sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Tydliga satsningar på bioenergi ges inte någon framträdande roll i det kommande landsbygdsprogrammet för . Det finns få exempel på direkta satsningar inom detta område. Det finns dock möjligheter inom ramen för landsbygds- programmet (både 2000 2006 och 2007 2013) att på olika sätt främja produktionen och förädlingen av bioenergi. Flera av åtgär- derna är av investerings- eller projektstödskaraktär. Hur stor andel av landsbygdsprogrammets totala budget som fördelas till insatser för produktion av förnybar energi beror uteslutande på intresset bland brukarna/aktörerna och på hur länen prioriterar dessa investeringar/projekt framför andra. Satsningar på bioenergi måste alltså konkurrera med andra verksamheter som t.ex. landsbygds- turism, vidareförädling av livsmedel etc. Exempel på åtgärder inom landsbygdsprogrammet 2007 2013 som kan främja produktionen av bioenergi är investeringsstöd, kompetensutveckling och samar- betsstöd för utveckling av nya produkter. Inom landsbygds- programmet ges dessutom ersättning för odling av vall. Denna ersättning sänker produktionskostnaderna för , vilket i sin tur kan öka tillgången på vall för biogasframställning. Uppskattnings- vis 1 miljon hektar vall kan komma att omfattas av denna åtgärd. I oljekommissionens rapport konkretiseras ett arealmål på 300 000 som skall användas för produktion av biobränslen. Bioenergin från denna areal skall både användas för uppvärmning och för transportändamål. Den mark som skall tas i anspråk är dels nedlagd , dels mark som ligger i träda. Marken skall såväl användas för odling av jordbruksgrödor som för energiskog. Med energiskog avses lövträd. I landsbygdsprogrammet finns det ett konkret förslag till stöd för etablering av energiskog, som ett investeringsstöd i axel 1 inom åtgärden modernisering av jordbruksföretag. Ersättningen upp- går till /hektar, vilket är tänkt skall motsvara av etableringskostnaderna och skall främst kunna ges till Salix men även andra lövträd som hybridasp och skall kunna komma i fråga. Plantering av gran är inte stödberättigat. För att ersättning skall beviljas krävs tillstånd av för den avsedda marken. Utgångspunkten för ett medgivande kan t.ex. vara att etableringen inte påverkar landskapsbilden eller den biologiska mångfalden negativt. Målet för åtgärden är att skall beslutade att använda hela beloppet . finansieras med EU-medel och av nationella budgetmedel. planteras med fleråriga energigrödor. är det oklart huruvida mark som har varit föremål för plantering med detta etableringsstöd kommer att kunna återgå till att vara berättigat till gårdsstöd eller om det betraktas såsom icke-jordbruksmark efter odlingsperiodens slut. Det förs diskussioner med om hur detta skall tolkas. Som ett nationellt statsstöd, dvs. utanför landsbygdsprogram- met, har ersättning lämnats till plantering av Salix med /hektar. Några hundra hektar har fått stöd. Den totala arealen har dock varit i stort sett oförändrad runt . Merparten av den svenska Salixarealen etablerades i samband med den stora reformen av den svenska jordbrukspolitiken. För att minska överskottsproduk- tionen lämnades ett stöd för att ställa om till annat än livsmedelsproduktion. Stödet uppgick till /hektar i genomsnitt för hela landet. Dessutom lämnades ett anläggnings- stöd med /hektar för plantering av lövskog (inkl. Salix). I samband med EU-inträdet sänktes anläggningsstödet till /hektar är det oklart huruvida det nationellt finansierade anläggningsstödet är förenligt med WTO:s bestäm- melser. Det förs diskussioner med EU-kommissio- nen om hur detta skall tolkas. Med erfarenhet från det tidigare stödsystemet torde det, enligt , vara svårt/omöjligt att nå upp till oljekommis- sionens arealmål med de stödbelopp som anvisats i landsbygds- programmet. För att Salixodlingen skall kunna öka med mer än de som indikeras i programmet måste det, enligt