sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Det ligger närmast till hands att Europeiska kommissionen är den EU-institution som ska administrera handelssystemet. Det är emellertid viktigt att medlemsstaterna ges en väsentlig roll i administrationen av systemet. Hur detta institutionellt ska åstad- kommas är en komplicerad fråga. Inkomsterna från auktioneringen bör tillfalla medlemsstaterna och inte EU-budgeten. Beredningen föreslår i kapitel 12 att ett system med vita certi- fikat för energieffektivisering bör utredas. Ett sådant system skulle också komma att beröra den handlande sektorn. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Programmet för energieffektivisering i energiintensiva företag (PFE) är en viktig klimatåtgärd. Detta eftersom det resulterar i en minskad efterfrågan på energi och bidrar på detta sätt till att utsläppen inom handelssystemet kan minska till en lägre kostnad . Av samma skäl är krav på användning av bästa teknik viktigt för den handlande sektorn. Miljölagstiftningens krav på energieffektivitet vid tillståndspröv- ning av industrier är också mycket viktigt då det handlar om investeringar med stor klimatpåverkan och med mycket lång livs- längd. Beredningen delar och bedömning att det finns en stark styrning mot förnybar energiproduktion genom bl.a. EU:s system för handel med utsläpps- rätter, elcertifikatssystemet och koldioxidskatten. 14Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter: Transporter Sjöfart och flyg (avsnitt 14.2) Beredningen anser att även sjöfarten och flyget bör bära sina kostnader för koldioxidutsläppen. I första hand ska internationella verkningsfulla överenskom- melser eftersträvas. I avvaktan på sådana överenskommelser bör nationella åtgärder övervägas, förutsatt att åtgärderna har en påtaglig effekt på utsläppen av växthusgaser. Flyget kommer att ingå i EU:s system för handel med utsläpps- rätter (). Systemets styrande verkan bör ökas. Ett sätt kan vara att ställa kompletterande krav på bränsleeffektivisering för att få handla utanför den egna sektorn. bör även effekten av utsläpp av andra växthusgaser vägas in. Flygplatsstödet bör ses över, med syftet att stödet enbart ska utgå till orter med flygplatser som saknar rimliga alternativ. bör även Europeisk sjöfart inkluderas i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Även här bör kompletterande krav på bränsleeffektivitet övervägas. Eftersom sjöfarten, , inte kommer inklu- deras i EU:s handelssystem bör nationella styrmedel införas för sjöfarten. Det nationella systemet som redan existerar för diffe- rentiering av farledavgifter bör utvecklas till att även omfatta Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter bör ges i uppdrag att undersöka hur detta kan ske. Ett systemorienterat arbetssätt bör eftersträvas för att undvika målkonflikter mellan åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser och åtgärder för att minska utsläpp av andra miljöpåverkande ämnen. En möjlighet som bör studeras är att införa krav på bästa möjliga teknik för fartyg som används av rederier som beviljas sjöfartsstöd. Infrastrukturinvesteringar (avsnitt 14.3) Den transportslagsövergripande infrastrukturplaneringen bör vidareutvecklas. En sammanslagning av trafikverken bör utredas. i behöver byggas ut. Investeringarna behöver därför öka på området. Beredningen föreslår att kapaciteten på järnvägen för gods- och persontransporter ska öka med till 2020, förutsatt att investeringarna är samhällsekonomiskt lönsamma. Investeringar som medför att järnvägsresor kan ersätta flyg bör prioriteras. Förutsättningarna för höghastighetståg mellan storstadsområden bör utredas. bör verka för att EU:s infrastrukturinvesteringar riktas så att mer gods kan transporteras på järnväg och med fartyg. Korridorer för transporter av gods på järnväg och med sjöfart behöver etableras och viktiga hamnar behöver moderniseras. Arbetet inom EU med att reducera även andra barriärer för transporter