sou · GWB351 · 2008-06-02 00:00:00 — Utredningen har beräknat att en socialnämnds årliga redovisning av nämndens arbete med värdegrunden innebär en arbetsinsats som motsvarar en heltidsmånad för en kvalificerad handläggare eller utredare, och att månadslönen för en sådan är plus arbetsgivaravgifter på . Den samlade lönekostnaden blir därmed . Med tillägg av andra kostnader för att offentliggöra redo- visningen, kan den sammantagna kostnaden bedömas till . För att tillgodose en nationellt likvärdig tillsyn av värdegrunden föreslår utredningen att och länsstyrelserna får i uppdrag att utveckla nationella bedömningskriterier utifrån värde- grunden. och länsstyrelserna har av regeringen fått i uppdrag att utforma nationella bedömningskrite- rier för att skapa en mer enhetlig tillsyn av äldreomsorgen över lan- det. Bedömningskriterier för tillsyn av värdegrunden borde kunna ingå i det pågående uppdraget. Förslaget innebär därmed inga nya eller ökade kostnader för staten. 17.2.8Ökat inflytande för äldre Utredningen föreslår att en ny bestämmelse införs i socialtjänst- lagen om att den äldre så långt det är möjligt ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service inom äldreomsorgen ska ges. Förslaget syftar till att äldre kvinnor och män ska få ökat inflytande över beviljade insatser. För att skapa flexibilitet i utförandet ska den äldre därför, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur insatserna ska ges utifrån beviljade insatser. En ny bestämmelse som ställer krav på kommunen innebär enligt den s k finansieringsprincipen att staten ska kompensera kommu- nerna för ökade kostnader till följd av lagen. Förslaget innebär emellertid inga nya uppgifter för kommunen utan endast att äld- reomsorgen tillämpar ett förhållningssätt som ger den äldre möjlighet att i större utsträckning kunna påverka hur och när insat- sen ska ges (jfr också 3 kap. 5 § socialtjänstlagen). En sådan inrikt- ning på äldreomsorgen kan innebära att verksamheten behöver för- ändra sina arbetssätt för att bättre tillgodose äldres behov av att kunna påverka sin tillvaro. En eventuell kostnad för ett sådant arbetssätt kan dock kompenseras av kvalitetsökningar som i sin tur leder till kostnadseffektivitet, se resonemanget i avsnitt 17.1 Inve- steringar i kvalitet kan leda till kostnadseffektivitet. Utredningen gör därför bedömningen att den föreslagna bestämmelsen inte leder till ökade kostnader för kommunerna. 17.2.9Fokus på resultat av insatserna Utredningen föreslår även att en ny bestämmelse införs i social- tjänstlagen om att socialnämnden i en genomförandeplan ska beskriva vad som ska uppnås med insatsen för den äldre och hur den beslutade insatsen ska genomföras. Planen ska upprättas till- sammans med den äldre och i förekommande fall dennes när- stående. Enligt den angivna finansieringsprincipen ska staten kom- pensera kommunerna för nya uppgifter som åläggs dem genom lag. Den föreslagna bestämmelsen innebär dock inte någon egentlig ny uppgift för kommunen. Att ta reda på och beskriva vad som ska uppnås med insatsen är en uppgift för . Den nya bestämmelsen innebär att detta ska anges i genom- förandeplanen. Att formulera vad som ska uppnås med en insats och hur den ska genomföras torde inte vara en uppgift som leder till ökade kostnader (jfr också nuvarande dokumentationsbestäm- melser i 11 kap. 5 § socialtjänstlagen). Detta bör kunna ske inom ramen för redan befintlig administration. Utredningen gör således bedömningen att förslaget inte leder till någon ökad kostnad för kommunen. 17.2.10 Nationellt instrument för behovsbedömning Utredningens förslag om ett nationellt instrument för behovs- bedömning har bl.a. syftet att förbättra biståndshandläggningen. När instrumentet är klart och börjar tillämpas i kommunerna kan det innebära delvis ökade krav på biståndshandläggarna, särskilt i början. På bör instrumentet dock kunna bidra till en rationell och effektiv handläggning. Eftersom biståndshandlägg- ningen är en väletablerad verksamhet i kommunerna går det att bedöma vad en ambitionshöjning kan tänkas innebära. I kap. 3 Äldreomsorg – nulägesbeskrivning redovisar utred- ningen att förenklad biståndshandläggning t.o.m. kan leda till lägre kostnader. Om varje heltidshandläggare t.ex. genomför 270 djup- gående utredningar med lika många beslut , innebär det sammantaget 567 000 beslut i hela riket . Utifrån de tidigare uppgifterna skulle varje beslut innebära lönekostnader på . Något förenklat antar utredningen här att de för- enklade besluten inte kostar något. Varje procents ökning av an- delen förenklade beslut sänker kostnaderna med 10 miljoner kro- Om arbetsinsatsen skulle minska skulle kostnaderna kunna minska med , vilket mot- svarar antagandet om eventuella kostnadsökningar pga. ambitions- höjande förslag. Utredningen bedömer att det inte innebär någon ytterligare kostnad för kommunen att använda ett bedömningsinstrument. Snarare kan ett sådant förfarande leda till effektivitet och minskad administration genom att det blir en förenklad handläggning. Utredningen anser därför inte att det bör utgå en statlig kompen- sation för förslaget. 17.2.11 Kompetensutveckling för handläggare Yrkesrollen som biståndshandläggare kräver expertkunskap inom flera områden, vilket ställer krav på god kompetens för uppgiften. Handläggarna behöver ett bra stöd för att tolka lagar och regler och deras intentioner. Biståndshandläggarnas komplexa roll ökar deras behov av att få rätt förutsättningar för sitt arbete, samt deras behov av fortbildning och stöd genom t.ex. handledning. Bistånds- handläggarnas behov av kompetensutveckling när det gäller utred- ningens förslag om att införa en nationell värdegrund innebär kostnader för undervisning och kompetensutveckling i olika for- mer. En annan kostnad är en s.k. alternativ kostnad; kostnaden för den tid personen förhindras att arbeta med biståndshandläggning. Det föreslagna stimulansbidraget ska stärka ledarnas och hand- läggarnas kompetenser vad avser den föreslagna nya lagstiftningen och ska även kunna underlätta och påskynda implementeringen av den nationella värdegrunden. Handläggning och bedömning av den äldres behov ska utgå från målen i socialtjänstlagen samt värdegrunden. Den nationella värdegrunden ställer särskilda krav på att utreda och bedöma den enskilde personens behov. Exempel på att kostnadsberäkna utbildningar Exemplet gäller en universitetskurs som omfattar en veckas hel- tidsstudier motsvarande 7,5 högskolepoäng. En sådan kurs skulle kunna genomföras som distansstudier på kvartsfart, utlagd över en termin med cirka två till tre gemensamma fysiska träffar. Den övriga kontakten sköts via Internet m.m. enligt den schablon som motsvarar ersättningen från staten. Det innebär en kostnad om /poäng och studerande. 7,5 poängs studier kostar 11 670 konor per studerandeplats och vecka. Om alla 2 500 handläggare skulle delta blir kostnaden . 2.Exemplet gäller en genomförd högskoleutbildning: Chefen som motor för utveckling för arbetsledare och chefer inom äldre- omsorgen i . Utbildningen genomförs av högskolan iJönköping i samarbete med FoU-enheten i . Utbild- ningen motsvarar två till tre veckors heltidsstudier och genomförs till stor del på arbetsplatsen och högskola. Totalkostnad exklusive deltagarnas arbetstid är 19 556 konor per studerandeplats och vecka. 3.Exemplet gäller en gemensam satsning mellan fyra kommuner iVästernorrland: Generell service, individuellt bistånd och utveckling av den individuella behovsbedömningen. Studierna omfattar , exklusive eget arbete och egna stu- dier, och kursen genomförs i samverkan med en FoU-enhet samt externa föreläsare. Kostnad per studieplats exklusive deltagarnas arbetstid är . Totalkostnad exklusive deltagarnas arbetstid är per studerandeplats och vecka. Kostnaderna varierar mycket beroende på om en högskola anli- tas, vilket ger högskolepoäng och formella betyg, eller väljer en mer skräddarsydd internutbildning tillsammans med t.ex. en FoU- enhet. Den genomsnittliga kostnaden utifrån exemplen ovan inne- bär per studerandeplats och vecka. Om alla 2 500 handläggarna skulle utbildas enligt denna snittkostnad skulle kost- naden bli totalt . Ett statligt stöd om totalt för att kompe- tensutveckla biståndshandläggarna bör då räcka för en nationell satsning utifrån utredningens förslag till förbättringar av hand- läggarfunktionen. Den föreslagna värdegrundsmärkningen leder till kostnader för själva förfarandet, men eftersom märkningen inte blir ett statligt krav gäller inte principen om statlig finansiering och utförarnas kostnader behöver inte ersättas av staten. Däremot föreslår utredningen att staten ska bidra ekonomiskt till att skapa och upprätthålla instrumentet för värdegrundsmärk- För att utveckla ett fullständigt system för värdegrundsmärk- ning uppstår till en början vissa kostnader, främst i form av arbets- tid. Uppbyggnaden av systemet kan dock betraktas som en inve- stering. Själva tillvägagångssättet med värdegrundsmärkning blir den tjänst som faktiskt utförs, och den tjänsten bör det vara möjligt att ta betalt för. Dessa kostnader bör i huvudsak hamna hos den som väljer att bli värdegrundsmärkt. Liksom med finansieringen av andra liknande system kan det i ett inledande utvecklings- och pla- neringsarbete vara motiverat med en viss statlig delfinansiering. Den certifiering som gäller varor finansieras t.ex. främst av produ- centerna, men en mycket liten del betalas också av konsumenterna genom påslag på varans pris. Det förekommer också att staten del- finansierar verksamheten. Utredningens förslag innebär att de organisationer som blir ansvariga för att planera, utveckla och implementera ett system för värdegrundsmärkning ska kunna få ett statligt stimulansbidrag. Stimulansbidraget föreslås omfatta totalt , vilket i stort sett motsvarar 10 kvalificerade årsarbetarlöner. 17.2.13 Ersättning till enskilda personer Utredningen föreslår att en ny lag införs som ger kommunerna befogenhet att utge ersättning till en enskild person då kommunen inte inom skälig tid verkställt ett beslut om bistånd enligt social- tjänstlagen eller då kommunen inte kunnat ge en enskild person det bistånd som socialnämnden garanterat. Den föreslagna bestämmel- sen innebär en befogenhet för kommunerna att ge ersättning till enskilda och är alltså inget statligt krav. Utredningen gör därför bedömningen att staten inte behöver kompensera kommunerna ekonomiskt för det nya förslaget. 17.2.14 Långsiktighet och förankring Utredningen har i det föregående presenterat olika förslag till stöd för implementering, information och utveckling av värdegrund och värdighetsgarantier inom äldreomsorgen. Förslagen är på vissa punkter relativt detaljerade, bl.a. för att kunna kostnadsberäknas. Utredningen vill här framhålla vikten av att införandet av värdegrund och värdighetsgaranti blir en gemensam angelägen- het för kommuner, andra vårdgivare, företrädare för pensionärer och berörd personal samt för staten. Utredningen bedömer att en sådan förankring hos alla berörda är nödvändig för en långsiktigt hållbar och djupgående förändring. Utformningen av det statliga stödet är därför en viktig strate- gisk fråga. Utredningen för en kunskapsbaserad socialtjänst har i sitt betänkande Evidensbaserad praktik inom – till nytta för brukaren (SOU 2008:18) lagt fram olika modeller för hur statens stöd till utveckling av kvalitet och kunskap inom social- tjänsten kan utformas i syfte att få en långsiktigt hållbar utveckling mot gemensamma mål. Enligt utredningens bedömning bör dessa förslag även beaktas i detta sammanhang. Kommunala kostnader pga. ambitionshöjning De kommunala kostnaderna utifrån utredningens förslag beräknas till totalt enligt följande: 1.De ökade kraven beträffande biståndshandläggning kan inled- ningsvis leda till högre kostnader för kommunerna. Denna kost- nad kan dock vägas upp av kostnadsminskningar genom att tillämpa förenklade rutiner för denna handläggning. 