sou · GVB3111 · 2008-01-01 00:00:00 — Dessutom utgör PBL-målen en mycket liten del, , av samtliga mål i länsrätterna. Hos de flesta av miljödomstolarna kommer däremot PBL-målen att utgöra den största målgruppen. Detta medför betydligt större möjligheter till specialisering och kan också förutsättas medföra kortare handläggningstider. Om handläggningstiderna kan komma att förkortas hänger dock samman med vilka resurstillskott, både ekonomiska och personella, som ges miljödomstolarna. För att ett viktigt syfte med den nya instansordningen, dvs. förkortade handläggningstider, ska kunna tillgodoses är det således viktigt att miljödomstolarna tilldelas tillräckliga resurser för att kunna hantera de nya målen. Ovana vid den nya måltypen kan i ett inledningsskede antas medföra något längre handläggningstider. innebär övergångsbestäm- melserna att målen kommer in successivt till miljödomstolarna, vilket gör det möjligt för domstolarna att se över såväl arbetsfördelning som handläggningsformer. Syn och muntlig förhandling PBL-målen, särskilt byggloven, är en typ av mål där syn och muntliga förhandlingar är ganska vanliga. Det är ytterst ovanligt att de allmänna förvaltningsdomstolarna håller muntlig förhandling i PBL-mål utan att hålla syn på platsen. Snarare är det tvärtom, dvs. att någon av parterna har yrkat att rätten ska förordna om syn på stället och att rätten i samband med synen håller muntlig förhandling. När PBL-målen fördelas mellan fem miljödomstolar, i stället för mellan dagens 23 länsrätter, kan det därför förutsättas medföra såväl ökade resekostnader som ett tidsmässigt större ianspråktagande av den personal som arbetar med målen. Resandet kommer således att kräva vissa resurser. kan möjlig- heterna till samordnade resor för miljödomstolarna förmodas bli större än vid länsrätterna eftersom resor också i stor omfattning förekommer i miljömålen och i fastighetsmålen. Genom att PBL- målen koncentreras till färre domstolar ges betydligt större möjlig- heter till specialisering, vilket i förlängningen bör ge minskade handläggningstider. Detta skulle sammantaget innebära endast en marginellt ökad resursåtgång för resor räknat i årsarbetskraft. Vår uppskattning av dimensioneringen av personal vid miljödomstolarna Om man utgår från att varje domare biträds av två–tre före- dragande kan enligt uppgift från domare i länsrätt en domare med god erfarenhet av plan- och bygglagstiftningen avgöra fler än 300 och uppemot 400 PBL-mål . Denna uppskattning är en försiktig beräkning där hänsyn bl.a. har tagits till tidsåtgången vid resor och att mål om rättsverkande planer kan förväntas medföra något längre handläggningstider än övriga PBL-mål. Vid uppskatt- ningen har också beaktats att regeringen sysselsätter mer personal vid handläggning och avgörande av planärenden än vad som kommer att bli fallet när dessa mål ska prövas i domstol. Vidare har bedömningen utgått från behovet när PBL-målen har funnits i miljödomstolarna och personalen således har hunnit skaffa sig goda kunskaper om den nya måltypen. Den nya instansordningen innebär ju att handläggningen koncentreras till färre enheter. Förutsättningarna för att ha en hög kompetens på området förbättras därför avsevärt, vilket i förlängningen bör innebära att handläggningstiderna förkortas jämfört med . Domförhetsreglerna i MB innebär att en miljödomstol i de flesta PBL-mål som huvudregel kommer att vara domför med ord- föranden och ett miljöråd. I vissa länsrätter avgörs av PBL-målen av en lagfaren domare ensam, s.k. E-mål, medan andelen E-mål är mindre i många länsrätter. Eftersom det är ganska vanligt att prövningen i PBL-mål avser rena rättsfrågor av enklare natur kan det antas att i vart fall av målen kommer att avgöras som E-mål i miljödomstolarna. De PBL-mål där domstolen anser att sakkunniga ledamöter ska ingå i rätten får bedömas vara så få att de målen bör kunna hanteras inom ramen för befintlig organisation. Något ytterligare personaltillskott när det gäller sakkunniga