sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Även framledes ska alltså en totalskada kunna bestämmas som en avkastningsvärdeminskning, t.ex. enligt olika slag av normer. Skadan delas därefter upp i en marknadsvärde- minskning (intrångsersättning) och i övriga skador (annan ersättning). Därefter ska med vårt förslag hänsyn tas till mer svårbedömbara individuella värden genom det rena schablonpåslaget, som då alltså ska göras med utgångspunkt i marknadsvärdet/marknadsvärde- minskningen. Den uppfattningen har förts fram till utredningen att påslaget bör göras på totalskadan, dvs. inklusive annan ersättning. Detta har då motiverats av främst pragmatiska skäl. En sådan lösning skulle enligt dess förespråkare avdramatisera gränsdragningen mellan mark- nadsvärdeminskning och övriga skador. I den praktiska tillämp- ningen kan visserligen denna gränsdragning ibland vara svår att göra mer exakt. är emellertid en sådan konstruktion av schablonen svårare att förstå och logiskt motivera än en schablon som enbart bygger på marknadsvärdet. Det kan nämligen ifrågasättas om det är följdriktigt att först bestämma en ersättning för tydliga och direkta kostnader som fastighetsägaren har haft, t.ex. flyttnings- eller anpassningskostnader, och sedan göra ett schablonpåslag på dessa kostnader. Vi har därför valt att hålla isär de faktiska kost- naderna, som det individuella värdet i och för sig också består av, från det schablonpåslag, som principiellt sett är avsett att motsvara den mer svårmätbara delen av det individuella värdet. Ersättningsreglerna i expropriationslagen bygger på en skadeprincip; ersättningen ska motsvara den ekonomiska skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma för- mögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum. Det finns dock i andra författningar bestämmelser om er- sättning som bygger på delvis andra principer. Bland annat finns det i fastighetsbildningslagen bestämmelser om ersättning vid vissa slag av fastighetsregleringar som bygger på en vinstfördelningsprincip. Som framgår av vår kartläggning i delbetänkandet har det sedan expropriationslagens tillkomst skett förskjutningar i fråga om använd- ningen av expropriationsinstitutet. genom- fördes de flesta tvångsförfoganden av offentliga aktörer som drev sin verksamhet utan vinstintresse. Reglerna har allt oftare använts vid förvärv där förvärvaren är en privat aktör som driver sin verksamhet i vinstsyfte.TPF1FPT Det ökade inslaget av privat vinstintresse har lett till att det har ifrågasatts om det inte även i expropriationslagen bör införas regler om vinstfördelning. Utredningen ska mot denna bakgrund överväga om det är möjligt och lämpligt att i expropriationslagen införa regler om någon form av vinstfördelning mellan den exproprierande och den vars egen- dom tas i anspråk. Vi ska härvid analysera vilka för- och nackdelar som en vinstfördelningsprincip har för markägare och exproprierande samt vilka effekter som en sådan princip kan få för utbyggnaden av olika slag av infrastruktur och för samhällsekonomin. Vi ska vidare analysera vilka möjligheter som finns att inom ramen för olika slag av ersättningsärenden räkna fram en faktisk eller schabloniserad vinst av tvångsförfogandet och att bestämma om vinstens fördelning mellan dem som berörs av förfogandet. På grundval av denna analys 1TP PT Se SOU 2007:29 s. 95–97 och 137–138. ska vi ta ställning till om, och i så fall i vilken utsträckning, vinst- fördelning bör kunna komma i fråga vid de olika slag av tvångsför- foganden där expropriationslagens ersättningsregler tillämpas. I fastighetsbildningslagen finns alltså bestämmelser om ersättning som bygger på en vinstfördelningsprincip. Då dessa bestämmelser har varit något av en utgångspunkt för diskussionen om vinstför- delning vid andra slag av markåtkomst ska här några ord sägas om bestämmelsernas bakgrund och syfte. Bestämmelserna om fastighetsreglering i fastighetsbildningslagen har till syfte att åstadkomma en totalt