sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet av deltagarna bedömdes ha rätt till någon annan ersättning än ekonomiskt bistånd, t.ex. lönebidrag eller sjuk- och aktivitetsersättning. En av poängerna med projektet beskrivs vara att både och ska få en ökad förståelse för deltagarnas förmåga i förhållande till deras besvär. Det i sin tur gav ökad kunskap om vilka krav som kunde ställas på personen i fråga. Ett annat syfte beskrivs vara att Försäkrings- kassan genom detta projekt har tagit sitt samordningsansvar för en grupp som varit försummad. 14.3Utanför socialförsäkringssystemet och född utomlandsTPF5FPT har tittat närmare på hur stor andel av dem som står utanför socialförsäkringssystemet som utgörs av utrikes födda personer. Det har man gjort genom en rikstäckande kvantitativ kartläggning av gruppen vuxna personer som hade nästan hela sin försörjning täckt av ekonomiskt bistånd . I den grupp som man har valt att titta närmare på ingår personer i åldrarna 20– som haft ekonomiskt bistånd och som varken haft arbetslöshetsersättning, sjukpenning eller rehabiliteringsersättning. Dessutom ska deras sammanlagda förvärvsinkomst, inklusive ersättning från arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ha varit mindre än gränsen för den sjukpenninggrundande inkomsten, dvs. Totalt sett var det cirka 47 000 personer som uppfyllde ovan beskrivna kriterier. Av hela gruppen var utrikes födda (knappt 32 700 per- soner). Efter att man har räknat bort de personer som ingår i det kommunala flyktingmottagandet, där kommunerna får en särskild ersättning från staten, återstår 38 700 personer. Av dessa är 24 500 utrikes födda (). Denna grupp utgör under- sökningsgruppen.TPF6FPT Kartläggningen säger inget om orsaken till att man hamnat i denna grupp. Tänkbara förklaringar uppges vara att man är sjuk och inte har rätt till sjukpenning, att man är arbetslös och inte har kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning eller att man antingen blivit utförsäkrad från arbetslöshetsersättningen eller att man aldrig 5TP PT (2005), Avsnittet bygger på Rapport . 6TP PT Då var totala befolkning i åldrarna 20–drygt 5,2 miljoner personer. Av dem var , knappt 790 000 personer, utrikes födda enligt . Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet kommit in på arbetsmarknaden. Gemensamt för gruppen är dock att de inte får sin försörjning vare sig genom arbete eller genom det generella socialförsäkringssystemet, utan blir långtidsberoende av ekonomiskt bistånd. Att sysselsättningsgraden är lägre är inte särskilt anmärkningsvärt, och man skulle därför kunna förvänta sig att en större andel av de utrikes födda i undersökningsgruppen har varit i . Så är emellertid inte fallet. har varit i . En mycket stor andel av undersökningsgruppen har kommit hit som flyktingar eller som anhöriga till flyktingar. Det innebär att de under sin första tid i har omfattats av det kommunala flyktingmottagandet. För dessa personer har uppenbarligen den introduktion som kommunerna erbjudit inte medfört arbete eller möjliggjort andra vägar in de generella systemen. Av de utrikes födda inom gruppen är drygt hälften födda i och knappt en tredjedel i något av de länder i som inte ingår i EU eller tillhör . De européer som finns med i gruppen är sannolikt flyktingar från . utom EU15*och *, det år som undersökts, bestod EU av 15 medlemsstater. tillkom ytterligare tio medlemsstater. Källa: databas , ur Rapport 2005. Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet 14.4Strukturella brister bakom utanförskapet Av det ovan beskrivna kan man konstatera att det finns en grupp människor i samhället som aldrig kommit in på arbetsmarknaden och som därför inte omfattas av stora delar av det generella social- försäkringssystemet. Många av dessa personer är hänvisade till ekonomiska bistånd för sin försörjning. Efter 1990-talets ekonomiska kris har kostnaderna för ekono- miskt bistånd stadigt minskat, även om denna trend tillfälligt bröts . Även det långvariga biståndstagandet minskade fram för att sedan öka igen, men det fanns fortfarande fler personer med bistånd 10–12 månader jämfört med . Det är en allvarlig signal om att personer som vare sig får arbete eller omfattas av de inkomstbaserade delarna i socialförsäkrings- systemet riskerar ett livslångt utanförskap. Än allvarligare är att deras möjligheter till arbete inte utreds i tillräckligt hög grad och att deras kompetens därmed inte utnyttjas. De riskerar även att bli utan rehabiliteringsinsatser som skulle kunna underlätta deras inträde på arbetsmarknaden. 14.4.1Strukturella brister i form av sektoriseringsproblem? Människor med sammansatta problem eller behov riskerar att falla mellan myndigheternas olika ansvarsområden. Man brukar i dessa sammanhang prata om sektoriseringsproblem. Sektoriseringsproblem kan kortfattat definieras som problem som sannolikt orsakas eller förvärras av att samhällets förvaltningar är uppdelade i olika sektorer, samt hur dessa sektorer fungerar i förhållande till varandra när de ska lösa ett gemensamt problem. När det uppstår gnissel mellan olika sektorer så att resultatet påverkas negativt har ett sektoriseringsproblem uppstått. Exempel på några sektorer är arbetsmarknadssektorn och utbildnings- sektorn, men problem kan även uppstå utifrån olika huvudmän, t.ex. stat, kommun och landsting. beskrivs sektoriserings- problemen som stuprörsproblem där varje myndighet styrs vertikalt, vilket gör att frågor som kräver samverkan mellan flera myndigheter inte blir lösta på ett bra sätt. Sektoriseringsproblem yttrar sig ofta i att människor med sammansatta problem eller Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet behov faller mellan stolarna. Sektoriseringsproblem kan även yttra sig som byråkrati, ineffektivitet och krångel.TPF7FPT I en rapportTPF8FPT från Statskontoret konstateras att ju mer special- kompetens som krävs, desto mer finns att vinna på en ökad arbetsdelning. En kraftig sektorisering har även varit en förut- sättning för den ökade effektivitet och produktivitet som har skapat vårt nuvarande välstånd. Enligt Statskontoret är det därför svårt att påstå att sektorisering automatiskt skulle vara ett generellt problem som behöver motverkas. Ett annat motiv till att antalet sektorer ökar är att nya verksamheter och nya områden kommer till. Tillsammans skapar det drivkrafter för att bygga ut välfärden, genomföra olika reformer och skapa nya politikområden. Till detta kommer den ökade internationaliseringen, som både kan ge utrymme för och tvinga fram nya sektorer. Inte heller här vill Statkontoret hävda att den ökade sektoriseringen skulle vara ett generellt problem i sig. 14.4.2Sektoriseringsproblem framför allt i komplexa sektorer och för individer med sammansatta behovTPF9FPT gav Statskontoret i uppdrag att analysera sektoriseringen inom offentlig förvaltning. Bakgrun- den var bland annat bristande kunskaper om sektoriseringen och dess konsekvenser. Som tidigare nämnts kommer Statskontorets fram till att sektoriseringinte kan pekas ut som ett generellt problem, och inte ens som ett problem i sig. Men i och med att sektorerna blir fler och fler så finns det anledning att uppmärk- samma eventuella sektoriseringsproblem. Problem med sektor- isering är framför allt kopplade till situationer och frågor som berör flera komplexa sektorer eller politikområden, och där det ofta krävs sektorsövergripande lösningar. Problemen uppstår även ofta kring frågor som berör personer med sammansatta behov där samverkan mellan olika aktörer är nödvändig för att individen ska kunna få det stöd som behövs. Ju fler sektorer det finns, desto större risk för att problem uppstår i gränserna mellan dem. Det kan i sin tur leda till oklart ansvar och slöseri med resurser. Särskilt olyckligt blir det om sektorerna börjar motarbeta varandra, eller om frågorna faller 7TP PT Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. 8TP PT Ibid. 9TP PT Statskontoret 2005:3, Sektorisering inom offentlig förvaltning. Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet mellan stolarna, vilket kan skapa stora problem för de medborgare som drabbas. Dessutom kan en s.k. suboptimering uppstå när en fråga berör flera sektorer. Om varje enskild sektor hanterar frågan på det sätt som den själv tycker är bäst, utan att ta hänsyn till att det kan försvåra för de andra sektorerna, kan det leda till förseningar, krångel och onödigt höga kostnader. En sektor kan också vara felaktigt avgränsad i förhållande till de uppgifter den förväntas utföra, t.ex. därför att uppgifterna har ändrat karaktär sedan sektorn skapades. har en central roll för att motverka problem som beror på sektorisering. I rapporten konstateras att eftersom det knappast finns några generella sektoriseringsproblem, så finns det heller inga generella åtgärder för att lösa problemen. I stället måste problemen kart- läggas och analyseras i varje enskilt fall, och lösningarna måste ta sikte på de brister som upplevs som allvarliga. Intressanta frågeställningar att belysa lite närmare uppges vara resultatstyrningens konsekvenser i ett sektoriseringsperspektiv, omfattningen och konsekvenserna av myndigheternas normgivning och förmåga att styra förvaltningen utifrån ett helhetsperspektiv. 14.5Mål- och resultatstyrning i ett sektoriserings- perspektiv när det gäller arbetslivsinriktad rehabiliteringTPF10FPT fick Statskontoret ett nytt uppdrag av , vilket kan ses som en fortsättning på det tidigare uppdraget. bestod uppdraget av att utreda följande: Kan mål- och resultatstyrningen bidra till att skapa eller förstärka sektoriseringsproblem? Skulle mål- och resultatstyrning kunna mildra eller lösa sektori- seringsproblem? Hinder och förutsättningar för att förändra mål- och resul- tatstyrningen i en lämplig riktning utifrån dessa perspektiv. 10TP PT Statskontoret 2006:3, Avsnittet bygger på rapporten styrning? Om resultatstyr- ning och sektoriseringsproblem. Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet Statskontoret har studerat sektoriseringsproblem inom sammanlagt fem olika områden: arbetslivsinriktad rehabilitering, nyanlända invandrares inträde på arbetsmarknaden, transportsystemets anpassning för funktionshindrade, omhändertagande av ungdomar för samhällsvård, information och rådgivning till företag samt användningen av mark. Genom fallstudier har man undersökt hur regeringen uppmärksammat och hanterat dessa områden i sin resultatstyrning och de sektoriseringsproblem som finns där. En genomgång har gjorts av budgetpropositioner, regleringsbrev och årsredovisningar för de berörda myndigheterna. Fallstudierna har sedan kompletterats med intervjuer inom berörda myndigheter och departement. Ett av de områden som man fokuserar på i denna rapport är den arbetslivsinriktade rehabiliteringen, vilket är det område som vi valt att belysa närmare. Gemensamt för samtliga områden som man har studerat är att en eller flera statliga aktörer – ofta på flera nivåer – tillsammans med icke-statliga aktörer (främst kommuner) ansvarar för ett offentligt åtagande. Eftersom regeringens resultatstyrning bara kan tillämpas på statliga myndigheter måste man även titta på övriga styr- instrument som staten har till sitt förfogande. Utöver mål- och resultatstyrning gäller det t.ex. lagstiftning och finansiell styrning. Det innebär också att man inte kan lösa eventuella sektorise- ringsproblem enbart genom mål- och resultatstyrning, utan att det också handlar om hur man i det enskilda fallet kan kombinera flera olika styrinstrument. I hälften av fallen har mål- och resultatstyrning inte haft någon eller enbart begränsad betydelse för att sektoriseringsproblem uppstått. I vissa fall har dock mål- och resultatstyrning bidragit till sektoriseringsproblemen. Det gäller framför allt för arbetslivs- inriktad rehabilitering och nyanländas inträde på arbetsmarknaden. 14.5.1Mål- och resultatstyrning kan i vissa fall bidra till sektoriseringsproblem Även om det är svårt att ge ett enkelt svar på vilka mekanismer inom mål- och resultatstyrningsinstrumentet som kan bidra till sektoriseringsproblem, lyfter Statskontoret fram vissa iakttagelser: Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet Målen i regleringsbreven är inte tillräckligt samstämmiga för de berörda myndigheterna innehåller inte tillräckligt samstämmiga mål, vilket kan leda till att myndigheterna drar åt olika håll och prioriterar sin verksamhet på ett sätt som inte gynnar helheten. Mål- och resultatstyrningen fokuserar på myndighetens kärnverk- samhet Till största delen fokuserar mål- och resultatstyrningen på myndig- hetens kärnverksamhet. Verksamhet som förutsätter samverkan i skarvarna mellan olika myndigheter uppmärksammas inte på samma sätt i styrningen. innehåller förvisso ofta krav på samordning och samverkan för att lösa sektoriserings- problem, men dessa återfinns oftast under rubriken mål eller Uppdrag. Det riskerar att leda till att de uppfattas som mindre viktiga. Regeringens mål är för vaga Regeringens mål och uppdrag är för vaga och för många, vilket ger utrymme för tolkningar. Detta kan bidra till att de olika myndig- heternas egna prioriteringar försvårar ett samordnat agerande. Myndigheternas egna nedbrytningar motverkar samverkan Myndigheternas egna nedbrytningar av mål för den interna styr- ningen leder ibland till prioriteringar som motverkar ett samordnat agerande. Statskontorets genomgång av AMV:s årsredovisningar visar t.ex. att AMS tolkningar av vissa mål (t.ex. inskrivnings- tidernas längd) i vissa fall har fått effekten att personer omdefinie- rats som andra myndigheters problem och avaktualiseras. En stor andel av dessa personer riskerar enligt Statskontoret att bli avaktua- liserade utan att deras problem har lösts. Strävan att minska inskrivningstiderna verkar även kunna leda till att personer skrivits in i kategorier där man inte behöver vidta några åtgärder. Genom att dessa personer definieras som inte anställningsbara undviker Arbetsförmedlingen att de ligger kvar som inskrivna , vilket i sin tur gör att det blir lättare för myndigheten att nå målet. Ett annat exempel som tas upp i rapporten är verksamhet . Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet riksmål (interna verksamhetsmål) var då att minska antalet sjukfall med en sjukperiod längre än . Trots att hade mål även för den samordnade rehabiliteringen kom en hård prioritering av tvåårsfallen i den egna organisationen att leda till att man inte hann arbeta med den samordnade rehabilitering i den utsträckning som skulle ha behövts. Regeringens återrapporteringskrav leder ibland till prioriteringar som inte gynnar ett samordnat arbete, i och med att skilda återrapporteringskrav kan leda till olika prioriteringar och därmed försvåra ett mer samordnat arbete. Problemet är att ingen myndighet och inget departement äger hela processen. 14.5.2Kan mål- och resultatstyrningen användas för att mildra eller lösa sektoriseringsproblem? I rapportenTPF11FPT ger Statskontoret några exempel på åtgärder som skulle kunna vidtas för att mildra eller lösa sektoriserings- problemen: Ökad uppmärksamhet på och kunskapen om de mekanismer som kan bidra till att förstärka sektoriseringsproblemen. Öka incitamenten för samverkan genom att formulera samstämmiga eller helt gemensamma mål, förtydliga ansvaret för samverkan och återrapportering samt uppmärksamma finansieringens viktiga betydelse för att åstadkomma samver- kan kring sektoriseringsproblem. Ett samlat anslag kan vara ett sätt att åstadkomma detta. Anslag till en myndighet för att köpa tjänster av en annan myndighet kan vara ett annat sätt. Mål- och resultatstyrning löser inte sektoriseringsproblemen på egen hand, utan oftast behövs även ändringar i lagstiftningen (gäller inte minst för de aktörer som inte är statliga och därmed inte styrbara via mål- och resultatstyrning). Frivilla överenskommelser, t.ex. inom området integration av invandrare bör noga följas upp, så att de inte tas som intäkt för att slippa ta itu med annat nödvändigt reformarbete, såsom t.ex. 11TP PT Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet lagstiftning, finansiering och ökad samordnad styrning av berörda myndigheter genom mål- och resultatstyrnings- instrumentet. 14.5.3Hinder för att förändra mål- och resultatstyrningen Statskontorets studier tyder på att man endast i begränsad utsträckning lyckats mildra sektoriseringsproblemen genom mål- och resultatstyrning. En orsak till detta uppges vara att regeringen i allt högre grad detaljstyr myndigheterna genom att lämna mängder av uppdrag och ställa omfattande krav på återrapportering. Detta har sammantaget lett till en styrning som inte var avsedd när mål- och resultatstyrningen infördes. Mål- och resultatstyrningsinstrumentet är vidare alltför över- lastat för att kunna fungera bra som styrinstrument. Det finns för många mål, uppdrag och återrapporteringskrav i förhållande till resurserna, vilket skapar motstridiga signaler och minskar effek- tiviteten i styrningen. Enligt Statskontoret är det svårt att på ett meningsfullt sätt resultatstyra myndigheter som har så många mål och uppdrag som t.ex. och Arbetsmarknads- verket. I stället riskerar regleringsbrevet att fungera som en önskebrunn som inte kan tas på allvar. Ytterligare ett hinder ligger i det faktum att är sektoriserat, där huvuddelen av arbetet med att styra förvaltningen sker mellan det berörda departementet och den egna myndig- heten. Detta försvårar en lösning av frågor som är horisontella, t.ex. sektoriseringsproblem. Man noterar dock att arbetsformerna i fler fall verkar ha utvecklats mot fler tvärgående kontakter i olika typer av arbetsgrupper. Avslutningsvis kan vi konstatera att rehabiliteringsinsatser har en stor betydelse för att öka möjligheterna att komma in på arbets- marknaden. Bland de personer som ännu inte kommit in på arbets- marknaden och som därför står utanför socialförsäkringssystemet har många ett eftersatt behov av rehabilitering. Mycket tyder på att det finns strukturella orsaker bakom utanförskapet. I vissa fall har regeringens mål- och resultatstyrning bidragit till vissa sektoriseringsproblem. I andra fall har bristen på systematiska kart- läggningar inom av orsakerna till ekonomiskt bistånd bidragit till att insatser inte har vidtagits. De kommunala kartlägg- ningarna görs ofta i form av särskilda projekt och inte inom den Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför socialförsäkringssystemet Helt klart är att insatser behövs för att personer som står utanför socialförsäkringssystemet ska få ökad tillgång till rehabilitering. En viktig utgångspunkt för utredningen har varit i vilken utsträck- ning det är möjligt att lära av hur andra länder har genomfört förändringar som förbättrar arbetsmarknadsanknytningen för ut- redningens målgrupp. I detta avsnitt beskriver vi de delar i den internationella utvecklingen som vi bedömt som speciellt be- tydelsefulla för utredningen. I många länder i förekommer en utveckling som syftar till att i större omfattning aktivera enskilda som inte har någon förankring på arbetsmarknaden. I ett internationellt perspektiv finns också en betydande strävan att dessa ambitioner också ska omfatta enskilda med ekonomiskt bistånd. har det inom EU, men kanske fram- för allt i de olika medlemsländerna, utvecklats strategier vars främsta syfte är att modernisera de nationella välfärdssystemen. Den grundläggande uppfattningen är att den europeiska sociala modellen behöver förändras och att de socialpolitiska ersättnings- systemen behöver stimulera aktiva insatser i syfte att få fler i arbete. Det finns en uppfattning att enskilda i de europeiska väl- färdsstaterna bör stanna kvar längre i arbetslivet och dessutom få förbättrade incitament för att förstärka sitt deltagande på arbets- marknaden.TPF1FPT Ett flertal medlemsländer har startat reformer som ligger nära dessa övergripande målsättningar. I dessa nationella reformer läggs tonvikten vid medborgar- nas personliga ansvar och medborgarnas skyldigheter. 