sou · GWB315 · 2008-03-04 00:00:00 — SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 2007:72 kompetens i utveckling. SOU 2007:82 Samordnad och tydlig tillsyn av . Allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser äldre personer, SOSFS 2007:17. Aktuellt på äldreområdet 2007. Kommuner och Landsting. Att välja hemtjänst. (2004) , artikelnummer 2004- Bedömningsgrunder för enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen. , , Korsnes. (2001) Sociologiskt lexikon. , Natur och kultur. Camerer, C., Issacharoff, S.,Loewenstsein, G., O`Donoghue, T. and Rabin, M. Regulation for Conservatives: Behavioral Economics and the Case for Asymmetric Paternalism. University of , Vol. Cirkulär 2003:20 –förslag till klausul i förfrågningsunderlag. Kommuner och landsting. Coase, R. The Nature of the Firm. (1937) Economica 4:386-405. Coase, R. The problem of Social Cost. (1960) and Economics, 3. Edebalk, G. och , M. Kundval för äldre och funktionshindrade i . Tema Nord 2005:507. Edebalk, G. och , M. Kvalitetskonkurrens och kundval inom äldreomsorg. allmänna råd (SOSFS 2003:5) Finska s.k. servicesedeln. Finska regeringens proposition (RP 74/2003) . (2001) . Framtidens näringsliv, Nya fakta & statistik. (nr 3, 2007) och Framtidens näringsliv, Nya fakta & statistik. (nr 1, 2007) och Funktionshindrade personer 2006. officiella statistik, . Får kommunernas invånare veta vad de vill veta, 2006. (2007) . Om små kommuners problem och utmaningar. Företagens villkor och verklighet 2005. God kvalitet i . , remissutgåva sept. om offentligt-privat partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner. KOM (2004) 327 slutlig. Hälso- och sjukvårdsansvaret i boendeform eller bostad enligt SoL, LSS m.m. Svenska Kommunförbundets och PM ( ). Hemtjänst vid semestervistelse i annan kommun bl.a. 2005:109, Kommuner och Landsting. Informationsgivningen till medborgare: En jämförelse. (2007) . (2007) . (2001) . Kommunala kompetensutredningen- underlagsrapport . Kommuner och Landsting. Kommentar och praxis. Kommuner och Landsting (2006). Konkurrens i gränslandet mellan det offentliga och privata. Stats- kontoret (2005:19). Konkurrensprövning av verksamhet - rapporter. Konkurrensutsätttning och entreprenader. Kostnad Per Brukare (KPB) inom vård och omsorg, syfte () Kommuner och Landsting. Kundval inom äldreomsorgen. (2007). Kvalitet inom missbrukarvård. Ett försök att utveckla kvalitetsindikatorer. Länsrättens domar om offentlig upphandling. Madell, T. (2007) Öka konsumentnyttan inom vård och omsorg. Mot en ny kommunalrätt. The Economics of Institutions and the Source of Growth. (1986) No 96. Med företagens ögon. (2007), Statskontoret. Medicinskt ansvarig sjuksköterska (1993:17). Modell för utveckling av kvalitetsindikatorer i . och Kommuner och Landsting, artikelnr 2007-131-24. Montin, S. Moderna kommuner, 3.e upplagan. Nationella bedömningskriterier för den sociala tillsynen- En handledning. Nya fakta och statistik. Framtidens Näringsliv (nr 1, 2007). Ny fakta och statistik. Framtidens Näringsliv (nr 3, 2007). Nya fakta och statistik. (nr 5, 2007) och Nyckeltal för handikappomsorgen . Personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser äldre personer. allmänna råd (SOSFS 2007:17). KOM (2007) 724 slutlig. (2006) Hälso- och sjukvårdslagen, Med kommentar. Samsynt och framsynt – Framgångsfaktorer för samverkan. Småföretag och offentlig upphandling,. Rapport 2005:21, . Szebehely, M. och , R. (2005) Arbetsvillkor och styrning i Dnr 60-8426/2004. Solidaritet och valfrihet i välfärden- sammanfattning rapport. (2002) . Samverkan i samverkansområden. Underlagsrapport till Kommunala kompetensutredningen . Tjänster enligt servicelagen – enkätundersökning . Kommuner och Landsting. Tolkningsmeddelande om koncessioner enligt EG-rätten. Kommissionen EGT C 121 (29.04.2000) Uppföljning av överenskommelsen om bibehållet kostnadsansvar vid flyttning till särskilda boenden i annan kommun/stadsdel inom länet 2005-2006. (2007) . Upplevelser