ledamöter bedöms därför inte behövas. Detta innebär att det sammantaget uppskattningsvis skulle behövas ett personaltillskott till miljödomstolarna på 34 årsarbetskrafter, varav 6 årsarbetskrafter ordinarie lagfarna domare, 4 årsarbets- krafter miljöråd, 2 fiskalstjänster och 14 årsarbetskrafter bered- ningspersonal. Med hänsyn till att resurstillskotten i viss utsträckning är att anse som förstärkningar kan det vara lämpligt att en del av den personal som anställs utgörs av tingsnotarier, vilkas tjänstgöringstid ju är begränsad till . Behovet av årsarbetskrafter kanslipersonal är svårare att bedöma och påverkas förmodligen i större utsträckning av hur arbetet är organiserat på respektive miljödomstol. Vi bedömer dock att det behövs minst 8 domstolssekreterare till miljödomstolarna med anledning av den nya instansordningen för PBL-målen. Beräkningen ovan motsvarar för miljödomstolarnas del en kostnad på ca , att jämföra med ca som är den uppskattade kostnaden för handläggningen av mål och ärenden enligt PBL i länsrätterna och hos regeringen. Det finns svårigheter att på kort sikt hämta hem denna kostnadsminskning på grund av att det inte är helt enkelt att tidsmässigt samordna besparingarna i länsrättsorganisationen med resursförstärkningarna av miljödomstolarna. Vår beräkning ger dock underlag för att anta att det inte ens finns behov av resurstillskott till domstolsorganisationen i första instans. Vår uppskattning av dimensioneringen av personal vid Som framgår ovan bedömde att det uppskatt- ningsvis behövs sammanlagt ytterligare 9 årsarbetskrafter för över- prövningen av PBL-mål i . Utgångspunkten var att resurserna för överprövning av PBL-mål i kammarrätterna kräver ca 7,5 årsarbetskrafter, varav fem årsarbetskrafter domare. får in drygt 500 mål , varav den absoluta majoriteten är överklagandemål som kräver prövningstill- stånd. Antalet inkommande PBL-mål kan förväntas uppgå till drygt 900 mål. Genom en lagändring i MB som träder i kraft kommer det att krävas prövningstillstånd för överprövning av samtliga måltyper i . Denna lagändring kan antas medföra en viss minskning av såväl hand- läggningstider som resursbehov i . Eftersom det är svårt att nu bedöma hur stor denna minskning kan komma att bli och de flesta mål kräver prövningstillstånd kan lagändringen endast i mindre mån beaktas vid bedömningen av PBL-målens betydelse för resursbehovet i . Prövningstillstånd krävs i kammarrätt vid överklagande av PBL- mål. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätt domför med två lagfarna ledamöter medan är domför med tre lagfarna ledamöter. Ett miljöråd kan dock ersätta en lagfaren ledamot. Även vid prövning i sak skiljer sig domför- hetsreglerna åt på så sätt att kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter medan är domför med fyra leda- möter, varav en kan vara miljöråd. Redan de skilda domförhets- reglerna innebär således att det i förmodligen kommer att krävas fler årsarbetskrafter än i kammarrätterna för överprövningen av PBL-målen. Dessutom tillkommer i Miljööver- domstolen överprövningen av de planärenden som överprövas av regeringen. I kammarrätterna är det vanligt att PBL-målen bereds av erfarna föredragande. Enligt utredarens bedömning är det för överprövningen av PBL-mål i viktigt att domstolen har tillgång till en fast beredningsorganisation bestående av föredragande med god erfarenhet av plan- och byggfrågor. Eftersom planärenden tidigare inte har överprövats i domstol kan det, i vart fall den , förväntas att en något större andel mål om rättsverkande planer ges prövningstillstånd i Miljööver- domstolen för att tillgodose behovet av vägledande avgöranden. Med samtliga aspekter beaktade behövs det uppskattningsvis ytterligare 14 årsarbetskrafter i , varav 6 jurist- domare, 2 miljöråd, 4 föredragande och 2 domstolssekreterare. Det sammanlagda behovet av ytterligare årsarbetskrafter Sammanfattningsvis behöver miljödomstolarna och Miljööver- domstolen till följd av den nya instansordningen tillföras i storleks- ordningen 38 årsarbetskrafter i form av juristdomare, miljöråd och föredragande. Därtill kommer ca 10 domstolssekreterare för bered- ningen av den nya målkategorin. Hur stort behovet av domstols- sekreterare är för varje domstol är svårbedömt. Vi återkommer i nästa avsnitt till hur dessa resurstillskott till miljödomstolarna bör finansieras. 