sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — De bör också överta merparten av kommunernas nuvarande tillsynsuppgifter som regional tillsyn hos vissa sektorsmyndigheter sam- lokaliseras med . En tillsynsdelegation inrättas vid läns- styrelsen, bland annat med uppgift att samordna och planera till- syn. är öppen för att ett sådant förstatligande av tillsynen måste föregås av vidare överväganden. Inom några områden kan det finnas särskilda skäl för ett fortsatt kommunalt huvud- mannaskap. Sådana kan vara att verksamheten har stark lokal anknyt- ning, t.ex. räddningstjänst eller plan- och byggfrågor. Kommittén är också medveten om att förstatligande av tillsynen kommer att få stor betydelse på miljöområdet och för möjligheten att upprätthålla kompetensen där.TPF27FPT 8.2.4Tillsyn och framsyn. tillsynsväg- ledning 2007–2009 Som en del i arbetet att tydliggöra sin tillsynsvägledande roll, utarbetade en strategisk till- synsplan.TPF28FPT Det bakomliggande syftet angavs vara att skapa förut- sättningar för likvärdig och effektiv tillsyn som bidrar till att säker- ställa syfte. I planen konstateras inledningsvis att har för- ändrat sin kompetens över åren. Man har gått från specialistkun- skap till generalistkunskap i och med att flera samhällsvetare har anställts på bekostnad av tekniker/naturvetare. ska syssla med främst normering och allt arbete måste präglas av en 27TP PT SOU 2007:10 s. 255. 28TP PT Rapport 5675, . prioritering utifrån väsentlighet och risk. Inriktningen bör vara på det som är strategiskt och nationellt viktigt. Fram till utgången av 2009 är det operativa målet för tillsynsvägled- ning att kunna informera om nya regler på webben och att ge stöd och råd om tillämpningen av dessa . Till denna tidpunkt ska man även ha utarbetat en metod för priori- tering av operativ tillsyn utifrån miljökvalitetsmål och risker samt skaffat sig rutiner för att regelbundet följa upp tillsynsväg- ledningens effekter. Berörd personal på länsstyrelser och kommuner ska då också känna till uppdrag och prioriteringar. Arbetet med att delta i prövningar och ärenden ska fortsätta att vara inriktat på viktiga prejudikatfrågor, t.ex. om energihushållning. En uttalad policy är vidare att ge främst miljörättsligt stöd. Bransch- teknik och annat liknande tekniskt stöd kommer att fortsätta ligga utanför fokus. I den strategiska tillsynsplanen anges också att Naturvårds- verket ska stödja regional samverkan och sådant som många kan ha användning av (t.ex. tillsynsarkivet).TPF29FPT Man menar också att kom- muner och länsstyrelser kommer att märka att det ges fler centrala kurser, seminarier och webb-service. I planen anges slutligen opera- tiva mål för tillsynsvägledningen på olika områden. 8.2.5Utvärdering av tillsynsvägledning avseende miljö- balken. Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR) lät genom- föra en utvärdering av den centrala och regionala tillsynsvägled- ningen på område.TPF30FPT Utvärderingen omfattade bara tillsynsvägledning i form av råd och stöd. Syftet med studien var att utreda om den centrala och regionala tillsynsvägledningen fungerar på ett effektivt och samordnat sätt. Som utgångspunkt för bedöm- ningen användes begreppet god tillsynsvägledning enligt ToFRs definition: Med en likvärdig och effektiv operativ tillsyn menas att får genomslag på det sätt som lagstiftaren avsett med hjälp av bra arbets- sätt och med så små resurser som möjligt. Detta innebär exempelvis att aktiviteten inom miljöbalksområdet är tillräcklig på alla nivåer, att det finns tillgänglig god tillsynsvägledning, att den operativa tillsyns- 29TP PT 2007b s. 20. 