sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Det reseskydd som omfattas av hemförsäkringen och de särskilda reseförsäkringarna ger bl.a. skydd för vårdkostnader och resekostnader. Vid dödsfall ersätts kostnaderna för transport av den avlidne till hemorten i . Gemensamt för de olika ersättningsmomenten är att ersättning utgår till den del det rör sig om nödvändiga och skäliga kostnader vilket medför att för- säkringsbolagen förbehåller sig att ha inflytande över de insatser som görs beträffande den försäkrade. Vissa villkor kräver t.ex. att en behandling föregås av ett godkännande av försäkringsbolaget. Det är också vanligt att försäkringsbolagen förbehåller sig rätten att avgöra om vård skall ske i vistelselandet eller i . Om det bedöms att den försäkrade på grund av sjukdom eller olycksfall skall resa hem till ersätts också merkostnaderna för resan. En grundläggande förutsättning för att reseskyddet skall kunna aktualiseras för vård- och resekostnader är att det uppkommit en kostnad som direkt angår den försäkrade. Det innebär att man måste kunna härleda en specifik kostnad till den försäkrade. Försäkringsbolagen kan alltså inte ta på sig ett kollektivt ersätt- ningsansvar, t.ex. så att bolagen i förhållande till deras premie- volymer mellan sig fördelar uppkomna kostnader. En ytterligare förutsättning är att det är fråga om en kostnad för vilken den enskilde har ett betalningsansvar. Har staten initialt tagit på sig vissa kostnader kan dessa även om de kan hänföras till den försäkrade inte utan vidare belasta försäkringen. Det måste finnas en rättslig grund för den enskildes ersättningsansvar. En särskild fråga är de fall när den försäkrade inte drabbas av skada men väl drabbas psykiskt. Vid flodvågskatastrofen fick många fysiska skador vilka krävde vård på platsen liksom resa hem till . Dessa kostnader täcks av reseskyddet. Händelsen ledde också till att många drabbades hårt psykiskt och det med- förde att försäkringsbolagen ansåg att även dessa personer ansågs uppfylla försäkringsvillkorens krav för ersättning för hemresekost- nader. Enligt branschen finns det i allmänhet skäl att vid mycket allvarliga händelser utomlands visa stor förståelse för den psykiska belastning som drabbar de enskilda och som regel finns det inte skäl att ifrågasätta det motiverade i att den försäkrade lämnar landet. Det betyder att försäkringsbolagen kan förväntas ersätta uppkomna merkostnader för hemresa. En annan fråga är i vilken mån reseskyddet kan utnyttjas av den som vistas i ett främmande land där t.ex. en allvarlig smitta förekommer. Den som, kanske efter påbud av myndigheterna, då Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd lämnar landet kan drabbas av resekostnader som annars inte upp- kommit vid återresan till . Försäkringsvillkoren ger inte besked om att försäkringsersättning utgår i ett sådant fall av evakuering. Branschen framhåller emellertid att oavsett om det skrivs i villkoren eller inte uppkomna resekostnader bör ersättas av bolagen så länge man kan se att den försäkrade genom hemresan minskat risken för att själv bli smittad och så länge det rör sig om skäliga kostnader m.m. Ett liknande synsätt har branschen beträffande den som vistas i ett land där krig eller krigsliknande tillstånd utbryter. Även om det i vissa fall inte följer direkt av dagens försäkringsvillkor har praxis utvecklats så att uppkomna resekostnader ersätts av försäkringsbolagen. Vad gäller den praktiska hanteringen kan försäkringsbolagen via sina larmcentraler vara på plats tidigt. Vid större katastrofer utom- lands kan det dock av praktiska skäl vara svårt för alla berörda försäkringsbolag att genast bli delaktiga. Akutåtgärder i form av vård och transporter måste kanske sättas in omgående och det kan inte utan vidare klarläggas om och i vilket försäkringsbolag den enskilde individen har sin försäkring. Även i sådana situationer kan man enligt branschen räkna med att försäkringsbolagen