sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Det har t.ex. gällt slöjd, idrott och hemkunskap, men eleverna måste då utgöra en egen undervisningsgrupp och avtalet får endast ha begränsad omfattning. Motsvarande har gällt samverkan rörande elevens val och lågfrek- venta språk och har motiverats med en önskan om att inte be- gränsa elevernas valfrihet. Även för elever i gymnasieskola eller gymnasiesärskola har det i tillämpningen öppnats en möjlighet för avtal om undervisning av elever i enstaka kurser om eleverna deltar i en befintlig grupp i den offentliga gymnasieskolan. Omfattningen av detta får dock inte bli så stor att huvudmannen för den fristående skolan tappar kontroll och inflytande över huvuddelen av undervisningen. En intressant företeelse är också samverkan med en annan fristå- ende skola. Utgångspunkten för tillämpningen har då varit att det inte är möjligt att överlåta undervisning i större omfattning än vad som föreskrivs beträffande modersmålsundervisning i förordningen om fristående skolor. har dock ibland godtagit sam- verkan i samma omfattning som den som har godtagits i fråga om Entreprenader i fristående skolor Det har gällt både undervisning och annan sorts samverkan. Huvudskälet för detta har varit att en fristående skola har prövats och står under tillsyn av . Med hän- visning till det har bedömt att ett överlämnande av uppgifter även kan avse sådana uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning, t.ex. betygssättning. Efter att ha fått ett antal förfrågningar tog Kommuner och Landsting fram ett cirkulär (Cirk. 07:59) för att informera kommunerna om rättsläget i fråga om en kommuns möjligheter och eventuella skyldigheter att tillhandahålla lärarresurser åt en fristå- ende skola. I cirkuläret slås fast att kommunen inte har någon skyl- dighet att tillhandahålla undervisning åt fristående skolor. I övrigt sägs att utrymmet för samverkan framgår av uttalandena i proposi- tionen 1995/96:200. I fråga om undervisning finns bara utrymme för modersmålsundervisning. I den mån samverkan sker kring annan undervisning ansåg Kommuner och Landsting att om kommunen och en fristående skola kommer överens om samverkan kring undervisning hos den fristående skolan bör läraren vara anställd av den fristående skolan i den utsträckning som eleverna där får undervisning av läraren. 2.4En reglering av möjligheterna till entreprenad Utredningens förslag: Lagen (1993:802) om entreprenadför- hållanden i skolan ska gälla även för verksamhet som sker vid en fristående skola som anordnar utbildning som motsvarar gym- nasieskolan. Det innebär att undervisning i yrkesinriktade och estetiska karaktärsämnen kan få utföras på entreprenad av annan för den fristående skolans räkning. I anslutning till det ska den fristående skolan också ges möjlighet att överlämna den rätt till myndighetsutövning som följer av skollagen. Möjligheten för en fristående skola att överlämna moders- målsundervisning till annan ska förtydligas genom ett tillägg i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Det ska då fram- gå att ett överlämnande kan ske antingen till en kommun eller till en annan fristående skola som har rätt att sätta betyg. Entreprenader i fristående skolor Entreprenader endast i fristående gymnasieskolor Utredningens uppdrag i den här delen avser fristående skolors möj- lighet att lägga ut undervisning i gymnasieskolan på entreprenad. Med det menas här när en fristående skola anlitar en kommun, en annan fristående skola eller någon annan för att, för den fristående skolans räkning, svara för undervisning av visst slag och omfatt- ning. Som framgår av redogörelsen ovan är det viktigt att vara upp- märksam på skillnaden mellan detta och att det vid en fristående skola kan finnas olika anställningsformer m.m. som inte kan beteck- nas som entreprenader. Det kan vara allt ifrån fasta anställningar till personer som anlitas på timbasis eller för särskilda projekt. I begreppet entreprenad ingår inte hyra av lokaler. Utredningens