sou · GVB318 · 2008-01-01 00:00:00 — Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar Delbetänkande av Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning Regeringen bemyndigade statsrådet att utse en särskild utredare med uppdrag att se över arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen inom ramen för förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program (dir. 20006:70). Arbetet skulle vara avslutat den 31 decem- ber 2007. beslutade regeringen om tilläggs- direktiv (dir. 2006:125). Tilläggsdirektiven innebar att utredaren skulle rapportera delar av utredningsuppdraget i ett delbetänkande . Till de delarna hörde en analys av hur väl genomförda arbetsmarknadsutbildningar överensstämmer med prognoser över bristyrken samt en kunskapsöversikt över vilka ut- bildningsinsatser som är effektivast för arbetslösa ungdomar med särskilda behov. Med stöd i bemyndigandet förordnades tidigare departementsrådet, fil. som särskild utredare. förordnades från första till huvud- sekreterare och till sekreterare. och förordnades från till sekreterare. Utredningens assistent är . Utredningen (N 2006:10) har tagit sig namnet Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning, UFA. En interdepartemental referensgrupp följer utredningens arbete. Den består av ämnesrådet , Utbildningsdeparte- mentet, departementssekreterare , Justitiedeparte- mentet, ämnesrådet , , departementssekreterare , Finansdepartemen- tet, kanslirådet , , kanslirådet , , departementssekre- terare som ersattes av departementssekreterare , Integrations- och jämställdhetsdepartementet samt departements- sekreterare , . Kanslirådet , deltog i referensgruppens arbete fram till . För att diskutera utbildningssatsningar som visat sig fram- gångsrika när det gäller att stärka sysselsättningsmöjligheterna för unga arbetslösa anordnade UFA en mindre hearing . Förteckning över deltagare vid hearingen ingår som bilaga 4. Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Arbets- marknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ung- domar. Del 1 Arbetsmarknadsutbildningar och bristyrken Den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga ..... Prognoser för arbetsmarknaden.................................... 3.1.4 Är prognoserna sinsemellan överensstämmande? Imperfektioner i signaler om efterfrågan och utbud ............. 3.2.1 Avgränsningar i AMS prognoser ................................. Registerkvalitet på Arbetsförmedlingen...................... Förändringar i arbetsutbudet ....................................... Efterfrågan på arbetskraft............................................. Utbudet av arbetssökande ............................................ Anbudsförfarande och affärsmässighet ....................... Avtal och kapacitetsutnyttjande .................................. 4.2.3 Ny upphandlingsorganisation inom AMV.................. Rekrytering av deltagare .......................................................... Urval av deltagare.......................................................... Antagning av deltagare ................................................. Analyser av marknadsanpassning, resultat och 5.1Indikationer på marknadsanpassning av 5.1.1 AMS återrapporteringar om bristyrken....................... 5.1.2 Utbildningsdeltagare i yrken med högt bristindex ..... Förändringar i utbildningsutbudet .............................. 5.2.2 Vita fläckar i AMS utbildningsutbud........................... Måluppfyllelse, volymer och bristyrken ................................. Resultat och volymutveckling...................................... 5.3.2 Sambandet mellan placeringsgrad och bristindex 5.3.3 Kortsiktigt perspektiv .................................................. 5.3.4 Prioriteringar av olika politikområden ........................ Prognosarbete och marknadsanpassning................................ Dimensionering och rimliga förväntningar............................ Målstyrning och effektivitet.................................................... Del 2 Insatser för arbetslösa ungdomar En bakgrund: Förändrade etableringsvillkor på 1.1Arbetslöshetens fördelning – invandrare, lågutbildade En allt högre etableringsålder på arbetsmarknaden ............... 1.2.1 Arbetslöshet och försörjningsproblem bland Vilka ungdomar blir arbetslösa och varför? Arbetslöshet och försörjning bland ungdomar i ....... Utbildningens effektivitet ur social synpunkt ..................... Utbildningens kompenserande betydelse ................. Utbildningsinsatser för ungdomar inom 3.1Vilka insatsers görs inom ramen för den aktiva 3.1.1 Fördelningen kvinnor och män ................................. Programdeltagarnas nationella ursprung ................... Dagens utbildningsinsatser för arbetslösa ungdomar..... Uppföljning av verksamheten .................................... 4.1.2 Exempel på hur man i arbetat med ungdomar i ungdomsgarantin med stöd av Utvärderingar av Ungdomsgarantin .......................... AMS insatser för arbetslösa ungdomar................................. 4.2.2 Uppföljning och utvärdering av arbetsmarknads- utbildning för ungdomar ........................ 4.2.4 Erfarenheter av lärlingsutbildning i .......... 4.2.5 Särskild satsning inom folkbildningen för arbets- 4.3.1 Exempel på projekt för ungdomar med 4.3.2 Uppföljning – utvärdering av verksamheten............. 5.1Översikt över projekt som genomförts med ekonomiskt stöd från Rådet för Europeiska socialfonden i , Lärling i Ale................................................................. Skapa din framtid! 5.1.4 Siktet och Med Siktet Framåt i regi av Utvärdering av projekten ........................................... 5.2.2 Beskrivning och resultat från ett par av projekten ... Svenska ungdomars arbetsmarknad och arbetsmarknadsutbildning i ett internationellt Ungdomars situation på arbetsmarknaden........................... Arbetslöshet och sysselsättningsgrad........................ 6.1.3 Varken i sysselsättning eller i utbildning .................. 6.1.4 Ungdomar med tillfälligt arbete och deltidsarbete... Övergången från skola till arbete.......................................... 6.3Resurser och åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken för ungdomar – särskilt inom arbetsmarknads- 6.3.1 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar..... Arbetsmarknadsutbildning inom EU-15 .................. Ungdomars tillgång till arbetsmarknads- utbildning och andra insatser..................................... 6.4Internationella erfarenheter av ungdomsinsatser inom 6.4.1 Arbetsmarknadsutbildning för ungdomar ................ 6.5Arbetsmarknadspolitik riktad mot ungdomsarbetslöshet och inaktivitet i och ..................... 6.6 Sammanfattande slutsatser .................................................... Slutsatser och bedömningar....................................... Svenska ungdomars arbetsmarknad och arbets- marknadsutbildning i ett internationellt perspektiv 7.2Hur ser utredningens målgrupp ut – vilka är särskilt 7.3Dagens system av utbildningsinsatser för ungdomar med särskilda behov ............................................................... 7.3.1 Identifierade svagheter på systemnivå ....................... 7.4Slutsatser och bedömningar beträffande utbildning som en komponent i en jobbgaranti ............................................. Ansvar på systemnivå.................................................. Delkomponenter i utbildning .................................... Framgångsfaktorer i utbildning ................................. Kommittédirektiv (2006:70)......................................... Tilläggsdirektiv (2006:125) ........................................... Bilaga 3 Möte på Kommuner och Landsting I enlighet med tilläggsdirektiven ska utredaren i ett särskilt delbetänkande rapportera två delar av sitt utredningsuppdrag: en analys av hur väl de arbetsmarknadsutbildningar som genomförs överensstämmer med nationella, regionala och lokala prognoser över bristyrken. en kunskapsöversikt över vilka utbildningsinsatser som är effektivast för arbetslösa ungdomar med särskilda behov. De båda utredningsuppdragen redovisas nedan var för sig. I del I av betänkandet rapporteras analysen av hur väl genomförda arbetsmarknadsutbildningar överensstämmer med prognoser över bristyrken. Inledningsvis beskrivs den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga. Därefter följer ett avsnitt om prognoser och problemen med att fånga förändringar på arbetsmarknaden med hjälp av prognoser. Anpassningen av utbudet av arbetsmarknads- utbildningar studeras därefter liksom den avvägning mellan tillväxtpolitik och fördelningspolitik som avspeglas i de slutligen genomförda arbetsmarknadsutbildningarna. Slutligen redovisar utredningen de slutsatser analyserna leder fram till och vissa åtgärdsförslag. Del II utreder utbildningsinsatser för arbetslösa ungdomar med särskilda behov. Som en bakgrund presenteras inled- ningsvis förändringarna på den svenska arbetsmarknaden i etable- ringsvillkoren för ungdomar. Därefter följer en analys av vilka ungdomar som är arbetslösa och varför. Det är bland dessa ungdomar som utredningens målgrupp återfinns. De därpå följande tre avsnitten undersöker dagens utbildnings- insatser för arbetslösa ungdomar . Det första avsnittet innehåller en statistisk analys som belyser hur målgruppen arbets- lösa ungdomar sorteras in i dagens olika arbetsmarknadspolitiska program. Det andra avsnittet beskriver och ger exempel på de utbildningar som förekommer genom arbetsmarknadsutbildningen och andra projekt hos AMS åtgärderna för socialbidragstagare i kommunerna. Uppföljningar och utvärderingar av dessa system och genom- förda utbildningar kommenteras. Därefter bedöms effektiviteten i respektive system liksom i olika enskilda utbildningar. Sammanfatt- ningsvis lyfts även framgångsfaktorer i effektiva utbildningar fram. Efter genomgången av utbildningsinsatserna i dessa system följer ett tredje avsnittet med översikter och exemplifieringar av olika samarbetsprojekt mellan olika aktörer kring utbildning för mål- gruppen. Till dem hör projekt finansierade av Europeiska Social- fonden (ESF) och . Vissa internationella jämförelser av arbetslösa ungdomar med särskilda behov och erfarenheter av utbildning för målgruppen redovisas också. Avslutningsvis sammanfattas de bedömningar och slutsatser som utredningen drar på basis av sina analyser. Regeringen ser mycket allvarligt på att det förekommer brist på arbetskraft inom flera olika yrkesområden som det finns ett stort antal personer utan arbete. AMS, SCB och förutspår alla betydande efterfrågeökningar på arbets- marknaden . Företagarnas organisation framhåller i en publicerad rapport att var fjärde arbetsgivare som är i behov av att rekrytera personal inte hittar tillräckligt kvalificerade sökande. I ett konjunkturläge där stora delar av den svenska ekonomin är stark kan denna situation leda till inflations- drivande löneökningar, som arbetslösheten biter sig kvar på en relativt hög nivå. Om inte de långtidsarbetslösa kommer in på arbetsmarknaden under en högkonjunktur, blir det än svårare för dem att lyckas med detta i ett senare skede då konjunkturläget försämras. Enligt tilläggsdirektiven för utredningen om en flexiblare arbets- marknadsutbildning (N 2006:10) ska utredaren analysera hur utbudet av arbetsmarknadsutbildningar anpassas till prognoser över bristyrken och föreslå hur planeringen av utbildningarna kan för- bättras för att avhjälpa nationella, regionala och lokala brister. Omläggningen till en ny arbetsmarknadspolitik med ett tydligare fokus på jobb och effektiva insatser innebär exempelvis att arbets- marknadsutbildningen ska vara ett instrument som inriktas på att förstärka den arbetslöses kompetens och koncentreras till områden där det är brist på arbetskraft. Utredaren ska i ett delbetänkande redovisa en analys över hur väl nationella, regionala och lokala prognoser för bristyrken stämmer överens med de arbetsmarknads- utbildningar som genomförs. Utredaren skall även lämna de förslag till åtgärder som analysen ger upphov till. Rapporten inleds med en diskussion om hur strukturomvandlingen och obalanserna påverkar ekonomin i kapitel 2. En viktig fråga är hur väl den svenska arbetsmarknaden förmår att anpassa sig till nya förutsättningar. I kapitel 3 behandlas relevansen och träffsäker- heten i de prognoser som bland annat utgör ett underlag för vilka arbetsmarknadsutbildningar som ska upphandlas. I kapitel 4 be- skrivs processen kring det operativa arbetet med arbetsmarknads- utbildning, från behovsanalys till uppföljning av insatserna. Kapi- tel 5 analyserar hur dimensioneringen av utbildningsinsatser inom olika yrkesområden har korresponderat med efterfrågan på arbets- kraft samt vilka samband det finns mellan placeringsgrad och marknadsanpassning. Rapporten avslutas med slutsatser och vissa åtgärdsförslag. 2Den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga Obalanser på arbetsmarknaden leder till allokeringsförluster som gör att samhällsekonomin fungerar sämre än det finns förutsätt- ningar för. I kraftiga konjunkturcykler kan generell brist på arbets- kraft leda till inflationsdrivande löneökningar vilket medför urholkad internationell konkurrenskraft och snedvridningar av balansen mellan hushållens konsumtion och sparande. Generellt överskott på arbetskraft innebär att en stor mängd av den till- gängliga arbetskraften inte utnyttjas, vilket leder till återhållsam konsumtion och låg tillväxt. Konjunkturfluktuationerna kan emellertid dämpas genom att regering, riksbank och arbetsmark- nadens parter samverkar i en aktiv stabiliseringspolitik. Strukturomvandlingen i ekonomin och på arbetsmarknaden pågår oavbrutet, men kan variera i intensitet beroende på konjunktur- läget. Under den utdragna svenska högkonjunkturen upphörde nästan omvandlingstrycket eftersom den svenska ekonomin gick på högvarv och det rådde en generell brist på arbetskraft. Strukturomvandlingens effekter blev därför extra kännbara under krisen då sysselsättningen sjönk med en halv miljon personer under loppet av . Många av dessa arbetstillfällen har inte återkommit . Den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga SOU 2007:18 Antalet sysselsatta (1 000-tal) näringsgren (grov nivå) Finansiell verksamhet & företagstj. Personliga & kulturella tjänster har sysselsättningen minskat inom jord- och skogsbrukssektorn (se tabell 2.1). Inom tillverk- ningsindustrin har sysselsättningen minskat med 300 000 personer i absoluta tal. För sistnämnda näringsområde kan dock statistiken vara något vilseledande eftersom flera ingenjörs- och teknikyrken numera utförs i företag som tillhör tjänstesektorn, där nettosyssel- sättningen stigit kraftigt under nämnda tidsperiod. Karaktären på de yrken som efterfrågas av arbetsgivarna föränd- ras och får ett annat innehåll. När företag i stagnerande branscher läggs ned är det uppenbart att enskilda individer drabbas. Det är dock inte önskvärt att bygga in hinder som förhindrar dynamiken i ekonomin och på arbetsmarknaden. Strukturomvandlingen driver ekonomin till sektorer där produktiviteten är högre och där det finns bättre möjligheter att få avkastning för investerat kapital. I ett långsiktigt perspektiv främjar denna utveckling det totala antalet sysselsättningstillfällen. Omställningsprocessen är dock ofta smärtsam för såväl företagare och inte minst för individerna som ser sina arbetstillfällen för- svinna. Arbetsgivarna kan investera i internutbildningar vilket gör att personalen får en ständig kompetenshöjning och därmed blir mer produktiva. De personer som blir arbetslösa kan via trygghets- Den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga avtal och arbetsmarknadsutbildningar fördjupa eller bredda sin kompetens vilket gör att de åter blir eftertraktade på arbetsmark- naden. Andra väljer att tillfälligt lämna arbetskraften för att studera på högskolan och uppgradera sin kompetens. Det är dock inte alla som har tillräcklig förmåga eller benägenhet att ta dessa initiativ. Om de har begränsad grundutbildning kan vägen tillbaka till arbetsmarknaden blir mycket lång och mödosam. med hårt omvandlingstryck ökar avståndet mellan den förre arbetstagarens utbud och den efterfrågade arbetskraften. Dessutom inträder ny arbetskraft på arbetsmarknaden som arbets- givarna föredrar, vilket gör att det obsoleta utbudet av arbetskraft hamnar ännu längre bak i arbetslöshetskön. I värsta fall kan inte ens subventionerade löner underlätta den förre arbetstagarens attrak- tionskraft. Då de stigande arbetslöshetstalen till stor del beror på struk- turella orsaker tenderar även varaktigheten på arbetslösheten att stiga. Förbättrade konjunkturlägen påverkar i första hand arbets- löshetsnivån på kort sikt. Den arbetslöshet som råder på lång sikt brukar benämnas jämviktsarbetslöshet, vilken kan härledas till två orsaker. För det första finns det för få jobb i förhållande till antalet personer i arbetskraften, vilket beror på stelheter i pris- och löne- bildningen som tillsammans medför att den reallön som etableras i jämvikt är oförenlig med full sysselsättning. För det andra passar inte de jobb som finns ihop med de personer som söker arbete, vilket beror på friktioner i sök- och matchningsprocesserna på arbetsmarknaden.TPF1FPT Utmaningen ligger således i att pressa ned jäm- viktsarbetslösheten, genom att långsiktigt öka efterfrågan i ekono- min och matcha den lediga arbetskraften med de vakanser som uppkommer. Den senare uppgiften tillkommer i hög grad . Förutsatt att flexibiliteten på arbetsmarknaden fungerar väl bör arbetslösheten minska när antalet vakanser ökar. Arbetsmark- nadens anpassningsförmåga brukar illustreras med den så kallade Beveridgekurvan (se figur 2.1). Kurvan visar sambandet mellan det genomsnittliga antalet kvarstående vakanser och antalet kvar- 1TP PT Arbetsmarknaden, , , , 2000. Den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga stående arbetslösa i relation till arbetskraften.TPF2FPT Överst till vänster på kurvan, vid låg arbetslöshet och stort antal vakanser, är efter- frågetrycket högt. Nederst till höger på kurvan är efterfrågetrycket lågt. Förändringar utmed Beveridgekurvan är resultatet av stigande och fallande efterfrågetryck. Antalet vakanser samvarierar då med mängden arbetslösa och anpassningsförmågan tolkas som oföränd- rad. Om exempelvis antalet vakanser ökar som arbets- lösheten är oförändrad eller ökar, minskar anpassningsförmågan och kurvan förskjuts utåt. Ju längre från origo kurvan är placerad, ju sämre anpassningsförmåga råder. Kvarstående arbetslösa relativt arbetskraften Källa: (arbetslösa och arbetskraften) och AMS (vakanser). Beveridgekurvan har dock vissa brister eftersom de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden inte har varit stabila över tiden. Vakanstalen baseras på de lediga platser som anmäls till under respektive år. Arbetsförmedlingens mark- nadsandelar av det totala antalet nyanställningar som görs i landet har minskat från , till ungefär 2TP PT Med kvarstående vakanser avses antalet lediga platser som är anmälda till Arbetsför- medlingen i slutet av . Nyanmälda vakanser som avrapporteras före månads- skiftet ingår således inte i kvarstående stocken. Ett högt antal kvarstående vakanser kan således betraktas som en indikation på att det tar tid för arbetsgivare att hitta lämplig personal. Den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga har AMS haft problem med dubbelregistreringar av vakanser i samband med den ökade användningen av registreringar via internet. (Se även avsnitt 3.2.2) Dessa båda faktorer motverkar varandra, men bedömningen är att de minskade marknadsandelarna har haft ett större inflytande än förekomsten av dubbletter, vilket innebär att kurvan tenderar att pressas nedåt. Även utbudssidan har påverkats genom förändringar i samman- sättningen av arbetskraften. Arbetskraftsdeltagandet har minskat från till . Dessutom påverkas antalet arbetslösa i viss mån av antalet personer i konjunkturberoende program.TPF3FPT De öppet arbetslösa har utgjort en högre andel av obalanstalet (öppet arbetslösa plus deltagare i konjunkturprogram) jämfört med föregående decennier.TPF4FPT Mot bakgrund av ovannämnda invändningar bör man tolka Beveridgekurvan med viss försiktighet. Sammanfattningsvis kan man hävda att dessa tekniska förhållanden har tenderat att bidra till en nedpressning av Beveridgekurvan i sydostlig riktning. Effekterna är dock av marginell natur och de tydliga förskjut- ningarna över tiden i kurvan beror framförallt på att arbetslösheten har ökat mer än vakanserna har minskat. Det loopmönster som kan identifieras på den svenska Beveridge- kurvan är inte unikt, men tål att kommenteras. Det återkommande mönstret har varit att kurvan har tenderat att skjutas utåt när konjunkturen förbättrats (exempelvis 1982 85, 1993 95, 2004 06). har kurvan dragit sig inåt då konjunkturen svalnat (1989 91, 2000 01). Dessa mönster kan förklaras av en tröghet i anpassningsförmågan, som innebär att de tillkommande lediga jobben inledningsvis kan vara svåra att tillsätta om utbudet 3TP PT Detta åtgärdas ofta genom att i Beveridgekurvan presentera den relativa arbetslösheten som summan av arbetslösa och deltagare i konjunkturberoende program. Eftersom flera arbets- marknadspolitiska program enligt SCB betraktas som utbildning räknas deltagarna i dessa program inte in i arbetskraften. För en korrekt beskrivning är det således nödvändigt att addera dessa deltagare till antalet i arbetskraften. Detta är inte oproblematiskt eftersom uppgifterna om deltagandet i enskilda arbetsmarknadspolitiska program är svåridentifierade. Av den anledningen har vi i den redovisade Beveridgekurvan valt att an- vända oss av SCB:s officiella mått på arbetslöshet, vilket ibland benämns som den öppna arbetslösheten. 4TP PT utgjordes obalanstalet till öppet arbetslösa och reste- rande mängd programdeltagare. har andelen arbetslösa aldrig understigit , utan snarare närmat sig . Trenden har således varit att arbetslösheten tillåtits stiga på bekostnad av aktiva åtgärder. Valåren är dock spe- ciella då programdeltagandet har tenderat att öka och arbetslösheten har tenderat att minska i förhållande till intilliggande år. Den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga på arbetskraft inte motsvarar den kompetens som efterfrågas. Ökade vakanstal får därmed ingen omedelbar effekt på arbetslös- hetsnivån. Signalerna om fler lediga jobb lockar även ut fler per- soner på arbetsmarknaden, vilka tidigare exempelvis valt att studera. Det tar således tid för de långtidsarbetslösa att få utdelning på konjunkturförbättringen. punkt i Beveridgekurvan är placerad längre ut från origo än någon tidigare observation. ökade således vakans- talen mer än arbetslösheten minskade, vilket har gett upphov till ett nytt loopmönster. Mycket tyder på att den svenska arbetsmark- naden står inför en situation med ovanligt många kvarstående vakanser och ett alltjämt stort antal personer utan arbete. Arbets- förmedlingens uppdrag är att fokusera resurserna på matchning mot arbetsmarknaden och i de fall det behövs, ge de arbetssökande som behöver kompetenshöjning, en arbetsmarknadsutbildning för att de ska komma ut i arbete. För att förhindra att flaskhalsar uppstår då stor efterfrågan på arbetskraft kommer att råda, är det synnerligen viktigt att arbetsmarknadsutbildningen riktas mot de yrken där det förväntas vara svårast för arbetsgivarna att finna arbetskraft med rätt kompetens. 3 Prognoser för arbetsmarknaden Arbetsmarknadsutbildningen förutsätts ha en tillväxtpolitisk roll i den svenska arbetsmarknadspolitiken. Därför är det väsentligt att utbudet av arbetsmarknadsutbildningar är anpassat till arbets- givarnas efterfrågan på arbetskraft. Det finns flera olika källor till underlag om arbetsgivarnas rekryteringsbehov, men ingen av dem kan betraktas ge fullständig information.