sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Genom att före- skriva i vilka format myndigheterna ska ha möjlighet att spara inkomna eller upprättade elektroniska dokument säkerställs att myndigheterna har tillgång till nödvändiga programvaror och kan kommunicera med allmänheten med hjälp av dessa. Regeringen ska ge i uppdrag att föreskriva en möj- lighet för myndigheter som omfattas av arkivlagen att lagra elek- troniska dokument i ett allmänt förekommande format som bygger på standarder från erkända standardiseringsorgan. 14Ekonomiska och andra konsekvenser För kommittéers och särskilda utredare arbete gäller kommitté- förordningens (1998:1474) bestämmelser, och enligt 14 § i denna förordningen gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekven- ser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och inkomstminskningar för staten, kom- muner eller landsting ska kommittén dessutom föreslå en finansi- ering. Av 15 § i förordningen framgår att om förslagen i ett betän- kande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konse- kvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller om ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. 14.2Statens kostnader, intäkter och finansiering De förslag i föregående kapitel som varit möjliga att kostnads- beräkna anges nedan, med samma numrering som där. En summe- ring görs mot slutet. Ekonomiska och andra konsekvenser 14.2.1Bättre former för beredning av 98/34-kommittéens ärenden m.m. (förslag 1) Kostnaderna för ett IT-standardiseringråd avgörs av hur många deltagare som ingår och hur ofta råder sammanträder. En jäm- förelse vad gäller dessa aspekter har gjorts med Marknadskontroll- rådet, som har en liknande roll. Kostnaden för kanslifunktionen har beräknats utifrån förutsätt- ningen om en heltidstjänst med placering i anknytning till SSR. 14.2.2Förslag om utredningar i samverkan mellan SSR, SIS och Verva (förslag 2) Utredningar om tillgängligheten till standar- der, finansieringsformer, former för bättre samverkan mellan myndigheter och SIS m.m. De kostnader som anges ovan är beroende av en överenskommelse mellan regeringen och SSR. 14.2.3Funktioner för central bevakning av IT-standarders betydelse för näringspolitiken m.m. (förslag 3–4) Personell förstärkning inom och 1 tjänst vid vardera och = totalt för näringspolitiska analyser och främjande- insatser för formell IT-standardisering 14.2.4Informationssäkerhet (förslag 7) En höjning av ambitionsnivån i informations- Ekonomiska och andra konsekvenser Förslaget innebär en höjning av Vervas ambitionsnivå, både när det gäller resurser och kompetens, t.ex. för arbetet med Common Criteria och när det gäller IT-standarder i e-förvaltningens infor- mationssäkerhetsarbete i övrigt. Vi har antagit att denna ambi- tionshöjning kräver 1 tillkommande årsarbetskraft. 14.2.5Främjandet av öppen programvara (förslag 14) Främjandeåtgärder för nationella program, t.ex. stimulans till användargrupper Främjande av program för diarieföring och gemensamma kravspecifikationer i en specifik användargrupp Vägledning för återanvändning av öppen pro- gramvara i staten 14.2.6Förstärkning av den centrala samordningsfunktionen för IT-standardiseringsfrågor vid Verva (förslag 15) Personell förstärkning av standardiserings- Kostnad för en person: 0,72 mnkr, samordning och arkitekturarbete vid Verva, kostnad för 5 personer : 3,6 mnkr Kostnaderna beräknas utifrån en relativt måttlig, inledande för- stärkning av bemanningen vid Verva för att möjliggöra inrättandet av en enhet för arbete med IT-standardisering innefattande gemen- samma specifikationer och interoperabilitetsarkitektur, metodstöd när det gäller begreppsstandardisering m.m. Vi beräknar att det här finns ett expansionsbehov på ytterligare tjänster beroende på ambitionsnivå. Antalet fem tjänster som en inledningsvis förstärkning är beräknat på följande sätt: IT- og Tele- styrelsen i har tre relevanta enheter – IT-arkitektur, Datastandardisering och IT-strategi (Governance) – med 25, 17 respektive 10 medarbetare. Vi uppskattar att av dessa, ca. 10, gör vad Verva skulle förstärkas med. Grovt räknat arbetar redan 5 årsarbetskrafter med dessa frågor på Verva, vilket skulle Ekonomiska och andra konsekvenser betyda att det behövs en förstärkning med 5 årsarbetskrafter på vardera ca (lön + lönekostnadspålägg). 14.2.7Behov av samordning av kravspecifikationer inför offentlig upphandling (förslag 17) En central funktion för att utveckla gemen- 2 tjänstemän, cirka 1,5 mnkr samma kravspecifikationer inför offentlig Denna särskilda funktion med ansvar för utveckling av den offent- liga upphandlingen avses omfatta samordning av kravspecifika- tioner inför offentliga upphandlingar. 14.2.8IT-standarder i elektronisk upphandling (förslag 18) Standardisering med anledning av det nya SSR, SIS, Verva Ekonomiska och andra konsekvenser I summorna för Verva har vi inte räknat med den del Verva even- tuellt skulle bidra med i samband med de föreslagna utredningarna tillsammans med SSR och SIS. De uppgifter som anges ovan för Verva och deras kostnader motsvarar den sammanfattning av tänkta uppgifter som gjordes ovan i avsnitt 12.4.1. Om det blir ökade statliga intäkter eller minskade kostnader som följd av våra förslag är en ganska öppen fråga. Standardiserings- insatser, liksom de flesta IT-investeringar, innehåller i teorin en inledande investeringskostnad och därefter en period av ökande effektivitet, möjligen lägre kostnader förutsatt att organisation, resurser och kompetens anpassas till den nya tekniken. Det är svårt att kvantifiera dessa effekter, eftersom huvuddelen av våra förslag innebär insatser för ökad samordning snarare än åtgärder i sig. På ett område, nämligen informationssäkerhet, är det sannolikt så att en förbättrad organisation, i enlighet med vårt förslag att myndigheterna i ökad utsträckning ska anpassa sig till standarden Ledningssystem för informationssäkerhet, i normalfallet dels leder till lägre kostnader, dels förorsakar genomförandekostnad men en kostnadsminskning tack vare bättre säkerhet. En samordning inom den offentliga sektorn som bygger på en gemensam arkitektur och gemensamma specifikationer kan leda till lägre kostnader för statliga myndigheter, liksom för kommuner och landsting, om man i stället för att utveckla egna varianter följer gemensamma principer. Vidare kan en ökad återanvändning av öppen programvara leda till att man undviker dubbelkostnader genom att ta tillvara det som gjorts tidigare inom andra organisationer. Eftersom IT-standarder normalt anses ingå i kostnaderna för respektive verksamhet är utgångspunkten att flera förslag bör bäras av respektive verksamheter; kostnaderna kan antas vara ganska marginella i förhållande till de totala verksamhetskostnaderna. Ekonomiska och andra konsekvenser Den största kostnaden gäller om Verva avses komma i någor- lunda jämnhöjd med IT- og i , vilket skulle kräva en anslagshöjning. Samverkan kommer i stor utsträckning att behöva utvecklas med myndigheter med stor egen IT-verksamhet och behov av IT-strategi bl.a. , , , , , , , , , Bolags- verket, Försvarsmakten och . En sådan samverkan kan leda till att man delar med sig av utvecklingsarbetets resultat. Främjandekostnaden för öppen programvara skulle i första hand gynna kommunerna. Staten har tidigare via Statskontoret gett stöd till Sambruk för nationella program, t.ex. barnomsorgsplanering, dock inte särskilt för öppna programvaror som avses i vårt förslag. Totalt skulle de extra årliga kostnaderna för Vervas samordning bli 5,85 mnkr, som vi inte kan ange någon finansieringskälla för. Detta gäller även övriga återkommande samordningskostnader på 2,6 mnkr och engångskostnader på 3,0 mnkr. 14.3Kostnader för kommuner och landsting De mest påtagliga kostnaderna för kommuner och landsting för- anledda av utredningens förslag gäller ett eventuellt ökat del- tagande av företrädare för kommun- och landstingssektorn i sam- arbetsgrupper av olika slag – i första hand i IT-standardiserings- rådet, men möjligen också i Vervas samrådsgrupper och nätverk samt SIS tekniska kommittéer. Detta handlar dock om kostnads- ökningar som borde ligga i linje med kommuners och landstings eget intresse av en förbättrad samordning och därför förutsätts vara frivilliga. 14.4Kostnader för företag och andra enskilda Vad gäller företagen är kostnaderna är två slag – dels deltagande i samråds- och samarbetsgrupper av samma slag som nämnts ovan för kommuner och landsting, dels anpassning av sina standarder som ett resultat av den ökade samordning som kan bli resultat av utredningens arbete. Den första kostnadsposten behöver vi inte utreda närmare, eftersom den förmodligen är marginell och dess- Ekonomiska och andra konsekvenser utom kan antas ligga i linje med företagens eget intresse av sam- ordning. Den andra kostnadsposten är mer intressant, både eftersom den har en principiell innebörd som handlar om vad som är en rimlig kostnadsfördelning mellan stat och näringsliv i standardiserings- anpassning, och eftersom det inte är helt klart vilken effekt vår utredning har på denna kostnadsfördelning. En ökad samordning mellan stat och näringsliv i SIS tekniska kommittéer borde leda till en jämnare kostnadsfördelning än om staten ensidigt