sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Arbetsförmedlingen och CSN har fått i uppdrag att redovisa hur myndighetens interna styrning och kontroll har utvecklats avseende felaktiga utbetalningar. I intern styrning och kontroll ingår momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Mot bakgrund av bland annat delegationens arbete har regeringen formulerat mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven som rör omfattning och orsaker till felaktiga utbetalningar. De fyra utbetalande myndigheterna , , och har samtliga som mål i regleringsbrevet avseende 2008 att felaktiga utbetalningar inte ska förekomma. Till detta mål är knutet återrapporteringskrav som i huvudsak innebär att myndigheterna ska redovisa och analysera omfattningen av, orsakerna till och utvecklingen av felaktiga utbe- talningar. IAF har ett snarlikt uppdrag i regleringsbrevet 2008. och finns uttryckligen angivet att redo- visningarna ska innefatta en bedömning av det mörkertal som finns på området. ska redovisa en bedömning av den totala omfattningen. Regeringen har i regleringsbreven begärt återapportering från Arbetsförmedlingen, CSN och om de insatser som myndigheterna har vidtagits med anledning av bidragsbrottslagen. Arbetsförmedlingen ska särskilt redovisa vilka insatser som vidtagits för att kvalitetssäkra myndighetens brotts- anmälningar samt vilka utbildningsinsatser som gjorts. Försäk- ringskassan ska även redovisa de insatser som har vidtagits med anledning av den av , och beslutade strategin för att bekämpa bidrags- bedrägerier (den s.k. Västmanlandsmodellen). ska vidare redogöra för hur samarbetet med och vidareutvecklats och vilka resultat som har uppnåtts. Regeringen har begärt återrapportering från och beträffande vilka åtgärder som vidtagits för att bekämpa brott enligt bidragsbrotts- lagen samt resultatet av dessa. Även samverkan med berörda myn- digheter ska redovisas. Regeringens styrning av området felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen har utvecklats väsentligt delegationen har verkat. är styrningen av de olika myndigheterna bättre samordnad och en rad krav finns i alla regleringsbrev. Det gäller bl.a. riskanalys, omfattningsbedömningar, bidragsbrott och sam- verkan. Delegationen anser dock att styrningen behöver utvecklas ytterligare för att regeringen ska få ett användbart underlag, jämförbarhet mellan olika välfärdssystem och påvisbara effekter. Återrapporteringskraven i regleringsbreven lämnar stort ut- rymme för olika mät- och bedömningsmetoder, och redovisningen riskerar att bli ett resultat av myndigheternas ambitionsnivåer på kontrollområdet snarare än totala omfattningsbedömningar. Enligt delegationens mening är det nödvändigt att styrningen samordnas och att den inom vissa områden är enhetlig för att regeringen ska kunna få en samlad bild av utvecklingen. Detta förutsätter en precis och tydlig styrning på vissa områden, exempelvis avseende statistik. Delegationen redovisar i föreliggande avsnitt förslag till hur regeringens styrning kan utvecklas. 3.3Riskhantering och gemensamma riskanalyser Delegationens förslag: får i sin in- struktion i uppgift att leda och samordna systemövergripande riskanalyser i syfte att identifiera väsentliga myndighetsgemen- samma risker för myndigheter och organisationer. Arbetslös- hetskassor och kommuner ska bjudas in till riskanalyserna. En viktig förutsättning för att effektivt kunna minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen är att det finns väl utveck- lade metoder för riskhantering och att dessa används av myndig- heter och organisationer. Delegationen har drivit två riskhanter- ingsprojekt. Det första projektet leddes av och resul- terade i en vägledning för riskhantering avseende felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen och innebar att myndigheterna kan arbeta efter en gemensam modell.2 Det andra projektet var en till- 2 Riskhantering inom trygghetssystemen, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 3. lämpning av riskhanteringsmodellen på de gränssnitt som finns mellan delegationens myndigheter och organisationer. Detta pro- jekt leddes av Ekonomistyrningsverket.3 Genom förordningsbestämmelser och uppdrag i regleringsbrev har regeringen tydligt markerat att riskanalyser och riskhantering ska prioriteras. De gemensamma insatser inom riskanalysområdet som genomförts på uppdrag av delegationen har medfört att myn- digheter och organisationer har utvecklat sina riskanalyser och att gemensamma risker har kunnat identifieras och åtgärder planeras. När delegationens arbete upphör behöver samverkansansvaret ges till någon annan part som kan ansvara för att de gemensamma risk- analyserna fortsätter och att riskhanteringsarbetet utvecklas. Delegationen har i en särskild skrivelse () föreslagit att regeringen 1.ger ESV i uppdrag att förvalta och vidareutveckla den grund- läggande modell för riskhantering avseende förmåner och ersättningar från välfärdssystemen, vilken tagits fram av FUT- delegationen, 2.ger ESV i uppdrag att ansvara för att återkommande leda och samordna systemövergripande riskhantering i syfte att identifi- era väsentliga gemensamma risker som kan leda till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I denna riskhantering ska myndigheter delta, som beslutar om ersättningar och förmåner från välfärdssystemen eller utövar tillsyn över dessa system, samt . Delegationen anser att de är ytterst angeläget att det gemensamma riskhanteringsarbetet fortsätter och att det blir en naturlig del i verksamhetsplaneringen. I och med det genomförda riskanalys- projektet kring gränssnitten finns det en naturlig utgångspunkt för fortsatta gemensamma riskanalyser. Riskerna i de identifierade gränssnitten ska åtgärdas och åtgärderna följas upp. upp- står efterhand nya risker i gränssnitten som behöver identifieras och hanteras. För att få en fungerande process måste riskanalysen genomföras , med start . 3 Riskanalys av gemensamma gränssnitt och ansvarsområden i trygghetssystemen, ESV, . ESV har enligt sin instruktion till uppgift att bistå regeringen med det underlag regeringen behöver för att säkerställa att stats- förvaltningen är effektiv och att den interna styrningen och kon- trollen är betryggande (2 §).4 ESV har vidare i uppgift att inom om- rådet ekonomisk styrning ge stöd till andra myndigheter genom metoder, riktlinjer, utredningar, utbildning och rådgivning (6 §). ESV har föreskriftsrätten till förordningen om intern styrning och kontroll respektive internrevisionsförordningen. De myndigheter och organisationer som beslutar om ersätt- ningar och förmåner från välfärdssystemen samt har redan i uppgift enligt förordningen om intern styrning och kontroll respektive internrevisionsförordningen att genomföra riskanalyser. Arbetslöshetskassorna omfattas inte av förordningen om intern styrning och kontroll och därmed inte heller av kravet på riskana- lyser. Detta hindrar inte att IAF i någon form reglerar att också arbetslöshetskassorna ska genomföra riskanalyser. När det gäller kommunernas socialtjänst ska den kommunala revisionen granska om verksamhetens sköts på ett ändamålsenligt och från en ekono- misk synpunkt tillfredsställande sätt samt om den interna kontrol- len som görs inom nämnderna är tillräcklig. Bestämmelser om detta finns i 9 kap. 9 § i kommunallagen (1991:900). Nämnderna är ansvariga inom sitt område för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål, riktlinjer och föreskrifter som råder. De ska även se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt (KL 6 kap. 7 §). Riskanalyser bör vara en naturlig del i uppfyllandet av dessa krav. Delegationen anser att regeringen bör ge ESV i uppgift att leda och samordna systemövergripande riskanalyser i syfte att identifiera väsentliga myndighetsövergripande risker som kan leda till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Detta ligger helt i linje med ESV:s nuvarande uppgifter och myndighetens roll i delegationens riskanalysprojekt. I denna uppgift bör ingå att leda en årlig gemensam riskanalys av gränssnitt med utgångspunkt i det genomförda riskanalysprojektet samt att utveckla metoderna för riskanalysen. När det gäller riskhanteringsmodellen ligger det redan i ESV:s uppdrag att utveckla metoder och riktlinjer. 4 Förordning (2007:761) med instruktion för . instruktionen behöver inte avgränsas till området felaktiga utbetalningar utan kan vara generell och således omfatta även andra områden. Delegationen föreslår att i riskhanteringen ska de myndigheter delta, som beslutar om ersättningar och förmåner från välfärds- systemen eller utövar tillsyn över dessa system, samt . Kommuner och arbetslöshetskassor ska erbjudas deltagande. 3.4Underlag om felaktiga utbetalningar De totala omfattnings- och orsaksbedömningarna Delegationen har på olika sätt sökt bidra till att öka kunskapen om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Delegationen inledde arbetet med omfattnings- och orsaks- bedömningarna med en inventering av vilken tillgång till statistik om felaktiga utbetalningar som fanns hos de utbetalande myndig- heterna och organisationerna. Inventeringen visade att statistiktill- gången var mycket begränsad. Delegationen har redovisat samlade bedömningar av orsakerna till och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärds- systemen. Bedömningarna baserar sig på expertbedömningar genomförda i seminarieform för 16 utvalda välfärdssystem. Till- vägagångssättet för kartläggningen av orsaker baserade sig på semi- narier med handläggare från lokal nivå för respektive välfärds- system. Omfattningsbedömningarna har baserats på metoden expert elicitation, vilken innebär att enskilda bedömningar vägs samman till en samlad bedömning med redovisade osäkerhetsinter- vall. Bedömningarna genomfördes i seminarieform med experter från regional eller central nivå för respektive välfärdssystem. Genom seminarieformen eftersträvas en så bred och djup kunskap som möjligt som grund för de enskilda bedömningarna. Metoden har bl.a. följande fördelar; den tar hänsyn till alla väsentliga orsaker till felaktiga utbetalningar, mörkertalet ingår i bedömningen, osäkerheter kan hanteras och kvalitativ information hanteras på ett strukturerat och ändamålsenligt sätt. Delegationen har, tillsammans med , och , gett IFAU i uppdrag att göra mörkertals- studier av tillfällig föräldrapenning, anvisningar till ledig plats respektive läkarnas sjukskrivningsmönster.5 IFAU:s studier baseras på en experimentell metod (informationsmetoden). Metoden kan förenklat sägas innebära att en experimentgrupp informeras om att kontroller kommer att genomföras medan en kontrollgrupp inte erhåller någon sådan information. Båda grupperna kontrolleras och såväl kontrollresultat som beteendeförändringar kan mätas och värderas. och Brå har på delegationens uppdrag genomfört en studie av i vilken omfattning arbetslöshetsersättning utgår fel- aktigt på grund av att ersättningstagarna arbetar svart. Bedöm- ningen grundar sig på bl.a. intervjuer och att uppskattade dolda arbetsinkomster fördelas ut proportionerligt.6 Delegationen har även låtit () genomföra sambearbetningar av register i syfte att bedöma möjlig- heten till att ta fram indikatorer på de felaktiga utbetalningarnas omfattning.7 De använda metoderna ovan kompletterar varandra och de utgör, tillsammans med utbetalande myndigheter och organisa- tioners egna arbeten med omfattningsbedömningar, en grund utifrån vilken ett fortsatt utvecklingsarbete kan bedrivas. Delega- tionen har tidigare framfört att det är av största vikt att ytterligare omfattningsstudier kommer till stånd.8 Den kvantitativa kun- skapen behöver öka och mörkertalet minska för att få säkrare omfattningsbedömningar och minskade osäkerhetsintervall. Detta är även nödvändigt för att få fram operativt användbara indikatorer. I det följande lämnar delegationen förslag till omfattnings- studier, statistik och indikatorer som bör tas fram i syfte att öka kunskapen om de felaktiga utbetalningarnas omfattning och förbättra precisionen i bedömningarna. Åtgärderna kompletterar varandra och bör vidtas samlat för att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt. 5 IFAU rapporter 2006:9 respektive 2008:5. Studien av läkarnas sjukskrivningsmönster avslutas först . 6Fusk med a-kassa, motiv omfattning och åtgärder, Brå, rapport 2007:23. 7Uppdrag gällande omfattning och förekomst av felaktiga utbetalningar, SCB, . 8Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, s. 140, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 7. Delegationens förslag: Regeringen ger Arbetsförmedlingen, CSN, , och i uppdrag att genomföra omfattningsstudier . Omfattnings- studierna ska omfatta de välfärdssystem där riskanalysen visar på väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. För att få en mer heltäckande bild av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna behöver omfattningsstudier genomföras. Studierna ska omfatta de totala felaktiga utbetalningarna, vilket innebär att de även ska innefatta det så kallade mörkertalet, t.ex. förekomst av svartarbete med ersättning. Det behövs dock en hel del ytterligare utvecklingsarbete kring omfattningsbedömningar. Delegationen har i sin bedömning av de felaktiga utbetalning- arna lagt ett pussel av flera olika bitar. Befintliga omfattnings- bedömningar, bland annat från kontrollinstru- ment Qben II, har kompletterats med andra underlag och rapport- er som myndigheterna har tagit fram internt samt andra som publicerats. Mörkertalsstudier som genomförts av Brå och samt av IFAU har använts. SCB har genomfört sambearbetningar av register. Delegationen har använt metoden expert elicitation för att väga samman enskilda bedömningar till en samlad bedömning med redovisade osäkerhetsintervall. Bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar bör ske som en integrerad del av myndighetens riskanalys, som tas fram i samband med verksamhetsplaneringen och i enlighet med de krav som ställs i förordningen (2007:603) om intern styrning och kon- troll. Riskanalysen ska utvärderas i anslutning till årsredovisningen och utifrån denna utvärdering bör en bedömning göras av volymen av felaktiga utbetalningar. Riskanalysen bör omfatta alla led som kan orsaka felaktiga utbetalningar, dvs. ansökan, handläggning, elektronisk databehandling, kontroll m.m. Det är viktigt att mätmetoderna är sådana att bedömningar för olika välfärdssystem och olika myndigheter är jämförbara. Vidare bör samlade omfattningsbedömningar göras på en aggregerad nivå för att ge en samlad problembild för välfärdssystemen, inte minst mot bakgrund av de samband som finns mellan olika välfärds- system och även sambandet mellan felaktiga utbetalningar och skattefelet. Delegationen återkommer till detta i avsnitt 6. De olika mätmetoder som legat till grund för delegationens omfattningsbedömningar har redovisats i olika rapporter. Nedan redovisas närmare metoden sambearbetningar av register. SCB har genomfört sambearbetningar av administrativa register av olika välfärdssystem på uppdrag av delegationen. Ett annat ord för sambearbetningar är samkörning av register. Syftet med sambear- betningarna var att undersöka om detta var en framkomlig väg för att mäta omfattningen och om de kunde användas som indikatorer på förändringen av de felaktiga utbetalningarna. Sambearbetningar är helt beroende av att de ingående registren är korrekta och konsistenta. finns det inkonsis- tenser i registren och mellan registren, vilket avsevärt har försvårat sambearbetningarna. Resultatet visar att vissa sambearbetningar är möjliga att använda som indikatorer men att de bör tolkas med stor försiktighet när det gäller bedömningen av omfattningen av de fel- aktiga utbetalningarna. De sambearbetningar som har möjlighet att fungera redovisas nedan. Genom sambearbetning av register kan dubbelutnyttjande av bidrag och ersättningar undersökas. SCB har studerat sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjuk- och aktivitets- ersättningar och utbetald arbetslöshetsersättning. Sambearbetning- arna visade att registren behöver utvecklas betydligt för att undvika granskning. Olika redovisningsbegrepp för tid används i källregistren såsom fall, dagar, vecka och månad. Exempelvis är för- äldrapenning definierat så att ett fall kan vara en hel månad men det är uttaget i den månaden. Därmed är det t.ex. omöjligt att samköra föräldrapenningen med andra ersättningar. Redovisningsbegreppet bör vara dagar för att möjliggöra sam- bearbetning, alternativt ha start- och slutdatum och att utbetalning skett för i perioden. Med nuvarande förutsättningar har SCB fått kombinera samkörningar med slumpmässiga urval där granskning skett. Punktskattningen av det totala antalet personer som dubbelutnyttjat bidrag ligger på (osäkerhetsintervall 2,3–4,) av populationen på 646 000 individer, vilket mot- svarar 22 000 personer. Punktskattningen av det felaktigt utbetalda beloppet ligger på (osäkerhetsintervall 27–). Resultatets antal och volym i kronor beror på antagandet att sjuk- och aktivitetsersättningen alltid är rätt och övriga kan vara felaktig utbetalt Det innebär att de stora belopps- mässiga volymerna antas vara rätt medan de små beloppsmässiga volymerna, t.ex. inom tillfällig föräldrapenning, antas vara fel. Med ett annat antagande om vilken ersättning som är rätt utbetalt blir resultatet ett annat, både när de gäller antalet personer och volym i kronor. Huruvida ersättningar utgår felaktigt med vita inkomster är ett angeläget område att studera. Med nuvarande förutsättningar kan inte sambearbetningarna användas annat än för att jämföra hel- årsbidragstagare med löneinkomster på helår. Detta gör att fel- aktigheter som beror på att lön utgår med ersättning från välfärdssystemen som är hänförlig till dagersättningar eller ersätt- ningar som utgår än inte kan upptäckas via sambearbetningar. För helårsbidragstagare har SCB undersökt fem ersättningsslag: sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning samt arbetslöshetsersättning. Den som har sjuk- och aktivitetsersättning på heltid kan arbeta upp till en åttondel utan att det påverkar ersättningen. Åttondelen base- ras på tid och inte på inkomsten, varför det inte finns någon given inkomstnivå att utgå ifrån. Detta försvårar sambearbetningen. Sambearbetningen visar att: 460 000 individer fick ersättning från ett eller flera välfärds- system under , dvs. under minst (för arbetslöshetsersättning). 82 000 av dessa individer hade förvärvsinkomst (lön och företagarinkomst) som totalt uppgick till (i genomsnitt ). 15 000 av dessa fick i bidrag under . Drygt 5 200 av dessa hade ingen deklarerad inkomst. Om en grov uppskattning görs av att hälften av den förvärvs- inkomst som intjänats inte är i enlighet med reglerna om åtton- del, bisyssla eller är restutbetalningar från föregående år skulle den felaktiga utbetalningen av ersättningar till följd av felaktigt underlag om vita inkomster uppgå till . Om uppgifter om inkomst per anställd kan erhållas för- bättras förutsättningarna för sambearbetningar. Ekonomiskt bistånd och bostadstillägg till pensionärer mot årsinkomst Sambearbetningar har gjorts av hushåll som erhållit ekonomiskt bistånd mot hushållens årsinkomst. Hushållen har haft samma sammansättning vad gäller vuxna . Motsvarande sambearbetning har gjorts för de hushåll som erhållit bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag. Bostadsbidraget är preliminärt och stäms av mot deklarerad årsinkomst i efterskott då för mycket respektive för lite utbetalt bidrag korrigeras. Sambearbetningen visar bl.a. att: 9 500 hushåll med i förvärvsinkomst fick ekonomiskt bistånd. Av dessa 9 500 hushåll fick drygt 1 200 mer än i ekonomiskt bistånd. 200 hushåll hade i inkomst med ekonomiskt bistånd. 32 000 hushåll med förvärvsinkomst högre än fick i ekonomiskt bistånd, vilket motsvarar och hushåll.9 32 000 hushåll med förvärvsinkomster fick i bostadstillägg till pensionärer.10 Detta ger ett genomsnitt på per hushåll. Ekonomiskt bistånd, bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag mot förmögenhet Sambearbetningar har gjorts av hushåll som erhållit ekonomiskt bistånd mot förmögenhetsregistret. Hushållen har haft samma sammansättning vad gäller vuxna . Motsvarande sambearbetning har gjorts för de hushåll som erhållit bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag. Sambearbetningen visar bl.a. att: 9Inkomstgränsen har satts hänsyn tagen till familjesituationen – exempelvis för ensamstående utan barn respektive för sammanboende med tre barn. 13 000 hushåll med i nettoförmögenhet hade fått ekonomiskt bistånd. Av dessa hushåll fick 3 100 mer än i ekonomiskt bistånd. 3 500 hushåll med i nettoförmögenhet fick ekonomiskt bistånd i varierande omfattning. 82 000 hushåll med i nettoförmögenhet fick bostadsbidrag eller bostadstillägg. Av dessa 82 000 hushåll fick 7 000 mer än i bostadsbidrag eller bostads- tillägg. 28 000 hushåll med i nettoförmö- genhet fick bostadsbidrag eller bostadstillägg. Delegationen har således prövat att genom sambearbetning av register få underlag till omfattningsbedömningar och funnit att det är en av flera möjliga källor till underlag inför en omfatt- ningsbedömning av ett välfärdssystem. För att följa utvecklingen kan exempelvis ekonomiskt bistånd och bostadstillägg till pensio- närer sambearbetas mot årsinkomst. Delegationens bedömning och förslag Delegationen föreslår att omfattningsstudier där s.k. mörkertalet ingår ska genomföras. Omfattningsstudierna ska omfatta de välfärdssystem där riskanalysen visar på väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Genomförandet av omfattningsbedömningar tar mycket tid i anspråk och delegationen gör därför bedömningen att är rimligt. Delegationen genomförde omfattningsbedömningar , vilket medför att nästa bedömningstillfälle blir 2010. Studierna ska genomföras av de utbetalande myndigheterna, Arbetsförmedlingen, CSN, , samt av IAF. Omfattningsstudier över ekonomiskt bistånd bör göras i ett representativt urval av kommuner. För att få en sammantagen bild över alla kommuner krävs att en sammanvägning görs. Ansvaret för denna sammanvägning kan inledningsvis ligga på den föreslagna beredningen i , se kapitel 6. Delegationens förslag: Regeringen beslutar att myndigheter som beslutar om eller utövar tillsyn över bidrag, ersättningar, pensioner och lån som avser enskild person eller hushåll ska redovisa statistik om felaktiga utbetalningar. Statistiken ska per välfärdssystem omfatta: 1.Upptäckt felaktig utbetalning, för mycket respektive för lite (kronor och antal personer). 2.Orsak till felaktig utbetalning (kronor och antal personer). 3.Beslut om återkrav respektive kvittning (kronor och antal personer) –Brottsanmälningar (antal och anmält belopp, fara resp. utbetalt) 6.Varifrån kom utredningsimpuls till anmält brott –Internt inom myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa –Annan myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa Med felaktig utbetalning avses utbetalning som beslutats och betalats ut på felaktig grund. Initialt tas statistik fram för de 16 välfärdssystem som delega- tionen djupstuderat .11 Statistiken tas fram av Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkrings- kassan, , och . Statistiken ska vara årlig. 11 Assistansersättning, tandvårdsersättning, sjuk- och aktivitetsersättningar, sjukpenning, bostadstillägg till pensionärer, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, underhållsstöd, bostadsbidrag, arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, lönebidrag, anställningsstöd, studie- medel (inkl. studielån och studiebidrag), ersättning till asylsökande och ekonomiskt bistånd. genomförde en kartläggning över den befintliga statistiken över felaktiga utbetalningar på upp- drag av delegationen och . Inventeringen avsåg de 16 välfärdssystem som delegationen valt att djupstudera. Slutsatsen av inventeringen var att tillgången på statistik gäl- lande felaktiga utbetalningar var låg.