sou · GWB388 · 2008-10-14 00:00:00 — 40TP PT Jfr dock 3 kap. 3 § skadeståndslagen som anger att staten ska ersätta ren förmögenhets- skada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Ett skadeståndsgrundande fel av lagstiftaren kan vara av olika slag.TP F41FPT Om en författning får ett felaktigt innehåll vid kungörandet i SFS, kan man inte på samma sätt tala om ett fel i lagstiftningen. Kungörandet anses i allmänheten inte som en del av normgivnings- processen. Frågan i vad mån fel vid själva kungörandet skulle kunna ge upphov till skadeståndsansvar för staten har – såvitt utredningen har sig bekant – inte ställts på sin spets i rättstillämpningen. Ett eventuellt skadeståndsansvar skulle alltså förutsätta bl.a. att det anses vara en fråga om fel eller försummelse vid myndighets- utövning. Det finns en skyldighet att göra författningar tillgängliga i elektronisk form (se 24 a § författningssamlings- förordningen och 3 § rättsinformationsförordningen [1999:175]). I enlighet härmed finns författningar – utöver kungörandet i SFS – även att tillgå via det offentliga rättsinformationssystemet och portalen . Informationen i rättsinformations- systemet är avgiftsfri. Det övergripande syftet med rättsinformationssystemet är att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form, och systemet ska innehålla bl.a. SFS som den kungörs (1 och 3 §§ rätts- informationsförordningen). är informationsansvarig myndighet för den information som gäller SFS. Informationsansvaret innebär en skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids. Det innebär också ett ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet och en skyldighet att se till att informationen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven som uppställs i rättsinformationsförordningen (10 §). 41TP PT , Skadestånd vid fel av lagstiftaren, uppsats i Essays on Tort, Insurance, and Society in Honour of (2006) s. 695 ff. och NJA 2001 s. 210. Se också de processuella förutsättningarna för skadeståndstalan som anges i 3 kap 7 § skadestånds- lagen dvs. att talan om ersättning med anledning av beslut av regeringen endast får föras om beslutet har upphävts eller ändrats. För samordningen av rättsinformationssystemet finns det en samordningsmyndighet, Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Myndigheten ska bl.a. samordna frågor om standardisering i rättsinformationssystemet, ansvara för sammanlänkning av de del- tagande databaserna, sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor och bevaka gemensamma säkerhetsfrågor (16 §). När det nuvarande rättsinformationssystemet skapades angavs bl.a. att staten har ett ansvar för en kontinuerlig grundservice av rättsinformation till allmänheten och den offentliga förvaltningen. Det viktigaste kravet på innehållet i rättsinformationssystemet är att kvaliteten upprätthålls. Informationen måste vara korrekt och uppdaterad. Utöver att tillhandahålla viss information ansåg man att staten bör ta ett visst ansvar för att förädla rättsinformationen samt se till att informationen finns elektroniskt tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt. Staten ska också se till att det finns grundläggande standarder för märkning som i sin tur kan möjliggöra en bättre struktur av informationen och förbättra sök- möjligheterna. För att göra det möjligt att lätt hitta informationen borde dokumenten struktureras på ett enhetligt och standardiserat sätt. Vidare är ambitionen att informationen i systemet ska kunna grupperas och presenteras på flera olika sätt samt att länkning mellan olika informationskällor borde vara möjlig, vilket i sin tur förutsätter en genomtänkt märkning med hjälp av standardiserade märkningssystem. Slutligen ställs stora krav på systemets tillgänglighet och på säkerheten. Det ska i princip vara öppet dygnet runt utan möjlighet att manipulera innehållet och utan att det interna systemet blir åtkomligt för obehöriga.TP F42FPT