sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Flera grupper lyfte i stället fram hälso- och sjukvården som den viktigaste indel- ningsgrunden, och även de grupper som främst vägletts av tillväxt- frågornas geografiska logik ansåg i allmänhet att också hälso- och sjukvårdens logik måste vägas in i bilden. Många grupper framhöll likaså att kommuner som hamnar i gränslandet mellan tilltänkta nya regioner bör få välja vilken region man vill tillhöra. Sammantaget finns uppenbarligen en stor öppenhet för en indel- ning i väsentligt färre och större län än i kommuner och landsting. Det underlättar givetvis en länsindelningsreform. måste man ha klart för sig att det inte är detsamma som att det kommer att finnas ett tydligt politiskt ledarskap som är berett att ta strid för reformen, av det snitt som fanns i och . Läns- och landstingssammanslagningarna i dessa båda landsändar föregicks och bars upp av de politiska partierna samt av kommuner och landsting. Några liknande, kraftfulla ansatser kan ännu inte skönjas i någon del av landet, möjligen med undantag för . Som underlag för resonemangen om regionindelning i detta avsnitt har även en rad andra ansatser till regionindelning studerats: De förslag till ny länsindelning och samverkansområden (bland annat i tio regioner) som Länsberedningen presenterade i betänkandet SOU (1974:84) Stat och kommun i samverkan med bilagor. De tre kartskisser med nio, elva respektive tio regioner som presenterade i betänkandet (SOU 1992:63) Indelningen i sex hälso- och sjukvårdsregioner. Relevanta statliga myndigheters regionindelning. Relevanta samverkansregioner, som huvudmannaskap för svenska regionkontor i . SVT:s och andra mediers regionindelning och upptagnings- område. Såväl uppgifter med anknytning till regional utveckling som hälso- och sjukvården är uppenbarligen betjänta av att planeras och handhas i regioner med väsentligt större befolkning än dagens normallän. I båda fall pekar verksamhetslogiken mot en indelning av landet i spannet 6–9 regioner. Det finns heller ingen anledning att tro att en mindre radikal indelningsreform skulle vara enkel att genomföra. Erfarenheten visar att indelningsreformer är uppslitande, också om de har begränsad geografisk räckvidd. I det följande förs således ett resonemang utifrån Nordregios och EuroFutures båda alternativ med 6 respektive 9 regioner. Det bör uttryckligen påpekas att resonemangen även söker beakta konse- kvenserna av att hälso- och sjukvården organiseras i samma regioner (jfr avsnitt 3.6 och kapitel 4). Nordregios och EuroFutures alternativ med sex regioner skiljer sig på flera punkter från indelningen i hälso- och sjukvårdsregioner. Den norra sjukvårdsregionen omfattar exempelvis de fyra nordliga Frågan är om det inte också ur regional utvecklingssynpunkt vore mer fördelaktigt att låta bestå av de fyra nordliga länen samt norra , som torde vara närmare knutet till än till . Det skulle visserligen skapa en region som omfattar mer än halva yta. Befolknings- mässigt skulle den dock bli mer jämförbar med de övriga, men fortfarande vara den minsta. Den förefaller hur som helst inte mer otymplig än den Mittsvenska region om fem län som Nordregio och EuroFutures skisserar. Förutom att den redan utgör en hälso- och sjukvårdsregion med gemensamt regionsjukhus har också ett visst samarbete etablerats inom det regionala utvecklingsområdet, inte minst inom kulturområdet och delvis som en följd av det redan etablerade samarbetet mellan de fyra landstingen och länsstyrelserna. Som exempel kan den gemensamma Musik- och Dansteater och ett växande samarbete inom kollektiv- trafiken, bland annat genom Norrtåg, nämnas. Dessutom skulle en sådan avgränsning ge , norra mest expansiva centrum med dess största universitet, en mer central belägenhet i regionen. Slutligen kommer inte endast att knyta samman med ; också och hamnar inom dagspendlingsavstånd från och knyts närmare till . När det gäller skär å andra sidan dagens indelning i hälso- och