sou · GWB35 · 2008-02-28 00:00:00 — Den föreslagna lagstiftningen och utredningens övriga förslag kan förväntas ha stor betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen syftar generellt till att främja jämställdheten mellan kvinnor och män. Könsdiskriminering ses som ett allvarligt problem på alltfler områden av samhällslivet och könsdiskrimi- nerande reklam som ett hinder för att uppnå jämställdhet. Genom att införa ett förbud i lag markeras att samhället tar avstånd från könsdiskriminerande skildringar av kvinnor och män inom reklamen. Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. 11.1Förslag till lag om förbud mot könsdiskriminerande reklam Denna lag har till syfte att främja jämställdhet mellan kvinnor och män genom att motverka kränkning av deras värdighet i reklam. Denna inledande paragraf reglerar lagens syfte. Utredningen redogör för sina överväganden i avsnitt 9.10.3. Det huvudsakliga syftet med lagen är att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. I andra satsen anges lagens materiella reglering och tillvägagångssättet för att uppnå jämställdhetssyftet. Eftersom metoden för att uppnå jämställdhet utgörs av en marknadsrättslig åtgärd blir lagen att betrakta som marknadsrättslig speciallag- stiftning. Syftet kommer att ha betydelse vid tolkning av framförallt kravbestämmelsen i 3 §. Lagen tillämpas på reklam i näringsverksamhet. Med reklam avses ett elektroniskt eller tryckt text-, bild- eller ljudmeddelande som är ägnat att främja ett kommersiellt syfte i näringsverksamheten. Lagen tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelser om tryck- eller yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 9.10.4. Utredningen redogör i avsnitt 9.8.5 för sina slutsatser kring reklamens förhållande till tryck- och yttrande- friheten. I första stycket anges förutsättningarna för att lagen ska kunna tillämpas. Av det framgår att lagen gäller för reklam i närings- verksamhet, dvs. i ett kommersiellt sammanhang, när de former av reklammeddelanden som omfattas av lagen har ett kommersiellt syfte. Lagen tillämpas sålunda inte på reklam som har till syfte att propagera viss åsikt eller värdering, s.k. åsiktsreklam, eller på annan icke-kommersiell reklam. Genom inskränkningen i andra stycket markeras att tillämp- ningen vid möjlig konflikt med tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen ska präglas av försiktighet och respekt för de nämnda friheterna. Reklam får inte ha en könsdiskriminerande utformning. Med könsdiskriminerande utformning avses en skildring av könsegenskaper eller -roller vilken allmänt sett uppfattas som kränkande för kvinnor eller män. Paragrafen reglerar de formkrav på reklam som ställs i lagen. Utredningen redovisar sina överväganden i denna del i avsnitt 9.10.5. Av första stycket framgår att reklam inte får ha en könsdiskri- minerande utformning. Reklam som strider mot formkraven i bestämmelsen kan föranleda åtgärder från Konsumentombuds- mannen som enligt 4 § utövar tillsyn över att lagen följs. kan sålunda väcka talan om förbud enligt 5 § eller meddela ett förbudsföreläggande enligt 6 §. I andra stycket anges vad som avses med könsdiskriminerande utformning. Vid prövning om reklam har sådan utformning kommer lagens syfte och det allmänna samhällsintresset av att främja jämställdhet mellan könen att få genomslag. För att bestämmelsen överhuvudtaget ska bli tillämplig förutsätts att kraven i 2 §, dvs. kommersiellt sammanhang och syfte, är upp- fyllda. ska utöva tillsyn över att lagen följs. Paragrafen pekar uttryckligen ut som ansvarig för tillsynen över att lagen följs. I avsnitt 9.10.5 redogörs för utredningens överväganden. I avsnitt 9.6.3 redovisar utred- ningen för att /KO ska utföra även andra upp- gifter som är förenade med könsdiskriminerande reklam. Förbud mot fortsatt reklam En näringsidkare vars reklam strider mot 3 § får förbjudas att fortsätta använda den reklamen eller annan liknande reklam. Ett förbud ska förenas med vite. Ett förbud enligt första stycket får meddelas också 1.en anställd hos näringsidkaren, 2.någon annan som handlar för näringsidkarens räkning, och 3.var och en som i övrigt väsentligt har bidragit till reklamen. Paragrafen, som behandlas i avsnitt 9.10.5, reglerar förutsättningar- na för förbud mot fortsatt reklam. Av första stycket framgår att en näringsidkare som har överträtt kravbestämmelsen ska kunna förbjudas att fortsätta använda den