överväganden avser alltså inte när en fristående skola hyr en idrotts- hall eller annan undervisningslokal för speciella eller tillfälliga behov. Utredningens uppdrag omfattar inte heller skolhälsovård, skolmål- tider eller annat som i och för sig kan betecknas som entreprenad och som är vanligt förekommande men som inte avser undervis- ningen. Av samma skäl som en skola kan ha behov av att an- lita externa utbildare inom vissa ämnen för att kunna tillhandahålla viss undervisning kan motsvarande behov finnas hos en fristående skola. Det kan vara fråga om undervisning som inte har tillräcklig omfattning eller där det saknas tillräckligt elevunderlag för att skolan själv ska ha möjlighet att anställa en lärare. Det kan också vara ett sätt att få tillgång till kompetens som inte finns i den egna verksamheten. Utredningens uppdrag är att skapa så lika förhållanden som möjlighet för verksamheten vid kommunala och fristående skolor. För att ge samma möjlighet att anlita externa utförare bör även de fristående skolornas möjlighet att lägga ut viss undervisning på entreprenad regleras. Detta måste ske i lag för att de uppgifter som innebär myndighetsutövning ska kunna överlämnas till den externe utföraren av undervisningen. Det följer av 11 kap. 6 § regerings- formen, som möjliggör att förvaltningsuppgifter i allmänhet lämnas över till annan men har ett särskilt krav på lagstöd för att sådana uppgifter som innefattar myndighetsutövning ska få lämnas över. Det är en fördel för tillämpningen om alla regler om entre- prenader inom skolans område finns på samma ställe. Även när det gäller de fristående skolorna är det därför lämpligast att regleringen sker i lagen om entreprenadförhållanden i skolan, där utrymmet för Entreprenader i fristående skolor kommunens möjlighet till entreprenad redan regleras. Utredningen anser inte att det finns skäl att göra några avsteg från de regler som gäller för kommunala gymnasieskolor. En följd av den föreslagna regleringen är att utrymmet för entre- prenader vid fristående skolor klargörs. Eftersom undervisning inne- håller inslag av myndighetsutövning och överlämnande av sådana uppgifter endast kan ske med stöd av lag kommer den föreslagna regleringen att definiera utrymmet för entreprenader inte bara vid fristående gymnasieskolor utan vid alla fristående skolor. Det gör att det blir ännu tydligare att fristående skolor inte kan köpa undervisningstjänster i större omfattning än vad entreprenadlagen medger. Med andra ord är det bara undervisning i gymnasieskolan i den omfattning som entreprenadlagen medger som kan läggas ut på entreprenad. Särskilt om att kunna lämna över modersmålsundervisning Det finns i anslutning till det förra avsnittet skäl att också ta upp innebörden av den möjlighet att överlämna modersmålsundervis- ning till annan som finns i 1 a kap. 5 § respektive 2 kap. 7 § förord- ningen (1996:1206) om fristående skolor. Under utredningsarbetet har det visat sig att det är vanligt att en extern utförare svarar för modersmålsundervisning. Inte sällan erbjuder kommunen sådan undervisning även för elever i fristående skolor eftersom det ofta rör sig om ett fåtal elever och det kan vara svårt att skapa till- räckligt stora grupper för att undervisning ska komma till stånd. Dessa svårighet får också antas vara grunden till bestämmelserna i förordningen om fristående skolor som ger en möjlighet för fristående skolor att överlämna modersmålsundervisning till annan när skolan inte själv kan anordna den. 1995/96:200 gavs regeringen rätt att meddela föreskrifter om att fristående skolor skulle vara skyldiga att erbjuda modersmålsundervisning i samma omfattning som kommunen. Någon sådan skyldighet hade inte funnits tidigare. Det var dock inte nödvändigt att en fristående skola anordnar undervisningen själv utan [s]ådan undervisning kan naturligtvis också ske i samarbete med kommunen.TPF2FPT Det har alltså från början funnits en tanke om att en kommun ska kunna svara för undervisningen även av den fristående