sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Det ena området som utredningen vill lyfta fram i detta kapitel är verkets roll gentemot sektorsmyndigheterna. I 3 § NV-instruk- tionen framgår att verket ska vägleda,T samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyn- digheterna och andra centrala, regionala och lokala myndigheter och vid behov föreslå åtgärder för miljömålsarbetets, tillsyns- arbetets och det övriga miljöarbetets utveckling.T I praktiken är det inte klart vilken ställning ska inta och hur aktivt verket ska vara. Ser man till extremerna kan verket å ena sidan förlita sig till det miljöansvar som sektorsmyndigheterna har sig tilldelat enligt sina instruktioner och välja att vara behjälplig när sektorsmyndigheterna efterfrågar det. Ser man till den andra extremen skulle verket kunna inta ett aktivt förhållningssätt och ägna sig åt att granska det arbete sektorsmyndigheterna utför och ta initiativ till förbättringar. Utredningens intervjuer visar att det finns en osäkerhet inom verket kring vilken roll verket ska spela men att verket ligger närmre det förstnämnda förhållningssättet. Frågan kring hur sektorsmyndigheterna bäst förmås att ta sitt miljöansvar är inte helt okomplicerad. Myndigheten förstår rimligtvis sin egen verksamhet bäst själv och har den bästa möjlig- heten att bedöma hur verksamheten kan miljöanpassas. måste någon slags bedömning göras om en miljöanpassning faktiskt sker, för att kunna avgöra om sektorsansvaret fungerar i praktiken. Det andra är rollen som opinionsbildare. Denna roll är ihop- kopplad med ansvaret för informations- och kunskapsförmedling. ska enligt sin instruktion se till att kunskaperna om miljön och miljöarbetet görs tillgängliga. Fram till och med år 2006 fanns en verksamhetsgren information i regleringsbrevet. Efter att verksamhetsgrenen togs bort har ingen specificering gjorts av vilka mål som ska gälla för verkets informationsspridning. –2003 disponerade verket ett särskilt anslag för klimatin- formation. har funnits en debatt kring myndig- heternas opinionsbildande arbete. Kritikerna anser bl.a. att sådant arbete medför en risk för att myndigheternas trovärdighet och opartiskhet urholkas och att det finns risk för skattefinansierad partipropaganda. Myndigheternas opinionsbildning behandlas av Förvaltningsut- redningen.TPF6FPT definierar opinionsbildning som en extern informationsaktivitet inriktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. bedömning är att myndigheterna även bör kunna använda information av opinionsbildande karaktär i sin verksamhetsutövning. Utgångs- punkterna bör enligt förvaltningsutredningen vara att informa- tionen är saklig och opartisk, att det finns beslut från statsmakterna att informationsverksamheten ska bedrivas och att det inte står i konflikt med någon annan verksamhet eller roll som myndigheten har. Flera av de intervjuade på har ansett att verket håller en för låg profil i fråga om opinionsbildning. Enligt dessa tar verket inte debatt och undviker att göra något som kan definieras som opinionsbildning. skriver i sin rapportTPF7FPT att betydelsen av att kommunicera miljöfrågorna behöver uppmärk- sammas än mer för att ge alla konsumenter större möjligheter att handla och leva mer miljöanpassat. förfogar över nära , varav ca 3 utgör så kallade sakanslag, dvs. anslag som inte används till förvaltningsutgifter. Verkets sakanslag har ökat kraftigt , vilket framgår av tabell 3.2. 6TP PT SOU 2007:107. Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. 