reklamen eller annan liknande reklam. Det krävs inte uppsåt eller oaktsamhet för att ett förbud ska kunna meddelas. Prövningen av reklamen görs på helt objektiva grunder. Talan om förbud får enligt 7 § endast väckas av . I andra stycket framgår av uppräkningen i punktform att även andra än näringsidkaren kan meddelas ett förbud enligt första stycket. Det är därför möjligt att meddela ett förbud mot anställda och andra som handlar för näringsidkarens räkning med stöd av paragrafens första stycke. Var och en som i övrigt väsentligt har bidragit till reklamen, t.ex. en reklambyrå, omfattas också av andra stycket. I fall som inte är av större vikt får meddela ett föreläggande om förbud under samma förutsättningar som anges i 5 §. Om ett föreläggande godkänns inom angiven tid blir det gällande som en lagakraftvunnen dom. Paragrafen reglerar förutsättningarna för att meddela ett föreläggande om förbud och anger när ett sådant blir gällande samt rättsverkningarna av att föreläggandet godkänts. I avsnitt 9.10.5 finns utredningens överväganden. Ett förbudsföreläggande kan enligt bestämmelsen meddelas under samma förutsättningar som anges i 5 §, men enbart i fall som inte är av större vikt. Ett godkänt föreläggande kommer att gälla som en lagakraftvunnen dom och nytt föreläggande kan därmed inte meddelas avseende samma reklam mot någon annan i den personkrets som kan få ett förbud riktat mot sig. I 9 § regleras rättskraften av en lagakraftvunnen dom. Utredningens överväganden kring rättskraften redovisas i avsnitt 9.10.7. Talan om förbud väcks vid och talan om utdömande av vite vid . Talan får väckas av . Talan om förbud får inte väckas om har meddelat föreläggande om förbud och tiden för godkännande inte har gått ut. I denna paragraf framgår var och av vem talan om förbud och utdömande av vite väcks. Utredningen redovisar sina skäl avseende talerätten och instansordningen i avsnitt 9.10.7. Av bestämmelsens första stycke framgår att instansordningen följer i princip den ordning som i övrigt gäller på marknadsrättens område. Endast får väcka respektive talan. En anhängigjord talan om förbud är enligt 8 § en förutsättning för ett interimistiskt yrkande. Av andra stycket framgår att det är ett formellt hinder för att ta upp en talan om förbud till prövning om Konsumentombuds- mannen har meddelat ett föreläggande om förbud och tiden för godkännande inte har gått ut. I en rättegång om förbud får meddela förbud att gälla tills vidare, om 1.Konsumentombudsmannen visar sannolika skäl för sin talan, 2.det skäligen kan befaras att svaranden genom att vidta eller låta bli att vidta en viss handling minskar betydelsen av ett förbud. I fråga om beslut enligt första stycket tillämpas 15 kap. 5 § andra– fjärde styckena och 8 § . Beslutet får verkställas genast. behöver inte ställa säkerhet för skada som kan tillfogas svaranden. I paragrafen regleras under vilka förhållanden får meddela ett interimistiskt beslut. Utredningens överväganden i denna del finns i avsnitt 9.10.7. Av första stycket framgår förutsättningarna för att domstolen ska kunna meddela ett förbud att gälla tills vidare. För att ett interimistiskt yrkande ska kunna framställas krävs att en rättegång om förbud redan pågår. I andra stycket regleras genom hänvisning till bestämmelser i vissa processuella delar avseende krav på yrkande, att motparten som huvudregel ska höras och att handläggningen följer den som gäller för rättegångsfråga samt när omprövning av ett interimistiskt förbud ska ske. I stycket föreskrivs dock uttryck- ligen att ett interimistiskt beslut får verkställas genast. Av tredje stycket framgår att inte behöver ställa säkerhet för skada som kan tillfogas svaranden i enlighet med vad som i detta hänseende gäller för staten i 15 kap. . En dom i vilken frågan om förbud har prövats hindrar att en ny talan om förbud väcks eller föreläggande om förbud meddelas med anle- dning av reklam som omfattas av förbudet. Paragrafen reglerar rättskraften för en dom avseende förbud. I avsnitt 9.10.7 finns utredningens överväganden. Förutom att en ny talan mot den som redan har meddelats en sådan dom gäller rättskraften enligt bestämmelsen även mot andra mot vilken talan skulle kunna ha riktats, dvs. anställda, någon annan som handlar för näringsidkarens räkning och var och en som i övrigt väsentligt har bidragit till reklamen. Vidare hindrar rättskraften att ett före- läggande om förbud meddelas med anledning av reklam som varit föremål för prövning eller när ett före- läggande om förbud avseende den reklamen redan godkänts. Det sistnämnda framgår av att det i 6 § anges att ett godkänt före- läggande gäller som lagakraftvunnen dom. Vid handläggning av mål om förbud tillämpas föreskrifterna i om tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten. I mål om utdömande av vite gäller vad som föreskrivs i lagen (1985:206) om viten. Paragrafen reglerar de rättegångsbestämmelser som ska tillämpas i mål om förbud och utdömande av vite. Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.10.7. Lagen tillämpar två olika processuella regel- system. Mål om förbud ska handläggs enligt reglerna i rättegångs- balken om indispositiva tvistemål, medan i mål om utdömande av viten reglerna i lagen om viten blir tillämpliga. 11.2Förslag till ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. Förslaget innebär att lagens tillämpningsområde utvidgas genom ett tillägg i 1 § första stycket som hänvisar till den föreslagna lagen om förbud mot könsdiskriminerande reklam. Förslaget innebär vidare att en hänvisning till den föreslagna lagen görs i paragrafens andra stycke avseende undantagen i första och andra meningen. Den föreslagna ändringen i 11 § innebär att det uttryckligen anges att en konsumentombudsman finns också för frågor som rör könsdiskriminerande reklam. En särskild utredare skall kartlägga utvecklingen och omfattningen av könsdiskriminerande reklam i och lämna förslag till hur lagstiftning mot sådan reklam skulle kunna utformas, samt redovisa för- och nackdelar med dessa förslag. Utredaren skall även beakta andra möjligheter att komma till rätta med könsdiskriminerande reklam, t.ex. genom näringslivets egna självreglerande organ. Könsdiskriminerande reklam beskrivs i som reklam som förutsätter könsfördomar och könsroller och som ofta har en viss sexuell anstrykning. Könsdiskriminerande reklam delas ofta upp i schabloniserande och kränkande reklam. Frågan om könsdiskriminerande reklam har debatterats i . fastslog att marknadsföringslagen inte omfattar könsdiskriminerande reklam (MD 1976:8). Lagens skyddsobjekt begränsar sig till konsu- menter och näringsidkare just i denna deras egenskap. Den lag- stiftning som är inriktad på att ingripa mot diskriminering i olika former är inte heller tillämplig på reklam. har en rad motioner, betänkanden, rapporter m.m. behandlat frågan. Meningarna kring möjligheten och behovet av att lagstifta om könsdiskriminerande reklam skiljer sig åt i olika utredningar och rapporter. lagutskott, som har behandlat frågan om lagstiftning vid upprepade tillfällen, har bedömt att behov av lagstiftning inte förelegat. Både lagutskottet och konstitutions- utskottet har vidare konstaterat att införandet av en lagstiftning om könsdiskriminerande reklam kräver en grundlagsändring (bl.a. bet. KU 1976/77:27 och bet. LU 1994/95:32). Utskotten har dock uttryckt att man utgår från att regeringen följer utvecklingen noga och att skulle det därvid visa sig att utvecklingen går i en sådan riktning att det, enligt regeringens bedömning, finns skäl att överväga lagstiftningsåtgärder, har utskotten inget emot att frågan utreds (bet. 2003/04:LU8 och bet. 2003/04:KU24). I 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) finns ett generellt skydd för yttrandefriheten. Yttrandefriheten är dock inte absolut, utan får begränsas genom lag under vissa förutsättningar. De allmänna förutsättningarna för en sådan begränsning anges i 2 kap. 12 § RF. Därutöver krävs enligt 2 kap. 13 § RF att begränsningen görs med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I samma lagrum anges vidare att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas samt att begränsning i övrigt får ske endast om särskilda viktiga skäl föranleder det. I tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) finns detaljerade bestämmelser om yttrandefriheten i tryckta skrifter, tekniska upptagningar (t.ex. CD-skivor och filmer), radio och TV samt i vissa andra sändningar, t.ex. på Internet. Marknadsföring i dessa medier omfattas i princip av skyddet för tryck- och yttrandefrihet. Kommersiella annonser för bl.a. alkohol och tobak undantas dock uttryckligen från TF:s och . När det gäller radio- och TV-sändningar medges i 1 kap. 12 § andra stycket YGL att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot eller villkor för kommersiell reklam. I 7 kap. 