sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — Introduktionen av en främmande art eller genotyp leder emeller- tid inte alltid till några effekter, bl.a. eftersom den främmande arten/genotypen i den nya miljön kan sakna förmåga att föröka sig. Det är svårt att förutse vilka effekter introduktionen av främmande arter och genotyper kan ha för den befintliga biologiska mångfal- den. Det finns många exempel där främmande arter spridit sig först efter att de introducerats. Dessutom måste hänsyn tas till förändringar, t.ex. klimatförändringar, som kan påverka sprid- ningen. För att kunna bedöma effekterna krävs vidare kunskap om hur beståndet såg ut innan introduktionen ägde rum och hur det främmande genetiska materialet ser ur. Det är oklart hur många djur och växter som tillhör främmande arter eller genotyper som etableras i till följd av utsätt- ningar, men det handlar om miljontals skogsträd och fiskar samt Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av hundratusentals fåglar.TPF2FPT De uppföljningar som gjorts vad gäller effekterna av utsättningarna på den befintliga biologiska mång- falden har endast avsett det första ledet i spridningen, nämligen hybriderna. Uppföljningarna har emellertid inte avsett introgres- sion, dvs. där generna etableras i den vilda populationen och kon- sekvenserna av detta. Problematiken kring främmande populationer är egentligen densamma oavsett om det är fråga om att förflytta en art eller genotyp till en för arten eller genotypen ny, främmande plats, eller om det är fråga om att introducera en genetiskt modifierad art. I båda fallen är genuppsättningen främmande i den miljö där utsätt- ning sker. 3.2Vilka risker finns för att det uppkommer skador på den biologiska mångfalden vid användning av genetiskt modifierade organismer? Vid en utredning om behovet av lagstiftning i fråga om skador på biologisk mångfald orsakade av genetiskt modifierade organismer måste naturligtvis riskerna för att sådana skador inträffar diskuteras och vägas in i bedömningen. Avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade organismer föregås av en godkännandeprocedur som bland annat innebär krav på att en miljöriskbedömning görs, inklusive en bedömning av möjliga effekter på biologisk mångfald. Om negativa effekter på miljön kan förutses kan detta leda till att verksamheten inte godkänns. Sådana negativa effekter kan även föranleda att förebyggande åtgärder vidtas. Efter utsläppande på marknaden skall effekterna på miljön övervakas. Godkännande- proceduren och övervakningen syftar bl.a. till att minska risken för negativa effekter på miljön, inklusive biologisk mångfald. Enbart spridningen av en genmodifierad art lär knappast i sig vara att betrakta som en skada på den biologiska mångfalden enligt . Några andra effekter måste rimligen till för att en sådan skada skall kunna anses vara för handen. När det gäller skador på biologisk mångfald orsakade av gene- tiskt modifierade organismer så kan, enligt en rapport från , skadeförloppet vid genspridning beskrivas som 2TP PT 5475 – Spridning av främmande populationer i (2005), s. 66. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av en trestegsprocess där (1) avsiktlig spridning eller rymning följs av (2) spridning/förökning vilket i sin tur kan resultera i (3) skada.TPF3FPT Ytterligare aspekter som måste beaktas vid riskbedömningar är vilka geografiska och tidsmässiga avgränsningar som erfordras. Räcker det att analysera sannolikheten för skada inom några års sikt, eller bör man anta ett mer långsiktigt perspektiv? Vidare kan man fråga sig om riskbedömningarna skall ske på nationell eller regional nivå eller om även större geografiska områden kan vara relevanta. Svaren på dessa frågor är bl.a. beroende av vilken orga- nism och tillförd egenskap det handlar om. Det råder stor enighet om att risker med genetiskt modifierade organismer måste avgöras från fall till fall. Enligt den trestegsprocess som beskriver skadeförloppet vid gen- spridning måste man för det första bedöma sannolikheten för att gener från genetiskt modifierade organismer initialt kommer ut i naturen. Om det är uteslutet kommer spridning inte att ske och effekter som är beroende av spridning kommer att utebli. För det andra handlar det om att avgöra sannolikheten för att de förrymda individerna/generna förmår överleva och reproducera sig. Om de inte kan överleva och inte kan korsa sig med någon annan art kommer spridning inte att ske och effekter som är beroende av spridning kommer att utebli. Eftersom många faktorer tillsammans avgör sannolikheten för genspridning behövs vanligen, utöver empiriska data, tillgång till teoretiska modeller. Det tredje steget går ut på att bedöma sannolikheten för att skada uppstår när gener väl spridits. En sockerbeta som kräver extra gödning för att producera betor, som innehåller något ämne som är intressant för den kemisk- tekniska industrin – men inte fyller någon funktion för växten i fråga – sprider sig knappast spontant i naturen. Ett vallgräs som fått möjlighet att binda och tillgodogöra sig luftens kväve kan däremot lätt utvecklas till ett svårt ogräs. Båda exemplen är hypotetiska, men kan illustrera hur risken för spridning varierar från fall till fall. I djurvärlden finns realistiska exempel på möss med ökad genetisk benägenhet för cancer. Om en sådan egenskap har 3TP PT Se 5597 – Ekologiska effekter av GMO (2006), s. 44 med hänvisning till Muir (2004). Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av lätt för att spridas till vilda möss kan den vara negativ för arten om den innebär sämre fitness. Har egenskapen däremot svårt för att spridas i populationen försvinner egenskapen sannolikt efter hand. Laxfiskar med anlag för ökad tillväxt kan däremot tänkas sprida denna egenskap till vilt levande släktingar i våra vattendrag. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att spridningsrisken och vilken effekt den kan få bedöms från fall till fall allt efter omständlig- heterna i det enskilda fallet. är det endast genetiskt modifierad majs som odlas inom EU.TPF4FPT Flera faktorer hindrar majs från att sprida sina egenskaper vidare. Bland annat saknas vilda släktingar till majs i . Majs kan inte reproducera sig i naturen i . Det är troligt att odling av en genetiskt modifierad potatis snart kommer att godkännas. Potatis saknar också vilda släktingar som den kan korsa sig med i . I begränsas potatisens spridningsförmåga dessutom av klimatet. För dessa grödor är alltså risken för spridning av de modifierade organismerna eller generna liten i . kan naturligtvis andra genetiskt modifierade organismer godkännas som har möjlighet att överleva i natur. Vilka tidsperspektiv det handlar om är svårt att säga, men har i redovisningen av ett regeringsuppdrag konstaterat att det i ett 25-årsperspektiv finns föga anledning anta att användningen av genetiskt modifierade organismer kommer att påverka uppfyllelsen av miljömålet för biologisk mångfald.TPF5FPT har därvid hänvisat till att användningen i är mycket blygsam och att de organismer, potatis och majs, som är aktuella i , inte har någon spridningspotential, varken som art eller med sina gener. I ett längre perspektiv råder dock osäkerhet om vad främmande gener med spridningspotential kan få för effekter. För arter som raps, skogsträd och fisk anses t.ex. allmänt att spridning i praktiken är oundviklig. Vilka effekterna blir på den biologiska mångfalden är som tidigare nämnts dock en annan fråga. 4TP PT Genetiskt modifierad sojaböna, som ännu inte godkänts inom EU, odlas dock i Rumänen. Särskilda kontrollprogram har införts i syfte att få bort produktionen som blev olaglig i och med inträde i EU . 5TP PT M 2006/4253/Kk, Miljökvalitetsmålen och GMO. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av 3.2.2Vilka genetiskt modifierade organismer är aktuella i ett 25-årsperspektiv Enligt nämnda regeringsuppdrag har redovisat hur introduktionen av genetiskt modifierade organismer kan påverka vissa miljömål. Redovisningen begränsas till sådana genetiskt modifierade organismer som kan komma att introduceras i . Mot bakgrund av att miljömålen överlag är satta till att vara uppfyllda måste användningen av genetiskt modifierade organismer – för att kunna påverka miljömålen – vara påbörjad och ha en viss omfattning . Miljömålen utvecklas närmare i avsnitt 3.1.3. har inte beaktat rent hypotetiska användningar av genetiskt modifierade organismer. Redovisningen omfattar inte heller innesluten användning eller medicinsk tillämpning av sådana organismer, eftersom introduktion i miljön i sådana fall inte sker direkt. En sådan avgränsning är relevant även i denna utredning. Enligt ligger majs med herbidcidtolerans och insektstolerans samt potatis med ändrad stärkelsesammansättning närmast godkännande i EU. Dessa grödor kan bli aktuella för större introduktioner i . Genetiskt modifierade organismer i andra länder vilkas introduktion kan påverka Bland länder i närhet är det framför allt situationen i som är svår att förutspå. Det finns risk för att genetiskt modifierade organismer eller deras gener sprider sig över stora områden och hamnar i . Det rör sig då främst om fisk och träd. Informationen från är sporadisk. är inte part till Cartagenaprotokollet och är därför inte förpliktad att förmedla information om sina beslut rörande genetiskt modifierade organismer till förmedlingscentret för biosäkerhet (). Övriga grannländer är parter till protokollet och/eller medlemsstater i EU. De är därför omfattade av krav om informationsförmedling dels om sina beslut i fråga om genetiskt modifierade organismer och dels om utsättningar av sådana orga- nismer kan leda till gränsöverskridande förflyttningar som troligen kommer att få betydande skadliga effekter på bevarandet och det hållbara nyttjandet av den biologiska mångfalden, även med hänsyn Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av till riskerna för människors hälsa (art. 14.2 förordning (EG) nr 1946/2003). Det är introduktion av genmodifierad fisk och gen- modifierade träd som ger störst anledning till aktsamhet då sprid- ningspotentialen hos dessa är stor. 3.3När föreligger en skada på den biologiska mångfalden Den biologiska mångfalden utvecklas ständigt i en naturlig process. Förändringar i den biologiska mångfalden sker emellertid också till följd av mänsklig påverkan. Ofta rör det sig om diffusa orsaks- samband där det kan vara svårt att identifiera vad som orsakat förändringen. Man kan t.ex. förvänta sig att klimatförändringarna medför att nya arter etableras medan andra försvinner på vissa platser. Långt ifrån alla förändringar innebär dock en skada på den biologiska mångfalden. I den mån det rör sig om negativa förändringar som påkallar ett ingripande av något slag är det självfallet önskvärt att man kan identifiera någon ansvarig. Det ligger i sakens natur att detta är svårt i de fall det rör sig om diffusa orsakssamband, såsom t.ex. skador till följd av trafik eller övergödning i lantbruket. När ansvaret för skada diskuteras i detta betänkande är utgångspunkten att ansvar endast kan utkrävas när det finns ett med erforderlig grad av säkerhet konstaterat orsaks- samband mellan en identifierad mänsklig verksamhet och en skada på den biologiska mångfalden. Förlust av biologisk mångfald bedöms ofta på tre nivåer: gennivå, artnivå och ekosystemnivå. Skada på gennivå innebär förlust av genetisk variation inom en population eller mellan populationer. Minskad genetiskt variation leder ofta till minskade möjligheter för populationen eller arten att anpassa sig till förändringar. Om den genetiska variationen är mycket liten kan det leda till inavelsdepression. Skada på artnivå innebär minskning eller förlust av populationer eller hela arter. Skada på ekosystemnivå innebär skada på och förstörelse av ekosystem inklusive förmågan att tillhandahålla varor och tjänster. Det finns starka kopplingar mellan de tre nivåerna. Den genetiska variationen påverkar populationers överlevnadschans och Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av potential att utvecklas . Minskad genetisk variation kan leda till en försämrad anpassningsförmåga, t.ex. vid klimatförändringar. Nedgången i populationen kan i sin tur påverka andra arter inom ekosystemet och även hela systemets funktion. kan en minskning av antalet individer av en art eller population leda till förlust av genetisk variation. Inom ramen för miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv (se avsnitt 3.1.3) riktas bevarandet på den biologiska mångfalden som helhet och inklu- derar därför i princip ekosystem och alla arter (utom främmande), och inte enbart hotade arter. 3.3.2Skada på biologisk mångfald enligt miljöansvarsdirektivet Enligt miljöansvarsdirektivet begränsas skadebegreppet avseende biologisk mångfald till de arter och livsmiljöer som är särskilt skyddade enligt fågeldirektivet och habitatdirektivet. Skadebegreppet – som utvecklas närmare i direktivets bilaga I – omfattar skador på arter och livsmiljöer. Även en lokal påverkan på individer kan i vissa fall betraktas som en skada om det medför negativa konsekvenser i förhållande till arten eller livsmiljön. Detta talar för att man även i direktivet velat slå vakt om de genetiska variationer som kan finnas inom en art och att förändringar på gennivå kan utgöra en skada i direktivets bemärkelse, under förutsättning förstås att även övriga förutsättningar för miljöskada är uppfyllda. I denna utrednings delbetänkande föreslogs att direktivets skadebegrepp och bedömningskriterier skulle införas i 10 kap. , med de preciseringar som följer av motivtexten.TPF6FPT För att skada på den biologiska mångfalden skall föreligga krävs enligt miljöansvarsdirektivet att det skall vara fråga om betydande negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana livsmiljöer eller arter och att dessa effekter skall bedömas i förhållande till det ursprungliga tillståndet, med beaktande av kriterierna i bilaga I. Termen bevarandestatus har definierats särskilt och i miljöansvarsdirektivets bilaga I listas ett antal mätbara uppgifter – såsom antal individer, utbrednings- område, de enskilda individernas roll i förhållande till respektive art, arternas sällsynthet, förmåga till förökning och förmåga till 6TP PT SOU 2006:39. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av återhämtning – som hjälp för bedömningen av om en skada skall anses ha en betydande negativ effekt och därmed utgöra en miljöskada i direktivets mening. I bilagan anges också att negativa variationer som är mindre än de naturliga och normala variationerna för en art inte behöver klassificeras som en miljöskada. Tröskeln för vad som kan anses ha betydande effekt lär variera från fall till fall, bl.a. mot bakgrund av att förekomsten av vissa arter kan vara viktigare än andra när det gäller arternas respektive funktion i det ekologiska samspelet. Många arter är särskilt skyddade till följd av att de är hotade och riskerar att försvinna inom landets gränser eller t.o.m. inom EU:s territorium. Redan förlusten av enstaka exemplar eller individer kan därför i värsta fall utgöra en relevant skada på den biologiska mångfalden. Men även förlusten av individer av mindre hotade arter kan utgöra en beaktansvärd skada på den biologiska mångfalden, trots att för- lusten av enstaka sådana exemplar generellt sett inte är tillräckligt för att skada av detta slag skall anses föreligga. Det skall framhållas att det – för att en skada på den biologiska mångfalden skall vara för handen – inte nödvändigtvis måste vara fråga om en förlust av arter, utan lika väl kan bestå i negativa effekter när det gäller t.ex. möjligheterna att uppnå eller bibehålla en livsmiljö (se ovan). Eftersom skadebedömningen delvis utgår från arternas och livs- miljöernas förmåga i olika avseenden kan en skada i och för sig bedömas som allvarlig även om effekten förväntas först längre fram. Mer exakt var tröskeln går för betydande effekt får utvisas i takt med att direktivet tillämpas i medlemsstaterna och i EG- domstolens praxisskapande avgöranden. Detta är inte unikt för miljöansvarsdirektivet utan gäller även för t.ex. bedömningen av habitatdirektivets och fågeldirektivets nyckelbegrepp som gynn- sam bevarandestatus respektive påverka området på ett bety- dande sätt. 3.3.3Skada på biologisk mångfald enligt Avhjälpandeansvaret enligt 2 kap. 8 § omfattar skador på den biologiska mångfalden oavsett skadeorsak. Det saknas närmare beskrivning av hur en skada på den biologiska mångfalden kan manifestera sig. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av paragraf anges att ett av balkens syften är att bevara den biologiska mångfalden. I förarbetena till uttalas att såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter avses.TPF7FPT I konsekvens med detta skulle en skada på den biologiska mångfalden därför kunna bestå i störningar som på ett negativt sätt påverkar mångfalden i angivna avseenden. t.ex. i form av minskning av bestånd av arter eller t.o.m. förlust av arter, förlust av genetisk variation, förlust av naturtyper/arters livsmiljöer eller försämrad förmåga hos ett ekos- ystem att tillhandahålla varor och/eller ekosystemtjänster. Att samtliga blommor i ett vägdike försvinner kan knappast utgöra en skada på den biologiska mångfalden, såvida det inte varit fråga om ett unikt och mycket skyddsvärt bestånd av en mycket sällsynt art. De bedömningskriterier som skall användas enligt miljöansvars- direktivet tycks stämma väl överens med de kvaliteter som ansetts värdefulla i de rättsliga dokument som finns i fråga om bevarandet av den biologiska mångfalden. Det kunde därför vara lämpligt att tillämpa direktivets kriterier inte bara på direktivskador, utan också på de övriga skador på den biologiska mångfalden som omfattas av 2 kap. 8 § och i vissa fall av 10 kap. Även om skadan inte fullt ut behöver kvalificera sig som en allvarlig direktivskada är det rimligt att kräva någon form av kvalifikation för att den över huvud taget skall kunna klassas som en relevant miljöskada, eftersom det skulle få orimliga konsekvenser om varje negativ förändring i naturen skulle aktualisera ett ansvar. Det anförda innebär att skadebedöm- ningen vid en skada på den biologiska mångfalden i väsentliga hänseenden bör vara densamma oavsett om det är en direktivskada eller enbart en skada enligt 2 kap. 8 § . Det kan dröja avsevärd tid innan en genetisk förändring har fått någon negativ effekt på en art eller en livsmiljö. I likhet med vad som gäller enligt miljöansvarsdirektivet skall skadebedömningen delvis utgå från arternas och livsmiljöernas förmåga i olika avseenden. Det innebär att varje påverkan på miljön som kan leda till negativa effekter för en art eller en livsmiljö i och för sig kan bedömas som en skada. Huruvida den sedan uppfyller väsentlig- hetskravet för en relevant miljöskada får avgöras från fall till fall. Det är dock ofta svårt att bedöma de långsiktiga effekterna av spridning av genetiskt modifierade organismer. Det är därför viktigt att understryka den skyldighet som följer av 2 kap. 3 § att 7TP PT Prop. 1997/98:45 Del 2, s. 9. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av vidta förebyggande åtgärder innan skadan är ett faktum (se även avsnitt 3.6). har regler om ansvar för avhjälpande åtgärder i 10 kap. Den grundläggande regeln finns dock i 2 kap. 8 §. Där fastslås principen att det är förorenaren som skall betala, dvs. att den som har orsakat en skada eller olägenhet för miljön skall avhjälpa denna. Bestämmelserna i 10 kap. omfattar enbart sådana skador som orsakas genom föroreningar. Vad som menas med föroreningar framgår inte av lagtexten, men i förarbetena till anges tungmetaller och andra metaller, lösningsmedel, olja, bensin och förorenade fibersediment som exempel på föroreningar.TPF8FPT Ofrivilliga och skadliga utsläpp av genetiskt modifierade organismer i miljön lär knappast utgöra en sådan förorening som avses i 10 kap. I 2 kap. 8 § föreskrivs att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. Till skillnad från bestämmelserna i 10 kap. täcker 2 kap. 8 § enligt ordalagen även andra skador än förorenings- skador, såsom t.ex. skador orsakade av genetiskt modifierade organismer. Avhjälpandebestämmelsen i 2 kap. 8 § är relevant genom att tillsynsmyndigheten kan lägga den bestämmelsen till grund för beslut och förelägganden. En verksamhetsutövare kan således med stöd av bestämmelsen föreläggas att vid vite återställa en skada orsakad av genetiskt modifierade organismer. I vad mån 2 kap. 8 § verkligen täcker skador på den biologiska mångfalden har diskuterats i litteraturen.TPF9FPT Utvecklingen , särskilt införandet av nya bestämmelser om Natura 2000- områden i 7 kap. med syftet att bevara den biologiska mångfalden, förstärker möjligen intrycket av att 2 kap. 8 § kan tillämpas på skador på den biologiska mångfalden.TPF10FPT 8TP PT Prop. 1997/98:45 Del 2, s. 118. 9TP PT Se bl.a. , återverkningar (2001), s. 159 ff. 10TP PT Jfr SOU 2006:39 s. 81. Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av I praxis saknas dock exempel på fall av detta slag där tillsyns- myndigheten grundat sitt beslut på 2 kap. 8 §. Bestämmelsens allmänna formulering inger också visst tvivel om den i praktiken kan tillämpas effektivt på detta sätt. 3.4.2Avhjälpandeansvar enligt EU:s miljöansvarsdirektiv I miljöansvarsdirektivet ställs krav som i vissa avseenden går längre än vad som gäller enligt . I direktivet anges uttryckligen skada på biologisk mångfald som en av de skadetyper som skall omfattas av ett avhjälpandeansvar. Direktivet gäller dock bara vissa särskilt skyddade arter och livsmiljöer. En skada föreligger enligt direktivet när det uppkommit bety- dande negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana arter och livsmiljöer som avses i miljöansvarsdirektivet. När en sådan skada föreligger gäller enligt huvudregeln i direktivet en ovillkorlig skyldighet, utan skälighets- hänsyn, mot det allmänna att såväl utreda som därefter utföra eller bekosta alla hjälpåtgärder som behövs för att avhjälpa de miljöskador som ansvaret omfattar. Verksamhetsutövaren är dock, i vissa undantagssituationer, befriad från ansvar. Därutöver kan verksamhetsutövaren befrias från ansvar om skadan orsakades av en händelse som var uttryckligen tillåten eller av en verksamhet som enligt den vetenskapliga och tekniska kunskapen som fanns tillgänglig när verksamheten ägde rum inte ansågs kunna orsaka miljöskador. För att underlätta bedömningen av vilka åtgärder som skall vidtas anges i en bilaga till direktivet vad åtgärderna skall syfta till och hur olika typer av åtgärder skall prioriteras. Direktivets ansvarsregler är, till skillnad från gene- rellt gällande regler, begränsade till att endast gälla för vissa särskilt angivna verksamheter. Användning av genetiskt modifierade orga- nismer är exempel på sådan verksamhet som omfattas av direktivet. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt . Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av Genomförande av direktivet i svensk rätt Regeringen tillsatte för att bl.a. reda ut förutsättningarna för miljöansvarsdirektivets genomförande i svensk rätt. Utredningen lämnade delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39), som bereds i . Utredningens utgångspunkter var att miljöansvaret helst inte skulle skärpas eller göras mer omfattande än vad direktivet krävde, om det inte kom fram andra skäl för detta än behovet av att genomföra direktivet.