sou · GVB368 · 2008-01-01 00:00:00 — Det var då, enligt regeringen, inte rimligt att ett fåtal väljare skulle kunna kullkasta partiernas kandidatrangordning. Å andra sidan uppgavs att all makt [sic] utgår från folket, av vilket följde att väljarna ska avgöra vilka som ska representera dem. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att personvalsspärren skulle vara vid riksdagsval och vid kommunal- och landstingsval samt Europaparla- mentsval. Regeringen bedömde att den försiktighetsprincip som och Nomineringsrätts- och valkretskom- mittén hade förespråkat var en lämplig väg att gå. Man skulle således senare kunna besluta att justera spärrnivåerna nedåt. antog regeringens förslag (bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177). val till riksdag, kommun och landsting och val till genomfördes personval på det sätt som beslutat. Första personvalsutvärderingen gjordes, som framgått ovan, redan av Nomineringsrätts- och valkretskommittén och presenterades i kommitténs betänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66). Utvärderingen omfattade dels försöksverksamheten vid kommunalval, dels Europaparlamentsval.8 Kommittén ansåg bl.a. att informationen till väljarna om de nya reglerna om personval inte var tillräcklig (kap. 4). Kommittén ansåg vidare att personvalsreglerna inte motverkade möjligheterna till parla- mentarisk jämställdhet. Personvalet hade dock endast fått ett litet genomslag i kommunvalsförsöken. Andelen som personröstade var relativt låg, men även om andelen hade varit högre kunde enligt kommittén ifrågasättas om inte spärren låg väl högt. Kommittén kunde dock konstatera att inte bara andelen personröster utan också andelen valda på personröster var högre i valet till Europa- parlamentet. I samband med att förslaget till ny vallag antogs uttalade att personvalet borde bli föremål för en parla- mentarisk utvärdering (se bet. 1996/97:KU16 s. 11). Utvärderingen skulle bl.a. uppmärksamma om personvalsinslaget gett väljarna bättre möjlighet att påverka vilka som representerar dem. Regeringen delade uppfattning och beslutade att tillkalla ett parlamentariskt sammansatt råd med uppgift 8 Även och vid genomförde uppföljningar och utvärderingar av de två valen. Dessa finns redovisade i Nomineringsrätts- och valkretskommitténs betänkande (SOU 1996:66 s. 47 f.). att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och prak- tiska effekterna av personvalssystemet. Rådet antog namnet Rådet för utvärdering av val och överlämnade betänkandet Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136). Rådet anlitade också forskare med anknytning till de statsvetenskapliga institutionerna vid , och för att utföra undersökningar om personvals- systemet. Forskarnas rapporter publicerades i antologin för personval (SOU 1999:92). Som utgångspunkt för utvärderingen och sina bedömningar hade rådet att avsikten med personvalsreformen inte varit att i grunden reformera den svenska valordningen utan att ge med- borgarna bättre möjlighet att inom ramen för ett partivalssystem påverka vilka som ska representera dem (SOU 1999:136 s. 108 f.). Vidare betonade rådet att effekterna av mer genomgripande konsti- tutionella reformer oftast är beroende av den långsiktiga samhälls- utvecklingen på många områden, varför personvalsreformens lång- siktiga konsekvenser var svåra att bedöma. Särskilt svårt ansågs vara bedömningar i mer övergripande frågor, som till exempel person- valet betydelse för förhållandet mellan väljare och valda, medan slutsatser i frågor av mer konkret och valteknisk natur kunde vara mer säkra. Enligt rådet fanns mycket som talade för att personvalsreformen kunde komma att bidra till en förbättrad relation mellan väljare och valda (s. 111 f.). Undersökningar visade att personer som annars inte engagerar sig politiskt hade valt att delta i valrörelsen just för att stödja en kandidat. Något påvisbart samband mellan det sjunkande valdeltagande och personvalsreformen förelåg inte. Jäm- fört med de tidigare