sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — De fattar på grundval av lagstiftning och regeringens direktiv sina beslut på eget ansvar och regeringens ledamöter har i formell mening inte något politiskt ansvar för besluten inför riks- dagen. Självständigheten i förhållande till regeringen gäller i alla ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller som rör tillämpning av lag. Bortsett från denna be- gränsning finns inga hinder för regeringen att styra den statliga för- valtningen. Enligt regeringsformen har riksdag och regering det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och för det politiska beslutsfattandet. Det är emellertid inte praktiskt möjligt för riksdag och regering att själva utföra alla de uppgifter som krävs för att den beslutade politiken skall kunna genomföras. Därtill finns det i ett grundläggande samförstånd om att det politiska ansvaret för olika uppgifter behöver fördelas mellan olika nivåer. I samband med uppbyggnaden och utvecklandet av det moderna välfärdssamhället har kommunernas uppgifter successivt ökat. Genom att skapa större och resursmässigt starkare kommuner har det varit möjligt att låta en stor del av samhällets serviceproduktion ske i kommunerna. För landstingen har främst sjukvårdens utbygg- nad inneburit en alltmer omfattande verksamhet. Vissa delar av den offentliga verksamheten anses emellertid uti- från mer principiella ställningstaganden vara statliga uppgifter. Det gäller uppgifter med anknytning till hela riket där enhetlighet och överblick fordras, t.ex. utrikespolitiken, försvaret, rättsväsendet, socialförsäkringen samt arbetsmarknads- och delar av närings- politiken. Inom flera av dessa områden spelar dock den kommunala nivån en viktig roll och det har blivit mer be- tydelsefullt att uppgifterna inom skilda områden löses i samverkan mellan stat, kommun och landsting. Några tydliga generella regler för strukturen och uppgiftsför- delningen inom samhällsorganisationen finns inte, vare sig när det gäller verksamhetsområden eller verksamhetsformer. Särskilt upp- giftsfördelningen är en fråga som ofta innebär komplicerade avväg- ningar mellan olika värden och intressen. I ett lite längre tids- perspektiv har olika principer, modeller, avvägningar och resultat av kompromisser lagrats på varandra. Behovet av en översyn Samhället genomgår stora förändringar. Nya beteenden och behov, ekonomiska, demografiska och teknologiska faktorer, liksom EU-medlemskapet och internationaliseringen i stort, ställer samhällsorganisationen inför betydande utmaningar. skapar dessa förändringar förutsättningar för en dynamisk utveck- ling. Kraven på flexibilitet ökar. Förändringarna har också inne- burit att den rådande uppgiftsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen allt oftare kommit att diskuteras och ifrågasättas. I första hand genom EU-medlemskapet har också en av grundpelarna i den svenska förvaltningsmodellen, den organisa- toriska uppdelningen i relativt små politikutformande departement och organisatoriskt fristående myndigheter, kommit att ifråga- sättas. De uppgifter som staten, kommuner och landsting har att utföra är av olika karaktär. I varierande utsträckning har dessa uppgifter påverkats av pågående samhällsförändringar. Det finns ett behov av att identifiera vilka samhällsförändringar som inverkar eller kan komma att få stor inverkan på strukturen och uppgiftsfördel- ningen. Nedan ges några exempel på förändringar som är be- tydelsefulla i det sammanhanget. Den demografiska situationen i genomgår en snabb för- ändring. Befolkningen i stora delar av landet minskar, bl.a. genom att unga kvinnor söker sig till utbildning i universitets- och stor- städerna. Befolkningsminskningen tillsammans med en allt högre genomsnittsålder påverkar skatteintäkter, statsbidrag och kost- nader. En minskande befolkning innebär också att det kan bli svårt att upprätthålla grundläggande samhällsservice med god kvalitet, t.ex. sjukvård, utbildning och dagligvaruhandel. öppnar teknikutvecklingen för en bibehållen, eller rent av ökad, servicenivå inom vissa områden. Uppgiften att upprätthålla en grundläggande samhällsservice i glesbefolkade områden innebär en betydande utmaning för staten, kommunerna och landstingen. För att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar i syfte att bibehålla och utveckla nivån på välfärd och service finns också ett utjäm- ningssystem som tillsammans med ökad samverkan och nya alternativa lösningar används för att klara olika samhällsåtaganden. Utvecklingen inom landet tenderar också att allt mer skilja sig åt. I storstadsområdena, vissa residensstäder, universitetsstäder och på den tätortsnära landsbygden