7TP PT 2008. Anslagsutveckling –2008, samt jämförelse med budgetåret 94/95T Åtgärder för biologisk mångfald Sanering och återställning av förorenade Stöd till lokala investeringsprogram Ersättningar för viltskador m.m. Källa: Anslag enligt regleringsbrev, inklusive tilläggsbudget. Ingen hänsyn är tagen till eventuella utgiftsbegränsningar. Anslagsindelningen för 94/95 är anpassad för att möjliggöra jämförelse med perioden –2008. har anslagen som disponerar ökat från 1 till 3 , . Det är främst anslagen för biologisk mångfald, sanering samt för klimat- investeringar som har ökat. Anslaget för bevarande av biologisk mångfald har mer än fördubblats, en total ökning om över en miljard . har förvaltningsanslaget, dvs. det anslag som myndigheten bekostar sin personal med, haft en marginell ökning med i faktiska tal, vilket med hänsyn till pris- och löneutvecklingen i realiteten innebär en minskning av förvaltnings- anslaget. Siffran för budgetåret 94/95, som ligger ca över förvaltningsanslagen 2001–2008, är inte riktigt jämförbar med senare år eftersom anslaget då även användes för vissa kostnader för länsstyrelserna samt . Förutom förvaltningskostnader har verket 2001 – 2008 i enlighet med sitt regleringsbrev bekostat bidrag till bl.a. ideella organisa- tioner och för information om rovdjur från förvaltningsanslaget. Bidragen från förvaltningsanslaget har legat på mellan 2001 – 2008. I figur 3.4 visas för- valtningsanslaget i relation till sakanslagen. Figur 3.4 Förvaltningsanslagets utveckling i jämförelse med sakanslagen I figuren särredovisas LIP- och Klimp-anslagenTPF8FPT eftersom administrationen av dessa program inte tas från förvaltnings- anslaget, utan enligt bestämmelser i regleringsbreven från relaterat sakanslag. 8TP PT Anslag för lokala investeringsprogram samt stöd till klimatinvesteringar. Utöver anslagen har verket rätt att disponera vissa av de avgifter de har rätt att ta ut, vilket i princip motsvarar de kostnader man har för administrationen av dessa områden. beräknas dessa disponibla avgifter uppgå till cirka och härrör från jakt- kortsregistret samt NOx- och batterifonderna. Personalen är självklart viktigaste resurs. I sin årsredovisning skriver verket:T Våra medarbetare måste utöver sitt yrkeskunnande ha en god förmåga att förstå och hantera komplexa system och kedjor av händelser för att vi ska kunna fullgöra vårt uppdrag att främja en hållbar utveckling. () Vårt övergripande mål för att vi ska kunna rekrytera och behålla den kompetens vi behöver är att upplevs som en attraktiv arbetsplats/arbetsgivare. Vi har inte stött på några större problem med att rekrytera ny kompetens till våra verksamheter.TPF9FPT De medarbetarundersökningar som genomförts på verket visade bland annat att av medarbetarna angav att de helt eller delvis trivdes med sitt arbete, motsvarande siffra var 92 %TPF10FPT. På påståendet Mina arbetsuppgifter är intressanta och stimulerande var svarssiffrorna respektive . I påståendet Jag får rimlig tid för att utföra mina arbetsuppgifter instämde av medarbetarna helt eller delvis . Mot- svarande siffra var . instämde av medarbetarna helt eller delvis i att de hade lagom stor arbetsbelast- ning, denna fråga fanns inte med . I den enkätundersökning utredningen genomförtTPF11FPT instämmer av de tillfrågade i påståendet Enheten är stressad och har för mycket att göra. Den sammantagna bilden är att de anställda trivs bra på Naturvårds- verket, men att arbetsbelastningen upplevs som hög och sannolikt har ökat . Denna bild bekräftas av de intervjuer utred- 9TP PT Årsredovisning 2007. 10TP PT Svarsalternativen skiljde sig mellan 2004 och 2006 års undersökning. 2006 fanns svarsalternativet varken eller på en 5-gradig skala (plus alternativet vet ej), undersökning angavs svaren på en 4-gradig skala (plus alternativet vet ej) där det neutrala alternativet saknades. Detta kan vara en orsak till de något mer positiva siffrorna 2004. 11TP PT De intervjuade på har i anslutning till intervjun fått fylla i en enkät. Totalt 26 enhetschefer och 18 handläggare har svarat på enkäten. Hela enkäten finns i bilaga 5. Vårt intryck är också att de anställda är mycket engagerade i sitt arbete. Som visats i tidigare avsnitt har förvaltnings- anslag i praktiken inte ökat , vilket har lett till att antalet årsarbetskrafter inte heller ökat nämnvärt. I tabell 3.3 visas en sammanställning av de uppgifter som går att hämta i årsredovisningen angående ålder, personalomsättning och könsfördelning. Tabell 3.3 Personalstatistik 1994/95 samt 2001 – 2007 Utredningen har gett i uppdrag till ESV att titta på Naturvårds- verket enligt ESV:s kriterier för en välskött myndighet. ESV har bland annat studerat inre arbete och kompetensförsörjning och jämfört siffror med ett antal andra myndigheter som valts med utgångspunkt dels i att de är sektorsmyndigheter inom olika politikområden, dels att de har övervägande verksamhet förlagd till . Jämförelsen visar att personalomsättning är relativt låg, mot jämförda myndig- heters 14–. Den låga personalomsättningen gäller för verket som helhet. För vissa kategorier av medarbetare är emellertid personalomsätt- ningen hög, bl.a. för jurister och ekonomer. Detta kan delvis bero 12TP PT Uppgiften är korrigerad med 60 åak jämfört med angivelse i årsredovisning 1994/95 för att redovisning ska ske enligt samma princip som efterföljande år, nämligen att åak anges inklusive frånvaro. Uppgiften om korrigeringens storlek på 60 åak har hämtats från årsredovisning 1995/96. på hög efterfrågan på den aktuella kompetensen utanför verket, där det ofta kan vara fråga om tillfälliga uppdrag som föranleder ett eller tjänstledighet från . Flera av de personer utredningen intervjuat både internt och utanför Natur- vårdsverket ger en bild av att det inom personalkategorierna med hög omsättning har varit svårt för verket att upprätthålla kompetens och kontinuitet i arbetet. Flera av de intervjuade har i anknytning till detta ifrågasatt rutinen att ersätta tjänstledigheter med tillfälliga anställningar trots att den totala omsättningen inom gruppen är så hög att en fast anställning skulle vara motiverad. De tillfälliga anställningarna kan i sig bidra till den höga omsättningen. ESV:s rapport visar att löneläget är lågt på . Verkets personalkostnader låg på per årsarbets- kraft . På de jämförda myndigheterna var motsvarande siffra i genomsnitt . ESV menar att förklaringen till personalomsättning och personalkostnadsnivå kan vara flera. En internt knuten förklaring kan ha med personalens motivation för saken att göra. Även möjligheten att få arbeta självständigt med hög egenpåverkan på arbetets utförande kan ha betydelse liksom arbetsmarknaden för vissa personalkategorier. har en hög andel högskoleutbildade, . Tabell 3.4, baserad på officiell s.k. SUN-statistik (Svensk utbild- ningsnomenklatur) om de anställdas utbildning, visar att utbild- ningsnivån i verket höjts kontinuerligt, där personer med gymnasial utbildning eller lägre sjunker i antal medan eftergymnasiala utbild- ningar ökar. Antalet doktorerade har legat på ungefär samma nivå hela tidsperioden. Tabell 3.4 Anställda på efter utbildningsnivåTPF utbildning < 2 år utbildning > 2 år Samma statistik visar också utbildningsinriktningen. I tabell 3.5 kan man utläsa att antalet jurister har ökat på verket, från 23 personer till 35 personer . Även samhälls- och beteende- vetenskap har ökat , från 37 till 50 personer, liksom biologi och miljövetenskap från 49 till 73 personer. Jämför man med har också antalet inom journalistik och infor- mation ökat med 12 personer. Kategorin matematik och övrig naturvetenskap har däremot minskat från 53 personer till 37 personer . 13TP PT Antalet anställda skiljer sig från uppgifterna i årsredovisningen eftersom SUN-statistiken baseras på ett enskilt mättillfälle medan årsredovisningen baseras på medeltalet anställda. Observera att ett ökat antal anställda inte har medfört motsvarande ökning av årsarbetskrafterna. Verksamhet och resurser SOU 2008:62 Tabell 3.5 Anställda på efter utbildningsinriktning Samhällsvetenskap, juridik, Företagsekonomi, handel, admi- Naturvetenskap, matematik, data Fysik, kemi och geovetenskap Matematik och övrig naturveten- Teknik och teknisk industri Hälso- och sjukvård samt social Kompetensbehovet har ändrats över åren. Den förändring av miljö- politiken som beskrivs i kapitel 2 ställer nya krav på medarbetarna. I en redovisning av mål för kompetensförsörjning år 2003TPF14FPT skriver verket: 14TP PT , 2003. För inte så länge sedan innebar miljöarbetet i huvudsak traditionell ärendehandläggning, att vara operativ på objektsnivå. Det fanns relativt tydliga och direkta kopplingar mellan åtgärder och effekter. är arbetsfältet vidare och vi har utöver sak- och ärendehandlägg- ning att handskas med stora och komplexa system, ofta nära kopplade till politiska frågor i ett samhällsekonomiskt perspektiv. () Vårt uppdrag är, utöver den traditionella handläggningen, att vara kunskapsförsörjare och strateger inom miljöområdet, formulera mål, föreslå åtgärder, ge anvisningar och ambitionsnivåer, vara pådrivande och få andra aktörer att ta relevant miljöansvar. Vi ikläder oss konsult- och mäklarrollen där forsknings- och kunskapssammanställning, nät- verksbygge, brobygge mellan många olika kompetensområden och internationellt förhandlingsarbete är några av våra viktigaste verktyg. Det pågår alltså ett omställningsarbete i verket för att anpassa sig efter dagens miljöpolitiska verklighet. Kraven på den enskilda handläggaren har ökat och en och samma person ska kunna hantera flera roller. Förutom de olika roller som nämns i citatet ovan så har handläggarna fler administrativa uppgifter för t.ex. upphandlings- förfarande eller ekonomisk hantering i samband med bidragsför- medling. De stora ökningarna av sakanslagen hanteras till stor del genom ökad användning av konsulter, vilket gör att handläggarna också ikläder sig beställarrollen och ska följa upp och värdera de insatser andra aktörer har genomfört. Generellt har utredningen i intervjuerna fått bilden av att Natur- vårdsverkets chefer är nöjda med den kompetens som finns på verket, med undantag av ansvariga för verkets stödfunktioner som har uttryckt ett behov av kompetensutveckling. Den höga konsultanvändningen och det faktum att verket har decentraliserat t.ex. informationsansvar, ekonomiadministration och upphand- lingar gör att den enskilde medarbetaren förväntas kunna hantera en mängd olika frågor utanför sin egentliga kärnkompetens. Stats- kontoret gör i sin rapport bedömningen att den ökade konsultan- vändningen förändrar kompetensbehovet och kräver ökad målmed- vetenhet inom verket på både strategisk och operativ nivå. Konsultanvändningen bör enligt Statskontoret vara en central led- ningsfråga när det gäller verkets långsiktiga strategi för kompe- tensförsörjning. Statskontoret understryker att det är väsentligt att verket utvecklar sin beställarroll och kompetens för den löpande styrningen av uppdragen. använder sig av konsulter i stor utsträckning. överstiger konsultkostnaderna kostnaderna för egen personal, och –2006 har konsultkostnaderna ökat . Utredningen har givit Statskontoret i uppdrag att undersöka verkets konsultanvändning för att analysera orsakerna till utvecklingen och för att bedöma om verket tillämpar välfungerande rutiner för hanteringen av konsulterna samt om för- delningen av uppgifter mellan personal och upphandlade konsulter sker på ett ändamålsenligt sätt. De totala konsultkostnaderna för myndigheten framgår av figur 3.5. Som jämförelse redovisas även personalkostnaderna . Uppgifterna för utgör budgeterade konsult- resp. personalkostnader i verksamhetsplanen. Figur 3.5 totala konsultkostnader m.m. åren 2002– 2007 (milj. kr).TPF De totala konsultkostnaderna har ökat från knappt 260 milj. kr till ca 425 milj. kr mellan , vilket motsvarar en ökning på . Som jämförelse har myndighetens personal- kostnader ökat från 250 milj. kr till ca 285 milj. kr, vilket motsvarar . Trenden fortsätter där de budgeterade konsultkostnaderna fortsätter att öka, 15TP PT Uppgiften för avser budgeterade kostnader. Övriga år avser utfallet av kostnaderna. medan personalkostnaderna förblir i stort sett oförändrade.TPF16FPT Ökningen av de samlade konsultkostnaderna kan till allra största delen hänföras till området för att bevara biologisk mångfald. En stor del av konsultanvändning utgörs av tjänster som verket köper från länsstyrelser och andra statliga myndigheter. Dessutom handlar upp konsult- tjänster av privata konsultföretag o.d. Den ökade konsultvolymen blir särskilt tydlig när kostnadsökningarna för konsulter kombineras med det ökade antalet uppdrag. Antalet avrop från ramavtal rörande konsulttjänster har tredubblats från 159 ärenden till 2006. Antal överenskommelser med andra myn- digheter om köp av tjänster har fördubblats , från 140 till 285, och antal direktupphandlingar har ökat från 178 till 291. Det rör sig alltså inte bara om en värdemässig ökning av tjänsterna utan också om en betydande antalsmässig ökning av konsultinsatser att administrera för myndigheten. Planering och styrning av konsultstödet hanteras i första hand på avdelningsnivå. Där sker planeringen av konsultinsatserna framförallt i den årliga verksamhetsplaneringen och det interna budgetarbetet. Den löpande styrningen av pågående konsultupp- drag sker i huvudsak på enhetsnivå av de handläggare som är ansvariga för berörda projekt. handlades 340 anskaff- ningarTPF17FPT av 172 olika handläggare, varav 102 av handläggarna genomförde endast en upphandling. har etablerade riktlinjer och rutiner för både anskaffning av privata konsulttjänster och köp av inomstatliga tjänster. upprättades även ett centralt expertstöd i upphandlingsärenden m.m. inom myndigheten. Det finns flera motiv till att köper externa tjänster. Det kan vara behovet av tillfällig specialistkompetens inom något projekt eller stödfunktion. Det kan vara tidsbegränsade projekt och uppdrag där speciell kompetens behövs eller en expanderande verksamhet där ett snabbt resurstill- skott är angeläget. Det är inte effektivt att bygga upp egen kompetens för att genomföra denna verksamhet med egen personal. I andra fall kan avsikten vara att låta en opartisk bedömare utvärdera projekt som annan myndighet eller uppdrags- 16TP PT I verksamhetsplanering budgeteras myndighetens resurser (tkr) fördelade på avdelningar och utgiftsområden/anslag. Budgeteringen sker på kostnadsslag, t.ex. personalkostnader och konsultkostnader. 17TP PT I denna siffra ingår inte överenskommelser med andra statliga myndigheter och avropen mot ramavtal. tagare utfört på uppdrag. Det förekommer att handplockar experter på länsstyrelserna som köps in på konsultbasis. Tjänsterna finansieras via sakanslaget i stället för via projektanställning på förvaltningsanslaget. En kategori resurskonsulter är mer varaktigt verksamma inom organi- sationen med myndighetsuppgifter eller i särskilda utvecklings- projekt. En annan kategori av tjänster är verksamheter utanför kärnverksamhet som verket utkontrakterar permanent till andra statliga huvudmän. Intervjupersoner har också lyft fram att flexibiliteten i kompetensförsörjningen ökar när extern kompetens anlitas på konsultbasis. Statskontorets bedömning är att konsultan- vändning har ökat till följd av att verket fått nya uppgifter och vidgade åtaganden. Statsmakterna har finansierat detta med kraftiga ökningar av sakanslagen. För att kunna genomföra de nya och vidgade uppdragen har behövt ett tillskott av personella resurser. Sakanslagen har skapat de finansiella förutsätt- ningarna att bedriva den utökade verksamheten med stöd av externa tjänster. Statkontoret bedömer att det ur kompetenssynpunkt i många fall är motiverat att anlita tillfällig extern kompetens till Natur- vårdsverkets verksamhet. Det handlar t.ex. om specialistkom- petenser för särskilda projekt. Men det finns också en betydande kategori av konsulter som varaktigt arbetar med myndighetsupp- gifter i första hand som resursförstärkning till verkets egen personal. Detta kan leda till oklara ansvarsförhållanden i vissa fall. betonar vikten av att skilja på myndighetens policyroll och konsulternas expertroll, men Statskontoret menar att det finns situationer där ansvarsförhållandena blir oklara. Det kan också finnas en otydlighet för utomstående när konsulterna agerar utåt på