sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — Oklarhe- terna gäller bl.a. var gränsen ska dras mellan s.k. tvingande avgifter och frivilliga sådana. Först bör vissa terminologiska frågor ut. I direktiven används begreppen offentligrättsliga avgifter och tvingande avgifter omväxlande för sådana avgifter som tas ut med stöd av föreskrifter enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (RF). Även i statsbudgeten används begreppet offentligrättsliga avgifter för sådana avgifter. I den statsrättsliga litteraturen används ofta be- greppet belastande (ibland också betungande) avgifter för dessa. För de frivilliga avgifterna, alltså de som tas ut med stöd av före- skrifter enligt 8 kap. 13 § RF, förekommer också begreppet avgif- ter i uppdragsverksamhet. Jag anser att begreppet offentligrätts- liga avgifter är mindre lämpligt som beteckning på de tvingande avgifterna eftersom även de frivilliga avgifterna som påförs med stöd av föreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF måste anses vara offentlig- rättsliga. Jag kommer i betänkandet att använda begreppet belastande avgifter för de avgifter som grundar sig på föreskrifter enligt 8 kap. 3 § RF och begreppet frivilliga avgifter för de avgifter som grundar sig på föreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF. Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Skyldigheten att erlägga skatt och betala vissa avgifter till staten regleras genom normgivning (prop. 1973:90 s. 212). Med normgiv- ning menas beslutandet av föreskrifter som blir bestämmande för myndigheters och enskildas handlande (a. prop. s. 201). Bestäm- melser om normgivningsmakten finns i 8 kap. RF. Enligt 8 kap. 3 § RF ska föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen, meddelas genom lag. Föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter faller in under denna bestämmelse. Bestämmelsen är begränsad till åligganden för enskilda i förhål- lande till det allmänna. Föreskrifter som enbart innebär ett ålig- gande för någon annan än en enskild, t.ex. en kommun eller en myndighet, att betala en avgift omfattas inte av 8 kap. 3 § RF. som innebär åligganden för en kommun ska dock enligt 8 kap. 5 § RF meddelas i lag. Enligt 8 kap. 7 § första stycket RF kan regeringen utan hinder av 8 kap. 3 §, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt inom vissa uppräknade ämnesområ- den. Bestämmelsen medger således att delegerar till regeringen att meddela föreskrifter om belastande avgifter, däremot inte föreskrifter om skatt. Delegationsutrymmet är begränsat även på så sätt att det inte medför rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Det bör noteras att bestämmelsen i 8 kap. 7 § RF tillåter delegation endast till regeringen, inte till kommun. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF däremot kan regeringen eller kommun efter bemyndigande meddela sådana före- skrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars ska medde- las av . Till skillnad från vad som gäller enligt 8 kap. 7 § RF kan bemyndigande enligt denna bestämmelse ha annan form än lag, i praktiken en hemställan i ett utskottsbetän- kande som ansluter sig till. Denna delegationsmöjlighet avser avgifter generellt – med undantag för sanktionsavgifter (se vidare avsnitt 2.5) – och är inte som i 8 kap. 7 § begränsad till vissa sakområden. Bestämmelsen tillåter också – till skillnad från 8 kap. 7 § – delegation såväl till regeringen som till kommun. Med stöd av 8 kap. 11 § RF kan regeringen överlåta sin norm- givningsmakt till förvaltningsmyndigheter eller kommuner, s.k. Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Regeringen kan alltså genom bemyndigande från få normgivningskompetens inom ett visst område och sedan föra kompetensen vidare till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Regeringen har dessutom enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF rätt att meddela föreskrifter, däribland föreskrifter om avgifter som inte enligt grundlagen ska meddelas av . Som exempel på sådana frivilliga avgifter kan nämnas avgifter för statistik- och registerbearbetningar och inträdesavgifter vid museer (prop. 1975:8 s. 46). Denna rätt för regeringen att direkt med stöd av grundlagen meddela föreskrifter brukar kallas för regeringens restkompetens. Restkompetensen omfattar alltså den normgivningsmakt som grundlagen inte uttryckligen har förbehållit . Därutöver har regeringen enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 RF rätt att meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Från egentliga normgivningsbemyndiganden måste man skilja s.k. kvasibemyndiganden, dvs. bestämmelser som erinrar om regeringens rätt att med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 1 med- dela verkställighetsföreskrifter1. Sådana bestämmelser innebär inte något bemyndigande i egentlig mening. KU beskriver kvasidelege- ring som bestämmelser som till formen är delegationsregler men som faktiskt endast markerar att utfyllnad av lagregleringen på en särskilt angiven punkt ska göras genom verkställighetsföreskrifter (KU 1980/81:25 s. 14). kallas de informationsbestämmelser. Enligt 8 kap. 14 § RF utgör behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne inte hinder för att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Detta gäller oavsett om regeringen är behörig på grund av ett bemyndigande från riks- dagen eller direkt enligt 8 kap. 13 § RF2. Om beslutar lag inom ett område där regeringen i och för sig är behörig innebär det att regeringen inte får utnyttja sin behörighet så länge lagstiftningen gäller eftersom lag enligt 8 kap. 17 § RF bara får ändras eller upphävas genom lag. Enligt 11 kap. 14 § RF får en föreskrift inte tillämpas om en domstol eller något annat offentligt organ anser att föreskriften strider mot grundlag eller annan överordnad författning. Om riks- dagen eller regeringen har beslutat föreskriften krävs dock att felet är uppenbart. Detta kallas lagprövning. 1 E. , N. Stjernquist, Grundlagarna, 2 u., 2006 (fortsättningsvis , Stjernquist), s. 354 2 , Stjernquist, s. 379 Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter 2.3Gränsen skatt – avgift Som framgått av föregående avsnitt ska såväl skatter som belas- tande avgifter primärt beslutas av . Den avgörande skill- naden mellan de båda åliggandena ligger däri att befogenheten att besluta om avgifter är möjlig att delegera till regeringen medan någon sådan möjlighet inte finns beträffande skatter. är alltså ensam behörig att besluta om skatter. Eftersom olika delegationsregler således gäller för skatter och avgifter måste i alla lagstiftningsärenden i vilka avser att delegera normgivningsmakt klargöras om det är fråga om en skatt eller en belastande avgift. Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). Socialavgifterna t.ex. är skatter fastän de beteck- nas som avgifter. RF innehåller inte någon definition av begreppen skatt och avgift utan gränsdragningen får i första hand göras med utgångs- punkt i uttalandena i förarbetena till RF. De definitioner som ligger till grund för skatte- och avgiftsbegreppen i RF, formulerades redan av (SOU 1963:17 s. 374). Av för- arbetena till RF framgår att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation (prop. 1973:90 s. 213, jfr även s. 140). Detta gäller inte bara när pålagan har motiverats med behovet av en inkomstförstärkning utan också när den främst fullföljer ett stabiliseringspolitiskt, försörjnings- politiskt eller annat sådant syfte (a. prop. s. 220). Med avgift menas vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad mot- prestation från det allmänna (a. prop. s. 213, jfr även s. 140). På ett annat ställe sägs att man i allmänhet har att göra med en avgift i RF:s bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen (a. prop. s. 219). I förarbetena uttalas emellertid också följande: I den mån enskilda skall förpliktas att erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår – jag förutsätter härvid att pålagan inte i själva verket utgör en skatt – har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva riksdagsbeslut (a. prop. s. 218). En penningpålaga anses alltså i vissa fall ha karaktär av avgift och inte av skatt även om någon preciserad motprestation inte utgår. SOU 2007:96 Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Detta gäller t.ex. om pålagan tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Som kännetecken för dessa avgifter anges i förarbetena att de och de motsvarande utgif- terna ofta inte redovisas i statsbudgeten. Som exempel nämns pris- regleringsavgifterna inom jordbruket och fisket (a. prop. s. 219). Dessa är avskaffade. Motsvarande avgifter finns dock i 8 och 9 §§ samt 11 § andra stycket ransoneringslagen (1978:268) (prop. 1977/78:75 s. 73). Att den enskilde får en särskild motprestation för den penning- prestation som han betalar till det allmänna anses dock normalt vara det primära kännetecknet för en avgift i förhållande till skatt. Emellertid har motprestationen ofta inte något egenvärde för den enskilde, annat än i förhållande till en tvingande statlig reglering. Motprestationen utgörs t.ex. av ett tillstånd, utan vilket den enskilde inte straffritt kan företa eller underlåta en viss handling, t.ex. ett körkortstillstånd. Motprestationen kan dock även i ett sådant fall ha ett självständigt värde t.ex. avgift för obligatorisk kontrollbesiktning. Att motprestationen har ett värde endast i för- hållande till en tvingande statlig reglering fråntar dock inte pålagan dess karaktär av (belastande) avgift. Avgifterna ska täcka statens kostnader (helt eller delvis) för motprestationen och får således inte sättas i relation till det eko- nomiska värde för den enskilde som motprestationen från det all- männa har3. uttalade att en avgift kan sättas så högt att den framstår som oskälig i jämförelse med motprestationen – framför allt på de områden där det allmänna har monopolställning – och att medborgaren ofta kan stå i en sådan tvångssituation att han måste betala en avgift. Där detta var uppenbart förelåg enligt verket en skatt (SOU 1963:16 s. 366). i grundlagsärendet (a. prop. s. 218) att det kom an på att besluta om avgifter där intäkterna klart överstiger statens kostnader. Därmed måste han rimligen ha åsyftat att det blev fråga om en skatt4. () har i en rapport pekat på att om avgiften syftar till att helt eller delvis finansiera en specificerad eller avgränsad statlig verksamhet, detta talar för att ersättningen är en avgift i statsrättslig bemärkelse. , Skatter och avgifter, FT 1982 (fortsättningsvis ), s. 30 4Jfr dock , s. 31 Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter syftar till att styra eller på annat sätt reglera organisationers eller personers beteende talar det för att den inte bör betraktas som en avgift utan som punktskatt eller någon annan statsrättslig inkomst5. Enligt ESV är det dock ett indicium och inte något kriterium6. Som framgår av avsnitt 2.3.2 har bedömningen av huruvida en motprestation föreligger i lagstiftningspraxis också gjorts i förhål- lande till syftet med lagstiftningen (prop. 2001/02:31 s. 136 och prop. 2003/04:145 s. 35). Ytterligare en bedömningsgrund för gränsdragningen mellan skatt och avgift som anknyter till avgiftens storlek är refinansiering eller överkompensation. I det lagstiftningsärende som gällde införande av trängselskatt i och där frågan om det rörde sig om en skatt eller en avgift behandlades, fäste regeringen avseende vid att det aktuella gatunätet redan en gång hade betalats med skattemedel (prop. 2003/04:145 s. 35, se vidare avsnitt 2.3.2). Pålagan ansågs därför vara en skatt. Också ESV har pekat på att avgifter som införs för verksamhe- ter eller tillgångar som redan har finansierats kan falla utanför avgiftsbegreppet i statsrättslig bemärkelse, t.ex. vägavgifter som föreslås införas för en vägsträckning som redan har finansierats