sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen vill betona att bidragen är frivilliga åtaganden från kommuner och landsting och att det genom den föreslagna bestämmelsen inte skapas något utökat utrymme för staten att ställa krav på medfinansiering. Frågor om undantag från lokaliseringsprincipen Kommuner och Landsting (SKL) har i en skrivelse till utredningen () framhållit att det föreligger ett behov av att göra avsteg från lokaliseringsprincipen för förskottering av väg- och järnvägsbyggen, då dessa ofta är till godo för medborgare även utanför den kommun där själva byggandet sker.73 Som framgick av redovisningen av rättspraxis i avsnitt 6.3.4 kan finansiering av vägbyggen utanför den egna kommunen vara kompetensenlig under förutsättning att kommunen vid en domstolsprövning kan påvisa nytta antingen för kommunen eller för kommunmedlemmarna samt att det ekonomiska engagemanget står i rimlig proportion till nyttan. Utredningen ser därför inte att det finns skäl att låta den föreslagna bestämmelsen även omfatta ett undantag från lokaliseringsprincipen. 6.3.5Förskottering av väg- och järnvägsinvesteringar Utredningens bedömning: Utredningen har övervägt att före- slå en avveckling av systemet med förskotteringar, men bedömer inte ett sådant förslag som realistiskt med hänsyn till rådande planerings- och finansieringssystem. Utredningens förslag: Regeringen bör i regleringsbreven till och föra in tydligare riktlinjer för hanter- ingen av förskotteringar. Informationen till om för- skotterade projekt bör förbättras. 73 Dnr Fi2006:04/2007/9. finansiering av statlig verksamhet Förskottering – en bakgrund Genom trafikpolitiska beslut skapades möjlighet för olika intressenter, t.ex. kommuner och företag, att via förskot- tering av medel bidra till att genomföra vägobjekt som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid. De förskotterade medlen skulle återbetalas när medel fanns tillgängliga. Samtliga beslut skulle underställas regeringens prövning.74 Departementschefen uttalade i samband med förslaget bl.a. följande.75 En ny väg eller bättre vägförbindelse kan i vissa fall medföra betydande ekonomiska fördelar för enskilda företag eller för möjligheterna att utveckla t.ex. ett industriområde. En tidigareläggning av en sådan inve- stering kan för vissa intressenter t.o.m. vara en förutsättning för verk- samheten som investeringen sammantaget inte förmår att konkurrera med andra samhällsekonomiskt angelägna investeringar. Nuvarande system innebär att en sådan investering inte alltid kan komma till utförande inom rimlig tid. Lokalt kan detta även medföra betydande nackdelar. Det är angeläget att undanröja detta hinder. I vissa speciella fall bör det således kunna tillåtas att de som berörs av en väginvestering får förskottera medel så att investeringen kan tidigare- läggas. De förskotterade medlen återbetalas till intressenterna först när medel finns tillgängliga inom ramen för de tioåriga väginvesteringarna. Givetvis får inte tidigareläggningar ske på ett sådant sätt eller i en sådan omfattning att väginvesteringplaneringen äventyras genom att det tidigarelagda projektet medför att andra projekt försenas. Tidiga- reläggning genom förskottering bör därför endast vara aktuell i sådana fall när den som förskotterar har så stor nytta av vägobjektets till- komst att någon förräntning på insatt kapital normalt inte erfordras. Vid trafikutskottets behandling av propositionsförslaget framförde en motionär att ersättning för räntekostnader vid tidigareläggning borde utgå för objekt inom stödområdet med hänvisning till att om en sådan ersättning inte beviljas blir det en fortsatt koncentration av vägbyggen till områden utanför stödområdet. Utskottet anslöt sig dock till vad som sades i propositionen på denna punkt. Utskottet påpekade vidare att en ordning med ränteutbetalningar dels skulle innebära att ett helt nytt moment infördes i vägpriorite- ringssystemet med negativa konsekvenser för den medelstillgång som kan användas för själva vägbyggandet, dels sannolikt skulle komma att bli administrativt betungande.76 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297. 