sou · GVB325 · 2008-01-01 00:00:00 — Plats för tillväxt? I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier vilka presenteras som bilagor till utredningens huvudrapport. Av den kommande huvudrapporten framgår hur bilagorna använts i utredningens arbete. Denna bilaga har utarbetats av filosofie doktor vid och i och ekonom vid . Bilagan analyserar framförallt förändringar av produktions-, sysselsättnings- och inkomstskillnader mellan svenska regioner samt regionalpolitiska åtgärders möjligheter att påverka utvecklingen. Arbetet med bilagan har följts av en referensgrupp bestående av docent , ; universitetslektor , i ; avdelningschef , vid samt departementssekreterare , . Ansvaret för långtidsutredningens bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar helt på respektive författare. kontaktpersoner har varit departements– sekreterare och departementssekreterare . Ett särskilt tack riktas till för hennes hjälp med redigering av manus. syfte och dispositionT ........................................... och koncentration – teoretiska 2.1 Definition av centrala begreppT......................... 2T .1.1T Tillgången på produktionsfaktorer styr det koncentrationsfördelar styr det geografiska förutsättningar för koncentrationsfördelarT ...... tidigare studier kring lokaliseringT ................................ aktivitet koncentreras allt merT................. mäta koncentration och specialiseringT............................. som används i studienT ......................................... trend i befolkningstäthetT ........................... Bilaga 2 till LU 2008 och kommunala egenskaperT......... till lokaliseringen av ekonomisk aktivitetT ......... mönster i tillväxtenT.............................................. till tillväxtskillnader mellan kommunerT ............ i och EUT .......................................... effekter på regional tillväxt Bilaga 2 till LU 2008 och ekonometriska specifikationerT ................. 5T .2.3T Topografiskt och relativt entropimåttT....................... -, relativt specialiserings- och relativt specifikation för bestämning av koncentrations- och specialiseringsmönstren i 5T .2.6T EnT härledning av den empiriska ansatsen för att analysera regional tillväxt i kapitel 3T.......................... Tabeller och diagramT.............................................................. Under har flera teknologiska innovationer underlättat företagens möjligheter att nå konsumenter och leverantörer inom . Dessa förändringar driver även på globaliseringsprocessen och möjliggör internationella länkar mellan ekonomiska aktörer genom handel, direktinvesteringar och ökade flöden av arbetskraft över gränserna. Förbättrade kommunikationer medför att svenska företags marknader vidgas som konkurrensen från företag utanför ökar. Billigare transporter och förbättrade möjligheter att styra produktionsenheter på avstånd ger också företagen större möjligheter att dela upp sin produktion i olika moment och förlägga dessa i olika regioner för att dra nytta av skillnader i kostnader och/eller teknologiskt kunnande. Produktion, montering, forskning och olika företagstjänster kan därmed förläggas i olika regioner inom eller utanför ett land. Denna process ger svenska företag nya möjligheter men ställer även krav på anpassning och leder därför utan tvekan till att den ekonomiska strukturen i förändras. Produktionen minskar i vissa branscher medan den ökar i andra. Eftersom förutsättningarna skiljer sig åt mellan regioner i , t.ex. vad gäller tillgången på naturresurser och andra faktorer som används i produktionen, påverkas också regionerna olika av strukturomvandlingen. Politiska åtgärder kan både förstärka och motverka den strukturomvandling som följer i spåren av ökad internationell ekonomisk integration. En åtgärd som förstärker omvandlingsprocessen är viljan att ta bort handelshinder mellan länder. Detta sker inom EU genom en utökning av antalet