genomförda personvalen hade reglerna förenklats och föregåtts av betydande informationsinsatser om röstningsproceduren och valsystemet. Andelen väljare som person- röstade sades vara den förväntade i riksdagsvalet medan den var något lägre än förväntat i valen till kommun- och landstings- fullmäktige. Andelen förväntades dock öka i framtida val. Rådet ville framhålla att utvecklingen av personvalet till stor del skulle bero på i vad mån de politiska partierna valde att informera om och lyfta fram sina kandidater. I valet hade informationen om enskilda kandidater inte varit tillräcklig. Flest personröster tillföll kandidater som var placerade högt på partiernas listor. I de fall kandidater blev invalda enbart på grund av personröster, dvs. de skulle inte ha blivit valda med det gamla listsystemet, rörde det sig oftast om personer som var placerade som nummer två på sitt partis lista, varför personvalet inte kunde sägas ha lett till några dramatiska omkastningar av partiernas nomineringsordning. Rådet ansåg att avvägningen mellan partiernas och de personröstande väljarnas inflytande rent allmänt var rimlig, men i de stora val- kretsarna var förutsättningarna för väljarinflytande genom person- val påtagligt lågt. Rådet förespråkade inte någon sänkning av spärr- nivån utan ansåg i stället att ett ökat personvalsinslag hellre borde åstadkommas genom ökad personröstning. Rådet framhöll här också att det inte fanns stöd bland väljarna för en sänkning av spärrnivån. Rådet fick även i uppdrag att analysera det låga valdeltagandet val till . Uppdraget redovisades i betän- kandet Valdeltagande och Europaparlamentsval (SOU 2000:81). I betänkandet omnämndes personvalet endast i så måtto att under- sökningsresultat visat att personvalssystemet inte haft någon nega- tiv inverkan på valdeltagandet (s. 16). Av en forskarrapport som hade beställts av rådet framgick nämligen att andelen i valmans- kåren som motiverade sitt icke-röstande med att det var krångligt med personröstning hade minskat betydligt sedan 1995 års Europa- parlamentsval (Bennulf, 2000 s. 58). Vid val tillsattes inte något parlamentariskt råd motsvarande Rådet för utvärdering av val. Konstitutions- utskottet lät däremot genomföra en egen utvärdering av person- valet val till riksdag, kommun och landsting, vilken presenterades i rapporten 2002 (KU 2003/04:URD6, se även bet. 2003/04:KU13 bilaga 2). I rapporten konstaterades att väljarnas inställning till personvalssystemet var stabil och positiv. Den dominerande uppfattningen bland dem var att personvals- inslaget i valsystemet var lagom. Trots det och trots att antalet personvalskampanjer hade ökat så minskade andelen väljare som personröstade. Färre kandidater blev också personvalda jämfört med val. Något som skulle tyda på att vissa grupper (till exempel kvinnor och invandare) skulle missgynnas av personvals- systemet fanns inte enligt rapporten. Utöver ovan nämnda utvärderingar har SCB och Statsveten- skapliga institutionen vid genomfört under- sökningar av de allmänna valen och därvid även studerat person- valet i olika avseenden (se 1999a, 2004, 2006, SCB 2005). Som framgått i det föregående förgicks personvalsreformen av en partiöverenskommelse om införande av personval med personvals- spärrar på i riksdagsvalet och i övriga val. Det är dock ingen hemlighet att partierna hade olika uppfattningar om hur stort personvalsinslaget borde vara i valsystemet, och den ordning som kom att införas har beskrivits som en utpräglad kompromiss (m.fl. 1999 s. 106). När konstitutions- utskottet behandlade regeringens förslag till ny vallag avstyrkte ett i det närmaste enigt utskott motioner om lägre spärr- nivå i riksdagsvalet (bet. 1996/97:KU16 s. 14). Endast representant, som ansåg att personvalsspärren borde ha varit även i riksdagsvalet, reserverade sig mot utskottets förslag till beslut. I ett särskilt yttrande anförde ledamöterna från Modera- terna och att man hade förordat ett starkt inslag av personval i valsystemet och