30TP PT Utvärdering av tillsynsvägledning avseende . myndigheten nås av den, att prioriteringar görs, att operativ tillsyn utförs, att de operativa tillsynsmyndigheterna kan tillämpa tillsyns- reglerna och att reglerna tillämpas likartat och att rättspraxis får genomslag. Utifrån ett mottagarperspektiv har rådet försökt identifiera problem som försvårar en likvärdig och effektiv operativ tillsyn. Inled- ningsvis pekar studien på det problematiska i att det är många myndigheter som delar på ansvaret för och tillsynsväg- ledningen kopplad till den. Det faktum att tillsynsvägledningen ibland går direkt från centrala myndigheter till de operativa till- synsmyndigheterna och ibland via skapar också svårigheter för mottagarna att se helheten. Samverkan på central nivå är sannolikt också svår att åstadkomma. En systematisk kom- munikation, speciellt från de fyra centrala myndigheter som har huvuddelen av ansvaret för tillsynsvägledningen enligt (, , och Jord- bruksverket) bedöms ha stor betydelse för kvaliteten. Tillsynsvägledning är som begrepp inte entydigt, vilket till stor del har sin förklaring i att olika centrala myndigheter utformar sitt arbete på olika sätt. Det är också stor skillnad på hur olika läns- styrelser hanterar sin tillsynsvägledning. I vissa län har man speciellt avdelade resurser för att hantera frågan. I andra delegerar man större delen av den operativa tillsynen till kommunerna, vilket också får konsekvenser för framtida tillsynsvägledning med avseende på kompe- tens m.m. Länens storlek och kommunernas karaktär gör också skill- nad. Länsstyrelser som är aktiva i samverkansprojekt syns mer och uppfattas därför som mer stödjande. Vidare kan det vara ett problem när länsstyrelserna tillsyns- vägleder på samma områden som man är överprövningsmyndighet på. Vissa kommunrepresentanter menar att länsstyrelserna då inte vill ge alltför tydlig tillsynsvägledning eftersom det kan skapa låsningar vid en eventuell överprövning. Behovsanalysen kan utvecklas. Många av mottagarna menar att man inte får det man behöver. En ökad tydlighet kring hur de centrala myndigheterna prioriterar olika områden kan vara till hjälp. Här har miljösamverkan i olika tappningar en viktig roll att spela. Vidare behövs referensmaterial och praxis till stöd för till- synsbeslut. Det är också viktigt för en enhetlig bedömning av lik- artade fall i olika delar av landet. hämtar många av mottagarna material från t.ex. Miljösamverkan eller från grann- Detta underifrån-perspektiv skapar risker för olikheter i hantering och tolkningar. För enhetlighet behövs en samordning från centralt håll. Effektiva spindlar i det stora tillsynsnätet. Som en del i diskussionen kring kunskapsförsörjningen på miljö- området, gjorde en utvärde- ring av systemet med branschexperter.TPF31FPT Det ursprungliga syftet med systemet när det introducerades var att decentralisera miljöarbetet. Om läns- styrelserna tog ett större ansvar för miljöfrågorna inom sitt eget verksamhetsområde kunde fokusera mer på det nationella arbetet. Tanken var att riksexperterna under en del av sin ordinarie arbetstid på en länsstyrelse skulle ta ansvar för en sär- skild bransch. Den tid som var reserverad för arbetet uppgick till /år, varav 1/3 finansierades av . Experten skulle företräda och i den egenskapen vara under- ställd en enhetschef med rapporteringsskyldighet. Huvuduppgiften var att följa utvecklingen inom branschen, vägleda och bistå läns- styrelser och kommunala nämnder vid handläggning av ärenden. Utöver det skulle experten biträda i arbetet med allmänna råd, branschfaktablad och liknande. Experten anlitades för att avge yttranden vid prövningar av mål och ärenden. De skulle även representera i utredningar och i interna- sammanhang. I uppgifterna ingick också att hålla föredrag, organisera möten eller bygga nätverk. Man skulle så att säga vara spindeln i tillsynsnätet. Systemet med branschexperter utvecklades positivt , då det fanns 15 experter utspridda på tio länsstyrelser och två kom- muner. är sju av dessa kvar, fördelade på fyra länsstyrelser och en kommun. De är experter inom följande områden; fotografisk verk- samhet, grafisk verksamhet, mineralull, textilindustri, slakterier, bildemontering och bilskrotning samt terrängskörningsfrågor, snö- skoter m.m. Systemet har dock stagnerat som centralt initiativ. En viktig orsak till detta är enligt rapporten oenigheter