med järnväg och med sjöfart bör också framhållas. Beslut om investeringar i infrastruktur bör inriktas mot att skapa goda förutsättningar för en utveckling mot ett allt energieffektivare och koldioxidsnålare transportsystem. Därvid bör en ökad användning av informations- och kommunika- Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter tionsteknologi, för bättre trafikplanering, organisation och sam- ordning samt för att ersätta fysiska resor, utgöra en del. Investeringar som bidrar till att långsiktiga klimatmål kan nås bör ges betydligt större tyngd . Den kommande infra- strukturpropositionen ger ett tillfälle att tydliggöra denna inriktning. Den stora potentialen för kollektivtrafik är i städer samt stråk mellan städer. Kollektivtrafikens konkurrensförmåga bör stödjas mer än . Samhällsplanering (avsnitt 14.4) /bör omformas så att det vid varje upprättande av en plan, eller revidering av sådan ska ställas krav på att redovisa hur planen bidrar till minskade koldioxid- utsläpp genom att transportbehov och energianvändning mini- meras. bör när det gäller utsläpp av växthusgaser, på samma sätt som gäller för hälsa och säkerhet, ges möjlighet att ändra en plan som inte uppfyller kriterierna i lagstiftningen. bör ges en starkare roll för samordning av samhälls- och transportplanering mellan kommuner genom ett tydligt mandat att initiera och driva samordningsfrågor samt tydligare bestämmelser om statlig kontroll och ingripande i de fall en lämplig mellankommunal samordning inte kommer till stånd. Kommunernas möjligheter och skyldigheter att ta nödvändiga hänsyn vid översiktsplanering för att minska koldioxidutsläppen bör stärkas. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Drivmedels, kilometer- och trängselskatter (avsnitt 14.5) Priset på bensin och diesel behöver bli högre för att det svenska klimatmålet till 2020 ska kunna nås. Ett steg har tagits i och med den skattehöjning som införts . Beredningen finner att en betydande minskning (0,) av koldioxidutsläppen i behöver åstad- kommas genom att bensin och diesel ökar i pris . Beredningen bedömer därför att skatten på bensin och diesel behöver höjas till en nivå som motsvarar en prisökning på per liter jämfört med nuvarande prisnivåer (oljepris och växelkurs). Vid en höjning av skatten behöver hänsyn tas till de negativa fördelningseffekter som kan uppstå. Skattenivåerna på bensin och diesel bör därefter höjas i ytter- ligare steg. Höjningarna bör följa utvecklingen av köpkraft (BNP) och inflation (KPI). Nivån på skattehöjningarna behöver också vägas av mot utvecklingen av utsläppen i förhållande till klimatmålet. Världs- marknadspriserna på olja och deras genomslag i priset till svenska konsumenter behöver också beaktas. Reseavdraget i inkomstbeskattningen bör ändras så att det endast kopplas till reseavstånd, oberoende av transportslag. Hur avdraget ska utformas i detalj behöver utredas särskilt. Det bör införas en kilometerskatt för tunga lastbilstransporter i , förutsatt att en teknik med rimliga system- kostnader är tillräckligt väl utvecklad. Systemet ska utformas så att hänsyn kan tas till transporter inom skogsnäringen som saknar alternativ till transport på väg och på ett sätt som är förenligt med . De kommuner/regioner som så önskar ska ges möjlighet att införa trängselskatter och få besluta om hur intäkterna ska användas. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Beredningen har utgått från följande samband mellan pris- höjning på bensin och diesel och utsläppseffekt som underlag för förslaget: ökning (via skatten) Biodrivmedel och andra alternativa tekniker (avsnitt 14.6) Användningen av fossil energi måste minska i alla samhälls- sektorer. När tillräckligt underlag finns bör möjligheten prövas att införa ett mer långtgående mål för andelen icke-fossila energibärare i transportsektorn än EU:s 10 procents mål för biodrivmedel. bör inom EU fortsätta driva att tullarna på importerad etanol ska avskaffas. bör