sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Skyddet för den personliga integriteten Bedömningar och förslag Skyddet för den personliga integriteten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Tryckt av Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för partementet att tillkalla en kommitté (Ju 2004:05) med högst elva ledamöter med uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten samt överväga dels om 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen bör ändras, dels om det vid sidan av befintlig lagstiftning behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Rätts- chefen förordnades att vara ordförande i kommittén. Till ledamöter i kommittén förordnades riksdagsledamöterna samt dåvarande riksdagsledamöterna . entledigades och förord- nades dåvarande riksdagsledamoten att som ledamot ingå i kommittén. entledigades som ledamot i kommittén med verkan fr.o.m. . beslutade regeringen med ändring av tidigare beslut att kommittén skall bestå av högst tolv ledamöter, varefter riksdagsledamöterna förordnades till ledamöter i kommittén. Kommittén antog namnet . Till experter förordnades numera ämnes- rådet , byråchefen och chefsjuristen . Som sekreterare i kommittén anställdes numera kammarrättsrådet och numera rådmannen . Skyddet för den personliga integriteten, Kartläggning och analys (SOU 2007:22). Kommittén överlämnar nu slutbetänkandet Skyddet för den person- liga integriteten, Bedömningar och förslag. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. utredningar med uppgift att överväga ett Skydd mot avlyssning................................................... 2.2.3 Olovlig fotografering och kameraövervakning........... Reklam och integritet ................................................... 2.3.2 Utredningens överväganden om privatlivets fred....... 2.3.3 Regeringens och överväganden om skyddet för privatlivet................................................... 2.4 Data- och offentlighetskommittén ......................................... 2.5Departementspromemorian Skyddet för enskilda Skyddet för den personliga integriteten enligt och EU:s rättighetsstadga.............. Det materiella skyddet enligt artikel 8 i Skydd mot ryktesspridning .......................................... 3.2.2 Skydd mot närgången uppmärksamhet ....................... 3.2.3 Behandling av personuppgifter och information om privata förhållanden................................................ 3.2.4 Skydd för hem och korrespondens .............................. 3.2.5 Tillåtna inskränkningar i de skyddade 3.3.1 Kravet på det materiella skyddet för rättigheterna i artikel 8 ........................................................................ 3.3.2 Kravet på gottgörelse vid 3.3.3 Effektivt rättsmedel enligt artikel 13 ........................... i det svenska rättssystemet .................. Skyddet i svensk rätt................................................... 4.1.1 Målsättningsstadgande till skydd för privatlivet ......... 4.1.2 Materiellt grundlagsskydd beträffande vissa delar 4.1.3 Rätt till skydd mot integritetskränkande 4.1.4 Förbud mot att meddela föreskrifter i strid med 4.2Straffbestämmelser till skydd för den enskildes person 4.2.1 Brott som medför rätt till kränkningsersättning ...... 4.2.3 bestämmelser till skydd mot angrepp mot annans frid eller ära .............................. 4.2.4 Andra bestämmelser i av betydelse för skyddet för den personliga integriteten .............. 4.3 Materiellt skydd i annan lagstiftning .................................... 4.3.2 Lagen om namn och bild i reklam ............................. 4.3.4 Lagen om allmän kameraövervakning ....................... Fotograferingsförbudet i rättssalar............................ 4.4Ekonomisk kompensation för kränkningar av den 4.4.1 Rätt till ideellt skadestånd enligt 4.4.2 Särskilt om det allmännas skadeståndsansvar 4.4.4 Skadestånd vid fel av lagstiftaren ............................... Den konstitutionella regleringen av personlig integritet i några andra länder ................................................. 5.1.1 Vad omfattas av undersökningen?............................. Begreppet personlig integritet ................................... Det konstitutionella skyddets utformning........................... Behovet av ett förstärkt skydd för den personliga Utgångspunkter enligt kommitténs direktiv........................ 6.2Kommitténs kartläggning och analys har visat att lagstiftaren inte lägger tillräcklig vikt vid 6.2.1Generella iakttagelser beträffande hur integritetsskyddshänsyn beaktas vid utarbetandet av ny lagstiftning......................................................... 