sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Tillgången till jour och andra vitala samhällsfunktio- ner kan garanteras i hela landet. Goda förutsättningar för statlig styrning och upp- följning. Nackdelar Smittskyddet försämras genom att antalet distrikts- veterinärer minskar och distrikten blir större. Oflexibelt system, mer resurser mobiliseras än som behövs. Fortsatt snedvriden konkurrens inom segmentet lantbruksdjur. Ökade kostnader för det allmänna Modeller för hållbara veterinärmarknader 13.1.3Marknadsmodell 3 - Privata aktörer med statliga stöd Samtliga distriktsveterinärstationer avyttras till marknadens aktörer. Ett visst, varierande, antal veterinärer per län får ett särskilt statligt bidrag för att ingå i ett heltäckande jourschema och svara för vissa andra viktiga, veterinära funktioner t.ex. smitt- skyddet. samordnar och övervakar i regionerna samt rapporterar till en central statlig myndighet. Denna svarar för central samordning, uppföljning och rapportering till reger- ingen. Den tredje modellen går längst i fråga om privatisering av veteri- närväsendets statliga aktörer. Den bygger på att privata aktörer helt övertar distriktsveterinärernas särskilda åligganden inom ramen för djurpolitiken, med eller utan särskild ersättning. Utan särskild er- sättning kommer detta att ske företrädesvis i djurtäta områden. I övriga områden kan en ersättning från det allmänna utgå till veteri- närer, som gör åtaganden som är strategiska utifrån samhällets mål med den veterinära verksamheten. Åtagandena skall vara ett villkor för det statliga stödet. Sådana åtaganden är i huvudsak att veterinä- rerna ingår i en jourplan med andra veterinärer i området motsva- rande högst en helg och , svarar för officiella veterinäruppgifter som följer av , ingår i en beredskapsstyrka, som snabbt kan mobiliseras vid eller inför sjukdomsutbrott, mot särskild ersättning för resor, traktamente och uteblivna intäkter deltar i övningar och fortbildning som är nödvändig för att kunna fungera i beredskapsstyrkan och fullgöra officiella veterinäruppdrag. Annan verksamhet, såsom djursjukvård för häst och sällskapsdjur, bedrivs i den utsträckning veterinären själv önskar och i konkur- rens med övriga aktörer. På så vis uppstår, liksom tidigare, en regle- rad och en öppen sfär. Skillnaden mot den gällande ordningen, är att skiljelinjen nu inte går mellan de olika aktörerna, utan skär på tvärs genom verksamheterna. Skiljelinjen går i denna modell mellan å ena sidan de särskilda skyldigheter som åligger veterinären och för vilka ersättning utgår, dvs. i huvudsak jour och smittskydds- Modeller för hållbara veterinärmarknader arbete samt, å andra sidan, all veterinär verksamhet i övrigt. Till denna kan även räknas djurhälsovård i mer eller mindre organise- rade former, på uppdrag av enskilda lantbrukare och organisationer eller av företag som själva producerar denna tjänst. Skyldigheten att hålla jour bör enbart avse lantbruksdjur. Genom att veterinärerna är verksamma med detta och finns på plats ute på de lokala marknaderna, kan antas att resursen spiller över på de övriga, oreglerade marknaderna för sjukvård åt häst och sällskaps- djur. Likaså bör det stå veterinären fritt att även under jourtid be- handla dessa djurslag. Det är åtgärder som ger ytterligare inkoms- ter. Ingenting bör heller hindra att veterinärens företag, det egna eller det där han eller hon är anställd, fakturerar för de vårdinsatser som utförs under jourtid och oavsett vilket djurslag som behandlas. Prissättningen bör vara fri. Att hålla jour innebär att finnas tillhands och vara tillgänglig för kunderna, per telefon och för utryckning. Veterinären inte kan resa bort under jourtid eller ägna sig åt något annat som utgör hinder mot att göra sjukbesök. Denna frihetsinskränkning innebär en olä- genhet för veterinären. Många veterinärer anser att det är ett av villkoren för veterinäryrket. Denna inställning är också vanlig utomlands, t.ex. i och i . Den statliga