sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — Det framstår inte som särskilt troligt att en under- låtenhet att höra Lagrådet skulle bli föremål för lagprövning i någon större omfattning, även om uppenbarhetskravet togs bort. 2)Förslaget innebär vidare att uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § regeringsformen avskaffas helt och att prövningsrätten avseende lagar och regeringsföreskrifter uteslutande tillkommer dom- stolarna. 3)En författningsdomstol inrättas. Den utformas i huvudsak med utgångspunkt från vad som ovan har benämnts som den juridiska modellen. Den sammansätts av 3 justitieråd, 3 regeringsråd och 3 övriga ledamöter. Författningsdomstolen sammankallas ad hoc för prövning. Ledamöterna har kvar sina ordinarie uppdrag vid sidan av tjänstgöringen i författningsdomstolen. Huvudtanken är att en enskild i första hand ska utnyttja det ordinära domstolssystemet för att få sin sak prövad och att författningsdomstolen utgör det sista ledet i den prövningen. Därutöver finns det anledning att skapa en möjlighet för en enskild som inte alls kan gå till domstol med en fråga att få den prövad direkt i författningsdomstolen. Författningsdomstolen aktiveras genom att en domstol hän- skjuter den aktuella lagprövningsfrågan till domstolen. Det kan ske ex officio, således utan yrkande från parterna. Ett tänkbart system vore här att underinstanserna själva fick bedöma om frågan ska underställas författningsdomstolen (jfr de ovan nämnda hissmålen). Regeringsrätten (samt Arbetsdomstolen och Marknadsdom- stolen och andra domstolar som dömer i sista instans som Miljö- överdomstolen i vissa miljömål och i vissa hyres- mål) ha en skyldighet att hänskjuta en lagprövningsfråga, dock inte rörande frågeställningar där praxis redan framstår som helt klar. Regleringen skulle därmed knyta an till den ordning som gäller vid domstolars inhämtande av förhandsbesked från EG- domstolen. Normprövningen är i huvudsak konkret, dvs. prövningen avser grundlagsfrågor som uppkommer i samband med att ett specifikt tillämpningsfall ska avgöras. Abstrakt normprövning tillåts i begränsad utsträckning på det sätt som har beskrivits ovan under p. 3 i mellanalternativet. För dessa mål bör det krävas prövningstillstånd. Ett särskilt system med författningsbesvär över myndighetsbeslut tillämpas däremot inte eftersom i stor utsträckning myndighetsbeslut kan överklagas till domstol, eller i fråga om regeringsbeslut, kan rättsprövas. Möjligen kan det behövas en särskild ordning beträffande myndighetsåtgärder som inte alls kan omprövas av domstol. Till författnings- domstolens kompetensområde förs t.ex. riksrättsfrågor, val- frågor och, möjligen, frågor med anknytning till kompetens- fördelningen mellan stat och kommun (se avsnitt 6.6). Domarna från (3) och Regeringsrätten (3) utnämns enligt lagrådsprincipen, dvs. av respektive domstol. Dessa ledamöter tjänstgör i perioder , med möjlighet att utnämnas på nytt av sina domstolar. Övriga tre ledamöter utses av . De bör vara personer med breda erfarenheter från rättsväsendet och med särskild kompetens på det konstitutionella området. En tänkbar samman- sättning av dessa tre ledamöter vore t.ex. en advokat, en pro- fessor i juridik och en domare från underinstanserna. Statsråd eller riksdagsledamöter ska inte kunna tjänstgöra som författningsdomare. beslut skulle kunna ske med t.ex. två tredjedels majoritet i syfte att undvika att utnämnings- förfarandet politiseras och att säkerställa att domstolens Några exempel på ändrad normkontroll verksamhet har en bred politisk acceptans. Tillsättningen sker rullande så att en ledamot byts ut . Under varje mandatperiod skulle därmed två ledamöter utses. Även de av utsedda domarna skulle tjänstgöra , even- tuellt utan möjlighet till omval. Om en författningsdomstol inrättas får till en början mandatperioderna vara två, fyra och inom varje domar- kategori. Under tjänstgöringen i