sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Översyn och internationell utblick SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har getts ett brett mandat för sitt upp- drag och enligt direktiven kan utredningen ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som utredningen har i uppdrag att se över. Utredningen har mot denna bakgrund beslutat sig för att behandla vissa bestämmelser som rör krisbered- skapen i grundlagen och då framför allt bestämmelserna om krig och krigsfara i 13 kap. regeringsformen. Mot denna bakgrund tillsatte utredningen en expertgrupp under ledning av hovrättspresidenten . I gruppen ingick vidare , professor, , regeringsråd, samt från sekretariat, , chefsrådman. Sekreteraruppgifterna i gruppen fullgjordes av , rådman. Expertgruppens huvudsakliga uppgift var att göra en allmän översyn av reglerna i 13 kap. regeringsformen om krig och krigs- fara. Expertgruppen har även bl.a. behandlat befogenheten att sätta in rikets försvarsmakt samt frågan om det i regeringsformen bör införas regler som ger ökat handlingsutrymme för statsmakterna i civila kriser. Expertgruppens arbete redovisas i denna rapport. I en bilaga till rapporten redovisas vidare bl.a. en kartläggning av andra länders konstitutionella regler rörande krig och andra extraordinära för- hållanden, som utförts av fil. Det bör betonas att de bedömningar och förslag som pre- senteras i rapporten är expertgruppens egna. Grundlagsutred- ningens ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Expertgruppens uppdrag m.m...................................... Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. ........ Bakgrunden till översynen....................................................... gällande regler i 13 kap. RF............................................... Framväxten av nu gällande regler i 13 kap. RF ...................... Särskilt om 10 kap. 9 § RF....................................................... Vad är en civil kris? Regler i regeringsformen av betydelse i en civil kris.............. 5.4Sammanhang där frågan om grundlagsregler för civila kriser har aktualiserats ............................................................. utrednings- och lagstiftningsarbete .............. Uppkomna kriser m.m.................................................. Den konstitutionella regleringen i av nödlägen ........ Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara .......................... 7.1.1 Bör regeringsformen innehålla regler om krig och 7.1.2Bör regeringsformen innehålla regler om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av Är de övriga reglerna i 13 kap. RF anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation?............................ Passar begreppen krig och krigsfara för dagens 7.1.5Täcker nu gällande regler i 13 kap. RF den situationen att ett krig inleds genom en aktion som är eller förefaller vara ett terroristangrepp?....... 7.1.6 Kan och andra folkrättsliga aspekter ges tydligare genomslag i regleringen? Särskilt om 10 kap. 9 § RF ..................................................... Förslag till ändringar i regeringsformen ....................... 13 kap. RF............................................................................... 8.1.2 Kommentar till det nya 13 kap. RF............................ 8.2 10 kap. 9 § RF......................................................................... 8.2.2 Kommentar till ändringarna i 10 kap. 9 § RF............ Från Sovjetockupation till och global uppvärmning: Den konstitutionella regleringen av statsmaktens krishantering i ett europeiskt perspektiv Expertgruppen för översyn av 13 kap. regeringsformen (RF) har fått i uppdrag att göra en allmän översyn av reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara. En central fråga är om nu gällande regler om krig och krigsfara är anpassade till dagens säkerhetspolitiska situ- ation och det faktum att deltar med trupper i freds- bevarande styrkor och andra internationella uppdrag. Expert- gruppen har funnit anledning att även behandla dels 10 kap. 9 § RF om bl.a. befogenheten att sätta in rikets försvarsmakt, dels frågan om det i regeringsformen bör införas regler som ger ökat hand- lingsutrymme för statsmakterna i civila (fredstida) kriser. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara är långtgående och innebär bl.a. att en krigsdelegation ska träda i ställe vid krig eller krigsfara om förhållandena kräver det. Kapitlet innefattar också regler för den situationen att riket helt eller delvis blir ocku- perat. Syftet med 13 kap. RF är dels att minska riskerna för tvister om huruvida statsmakterna har handlat rättsenligt, dels att försvåra för oansvariga grupper att ta makten. Bestämmelserna tillkom i samband med regeringsform. Det är erfarenheterna från under som utgör bakgrunden till regleringen. En närmare diskussion om reg- lerna har endast förts i samband med tillkomsten av regeringsform, och i samband med tillkoms- ten och behandlingen av betänkande av . Därefter har det knappast förekommit någon diskussion om reglernas innehåll trots att viktiga förändringar inträffat i vår omvärld och i säkerhetspolitiska situation. Inte heller 10 kap. 9 § RF, om bl.a. befogenheten att sätta in försvarsmakten, har varit föremål för någon översyn med anledning av ändringen i den säkerhetspolitiska situationen. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara ökar handlingsut- rymmet för de högsta statsorganen så att de åtgärder som situ- ationen kräver kan vidtas. För civila kriser finns inte motsvarande särskilda reglering som ökar handlingsutrymmet för statsorganen utan sådana kriser får hanteras inom ramen för de allmänna reg- lerna i regeringsformen. Dessa innefattar bl.a. möjlighet till skynd- sam behandling av riksdagsärenden och delegering av norm- givningskompetens. Expertgruppen har ansett det vara viktigt att som en del av under- laget för sina överväganden studera förhållandena i andra jämför- bara länder. har gjort dels en översikt över EU:s medlemsländers samt och konstitutionella regler rörande krig, krissituationer, undantagstillstånd, terrorist- angrepp, naturkatastrofer och andra extraordinära förhållanden, dels en studie av systemet för krishantering på högsta ledningsnivå i tio av länderna. Uppdraget har också omfattat att klarlägga om inom har några generella rekommendationer på de aktuella områdena. Studiens jämförelse av hur nödtillstånd regleras i europeiska länders konstitutioner och lagstiftning visar att det svenska regel- verket om krig och krigsfara i 13 kap. RF i vissa delar är unikt – och i andra hänseenden är mycket likt eller normalfallet. är i ett europeiskt perspektiv unikt i sin konstitutionella reglering av ockupationstillstånd. Inget annat europeiskt land kommer i närheten av den noggranna reglering i fall av ockupation som har. grundlag är också relativt ovanlig i det att bestämmelserna om nödlägen inte speglar vare sig den gängse analysen av dagens hotsituation eller landets historiska erfaren- Detta är annars vanligt i de europeiska konstitutioner som innefattar en definition av nödlägen. En blandning av historiska erfarenheter (av statskupper, inre oroligheter osv.) och nutida hot (storolyckor, epidemier, naturkatastrofer eller hot mot statsskick- ets fortbestånd) är i dessa fall vanligt förekommande. Däremot är inte ovanligt när det gäller graden av reglering. Kart- läggningen visar på att den svenska konstitutionella regleringen av krig och krigsfara inte hör till vare sig de mest eller minst detalj- erade på området utan ligger i mitten på skalan. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara Bör regeringsformen innehålla regler om krig och krigsfara? Expertgruppen anser att det inte finns anledning att nu frångå den gällande bedömningen att planeringen inte bör få bygga på den konstitutionella nödrätten som princip. Slutsatsen blir därför att grundlagen även fortsättningsvis bör innehålla regler om krig och krigsfara. Bör regeringsformen innehålla regler om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av ? De nu gällande reglerna om vad som ska gälla under en eventuell ockupation av (13 kap. 10 §, 11 § och 12 § andra stycket RF) innebär att , regeringen, riksdagsledamöter, statsråd eller statschefen inte får fatta några beslut eller utöva någon befo- genhet på ockuperat område, att val till eller kommunala församlingar inte får hållas på ockuperat område och att de svenska offentliga organen åläggs att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverk- samheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt samt förbjuds att meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Reglerna syftar till att trygga den svenska folkstyrelsen oavsett hur krigshändelserna utvecklar sig genom att omöjliggöra för en ockupationsmakt att utnyttja svenska offentliga organ eller val. Den förändring som inträffat i vår omvärld och i säker- hetspolitiska situation samt reglernas unika karaktär vid en euro- peisk jämförelse utgör skäl som med betydande tyngd talar för att reglerna nu upphävs. Förutom reglerna i den interna konstitu- rätten finns det vidare ju i folkrätten