sett effektivare fastighetsin- delning, vilket förutsätts ta sig uttryck i högre fastighetsvärden. Värdehöjningen (berörda fastigheters värde efter regleringen minus berörda fastigheters värde före regleringen) kallas i fastighetsbild- ningslagen för båtnad (= nytta). För att åstadkomma denna båtnad måste olika slag av kostnader läggas ned av företaget. Genom att minska båtnaden med de gemensamma kostnaderna får man regler- ingsföretagets vinst. Enligt fastighetsbildningslagen sker vinstfördelningen genom en kombination av två olika beslut; ett ersättningsbeslut (som fördelar båtnaden) och ett kostnadsfördelningsbeslut. När fastighetsbildningslagen arbetades fram fördes en diskussion om hur vinstfördelningen mer kon- kret skulle ske mellan de berörda fastighetsägarna. I förarbetena till bestämmelserna sägs bl.a. följande.TPF2FPT Eftersom det är fastighetsägarna som är regleringsföretagare och bär huvudansvaret för verksamheten, kommer också regleringsvinsten att tillfalla dem. Den regleringsvinst som här avses motsvarar det ekono- miska nettoresultatet av regleringen och utgör närmare bestämt skill- naden mellan totalnyttan och sakägarnas gemensamma kostnader för regleringen. Med totalnyttan förstås därvid summan av de värdeför- ändringar, som alla de i regleringen ingående fastigheterna kommit att undergå till följd av regleringen sedan sådana fullföljds- och omställ- ningskostnader och anpassningsförluster som inte är att hänföra till gemensamma kostnader utan i stället belastar enskild fastighetsägare blivit frånräknade.– – – 2TP PT Prop. Vinstfördelningen kan åstadkommas antingen på direkt väg eller indirekt. Vid en direkt fördelning är det enligt kommitténsTPF3FPT mening inte möjligt att finna en grund för fördelningen som är både skälig och rättvis från principiell synpunkt och lämpar sig för praktisk tillämp- ning. Enligt kommitténs mening bör en direkt vinstfördelning inte tillämpas. Kommittén diskuterar därefter frågan om en indirekt vinstför- delning. – – – Det är uppenbart att sättet för fördelningen mellan fastighets- ägarna av de gemensamma regleringskostnaderna påverkar storleken av den vinst som var och en av dem kommer i åtnjutande av. För kom- mittén står det klart att den kommande lagstiftningen måste innehålla en enhetlig reglering av hithörande frågor och det synes knappast heller kunna sättas i fråga annat än att nyttoprincipen därvid bör vinna tillämp- ning. Med fastighets nytta bör enligt kommittén i detta sammanhang förstås den värdehöjning som fastigheten undgår som följd av regler- ingen, minskad med enskilda fullföljdskostnader, omställningskostnader och anpassningsförluster. Vid nyttoberäkningen, eller båtnadsberäkningen som den också kallas, måste emellertid hänsyn tas också till före- komsten av likvider mellan fastighetsägarna med anledning av fastig- heternas ändrade utformning. För att en fastighets nytta skall kunna fastställas, måste därför dess värdehöjning minskas med den likvid som ägaren har att utge, och om ägaren i stället får ta emot sådan ersätt- ning, skall beloppet därav läggas till värdehöjningen. En annan fråga är hur det s.k. likvidsystemet bör utformas – – – Vid denna s.k. likvidvärdering fastställs för varje fastighet skillnaden i värde mellan vad fastigheten avstår och vad den erhåller genom regleringen. Skillnaden utgör kapitalförflyttning och skall sålunda helt utjämnas genom ersättning i pengar. Departementschefen anförde bl.a. följande.TPF4FPT Kommitténs förslag till värderingssystem för fastighetsreglering har fått ett övervägande gynnsamt mottagande av remissinstanserna och synes mig väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning. Utmärkande för fastighetsreglering är att den innebär en ombildning av fastigheter. Fastighet som får avstå mark skall i första hand kompen- seras med annan mark. Kontantlikvider, i synnerhet höga sådana, skall om möjligt undvikas. Värderingssystemet måste vara konstruerat från dessa utgångspunkter. Detta medför