6.2.2 Andra iakttagelser ....................................................... 6.3Den personliga integriteten saknar ett eget skyddsvärde enligt regeringsformens rättighetskapitel ............................. 6.3.1En jämförelse mellan krav m.m. och det svenska grundlagsskyddet för den 6.3.2 Regeringsformen undviker frågan varför ett skydd för den personliga integriteten behövs ........... 6.4 Behovet av ett utökat materiellt skydd i vanlig lag .............. 6.4.1 Nationell rätt skall innehålla skyddsregler även i förhållandet enskilda emellan ..................................... 6.4.2 Skydd mot avlyssning, filmning och 6.4.3 Skydd mot spridning och användning av privat 6.4.4 Skydd vid personregistrering...................................... 6.4.5 Skydd mot användning av annans 6.5Behovet av ytterligare rättsmedel vid kränkningar av den 6.5.1 Möjlighet till kompensation för ideella skador skall finnas i den nationella rätten ............................. 6.5.2 Skadeståndslagen ger begränsade möjligheter till 6.5.3 som grund för skadeståndstalan mot det allmänna ........................... 6.5.4 som grund för skadeståndstalan mot annan enskild.......................... 6.5.5 Har ett effektivt rättsmedel skapats genom 6.5.6 Förslag om en utvidgad rätt till skadestånd vid 6.5.7 Skadestånd vid fel av lagstiftaren ............................... Kommitténs överväganden och förslag ........................ 7.1.1 Särskilda lagstiftningsåtgärder behövs för att 7.1.2 En utgångspunkt när det gäller skyddets 7.1.3 Ett utvidgat skydd för den personliga integriteten bör följa principer och systematik i gällande rätt ..... 7.1.4 Också andra åtgärder än lagstiftning bör Materiellt skydd i grundlag.................................................... 7.2.1 Det finns behov av att införa ett utvidgat materiellt grundlagsskydd för den personliga 7.2.2 Vissa utgångspunkter som påverkar möjligheten att utvidga grundlagsskyddet ..................................... 7.2.3 Ett utvidgat grundlagsskydd för den personliga integriteten bör kunna begränsas genom lag ............ 7.2.4 Regleringen av intrång som det allmänna anses ha rätt att vidta .................................................. 7.2.5 Den närmare utformningen av ett utvidgat 7.2.6 Förutsättningarna enligt 2 kap. 12 § RF för att behöver inte ändras..................................................... 7.2.7 Normgivningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF har spelat ut sin roll..................................................... Materiellt skydd i vanlig lag................................................... 7.3.1 Det finns behov av att förstärka det materiella skyddet för den personliga integriteten i vanlig 7.3.2 överväganden om fotografering och spridning av bilder....................................................... 7.3.3 Regleringen i vissa andra länder ................................. 7.3.4 Överväganden om rättslig reglering........................... 7.3.5 Ett straffrättsligt skydd mot olovlig fotografering... Vissa särskilda frågor .................................................. Rätten till effektivt rättsmedel vid kränkning ...................... 7.4.1 Utgångspunkter för bedömningen av om det behövs ny lagstiftning för att medge en utvidgad rätt till effektivt rättsmedel ........................................ Andra åtgärder för att stärka integritetsskyddet.................. 7.5.1 En årlig regeringsskrivelse om integritetsskyddet .... 7.5.2 Nuvarande ordning för kontroll och insyn ............... 7.5.3 Föreslagna eller beslutade organ................... 7.5.4 Datainspektionens roll bör breddas och utvecklas ... Ett sammanhållet integritetsskyddsråd ..................... Konsekvenser och ikraftträdande ................................ a. a. a. prop. Europeiska gemenskapen/gemenskaperna Europeiska unionens stadga om de grundläggande konventionen Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna f.följande sida/sidor sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Nytt juridiskt arkiv, avdelning I personuppgiftslagen (1998:204) sekretesslagen (1980:100) skadeståndslagen (1972:207) har haft i uppdrag att kartlägga och analysera skyddet i lagstiftningen för den personliga integriteten samt överväga om detta skydd behöver kompletteras. I detta slutbetänkande lämnar kommittén förslag till lagstiftning och andra åtgärder som syftar till att stärka skyddet för den personliga integriteten. Förslagen innebär i huvudsak följande. Regeringsformen kompletteras med ett nytt stadgande av inne- börd att varje medborgare är skyddad gentemot det allmänna mot intrång som sker i hemlighet eller utan samtycke och som i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. I införs en bestämmelse om olovlig fotografering, som i princip gör det förbjudet att utan lov fotografera eller filma personer som befinner sig på platser dit allmänheten inte har insyn. Regeringen bör lämna information till om utvecklingen på integritetsskyddsområdet, Datainspektionens roll bör breddas och utvecklas och en nämnd eller ett råd med uppgift att vaka över integritetsskyddet på hela samhällsområdet bör inrättas om utvecklingen ger anledning härtill. överlämnade kommittén delbetänkandet SOU 2007:22 med kartläggning och analys av sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Kommittén konstaterade att det på en rad rättsområden finns brister i fråga om hur integritetsskyddet har tillvaratagits. Dessa brister beskrevs utförligt men kommittén analyserade också orsakerna. Kommittén pekade framför allt på en felaktig metodik och strukturella brister som leder till att inte- gritetsskyddsaspekterna inte beaktas tillräckligt redan när lagstift- ningen utarbetas. Delbetänkandet har ett självständigt värde genom att det höjer medvetandet om betydelsen av ett gott integritetsskydd och lägger en grund för ett framtida lagstiftningsarbete där detta skydd på ett rimligt sätt balanseras mot andra berättigade intressen. Slutsatserna i delbetänkandet pekar på ett behov av generellt verkande lagstiftning och även av andra åtgärder. Någon analys av integri- tetsskyddets tillräcklighet inom den centrala skyddslagstiftningen gjordes emellertid inte i delbetänkandet. Denna mer ingående ana- lys av hur integritetsskyddet kan och bör förbättras inom det centrala rättsområdet redovisas därför i kommitténs nu aktuella betänkande. Det är svårt att genom en positiv och heltäckande beskrivning fånga in begreppet personlig integritet, även om man begränsar sig till vad samhället bör erkänna som skyddsvärt. De flesta länders rättsordningar saknar av detta skäl en sådan beskrivning. Inte heller innehåller en heltäckande positiv definition av vad som innefattas i det i konventionen använda begreppet respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Substan- sen i denna rättighet mejslas i stället fram genom domstolsavgö- randen i enskilda fall. försök att på grundlagsnivå ge uttryck för en kärna i skyddet för den enskildes integritet, som är av så omistligt värde att den aldrig får bli föremål för inskränkningar, har inte varit fram- gångsrika. Det förhållandet att det knappast är möjligt för lag- stiftaren att med tillräcklig precision avgränsa en sådan kärna hind- rar inte att man kan urskilja vissa moment i den personliga integri- teten som är av grundläggande betydelse när rättighetsinskrän- kande åtgärder övervägs. Det måste för det första alltid finnas en rätt till skydd som tar sikte på individens kroppsliga integritet, på den enskildes privata tankar och förtroliga kommunikation med andra samt på den enskildes möjligheter att själv avgöra om andra skall få ta del av känsliga uppgifter som rör t.ex. hälsa eller sexualliv. För det andra måste det alltid finnas ett skydd för rätten att stänga om sig, dvs. utgångspunkten måste vara att den enskilde skall vara fri att kunna avskärma sig från omgivningen. Dessa särskilt viktiga beståndsdelar i skyddet för en människas personliga integritet har utgjort kommitténs principiella utgångspunkter för dess överväganden rörande behovet av ny lagstiftning och vad denna bör ta sikte på. Grundlagarna betonar starkt och med rätta vikten av yttrande- och informationsfrihet, och i regeringsformen intar den fria åsiktsbild- ningen en särskilt privilegierad ställning. De bestämmelser i rege- ringsformens kapitel om grundläggande fri- och rättigheter som har betydelse för skyddet för den personliga integriteten inskrän- ker sig däremot i huvudsak till ett förbud mot politisk åsikts- registrering och ett krav på lagstöd vid ingrepp i form av hus- rannsakan, hemlig avlyssning m.m. Emellertid har inte ens dessa bestämmelser primärt motiverats av hänsyn till värdet av att skydda den personliga integriteten utan främst utifrån syftet att skydda den fria åsiktsbildningen. Enligt kommitténs bedömning är det inte en tillfredsställande ordning att det på grundlagsnivå saknas bestämmelser om skydd för den personliga integriteten som på ett mer påtagligt sätt än balanserar övriga i regeringsformen angivna grundläg- gande fri- och rättigheter. Det är inte tillräckligt att integritets- skyddet betraktas som ett viktigt medel i den fria åsiktsbildningens tjänst, utan lagstiftaren bör tydligare än erkänna den själv- ständiga betydelsen av rätten till personlig integritet. Genom att lyfta upp centrala inslag i integritetsskyddet på grundlagsnivå beto- nar lagstiftaren respekten för människovärdet och för varje män- niskas rätt till självbestämmande. Om skyddet för den personliga integriteten däremot ges en svag förankring i grundlagen kan följ- den bli att tillräcklig vikt inte läggs vid integritetsskyddsaspekterna när ny lagstiftning arbetas fram. De negativa konsekvenserna av en sådan underlåtenhet från grundlagsstiftarens sida kan sägas ha blivit synliggjorda genom kommitténs analys i delbetänkandet. Regeringsformens jämförelsevis låga värdering av skyddet för den personliga integriteten står dessutom i kontrast till den upp- fattning som kommer till uttryck i , där rätten till respekt för privat- och familjelivet har en med andra grund- läggande fri- och rättigheter jämbördig ställning. Även om konven- tionen inte ställer krav på att rätten till respekt för privatlivet skall vara reglerad på en viss konstitutionell nivå, kan den nu rådande bristen på jämvikt i regeringsformen i längden komma att bli besvärande för trovärdighet som konventionsstat. Kommitténs bedömning är alltså att grundlagsskyddet för den personliga integriteten behöver stärkas. När det gäller frågan hur detta skall åstadkommas har kommittén funnit det nödvändigt att utgå från den uppbyggnad som fri- och rättighetsskyddet har i regeringsformen . Det innebär att ett utökat skydd inte bör utformas som en positiv förpliktelse för det allmänna, exempelvis i form av ett stadgande som ålägger det allmänna att visa respekt för varje medborgares rätt till personlig integritet. Skyddet måste i stället utformas som ett förbud för lagstiftaren, dvs. , att vidta integritetsbegränsande åtgärder, såvida inte begränsningarna sker i form av lagstiftning som är underkastad det i regerings- formen särskilt föreskrivna förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Ett utvidgat grundlagsskydd för den personliga integriteten bör inte heller utformas så att det inskränker myndigheternas skyldig- heter enligt offentlighetsprincipen, däribland skyldigheten att låta medborgarna ta del av allmänna handlingar även i fall då hand- lingarna innehåller uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Något grundlagsskydd med den inriktningen är inte heller nöd- vändigt med hänsyn till konventionsenliga förpliktelse att skydda privatlivet. Kommittén konstaterar i det sammanhanget att statens egen förpliktelse att skydda känslig information om den enskilde i allt väsentligt är uppfylld genom bestämmelser i sekre- tesslagen. De förfaranden från det allmännas sida som ett utvidgat grund- lagsskydd bör ta sikte på är enligt kommitténs mening i stället sådan övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden som sker i hemlighet eller utan samtycke. De före- teelser som bör fångas in genom ett sådant grundlagsskydd är framför allt mer kvalificerade former av övervakning och sådan kartläggning som sker i form av registrering och hantering av personuppgifter inom ramen för omfattande informationssam- lingar hos myndigheter. Inringningen av dessa företeelser sker i kommitténs förslag genom att det föreskrivs att det skall vara fråga om ett intrång som i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Ett grundlagsskydd av denna innebörd kommer att träffa bland annat de straffprocessuella tvångsmedlen hemlig kameraövervak- ning och hemlig teleövervakning. Detta är enligt kommitténs bedömning både önskvärt och nödvändigt eftersom dessa före- teelser är särskilt känsliga från integritetsskyddssynpunkt genom att de används i hemlighet och genom att övervakningen ständigt pågår med utnyttjande av fast anordnad apparatur som ett tillståndsbeslut gäller. Den enskildes förehavanden i vad denne uppfattar vara ett privat sammanhang står således ständigt under övervakning av det allmänna. Några omedelbara konsekvenser för de nämnda straffproces- suella tvångsmedlen torde ett grundlagsskydd inte få, eftersom dessa typer av integritetsintrång redan är reglerade i gällande lagstiftning. Däremot får ett grundlagsskydd till konsekvens att varje integritetsbegränsande ändring i den aktuella tvångsmedels- lagstiftningen skall underkastas proportionalitetsprincipen och det kvalificerade förfarande som i övrigt anges i 2 kap. 12 § RF. Grund- lagsenligheten av sådan lagstiftning kommer dessutom att kunna prövas enligt 11 kap. 14 § RF. Informationsinhämtning som inte sker genom fast anordnad apparatur, t.ex. smygfilmning eller fotografering med hand- manövrerad kamera, kan i många fall vara att jämställa med övervakning genom fast anordnad kamera. Åtgärder från det allmännas sida av detta slag bör därför också kunna omfattas av ett grundlagsskydd. Detsamma gäller intrång i form av hemliga inspelningar av telefonsamtal eller andra samtal som den enskilde har med företrädare för det allmänna. I alla dessa avseenden blir statsmakterna därmed tvungna att se över lagstiftningen så att det föreslagna grundlagskravet på lagstöd till alla delar uppfylls. Som framgått krävs dock att intrånget är kvalificerat genom att det skall innebära övervakning i betydande mån. Vanligt ordinärt polisarbete i form av exempelvis spaning på fältet eller så kallad skuggning, bör i likhet med andra åtgärder som över huvud taget inte innefattar övervakning eller kartläggning i betydande mån av den enskildes privatliv, inte omfattas av ett utvidgat grundlagsskydd. Ett grundlagsskydd i förhållande till det allmänna som avser kartläggning av den enskildes personliga förhållanden torde heller inte få några stora konsekvenser i lagstiftningshän- seende. Det finns en ambition från lagstiftarens sida att grundläggande förutsättningar för stora myndighetsregister med känslig information skall ha stöd i lag. I de fall då man likväl valt att på förordningsnivå reglera myndigheters uppgiftsskyldighet i förhållande till andra kan dock lagstiftningsåtgärder bli nödvändiga Kommittén uttalade redan i sitt delbetänkande att denna typ av sekretessbrytande regler bör finnas i lag. Ett exempel på kartläggning av detta slag utgör Säkerhetspolisens hantering av personuppgifter, ett annat polisens personuppgiftshantering i underrättelseverksamhet och under en brottsutredning. Hantering av personuppgifter som i betydande mån innebär kartläggning av den enskildes privatliv förekommer inte bara inom den brottsbekämpande verksamheten, utan också vid exempelvis hantering av uppgifter om den enskildes hälsa i patientjournaler och hälsodataregister eller inom ramen för forskning i det all- männas regi. I den mån sådan hantering sker utan samtycke från den enskilde bör grundlagsskydd ges mot alla dessa slag av kart- läggningar. Alla led i en hantering av personuppgifter bör inte omfattas av ett utvidgat grundlagsskydd. De från integritetsskyddssynpunkt viktigaste momenten i hanteringen handlar om hur uppgifter om enskilda får samlas in, ändamålet med behandlingen och i vilken utsträckning uppgifter på grund av uppgiftsskyldighet, som alltså bryter sekretess som gäller för uppgifterna, skall lämnas ut till andra för samkörning med uppgifter i andra myndighetsregister eller av andra skäl. Även uppgiftsskyldighet som gäller i enskild verksamhet och bryter tystnadsplikt för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, avses kunna omfattas av det nya grund- lagsskyddet. Utlämnande av uppgifter som inte har sin grund i en uppgifts- skyldighet utan som lämnas ut efter en sekretessprövning, är inte avsett att omfattas av något grundlagsskydd. Det grundlagsskydd som kommittén föreslår berör därmed inte rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Sammanfattningsvis bör sådana från ett integritetsskydds- perspektiv grundläggande moment som insamling, fastställande av ändamål och uppgiftsskyldighet beträffande informationssamlingar av särskilt känslig karaktär om enskilds personliga förhållanden hos myndigheter, ha stöd i lag och i övrigt uppfylla kraven i 2 kap. 12 § RF, allt under förutsättning att hanteringen sker i hemlighet eller utan samtycke från den enskilde och innebär en kartläggning i betydande mån av den enskildes personliga förhållanden. Det- samma gäller uppgiftsskyldighet i enskild verksamhet av motsva- rande innebörd. Ett grundlagsskydd mot kartläggning av detta slag kommer även att omfatta den skyldighet att för det allmännas räkning lagra teletrafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål, som kommer att införas i på grund av EG-direktivet (2006/24/EG) om lagring av sådana uppgifter. Detta är i hög grad rimligt, då det här är fråga om mycket omfattande informationssamlingar som kan avse ytterst integritetskänsliga uppgifter. En annan åtgärd som kan komma att omfattas av det utvidgade grundlagsskyddet, men i detta fall närmast på grund av att det är fråga om övervakning av den enskildes privatliv, är avlyssning av kommunikation mellan enskilda som sker trådlöst, t.ex. via radio eller satellit. Sådan avlyssning är oreglerad utifrån en gammal men alltmer ifrågasatt princip om att etern är fri för alla, dvs. inte bara för enskilda utan också för det allmänna. Med kommitténs förslag kommer även trådlös avlyssning att omfattas av ett grund- lagsskydd.