bidra aktivt i utformandet av ett enhetligt och ambitiöst certifieringssystem för hållbar produktion av bio- drivmedel. Begreppet miljöbil är en viktig grund för den fortsatta intro- duktionen av fordon som drivs med biodrivmedel, el- och elhybridfordon m.fl. fordonstekniker i . Det används flera miljöbilsdefinitioner . Beredningen anser att Väg- verkets miljöbilsdefinition i fortsättningen bör användas för alla statliga incitament till miljöbilar. Kravet på energieffektivitet för bilar som kan drivas med biodrivmedel behöver dessutom skärpas i definitionen. Satsningar på pilot-, demonstrations- och fullskaleanläggningar för utveckling av den andra generationens biodrivmedel bör stödjas. Fordonsforskning med inriktning mot drivsystem med särskilt låga utsläpp av koldioxid, t.ex. elhybridteknik är också ett viktigt område för stöd. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Särskilda stöd bör avsättas för den fortsatta utvecklingen av biogasdrift. En utredning bör tillsättas med uppgift att ta fram förslag till hur styrmedlen för att stimulera den fortsatta introduktionen av biodrivmedel långsiktigt ska utformas i . Effektivare vägfordon och arbetsmaskiner (avsnitt 14.7) bör verka för att kommande krav inom EU, på de högsta tillåtna genomsnittliga utsläppen av koldioxid per km från personbilar sätts på nivån /km 2012, för att därefter skärpas i steg ned till en nivå som understiger /km 2020. Kraven bör utformas så att de leder till teknikutveckling för bilar i alla storleksklasser, och de ska kunna uppnås på ett flexibelt sätt. Motsvarande krav och stegvisa skärpningar införs för lätta lastbilar och vans, lastbilar och bussar. Koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten förstärks. En utredning behöver tillsättas för att i sin helhet se över effekterna på utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser av skattesystemet för förmånsbilar. Beskattningen av förmånen av fri bil bör utformas så att den ger incitament för minskade utsläpp och driver utvecklingen mot transportmedel med särskilt låga utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Faktorn för beräkning av förmånsvärdet av fritt drivmedel höjs från 1,2 till ca 2. Möjligheten att skattebefria förmånen av fria resor med kollek- tivtrafik bör övervägas. Ett detaljförslag behöver tas fram och konsekvensanalyseras. 14.1Allmänt om transportsystemets klimatpåverkan Transportsystemet är till mycket stor del beroende av fossila bränslen och domineras av vägtransporter. Utsläppen av växthus- gaser (främst koldioxid) från inrikes transporter har ökat med i , i takt med ökade transport- SOU 2008:24 Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter volymer och trots att fordonen blivit bränslesnålare. Ökningen orsakas främst av att lastbilstrafiken växt i omfattning. Utvecklingen i är inte unik. Transporter av människor och gods ökar när ekonomier växer. Snabbt ökande utsläpp från transporter är därför en global trend. Inom de femton medlems- länder som har ett gemensamt Kyotoåtagande (EU 15) har ut- släppen från inrikes transporter ökat med . Personbilarna har blivit energieffektivare och släpper ut allt mindre koldioxid. Men koldioxidutsläppen från nya bilar har i genomsnitt varit högre i jämfört med genomsnittet i . Svenska personbilar är tyngre och motorstarkare än genomsnittet i EU. har dock andelen dieselbilar i nybilsförsäljningen ökat i och sänkt de genomsnittliga utsläppen i en relativt snabb takt. Resor med kollektivtrafik utgör av person- transporterna i vilket är något högre än genomsnittet i EU 15 (). Godstransporterna är, räknat i tonkilometer, relativt jämnt fördelade mellan olika transportslag i . Godstransporterna har ökat med , lastbils- transporterna står för den största ökningen. Trenden är att transportvolymerna per lastbil minskar medan transporternas längd ökar. har den lägsta andelen inlandstransporter med lastbil av länderna inom EU 15. Andelen godstransporter på