4 § radio- och TV-lagen (1996:844) finns ett uttryckligt förbud för reklam som syftar till att fånga uppmärksamheten hos barn i TV-sändningar. Det faller utanför TF:s och YGL:s syfte att skydda en närings- idkares ekonomiska intressen. Med den utgångspunkten kan även annan reklam i viss utsträckning regleras i vanlig lag. Allmän enighet råder om att efterhandsingripanden mot framställningar som är av utpräglad kommersiell natur och som avser rent kom- mersiella förhållanden och som är otillbörliga mot konsumenter eller näringsidkare kan göras utanför grundlagsområdet. Det anses också möjligt att i vanlig lag föreskriva om informationsskyldighet i reklam om kommersiella förhållanden. Näringslivets etiska råd mot könsdiskriminerande reklam inrättades på initiativ från näringslivet det självreglerande organet Näringslivets etiska råd mot könsdiskriminerande reklam (). Rådet har enligt sina stadgar till uppgift att genom norm- bildande verksamhet motverka könsdiskriminering i reklam och bidra till en hög etisk standard hos annonsörer och reklam- producenter. Huvudmän är bl.a. , och . uttalar sig om en viss marknadsföringsåtgärd eller åtgärd med anknytning till marknadsföring som riktar sig till den svenska marknaden kan anses strida mot Internationella handelskammarens grundregler för reklam. I dessa föreskrivs bl.a. att reklam skall utformas med vederbörlig känsla för socialt ansvar. Vidare sägs (artikel 4 punkt 1 i grundreglerna) att reklam inte får vara dis- kriminerande i fråga om ras, religion eller kön. Vid bedömning av om reklam skall anses könsdiskriminerande utgår från följande kriterier: 1.Reklam som framställer kvinnor eller män som rena sexobjekt och som kan anses kränkande (sexistisk reklam), 2.reklam som konserverar en otidsenlig syn på könsrollerna och därigenom framställer kvinnor eller män på ett nedvärderande sätt (schabloniserande reklam) samt 3.reklam som på något annat nedvärderande sätt är uppenbart könsdiskriminerande för kvinnor eller män. prövar anmälningar från enskilda eller från myndigheter samt kommunala organ. Därutöver kan rådet pröva frågor på eget initiativ. Anmälningar som avser reklam för en verksamhet vars innehåll i sig kan anses vara könsdiskriminerande prövas inte av rådet. Rådets ställningstagande sker genom skriftligt beslut. Ställ- ningstaganden som innebär att en marknadsföringsåtgärd ansetts könsdiskriminerande offentliggörs bl.a. genom underrättelser till pressen och på rådets hemsida. Andra former av diskriminerande reklam kan tas upp av () som är ett s.k. överbranschetiskt råd. I vissa fall vidarebefordrar MER frågor till andra nämnder och råd. Detta sker undantagslöst när det gäller frågor om köns- diskriminerande reklam, som hänskjuts till . MER tar bara upp frågor av principiell karaktär. Diskussion och debatt har förekommit under ett flertal år när det gäller bilarna som gör reklam för sexklubbsverksamhet i , de så kallade porrbilarna. Bilarna cirkulerar i centrala delar av staden med stora plakat med lättklädda kvinnor i olika poser. Den juridiska frågan som varit i fokus är huruvida gällande lagstiftning medger inskränkningar genom lokala föreskrifter. Den 22 nov- ember 2004 beslöt att i de allmänna lokala ordningsföreskrifterna för införa ett förbud mot att framföra könsförnedrande mobil reklam på offentlig plats. i beslöt dock att upphäva tillägget med hänvisning till regeringsformen. Fallet fördes till domstol, och länsrätten i län fastställde beslut. Behovet av en utredning Det finns en bred enighet om att könsdiskriminerande reklam med stereotypa och könskränkande bilder är problematisk och icke- önskvärd. Frågan har uppmärksammats i olika sammanhang och det finns enligt regeringen flera skäl till att tillsätta en utredning. Bristande könsmaktsperspektiv i nuvarande lagstiftning Med ett könsmaktsperspektiv på den könsdiskriminerande re- klamen blir det tydligt att den till en stor del handlar om att kvinnor och flickor reduceras från människor till objekt. Att vara underordnad och passiv eller sexuellt tillgänglig som kvinna eller flicka framställs i reklamen som åtråvärt och positivt. Pojkar och män har i ökande utsträckning också börjat gestaltas som sexobjekt, men den dominerande bilden av män i reklam är den handlingskraftiga, självständiga och starke mannen. Köns- stereotypa framställningar befäster snäva könsroller och begränsar därmed också handlingsutrymmet och livssituationen för främst flickor och kvinnor, men även för pojkar och män. Att dessa reklambudskap finns överallt i vår vardag, bl.a. på TV, i tidningar, film och Internet, gör att de normaliseras och blir till förväntningar och krav att förhålla sig till. Flickor och pojkar är i det samman- hanget särskilt utsatta. Könsdiskriminerande reklam kan således vara kränkande mot båda könen, men på olika sätt. Nuvarande lagstiftning beaktar inte dessa aspekter. Teknisk utveckling och ny trend i reklamen har den tekniska utvecklingen på ett radikalt sätt förändrat förutsättningarna för all kommunikation och även för mediala och kommersiella budskap. Detta har stor betydelse för kvantitet, tillgänglighet och spridning av köns- diskriminerande reklam i vår vardag. Det har gjort det svårare att undvika sådan reklam vilket kan få konsekvenser särskilt för flickors och pojkars uppfattningar om bl.a. utseende och sexualitet. Det finns även forskning som identifierat en ny trend i reklam och media med en idealisering av och en allt starkare anspelning på pornografi (se t.ex. tidningen för för kvinno- och könsforskning, NIKK magasin nr 2003:1 och 2004:3). Sexualiserade och könskränkande bilder och budskap har funnits länge, men den senaste tidens utveckling har således förändrat den könsdiskriminerande reklamen både kvantitativt och kvalitativt. ökade antalet anmälningar av könsdiskriminerande reklam till kraftigt, från mellan 100 och drygt 300 till 740 enskilda anmälningar, avseende sammanlagt 250 olika reklam- kampanjer (var antalet anmälda kampanjer 100). var antalet enskilda anmälningar 454. Den kritik som framförs mot nuvarande system för att komma till rätta med könsdiskriminerande reklam riktar ofta in sig på och dess funktion. Ett vanligt argument är att är för osynligt och att för få känner till rådets existens. Kritiken har också handlat om bristen på sanktionsmöjligheter utöver själva offentliggörandet av en eventuell fällning och mot tillämpningen av bedömnings- kriterierna. Att inte prövar reklam för verksamheter som kan anses vara könsdiskriminerande i sig, såsom porrbilarnas reklam för sexklubbsverksamhet, har också kritiserats som en brist. Både i media och hos allmänhet kan man ibland se miss- uppfattningen att det finns en lagstiftning gällande könsdiskriminerande reklam. ERK:s roll är också oklar och rådet uppfattas ibland som en statlig myndighet. En fråga som väckts handlar om huruvida ERK:s grundsyfte utnyttjas av vissa näringsidkare som ser en fällning av sin reklamkampanj som ett gratis exponeringstillfälle. Denna utveckling hänger samman med den trend där kränkande reklam, ofta med referenser till porno- grafi, framställs som gränsöverskridande och uppmärksamhets- skapande och därmed säljande (se ovan). I , , och finns lagstiftning som är tillämplig på könsdiskriminerande reklam. I finns Markedsføringsloven, som ger möjlighet till ingripanden mot både kränkande och schabloniserande reklam. Även reklam för produkter och tjänster som i sig kan räknas som könsdiskrim- inerande inkluderas i den norska lagstiftningen. lagstiftning mot könsdiskriminerande reklam finns i deras jämställdhetslag . och marknadsföringslagar nämner inte köns- diskriminerande reklam uttryckligen, men båda lagarna innehåller generalklausuler som är tillämpbara på sådan reklam. En särskild utredare skall kartlägga utvecklingen och omfattningen av könsdiskriminerande reklam i och lämna förslag till hur lagstiftning mot sådan reklam skulle kunna utformas, samt redovisa för- och nackdelar med dessa förslag. Utredaren skall även beakta andra möjligheter att komma till rätta med könsdiskriminerande reklam, t.ex. genom näringslivets egna självreglerande organ. Om utredaren bedömer att frågan bör regleras genom lags- tiftning och att sådan lagstiftning kräver ändringar i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, skall utredaren samråda med Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04). I anslutning till eventuella lagförslag skall utredaren utarbeta en exemplifierande översikt för vad som bör omfattas av regleringen. Utredaren skall ta del av lagstiftningen om könsdiskriminerande reklam i övriga nordiska länder, samt beakta gällande EG-rätt. Utredaren skall samråda med berörda intresseorganisationer och myndigheter, såsom , Jämställdhetsombuds- mannen, och . Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för företag, samråda med . Uppdraget skall redovisas .