sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — bör slutligen åläggas att dokumentera och redovisa klagomål gällande villkoren på marknaden som i upphandlingar. Berörda myndigheter bör kunna sammanställa statistik över inkomna ärenden samt en sammanställning över de frågor som berörs i dessa klagomål. I det följande sammanfattas en skiss över strukturen i mitt förslag till modell för uppföljning och utvärdering. Som redan nämnts utgår den i stora delar från Econ Pöyrys förslag men har kompletterats med egna tillägg och förslag. Priser på ett urval Turtäthet på viktigare sträckor Index i enkät över kundnöjdhet Index i tillgänglighetsenkät samt HHI över omsättning eller personkm Beskrivning av in- och utträde Tillgång till nödvändiga gemensamma funktioner Kvalitativ beskrivning av processen - Tillgång till fordon och Kvalitativ beskrivning av marknaden utvecklingen i Samtrafiken och på Statistik över inkomna ärenden Statistik över trafikering, linjer och 107 Inrapporteringsansvaret avser den eller de som har i ansvar att leverera in uppgifter och analyser inom ramen för den löpande uppföljningen. Sådana uppgifter ligger sedan till grund för utvärderarens mer genomgripande analyser och utvärdering vid kontrollstationer. Statistik över inkomna ärenden Statistik över antal anbud och priser Genomgående föreslår jag att mått och prestationer studeras och följs upp . Vissa indikatorer är mer arbetskrävande och kan därför vara mer lämpade att använda vid mer genomgripande utvärderingar, t.ex. olika regelbundet, men inte , återkommande kontrollstationer. De kan i vissa fall även anpassas till att omfatta mindre delar av marknaden eller vara mindre detaljerade under en löpande uppföljning än vid en kontrollstation. Som jag tidigare varit inne på bör de flesta måtten redovisas separat för kommersiell och upphandlad trafik. För vissa indikatorer föreslår jag dock att information redovisas för den sammantagna marknaden, eller bara för den kommersiella. Av praktiska skäl är det dock möjligt att de upphandlande enheterna och utvärderaren vill samordna sitt arbete. 10.5En sammanhållande uppföljnings- och utvärderingsfunktion Utvärdering bör arbetsmässigt och ansvarsmässigt skiljas från uppföljning. Uppföljning görs i regel av den som har ansvaret för verksamheten medan utvärdering oftast bör göras av oberoende part för att resultatet inte skall ifrågasättas. Insamling och uppföljning av data och uppgifter från företagen bör skötas av för området eller uppgiften ansvarig myndighet. Ansvaret att samla och övergripande sammanställa och redovisa uppgifter från den löpande uppföljningen bör i förekommande fall åligga Transportstyrelsen. Transportstyrelsen bör också ha ansvaret för att de utvärderingar som ska göras och kontrollstationer kommer till stånd. I texten ovan benämns denna funktion, där inget annat anges, utvärderaren. Genomförandet av utvärderingarna kan Transportstyrelsen antingen göra i egen regi eller välja att anlita fristående utvärderingsorgan. 10.6Förslag till regeländringar med anledning av förslagen i detta kapitel I järnvägslagen bör föras in en bestämmelse om att den som utför eller organiserar persontrafik på järnväg samt berörda myndigheter ska lämna uppgifter som är nödvändiga för uppföljning och utvärdering av persontrafikmarknaden på järnväg. I Transportstyrelsens instruktion bör anges att myndigheten har huvudansvaret för uppföljning och utvärdering av järnvägens utveckling och effekterna av den fortsatta avregleringen. Det bör tydliggöras i instruktion att myndigheten ska lämna uppgifter till Transportstyrelsen i dess sammanhållande funktion att ansvara för uppföljning och utvärdering. Särskilt ska upprätta kvalitativa beskrivningar av kapacitetstilldelningsprocessen. I Rikstrafikens instruktion bör föras in att myndigheten ska lämna statistik över trafikering, linjer och avtal samt över anbud och priser till Transportstyrelsen för dess arbete med uppföljning och utvärdering. I instruktion bör föras in att verket ska lämna relevant statistik för Transportstyrelsens arbete med uppföljning och utvärdering. Alla godkända järnvägsföretag ska ha trafikeringsrätt på det statligt förvaltade järnvägsnätet . Regeringen ska efter framställan kunna besluta om tillfällig inskränkning i trafikeringsrätten. har generell trafikeringsrätt på hela det av staten förvaltade järnvägsnätet. har i avtal rätt att trafikera en begränsad del av det statligt förvaltade nätet. Trafikhuvudmännen har trafikeringsrätt för lokal och regional trafik inom länet. Regeringen har beslutat om avsteg från detta bl.a. avseende trafik mellan och samt mellan och . Trafikföretag, som utför trafik upphandlad av Rikstrafiken, har trafikeringsrätt för denna trafik. Samtliga godkända järnvägsföretag har rätt att bedriva nattågstrafik och chartertrafik på det av staten förvaltade järnvägsnätet. öppnas järnvägsnätet för internationell persontrafik inklusive rätt att längs den internationella sträckan ta upp och lämna av passagerare utan att dessa behöver passera nationsgräns, s.k. cabotage. Alla persontåg mellan olika länder uppfyller dock inte definitionen av internationell persontrafik, utan en prövning måste göras för varje enskilt trafikupplägg. , som är ett samverkansbolag för tågtrafik hos de fyra nordligaste trafikhuvudmännen, påbörjar enligt beslut av riksdag och regering trafik på Mittbanan – – () och på vissa banor norr om denna. Trafiken sker i samverkan med Rikstrafiken. Under utredningens gång har diskuterats om SJ AB:s trafikeringsrätt skulle avregleras successivt. Dels kan en geografisk uppdelning ske, dels en uppdelning på trafiksegmenten regional trafik, interregional trafik och den speciella interregionala trafik som kallas snabbtågstrafik. En geografisk uppdelning kan ske på flera olika sätt men det är främst följande stråk som är aktuella. Banor som ansluter till ovanstående stråk hänföres till något av dessa. Speciell uppmärksamhet bör ägnas de problem, som kan uppstå med av trafikhuvudmännen upphandlad trafik, när allmän trafikeringsrätt införes. har som ovan nämnts f.n. trafikeringsrätt på hela det av staten förvaltade järnvägsnätet och utför trafik i den omfattning som anser vara lönsamt. Trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken handlar upp nödvändig trafik. utför också trafik enligt avtal med trafikhuvudmän. Dessa upphandlingar har skett dels genom bruttoavtal dels genom nettoavtal. Det förekommer incitament i båda avtalsformerna vilket gör att många avtal i praktiken ligger mellan de båda avtalsformerna. Den trafik som är upphandlad redovisas i bilaga 2. Det sker en önskvärd snabb ökning av samtliga typer av tågtrafik. Detta har medfört en brist på infrastrukturkapacitet på en del järnvägssträckor, vilket kommer att bli alltmer besvärande trots stora investeringar i nya och förbättrade banor. Denna problematik har tidigare redovisats ingående i kapitel 7. Det har framförts åsikter att ett slopande av SJ AB:s monopol till trafikeringsrätt skulle vara meningslös då inga nya tåg får plats på spåren under högtrafik kring storstadsområdena eller på en del linjesträckningar. När SJ AB:s monopol på trafikeringsrätten upphör är det synnerligen viktigt att detta sker på ett sådant sätt att resenärerna upplever förändringen som positiv och inte tvärtom. En successiv avreglering enligt ovanstående modeller skulle enligt min mening inte innebära några väsentliga fördelar vid en avreglering, Båda modellerna innebär en process utdragen under vilken osäkerhet gäller för vad som ska komma. Denna osäkerhet kommer utan tvivel att verka hämmande för nya trafikföretag att satsa fullt ut på nya trafikupplägg. Vid en successiv avreglering är det sannolikt nödvändigt att ålägga restriktioner i konkurrensen med andra trafikföretag. I annat fall kan bl.a. korssubventionera och kraftigt försvåra nya trafikföretags inträde. Servicenivån gentemot resenärerna kan befaras bli lägre i jämförelse med nuläget på de sträckor som avregleras. Svårigheter torde uppkomma både