sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — De kraftfulla följder som avbrottsersättningen kan inne- bära är emellertid enligt utredningens mening inte i första hand en konsekvens av övergången till en förhandsreglering utan rör i stäl- let skäligheten och lämpligheten i det nuvarande regelverket om avbrottsersättning. Utredningens bedömning är därför att reglerna om avbrottsersättning bör tillämpas på ett sätt som det enligt fö- rarbetena till dessa bestämmelser är tänkt, nämligen att de ska ge starka drivkrafter för att förbättra kvaliteten när det gäller längre avbrott. Om regeringen anser att nivåerna när det gäller avbrottser- sättningen är för höga eller om regelverket i något annat avseende slår på ett sätt som inte var tänkt vid genomförandet av bestämmel- serna bör detta åtgärdas i annan ordning och inte genom förslag från denna utredning. Enligt utredningens mening är det även tvek- samt om utredningens direktiv överhuvudtaget ger utrymme för att lämna ett sådant förslag. Någon antydan till detta ges inte i formu- leringen av utredningens uppdrag. Tvärtom anges att utredningen ska beakta vad som sägs i propositionen Leveranssäkra elnät (prop. 2005/06:27). Utredningen avstår således från att lämna ett förslag där kostna- derna för avbrottsersättning inkluderas i intäktsramen och att de bakomliggande elavbrotten behandlas i kvalitetsregleringen på samma sätt som de kortare elavbrotten. vill utredningen dock peka på att en samtidig tillämpning av de båda regelverken sammantaget skulle kunna leda till oönskade konsekvenser, framför allt i situationer då de leder till stora intäktsminskningar för ett nätföretag. Av denna anledning bör en särskild översyn i syfte att samordna dessa regelverk så att de styr mot väl avvägda kvalitetsincitament för nätföretagen och undviker alltför kraftiga sammantagna effekter. 13TP PT I 10 kap. 13 § finns dock en bestämmelse om jämkning av avbrottsersättningen om ersättningen är oskäligt betungande med hänsyn till nätföretagets ekonomiska förhållanden, t.ex. om det finns risk för att ett nätföretag tvingas gå i konkurs (se prop. 2005/06:27 s. 37 f och 60). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Kvalitetsregleringens inverkan på avkastningen Genom utredningens bedömning ovan om att avbrott överstigande uteslutande bör hanteras genom avbrottsersättningen kommer volymen att minska för vad den övriga kvalitets- justeringen ska ta i beaktande. Det som återstår när det gäller elav- brott är de kortare avbrotten () och målsättningen för kvalitetsjusteringen i denna del bör vara att, jämfört med när det gäller de avbrott som överstiger , förbättra kvaliteten på lite . Värderingen av kvaliteten för de kortare avbrotten bör utgå från vad kunderna har rätt att förvänta sig och är beredda att betala för. Det är i detta sammanhang väsentligt att sträva efter en samhälls- ekonomiskt optimal nivå. Med detta menas den kvalitet som kun- derna optimalt eftersträvar i förhållande till den kostnad kunderna är villiga att betala. Kunderna är säkerligen inte beredda att betala vad som helst för att få tillgång till en avbrottsfri överföring av el. Inom utredningen har diskuterats om rapporterad kvalitet ska kunna medföra endast en sänkning av den beräknade avkastningen eller om man bör införa en modell som innebär att avkastningen kan höjas vid en kvalitet som överstiger den förväntade och sänkas vid en kvalitet som understiger den förväntade. I teorin bör man som ovan sagts eftersträva en samhällsekonomisk optimal nivå. Detta innebär att ett nätföretag som håller en kvalitet som över- stiger den förväntade nivån inte bör tillerkännas en högre intäkts- ram. I praktiken är det dock svårt att med exakthet ange denna nivå. Enligt utredningen bör man därför vid en kvalitetsreglering ta hänsyn till en felmarginal. Håller ett nätföretag en kvalitet över den samhällsekonomiska optimala nivån men inom en på förväg fast- ställd felmarginal bör detta