väg i EU 15 låg på , medan andelen i uppgick till . Tåg och sjöfart tar alltså en förhållandevis hög andel av godstransporterna i . En förklaring är att vi har en hög andel malmtransporter på järnväg i . Utsläppen från internationellt flyg ökade inom EU med och från internationell sjöfart . Flyget har inte ökat fullt lika mycket i , , medan ökningen från utrikes sjöfart varit större, . En del av ökningen från utrikes sjöfart i förklaras av att fler fartyg valt att bunkra här istället för i våra grannländer eftersom lågsvavligt bränsle funnits tillgängligt. Utsläppen från inrikes transporter utgjorde av de samlade utsläppen i , vilket är en hög andel i ett internationellt perspektiv. var motsvarande andel inom EU 15. Om utsläppen från utrikes transporter Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter även räknas med blir andelen ännu högre i , drygt 40 pro- cent. Utsläppen från transportsektorn i bedöms enligt prognosen komma att stabiliseras på dagens nivåer till 2020 (se kapitel 4). Eftersom utsläppen från andra sektorer minskar, ökar transportsektorns andel av de samlade utsläppen i prognosen. Transportsektorn beräknas stå för av de utsläpp som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter, (se vidare kapitel 4). Det understryker behovet av att prioritera ytterligare åtgärder i denna sektor. Om utsläppen av växthusgaser i transportsektorn ska kunna minska behöver en rad olika åtgärder genomföras. Det finns inte en enskild åtgärd som löser hela problemet. Energieffektiviteten hos fordon och farkoster behöver öka, fossila bränslen ersättas med förnybara drivmedel och energibärare, som el och vätgas, de olika transportslagen utnyttjas och samordnas effektivare som den totala efterfrågan på transporter behöver reduceras. Genom att använda generellt verkande styrmedel, t.ex. skatter på fossila drivmedel och handel med utsläppsrätter, skapas incita- ment för alla de ovan nämnda förändringarna. Generellt verkande styrmedel behöver dock kompletteras med riktade, t.ex. i form av utsläppskrav och standarder, för att bana väg för de tekniska förändringar som behöver ske. Långsiktiga investeringar i infra- struktur och övrig samhällsplanering behöver inriktas mot att skapa förutsättningar för en utveckling mot ett allt energieffek- tivare transportsystem. Potentialerna och kostnaderna skiljer sig åt mellan olika åtgärder och de ger effekter i olika tidsperspektiv. har åtgärder som innebär att vägfordonen blir energieffektivare störst potential globalt. De utsläppsminskningar som kan uppnås genom en större överflyttning mellan transportslag och ett redu- cerat transportbehov, t.ex. genom olika insatser inom samhälls- planeringens område, bedöms däremot vara mera begränsade till 2020. Sådana åtgärder kan istället skapa förutsättningar för större utsläppsminskningar på och bör därför vara en central del i strategin för att nå de långsiktiga klimatmålen. En ökad användning av biodrivmedel kan relativt snabbt dämpa ökningen av utsläpp i transportsektorn. Långsiktigt kan det visa sig svårt att globalt öka användningen betydligt mer än de mål som är aktuella till 2020 inom EU och i . Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter tanke på de konsekvenser en ökad biodrivmedelproduktion kan ha på livsmedelsproduktion, skogsnäring, andra användningsområden för bioenergi, effekter på biologisk mångfald och den globala kolbalansen. Tillgången till bioenergi är begränsad globalt. Bedömningarna av hur mycket framställningen av biodrivmedel kommer att kunna öka varierar mycket mellan olika studier, men flera pekar på att tillgången till hållbart framställda biodrivmedel kan komma att bli begränsade även om en effektivare framställningsteknik utveck- las jämfört med dagens. Bedömningar av hur den svenska poten- tialen för biodrivmedel ser ut visar att landet har gynnsammare förutsättningar än många andra länder, men även här finns en konkurrenssituation kring råvarutillgången. De