sou · GVB364 · 2008-01-01 00:00:00 — I den utsträckning CSN har en skyldighet enligt lag eller förord- ning att lämna ut uppgifter för annat än de tillåtna ändamålen, bör den skyldigheten få fullgöras oberoende av den föreslagna studie- stödsdatalagen även om den registrerade inte lämnat sitt samtycke till det. Utredningen föreslår därför en bestämmelse om att CSN får, om sekretess inte hindrar det, till myndigheter och enskilda lämna ut personuppgifter som behandlas i studiestödsverksamheten enligt de tillåtna ändamålen eller med stöd av den registrerades samtycke i den utsträckning uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Med uppgiftsskyldighet avses detsamma som enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Uppgiftsskyldigheten kan avse utläm- nande till andra myndigheter eller till enskilda. Även skyldigheten enligt 4 kap. 11 § riksdagsordningen att på begäran lämna riks- dagens utskott upplysningar och yttranden avses. Som exempel på uppgiftsskyldighet kan nämnas 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Enligt den bestämmelsen ska CSN på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för sin granskning. Även de helt generella bestämmelserna om skyldighet att på begäran lämna ut uppgifter till enskilda och myndigheter i 15 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen avses. Enligt den förstnämnda bestämmel- sen ska CSN på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän hand- ling som förvaras hos CSN i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång, och enligt den sistnämnda bestämmelsen ska CSN på begäran av annan myndighet lämna uppgift som CSN förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Att CSN enligt dessa bestämmelser på begäran av enskild eller myndighet lämnar ut per- 24 Se SOU 1997:39 s. 341 f. och , Personuppgiftslagen – En kommentar, tredje upplagan 2007, s. 90 f. med vidare hänvisningar. sonuppgifter hindras alltså inte av den föreslagna studiestödsdata- lagen. Inte heller CSN:s skyldigheter enligt grundlag att lämna ut personuppgifter, t.ex. på begäran av enskild enligt offentlighets- principen, hindras av den föreslagna lagen (se avsnitt 6.6.3). Utredningen anser vidare att CSN utan hinder av den föreslagna studiestödsdatalagen bör få lämna ut personuppgifter som behand- las i studiestödsverksamheten enligt de tillåtna ändamålen eller med stöd av den registrerades samtycke till och regeringen och föreslår en bestämmelse om detta. Sekretess hindrar inte sådant utlämnande, se 14 kap. 1 § sekretesslagen. Slutligen anser utredningen att det inte finns några integritets- skyddsskäl som talar emot att personuppgifter som behandlas i studiestödsverksamheten enligt de tillåtna ändamålen eller med stöd av den registrerades samtycke lämnas ut till den registrerade själv om sekretess inte hindrar det. Utredningen föreslår därför en uttrycklig bestämmelse om detta. Frågan om i vilken utsträckning utlämnande av personuppgifter får ske i elektronisk form berörs i avsnitt 6.12. 6.9Behandling av personuppgifter av känslig natur Utredningens förslag: Sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen (1998:204) och sådana person- uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § samma lag får förutom med den registrerades uttryckliga samtycke behandlas bara för att handlägga ärenden i studiestödsverksam- heten under förutsättning att uppgifterna har lämnats i ett ärende i studiestödsverksamheten eller behövs för handlägg- ningen av ett sådant ärende. Sådana personuppgifter får dock också behandlas 1.om det behövs för att, om sekretess inte hindrar det, kunna anmäla oegentlighet inom studiestödsverksamhet till ett offentligt organ som har att utreda eller beivra oegentlig- heten, 2.för att, om sekretess inte hindrar det, lämnas ut till den regi- strerade själv, och regeringen samt, i den utsträck- ning uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, till andra, och 3.i en avskild praxisdatabas med personuppgifter som bara indirekt pekar ut den registrerade. Det är vanligt att det i särskilda registerförfattningar finns bestämmelser om när känsliga personuppgifter enligt 13 § person- uppgiftslagen (1998:204) och personuppgifter om lagöverträdelser m.m. enligt 21 § samma lag får behandlas. Med känsliga personupp- gifter avses enligt 13 § personuppgiftslagen personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv eller som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, eller medlem- skap i fackförening. De uppgifter som avses i 21 § personuppgifts- lagen är personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administra- tiva frihetsberövanden. Det är vanligt att sådana personuppgifter som sagts, enligt bestämmelser i de särskilda registerförfatt- ningarna, får behandlas om de har lämnats i ett ärende eller är nöd- vändiga för handläggningen av ett ärende, jämför också den gene- rella bestämmelsen i 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191). Utredningen anser att sådana bestämmelser, som inte hindrar den nödvändiga handläggningen av ärenden, är lämpliga även i fråga om behandling av personuppgifter i CSN:s studiestödsverksamhet. Utredningen kan vidare inte se någon anledning att förhindra att känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser m.m. behandlas med den registrerades uttryckliga samtycke. Utredningen föreslår därför att sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen och sådana personuppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § samma lag får behandlas bara med den registrerades uttryckliga samtycke eller om behand- lingen behövs för att handlägga ärenden i studiestödsverksamheten under förutsättning om uppgifterna har lämnats i ett ärende i stu- diestödsverksamheten eller behövs för handläggningen av ett sådant ärende. Med den registrerades uttryckliga samtycke avses detsamma som enligt 15 § personuppgiftslagen. Utredningen har föreslagit att personuppgifter ska få behandlas i studiestödsverksamheten när det behövs för att, om sekretess inte hindrar det, anmäla oegentlighet inom studiestödsverksamhet till en myndighet som har att utreda eller beivra oegentligheten, se avsnitt 6.8.2. I sådana anmälningar kan det behöva anges alla slags personuppgifter. Utredningen föreslår därför att det även ska vara tillåtet att behandla sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen och sådana personuppgifter om lagöver- trädelser m.m. som avses i 21 § samma lag om det behövs för att kunna anmäla oegentlighet inom studiestödsverksamhet till en myndighet som har att utreda eller beivra oegentligheten. Även i de fall där utredningen föreslagit att behandlade person- uppgifter får lämnas ut kan utlämnandet behöva avse alla slags per- sonuppgifter. Utredningen föreslår därför att det också ska vara tillåtet att behandla sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen och sådana personuppgifter om lagöver- trädelser m.m. som avses i 21 § samma lag om det behövs för att lämna ut personuppgifter till den registrerade själv, och regeringen samt, i den utsträckning uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, till andra. Utredningen har föreslagit att personuppgifter som inte direkt pekar ut den registrerade får behandlas avskilt för att återsöka väg- ledande avgöranden. De vägledande avgörandena i den avskilda praxisdatabasen kan innehålla alla slags (indirekta) personuppgifter. Utredningen föreslår därför att det även ska vara tillåtet att behandla sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § person- uppgiftslagen och sådana personuppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § samma lag i den avskilda samlingen av per- sonuppgifter för återsökning av vägledande avgöranden. För att behandlingen av känsliga personuppgifter och person- uppgifter om lagöverträdelser m.m. ska vara tillåten krävs det dess- utom att behandlingen över huvud taget är tillåten enligt de bestämmelser som beskrivs i avsnitt 6.8. För att behandlingen av dessa personuppgifter ska få genomföras krävs det givetvis också att övriga bestämmelser om behandlingen följs, t.ex. de föreslagna särskilda bestämmelserna med restriktioner i fråga om sökbegrepp och direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande. Avsikten är att angivandet i den föreslagna lagen av när behand- lingen av känsliga personuppgifter och personuppgifter om lag- överträdelser m.m. får ske inte ska påverka bestämmelserna om sekretess i sekretesslagen, inklusive tillämpningen av den s.k. gene- ralklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. De nu berörda föreslagna reglerna innebär avvikelser från bestämmelserna i 13–21 §§ personuppgiftslagen och tar över dessa bestämmelser. I personuppgiftslagen finns det också bestämmelser om behandling av personnummer som innebär att uppgifter om per- sonnummer eller samordningsnummer får behandlas utan sam- tycke bara när det är klart motiverat med hänsyn till något beaktan- svärt skäl, t.ex. ändamålet med behandlingen eller vikten av en säker identifiering (22 § personuppgiftslagen). Dessa bestämmelser förefaller utredningen ändamålsenliga även när det gäller behand- lingen av personuppgifter i CSN:s studiestödsverksamhet. Utred- ningen föreslår därför inte någon särreglering av behandlingen av personnummer och samordningsnummer i studiestödsdatalagen, varför bestämmelserna i 22 § personuppgiftslagen är tillämpliga när CSN behandlar personuppgifter i studiestödsverksamheten. En annan sak är att CSN vid t.ex. handläggningen av ärenden regel- mässigt har sådana skäl som krävs enligt lagrummet för att behandla uppgifter om personnummer och samordningsnummer. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå generella restriktioner i fråga om behandlingen av andra typer av person- uppgifter än känsliga personuppgifter och personuppgifter om lag- överträdelser m.m. Frågan om vilka typer av personuppgifter som inte bör få användas som sökbegrepp berörs i nästa avsnitt. Utredningens förslag: Som sökbegrepp får inte användas upp- gifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, reli- giös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening eller att det allmänna helt eller till en väsentlig del bekostat en per- sons uppehälle eller som rör hälsa, sexualliv, inkomst, förmö- genhet eller anledning till studieavbrott. Vid sökning bara i ett visst ärende om studiestöd, i en viss handling eller i en avskild praxisdatabas med personuppgifter som bara indirekt pekar ut den registrerade får dock sådana sökbegrepp användas. Upp- gifter som rör hälsa får också användas som sökbegrepp för att ge behörig personal elektronisk tillgång till pågående ärenden där sjukdom åberopats. Frågan om på vilket sätt personuppgifter sammanställs anses ofta som en av de viktigare frågorna ur integritetsperspektiv. Ju större möjligheter det finns att i olika konstellationer sammanställa upp- gifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga intrång i enskildas integritet.25 Vilka möjligheter till sammanställningar som finns i en myndig- hets datoriserade samlingar av uppgifter har betydelse för huruvida en handling är allmän och därmed omfattas av offentlighetsprin- cipen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Möjligheterna till sammanställningar har betydelse på två sätt; dels i fråga om vilka tekniska möjligheter som finns avseende sammanställningar, dels i fråga om vilka legala inskränkningar i möjligheterna till samman- ställningar som finns. För att en handling ska vara allmän hos en myndighet krävs det att den är förvarad hos myndigheten, 2 kap. 3 § första stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen. Den tekniska aspekten är av betydelse eftersom en upptagning, som kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel, enligt 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen anses förvarad hos en myndighet endast om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndig- heten endast om myndigheten kan göra sammanställningen till- 25 SOU 2006:82 s. 210. gänglig med rutinbetonade åtgärder. Allt det som myndigheten faktiskt kan göra tillgängligt med rutinbetonade åtgärder utgör således i princip allmän handling som envar har rätt att ta del av om sekretess inte hindrar det. Det gäller även om myndigheten tidigare aldrig gjort den efterfrågade sammanställningen och oavsett om myndigheten behöver den för sin verksamhet. Man talar i dessa fall om s.k. potentiella handlingar. Enligt den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen anses en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Syftet med begränsningsregeln är att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen ska kunna ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hänsyn till skyddet för enskildas integritet är förhindrad att ta fram i sin egen verksamhet.26 Det är alltså i fråga om datoriserade samlingar med personuppgifter möjligt att inskränka offentlighetsprincipen genom förordning eller annan lag än sekretesslagen. Genom att i en särskild registerförfattning ta in föreskrifter om att en myndighet inte får använda vissa s.k. sök- begrepp kan man tillgodose intresset av integritetsskydd hos de personer som är registrerade utan att myndigheten behöver förbju- das att registrera vissa personuppgifter som behövs i verksamheten. Det är vanligt att det i särskilda registerförfattningar finns bestämmelser som inskränker vilka sökbegrepp som får användas. Det har gjorts gällande att vid direktåtkomst mellan myndigheter begränsningar av tillåtna sökbegrepp i en särskild registerförfatt- ning för behandling av personuppgifter i den utlämnande myndig- hetens verksamhet gäller också för den mottagande myndigheten.27 Med sökbegrepp brukar förstås bokstäver, koder eller siffror med vars hjälp man tillsammans med en sökmotor eller liknande funktion kan ta fram ett urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd som man har till- gång till.28 Om exempelvis bokstavskombinationen används för att söka fram alla mottagare av studiestöd som bor på just denna gata, är det sökbegrepp som har använts. 2001/02:70 s. 23. 27SOU 2007:45 s. 198 f. 28SOU 2006:82 s. 211. I CSN:s verksamhet behöver det på ett strukturerat sätt regi- streras en hel del personuppgifter av ömtålig natur, t.ex. om inkomstförhållanden och skolk. CSN skannar vidare i princip in alla inkomna pappersdokument så att de finns tillgängliga elek- troniskt. Inkomna pappersdokument kan innehålla vilka person- uppgifter som helst. Uppgifterna i sådana dokument gör CSN dock inte sökbara. Det kan dock inte uteslutas att CSN kommer att möjliggöra sökning i sådana dokument. Med hänsyn till den stora mängden registrerade uppgifter och förekomsten av personuppgifter av ömtålig natur anser utred- ningen att det finns goda skäl att av integritetsskyddshänsyn i stu- diestödsdatalagen införa begränsningar som innebär att vissa sär- skilt känsliga typer av uppgifter som CSN inte behöver använda som sökbegrepp i sin studiestödsverksamhet inte heller får använ- das. Därmed inskränks offentlighetsprincipen i motsvarande mån. Även andra myndigheters möjligheter att få ut sammanställningar från CSN inskränks. Det finns för det första normalt sett inget behov för CSN att använda sådana känsliga uppgifter som avses i 13 § personuppgifts- lagen som sökbegrepp. Det bör därför i studiestödsdatalagen tas in ett förbud mot att använda sådana uppgifter som sökbegrepp. De uppgifter det är fråga om är sådana uppgifter som rör hälsa eller sexualliv eller som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Utredningen har försökt att identifiera vilka övriga typer av uppgifter av ömtålig natur som ofta förekommer i CSN:s databaser och som CSN inte för sin studiestödsverksamhet behöver använda som sökbegrepp. Som framgått av avsnitt 2.2.1 och 2.3.1 ovan kan storleken på studiestödet påverkas av om det allmänna bekostar den studerandes uppehälle. Det är då i praktiken ofta fråga om att någon har tagits in på institution. En uppgift som avslöjar att det allmänna helt eller till en väsentlig del bekostat en persons uppehälle är normalt käns- lig ur ett integritetsperspektiv, och såvitt framkommit behöver CSN i sin studiestödsverksamhet inte använda uppgiften som sök- begrepp. En central del i CSN:s uppgiftsinsamlande berör de registrera- des ekonomiska förhållanden. Uppgifter om inkomst behövs t.ex. för att CSN ska kunna handlägga ärenden i studiestödsverksam- heten. Uppgifter om ekonomiska förhållanden upplevs ofta vara av ömtålig natur. Såvitt framkommit behöver CSN i sin studiestöds- verksamhet inte använda uppgifter som rör inkomst eller förmö- genhet som sökbegrepp. CSN hämtar visserligen från in uppgifter om inkomst bl.a. för alla med studiemedel som jämförs med de inkomstuppgifter de studerande lämnat, men då används personnumret som sökbegrepp för att finna de ärenden där de stu- derande haft inkomster enligt och där uppgift ska jämföras med den uppgift CSN har. Anledning till att en person gör ett studieavbrott kan variera. Det kan t.ex. vara fråga om skolk, intagning på behandlingshem eller fängelse eller egen eller anhörigs sjukdom. Information om anledningen till studieavbrott kan sålunda inrymma mycket integ- ritetskänsliga uppgifter. Såvitt framkommit behöver CSN i sin stu- diestödsverksamhet normalt sett inte använda uppgifter som rör anledningen till studieavbrott som sökbegrepp. Utredningen föreslår alltså sammanfattningsvis en grund- läggande bestämmelse i studiestödsdatalagen om att som sök- begrepp inte får användas uppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening eller att det allmänna helt eller till en väsentlig del bekostat en persons uppehälle eller som rör hälsa, sex- ualliv, inkomst, förmögenhet eller anledning till studieavbrott. Det blir därmed inte tillåtet att söka fram listor över t.ex. personer med viss sjukdom, inkomst överstigande visst belopp eller visst etniskt ursprung. Avsikten med att införa begränsningar av vilka sökbegrepp som får användas är i första hand att förhindra att sådana listor med flera personer som har en viss egenskap gemensam tas fram. Att den som väl hittat fram till ett visst ärende om studiestöd eller en viss befintlig handling söker inom ramen för det ärendet eller den handlingen efter olika uppgifter kan däremot utgöra en naturlig del av och förenkla handläggningen av ärendet. Ett exempel är att den som har öppnat ett ordbehandlingsdokument i ett ordbehandlings- program använder det programmets funktion för att söka efter ord i det dokumentet. En sådan begränsad sökning kan inte heller anses innebära några särskilda integritetsrisker. Utredningen föreslår därför – av närmast praktiska skäl – att alla slags sökbegrepp får användas vid sökning bara i ett visst ärende om studiestöd eller i en viss handling. Det ligger vidare i sakens natur att den som vill återsöka väg- ledande avgöranden i en särskild praxisdatabas med avidentifierade sådana avgöranden kan behöva använda alla slags sökbegrepp. hänsyn till att praxisdatabasen ska hållas avskild från verksamhets- databaserna och innehålla bara ett urval avgöranden som inte inne- håller personuppgifter som direkt pekar ut den registrerade (se avsnitt 6.8.2) kan en sådan sökning inte anses innebära några sär- skilda integritetsrisker. Utredningen föreslår därför att alla slags sökbegrepp får användas vid sökning i den särskilda praxisdata- basen. Som tidigare angetts behöver CSN normalt sett inte använda uppgifter som rör hälsa eller anledningen till studieavbrott som sökbegrepp. Det har emellertid visat sig att CSN i sitt datoriserade handläggningssystem styr ärenden som innefattar prövning av avskrivning av studielån på grund av sjukdom enbart till vissa handläggare med särskild erfarenhet och behörighet. Dessa ärenden söks alltså fram för att kunna fördelas mellan behöriga handläggare. Utan att CSN ändrar arbetssätt och interna regler om besluts- behörighet, vilket inte framstår som rimligt, är det svårt att undvika en sådan framsökning av aktuella ärenden. Utredningen föreslår därför att uppgifter som rör hälsa får användas som sökbegrepp för att ge behörig personal elektronisk tillgång till pågående ärenden där sjukdom åberopats. 6.11Intern elektronisk tillgång till personuppgifter Utredningens förslag: ska bestämma villkoren för elektronisk tillgång till personuppgif- terna för den som deltar i nämndens studiestödsverksamhet. Sådan tillgång ska begränsas till vad som behövs för att den enskilde ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter inom studie- stödsverksamheten. ska se till att elektronisk tillgång till personuppgifter dokumenteras och genomföra systematiska och återkommande kontroller av om obehörig åtkomst till uppgifterna förekommit. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela närmare föreskrifter om elektronisk tillgång och om dokumentation och kontroll. Så gott som all information i ärenden om studiestöd finns hos CSN lagrad i datorformat. Det har framkommit att i princip alla hand- läggare hos CSN har möjlighet till elektronisk tillgång till nästan all information i så gott som alla ärenden om studiestöd utan t.ex. sakliga begränsningar (såsom att ärendet är av viss typ eller att handläggaren har att arbeta med ärendet) eller geografiska begräns- ningar (såsom att det härrör från något visst upptagningsområde). Det har också kommit fram att CSN inte har gallrat särskilt inten- sivt i sina databaser och att loggningen av när någon haft tillgång till information i en viss sökandes ärende inte är heltäckande. Kombinationen av en mycket vid möjlighet till elektronisk till- gång till personuppgifter för alla handläggare, som kan omfatta även inaktuella personuppgifter som ännu inte gallrats, och avsak- naden av en effektiv loggning av vilken tillgång som förekommit samt kontroll av loggarna inger betänkligheter från integritets- skyddssynpunkt. Risken för obehörig elektronisk åtkomst till per- sonuppgifter – i betydelsen åtkomst som inte utgör ett led i hand- läggarens arbetsuppgifter utan som sker av andra skäl, t.ex. nyfikenhet – är uppenbar. Utredningen har dock inte underlag för att påstå att sådan obehörig åtkomst skulle förekomma. Det går nämligen inte att få fram sådant underlag när effektiv loggning sak- nas och därmed den elektroniska åtkomsten till personuppgifterna inte kan kontrolleras. Av personuppgiftslagen framgår det att de personer som arbetar under CSN:s ledning, dvs. handläggarna och andra anställda, får behandla personuppgifter, t.ex. genom att ta del av dem, bara i enlighet med instruktioner från CSN (30 §) och att det åligger CSN att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas (31 §). Datainspek- tionen har vidare gett ut allmänna råd om säkerhet för person- uppgifter. Även bestämmelsen om straff för dataintrång i 4 kap. 9 c § bör nämnas. Mot den redovisade bakgrunden anser utredningen att det finns skäl att i den föreslagna studiestödsdatalagen precisera vad som bör gälla i fråga om intern elektronisk tillgång till personuppgifter i CSN:s studiestödsverksamhet.