sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen har därför genomfört två fördjupningsstudier för att få en förbättrad bild över hur enskilda med ekonomiskt bistånd ser på det stöd som de får och vilka förändringar som är av störst betydelse.TPF2FPT Dessa studier visar en oroväckande bild över hur de enskilda ser på kontakten med myndigheter och det stöd som erbjuds. upplevs myndigheternas agerande som ett av de svåraste hindren för att ta sig ur arbetslöshet och bidragsberoende. Denna kontrollfunktion, som exempelvis finns inbyggt i det ekonomiska biståndsystemet, är enligt många oförenligt med den serviceroll som ska utgå från den enskildes speciella situation och möjligheter. I den sammanställning som gjorts av samtliga undersökning , som har berört enskildas upplevelser finns flera gemensamma uppfattningar. En av de mer betydelsefulla är känslan av att befinna sig i en ojämlik maktposition. 2TP PT , K. och Fürth, T., Kairos Future (2006), Varför jobbar de inte egentligen? Machado-Borges, T. (2006), Ur brukarnas perspektiv. förhållandet avspeglar sig t.ex. ofta i att det är myndigheternas språkkod som används och att förhandlingarna äger rum hos myndigheterna. En annan genomgående upplevelse hos enskilda är känslan av obehag och skam i samband med att man måste söka hjälp. Detta beror inte enbart på bemötandet utan har även att göra med känslan av att ha hamnat i ett utanförskap. Andra saker som framkommer i sammanställningen är känslan av att bli skickad mellan olika myndigheter, och av att inte bli sedd som individ utan som ett socialfall. I dessa studier finns också flera förslag till lösningar på de ovannämnda problemen. Det handlar bl.a. om att förbättra länkarna mellan utbildning och arbetsliv samt att t.ex. borde ha bättre kontakt med arbetsgivarna. Många studier tar också upp behovet av att flera parter samverkar med varandra. Framför allt visar studierna att det behövs ett mer indi- vidualiserat förhållningssätt från myndigheternas sida. Det innebär att myndigheterna måste vara mer lyhörda, ta större hänsyn till individuella behov och bättre ta tillvara individens tidigare kom- petenser, utbildningar och livserfarenheter i planeringen av åt- gärderna. 16.5Från utanförskap till innanförskap Våra förslag till förändringar syftar till att på olika sätt förtydliga det ansvar olika huvudmän har för utredningens målgrupp. Vår utgångspunkt är att målgruppen ska ges det stöd som behövs utifrån de ordinarie samhällsstrukturerna. Vi anser också att det i högre utsträckning behövs ett gemen- samt samhällsekonomiskt tankesätt hos de olika huvudmännen. Prioriteringar måste ses ur ett sektorsövergripande perspektiv och långsiktighet måste få större genomslag även lokalt. Den samhälls- ekonomiska vinsten som uppstår när behovet av samhällets stöd totalt sett minskar, bör i högre grad vara vägledande för de prio- riteringar som görs. Det kräver i sin tur lokala konsekvensanalyser med en ekonomisk redovisning av god kvalitet och jämförbara resultat. finns brister inom detta område. Det är t.ex. viktigt att kunna särredovisa olika insatser för olika målgrupper, till exempel insatser för enskilda som får ekonomiskt bistånd. Många av de personer som är beroende av ekonomiskt bistånd har inga andra skäl till sitt bidragsberoende än en bristande förankring till arbetslivet. Den forskning som finns om de bakom- liggande orsakerna till ekonomiskt bistånd visar att arbetslöshet utan A-kasseersättning är en av de viktiga orsakerna. Det finns anledning att särskilt uppmärksamma de problem som nytillträ- dande på arbetsmarknaden möter i detta sammanhang. Det är framför allt två grupper som kan betecknas som nytillträdande, ungdomar och utrikes födda. När det gäller den senare gruppen kan stereotypa uppfattningar och värderingar hos både arbetsgivare och fackföreningar utgöra förklaringar till utanförskapet. ökade sysselsättningen efter att ha utvecklats svagt . Den positiva sysselsättnings- utvecklingen har fortsatt och förväntas öka