sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — Genom formuleringen av sistnämnda inskränkning har lagstifta- ren, vid en lagändring som trädde i kraft , uttryckt att en så kallad färdig elektronisk handling anses förvarad hos myndigheten oavsett om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder eller om det krävs mer omfattande åtgärder. Med ut- trycket färdig elektronisk handling avses sådana elektroniska handlingar där utställaren (myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten) har gett dem ett bestämt, fixerat, innehåll som går att återskapa gång på gång. Som typiska exempel på sådana handlingar kan, förutom e-brev, nämnas promemorior, protokoll och beslut i elektronisk form. I förarbetena till lagänd- ringen anförde regeringen att det inte var tillfredsställande att en sådan handling skulle anses förvarad hos en myndighet endast om den kunde tas fram med rutinbetonade åtgärder. Det skulle i praktiken innebära att det kunde finnas färdiga elektroniska hand- lingar hos myndigheterna som inte rättsligt sett ansågs förvarade, och därför inte ansågs vara allmänna, därför att myndigheterna organiserat sina datasystem på sådant sätt att det inte gick att återfinna handlingen med rutinbetonade åtgärder. Detta ansågs av regeringen oacceptabelt från offentlighetssynpunkt. Om en färdig elektronisk handling skall anses förvarad hos en myndighet eller inte bör enligt förarbetsuttalandet i stället avgöras utifrån om den rent faktiskt är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälp- medel som myndigheten själv utnyttjar, oavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder för att ta fram den eller mer om- fattande insatser från myndighetens sida. Sammanställningar av uppgifter ur dataregister, som inte av utställaren getts en bestämd, fixerad form som kan återskapas gång på gång, är istället ett typexempel på vad som brukar benämnas 24 2 kap. 3 § 2 stycket tryckfrihetsförordningen. Ytterligare en begränsning gäller för en elektronisk sammanställning innehållande personuppgifter, dvs. all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. En sådan sammanställning anses inte alls förvarad hos myndigheten om myndigheten saknar befogenhet enligt lag eller förordning att göra den tillgänglig (2 kap. 3 § 3 stycket tryckfrihetsförordningen). Utgångspunkter för kommissionens arbete Skyldigheten för myndigheter att tillhanda- hålla sådana sammanställningar bör enligt samma förarbets- uttalande även i fortsättningen begränsas utifrån vad som är möjligt att åstadkomma med rutinbetonade åtgärder.25 Det finns anledning att redan här notera att gränsdragningen mellan vad som är en färdig elektronisk handling respektive en potentiell elektronisk handling kan vara problematisk, och att det därmed uppstår svårigheter när det skall bedömas om en handling är allmän eller inte. En handling som anses förvarad hos en myndighet blir som nämnts inte allmän om den inte har inkommit till myndigheten eller upprättats där. En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om upptagning gäller i stället att den anses inkommen när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som innebär att myndigheten kan ta del av den med tekniskt hjälpmedel.26 Handlingen skall ha lämnats, eller gjorts tillgänglig, av en fysisk eller juridisk person, eller av en myndighet, som är fristående från den mottagande myndigheten. Handlingar som utväxlas inom samma myndighet anses inte inkomna till myndig- heten, om inte avsändande respektive mottagande organ anses självständiga i förhållande till varandra.27 Det kan här nämnas att (departementen jämte Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen) skall ses som en enhet och att handlingar som gäller regeringsärenden som korsar de inre gränserna förblir myndighetsinterna. I de fall där departementschefen tillerkänts egen beslutanderätt, till exempel i ärenden rörande tjänstetillsätt- ningar, är departementet däremot att betrakta som ett självständigt organ i