och erfarenheter från arbetet inom äldrevård och omsorg. (1998) . Valfrihetssystem inom äldreomsorgen. Kommuner och Landsting. Vård, skola och omsorg, Vilken information behöver brukaren för att välja. (2007) Statskontoret. Yttrande till kammarrätten i i mål 797-06 mellan friskvårdarna i Handelsbolag och . NOU:s dnr 2006/0068-29. Äldre – vård och omsorg . Äldres rätt att flytta. (2000) Social- styrelsen Öka konsumentnyttan inom vård och omsorg – förslag för konkurrens och ökat företagande. Öppna jämförelser 2007. () Kom- muner och Landsting, . Öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre. Verk- samhetens kvalitet. 2007), artikelnummer 2007-131-47. Fritt val inom äldre- och handikappomsorgen Dir. 2007:38 En särskild utredare tillkallas för att utreda förutsättningarna för ökad valfrihet när det gäller vård, omsorg, stöd och service inklu- sive särskilt boende som ges till äldre och personer med funktions- hinder enligt socialtjänstlagen (2001:453). Utgångspunkten för utredarens förslag ska vara att öka valfriheten och inflytandet för äldre och personer med funktionshinder. Förslagen ska främja en mångfald av utförare, både i fråga om storlek och inriktning. Därför behövs en utredning Det finns framförallt två skäl till att frågan behöver utredas. Det ena är att det är oklart hur olika valfrihetsmodeller, för exempelvis hemtjänst och särskilda boendeformer för äldre och personer med funktionshinder, förhåller sig till upphandlingslagstiftningen. Det andra skälet är att fler kommuner än borde införa valfrihets- system inom äldre- och handikappomsorgen, enligt regeringens bedömning. Trots att dagens lagstiftning inte är konstruerad på ett sätt som underlättar för valfrihetsmodeller inom äldreomsorgen så har 24 kommuner valt att införa någon form av kundvalssystem inom denna sektor. Det behöver utredas hur ett valfrihetssystem bör utformas. Regeringen bedömer vidare att det behövs åtgärder för att fler kommuner ska införa valfrihet för äldre och personer med funktionshinder när det gäller insatser som ges enligt social- tjänstlagen. Utredarens uppdrag har två huvudinriktningar. Den första inrikt- ningen gäller hur ett valfrihetssystem inom äldre- och handikapp- omsorgen ska utformas och i vilka delar det bör regleras. Den andra inriktningen gäller de juridiska förutsättningarna för ett sådant valfrihetssystem, i förhållande till upphandlingslagstiftningen. Utredaren ska göra följande: -Analysera och lämna förslag på utformningen av ett valfrihets- system för äldre och personer med funktionshinder med insat- ser enligt socialtjänstlagen (Fritt val). -Med beaktande av upphandlingslagstiftningen, lämna förslag på nationella krav och kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att en utförare ska bli godkänd i valfrihetssystemet. -Se över och lämna förslag på hur kommunerna ska informera potentiella utförare om de möjligheter till uppdrag som valfri- hetssystemet innebär, inklusive vilka krav som ställs för att bli godkänd som utförare. -Lämna förslag på hur utförare på ett enkelt och effektivt sätt ska kunna godkännas samt belysa vilken roll kommunen eller stat- liga tillsynsmyndigheter ska ha i denna process. -Lämna förslag på hur en utförare kan få sin sak prövad om han eller hon upplever sig ha blivit felaktigt behandlad vid godkän- nandeförfarandet, kvalitetsbedömningar, etc. -Uppmärksamma om det finns särskilda svårigheter för mindre företag och andra typer av utförare i samband med godkän- nande, till följd av deras småskaliga verksamhet. Förslag till insatser ska lämnas för att stärka deras möjligheter att bli god- kända som utförare. -Analysera och vid behov lämna förslag på hur kommuner ska kunna samverka kring ett valfrihetssystem utan att bilda kom- munalförbund eller en gemensam nämnd. -Se över och lämna förslag på hur kommunerna kan agera för att stödja och underlätta för den enskilde att välja utförare, t.ex. genom information eller andra stödinsatser. Utredaren ska i detta sammanhang