sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett antal myndigheter påpekar nödvändigheten av att det även inom finns en ökad tvärsektoriell samordning rörande IT-standardisering. Många, såväl i enkäten till de statliga myndigheter som till kommuner och landsting, nämner Verva som en sammanhållande myndighet, och en respondent påtalar behovet av en nationellt samordnande funk- tion som harmoniserar målsättningar med andra länders. Nedan följer fyra huvudalternativ, i vissa fall med underalterna- tiv. Inledningsvis bör dock en kommentar göras till Vervas ställ- ning som ett av flera alternativ. Vervas arbete med exempelvis gemensamma kravspecifikationer som ett samordningsinstrument kan tyckas föregripa diskussionen om organisatoriska alternativ i samordningsfrågan. Dock kommer det att framgå nedan att så inte är fallet. En samordnande funktion på standardiseringsområdet inom området e-förvaltning behöver inte läggas på Verva, om man är beredd att ta de nackdelar det in- nebär att åtskilja standardiseringssamordningen från den samord- ningsroll som Verva redan har på e-förvaltningssidan. Standardise- ring har många olika funktioner och samband, och flera av alterna- tiven är fullt tänkbara utifrån vissa specifika utgångspunkter. Ana- lysuppgiften vi står inför är att väga samman alla faktorerna till en helhetsbild. 12.3.1En helt ny organisation Vi tänker inte förorda inrättandet av en helt ny organisation som säte för en nationell expertfunktion för IT-standardisering, men utformningen av ett sådant alternativ kan ändå ha ett pedagogiskt värde. Det följande är en önskelista över vad en sådan organisation skulle behöva: Hög attraktionskraft inom professionella kretsar inom såväl offentlig som privat sektor som arbetar med arkitektur och IT- standardisering, vilket kräver en stab som är åtminstone lika stor som inom de statliga myndigheter som satsar mest på lik- nande verksamhet, dvs. 20–30 högt specialiserade experter. Personer med dels erfarenhet från och goda nätverk inom fram- för allt de 5–10 tyngsta sektorerna inom den offentliga förvalt- ningen, dels erfarenhet från internationellt arbete, inte bara inom EU:s standardiseringsarbete utan även andra, i första hand globala, standardiseringsorganisationer och de viktigaste gemenskaperna och konsortierna. En informationsfunktion på regeringsnivå – ett slags CIO (Chief Information Officer) – motsvarande det som i näringsli- vet avser en person på direktörsnivå med ansvar för företagets informationssystem och informationsstrategi, för att markera att organet är den ledande organisationen inom förvaltningen inom området IT-standardisering. Förmågan att trots CIO-rollen kunna samverka både med andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting på det sätt som förutsätts i den svenska förvaltningsmodellen. Effektiva samverkansformer med kommuner och landsting för att säkerställa att arbetssätt och valda standarder inte bygger barriärer mellan olika offentliga huvudmän. Möjlighet att hitta en effektiv samverkansform även med när- ingslivet och standardiseringsorganisationerna och på det sättet säkerställa standarder som är användbara av både näringsliv och offentlig sektor; bl.a. skulle detta kunna ske genom tillfälliga eller tidsbestämda tjänster, i stil med universitetens adjunge- rade professorer eller ämnessakkunniga, för att garantera cirkulation och tillgång till modern expertis med egna praktiska erfarenheter och aktuella kollegiala nätverk. Eventuellt Vervas föreskriftsrätt och ansvar för upphandlingen av ramavtal på IT-området liksom den ledande roll för utveck- lingen av e-förvaltningen som Verva har och ytterligare fått förstärkt genom de senaste regeringsbesluten. Förslaget är utformat som en IT-standardiserarens önskedröm vilket är dess pedagogiska fördel, genom att det blir en referens- punkt. Förslaget som vi formulerat döljer dock bl.a. att det kan finnas en motsättning mellan att placera organisationen nära när- ingslivet och standardiseringsorganisationerna och ge den en ledarroll i e-förvaltningens genomförande. Vidare är den inter- nationella idén om CIO svår att förena med långtgående decentralisering av den offentliga förvaltningen. arbetsgrupp om de offentliga registren framförde, som vi tidigare nämnt, ett förslagTPF8FPT om en central samordningsinstans i . Det bemöttes positivt av remissinstanserna men förverkligades inte. Ett liknande, men något bredare, förslag i slutrapportTPF9FPT möttes av en blandad opinion. De som var positiva framhöll behovet av sektoröverskridande beslut, medan de negativa var rädda för att man bäddar för en i längden utsiktslös centralstyr- ning i verksamhetsnära beslut. Möjligen kan dessa förslag ha un- derlättat tillkomsten av e-nämnden, dock utanför Regeringskans- liet. förslag om bättre central samordning av IT-standardiseringen fanns dock med bland motiven för regering- ens beslut att tillsätta vår utredning (se prop. 2004/05:175). Den nya regeringen har därutöver gett flera uttryck för sin vilja att styra och påskynda utveckla av e-förvaltningen. En samordningsverksamhet inom bygger normalt på att regeringen ska fatta beslut i olika frågor som rör samordningen och att den är styrande för myndigheterna under regeringen, medan motsvarande verksamhet placerad i en myndig- het endast blir bindande för andra myndigheter om detta framgår av en lag (beslutad av ) eller förordning (beslutad av re- geringen). Vår utredning ska naturligtvis i första hand bedöma frå- gorna utifrån deras sakliga tyngd, men i sakligheten ingår även att försöka bedöma vilka olika intressen som föreligger. Om man ska dra några slutsatser av tidigare erfarenheter, så är den enklaste och tydligaste slutsatsen att det inte har funnits något intresse från regeringens sida att föreslå en samordnings- funktion inom av det slag vi resonerar om. Skä- len till detta kan vara följande. Förslag om att skapa nya interdepartementala beslutsprocesser för IT-standardisering inom missar att den reguljära beslutsformen inom regeringen och i grunden är interdepartemental, eftersom ett regeringsbeslut nor- malt bereds inom alla berörda departement. En ny, formaliserad och specialiserad beslutsprocedur kring exempelvis standardisering 8TP PT En arbetsgrupp inom : Samhällets grundläggande information. 9TP PT Digitala tjänster – hur då? skulle kanske, åtminstone i ett inledningsskede, lyfta fram just standardiseringen. Men den normala beredningsgången skulle för- modligen efter hand konkurrera ut den speciella proceduren, efter- som denna inte tillför något – det är samma krafter som påverkar avvägningarna i både den speciella och den reguljära beredningen. , som i huvudsak bedriver policyarbete inför utformandet av regeringsbeslut, är dessutom ingen naturlig plats för förvaltning. Arbete med IT-standardisering och näraliggande frågor kräver förvaltningsmässig uthållighet och specialisering hos tjänstemän som kan följa utvecklingen, bygga nätverk och delta i långvarigt förhandlingsarbete. är inte heller någon lämplig professionell miljö för den typ av specialister som behövs; den typiske handläggaren är generalist. En bekräftelse på analysen i detta avsnitt kan vara att rättsinformationssystemet från börjades sköttes från men flyttades över till Statskontoret (numera Verva). Fördelen med att lägga ledningen av IT-standardiseringen och näraliggande verksamheter i är att man får möj- lighet att forma en tydlig spets i en genomförandeorganisation med den auktoritet som en placering nära regeringen innebär. Det skulle innebära en helt ny prioritering av just standardisering från reger- ingens sida. Det är dock svårt att tänka sig att man skulle föra över arbetet med att följa e-utvecklingen från Verva till Regeringskans- liet. Därmed har en tydlig nackdel med förslaget konstaterats, eftersom IT-standardiseringen och e-förvaltningens utveckling hänger nära samman. En kommitté utsedd av regeringen Ett alternativ är att under en övergångstid lägga den centrala policy- och expertfunktionen i en kommitté som är utsedd av regeringen. Uppdraget skulle då inte längre vara utredning, som vårt uppdrag, utan ett helt nytt uppdrag med inriktning försök att etablera en ökad fokusering på IT-standardiseringen i e-förvaltningen. Fördelen är att en sådan kommitté i praktiken kan pröva våra förslag och idéer. Det kan också vara en fördel att kommittén lig- ger vid sidan av myndigheterna, eftersom det underlättar en fri och initiativtagande roll. Kommittén kan ges en valfri uppsättning av myndighetsbefogenheter. Nackdelen med en sådan kommitté är att uppdraget förr eller senare upphör, vilket kan försvåra rekryteringen. Dessutom är kommittérollen oklar i förhållande till myndigheterna, om inte kommittén fått klart reglerade befogenheter av regeringen i förhål- lande till myndigheterna och i övrigt bygger på samma slag av auktoritet som en myndighet (utan bindande befogenheter gent- emot omvärlden) kan skaffa sig med hjälp av samråd, expertis och allmänt förtroende från omvärlden. En annan nackdel kan vara att aktuell IT-standardisering nu och avser e-förvaltningsområdet. Såväl som i2010-planen förutsätter en ökning av e-för- valtningen såväl nationellt som till vissa delar inom EU. En kommitté och försöksverksamhet kan då möjligen vara en för låg ambitionsnivå. 12.3.3I anslutning till SSR eller SIS Standardiseringsråd (SSR) är som tidigare beskrivits ett gemensamt organ för staten, kommunerna, landstingen och med uppgift att främja svensk standardisering. En uppgift är bl.a. att erkänna svenska standardiseringsorgan – SIS, SEK och ITS. SIS är det standardiseringsorgan som har de flesta beröringspunkter med vårt utredningsuppdrag. Idén att formellt knyta en central expertfunktion inom IT-stan- dardiseringsområdet till SSR eller SIS med tänkbar placering hos SIS, har flera tydliga förtjänster. De specialisterna som behövs skulle få en professionell miljö av hög klass med nära tillgång till framstående experter inom området, t.ex. inom begrepps- och informationshantering. Funktionen skulle dessutom kunna dra nytta av de erfarenheter och det kontaktnät inom den offentliga och privata sektorn som SIS har förvärvat genom decennier av standardiseringsarbete. Samverkan mellan den nya funktionen och SIS egna standardiseringsexperter skulle därutöver ge upphov till ett starkt svenskt expertcentrum på IT-standardiseringsområdet. SIS många tekniska kommittéer med företrädare för både privat och offentlig sektor skulle vara en god miljö för goda kontaktvägar mellan privat och offentlig sektor på IT-standardiseringsområdet, liksom med hela standardiseringsområdet, även utanför IT-områ- det. Att vem som helst som har intresse av dessa frågor – både offentliga och privata respektive stora och små aktörer – frivilligt ansluter sig till en teknisk kommitté är en viktig poäng i standardi- seringsarbetet. På så sätt förankras den blivande standarden hos samtliga deltagare. Nackdelen är att det kan ta för alla dessa parter att jämka sig samman till ett enigt resultat. Likaså kan en nackdel vara att mycket få aktörer därmed kan få ett oproportio- nerligt stort inflytande över standardens utformning. Nackdelen med att knyta expertfunktionen till SIS är delvis densamma som i valet av andra myndigheter än Verva. Regeringen betonar i tilläggsdirektivet till oss att IT-standardiseringen ska ses som ett medel för att främja e-förvaltningen. Lägger man ansvar för e-förvaltning och IT-standardisering i två olika organisationer, måste man hitta nya former för att koppla samman de två uppgif- terna. Ett kanske svårare problem att lösa är att SIS fokus är den stan- dardisering som sker inom de erkända standardiseringsorganisatio- nerna. Vårt utredningsarbete tyder på att det finns transaktions- kostnader och kommunikationsbarriärer av olika slag och mellan olika slag av standardisering i standardiseringsvärlden: exempelvis mellan de av EU erkända standardiseringsorganisationerna och de internationella konsortierna, mellan konsortierna och UN/CEFACT, samt mellan samtliga dessa och den de facto-stan- dardisering som sker nationellt och internationellt, i och utanför myndigheter. Det organ som ska arbeta som ett centralt expertor- gan måste vara trovärdigt i alla dessa miljöer, och det kan då vara en nackdel med en organisatorisk tillhörighet till just SIS – men för- modligen kan detta problem lösas på något sätt. Sedan tillkommer en organisatorisk och finansiell problematik. En uppbyggnad av en funktion av detta slag måste finansieras från början på något sätt. Det finns inte någon utfästelse om en finansi- ering av en IT-standardiseringsverksamhet utöver den som redan pågår, och det är därför svårt för oss att göra några utfästelser om huruvida en uppbyggnad av en ny organisation är möjlig. 12.3.4I anslutning till redan existerande statlig myndighet Alternativet att välja en myndighet som anknytningspunkt har den fördelen att man får helt andra förutsättningar för rekrytering av specialister, administrativ kontinuitet och långvarig målinriktning än vid kopplingen till . Man kan även dra nytta av den professionella miljö och erfarenhet som redan finns inom en existerande myndighet inom området. En nackdel med en myndighetslösning är att det kan uppfattas som att ledarskapet blir svagare i jämförelse med om funktionen ligger i , eftersom en myndighet under regeringen kan ha svårt att hävda sig gentemot andra, formellt likställda myn- digheter. Även förhållandet till kommuner och landsting blir an- norlunda genom att den politiska ledningen i t.ex. Kom- muner och Landsting hellre väljer regeringen som en naturlig mot- part om det uppstår problem. Med kopplingen till e-förvaltningen given finns utöver Verva , , , och som tänkbara alternativ. ESV och har ledande roller inom ekonomiadministrationen respektive arkivom- rådet vilket är betydligt snävare ansvarsområden än Vervas, varför vi inte granskar dessa alternativ närmare. är knappast ett alternativ, eftersom denna myndighet är central svensk myndighet för 98/34-direktivet vars huvudsyfte är att bevaka att eller andra länder inte bygger upp handelshinder. Däremot är , vilket framgått av tidigare kapitel, en natur- lig centralpunkt för samordning av IT-standardiseringsfrågor inför EU-hanteringen (98/34-direktivet). Man kan också överväga andra mer sektoranknutna myndighe- ter, t.ex. , som har ett stort expertkunnande vad gäller nätverksförsvar. Vi har dock inte närmare gått in på sådana alternativ, eftersom man därmed skapar en helt ny kon- struktion genom att lägga en generell expertfunktion för e-förvalt- ningen på en myndighet inom en viss förvaltningssektor. () har som tidigare beskrivits en stor och viktig roll i den IT-standardisering som är kopplad till IT- och telekomsektorn, till den elektroniska kommunikationen i enlighet med EU:s direktiv och till de standarder som beslutas på global och europeisk nivå inom framför allt ITU och ETSI. I har man, enkelt uttryckt, organiserat motsvarigheterna till det svenska PTS och det svenska Verva i samma myndighet men i två skilda avdelningar och gett Vervadelen en central expertroll av det slag denna utredning överväger i . Fördelen med att organisera dessa två funktioner i samma myn- dighet är att det kan finnas behov av integration i vissa ärenden och att samma expertis kan användas på båda ställena i vissa frågor. Nackdelen är att beröringspunkterna i praktiken är ganska få. Det går i praktiken en tydlig gräns mellan de i huvudsak globalt fastställda standarderna i IT- och telekomsektorn och det behov av anpassning som finns på begrepps- och informationssidan till olika sektorers innehållsmässiga verksamhet. Denna gräns märks också i nätverk och referensramar. Att lägga enbart standardiseringsfrå- gorna på en avdelning inom PTS, och i övrigt hålla kvar ledningen av e-förvaltningen inom Verva, verkar opraktiskt i ljuset av de små fördelar som skulle vinnas och det problem i kopplingen mellan IT- standarderna och e-förvaltningen som skulle uppstå – en koppling som regeringen särskilt poängterat i tilläggsuppdraget till oss. ansvarsområde är innovationer kopplade till forskning och utveckling – dvs. nyskapande produkter, tjänster eller proces- ser med vetenskaplig bas. uppgift är att finansiera den behovsmotiverade forskning som näringsliv och samhälle behöver samt att stärka de nätverk som är nödvändiga kring det arbetet. Standarder kan vara en del av en innovationsprocess, i synnerhet på IT-området med dess snabba tekniska utveckling (jämför vårt uppdrag till Verva att klargöra detta förhållande). Om man lade IT-standardiseringsfrågorna på skulle detta kräva ett helt nytt arbetssätt av av mer förvaltnings- liknande karaktär. Förmodligen skulle det inte anses lämpligt, lika litet som i fallet ovan, att lägga över e-förvaltningsfrågorna på Vin- nova, eftersom det skulle splittra regeringens prioritering av IT- standardiseringen som ett medel för e-förvaltningen. Verva har redan en formell ställning genom föreskriftsrätten, som dock bara gäller den statliga sektorn, samt genom de ramavtal som kan användas av både stat, kommun och landsting. redan embryot till den expertis och det engagemang i de nätverk som kan behövas. På Verva arbetar 15–20 personer inom olika enheter med frågor som i större eller mindre utsträckning berör IT-standardisering och arkitektur, motsvarande ca 5 årsarbetskraf- ter. Vi har tidigare gett som ett exempel på att det är möj- ligt att lägga denna centrala expertfunktion på myndighetsnivå. I kapitel 13 föreslår vi därför att den centrala expertfunktionen för IT-standardiseringen läggs hos Verva. 12.4Diskussion av Vervas uppgifter och organisation beträffande e-förvaltningens IT-standardisering 12.4.1Sammanfattning av tänkta uppgifter Den centrala expertfunktionen för IT-standardisering i e-förvalt- ningen, ett interoperabilitets- och IT-standardiseringskansli, bör få följande huvuduppgifter: samordning i syfte att förverkliga interoperabilitet i dess olika nivåer, dvs. främja informationsutbytet mellan förvaltningar och mellan dessa och omgivningen, att utveckla gemensamma specifikationer och sammanställa dessa i en offentlig listaTPF10FPT. expertstöd i frågor som rör IT-standardisering i övrigt, t.ex. informationssäkerhet, och därmed sammanhängande policyfrå- gor, inklusive en central överblick över IT-standardiseringen i olika sektorer av den offentliga förvaltningen. Det ska påpekas att Verva redan i sin nuvarande funktion som den myndighet har till uppgift att följa e-förvaltningens utveckling och att verka för gemensamma förvaltningsfunktioner på IT-området i enligt med instruktion och andra förordningar. Den nya rollen är att det tydligare uttalas att verket har en takfunktion som ser till att IT-standardiseringsfrågan inte hamnar mellan stolarna i den offentliga decentraliserade organisationen utan att någon instans tar ansvar för initiativ vid behov, dvs. att det finns en oavbruten ansvarskedja. Som ett redskap för denna samordningsfunktion kan 10TP PT Jämför med den danska sk. OIO-Katalogen i bilaga 6 Länder. bl.a. den interoperabilitetsarkitektur tjäna som redan förbereds inom Verva. Vidare har det i vårt utredningsarbete framkommit ett antal uppgifter inom följande områden som bör handläggas av den cen- trala expertfunktionen: Samverkan så långt möjligt med fora som är öppna för alla parter, t.ex. SIS, vid utformningen av tekniska specifikatio- ner och liknande krav för informationshantering och infor- mationsutbyte. Vidare ska sådant samarbete främjas. Skapandet av en samlad bild av den offentliga sektorns be- hov av gemensamma lösningar genom att kartlägga och publicera myndigheternas informationsutbyten med tillhö- rande informationsstrukturer, kommunikationslösningar och regelverk. Utredningsverksamhet tillsammans med SSR om över- gripande standardiseringsfrågor, t.ex. om möjligheten att skapa gemensamma förteckningar över IT-standarder. Undersökning av hur kostnadsaspekten påverkar spridning och