bestämmer sig för t.ex. gemensamma kravspecifika- tioner. En lägre kostnad kan uppstå både för företag och för andra enskilda om vår intention förverkligas att alla myndigheter ska kunna ta emot dokument baserade på standardiserade format. I övrigt är det svårt att se någon direkt kostnads- eller intäkts- effekt på övriga enskilda av våra förslag. Utveckling och användning av standarder är till sin karaktär inve- steringar med förväntan om framtida vinster i form av ökad effek- tivitet, ökad säkerhet, större konkurrenskraft, större marknads- andelar, etc. Några av de samhällsvinster av en förbättrad offentlig samordning av standarder och andra av våra förslag som vi identi- fierat är följande: En effektivare e-förvaltning ger större utrymme för andra ända- mål än offentlig administration. En större dynamik och konkurrenskraft uppnås om småföretag i sina mellanhavanden med den offentliga sektorn kan använda öppna standarder och öppen programvara och inte behöver anpassa sig till specifika företagsstandarder, vilket också kan minska den administrativa bördan för företagen. En ökad nationell konkurrenskraft kan åstadkommas om insat- ser görs för ett ökat användande av internationella öppna stan- darder i offentlig verksamhet, och en liknande effekt kan uppnås (om än på ) om den offentliga sektorn i större utsträckning än samverkar med näringslivet i SIS tekniska kommittéer och andra liknande forum. Ekonomiska och andra konsekvenser På den samhällsekonomiska kostnadssidan finns nackdelar i form av ökad byråkratisering som kan följa av ökad samordning och den likriktning som en allmän användning av standarder kan leda till. Diskussionen om standarders samband med innovationer och forskning beskriver ett liknande problem, nämligen att standarder kan leda både till ökade och minskade innovationer beroende på förhållandena i de enskilda fallen. På det hela taget anses ökad användning av standarder leda till samhällsekonomiska vinster, vilket också är bakgrunden till att EU satsar så mycket på just standardisering, inte minst på IT-området. 14.6Betydelse för små företags villkor i förhållande till större företags I 15 § kommittéförordningen nämns särskilt att små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags villkor ska redovisas. Våra förslag innebär en viss stimulans till användning av öppen standard och öppen programvara. Vi har i ett särskilt avsnitt i kapitel 11 disku- terat huruvida öppna standarder gynnar små företag, och det sam- manlagda intrycket av den enkät som gjorts är att en ökad använd- ning av öppen standard och öppen programvara gynnar den del av IT-branschen som, ofta i småföretagsform, levererar programvara till bl.a. den offentliga sektorn. 14.7Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Den regionalpolitiska betydelsen av våra förslag hänger samman med effekterna på småföretagsamheten. IT minskar betydelsen av företagets geografiska belägenhet, och om man underlättar små- företagsamhet i IT-branschen ökar också möjligheterna till syssel- sättning i landets perifera och glesbefolkade delar. Ekonomiska och andra konsekvenser Våra förslag innebär inga inskränkningar i den kommunala själv- styrelsen, eftersom den föreslagna samordningen i IT-staandardi- seringsrådet och genom Vervas centrala expertfunktion bygger på frivillighet. Förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet är förmodligen marginell, även om en ökad foku- sering på ledningssystem och standarder för informationssäkerhet kan bidra positivt till en minskad brottslighet. Vad gäller jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möj- ligheterna att nå de integrationspolitiska målen är det svårt att se några beröringspunkter med våra förslag. Värdet för funktionshindrade, som inte nämns särskilt i kom- mittéredogörelsen men som nämns i våra direktiv, hänger samman med om förvaltningen i ökad utsträckning tillämpar de standarder som finns för tillgänglighet för alla grupper. Vi har inte behandlat dessa tillgänglighetsfrågor specifikt utan utgår ifrån att de upp- märksammas kontinuerligt i Vervas och den övriga förvaltningens arbete med standarder. Förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och grundfunktioner inom IT-området Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall bedöma och vid behov föreslå förbätt- ringar i formerna för samordning av utveckling av standarder inom IT-området. Det gäller i första hand inom staten men även i rela- tion till kommun- och landstingssektorn och näringslivet. Syftet är att underlätta utvecklingen och användningen av IT-standarder av olika slag. Här ingår även s.k. de