sou · GWB352 · 2008-06-03 00:00:00 — Utredarens uppdrag skall därför även omfatta regler om behörighet för lärare samt vilka krav i övrigt som enligt skollagen skall gälla vid anställning av lärare. Utredningen skall enligt de ursprungliga direktiven redovisa sitt uppdrag . På grund av det förändrade och utvidgade uppdraget förlängs utredningstiden. Nuvarande reglering av läraryrket Enligt 2 kap. 3 § skollagen (1985:1100) är kommuner och landsting skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som har en utbildning avsedd för den undervis- ning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får endast göras om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. Behörig att anställas som lärare, förskollärare eller fritidspeda- gog i det offentliga skolväsendet utan tidsbegränsning är, enligt 2 kap. 4 § första stycket skollagen 1.den som har svensk lärarexamen, respektive barn- och ungdoms- pedagogisk examen som regeringen med stöd av 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) har meddelat föreskrifter om, eller motsvarande äldre utbildning, med huvudsaklig inriktning på den undervisning anställningen avser, eller 2.den som av har fått ett behörighetsbevis. är s.k. behörig myndighet för läraryrket vilket innebär att verket, efter ansökan och prövning, utfärdar behörig- hetsbevis för lärare med utländsk utbildning enligt förordningen (1999:1421) om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbild- ning. Under vissa förutsättningar får, enligt 2 kap. 4 § andra stycket skollagen, den som inte är behörig ändå anställas utan tidsbegräns- ning om det saknas behöriga sökande. Den som inte uppfyller kraven får, enligt 2 kap. 5 § skollagen, anställas som lärare, förskol- lärare eller fritidspedagog för högst i sänder. Av 9 kap. 16 b § skollagen följer att bestämmelserna om behörighet för anställning även gäller fristående skolor. Inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen finns inga behörighetsregler. Däremot stadgas i 2 a kap. 3 § andra stycket skollagen att det för bedrivande av förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg skall finnas personal med sådan utbildning eller erfa- renhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verk- samhet kan tillgodoses. För stor andel lärare saknar behörighet Andelen lärare i skola och vuxenutbildning som saknar behörighet har ökat markant . Statens skolverks årliga statistik för visar att av alla lärare med tillsvidare- eller visstidsanställning i saknar en pedagogisk hög- skoleutbildning. av alla lärare med tillsvidare- anställning i saknar pedagogisk högskoleutbildning, trots att intentionerna har varit att obehöriga lärare endast i un- dantagsfall skall få anställas tills vidare. Av årliga statistik framgår inte om lärare som har en pedagogisk högskoleutbildning undervisar i de ämnen eller de skol- former/årskurser som de har utbildning för. I en särskild undersök- ning gjord /03 framkom dock att så många som 30–av lärarna i årskurs 7–9 saknade både lärarutbildning och ut- bildning i det ämne de undervisade i (nr 250). I gymnasieskolan saknar av alla lärare pedago- gisk högskoleutbildning. Motsvarande uppgift för den kommunala vuxenutbildningen (komvux) är . I gymnasieskolan och inom komvux är andelen obehöriga lärare med tillsvidareanställning betydligt högre än i , . Här finns det även stora skillnader beroende på vilket ämne läraren un- dervisar i. Av yrkeslärarna saknar pedagogisk högskole- utbildning. Andelen varierar dock inom olika yrkesområden. Av lärare med inriktning mot fordonstekniska ämnen saknade 45 pro- cent lärarexamen . I fristående skolor motsvarande och gymnasiesko- lan är andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning väsentligt lägre än i kommunala skolor. granskning visar på otydliga regler genomförde /05 en granskning av statens insatser för att undervisningen i skolan skall bedrivas av lä- rare med rätt utbildning. I rapporten utbildning för undervis- ningen – Statens insatser för lärarkompetens (RiR 2005:19) uttrycker farhågor för att en stor del av undervisningen be- drivs av obehöriga lärare och understryker lärarkompetensens be- tydelse som en av de viktigaste faktorerna för måluppfyllelse och kvalitet i skolan. anser att utformningen av skollagens bestämmel- ser om kraven på lärares utbildning har öppnat för skilda tolkningar av huvudmän och rektorer. I intervjuer som genom- fört har det framkommit att rektorer och huvudmän kan tolka skol- lagens krav på många olika sätt. En samstämmig bild är att rektorer och huvudmän är medvetna om kraven på lärarexamen för att få tillsvidareanställa lärare. Däremot är osäkerheten större när man skall bedöma vilken utbildningsinriktning som passar en viss anställning. För att få undervisa i skolan krävs att lärarna har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Riks- revisionen menar att lagen i denna del inte är tydlig med i vilka av- seenden utbildningen skall vara inriktad mot undervisningen. Riks- revisionens slutsats är att skollagens krav på hur lärare får användas är otydliga och att detta kan medföra stor variation i hur skollagen tillämpas. rekommenderar regeringen att överväga att förtydliga skollagens kompetenskrav. Lärare för kvalitet och måluppfyllelse Den målstyrda skolan och samhällsförändringarna ställer nya och högre krav på lärarna jämfört med i den tidigare, regelstyrda skolan. Det förutsätts att lärarna tillsammans med ledning och kollegor ut- för ett kvalificerat pedagogiskt arbete på lokal nivå med att tolka och precisera de nationella målen och med att löpande utveckla och anpassa undervisningen, så att varje elev ges förutsättningar att nå målen i varje ämne. Därutöver ställs högre krav på att kunna utvär- dera hur elever ligger till i förhållande till de nationella målen, för- måga att analysera behov av individanpassade stödinsatser, doku- mentera och reflektera över sitt arbete samt utveckla en demokra- tisk dialog med barn och elever. Lärare arbetar i ett perspektiv av livslångt lärande och där informationstekniken är ett viktigt in- slag i verksamheten. Lärarna i skolan har därmed fått ett tydligare ansvar för elever- nas utveckling mot målen. Elever som har svårigheter i skolarbetet har rätt till det stöd som krävs för att uppnå skolans mål. Detta ställer särskilda krav på lärarna när det gäller insikt i och kunskap om elevers behov och pedagogisk planering. Samarbetet med hem- met kring barns och ungdomars skolarbete och resultat utgör en viktig del av en lärares uppdrag. Det systematiska kvalitetsarbetet i en mål- och resultatstyrd skola innebär att lärarna har fått ökat ansvar att delta i arbetet med uppföljning, utvärdering och utveckling. Lärare i skolan har också fått andra förutsättningar och ett tydligare ansvar för bedömning och betygssättning. Många lärare medverkar i den verksamhetsför- lagda delen av lärarutbildningen och påverkar på så sätt lärarutbild- ningen och bidrar till introduktionen av nya lärare i yrket. Lärarens uppdrag har alltså successivt blivit bredare och mer komplext. Behovet av att utreda behörighet och auktorisation för lärare Resultaten i svensk skola måste förbättras. Såväl nationella som in- ternationella granskningar visar att elevers resultat försämras på flera områden, bl.a. i naturvetenskapliga ämnen och matematik. Resultaten i senaste kunskapsmätning av 15-åringar i skolan (Program for International Student , ), IEA:s undersökning av kunskaper i matematik och naturvetenskap hos svenska elever i gymnasieskolans avgångsklasser (Third Inter- national Mathematics and Science Study,TIMSS) samt den natio- nella utvärderingen av (NU-03) ger alla tydliga signa- ler om att kraftfulla insatser måste göras för att utvecklingen skall kunna vändas i en positiv riktning. Forskning och utvärderingar visar att lärares kompetens är en viktig faktor för elevers resultat. Därför är det viktigt att eleverna undervisas av lärare med utbildning av hög kvalitet och rätt inrikt- ning. Regeringen avser att tillsätta en utredning i syfte att kvalitets- säkra utbildningen. Regeringen har också aviserat att ca två miljar- der kronor skall avsättas för att stärka verk- samma lärares kompetens genom fortbildning, vidareutbildning samt möjligheter till forskarutbildning. Dessa insatser bör kom- pletteras med skärpta krav på att huvudmännen använder sig av lä- rare som har en utbildning för den undervisning de skall bedriva och ett auktorisationssystem för lärare som gör det möjligt att ställa ytterligare kvalitetskrav utöver lärarexamen. Tydligare och skarpare behörighetsregler analyser visar att det är viktigt för elevens lärande att läraren har såväl lärarutbildning som utbildning i det ämne han eller hon undervisar i (282). Det är mot denna bak- grund inte acceptabelt att en stor del av undervisningen i landets skolor bedrivs av lärare utan adekvat utbildning. Om det inte sker någon ändring riskeras utbildningens kvalitet. Vidare visar granskning att skollagens reglering avseende lärare är otydlig och att tillämpningen varierar mellan olika skolor. Som framgår av lägesbedömning 2006 anser verket att det är angeläget att kravet på lärares pedagogiska kompetens och ämneskompetens preciseras så att det blir tydligare vad begreppet behörig står för (288). Regeringen delar be- dömningen att det i skollagen bör tydliggöras vilka kompetenskrav som skall gälla för anställning av lärare. Samma behörighetskrav som gäller för kommunala skolor bör också gälla för fristående skolor och undervisning som sker på entre- prenad. Behov av en utveckling av läraryrket Lärares kompetens och behovet av att utveckla läraryrket diskute- ras i flera aktuella rapporter. I : Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers, som publi- cerades , är utgångspunkten att lärares insatser har stor bety- delse. menar att ambitionen hos alla länder som deltagit i studien är att förbättra sina skolor för att svara upp mot högre so- ciala och ekonomiska förväntningar i samhället i ett tillväxtper- spektiv. Enligt är det viktigt att tydligt formulera vad lärare för- väntas kunna och prestera i särskilda kompetensprofiler som skall vara förankrade i hela systemet. Av kompetensprofilerna skall det framgå vikten av djupa ämneskunskaper, pedagogisk skicklighet, förmågan att arbeta effektivt i en skolmiljö med heterogena elev- grupper och många kollegor, samt förmågan att både själv kunna utvecklas och att kunna bidra till hela skolans och yrkets utveck- ling. Kompetensprofilerna bör enligt sannolikt se olika ut för t.ex. nyutexaminerade lärare, mer rutinerade lärare och lärare med särskilt ansvarsfulla uppgifter. I promemorian Att fånga kunnandet om lärande och undervis- ning – Om villkoren för skolledare och lärare att ta del av systematiskt framtagen kunskap om utbildningsverksamhet (Ds 2005:16), förs en diskussion om dels vikten av att lärare och skolledare tar till sig forskningsbaserad kunskap för sin egen yrkesutveckling, dels be- hovet av olika kvalificeringsnivåer för läraruppdraget utifrån sko- lans omfattande verksamhet. Utredarens slutsats är att det finns ett allt tydligare behov av att differentiera mellan lärares yrkeskvalifi- kationer, som i sin tur utgår från den mängd kvalificerade och mångfasetterade uppgifter som läraruppdraget rymmer. Vidare be- höver forskningsbaserad kunskap enligt utredaren få bättre fäste inom skolorna. skriver i sin lägesbedömning 2005 (rap- port nr 264) att det är viktigt för skolans resultatförbättring att kraven på lärarprofessionen stärks och förtydligas. be- dömer att lärarauktorisation skulle kunna ge möjlighet att ställa vissa krav på utövande lärare oberoende av vilken lärarutbildning de har gått. Nationell lärarauktorisation skulle enligt verket kunna främja en ökad måluppfyllelse i skolan. Det skulle också enligt ver- ket kunna öka statusen för läraryrket och bidra till att säkra lärar- tillgången på . Auktorisation för lärare bör införas För elevernas kunskapsutveckling är lärarnas kompetens och enga- gemang av avgörande betydelse. För att öka elevernas måluppfyllelse i den mål- och resultatstyrda skolan krävs incitamentsstrukturer som premierar fortbildning samt ansvarstagande för att utveckla skolans verksamhet. Regeringen bedömer därför att det är nödvän- digt att pröva nya vägar för att utveckla läraryrket och höja kvalite- ten i verksamheten. Auktorisation av lärare är enligt regeringens mening ett sätt att kvalitetssäkra och utveckla verksamheten. Det är likaså ett sätt att utifrån verksamhetens behov lyfta fram lärare med särskilt ansvar för utvecklings- och kvalitetsarbetet. Ett auktorisationssystem bi- drar till läraryrkets professionalism genom att tydliggöra, inte minst gentemot elever och vårdnadshavare, vilka krav som ställs på lärares kompetens och behovet av utveckling inom yrket. Genom auktori- sation främjas också naturliga karriärvägar inom läraryrket. Läraryrkets komplexitet har ökat och det bör därför prövas om vissa arbetsuppgifter, exempelvis ansvar för ämnesutveckling, hand- ledning av blivande lärare i den verksamhetsförlagda delen av lärar- utbildningen, mentorskap för obehöriga eller nyutexaminerade lärare, bör vara förbehållna lärare som utöver behörighet har skaffat sig ytterligare kompetens och yrkeserfarenhet. Ett auktorisationssystem som är kopplat till lärares befogenheter leder därmed till ökad kva- litetssäkring av vissa arbetsuppgifter. När det gäller lärares myndig- hetsutövning, såsom betygssättning, kan det finnas skäl att pröva om arbetsuppgifterna bör kopplas till krav på lärares behörighet, yrkesetik och erfarenhet. Det finns även skäl att pröva om lärares drivkrafter för kvalificerad fortbildning kan förstärkas genom ett auktorisationssystem. Regeringens bedömning är också att en auktorisation för lärare kan öka läraryrkets status och därmed bidra till att fler engagerade och motiverade studenter söker sig till yrket. Mot bakgrund av vad som anförts om lärarkompetensens bety- delse för elevernas kunskapsutveckling anser regeringen att det finns behov av att införa ett system för auktorisation av lärare. För att öka likvärdigheten i skolans kvalitet skall systemet vara statligt sanktionerat. Det får dock inte leda till att anställningsförfarande eller lönesättning av lärare centraliseras. Utredaren skall se över skollagens reglering av lärares kompetens i syfte att stärka kvaliteten i verksamheten och förbättra elevernas måluppfyllelse. Utredarens överväganden skall avse förskolan och fritidshem- met oavsett huvudman samt det offentliga skolväsendet och mot- svarande fristående skolor. Utredaren skall belysa förslagens konsekvenser för olika lärar- kategorier, huvudmän och verksamhetsformer. Utredaren skall lämna förslag till utformning av behörighetsregler för lärare. Reglerna skall vara desamma oavsett huvudman och de skall även omfatta utbildning på entreprenad. Utredaren skall lämna förslag till hur skollagens bestämmelser i större utsträckning än kan spegla vikten av att lärare undervisar i de ämnen och årskurser som de har utbildning för. Utredaren skall särskilt upp- märksamma hur bestämmelserna kan skärpas när det gäller huvud- männens möjligheter att tillsvidareanställa personer utan lärarexa- men som lärare och kravet på behörighet för tillsvidareanställning i skolan. Utredaren skall lämna förslag till utformningen av ett statligt auk- torisationssystem. Förslagen skall bl.a. avse hur ett sådant system kan organiseras, genomföras och följas upp. bedöma vilka villkor för auktorisation som staten skall kunna ställa. Auktorisation av lärare skall bygga på skollagens bestämmelser om behörighet för tillsvidareanställning som lärare. Ett grundläggande krav skall vara behörighet Utredaren skall bedöma vilka lärarkategorier som bör omfattas av auktorisation. Utredaren skall också lämna förslag till hur redan anställda lärare kan inordnas i ett system med lärarauktorisation samt redovisa på vilka grunder en auktorisation skall kunna om- prövas och i så fall vilken organisation som krävs för detta. Utreda- ren skall också överväga om det finns behov av flera kvalifikations- steg inom ett system med auktorisation av lärare och vad dessa i så fall skall grundas på. Utredaren skall vidare pröva hur ansvar för vissa centrala arbets- uppgifter, till exempel betygssättning, att vara medbedömare vid betygssättning eller lärarutbildare inom ramen för den verksam- hetsförlagda delen av lärarutbildningen, kan kopplas till ett auktori- sationssystem. Utredaren skall även pröva hur lärares drivkrafter för kvalificerad fortbildning kan förstärkas genom ett auktorisa- tionssystem. Uppdraget skall omfatta en analys av lärare hos både offentliga och fristående huvudmän. Utredaren skall beakta att det föreslagna auktorisationssystemet blir tillämpligt på arbetsgivare och arbetsta- gare som inte är organiserade (föreningsfriheten). Utredaren skall inte lämna förslag när det gäller lärarutbildningen men är utifrån sina förslag oförhindrad att peka på frågor som bör belysas vid en framtida översyn av lärarutbildningen. Utredaren skall utgå från rådande ansvarsfördelning mellan stat och kommun och från att skolan är en målstyrd verksamhet. I uppdraget ingår inte att föreslå ett ändrat system för lärares lönesättning eller anställningsförfarande. Utredaren skall bedöma vilka konsekvenser utredningens förslag har för huvudmännens möjlighet att rekrytera och anställa personal. Utredaren skall beakta gällande bestämmelser på arbetsrättens område och gällande avtal mellan arbetsmarknadens parter. Utredaren skall också redovisa konsekvenserna av förslaget som avser behörighet, för lärarnas möjlighet att få sina yrkeskvalifika- tioner erkända i andra EU-länder enligt och rådets direktiv /36/EG av om erkän- nande av yrkeskvalifikationer samt hur lärare från andra EU-länder eller länder utanför EU/EES-området kan bli auktoriserade i Sve- rige. Utredaren skall även i övrigt beakta de EG-direktiv, konven- tioner eller överenskommelser som är relevanta i sammanhanget och som har genomfört eller åtagit sig att följa. Utredaren skall utgå från skolans behov av stärkt kompetens och ökade drivkrafter för att kvalitetssäkra verksamheten samt analysera erfarenheter och regelverk från hälso- och sjukvården eller yrken inom andra sektorer i samhället som kan vara relevanta. Slutligen ingår i uppdraget att göra vissa internationella jämfö- relser och studera hur lärares kompetens och drivkrafter för för- stärkt skolutveckling samt reglering av läraryrket genomförs i andra länder. Skillnader i skolsystem skall beaktas i analysen. Genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren skall samråda med Kommuner och Landsting, , och Lärarnas riksför- bund. Utredaren skall också samråda med den ovan aviserade ut- redningen om kvalitetssäkring av lärarutbildningen. Utredaren skall även inhämta synpunkter från , Myndigheten för skolut- veckling samt , företrädare för elevorga- nisationer samt andra berörda myndigheter och intresseorganisa- tioner. Synpunkter skall även inhämtas från , bl.a. i dess egenskap av behörig myndighet för erkännande av utländska utbildningar. Utredaren skall i sina förslag beakta de slutsatser som fram- kommer i Statskontorets utredning om obehöriga lärare (dnr 2006/5719/S) samt relevant forskning på området. Vidare skall utredaren redovisa de författningsändringar som följer av utredarens förslag samt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för såväl staten som kommunerna och landstingen. skall utredaren redovisa de förslag som avser behörighet, undervisning i de ämnen och årskurser som läraren har utbildning för samt vilka krav i övrigt som enligt skol- lagen skall gälla vid anställning av lärare. Uppdraget skall slutredo- visas . (Utbildnings- och ) Tilläggsdirektiv till – om behörighet och auktorisation (U 2006:07) Förändrad redovisning av uppdraget Med stöd av den tidigare regeringens bemyndigande gav den dåvarande skolministern en särskild utredare i upp- drag att bedöma om det finns behov av att införa ett system med auktorisation av lärare och hur det skulle kunna utformas (dir. 2006:31). Regeringen beslutade tilläggsdi- rektiv som innebar att utredarens uppdrag förändrades och utvid- gades (dir. 2006:140). Utredaren skall, enligt tilläggsdirektiven, lämna ett förslag på utformning av ett statligt auktorisations- system. Utredaren skall även lämna förslag till behörighetsregler för lärare och vilka krav som i övrigt skall gälla vid anställning av lärare. Enligt tilläggsdirektiven skall utredaren senast den 1 novem- ber 2007 i ett delbetänkande redovisa de förslag som avser behörig- het, undervisning i de ämnen och årskurser som läraren har utbild- ning för samt vilka krav i övrigt som enligt skollagen skall gälla vid anställning av lärare. Uppdraget skall enligt tilläggsdirektiven slut- redovisas . Det tidigare beslutet om delbetänkande och tidpunkter för re- dovisningen ändras. Utredaren skall i stället redovisa sina samlade förslag och överväganden . Tilläggsdirektiv till – om behörighet och auktorisation (U 2006:07) Förändrad redovisning av uppdraget Med stöd av den tidigare regeringens bemyndigande gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att be- döma om det finns behov av att införa ett system med auktorisa- tion av lärare och hur det skulle kunna utformas (dir. 2006:31). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv som innebar att utredarens uppdrag förändrades och utvidgades (dir. 2006:140). Utredaren ska lämna ett förslag på utformning av ett statligt auktorisationssystem. Utredaren ska även lämna förslag till behörighetsregler för lärare och vilka krav som i övrigt ska gälla vid anställning av lärare. Genom tilläggsdirektiv beslutade regeringen att beslutet om delbetänkande och tidpunkter för redovisningen skulle ändras (dir. 2007:117). Utredaren skulle redovisa sina samlade förslag och överväganden . Det tidigare beslutet om tidpunkt för redovisning av uppdraget ändras . Utredaren ska i stället redovisa sina samlade förslag och överväganden . Tidsplan för hur reformen ska genomföras Enligt utredningens förslag ska systemen med lärarlegitimation och förskollärarlegitimation träda i kraft . De skärpta behörighetsreglerna inklusive kravet på legitimation ska dock börja gälla först efter . skapar en organisation för att hantera frågor om legiti- mation för lärare och förskollärare. Kompetensprofiler tas fram för bedömningen av lärare respektive förskollärare som genomför provår. Övriga riktlinjer för provåret ska tas fram, bl.a. hur prov- året ska genomföras och dokumenteras. I det förberedande arbetet ingår även att bestämma den närmare utformningen av legitima- tionsbevisen och hur dessa ska kunna uppdateras på ett enkelt sätt. Ansökningsblanketter för legitimering av redan yrkesverk- samma lärare och förskollärare tas fram. utarbetar ruti- ner för legitimationsbevis och hantering av frågor om utnämning till särskilt kvalificerad lärare, särskilt kvalificerad förskollärare samt gymnasielektor. Skolinspektionen bör utarbeta rutiner för att kunna agera vid påstående om missförhållanden som rör enskilda lärare eller för- skollärare. Skolinspektionen bör även ha strategier för hur man ska gå vidare till för att begära att legitimatio- ner ska återkallas. behöver utarbeta rutiner för hur deras arbete med utländska lärare förändras när verket i stället för att utfärda behörighetsbevis ska fatta beslut om huruvida lärarna uppfyller kraven för att få legitimation. behöver utveckla rutiner för hur samråd ska ske avseende lärare med utländsk utbildning. Regeringen utser ordföranden, vice ordföranden och övriga ledamöter till . Nämnden formerar sig för att kunna börja sitt arbete vid ikraftträdandet. Legitimering av utbildade och yrkesverksamma lärare och förskol- lärare kan påbörjas. Inledningsvis kommer antalet ansökningar att vara stort och kräva en större organisation än vad som senare kommer att krävas.