skolans elever. Eftersom 11 kap. 6 § regeringsformen inte ställer upp något 2TP PT Prop. 1995/96:200 s. 38. Entreprenader i fristående skolor krav på lagstöd för detta har frågan om myndighetsutövning inte tagits upp särskilt. Samverkan kring modersmålsundervisning förekommer emeller- tid också mellan fristående skolor. För att eleverna då ska kunna få betyg krävs det att även myndighetsutövningen kan överlämnas till den som ska svara för undervisningen. Det bör, enligt utredningens uppfattning, vara möjligt med samverkan av detta slag även i fort- sättningen. Frågan är då om den nuvarande reglering ger tillräckligt stöd. I 15 kap. 8 § 1 skollagen ges regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att enskilda bl.a. ska få sätta betyg. Med stöd av detta bemyndigande kan fristående grundskolor av Skolinspek- tionen medges rätt att sätta betyg med stöd av 1 a kap. 7 § förord- ningen om fristående skolor. För fristående gymnasieskolor krävs inget särskilt beslut utan dessa skolors rätt att sätta betyg framgår direkt av 2 kap. 9 § i förordningen. Denna reglering ger, enligt utredningens bedömning, möjlighet att överlämna modersmålsundervisning till en annan fristående skola. Så länge överlämnande sker till en fristående skola som har rätt att sätta betyg finns det grund även för att anse att den skolan också får sätta betyg, dvs. svara för myndighetsutövning. Dessa förhållanden bör dock klargöras i förordningen. Utredningen före- slår därför att förordningen ändras så att det tydligt framgår att över- lämnande av modersmålsundervisning kan ske dels till en kommun, dels till en fristående skola som får sätta betyg. Utredningens uppdrag beträffande entreprenader omfattar inte andra skolformer än gymnasieskolan men utredningen bedömer att den föreslagna förändringen av förordningen endast syftar till att tydliggöra gällande förhållanden och därför ryms inom det lämnade uppdraget. Med anledning av den diskussion som varit om kommunens skyldighet att tillhandahålla undervisningsresurser åt fristående skolor kan följande sägas. Den föreslagna regleringen av utrymmet för fristående skolor att lägga ut viss undervisning på entreprenad öppnar en möjlighet för dessa att, liksom t.ex. kommuner, träffa avtal med någon annan. Till den möjligheten finns inte kopplat någon skyldighet att träffa avtal med en fristående skola. Entreprenader i fristående skolor ordning skulle för övrigt vara helt främmande. Det betyder att varken kommuner, fristående skolor eller någon annan är skyldig att ställa sina undervisningsresurser till en fristående skolas förfog- ande. Lagen om entreprenadförhållanden i skolan tar över huvud taget inte ställning till vem som får anlitas för att utföra undervis- ning på entreprenad. Däremot är det en omständighet som kan beaktas när utbildningens kvalitet bedöms i samband med Skolinspektionens tillsyn. När det gäller fristående skolor kan det också vara aktuellt i samband med tillståndsgivningen. Däremot ska det framhållas att i fråga om modersmålsunder- visning har regeringen tidigare framhållit värdet av samverkan mellan kommuner och fristående skolor för att sådan undervisning ska komma till stånd. Det medför ingen lagstadgad skyldighet att ställa sina resurser till någon annans förfogande men bör beaktas när frågan aktualiseras. 3Ett slopat krav på minst 20 elever Utredningens förslag: Skollagens krav på att en fristående grund- skola ska ha minst 20 elever ska tas bort och ersättas av ett krav på att en fristående skola ska ha ett tillräckligt elevunderlag för att långsiktigt kunna bedriva sin verksamhet. Skollagen ställer i 9 kap. 2 § bl.a. upp ett krav på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever, om inte särskilda skäl föreligger för att tillåta ett lägre antal. Kravet på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever infördes efter förslag i propositionen Fristående skolor m.m., prop. 1995/96:200. Frågan hade tagits upp av , som hade föreslagit att en fristående skola skulle ha minst 12 elever