facto-standarder, grundfunktio- ner, gemensamma kravspecifikationer och liknande. Som underlag för detta skall utredaren kartlägga nivåer och processer inom IT- standardiseringsområdet. Utredaren skall beakta EG:s och andra internationella och nationella regelverk på detta område och där så behövs föreslå lämpliga former för samordning av svenska stånd- punkter. Utredaren skall vidare undersöka hur standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktörerna vid offentlig upphandling och om en bättre samordning kan stimulera innova- tioner genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Slutligen skall utredaren föreslå hur användningen av öppen pro- gramvara i offentlig förvaltning kan främjas. Utredaren skall redo- visa sitt uppdrag till regeringen . Regeringen angav i IT-propositionen (prop. 2004/05:175) sin avsikt att utreda formerna för samordning av politiken för infor- mationssamhället. Samordning för att öka informationsteknikens genomslag och positiva effekter kan ske på flera sätt. I propositio- nen framhölls särskilt behovet av gemensamma grundfunktioner, specifikationer och standarder för att säkerställa exempelvis säker kommunikation, interoperabilitet (dvs. att information lätt skall kunna föras mellan olika tekniska miljöer), förenklat informations- utbyte och att offentlig information är sökbar. Skälen för att sam- ordningen behöver förbättras är att IT-utvecklingen i stat, kom- mun och landsting i huvudsak är marknads- och verksamhetsstyrd och att det kan krävas delvis nya gemensamma tekniska, seman- tiska, organisatoriska och legala strukturer och standarder för att få ut mesta möjliga nytta av informationssamhället. Att särskild upp- märksamhet bör riktas mot formerna för utveckling av standarder hänger samman med att sådant arbete riskerar att försummas efter- som det är tids- och resurskrävande och kan uppfattas som en störning i den egentliga verksamheten i företaget eller myndighe- ten. Vidare har avregleringen av statliga tekniska affärsverk skapat behov av nya former av samordning. Samordning är således ett medel för att förverkliga IT-politikens delmål om kvalitet, tillväxt och tillgänglighet. En utvärdering av IT-politiken, gjord av litiska studier (ITPS, , refereras i prop. 2004/05:175) och andra studier visar att det saknas en nationell strategi med tillräcklig omfattning och precision för samordnad användning och utveckling av IT. Regeringens arbete för att införa fungerande 24-timmarsmyndigheter och en sammanhållen elektro- nisk förvaltning försvåras bl.a. av att myndigheters och sektorers IT-system ofta inte fungerar ihop med varandra. Orsaken är bl.a. att de olika aktörerna inte använder standarder, använder olika standarder eller gör olika tolkningar av existerande standarder. Regeringen beskriver mål och riktlinjer för en effektiv förvaltning i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). En av de fyra riktlinjerna är effektiv informationsförsörjning. Det framgår av propositionen att statsförvaltningen bör effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU-institutioner och andra länders förvaltning. Enligt förordningen (2005:860) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling skall verket (Verva) verka för samverkan mellan statliga myndigheter, mellan stat och kommun och mellan statliga myndigheter och näringsliv. En av Vervas uppgifter är att främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik och utveckla användbarheten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster. Enligt förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte får Verva meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under reger- ingen. Samordningsfrågan är en viktig del av det nya verkets uppgifter och utredarens arbete bör ske i nära samarbete med verket. Standarder för myndigheters tillgänglighet Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, tar fram riktlinjer för hur de statliga myndigheterna genomför handikappo- litiken enligt förordning (2001:526). Vid inrättandet av Handisam betonade regeringen vikten av att strategiska standardiseringsfrågor som rör tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning hanteras inom ramen för samordningsmyndighetens uppdrag. Utredarens arbete bör ske i samråd med Handisam. Standardisering i samverkan med näringslivet Standarder är privaträttsliga dokument för frivillig användning av marknadens aktörer. Det kan även i lag anges att vissa standarder skall användas vid t.ex. upphandling eller reglering. Ett exempel på detta ges i 2 kap. 3 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- tion, av vilken det framgår att verksamheter som är anmälnings- pliktiga enligt den lagen skall tillämpa sådana standarder som Euro- peiska gemenskapernas kommission angivit som obligatoriska. 