ersätter uppkomna kostnader om det kan visas vilka dessa är, till vilken individ kostnaderna kan knytas, att individen har ett rättsligt ansvar för dessa kostnader samt att kostnaderna kan anses nödvändiga och skäliga. Det ovanstående visar enligt bolagen hur angeläget det är att det finns en väl fungerande samordning mellan privat försäkring och det allmänna, såväl innan en skada inträffar som när den blir känd. Genom ett samarbete i akuta situationer kan alla inblandade snabbt få en bra bild av vad som inträffat och ett underlag för beslut om de insatser som kan och bör göras av olika aktörer. Det kan på så sätt klarläggas bl.a. i vilken omfattning som försäkringsbolagen tillsammans med larmcentralerna kan bistå dem som på olika sätt drabbats av en skadehändelse. Branschen framhåller också att förutsättningarna för att bolagen skall bära uppkomna kostnader, t.ex. för vård och hemresor, är väsentligt gynnsammare om branschen informeras om planerade insatser från staten och på plats medverkar i olika aktiviteter. Branschen understryker att man inte minst genom de olika larmcentralerna har stor erfarenhet och bra kontaktnät över hela världen och därmed goda möjligheter att aktivt bistå drabbade med motiverade insatser. På så sätt kan branschen bidra till att befintliga resurser används på ett optimalt Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd sätt och att man undgår en senare diskussion om det nödvändiga och skäliga i vissa uppkomna kostnader. Vi har sagt att även om staten på ett annat sätt än privatpersoner eller företag kan agera mot andra länder och har andra resurser, är det ändå möjligt att låta den enskilde ta ett visst ekonomiskt ansvar för direkta insatser riktade mot honom eller henne. På så sätt dras en skiljelinje mellan ansvaret för insatser och det ekonomiska ansvaret. Detta skulle innebära att vid omfattande katastrofer tar staten ansvaret för insatserna och även för huvud- delen av kostnaderna medan den enskilde har ansvar för en del av de kostnader som direkt kommer honom eller henne tillgodo. Det kan vara rimligt att den enskilde får räkna med vissa ökade kostnader för att ta sig hem. Ett sådant system understryker att det i första hand är den enskilde som har ett ansvar och det är också förenligt med regleringen av det konsulära ekonomiska biståndet. Det finns dock flera andra synpunkter att ta hänsyn till. Den viktigaste aspekten är betydelsen av reseförsäkringar. Våra förslag skall stärka incitamenten att ha reseförsäkring men det förutsätter att försäkringarna är användbara i kris- och kata- strofsituationer. Enligt villkoren täcker försäkringarna kostnader för bl.a. sjukvård, hemresa för skadad person samt transport av avliden person. Men som framgått av försäkringsbranschens redo- görelse kan reseskyddet aktualiseras i större omfattning än vad som framgår av villkorens ordalydelse, vilket bl.a. hänger samman med försäkringstagarens allmänna skyldighet att minimera sina skador. Den som stannar i ett katastrofområde löper naturligtvis risk för att bli skadad varför försäkringsbolagen har intresse av att personen lämnar området och kan förväntas ersätta resekostnaderna även för en oskadad person. Bolagen har även redovisat en generös inställning till begreppet skadad. Det är alltså möjligt för en enskild person att ha en försäkring med ett tämligen omfattande skydd även i dessa fall. För att statens kostnader sedan skall kunna över- föras via den enskilde på reseförsäkringarna krävs det att den enskilde har ett kostnadsansvar mot staten. Dessa argument talar starkt för att den enskilde skall ha ett visst ansvar för statens kostnader vid en katastrofinsats och understryker vikten av att den som reser eller vistas utomlands har ett försäkringsskydd. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd kostnad kommer dock att stanna på den enskilde genom att han eller hon måste betala en självrisk för att ta försäkringen i anspråk. Vad gäller övriga synpunkter på kostnadsfördelningen är frågan till att börja med om det finns alternativ till det egna kostnads- ansvaret, förutom att staten kan ha det. Ett alternativ till ett enskilt kostnadsansvar skulle kunna vara att bygga upp särskilda fonder för att bekosta katastrofinsatserna, t.ex. genom en avgift på charter- resor som i . har tidigare avvisat tanken på statliga fonder för att reglera skador vid katastrofer i eftersom sådana fonder kan försvaga intresset för före- byggande åtgärder av olika slag. Samma argument kan användas mot denna typ av fonder. Utredningsförslaget om ersättning till kommunerna vid naturkatastrofer i innebär en form av försäkringslösning med självrisker och utgör inte skäl att ha något annat synsätt än utskottet. Fonder är således enligt vår mening inte aktuella att använda för finansiering av katastrofinsatser. Vi har sagt att staten i betydande utsträckning kommer att stå för kostnaderna. Skall den enskilde ha ansvar för någon del är det kostnader som direkt kommer honom eller henne tillgodo som skall återkrävas. Det bör till en början vara transportkostnaden, dvs. kostnaden för resan ut ur landet hem till . De faktiska kostnaderna för hemtransport vid en evakuering kan dock bli betydande för den enskilde. De transporter som under flodvågs- katastrofen på statens uppdrag skedde med SAS uppgick, enligt logistik- och transportexperter, till ca per passagerare. Detta jämfördes med en typisk flygresa –som kostar 10 000–tur och retur med linjetrafik och 6 000–med charter- bolag.TPF20FPT Tar vi beloppen ovan som avser kostnaderna för transporter under Libanonkrisen fördelat på totala antalet evaku- erade blir beloppet ca per person. Det kan även vara svårt att i efterhand fastställa transportkostnaden för var och en som evakuerats. En lösning är att låta beloppet motsvara den billigaste resan vid normal hemresa från det aktuella landet till , vilket bör bli ett lägre belopp än den faktiska kostnaden. I sig kan det diskuteras om det är försvarbart att kräva ersätt- ning för en sjuktransport men om dessa skall undantas finns det gränsdragningsproblem. Hur skadad måste en person vara för att det skall anses vara en sjuktransport? Om en person med brutet 20TP PT U 2005:104, bilagan s. 231. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd ben transporteras i ett flygplan med oskadade, skall han eller hon då betala? Eftersom reseförsäkringarna omfattar hemtransport av skadad och då bolagen enligt ovan har en generös inställning till begreppet skadad finns det inte anledning att skilja mellan tran- sporter av skadade och oskadade. Andra transportkostnader kan vara mer omdiskuterade om staten skall kräva ersättning för. När en avliden person tran- sporteras hem från utlandet med stöd av det konsulära ekonomiska biståndet skall de anhöriga deponera medel för detta. Om de anhöriga saknar medel kan staten svara för en lokal begravning.TPF21FPT Vid en katastrof som vi diskuterar kan det ur ett etiskt perspektiv vara tveksamt om staten bör återkräva kostnad för transport av avliden, ett krav som i så fall riktas mot den avlidnes dödsbo. Sam- tidigt omfattas denna kostnad av reseförsäkringarna och det torde i realiteten vara ett mindre dilemma att låta dödsboet ansvara för kostnaden. Under flodvågskatastrofen agerade försäkringsbolagen och ansvarade för själva transporterna. Det är mycket troligt att så också sker och att staten inte utför dessa transporter. Skulle staten ändå utföra transporten är det genom en ersättnings- skyldighet fastställd i lag möjligt att få kostnaden ersatt genom den avlidnes försäkring. Det är också ett incitament för försäkrings- bolagen att på ett tidigt stadium agera för att utföra transporterna och för staten att snabbt inleda ett samarbete med bolagen. Ersättningsskyldigheten bör därför även omfatta transport av avliden. Det är troligt att den verkliga kostnaden för detta kan fast- ställas i efterhand och