regler om en ockupa- tionsmakts befogenheter och hur dessa avgränsas. Till detta kommer att reglerna om ockupation har kritiserats för att vara defaitistiska och att de utgör en särreglering för en ytterst speciell situation. Sammantaget anser expertgruppen att de skäl som talar för att avskaffa reglerna om ockupation numera är så starka att detta bör ske. Är de övriga reglerna i 13 kap. RF anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation? Om skulle dras in i en konflikt när svensk väpnad styrka deltar i ett internationellt uppdrag i ett annat land skulle detta troli- gen inte innebära att riksdag och regering skulle vara förhindrade att fullgöra sina uppgifter. Det skulle alltså knappast föreligga behov av att inkalla krigsdelegationen. Det skulle knappast heller föreligga behov av att tillämpa någon av de övriga reglerna i 13 kap. RF. Expertgruppen konstaterar emellertid att reglerna om krig och krigsfara inte blir automatiskt tillämpliga så snart en viss händelse inträffar eller en viss situation uppstår. För att de ska bli tillämpliga krävs att statsmakterna gör bedömningen att läget är så allvarligt att riket är i krig eller krigsfara. Dessutom måste reglernas övriga förutsättningar för tillämplighet vara uppfyllda och de föreskrivna förfarandena iakttas. Reglerna om inkallande av krigsdelegationen i 13 kap. 2 § RF bör avgränsas så att det blir möjligt att inkalla delegationen enbart vid sådant krig eller sådan krigsfara som innebär att rikets territo- rium eller bestånd är hotat. Även möjligheten att frångå formkravet för rättighetsbegränsningar (13 kap. 7 §), inskränkningarna vad beträffar hållandet av val till (13 kap. 12 §) och möjlig- heten att ändra beslutanderätten i kommunerna (13 kap. 13 §) bör bli tillämpliga endast vid sådant krig eller sådan krigsfara. Passar begreppen krig och krigsfara för dagens situation? Det finns inte någon definition av dessa begrepp, annat än att riket ska anses vara i krig så snart någon del är ockuperad, utan det ankommer på statsmakterna att bedöma om krig eller krigsfara föreligger. Expertgruppen anser att det inte föreligger några andra problem med begreppen krig och krigsfara med hänsyn till den säkerhetspolitiska situationen, än som behandlats ovan, dvs. att begreppen enligt gällande rätt innebär bl.a. att krigsdelegationen kan inkallas (om förhållandena kräver det) även vid krig eller krigsfara som inte innebär att landets territoriella integritet eller bestånd hotas. Saken åtgärdas genom ändringarna i 13 kap. 2, 7, 12 och 13 §§ RF. Med hänsyn till dagens säkerhetspolitiska situation och det faktum att deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag bör även den ändringen göras i 13 kap. RF att rubriken på kapitlet ändras från Krig och krigsfara till Internationella konflikter. Ändringen kan också anses öka och andra folkrättsliga aspekters genomslag i 13 kap. RF. Täcker nu gällande regler i 13 kap. RF den situationen att ett krig inleds genom en aktion som är eller förefaller vara ett terroristangrepp? Det finns ingen mekanism som gör att 13 kap. RF om krig och krigsfara blir automatiskt tillämpligt i en situation med ett stor- skaligt terroristangrepp. Det finns å andra sidan inte heller något som hindrar att situationen anses utgöra krig eller krigsfara om den bedöms som så allvarlig. Kan och andra folkrättsliga aspekter ges tydligare genomslag i regleringen? Frågan om och andra folkrättsliga aspekters genom- slag aktualiseras mera i anslutning till 10 kap. 9 § RF om förutsätt- ningarna för att sätta in försvarsmakten än i anslutning till 13 kap. RF som ju handlar om vad som gäller inom vid krig och krigsfara. I 13 kap. 5 § RF bör dock ett tillägg göras som klargör att det endast är försvarskrig som är berättigat. och andra folkrättsliga aspekter får visst genomslag i kapitlet. Även ändringen av 13 kap. RF:s rubrik från Krig och krigsfara till Internationella konflikter kan anses öka FN- stadgans och andra folkrättsliga aspekters genomslag i 13 kap. RF. Den ytterligare ändring som enligt expertgruppens mening bör göras i 13 kap. RF är att det i 13 kap. 2 § tredje stycket RF bör göras ett tillägg som uttryckligen anger att beslut om att ska återta sina befogenheter från krigsdelegationen ska fattas så snart förhållandena medger det. En språklig modernisering av reglerna bör också göras. Vidare bör det införas en rubrik över varje paragraf. Särskilt om 10 kap. 9 § RF I 10 kap. 9 § RF finns regler om förutsättningarna för och befogen- heten att sätta in rikets försvarsmakt samt om krigsförklaring. Reg- lerna om möjligheterna