2.Den årliga kommunala redovisningen av kommunens värdegrunds- arbete beräknas kosta . Statliga kostnader för stimulansbidrag Utifrån utredningens förslag kommer statens kostnader att bli totalt samt kostnad för upphandling av hand- ledningsmaterial enligt följande: 1.Statligt stimulansbidrag för ledarskapsutveckling för att stärka ledarna i att implementera den nationella värdegrunden beräknas till . 2.Den beräknade kostnaden för att producera och distribuera ett informationsmaterial om värdegrunden är . 3.Upphandling av handledningsmaterial för värdegrundens imple- mentering går inte att kostnadsberäkna i förväg. 4.Stimulansbidraget för kompetensutveckling av biståndshandläggare beräknas till . 5.Stimulansbidraget för att planera och implementera ett system för värdegrundsmärkning beräknas till . 18.1Förslaget till lag om ändringar i socialtjänstlagen (2001:453) ska offentliggöra hur nämnden utvecklat och säkrat kvaliteten i äldreomsorgen utifrån värdegrunden i 5 kap. 4 §. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9. har en skyldighet enligt 3 kap. 3 § tredje stycket socialtjänstlagen (SoL) att systematiskt och fortlöpande se till att kvaliteten i verksamheten utvecklas och säkras. Bestämmelsen i 8 § innebär ett förtydligande av hur det ska ske för äldreomsorgens del. Värdegrunden i den föreslagna nya 5 kap. 4 § SoL ska bilda utgångs- punkten för all äldreomsorg och kvaliteten i den verksamheten ska därför utvecklas och säkras utifrån värdegrunden. Nämnden ska då bl.a. redovisa hur man tillämpat värdegrunden och hur man arbetat för att säkra kvaliteten i verksamheten inom äldreomsorgen, som den beskrivs i 5 kap. 4 § SoL, se författningskommentaren till nämnda paragraf. ska offentliggöra hur man utvecklat och säkrat kvaliteten så att var och en kan bilda sig en uppfattning om vad man kan förvänta sig när man själv eller ens närstående nu eller framöver behöver insatser av den anledningen att man blir äldre. Hur offentliggörandet ska gå till har inte angetts i paragrafen. Det kan ske på olika sätt i antingen tryckt eller digital form. Huvud- saken är att det sker på ett sådant sätt att var och en så lätt som möjligt kan ta del av hur kommunen utifrån värdegrunden arbetat med utvecklingen och säkringen av kvaliteten inom äldreomsorgen. Äldre människor ska, så långt det är möjligt, kunna leva utifrån sin identitet och personlighet. Verksamheten ska inriktas på att den äldre får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (värdegrund). Till ett värdigt liv hör –integritet såsom rätt till ett privatliv och kroppslig integritet, –möjlighet att upprätthålla sitt självbestämmande, –individanpassning och delaktighet i beslut och insatser, –insatser av god kvalitet, samt –att den äldre och dennes närstående ges ett gott bemötande. Till välbefinnande hör att den äldre känner trygghet och menings- fullhet. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitten 5–6. Människor ska , så långt det är möjligt, kunna leva utifrån sin identitet och sin personlighet. Vad utred- ningen avser med identitet och personlighet framgår av de allmänna kommentarerna i avsnitt 5.1 Värdighet i insatser för äldre. Med stigande ålder avtar människans förmåga att själv kunna ut- forma sitt liv självständigt på det sätt som han eller hon tidigare varit van vid. Att man blir äldre får dock inte innebära den inställningen från samhällets sida att man nu är en annan sorts människa och med- borgare . För att uppnå att äldre människor ska kunna leva utifrån sin identitet och personlighet ska verksamheten i äldre- omsorgen inriktas på att den äldre får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. Denna inriktning utgör den värdegrund som social- tjänstens äldreomsorg ska vila på. De närmare motiven för en i lag intagen bestämmelse om värde- grund har utförligt beskrivits under avsnitt 6.5. Värdegrunden innebär inte någon resurshöjning av skälig levnadsnivå i 4 kap. 1 § SoL utan har en annan utgångspunkt och inriktning för äldre- omsorgernas insatser . Utgångspunkten är att alla ska kunna leva utifrån sin identitet och personlighet när de blir äldre. Inriktningen är att de ska kunna leva ett värdigt liv och känna väl- befinnande. Värdegrunden ska tillämpas inom all biståndshandläggning enligt socialtjänstlagen samt allt genomförande av olika insatser som social- tjänsten tillhandahåller äldre kvinnor och män. har det yttersta ansvaret för hur värdegrunden kommer att tillämpas inom äldreomsorgen. Alla personalgrupper har ett ansvar för att värdegrunden tillämpas, som de också ska arbeta utifrån det mål som anges i 1 kap. 1 § SoL. Värdegrunden utgör då det komplement till vad som i övrigt gäller för verksamheten. För att tydliggöra vad som i detta sammanhang kan ingå i ett värdigt liv för äldre har de viktigare komponenterna i vad som hör till ett värdigt liv för äldre tagits in i paragrafen. Ett värdigt liv innehåller flera olika delar. Till värdigt liv hör integritet. Det är dock svårt att heltäckande beskriva vad som hör till integritet. Genom exemplifieringen betonas rätten till ett privatliv och till kroppslig integritet. Rätten till ett privatliv är något som är angeläget att värna om för den enskildes integritet. Även rätten till privatliv är dock mång- facetterad och omfattar skydd mot en mängd åtgärder och företeelser. Det innebär bl.a. en skyldighet för äldreomsorg att se till att var och en som bor i en särskild boendeform för service och omvårdnad kan erbjudas ett sådant boende att detta krav kan upprätthållas. Var och en bör kunna få bo i ett enskilt rum. Man bör inte behöva dela rum med någon annan. Om två personer önskar bo tillsammans ska utgångspunkten dock vara att de ska kunna er- bjudas detta. Av 2 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937) fram- går att, i de fall makar, sambor eller registrerade partner beviljas boende som avses i 5 kap. 5 § SoL, med skälig levnadsnivå ska förstås att båda bereds plats i samma boende, om de begär det. Ett privatliv innebär vidare att man själv öppnar sina brev, att ingen får lyssna på ens telefonsamtal utan medgivande, att man har rätt till enskildhet morgon och afton vid på- och avklädning m.m. Den äldres rätt till integritet innebär också att de, som arbetar vid en särskild boendeform för service och omvårdnad, måste tänka på att de som bor där ska kunna stänga om sig. Tillträde till vars och ens rum är i princip beroende av om han eller hon vill detta. Det i sin tur ger den boende viss valmöjlighet att kunna avgöra vem, av alla dem som arbetar där, som ska hjälpa och stödja honom eller henne. Även personal som arbetar inom måste ha förståelse för den enskildes möjlighet att kunna upprätthålla sin integritet i den egna bostaden. Tillträdet till en bostad måste ske så att detta inte kränker den enskildes integritet. Den äldre kvinnan eller mannen har även rätt till kroppslig in- tegritet. Man måste kunna få vara ensam vid olika personliga ange- lägenheter, om man inte efterfrågar hjälp. Omvårdnadsinsatser som gäller kroppen måste utföras med den känslighet och det omdömet att den äldre inte känner sin integritet kränkt genom ett alltför in- gående och omständligt förfarande. Det gäller att balansera behovet av vad som är nödvändigt för en god omsorg med möjligheten för den enskilde att inte behöva uppleva sig känslomässigt störd. Det kan t.ex. vara viktigt att en omvårdnadsinsats utförs av en person av samma kön som den äldre. I de fall den äldre personen inte själv har möjlighet att ge uttryck för hur han eller hon vill leva självständigt med bibehållen integritet måste särskild försiktighet iakttas. Tillträde till bostad och omvård- nadsinsatser får t.ex. inte utföras så att de allmänt sett kan uppfattas som integritetskränkande. Till ett värdigt liv hör möjlighet att kunna upprätthålla sitt själv- bestämmande. Det innebär t.ex. att alla som bor i en särskild boende- form för service och omvårdnad bör kunna avgöra vilka som får komma på besök. Den äldre ska också kunna ha inflytande över vilka möbler och vilken utrustning som ska finnas i bostaden och själv få avgöra hur serviceinsatserna bör utformas. I vissa fall bör den äldre till och med kunna få ha med husdjur i boendet, om detta är möjligt med hänsyn till andra som bor där eller personalen som arbetar där. Till självbestämmande hör även att så långt det är möjligt kunna avgöra när man ska få inta måltider, om dessa ska serveras i en sär- skild matsal eller i den egna bostaden, att bestämma när man ska stiga upp eller gå och lägga sig. De särskilda matvanor som en person har måste han eller hon kunna få möjlighet fortsätta med under vistelsen vid den särskilda boendeformen för service och omvårdnad eller i de fall distribuerar mat till den enskilde. För att den äldre ska kunna upprätthålla sitt självbestämmande behöver vara flexibel när det gäller utförandet av olika insatser som den äldre är berättigad till. Den äldre bör kunna få välja när och hur beslutade insatser i form av stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. En bestämmelse om detta har förts in i 5 §, se vidare författningskommentarerna till den paragrafen. Personalen måste ha förståelse för att den äldre kan ha särskilda religiösa, kulturella eller etiska m.fl. behov som han eller hon behöver Det kan ställa särskilda krav på flexibilitet vad gäller när eller hur olika insatser ska utföras. Att insatserna ska vara av god kvalitet framgår av 3 kap. 3 § första stycket SoL. Detta är självklart något som hör till ett värdigt liv för den äldre. En god kvalitet innebär bland annat att den äldre personen ska kunna ha inflytande över vem eller vilka som ska utföra de olika omsorgsinsatserna i boendet eller vem som ska utföra hemtjänst- insatserna i det ordinarie boendet. Till en omsorg av god kvalitet bör höra att en förnyad bedöm- ning sker i de fall det visar sig att de insatser som ges inte motsvarar vad den enskilde behöver för att han eller hon ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. I en särskild plan (genomförandeplan) ska social- nämnden beskriva vad som ska uppnås med insatsen för den äldre och hur den beslutade insatsen ska genomföras, se författningskom- mentar till den föreslagna nya 5 a §. Genom en sådan planering kan det bli enklare att uppmärksamma vid insatsens genomförande att den inte räcker för att tillförsäkra personen en skälig levnadsnivå. Detta kan i sin tur föranleda socialnämnden att inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL. Individanpassning och delaktighet i beslut och insatser innebär bl.a. att det bistånd som den enskilde har rätt till enligt 4 kap. 1 § SoL ska utgå från hans eller hennes individuella behov. Det förekommer ändå att bistånd mer eller mindre ges utifrån vissa schabloner. För att motverka sådana tendenser är det viktigt att särskilt ange att det i ett värdigt liv ingår att biståndsbesluten ska utgå från de individuella behov som den enskilde har. Även de insatser som ges ska inriktas på vars och ens särskilda behov. Det bör i och för sig framgå av själva biståndsbeslutet vad insatsen avser samt hur den ska utformas och genomföras. I vissa fall anger emellertid beslutet om bistånd inte tydligt, när eller hur insatserna för den enskilde ska ges. Även i sådana situationer måste den som ska svara för hur insatsen ges ta ställning till hur den ska genomföras för att tillgodose den enskildes individuella behov. Kommunerna har möjlighet att utan föregående individuell behovsbedömning tillhandahålla servicetjänster som är avsedda att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa åt personer som fyllt , se lagen (2006:492) om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. Även i sådana fall måste den som svarar för tjänsterna överväga hur dessa ska genomföras för att tillgodose den enskildes individuella behov. Delaktighet är något som redan följer av nuvarande lagstiftning. Av 3 kap. 5 § första stycket SoL framgår bl.a. att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Detta krav är också en del av vad som bör höra till ett värdigt liv.