gärna hade sett ett renodlat personval av finsk modell. Man ansåg även att spärren i riks- dagsvalet borde ha varit . Med hänvisning till kompro- vid partiöverläggningarna avstod man dock från att reser- vera sig. Därefter har frågan om spärrnivån i personvalet legat på bord . gjorde konsti- tutionsutskottet en fördjupad behandling av motioner om val- och regeringsbildning, bl.a. personvalet (bet. 2003/04:KU13). I motio- ner från socialdemokratiska ledamöter framhölls att det finns nackdelar med personvalet, till exempel att det leder till ytlighet, konkurrens inom partierna och försvagning av partiväsendet. I motionerna efterlystes en möjlighet för väljarna att på valsedeln markera sitt stöd till partiets kandidatrangordning. Motionärerna tog även upp risken att ekonomiska och andra kampanjmässiga resurser skulle kunna få avgörande betydelse för enskilda kandi- daters framgång. Härutöver ansåg socialdemokratiska och miljö- partistiska ledamöter, liksom ledamöter från , att det åter borde bli möjligt att stryka kandidater från valsedeln. Vänster- partistiska ledamöter gav i motioner uttryck för en skeptisk inställ- ning till personval. Personliga åsikter och löjeväckande personvals- kampanjer ansågs riskera att minska informationen om partiernas program och ideologier. Även dessa ledamöter efterlyste en möjlig- het för väljarna att markera sitt stöd till partiets kandidat- rangordning. Från borgerligt håll anfördes främst att personvals- spärren var för hög, framför allt i riksdagsvalet. Ledamöter från ville avskaffa spärrarna i både riksdags-, kommunal- och landstingsvalet men framhöll att valsystemet även framgent borde grundas på partival. Även folkpartistiska ledamöter föreslog att spärrarna skulle avskaffas. Moderata ledamöter föreslog att personvalsspärren i riksdagsvalet till att börja med borde sänkas till , och i förlängningen borde den avskaffas. Flera borgerliga ledamöter, bl.a. från , föreslog också alternativa personvalssystem, till exempel att väljarna ska kunna personrösta på flera kandidater på valsedeln. ansåg, mot bakgrund av de erfarenheter som fanns, att det var naturligt med en fortsatt bred diskussion kring frågor om utformningen av personvalsinslaget i valsystemet. Grundläggande i diskussionen var, enligt utskottet, frågan om vilket inflytande partierna respektive väljarna skulle ha över kandi- daturvalet. Utskottet ansåg också att personvalsinslaget borde diskuteras med hänsyn tagen till hur valsystemet i stort skulle vara utformat. Utskottet avstyrkte motionerna och ansåg att frågor om personvalet kunde komma att tas upp av . Senast motioner om personvalssystemet behandlades av konsti- tutionsutskottet var (bet. 2006/07:KU11). I flera av motionerna uppmärksammades att personvalsdeltagandet hade minskat val. Centerpartistiska och folkpartistiska leda- möter föreslog att personvalsspärrarna i riksdags-, kommunal- och landstingsvalen skulle avskaffas. Partierna ansågs alltjämt ha för stor makt över kandidaturvalet och väljarnas direkta inflytande borde öka. Moderata ledamöter föreslog att personvalsspärren i riksdagsvalet till att börja borde sänkas till samma nivå som i övriga val. Centerpartistiska ledamöter tog också upp att flera väljare som var nöjda med partiets rangordning inte trodde sig behöva personrösta på toppkandidaterna, dvs. de som står överst på parti- ernas listor. Möjligheten att stryka kandidater togs upp av såväl moderata som socialdemokratiska ledamöter. Uppfattningarna var desamma, att möjligheten borde återinföras. Utskottet ansåg att arbete borde avvaktas och avstyrkte motionerna. I kammardebatten om utskot- tets betänkande kom flera inlägg att handla om personvalet (prot. 2006/07:65). Från socialdemokratiskt håll uttrycktes skepsis mot ökat personvalsinslag. Man hänvisade till att valdeltagandet i länder med personval inte var högre än i länder med partival och att intresset bland väljarna för personvalet var förhållandevis lågt. stället betonades partiernas roll och vikten av