begränsade bio- energiresurserna kommer att behöva användas på det mest resurs- och energieffektiva sättet. Andra energibärare som el och vätgas är lösningar som i ett långsiktigt perspektiv kan ha en större potential och utgöra en energieffektivare lösning än att använda bioenergi i transportsektorn. Men då behöver teknikgenombrott äga rum. Några åtgärder inom transportsektorn ingår i den EU-gemen- samma energi- och klimatstrategin (se vidare kapitel 6). har antagit målet att användningen av biodrivmedel/förnybar energi minst ska motsvara i energitermer av bensin- och dieselanvändningen . Målsätt- ningen är bindande men villkorad med att: det ska gå att framställa biodrivmedel på ett hållbart sätt, andra generationens drivmedel blir kommersiellt tillgängliga och EU:s bränslekvalitetsdirektiv ändras så att låginblandning av biodrivmedel i bensin och diesel tillåts i större utsträckning än . Europeiska kommissionen har även tagit fram förslag till hållbar- hetskriterier för biodrivmedel. Kommissionen har dessutom föreslagit att bindande krav som begränsar koldioxidutsläppen från nya bilar ska införas . Ett förslag om att inkludera flygtransporter i EU:s handelssystem behandlas för när- varande i . Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Sjöfarten är ett energieffektivt transportslag. Utsläppen av växthus- gaser per vikt och sträcka av transporterat gods är mycket små jämfört med t.ex. vägtransporter och flyg. Det är framför allt den internationella sjöfarten som ökar, och därmed ökar utsläppen. Ökade godsflöden är den viktigaste förklaringen, medan färje- trafikens utsläpp ökar måttligt. Sjötransporter är liksom flyg- transporter gynnade såtillvida att bränslet är skattefritt. Därutöver gäller särskilda regler för beskattning av personal på fartyg, bl.a. i form av nedsättning av arbetsgivaravgifter. Handelsfartyg tillverkas inte i de långa serier som gäller för vägfordon och flygplan. Flertalet handelsfartyg är unika. Den stora mångfalden och variationerna gör det svårt att beskriva sjöfartens emissioner. Det finns betydande åldersrelaterade skillnader mellan fartyg. Fartygens hastighet har stor betydelse för bränsleförbruk- ningen. En höghastighetsfärja kan t.ex. förbruka nästan lika mycket bränsle som en mer än sju gånger så stor konventionell färja. En måttlig ökning av ett fartygs hastighet från 10 kan leda till att bränsleförbrukningen ökar med (Kågeson, 2000). Det finns en generell strävan från rederier att hålla nere bränsle- åtgången vid sjötransporter med tanke på kostnaderna. Utvecklade framdrivningssystem och större fartyg är faktorer som kan bidra till att minska bränsleåtgången. strävar man efter snabbare sjötransporter, särskilt inom passagerartrafiken. Snabbare sjötransporter innebär större bränsleåtgång och därmed högre växthusgasutsläpp. Styrmedel saknas som syftar till att minska växthusgasutsläppen från sjöfarten. Däremot tillämpas differentierade hamnavgifter och farledsavgifter för att minska utsläppen av kväveoxider och svavel. Farledsavgifterna beslutas av i enlighet med regel- verket i förordningen 1997:1121 om farledsavgifter. är avgifterna differentierade utifrån vilka utsläpp av kväve- oxider och svavel som fartygen har. Ytterligare differentiering kommer att ske fr.o.m. . Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Differentierade hamnavgifter tillämpas i 19 av de 20 hamnar som , SOU 2007:58, särskilt studerade. Av- gifterna har införts som ett led i genomförandet av en överens- kommelse om minskningar av svavel- och kväveoxidutsläppen mellan Hamnar, och . Flyget påverkar klimatet genom sina koldioxidutsläpp, men också genom utsläpp av bl.a. vattenånga på hög höjd. FN:s klimatpanel, IPCC, har bedömt flygets totala påverkan på klimatet till 2-4 gånger påverkan från koldioxid. Det finns emellertid betydande osäkerheter kring hur stor påverkan är. Det internationella flygets utsläpp av växthusgaser ökar snabbt medan ökningen från inrikesflyget