sjukvårdsregioner – där tillsammans med utgör en region – tvärs igenom en starkt integrerad funktionell region. Omvänt utgör Uppsala-Örebros sjukvårds- region med sina sju län en synnerligen otymplig region, med sina viktigaste centra i periferin och orienterade mot andra regioner. Åtminstone ur regional utvecklingssynpunkt är det betydligt mer naturligt att tänka sig en Mälardalsregion, i grova drag bestående av , , och samt . Det skulle visserligen ge den nästan en tredjedel av befolkning – 2,7 miljoner invånare – och två av landets största universitetssjukhus. Det är dock viktigt att komma ihåg att ensam skulle bidra av dess befolkning. Eftersom har gemensamma frågeställningar att hantera kommer strävandena efter en gemensam arena och ett samordnat uppträdande gentemot omvärlden med största säkerhet att fortsätta, även om regionen också kommer att vara sönderdelad av länsgränser. Huvudstadsregionen är den enda region i som i realiteten kan mäta sig med verkliga En medveten försvagning av som kraftcentrum för riskerar att begränsa tillväxtförutsätt- ningarna också i andra delar av landet.TPF24FPT har inga möjlig- heter att på egen hand bära ansvaret för en regionaliserad tillväxt- politik och är närmast knutet till . Det tillhör också sjukvårdsregion. Det skulle också ur regional utvecklingssynpunkt ge en något mer hanterlig Bergslagsregion, i grova drag bestående , , och med drygt en miljon invånare, något mer än , och med ett regionsjukhus i . Den företer visserligen en splittrad bild med fyra ungefärligen jämnstora centra – , , och – och innefattar två av de landskap som har starkast egen identitet, och . Dessutom orienterar sig både och främst mot även om de, som Nordregio och EuroFutures påpekar,TPF25FPT förmodligen har mer att vinna på att alliera sig med respektive i en region där de fungerar som centralorter snarare än att ligga i yttersta periferi. Det finns givetvis heller inget som utesluter en samverkan med huvudstadsregionen, även över en kvarvarande administrativ gräns. bildades efter en långdragen och komplicerad process. Med en befolkning på 1,5 miljoner invånare har det också den kritiska storlek som krävs. Sjukvårds- regionen omfattar även norra , vilket redan är starkt orienterat mot . Allra helst gäller det , som är att betrakta som en förortskommun till och är med i kommunalförbund. Även har omfattande och växande inpendling till och beräknas tillsammans med tillhöra arbets- marknadsregion 2030. Också har starka band till , såväl historiskt som näringsgeografiskt. Orienteringen österut torde dock vara minst lika betydelsefull, särskilt för landskapets östra del. Ett införlivande med skulle dessutom undandra en viktig del av underlaget för i . utgör den naturliga kärnan för en sydsvensk region och är i sig tillräckligt stort för att utgöra en kraftfull region. I Södra sjuk- vårdsregionen ingår även och samt södra 24TP PT Jfr Nordregio och EuroFutures (2005), s. 106. 25TP PT Ibid, s. 106. Om ej ska delas , vilket isåfall är en fråga som hallänningarna bör avgöra, har det närmare anknytning till än . har i gengäld mer att vinna på alliera sig med än med , har Nordregio och EuroFutures kommit fram till. En sådan motsvarar de historiska Skånelandskapen, bortsett från att saknas, och skulle få 1,3 miljoner invånare. I ingår även och skär därmed itu , som knappast heller näringsgeografiskt kan sägas vara en sammanhållen region. Landskapet har dock en stark tradition och en likartad näringsstruktur som talar för att det hålls samman. Däremot torde det sakna en tillräcklig styrka, inte minst i befolkningsstorlek, för att stå på egna ben, åtminstone i jämförelse med ovan identifierade storregioner. Det förefaller därför naturligt att, som Nordregio och EuroFutures gör, sammanföra dessa båda landskap med i en , som därigenom, också den, skulle få ett befolkningsunderlag på gott och väl en miljon invånare. Genom att hålla samman får dessutom universitetssjukhusen i respektive i och ett mer likvärdigt