sou · GVB34 · 2008-01-01 00:00:00 — Oberoende tillsyn och gränssnitt sjukhusens rapportering och har tillsammans med , , utfärdat riktlinjer avseende olycksrapportering. Ett kvarstående reformbehov finns när det gäller erfarenhets- återföring från olyckor till ansvariga systemutformare. Som framgått gör djupstudier av samtliga dödsolyckor. SHK har rätt att undersöka vägtrafikolyckor, om det finns särskilda skäl. Enlig vad utredningen har inhämtat sker detta sällan. Enligt utredningens mening behövs någon som från trafiksäkerhetssynpunkt systematiskt undersöker vägtrafikolyckor och allvarliga tillbud. En sådan verksamhet kan ge värdefulla bidrag till arbetet med att förebygga vägtrafikolyckor. Som ett komplement till djupstudieverksamhet bör därför inspektionsmyndigheten undersöka vägtrafikolyckor och allvarliga tillbud i vägtrafiken, om det är påkallat från säkerhetssynpunkt att undersökningen görs. För att inspektionsmyndigheten skall få samma förutsättningar vid sådan utredande verksamhet som övriga tillsynsmyndigheter bör en ändring ske i 3 § förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. Det innebär att i stället för att SHK skall undersöka de mindre allvarliga vägtrafikolyckorna, som inte tillhör den kategori som är obligatoriska för SHK att undersöka, skall inspektions- myndigheten ansvara för undersökningen. Den får då använda sig av de verktyg som finns enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:7171) om undersökning av olyckor. På så sätt kan den från väghållarna och övriga systemutformare oberoende myndigheten göra studier för egen del med möjlighet till egna perspektiv på frågeställningarna kring olyckor. Denna ordning råder för de andra transportslagen där Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och ansvarar för sådana utredningar. Detta leder till att några bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) blir tillämpliga. Sekretess för enskilds affärs- och driftsförhållanden i 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) gäller vid olycksutredningar som sker med stöd av lagen om undersökning av olyckor och förordningen om utredning av olyckor och enligt bilagan till sekretessförordningen. Denna sekretess kommer att omfatta de utredningar som inspektionsmyndigheten gör. För att inspektionsmyndigheten snabbt skall få kännedom om olyckor som inträffar bör tillägg göras i 1 och 2 §§ kungörelsen Oberoende tillsyn och gränssnitt (1965:516) om statistiska uppgifter angående vägtrafikolyckor med innebörden att polismyndigheten där det har inträffat en vägtrafikolycka vid vilken någon har skadats eller avlidit, utöver att rapportera till även skall rapportera olyckan till inspektionsmyndigheten. Utredningens förslag: skall utöva tillsyn över förarprövningen. ansvarar för förarprovverksamheten, dvs. prov- konstruktion, körprövning, godkännande av elever och registrering i trafikregistret avseende godkänt prov, som verket har tillsyn över förarprovsverksamheten. Verket förordnar också förarprövare och har tillsyn över dessa. meddelar föreskrifter på området. Förarprovsverksamhet förekommer även inom Försvarsmakten och inom skolväsendet. För utförandet av denna verksamhet svarar Försvarsmakten respektive och tillsyn sker av . Att utför förarprövning och utövar tillsyn över den bryter mot de allmänna principer som gäller för tillsynTPF3FPT och som innebär att tillsynsobjektet, den tillsynsansvarige och tillsyns- organet inte bör vara en och samma aktör. dubbla roller inom området för förarprov har tidigare föranlett olika överväganden i lagstiftningsarbete, se avsnitt 6.4.2. De skäl som tidigare innebar att någon åtskillnad inte genomfördes är inte nu för handen och den fristående inspektionsmyndigheten som utredningen förordar är en lämplig tillsynsmyndighet för ändamålet. För att inte splittra upp tillsynen på olika organ finner utredningen att inspektionsmyndigheten bör ansvara även för tillsyn över den förarprövning som sker inom Försvarsmakten och inom skolväsendet. Samråd skall ske med Försvarsmakten och i den tillsynsverksamheten. Förändringen bör genomföras genom en ändring i 8 kap. 12 § körkortsförordningen (1998:980). 3TP PT Se avsnitt 7.6. Oberoende tillsyn och gränssnitt 12.5.3Grunder för fastställande av hastighet Utredningens förslag: Grunder för att fastställa högsta tillåtna hastighet på väg får bestämmas av inspektionsmyndigheten. Ett fordons hastighet är av stor betydelse både för risker för olyckor och för konsekvenser av inträffade olyckor. Bashastigheten utanför tättbebyggt område är högst . får enligt 3 kap. 17 § trafikförordningen (1998:1276) föreskriva att den högsta tillåtna hastigheten på väg i stället skall vara . Som framgått av avsnitt 6.10.3 har man arbetat med olika metoder för att bestämma hastigheten på väg. Inom används vissa kriterier men någon konsekvent tillämpning av dem är inte beslutad. Ett verksamt sätt att tydliggöra trafiksäkerhetsintresset är att låta inspektionsmyndigheten bestämma efter vilka grunder som högre hastigheter än bashastigheten skall fastställas. En bestämmelse härom bör föras in i 3 kap. 17 § trafik- förordningen (1998:1276). Uppgiften bör läggas på inspektions- myndigheten genom ett bemyndigande i 13 kap. 7 § samma förordning. 12.5.4Inspektionsmyndighetens roll i övrigt Utredningens förslag: Den roll som Vägtrafikinspektionen har och som innebär en analyserande och granskande roll i systematiseringsarbetet bör vara kvar. En skärpning föreslås som innebär att inspektionen skall granska huruvida de som enligt lag eller annan författning har fått uppgifter på vägtrafikområdet tillämpar ett systematiskt arbetssätt för att förhindra vägtrafikolyckor som kan leda till att någon avlider eller blir allvarligt skadad. Det har av Vägtrafikinspektionen påtalats ett behov av att införa möjligheter för inspektionen att på ett tydligare sätt än kunna påverka aktörer inom vägtrafikområdet att utveckla och införa system för egenkontroll och system för kvalitetssäkring. skall inspektionen enligt sin instruktion genom dialog med olika aktörer verka för att dessa tillämpar ett systematiskt Oberoende tillsyn och gränssnitt arbetssätt för att förhindra vägtrafikolyckor som kan leda till att någon avlider eller blir allvarligt skadad. Utredningen anser att denna uppgift bör finnas kvar men att den bör skärpas på så sätt att inspektionen också ges rätten att granska om arbetssättet blir genomfört. Den krets av aktörer som bör kunna bli föremål för granskningen bör begränsas till de som enligt lag eller annan författning har uppgifter inom vägtrafikområdet. Granskningen kan gälla hur man på olika håll arbetar för att nå nollvisionen. skall kunna fortsätta att kvalitets- granska olika verksamheter utifrån om ett systematiskt arbetssätt tillämpas. Som framgår av avsnitt 6.11.1 har Vägtrafikinspektionen funnit brister i systematik i dess arbetssätt att nå nollvisionens etappmål . Ett annat exempel på område att granska är den yrkesmässiga trafiken som till stor del utgörs av trafik med tunga fordon. Trafiken med tunga fordon har ökat och beräknas öka även . Olyckor där sådana fordon är inblandade får ofta ödesdigra konsekvenser. Av trafiksäkerhetsskäl är det angeläget att den yrkesmässiga trafiken följer gällande regler så att olyckor undviks. Utredningen kan dock konstatera att så inte är fallet. av trafikarbetet för tunga lastbilar med släp på det statliga vägnätet överträdde sålunda hastighetsgränserna . På vägar i tätort rörde det sig om . Från ett nollvisionsperspektiv är det angeläget med en effektiv tillsyn över denna trafik. utövar länsstyrelserna tillsynen och utfärdar föreskrifter om tillsynen. Det finns inget som hindrar att den fristående trafikinspektionsmyndigheten gör kvalitetsgranskningar av hur tillsynen utövas. Ytterligare ett viktigt granskningsområde kan vara förar- utbildningen. Som framgår av avsnitt 6.4.3 är många aktörer inblandade på detta område och det är viktigt att det här finns ett system för kvalitetsgranskning. När det gäller inspektionsmyndighetens roll vill utredningen slutligen ta upp frågan om vilka möjligheter att agera som bör finnas om myndigheten vid sin tillsyn enligt förslagen i avsnitt 11 och 12 finner att reglerna för den granskade verksamheten inte följs. Eftersom tillsynen och kontrollen riktar sig mot offentliga objekt bör åtgärderna enligt utredningen bestå av synpunkter och förslag till det granskade objektet eller till regeringen. Några särskilda sanktionsmöjligheter föreslås sålunda inte. Oberoende tillsyn och gränssnitt Utredningens förslag: Den verksamhet som bedrivs inom frigörs administrativt och organisatoriskt från . Utredningen anser att starka principiella skäl och vikten av trovärdighet i inspektionsverksamheterna talar för att de bedrivs fristående och oberoende från trafikverken. För att kunna utföra kontroll och tillsyn bör tillsynsutövaren vara åtskild från objektet. Det är en förutsättning för att ett rättssäkert system för tillsyn skall kunna skapas. Som framgått utövar tillsyn över när det gäller farledsanordningar, lotsningsverksamhet, trafikledningscentraler, verkets egna fartyg samt olika typer av radionavigeringshjälpmedel. Detta talar för att verksamheten inom inspektionen frigörs från . Därtill kommer det principiellt betänkliga i att inrymma en så kvalificerad och omfattande inspektionsverksamhet som i ett affärsverk. Verksamheten i bör därför brytas loss från på det sätt som redan skett med Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen och som utredningen föreslagit i fråga om inspektionsverksamheten på vägtrafikområdet. 12.6.1Den fristående inspektionens uppdrag inom sjöfart Utredningens förslag: Gränssnittet mellan och den fristående inspektionen inom sjöfarten justeras marginellt så att huvudansvaret för det arbete som utförs av avdelningen Sjöfart och samhälle inom följer med när verksamheten inom bryts loss från . är sektorsmyndighet för sjöfartsfrågor. Inom har avdelningen Sjöfart och samhälle huvudansvaret för arbetet med sektorsfrågor. Denna avdelning skall således konkretisera behoven av och kvalitén på produkter och tjänster, svara för omvärldskontakter i transport- och närings- politiska frågor och medverka i att ta fram underlag i för verksamheten strategiskt viktiga frågor. Sjöfart och samhälle skall Oberoende tillsyn och gränssnitt också följa upp de transportpolitiska målen och svara för vissa andra frågor, däribland miljöpolicyarbetet. Det finns enligt utredningens uppfattning inga uppenbara skäl till varför sektorsfrågorna, vid ett avskiljande av Sjöfarts- inspektionen från , inte skulle kunna vara kvar i . Det finns inte heller några uppenbara skäl till varför avdelningen inte skulle kunna följa med verksamheten i , när denna skiljs från verket. Det är vad som skedde när skildes av från . Avdelningen Sjöfart och samhälle är en strategisk resurs för och fungerar som ett slags stabsorgan för regeringen inom transport- och sjöfartspolitiken. Gränssnittet mellan och Sjöfart och samhälle är klart men om avskiljs från och Sjöfart och Samhälle inte följer med inspektionen, bör snittet justeras något för att bättre svara mot de uppgifter, som kommer att åligga respektive myndighet. En sådan justering måste också innebära att den sektorsuppgift, som är att följa upp de transportpolitiska målen och verka som ett stabsorgan åt regeringen avseende dessa, flyttas till från i samma mån som ansvaret för konkreta frågor flyttas. Vissa av de mål, som gäller för , t.ex. en minskning av antalet döda i olika typer av sjöfart, är i praktiken mål för . Ansvaret för att målen uppfylls och uppföljning av dessa mål följer naturligen med om ett särskiljande genomförs. I dagens organisation ligger ansvaret för miljöpolicyarbetet inom hos Sjöfart och samhälle. En stor del av det praktiska miljöarbetet, som huvudsakligen är av teknisk natur, sköts emellertid av . Miljöarbetet är främst ett internationellt arbete, som utförs inom IMO i . I vissa avseenden skiljer det sig knappt från vanligt sjösäkerhetsarbete. I detta hålls underrättat av Sjöfartsinspek- tionen om arbetet och frågor i sjösäkerhetsarbetet, som har en politisk dimension, anmäls till departementet för instruktion. Det skulle förefalla konsekvent att miljöarbetet och miljöpolicyarbetet, vid ett särskiljande av från , behandlades på samma sätt. Även om det nu lagda förslaget följs kommer det att finnas övergripande miljöpolicyfrågor, som bör finnas kvar i som en del av de sektorsfrågor verket bör ansvara för. Oberoende tillsyn och gränssnitt och är en myndighet, inom vilken två beslutsvägar finns, till generaldirektören och till sjösäkerhetsdirektören, enligt instruktionen för verket. Det är dock frågan om en myndighet, inom vilket samarbete sker på ett delvis informellt sätt. Om ett särskiljande genomförs kommer detta samarbete att behöva ersättas med mer formella kontaktvägar i form av skrivelser, remisser och skriftliga samråd. Detta skulle inte skapa stora problem eftersom det är det sätt myndigheter normalt samarbetar. Det bör slutligen betonas att om ett särskiljande av verksam- heterna genomförs, måste synsättet vara att trots att huvudansvaret för vissa frågor delas mellan de två myndigheterna, kommer det alltid att finnas ett gemensamt ansvar för helheten inom både sjö- och miljösäkerheten. Utredningen tar inte ställning till vilken av de två nämnda organisationsändringarna som bör komma i fråga. Det är en lämplighetsfråga utom i så motto att minst en överföring av miljöpolicyarbetet bör ske för att det skall vara konsekvens i den nya myndighetens samlade ansvars- och verksamhetsområde. Av uppgifter som utredningen har inhämtat pågår arbete med att fullfölja en redan beslutad uppgiftsfördelning mellan och Järnvägsstyrelsen avseende normgivning, som kräver att justeringar görs av resursfördelningen mellan myndigheterna. När det andra järnvägspaketet (se härom i avsnitt 3.5.1) implementeras i svensk lagstiftning kan det bli aktuellt att justera gränssnittet mellan myndigheterna. Den frågan ligger dock utanför ramen för den här utredningens arbete. Det har under utredningens arbete inte framkommit något övrigt som föranleder ändringar i det gränssnitt som gäller mellan och Järnvägsstyrelsen. Oberoende tillsyn och gränssnitt Utredningens bedömning: Det behövs ingen förändring i gränssnittet mellan Luftfartsstyrelsen och inom det område som utredningen har att belysa. Det har under utredningens arbete inte framkommit att någon förändring behövs i det gränssnitt som gäller mellan Luftfarts- styrelsen och . Enligt direktiven för utredningens arbete skall utredningen undersöka hur man kan inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektionsverksamhet som rör kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet är uppfyllda. Motiv för en gemensam organisationsform skulle kunna vara t.ex. höjd säkerhet och bättre skydd, ökad effektivitet och sänkta kostnader samt de ytterligare argument som förts fram av trafikutskottet i betänkandet 2004/05:TU4. I utredningens uppdrag ingår att visa på arbetsformer som bättre än bidrar till ökad säkerhet och bättre skydd i transport- sektorn som helhet och att överväga vilken organisation som är mest ändamålsenlig för att en genomgripande hög säkerhets- och skyddsnivå skall kunna uppnås för alla trafikslag. I uppdraget ingår även att redovisa kostnader för alternativa organisationsformer och beräkna eventuella samordningsvinster. Vidare skall även kon- sekvenserna för säkerheten för trafikslagen av de olika alternativen belysas och en redogörelse lämnas över hur det internationella säkerhetsarbete som berörda verksamheter deltar i skulle kunna påverkas. Möjligheten till samordning och effektivisering av arbetsprocesser skall belysas i olika alternativ till organisations- form. Utredningen har i sitt arbete övervägt tre alternativa organisationslösningar för inspektionsverksamheten inom transportsektorn: en gemensam myndighet för all inspektionsverksamhet inom transportsektorn två inspektionsmyndigheter – en för luft- och sjöfart och en för järnväg och väg fyra fristående myndigheter i samverkan. Valet av lokaliseringsort har stor betydelse, främst när det gäller möjligheterna till kompetensförsörjning, merkostnader i samband med ev. flytt och driftkostnader i ett längre perspektiv. Eftersom det inte ingår i direktiven, lämnar inte utredningen några förslag när det gäller framtida lokaliseringsort eller -orter för inspektions- verksamheterna inom transportsektorn. Däremot behandlas kon- sekvenser av att behålla nuvarande lokaliseringsorter i förhållande till att flytta verksamhet. Utredningen har valt att samla de olika frågeställningarna under rubrikerna arbetsformer, resurser samt konsekvenser för säkerhet och skydd. Under rubriken arbetsformer behandlas frågor som exempelvis samverkan mellan inspektionerna och med andra aktörer, såväl nationellt som inom EU och internationellt. En genomgång av de ekonomiska förutsättningarna, ekonomi- styrning, effektiviserings- och rationaliseringspotential och kompetensförsörjning redovisas under rubriken resurser. Vidare bedöms de olika alternativens konsekvenser för säkerhets- och skyddsnivåer. Framställningen inleds med en samlad genomgång av de olika frågeställningarna i de delar de berör de tre organisations- alternativen. Frågan om ett bredare samarbete mellan inspektionerna inom transportsektorn har aktualiserats vid ett flertal tillfällen . Redan i sitt betänkande 1990:91:TU20 uttalade att man i ett längre perspektiv kunde tänka sig att sammanföra med annat organ som arbetade med normer för och hade tillsyn över personal och materiel i säkerhetshänseende på trafikområdet. Betänkandet bifölls av . Idén om en sammanläggning antas ha uppkommit i tidigare diskussioner om en eventuell sammanslagning av . inledde revisorer en granskning av tillsyn med fokus på järnvägssektorn inför den kommande avregleringen av järnvägstrafiken. I denna granskning framkom det, enligt revisorerna, att många frågor rörande tillsyn av spårtrafikens säkerhet var gemensamma för flera transportsätt. I förslaget till angående tillsyn av spårbunden trafik, föreslog revisorerna bland annat att förutsättningarna för och utformningen av en för transportområdet gemensam inspektion för tillsyn och säkerhet skulle utredas. hemställde i betänkande 1994/95:TU3 att regeringen borde pröva de frågor som revisorerna aktualiserat. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en kommitté för att utreda förutsättningarna för och värdet av att slå samman tillsynsverksamheten inom , och till en tillsyns- myndighet och även lämna förslag till finansieringen av en sådan gemensam organisation. hävdar i sitt betänkande (SOU 1996:82) att samordningsfördelar kan uppnås utan att inspektionerna ombildas till en inspektionsmyndighet. Man konstaterar att samarbete mellan inspektionerna redan föreligger avseende inspektions- och utredningsmetodik, tillsyn och egenkontroll samt riskvärdering och analysmetoder. Inom dessa och andra områden hade inspektionerna utvecklat kontaktytor och samarbetsformer med bl.a. myndigheter, företag, organisationer och intressegrupper. På detta sätt tillfördes inspektionerna kontinuerligt ny kunskap och erfarenhet. Enligt inspektionskommitténs uppfattning skulle en samman- slagning av tre organ med så olika arbetsområden och så olika kompetenser innebära att man tillskapar en kostsam administrativ överbyggnad, utan motsvarande vinster eller fördelar för verksamheten. Man ansåg därför inte att det fanns tillräckliga skäl för att inrätta en gemensam myndighet för de tre inspektionerna. I avsnitt 9 finns en redovisning av den samverkan som inspektionerna bedriver . Utredningen kan konstatera att arbetet bedrivs ambitiöst och systematiskt. är de områden som identifierats som intressanta för samverkan av relativt begränsad omfattning. Arbetet som berörs uppgår enligt inspektionernas egna bedömningar till sammanlagt mindre än 10 årsarbetskrafter. Det har från inspektionerna framförts att anledningen till att samverkansarbetet inte är mer framgångsrikt är att tillsyns- uppdragen är så väsensskilda. Exempelvis bedöms inte tillsynen inom luftfartsområdet ha större likheter med tillsynen inom sjöfarten än med den tillsyn som görs av kärnkraftverken. De områden som omfattas av samverkan är gemensamma för flertalet tillsynsmyndigheter och inte specifika för transportsektorn. De potentiella rationaliseringseffekterna i kärnverksamheten till följd av en integration av de transportslagsövergripande kompetens- områdena skulle därmed vara mycket begränsade. () fick i uppdrag av regeringen (Fi2005/6187) att lämna förslag till hur statliga myndigheters administrativa stöd skulle kunna effektiviseras. I uppdraget ingick även att undersöka vilka incitament och hinder, bl.a. organisatoriska och finansiella, som finns för samverkan inom det administrativa området. I sin rapport statlig administration (Dnr 12- 1266/2005) redovisar ESV ett antal hinder för samverkan, främst: Myndighetsstrukturen – risk för suboptimerad styrning Genom att myndigheter styrs och följs upp nästan enbart utifrån hur de klarar sitt eget åtagande finns risken att de optimerar sin egen verksamhet utan att se till staten som helhet. De direkta incitamenten till att spara pengar till staten eller frigöra medel för omfördelning mellan myndigheter är svaga. Det saknas i stort sett kunskap och utvärderingar som visar på besparingspotentialen i att samverka och därmed också stöd och vägledning för att genomföra olika samverkanslösningar. Problem med kompetensförsörjning och regionalpolitiska hänsyn kan vara ett hinder för att nå de kostnadsbesparingar som eftersträvas. Förändring ses ofta som ett hot och inte en möjlighet, beroende på kulturen i myndigheten och tidigare erfarenheter av förändringsarbete. Ledarskapet är av avgörande betydelse. Föreställningar om att det inte går att samverka på vissa områden är vanliga. ESVs rapport avser samverkan på det administrativa området, medan samverkan inom sakverksamheten inte behandlas. Utredningens bedömning är att slutsatserna i rapporten i stor utsträckning även är giltiga när det gäller hinder för samverkan avseende myndigheternas kärnverksamhet. I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 2) noterar regeringen att en allt för stor del av driftskostnaderna för de statliga myndigheterna går till administrativt stöd och lokaler. Ett ökat samarbete mellan myndigheterna anges som ett sätt att effektivisera myndigheternas administrativa funktioner. Regeringen anser att myndigheterna bör ges starkare incitament för samarbete och samordning. I propositionen konstaterar regeringen att den statliga myndighetsstrukturen har blivit komplicerad och svåröverskådlig och regeringen kommer därför att göra en översyn av den statliga förvaltningens organisation. I detta sammanhang skall det undersökas om det finns möjligheter att avveckla myndigheter eller slå samman myndigheter med närliggande verksamheter i syfte att minska antalet alltför små och kostsamma myndigheter. I avsnitt 10 finns en redovisning av den nederländska transport- och vatteninspektionen, Inspectie Verkeer en Waterstaat, IVW, som utredningen har studerat närmare. Utredningen kan konstatera att man på ledningsnivå i IVW anser att erfarenheterna från den samordnade inspektionsverksamheten är mycket positiva, både avseende verksamhet och ekonomi. Det finns givetvis betydande skillnader mellan förhållandena i Neder- länderna och i , t.ex. när det gäller ansvarsfördelningen mellan regering och myndigheter. Utredningen bedömer dock att en hel del av de erfarenheter som gjorts i , bör vara tillämpliga även på svenska förhållanden. Som framgår av avsnitt 3–6 har de olika inspektionerna delvis olika uppdrag. Luftfartsstyrelsen har t.ex. ett samlat ansvar för den civila luftfarten, ett s.k. sektorsansvar och Järnvägsstyrelsen har dels ett marknadsmål, dels ett säkerhetsmål.