därför bör ersättningsskyldigheten i första hand bestämmas efter denna. I annat fall får någon form av schablon tillämpas. Ytterligare en post som bör ingå i ersättningsskyldigheten är till individen kopplad sjukvårdskostnad, detta med hänsyn till att denna post ingår i reseförsäkringens skydd varför kostnaden kan vidare- föras dit. Ersättningsskyldigheten bör dock inte avse lättare sjuk- vård motsvarande svensk öppenvårdsbehandling, t.ex. sådan vård som stödstyrkan kan tänkas ge. För att ersättningsskyldighet skall uppstå bör det vara fråga om vård jämförlig med den som ges när någon är intagen på sjukhus. På samma sätt som vid transport av avliden bör de faktiska kostnaderna för sjukvården kunna fast- ställas. När lokala sjukhus har anlitats bör de ersättningskrav som sjukhusen riktar mot svenska staten rimligen vara följda av ett 21TP PT I, 2002 s. 77 f. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd underlag med uppgifter om vilka som vårdats och kostnaderna för detta. Är det inte möjligt att fastställa den faktiska kostnaden får schabloner användas. Det kan diskuteras om ytterligare kostnader som är direkt hän- förliga till den enskilde skall omfattas av ersättningsskyldigheten som t.ex. kostnaden för inkvartering. För att understryka den enskildes ansvar kan det dock räcka med kostnaderna för transport och sjukvård då det inte är fråga om att skapa kostnadstäckning för staten. Dessa kostnader är också de som typiskt sett ersätts av rese- försäkringarna. Om den enskilde skall ha ansvaret för vissa kostnader är frågan hur denna lösning kan skapas i praktiken. En är den formella frågan om ansökan krävs. Under flodvågskatastrofen upplevde de drabbade att de bemöttes mycket byråkratiskt och med bristande empati när konsulär personal lämnade fram blanketter för ansökan om konsulärt ekonomiskt bistånd. En skyldighet att betala som är fastställd i lag kräver dock inte en ansökan eller en skuldför- bindelse. Däremot bör det av lämplighetsskäl göras klart för den enskilde att han eller hon kan bli ersättningsskyldig. Även en sådan ordning kan dock medföra att pressen på den som drabbats ökas ytterligare och det kan i sig vara nog så delikat att hantera på plats, och liknande situationer som den under flodvågskatastrofen kan uppstå. Ytterligare en praktisk aspekt är hur försäkringsbolagen kommer in i bilden. Försäkringarna avser individer och inte grupper av resande svenskar. Försäkringsbolagen måste alltså på ett tidigt stadium vid en katastrof ha diskussioner med staten om t.ex. tran- sport av skadade och avlidna samt behöver veta vilka av deras för- säkringstagare som berörs. Den första frågan handlar om att ha ett samarbete förberett i förväg och bör rimligen gå att ordna. Den senare frågan kan vara svårare att hantera i en kaotisk situation när registreringar dröjer etc. men det handlar även om hur bolagen samarbetar och deras inställning till att i efterhand sinsemellan reglera sina kostnader. Detta är bolagen vana vid från andra sammanhang varför problemet med vilka bolag som försäkrar vilka personer inte skall överdrivas. För att ett bolag skall kunna ta på sig kostnader krävs dock att kostnaden slutligen kan hänföras till någon som är försäkrad i det egna bolaget. Försäkringsbolagen kan även ha svårt att agera operativt vid krigstillstånd som vid Libanonkrisen då dessa situationer kräver särskilda diplomatiska och politiska kontakter på hög nivå. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd hindrar inte att bolagens resurser och kontakter ändå skulle kunna utnyttjas, förutsatt att det finns ett genomtänkt samarbete i förväg. Hur mycket staten skulle få tillbaka vid krav mot de enskilda kan diskuteras. återbetalas av det konsulära ekonomiska biståndet, vilket anger att det i praktiken är staten som står för merparten av de enskildas kostnader. Eftersom vi utgår från att reseförsäkringarna tas i anspråk vid katastrofer bör återbetal- ningsprocenten bli betydligt högre i dessa fall. Vad som framför allt talar mot ett system med ersättningskrav från staten är att det kan bli resurskrävande. För att rikta krav mot dem som evakuerades från hade det enligt Utrikesdeparte- mentet krävts en administration som inte finns . Det kan också noteras att så vitt det är känt har inte något EU-land inlett ett återkravsförfarande gentemot sina medborgare efter evaku- eringen ur . Ett strikt system skulle bli både politiskt och mänskligt svårt att upprätthålla. En katastrof är ett trauma på många plan och det kan bli uppslitande diskussioner om statens krav varför det krävs jämk- ningsregler för särskilt ömmande fall. Detta kan leda till svåra avvägningsfrågor och jämförelser mellan de enskilda som får ett krav på ersättning. Å andra sidan kan jämkning hanteras i andra sammanhang varför det i sig inte är någon mer bärkraftig invändning mot en ersättningsskyldighet. Vad gäller reseföretagens roll har de redan ett ansvar enligt reglerna i lagen om paketresor och resegarantilagen. Dessa regler gäller oförändrade. Frågan är emellertid vilken effekt ett statligt ansvar för katastrofinsatser kan få för reseföretagens eventuella extrakostnader vid en katastrof. Kammarkollegiet anförde efter flodvågskatastrofen att staten inte har något författningsreglerat ansvar för att bekosta hemresor för svenskar som vistats i ett katastrofområde medan däremot reseföretagen har det enligt paket- reselagen. Inte heller i övrigt fann kollegiet någon omständighet för att staten på rättslig grund skulle ansvara för reseföretagens extra kostnader, se avsnitt 5.2.1. Kan vårt förslag om katastrofinsats innebära att en sådan rättslig grund skapas? Enligt vår mening är så inte fallet. Reseföretagen ansvarar enligt 15 § paketreselagen om det är skäligt för kundernas återresa medan statens ansvar är att komplettera övriga tillgängliga resurser, bl.a. reseföretagens insatser. Detta hindrar inte att kostnader för eventuella extraordinära insatser från reseföretagens sida kan bli föremål för förhandling SOU 2008:23 Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd med staten i efterhand på sätt som skedde efter flodvågs- katastrofen. Sammantaget anser vi att det är viktigt med ersättningsskyldighet för den enskilde för att betona det personliga ansvaret och vikten av reseförsäkringar. Möjligheterna att försäkra sig är goda och försäkringsbranschen har redovisat en välvillig inställning när det gäller tolkning av försäkringsvillkoren. Med ett annat synsätt ökar risken för att statens ansvar övergår från ett ansvar vid extraordinära situationer till ett ansvar även vid mer normala händelser. Det är främst de praktiska invändningarna om att det kan medföra en resurskrävande administration som talar mot en ersättningsskyldighet. Dessa problem skall dock inte över- drivas. Staten kan visserligen inte som tredje part kräva ersättning av bolagen utan kraven måste riktas mot de enskilda personerna men genom ersättningsskyldigheten skapas förutsättningar för att aktualisera reseförsäkringarna. Därvid kan staten i sina krav upplysa om detta varefter den enskilde som är försäkrad kan involvera sitt försäkringsbolag och ge bolaget fullmakt att företräda honom eller henne vid regleringen. På så sätt kan både viss administration och uppslitande kontakter mellan staten och den enskilde delvis und- vikas. Vad gäller de som är oförsäkrade måste krav riktas även mot dessa personer. Någon annan ordning är inte möjlig men jämk- ningsmöjligheterna skall naturligtvis gälla även för dem. 6 Inresa och visering Enligt direktiven skall vi se över bestämmelserna om inresa och visering när det gäller dessas tillämpning i evakueringssituationer samt ta ställning till eventuella behov av förändringar i denna lag- stiftning och lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Vi har tidigare behandlat vilka person- kategorier som kan omfattas av en svensk katastrofinsats. Den personkrets