sou · GVB34 · 2008-01-01 00:00:00 — 15.5Förslaget till ändring i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Bestämmelsen innebär att Trafikinspektionen får utfärda de före- skrifter som behövs för tillämpningen av 6 § i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. såvitt avser trafiksäkerhet i fråga om allmänna vägar och gator utom vägtunnlar. Bestämmelsen täcker både allmänna vägar och gator. Se avsnitt 6.8.8 och 11.4. Trafikinspektionen skall kontrollera att föreskrifter meddelade med stöd av det nya bemyndigandet i 18 § följs. Paragrafen är utformad i enlighet med bemyndigandet i 23 § lagen (1994: 847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Enligt dagens bestämmelser finns det ingen myndighet som har ansvaret för denna kontroll. 15.6Förslaget till förordning om ändring i körkorts- förordningen (1998:980) Förslaget innebär att Trafikinspektionen tar över tillsynsrollen avseende förarprövningen. Se avsnitt 6.4.2 och 12.5.2. All förar- prövning inkluderas, dvs. även den som görs av Försvarsmakten och inom skolväsendet. 15.7Förslaget till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) I fjärde stycket görs ett tillägg av innebörd att föreskrifter att den högsta tillåtna hastigheten på väg skall vara skall följa de grunder för att bestämma hastighet som Trafikinspektionen bestämmer. Det finns inga sådana grunder utfärdade av en från väghållaren oberoende myndighet . Se avsnitt 6.10.1, 6.10.3 och 12.5.3. I bestämmelsen bemyndigas Trafikinspektionen att föreskriva de grunder som avses i 3 kap. 17 § fjärde stycket. 15.8Förslag till förordning med instruktion för Trafikinspektionen Instruktionen är uppdelad i olika delar för respektive transportslag. Avsikten med instruktionen är att den skall täcka de områden som de nuvarande instruktionerna täcker. Jämfört med det mandat som Vägtrafikinspektionen har innebär förslaget i tredje punkten en skärpning. Se avsnitt 12.5.4. 15.9 – 15.38 Följdändringar och instruktioner ändras till följd av att verksamheten vid Vägtrafikinspektionen respektive Sjöfarts- inspektionen bryts ut. Följdändringar på grund av namnbyte från Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och till Trafikinspektionen. Författningsändringar aktualiseras också i ytterligare lagar och förordningar varav ett trettiotal avseende Luftfartsstyrelsen, ett tiotal avseende Järnvägsstyrelsen och ett femtiotal avseende . Särskilda yttranden och bilagor av , , och Några synpunkter på hur arbetet i utredningen har bedrivits Kommittédirektiven för översynen av inspektionsverksamheten tar sikte på hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektionsverksamhet som rör kontroll av att krav ifråga om säkerhet och skydd inom transportområdet är uppfyllda. Förutom att belysa och analysera förutsättningarna för en sådan organisation också att effekterna och konsekvenserna av olika överväganden i organisatoriskt och arbetsmässigt hänseende skall belysas och analyseras med avseende på de mål som finns för verksamheten. Utredningsuppdraget är omfattande och rör många aspekter. Motiv för en gemensam organisationsform skulle enligt direktiven t.ex. kunna vara höjd säkerhet, bättre skydd, ökad effektivitet och sänkta kostnader samt de ytterligare argument som förts fram av trafikutskottet i betänkandet 2004/05:TU4. Det sätt på vilket direktiven formulerats vittnar om en betydande osäkerhet om vilka potentialer i form av ökad effektivitet och produktivitet som andra organisationsformer kan innehålla. Ett inslag i utredningen borde därför ha varit att på ett annat sätt än som skett i ett tidigt skede samla in fakta, djupare analysera och värdera det bearbetade materialet för att få en uppfattning om den aktuella och i detta fall specifika potentialens storlek i de hänseenden som framgår av direktiven. Det förhållande att det kan finnas en potential är inte liktydigt med att den går att realisera till rimliga kostnader. För att realisera en potential krävs insatser och åtgärder vars