, deltog nio av tio röst- berättigade. , , , , och uppvisar även ett högt genomsnittligt valdeltagande på i de folkomröstningar som hållits efter 1990. En förklaring är att folkomröstningarna har handlat om för staterna avgörande frågor som EU-medlemskap och territoriell återföre- ning. Skillnaden i valdeltagande i folkomröstningar och parlaments- val är även små i dessa stater: I har det genomsnittliga valdeltagandet varit högre i de sex folkomröstningarna än i de allmänna parlamentsvalen. De ukrainska folkomröstningarna har berört frågor om suveränitet och självständighet, men även parlamentets och presidentämbetets struktur och befogenheter. En möjlig förklaring till det höga ukrainska deltagandet i folkomröst- ningar är att det handlat om centrala maktfrågor, men sannolikt har även de politiska konflikterna mellan institutionerna haft en mobi- liserande funktion. Det förekommer även en aktiv debatt om folkomröstningarnas status i det ukrainska styrelseskicket i vilken den ukrainska författningsdomstolen, men även enga- gerat sig. Tabell 6.3 Det genomsnittliga procentuella valdeltagandet i folkomröst- ningar samt skillnaden mellan valdeltagande i folkomröstning och parlamentsval mellan 1990–2006 (beräknat i förhållande till närmast föregående parlamentsval för varje folkomröstning (om inte möjligt det tidsmässigt närmaste parlamentsvalet) differens (procent) 3TP PT Uppgifter om valdeltagandet i folkomröstningarna (återinförande av grundläggande rättigheter för etniska minoriteter) och 25.9.2005 (ny lag för reglering av den slovenska tv-sändaren)saknas. 4TP PT Se ovan. Förklaring till tabell 6.3: *FörT vidkommande har ett urval på 30 folkomröstningar –2005 gjorts (den första och sista folkomröstningen ). Det genomsnittliga deltagandet i folkomröstningar och den genomsnittliga differensen är uträknade på dessa folkomröstningar. Skillnaderna i valdeltagande i folkomröstningar är stora i . Antal folkomröstningar och folkomröstningens frågeställning tycks spela roll för väljarnas intresse av att göra sin röst hörd. I stater där folkomröstningar är frekventa är valdeltagandet lägre, såväl i jämförelse med valdeltagandet i andra stater med färre folkomröstningar som i jämförelse valdeltagandet i parla- mentsval. Sju europeiska stater har –2006 haft ett genomsnittligt valdeltagande i folkomröstningar som är : , , , , , och . Med undantag för är skillnaderna i val- deltagandet i folkomröstning och parlamentsval avsevärd i dessa stater. karaktär har betydelse för valdeltagande i folkomröstningar. Folkomröstningar som handlat om inter- nationella åtaganden som EU-relaterade frågor och territoriell suveränitet har i regel mobiliserat väljarna. , , , , och är stater med ett högt genomsnittligt deltagande i folkomröstningar. Skillnaden mellan deltagande i folkomröstningar och i allmänna val har varit marginella i dessa stater. I denna rapports avslutande del görs nedslag i ett antal europeiska länders erfarenheter av folkomröstningar. Avsikten är att fördjupa några av de frågeställningar som tidigare ställts i rapporten genom fallstudier av fyra stater. har enbart haft en nationell folkomröstning i modern tid, men den politiska debatten har varit desto hetare. Efter ett stort antal utredningar och en temporär folkomröstningslag, som var i kraft mellan 2002 har gjorts efter och 2004, introducerade ett agendainitiativ 2006. är näst efter den mest folkomröstningstäta staten i . De medborgarinitierade abrogativa folkomröstningarna är den huvud- sakliga orsaken till de ofta förekommande folkomröstningarna på den italienska halvön. Trots att den här typen av beslutskorri- gerande folkomröstningar har setts som redskap för att kontrollera de politiska beslutsfattarna har de i snarare utnyttjats och kontrollerats av de politiska partierna. I fallstudien om belyses särskilt denna typ av folkomröstningsinstitut. hör till de Öst- och Centraleuropeiska stater, som infört både referen- dum och medborgarinitiativ. har tolv folkomröstningar hållits, bland annat om medlemskap i 1997 och EU 2003. Det ungerska folkomröstningsinstitutet är omgärdat av ett flertal begränsningar, bland annat kvorum och sakfrågemässiga inskränk- ningar. Syftet är att belysa den ungerska erfarenheten av en omfat- tande reglering av folkomröstningsinstitutet. har ett uttryckligt förbud mot folkomröstningar på federal nivå, medan direktdemokratiska instrument i form av medborgarinitiativ och referendum förekommer i alla de sexton tyska delstaterna. I den tyska fallstudien beskrivs bakgrunden till de direktdemokratiska reformerna i , samt folkomröstningsinstitutens utform- ning och användning. 