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet, bilaga 1, s. 184. 1987/88:TU20. finansiering av statlig verksamhet Genom beslut om Budgetpropositionen fick regeringen medge tidigareläggningar av investeringar i både vägar och järnvägar om utgifterna förskotteras av kommuner eller enskilda.77 I propositionen framhölls att förskotteringsförfarandet i allt väsentligt kommit att bli rutinärenden.78 Därför föreslogs att självt skulle få besluta om förskotteringsärenden som inte överstiger . Däremot skulle förskotteringar, som inne- bar att åtaganden överstiger detta belopp, sträcker sig mer än en planperiod (dvs. objektet återfinns i vägplanen efter kommande revideringstillfälle) eller innehåller index- och/eller räntevillkor o.d. även fortsättningsvis underställas regeringens prövning. Summan av de av och regeringen godkända förskotteringarna borde dock inte överstiga av de beviljade anslagen. Vidare framgår av propositionen att reger- ingen hade prövat förskottering av medel till byggande av länsjärnväg. Samma rutiner föreslogs även gälla för vid järnvägsinvesteringar i både stom- och länsjärnvägar men att beloppsgränsen för att självt få besluta istället skulle uppgå till 50 mnkr.79 För att möjliggöra ytterligare tidigareläggningar höjdes 2001 den högsta tillåtna omfattningen av förskotteringar från av de medel som under respektive anslag är tillgängligt för investeringar. Regeringen angav som skäl för sitt förslag att det var en fördel om planerade investeringar kunde genomföras tidigare än de anvisade anslagsmedlen tillåter eller planen förutser, under för- utsättning att kommuner eller enskilda förskotterar medel och inga krav ställs på indexuppräkning eller ränta på förskotterat belopp.80 Av regleringsbrev för framgår att får tidigarelägga byggandet av allmänna vägar där för- skottering (lån) sker från kommuner eller enskilda. Avtal får inte innehålla villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Förskottering av objekt med byggkostnad på över ska underställas regeringens prövning. Den samman- lagda skulden får inte överstiga av de medel som är till- gängliga för infrastrukturinvesteringar.81 1990/91:100 Regeringens proposition nr 100 med förslag till statsbudget för /92, bilaga 8; bet. 1990/91:TU25 och TU26, rskr 1990/91:326 och 325. 78Totalt 12 objekt förskotterades (enligt uppgift från ). 1990/91:100 Regeringens proposition nr 100 med förslag till statsbudget för /92, bilaga 8, s. 43, 66. 2000/01:1 Budgetproposition , utgiftsområde 22, s. 81Dnr N2006/10971/IR, N2006/11614/BS. finansiering av statlig verksamhet Av regleringsbrev för framgår att får finansiera investering i järnvägsanläggning med lån från kommuner eller enskilda i syfte att tidigarelägga investeringar eller att undvika senareläggningar av investeringar i förhållande till gällande banhållningsplan. Avtal får inte innehålla villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Även för gäller reglerna om regeringsbeslut för förskot- teringar samt ett tak på 30 procent.82 fattade regeringen beslut endast om förskotteringar över , men i och med regleringsbrevet ändrades belop- pet för att harmoniera med regleringsbrev.83 Kan förskottering definieras som ett lån? I praktiken innebär förskottering att kommuner och landsting ger ett räntefritt lån till staten. Till skillnad från vanlig lånefinansiering, t.ex. lån i , ingår emellertid inte förskotterade belopp i den låneram som beviljar. Förskotteringarna kan istället betraktas som ett investeringsbidrag vid sidan av statsbud- geten. I vart fall inledningsvis verkar det ha varit möjligt för kommu- ner och landsting att, efter regeringens prövning, erhålla ränta för förskotterade medel. framgår tydligt att avtalen inte får innehålla villkor som innebär räntor på förskotterat belopp. Det har inte kunnat klarläggas om skälet till detta är att man ansett att den som förskotterar har så stor nytta av investeringen att det inte är aktuellt med förräntning på insatt kapital, att räntekostnader medför minskat anslagsutrymme eller att det finns lagliga hinder. Som ett skäl har framförts att förskottering egentligen inte per definition är ett lån eftersom det saknas räntevillkor. Skulle kom- muner och landsting erhålla ränta kunde förskotteringen komma att betraktas som upplåning och därmed strida mot lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Det har även framförts att det kan finnas anledning att fundera hur för- skotteringsinstrumentet förhåller sig till denna lag. Även om utredningens uppdrag i och för sig är begränsat till den kommunala kompetensen, kan det knappast ligga i kompetensen att förskottera medel under sådana villkor att det kan komma att utgöra en 82Dnr N2006/9970/IR, N2006/11614/BS och N2006/10137/IR. finansiering av statlig verksamhet Huruvida förskotteringsinstrumentet är fören- ligt med denna lag framstår enligt utredningens mening som oklart. Det första avtalet om förskottering av ett vägprojekt skrevs och fram /07 har omkring 110 objekt förskotte- rats, merparten . Det är projekt i olika storlekar och i olika delar av landet. En förklaring till att förskotteringarna av vägprojekt ökat är det låga ränteläget. En annan är att ett antal större aktörer, framför allt Västra och läns landsting, gjort stora infrastruktursats- ningar. Statskontoret ger i en rapport exempel på att självstyrelse- organen i dessa båda län under genomförandeprocessen har påskyndat byggandet av vissa objekt genom att täcka räntekostna- der för kommuner som förskotterar objekten.84 Av årsredovisning framgår att den totalt beviljade förskotteringsvolymen är ca 2,6 mdkr.85 Möjligheten att genom förskottering tidigarelägga järnvägsinve- steringar har inte nyttjats i samma utsträckning som när det gäller vägbyggen. Trots att möjligheten att förskottera tillkom skrevs det första avtalet om förskottering av järnväg . har ett tjugotal projekt förskotterats. Ett av de senaste exemplen utgörs av ett avtal mellan och varigenom utbyggnaden av Nynäsbanan tidigareläggs . förskotterar till Banver- ket. Den totala kostnaden för utbyggnad av dubbelspår är beräknad till lite drygt det dubbla.86 Karaktäristiskt för de avtal som förekommit på järnvägssidan är korta tidigareläggningsperioder, stora lånebelopp samt att objekten som tidigareläggs har starka samband med andra investeringsobjekt. utgör tidigarelägg- ningsobjektet en etapp av ett tidigare startat större objekt.87 Av uppgift från framgår att den totalt beviljade för- skotteringsvolymen är ca 0,7 mdkr. 84Regionalt ansvar på försök i och , Statskontorets rapport 2004:32, s. 16. 85Årsredovisning 2006, publikation 2007:19, s. 65. 86www.banverket.se, dnr N2006/6403/IR. finansiering av statlig verksamhet Ekonomiska konsekvenser av förskottering för kommuner och landsting – en fallstudie , Kommuner och Landsting har på upp- drag av utredningen undersökt ett urval av 18 förskotterade väg- och järnvägsinvesteringar. Det övergripande syftet med studien var att analysera de ekonomiska konsekvenserna av förskottering för kommuner och landsting.88 De synbara ekonomiska konsekvenserna för kommunen (eller ) är räntekostnader för de lån som tas upp för att finan- siera förskotteringen eller det ränteintäktsbortfall som följer av att tillgängliga likvida medel används för detta ändamål istället för att placeras med ränte- eller annan avkastning. Andra ekonomiska konsekvenser kan vara följdinvesteringar som kommunen måste göra, marklösen etc. Dock skulle de inträffa även om objektet genomförs enligt plan varför det inte kan sägas utgöra en merkost- nad eller en merinvestering. Initiativet till förskotteringen förefaller vanligen komma från berörd kommun eller landsting. Utgångspunkt för initiativet kan dock även vara signaler från verket i fråga att ett objekt på grund av begränsade medel måste flyttas längre fram i tiden. I några fall har specifika händelser legat bakom avtal om förskottering. Det gäller t.ex. Falu kommun (Lugnetleden ) som arrangerade i längdskidåkning 1993 och Åre kommun (Tunnel vid Åre 2005) som svarade för i alpin skidåkning . Det finns exempel på medverkan från näringslivet och kom- mun- eller landstingsägda bolag både i form av förskottering och av bidrag (Åretunneln, trafikplats i , plattform i , järn- väg i ). I ett par fall finns borgensåtaganden. kom- mun gick i borgen, såsom för egen skuld, för förplik- telse om återbetalning mot i samband med Astra- Zenecas förskottering tillsammans med av en ny sträckning av väg 225. Borgensåtagandet innebär att kommun förbundit sig att återbetala AstraZenecas förskottering (37,) ifall denna återbetalning ej gjorts av . Kommunen skulle sedan återkräva motsva- rande belopp av Vägverket.89 88Lennartsson, U. och de Beer, D. Ekonomiska konsekvenser av förskottering av väg- och järnvägsinvesteringar. Kommuner och Landsting. Dnr Fi2006:04/2006/12. 89Kommunfullmäktige kommun (dnr 01/318). finansiering av statlig verksamhet Förskotteringen är i de flesta fall lika stor som objektets total- kostnad eller näst intill. Vissa kommuner i studien har beräknat sin räntekostnad (oavsett om de tagit upp särskilda lån eller inte). Andra har, utan att precisera räntekostnaden i fullmäktiges beslut, angivit på vilket sätt förskotteringen ska finansieras. Vanligen har förskotteringen skett genom belastning av finansnettot. I några fall har kommunen träffat avtal med andra parter med intressen i objektet om bidrag till räntekostnaden. I några av de granskade fallen har kommunen tagit upp lån för att finansiera delar av den förskotterade summan. I övriga fall har medel hämtats ur likviditeten och/eller inom ramen för kommu- nens allmänna låneram. I praktiken lånar kommuner och landsting sällan specifikt till en viss investering eller ett projekt. Beslut som tas i den årliga budgeten om långfristig upplåning bygger istället på en samlad bedömning av behovet av lån för att finansiera den del av beslutade investeringar som inte finansieras med avskrivningar eller överskott. Utbetalningarna följer i de flesta fall en avtalad utbetalningsplan. Som standardöverenskommelse för återbetalning gäller att det ska ske när medel finns tillgängliga i respektive verks budget för det angivna objektet. Vanligen finns ett tillägg i avtalet om att återbe- talning ska ske efter den tänkta byggplanen. Återbetalningen sker med nominellt utbetalt belopp och utan ränta eller indexuppräk- ning. Löptiden på utestående förskottering varierar men det rör sig ofta om 3–innan hela förskottet är slutbetalt. Trots grundre- geln att återbetalning sker när medel finns tillgängliga i verkens budget, finns det i flera avtal fastställda återbetalningsplaner eller en angiven senaste tidpunkt för sista återbetalning. Det är dock inte givet att den faktiska återbetalningen skett enligt dessa. Det finns exempel på såväl snabbare som senare återbetalningar. Hanteringen av ärenden om förskottering går i kommunerna via kommunstyrelsens arbetsutskott (eller motsvarande) till kommun- styrelsen och slutligen fattas beslut i kommunfullmäktige om avta- let om förskotteringen. Ett flertal av förskotteringarna har inte beslutats enhälligt i de politiska församlingarna utan det finns reservationer för avslag på förslaget. Till fullmäktigebeslutet finns vanligen underlag som belyser den ekonomiska innebörden som finansiellt medelsbehov, finansiering av räntekostnader och eventu- ella följdkostnader för kommunen, där detta går att precisera. I ett sådant underlag och i beslutet ges ofta en kort beskrivning av angelägenheten med objektet. Nuvarande besvärliga trafiksituation, finansiering av statlig verksamhet möjlighet att få persontrafik tillbaka (stationsinvesteringar för järnväg), ökad kapacitet, trafiksäkerhet, fördel för turisttrafiken och för näringslivets transportbehov samt särskilda idrottsevene- mang, är några av de argument som ligger till grund för de grans- kade besluten. Utförligare finansieringskalkyler och samhällseko- nomiska utredningar har inte framkommit i samband med de granskade förskotteringsbesluten, men har sannolikt avklarats redan i samband med den ordinarie planeringsprocessen för infra- struktur. I analysen av förskotteringssystemet får också vägas in att medel som förskotteras tar utrymme från andra kommunala verksamhe- ter, även om kostnaden för kommunen eller i slutändan främst består av räntekostnader eller uteblivna ränteintäkter. I ett positionspapper () inför den senaste transport- politiska propositionen kommenterar och systemet med förskottering på följande sätt:90 lånar dessutom många kommuner och regioner ut stora belopp till för tidigareläggning av statliga regionala vägpro- jekt som osäkra fordringar och utan ränta, men grundat på ovanstå- ende värderingar av långsiktig nytta. Medel som tar ekono- miskt utrymme från andra kommunala kärnuppgifter. Utlåningen uppgår till (). Osäkerheten i dessa fordringar förstärks dessutom av de snabba för- ändringar som redan gjorts i de beslutade tolvåriga invester- ingsplanerna. Vilka behov ligger bakom viljan att förskottera? Eftersom infrastrukturplaneringen görs på lång sikt, men invester- ingar görs utifrån beslutade anslagsramar, uppstår löpande situationen att planerna måste revideras. Detta system skapar en rädsla hos kommuner och landsting för att deras projekt ska få ändrade tidsplaner eller tas ur plan, varför förskottering används som ett medel för att försäkra sig om att byggstart sker enligt plan eller tidigareläggs. Som en följd av beslutet om Trollhättepaketet 2004 skedde också förskottering för några redan påbörjade projekt som riskerade att inte bli slutförda.91 90En ökad tillväxtorientering av transportpolitiken, Kommuner och Landsting. 91I beslöt regeringen efter överläggning med stödpartierna att prioritera infrastrukturinvesteringar kring . I Trollhättepaketet ingick utbyggnad av väg 44samt dubbelspår på järnvägen . finansiering av statlig verksamhet Kommuner kan också vilja samordna projekt rörande t.ex. gator och cykelbanor med planerade investeringar i statlig infrastruktur. En viktig förutsättning för objekten är att alla erforderliga planfrå- gor, marklösen m.m. måste vara klara för att ett objekt ska kunna genomföras. Det är i mångt och mycket en uppgift. En annan vanlig anledning till förskottering är vad som kan betecknas som nya omständigheter och behov. Det kan röra sig om en vilja att exploatera nya områden för att bygga bostäder, sär- skilda behov som uppstår i samband med stora idrottsevenemang, nya behov mot bakgrund av företagsetableringar eller satsningar på turism. Att genom förskottering få till stånd ett infrastrukturpro- jekt i den egna kommunen eller regionen kan även göras som en politisk markering, som ett tecken på handlingskraft och fram- åtanda. En förbättrad infrastruktur kan stärka kommunens konkur- renskraft i förhållande till andra kommuner. Fokus på ökad tillväxt och utveckling har blivit större , vilket också avspeglar sig i viljan att satsa på t.ex. infrastruktur. Hur påverkar förskottering turordningen mellan olika projekt? (Eller – kan man köpa sig före i kön?) I utredningens direktiv anges att lån från kommuner eller landsting kan leda till att tidigarelägger byggandet av allmänna vägar i förhållande till det som beslutats i infrastrukturplanerna, medan andra kommuner kan få sina vägbyggen senarelagda. Som framgått av den tidigare framställningen bibehölls bestäm- melsen som gav kommuner möjlighet att lämna bidrag till byg- gande av väg även efter att väghållningen för allmänna vägar för- statligades 1944. Av förarbetena till väglag framgår att bl.a. påtalade att det fanns risk för att kommuner, särskilt med stor arbetslöshet, på denna bakväg kunde skaffa sig förtursrätt till vissa vägarbeten och att vissa trakters vägbyggnadsplaner rubbas och förskjuts av ovid- kommande hänsyn.92 Enligt ett uttalande från andra särskilda utskottet vid riksdag rörande förslagen i propositionen till lag om all- genom att 13 projekt i den nationella planen ströks och två projekt senarelades. Maj:ts proposition till med förslag till lag om allmänna vägar m. m.; given , s. 72. finansiering av statlig verksamhet männa vägar (1943:431) får bestämmelsen om bidrag till byggande av väg inte utnyttjas på sådant sätt att en kommun skaffar sig förtursrätt till utförande av företag framför annat, som är av större angelägenhetsgrad, så att upprättade vägbyggnadsplaner bryts.93 Som ovan citerades uttalade också departementschefen i samband med förslaget att skapa möjlighet till förskottering att tidigarelägg- ningar inte får ske på ett sådant sätt eller i sådan omfattning att det tidigarelagda objektet medför att andra objekt försenas.94 Det är sammanfattningsvis tydligt att avsikten med bidrag och förskottering inte har varit att ändra turordningen mellan olika projekt i plan. är det en vanlig uppfattning att förskotte- ring innebär att gå före i kön. Det finns inte ett entydigt svar på om så är fallet, men vi ska beskriva två alternativa synsätt. Förskottering i syfte att tidigarelägga ett projekt innebär för- visso att projektet genomförs tidigare än vad som beslutats enligt planen. Detta faktum kan tolkas som att den förskotterande aktö- ren får gå före i kön. behöver inte tidigareläggning innebära att andra projekt senareläggs, utan de behåller sin tidsplan. Förskotteringen av medel innebär ju att verken kan utöka sin kapa- citet, så det ska inte enligt detta synsätt vara tal om någon förskjut- ning av plan. (Utredningen har inte haft möjlighet att undersöka hur tidigareläggning av förskotterade projekt faktiskt påverkat tidsplanen för andra objekt.) Ett annat sätt att se på frågan är ur ett mer finansiellt perspektiv, dvs. hur återbetalningen av förskotteringen sker. Enligt verkens regleringsbrev behöver de inte återbetala förskotterade medel för- rän de har utrymme i budget. Enligt uppgift från och är deras ambition att återbetala förskotterade medel objektet skulle ha byggts enligt ursprunglig plan. Det sker därmed ingen omprioritering av budgeten i och med en för- skottering, utan verken tar objekten i tur och ordning enligt plan (såvida inte omprioritering sker av andra skäl). Bestämmelsen om att verken återbetalar lån när utrymme finns i budget är ett sätt att se till att kommuner/landsting som förskotterar inte får förtur. Om återbetalningstidpunkt fastställs i avtal kan kommunen eller komma före i kön i förhållande till andra projekt i planen om den revideras. 2, s. 11. 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet, bilaga 1, s. 184. finansiering av statlig verksamhet För- och nackdelar med kommunala bidrag till statlig infrastruktur Enligt dir. 2006:47 ingår i utredningens uppdrag att analysera för- och nackdelar med väglagens bestämmelse om kommuners och landstings rätt att bidra till statliga vägbyggen. Utredningen väger även in bidrag till järnvägsbyggen i den analysen. Ett första konstaterande från utredningens sida är att ökningen av kommunala bidrag medverkar till att skapa en oklar ansvarsför- delning mellan stat, kommun och landsting, vilket är en nackdel. Det kan också för medborgarna upplevas som en nackdel att kom- munala skattemedel används till infrastrukturinvesteringar som i grunden är ett statligt ansvar. Det kan ur medborgarnas synvinkel även finnas fördelar i att t.ex. få bättre kommunikationer och pendlingsmöjligheter eller säkrare trafiklösningar. För statens del är det en fördel att kunna få till stånd angelägna investeringar som har samhällsintresse samt en spridning av belast- ningen på statsbudgeten . Ur de ansvariga verkens del kan det däremot uppfattas som en nackdel att vara beroende av att finna olika finansieringslösningar när anslagen inte motsvarar behoven enligt plan. Det är först under gällande förutsättningar, dvs. otillräckliga anslag i förhållande till planerna, som de kommu- nala bidragen blir en fördel för verken.