kring finansi- eringen. Experterna har också blivit isolerade på sina egna myndig- 31TP PT branschexperter. Effektiva spindlar i det stora tillsynsnätet. Rapport 5805, . heter och har alltför liten kontakt med tekniska och juridiska experter. De årliga träffarna med experterna har i stort sett upphört och de uppdateras inte med kunskap från verket. De branschexperter som är kvar säger sig behöva arbetsbeskrivning och prioriteringar från centralt håll. konstateras att utvecklingen på miljöområdet med decentralisering av tillsynsan- svaret har medfört ökande krav på central kunskapsförsörjning. I rapporten diskuteras för- och nackdelar med dagens ordning med branschexperter. Det kommunala tillsynsansvariga betonar att de kan hantera juridiken men behöver stöd i tekniska frågor. Sam- tidigt konstateras att det saknas organ och funktioner som kan möta detta behov istället för systemet med branschexperter. Sam- verkansformer som Miljösamverkan kan fylla vissa luckor, men är främst inriktat på projekt. Branschexperterna arbetar mer kon- tinuerligt med vissa frågor. Branschorganisationerna kan givetvis spela en roll, men experterna ses som motvikt till denna koncentra- tion av teknisk sakkunskap och partsintresse. Nätverkandet kan fungera som problemlösningsprocess, men förutsätter i själva verket branschexperter för att fungera tillfredsställande. I rap- porten diskuteras också alternativet att ha branschexperterna placerade på . Invändningen är att kunskap om branschen ofta är relaterad till det arbete som nuvarande experter gör inom ramen för sitt länsstyrelseuppdrag. Fördelen med att ha experten på verket skulle främst vara att det skulle underlätta det ömsesidiga informationsutbytet. Rapporten sammanfattar med att de flesta anser att experterna fyller ett behov. För kollektivet är den uppgift som han eller hon utför ett billigt och effektivt sätt att förmedla tillsynsvägledning. Den goda översikten bidrar också till ökad rättssäkerhet. Systemet med enskilda experter är dock sårbart. Styrningen är också relativt vag och kommunikationen mellan experterna och Naturvårds- verket bör förbättras. Det ifrågasätts allmänt om det är rätt branscher som har experter. Experttjänsten skulle kunna förändras till tidsbegränsade insatser inom väl kartlagda problemområden. När det gäller huvudmannaskapet för systemet anges att läns- styrelserna skulle kunna vara ett alternativ till . Ett annat vore att några centrala verk samverkade. Natur- vårdsverket bör dock finnas kvar som aktör för att bibehålla experternas legitimitet. 8.3Synpunkter i intervjuer m.m. Utredningen har genomfört ett antal intervjuer med inriktning på frågor kring tillsyn. De intervjuade har representerat , , kommunala och statliga tillsynsmyndig- heter (länsstyrelser), miljödomstolarna, näringslivet och ideella natur- vårdsorganisationer. De flesta sitter på chefspositioner eller har lång erfarenhet av tillsynsarbete. Utredningen har också tagit del av skriftligt material från departementala arbetsgrupper, myndigheter, organisationer och enskilda. I detta avsnitt presenteras under fyra rubriker ett representativt axplock av de synpunkter som fram- kommit. Från sida har många av de intervjuade framhållit att det har tagit tid att förstå den förändrade roll som verket fått genom . Man pekar också på att miljöfrågorna har bytt fokus och att tillsynsarbetet måste anpassas därefter. Ett tydligt sådant exempel är EU:s ramdirektiv för vatten. En annan synpunkt var att alla förändringar möts med en konservativt motstånd, men accepteras . Detta var t.ex. tydligt när det gällde över- gången från myndighetstillsyn till egenkontroll. Emellertid har man nu kunnat konstatera att tillsynsvägledningen varit eftersatt. Först med introducerades detta begrepp och det har tagit att få en ordenlig diskussion kring , länsstyrelser- nas och de kommunala miljönämndernas roller i tillsynsarbetet. De intervjuade på verket anser att man arbetar mycket för att få fram en gemensam tillämpning av regelverket