ersättningen skall i huvudsak vara en gottgörelse för den olägenhet det innebär att vara tillgånglig under jourtid. Såväl från veterinärhåll som från företrädare för lantbrukarna har framförts att det är viktigt att djurägaren har någonstans att vända sig under jourtid för att samråda om ett sjukdoms- eller skadefall. I många fall tycks en utryckning kunna undvikas genom kompetent telefonrådgivning. Det har också, kanske tillspetsat, sagts att det är djurägarens oro som skall tas omhand under jourtid, snarare än djurens sjukdomar. Faktum tycks dock vara att kontakten och samrådet per telefon är en viktig komponent i joursystemet och att denna kan användas både för att möta djurägarens behov och för att motverka en omo- Modeller för hållbara veterinärmarknader tiverad belastning på jouren. Från telefonjourens utgångspunkt bör prioritering av utryckningar vara en viktig uppgift i detta samman- hang. Mot denna bakgrund kan diskuteras om en del av resursen till jourverksamheten kan överföras till veterinärer som enbart håller telefonjour och som alltså inte skall behöva göra utryckningar – en slags veterinär sjukvårdsupplysning. Telefonjouren måste dock, beroende på behovet i det enskilda fallet, ha möjlighet att larma eller hänvisa till en veterinär, som kan göra ett sjukbesök. Syftet med detta är inte att öka antalet jourhavande veterinärer, men att avlasta systemet, genom att minska antalet omotiverade utryck- ningar under jourtid. En veterinär med telefonjour bör kunna täcka ett ganska stort geografiskt område. Storleken måste dock variera med djurtät- heten. Beroende på hur systemet organiseras finns sannolikt möj- ligheter att också uppnå en ökad subjektiv kundnytta för djur- ägarna. Möjligen upplevs även olägenheten med jour mindre för veterinären, om den inte innefattar utryckningar och om den blir mindre betungande för de veterinärer som gör utryckningar. Jourskyldigheten förutsätter inte att veterinärerna samarbetar vid en gemensam arbetsplats, såsom en veterinärstation eller en djur- klinik. Det finns givetvis heller inget hinder mot sådana samar- beten. Den centrala utgångspunkten är att en heltäckande jour kan upprätthållas. I själva verket krävs inte att veterinärerna, i jour- schemats olika rutor, ens känner varandra närmare, även om det säkert är en fördel om så är fallet. En större geografisk spridning av personalresursen kan åstadkommas om egenföretagande veterinä- rer, från olika orter inom ett större område, ingår i ett jourschema. Det minskar behovet av personalkoncentration till veterinär- stationer och liknade arbetsplatser. Ju fler veterinärer som deltar i jouren, desto mindre betungande blir den också för var och en av deltagarna. Bidrag till avlägset boende ägare av lantbruksdjur berörs inte. Detta system kan tillämpas enligt tidigare principer, avskaffas eller förändras om det finns skäl för det. Någon höjning av resurs- ramen i denna del bör i vart fall inte vara nödvändig. En likhet med nuvarande ordning är att de flesta veterinärer kommer att stå utanför det organiserade joursystemet. Modeller för hållbara veterinärmarknader skall dock vara så avvägda att det är tillräckligt lockande att åta sig det särskilda ansvaret. De skall inte vara så höga att de i praktiken utgör ett stöd till den kommersiella verksamheten i den oreglerade sfären. På så vis uppnås konkurrensneutralitet mellan veterinärerna i fråga om den reguljära verksamheten, så långt det bör vara prak- tiskt möjligt inom ramen för utredningens grundläggande restrik- tioner. Skyldigheten att ingå i en beredskapsstyrka för sjukdomsutbrott skall i princip motsvara de tjänsteåligganden som distriktsveteri- närer har i denna del. Dessa skyldigheter följer av anställnings- avtalet. I förevarande modell följer de av istället av ett myndighets- beslut om veterinärt servicebidrag eller vad bidraget nu kan komma att kallas. Om det finns behov kan skyldigheterna också skärpas, eller förändras på annat sätt, i förhållande till nuvarande nivå. Beredskapsstyrkan bör även kompletteras med en generell skärpt skyldighet för alla praktiskt verksamma veterinärer. Denna innebär att myndigheterna skall, om det finns särskilda skäl, kunna anmoda en veterinär att mot ersättning delta i smittskyddsarbete i den mån det behövs. Någon sådan lagstadgad skyldighet finns för närva- rande inte. En sådan allmän skyldighet förutsätter, om den skall vara effektiv, stöd i lag och fordrar således kompletteringar i gällande lagstiftning.TPF2FPT I praktiken kommer sannolikt ytterst få veterinärer, och mycket sällan, att beröras av den allmänna regeln om biträde vid sjukdomsutbrott. Regeln är avsedd att tillämpas i extraordinära situationer av ett slag som vi inte sett i , men som kan inträffa i framtiden.TPF3FPT 2TP PT har alla veterinärer med stöd av epizootilagen (1999:657) vissa skyldigheter att vidta åtgärder och göra anmälningar då epizootisk sjukdom påträffas eller misstänks. kan också under vissa förutsättningar anmoda veterinärer att delta i smittskyddsarbete med stöd av förordningen med veterinärinstruktion. Någon allmän lag- stadgad och sanktionerad skyldighet att på anmodan av myndighet delta i smittskyddsarbete finns däremot inte. 3TP PT Antalet veterinärer är enligt en gränssättande faktor för förmågan att hantera sjukdomsutbrott. Vid utbrott med stor spridning måste även privatpraktiker enga- geras, vilket i praktiken sker genom avtal i det enskilda fallet. Se Risk- och sårbarhetsanalys 2007, sid. 62. Modeller för hållbara veterinärmarknader Ersättning vid fortbildning och övning Ersättning för resor och traktamenten i samband med fortbildning och övning utgår enligt statliga resereglementen. Ett exempel på hur ersättning för uteblivna inkomster kan formuleras finns i 30 § Kommittéförordningen (1998:1474).TPF4FPT För att ett system som det nu skisserade skall kunna fungera väl, torde krävas en förstärkt regional samordnings- och uppföljnings- funktion, som har ingående kunskap om förhållandena i regionen, såväl beträffande djurunderlaget som i avseende på veterinära resur- ser. Det krävs också en motsvarande funktion på central nivå. En utgångspunkt kan vara att en den regionala funktionen placeras i respektive länsstyrelse. Viktiga uppgifter för denna funktion blir att följa utvecklingen beträffande djurunderlag och djurmix, inventera länets veterinära resurser utifrån inriktning (djurslag, stationär, ambulerande etc.) och resurs (specialister, enmans- företagare, klinik, djursjukhus etc.), verka för att det i alla delar av länet finns rimlig tillgång till jour och en tillfredställande resurser med tillräcklig täckning i hän- delse av sjukdomsutbrott samt att besluta om statliga bidrag till veterinär verksamhet. Den centrala uppföljningsfunktionen placeras i en central myndig- het under regeringen. Förutom samordning och uppföljning bör den centrala myndigheten få i uppgift att bistå länsstyrelserna med hjälpmedel, t.ex. för att beräkna behovet av veterinära resurser av olika slag. Den centrala myndigheten har också ett samlat centralt ansvar för de statliga bidragen till veterinär verksamhet. 4TP PT Regeln lyder Den som på grund av sitt kommittéuppdrag går miste om inkomster som egenföretagare har rätt till ersättning med högst det belopp per sammanträdesdag som mot- svarar den sjukpenninggrundande inkomst, delad med 365, som är fastställd för egenföre- tagaren enligt 3HT kap.TH lagen (1962:381HT )TH om allmän försäkring. Modeller för hållbara veterinärmarknader använder distriktsveterinärerna för jour- nalföring och djursjukdatarapportering, som tagits fram av Jord- bruksverket. Den del som avser djursjukdatarapportering bör vara fullt tillgängligt för samtliga veterinärer på lika villkor. Ett sådant system bör vara webbaserat. Systemet kan byggas ut och avse även annan typ av rapportering, om det finns sådana behov. Ett exempel är inrapportering av andra data om den egna verksamheten, som kan utgöra underlag för myndigheternas bedömningar av den vete- rinära situationen i olika delar av landet. Systemet kan kopplas till olika databaserade journalföringsprogram, som marknaden till- handahåller. Därigenom kan effektiviseringar uppnås i hela veteri- närsektorn och samhällets uppföljning av sjukdomsutveckling och andra viktiga iakttagelser underlättas. En sådan lösning bygger på att användarna godkänns i förväg och använder inloggning för att sekretessen skall kunna upprätt- hållas. Det skall givetvis inte finnas möjlighet för enskilda veteri- närföretag att ta del av andra företags affärs- och driftförhållanden. En webbaserad informationslösning kan också bli ett instrument för att snabbt distribuera aktuell information från till de yrkesverk- samma veterinärerna. Sådan information kan t.ex. avse smittläge, nya regler och anvisningar och annat som berör veterinärerna i deras yrkesutövning. Systemet bör, liksom förvaltas av Jord- bruksverket och tjänsten bör erbjudas kostnadsfritt för de praktise- rande veterinärerna. För- och nackdelar med marknadsmodell 3 Fördelar Avsevärt klarare ansvarsfördelning mellan staten och marknadens aktörer. Maximal konkurrensneutralitet så långt restrik- tionerna tillåter. Sannolikt sänkta kostnader för det allmänna. Maximal flexibilitet inför förändringar genom marknadsanpassning så långt det är möjligt inom restriktionerna. Modeller för hållbara veterinärmarknader Nackdelar Smittskyddets effektivitet kan försämras om inte styrmedel införs som är lika tillförlitliga som de nuvarande. Ytterst är tillgången till jour beroende av privata aktörers beslut. Det innebär en risk för att en heltäckande jour inte kan upprätthållas överallt. Försämrade möjligheter till statlig styrning och uppföljning. Kan minska möjligheterna till samlad information om marknadens utveckling och förhållanden etc. 13.1.4Marknadsmodell 4 - Statliga aktörer i vissa regioner Distriktsveterinärstationerna privatiseras i djurtäta delar av landet, men behålls där underlaget är alltför litet för en lönsam privat verksamhet med tillräcklig kapacitet. Bidrag enligt modell 3 kan utgå till privata aktörer i mellanom- råden och där det annars behövs. Myndigheterna har i princip samma uppgifter som i modell 3 Alternativ fyra är en blandmodell där staten avvecklar sitt engage- mang i veterinärverksamheten i djurtäta områden. Detta gäller främst de 5–6 län som har flest lantbruksdjur. Mot bakgrund av SLI:s slutsatser bör verksamheten kunna privatiseras även i många andra delar av landet, även om höjda priser kan bli en trolig effekt.TPF5FPT Det är således troligt att det finns underlag för en fungerande pri- vat fältveterinärverksamhet i t.ex. och , i synnerhet om verksamheten stöds med statliga bidrag. I delar av de djurtäta områdena områden finns redan veterinärstationer i privat regi, som erbjuder en service jämförbar med distriktsvete- rinärernas. I län finns ett större samman- hängande område, där lantbrukets behov av veterinärtjänster helt tillgodoses av privata aktörer. Där har ett särskilt system för finan- siering av jouren tagits fram i samråd mellan företrädare för veteri- 5TP PT SLI:s rapport av en privatisering av distriktsveterinärorganisationen, på upp- drag av , se bilaga 6. Modeller för hållbara veterinärmarknader närer och djurägare. Distriktsveterinärstationerna, som i regel finns i närliggande distrikt, privatiseras. Därigenom uppstår konkurrens- neutralitet i dessa områden. För att säkerställa en fungerande jour, och en tillräcklig bered- skap inför sjukdomsutbrott, bör ett bidrag förenat med jouråta- gande m.m. liknande det i marknadsmodell 3 utgå även i denna modell. Den statliga veterinärverksamheten, som i huvudsak kommer att bedrivas i och i och möjligen i ytterligare något eller några län eller länsdelar, bör tillåtas en obe- gränsad verksamhet med sällskapsdjur och häst. I annat fall skulle en stor del av veterinärernas arbetstid inte kunna fyllas med meningsfulla arbetsuppgifter. Verksamheten skulle då också bli