med anslag eller på annat sätt. Om en vägavgift däremot tas ut för att täcka kostnader för underhåll av den statliga vägbanan kan er- sättningen betraktas som en avgift7. Gränsen mellan skatter och avgifter är alltså flytande (prop. 1973:90 s. 213). Departementschefen anförde också att det i vissa fall kan vara tveksamt om en penningpålaga ska betecknas som en skatt eller avgift (a. prop. s. 219). Redan Grundlagberedningen konstaterade att gränsen mellan vad som är skatt och var som är avgift är oskarp men ansåg det acceptabelt eftersom det kommer an på att göra gränsdragningen (a prop. s. 149 och SOU 1972:15 s. 110). Frågan om den närmare gränsdragningen mellan skatt och avgift har diskuterats i ett flertal lagstiftningsärenden och i rättspraxis (se vidare avsnitt 2.3.2 och 2.3.3). 5 avgränsa avgifter – Kartläggning och problem- inventering, ESV 2004:17 (fortsättningsvis ESV 2004:17), s. 16 Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Frågan om gränsdragning mellan skatt och avgift har varit föremål för överväganden i flera lagstiftningsärenden efter införandet av regeringsformen. Dåvarande bankinspektionens (numera ) tillsynsverksamhet m.m. Frågan huruvida avgifter som utgår för att finansiera en myndig- hets kontroll eller tillsyn över en viss näringsverksamhet utgör skatt eller avgift diskuterades i prop. 1978/79:170 med förslag till lagen (1980:2) om finansbolag. Förslaget innebar att finansbolagen skulle bidra till kostnaderna för dåvarande bankinspektionens verk- samhet och att dessa avgifter skulle fastställas av regeringen efter bemyndigande i lagen om finansbolag. Bidraget var begränsat till fem tusendels procent av nettovärdet av tillgångarna i bolagets finansieringsverksamhet närmast föregående verksamhetsår. Av intresse i sammanhanget är att bidragen till bankinspektionen till- kom . I de förarbetena angavs det som naturligt att ban- kerna bar kostnaderna för bankinspektionen, som väl finge anta- gas lända bankerna till gagn genom ökad kredit hos allmänheten och även delägaren till trygghet genom kontroll å förvaltningen (prop. 1906:21 s. 27). Lagrådets majoritet fann i 1978/lagstiftningsärende att bidragen måste anses utgöra avgifter i RF:s mening och att det därmed inte fanns något hinder mot att låta regeringen meddela närmare föreskrifter beträffande bidraget (prop. 1978/79:170 s. 132). I anslutning till uttalandet hänvisade ledamöterna till propositionen om följdlagstiftning med anledning av regerings- formens bestämmelser om normgivning (prop. 1975:8 s. 45 och 46). Där hänvisade departementschefen till att de då gällande avgifterna uttogs med stöd av ett bemyndigande i lag. En ledamot i ansåg det svårt att beta bidragen deras skattenatur och förordade att skulle meddela de grund- läggande reglerna om bidragets beräknande och om dess uttaxering (prop. 1978/79:170 s. 132–136). Han konstaterade att den omstän- digheten att finansbolagen hade intresse av att det fanns ett väl fungerande kreditväsen knappast kunde föranleda att inspektionens verksamhet kunde ses som en motprestation och fortsatte: Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Frågan blir då om bidragen ska anses utgöra ett sådant annat fall då penningpålaga utgör en avgift i stället för en skatt som departements- chefen allmänt omnämner i sitt citerade uttalande. Härför skulle kunna tala att de betalningsskyldiga är en relativt begränsad grupp per- soner och att bidraget är specialdestinerat. Ingendera grunden kan dock åberopas med särskild styrka. Om en specialskatt läggs på få eller många förändrar ej själva pålagans karaktär. Automobilskatten var spe- cialdestinerad men trots detta otvivelaktigt en skatt även enligt RF. Viktigt är enligt min mening att bidragets storlek är direkt relaterad till rörelsens omslutning. Den ligger därmed systematiskt nära arbetsgivaravgifterna, vilkas skattekaraktär aldrig ifrågasatts och som höjts för att skaffa medel till bestämda allmänna ändamål. De i propositionen anförda undantagsfallen och de över- väganden som redovisas i anslutning till dessa kan knappast åberopas som grund för att den nu ifrågavarande pålagan skulle trots huvudre- geln böra statsrättsligt rubriceras icke som skatt utan som avgift. Emellertid förefinns redan ett ställningstagande i saken från stats- makterna. 1975:8 behandlades frågan om bemyndiganden för regeringen att jämlikt RF besluta om avgifter. Departements- chefen utgick därvid (s. 46–47) som självklart från att bidragen till bank- och försäkringsinspektionernas verksamhet är avgifter i den mening termen används RF. anmälde icke någon avvikande mening (se KU 1975:10 s. 11), men något beslut fattades ej i saken. Med regeringens ståndpunkt behövdes inget sådant. Huruvida med vad som sålunda förevarit dessa tvångsbidrags stats- rättsliga karaktär skall anses fastställd, synes mig dock tveksamt. Grundlagstolkning ankommer, liksom annan lagtolkning, i sista hand på domstolarna. Spörsmålet blir därvid betydelsen av händel- ser. Självfallet är det ett synnerligen tungt vägande tolkningsdatum om både regering och riksdag utgått från bidragens avgiftskaraktär. Grundlagberedningen tänkte sig just att skulle från fall till fall dra upp gränserna. Häremot kan invändas att själva skattebegrep- pet på ett betänkligt sätt undermineras om pålagor av denna art, som klart fyller kriterierna för en skatt, inordnas under avgiftsbegreppet. Det förefaller mig från principiella utgångspunkter svårt att betaga bi- dragen deras skattenatur. Någon egentlig sakprövning av spörsmålet har ej heller redovisats utan statsmakterna har utan egentlig motivering tagit en viss ståndpunkt för god. Departementschefen ansåg i likhet med majoriteten i Lagrådet att bidragen utgjorde en form av avgift. Enligt departementschefen hade frågan redan prövats av regering och riksdag, varvid han hän- visade till prop. 1975:8 s. 46 och 47, KU 1975:10 och rskr. 1975:62 (prop. 1978/79:170 s. 148). Departementschefen hänvisade också till att en liknande bestämmelse förekom i 43 § förslaget till fond- kommissionslag (prop. 1978/79:9). SOU 2007:96 Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter antog regeringens förslag till avgiftsreglering (NU 1979/80:23, rskr. 1979/80:139). Av lagstiftningsärendet framgår således att tillsynsavgifter an- sågs omfattade av avgiftsbegreppet. Avgörande vikt fästes vid att tidigare hade godtagit ett bemyndigande för regeringen om aktuella avgifter för bankinspektionens verksamhet. Det bör dock noteras att det i det ärendet utan närmare motivering hänvi- sades till ett tidigare bemyndigande. Avgifterna regleras numera i 6 kap. 11 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. I det lagstiftningsärendet (prop. 1990/91:142, 1990/91:NU37, rskr. 1990/91:349) berördes inte frågan. tillsyn av börs- och clearingverksamheten behandlades i prop. 1991/92:113. Förslaget till ny börs- och clear- inglag innebar – såvitt gällde avgifter – att en sökande skulle betala ansökningsavgift för prövning av ansökan om auktorisation av börs eller marknadsplats eller tillstånd till clearing- verksamhet och att företag som hade fått auktorisation eller till- stånd skulle bekosta tillsyn genom årliga avgifter (a. prop. s. 138 ff. och 209 f.). Regeringen skulle meddela föreskrifter om de aktuella avgifterna. Lagrådet ansåg att avgifterna var av sådant slag att rätten att föreskriva om dem kunde delegeras till regeringen (a. prop. s. 467). Förslaget antogs av (1991/92:NU26, rskr. 1991/92:321). Enligt förslaget till lagen (1985:295) om foder (prop. 1984/85:149) skulle den statliga foderkontrollen även omfatta bl.a. jordbruksföretagen och regeringen skulle få föreskriva att särskilda avgifter skulle tas ut för den tillsyn som skulle utövas enligt lagen. Enligt den tidigare lagen skulle tillverkare och importörer betala avgift för foderkontrollen enligt taxa som på förslag av kontroll- myndigheten fastställdes av regeringen. Kostnaden för analys av fodermedelsprover betalades av varje företagare direkt till den institution som utfört analysen medan övriga kostnader fördelades på tillverkare av foderblandningar i förhållande till tillverknings- volymen. Avsikten var att kostnaderna även skulle tas ut enligt samma principer. Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Det må här erinras om att den statsrättsliga karaktären av ersättningar som schablonmässigt tas ut av en bransch eller annat kollektiv för att täcka kostnaderna för en myndighets kontroll av kollektivet, varit föremål för bedömande i tidigare sammanhang. Därvid har intagit den ståndpunkten att sådana ersättningar är att betrakta som avgifter i regeringsformens mening och inte som skatter (jfr ex. vis prop. 1978/79:170 s. 131 f. och 148). kan följakt- ligen delegera frågor om sådana ersättningar till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Den ordning som föreslås i nu förevarande fall väcker emellertid betänkligheter i ett visst avseende. Såsom tidigare redovisats är avsik- ten att fodervaruhandeln skall belastas inte bara med de kontrollkost- nader som rör branschens egen verksamhet utan även med kostna- derna för den kontroll som riktar sig mot jordbruksföretagen och andra subjekt i förbrukningsledet. De kostnader som föranleds av kontrollverksamheten i sistnämnda hänseende avser således – i vart fall till den del kontrollen gäller annat än produkter som härstammar från fodervarubranschen – förhållanden som inte har något samband med branschens egen verksamhet. Att på detta sätt belasta ett visst kollek- tiv med för detta främmande kostnader strider enligt lagrådets mening mot de principer som annars tillämpas i fråga om avgifter. En avgift av sådant slag torde i realiteten vara att betrakta som en punktskatt. Enligt vad som anförs i remissprotokollet kan kostnaderna för den kontrollverksamhet som inte har samband med fodervaruhandeln för- väntas bli förhållandevis obetydliga. Denna omständighet utgör dock knappast ett godtagbart motiv för en sådan övervältring varom här är fråga. Enligt lagrådets mening är det nämligen från konstitutionell synpunkt av väsentlig betydelse att områdena för skatt och avgift hålls i sär med största möjliga noggrannhet eftersom enligt regeringsformen i fråga om avgifter har möjlighet att i vissa fall be- myndiga regeringen att meddela föreskrifter medan beträffande skatter sådan möjlighet inte föreligger (a. prop. s. 59). Departementschefen framhöll med anledning av Lagrådets syn- punkter att foderhandeln enbart borde belastas med de kontroll- kostnader som rörde branschens egen verksamhet (a. prop. s. 65). antog förslaget (JoU 1984/85:29, rskr. 1984/85:276). I syfte att minska utsläppen av kväveoxider föreslog regeringen att en miljöavgift skulle införas på utsläpp av kväveoxider från stora pannor som används för energiproduktion (prop. 1989/90:141). Normgivningsmakten – rätten att besluta om avgifter Enligt förslaget till lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion skulle avgiften betalas av den som framställer elektrisk kraft eller värme (4 §) i produktions- enheter av viss storlek. Avgiften skulle enligt 5 § i lagförslaget tas ut med per kg utsläppt kväveoxid. Eftersom avgiften bara skulle avse stora pannor var det enligt departementschefen nödvändigt att kompensera de pannägare som omfattades av avgiftssystemet. Avgiftsmedlen – med avdrag för de administrativa kostnaderna för hantering av avgiftssystemet – skulle därför enligt förslaget återbetalas till de avgiftsskyldiga. Avgiftsmedlen skulle tillgodoföras de av- giftsskyldiga genom ett bidrag. Bidraget skulle motsvara den avgiftsskyldiges andel av den samlade energiproduktionen i de av- giftspliktiga produktionsenheterna. Det föreslagna systemet bestod således av två komponenter: en avgift som skulle grundas på utsläppen av kväveoxider och en tillgodoföring som skulle grundas på den avgiftsskyldiges produktion av energi (prop. 1989/90:141 s. 18).