tydliga politiska alternativ för väljarna att välja mellan. Risker med personvalet som nämndes i debatten var beroende av utomstående intressen för finansiering av personvalskampanjer och att enskilda kandidater skulle kunna kuppa sig in i politiska församlingar med stöd av endast ett fåtal personröster. Från centerpartistiskt håll framfördes däremot en positiv syn på personvalet men att det måste reforme- ras och ge mer makt åt medborgarna. Även från folkpartistiskt håll anfördes att personvalsinslaget borde stärkas. Om det skulle finnas en spärr eller inte behövde dock diskuteras noggrant. Den krist- demokratiske deltagaren i debatten ansåg att det låga person- valsdeltagandet val innebar att personvalssystemet hade havererat. Systemet förutsätter, menade han, att åtminstone hälften av väljarna personröstar. Det ansågs finnas behov av ett nytt system. Från moderat håll påpekades att partiernas medlemstal fallit stort som valsystemet i praktiken ger partierna monopol på att utse ledamöter. De fallande medlemstalen uppgavs vara motiv för ett större personvalsinslag. Från miljöpartistiskt håll noterades förslagen om borttagande av spärrar med intresse. En enskild ledamot från anförde dock kritiska synpunkter på det nuvarande personvalssystemet och menade att demokrati är en partidemokrati. Han uttryckte vidare tveksamhet till det informationsunderlag väljarna har tillgång till när de ska avge personröst på en viss kandidat. Personvalssystemets utformning har även diskuterats av forskare, främst statsvetare. SNS Demokratiråd konstaterade rapport att det råder en betydande klyfta i svensk politik beträffande representationsuppfattningar, mellan dem som betonar partiernas kollektiva representationsrätt och dem som betonar för- troendebandet mellan väljare och representant (m.fl. 1999 s. 130 f.). Rådet ansåg att det vore fel att betrakta personvals- reformen som ett slags skenreform, men partierna hade hanterat personvalsfrågan på ett otydligt sätt vilket i sin tur hade medfört att såväl debatten som väljarreaktionen blivit otydlig. Vidare ansåg rådet att den kompromiss som ligger till grund för den nuvarande personvalsordningen kan avlöva valssystemet på dess starka sidor utan att åstadkomma de positiva effekter som åberopades till stöd för reformen. Rådet såg två lösningar på problemet. Antingen betonar man att valen ska ge väljarna klara regeringsalternativ. Att enskilda kandidater profilerar sig självständigt är då ingen fördel. I stället bör valsystemet utformas så att det försvårar fragmentering av partisystemet samt underlättar sammanhållning inom partierna. Enligt rådet talar detta för en återgång till det gamla systemet med partiröstning. Betonar man i stället förändringar i väljarkårens sammansättning som den primära orsaken till det sjunkande engagemanget och förtroendet, och anser att dagens politik och partier vilar på kollektiva konflikter som är ett passerat stadium i svensk historia, är personval snarare ett instrument att återföra politiken närmare väljarna. Ska väljarnas intresse och förtroende återställas räcker inte partierna längre till som aktörer, enligt detta synsätt. Personvalet bör då vidareutvecklas till obligatoriskt personval inom ramen för partilistor. Rådet tog i rapporten inte ställning till vilken av de två lösningarna som var att föredra, utan det väsentliga ansågs vara att man valde en av dem. Kompromiss- lösningar såsom den nuvarande ansågs däremot ha stora nackdelar (s. 142). På uppdrag av SNS författningsprojekt undersökte en forskar- grupp vid hur medborgarna kunde få större infly- tande i svensk politik (, Karvonen & 2001). Forskarna såg i sin rapport positivt på förutsättningarna för att vidareutveckla personvalet i riktning mot ett större väljarinflytande över kandidaturvalet (s. 61). Det ansågs finnas ett uppenbart behov av att återge väljarna en känsla av starkare medborgerlig delaktighet i de politiska processerna, och det politiska systemet ansågs vara så stabilt att man inte behövde