sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Att byta ut som sista instans mot Trans- portinspektionen skulle vara bättre, men måste konstateras att inspektionens roll inte naturligen förenas med den uppgiften. Vår bedömning är därför att den nuvarande ordning bör kvarstå tills vidare. Ytterligare organisatoriska förändringar inom transport- området kan ge nya förutsättningar i frågan. Bedömning: De ordningar för överklaganden som i övrigt redo- visas i kartläggningen i avsnitt 10.3.2 – utom körkorts- och yrkes- trafikärenden – bör kvarstå. Vi har inte funnit skäl för att föreslå några ändringar i dessa avseenden. 10.4.3Överklagande i körkorts- och yrkestrafikärenden Förslag: De beslut av Transportinspektionen, som med- delas av länsstyrelse och överklagas till , ska över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte tillstånd till linjetrafik, som även fortsättningsvis ska överklagas hos regeringen. Bedömning: Den nuvarande ordningen, att vissa beslut i första instans inom körkorts- och yrkestrafikområdet inte får överkla- gas, bör kvarstå. Skälen för förslaget och bedömningen Flertalet beslut inom körkorts- och yrkestrafikområdet överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av redovisningen i avsnitt 10.3.2 framgår dock att det finns vissa länsstyrelsebeslut som överklagas hos – från hos Transportinspektionen – och därefter inte får överklagas vidare. Inom körkortsområdet är det frågor dels om godkännande som handledare, dels om undantag i vissa fall enligt 8 kap. 9 och 10 §§ körkortsförordningen (1998:980). Inom yrkestrafikområdet gäller det undantag från vissa krav i fråga om yrkestrafikmärke, taxameter och medborgarskap inom EES för att med utländskt körkort köra svenskregistrerat fordon i yrkesmässig trafik. Antalet ärenden som överklagas till uppgår till omkring 100 och den största grup- pen är godkännande som handledare. En överföring av länsstyrelsernas uppgifter inom det aktuella området till Transportinspektionen i enlighet med vårt förslag i delbetänkandet, innebär att inspektionen prövar dessa ärenden i första instans. Något annat rimligt alternativ står enligt vår mening inte till buds. Därmed måste överklagandebestämmelserna ändras. De alternativ som finns är i huvudsak tre – överklagande hos regeringen, överklagande hos allmän förvaltningsdomstol eller ett för- bud att överklaga besluten. Den senare lösningen gäller inom fordons- området beträffande undantag (utom avgasrening som överklagas hos allmän förvaltningsdomstol), medan undantag i frågor som har anknytning till fordonsregistrering överklagas hos regeringen. senare fallet föreslås i departementspromemorian Godkännande av motorfordon m.m. (Ds 2008:8) att överklagande i stället ska göras hos Länsrätten i län. Det kan ifrågasättas om dessa beslut i dispensfrågor över huvud taget ska få överklagas. Ur principiell synvinkel kan det dock knap- past vara godtagbart att Transportinspektionen prövar dispens- frågor som både första och sista instans. Rent allmänt vilar ju rätts- ordningen på principen att beslut som inte har enbart obetydliga rättsverkningar ska kunna överklagas. I annat fall kan den enskilde utlämnas till beslutsmyndighetens godtycke. En annan princip är att regeringen inte bör pröva överklaganden i andra frågor än sådana som har inslag av politiska bedömningar. Vi anser inte heller att regeringen är en lämplig instans. Med dessa utgångspunkter finns knappast något annat realis- tiskt alternativ än att låta Transportinspektionens beslut i aktuella ärenden få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. beslut i ärende om tillstånd till linjetrafik som enbart berör ett län överklagas hos – från hos Transportinspektionen – med regeringen som sista instans. Överföringen av uppgifter till Trans- portinspektionen föranleder inget förslag om ändring av regering- ens roll som överprövande instans. Däremot skulle effekten kunna bli att antalet ärenden som överklagas hos regeringen ökar eftersom en instans försvinner. Antalet ärenden som överklagas är dock mycket begränsat, närmast obefintligt. överklagades inte något beslut till . Beslut i vissa ärenden i första instans får inte överklagas. Detta regleras i 8 kap. 2 och 3 §§ körkortslagen (1998:488) och 7 kap. 6 § yrkestrafiklagen (1998:490). Det gäller bland annat utfärdande av körkort (utom i fråga om kravet på permanent bosättning) och traktorkort, förnyelse, vissa villkor och beslut i fråga om godkän- nande av prov. Vi anser inte att det finns anledning att ändra dessa bestämmelser. Förslag: Med undantag av beslut om överlastavgift och om introduktionsutbildning ska Transportinspektionens beslut överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets personen som frågan rör är folkbokförd eller, om denne inte är folkbokförd i , hos den länsrätt inom vars domkrets personen vistas. Om frågan rör en juridisk person ska beslutet överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets företagets eller verksamhetens ledning finns. Om den fysiska personen inte vistas i , eller om den juridiska personens ledning finns utanför , ska beslutet överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Transportinspektionens beslut om överlastavgift ska i fråga om motordrivet fordon som är registrerat i , eller en släpvagn som dras av sådant fordon, överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ägaren till det motordrivna fordonet har sin adress enligt vägtrafikregistret. I andra fall ska beslut om över- lastavgift överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Övriga beslut av Transportinspektionen, inklusive introduk- tionsutbildning, ska överklagas hos den länsrätt inom vars dom- krets det första beslutet fattades. Skälen för förslaget och bedömningen Av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att ett beslut ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. I 5 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. anges vilka länsrätter som finns och på vilka orter kanslierna ska vara belägna. Bestämmelsen i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar har tolkats så att det är den beslutande arbets- enhetens placering och inte den klagandes hemortskommun (när det gäller en fysisk person) eller huvudkontorets eller sätets lokali- sering (när det gäller en juridisk person) som blir avgörande när det gäller att bestämma vilken länsrätt som ska pröva ett överklagande. Den nuvarande fördelning av beslutskompetensen mellan läns- styrelserna regleras främst i 10 kap. 4 § körkortslagen (1998:488), 9 § lagen (1998:489) om försöksverksamhet med villkorlig kör- kortsåterkallelse, 1 kap. 2 § och 3 kap. 2 § yrkestrafiklagen (1998:490), 4 § lagen (1998:492) om biluthyrning och 8 § lagen (1972:435) om överlastavgift. Körkortslagen har den mest komplexa fördelningen, men utgångspunkten är – liksom i fråga om taxiförarlegitimation och yrkestrafikfrågor som rör en fysisk person – att personens folk- bokföring är styrande för vilken länsstyrelse som ska handlägga ären- det. För fysiska personer som inte är folkbokförda i är vistelse- länet avgörande enligt körkortslagen, medan yrkestrafiklagen och lagen om biluthyrning anger en bestämd länsstyrelse (i län beträffande taxiförarlegitimation och i i övrigt). I körkortsärenden finns ytterligare bestäm- melser för den som varken är folkbokförd eller har bestämd vistelseort i . Behörig myndighet är då – beroende av ärendetyp – läns- styrelsen i det län där ett ingripande eller en straffbelagd förseelse har skett eller den länsstyrelse som meddelat det senast gällande kör- kortstillståndet eller beslutat om det senast gällande körkortet. I fråga om överlastavgift som rör ett motordrivet fordon som är registrerat här i landet, eller en släpvagn som dras av ett sådant fordon, påförs den av i det län där den registrerade ägaren av det motor- drivna fordonet har sin adress enligt vägtrafikregistret. I fråga om andra fordon påförs avgiften av i . För juridiska personer gäller enligt yrkestrafiklagen och lagen om biluthyrning att ärendet prövas av i det län där företagets eller verksamhetens ledning finns. Om ledningen finns utanför ska ärendet prövas av i . Enligt körkortslagen får den behöriga hänskjuta ett ärende till en annan länsstyrelse om sökanden begär det och finner det lämpligt. Vårt förslag i delbetänkandet att föra över länsstyrelsernas upp- gifter inom körkorts- och yrkestrafikområdet till Transportinspek- tionen innebär att forumreglerna för de allmänna förvaltnings- domstolarna bör förändras. Ärendehandläggningen kommer inte längre att ha några formella geografiska begränsningar. Det ankommer på Transportinspektionen att besluta om hur ärendena ska hanteras inom organisationen, vilket sannolikt innebär att ärendehandläggning koncentreras till en ort i vissa fall och till några orter i andra fall. Nuvarande fördelning av beslutskompetensen fyller inte längre någon funktion, eftersom beslutskompetensen kommer att gälla Transport- inspektionen som helhet. Den allmänna forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, som utgår från var beslutet är fattat, leder till att måltillströmningen till i första hand länsrätterna kan komma att variera mycket. Domstolarna får på detta sätt begränsade möjligheter att förutse sin arbetssituation. Utgångspunkten för en forumbestämmelse för nu aktuella mål bör vara att denna ska leda till en jämn och, i så stor utsträckning som möjligt, förutsebar måltillströmning till länsrätterna. Till- strömningen bör inte påverkas av hur Transportinspektionen väljer att organisera sin verksamhet. Särskilda forumregler bör därför införas och med lösningar motsvarande dem som införts beträf- fande taxerings- och beskattningsbeslut och i fråga om social- försäkringsmål (prop. 2002/03:99 och 2003/04:152). Det är viktigt att reglerna blir enkla, klara och enhetliga och de bör dessutom leda till att målen handläggs av den länsrätt som geo- grafiskt är närmast för den enskilde som ärendet rör. Vi föreslår därför att forum vid överklagande ska utgå från var den som beslutet rör har sitt hemvist eller, om beslutet rör en juridisk per- son, var den juridiska personen har sitt säte eller sin ledning. När det gäller överlastavgift bör dock forumregeln anges på mot- svarande sätt som gäller för behörig länsstyrelse, dvs. för for- don registrerade här i landet blir adressuppgiften i vägtrafikregistret styrande. I praktiken torde det inte innebära någon egentlig avvi- kelse från utgångspunkten ovan. I den nuvarande kompetensfördelningen mellan länsstyrelserna har den enskildes vistelseort betydelse i körkortsärenden för det fall han eller hon inte är folkbokförd här i landet. Frågan är om motsvarande ordning bör gälla i forumfrågan eller, vilket kan vara naturligare beträffande övriga ärendegrupper, låta huvudregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gälla i de fall personen inte är folkbokförd. Ärenden där personen inte är folkbokförd i är betydligt vanligare inom körkortsområdet än yrkestrafikområdet. Detta talar för att låta vistelselänet styra valet av länsrätt i körkortsfrågor. Vi anser dessutom att samma regel bör tillämpas även inom yrkestrafikområdet. Vi föreslår där- för i huvudsak följande. Beslut som rör en fysisk person (utom överlastavgift) ska överkla- gas till den länsrätt inom vars domkrets personen är folkbok- förd eller, om denne inte är folkbokförd i , hos den länsrätt inom vars domkrets personen vistas. Beslut som rör en juridisk person (utom överlastavgift) ska överklagas till den länsrätt inom vars domkrets företagets led- ning finns. Beslut i fråga om överlastavgift ska i fråga om motordrivet for- don som är registrerat i , eller en släpvagn som dras av sådant fordon, överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ägaren till det motordrivna fordonet har sin adress enligt väg- trafikregistret. Dessa regler leder inte alltid till en lösning av forumfrågan. Det behövs därför en kompletterande regel. En möjlighet är att styra sådana överklaganden till en bestämd länsrätt, exempelvis Länsrätten i . Vi anser dock att en sådan ordning skulle kunna försvåra för Transportinspektionen att organisera handläggningen av sådana ärenden. I stället bör dessa beslut – som avser fysiska personer utan folkbokföring eller vistelseort i , juridiska personer utan ledningen i samt, i fråga om över- lastavgift, fordon som inte är registrerade i – överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattades. Detta motsvarar vad som gäller enligt huvudregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. BeslutU av (Transportinspektionen) Vad som har sagts har sin utgångspunkt i förslaget att Transportinspektionen som central myndighet tar över länsstyrelsernas uppgifter inom aktuella områden. meddelas dock vissa beslut av – från av Transportinspektionen – som överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Det gäller utfärdande av körkort i visst fall (fråga om permanent bosättning), tillstånd att bedriva introduktionsutbild- ning och undantag från medicinska krav för innehav av körkort eller taxiförarlegitimation, undantag i övrigt för taxiförarlegitima- tion samt undantag från kravet på prisinformation och från kravet på taxameter av godkänd typ. Dessa beslut överklagas enligt huvud- regeln, dvs. hos Länsrätten i (ärenden om undantag enligt ovan) respektive hos den länsrätt inom vars dom- krets det första beslutet fattades (ärenden om permanent bosättning och introduktionsutbildning som prövas av förarprovskontor). Den stora gruppen ärenden avser undantag. inkom omkring 330 ansökningar. I fråga om medicinska krav är överkla- gandefrekvensen och för övriga undantag . Sammantaget överklagades närmare 70 ärenden hos Länsrätten i . Ett alternativ är att inte göra fler ingrepp i forumreglerna än vad som är nödvändigt och därmed låta de beslut som sägs ovan följa huvudregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltnings- domstolar. I jämförelse med de ärenden som länsstyrelserna handlägger är antalet Vägverksärenden enligt ovan mycket begrän- sat. Val av forumregel bedöms därför i allt väsentligt sakna praktisk betydelse för länsrätterna. En omständighet som talar för att låta huvudregeln gälla är att vi inte föreslår några särskilda forumregler beträffande lagen (1998:493) om trafikskolor eller lagen (1999:877) om förarbevis för moped klass I och för terrängskoter. Å andra sidan har de ärenden som vi nu talar om – med undantag av tillstånd till introduktionsutbildning – ett naturligt samband med de nuva- rande länsstyrelseärendena. Det bör också övervägas om det är lämpligt att låta en länsrätt pröva frågorna för att därigenom säker- ställa kunskap och kompetens hos en domstol. En spridning till samtliga länsrätter av en relativt liten ärendegrupp kan försvåra hanteringen. Det är inte givet vilken väg som bör väljas, men vår bedömning är att det är mest ändamålsenligt, och mest till fördel för den enskilde, att hålla samman körkortsärendena i forumfrågan. Det betyder att den särskilda forumregeln ska gälla även de beslut som Transportinspektionen kommer att meddela i fråga om utfärdande av körkort och i fråga om undantag. Däremot bör beslut i ärenden om introduktionsutbildning följa samma forumregel som på trafikskoleområdet – dvs. huvudregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar – eftersom dessa ärenden i de flesta fall har samma kategori av sökande och i vissa fall handläggs gemensamt. Bedömning: Det förhållandet att Transportinspektionens huvudkontor enligt förslag i delbetänkandet placeras i , med verksamheter i övrigt på ett flertal andra orter, föranleder inte nu några förslag om ändrade forumregler. Vår bedömning är att det saknas skäl att i övrigt frångå huvudregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar genom särskilda forumregler. Frågan styrs av hur Transportinspektionen väljer att organisera sin verksamhet. finns inget som talar för annat än att beslut i de ärenden som handläggs av Järnvägs- styrelsen, Luftfartsstyrelsen, (inspektionen) och Väg- verket i huvudsak kommer att meddelas på samma orter som . Den utveckling som finns inom det här området, med behov av allt fler regleringar som avviker från huvudregeln, kan dock motivera att frågan tas upp till nya överväganden. Vårt uppdrag är att överväga och lämna förslag till vad Transport- inspektionen ska ansvara för om ett trafiksäkerhetsansvar genomförs för dem som utformar vägtransportsystemet, enligt Trafik- inspektionsutredningens betänkande SOU 2007:4. Vi ska i det sam- manhanget särskilt belysa vad ett sådant trafiksäkerhetsansvar skulle innebära för den ekonomiska och fysiska planeringsprocessen för väginvesteringar samt för den statliga, kommunala och enskilda väghållningen. 11.2Trafikinspektionsutredningens förslag och remissutfallet Med utgångspunkt i beslut om en nollvision när det gäller trafiksäkerheten och om en ansvarsfördelning i fråga om trafik- säkerheten i vägtransportsystemet, föreslog Trafikinspektionsutred- ningen att en sådan ansvarsfördelning ska införas i etapper. Som en första etapp föreslogs att de offentliga väghållarnas ansvar för säker- heten i väghållningen tydliggörs enligt följande: 1.Ett allmänt säkerhetskrav införs för statlig väghållning. 2.När en väg ska byggas ska väghållaren upprätta en beskrivning av hur trafiksäkerheten ska beaktas. 3.En tillsynsmyndighet får meddela föreskrifter om upprättandet av och innehållet i beskrivningen. 4.Föreskrifter om tekniska egenskapskrav som tar sikte på trafik- säkerheten vid byggandet av vägar och gator. Tillsyn och kontroll över att föreskrifterna efterlevs. Konkret lämnade utredningen förslag till vissa ändringar i väglagen (1971:948), vägkungörelsen (1971:954) och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. En klar majoritet av de 25 remissinstanser som yttrade sig i frå- gan om ett trafiksäkerhetsansvar vid väghållning är positiv. Fyra remissinstanser är negativa till hela eller delar av förslaget och två framför mer neutrala synpunkter på de konkreta förslagen, bland annat som anser att förslaget är otillräckligt utrett i för- hållande till (1987:10, PBL). Några av de positiva remissinstanserna anser att förslagen borde ha gått längre. i menar att det bör utredas om säkerhetskravet kan införas även för kommunala gator och att granskningen av trafiksäkerhetsbeskrivningen bör utföras av Trafikinspektionen (alternativt krävs kompetens- och medelstillskott till länsstyrelserna). Vägtrafikinspektionen anser att ansvarslagstiftningen ska gälla alla väghållare och tillstyrker tanken på att lagstiftningen ska utvecklas stegvis, men med en tidplan för en etappvis utvidgning av Trafik- inspektionens mandat på vägtrafikområdet. Inspektionen menar att en sådan plan bör innehålla krav på utvärdering av de olika etapperna. Vidare föreslås att ändras så att kravet på att en konsekvensbeskrivning för trafiksäkerheten ska upprättas också ska gälla för kommunala vägar och gator. Även anläggningslagen (1973:1149) behöver ändras när det gäller enskilda vägar, liksom för- slaget om tekniska egenskapskrav som bör omfatta alla vägar. Före- lägganden och förbud ska kunna utfärdas mot offentliga objekt. Enligt Motormännen krävs att systemutformarnas ansvar regle- ras i lag enligt intentionerna i nollvisionen för att trafiksäkerhets- arbetet ska bli framgångsrikt. Motormännen framhåller särskilt vikten av att Trafikinspektionen ges kraftfulla föreskrifts- och till- synsmandat inom vägtrafiksektorn och att dessa står i paritet med övriga trafikslag. Trafikinspektionen ska av samma anledning ha möjlighet att utfärda sanktioner mot offentliga organ. Enligt Motormännen bör även enskilda och kommunala gator och vägar inkluderas i den mån det är möjligt. () är positiva till att systemutformarnas ansvar regleras tydligare. Före- ningen instämmer i förslaget att införa ett allmänt säkerhetskrav för allmän väghållning, och menar att det är mycket angeläget att former för säkerhetskrav även införs för det kommunala vägnätet, liksom i förslaget om konsekvensutredning för trafiksäkerheten. () anser att den nya myn- digheten ska ha ett starkare mandat vad gäller tillsyn och före- skrifter inom vägtrafik än vad som föreslås. SLTF menar att roll- fördelningen mellan den nya myndigheten och mer bör likna den som råder inom luftfarts- och järnvägssektorerna. Fyra remissinstanser är negativa till hela eller delar av förslaget om ansvarslagstiftning. () anser att utredningens slutsats, att hela ansvaret för trafiksäkerheten ligger på den enskilda trafikanten, inte är korrekt. Man menar att går en balansgång mellan trafiksäkerhetsaspekter och fram- komlighet och måste göra en avvägning mellan dessa aspekter. VTI menar vidare att inte kan tvingas uppgradera alla vägar som är förenade med risk för allvarliga skador (t.ex. vägar utan mitt- separering) och att det därför inte är rimligt att instruera en förändrad Vägtrafikinspektion att enbart beakta trafiksäkerhetshänsyn. motsätter sig inte att trafiksäkerheten ska granskas när en väg byggs men avstyrker däremot samtliga övriga förslag på vägområdet. anser att förslagen bygger på synsättet att föreskrifter och andra regleringar är de huvudsakliga verktygen för att utkräva ansvar av systemutformarna, och att förslagen inte ger uttryck för en modern syn på ansvarstagande genom kvalitets- styrning, avvikelsehantering och öppenhet. Både när det gäller ett allmänt säkerhetskrav och tekniska egenskapskrav förespråkas i stället målstyrning och internkontroll enligt nuvarande arbetssätt. I båda fallen menar verket dessutom att förslagen kan få inverkan på uppfyllelsen av övriga transportpolitiska delmål och leda till suboptimeringar. () är negativ till ett allmänt säkerhetsansvar för statlig väghållning eftersom det är så många andra faktorer än utformning som påverkar säkerheten. Utred- ningens förslag skulle kunna leda till krav på mycket kostnads- krävande åtgärder som knappast skulle vara försvarbara i ett sam- hällsekonomiskt perspektiv jämfört med satsningar på att rädda liv med andra medel. KTH tillstyrker att trafiksäkerheten ska granskas innan en väg byggs men är kritisk till att inspektionen ska utfärda tekniska egenskapskrav enbart med sikte på trafiksäkerhet. Kommuner och Landsting är negativa till de förslag som innebär föreskrifter och tillsyn avseende den kommunala väghåll- ningen. Enligt förbundets uppfattning ska kommunerna generellt inte styras med föreskrifter eller andra statliga regler. Man önskar i stället allmänna råd och goda exempel. 11.3Transportpolitikens mål och styrmedel Nollvisionen innebär att målet för trafiksäkerhetsarbetet ska vara att ingen ska dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor inom vägtransportsystemet och att vägsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta mål. Genom beslut lades nollvisionen till grund för det långsiktiga trafik- säkerhetsarbetet (prop. 1996/97:137). 1997/98:56 slogs fast att nollvisionen ska gälla för samtliga trafikslag. Den närmare innebörden av nollvisionen kräver att ansvaret för trafiksäkerheten – enkelt uttryckt – delas mellan trafikanterna (defini- tionsmässigt de som färdas eller annars uppehåller sig på väg eller i for- don på väg eller i terräng samt de som färdas i terräng) och system- utformarna. I nollvisionspropositionen anges att systemutformare är de offentliga och privata organ som ansvarar för utformning och drift av olika delar av vägtransportsystemet såsom vägar, fordon och trans- porttjänster samt de som ansvarar för olika stödsystem för en säker vägtrafik såsom regelverk, utbildning, information, övervakning, rädd- ning, vård och rehabilitering. Systemutformarna har tillsammans ett ansvar för hela systemets säkerhetsnivå. Trafikanterna å sin sida har ett ansvar för att följa de regler som gäller i trafiken.