förhållande till i övrigt. En handling tillhörande ett sådant ärende blir därför att anse som allmän handling om den överlämnas till ett annat departement.28 Även termen upprättad har i tryckfrihetsförordningen fått en innebörd som avviker något från vanligt språkbruk. En handling anses enligt tryckfrihetsförordningen upprättad först när den antingen expedierats eller när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Hör inte handlingen till något 2001/02:70, s. 18 ff. 262 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen. 272 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. 28Alf , Offentlighetsprincipen (2003), s. 98. Utgångspunkter för kommissionens arbete visst ärende, anses den upprättad när den har justerats av myndig- heten eller på annat sätt färdigställts.29 Innan sådana handlingar föreligger i sitt definitiva skick utgör de alltså myndighetsinternt arbetsmaterial. För diarier, journaler och sådana register eller andra förteckningar som förs löpande gäller däremot att de anses upp- rättade redan när de har färdigställts för anteckning eller införing.30 Gemensamt för dessa handlingar är att de blir allmänna på ett mycket tidigt stadium. Exempelvis e-postloggar har ansetts vara sådana handlingar som utgör register. Regeringsrätten har funnit att en e-postlogg är en hos myndigheten förvarad handling, som upprättats och blivit allmän i och med att den tekniskt förelåg färdig för noteringar om utväxlande av elektroniska meddelanden. Regeringsrätten påpekade att det förhållandet att de i förteck- ningen omnämnda meddelandena kanske inte alltid var att betrakta som allmänna handlingar inte förändrade själva förteckningens karaktär av allmän handling.31 Av det anförda framgår att definitionen av vad som skall anses vara ett register i elektroniska sammanhang får konsekvenser när det gäller frågan om när en sammanställning av elektroniska upp- gifter skall anses vara en allmän handling. Sammantaget med de antydda gränsdragningsproblemen för vad som anses vara en fixerad (färdig) handling respektive en potentiell (möjlig) handling, och vad som överhuvudtaget skall kvalificeras som en upptagning, kan det konstateras att det finns besvärliga definitionsproblem vad gäller handlingsoffentligheten i elektroniska sammanhang. Ytterligare en faktor av betydelse för om en viss uppgift finns i en allmän handling eller inte utgör frågan om handlingen har omhändertagits för arkivering. Myndighetsinterna minnesanteck- ningar, utkast eller koncept till beslut eller skrivelser som inte har expedierats utgör, som framgått, enligt huvudprincipen inte all- männa handlingar. Även sådana handlingar blir dock allmänna om myndigheten omhändertar dem för arkivering.32 Enligt 3 § arkiv- lagen (1990:782) hör till myndighets arkiv sådana minnesanteck- ningar, utkast och koncept som myndigheten beslutar skall tas om hand för förvaring. Vilka åtgärder som måste ha vidtagits för att en myndighet skall anses ha beslutat om omhändertagande av ett material för arkivering finns dock inte närmare reglerat vare sig i 292 kap. 7 § 1 stycket tryckfrihetsförordningen. 302 kap. 7 § 2 stycket punkten 1 tryckfrihetsförordningen. 31RÅ 1998 ref. 44. 322 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. Utgångspunkter för kommissionens arbete tryckfrihetsförordningen eller i arkivlagen. Enligt Regeringsrätten krävs det någon form av aktiv åtgärd av myndigheten för att en handling skall anses ha tagits om hand för arkivering. Normalt sker en sådan aktiv åtgärd genom att en akt, sedan ett ärende avslutats, gås igenom innan den överlämnas till arkivet. Endast de handlingar som sparas efter en sådan genomgång torde kunna anses om- händertagna för arkivering i ärendet. Handlingar som därefter inte anses ingå i akten men som ändå på något sätt finns kvar, till exempel i en tjänstemans dator, torde inte kunna anses omhänder- tagna för arkivering. Om till exempel en minnesanteckning i ett ärende eller en akt som har blivit liggande – och alltså inte