att värderingssystemet inte kan utformas så, att det blir helt överensstämmande med de regler som gäller för expropriation som ju utgör ett ensidigt tvångsförvärv av fast egen- dom. Se SOU 1963:68 s. 321 f. 4TP PT Prop. 1969:128 s. 392. Diskussionen om ersättningsbestämmelsernas koppling till expropria- tionslagen var inte slut i och med att fastighetsbildningslagen trädde i kraft. I flera olika sammanhang framfördes förslag om en närmare samordning mellan de båda lagarnas ersättningsbestämmelser.TPF5FPT Detta ledde till den reform som genomfördes och som innebar att ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen numer i princip ska tillämpas även vid fastighetsreglering. Den s.k. vinstfördelningsprincipen ska dock fortfarande tillämpas vid sådan fastighetsreglering där motsvarande markåtkomst inte kan ske med tillämpning av , expropriationslagen eller annat liknande tvångsförvärv. En nyhet vid reform var att mot- svarande ska gälla även vid förrättning enligt anläggningslagen. Enligt 5 kap. 10 a § tredje stycket fastighetsbildningslagen uttrycks vinstfördelningsprincipen på följande sätt. Vid värdering av egendom som inte kunnat tas i anspråk på sätt som sägs i andra stycket skall det även tas skälig hänsyn till det särskilda värde som egendomen har för den tillträdande fastigheten. I sådana fall tillämpas inte bestämmelserna i 4 kap. 2 och 3 §§ expropriationslagen om att värdestegring i vissa fall inte skall beaktas. I de allmänna motiven för lagändringen framfördes bl.a. följande.TPF6FPT En grundläggande fråga är om det är godtagbart att ersättningen vid tvångsförfoganden i vissa fall (fastighetsbildningsfallen) bestäms efter en vinstfördelningsprincip och i andra fall (expropriationsfallen) efter en skadeprincip. Att ersättningsreglerna i expropriationslagen är utformade efter en skadeprincip ter sig naturligt mot bakgrund av reglernas syfte att er- sätta förlorad egendom. En vinstfördelningsprincip i expropriations- lagen skulle inte bara vara oacceptabel från rättspolitisk synpunkt. Det skulle också skapa praktiska värderingsproblem av en omfattning som knappast kan godtas. Även ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen framstår som natur- liga om man ser till syftet med fastighetsregleringsinstitutet, som ju är att åstadkomma en förbättring av de berörda fastigheterna. Fastighets- bildningslagens ersättningsregler bygger som jag har nämnt på tanken att de berörda fastigheterna i egenskap av regleringsföretagare bör få dela på regleringsvinsten (prop. B 383). Även andra omständigheter än de olika syftena med de båda insti- tuten kan anföras för en ordning med delvis skilda ersättningsprinciper 5TP PT Se t.ex. Uppföljande översyn av fastighetsbildningslagstiftningen (Ds Ju 1977:12), Fastighets- bildning 2, Ersättningsfrågor, Delbetänkande av (SOU 1983:38), Markåtkomst och ersättning (1988:28) och Ersättning vid fastighetsreglering m.m. (Ds 1988:41). 6TP PT Prop. 1991/92:127 s. 41 f. i expropriationslagen och fastighetsbildningslagen. För det första är det allmänna intresset av ett genomförande ofta starkare i expropriations- fallen än i fastighetsbildningsfallen. Det enskilda intresset är vidare så framträdande i fastighetsbildningsfallen att det kan sättas i fråga om en tvångsrätt skulle kunna accepteras såvida inte ersättningsbeloppet bestäms under hänsynstagande till den vinst som uppkommer för den som tillträder marken. En sådan ordning leder till ersättningar som i praktiken motsvarar vad parterna skulle ha kommit överens om i normalfallet i en situation där någon tvångsrätt inte hade förelegat. I specialmotiveringen sägs bl.a. följande om grunderna för vinstfördel- ningen.TPF7FPT Det föreligger inte någon skyldighet för fastighetsbildningsmyndig- heten att alltid beräkna vilken ersättning som skulle ha bestämts enligt de tillämpliga bestämmelserna i expropriationslagen. Vid t.ex. regler- ingar i omarronderingssyfte kan det vara praktiskt att – utan att göra någon sådan beräkning – med tillämpning även av vinstfördelnings- regeln som bestämma likvidvärdet på ett indirekt sätt genom s.k. parcellvärdering (dvs. värdering av det särskilda området för sig utan anknytning till någon bestämd fastighet). En sådan samlad be- dömning bör kunna ske också i andra fall då det är lämpligt, t.ex. i sådana fall då kostnaderna för det värderingsarbete som krävs för en värdering av skada och vinst blir mycket stora och den aktuella ersätt- ningen under alla förhållanden bedöms bli låg. I sådana fall bör ersätt- ningen kunna fastställas genom en indirekt vinstfördelning efter en skönsmässig bedömning. – – – Vinsten skall fördelas på ett skäligt sätt. Vad som är skäligt i detta hänseende får avgöras från fall till fall i rätts- tillämpningen med ledning av principen att vinsten bör fördelas på det sätt som skulle ha skett vid en normal frivillig överlåtelse. 8.3Vad menas med vinst vid expropriation? För att närmare kunna överväga möjligheten och lämpligheten av att i expropriationslagen införa regler om vinstfördelning, är det förstås grundläggande att utröna vad som egentligen menas med vinst vid en expropriation. Direktiven ger inte någon vägledning i det avseendet. Som har beskrivits har vinstfördelning varit ett begrepp i fastighetsbildningslagen . Det var därför natur- ligt att de resonemang som började föras för tio–om en vinstfördelning även i expropriationslagen tog sats i de 7TP PT Prop. 1991/92:127 s. 69. gällande reglerna för ersättning vid bl.a. fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. Förutsättningarna är dock annorlunda vid en expropriation än vid en fastighetsreglering. Vid en expropriation är det i princip endast en avträdande fastighet som berörs. Plusvärdena går med andra ord sällan att härleda till en mottagande fastighet. Därmed kan normalt inte – såsom i fastighetsbildningslagen och i anläggningslagen – be- rörda fastigheters nettovärdeökning läggas till grund för en vinstför- delning.TPF8FPT Som vi ska återkomma till senare i avsnittet kan emellertid den praxis som gäller för vissa vanligt förekommande fastighetsregleringssituationer tas som utgångspunkt även för en närmare diskussion om vinstfördelning enligt expropriationslagen. Åtminstone i två fall har det gjorts mer konkreta försök att här- leda hur en vinst vid expropriation skulle kunna beräknas och för- delas, nämligen dels av (), dels av professor vid KTH. I det följande redovisas huvud- dragen i dessa båda analyser. LRF redovisade i en rapport en diskussion kring olika vinst- begrepp vid expropriation samt hur vinsten skulle kunna beräknas och fördelas vid olika slag av intrång. Den följande framställningen är ett sammandrag av redovisningen i avsnitt 11.4 i rapporten.TPF9FPT Med vinst vid fastighetsförvärv menas skillnaden mellan köparens och säljarens individuella värden. För att beräkna vinsten är det så- ledes nödvändigt att bestämma nivåerna på säljarens och köparens individuella värden. Säljarens individuella värde bör därvid kunna bestämmas med utgångspunkt från marknadsvärdet. Köparens individuella värde bestäms dock av helt andra faktorer än marknadsvärdet. Man torde kunna utgå från att detta värde inte 8TP PT Även ledningsrättsutredning konstaterade detta i sitt slutbetänkande (SOU 2004:7, s. 193–194): Det får emellertid betraktas som tveksamt om den regel om vinstfördelning som återfinns i 5 kap. 10 a § fastighetsbildningslagen, som ju bygger på principen att vinsten skapas av och fördelas mellan de fastigheter som berörs, skulle kunna fungera som en före- bild för en princip om vinstfördelning i expropriationslagen. Trots det rättssystematiska sam- band som föreligger mellan, å ena sidan, ledningsrättslagen och, å andra sidan, fastighets- bildningslagen och anläggningslagen torde ett införande av bestämmelser som bygger på denna princip sannolikt kräva andra metoder för att identifiera, beräkna och fördela vinsten. 