befara negativa följder på systemnivå, till exempel avseende regeringsstabilitet och fragmentering av parti- systemet. Forskarna menade också att om valet av enskilda repre- sentanter helt och hållet läggs i väljarnas händer skulle partiernas kluvenhet till enskilda kampanjer avlägsnas. Den nuvarande ord- ningen innebär, noterade forskarna, att partierna dels genom en intern demokratisk process ska rangordna kandidater på sina listor, dels ska tolerera att enskilda kandidater sedan gör sitt bästa för att bryta denna rangordning. Ett annat avslutat forskningsprojekt om författnings- frågor bedrevs vid i . Vad gäller personvalet sammanfattade forskarna att reformen hade varit miss- lyckad (, 2001 s. 130). De menade att ett av reformens viktigaste syften var att vitalisera politiken genom att stimulera politiker att agera mer självständigt i riks- dagen, och på grund av olika inslag i personvalsystemet hade det syftet inte uppnåtts. De inslag som nämndes var att partiernas egna rangordningar på vallistorna hade bibehållits, att det var valfritt att personvälja, att väljarna enbart får kryssa en kandidat och att det finns spärrar på som gjort att endast få kandidater kan bli personvalda. Forskarna skissade på tre alter- konstitutionella system inklusive valsystem (s. 195 f.). De tre förslagen var olika långtgående, men gemensamt för dem var att de innehöll ett starkare personvalsinslag än . Bland annat före- slogs att det skulle vara obligatoriskt för väljarna att kryssa för tio kandidater på det partis lista som väljaren röstade för. I sin doktorsavhandling studerade statsvetaren , , hur riksdagsledamöternas parti- lojalitet hade påverkats av personvalet (2006). Resul- taten av studien redovisas nedan (se avsnittet Partierna och person- valet). I sina slutsatser är kritisk till personvalsreformen (s. 315 f.). Han menar att det råder en demokratisk obalans efter- som olika riksdagsledamöter företräder sina väljare på olika premis- ser. Den nuvarande ordningen stimulerar till individuell profilering hos vissa, men inte alla, ledamöter. Ledamöter som förväntas bli placerade på en omvalsmässigt säker plats på listan kan agera med hänsyn till hela partiets bästa, medan ledamöter på omvalsmässigt osäkra platser även behöver beakta konkurrensen från andra kandidater på listan och profilera sig med hänsyn till det. Vidare anser att valsystem där partival och personval blandas medför försämrade möjligheter till demokratiskt ansvarsut- krävande. Han menar att partierna i ett personvalssystem endast bör forma och upprätthålla en partilinje i några centrala frågor och att ledamöterna därutöver bör ges utrymme att agera efter eget samvete och på eget ansvar. I och med personvalet ges väljarna intrycket att enskilda ledamöter kan skapa sin egen politiska profil utanför partiets ram och de bör därför kunna utkräva ansvar inte bara av partierna utan även av individuella ledamöter. En sådan ansvarsfördelningen är dock, menar , svår att förena med ett parlamentariskt styrelseskick eftersom regeringens verk- ställande makt sträcker sig över hela det politiska fältet. anser att den nuvarande blandformen är olycklig från demokratisk synpunkt och att valsystemets bör renodlas så att ansvarsut- krävandet kan ske genom antingen partival eller personval. Det mest realistiska alternativet är då, enligt , att återgå till den ordning som rådde före personvalsreformen. Från valforskarna har framförts olika uppfattningar om person- valet (). , , har anfört att personvalsinslaget bör stärkas i syfte att höja valdeltagandet (s. 23). Han menar att spärrarna i personvalet bör tas bort vilket skulle verka mobiliserande för svårmobiliserade grupper, framför allt invandrare men även ungdomar, och det skulle bana väg för fler invandrare och ungdomar i demokratiska församlingar. , , har i stället framhållit att personvalet försvårat för väljarna på valdagen (s. 50). Internationell forskning visar, enligt , att flera val sam- tidigt komplicerar för väljarna. Många