användning av standarder inom e-förvaltningen. Utgivandet av en föreskrift som pekar ut ISO/IEC 27001() respektive ISO/IEC 27002 som grund för myndigheternas ar- bete med informationssäkerhet. Upphandling i allmänhet och elektroniska inköpsprocesser: En särskild funktion för samordning mellan myndigheter när det gäller att utarbeta gemensamma upphandlingskravsspecifi- kationer som sedan kan användas i kommande förfrågningsun- derlag inom IT-området. Utarbetandet av ett handlingsprogram för standardisering inom den elektroniska inköpsprocessen, bl.a. inom områdena mot- tagningsfunktionerna för anbud samt att terminologi och in- formationsstrukturer klarläggs redan från början i inköpspro- cessen och att gemensamma kravspecifikationer utformas för vissa delar av inköps- och upphandlingsprocessen. En vägledning bör utarbetas som beskriver hur myndigheternas anskaffning, utveckling och återanvändning av öppna program- varor, inklusive upphandling av stödtjänster till dessa. Interoperabilitets- och IT-standardiseringskansliet kan även hjälpa till att bevaka de områden där svenska myndigheter och andra of- fentliga organisationer aktivt bör medverka i utvecklingen av stan- darder, såväl nationellt som inom EU och internationellt. Utveckling av gemensamma kravspecifikationer Utgångspunkten är de interoperabilitetskrav som ställs från myn- digheterna. Många myndigheter arbetar redan med att skapa denna interoperabilitet utifrån sina egna verksamhetsbehov. Vervas funk- tion är att underlätta detta arbete och att vid behov samordna de olika myndigheternas initiativ. Bl.a. kan marknadsutbudet av stan- darder behöva inventeras och analyseras och eventuellt komplette- ras med utvecklandet av gemensamma specifikationer för att beskriva de sammantagna funktionskraven som är specifika för för- valtningen – det kan exempelvis handla om tekniska, semantiska, organisatoriska och rättsliga krav som hämtas från olika källdoku- ment. När det gäller tekniska krav på IT-lösningar bör detta dock undvikas, då utveckling och förvaltning av egen teknik brukar bli dyrt och resurskrävande och kan leda till interoperabilitetsproblem mot omvärlden. För begrepps- och informationsstandardisering inom förvaltningen är däremot behovet av egna, nationellt anpas- sade standarder stort. Nedan beskrivs en tänkbar procedur som motsvarar i första hand den danska modellen. Ovan har beskrivits vilka intressenterna är i utvecklingen av spe- cifikationer, vilket är desamma som i andra former av standardise- ring. Det följande är en idé till hur man kan utforma organisationen kring och processen för utvecklingen av specifikationer liksom ut- vecklingen av en standardkatalog. Inspirationen har hämtats från den danska modellenTPF11FPT med nödvändiga anpassningar till den 11TP PT Se bilaga 6 Länder, underrubrik . SOU 2007:47 Samordning och organisation Den norska modellen har också stora likheter med den danska. Förslag till att utveckla en ny standard, eller att välja eller anpassa en förekommande formell eller informell standard, kan komma från vem som helst – privat, offentlig eller annan – och tas emot av det centrala kansliet. Samarbete kan ske med arbetsgrupper och myndigheter, till exempel och IT i vården, vilka beslutas av berörd myndighet. Sektorstandardiseringsgrupperna syftar till att förse den offentliga förvaltningen med de standarder och liknande specifikationer som krävs för respektive sektors verk- samhet. I ett tidigt skede av arbete bör Verva tillfråga SIS om SIS önskar leda arbetet i en teknisk kommitté som skapas för just det ända- målet. Ur Vervas perspektiv kan en sådan teknisk kommitté hos SIS betraktas som en arbetsgrupp. Beslut om en standards status som föreskrift är en senare fråga och behöver inte beslutas i detta skede. I den centrala funktionens uppgifter finns också att skapa bred förankring inför Vervas beslut att ändra i standardkatalogen. I det kan lämpligen ingå att organisera konferenser där samtliga sakägare träffas regelbundet.