sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Vårt arbete omfattar endast statens ansvar för insatser i utlandet. Vidare ingår inte i uppdraget att utreda ansvarsfördelningen inom staten, utan endast staten i förhållande till enskilda och privata aktörer. Vi skall inte heller göra en allmän översyn av lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Det bör också påpekas att uppdraget är att utreda statens ansvar för insatser som inriktar sig på enskilda människor och att vi inte skall ta ställning till spörsmål som t.ex. avser beredskap inför kriser och katastrofer, organisation av katastrofinsatser, mottagandet i och information. Det innebär att dessa frågor inte berörs annat än indirekt och att några förslag inte lämnas i dessa delar. bör det understrykas att de är mycket viktiga och ingår i en helhet där vårt arbete utgör en del. Kommitténs direktiv bifogas i sin helhet som Bilaga 1. Arbetet inleddes och kommittén har sammanträtt vid åtta tillfällen. Vid sammanträdena har kommittén haft besök av personer verksamma inom olika områden som berörs av uppdraget, bl.a. företrädare för , och larmcentralen a/s. Ordföranden och sekre- teraren har också haft enskilda möten och kontakter på annat sätt, bl.a. med andra utredare som f.d. hovrättspresidenten och generaldirektören och med företrädare för myndigheter som , och . Vad gäller de internationella förhållandena har underlag hämtats in om , , , , och , se Bilaga 2. Kommittén har i slutskedet av arbetet även haft en utfrågning med inbjudna företrädare för departement, myndigheter och organisa- tioner. Vi har tagit del av andra utredningar m.m. med betydelse för vårt arbete, däribland betänkande efter flodvågskatastrofenTPF1FPT, utvärdering av insats- erna under LibanonkrisenTPF2FPT, skrivelse till regeringen med förslag till lag om katastrofmedicinska insatser i utlandet vid en stor olycka eller katastrofTPF3FPT samt förslag om ersättning till kom- munerna vid stora olyckor och katastroferTPF4FPT. Av betydelse är även att har tillkallat en utredare med uppdrag att se över behovet av informationshantering vid en allvarlig olycka eller 1TP PT SOU 2005:104, och . 2TP PT PM , hantering av Libanonkrisen – redovisning, syn- punkter, åtgärder och förslag. 3TP PT skrivelse Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i vid stora olyckor och katastrofer utomlands, . 4TP PT Ds 2007:51, Ersättningssystem i samverkan – hantering av kommunernas kostnader i sam- band med naturkatastrofer, m.m. Detta uppdrag skall redovisas senast den 31 mars 2008.TPF5FPT Utöver detta pågår ett arbete med att inrätta en kris- hanteringsfunktion inom Regeringskansliet.TPF6FPT Betänkandet är upplagt efter de olika frågor som vi har att ta ställning till. I respektive kapitel återfinns redogörelser för gällande ordning samt erfarenheter och slutsatser i respektive avseende efter tidigare händelser. Genomgående används uttrycket svenskar och med detta avses de personer som kan komma att omfattas av en svensk katastrofinsats, oavsett om dessa personer är svenska med- borgare eller inte. I avsnitt 4.2. diskuteras detta närmare. 5TP PT Ju207/10948/P. 6TP PT Arbetet baseras på , Krishantering i . 2Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands Det finns omkring en halv miljon utlandssvenskar i världen, dvs. svenskar som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder. Dessa finns företrädesvis i västländer. Till detta kommer att det befinner sig i genomsnitt mer än 200 000 svenskar på resa utomlands.TPF1FPT reste av befolkningen utomlands.TPF2FPT Många svenskar reser som turister och i länder med mindre utvecklad infrastruktur än i och där det finns risker för t.ex. naturkatastrofer. Vidare reser många svenskar med ursprung i andra länder på besök till sina ursprungsländer eller flyttar tillbaka dit. De slutsatser som kan dras är alltså att allt fler svenskar befinner sig utomlands och att antalet kan antas öka . Dessa svenskar kan råka ut