kostnader kan överstiga de vinster som kan beräknas. Det måste finnas en kalkylerbar lönsamhet i de åtgärder som man lägger förslag om. Några sådana kalkyler finns inte genomförda. Det är därför svårt att värdera de förslag som lämnas. Några viktiga aspekter som inte har tagits upp och belysts av utredningen De fyra transportslag, som behandlas i utredningen, är mycket olika i fråga om utveckling och drift/användning av infrastruktur och fordon och i fråga om förares utbildning och användning av fordon och infrastruktur. Systemegenskaperna är olika. Olik- heterna i tekniskt, organisatoriskt och administrativt avseende är betydande. De individuella och kollektiva inslagen varierar mellan transportslagen. Allt detta har betydelse också för hur samhället kan och bör bygga upp de institutioner som ser till och övervakar att systemen – var och en för sig och tillsammans – fungerar på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt utifrån bl. a. de mål som rör säkerheten. Det äger rum en snabb teknisk och organisatorisk utveckling inom alla tranportslagen. Det sker en viktig omreglering inom järnvägens och luftfartens område. Nya tillsynsfunktioner förs in för att övervaka att konkurrensen är fri och att diskriminerande inslag elimineras och motverkas. Inom sjöfarten håller ett av IMO administrerat system för auditering av stater, liknande det som finns inom flyget, på att utvecklas, något som kommer att leda till förutsättningar för en global sjösäkerhets- kultur. Den olikhet som finns hos inspektionsmyndigheterna med avseende på roll, ställning och utveckling i utgångsläget är inte tillräckligt belyst med avseende på dess konsekvenser för andra organisatoriska former. Det finns en allmän stark tro på att sammanslagningar av organisa- tioner inom likartade områden rymmer stora synergieffekter. Det finns dock åtskilliga studier som visar på betydande svårigheter att realisera synergierna. Tvärtom har många företag fått dras med stora omstruktureringsproblem . De antaganden som görs om besparingspotential med den sammanläggning som föreslås är baserade på generella iakttagelser och antaganden från ESV men inte visade i detta specifika fall. Det kan enligt vår uppfattning mycket väl vara så att kostnaderna i stället kan komma att öka. Med större organisationer stiger kostnaderna för att förmedla och sprida information inom organisationen brant. Beslutsvägarna blir längre och byråkratin med nödvändighet tyngre. Skalfördelarna är inte sällan negativa. Utredaren har koncentrerat sitt intresse mot kostnaderna för lokaler, administration och IT. Dessa kan och ska hållas nere oberoende av alternativ. Som faktor för att avgöra om det ska vara den ena eller andra organisationsformen spelar de en mycket underordnad roll. Det viktigaste är hur den yttre effektiviteten påverkas. Effektiviteten i de nämnda delarna kan numera tillvaratas genom exempelvis samordning med andra myndigheter eller genom outsourcing. Valet av alternativ där tillsynen över landtransporter läggs i en myndighet och tillsynen över luft- och sjötransporter läggs i en annan utgår från enheternas nuvarande lokaliseringsorter. Därigenom undviks kompetensförluster som uppstår vid en omlokalisering samt att olika finansieringsformer – anslag och avgifter – blandas i en ny organisation. Detta alternativ innebär att expertkompetensen bibehålls. Kulturskillnader kommer dock att finnas och synergier i tillsynsverksamheten kommer inte att vinnas eftersom verksamheterna till stor del är internationellt styrda. Det finns betydande skillnader i kultur i de aktuella organisa- tionerna, som är naturliga med hänsyn till de skillnader som finns mellan transportslagen. Detta innebär dock inte att den humanistiska syn, som finns på säkerhet i transportverksamhet skiljer sig åt; den är grundmurad i . Men även sådana inslag som skilda finansieringsformer får effekter på personalens värderingar och beteenden. De påverkar självfallet också arbetssätt, arbetsformer och de processer som