företag, åtminstone i viss omfattning, kunna få höja sin intäktsram. Om ett företag håller en mycket hög kvalitet och i en framtida modell inte får ersättning för detta torde företaget nämligen att sänka sin kvalitet. Det skulle vara olyckligt om så skedde på grund av att den optimala nivån med hänsyn till kvalitet fastställts till en alltför låg nivå. Därför bör man alltså enligt utredningens mening ta hänsyn till en viss felmarginal som innebär att en kvalitetsnivå över det samhällsekonomiska optimumet till viss del kan innebära en höjning av den beräknade avkastningen för ett nätföretag. En dålig kvalitet ska innebära en sänkning av den beräknade avkastningen. Precis som bör det finnas ett golv i kvalitets- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Anledningen till detta är främst för att skydda nätfö- retagen från för stora negativa justeringar på grund av dålig kvalitet. Risken är annars att ett nätföretag kan hamna i en negativ spiral där företaget inte har råd med nödvändiga investeringar och därmed får än högre kvalitetsavdrag. Utredningen anser att kvalitets- regleringen inledningsvis inte bör få för stor inverkan på intäkts- ramen totalt sett då effekterna av denna typ av reglering behöver utvärderas och utvecklas. Effekterna av den föreslagna regleringen i övrigt bör också beaktas innan kvalitetens genomslag på avkast- ningen fastställts. Inte minst om kostnaderna för avbrotts- ersättning läggs utanför kvalitetsregleringen kommer detta att på- verka storleken på ett eventuellt kvalitetsavdrag. Det bör tilläggas att även har andra möjligheter att se till att kvaliteten i överföringen av el håller en acceptabel nivå. Inspektionen kan t.ex. med stöd av 12 kap. 3 § ellagen meddela ett föreläggande då ett nätföretag har brutit mot den allmänna bestämmelsen i 3 kap. 1 § om krav på säkert, tillförlitligt och effek- tiv överföring av el eller 3 kap. 9 § om att överföringen av el ska vara av god kvalitet. Det bör ankomma på att utarbeta en närmare modell för hur kvalitetsregleringen ska utformas. 5.3.10Förhållandet mellan lag, förordning, föreskrifter och beslut när det gäller skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter Enligt 8 kap. regeringsformen (RF) är normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta om lagar och andra föreskrifter, fördelad mellan riksdag och regering. Av 8 kap. 3 § RF följer att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna kräver lagform. Av detta följer att t.ex. bestämmelser om fastställande av nätföretagens intäktsramar måste regleras i lag. I 7 § 3 p. samma kapitel anges dock att regeringen efter bemyndigande i lag har rätt att genom förordning meddela närmare föreskrifter. Vidare framgår av 11 § samma kapitel att i lag även kan bemyndiga regeringen att överlåta till en förvaltningsmyndighet att meddela närmare före- skrifter i ärendet. Vid sidan av den delegationsrätt som enligt ovan har kan regeringen med stöd av 8 kap. 13 § RF utan särskilt bemyndi- gande utfärda rena verkställighetsföreskrifter av lag (regeringens Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter primärområde) samt dessutom utfärda bl.a. administrativa före- skrifter, t.ex. rörande en myndighets organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhet (den s.k. restkompetensen). Ett bemyndigande ger aldrig en myndighet generell rätt att besluta om föreskrifter utan gäller alltid ett bestämt område. Även om ett bemyndigande ger utrymme för föreskrifter är signalen tyd- lig från riksdag och regering att använda bemyndigande med åter- hållsamhet för att minska regelmassan. Ett bemyndigande är att uppfatta som ett tak och inte som ett riktmärke (se t.ex. Ds 1998:43 s. 21). Förarbetena till ett bemyndigande kan också ofta ge en fingervisning om vad föreskrifterna är tänkta att reglera. I detta sammanhang kan det också vara lämpligt att nämna att en myndighet kan utfärda generella rekommendationer om till- lämpningen av en författning och hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende (s.k. allmänna råd).TPF14FPT En myndighet kan utfärda allmänna råd utan att ett bemyndigande har getts. Allmänna råd är inte bindande men både Regeringsrätten och har i sina domskäl hänvisat till allmänna råd utgivna av myndigheter. Inom utredningen har diskuterats på vilken nivå, dvs. lag, för- ordning eller föreskrifter, som de olika bestämmelserna som rör fastställande av intäktsramarna och den närmare bedömningen av intäkternas skälighet bör ligga på. Det nuvarande regelverket byg- ger på en ramlagstiftning där endast de övergripande principerna finns intagna i lagen och några preciserade bestämmelser i förord- ning eller föreskrifter finns inte. Detta innebär att Energi- marknadsinspektionen och domstolarna har getts ett brett utrymme för tolkning och tillämpning när det gäller skäligheten av nätföretagens intäkter. Som har framgått i detta betänkande anser utredningen att den nuvarande regleringen i samband med en övergång till en renodlad förhandsprövning bör göras mer tydlig och detaljerad än dagens regelverk. Den ovan beskrivna modellen för hur faststäl- lande av intäktsramar ska gå till och den efterföljande avstämningen bör därför i större utsträckning än regleras i lag, förordning och föreskrifter. Frågan är då i vilken omfattning bestämmelserna bör föras in i de olika författningarna och vilka delar som bör ligga i beslutsform, dvs. i fastställelse- och avstämningsbeslut. 14TP PT Se 1 § författningsförsamlingsförordningen (1976:725). Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter De nya bestämmelserna i ellagen rörande själva skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter bör enligt utredningens mening utvecklas något mer än vad som görs i dagens lagstiftning. Det bör dock fortfarande endast vara huvuddragen i skälighets- bedömningen som kommer till uttryck i själva lagen. Anledningen till detta är bl.a. att lagen inte ska behöva ändras på grund av olika dynamiska effekter som t.ex. ändrade förhållanden i bransch- struktur eller ekonomiska situationer. Det är också rimligt att anta att mindre justeringar av tillsynsmodellen måste göras fortlöpande – inte minst under de första tillsynsperioderna – och detta bör kunna ske utan en ändring av bestämmelserna i ellagen. Det är också enligt utredningens mening inte lämpligt att onödigt tynga lagtexten med en närmare beskrivning av själva tillsynsmodellen även om de övergripande stegen i modellen bör framgå. Slutligen är en stor del av den nya regleringen som utredningen föreslår av så- dan teknisk karaktär som inte lämpligen bör komma till uttryck i lagtext. I kapitlet om nätföretagens intäkter i ellagen (kap. 5 i utred- ningens förslag) bör införas en inledande bestämmelse som anger att ska fastställa de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter, dvs. fastställande av en in- täktsram, och att detta ska ske innan den aktuella tillsynsperioden börjar. Därefter bör anges utgångspunkterna för hur intäktsramen ska beräknas. Inspektionen ska därvid utgå från att intäktsramen ska täcka skäliga kostnader och ge en rimlig avkastning på investe- rat kapital samt att inspektionen vid denna beräkning även ska ta hänsyn till kvaliteten i nätföretagens sätt att bedriva nätverksam- heten. Som föreslagits i avsnitt 5.3.9 om justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet är det lämpligt att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, inspektionen bemyndigas att i före- skrifter närmare ange vad som ska avses med kvalitet i nätföre- tagens sätt att bedriva nätverksamhet. Genom att ange dessa ut- gångspunkter kommer modellen för hur skälighetsbedömningen översiktligt att framgå av lagtexten. I särskilda bestämmelser i lagen bör därefter anges huvudprinciperna om hur beräkningen och bedömningen av skäliga kostnader och rimlig avkastning ska göras. beslut bör innehålla de modeller och principer som används vid beräkningen av intäktsramen. Det kan t.ex. röra sig om olika effektivitetsanalyser, standardkostnader, kvalitetsmodeller och metod för beräkning av rimlig avkastning. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Efter tillsynsperiodens slut ska kontrollera att nätföretagen hållit sig inom den justerade intäkts- ramen. Något särskilt bemyndigande i denna del torde inte behövas då inspektionen ska basera beräkningen av den justerade ramen utifrån de metoder och principer som redan fastställts i det med- delade beslutet innan tillsynsperioden började (se avsnitt 5.7). ett nätföretag får ta ut från fastställandet av ramen. perioden ska vara fyra kalen- Intäktsramen ska täcka skäliga Vad som avses med kvalitet, Närmare modell för hur kvali- t.ex. antalet avbrott och av- tetsjustering ska ske. beräkning av kvalitetsavdrag, synsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som och faktisk i avstämnings- har fastställts att krävas för att (kapitalbas). sätt att bedriva nätverksam- En sådan hänsyn kan Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Vid fastställande av intäkts- ramen ska som skäliga kost- modeller för vissa typer av nader för att bedriva nät- av skäliga kostnader. effektiv drift av nätverksamhet Inför en ny tillsynsperiod ska Fastställd nivå där invester- Metod för hur avskrivning lande av kapitalbas. genomsnittskostnaden för att på av kapitalbasen ska beräknas. ett rationellt och effektivt sätt Om det föreligger sär- kostnad som anges i första Investeringar som är uppen- bart obehövliga för att upp- rätthålla ett säkert, tillförlitligt inte tillföras kapitalbasen. Beräkning av rimlig avkastning Närmare beskrivning av använd på kapitalbasen ska ske utifrån metod, t.ex. WACC, och där- efter beräkning av rimlig av- Efter tillsynsperiodens slut ska den slutligt gällande intäkts- ramen för perioden. om de antaganden som legat till grund för fastställelse- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter perioden och justera intäkts- utgå från de uppgifter och intäktsramen och som framgår eller, efter regeringens bemyn- uppgifter som ska ges in, på vilket sätt och när detta senast ska ske samt indelning av insamling av de uppgifter som 5.4Särskilt om anslutningsavgifter när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund Genom den av fastställda intäkts- ramen (fastställelsebeslutet) får nätföretagen besked om hur stora intäkter de får lov att ta ut från kunderna i form av nättariffer och andra avgifter under den kommande tillsynsperioden. I intäkts- ramen ingår nätföretagens kostnader för anslutningar (se avsnitt 5.3.6 under rubriken om nätföretagens kostnader för anslut- ningar). Nätföretagen får således i förväg kännedom om hur stora kostnader de kan komma att få tillgodogöra sig för nya anslut- ningar. När det gäller de kundspecifika anslutningskostnaderna, dvs. de anslutningsavgifter som nätföretaget fakturerar en kund, finns i ellagen angivet exempel på vad som särskilt ska beaktas vid utformningen av dessa avgifter. Därtill har en närmare praxis utvecklats från och domstolarna om hur avgifterna ska utformas. En anslutningskund har även rätt att i Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter förväg från nätföretaget få uppgift om priset för anslutningen och övriga villkor. Enligt kommittédirektivet är utredningens uppdrag bl.a. att lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk som krävs för att införa en ordning där ska god- känna eller fastställa nätföretagens metoder för att fastställa anslut- ningsavgifterna, innan anslutningsavgifterna eller metoderna får börja gälla. När det gäller förhandsprövningen av kostnaderna för anslutningarna för nätföretagen har detta som ovan angetts tagits hand om genom utredningens förslag om att inspektionen i förväg ska fastställa en intäktsram. I detta avsnitt ger utredningen sin be- dömning om regelverket avseende anslutningsavgifter därutöver behöver justeras eller förtydligas när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund. Efter ett inledande avsnitt om gällande rätt och tillämpning av regelverket (avsnitt 5.4.2) kommer utredningens förslag om hur reglerna om anslutningsavgifter bör utformas (avsnitt 5.4.3).TPF15FPT I det sista avsnittet för utredningen en diskussion om förslagets fören- lighet med artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet (avsnitt 5.4.4). 