för allehanda händelser och svårigheter och frågan är vad det offentliga har för ansvar att bistå svenskar i dessa situationer. Utgångspunkten är att den enskilde har ett eget ansvar vid vistelse utomlands och att staten enligt gällande konsulärt regelverk kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller bistånd i form av lån. Enligt våra direktiv skall huvudprincipen även vara att den som reser, arbetar eller bosätter sig utomlands gör detta på eget ansvar och att staten kan gripa in och ge stöd endast i vissa särskilda fall. Detta synsätt gäller även i de länder som vi särskilt har granskat. Erfarenheterna från flodvågskatastrofen och Libanonkrisen visar emellertid att det inte är helt enkelt att slå fast gränserna mellan det privata och det offentliga åtagandet. Det finns därför skäl att inleda med en principiell diskussion om det offentliga åtagandet i dessa 1TP PT Uppgifterna om utlandssvenskar avser och uppgifterna om svenska turister avser ett medelvärde för åren 2001–2005, allt är hämtat från SOU 2005:104, bilagedelen s. 382 f. Uppgifterna om resor grundar sig på uppgifter från . 2TP PT Källa: . Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands sammanhang och var gränsen går mellan det privata och det offent- liga. För den diskussionen behövs en redogörelse för gällande ord- ning samt de överväganden som gjorts i andra sammanhang, bl.a. har den syn på det offentliga åtagandet som återspeglar sig i rädd- ningstjänstlagstiftningen varit en grund för kommitténs diskus- sioner. Vidare har frågan om det allmännas ansvar diskuterats tidigare av bl.a. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen samt Kata- strofkommissionen. 2.1Gällande ordning för svenskar i utlandet Som understrukits ovan är utgångspunkten att den enskilde har ett eget ansvar vid vistelse utomlands. Detta ansvar motiverar bl.a. ett försäkringsskydd som täcker rimliga skadehändelser. För övriga aktörer gäller följande ordning. Researrangörernas ansvar för sina resenärer regleras i lagen (1992:1 672) om paketresor och i resegarantilagen (1972:204) som båda grundar sig på EU-direktiv.TPF3FPT Paketreselagen är tvingande till resenärens förmån om han eller hon förvärvar paketresa, dvs. tran- sport och inkvartering, för huvudsakligen enskilt bruk av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. Vad som främst är av intresse här är ändringar som inträffar efter avresan. Om de avtalade tjänsterna till en väsentlig del inte kan tillhandahållas skall researrangören enligt 15 § ordna lämpliga ersättningsarrangemang utan extra kostnad för resenären. Kan ersättningsarrangemang inte ordnas eller avvisar resenären på godtagbara grunder sådana arrangemang skall arrangören, om det är skäligt, utan extra kostnad för resenären tillhandahålla likvärdig transport tillbaka till platsen för avresan eller till någon annan ort som resenären godkänner. Resenären kan om det är skäligt också vara berättigad till prisavdrag och skadestånd. Vid en bedömning av vad som är skäligt för rätten till fri hemresa kan hänsyn bl.a. tas till hur viktiga de uteblivna tjänsterna är för resan som helhet, hur mycket som återstår av resan och hur kostsam transporten blir för arrangören. Kan resan sägas ha blivit helt eller så gott som helt förstörd för resenären och 3TP PT Direktiv /314/EEG. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands beror det på en omständighet som inte kan lastas resenären och som inte ligger utanför arrangörens kontroll, bör han eller hon ha rätt till fri hemtransport.TPF4FPT Vid flodvågskatastrofen ansåg reseföretagen att resan kunde avbrytas (hävning av rese- avtalet) och att resenärerna skulle resa hem . Någon möj- lighet att då ordna med ersättningsarrangemang fanns av uppenbara skäl inte. Resegarantin innebär att en resenär under vissa förutsättningar kan få tillbaka pengar som betalats för en resa och som blir inställd eller av annan anledning inte blir av. Detta sker genom att den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt paketreselagen ställer säkerhet hos Kammarkollegiet. Med paketresor jämställs transporter som sker tillsammans med en paketresa, resor som består av separata transport- och inkvarteringstjänster och som sammantagna uppvisar väsentlig likhet med en paketresa samt resor som består av transporter och utbildningsvistelser med inkvartering i form av boende i en värdfamilj, även om inkvarteringen är kost- nadsfri. Den som enbart köper en reguljär flygbiljett är inte skyddad av resegarantin.TPF5FPT prövar om säkerheten skall tas i anspråk och Kammarkollegiet verkställer de utbetalningar som nämnden har beslutat. Säkerheten får bl.a. tas i anspråk om en resa påbörjats men inte slutförts och då för uppehälle, återresa och skälig ersätt- ning för värdet av de förmåner resenären gått miste om genom att resan har avkortats. Ersättning ur säkerheten får även betalas ut till den som tillhandahåller uppehälle eller återresa åt en resenär. Enligt förarbetena skall detta underlätta att strandsatta resenärer erbjuds såväl uppehälle som hemtransport när ett reseföretag t.ex. har för- satts i konkurs. har i flera fall betalat ersätt- ning till flygbolag för att dessa skall hämta hem resenärer.TPF6FPT Det är också möjligt för resenären att överlåta sin rätt till ersätt- ning till reseföretag eller annan. Detta förekommer ofta när det gäller resenärer som vill använda sitt tillgodohavande för betalning av annan resa som beställts i stället för den som blivit inställd. Det finns heller inget hinder för överlåtelse till staten av rätt enligt rese- garantilagen. Om staten direkt tillhandahåller återresa bör staten kunna få ersättning ur resegarantin. Bestämmelserna blir dock inte 4TP PT Prop. 1992/93:95 s. 90. Enligt kommitténs expert sträcker sig ansvaret möj- ligen längre men det är oklart. Det finns inga direkta förarbeten eftersom paketreselagen i princip är en översättning av direktivet. 6TP PT Uppgifter från som är ledamot i . Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands aktuella förrän reseföretaget underlåtit att betala vilket i allmänhet beror på att reseföretaget är på obestånd. Eftersom även s.k. flyg- stolar och paketreseliknande arrangemang omfattas av resegarantin kan man dock tänka sig att vissa resor inte har någon arrangör som är ansvarig enligt paketreselagen varför resegarantin kan träda in även om något reseföretag inte har gått i konkurs.TPF7FPT Utöver de som reser på sådant sätt att de omfattas av skyddet enligt lagarna ovan tillkommer de som reser på sådant vis att de inte omfattas. Det kan vara personer som reser i arbetet men även sådana som turistar på egen hand utan att använda sig av charter- företagens tjänster. Hur stor andel av det totala antalet turistresor som utgörs av sådana resor är svårt att beräkna. Det kan dock antas att den typen av resenärer blir allt vanligare . Detta innebär att man i många fall måste räkna med att det inte kommer att finnas någon researrangör som i händelse av en katastrof kan ge resenärerna hjälp och ordna med hemtransport m.m. Reseförsäkringar är inte obligatoriska i . Varje resenär avgör om han eller hon vill ha en sådan försäkring. Har resenären en hemförsäkring ingår normalt en reseförsäkring, som ger ett skydd . Därutöver kan resenärer försäkra sig genom en tilläggsförsäkring som kompletterar hemförsäkringens skydd. På så sätt kan man få ett avbeställningsskydd samt rätt till ersättningsresa om den försäkrade blir sjuk på resmålet. Skall resenären vara borta än behövs en separat reseförsäkring. Kostnader med anledning av akut sjukdom eller olycka, akut tandvård, hemtransport av skadad eller avliden samt anhörigs resa till svårt sjuk eller skadad täcks normalt av skyddet. Olycksfall och skador vid särskild riskfylld verksamhet, som t.ex. bergsklättring eller dykning med tuber, omfattas ofta inte av försäkringen. De flesta försäkringsvillkor har även en klausul, som innebär att för- säkringen inte gäller vid krig eller krigsliknande oroligheter. Rese- försäkringen brukar dock gälla om man befinner sig på platsen när kriget eller oroligheterna bryter ut. Försäkringen är förenad med en självrisk vars storlek kan variera mellan bolagen men som normalt uppgår till 1 000–. 