sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Även frågan om en generell bestämmelse till skydd för den per- sonliga integriteten är av sådant slag att det vore fel att betrakta den såsom en gång för alla utredd. Det är sedan en parla- mentarisk kommitté senast fick i uppdrag att överväga frågan. Sedan kommittén gjorde sina överväganden har utvecklingen i sam- hället inneburit att frågan fått aktualitet på nytt. Både i den allmänna debatten och i har det vid ett flertal tillfällen framställts krav om ett förstärkt skydd för den enskildes integritet. Kraven har främst gällt integritetsskyddets för- hållande till informationstekniken (IT), till en effektiv brottsbe- kämpning och till massmedierna. Grundläggande bestämmelser om integritetsskyddet Debatten om integritetsskyddet på IT-området uppstod . Den gällde till en början hur man skulle reglera stora statliga register som innehöll känsliga uppgifter. Den dåvarande svenska datalagen uppfattades internationellt som en föregångare på området. har diskus- sionen handlat om bl.a. registrering av s.k. elektroniska spår inom betalningssystem och telekommunikationer samt, kanske framför allt, Internetutvecklingen. Sedan datalagen hade trätt i kraft gick den tekniska utvecklingen snabbt framåt. Lagen var i flera avseenden föråldrad när den ersattes av personuppgiftslagen (1998:204), som bygger på ett EG- direktiv. Den nya lagen är i viss mening teknikoberoende och till- lämpas på både automatiserad behandling av personuppgifter och behandling av sådana uppgifter om dessa ingår i ett regis- ter. Lagen ställer upp vissa grundläggande krav på den som behand- lar personuppgifter, t.ex. att personuppgifter som samlats in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ändamål. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Vidare finns det regler om information till den registrerade, om korrigering av personuppgifter och om säkerhet vid behand- lingen samt om skadestånd och straff. Lagen ger den enskilde ett starkt integritetsskydd i IT-samhället. Genom ändringarna av lagens regler om överföring av personuppgifter till tredje land (prop. 1999/2000:11, bet. 1999/2000:KU7, rskr. 1999/2000:51) har lagstiftaren underlättat användningen av modern informations- teknik. Personuppgiftslagen gäller i princip för all behandling av person- uppgifter men kompletteras och modifieras genom särskild lag- stiftning. Inom den offentliga verksamheten finns det en omfat- tande särreglering. De register som innehåller känsliga personupp- gifter regleras alltså huvudsakligen inte av personuppgiftslagen utan av särskilda författningar. Som exempel kan nämnas polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:543) om hälsodataregister. Integritetsskyddet tillgodoses genom regler om bl.a. vilka uppgifter registren får innehålla, vad uppgifterna får användas till, när uppgifterna skall gallras och möj- ligheten till skadestånd. Också lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som i 6 kap. innehåller bestämmelser om integritetsskydd i samband med elektronisk kommunikation bör nämnas i sammanhanget. På IT-området finns det alltså redan en omfattande lagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Det kan dock bl.a. med hänsyn till den snabba utvecklingen, finnas anledning att översikt- ligt granska om den befintliga lagstiftningen ger ett tillfredsstäl- lande skydd på IT-området. Den grundläggande bestämmelsen om integritetsskyddet på IT- området finns i grundlag, 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. Av bestämmelsen framgår det att varje medborgare skall i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans person- liga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Dessa integritets- skyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen. Som antytts förut skiljer sig denna bestämmelse från den övriga regleringen i 2 kap. RF. I förarbetena (prop. 1987/88:57) konstate- rade regeringen: En sådan grundlagsregel som här avses får natur- ligtvis inte samma slags rättsliga betydelse som flertalet av fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. RF (jfr dock 19 §). Genomgående för de senare reglerna är att de innebär att det allmänna inte får vidta vissa åtgärder annat än med lagstöd. De ålägger med andra ord det all- männa att vara passiv i andra situationer. Vad som ter sig mera ade- kvat i detta fall och som också blir innebörden av en grundlagsregel av här skisserat slag är att lagstiftaren i stället åläggs att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. En fråga är alltså om det är lämpligt och möjligt att utforma en grundlagsbestämmelse om skyddet för integriteten så att den får samma slags rättsliga betydelse som de flesta andra reglerna i 2 kap. RF. Enligt uttalande bör siktet vara inställt på att åstadkomma en teknikoberoende lagstiftning till skydd för den personliga integriteten (bet. 1998/99:KU15). Ett sätt att påbörja ett sådant arbete är att se över den grundläggande bestäm- melsen härom i regeringsformen. En annan fråga är därför om en grundlagsbestämmelse bör utformas så att den inte hänvisar till något tekniskt förfarande, som automatisk databehandling. Slutligen finns det i denna del anledning att granska om den lag- stiftning som finns till skydd för den personliga integriteten utan- för IT-området är tillräcklig och överväga om det i lag behövs grundläggande skyddsbestämmelser som är generellt tillämpliga. En effektiv brottsbekämpning förutsätter att polis och åklagare får använda sig av vissa tvångsmedel under en förundersökning. Även användningen av övervakningsutrustning som inte utgör tvångs- medel är ett effektivt verktyg för att förhindra och utreda brott. Regleringen av sådana tvångsmedel och övervakningsmetoder byg- ger på en avvägning mellan å ena sidan samhällets intresse av ökad trygghet och av att bekämpa brott och å andra sidan intresset av skydd för den enskildes integritet. Huruvida den befintliga regle- ringen bygger på en lämplig avvägning är något som ofta diskuteras och ibland ifrågasätts. Även om frågan analyserats noga vid varje särskilt lagstiftnings- tillfälle som rört tvångsmedel eller övervakning har synpunkter framförts om att individens ställning har kommit att försvagas. Justitiekanslern framhöll i sitt remissvar på betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) att en tendens tycks vara att integritetsintressena får stå tillbaka till förmån för intresset av att förebygga och utreda brott. Exempel på sådan lagstiftning är enligt Justitiekanslern lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Liknande synpunkter har framförts i flera riksdags- motioner och i den allmänna debatten i massmedierna. När man överväger möjligheten att införa regler om nya tvångs- medel och övervakningsmetoder är syftet att förbättra möjlighe- terna att förebygga och bekämpa brott. En ibland oundviklig kon- sekvens av detta är att integritetsintresset får stå tillbaka. I varje enskilt lagstiftningsärende sker en avvägning mellan behovet av det aktuella tvångsmedlet eller den aktuella övervakningen och inte- gritetsintresset. Det kan emellertid finnas anledning att göra en samlad analys avseende förhållandet mellan den totala verkan av den nuvarande lagstiftningen om tvångsmedel och annan övervak- ning och skyddet för den personliga integriteten. Det skulle kunna hävdas att en sådan bred och genomgripande utredning rörande integritetsskyddet som skall göras skulle vara ofullständig om inte också de medier som omfattas av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inkluderades. Mot att i detta sammanhang utreda även integritetsskyddet i förhållande till massmedierna talar emellertid följande. För mediernas möjlighet att upptäcka och avslöja missförhållan- den i samhället är det särskilt viktigt att bevara friheten att skaffa och sprida information. En konsekvens av att utöka skyddet för den personliga integriteten skulle kunna bli att dessa friheter inskränks. Sådana inskränkningar av grundlagsskyddet för mass- medierna skulle naturligen kräva svåra ställningstaganden och nog- granna överväganden. Regeringen har tillsatt en beredning på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området (dir. 2003:58). Denna har till uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga områ- det samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Det är regeringens uppfattning att frågor som hänför sig till det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området i första hand bör hanteras inom ramen för beredningens arbete. Eftersom bered- ningen på eget initiativ får ta upp frågor inom det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga området bör det överlämnas till den att bedöma om det finns anledning att se på frågan om integritets- skyddet bör stärkas i förhållande till det skydd för yttrandefriheten och informationsfriheten som tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen ger. Till detta kommer att beredningen redan har till uppgift att analysera om det frivilliga grundlags- skyddet för databasverksamhet kan komma i konflikt med bestäm- melser som har till syfte att skydda den personliga integriteten (jfr bet. 2001/02:KU21). En parlamentariskt sammansatt kommitté skall kartlägga och ana- lysera sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten. I kartläggningen ingår att göra en översiktlig undersökning av hur integritetsaspekten har hanterats och reglerats i den lagstift- ning som gäller , både på det offentligrättsliga och på det pri- vaträttsliga området. I denna uppgift ingår att se om syftet med reglerna är att förhindra kränkningar eller att kompensera den som kränkts, dvs. om reglerna har en preventiv eller reparativ funktion. Med utgångspunkt i denna kartläggning skall kommittén analy- sera om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfreds- ställande reglerat. När det gäller intresset av effektivitet i brottsbe- kämpningen skall kommittén därvid särskilt analysera förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervak- ningsmetoder och skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering. Vad som särskilt skall beaktas är om regeln bör ändras så att den får samma slags rättsliga betydelse som de andra fri- och rättigheterna och om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande. Därutöver skall kommittén överväga om den befintliga lagstift- ningen till skydd för den personliga integriteten behöver komplet- teras med generellt tillämpliga bestämmelser, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Det kan röra sig om straffbestäm- melser eller skadeståndssanktionerade regler. Även andra lösningar bör kunna övervägas. Det är däremot inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstift- ningen. Om denna visar sig innehålla luckor, bör kommittén emel- lertid peka på detta vid kartläggningen. Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade mass- medierna skall inte omfattas av uppdraget. Kommittén skall samråda med Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen (Ju 2003:04). Kommittén får, om den anser det lämpligt, lämna ett eller flera delbetänkanden. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete . (Ju 2004:05) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillsätta en parlamenta- riskt sammansatt kommitté som har i uppdrag att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den person- liga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör änd- ras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs ge- nerellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Kommittén har antagit namnet (Ju 2004:05). Enligt direktiven får kommittén, om den anser det lämpligt, lämna ett eller flera delbetänkanden. Kommittén skall slutredovisa sitt uppdrag . Kommittén skall i stället slutredovisa sitt uppdrag . Kommittén skall dock i ett delbetänkande redovisa den del av uppdraget som består i kartläggning och analys av sådan lagstift- ning som rör den personliga integriteten.