sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten siktigt och förutsebart. Därtill fastslogs målet att statens stöd helt ska frikopplas från ett beroende av spelmarknadens utveckling – och detta oavsett hur regleringarna av spelmarknaden utformas . får en sådan reform inte innebära sänkta statsanslag. Enligt RF måste den rådande nivån på idrottsrörelsens bidrag från AB tvärtom bibehållas och utgöra ett grundstöd som på ett långsiktigt och stabilt sätt säkrar finansie- ringen av både LOK-stödet och särskilda utvecklingsinsatser mot- svarande Handslaget.TPF37FPT 10.4.2Från vinstdelning till ett i förväg fastställt spelbidrag Det går att anlägga många och skilda perspektiv på principen att idrottsrörelsen tilldelas stöd via statens intäkter från spelmark- naden. Det kan exempelvis principiellt diskuteras lämpligheten av bidrag vid sidan av statsbudgeten. Sådana lösningar medför onekli- gen, som konstaterar, att vissa av statens utgiftsom- råden undantas från finanspolitikens utgiftstak och isoleras från den övriga politiken. Resultatet har visserligen blivit positivt för idrottsrörelsen, som därmed kunnat tillgodogöra sig bidragsök- ningar vilka troligtvis inte varit möjliga inom ramen för den ordina- rie statsbudgeten. kan det inte förnekas att det gett idrottspolitiken en närmast unik och synnerligen gynnad ställning jämfört med andra offentliga utgiftsområden. Det går även att diskutera etiska aspekter på att statens intäkter från spelmarknaden finansierar vissa specifika allmännyttiga ända- mål såsom idrott, hästsport och föreningsliv. För idrottsrörelsen har det visserligen inneburit ett väsentligt ekonomiskt tillskott. Detta har dock skett till priset av att barn- och ungdomsidrottens väl och ve blivit legitimitetsgrund för en statlig spelpolitik. Därtill har det dragit in idrottsrörelsen i den spelpolitiska debatten som aktiv försvarare av regeringens spelpolitik och en reglerad spel- marknad.TPF38FPT Vi väljer att bortse från dessa aspekter. Vår analys utgår från att regeringen valt att öronmärka delar av statens intäkter från spel- marknaden till idrottsrörelsen och att denna princip är sanktione- rad av . Vi är även medvetna om att förändringar i idrotts- rörelsens intäkter från spelmarknaden kan få återverkningar på 37TP PT Idrottens framtida finansiering, s. 10–12. 38TP PT Jfr (2005). Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten statens spelpolitik och förutsättningarna för en bevarad, reglerad spelmarknad. Detta motiverar viss försiktighet när förändringar i finansieringssystem övervägs. Vår utgångspunkt är således att finna en lösning på de problem som den nuvarande finansierings- lösningen medfört utan att därmed frångå själva principen att idrottsrörelsen ska vara förmånstagare av statens intäkter från spel- marknaden. Mot denna bakgrund kan det konstateras att den rådande diskussionen om idrottsrörelsens bidrag via AB inte främst handlar om ifrågasättanden av bidragsformer vid sidan av statsbudgeten eller etiska invändningar mot att idrottsrörelsen finansieras via spel och dobbel. Kritiken rör inte heller alla av statens tre spelbidrag. Idrottslyftet utgör ett belysande exempel. Bidraget finansieras visserligen via AB Svenska Spels överskott. Beloppets storlek prövas dock i samband med att beslu- tar om idrottens ordinarie statsanslag. Detta innebär att finansie- ringen av Idrottslyftet väl tillgodoser krav på tyd- lighet och bruttoredovisning av statens idrottspolitik. För idrotts- rörelsen är det ett stöd som är förutsägbart och där ett i förväg fastställt belopp utdelas oavsett tillfälliga förändringar på spelmarknaden. Den otydlighet och osäkerhet som uppstått till följd av idrottsrörelsens statliga bidrag via spelmarknaden handlar således inte om varifrån pengarna tas – problemet bottnar istället i att ett av spelbidragen är utformat som en vinstandel. Av idrottsrörelsens tre bidrag via AB är det endast vinstdelningssystemet som är direkt kopplat till spelbolagets