sou · GWB3109 · 2008-12-03 00:00:00 — Lärarutbildningen skall därtill bidra till att utveckla undervisningen och läraryrket. Välutbildade och erfarna lärare är en nyckelfaktor för ett fram- gångsrikt utbildningsväsende. Lärare med utbildning för den undervisning de bedriver är av avgörande betydelse för målupp- fyllelsen. Att förskola, fritidshem och skola kan förses med ett till- räckligt antal behöriga och kompetenta förskollärare, fridspedago- ger och lärare är en av de viktigaste förutsättningarna, inte bara för skolans utveckling utan också för samhället i stort. Högskoleutbildning regleras genom bestämmelser i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Kraven för att få en lärarexamen anges i en examensbeskrivning för lärarexamen i bilaga 2 till högskoleförordningen, den s.k. examensordningen. I regleringsbrev till universitet och högskolor ger regeringen utbild- ningsuppdrag med mål för antalet avlagda examina för olika kate- gorier lärare för de lärosäten som anordnar lärarutbildning. Kvali- tetsgranskning av lärarutbildningen liksom av annan högre utbild- ning utförs av . Ett grundläggande syfte med den reform av lärarutbildningen som trädde i kraft (prop. 1999/2000:135) var att den inom ramen för det allmänna utbildningsområdet skulle tillhandahålla en delvis gemensam kunskapsbas för lärare inom olika skolformer. Utöver den gemensamma kunskapsbasen i det allmänna utbild- ningsområdet krävdes en eller två inriktningar med fördjupning inom ett ämne eller ämnesområde. Inriktningarnas innehåll regle- rades inte centralt utan det ankom på varje enskilt lärosäte att besluta. Utbildningens struktur syftade till att underlätta de fram- tida lärarnas samverkan med lärare i olika delar av skolan. Ett annat syfte med reformen var att göra det lättare för lärare att läsa in behörighet till ytterligare undervisningsämnen och årskurser genom kompletterande fortbildning. Med den nya lärarutbildningen infördes även krav på ett examensarbete, och utbildningen förlängdes för bl.a. förskollärare. Därigenom uppnådde alla med en lärarexamen, oavsett inriktning, grundläggande behörighet för forskarutbildning med de regler för tillträde till forskarutbildning som då gällde. Reformen av lärar- utbildningen innebar att åtta lärarexamina ersattes av en examen med en sammanhållen utbildning med utökade inslag av såväl prak- tik som teori. Forskningsanknytningen förstärktes med en förnyad organisation och ökade resurser. En ambition var också att åstad- komma större möjligheter till kompletterande utbildning och fort- bildning för redan yrkesverksamma lärare inom den nya strukturen. För den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen gäller fram till och med en gemensam överenskommelse som 2004 slöts mellan staten och kommuner och landsting. Överenskommelsen innebär ett regionalt eller lokalt gemensamt ansvar för den verksamhetsförlagda delen av utbildningen och en statlig delfinansiering genom högskolans resurstilldelningssystem. I samband med reformen beslutades att ett särskilt organ för lärarutbildning skulle inrättas vid varje lärosäte med lärarutbildning med uppgift att ansvara för grundutbildning och forskning och i förekommande fall forskarutbildning i nära anslutning till lärar- utbildningen. En utbildningsvetenskaplig kommitté med egna resurser tillsattes inom för att stödja forskning och forskarutbildning i nära anslutning till lärarutbildningen. Anpassning till den nya utbildnings- och examensstrukturen Regeringen beslutade genom förordning (2007:129) om ändring i högskoleförordningen att placera lärarexamen i den nya utbildnings- och examensstrukturen för den högre utbild- ningen. Den nya examensbeskrivningen för lärarexamen innebär att utbildning för undervisning i yrkesämnen i gymnasieskolan (180 högskolepoäng) och för undervisning i förskola, förskoleklass och fritidshem (210 högskolepoäng) leder till en lärarexamen på grund- nivå. Utbildning för undervisning i tidiga år leder till en lärarexamen på grundnivå (210 högskolepoäng) eller på avance- rad nivå (240 högskolepoäng). Lärarexamen med inriktning mot senare år och gymnasieskolan (270–330 högskolepoäng) avläggs på avancerad nivå. Pågående utvärderingar och utredningar med anknytning till lärarutbildningen – om behörighet och auktorisation (U 2006:7) skall lämna förslag till utformning av behörighetsregler för lärare. Reglerna skall vara desamma oavsett skolhuvudman. Bilaga 1 SOU 2008:109 skall också lämna förslag till hur skollagens bestämmelser i högre utsträckning än kan spegla vikten av att lärare i skolan under- visar i de ämnen och årskurser som de har utbildning för. Utreda- ren skall vidare uppmärksamma hur behörighetsreglerna kan skär- pas när det gäller tillsvidareanställning av lärare. Utredaren skall också lämna förslag till utformning av ett statligt system för aukto- risation av lärare vars syfte är att stärka lärares drivkrafter för att bidra till undervisningens och den pedagogiska verksamhetens utveckling. Syftet med ett statligt sanktionerat system för auktori- sation av lärare är också att stärka lärares incitament för kvalificerad fortbildning. Uppdraget skall redovisas . Regeringen har gett i uppdrag (dnr U 2006/5721/S) att i samverkan med redovisa hur den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen förläggs till olika skolformer och hur den bidrar till utveckling av skolans personal och till rekryteringen av personal till skolan. Regeringen har vidare gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten av och orsakerna till att personer utan föreskriven lärarutbildning anställs i det offentliga skolväsendet och i fristående skolor. Analysen skall bl.a. ge en bild av varför andelen obehöriga lärare varierar mellan skolformer, huvudmän och ämnen samt med hänsyn till lärarnas kön. Upp- draget skall redovisas . Behovet av en utredning Andelen elever i som inte når målen i alla ämnen ligger kvar på . Andelen pojkar som inte når målen är högre än andelen flickor. Andelen behöriga elever till gymnasieskolans nationella program har fortsatt att sjunka och har /2000 legat . Ande- len med slutbetyg från gymnasiet som nått grundläggande behörig- het till högskolan uppgick /för flickor och för pojkar. I utvärderingar och granskningar av lärarutbildningen har en rad kvalitetsbrister påtalats. Problem har identifierats relaterat till utbildningens innehåll men till stor del även till lärarutbildningens struktur. Vissa insatser har gjorts för att åtgärda problemen, men det är också nödvändigt med mer grundläggande förändringar. utvärdering av lärarutbildningen och av lärarutbildningsreform publicerades (Utvärdering av den nya lärarutbildningen vid svenska universitet och högskolor, 2005:17 R). Utvärderingen pekade på ett antal brister. En förnyad utvärdering pågår och kommer att publiceras . anförde i utvärderingen att om det vid den förnyade utvärde- ringen visade sig att allvarliga brister kvarstod skulle examens- tillstånden komma att ifrågasättas för de lärosäten som inte upp- fyller kvalitetskraven. utvärdering visar att ett antal för lärarutbildningen centrala kunskapsområden saknades i många utbildningsprogram. Detta gällde främst grundläggande kunskaper i läs- och skrivutveckling samt kunskaper i att utforma prov, göra kunskapsbedömningar och sätta betyg. Utvärderingens slutsatser ledde bl.a. till en ändring i examensbeskrivningen för lärarexamen på så sätt att mål om kunskaper avseende konflikthantering, läs- och skrivinlärning och betygssättning lades till. Ändringen kom också att omfatta matematikinlärning. Såväl av utvärdering som av granskning som redovisas i det följande, framgår att centrala begrepp i lärarutbildningen är oklara på grund av otydligheter i propositionen om en förnyad lärarutbildning (prop. 1999/2000:135) och den examensbeskrivning som byggde på beslutet med anledning av propositionen. Utbildningen hade, enligt utvärdering, inte fått en starkare forskningsanknytning. Andelen forskarutbildade lärare är generellt mycket låg och varierar i hög grad mellan lärosäten. Särskilt de mindre högskolorna har problem i detta avseende, och utbildningen vilar i för låg grad på vetenskaplig grund. Lärarutbild- ningen är inte tillräckligt integrerad i den övriga verksamheten vid lärosätena, vilket gör att respektive lärosätes samlade lärarkompe- tens inte utnyttjas optimalt. pekade också på negativa effekter av den nya lärarutbildningens flexibilitet, såsom brist på överblick och pro- gression. Flexibiliteten med en alltför rik förekomst av inriktningar och specialiseringar hade blivit ett problem sett i relation till de kompetenskrav som skolhuvudmännen ställer utifrån sin arbets- organisation. Det var svårt att styra studenternas val så att för- skolans, fritidshemmets och skolans behov av utbildade förskol- lärare, fritidspedagoger och lärare med rätt ämnesprofiler har kunnat tillgodoses. Flera lärosäten hade avsatt otillräckliga resurser för studievägledning. Enligt har den progression som förutsatts i utbildningen varit otillräcklig. Progressionen i såväl det allmänna utbildningsområdet som inriktningarna hade blivit för otydlig och ibland otillräcklig för att svara mot kraven för en yrkesexamen på högskolenivå. Studenterna uppfattade kravnivån som låg, framför allt inom det allmänna utbildningsområdet. Enligt resultaten i Studentspegeln (HSV 2007:20 R) använde av lärarstudenterna för sina studier jämfört för civilingenjörsstudenterna och för läkarstudenterna. Av de studenter inom alla utbild- ningar som tog ut sin examen /05 hade stu- derat utomlands . Andelen examinerade inom lärarutbildningsområdet som studerat utomlands var lägst (Studentmobilitet – högskolestude- randes internationella rörlighet, HSV 2007:9 R). Detta visar att lärarutbildningen är bland de utbildningar i högskolan som har lägst internationell mobilitet. har i sin rapport , Rätt utbildning för undervisningen (dnr 31-2004-0884), lyft fram ett antal faktorer i och kring lärarutbildningen som behöver åtgärdas. I Riksrevisio- nens granskning konstaterades strukturella svårigheter för läro- sätena att hantera statens krav med mål för ett visst antal lärar- examina gentemot förskolans och skolans behov av förskollärare och lärare. Bl.a. framhölls högskolans resurstilldelningssystem som en svårighet för att nå balans mellan tillgång och efterfrågan på lärare. Vidare framhöll att det finns en otydlighet i det gemensamma ansvar som skola och högskola har för att lärar- utbildningen i varje del av landet skall tillgodose det aktuella beho- vet av lärare. Såväl som har i de refererade rapporterna visat på svårigheten att förutse behovet av lärare med olika kompetens och att styra olika utbildningsinriktningars dimensionering efter detta. framhöll också en otyd- lighet i statens och skolsektorns styrsignaler beträffande obehöriga lärare. Även efterlyste en tydligare styrning i detta avseende. framhöll i sin utvärdering behovet av ett förtyd- ligande av det gemensamma ansvar som lärosäte och skolhuvudman har för den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen. Riks- revisionen pekade i sin granskning på att den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen i högre grad än bör tas till vara för att till lärosätena kommunicera skolans behov av kompetens. har även utvärderat examensarbetets kvalitet inom lärarutbildningen, (2006:47 R), examinationsformerna (2006:45 R) och forskningsanknytningen i lärarutbildningen (2006:46 R). Slutsatserna i rapporterna var att lärarutbildningen har svag forskningsanknytning, bristfällig examination och examens- arbeten som inte uppfyller rimliga krav. noterades en positiv utveckling med ansträngningar att i lärarutbildningen enga- gera handledare och examinatorer som är disputerade. Därigenom kan, enligt , området utbildningsvetenskap använ- das som en sammanhållande faktor i utbildningen. Mot bakgrund av de problem som har identifierats i lärarutbild- ningen fick lärosätena genom beslut av regeringen i uppdrag att till , Utbildningsdeparte- mentet, redovisa vidtagna åtgärder beträffande de kvalitetsbrister som påpekades i utvärderingar, i synnerhet beträffande examinationen av lärarstudenter. Det är av avgörande betydelse att lärarutbildningen kvalitets- säkras och att de nödvändiga behoven av kompetens i förskola, fri- tidshem och skola säkerställs. En lärarexamen skall vara ett kvitto på att studenten är anställningsbar i yrket. utvärderingar tillsammans med lärosätenas åtgärdsrapporter kommer att utgöra viktiga underlag för en över- syn av lärarutbildningen. Lärare för skolans organisation Skolans organisation varierar och därmed också behovet av lärare med olika kompetensprofiler. Vissa skolor organiserar sitt arbete efter klasslärarprincipen där en lärare undervisar i flertalet ämnen. Andra använder sig av lärare med fördjupade kunskaper inom ett fåtal ämnen, som kompletterar varandra. Variationen i verksamheternas organisationsformer är oftast störst i förskole- klasser och för tidiga år. Det är viktigt att lärar- utbildningen har en struktur som i ett långsiktigt perspektiv kan tillgodose skolors varierande kompetensbehov och därmed göra lärarna anställningsbara för olika utformningar av skolans organi- sation och behov. Vidare skall en lärarexamen med viss inriktning på ett smidigt sätt kunna kompletteras så att den enskilde läraren kan bli behörig att undervisa i fler ämnen och årskurser. Sedan förskolan, genom läroplan, blivit en del av utbild- ningssystemet har det pedagogiska uppdraget förtydligats och verksamheten fått preciserade, nationella mål. Detta har ställt för- skolan inför nya pedagogiska utmaningar med större krav på att kunna individanpassa arbetssättet. pågår ett beredningsarbete för att stärka förskolans pedagogiska uppdrag ytterligare. Fritidshemmet är också en del av utbildningssystemet och skall tillämpa läroplan för det obligatoriska skol- väsendet, förskoleklassen och fritidshemmet. Fritidshemmets upp- gift är att komplettera skolan och stödja barnens utveckling och lärande. Den allra viktigaste förutsättningen för förskolans och fritids- hemmets kvalitet och utveckling är kompetent personal. Tillräcklig tillgång till förskollärare och fritidspedagoger med adekvat kom- petens är en viktig faktor för kvalitet och likvärdighet i förskola och fritidshem. Dimensioneringen av utbildningarna har därför central betydelse. Med förskolans och fritidshemmets specifika uppdrag är det därför viktigt att det i utbildningen finns ett tydligt fokus på respektive verksamhets kompetensbehov, vilket bidrar till tydliga, egna yrkesidentiteter som utbildningen fort- farande är en del av lärarutbildningen. Bristen på lärare i yrkesämnen är stor och har bestått . Av yrkeslärarna saknar lärarutbildning. Den största bristen finns inom manligt dominerade, tekniska programområden. Problemen beskrivs och analyseras i en rapport från Forum för rekrytering av yrkeslärare . En central utgångspunkt för dagens lärarutbildning är att uppgiften att vara lärare har blivit både viktigare och svårare än . Kraven på lärares kunskaper har ökat, både vad avser ämnesbredd och ämnesdjup men också när det gäller att bidra till att utveckla undervisningen och läraryrket. Det reflekterande förhållningssättet är grundläggande. Det ställs ökade krav på att lärare skall kunna utvärdera såväl enskilda elevers utveckling som verksamhetens resultat. Decentraliseringen av utbildningssystemet har vidgat lärar- uppdraget till att också omfatta lokalt mål- och kursplanearbete. Kravet på att lärare har förmåga att ta till sig ny kunskap är av utomordentligt stor betydelse för utvecklingen av svensk skola. Ett samhälle med social, kulturell och språklig mångfald och med ett kontinuerligt inflöde av nyanlända elever i skolan ställer nya krav på lärarrollen och lärarkompetens. En växelverkan mellan teoretiska kunskaper och praktiska erfarenheter är nödvändig för att utbildningen skall förbereda för yrkesverksamhet i skolan. På ett antal områden behöver därför lärarutbildningen förändras. En grundförutsättning för lärares yrkesutövning är den yrkes- kunskap som de blivande lärarna tillägnar sig genom studier i skilda ämnen. Tiden för ämnesstudier har för vissa studenter krympt avsevärt i den nya lärarutbildningen. För att vara trygg i sin yrkes- roll och kunna bedriva en undervisning med hög kvalitet måste den blivande läraren ha relevanta och djupa ämneskunskaper. Växelverkan mellan teori och praktik är avgörande för att ge lärar- utbildningen sin yrkesinriktning. Det vetenskapliga förhållnings- sättet och den reflekterade yrkesförankringen skall befrukta var- andra. Det är viktigt att lärarstudenten tidigt och återkommande under utbildningen möter barn och elever i förskola och skola i autentiska situationer. Den verksamhetsförlagda utbildningen skall ge studenten en god bild av läraryrket och en möjlighet att pröva sina kunskaper och utveckla sina färdigheter. Mot bakgrund av det ökade utrymme som den verksamhetsförlagda delen av lärarutbild- ningen numera har, är det viktigt att klargöra styrningen av och villkoren och ansvaret för denna. Utvecklingen av verksamheten i förskolan, fritidshemmet och skolan ställer krav på högskolan att utbilda och förbereda de bli- vande lärarna för förändringsarbete och medverkan i skolutveck- ling. En plattform för detta är det samarbete mellan verksam- heterna och högskolan som finns i den verksamhetsförlagda delen av lärarutbildningen. Vetenskapligt förhållningssätt och forskning av betydelse för skolans utveckling En viktig utgångspunkt för den nuvarande lärarutbildningen var att öka forskningsanknytningen och stärka det vetenskapliga förhåll- ningssättet. Lärarutbildningen skulle dels förbereda för en yrkes- verksamhet där förmågan att tillvarata relevanta forskningsresultat som grund för utveckling i yrkesverksamheten betonades, dels ge en möjlighet till att bli antagen till en forskarutbildning. Lärarutbildningen har jämfört med andra högskoleutbildningar fortfarande få disputerade lärare. pekade i sin utvärdering (2005:17 R) på den bristande forskningsanknytningen som manifesteras dels genom den låga andelen forskarutbildade lärare inom utbildningen, dels genom att undervisningen snarare handlar om bestämda metoder än om den vetenskapliga grunden för utbildningen. Andelen doktorander i lärarutbildningen i förhållande till det totala antalet forskarstuderande är , medan andelen lärarstudenter av det totala antalet högskolestuderande är tio pro- cent. Den praxisnära forskningen med relevans för lärares yrkes- verksamhet och för skolans behov bedrivs fortfarande i ytterst liten omfattning. Antalet forskarutbildade lärare i skolan bör också öka. (dir 2007:8) har i uppdrag att bl.a. överväga hur en ökning av antalet forskarutbildade lärare i gymnasieskolan kan främjas. Att forskningsanknytningen förstärks och att utbildningen ger förmåga att tillvarata relevanta forskningsresultat är en viktig utgångspunkt i en ny lärarutbildning. Lärosätenas ansvar för lärarutbildningen I 2 kap. 5 a § högskolelagen anges att det vid universitet och hög- skolor där lärarexamen får avläggas skall finnas ett särskilt organ med ansvar för lärarutbildningen och forskningen som knyter an till sådan utbildning. Bakgrunden är lärarutbildningens komplexitet och svårighet att få en tillräcklig tydlighet och sammanhållning, eftersom utbildningen spänner över ett stort antal av ett lärosätes institutioner och vetenskapsområden. har påtalat att lärosätena bör se över det särskilda organets inplacering och beslutsbefogenheter. Lärarutbildningen skall vara hela lärosätets angelägenhet, varför ansvaret för detta behöver tydliggöras för att ge förutsättningar för att bedriva utbildningen med högsta kvalitet. Läraryrkets attraktionskraft måste höjas. Ett medel att åstad- komma detta är en högklassig lärarutbildning som svarar mot skol- väsendets behov och står sig väl i konkurrensen med andra hög- skoleutbildningar. Lärarutbildning skall bli ett attraktivt första- handsval för fler studenter. Statens försök att genom centrala beslut styra dimensioneringen för olika lärarinriktningar har historiskt sett misslyckats. Det är viktigt att lärosäten och skolans huvudmän i en decentraliserad process samarbetar om dimensionering av lärarutbildningen. Det är också mycket viktigt att studenterna genom studievägledare och på annat sätt får förutsättning att hålla sig informerade om efterfrågan på förskollärare, fritidspedagoger och lärare med skilda inrikt- ningar. Efter reformeringen av gymnasieskolan höjdes kraven på högskolestudier för lärare i yrkesämnen. Detta har bidragit till en situation med svag rekrytering till utbildningen för yrkeslärare och många obehöriga lärare i gymnasieskolans yrkesförberedande program. Fler vägar behöver öppnas till läraryrket så att skolan får fler behöriga lärare. Det behövs bättre möjligheter att få sina kunskaper validerade för den som har ämneskunskaper, omfattande undervis- ningserfarenhet eller utländsk lärarutbildning. Det måste bli enklare än att komplettera med den högskoleutbildning som krävs för behörighet. En utredare skall utifrån förskolans, fritidshemmets och skolans mål och kompetensbehov lämna förslag till en ny lärarutbildning. Utifrån de identifierade behov som har redovisats skall förslaget innefatta lärarutbildningens mål, innehåll, struktur, omfattning, dimensionering och styrning. Det är viktigt att de lärosäten som skall ge lärarexamen med skilda inriktningar uppfyller kvalitets- kraven för utbildningen. Utformningen av den nya lärarutbild- ningen skall vara förenlig med den utbildnings- och examens- struktur som införs för högre utbildning fr.o.m. . Utgångspunkten bör också vara att utbildningarnas längd i princip skall vara desamma som gäller . Utbildningen för lärare i tidigare årskurser kan kräva ett undantag från denna utgångspunkt, då den skall kunna tillgodose skolors varierande behov av såväl lärare med utbildning för undervisning i flertalet ämnen som mer specialiserade lärare med fördjupad ämneskompe- tens. Utredaren skall analysera och föreslå vilken struktur och över- gripande utformning som lärarutbildning med olika inriktningar skall ha. Utredaren skall i arbetet utgå från att lärarutbildning är en yrkesutbildning på högskolenivå där olika delar bör vara väl integ- rerade. Olika utbildningsinriktningar bör ha tydlig identitet utifrån skolans kunskapsmål. Det skall övervägas om det inom ramen för lärarutbildningen bör införas egna examina för olika inriktningar, såsom förskollärare, fritidspedagoger samt lärare som skall under- visa i förskoleklass och årskurserna 1–6 med inriktning mot dels förskoleklass och årskurserna 1–3, dels årskurserna 4–6. Egna examina bör också övervägas för årskurserna 7–9 respektive gym- nasiet inklusive vuxenutbildningen. Utredaren bör i det samman- hanget pröva om de olika inriktningarna skall kunna ha en viss överlappning i förhållande till varandra. Lärarutbildningen skall ges en fastare och tydligare struktur än för att förbättra likvärdig- heten mellan olika lärosäten. Utredaren bör bedöma vilka kun- skapsområden inom lärarutbildningen som bör vara gemensamma för studenter med inriktning mot undervisning i olika verksam- heter. Lärarutbildningar bör kunna vara enkelt påbyggbara för att undvika inlåsningseffekter och underlätta personalförsörjningen. Utredaren skall utifrån en analys av förskolans, fritidshemmets och skolans kompetensbehov föreslå hur behovet av ämneskunskap skall tillgodoses genom relevanta ämnesstudier inkluderande Utgångspunkten för utredaren skall vara att ämnesdjupet skall ha en större tyngd än i den hittillsvarande utbildningen och att progressionen i utbildningen skall vara tydlig. Inriktningen bör vidare vara att lärare i årskurs 1–3 i skall ha en betyd- ligt bredare ämnesmässig kompetens än . Specialiseringar skall i normalfallet innebära fördjupning av studentens kunskaper eller färdigheter. Kunskapskraven skall vara så högt ställda att utbild- ningen blir attraktiv för ambitiösa studenter.