har gåtts igenom inför överlämnande till arkivet – begärs utlämnad, måste den myndighet som ansvarar för handlingen ta ställning till arkiveringsfrågan som ett led i prövningen av frågan om utläm- nande av handlingen.33 Ovan har redovisats ett antal kriterier som måste uppfyllas för att efterfrågade uppgifter skall klassificeras dels som en handling, dels som en allmän sådan. Presentationen gör som nämnts inte anspråk på att vara fullständig men kan förhoppningsvis tjäna som en tankeställare kring vilka svåra rättsliga överväganden som måste göras för att avgöra om, och i så fall när, ett visst elektroniskt material är att anse som en allmän handling eller inte. Kom- missionen har av naturliga skäl också haft den framtida hanteringen av det föreliggande bandmaterialet i åtanke vid genomgång av detta svåra och oklara område, och återkommer i denna fråga med några synpunkter i kapitel 8. Något slutligt ställningstagande kring bandmaterialets offentligrättsliga status är inte nödvändigt för kommissionens bedömningar och presenteras därför inte från kommissionens sida. Däremot har kommissionens expert i ett ut- låtande redogjort för hur man kan bedöma denna fråga. Utlåtandet finns intaget i bilaga 4. Det förtjänar att kort nämnas att det även för allmänna handlingar gäller begränsningar i insynsrätten. Allmänna handlingar kan omfattas av sekretess och därmed vara hemliga i stället för offentliga. Allmänna handlingar får bara hållas hemliga för att skydda vissa utpekade intressen. Dessa intressen räknas upp i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och omfattar bland annat skydd för rikets säkerhet eller skydd för enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. Närmare bestämmelser om sekretess finns 33 RÅ 1999 ref. 36. Utgångspunkter för kommissionens arbete reglerade i sekretesslagen (1980:100). Några av sekretesslagens bestämmelser har tidigare berörts i detta kapitel (avsnitt 4.3 och 4.4), och skall därför inte närmare redovisas här. För att medborgarna skall kunna nyttja sin rätt att ta del av allmänna handlingar krävs det att myndigheter håller ordning och reda bland sina handlingar och dokumenterar vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheten. Står detta inte klart, blir möjligheterna att efterfråga allmänna handlingar i praktiken kraf- tigt beskuren. Vissa krav måste därför ställas dels på diarieföring av allmänna handlingar, dels på dokumentation av åtgärder som vidtas med sådana handlingar. Som nämnts i det ovanstående kan ett register i sig utgöra en allmän handling; detta även om registret i vissa delar kan bestå av lösa uppgifter som inte är handlingar, i andra delar av potentiella handlingar och i ytterligare delar av färdiga handlingar.34 Detta förhållande kan i viss mån leda till begreppsförvirring i den presen- tation som nedan följer, där kraven på registrering av allmänna handlingar presenteras (vilket alltså kan innebära ett krav på registrering av register). Lagregleringar kring diarieföring av allmänna handlingar finns inte i tryckfrihetsförordningen, utan i sekretesslagen. I 15 kap. 1 § sekretesslagen behandlas frågan hur allmänna handlingar skall hållas ordnade. För allmänna handlingar som är offentliga kan det räcka med att handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats; i sådant fall krävs inte registrering. Alla sekretessbelagda allmänna handlingar måste däremot registreras – om inte regeringen har beslutat om undantag från registreringsskyldigheten. Sådana undantag finns reglerade i 5 § sekretessförordningen (1980:657). Något sådant undantag från registreringsskyldigheten har inte beslutats för . Registrering av en allmän handling skall som huvudregel inne- hålla uppgifter om datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning, i förekommande fall uppgift om vem som givit in handlingen eller vem den har expedierats till 34 Jfr RÅ 1998 ref. 44. Utgångspunkter för kommissionens arbete samt en kort beskrivning av vad handlingen rör.35 Om