sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Frågan huruvida en kommunikation på Internet faller in under TF:s eller YGL:s regelssystem beror bland annat på hur kom- munikationen är ordnad rent tekniskt.TPF2FPT Mycket förenklat kan man säga att de traditionella massmedieföretagen fortlöpande åtnjutit grundlagsskydd för sina webbsidor på Internet samt att detta skydd har utökats både till nya kategorier av aktörer (bokförlag, tryckerier m.fl.) och till nya framställnings- tekniker. Av väsentlig betydelse är att det infördes en möjlighet för i princip envar medborgare att komma i åtnjutande av grundlagsskydd för sin Internetverksamhet. Vad som fordras är endast att utgivare utses och ansökan görs om utgivningsbevis. (Också tidigare hade ett grundlagsskydd kunnat åstadkommas men då på det mycket mer omständliga sättet att Internetanvändaren parallellt med Internetverksamheten sökte utgivningsbevis för en vanlig tidning). I praktiken innebär den genomförda utvidgningen en motsvarande inskränkning av personuppgiftslagens tillämp- ningsområde och av skyddet för deras personliga integritet som utsätts för kränkningar på Internet. Att utvidgningen av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet till att omfatta också meddelanden och yttranden på Internet redan från början ingav betänkligheter från integritets- skyddssynpunkt, framgår av av godkända betänkande 2001/02:KU21 (s. 32): Enligt utskottet kan det emellertid med det av regeringen föreslagna och av utskottet tillstyrkta förslaget till ett frivilligt grundlagsskydd - - - eventuellt uppstå konflikter med de bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten. Detta kan gälla i viss mån i förhållande till personuppgiftslagen, men framförallt i förhållande till EG-direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Visserligen gör regeringen - - - bedömningen att den föreslagna utvidgningen av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpnings- område är förenlig med EG-direktivet och utskottet delar denna bedömning. Utskottet anser ändå att det kan finnas anledning att ytterligare undersöka om det kan uppstå konflikter. Om en person på sin hemsida för register över sådana personuppgifter som inte skulle vara tillåtet att göra enligt personuppgiftslagen kan han eller hon undgå ansvar genom att ha ansökt om och beviljats utgivningsbevis. 2TP PT En närmare redogörelse för denna ganska komplicerade materia återfinns prop. 2001/02:74 Yttrandefrihetslagen och Internet ävensom i den ovan nämnda departementspromemorian Ds 2003:25 Självsanering av Internet. Grundlagsskyddet kan i värsta fall komma att omfatta databaser som utgör rena personregister. Enligt 7 § första stycket personuppgifts- lagen är lagen nämligen inte tillämplig om det strider mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Skyddet enligt personuppgiftslagen när det gäller registrering av person- uppgifter kan således göras beroende av om utgivningsbevis finns. Det skydd som den enskilde fått genom EG-direktivet och personuppgifts- lagen kan då inte upprätthållas. Utskottet anser därför att regeringen ytterligare bör analysera eller låta analysera huruvida det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelserna med syfte att skydda den personliga integriteten. Skulle en sådan analys visa att det behövs ändrad lagstiftning bör regeringen återkomma med förslag till sådan. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Om skydd enligt TF eller YGL föreligger för en kommunikation på Internet innebär det alltså att endast de brott som uppräknas i brottskatalogen i TF kan beivras, varvid dels påföljd bara kan ådömas den som enligt grundlagarna bär ensamansvaret, dels integritetsskyddsreglerna i personuppgiftslagen kan tillämpas endast i den utsträckning som de inte kommer i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Det lagskydd mot integritetskränkningar som gäller när en Internetkommunikation faller under TF eller YGL utgörs därmed huvudsakligen av de i grundlagarna upptagna tryck- och yttrandefrihetsbrotten förtal, förolämpning, hets mot folkgrupp, olaga hot, hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak, brott mot medborgerlig frihet och vissa fall av uppsåtligt offentliggörande av allmän handling eller av uppgift som är sekretessbelagd. 23.4.2Särskilt om personuppgiftslagen och dess förhållande till TF och YGL Personuppgiftslagen bygger i allt väsentligt på och rådets direktiv /46/EG, det s.k. dataskyddsdirektivet. Enligt allmänna EG-rättsliga principer är svenska domstolar och myndig- heter skyldiga att tolka och tillämpa lagen i enlighet med direktivet och tolkning av detsamma. Personuppgiftslagen skall inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga bestäm- melserna i TF och YGL (7 § första stycket). Flertalet av lagens bestämmelser är inte heller tillämpliga på sådan behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål (7 § andras stycket). Vidare skall lagens bestämmelser inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter (8 § första stycket). Att så långtgående begränsningar ansetts möjliga i personuppgiftslagens tillämpnings- område har motiverats bland annat med att direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att ta hänsyn till skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter (artikel 13) och med att direktivet i en särskilt ingresspunkt (punkt 72) anger att det kan genomföras under hänsynstagande till offentlighetsprincipen. Det kan noteras att i NJA 2001 s. 409 (det s k Rambsbromålet) gav en uppseendeväckande vidsträckt tolkning åt begreppet journalistiskt undantag. En utgångspunkt i personuppgiftslagen är att i princip all behandling utan samtycke av personuppgifter är otillåten. Från denna grundregel finns i och för sig vittgående undantag; bland annat får behandling ske om intresset härav väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten (10 § f). Emellertid skulle betydelsen av dessa undantag, som alltså i stor utsträckning möjliggör behandling av personuppgifter, kraftigt reduceras om det vore så att uppgifterna inte fick läggas ut på Internet. Personuppgiftslagen ger i 33 § intryck av att ett sådant förbud råder, eftersom där anges att det är förbjudet att till tredje land föra över personuppgifter som är under behandling om landet inte har en adekvat nivå på skyddet av personuppgifterna. Internet når i princip alla världens länder och det är uppenbart att däribland finns länder som inte upprätthåller en adekvat skyddsnivå. Från renodlad integritetsskyddssynpunkt vore det naturligtvis fördelaktigt om personuppgifter över huvud taget inte fick läggas ut på Internet, men lika säkert är att ett sådant generalförbud skulle möte liten förståelse i dagens Internetbaserade kommunikationssamhälle. Dilemmat löstes slutligen av i målet , C-101/01, där domstolen tolkade begreppet överföring av uppgifter till tredje land såsom över huvud taget icke innefattande publicering på Internet. Eftersom har tolkningsföreträde skulle det kunna göras gällande att domen i praktiken innebära att inga särskilda restriktioner gäller för utläggandet av personuppgifter på Internet. I det lagstiftningsärende som ledde fram till mer liberala regler när personuppgifter behandlas i löpande text (se nästföljande avsnitt) avstod lagstiftaren emellertid från att göra en så kategorisk tolkning av dom. Ett betydligt strängare förbud för behandling av personuppgifter än det som i allmänhet gäller enligt 10 § är det som enligt 13 § särskilt gäller mot behandling utan uttryckligt samtycke av så kallade känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om politiska åsikter eller hälsotillstånd. Även beträffande känsliga person- uppgifter finns dock ett antal undantag (14–20 §§). Exempelvis gäller det generella förbudet inte inom hälso- och sjukvården om det av vissa angivna skäl är nödvändigt att personuppgifter behandlas. infördes betydelsefulla lättnader i fråga om sådan behandling av personuppgifter som inte innefattar några större integritetsrisker. Ändringarna innebar att den som skriver personuppgifter i exempelvis löpande text i ordbehandlings- dokument, i elektronisk post eller på Internet inte längre behöver tillämpa lagens alla hanteringsregler. Behandling av sådant material gjordes tillåten utan andra restriktioner än att någons personliga integritet inte får kränkas. Eftersom det kan förmodas att ett mycket stort antal Internetanvändare inte heller tidigare rättade sig efter lagens alla hanteringsregler, framstår lagändringen även som en legalisering av normalt bruk vid användning av Internet och elektronisk post. Vidare begränsades straffbarheten vid över- trädelse av lagens regler till uppsåtliga eller grovt oaktsamma fall, dvs. oaktsamhet av normalgraden avkriminaliserades. 23.5Självsanering på Internet? Det legala skyddet mot kränkning av den personliga integriteten genom spridning av material på Internet är som framgått ganska svagt. Särskilt svagt är skyddet i de fall då de på nätet spridda uppgifterna omfattas av TF:s och YGL:s regelsystem. Huruvida det ena eller det andra regelsystemet är tillämpligt torde för övrigt från den integritetskränktes synpunkt ofta framstå som slumpartat. I stora stycken är således det legala skyddet för integritets- kränkningar på Internet lika svagt som det skydd som finns mot kränkningar i traditionella etermedier och tryckta skrifter. I båda fallen kompletteras emellertid skyddet av Pressens samarbets- nämnds publiceringsregler och av Pressens opinionsnämnds