och handfast tillsynsväg- ledning på olika sätt; genom nätverkande, genom Tillsyns- och före- skriftsrådet och genom Miljösamverkan . Man satsar också mycket på webb-information. En grundläggande tema för Natur- vårdsverkets arbete sägs vara att prioritera arbetet utifrån väsent- lighet och risk. Vidare menade de intervjuade på att när det finns begränsade resurser, blir det viktigt att förstå vad som är unika roll. Man pekar på att kompetensen att bedriva tillsyn faktiskt finns på länsstyrelserna och kommunerna och till detta måste anpassa sig. Det kan emellertid vara ett problem om all tillsyn är delegerad från en länsstyrelse till kom- munerna. Då är det svårt att upprätthålla kompetensen på den regionala nivån. är vissa kommuner för små för att klara tillsynen. Problemen skulle kunna åtgärdas om det ställdes tyd- ligare krav på tillsynsvägledning och återrapportering i läns- styrelsernas regleringsbrev. En annan möjlighet som nämndes var att ta efter livsmedelsområdet genom att införa skarpare möjlig- heter att ingripa mot myndigheter och kommuner som missköter sitt tillsynsansvar. roll som utvärderare borde också förstärkas. Flera av de intervjuade på lyfter också fram den strategiska tillsynsplanen. Genom denna har man fått ett instrument för regional planering som bygger på en realistisk modell. Den bild som ges av de intervjuade från länsstyrelser och kom- muner är en annan. Från länsstyrelsehåll har utredningen mött påståenden om att man gett upp sina förväntningar på Naturvårds- verket när det gäller tillsynsvägledning. Detta resulterar i sin tur i att länsstyrelserna får gå samman och göra arbetet själva. Man framhåller också att det är ineffektivt att ha 21 aktörer istället för en stark röst centralt. En återkommande kritik från intervjuper- sonerna på länsstyrelser och kommuner är att numera saknar egen erfarenhet av miljöarbete och därför har tappat förmågan att vägleda. Flera av de intervjuade menar också att miljö- balken har medfört en luddighet i ansvarsfördelningen genom att väg- ledningsansvaret ligger på både och länsstyrelserna. Vissa verksamheter som exempelvis enskilda avlopp är svåra för länsstyrelserna att hantera eftersom de aldrig haft den operativa till- synen över dessa. Det finns inte heller något tydligt uppdrag när det gäller tillsynsvägledning. Flera av de intervjuade från länsstyrelserna betonade vikten av att handläggare måste ha ansvaret för den nära kontakten med vissa länsstyrelser. Detta ansvar ska omfatta besök och sammandragningar. Som ett exempel på ett tillsynsområde där tillsynsvägledning har fungerat på detta sätt nämns efterbehandlingsarbetet. påpekar flera länsstyrelsetjänstemän att det är en omöjlig tanke att återgå till den gamla ordningen då var ute på fältet och styrde i allt. är verksamheten alldeles för omfattande och disparat. Nyckel till ett effektivare system anses ligga dels i ett tydligare ansvar för , dels i att den regionala kompetensen upprätthålls. En allmän bedömning av de intervjuade från dessa myndigheter är annars att länsstyrelserna lider av otillräckliga resurser för tillsynen. Det blir upp till den enskilda handläggaren att prioritera. Man pekar på att har kraven på enklare och snabbare handläggningar blivit en viktig fråga i politiken, vilket har satt press på tjänstemännen att prioritera tillståndsprövningar före tillsyn. När det sedan gäller den tillsyn som ändå bedrivs, blir den mest operativ på bekostnad av egeninitierad och målstyrd. Det saknas också kriterier för prioritering av tillsyn. Miljömålen kan ju bara vara styrande för tillsynen i stort, t.ex. som underlag vid tillstånds- prövningen. Men när väl dessa beslut är tagna måste efterlevnaden följas upp. Platsbesök är ofta mycket värdefulla, men sådana ned- prioriteras och sker – åtminstone inom vissa länsstyrelser – sällan. Ett annat problem är att det går mycket tid åt administrativt arbete utan egentlig miljövårdsnytta. Ett exempel på detta är avgifts- hanteringen. Även klagomål från närboende