sou · GWB3103 · 2008-12-02 00:00:00 — Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken ska utnytt- jas effektivt och ansvarsfullt så att de ger en uthålligt god avkast- ning. Skogsproduktionens inriktning ska dock ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar (prop. 1992/93:226, s. 32). Politikområdet avreglerades skogspolitiska beslut genom att bidrag avskaffades och skogsägarna i betydande högre utsträckning än tidigare fick frihet under ansvar att själva bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk. I den senaste skogspolitiska propositionen betonas även vikten av skogens sociala värden tillsammans med de miljö- och ekono- miska värden som omfattas i lagtexten (prop. 2007/08:108). Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen Miljökvalitetsmålen och Levande skogar Huvudinriktningen på miljöarbete har styrts av miljömålen, och av 16 miljökvalitetsmål tillsammans med ett 70-tal uppföljningsbara konkreta etappmål, så kallade del- mål. Syftet med dessa mål är att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med natur- resurserna. följer upp arbetet med miljömålen och rapporterar till regeringen. Det miljökvalitetsmål som i första hand berör skogen och skogsbruket är Levande skogar, med som ansvarig myndighet. Levande skogar har delmål för hur skogsmarkens natur- och kulturmiljövärden ska bevaras. För att underlätta arbetet har tillsammans med ett flertal representanter från skogssektorn samt länsstyrelserna regionaliserat dessa mål, vilka kommer att bli mer styrande för inriktningen av miljöarbetet . I detta perspektiv kan man konstatera att miljöpolitiken har en konkret innebörd när det gäller skogen. Huvuddelen av målen med Levande skogar kräver frivilliga insatser för att nås – med undantag för det formella skogsskyddet som är statens utpekade ansvar. För det har och tagit fram en formell strategi för skydd av natur- reservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Det formella skyddet och de frivilliga avsättningarna ska komplettera varandra så att skog med så höga naturvärden som möjligt skyddas. De båda myndigheterna håller även på att se över värderingsmetoden för värdefull skogsmark då man använder sig av olika verktyg som riskerar att ge olika ersättningar för likartad mark. har gått igenom ett antal omorganisationer. När försöket började flyttade (fysiskt och organisatoriskt) in i och blev den så kallade skogsvårdsenheten. Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen enheten var den dåvarande länsjägmästaren. Skogsvårdsenheten bestod av två distrikt med varsin chef samt en stab, vilka arbetade med skogsvård, naturvård och uppdragsverksamhet. Antalet anställda var cirka 30 plus ett arbetslag som arbetade med olika skogliga uppdrag. slogs enheterna för lantbruk, skog och fiske samman till en enhet medan Skogsvårdsfunktionen fortsatte att vara upp- delad som tidigare med två distrikt samt en stab. Arbetsuppgifterna och arbetsstyrkan var också de samma som . Skillnaden var däremot att enhetschefen fick dela sin tid mellan de olika funktio- nerna skog, fiske och lantbruk. Skogsvårdsfunktionen fick därmed en lägre profil. 2002 slogs de två skogsvårdsdistrikten samman till ett. satt länsjägmästaren/enhetschefen med i Skogs- styrelsens länsjägmästargrupp. ombildades gruppen till en ledningsgrupp för skogsvårdsorganisationen, och eftersom länsjägmästaren på formellt ingick i en annan myndighet kunde personen inte sitta kvar i ledningsgruppen för skogsvårdsorganisationen. Från har en flexiblare organisa- tion med en strategisk respektive en operativ nivå. Den strategiska nivån svarar för långsiktig, övergripande planering och den opera- tiva nivån för det dagliga arbetet inom olika sakområden (bilaga 5). Organisationen är också teambaserad för att främja flexibilitet och samverkan samt för att kunna ta tillvara kunskap på bästa sätt. Motiveringen är att det är en organisationsform som kan omformas vid behov utifrån förändringar i de nationella uppdragen och de gotländska förutsättningarna. Den tidigare länsjägmästaren och enhetschefen slutade strax efter denna omorganisation och ingen ny skoglig expert rekryterades. delas de frågor som skogsvårdsenheten tidigare behandlat upp på tre team: skogsbruk, naturvård och uppdragsverksamheten. Personalen kan arbeta i flera team, vilket många också gör. Varje team leds av en strategisk chef som normalt även har ansvar för andra team. Den strategiska chefens arbetsuppgifter består av personalansvar samt vissa strategiska frågor. Varje team har också en intern samordnare som inte har några administrativa befogen- heter. Arbetet med det skogspolitiska uppdraget sker främst inom team skogsbruk, naturvård samt uppdrag. Andra team som exem- pelvis vatten och fiske samt kulturmiljö bidrar också till arbetet. Team skogsbruk ansvarar för skogsvård och ingår 8 personer i teamet, vilket är en minskning då de var 8,5. Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen naturvård har ansvar för områdesskydd och har en annan strategisk chef än team skogsbruk. 2008 var de 11 personer. Uppdragsverk- samheten sköts av team uppdrag med en tredje strategisk chef. I grundteamet ingår 8 personer, med 6 ytterligare personer som är knuta till teamet med särskilda uppdrag. Således har den skogliga myndighetsfunktionen som tidigare hanterats i en egen myndighet nu delats upp i flera olika sakområ- den med olika ansvariga chefer. I ljuset av organisa- tion blir min fråga: Var görs sammanvägningen av de skogspolitiska målen? påpekar att sammanvägningen sker på olika nivåer. Strategiskt övergripande avvägningar görs av länsled- ningen och den strategiska ledningsgruppen. De operativa sam- manvägningarna och avvägningarna sker löpande i den dagliga verk- samheten i alla team. Jag har uppfattat att vissa som arbetar med skogspolitiken i upplever organisationen som ett hinder för att arbeta med skogspolitikens jämställda mål. Sedan finns det andra som upplever att det fungerar bra, vilket leder till nästa fråga: Känner teamen samhörighet med varandra och att de jobbar mot samma mål? Jag har inte uppfattat det så. Med tanke på skogspolitikens utformning ser jag ett organisatoriskt behov av en tydlig ledning. Under utredningens gång har tagit till sig denna synpunkt och har tillsatt en skoglig länsexpert på i led- ningsgruppen. Även har genomgått en rad omorganisationer. som försöksverksamheten på initierades gjordes en omorganisation av Skogsvårdsorga- nisationen, där de tidigare länen ombildades till tio regioner. Tanken från sida var att skulle ha blivit den elfte regionen eftersom ön är speciell med sitt geografiska läge och sina annorlunda förutsättningar. blev det inte så. () var 1998–2005 en så kallad koncernmyndighet som bestod av chefsmyndigheten Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen sen och tio regionala skogsvårdsstyrelser. Skogsfrågorna på fanns således inte med i denna struktur. var indelad i skogsvårdsdistrikt, och vid utgången av uppgick de till 62 stycken. I medeltal hade SVO 1 218 anställda. I utredningen skog till nytta för alla (SOU 2005:39) före- slogs det att och skogsvårdsstyrelserna skulle slås samman till en myndighet. Argumenten för en sådan förändring var bland annat effektivitetsvinster, samt tydlighet gentemot med- borgarna som ska känneteckna den statliga förvaltningen. Den tidi- gare lösningen där tre olika uttryck användes för att beteckna hela eller delar av den skogliga administrationen – , skogsvårdsstyrelserna och – var otydlig. blev således en enmyndighet med namnet . har kontor över hela landet med huvud- kontor i . Den är uppdelad på fem regioner med 43 till- hörande distrikt som står för fältverksamheten och den lokala för- ankringen. Antalet anställda i medeltal var 1 347 personer. har generaldirektör lämnat sitt uppdrag. Dessutom har man tagit ytterligare initiativ för att fullfölja och utveckla den beslutade