och Massmedier och Internet SOU 2007:22 verksamhet, som närmare beskrivs i det följande. inleddes en försöksverksamhet som innebar att de pressetiska publicitetsreglerna i tillämpliga delar skulle gälla för viss publicering på Internet och att PO och skulle pröva även sådan publicering. Granskningen skulle avse publiceringar på Internet som tillhandahölls av företag som var direkt represent- erade i . Granskningen skulle begränsas till företag som ingick i koncern som gav ut periodisk skrift. I praktiken innebar detta att endast dagstidnings- och tidskriftsföretagens nätpubliceringar kunde prövas. övergick försöksverksamheten till att bli en permanent uppgift för PO och . För granskning av Internetpubliceringar gäller från och med detta datum i allt väsentligt samma regler som för publicering i periodisk skrift. Det kan noteras att det inte gäller någon särregel i fråga om skyldigheten att utan dröjsmål och i oavkortat skick på väl synlig plats publicera PON:s klandrande uttalande. Beträffande förekomsten av annan självsanering än de nu nämnda begränsade frivilliga åtagandena och av andra former av integritetsskydd på den svenska delen av Internet angav regering- ens utredare i Självsanering av Internet (Ds 2003:25) samman- fattningsvis följande (s. 115): De stora aktörerna TPF3FPT på den svenska delen av Internet kräver att användaren respekterar gällande lag när han publicerar information genom användning av aktörens nät eller tjänst. Aktörerna ställer även ytterligare krav på uppförande och innehåll, t.ex. vad gäller språk, i vad som ofta kallas Netikett eller liknande. Det kan antas att aktörerna själva också rättar sig efter dessa regler vid publicering av eget material. De stora aktörer som tillhandahåller nät eller tjänster som gör det möjligt för användarna att publicera eget material, förbehåller sig i sina villkor rätten att stänga av tjänsten vid brott mot reglerna. förbehåller sig aktörerna även rätten att ta bort material som strider mot bestämmelserna. Aktörerna använder sig av dessa möjligheter. Samtliga stora aktörer, som tillhandahåller nät eller tjänster som gör det möjligt för användarna att publicera eget material, utövar tillsyn över innehållet genom en abuseavdelning dit överträdelser kan anmälas. Drygt hälften av dessa aktörer utövar tillsyn över innehållet även på andra sätt, t.ex. genom moderatorer, stickprovskontroller och 3TP PT Med uttrycket de stora aktörerna, som alltså enligt utredaren betedde sig jämförelsevis ansvarsfullt på Internetmarknaden, avsåg utredaren dels nätoperatörer (, Tele 2, , , Bredbandsbolaget m.fl.), dels innehålls- och tjänsteleverantörs- organisationer (, , , , , [Passagen], LunarWorks, , Msn Microsoft m.fl.). Ofta krävs medlemskap eller annan registrering för tillgång till tjänster, främst i fråga om spel, diskussionsforum, chatter och liknande. Det förekommer verksamhet av betydelse för självsanering i form av samarbete mellan de svenska Internet- operatörernas abuseavdelningar och i form av kontakter mellan Internetoperatörer, och . Det finns även regler och tekniska metoder för att motverka publicering av personuppgifter utan samtycke. Efter att på olika sätt ha kartlagt förekomsten av integritets- kränkningar på Internet gjorde utredaren följande bedömning (s. 27): Det står klart att integritetskränkningar förekommer i inte obetydlig omfattning på den svenska delen av Internet. Man kan utgå från att kränkningarna oftast förekommer i fora där användaren själv kan föra in material så att det blir direkt tillgängligt för andra användare, t.ex. på chattsidor och vissa diskussionsfora. Vidare kunde enligt utredaren den nya möjligheten för andra än massmedieföretag och journalister, t.ex. privatpersoner, att publicera material på Internet utan hinder av de integritets- skyddande reglerna i personuppgiftslagen, leda till en ökning av antalet integritetskränkningar på Internet. Dessa förhållanden talade enligt utredaren för ett behov av självsanering liknande den som pressen bedriver. Utredaren fortsatte (s. 174–175): [Det] kan noteras att publicering på Internet väsentligt skiljer sig från publicering i de traditionella medierna press, radio och TV. I de traditionella medierna framställs innehållet huvudsakligen av personer med publicistisk bakgrund med kännedom om de pressetiska reglerna, t.ex. yrkesutbildade journalister, och publiceringen sker enligt fastlagda beslutsrutiner där den ansvarige utgivaren ytterst svarar för innehållet. Många av de stora siterna på den svenska delen av Internet drivs visserligen av traditionella medieföretag eller har nära band till sådana medieföretag, t.ex. , , , , SvT och , och på dessa siter torde publicering oftast ske efter samma kriterier som i det traditionella