omotiverat dyr för staten. Veterinärerna måste nämligen alltjämt vara ganska många för att jourbördan och resvägarna inte skall bli för betungande. För att säkerställa en effektiv smittskyddsberedskap måste någon form av beredskapsstyrka inrättas i områden med privat veterinär fältverksamhet. I annat fall måste en lagstadgad skyldig- het att bistå vid sjukdomsutbrott införas, som är mer långtgående än den som berörts i modell 3. Denna måste i så fall också utformas så att de privatpraktiserande veterinärerna mer generellt kan utbil- das och tränas i den utsträckning det behövs. Även i denna modell krävs en ökad insats för samordning och uppföljning i områden med privata aktörer. Det är också här lämpligt att ta fram ett webbaserat IT-system för rapportering och information. I detta fall är det viktigt, och viktigare än i föregående modell, att systemet är konkurrensneut- ralt utformat i förhållande till aktörerna, så att de statliga aktörerna inte får fördelar som kan härledas från nätverkseffekter. Modeller för hållbara veterinärmarknader För- och nackdelar med marknadsmodell 4 Fördelar Klarare ansvarsfördelning mellan de statliga och de privata aktörerna i djurtäta områden. Ökad anpassning till de regionala förhållandena Ökad konkurrensneutralitet i förhållande till nuva- rande ordning i djurtäta områden. Nackdelar Smittskyddet kan bli mindre effektivt om inte nya kraftfulla styrmedel införs. Gränsdragningsproblem kan uppstå ifråga om vilka områden som skall ha en marknadslösning och vilka som skall fortsätta i nuvarande system. Det kan leda till missnöje och irritation bland marknadens aktörer och svårigheter för myndigheterna. I stora delar av landet är roller och ansvarsför- delningar alltjämt oklara. Central samordning och uppföljning försvåras genom att olika verksamhetsförutsättningar råder i olika om- råden. Sannolikt ökade kostnader för det allmänna. 13.2.1Modell 1 – Myndighetsutövning genom praktiserande veterinärer De praktiserande veterinärerna förordnas att vara officiella veterinärer i den utsträckning det behövs i varje region. Föreskrifter utfärdas om hur veterinärerna skall agera för att undvika intressekonflikter. Den första modellen för de offentliga veterinäruppgifterna bygger på nuvarande system. Den kan användas oavsett vilken av mark- nadsmodellerna, eller kombinationer av dessa, som förordas. Modeller för hållbara veterinärmarknader dellen innebär att de praktiserande veterinärerna, liksom , är officiella veterinärer och efter särskild överenskommelse verkar som tävlings- och banveterinärer etc. Den centrala myndigheten förordnar officiella veterinärer, eventuellt efter rekommendation eller tillstyrkande från länsveterinären. Anställning bör inte krävas om systemet skall bli tillräckligt flexibelt. Djurskyddskontroll vid tävlingar med djur är föremål för en separat utred- ning (Jo 2006:4). Detta förutsätter en lagändring av innebörden att myndighet får utövas av privata aktörer i de aktuella sammanhangen. Av den nya regeln ska också framgå under vilka förutsättningar så kan ske. De bör t.ex. förutsättas att veterinärerna är lämpliga och har en adekvat utbildning i regelsystem etc. förekommer ingen egentlig prövning av de enskilda veterinärerna. Distriktsveterinärer förordnas i regel rutinmässigt att vara officiella veterinärer i sam- band med att de anställs. Som framgått är det inte ovanligt att officiella veterinärer under sina olika uppdrag utövar myndighet över egna kunder. Det är en riskfaktor i ett system som det nu skisserade. Kommissionen har också riktat kritik mot länder som organiserat sin verksamhet så att sådana riskfaktorer uppkommer. Mot den bakgrunden bör systemet kompletteras med föreskrif- ter och eventuellt också med allmänna råd, om hur sådana intresse- konflikter kan undvikas i den praktiska verksamheten. Det kan t.ex. vara lämpligt att undvika att utföra offentliga uppdrag åt en kund, som är ofta återkommande i den egna verksamheten eller svarar för en stor