finns utvecklade för och i verksamheten. Denna problematik har inte tillräckligt ingående belysts i utredningen. Inte heller är skillnaderna i fokuseringen på den internationella verksamhet och dess påverkan på de berörda organisationernas arbetssätt tydligt analyserade. Betydelsen av exempelvis de kraftiga löneskillnader som finns mellan de olika enheterna synes inte fullständigt analyserad. En utjämning av skillnaderna med hjälp av en ökad personalomsättning innebär inte automatiskt lägre kost- nader utan kan med stor sannolikhet komma att innebära högre genomsnittliga personalkostnader om kompetensen i frågorna skall bibehållas på den nuvarande nivån. Konsekvenser av olika organisationsformer – bristande riskanalys Varje organisation rymmer sina brister. Det finns inte en organisa- tion som löser alla problem. Vid en förändrad organisation följer nya gränssnitt med nya problem och nya risker. En del är av övergångskaraktär andra är permanenta. Det är väsentligt att identifiera, analysera och finna åtgärder för att hantera de olika typerna av risker. Särskilt väsentligt är det inom både de områden som är aktuella och de övriga områden som de olika inspektionsmyndigheterna också har ansvar för exempelvis marknad och sektor. De genomförda riskanalyserna är inte tillräckligt djupgående, vilket bidrar till svårigheterna att värdera de förslag som utredningen lämnar. Möjligheterna att dra slutsatser av analyserna i utredningen Utredaren lägger fram tre alternativa organisationsformer och betygsätter dessa utan mer ingående analyser. Utredaren förutsätter att alla tre formerna går att realisera med på även ganska kort sikt oförändrad effektivitet och bibehållen säkerhetsnivå. De uppgifter som ligger till grund för analysen baseras bl.a. på uppgifter tagna direkt ur de olika enheternas finansiella redovis- ning. De uppgifter som redovisas i utredningen är enligt vår uppfattning inte jämförbara. Det går inte att utifrån detta underlagsmaterial dra några säkra slutsatser. Uppgifterna skulle ha behövt bearbetas för att jämförbarhet skall uppnås. Kostnaderna för eventuella omlokaliseringar ökar om förslagen om att föra över hela eller delar av sektorsansvaret och därtill hörande arbetsuppgifter till Järnvägsstyrelsen respektive en fristående genomförs samt att etablera en utbyggd och fristående Vägtrafikinspektion. Antalet anställda som berörs ökar kraftigt. Tillsynsverksamheten kan inte ses skild från de övriga verksamheter som bedrivs och kommer att bedrivas av aktuella enheter. Utredaren konstaterar att farhågor har framförts om att en gemensam organisation skulle leda till krav på en enhetlig säkerhetsnivå, vilket skulle leda till en sänkning av kraven inom de sektorer som har kommit närmare nollvisionen. I samman- hanget konstaterar utredaren att en gemensam organisation inte hindrar att de årliga säkerhetsmålen, som de formuleras i regle- ringsbrev och andra styrdokument, även i fortsättningen kan vara transportslagsspecifika. Vid utarbetandet av de årliga målen är utgångspunkten det aktuella säkerhetsläget och övriga förutsätt- ningar inom respektive sektor. Detta betyder att målen kommer att formuleras olika, vilket sannolikt innebär att insatser, sätt att arbeta och resursfördelningen också påverkas. Möjligheterna att uppnå de synergieffekter i säkerhetsarbetet som skulle kunna uppstå i en sammanslagen myndighet kan därmed komma att begränsas. Ett förhållande, som framhävs i utredningen, är att en samman- slagen myndighet skulle leda till en gemensam säkerhetskultur till nytta för säkerhet och skydd inom hela transportsektorn. Detta är inte ett argument som bär. Säkerhetskulturen inom transportslagen skapas när det gäller luftfart, sjöfart och även – om än inte i samma mån – järnväg genom de internationella organisationer, som reglerar säkerhet och skydd. Ingen har tänkt tanken att slå ihop och eller EMSA, och och ingen kommer heller att tänka den. Däremot diskuteras inom luftfarten om de nationella tillsynsmyndigheterna