7TP PT Uppgifter från . Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands Ett visst reseförsäkringsskydd ingår också i många bankanknutna betalkort. Dessa reseförsäkringar ger vanligtvis inte skydd för vårdkostnader och hemtransportkostnader. För att snabbt kunna ge hjälp och service åt försäkrade som skadas eller blir sjuka utomlands har försäkringsbolagen skapat internationella samarbetsorgan eller larmcentraler, som kan ta emot anmälningar och kontakta berört försäkringsbolag. Det finns flera larmcentraler i , bl.a. a/s, Euro-Alarm A/S och Europ Assistance. SOS ägs tillsammans av de flesta stora försäkringsbolagen i , , och och kan hjälpa nödställda försäkringstagare om dygnet året om i hela världen. Genom SOS arrangeras bl.a. sjuktransporter hem, anhörigas resor till skadade eller hjälp till sjuka personer utomlands och hemtransport av avliden. Övriga larmcentraler ger motsvarande hjälp. genomför på uppdrag av löpande undersökningar av svenska folkets levnadsförhållanden och bl.a. om förekomsten av hemförsäkring. uppgav av befolkningen att de hade en hemförsäkring.TPF8FPT Ungefär en halv procent kunde inte svara. Det innebär att de flesta svenskar som t.ex. turistar utomlands har ett reseskydd genom sin hemförsäkring. Det förekommer dock skillnader mellan olika befolkningsgrupper, beroende på hur och var man bor, familjeförhållande, socioekonomisk tillhörighet och nationellt ursprung.TPF9FPT Se vidare om reseskyddet under avsnitt 5.4. Det allmänna skall genom utlandsmyndigheterna i första hand bistå nödställda svenskar i utlandet genom hjälp till självhjälp. Enligt för- ordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen har utlandsmyndigheterna en allmän skyldighet att ta till vara intressen och svenska medborgares rätt och bästa i enlighet med lag eller annan författning. Utlandsmyndigheterna skall utöver vad 8TP PT Frågan ställdes inte till personer som bodde på ålderdomshem, sjukhem eller andra vård- institutioner. 9TP PT SCB, Offer för våld och egendomsbrott 1978–2002, Levnadsförhållanden rapport 104 s. 161 ff. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands som framgår av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd i skälig omfattning ge svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. Vidare följer av 2 § föreskrifter om utlandsmyndigheternas beredskap (UF 2004:6) att varje utlandsmyndighet har ansvar för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas på grund av krigsfara, inre oroligheter, naturkatastrofer och därmed jämförliga omständigheter i station- eringslandet eller dess närhet. Om självhjälp inte är möjlig aktualiseras lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Dess huvudsyfte är att göra det möjl- igt för de personer som omfattas av lagen att återvända till efter en tillfällig utlandsvistelse men där detta försvåras på grund av t.ex. ett rån eller sjukdomsfall och personen saknar medel för sin hemresa eller för sjukvård.TPF10FPT Det konsulära ekonomiska biståndet kan beskrivas som ett lån från staten i en nödsituation och lånet lämnas endast om inga andra möjligheter finns. Statens ansvar i detta sammanhang är således att vara en sista utväg för att få hjälp. Eftersom lånet normalt skall betalas tillbaka vilar det ekonomiska ansvaret fortfarande på den enskilde individen. I avsaknad av andra regler är de konsulära reglerna formellt tillämpliga även vid katastrofer som omfattar många människor och där värdlandets resurser sätts på svåra prov. Det visade sig dock under flodvågskatastrofen att de drabbade uppfattade det konsulära regelverket som alltför stelbent och stramt.TPF11FPT Även erfarenheterna efter Libanonkrisen visar att regelverket inte är anpassat för situa- tioner när många människor behöver hjälp och konkurrens råder om resurserna.TPF12FPT Samarbetet inom EU på det konsulära området är mellanstatligt. Enligt artikel 20 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen har varje EU-medborgare rätt att få konsulärt skydd av annan medlemsstats representation i tredjeland om medborgarens egen medlemsstat saknar representation. Detta skydd skall ges på samma villkor som för medborgarna i den andra medlemsstaten. 10TP PT Prop. 2002/03:69 bl.a. s. 50. 11TP PT SOU 2005:104 s. 223 ff. 12TP PT PM , hantering av Libanonkrisen – redovisning, syn- punkter, åtgärder och förslag. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands rådets beslut 95/553 EG finns en förteckning över fall där medlems- staterna kan lämna bistånd, t.ex. i samband med olyckshändelse, sjukdom eller dödsfall samt hemsändning av nödställda unions- medborgare. Vidare har Rådets arbetsgrupp för konsulära frågor (COCON) utarbetat riktlinjer för konsulärt bistånd till unionens medborgare i tredjeländer.TPF13FPT Riktlinjerna är inte tvingande och lägger tyngdpunkten på informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Enligt riktlinjerna bör t.ex. alla medlemsstater utarbeta beredskapsplaner som bör vara kända av övriga medlemsstater. Vidare bör medlemsstaterna uppmana unionsmedborgarna att vid utlandsvistelse frivilligt lämna sina personuppgifter till beskickningarna så att beredskapsplanerna kan genomföras på ett effektivt sätt. Europeiska kommissionen antog grön- boken protection of Union citizens in third countries.TPF14FPT innehåller ett antal förslag till ett ökat EU-samarbete på det konsulära området och tar sin utgångspunkt i artikel 20 i EG-fördraget. Kommissionen påpekar att artikel 20 har fått större betydelse i takt med att allt fler EU- medborgare reser till eller bosätter sig i länder utanför EU. Kommissionen anser att EU bör öka samarbetet i konsulära frågor för att ge EU-medborgare i tredjeland ett bättre skydd men också att EU-medborgarna bör uppmärksammas på artikeln 20. Kommissionen listar ett antal förslag som man anser skulle bidra till att öka det konsulära skyddet för EU:s medborgare, bl.a. föreslår kommissionen att skyddet utvidgas till att även omfatta unionsmedborgares familjemedlemmar som är medborgare i tredjeland. har i COCON framfört synpunkten att ett gemensamt konsulärt system på EU-nivå är komplicerat med tanke på att EU:s medlemsstater har egna nationella rättsliga lösningar på det konsulära området. Kommissionens roll bör enligt vara begränsad till informationsspridning och logistiskt stöd. Arbetet med grönbokens förslag är ännu inte slutfört. Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten och kommunerna skall vidta för att hindra och begränsa skador på män- 13TP PT Dokument 10 109/06 från av . 14TP PT KOM (2006) 712. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands niskor, egendom eller miljö vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. På detta område finns principen om den enskildes primära ansvar. I första hand skall den enskilde själv vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor och begränsa skador till följd av olyckor. Det allmänna skall hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan klarar av en olyckssituation.TPF15FPT Detta framgår av 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor där det bl.a. sägs att staten eller en kommun skall ansvara för en insats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Utredarens uppdrag var att analysera och lämna förslag till prin- ciper för en bättre helhetssyn vid planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredaren anför att det offentliga engagemanget i första hand bör gälla den typ av krissituationer i vilka endast statliga organ eller berörda kom- muner kan ta ett övergripande ansvar för att leda, samordna och prioritera de åtgärder som behöver vidtas för att möta