5.4.2Gällande rätt och tillämpning av regelverket Den som har nätkoncession är, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning till el- nätet (3 kap. 6 och 7 §§ ellagen). En elektrisk anläggning kan utgö- ras av såväl en produktionsanläggning av el som en slutanvändare av el (kund). Produktionsanläggningar genererar el som matas in på elnätet. Kunder använder el och tar således ut el från elnätet. Anslutning av elektriska anläggningar sker därmed på både inmat- ningssidan (produktionsanläggningar) och uttagssidan (slutan- vändare). Om ett nätföretag och en kund eller en produktionsanläggning inte är överens om ett villkor vid anslutning av en elektrisk anlägg- ning, t.ex. priset för anslutning, kan kunden vända sig till Energi- marknadsinspektionen som i rollen av tvistelösande myndighet är skyldig att pröva tvisten. Detta ska enligt huvudregeln i ellagen ske efter det att en ansökan kommit in till inspek- tionen. Inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol, dvs. länsrätten (13 kap. 5 § ellagen). 15TP PT En mer utförlig redogörelse för gällande rätt finns i kapitel 2. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Vid utformandet av anslutningsavgifter ska särskilt beaktas var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser (4 kap. 1 § tredje stycket ellagen). Av förarbetena framgår att dessa kriterier inte ska ses som en uttömmande uppräkning av samtliga faktorer som kan ligga tillgrund för avgiftens bestämmande (prop. 2004/05:62 s. 84). I äldre förarbeten till ellagen – men som är relevanta – anges beträffande utformningen av nättariffer bl.a. att en princip för utformning av nättariffer bör vara att den som förorsakar kost- nader för nätägaren också ska betala för detta (prop. 1993/94:162 s. 57). Vidare anges att engångsavgiftens storlek ska kunna motsvara merkostnader för t.ex. en nybyggd anslutning (a. prop. s. 157). Huvudregeln är således att anslutningsavgiften ska motsvara de kostnader som anslutningen medför. Detta innebär att den bl.a. ska vara avståndsberoende, dvs. den ska utformas med hänsyn till var den anslutande kundens anläggning ligger (jfr 4 kap. 3 § ellagen). har dock ansett det befogat att till- lämpa anslutningsavgift enligt en schablonmetod där detta kan spara administrativa kostnader för kundkollektivet utan alltför stora negativa effekter för enskilda. Såväl länsrätten som kammar- rätten har godtagit inspektionens tillämpning av bestämmelserna i ellagen i denna del. I avsnitt 2.4.2 ges en närmare beskrivning av hur Energi- marknadsinspektionen tillämpar nuvarande regelverk kring anslut- ningar till elnätet. Prövning av anslutningsvillkoren kan ske efter att en kund eller en produktionsanläggning vänt sig till inspektio- nen med klagomål. För anslutningar på uttagssidan tillämpar inspektionen schabloner för anslutningar upp till och med en säk- ringsstorlek (en effektnivå) på . För anslutningar över är det i huvudsak nätföretagens faktiska kostnader för anslutningen som avgör storleken på anslutningsavgiften. Generellt sett gäller att ju större säkringsstorlekar, desto större spridning är det i beräkningsunderlaget för schablonerna med avseende på anslutningskostnader och antal anslutningar. har därför inspektionen valt att dra gränsen för schabloniseringen av anslut- ningsavgifterna vid . Den rättspraxis rörande schabloner som har utvecklats för anslutningsavgifterna på uttagssidan gäller således än så länge enbart anslutningar för lägre säkringsintervall, 16–. I domstolsavgöranden från länsrätten och kammarrätten ges stöd för en schablonisering av anslutningsavgifterna, när