sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — Ett exempel på en sådan är det nya nationella radiokommunikationssystemet (Radiokommunikation för effektiv ledning) som är under införande. Mer härom strax. Ett annat exempel erbjuder de samverkanspunkter som är ett arrangemang i det system för signalspaning i tråd (kabel) för försvarsunderrättelseändamål som har föreslagits i proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet. Saken behandlas i dels en föreslagen lag om signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet, dels mer konkret i ett förslag till ändring i lagen om elektronisk kommunikation. Denna signalspaning innebär inhämtning av signaler i elektronisk form av trafik som förs över gräns. En samverkanspunkt är den plats, som den trådägande operatören bestämmer, där trafiken överlämnas till signalspaningsmyndigheten som torde komma att bli . Det är signalspaningsmyndigheten som ska svara för kostnaderna för uppsättande och drift av nödvändig utrustning vid samverkanspunkterna. Man kan anta att samverkanspunkterna kommer att förläggas till anläggningar i säker miljö där de trådägande operatörerna bedriver verksamhet. Det förtjänar att nämnas att en samverkanspunkt torde utgöra ett arrangemang som av allt att döma skulle kunna hänföras till den nuvarande skyddslagens 4 § 2 p., dvs. anläggningar som staten har ägande- rätten eller nyttjanderätten till och som disponeras av . Förslagen i propositionen, som också omfattar ändringar i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, har behandlats av (bet. 2006/07:FöU10, rskr. 2006/07:226). beslut innebär att förslaget rörande signalspaning ska vila (2 kap. 12 § 3 st. regeringsformen). När det så gäller kommunikationssystemet har frågor kring detta särskilt nämnts i direktiven till utredningen. Det gäller dels behovet av att kunna förklara delar av detta som skyddsobjekt, dels frågan om beslutsstrukturen för beslut om skyddsobjekt. Den senare frågeställningen har sitt intresse genom att systemet kommer att ha en så gott som rikstäckande struktur med installa- tioner m.m. över hela landet. Ändamålsenligheten med en beslutsmodell som inbegriper ett stort antal beslutande läns- styrelser kan då diskuteras. Problematiken med installationer som omfattar större områden än ett län föreligger för övrigt , bl.a. på energiförsörjningsområdet. Hithörande frågor behandlas längre fram i detta betänkande (se avsnitt 12.2.3). Om systemet kan följande berättas. är ett gemen- samt radiokommunikationssystem för organisationer i samhället som arbetar med allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Använd- ningen av ska stödja samhällsviktiga verksamheter i vardag och i kris. Rakelsystemet är digitalt, vilket underlättar datasändning, felkorrigering och kryptering. Tekniken är uppbyggd enligt den europeiska standarden Tetra (TeU rrestrialU UTrunkedU RaU dioU ). Standarden är speciellt framtagen för de behov som skydds- och säkerhetsmyndigheter har. Systemet kan komprimera tal och data och därmed ge en hög överföringshastighet. Den enskilde användarens radio, mobilstationen, ansluts likt en mobiltelefon i ett GSM-nät till en växel via en basstation. Rakelsystemet kan enkelt sägas vara uppbyggt av ett antal växlar placerade på s.k. växelplatser; dessa är relativt få men geografiskt spridda i . På växelplatserna finns växelutrustning och annan utrustning för olika tjänster i Rakelsystemet. Växelplatserna är mycket viktiga för systemets funktion och har av dessa skäl ett högt skyddsvärde. Till växlarna ansluts basstationer som består av sändnings- och mottagningsutrustning, kringutrustning som extra elverk och en antenn. Utanför stadskärnor är antennen placerad i en mast. Den nuvarande prognosen är att det kommer att finnas knappt tvåtusen basstationer när systemet är fullt utbyggt. Basstationerna har ett varierande behov av skydd mot olika risker beroende på var de är placerade och om de är extra utsatta. Skyddsvärdet är dock inte lika framträdande som för en växel, eftersom det inte bedöms som kritiskt om enstaka basstationer fallerar. Samtliga växlar och basstationer förbinds med varandra över olika kommunikationsnät (kommersiella och statliga) eller s.k. radiolänkar. Förbindelserna har stor betydelse för systemets funktion och säkerhet. Förbindelserna ägs dock i de allra flesta fall av andra vilket gör det svårt att påverka säkerhetsarrangemangen för dessa. Systemet styrs och övervakas från en driftcentral och till en del från . Funktioner för över- vakning och styrning är skyddsvärda. Övervakning, styrning och underhåll utförs till största delen av en operatör (). Operatören har för drift och underhåll över stora delar landet. Rakelsystemet byggs ut i sju etapper över . I de första tre etapperna täcks samtliga kärnkraftslän och tre av storstadslänen, och därmed av befolkning. Verksamheten enligt dessa etapper är i drift. Den sista etappen som omfattar färdigställs . Den initiala prognosen för är att det kommer att finnas cirka 50 000 mobilstationer anslutna. är omkring 10 000 anslutna. Bland användare som är anslutna kan nämnas Polisen, , , , , och kommunala rädd- ningstjänster. Efter denna redovisning är det uppenbart att radiokommunika- tionssystemet inte bara faller in under begreppet elektroniska kommunikationer, utan också att anläggningar och andra installa- tioner som bär upp systemet (växlar, basstationer och förbindelser) måste anses ha ett sådant skyddsintresse att systemet bör kunna komma i fråga som skyddsobjekt. Förslaget att använda termen elektroniska kommunikationer för att ringa in möjliga skyddsobjekt på området torde inte ha någon inverkan på den grundlagsfästa rörelsefriheten. De anläggningar m.m. som kan bli aktuella som skyddsobjekt har allmänheten inte heller någon rätt att beträda. Detsamma gäller för de nya anläggningar som kan tillkomma, exempelvis inom ramen för systemet . 8.4Särskilt om fordon som skyddsobjekt Enligt skyddslagen kan vissa byggnader, anläggningar eller områden förklaras vara skyddsobjekt. Detsamma gäller militära fartyg och luftfartyg. Motordrivna fordon kan däremot inte vara skyddsobjekt. Frågan om huruvida motorfordon ska kunna förklaras vara skyddsobjekt är en sak som vi enligt våra direktiv har att överväga särskilt. Vad som bl.a. aktualiserat frågeställningen är bevaknings- företagens transporter av kontanter och försvarets pågående omställningsarbete till ett insatsförsvar, med det ökande antal transporter av stöldbegärlig eller farlig materiel som detta har gett upphov till. Med hänvisning härtill sägs i direktiven att utredningen har anledning att överväga om det är påkallat och lämpligt att införa en möjlighet att förklara fordon som skyddsobjekt. Försvarsmakten och SweguardTPF5FPT har hos regeringen väckt förslag som går ut på att skyddslagen bör 5TP PT för svenska auktoriserade bevakningsföretag. kompletteras så att motorfordon kan förklaras vara skyddsobjekt. Försvarsmakten har åberopat att man utför ett ökande antal transporter av vapen och annan farlig materiel; stöldbegärlig materiel som skulle kunna komma till användning vid t.ex. terroristbrott. Sweguard har pekat på det nödvändiga i att verksamt kunna motverka värdetransportrån. Vi har från Försvarsmakten också fått veta att en möjlighet att förklara motorfordon som skyddsobjekt antas kunna förbättra skyddet kring vissa säkerhetskänsliga persontransporter. Vad som främst avses är transporter av gästande utländska högre militära chefer kring vilka det uppfattas att det finns en hotbild i hemlandet som följer med besökaren hit. kring fordon måste vidare, som vi ser saken, ha sin grund i det förhållandet att vissa rörliga vapen- eller försvars- system som är fordonsbaserade, dvs. tillverkade för särskilda militära ändamål, med dagens skyddslag inte kan förklaras som skyddsobjekt; de är ju till sin grundfunktion och definitionsmässigt motordrivna fordon. Det gäller bl.a. stridsvagnar, fordon med vapenplattformar eller stridssystem av skilda slag och signal- eller