1TP PT , H., 2006, Svensk aktiveringspolitik och aktivitetsgarantin i Nordisk belysning. De nordiska länderna definieras ofta som ett aktivt hörn bland de europeiska välfärdsstaterna. Anledningen är att , , och har en lång tradition av aktiva arbets- marknadspolitiska åtgärder och socialpolitiska arrangemang som betonar arbete som en grundläggande förutsättning för ekono- miska ersättningar. Delvis som en följd av den förda politiken i , och har de öppna arbetslöshetsnivåerna stabiliserats på relativt låga nivåer, framför allt vid en europeisk jämförelse. har ännu inte helt återhämtat sig från den ekonomiska nedgång som inträffade , och landets arbetslöshetssiffror är i vissa avseenden högre än för ett europeiskt genomsnitt. De nordiska länderna har dessutom alla en högre sysselsättningsgrad än det europeiska genomsnittet. har de nordiska länderna förstärkt sin aktiva profil och betonat arbetslinjen som en grundläggande förutsätt- ning för att utveckla välfärden. I viss utsträckning har etablerade arbetsmarknadspolitiska åtgärder setts som oförenliga med den föränderliga arbetsmarknaden som, menar många, ställer nya krav på de social- och arbetsmarknadspolitiska systemen, men också på de arbetslösa. I flera länder har det inneburit omfattande arbetsmarknads- reformer, nya åtgärder för att hantera långtidsarbetslöshet och ändringar i den rättsliga regleringen av arbetslöshetsersättningen och det ekonomiska biståndet. Trots att reformerna skapats utifrån respektive nationella problembilder finns det gemensamma näm- nare som förenar de nordiska länderna. Som exempel kan nämnas en allmänt stärkt arbetslinje, ökat fokus på den arbetslöses skyldig- heter gentemot staten, begränsningar i ersättningssystem vid arbetslöshet och utveckling av individuella lösningar för varje arbetslös individ.TPF2FPT 2TP PT Ibid. SOU 2007:2 Internationella erfarenheter Tabell 15.1 Arbetslösheten i procent av arbetskraften samt sysselsättnings- grad (15 ) Arbetslösheten i procent av arbetskraften Sysselsättningsgrad (15 ) Källa: (2005), Employment Outlook, Statistical . När det gäller långtidsarbetslöshet har de nordiska länderna nivåer som ligger betydligt lägre än genomsnittet för EU15-länderna. Vid ingången var och de länder som hade lägst nivåer av långtidsarbetslösa. var rollerna ombytta och utmärkte sig klart från de övriga nordiska länderna. Av de nordiska länderna är det i första hand som har satsat på aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser. Det svenska för- språnget bestod fram och därefter tog vid som mer aktiverande. Tabell 15.2 Årliga kostnader för aktiva och passiva åtgärder, i procent av BNP Källa: Furåker & (2002) samt (2005), tabell G. Av de nordiska länderna är det som tydligast har förändrat sin tidigare politiska linje. har vid ett flertal tillfällen och med olika reformer betonat att danska medborgare har sociala rättigheter, men även klart uppställda skyldigheter. Detta har exempelvis kommit till uttryck i arbets- löshetsförsäkringen som delades i en passiv del (dvs. år som den arbetslöse kunde få ersättning) och en aktiv del (dvs. år som den arbetslösa var tvungen att delta i aktiva insatser). Den danska arbetsmarknadsutvecklingen skiljer sig på vissa cent- rala punkter från den svenska. är arbetslösheten i den lägsta på mycket . Även sysselsättningsnivåerna har stigit och hör till de högsta inom OECD-området. Denna utveck- ling inleddes första år och har accentuerat , med vissa mindre nedgångar. För kommunerna aktualiserade den tidigare höga arbetslösheten deras roll som organisatörer och finansiellt ansvariga för enskilda med kontanthjälpen (ekonomiskt bistånd).