sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Vi refererar också synpunkter som lämnats i remissyttrandena över delbetänkandet i den utsträckning som vi bedömt att syn- punkterna har direkt beröring med de frågor som tas upp till för- nyad behandling. Detta ger en bild av hur de remissinstanser, som uttryckligen behandlat just dessa frågor, ser på saken men inte av remissopinionen i stort. Remissinstanser som enbart tillstyrkt för- slagen omnämns inte och inte heller de remissynpunkter som avser andra frågor än de som behandlas i detta betänkande. För den som önskar en mer fullständig belysning av remissyttrandena över vårt delbetänkande finns dock remissamman- ställning att tillgå. I remissyttrandena över delbetänkandet förekommer inte sällan önskemål om att olika sakområden som kommer att ingå i Trans- portinspektionens verksamhet ska beskrivas och genomlysas ytter- ligare, bland annat med avseende på de många kontaktytor som finns mot andra myndigheters verksamhetsområden. Vi kan förstå att sådana förväntningar och önskemål finns utifrån de olika verk- samhetsperspektiven men anser att de inte är möjliga att tillgodose inom ramen för vårt uppdrag. Vi har prioriterat uppgiften att lämna förslag om hur de övergripande ramarna för Transportinspektionens verksamhet ska definieras och att lägga grunden för en effektiv genomförandeprocess. Att denna process inte får bli för utdragen har varit en central utgångspunkt, eftersom det är förenat med stora kostnader och andra olägenheter att hålla berörda myndigheter och de anställda i ett tillstånd av osäkerhet. Som nämnts har också de flesta verksamheter som kommer att ingå i den nya myndigheten behandlats i tidigare utredningar. 1.4Frågor som behandlats i delbetänkandet I vårt delbetänkande har vi behandlat ett betydande antal frågor kring bildandet av Transportinspektionen som vi inte ser några behov av att ta upp på nytt i detta huvudbetänkande. Det gäller exempelvis den övergripande analysen av och huvuddelen av försla- gen om den nya myndighetens ansvarsområde, internationella ansvar, finansieringsform och lokalisering, liksom beskrivningen av de verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekven- serna av dessa förslag. Följande frågor och problemområden anser vi vara tillräckligt behandlade genom delbetänkandet: De principiella motiven för en trafikslagsövergripande inspektionsmyndighet. Analys och beskrivning av nuvarande verksamhet, utöver de frågor som tas upp särskilt i detta betänkande. Avgränsningsprinciper för verksamheten och fördelning av ansvarsområden och uppgifter mellan berörda myndigheter, utöver de frågor som tas upp särskilt i detta betänkande. Verksamhetens omfattning och resursbehov i stort. Organisationen av det internationella arbetet. Finansieringsform och övergripande principer för finansiering genom avgifter. Förslagens konsekvenser, utöver effekterna av de förslag som behandlas i detta betänkande. Dessa områden och frågor tas alltså i allmänhet inte upp på nytt i detta huvudbetänkande. I några fall, bland annat i vissa avgränsningsfrågor och frågor om finansiering av verksamheten, har vi dock utvecklat analyserna i förhållande till delbetänkandet. Huvudbetänkandet utgör i dessa avseenden närmast ett komplement till delbetänkandet. Det bör också framhållas att en genomförandefas tar vid när detta huvudbetänkande har redovisats, i enlighet med direktiven. I vissa delar har denna genomförandefas förberetts och delvis inletts som en parallell utredningsuppgift. I genomförandefasen kommer utredningen att i olika former återkomma till i stort sett alla de frå- gor som behandlats i del- och huvudbetänkandena. 2 Den nya myndigheten Förslag: Transportinspektionen får följande uppdrag: Att redovisa en plan för hur myndigheten avser att leva upp till målen för utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten. Att tillsammans med , och Väg- verket lämna förslag till riktlinjer för hur det internationella arbetet bör organiseras. Att påbörja ett regelförenklingsarbete inom inspektionens ansvarsområde. Insatserna ska inledningsvis inriktas mot att ta fram metoder för konsekvensbedömningar av regel- förändringar, inklusive samhällsekonomiska analyser av kostnader och nytta. Uppdraget ska också omfatta att genomföra nödvändiga utbildningsinsatser inom området. får i uppdrag att i samverkan med , och ta fram riktlinjer och rutiner för hur allmänhetens och företagens ärenden ska lotsas rätt mellan dessa myndigheter och Transportinspektionen. Bedömning: Transportinspektionens verksamhet bör utgå från en helhetssyn på transportpolitiken och transportsystemets utvecklingsförutsättningar. Inspektionen bör fortlöpande pröva om den normgivning och tillstånds- och tillsynsverksamhet som man svarar för eller har överinseende över är det mest ändamåls- enliga medlet att främja en önskvärd utveckling av transport- systemet och nå uppsatta mål. Transportinspektionen måste samverka med bland annat övriga transportmyndigheter för att transportpolitiken ska kunna utvecklas och verkställas som en sammanhängande hel- het, för att verksamheten ska kunna leva upp till de förvalt- ningspolitiska målen, för att uppnå ett effektivt samlat resurs- utnyttjande samt för att den löpande verksamheten ska kunna fungera smidigt när inspektionen tillförs ansvarsområden från övriga myndigheter. Transportinspektionen måste ha en väl utvecklad förmåga och beredskap att möta omvärldsförändringar genom en anpassning av den egna verksamheten. Det trafikslagsöver- gripande ansvaret medför att inspektionen bli bättre att möta framtida utmaningar. En trafikslagsövergripande myndighet bör kunna ge effektivitetsvinster som yttrar sig i både lägre kostnader och i att regleringen av transportverksamhet får ökad kvalitet och verk- ningsgrad. De långsiktiga vinsterna blir betydligt större på nyttosidan än på kostnadssidan. De principiella utgångspunkter som vi har lagt till grund för upp- draget att förebereda och genomföra bildandet av en trafikinspek- tionsorganisation redovisas i kapitel 2 i vårt delbetänkande. Frågor som vi behandlat i detta sammanhang är motiven för en trafikslags- övergripande myndighet. Vi uppehöll oss särskilt vid de för- och nackdelar som kan vara förenade med att normgivning och tillsyn bedrivs i samma myndighet och hur de nackdelar som finns kan motverkas. Vi redovisade också hur den normgivning, tillstånds- givning, tillsyn och övrig verksamhet, som är kopplad till myndig- hetsutövningen inom de olika trafiksektorerna, kan beskrivas på ett systematiserat sätt. Slutligen diskuterade vi hur den aktuella omorganisationen kan ses i ljuset av hur övriga statliga uppgifter på området organiseras och vi behandlade särskilt de nya kontaktytor och samordningsbehov som uppstår som en följd av organisa- tionsförändringarna. En stor majoritet av remissinstanserna välkomnar i sina yttranden över vårt delbetänkande en tydligare ansvarsfördelning i fråga om normgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet. remissinstanser anser dock att för- och nackdelar med att förena normgivning och tillsyn i samma myndighet bör analyseras mera ingående. Att förena normgivning och tillsyn Statskontoret anser att det bör analyseras ytterligare vad konsekvenserna blir av att många skiftande uppgifter samlas inom en och samma myndighet. Även Verket för förvaltningsutveckling (Verva) påpekar att den myndighet som föreslås innefattar ett stort antal verksamheter av olika karaktär. Verva anser att en tydlig ren- odling av inspektionsverksamheten från föreskrivande verksamhet och tillståndsgivning är önskvärd. En vidare analys bör därför ske av vilka konsekvenser en sammanslagning av de olika verksam- heterna får med hänsyn till den avsikt Verva anser finns att skapa en renodlad inspektionsverksamhet. Verva bedömer också att det eftersträvade oberoendet försvåras av att föreskriftsarbetet och till- ståndsgivningen förutsätter en djupare kunskap och nära sam- verkan med den faktiska kärnverksamheten. anser att överföringen av ansvar bör begränsas i förhållande till vad som föreslagits. () konstaterar i sitt remissyttrande att det är en återkommande fråga inom bland annat transportsektorn vilka arbetsuppgifter som ska utföras av vem. VTI anser att distinktionen mellan olika arbetsuppgifter inte analyserats tillräckligt och att det kan uppstå en besvärande mål- konflikt mellan rollen att utfärda normer respektive att utöva till- syn. VTI anser att man mot denna bakgrund skulle kunna överväga att föra samman ansvaret för normgivningen med ansvaret för planeringsfrågorna i en fortsatt omstrukturering av transport- myndigheterna men framhåller att också en sådan organisatorisk struktur är förenad med principiella problem. anser att en konkret och avsevärd nackdel med förslaget är att myndigheter som har sektorsansvar mister rådig- heten över föreskrifterna och att man splittrar kompetensen inom miljöområdet. Man bör därför överväga att låta normgivningen vara kvar på sektorsmyndigheterna. Flera länsstyrelser tar i sina yttranden upp demokratiaspekter på hur myndighetsorganisationen bör utformas. Synpunkterna går bland annat ut på att det är en demokratisk rättighet att ha möjlighet till ett personligt besök hos den myndighet eller domstol som ska fatta beslut om ingripanden enligt t.ex. körkorts- eller yrkestrafiklagen. Vidare framhålls att möjlighet till muntlig förhandling i rättsfrågor är viktigt från integrationspolitiska utgångspunkter. framhåller i sitt yttrande att de föreslagna förändring- arna inte får medföra försämrad kundorientering och service för medborgarna och näringslivet. Man framhåller särskilt att väg- trafiken domineras av enskilda trafikanter, där kundrelationen är väsentligt annorlunda än inom trafikgrenar där det huvudsakligen handlar om kommersiell trafik. anger också att regelförenkling bör vara en viktig utgångspunkt för den nya myndigheten, där myndighetsutövning är ett av flera medel för att uppnå det transportpolitiska målet. Behov av samverkan och samordningsvinster betonar att det är nödvändigt att Transportinspektionen och samverkar i gemensamma frågor. Kommuner och landsting anser att Transportinspektionens uppgifter bör preciseras när det gäller ansvaret för att nå det transport- politiska målet och när det gäller inspektionens informations- och samverkansuppgifter. anser att säkerheten inom trafikslagen är alldeles för viktig för att vara splittrad på ett antal olika inspektionsverksamheter och att trafikslagsövergripande kunskap kan uppnås inom Transportinspektionen. lämnar vidare en rad förslag till hur verksamheten inom Transportinspektionen kan utvecklas och förbättras. Även Skärgårdsredarna framhåller att bildandet av Transportinspektionen, förutom effektivitetsvinster i administrationen, möjliggör ett välbehövligt utbyte av erfarenheter, arbetsmetoder och forskningsresultat mellan trafikslagen. Luftfartsstyrelsen menar att möjligheterna till likformighet och likabehandling över trafikslagen är starkt begränsade, i vart fall vad gäller luftfarten. påpekar att säkerhetsbestämmelserna för varje transportslag återfinns i skilda regelverk och att de svenska åtagandena regleras genom separata internationella avtal. Detta kan enligt komma att påverka Transportinspektionens möjligheter att framgångsrikt utveckla och effektivisera myndighets- utövningen och tillsynsverksamheten. anser därför att det fortsatta arbetet skulle främjas av en beskrivning av vad samordningsvinsterna består i. 2.1.3Behoven av en utvecklad analys Vårt delbetänkande hade i enlighet med direktiven och den tidplan som de medför som huvudsyfte att identifiera och avgränsa vilka verksamheter som ska ingå i den nya myndigheten. Som redan berörts i kapitel 1 medför uppgifterna och tidplanen att utrymmet för fördjupade analyser av den nya myndighetens olika och mång- skiftande verksamhetsområden är begränsat. Med utgångspunkt i vårt uppdrag är det inte heller enligt vår mening vare sig rimligt eller nödvändigt att nu presentera en sådan heltäckande verksam- hetsanalys. Detta kapitel syftar därför främst till att något utförligare än tidigare behandla de övergripande målen och riktlinjerna för verk- samheten inom den nya myndigheten. Framför allt uppehåller vi oss vid hur verksamheten vid Transportinspektionen kan ses som en del av transportpolitiken i stort och vilka krav på verksamhetsperspektiv, verksamhetsutveckling och samverkan med omgivningen som detta medför. Vi diskuterar också något utförligare än tidigare vilka effektivitets- och kvalitetsvinster som en samlad verksamhet kan tänkas leda till och hur de kan uppstå och tas tillvara. De principiella utgångspunkterna och motiven för en gemensam inspektionsmyndighet har vi – givet hur utredningens uppdrag är formulerat – enligt vår mening behandlat tillräckligt utförligt i del- betänkandet. Med hänsyn till remissynpunkterna på vårt del- betänkande lämnar vi dock avslutningsvis ytterligare några kommentarer beträffande för- och nackdelarna med att samla normgivning och tillsyn i en och samma myndighet. 2.2.1Normgivning, tillståndsgivning och tillsyn som en del av transportpolitiken Vi har i vårt delbetänkande föreslagit att Transportinspektionen inom sitt ansvarsområde ska ha i uppgift att verka för att det trans- portpolitiska målet uppnås och särskilt verka för ökad säkerhet, förbättrat skydd, minskad miljöpåverkan samt en väl fungerande marknad för verksamhetsutövare och kunder för de fyra trafik- slagen. Vi anser att dessa uppgifter bör framgå i inledningen av den instruktion som ska styra verksamheten. Vårt förslag är att det transportpolitiska målet – och här avser vi såväl det övergripande målet som de delmål genom vilka det övergripande målet konkretiseras – utan inskränkningar eller preciseringar ska anges som den överordnade riktpunkten för verksamheten. Den verksamhet som Transportinspektionen förslås ta över och bedriva har utan tvivel en särskild inriktning mot säkerhet, skydd, minskad miljöpåverkan och en väl fungerande marknad. Den inbördes ordningen mellan dessa särskilda inriktningar kan också i stora drag sägas återspegla en fallande skala när det gäller omfatt- ningen av den nuvarande verksamheten. Enligt vår mening bör emellertid denna inriktning av verksamheten tydliggöras i en sär- skild punkt med uppräknade uppgifter och inte i direkt anslutning till det övergripande målet för verksamheten. Vi ser flera skäl för att formulera Transportinspektionens upp- gift på detta sätt. Ett uppenbart skäl är att verksamheten och verk- samhetsförutsättningarna kan komma att förändras över tiden och att man därför bör undvika att i instruktionen låsa inriktningen för starkt. Det för oss viktigaste skälet är dock att Transportinspektionen i sin verksamhet bör utgå från en helhetssyn på transportpolitiken och transportsystemets utvecklingsförutsättningar. Den verksamhet som Transportinspektionen svarar för måste ses som en del av en större helhet. Det bör därför ingå i inspektionens verksamhet att fortlöpande pröva om den normgivning och tillstånds- och tillsynsverksamhet som man själv svarar för eller har överinseende över är det mest ändamåls- enliga medlet att främja en önskvärd utveckling av transportsystemet och nå uppsatta mål. Enligt vår uppfattning är det således av avgörande betydelse att Transportinspektionen ser sin egen verksamhet som ett medel att uppnå olika samhällsmål och inte som ett mål i sig. För att myndighetsutövningen på transportområdet ska kunna fungera som en integrerad del av transportpolitiken och politiken inom angränsade samhällssektorer, fordras därför att inspektionen har en viss överblick och förmåga att avgöra när andra transportpolitiska medel och åtgärder är lämpligare än dem som myndigheten själv förfogar över. En sådan överblick är också nödvändig för att Transportinspektionen ska kunna dimensionera den egna verksamheten inom olika områden så att den svarar mot en effektiv resursanvändning. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Till det övergripande målet hör sex delmål om tillgänglighet, regional utveckling, jämställdhet, transportkvalitet, trafiksäkerhet och god miljö (delmålen beskrivs i sin helhet i avsnitt 11.3). Även om Transportinspektionens verksamhet också på kan antas komma att till stor del vara inriktad mot trafiksäkerhets-, skydds-, miljö- och marknadsfrågor innebär detta ändå att i stort sett hela målbilden för transportpolitiken berörs. Att delmålen om trafiksäkerhet och god miljö är centrala i Transportinspektionens verksamhet är ganska uppenbart. Vidare måste uppgifterna i fråga om konkurrensfrågor och marknads- bevakning i övrigt ses som viktiga medel för att uppnå det över- gripande målet om samhällsekonomisk effektivitet och långsiktigt hållbar transportförsörjning och de har också uppenbar betydelse för målen om tillgänglighet och transportkvalitet. Transport- inspektionens medelsarsenal kommer kanske inte att vara den mest verksamma för att uppnå delmålen om regional utveckling och jäm- ställdhet. Däremot måste dessa delmål beaktas vid utformningen av regelverket på transportområdet. Vad som sagts ska naturligtvis inte uppfatta så att Trans- portinspektionen bör ha ett allmänt och diffust planeringsansvar inom transportsektorn. Ansvaret gäller den egna verksamheten och den omvärldsanalys som behövs ska självfallet avgränsas till det som är relevanta avvägningar med avseende på normgivning, till- stånd och tillsyn. Eftersom dessa instrument inte kan ses som isolerade företeelser krävs dock att Transportinspektionen kan ha en nära dialog med regeringen, som har att svara för de över- gripande avvägningarna inom transportpolitiken. Men för att normgivnings-, tillstånds- och tillsynsverksamheten ska vara väl koordinerad med övriga statliga insatser på transportområdet måste det också ske en fortlöpande dialog med de transportmyndigheter som har andra funktioner än Transportinspektionen, dvs. trafik- verken, , Rikstrafiken med flera. 2.2.2Nya gränssnitt och samverkansbehov Bildandet av Transportinspektionen genom sammanslagning av myndigheter och myndighetsfunktioner inom de fyra trafikslagen utgör en genomgripande omstrukturering av organisationen av statens verksamhet på transportområdet. Som vid alla organisa- tionsförändringar betyder det att vissa gränssnitt och behov av extern samverkan försvinner medan andra tillkommer. Detta är enligt vår mening en ofrånkomlig följd av att vi lever i en dynamisk värld och som medför att en statisk organisationsstruktur inte kan vara något reellt alternativ. Som framgått av vårt delbetänkande är det vår egen övertygelse att en trafikslagsövergripande myndighet för med sig fler fördelar än nackdelar och att steget att samla fler- talet myndighetsuppgifter under ett tak korresponderar väl med olika förändringar som sker i de yttre förutsättningarna för verksamheten. vore det fel att sticka under stol med att en struktur- förändring av detta slag också har sitt pris. Staten som helhet, lik- som de inblandade myndigheterna och de anställda, träffas av olika slags omställningskostnader som i vissa fall kan bli betydande. Även för dem som myndigheterna är till för – medborgarna, före- tagen och andra privata och offentliga organisationer – kan en ny myndighetsorganisation medföra en omställning som inte är utan problem. Allmänheten och företagen kan exempelvis få det svårare att orientera sig i myndighetsvärlden. Detta bedömer vi vara en relativt snabbt övergående effekt, som dessutom kan motverkas på olika sätt och vi återkommer till detta i det följande. Svårare kan det vara med de ofta välutvecklade nätverk, baserade på personliga relationer som etablerats mellan myndigheter, branschorganisationer, intresseorganisationer och liknande, som riskerar att brytas