jord- bruksverket, ske en kraftig prisökning på slutprodukten. har det varit skogsråvaran som varit prisledande på bränslemark- naden där Salixflis konkurrerar. Förbättrade villkor för investeringsstödet kan komma att gynna satsningar inom bioenergisektorn. Det finns dock inte några medel som är öronmärkta. Den gemensamma jordbrukspolitiken består av två delar, nämligen direktstöd och marknadsrelaterade utgifter (den första pelaren) samt stöd till miljö och landsbygdsutveckling (den andra pelaren). Den första pelaren är helt EU-finansierad medan den andra pelaren är delvis nationellt finansierad. beslutades att införa ett helt nytt stöd som ersätter de tidigare direktstöden och en del av prisstöden. I samband med reformen avvecklades emellertid inte någon marknadsordning i sin helhet. I beslutet gavs ett visst utrymme inom marknadsordningarna för nationella tillämpningar. Reformen innebar också att stöd till miljö- och landsbygdsåtgärder gavs en större tyngd. Reformen av EU:s jordbrukarstöd innebär att det införs fyra nya stöd: gårdsstödet, som infördes mjölkbidraget, som infördes stöd för energigrödor, som infördes stöd för proteingrödor, som också infördes . Det betyder att finns alla stödsystemen kvar som EU använt , nämligen: De ursprungliga marknadsregleringarna med exportbidrag, tullar och intervention. Arealstöd och djurbidrag som infördes kan länderna delvis också ha kvar. Samtliga länder har valt att bibehålla åtminstone ett kopplat direktstöd. Det nya frikopplade stödet. Hur skogstillståndet utvecklas ur produktions- och miljösynpunkt är i hög grad beroende av hur skogen nyttjas och sköts av skogs- ägarna. Förutsättningarna för detta brukande har varierat. Skogspolitiken har både satt ramarna för brukandet och i olika grad styrt det i en för tiden önskvärd riktning. Grunderna för gällande skogspolitik lades fast av regering och riksdag (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). Dagens skogspolitik i är styrd av lagar och förordningar, där skogsvårdslagen (SFS 1993:553) kan sägas vara den som tydligast definierar hur skogen skall brukas. Några av de viktigaste förändringarna jämfört med tidigare var att två jämställda mål för skogspolitiken fastställdes, ett produktionsmål och ett miljömål, och att detaljregleringen inom skogspolitiken minskades. De flesta av de bidrag som tidigare funnits avskaffades. Skogsägarna fick frihet under ansvar att själva svara för att bedriva ett hållbart skogsbruk. Skogspolitiken har därefter utvärderats , senast genom vars arbete avvrapporterades i betänkandena SOU 2005:39 och SOU 2006:81. utfärdades första allmänna skogsvårdslag – Lag angående vård af enskilda skogar. skogspolitik innebar att statsmakten tog ställning mot en fortsatt exploatering av skogen samt att arbetet med restaureringar och skogsodling utpekades som angeläget. Lagen innehöll inga bestämmelser till skydd för ungskog utan endast regler om åtgärder för att trygga återväxten efter avverkning. skogspolitik gällde, från mitten av 1920- talet till slut låg skogsodlingen på en mycket låg nivå. års lag förbjöd bland annat slutavverkning av yngre skog vilket sedan blivit en vedertagen norm. Med skogspolitik fick trakthyggesbruket och skogs- odlingen sitt genomslag i hela landet. Från en nivå under 50 000 ha ökade skogsodlingen till 175 000 ha. De skogspolitiska medlen, särskilt det statliga stödet, påverkade i hög grad skogs- bruket . Vad som tydligt kvarstår och början av 1970- talets osedvanligt omfattande kalavverkning () är de då ofta mycket stora hyggen som togs upp. Dessa är bevuxna med ungskog. En annan kvardröjande effekt är att dessa ungskogar normalt inte innehåller någon vegetation sparad av naturvårdsskäl. skogsvårdslag ställde också krav på ransonering av äldre skog. Detta innebar att äldre skog, som annars var intressant att slutavverka, sparades under 10 . Liksom under 1923 års politik fortsatte och