sou · GWB329 · 2008-04-01 00:00:00 — stod 67 utbildningar enbart under statlig tillsyn enligt för- ordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbild- ningar. Denna form av statligt stöd tillkom främst i syfte att anpassa det svenska regelverket till den EG-rättsliga regleringen av momsbefrielse för utbildningstjänster (se prop. 1996/97:10). Av konkurrensskäl kräver EG-rätten att enskilda utbild- ningsanordnare likabehandlas vad gäller statligt stöd. Det innebär att samma villkor måste gälla för alla utbildningsanordnare för rätten att erhålla statliga förmåner. I detta avseende skiljer sig inte mitt förslag från nuvarande ordning. Likabehandlingsprincipen står fast men kraven för att omfattas av det föreslagna nya systemet för kvalitetssäkring och studiestödsberättigande är högre (se nästa avsnitt) än för att på motsvarande sätt endast ställas under statlig tillsyn i det nuvarande systemet. Detta förslag medför sannolikt att antalet utbildningar som omfattas av någon typ av statligt stöd kommer att minska. De utbildningar som inte accepteras inom ramverket kan fortfarande bedrivas utan statligt stöd, utanför systemet. Statlig kvalitetssäkring och studiestödsberättigande Konst- och kulturutbildningar som omfattas av statlig kvalitets- säkring ska berättiga till studiestöd. Förslagen om innebär att alla utbildningar som omfattas av kvalitetssäkringssystemet ska berättiga till studiestöd. Detsamma bör gälla i systemet för konst- och kulturutbild- ningarna. Statlig kvalitetssäkring för konst- och kulturutbildningar inne- bär dels att staten erbjuder tillsyn i betydelsen att författningarna efterlevs, dels en kvalitetsgranskning av verksamheten mot vissa kvalitetskriterier. Dessutom garanterar systemet en rättssäker studiedokumentation. De föreslagna författningsknutna villkoren för att omfattas av kvalitetssäkringssystemet är i flera fall mer långtgående än mot- svarande villkor för statlig tillsyn eller studiestödsberättigande i det nuvarande systemet för kompletterande utbildning. Den föreslagna regleringen är mer detaljerad när det gäller exempelvis utbildnings- plan, betyg, tillgodoräknande och ledningsgrupp. För en utförligare motivering och beskrivning av dessa regleringar hänvisas till mot- svarande skrivningar för . Det är svårt att avgöra i vilken omfattning anordnare som endast står under statlig tillsyn kommer att ansöka om samt be- viljas statlig kvalitetssäkring och studiestödsberättigande i det nya systemet. Vissa anordnare som står under statlig tillsyn har ansökt till om studiestödsberättigande för ett visst antal platser. Dessa anordnare tycks därmed ha bedömt att de har möj- lighet att möta de utökade krav som studiestödsberättigandet innebär. Det handlar om cirka 1 000 platser totalt i kompletterande utbildning, varav cirka 200 platser inom konst- och kulturut- bildningar. Statsbidraget till konst- och kulturutbildningarna omfördelas så att deltagaravgifterna inom utbildning som erhåller statsbidrag kan avvecklas. Utbildning som endast omfattas av statlig kvalitets- säkring och studiestöd får finansieras med deltagaravgifter. I likhet med vad som föreslås i fråga om bör konst- och kulturutbildningar som åtnjuter statligt ekonomiskt stöd inte kunna ta ut deltagaravgifter. Deltagaravgifterna vid konstutbild- ningarna verkar påtagligt socialt segregerande, vilket återverkar på rekryteringen till de högre konstnärliga utbildningarna. Deras ansträngningar att bredda den sociala basen för rekryteringen av studenter motverkas av deltagaravgifterna vid de förberedande utbildningarna. Avveckling av deltagarvgifterna förutsätter att statsbidraget ökar i motsvarande mån. En sådan ökning kan finansieras genom att antalet utbildningsplatser med statsbidrag minskas, upp- skattningsvis med ungefär 220 platser. Jag gör bedömningen att de högskoleförberedande konstnärliga utbildningarna är överdimensionerade i förhållande till omfatt- ningen av den konstnärliga högskoleutbildningen. Det bör ankomma på