krisen. Detta kan sägas gälla krissituationer som är mycket osannolika, har långt- gående konsekvenser för ett stort antal människor och där icke- offentliga aktörer kan ha svårt att på egen hand vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna av en eventuell kris. Av detta följer inte att offentliga organ bör ta på sig ett generellt finansieringsansvar för alla de åtgärder som kan krävas för att möta denna typ av krissituationer. Ett skäl till detta är enligt utredaren att skadeverkningarna också av mycket allvarliga krissituationer kan begränsas om grundläggande säkerhetsåtgärder vidtas av den som är ansvarig för en verksamhet. Det är också viktigt att stimulera alla aktörer i samhället att vidta de säkerhetsåtgärder som är möjliga att genomföra. Regeringen instämde i dessa slutsatser i arbetet med proposi- tionen om fortsatt förnyelse av totalförsvaret.TPF17FPT 15TP PT Prop. 1985/86:170 s. 63 och prop. 2002/03:119 s. 50 f. 16TP PT SOU 2001:41 s. 76. 17TP PT Prop. 2001/02:10 s. 58. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands Kommissionens slutsats efter flodvågskatastrofen 2004 är att någon förändring av det grundläggande ansvaret inte är motiverad. Den enskilde bör också i fortsättningen ansvara för att ha ett giltigt försäkringsskydd som täcker rimliga skadeutfall. Vidare bör rese- företagen ha fortsatt ansvar för sina resenärer, liksom för- säkringsbolagen för sina försäkringstagare. När det gäller statens åtagande hänvisar kommissionen till formulering: Vad är medborgarnas berättigade förväntningar på staten när en allvarlig kris inträffar?TPF19FPT Med utgångspunkt i detta menar kommissionen att även om den enskildes och de privata aktörernas primära ansvar ligger fast, har staten med utgångspunkt i medborgarnas berättigade förväntningar ett ansvar som yttersta garant för medborgarnas säkerhet och trygghet. En förväntning avser den rumsliga dimensionen. En viktig erfarenhet från flodvågskatastrofen är att den geografiska gräns för det offentliga åtagandet som styrde regeringens och myndig- heternas handlande åtminstone under katastrofens inledningsskede inte förefaller att accepteras av den svenska allmänheten. Med hän- syn till hur många svenskar som befinner sig utomlands vid varje given tidpunkt kan man enligt kommissionen inte längre knyta den offentliga förvaltningens uppgift snävt till territorium. Förmågan att värna svenska medborgare och deras intressen utan- för landets gränser måste utvecklas. Detta innebär inte i sig någon förändring av den grundläggande ansvarsfördelningen mellan individ och stat utan är en anpassning till nya förutsättningar. Enligt kommissionen bör ett åtagande utanför landets gränser återspeglas på ett tydligare sätt i regelverk och planering. Antalet svenskar utomlands vid varje given tidpunkt är stort och detta faktum påverkar de förväntningar som ställs på staten från allmänheten. Under flodvågskatastrofen utgick många av de drabbade svenskarna från att svenska staten skulle komma till snabb undsättning och besvikelsen var stor när förväntningarna inte infriades till alla delar. Ett stort antal var skadade och många 18TP PT SOU 2005:104 s. 95 ff. och 281 ff. 19TP PT SOU 2002:37 s. 36 f. och 121. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands hade anhöriga som saknades. Förutom detta var många utan pengar och pass och visste inte hur de skulle få tillgång till logi och mat.TPF20FPT Frustrationen växte när svenskar som kontaktade den svenska representationen fick rådet att vända sig till sin researrangör för att få hemresan ombokad eller att ta sig hem på egen hand. Det rådde både kaos och konkurrens om hjälpen varför det är lätt att före- ställa sig den ilska och vanmakt som dessa råd förde med sig. I efterhand kan vi konstatera att det fanns berättigade förvänt- ningar på hjälp även från svenska staten. kan för- väntningarna från allmänhet och media komma att bli större än vad som är realistiskt för staten att uppfylla.