sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Undantag gäller dock för fristående skolor, som kan rekrytera elever från hela landet. Det gäller också för ett växande antal specialiserade program som regeringen beslutat ska vara riksrekryterande. Det senaste dryga decenniets reformer har medfört stora förändringar. Antalet kommuner som själva anordnar gymnasieutbildning har ökat påtagligt, som ett uttryck för strävan att behålla såväl skattemedel som elever i hemkommunen, nu när möjlighet erbjuds. Av landets 289 kommuner anordnade 273 gymnasial utbildning under /02. Så många som 32 av dessa anordnade dock endast det individuella programmet, och 54 kommuner erbjöd fem program eller färre. Många kommuner är därför fortfarande hänvisade till att köpa utbildningsplatser från andra kommuner och har ofta inlett samverkan med varandra. Sammanlagt finns ca 800 gymnasieskolor (2006) med 348 000 elever (/05). fortsatte av alla ungdomar som avslutat till gymnasieskolan. Flertalet av dessa läser något av de 17 nationella programmen, av vilka det finns många lokala inriktningar. Det finns också ett snabbt växande antal specialutformade program. av gymnasieeleverna gick /04 på en fristående skola. Andelen varierar dock starkt mellan olika delar av landet och är högst i storstadsområdena.TPF32FPT Alla gymnasieprogram är 3-åriga och högskoleför- beredande. Vid sidan av de ordinarie gymnasieprogrammen 31TP PT Bygger huvudsakligen på uppgifter från SOU 2002:120. 32TP PT Budgetpropositionen , UO 16, s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling bedriver många gymnasieskolor såväl uppdragsutbildning som påbyggnadskurser. Särskilt naturbruksgymnasierna, varav de flesta ännu drivs av landstingen, profilerar sig på många håll som utvecklingscentra i de landsbygdsområden där de vanligen ligger. kostade gymnasieskolan kommunerna 29,9 miljoner kronorTPF33FPT. Olika former av samverkan Staten uppmuntrar mellankommunal samverkan i skolplaneringen. Exempelvis förväntas alla kommuner teckna samverkansavtal med andra kommuner. Dessa ersatte de tidigare statligt reglerade elevområdena. De regleras i skollagen och innebär att alla behöriga sökande från de avtalsslutande kommunerna betraktas som förstahandssökande i hela samverkansområdet. Samverkansavtalen reglerar alltså i första hand de sökande elevernas rättigheter, men också den mellankommunala ersättningen för elever som studerar i annan kommun än hemkommunen inom samverkansområdet. De ingående kommunerna avgör själva vad avtalet ska omfatta. Även formkraven är begränsade, så länge inte Skollagens bestämmelser om elevers rättigheter sätts ur spel. Däremot har samverkansavtalen stark rättskraft. Därutöver sluter kommuner också andra avtal om samverkan, som ej utgör samverkansavtal i Skollagens mening. Sådan samverkan kan avse: gemensam planering av utbildningsutbudet, lika villkor i frågor om resor och boende, enhetlig beräkningsgrund för kostnader, enhetlig uppföljning och kvalitetssäkring, samt platsgaranti för utbildningar av gemensamt intresse. I många fall har man formaliserat samverkan ytterligare genom att bilda gemensamma kommunalförbund, som då själva blir huvudmän för de uppgifter de övertar. Dessa uppgifter varierar: 33TP PT Ibid. Uppgifter med anknytning till regional utveckling skapar ett permanent forum för gemensamma planeringsfrågor, ofta med ett eget kansli, medan respektive kommun förblir huvudman för de enskilda skolorna. och intagning skapar ett gemensamt förvaltningsorgan som själv kan besluta om intagningen. och drift (gymnasie- förbund) övertar själv huvudmannaskapet för skolorna och är därmed också arbetsgivare för dess personal. I och med att gymnasieförbundet i skollagens mening betraktas som en kommun, beslutar förbundet också om efter vilka principer – betyg, närhet, lottning etcetera – som elever fördelas mellan skolor med samma program. En annan samverkansform är gemensam nämnd, där en av de ingående kommunerna tar på sig driftansvaret för verksamhet för- lagd till flera kommuner. Det finns ingen samlad överblick över denna samverkan. Den torde dock beröra flertalet kommuner. I vissa fall utgör länet samarbetsområde, men lika vanligt är att man samarbetar över länsgräns eller i flera olika grupperingar inom ett och samma län. Också samverkans omfattning varierar. I många fall avser den endast ett urval av program, medan andra studievägar inte berörs. Samverkan har möjliggjort specialisering. Som en följd studerar nära en tredjedel av landets gymnasieelever i en annan kommun än i hemkommunen, trots att antalet kommuner som anordnar gymnasieutbildning har ökat. Huvuddelen av denna rörlighet äger dock rum inom samverkansområden, medan rörligheten utanför dessa är begränsad. Samverkans drivkrafter och omfattning Mellankommunal samverkan inom gymnasieskolans område har en mängd orsaker. I takt med att gymnasieutbildning närmast blivit en förutsättning för tillträde till arbetsmarknaden har utbudet av gymnasieutbildningar fått ökad betydelse för en orts attraktivitet för såväl boende som arbetsgivare. När den statliga etableringskontrollen upphörde byggde ett stort antal kommuner upp egna gymnasieskolor för att öka ortens attraktivitet Uppgifter med anknytning till regional utveckling och behålla såväl elever som skattepengar inom kommunens gränser. har arbetsmarknaden blivit alltmer diversifierad, med växande krav på specialisering och lokal anpassning också av gymnasieskolan som följd. Ett vikande elevunderlag ökar ytterligare behovet av regional samverkan, liksom för övrigt de växande kontakterna med högskola och arbetsliv. Därtill har utbyggda kollektivtrafiksystem och växande möjligheter för ungdomar att söka utbildningar i andra kommuner än hemkommunen ökat behovet av samverkan. Genom att sluta ett samverkansavtal begränsas i praktiken möjligheterna för ungdomar att söka sig till andra delar av landet. Därmed kan man alltså tala om att samverkansavtalen har en inlåsningseffekt. Omvänt kan en större kommun ibland ha intresse av att undvika att träffa samverkansavtal med mindre omgivande kommuner. Så länge de mindre kommunerna ej träffat samverkansavtal kan ungdomar därifrån tas in som förstahandssökande vid utbildningar i den större kommunen. I samband med att ett samverkansavtal sluts torde dock de mindre kommunerna – av just detta skäl – insistera på en fördelning av utbildningsutbudet. Dessa mekanismer ska dock inte överdrivas. förfaller skolplanering i allt mindre utsträckning handla om att ragga elever. Snarare handlar den om att uppnå långsiktighet och stabilitet i verksamheten. Det finns också exempel på mindre kommuner som går in i regionala samarbeten, friare sökmöjligheter och en tydligare profilering av skolverksamheten och snarare vinner än förlorar elever. Vid sidan av ungdomsskolan bedrivs vuxenutbildning, vilken är av stor betydelse för ett livslångt lärande och därmed för väl fungerande arbetsmarknadsregioner. Vuxenutbildningen har expanderat snabbt, bland annat genom , och kostade 2005. En stor majoritet av eleverna i den kommunala vuxenutbildningen, , studerar inom den gymnasiala vuxenutbildningen. En snabbt växande andel av eleverna utgörs dock av ungdomar som konkurrenskompletterar sina betyg inför högskolestudier. Uppgifter med anknytning till regional utveckling har studerat vid komvux, och hälften av nybörjarna på högskolan har gått vägen via komvux.TPF34FPT Den kommunala vuxenutbildningen finansieras av kommunerna. Statliga medel till vuxenutbildningen kanaliseras via det kommunala utjämningssystemet, med undantag för som finansieras genom specialdestinerade statsbidrag till 2008. Kvalificerad yrkesutbildning (KY) är en eftergymnasial utbildning med stark arbetslivsanknytning. De flesta sådana utbildningar är 2- åriga. I normalfallet är en tredjedel av studietiden förlagd till arbets- platser, medan den teoretiska delen ofta anordnas i samarbete med någon högskola. Trots det kan den studerande vanligen inte tillgodoräkna sig några högskolepoäng, eller endast några få poäng, efter slutförd utbildning. /05 genomgick 27 500 personer KY, och vid slutet av uppgick antalet utbildningar till 442, fördelade över hela landet. Huvudmän för KY är vanligen högskolor, folkhögskolor och andra utbildningsanordnare, men också organisationer, kommuner och landsting. Verksamheten finansieras dock av staten, som i budgetpropositionen avsatt för ändamålet. Många av knappt 150 folkhögskolor, särskilt utanför storstadsområdena, har tillvaratagit friheten att själv utforma sin verksamhet till att profilera sig som regionala utvecklingscentra. Därmed spelar de också mer direkt en roll i de samlade ansträngningarna att skapa goda tillväxt- och utvecklingsförut- sättningar i sina bygder. Drygt två tredjedelar av folkhögskolorna drivs av olika folkrörelser och resten av landstingen. Sin grund- finansiering får folkhögskolorna genom elevernas hemlandsting, som normalt betalar en fast interkommunal ersättning . Därutöver fördelar statsbidrag till folkhögskolorna ur det samlade anslag till folkbildning (3,i budgetpropositionen ) som man disponerar. 34TP PT Ibid samt (2002), s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Högskolan har det senaste dryga decenniet genomgått en snabb expansion. av alla ungdomar påbörjar en högskoleutbildning . har fyra nya universitet tillkommit i , och samt Mittuniversitet. Som ett resultat av denna utbyggnad har vi tio universitet och elva regionala högskolor, vid sidan av mer specialiserade utbildningssäten som KTH, , , , och de konstnärliga högskolorna. Många av dessa lärosäten har dessutom verksamheter på flera orter: har enheter i , , och och har verksamhet i , och . Hela sjutton av dessa högskolor har fasta anslag till forskning och forskarutbild- ning. Som ett resultat har alla län minst en egen högskola, och endast fyra län saknar högskola med fasta forskningsresurser – , , och . var 340 000 studenter inskrivna vid landets universitet och högskolor, en fördubbling sedan början på 1990-talet.TPF35FPT och högskolor rekryterar de flesta av sina studenter från närområdet. Utbyggnaden av högskolan med etablering av regionala högskolor i samtliga län har förstärkt den tendensen. Särskilt tydlig är den av naturliga skäl i och , medan universiteten i och – stora och väletablerade utbildningssäten på jämförelsevis små orter – rekryterar fler studenter från andra delar av landet. Att högskolornas rekryteringsmönster i flera delar av landet överensstämmer med länsindelningenTPF36FPT är knappast förvånande om man betänker att den snabba utbyggnaden lett till att varje län har minst en högskola och att de erbjuder i huvudsak samma utbildningar. Också om man ser till var de högskoleutbildade befinner sig efter avlagd examen upprepas detta mönster. Det stora flertalet studenter blir kvar i den region där de utbildats, vanligen också den region där de har sina rötter. Störst utflöde efter avslutad utbildning uppvisar och samt Tekniska högskola, som även rekryterar jämförelsevis många 35TP PT (2005), s. 36TP PT Nordregio och EuroFutures (2005) s. 71. Uppgifter med anknytning till regional utveckling studenter från andra län. och lockar på motsvarande sätt till sig ett stort antal färdigutbildade från högskolor i andra län, studenter som dock i betydande utsträckning har sina rötter där. Det kanske viktigaste sambandet är det mellan antalet studenter som blir kvar på studieorten och den lokala arbetsmarknadens storlek; ju större lokal arbets- marknad, desto större chans att finna ett lämpligt jobb och därmed att rota sig på orten. Staten är huvudman för och finansierar universitet och högskolor i . fick universitet och högskolor i grundutbildningsanslag. En växande del av finansieringen kommer från andra källor, som näringsliv, kommuner, landsting och EU. Denna externa finansiering avser dock i första hand forskning och utveckling. (Jfr denna rubrik nedan). hade universitet och högskolor följande intäktskällor till grundläggande högskoleutbildning: ersättning för klinisk utbildning m.m. 20 573 mkrTPF FPT Offentligt finansierad forskning bedrivs vid universitet och högskolor såväl som vid fristående institut och företag samt inom offentlig verksamhet. Sitt grundanslag till forskning och forskarutbildning får universitet och högskolor av staten inom ramen för Utbildningspolitiken. Därutöver fördelas forsknings- medel av olika forskningsråd. Inom Forskningspolitiken återfinns (utgiftsområde i statsbudgeten): 37TP PT (2005), Tabell 12, s. 142. Uppgifter med anknytning till regional utveckling (UO 16). för arbetsliv och socialvetenskap, FAS (UO 9). för miljö, areella näringar och samhälls- byggnad, Formas (UO 20 och 24). Dessutom fördelar Verket för innovationsstyrning, som ovan framgått, för utveckling av effektiva innovationssystem och forskning om dessa (Jfr avsnitt 2.1.7). Därutöver bedriver kommuner och landsting omfattande forskning och utveckling, företrädesvis inom den egna verksam- heten. Den är dåligt kartlagd. inventeringar av landstingen tyder dock på att dessa satsar på forskning och utveckling. Tyngdpunkten torde dock snarare ligga på utvecklingsarbete inom hälso- och sjukvården än på ren forskning.TPF38FPT EU:s stöd till forskning, teknisk utveckling och innovation utformas i 4-åriga ramprogram. Det sjätte ramprogrammet omfattar perioden –2006 och har en totalbudget på . Det innehåller bland annat sju tematiska forsk- ningsområden: genforskning och bioteknik, nanoteknik, multifunktionella material och nya produk- tionsprocesser, flyg- och rymdteknik, livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet, hållbar utveckling och globala förändringar, samt medborgare och styrelseformer i ett öppet europeiskt kunskapssamhälle. Deltagande kräver gemensam ansökan från minst tre samverkande organisationer i minst två medlemsländer/kandidatländer och en associerad stat. andel av de totala forskningsbidragen under det föregående, femte ramprogrammet var , att jämföra med att andel av avgifterna till EU är . Huvuddelen av den svenska forskningen bedrivs vid universitet och högskolor. fördelade sig deras intäkter till forskning och forskarutbildning mellan: 38TP PT forskningsråd (2002). SOU 2007:13 Uppgifter med anknytning till regional utveckling statliga universitet och högskolor svenska organisationer utan vinstsyfte utländska organisationer utan vinstsyfte 23 464 mkrTPF FPT Extern finansiering av högskoleverksamhet Som synes finansieras verksamheten vid universitet och högskolor till stor del av andra intäktskällor än staten. Särskilt gäller det forskningen. Exempelvis bidrog svenska och utländska företag med till forskning och ideella organisationer med ytterligare 2,6 miljarder. Därtill bidrar kommuner och landsting med till forskning och forskarutbildning. En stor del av dessa medel utgörs av ersättningar från landstingen för delade tjänster inom de medicinska fakulteterna. En betydande del utgörs dock av utvecklingsresurser för uppbyggnad av nya verksamheter som bedöms vara av stort lokalt eller regionalt intresse. uppskattar att stödet enbart till nya universitet och högskolor uppgick till , en ökning från 1994.TPF40FPT Enbart kommun uppges ha satsat på uppbyggnaden av Tekniska högskola.TPF41FPT Därtill kommer stora tillskott till fristående utvecklingsbolag, inkubatorer och andra projekt för att skapa och 39TP PT (2005), Tabell 11, s. 40TP PT Beräkning på uppdrag av tidningen , nr 22 2005, s. 4. 