även . Däremot har arbetslösheten inte utvecklats lika gynnsamt. Det är intressant att notera att även om konjunkturerna växlar verkar det som om vissa personer som är beroende av ekonomiskt bistånd alltjämt blir kvar inom . Dessa personer riskerar i förlängningen ett permanent utanförskap om inte specifika insatser sätts in för att öka arbetsmarknadsanknyt- ningen. Vår syn är att människan efter sin egen förmåga vill försörja sig själv och bli delaktig i arbetslivet. Denna bild kommer även fram i utredningens fördjupningsstudier. Vissa är i behov av samordnade insatser från flera myndigheter för att förbättra sin arbets- marknadsanknytning. För denna grupp måste stödet utformas på ett bättre sätt. Den enskilde måste t.ex. kunna få arbetsmarknads- insatser med andra insatser, vare sig det är insatser från , kommunen eller inom hälso- och sjukvården. finns ett etablerat synsätt att det är stor skillnad mellan individens medicinska, sociala och arbetsinriktade rehabilitering, där hälso- och sjukvården tillskrivs ansvaret för medicinsk rehabi- litering, för den sociala rehabiliteringen och för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det innebär att arbete kommer sist i en någon slags tänkt kedja där man måste kvalificera sig för arbetslivsinriktade insatser genom att först visa att man har förbättrat den medicinska och sociala funktions- förmågan. Detta synsätt bygger på tanken om en rehabiliterings- trappa, där den enskilde på olika sätt ska avancera för att slutligen kvalificera sig för arbete. Vi delar inte denna uppfattning utan menar att en sådan kedja är ett tveksamt inslag i ett modernt tänkande runt rehabilitering. 16.5.1Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver klargöras Vår utgångspunkt är att den nationella arbetsmarknadspolitiken ska omfatta samtliga personer som söker arbete, och att kommunernas aktiveringsinsatser på detta område bör minska. Vi tror även att det i grunden behövs ett förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingen för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd. Eftersom nytillträdande som är beroende av ekonomiskt bistånd ofta saknar referenser och tidigare arbetslivserfarenheter är arbetsgivarnära insatser av särskild bety- delse för denna grupp. gör kommunerna och Arbetsförmed- lingarna olika bedömningar av den enskildes arbetsförmåga. Kommunerna menar att det på arbetsförmedlingarna finns en föreställning om att personer som har ekonomiskt bistånd inte står till arbetsmarknadens förfogande. Arbetsförmedlingarna å sin sida anser att kommunerna inte vill ta sitt rehabiliteringsansvar för grupper som behöver andra åtgärder än arbetsmarknadsinsatser. För att komma till rätta med detta problem föreslår vi ett ut- vecklingsarbete på detta område. Vi anser också att det är angeläget att i högre grad involvera sociala företag när det handlar om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Dessa företag har ett innehåll och en grundidé som i högre grad bör tas tillvara för att människor som har en nedsatt arbetsförmåga ska kunna inkluderas i arbetslivet och få fotfäste på arbetsmarknaden. 16.5.2Förbättrad rehabilitering för att öka anknytningen till arbetslivet I vår målgrupp ingår både de som står nära arbetsmarknaden och de som har behov av insatser från olika huvudmän för att kunna komma in på arbetsmarknaden. Ett långvarigt bidragsberoende kan dölja olika former av problembilder som kräver insatser från flera aktörer. Dessa personer definieras alltför ofta som någon annans ansvar. Det kan få allvarliga följder för den enskildes möjligheter att få en förankring på arbetsmarknaden. Det är därför nödvändigt att förbättra möjligheterna till en finansierad samord- ning av resurserna på lokal nivå. Ett exempel på människor som faller mellan stolarna är de s.k. nollplacerade, dvs. inte har någon sjukpenninggrundande inkomst. I denna grupp finns personer som trots ökade samverkansambitioner har ett eftersatt rehabiliteringsbehov. Vi föreslår en rad förändringar för denna grupp i syfte att förbättra rehabiliteringen och öka anknyt- ningen till arbetslivet, vilket bland annat innebär ett tydliggörande av ansvar när det gäller att utreda behovet av rehabilitering för personer som står utanför sjukförsäkrings- systemet. Vi föreslår också att man inför ett gemensamt mål för de aktuella myndigheterna. Målet ska vara att höja sysselsättningsgraden. Detta mål har länge varit ett av de viktigaste i den politiska debatten och det bör också komma till uttryck på myndighetsnivå. Det är även viktigt att förhindra att nya grupper av enskilda tvingas leva på ekonomiskt bistånd. I syfte att begränsa ungdomars behov av ekonomiskt bistånd föreslår vi därför ett antal förändringar som berör utbildningsområdet. Det grundläggande syftet med dessa förslag är att inom utbildningsväsendet förbättra ungdomars anknytning till arbetslivet och ge dem möjligheter att göra bättre val när det gäller framtida utbildning eller yrken. Vår uppfattning är att det måste löna sig att arbeta i förhållande till att vara bidragsberoende. Vi vill därför förstärka det ekonomiska incitamentet för enskilda att gå från bidrag till arbete. Det är t.ex. viktigt att även ungdomar som lever i familjer som är beroende av ekonomiskt bistånd kan uppleva att det lönar sig att arbeta. En fråga som kommit upp är behovet av att i grunden organisera välfärdstjänsterna på ett annat sätt. Diskus- sionen har handlat om att det behövs en gemensam välfärdsorga- nisation, en gemensam ingång för samtliga arbetslösa, där sam- hällets olika stödformer samlas och där den enskilde kan få det stöd som behövs för att förbättra sin anknytning till arbetsmarknaden. Utredningens bedömning är att i likhet med andra länder i och bör överväga att införa en sådan typ av samlad välfärdsorganisation på lokal nivå. Det finns redan en rad exempel på olika samverkansformer i , men någon mer genom- gripande organisatorisk förändring har ännu inte diskuteras i någon nämnvärd omfattning. Vi tror att en sådan samlad organisation skulle kunna erbjuda ett förbättrat och mer ändamålsenligt stöd till de enskilda. Det finns därför skäl att närmare analysera och värdera fördelar och nackdelar med en sådan mer omfattande förändring. Det är viktigt att fler arbetstillfällen skapas och att arbetsmark- naden utformas så att fler personer med begränsad arbetsförmåga kan inkluderas i det ordinarie arbetslivet. En begränsad arbets- förmåga kan mycket väl utvecklas om man får börja arbeta i sin egen takt och efter den egna förmågan. Möjligheterna att öppna upp nya arbetsarenor för personer som står utanför arbetsmarknaden och är beroende av ekonomiskt bistånd måste analyseras närmare i syfte att åstadkomma ett mer inkluderande arbetsliv. Vi ställer oss bakom regeringens förslag om att införa skatteavdrag för hushållsnära tjänster, och menar att det finns anledning att undersöka möjligheterna att vidareutveckla även andra servicetjänster som kan erbjudas både privatpersoner och företag. Servicetjänster bör även kunna utvecklas inom miljö- området. 17Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna Under detta avsnitt tar vi i huvudsak upp förändringsförslag som påverkar verksamheten på Arbetsförmedlingarna och inom Arbets- marknadsverket. Utredningens förslag: Inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad ska () av anslaget 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader, anslagspost 1, avsättas till att upphandla tjänster från externa leverantörer för arbetssökande med en svag förankring på arbetsmarknaden. Exempel på externa leverantörer kan vara bemanningsföretag, utbildningsföretag, organisationer eller sociala arbetskooperativ. har arbetslösheten legat på en nivå som med svenska mått är historiskt sett mycket hög. Arbetslösheten har inte dämpats nämnvärt av högkonjunkturer, utan den är i huvudsak av strukturell karaktär. Trots omfattande resursförstärk- ningar har Arbetsförmedlingen haft svårt att förmå arbetssökande med en svag förankring på arbetsmarknaden att komma in på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingarna har möjlighet att upphandla tjänster i syfte att erbjuda effektiva insatser för olika grupper av arbets- sökande. Upphandlingen finansieras genom ett ramanslag för köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader. regleringsbrev tilldelades AMV 5, på denna anslagspost. regleringsbrev har AMV tilldelats 3, 2 mil- jarder kronor för detta ändamål. Det mest förekommande exemplet har varit upphandling av arbetsmarknadsutbildning och förbere- dande utbildning, där utbildningsföretag lämnar anbud på läns- Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna arbetsnämndernas specificerade krav. I vissa fall har även tjänster som kan betraktas ligga inom ramen för Arbetsförmedlingens kärntjänster, dvs. vägledning och platsförmedling upphandlats. Målgruppen har i dessa fall ofta utgjorts av arbetssökande som behöver omfattande stödinsatser för att i ett längre perspektiv kunna få en anställning. Denna typ av upphandling bör vidare- utvecklas enligt utredningens mening. Därutöver bör Arbetsförmedlingen även ges möjligheter att köpa kärntjänster i form av matchning och coachning för personer som inte är i behov av omfattande stödinsatser, men som har svårt att komma in på arbetsmarknaden till följd av att de saknar yrkeserfarenhet och referenser. För båda dessa kategorier bedöms externa leverantörer kunna spela en viktig roll. En av fördelarna med externa leverantörer är att de i sitt arbete inte behöver ta hänsyn till myndighetsrollen, vilken ibland kan begränsa arbets- förmedlarnas kreativitet. De kan i stället koncentrera sig på att stödja och coacha de arbetssökande och lämna myndighetsupp- gifterna till Arbetsförmedlingen. En annan fördel är att de externa leverantörerna ofta har tillgång till andra strategiska nätverk än Arbetsförmedlingens. Med externa leverantörer menas främst privata företag, organisa- tioner eller sociala arbetskooperativ med kompetens inom coach- ning, arbetsförmedling eller rehabilitering samt utbildningsföretag. Ny svensk forskningTPF1FPT visar att den som talar bra svenska har tio procents högre sannolikhet att anställas. Resultaten överens- stämmer även med vad som framkommit i ett antal internationella studier. Utbildningsföretag kan därmed spela en viktig roll för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som saknar eller som behöver komplettera sina kunskaper i det svenska språket. Förekomsten av privata arbetsförmedlingar är ännu relativt begränsad i , men i den mån de existerar är de naturligtvis tänkbara som leverantörer. Med det nuvarande utbudet bedömer vi dock att de flesta presumtiva leverantörer kommer att finnas bland bemanningsföretag och utbildningsföretag. I förlängningen finns det emellertid anledning att tro att förslaget kan leda till att mark- 1TP PT , D-O. och , O. (2006), Utbildning och kunskaper i svenska. Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna naden för privata arbetsförmedlingar kommer att växa, vilket skapar ett större utbud av tänkbara leverantörer. Uppdraget till de externa leverantörerna ska vara att bedriva förmedlingsverksamhet och tillgodose servicebehovet för de mål- grupper som Arbetsförmedlingarna väljer ut. Det kan röra sig om matchning, coachning, vägledning, utbildning eller liknande. Leve- rantören ska använda sitt kontaktnät för att öka individens chanser att hitta en lämplig arbetsgivare. Den långsiktiga målsättningen ska vara att individen får ett varaktigt arbete. Den tid som behövs för att uppnå detta mål kan naturligtvis variera och den service som leverantören erbjuder bör skräddarsys efter vars och ens behov. Utredningen har noterat att bemanningsföretag i stor utsträckning anställer personer som är nya på arbetsmarknaden. Unga männi- skor och personer som har invandrat från icke-västliga länder, framför allt invandrare från , och , är över- representerade bland dem som är anställda i bemanningsföretag.TPF2FPT Det verkar alltså som om vissa personer som står i begrepp att etablera sig på arbetsmarknaden har bättre utsikter att få arbete om de vänder sig till ett bemanningsföretag. En av bemanningsföre- tagens fördelar är att den rekryterande arbetsgivaren inte behöver göra någon egen bedömning av den arbetssökande, eftersom det är bemanningsföretaget som ansvarar för själva urvalsprocessen. Risk- bedömningen vid rekryteringen övertas därmed av bemannings- företaget. Om det inte fungerar på arbetsplatsen kan personen avsluta sitt uppdrag och i stället hyras ut till ett annat arbetsställe. Det kan eventuellt öppna upp för att fler oprövade kort får möjligheter att visa sin kapacitet än vad som annars skulle vara fallet. Det finns naturligtvis gränser för risktagandet även för ett bemanningsföretag. För att kunna vara trovärdig är det viktigt att varje placering föregås av en noggrann bedömning av den sökandes kvalifikationer. Eftersom bemanningsföretag ofta är knutna till en viss bransch, dvs. till en begränsad del av arbetsmark- naden, är det sannolikt lättare att kunna matcha rätt person till rätt arbetsgivare. En annan fördel är att bemanningsföretagen ofta kombinerar ihop deltids- och delårsarbeten till fasta heltidsarbeten. Det ger möjligheter att även fånga upp företag som endast behöver 2TP PT och , IFAU: Rapport 2004:15. Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna hjälp med vissa arbetsuppgifter eller på heltid . Även om de flesta bemanningsföretag som finns är egna arbetsgivare som anställer personal på samma sätt som vilken arbetsgivare som helst, bör dessa företag rimligen också kunna komma ifråga för upphandling av Arbetsförmedlingens kärn- tjänster. Om det uppstår situationer då en leverantör i egenskap av arbetsgivare själv vill anställa vissa arbetssökande, i stället för att utföra tjänster åt Arbetsförmedlingen, bör det betraktas som ett positivt resultat eftersom personen i fråga därmed är etablerad på arbetsmarknaden. Medan den externa leverantören ansvarar för individens service- behov ska Arbetsförmedlingen alltjämt upprätthålla myndighets- rollen. Individerna ska fortfarande vara inskrivna på och bibehålla sin försörjning i form av ekonomiskt bistånd eller A-kassa. Det innebär att de inte är utestängda från möjligheterna att få tillgång till arbetsmarknadspolitiska program. Den externa leverantören ska dock sträva efter att individen ska hitta ett osubventionerat och varaktigt arbete, men om subven- tionerad lön är en förutsättning för att en anställning ska bli aktuell, ska Arbetsförmedlingen i enlighet med regelverket bistå med de resurser som behövs. Behovet av stöd varierar beroende på den enskildes bakgrund och erfarenheter. Utgångspunkten bör vara att den externa leverantören kan erbjuda det stöd som var och en behöver för att få arbete. Om en person trots omfattande insatser inte bedöms kunna få arbete, bör det fortsatta ansvaret återföras till Arbetsförmedlingen. Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna Utredningens bedömning: I Arbetsförmedlingarnas anbuds- inbjudningar bör det tydligt framgå att de upphandlade tjänster- na ska leda till arbete. Anbudsinbjudningarna ska innehålla specificerade krav på vilken målgrupp som avses samt en be- skrivning av de faktorer som ligger till grund för bedömningen att personen i fråga har en svag förankring på arbetsmarknaden. I övrigt bör det vara upp till Arbetsförmedlingarna att närmare beskriva de tjänster som man avser att upphandla samt det resultat som förväntas av upphandlingen. Entreprenadverksam- heten bör utvärderas efter förslagsvis . Definitionen på arbete, dess omfattning och varaktighet bör vara tydlig liksom beskrivningen av de resultat som man förväntar sig med upphandlingen. Anbudsinbjudningarna bör däremot utelämna detaljerade krav på hur tjänsterna ska utföras, så att anbudslämnar- na ges handlingsutrymme att själva bidra med idéer om hur tjänsterna ska utformas för att få största möjliga effekt. Det viktiga är att målgruppen för