för att godkännas. Regeringen ansåg att en skola med få elever be- gränsar möjligheterna till samarbete, social fostran och utveckling. Skolans storlek har också betydelse för möjligheterna att ge eleverna olika språkvalsalternativ. Den ger inte heller de förutsättningar för ett ekonomiskt underlag som krävs för en varaktigt stabil verksam- het. Därför menade regeringen att det krävdes minst 20 elever för att skolan skulle kunna leva upp till dessa krav. Detta gällde inte bara för fristående grundskolor utan också för fristående skolor som mot- svarar särskolan och specialskolan. föreslog regeringen att skulle ges möjlighet att bevilja undantag om det fanns särskilda skäl. Det skulle t.ex. kunna vara att elever i lägre årskurser som bor i glesbygd på detta sätt erbjuds möjlighet till skolgång nära sitt hem. Ett annat exempel som gavs var skolor som anordnas i form av behand- lingshem/terapiskolor. Slutligen kunde man också tänka sig att ny- startade skolor under uppbyggnad inledningsvis kunde tillåtas ha ett lägre elevantal. Eftersom fristående skolor vid ansökningstillfället Ett slopat krav på minst 20 elever saknar elever skulle uppgifterna om elevantalet grunda sig på den redovisade elevprognosen. ställde sig bakom regeringens bedömning.TPF1FPT Regeringsrätten har i ett avgörande prövat kravet på minst 20 elever och fann då att de skäl av religiös natur som hade åbe- ropats inte var tillräckliga för att medge undantag från kravet. Regeringsrätten ansåg också att den aktuella elevgruppen kunde er- bjudas en i skollagens mening likvärdig utbildning inom rimligt av- stånd från hemmet.TPF2FPT Utredningens bedömning och förslag Regeringen har gett utredningen i uppdrag att pröva hur kravet på minst 20 elever kan avskaffas. I direktiven anges att det inte är givet att det finns en kritisk gräns vid just 20 elever för att en fristående skola ska kunna bedrivas med hög kvalitet. Alla ansökningar bör därför prövas utifrån de uppställda kvalitetskraven oavsett hur många elever skolan har. Därför bör inte det exakta elevantalet vara avgör- ande för om en fristående grundskola ska godkännas. Regeringen pekade också på att något motsvarande krav för kommunala grund- skolors elevantal inte har ställts upp. Inledningsvis kan anmärkas att fristående grundskolor måste god- kännas av Skolinspektionen för att få bedriva skolverksamhet medan någon motsvarande prövning inte sker av kommunala skolor. Det är därför svårt att göra jämförelser. Å andra sidan är samtliga grund- skolor, både kommunala och fristående, föremål för regelbunden tillsyn av Skolinspektionen med avseende på bl.a. verksamhetens innehåll och att de lever upp till skollagens krav. Kraven för godkännande syftar till att säkerställa att de utbild- ningar som godkänns har god kvalitet. Kravet på att en grundskola ska ha minst 20 elever är en del av kvalitetskravet. Det finns flera aspekter av detta. Till att börja med ska skolan bidra till att ge eleverna en grund som samhällsmedborgare genom att ge dem en social situation där de lär sig att arbeta och vistas tillsammans med andra barn, ungdomar och vuxna. Antalet elever vid en skola har självfallet också stor betydelse för skolans möjlighet att bedriva sin verksamhet. Det gäller särskilt på lite . Däremot kan det vara svårt att säga att det krävs ett bestämt antal elever för att en 1TP PT Prop. 1995/96:200 s. 40 och 70 och 1996/97UbU4 s. 8 2TP PT Regeringsrättens dom i mål 103-05, ./. Ett slopat krav på minst 20 elever fristående skola ska anses uppfylla kraven eftersom förutsättningarna för verksamheten kan variera kraftigt. Den nuvarande regleringen ger också litet utrymme för att ta hänsyn till tillfälliga variationer i elevantalet. Det finns exempel på fristående skolor som har bedrivit sin verksamhet men som tillfälligt drabbats av att antalet elever varit färre än 20 och att då tagit initiativ till återkallande av godkänn- andet. förekommer det att undantag medges på grund av att särskilda skäl anses föreligga. Detta ger utrymme