myndigheten att i samråd med de konstnärliga hög- skolorna och andra intressenter prioritera och fördela utbildnings- platserna mellan utbildningsanordnarna. Systemet för konst- och kulturutbildningarna måste precis som byggas upp så att gamla utbildningar regelbundet prövas. En utbildning som en gång har kommit i åtnjutande av statsbidrag måste kunna förlora bidraget även om kvalitén fort- farande håller måttet. Detta kan exempelvis ske då en konkurre- rande utbildning bättre uppfyller syftena med utbildningsformen. På samma sätt bör en utbildning som endast omfattas av kvalitets- säkringssystemet utfasas ur systemet om utbildningen inte längre uppfyller de kvalitativa kraven. Utbildningens omfattning ska motsvara heltidsstudier och högst . Regleringen när det gäller möjligheten att studera på deltid bör mjukas upp jämfört med förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar. Inte heller bör de krav på omfatt- ning i antal lärarledda timmar som finns i nuvarande förordning regleras på nationell nivå. Staten stödjer också denna typ av utbildning inom folkbild- ningen, där är det även möjligt att för kortare perioder förkovra sig i ett hantverk eller i en konstform. Syftet med den här föreslagna utbildningsformen är dock att utbildningen ska förbereda för högre konstnärliga studier eller bevara ett kulturellt arv. Detta låter sig troligen inte göras än knappt en termin, det vill säga eller motsvarande. är det viktigt, både för den enskilde och för samhället, att den förbered- ande nivån inte sträcker sig över en alltför . studier, eller motsvarande, är en rimlig avgräns- ning som överensstämmer med omfattningen av de flesta nuvar- ande kompletterande utbildningarna. Högskoleförberedande konstnärliga utbildningar bör berättiga till stöd enligt avdelning A3 i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655). Kulturarvsbevarande utbildningar bör berättiga till stöd enligt avdelning B1. Kompletterande utbildningar kan vara studiestödsberättigande enligt antingen villkoren för avdelning A2 i bilagan till studiestöds- förordningen (2000:655) eller villkoren i avdelning B1. Utbildning- arna i avdelning A definieras som grundläggande eller gymnasiala och utbildningarna i avdelning B som eftergymnasiala. En person som har en avslutad gymnasieutbildning och är kan få studiemedel för utbildning i avdelning A2. För avdelning B1 finns ingen nedre åldersgräns för rätt till studiemedel och individen kan få stöd . har haft att fördela ett begränsat antal studiestöds- platser inom de respektive avdelningarna, varav ramen för avdel- ning A har varit avsevärt större än ramen för avdelning B. Många utbildningar har därför definierats som gymnasiala i studiestöds- hänseende trots att anordnarna och bedömer att utbild- ningen snarare är eftergymnasial. Utbildningar inom det konstnärliga utbildningsområdet låter sig dock inte indelas i eftergymnasial och gymnasial nivå på samma enkla sätt som utbildningar inom många andra utbildningsom- råden. Den konstnärliga utbildningsbanan är avsevärt längre än inom de flesta andra områden. De högskoleförberedande konstnär- liga utbildningarna är därmed svåra att självklart placera in i som gymnasiala eller eftergymnasiala. De konstnärliga högskolorna kräver inte formellt att sökande ska ha gått igenom en förbe- redande utbildning efter avslutat gymnasium. I praktiken antas emellertid få personer som inte gått igenom en sådan utbildning. Det har delvis att göra med att för antagning krävs ett mått av konstnärlig och personlig mognad, som tar tid och kräver handled- ning. Den förberedande konstnärliga utbildningen får således betraktas som en nödvändig mellannivå och den medverkar till att den svenska konstnärliga högskoleutbildningen håller en interna- tionellt sett hög nivå. Studiestödsregleringen är inte anpassad efter förutsättningarna på detta område. Många studerande kommer direkt från gymnasiet och är ofta , vilket innebär att de inte kan få studiemedel om utbildningen står under avdelning A2. Är utbildningen däremot studiestödsberättigande enligt avdelning B1 finns ingen nedre åldersgräns för rätt till studiemedel. Däremot begränsas antalet veckor med studiemedel på eftergymnasial nivå, vilket innebär att den studerande inte har tillräckligt många veckor med studiemedel kvar för en fullständig masterutbildning inom högskolan. Den så kallade basårsutbildningen vid universitet och högskolor berättigar till studiestöd enligt avdelning A3. Det innebär att utbildningen är definierad som gymnasial men berättigar, till skill- nad från annan utbildning på gymnasial nivå, till studiemedel även . Målgruppen för dessa utbildningar är de som avser att påbörja en högskole- eller universitetsutbildning. Utbild- ningsformerna basårsutbildning respektive förberedande konstnär- lig utbildning har principiellt olika karaktär men individernas situa- tion är i högsta grad jämförbar. De konstnärliga utbildningarna som kan anses vara huvudsak- ligen högskoleförberedande bör således vara studiestödsberättig- ande enligt avdelning A3 i bilagan till studiestödsförordningen. Förutsättningarna för de studerande vid de kulturarvsbevarande utbildningarna skiljer sig från de högskoleförberedande utbildning- arna. De kulturarvsbevarande utbildningarna syftar inte till högre studier utan för den enskilde handlar det främst om att förkovra sig inom ett speciellt område. De kulturarvsbevarande utbildningarna definieras som främst eftergymnasiala och bör därför berättiga till stöd enligt avdelning B1. Konst- och kulturutbildningarna ska administreras av Myndigheten för . Den närmare utformningen av kriterier för prioritering och kvalitetsgranskning ska fastställas av myndigheten efter samråd med berörda intressenter. När en myndighet för skapas innebär det att en organisation särskilt utformad för eftergymnasial utbildning utan- för högskolan kommer att byggas upp. Denna organisation bör kunna nyttjas även för administrationen av konst- och kulturut- bildningarna. Under utredningsarbetet har olika alternativ till att lägga admi- nistrationen på Myndigheten för prövats. Att be- hålla administrationen på har uteslutits eftersom denna myndighet inte bör ha ansvar för eftergymnasial utbildning. administrerar statsbidrag till delvis snarlika ut- bildningar inom folkhögskolor och studieförbund. Rådet är emellertid en enskild juridisk person som bl.a. har till uppgift att fördela statens stöd till folkbildningen mot bakgrund av folkbild- ningens fria och självständiga ställning. Det statliga stödet till de här aktuella utbildningarna bör hanteras av en statlig myndighet med den öppenhet och de styrningsmöjligheter som följer av för- valtningslagen. De övriga alternativ som övervägts är, förutom Myndigheten för , , och de konst- närliga högskolorna. De konstnärliga högskolorna har en över- lägsen kompetens i sak, men saknar en gemensam organisation för administration, prioriteringar och kvalitetssäkring. De har därför bedömts vara ett olämpligt alternativ. skulle vara ett tänkbart alternativ, men huvudprincipen i svensk förvaltning är att den allmänna utbildningen hålls samman inom Utbildningsdeparte- mentets ansvarsområde. har valts bort av två skäl, dels handlar det inte om utbildning som regleras genom hög- skolelagen, dels har verket i övrigt inte till uppgift att fördela medel till utbildningsverksamhet. Myndigheten kommer att inom regelverket för hantera vitt skilda utbildningar med minsta gemensamma nämnare att de svarar mot arbetslivets behov. En mycket viktig förutsätt- ning för myndighetens arbete blir en nära samverkan med före- trädare för berörda branscher och parter. De konstnärliga och kul- turarvsbevarande utbildningarna skiljer sig från utbildningar genom att de inte i första hand syftar till att möta arbetslivets behov. Men givet utbildningarnas särskilda syften bör samma princip om samverkan med företrädare för avnämare gälla som i . Det handlar då om de konstnärliga hög- skolorna, intresseorganisationer som kan vara berörda och enskilda med erkänd ställning inom respektive område. Det är inte möjligt eller lämpligt att i förordning definiera inne- hållslig kvalitet för de aktuella konst- och kulturutbildningarna. Det bör i ställa åligga myndigheten att i nära samråd med berörda intressenter formulera grunderna för prioriteringar och utforma kvalitetskriterier för utbildningarna. Mot bakgrund av förordningen och fastställda kriterier ska myndigheten fatta beslut om vilka utbildningar som ska omfattas av kvalitetssäkringssystemet för de enskilda konst- och kulturut- bildningarna och vilka som ska vara berättigade till statsbidrag. Myndigheten ska i dessa frågor arbeta med stor öppenhet och offentligt publicera vilka kriterier som den tillämpar. Det bör ankomma på myndigheten att själv välja formerna för samverkan med intressenterna. En fast grupp som utses skapar kontinuitet och tydlighet, men kan utesluta ett antal in- tressen. Mer tillfälligt sammansatta grupper som ofta växlar har andra nackdelar. 11 En ny myndighet En ny myndighet för skapas, som tar över upp- gifter från , och Myndigheten för skolutveckling. Av direktiven framgår att uppdraget innefattar att lägga fram för- slag om hur ska administreras. Genom tilläggs- direktiven (dir. 2007:121) utvidgades uppdraget formellt till att omfatta frågan om hur verksamheten vid Myndigheten för kvali- ficerad yrkesutbildning () ska förhålla sig till det nya ramverket . Denna myndighet omfattades då inte längre av översynen av organisationen av de statliga förvalt- ningsmyndigheterna inom skolväsendet m.m. (dir. 2007:28 och 122). Utöver berörs och Myndig- heten för skolutveckling direkt av de förslag till en yrkeshögskola som redovisats i det föregående. De båda sistnämnda myndig- heterna har uppgifter rörande den kommunala vuxenutbild- ningen, dit påbyggnadsutbildningarna hör. har därut- över uppgifter rörande de kompletterande utbildningarna. Skulle utbildningar som anordnas inom högskolan eller folk- bildningen föras in i , påverkas inte uppgifterna för någon central förvaltningsmyndighet i nämnvärd omfattning. Enligt förslagen i det föregående ska den nya myndighetens upp- gifter i fråga om sammanfattningsvis vara följande. 1.Besluta om vilka utbildningar som ska om- fatta. 2.Besluta om statligt stöd till utbildningar. 3.Ansvara för dokumentation av deltagare och av deras studie- resultat. 4.Utöva tillsyn över utbildningar. 5.Ansvara för uppföljning av utbildningarna och utbildningsan- ordnarnas kvalitetsarbete. 6.Säkerställa att all verksamhet utvärderas. 7.Främja utveckling av utbildningar och utbildningarnas kvalitet. 8.Säkerställa att verksamheten vid myndigheten bedrivs med hög kvalitet. 9.Svara för ekonomisk uppföljning. 10.Ansvara för vissa försäkringsfrågor. 11.Utgöra behörig myndighet när det gäller att utfärda utbild- ningsbevis enligt EG-direktivet 2005/36/EG. 12.Ansvara för en samlad information om utbildningarna. Därutöver föreslås myndigheten fullgöra i huvudsak motsvarande uppgifter i fråga om vissa utbildningar, som inte ingår i yrkeshög- skolan. Det gäller de huvudsakligen högskoleförberedande konst- närliga utbildningarna samt vissa kulturarvsbevarande utbildningar bland de kompletterande utbildningarna. Utbildningarna inom ska kännetecknas av en stark arbetslivsanknytning samt utvecklas och bedrivas i samverkan mellan arbetsliv och utbildningsanordnare. Arbetslivet förutsätts få ett starkt inflytande också över myndighetens prioriteringar och beslut. En kvalificerad omvärldsbevakning med inriktning på för- ändringar av kompetensbehoven på arbetsmarknaden är en förut- sättning för att myndighetens verksamhet ska vinna respekt och upplevas som legitim. Myndigheten måste ha breda kontaktytor såväl mot företag, myndigheter, branscher och näringslivsorganisa- tioner som mot arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. Detta gäller både nationellt och på regional nivå. Också förändringar av ungdomars prioriteringar och intresseområden behöver följas. Myndigheten ska ha kontakter med forskningsinstitutioner och Arbetsmarknadens förändringar och utvecklingen av utbildningssystemen i andra länder behöver följas. Myndighetens uppgifter innefattar myndighetsutövning mot enskilda fysiska och juridiska personer, som kan ha stor ekonomisk betydelse. Kraven på en effektiv, rättssäker och oberoende hante- ring av förvaltningsärenden är därför höga. Grunderna för myndig- hetens prioriteringar och beslut måste vara offentliga och trans- parenta. Med de föreslagna uppgifterna får myndighetens prioriteringar betydande konsekvenser såväl för den långsiktiga kompetensför- sörjningen inom vissa segment av arbetsmarknaden, som för vill- koren för ett stort antal anordnare av eftergymnasial yrkesutbild- ning. Kraven på integritet och oberoende liksom på ett fortlöpande inre kvalitetsarbete måste ställas högt. krävs öppenhet och lyhördhet för förändringar i omvärlden. Detta gäller såväl förmågan att tidigt identifiera efterfrågade kvalifikationer, som att fasa ut utbildningar med avtagande relevans. Uppföljning och kvalitetssäkring av utbildningarna förutsätter löpande kontakter med och besök hos utbildningsanordnarna. Innebörden av denna verksamhet har diskuterats i kapitel 5. Det kan självfallet ifrågasättas om de kontrollerande uppgifterna, upp- giften att främja utveckling av utbildning inom samt uppgiften att prioritera mellan och fördela resurser till utbild- ningarna ska utföras av en och samma myndighet. I andra samman- hang har man ansett att den kontrollerande och den främjande upp- giften bör skiljas åt, liksom den prioriterande och beslutande från den utvärderande. Verksamhetens omfattning inom är dock för liten för att uppgifterna på ett meningsfullt sätt skulle kunna delas mellan två myndigheter. Myndighetens arbete med prövning av frågor om prioritering och utfasning av utbildningar måste i hög grad grundas på kunskap, som vinns i arbetet med tillsyn och kvali- tetsgranskning. Man bör i stället genom organisationen av arbetet i myndigheten säkerställa att jävsliknande situationer inte uppstår. Vidare är det centralt att utvärderingen upphandlas från fristående institutioner. Myndighetens insatser för att främja verksamheten ska inte inne- fatta stöd till enskilda anordnare. Däremot kan generella insatser som stöder exempelvis den undervisande och handledande personalens kompetensutveckling, vara viktiga mot bakgrund av att flertalet av dem sannolikt saknar lärarutbildning. skulle kunna medverka till att ändamålsenliga studiematerial finns tillgängliga. Det kan avse pedagogiskt material om exempelvis handledning, bedömning, betygsättning och utveckling av flexibelt lärande. Erfarenheterna från arbete visar att särskild uppmärksamhet måste ägnas den ekonomiska planeringen samt villkoren och formerna för statsbidrag till enskilda och juridiska personer. Det europeiska samarbetet rörande yrkesutbildning kan bedömas få en allt större betydelse för utformningen av svenska utbildningar och för de utbildades möjligheter att arbeta inom övriga EU. Mångfalden reglerade yrken i flertalet andra europeiska länder kräver ett utvecklat internationellt kontaktnät om inte och svenskutbildad arbetskraft ska missgynnas vid en ökande mobilitet bland yrkesutbildade. Kunskap om utvecklingen av yrkesutbildningen, inte minst på eftergymnasial nivå, blir viktig. All verksamhet förutsätts bedrivas med ett kvalificerat IT-stöd. Myndigheten behöver en kvalificerad ledning, som kan verka för utveckling av en strategisk del av yrkesutbildningen och hålla samman en verksamhet, som ska genomföras av hundratals utbildningsanordnare. Förmåga till överblick och utåtriktade kon- takter behöver förenas med insikter om villkoren för statlig myn- dighetsutövning. Ledningen behöver ett stabsstöd i form av en controller, en chefsjurist och en informationschef. Informationen om utbildningar till studerande, arbetsgivare och andra intressenter kräver specialistkompetens. Svårigheterna, att få en samlad och jämförbar information om de många eftergymnasiala yrkesutbildningarna utanför högskolan, var ett motiv bakom tillkännagivande i samband med dess beslut om vuxenutbildningen med anledning av den allmänna motionstiden . Eftersom antalet anordnare är stort och många av dem är jämförelsevis resurssvaga, är det rimligt att myn- digheten ges ett vidare informationsansvar än det som åvilar Skol- verket eller . Prövningar av ansökningar att ingå i , prioritering mellan ansökningar om statsbidrag eller särskild medel och den rullande omprövningen av beslut om tillhörighet respektive statligt stöd kräver utvecklad analytisk förmåga samt goda insikter om såväl yrkesutbildning som arbetslivets efterfrågan på kvalifika- tioner. Denna kompetens uppnås endast genom samverkan mellan medarbetare med olika kvalifikationer. Verksamheterna kan behöva metodstöd av forskarutbildad personal. Behovet av juridisk kompe- tens är uppenbart. Myndighetens föreslagna fokusering på kvalitetsfrågorna behöver förankras vetenskapligt. Också myndighetens beställar- kompetens när det gäller utvärdering och konsultrapporter m.m. bör säkerställas genom forskarutbildade medarbetare. Den omfattande statsbidragshanteringen kräver kvalificerad ekonomisk kompetens när det gäller planering, beslut och praktisk hantering. Bristen på ekonomisk uppföljning av verksamheten hos anordnarna har, när det gäller , kritiserats av Riks- revisionen. Myndigheten behöver kompetens och resurser härför. De konstnärliga och kulturarvsbevarande utbildningarna kom- mer att kräva särskild kompetens inom myndigheten. Även om bedömningar och prioriteringar ska ske i samarbete med de konst- närliga högskolorna och andra intressenter behöver myndigheten egen kompetens på området. Ett kvalificerat IT-stöd inom alla sektorer kräver att special- kompetens finns inom myndigheten. Myndigheten bör inledningsvis dimensioneras för ungefär 55 an- ställda. Vid finns f.n. 28 anställda, motsvarande ca 26 års- arbeten. Inom arbetar mellan fem och sju personer helt eller delvis med hanteringen av kompletterande utbildningar och påbyggnadsutbildningar. Myndighetens för skolutveckling insatser rörande påbyggnadsutbildningarna har ingått som en mindre del av dess arbete med vuxenutbildningen, vilket totalt omfattat ca tre årsarbetskrafter. Som jämförelseobjekt vid mina bedömningar har jag i det följande använt bemanningen av . Hanteringen av de utbildningar som utgör KY kommer att vara en viktig del också av den nya myndighetens verksamhet. nare inom Myndigheten för ansvarsområde kan beräknas öka jämfört med nuvarande KY-utbildningar. innebär också en påtaglig ambitionshöjning när det gäller de centrala insatserna för nuvarande kompletterande ut- bildningar och påbyggnadsutbildningar. Hanteringen av de konst- närliga och kulturbevarande utbildningarna enligt ett särskilt regel- verk utanför innebär att ytterligare uppgifter tillkommer. Arbetet med hantering av ansökningar om statligt stöd är rela- tivt resurskrävande. Enligt den enkät till samtliga anställda vid myndigheten, som utredningen genomfört, används av den totalt arbetade tiden (exklusive semestrar och andra ledigheter) till olika faser av ansöknings- och beviljandeprocessen. Till verksamhetsgrenen tillsyn, vilken torde inbegripa alla former av granskning på plats av en utbildning, förs knappt tre årsarbets- krafter motsvarande . Andra mer omfattande verksamhetsgrenar inom KY-myndig- heten är verksamhetsstyrning med , ekonomi- och personaladministration , information samt IT, övrig administration och omvärldsanalys med vardera ca 5 pro- cent av den totalt arbetade tiden . Enligt min mening är det viktigt att den nya myndigheten tillförs resurser i sådan omfattning att en påtaglig ambitionshöjning jämfört med den nuvarande blir möjlig inom om- rådena 1.uppföljning, tillsyn och kvalitetsgranskning, 2.ekonomisk planering och ekonomisk uppföljning av anordnar- nas verksamhet, 5.studerande- och studiedokumentation.