befolk- ningsunderlag än . Liksom Bergslagsregionen hamnar dess viktigaste centra – respektive – i periferin och kommer dessutom regionen att kantra över åt nordväst. Något tydligt alternativ är dock svårt att se med en indelning i endast ett halvdussin regioner. Med en indelning i nio regioner är det svårare att finna några klara alternativ till den regionindelning som Nordregio och EuroFutures föreslår. Den skiljer sig från ovan skisserade indelning i sex regioner genom att de båda nordliga regionerna delas i två, liksom . De tre storstadsregionerna, , och har däremot samma utsträckning som ovan. Fördelen med en indelning i nio regioner är att avstånds- och identitetsfaktorn bättre beaktas i de tre regioner som delas. Den tillgodoser också betydligt bättre än storleks- faktorn. Det minsta länet, , får en större befolkning än alla utom fyra av dagens län. Alla har också minst en lokal arbetsmarknad med mer än 130 000 invånare samt – bortsett från – minst ett universitet. Även denna indelning har dock svagheter. Befolkningsstorleken varierar från 2,7 miljoner i till 0,36 miljoner i Mellan- . Sex av de nio regionerna har också ett befolknings- underlag betydligt under de 1–2 miljoner invånare som bedömer som lämpligt för hälso- och sjukvården. Tre av regionerna saknar dessutom eget regionsjukhus, som regionsjukhusen i , och har ett betydligt större omland än de regioner som de med denna indelning skulle tillhöra. Också ur ett tillväxtperspektiv kan skillnaderna i storlek ses som en olägenhet, särskilt som det är de befolkningsmässigt minsta regionerna som spås få den svagaste befolkningsutvecklingen. Det ska dock understrykas att den föreslagna indelningen i nio regioner ur såväl tillväxt- som hälso- och sjukvårdssynpunkt torde vara att föredra framför dagens län- och landstingsindelning. Vilket alternativ som än väljs förefaller det naturligt att formera en region runt var och en av de tre storstäderna, liksom en nordsvensk region. Den första frågan blir sedan hur dessa regioner bör avgränsas. I och har denna formering i huvudsak redan skett, medan har en större del av sitt naturliga omland utanför det egna länet. De största svårigheterna uppstår när regioner ska formeras i västra och södra respektive i sydöstra . Det är här skillnaderna uppstår mellan de båda alternativen. Också med en indelning i nio regioner är det emellertid svårt att formera verkligt homogena regioner med ett tydligt regionalt centrum i dessa delar av landet. Dessa svårigheter kvarstår ända tills man är nere på landskapsnivå. En sådan indelning är dock inte något alternativ. Den skulle skapa alldeles för små och svaga regioner, som skulle få mycket svårt att hävda sig mot storstadsregioner med i runda tal tio gånger så stor befolkning. Ett möjligt undantag är , som ur tillväxtsynpunkt, i vart fall på kort sikt, kan hävda att det klarar sig utmärkt på egen hand. Det är dock svårt att motivera den administrativa gräns som skiljer från resten av , och utan denna expansiva kommun dras en väsentlig del av underlaget för en tänkt Hallandsregion undan. Den skulle också utgöra ett anmärknings- värt särfall i en möjlig framtid där övriga sjukvårdshuvudmän har mellan en och två miljoner invånare och ett eget regionsjukhus. 3.5Regional samhällsorganisation – staten Länsstyrelserna har ett ytterligt omfattande och diversifierat ansvarsområde. Flertalet av dessa uppgifter har bäring på regional utveckling i vid bemärkelse, men endast en mindre del är att karaktärisera som utvecklingsinsatser med utrymme för politiska prioriteringar. De flesta av dessa senare uppgifter har redan över- förts till samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan, i län där sådana finns. De befogenheter och resurser som kan bli aktuella att överföra till den kommunala sektorn, också med ett mycket vidsträckt utvecklingsansvar, utgör således en begränsad del av länsstyrelsernas verksamheter. Beroende på hur den övergripande ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn kommer att utfalla diskuteras tre alternativ för länsstyrelsernas framtida ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling: Ett statligt ansvar för såväl utvecklings- som myndighetsupp- draget, vilket kan bli aktuellt i ett scenario utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän eller där staten är obenägen att lämna ifrån sig utvecklingsuppdraget. Ett statligt beställaransvar, där staten – genom länsstyrelserna och/eller sektorsmyndigheter – tecknar avtal med kommunala organ om genomförandet av statligt finansierade utvecklingsin- satser. Ett mer renodlat myndighetsuppdrag, där länsstyrelsernas upp- gifter koncentreras till tillsyn, tillståndsgivning och annan rättstillämpning, samt uppföljning och utvärdering Genom att ge länsstyrelserna vidgade uppgifter inom dessa områden kan regeringen också skapa förutsättningar för en tvärsektoriell, territoriellt förankrad kunskapsbildning. Starka skäl talar för betydligt större län än dagens normallän, närmast oberoende av vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling som staten har att hantera på regional nivå. Verksamhetsgenomgångens båda avslutande frågor handlar om hur de uppgifter med anknytning till regional utveckling som hör hemma på regional nivå bör organiseras, dels inom den statliga för- valtningen och dels inom den kommunala sektorn. Vi börjar med staten på regional nivå. Staten företräds på regional nivå först och främst av länsstyrelserna. Den andra stora länsmyndigheten av betydelse för regional utveckling är länsarbetsnämnden. Därutöver finns ett antal nationella myndigheter med en regionindelning som mestadels avviker från länsindelningen. Här knyts intresset till länsstyrel- serna; övriga myndigheter presenteras i avsnitt 2.1.7. Länsstyrelserna har ett generellt uppdrag att verka för att nationella mål får genomslag i respektive län. De ska också svara för den statliga förvaltningen i respektive län, i den utsträckning detta inte åligger någon annan myndighet. På motsvarande sätt ska länsstyrel- serna utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika sam- hällsintressen inom sitt eget ansvarsområde.TPF26FPT Detta ansvarsområde anges i länsstyrelseinstruktionen, som innehåller konkreta direktiv för länsstyrelsernas roll inom miljöpolitiken samt i samband med höjd beredskap och fredstida krishantering. Dessutom förtecknas i 3–4 §§ en lång rad områden inom vilka länsstyrelserna har uppgifter: livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, rennäring m.m. i förekommande fall, 26TP PT Länsstyrelseinstruktionen 1–2 §§. jämställdhet mellan män och kvinnor, hållbar samhällsplanering och boende, de allmänna valen och valen till , tillsyn över visst fastighetsinnehav, samt distriktsveterinärorganisationen och åtgärder mot djursjuk- domar. Dessa områden inrymmer i sin tur en stor spännvidd av uppgifter. Exempelvis omfattar området Kommunikationer allt från infra- strukturplaner och bidrag till bredbandsutbyggnad till körkorts- register, taxilegitimation och tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik. Därutöver anges ett antal områden som endast åligger vissa länsstyrelser, som fjällförvaltning, förvaltning av strukturfonds- program och uppdrag som vattenmyndigheter enligt . Inom dessa ansvarsområden arbetar länsstyrelserna dessutom med en rad olika typer av uppgifter, så som: rådgivning och information, tillsyn och kontroll utifrån lagar och andra regelverk, tillståndsgivning och rättslig prövning, sammanställning av information, samordning av länets krafter genom olika initiativ, samt att lämna bidrag till olika verksamheter. Regleringen av dessa uppgifter återfinns i andra författningar. Antalet författningar som styr länsstyrelsernas verksamhet upp- skattas till över 500. Annorlunda uttryckt har länsstyrelserna uppgifter inom ett 20-tal av statsbudgetens 48 politikområden. avgjorde länsstyrelserna sammanlagt ca 715 000 ärenden.TPF27FPT Länsstyrelsernas organisation och resurser