medlemsländer, ett ömsesidigt erkännande av nationella produktkrav och skapandet av gemensamma institutioner. En liknande vilja finns på global nivå; internationella förhandlingar har lett fram till bildandet av världshandelsorganisationen , lägre tullar och färre importkvoter. Strukturomvandling är dock ofta förknippad med tillfälliga kostnader för arbetskraften på grund av arbetslöshet och omskolning. Eftersom vissa regioner kan påverkas negativt av strukturomvandling, används ofta politiska åtgärder för att minska dessa kostnader. Exempel på sådana åtgärder är den regionalpolitik som förs såväl på EU-nivå som på nationell nivå. I denna rapport undersöks i vilken utsträckning fördelningen av den ekonomiska aktiviteten1 har förändrats sedan början på 1990- talet och vilka faktorer som kan förklara förändringarna. Vidare undersöks om regioners inkomstnivåer i närmar sig varandra eller om förutsättningarna för ekonomisk tillväxt skiljer sig åt så att skillnader består. Avslutningsvis diskuteras även politiska åtgärders möjligheter att påverka utvecklingen. Rapportens struktur och viktigaste slutsatser redovisas nedan. I detta kapitel undersöks koncentrations- och specialiseringsmönster.2 Kapitlet börjar med en teoretisk diskussion och därefter följer en empirisk analys i tre steg. I de två första stegen beskrivs hur ekonomisk aktivitet, mätt i termer av sysselsättning eller förädlingsvärde, fördelar sig mellan och inom regioner i . I det tredje steget undersöks vilka faktorer som förklarar fördelningen. De viktigaste slutsatserna är att: Ekonomisk aktivitet är mer koncentrerad än vad den var . berodde all koncentration i på koncentration mellan län. tog koncentrationen inom län fart. Koncentrationen i tjänsteproduktionen har ökat. Tätortskommuner är specialiserade inom branscher som kräver närhet till stora marknader och branscher som är högteknologiska. 1Ekonomisk aktivitet mäts i form av befolkning, sysselsättning och produktion. 2Koncentration relateras i detta sammanhang till koncentrationen av en viss aktivitet i det geografiska rummet medan specialisering syftar till hur den totala ekonomiska aktiviteten fördelas inom ett visst område. Glesbygdskommuner är specialiserade inom primärproduktion och branscher som är lågteknologiska. Ekonomiska bestämningsfaktorer för koncentrations- och specialiseringsmönster, såsom tillgång på produktionsfaktorer och länkar mellan ekonomiska aktörer, är mycket betydelsefulla under hela den studerade perioden (1993-2003). Betydelsen av länkar mellan aktörer har dessutom ökat i betydelse. Detta kapitel diskuterar inledningsvis skillnaderna i regional inkomstutveckling utifrån nationalekonomisk tillväxtforskning. Därefter följer en diskussion om tidigare studier över vad som bestämmer regional tillväxt och konvergens i inkomstnivåer mellan olika regionala enheter. Slutligen redovisas resultaten från en ny studie av tillväxtmönstret i svenska regioner . De viktigaste slutsatserna är att: Kommunernas inkomster närmar sig varandra endast om inkomster från arbete och näringsverksamhet används som inkomstmått. Processen är dock så långsam att det troligtvis finns olika grundförutsättningar för tillväxt i olika delar av landet. Kommunernas medelinkomster (när hänsyn även tas till transfereringsinkomster) närmar sig varandra i norra medan avvikelserna mellan kommunerna ökar i de södra delarna. Det finns tillväxtpooler som består av en grupp av kommuner som gränsar till varandra och som växer mer än genomsnittet. Strukturella skillnader som arbetslöshet och landsbygds- eller glesbygdsegenskaper förklarar en stor del tillväxtsskillnaderna. Kommuner med högre tillväxt ligger nära en stor marknad och/eller har en stor andel forskarutbildade eller högskolestudenter samt ligger nära stora universitet och forskningsmiljöer. De geografiska mönster i sysselsättning och inkomster som uppkommit som ett resultat av och interaktion mellan ekonomiska