sambandsutrustade fordon. En fråga som kan sägas gränsa till problematiken kring de militära stridsfordonen är hur man ska förhålla sig till de, i vart fall på det civila området, allmänt sett flertalet fall där det inte är själva fordonet som behöver särskilt skydd, utan den last som fordonet har. Frågan om motorfordon ska kunna vara skyddsobjekt behandlades av Utredningen om tillträdesskydd (betänkandet SOU 1988:8, En ny skyddslag). I ett av den utredningen inhämtat enkätsvar från Överbefälhavaren fördes fram önskemålet att fordon och viktig materiel, t.ex. stridsvagnar, skulle kunna göras till skyddsföremål (dvs. med nu gällande terminologi skyddsobjekt). Utredningen konstaterade att det var rimligt att materiel såsom stridsfordon, lastbilar och bussar vid behov ska kunna skyddas med stöd av skyddslagen. Utredningen föreslog att bl.a. all viktigt materiel som ägdes eller disponerades av Försvarsmakten borde kunna förklaras vara militärt skyddsföremål och därmed omfattas av tillträdesförbud. I proposition 1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar intog föredragande statsrådet en mer restriktiv hållning. Han konstaterade (sid. 36) att det fanns åtskilliga bestämmelser i andra regelverk som är ägnade att motverka sådan verksamhet som även skyddslagen avser att förhindra och att det var angeläget att det förstärka skydd som skyddslagen kan åstadkomma reserveras för sådana objekt som kan bedömas ha ett verkligt och kvalificerat skyddsbehov. Föredraganden pekade på att syftet med reglerna kring skyddsobjekt var att åstadkomma ett förstärkt tillträdes- skydd genom olika typer av fysiskt skydd och genom effektiv bevakning. Det föll sig inte naturligt att förbjuda tillträde till motorfordon och än mindre till andra lösa föremål. försvarsutskott (bet. 1989/90:FöU6) hade att behandla inte bara propositionens förslag utan också bl.a. en motion i vilken föreslogs att fordon skulle kunna förklaras vara skyddsobjekt. Utskottet, som avstyrkte bifall till motionen, ansåg att regeringens förslag i denna del skulle antas. beslutade enligt utskottets förslag (rskr. Frågan om huruvida motorfordon bör kunna förklaras vara skyddsobjekt hänger, i synnerhet beträffande civila fordon, till att börja med samman med de två korresponderande spörsmålen: dels vilka samhällsviktiga verksamheter/anläggningar som behöver ett kvalificerat skydd (skyddsobjekt), dels vilka säkerhetshot en skyddslagstiftning ska ta sikte på (skyddsändamål). Dessa spörsmål har delvis ganska kortfattat berörts i det föregående (avsnitt 6), och de där redovisade slutsatserna bildar utgångspunkt för de över- väganden som vi gör här. För sakens bedömning spelar också frågan om vilka slags skyddsåtgärder som lagstiftningen ska kunna ge en viktig roll. Även här är förutsättningarna givna genom att tillträdesskyddet enligt vår uppfattning fortsatt ska vara den grundläggande skyddsfunktionen (se avsnitt 11). Fordonsfrågan måste vidare bedömas i ljuset av vilken inverkan saken kan ha på den grundlagsfästa rörelsefriheten. Vi har också funnit att det är ändamålsenligt att vid sakens bedömning skilja mellan civila fordon och militära fordon. Som antytts förut är en särskild fråga hur man ska förhålla sig till det fall där det inte är själva motorfordonet som behöver kvalificerat skydd, utan den last som fordonet har. Något som när det gäller civila fordon torde vara regel snarare än undantag. Med hänsyn till att själva kärnan även i en ny lagstiftning ska vara tillträdesskyddet är det inte funktionellt med en lösning som skulle bygga på att ett fordons last är objektet för skyddet. Lasten eller annat flyttbart innehåll i fordonet är ju en föränderlig faktor som knappast bör vara styrande i en lagstiftning som till sin karaktär delvis är rättighetsbegränsande. Vår grundsyn att det således är själva fordonet som ska skyddas innebär att vi inte heller anser det ändamålsenligt att, utöver vad som är möjligt i fråga om militära fordon, för stillastående fordon konstruera ett skyddsläge för fordonet genom att tillfälligt göra själva platsen där fordonet står uppställt till objekt för ett tillträdesförbud. Här kan slutligen nämnas att frågan om motorfordon som skyddsobjekt också rymmer vissa principiella, praktiska och andra aspekter. Som behandlats tidigare i betänkandet (avsnitt 8.3.2) har vi bedömt att till samhällsviktig verksamhet som kan behöva ett kvalificerat skydd genom skyddsobjektsförklaring ska räknas kontant- hanteringen, dvs. den penningmedelsförsörjning som är ett utflöde av uppdrag på området. Våra ställningstaganden tar sikte på anläggningar och områden för landets försörjning med sedlar och mynt. Ställningstagandet hänger samman med vår uppfattning som utvecklas längre fram (avsnitt 9.2.2) att skydds- lagens skyddsändamål bör omfatta också grov, organiserad brottslighet. Utvecklingen visar att kontanthanteringen är måltavla för återkommande allvarliga brottsliga angrepp från sådan eller därmed besläktad brottslighet. Frågan om hur man i sammanhanget ska se på själva värdetransporternaTPF6FPT har vi inte berört tidigare, utan den saken har vi ansett hör hemma här. I linje med våra ställningstaganden rörande kontanthanteringen kan det synas ligga nära till hands att vissa större penning- 6TP PT I föreskrifter och allmänna råd till lagen (1974:191) och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag definieras i 3 kap. 2 § värdetransport som en transport av sedlar, mynt eller annan egendom som bevakas, eller utförs och bevakas, av någon som anlitas för uppgiften för att främst skapa ett extra skydd mot brottsliga angrepp. I begreppet ska också innefattas i - och urlastning, påfyllning av uttagsautomater och andra liknande åtgärder som har en omedelbar och naturlig koppling till transporten (RPSFS 2006:15; FAP 579:2). transporter i princip borde kunna vara kvalificerade för att förklaras som skyddsobjekt. Även om det i sak är själva det som transporteras som behöver ett särskilt skydd, ska resonemanget om ett tilltänkt skyddsobjektet – i enlighet med vad som sagts – dock gälla själva fordonet och inte lasten. Vid bedömningen beträffande ett motorfordon som skyddsobjekt finns det anledning att göra åtskillnad mellan när fordonet är på väg, dvs. under färd, och när det har stannat eller är uppställt. Våra ställningstaganden innebär att kärnan i en skyddslags- lagstiftning även i fortsättningen ska vara tillträdesskyddet för objektet. Det är således denna form av skydd som är av intresse för frågan om också fordon bör kunna förklaras som skyddsobjekt. De rättsverkningar som ett beslut om skyddsobjekt med åtföljande tillträdesförbud ger upphov till är i första hand en skyldighet för den som uppehåller sig invid skyddsobjektet att på begäran av skyddsvakten uppge namn, födelsetid och hemvist samt underkasta sig kroppsvisitation och finna sig i undersökning av bl.a. fordon. På motsvarande sätt gäller att skyddsvakten har rätt att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta en person vid skyddsobjektet, om denne antingen inte efterkommer sina skyldigheter eller skäligen kan antas lämna osanna uppgifter eller i övrigt överträder något förbud som meddelats med stöd av skyddslagen, t.ex. ett förbud mot fotografering. Frågan inställer sig då om dessa skyddsverktyg har någon verklig betydelse när det gäller skyddet av fordon, som används för penningtransporter, mot grova brottsliga, fysiska angrepp, och då i synnerhet fordon som är under färd. För ett fordon under färd är det uppenbart att någon reell skyddseffekt mot sådana angrepp inte åstadkoms. En skyddsvakt har här inga möjligheter att på något verkningsfullt sätt utöva sina befogenheter. Detsamma torde för övrigt gälla även mindre, störande eller hindrande brottsliga handlingar. Utvecklingen när det gäller grövre brottsliga angrepp på kontanthanteringen har alltmer inslag av våldsamma och hänsynslösa metoder. I ett sådant läge kan ett införande av nya rättsliga skyddsmöjligheter leda till en våldsspiral som knappast är till gagn för att värna en fungerande kontantförsörjning i samhället. En särskild komplikation i sammanhanget är hur man ska för- hålla sig till vägtrafikreglerna, om man har ett skyddsobjekt under färd. Att låta skyddsvakter få behörighet att – vid sidan av nödbestämmelserna – åsidosätta trafikregler anser vi inte vara en lämplig ordning. Ur ett mer allmänt perspektiv som inte i första hand gäller grova, brottsliga angrepp måste vi också hålla i minnet att ett beslut om skyddsobjekt inte alltid är en förutsättning för att allmänhetens tillträde till objektet ska få begränsas. Allmänheten har inte någon rätt till tillträde till ett fordon, och det är också svårt att tänka sig en störande eller hindrande handling mot ett fordon i rörelse som inte kan betecknas som brottsligt förfarande. Våra överväganden leder till att vi anser det inte vare sig funktionellt eller annars är lämpligt att förespråka en ordning som innebär att penningtransportfordon under färd kan göras till skyddsobjekt. För uppställda motorfordon kan saken ställa sig något annor- lunda. Vi har förut sagt att det inte ändamålsenligt att för stillastående motorfordon skapa ett skyddsläge för fordonet genom att göra själva platsen där fordonet står till ett tillfälligt objekt för förbudet mot tillträde. En sådan ordning skulle i och för sig skapa en form av tillträdesförbud också i förhållande till själva fordonet bl.a. med hjälp av bevakningsinsatser. är ett arrangemang där ett stannat eller uppställt fordon skulle vara skyddsobjekt förenat med både rättsliga och praktiska svårigheter. Detta i synnerhet när det skulle vara fråga om ett stannande som är inte bara tillfälligt, utan kanske också spontant påkommet. Men även i förväg planerade, tillfälliga stopp kan vara problematiska. Problemen knyter sig till bl.a. frågor om beslutsordningen, beslutsförfarandet och hur informationsplikten om att det är fråga om ett skyddsobjekt ska ordnas samt till en rad rent praktiska frågor kring hur ett verksamt tillträdesskydd ska kunna upprätthållas. Det vore inte heller en bra ordning med ett system som innebär att fordonets status som skyddsobjekt skulle skifta beroende på om fordonet är i rörelse eller har stannat. Mot en ordning där tillfälligt uppställda fordon kan förklaras som skyddsobjekt talar med viss styrka också de konsekvenser ett sådant arrangemang skulle kunna få för allmänheten till följd av skyddsvakternas kontroll- och ingripandebefogenheter, särskilt när det gäller platser där allmänheten normalt har tillträde, t.ex. en parkeringsplats invid en riksväg. När det gäller andra slag av uppställningar än tillfälliga sådana torde det normala vara att fordonet är urlastat och att skyddsbehovet därmed är mindre eller att fordonet ställs upp inom ett område med fysiskt skydd av något slag. Det nu anförda leder till slutsatsen att skyddet för kvalificerade, viktiga vägtransporter av det slag som vi nu talar om, dvs. i praktiken stora transporter av pengar, måste skapas på något annat sätt än genom ett på skyddslagen grundat tillträdesförbud beträffande transportfordonen. Vilka åtgärder som kan behövas för att skapa en ökad säkerhet för dessa transporter är inte en sak för denna utredning att fördjupa sig i; vi nöjer oss därför med att peka på att, när t.ex. möjligheterna till tekniska säkerhetsarrangemang i kombination med en kvalificerad verksamhetsplanering (bl.a. varierande färdrutter, förspaning och ett ökat bruk av följebilar) inte förslår, nästa steg kan vara – beroende på hotbilden – vägavspärrningar, poliseskort eller flygtransporter. Värt att nämna är i sammanhanget att de penningtransporter som tidigare praktiskt svarade för i regel skedde med poliseskort, och det är till en viss del motsvarande penningtransporter saken nu gäller. Sammanfattningsvis har våra analyser och överväganden således lett oss till att det inte är vare sig påkallat eller annars lämpligt att skapa en möjlighet att förklara fordon som används för penningtransporter som skyddsobjekt enligt skyddslagen. Våra principiella ställningstaganden har i den delen giltighet också i fråga om civila motorfordon för andra ändamål. Som sagts har vi valt att av ändamålsskäl behandla militära fordon för sig. Att vi gör det hänger samman med bl.a. att det inom det militära försvaret finns en mängd rörliga vapen- och försvarssystem som är fordonsbaserade. Dessa specialfordon, bl.a. stridsvagnar och andra stridsfordon (t.ex. strv. 122, och Galten), kan med nuvarande lagstiftning inte förklaras som skyddsobjekt, trots att själva vapenplattformen eller stridssystemet – vad gäller intresset av skydd mot obehörigt tillträde – torde vara att jämställa med de rörliga militära skyddsobjekt (fartyg och luftfartyg) som nuvarande lagstiftning omfattar eller med fasta försvarsanläggningar. De motoriserade systemen har fått ökad betydelse på grund av kraven på rörlighet som följer med omställningen till insatsförsvar. Tillgänglighet, flexibilitet och strategisk rörlighet är faktorer som ska vara styrande för utveck- lingen. För enkelhetens skull kallar vi i fortsättningen dessa motorise- rade system för stridsfordon. Det finns också andra i förhållande till civila motorfordon särskiljande förhållanden när det gäller de militära motorfordonen. Innan vi går in på några av dessa, ska här dock sägas att resonemangen i det följande utgår från vår tidigare redovisade grundsyn att det är själva fordonet som måste vara objekt för skyddet mot tillträde och inte dess skiftande last eller annat flyttbart innehåll eller själva platsen där fordonet för tillfället står. Den utvidgning av vilka samhällsviktiga verksamheter/an- läggningar som behöver ett kvalificerat skydd som vi har föreslagit (avsnitt 8.3) gäller mest för det civila området. De förändringar som vi föreslår på det militära området (avsnitt 8.2) är i huvudsak av teknisk natur; fordonsfrågan har inte behandlats där, utan som aviserats hanteras den i förevarande avsnitt. Vad gäller skyddslagens skyddsändamål föreslår vi (avsnitt 9.2.2) att också grov, organiserad brottslighet ska utgöra skyddsändamål vid sidan av de nuvarande skyddsändamålen som ger skydd mot sabotage, terrorism och spioneri m.m. samt skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. Skyddsintressena för stridsfordon och andra militära motorfordon kommer därmed att inte bara såsom gälla riskerna för spioneri och sabotage samt olika slag av terroristbrott med bl.a. våldsbrottsinslag, utan också för gärningar som rån och annan vinningskriminalitet, däribland vapenstölderTPF7FPT. När man talar om skyddsintressena för militära fordon bör erinras om att intressena inte har fokus bara på enstaka fordon, utan kanske i än högre grad på grupper av militära fordon eller fordonskolonner. Exempelvis sammanhållna förflyttningar av motoriserade förband eller större materieltransporter. Militära stridsfordon m.m. är en så viktig beståndsdel i vårt lands militära försvar att de redan av det skälet måste kunna omgärdas med ett starkt säkerhetsskydd. Dagens skillnad när det gäller skyddslagens tillämpning mellan militära fartyg och luftfartyg och stridsfordon är svår att motivera. 7TP PT Skydd mot stöld torde till en del kunna anses föreligga genom regleringen i lagen (2006:263) om transport av farligt gods och anknytande förordning (2006:311) och tillämpningsföreskrifter. militära betydelse talar med andra ord för att redan lagens nuvarande skyddsändamål borde kunna gälla även fordonen. Den utvidgning av skyddsändamålen som vi föreslår innebär ytterligare stöd för den uppfattningen. I samma riktning talar det förhållandet att en reglering på området ska gälla inte bara under fredstid, utan också under höjd beredskap då en annan hotbild råder. Det sagda leder oss till den ganska självklara slutsatsen att stridsfordon och vissa andra militära motorfordon i princip bör vara kvalificerade för att kunna förklaras som skyddsobjekt. Ett annat skäl för detta är att allmänheten kan behöva skyddas mot de faror som typiskt sätt kan vara förknippade med ett stridsfordon.