författningsdomstolen bör dessa domare ha samma konstitutionella garantier vad gäller oavsätt- lighet, straffansvar m.m. som domare i de högsta instanserna har (se 11 kap. 5 § och 12 kap. 8 § regeringsformen). Författningsdomstolens ledamöter utser själva bland sig den ledamot som ska vara dess ordförande. Om domstolen håller omröstning har ordföranden utslagsröst om två eller fler meningar får lika många röster. Skiljaktiga meningar bör redo- visas i domen på det sätt som sker när domstolar meddelar dom och beslut. I mål som kräver prövningstillstånd (se ovan) skulle den frågan kunna avgöras av en mindre sammansättning, t.ex. tre domare. Domstolen bör ha ett eget kansli med dom- stolssekreterare och kvalificerad beredningspersonal. Författningsdomstolens prövning kan utmynna i ett uttalande om att en bestämmelse inte ska tillämpas i det kon- kreta fallet på grund av t.ex. grundlagsstridighet. Däremot ges domstolen inte behörighet att upphäva bestämmelsen. Sker abstrakt lagprövning kan detta föranleda ett uttalande från författningsdomstolen om en bestämmelses grundlagsenlighet men däremot inte ett formellt upphävande av bestämmelsen. Domstolen kan göra uttalanden av innebörden att en bestäm- melse är grundlagsenlig om den tillämpas inom vissa ramar. Det bör övervägas i vad mån uttalanden av nu berört slag ska publi- ceras i efter beslut av författnings- domstolen. Som har nämnts i avsnitt 6.6 finns det en rad principiella och praktiska frågeställningar som skulle behöva utredas närmare innan en svensk författningsdomstol inrättades och som gruppen här endast berör översiktligt. En sådan aspekt är om och hur staten ska vara representerad i mål i författningsdomstolen. Vid en talan direkt i författningsdomstolen från en enskild rörande abstrakt lagprövning bör saken kunna lösas på det sätt som diskuteras i mellanalternativet (p. 3), dvs. Justitiekanslern eller någon annan representant för staten träder in som motpart. En annan situation uppstår i fall då en konstitutionell fråga i ett pågående mål hänskjuts av en vanlig domstol till författnings- domstolen. Då uppkommer frågan om staten bör ha möjlighet att intervenera i rättegången. Mycket talar för att den möjlig- heten bör finnas. Det gäller både med hänsyn till statens intresse i målet och att en sådan intervention sannolikt i många fall skulle kunna bidra till att den aktuella frågan blir allsidigt belyst. Vidare bör det även i det här sammanhanget diskuteras om organisa- tioner och andra organ med ett särskilt intresse av målet bör ha möjlighet att agera i processen t.ex. genom att komma in med inlagor (se ovan om s.k. amicus curiae och friends of the court). En ytterligare fråga som kan övervägas är om det ska finnas möjlighet till lagprövning på den grunden att det inte har lag- stiftats trots att regeringsformen anger att det ska ske (jfr t.ex. 2 kap. 3 § andra stycket). Med en sådan ordning behöver det bland annat övervägas vem som ska ha talerätt. Till frågor som förtjänar fortsatt diskussion är ett system för sanktioner gentemot t.ex. kommuner som inte respekterar en dom av författningsdomstolen. Det behöver särskilt övervägas om en politisk talerätt ska föreligga i vissa fall, t.ex. för en riksdagsmajoritet om 1/3 av leda- möterna (jfr bestämmelsen i 8 kap. 15 § om folkomröstning i grundlagsfrågor). Möjligheterna till sådan talerätt får dock anses vara beroende av vilken typ av mål som författningsdomstolen ska ägna sig åt. En talerätt för politiska organ torde i första hand bli aktuell om författningsdomstolen även ska avgöra kompe- tensfrågor mellan politiska organ eller ges långtgående möjlig- heter till abstrakt prövning av lagförslag (jfr den franska författ- ningsdomstolen). Gruppens uppdrag är i första hand inriktat på Några exempel på ändrad normkontroll nya former för normkontroll och vi har därför inte sett anled- ning att närmare överväga behovet av ett organ som löser poli- tiska