4Kostnader och andra konsekvenser Utredningens bedömning: Antalet instanser kommer för de flesta PBL-målen att minska och den första domstolsprövningen kommer att göras i fem specialiserade miljödomstolar i stället för i dagens 23 länsrätter. Därmed bör den totala handläggnings- tiden minska jämfört med , vilket gynnar såväl enskilda som små företag och andra parter i domstolsprocessen. Överpröv- ningen av mål enligt PBL och kommer att ske inom samma instanskedja, en ordning som för allmänhet och verk- samhetsutövare bör framstå som mer begriplig och överskådlig än den nuvarande. Förslagen bedöms sammantaget inte leda till några kostnadsökningar för det allmänna. I övrigt bedöms förslagen inte medföra några konsekvenser av betydelse. 4.1Konsekvenser för det allmänna Enligt direktiven ska vi föreslå de organisations- och författnings- ändringar som behövs för den ändrade instansordningen för PBL- målen. Vi ska därvid lämna förslag på hur resurs- och kompetens- behov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad prövningsordning bör tillgodoses. Vi ska bl.a. belysa olika lämpliga sätt att utforma beredningsorganisationen. En utgångspunkt för vårt arbete är enligt direktiven att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndig- heter. För miljödomstolarna och kommer för- slagen att innebära en ökning av antalet mål, medan det för länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten innebär en minskning av måltillströmningen. Förslagen innebär också att Kostnader och andra konsekvenser regeringen och avlastas överprövningen av flertalet planärenden, som –uppgick till i genomsnitt närmare 300 ärenden . Därtill minskar Regerings- rättens arbete med rättsprövning av regeringens beslut om rättsverkande planer. –2006 fick Regeringsrätten in i genomsnitt 31 ansökningar om rättsprövning av sådana beslut. Vår uppgift när det gäller PBL-målen är att lämna förslag till hur en ändrad instansordning ska genomföras. Länsstyrelserna kommer även i den nya instansordningen ha till uppgift att pröva över- klaganden av kommunernas beslut i plan- och byggärenden. Den skillnaden kommer den ändrade instansordningen att medföra i länsstyrelsernas verksamhet att kontrollprövningen enligt 12 kap. PBL inte kan samordnas med överklaganden på samma sätt som den nuvarande ordningen, där samtliga planärenden överklagas till regeringen, medger. Jämfört med det totala antalet PBL-ärenden omfattar dock kontrollprövningsärendena en obetydlig del. Även om dessa ärenden kan komma att handläggas särskilt innebär detta enligt vår mening inte ett behov av att tillföra länsstyrelserna ökade resurser. När det gäller överklagandeärendena har i den nuvarande ordningen länsstyrelsernas prövning inneburit att ärendena tillförts värdefull utredning, vilken medfört att domstolarnas roll har renodlats och att processerna har kunnat inriktas på de före- kommande rättsfrågorna. Länsstyrelsernas uppgifter i den framtida instansordningen kommer emellertid inte att förändras på grund av att överprövningen av länsstyrelsernas beslut kommer att ske i miljödomstolarna istället för i länsrätterna. MPU anser därför att det inte finns anledning att överväga ökade eller förändrade resurser till länsstyrelserna med anledning av den nya instans- ordningen. Kostnader och andra konsekvenser Färre instanser medför större möjligheter till specialisering och effektivare handläggning Förslagen innebär att det blir en instans mindre för de PBL-mål som överklagas från myndighet till domstol. De PBL-mål där domstol är första instans, i huvudsak mål om tilläggsavgift enligt 10 kap. PBL och utdömande av vite enligt