sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Den omfattande berednings- och beslutsprocessen som uppgiften kräver kan dessutom tränga undan andra viktiga upp- gifter.17 genomförde en granskning av hante- ringen av bidragsmedel som regeringen och 15Utöver förvaltningsanslaget utgiftsområde 1 anslag 90:5. 162000/01:RR14, Anslag som regeringen disponerar och fördelar. har behandlat rapporten (2001/02:KU5), vilken har gett upphov till ett tillkänna givande från (rskr. 2001/04:40). 172000/01:RR14, Anslag som regeringen disponerar och fördelar. fördelar.18 Revisionen konstaterade att det fanns brister vad gäller styrning och kontroll av bidragen. Till skillnad från har Kammarkollegiet stor erfarenhet av att ge administrativt stöd till andra myndigheter. Genom att överlåta vissa uppgifter av administrativ och formell karaktär till kollegiet skulle hanteringen av ärendena bli mer effektiv och rättssäker. Att arbetsuppgifterna utförs av ett mindre antal personer och efter enhetliga rutiner medför i sig en ökad kvalitet och kontroll men kan även ge upphov till effektivitets- vinster. Resurser skulle dessutom, vilket sagts, kunna frigöras inom , som kan användas till andra mer centrala och strategiska uppgifter. Ekonomisk redovisning av statliga företag , i huvudsak , förvaltar på regeringens uppdrag statens ägande av företag. Förvaltningen går ut på att skapa förutsättningar för en enhetlig ägarpolitik med tydliga mål och riktlinjer för företagen. har även ett ansvar för att redovisa bolagens värden i myndighetens årsredovisning och delårsrapport. Redovisningen av de statliga bolagen utförs av ekonomifunktion inom Förvaltningsavdel- ningen och är således fristående från den förvaltning som sker i . Värdet för de statligt ägda bolagen utgör av totala balansomslutning. Värderingen av de statligt ägda bolagen skymmer därför den egentliga verksamhet som har att ansvara för. Årsredovisningen speglar inte verksamheten på ett nöjaktigt sätt, vilket får ses som en tydlig brist. Mot bakgrund av detta finns det anledning att ompröva dagens ordning och utredningen avser att återkomma med förslag i den riktningen i kapitel 5. 18 2006:32, Bidrag som regeringen och fördelar. Nybildande av myndigheter m.m. hanterar strukturförändringar inom statsförvalt- ningen av olika slag. Det kan bland annat röra sig om nedläggning eller nybildande av en myndighet. Särskilda riktlinjer har tagits fram för arbete med organisations- och struk- turförändringar inom staten. Vid bildandet av en ny myndighet brukar regeringen ge upp- draget att organisera och bemanna myndigheten till en särskild utredare som avses bli den nya myndighetens chef. Sakkunniga och experter förordnas för att biträda utredaren. Undantagsvis kan regeringen istället välja att tillsätta en organisationskommitté för denna uppgift. Också när en myndighet ska avvecklas uppstår behov av en så kallad avvecklingsorganisation. Regeringen beslutar då ofta att förordna en särskild utredare som avvecklare. Kammarkollegiet erbjuder ekonomiadministrativ service i samband med nybildande och avveckling av myndigheter. Att låta Kammarkollegiet regelmässigt svara för den administrativa servicen i dessa situationer skulle sannolikt leda till en mer likformig och professionell hantering viket utredningen åter- kommer till i kapitel 5. Enligt utredningens mening kan ovan presenterade uppgifter knappast beskrivas som strategiska i den meningen att de är nära kopplade till regeringens grundlagsfästa uppgift att styra riket. Det finns därför skäl att ifrågasätta om resurser inom regeringens egen kansliorganisation ska avsättas till uppgifterna. Inom stabsmyndig- heterna torde det finnas kompetens vilken istället kan nyttjas. Den myndighet som ligger närmast till hands för dessa uppdrag är Kammarkollegiet. Kollegiet har stor erfarenhet av att ge kvalificerat förvaltningsstöd till andra myndigheter. Utredningen återkommer med förslag angående dessa verksamheter i kapitel 5. En central utgångspunkt för