ökar befolkningen. En i grunden positiv utveckling för dessa områden har dock lett till påfrestningar för kommuner och landsting inom bostadssektorn och infrastruk- turen. Inom storstadsregionerna finns också stora sociala och ekonomiska skillnader. Befolkningssammansättningen i har förändrats. Allt fler invånare har utländsk bakgrund. Den etniska, kulturella och religiösa mångfalden i samhället har ökat, vilket är en resurs som måste tas till vara och som ställer nya krav på samhälls- organisationen. Den förestående generationsväxlingen innebär en stor prövning för den offentliga sektorn och inte minst för staten. Närmare en fjärdedel av de statsanställda kan förväntas pensioneras inom . Det finns därmed risk för stora kompetens- förluster. Behovet av vård och omsorg kan också förväntas att öka, bl.a. beroende på en allt större andel äldre. Detta medför i sin tur en växande belastning på de offentliga utgifterna då en ökad andel äldre skall försörjas av en minskad andel i förvärvsaktiv ålder. Sammantaget innebär den demografiska utvecklingen stora utmaningar för de offentliga verksamheterna. Förändrade behov och beteenden Det pågår en förskjutning i människors attityder och beteenden som innebär en minskad auktoritetstro och en ökad självständig- het. Utvecklingen ställer stora krav på samhällsorganisationen att anpassa investeringar, kommunikationer och service till med- borgarnas förändrade behov och allt större krav när det gäller olika samhällstjänsters kvalitet och tillgänglighet. I dagens samhälle fördelar människor allt oftare boende, arbete och fritid mellan olika kommuner. Dessutom sker detta inom allt större geografiska områden – de lokala arbetsmarknadsregionerna tenderar att växa. är den offentliga verksamheten ofta organiserad utifrån traditionella administrativa gränser. De administrativa regionerna har stor betydelse, här tas beslut om viktiga offentliga investeringar inom bl.a. utbildning, infrastruktur och näringspolitik. Den ekonomiska tillväxtens mekanismer sammanfaller dock sällan med de administrativa regionernas indelning. Det finns också exempel på gräns- och nivåövergripande samarbete, t.ex. i vissa läns arbete med de regionala tillväxtavtalen, i strukturfondsarbetet, i olika former av länsövergripande samverkan samt i de lokala utvecklingsavtalen inom storstads- politiken. Sammantaget har behovet av samplanering över de administrativa gränserna ökat, liksom behovet av att i ökad utsträckning leva upp till medborgarnas högt ställda krav. Detta gäller inom många olika områden, t.ex. bostäder, kommunikationer, näringsliv och miljö. påverkas alltmer av omvärlden. Detta sker framför allt genom medlemskapet i Europeiska unionen. Det fördjupade sam- arbetet inom EU påverkar i grunden förutsättningarna för utveck- lingen inom många områden. Inom exempelvis hälso- och sjukvården har samarbetet mellan medlemsstaterna intensifierats. En diskussion pågår om hur patienternas valfrihet skall kunna öka och resurserna utnyttjas effektivare. Ett annat exempel är det gränsregionala samarbetet inom det ekonomiska och sociala om- rådet som sker inom ramen för gemen- skapsinitiativ. Behovet av samarbete över nationsgränserna kommer dessutom att öka genom att unionen utökas med ett antal nya länder. Det ökade och fördjupade EU-samarbetet har också aktualiserat frågan huruvida den svenska förvaltningsmodellen är väl anpassad för de krav som EU-medlemskapet ställer. Bland annat har det ifrågasatts om det är en lämplig och effektiv ordning att i förhandlingsarbetet inom unionen ofta företräds av myndighets- tjänstemän, när andra länder representeras av tjänstemän från sina ministerier. För staten, kommuner och landsting har inneburit en kraftig ökning av internationella kontakter och internationellt inriktat arbete. Exempel på detta är vänortsarbetets utveckling och de insatser i som kommuner och landsting genomför. EU-medlemskapet har främst genom strukturfonds- arbetet givit kommuner och landsting ett ökat ansvar tillsammans med staten för den lokala och regionala utvecklingen. Inom EU finns ett flertal olika förslag och idéer som innebär en ökad roll för de regionala och lokala nivåerna i EU-arbetet. I kommissionens vitbok om nya styrelseformer föreslås en rad åtgärder bl.a. en flexiblare lagstiftning, den s.k. öppna samord- ningsmetoden, samreglering och trepartsavtal. Genom främst EU-medlemskapet har den regionala nivån hamnat i fokus för diskussioner om struktur och uppgifts- fördelning. Detta gäller inte bara i utan även i flera andra medlemsländer. För del har bl.a. strukturfondsarbetet, demokratiseringssträvandena i ansökarländerna och insatser i spelat en stor roll för denna utveckling. I