Länsstyrelsernas volymmässigt största verksamhetsområden är naturvård och miljöskydd, lantbruk samt regional utveckling. De svarade 2002 för , respektive av förvaltningskost- 27TP PT Enligt sammanställning av länsstyrelseenhet. Totalt uppgick dessa till , varav två tredjedelar finansierades inom statsbudgetens utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. Resterande del finansierades genom avgifter, projektmedel med mera.TPF28FPT hade kostnaderna ökat till , varav finansierades inom utgiftsområde 18. hade länsstyrelserna drygt 5 000 anställda. Antalet anställda varierade från 0,22 per 1 000 invånare i till 1,95 i . Denna variation återspeglar omfattningen av upp- drag inom områden som regional utveckling, naturvård och miljö- skydd och inte minst förvaltningsuppgifter för strukturfondspro- grammen.TPF29FPT Vidare fördelar länsstyrelserna medel ur anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder inom utgiftsområde 19 Regional utveckling (jfr avsnitt 2.1.1), det så kallade länsanslaget, som delas med regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan samt med regeringen och . Sammantaget disponerar länsstyrelserna närmare två tredjedelar av anslaget, som 2005 var . Av denna miljard disponerar länsstyrelserna i de fyra nordliga länen mer än hälften. Därutöver har länsstyrelserna genom sina lantbruksenheter ett avgörande inflytande över fördelningen av de mångdubbelt större resurserna inom jordbruks- och landsbygdspolitiken. De fördelar också bidrag inom ett stort antal andra områden som natur- och kulturmiljövård, jakt och fiske samt social omvårdnad. leds av landshövdingen som är ordförande i styrelse. Såväl landshövding som styrelse utses av regeringen. Vid länsstyrelserna i , och tituleras chefstjänstemannen länsöverdirektör, i övriga län länsråd. En utförligare redovisning av länsstyrelserna och deras uppgifter ges i promemoria Staten på regional nivå med tonvikt på län. 28TP PT SOU 2004:14, s. 29TP PT Uppgifter ur budgetpropositionen samt ur Statskalendern. Samordning av statliga intressen Länsstyrelserna har i uppgift att samordna de statliga intressena på regional nivå, också i län med regionala självstyrelse- organ och samverkansorgan. I avsaknad av reella beslutsbefogen- heter i förhållande till sektorsmyndigheterna har de dock haft svårt att lösa denna uppgift, trots ett antal riksdagsbeslut och samord- ningsuppdrag . gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att gemensamt lämna förslag till hur deras samordning av de statliga insatserna i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras. I uppdraget ingår att utreda vilka uppgifter samordningsuppdraget ska innehålla, hur roller och ansvarsfördelning mellan myndigheterna kan förtydligas samt att ange hinder och framgångsfaktorer. Upp- draget redovisades . I slutrapporten redovisas resultaten av arbetet. Där anger länsstyrelserna inledningsvis att de valt att tolka uppdraget som samordning av insatser för hållbar regional utveckling. Här inne- fattas såväl ett socialt och ett miljömässigt som ett ekonomiskt perspektiv. För att kunna fullfölja detta uppdrag föreslår man bland annat: en rad organisatoriska förändringar, som att: ska vara den regionala tillsynsmyndigheten, sektormyndigheter utan regional organisation ska arbeta genom länsstyrelserna, nya statliga uppgifter i första hand ska läggas på en eller flera länsstyrelser, länsstyrelserna ska nyttjas för tidsbegränsade regionala uppdrag, utreda om fler uppgifter som avser ekonomiskt stöd till enskilda och företag kan överföras till länsstyrelserna, samt utreda hur fler uppgifter inom integration och folkhälsa kan överföras till länsstyrelserna. förändringar och förtydliganden av regeringens instruktioner: Det ska framgå i verksförordningarna att berörda myndig- heter är skyldiga att samråda och samarbeta med länsstyrelserna i frågor av betydelse för den regionala utvecklingen. Länsstyrelserna får i uppdrag att regionalisera nationella mål. Länsstyrelserna får i uppdrag att följa upp de statliga myndigheternas medverkan i det regionala utvecklingspro- grammet. Länsstyrelserna får i uppdrag att följa upp arbetet för hållbar regional utveckling. Länsstyrelserna får i uppdrag att återkommande redovisa det hållbara regionala utvecklingsarbetet för regeringen. Länsstyrelsernas uppdrag att bedriva internationellt arbete förtydligas. Sektorsmyndigheter ska inte kunna överklaga länsstyrelsernas beslut. tydligare redovisning av det regionala utvecklingskapitalet: Ett drygt 20-tal myndigheter ska redovisa sina uppgifter per län. Förslagen anses vara tillämpliga också i län där regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan anförtrotts ett vidgat ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Vilket ansvar länsstyrelserna ska ha för uppgifter med anknytning till regional utveckling beror till stor del på den över- gripande ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn för dessa. Beroende på vägval i denna fråga kan man tänka sig tre alternativ: ett statligt utvecklingsuppdrag, ett statligt beställaransvar, ett mer renodlat myndighetsuppdrag. Det bör betonas att samtliga modeller innebär att länsstyrelserna behåller huvuddelen av sina uppgifter och dessutom tillförs nya uppgifter, som ett led i att det övergripande uppdraget renodlas. Diskussionen i avsnitt 3.2 utmynnade visserligen i att fördelarna med ett kommunalt, politiskt förankrat ledarskap för det regionala utvecklingsarbetet tydligt överväger. I den mån landstingen avvecklas eller staten helt enkelt är obenägen att överlåta detta ledarskap på ett kommunalt organ finns det lika fullt mycket att vinna på att ge ett regionalt statligt organ – rimligen – ett sammanhållet och väsentligt kraftfullare regionalt utvecklings- ansvar än . En sådan lösning skisseras i avsnitt 4.3.2. Också med som huvudansvarig för uppgifter med anknytning till regional utveckling kvarstår behovet av ett mer tvärsektoriellt arbetssätt genom att överföra befogenheter och resurser från sektorsmyndigheter till . Det rör sig dels om befogenheter och resurser från näringspolitiken, forsknings- politiken (innovationssystem) och arbetsmarknadspolitiken till den regionala utvecklingspolitiken, dels om befogenheter och resurser från utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken som ger utrymme för ett kompletterande regionalt utbildnings- och forskningsupp- drag till regionens egna högskolor och andra anordnare eftergymnasial utbildning. Också om huvudansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling överförs till ett kommunalt organ är det troligt att staten, åtminstone , kommer att behålla ansvaret för ett betydande antal uppgifter som är betjänta av att inordnas i det övergripande regionala utvecklingsarbetet. Ett sätt att åstadkomma detta är att staten sluter ett utvecklingsavtal med det ansvariga kommunala organet, varigenom detta blir ansvarigt för genomförandet av kvarvarande statliga uppgifter. I en möjlig framtid med ett fåtal regionala självstyrelseorgan med ett vidsträckt utvecklingsansvar i stora län är förmodligen det enklaste sättet att åstadkomma den eftersträvade sektorssamordningen att självstyrelseorganen sluter avtal direkt med respektive sektorsmyn- dighet. Med ett stort antal län och om staten själv vill sätta sin prägel på den tvärsektoriella ansatsen är en näraliggande lösning att länsstyrelserna – som ett alternativ till regeringen – uppdras att samordna de statliga intressena och sluta ett sammanhållet utveck- lingsavtal med respektive kommunalt organ. En sådan modell är också användbar vid ett statligt huvudansvar för regional utveck- ling, som ett sätt att anförtro kommuner att i samverkan sköta uppgifter som kan lösas inom enskilda arbetsmarknadsregioner. En sådan avtalsmodell har bland annat skisserats i rapporten av tillväxtavtalen, som 2001 utarbetades på uppdrag av . Där definierar författarna ett strategiskt utvecklingskapital () på (utifrån budgetpropositionen ).