sou · GWB394 · 2008-10-31 00:00:00 — Nackdelarna med detta, menade utred- ningen, var dels att en lagreglering om vad hyra omfattar skulle mot- verka flexibilitet, och att tillval och frånval, som ju oftast omfattar just variationer på det som ingår i en lägenhets minimistandard, skulle vara omöjliga att göra utanför hyressystemet. Likaså avvisades möjligheten att låta parterna själva avgöra vad som ingår i hyresbegreppet, eftersom en sådan ordning enligt utred- ningen skulle leda till att fastighetsägaren skulle få incitament att sänka standarden i sina hus för att få hyresgästerna att sluta fler av- tal om tillval – som i så fall skulle kunna prissättas utanför bruks- värdessystemet. För att öka möjligheterna för fastighetsägarna att erbjuda hyres- gäster tillval och frånval föreslog utredningen att fastighetsägaren skulle ha rätt att få kostnadstäckning för den utrustning eller det underhåll han tillförde en lägenhet på en hyresgästs begäran. Man pekade på att det var av vikt även för hyresgästerna att skapa en förutsebar ordning. En regel som innebär att en del av hyran skulle utgå från kost- nadsresonemang i stället för bruksvärdet skulle innebära en nyord- ning i hyressättningssystemet för bostadslägenheter. Hyressättnings- utredningen anförde i anledning av detta följande (s. 130). En regel som säkerställer att kostnaden för ett tillval beaktas vid hyres- bestämningen framstår vid ett första påseende som mindre väl förenlig med en grundtanke i bruksvärdesregeln, nämligen att fastighetsägarens kostnader inte skall beaktas vid bestämmandet av hyran. Detta kan synes tala mot att införa en sådan regel. Det finns emellertid andra omständigheter som talar i motsatt rikt- ning. Allmännyttans hyressättning baserar sig på en kostnadstäck- ningsprincip, som därigenom får effekt även på det privata hyresbo- stadsbeståndet. Visserligen har de kommunala bostadsföretagen histo- riskt sett tillämpat kostnadstäckningsprincipen på företagsnivå och inte på särskilda bestånd eller objekt. har det emellertid börjat ske en omsvängning. Av det s.k. S:t Eriks- eller Oxtorgsmålet (rätts- fallet RH 1999:91) framgår det dessutom att vid en jämförelsepröv- ning med allmännyttans lägenheter upprätthållandet av tilltron till bruksvärdessystemet [kräver] att det vid hyressättningen inte har gjorts några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella projektet. Kostnadstäckningsresonemang spelar således en roll i bruksvärdesbedömningen. Skillnaden med en regel av den innebörd utredningen anger ovan blir att sådana resonemang förs in i själva lag- texten. Detta framstår emellertid som nödvändigt, om tillval och från- val med större säkerhet för de inblandade parterna skall kunna han- teras inom ramen för bruksvärdesprincipen. konstaterade därefter att intresset av för- utsebarhet vad gäller tillval och frånval väger tyngre än nackdelen av den mindre, teoretiska inkonsekvens som en regel om kostnads- täckning i dessa situationer innebär (s. 130 f.). Vid en prövning av skäligheten skulle både kostnaden och avskriv- ningsperioden prövas. Utredningen förordade att avskrivningsperi- oder kortare än endast skulle kunna godtas för tillval som ut- gjorde högst av hyran. Skälet till att inte låta en hyresgäst avbetala tillvalet snabbare var att systemet inte gav rätt till återbetalning till hyresgästen om denne flyttade . Prövningen i hyresnämnden skulle i praktiken ske i två steg. Först skulle lägenhetens bruksvärde bestämmas utan beaktande av tillvalet, alltså utifrån en tänkt standardnivå. Därefter skulle kostnaden för tillvalet läggas till. Priser för tillval som bestämts genom kollektiva förhandlingar skulle presumeras vara riktiga. Utredningens bedömning var att en sådan presumtionsverkan skulle utgöra incitament för fastighets- ägare att förhandla kollektivt, eftersom risken att sådana överens- kommelser skulle komma att underkännas vid en skälighetspröv- ning skulle vara mycket små. Kollektivt framförhandlade priser skulle anses motsvara kostnaden för tillvalet, om det inte förelåg synner- liga skäl. Denna reglering motsvarade utredningens – sedermera i modifierad form genomförda – förslag om presumtionshyror inom nyproduktionen. För att synnerliga skäl skulle anses föreligga skulle krävas att det förekommit klara oegentligheter vid förhandlingarna. Om hyresgästen som gjort tillvalet flyttade, skulle den nya hyres- gästens hyra bestämmas helt efter bruksvärdesprincipen, om inte priset för tillvalet bestämts genom kollektiva förhandlingar. I så fall skulle den nya hyresgästens hyra bestämmas utifrån det. konstaterade att denna ordning skulle innebära att hyran för den nya hyresgästen i vissa fall skulle komma att sättas lägre än för den avflyttade hyresgästen. Särskilt menade man kunde detta ske vid särskilt dyra och exklusiva tillval, som inte var kollektivt förhandlade. I dessa fall skulle det inte heller i det föreslagna systemet vara möjligt att låta hyresgästen betala för till- valet på en . Detta skulle kunna medföra att det även i det nya systemet skulle finnas vissa möjliga tillval som fastighets- ägare skulle tveka att erbjuda sina hyresgäster. Utredningen ansåg att detta var en konsekvens av förslaget som man fick godta. Hyres- gästen kunde då i stället, om fastighetsägaren inte hindrade honom, själv låta installera det dyra tillvalet på egen bekostnad eller helt enkelt välja att flytta till en kooperativ hyresrätt, bostadsrätt eller eget hus. Hyresvärden skulle åläggas samma underhållsskyldighet för till- valen som för övrig egendom. betänkande innehöll utifrån uppdraget förslag på ett antal områden. Remissinstanserna hade framför allt kommentarer och synpunkter på förslag om hyressättning i nyproduktionen, men även förslagen om tillval och frånval gav upphov till en del reaktioner. Inledningsvis i kapitlet går vi igenom de synpunkter och den kri- tik som lämnades i remissvaren, för att därefter redovisa hur för- slaget behandlades av regeringen och i . Slutligen analyserar vi i vilken mån kritiken mot förslaget fort- farande är aktuell och vilka överväganden som bör göras inför utform- ningen av ett nytt förslag. Betänkandet skickades ut på remiss , med en svars- tid . Bland de remissinstanser som hade synpunkter på förslaget i de delar det avsåg tillval och frånval märks bl.a. hyresnämnderna i , , , och , , , Fastighetsägarna och bundet. hölls i ett möte med några remissinstanser för att komplettera beredningsunderlaget av- seende frågor om tillval och frånval. Mötet gällde framför allt frågor om jämförelser och om hyresnämndens prövning. 5.2.1Invändningarna mot förslaget om tillval och frånval Invändningarna mot utredningens förslag riktade sig i huvudsak mot att hyressättningssystemet riskerade att bli onödigt komplicerat. Nedan redovisas den remisskritik som riktades mot förslaget. Det var framför allt hyresmarknadens parter och hyresnämnderna men även som kommenterade förslaget. Hyresnämnderna inkom med relativt omfattande kritik. Kritiken riktade sig främst mot att hyressättningen skulle komma att bli mer komplicerad. Vidare pekade man på vad man ansåg vara otydligheter i förslaget. Flera hyresnämnder menade också att bruksvärdet, och inte kostnaderna, skulle bestämma åtgärdernas värde. i vände sig mot att förslaget skulle komma att innebära att man blandade bruksvärdesresonemang och kostnadsresonemang, och att detta skulle kunna leda till argument för att fastighetsägare alltid skulle ha rätt att få sina kostnader täckta vid nyinvesteringar. menade att det var viktigt att en fastighetsägare inom ramen för hyressättningssystemet skulle kunna få sina kostnader täckta och vidare att frågor om tillval och frånval var viktiga för hyresgästen, med stor betydelse för hyres- rättens attraktionskraft. Nämnden betonade att det var viktigt att bevara systematiken vid bruksvärdesprövningen och att undvika att komplicera systemet ytterligare genom att införa kostnadsregler. Om bruksvärdessystemet skulle behållas, menade nämnden, var det viktigt att inte öppna för kostnadsresonemang. ansåg att för det fall förslaget skulle genomföras, borde det kompletteras med en skyldighet för hyresvärden att tillhandahålla lättbegriplig dokumentation om prövningslägenhetens och jämförelselägenhet- ernas grundutförande, vilka tillval och frånval som skulle läggas på eller dras ifrån hyran och vilka tider som gällde för tilläggen och avdragen. i pekade på att förslaget skulle innebära att ju fler tillval som gjorts i en lägenhet, desto svårare skulle det bli att använda dessa som jämförelseobjekt. i ansåg att förslaget förbättrade förut- sättningarna för hyresgäster att göra tillval och frånval men att hyres- prövningen skulle komma att bli mer komplicerad på grund av att inslaget av kostnadsbaserad hyra skulle öka i bruksvärdessystemet. i pekade också på att förslaget var otyd- ligt i fråga om möjligheten att enskilt avtala om frånval med från- gående av hyresvärdens reparations- och underhållsskyldighet (jfr SOU 2004:91 s. 125). i ansåg att en modell som innebar att värdet av tillval eller frånval blir bestämda var lämplig, eftersom det vid hyres- bestämningen inte skulle råda något tvivel om hur tillvalen och från- valen skulle värderas. Däremot menade man, liksom hyresnämnden i , att hyran efter avbetalt tillval skulle sänkas motsvar- ande tillvalskostnaden, eftersom det vore inkonsekvent att först låta hyresvärden få ta ut full betalning för tillvalet och sedan låta hyres- gästen betala för tillvalet även för tid därefter. Vid en jämförelse- prövning borde man bortse från tillvalet. i anförde att det allmänt sett tedde sig främmande att föra in en kostnadsbaserad andel i hyran, som i övrigt är bruksvärdesbaserad. menade att det vore mera logiskt att redan från början bedöma tillvalets bruksvärde och just- era hyran med hänsyn till detta, och att det föreslagna systemet kanske inte skulle kunna fungera med den precision som det gav intryck av, särskilt inte om hyresgästen skulle komma att flytta kort efter gjort tillval. Nämnden pekade på risken att hyran inte efter betalt tillval skulle komma att sänkas, p.g.a. påtaglighetsregeln (se SOU 2004:91 s. 131), och att fastighetsägaren skulle dra ner på den vanliga underhållsnivån för att öka efterfrågan på tillval, vilket skulle innebära att hyresgäster skulle få betala för normalt underhåll genom kraftigare hyreshöjningar än . pekade också på svårigheten att använda lägenheter med gjorda tillval som jämförelse- lägenheter vid villkorsprövning, eftersom utfallet skulle vara bero- ende av om tillvalen betalades för prövningen eller om de då var färdigbetalda. tillstyrkte förslaget men önskade att utredningens förslag om att tillägg för tillval som omfattades av en förhandlings- överenskommelse skulle binda en senare hyresgäst skulle komma till tydligare uttryck i lagtexten. Vidare anmärkte samfundet på att utredningen inte hade tagit ställning till frågan om vilket ansvar en fastighetsägare skulle ha för att återanskaffa ett tillval som tillkommit efter ett enskilt avtal när ny hyresgäst flyttat in. ifrågasatte lämpligheten av att fastighetsägaren i detta läge skulle vara skyldig att återanskaffa egendomen, särskilt i sådana fall där han inte kompenserats fullt ut inom ramen för bruksvärdet. Fastighetsägarna var positiva till förslaget om att hyrestillägg som fastställts i förhandlingsöverenskommelser inte skulle kunna ändras vid en bruksvärdesprövning, att dessa tillägg skulle kunna tas ut av ny hyresgäst samt att primär förhandlingsskyldighet inte skulle gälla vid tillämpningen. Fastighetsägarna var kritiska till förslaget på följande punkter: att enskilda avtal om tillval skulle kunna prövas i efterhand vid hyrestvister eftersom detta skulle leda till alltför stor osäkerhet att tidsgränser för betalningen ställdes upp att prövningen kunde omfatta en överenskommen tid för hyres- tillägget eller dess andel av hyran. Fastighetsägarna föreslog att enskilda parter, utifrån vad som be- stämts i trepartsöverenskommelsen, skulle få träffa civilrättsligt bind- ande avtal om tillägg som inte omfattas av en förhandlingsöverens- kommelse, utan iakttagande av den primära förhandlingsskyldig- heten. I avtalet skulle parterna få avtala om ekonomiska och andra villkor samt hur parternas mellanhavanden skulle regleras om hyresförhållandet upplöstes . Vidare angav man att man önskade en likartad lösning som den som Fastighetsägarna föreslagit för nybyggnadshyror, nämligen att avtal om tillval skulle kunna prövas på förhand i hyresnämnden. Fastighetsägarna gav också i sitt remissvar in förslag till författ- ningstexter. och tillstyrkte förslaget. Hyresgästfören- ingen anmärkte att man, till skillnad från utredningen (se SOU 2004:91 s. 131) ansåg att hyran alltid skulle sänkas med tillvalskost- naden efter avbetalningen, utan hänsyn till påtaglighetskravet. Regeringen gjorde bedömningen att något kostnadsbaserat system för tillval och frånval inte skulle införas. överlämnades propositionen Reformerad hyres- sättning (prop. 2005/06:80) till . I propositionen före- slogs ändringar i jordabalken (hyreslagen), hyresförhandlingslagen (1978:304), lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder och lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt. Förslagen syftade bl.a. till att förbättra förutsättningarna för att producera nya bostads- lägenheter och till att förbättra hyresnämndernas beslutsmotiveringar. I propositionen lämnades alltså inte något förslag i frågorna avseende tillval och frånval. Utredningens förslag om förändringar avseende hyressättning av nybyggda lägenheter och om hyresnämndens prövning lades med ett par justeringar fram i propositionen. Denna antogs senare av . uppdrag hade därutöver, förutom frågor om tillval och frånval, omfattat frågor om hyrorna i det be- fintliga beståndet. I propositionen angavs att det av utredningen lämnade förslaget om hyressättningen i det befintliga beståndet be- reddes vidare inom . Uppgiften kom att utföras av Utredningen om allmännyttans villkor. 5.3.1Behovet av nya bestämmelser Regeringen konstaterade att det fanns stora fördelar med möjlig- heter för hyresgäster att göra tillval och frånval i sitt boende, då det kan bidra till ett individanpassat boende och öka hyresgästernas triv- sel. Man konstaterade att det i gällande hyressättningssystem inte fanns något hinder för hyresvärdar att träffa sådana avtal med hyres- gäster. I den mån tillvalen hade med lägenhetens funktion att göra var avgiften eller hyran för tillvalet att se som del av hyresavtalet för lägenheten, vilket innebar att hyresvärden kunde tillgodogöra sig värdet av tillvalen endast i den mån dessa höjde lägenhetens bruks- värde. Detta medförde i sin tur att en fastighetsägare som tillför lägen- heten tillval inte kunde vara säker på att få täckning för kostnad- erna. Regeringen pekade vidare på att problemet också gällde frånval, där en hyresgäst som avstått från erbjudet underhåll och därmed fått en lägre hyra, inte kunde vara säker på att få behålla denna lägre hyra efter en prövning i hyresnämnden, om lägenhetens bruksvärde även efter avståendet ansågs vara högre. Hyreslagens regler om lägsta godtagbara standard hindrade också vissa former av frånval, efter- som dessa gjorde att det inte med bindande verkan kunde avtalas om att lägenheten inte skulle ha vissa grundläggande anordningar. Utifrån det av redovisade förslaget gjorde regeringen bedömningen att det var främst omfattande eller särpräglade tillval som hindrades eller försvårades av de gällande reglerna och att detta berodde på den osäkerhet systemet innebar för hyresvärden att få sina kostnader täckta vid en prövning i hyres- nämnden. 5.3.2Regeringens bedömning av utredningens förslag om tillval och frånval Regeringen ansåg att förslagen hade några fördelar men att nack- delarna övervägde. Ett genomförande av förslaget skulle enligt regeringens bedömning innebära följande fördelar. Genomförandet av kostsamma och särpräglade tillval skulle under- lättas. Etablerad praxis på området skulle kodifieras och därmed skulle viss rättsosäkerhet kunna undanröjas. ansågs förslaget ha följande nackdelar. Hyran skulle komma att bestämmas i två delar, en kostnads- baserad del och en bruksvärdesbaserad del. För att pröva skäligheten av en kostnadsbaserad hyra skulle krävas avancerade fastighetsekonomiska bedömningar, vilket skulle kunna innebära att hyresnämnderna skulle behöva anlita fastighets- expertis. Systemet skulle även efter fastighetsekonomiska bedömningar innefatta osäkerheter om hyran. Fiktiva lägenheter skulle hyressättas. Det skulle bli svårt att använda lägenheter med tillval som jäm- förelseobjekt vid jämförelseprövningar. Fastighetsägaren skulle ha ett kvarstående underhålls- och repara- tionsansvar för tillval även efter det att tillvalet betalts fullt ut. Svårigheter i frånvalsfrågor vad gäller förhållandet till lagens krav om lägsta godtagbara standard. Närmare om regeringens bedömning Utredningens förslag ansågs ha vissa fördelar. I propositionen nämns att det skulle kunna underlätta genomförandet av kostsamma och särpräglade tillval och att det kunde anses utgöra en kodifiering av den praxis som utvecklats i frågorna och därmed undanröja viss rätts- osäkerhet (s. 40). Därefter konstaterade regeringen att det fanns en del nackdelar med förslaget, nämligen följande: Utredningens förslag skulle innebära att en del av hyran, den som avsåg tillval, skulle bestämmas efter kostnaderna för åtgärden och att hyran i övrigt skulle fastställas efter bruksvärdet. Att pröva skäligheten av en kostnadsbaserad hyra skulle kräva avancerade fastig- hetsekonomiska bedömningar, avseende bl.a. anskaffnings- och in- stallationskostnad, avskrivningsmetod, avskrivningstidens längd, tillvalets ekonomiska livslängd, kapitalkostnad och kapitalutgifter. Man menade att parterna och hyresnämnden skulle nödgas anlita fastighetsekonomisk expertis för att kunna bestämma hyran, och att även om så skedde skulle det ändå komma att råda stor osäker- het kring hyrans nivå. Kostnadsberäkningar skulle kunna komma att ge varierande resultat utan att för den skull vara felaktiga (här hänvisas i prop. 2005/06:80 till uttalandena på s. 22 f.). Regeringen avvisade därefter Fastighetsägarnas förslag om att låta avtal om tillval och frånval vara civilrättsligt bindande på vanligt sätt, och att avtalen då inte skulle kunna ändras vid en prövning i hyres- nämnden, under hänvisning till att en sådan ordning skulle innebära ett avsteg från grundläggande principer på hyresområdet, bl.a. in- tresset av att undvika oskäliga hyresvillkor. Regeringen framförde därefter följande kritik: Förslaget skulle innebära att hyreslägenheter skulle komma att hyressättas, inte efter hur de faktiskt såg ut, utan efter det ut- seende lägenheten skulle haft om tillvalet inte hade gjorts. Detta skulle försvåra hyressättningen. Redan att dokumentera detta gamla utseende skulle leda till praktiska problem för hyres- gästerna och skulle vara helt omöjligt för nyin- flyttade hyresgäster. Förslaget skulle komma att försvåra hyressättningen i stort, efter- som det inte utan vidare skulle gå att göra hyresjämförelser med lägenheter som tillförts tillval, eftersom hyran för dessa lägen- heter skulle kunna variera beroende på om tillägg för tillvalet fortfarande utgår eller om det redan slutbetalts. För- slaget ansågs medföra svårigheter vid hyressättning både för lägen- heter som tillförts tillval och för standardutrustade lägenheter eftersom det är vanligt med tillval. Regeringen kritiserade även utredningens förslag utifrån fastig- hetsägarens ansvar för underhåll av de gjorda tillvalen. Förslaget innebar att hyran efter avbetalat tillval skulle sänkas med mot- svarande belopp. kunde tillvalet ge upphov till under- hållskostnader därefter, vilka fastighetsägaren enligt sitt under- hållsansvar skulle vara skyldig att stå för. Regeringen diskuterade därefter möjligheten att låta hyresgästen stå för underhållskostnaderna, men avvisade detta, eftersom det skulle innebära att hyran är rörlig och att hyresgästen tvingas ta ett betyd- ande ekonomiskt ansvar för oförutsedda händelser (s. 41). Hyres- gästföreningens förslag, att låta fastighetsägarens underhållsansvar upphöra när tillvalets ekonomiska livslängd löpt ut, avvisades. Man hänvisade till att det kunde vara svårt att fastställa den ekonomiska livslängden och att även om parterna kunde få göra en överens- kommelse om detta, skulle en sådan kunna ändras vid hyresnämndens prövning, och då kasta omkull grunderna för parternas överenskom- melse. En ordning där parterna skulle få överenskomma om den eko- nomiska livslängden ansågs vidare göra tillvalen mer komplicerade. Även förslaget om frånval ansågs ha betydande nackdelar. Fram- för allt gällde detta den konflikt som skulle kunna uppkomma med reglerna om lägsta godtagbara standard och hyresvärdens skyldighet att underhålla och reparera lägenheten. Man anförde bland annat följande (s. 42 f.). Reglerna syftar till att säkerställa att lägenhetsbeståndet inte förslummas. Enligt vår mening kan det inte komma i fråga att tillåta avtal som inne- bär att hyresgästen med bindande verkan kan avstå från rätten till lägsta godtagbara standard. Vad gäller reglerna om hyresvärdens underhålls- och reparationsskyldighet, kan de avtalas bort om hyresavtalet inne- håller en förhandlingsklausul och de avvikande bestämmelserna har tagits in i en förhandlingsöverenskommelse [se 9 § andra stycket och 15 § an- dra stycket 2 hyreslagen]. Det förhållandet att en hyresgästorganisation skall godkänna avvikelser från lagens huvudregel innebär en garanti mot missbruk. Vid ett genomförande av förslaget om frånval talar å ena sidan starka skäl för att hyreslagens bestämmelser om hyresvärdens under- hålls- och reparationsskyldighet måste få avtalas bort i enskilda hyres- avtal. Reformen torde annars få liten praktisk betydelse för denna typ av hyresförhållanden. Om å andra sidan dessa bestämmelser kan avtalas bort i enskilda hyresavtal, uppkommer risk för missbruk av avtalsfri- heten. Exempelvis finns det risk att nedgångna lägenheter hyrs ut utan någon rätt till underhålls- eller reparationsåtgärder. De som erbjuds att hyra sådana lägenheter kan ha svårt att värja sig om det råder brist på bostäder. Regeringen ansåg att behovet av ett kostnadsbaserat system för till- val och frånval fick anses vara förhållandevis begränsat, eftersom det främst var omfattande och särpräglade tillval som inte kom till stånd i dagens system på grund av de nuvarande reglerna. Ett genomför- ande av förslaget skulle enligt regeringen innebära att hyressätt- ningen skulle bli mer komplicerad, både för parter och för hyres- nämnder. Om kostnadsbaserade tillval och frånval skulle göras i en stor del av beståndet skulle detta enligt regeringens bedömning få negativa konsekvenser för hyressättningen i hela hyreshusbeståndet. Därutöver såg regeringen svårigheter med ansvaret för underhålls- och reparationsåtgärder och riskerna med möjligheten att avtala bort rätten till underhålls- och reparationsåtgärder. Vid en samlad bedömning ansågs nackdelarna väga tyngre än för- delarna. Förslaget borde därför enligt regeringens mening inte in- föras. Propositionen, som var ett resultat av en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och , föranledde viss diskussion vid beredningen i . Främst var det frågorna om hyressättning i nyproduktionen som föranledde reaktioner – liksom vid remissbehandlingen – men även frågorna om tillval och frånval genererade en del aktivitet. Propositionen bereddes i , som läm- nade sitt betänkande. Utskottet tillstyrkte propositionen och av- styrkte samtliga motioner. Tio motioner hade inkommit och till be- tänkandet fogades 23 reservationer. Fyra motioner och en reserva- tion avsåg frågan om tillval och frånval.