kompetenskonflikter. Det kan dock nämnas att en typ av frågeställning som kan tänkas motivera en politisk talerätt är den om på ett korrekt sätt har antagit en lag utan att tillämpa det kvalificerade förfarandet enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Det finns vidare anledning att överväga om författnings- domstolen bör ha möjlighet att meddela inhibition i mål som i övrigt pågår i en lägre instans på den grunden att en föreskrift kan antas vara grundlagsstridig. Det skulle t.ex. kunna röra sig om fall där en tilltalad släpps ur häktet efter en bedömning att det aktuella brottstadgandet är oförenligt med regeringsformen. Expertgruppens uppgift har varit att bidra med underlag till Grund- lagsutredningens överväganden om utredningen kommer fram till att det svenska normkontrollsystemet bör förändras i något avse- ende. Uppdraget har innefattat att redovisa olika exempel på hur system för normkontroll kan konstrueras och beskriva vilka konse- kvenser olika modeller kan få. Expertgruppen har även haft i upp- drag att redovisa internationellt förekommande exempel på norm- kontroll. Det har inte varit en uppgift för expertgruppen att förorda någon särskild lösning. Expertgruppens rapport kan delas in i tre delar. I den första delen redogörs för det nuvarande svenska normkontrollsystemet (avsnitt 3). Den andra delen innehåller en presentation av tre grundmodeller för en ökad normkontroll (avsnitt 4–6). I den tredje delen lämnas tre exempel på en skärpt normkontroll och som huvudsakligen bygger på en kombination av grundmodellerna (avsnitt 7). Vissa frågor som är förknippade med normkontroll- frågan – här avses främst utformningen av fri- och rättighets- skyddets utformning samt domstolarnas konstitutionella ställning – har inte behandlats av expertgruppen. I bilagor till rapporten redovisas vissa internationellt förekommande exempel på norm- kontroll. Normprövning i den mening termen används i rapporten avser att det är fråga om en prövning som utförs av någon annan än den som beslutar den föreskrift som ska prövas och att denne andre intar en självständig ställning i förhållande till beslutsfattaren. Med denna förståelse av termen kan normprövning i vår rättsordning i första hand anses utföras av Lagrådet genom dess granskning av lagförslag enligt 8 kap. 18 § regeringsformen och av domstolar och andra offentliga organ vid prövning enligt 11 kap. 14 § regerings- formen. Normprövning kan dock även förekomma i andra fall, t.ex. gentemot EG-rätten. Bestämmelsen i 11 kap. 14 § om lagprövningsrätten (här inne- fattas även prövningen av andra föreskrifter så som t.ex. förord- ningar) infördes . Lagprövningsrättens existens och huvud- sakliga innebörd hade vid ett antal tillfällen bekräftats av bland annat olika statliga utredningar och de högsta dömande instanserna. Bestämmelsen i 11 kap. 14 § ansågs därför i stort sett kodifiera ett rättsläge som redan gällde. Normprövning enligt 11 kap. 14 § är konkret. Det innebär att prövningen – i den mån prövningen exempelvis utövas av domstol – sker i vanlig domstol och inom ramen för det vanliga domstols- förfarandet. Frågan om t.ex. en lags förenlighet med grundlagen uppkommer därmed i samband med att ett specifikt fall ska avgöras. Normprövningen sker i efterhand, det vill säga efter att har antagits och trätt i kraft. Det är endast parterna i målet som formellt omfattas av prövningsbeslutet. Inkorporeringen av i svensk rätt har inneburit att området för normprövning har vidgats. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen föreligger nämligen ett förbud mot meddelandet av konventionsstridiga föreskrifter. En domstol eller annat offentligt organ kan enligt 11 kap. 14 § åsido- sätta t.ex. lagar eller förordningar som står i uppenbar strid med åtaganden enligt . Enligt förarbets- uttalanden i samband med inkorporeringen blir dock lagprövning mot 2 kap. 23 § endast aktuell om tolknings- och rättstillämpnings- metoder inte leder till att konventionsbestämmelserna ska tillämpas. anslutning till EU och den därmed sammanhängande bundenheten av EG-rätten har inneburit att en stor del av de bestämmelser som faller inom detta rättsområde inte omfattas av regleringen i 11 kap. 14 § och därmed inte heller det s.k. uppenbar- hetskravet. Det följer av principen om EG-rättens företräde fram- för den nationella rätten. I sammanhanget kan även noteras att EG- domstolens praxis på fri- och rättighetsområdet har medfört att bestämmelser, tillsammans med medlems- staternas gemensamma konstitutionella traditioner, betraktas som allmänna principer inom EG-rätten. De rättsfallsöversikter som har gjorts av domstolarnas norm- prövning före och efter införandet av 11 kap. 14 § får sägas visa att den direkta betydelsen av normprövningsinstitutet har varit relativt marginell, om man ser till antalet fall där föreskrifter underkänts med stöd av paragrafen. Motivuttalanden av innebörden att lagprövningen inte skulle vara ett normalt inslag i rättssystemet utan endast ett skydd för medborgarna i exceptionella situationer återspeglas i praxis. Det torde inte råda någon tvekan om att den återhållsamhet som grundlagstiftaren har avsett, och som framgår av uppenbarhetskravet i bestämmelsen, här har haft inverkan. Det är dock inte uteslutet att andra faktorer har haft betydelse, t.ex. lag- prövningsinstitutets preventiva verkan och lagrådsgranskningen. Det är tydligt att en effekt av europarättens inverkan på det svenska rättssystemet är att normprövningsfrågorna ökar i betydelse. Det gäller särskilt efter tillträdet till EU och inkorpo- reringen av . Normprövning i vidsträckt mening har härigenom blivit ett mer vanligt inslag i domstolarnas verksamhet. Gruppen redovisar vad som kan sägas vara tre grundmodeller med syfte att effektivisera normprövningen. Gruppens första grundmodell för en förändrad normkontroll avser Lagrådet och annan förhandskontroll. Det kan konstateras att systemet med förhandskontroll av lagstiftning är väl inarbetat i och har genom Lagrådet fått en institutionell form som kan utvecklas vidare. Förhandskontrollen i lagstiftningsprocessen kan förstärkas genom att de praktiska förutsättningarna för Lagrådets granskning förbättras, t.ex. genom att inrätta en juridisk kansli- funktion hos Lagrådet. Ett annat sätt att förstärka Lagrådets norm- kontrollerande funktion är att föreskriva att Lagrådet ska höras i fler fall än . En ytterligare metod att stärka förhandskontrollen är att efter finsk modell införa ett svenskt grundlagsutskott i riks- dagen. En huvudtanke med en sådan åtgärd vore att utskottets granskning skulle ges en mera juridisk tyngdpunkt än som är fallet vid en politisk beredning av ärendet. I den andra grundmodellen behandlas möjligheten att öka främst domstolarnas normprövningsrätt genom att ändra i bestämmelsen i 11 kap. 14 §. En tänkbar ändring är att helt ta bort uppenbarhets- kravet i bestämmelsen, således både avseende lagar och förord- ningar. I rapporten görs här bland annat jämförelser med norm- kontrollsystemet i där något motsvarande generellt krav på uppenbarhet inte tillämpas vid domstolarnas normprövning. Ett annat alternativ är att avskaffa uppenbarhetskravet bara avseende föreskrifter som har meddelats av regeringen. Kravet på uppen- barhet skulle då alltjämt tillämpas beträffande lagar. En sådan lösning har valts i . Det övervägs vidare om det finns anled- ning att i större utsträckning reservera normprövningsrätten för domstolarna, särskilt om uppenbarhetskravet tas bort helt eller del- vis. Den tredje grundmodellen för förändrad normkontroll rör införandet av någon form av författningsdomstol. Det konstateras att tanken på författningsdomstol har avfärdats i , bland annat för att ett sådant system har ansetts föra över politisk makt till ett icke politiskt organ. I avsnittet diskuteras vilka argu- ment som skulle kunna