ökade, särskilt , diknings- och vägbyggnad stödd med bidrag. avfolkades den svenska landsbygden och antalet lantbruksföretag minskade från 282 1951 till 115 1981. Huvuddelen av de jordbruksområden som lades ned under planterades aktivt igen, delvis med statsbidrag. Från att tidigare ha varit ett stöd till jordbruket framstod skogens betydelse som råvara till industrin nu allt tydligare. Skogsindustrins behov av mer råvara och fackföreningarnas vilja att säkra medlemmarnas sysselsättning skapade en intressegemen- skap som kom att bli en allt mer betydelsefull faktor inom skogs- politiken. Lönsamhet och sysselsättning inom skogsindustrin var beroende av tillgången av råvara. Skogspolitiken syftade nästan enbart till att öka produktionen av virke så att avverkningarna kunde öka. skogspolitik var i huvudsak produktionsinriktad. När den beslutades var det, till skillnad från förhållandena när lagstiftning beslutades, inte längre den enskildes skogsägarens ekonomiska intressen som skogspolitiken slog vakt om utan sam- hällsnyttan, definierad som skogsindustrin och regionalpolitik. Lönsamhetsmålet för den enskilde skogsägaren ersattes av ett samhällsnyttigt virkesproduktionsmål. skogspolitik var därtill med flera olika kraftfulla medel för att höja virkes- produktionen som gett tydliga effekter i skogen. 1993 utfördes återväxt- och skogsvårdsåtgärder på mer än med stöd av olika statliga bidrag. var den stora diskussionen skogens roll för naturvården. Från början gällde det mest hänsyn till skogens rekreationsvärden, men efter hand blev frågor om hänsyn till fauna och flora samt bevarande av biologisk mångfald allt starkare. Genom det skogspolitiska beslutet angavs två nya mål för skogspolitiken. Miljön och virkesproduktion fick samma vikt vid brukandet av skogen.TPF15FPT Bakom det nya synsättet fanns insikten om att skogen växte mer än vad som avverkades och att farhågorna för en virkessvacka hade visat sig vara obefogade. Den allmänpolitiska trenden var för avregleringar och för ökad 15TP PT Genom det skogspolitiska beslutet angavs nya huvudmål för skogspolitiken. Dessa har följande lydelse. Miljömålet: Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden Produktionsmålet: Skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar. Genom beslutet ändrades också avvägningen mellan medlen. En avreglering av skogsvårdslagstiftningen (SVL) gav ökad frihet för skogsägarna att själva arbeta mot målen för skogspolitiken. Rådgivning, utbild- ning och information fick större betydelse. Det statliga stödet reducerades till att i huvudsak omfatta åtgärder för miljön. Svenskt skogsbruk gick alltså på ett årtionde från ett skogsbruk med virkesproduktion som huvudmål till ett skogsbruk där miljö- frågorna fick samma vikt som virkesproduktionen. För att de skogspolitiska målen skall uppnås har statsmakterna anvisat en rad skogspolitiska styrmedel som t.ex. lagstiftning, rådgivning inklusive utbildning och information, statligt stöd, inventeringar, områdesskydd inklusive naturvårdsavtal och upp- dragsverksamhet. Tanken är att målen skall nås genom en samverkan mellan dessa olika skogspolitiska styrmedel. Lagstiftningen anger de grund- läggande kraven som samhället ställer på skogsägaren, krav som inte kan frångås. Rådgivning, utbildning och information skall lyfta skogsägarens ambitioner till ett bättre resultat än lagstiftningens krav, vilket således förutsätter frivilliga insatser. Inventeringarna skall ge grundläggande kunskaper om skogen, vilket är en förut- sättning för att de andra medlen skall vara effektiva. Det statliga stödet är främst tänkt att bidra till miljömålet. Områdesskydd enligt , i form av naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal är ett komplement till den generella hänsynen och andra åtgärder för miljön. () uppdragsverksamhet slutligen ger skogsägaren möjlighet att få praktisk hjälp med skötseln av fastigheten. I och med att skogsvårdsavgiften avskaffades i samband med det skogspolitiska beslutet så försvann också de flesta statliga stöden till skogsbruket som funnits skogspolitik. utgår det direkta statliga stödet till skogsbruket i princip endast som bidrag till skogsägare för sådana åtgärder som från samhällets sida är angelägna samt har ett natur- eller kulturvårdsintresse. /92 lämnades också så kallat anläggningsstöd för plantering av lövskog och energiskog samt anläggning av våtmark på nedlagd jordbruksmark. Totalt planterades med anläggningsstödet ädellövskog och lövskog . 7.4.3Energipolitikens betydelse för skogsbruket Energipolitikens betydelse för skogsbrukaren och skogsbruket handlar i stor utsträckning om vad de energipolitiska insatserna betytt för användningen av skogsbränsle. De energipolitiska insats- erna riktas mot biobränslen snarare än mot trädbränslen eller skogsbränslen. Efter oljekrisen var ett huvud- mål för energipolitiken att minska oljeberoendet i . I de olika förslagen till energipolitiska riktlinjer som regeringen lade fram och fick använd- ningen av inhemska bränslen ett allt större stöd, dels i forsknings- programmen, dels i lagstiftningen. genomfördes åtgärder inom såväl skatte- området som stödprogrammen, bl.a. infördes stöd till inves- teringar i anläggningar för att separera råvara till skogsindustrin och bränsleråvara. till början av 1990- talet anslogs till forskning inom bio- bränsleområdet, till största delen forskning som direkt eller indirekt hade anknytning till skog och skogsprodukter. Inom de olika stödprogrammen hade lämnats i lån, bidrag och garantier till investeringar i anlägg- ningar för förbränning och förgasning av fasta bränslen. Samhällets stöd till en ökad användning av inhemska bränslen var således betydande. Trädbränslenas roll har förändrats. betonas deras egen- skap av koldioxidneutralt och förnybart bränsle. Det energipolitiska beslutet (prop. 1990/91:88, NU 40, rskr. 373) omfattade även program för stöd till investeringar i utbyggnad av fjärrvärme och nybyggnad och ombyggnad av och konvertering till biobränslebaserade kraftvärmeanläggningar. energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84) innehöll ett omfat- tande program med åtgärder som påverkar skogsnäringen. gäller åtgärder som syftade till att på ett kostnadseffektivt sätt minska användningen av el för uppvärmning, utnyttja det befintliga elsystemet effektivare och öka tillförseln av el och värme från förnybara energikällor. Förändringar inom skatteområdet genom bl.a. koldioxidbeskattning av fossila bränslen har också förändrat förut- sättningarna för att använda biobränslen. Ett förestående avtal i WTO har ofta varit en stark drivkraft för reformer av CAP. Avtalen har inneburit att EU fått vidta åtgärder på följande områden: Reduktion av exportbidrag. Lägre tullar samt ett garanterat marknadstillträde för importe- rade varor. Begränsning av interna stöd. Förhandlingar inom () om bl.a. ett nytt jordbruksavtal är inställda på grund av det dödläge i förhandlingarna som uppstod . Den s.k. Doha-rundan som startades syftar till en friare och mer rättvis världshandel med jordbruksvaror och livsmedel. Ett annat uttalat syfte är att förhandlingarna skall gynna . Ursprungligen sattes en deadline för Doha-rundan till . Jordbruksförhandlingarna brukar delas in i tre huvudområden, eller pelare: interna stöd, exportstöd och marknadstillträdeTPF16FPT. För exportstöd slår Dohadeklarationen fast att målet är att alla export- subventioner skall fasas ut även om det rått delade meningar om vad detta egentligen innebar. För interna stöd står det att mål- sättningen är: substantial reductions in trade-distorting domestic support. För marknadstillträdet är ambitionen lika vag: sub- stantial improvements in market access. 