7.1Nederländerna: Folkomröstningar med förhinder höll sin första nationella folkomröstning . Medborgarna inbjöds att ta ställning till om skulle ratificera förslaget till EU:s konstitutionella fördrag.TPF1FPT Folkomröstningen tillkom under nästan kuppartade former eftersom en parlamentarisk majoritet röstade fram en folk- omröstning mot regeringens vilja. Det fanns ett starkt medborger- ligt stöd för en folkomröstning. av de tillfrågade stödde en folkomröstning i en opinionsmätning, som gjordes på initiativ av regeringen.TPF2FPT Formellt sett var folkomröstningen rådgivande och de politiska partierna gav olika besked under vilka förutsättningar de skulle respektera utslaget.TPF3FPT av holländarna röstade nej till en ratificering av EU:s konstitutionella fördrag. Valdeltagandet på var högre än förväntat. Holländarnas nej fick återverkningar över hela . Ratificeringsprocessen avmattades och de europeiska stats- och regeringscheferna bestämde sig för att ta en tankepaus. Vad som däremot är mindre känt är den inrikespolitiska bakgrunden till den första nationella nederländska folkomröst- ningen . Trots den totala avsaknaden av nationella folkomröstningar har den politiska och samhälleliga debatten om starkare direktdemokratiska inslag varit intensiv och i synnerhet från slutet av 1980- talet och framåt. Syftet i den här fallstudien är att beskriva debatten och förslagen till lagstiftning om folkomröstningar i . 1TP PT Flertalet av förslagen till folkomröstningar har varit EU-relaterade. 1991 önskade den gröna vänstern (Groen Links) en folkomröstning om , ville 1997 ha en folkomröstning om Amsterdamfördraget. 1998 efterlyste socialisterna och de gröna en folkomröstning om euron. Dessa initiativ fick inget gehör eftersom den politiska majoriteten ställde sig negativa till att höra medborgarna. har som en av EUs grundarstater betraktats som en av de mest EU-positiva medlemsstaterna, men gapet mellan medborgarna och de politiska representanterna har vidgats . När det högerextrema och vann av mandaten i parlamentet 2002 förändrades den parlamentariska inställningen till folkomröstningar om det europeiska samarbetet. LPF ville bland annat ha en folkomröstning om EUs utvidgning. Marken för en folkomröstningen om EUs konstitutionella fördrag var således väl förberedd. Se Nijeboer, , 2005, Peoples Vengeances The Dutch Referendum in 1: s. 393–405. 2TP PT Ibid, s. 397. 3TP PT Den gröna vänstern, det och liberaldemokraterna (66) oberoende av valdeltagandet. ställde inga krav på deltagande, men krävde att krävdes för någondera alternativet för att de skulle respektera resultatet. Socialdemokraterna krävde ett deltagande på och det högerpopulistiska krävde ett deltagande på för att respektera utslaget, se Nijeboer, 2005, s. 399. saknade generella bestämmelser om nationella folkomröstningar. För att hålla en nationell folkomröstning krävdes att en specifik lag stiftades för varje enskild folkomröstning. Detta var fallet för folkomröstningen om förslaget till ett konstitutionellt fördrag för EU. På nivå har situationen däremot varit annorlunda. Ett 100-tal folk- omröstningar har hållits och av dessa har mer- parten infallit efter 1990. Ett 60-tal kommuner (av drygt 500) har även formulerat generella bestämmelser, om folk- omröstningsinstitutet.TPF4FPT De kommunala folkomröstningarna har karaktären av medborgarinitierade abrogativa eller beslutsupp- hävande folkomröstningar, det vill säga, medborgarna kan initiera folkomröstning om att upphäva befintlig lagstiftning. De lokala folkomröstningarna är kringgärdade av ett antal restrik- tioner och de kommunala representativa församlingarna har för- behållit sig rätten att ytterst besluta om folkomröstning ska hållas. Folkomröstningarna är rådgivande och kan inte gälla skatter, poli- tikers löner och förmåner, samt