för att nyttja sina stordriftsfördelar och nya aktörer att bygga upp egna. Mina förslag, inte minst vad avser att behåller sin fordonsflotta, innebär att har en stark position då monopolet upphör. Min uppfattning, grundat på tidigare avregleringar inom järnvägssektorn och de upphandlingar som skett av trafik, är att kommer att få en kraftig konkurrens som kommer att ske allt eftersom efter en avreglering. Nya operatörer måste överträffa det utbud av service som erbjuder för att de ska kunna ta upp konkurrensen på de sträckor och marknadssegment trafikerar. Därför kommer intåget av nya trafikoperatörer ske i en långsammare takt än vad som vore fallet om de hade kunnat lägga sig på en lägre servicenivå i konkurrensen. Det är olyckligt för en allmänt önskad ökning av järnvägstrafiken att spårkapaciteten kommer att vara en begränsande faktor. Detta problem utgör dock enligt min mening inget hinder för en avreglering av trafikeringsrätten. har i sina beslut vad avser tilldelning av tåglägen att ta ställning till vilken samhällsnytta som är motivet för ett önskat tågläge. har således i uppgift att inom given bankapacitet släppa fram de mest angelägna tågen oberoende av vilket trafikföretag som söker kapacitet. Jag finner att avregleringen av persontrafiken bör ske vid en och samma tidpunkt på hela det av staten förvaltade järnvägsnätet. Det har inte under utredningen kommit fram något som talar emot en snabb avreglering i tiden. Jag föreslår att avregleringen sker . Det innebär att trafikoperatörer kan förbereda sig för att ansöka om tåglägen inför tågplaneskiftet för trafik som i huvudsak kommer att utföras . Tåglägen kan naturligtvis sökas på restkapacitet . De problem som under en övergångstid kan uppkomma med den av trafikhuvudmän upphandlade trafiken är, på grund av de många olika avtalskonstruktionerna, svåra att beskriva och värdera. Ett uppenbart problem kan vara att ett kommersiellt trafikföretag börjar stanna på stationer där inte har bedrivit egen kommersiell trafik. Då skulle ett trafikföretag som har ett nettoavtal, eller avtal med motsvarande innebörd, mot en trafikhuvudman kunna hävda att avtalets grundförutsättningar, t.ex. i form av en utfäst eller på goda grunder presumerad ensamrätt att trafikera dessa stationer, har rubbats och begära skadestånd. Jag föreslår att regeringen efter framställan från trafikhuvudmän ska pröva och i undantagsfall kunna inskränka rätten att ta upp och lämna av resenärer på sådana stationer. Det är främst vid nettoavtal som detta är aktuellt. Förslaget är begränsat till att gälla avtal som är tecknade senast den dag kommittédirektiven för denna utredning tillkännagavs, dvs. och enligt den avtalstid som gällde . Avtalstid som ingår i optioner som eventuellt utlöses efter detta datum ska således inte omfattas av regeringens prövning av uppehållsbilden för andra tåg. Följaktligen bör trafikhuvudmän som väljer att utlösa optioner justera för eventuella utfästelser eller presumtioner om ensamrätt i avtalen. har regeringen beviljat ett antal ansökningar om utvidgad trafikeringsrätt för trafikhuvudmän. Mitt förslag innebär en mera strikt bedömning av sådana ansökningar än den bedömning som har legat till grund för de beslut regeringen har fattat i sådana fall. Då trafikhuvudmännen sålunda och därefter möjligen skulle bedriva sådan trafik som de inte skulle ha rätt att driva enligt de nya bedömningsgrunderna kan det bli svårare att uppnå den effekt som jag eftersträvar med mina förslag. De utvidgade trafikeringsrätter som regeringen har beviljat är som regel inte tidsbegränsade. För att den fortsatta avregleringen ska få avsedd effekt är det dock nödvändigt att de beviljade trafikeringsrätterna omprövas i enlighet med de nya bedömningsgrunderna. Omprövning av tidigare beviljade utvidgade trafikeringsrätter som gäller bör göras i enlighet med bedömningsgrunderna i mitt förslag och ska utföras av Transportstyrelsen. Utgångspunkten ska vara att ingångna avtal som träffats mellan trafikhuvudman och trafikföretag och som gäller inte ska påverkas. För att detta ska fungera bör Transportstyrelsen åläggas att före avtalstidens utgång kontakta trafikhuvudmännen för att informera om att trafikeringsrätterna kommer att omprövas i enlighet med de nya reglerna. I fall omprövningen visar att trafiken inte uppfyller de nya kriterierna kommer trafikeringsrätten att upphöra, i normalfallet avtal mellan trafikhuvudman och järnvägsföretag går ut. Jag ska enligt mitt uppdrag redovisa konsekvenserna av mina förslag samt i förekommande fall föreslå finansiering. Effekter för resenärer, operatörer och andra aktörer inom sektorn ska analyseras. I kapitel 8 har jag redogjort för de förändringar i ansvar och uppgifter för såväl statliga som kommunala myndigheter som krävs för att genomföra förslagen. I det här kapitlet gör jag en bedömning av konsekvenserna av mina förslag till ändrade regler och villkor på persontrafikmarknaden för järnväg. Utöver effekter för resenärerna diskuteras de potentiella effekterna för olika aktörer såsom operatörer och upphandlade enheter samt för samhället i stort. Till att börja med kan jag konstatera att det vid sidan av mina åtgärdsförslag finns en rad andra faktorer som ligger bortom frågan om en eventuell avreglering som kommer att bidra till att gynna tåget som transportmedel. Främst gäller det en fortsatt långsiktig ekonomisk tillväxt i kombination med höjda priser på fossilt bränsle, ökat medvetande om klimat- och miljöfrågor och begränsningar i möjligheten att bygga ut infrastrukturen för bil- och flygtrafik i storstadsområdena. Det gör det naturligtvis inte helt enkelt att bedöma effekterna av den avreglering jag föreslår här. Svårigheterna att förutsäga den framtida utvecklingen pekar dock på vikten av att förändringar för såväl marknaden och resenärerna som för samhället följs upp noga och på sätt som behandlats i föregående kapitel. Om utvecklingen visar sig gå i icke önskad riktning måste detta fångas upp och nödvändiga justeringar göras i reformen. Förändringarna till nytta för resenärerna Mitt uppdrag har huvudsakligen handlat om att påverka konkurrensvillkoren på marknaden och marknadsaktörernas möjligheter att konkurrera om att erbjuda attraktiva resor för resenärerna. De omedelbara effekterna och konsekvenserna av mina förslag kommer därmed i första hand att synas i utbudet av järnvägstrafik. Ytterst syftar dock avregleringen och åtgärderna för att påverka utbudet på marknaden till att förbättra järnvägstrafiken till nytta för resenärerna och för samhället. En av de stora vinsterna med att släppa fram flera aktörer som mitt förslag innebär är att konkurrensen tvingar fram en större lyhördhet för kundernas önskemål. Företag som konkurrerar blir i regel också bättre på att identifiera den komfort- och servicenivå kunderna är beredda att betala för. Möjligheterna att ta särskild hänsyn till de skilda behov och önskemål som olika typer av resenärer kan ha, t.ex. kvinnor jämfört med män eller studenter jämfört med affärsresenärer, ökar med flera aktörer på marknaden. Avregleringen och förekomsten av konkurrens från olika håll öppnar således för större möjligheter för resenärerna att välja hur de vill resa, vart och till vilka priser. De åtgärder jag föreslår skapar förutsättningar för lägre priser och mer prisvärda resor som stimulerar resandet. Mina förslag om en fortsatt utveckling av ett gemensamt informations- och biljettsystem inom ramen för Samtrafiken kommer att bidra till enklare reseplanering och biljettköp till nytta för resenärerna. Genom att systemet även framöver får vila på frivillig bas skapas också förutsättningar för olika typer av aktörer med ett mer varierat utbud av resor utöver det reguljära resandet i linjetrafiken. finns givetvis en osäkerhet om hur trafiken kommer att fungera för resenärerna innan den nya ordningen är på plats. Särskilt i ett inledningsskede finns en risk att ett ökat in- och utträde av nya operatörer kan ger upphov till en viss ryckighet i utbudet som minskar attraktiviteten i resandet och gör det svårt för resenärerna att orientera sig. Ett ökat resande? Huruvida vi också kommer att kunna iaktta direkta förändringar i efterfrågan och människors resvanor i stort är däremot mer osäkert. Därtill ligger möjligheterna till ett avsevärt mycket större tågåkande än minst lika mycket, kanske mer, i frågan om hur spårkapaciteten utnyttjas och hur infrastrukturen kommer att utvecklas framöver. Det tydligt visade intresset för att nyttja det klimatvänliga transportslaget järnväg måste mötas upp med kraftfulla åtgärder för att öka infrastrukturkapaciteten. I annat fall kommer resandet på järnväg att stagnera. Man kan emellertid inte blunda för risken att en konkurrensutsättning kan leda till högre priser eller minskat resande. Det gäller dock endast i den utsträckning effektivt utnyttjar stordrifts- och nätverksfördelar och låter dem tillfalla resenärerna i form av låga priser och hög kvalitet. Den sammantagna effekten är heller inte entydig, inte minst kan det skilja sig mellan olika marknadssegment. Jag bedömer dock att de för resenärerna positiva utbudseffekterna kommer att överväga. Sannolikt kommer resenärerna att uppleva trafiken som mer prisvärd efter avregleringen. Persontrafikmarknaden för järnväg består av olika marknadssegment med såväl stora och finansiellt starka aktörer som mindre och mer nischade företag. Därtill kommer att marknaden delas i kommersiellt lönsam och olönsam trafik. En bedömning av effekter på konkurrens och marknadsvillkor skiljer sig därför åt beroende på vilken del av marknaden, vilket marknadssegment, som avses. Marknaden kan förväntas utvecklas olika i olika segment Inom den kommersiella trafiken kommer marknaden för persontrafik med järnväg att gå från en marknad som domineras av ett företag till en alltmer utvecklad marknad med fler och fler företag. Då persontrafik inom järnväg åtminstone i viss mån präglas av stordriftsfördelar är det däremot inte troligt att den typ av trafik som bedriver på de kommersiellt gångbara sträckorna kommer att omfatta mer än en handfull aktörer. Sannolikt kommer åtminstone någon av dessa aktörer att vara knutna till andra nationella järnvägsföretag, t.ex. tyska DB, danska DSB eller norska NSB. Företag med anknytning till utländska nationella järnvägsbolag deltar med anbud till den upphandlade trafiken. Stora utländska aktörer har även stora tekniska, organisatoriska och finansiella resurser, vilket gör att de direkt kan konkurrera med . går dock enligt mitt förslag ut i konkurrensen med en fortsatt stark ställning och torde ha goda möjligheter att möta upp mot konkurrenterna. Avregleringen avser dock även att tydliggöra om det finns andra kommersiellt intressanta delar av trafiken utöver de linjer som bedömt som lönsamma, t.ex. olika regionala linjer eller trafik av en typ och i ett utförande som inte finns . Varje företag gör en lönsamhetskalkyl utifrån sina egna förutsättningar. Jag menar därför att det inte är uteslutet, kanske rentav troligt, att det på en framtida avreglerad marknad kan komma att bedrivas kommersiell trafik på fler sträckor än de som definierat som lönsamma. Till exempel är konkurrens från operatörer med särskilda marknadsnischer en möjlig konsekvens av en konkurrensutsättning av den kommersiella marknaden. Denna typ av konkurrens skapar också bättre förutsättningar för att resor med järnväg ska upplevas som mer attraktiva. Vidare öppnas genom den nya marknadstillträdesmodellen möjligheter för att kommersiell trafik kan ta en större del av det regionala resandet. Mitt förslag till avreglering av den kommersiella trafiken avser således att öppna möjligheter för nyetablering och nya aktörer kommer att vilja träda in på marknaden för att pröva sina affärsmöjligheter. Skilda typer av aktörer kommer dock att ha olika förutsättningar att ta sig snabbt in på den nya marknaden. Framförallt större aktörer och aktörer med tillgång till egna fordon och andra viktiga och nödvändiga funktioner kommer att kunna etablera sig relativt snabbt. För mindre aktörer som saknar sådana kommer inträdet troligen att ske mer successivt. De åtgärder jag föreslår för att öka tillgången till sådana kommer dock att bidra till att underlätta etableringen även för dessa. När det gäller åtgärder för att stimulera till en marknadsöppning har jag valt att inte lämna förslag som skulle äventyra SJ AB:s möjligheter att konkurrera med högkvalitativa erbjudanden. Därmed menar jag att fortsatt kommer att kunna stå starkt i konkurrensen med aktörer av motsvarande styrka som . kommer konkurrensen om resenärerna inom berörda marknadssegment att tvingas ske på en nivå som garanterar en fortsatt hög kvalitet i utbudet. Särskilt i ett inledningsskede av en avreglering finns dock alltid en risk för att vissa nyetablerade aktörer har svårt att varaktigt hålla sig kvar. Detta är en naturlig konsekvens av att marknaden måste få pröva sina idéer mot konsumenternas önskemål och låta efterfrågan styra utbudet. Efter att reformerna samt eventuella senare kompletterande förändringar genomförts kan marknaden stabiliseras. Aktörerna kommer då att utgöras av dem som visat sig kunna driva en lönsam verksamhet. Härmed kommer den rörlighet som kan uppstå inledningsvis att sjunka. Ökad tillgång till nödvändiga gemensamma funktioner Som jag berört ovan kan det åtminstone på kort sikt förefalla som att befintliga och förutsebara kapacitetsbegränsningar i viss mån kan komma att begränsa den effekt en konkurrensutsättning kan ha när det gäller att öka utbudet. Kapacitetsproblemen finns emellertid och frågan om hur spåren ska nyttjas och spårkapacitet fördelas på ett effektivt sätt måste lösas oavsett om en konkurrensutsättning sker eller inte. Att vi inte har en mer utvecklad modell för att optimalt utnyttja spåren är en fråga bortom diskussionen om en avreglering. Enligt min mening kan dock en avreglering komma att skynda på en sådan en utveckling. Den ökade tydlighet och framförhållning som krävs i en tilldelningsmodell anpassad för en avreglerad marknad kommer enligt min mening att bidra till att den samlade spårkapaciteten kan komma att utnyttjas mer effektivt . Det går emellertid inte att bortse från att ett ökat antal operatörer kan medföra en ökad risk för att företag som konkurrerar kan få svårigheter att samverka vid spårtilldelningsprocessen och vid oplanerade störningar. kan man dock förutsätta att aktörerna kommer att ha tillräckliga goda incitament för att samverka i lämplig utsträckning. Detta för att lösa eventuella problem i samband med oplanerade störningar, men även i tilldelningsprocessen, mot bakgrund av ett ömsesidigt behov av att kunna erbjuda tågresor som ett väl fungerande resealternativ. Den ökade samverkan mellan den kommersiella och den samhällsköpta trafiken som kraven om ökad transparens i planeringsprocessen öppnar för kan också leda till att kapaciteten kommer att kunna utnyttjas på ett mer effektivt sätt . Även vad gäller fordon finns tydliga kapacitetstak. För att det ska vara möjligt att öka antalet passagerare krävs därför antingen att fordonsmateriel tillförs eller utnyttjas bättre än vad som görs . Båda alternativen är möjliga och önskvärda följder av en ökad konkurrens. Om operatörerna bedömer att det är lönsamt kan ny materiel tillföras redan på kort sikt, dvs. relativt snart efter att avregleringen genomförts. Detta gäller i synnerhet för de stora aktörer som förutses inträda på marknaden. Mina förslag avseende hanteringen av statligt ägda fordon tillsammans med förslaget att avskaffa det statliga fordonsbidraget kommer att stimulera till etableringen av en privat fordonsmarknad i . hyr de större etablerade järnvägsoperatörerna sina fordon från utländska vagnbolag. Med avregleringen av den kommersiella trafiken och utan statlig närvaro på fordonsmarknaden ökar intresset från sådana företag att etablera sig i . Tillsammans skapar detta ökade förutsättningar för att också mindre nisch- och lågprisoperatörer ska få tillgång till fordon på den svenska marknaden.