detta kan spara Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter administrativa kostnader för kundkollektivet utan alltför stora negativa effekter för enskilda, samt när detta kan bidra till att skapa en snabb, enkel och förutsägbar hantering av ärendena.TPF16FPT Det bör dock noteras att det ännu inte finns domstolsavgöranden på reger- ingsrättsnivå. Regeringsrätten har dock meddelat pröv- ningstillstånd i ett par ärenden rörande anslutningsavgifter. Vid sin tillsyn av avgifter för anslutningar på inmatningssidan tillämpar huvudregeln att det är nät- företagets faktiska kostnader för anslutningen som avgör storleken på anslutningsavgiften. Anslutningar på inmatningssidan är i högre grad unika ärenden jämfört med anslutningar på uttagssidan, då en anslutning av en produktionsanläggning kan kräva särskilda åtgär- der, t.ex. förstärkningar i nätet, beroende på vilken typ av produk- tionsanläggning som ska anslutas samt till vilket nät anslutningen sker. Därutöver är antalet anslutningsärenden på inmatningssidan betydligt färre jämfört med anslutningar på uttagssidan. Inspektio- nen har därför gjort bedömningen att underlaget för att beräkna schabloner för inmatning av el inte är tillräckligt enhetligt, jämför- bart och omfattande för att kunna ligga till grund för schablonise- rade avgifter. Prövningen av anslutningsavgifter för inmatning av el sker i stället genom att de kostnadsposter som ligger till grund för anslutningsavgiften granskas. Där det bedöms vara möjligt används dock standardkostnader inom ramen för prövningen. En anslutning på inmatnings- eller uttagssidan kan i vissa fall medföra merkostnader för nätföretaget utöver vad som normalt sett ingår i anslutningen mellan kundens anslutningspunkt och elnätet. Sådana merkostnader uppstår om nätföretaget exempelvis måste förstärka, bygga om eller bygga ut nätet på grund av anslut- ningen. Som beskrivits ovan anges i förarbeten och domstols- avgöranden att en anslutningsavgift i största möjliga mån ska mot- svara de faktiska, kundspecifika kostnaderna för nätföretaget som själva anslutningen medför. Detta innebär att den som förorsakar merkostnader för nätföretaget ska betala dessa. Detta ska åter- speglas i avgiftens storlek. Vid inkoppling av nya anläggningar på ett lokal- och regionnät uppstår alltid kostnader som är specifika för anläggningen. Kostnaden för förstärkning, ombyggnad eller 16TP PT Kammarrättens i domar i mål nr 5957-03 och i mål nr 4592-05. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter utbyggnad av nätet som är till nytta för kundens anläggning ska således bekostas av kunden enligt denna princip.TPF17FPT Vid en nyanslutning av en anläggning kan det också inträffa att en del av åtgärderna kommer fler än den nyanslutande anlägg- ningen till nytta. Dessa kostnader anses då inte enbart vara kund- specifika för den enskilda anslutningen. Kostnaderna ska dock inte heller bäras av hela kundkollektivet. I detta fall utgår Energi- marknadsinspektionen i stället från principen att åtgärderna ska delas upp, dvs. bekostas av en mindre grupp berörda kunder, eller framtida anslutande kunder. tillämpar Energi- marknadsinspektionen principen endast vid anslutningar utanför sammanhållen bebyggelse. Principen om s.k. delning har tillämpats i två fall. För det första vid nyanslutning när befintlig fastighet ansluts och övriga befintliga fastigheter i samma område bedöms kunna ansluta sig senareTPF18FPT och för det andra när nätföreta- get vid en nyanslutning förstärker befintligt nät genom att antingen byta ut den befintliga ledningen eller förlägga en parallell ledning. Förslag: En nätavgift för anslutning till en ledning eller ett led- ningsnät ska utformas så att nätföretagets skäliga kostnader för anslutningen täcks. Härvid ska särskilt beaktas var den ledning eller anläggning som ska anslutas är belägen, effekten i anslut- ningspunkten och de förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver.