sou · GVB361 · 2008-01-01 00:00:00 — Av redovisningen framgår skillnaden i bidrag och avgifter till följd av förslagen. Redovis- ningen visar för jämförelsens skull utfallet som om förslagen hade gällt innevarande år. Det samlade utfallet för var och en av kom- munerna återfinns i bilaga 13a. Som en bakgrund till redogörelsen för de ekonomiska konsekvenserna av förslagen kommenterar jag behovet av löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen. 10.1Behovet av löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen För att den kommunalekonomiska utjämningen ska fungera och upplevas som legitim krävs att den vårdas och utvecklas i takt med demografiska eller andra strukturella förändringar i samhället samt anpassas till de politiska beslut på statsmaktsnivån, som påverkar kommunsektorn och enskilda kommuner och landsting. Behovet av en aktiv förvaltning gäller hela den kommunal- ekonomiska utjämningen, men i särskilt hög grad kostnads- utjämningen. Flertalet delmodeller i kostnadsutjämningen baseras i grunden på demografin som uppdateras av SCB, som även uppdaterar vissa data i övrigt i delmodellerna . Vid sidan av de årliga uppdateringarna av de olika delmodellerna krävs emellertid specifika insatser för uppföljning och analys ungefärligen med . Det kan exempelvis handla om att uppdatera regressionsmodeller eller att validera olika antaganden som ligger till Samlade effekter för kommunerna av utredningens förslag grund för beräkningarna. Det är också viktigt att fortlöpande förbättra metoderna för att beräkna de strukturellt betingade kostnadsskillnaderna mellan kommunerna, och att ta tillvara eventuella nya datakällor. Det nuvarande systemet för kostnadsutjämning mellan kom- muner och mellan landsting infördes , och flertalet delmodel- ler i dagens utjämning fanns med i systemet redan från början. Un- der de dryga som systemet varit i funktion har ett antal kommittéer med mellanrum svarat för fördjupade analy- ser av kostnadsutjämningens olika delmodeller och därmed kom- pletterat SCB:s årliga uppdateringar. Större översyner har regel- mässigt resulterat i betydande omfördelningseffekter, vilket aktua- liserat behovet av införanderegler. Även mitt arbete har resulterat i förslag som ger förhållandevis stora omfördelningseffekter mellan kommuner och mellan lands- ting. Detta understryker att det finns ett behov av löpande upp- följning, och att det är viktigt att uppföljningen görs kontinuerligt. En alltför lång tidsrymd mellan uppföljningarna och uppdateringarna leder till kraftiga omfördelningar när väl uppdateringen im- plementeras. Ett av mina uppdrag enligt direktiven har varit att överväga och föreslå en lämplig organisatorisk lösning för en permanent upp- följning av utjämningssystemet. I mitt delbetänkande (SOU 2006:84) har jag föreslagit att uppdraget ska läggas på Stats- kontoret. Regeringen har därefter, i vårpropositionen (prop. 2006/07:100), aviserat att Statskontoret ska få som ett permanent uppdrag att löpande följa upp utjämningssystemet. Jag har i mitt delbetänkande påpekat att det är naturligt att upp- draget till Statskontoret ges en närmare precisering inom ramen för budgetdialogen mellan myndigheten och , och att det kan vara lämpligt att myndigheten redovisar en flerårsplan över arbetet, där det bl.a. framgår när och med vilken frekvens Statskontoret avser att följa upp de olika delarna av systemet. Jag har därför inte vid min genomgång av delmodellerna lagt några förslag om lämpliga tidsintervall för uppdatering av respek- tive modell. Jag utgår från att Statskontoret i sin flerårsplan för ar- betet med uppföljning av utjämningssystemet gör tydliga priorite- ringar av fortsatta behov av översyner och uppdateringar. Jag pekar i detta slutbetänkande ut ett antal delmodeller där fortsatt utveck- lingsarbete är angeläget. Det är min förhoppning att mina syn- Samlade effekter för kommunerna av utredningens förslag punkter i dessa avseenden ska kunna utgöra ett planeringsunderlag för Statskontoret. 10.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Jag har tidigare i betänkandet som ett led i den löpande upp- följningen av utjämningssystemet föreslagit uppdateringar och för- ändringar i kostnadsutjämningen som berör sex av delmodellerna för kommunerna samt en av delmodellerna för landstingen. Försla- gen har föregåtts av en översiktlig genomgång av samtliga delmodeller. Mina förslag till uppdateringar motiveras av att den löpande uppföljningen påvisat strukturella förändringar som i olika ut- sträckning påverkar enskilda kommuners och landstings förutsätt- ningar för de olika verksamheternas bedrivande. I andra fall moti- veras mina förslag av att uppföljningen visat att det finns nya data och metoder som gör det möjligt att mer exakt än tidigare mäta de strukturella skillnader som finns mellan kommunerna. En viktig strukturell förändring är att nyttjandet av förskolan och skolbarnsomsorgen har blivit jämnare fördelat över landet. är andelen inskrivna barn i förskolan större i storstäder, förortskommuner och större städer än i övriga delar av landet, men har andelen inskrivna barn i kommuner utanför de större städerna med omgivningar ökat betydligt. Detta har minskat skillnaden i behovet av barnomsorg mellan kommunerna. Andra strukturella förändringar som ligger till grund för mina förslag har med demografin att göra. I delmodellerna för grundskola och gymnasieskola har exempelvis befolkningsförändringar påverkat utfallet vid uppdateringen av glesbygdskomponenterna. Mina förslag till uppdateringar och förändringar av delmodellen äldreomsorg motiveras bl.a. av att det nu finns nya data som med- för att behovet av omsorg kan skattas på ett bättre sätt än tidigare, som modellen förenklas och blir mer stabil. Den nuva- rande delmodellen baseras dessutom i vissa avseenden på data från Folk- och bostadsräkningarna, som i längden inte är möjliga att uppdatera, eftersom det inte längre görs några Folk- och bostads- räkningar. Förslagen till uppdateringar och förändringar av beräkningarna av merkostnader för gles bebyggelsestruktur i delmodellerna förskoleklass och grundskola, gymnasieskola, samt delmodellen Samlade effekter för kommunerna av utredningens förslag äldreomsorg har föranletts av bättre tillgång på data. Förändring- arna innebär bl.a. att vägavstånden mäts mer exakt. Även merkostnaderna för administration och räddningstjänst fångas upp bättre med den nya och förenklade metod för utjäm- ning som jag föreslår. De föreslagna förändringarna innebär att 58 kommuner får sänkta standardkostnader med som mest per invå- nare. Av dem får de allra flesta, 44 stycken, sänkta standard- kostnader med per invånare. får 232 kommuner höjda standardkostnader med per invånare. En majoritet av dessa, 127 stycken, får höjda stan- dardkostnader med mer än per invånare. Tabell 10.1 Antal kommuner i olika förändringsintervall Förändringar kr/ invånare mindre än -1200 mellan -1200 och -800 mellan -800 och -500 mellan -500 och +500 mellan +500 och +800 mellan +800 och +1200 Av de tio kommuner som får de största negativa förändringarna ligger alla utom i . Störst negativ föränd- ring får och med per in- vånare. Av de tio kommuner som får störst positiv förändring är samtliga små kommuner med ett litet invånarantal. Störst positiv förändring får och med 1 895 respektive per invånare. Samlade effekter för kommunerna av utredningens förslag Tabell 10.2 Kommuner med de största förändringarna (kronor per invånare) omfördelas i kostnadsutjämningen mellan kommunerna. Med mitt förslag minskar omfördelningen till . Utjämningen sker mellan kommuner, men det kan ändå vara av intresse att belysa det samlade utfallet för kommunerna per län. De 26 kommunerna i får sammantaget sänkta nettokostnader med , vilket är den största sänkningen för kommunerna i ett län i kronor räknat. Även kommunerna i län får totalt sett sänkta standardkostnader. Kommunerna i övriga län får sammantaget höjda standardkostnader. Den största positiva förändringen mätt i kronor per invånare får och därnäst kommunerna i och . Samlade effekter för kommunerna av utredningens förslag Tabell 10.3 Total förändring av utredningens förslag per län förändring totalt (mkr) förändring (kr/inv) I tabell 10.4 redovisas utfallet för kommunerna istället per kom- mungrupp. I denna tabell redovisas utfallet i kronor per invånare som ett ovägt genomsnitt, dvs. det samlade utfallet för kommu- nerna i respektive grupp har dividerats med antalet kommuner i gruppen. De angivna värdena kan sägas representera en typisk kommun i respektive kommungrupp. På kommungruppsnivå blir det samlade utfallet av förslagen att storstäder och förortskommuner får sänkta standardkostnader me- dan övriga kommungrupper får höjda standardkostnader. Störst positiv förändring får gruppen övriga kommuner med mindre än 12 500 invånare som får en positiv förändring med per invånare. Samlade effekter för kommunerna av utredningens förslag Tabell 10.4 Total förändring av utredningens förslag per kommungrupp (kronor per invånare) kommuner, över 25 000 inv. kommuner, 12 500 - 25 000 inv. kommuner, mindre än 12 500 inv. I detta kapitel redovisas mitt förslag till nya införanderegler. Kommuner som får en negativ förändring av bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen till följd av mina förslag erhåller ett särskilt införandebidrag , för att möjliggöra en anpassning till de förslagna förändringarna. Kommuner som sammantaget får en positiv förändring av bi- drag och avgifter till följd av mina förslag betalar en särskild in- förandeavgift . Avgiften finansierar de sär- skilda bidragen , och innebär att även de positiva förändringarna får fullt genomslag först . Bidrag ska lämnas och avgift betalas -med ett belopp som motsvarar av förändringen , och -med ett belopp som motsvarar av förändringen . Införanderegler har vid tidigare större uppdateringar och föränd- ringar av det kommunalekonomiska systemet ansetts nödvändiga för att ge kommuner och landsting som, till följd av förändring- arna, fått ett negativt utfall möjlighet att under en angiven tids- period anpassa sina kostnader. Med anledning av att mina förslag för flera kommuner ger rela- tivt sett stora omfördelningseffekter anser jag att det är befogat att även ge de kommuner som får ett negativt utfall på grund av de nya förslagen för anpassning. De nuvarande införandereglerna som infördes efter förslag från (2003:88) tillämpas . Att bygga på och förändra dessa skulle innebära en beräknings- tekniskt komplicerad lösning. Jag anser inte att det är en önskvärd lösning eftersom det ytterligare skulle komplicera modellen och minska transparensen. Jag föreslår i stället att kommuner som får en negativ förändring av bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen till följd av mina för- slag erhåller ett särskilt införandebidrag , för att möjliggöra en anpassning till de förslagna föränd- ringarna. Dessa nya införandebidrag måste finansieras inom ramen för utjämningssystemet. Jag föreslår att införandebidragen och 2010 finansieras av alla de kommuner som genom mina förändringsförslag får ett positivt utfall i utjämningen. Det innebär att kommuner som sammantaget får en positiv förändring av bidrag och avgifter till följd av mina förslag ska betala en särskild införan- deavgift . Avgiften finansierar de särskilda bi- dragen , och innebär att även de positiva för- ändringarna får fullt genomslag först . Bidrag ska lämnas och avgift betalas -med ett belopp som motsvarar av förändringen , och -med ett belopp som motsvarar av förändringen . De föreslagna införandereglerna ska löpa parallellt med befintliga införanderegler. Då förändringarna för landstingen till följd av uppdateringen av glesbygdskomponenten är begränsad är min bedömning att det inte är motiverat med något särskilt införandebidrag för landstingen. Utfallet av mitt förslag till införanderegler framgår för samtliga kommuner av bilaga 14. I detta kapitel redovisar jag min analys av kostnadsutvecklingen avseende kommunernas vattenförsörjning och avloppshantering (va-verksamhet). Dessutom redogör jag för vissa frågor av bety- delse för den kommunalekonomiska utjämningen rörande den gränsregionala statistiken. I kostnadsutjämningen mellan kommuner fanns tidigare en del- modell som benämndes vattenförsörjning och avloppshantering. Denna delmodell avskaffades fr.o.m. efter för- slag av (SOU 2003:88). Jag har enligt direk- tiven haft att följa upp utvecklingen av kommunernas va-kostnader. Nedan redovisas min analys. Allmänt om vattenförsörjning och avloppshantering Enligt uppgifter från betänkande Allmänna vattentjänster (SOU 2004:64) ingick i den allmänna kommunala va-verksamheten ca 2 000 vattenverk och ungefär lika många avloppsreningsverk samt 6 vattenledningar och 9 avloppsledningar av vilka 3 avsåg dagvatten- ledningar. Va-verksamheten sysselsatte omkring 6 000 personer. Den årliga omsättningen översteg (drygt 1 000 kro- nor per invånare) och de allmänna va-anläggningarnas återanskaff- ningsvärde har uppskattats till . Förvaltningsformen är den absolut vanligaste organisations- formen för va-verksamhet. I ett antal kommuner har va- verksamheten emellertid brutits ut och organiserats i ett kom- munalt bolag, vanligen ett helägt kommunalt aktiebolag och ibland tillsammans med annan kommunalteknisk verksamhet. I några fall finns det inslag av privat ägande i sådana bolag. I ett fall har hela den tidigare kommunala va-verksamheten överlåtits till en privat intressent som därigenom blivit huvudman för den allmänna va- anläggningen. När det gäller driften av allmänna va-anläggningar är det där- emot betydligt vanligare med privata inslag. En stor del av va- huvudmännen anlitar externa utförare för begränsade uppdrag. Det förekommer också att kommunen behållit huvudmannaskapet och ägandet av anläggningen men låtit driften av anläggningen skötas av en privat entreprenör. Förutom de kommunala anläggningarna finns det ett antal mindre allmänna va-anläggningar i landet. Det rör sig om sådana anläggningar som förklarats för allmänna enligt va-lagstiftningen och som i regel betjänar ett begränsat område, ofta beläget avskilt från den kommunala va-anläggningens verksamhetsområde. De allra flesta sådana allmänförklarade anläggningar är mycket små. Kommunen får endast ta ut va-avgifter som motsvarar verksam- hetens självkostnader. Dock kan överskott medges enskilda år. Den tidigare gällande kostnadsutjämningen för vattenförsörjning och avloppshantering I den tidigare gällande delmodellen vattenförsörjning och avlopps- hantering kompenserades kommuner med merkostnader för Va- verksamheten till följd av gles bebyggelsestruktur samt geotekniska förhållanden (markförhållanden). Gles bebyggelsestruktur antogs ge höga kostnader per invånare, främst till följd av långa vatten- och avloppsledningar. De geotekniska förutsättningarna beaktade markens schakt- och grävbarhet. erhöll 133 kommuner ett bidrag på sammanlagt ca . Motiven till avskaffandet av kostnadsutjämningen för vattenförsörjning och avloppshantering (SOU 2003:88) framhöll att för merparten av kommunerna är kostnadstäckningen inom va-verksamheten . Kommittén bedömde att en lägre kostnadstäckning ofta är ett uttryck för en politisk vilja som andra kommuner inte ska finansiera via utjämningen. Kommittén föreslog därför att va- verkamheten skulle utgå ur kostnadsutjämningen. I propositionen 2003/04:105 anför regeringen: I merparten av kommunerna finansieras kostnaderna för vatten och avlopp till med avgifter. I vissa kommuner finns det dock ett större inslag av skattefinansiering. I sammanhanget finns an- ledning att notera att de kommuner som har den högsta ersättningen i nuvarande kostnadsutjämning finansierar denna verksamhet helt med avgifter och att dessa avgifter inte överstiger genomsnittet i riket. Detta talar enligt regeringens mening för att kostnadsutjämningen inte skall omfatta vatten och avlopp, eftersom kostnaderna för denna verk- samhet bör, såsom i mycket stor utsträckning redan är fallet, kunna täckas med anslutnings- och brukaravgifter. Till detta skall läggas att kommuner, som minskat sin folkmängd med , i nuvarande kostnadsutjämning får en särskild kompensation för att täcka de merkostnader detta kan medföra. I un- derlaget för denna kompensation ingår bl.a. den merkostnad som kan uppkomma i berörda kommuners VA-verksamhet till följd av att fasta kostnader skall betalas av färre personer än anläggningarna är dimen- sionerade för. Flertalet kommuner som får ersättning för vatten och avlopp i nuvarande kostnadsutjämning får denna kompensa- tion för befolkningsminskning. Det finns indikation på att berörda kommuner överkompenseras, vilket är ytterligare ett skäl för att verk- samheten vatten och avlopp skall utgå ur utjämningssystemet. Mot bakgrund av vad som anförts anser regeringen att verksamheten vatten och avlopp skall utgå ur utjämningssystemet. Utvecklingen av kommunernas VA-kostnader bör emellertid bli föremål för fortsatt uppföljning. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Min analys av kommunernas kostnader och avgiftstäckning för va-verksamheten Jag har gjort vissa analyser av nettokostnaderna och avgiftsuttaget i kommunernas va-verksamhet. hade enligt räkenskapssammandraget 64 kommuner ett överskott i va-verksamheten, medan 192 kommuner hade ett un- derskott. Analysen kan inte göras för de 33 kommuner som bedri- ver va-verksamheten i bolagsform. Många kommuner ligger nära ett noll-resultat, särskilt bland kommuner med underskott. Om vi exkluderar alla som hade ett över/underskott på +/- per invånare, så har 47 kommuner fortfarande ett överskott, medan 34 kommuner fortfarande uppvisar ett underskott. Det kan vara av intresse att studera om de kommuner som har betydande underskott i va-verksamheten även tar ut höga avgifter. Om dessa kommuner också har höga standardkostnader för verk- samheten mätt på det sätt som gällde , så kan detta sam- mantaget ses som indikationer på att kommunerna inte förmår få full kostnadstäckning. Min analys visar att det för de kommuner som omfattas av re- dovisningen i räkenskapssammandraget inte finns något tydligt samband mellan nettokostnaderna för va-verksamheten och kom- munernas va-avgifter. Det finns ett visst samband mellan höga nettokostnader och höga standardkostnader. är det inte kommunerna med de högsta nettokostnaderna som har de högsta standardkostnaderna enligt den tidigare gällande beräkningsmodellen. Jag finner därför sammanfattningsvis att de skäl som anfördes när beslut fattades om att utmönstra va-verksamheten ur kostnads- utjämningen är giltiga. trädde lag (SFS 2006:412) om allmänna vattentjänster i kraft. I lagen regleras bl.a. att huvudmannen ska se till att verksamheten bokförs och redovisas i enlighet med god re- dovisningssed där resultat- och balansräkningar redovisas särskilt och där det av tilläggsupplysningar framgår hur huvudmannen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet. Den nya lagen bör medföra att det framöver blir enklare att be- döma samtliga kommuners kostnadstäckning för va-verksamheten. Jag anser att det finns anledning för Statskontoret att inom ramen för myndighetens kommande löpande uppföljning av den kommunal- ekonomiska utjämningen följa kostnadsutvecklingen, avgifts- uttagen och kostnadstäckningen i kommunernas va-verksamhet. 12.2Vissa frågor rörande den gränsregionala statistiken I detta avsnitt fäster jag uppmärksamhet på vissa brister i den gränsregionala statistiken, som har betydelse bl.a. för den kommu- nalekonomiska utjämningen. Allmänt om problemet med den gränsregionala statistiken I gränsområden mellan , , och sker på olika håll och i varierande omfattning arbetspendling över grän- serna. I gränsregioner med ett relativt stort utbyte av arbetskraft mellan länderna får detta till konsekvens att den officiella statisti- ken ger en felaktig bild av situationen i vissa kommuner. Den stati- stik som omfattas av detta problem är främst sysselsättnings- och inkomststatistik som ligger till grund för viktiga beslut för kom- muner och andra regionala organ. Personer som är folkbokförda i ett land och arbetar i ett annat ingår inte i den registerbaserade sta- tistiken över sysselsatta i vare sig det land där personerna är folk- bokförda eller i det land där de arbetar. I den registerbaserade in- komststatistiken från det land där personerna är folkbokförda ingår inte heller personernas inkomster. Arbetspendlarna över landsgränserna svarar för en begränsad andel av det totala antalet sysselsatta och av de samlade arbets- inkomsterna i riket. beräknades 25 000 svenskar arbeta i de andra nordiska länderna, vilket motsvarar inte fullt en halv pro- cent av sysselsättningen i . Nära 8 000 kommer till från grannländerna. För enskilda kommuner kan däremot arbetspendlingen över landsgränsen vara betydande. Den största utpendlingen , ca 13 500 personer, skedde från västra , främst från , över till . I och arbetade av de förvärvsarbetande invånarna i och i . En annan stor pendlingsström, ca 8 500, gick från till . har beräknat att kan av de förvärvsarbetande boende i komma att arbeta på I arbetade av de sysselsatta i . Betydelsen för den kommunalekonomiska utjämningen av bristerna i den gränsregionala statistiken I den kommunalekonomiska utjämningen används såväl inkomst- statistik som sysselsättningsstatistik. Brister i statistiken riskerar därmed att få återverkningar på utfallet i utjämningen. I kostnadsutjämningen mellan kommunerna används i olika delmodeller variabler som är sammansatta av data om förvärvs- frekvens, skattekraft och inkomst. Bristerna i den gränsregionala statistiken påverkar därmed utfallet i utjämningen totalt sett och särskilt för ett antal gränskommuner. I kostnadsutjämningen mellan landsting används variabler som är sammansatta av data om sysselsättning och inkomst i delmodel- len hälso- och sjukvård. Även kostnadsutjämningen mellan lands- ting påverkas därmed av bristerna i den gränsregionala statistiken. är ett av de landsting som har en jämförelsevis stor arbetspendling över landsgränsen. Det är därför i sammanhanget ett särskilt problem att kostnadsdata från används som rikslikare i delmodellen hälso- och sjukvård. De gränsregionala arbetspendlarna utgjorde av den förvärvsarbetande befolkningen i . Vad gäller inkomstutjämningen utgör bristerna i den gräns- regionala statistiken ett mindre problem. Inkomststatistiken ligger till grund för inkomstutjämningen som utjämnar för skillnader i skattekraft mellan kommunerna och mellan landstingen. Arbets- inkomster som intjänas i ett annat land beskattas inte i . Utan inkomstutjämningen skulle det vara ett problem för enskilda kommuner och landsting att vissa medborgare har rätt till service utan att betala kommunalskatt på sina arbetsinkomster. Men den långtgående inkomstutjämningen mellan kommuner och mellan landsting minimerar problemet med bortfallet av skattekraft. Det är svårt att kvantifiera betydelsen av bristerna i den gräns- regionala statistiken. Problemen ökar givetvis i takt med att den gränsregionala arbetspendlingen ökar. Åtgärder för att komma till rätta med bristerna i den gränsregionala statistiken SCB har i en promemoria (SCB, dnr 2007/357), som utgör verkets avrapportering av ett särskilt uppdrag, föreslagit regeringen att SCB framöver ska publicera löpande gränsregional statistik som även omfattar folkbokförda i som arbetar i , eller . I förslaget ingår att förutom uppgifter om antalet arbetspendlare över landsgränserna även pendlarnas arbets- inkomster ska registreras. Regeringen har ännu inte tagit ställning till SCB:s förslag. Jag vill framhålla att det i syfte att hävda tillförlitligheten och le- gitimiteten i kommunalekonomiska utjämningen är angeläget att bristerna i den gränsregionala statistiken åtgärdas. Vid kommande uppdateringar av de berörda delmodellerna i kostnadsutjämningen mellan kommunerna och mellan landstingen är det angeläget att om möjligt införliva registerbaserad statistik om de gränsregionala arbetspendlarna i underlaget för uppdate- ringen.