16TP PT I WTO:s jordbruksavtal nämns tre boxar. Den gula boxen innehåller de mest handels- störande stöden som påverkar produktionen (bl.a. prisstöd). Den blå boxen innehåller också handelsstörande stöd men de måste ges inom ramen för produktionsbegränsande program och baseras på fast areal och avkastning och fast antal djur, och anses därför inte lika handelsstörande som de gula stöden. Slutligen finns en grön box som innehåller stöd som inte har några eller endast minimalt handelsstörande effekter (t.ex. frikopplade inkomststöd, miljöstöd, stöd för biologisk mångfald, djurhälsa osv.) Härutöver anges att särskild och differentierad u-landsbehandling skall utgöra en integrerad del av tre pelarna. Vidare bekräftas att de s.k. non-trade concerns (NTC) kommer att beaktas i förhandlingar- na. Exempel på aktuella NTC:s är tryggad livsmedelsförsörjning, fattigdomsbekämpning, landsbygdsutveckling, miljöhänsyn, säkra livsmedel, djurskydd samt geografiska ursprungsbeteckningar. Jordbruksförhandlingarna är ett mycket omfattande och omstritt förhandlingsområde där det råder stora motsättningar mellan parterna. Det är också ett av få områden i Doharundan där alla WTO:s medlemmar är starkt involverade. Förhandlingarna för- svåras inte bara av motsättningar mellan parterna utan också av att området är komplicerat och nära kopplat till de reformprocesser som pågår hos flera av nyckelaktörerna (t.ex. EU, , ). För många av WTO:s är jordbruksförhandlingarna en laddad symbolfråga som ses som en värdemätare på huruvida i- länderna verkligen är beredda att leva upp till sina åtaganden och låta konkurrera på mer rättvisa villkor. I många i-länder finns det å andra sidan en stark hemmaopinion, dominerad av bondeorganisationer, som oroas över att traditionella levnads- mönster på främst landsbygden riskerar att slås ut till följd av långtgående åtaganden i WTO. EU:s övergripande målsättning är att säkerställa stabila och förutsägbara spelregler för jordbrukshandeln som är i linje med EU:s interna jordbrukspolitiska reformprocess. För detta krävs en balans mellan å ena sidan de tre pelarna och å andra sidan NTC:s. Bara med en sådan väl avvägd balans kan, enligt EU, handels- liberaliseringen låta sig förenas med viktiga samhälleliga mål som miljöskydd, en levande landsbygd, säkra livsmedel och djurskydd. En av de främsta drivkrafterna bakom CAP-reformen som in- leddes 2003 och som fortfarande pågår, var att förbättra EU:s möjligheter att agera i Doharundan. Framförallt de frikopplade inkomststöden, som innebär att en stor del av EU:s stöd förvand- lats från gula eller blå till gröna (Se fotnot 16), har givit EU större förhandlingsutrymme. Viss oenighet råder om hur detta för- handlingsutrymme skall utnyttjas. Mer liberala medlemsstater som anser att EU har en skyldighet och ett intresse av att utnyttja hela det utrymmet som reformen skapat. står som lojal EU-medlem bakom det förhandlingsmandat som kommissionen har och som uttryckts i ett antal rådsslutsatser, både i GAERCTPF17FPT och i jordbruksrådet, som antagits under för- handlingarnas gång sedan ministermötet i . I många avseenden hade önskat att mandatet gått längre i frihandels- hänseende. Detta har dock inte varit politiskt möjligt. uppgift i förhandlingarna består ofta i att försöka balansera de defensiva intressen som finns bland många medlemsstater. WTO- förhandlingarna har stadigt gått i den riktning vill se och EU har tvingats röra sig avsevärt jämfört med det ursprungliga förhandlingsmandatet. Således är det ofta en delikat balansgång för att agera för större flexibilitet från EU:s sida utan att för den skull uppfattas som illojalt. I en del fall har och EU liknande mål, exempelvis vad gäller djurens välfärd som en viktig NTC och parallellitet för alla former av exportstöd. I ett flertal andra avseenden skiljer sig dock de svenska målsättningarna från EU:s förhandlingsmål. Generellt är positivt till en mer långtgående liberalisering av jordbruks- handeln. Framförallt önskar att betydande öppningar på mark- nadstillträdet, särskilt till fördel för , uppnås i förhand- lingarna. anser att man genom en progressiv tullsänknings- formel kombinerat med tulltak kan angripa tulltopparTPF18FPT och tull- eskaleringTPF19FPT. Möjligen blir det nödvändigt med kompletterande åtgärder för att hantera tulleskalering. Den övergripande målsätt- ningen är att förhandlingsresultatet skall vara i intresse som värnar EU:s och inte minst svenska offensiva intressen. Vad gäller exportstöd menar att exportsubventionerna bör fasas ut möjligt som handelsstörande element i andra former av exportstöd också elimineras. Dessa processer bör ske parallellt. Slutdatum är svårt att exakt slå fast beroende på när Doharundan avslutas. menar att exportsubventionerna bör kunna fasas ut gradvis efter att Doharundan 17TP PT General and . 18TP PT Tulltoppar är extremt höga tullar. Denna typ av tullar är prohibitiva, dvs. att de omöjliggör handel. 19TP PT Begreppet tulleskalering innebär att tullarna ökar i takt med förädlingsgrad. Effekten är att förädlingsindustrin gynnas i det egna landet men vidare förädling av råvaror motverkas i andra länder (ofta ). har varit en av de medlemsstater inom EU som hårdast pläderat för en eliminering av exportsubventionerna. Beträffande interna stöd så delar EU:s mål men vill se ännu större sänkningar av stöden. anser att NTC:s kan mötas genom riktade, minimalt handels- och produktionspåverkan- de gröna stöd. I övrigt förordar att handelsstörande stöd fasas ut. anser att endast tillfälliga djurskyddsersättningar som går utöver gällande djurskyddsregler gynnar djurens välfärd. är generellt positivt till särskild och differentierad behand- ling. Det gäller framför allt att ge tid och möjligheter för nödvändig strukturanpassning i syfte att förbättra deras produktionsförutsättningar. ser också behov av någon form av skyddsklausul för liksom möjligheten att få minskade reduktionsåtaganden för produkter som är viktiga för landets livs- medelsförsörjning och landsbygdsutveckling. Det är dock av stor vikt att dessa begrepp ges tydliga, objektiva, transparenta och förutsägbara kriterier för att minimera de handelstörande effekter- na. Det stod snabbt klart att tidsplanen som slogs fast i Dohadekla- rationen inte skulle hålla (modaliteter ). Istället ställdes förhoppningar till att modaliteterTPF20FPT skulle antas i . Det visade sig dock att parterna stod långt från varandra i alla de tre pelarna, kanske allra tydligast avseende marknadstillträde. Ambitionsnivån sänktes också från att ta fram modaliteter till att ta fram ett ramverk för modaliteter. presenterades i flera utkast till ministerdeklarationer. Det sista av dessa utkast hann aldrig diskuteras eftersom förhandlingarna bröt samman. Efter stod det klart för alla att jordbruksförhand- lingarna i WTO kan styras av EU och med stöd av några andra betydelsefulla i-länder. Därefter har följt som präglats av starka låsningar mellan huvudaktörerna. Låsningarna har rört svårigheter att röra sig på marknadstillträde för jordbruk (EU), interna stöd för 20TP PT Avsikten med modaliteter är att fastställa åtaganden i detalj och i stort angiva hur nästa jordbruksavtal ser ut: t.ex. tullarna skall sänkas med X antal procent, exportstöden skall sändas med Y procent, handelsstörande internstöd skall reduceras med Z procent m.m. jordbruk () och ökat marknadstillträde för industrivaror (i huvudsak och G20). i G-6 såg parterna inte någon väg ut ur dödläget och det bestämdes att förhandlingarna skulle ställas in på obestämd framtid. Förhandlingar har återupptagits mellan och för att bana väg för en nystart av förhandlingarna. I en uppgörelse mellan och måste fastslås hur mycket EU skall sänka tullarna för utländska jordbruksprodukter och hur mycket i gengäld skall sänka stödet till sina bönder. Inom ramen för det avtal som diskuteras kan det förväntas att tullarna kommer att sänkas ytterligare och att exportbidragen helt kommer att försvinna.