uppdrag. Statskontoret pekar på att den förändrade fördelningen mellan egen personal och externa konsulter påverkar verkets egen kompetens och kompetensbehov. Långsiktigt utvecklas Natur- vårdsverkets koncernstyrande och samordnande roll, som verket riskerar att förlora en del sakområdeskompetens, kontinuitet och markkontakt som måste kompenseras på olika sätt. Flera av utredningens intervjuer utanför verket bekräftar bilden av att verket har tappat i kompetens på vissa områden. Den strategiska kompetensförsörjningen diskuteras av och till i verks- ledningsgruppen, men det finns ingen dokumenterad strategi för den långsiktiga kompetensförsörjningen. Myndigheten arbetar inte heller med verksövergripande behovsanalyser eller riktlinjer för konsultstödet och annan kompetensförsörjning. Statskontoret uppmärksammar att det finns risker för låg kost- nadseffektivitet vid finansiering av konsulttjänster med sakanslag. Budgetsystemet kan leda till att anslagna medel inte används optimalt om anslagens storlek får styra när och hur olika konsult- tjänster anlitas. Utgångspunkten är då inte verksamhetsintresset utan de budgetmässiga aspekterna. Snabba anslagsökningar kan driva på köpet av tjänster utan att kostnadstrycket är till- räckligt starkt. Den rapport som tagit fram på utred- ningens uppdrag visar att konsulttjänsterna i snitt är dubbelt så dyra jämfört med om arbetet hade utförts av verkets egen personal. Skillnaden i kostnad mellan inomstatliga konsulter och konsulter från öppna marknaden är inte heller så stor enligt Univecos rapport. Länsstyrelserna, som tillhandahåller stor del av de konsulttjänster köper, ligger i snitt på samma kostnad som icke-statliga konsulter. Många länsstyrelser tar med hänvisning till Avgiftsförordningen (1992:191) ut full självkostnad inklusive omkostnadspålägg för sin personal. ökade konsultkostnader kommer framförallt från tjänster som levererats från inomstatliga konsulter. Bland dessa leverantörer finns statliga myndigheter som bedriver upp- dragsverksamhet på affärsmässiga grunder med full kostnadstäck- ning som mål. Dessa tjänster upphandlas inte i marknadskonkurrens genom anbudsförfarande utan genom att en överenskommelse sluts efter förhandling mellan och uppdragsmyndigheten. Dessutom är dessa tjänster i många fall mer komplexa där hela verksamheter handlas upp. Det ställer bl.a. höga krav på förhandlingsskicklighet hos med förmåga att precisera avtalsvillkoren i överenskommelserna. Det motiverar också behovet att utveckla beställarkompetensen hos myndigheten för att på detta sätt skapa ett kostnadstryck i uppgörelsen. Statskontorets understryker att uppföljning och utvärdering av myndigheternas konsultanvändning med återföring av erfarenheter till organisationen är en viktig del i en samlad strategi för en effektiv konsultanvändning och långsiktigt hög kvalitet i resultatet av insatserna. Den samlade bilden är att de flesta konsultinsatser följs upp på ett eller annat sätt, men det förekommer inga generella riktlinjer eller standardiserade former för detta. uppmärksammar också att det i vissa fall kan förekomma jävs- liknande situationer och intressekonflikter i samband med uppfölj- ningen. Som exempel nämns förhållandet mellan och Viltskadecenter (VSC). VSC utför på upp- drag bl.a. kunskapsinsamling rörande viltskador och utbildar läns- styrelsepersonal. ingår i och var en av initiativtagarna när centret bildades. har därmed genom styrelseansvaret ett ansvar för verksamhetens genomförande och redovisning som man som beställare av uppdrag ska utvärdera det arbete VSC har utfört åt verket. och dess personal har fått ansvaret för en allt större verksamhetsvolym med fler uppdrag och betydligt mera medel att hantera. Risken vid en snabbt växande verksamhet är att nya verksamhetsmål och operativa insatser för att sätta igång och genomföra de nya projekten prioriteras före uppföljning och utvärdering av genomförda uppdrag. Det överordnade målet blir att genomföra åtagandet.