sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — I annat fall skulle samhällets roll i kreditgivningen på goda grunder kunna ifrågasättas; samhällets institutioner ska naturligtvis inte genom sin närvaro provocera fram osunda avtalsrelationer, som då en långivare inlåter sig i en relation som han annars inte skulle ha accepterat (jfr de tidigare nämnda allmänna råden om krediter i konsumentförhållanden, FFFS 2005:3, avsnitt 3.2.3). Gäldenärens ekonomi bör alltså vara så pass god att han eller hon framstår som kreditvärdig efter att ha underkastats en kreditpröv- ning. (Det är givetvis inte samhällets återbetalningsförmåga som ska vara föremål för en sådan prövning.) Detta faktum är ägnat att kraftigt begränsa användbarheten av förslaget. Den gäldenär som från detta perspektiv faktiskt är kredit- värdig har nämligen möjligheten att i och för sig erhålla lån på en konkurrensutsatt marknad. En annan sak är givetvis då att de erbjudna lånen kanske har en hög räntesats, eftersom gäldenären i fråga trots allt anses utgöra en större risk än många andra presum- tiva låntagare. Samhällets (dvs. statens eller kommunens) funktion skulle då vara riskdämpande på så sätt att långivaren, när en garanti ges, kan vara i det närmaste helt säker på att gäldenärens skuld kommer att betalas. Detta innebär att den erbjudna räntan kan sänkas till en nivå som svarar mot vad en person med mycket hög kreditvärdighet skulle ha fått låna pengarna till. Att samhället på detta sätt manipulerar villkoren i kreditgiv- ningen genom sin roll som garant framstår inte som helt okontro- versiellt, i vart fall inte om syftet med denna åtgärd är att individen ska erbjudas ett förmånligare lån än vad som hade varit möjligt om han eller hon agerat helt på egen hand. Dessutom kan det naturligtvis uppfattas som oerhört känsligt att samhället engagerar sig och kanske t.o.m. uppmuntrar gälde- nären till (fortsatt) skuldsättning genom att erbjuda garantier och borgensåtaganden för lån – även om det givetvis är för goda syften. Balansgången kan nämligen bli svår. Det är därutöver uppenbart att staten eller kommunen i vissa fall kan hamna i situationer då regress- Andra åtgärder mot överskuldsättning krav kan göras gällande mot gäldenären. Jag har – liksom när det gäller de sociala lånen – då svårt att se vilken roll samhället ska inta och hur denna roll förhåller sig till t.ex. kommunens uppgift att svara för ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och en- skilda som behöver det. Även om jag inte ser några större praktiska hinder mot att införa regler om samhälleliga garantier för vissa typer av lån, ifrågasätter jag sammanfattningsvis hur pass ofta de verkligen kan användas som verktyg för att lyfta personer ur en hotande överskuldsättnings- situation. Vidare är jag – som tidigare nämnts – ur strikt principiell synvinkel tveksam till att åtgärder som innebär att samhället med- verkar till att enskilda skuldsätter sig, även om skuldsättningen synes kunna ge gäldenären bättre ekonomiska villkor. I likhet med vad som anförts beträffande sociala lån (avsnitt 8.2.7) kommer garantier för saneringslån dessutom endast i sällsynta undantagsfall att kunna komma ifråga för evighetsgäldenärer och andra hårt över- skuldsatta personer. Det blir därför inte ett effektivt sätt att mildra skuldbördan för nämnda personer att införa offentliga garantier för saneringslån, ehuru det säkert i enskilda fall skulle kunna vara av värde. Något förslag om att staten eller kommunerna ska kunna be- redas möjligheter att ge garantier för gäldenärers saneringslån lämnas således inte. 8.2.9Sänkning av beloppsgränsen för förenklad kreditprövning påpekar i PM 2003:04 (s. 22 och 33) att det står klart att upptagande av flera konsumentkrediter under halva bas- beloppet tillsammans kan utgöra en stor skuldbörda för konsu- menten. Frågan blir därför om det beträffande sådana krediter bör krävas en mer fullständig kreditprövning vid vilken oberoende upp- gifter hämtas in om den enskildes ekonomi. Mot en sådan ordning talar enligt verket att kredithanteringen skulle riskera att bli mer tidskrävande och kostsam för kreditgivaren. Detta är kostnader som kan leda till än dyrare krediter. Däremot skulle, enligt Kon- sumentverket, en större formalisering av kreditprövningen i sig Andra åtgärder mot överskuldsättning kunna vara en viktig markering mot kreditgivare och handlare att krediter inte ska beviljas slentrianmässigt. Verket föreslår mot den angivna bakgrunden att gränsen för förenklad kreditprövning sänks. I promemorian anges som ett förslag. (En förenklad kreditprövning innebär i praktiken att en kreditgivare inte behöver hämta in lika många uppgifter om den kreditsökande som vid en vanlig kreditprövning. Ofta torde en förenklad kreditprövning bestå i att kreditgivaren tar en s.k. UC- upplysning på den som söker krediten.) Konsumentkreditlagen (1992:830) gäller kredit som är avsedd huvud- sakligen för enskilt bruk och som lämnas eller erbjuds en konsu- ment av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. Lagen gäller under motsvarande förutsättningar även i fråga om kredit som lämnas av någon annan än en näringsidkare, om krediten för- medlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren (1 § första och andra styckena). Näringsidkaren ska i sitt förhållande till konsumenten iaktta god kreditgivningssed och därvid ta till vara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg (5 §). I begreppet god kreditgivningssed ligger enligt motiven att kreditgivaren både inför ett kreditavtal och medan avtalet gäller ska handla omdömesgillt och ansvarsfullt mot konsu- menten (prop. 1991/92:83 s. 106 f.). Av lagen följer uttryckligen att näringsidkaren, innan kredit be- viljas, ska pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Det är denna kontroll som går under beteckningen kreditprövning (5 a § första stycket). Avsikten med bestämmelsen är att betona närings- idkarens ansvar att medverka till att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående i förhållande till inkomst- erna och övriga ekonomiska förhållanden (prop. 2002/03:139 s. 253). Kreditprövning behöver emellertid inte göras, om näringsidkaren på grund av sin kännedom om konsumenten eller andra omständig- heter har grundad anledning att utgå från att konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig (5 a § andra stycket). Kravet på kreditprövning gäller inte heller för engångskrediter när kredittiden är högst och kreditbeloppet ska betalas Andra åtgärder mot överskuldsättning SOU 2008:82 på en gång eller för krediter som avser mindre belopp (5 a § tredje stycket). – I förarbetena till bestämmelsen diskuterades om beloppsgränsen för när kreditprövning kan underlåtas borde preci- seras i lagen. Det bedömdes emellertid inte vara lämpligt att i lag lägga fast en beloppsgräns, utan detta skulle, liksom när det gäller bestämmelsens tillämpning i övrigt, kunna lämnas till rättstillämp- ningen (prop. 2002/03:139 s. 587 f.). Om näringsidkaren inte följer vad som föreskrivs om kredit- prövning, får förelägga näringsidkaren att upp- höra med att lämna krediter. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Om det är tillräckligt, får i stället med- dela varning (37 §). Här ska nämnas att det även i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse finns regler om kreditprövning, men utifrån ett annat perspektiv. Syftet med kreditprövningen är då att skydda (se prop. 2002/03:139 s. 324). I lagen sägs att ett kreditinstitut ska pröva risken för att de för- pliktelser som följer av kreditavtalet inte kan fullgöras innan det beslutar att bevilja en kredit samt att institutet får bevilja en kredit bara om förpliktelserna på goda grunder kan förväntas bli full- gjorda. Vidare anges att någon kreditprövning inte behöver göras i de situationer som anges i 5 a § andra och tredje styckena konsument- kreditlagen (8 kap. 1 §). allmänna råd om kreditprövning allmänna råd om krediter i konsument- förhållanden (FFFS 2005:3) riktar sig till samtliga företag under tillsyn som ägnar sig åt kreditgivning till konsumenter. I fråga om kreditprövning anges att företagen bör ta fram interna regler, av vilka det bör framgå vad som särskilt bör beaktas vid kreditpröv- ning av en konsument. Som exempel nämns (avsnitt 3.2.1) -att en kreditprövning ska göras även om säkerhet ställs, -att prövningen ska syfta till att uppskatta kredittagarens nuvar- ande och framtida betalningsförmåga och grundas på ett skrift- ligt underlag eller på andra tillförlitliga uppgifter, -att en kreditupplysning bör inhämtas, och -att den sökandes återbetalningsförmåga bör bedömas utifrån dennes inkomster, tillgångar, utgifter och skulder (inklusive borgensåtaganden). Andra åtgärder mot överskuldsättning Kreditprövningen bör enligt de allmänna råden kunna förenklas, om kreditbeloppet är högst av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (avsnitt 3.2.2). Prisbasbeloppet för är . För krediter räcker det alltså med en förenklad kreditprövning. allmänna råd om kreditprövning Även har meddelat allmänna råd på detta om- råde. allmänna råd om konsumentkrediter (KOVFS 2004:6) gäller tillämpningen av bestämmelserna om bl.a. god kreditgivningssed, kreditprövning, marknadsföring och infor- mation, kreditavtalet och kontantinsats. I de allmänna råden anges att kreditprövningen bör anpassas efter de särskilda omständigheter som råder i varje enskilt ärende. Olika tillförlitliga metoder kan användas. Kreditprövningen bör syfta till att uppskatta den kreditsökandes framtida betalnings- förmåga och grundas på skriftligt underlag eller andra tillförlitliga uppgifter. Kreditprövning bör göras även om säkerhet ställs (av- snitt 2.2.1). Vid tillämpningen av undantaget för krediter som avser mindre belopp i 5 a § tredje stycket konsumentkreditlagen bör enligt de allmänna råden krediter som uppgår till högst en tiondel av prisbas- beloppet enligt lagen om allmän försäkring kunna anses omfattade av undantaget (avsnitt 2.2.2). Detta betyder att kreditprövning, med tillämpning av allmänna råd, kan undantas för krediter . Av de allmänna råden framgår även bl.a. att den kreditsökandes ekonomiska förutsättningar att fullgöra kreditavtalet normalt kan bedömas mot bakgrund av inkomster, tillgångar, utgifter och skuld- förhållanden (inklusive ställda säkerheter). Om den kreditsökande ingår i ett hushåll med flera personer bör i lämplig utsträckning hela hushållets ekonomi beaktas. Utifrån de uppgifter som inhämtats bör en beräkning göras för en prövning av om det finns betalnings- utrymme för den sökta krediten. Kreditgivaren bör även inhämta sedvanlig kreditupplysning (avsnitt 2.2.4). Andra åtgärder mot överskuldsättning Remissyttranden över PM 2003:04 En handfull remissinstanser ställde sig positiva till en sänkt belopps- gräns för förenklad kreditprövning. för Budget och Skuldrådgivare i menade att många rådgivningsärenden hade kunnat undvikas, om gränsen för en förenklad kreditprövning legat på ett betydligt lägre belopp; i många ärenden förekommer nämligen flera mindre kre- diter. anförde i sitt remissyttrande att den ställde sig tveksam till förslaget om att sänka beloppsgränsen för förenklad kreditprövning och poängterade att konsumentskyddsintresset här måste vägas mot kreditgivarens intresse av att effektivt kunna till- handahålla krediter till rimliga priser. framhöll att kreditprövningen alltid görs även om den är förenklad och att prövningen för mindre krediter ofta sker enligt en automatiserad s.k. scoring-modell, som möjliggör en effektiv kreditprövning till låg kostnad. Enligt skulle en lägre gräns sanno- likt leda till ökat arbete och ökade kostnader för kreditgivarna och därmed även dyrare krediter för konsumenterna. ifrågasatte värdet av en särskild regel för mindre krediter. Föreningen hävdade att i princip samma kredit- prövningsrutiner tillämpas oavsett belopp (inhämtande av uppgifter från den kreditsökande och UC samt via credit scoring-system som bankerna använder sig av). Förenklad kreditprövning används enligt föreningen inte ens för krediter under ett halvt basbelopp. – Även ansåg att sedvanlig kredit- prövning ska ske vid all kreditgivning, oavsett kreditbelopp, dvs. redan enligt gällande regelverk. menade att en fullständig kreditprövning på alla lån och krediter skulle medföra mycket stora kost- nadsökningar och således ännu dyrare konsumentkrediter. Tiden för beviljande av krediten skulle dessutom förlängas, något som skulle försvåra för de konsumenter som har betalningsutrymme för krediten. Även om fullständig kreditprövning vidtas kan det inte säkerställas att gäldenären inte blir överskuldsatt. Överskuldsätt- ningen beror till stor del på att konsumenten får ändrade levnads- förhållanden. Beslutet om krediten behöver således inte ha varit uppenbart felaktigt vid det aktuella lånetillfället. Förslaget av- styrktes, då de ökade kostnaderna för hanteringen av kreditpröv- Andra åtgärder mot överskuldsättning ningen inte kunde anses stå i proportion till de effekter som kan förväntas. Även Företagarna ställde sig negativa till förslaget, som skulle öka arbetet och kostnaderna för administrationen av krediter i onödan. Denna kostnad skulle, enligt Företagarna, komma att slås ut på hela konsumentkollektivet. Promemorian gav dessutom bilden av att det oftast är kombinationen av små marginaler och efter- följande händelser, t.ex. arbetslöshet eller skilsmässa, som gör att personer blir överskuldsatta. Det vore enligt Företagarna orimligt att ställa krav på kreditgivarna att pröva risken för den typen av händelser. På uppdrag har granskat marknaden för s.k. blancokrediter, dvs. krediter utan säkerhet. I rapporten till konsumenter (2005:4), som byggde på undersökningar som gjorts tillsammans med , konstaterade (s. 7 f.) att några fundamentala skillnader i uppgiftsinhämtning och kreditprövning som borde för- anleda åtgärder från myndighetshåll inte hade kunnat konstateras. Däremot framhölls att det inom de båda undersökta grupperna av företag – fristående kreditgivare respektive kreditgivare med kopp- lingar till detaljvaruhandeln – fanns sådana som inhämtade mindre fullständig information direkt från kredittagaren och i stället för- litade sig mer på registeruppgifter, trots att registeruppgifter kan vara inaktuella och mindre fullständiga. (Som exempel kan nämnas att information om boendekostnader och borgensåtaganden inte finns registrerade i kreditupplysningsregistren.) såg anledning att återkomma till frågan huruvida de kreditpröv- ningar som görs motsvarar de krav som kreditgivare har att inte medverka till alltför långtgående skuldsättning. Regeringen har uttalat att det är viktigt att tillsynsmyndig- heterna följer upp och bevakar utvecklingen på kreditmarknaden och inom ramen för sin tillsyn vidtar de åtgärder som är nöd- vändiga för att undvika att konsumenterna hamnar i skuldfällor (se t.ex. prop. 2005/06:105 s. 76). Därför gavs i regleringsbrevet för i uppdrag att, efter samråd med Kon- sumentverket, följa upp och vidta åtgärder för att avhjälpa de brister som fördes fram i den tidigare nämnda rapporten. Andra åtgärder mot överskuldsättning Uppdraget redovisades i rapporten till kon- sumenter II – uppföljning (2006:12). Granskningen genomfördes i form av jämförelser mellan å ena sidan företagens utfall av sena betalningar och kreditförluster och å andra sidan deras rutiner för kreditprövning. Syftet var att undersöka om något särskilt moment i kreditprövningen hade påverkat omfattningen av sena betalningar och kreditförluster, eftersom sådana resultat skulle kunna indikera att företagets kunder skuldsätter sig alltför långtgående. I rapporten slogs fast (s. 7 ff.) att den allvarligaste formen av långtgående skuldsättning är när krediter beviljas trots att kon- sumentens förmåga att återbetala är tveksam redan när krediten beviljas. Betalningsförmågan kontrolleras ytterst genom att lån- givaren upprättar en kalkyl över konsumentens förmåga att täcka sina utgifter. Konsumentens tillgångar och skulder kan också ha betydelse för återbetalningsförmågan. Vidare konstaterades att en förutsättning för en rättvisande pröv- ning är att företaget samlar in relevant information om kunden. Informationen kan komma från konsumenten själv och/eller från intern kundreskontra och externa källor som t.ex. kreditupplys- ningsregister. För att underlätta prövningen har kreditgivaren grundregler för att bevilja krediter, s.k. policyregler. Förutom att bedöma kundens nuvarande betalningsförmåga måste kreditgivaren emellertid även bedöma risken för att konsumenten kan få svårt att betala. All information hos företaget om sökanden vär- deras och ställs mot tidigare erfarenheter av kreditengagemang som har fallerat. Dessa bedömningar är ofta automatiserade genom s.k. credit scoring, en metod som beräknar sannolikheten för att en person med vissa karakteristika får en betalningsanmärkning inom . Sådana bedömningar bygger på antagandet att beteendet hos en ny kreditsökande kommer att likna tidigare kredittagares. I undersökningen noterades att inga av företagen hade exakt identiska metoder för kreditprövning, men i huvudsak ingick huvud- momenten kalkyl, policyregler och credit scoring i samtliga företags metodik. Det var emellertid endast två av företagen som alltid gjorde en kalkyl, oavsett kreditbeloppets storlek. Övriga företag hade olika beloppsgränser för när kalkyl skulle göras, varvid ytterlig- heterna var krediter överstigande respektive . Utifrån det givna undersökningsmaterialet kunde emellertid inte ge något bestämt svar på frågan om kal- kylen hade någon reell inverkan på i vilken utsträckning ett företag drabbas av sena betalningar och kreditförluster. Andra åtgärder mot överskuldsättning Slutsatsen blev att några systematiska skillnader i utfallen av sena betalningar och kreditförluster inte kunde härledas till att företagen gjorde eller inte gjorde kalkyler vid kreditprövningen. I rapporten konstaterades att företagen alltid ska pröva kredit- tagarens återbetalningsförmåga, men undersökningen visade att prövningen vid mindre krediter borde kunna göras med en mer schabloniserad metod än genom upprättande av en fullständig hushållskalkyl. Med anpassade policyregler och credit scoring kan hänsyn tas till sådana faktorer som inkomster, utgifter, tillgångar och skulder. – anmärkte emellertid att under- sökningen var gjord på generell nivå och att en eventuell fördjupad undersökning för att klargöra kalkylens betydelse (jämfört med andra metoder) för att förhindra alltför långtgående överskuld- sättning i enskilda fall borde ledas av någon annan myndighet. Utredarens bedömning (sänkning av beloppsgränsen för förenklad kreditprövning) Bedömning: En eventuell ändring av kreditprövningsreglerna bör bli föremål för överväganden i samband med översynen av konsumentkreditlagen. Jag noterar inledningsvis att en förenklad kreditprövning faktiskt är en form av kreditprövning. En annan omständighet av betydelse är att det, såvitt är känt, inte finns belägg för att den förenklade kreditprövning som görs av belopp mellan och ett halvt basbelopp är undermålig. har inte ens påstått att risken för överskuld- sättning är särskilt stor till följd av den förenklade kreditpröv- ningen på dessa nivåer. antog ett nytt konsumentkredit- direktiv, som syftar till att skapa enhetliga regler för konsument- krediter inom EU. Frågan om en sänkning av nuvarande belopps- gräns för förenklad kreditprövning hänger samman med implemen- teringen av direktivet. Av direktivet framgår dock att det inte ska gälla kreditavtal som avser ett sammanlagt kreditbelopp på . Som tidigare nämnts har det inom inletts en översyn av konsumentkreditlagen. Andra åtgärder mot överskuldsättning för s.k. sms-lån är en central del i översynen. En fråga blir att avgöra om konsumentkreditdirektivets bestämmelser, exempelvis rörande just kreditprövning, ska gälla även för de konsumentkredit- avtal som faller utanför direktivets tillämpningsområde, t.ex. krediter som understiger (se justitieministerns svar på skriftlig fråga 2007/08:600). Det är tveksamt om en sänkning av beloppsgränsen för för- enklad kreditprövning skulle vara en effektiv åtgärd för att mildra skuldbördan för evighetsgäldenärer och andra hårt överskuldsatta personer. Under alla förhållanden kan det inte med hänsyn till den pågående översynen av lagstiftningen och arbetet med att imple- mentera konsumentkreditdirektivet ankomma på mig att lämna för- slag i den här delen. Bedömning: Det saknas tillräckligt starka skäl för att – parallellt med ändringarna i skuldsaneringslagen – nu framlägga lagförslag rörande något av de åtgärdsförslag som och har lämnat. De siffror som presenterats av KFM om antalet överskuldsatta visar med all önskvärd tydlighet att privatpersoners skuldsättning, verkligen är ett väsentligt samhällsproblem. Det är också lätt att inse att en kraftig omvälvning av det ekonomiska klimatet snabbt kan få en redan bräcklig privatekonomi att kantra – 1990-talets erfarenheter talar här sitt eget tydliga språk. Detta talar för att det skulle kunna finnas behov av andra åtgärder för att komma till rätta med övermäktiga skuldproblem än skuldsanering, som ju – åtminstone på papperet – har bidragit till att endast ett be- gränsat antal personer har hjälpts. (Att många frivilliga överens- kommelser kan ha träffats i ljuset av skuldsaneringshotet är en i sammanhanget okänd variabel.) Ett flertal av och åtgärdsför- slag brukar återkomma i den allmänna debatten om överskuld- sättningen och dess konsekvenser. Som framgår av vad som inled- ningsvis sagts om utredningsuppdragets utgångspunkter (avsnitt 8.1) ligger de likväl i periferin av mitt utredningsuppdrag. Andra åtgärder mot överskuldsättning vissa av förslagen är det dessutom uppenbart att det är lämpligare att hantera frågeställningarna i andra sammanhang än detta. Hänsyn måste också tas till resultatet av de enskilda analyserna av åtgärdsförslagen i avsnitt 8.2.2–8.2.9. Min slutsats härav är att jag inte är övertygad om att det går att åstadkomma lagstiftning som ger ett otvetydigt gynnsamt totalresultat från ett individinriktat respektive samhälleligt perspektiv. (Jag utesluter dock inte helt att man – vid en grundligare analys än den som varit möjlig vid min egen inventering – beträffande något eller några av förslagen kan komma till slutsatsen att fördelarna får en sådan tveklös tyngd att de överflyglar eventuella bieffekter.) Under alla omständigheter anser jag att det finns skäl att först avvakta effekterna av ändring- arna i skuldsaneringslagen. Jag är sammanfattningsvis inte beredd att i detta sammanhang lansera något av förslagen, underförstått parallellt med ändringarna i skuldsaneringslagen. Jag noterar att KFM och i en gemen- sam rapport har föreslagit att det upprättas en handlings- plan för insatser mot överskuldsatta (visserligen med särskilt fokus mot ungdomsgruppen). De båda myndigheterna har därvid fram- hållit att regeringen har tillgång till ett stort antal förslag till insatser samt förslag på fortsatt utredningsarbete som förts fram av bl.a. just KFM och samt andra myndigheter; därmed torde åtskilliga av de förslag åsyftas som jag enligt direktiven ska beakta och som kommenteras i avsnitt 8.2.2–8.2.9. Myndigheterna konstaterar att behovet av nya samlade insatser på området är stort och att de nämnda förslagen skulle kunna bli föremål för åtgärder inom ramen för en handlingsplan. Kraftfulla initiativ på området skulle enligt KFM och dessutom kunna minska samhällets kostnader till följd av över- skuldsättningens konsekvenser (Överskuldsättning och ekono- miska problem bland ungdomar. En kartläggning av risker, KFM Rapport 2008:3). Jag konstaterar att den inventering av åtgärdsförslagen som gjorts i detta delbetänkande torde kunna ligga till grund för ställningstaganden rörande en sådan handlingsplan som avses i rapporten.