mediet. Flera av dem omfattas också av pressens självsanering. En stor del av siterna på den svenska delen av Internet drivs emellertid av aktörer som inte har traditionellt publicistisk bakgrund. Hos dessa aktörer torde det inte i lika hög grad som hos medieföretagen finnas sådana traditioner, regler och rutiner som motverkar integritetskränkningar genom publicering. Detta talar för att det behövs en självsanering liknande den som pressen bedriver. Till detta kommer att Internetverksamhet ofta innebär att en aktör möjliggör för någon annan att publicera material, t.ex. genom deltagande i diskussion på en chattsida. Detta är vanligt på Internet och kan närmast jämföras med en papperstidnings insändarsida. De väsentliga skillnaderna föreligger dock att en site på Internet kan inrättas så att den enskildes material direkt blir tillgängligt för andra användare utan att den som driver siten först tar del av materialet eller vidtar någon åtgärd och att det kan vara fråga om mycket stora mängder material som publiceras genom nyttjande av aktörens tjänst. På Internet kan publicerat material också snabbt och enkelt ändras, vidarespridas och användas av andra än den ursprunglige upphovsmannen. Materialet kan också nå en mycket stor publik. Det finns alltså ofta en risk för integritetskränkningar på nätet och följderna av en kränkning kan bli omfattande. Även dessa förhållanden talar enligt min mening för att det finns behov av en sådan normbildning och vägledning i fråga om innehåll och uppsikt över innehåll som en självsanering liknande pressens kan ge. Man kan, som nämnts, utgå från att de flesta integritets- kränkningarna på Internet förekommer i fora där användaren själv kan föra in material. Det är också så att Internetverksamhet ofta är både tekniskt och organisatoriskt komplex och rymmer juridiskt komplicerade frågor. Det kan t.ex. vara svårt att avgöra om grundlagsskydd föreligger - -. Det torde därför hos aktörerna i Internetbranschen finnas ett behov av vägledning i fråga om vilket ansvar olika typer av aktörer skall ta för olika typer av kommunikationsformer och material, bl.a. sådant som kommer från enskilda användare, samt vad som bör krävas av olika aktörer i fråga om uppsikt över olika typer av kommunikationsformer och material, bl.a. enskilda användares publicering t.ex. på chattsidor, och i fråga om åtgärder mot material när det är brottsligt eller annars oacceptabelt. Sådan vägledning skulle, som nämnts, kunna erhållas från ett självsaneringsorgan för de nya öppna kommunikationsformerna på Internet. I gemensamma regler skulle dessa frågor kunna behandlas och det skulle också kunna anges t.ex. hur uppsikt över en chattsida kan vara organiserad för att fylla de överenskomna kraven. Självsaneringsorganet skulle genom sina avgöranden närmare precisera reglernas innebörd. 23.6Ytterligare iakttagelser och tankar om integritetsskyddet på medieområdet Så gott som varje kränkning av den personliga integriteten via massmedier eller Internet skulle i princip lika väl ha kunnat äga rum utanför det mediala området. Chikanerande fotografier kan delas ut till en mindre krets intresserade, någon kan vid samtal eller i vanliga brev utpekas som klandervärd i sitt levnadssätt osv. Vad som emellertid gör en integritetskränkning via massmedier eller Internet allvarligare och mer kvalificerad är att kränkningen typiskt sett får långt större genomslag och spridning och rum. Belysande är följande uttalande i departementspromemorian Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51 s. 71 f.): Det kan knappast råda någon tvekan om att ett förstärkt skydd för den personliga integriteten som inte omfattar uppgifter som används och sprids i de media vars verksamhet regleras i TF och YGL i många fall skulle betraktas som tämligen förfelat. Det är således inte minst vissheten om att en integritetskänslig uppgift har nått ut till en större, obestämd krets av personer som kan upplevas som särskilt besvärande vid ett intrång i den personliga integriteten. Det är mycket svårt att få en säker uppfattning om vidden av de publicitetsskador som äger rum i samtiden och det är därför också svårt att exakt bedöma den riktning som utvecklingen har tagit över tiden. Vissa uppenbara förändringar kan dock lätt nog konstateras, såsom att det var vanligare förr att brottslingar fick schavottera med namn och bild i tidningarna eller att det tills var ett ganska okänt fenomen att det på nätet lades ut filmsekvenser med skildringar av pågående fysiska över- grepp mot autentiska personer. Även den allmänna uppfattningen av vad som utgör kränkande publicitet har förändrats, i vissa fall dramatiskt. Exempelvis är det inte särskilt länge sedan som en antydan i medierna om att någon var homosexuell ansågs vara grovt ärerörigt. Ett annat mått på publicitetsskadornas frekvens och svårighets- grad kan man få genom att studera de ärenden som hanterats av PO och . Man finner då att PO och har riktat olika former av mot tidningarnas publiceringar i mindre än ett hundratal fall . Emellertid är antalet icke anmälda fall där någon upplevt sin personliga integritet kränkt givetvis större, förmodligen ofantligt mycket större. (Däremot är det svårt att säga i vad mån anmälningsbenägenheten har förändrats över tiden). Härtill kom- mer de kränkningar på Internet som inte kan bli föremål för PO:s och PON:s bedömning, kränkningar som föga förvånande tycks ha ökat i takt med att kameramobiler och webbkameror blivit snart sagt var mans egendom. Utvecklingen ansågs oroande och drev då fram den reformering av självsaneringssystemet som tidigare beskrivits. Ett viktigt motiv för reformen var att på så sätt rida spärr för en av varken mediebranschen eller statsmakterna önskad inskränkning av tryckfriheten. Denna spänning mellan en själv- sanerings- respektive en lagstiftningslinje har bestått. Betecknande är att tre av ledamöterna integritetsskyddskommitté i betänkandet Privatlivets fred (SOU 1980:8) ansåg att publicitets- skadorna hade nått en sådan omfattning att lagstiftning borde införas till skydd för den personliga integriteten, medan tre andra ledamöter menade att man även fortsättningsvis borde förlita sig på mediernas självsanerande verksamhet. har diskussionen även kommit att handla om mediernas närgångna bevakning av kända personer och Europa- konventionens krav att också dessa personer skall ha rätt till skydd för sitt privatliv. Ett av flera fall som väckt uppmärksamhet är kritik av för att landet inte förmådde ge skydd åt prinsessan av , som hade utsatts för alltför påträngande uppvaktning av skandalpressens fotografer. Justitiekanslern tog domstolens kritik som utgångs- punkt för att föreslå en generell lagbestämmelse om rätt till skadestånd vid grova och oförsvarliga kränkningar av annans privatliv. Förslaget framkallade indignation hos medieorganisa- tionernas företrädare och föranledde 169 svenska dagstidningar att i en samlad protestaktion utkomma med blanka sidor. Dåvarande justitieminister tog offentligt avstånd från förslaget som han ansåg vara obehövligt (7/2006). Av särskilt intresse i sammanhanget är några reflektioner som PO gav uttryck för i årsberättelsen över : Bör vi kanske helst sitta med armarna i kors? Det moderna mediesamhället ställer medierna inför ett stort ansvar av delvis nytt slag. Att inte axla det ansvaret vore att låta regering och riksdag ensamma äga frågan om hur privatliv skall skyddas i medierna. Vi lever i ett samhälle där medierna tränger in i varje skrymsle och vrå av vår vardag. Det har skapats av den tekniska utvecklingen mer än av något annat. Det är inte så mycket innehållet, själva budskapen, utan distributionen av dem som har revolutionerats. I ett samhälle som det svenska kan mången medborgare nå en global publik genom att trycka på en knapp på sin dator. Denna svindlande tekniska förändring har i kombination med den hårda inhemska och utländska konkurrensen på mediemarknaden skapat nya attityder. Den materiella basen har påverkat den ideologiska överbyggnaden. Gränsen mellan privat och offentligt har successivt förskjutits. Det privata rummet har krympt och det offentliga rummet har expanderat. Yngre medborgare tycks ha lättare att acceptera det än äldre, vilkas syn på privat och offentligt grundades rentav innan televisionen existerade. Pressetiken kan inte bygga på drömmen om att vrida klockan tillbaka till på det privata rummet var större och det offentliga mindre. Klockor går inte baklänges. I stället handlar det om att stärka en journalistisk etik som respekterar människors rätt att freda sitt privatliv också när det offentliga rummet är så rymligt som det är . har frågor om privatliv ett stort och legitimt allmänintresse. Ett exempel: om regeringschefen skiljer sig har det ett obestridligt allmänintresse även om det också i statsministerns fall är en fråga som gäller privatlivet. Samma sak, givetvis, om regeringschefen gifter sig. Om en ledande politiker anklagas för att vara full och slåss på krogen , har det ett försvarbart allmänintresse också ifall vederbörande råkade vara ute och roa sig som privatperson. Offentliga personer har ofta, men inte alltid, goda möjligheter att tillvarata sina intressen mot medierna när de förefaller uppträda obetänksamt och ansvarslöst. De som utsätts för de allvarligaste kränkningarna av privatlivet är i stället okända medborgare, utan medievana, ofta svaga, marginaliserade och försvarslösa. Barn, brottsoffer, sjuka. Det är i vårt samhälle lätt att skaffa sig information om sådana människor.