skall utgöra regionala kontor till . Luftfart, sjöfart och i ökad grad järnväg är styrd av interna- organisationer. Utrymmet för statsmakterna att egentligen påverka det som sker är begränsat. Genom medlemskapet i och och genom medlemskapet i EU har statsmakterna i praktiken lämnat ifrån sig en stor del av inflytandet över utvecklingen av säkerhet och skydd inom sjöfart, luftfart och järnväg. Något behov av att skapa en gemensam säkerhetskultur i finns inte; alla fyra transportslagen arbetar, som nämnts tidigare, utifrån en gemensam humanistisk grundsyn på säkerhet och skydd. Regeringsformen skiljer tydligt mellan skatter och avgifter. För att en pålaga skall få betraktas som avgift krävs att den som betalar får något som motsvarar avgiften. Man brukar ofta kunna se avgiften och motprestationen i ett större sammanhang. Därför kan man fastställa en avgift till den genomsnittliga kostnaden för en viss prestation. kan man till och med föra resonemang om att influtna avgifter kan motsvara prestationerna inom en viss bransch. Ungefär så torde man resonera när man ser på den myndighets- avgift som betalas av flygföretagen för varje passagerare för att bekosta Luftfartsstyrelsens verksamhet. Och så resonerar man säkert också inom sjöfarten när olika sjöfartsavgifter används för att bekosta stora delar av verksamhet. Därmed har man också tangerat hur långt det är möjligt att använda sig av avgifter som finansieringsform. Används en avgift för att bekosta något som faller utanför branschen förlorar avgiften sin egenskap av sådan och blir i stället en skatt. Endast får besluta om skatter i . Influtna skattemedel ingår i statens budget, som sedan får disponeras på sätt som bestämmer, regelmässigt som anslag. Det huvudalternativ som föreslås av utredaren i detta betänkande innebär att två avgiftsfinansierade verksamhetsgrenar slås samman med två skattefinansierade. Detta är en lösning som jag är ytterst tveksam till om den blir hållbar om man inte förändrar finansieringen. Det kommer annars att ställa mycket stora krav på specialredovisning av alla inköp, löner, hyror m.m. så att medel som härrör från sjöfarten endast används för sjöfartsändamål, och likadant med medel som härrör från luftfarten endast används för luftfartsändamål. Personal från avgiftsfinansierad verksamhet kan inte anlitas ens för smärre göromål eller stöd på de skatte- finansierade verksamhetsgrenarna väg och järnväg, såvida man inte inför ett i det närmaste millimeterrättvist redovisnings- system med intern debitering av löner, hyror, småutgifter och liknande. Detta kommer att kräva en omfattande byråkratisering vid en gemensam tillsynsmyndighet, och kraftigt motverka den samordning och rationalisering som varit en ledstjärna för den tänkta reformen. De avgiftsfinansierade delarna är dessutom konjunkturkänsliga, vilket de skattefinansierade inte är. Även frågor om lönesättning och liknande kan behöva hanteras olikartat för väg och järnväg å ena sidan och sjöfart respektive luftfart å de andra sidorna. Det förekommer att myndigheter finansieras av en blandning av avgifter och skattemedel. Som regel ligger dessa myndigheters verksamhet inom samma bransch. Detta blir inte fallet med den föreslagna trafikinspektionen. Om statsmakterna väljer att följa utredarens förslag måste man enligt min uppfattning också finna en enda gemensam finansieringsform för en sammanslagen verksamhet. Någon annan form än skattefinansiering har jag svårt att se. Översyn av inspektionsverksamheten för säkerhets- och skyddsfrågor inom Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall undersöka hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektionsverksamhet som rör kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet är uppfyllda. Motiv för en gemensam organisationsform skulle t.ex. kunna vara höjd säkerhet och bättre skydd, ökad effektivitet och sänkta kostnader samt de ytterligare argument som förts fram av trafikutskottet i betänkandet 2004/05:TU4. Utredaren skall