för tolkningar och kan i viss mån anses tala mot ett bestämt antal. Skollagen ställer inte heller krav av detta slag på statliga eller kommunala skolor när bedömningar av utbildningskvaliteten görs. Utredningen anser att detta sammantaget utgör skäl för en ändring av skollagen så att kravet på ett bestämt antal elever slopas. Elevantalet är dock fortfarande en väsentlig faktor för att bedöma en fristående skolas förutsättningar att kunna bedriva en långsiktig skolverksamhet av hög kvalitet. Det finns därför skäl att fort- farande i skollagen tillmäta antalet elever betydelse när frågan om godkännande av en fristående skola prövas. Istället för att kopplas till ett bestämt antal bör elevunderlaget istället utgöra en del av be- dömningen av kvaliteten och långsiktigheten i den fristående skolans verksamhet. Slopandet av kravet på minst 20 elever är inte avsett att innebära någon förändring av de möjligheter som har funnits att bedriva utbildning som motsvarar med ett lägre elevantal. Det innebär t.ex. att det på samma sätt som tidigare kan vara möjligt att få ett godkännande för en fristående skola som bedrivs för ett fåtal elever i anslutning till ett s.k. HVB-hem eller motsvarande. 4Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande I det här avsnittet behandlas olika aspekter av utformningen av an- söknings- och tillståndsförfarandet för nya, utökade eller förändrade fristående skolor. Först ges en redogörelse för förutsättningarna för och Skolinspektionens handläggning av en fristående skolas ansökan om godkännande och/eller rätt till bidrag. Därefter redovisas de förslag till förändringar av ansöknings- och prövningsförfarandet som lämnade i sin rapport nr 281 . I anslutning till det presenteras en sammanställning av remissvaren på rapporten och de ytterligare synpunkter som har lämnats vid utredningens samråd med företrädare för och Kommuner och Landsting. Avslutningsvis redovisar utredningen sina överväganden i de frågor som har anknytning till fristående skolors ansökningar om god- kännande och rätt till bidrag samt Skolinspektionens handläggning av dessa ärenden. Utredningens uppdrag är inte att överväga vilka kriterier som ska ställas upp för att en fristående skola ska godkännas respektive förklaras ha rätt till bidrag. När det gäller kravet på att en fristående skolas verksamhet inte får leda till påtagligt negativa följder för skol- väsendet i kommunen eller regionen har det emellertid ett direkt samband med uppdraget att överväga hur ansökningsförfarandet kan förenklas. Även om det materiella innehållet i dessa regler egentligen ligger vid sidan om uppdraget utgör just det här kriteriet grunden för ansöknings- och tillståndsprocessen. Utredningen bedömer där- för att dess utformning trots det ligger inom ramen för det lämnade uppdraget. Frågor om kriterierna för prövningen av effekterna av en fristående skolas etablering diskuteras därför närmare i av- snitt 4.4.7, där utredningens förslag presenteras. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande 4.1Dagens regler och deras bakgrund Förutsättningarna för godkännande och rätt till bidrag För att en fristående skola ska få starta sin verksamhet krävs – om det är fråga om undervisning i förskoleklass, grundskola eller obliga- torisk särskola – att Skolinspektionen lämnar sitt godkännande. Skol- lagen uppställer olika kriterier som ska vara uppfyllda för att den fristående skolan ska kunna godkännas. Dessa finns i fråga om för- skoleklassen i 2 b kap. 6 § samt för och särskolan i 9 kap. 2 § skollagen. För att en godkänd fristående skola också ska ha rätt till bidrag krävs att dess verksamhet inte får innebära påtagligt negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Den fristående skolan får i princip inte heller ta ut avgifter. Undantag gäller för förskoleklassen där avgift får tas ut för verksamhet som överstiger eller . Bestämmelserna om bidragen finns i skollagen i 2 b kap. 10 a § (förskoleklassen), 9 kap. 6 § () samt 9 kap. 6 b § (särskolan). För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, som inte är obliga- toriska skolformer, lämnas inget godkännande utan Skolinspektionens prövning avser endast rätten till bidrag. Bidragsrätten för fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor ska emellertid prövas utifrån i huvudsak samma kriterier som gäller för godkännande av fristående grundskolor m.fl. Till det kommer även att utbildningen hos den fristående gymnasie- eller gymnasiesärskolan inte får innebära på- tagligt negativa följder för skolväsendet i kommunen där skolan är belägen eller i närliggande kommuner. (Den fristående skolan får inte heller ta ut avgifter i strid med gällande regler i skollagen). Bestäm- melserna finns i 9 kap. 8 och 8 b §§ skollagen. Innebörden av begreppet påtagligt negativa följder har beskrivits i prop. 1995/96:200. Som exempel på sådana konsekvenser angav regeringen när en fristående skolas etablering innebär att en kom- munal skola i en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas lägga ner sin verksamhet, den påverkar kommunens skolorganisation eller leder till betydande kostnadsökningar, som är bestående.TPF1FPT prövning av effekterna av en fristående skolas etablering har ofta haft fokus på de ekonomiska och planeringsrelaterade följderna för kommunen. Många gångar har det dock beaktats omständigheter som utbildningsutbudet, elevernas valfrihet m.m. 1TP PT Prop. 1995/96:200 s. 45. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande När begreppet påtagligt negativa följder har prövats av dom- stol har domstolarnas överväganden i de allra flesta fallen gett ut- tryck för att kommunen har något som kan liknas vid en bevis- börda om kommunen gör gällande att en fristående skolas etablering kommer att få negativa konsekvenser. Av rättsfallen framgår också att prövningen av den frågan kan vara skiftande och avse bedöm- ningar av många olika slags effekter av den verksamhet som en fristående skola avser att bedriva. En omständlighet som har blivit allt vanligare i ärendena är påståenden från kommunen att det samlade antalet ansökningar leder till en överetablering som skulle ha negativ inverkan på kommunens egen skolverksamhet. Det förekommer också att prövningen avser frågan om den sökta verksamheten bidrar till ett breddat utbildningsutbud och i något avseende tillför något nytt till skolväsendet i kommunen eller regionen.TPF2FPT Det finns också exempel på att det hävdas att en etablering skulle innebära att det uppstår en risk för nedläggning av en glesbygdsskola och att vissa eleverna skulle få en allt för lång resväg till skolan.TPF3FPT Det finns m.a.o. åtskilliga omständigheter som kan behöva be- dömas för att avgöra om en fristående skolas etablering kommer att få negativa följder. Det har tidigare lämnats förslag om att utforma mer bestämda kriterier för bedömningen men det har då ansetts att det skulle leda till andra nackdelar för ansökningsprocessen. I av- snitt 4.4.7 redovisar utredningen sina överväganden i den frågan. Skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor inne- håller viss reglering av när ansökan om godkännande eller rätt till bidrag ska ske samt om Skolinspektionens prövning. Till att börja med gäller att ansökan ska ske kalenderåret innan det år då den fristående skolan ska starta sin verksamhet. Den tidsgränsen infördes och tillämpades första gången för /98. Det gällde inledningsvis endast för ansökningar om godkännande av fristående grundskolor och obliga- toriska särskolor (9 kap. 6 och 6 a §§ skollagen)TPF4FPT. Det skäl som angavs 2TP PT Bägge aspekterna prövades i Kammarrättens i dom i mål nr 4287-08 och Länsrättens i dom i mål nr 1780-07. Det har också skett i flera nya avgöranden av Länsrätten i , se mål nr 3070-3073-08. 3TP PT Se t.ex. Kammarrättens i domar i mål 3241-05 och i mål 5037-07. (Den senare domen prövades av regeringsrätten angående en annan fråga, Regerings- rättens dom i mål 5222-07). 4TP PT SFS 1995:816. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande