sou · GVB382 · 2008-01-01 00:00:00 — Vidare borde få en styrelse, dels för att garantera kvaliteten i verkets uppdrag, dels för att skapa en bred samhälls- förankring. Regeringen skrev också att tillsyn borde regleras i skollagen (1985:1100), i stället för enbart i verkets 4 (2005), Inspektera för att förbättra, Tillsynen inom andra näraliggande områden Vid sidan av nya roll föreslog regeringen att en ny myndighet skulle inrättas med huvuduppgiften att stimu- lera och stödja kommunernas utvecklingsarbete för att nå de natio- nella målen. tillsattes sedan en särskild utredare för att förbereda för förändrade roll och bildandet av den nya myndigheten för skolutveckling.5 Regeringen återkom till frågan om renodling i budget- propositionen och beskrev motiven för renodlingen på följande sätt: har ett tudelat uppdrag som består i att dels utvärdera och granska, dels stimulera och stödja en utveckling av verksamheten i barnomsorgen, skolan och vuxen- utbildningen. Dessa båda uppgifter har visat sig vara svåra att kombi- nera. granskande uppgift bör därför göras tydligare och separeras från den utvecklingsstödjande verksamheten. Uppföljningen av såväl de kommunala som de fristående skolornas måluppfyllelse måste förstärkas för att säkerställa en likvärdig utbildning över hela landet.6 I det därpå följande pressmeddelandet från Utbildnings- departementet uttryckte regeringen ambitionen att utbildnings- inspektionen skulle fördubblas i omfattning så att varje skol- huvudman och alla skolor kunde inspekteras regelbundet.7 Samti- digt skrev regeringen i budgetpropositionen att omorienteringen av uppgifter och bildandet av en ny skolutvecklings- myndighet måste i huvudsak ske inom de ramar som finns för . av dåvarande anslag fördes över till den nya Myndigheten för skolutveckling. Ambi- tionen är att alla kommuner och skolor samt kommunernas för- skoleverksamhet, skolbarnomsorg och vuxenutbildning ska grans- kas med början 2003. I detta ingår även fristå- ende skolor.8 Det framgår tydligt av skrivelsen och budgetpropositionen att det grundläggande syftet med renodlingen av var att säkerställa en likvärdig utbildning över hela landet. Detta, menade regeringen, förutsatte att granskande och kvalitets- bedömande uppgifter var åtskilda från utvecklingsfrämjande insat- 2001/02:188, Utbildning för kunskap och jämlikhet, beslut i bet. 2002/03:UbU3, rskr. 108 och 109, dir. 2002:76 2002/03:1, Budgetproposition , UO 16, beslut i bet. 2002/03:UbU1, rskr. 7 Pressmeddelande (), 2002/03:1, Budgetproposition , UO 16, beslut i bet. 2002/03:UbU1, rskr. Tillsynen inom andra näraliggande områden En utvecklad utbildningsinspektion (dvs. både kvalitets- granskning och tillsyn) beskrevs som en förstärkning av statens efterhandsgranskning av skolans resultat. Regeringen gör en tydlig distinktion mellan utbildningsinspektionens två olika delar: kvali- tetsgranskning och tillsyn.9 Kvalitetsgranskningen har att göra med nationella mål och kraven på likvärdighet, dvs. om något är bra/dåligt. I samband med ren- odlingen av utvidgades kvalitetsgranskningen, bl.a. med krav på att ska redovisa kommunernas och skolornas kvalitetsarbete till regeringen. Kommunernas kvalitetsredovisning regleras i en särskild förordning, medan utvidgade kva- litetsgranskning regleras i verkets instruktion. Tillsynen har som fokus att garantera rättssäkerheten för den enskilde och undersöker huruvida ett tillsynsobjekt uppfyller de krav som en viss lag anger. Tillsynen är således mer en fråga om rätt/fel.10 Tillsynens innehåll, inriktning och former består av tre delar: regelbunden utbild- ningsinspektion, inspektion av fristående skolor och enskilda till- synsärenden. För varje kommun formas team med en ansvarig teamledare. I varje team ingår medarbetare med olika kompetens: personer med erfarenhet av styrning/ledning, erfarenhet från skol- juridiska utredningar eller pedagogisk verksamhet inom olika skolformer. Antalet utbildningsinspektioner i en kommun eller en skola beror på kommunens storlek och utbildningsverksamhetens omfattning. Externa experter kan också ingå i teamen. Alla utbild- ningsinspektioner genomförs i följande fem faser: Före inspektionen gör teamet en kartläggning av både huvud- mannen, vilket kan vara en kommun eller en fristående skolas sty- relse, och de enskilda skolorna. Detta sker med hjälp av befintligt material såsom statistik, kvalitetsredovisningar, eventuella tidigare 2001/02:188, Utbildning för kunskap och jämlikhet, beslut i bet. 2002/03:UbU3, rskr. 10 Förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning i skolväsendet, förordning (2002:1160) med instruktion för Tillsynen inom andra näraliggande områden tillsynsbeslut samt kvalitetsgranskningar. Syftet är att få en över- gripande bild av huvudmannens verksamhet men även identifiera eventuella brister. Finns det till exempel stora skillnader i betyg mellan olika skolor eller mellan pojkar och flickor? Finns det tecken på att någon elev inte får ett tillräckligt bra stöd? I den andra fasen planerar och genomför inspektörerna besök i kommuner och skolor. De besöker också ett urval av enheter inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Inspektörerna intervjuar skolledare, pedagoger, skolsköterskor och annan personal samt ele- ver och föräldrar, liksom ansvariga politiker. Inspektörerna iakttar hur man arbetar på lektioner eller vid andra aktiviteter och allmänt i skolmiljön samt undersöker om lokaler och utrustning är ända- målsenliga. Den insamlade informationen sammanställs och ger underlag till det som blir en rapport. Man analyserar, värderar och bedömer materialet, vilket därefter leder till ett beslut för respektive huvudman. presenterar alltid resultatet av inspektionen för huvud- mannen för att garantera att de ansvariga tar till sig grunderna för bedömningen liksom själva beslutet. Om beslutet innehåller krav på åtgärder återkommer inspektörerna för att kontrollera att bris- terna har blivit åtgärdade. kräver, om så behövs, att vissa åtgärder ska vidtas för att verksamheten ska motsvara de krav som staten ställer i lag, förordningar och läroplaner. Det finns inga sanktioner mot kommunala skolor, men när det gäller fristående skolor kan ytterst återkalla godkännandet eller rätten till bidrag. följer upp hur huvudmännen förbättrar sin verksam- het utifrån de rekommendationer som gavs i besluten efter genomförd inspektion. Denna uppföljning sker efter att en kommun inspekterats. Tillsynen inom andra näraliggande områden Inspektörerna värderar verksamheten i kommuner och skolor i förhållande till de nationella målen, men också i relation till de för- hållanden som finns i kommuner och skolor. Rent konkret följer inspektörerna frågeguider och bedömnings- underlag som skiljer sig åt mellan skolformerna, men som ändå har en gemensam struktur med fokus på att granska resultaten, verk- samheten och förutsättningarna att bedriva denna. Genom att inspektörerna bl.a. gör noteringar på bestämda punkter i ett bedömningsunderlag kan samma verksamhet/område jämföras mellan olika skolor.11 Översyn av myndighetsstrukturen inom skolväsendet m.m. Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över och lägga fram förslag om organisationen av de statliga förvaltningsmyndigheterna inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen samt Nationellt centrum för flexibelt lärande, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Valideringsdelegationen, Social- styrelsens utbildningsstöd och Tolk- och över- sättarinstitutet (dir. 2007:28). I direktiven anges bl.a. att utbild- ningsinspektionen, uppföljningen och utvärderingen ska skärpas och kvalitetssäkras. En tydlig åtskillnad ska på utbildningsområdet göras mellan myndigheter med inspekterande eller kvalitets- granskande uppgifter och myndigheter med stödjande eller utvecklande uppgifter. Utredaren ska överväga om det finns behov av förändringar i uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna för att renodla verksamheterna och undvika rollkonflikter. Utbild- ningsinspektionens uppgifter ska renodlas och förstärkas så att fokus för inspektionen ligger på hur väl skolorna klarar kunskaps- uppdraget. Utredaren ska därför överväga om inspektionen ska bli en självständig myndighet för kvalitetsgranskning och tillsyn. Uppdraget ska redovisas . En särskild utredare har fått i uppdrag att lämna förslag till den statliga utbildningsinspektionens framtida inriktning och utform- ning (dir. 2007:80). Utredaren ska även föreslå former för reger- 11 , Årsredovisning 2005, (2005), Inspektera för att förbättra, Tillsynen inom andra näraliggande områden ingens styrning av utbildningsinspektionen. Senast den 15 decem- ber 2007 ska utredaren redovisa sitt uppdrag. beslutade att ombilda och till . bestod då av Arbetarskyddsstyrelsen och tio självständiga yrkes- inspektionsdistrikt, som gemensamt kallades . Det nya sammanslagna startade sin verksamhet . Målet för arbetsmiljöområdet är en arbetsmiljö som förebygger ohälsa och olycksfall och är anpassad till människors olika fysiska och psykiska förutsättningar samt är utvecklande för individen. Statens styrning av arbetsmiljöområdet sker i huvudsak genom reglering, i form av Arbetsmiljölagen (1977:1160). AML är en ramlag som reglerar vilka skyldigheter arbetsgivare och arbetstagare har för att förhindra att ohälsa och olycksfall uppkommer på arbetsplatsen. Den säger också vilka skyldigheter regeringen har och vilka befogenheter som har efter bemyn- digande av regeringen. har regeringens uppdrag att mer i detalj reglera vad som ska gälla på området. Det görs i författningssamlingen AFS, där juridiskt bindande föreskrifter och råd finns samlade så att arbetsgivarna lätt kan finna vilka krav som ställs på arbetsmiljön. Regleringen kan sägas vara ganska omfat- tande och preciserad inom arbetsmiljöområdet. tillsyn styrs av flera lagar: arbetsmiljölag- stiftningen, arbetstidslagstiftningen, lagstiftningen om tobak inom arbetsmiljöområdet samt i viss mån miljölagstiftningen. AML:s syfte är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och skapa en god arbetsmiljö. I lagens sjunde kapitel beskrivs vad som ingår i tillsynen. har rätt att påkalla under- sökningar och infordra upplysningar och beredas tillträde till arbetsställe. ska lämna handräckning vid behov. kan meddela föreläggande eller förbud och sätta ut vite. För att säkerställa förbud kan verket meddela avstängning Tillsynen inom andra näraliggande områden eller försegling av anläggning. För produktsäkerhet kan verket ge åläggande som förenas med vite om inte varningstexter eller åter- kallande sker. Enligt åttonde kapitlet kan den som har ansvar dömas till böter eller fängelse högst om denne uppsåtligen bryter mot lagen. Brottet kan innebära förverkande av egendom eller motsvarande värde och sanktionsavgift kan förskrivas om överträdelse skett av en föreskrift. Enligt 12 § samma kapitel kan regeringen föreskriva att avgifter tas ut för tillsyn. En stor del av tillsynsarbete har utformats i ett system av föreskrifter för systematiskt arbetsmiljöarbete (). Det bygger på att arbetsgivarna ska ta ett eget ansvar för att leda och kontrollera sin verksamhet så att risker för ohälsa och olycksfall undviks. verksamhetsområde, Arbetsmiljö, är upp- delad i sju verksamhetsgrenar: regler och standarder, tillsyn, inter- nationellt arbete, arbetsskadestatistik, information och partsmedel. För verksamhetsgrenen tillsyn är målet 2007 att den riktade inspektionsverksamheten skall avse de arbetsställen med störst risk för ohälsa och olycksfall samt produkter/ämnen med störst hälso- risker. Återrapporteringen ska 2007 översiktligt beskriva och kom- mentera tillsynsinsatserna, inklusive marknadskontrollen. Av redo- görelsen ska framgå antal ställda krav i inspektionsmeddelanden samt förelägganden och förbud, huvudsaklig inriktning av ställda krav samt antal besökta arbetsställen totalt och andelen uppfölj- ningsbesök. Vad gäller de ställda kraven i inspektionsmeddelanden m.m. ska verket redogöra för hur dessa fördelar sig på kvinno- respektive mansdominerade näringsgrenar. är regeringens centrala arbetsmiljömyndighet och har regeringens och uppgift att se till att arbets- miljö- och arbetstidslagstiftningen följs samt i viss del också tobakslagen och när det gäller genteknik och bekämp- ningsmedel. Verket har cirka 860 anställda. leds av en GD med styrelse av riksdagsmän och där också arbets- marknadens parter är representerade. Tillsynen inom andra näraliggande områden väljer sin egen organisation. Inspektionerna utförs av cirka 440 inspektörer fördelade på tio distrikt över landet. ska innan man ger ut före- skrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och landsting sam- råda med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. är också förbindelsekontor för bestämmelserna om utstationering i enlighet med ett EG-direktiv som säger att en arbetstagare som vanligen arbetar i ett annat land ska ha samma arbets- och anställningsvillkor som svensk arbets- kraft då denne tillfälligt är stationerad i . ska tillhandhålla information om vad som gäller i . Tillsynens innehåll, inriktning och form I arbetsmiljötillsynens verksamhetsprogram för 2004-2006 fanns följande sex prioriterade områden: xOmsorg och sociala tjänster Därutöver fanns tre generellt prioriterade områden: xOrganisatoriska och sociala förhållanden Inriktningen har fortsatt vara att arbeta för att det nya Arbets- miljöverket uppnår en mer enhetligt kravställande tillsyn och ett bättre kompetensutnyttjande i hela landet. Styrningen har särskilt markerat att verket måste fortsätta utveckla samspelet mellan cen- tral och regional nivå i tillsynen. Ett annat område som markerats är utveckling av metoder för att göra kvalificerade utvärderingar av de insatser som verket gör. Av arbetsmiljöförordningen framgår att ska inrikta tillsynen på att arbetsgivarna planerar och bedriver sin verk- samhet så att arbetsmiljökraven uppfylls. väljer ut vilka arbetsplatser som ska inspekteras utifrån en bedömning av Tillsynen inom andra näraliggande områden vilka arbetsplatser som medför de största riskerna för ohälsa eller olyckor. tillsyn bedrivs främst genom inspektioner av arbetsställen. gör cirka 38.000 besök på arbetsplatser. Tillsynen består i huvudsak av en standar- diserad verksamhetstillsyn. Tillsynen inkluderar också information och utfärdande av föreskrifter. Ansvaret för verksamheten har arbetsgivaren eller den som ansvarar för ett arbetsställe och efterföljs inte givna krav om påpe- kade brister så finns möjlighet att utkräva böter eller i värsta fall fängelse. Den huvudsakliga kärnverksamheten handlar om miljö- och hälso- skydd, avfallshantering samt sanktioner som en följd av tillsyn och skydd av områden. Statens styrning sker i huvudsak genom reglering. Lagstiftningen på området är samlad i en miljöbalk (1998:808). I balken ingår också miljöskadelagen (1986:225). Eftersom lagen är en ram måste den konkretiseras och anpassas till regionala förhållanden. Natio- nell normering förväntas uppstå genom att beslutande och dömande instanser tar beslut i enskilda ärenden. Regleringen inom miljöområdet styr i hög grad både verksam- hetens innehåll och form. Staten formulerar vad som ska åstad- kommas, dvs. resultatet och under vilka former som verksam- heterna inom miljöområdet ska bedrivas. Inom miljöområdet har staten således en uppfattning om rätt eller fel agerande av de olika aktörerna. Regleringen avser stat, kommuner och individer samt företag och organisationer. Det finns också internationell reglering, t.ex. i form av EG-direktiv. Det finns också ett flertal exempel på annan styrning. Det gäller inriktningsdokument i form av miljömål för nationell, regional och lokal nivå, strategier och åtgärdsprogram, information och statsbidrag till kommuner. Utgångspunkten för styrningen är att skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete, där olika statliga, kommunala och enskilda aktörer har ett ansvar. Tillsynen inom andra näraliggande områden bestämmelser om tillsyn m.m. regleras i kapitel 26. ska kontrollera på eget initiativ eller efter anmälan efterlevnaden av , vidta åtgärder och sank- tioner men också ge råd och information. innehåller också bestämmelser om sanktioner, avgifter, miljökonsekvens- beskrivningar och tillståndsprövningar. Till är knutet tre förordningar som reglerar tillsyn: förordning om tillsyn enligt (1998:900), avgifter för prövning och tillsyn (1998:940), respektive områdesskydd m.m. (1998:1252). Dessa förordningar reglerar vad tillsyn består av och vilket myndigheternas ansvar är. I förordningen om tillsyn enligt (1998:900) anges att operativ tillsyn är sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Tillsynsvägledning är sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Enligt instruktionen (SFS 2001:1096) ska följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sek- torsmyndigheterna samt andra centrala, regionala och lokala myn- digheter. Man ska bevaka att miljöaspekterna blir en integrerad del inom alla sektorer och medverka i det internationella miljöarbetet. I regleringsbrevet 2007 är tre verksamhets- områden följande: 1.pådrivande och förebyggande miljöarbete, 2.bevara och restaurera natur och miljö, 3.kunskap och underlag för miljöarbete. Målet för det pådrivande och förebyggande miljöarbetet är att nationellt och internationellt utveckla och tillämpa styrmedel i enlighet med de fem grundläggande miljövärdena. Tillsynen inom andra näraliggande områden uppgift enligt förordningen (2002:864) med läns- styrelseinstruktion är att främja länets utveckling och följa länets tillstånd. Som en del i detta svarar bl.a. för prövning och tillsyn av miljölagar, registrering av jaktområden m.m. inom naturvård och miljöskydd. Länsstyrelsernas krav avseende miljötillsyn rymmer frågor inom , kulturminnesvård, tillsynsvägledning samt alla typer av natur-, miljö- och hälsotillsyn Enligt länsstyrelser och kommuner har det efter tillkomst 1999 blivit svårare att tillämpa miljötillsyn, eftersom bal- ken är en ramlag. tidigare utfärdade allmänna råd, föreskrifter och riktlinjer har i stor utsträckning i samband med balken blivit obsoleta och dessa har inte i någon större omfattning ersatts med nya omskrivna förordningar eller riktlinjer. Enligt Riksrevisionen12 har antalet allmänna råd – 2005 t.ex. minskat från 123 stycken till 67 varav endast 27 är nytillkomna och 13 ersatta. För att kompensera bortfallet av nor- mering har det mellan länsstyrelser och kommuner växt upp infor- mella nätverk, där man utbyter frågor och svar och goda exempel. Länsstyrelserna söker också regelbundet informera kommunerna om aktuella frågor och i vissa regioner finns det samverkansorgan. Inom dessa samverkar alla offentliga organ för att effektuera miljö- och hälsoskyddsarbetet. Den generella principen om sektorsansvar för naturmiljön precise- rades miljöpolitiska beslut. Där framhölls att Natur- vårdsverket är den centrala myndigheten på miljöområdet och att verket, tillsammans med Kemikalieinspektionen, , länsstyrelser och kommuner, är kärnan i miljövårds- organisationen. har cirka 540 anställda. Inom verket ska finnas nio nämnder/råd inom olika fackområden. Nämndernas ordfö- rande, och ibland även ledamöterna, väljs av regeringen. 12 Regeringens styrning av (RiR 2006:2) Tillsynen inom andra näraliggande områden nämnd som är intressant i detta sammanhang är tillsyns- och före- skriftsrådet. Rådet ska samverka när det gäller myndigheternas arbete runt tillsyn och föreskrifter enligt . Rådet ska också föra register över föreskrifter och allmänna råd samt EG-för- ordningar och direktiv. Rådet består av företrädare för myndigheter som har centralt ansvar för tillsynsvägledning enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . Kommunerna respektive länsstyrelserna har två ledamöter i rådet. I och med att länsstyrelseorganisationen omorganiserades för att skapa en samordnad länsförvaltning stärktes läns- styrelsernas ansvar för ett samlat miljövårdsarbete. Enligt propo- sitionen En god livsmiljö (1990/91:90) skulle miljöarbetet decent- raliseras och detta fordrade att kommuner och länsstyrelser tog ett ökat ansvar för dessa frågor. I detta sammanhang hänvisade man till lokala miljövårdsdelegationer som visat att man lokalt kan initiera och genomföra vissa åtgärder. I varje länsstyrelse ska finnas en miljöprövningsdelegation för ärenden som ska prövas av enligt såsom ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8§ och ärenden enligt 24 kap. 3 och 5 §§ om återkallelse av tillstånd angå- ende miljöfarlig verksamhet. Delegationen ska bestå av ordförande som ska vara jurist samt en miljösakkunnig. Mellan länsstyrelserna har ett samarbete inletts som kallas Miljö- samverkan (MSS). Samarbetet initierades i Miljövårds- direktörernas förening där man såg ett behov av ett samarbete i frå- gor med anknytning till . Föreningen kontaktade för att få stöd till finansiering av en sådan informell samverkan mellan länsstyrelserna. Naturvårds- verket och länsstyrelserna delar på kostnaderna för en organisation med styrgrupp, projektledare, kansli och arbetsgrupper. Natur- vårdsverket sitter med i styrgruppen men senare är tanken att även andra centrala myndigheter med anknytning till kan komma att knytas till MSS. Tillsynen inom andra näraliggande områden Tillsynens innehåll, inriktning och form ska upprätta en samlad tillsynsplan för sina ansvars- områden inom natur och miljöskydd. Inom tillsynen över naturreservat och skyddade områden, kul- turhistoriskt värdefulla miljöer, byggnader och fornminnen gäller att på olika sätt informera markägare och ha informella samråds- träffar med kommuner. Kommunbesök, planberedningar och temamöten tar regelbundet upp frågor angående natur- och kulturmiljö. Tillsynsvägledning sker även i samverkansgrupper med kommuner, kyrkoorganisationer och andra som har liknande verksamhet. Ett viktigt led i alkoholpolitiken och en väsentlig del av det före- byggande arbetet för att begränsa alkoholens skadeverkningar är den tillsyn som enligt alkohollagen ska säkerställa att de regler som ställts upp för att garantera att den alkoholpolitik som ställt sig bakom följs. Alkohollagen är det viktigaste alkohol- politiska styrinstrumentet för att begränsa alkoholens tillgäng- lighet. Bland annat innehåller regelverket bestämmelser om var alkoholdrycker får säljas samt hur försäljning och servering ska bedrivas. Ett syfte med bestämmelserna är att begränsa den alko- holkonsumtion som kan vara skadlig, exempelvis berusnings- drickande och alltför tidig alkoholdebut. För att värna om ungdo- men finns bestämmelser om åldersgränser och för att minska berusningsdrickandet finns bestämmelser om krav på ordning och nykterhet samt återhållsamhet vid servering. 2005 fanns det 12 300 serveringsställen med permanent ser- veringstillstånd för spritdrycker, vin eller starköl. Totalt fanns det i landet 136 restauranger med serveringstillstånd per 100 000 invå- nare. Kommunerna utövar tillsammans med polismyndigheten den direkta tillsynen över serveringen av alkoholdrycker och försälj- ningen av folköl. Kommunerna har också ansvaret för att fatta beslut om administrativa åtgärder mot meddelade serveringstill- stånd och om förbud mot försäljning och servering av folköl. Flera svårigheter finns när det gäller kommunernas tillsyn enligt alko- hollagen. Kommunernas olika storlek och faktiska möjligheter att Tillsynen inom andra näraliggande områden bedriva sådan tillsyn varierar kraftigt, liksom även ambitionsnivån hos de politiker som bestämmer de ekonomiska ramarna för till- synsverksamheten. 2005 gjorde kommunerna sammanlagt 14 300 tillsynsbesök hos tillståndshavare av serveringstillstånd. Drygt två tredjedelar av alla tillsynsbesök genomfördes på kvällstid .