utredningens analys och förslag är att, som sagts, se till det samlade stabsstöd som regeringen, och statsförvaltningen i stort behöver. Så länge man tar en sak i taget kan det finnas goda skäl för att behålla och utveckla samtliga funktioner som tagits upp till analys och prövning. När man sedan väger samman hur de olika tjänsterna efterfrågas, hur väl de utförts och vilka rimliga förväntningar man kan knyta till att de ska vara framgångsrika i fortsättningen och till resonemanget dessutom fogar att man har en total resursram som är mer än begränsad, med tanke på uppgiften, framstår nöd- vändigheten i att prioritera helt klar. Utifrån ovanstående resonemang i avsnitt 4.2 gör utredningen följande sammanfattande bedömning och prioritering. Det finns en tydlig efterfrågan, inte minst från företrädare inom , på ett mer utvecklat och renodlat uppföljnings- och utvärderingsorgan vad gäller statliga myndigheter och system. Statskontoret har inte erforderliga resurser och därmed ej heller förmågan att svara för en sådan funktion. I vissa avseenden saknar myndigheten efterfrågad kompetens, för att klara av att möta den efterfrågan som finns från regeringens sida. Lika väl som det är av vikt att utveckla de uppföljande funk- tionerna hos myndigheten menar utredningen att det är viktigt att slå vakt om att det inom stabsstödet finns ett centralt utred- ningsorgan åt regeringen. Regeringen och dess kansli kommer alltid att behöva ha en professionell utredningsfunktion med gene- rell utredningskompetens vilken kan ta sig an uppgifter inom skilda politikområden. Särskilt när det gäller att ta fram underlag, eller där det av andra skäl inte lämpar sig att tillsätta en statlig utredning, har en sådan funktion en central roll att spela. Statskontorets arbete med att ta fram underlag inom skilda områden bör utvecklas vidare. Likaså bör stabsstödet vid problemfor- mulering och metodval vid olika uppdragsformuleringar utvecklas. Statskontoret har, som någon uttryckt det, fel storlek i dags- läget. Myndigheten är för liten för att klara de uppgifter uppdragsgivaren skulle vilja lägga på myndigheten. Egentligen finns två alternativ för myndighetens framtid. Antingen utvecklar man Statskontorets roll som renodlat utrednings- och uppföljnings- organ till regeringen ytterligare eller så avvecklar man det helt. Utredningens entydiga bild är att det föreligger ett starkt behov hos regeringen av en kompetent utrednings- och uppföljnings- funktion. Statskontoret bör därför utvecklas vidare och tillföras såväl ytterligare uppgifter som utökade resurser inom den samlade budgetram som gäller för stabsmyndigheterna . De uppgifter som Statskontoret bör tillföras, utöver den renodlade uppföljningsfunktionen, handlar primärt om sådant som anknyter till denna huvuduppgift, det vill säga uppgifter av utre- dande, uppföljande eller utvärderande karaktär. Uppgiften bör inte heller vara rent sektoriell utan bör i någon mening, och sett till uppdraget i dess helhet, spänna över flera verksamhetsfält. Själv- klart bör dock kompetensen också användas för utredningar av inomsektoriell karaktär där så är lämpligt. I sammanhanget är det viktigt att betona den metodkunskap som utvecklas i en verksamhet med ett väl definierat och avgränsat utrednings- och uppföljningsansvar. Med ett fungerande samspel mellan regeringen och Statskontoret kan myndighetens metod- kunskap vara uppdragsgivaren till stor nytta. Avslutningsvis bör inom uppföljningsområdet samverkan mel- lan statsförvaltningen och forskarsamhället stärkas. Utredningen återkommer i kapitel 5 med konkreta förslag angående detta. Enligt den sammanfattande bedömning utredningen gör har Verket för förvaltningsutveckling, Verva, givits ett delvis omöjligt uppdrag. Frågor kring kompetensutveckling och annan förvalt- ningsutveckling har kommit att stå i bakgrunden visavi e-förvalt- ningsfrågorna. Utredningens bedömning är dock, som ovan sagts, att det är svårt att se tillräckligt tydliga praktiskt genomförda resultat av Vervas