9TP PT Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egendom, betänkande av , . sällan grundar sig på lönsamheten i den verksamhet som bedrivs. Köparens individuella värde kan sålunda basera sig på dennes uppfatt- ning om vilken företagsekonomisk vinst eller samhällsekonomisk vinst det aktuella expropriationsföretaget genererar. Köparens individuella värde kan emellertid även grunda sig på annat än allmänt lönsam- hetstänkande – t.ex. utifrån kostnaden för att välja ett alternativt köpobjekt. Det individuella värdet bestäms då med utgångspunkt från alternativvinsten. De nämnda vinstbegreppen beskrivs därefter lite mer i detalj. Vinst i företagsekonomiskU U bemärkelse är det som återstår av in- täkterna sedan kostnaderna har betalats. Beräkningen kan avse ett projekt, , ett helt eller flera företag eller något annat. I princip torde ingen oklarhet råda om vad som avses med före- tagsekonomisk vinst. En annan sak är att det i praktiken i de flesta fall kan diskuteras vad som ska räknas som kostnader och intäkter och hur de ska beräknas. En säker beräkning av vinsten kan bara göras i efterhand. Om man ska försöka uppskatta vinsten i förväg kan detta endast ske med reservation för den osäkerhet avseende de antaganden om kostnader och intäkter som måste göras. Trots detta görs beräkningar avseende sannolik vinst eller lönsamhet i stor utsträckning i samband med projekt där annans mark behöver tas i anspråk. Detta gäller också beträffande alla de underleverantörer, som kan vara engagerade i ett sådant projekt. I exempelvis ett kraftledningsbygge är ett stort antal under- leverantörer regelmässigt engagerade. Olika konsultfirmor kan vara inhyrda för att projektera ledningssträckningen, konstruera stolpar, reglera markskador eller sköta juridiken kring tillstånd och lednings- rätt. Olika materialleverantörer står för stolpar, linor och ställverks- utrustning. Ytterligare något företag svarar för själva uppförandet av ledningen. Alla dessa har möjlighet att vara med i projektet men också att avstå. Till grund för deras beslut ligger någon slags vinst- kalkyl. Samma gäller för byggherrens beslut att anlita dem. Projektet blir inte av om inte byggherren tror sig kunna göra vinst på det och underleverantörerna deltar endast om de tror att detta blir vinst- givande för dem. Sammanfattningsvis utgör den företagsekonomiska vinsten skill- naden mellan intäkter och kostnader såsom dessa visar sig hos det enskilda företaget med iakttagande av gällande bokföringsregler. Inom offentligt finansierade verksamheter görs ofta samhällsU - ekonomiskaU kalkyler som underlag för investeringsbeslut. I en sådan kalkyl försöker man – utöver gängse faktorer – ta hänsyn även till miljöeffekter, sysselsättningseffekter och allmänhetens bekvämlighet. kan de faktorer som finns med i den företagsekonomiska kalkylen finnas med även i den samhällsekonomiska, men då ha andra värden. T.ex. kan den samhällsekonomiska marginalkostnaden vara lägre än den kostnad som följer av marknadspriset. Resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen kan helt avvika från resultatet av den företagsekonomiska. Ett företagsekonomiskt lönsamt projekt kan vara samhällsekonomiskt olönsamt och vice versa. I praktiken tvingas man i regel begränsa beräkningen till de mest påtagliga effekterna. Ett exempel på detta är stan- dardiserade modell för samhällsekonomiska analyser av vägprojekt. I en sådan modell beräknas vägprojektets effekt på restider, fordons- kostnader, drivmedelsförbrukning, avgasutsläpp, antal olyckor, antal skadade, antal viltolyckor samt på drifts- och underhållskostnader. För att genomföra dessa effektberäkningar måste en stor mängd antaganden göras. En ränta måste antas liksom livslängden på olika delar av en väginvestering. Vidare värderas dels de materiella kost- naderna av olika sorters olyckor, dels värdet av risken för olycka, dvs. individernas betalningsvilja för att minska risken för en olycka. Andra faktorer som åsätts värden är restider i tjänst och privat, godstransporttider, mervärdet av att köra på asfalt