har avstannat. Inrikesflyget möter ökad konkurrens från snabbtåg. För vissa landsändar, främst de utan snabba tågförbindelser, är dock flyget fortsatt det enda realistiska transportslaget för snabba persontransporter. Stat- ligt flygplatsstöd utgår med ca till icke-statliga flygplatser samt med ytterligare ca via LFV. Eftersom det endast är utsläppen från inrikesflyget som ingår i åtagande under Kyotoprotokollet och i nationella mål till 2008–2012 saknar åtgärder syftande till att begränsa utsläppen från utrikesflyget betydelse för våra möjligheter att nå dessa mål och åtaganden. Liksom för sjöfarten har Kyotoprotokollets parter enats om att det tills vidare är inom ramen för den internationella civila luft- fartsorganisationen () som man bör arbeta för att åstad- komma internationella avtal i syfte att begränsa flygets utsläpp. Flyg har en speciell rättslig status bland transportslagen. Enligt Chicagokonventionen , som är det regelverk som tillämpas för internationell civil luftfart, är det förbjudet för parter till konventionen att införa nationella skatter på flygbränsle. Allt flygbränsle är således helt undantaget från nationell energi- och koldioxidbeskattning. Skatter är dock möjliga att ta ut med ömsesidigt godkännande mellan stater. Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter De startavgifter som flygplan betalar vid start från LFV:s flyg- platser differentieras med avseende på flygplanens utsläpp av kväveoxider och kolväten samt det buller de orsakar. 14.2.2Möjliga styrmedel och åtgärder Kyotoprotokollet undantar utsläpp från internationella transporter från ländernas åtaganden. Inom ramen för Klimatkonventionens och protokollets arbete har EU försökt öka trycket på den internationella sjöfartsorganisationen, IMO, att vidta åtgärder i syfte att begränsa utsläppen från sjöfarten. Inom IMO har EU-länderna verkat för att konkreta åtgärder ska vidtas. Framstegen har emellertid varit små. Vid IMO:s miljöskydds- kommittés (Committe (MEPC)) 56:e möte enades länderna dock om att dels uppdatera om växthusgaser från fartyg, dels inrätta en korrespondensgrupp som ska arbeta med tekniska, operativa och marknadsbaserade åtgärder för att komma till rätta med dessa föroreningar. Studien ska vara klar . En möjlighet är att inkludera europeisk sjöfart i EU:s handels- system. Något sådant förslag finns emellertid inte med i Euro- peiska kommissionens klimat- och energipaket . Det är också osäkert huruvida ett sådant inkluderande skulle få en betydande styrande verkan på sjöfartens utsläpp, såvida inte till- delningen stramas åt med högre priser på utsläppsrätter. Det kan därför fordras kompletterande former av styrning, t.ex. rörande energieffektivitet. De svenska farledsavgifterna är redan differentierade utifrån fartygens kväveoxid- och svavelutsläpp. Begränsningar i hur mycket olika fartyg får betala finns dock och gör i vissa fall att differentieringen inte får fullt genomslag. har byggt upp en beräkningsmodell som tillåter beräkningar av emissions- kostnader inom svenskt territorialvatten för varje enskilt fartygs- anlöp. För beräkningen av skadekostnaderna krävs bl.a. uppgifter om maskineffekt, maskinvarvtalsklass, fartygstyp, fart inom terri- torialvattnet, farledens längd och generella emissionsfaktorer. Modellen förutsätter att varje utsläppsenhet förorsakar en skadekostnad och att enhetskostnaden för utsläpp är lika för alla Utsläpp utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter Transporter Modellen bör därmed också kunna användas för att utöka differentieringen av farledsavgifterna till att även omfatta koldioxidutsläpp. Det totala uttaget av farledsavgifter är dock relativt lågt. ökas differentieringen och de totala uttagen sänks. En stor del av en möjlig styrande verkan är därmed redan intecknad av differentieringen utifrån kväveoxid - och svavelutsläpp. En differentiering av hamnavgifterna i förhållande till fartygens koldioxidutsläpp vore en annan möjlighet.