sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — egna erfarenheter är att höga ambitioner i klimat- politiken har kunnat förenas med en god tillväxt. SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska naturligtvis inte att resultaten har nåtts utan kostnader eller att det är ett mönster som med automatik skulle upprepas år . Ett antal studier har gjorts av kostnaderna för den svenska klimatpolitiken (2004, Bohm 2004, , 2005). De förstnämnda bygger på analyser med hjälp av så kallade EMEC-modell av den svenska ekonomin. använde en liknande modell. Studierna utgår från ett lägre oljepris än vad som gäller . Högre oljepriser skulle normalt ge betydligt lägre kostnader. Vid ett tillräckligt högt oljepris skulle kostnaderna bli negativa, dvs. åtgärderna blir lönsamma. Studierna indikerar att det finns en merkostnad för att nå sitt nationellt satta mål i stället för sitt Kyotoåtagande (– i stället för i genomsnitt –2012 jämfört med ). (2003) beräknade en totalkostnad av svensk klimatpolitik jämfört med ett referens- scenario utan reduktioner till av BNP, räknat på den mest kostnadseffektiva politiken. Andra resultat är att det har betydelse hur målet formuleras och om handel med utsläppsrätter används. Ett så kallat avräkningsmål där man beaktar tilldelade utsläppsrätter till handlande sektorn i stället för faktiska utsläpp för de verksamheter som ingår i denna ger i förväntan lägre kostnader än ett nationellt utsläppsmål (2007). Det nationella utsläppsmålet ger jämfört med ett avräkningsmål, en större osäkerhet kring de minskningskrav som ställs på verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och därmed också större osäkerhet kring kost- naderna för utsläppsminskningarna inom denna sektor. Ett avräk- ningsmål innebär att man låter fördelarna av internationell handel med utsläppsrätter räknas in i måluppfyllnaden. Ett nationellt utsläppsmål gör att det är rationellt att öka styrningen av den handlande sektorns utsläpp utöver den styrning som ges av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Dock ger en sådan ökad styrning en minskad kostnadseffektivitet i de utsläppsminskningar som ska ske för anläggningar i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Beräkningar av kostnader bottom-up och top-downanalyser Det finns huvudsakligen två olika typer av modeller för att studera kostnader, så kallade bottom-up- och top-down-modeller. I Söder- holm (2007) beskrivs hur kostnaderna för klimatåtgärder model- leras och beräknas i de båda modelltyperna. I bottom-up-modeller representeras en teknologi av en specifik aktivitet eller process, och kostnaden för klimatpolitiken motsvarar merkostnaden för att skifta från en teknik eller process till en annan. I de flesta top-down modeller finns inga specifika teknologier representerade, men små teknikskiften kan representeras genom en förändring av relationen mellan insatsvaror, arbetskraft och maskiner. I dessa modeller ingår även sådana effekter som påverkan av prisförändringar på efter- frågan och utbud i olika sektorer, vilket kan orsaka strukturföränd- ringar i ekonomin som i sin tur kan påverka BNP-tillväxten. Dessa ingår inte i bottom-up-modeller vilket innebär att kostnaderna underskattas. Teknikbyten och vinster av energieffektivisering innefattas dock oftast inte i top-down-modeller, vilket gör att kostnaderna kan överskattas. För att förbättra de samhällsekonomiska analyserna och ge bättre beslutsunderlag skulle en utveckling av exempelvis hybrid- modeller som kombinerar en bottom-up och en top-downansats för kunna vara önskvärt. Att utveckla befintliga svenska allmänjämviktsmodeller till att omfatta möjligheter till teknikbyten vid prisnivåer då andra tekniker blir konkurrenskraftiga skulle vara möjligt inom en ganska begränsad kostnadsram. För att en sådan utveckling ska vara meningsfull krävs dock också tillgång till bra data över åtgärder, deras potentialer och kostnader. (Se bilaga 3.) 