enmyndighetsorganisationen. Det innebär en fortsatt fokusering på distrikten och en nedtoning av regionernas externa roll, bland annat genom att de särskilda regionkontoren avvecklas trots att regionkonceptet kommer att finnas kvar. Jag har noterat att och dess skogliga funktion inte finns omnämnt i organisation. När försöket började överfördes anslag till Den dåvarande summan var (Budgetpropositionen 1998). har medelstill- delningen ökat en gång 2003 med med anledning av att arbetet med miljökvalitetsmålet Levande skogar skulle utföras Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen av i (Budgetpropositionen 2003). penningvärde får i för att sköta uppgifter. i erhåller även anslag från Skogssty- relsen för kostnader i samband med hanteringen av det statliga stödet och för att ersätta skogsägare i form av biotopskydd och naturvårdsavtal m.m. Enligt årsredovisning uppgick den summan till . fick ytterligare för att täcka kostnader i samband med råd- givning. Vad kostar skogsverksamheten? I Statskontorets utvärdering Fristående eller integrerade myndig- heter på ? (2005:18) konstateras följande: Förvaltningsanslaget för skogsändamål finns inte specificerat, utan lig- ger inbakat i allmänna förvaltningsanslag. En vanlig uppfattning är att skogsverksamheten förlorade medel till den övriga , men att situationen därefter korrigerades. Detta är den bild som både och Skogssty- relsen ger. Statskontoret ger sedan en kostnadsbild men utvecklar inte argu- menten kring den eftersom man anser att siffrorna inte direkt är entydiga. Utredningen har valt att inte gå längre tillbaka än med anledning av att omorganisation har medfört förändrade redovisningsprinciper. Därmed saknas det jämförbart material. Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen Figur 2 totala kostnader för skoglig myndighetsutövning –2007 Tkr/år 5 000 Inklusive overhead Källa: i . Gällande storleken på overhead-kostnader (dvs. andel overhead-kostnader i förhållande till de totala personalkost- naderna) är det värt att notera att är låga i jämförelse med andra länsstyrelser. Vanligen har länsstyrelserna omkring 50 pro- cent i overhead (OH) medan ligger på ett snitt . Vad som är intressant att konstatera är att kostnaderna ligger i samma nivå som anslagen man får för myndighetsut- övningen exklusive OH. Utredningen har också tittat på respektive Skogs- styrelsens kostnad per tjänstgöringsdag för myndighetsutövningen. Kostnaderna i diagrammet inkluderar OH-kostnader. Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen Figur 3 Kostnad per tjänstgöringsdag för myndighetsutövning hos och –2007 Källa: i och . –2007 var en tjänstgöringsdag inom myndighetsutövning i snitt dyrare än . Vad som är värt att notera är att genomgick en omorganisation just och hade orimligt höga OH-kostnader. Dessutom inkluderar siffror OH (ledning och stöd) för regionerna och kontoren i hela landet. Den skogliga uppdragsverksamheten ingår organisatoriskt sett i i som ett eget team. Omsättningen för uppdragsverksamheten totalt är 30–. Med tanke på storleken på regionen har haft en större verksamhet inom uppdrag åt andra myndigheter jämfört med . Kontinuitet är en annan faktor som har haft stor betydelse för stabiliteten i uppdragsverksamheten på , vilket är ytterligare en skillnad mellan på och . Antalet anvisade personer i sysselsättning inom Skogsam har dock varit relativt över åren och därför har det varit möjligt att hålla antalet arbetsledare på ungefär samma nivå. Omfattningen på uppdragsverksamheten kan delvis ses som Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen ett resultat av att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten tidi- gare låg inom . I lagen om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvalt- ning i (SFS 1997:1144, portalparagrafen) står det att på ska utföra uppgifter i den omfattning som regeringen bestämmer. uppdrag preciseras sedan i förordningen (2005:1191) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i . I förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion berör § 8 , och där står det att under försöksverksamheten full- gör uppgifter som annars är . Vidare står det att vid i ska det finnas sakkun- niga för skogsfrågor. Innan beslutar om sådan anställ- ning ska samråda med . Även förord- ningen (2005:1160) med instruktion till berör läns- styrelsen i och med att de fullgör en hel del av dessa uppgifter, enligt förordningen 2005:1191. I de årliga regleringsbreven till myndigheterna betonas redovis- ningskraven på försöksverksamheten. I reglerings- brev står det bland annat att alla genomförda verksamheter ska redovisas integrerat och i den verksamhetsstruktur som gäller för övriga verksamheter i . Därutöver ska lämna redovisningar i enlighet med anvisningar. I regleringsbrev står dessutom följande: Samtliga tillgångar, förutom fastigheter, och skulder hos som finns inom ska ingå i läns redovisning. Detta gäller under hela försöksperioden. I regelverket finns det inget som uttryckligen beskriver hur mål- uppfyllelsen av försöksverksamheten ska redovisas. I början av för- söksperioden var uppföljningen ambitiös, men i takt med omorga- nisationer och nya medarbetare har uppföljningen tunnats ut. finns det inga givna rutiner för hur skogspolitik ska redo- visas. Följdeffekten är att inte har den uppfölj- Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen ningen av skogspolitiken på som jag skulle förvänta mig. De medger också att de borde ha bättre kontroll. ska lämna uppgifter till , men om de inte efterfrågar några uppgifter så lämnas inga. Detta innebär att saker riskerar att falla mellan stolarna. Andemeningen i § 8 länsstyrelseinstruktionen är att det ska finnas skoglig kompetens på och att det angår Skogsstyrel- sen. Men vad innebär då sakkunniga för skogsfrågor och varför ska man ha samråd med i denna fråga? Min tolkning är att det ska finnas skoglig kompetens på ledningsnivå. Då är det också logiskt att ska samråda med vid en sådan tillsättning. har valt att tolka innebörden helt bokstavligt och menar att alla som arbetar med skogspolitiken är sakkunniga, och att samråd i varje enskilt fall har inte skett. Från håll har man ett flertal gånger påpekat till Finans- departementet att skrivningen borde ses över, vilket dock inte har skett. 4.5Förhållandet mellan och i I början av försöket tecknade och ett avtal som reglerade frågor om rättigheter och skyldigheter, ekono- miska förutsättningar samt samarbete och samverkan. Detta avtal har dock inte uppdaterats , och hade det förlängts en gång utan att innehållet förändrades. Bland annat har och på en överens- kommelse om att de ska träffas en gång och gå igenom gemensamma frågor. Ju som försöksverksamheten har pågått desto svårare har det dock varit att hålla en aktiv kontakt på ledningsnivå. Detta är en följdeffekt av att nyckelpersoner har slutat sina anställningar och myndigheterna har utvecklats i olika riktningar. har ett så kallat vänförhållande upprättats mellan och länssty- relse, och har representanter från de båda träf- fats och haft kunskapsutbyte. Bland annat var med på en av kalibreringsövningar 2007. har sett det som sin uppgift att stödja olika team som Beskrivning av skogspolitiken, organisationsutvecklingen arbetar med skogsfrågor, och förutom träffar är det mycket e-post- och telefonkontakter. har kontakterna mellan myndigheterna varit brist- fälliga och uppföljningen från har kommit till korta. Därför har hamnat vid sidan av den skogliga utvecklingen som har skett inom avseende exempelvis teknik, rutiner och personalutveckling. 5Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande Det har visat sig mycket svårt att utvärdera hur skogspolitikens genomförande har påverkats av försöksverksamheten. Vad som är orsak och verkan är efter så inte enkelt att särskilja. är också en liten och avvikande skoglig region vilket gör statistiska jämförelser osäkra. Eftersom det inte går att regelrätt utvärdera hur försöket har påverkat arbetet med skogspolitiken, har nuläget i de skogspolitiska målen beskrivits för att få en upp- fattning av hur skogspolitiken fungerar på . För att ändå få en fingervisning hur förhåller sig till resten av har jag valt att titta på Statskontorets utvärdering av försöket samt på Polytax-resultat. Flera utredningar har tittat på och försöket med samord- nad vidgad statsförvaltning. En grundligare undersökning av Got- landsförsökets påverkan på skogspolitiken gjordes av Statskontoret . I utvärderingen Fristående eller integrerade myndigheter på går de igenom de regionala sektorsmålen, verksam- hetsmålen, uppföljningsdata, effektmål, lagtillsyn, rådgivning, stat- ligt stöd, uppdrag och andra resultatmått. När det gäller de regionala skogliga sektorsmålen konstaterar att de är framtagna i en bredare krets än vad som är vanligt, och att samverkan har skett med andra ämnesområden som naturvård och lantbruk. Med andra ord har arbetssättet påverkats av organisationsformen. Däremot skiljde sig inte själva målen vid en jämförelse med andra län. Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande på olika sätt då egna mål formuleras i arbetet med verksamhetsplanen för att sedan brytas ner till uppdrag, och slut- ligen operativa arbetsplaner för teamen. När det gäller uppfölj- ningsdata konstaterar att det blir svårt att dra några slutsatser om kvalitetsskillnader i resultaten, med tanke på isolerade läge och avvikande naturförhållanden samt för att det råder stora skillnader även i andra län. Effektmålen, de regionala sektorsmålen, har haft ungefär samma resultat . Lagtillsynen påverkas också av att det krävs tillstånd för föryngringsavverkningar på . Att jämföra med andra län blir enligt Statskontoret meningslöst likaså att titta över tiden, eftersom det är skogsägarnas initiativ som styr antalet ärenden. Mängden statligt stöd är helt och hållet avgörande för vilken mål- uppfyllelse man har vid avsättning av värdefull skogsmark. Upp- dragsverksamheten är omfattande på men utgör ingen osund konkurrens, konstaterar . Gällande andra resultatmått påpekar att tiden troligen redovisas olika på och och att det är svårt att dra slutsatser om effektivitet i verksamheten utifrån kostnader och personal. Slutsatsen blir att anses vara ett normalbra län gällande skogspolitik. Den balansräkning som Statskontoret ställer upp i Fristående eller integrerade myndigheter på (s. 105) visar för- och nackdelar med försöksverksamheten: De synergier man talar om är främst inom lantbruk, naturvårds- området samt arbetsmarknadsområdet. 5.2De skogliga sektorsmålen – gotländsk tolkning av den nationella skogspolitiken I det skogspolitiska beslutet avstod regering och riksdag ifrån att sätta upp några detaljerade mål för skogspolitiken. De statliga myndigheterna och skogsägarna och skogsbrukarna fick i stället större ansvar för att de skogspolitiska ambitionerna skulle Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande fick också i uppdrag att vid behov ta fram sektorsmål där politikens innebörd skulle klargöras. Sektorsmål har tidigare tagits fram på nationell nivå 1994/95 och 1998, medan regionala mål tidigare togs fram 1998. har sedan tagit fram andra generationens regionala sektorsmål, som är hierarkiskt strukturerade i tre nivåer. På den översta nivån finns de övergripande målen fastställda av riksdag och regering. Därunder finns en långsiktig målbild som innehåller förtydliganden av de övergripande målen. Den regionala långsiktiga målbilden är i prin- cip identisk med den nationella som fastställts av . Tidshorisonten varierar mellan några decennier och sekel. På den tredje och lägsta nivån finns de kortsiktiga målen som i regel är kvantifierade och tidsatta . De kortsiktiga målen är rela- tivt få, tretton stycken, och kan naturligtvis inte fånga in alla vik- tiga aspekter relaterade till skog och skogsbruk. De ska därför ses som ett uttryck för ambitionerna inom de viktigaste områdena från skogspolitisk synpunkt. I några fall har det visat sig alltför svårt att formulera bra kortsiktig mål. Två av dessa, kontinuitetsskogar och hotade arter, har bedömts som mycket viktiga och har därför kom- pletterats med korta styrande texter. sektorsmål har tagits fram i en beredningsprocess inom det regionala skogliga sektorsrådet och den lokala skogliga samverkansgruppen. Syftet med beredningen har varit att inom de skogs- och miljöpolitiska ramarna uppnå en väl balanserad och accepterad uttolkning av statens politik. Med tanke på Statkontorets utvärdering har jag valt att titta på hur väl har uppfyllt sina skogliga sektorsmål. För att ändå få en fingervisning om hur förhåller sig till resten av har jag också valt att titta på Polytax-resultat. Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande 5.3Uppfyllelse av de skogliga sektorsmålen på God tillgång på värdefull skogsråvara Mål: Föryngringsavverkning omfattar . Figur 4 Föryngringsavverkad areal –2007 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 År har upprättat ett sektorsmål för föryngringsavverk- ningar, vilket saknas i övriga riket. Motivet är främst den historiskt låga slutavverkningsnivån och därmed den höga andelen slutav- verkningsmogen skog. I syfte att bidra till målets uppfyllande har myndigheten framför allt, tillsammans med den skogliga sektorn, anordnat skogsdagar med temat ökad aktivitet. Ansvaret för målets förverkligande vilar till stora delar på den skogliga sektorn och inte på myndig- heten. Den låga föryngringsavverkningen var en direkt följd av stormen . Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande Mål: Alla objekt som föryngringsavverkats uppfyller kravet på att nödvändiga föryngringsåtgärder vidtagits senast efter avverk- Andel föryngringsavverkad areal där nödvändiga föryngringsåtgärder vidtagits 2005–2007 Mål: av föryngringsarealen uppfyller § 6 skogsvårds- lagens (SVL) krav på täthet och beskaffenhet i övrigt senast efter av arealen har ett plantantal som överstiger krav i § 6 SVL. Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande Figur 6 Andel föryngringsareal som uppfyller skogsvårdslagens krav på täthet och beskaffenhet 2005–2007. Det finns ingen statistik över andel av föryngringsarealen som har ett plantantal som med 1,5 gånger överstiger skogsvårdslagens krav. Mål: Den årliga röjningsarealen uppgår till . Tillförlitlig regional statistik saknas, vilket även är fallet för uppfattning är att det röjs mindre än , vilket innebär att det ackumulerade röjnings- behovet ökar som går. Mål: Den årliga areal som gallras uppgår till . av denna areal utgörs av förstagallringar. Uppskattningsvis gallrades det mellan 2 000 och på . Fördelning på första respektive övriga gallringar saknas. Trenden är att gallringsarealen har ökat som gått. Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande Långsiktigt skydd av skogsmark Mål: ska skyddsvärd skogsmark undan- tagits från skogsproduktion i följande skyddsformer: Figur 7 Formellt skyddad areal 1999–2007 Diagrammet ovan visar hur mycket produktiv skogsmark som ska skyddas enligt det regionala miljömålet Levande skogar. Sektors- målet omfattar även den areal som skyddats fram till och med samt frivilliga avsättningar. Gällande måluppfyllelsen kan man konstatera att det kommer bli svårt att nå målet . Främsta orsaken till detta är begränsade resurser till arbetet med formellt skydd av skogsmark. har så gott som använt hela bidraget från som gäller biotopskydd och naturvårdsavtal. Avseende frivilliga avsättningar så gör myndigheten bedöm- ningen att målet är uppnått . Denna bedöm- ning grundar sig på en studie av och på s.k. gröna skogsbruksplaner från Mellanskog. Försöksverksamhetens påverkan på skogspolitikens genomförande Nyckelbiotoper (nationell målsättning) Mål: Kända nyckelbiotoper ska skyddas inom ramen för målsätt- ningen Långsiktigt skydd av skogsmark.