sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Om nätverkssam- verkan övergår i en fastare form till exempel kom- munalförbund eller avtalssamverkan uppstår en ny situation. Kommunfullmäktiges möjlighet att prioritera mellan olika behov och intressen minskar ju fler verksamheter som genomförs i sam- verkan med andra kommuner eller med . 10 Kommuner och Landsting (2005) Samverkan pågår, möjligheter och begränsningar. Så ser kommunerna ut vid univer- sitet har efter önskemål från kommittén genomfört en heltäckande studie av hur kommunerna i samverkar.F11F I karlägg- ningen ingår också några kommuner som inte ligger i Östergöt- lands län. Sammantaget ingår 17 kommuner. Man redovisar alla slag av samverkan som förekommer, från nätverksbaserat kunskapsut- byte till reglerade former såsom gemensam nämnd. De löst regle- rade samverkansformerna är absolut vanligast. Totalt rapporteras 274 samverksaktiviteter. och kommun som är de två minsta kommunerna rapporterar 118 respektive 123 samverkansaktiviteter. Även de stora kommunerna deltar i många samverkanskonstellationer. Antalet samverkansaktiviteter är, för alla kommunerna i , nå- got under eller något över 100. Det finns således inget i mönstret som tyder på att samverkan är mer frekvent för någon viss typ av kommuner. –2004 fanns ett särskilt statsbidrag för att främja samverkan mellan kommuner och landsting med vikande befolkningsunderlag. Syftet var att främja åtgärder som skulle un- derlätta nödvändiga omställningar eller skapa förutsättningar för en bättre utveckling. delades ut till 200 projekt. Statskontorets uppföljningF12F visar att de flesta projekten resulterade i samverkan av mindre genomgripande karaktär. Få projekt var inriktade på större omprövningar av hur kommuner trots befolkningsminskningar ska kunna klara sitt åtagande framöver. Några av projekten studerades mer ingående. Det visade sig då att de flesta av dessa var initierade av tjänstemän och att förankring hos den politiska nivån skedde först efter att de olika parterna tagit fram en idé. Ett ofta förekommande syfte var att höja organisationernas kvalitet och kompetens. Ett annat var att rusta sig för alltmer krävande uppgifter framöver, framför allt inom miljö- och avfallsområdet. Den fortsättning som blev av projekten förefaller ofta vara i form av nätverk, mer sällan i form av kommunalförbund eller gemensam nämnd. I Statskontorets slutsatser kring denna satsning konstaterar man att flera av projekten som fick bidrag var sådana att de sannolikt skulle ha genomförts ändå. Vidare konstaterar man att bidragens utformning inte svarade upp mot det övergripande syftet. , (CKS Rapport 2005:4) 12Statskontoret 2005:23 Statsbidrag till kommunala samverkansprojekt. Så ser kommunerna ut dömer att statsbidrag till samverkansprojekt bör stanna vid en en- gångssatsning. Dessutom ger man uttryck för uppfattningen att samverkan mellan kommuner främst är en fråga för kommunerna själva. Den ryms i deras ansvar för att utforma verksamheten på ett effektivt och rationellt sätt. Annars är studier av drivkrafter bakom samverkan utifrån ett statligt perspektiv ovanliga. De flesta studier tar sin utgångspunkt i den lokala nivån och statens roll som pådrivande aktör lyfts inte fram så ofta. Frågan om statens roll när det gäller behovet av och formerna för samverkan kommuner emellan återkommer vi till nedan. 2.4.3Samverkan mellan kommuner och landsting En statlig utredning tillsattes 1999 med uppdrag att lämna förslag på lösningar som förbättrar samverkan mellan landstingens och kommunernas hälso- och sjukvård, och även omsorg.F13F En mängd statliga utredningar har pekat på behovet av samverkan mellan de båda huvudmännen. påtalade Socialutred- ningen ett antal svårigheter för samverkan, som kopplades till strukturella hinder såsom splittrat huvudmannaskap, olika lagstift- ning och olika arbetssätt för berörda organisationer. Samverkansbehovet har även påtalats av Barnpsykiatrikommit- tén,F14F som föreslog att kommuner och landsting skulle erbjudas ytterligare frihet att fördela uppgifter mellan huvudmännen. Upp- följningen av Ädelreformen pekar likaså på fortsatta behov av för- bättrad samverkan, bland annat på grund av delat ansvar för hem- sjukvård, rehabilitering och hjälpmedel. utgår från att bristfällig samverkan kan ge svåra konsekvenser för människor med sammansatta, långvariga och svåra sjukdomstillstånd eller problemsituationer. Det finns en mängd exempel på fungerande samverkan och det finns inte några egentliga organisatoriska eller lagstiftningsmässiga hinder för sam- verkan.F15F Däremot finns det omständigheter som försvårar sam- verkan. Utredningen övervägde därför möjligheten att införa en lotsfunktion med samordningsansvar för den enskilde, men valde 13SOU 2000:114 Samverkan. Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet, m.m. 14SOU 1998:31 Det gäller livet – Stöd och vård till barn och ungdomar med psykiska problem. 15SOU 2000:114 Samverkan. Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet m.m. Så ser kommunerna ut att inte föreslå någon lagstiftning på detta område. Huvudmännen ansågs kunna tillskapa denna funktion ändå. Man lade däremot förslaget om en särskild lag om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet. Det finns bara en handfull sådana nämnder. Säters kommun och har en gemensam annat psykiatri, hemrehabili- tering, hemsjukvård och äldre- och handikappomsorg. och kommun har en . kommun och inrättade en gemensam nämnd . Samverkan, som omfattar hälso- och sjukvården och omsorgen, ska pågå till 2010, då ett nytt ställningstagande ska ske. Några ur kommunalt perspektiv tunga verksamheter ligger på den nya nämnden som bland annat har an- svar för följande; , vårdcentraler, kommunens äld- reomsorg, socialpsykiatrin, ungdomsmottagning och delar av skol- hälsovården, barna- och mödravårdscentraler och beroendevård. Ingående verksamheter har, under den gemensamma nämnden, samlats i ett gemensamägt vårdbolag. Bolaget har ett stort antal an- ställda, ca 2 500, vilket är mer än vad kommunen nu själv är arbets- givare för. Intresset bland landets kommuner och landsting i sin helhet har dock varit begränsat för att samordna resurserna mellan landsting och kommun i en gemensam nämnd. 3 Självstyrelse och demokrati I detta avsnitt förs dels en diskussion kring olika värden av kom- munal självstyrelse. Vi redovisar också den rådande uppfattningen om självstyrelsens legala ställning. Dessutom tar vi upp några de- mokratiaspekter på denna del av kommitténs uppdrag. Dagens reglering av självstyrelsen är en av grundvalarna i det svenska styrel- seskicket. som vi har en stark enhetsstatstradition har vi en, i jämförelse med andra länder, stark självstyrelse. Enligt det traditionella synsättet i vårt land utgår all offentlig maktutövning från den centrala politiska nivån och de befogenhe- ter kommunerna har bygger på delegering. Bestämmelser om självstyrelse finns i regeringsformen och i kommunallagen. I regeringsformens 1 kap. 1 § står det: All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrel- sen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas un- der lagarna. Vidare tydliggörs det i regeringsformens 1 kap. 7 § att besluten i kommunerna fattas av valda församlingar och att de har beskatt- ningsrätt. I regeringsformens 8 kap. 5 § klargörs också att kommu- nernas indelning, verksamhet och beskattning bestäms i och styrs av lagar. I kommunallagens 1 kap. 1 § nämns också självstyrelse: är indelat i kommuner och landsting. Dessa sköter på demo- kratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter. I lagstiftningen finns ingen tydlig definition av innebörden i be- greppet självstyrelse. En relativt modern beskrivning av vad självstyrelsen anses innebära kan dock hämtas från kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskyddF1F: Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kom- munen respektive själv ska styra, dvs. besluta inom sitt om- råde beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelä- genheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i sär- skild lag och här föreligger i allmänhet skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Det finns även en grund för den kommunala självstyrelsen vilken utgår från en internationell konvention. är en mellan- statlig organisation med 46 medlemsländer, vars uppgifter är att stärka demokrati och mänskliga rättigheter. om självstyrelse ratificerades av . Kon- ventionen innehåller ett tiotal artiklar som lägger fast vissa grund- läggande principer för statens förhållande till kommunerna. Den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, den administrativa strukturen, den statliga tillsynen och frågan om kommunernas ekonomiska resurser är sådant som berörs. antog en rapport om konventionens efterlevnad i . I avsnittet med rekommendationer konstaterar rådet att den svenska lagstiftningen, traditionen och praxisen vad gäller själv- styrelse i huvudsak är förenliga med konventionens anda och be- stämmelser. riktar rådet uppmärksamhet på ett antal frå- gor där man hyser farhågor kring genomförandet av konventionens bestämmelser i och lämnar därför ett antal rekommenda- tioner. Det finns i historieforskningen olika sätt att se på den kommu- nala självstyrelsens rötter. Ett sätt är att hävda att den har sitt ur- sprung i de självägande böndernas makt över sina egna lokala an- gelägenheter, vilken fanns . Ett annat sätt att tolka historien är att samhällsorganisationen växte fram ur att kun- 1 SOU 1961:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. gamakten, kyrkan och aristokratin tävlade om att organisera och beskatta lokalsamhället. Den kommunala självstyrelsen motiverades tidigt av en strävan efter autonomi från statsförvaltningen. Ett annat motiv ansågs vara att den bidrog till att fostra folket till goda medborgare. Vidare an- sågs det att självstyrelsen i form av lokal förvaltning var ett smidigt och billigt sätt, bättre än att utvidga den centrala statsförvalt- ningen. tillkom associationstanken, det vill säga ett sätt att se på kommuner som en form av permanent föreningsverksamhet för invånarna. De två tyngsta värden som anses förknippade med den kom- munala självstyrelsen är demokrativärden och effektivitetsvärden. De demokratiska värdena består i att många människor genom att delta i genomförandet av offentliga uppgifter skolas i det demokratiska systemet. Medborgarna blir delaktiga och därmed medansvariga i den demokratiska processen. Den lokala demokratiska nivån utgör också en viktig rekryteringsbas för rikspolitiska uppdrag. Folkvil- jans förverkligande lyfts numera också fram som ett allt viktigare skäl. Genom att fördela uppgifter på flera samhällsnivåer är det tänkt att ett optimalt förverkligande av folkviljan ska uppnås. innebär att beslutsfattande sker nära medborgarna och med deras medverkan. Legitimiteten för hela det politiska systemet an- ses bli stärkt av att medborgarna ges möjlighet till lokalt och regi- onalt inflytande över verksamheten och till ansvarsutkrävande. Dagens samhälle präglas av många heterogena intressen. Med en territoriell indelning i mindre enheter uppstår en sorts basal intres- segemenskap och de trots allt många motstående intressen som alltid finns antas bli lättare att hantera. För att de demokratiska värdena som ligger i självstyrelse ska kunna förverkligas är det viktigt att medborgarna känner att de vill och kan engagera sig i det lokala beslutsfattandet. Kontakten med och det relativt sett korta avståndet till de lokala politikerna har betydelse. Vi konstaterar i ett tidigare avsnitt att antalet förtroen- deuppdrag förefaller att minska. Det finns också tendenser till att partier har svårt att rekrytera kandidater till uppdrag. Förklaring- arna till denna utveckling är säkerligen av flera olika slag. Det kan dock inte uteslutas att relationen mellan staten och kommunsek- torn, de kommunala uppgifternas och den statliga styrningens ut- formning spelar roll. Kommitténs uppdrag är inte primärt att sätta fokus på demokratifrågor. De förslag kommittén lägger kring upp- gifts- och ansvarsfördelning kommer dock att påverka den lokala demokratins förutsättningar. En grundläggande fråga att ställa och besvara är vad slags autonomi den lokala demokratiska nivån mini- malt kräver i förhållande till staten för att kunna utveckla en egen politisk legitimitet, för att kunna behålla sin mening som demo- kratisk arena. Det andra värdet som är förknippat med självstyrelse är effektivitet. En decentraliserad förvaltning anses i många fall vara både enklare och billigare än motsvarande central. är stort och förutsättningarna i olika delar av landet skiftar påtagligt. De- mografin, geografin, arbetsmarknadens utseende och den lokala kulturen varierar starkt mellan olika landsändar. Den lokala själv- styrelsen ger förutsättningar för flexibilitet och anpassningsför- måga. Den ger möjlighet att tillhandahålla tjänster och fördela re- surser utifrån invånarnas existerande och varierande behov. De prioriteringar mellan olika behov som är och kommer att vara nödvändiga på grund av knappa ekonomiska resurser är inte lätta för de lokalt förtroendevalda att göra. Men det finns en stark före- ställning om att det på lokal nivå med den lokala kunskapen ändå blir bättre prioriteringar än om de skulle ha gjorts på en annan nivå. Fel prioriteringar kan lättare rättas till i ett mindre system än i ett större. En annan fördel med lokal självstyrelse är att man utnyttjar möj- ligheter till mångfald. Genom att olika kommuner väljer att lösa likartade problem på litet olika sätt kan en kommun fungera som en experimentverkstad på ett visst område. Andra kan sedan lära sig eller ta efter om lösningen fungerar bra. På ett annat område är det en annan kommun som prövar nya former för verksamhetsut- veckling. På så sätt kan sektorn förnyas utan att en och samma ak- tör tar hela ansvaret för förnyelsen. Moderna tankar om benchmar- king kan få sin tillämpning och sektorn får ett inbyggt lärande som bygger på spridande av såväl initiativkraft som risktagande. Med andra ord kan man säga att ett system som bygger på att utveckling sker lokalt och spritt över landet ger goda förutsättningar för att skapa utvecklingskraft i samhällsorganisationen. För att denna ut- vecklingskraft skall kunna uppstå förutsätts det dock att det kom- munala rörelseutrymmet är så pass stort att olika lösningar verkli- gen kan prövas. Det förutsätter också att det finns system för in- SOU 2007:11 Självstyrelse och demokrati formationsförsörjning vilka möjliggör att erfarenheter och nya kunskaper kan spridas. Även i sådana fall när det inte finns någon större lokal variation i behoven kan det vara motiverat med en decentralisering till kom- munal nivå. Ett argument är att vissa verksamheter är sådana att de behöver samordnas med andra verksamheter för att en insats ska få önskat resultat. Att förlägga tunga välfärdsuppgifter till den kommunala nivån och att därvid tillåta ett relativt stort mått av lokala avvägningar kan betraktas som en strategi för ett effektivt sätt att hushålla med knappa offentliga resurser. Om en verksamhet är omgärdad av många detaljerade regler minskar normalt utrymmet för att dra ned på insatta resurser inom detta område till förmån för ett annat vik- tigt verksamhetsområde. Att lokala förtroendevalda har verksam- hets- och budgetansvar för tunga uppgifter leder till att kostnads- press och effektiviseringssträvanden finns jämt fördelade över lan- det, på många platser. Ett exempel på denna strategis tillämpning fanns sannolikt vid den så kallade kommunaliseringen av skolan . Genom att, inför ett för nationen konstaterat problematiskt ekonomiskt läge, genomföra en reform kunde den nödvändiga kostnadspressen sättas in på många håll. Om besluten om till exempel omfattningen av de specialdestinerade statsbidra- gen hade legat kvar på central nivå hade en motsvarande kostnads- sänkning sannolikt inte gått att genomföra. Självstyrelse i förhållande till nationell politik Relationen mellan självstyrelse och nationell politik kommer ofta upp i debatten. I samband med kommunblocks- reformen gjordes också en större grundlagsreform. De bägge reformerna trädde i kraft . I förarbetena till grund- lagspropositionen illustreras hur man då såg på relationen mellan självstyrelse och nationell politik: I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områ- den och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.F2F Normeringen av självstyrelse kan ta sig uttryck i två olika former, antingen genom procedurangivelser eller genom angivande av inne- hållet i självstyrelsen. Dagens reglering av den kommunala självsty- relsen kommer till uttryck i RF framför allt i 8 kap. 5 §. Den är av procedurkaraktär och innehåller ingen uppräkning av vad som ska handhas av kommuner och anger inte vilken frihetsgrad som gäller utan det anges att kommunernas befogenheter och åligganden ska meddelas genom lag.F3F Det finns debattörer och forskare som inte anser att dagens re- glering av självstyrelsen är tillräcklig. De menar att en mer precise- rad och uppräknande beskrivning är nödvändig för att värna själv- styrelsen och dess grundläggande värden. Andra ser en fara i en sådan reglering. De hävdar att en grund- lagskonstruktion med en mer uppräknande beskrivning av inne- hållet i självstyrelsen inte skulle ge möjlighet att alltefter- som förändra ansvarsfördelningen. De ständiga samhällsföränd- ringarna skulle inte tillräckligt snabbt kunna tillåtas påverka roll- fördelningen mellan staten och kommunerna. I stället för en grundlagsfäst kompetenskatalog bör frågor om stat- kommunrela- tionen tvärtom vara föremål för en kontinuerlig diskussion. Efter- som man inte kan förutsäga framtiden bör man inte heller lägga fast spelregler för ansvarsfördelningen i grundlagen. Förespråkarna för den nuvarande formen av reglering menar att många av de välfärdsreformer som genomförts sannolikt inte kommit till stånd om det hade funnits en mer fixerad ordning. Den omfattande decentraliseringen till och avreglering av kommunala verksamheter som genomfördes skulle knappast ha kunnat genomföras utan att de först hade blivit före- mål för grundlagsändring. Det ingår i den svenska traditionen att man förhandlar allteftersom kring vad som ska vara självstyrel- sefrågor, kommunala frågor, och hur hög grad av självstyrelse som ska knytas till dessa. 2Regeringens proposition 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning. 3RF 8:5 Grunderna för riket indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. har förutsättningarna för den lokala demokratiska dimensionen ändrats påtagligt. Från att ha varit i hög grad en delta- gande demokrati har olika faktorer lett fram till att vi alltmer har ett system där det stora flertalet medborgare snarare utgör åskådare än deltagare. Befolkningen har fördubblats och är i hög grad hete- rogen. har antalet kommuner minskat från omkring 3 000 till strax under 300 och därigenom minskade antalet förtro- endeuppdrag med cirka 140 000. finns det cirka 42 000 för- troendevalda och cirka 66 000 förtroendeuppdrag i kommunerna. Antalet medlemmar i de politiska partierna har också minskat drastiskt. I en rapport från och Sam- hälle, SNS, konstaterar att tendensen till minskat antal medlemmar i de politiska partierna fortsätter.F4F till och med har antalet medlemmar sjunkit från 625 000 till 329 000. Han konstaterar dock att vid en jämförelse med tidigare studier tycks minskningstakten ha avtagit något. Utvecklingen ty- der på att partierna håller på att ändra karaktär. Från att ha varit medlemsorganisationer med en bred bas blir de alltmer organisa- tioner för individer som innehar politiska förtroendeuppdrag. Var fjärde partimedlem under kan antas också vara politiker. På många håll i landet har partierna fått det svårare att rekrytera kan- didater till listorna inför valet. Det förekommer att partier annon- serar efter medlemmar och att de kandidater som sätts upp på lis- torna inför valet inte är partimedlemmar. Detta undergräver enligt partiernas legitimitet och anspråk på att företräda en samlad opinion. Den svenska folkstyrelsemodellen, som haft en stark kollektivistisk kultur förändras i en individualistisk riktning. Partiernas ställning har också förändrats genom mediernas ökande makt, dessa gör också anspråk på att företräda folkopinionen. Antalet kommunala förtroendevalda har minskat och det har skett en viss koncentration av uppdragen, det vill säga fler uppdrag per individ. Den senaste totalundersökningen av alla förtroende- valda i kommuner och landsting utfördes av SCB på upp- drag av regeringen och SKL.F5F Undersökningen konstaterar att anta- let förtroendevalda uppgick till ungefär 42 200 personer. Det är en femtedel av det totala antalet personer som hade förtro- endeuppdrag 1951. har det skett en stadig minskning. 4SNS demokratiråd (2005) De politiska partiernas medlemsutveckling. 5Vid den tidpunkten fortfarande och . sjönk det totala antalet med ungefär 2 300 personer. Undersökningen visar att det totala antalet förtroende- uppdrag också minskat med ungefär 2 000 , till sammanlagt omkring 66 000 uppdrag . Att antalet förtroen- devalda är färre än antalet uppdrag förklaras av att en och samma person kan ha flera uppdrag. Kommunpolitiker lämnar sina uppdrag i högre omfattning än landstings- och riksdagspolitiker. hade mer än var tionde, , ledamot i kommunfullmäktige lämnat sin post under mandatperioden.F6F Avgångarna kan bero på allt från att ledamoten hoppat av, till att han eller hon dött eller flyttat. I ål- dersgruppen 18–har mer än varannan ledamot (51,) avgått. Siffrorna kan jämföras med de som gäller för ledamöter i där av ledamöterna avgått under mandatperi- oden. För är motsvarande siffra över av- gångna ledamöter . uppdrag är inte att lägga förslag om hur de- mokratin skulle kunna förbättras. Det finns dock anledning att i det fortsatta arbetet kring kommunerna ha partierna och särskilt de lokala förtroendevaldas situation i åtanke. Det ena perspektivet är vilken betydelse relationen mellan stat och kommun och den sam- lade statliga styrningen har för möjligheterna framöver att få indi- vider att ta på sig och att behålla kommunala förtroendeuppdrag. Den andra infallsvinkeln är relaterad till de små kommunerna. Hur stor vikt bör läggas vid befolkningsunderlagets storlek för möjlig- heterna att ha en rimligt stor rekryteringsbas för de nödvändiga lokala politiska uppdragen? 6 Enligt statistik från , . 4 Framtida kommunala uppgifter I detta avsnitt beskriver vi några uppgiftsområden för vilka det un- der arbetets gång har visat sig rimligt att kommittén diskuterar en ändrad uppgiftsfördelning. Det förs också ett kort resonemang om vissa förutsättningar för kommunernas framtida uppgifter. Där- emot görs ingen analys av det kommunala uppdraget i termer av konkret ansvarsfördelning område för område. 4.1Koncentration av de kommunala uppgifterna Kommunerna har en bred och varierad uppgiftskatalog.