VervaTPF43FPT är central förvaltningsmyndighet för utveckling av en sammanhållen statlig förvaltning. Verva har till uppgift att bistå regeringen med det underlag som regeringen behöver för att utveckla en effektiv och ändamålsenlig statsförvaltning. Verva ska bland annat samordna myndigheternas IT-arbete i syfte att utveckla den elektroniska förvaltningen, säkerställa att myndig- heterna har tillgång till en ändamålsenlig infrastruktur när det gäller 42TP PT Skr. 2003/04:168 s. 6 f. 43TP PT har i betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22) föreslagit att Verva ska avvecklas . standarder och liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte samt ansvara för utveckling av rättsinformation. Verva har som målsättning att bidra till att kontakten mellan medborgare och förvaltningen upplevs som enkel, effektiv och ändamålsenlig. För att bidra till en sådan utveckling utarbetar Verva bl.a. kravspecifikationer, föreskrifter, vägledningar och metodstöd för den elektroniska förvaltningen samt tillhandahåller ramavtal inom IT-området. Enligt 3 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte får Verva meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen. I enlighet med bemyndigandet i förordningen har Verva meddelat en föreskrift om statliga myndigheters arbete med säkert elektroniskt informationsutbyte (VERVAFS 2007:2). Föreskriften, som är subsidiär i förhållande till andra författnings- bestämmelser, syftar till att skapa förutsättningar för ett säkert och förtroendefullt elektroniskt informationsutbyte genom att myndigheterna bedriver sin verksamhet med den säkerhet som är nödvändig med hänsyn till den enskilda myndighetens förutsättningar (se 2 §). Föreskrifterna innebär bl.a. att en myndighet ska upprätta en informationssäkerhetspolicy och utse en säkerhetsansvarig person som fortlöpande redovisar och dokumenterar vilka granskningar och skyddsåtgärder som vidtagits. Myndigheten ska också genomföra risk- och sårbarhets- analyser för att avgöra vilka risker som ska elimineras, reduceras eller accepteras. är en gemensam webbplats för den offentliga förvaltningens rättsinformation och innehåller bl.a. rättsinforma- tion hos regeringen, , högre domstolar och statliga myndigheter samt en del internationell information. Verva har det övergripande ansvaret för webbplatsen men varje myndighet ansvarar för innehållet i den egna rättsinformationen och hur den publiceras på Internet. är alltså inte någon databas för rättsinformation utan en gemensam ingångssida genom vilken användaren slussas vidare till innehållet i databaserna. När arbetet med att bygga upp rättsinformationssystemet var klart övergick det s.k. rättsinformationsprojektet till att göra informationen tillgänglig i strukturerad form. Statskontoret, som tidigare ansvarade för samordningen av rättsinformationssystemet, konstaterade i en förstudie att det fanns stora brister i den digitala hanteringen av rättsinformationen. Med anledning härav initierade Verva en förstudie i syfte att ge rekommendationer till ett kommande implementeringsprojekt för vidareutveckling av rättsinformationssystemet. En särskilt sammansatt arbetsgrupp genomförde förstudien och resultatet publicerades i en rapport (Vervas rapportserie, nr 2007:1). I rapporten konstaterades att det saknades en gemensam standard för att uttrycka rättsinformation samt att rättsinformationsmaterialet fanns utspritt över flera olika system på flera olika myndigheter, vilket bl.a. skapade problem vid länkning mellan olika dokument. I rapporten presenterades förslag till vidare arbete och åtgärder, bl.a. att skapa förutsättningar för central lagring i en gemensam databas i stället för den nuvarande decentraliserade lösningen. Förstudien har legat till grund för arbete med att ta fram en standard för att märka den information som regleras i rättsinformationsförordningen. Standarden bygger på en märkning som gör det möjligt att strukturera informationen så att den bland annat blir sökbar och sammanhållen med hjälp av länkar. Inom ramen för projektet har ett lagringssystem och märkningsverktyg utvecklats och testats i en försöksverksamhet som omfattat sex olika myndigheter, däribland . Försöksverksamheten har utmynnat i ett förslag till hur det svenska rättsinformationssystemet ska utvecklas, vilket har remiss- behandlats . Enligt förslaget leder ett definierat arbetsflöde till en mer effektiv publicering av rättsinformationen. Informationen kommer att vara strukturerat sökbar och dokumentens relationer kommer att kunna presenteras entydigt. Vervas lösning ställer krav på myndigheterna att märka och publicera rättsinformationen. Den nya ordningen ska enligt förslaget införas i två steg. I det första steget ska myndigheterna arbeta med märkning om dokumenten och publicering av dem i pdf (Portable Document Format). I det andra steget ska märkningen göras i dokumenten. I detta steg används ett xml- baserat format. 2.10Privata databaser med rättsinformation Via webbplatsen kan en medborgare alltså få tillgång till innehållet i rättsdatabaser och en elektronisk version av SFS. Det finns flera andra sätt att på elektronisk väg ta del av icke-officiella versioner av författningar. Flera privata företag tillhandahåller informationstjänster som innebär att en abonnent får tillgång till databaser med juridiskt material, bl.a. SFS. tillhandahåller kostnadsfritt författningstexter elektroniskt på Internet. Det finns även andra, icke-kommersiella, aktörer som tillhandahåller författningstexter och annan rättsinformation på Internet. Allt fler moment inom den offentliga förvaltningen sker med hjälp av elektroniska rutiner. Regering och riksdag har i olika sammanhang slagit fast att den statliga förvaltningen ska vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik såväl i den egna verksamheten som i samverkan med företag och myndigheter (se t.ex. prop. 1999/2000:86). I linje härmed har det bl.a. genomförts författningsändringar innebärande att företag kan ge in anmälningar och ansökningar elektroniskt till olika myndigheter. Möjligheten att elektroniskt underteckna en handling har bidragit till genomförandet av sådana förändringar. Framställandet av elektroniska handlingar har i sin tur gett upphov till nya frågeställningar bl.a. om elektroniska handlingars rättsliga status och hur man säkrar ett långsiktigt bevarande av desamma. Över huvud taget har den snabba tekniska utvecklingen och möjligheten till webbaserad kommunikation skapat nya förutsättningar för användningen av elektronisk informations- förmedling. En uttalad statlig målsättning är att så många som möjligt ska få kunskap om och tillgång till IT, vilket i sin tur ska stimulera användningen av modern informationsteknik (se prop. 1995/96:125 och prop. 1999/2000:86). I syfte att skapa en effektiv förvaltning har bl.a. i budgetpropositionen framhållits att ny informationsteknik ska tas tillvara fullt ut. Med utgångspunkt i ett lagförslag presenterat av Justitiedeparte- mentet i promemorian Kungörande i PoIT, Redovisning av uppdrag om elektroniskt kungörande (Ds 2005:2), har lagändringar genom- förts som innebär att sådana kungörelser som sker genom publicering i Post- och numera sker i elektronisk form (rskr. 2005/06:229). Vidare har beslutat om lagändringar som innebär att föreskrifter för lokal trafikreglering kan kungöras elektroniskt (rskr. 2004/05:249). I vardagligt tal avses med termen handling en traditionell, skriftlig pappershandling. Som redan påpekats används begreppet numera även för att beteckna objekt i en elektronisk miljö. Innebörden av begreppet elektronisk handling kan dock variera något beroende på sammanhanget. 3.2.1Likheter och olikheter mellan pappershandlingar och handlingar i elektronisk miljö När frågan om elektroniska handlingars rättsliga status har behandlats i lagstiftningssammanhang har ofta en jämförelse skett mellan elektroniska handlingars respektive pappershandlingars karakteristiska egenskaper. En skriftlig pappershandling kan sägas bestå av flera särskiljbara delar som fyller olika funktioner. En del utgörs av pappret som bär informationen och en annan del av uppgifterna i handlingen, dvs. För att en pappershandling ska betraktas som en urkund krävs en tredje del, nämligen en utställarangivelse, som innebär att det av handlingen går att utläsa vem som är dess utställare. Det sker vanligen genom att handlingen undertecknas.TPF1FPT En traditionell handling är således en fysisk sak och det går att utpeka ett eller flera originalexemplar. Utställarangivelsen, om en sådan finns, och uppgifterna i handlingen är låsta till varandra genom pappersarket och sambandet mellan dessa delar är så självklart att endast själva bäraren ofta nämns, t.ex. en faktura. Pappret avgränsar och strukturerar på ett varaktigt sätt en sammanställning av uppgifter.TP F2FPT En elektronisk handling bör inte beskrivas som en fysisk sak. Det finns inte ett fysiskt föremål som informationen är fast knuten till; det man i stället kan tala om är ett originalinnehåll. Bäraren, uppgifterna och utställarangivelsen är inte knutna till varandra i 1TP PT Prop. 1998/99:130 s. 243 och SOU 2007:92, Urkunden – en straffrättslig anpassning, s. 40 f. 2TP PT Se SOU 2007:92 s. 104 och 106. samma låsta och varaktiga form som i en pappershandling. Det skydd som pappret genom sin inramande effekt innebär för en pappershandling ersätts ofta, när det gäller elektroniska handlingar, med ett tekniskt skydd för data, dvs. ett skydd för de mönster av digitala signaler som representerar handlingens informations- innehåll. Det kan ske t.ex. genom en elektronisk signatur (se nedan under avsnitt 3.3) Ytterligare en skillnad är att en pappershandling kan läsas direkt i den form den lagras medan data – den information som förmedlas genom en elektronisk handling – måste omvandlas till läsbar form t.ex. på en bildskärm, för att kunna läsas av en människa.TP F3FPT Ämnet elektroniska handlingar har behandlats av IT- förfalskningsutredningen (Ju 2005:05), som haft i uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i ur ett IT- perspektiv. I betänkandet Urkunden – en straffrättslig anpassning (SOU 2007:92) tar utredningen ställning till vilka objekt som ska omfattas av urkundsbegrepp. Utred- ningen konstaterar att det är oklart om och i vilken utsträckning handlingar i elektronisk miljö har urkundsstatus i den mening som avser samt att det behövs lagstiftning för att undanröja osäkerheten och anpassa urkundsbegreppet till IT- utvecklingen. Utredningen föreslår att urkundsdefinitionen i 14 kap. 1 § andra stycket utvidgas till att omfatta även elektroniska handlingar som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Med det föreslagna elektroniska handlings- begreppet avses skriftliga elektroniska handlingar, dvs. sådana vars föreställningsinnehåll förmedlas med text, i förekommande fall i förening med t.ex. en bild. Det är den elektroniska handlingen i lagrad form som avses.TPF4FPT föreslår också att vissa fall av brukande av en falsk elektronisk handling, vars status inte når upp till det föreslagna urkundsbegreppet, straffbeläggs. Det rör sig om elektroniska meddelanden som saknar kontrollerbar utställar- 3TP PT SOU 2007:92 s. 91. 4TP PT SOU 2007:92 s. 126 ff. angivelse men som ändå kan vara i behov av straffrättsligt skydd. Förslaget innebär att en särskild bestämmelse om brukande av falsk elektronisk handling införs i 14 kap. , som tar sikte på situationen att någon, i en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, sanningslöst utger en elektronisk handling för att härröra från en angiven utställare. Syftet med åtgärden ska vara att orättmätigt skaffa sig en förmån eller undgå förpliktelse. Vidare ska åtgärden innebära fara i bevishänseende för att omfattas av straff- bestämmelsen.TPF5FPT Informationsförmedling i elektronisk miljö bygger på kopiering av digitala data. Nya exemplar uppstår därmed som är identiska med sina förlagor. En elektroniskt underskriven handling kan kopieras så att alla data tas med utan ändringar. Varje nytt exemplar håller samma kvalitet.TPF6FPT Trots att man därför, när det gäller elektroniska handlingar, inte kan tala om en originalhandling i ordets traditionella mening har begreppet elektroniskt original kommit att användas i olika sammanhang. Bland annat återfinns termen i 8 kap. 3 § årsredovisningslagen (1995:1554), 4 kap. 2 b § aktie- bolagsförordningen (2005:559) och i föreskrifter (BOLFS 2006:4) om elektronisk ansökan.TPF7FPT Det som vanligen avses med ett elektroniskt original är en elektronisk handling försedd med en elektronisk signatur. Genom den elektroniska signaturen får den elektroniska handlingen ett skydd mot efterföljande ändringar och därigenom en garanti för äkthet. Den elektroniska signaturen ger också handlingen en yttre ram genom att avgränsa de uppgifter som utställarangivelsen omfattar. Med elektroniskt original eller elektroniska urkunder avses alltså i första hand elektroniska handlingar försedda med någon form av elektronisk utställarangivelse. Skriver man sitt namn sist i ett e- 5TP PT SOU 2007:92 s. 137. 6TP PT SOU 2007:92 s. 110. 7TP PT SOU 2007:92 s. 108 ff. postmeddelande utgör det i och för sig en elektronisk signatur. Det som vanligen åsyftas är emellertid en mer avancerad form av elektronisk underskrift som man åstadkommer med hjälp av digital kryptologisk bearbetning och som benämns elektronisk signatur.TPF8FPT Vid elektroniska signaturer används s.k. asymmetrisk kryptering. Kryptering innebär en metod för att dölja textens innebörd genom att göra den oläslig för en oinvigd. För att kunna läsa texten måste den dekrypteras med hjälp av en krypterings- nyckel. Vid asymmetrisk kryptering använder man sig av krypteringsnycklar i par. Den ena delen av nyckelparet kallas privat nyckel (eller hemlig nyckel) och används av undertecknaren för att skapa signaturen. Den andra nyckeln kallas öppen nyckel och kan användas för att verifiera signaturer. De två nycklarna är beroende av varandra och bildar ett unikt par.TPF9FPT För att man ska kunna vara säker på att en bestämd öppen nyckel verkligen hör ihop med den person som framstår som utställare av en elektronisk handling används vanligen certifikat. Ett certifikat för en öppen nyckel är i sig en elektroniskt signerad handling där en betrodd part intygar att en viss öppen nyckel hör ihop med en viss person.TPF10FPT PKI (Public ) brukar man kalla den infrastruktur som används för att skapa elektroniska säkerhetslösningar med hjälp av asymmetrisk kryptering.TPF11FPT Målsättningen med den elektroniska signaturen är att den ska kunna vara en fullvärdig elektronisk ersättning för en juridisk bindande namnteckning. finns en lag (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. Lagen bygger på ett EG-direktiv och innebär att det går att framställa elektroniska signaturer som ur legal synpunkt inte är sämre än en traditionell underskrift.TPF12FPT Enligt lagens 2 § är en elektronisk signatur data i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra elektroniska data och som används för att kontrollera att innehållet härrör från den som framstår som utställare och att det inte har förvanskats. En avancerad elektronisk signatur är knuten uteslutande till en undertecknare och gör det möjligt att identifiera undertecknaren. 8TP PT Statskontorets rapport 2003:13, Elektroniska urkunder, s. 22. 9TP PT Statskontorets rapport 2003:13 s. 15 f. 10TP PT Elektroniska signaturer (Ds 1999:73) s. 25 ff. 11TP PT Statskontorets rapport 2003:13 s. 16 f. 12TP PT och rådets direktiv /93/EG av om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer (signaturdirektivet). Den är skapad med hjälpmedel som endast undertecknaren kontrollerar och är knuten till andra elektroniska data på ett sådant sätt att förvanskningar av dessa data kan upptäckas. En kvalificerad elektronisk signatur är en avancerad elektronisk signatur som är baserad på ett kvalificerat certifikat och som är skapad av en säker anordning för signaturframställning. Som redan påpekats innebär en elektronisk signatur en utställar- angivelse som skänker en elektronisk handling status av urkund och original. Utställarangivelsen hänför sig av naturliga skäl till handlingen i dess lagrade form. Det läsbara objektet kan inte sett för sig kontrolleras på ett tillförlitligt sätt eftersom funktionerna för en sådan kontroll är utformade för granskning av den lagrade informationen.TPF13FPT 3.4Långsiktigt bevarande av elektroniska handlingar Som framgått ovan kan med begreppet elektronisk handling delvis avses olika saker. Tryckfrihetsförordningens handlingsbegrepp omfattar en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med hjälp av tekniska hjälpmedel, alltså även elektroniska handlingar i en vid definition. Om den förvaras hos myndigheten och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten utgör den en allmän handling och ska då bevaras (se ovan avsnitt 2.7).TPF14FPT Arkiveringsreglerna är teknikneutrala och arkivering kan ske även elektroniskt.TPF15FPT När det gäller elektroniska handlingar är det viktigt att handlingen bevaras så att den, oavsett tiden, alltid ser likadan ut som den gjorde när den skapades, dvs. att handlingen bevaras i sitt ursprungliga skick. Även möjligheter som funnits att bedöma om handlingarna är oförvanskade och äkta behöver bevaras. När det gäller elektroniska handlingar är det inte själva bäraren av informationen som är relevant utan informationsinnehållet, vilket kan flyttas från underlag till underlag. Det är alltså informationsinnehållet som ska bevaras i original, inte bäraren av 13TP PT SOU 2007:92 s. 127. 14TP PT Statskontoret, Förstudierapport om framtidens elektroniska arkiv, Dnr 2003/67 s. 26. 15TP PT Gränsström, m.fl., Arkivlagen, Bakgrund och kommentarer (2000), s. 122. förstörelse, tillgrepp och obehörig åtkomst.TPF För att det ska vara möjligt att upprepa sammanställningar som myndigheten har kunnat göra i ett IT-system krävs att digitala data bevaras tillsammans med bl.a. dokumentation över de databas- myndigheten samt över myndighetens strategi för långtidslagring.TPF18FPT När det gäller ADB-upptagningar har utfärdat föreskrifter om upptagning för automatisk databehandling (RA-FS 2003:2), om överlämnade av upptagningar för automatisk databehandling till och landsarkivet (RA-FS 2003:3) och om tekniska krav för ADB-upptagningar (RA-FS 2003:1). Det pågår ett arbete med att ta fram nya föreskrifter i syfte att förtydliga och precisera vilka krav som en myndighet ska leva upp till när det gäller bevarande av elektroniskt material. Målsättningen är att föreskrifterna ska vara klara för publicering . nuvarande föreskrifter om lämpligt format för framställning och bevarande av allmänna handlingar innehåller inte något krav på användning av en specifik produkt eftersom ett bevarande kräver ett oberoende av leverantörsspecifika produkter. I första hand hänvisas till internationell standard, därefter övriga standarder och i sista hand de tekniska krav som utarbetat. När det gäller format för digitalt långtidsbevarande rekommenderas formatet pdf/a-1 för kontorsdokument. Formatet är inte avsett att användas för att framställa ett dokument utan för upprättandet av den slutliga handlingen.TPF19FPT På grund av den snabba tekniska utvecklingen måste det finnas en möjlighet att förflytta informationsinnehåll, dvs. att konvertera informationen till andra format eller migrera uppgifterna till andra versioner eller system.TPF20FPT Eftersom alla åtgärder som innebär någon form av informationsförlust är att anse som gallring måste en konvertering, som medför att viss information går förlorad, ha stöd 16TP PT Statskontorets PM 2003/67, s. 26.