sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Insamlingen av uppgifter för förefaller vara drabbat av samma svårighet. De förenklingar som görs, se t.ex. fotnot 13 till kap. 14 får till följd att de siffror som presenteras för telekommunikationssektorn i tabellerna 14.1–14.4 blir helt irrele- vanta. har varnat utredningen för konsekvens- erna av höjda ersättningsnivåer och bl.a. sagt att det finns risk för att färre investeringar är att vänta särskilt i glesare bebyggda om- råden, att koncentrationen av ägande av nät kan förväntas öka och att det på grund av den skarpa konkurrensen kan bli svårt att ta ut en ökad kostnad i ett högre pris. Enligt tilläggsdirektivet skall utgångspunkterna för utredningen vara att föreslagna regler skall vara rättsäkra och enkla att förstå och tillämpa. Regelverket skall vara ägnat att leda till förutsägbara resultat och därmed underlätta samförståndslösningar.TPF5FPT Jag tycker att utredningen snarare komplicerar regelverket, gör det svårare att förstå och motverkar samförståndslösningar. 5TP PT Tilläggsdirektiv till Utredningen om expropriationsersättning (JU 2005:17) s. 3. Utredningens förslag till ändringar av expropriationslagens ersätt- ningsregler är genomgripande och innebär en helt ny syn på avväg- ningen mellan enskilda och allmänna intressen. Utredningen före- slår omfattande förändringar i lagstiftningen som får betraktas som ett systemskifte där enskilda intressen stärks väsentligt på bekost- nad av allmänna intressen. De föreslagna förändringarna saknar motsvarighet i andra länder och jag ifrågasätter om de är motiv- erade mot bakgrund av de resultat som redovisades i utredningens delbetänkande. Huvuduppgiften för utredningen var att ta ställning till om ersätt- ningsreglerna i expropriationslagen leder till rimliga resultat för berörda parter vid olika expropriationsföretag. I utredningens del- betänkande redovisades synpunkter på ersättningsnivåerna som framkommit av den enkätundersökning som utredningen genom- förde. Det allmänna intrycket av de redovisade enkätsvaren var att ersättningarna enligt nuvarande regler är rimliga. Av delbetänkan- det framgick också bl.a. att ersättningsmålen i fastighetsdomstolen har minskat och att en av de vanligaste kategorierna av ersättnings- mål numera är mål enligt ledningsrättslagen. Det framgick också att ökningen av dessa mål sammanfaller med särskilda projekt som ut- byggnad av mobilmaster och breddning av ledningsgator. Båda dessa projekt får anses representera mycket angelägna allmänna intressen, nämligen utbyggnad av IT-infrastruktur och säkrare elförsörjning. Projekten har också fått starkt stöd av lagstiftaren genom särskilda ändringar i ledningsrättslagen och ellagen. Sålunda har tillämpnings- området för ledningsrättslagen och därmed expropriationslagens ersättningsregler utvidgats bl.a. till att avse anläggningar som av många uppfattas som mer kommersiella än allmännyttiga. Det var länge tveksamt om ledningsrättslagen var tillämplig på mobilmaster och andra anläggningar som inte är ledningar i ordets rätta bemärkelse, men lagstiftaren var angelägen om att utbygg- naden av 3G-nätet skulle underlättas och påskyndas och gjorde därför lagen tillämplig även på sådana anläggningar. Man kan undra om de förslag som presenteras i utredningen över huvud taget hade blivit aktuella om inte denna utvidgning av ledningsrättslagens tillämpningsområde hade genomförts. Mot denna bakgrund bör man överväga att begränsa tillämpningen av eventuella ändringar i ersättningsreglerna till just de fall som omfattas av utvidgningen av ledningsrättslagens tillämpningsområde. De nu föreslagna ändringarna av ersättningsreglerna i expropria- tionslagen motverkar uppenbarligen de syften som legat bakom de tidigare lagändringarna i ledningsrättslagen och ellagen. De före- slagna ändringarna torde också få en negativ inverkan på andra stora planerade utbyggnader av infrastruktur såsom utbyggnaden av vindkraften och av elnäten med anledning av omställningen av elförsörjningen till en större andel förnyelsebara energikällor och en avreglerad europeisk elmarknad. Jag är tveksam till utredningens bedömning att en höjning av ersättningarna endast skulle leda till en blygsam höjning av nätavgifterna. Kostnaderna för markåtkomst som legat till grund för denna bedömning avser historiska för- hållanden och inte de investeringar i elnäten som man har anledning att räkna med framöver. Varje kostnadsökning för markåtkomsten kommer självfallet att få genomslag i nätavgifterna. De föreslagna ändringarna i ersättningsreglerna skulle alltså bl.a. leda till en om- fördelning av resurser från elkonsumenter till fastighetsägare. Jag är skeptisk till utredningens bagatellisering av kostnads- ökningarna. Det föreslagna schablonpåslaget om , ett slopande av toleransavdraget som i praxis uppgått till , slopandet av presumtionsregeln samt skyldigheten att ersätta ombuds- kostnader m.m. i lantmäteriförrättningar drabbar samtliga före- trädare för allmänna intressen. Härtill kommer förslaget om vinst- fördelning för de aktörer som bedriver sin verksamhet på i huvud- sak marknadsmässiga villkor. Sammantaget är det uppenbart att det är fråga om väsentliga kostnadsökningar för samtliga aktörer som representerar angelägna allmänna intressen och i synnerhet för dem som anses bedriva sin verksamhet på i huvudsak marknads- mässiga villkor. En berättigad fråga, som ställts men inte besvarats i utredningen, är om vi i expropriationslagen skall ha ersättningsregler som är generösare när mark tas i anspråk för viktiga samhällsfunktioner än vid andra typer av skador som hanteras enligt skadeståndslagen. De regler som föreslås innebär väsentliga avsteg från allmänna skade- ståndsrättsliga regler. Det saknas också underlag i utredningen för påståendet att skulle ha mer omfattande möjligheter än andra länder till tvångsförvärv för privata subjekt. Innan man genomför ändringar i de grundläggande reglerna för ersättning som avviker från vad som gäller i andra länder bör man noga överväga vilka skillnader som finns i regelsystemen och om dessa motiverar avvikande regler. Att ensidigt införa regler i som avviker från andra länder påverkar naturligtvis konkurrenskraft. I utredningen konstateras att man med individuellt värde menar särskilda värden utöver de som redan har påverkat marknadsnivån. Det bör framhållas att marknadsvärdet vid en bedömning enligt den värderingsmetod som normalt tillämpas (ortsprismetoden) ut- gör ett genomsnitt av ett antal individuella värden fastställda vid frivilliga överlåtelser. Marknadsvärdet är med andra ord det enda individuella värde som har förankring i verkligheten. Alla resone- mang och beräkningar av individuella värden utöver de som redan påverkat marknadsnivån bygger på hypotetiska resonemang och lösa antaganden. Lagstiftaren har varit avvisande till att ersätta ideella skador och rätten till sådan ersättning är ytterst begränsad inom skadeståndsrätten. Ett schablonpåslag som kompensation för det individuella värdet är onekligen en ny och främmande fågel som kan få konsekvenser för skadeståndsrätten i övrigt som är svåra att över- blicka. Idén med ett schablonpåslag för att lösa komplicerade skade- bedömningar är inte heller tilltalande ur ett rättssäkerhetsperspek- tiv. Skadebedömningar måste göras från fall till fall och inte genom en schablon. Rätt till ersättning för det individuella värdet ryms inom ramen för begreppet annan skada och inom ramen för domstolarnas rätt att göra en skälighetsbedömning (35:5 RB). Det påstås i utredningen att generösare ersättningsregler skulle underlätta frivilliga överenskommelser. Påståendet är märkligt mot bakgrund av utredningens konstaterande att parterna träffar frivilliga överenskommelser i 95–av fallen. Ett annat skäl som anförs för att ändra reglerna är att en viss säkerhetsmarginal bör gälla till förmån för den exproprierade. Utred- ningen har i delbetänkandet konstaterat att frivilliga överenskom- melser normalt ligger på en nivå om ca 10–högre än vad rättsreglerna föreskriver. Mot denna bakgrund är det svårt att se att det skulle finnas behov av ytterligare säkerhetsmarginal. Enligt min bedömning tar ofta domstolarna intuitivt (eller medvetet inom ramen för sin rätt att göra en skälighetsbedömning enligt 35:5 RB) hänsyn till värderingsosäkerheten och låter den väga över till den På motsvarande sätt kommer parterna vid frivilliga överenskommelser fram till ersättningar som i de flesta fall tar höjd för värderingsosäkerheten. Det påstås i utredningen att det skett en förskjut- ning i fråga om användning av expropriationsinstitutet som innebär att reglerna allt oftare har använts i fall där förvärvaren är en privat aktör som driver sin verksamhet i vinstsyfte. En berättigad fråga är om det över huvud taget skett någon förändring i detta avseende förutom det förhållande att bolagiserats och att lednings- rättslagens tillämpningsområde utvidgats. De undantag från vinstfördelning som föreslås av utredningen (bl.a. omfattande det av förvaltade stamnätet) borde utgöra en huvudregel. Det är svårt att motivera och göra åt- skillnad mellan stamnätet och övriga elnät (regionnät och lokalnät). Samtliga elnät är prisreglerade och föremål för omfattande offentlig reglering och tillsyn. Ett nätföretag som har områdeskoncession har ett faktiskt monopol och en skyldighet att ansluta alla kunder som vill ansluta sig till elnätet. Enskilda anslutningar som kräver nya ledningar baseras alltså inte på kommersiella grunder. Elnätsföre- tagens verksamhet kan inte anses bedrivas i huvudsak på mark- nadsmässiga villkor. Tvärtom är denna verksamhet och dess lön- samhet helt styrd av reglerna i ellagen om skäliga nättariffer och av tillsyn över verksamheten. Dessa reg- ler och tillsynen är i sin tur en konsekvens av att verksamheten inte kan anses bedrivas i huvudsak på marknadsmässiga villkor. Jag har i princip samma uppfattning som uttrycker i inledningen av sitt särskilda yttrande. Det gäller de tre första styckena. Därtill vill jag tillägga följande. Lagstiftningsarbete bör inledas med att identifiera vad som är fel eller åtminstone sakliga problem med gällande rätt. Med andra ord: vad är problemet? Jag upplever inte riktigt att utredningen har arbetat med ett sådant förhållningssätt. Det går inte att komma fram till att det finns något allmänt dokumenterat problem eller ens miss- nöje med gällande ersättningsregler. Missnöjet är partsrelaterat och dessutom lokaliserat till areella näringar. Det har inte ens funnits någon allmän debatt i frågan. När det gäller utredningens arbetssätt är det en sak att komma med förslag som nära följer utrednings- direktiven, men en annan sak att göra analyser och argumentera. I vissa stycken kan jag därvid känna att resultatet i vissa delar är förut- bestämt. Nuvarande tappning av ersättningsreglerna är ett system. Det är ett gediget lagverk både som system betraktat och med avseende på kvalitet. Systemet innehåller huvudregler och begränsningsregler med innebörd att tillämpningen sammantaget ska leda till att ett förutbestämt övergripande mål uppnås med beaktande av olika av- vägningar. Detta krav gäller även för ett genom lagändringar ändrat ersättningssystem. Det innebär att överväganden beträffande mark- nadsvärdeprincipen, individuellt värde, vinstdelning, annan ersätt- ning, influensregeln, presumtionsregeln samt bevisbördan bör ske i ett sammanhang. Införande av individuellt värde, vinstdelning samt borttagande av företagsnytta och i viss mån presumtionsregeln leder till betänkliga symmetribrister i systemet. En behövlig system- analys har inte gjorts och inget samlat svar ges på frågan om det nya föreslagna systemet jämfört med det gällande sammantaget leder till rimligare ersättning. Jag har kommit fram till att det inte finns, och alltså inte heller har påvisats, viktiga bärande motiv att ändra reglerna. Dessutom har jag synpunkter beträffande delar av utredningens innehåll som inte innebär lagändringsförslag. Skrivningarna om mark- nadsvärdets innehåll ökar oklarheterna. Posten övrig skada/annan ersättning borde ha fått en motivinriktad analys som skulle lösa bort oklarheterna i rättstillämpningen vad gäller gränssnittet mot löseskilling/intrångsersättning. Enligt min mening har rättstillämp- ningen presenterat åtskilliga motsägelser i denna fråga. Jag anser också att behovet av att införa posten ersättning för indi- viduellt värde skulle ha kommit i en annan dager om det ekono- miska innehållet i annan ersättning fått en djupare analys. Jag tycker också att företagsbegreppet skulle ha klarlagts före lagänd- ringsförslag. Jag vill tydliggöra att det inte är brister i lagen utan brister i rättstillämpningen som ligger bakom de nu redovisade syn- punkterna. Dessutom anser jag att utvärderingen av ekonomiska konsekven- ser inte träffar rätt i alla delar, t.ex. om kostnadsersättning liksom om presumtionsregeln. En analys av det nuvarande ersättnings- systemet som ett viktigt instrument i samhällets arsenal av mark- politiska medel saknas och likaså en analys av konsekvenserna av hur föreslagna ändringar påverkar det markpolitiska systemet. Det är bra att utredningen står fast vid att marknadsvärdet även fort- sättningsvis ska vara den grundläggande utgångspunkten för hur skadan vid en expropriation ska bestämmas. Det är mindre bra att utredningen lämnar öppet vad som menas med marknadsvärdet i ersättningssammanhanget. Till och med i det avsnitt i utredningen som har rubriken definitionen av marknadsvärde medverkar i stället utredningen till att öka oklarheten genom att hänvisa till en uppsats. I uppsatsen hävdas att det finns en särskild rättslig inne- börd i marknadsvärdebegreppet i expropriationssammanhanget. vill jag inte säga att det finns några brister i nuvarande lagtext. Däremot behövs utvecklade motiv i förarbetena för att klargöra marknadsvärdebegreppet. Problemen i rättstillämpningen emanerar egentligen från det i utredningen refererade rättsfallet NJA 2007 s. 695. Målet behandlade frågan om ersättning för en optokabel som hade hängts upp i en befintlig luftledning. Den i sammanhanget intressanta tvistigheten i målet handlade om värde- uppskattningen av den ekonomiska skada för ökad administrativ belastning som parterna var överens om hade inträffat. I målet hävdades både att det fanns ett särskilt rättsligt marknadsvärde och en särskild rättslig säkerhetsmarginal för marknadsvärdet. HD:s domskäl skulle kunna leda till slutsatsen att HD faktiskt har menat att det när det är fråga om mycket små avkastningsskador vars påverkan på marknadsvärdet av lätt insedda skäl inte kan påvisas med gängse ortsprismetoder, ska man frångå den strikt ekonomiska innebörden i marknadsvärdebegreppet. Och i så fall får marknads- värdet per automatik ett rättsligt innehåll. Det leder vidare i så fall med nödvändighet till, dvs. att det ligger i sakens natur, att skadan inte kan annat än skönsuppskattas. Jag har kunnat konstatera att detta synsätt håller på att sprida sig i situationer när en ledningsrätt som inte medfört en fysiskt ökad belastning men väl en administrativt ökad belastning. I ett sådant utslag i ett ledningsrättsärende bestämdes ersättningen skönsmässigt till och i ett annat fall be- stämdes ersättningen skönsmässigt till , i båda fallen med hänvisning till HD-utslaget. I båda fallen hade det varit ganska enkelt att beräkna den ekonomiska skadan i den mån den faktiskt har inträffat. Det finns fog för att tro att det underhand skulle kunna utvecklas något som liknar en priskurant med fasta startbelopp för olika typsituationer. Jag tror inte att det har varit lagstiftarens mening. Enligt doktrinen ska det rent undantagsvis förekomma att man tar till skönsmässiga bedömningar. Det kan synas futtigt att bry sig om dessa små belopp. Men i elnätverksamheten multipliceras fall av det slag jag har beskrivit ovan flertusenfaldigt i liknande situationer. De anläggningsfall som är typiska i nätverksamheten är t.ex. trädsäkring av befintlig skogs- gata. Övergång från nätavtal till ledningsrätt liksom omvandling av servitut till ledningsrätt är likaså typiska. Banverksamheten har liknande situationer med trädsäkringsverksamhet. Vägbyggandet har säkert jämförbara situationer. Jag anser att den syn som sprids och som jag har beskrivit ovan är felaktig utifrån gällande rätt. Den skulle ha kunnat rättas till om utredningen hade uttalat att det inte finns något annat inne- håll i marknadsvärdebegreppet än ett strikt ekonomiskt innehåll i överensstämmelse med erkänd ekonomisk teori. Detta synsätt är helt förenligt med hanteringen av de situationer med marginella in- trång som beskrivs i förarbetena till expropriationslagen. Att så är fallet är beroende av att man accepterar den syn på innehållet i marknadsvärdet som har gett uttryck för och som ut- redningen har redogjort för. Det innebär i korthet att man överger den stränga tolkningen av det mest sannolika priset till förmån för det vidare synsättet att sannolikhet ska ses som sannolikhet som graden av säkerhet. Som utredningen konstaterar är sannolik- heten för ett pris i ett visst intervall detsamma som graden av tilltro till värderarens bedömning att priset ligger i just detta intervall och ställningstagandet till ett visst värde i intervallet är det uppskattade marknadsvärdet. Detta innebär att sannolikhetsbegreppet ges en annan innebörd än den statistiska och marknadsvärdet är därmed inte någon statistisk storhet. Denna skillnad i definition av mark- nadsvärdet får som avgörande konsekvens att man vid värderingen av ett marknadsvärde inte behöver säga att intrånget inte kan värderas därför att det saknas jämförelseköp. I stället har man att tillämpa vilken metod som helst som i sammanhanget är lämplig för att så gott det går skapa en tilltro till värderarens bedömning. Är man med så långt så har man också insett att marginella intrång så gott som alltid kan värderas med ett resultat som är bättre än en skönsmässig bedömning. Det leder oss också till insikten att det i fall som motsvarar HD-ärendet ovan är det ett onödigt konstgrepp att tillämpa ett särskilt rättsligt innehåll i marknadsvärdebegreppet vad gäller vissa marginella intrång. Det är inte bra att utredningen redovisar olika synsätt på defini- tionen av marknadsvärdebegreppet utan att ta ställning själv. Mark- nadsvärdedefinitionen har mycket stor betydelse i alla anläggnings- sammanhang som föranleder markåtkomst både frivilligt och med tvångsmedel därför att det regelmässigt handlar om intrångssitua- tioner. Expropriation av hel fastighet är inte lika problematisk räk- nat i antalet fall men definitionen ska förstås vara lika. Jag önskar att man i den fortsatta beredningen i genom motiv- uttalanden klargör en definition av marknadsvärdet som motsvarar det innehåll som jag har redogjort för ovan. Att därvid konstatera att marknadsvärdet i ersättningssituationen strikt har en ekono- misk innebörd följer av den önskade definitionen. Någon lagänd- ring behövs inte. Att det skulle finnas en särskild rättslig säkerhetsmarginal för marknadsvärdet, se påståendet i HD-ärendet, fick inget synligt stöd i utslaget. Därför är det vilseledande att utredningen i en fot- not kommenterar att HD-utslaget vad gäller ersättningsnivån som sådan innebär samma bedömning som rekommenderas av Lant- mäteriet vid intrång av mobiltelemaster och optokablar på lantbruks- fastigheter. En viktig angiven grund för att bestämma schablon- beloppet i Lantmäteriets rekommendationer är nämligen just rätts- lig säkerhetsmarginal. Kap. 7 Individuellt värde Jag är mycket tveksam till att införa en särskild ersättning för indi- viduellt värde. Som påpekar i sitt särskilda yttrande är frågan inte ny men har tidigare avvisats. En grundläggande fråga är vad utredningen egentligen menar med individuellt värde i den meningen om här avses både ekono- miska värden och ideella värden. I direktiven kan utläsas att man är ute efter ersättning för det individuella värde som egendom kan ha för ägaren i den mån detta värde överstiger egendomens marknads- värde. Skrivningen utesluter vare sig ekonomiska värden eller ideella värden. Det beror på att reservationspriset som är det begrepp litteraturen behandlar i samband med individuella värden, fristående från expropriationsfrågan, innehåller både ekonomiska värden för ägaren och icke ekonomiska värden för ägaren. Utredningen be- handlar denna fråga på ett motsägelsefullt sätt. Några olika sätt som utredningen uttrycker saken på är följande: det individuella värde som en fastighet kan ha för sin ägare i den mån detta värde överstiger fastighetens marknadsvärde; det lägsta pris som ägaren själv är beredd att acceptera för att frivilligt avyttra sin fastighet; reservationspriset; det värde som fastighetsägaren själv värderar förlusten till utöver förmögenhetsminskning och icke ersättnings- gilla transaktionskostnader; de delar av reservationspriset som inte ersätts redan genom de gällande ersättningsreglerna; grunddefini- tionerna av individuellt värde och reservationspris är i princip desamma. Utredningen pekar ut olika omständigheter som förklarar före- komsten av ett individuellt värde, såsom t.ex. specifika affektions- värden förknippade med innehavet. Dessutom sägs att osäkerhets- frågan, dvs. osäkerheten vid marknadsvärdebedömning, kan vägas in som en faktor bland andra som skulle kunna beaktas. Inte på något ställe i utredningen tar utredningen avstånd från att individu- ella värden som ersättningspost betraktat skulle utesluta innehåll av ekonomiska värden. Tvärtom åberopar utredningen och att han i en artikel anför att marknadsvärde enligt ett nationaleko- nomiskt betraktelsesätt är ett snävare begrepp än ekonomiskt värde. Enligt gällande rätt ska betalas ersättning för fastighetsägarens individuella avkastningsvärde om det är fråga om avkastningsfastig- het. Även utredningen konstaterar detta. Vidare konstaterar utred- ningen att de skador som kompenseras som annan ersättning ingår i det individuella värdet och normalt ersätts åtminstone en del av det belopp med vilket det individuella värdet överstiger marknads- värdet. Jag kan inte komma till någon annan slutsats än att den nya ersättningspost för individuella värden som utredningen föreslår innehåller både ekonomiska värden och ideella värden. Det leder till att gränssnittet mot annan ersättning för övrig skada, som strikt avser ekonomiska värden, inte är klarlagt. Ersättning för individu- ella värden skulle i mer eller mindre väsentlig utsträckning kunna överlappa annan ersättning. Detta blir särskilt tydligt i tillämpning på avkastningsfastigheter. Skillnaden mellan å ena sidan avkastningsvärdet, som till sin ekono- miska natur är knutet till innehavarens individuella driftförutsätt- ningar, risksituation, avkastningskrav och liknande och därför är individuellt och å andra sidan marknadsvärdet är just det individu- ella värdet i ekonomiskt avseende. Det hjälper alltså inte när utred- ningen skriver när vi här talar om individuella värden är det alltså fråga om särskilda värden utöver de som redan har påverkat mark- nadsvärdenivån. Det hjälper inte heller att utredningen i avsnittet annan ersättning säger att det är utredningens grundinställning att de nu gällande bestämmelserna om annan ersättning inte bör för- ändras. Utredningen säger nämligen på samma ställe att fastighets- ägaren genom att man bibehåller begreppet totalskada ska hållas skadeslös i klassisk mening. Även fortsättningsvis ska totalskadan, för en avkastningsfastighet, bestämmas som en avkastningsminsk- ning. Då blir annan ersättning en restpost efter att marknadsvärde- minskningen kompenserats. Och denna restpost innehåller just de ekonomiska individuella värden som enligt utredningen ska kunna ersättas som särskilda individuella värden vid sidan om ersättningen i övrigt enligt gällande rätt. I detta avsnitt i texten inför utred- ningen för övrigt begreppet svårbedömbara värden som utgör- ande gränssnittet mot enligt gällande rätt förekommande ersätt- ningsposter.