blir då väljartrötta och avstår från att rösta. I ska väljarna på valdagen numera inte bara ta ställning till parti i de tre valen till riksdag, kommun och landsting. De ska också ta ställning till vilken kandidat som ska väljas i respektive val. Totalt på valdagen krävs således ställningstaganden från väljarna i sex val. 2 Väljarna och personvalet Med personvalsreformen skulle väljarnas inflytande över person- sammansättningen i de politiska församlingarna öka. Inte bara partierna utan även väljarna skulle direkt kunna påverka kandidat- urvalet. Det fanns en förväntan att det skulle bidra till ett stigande intresse hos såväl politiker som allmänheten inför en valrörelse (bet. 1993/94:KU44 s. 18). Undersökningar visade också att väljarna var positiva till att införa personval (s. 187 f., m.fl. 1997 s. 114). Sedan införandet av personval har utvecklingen dock varit nedåtgående. Andelen väljare som person- röstar har minskat för varje val. års val fanns dock tecken på ökat personvalsdeltagande. Andelen som uppgav att de tänkte kryssa för en särskild kandidat i kommunal- och landstings- valen var klart högre än andelen som hade personröstat i före- gående val, vilket av forskare tolkades som en tydlig vändning (Dagens Samhälle ). I detta avsnitt studeras väljarna och personvalet. Inledningsvis redovisas väljarnas attityd till personval och hur denna attityd har utvecklats . Därefter studeras personröstandets omfattning i riksdags-, kommunal- och landstingsvalen. Frågan är hur många väljare som utnyttjar möjligheten att personrösta. Särskilt upp- märksammas variationer mellan olika delar inom landet och om val- kretsens, kommunens respektive storlek har någon betydelse för personvalsdeltagandet. I ett därpå följande avsnitt redovisas skillnader mellan olika grupper av väljare samt väljarnas skäl för att inte personrösta. Avslutningsvis studeras förekomsten av ett eventuellt samband mellan personröstning och valdeltagande. Väljarnas attityd till personvalet Sedan personvalsreformen 1998 har väljarna i de valundersökningar som genomförts i anslutning till varje val tillfrågats om sin åsikt om personvalet. De har fått ta ställning till om personvalssystemet är bra som det är eller om de vill stärka, minska eller helt avskaffa personvalsinslaget. skedde i stort sett ingen förändring av väljarnas åsikter. Den vanligaste åsikten var att den nuvarande ordningen innebär lagom mycket personvalsinslag. Knappt hälften av de tillfrågade ansåg detta. Nästan lika många ville förändra personvalsinslaget, och av dessa ville flertalet (ca 30 pro- cent) antingen avskaffa eller minska personvalsinslaget. Andelen väljare som önskade ett starkare personvalsinslag var klart mindre (13–). Tabell 2.1 Väljarnas åsikter om personvalet –2006 (procent) Kommentar: Frågan lyder: Allmänt sett, vad är din åsikt om personval i samband med svenska riksdagsval? Du kan välja ett bland följande svarsalternativ. Källor: KU 2003/04:URD6 s. 17, 2007. När motsvarande fråga ställdes vid val blev resultatet i stort sett detsamma som . Väljarna är huvudsakligen nöjda med den nuvarande ordningen och få vill minska eller ta bort personvalsinslaget, än färre vill öka det. Vissa smärre förskjutningar av väljarnas åsikter kan noteras. Andelen väljare som uppger sig vara nöjda med den nuvarande ordningen har ökat ytterligare och är nu över hälften (). önskar endast en liten andel () av väljarna ett ökat personvalsinslag i val- systemet och denna andel är alltjämt mindre än andelen som vill minska eller helt ta bort personvalsinslaget (). Jämfört med föregående valundersökningar har dessutom andelen osäkra väljare som svarar vet ej på frågan om personvalsinslaget minskat (). Personröstandets omfattning och utveckling över tid Inför personvalsreformen diskuterades hur många väljare som skulle utnyttja möjligheten att personrösta. hänvisade till erfarenheter från och och ansåg att det var rimligt att räkna med ett personvalsdeltagande på mellan i riksdagsvalet (SOU 1993:21 s. 53).