i stället för grus, utsläpp av olika slag, buller, fordonskostnader, m.m. Slutresultatet formuleras som projektets nettonuvärdeskvot, vilken ska förstås som kvoten av nuvärdet av nettonyttan och nuvärdet av kostnaden. Om denna kvot är större än noll anses samhällsekonomisk lönsamhet föreligga. Projektet är mera lönsamt ju högre kvoten är. Sammanfattningsvis utgör den samhällsekonomiska vinsten skill- naden mellan samtliga nyttor och uppoffringar, oberoende av var de uppstår. Samhällsekonomiska kalkyler kan bli omfattande och förutsätter ett stort antal mer eller mindre godtyckliga bedöm- ningar, t.ex. avseende vilka faktorer som ska tas med och hur de ska värderas. Sitt största värde torde denna kalkyl ha som instrument för rangordning av olika projekt. Därvid förutsätts att kalkylerna har gjorts efter samma mönster. Vid användning för detta ändamål är det också i sin ordning att koncentrera kalkylen till faktorer som skiljer mellan olika alternativ. Ett annorlunda sätt att beräkna vinst för att bedöma köparens individuella värde beträffande en viss bestämd fastighet är att upp- skatta alternativvinstenU .U Till skillnad från de tidigare redovisade beräk- ningssätten gör man inte här någon bedömning av den allmänna lönsamheten i den verksamhet som köparen bedriver. bestämmer man köparens värde utifrån kostnaden för att välja ett alternativt köpobjekt. Man beräknar sålunda vad köparen tjänar på att förvärva just den aktuella fastigheten jämfört med att köpa den näst bästa fastigheten. Alternativvinsten – köparens individuella värde – är sålunda kostnadsskillnaden mellan de nämnda förvärven. Vinstberäkningen enligt denna modell kan i många fall göras enkel. Ofta torde den kunna inskränkas till en beräkning av merkostnaden för den alternativa lösningen. Ett av de viktigaste skälen till att lag- stiftning om tvångsförvärv finns är emellertid att det ibland inte finns några alternativ eller endast sådana som är mer eller mindre orealistiska. I sådana fall är beräkningsmodellen inte användbar. I de fall det finns realistiska alternativ lämpar sig dock beräkningsmodellen väl för att uppskatta köparens individuella värde. Om köparens individuella värde ska bestämmas utifrån ett all- mänt lönsamhetstänkande kan man – oavsett om man utgår från företags- eller samhällsekonomisk vinst – tänka sig minst tre slags vinst beroende på vilket sätt man väljer att beräkna vinsten. De kan kallas bolagsvinst, projektvinst och fastighetsekonomisk vinst. Med bolagsvinstU U avses den vinst som hela företaget eller organi- sationen ger. Denna vinst har den fördelen att den i regel ändå räknas fram av andra skäl. Detta beräkningssätt innebär att hela det exproprierande företagets vinst utreds.TPF10FPT Bolagets vinst beror på en mängd faktorer som inte behöver ha något med den verksamhet att göra där annans mark måste tas i anspråk. Att uppskatta bolagets framtida vinster och låta dessa utgöra bas för en engångsersättning för mark med inslag av vinstdelning förefaller inte realistiskt. Vinsten måste dock i efterhand redovisas offentligt. När köparen i en affärsdiskussion ska bestämma sin position torde han ta sin utgångspunkt i hela bolagets vinst. Det förefaller därför inte ute- slutet att tänka sig att en på detta sätt beräknad vinst kan utgöra en faktor vid bestämmande av köparens individuella värde och därmed tjäna som utgångspunkt för vinstdelning. ProjektvinstenU U avser den vinst som ett enskilt projekt genererar. Den låter sig inte så lätt beräknas men har den fördelen att kopp- lingen är tydlig mellan vinsten och den mark som tas i anspråk. 10TP PT I betänkandet valde man att kalla detta slags vinst för bolagsvinst i stället för företagsvinst för att undvika sammanblandning med det i expropriationssammanhang använda begreppet expropriationsföretag – med vilket menas det aktuella projektet. Sålunda kan expropria- tionsföretaget vara att bygga en kraftledning av visst slag från A till B under det att bolaget i fråga är t.ex. Eon.