kartlägga nuvarande organisation och ansvars- områden inom de myndigheter som bedriver verksamhet av det slag avsett i det aktuella betänkandet. Vidare skall utredaren belysa behovet av och förutsättningarna för ytterligare regelverk för tillsyn inom vägtrafiken och bedöma vilka säkerhetsvinster som skulle kunna uppnås med en sådan reglering. Utredaren skall även redovisa hur olycksutredningar genomförs i befintlig verksamhet och vid behov föreslå förändringar. Det ingår i uppdraget att klarlägga vilka fördelar som finns med verksamhet som genomförs trafikslagsövergripande jämfört med separat verksamhet för olika trafikslag. Det ingår även i uppdraget att visa på arbetsformer som bättre än bidrar till ökad säkerhet och bättre skydd i transportsektorn som helhet och att överväga vilken organisation som är den mest ändamålsenliga för att uppnå en genomgripande hög säkerhets- och skyddsnivå för alla trafikslag. Utredaren skall redovisa kostnader för olika alternativa organisationsformer och beräkna eventuella samordningsvinster. Utredaren skall även belysa konsekvenserna för säkerheten för trafikslagen av de olika alternativen och även redogöra för hur det internationella säkerhetsarbete som de berörda verksamheterna deltar i skulle kunna påverkas. Möjligheten till samordning och effektivisering av arbetsprocesser skall belysas i olika alternativ till organisationsform. Utredaren skall vid behov föreslå förändringar av gällande regler samt lämna förslag till nya lagar och förordningar som krävs för att genomföra det alternativ som utredaren förordar. Slutligen skall kopplingen mellan Statens verksamhet och de berörda myndigheternas egna olycksutred- ningar belysas. Uppdraget skall redovisas . anordnade ett informationsmöte om sådan tillsyn m.m. på transportområdet som vanligen kallas inspektionsverksamhet. behandlade utskottsbetänkandet Inspektionsverksamheten inom trafik- slagen (bet. 2004/05:TU4). Behandlingen fick som resultat ett tillkännagivande av med utgångspunkt att en gemensam trafikinspektion skall tillskapas . anser vidare att frågor om en trafikansvarslag och om olycksutredningar borde aktualiseras. Enligt tillkännagivandet skall regeringen tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur en gemensam trafikinspektion skall vara organiserad. Verk och myndigheter på transportområdet är inte organiserade på ett sådant sätt att jämförbar verksamhet för varje trafikslag lätt kan avskiljas för att bilda en trafikslagsövergripande verksamhet. Berörd verksamhet som bedrivs inom transport- området består såväl av normgivning som av tillståndsgivning och tillsyn. Verksamheten är uppdelad efter de olika trafikslagen: vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. De transportpolitiska målen är utformade på samma sätt för alla trafikslag. Det har länge förts fram av olika intressenter att det skulle kunna leda till samordningsvinster om myndigheterna ytterligare fördjupar sitt samarbete på transportområdet och då kanske särskilt i fråga om verksamhet som sker för att upprätthålla säkerheten och skyddet i transportsystemet. har f.d. , f.d. och samarbetat enligt en särskild överenskommelse som även Vägtrafikinspek- tionen anslöt sig till. Överenskommelsen har tillkommit på eget initiativ av inspektionerna. Under viss samordning av samarbetar , Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen, inbördes och med andra tillsynsmyndigheter, inom området transport av farligt gods. Luftfartsstyrelsen och är också före- skrivande myndigheter (transportmyndigheter) på detta område. Den s.k. inspektionsverksamheten som i olika former bedrivs för de olika trafikslagen är inte organisatoriskt knuten till respektive trafikverk på ett likartat sätt. avskiljdes från och ingår nu i den relativt nybildade myndigheten som är helt fristående från . avskiljdes och viss annan verksamhet från för att bilda den nya myndigheten som också är helt oberoende av . De övriga två inspektionerna ingår fortfarande organisatoriskt i