utveckling. Dessutom är det vinstdelningssystemet som reducerar idrottspolitiska inflytande och insyn. Det minskade inflytandet förklaras av att bidragets storlek inte prövas av riks- dagen utan fastställs på AB Svenska . Den minskade insynen sammanhänger med att spelbolagets stämma infaller tidsmässigt efter det att beslutat om statsbudgeten . Vid tiden för den årliga prövningen av statens idrottsstöd saknar således information om vinstdelningssystemets utfall, med följden att omfattningen av detta bidrag inte kan bli föremål för prövning – och därmed inte heller det totala idrottsstödets storlek.. Redan och anmärkningar motiverar att dagens vinstdelningssystem med AB reformeras. Det finns dock ytterligare argument. Först och främst anser vi det vara principiellt anmärkningsvärt att det enskilt största stödet till Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten idrottsrörelsen helt och hållet frikopplats från diskussioner om idrottens faktiska behov. Enligt rådande ordning är bidraget syn- nerligen känsligt för förändringar i AB Svenska Spels vinstnivåer – men det påverkas inte alls av eventuella förändringar i idrottsrörel- sen barn- och ungdomsverksamhet. Detta framstår inte som för- enligt med en ansvarsfull statlig idrottspolitik. Ett närliggande problem är att vinstdelningssystemet nästan uteslutande används för att finansiera idrottsrörelsens statliga LOK-stöd. Av detta följer att det i praktiken endast är LOK-stödet som påverkas av förändringar på spelmarknaden – åtminstone på kort sikt. Vad motiverar detta? Enligt vår bedömning (jfr kapitel 9) utgör LOK-stödet ett betydelsefullt grundstöd till de lokala idrottsföreningarnas barn- och ungdomsverksamhet. Det finns därför inga skäl till att just detta bidrag ska vara mer utsatt för risker än statens övriga idrottsstöd. Ett nytt spelbidrag för finansieringen av statens LOK-stöd Mot bakgrund av diskussionen ovan föreslår vi att dagens vinstdel- ningssystem mellan AB och idrottsrörelsen ersätts av ett behovsprövat och i förväg fastställt spelbidrag för finansiering av idrottsrörelsens statliga lokala aktivitetsstöd. Vi föreslår följaktligen: 1.Att dagens vinstdelningssystem ersätts av ett nytt bidrag från statens intäkter från spelmarknaden. Vårt förslag utgår från att idrottsrörelsen alltjämt tilldelas stöd via statens intäkter från spelmarknaden. Med begreppet spelbidrag ovan vill vi dock markera att detta bidrag kan – men inte nöd- vändigtvis måste – hämtas från AB Svenska Spels överskott. För- klaringen är den osäkerhet som gäller den svenska spelmarknadens framtid. har frågan om de svenska spelregleringarnas förenlighet med EU-rättsliga principer varit föremål för omfattande debatt. Och även om reger- ingsrätten fastslog att det svenska systemet totalt sett är förenligt med EU-rättsliga krav, har utländska spelbolag fortsatt att erbjuda spel till svenska spelare och begärt att rådande regleringar ska avskaffas. Till detta kommer att regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att föreslå en lång- siktigt hållbar svensk spelreglering. I direktiven framhålls att den Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten nya regleringen ska tillvarata och stärka de sociala skydds- aspekterna, motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet samt att nuvarande regelverk ska tjäna som förebild. ute- sluts dock inte att EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl kan fram- tvinga större reformer och utmynna i ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än befintliga.TPF39FPT Det är således inte omöjligt att statens framtida intäkter från spelmarknaden baseras på ett koncessions- eller licenssystem med ett flertal aktörer till skillnad från dagens system där intäkterna huvudsakligen genereras av ett statligt ägt spelbolag. Att i detta skede låsa idrottsrörelsens nya bidrag till AB framstår som olämpligt. Med formuleringen spelbidrag görs således den principiella marke- ringen att stödet ska finansieras via statens intäkter från spelmark- naden – men att det är idrottspolitiskt ovidkommande hur staten erhåller dessa inkomster. Förslaget till nytt spelbidrag avser endast att ersätta det s.k. vinstdelningssystemet. Det påverkar således inte förutsättningarna för idrottsrörelsens övriga bidrag via AB (det gene- rella spelbidraget på och finansieringen av Idrottslyftet) eller möjligheterna till nya bidrag via statens intäkter på spelmarknaden. 2.Att bidraget ska vara öronmärkt för finansiering av idrottsrörel- sens statliga LOK-stöd. I utredningen har det förts en diskussion om huruvida det nya spelbidraget bör vara öronmärkt för en specifik bidragsform eller utgöra en rörlig resurs som kan användas för olika ändamål. Vi för- ordar det förstnämnda. Ett första argument är att det är olämpligt att utsätta det statliga LOK-stödet för onödiga intressekonflikter genom att möjliggöra att dessa medel även kan utnyttjas för andra idrottsliga verksamheter. Ett andra argument är att de särskilda satsningarna Handslaget och Idrottslyftet mycket väl kan betraktas som just rörliga resurser där idrottsrörelsen fått frihet att själv- ständigt fördela medel på olika utvecklingsprojekt och prioriterade frågor. I detta sammanhang kan tilläggas att RF har rätt att disponera inom ramen för vinstdelnings- systemet till lokala anläggningar för barn- och ungdomsverksam- het. I syfte att göra det nya spelbidraget till ett renodlat LOK-stöd 39TP PT Kommittédirektiv 2007:79, En stärkt och moderniserad spelreglering. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten föreslås att detta anläggningsstöd utgår men att AB Svenska Spels generella bidrag på ökas med motsvarande belopp. Att bidraget ska vara behovsprövat. Vi anser vidare att det nya spelbidraget ska vara behovsprövat. Med detta avses att stödets storlek bör fastställas i dialog mellan statens och idrottsrörelsens företrädare och med utgångspunkt i den lokala barn- och ungdomsidrottens utveckling och behov men utan koppling till icke-idrottsliga faktorer såsom spelmarknadens eller det allmänna konjunkturlägets utveckling. 4.Att bidragets omfattning ska fastställas i förväg och godkännas i samband med behandling av det ordinarie statsansla- get. Enligt rådande ordning föreslås i budgetpropositionen att riks- dagen godkänner att regeringen på AB Svenska verkar för dels ett generellt spelbidrag till idrottsrörelsen på , dels ett stöd på för finansie- ring av Idrottslyftet. För båda dessa bidrag har följakt- ligen möjlighet att ta ställning till beloppens storlek och stödets inriktning. Under förutsättning att idrottsrörelsens statliga stöd via spelmarknaden även framöver finansieras via AB Svenska Spels överskott, föreslås att samma princip även ska tillämpas på vårt förslag till nytt spelbidrag. Om regeringen istället väljer att finansiera bidraget via andra intäktskällor från spelmarknaden (exempelvis genom ett koncessionsförfarande) föreslås ett bibe- hållande av principen att får möjlighet att god- känna stödets storlek och inriktning. Därmed skapas den transpa- rens och bruttoredovisning som efterlyst även om merparten av idrottsrörelsens statliga stöd inte ingår i statsbud- geten. Om dagens vinstdelningssystem ersätts med ett nytt spelbidrag i enlighet med vårt förslag, elimineras de problem som för när- varande präglar idrottsrörelsens statsstöd via spelmarknaden. För idrottsrörelsen innebär nyordningen att hela statens stöd baseras på bedömningar av föreningsverksamhetens omfattning, utveckling och faktiska behov till skillnad från dagens system där det lokala idrottslivet i stor utsträckning är beroende av AB Svenska Spels utveckling. Vidare tillgodoses RF:s önskan om ett långsiktigt och Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten förutsebart grundstöd som stabilt säkrar finansieringen av det statliga LOK-stödet. För staten medför förslaget transparens och bruttoredovisning i den idrottspolitiska processen. Att bidraget – i likhet med övriga bidrag från AB – dessutom fastställs i förväg innebär att hela statens stöd till idrottsrörelsen kan före- läggas . Detta ger goda möjligheter att följa anslagets utveckling , skapar förutsättningar att pröva stödet mot andra utgifter på statsbudgeten och säkerställer idrotts- politiska insyn och inflytande. Ekonomiska och spelpolitiska konsekvenser Det är av naturliga skäl svårt att bedöma förslagets ekonomiska konsekvenser för staten. Ett första problem handlar om att avgöra nivån på det föreslagna spelbidraget. Detta kan inte fastställas av denna utredning utan måste avgöras i en dialog mellan statens och idrottsrörelsens företrädare. I sammanhanget kan det dock noteras att RF i sin finansieringsplan karakteriserade detta års rådande nivå som lämplig för ett långsiktigt och stabilt grund- stöd. Detta antyder att vinstdelningssystemets utfall var förhållandevis väl avvägt.TPF40FPT Ett andra problem handlar om spelmarknadens utveckling. Med en övergång till ett behovsprövat spelbidrag till den lokala före- ningsidrottens barn- och ungdomsverksamhet blir det staten – och inte idrottsrörelsen – som tar risker i frågan om intäkter från den reglerade spelmarknaden. Under förutsättning att stödet till före- ningslivet förblir på ungefär nuvarande nivå kommer de ekono- miska konsekvenserna för staten därmed helt att avgöras av AB Svenska Spels framtida utveckling. Om bolaget fortsätter att redo- visa ökad vinst kommer det belopp som tillförs statskassan rimligt- vis att öka jämfört med . Skulle bolagets vinst däremot sjunka, blir resultatet att beloppet till statskassan minskar jämfört med eftersom idrottsrörelsens andel av statens spelintäkter inte längre påverkas av spelmarknadens utveckling. 40TP PT Idrottens framtida finansiering, s. 10. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Förslagets effekter för övriga barn- och ungdomsorganisationer Idrottsrörelsen är inte ensam förmånstagare av statens intäkter från spelmarknaden. Dagens vinstdelningssystem genererar även bidrag till övriga folkrörelsers barn- och ungdomsverksamhet. Detta stöd administreras av . Enligt rådande fördelnings- principer erhåller av folk- rörelsernas vinstandel medan tilldelas reste- rande . I våra direktiv ingår inte att föreslå reformer i statens ungdoms- politik. Vårt förslag rör följaktligen endast vinstandel. Ett slopande av vinstdelningssystemets koppling till idrottsrörelsen behöver inte heller få konsekvenser för AB Svenska Spels bidrag till övriga ungdomsorganisationer. Det finns dock skäl att tro att även dessa finner den nuvarande finansieringslösningen osäker och vi förutsätter därför att regeringen i dialog med ung- domsorganisationerna och prövar om även deras vinstandel bör ersättas av ett i förväg fastställt spelbidrag. I detta sammanhang kan tilläggas att regeringen tillsatte en särskild utredare med direktivet att se över statsbidraget som lämnas till ungdomsorganisationer med stöd av förordningen (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer. I upp- draget ingår att föreslå vilken reglering som bör gälla för bidrag som betalas ut genom överskottet från AB . Utredaren ska vidare ge förslag på fördelningskriterier för stöd som ges genom överskottet från AB och föreslå en modell för att säkerställa att överskottet kommer ungdomsorganisationernas lokala verksamheter till del.TPF41FPT En koppling av statens stöd till BNP I den strategiplan för idrottens framtida finansiering som RF- stämman antog föreslås att statens stöd till idrotten ska utgöra en promille av BNP. Förslaget är intressant av två skäl. För det första är det ett uttryck för att idrottsrörelsen eftersträvar betydande ökningar av statens idrottsstöd: enligt RF:s egna beräk- ningar skulle en promille av BNP 2006 resulterat i ett statsstöd på , vilket hade inneburit en dryg miljard kronor mer än det faktiska anslagsbeloppet på samma 41TP PT Kommittédirektiv 2008:35, Utredning om vissa frågor om bidrag till ungdomsorganisationer m.m. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten För det andra är förslaget ett uttryck för RF:s önskan att ersätta dagens beroende av spelmarknaden med ett nytt beroende – av den allmänna konjunkturutvecklingen. Vi kan inte tillstyrka RF:s förslag. I enlighet med den tidigare diskussionen är det principiellt viktigt att statens stöd till idrotten tar utgångspunkt i verksamhetens reella behov och inte externa, icke-idrottsliga faktorer. Huruvida idrottsrörelsen ska ha ett statstöd på 1,7 eller bör följaktligen avgöras i en diskussion om vad bidraget avser att uppnå snarare än principen att idrottsrörelsen har rätt till en viss andel av statens intäkter. Därtill är det oklart huruvida en koppling till BNP är förenligt med idrottsrörelsens parallella mål om att statens stöd ska växa . 10.5Ett minskat antal stödformer? I utredningens direktiv ingick att pröva om antalet bidrag i statens idrottsstöd kan minskas, vilka begränsningar som upp- står för idrottsrörelsen genom utformningen av de villkor som anges för stödet samt om färre villkor kan knytas till det sam- lade stödet som ges till idrottsrörelsen. Vi bedömer att nuvarande bidragsstruktur bör bestå. För- klaringen är att bidragen och deras utformning i stor utsträck- ning redan uppfyller idrottsrörelsens krav på självständighet. Av ett totalt stöd på fördelas den stora merparten – totalt motsvarande av det totala stödet – mellan fem större bidrags- poster vilka kännetecknas av att de i huvudsak har övergripande målformuleringar, få villkor och att idrottsrörelsen har bety- dande möjligheter att påverka såväl bidragens utformning som pengarnas fördelning. Därefter återstår ett antal mindre verk- samhetsbidrag vilka visserligen avviker från den generella bilden, men som bör kvarstå av särskilda skäl. Den statliga styrningen är således högst begränsad. Situatio- nen kan enklast beskrivas med att staten förbehåller sig rätten att sätta idrottspolitikens ramar genom att kontrollera nivån på olika bidrag – och att idrottsrörelsen därefter har betydande fri- het att fylla dessa ramar med ett innehåll. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Riksidrottsstyrelsen ska arbeta utifrån medlemmarnas uppdrag på stämman och också stå till svars för den. har även fått uppdraget att i myndighets ställe fördela statens stöd till idrotten och rapportera hur idrottsrörelsen har uppfyllt regeringens mål. Men när vi samlas till stämma har regeringen redan på ett flertal områden angett hur medlen ska fördelas. Man har alltså minskat idrottsrörelsens möjlighet att ta eget ansvar. (RF:s ordförande , )TPF42FPT Ett framträdande inslag i svensk idrottspolitik är RF:s uppfattning att staten ökat sin styrning över idrottsrörelsen. Kännetecknande för denna kritik är att förbundet inte motsatt sig själva principen att staten formulerar mål och syften för sitt stöd. Missnöjet har istället rört hur statens mål konkretiserats i olika bidrag och olika bidragsvillkor. Mer konkret menar RF att antalet öronmärka och riktade bidrag successivt ökat vilket både begränsat förbundets handlingsutrymme och dess möj- lighet till ansvar.TPF43FPT Frågan om idrottens självständighet blev central i den idrotts- politiska debatten års valrörelse och omnämndes t.o.m. i statsminister () regeringsförklaring . I idrottsminister () tal till RF-stämman 2007 påpekades även värdet av en fri och självständig idrottsrörelse och att detta varit en viktig princip vid utformningen av satsningen Idrottslyftet.TPF44FPT Även i denna utredning behandlas problematiken. Enligt direktiven är uppdraget att analysera om det samlade statliga stödet till idrotten kan kanaliseras på sådant sätt att antalet stödformer minskas, vilka begränsningar som uppstår för idrottsrörelsen genom utformningen av de villkor som anges för stödet och om färre villkor kan knytas till det samlade stödet som ges till idrottsrörelsen. 42TP PT , Hoppas slippa brutna vallöften, Svensk Idrott nr 2 (2007). 43TP PT Ibid., jfr ledare vill och idrotten kan i Svensk Idrott nr 4 (2006). 44TP PT Se exempelvis Så tycker partierna i idrottsfrågor, TT , statsminister () regeringsförklaring , tal av kultur- och idrottsminister vid RF-stämman 2007, , bilaga till stämmoprotokoll. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 10.5.1Principer för den statliga bidragsgivningen till föreningslivet I statsförvaltningen har statens förhållande till den ideella sektorn diskuterats flitigt . Förklaringen ska framför- allt sökas i de principer om resultatstyrning av offentlig verksamhet som infördes och svårigheten att införa sådan styr- ning på statsbidrag till frivilligt organiserad verksamhet.TPF45FPT Ett vik- tigt bidrag till denna debatt lämnades av Statskontoret som i en rapport föreslog ett antal enhetliga principer för statens stöd till föreningslivet. Dessa principer stöddes och utvecklades därefter av Folkrörelseutredning. Det finns således ett antal aktuella förslag till hur staten ska utforma sina bidrag till ideella organisa- tioner. Detta motiverar en sammanfattande redogörelse av dessa idéer. Statskontoret om bidrag till ideella organisationer Statskontoret är en central förvaltningsmyndighet för utvärdering och uppföljning av statlig och statligt finansierad verksamhet. Uppdraget är att bistå regeringen med underlag för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig statsförvaltning. fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att göra en översyn av bidragsgivningen till ideella föreningar. Resultatet redovisades följande år i rapporten till ideella organisationer. Kartlägg- ning, analys och rekommendationer (Statskontoret 2004:17). Enligt Statskontoret visade deras kartläggning att staten behö- ver utveckla sin syn på den ideella sektorn för att mer konsekvent kunna kan ta ställning till vilka organisationer som ska tilldelas bidrag, vilka bidragsformer som ska användas och vilka villkor som ska knytas till stödet i fråga. Vidare framhölls att lagstiftning bör övervägas i större utsträckning och att förordningar normalt ska ligga till grund för bidragsgivningen. Statskontorets analys av föreningslivets många och skilda bidragsformer baserades på en klassificering av det statliga stödet i fem bidragskategorier: 45TP PT Statskontoret, Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer (2004:17), s. 7. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Organisationsbidrag: ett generellt bidrag till en ideell organisa- tion, där bidraget inte avgränsas till särskilda verksamheter och där medel kan utnyttjas till kanslikostnader. Verksamhetsbidrag: ett riktat bidrag till en viss eller flera angivna verksamheter som en organisation bedriver. Projektbidrag: ett riktat bidrag till tidsmässigt avgränsad verksamhet. Uppdragsersättning: i princip full ersättning för verksamhet som staten och uppdragstagande organisation kommer överens om att organisationen ska bedriva. Anläggningsbidrag: bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad eller upprustning av lokal för ideell verksamhet. Enligt Statskontoret bör motivet för bidraget styra valet av bidragsform. Bidragsformen bör därefter ligga till grund för bedömningar av vilken styrning från statens sida som är lämplig. Mot denna bakgrund preciserades därefter ett antal allmänna bidragsprinciper, varav följande kan nämnas: övergripande mål/syften ska finnas för alla bidragsformer detaljerade mål ska formuleras för alla bidrag utom för organisa- tionsbidrag god ekonomisk redovisning ska vara ett självklart krav olika återrapporteringskrav för olika bidragsformer bedömning av resultat/effekter bör göras för alla bidragsformer oberoende utvärderingar bör genomföras treårsplaner bör övervägas för fler bidrag. Statskontorets rapport utgjorde en av faktorerna bakom till- komsten av Folkrörelseutredning. Utredningens över- gripande uppdrag var att utreda den nuvarande statliga folk- rörelsepolitiken och lämna förslag om den framtida folkrörelse- politikens inriktning, omfattning och utformning.