anföras för att centralisera normprövningen till en särskild domstol. Här nämns t.ex. att normprövningen därigenom skulle få en mer framträdande roll, att de aktuella målen kan kräva en särskild kompetens hos domarna och att det ordinarie domstolsväsendet kan ta skada av att dras in i frågor av mer politisk natur. I syfte att illustrera olika typer av författningsdomstols- kontroll skisseras tre principmodeller för hur ett sådant kontroll- system kan utformas. Modellerna kallas den politiska, den juridiska och den medborgerliga. Beteckningarna refererar till den verk- samhetssfär som modellerna huvudsakligen opererar inom och den kategori de klagande formellt sett tillhör. Inom ramen för varje modell aktualiseras bland annat frågor om tale- eller initiativrätt, institutionell form, domarnas tillsättning och kvalifikationer samt typ av prövning. I rapporten diskuteras därefter allmänt om möjligheter och konsekvenser av att kombinera de tre grundmodellerna. Det kon- stateras att mycket talar för att även ett förändrat svenskt norm- kontrollsystem bör ha inslag av både förhandskontroll (som hos Lagrådet) och efterhandskontroll (som genom normprövning enligt 11 kap. 14 §). Lagrådets nuvarande roll, med endast råd- givande yttranden över lagförslag, framstår som väl förenlig med en ökad efterhandskontroll, t.ex. genom ett helt borttagande av uppenbarhetskravet. Granskningen i Lagrådet skulle med en för- stärkt efterhandskontroll bli en ännu viktigare metod för regeringen och att förvissa sig om att ett lagförslag är grundlagsenligt och inte riskerar att åsidosättas under tillämpningen. Det är enligt gruppen inte motiverat att inrätta en svensk författningsdomstol om inte uppenbarhetskravet avskaffas helt. Tre alternativa exempel på ett förändrat normkontrollsystem utgör resultatet av gruppens arbete. De bygger på en kombination av grundmodellerna och är olika långtgående vad gäller regleringen av normprövningen och de organisatoriska formerna för pröv- ningen. I stor utsträckning är alternativen en vidareutveckling av inslag som redan förekommer i det svenska rättssystemet. Minimialternativet innebär följande. 1.Bestämmelsen i 8 kap. 18 § regeringsformen om Lagrådets granskning ändras så att bör-regeln ersätts av en ska-regel. Möj- ligheterna att göra undantag från skyldigheten att höra Lagrådet minskas genom att viktighetskriteriet i andra stycket första meningen tas bort. Konsekvensen blir främst att bedömningen av frågan om vilka ärenden som ska granskas närmare i vissa fall förs över från regeringen till Lagrådet. Det är dock inte säkert att fler ärenden än blir föremål för en närmare granskning. 2.Uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § tas bort beträffande före- skrifter som har utfärdats av regeringen. Sannolikt skulle detta leda till en ökad noggrannhet vid regeringens normgivning. Noteras kan att förordningar inte prövas av Lagrådet. Det kan också konstateras att exemplet – som innebär att lagar allt- jämt skulle omfattas av uppenbarhetskravet – endast i begränsad mån skulle undanröja de skillnader som finns mellan den inhemska normprövningen och normprövningen inom ramen för EG-rätten och i förhållande till . 3.Det skapas en möjlighet för domstolar att hissa lagprövnings- frågor direkt till respektive Regeringsrätten. Systemet kan utformas så att det liknar vad som gäller vid inhämtande av förhandsbesked från . Därmed skulle svårare lagprövningsfrågor, som redan från början kan antas bli föremål för prövning i högsta instans, snabbare kunna få ett avgörande än om frågan först prövas i underinstanserna. Mellanalternativet innebär följande. 1.Lagrådets granskning ändras på samma sätt som i minimi- alternativet. Dessutom förstärks med juridiskt biträde, t.ex. med en eller flera egna föredragande. 2.Uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § avskaffas helt, således både för lagar och föreskrifter som har utfärdats av regeringen. Pröv- ningsrätten avseende lagar och regeringsföreskrifter skulle ute- slutande tillkomma domstolarna och således inte längre kunna utövas av andra offentliga organ. Här och i andra sammanhang i rapporten betonas att den närmare effekten av denna åtgärd är svår att förutsäga och att uttalanden i förarbetena torde få stor betydelse för hur domstolarnas praxis utvecklas. antas att domstolarnas betydelse på området ökar eftersom rättsläget i högre utsträckning än skulle bestämmas genom praxis. Den inkonsekvens i rättsordningen på norm- prövningsområdet som föreligger i förhållande till EG-rätten skulle undanröjas. Det är vidare tänkbart att Europakonven- tionens betydelse i svensk rätt ökar och att dess relation till 2 kap. regeringsformen tydliggörs. (Andra tänkbara konse- kvenser berörs ovan i avsnitten 5.2 och 7.4.) 3.En begränsad möjlighet till abstrakt normprövning införs för enskilda. Någon som anser sig särskild drabbad av t.ex. en lag ges möjlighet att föra en fristående talan i domstol för att slippa bli drabbad av ett ingripande enligt lagen. 4.Högsta domstolen och Regeringsrätten slås samman och bildar en högsta domstol som prövar alla mål som släpps upp från allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. I den samman- slagna domstolen inrättas en särskild kammare med uppgiften att pröva främst lagprövningsfrågor. När det gäller lagprövning skulle syftet med reformen vara att skapa förutsättningar för att en enhetlig och överskådlig praxis kan utarbetas. Maximialternativet innebär följande. 1.I tillägg till vad som har anförts om Lagrådet i minimi- och mellanalternativen skulle bestämmelsen i 8 kap. 18 § tas bort om att underlåtenhet att höra Lagrådet aldrig utgör hinder mot lagens tillämpning. Hanteringen av lagrådsfrågan skulle därmed kunna bli föremål för lagprövning, något som sannolikt skulle ytterligare avhålla regeringen och från att utnyttja möjligheterna att göra undantag från skyldigheten att höra Lag- rådet. 2.Uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § avskaffas helt. En författningsdomstol inrättas. Den är sammansatt av 3 justitieråd, 3 regeringsråd och 3 övriga ledamöter. Författ- ningsdomstolen sammankallas ad hoc för prövning. Leda- möterna har kvar sina ordinarie uppdrag vid sidan av tjänst- göringen i författningsdomstolen. Domarna från Högsta dom- stolen och Regeringsrätten utnämns av respektive domstol enligt lagrådsprincipen. Övriga ledamöter utses av . Tjänstgöringstiden är , eventuellt utan möjlighet till omval av de av utsedda ledamöterna. Normprövningen är i huvudsak konkret och kommer till stånd genom att en domstol hänskjuter lagprövningsfrågan till författ- ningsdomstolen. Regleringen skulle i det här avseendet knyta an till den ordning som gäller vid inhämtande av förhands- besked från . Abstrakt normprövning tillåts i begränsad utsträckning, se p. 3 i mellanalternativet. Som huvud- regel tillåts inte s.k. författningsbesvär över enskilda myndighets- beslut. Författningsdomstolens prövning kan utmynna i ett uttalande om att en bestämmelse inte ska tillämpas i det kon- kreta fallet eller, vid abstrakt prövning, ett uttalande om en bestämmelses grundlagsenlighet. Däremot ges författnings- domstolen inte behörighet att upphäva bestämmelsen. Ändringar i 8 kap. 18 § och 11 kap. 14 § regeringsformen Nedan redovisas de ändringar i 8 kap. 18 § och 11 kap. 14 § regerings- formen som gruppens tre exempel på en förändrad normkontroll skulle föranleda. Om någon form av författningsdomstol inrättas torde detta ge anledning till ytterligare ändringar och tillägg i regeringsformen. 8 kap. 18 § För att avge yttrande över lagförslag ska det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsord- ningen, av riksdagsutskott. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas innan beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17–19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.