dessa registreringsuppgifter i sig skulle vara sekretessbelagda, räcker det med en kortare beskrivning av datum för handlingens inkommande eller upprättande samt beteckning.36 Det finns också möjlighet för regeringen att beträffande vissa register, där flertalet uppgifter skulle vara sekretessbelagda, bestämma att registret skall föras med alla uppgifter som huvudregeln kräver men där hela registret får sekretessbeläggas.37 Regeringen har fattat sådant beslut avseende ett antal diarier som förs i men inte avseende något register som förs där.38 I enlighet med vad som framgått av redogörelse utgör loggar – i vart fall e-postloggar – register. I den mån loggar är hemliga måste de lagligen diarieföras. I 15 kap. 11 § sekretesslagen finns reglerat ett krav på att varje myndighet för allmänheten skall hålla tillgänglig en beskrivning av bland annat de ADB-register som förs vid myndigheten. Beskriv- ningen skall innehålla bland annat uppgift om benämning, dess ändamål och typ av uppgifter som myndigheten i registret har tillgång till och hur de inhämtas. Det anges dock att skyldigheten inte gäller för register som inte i någon del anses som allmän handling hos myndigheten. För arkivlagda handlingar innehåller arkivlagen därtill vissa bestämmelser om förteckningar som skall föras.39 Det kan dock konstateras att det inte finns någon omfattande reglering i lagar och förordningar av krav för säkerställande av att myndigheter håller ordning och reda bland sina allmänna handlingar. Noteras bör att ett förslag om lagändring lagts fram i betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar.40 3515 kap. 2 § 1 stycket sekretesslagen (1980:100). 3615 kap. 2 § 2 stycket sekretesslagen (1980:100). 3715 kap. 2 § 3 stycket sekretesslagen (1980:100). 38Jfr 6 § sekretessförordningen (1980:657). 396 § arkivlagen; se även ang. dokumentationskrav 4 kap. 5 § föreskrifter och allmänna råd om ADB-upptagningar (RA-FS 2003:2) (som dock inte gäller ). föreskrifter om arkivbildning, arkivvård och utlåning av arkiv- handlingar (RKF 2005:15) innehåller inte någon särskild bestämmelse om register eller dokumentation. Utgångspunkter för kommissionens arbete Allmänheten har, förutom de krav på transparens i förvaltningen som legat till grund för den redogörelsen, också befogade krav på att upprätthåller en hög informations- säkerhet. säkerhetsskydd omfattar skydd för sekretess- belagda uppgifter.41 Som hemliga handlingar definierar i sina säkerhetsskyddsföreskrifter inte enbart allmänna handlingar utan varje handling som innehåller någon uppgift som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. En hemlig handling som innehåller någon uppgift som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet betecknas försvarshemlig handling. Med kvalificerat hem- lig handling förstås en hemlig handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Det nämns särskilt att även infor- mation lagrad på datamedium, såsom bland annat databand, faller under begreppet handling.42 För hemliga handlingar finns flera bestämmelser i kansliets säkerhetsskyddsföreskrifter. Det anges bland annat att hemliga handlingar skall förstöras så snart de inte längre behövs.43 Särskilda bestämmelser om registrering av försvarshemliga och kvalificerat hemliga handlingar föreskrivs, som går utöver sekre- tesslagens registreringskrav.44 Likaså föreskrivs ett visst särskilt förfarande vid arkivering eller gallring av sådana handlingar.45 Försvarshemliga och kvalificerat hemliga handlingar skall enligt föreskrifterna förvaras inlåsta i valv, värde- eller säkerhetsskåp eller annat sådant särskilt utrymme när de inte behövs för arbetet. Övriga hemliga handlingar skall förvaras i en lokal eller ett för- varingsutrymme av betryggande slag.46 När det gäller säkerhetskopior av datasystemen innehåller före- skrifterna bestämmelser om att informationen i datasystem endast får hanteras av särskilt utsedd personal och på ett sådant sätt att obehörig åtkomst hindras.47 I Statsrådsberedningens riktlinjer för säkerhetsskyddet av datanät och därtill ansluten utrustning anges 411 kap. 2 § föreskrifter om säkerhetsskyddet i (be- slutade ). 