arbete med e-förvaltningsutveckling såväl inom statsför- valtningen som när det gäller samverkan med kommunsektorn och det privata näringslivet. Det är viktigt att påpeka att vissa resultat uppnåtts inom de ramar som har gällt. Det handlar om arbetet med att skapa arenor för erfarenhetsutbyte och kopplingar mellan upphandling och verksamhetsutveckling. Utifrån givna förutsättningar är statens E-forum ett gott exempel på hur myndig- heten arbetat när det gäller att skapa arenor för myndigheternas samverkan. Utredningens bedömning av Verva handlar mer om de förut- sättningar som verksamheten drivits under än om verksamheten i sig. Resursåtgången står knappast i proportion till de resultat som åstadkommits. Det finns heller inte, enligt utredningens mening, anledning att förvänta sig att en verksamhet av Vervas storlek ska kunna spela en avgörande roll när det gäller e- förvaltningsutvecklingen. I praktiken förutsätter en riktigt framgångsrik utveckling av svensk e-förvaltning ett helt annat samspel mellan å ena sidan regeringen och och å den andra de stora och resursrika myndigheterna än vad den hittillsvarande organisatoriska strukturen möjliggjort. En absolut förutsättning är också ett väl fungerande samspel mellan staten och näringslivet. Utredningen förordar att en federativ struktur för e-utveckling i staten skapas där de stora myndigheternas resurser för e-utveckling används på ett för den samlade utvecklingen i statsförvaltningen mer optimalt sätt. Vervas arbete med e-förvaltning tar en stor andel av stabsstödets samlade resurser i anspråk. är dessa resurser närmast marginella i förhållande till de samlade resurser staten, genom framför allt de stora myndigheterna, använder för utveck- lingen av e-förvaltning. Utredningen har i uppdrag att göra en prioritering av resurs- användningen inom det samlade stabsstödet. Det finns anledning att överväga lösningar vilka gör att de sammanlagda resurser som läggs på e-förvaltning inom staten utnyttjas effektivt sett till hela statsförvaltningens, och , nytta. Utredningen avser att i kapitel 5 återkomma med förslag om hur framför allt de mest e- intensiva myndigheterna, och deras resurser inom området, invol- veras i arbetet med att förverkliga regeringens beslutade e- handlingsplan. I konsekvens med detta bör man också överväga att minska resurserna till framför allt det stabsmyndighetsstyrda stödet till e-förvaltning som samordningen av de samlade utvecklingsresurserna i staten effektiviseras. När det gäller utvecklingen av e-förvaltningsfrågor bör mer flexibla och tidsbegränsade arbetsformer övervägas. Med tanke på de resultat som uppnåtts är det viktigt att söka lösningar vilka inte innebär att man bygger fast sig i en myndighetsstruktur utan att verksamheterna med automatik utvärderas och omprövas. För övrigt ser inte utredningen behov av några stora strukturella grepp vad gäller de uppgifter som ligger på Ekonomi- styrningsverket respektive Kammarkollegiet. Det finns, som ovan sagts, skäl att se över vissa delar i den uppgiftsfördelning som gäller . Utredningen återkommer också nedan med konkreta förslag på vissa uppgiftsförändringar mellan myndigheterna inom det sam- lade stabsstödet samt mellan dessa och samt andra myndigheter. Vad gäller mer övergripande frågeställningar i direktiven kan utredningen kortfattat konstatera följande. Problemen med överlappningar mellan stabsmyndigheterna vilka lyfts fram i utredningens direktiv förefaller efter utredningens analys inte särskilt omfattande. Överlappningar finns på till exempel utbildningsområdet men generellt är problemen närmast marginella. Att helt undvika varje form av överlappning i uppgifter hos myndigheter som arbetar nära regeringen torde vara svårt, och knappast heller önskvärt. I utredningens fortsatta diskussion, i kapitel 5, om konkreta förslag till förändringar utgör likväl ambi- tionen att renodla och undvika överlappningar en av utgångs- punkterna. Vidare har utredningen inte haft möjlighet att på djupet analy- sera effekterna, såväl positiva som negativa, av en eventuell sam- lokalisering av stabsmyndigheterna. Det torde dock finnas mer generella skäl som talar för att en samlokalisering av myndigheter har fördelar när det gäller att samutnyttja sammanträdeslokaler, stödkompetenser med mera. Erfarenheten visar dock att det inte sällan uppstår svårigheter av praktiskt natur när två myndigheter med olika kultur, organisation och ledning ska samverka på detta sätt. En samlokalisering bör därför föregås av en gedigen förberedelseprocess. Utredningen avser att kort återkomma kring frågan om sam- lokalisering av stabsmyndigheter i kapitel 5. 5Förslag till en ny organisation för stabsstödet Utredningen föreslår följande förändringar angående myn- dighetsstrukturen och de olika stabsmyndigheternas upp- gifter: Statskontorets roll som ett uppföljnings- och utrednings- organ nära kopplat till vidareutvecklas och stärks. Dess roll som regeringens primära utredningsresurs tydlig- görs. Statskontorets arbete med uppföljning ur ett effektivitets- perspektiv prioriteras liksom uppdraget att ge ett kvalificerat stabsstöd till regeringen. Statskontoret ges ytterligare uppgifter inom uppföljningen av förvaltningspolitiken och kompetensförsörjningen i staten. För att ge goda förutsättningar för det nya bredare uppdraget ges Statskontoret utökade resurser om . Samverkan mellan statsförvaltningen och forskarsamhället stärks genom att en ny form för tidsbegränsad utbytes- tjänstgöring för kvalificerade forskare införs och genom att ett vetenskapligt råd inrättas vid Statskontoret. För att säkerställa EU-revisionens finansiella oberoende ska en särskild anslagspost finansiera verksamheten. Ekonomi- styrningsverkets instruktion ska dessutom klargöra EU- revisionens oberoende ställning. Verket för förvaltningsutveckling, Verva, avvecklas. Förslag till en ny organisation för stabsstödet En delegation i kommittéform, , inrättas för att, under regeringen, samordna och utveckla för- verkligandet av e-handlingsplanen. Delegationen består av företrädare för såväl som myndigheter och syftar till att ta tillvara samt- liga statliga resurser i ett samordnat och strategiskt utveck- lingsarbete där inte minst standardisering blir en huvudfråga. Regeringen lägger fast utgångspunkterna för delegationens arbete i olika tidsbegränsade uppdrag. Delegationens arbete leds av en av regeringen utsedd gene- raldirektör vilken förutsätts ha strategisk kompetens och en helhetsbild av e-utvecklingen i staten vilket ger förutsätt- ningar för att stödja såväl regeringens som myndigheternas utvecklingsarbete. Delegationen tillsätts för som motsvarar mandatperioder för att därefter utvärderas. Delegationens arbete, behov av kansliresurser med mera finansieras genom att anslås till detta ändamål. Normeringsarbetet inom området e-förvaltning knyts till förverkligandet av regeringens e-handlingsplan och blir ett ansvar direkt för regeringen. För att finansiera arbetet tillförs () . Som ett alternativ till att regeringen i förordningsform nor- merar kan det övervägas att tillskapa en funktion i myndig- hetsform vilken ges ett bemyndigande att lämna föreskrifter inom området. En av den nya delegationens strategiska uppgifter blir att främja samverkan mellan näringsliv och statsförvaltning i syfte att vidareutveckla roll som en framgångsrik IT- nation. Upphandlingsansvaret inom IKT-området förs från Verva till . Frågan om ansvaret för statliga inköp och upphandlingar i ett helhetsperspektiv bör utredas i särskild ordning. Förslag till en ny organisation för stabsstödet Myndigheternas behov av utbildningar inom skilda områden tillgodoses genom att kompetens på den privata marknaden samt inom universitet och högskolor tas tillvara. bör dock även fortsättningsvis anordna utbildningar av relevans för den statliga ekonomi- styrningen. På motsvarande sätt bör staten liksom tidigare anordna utbildningar för specifikt inomstatliga kompetensområden som EU-kunskap, statstjänstemannaskap samt statlig chefs- utveckling. Ansvaret för att anordna dessa utbildningar, för och andra intresserade myndigheter, förs över från Verva till Försvarshögskolan. Uppgiften att administrera och informera om nordisk och europeisk utbytestjänstgöring med mera förs till (Förvaltningsavdelningen) vilket också ansvarar för att beställa utbildningar för ett budgetutrymme om 5 miljo- ner kronor . Regeringen tar ett ansvar för att prioritera olika riktade, och tidsbegränsade, kompetensförsörjningsinsatser gentemot myndigheterna. För detta arbete avsätts resurser om 5 miljo- ner kronor . Ansvaret för informationstjänsten förs över från Verva till (). Vissa uppgifter vad gäller Arvsfondsdelegationen, bidrags- hantering, stöd i samband med bildande och avveckling av statliga myndigheter samt ekonomisk redovisning av statliga bolag förs från till Kammarkollegiet. Regeringen bör överväga en samlokalisering av Ekonomi- styrningsverket och Statskontoret då så kan ske med hänsyn till ingångna hyresavtal. De förslag till förändringar av stabsmyndigheternas uppdrag och diskussion som följer bygger på de överväganden som redovisats i kapitel 4. Förslagen presenteras här relativt kortfattat. Väsentligen återfinns motiven i föregående kapitel. Förslag till en ny organisation för stabsstödet 5.1Regeringens stabsstöd för utredning och uppföljning prioriteras fortsatt utveckling av Statskontoret Statskontorets renodlade uppdrag kvarstår Utredningen delar den syn på Statskontorets roll som den före- gående stabsöversynen redovisade i sitt betänkande.1 Statskontoret ska vara ett utrednings-, uppföljnings- och utvärderingsorgan som styrs av de uppdrag som initieras av regeringen och . Utredningen konstaterar dock att Statskontoret inte kan fylla denna funktion om inte verksamheten vidareutvecklas och stärks genom nya och kompletterande resurser. Statskontorets roll som regeringens primära organ inom området behöver också tydliggöras. Utredningsverksamhet är basen i uppdraget Regeringen och behöver en professionell utredningsfunktion med generell kompetens vilken kan ta sig an uppgifter inom skilda politikområden. Särskilt när det gäller att ta fram underlag, eller där det av andra skäl inte lämpar sig att tillsätta en statlig utredning, har en sådan funktion en central roll att spela i regeringens och arbete. Statskontorets arbete och förmåga att bistå regeringen och behöver utvecklas såväl kvantitativt som kvalita- tivt. I syfte att vara till nytta i tidspressade processer är det viktigt att Statskontorets organisation och arbetsformer utvecklas så att det finns beredskap att ta fram underlag . Uppföljning ur ett effektivitetsperspektiv utvecklas vidare Utredningen vill understryka vikten av att Statskontorets arbete utvecklas i en riktning som leder till att regeringen får bra underlag för sin värdering av hur statliga myndigheter och system utvecklas. Som sagts i kapitel 4 saknar regeringen i vissa delar ett kompe- tent stabsstöd när det gäller att följa upp och utvärdera hur statliga myndigheter och verksamheter utvecklas ur ett effektivitets- 1 SOU 2005:32, Regeringens stabsmyndigheter. Förslag till en ny organisation för stabsstödet Det är därför angeläget att stabsstödet utvecklas i en riktning som gör att regeringen får ett stöd vilket motsvarar det som tidigare kunde ge inom strategiska områden. Arbetet med uppföljning och utvärdering ur ett effektivitets- perspektiv bör därför prioriteras i Statskontorets löpande utveck- lingsarbete. Utredningen föreslår att Statskontoret utvecklar sin kompetens när det gäller uppföljning och utvärdering ur ett effektivitetsperspektiv såväl kvantitativt som kvalitativt. Vissa förändringar föreslås i Statskontorets instruktion med anledning av detta. Inte minst i samband med framtida nyrekryteringar av personal bör nödvändig kompetens för att uppfylla detta uppdrag priorite- ras. Bland dessa kompetensbehov kan nämnas såväl förvaltnings- ekonomisk som juridisk kompetens. I sammanhanget är det viktigt att notera att utredningen anser att det torde finnas betydande behov av att rekrytera personal som inte finns inom stabs- myndigheterna. I takt med att regeringens styrning av statsförvaltningen utvecklas är det naturligt att också formerna för uppföljning och utvärdering av effektivitet och produktivitet förändras. Återkommande kontakter med myndigheter inom olika sekto- rer bör kunna ge Statskontoret såväl ytterligare kunskap om myndigheterna som legitimitet i förhållande till uppdragsgivare och granskade myndigheter. Enligt utredningen kan ett system med återkommande myndighetsanalyser bland annat medföra sådana positiva effekter för uppföljningen ur ett effektivitetsperspektiv. Det regeringsuppdrag som Statskontoret nu utför i samverkan med och Verva, bör kunna ge underlag för att utforma ett system för återkommande myndighetsanalyser. Särskilda uppföljningsorgan inom olika sektorer har särskilda myndigheter inrättats för att svara för utvärdering av politiken inom olika politikområden. Exempel härpå är () och (). Mycket talar för att denna utveckling kommer att fortsätta. Till en redan sektoriserad offentlig verksamhet fogas ett likaledes sektoriserat utvärderings- maskineri. Förslag till en ny organisation för stabsstödet På samma sätt som en sektoriserad verksamhet kan nyttiggöra specialiseringsfördelar kan sannolikt en sektoriserad utvärdering förse respektive verksamhetssektor med ett löpande underlags- material för utvecklingen av den egna sektorsverksamheten. behöver regeringen, inte minst för sin sektors- övergripande politik, ett utredningsstöd som inte är specialiserat inom en viss sektor. Som tidigare anförts saknar regeringen och i viss mån ett sådant strategiskt stabsstöd som kan användas i både en löpande uppföljning och utvärdering av statliga myndigheter och system ur ett effektivitetsperspektiv och för ad hoc-insatser. Även mot denna bakgrund anser utredningen det väl motiverat att stärka Statskontorets förmåga att utreda, utvärdera och följa upp statliga myndigheter och verksamheter. Stabsstöd när uppdrag formuleras bör prioriteras Statskontoret bör aktivt medverka till att bistå regeringen och när en begäran om ett underlag för beslut ska tas fram. Stabsstödet bör i än högre utsträckning kunna erbjuda kvalificerat stöd när det gäller val av lösning för att genomföra en utredningsinsats. Det är viktigt att Statskontorets roll och arbetssätt utvecklas i dialog med uppdragsgivaren. Men ska samspelet mellan och Statskontoret fungera väl och utvecklas ställer detta också krav på uppdragsgivaren. Kommittéväsendet är en mycket viktig komponent i den svenska förvaltningsmodellen. Förmågan att använda kommittéer på ett strategiskt sätt skiftar mellan olika departement. Generellt gäller att förberedelserna när en kommitté tillsätts sker alltför slentrianmässigt. Ofta saknas också en genomtänkt syn på den samlade beredningsprocess som en kommitté utgör en del av. Ett väl fungerande och kompetent statskontor skulle kunna ge ett synnerligen värdefullt stöd redan när en beredningsprocess inleds i . Statskontoret skulle kunna bidra med både inledande utredningsstöd och metodkunskap när tillsättandet av en kommitté börjar förberedas. En rad frågor bör besvaras under detta förberedelsearbete. Är en kommitté den rätta formen för att ge underlag för ett tänkt ställ- ningstagande från regeringens sida eller är det mera ändamålsenligt att ge ett uppdrag till en myndighet eller en extern konsult? Förslag till en ny organisation för stabsstödet bör uppdraget avgränsas? Hur förhåller sig uppdraget till andra processer i ? Vilka ställningstaganden bör ske redan i direktiven till en kommitté? Bör ett kommittéuppdrag indelas i flera skeden med mellankommande ställningstaganden från regeringens sida till hur utredningsarbetet ska drivas vidare? Hur ska beredningsprocessen fortsätta när ett betänkande väl är klart och remissbehandlat? Vilken beredskap ska finnas för denna fortsatta process? Självfallet görs sådana överväganden som har nämnts .