trafikverken om än med relativt fristående ställning, vilket särskilt gäller för som har egen myndighetsutövning. Efter tillkännagivande har regeringen gett de berörda inspektionerna och myndigheterna i uppdrag att särskilt redovisa pågående samarbete med avseende på erfarenhet, förebyggande verksamhet, metodfrågor, kvalitetsfrågor, tillsynsmetodik m.m. Denna redovisning, som lämnades , tyder på att nuvarande samarbete enligt den befintliga överenskommelsen inte haft några påtagliga effekter. I redovisningarna framhåller samtliga att samarbetet, trots goda intentioner, varit begränsat och att den främsta orsaken till detta är de olikheter som finns mellan verksamheten för olika trafikslag i fråga om ansvar, roller och arbetssätt. Ett visst behov av samordning konstateras dock av Järnvägsstyrelsen för situationer där de olika trafikslagen kommer i konflikt med varandra som t.ex. vid plankorsningar järnväg/väg. Regeringen har bedömt att de överväganden som förs fram i trafikutskottets betänkande motiverar att de berörda myndig- heterna och inspektionerna ser över och fördjupar det samarbete som tidigare förekommit. Därför gav regeringen Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen, och Vägtrafikinspektionen uppdrag att ytterligare utveckla och dokumentera sin samverkan och beakta vad som sägs i trafik- utskottets betänkande 2004/05:TU4. Motiv för en gemensam organisationsform Syftet med uppdraget är att undersöka hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organisation för de verksamheter som berörs i betänkandet 2004/05:TU4. Motiv för en gemensam organisationsform kan t.ex. vara höjd säkerhet, bättre skydd mot brottsliga handlingar som riktar sig mot transportsystemet, ökad effektivitet och sänkta kostnader samt de ytterligare argument som förts fram av trafikutskottet i betänkandet. Den verksamhet som pågår inom de befintliga organisa- tionerna består av normgivning, tillståndsgivning och tillsyn. Den grundläggande frågan är vad som är gemensamt för de fyra trafikslagen när behöriga myndigheter utövar denna typ av verksamhet. För att ta reda på detta skall utredaren jämföra de uppgifter som de fyra myndigheterna eller verksamheterna har enligt de instruktioner, regleringsbrev m.m. som styr deras verksamhet. Exempelvis har det genom lagstiftning inom EU blivit nödvändigt att lägga vissa uppgifter i fråga om marknadstillsyn och övervakning av konkurrens på Järnvägsstyrelsen. Det har även ansetts lämpligt att Luftfartsstyrelsen och inte skall ha det övergripande ansvaret för sektorns utveckling, att vara s.k. sektorsmyndighet. En annan fråga utredaren skall analysera är om det finns olika uppfattningar om säkerhetsnivåer dels inom de olika trafikslagen, dels i förhållande till andra områden som exempelvis elförsörjning, kärnkraft eller arbetsmiljö. Särskilda förhållanden för vägtrafiken Många frågor som rör kontroll och tillståndsgivning hanteras när det gäller sjö- och luftfart och järnvägstrafik av Sjöfartsinspek- tionen, Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen. I fråga om sjöfart utövar även viss ko troll och tillsyn. Motsvarande verksamhet handhas inom vägtrafikområdet inte av någon central inspektionsmyndighet utan av exempelvis polis, länsstyrelse och aktiebolaget . Behovet av och förutsättningarna för ändrade eller nya regelverk för tillsyn m.m. inom vägtrafiken kan därför behöva utredas särskilt i anslutning till att överväganden görs om en sammanslagen inspektionsverksamhet på transport- området. Utredaren skall under arbetet kartlägga de nuvarande myndigheternas och inspektionernas ansvarsområden, inklusive graden av oberoende ställning och överväga om det finns behov av att justera gränsdragningen mellan de berörda verksamheterna och andra myndigheter för att få ett enhetligt ansvar för alla trafikslag, belysa vilka som berörs av de nuvarande myndigheternas och inspektionernas verksamhet, belysa hur säkerhetsarbetet finansieras hos de olika myndig- heterna och inspektionerna,