till anläggningarna tar mycket tid i anspråk. Den intervjuade personalen pekar också på att länsstyrelsernas roll gentemot kommunerna är komplicerad. Många kommuner har inte den kompetens som behövs och deras beslut upphävs ofta pga. formella brister. Länsstyrelserna borde därför vara tydligare i sin vägledande roll och t.ex. hålla i utbildning och rådgivningen mot kommunerna. Från kommunalt håll är kritiken bister. Man menar att nån- annanismen har utvecklats på tillsynsområdet. Det saknas en över- tänkt plan för vem som ska göra vad. Länsstyrelserna brister i kompe- tens, vilket märks bl.a. i tillståndsbesluten. Om kommunerna inte är aktiva med att skriva yttranden i miljöprövningsärendena kan vill- koren bli hur som helst. Det måste finnas länkar mellan prövning och tillsyn. De flesta stora kommunerna har numera all tillsyn och då har motsvarande lite. Samordningskravet måste ses i detta sammanhang, länsstyrelserna kan inte samordna sådant som de inte kan. Vid stora tillståndsprövningar kan det därför vara så att inte har kompetens och inte visar sig. Från kommunalt håll vill man att verket ska yttra sig i dessa ärenden. De kommunala tjänstemännen klagar också på att kontakten med är dålig. Vid en jämförelse med andra centrala myndigheter på miljöområdet anses klart sämst på att visa sig ute i landet. Tjänstemännen säger att de är medvetna om bristerna i den egna tillsynen och efterlyser skarpare ingripandemöjligheter mot de kommuner som missköter sig. Man pekar också på att över tillsynsarbete bedrivs det över huvud taget ingen kontroll. Vissa länsstyrelser gör tillsyns- besök hos sina A- och B-anläggningar endast . Även här tar man livsmedelstillsynen som ett klart mot- exempel med enhetlig modell och styrning genom dimensionering av avgifterna. Den juridiska vägledningen som håller med genom telefonjouren lyfts dock fram som ett före- dömligt exempel på en god vägledningstjänst. Från näringslivet har poängterats att borde koncentrera sig mer på sin centrala tillsyns- och vägledningsroll. Verket ska utbilda länsstyrelserna som i sin tur ska vägleda kom- munerna. Dessutom borde och näringslivet arbeta med branschvisa tillsynsprojekt. Goda exempel på det finns i både och . Från sida har utredningen mötts av en samstäm- mig uppfattning om att arbetet med att ta fram vägledningsmaterial numera går bra. Bara har miljörättsavdelningen givit ut 15 publikationer och fyra webbvägledningar. Man försöker möta omvärldens krav, vilket dock inte alltid är enkelt. får verket kritik för att vara för långsamt och säga för litet. Kritiken kan också bli den omvända om materialet kommer för snabbt och är alltför konkret och ställningstagande. Rent allmänt föredrar man att arbeta med snabbare vägledningsmaterial än handböcker, t.ex. skrivel- ser i mindre frågor. Personalen på lyfter också fram att man tar egna initiativ på detta område, vilket FMH- reformen är ett exempel på. Man har också förbättrat sitt samarbete med näringslivet, vilket inte minst visar sig i det pågående regel- förenklingsarbetet som sker i en gemensam arbetsgrupp. Även på detta område ges en annan bild av de intervjupersoner som representerar andra aktörer. Det vägledningsmaterial som kommer från bedöms vara för svagt och senfärdigt, vilket sätts i samband med tappad sakkunskap hos verket. Många av intervjupersonerna lyfter fram farorna med en svagare nationell till- synsvägledning. Förhållandet leder till att varje tillsynsmyndighet måste göra egna tolkningar, vilket leder till skillnader i rättstillämp- ningen. Genom frånvaro skapas vidare utrymme för företagens branschorganisationer att utveckla egna rekom- mendationer och riktlinjer. Branschorganisationerna har ofta goda resurser och hög kompetens. Det finns exempel på hur standarder som utvecklats på detta sätt blivit normerande genom att miljö- domstolarna har förlitat sig på dem. Det ses som ett problem att myndigheterna inte kan matcha denna verksamhet. Från miljödomstolarnas sida kommer både ris och ros. Man menar