aktörer kan också påverkas av politiska beslut, särskilt beslut om hur skatter och utgifter ska fördelas mellan regioner. I detta kapitel definieras och beskrivs därför den politik som brukar benämnas regionalpolitik. Kapitlet redogör för regionalpolitikens effekter på lokalisering, tillväxt och inkomstfördelning utifrån nationalekonomisk teori och empiri. Fokus ligger på effekter av infrastruktursatsningar, utbildningssatsningar, arbetsmarknadspolitik och företagsstöd inom ramen för både och EU:s regionalpolitik. I kapitlet undersöks även betydelsen av omfattningen av statliga insatser inom ett antal utgiftsområden på statsbudgeten för kommunernas tillväxt. Slutsatserna i detta kapitel är att: De offentliga systemen i form av skatter och transfereringar ger en jämn fördelning av inkomster mellan regioner i . Även om regionalpolitiska åtgärder kan bidra till att åstadkomma tillväxt i regioner med låga inkomster är det inte säkert att denna typ av politik ger samhället en optimal välfärd. Utbildningssatsningar som görs för att öka en regions tillväxt kan i vissa delar av landet i stället få motsatt effekt, då sådana satsningar även bidrar till att arbetskraften blir mer rörlig. Regionalpolitiska åtgärder i form av företagsstöd är förknippade med högre tillväxt i kommuner med initialt låga inkomster, medan utbildnings– och kommunikationssatsningar är förknippade med relativt sett högre tillväxt i kommuner med initialt höga inkomster. Ekonomisk aktivitet har koncentrerats allt mer genom ökade skillnader mellan länen. Fram till och med motverkades den ökade koncentrationen av en viss utspridning inom länen, men har denna trend brutits. har den ekonomiska aktiviteten koncentrerats såväl mellan som inom länen. Detta innebär att regionala centra blir allt viktigare för den ekonomiska strukturen, som storstadsområdena också fortsättningsvis drar till sig allt mer ekonomisk aktivitet. Koncentrationstrenden förklaras till stor del av en allt mer koncentrerad tjänsteproduktion och dess ökande betydelse för ekonomi och internationell handel, vilket kan komma att förstärka koncentrationen. En sådan utveckling kan dock motverkas av teknologiska förändringar som reducerar avståndets betydelse för tjänsteföretagen att nå sina kunder. Exempelvis kan digitaliserade tjänster som säljs via Internet och olika typer av telefontjänster medverka till att avståndets betydelse minskas. Om avståndet till kunderna inte är så betydelsefullt, minskas även koncentrationsfördelarna. Det är inte bara tjänsteproduktion som koncentreras utan den totala aktiviteten i de flesta branscher koncentreras till allt färre regioner. Jordbruk, skog och fiske skiljer sig från övriga branscher eftersom koncentrationen påverkas av att mark och skog fungerar som ekonomiska ankare i områden med låg total sysselsättning. Tillgången på olika resurser och länkar mellan ekonomiska aktörer är de ekonomiska variabler som till stor del förklarar de koncentrationsmönster som finns i . Länkarna mellan ekonomiska aktörer blir också allt mer betydelsefulla för att förklara lokaliseringen. Politiska åtgärder har därmed en mindre betydelse för var ekonomisk aktivitet placeras. Regioner som kan erbjuda en viss typ av resurs, till exempel högutbildad arbetskraft, lockar till sig företag som använder denna resurs intensivt i sin produktion. Regioner med stora marknader där det finns många företag lockar till sig ännu fler företag, eftersom närheten till insatsvaror är betydelsefull för många företag. Dessa länkar mellan ekonomiska aktörer blir också allt mer betydelsefulla för att förklara lokaliseringen. Åtgärder som är till för att minska koncentrationen kan dock få motsatt effekt. Regionala utbildningssatsningar kan exempelvis medföra att individer blir mer rörliga och därmed kan koncentrationen förstärkas om individer söker högre löner i ekonomiska centra. Även kommunikationssatsningar mellan en perifer region och ett ekonomiskt centrum kan leda till utflyttning i stället för att den perifera regionens förutsättningar att behålla ekonomisk aktivitet förstärks. I den utsträckning koncentrationen av ekonomisk aktivitet bedöms vara besvärande ur ett politiskt perspektiv kan alternativ till att tvinga ekonomisk aktivitet att sprida ut sig vara att inte bekämpa regionala skillnader i lokalkostnader, boendekostnader och löner. I ekonomiska centra drivs dessa kostnader upp och därmed reduceras företagens fördelar av att vara placerade i ett sådana centra. Om kostnadsskillnader tillåts kan vissa företag därmed välja att antingen stanna kvar i periferin eller flytta ut delar av företaget från centrum till periferin. Målet med den svenska regionalpolitiken är emellertid inte att direkt påverka koncentrations- och specialiseringsmönster utan att påverka förutsättningarna för tillväxt i alla regioner. har kommuners inkomstnivåer inte närmat sig varandra i någon större utsträckning. Tillväxtskillnader mellan kommuner förklaras till stor del av olika grundläggande tillväxtförutsättningar. Kommuner som är relativt specialiserade och som har relativt många forskarutbildade samt tillgång till en stor lokal marknad, växer fortare än kommuner med hög arbetslöshet och som är specialiserade inom jordbruk, skog och fiske. Eftersom koncentration av ekonomisk aktivitet är förknippad med högre tillväxt har alltså koncentrationen som pågått i varit positiv för samhällsekonomin. Detta betyder inte att all aktivitet bör ligga i en kommun, utan att de regionala centra som ses växa fram kan ha påverkat tillväxten positivt. Således kan förändringar eller politiska åtgärder som förstärker koncentrationen av ekonomisk aktivitet vara positivt för den samlade tillväxten i landet. Risken med en sådan koncentration är ökade regionala inkomstskillnader, men ett välfungerande socialförsäkringssystem kan åtminstone reducera skillnader i disponibla inkomster. Uppfinningsrikedomen när det gäller regionalpolitiska stödåtgärder har alltid varit stor men den ekonomiska litteraturen visar att det egentligen finns få välmotiverade alternativ till transfereringar för att utjämna inkomstskillnader. Det finns dock teoretiska, och även några empiriska, belägg för att en ökad spridning av kunskap skulle kunna reducera inkomstskillnader. Genom att sprida innovationer som driver tillväxt i ekonomiska centra till andra regioner kan regioners inkomstnivåer närma sig varandra. Kunskapsspridning minskar dessutom trängsel utan att ge några förluster av nationell tillväxt eftersom närheten till andra för att ta del av ny kunskap blir mindre viktig. Även om det i praktiken kan vara svårt att avgöra exakt vilka åtgärder som leder till spridning av kunskap skulle kunskapsspridning delvis kunna utjämna inkomster, något som till största delen sker med hjälp av transfereringar. Det finns även en risk att transfereringar dämpar rörligheten inom eftersom ekonomiska aktörer blir mindre lyhörda för marknadskrafter, som exempelvis koncentrationsfördelar, då inkomster omfördelas geografiskt. Även politiska beslut inom välfärdspolitiken kan därför innebära en avvägning mellan nationell och regional tillväxt. Det är dock rimligt att en omfördelning av inkomster i mindre utsträckning påverkar den nationella tillväxten negativt än åtgärder som flyttar ekonomisk aktivitet från en region till en annan. När det gäller svensk regionalpolitik finns det ett visst stöd för att åtgärder som geografiskt riktade företagsstöd skulle kunna ge en högre tillväxt i regioner med låga inkomster. Andra politiska åtgärder inom regionalpolitiken visar sig däremot öka inkomstskillnaderna mellan olika delar av landet. Utbildnings- och kommunikationssatsningar är exempelvis mer effektiva i kommuner som redan har en hög inkomstnivå. Sammanfattningsvis visar rapporten att ekonomiska faktorer är grundläggande för lokalisering av ekonomisk aktivitet och att politiska åtgärder inte har reducerat betydelsen av dessa faktorer, eller brutit koncentrationstrenden . En ökad betydelse för länkar mellan ekonomiska aktörer och en ökad betydelse för tjänsteproduktionen, kan leda till att koncentrationen ökar än mer. Detta kan i sin tur leda till ökade regionala inkomstskillnader. Skillnaderna kan dock dämpas av att koncentrationen inte bara sker på nationell nivå utan också inom regioner där ekonomiska centra blir allt mer betydelsefulla. En ökad koncentration av ekonomisk aktivitet riskerar dock att leda till relativt lägre inkomster utanför ekonomiska centra. En möjlighet för politiken att undvika en sådan polarisering inom regioner skulle kunna vara att använda åtgärder som underlättar spridning av kunskap och innovationer. kunna komplettera eller ersätta transfereringar och på så vis bidra till att dämpa inkomstskillnaderna. Med stor sannolikhet har den mjölkförpackning som stod på frukostbordet tillverkats av ett företag i eftersom just där finns stora delar av den svenska förpackningsindustrin. Frågan är varför den finns just där. Samma fråga kan ställas om gruvnäringen som framförallt hittas i norra eller IT/telekom-företagen som ligger i strax utanför . En tänkbar förklaring till förpackningsindustrins lokalisering kan vara närheten till livsmedelsindustrin och jordbruket i . Att gruvnäringen finns i norra är naturligt då det där finns stora fyndigheter av mineraler. IT-företagens koncentration till kan på motsvarande sätt bero på att företagen drar nytta av att kunskap sprids lättare mellan företag när de ligger i närheten av varandra. Den geografiska placeringen av ekonomisk aktivitet är dock inte given . har internationella kommunikationer förbättrats och handelshinder rivits. Vad betyder det för de svenska företagen att har gått med i EU, att en bro har byggts mellan och och att information kan hämtas på Internet? Kommer förpackningsföretagen koncentreras än mer till eller kommer den danska livsmedelsindustrins efterfrågan göra så att företagen finns på den danska sidan av ? För de människor som bor där gruvnäringen koncentreras har den en stor betydelse eftersom den ger inkomster och kan vara en bas för ekonomisk tillväxt. Sinande mineraler i norra skulle leda till stora omvandlingskostnader i form av arbetslöshet och omskolning innan nya näringar etablerar sig eller innan individer flyttar till jobb i andra regioner. En sådan relativt kraftig strukturomvandling skedde i då varvsindustrin mer eller mindre försvann på grund av internationell konkurrens. En ojämn regional fördelning av ekonomisk aktivitet i kan därmed påverka regional tillväxt och underliggande strukturella problem kan leda till att regionala skillnader i inkomstnivåer består. Regionala skillnader kan även bli större av att regioner har olika förmåga att skapa och ta till sig ny teknologi samt av att regioners närhet till viktiga marknader skiljer sig åt. Diagram 1.1 illustrerar att det finns stora geografiska skillnader i . Kartan till vänster visar tillväxten i antalet sysselsatta i svenska kommuner . En mörkare färg är förknippad med en högre sysselsättningstillväxt. Kartan till höger visar tillväxten i den genomsnittliga lönen i kommunerna mätt som inkomster från arbete eller näringsverksamhet. Även här indikerar en mörkare färg en högre tillväxt. Kartorna visar att den södra delen av domineras av kommuner med hög tillväxt medan den norra delen av domineras av kommuner med låg tillväxt såväl när det gäller sysselsättning som löner. Vad som händer i svenska regioner beror i allt större utsträckning på vad som händer utanför gränser. Förbättrade och billigare kommunikationer samt politiska beslut att liberalisera handeln med varor och tjänster har medfört att marknader i ökad omfattning integreras ekonomiskt.1 Omfattningen av handeln mellan länder är ett av de viktigaste och mest använda måtten på ekonomisk integration. har världshandeln ökat markant, till och med mer än världsproduktionen, vilket innebär att en allt större del av det som produceras byts mellan nationer.2 1 Internationell ekonomisk integration definieras utifrån hur väl aktörer samverkar på en internationell marknad (se bl.a. , M. [2004]), vilket kan mätas med migrations-, investerings- eller handelsflöden. 