sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Med nuvarande omprövningsmöjligheter krävs för ändring av skuldsaneringsbeslutet att gäldenärens ekonomiska förhållanden ska ha väsentligen förbättrats och att detta berott på omständigheter som inte kunnat förutses vid beslutet. Det är m.a.o. en tämligen hög tröskel som satts upp för att omprövning ska kunna komma i fråga (se 24 § första stycket 5 SksanL). Enligt dansk rätt (se avsnitt 5.1) är möjligheterna för borgenär- erna att åstadkomma omprövning genom ett återupptagande av skuldsaneringsärendet större när det är fråga om en gäldenär som med hänvisning till näringsverksamhetsrelaterade skulder fått skuldsanering trots oklarheter i sin ekonomiska situation. Ett sådant sätt att stävja eventuella felgrepp framstår i sig som adekvat. skulle utökade omprövningsmöjligheter kunna kväva den entreprenörsanda som kan finnas hos en näringsidkare som efter en tids rehabilitering vill ta chansen att starta en ny verk- samhet, förhoppningsvis bättre och med lärdomar från tidi- gare misstag i bagaget. Om möjligheten till ändring av en beslutad skuldsanering skulle kunna uppstå redan om gäldenärens ekono- miska förhållanden förbättrades i någon grad, dvs. Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare förbättringar än vad som gäller med nuvarande regelverk, kan man också befara att gäldenärer frestas att underprestera eller att dölja sin nyvunna framgång på ett otillbörligt sätt. Tanken är att det är KFM:s beslut om skuldsanering som en gång för alla ska slå fast förutsättningarna för skuldsaneringen i samband med att denna beviljas. Beslutet ska bl.a. grunda sig på gäldenärens sanningsenliga uppgifter och de antaganden man kan göra om hans eller hennes framtid. En sänkt tröskel för omprövning skulle emellertid indirekt skapa incitament för borgenärerna att ordna en mer utvecklad efterbevakning av f.d. näringsidkares ekonomiska förhållanden en skuldsanering kan an- gripas, i syfte att i efterhand omkullkasta ett beslut som inte till- räckligt tagit hänsyn till gäldenärens förmåga att ta sig ur en pro- blematisk situation. Detta är fullt förståeligt men av olika skäl olyckligt. En mer utvecklad och omfattande kontrollprocedur än den som finns kan förmedla bilden av att skuldsanering är en skör och i vissa fall oförutsägbar balansgång mellan gäldenärens åtaganden mot sina borgenärer och hans eller hennes ambitioner att ta ett nytt grepp om sin livssituation. Jag vill också tillägga att det inte framstår som praktiskt möjligt att med vissa intervaller, t.ex. en gång , justera betalnings- planen med hänsyn till ändrade förhållanden (se prop. 2005/06:124 s. 48). Jag anser därför att omprövningsreglerna för den nu avsedda situationen, dvs. då gäldenärens ekonomiska förhållanden förbätt- ras i en utsträckning som inte kunnat förutses, inte bör ändras i en borgenärsgynnande riktning. Detta rimmar f.ö. också väl med ambitionen att den seriöse näringsidkaren ska ges chansen att komma tillbaka. Något princi- piellt hinder mot att starta näringsverksamhet under skuldsaner- ingen finns ej (s. 105) och bör följaktligen inte heller införas. Om gäldenären startar ny inkomstbringande verksamhet skuldsaneringen löper, ska inkomsterna alltså i princip komma gäldenären till godo (utom i de extraordi- nära fall då väsentlighetskravet är uppfyllt). Detta kan fungera som ett ekonomiskt incitament för henne eller honom. I de fall då den f.d. näringsidkaren redan vid skuldsaneringstillfället uttrycker en ambition att starta en ny verksamhet bör dock höjd kunna tas för ett gynnsamt utfall redan i samband med fastställande av betal- ningsplanen. (Motsvarande hänsynstaganden kan då behöva tas vid Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare uträkning av gäldenärens förbehållsbelopp på så sätt att han förbe- hålls medel för att i försörjningssyfte starta och driva rörelsen.) Det finns tecken i rättstillämpningen som tyder på att även objektivt sett måttliga förbättringar i en gäldenärs ekonomiska förhållanden ibland leder till omprövning (se , Rättsfallsöversikt – Praxis i skuldsaneringsärenden –2006, SvJT 10/07, s. 1005 f.). Detta är dock något som tangerar en fel- aktig rättstillämpning och som jag anser att jag inte kan åtgärda med annan skrivning i lagen. Slutligen vill jag erinra om vad som tidigare nämnts om betal- ningsplanen , dvs. att denna bör förkortas från fem till . Med hänsyn till att betalningsplanerna avses bli kortare kan det i och för sig finnas skäl att behålla den nuvarande tidsfristen för reaktioner på ekonomiska förbättringar (24 § andra stycket SksanL). Det skulle emellertid få till följd att borgenärerna skulle ges möjlighet att ge in en ansökan om ompröv- ning även efter den tidpunkt då betalningsplanen normalt har löpt ut. Någon annan tänkbar konsekvens än upphävande av skuld- saneringsbeslutet skulle då knappast stå till buds, vilket bara skulle kunna komma i fråga i mycket graverande fall. skulle det innebära att näringsidkare som lyckas oväntat väl när de får en andra chans (och som inte kan beslås med att ha lämnat oriktiga uppgifter eller liknande) bestraffas på ett uppseendeväckande sätt, något som inte synes ligga i utredningsuppdragets natur och som dessutom skulle kunna hämma viljan att göra en fullfjädrad ny- satsning. Borgenärerna bör enligt min mening få en tidsfrist för att reagera på förbättrade förhållanden som – i likhet med vad som gäller – korresponderar med betalningsperiodens längd. För- slaget, som alltså innebär att tidsfristen kortas till , kan sägas inskränka möjligheterna att angripa sådana väsentliga ekonomiska förbättringar som kan uppfattas som skäl för upphävande eller ändring av skuldsaneringsbeslutet. Det innebär nämligen att borge- närerna inte bara måste hinna inse att den f.d. näringsidkaren synes ha fått väsentligt förbättrade förhållanden utan också ansöka om upphävande eller ändring för skuldsaner- ingen, dvs. den dag då KFM eller i förekommande fall domstolen beslutade om skuldsanering. Jag vill avslutningsvis erinra om att jag inte vill föreslå någon annan ändring i reglerna om borgenärernas möjligheter att söka Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare omprövning (24 § första stycket 1–4), vilket får till följd att gälde- nären i efterhand – dvs. även sedan betalningsplanen har löpt ut – kan drabbas av konsekvenser om han eller hon t.ex. lämnat oriktiga uppgifter i sin ansökan, på samma sätt som med gällande regelverk. För omprövningsskälen i punkterna 1–4 i 24 § första stycket gäller inte någon sådan tidsfrist som anges i samma paragrafs andra stycke. Ytterst torde de allmänna fordringspreskriptionsreglerna sätta gränsen för när en ansökan om omprövning kan göras (se s. 245). Följden lär då kunna bli att skuldsanerings- beslutet upphävs. gäller att betalningsplanens löptid kan förlängas till som längst i samband med ett ändringsbeslut (26 § SksanL). Mot bakgrund av att betalningsplanen enligt mitt förslag normalt ska löpa ser jag inte några skäl att låta förlängningsmöjlig- heten sträcka sig , något som skulle kunna innebära att betalningsplanens längd i vissa fall skulle kunna mer än fördubblas. I de fall omprövning äger rum med förlängning av betalningsplanen som följd bör löptiden kunna förlängas till som längst . Härigenom får borgenärerna oförändrade möjlig- heter att skörda frukterna av gäldenärens väsentligt förbättrade ekonomiska förhållanden. 6.8Vägen från konkurs till skuldsanering Förslag: En konkursförvaltare ska till sin slutredovisning bifoga en redogörelse för huruvida han har anledning att anta att en gäldenär som är en fysisk person är kvalificerat insolvent. Konkurs- förvaltaren ska också redogöra för sådana omständigheter som kommit fram under konkursförvaltningen och som kan antas vara av betydelse för den allmänna skälighetsprövningen för det fall gäldenären ansöker om skuldsanering. Det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handlägg- ningen av ett konkursärende som föregått en ansökan om skuld- sanering ska beaktas särskilt vid den allmänna skälighetspröv- ningen (se 4 § tredje stycket). Det har tidigare nämnts att det för de föreslagna reglernas tillämp- ning inte är av avgörande betydelse för ett beslut om skuldsanering att näringsidkaren har varit försatt i konkurs innan han eller hon Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare ansöker om skuldsanering. Detta är emellertid ett naturligt – och i många fall oundvikligt – steg för en näringsidkare som måste komma till rätta med sin skuldbörda. har, till skillnad från skuldsaneringsinstitutet, de instrument som behövs för att hantera kvalificerade insolvensproblem. Som tidigare berörts betonas i direktiven att det i ett samhälls- ekonomiskt perspektiv är av betydelse att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka just efter en konkurs och att en av uppdragets utgångspunkter är att skuldnedsättning alltid ska övervägas i an- slutning till ett sådant förfarande. Jag har tidigare konstaterat att skuldnedsättning bör kunna komma i fråga för överskuldsatta näringsidkare som kan karak- teriseras som aktiva och att detta bör ske inom ramen för skuld- saneringslagen. Frågan är nu närmast hur den f.d. näringsidkaren kan lotsas in i ett skuldsaneringsförfarande. Enligt min uppfattning är det tämligen givet att det är kon- kursförvaltaren som har bäst förutsättningar att skapa sig en bild av konkursgäldenären och göra en första analys av de olika omstän- digheter som är av betydelse för frågan om en skuldsanering kan bli aktuell. Jag vill erinra om att förvaltaren redan är betrodd med flera andra uppgifter som kan sägas vara närliggande den nu aktuella. Exempelvis ska förvaltaren underrätta åklagare om han finner att gäldenären kan misstänkas för t.ex. brott mot borgenärer enligt 11 kap. , varvid också grunden för misstanken ska anges av förvaltaren. Detsamma gäller om gäldenären har drivit näringsverksamhet och det under konkursförvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för något annat brott av inte ringa beskaffenhet som har samband med verksamheten. Likaså ska förvaltaren uppmärksamma åklagare på att näringsförbud kan komma i fråga (7 kap. 16 § konkurslagen). Förvaltaren har där- utöver anmälningsskyldighet gentemot myndigheterna när det gäller t.ex. kvarlämnat farligt avfall samt misstänkta mark- och vatten- föroreningar (7 kap. 17 § konkurslagen). En variant för förvaltarens medverkan som diskuterats har varit huruvida denne skulle kunna uttala sig i omedelbar anslutning till att gäldenären ansöker om skuldsanering, t.ex. genom att för- valtaren då föreläggs att yttra sig. (Enligt vad jag erfarit före- kommer det att konkursförvaltare på begäran yttrar sig till i frågor som gäller F-skatt.) Fördelen med en sådan ordning skulle kunna vara att förvaltaren yttrar sig enbart i Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare sådana fall då det är befogat, dvs. då gäldenären själv har tagit ett aktivt initiativ. Detta för emellertid med sig vissa komplikationer. Om har förflutit mellan insolvensförfarandets avslutande och skuldsaneringsansökan, kan förvaltarens möjligheter att yttra sig bli beroende av tidskrävande återblickar. Någon möjlighet att arvodera förvaltaren står likväl inte till buds. Inte heller kan det sägas att en sådan modell på något sätt bidrar till att gäldenären verkligen söker skuldsanering. Omvänt kommer förvaltarens eventu- ellt kritiska synpunkter i frågan då inte i ljuset förrän gäldenären och möjligen även KFM har lagt ner visst arbete på att ge in respektive behandla ansökan. Att förvaltaren har noterat vissa oseriösa drag i gäldenärens handlande är en faktor som möjligen kan förmå gälde- nären att avstå från att ansöka om skuldsanering, åtminstone i nära anslutning till konkursen. En annan tänkbar lösning vore att låta förvaltarens iakttagelser i nu aktuella frågor om skuldsanering komma till uttryck i samband med att förvaltarberättelsen avges (se 7 kap. 15 § konkurslagen). Förvaltarberättelsen, som ska upprättas , ska beskriva boets tillstånd och orsakerna till gäldenärens obestånd, såvitt de har kunnat utrönas, samt om möjligt innehålla uppgift om obeståndet kan antas ha inträtt. Berättelsen ska vidare innehålla bl.a. en översikt över tillgångar och skulder av olika slag, uppgift om huruvida det har förekommit något förhållande som kan föranleda återvinning till konkursboet samt uppgift om hur bokföringsskyldig- heten har fullgjorts. Redan dessa uppgifter kan vara av stort värde för KFM:s prövning av skuldsaneringsfrågan. I de fall då förvaltaren till åklagare har anmält brottsmisstankar har förvaltaren en möjlighet att skjuta upp sin i övrigt gällande upplysningsskyldighet mot bl.a. borgenärer och gäldenärer till tid- punkten för slutredovisningen (se 7 kap. 9 § andra stycket och 16 § konkurslagen). Förvaltaren är visserligen oförhindrad att lämna sådana underrättelser även i de fall då han anser att det finns skäl till det (prop. 2001/02:191 s. 118). Att han eller hon före slutredovisningen lämnar uppgifter om omständigheter som har gett upphov till en anmälan torde dock i många fall kunna leda till att en brottsutredning med anknytning till konkursen försvåras. En annan faktor av betydelse är att när förvaltarberättelsen av- ges är insolvensförfarandet ännu inte avslutat. Detta betyder att gäldenärens agerande härefter samt andra omständigheter av bety- delse riskerar att undgå uppmärksamhet. Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare Jag anser således att förvaltarens uppgiftslämnande inte bör ske i förvaltarberättelsen. En möjlighet som tidsmässigt skulle kunna framstå som ett gynnsamt alternativ är att förvaltaren ger vissa besked i skuldsaner- ingsfrågan i anslutning till att slutredovisning avges (se 13 kap. konkurslagen). Att förvaltaren i själva slutredovisningen lämnar uppgifter av betydelse för skuldsaneringsfrågan måste dock betrak- tas som artfrämmande. Däremot anser jag att ställningstaganden av nu berört slag kan manifesteras i form av en redogörelse som bi- fogas till slutredovisningen. Detta görs lämpligen i den bilaga till slutredovisningen som ska innehålla en redogörelse för de åtgärder som förvaltaren har vidtagit för att efterforska vissa brottsliga gärningar samt förfaranden som kan aktualisera näringsförbud (se 7 kap. 17 § konkurslagen). I redogörelsen bör anges huruvida förvaltaren har anledning att anta att en gäldenär som är en fysisk person är så skuldsatt att han eller hon kan antas sakna förmåga att betala sina skulder i den mening som avses i 4 § första stycket 1 SksanL. Detta är i sig ett ställningstagande till huruvida gäldenären i ett tidsmässigt närliggande skuldsaneringsförfarande kan komma att bedömas vara kvalificerat insolvent. Förvaltaren bör också vara skyldig att lämna uppgift om sådana omständigheter som kan vara av betydelse för prövningen av om det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska för- hållanden är skäligt att skuldsanering beviljas henne eller honom. Jag ser inte skäl att låta uppgiftsskyldigheten inskränka sig till omständigheter som enbart talar för eller som enbart talar emot att skuldsanering beviljas. Det bör emellertid inte förutsättas att för- valtaren gör någon egen tidsödande och kostnadskrävande under- sökning av samtliga de omständigheter som kan komma att vägas in vid KFM:s prövning, t.ex. övriga familjemedlemmars ekono- miska förhållanden. Endast sådana betydelsefulla omständigheter som framkommit under konkursförvaltningen bör vidareförmedlas. Av särskild betydelse för den allmänna skälighetsprövningen är det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handlägg- ningen av skuldsaneringsärendet; detta är en omständighet som enligt 4 § tredje stycket SksanL särskilt ska beaktas. Jag anser att man bör lägga motsvarande vikt vid gäldenärens agerande under handläggningen av hans eller hennes konkursärende. Inte minst klarläggandet av boets tillgångar och skulder skulle kunna förenklas om gäldenären gavs en anledning att medverka i positiv anda. Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare kan bidra till att borgenärernas gemensamma rätt och bästa tas till vara på lämpligt sätt. Jag vill tillägga att det i vissa fall skulle kunna uppfattas som stötande om en gäldenär skulle kunna agera på ett sätt som kraftigt sinkar en snabb avveckling av boet och äventyrar borgenärernas anspråk utan att detta tillåts påverka hans eller hennes möjligheter att beviljas skuldsanering. (Angående försvårande av konkurs: se även 24 § första stycket 1 b SksanL och 11 kap. 2 § .) Till klargörande av att agerandet i konkursärendet är av betydelse bör alltså gäldenärens medverkan under konkursärendet nämnas i 4 § tredje stycket SksanL som en sådan omständighet som särskilt ska beaktas vid den allmänna skälighetsprövningen. Därigenom knyts konkursförfarandet och skuldsaneringsförfarandet till varandra på ett konstruktivt sätt. Förvaltarens uttalanden är endast avsedda som en preliminär bedömning till vägledning för senare beslutsfattande, inte minst i frågan om gäldenären kan betraktas som en seriös näringsidkare. Det är dock givetvis KFM (och i förekommande fall domstolen) – inte förvaltaren – som slutligt avgör om gäldenären uppfyller förut- sättningarna för skuldsanering. Den bakomliggande tanken är här att förvaltarens bedömning ska ge de f.d. näringsidkare som preliminärt uppfyller åtminstone några av skuldsaneringskraven ett incitament att inge en ansökan om skuldsanering. Beträffande övriga näringsidkare blir förvaltarens uppgiftslämnande möjligen en fingervisning om att skuldsanering nog inte lär komma i fråga. Tidskrävande utredningar i senare led av skuldsaneringsförfarandet lär därmed ofta kunna undvikas, både hos budget- och skuldrådgivare och hos KFM. Värdet av förvaltarens uppgifter kan av naturliga skäl förlora i aktualitet med tiden, t.ex. när det gäller antagandet om huruvida gäldenären är kvalificerat insolvent. Detta kan ge gäldenären anled- ning att ta itu med en ansökan. Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare 6.9Gäldenärens medverkan i skuldsaneringsärendet Bedömning: Det ska även fortsättningsvis krävas att gäldenären efter sin förmåga medverkar i ett ärende om skuldsanering. Ett problem med dagens skuldsaneringsinstitut är att många gälde- närer som synes kunna komma i fråga för skuldsanering inte an- söker om denna förmån. Jag har därför övervägt om avkall skulle kunna göras på principen om gäldenärens egen medverkan i något avseende när det är fråga om en skuldsaneringsansökan som har sin upprinnelse i en f.d. näringsidkares konkurs. En tänkbar avvikelse skulle kunna vara att den till slutredovisningen bifogade redogör- elsen med tillhörande uttalanden om huruvida den f.d. närings- idkaren skulle kunna beviljas skuldsanering översänds till KFM där ett ärende läggs upp. Gäldenären skulle därefter kunna beredas till- fälle att komplettera det redan inkomna materialet med en formell ansökan när han eller hon är försatt i konkurs. Jag har emellertid stannat för att inte föreslå några sådana nyheter. Skuldsaneringsförfarandet brukar i vissa sammanhang be- skrivas som gäldenärsorienterat, och gäldenärens medverkan är onekligen av största vikt. De betydande ändringsförslag som lämnas i detta delbetänkande, som i vissa centrala avseenden dess- utom inkräktar på skuldsaneringsinstitutets extraordinära karaktär, väcker snarare frågan om det finns anledning att ytterligare skärpa kraven på gäldenärens aktiva medverkan, initiativförmåga och seriositet. Av 11 § första stycket 5 SksanL följer att en gäldenär i sin ansökan ska lämna uppgifter om bl.a. ekonomiska förhållanden som är av betydelse för prövningen av frågan om skuldsanering ska inledas. Hit hör enligt min bedömning förvaltarens uttalanden i gäldenärens konkurs om hur gäldenären kan tänkas svara mot kraven på skuldsanering. Den f.d. näringsidkaren får således – som ett led i sin medverkan – förutsättas ge in den aktuella redogörelsen självmant, oavsett om denna innehåller gynnsamma uttalanden om gäldenären eller inte. Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare Förslag: De föreslagna ändringarna i skuldsaneringslagen bör gälla för alla överskuldsatta personer med näringsverksamhets- relaterade skulder, dvs. inte enbart för gäldenärer som i egen- skap av näringsidkare i formell mening har ett direkt personligt ansvar för sin rörelses skulder. Jag har beskrivit en nyordning som har överskuldsatta f.d. näringsidkare i fokus, däribland sådana som har varit försatta i kon- kurs och som enligt direktiven ska beredas möjligheter till skuld- nedskrivning. Jag anser emellertid att det inte finns sakliga skäl att tillämpa olika regelverk för fysiska personer som varit näringsidkare med direkt personligt ansvar för rörelsens skulder (typiskt sett enskilda näringsidkare) och andra personer med skulder som härrör från näringsverksamhet, t.ex. sådana som drivit näringsverksamhet i aktiebolagsform. Låt oss här kalla dem för informella närings- idkare. Det regelverk jag förordar nu kan i de viktigaste beståndsdelarna tillämpas på alla fysiska personer. Vad särskilt gäller de informella näringsidkarna får som utgångspunkt gälla att den bedrivna verk- samheten (eller i vart fall gäldenärens befattning med verksam- heten) upphört på ett eller annat sätt. Det bör inte ha någon avgörande betydelse om den juridiska person för vars skulder gäldenären svarar, t.ex. genom borgens- åtaganden, har varit försatt i konkurs. Sådana krav skulle kunna verka starkt konkursdrivande. På ett allmänt plan skulle det kunna leda till att tyngdpunkten i utredningsarbetet bakom skuldsaner- ingsförfarandet förskjuts till konkursförfarandet. Av flera skäl är konkurs dock i det enskilda fallet en lämplig ingång till skuld- sanering, eftersom det innebär en slutpunkt för verksamheten och kan bidra till att utredningsåtgärder vidtas. Det får anses ankomma på den fysiska personen att i ett skuldsaneringsärende lägga fram utredning som visar att näringsverksamhet som han eller hon har bedrivit eller annars svarat för inte längre bedrivs (se 11 § SksanL). Om den juridiska personen inte har varit försatt i konkurs torde detta kunna ske genom att den fysiska personen visar att verksamheten har avvecklats på annat sätt. Detta kan i sin tur belysas genom utredning som visar att vederbörande Skuldnedsättning för överskuldsatta företagare inte har några inkomster från verksamheten, att eventuella rörelse- tillgångar har avyttrats och att han eller hon i förekommande fall inte längre har F-skattsedel. Vilken utredning som ska krävas i varje enskilt fall är beroende av omständigheterna. En annan viktig anledning till att inte göra någon praktisk åtskillnad mellan fysiska personer som gått i konkurs på grund av sin näringsverksamhet och andra överskuldsatta personer med skulder från näringsverksamhet är att detta skulle kunna få olyck- liga effekter på frågan om vilken företagsform en näringsidkare bör välja. Det är väl känt att långt fler skulle ha anledning att driva verksamhet utan personligt ansvar i stället för i egen firma mot bakgrund av de ekonomiska risker det senare alternativet innebär. En skillnad är dock att några uttalanden om en fysisk persons medverkan i en juridisk persons konkurs inte bör kunna begäras från en förvaltare. Det är också mer sällsynt att fysiska personer som inte i formell mening är näringsidkare genomgår en konkurs. (Konkursens fördelar i förhållande till skuldsaneringsförfarandet är, som jag tidigare framhållit, att denna ger klarhet i gäldenärens ekonomiska förhållanden på ett sätt som är ägnat att påskynda och underlätta utredningsförfarandet.) Jag har dock inte tillräcklig anledning att tro att de förslag jag lämnar kan verka konkursdrivande för de informella näringsidkarna. Ändringsförslagen i övrigt är nämligen ägnade att kraftigt underlätta även för sådana gäldenärer att ansöka om skuldsanering efter den tidpunkt då skuldbördan blivit övermäktig. Vidare torde fler gäldenärer kunna anses svara mot den nya, mer lättilläm- pade definitionen på kvalificerad insolvens.