har regionaliseringen kommit i fokus genom de s.k. regionförsöken med överföring av vissa uppgifter från till själv- styrelseorganen i , , och . Möjligheten att överta vissa uppgifter från har utsträckts till att gälla hela landet. beslöt med anledning av regeringens förslag i propositionen om regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138) att det skall vara möjligt att i samtliga län bilda kommunala samverkansorgan. Ett samverkansorgan utgörs av ett kommunalförbund där samtliga kommuner i ett län är medlemmar och där även kan vara medlem. Den allt snabbare teknikutvecklingen påverkar de grundläggande förutsättningarna för många verksamhetsområden. hälso- och sjukvårdsområdet där de medicinska och medicintek- niska landvinningarna samt utvecklingen på IT-området skapar helt nya förutsättningar att förebygga sjukdom samt erbjuda behandling och vård. För att de möjligheter som öppnas på bästa sätt skall kunnas tas till vara måste hälso- och sjukvårdens grundläggande struktur och inriktning kontinuerligt utvecklas. som denna utveckling kommer att medföra stora välfärdsvinster för den enskilde kommer den också att medföra krav på ett ökat resurs- utrymme för sektorn. Informations- och kommunikationstekniken är ett viktigt in- strument för ökad tillgänglighet och bättre service i den offentliga verksamheten. Utvecklingen av brukarorienterade elektroniska tjänster ställer ökade krav på samverkan inom den offentliga sektorn. Vidare innebär en utveckling där traditionella hierarkiska organisationsstrukturer allt oftare ersätts av nätverk en stor ut- maning för samhällsorganisationen. Utvecklingen skapar emellertid också stora möjligheter. Styrningen inom den offentliga verksamheten har förändrats under . Bland annat har rättighets- och ramlag- stiftningen samt EU-medlemskapet givit förvaltningsmyndigheter, domstolar och EU ett större inflytande över lagstiftningen och dess tillämpning. Från kommuner och landsting har det framförts kritik mot den utvecklingen och vad man uppfattar som en ökad detaljreglering som inskränker den kommunala självstyrelsen och dessutom ger kommuner och landsting betydligt ökade utgifter för verksamheten. När det gäller beslutsfattandet inom EU har därför önskemål framförts från den kommunala nivån om större insyn och inflytande i processen. Den alltmer utvecklade resultatstyrningen har vidare ökat kraven på uppföljning och utvärdering. Resultatstyrningen och EU- medlemskapet har också bidragit till att de informella kontakterna mellan departement och myndigheter har ökat i omfattning. Vidare har inslaget av marknadsorienterade styr- och organisations- modeller i den offentliga verksamheten ökat, t.ex. i form av bolagisering och köp av service av privata entreprenörer. Nya arbetssätt har tillkommit i form av nationella och inter- nationella partnerskap, nätverk och andra mer informella sam- verkansformer. Detta har inneburit att en mångfald av styrmodeller och organisationsstrukturer utvecklats. i stort har samhälls- strukturen blivit mer komplex, vilket leder till krav på tydligare roller och synliga gränser för den offentliga verksamheten bl.a. för att inte insyn och ansvarsutkrävande skall försvåras. Vidare är en så enkel och tydlig samhällsorganisation som möjligt på alla nivåer av största intresse både för medborgare och näringsliv för att undvika att viktiga samhällsekonomiska vinster går förlorade. Syftet med översynen är att undersöka den nuvarande samhälls- organisationens förutsättningar att klara välfärdsåtagandena i perspektivet av de stora samhällsförändringar som genom- går samt där det är motiverat föreslå förändringar med avseende på strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. Ytterst är detta ett demokratiskt uppdrag. Det gäller att ge de folk- valda organen bättre förutsättningar att få genomslag för politiken och medborgarna bättre förutsättningar till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. En utgångspunkt är att en långtgående självstyrelse skall upprätthållas inom ramen för ett starkt nationellt ansvar för medborgarnas rätt till likvärdig välfärd i hela landet, utan att därför det yttersta ansvaret rubbas hos riksdag och regering för den offentliga verksamheten och för det politiska beslutsfattandet. Medborgarna skall även fortsättningsvis tillförsäkras likvärdiga förutsättningar oavsett bostadsort. En grundläggande princip för översynen är en fortsatt solidarisk finansiering av samhällets väl- färdsåtaganden. Det är också väsentligt att den framtida samhällstrukturen klarar att skapa tillväxtförutsättningar samt att effektivt utnyttja sam- hällets resurser och tillvarata de möjligheter som finns t.ex. när det gäller