andel av intäkterna. I sådana fall bör veterinären hänvisa till en annan veterinär. Modeller för hållbara veterinärmarknader För- och nackdelar med modell 1 för veterinär myndighets- utövning Flexibelt system som snabbt kan anpassas till för- ändringar i efterfrågan på offentliga veterinärupp- Effektivt system genom att veterinärerna ofta har grundkunskaper om djuren och djurägaren. igenom kan undersökningar i de enskilda fallen De praktiserande veterinärerna har aktuell prak- tisk kunskap om och erfarenhet av djursjukvård Kvarstående risk för intressekonflikter Trots föreskrifter och allmänna råd kan det vara svårt för enskilda veterinärer att avgöra om och när man skall anvisa annan veterinär eller åta sig 13.2.2Modell 2 för veterinär myndighetsutövning – Regional statlig myndighetsutövning De officiella uppgifterna överförs till särskilda statliga funk- tionärer, t.ex. inom Övriga offentliga uppgifter, såsom att vara tävlingsveterinär, kan alltjämt utföras av praktiserande veterinärer. Huvuddraget i modell 2 utgörs av att de officiella veterinärupp- gifter, som utförs av distriktsveterinärer, överförs från dessa till länsstyrelserna. Med officiella uppgifter avses de kontroller, in- tyg m.m. som krävs enligt vid t.ex. internationell han- del med djur och djurprodukter. Här ingår också all verksamhet med hygien- och hälsokontroller samt kontroller av djurskyddet som krävs i livsmedelsproduktionen, dvs. i princip de uppgifter som utförs av besiktningsveterinärer. svarar de officiella uppdragen för en liten andel, av distriktsveterinärernas samlade verksamhet. Modeller för hållbara veterinärmarknader Tyngdpunkten ligger, geografiskt sett, på sydvästra i an- slutning till in- och utskeppningshamnarna. En viktig del i norra avser officiella uppgifter i samband renslakten, där distriktsveterinärerna, i egenskap av besiktningsveterinärer, före- träder . I vissa större län med mycket lantbruksdjur, t.ex. i Västra Göta- lands län, har länsveterinärerna ansett att en lösning som den här skisserade är mindre lämplig av praktiska skäl. Länet bedöms vara för stort till ytan. Det innebär långa resor. Det är möjligt att detta kan mötas med en delvis decentraliserad organisation. Det finns även andra uppgifter som utförs ut på fältet. Tillsyn över veterinär verksamhet är en sådan uppgift. För och nackdelar med modell 2 Riskerna för intressekonflikter undanröjs i vad avser de officiella uppdragen. uppfyller då EG-kraven fullt ut i detta av- En renodling av den kommersiella veterinära verksamheten, liksom av det statliga ansva- Sannolikt ökade kostnader för djurägarna och för det allmänna Kan innebära svårigheter att utföra vissa kontroller genom att funktionen cent- Modeller för hållbara veterinärmarknader 13.3Tillsynen över veterinär verksamhet 13.3.1Tillsynsmodell 1 – Nuläge med skärpt tillsyn Länsveterinärerna utövar alltjämt tillsyn över veterinär verk- samhet Den centrala tillsynsmyndigheten får i uppdrag att ta fram str- ategier för veterinär tillsyn, förankra den i länsstyrelserna och förse länsveterinärerna med praktiska verktyg för tillsynen. Den centrala tillsynsfunktionen måste flyttas till en alternativ myndighet om marknadsmodell 1 eller 2 skall tillämpas. Det beror på att veterinär verksamhet och tillsyn över samma verksamhet av principiella skäl inte skall förekomma inom samma myndighet. Modell 1 för ny tillsyn bygger på att tillsynen alltjämt sker på det regionala planet ute i länen. Då kan kännedomen om de lokala och regionala förhållandena utnyttjas. Däremot behöver vissa åtgärder vidtas för att skärpa tillsynen. Det kan ske genom att den centrala tillsynsmyndigheten får ett särskilt uppdrag att se över mål och metoder för den tillsyn som bedrivs ute i länen. Uppdraget bör även innefatta att ta fram närmre strategier och verktyg för den praktiska tillämpningen, t.ex. prioriteringsplaner, rutiner för hand- läggning av anmälningsärenden och utbildning av länsveterinärerna i hur verktygen kan användas.