som kan aktualisera inrese- och viseringsfrågor i detta sammanhang är svenska medborgares utländska familjemedlemmar. En utlänning som reser in i eller vistas i och inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt i landet, skall enligt 2 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) ha visering. Vise- ring avser tillfälliga inresor och besök och vistelsen skall vara kort- varig, t.ex. för att besöka släkt eller vänner eller för turistbesök. Visering kan också avse rätt att vid ett eller flera tillfällen resa genom . Många andra länders medborgare är dock undan- tagna från viseringsplikten enligt särskilda överenskommelser m.m., se bl.a. 3 kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97). är den svenska utlänningslagstiftningen knuten till EG-rätten och . Genom kravet på visering blir det möjligt att kontrollera utlänningars inresa till och Schengenområdet. Viseringarna används dels för att kontrollera invandringen, dels av säkerhetsskäl.TPF1FPT Den normala formen för viseringar är s.k. enhetliga viseringar som gäller för inresa och vistelse i hela Schengenområdet. För en sådan visering krävs enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen att utlänningen 1TP PT och , Utlänningslagen, 8 u., 2006 s. 66 f. 1.har ett gällande pass eller annan handling som skall godtas som pass 2.på begäran kan visa upp dokument, av vilka framgår syftet med och förutsättningarna för den planerade vistelsen i landet 3.har en medicinsk reseförsäkring för vistelsen 4.har tillräckliga medel för sitt uppehälle och för hemresan 5.inte har meddelats inreseförbud samt 6.inte anses äventyra den allmänna ordningen, rikets säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får en enhetlig visering inte beviljas. Om villkoren för visering enligt ovan inte är uppfyllda får en nationell visering beviljas enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja visering. En sådan visering ger tillstånd att resa in i och vistas i men inte i annat Schengenland. Vid prövningen skall en avvägning göras mellan hur angeläget syftet med besöket är och risken för att den person som beviljas viseringen inte kommer att lämna efter viseringstidens utgång. En nationell visering får om det finns särskilda skäl beviljas än , dock högst . Om en nationell visering utfärdas, skall övriga Schengenländer underrättas. Av förarbetena till reglerna om nationell visering framgår att sökande med mycket starka humanitära skäl bör få avslag endast om det framstår som uppenbart att sökanden har för avsikt att stanna kvar i . En sökande som har mindre starka humani- tära skäl för sitt besök får inte visering om det framstår som sannolikt att sökanden inte tänker lämna landet efter viserings- tidens utgång. En generell utgångspunkt är att risken för att sökanden skall stanna kvar i landet efter viseringstidens utgång får vägas mot besökets angelägenhetsgrad.TPF2FPT 2TP PT Prop. 2004/05:170 s. 169 och 272 f. Bestämmelserna i 3 kap. utlänningslagen motsvarar bestämmelserna i artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 562/2006 av . BeslutT om viseringT fattas av . Beslut får också meddelas av . Verket kan med stöd av 3 kap. 12 § utlänningsförordningen ge utlandsmyndigheterna rätt att besluta om visering och detta har också skett i stor omfattning. I vissa länder där saknar representation förekommer det att ett annat Schengenland representerar . Det finns också länder där varken har någon egen utlandsmyndighet eller repre- senteras av något annat land. Det medför att den som vill ansöka om visum till måste resa till närmaste land där det finns en svensk utlandsmyndighet eller där något annat land representerar . Frågor om inresa och visering aktualiserades under Libanonkrisen. Evakueringen var inriktad på svenska medborgare och utländska medborgare med uppehållstillstånd i . Bland de svenska medborgarna fanns personer med ursprung i som hade flyttat tillbaka och bildat familj där.