sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — KFM kan hålla sammanträde med gäldenären för att inhämta upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering. Även borgenärer, andra myndigheter och någon annan som kan bidra till utredningen av ärendet får kallas till sammanträde (se 16–18 §§). Socialnämnder och andra myndigheter måste på KFM:s begäran överlämna sådana uppgifter om gälde- närens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ärendet. Sedan skuldsaneringen inletts får exekutiva åtgärder inte ske för de aktuella fordringarna (se 22 §). Tillsammans med gäldenären ska KFM därefter upprätta ett förslag om skuldsanering som innehåller nödvändiga uppgifter om fordringarna samt en betalningsplan. Förslaget skickas till samtliga kända borgenärer vars fordringar berörs av skuldsaneringen för Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik Oavsett om borgenärerna hörs av eller inte ska KFM pröva om gäldenären ska beviljas skuldsanering. Det är då fråga om en fullständig sakprövning av förutsättningarna för skuldsanering, men vanligen blir resultatet att skuldsanering beviljas (19–21 §§, s. 212). Beslutet ska kungöras och får verk- ställas utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft (21 § andra stycket och 37 §). Verkan av skuldsaneringen är alltså att gäldenären befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaner- ingen i den utsträckning som dessa sätts ned. Genom skuld- saneringen befrias gäldenären också från ansvar för betalningen av fordringar som inte är kända i ärendet (såvida det inte rör sig om fordringar som enligt lag inte ska omfattas av skuldsaneringen). Eventuella borgensmän eller medgäldenärer som ursprungligen delat ansvaret för betalningen med gäldenären kan dock fortfarande avkrävas betalning – skuldsaneringen omfattar nämligen endast den som har ansökt om ett sådant förfarande (23 §). En överenskommelse – före eller efter beslutet om skuld- sanering – som innebär att gäldenären eller tredje man tillförsäkrar någon berörd borgenär bättre villkor än enligt skuldsaneringen är ogiltig (35 §). I vissa situationer kan det finnas anledning att ompröva beslutet om skuldsanering. Resultatet kan bli att KFM upphäver beslutet eller ändrar det som har bestämts i fråga om exempelvis fördel- ningen av beloppen eller tidpunkter för betalning. Skälet kan vara att gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller uppsåtligt försvårat konkurs eller exekutiv förrättning. Ett annat skäl till omprövning är att gäldenären i hemlighet har gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande. Vidare kan det faktum att gäldenären medvetet har lämnat oriktiga uppgifter i ansökan eller under handläggningen eller i ett skatte- ärende i vissa fall ge ett sådant resultat. Även när gäldenären bryter mot vad som anges i betalningsplanen eller får kraftigt förbättrade ekonomiska förhållanden kan skuldsaneringsbeslutet ändras eller upphävas. l det senare fallet krävs dock att inkomstökningen kan förklaras av omständigheter som inte kunnat förutses vid beslutet samt att ansökan om omprövning, normalt sett, görs under betal- ningsplanens ursprungliga löptid (24 §). Det är endast borgenärer vars fordringar omfattas av beslutet om skuldsanering som kan ansöka om omprövning. Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik Även gäldenären kan begära omprövning av skuldsaneringen. En förutsättning för ändring är att gäldenärens ekonomiska förhållan- den väsentligen har förändrats efter beslutet om skuldsanering och detta beror på omständigheter som inte kunnat förutses vid be- slutet. Ändring kan också komma till stånd om det finns synnerliga skäl (25 §). I samband med att ett beslut om skuldsanering ändras får löptiden för betalningsplanen förlängas till som längst (26 §). Skuldsaneringslagen innehåller även regler om överklagande av KFM:s avgöranden (se 29–31 §§). KFM:s slutliga beslut, liksom beslut att inleda skuldsanering, får överklagas till tingsrätten i den ort där gäldenären är bosatt. KFM är inte part i domstolen. Bifalles gäldenärens överklagande, ska tingsrätten återförvisa ärendet till KFM. Om KFM avslagit gäldenärens ansökan under ett senare stadium, finns dock möjlighet för tingsrätten att besluta om skuld- sanering under förutsättning att det finns tillräcklig utredning. För att en hovrätt ska pröva ett beslut av tingsrätt krävs enligt huvudregeln prövningstillstånd. Om gäldenären försätts i konkurs, förfaller en ansökan om skuld- sanering, vilket följer av att konkursinstitutet är överordnat skuld- saneringsinstitutet. Blir det under skuldsaneringsärendet aktuellt med offentligt ackord, ska skuldsaneringsärendet förklaras vilande. Om ackordet fastställs, förfaller ansökan om skuldsanering. Det- samma gäller om gäldenären avlider. Följden blir i samtliga fall att ärendet skrivs av från vidare handläggning, vilket också sker om gäldenären återkallar en ansökan om skuldsanering (32–33 §§). skuldsaneringslag ersattes av en ny skuldsaneringslag (2006:458). Syftet var att göra skuldsanerings- förfarandet enklare och mer effektivt. Den nya lagen har medfört bl.a. att skuldsaneringsförfarandet med större tydlighet koncen- treras till KFM. En annan nyhet är att den gäldenär som vill söka skuldsanering inte längre nödvändigtvis behöver göra ett eget för- sök att träffa en frivillig överenskommelse med sina borgenärer före sin ansökan, något som krävdes enligt lag. Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik 3.2Skuldsaneringslagens relation till näringsidkare 3.2.1Insolvensutredningens delbetänkande (SOU 1990:74) , som påbörjade sitt arbete 1988, överlämnade 1990 delbetänkandet Skuldsaneringslag (SOU 1990:74). Delbetänkandet innehöll förslag till en skuldsaneringslag som skulle göra det möjligt för överskuldsatta fysiska personer att helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av de skulder som enligt rättens beslut omfattas av skuldsaneringen. I den föreslagna lagen gjordes en avgränsning av personkretsen som innebar att en fysisk person som driver näring skulle falla utanför den kategori som kunde komma i fråga för skuldsanering. Utredningen kom av olika skäl fram till att man för svensk del inte borde söka förena skuldsanering och konkurs i samma för- farande. En anglo-amerikansk modell med s.k. discharge (skuld- befrielse) i samband med konkurs rekommenderades alltså inte, vilket dock inte enligt förslaget skulle hindra en fysisk person som varit försatt i konkurs att – med hänsyn till sin därefter rådande ekonomiska situation – begära skuldsanering (detta ställnings- tagande ansågs ha särskild betydelse för f.d. näringsidkare som efter konkurs inte kan komma till rätta med sin restskuld, SOU 1990:74 s. 19, 217 f. och 252 ff.). Utredningen förslog också bl.a. att den som fått näringsförbud inte skulle få komma i fråga för skuldsanering. 3.2.21994 års lag – absolut hinder mot skuldsanering för näringsidkare 1993/94:123 konstaterades att några remissinstanser till delbetänkande ifrågasatt om inte avgräns- ningen beträffande näringsidkare borde göras mer flexibel så att även näringsidkare som bedriver näringsverksamhet endast i mindre omfattning skulle kunna komma i fråga för skuldsanering. Föredragande statsrådet slog inledningsvis fast att det föreföll helt givet att ett skuldsaneringsförfarande ska stå öppet enbart för fysiska personer, något som var vedertaget i olika utländska system och som också förslag utgick från. Hon tillade (s. 87 f.): Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik En svårighet i sammanhanget är emellertid att begreppet fysisk person innesluter såväl privatpersoner som näringsidkare. Ytterligare avgräns- ningar kan därför vara nödvändiga. Personkretsen måste avgränsas så att gränsen mellan å ena sidan skuldsanering och å andra sidan konkurs och ackord blir tydlig. De två senare förfarandena är typiskt sett inriktade på hantering av kommersiella förhållanden, även om såväl konkurs som ackord, framför allt det förstnämnda, kan komma ifråga även när det gäller insolvens som enbart grundar sig på privatekono- miska misslyckanden. Ett skuldsaneringsförfarande bör i stället vara ett institut som är renodlat för just privatekonomiska förhållanden. Det nu sagda talar för att utesluta näringsidkare från skuldsanerings- lagens tillämpningsområde. Hon framhöll också som en komplikation att begreppet närings- idkare är vidsträckt och att det täcker inte bara den som driver och livnär sig på en industriell rörelse, en jordbruksrörelse eller ett hantverk, utan även den som jämsides med en anställning i mindre skala driver någon form av rörelse. Den senare kategorin, som kunde inkludera sådana näringsidkare vilkas näringsverksamhet har mycket blygsam omfattning och som har en ekonomi som till stor del är integrerad i den privata ekonomin, skulle enligt statsrådet i och för sig lika väl som en privatperson kunna komma i fråga för en skuldsanering. Detta talade för att en del näringsidkare trots allt borde kunna omfattas av en skuldsaneringslag. Argumentet av- färdades dock (s. 88 f.): Vid den avvägning som måste göras anser jag för min del emellertid att det mesta talar för att aktiva näringsidkare inte bör kunna komma i fråga för skuldsanering. Härigenom blir skuldsanering ett institut med annat tillämpningsområde än andra insolvensrättsliga institut, såsom exempelvis konkursinstitutet. Skuldsanering bör vara ett renodlat privat- ekonomiskt institut, medan konkursinstitutet har ett vidare tillämp- ningsområde. Till mitt ställningstagande bidrar i inte ringa mån också det förhållandet att man därigenom slipper att dra en annan gräns. Skulle man öppna ett skuldsaneringsförfarande för vissa näringsidkare – alla sådana kan knappast omfattas – måste man i lagen precisera vilka närings- idkare som avses. En sådan gränsdragning förefaller vara mycket svår att göra på ett tydligt sätt. Den skulle också kräva att man i en skuld- saneringslag reglerade hur en näringsverksamhet ska avvecklas, vilket skulle komplicera institutet. Således resulterade resonemangen i en strikt regel om att närings- idkare, dvs. var och en som yrkesmässigt på hel- eller deltid driver någon verksamhet av ekonomisk art, inte skulle kunna komma i åtnjutande av skuldsanering, oavsett om det rörde sig om deltids- Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik verksamhet eller verksamhet i blygsam omfattning (se 4 § lag). I propositionen framhölls att det inte borde ställas upp något allmänt hinder mot att en före detta näringsidkare er- håller skuldsanering, även om skuldernas art och omständigheterna kring deras tillkomst borde ges betydelse vid prövningen. Det förhållandet att en betydande del av en persons skuldsättning här- rör från en tidigare bedriven näringsverksamhet som resulterat i konkurs skulle då t.o.m. kunna tala för att skuldsanering bör be- viljas (s. 89 och 99). Statsrådet noterade att det i Insolvens- utredningens direktiv särskilt angetts att ett i första hand bör utformas med sikte på situa- tioner där någon enskild person har försökt starta egen rörelse men misslyckats och dragit på sig så stora personliga skulder att reell möjlighet saknas att genom eget arbete betala dessa. Skulder från tidigare bedriven näringsverksamhet borde alltså normalt beaktas positivt vid den allmänna skälighetsbedömningen, åtminstone så länge den bedrivna näringsverksamheten inte har anknytning till brottslig verksamhet (s. 100). Om gäldenären vid tillfället är belagd med näringsförbud, skulle han eller hon emellertid inte kunna beviljas skuldsanering (5 § lag, se s. 89 f., där det anfördes att det inte borde föreligga ett absolut hinder mot att bevilja skuldsanering för en gäldenär som varit ålagd näringsförbud eller gjort sig skyldig till ekonomisk brottslighet). 3.2.3Lagen om företagsrekonstruktion – ny syn på blygsam näringsverksamhet I propositionen Lag om företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5) upprepade regeringen sin ståndpunkt att skuldsaneringslagen enbart ska avse fysiska personer. Däremot gjordes en omprövning av kriteriet att gäldenären inte får vara näringsidkare. Regeringen noterade att personer som exempelvis på deltid bedriver en mindre rörelse inte skulle kunna komma i fråga för skuldsanering men väl för det föreslagna institutet företagsrekon- struktion. Detsamma gällde andra som kanske huvudsakligen är beroende av löneinkomster för sin försörjning men som vid sidan av lönearbetet bedriver någon form av verksamhet som definitions- mässigt gör dem till näringsidkare. Emellertid ansågs det för- Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik farandet inte alls lämpat för dessa kategorier, utan för i första hand större företag som drivs i aktiebolagsform eller liknande. Flera remissinstanser, liksom regeringen, konstaterade att det därför fanns behov av ett särskilt förfarande för de riktigt små företagarna, som i annat fall skulle riskera att hamna mellan två stolar (prop. Flera skäl anfördes för en sådan lösning, bl.a. intresset av ett flexibelt insolvensrättsligt system. Ett annat skäl var att gäldenärer av detta slag regelmässigt inte gör någon mer betydande åtskillnad mellan näringsverksamhetens ekonomi och privatekonomin. In- täkterna är ofta så små att de endast i ringa omfattning bidrar till försörjningen. Verksamheten är därutöver ofta förknippad med den person som bedriver den (prop. s. 165). Regeringen slog fast att skuldsaneringslagens sociala karaktär innebär att den lagen och dess former för skuldsanering passar väl för de små näringsidkarna. Detsamma gällde om man såg till kost- naderna för en skuldsanering jämfört med kostnaderna för inled- ande av en företagsrekonstruktion (prop. s. 165 f.). Därefter övergick regeringen till att kommentera förutsättning- arna för att en aktiv näringsidkare ska kunna beviljas skuldsanering. För det första skulle gäldenärens ekonomiska problem inte vara föranledda av den bedrivna näringsverksamheten; tvärtom borde verksamheten i regel ge ett tillskott till ekonomin. I annat fall borde verksamheten normalt avvecklas innan skuldsanering skulle kunna komma i fråga. Regeringen konstaterade att någon rekonstruktion av verksamheten inte kan förekomma inom ramen för en skuld- sanering, eftersom skuldsaneringsinstitutet inte alls är avpassat för sådant. På grund av skuldsaneringsinstitutets privatekonomiska karaktär borde lagen enligt regeringen inte heller tyngas med några särskilda regler för sådana fordringsförhållanden och därtill knutna rätts- förhållanden som är typiska för bedrivandet av näringsverksamhet. De dåvarande (och alltjämt gällande) materiella reglerna i lagen skulle därför behöva räcka till för att hantera de små närings- idkarnas skuldsaneringsärenden. I praktiken betydde detta enligt regeringen att gäldenären inte får ha några problem vad gäller exempelvis fordrings- och säkerhetsförhållanden eller komplexa skatterättsliga problem som är relaterade till näringsverksamheten (prop. s. 166). Regeringen framhöll att det visserligen är viktigt att det går att fastställa tillämpningsområdet för de olika insolvensrättsliga för- Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik farandena, men detta skulle inte behöva innebära att inte flera förfaranden i och för sig skulle kunna vara tillämpliga på en och samma gäldenär (här nämndes att det redan vid den aktuella tid- punkten faktiskt fanns möjligheter att låta en fysisk person bli föremål för såväl konkurs som skuldsanering). En formell över- lappning mellan tillämpningsområdena för skuldsaneringslagen och lagen om företagsrekonstruktion kunde enligt regeringen inte befaras innebära några betydande nackdelar. Genom att skuld- saneringsinstitutet öppnades för näringsidkare fanns visserligen en medvetenhet om att principen om att institutet skuldsanering är avsett för privatekonomiska förhållanden skulle brytas. Detta genombrott ansågs dock inte dramatiskt mot bakgrund av att det här rörde sig om näringsidkare som bedriver verksamhet av mycket blygsam omfattning och som har sin huvudsakliga försörjning genom lönearbete. Det betonades också att det alltjämt bara skulle komma i fråga att låta skuldsanering omfatta fysiska personer, närmare bestämt sådana som driver rörelsen i eget namn och därför inte har privatekonomin och rörelseekonomin åtskild (prop. s. 166 f.). Utvidgningen av tillämpningsområdet skulle dock behöva ske försiktigt. Som krav för skuldsanering ställdes därför upp krav på att näringsidkarens verksamhet måste vara av ringa omfattning såväl omsättningsmässigt som vad gäller den tid gäldenären lägger ned på verksamheten. De näringsidkare som avsågs var närmast de vars verksamhet har karaktären av extraknäck, varvid gäldenären alltså normalt borde ha sin huvudsakliga försörjning genom in- komster från annat håll. Härmed skulle förstås att inkomsten från näringsverksamheten borde vara liten, både i absoluta tal och sedd i relation till exempelvis löneinkomsten. Någon fast omsättnings- gräns ställdes inte upp; andra omständigheter skulle nämligen vägas samman med omsättningens storlek vid bedömningen (prop. s. 167). Även rörelsens beskaffenhet skulle ha betydelse. Förhållandena kring verksamheten borde enligt regeringen vara enkla för att skuld- sanering skulle kunna bli aktuell. Komplicerade och svåröverblick- bara ekonomiska förhållanden – t.ex. utestående åtaganden av betydelse och brister i bokföringen som inte kunde anses bagatell- artade – skulle tala emot skuldsanering, liksom ouppklarade för- hållanden med skattemyndigheten och oklara eller svårbedömbara utestående tillgodohavanden. Regeringen upprepade också att skuld- saneringslagens förhållandevis enkla regler om fordringshantering måste räcka till för den enskilde borgenären för att skuldsanering ska kunna komma i fråga – eftersom det är gäldenären som ska Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik rehabiliteras ekonomiskt och det är hans eller hennes totala betal- ningsskyldighet som står i fokus, kan inte rörelseskulderna lämnas utanför skuldsaneringen. Om skuldsaneringslagens regler bedöm- des otillräckliga, borde näringsverksamheten i stället avvecklas före ansökan (prop. s. 167 f.). Resonemangen ledde till en ny paragraf skuldsanerings- lag – 4 a § – i vilken angavs de särskilda förutsättningar som skulle vara uppfyllda för att en näringsidkare ska beviljas skuldsanering. Utöver de allmänna villkoren i 4 § skulle skuldsanering få beviljas en näringsidkare endast om det fanns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet. togs det grundläggande kravet på att gäldenären inte är näringsidkare bort från 4 § (bet. 1995/96:LU11, rskr. 1995/96:279, SFS 1996:780). Ändringarna trädde i kraft . I propositionen konstaterades att det beträffande en närings- verksamhet som gav överskott – och som därmed kunde få fort- sättas, trots skuldsaneringen – kunde finnas anledning att låta gäldenären göra förbehåll även för belopp som krävs för att fort- sätta verksamheten (prop. s. 168). 4 a § lag fördes sedermera utan sakliga ändringar över till 5 § skuldsaneringslag. 3.2.4Synen på näringsidkares skuldsaneringsförutsättningar i litteraturen och i praxis I litteraturen har anförts att det med den inriktning som skuld- saneringslagen har är tydligt att bestämmelsen i 5 § (4 a § lag), som behandlar näringsidkares möjligheter att få skuldsanering, inte får någon större praktisk betydelse, vidare att det – såvitt är känt – aldrig har beviljats skuldsanering med tillämpning av denna paragraf. Förutsättningarna för att medge skuldsanering anses nämligen så snäva att de passar in på endast ett fåtal överskuldsatta personer som är deltidsföretagare. Eftersom bestämmelsen inte tillåter rekonstruktion av ens riktigt små företag, kan det problem som var upphov till lagändringen inte anses löst (s. 104, se även det särskilda yttrandet i bet. 1995/96:LU11 s. 54). Även de som formellt sett inte skulle vara uteslutna från skuld- sanering, t.ex. för att de driver rörelse i aktiebolagsform eller för att någon närstående är ägare till det aktiebolag i vilka de är anställda, har i rättspraxis förvägrats skuldsanering. Ansökan har då stupat på Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik den allmänna skälighetsbedömning som ska göras enligt 4 § (se t.ex. RH 1996:65). Avslutningsvis kan tilläggas att något hinder inte föreligger för den som har beviljats skuldsanering att starta egen rörelse och så- ledes inträda i rollen som näringsidkare, även om det kan kompli- cera skuldsaneringsförfarandet (s. 105, jfr 9 §). För att kunna besvara de frågor som ställs i direktiven (se bilaga 1) är det av värde att närmare granska några av de undersökningar som gjorts om orsakerna till – och konsekvenserna av – att personer drabbas av (över)skuldsättningsproblem. Bakgrund, resultat och slutsatser I regleringsbrevet fick i uppdrag att närmare analysera orsakerna till uppkomsten av skuldfällor och att föreslå åtgärder för att begränsa problemen med överskuldsättning. För detta ändamål inhämtades tillgänglig statistik om kredit- marknaden och privatpersoners ekonomi. Verket konstaterade dock i sin promemoria, Överskuldsättning – omfattning, orsaker och förslag till åtgärder (PM 2003:04), att det saknades statistik och information som direkt behandlar orsaker till överskuldsättning och skuldfällor. Därför genomfördes ett flertal egna studier och undersökningar för att det tillgängliga materialet skulle kunna kompletteras. I promemorian konstateras sammanfattningsvis (s. 3) att skuld- fällor ofta utgår från individens och hushållets förutsättningar och val. De som hamnar i skuldfällan saknar ofta nödvändiga ekono- miska marginaler, men även hushåll med relativt goda inkomster, men som har krediter och lån, har ofta intecknat framtida in- komster genom sitt sätt att konsumera. Därigenom har de minskat sina marginaler. Att ha kunskap och förmåga att planera sin egen ekonomi är enligt verket viktigt för att undvika överskuldsättning. Vidare kan kunskap ge den handlingskraft som krävs när ekonomin är på väg att haverera – i en skuldsättningssituation visar det sig att väldigt många personer reagerar med passivitet och resignation, en strategi som försvårar deras situation. Enligt vad som anges i promemorian (s. 3 f.) är de orsaker som utlöser överskuldsättning vanligen förändringar i individers sociala eller arbetsmässiga situation. Överskuldsättning är ofta inte resul- tatet av en enda företeelse. Det är i stället ofta flera faktorer som samverkar för att skuldfällan ska slå igen. Förutsättningarna är låga inkomster, små marginaler och ändrade förutsättningar i kombina- tion med att hushållet har olika åtaganden för t.ex. krediter, studielån eller underhåll. I promemorian liknas det hela vid en domino- effekt. Det som fäller första brickan är för många hushåll personliga omständigheter som de inte alltid styr över (sjukdom, skilsmässa och arbetslöshet). Även bristande kunskaper och bristande ekono- misk planering bidrar till att dominoeffekten får fart och leder till överskuldsättning. I studierna framgick dessutom tydligt att många individer som varit näringsidkare har råkat illa ut; f.d. näringsidkare är väldigt högt representerade bland dem som söker skuldsanering eller hjälp i den kommunala budget- och skuldrådgivningen. I promemorian ställs retoriskt frågan om de som startat sin verksamhet varit med- vetna om den risk som de utsatt sin egen och sin familjs ekonomi för. – En annan riskgrupp som pekas ut är hushåll med ett högt belånat boende (s. 4). Fyra enskilda skuldtyper listas i promemorian som vanliga hos överskuldsatta, närmare bestämt TV-avgifter, sjukvårdsskulder, trafik- försäkringsavgifter och teleskulder (s. 4). konstaterar i promemorian att det alltid kommer att finnas hushåll som hamnar i ekonomisk kris, dvs. även om man på olika sätt framgångsrikt arbetar med att försöka för- hindra överskuldsättning. När skuldfällan slår igen skulle många hushåll vara hjälpta av snabb tillgång till kvalificerad ekonomisk rådgivning i kommunen.