samma lag, utgör en mycket liten del av det totala antalet PBL-mål. Därtill kommer den första domstolsprövningen att koncentreras till fem miljödom- stolar i stället för 23 länsrätter. Möjligheterna till specialisering och en mer enhetlig och effektiv hantering av målen kommer därför att öka avsevärt. Förslagen innebär också att regeringen och avlastas det stora flertalet planärenden. Denna ändring bedöms medföra tidsmässiga fördelar jämfört med dagens situation. En prövning i domstol av planärenden medför också att färre personalarbetskrafter sysselsätts vid handläggningen av sådana ärenden än vad som är fallet. Därmed bör den totala handlägg- ningstiden minska för samtliga PBL-mål. Förslaget till ny instans- ordning underlättar också en framtida samordning mellan pröv- ningar enligt MB och enligt PBL. Ändringarna kan förväntas ha en negativ effekt på handläggnings- tiderna. bör handläggningen dock totalt sett bli billigare och gå snabbare som en följd av samordningen och koncentrationen av målhanteringen till fem specialiserade enheter. Antalet överprövningar av PBL-beslut i olika instanser kommer att minska, vilket bör medföra att de totala kostnaderna för att överpröva beslut minskar Vid en jämförelse mellan personalkostnaderna för att avgöra ett PBL-mål i länsrätt och kammarrätt respektive miljödomstol och innebär förslaget, med hänsyn till de olika domförhetsreglerna, att kostnaderna ökar. minskar kostnaderna generellt eftersom det blir en prövningsinstans mindre i det stora flertalet PBL-mål. I beräkningen måste också tas med den besparing som görs när Regeringsrättens handläggning av mål om rättsprövning av planärenden begränsas till de mål som gäller kontrollprövning enligt 12 kap. PBL. När det gäller regeringens överprövning av planärenden är det inte enbart fler personal- Kostnader och andra konsekvenser arbetskrafter som tas i anspråk vid prövningen jämfört med vad som blir fallet när de ärendena ska överprövas av domstol. Kostnaderna för regeringens överprövning är högre än i domstol. Kostnaderna för regeringen att avgöra ett planärende uppgick till ca , inklusive overheadkostnader, vilket kan jämföras med kostnaderna för att avgöra ett PBL-mål i domstol. I länsrätt uppgick denna kostnad till 10 207–, inklusive overheadkostnader, beroende på hur man uppskattar den genom- snittliga tyngden i ett PBL-mål. Genom den nya instansordningen kommer det totala antalet prövningar i olika instanser av beslut enligt PBL att minska. Sam- tidigt som regeringen avlastas överprövningen av flertalet beslut om rättsverkande planer kommer vissa av dessa beslut att överprövas i ytterligare en instans till följd av att miljödomstolarnas domar och beslut kan överklagas till , dvs. en ökning av antalet prövningar. Om man i beräkningen tar hänsyn till att Regeringsrättens rättsprövningar av planbeslut i princip försvinner och att det blir en instans mindre för flertalet PBL-mål, dvs. de som överklagas från myndighet till domstol, kommer det totala antalet prövningar att minska. Följden av förslagen är alltså att antalet överprövningar av beslut enligt PBL minskar och överprövningen ska göras av färre, specialiserade enheter jämfört med dagens situation. På lång sikt bör det medföra en minskning av de totala kostnaderna för att överpröva beslut enligt PBL. Behovet av att inhämta yttranden från sakkunniga eller myndigheter bör minska Vissa remissinstanser, som har yttrat sig över slutbetänkande, har uttryckt att de nya målen, och då framför allt målen om rättsverkande planer, medför ett ökat behov av att inhämta yttranden från sakkunniga eller myndigheter och att det kan leda till längre handläggningstider. Miljödomstolarna har särskild kompetens genom miljöråden och de sakkunniga ledamöterna som i många fall kan förmodas besitta kunskaper som behövs för prövningen av vissa frågor i mål om rättsverkande planer. Det finns också en möjlighet för miljödomstolen att för- ordna ett fastighetsråd att delta i avgörandet av ett visst mål. Detta