teknikutveckling, internationalisering och främjandet av en hållbar utveckling som leder till en god miljö. En parlamentarisk kommitté skall, i ett första skede, identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som in- verkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. Kommittén skall även identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och upp- giftsfördelningen i relationen mellan regeringen och de statliga för- valtningsmyndigheterna. Kommitténs skall i sitt arbete utgå från en övergripande beskrivning av rådande struktur och uppgiftsför- delning, där såväl brister som förtjänster med nuvarande ordning identifieras. I sitt arbete skall kommittén särskilt uppmärksamma följande: Hur klarar kommuner och landsting sina välfärdsåtaganden utifrån demografiska, samhällsekonomiska och teknologiska förändringar? Hur väl anpassad är den nuvarande kommun- och länsindelningen till dessa förändrade förutsättningar? Vilka konsekvenser har denna indelning för en effektiv samplanering när medborgarnas rörelse- mönster förändras och bostads- och arbetsmarknadsregionerna blir allt större? Hur påverkar internationaliseringen, särskilt samarbetet inom EU, det svenska politiska och administrativa systemet? Det gäller såväl den geografiska indelningen som behovet av tyngdpunkts- förskjutningar inom samhällsorganisationen. Särskild uppmärksam- het skall ägnas åt den regionala nivåns roll. I det här sammanhanget bör också kommuners och landstings insyn och inflytande i EU:s beslutsfattande uppmärksammas. En central frågeställning är om den svenska förvaltnings- modellen behöver anpassas till bl.a. de särskilda förutsättningar som EU-medlemskapet skapar. På vilket sätt har den förändrade styrningen av den offentliga verksamhet, bl.a. utvecklingen när det gäller rättighets- och ram- lagstiftningen, samt nya driftsformer och samarbetsmönster påverkat de folkvalda organens möjligheter att få genomslag för politiken? Hur påverkas förutsättningarna att fördjupa demokratin och medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och ansvars- utkrävande? Hur påverkas förutsättningarna för och regeringen att ta och utkräva ansvar? På vilket sätt påverkar strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen förutsättningarna att identifiera och åtgärda bristande jämställdhet? Kommittén skall inte överväga uppgiftsfördelningen i sig mellan statliga myndigheter. Det första steget av uppdraget med belysning och övergripande analys skall redovisas i ett delbetänkande . Regeringen avser att återkomma i frågan om det fortsatta arbetets omfattning och inriktning. Kommittén skall i etapp ett av sitt arbete företrädesvis utnyttja befintlig kunskap. Kommittén bör utnyttja olika öppna arbets- former som frågepaneler, referensgrupper och seminarier. Kommittén skall även ta del av erfarenheter från och följa ut- vecklingen i de län där det regionala utvecklingsansvaret överförts från till regionala självstyrelseorgan eller till kommunala samverkansorgan. Kommittén skall vidare ta del av erfarenheter från och följa utvecklingen i de nordiska länderna. I arbetet skall kommittén ha kontakt med berörda statliga kommittéer, särskilda utredare, projekt och organisationer, såsom den parlamentariska kommittén för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet (dir. 2001:73), utredningen om tydligare och effektivare statlig tillsyn (dir. 2000:62) och det inom inrättade projektet för en översyn av den högspecialiserade vården (S 2002:D). Kommittén skall även ha kontakt med den utredning med uppdrag att utvärdera vården och omsorgen av äldre personer som regeringen avser att tillsätta . Beslut vid regeringssammanträde . Kommittén skall i den andra etappen av sitt uppdrag analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras. Syftet är dels att förbättra samhällsorganisationens möjligheter att hantera framtidens välfärdsåtaganden och bidra till ökad tillväxt inom ramen för hållbar utveckling, dels att förbättra medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande genom att skapa en tydligare samhällsorganisation. Kommittén skall där den finner det motiverat föreslå förändringar. Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en välfärd på lika villkor och efter behov som styrs demokratiskt och är solidariskt skattefinansierad. Kommittén skall utifrån ett med- borgarperspektiv i alla delar av sitt uppdrag analysera och definiera praktiskt tillämpbara principer av begreppet likvärdighet. Det samlade kommunala uppdraget Kommittén skall lämna förslag på vilka uppgifter som den kommunala nivån bör ansvara för. Om kommittén finner det motiverat skall den lämna övergripande förslag på förändringar av nuvarande kommun-, landstings- och länsindelning. Utifrån en samlad analys skall kommittén föreslå en övergripande sam- hällsorganisation samt principer för relationen mellan staten och den kommunala nivån. Hälso- och sjukvård, regional utveckling och regional samhälls- organisation Kommittén skall analysera och vid behov föreslå förändringar av hälso- och sjukvårdens struktur och nuvarande uppgiftsfördelning mellan staten, landstingen och kommunerna. Kommittén skall lämna förslag på hur ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling skall fördelas mellan staten och den kommunala nivån. I kommitténs uppdrag ingår att analysera och lämna förslag avseende försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och . Den statliga styrningen av samhällsorganisationen Kommittén skall se över och analysera vissa centrala delar av den statliga styrningen av samhällsorganisationen. Detta berör både relationen mellan regeringen och de statliga myndigheterna och mellan staten och den kommunala nivån. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag på hur den statliga verksamheten på regional nivå skall utformas, att utarbeta principer för den centrala myndig- hetsstrukturen, att se över myndigheternas normgivning, att över- gripande analysera konsekvenserna av den lagstiftning som ålägger kommuner och landsting att tillhandahålla individuella ekonomiska och sociala rättigheter, att analysera regeringens och statliga myndigheters kontrollverksamhet samt att övergripande analysera vissa centrala delar av regeringens ekonomiska styrning av de kommunala verksamheterna. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Kommitténs arbete skall enligt direktiven bedrivas i två etapper. För uppdragets andra etapp aviserade regeringen att den kommer att lämna tilläggsdirektiv. Kommittén har antagit namnet . Kommittén överlämnade delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123). Betänkandet har varit utsänt för synpunkter till över 460 En sammanställning av synpunkterna finns tillgänglig i (dnr Fi2003/6563). Kommittén har utifrån ett medborgarperspektiv gjort en bred genomgång av förändringar i omvärlden av betydelse för den framtida samhällsorganisationen. Kommitténs perspektiv är lång- siktigt, och analys och förslag i delbetänkandet är av övergripande och principiell karaktär. Kommittén bedömer att det i ett längre perspektiv kommer att uppstå en stark obalans mellan behov och tillgängliga resurser. I delbetänkandet anges ett antal förut- sättningar för att det offentliga åtagandet skall . I delbetänkandet redovisas också förslag till inriktning av det fortsatta utredningsarbetet. Dessa förslag har, tillsammans med de synpunkter på delbetänkandet som inkommit samt kommitténs ursprungliga direktiv, utgjort utgångspunkt för regeringens beslut om inriktningen på kommitténs fortsatta utredningsuppdrag. I kommitténs ursprungliga direktiv anger regeringen bakgrund, behov och syfte med kommitténs uppdrag. Ursprungsdirektiven är i dessa delar fortfarande giltiga. Kommitténs arbete är en del av en omfattande och komplex reformprocess. Skall denna ge de eftersträvade resultaten förut- sätter detta ett öppet arbetssätt och en nära dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. Av stor vikt är därvidlag att kommittén, med utgångspunkt i delbetänkandets analys och problembeskrivning, tillgodogör sig och utnyttjar de synpunkter som förts fram av myndigheter och organisationer. Det svenska välfärdssystemet besitter en betydande styrka, men står också inför stora utmaningar. För att den offentliga välfärdsnivå vi har skall kunna behållas och utvecklas är det av avgörande betydelse att åstadkomma en hållbar tillväxt och en god sysselsättningsutveckling inom ramen för en hållbar utveckling. Dessutom måste resurserna inom den offentliga verksamheten fördelas ändamålsenligt, vara samhällsekonomiskt effektiva och därmed användas kostnadseffektivt utifrån de politiska priori- teringar som görs. En förutsättning för detta är att de offentliga välfärdssystemen kontinuerligt kan utveckla organisation och verksamhet. Den offentliga samhällsorganisationen skall kännetecknas av hög demokratisk legitimitet, effektivitet och rättssäkerhet. Med en tydlig ansvarsfördelning mellan nivåer ges de folkvalda organen bättre förutsättningar att få genomslag för politiken och med- borgarna bättre förutsättningar till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. Principen att ansvar och resurser i möjligaste mån bör följas åt skall gälla. I takt med att samhället förändras växer nya önskemål och behov fram. Det är därför viktigt att på alla nivåer ständigt pröva vad som skall rymmas inom det offentliga åtagandet.