sou · GWB386 · 2008-10-06 00:00:00 — Därefter kan beslutet överklagas till förvaltningsdomstol (Verwaltungsgericht, Oberverwaltungsgericht und Bundesverwaltungsgericht). Så länge som processerna befinner sig på förvaltningsmyndigheternas nivå är överklagandena inte förenade med några rättegångskostnader (förutom egna kostnader). När överklagandena avgörs i domstol måste den tappande parten betala rättegångskostnader för alla instanserna samt för själva domstolskostnaderna. är en författningsdomstol (Bundesverfassungsgericht) som ligger utanför instansordningen. Domstolen prövar om ett beslut strider mot den tyska grundlagen. 5.2.3 Vindkraftverk till havs En vindkraftspark till havs måste tillståndsprövas för att säkerställa att den inte påverkar säkerheten och effektiviteten av navigationen samt att den inte är skadlig för den miljön. Som beslutsunderlag krävs enligt den tyska lagstiftningen (UVPG) en miljökonsekvensbeskrivning. En viktig del av varje tillstånd är det tillfälliga anslaget som BSH beviljar för ett vindkraftsprojekt till havs. Tillstånden är begränsade till och en förlängning av tillståndet kan övervägas. För att hindra att ett område reserveras för framtiden måste projektet påbörjas inom efter underrättelsen av tillståndet. Innan tillstånd kan ges till en vindkraftspark till havs måste placeringen godkännas av den regionala vatten- och sjöfartsmyndigheten , Wasser- und Schifffahrtdirektion (WSD) med hänsyn till sjöfarts- och navigationssäkerheten. När tillståndsansökan kommer in görs en genomgång av kompletteringsbehov. underrättas ett antal berörda myndigheter, däribland WSD, som ges tillfälle att yttra sig. Efter utvärdering av de första yttrandena, bereds ett större antal aktörer (såsom fiskare och miljöorganisationer) tillfälle att yttra sig i den andra remissrundan. Även allmänheten ges möjlighet att ta del av ansöknings196 SOU 2008:86 Utländska förhållanden handlingarna. En viktig aspekt i tillståndsprövningen är möjligheten till kabeldragning från vindkraftverk till havs för transport av elkraft till centraler på land. Kabeldragningen genom territorialvattnet måste godkännas av den delstat som kusten gränsar till. Efter den andra remissrundan ges sökanden möjlighet att presentera vindkraftsprojektet. Intressen som står i konflikt med varandra diskuteras och omfattningen av de utredningar som krävs för att studera eventuella effekter på den miljön bestäms. På grundval av dessa studier upprättar sökanden en miljökonsekvensbeskrivning. En riskanalys som behandlar sannolikheten för att fartyg kolliderar med vindkraftsparken och dess installationer är också obligatoriskt. Sedan ansökningshandlingarna har kommit in kommuniceras de med berörda remissmyndigheter för synpunkter. Därefter följer en diskussion, under vilken synpunkter och information om den miljö som ska skyddas, sjösäkerheten, och andra intressen och användningsområden behandlas med berörda parter. hålls alla handlingar ytterligare en gång tillgängliga för allmänheten och yttranden hos BSH. som BSH bedömer vilka krav som ska ställas för att godkänna ansökan måste WSD samtycka till att ansökan beviljas med hänsyn tagen till sjöfarts- och navigationssäkerheten. För det fall att BSH får in flera ansökningar om samma plats avgörs den ansökan först som först uppfyller alla krav för godkännande. En ansökan anses uppfylla alla krav för godkännande när alla handlingar som behövs för beslutet är tillgängliga för tillståndsmyndigheten. När WSD har samtyckt till ansökan och tillstånd har meddelats, utfärdas ett bevis om godkännande som bl.a. innehåller villkor om säkerhet i uppbyggnadsfasen, geoteknisk undersökning, hindermarkeringsljus och radar, installation av ett automatiskt identifikationssystem () på turbinen, miljövänliga material vid byggandet av vindkraftverken samt ekonomisk säkerhet i form av en bankgaranti som tänker kostnaderna vid en avveckling. 5.2.4 Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) EEG-systemet innebär att alla producenter av vindkraftsel får ett visst förutbestämt bidrag för varje kWh de producerar. Producenterna är garanterade detta bidrag under . Stödet har två olika nivåer, en högre och en lägre. Utländska förhållanden SOU 2008:86 vindkraftverk får det högre bidraget . Bidraget för de resterande 15 åren bestäms sedan utifrån vindkraftverkets produktion . Det fasta priset sätts då efter en jämförelse med ett s.k. referensvindkraftverk som har vissa förutbestämda vindförhållanden. Bidraget som ges är beroende av hur vindkraftverket har presterat i jämförelse med referensvindkraftverket. Vindkraftverk som har producerat av vad referensvindkraftverket skulle ha producerat får det högre bidraget medan vindkraftverk som ligger av referensvindkraftverkets produktion endast får det högre bidraget . Ersättningen till ett havsbaserat vindkraftverk bestäms på i princip samma sätt, dock garanteras den högre bidragsnivån . EEG-systemet är så fördelaktigt att producenten ofta kan ge ekonomiskt tillskott till den kommun dit vindkraftverken avses att lokaliseras. Inte sällan blir detta tillskott den största inkomstkällan för kommunen. 5.3 är indelat i 17 regioner, med varierande grad av självbestämmande och egna regionala parlament och regeringar. Efter är det land i som har byggt ut vindkraften mest. Landet har, trots en befolkning på 45 miljoner invånare, en förhållandevis glest befolkad landsbygd. Det finns områden med goda vindförhållanden som är mer glesbefolkade än vad fallet är i och . Den huvudsakliga utbyggnaden av vindkraft i har skett på land. Framställningen nedan avser landbaserad vindkraft om inte annat anges 5.3.1 Planering, tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning De 17 regionregeringarna handhar fullt ut såväl planering som miljöskydd. Därmed gör de det även när det gäller att bygga en ny vindkraftsanläggning vilket innebär att regelverket för själva planeringen och tillstånden kan se olika ut i olika regioner. Det är bara när det gäller kravet på miljökonsekvensbeskrivning som det finns övergripande nationell lagstiftning som alla regioner måste tillämpa (Legislative Royal Decree 1/2008 on Projects Environmental Impact Assessment). Nämnda lagstiftning är 198 SOU 2008:86 Utländska förhållanden tillämplig för vindkraftsparker med en uteffekt överstigande 50 MW. Kravet på fullständig miljökonsekvensbeskrivning enligt nämnda lagstiftning gör sig emellertid gällande först vid vindkraftsanläggningar med mer än 50 vindkraftverk eller 10 vindkraftverk inom särskilt känsliga områden. Den nationella lagstiftningen ersatte en tidigare lagstiftning och båda utgör ett genomförande av MKB-direktivet. Utvecklingen av vindkraft i har väckt särskilt intresse hos många av regionerna och de har i allmänhet haft en positiv inställning till vindkraft. Regleringen och organisationen är dock inte identisk i de olika regionerna. Den regionala administrationen är under den regionala regeringen organiserad i departement eller ministerier. En vanlig ordning är att ett regionalt industri- eller energidepartement sköter planeringen och tillståndsgivningen för vindkraft och att ett regionalt miljödepartement eller motsvarande deltar i arbetet. Konkurrerande vindenergiplaner (Competence Procedure) innebär att en verksamhetsutövare tar fram en vindenergiplan för ett specifikt område. Planen innehåller två eller fler vindkraftsparker och presenteras för en regional myndighet för godkännande. Det är inget som hindrar att andra exploatörer presenterar konkurrerande planer för samma område. Efter en remissrunda avgör den regionala myndigheten om någon och i så fall vilken av planerna som ska antas. Om en plan antas kommer den verksamhetsutövaren att ges rätt att undersöka vindresurser i området och ha förtur när det gäller att få behövligt tillstånd till uppförande av parkerna. Konkurrerande projekt (Projects in Competence) är när verksamhetsutövare ansöker om ett enstaka projekt. Flera konkurrerande verksamhetsutövare kan söka om ett enstaka projekt på samma plats. I denna procedur avgörs det först vilken verksamhetsutövare som ska få genomföra projektet. Denne kan sedan gå vidare och söka det tillstånd som krävs för uppförande. Anbudsprocess för projekt (Tendering Process) används när regionmyndigheten anger hur mycket vindkraft som ska anslutas till nätet för särskilt angivna områden i regionen och öppnar dessa för anbudsgivning. Verksamhetsutövarna kan sedan lämna anbud till regionmyndigheten om hur de kan uppfylla det av myndigheten satta målet. De projekt som antas kan sedan ansöka om tillstånd. Utländska förhållanden SOU 2008:86 Anbudsprocess för planer (Plans Tendering Process) påminner om anbudsprocess för projekt men innebär att regionmyndigheten bjuder in till anbudslämning för planer för vindkraft i angivna områden och med angivna mål för installerad effekt. avgör sedan vilken eller vilka planer som ska antas och dessa verksamhetsutövare kan gå vidare och söka tillstånd. Geografiska planer (Territorial Plans) framtagna av regionmyndigheten kan ange vilka områden som är lämpliga för vindkraft. Verksamhetsutövare kan söka direkt om tillstånd för sitt projekt i ett sådant område. Gemensamt för ovanstående planeringsformer är att regionmyndigheten oavsett vilken form som väljs måste beakta miljöpåverkan, energinytta, regional energiplanering påverkan på tekniska och industriella faktorer samt socioekonomisk påverkan. Bedömningen av miljöpåverkan har varierat mellan de olika regionerna men är normalt en av de tyngsta aspekterna. En annan viktig aspekt har varit vindkraftens bidrag till den industriella, sociala och ekonomiska utvecklingen av regionen. Vissa regioner har tryckt hårt på att vindkraftsutbyggnaden ska bidra till utvecklingen av regionen och att lokala tillverkare och entreprenörer utnyttjas i möjligaste mån. En tillståndsansökan för en anläggning överstigande 50 MW med fler än 50 vindkraftverk ska som nämnts alltid innehålla en fullständig miljökonsekvensbeskrivning vilket i enlighet med nationellt gällande regler baserade på EG-direktiv gäller i alla regioner. Mellan olika regioner kan dock kraven på tillståndsplikt variera och vara utformade på olika sätt men ska vanligen alltid innehålla en miljökonsekvensbeskrivning även för mindre anläggningar. Olika regioner har emellertid utvecklat olika förenklade procedurer för mindre anläggningar som inte omfattas av de nationella reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. Bland dessa kan nämnas , Aragón, Cantabrien, Rioja, och som infört förenklade regler för vanligen högst tre vindkraftverk eller där anläggningen har en effekt under 3–5 MW eller om elen är avsedd för egen förbrukning. Reglerna har införts med det uttalade syftet att förenkla det administrativa regelverket för mindre anläggningar och ställa lägre krav på miljökonsekvensbeskrivningen i dessa fall. För att ytterligare beskriva regelverket i och dess regioner skulle det behövas en beskrivning av respektive regions 200 SOU 2008:86 Utländska förhållanden regelverk och organisation vilket inte bedöms rymmas inom detta betänkande. 5.3.2 Specialregler för förnybar energi i ellagen och garanterat elpris I den spanska ellagen har det funnits särskilda regler för förnybar energi (Special Regime for Renewable Energy Sources). Den mest avgörande faktorn för att förklara den kraftiga vindkraftsutbyggnaden i är Feed-in-tariff-systemet som innebär ett garanterat pris för el från vindkraft (Royal Decree 661/2007 on Special Regime). Elleverantören vet alltså vilket elpris han kan få under en från början fastställd tidsperiod. Systemet medför att verksamhetsutövarna kan räkna hem en garanterad avkastning på sina investeringar i vindkraft. Systemet har två olika valmöjligheter inbyggda. Elproducenten kan välja på antingen ett reglerat pris där han får ett förutbestämt pris eller att sälja elen till marknadspris och därutöver få ett pristillägg. Premien varierar beroende på marknadspriset och är tänkt att fungera som en garanti för producenten mot alltför låga elpriser. Å andra sidan uteblir premien helt när marknadspriset är tillräckligt högt. Ytterligare information om det spanska stödsystemet jämfört med andra europeiska system finns i betänkande SOU 2008:13. 5.3.3 Nätkoncession för linje I behövs ingen särskild koncession för att bygga interna nät mellan vindkraftverken inom en vindkraftspark eller för att ansluta en vindkraftspark till anslutningspunkten i ett distributions- eller regionnät. Denna anslutning kan i stället göras när man fått det ordinarie tillståndet för att uppföra vindkraftsanläggningen .TPF 6 FPT TP 6 PT SOU 2008:13 s. 96 f. 201 Utländska förhållanden SOU 2008:86 5.3.4 Vindkraft till havs I handhas ansökningar om havsbaserad vindkraft inte av regionerna utan på nationell nivå av ministeriet för industri, turism och handel under medverkan från miljöministeriet. Övriga berörda ministerier och berörda regionala myndigheter hörs som remissinstanser. Den spanska prövningsprocessen till havs liknar mycket den danska prövningen för havsbaserade verk (se ovan) eller för den delen den svenska processen enligt lag om ekonomiska zon eller motsvarande prövning i . Det är helt enkelt ett centralt verk eller departement som handlägger alla ärenden för hela landets havsområden och inhämtar synpunkter från övriga berörda och sedan fattar beslut. I förväntar man sig inte att uppföra vindkraftverk till havs innan nästa årtionde. 5.4 Jämförelse mellan tillståndsgränser och krav på miljökonsekvensbeskrivning i olika länder Olika länder tillämpar olika gränser för när det krävs tillstånd för att uppföra vindkraftverk och när dessa alltid ska anses medföra betydande miljöpåverkan och därmed kräva en fullständig miljökonsekvensbeskrivning. tillämpar tillståndsplikt för alla vindkraftverk med totalhöjd över 25 m. Verk med en totalhöjd över 80 m anses alltid medföra betydande miljöpåverkan. har särskilda regler för vindkraftverk i vattenområden. har tillståndsplikt enligt miljölagstiftningen för alla vindkraftverk med totalhöjd över 50 m och anläggningar med fler än 20 verk anses alltid medföra betydande miljöpåverkan. För anläggningar med färre än 20 verk finns förenklade tillståndsregler. har särskilda regler för den ekonomiska zonen. har olika regler i olika regioner men har nationella regler om miljökonsekvensbeskrivningar enligt vilka anläggningar med fler än 50 vindkraftverk alltid ska anses medföra betydande miljöpåverkan. I särskilt känsliga områden är gränsen 10 verk. I regionala regelverk finns förenklingar för mindre anläggningar. har särskilda regler för havsområden. tillämpar tillstånd genom plansystemet vilka ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Anläggningar med fler 202 SOU 2008:86 Utländska förhållanden än två vindkraftverk eller med en navhöjd över 15 m återfinns i vad som motsvarar bilaga 2 till MKB-direktivet och kräver således en bedömning från fall till fall om verksamheten ska anses medföra betydande miljöpåverkan. I handböcker anges gränsen 10 verk eller 5 MW eller om anläggningen påverkar ett särskilt känsligt område som gräns när det alltid ska anses vara betydande miljöpåverkan. har särskilda regler till havs. 6 Överväganden och förslag 6.1 Inledning – inhämtade synpunkter Den svenska vindkraftsutbyggnaden är i ett starkt expansivt skede. Detta har beskrivits översiktligt i avsnitt 2 av detta betänkande. Det finns ett starkt engagemang hos myndigheter, företag, organisationer och allmänhet, vilket i sin tur har fått den naturliga konsekvensen att det material som funnits att tillgå för utredningen, alltifrån offentliga dokument till enskilda synpunkter, varit nästan överväldigande. På ett tidigt stadium insåg utredningen att det inte skulle vara möjligt att inhämta synpunkter från alla som är berörda av frågan. Utredningen anordnade därför ett sammanträde, en s.k. hearing, . Syftet var att med utredningens direktiv som bakgrund inhämta synpunkter på de bestämmelser som påverkar förutsättningarna för etablering och utbyggnad av vindkraft och på tillämpningen av bestämmelserna. Till sammanträdet var ett stort antal företrädare för centrala myndigheter, näringslivsorganisationer, ideella föreningar, högskolor, vindkraftsamordnare, energiproducenter, vindkraftsbolag, advokatbyråer, konsulter, länsstyrelser och kommuner inbjudna. Drygt 100 personer deltog, se bilaga 9. Som en inledning till utredningens överväganden presenteras här en sammanfattning av de synpunkter som framkom vid hearingen. De flesta som uttalade sig ansåg att det till följd av bestämmelser i och PBL förekommer en dubbelprövning vid lokaliseringsprövningen av vindkraftverk. Bestämmelserna i 2 kap. 6 § och 2 kap. 1 § PBL har stora likheter och enligt båda författningarna ska hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. beaktas. Prövningen bör kunna ske i ett sammanhang och endast en miljökonsekvensbeskrivning och ett samrådsförfarande bör krävas. Det stora antalet överklaganden angavs av företrädare för verksamhetsutövarna vara det största problemet. Överväganden och förslag SOU 2008:86 Om bara en myndighet prövar vindkraftsetableringen, blir det endast ett beslut som går att överklaga. Åsikterna gick dock isär i frågan om prövningen ska ske enligt eller enligt PBL eller om en särskild vindkraftslag ska införas. I vart fall måste det dock finnas någon form av rättsligt bindande tillstånd för ett vindkraftverk. En samordning mellan PBL och bör komma till stånd i fråga om vindkraften. Även om lagarna har delvis olika syften är det onödigt att pröva alla detaljfrågor enligt båda lagarna. Frågor av den arten skulle kunna regleras genom en särskild regeringsförordning. Från flera håll framhölls vikten av att kommunernas översiktsplaner är uppdaterade. Genom dessa planer bör både lämpliga och olämpliga lokaliseringar för vindkraft pekas ut. Planerna bör dock inte innehålla generella krav på detaljplanering för vindkraft. Detaljplaner lämpar sig inte för stora glesbebyggda områden. Sådana planer är tänkta för tätbebyggelse och kan därför i glesbyggda områden medföra oönskade konsekvenser, såsom inskränkt jakträtt och bygglovsplikt för ekonomibyggnader. Det behövs ett nytt planinstrument som kan reglera större områden än detaljplaner. Anläggningar som har betydande miljöpåverkan utlöser detaljplanekrav. En översyn bör därför göras av 5 kap. 1 § PBL. Detaljplaner ska inte vara en generell prövningsform för vindkraft. Bygglovsprövningen är inte enhetlig utan skiljer sig från kommun till kommun samt fungerar dåligt på sina håll. En vindkraftsprövning, med bygglov som enda form av tillstånd, innebär sämre insyn för allmänheten och blir mindre demokratisk. Generella höjdbestämmelser om bygglovsfrihet bör undvikas eftersom bygglovsfria vindkraftverk intill en maximal höjd troligtvis skulle leda till att vinden inte utnyttjas optimalt som naturresurs. En översyn bör dock göras av undantagsbestämmelsen i 8 kap. 2 § 6 PBL om bygglovsbefrielse för små vindkraftverk. Om gränsen höjs ger det möjlighet till mer energi från varje sådant litet vindkraftverk. Anmälningsförfarandet enligt är osäkert. För uppförande av vindkraftverk över 10 MW rekommenderas verksamhetsutövare ofta att ansöka om tillstånd enligt , eftersom ett tillstånd ger en större trygghet under ett vindkraftverks livstid. Tillstånd krävs också ofta av banker som förutsättning för finansieringen av ett vindkraftsprojekt. Man upplever att det är bättre ordning i en miljöprövning än i prövningarna enligt PBL. Det kan emellertid ifrågasättas om vindkraft över huvud taget är att 206 SOU 2008:86 Överväganden och förslag anse som miljöfarlig verksamhet. Gränsen för tillstånds- och anmälningsplikt bör utgå från vindkraftverkens storlek eller antal i stället för uteffekten. Kravet på redovisningen av alternativa lokaliseringar i miljökonsekvensbeskrivningen måste förtydligas eller tas bort. Det borde räcka med att visa att den plats som utpekats för etablering av ett vindkraftverk är lämplig i och för sig. Verksamhetsutövaren bör i större utsträckning använda vägledande roll för att få reda på vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla. Riksintressena enligt 3 kap. måste beskrivas tydligare så att intressekonflikter kan avgöras enklare. Områden med bra vindförhållanden bör generellt sett kunna användas för vindkraft. Vindkraftverk bör inte ges företräde framför andra riksintressen. Energiintressets tyngd jämfört med andra riksintressen bör dock förtydligas. Totalförsvarets riksintresse är oklart och går inte att bedöma eftersom underlaget är hemligt. Bestämmelser om hindersbelysning/hindermarkering på vindkraftverk över 150 m är ett hinder för teknikutvecklingen och bör undvikas. Tillståndsprocessen för elledningar kan pågå och bör förenklas. En massiv utbyggnad av vindkraft kommer att kräva utbyggnad av stamledningsnätet. Annars riskerar man att det uppförs vindkraftverk som inte kan ledas in på stamnätet. Otillräcklig nätkapacitet är tillsammans med riskerna för konflikter vid utbyggnaden det allvarligaste hindret för utbyggnaden av vindkraften. Den av nätanslutningsutredningen i betänkandet Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion (SOU 2008:13) föreslagna elnätsinvesteringsfonden bör inriktas mot att ge stöd till markkabel när elnätet måste byggas ut. Merparten av nätet är nedgrävt i . Det är något som bör eftersträvas även i . Ledningsdragning med markkablar leder med stor sannolikhet till en förenklad tillståndsprocess eftersom sådana kablar medför ett mindre antal protester och överklaganden. Konsekvenserna för sjöfarten måste utredas noga innan man anlägger vindkraft till havs. Det måste ställas krav på utredning av olycksrisker samt utarbetande av en miljöräddningsplan. har även intresse av att, i anslutning till byggande av vindkraftsparker, få information om arbetets påbörjande, fortskridande och avslutande samt viss tilläggsinformation i samband med arbetet. Överväganden och förslag SOU 2008:86 Om de beslut om rådighet till allmänt vattenområde som meddelas av Kammarkollegiet skulle medföra ensamrätt till ett visst område finns det risk för spekulativa ansökningar och att ett område inte blir utnyttjat. Formell ensamrätt kräver också ett nytt system med register, utökad prövning m.m. Länsstyrelsernas handläggningstider är för långa. Miljödomstolens handläggningsrutiner fungerar bättre. Försvarsmaktens handläggning av remisser och samrådsyttranden är oacceptabel. Tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. är överflödig och bör tas bort. 6.2 Allmänna överväganden Utredningens bedömning: Frågan om tillstånd att anlägga ett vindkraftverk bör inte behöva prövas enligt både PBL och . De förslag utredningen presenterar bör så långt som möjligt inte beröra andra verksamhetsområden än vindkraftsutbyggnaden. För att uppnå uppsatta mål för vindkraftsutbyggnaden är det enligt utredningens bedömning viktigt att verksamhetsutövarna har initiativrätt att uppföra nya anläggningar. Det finns inte behov av en särskild prövningsmyndighet eller en lagstiftning som exklusivt gäller vindkraftsutbyggnaden . Utredningen har i bakgrundsbeskrivningen lämnat en kortfattad redogörelse för den planerade utbyggnaden av vindkraften i . Uppförandet av vindkraftverk prövas enligt flera lagar, bl.a. både PBL och . Utbyggnadsbehov av vindkraft Ett förslag från om ett nytt planeringsmål för utbyggnaden fram omfattar från landbaserad och från vattenbaserad vindkraft. Förslaget har remissbehandlats och remissopinionen ger ett brett stöd för planeringsmålet. behöver enligt förslaget 150–400 vindkraftverk byggas. finns ca 800 vindkraftverk i . Lyckas utbyggnaden finns det i landet 3 000–6 000 vindkraftverk . Antalet beror på storleken på verken. I varje kommun behövs 10–20 208 SOU 2008:86 Överväganden och förslag vindkraftverk. Ytan som behövs är mellan 1 500 och 3 600 kmP 2 P av landets yta på ca 450 000 kmP 2 P. Det sammanlagda utbyggnadsbehovet för motsvarar storleken på om man bygger 3 000 vindkraftverk och storleken på om man bygger 6 000 vindkraftverk. Som tidigare nämnts omfattar vindkraftsparken på 140 vindkraftverk och 7,6 kmP 2 P.