anbudsinbjudningarna utgörs av personer som av olika skäl har en svag förankring på arbetsmarknaden. Priset spelar självfallet en stor roll. Om den externa leverantören förmedlar ett arbete där förutsättningen är att anställningen kom- mer till stånd med hjälp av ett offentligt finansierat anställnings- stöd, bör detta stöd avräknas från priset. Villkoren för prissättning och avkastningskrav kan utformas på olika sätt. Utredningen presenterar här två alternativ. Alternativ 1 baseras på ett bonusrelaterat system där den externa leverantörens tjänster upphandlas utan fastlagda avkastningskrav. Leverantören är garanterad ett visst belopp, men priset för den utförda tjänsten stiger ju fler personer i deltagargruppen som får arbete. Ersättningen lämnas med fördel först efter uppnått resultat, förslagsvis efter att personen i fråga har fått arbete. Ett bonussystem bör även ta hänsyn till om det arbete som erbjuds är subventionerat eller inte. Ett osubventionerat arbete bör ge högre ersättning än ett subventionerat arbete. Ett sådant förfarande ger leverantören goda incitament att anstränga sig för att maximera Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna placeringsgraden, och därmed sina egna intäkter. Leverantören bör själva få utforma vilket bonussystem man kan erbjuda. En framgångsrik verksamhet skulle kunna innebära att arbets- förmedlingens kostnader överstiga anslagsramen. Det torde dock vara ett mindre problem, eftersom medlen i dessa fall uppen- barligen har använts på ett effektivt sätt. Alternativ 2 utgår från att Arbetsförmedlingarna i anbudsinbjud- ningarna lämnar ett fastlagt avkastningskrav, där en viss procent av deltagargruppen ska ha arbete efter genomgångna insatser. Leve- rantörerna offererar tjänsterna till ett fast pris för hela uppdraget. Arbetsförmedlingarnas ambitioner om önskad placeringsgrad kan variera, vilket kan påverka prisnivån på anbuden. Detta alternativ gör det lättare för Arbetsförmedlingarna att planera medelsanvänd- ningen jämfört med alternativ 1, men kan även medföra en risk att kostnaderna måste betalas oavsett om leverantören har utfört vad som avtalats eller inte. Utredningen förespråkar alternativ 1. De ekonomiska incita- menten för leverantörerna är betydligt starkare i detta alternativ. Osäkerheten om vad leverantörerna kan åstadkomma när det gäller målgrupper som de tidigare inte arbetat med är stor, vilket enligt utredningen gör alternativ 2 mindre attraktivt. 17.1.7Uppföljning och utvärdering av externa leverantörer Ett förslag som innebär att delar av Arbetsförmedlingens kärn- verksamhet läggs ut på entreprenad är en betydande förändring. Utredningen anser därför att det är nödvändigt att entreprenad- verksamheten utvärderas och ställs i relation till Arbetsförmed- lingens ordinarie verksamhet. Entreprenadverksamheten bör utvärderas efter förslagsvis . Utvärderingen bör utföras som ett experiment med en kontroll- grupp bestående av arbetssökande som tar del av Arbetsförmed- lingens ordinarie verksamhet. Både sysselsättningsgrad i arbete och kostnader i både entreprenadverksamheten och Arbetsförmed- lingens verksamhet bör utvärderas. Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna genomföras av en extern instans, förslagsvis marknadspolitisk utvärdering (IFAU). 17.2Jobbagenter – ny medarbetarroll på Arbetsförmedlingen Utredningens förslag: I linje med den förestående omlägg- ningen av arbetsmarknadspolitiken ska en ny yrkesroll införas på Arbetsförmedlingen – jobbagenter – vars uppdrag ska vara att fokusera på arbetet med arbetsgivarkontakter och närings- livsorganisationer och bidra till ökad matchning mellan arbets- sökande och lediga platser. Dessutom bör regeringen ge AMS i uppdrag att återinföra specialförmedlingar där handläggarna får utrymme att fördjupa kännedomen om enskilda branscher och yrken. 17.2.1Matchningsuppdraget har kommit i skymundan Arbetsförmedlingens verksamhet ska i första hand fokusera på att underlätta matchning mellan lediga arbeten och arbetssökande.