2004/05:175 (avsnitt 15.22.1) beskrivs framför allt den for- mella standardiseringsprocessen som karakteriseras av öppenhet och opartiskhet, möjlighet för alla intressenter att delta och att standarderna skall kunna användas på immaterialrättsligt rimliga villkor. Standardisering drivs av de intressenter som vill ha en stan- dard, primärt av aktörer på marknaden men även av myndigheter på områden av allmänt intresse. Sådan standardisering växer fram dels med de formella standardiseringsorganen som forum, dels i ett an- tal specialiserade fackorgan och dels genom att stora företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard, s.k. de facto-standard. Mångfalden av organ som arbetar med standardisering på IT- området samt de arbetsformer som Comité Européen de Normalisation () har valt för det politiskt initierade standar- diseringsarbetet inom e-Europa har resulterat i att inget svenskt organ har en samlad överblick över det pågående arbetet. Den for- mella IT-standardiseringen bedrivs på internationell nivå bl.a. i (), International Elec- trotechnical Commission (IEC) och International Telecommuni- cation Union (ITU) som på europeisk nivå motsvaras av samt Comité Européen de Normalisation Electrotechnique (CENELEC) och (). I ISO, delar av IEC samt representeras av (), i IEC och CENELEC av Svenska Elektriska Kommissionen (SEK), i ITU av () och i ETSI av Stan- dardisation (ITS). Det område där PTS och ITS huvudsakligen är verksamma, dvs. elektronisk kommunikation, är föremål för särskild EG-lagstiftning vilket normalt inte är fallet inom övriga delar av IT-området. Euro- peisk standard (EN) blir automatiskt eller efter särskilt beslut nationell standard i medlemsländerna. SIS, SEK och ITS har utsetts att representera av Standardiseringsråd (SSR), som är ett för staten och Svenskt När- ingsliv gemensamt organ med uppgift att bl.a. främja standardise- ring. Via SSR kanaliseras ett statsbidrag till de svenska standardise- ringsorganisationerna. Bidraget, som 2006 uppgår till cirka 29 mil- joner kronor (utgiftsområde 24, Näringsliv), skall medverka till att har en organisation som på ett effektivt sätt kan tillvarata svenska intressen i det internationella och europeiska standardise- ringsarbetet. För att stödja enskilda projekt på olika områden bidrar statliga myndigheter och organ med cirka 15 miljoner kro- nor direkt till berört svenskt standardiseringsorgan. Till SSR har SSR Konsumentråd knutits. Rådet har i uppgift att stärka konsu- menternas och andra användargruppers deltagande i standardise- ringsverksamheten och främja användarintresset i detta arbete. Av statsbidraget till SSR går till detta arbete. Staten ger vidare ett bidrag till paraplyorganisationen mentråd bl.a. för rådets deltagande i standardiseringsarbetet. Detta bidrag uppgår till . ISO bedriver ett omfattande standardiseringsarbete på IT-områ- det, i vissa delar i egen regi men i huvudsak tillsammans med sin systerorganisation på det elektrotekniska området, IEC. ISO och IEC driver arbete med IT-standardisering i en gemensam teknisk kommitté (Joint Technical Committe 1, JTC 1). ISO och samarbetar inom många områden vilket leder till att global standard också blir europeisk standard. Det gäller exempel- vis inom transporter, hälso- och sjukvård och geografisk informa- tion. Kommunikation inom och mellan IT-system i bl.a. företag och myndigheter sker i tilltagande utsträckning över Internet med Internet Protocol (IP). Inom denna sektor agerar Internet Engine- ering Task Force (IETF) på internationell nivå för att sätta stan- darder för IP-baserade tjänster och kommunikation. Standarder inom detta och några andra områden inom IT tas alltså inte fram inom ramen för de tidigare nämnda standardiseringsorganen. Ett flertal EG-direktiv, exempelvis på miljöområdet, berör stan- dardisering inom IT och informationshantering, bl.a. det ännu ej antagna Inspire-direktivet, som handlar om geografisk information. Ett annat direktiv som kan nämnas är och rådets direktiv /98/EG av om vidareut- nyttjande av information från den offentliga sektorn, som skall för- enkla för medborgare och företag att få tillgång till offentlig infor- mation. Regeringen ser över vilka regler och rikt- linjer som kan behöva anpassas till direktivet. Frågor som kan resas är exempelvis hur data enkelt skall kunna kommuniceras, något som förutsätter att det inom offentlig förvaltning finns system som bygger på gemensamma grunder och begrepp.