sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Tingsrätten ska avgöra frågor om kontaktförbud med en lag- faren domare. Prövning om kontaktförbud bör precis som , göras efter ansökan från skyddspersonen eller när det annars finns anledning till det. Det torde vara mest vanligt att frågan om kontaktförbud uppkommer i samband med en utredning om brott. Det är därför viktigt att det finns en hög kompetens hos polisen för att hjälpa skyddspersonen att begära besöksförbud eller själv initiera en sådan begäran. Enligt direktiven ska utredningen överväga vilken myndighet som ska fatta beslut om att utfärda kontaktförbud. Rimligen torde det inte finnas andra möjligheter än att ge denna beslutsbehörighet till polis, åklagare eller domstol eftersom det är dessa myndigheter som kommer i kontakt med den typ av problem som det här är frågan om. Det framkommer ibland önskemål om att polisen bör ges möj- lighet att besluta om kontaktförbud. Så sker även t.ex. i RPS rapport om elektronisk övervakning av kontaktförbud (rapporten behandlas i kapitel 7 i betänkandet). Argument som har framförts för en sådan förändring är bl.a. att beslutsprocessen skulle gå fortare och därmed kunde skyddet som ett kontaktförbud innebär vara på plats tidigare. Vi konstaterar att kontaktförbud till sin natur är av mer förvalt- ningsrättslig art än de ärenden som åklagaren normalt behandlar, men att kontaktförbuden har en nära anknytning till brott och brottsutredning. Besluten hör således hemma i rättskedjan. Ny lag om kontaktförbud Vår bedömning är att handläggningen och prövningen av frågan om kontaktförbud är så ingripande för den enskilde att den bör ske så samlat som möjligt. Bedömningarna om integritetsintrång m.m. talar för att det bör finnas en viss distans mellan den handläggande nivån och beslutsfattaren. Sammantaget anser vi att det saknas skäl att ändra den nuvarande ordningen i lagen om besöksförbud, dvs. att åklagare beslutar i dessa ärenden. Dessutom har åklagarna numera en jourorganisation som innebär att en beslutsfattare är tillgänglig dygnet runt. Det förekommer att det under en förhandling i ett brottmål uppkommer fråga om behovet av kontaktförbud. Om åklagaren anser att det finns tillräckliga skäl för att meddela kontaktförbud mot den misstänkte gärningsmannen är en vanlig praktisk lösning att åklagaren begär att rätten ska ta paus för att åklagaren ska kunna meddela beslut om kontaktförbud. Från både rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv vore det att föredra om åklagaren istället kunde ta upp frågan på vilket stadium målet än befinner sig. Det vore också rimligt om målsäganden hade befogenheten att väcka den frågan inför sittande rätt. Rätten bör även kunna ta upp frågan ex officio. Vi återkommer senare till att vi anser att domstol som huvud- regel bör besluta om villkor om elektronisk övervakning. Den som beslutar om ett kontaktförbud bör säkerställa att en underrättelse lämnas till socialnämnden om förbudspersonen och skyddspersonen har gemensamma barn . får då möjlighet att utreda barnets förhållanden och ge barnet det stöd som behövs i det enskilda fallet. På samma sätt bör Kriminal- vården underrättas om förbudspersonen är intagen i anstalt eller är aktuell inom frivården. Kriminalvården kan då anpassa vården med utgångspunkt även i förhållande till att det finns ett gällande kontaktförbud. Ett beslut om kontaktförbud kan även ha betydelse om personen har intensivövervakning med elektronisk kontroll. Detta innebär att följdändringar i förordningen om besöksförbud är nödvändiga. Kriminalvården kan även besluta om att begränsa den intagnes försök att komma i kontakt med skyddspersonen (se närmare om detta i kapitel 12). Ny lag om kontaktförbud Frågan om rätt till offentligt biträde för förbudspersonen har utförligt behandlats i prop. 2002/03:70 i samband med införandet av besöksförbud avseende gemensam bostad och särskilt utvidgat besöksförbud. Rätten till offentligt biträde ska finnas kvar för förbudspersonen i ärenden där beslut ska fattas beträffande villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad. Detsamma ska gälla i ärenden där beslut ska fattas om villkor om elektronisk övervakning. Det senare återkommer vi till i kapitel 7. Enligt nuvarande lag är åklagaren skyldig att på begäran av skydds- personen föra dennes talan vid rätten, om inte särskilda skäl talar mot det. Om förbudspersonen är misstänkt för brott anses det oftast ingå i den offentlige försvararens roll att även företräda sin klient i kontaktförbudsprocessen. I ärenden om kontaktförbud med villkor om förbud att vistas i gemensam bostad eller, vilket vi återkommer till i nästa kapitel, med villkor om elektronisk över- vakning har förbudspersonen rätt till offentligt biträde. Flera åklagare som vi har talat med beskriver att frågan om kontaktförbud inte sällan är mer en partsprocess än en förvalt- ningsprocess, dvs. processen präglas av två parters motstående intressen. Frågan om kontaktförbud sammanblandas inte sällan med den bakomliggande konflikten och dess juridiska efterspel. Sammantaget kan det för åklagaren vara svårt att företräda skydds- personen som han eller hon ska ha en objektiv roll i brottmålsprocessen. Enligt nuvarande 1 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde ska ett särskilt biträde för målsäganden (målsägandebiträde) för- ordnas i mål om brott enligt 6 kap. om det inte är uppenbart att målsäganden saknar behov av sådant biträde. Mål- sägandebiträde kan också förordnas i mål om brott enligt 3 eller 4 kap. , på vilket fängelse kan följa, eller enligt 8 kap. 5 eller 6 §§ eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden har behov av sådant biträde. Ny lag om kontaktförbud debiträde förordnas i mål om annat brott på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och övriga omständigheter kan antas att målsäganden har ett sär- skilt behov av sådant biträde. I många fall där frågan om kontakt- förbud uppkommer finns således redan ett målsägandebiträde för- ordnat. I betänkandet Målsägandebiträdet – ett aktivt stöd i rätts- processen, SOU 2007:6, uppgav flera av de intervjuade advokaterna att de inom sitt uppdrag som målsägandebiträde hjälper klienten att ansöka om kontaktförbud och på andra sätt vägleder dem under den processen. Målsägandebiträdets uppgifter är att ta till vara målsägandens intressen i målet samt lämna stöd och hjälp till målsäganden enligt 3 § lagen om målsägandebiträde. Med utgångspunkt i den praxis som finns är det dock tveksamt om det är liktydigt att lämna stöd och hjälp och att företräda klienten i frågan om kontakt- förbud. Vi anser att det finns anledning att göra ett sådant förtyd- ligande. Bland målsägandebiträdets uppgifter bör det således ligga att företräda skyddspersonen inför rätten i ärenden om kontakt- förbud. Vi anser inte att det är nödvändigt att i fler fall än nu förordna målsägandebiträden. Att förordna målsägandebiträden i samtliga fall där kontaktförbud begärs skulle inte bara bli en onödig ekono- misk belastning för staten utan skulle dessutom ge skyddspersonen fördelen att alltid vara garanterad ett eget juridiskt ombud, vilket förbudspersonen inte alltid är. Huvudregeln bör som vara att skyddspersonen företräds av åklagaren i rätten. Under handlägg- ningen fram till åklagarens beslut om kontaktförbud finns det redan ett starkt brottsoffer/skyddspersonsfokus. Någon möjlighet att under den fasen erbjuda skyddspersonen särskilt juridiskt stöd framstår inte som nödvändig. Däremot bör det från ett helhets- perspektiv i hela den pågående konflikten mellan skyddspersonen och förbudspersonen vara möjligt att ett förordnat målsägande- biträde företräder skyddspersonen i ärenden där ett kontaktförbud överklagas eller där ett beslut om villkor till kontaktförbud fattas av domstol som första instans. Enligt granskning av tillämpningen av besöksförbud (, Besöksförbud – en kartlägg- ning över tillämpningen med synpunkter, 2008, s. 23) prövas 3 pro- cent av alla besöksförbudsärenden i rätten. Ny lag om kontaktförbud Enligt nuvarande lag om besöksförbud ska tingsrätten vid avgö- rande av saken bestå av en domare och tre nämndemän. Vid annan handläggning är tingsrätten domför med en lagfaren domare. I normalfallet innebär de nuvarande bestämmelserna inte något problem eftersom förhandlingar kan sättas ut . I vissa situ- ationer uppkommer dock problem som lagstiftaren när lagen om besöksförbud infördes inte kunde förutse. Enligt nu gällande regler ska rätten hålla sammanträde i ärenden om besöksförbud avseende gemensam bostad så snart det kan ske och, om det inte finns något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens pröv- ning påkallades hos åklagaren. Vid vissa storhelger torde det vara omöjligt att hålla sammanträde eftersom det saknas en jour- lista för nämndemän. Som har framgått ovan, föreslår vi samma tidsgräns avseende prövning av villkor om elektronisk övervakning. Vi anser mot denna bakgrund att tingsrätten ska kunna avgöra frågor om kontaktförbud utan nämnd. En sådan ändring bör kunna innebära att handläggningen av besöksförbudsärenden påskyndas i domstolen. En förändring av reglerna om tingrättens sammansätt- ning bör inte få sådana effekter på rättssäkerheten att den nu gällande ordningen är nödvändig. Huvudregeln i lagen (1996:242) om domstolsärenden bör således gälla. Som jämförelse kan man påpeka att beslut om tvångsmedel, t.ex. beslut om häktning, kan fattas av en domare utan nämnd. Ett beslut om häktning innebär visserligen enbart ett tillfälligt frihetsberövande, men får ändå betraktas som mer integritetsinkränkande än ett beslut om kon- taktförbud. I sammanhanget bör det påpekas att regler om domstolens sammansättning gäller i brottmål, t.ex. vid mål om överträdelser av kontaktförbud. Förslag: Maxstraffet för överträdelser av kontaktförbud ska vara fängelse. I 24 § lagen om besöksförbud anges att den som överträder ett meddelat besöksförbud döms för överträdelse av besöksförbud till böter eller fängelse i högst . Ny lag om kontaktförbud I delbetänkande Straffskalan för mord (SOU 2007:90) anges att samhällsutvecklingen medför föränd- ringar i synen på olika brotts straffvärde. Mycket talar för att acceptansen för våld har minskat i samhället. Denna utveckling sammanfaller med att individens rättigheter i samhället har för- stärkts i förhållande till kollektivets. En tidigare hierarkisk sam- hällsordning har ersatts av ett synsätt som utgår från alla männi- skors värde och respekt för individen (SOU 2007:90, s. 135). Insat- ser mot våld mot kvinnor är ett prioriterat område och kontakt- förbud har visat sig vara ett effektivt verktyg för att minska denna brottslighet. Det krävs dock en viss finslipning av både bestämmel- ser och tillämpning, vilket möjligen kan ge en brottsförebyggande effekt. En höjd straffskala kan även påverka myndigheternas prio- riteringar. Det finns enligt vår uppfattning därför anledning att möjliggöra för en större spännvidd i straffskalan för överträdelser av kontakt- förbud, dvs. att utöka maximistraffet från fängelse till fängelse. Att straffskalan höjs från ett till fängelse för överträdel- ser av kontaktförbud kan ökar möjligheten att besluta om tvångs- medel, eftersom fängelse är den undre gränsen för många av de straffprocessuella tvångsmedlen. Brå konstaterade att mer än hälften av alla utredningar om överträdelser av kontakt- förbud avslutades utan att åtal väcktes. Mer än en tredjedel av för- undersökningarna avslutades för att brott inte gick att styrkas (Brå Rapport 2002:71, s. 83). Med en höjd straffskala öppnas fler möj- ligheter att säkra bevis. Upprepade överträdelser inryms i första hand i det nya brottet olaga förföljelse, men den som har dömts för en överträ- delse av kontaktförbud och återfaller efter avtjänat straff bör kunna dömas till ett fängelsestraff mellan ett och enligt lagen om kontaktförbud. Detsamma bör gälla om någon gör sig skyldig till upprepade överträdelser mot flera olika brottsoffer. Ny lag om kontaktförbud 6.9Även ringa överträdelser ska straffbeläggas Förslag: överträdelser ska straffbeläggas. Av andra stycket i 24 § lagen om besöksförbud framgår att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar. Nuvarande bestämmelse innebär att det är straffritt att över- träda ett meddelat besöksförbud om överträdelsen bedöms vara ringa. finns det även en bestämmelse som undantar vissa kontakter mellan förbudspersonen och skyddspersonen, nämligen om de med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befo- gade. De ringa överträdelserna omfattar enligt prop. 1987/88: 137 åtgärder som inte är av den karaktären att de kan anses uppenbart befogade men som ändå framstår som klart ursäktliga. Vidare bör bestämmelsen enligt propositionen, kunna tillämpas för enstaka överträdelser om parterna har försonats och båda vill ha förbudet upphävt. 2002/03:70 uttalade regeringen att den hade för avsikt att återkomma till frågan om en särskild straffskala för ringa brott bestående av enbart böter när effekterna av de då beslutade ändringarna hade utvärderats av Brå (prop. 2002/03:70, s. 53 och 69). Brå har i de uppföljningar som har gjorts av lagen om besöks- förbud undersökt vad som betraktas som ringa överträdelser. En del åklagare har uppgett att de betraktar enstaka telefonsamtal, sms eller vykort med hälsningar utan bokstavligt hot som ringa över- trädelser. Vissa av de åklagare och poliser som Brå har intervjuat sa att det är antalet överträdelser som avgör om överträdelsen ses som ringa eller inte. Andra lyfte fram att det är typen av överträdelse eller allvaret i den situation som överträdelserna skapar som är avgörande. Ytterligare andra menade att det är huruvida en kontakt är avsiktlig eller innehåller hot som avgör det allvarliga i överträdel- sen (Brå, Nya regler i lagen om besöksförbud, 2005, s. 43). Hovrätten över och fann, till skillnad från tings- rätten i samma mål, att två inspelade meddelande på skyddsperso- nens telefonsvarare inte utgjorde en straffri ringa överträdelse (Hovrätten över och , Mål B 2430-03). I samman- hanget vill vi påpeka att förbudspersonen och skyddspersonen inte tidigare hade någon annan relation än att skyddspersonen, som var Ny lag om kontaktförbud polis, hade arbetat med en förundersökning i vilken förbudsperso- nens man hade varit misstänkt för brott. Enligt Brå:s uppföljning framhöll vissa åklagare att de inte ansåg det som meningsfullt att åtala förbudspersonen vid inledande och lindrigare överträdelser, eftersom det är tveksamt om lagen ger utrymme för det (Brå, Nya regler i lagen om besöks- förbud, 2005, s. 48). Mot denna bakgrund samt undantaget för uppenbart befogade kontakter i 1 § lagen om besöksförbud förefaller det som att området för straffrihet vid ringa överträdelse har blivit alltför omfattande. Detta bör enligt vår mening inskränkas väsentligt. Vi har redan genom definitionen av vad ett kontaktförbud omfattar poängterat att t.ex. telefonsamtal, sms och brev är otillåtna kontakter. Kontakter som bedöms som ringa är ofta ett sätt för förbudspersonen att visa för skyddspersonen att han eller hon inte har för avsikt att släppa kontakten eller kontrollen över honom eller henne. De kan därför uppfattas lika allvarliga som uttalade hot. Från skyddspersonens perspektiv är det tveklöst så att även en objektivt sett liten överträdelse har påverkan på det upplevda skyddet mot förbudspersonen. En, i andras ögon, ringa överträdelse, kan ha en förödande påverkan på skyddspersonens upplevelse av trygghet och skydd av samhället. Den nya definitionen av kontaktförbudet liksom Polisens utökade ansvar för t.ex. klargörandesamtal samt avskaffandet av den otydliga ansvarsfriheten för ringa överträdelser kommer att innebära en större tydlighet för var gränserna för kontaktförbud går. Vi föreslår således att ansvarsfriheten för ringa överträdelser avskaffas. Befogade kontakter, som vi har diskuterat i avsnitt 6.4.3, bör även i fortsättningen undantas, vilket innebär att vissa kon- takter som skyddspersonen har tagit initiativ till och möten som har uppkommit genom en domstols eller myndighets initiativ inte innebär att en överträdelse har skett. Det ska dock påpekas att vid dessa förhandlingar och sammanträden har förbudspersonen inte rätt att söka direkt kontakt med skyddspersonen utöver de samtal som sker genom myndigheten eller domstolen. Ny lag om kontaktförbud 6.10Åklagarnas arbete kring kontaktförbud Förslag: Regeringen bör ge Riksåklagaren i uppdrag att utfärda nödvändiga riktlinjer för den nya lagen om kontaktförbud. Enligt 5 § förordningen (1988:691) om tillämpning av lagen (1988:688) om besöksförbud ska ytterligare föreskrifter för till- lämpningen av lagen om besöksförbud meddelas av Åklagarmyn- digheten. har med stöd av denna bestämmelse föreskrivit att beslut i fråga om besöksförbud ska meddelas inom från det att ansökan om besöksförbud kommit in till eller av annan anledning tagits upp vid en åklagarkammare, om inte särskilda skäl föreligger med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter, 1 § föreskrifter om besöksförbud, ÅFS 2005:27. Den kartläggning över tillämpningen av besöksförbud som redovisade visade att det finns vissa brister i hur åklagare tillämpar de nuvarande bestämmel- serna. Kartläggningen har redovisats i avsnitt 2.4. Sammanfatt- ningsvis konstaterades att det fanns olika syn på hur lagen om besöksförbud ska tillämpas. Vid en av de granskade åklagarkam- rarna fanns t.ex. den felaktiga inställningen att besöksförbud och personella tvångsmedel, dvs. frihetsberövanden, inte kan användas parallellt eftersom det innebär att man använder dubbla tvångs- medel. I propositionen till lagen om besöksförbud fastställs att besöksförbud fyller ett helt annat syfte än de straffprocessuella tvångsmedlen och därför inte är avsett att ersätta eller komplettera dessa. Ett annat problem var att mer än en tredjedel av alla ärenden inte avgjordes inom den av Riksåklagaren föreskrivna tiden. Omprövningar skedde inte på ett likformigt eller strukturerat sätt. Dessutom fanns ett antal problem av mer administrativ art, t.ex. i fråga om skyddspersoner med skyddade personuppgifter, diarie- föring och beslutsmotiveringar. Det konstaterades också att det vid enbart en av de granskade åklagarkamrarna hade förekommit en strukturerad diskussion om besöksförbud som hade utmynnat i en gemensam plan kring hur man skulle hantera överträdelser av besöksförbud. Regeringen bör därför ge Riksåklagaren i uppdrag att utfärda riktlinjer för den nya lagen om kontaktförbud. Riksåklagaren bör ställa som krav att varje åklagarkammare har en strategi för hand- Ny lag om kontaktförbud läggningen av kontaktförbud. En ingrediens i en sådan strategi bör vara ett krav på en effektiv hantering av överträdelser. I det kan t.ex. innefattas att förbudspersonen hämtas till förhör samtliga fall där det finns förutsättningar för detta eller att förhör med förbuds- personer och skyddspersoner verkligen kommer till stånd. 6.11Polisens ansvar för kontaktförbud Förslag: Polisens ansvar vid ärenden om kontaktförbud ska tydliggöras i den nya lagen om kontaktförbud. Regeringen bör ge RPS i uppdrag att utfärda nödvändiga riktlinjer. anger lagen om besöksförbud inte vem som ska följa upp ett meddelat besöksförbud. Ett sätt för polisen att arbeta brottsförebyggande i samband med ärenden om besöksförbud är att kontrollera hur förbuden efterlevs och upptäcka var och när andra insatser behövs. Ett annat arbetssätt är att ingripa under pågående överträdelser. Sett ur ett brottsofferperspektiv framstår det som mera lämpligt att polisen kontinuerligt kontrollerar hur ett besöksförbud fungerar och på detta sätt förhindrar att brott begås. Arbetet med att följa upp hur beviljade besöksförbud fungerar skiljer sig åt mellan olika polismyndigheter. Brå konstaterade vid utvärdering att polisen i stor utsträckning saknade rutiner för arbetet med besöksförbud. Det var mot den bakgrunden som RPS fick i uppdrag att ta fram riktlinjer för strukturerade hot- och riskbedömningar i ärenden om våld i nära relationer samt rutiner och riktlinjer för handläggningen av ärenden om besöksförbud. RPS riktlinjer och rutiner vid ärenden om våld i nära relationer samt i ärenden om besöks- förbud finns publicerade i 2005:1. I riktlinjerna finns rekommendationer för hur polisen ska arbeta med ärenden om besöksförbud. Av dessa rekommendationer fram- går bl.a. att berörda parter bör få tydlig information i samband med ansökan och beslut om besöksförbud, både om dess rättsliga inne- börd liksom relevant information om hur den lokala polismyndig- heten arbetar med besöksförbud i praktiken. I rekommendation- erna betonas att polisens interna informationsspridning i ärenden Ny lag om kontaktförbud om besöksförbud bör fungera på ett snabbt och effektivt sätt. Besluten bör tidigt bli enkelt sökbara och operativt tillgängliga för t.ex. den personal som kallas till en brottsplats. RPS framhåller även i rekommendationerna att polisen bör hålla sig uppdaterad om hur ett besöksförbud fungerar. Ärendet bör hållas i sådan ordning att det underlättar kontinuerliga kontakter med den utsatta perso- nen och korrekta ingripanden i akuta situationer. Som nämnts tidigare saknas fortfarande skriftliga rutiner vid flertalet av polismyndigheterna. Kvaliteten av polisens arbete med avseende på besöksförbudslagen är skiftande. Enligt Brå:s senaste uppföljning har t.ex. polisen i av de studerade fallen inte tagit någon egen kontakt med skyddspersonen efter beslutet om besöksförbud, oavsett om den skyddade anmält någon överträdelse eller inte. Det finns inte någon uttrycklig regel i lagen om besöksförbud som anger vilken roll polisen har avseende besöksförbud. Det är enligt vår mening av vikt att det tydliggörs och lyfts fram att polisen ska ha ett ansvar vid arbetet med besöksförbud och för uppföljning av meddelade förbud. En sådan bestämmelse bör således föras in i lagen om besöksförbud. Skyldigheten för Polisens arbete med besöksförbud bör i första hand vara att verka för skyddspersonens trygghet och att aktivt förebygga överträdelser. För att detta ska kunna ske systematiskt krävs att beslut om kontaktförbud finns tillgängliga och sökbara, att strukturerade hot- och riskbedömningar sker initialt och följs upp kontinuerligt samt att det finns fastlagda rutinbeskrivningar. Bl.a. torde det vara lämpligt att skydds- och klargörandesamtal sker med skyddspersonen respektive förbudspersonen samt att det finns utpekade ansvariga kontaktpersoner vid polismyndigheterna. Likaså bör det finnas rutiner för hur information ska lämnas över till en annan polismyndighet i de fall skyddspersonen eller för- budspersonen flyttar till ett annat polisdistrikt. Av väsentlig bety- delse för den upplevda tryggheten och trovärdigheten av rätts- systemet är att överträdelser också leder till omedelbara reaktioner. Genom att ansvaret för polis i dessa ärenden pekas ut tydligare fastläggs att samhället förväntar sig att polis agerar mer konsekvent och snabbare än . finns det redan etablerade metoder att utnyttja. Vi anser att det finns skäl för RPS att komplettera bestämmel- serna med föreskrifter för Polisen. Regeringen bör därför ge RPS i uppdrag att utfärda nödvändiga riktlinjer. Ny lag om kontaktförbud Bedömning: Det är av synnerlig vikt att under- rättas om beslut om kontaktförbud om parterna som berörs har gemensamma barn så att kan ge stöd till dessa barn. Som har framförts av Utredningen om beslutanderätten vid gemen- sam vårdnad (se SOU 2007:52) bör det i vissa fall vara möjligt för en domstol att ge den ena vårdnadshavaren självständig beslutande- rätt. Frågan kan t.ex. uppkomma i ärenden om kontaktförbud. Brå påpekade i sin studie av besöksförbud att barn som lever i en miljö där åtminstone en av vårdnadshavarna lever under hot om brott är i en utsatt position.