att det är helt nödvändigt för miljöprövningen att Natur- vårdsverket och andra myndigheter producerar vägledningsmaterial i sakfrågorna på området. Om dessa rubriceras som allmänna råd eller något annat spelar mindre roll. Det är också viktigt att Natur- vårdsverket är förutseende när det gäller vad som är på gång. Från näringslivet har det kommit synpunkter om att Natur- vårdsverket tar fram föreskrifter och riktlinjer utan kontakt med företagen. Man borde samarbeta mer med att framställa vägled- ningar och branschfakta. Det finns också många exempel på att verket överimplementerar EG-rättsliga krav, vilket måste und- vikas. Som exempel anges arbetet med att genomföra batteri- direktivet och skrotbilsdirektivet. Det pågående arbetet om regelför- enkling är emellertid positivt och det vore bra att inkludera närings- livet mer i olika referensgrupper. Företagen borde också släppas in i Tillsyns- och föreskriftsrådet. Slutligen måste servicen mot små- företagen förbättras, t.ex. genom att inrätta frågelådor på webben (FAQ) på områden där regelverket är komplicerat. Flera av de intervjuade har vidare framfört kritik om att Natur- vårdsverket haft för bråttom att gå ut med kontroversiella tolkningar av miljölagstiftningen. Efterarbetet vid stormen är ett sådant exempel, då man kom på kollisionskurs med Kemikalieinspektionen. Ett annat exempel som lyfts fram är övergångsreglerna för de nya miljösanktionsavgifterna vid straffrättsreform. Slutligen har det också framförts kritik kring författningsarbete. De intervjuade anser att förslagen från Naturvårds- verket om nya bestämmelser ofta är sakligt sett väl underbyggda. När det emellertid gäller det juridiska hantverket kan förslagen emellanåt vara av dålig kvalitet. De intervjuade menar att detta tyder dels på brister i kompetensen, dels på dålig samordning inom myndigheten mellan jurister och sakhandläggare. Även när det gäller frågan om vem som ska hålla i branschexpertisen skiljer sig uppfattningarna beroende på vem man talar med. En gemensam utgångspunkt är att det är svårt att hävda miljöfrågor utan expertkunskap. Det som skiljer är inställningen till vem som ska svara för den. Från sida betonas att tillsyns- vägledningen ska vara inriktad på frågor kring miljöjuridiska fråge- ställningar och att länen bör ta ansvar för att upprätthålla tillräcklig branschexpertis i samverkan. Verkets ansvar anges vara att inven- tera och ha överblicken över expertisen på systemnivå, inte att syssla med detaljer. Det finns emellertid också intervjupersoner på verket som pekar på att man gått för långt i nedrustningen av experter, vilket tyder på en undervärdering av punktkällornas betydelse för miljön. måste man också ha teknisk vägledning i rättstillämpningsfrågor, t.ex. när det gäller frågor om bästa tillgäng- liga teknik på ett område, avfallsdefinitionen m.m. En samstämmig uppfattning är dock att måste prioritera de viktig- aste branscherna. Från länsstyrelsehåll är man tydligt kritisk. Man menar att Natur- vårdsverket inte tar tag i frågan om hur branschexpertisen ska upprätt- hållas. Jämförelser gjordes med där personer från centrala och regionala myndigheter sades ha ett betydligt närmare utbyte och dialog. Från länsstyrelsehåll poängterades också att på de områden där det behövs branschexperter måste man satsa på att behålla dessa. Det är också viktigt med ständig omprövning av de branscher som ska prioriteras eftersom dessa skiftar. Dessutom måste vara berett att ge ordentlig ersättning för arbetet som bransch- expert. Denna bild bekräftades av intervjupersonerna från kom- munerna. Man menade att ända kallade till branschträffar där tillsynare och branschfolk över hela landet träffades. Dessa var mycket betydelsefulla för kun- skapsuppbyggnad, erfarenhetsförmedling och kontaktknytande. Trots detta drogs de in med motiveringen att sådana aktiviteter i fort- sättningen skulle organiseras av länsstyrelserna. har dock alls inte tagit på sig den rollen och branschexperterna fungerar inte bra .