utsatta grupper (till exempel asyl- sökande och prostituerade).TPF5FPT De kommunala församlingarna har även förbehållit sig rätten att i varje enskilt fall kunna pröva om en folkomröstning är lämplig i en fråga eller inte. På den nationella nivån har däremot de många förslag till att introducera lagstiftning och konstitutionellt reglera folkomröst- ningsinstitutet mött större motstånd. Ett grundläggande skäl är att en politisk majoritet saknats för ett mer reglerat folkomröstnings- institut. Förutom att den partipolitiska oenigheten har varit stor har en del partier varit internt splittrade i sin syn på folkomröst- ningar, vilket delvis förklarar de återkommande debatterna. Svårig- heten att göra konstitutionella reformer är en ytterligare förklaring: vid förändring av grundlagen krävs två likalydande beslut av parlamentets kammare med 2/3 majoritet med ett parlamentsval emellan. Folkomröstningar har varit en politiskt het fråga och de politiska partierna har medvetet hållit den utanför regerings- förhandlingarna. 1999 uppstod dock en regeringskris på grund av att den dåvarande regeringens förslag till lagstiftning om nationella bindande folkomröstningar och medborgarinitiativ inte fick en 4TP PT Nijeboer, , 2005, Direct Democracy in the , , Nijeboer, , 2006, De referendumsituatie in Nederland en Belgiê inDirect democracy: facts, arguments, experiences,, , forthcoming. 5TP PT Ibidem. tillräcklig majoritet i parlamentet. Det liberaldemokratiska partiet 66, vilket är ett av de partier som ivrigast förespråkat folk- omröstningar, lämnade regeringen. Genom löften om andra former av direktdemokratiska åtgärder återvände partiet senare till regeringen. såg därför två lagar om folkomröstningar dagens ljus. För det första, en tidsbegränsad folkomröstningslag, som var i kraft . Den tidsbegränsade lagen tillkom explicit som en led i förhandlingarna att få D 66 att återvända till regeringskoalitionen. Lagen, som hade karaktären av vanlig lag och därmed inte krävde en konstitutionell lagstiftningsprocedur, gav möjligheter till medborgarinitierade abrogativa folkomröstningar på nationell, provinsiell och nivå. Ingen folkomröstning hölls på nationell nivå . Trots att lagen inte resul- terade i någon folkomröstning på nationell nivå hade den indirekta effekter. Bland annat hotade ett antal fackföreningar att göra ett lagförslag om ett nytt pensionssystem till föremål för folkomröst- ning, varpå regeringen drog tillbaka förslaget. Det tidsbegränsade försöket resulterade inte i någon regelrätt lagstiftning på grund av att en majoritet av de politiska partierna menade att erfarenheterna varit negativa. Ingen offentlig utvärdering av försöket har dock gjorts.TPF6FPT Däremot infördes agendainitiativ på försök på nationell nivå . 40 000 av de röstberättigade kan föreslå att parla- mentet ska stifta lag i en viss sakfråga, men kan inte kräva folk- omröstning om parlamentet inte tar initiativet i beaktande. Agendainitiativet är reglerat i den parlamentariska ordningen och ska utvärderas . Förslag till lagstiftning om skatter och budgeten, samt åtgärder som strider mot konstitutionen eller kränker den allmänna moralen kan inte göras till föremål för agendainitiativ. Parlamentet avgör i varje enskild fall om ett förslag faller inom ramen för vad som är behörigt eller lämpligt. Lagen anger även en tidsbegränsning: förslag till lagstiftning kan tidigast göras efter det att parlamentet har behandlat samma fråga. Den precisa regleringen av agendainitiativet är en konsekvens av att några partier vill begränsa dess utnyttjande och räckvidd. Bland annat förekom oenighet om hur många signaturer som krävdes: i det ursprungliga förslaget skulle 15 000 röstberättigade ha krävts i jämförelse med de 40 000 signaturer som är fallet. 6TP PT Personlig kommunikation med , Referendum Platform. agendainitiativen, som har uppnått ett tillräckligt antal under- skrifter är ett förslag om att förbjuda rökning på restauranger. Debatten om folkomröstningar har både en längre historia och är mera omfattande än den befintliga lagstiftningen på området. Ett antal teman har varit återkommande i dessa debatter: en konstitu- tionell reglering av folkomröstningsinstitutet, införande av såväl medborgarinitierade beslutskorrigerande och institutionellt initi- erade beslutande folkomröstningar. debatterade det nederländska parlamentet om införandet av ett beslutskorrigerande eller abrogativt folkomröstningsinstitut.TPF7FPT 1918 tillsattes en kom- mitté, vilken hade som syfte att utreda en konstitutionell reglering av folkomröstningsinstitutet. var om folkomröst- ningar skulle vara bindande. 