borde medföra att behovet av att remittera mål till olika myndig- heter minskar. Kostnader och andra konsekvenser Den nya instansordningen medför ett ökat resurs- och kompetensbehov hos miljödomstolarna och När det gäller miljödomstolarna och behövs enligt vår bedömning ett resurstillskott på ca 38 årsarbetskrafter i form av domare och föredragande. Dessutom behövs troligen två domstolssekreterare till var och en av de tre största miljö- domstolarna, en domstolssekreterare till vardera och samt två domstolssekreterare till Miljööver- domstolen. Det bör här ytterligare upprepas att den slutliga bedömningen av personalbehovet kan göras först när det går att överblicka effekterna av den ändrade instansordningen av PBL-mål samt de frågor vi har att behandla i nästa betänkande, nämligen den ändrade instansordningen för ärenden om tillstånd till A-verk- samhet och vattenverksamhet samt samorganisationen mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Den nya instansord- ningen kommer också att kräva utbildningsinsatser för miljö- domstolarnas och personal. Behovet av lokaler ökar , och har med stor bestämdhet förklarat att nuvarande lokaler är otillräckliga för att genomföra den ändrade instansordningen för PBL-målen. T.ex. är i trångboddheten redan nu så omfat- tande att vissa befattningshavare måste dela tjänsterum. Även och har lokalproblem. För tingsrätts del är det förutom tjänsterum fråga om nya förhandlings- lokaler. har inte framfört några synpunkter i denna fråga. Finansiering kan ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter Som angetts i våra direktiv ska utgångspunkten vara att en omfördelning av resurser ska ske mellan berörda myndigheter. Om den ändrade instansordningen för PBL-mål genomförs innan våra förslag i övrigt är slutbehandlade och med som ikraftträdandedatum för de nya reglerna finns det förutsättningar att behandla resurstillskotten till miljödomstolarna och Miljö- Kostnader och andra konsekvenser överdomstolen med början vid budgetberedningen . För att undvika ett resurstillskott till domstolsorganisationen i dess helhet bör därvid övervägas vilka resurser som kan frigöras från förvaltningsdomstolarna. Som vi har påpekat utgör PBL- målen bara en obetydlig del av förvaltningsdomstolarnas mål- mängd. I allmänhet är inte heller PBL-målen speciallottade. Vi kan därför inte ange från vilken eller från vilka förvaltningsdomstolar som resurserna bör frigöras. Detta får istället bli en fråga att pröva vid överläggningar med de enskilda domstolarna. Vi vill emellertid fästa uppmärksamheten på att som de omorganisationer som kan bli följden av vårt arbete ska genom- föras står domstolsorganisationen inför med ett avsevärt antal pensionsavgångar. Sålunda uppnås inom länsrättsorganisa- tionen till och med pensionsåldern av 56 anställda. Av dessa är 20 ordinarie domare och 17 icke ordinarie domare eller föredragande och de övriga administrativ personal. Vid kammar- rätterna är det 48 personer som uppnår . Av dessa är 32 ordinarie domare. Inom kammarrättsorganisa- tionen är det ingen föredragande som uppnår pensionsålder. Mot denna bakgrund finns det enligt vår mening goda förutsättningar för att successivt föra över de resurser från förvaltningsdom- stolarna till miljödomstolarna som behövs för ett smidigt och effektivt införande av den nya instansordningen. Det bör inte heller medföra några oöverkomliga svårigheter att genomföra den ändrade instansordningen genom överföring av resurser mellan berörda myndigheter. Hur resurserna bör fördelas mellan miljödomstolarna och i vilken takt överföringen av resurser bör ske är enligt vår mening frågor som bör avgöras vid budget- förhandlingarna mellan domstolarna och . När dessa frågor övervägs kommer också våra förslag om resursbehov med anledning av att ärenden om tillstånd till A-verksamhet och vattenverksamhet ska flyttas till förvaltningsmyndigheter samt att miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas att vara tillgängliga. Därför kommer