5.4.3Beredningens överväganden och bedömningar Det finns en lång rad olika åtgärder tillgängliga för att nå utsläpps- mål till 2020. Variationerna i kostnader är stora mellan de olika åtgärderna. Åtgärdskostnaderna skiljer sig såväl mellan sektorer som mellan länder. Kostnadseffektivitet nås då marginalkostna- derna för vidtagna åtgärder utjämnas. Då får man största möjliga klimateffekt för en given kostnad. Valet av styrmedel blir avgöran- de för vilken kostnadseffektivitet som uppnås men får också fördelningspolitiska effekter. För att uppnå en ökad kostnads- effektivitet i klimatpolitiken ligger det i intresse och det SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska globala intresset att främja EU:s system för internationell handel med utsläppsrätter och utvidga det till fler länder (även utanför EU), gaser och sektorer. För att förbättra de samhällsekonomiska analyserna vore det önskvärt med både modellutveckling och förbättrade data om åtgärder, åtgärdskostnader och fördelningseffekter. En utveckling av s.k. hybridmodeller skulle vara ett värdefullt komplement till de analysmetoder som används i . Intäkterna av en ambitiös och verkningsfull global klimatpolitik är framförallt att man undviker stora kostnader senare, som annars uppstår på grund av global uppvärmning. Detta är Sternrapportens huvudpoäng. Bedömningar av kostnaderna för skador av klimatför- ändringarna är dock osäkra. En ambitiös nationell klimatpolitik kan också ge andra fördelar utöver det att kostnader för klimatför- ändringen undviks. Exempelvis kan skattemedel satsade på teknik- utveckling i vissa fall medföra temporärt bättre konkurrenskraft för vissa produkter bl.a. inom miljötekniksektorn. En annan viktigt aspekt på teknikutveckling på klimatområdet är att spridning av ny teknik till andra länder, särskilt utvecklingsländer, kan ge goda effekter på de globala växthusgasutsläppen. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ange exakta siffror på de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen så att tvågradersmålet kan nås. Den bild som framkommer av olika studier är att kostnaderna är signifikanta men att de är förenliga med en god makroekonomisk utveckling. De ansträngningar som görs globalt för att minska utsläppen av växthusgaser inom är i stor utsträckning avgörande för möjlig- heten att nå tvågradersmålet. För att det ska vara möjligt att förena höga ambitioner i klimat- politiken med en god tillväxt är det enligt Beredningens uppfatt- ning mycket viktigt att samhällsekonomisk effektivitet beaktas i utformningen av klimatpolitiken. Det gäller nationellt för , för EU och globalt. tar också upp frågan om kostnadseffektivitet. För att få en allmän acceptans för åtgärder är det, i likhet med vad IPCC påpekar, nödvändigt att även beakta miljöeffektivitet, fördelningshänsyn, och institutionell genomför- barhet. På nationell nivå finns mer utvecklade mekanismer för att ta fördelningshänsyn. 6 EU:s framtida klimatpolitik EU intar en speciell roll mellan den nationella och den vidare internationella nivån. EU och varje medlemsland har såväl en intern som extern roll i klimatpolitiken. EU-ländernas gemensamma pådrivande roll i de globala klimatförhandlingarna bör kraftfullt understödja. Politiska åtaganden och bindande rättsakter i EU:s interna och externa klimatpolitik är en integrerad del av den nationella svenska klimatpolitiken. Ramarna för klimatpolitik bestäms tillsammans med de andra medlemsländerna på EU-nivå efter samråd och acceptans i riksdag. EU:s såväl interna som externa samarbete om klimatpolitiken är under vidareutveckling där EU-länderna dels lägger restriktioner på varandra, dels i samarbete har ett avgörande inflytande över den FN-ledda globala klimatpolitiken. Beredningen bejakar EU:s förhandlingsupplägg som syftar till ömsesidiga åtaganden för EU och andra industriländer men beklagar att EU:s villkorade