1951 tillsatte regeringen åter igen en kommitté, som skulle utreda samma fråga. 1967 var det dags för en ny kommitté, vilken hade till uppdrag att utforska möjligheten till en abrogativ folkomröstning. Ingen av dessa utredningen resulte- rade i några konkreta lagförslag eftersom en politisk majoritet saknades för någon form av reglering av folkomröstningsinstitutet. Det stora antalet utredningar pekar på att folkomröstningar varit en brännbar politisk fråga, som regeringarna har försökt hantera genom att reglera debatten inom ramen för regeringstillsatta kommissioner.TPF8FPT Biesheuvelkommittén, som tillsattes av regeringen , kom däremot att på lämna ett större avtryck eftersom den formulerade ett förslag till lagstiftning. Kommitténs förslag var att inrätta ett konstitutionellt reglerat folkomröstnings- institut och ett medborgarinitiativ. Inte heller fanns en tillräcklig parlamentarisk majoritet för folkomröstningar. De partipolitiska konfliktlinjerna kring folkomröstningar har – med vissa undantag – varit stabila under större delen av och har sammanfallit med höger-vänster-dimensionen. De kristdemo- kratiska och liberala partierna har varit negativa till folkomröst- ningar. Socialdemokraterna har inte intagit någon offentlig stånd- punkt, men har vid omröstningar intagit en försiktigt positiv inställning. Partierna är även internt splittrade i frågan. 7TP PT Se Nijeboer, 2006, för ytterligare information om den parlamentariska debatten om folkomröstningar. 8TP PT Se till exempel Nijeboer, 2006. partier på vänsterkanten, gröna partier och D 66, ett liberal- demokratiskt parti, som bildades , har utgjort folkomröst- ningarnas ivrigaste förespråkare. Det högerpopulistiska partiet LPF:s valframgångar har haft stor betydelse för den nederländska debatten om direktdemokrati. LPF har kombinerat kritiken av det partipolitiska etablissemanget med krav om ökad medborgerligt inflytande. Dessa löften om att makten ska återbördas till folket har dock visat sig vara rätt tomma när LPF kom i regeringsställning . Partiets uttalanden om att folket skulle få en starkare roll i det politiska beslutsfattandet innebar dock inte att partiet i regeringsställning stödde ett utvidgat folkomröstningsinstitut, tvärtom. Däremot gav LPF:s krav om ett genuinare folkstyre återklang i debatten om folkomröstningar, i synnerhet att folket måste höras i frågor som gäller EU:s fördjup- ning och utvidgning. Intresse- och lobbyorganisationer har också varit starkt pådrivande och har engagerat sig i folkomröstnings- debatten. Den post-1989-politiska diskussion handlade i liksom i många andra europeiska länder om hur det demokratiska styrelseskicket kunde reformeras i ljuset av medborgarnas vikande förtroende för politiska institutioner och lägre politiska deltagande. Större inslag av direktdemokrati (bland annat direktval av borgmästare) i allmänhet och folkomröstningar i synnerhet har föreslagits som ett botemedel, men även reformer av valsystemet har diskuterats som ett redskap för att vitalisera demokratin. 1992 tillsatte regeringen åter igen en kommission, som skulle undersöka möjligheter till ett mer reglerat folkomröstningsinstitut. Kommittén föreslog ett bindande korrektivt folkomröstningsinsti- tut. var den politiska situationen annorlunda och många hade förhoppningar om att tiden var mogen för ett konsti- tutionellt reglerat folkomröstningsinstitut. Det kristdemokratiska partiet, som i regeringsställning kunnat blockera reformer , befann sig i opposition. En bred regeringskoalition – en purple coalition (färgbeteckningen hänvisar till alla de i regeringen ingående partierna) bildades. Flera av regeringspartierna var positiva till folkomröstningar. 1995 lade denna överstora regering ett förslag om att införa en bindande abrogativ folkomröstning. Men oenigheten inom regeringen visade sig i slutändan vara för stor och när förslaget var uppe till omröst- ning i parlamentet fick förslaget inte en nödvändig 2/3 majoritet. D 66 lämnade regeringen, men övertalades med löfte om införandet av en temporär icke-bindande folkomröstning att återvända till regeringen. Det finns både allmänna och för specifika element i debatten om folkomröstningar. Medborgarnas allt lägre förtroende för politiska institutioner och minskade deltagande i val och politiska organisationer är gemensamma erfarenheter och utgångspunkter i de europeiska diskussionerna om ökat med- borgerligt deltagande. De etablerade partiernas svårigheter att representera väljarna har även tagit sig uttryck i att nya partier bildats på nationell och i synnerhet på nivå. kom det högerextrema och . Dess framgångar har på ett tveeggat sätt gett genklang i debatten. Å ena sidan, framförde LPF krav på större medborgerlig kontroll av det politiska beslutsfattandet, medan vissa politiska partier å andra sidan diskuterade större inslag av direktdemokrati som ett redskap för att bemöta nya partier. Större medborgerligt del- tagande, som exempelvis i folkomröstningar har förespråkats som ett redskap för att stärka det demokratiska styrelseskicket. Mot- ståndarna till folkomröstningar har hävdat att folkomröstningar inte är förenliga med den nederländska demokratiska traditionen då de urgröper de representativa kanalernas legitimitet. Naturligtvis finns även strategiska skäl bakom motståndet till folkomröstningar, men den holländska konsensusbaserade och korporativt organi- serade demokratiska traditionen har sannolikt haft betydelse för inställningen till folkomröstningar. Ett ofta förekommande argument mot folkomröstningar har historiskt varit att direktdemokrati inte är förenlig med den neder- ländska demokratiska traditionen. Den här typen av åsikter härrör delvis från den specifika form av samarbetsdemokrati, som känne- tecknade under den . De cen- trala elementen i denna så kallade konsociala demokratin, som karaktäriserade mellan 1945–1965, bestod av elit- samarbete och förhandlingar, men i övrigt ett begränsat med- borgerligt deltagande i de politiska processerna.TPF9FPT Samhället och det politiska systemet var organiserade enligt de dominerande religiösa och sociala strukturerna. De religiösa och sociala intressena organi- serades i en pelarstruktur, vilken återspeglade det segmenterade holländska samhället. Den religiösa dimensionen var den primärt strukturerande för samhället. Det fanns tre pelare: En katolsk, en 9TP PT Lijphart, , 1968, The Politics of Accommodation. Pluralism and Democracy in the , , . protestantisk och en sekulär. Inom den sekulära pelaren löpte ytterligare skiljelinje mellan liberaler och socialister. Både parti- systemet och intresseorganisationerna var organiserade enligt dessa religiösa och sociala dimensioner. Politiken utspelades på elitnivå, medan den politiska aktiviteten var lägre på medborgarnivån med undantag för inom respektive pelare. Den konsociala modellen har getts som förklaring till varför trots djupgående sociala skiljelinjer har varit en stabil och framgångsrik demokrati.TPF10FPT Statens legitimitet bottnade i att varje grupp fick en proportionell andel i det politiska beslutsfattandet, samt hade möjligheter att inlägga veto i frågor av specifikt intresse. Från och med slutet av försvagades pelarstrukturen i takt med att medborgarnas religiösa lojaliteter försvagades. Gamla partier ombildades och nya partier skapades. Men, det elitistiska inslaget kvarstod i form av att det politiska beslutsfattandet fort- sättningsvis hade en stark korporativ karaktär där politiska partier och etablerade intressen gjorde breda politiska överenskommelser. I och med att olika intressen var representerade i det politiska beslutsfattandet såg man inget behov att ytterligare involvera medborgarna direkt i det politiska beslutsfattandet. Dessutom skulle ett ökat medborgerligt deltagande försvåra beslutspro- cesserna som kännetecknades av utdragna och segslitna förhand- lingar mellan olika intressen. De som förespråkat ökad direkt- demokrati har däremot framhållit folkomröstningar som redskap för att kontrollera och bryta ner det politiska elitsamarbetet.