att använda svenska väpnade styrkor bör knytas närmare och på ett tydligare sätt till och folk- rätten. Detta föreslås ske genom införande av en uttrycklig hän- visning till internationell rätt och sedvänja i fråga om regeringens rätt att sätta in försvarsmakten för att möta väpnat angrepp eller för att hindra kränkning av rikets territorium samt genom uttryck- ligt angivande av att svensk väpnad styrka i övrigt får sändas till annat land endast i fredsfrämjande syfte. Genom tillägget i enlig- het med internationell rätt och sedvänja i paragrafen begränsas möjligheten till våldsanvändning så att den alltid måste vara för- enlig med folkrättens regler. Tillägget gör också uttrycket i strid obehövligt. Att uttrycket i strid tas bort innebär vidare en marke- ring av att även andra medel än strid står till rikets försvarsmakts förfogande. Genom att ändra rubriken på 10 kap. RF till Internationella frågor kan man förtydliga att begreppet väpnat angrepp i 10 kap. 9 § även omfattar ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . Bestämmelsen om krigsförklaring i 10 kap. 9 § andra stycket RF bör bibehållas trots att företeelsen krigsförklaring torde vara folk- rättsligt obsolet. Anledningen till att regeln bör bibehållas är att en krigsförklaring har viktiga nationella rättsverkningar, bl.a. att en rad beredskapslagar blir tillämpliga. Bestämmelsen i 10 kap. 9 § RF bör också disponeras om för att bli mera lättförståelig. Expertgruppen anser att de nu gällande reglerna i regeringsformen till stor del fyller behovet av snabbt beslutsfattande och möjligheter till normgivning i en civil kris. Gruppen har dock övervägt om det gällande kravet att fem statsråd måste vara närvarande för att reger- ingsbeslut ska kunna fattas kan innebära en oacceptabel tidsutdräkt i extrema situationer och om det bör öppnas möjligheter att i sådana situationer fatta beslut med färre statsråd närvarande. Vidare behandlar expertgruppen frågan om regeringens normgivnings- kompetens bör ökas vid civila kriser. Expertgruppen anser att principen om kollektivt beslutsfattande bör väga tungt. Principen är av grundläggande betydelse och utgör motpolen till ministerstyre. Gruppens slutsats blir att övervägande skäl talar för att det inte bör införas regler om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en krissituation. Om en situ- ation uppkommer då man de facto inte kan upprätthålla kravet på fem statsråd för regeringsbeslut får man i stället, liksom , ändå fatta nödvändiga beslut och förlita sig på att nödvändigheten erkänns i den efterföljande granskningen av regeringens handlande. Det finns naturligtvis utrymme för olika åsikter i frågan om det bör införas grundlagsregler som ökar statsmakternas handlings- utrymme i en civil kris. Som ett ytterligare bidrag till diskussionen presenterar expertgruppen därför också utkast till en regel om att regeringsbeslut fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation och utkast till regler som ökar regeringens normgivningskompetens i en nödsituation. 1 Expertgruppens uppdrag m.m. Inom ramen för uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen har utredningen tillsatt Expert- gruppen för översyn av 13 kap. regeringsformen. Gruppen har fått i uppdrag att göra en allmän översyn av reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara och därvid presentera ett underlag för Grund- lagsutredningens fortsatta arbete. En central fråga är om nu gäl- lande regler om krig och krigsfara är anpassade till dagens säkerhetspolitiska situation och det faktum att deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag. Expertgruppen har funnit anledning att i samband med detta även behandla dels 10 kap. 9 § RF om bl.a. befogenheten att sätta in rikets försvarsmakt, dels frågan om det i regeringsformen bör införas regler som ger ökat handlingsutrymme för statsmakterna i civila (fredstida) kriser. Expertgruppen har hållit sju sammanträden. Gruppen har studerat innebörden av nu gällande relevanta regler och framväxten av dessa. Gruppen har också tagit del av material rörande försvars- politik och säkerhetspolitiska läge över tiden. I fråga om civila kriser har expertgruppen också studerat tidigare utrednings- och lagstiftningsarbete och uppkomna krissituationer där frågan om grundlagsregler för civila kriser har aktualiserats. Expertgruppen har ansett det vara viktigt att som en del av underlaget för sina överväganden studera förhållandena i andra jäm- förbara länder. På förslag av gruppen har därför uppdragit åt fil. att göra dels en översikt över EU:s medlemsländers samt och konstitu- regler rörande krig, krissituationer, undantagstillstånd, terroristangrepp, naturkatastrofer och andra extraordinära för- hållanden, dels en studie av systemet för krishantering på högsta ledningsnivå i , , , , , , , och . Uppdraget har också omfattat att klarlägga om Venedigkommissionen1 inom har några generella rekommendationer på de aktuella områdena. studie sammanfattas i kapitel 6 i expert- gruppens rapport och fogas i sin helhet som bilaga till rapporten. 