mål om utsläppsminsk- ning inte har varit styrande i Europeiska kommissionens förslag. Målet om minskad klimatpåverkan är överordnat och övriga mål kan ses som stödjande för att uppnå klimatmålet. Beredningen bedömer att har goda förutsättningar att uppnå målen i kommissionens förslag till klimat- och energipaket. har bland annat en betydande potential för biobaserad kraftvärme- produktion, biobaserad elproduktion inom massa- och pappers- industrin samt vindkraft. bör stödja kommissionens liggande förslag om att målet om förnybar energianvändning i transportsektorn inte begränsas till biodrivmedel utan inkluderar också andra energibärare av förnybart ursprung. bör verka för att genomsyras av målen för klimatpolitiken. Beredningen noterar med oro utbyggnaden av kolkondens- kraftverk i . Beredningen föreslår att regeringen inom EU verkar för att fortsatt utveckling av tekniken koldioxid- avskiljning och lagring drivs fram samt att nya kolkraftverk ej startas utan att vara förberedda för denna teknik. 6.1Basen för EU:s klimatpolitik Utgångspunkten för EU:s klimatpolitik är målet om att den globala temperaturökningen ska begränsas till jämfört med förindustriell nivå. Europeiska gemenskapen är part i såväl som Kyotoprotokollet och har genom det senare ett legalt bindande åtagande för utsläppsreduk- tioner. En rad klimatpolitiskt motiverade åtgärder har vidtagits inom politikområdena miljö, energi, transport, jord- och skogs- bruk, forskning och utveckling samt regional utjämning. Ett euro- peiskt program mot klimatförändringar, European Climate Change, ECCP, formulerades . Det har senare följts upp av en fortsättning, ECCP2. Under det svenska ordförandeskapet i EU antog en strategi för hållbar utveckling där klimatfrågan utgjorde en bärande del. antog vid sitt möte en omfattande integrerad klimat- och energipolitik. Rådets beslut följdes upp genom att Europeiska kommissionen lade fram ett omfattande förslag till åtgärder inom klimat- och energipolitiken. Det nya fördraget, Lissabonfördraget, som planeras träda i kraft innehåller vissa ändringar som berör klimat- och energi- politiken och går i riktning mot att stärka EU:s såväl externa som interna roll. 6.1.1Rättslig, politisk, miljömässig och ekonomisk grund När det gäller den rättsliga grunden kan konstateras att klimat- politik inte uttryckligen tas upp i de gällande grundfördragen. Artikel 175 om miljö i EG-fördraget ger en rättslig grund för lagstiftning om klimatpolitik. Inom transport resp. jordbruks- politik, som är viktiga områden för klimatpolitiken, finns kompe- tens för EG att anta bindande rättsakter. Någon särskild rättslig grund för bindande lagstiftning om energipolitik finns inte men det finns ändå viss EG-lagstiftning i energi- frågor. Ekonomiska styrmedel kan beslutas med stöd av artikel 93 i EG-fördraget, vilket kräver enhällighet. I det nya Lissabonfördraget finns något starkare uttryckta mål om hållbar utveckling. I den nya artikel 3 i om unionens mål heter det att unionen skall verka för en hållbar utveckling i som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Vidare inrättas en särskild rättslig grund för energipolitiken genom artikel 176a i EUF-fördraget. Den ger möjlighet att anta rättsakter om energimarknad, energieffektivitet, energibesparingar, förnybara energikällor och sammankoppling av energinät. Artikeln nämner att hänsyn ska tas till kravet på att bevara och förbättra miljön. Det görs tydligt att medlemsstaterna behåller rätten att bland annat välja mellan olika energikällor. Beslut av fiskal karaktär, som t.ex. energiskatter och koldioxidskatt, ska fortsatt tas med enhällighet men det finns en möjlighet till avsteg från denna regel om medlemsstaterna enhälligt beslutar om den, s.k. pasarellen. Denna innebär att kravet på enhällighet i beslutsfattandet på ett specifikt område kan slopas till förmån för majoritetsbeslut om Rådet så enhälligt beslutar. Den politiska grunden kan sägas bestå i att EU bygger på gemensamma värderingar och har institutioner, organ och förfaran- den som främjar gemensamma politiska ståndpunkter. Det finns en stark uppslutning inom EU för en aktiv klimatpolitik. Den politiska viljan kan uttryckas i både formella rättsakter och doku- ment av icke rättslig art. De senare kan bestå i att , och ministerrådet i olika formationer antar slut- satser, strategier, handlingsplaner och liknande. Den miljömässiga grunden är att växthusgaser inte respekterar nationsgränser. Klimatpolitiken är genuint global till sin karaktär. Klimatfrågan kan inte lösas inom EU, som står för av de globala utsläppen av växthusgaser, men EU har en unik pådrivande roll i världssamfundet och kan samlat ge ett större bidrag än enskilda medlemsstater. Den ekonomiska grunden kan kort sägas bestå framförallt i att det är viktigt att ha gemensamma konkurrensvillkor på den inre marknaden. Skillnader i kostnader som beror på klimatpolitiken bör inte få snedvrida konkurrensen. Det kan annars leda till att förorenande verksamheter flyttar till medlemsstater med lägre krav och att sådana effekter skapar en press nedåt på ambitionerna i medlemsstaternas klimatpolitik. Ytterligare en del av den ekonomiska grunden är att EU genom att ligga före och utveckla framtidens hållbara teknik förbättrar förutsättningarna att skapa världens mest konkurrenskraftiga ekonomi. Detta är målet för den så kallade Lissabonprocessen, där hållbar utveckling är en integrerad del sedan toppmötet i (se nedan avsnitt 6.2.1.) 6.1.2Extern och intern roll EU:s externa roll i klimatpolitiken går tillbaka i tiden. EG har som part i Kyotoprotokollet ett gemensamt reduktionsåtagande som fördelats på medlemsstaterna. I de internationella klimatförhand- lingarna inom FN:s ram agerar EU gemensamt. Klimatfrågorna är regelmässigt ett ämne vid bilaterala eller interregionala möten som EU har med bland andra , , , , Latin- och Medelhavsländer. Under det svenska EU-ordförandeskapet 2001 spelade EU en avgörande roll för att få ratificeringen av Kyotoprotokollet till stånd, och har alltsedan dess haft en ledande roll i de internationella klimatförhandlingarna. Klimatförändringen nämns uttryckligen i det nya Lissabon- fördraget genom artikel 174. Där sägs att unionens miljöpolitik ska bidra till att uppnå målet Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen. I samma riktning verkar artikel 10a i om unionens yttre åtgärder där det sägs att unionen ska bidra till utformningen av internationella åtgärder för att bevara och förbättra miljön och för en hållbar förvaltning av jordens naturresurser i syfte att garantera en hållbar utveckling. EU:s interna roll består i att anta lagstiftning och att samordna medlemsstaternas nationella politik. EG-lagstiftning är bindande i samtliga medlemsstater. Därmed blir EG-lagstiftning som är rele- vant för klimatpolitiken en integrerad del av den nationella lagstift- ningen. Samordningen av nationell politik utmyntas som regel i mjuka texter (slutsatser, icke legalt bindande rättsakter), men det förutsätts ändå att de efterlevs. EU är av betydelse även i andra avseenden. EU:s statsstöds- regler måste följas då ekonomiska styrmedel som exempelvis skatter och andra åtgärder utformas. Statsstödsreglerna tar sin utgångspunkt i artikel 87 89 i EG-fördraget. Grundregeln är enkel och innebär ett förbud mot statliga stöd som snedvrider kon- kurrensen på den inre marknaden. Det finns dock ett antal undan- tag från det generella förbudet, exempelvis tillåts regionalstöd, stöd till miljöskydd och till forskning och utveckling (FoU). Kommis- sionen presenterade nya riktlinjer om statligt stöd till skydd för miljön och tillsammans med klimat- och energipaketet . 6.2Viktiga huvudelement i EU:s klimatpolitik Huvudansvaret för klimatpolitiken ligger hos ministerrådet i konstellationen miljöministrar. behandlar också energi- frågorna. Klimatfrågan spelar även en framträdande roll i sam- arbetet om energi som sker i ministerrådet inom transport-, telekommunikations- och energiområdet. Därutöver tas klimat- frågor upp även i andra rådskonstellationer. har Europeiska rådets engagemang i klimatfrågan ökat. Besluten på toppmötet innebar en betydande utveckling av EU:s klimatpolitik. Vårtoppmötena koncentreras till ekonomiska frågor med Lissabon- strategin som samlande ram. Lissabonstrategin tar även upp sociala och miljömässiga frågor. I EU:s nya strategi för hållbar utveckling som antogs av är Klimatförändring och ren energi en av sju huvudutmaningar. har ökat sina aktiviteter på klimatområdet och har antagit ett antal resolutioner i frågan, bland annat , som manar till höga ambitioner och , som lade fast riktlinjer för förhandlingarna i Klimatkonventionen på . beslutade parlamentet att inrätta en särskild tem- porär kommitté om klimatförändring. Kommittén ska bland annat utarbeta förslag om EU:s framtida integrerade klimatpolitik och samordna parlamentets ståndpunkter i de kommande inter- nationella klimatförhandlingarna. Flera kvantitativa mål ligger till grund för EU:s klimatpolitik (se tabell 6.1). De flesta av dem antogs vid . gäller målet att begränsa den genomsnittliga globala temperaturökningen till jämfört med för- industriell tid. Det målet har bekräftats . EG har som nämnts ett gemensamt åtagande i Kyotoproto- kollet; att minska utsläppen av växthusgaser jämfört med . Medlemsstaternas individuella åtaganden har fastställts genom ett EG-beslut (rådets beslut /358/EG). Det gemen- samma åtagandet är en grund för EU att utforma styrmedel och åtgärder på EU-nivå som komplement till nationella åtgärder. I beslutet stadgas uttryckligen att Gemenskapen och medlems- staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att inte överskrida utsläppsmålen. Vid toppmötet antogs mål om utsläppsreduktioner till 2020. slog fast att EU ska minska utsläppen jämfört med . Detta mål gäller dock under förutsättningar om liknande åtaganden från andra industrialiserade länder. Om sådana inte görs, eller med andra ord om det inte blir något internationellt klimatavtal efter Kyotoprotokollet, ska EU ändå minska utsläppen med till 2020. uttalade dessutom att utvecklade länder kollektivt bör sikta på att minska sina utsläpp av växthusgaser med 60–till 2050 jämfört med . Det har inte sagts hur stor andel av målet som ska nås genom utsläppsreduktioner inom EU och i vilken utsträckning inter- nationell utsläppshandel (Kyotomekanismerna) kan tillgodoräknas. Slutsatserna säger att EU förbinder sig att utveckla till en i högsta grad energieffektiv ekonomi med låga utsläpp av växthusgaser. Ett annat viktigt kvantitativt mål antogs vid samma möte. Det är målet om förnybar energi. Målet är bindande och innebär att av EU:s samlade energianvändning ska vara baserad på förnybara energikällor . Nationella målsättningar ska sättas av EU för var och en av medlemsstaterna, med beaktande av deras potential, utgångsläge och energisammansättning. En viktig be- vekelsegrund för målet var ökad försörjningstrygghet. Ett första sådant mål ingick i den hållbarhetsstrategi som antogs redan under det svenska ordförandeskapet 2001. Det målet sade att i genomsnitt av all elproduktion skulle komma från förnybara energikällor, vilket medlemsländerna haft svårig- heter att uppnå. Vidare antogs på toppmötet ett mål om energieffektivitet som innebär lägre energianvändning 2020 jämfört med prognos. Detta mål behöver inte vara bindande. Ett bindande mål till 2020 om biodrivmedel ska nås av alla medlemsstater. Målet är villkorat, bl.a. med att andra generationens biodrivmedel blir kommersiellt tillgängliga. Ett annat mål på transportområdet, som gäller , är genom- snittliga utsläpp på CO2B B per kilometer för nya bilar . Tabell 6.1 Kvantitativa mål för EU:s klimat- och energipolitik antagna vid och tidigare Högst ökning med jämfört med förindustriell tid i globalt genomsnitt Kyotoåtagande (utsläppsreduktion jämfört med ) Utsläppsreduktion jämfört med för EU som helhet (villkorat med åtaganden från andra länder) minst (utan villkor om åtaganden från andra länder) Utsläppsreduktion jämfört med för utvecklade länder förnybar energi av all energikonsumtion för EU som helhet lägre energiförbrukning jämfört med prognoser i kommissionens grönbok om energieffektivitet av energiinnehållet i bensin och diesel ska vara av förnybart ursprung om vissa villkor är uppfyllda Källa: Klimatberedningen. 6.2.3EU:s system för handel med utsläppsrätter Det viktigaste instrumentet i EU:s klimatpolitik är EU:s system för handel med utsläppsrätter (Scheme). EU:s utsläppshandelssystem inrättades genom Europaparla- mentets och Rådets direktiv /87/EG av utsläppshandelsdirektivet. Genom och Rådets direktiv /101/EG (det s.k. Länkdirektivet) möjliggörs en sammanlänkning med Kyoto- protokollets projektbaserade mekanismer, Mekanismen för ren utveckling (CDM) och för Gemensamt genomförande (JI). EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar för el- och värme- produktion, oljeraffinaderier, koksverk, järn- och stålverk, cement-, glas- och keramisk industri samt massa- och pappersindustri. Systemet omfattar ca 10 800 anläggningar (genomsnitt – 2006). av EU:s utsläpp av växthusgaser täcks av systemet. Andelarna varierar beroende på ländernas energibalans och industristruktur; i omfattas av utsläppen av växthusgaser och cirka 700 anläggningar. Åren 2005–2007 var en försöksperiod. Innevarande period 2008–2012 sammanfaller med Kyotoprotokollets åtagandeperiod. Systemets grund kan sägas vara att utsläpp av växthusgaser från anläggningar som ingår i systemet endast får ske om anläggningen i fråga förfogar över utsläppsrätter som motsvarar utsläppen. En enskild utsläppsrätt (Emission Unit Allowance, EUA) ger rätt att släppa ut koldioxidekvivalenter. En anläggning kan behöva skaffa ytterligare EUA:s för att täcka sina utsläpp och får då köpa dem på marknaden. Omvänt kan anläggningen ha överskott på EUA:s och kan då sälja dem som inte behövs. Det är en fråga för varje företag att avgöra om det är mest fördelaktigt att minska utsläppen eller att köpa utsläppsrätter; det beror på priset på utsläppsrätter och på vad det kostar att minska utsläppen (se vidare kapitel 13). Utsläppsrätter tilldelas , 2008–2012, antingen gratis (av rättigheterna i varje medlemsstat) eller genom att operatörerna hänvisas till att köpa rättigheterna. Det kan göras genom auktion eller på marknaden. Utsläppstaket –2012 ligger på (Mton) eller lägre än de verifierade utsläppen /2006. Medlemsstaterna utarbetar nationella fördelningsplaner för tilldelning av utsläppsrätter till varje anläggning (som omfattas av systemet). Planerna fastställs sedan efter godkännande av Euro- peiska kommissionen. Kommissionen kontrollerar att fördelnings- planerna är förenliga med reglerna för systemet och med den samlade mängden utsläppsrätter (som ibland benämns taket eller bubblan). För handelsperioden –2012 har kommissionen krävt neddragningar av medlemsstaternas förslag till nationella för- delningsplaner på totalt 245 Mton eller i genomsnitt jämfört med de verifierade utsläppen /2006. Flera medlems- stater (, , , , och ) har varit så pass missnöjda med kommissionens beslut att de gått till . Länderna har fått stora neddragningar av sina förslag i absoluta eller procentuella termer. Varje medlemsstat är skyldig att upprätta register med uppgifter om anläggningar, utsläpp, innehav av utsläppsrätter m.m. Den grundläggande idén med EU:s handelssystem är, att möjlig- göra handel, så att utsläppsreduktioner sker där kostnaden för att minska utsläppen är lägst. Därigenom säkerställs att den handlande sektorn utsläppsbeting uppnås kostnadseffektivt. viktigt att det finns goda möjligheter att köpa och sälja utsläpps- rätter så att fördelarna med handel förverkligas.