överväga att tydligare reglera kommunernas skyldighet att informera personer i behov av vård och omsorg om valmöjligheterna i kommunen. -Överväga om det finns behov av att närmare reglera kontrollen och uppföljningen av verksamheten i ett valfrihetssystem samt redovisa goda exempel på uppföljning och kontroll. -Analysera och lämna förslag på hur det statliga stimulansbidrag som aviserats för bör användas för att effektivt under- lätta övergången till ett valfrihetssystem med större mångfald av aktörer inom äldre- och handikappomsorgen. -Lämna författningsförslag som möjliggör valfrihetssystem inom äldre- och handikappomsorgen. Utredaren ska i detta samman- hang särskilt beakta svensk och gemenskapsrättslig upphand- lingslagstiftning. Regeringen vill stärka individens möjligheter till inflytande över den egna vardagen. Valfriheten för äldre och personer med funk- tionshinder behöver öka. Individens möjlighet att välja gör att den offentligt finansierade servicen blir mer lyhörd för den enskildes behov och önskemål. Mångfald, valfrihet och kontinuitet gynnas om omsorgstagare, så långt det är möjligt, kan välja vem som ska utföra insatserna. Att öka valfriheten är ett sätt att öka tillgänglig- heten, kvaliteten och effektiviteten inom äldreomsorgen såväl som i stödet till personer med funktionshinder. Genom att det blir fler utförare med olika inriktningar ökar möjligheten för den enskilde att få sina behov och önskemål tillgodosedda. För personer med annat modersmål än svenska kan det t.ex. innebära större möjlighet att få kommunicera på sitt eget modersmål och få de dagliga ruti- nerna anpassade efter den egna traditionen. Med en större mångfald av aktörer uppstår inte bara konkurrens om omsorgstagarna, utan även om medarbetarna. Eftersom efter- frågan på medarbetare kan bli större än utbudet stimuleras arbets- givarna att erbjuda medarbetarna goda villkor och utvecklingsmöj- ligheter. Konkurrens bidrar till att medarbetarnas engagemang, kreativitet och nytänkande tas till vara på ett bättre sätt. Det ökar potentialen för effektivisering och utveckling. Behovet av ett system för ökad valfrihet och högre effektivitet Motivet för att införa ett system med ökad valfrihet är att öka inflytandet för enskilda inom ramen för det samhällsfinansierade välfärdssystemet och att öka mångfalden, kvaliteten och effektivi- teten i serviceutbudet. Ett valfrihetssystem innebär ett ändrat för- Makt flyttas från politiker till medborgare och de enskildas önskemål kommer i fokus. Deras möjlighet att välja och att välja bort är central för utvecklingen av verksamheten. Ett valfrihetssystem innebär inte bara ökat inflytande för den enskilde, utan även konkurrens mellan olika utförare. Det i sin tur har stor potential att bidra till en utveckling av kvaliteten och effektiviteten. Nordiska erfarenheter av att konkurrensutsätta äld- reomsorg är att det har medverkat till en effektivisering i form av både sänkta kostnader och förbättrad kvalitet. Det visar Ekonomi- styrningsverket (ESV) i en rapport där man sammanställt slutsatser från ett stort antal utländska och svenska studier av effekterna av att konkurrensutsätta offentlig verksamhet, bl.a. äldreomsorg (ESV 2006:15). Effektivitetsvinsterna är en följd av nya lösningar för t.ex. ledning, organisation eller metoder, som möjliggör bättre använd- ning av tillgängliga resurser. En större mångfald av utförare ökar utrymmet för medarbetarna att själva driva och utveckla verksamheten. av dem som arbetar i äldreomsorgen är kvinnor. Bättre möjligheter att starta och driva företag inom äldreomsorgen innebär således bättre villkor för kvinnors företagande. Med fler arbetsgivare att välja mellan kan de anställda välja det arbetssätt och den typ av organi- sation de vill jobba i. Det ger dem bättre möjligheter till utveckling och fler karriärvägar. En större mångfald av arbetsgivare kan bidra till en bättre arbetsmiljö och göra det mer attraktivt att arbeta inom äldre- och handikappomsorgen. En