sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Det gäller beslut om intagning till gymnasieskolan. I 6 kap. 11 § gymnasieförordningen anges det att det slutliga beslutet om intagning skall om möjligt fattas före . Som synes är det här frågan om en i förordningen utryckt målsättning. Det finns ingen reglering av följderna om beslut inte fattas i rätt tid. Enligt utredningens uppfattning går det inte att dra några slutsatser av jämförelsen med den här regleringen eftersom besluten rörande fristående skolor grundar sig på ett helt annat slags under- lag, som kräver en annan och mer omfattande genomgång och ana- lys än intagningsbesluten. De nämnda reglerna avser inte heller de statliga skolmyndigheterna utan gäller för kommunernas intag- ningsverksamhet. Utredningen har också svårt att se hur en reglering av besluts- tidpunkten kan utformas utan att kvaliteten i handläggningen även- tyras. Det är även viktigt att det finns utrymme för handläggning av mer tidskrävande ärenden. Slutligen ter det sig svårt att reglera vilka följderna bör vara om ett beslut inte fattas inom föreskriven tid. Utredningen delar därför uppfattning att det inte i författning bör anges en bestämd senaste tidpunkt för när beslut ska fattas. är det angeläget att Skolinspektionen verkar för att nå målsättningen att ärenden om godkännande och rätt till bidrag för fristående skolor ska ha avgjorts Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande året innan verksamheten är planerad att starta. Endast i särskilda undantagsfall bör beslut fattas efter det datumet. I det samman- hanget finns det anledning att beakta att handläggningen kan för- dröjas av att ett ärende kräver en större utredning och kanske be- höver kompletteras mer än vad som vanligen är nödvändigt. 4.4.3Möjligheterna att komplettera en ansökan Utredningens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att föreslå en begränsning av en fristående skolas rätt att kom- plettera sin ansökan. Utredningen har tidigare pekat på att innehållet i ansökningarna från fristående skolor ofta är bristfälligt. har i och för sig möjlighet att meddela närmare föreskrifter om hur ansökningarna ska vara utformade. Den möjligheten har inte utnyttjats utan Skol- verket har nöjt sig med att lämna information om vad en ansökan bör innehålla. Under det fortsatta utvecklingsarbetet av Statens skol- inspektion finns det anledning att ta upp frågan om ansöknings- handlingarnas utformning på nytt och att överväga om inte närmare föreskrifter behövs för att undanröja en del av de oklarheter som finns kring vilka uppgifter som behövs för tillståndsprövningen. Utredningen vill framhålla vikten av att Skolinspektionen över- väger möjligheten att meddela sådana föreskrifter eftersom det kan bidra till en effektivare handläggning. En annan omständighet som påverkar Skolinspektionens hand- läggning är vilka möjligheter en fristående skola ska ha att komplettera sin ansökan. Från dåvarande tillståndsenhet har för- medlats bilden av att det i vissa ärenden kan vara fråga om åtskilliga kompletteringsomgångar. Det leder ändå inte alltid till att ansökan blir fullständig i den mening att den tillhandahåller all den infor- mation som behövs som underlag för att pröva ansökan. Det med- för en fördröjning av handläggningen utan att beslutsunderlaget alltid förbättras. Det kan därför finnas skäl att överväga eventuella åtgärder. Ett förslag är att Skolinspektionen ges möjlighet att avsluta handläggningen genom att förelägga en fristående skola att lämna alla uppgifter som skolan önskar åberopa till stöd för sin ansökan. I juridiskt språkbruk benämns detta preklusion. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande innebär att de omständigheter som inte lämnas inom viss angiven tid inte kommer att kunna beaktas vid prövningen. En sådan ordning skulle kunna förkorta handläggningsfasen. Sam- tidigt inskränks den fristående skolans möjlighet att åberopa nya omständigheter i ärendet. Nya upplysningar om hur planerings- arbetet fortskrider skulle då inte kunna lämnas efter att tiden har gått ut. Det betyder t.ex. att ny information om lokalplaneringen inte skulle kunna beaktas efter en viss tidpunkt. Det skulle, enligt utredningens mening, vara en brist eftersom det är omständigheter som dels har stor betydelse för bedömningen, dels ofta lämnas vid ett sent skede. En annan svaghet med en preklusionsregel är att den bara avser handläggningen vid Skolinspektionen. Om tillståndsmyndighetens beslut överklagas till förvaltningsdomstol har den fristående skolan på nytt möjlighet att åberopa omständigheter som inte tidigare åbe- ropats. Det leder till en risk för överklaganden som beror på att vissa sakuppgifter inte har funnits tillgängliga för tillståndsmyn- digheten. Det strider mot tanken att prövningen av en ansökan i första hand ska ske hos myndigheten och inte i domstol. Utredningen menar därför sammanfattningsvis att även om det är angeläget att kvaliteten på den ansökningar som lämnas in är så hög som möjligt och att det har stor betydelse för Skolinspek- tionens möjligheter att handlägga ärendena på ett effektivt sätt, så innebär ett förbud att efter en viss tidpunkt åberopa nya omstän- digheter i ärendet så stora nackdelar att det inte uppväger de för- delar som skulle kunna vinnas. Utredningen förordar därför att Skolinspektionen, med hjälp av sin möjlighet att utfärda föreskrifter och anvisningar, i stället fortsätter sitt arbete med att utveckla ansökningshandlingarna och processen kring dessa. I avsnitt 4.1 har beskrivits huvuddragen i handläggning av inkomna ansökningar om etablering av fristående skolor. Även om jämförelser kan göras är det för tidigt att dra några slutsatser av vilken betydelse den nya myndighetsstrukturen kommer att få för handläggningen. En av utredningens uppgifter är att överväga om och hur prövningen av fristående skolors ansökningar kan ske på ett mer effektivt sätt och handläggningstiden därmed också kan förkortas. Frågan har fått ökad aktualitet i takt med den stora Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande ökningen av antalet ansökningar. Jämfört med situationen lämnas fler än dubbelt så många ansökningar in 2008. I absoluta tal kom 201 ansökningar in 1998 och 285 ansökningar 1999. 2007 hade de ökat till 563 stycken och kom 560 ansökningar in till . Detta är naturligtvis en omständighet som bör beaktas när möjligheterna till en effektivare handläggning övervägs. Som angavs i föregående avsnitt har tidpunkten för ansökan be- tydelse för handläggningstidens längd. Det har framförallt samband med att den nuvarande ordningen innebär att remiss till kommunen har skett under den och . Med hänvisning till semesterperioder och att de beslut- ande organen – remissvaren beslutas ofta av den för utbildningen ansvariga nämnden eller ibland av kommunfullmäktige – inte sammanträder lika ofta som under den övriga delen av året, uppstår onödig tidsutdräkt. Förslaget om att tidigarelägga ansökningarna kan i de flesta fall leda till att kommunens yttranden kan vara Skolinspektionen tillhanda . Därmed förkortas den faktiska remisstiden utan att några särskilda åtgärder därutöver krävs. Nästa fråga är om ytterligare effektivisering kan göras för att förkorta tiden för kommunernas remissvar. Det är svårt att göra generella uttalanden om hur som krävs för att kommunen ska ha möjlighet att lämna de nödvändiga upplysningarna. har tidigare upplyst att kommunen eller maj ges tillfälle att yttra sig men att svar ska lämnas först till . Det har inneburit en remisstid som är minst fyra och en halv månad. Den ter sig orimligt lång, även med hänsyn tagen till semester- perioder. Den tidigareläggning av ansökningstiden som föreslås ändrar i viss mån förutsättningarna för remisstiden. Det är med den för- ändringen rimligt att anta att remissen till berörda kommuner kan skickas eller mars. En längre remisstid än bör inte komma i fråga. Det betyder att kommunens yttrande ska vara hos Skolinspektionen senast . Därutöver menar utredningen att Skolinspektionen bör överväga om inte remisstiden i sig kan kortas. Synpunkten avser remiss- förfarandet i allmänhet men gäller särskilt i fråga om ansökningar som är mer begränsade och t.ex. endast avser en utvidgning av en i kommunen redan etablerad verksamhet eller byte av huvudman. Vid sådana förhållanden är det rimligt att Skolinspektionen begär in snabbare svar från kommunen. I många fall kan förmodligen en remisstid som är en eller vara tillräcklig. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande Hur lång remisstiden ska vara är, enligt utredningens uppfatt- ning, en handläggningsfråga som bör övervägas av Skolinspektionen i anslutning till att rutinerna för handläggningen ses över för att skapa ett effektivare förfarande. Utöver de synpunkter som utred- ningen har lämnat finns det inte skäl att lämna några förslag i den här delen. 4.4.5Behovet av kommunernas yttranden I direktiven görs antagandet att i de flesta fall har till- gång till all nödvändig information för att fatta beslut utan att yttrande från kommunen krävs. Vid kontakter med har det framkommit att den information om de lokala förhållandena i en kommun som krävs för att verket på ett fullgott sätt ska kunna avgöra om en fristående skolas etablering kommer att få påtagligt negativa följder för skolväsendet i kommunen inte finns tillgäng- liga. Det är därför nödvändigt att Skolinspektionen på något sätt får denna typ av information från kommunen. 1995/96:200 anges olika exempel på omständigheter som kan innebära påtagligt negativa följder för skolväsendet i en kommun. Ett av dem är landsorts- och glesbygdsskolor samt elevernas möj- ligheter att välja en skola som ligger nära hemmet. Sådana faktorer kan enbart bedömas om Skolinspektionen får kännedom om hur kommunens planering av skolverksamheten ser ut. De ansökningar som rör en fristående skola som är avsedd att ersätta en skola som har lagts ner, är ett typexempel på den lokalt baserade information som Skolinspektionen är beroende av för att kunna göra en fullödig bedömning. Det finns även andra, lokalt betingade omständigheter som Skol- inspektionen inte kan få kännedom om på annat sätt än via kom- munen. Det gäller t.ex. elevernas geografiska fördelning i kommunen samt vilka nationella gymnasieprogram som kommunen erbjuder och hur många elevplatser programmen har. Det är också angeläget för Skolinspektionen att få besked om vilken betydelse en fri- stående skolas etablering har för kommunens möjligheter att upp- rätthålla bredden i sin egen skolverksamhet. I anslutning till detta sägs i direktiven att förslagen bör vara inriktade på att leda till ett minskat inflytande för kommunen. Det väcker till att börja med frågan i vilken utsträckning kommunen har ett inflytande över prövningen av fristående skolor. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande ningens efterforskningar tyder på att kommunens inställning till en ansökan från en fristående skola har betydelse för bedömningen av om den sökta etableringen har påtagligt negativa följder för det offentliga skolväsendet. Det gäller särskilt i de fall kommunen är positiv till en ansökan, eftersom det då sällan lämnas några upplys- ningar som visar att en etablering skulle kunna få negativa följder. Enligt upplysningar från är det emeller- tid ett generellt problem att kommunen inte alltid lämnar de sak- upplysningar om skolverksamheten som behövs för att ge till- räckligt underlag för prövningen av effekterna av den sökta etabler- ingen. Det här visar att kommunerna har en viktig roll för att till- handahålla underlag för Skolinspektionens prövning. Det är därför nödvändigt att även fortsättningsvis involvera kommunen i hand- läggningen av ansökningsärendena. I avsnitt 4.4.7 behandlas Skolinspektionens uppgift i fråga om tillståndsprövningen. I samband med det tas också upp vilken roll kommunen ska spela i den prövningen. 4.4.6Förutsättningarna för att bedöma en utbildning Skollagen är i första hand en reglering av den skolverksamhet för barn och ungdomar som det allmänna anordnar. Den gemensamma benämningen är det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar. Regleringen av de fristående skolorna bygger på tanken att skol- verksamhet får anordnas av enskilda, vid sidan av de skolformer som det allmänna anordnar (se 1 kap. 3 § skollagen). Det innebär bl.a. att de regler och krav som gäller för det offentliga skol- väsendet inte med nödvändighet gäller även för fristående skolor. Lagstiftaren har dock velat framhålla att kraven på offentliga och fristående skolor bör vara likartade. Det uttrycks bl.a. i att oavsett om det är verksamhet som motsvarar förskoleklass, grund- skola, obligatorisk särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som en fristående skola ansöker om att få bedriva, så ställer skol- lagen krav på att verksamheten ska ge kunskaper och färdigheter som väsentligen svarar mot de som ska förmedlas av motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet. Det krävs också att verk- samheten i en fristående skola ska svara mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande Det får betydelse även för prövningen av fristående skolor. För de offentliga skolorna gäller läroplaner, kursplaner och andra styr- dokument. Dessa är visserligen inte tillämpliga för de fristående skolorna, men eftersom Skolinspektionen ska bedöma om den fristående skolans verksamhet väsentligen motsvarar de krav som ställs på offentliga skolor måste myndigheten sätta den sökta verksamheten i relation till vad som föreskrivs i de olika styrdokumenten. Den nödvändiga kompetensen för detta moment av prövningen har, fram till inrättandet av Skolinspektionen, funnits inom olika delar av . Det har varit tillståndsenheten som har svarat för prövningen av ansökningar från fristående skolor. I de delar som prövningen har avsett jämförelser med kraven enligt styrdoku- menten har tillståndsenheten biträtts av den enhet som ansvarar för styrdokumenten. Den ändrade myndighetsstrukturen som gäller från har dock ändrat förutsättningarna för denna samverkan. är tillståndsverksamheten förlagd till Skolinspektionen medan styrdokumenten alltjämt tillhör ansvarsområde. Det medför att den samverkan som tidigare skedde inom Skol- verket fortsättningsvis får ske över myndighetsgränsen. Det är svårt att bedöma vilken betydelse det har för effektiviteten i tillståndsprövningen men frågan bör uppmärksammas nu när den nya myndighetsstrukturen har införts. Det finns också skäl att på- peka att det kan finnas frågor rörande t.ex. sekretess som behöver övervägas särskilt om samverkan ska kunna ske på det sätt som har varit fallet. Det bör dock nämnas att Skolinspektionen har avsikten att redan första året efter att en fristående skola har inlett sin verksamhet undersöka om skolans verksamhet motsvarar de krav som ställs. Det kan antas att det får viss betydelse även för den bedömningen av verksamheten som sker i förhand. När det gäller prövningen i övrigt anger direktiven målsätt- ningen att utredningen ska föreslå förändringar som leder till en mindre administrativt tung process, där beslut kan fattas tidigare och därmed ge bättre förutsättningar för planering för såväl kom- munen som den fristående skolan. Frågan är om det finns ytter- ligare förslag om hur det skulle kunna uppnås. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande 4.4.7Prövningen av en fristående skolas ansökan Utredningens förslag: Förutsättningarna för prövningen hos Skolinspektionen ska kompletteras genom tillägg till skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor så att det framgår att den bl.a. ska avse om den fristående skolans verk- samhet kommer att innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna och skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Vidare ska det framgå av skollagen att den eller de kommuner som berörs av den fristående skolans verksamhet ska vara skyldig att, på begäran, yttra sig till Skolinspektionen. I anslut- ning till det klargörs att Skolinspektionens uppgift är att göra en allsidig bedömning av följderna av den verksamhet som en fri- stående skolas ansökan rör och att myndigheten har ett ansvar för att utreda dessa. Det innebär också att kommunens uppgift är att tillhandahålla den information om de lokala förhållandena som behövs för att Skolinspektionen ska kunna genomföra sin prövning. Inom ramen för sitt bemyndigande har Skolinspek- tionen rätt att meddela närmare föreskrifter om vilken sorts uppgifter som kommunen ska lämna. Tydligare kriterier för att bedöma effekterna av en fristående skolas etablering Det har pågått en diskussion om vilka kriterier som ska användas vid bedömningen av effekterna av den skolverksamhet som en fristående skola ansöker om att få starta. Det har framförts olika tankar om hur det nuvarande kriteriet påtagligt negativa konsekvenser för skolväsendet i den kommun där skolan är be- lägen skulle kunna utökas och preciseras för att bättre återspegla vilka omständigheter som ska tillmätas betydelse vid bedömningen. 2001/02:35 föreslogs att en förklaring om rätt till bidrag skulle föregås av en helhetsbedömning av skolans verksamhet med beaktande av bl.a. skolans storlek och geografiska läge. Utbildnings- utskottet ansåg dock att det inte var lämpligt att lyfta fram vissa faktorer när det framhålls att det är en helhetsbedömning av samtliga omständigheter som är det väsentliga. be- tonade utskottet att prövningen ska utgå från ett elevperspektiv och att det är viktigt att beakta hur den sökta etableringen berikar Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande eller försvårar ett breddat och efterfrågestyrt utbud. Resultatet av detta var att det inte gjordes någon förändring utan att begreppet påtagligt negativa följder behölls oförändrat.TPF10FPT Ett nytt förslag om att precisera förutsättningarna för pröv- ningen presenterades av i den tidigare nämnda rapporten . föreslog två olika omständigheter som sär- skilt borde beaktas vid bedömningen av följderna av en etablering av en fristående skola. Den första omständigheten rörde hur den sökta utbildningen påverkar elevernas möjligheter att välja utbildning i kommunen. Utgångspunkten för den bedömningen skulle vara det totala utbild- ningsutbudet inom en kommun eller ett närområde, oavsett vem som är huvudman. Det framhölls dock att kommunen har ett särskilt ansvar för att erbjuda utbildning och att elevernas möjlighet att välja en utbildning inom det allmänna särskilt måste beaktas. Detta anknyter till det andra kriteriet, där det angavs att be- dömningen också skulle avse om inrättandet av en fristående skola inverkar menligt på kommunens möjlighet att erbjuda eleverna utbildning inom det egna skolväsendet eller medför ekonomiska svårig- heter på lång sikt. Det här kriteriet tar sikte på bl.a. den situationen att kommunen planerar att lägga ner en skola som en fristående skola ansöker om att ta över och driva vidare samma verksamhet. I fråga om bedömningen av ekonomiska svårigheter framhöll att det finns en osäkerhet rörande vad som menas med lång sikt. undersökningar hade dock visat att generellt sett ansågs vara en överskådlig period och den föreslogs därför för den här aktuella typen av bedömningar. Med väcktes alltså på nytt frågan om införande av särskilda kriterier för att underlätta prövningen av vilka följder en fristående skolas etablering kan få. I likhet med Utbildnings- utskottet i det tidigare lagstiftningsärendet anser utredningen att det finns risk för att specifika kriterier blir allt för inriktade på vissa omständigheter medan andra riskerar att förlora i betydelse, trots att de kan vara av stor vikt i enskilda fall. Det hänger nära samman med att förutsättningarna för etablering av fristående skolor skiljer sig starkt åt mellan olika kommuner och att olika faktorer därför har olika stor betydelse i olika ärenden. Detta talar för att det viktigaste är att bedömningen av effekterna av en fristående skolas etablering även i fortsättningen sker ur ett helhetsperspektiv. 10TP PT 2001/02:UbU7 s. 25. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande ningen anser därför inte att det i skollagen bör införas några kriterier av det slag som föreslogs i rapporten. Däremot, menar utredningen, finns det behov av att utvidga begreppet påtagligt negativa följder för skolverksamheten för att bättre belysa förutsättningarna för prövningen. Bestämmelsen bör utformas på ett sätt som ger tydliga anvisningar för vilken inrikt- ning prövningen ska ha men som ger utrymme för att beakta alla omständigheter av betydelse i ett ärende. är det viktigt att prövningen inte begränsas till vissa omständigheter med risk för att andra faktorer inte beaktas. En gemensam nämnare vid de tidigare diskussionerna om vilka faktorer som ska tillmätas betydelse när följderna av en fristående skolas ansökan bedöms har varit att det är viktigt att utgå från ett elevperspektiv. Med den nuvarande utformningen uttrycks inte det så tydligt. till den domstolspraxis som finns har elevperspek- tivet ibland kommit till uttryck. Det har t.ex. gällt bedömningen av hur en fristående skolas etablering påverkar valfriheten för eleverna eller möjligheten att gå i skola i en viss del av kommunen. Ofta har i stället domstolarna bedömt etableringen ut ett kommunperspek- tiv. Det har t.ex. varit fråga om hur kommunens elevunderlag ser ut eller vilka effekter för kommunen som uppkommer när en nedlagd skola ersätts av en fristående skola. Båda dessa perspektiv hör, enligt utredningens uppfattning, nära samman. Skollagens utformning kan emellertid tolkas som att be- dömningen i första hand ska ske med beaktande av effekterna för kommunens verksamhet sedd mer från kommunens roll som huvud- man för det offentliga skolväsendet än från ett elevperspektiv. För att tydliggöra att bägge synsätten är viktiga vid bedömningen av vilka följder en fristående skolas ansökan kommer att få ska detta komma till uttryck också i lagtexten. Utredningen föreslår därför att en fristående skola ska kunna förklaras ha rätt till bidrag om verksamheten inte innebär påtagligt negativa följder för eleverna eller skolväsendet i övrigt Därigenom anges att både ett elev- och ett kommunperspektiv ska anläggas vid bedömningen samtidigt som den inte begränsas till att endast avse vissa omständigheter. Diskussionen har varit inriktad på att det endast är effekter som kan antas bestå på som kan anses uppfylla kravet på att vara påtagligt negativa. Även innebörden av begreppet lång sikt har därför diskuterats. har i sin prövning anlagt ett femårsperspektiv när effekterna har bedömts. Det grundar sig bl.a. på undersökningar av vad som kan anses vara en över- Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande skådlig tid med hänsyn till elevprognoser och möjligheten att planera sin verksamhet. Utredningen delar uppfattningen att det är ange- läget att effekterna av en etablering inte bedöms utifrån ett allt för snävt tidsperspektiv. Utgångspunkten att en etablering ska bedömas är därför rimlig, sett både från de möjligheter att planera sin verksamhet som den fristående skolan och kommunen har. Detta synsätt ska också komma till uttryck i skollagen. Skolinspektionens roll vid prövningen En annan fråga som har varit aktuell i anslutning till bedömningen av om en fristående skolas verksamhet kan antas få negativa följder är roll. Frågan har fått ny aktualitet i och med att Skol- inspektionen har bildats och tagit över ansvaret för tillstånds- prövningen. framhöll i sin rapport att verket har en skyldighet att göra en allsidig bedömning men föreslog ett för- tydligande så att detta uttryckligen framgår av skollagen. På så sätt skulle utredningsansvar tydliggöras. Som utredningen har uppfattat saken finns det ingen motsägelse mellan begreppen allsidig bedömning och utredningsansvar.