422 kap. 1 och 2 §§ föreskrifter om säkerhetsskyddet i . 432 kap. 6 § föreskrifter om säkerhetsskyddet i . 442 kap. 12 § föreskrifter om säkerhetsskyddet i . 452 kap. 65-72 §§ föreskrifter om säkerhetsskyddet i . 462 kap. 25 § föreskrifter om säkerhetsskyddet i . 473 kap. 20 § föreskrifter om säkerhetsskyddet i . Utgångspunkter för kommissionens arbete att endast personal med uppgifter som rör datordrift och säkerhet har tillträde till datorrum i tjänsteärenden.48 föreskrifter och riktlinjer innehåller alltså ett antal bestämmelser om hur informationssäkerhetsfrågor skall hanteras. Föreskrifterna och riktlinjerna ses över inför en modernisering av informations- säkerhetshantering.49 Kommissionen återkommer i dessa delar i kapitel 8. I avsnitt 4.3 och 4.4 har en redogörelse lämnats över vilka rättsliga överväganden och bedömningar som har gjorts i olika led, dels inför granskarens överlämnande av uppgifter till kommissionen, dels i kommissionens eget arbete. Av redogörelsen i avsnitt 4.3 framgår att det funnits ett antal sekretessfrågor att ta ställning till men att granskaren funnit att relevanta uppgifter ur bandmaterialet utan hinder av sekretess har kunnat lämnas över till kommissionen och att kommissionen har funnit att dessa sakuppgifter kan offentliggöras i detta betänkande. I avsnitt 4.4 har kommissionen konstaterat att det inte mött rättsliga hinder att efterfråga eller offentliggöra vissa uppgifter ur inpasseringslogg. Bakomliggande förhållanden gällande kommissionens biträde med en teknisk rekonstruktion av hårddisk på den dator som användes för e- postutskick har också presenterats. Vidare har redogjorts för varför kommissionen inte har begärt att få ta del av trafikinformation, i form av samtalsspecifikation för mobil- telefoner eller IP-adresser för datorer, eller av uppgifter från andra elektroniska loggar inom än sådana logguppgifter som härrör från bandmaterialet. I avsnitt 4.5 lämnas en relativt kortfattad beskrivning av vilken rätt till insyn i elektroniska handlingar som offentlighetsprincipen i allmänhet ger och några problemställningar som uppkommer i fråga om elektroniska uppgifters offentligrättsliga status. Något slutligt ställningstagande kring bandmaterialets status som allmän 48Avsnitt 8.1.1 Statsrådsberedningens Riktlinjer för säkerhetsskyddet av gemensamma datanät RKLAN samt därtill ansluten gemensam och departemental utrust- ning, antagna . 49Utfrågning och anteckningar från möte med , kansliråd vid Förvaltningsavdelningens sektion för IT- och säkerhetsskydd, . Utgångspunkter för kommissionens arbete handling eller inte presenteras inte. Däremot har kommissionens expert i ett utlåtande redogjort för hur man skulle kunna bedöma denna fråga, vilket finns intaget i bilaga 4. Kommissionen har också i avsnitt 4.5 kort redovisat gällande bestämmelser om diarieföring och dokumentation samt bestäm- melser om informationssäkerhet i egna före- skrifter och riktlinjer. Med detta kapitel avslutas betänkandets första del. I följande kapitel redovisas kommissionens bedömningar och framåtsyftande förslag. Analys, bedömningar och resultat 5Händelseförloppet närmast efter kompletterande beskrivning 5.1.1Kort rekapitulering års betänkande Händelseförloppet i och dess närmaste omgiv- ning har beskrivits tämligen detaljerat i kommissionens huvud- rapport.1 UD:s konsulära jourhavande larmades av vid ambassaden i . informerade bland annat pressvakten vid UD , som snart därefter blev uppringd av . En första artikel om katastrofen kunde läsas på tidningens hem- sida . därefter sändes en så kallad flash med nyheten ut från Tidningarnas Telegrambyrå. Denna upp- fångades av chefen för , . Denne sökte ytterligare information på Internet och sände därefter ut e-brev med nyheten, först till pressekreteraren och en politiskt sakkunnig på departementet, därefter till en större grupp mottagare. Inom UD larmades chefen för den konsulära enheten tidigt av . Något senare, strax före 7, fick hon kontakt med sin gruppchef . hade ett samtal med UD:s expeditionschef . Kabinettssekreterare blev informerad först via massmedia och kontaktades av chefen för ministerkansliet , av pressekreteraren och av statssekreteraren vid Försvarsdepartementet . Genom Meléns försorg kom också växel att öppnas . Belastningen blev mycket snabbt hög och översteg kapacitetstaket. Belastningen på UD:s konsulära enhet blev också snabbt mycket hög. 1 SOU 2005:104, Huvudrapport, avsnitt 3.3. Händelseförloppet närmast efter kompletterande beskrivning förstärktes med växelpersonal, personal från pressenheten och fri- villiga, som arbetade med uppgifter utanför de ordinarie, blev arbetssituationen extremt pressad. Inom försvarssektorn hade först larmats via FN:s internationella kontaktnät med en förfrågan om en insats på . Verkets generaldirektör infor- merades om detta. (mellan 8 och 9) ringdes hon åter upp av den operativt ansvarige , som av chefen för grupp Per Örneus fått frågan om verkets resurser inte borde utnyttjas för att bistå svenskar i det drabbade området. Man beslöt att avvakta. Något senare blev dock uppringd av en bekant i samma ärende, vilket föranledde henne att ringa statssekreterare . Eftersom förfrågan föll utanför ramen för ordinarie insatser, tog kontakt med statssekreterare vid Statsrådsberedningen. fick av besked att hanteringen av händelsen var UD:s ansvar. sökte därför och fick kontakt med och meddelade att Räddnings- verkets resurser stod till förfogande om behov förelåg. tackade för informationen och lovade återkomma om det blev aktuellt. uppgav under kommissionens utfrågning att han informerade sig genom att läsa utskicket från Försvarsdeparte- mentet på sin portabla dator i hemmet . Han begav sig till och hade sedan enligt uppgift kontakt per telefon med . Han uppgav också att han ringde till statsminister första gången och därefter hade ytterligare någon kontakt med . Efter de granskningar som genomfördes av kommissionen, av konstitutionsutskott och av JO kvarstod som nämnts i kapitel 1 ett antal öppna frågor. Redan i kommissionens huvud- rapport påtalades att uppgift stod mot uppgift beträffande kontakt- erna mellan och ; hävdade sig överhuvudtaget inte ha haft några kontakter med Händelseförloppet närmast efter kompletterande beskrivning under annandagen och sade sig i denna utsaga ha stöd av en avskrift av en samtalslogg från mobiloperatören.2 Efter den diskussion som utbröt efter publiceringen av kommissionens rapport sade sig inte ha någon anledning att ifrågasätta minnesbild av händelse- förloppet.3 Kommissionens ledamöter kommenterade detta i ett pressmeddelande den 14 december4 med att uppgift inte längre syntes stå mot uppgift i saken. Den bedömning av ansvar som kommissionen hade gjort i sin analys förändrades dock inte av det nya läget. Beträffande ansvar konstate- rade ledamöterna att kommissionens arbete var avslutat och att något uttalande rörande denne därför inte borde göras. Under granskningarna som utfördes av och JO uppkom ytterligare frågor som inte fick några definitiva svar. Det gällde frågan om hade fått och läst utskicket från klockan 06.28 på annandagens morgon, om han hade varit i under annandagen och vilken information som statsminister hade fått under annandagen. När i samråd med kommissionens övriga ledamöter, som biträdde honom i granskningsuppdraget, lämnade regeringen rekommendationen att kommissionens arbete borde återupptas, skedde det med antagande om att en närmare undersökning av bandens innehåll i kombination med kompletterande utfrågningar och annan informationsinhämtning skulle kunna ge ökad kunskap kring utestående frågor. Resultatet av denna utredning, som inriktats på , redovisas nedan. 2Denna avskrift visades för kommissionen under utredningen . 3www.sr.se , backar om UD-samtal, inslag av och . Händelseförloppet närmast efter kompletterande beskrivning