41TP PT Uppgift i Dagens Samhälle 13/10 2005, s. 6. Uppgifter med anknytning till regional utveckling utveckla affärs- och produktidéer i anslutning till den egna högskolan. Det speglar tydligt den vikt man tillmäter högskolan när det gäller att skapa en dynamisk och attraktiv miljö för människor och företag. Målet för arbetsmarknadspolitiken är en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Arbetsmarknadspolitiken har således såväl ett individ- som ett tillväxtperspektiv och är i båda avseenden avgörande för både lokal och regional utveckling. Av de som budgetproposition anslås till arbetsmarknadspolitik utgörs av bidrag till A- kassor och ytterligare 5,1 miljarder av förvaltningskostnader. Där- utöver bedrivs en omfattande programverksamhet:TPF42FPT Aktiviteter inom vägledning och plats- Start av näringsverksamhetTPF FPT Övriga program (datortek, program för Också kommuner och landsting gör, i egenskap av ansvars- kännande arbetsgivare, arbetsmarknadspolitiska insatser, som inte sällan särskiljs i den egna budgeten. Därutöver bedriver kommunerna vad man ofta kallar aktiveringspolitik, som består 42TP PT Uppgifter från (2005). 43TP PT Redovisades i avsnitt 2.1.5 så som en näringspolitisk insats. Uppgifter med anknytning till regional utveckling av särskilda arbetsmarknadspolitiska och sysselsättningsskapande åtgärder för den egna målgruppen, främst socialbidragstagare. Denna verksamhet omsatte 2004 ca och hade en nettokostnad på 2,5 miljarder kronor.TPF44FPT Målen för kulturpolitiken är att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den, att verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande, att främja kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar, att ge kulturen förutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället, att bevara och bruka kulturarvet, att främja bildningssträvandena samt att främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olika kulturer inom landet. Ett rikt och levande kulturliv är en förutsättning för tillväxt genom att det påverkar en regions attraktivitet och genererar arbetstillfällen, men också genom att det kanaliserar människors kreativitet, skapar mötesplatser och stärker lokal och regional identitet. Särskilt film och musik har utvecklats som internationellt konkurrenskraftiga näringar, delvis genom regionala utvecklingsinsatser. Det samhälleliga stödet uppgick till ca , varav staten svarade för knappt hälften och den kommunala sektorn för resten. I budgetpropositionen anslås inom utgiftsområde 17 sammanlagt i statliga medel till kultur, medier, trossamfund och fritid. var samma siffra . Av dessa fördelades av , varav en dryg miljard består av regionala bidrag, så som:TPF45FPT bidrag till lokala och regionala orkester- 44TP PT Uppgift från Kommuner och Landsting. 45TP PT Uppgifter hämtade ur (2003). Uppgifter med anknytning till regional utveckling bidrag till lokala och regionala dans- och bidrag till fria teater-, dans- och musik- bidrag till regional biblioteksverksamhet bidrag till regionala museer försöksverksamhet med ändrad regional fördelning av kulturpolitiska medel i Därutöver anslog staten runt till enskilda nationella kulturinstitutioner så som: Vidare gavs i ersättning och bidrag till konstnärer, till , landsarkiven, regional arkivverksamhet med mera, i film- stöd, i presstöd och i bidrag till folkbildningen, främst till studieförbund och folk- högskolor. Landstingens kulturutgifter belöpte sig 2005 på 1 880 miljoner kronor.TPF47FPT Drygt två tredjedelar av dessa medel gick till regionala kulturinstitutioner: gick till folkrörelser, främst studieförbunden () och ungdomsorganisationer (). svarar för nästan en tredjedel av landstingens samlade kulturutgifter. Delvis beror det på att man i 46TP PT Därav till , till och till . 47TP PT , Kulturen i siffror 2006//3, tabell 1.7. Uppgifter med anknytning till regional utveckling samband med bildandet övertog ansvaret för ett antal kulturin- stitutioner från stad, som ett uttryck för att dessa betraktas som en regional snarare än lokal angelägenhet. Kommunernas nettodriftkostnader för kultur uppgick till , fördelat på:TPF48FPT Under rubriken allmän kulturverksamhet döljs, förutom den egna kulturförvaltningen, bidrag till kulturella verksamheter och föreningsbidrag. Av särskilt intresse för kommitténs överväganden om uppgifts- fördelningen i samhällsorganisationen är den del av kulturpolitiken som brukar benämnas kulturmiljövård. Den regleras huvudsakligen i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML). Den innehåller bland annat bestämmelser om fornminnen (2 kap.), byggnadsminnen (3 kap.) och kyrkliga kulturminnen (4 kap.), som avser enskilda objekt. Statliga byggnadsminnen regleras separat i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen. Däremot kan inte hela bebyggelsemiljöer skyddas enligt KML, annat än genom att skydda varje enskild byggnad. Här står i stället (1998:808) till tjänst som ger skydd åt områden som är av riksintresse för natur- och kulturmiljövården. ger också utrymme att avsätta ett mark- eller vattenområde som kulturreservat. Därutöver innehåller (PBL; 1987:10) bestämmelser om hur kulturvärden ska skyddas i den kommunala planeringen. Bland annat kan den ge skydd åt ur kulturhistorisk synvinkel särskilt värdefulla byggnader, också om dessa inte är av byggnadsminnesklass. Det kan till exempel röra sig om bebyggelse som är representativ för tidigare samhälleliga eller estetsiska ideal. 48TP PT , Kulturen i siffror 2006//3, tabell 1.10. Uppgifter med anknytning till regional utveckling () är central förvaltningsmyndighet för kulturmiljön och kulturarvet. Förutom en allmänt samlande och pådrivande roll ska myndigheten svara för kunskapsuppbyggnad och öka allmänhetens förståelse för och delaktighet i kulturarvet, bland annat genom att, tillsammans med , under- stödja länsmuseernas arbete. Därutöver handlägger man ärenden om statliga byggnadsminnen och anger områden av riksintresse för kulturmiljövården. är central förvaltningsmyndighet för frågor om bebyggd miljö och hushållning med mark och vatten samt fysisk planering, byggande och boende, medan för- valtar flertalet statligt ägda byggnader av kulturhistoriskt värde. Länsstyrelserna har enligt KML tillsyn över kulturminnesvården i länet. Det innebär bland annat att de handlägger ärenden om fornminnen, byggnadsminnen och kulturreservat och övervakar att statliga intressen tillvaratas i den kommunala planeringen. På delegation från RAÄ beslutar länsstyrelserna dessutom om bidrag till kulturmiljövård. För detta ändamål har de flesta länsstyrelser byggt upp särskilda enheter med en länsantikvarie som chef. Länsmuseer finns sedan gammalt i de flesta län, vanligen i form av stiftelser med och ofta även värdkommunen som huvudfinansiär. har flera länsmuseer ombildats till för- valtningar inom (som i ) eller aktiebolag (som i ). Länsmuseerna saknar myndighetsuppgifter, men är genomgående stora institutioner. De erhåller statligt bidrag, vilket syftar till att stödja museerna i deras uppgift att samla in, bearbeta och förmedla kunskaper om regionens kulturarv, dess konstutveckling samt om samhället och miljön i övrigt.TPF49FPT Den statliga kulturmiljövården är uppbyggd så att i frågor om kompetensuppbyggnad bör kunna stödja sig på länsmuseernas insatser.TPF50FPT På lokal nivå ansvarar kommunerna enligt PBL för att kulturhistoriska värden skyddas i den kommunala planeringen. Konkret sköts denna uppgift genom att riksintressen pekas ut i översiktplanen. Denna är ej rättsligt bindande. Den egentliga regleringen sker i stället i detaljplaner och i områdesbestämmelser 49TP PT Budgetpropositionen 2004, Utgiftsområde 17. 50TP PT /95:230, s. 87. Uppgifter med anknytning till regional utveckling där kommunen anger varsamhetsbestämmelser och skyddsbestämmelser. Genom varsamhetsbestämmelser regleras vilka egenskaper hos byggnaden som ska bevaras. Ingrepp som är så omfattande att de är ersättningsgrundande regleras däremot genom skyddsbestämmelser. Därutöver ska kommunen i princip vid varje ärende om bygglov pröva PBL:s allmänna varsamhetskrav och förvanskningsförbud, oberoende av om dessa bestämmelser preciserats i detaljplan eller områdesbestämmelser. Regeringsformen ger fastighetsägare rätt till ersättning för inskränkningar i användningen av fastigheten. Kriterierna för ersättning regleras närmare i KML (vad gäller byggnadsminnen), (vad gäller kulturreservat) samt i PBL för inskränk- ningar enligt denna lag.