1 (European Commission for Democracy through , ) är rådgivande organ i konstitutionella frågor Ett land kan drabbas av olika former av kriser som ställer särskilda krav på de högsta statsmakternas agerande, bl.a. vad gäller skynd- samt beslutsfattande. Krig och krigsfara är den yttersta krisen. Exempel på händelser som kan utlösa en civil kris är terrorism, organiserad brottslighet, omfattande olyckor, naturkatastrofer, all- varlig smittspridning och tekniska kollapser i samhällsviktiga el-, tele- och IT-system. Den som drabbade bl.a. vid julhelgen och dödade eller skadade många svenska turister är ett exempel på en händelse som också bedömts utifrån ett krisperspektiv. I har man ansett att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grund- lag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Man har inte heller velat införa möjlighet att i kriser ändra grundlag genom en särskilt snabb procedur. I stället har man valt att redan i fredstid införa regler som så långt det är möjligt skapar en grund för legalt handlande även i krigstid. Dessa regler finns i 13 kap. RF om krig och krigsfara. Bestämmelserna är långtgående och innebär bl.a. att en krigsdelegation ska träda i ställe vid krig eller krigs- fara om förhållandena kräver det. Syftet med reglerna är dels att minska riskerna för tvister om huruvida statsmakterna har handlat rättsenligt, dels att försvåra för oansvariga grupper att ta makten. Eftersom 10 kap. 9 § RF behandlar bl.a. befogenheten att sätta in försvarsmakten finns det ett samband mellan den regeln och bestämmelserna i 13 kap. RF. Regeringsformen innehåller också regler som gör det möjligt för statsmakterna att i stor omfattning vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga i civila krislägen. Så t.ex. finns det alltid en riksdag som kan sammanträda med kort varsel, vid behov utanför , och det finns möjligheter att i snabbehandla ett av regeringen väckt ärende som är brådskande. Bestämmelserna i 8 kap. RF om delegering av normgivningskompetens är också av stor betydelse, liksom regeringens möjlighet att styra de statliga myndigheterna. Förhållandena i vår omvärld och säkerhetspolitiska läge har genomgått stora förändringar sedan de nu gällande bestämmel- serna om krig och krigsfara i 13 kap. RF tillkom. Frågan om ytterligare grundlagsreglering av statsmakternas handlande i civila kriser har aktualiserats vid en rad tillfällen både före och efter tillkomsten av regeringsform. har frågan diskuterats bl.a. i samband med undersökningen av statsmakternas agerande efter . Frågan uppmärksammades också i den avlämnade rapporten om krishantering i . Expertgruppen anser mot denna bakgrund att det finns anledning att nu även över- väga om det i regeringsformen bör införas regler som ökar hand- lingsutrymmet för statsmakterna under en civil kris. I det följande behandlas reglerna om krig och krigsfara i 13 kap. RF och den närmare bakgrunden till översynen av dessa regler i kapitel 4. Där behandlas också regeln i 10 kap. 9 § RF om bl.a. befogenheten att sätta in försvarsmakten. Frågan om civila kriser behandlas i kapitel 5. I kapitel 6 finns en internationell utblick. Kapitlet innehåller en sammanfattning av den internationella studie som utförts av fil. och som finns fogad som en bilaga till denna expertgruppsrapport. Studien innehåller bl.a. en översikt över EU:s medlemsländers samt och konstitutionella regler rörande krig, krissituationer, undantagstill- stånd, terroristangrepp, naturkatastrofer och andra extraordinära förhållanden samt en redovisning av systemet för krishantering på högsta ledningsnivå i ett antal länder. Kapitel 7 innehåller expert- gruppens överväganden angående reglerna i 13 kap. RF och 10 kap. 9 § RF samt i frågan om det bör införas ytterligare regler i regerings- formen som ökar statsmakternas handlingsutrymme i civila kriser. I kapitel 8 redovisas expertgruppens förslag till ändringar i regerings- formen. 4Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. Som framgått i kapitel 3 har man i ansett att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs.