sou · GVB341 · 2008-01-01 00:00:00 — Vid diskussionen om en misstroendeförklaring var pådrivande men hade inte tillräckligt många mandat för att självt kunna väcka en sådan. Som jämförelse kan nämnas att Socialdemokraterna ensamma väckte misstroendeförklaringen mot regeringen och att de tre borgerliga partierna stod bakom yrkandet om misstroendeförklaring mot utrikesministern . De tre partier som gemensamt väckte misstroendeförklaringen hade samma argument: statsministern hade inte lämnat en tillfredsställande förklaring till eller en ursäkt för sitt uttalande under Kinaresan. Det var alltså inte en misstroendeförklaring som, trots att den riktade sig mot statsministern och följaktligen hade tvingat fram regeringens avgång om den hade gått igenom, motive- rades av någon förändring eller osäkerhet i den parlamentariska situationen. Den syftade i stället till att demonstrera missnöje. De tre partier, Socialdemokraterna, , som röstade emot misstroendeförklaringen pekade alla på konsekvensen av ett bifall till förslaget. Enligt och stod den inte i rimlig proportion till den berät- tigade kritik som fanns mot statsministen. Samma argument hade som avstod i omröstningen. Misstroendeförklaringarna och 2002 hade det gemensamt att de väcktes av för att framtvinga regeringens avgång och åstadkomma en ny regeringsbildningsprocess. I det första fallet borde regeringen enligt ha följt en parla- mentarisk praxis att minoritetsregeringar avgår efter ett val som inneburit en stor tillbakagång. I det andra fallet var skälet till att regeringen borde avgå den oklara parlamentariska situation som uppstått efter valet. Vid omröstningen fick inte stöd från de övriga borgerliga partierna som avstod. och Kristde- mokraterna instämde i kritiken mot regeringen för att den inte avgått efter valet. Men båda dessa partier och accep- terade att det genom uppgörelsen mellan Socialdemokraterna, hade uppstått en ny parlamentarisk situation där det fanns majoritetsstöd för regeringen. och hänvisade till att de, om omröstningen gällt förslag till statsminister, hade lagt ner sina röster i denna situation i enlighet med den praxis man hade. Vid omröstningen stödde de övriga borgerliga partierna yrkande om misstroendeförklaring. Den parlamenta- riska situationen ansågs alltjämt vara oklar även efter uppgörelsen mellan Socialdemokraterna och . Motargumentet både 1998 och 2002 var från Socialdemokra- terna, och att den parlamentariska situationen var klar och tydlig. Något alternativ till den socialde- mokratiska regeringen fanns inte enligt Socialdemokraterna. Sam- arbetspartierna hänvisade till sina uppgörelser med Socialdemo- kraterna. Den fråga som föranledde en diskussion om en misstroendeför- mot statsministern eller utrikesministern var åter en sakfråga, regeringens hantering av flodvågskatastrofen. Krav på ansvarsutkrävande genom misstroendeförklaring restes främst från som också menade att och skulle kunna pressas att ansluta sig till en sådan, i varje fall om den avsåg utrikesministern. Förutom att man i de andra allianspartierna hyste tvivel om att få stöd utanför alliansen för en misstroendeförklaring fanns också från moderat håll det principiella argumentet att misstroendeförklaringen var ett instru- ment för att pröva regeringsunderlaget, inte för att demonstrera en uppfattning. Till slut landade man på kompromissen att skjuta på frågan till efter slutförandet av KU:s granskning men fortsätta försöken att få ledamöter av och Miljö- partiet att stödja en misstroendeförklaring mot utrikesministern. Något förslag om misstroendeförklaring väcktes aldrig. Ingen av de tre företagna omröstningarna förorsakade någon regerings eller något statsråds avgång eftersom den föreskrivna majoriteten inte uppnåddes i någon av dem. Att det konstitutio- nella syftet med misstroendeförklaringarna inte uppnåddes betydde inte att de var betydelselösa från andra synpunkter. En trolig politisk effekt av de båda omröstningarna 1998 och 2002 var att förhandlingarna mellan partierna i regeringsunderlaget sattes under tidspress. Särskilt påtagligt tycks detta ha varit fallet 2002 då en uppgörelse mellan Socialdemokraterna och nåddes först före omröstningen. hade annars hotat med att rösta för misstroendeförklaringen för att därigenom åstad- komma en reguljär regeringsbildningsprocess. Vid inget av de tre tillfällena var utgången av omröstningen på förhand osäker. Ett frågetecken får kanske sättas för omröstningen då miljöpartisternas acceptans för överenskommelsen med Socialdemokraterna in i det sista var osäker. Partistyrelsen var ju delad i sin uppfattning om överenskommelsen. Men partierna hade också andra syften med att väcka dessa misstroendeförklaringar än att få till stånd regeringens avgång. Vid omröstningen var det att demonstrera missnöje med statsmi- nisterns uttalande och vid omröstningarna 1998 och 2002 att klar- lägga regeringsunderlaget. Lyckades man med detta? I omröst- ningen 1996 fick de tre borgerliga partierna som väckte misstroen- deförklaringen inte med sig något av de övriga partierna. Miljöpar- tisterna lade visserligen ned sina röster men både och röstade mot. En oavsedd effekt av omröstningen får därför sägas ha blivit att samarbetet mellan Socialdemokraterna och stärktes. Vid omröstning klarlades att det fanns en majoritet bestående av socialdemokrater, vänsterpartister och miljöpartister som stödde regeringen och en minoritet bestående av moderater som var motståndare till regeringen. De övriga tre borgerliga partierna avstod, ett ställningstagande som måste ha varit en miss- räkning för . Det framstår också i efterhand som svårförklarligt. Om man ser till vad omröstningen om en misstroendeförklaring avser (se ovan s. 12) måste ställningstagandet tolkas så att partierna tolererade den sittande regeringen. Att de borgerliga partierna vid en omröstning i denna parlamentariska situation som gällt ett uppdrag till att bilda regering skulle ha lagt ned sina röster i enlighet med sin tidigare praxis (se nedan s. 49–50) är en annan sak som inte fanns anledning att åberopa i sammanhanget.50 Vid omröstningen avspeglade omröstningsresultatet bättre den parlamentariska situationen. Socialdemokraterna och Vänster- partiet röstade mot misstroendeförklaringen och samtliga fyra borgerliga partier för. Att lade ner sina röster kan uppfattas som uttryck för en kompromiss mellan dem som var nöjda och dem som var missnöjda i partiet med uppgörelsen med Socialdemokraterna. Oppositionspartierna har alltså haft två skilda motiv för att väcka misstroendeförklaring: dels att demonstrera missnöje i en sakfråga, ibland uttryckt som att utkräva ansvar, dels att klarlägga regerings- underlaget. Om den uteblivna misstroendeförklaringen skall 50 En möjlig förklaring till ställningstagandet är att man ville hålla öppet för ett samarbete med Socialdemokraterna senare om Socialdemokraternas samarbete med och skulle haverera. tolkas så att det förstnämnda motivet numera är av mindre betydelse är för tidigt att uttala sig om. Sterzel menar att misstroendeförklaringsinstitutet öppnar en möjlighet att skilja en sakfråga från en förtroendefråga. Ett parti kan därför rösta mot regeringen i en viktig fråga och förklara att den inte önskar regeringens avgång.51 instämmer i Sterzels reso- nemang och menar att tendensen att använda denna möjlighet har förstärkts men fanns redan dessförinnan.52 Vid diskussionen om misstroendeförklaringen framhölls KU:s granskning (och den därpå följande omröstningen i kammaren i kontroversiella granskningsfrågor) som ett alternativ eller som ett skäl för att skjuta på frågan om misstroendeförklaring. Kanske kommer även i fortsättningen KU:s granskning att fram- hållas som ett förstahandsalternativ när det gäller att uttrycka all- varlig kritik mot regeringen eller ett enskilt statsråd.53 Att Socialde- mokraterna som regeringsparti har uttalat sig för en ännu mer restriktiv tillämpning av misstroendeförklaringsinstitutet är natur- ligt från politiska utgångspunkter, trots att en nedröstad misstroendeförklaring i många fall kan uppfattas stärka regeringens ställning. Så långt som att öppet förespråka en ordning med kon- struktivt misstroendevotum har man dock inte gått från socialde- mokratiskt håll. En fråga som fanns med i diskussionen om misstroendeför- klaringen var om regeringen på grund av tidigare praxis borde ha avgått efter valet. Den nämndes i röstförklaring. Frågan har behandlats av Sterzel och i den rapport och regeringsbildning som skrivits på uppdrag av KU. menar att händelserna efter valet bekräftar utvecklingen mot ett mer formellt synsätt på parlamentarismen där grundlagsreglerna spelar en större roll. Regeringen var en enparti- regering som lidit ett större valnederlag än någon annan regering tidigare. Om detta inträffat före misstroendeförklaringsinstitutets införande skulle regeringen med säkerhet ha avgått. Enligt en genomgång som Sterzel gjort satt ingen minoritetsregering kvar över ett andrakammarval utan omprövning av regeringsfrågan. Sterzel noterar också att bakom den principiella motivering som yrkandet om misstroendeförklaringen hade getts stod enbart ett 53Jfr Sterzel 1999:65. Han betecknar ställningstagandet 1998 som ett prejudikat.54 I KU:s rapport om Valutslag och regeringsbildning diskuteras Sterzels slutsatser. Det är enligt rapporten visserligen ett faktum att regeringar utan egen majoritet i någon av de båda kamrarna alltid avgick efter ett andrakammarval. Men andra förklaringar till regeringarnas avgång kunde inte uteslutas. Enligt rapporten fanns inte heller några otvetydiga belägg för att grundlagsstiftaren i mål- sättningarna bakom RF hade inbegripit att regeringar utan egen majoritet i skulle avgå efter val för att möjliggöra en omprövning av regeringsfrågan.55 Utan att ta ställning vilken av de båda uppfattningarna som är riktig beträffande praxis bör man, som också sker i KU:s rapport, notera att det efter den totala författningsreformen inträffat att regeringar utan egen riksdagsmajoritet stannat kvar efter riksdagsval. Det gäller de socialdemokratiska regeringarna och 1988, i båda fallen efter valförluster som visserligen inte var lika stora som 1998. Däremot avgick efter ett riksdagsval de borgerliga minoritetsregeringar som satt vid valen 1979, 1982 och 1994. Anledningen till att regeringen inte avgick 1985 och 1988 var att såväl före som efter dessa val förelåg en blockpolitisk majoritet av socialdemokrater och vänsterpartister. Motsatsvis var anledningen till att regeringen avgick efter valen 1982 och 1994 att den blockpolitiska majoriteten skiftade vid dessa val. I det återstående fallet 1979 fanns en borgerlig majoritet kvar efter valet men ändå avgick regeringen. Men den regering som satt vid valet skilde sig från andra här berörda regeringar genom att den inte var en blockregering. Den hade tillkommit under motstånd från ett av partierna på den borgerliga sidan, , och med medgivande från ett av partierna på den andra sidan, Socialdemokraterna. Det nya i situationen val var att regeringsfrågans lösning var beroende av ställningstagande, ett parti som inte säkert kunde inordnas i endera blocket. Om man utgår från partiets ställningstagande vid de statsministeromröstningar som hade ägt rum 1994 och 1996 så blir emellertid slutsatsen att stod närmare Socialdemokraterna och än de borgerliga partierna. I båda omröstningarna hade partiet avstått liksom de borgerliga partierna men, som framgår mer utför- 54Sterzel 1999:36, 68. 552003/04:URD3 s. 63–64. ligt i nästa avsnitt, skall dessa avståenderöster tolkas så att Miljö- partiet tolererade en socialdemokratisk regering, inte som uttryck för att man ansåg att regeringsbildningen svarade mot den parla- mentariska situationen. Det var alltså naturligt mot denna bak- grund att Socialdemokraterna vände sig till . Denna öppning mot hade naturligtvis kunnat ske genom att regeringen först avgått och sen förhandlat. Trots att Socialdemokraternas parlamentariska ställning var starkare 2002 än 1998 var en regeringsavgång då närmare på grund av agerande. Hade fått igenom sitt krav på ministerposter hade regeringen först måst avgå för att sedan kunna ombildas enligt den praxis som lagts fast (se ovan s. 16). Likaså hade regeringens avgång framtvingats om anslutit sig till det borgerliga kravet på misstroendeförklaring. Hade då en omprövning av regeringsfrågan tjänat något till, om resultatet ändå hade blivit detsamma vid båda tillfällena, dvs. en socialdemokratisk enpartiregering med stöd från och ? svar är att den frågan är ointres- sant. Det viktiga är själva fakta att det inte blev någon ompröv- ning, att detta antyder ett nytt synsätt och att man fått en klar anvisning om en restriktiv grundlagstillämpning snarare än en extensiv.56 Denna uppfattning har mycket fog för sig men en skillnad som enligt min uppfattning inte är av ointressant eller oviktigt slag för förtroendet för processen hade varit att talmannen vid en omprövning av regeringsfrågan inträtt i sin tilldelade roll i regeringsbildningen med de garantier som därmed erhållits för att regeringsfrågan skulle ha prövats allsidigt. kan man på sätt och vis säga att denna roll övertogs av statsministern vars centrala ställ- ning i det nuvarande statsskicket på nytt underströks. Regeringsbildningsproceduren 1994–2006: sammanfattande analys Reglerna har endast tillämpats . Den parlamentariska situationen var vid alla tre tillfällena tämligen okomplicerad. Redan innan regeringsbildningsproceduren på- börjades i stod det klart vem som skulle bli ny statsmi- nister. Nästan lika klart var det vilket eller vilka partier som skulle 56 Sterzel 1999:68. ingå i regeringen. fanns det en viss osäkerhet om något eller några ytterligare partier utöver Socialdemokraterna skulle gå med i regeringen – om fått som han velat eller som var inne på. Kontakterna mellan regeringsbildaren och ledarna för och ledde till ett dygns uppskov med beskedet till talmannen att någon bredare regering än en socialdemokratisk enpartiregering inte var aktuell. fanns det förvisso ett tillfälle att övergå från parlamentariskt samarbete med Center- partiet till en koalition med samma parti. Men det är av allt att döma först i efterhand som den frågan diskuterats. var såväl regeringschefen som regeringens partimässiga samman- sättning given på förhand. Alla de tre regeringsbildningsprocesserna måste därför betecknas som ceremoniella, för att låna ett uttryck från och inordnas i samma kategori som regeringsbildningarna , 1979, 1982, 1986 och 1991. Orsakerna till detta är att de tre studerade regeringsskiftena skett på grund av klara valutslag (1994, 2006) eller partiledarskifte i regeringspartiet (1996), inte till följd av parlamentariska kriser under löpande valperiod. Det betyder inte att regeringen gått fri från parla- mentariska problem. Tvärtom ansåg sig regeringen tvungen att två gånger växla samarbetspartner i för att få ett säkert stöd för sin politik. Från att från början huvudsakligen stött sig på skedde ett skifte till . Efter valet ersattes detta samarbete med ett samarbete med och . Denna samarbets- konstellation som förhandlades om efter valet varade i två valperioder. Dessa majoritetsskiften kom aldrig till uttryck i regeringsskiften eftersom regeringens karaktär av social- demokratisk enpartiregering inte förändrades . Talmannens beredning av frågan om ny statsminister följde vid de tre tillfällena etablerade rutiner. Vid de två tillfällen då regerings- skiftet ägde rum efter ett val var det liksom vid tidigare tillfällen av motsvarande slag den avgående talmannen som inledde bered- ningen, vilken sedan slutfördes av den nya talmannen. Som före- skrivs i RF samrådde talmannen med företrädare för samtliga parti- grupper i . Talmannen förde också samtal med vice tal- männen. Samrådet ägde rum innan ett uppdrag lämnades till den 57 Sterzel 1999:120. Det innebar att det räckte med en samtalsrunda 1996. Vid regeringsskiftet träffade den avgående och tillträdande talmannen partiföreträdarna och vice talmännen var sin gång. Vid regeringsskiftet ägde två samtalsrundor rum med den gamla talmannen eftersom regeringsbildaren inte kunde fullfölja sitt första uppdrag (regering med bredast möjliga under- lag) och därför fick ett nytt uppdrag (enpartiregering med erfor- derligt stöd i ). Vid samråden har partierna vanligtvis representerats av parti- ledarna, i fall av det ena eller båda språkrören. Vid regeringsskiftet representerades av sin grupp- ledare i och av sin förste vice ordförande (partiledaren satt inte i ). I enlighet med den praxis som inleddes fick statschefen (den tillfälliga riks- föreståndaren) information av talmannen. Man kan konstatera att beredningsprocessen vid de båda regeringsskiften som ägde rum efter ett val tog lika som regeringsskiften av motsvarande slag tidigare. Regeringsskiftet 1996 gick i rekordfart. Inget regeringsskifte har gått snabbare. Inför omröstningarna om ny statsminister ägde liksom tidigare inga debatter rum. Röstförklaringar avgavs vid alla tre tillfällena av parti- eller gruppledarna för de partier som inte skulle ingå i reger- ingen. Blivande regeringspartier gjorde det inte med undantag för inför omröstningen . Även på denna punkt föl- jer utvecklingen tidigare praxis. Partiernas röstningsmönster var också desamma som tidigare (för tidigare omröstningar, se bilaga). Blivande regeringspartier röstade ja. röstade också ja till de socialdemokratiska statsministerkandidaterna, medan lade ned sina röster vid dessa omröstningar. Det gjorde också de borgerliga partierna i enlighet med sin tidigare praxis. Ett undantag utgjorde dock Folk- partiet som vid regeringsbildningen hade förordat en annan lösning och därför röstade nej . Socialdemokra- terna och röstade 2006 liksom tidigare (med undan- tag för Socialdemokraterna 1978) nej till en borgerlig statsminister- kandidat. Till denna nej-linje anslöt sig . De skilda ställningstagandena från partierna i vänsterblocket och i högerblocket till regeringar från det motsatta blocket går tillbaka på olika uppfattningar om vad omröstningen gäller. De borgerliga partierna har lagt ner sina röster när de ansett att något bättre alternativ – annan regering eller nyval – än talmannens förslag inte funnits givet den parlamentariska situationen. När de ansett att ett bättre alternativ funnits har de röstat nej. Så gjorde 1994. Socialdemokraterna har menat, som framgår av röstför- klaringen års omröstning, att omröstningen även avser regeringens program i stort. har haft samma inställ- ning och även har numera anslutit sig till den. Av de båda regelsystem som behandlats här har reglerna för regeringsbildningen blivit föremål för betydligt mer kritik och diskussion än reglerna för misstroendeförklaring. Om man begränsar sig till det officiella trycket (Riksdagstrycket och SOU) är det såvitt bekant endast Ekonomikommissionen1 som föreslagit ändringar i misstroendeförklaringsinstitutet.2 Kommissionen ansåg att regeringens ställning borde stärkas och att ett sätt att göra detta var att med förebild i den tyska författningen införa konstruktivt misstroendevotum (se ovan s. 14). Diskussionen här skall begränsa sig till reglerna för regerings- bildningen. Det är närmare bestämt tre frågeställningar som skall behandlas: 1.Behövs det en omröstning om talmannens förslag till stats- minister och vilken innebörd har denna omröstning? 2.Bör reglerna för omröstningen ändras så att det för godkän- nande krävs en majoritet för talmannens förslag, dvs. bör en övergång ske till positiv parlamentarism? 3.Bör regeringsfrågan prövas efter varje val? Omröstningen om talmannens förslag till ny statsminister Såväl behovet av en omröstning som omröstningens innebörd har diskuterats i olika utredningar. I intog de borgerliga partierna och Social- demokraterna skilda ståndpunkter till behovet av en omröstning. 1SOU 1993:16 s. 154–155. 2I den vetenskapliga litteraturen diskuteras ett avskaffande av misstroendeförklaringen av Sterzel 1999:227–228. Se även m.fl. 2001:221. Den borgerliga majoriteten anslöt sig till uppfattningen att stats- ministerkandidaten i någon form skulle godkännas av . godkännande skulle avse inte bara statsministerns person utan också den nya regeringens partimässiga sammansätt- ning men inte dess program. Den som godkände förslaget till statsminister eller avstod från att rösta emot det uttryckte endast uppfattningen att förslaget under förhandenvarande omständig- heter tedde sig naturligt. Inte ens den som hade för avsikt att driva en utpräglad oppositionspolitik med syfte att vid nästa riksdagsval skapa en avgörande förändring av majoritetsförhållandena behövde rösta emot statsministerkandidaten.3 Den socialdemokratiska reservationen argumenterade för att omröstningen borde avskaffas. Skillnaden framstod som liten mel- lan denna omröstning och en omröstning i ett system med krav på att regeringen vid sitt tillträde skall ha en uttalad majoritet bakom sig. I båda fallen skapades svårigheter i vissa lägen att över huvud taget få till stånd en arbetsduglig regering. Till svårigheterna bidrog även att omröstningen ägde rum innan ministären i sin helhet var bildad och innan den föreslagna statsministerkandidaten presente- rat sin regeringsförklaring. Om systemet med särskilda omröst- ningar om förslaget till statsminister kunde slopas skulle man vinna att en ny regering kunde komma till stånd snabbare efter ett all- mänt val som partierna inte tvingades att uttala åtminstone ett indirekt förtroende för statsministern innan denne presenterat något regeringsprogram. Farhågorna för att talmannen skulle få en alltför stark maktposition var överdrivna. Dels talade traditionen och erfarenheterna från senare tid för att talmannen skulle agera med den oväld som ämbetet förutsätter, dels fanns genom misstroendeförklaringsinstitutet alltid möjligheter att inom en kort tidsrymd korrigera talmannens val av statsminister.4 som ville ha kvar omröstningen ansåg i sin reser- vation att omröstningen även i fortsättningen borde gälla såväl statsministern som regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Den regeringsförklaring som enligt rådande ordning lämnas efter det att regeringen bildats borde i stora drag vara klar redan när förslaget till statsminister presenteras.5 I direktiven till (SOU 1987:6) uttalade justitieministern att enligt hans mening borde den obligatoriska 3SOU 1981:15 s. 45–47. 4SOU 1981:15 s. 55–57. 5SOU 1981:15 s. 65–66. omröstningen om talmannens statsministerförslag avskaffas. Reglerna om misstroendeförklaring gav tillräckliga garantier för att en regeringsbildare inte skulle utses i strid med parlamentarismens principer.6 Utgången av kommitténs överväganden blev dock att representanterna för samtliga partier inklusive Socialdemokraterna ville att omröstningen skulle behållas. Olägenheterna med den existerande ordningen skulle inte överdrivas. Bl.a. skulle en regeringsbildning efter ett val inte kunna genomföras på mycket än , om det var den nyvalda talmannen som skulle leda regeringsbildningen, vilket ansågs självfallet. Före- trädarna för de borgerliga partierna och Socialdemokraterna enades också om att uttalandet i grundlagspropositionen att omröstningen även gällde den blivande regeringens program var olyckligt. Det framstod som naturligt att omröstning skulle gälla inte bara statsministerns person utan också den blivande regeringens partimässiga sammansättning. Däremot borde det inte vara själv- klart att godkännande också skulle gälla regeringens program. Den som godkände förslaget till statsminister eller avstod från att rösta skulle därigenom inte behöva uttrycka någon annan uppfattning än att förslaget till statsminister och regeringsunderlag i det rådande parlamentariska läget framstod som naturligt eller riktigt. vidhöll sin uppfattning i att omröstningens innebörd inte borde förändras och att regeringsförklaringen i stora drag borde presenteras före omröstningen.7