2Irwin, D. [2002]. Diagram 1.1 Tillväxt i antal sysselsatta per kvadratkilometer respektive tillväxt i genomsnittlig lön 1993-2003 Anm.: Kartan till vänster visar tillväxt i antal sysselsatta per kvadratkilometer i kommuner. Kartan till höger visar tillväxt i genomsnittlig lön. Förändringen mäts som ln(X2003/X1993), där X är antingen genomsnittlig lön (reella inkomster från arbete eller näringsverksamhet) eller sysselsatta i respektive kommun. Källa: Egna beräkningar. bestod handelsmönstren i världen typiskt av att mer utvecklade länder exporterade olika former av industrivaror och maskiner till mindre utvecklade länder och importerade enklare produkter och råvaror från dessa. Handel med tjänster var inte av någon större omfattning. består världshandeln huvudsakligen av s.k. inombranschhandel, dvs. ett utbyte av liknande produkter, mellan länder på samma utvecklingsnivå – tillverkar bilar och säljer dem till varifrån också importerar bilar. En allt större andel av handeln utgörs dessutom av tjänster. En ökad betydelse för inombranschhandeln speglar en ökad betydelse för stordriftsfördelar i produktionen men också att företagen konkurrerar genom att särskilja i grunden lika produkter genom design eller genom att etablera ett varumärke, s.k. Den ökade betydelsen av stordriftsfördelar och produktdifferentiering hänger samman med företagens marknader har vidgats; fler avnämare av företagens produkter leder till att stordriftsfördelar bättre kan tas tillvara och att det lönar sig mer att ta fram nya varianter på redan existerade produkter. Med andra ord har marknaders storlek och företagens närhet till dessa ökat i betydelse. En ökad betydelse för tjänsteexporten speglar dessutom en ökad betydelse för humankapitalet i produktionen och en övergång från industri- till kunskapssamhälle. Diagram 1.2 visar utvecklingen av världens totala export som andel av världens bruttonationalprodukt (BNP) respektive tjänsteexporten som andel av den totala världsexporten . exporteras av allt som produceras i världen jämfört , dvs. mer än en fördubbling. Även tjänsteexporten ökar i betydelse över tiden. Diagram 1.2 Utveckling av världsexport och tjänsteexport 1960-2004 Källa: , WDI on line . Den ökade handeln visar att den globala ekonomiska integrationen har fördjupats . En orsak till den snabba utvecklingen kan vara att sjunkande kommunikationskostnader har underlättat för företagen att placera olika delar av sin verksamhet i olika regioner eller olika länder. För del har det medfört att utländska aktörer blivit mer aktiva som ägare i och att svenska företag har blivit mer aktiva som ägare utomlands. har givetvis även påverkats av den europeiska integrationsprocessen som blivit mer omfattande. Genom att handelshinder har tagits bort, gemensamma institutioner skapats, och antalet medlemsländer utökats, har blivit allt mer integrerat med övriga . Bakgrunden till integrationsprocessen var att det i praktiken funnits barriärer som har hindrat eller åtminstone försvårat rörligheten såväl för varor och tjänster som för arbetskraft och kapital. Trots att alla tariffära3 handelshinder mellan medlemsländerna togs bort i samband med bildandet av EG (sedermera EU) fanns fortfarande många icke-tariffära handelshinder kvar såsom gränskontroller, nationella krav på teknologiska standarder, olika skattesystem, statliga uppköp som inte var konkurrensutsatta och restriktioner inom tjänstehandeln. För del har borttagandet av dessa icke-tariffera handelshinder varit betydelsefullt eftersom av tillverkningsindustrins produktion kunde härledas till industrier som ansågs möta någon form av hinder i handelsrelationen med EU.4