beskrivning av nuläget Befintliga valfrihetssystem med check innebär att kommunen inbjuder privata, ideella och kooperativa utförare att på lika villkor konkurrera med kommunens egna verksamhet. Detta sker genom att kommunen först prövar dessa utförares lämplighet utifrån fast- ställda kriterier. De utförare som bedöms lämpliga auktoriseras, certifieras eller godkänns av kommunen och jämställs med kom- munens egna verksamhet. Kommunen ansvarar för att kontinuer- ligt kontrollera att de överenskomna kvalitetskriterierna efterlevs. ansvarar för tillsynen av verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen, oavsett om den bedrivs i eller annan regi. Arbetet består i att följa upp, inspektera och kontrollera att kommuner och övriga som bedriver verksamhet enligt social- tjänstlagen i länet följer lagstiftning och andra gällande bestämmel- ser. får förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållanden. Om föreläggandet inte följs får läns- styrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. kan även sti- mulera till utveckling av kommunernas socialtjänster och deras framtida utveckling. ger tillstånd för enskild verk- samhet, t.ex. för särskilda boendeformer för äldre och personer med funktionshinder som drivs i privat regi. Enskilda personer kan vända sig till med klagomål om man är missnöjd med hur ett ärende handlagts eller har frågor om . bedrivs av vården och omsorgen om äldre i regi. Över hälften av de kommuner som har andra utförare har endast en utförare utöver kommunen. Enbart de största kommunerna har fler än fem utförare. Bland de privata företagen dominerar ett fåtal företag. Enligt en enkätundersökning som Kommuner och Landsting genomförde har endast 24 kommuner infört kundval för och åtta kommuner för särskilda boendeformer. I enkäten har 29 kommu- ner svarat att de planerar att införa kundval i och åtta kommuner att de planerar att införa kundval i särskilda boende- former. Kundvalssystem för hemtjänst och särskilda boendeformer enligt socialtjänstlagen omfattar inte bara äldre, utan även personer med funktionshinder under som har dessa insatser. I dagens system där nästan all vård och omsorg bedrivs i kom- munal regi har den enskilde små möjligheter att välja vem som ska utföra de insatser som han eller hon behöver och, delvis som en följd av detta, även små möjligheter att påverka hur och när insat- serna utförs. Medarbetarna saknar ofta möjlighet att själva driva och utveckla verksamheten och att byta arbetsgivare. Resultatet har blivit en begränsad utveckling av kvalitet, nytänkande, företagsam- het och möjligheter för de anställda. Regeringen vill skapa ett system som främjar valfrihet, mångfald och effektivitet när det gäller insatser för äldre och personer med funktionshinder, i första hand när det gäller hemtjänst och sär- skilda boendeformer enligt socialtjänstlagen. Syftet är att den enskilde ska få större möjlighet att, efter biståndsbedömning, välja vem som ska utföra de insatser han eller hon har beviljats. get behöver klargöras när det gäller förutsättningarna för valfri- hetssystem för äldre och personer med funktionshinder. Enligt regeringens bedömning är det också alldeles för få kommuner som har infört något slags valfrihetssystem. Det behöver utredas hur ett valfrihetssystem för insatser till äldre och personer med funktions- hinder bör utformas samt hur fler kommuner kan stimuleras att införa valfrihetssystem. Utredningens uppdrag avgränsas till insatser enligt socialtjänst- lagen och omfattar alltså inte insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), eftersom (S 2004:06) genomför en bred översyn av LSS. Otydligt lagstöd för valfrihetssystem Många kommuner vill kunna erbjuda en större valfrihet för hem- tjänst och särskilda boendeformer och 24 kommuner har redan infört ett valfrihetssystem. Men mycket tyder på att det behövs ett tydligare lagstöd för detta än vad som finns . Det råder oklar- het om hur valfrihets- eller kundvalssystem förhåller sig till upp- handlingslagstiftningen. Flera utredningar har påtalat att det finns behov av att utreda kundvalssystem inom äldreomsorg, sjukvård, barnomsorg m.m. i särskild ordning (Mera värde för pengarna, SOU 2001:31, Vårdens ägarformer – vinst och demokrati, SOU 2003:23, samt Äldrepolitik för framtiden, SOU 2003:91). Stöd för att underlätta ett aktivt val För att det ska uppstå en fungerande kvalitetskonkurrens är det viktigt att en relativt stor andel av de omsorgsberättigade aktivt väljer utförare. Att många gör ett aktivt val kan även bidra till att fler nya aktörer blir intresserade av att etablera sig i en kommun. Enligt var det, i de kommuner som hade valfri- hetssystem , få som valt utförare och än färre som utnyttjat möjligheten att byta utförare i . Ännu svårare torde det vara att byta från en särskild boendeenhet till en annan, enligt . (Vårda och skapa konkurrens, 2002). Det är angeläget att ta reda på varför man avstår från att välja utförare och att vidta åtgärder som underlättar den enskildes val. En sådan åtgärd kan t.ex. vara att tydligt definiera vem som kan hjälpa den enskilde att välja och att ställa krav på relevant och lättillgänglig information om olika valmöjligheter. Regeringen har gett i uppdrag att utveckla ett nationellt system för öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre (S2007/518/ST). I uppdraget ingår att ta fram kvalitetsindikatorer och att utveckla statistiken om äldreomsorgen. kommer informationen i de öppna jämförelserna att kunna fungera som ett underlag för brukarnas val av utförare av äldreomsorg. Kommunen ska informera om valmöjligheter Tillgång till information är en förutsättning för att den enskilde verkligen ska ha ett reellt val i en kundvalsmodell. För den person som ska välja måste det klart framgå vilka valmöjligheter man har och vilka konsekvenser valet kan få. Detta ställer i sin tur krav på att informationen om tjänsterna är innehållsrik, mångsidig, lättför- ståelig och tillförlitlig. Ett välfungerande system med ökad valfrihet för den enskilde förutsätter att kommunen tillhandahåller sådan information till personer i behov av vård och omsorg och till deras anhöriga. Enligt socialtjänstlagen svarar varje kommun för inom sitt område. Kommunen ska därför följa upp de tjänster som utförs inom ramen för socialtjänstlagen. Behovet av uppföljning och kontroll av kvalitet ökar om det blir fler externa utförare. Eftersom kommunens direkta kontroll över verksamheten minskar till följd av konkurrensutsättningen bör kommunen skapa rutiner för att kontrollera att utförarna sköter verksamheten enligt de krav som ställts upp. Oavsett om utföraren är privat, ideell, kooperativ eller offentlig ska det offentliga stå för tillsynen av verksamheten, och för kontrollen av att utförarna lever upp till de kriterier som angivits. Det är nödvändigt att det finns ett system för att åter- kommande granska utförarnas verksamhet och vid behov återkalla godkännanden av utförare. Brukarundersökningar kan vara ett av flera verktyg för att följa upp hur verksamheten fungerar. Behov av stöd till kommuner som vill öka valfrihet och mångfald inom äldre- och handikappomsorgen I ett valfrihetssystem bör kommunerna utveckla rutiner för att granska och eventuellt godkänna nya utförare, för att informera brukarna om valmöjligheterna samt för att följa upp den externa verksamheten och kontinuerligt kontrollera att uppställda krav och kvalitetskriterier efterlevs. Detta kräver en särskild kompetens hos kommunerna och kan innebära, åtminstone inledningsvis, mer- kostnader för ökad administration. Om kommunen ska stå för godkännande och kvalitetskontroll av utförare och själv agera som utförare måste dessa verksamheter separeras ifrån varandra för att reducera risken för sammanblandning av rollerna och därmed även risken för snedvri- den konkurrens. Det är viktigt att det finns tydliga regler och ruti- ner för att säkerställa att utförarna behandlas lika. Enligt regeringens bedömning kommer kommunerna att behöva stöd, i syfte att underlätta övergången till ett system med ökad val- frihet och mångfald inom äldreomsorgen. Därför har regeringen aviserat för i bidrag för att stimulera och påskynda införandet av ett valfrihetssystem i kommunerna. Det behöver utredas hur detta stimulansbidrag ska användas för att på ett effektivt sätt underlätta övergången till ett system med ökad valfrihet och en större mångfald av aktörer inom äldre- och handi- kappomsorgen. Utformning av valfrihetssystem för äldre och funktionshindrade Utredaren ska analysera och föreslå utformning av ett system som ökar valfriheten och inflytandet för äldre och personer med funk- tionshinder i behov av vård, omsorg, stöd och service inklusive sär- skilt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453). Förslagen ska främja en mångfald av utförare, både i fråga om storlek och inrikt- ning. Utredaren ska ha ett jämställdhetsperspektiv på analys och förslag. Utredaren ska även lämna författningsförslag som skapar juridiska förutsättningar för valfrihetssystem inom äldre- och han- dikappomsorgen. Det är angeläget att särskilt beakta hur förslagen till författningsändringar förhåller sig till lagstiftningen om offent- lig upphandling och relevant EG-rätt. Kommunerna avgör själva om de ska införa det föreslagna valfrihetssystemet, och även vilka insatser som i så fall ska omfattas av systemet. Regeringens utgångspunkt är dock att alla insatser som ges till äldre och perso- ner med funktionshinder enligt socialtjänstlagen ska omfattas av det fria valet. Utredaren ska föreslå ett system som gör det möjligt för den enskilde att välja utförare även utanför hemkommunen. Privata, ideella, kooperativa och offentliga aktörer ska ha likvärdiga villkor – det är viktigt att systemet är konkurrensneutralt. Tanken är att ge omsorgstagaren möjlighet att göra ett aktivt val mellan olika alter- nativ och att valmöjligheten därmed ska bidra till kvalitetsutveck- ling. Långsiktiga och stabila villkor stimulerar till nyetableringar och därmed ett ökat utbud av tjänster. Vidare ska utredaren beakta vilka konsekvenser valfrihetssyste- met kan få för särskilt utsatta grupper som t.ex. dementa och andra svårt sjuka. Internationella och nationella erfarenheter av valfrihetssystem inom äldreomsorgen ska tas till vara. Målsättningen bör vara att användandet av valfrihetssystem ska vara enhetligt när det gäller vissa grundläggande principer. Utreda- ren ska analysera i vilka delar det finns skäl att nationellt reglera hur ett system med ökad valfrihet ska fungera, och i vilka delar det kan finnas behov av lokal anpassning. Frågor som ska belysas är bl.a. ansvarsförhållanden, uppföljning och kontroll, villkor för avtal, parternas roller i avtalet samt brukarens möjlighet att byta utförare och att framföra klagomål. Det finns en risk för konflikter där utförare anser sig missgynnade av kommunens ersättningssy- stem. Det finns också en risk för att långsiktiga investeringar hämmas om aktörerna inte kan förutse de framtida villkoren för verksamheten. Därför ska utredaren föreslå ett system som så långt som möjligt ger förutsebara, icke-diskriminerande och stabila eko- nomiska villkor för verksamheter i alternativa driftsformer utan att kommunernas möjligheter eller intresse av att införa valfrihets- systemet hämmas. I några kommuner med valfrihetssystem har utförarna möjlighet att erbjuda s.k. tilläggstjänster som ligger utanför det offentliga vård- och omsorgsåtagandet. En tilläggstjänst kan dels vara en tjänst som ingår i biståndsbeslutet men som vårdtagaren vill utöka på något sätt, t.ex. hur ofta tjänsten utförs, dels tjänster som inte ingår i biståndsbeslutet. Tilläggstjänsterna baseras på en över- enskommelse mellan vårdtagaren och utföraren och betalas av vårdtagaren själv. Utredarens förslag ska säkerställa och om möjligt underlätta att sådana tilläggstjänster kan erbjudas. Ett enkelt system som är offentligt finansierat Systemet ska vara enkelt att tillämpa.