det att finnas förutsättningar för att bedöma de nya miljödomstolarnas slutliga resursbehov redan i samband med införandet av den nya instansordningen för PBL-mål. Vår preliminära bedömning är att ingen av de nuvarande miljödom- stolarna kommer att få ta emot ett mindre antal mål efter sam- organisationen med fastighetsdomstolarna än vad som blir fallet efter det att den nya instansordningen för PBL-mål genomförts. Då tillkommer emellertid att bedöma vilka resurser som behövs Kostnader och andra konsekvenser med hänsyn till fastighetsmålens svårighetsgrad. Dessutom ska vi i nästa betänkande överväga de nya miljödomstolarnas antal och lokalisering. Hur resurserna bör fördelas Med ledning av våra överväganden när det gäller fördelningen av PBL-mål mellan de nuvarande miljödomstolarna går det att göra en bedömning i frågan om fördelningen av domare till de nuvarande miljödomstolarna. Vi anser här att av de tio domartjänster det är fråga om bör var och en av de tre största miljödomstolarna tillföras två juristdomare. När det gäller miljöråden bör enligt vad vi erfarit från miljödomstolarna tillföras två miljöråd samt och ett miljöråd vardera. Vidare bör , som får ta emot flest mål, dessutom tilldelas en fiskaltjänst. Detta är också lämpligt för att öka kunskaperna bland yngre domare om miljöjuridiken. Den för- väntade måltillströmningen till miljödomstolarna i och kan däremot inte anses vara tillräcklig för att motivera nya ordinarie domartjänster vid dessa domstolar. Måltillström- ningen till samt utbildningsskäl motiverar dock att även den domstolen tillförs en fiskalstjänst. Givetvis måste dock miljödomstolarna i och liksom de övriga miljödomstolarna erhålla föredragande och domstolssekreterare i tillräcklig omfattning. Förslagen bedöms inte leda till några kostnadsökningar för domstolsorganisationen i dess helhet Övergångsbestämmelsernas utformning innebär en successiv överföring av PBL-målen till miljödomstolarna, vilket också ger utrymme för statsmakterna att se över resursbehovet. Den nya instansordningen kommer att kräva utbildningsinsatser för miljö- domstolarnas och personal. Eftersom det är fråga om att ge företrädesvis jurister kunskap om en lagstiftning som har viss anknytning till sådana mål som domstolarna redan prövar bör det finnas utrymme att låta nödvändig utbildning belasta befintlig budget för sådana kostnader. Eventuellt bör det dock finnas en beredskap för ett extra tillskott av resurser för Kostnader och andra konsekvenser Det är också angeläget att personal från länsrätterna kan anlitas i miljö- domstolarna. Detta gäller särskilt föredragandena i länsrätterna vars sakkunskap det framstår som angeläget att tillvarata. Detta underlättas av att miljödomstolarna och de länsrätter som finns på samma ort i två fall har gemensam , i ett tredje fall är samlokaliserade och i ett fjärde fall har angränsande lokaler. Det är bara i som vissa praktiska svårigheter kan tänkas uppkomma när det gäller att anlita länsrätternas föredragande i en inledande fas av miljödomstolarnas arbete med PBL-målen. För- slagen kommer också att innebära vissa övergångskostnader. Även dessa kostnader bedöms kunna hanteras inom ramen för dom- stolarnas samlade budget. Sammantaget bedöms förslagen inte leda till några kostnadsökningar för domstolsorganisationen i dess helhet. 4.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Det kommunala planmonopolet är grundstenen i PBL. I detta delbetänkande lämnas inga förslag som påverkar detta förhållande. Förslagen avseende den nya instansordningen är endast organisa- toriska och innebär inga förändringar i de materiella reglerna eller reglerna som berör förfarandet i kommunerna och medför därför inte heller några förändringar av det kommunala självbestämman- det. Bestämmelsen som införs i 13 kap. 4 § PBL (se avsnitt 2.2.3) om talerätt är enbart ett förtydligande av nuvarande ordning och innebär alltså ingen skillnad mot vad som redan gäller . 4.3Konsekvenser för små och medelstora företag