eller störas när nya ansvarsgränser dras upp. Detta är en farhåga som vi har stött på i vårt utredningsarbete och som också kommer till uttryck i olika remissvar på vårt del- betänkande. uttrycks detta som att man vill ha en enda kontaktpunkt som kan ge ett samlat besked om den statliga politi- ken på transportområdet. Det är antagligen en klen tröst om man försöker vara formalistisk och framhålla att staten är en och samma, oavsett vilken myndighet som företräder den, eller att det egentligen bara är eller regeringen som kan ta ett poli- tiskt helhetsansvar för utvecklingen på transportområdet. Vår utgångspunkt är att man naturligtvis bör sträva efter att behålla de väl fungerande relationer som utvecklats inom exempel- vis miljöområdet och i trafiksäkerhets- och forskningsfrågor. Det är vår förhoppning och ambition att det i stor utsträckning ska vara samma personer och samma kompetens som arbetar med dessa frå- gor i Transportinspektionen som i den nuvarande myndighets- organisationen. I flera fall har vi också avstått från att lägga förslag om en mer långtgående och renlärig uppdelning mellan t.ex. myndighetsutövning och infrastrukturförvaltning för att inte splittra upp ansvaret i onödan. Att helt avstå från att skapa en tydlig och logisk myndighets- struktur med hänvisning till att befintliga nätverk och samverkans- områden inte får störas anser vi dock vara att sträcka sig för långt. Om detta skulle bli den överordnade principen för hur staten organiserar sin verksamhet skulle förvaltningsstrukturen efter hand kunna bli tämligen ogenomtränglig för den oinvigde. Enligt vår mening kan det inte heller uteslutas att det ibland kan finnas för- delar med att skapa nya samverkanskonstellationer eller tillföra nya erfarenheter och impulser till befintliga nätverk. Vi har i vårt delbetänkande (bland annat i avsnitt 2.5) tagit upp de nya behov av samverkan mellan myndigheterna på transport- området som föranleds av bildandet av Transportinspektionen. Vår bedömning var då, liksom , att en omfattande sådan samverkan är nödvändig av flera skäl. Ett skäl för samverkan, som vi försökt beskriva ovan, är att transportpolitiken ska kunna verkställas och utvecklas som en sammanhängande helhet. Ett annat skäl är att verksamheten ska kunna leva upp till de förvaltningspolitiska målen, vilket vi återkommer till i det följande. Ytterligare ett skäl är att uppnå ett effektivt utnyttjande av den kompetens och de övriga resurser som byggts upp inom olika myndigheter. Vi har behandlat flera sådana områden i vårt delbetänkande och berör ytterligare samverkansområden i detta betänkande, i kapitlen 4, 5 och 8. Slutligen ställs mycket stora krav på samverkan för att verksam- heten ska kunna fungera smidigt i samband med att ansvaret för en rad uppgifter överförs mellan myndigheterna. Detta gäller särskilt inom sjöfarts- och vägområdet. Vi behandlade dessa krav i vårt del- betänkande och den fortsatta förberedelse- och genomförande- processen kommer i hög grad att inriktas mot dessa frågor. Vi kommer också i det följande att argumentera för värdet av en dia- log med och stöd till dem som ska följa och använda regelverken. vill vi betona att det är självklart att i utövandet av myndighetsuppgifterna iaktta vissa principer om integritet, obero- ende och rättssäkerhet för att inspektionens verksamhet ska kunna mötas med tilltro. Det är exempelvis uppenbart att Transport- inspektionen inte kan engagerar sig i samverkansprojekt som leder till att inspektionen hamnar i en ekonomisk eller annan form av beroendeställning i förhållande till den verksamhet man ska reglera och utöva tillsyn över. Det har också funnits önskemål om att vi i detta utrednings- arbete ska tydliggöra ansvars- och arbetsfördelningen mellan Transportinspektionen och övriga transportmyndigheter i olika enskilda frågor, framför allt med avseende på den utveckling av regelverk m.m. som sker inom EU eller i andra internationella sammanhang.