sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Sådana särskilda skäl skulle, utöver vad som nämnts ovan, också kunna vara att en investering har medfört betydligt högre kostnader än vad standardkostnaderna normalt ger ersättning för. Sådana situa- tioner kan uppstå vid investeringar i t.ex. städer och i skärgårds- miljö, där förutsättningarna för att bygga ledningar och transfor- matorstationer är annorlunda jämfört med om de sker under mer normala förhållanden. I sådana fall skulle exempelvis upphand- lade kostnader för olika investeringar kunna användas i stället för standardkostnader. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter 5.3.6Utveckling av kapitalbasen i tiden Förslag: Inför en ny tillsynsperiod ska planerade investeringar läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån. Investering- arna ska motsvara genomsnittskostnaden för att på ett rationellt och effektivt sätt genomföra likartade investeringar under lik- nande objektiva förutsättningar. Om det föreligger särskilda skäl får dock investeringen överstiga den genomsnittskostnad som anges i första stycket. Investeringar som är uppenbart obehövliga för att upprätt- hålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska inte tillföras kapitalbasen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energi- marknadsinspektionen ska bemyndigas att få meddela före- skrifter om 1.att investeringar upp till en bestämd nivå får överstiga den genomsnittskostnad som anges i första stycket, och 2.metoder för hur avskrivning av kapitalbasen ska beräknas. Utredningen har ovan lämnat förslag om hur beräkningen av nät- företagens initiala kapitalbaser ska ske, dvs. de värden på kapital- baserna som fastställs när tillsynen enligt de nya regelverket inleds. Den delvis schabloniserade metod för värdering av den initiala kapitalbasen som redogjorts för tidigare kommer att vara utgångs- punkten för framtida värderingar. Kapitalbasen måste dock justeras allt eftersom tiden lider. För det första måste värdet av nya inve- steringar tillföras kapitalbasen. Vidare måste kapitalbasen justeras för avskrivningar. När det gäller justering av kapitalbasen med hänsyn till nya inve- steringar kan olika modeller användas. Man kan på samma sätt som i godkänna nätföretagens investeringar i sin helhet. Detta kan göras antingen genom att acceptera den faktiska kostnaden eller genom att acceptera gjorda åtgärder och värdera dem efter schablon. Alternativt kan man tänka sig en modell där Energi- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter marknadsinspektionen går in och prövar investeringen och dess kostnad som sådan. En fördel med att utgå ifrån företagens uppgivna kostnader är att företagen därigenom ges full kostnadstäckning för sina plane- rade investeringar. Därmed begränsas också företagens risk för att genomföra investeringen. En nackdel är dock att det kan vara svårt för tillsynsmyndigheten att avgöra om investeringskostnaden är rimlig, t.ex. om den görs på ett kostnadseffektivt sätt, då ingen oberoende beräkning av investeringskostnaden genomförs. Detta innebär också att tillsynsmyndighetens möjligheter att påverka företagens kostnadsutveckling på blir mycket begrän- sade. Visserligen kan myndigheten införa någon form av effektivi- seringskrav, men frågan är om detta verkligen i realiteten leder till en effektivisering av investeringsbeteendet. Genom att höja den totala kostnadsnivån har företagen möjlighet att neutralisera kra- vet på effektivisering så att nettoeffekten blir noll. Att utgå ifrån företagens egna kostnader vid bedömningen av investerings- kostnaderna riskerar därmed i förlängningen att leda till en sämre utveckling av nätföretagens kostnadseffektivitet än vad som annars hade varit fallet. En risk finns även att företagen överinvesterar då företagen vet att de alltid kommer att få täckning för sina kostna- der och att detta är ett sätt att höja kapitalbasen. Detta leder ju i sin tur till högre avkastning. Det bör dock noteras att nätföretag, såväl privata som offent- liga, utgör s.k. upphandlande enheter enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Av lagen följer att nätföretagens upphandlingar av olika tjänster, t.ex. i samband med investeringar, måste gå ut i ett anbud till ett skäligt antal leverantörer och att det anbud som har lägst pris eller som är mest ekonomiskt fördelaktigt ska antas. Vid bedömningen av vad som är mest ekonomiskt för- delaktigt ska hänsyn tas till samtliga omständigheter, t.ex. pris, leveranstid, driftskostnader, kvalitet, service, miljöpåverkan m.m. Nätföretagen är således skyldiga att följa bestämmelserna i och denna lag är ett viktigt instrument för ökad effektivisering av nätföretagens verksamhet. bidrar emellertid inte till effektivi- sering i alla situationer. T.ex. utförs investeringar i vissa fall av nätföretagen själva och hamnar därmed utanför LOU:s tillämp- ningsområde. Enligt utredningens mening bör därför också bestämmelser införas i ellagen för att tillförsäkra effektiva och rationellt genomförda investeringar. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Svårigheten med att bedöma rimligheten i en kostnad då man utgår från företagens faktiska kostnader kan till viss del motverkas genom att effektiviteten för det enskilda företaget jämförs med andra företag och dessa företags kostnader för att genomföra lik- nande investeringar. På så sätt kan en något mer oberoende mått- stock (benchmark) räknas fram än om företagets egna kostnader ensamt får fullt genomslag när kostnaderna ska bedömas. Genom att jämföra företagens kostnader skapas en ökad kostnads- medvetenhet hos nätföretagen, vilket i sin tur bör främja en kost- nadseffektivisering. Även i detta fall är det dock företagens faktiska kostnadsutveckling som i grund och botten styr effektivitets- kravets utformning. Då ingen helt oberoende bedömning av före- tagens investeringskostnader görs har tillsynsmyndigheten även i detta fall begränsade möjligheter att avgöra om nivån på mått- stocken totalt sett är rimlig. Ett problem med att använda sådana måttstockar är också att det kan vara svårt ur administrativ och praktisk synvinkel att beräkna dem. För att kunna göra detta krävs det att företagens investeringar som ska jämföras sorteras och grupperas på ett sådant sätt att dessa blir rättvisa och jämförbara. Det underlag som ska hanteras riskerar därmed att bli mycket omfattande. Med hänsyn till vad som ovan sagts anser utredningen att det inte är lämpligt att fullt ut och utan kontroll godkänna nätföre- tagens kostnader för investeringar vid fastställande av kapitalbasen. För att inte onödigt öka arbetsbörda bör dock rimliga kostnader för investeringar kunna accepteras utan en formell prövning av inspektionen. Enligt utredningens mening skulle en lämplig avvägning kunna åstadkommas genom att nätfö- retagen inledningsvis tillåts att investera med ett belopp som anknyter till den årliga avskrivningen på kapitalbasen. Anledningen till detta är främst att investeringar som uppgår till denna nivå är nödvändiga för att kapitalbasen ska hållas intakt över tiden. Ett nätföretags kostnader för investeringar bör därför kunna accepteras i sin helhet om kostnaderna inte överstiger den årliga avskrivning som fastslagits av inspektionen. Även kostnader för investeringar som något överstiger detta belopp bör accepteras eftersom inspek- tionen endast ska behöva koncentrera sina resurser på de företag som planerar större investeringar. Vidare måste inspektionen även ta hänsyn till inflationen och den kostnadsutveckling som sker i branschen. En investering är ju dyrare än en motsvarande investering som gjordes . Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter reinvesteringar enligt gällande avskrivningsplan skulle därmed ge en missvisande bild. Den nivå som inspektionen sätter för kostnader för investeringar som med automatik godkänns kan eventuellt sänkas då tillsynsmodellen har blivit inarbetad och inspektio- nen får mer tid över för en mer noggrann granskning av företagens investeringar. Nivån kan dock inte ändras utan detta får i sådant fall ske inför en ny period. I ellagen bör därför införas ett bemyndigande för regeringen eller inspektionen att meddela föreskrifter som innebär att inspektionen ska ha möj- lighet att bestämma att kostnader upp till en fastställd nivå får till- föras kapitalbasen utan att dessa granskas närmare av inspektionen. Efter tillsynsperiodens slut ska dock nätföretagen redovisa samtliga gjorda investeringar till inspektionen (se mer om detta nedan). Den ovan föreslagna modellen innebär att nätföretagen innan en ny tillsynsperiod börjar till måste anmäla de investeringar de avser att göra . Eftersom kostnaderna för de investeringar som ligger under den av inspek- tionen fastställda nivån godkänns med automatik behöver endast kostnader för de investeringar som ligger över nivån specificeras. Om ett nätföretag inte avser att investera upp till den fastställda nivån räcker det därmed att företaget till inspektionen anger den kostnad företaget avser att investera för. De investeringar som lig- ger över den fastställda nivån bedöms och kostnadssätts av inspek- tionen. För att ge incitament till att effektivisera kostnaderna när det gäller investeringar i elnätet bör de kostnader för investeringar som ligger över den ovan föreslagna av fastställda nivån beräknas utifrån standardkostnader. Med stan- dardkostnader bör i förevarande fall avses genomsnittskostnaden för att på ett rationellt och effektivt sätt utföra en likartad inve- stering under liknande objektiva förutsättningar. Ytterligare förde- lar med att använda standardkostnader är att det är en förhållande- vis enkel metod att tillämpa. Eftersom standardkostnaderna är helt frikopplade från företagets egna kostnader sker det en oberoende bedömning av företagens investeringskostnader. Det bör också bli lättare att jämföra hur olika företags investeringar har bedömts, jämfört med om bedömningen baseras enbart på företagets egna kostnader, alternativt en måttstock baserad på flera företags kost- nader. Detta leder i sin tur till en hög transparens i skälighets- bedömningen. Genom att bestämma nivån på de standardkostnader Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter som ska användas får inspektionen också till viss del möjlighet att påverka nätföretagens kostnadsutveckling över tiden. En nackdel med att använda standardkostnader är att dessa ris- kerar att inte i samtliga fall beakta nätföretagens faktiska kostnader. På kort sikt kan detta hämma nätföretagens investeringstakt. På bör dock även nätföretagen, liksom övriga företag, ha möjlighet att påverka sin egen kostnadsnivå, t.ex. genom att effek- tivisera verksamheten. Att använda standardkostnader behöver dock inte vara lämpligt för alla typer av tillgångar som krävs för att bedriva nätverksamhet. Standardkostnader lämpar sig bäst när det gäller material och kom- ponenter i elnätet. För andra typer av tillgångar, t.ex. tillgångar av mindre värde eller tillgångar som är svåra att kostnadssätta med hjälp av standardkostnader, kan det vara mer ändamålsenligt att acceptera nätföretagens faktiska kostnader. Den metod att använda standardkostnader som beskrivits i av- snitt 5.3.5 lämpar sig väl då det är fråga om planerade investering där nätföretag har haft god tid på sig att antingen upphandla arbete eller material eller tänker använda sig av företagets egen arbetskraft. Standardkostnader lämpar sig dock sämre då investeringar på grund av t.ex. oväder eller olyckor kräver snabba insatser för att reparera och byta ut skadade anläggningar. Kostnaderna för dessa invester- ingar kan bli betydligt mycket dyrare än om investeringar gjorts i planerad takt. Det är i ett sådant fall inte rimligt att använda sig av på förväg fastställda standardkostnader. Om det föreligger sådana särskilda skäl bör därför kostnader utöver de fastställda standard- kostnaderna kunna accepteras. Ovan har i avsnittet om tillämp- ningen av standardkostnader vid fastställandet av nuanskaffnings- värdet angetts ytterligare skäl för att frångå standardkostnaderna, t.ex. investeringar i städer och skärgård. Dessa undantag bör även tillämpas vid fortlöpande investeringar. En fråga som måste hanteras av vid utformningen av standardkostnader är på vilket sätt standard- kostnaderna ska ta hänsyn till realprisutvecklingen för material och arbete. Om standardkostnaderna uppdateras löpande, t.ex. inför varje ny tillsynsperiod, kommer dessa att avspegla realpris- utvecklingen. Om standardkostnaderna fastställs utifrån ett basår så bör realprisutvecklingen tas hand om genom att standardkostna- derna indexeras till den allmänna prisutvecklingen och förändringar i de reala priserna på material och arbete. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Den ovan föreslagna modellen om att ett nätföretag med auto- matik ska få kostnader för investeringar upp till en viss nivå kan få till följd att företagen lägger de kostnader som är tveksamma inom intervallet med automatiskt godkända kostnader och inve- steringar vars kostnader överensstämmer med standardkostnaderna utanför intervallet. Om företagen inte investerar effektivt inom det intervall som med automatik accepteras av inspektionen finns dock en risk på att företagens elnät kvalitetsmässigt försämras vilket i sin tur får effekt vid fastställande av intäktsramen. Även företagets kostnader för drift och underhåll kan komma att öka. Investeringarna och värdet på investeringar som tillförs kapital- basen genom fastställelsebeslutet bör inte vara oåterkalleliga. Ett företag kan t.ex. på grund av att antalet nyanslutningar varit större än beräknat ha varit tvungen att investera utöver det som anmälts i förväg. Investeringarna kan även av olika anledningar ha fördröjts. Det normala torde dock vara att nätföretagen har en ganska bra bild över sina investeringar för framåt i tiden. Inför avstämningsbeslutet efter tillsynsperioden kommer nätföretagen att till anmäla de investeringar som faktiskt utförts , dvs. både en beskrivning av själva investeringarna och kostnaderna härför. Inspektionen kostnads- sätter därefter de investeringar som inte har prövats och justerar kapitalbasen därefter. I den ovan skisserade modellen finns ingen möjlighet för Ener- gimarknadsinspektionen att komma med en invändning mot en investering som sådan utan endast mot kostnaden för denna. Detta är en brist då det kan uppkomma en situation där ett nätföretag har genomfört en investering på ett sådant sätt som alldeles uppenbart inte hade varit nödvändigt. Detta skulle då drabba nätföretagets kunder negativt genom att de får betala högre avgifter än vad som kan anses skäligt. Å andra sidan är de enskilda företagen som med sin kunskap om företagens specifika förhållanden som är bäst läm- pade att fatta beslut om investeringar. Det är dock enligt utred- ningen mening nödvändigt att införa någon form av bestämmelse som ger inspektionen möjlighet att hindra att onödiga investeringar tillförs kapitalbasen. Bestämmelsen bör vara en undantagsregel och inspektionen ska således i normalfallet inte behöva ingripa i plane- rade investeringar som sådana. Utredningen anser därför att inve- steringar som är uppenbart obehövliga för att upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät inte ska tillföras kapi- talbasen. Ett sådant förslag ger inspektionen en viss överblick och Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter kontroll över kostnaderna för större investeringar. Det bör åter påpekas att denna bestämmelse gäller investeringen som sådan och inte kostnaden. Således ska en uppenbart obehövlig investering inte tillföras kapitalbasen trots att den i och för sig gjorts till gällande standardkostnader. En fråga som har uppkommit inom utredningen är om kapital- basen bör indexuppräknas inför varje ny tillsynsperiod. Med en sådan lösning ges kompensation för inflation redan i beräkningen av kapitalbasen. En sådan modell skulle dock kräva att en real ränta används vid beräkningen av nätföretagens kapitalkostnader. Efter- som utredningen nedan föreslår att en nominell linjär metod används vid beräkning av kapitalkostnaderna bör en indexering av kapitalbasen inte göras. Särskilt om nätföretagens kostnader för anslutningar I avsnitt 4.2.1 framgår det av utredningens förslag att Energi- marknadsinspektionen i förväg ska fastställa ramen för de samlade intäkter nätföretagen får ta ut från sina kunder i form av nättariffer . I denna intäktsram ingår även de beräk- nade, framtida intäkterna från anslutningsavgifterna. Således god- känns anslutningsavgifterna i förväg genom att de inkluderas i den intäktsram som inspektionen fastställer innan avgifterna träder i kraft. En fråga är dock vilken metod som ska användas för att beräkna den del av intäktsramen som utgörs av anslutningsavgifterna. Ett alternativ är att en anslutning betraktas som vilken annan invester- ing som helst, och att den därmed prissätts utifrån nätföretagens faktiska kostnader eller standardkostnader i enlighet med förslaget ovan om hur investeringar ska hanteras. Ett annat alternativ är att låta de specifika anslutningsavgifterna ligga till grund för beräk- ningen av intäktsramen. Om anslutningen betraktas som en investering garanteras före- tagen en kostnadstäckning för anslutningen, som är helt oberoende av vilken metod som används för att fastställa anslutningsavgifterna gentemot kunderna. Antalet anslutningar, samt vilken metod som används för att fastställa de kundspecifika anslutningsavgifterna, avgör dock hur stora nätföretagens faktiska intäkter i praktiken blir från anslutningsavgifterna. De faktiska intäkterna från anslutnings- avgifterna kan därmed såväl understiga som överstiga den kost- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter nadstäckning som nätföretagen får genom intäktsramen för att genomföra anslutningen. Om de faktiska intäkterna från anslutningsavgifterna gentemot kund understiger den kostnadstäckning som nätföretagen får för anslutningen innebär detta att överföringskunderna är med och betalar (subventionerar) tillkommande anslutningar. Det motsatta förhållandet gäller om de faktiska intäkterna från anslutnings- avgifterna överstiger kostnadstäckningen. De intäkter som nät- företaget totalt sett får ta in från sina kunder bestäms dock av intäktsramen. Den metod som används för att fastställa de kund- specifika anslutningsavgifterna får därmed ingen betydelse för hur stora intäkter som nätföretaget totalt sett får ta ut från kunderna, eller vilken kostnadstäckning som ges för anslutningen, utan endast hur kostnaderna för anslutningarna fördelas mellan överförings- respektive anslutningskunderna. Därmed uppnås en flexibilitet i fördelningen av anslutningskostnaderna mellan de olika kund- kollektiven. Om det är de kundspecifika anslutningsavgifterna som ingår i intäktsramen kommer intäkterna från överförings- och anslut- ningsavgifterna att beräknas var för sig. Därmed uppnås inte samma flexibilitet när det gäller hur kostnaderna för anslutningarna kan fördelas mellan överförings- respektive anslutningskunder. Detta ställer i sin tur större krav på att de kundspecifika anslut- ningsavgifterna utformas så att de i genomsnitt och för varje redo- visningsområde ger nätföretagen kostnadstäckning för de anslut- ningar som utförs. I annat fall finns det risk för att nätföretag blir systematiskt över- eller underkompenserade i förhållande till vad det kostar att ansluta kunder. Ett praktiskt problem med att låta anslutningarna hanteras som investeringar är att anslutningskostnaden, och därmed den del av intäktsramen som utgörs av anslutningsavgifterna, kommer att periodiseras över avskrivningstidens längd. Ur reglermässig syn- vinkel kommer alltså intäkterna från anslutningsavgifterna att för- delas . I praktiken kommer dock nätföre- tagen att få intäkterna från anslutningsavgifterna som en klump- summa när anslutningen är genomförd (se nedan om periodisering av anslutningsintäkter i avsnitt 5.3.8 under rubriken ). Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att anslutningar ska betraktas som en investering. Detta innebär att nätföretagens investeringskostnad för att utföra anslutningar Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter beräknas på samma sätt som för övriga investeringar. Anslutningar innebär en utbyggnad av elnätet. Därmed bör anslutningar också hanteras och prissättas som övriga investeringar i elnätet. Det kan tilläggas att det är på detta sätt som anslutningar principiellt hante- ras med nuvarande regleringsmetod (nätnyttomodellen). Ett annat skäl som talar för att hantera anslutningar som övriga investeringar är att det ur reglersynpunkt görs en åtskillnad mellan hur kostna- derna för att bedriva nätverksamhet beräknas (intäktsramen), respektive hur dessa kostnader fördelas mellan olika kundkatego- rier i form av överförings- och anslutningsavgifter. En fördel med att göra denna åtskillnad är att om ett domstolsavgörande i fram- tiden skulle ändra på en fastställd anslutningsavgift leder detta inte per automatik till att hela intäktsramen omprövas, utan endast till en ändring i hur uttaget av nättariffer fördelas mellan olika kund- kategorier. På så sätt får inte domstolsavgöranden i ett enskilt fall någon direkt effekt på den i förväg fastställda intäktsramen. Detta skapar en ökad förutsägbarhet och stabilitet kring vilka intäkter som nätföretagen har rätt att ta ut från kunderna. Som ovan angetts ska den reglermässiga kapitalbasen även justeras nedåt på grund av avskrivningar på elnätet och övriga tillgångar. Hur väl en reglermetod styr från ett samhällsekonomiskt perspek- tiv är till stor del beroende av hur väl avvägd avskrivningstiden är för olika komponenter. Det är önskvärt och angeläget ur ett regler- perspektiv att sätta avskrivningstiden, dvs. den ekonomiska livs- längden, så nära den tekniska livslängden som möjligt utan att den ekonomiska livslängden överskattas.TPF5FPT Då olika komponenter har olika teknisk livslängd är det vidare nödvändigt att differentiera olika typer av komponenters avskrivningstid i regleringen. Om man sätter en felaktig avskrivningstid på en komponent kan detta få vissa negativa följder. En för kort satt avskrivningstid kan t.ex. bli för investeringsdrivande eftersom avskrivna anläggningar inte genererar någon intäkt. Väl fungerade anläggningar riskeras då att bytas ut vilket inte är samhällsekonomiskt effektivt. 5TP PT Med ekonomisk livslängd avses den tid en anläggning finns kvar i bokföringen och man fortfarande gör avskrivningar på den. Med teknisk livslängd avses den tid under vilket anläggningen uppfyller avsedd funktion med normalt underhåll. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter När det gäller avskrivningstiden på företagens tillgångar har ut- redningen övervägt två alternativa möjligheter. Den ena möjlighe- ten är att i föreskrifter på förhand bestämmer en fast avskrivningstid för de olika komponenterna, t.ex. som på ledningar och på elmätare. Den andra möjligheten är att inspektionen på förhand bestämmer ett avskriv- ningsintervall för varje komponent. Företagen får därefter själva välja den avskrivningstid som passar det enskilda företaget bäst. Fördelen med det senare alternativet är att företagen får en viss valmöjlighet att bestämma avskrivningstakten med hänsyn till t.ex. var de ligger i en investeringscykel. Avskrivningstiden kan även variera mellan landsbygds- och stadsnät och riskbedömningen kan därmed skjutas över till nätföretagen. När ett företag väl valt en avskrivningstid för en komponent bör dock denna inte kunna änd- ras om inte särskilda skäl föreligger. Sådana skäl skulle t.ex. vara ny lagstiftning som tvingar företagen att byta ut vissa kompo- nenter. Inspektionen har till utredningen uppgett att fasta avskriv- ningstider från inspektionens synvinkel är att föredra.