sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — För vatten-, värme-, gas- och elmätare handlar det således om endast en kund per mätare och om löpande mätning av ett pågående flöde, att jämföra med SWEDAC:s gamla områden (främst bensinpumpar och icke-automatiska vågar) där det handlar om många olika kunder per mätare och om mätning av många, enstaka händelser. Mellan leverantörer av vatten, värme, gas och el och deras kunder finns alltså en stadigvarande relation mellan kända parter, vilken manifesteras i ett leveransavtal. I en sådan relation torde det rent allmänt sett finns mindre utrymme för att fuska med mätaren, för den som eventuellt önskar göra det. Överväganden och förslag om legal metrologi På de nytillkommande områdena finns också i vissa fall andra sanktionsmöjligheter som kan hantera eventuella mätarfel. För att få driva taxirörelse krävs t.ex. särskilt tillstånd, och den som har en felaktig taxameter riskerar ytterst att bli av med detta tillstånd. Även detta är en omständighet som torde minska behovet av den typ av sanktioner som här diskuteras. Som framgått av avsnitt 3.1.1 är också brott mot de föreskrifter som meddelats om taxametrar straffsanktionerade genom 9 kap. 4 § yrkestrafikförordningen. Enligt direktiven skall utredningen bedöma om nuvarande sank- tionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi är ändamålsenligt. I avsnittet har vi i första hand disku- terat sådana sanktioner som kan beslutas av en myndighet i syfte att åstadkomma en rättelse när – genom tillsyn eller på andra sätt – ett fel som strider mot föreskrivna krav upptäckts på ett mät- instrument. råder vissa oklarheter om vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från , och . Detta talar en- ligt utredningens mening för att dagens sanktionssystem inte är ändamålsenligt. Utredningen anser som utgångspunkt att SWEDAC bör ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks – för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för. I avsnitt 3.3.2 har utredningen också starkt förordat att tillsynsrollen – med till- hörande tillsynsbefogenheter samt mandat beträffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för, och har därför före- slagit att de oklarheter som i praktiken finns om SWEDAC:s till- synsroll bör redas ut, genom lämpliga förordningsändringar. I avsnitt 3.3.2 framförde utredningen också att utgångspunkten bör vara att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndig- heten tilldelas genom lagen om måttenheter, mätningar och mät- don med tillhörande förordning. De regler och sanktionsmöjligheter som finns på de om- råden som SWEDAC ansvarat för tycks fungera förhållandevis väl. Med den sanktionsåtgärd mot mätinstrument som strider mot föreskrivna krav som gäller för dessa Överväganden och förslag om legal metrologi områden, dvs. en möjlighet att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite, är dock handläggningen av felärendena relativt omständlig och tidskrävande för SWEDAC. Detta kan tala för att det eventuellt borde införas en effektivare sanktionsåtgärd inom dessa områden. Enligt utredningens mening skulle en sanktionsavgift i sådana fall vara det lämpliga alternativet. Om en så pass kraftfull sanktion som en sanktionsavgift verkligen behövs även på de områden som SWEDAC övertagit från , och är dock mera osäkert. Mot denna bakgrund, och då utredningen anser att det är väsentligt att sanktionssystemet är enhetligt för samtliga de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för, menar utredningen att en sanktionsavgift inte bör införas. På kort sikt bör sanktions- systemet istället, genom lämpliga förordningsändringar, harmoni- seras på den nivå som gäller inom SWEDAC:s gamla om- råden. Jämfört med dagens situation bör regelefterlevnaden rimligen också förbättras om den av utredningen föreslagna ambi- tionsnivåhöjningen i tillsynen genomförs (se avsnitt 3.3.3). Beträffande tillsynen av taxametrar finns det emellertid starka skäl att frångå den enhetlighet som i övrigt eftersträvas. Således råder avseende taxametrar bl.a. det förhållandet att brister som kommer till prövningsmyndighetens (enligt yrkestrafiklagen) kän- nedom i princip alltid leder till ett ifrågasättande av trafiktill- stånd/taxiförarlegitimation (varning alternativt återkallelse). Ris- ken att förlora sitt tillstånd eller sin legitimation och därmed för- sörjningen torde i de allra flesta fall vara ett än större hot än ett vite och leda till omedelbar rättelse. En annan aspekt är att brister be- träffande taxametrar är straffsanktionerat i 9 kap. 4 § yrkestrafik- förordningen. Det skulle, i vart fall i teorin, kunna medföra att den enskilde hamnar i tre processer: en rörande brott, en rörande vite och en rörande ingripande. De två första är inte möjliga att kombi- nera, och endera av dessa tillsammans med den tredje är i och för sig möjligt men minst sagt tveksamt. Av betydelse i sammanhanget är också att den anmälningsskyldighet som följer av 8 kap. 2 § yrkestrafikförordningen också torde omfatta SWEDAC. Enligt utredningens mening bör det räcka med att SWEDAC, såvitt avser sanktioner för det fall någon brist avseende taxametrar skulle upp- täckas, har att rapportera vidare till prövningsmyndigheten. Avslutningsvis vill utredningen också framhålla att det kan finnas skäl att återkomma till frågan om sanktionssystemets ut- formning när mer omfattande erfarenheter vunnits dels av hur Överväganden och förslag om legal metrologi SWEDAC:s nya, samlade tillsynsansvar fungerar, dels av en even- tuell ambitionsnivåhöjning i tillsynen. Enligt utredningens mening bör regeringen därför uppdra åt SWEDAC att följa utvecklingen på området och vid behov återkomma med förslag till ett reformerat sanktionssystem. 3.7Sammanfattning av utredningens överväganden och förslag I detta kapitel har utredningen redovisat sina överväganden och förslag avseende legal metrologi. I det följande sammanfattas utred- ningens ställningstaganden. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet är utredningens samlade bedömning att det inte finns skäl att ändra omfattningen av den tvingande regleringen inom om- rådet legal metrologi. Tillsynens inriktning och omfattning Utredningens överväganden om inriktning och omfattning av tillsynen inom området legal metrologi avser just tillsyn, i betydel- sen kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav. I sammanhanget behandlas därmed inte all den myndig- hetsverksamhet som utförs inom ramen för legal metrologi, då SWEDAC, som varandes föreskrivande- och tillsynsmyndighet, utöver direkt tillsyn även arbetar med regelgivning, information, internationellt samarbete m.m. Inom området legal metrologi bedriver SWEDAC tre typer av tillsyn: tillsyn över i drift varande mätinstrument, marknads- kontroll av mätinstrument, samt tillsyn över efterlevnaden av reg- lerna om färdigförpackningar. Allmänt sett menar utredningen att det i mycket bör överlämnas till SWEDAC att besluta om vilken inriktning denna tillsyn bör ges. Hur tillsynen mer i detalj bör be- drivas – vad avser lämpliga metoder, fokusområden, m.m. – anser Överväganden och förslag om legal metrologi utredningen således att den ansvariga myndigheten i huvudsak är bäst lämpad att själv avgöra. På de områden som SWEDAC övertagit från , och finns emellertid vissa oklarheter om vilken tillsynsroll SWEDAC har. Utredningen anser att till- synsrollen – med tillhörande befogenheter samt mandat beträff- ande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument SWEDAC ansvarar för. Utred- ningen föreslår att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndigheten tilldelas genom lagen om måttenheter, mätningar och mätdon med tillhörande förordning. Såvitt utredningen kan bedöma ryms det föreslagna klargöran- det av SWEDAC:s tillsynsroll inom ramen för de bemyndiganden regeringen ges i berörda lagar (Ellagen m.fl.). Klargörandet av till- synsrollen på de nytillkommande områdena bör därför kunna ske genom att det i berörda sektorsförordningar införs hänvisningar till aktuella paragrafer i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon. I tillämpliga fall bör det av utredningen förordade klargörandet av SWEDAC:s tillsynsroll på de nytillkommande områdena också gälla om mätinstrument omfattas av övergångsbestämmelser till SWEDAC:s föreskrifter. Utredningen föreslår att det införs nya principer för prissätt- ning i det fall SWEDAC i rollen som tillsynsmyndighet inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka föreskrivna, metrologiska krav ställs. De föreslagna förändringarna, som bör kunna regleras genom att tillägg görs i lagen (1992:1514) om måttenheter, mät- ningar och mätdon samt i förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon, innebär: att den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut ett mätdon för provning skall erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklu- sive mervärdesskatt, samt kostnader för frakt, och att om ett mätdon vid provning inte uppfyller föreskrivna skyddskrav, så skall tillverkare, importör eller den som har tillhandahållit mätdonet ersätta tillsynsmyndigheten för dess kostnader för inköp av mätdonet samt kostnader för prov- ningen. Intäkter från ersättning för provade produkter bör redo- visas mot inkomsttitel, och inte disponeras av myndigheten. Överväganden och förslag om legal metrologi Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som, i förekom- mande fall, har bedrivits av , , och kan uppskattas ha kostat ca för de fyra myndigheterna tillsammans. Dessa resurser synes ha fördelat sig ca 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de övriga tre myndigheterna tillsammans å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC har ansvarat för därmed varit av klart större omfattning än på de ytterligare områden som myndigheten nu fått ansvar för. Utredningen bedömer att det finns behov av att satsa något större resurser på tillsynen över i drift varande mätinstrument än vad som skett. bör dock det faktum att SWEDAC nu har fått det samlade ansvaret för tillsynen också innebära vissa samordningsvinster, varför resursökningen bör kunna begränsas. En rimlig ökning kan kanske vara ytterligare , dvs. till nivån ca 1,5 . Att söka avgöra rimlig omfattning på marknadskontrollen inom området (avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet respektive icke-automatiska vågar) är svårare, då det inte finns lika mycket tidigare erfarenhet att bygga på som beträffande tillsynen över i drift varande mätinstrument. Utredningens bedöm- ning är dock att en rimlig nivå för den framtida marknads- kontrollen kan antas ligga på ca 0,5 1 miljoner kronor . Finansiering av SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi I övervägandena om lämplig finansiering behandlas hela SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi, dvs. utöver själva tillsynen även regelgivning, information och internationellt samarbete m.m. Detta bl.a. av det skälet att hela SWEDAC:s metrologiska verksamhet tidigare huvudsakligen finansierats genom avgifter som tas ut med stöd av 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Den verksamhet som bedrivits inom området legal metrologi (av SWEDAC samt de tidigare ansvariga myndigheterna , och ) kan bedömas att ha kostat ca 4,5 . Av detta har SWEDAC:s avgifter, som myndigheten disponerar, finan- sierat ca 3 , medan resten (i synnerhet , och verksamhet) i Överväganden och förslag om legal metrologi huvudsak har finansierats kollektivt av skattebetalarna, och till- delats genom anslag.TPF42FPT Utredningens bedömning är att det utöver kostnaderna för de gamla verksamheterna, som fortsatt skall bedrivas, behövs ett tillskott om ca 1 för att bekosta den nytillkommande marknadskontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet samt ett behov av en ambitionsnivåhöjning inom de gamla verksamheter- nas tillsynsområden. Det samlade finansieringsbehovet blir därmed ca 5,5 7 miljoner kronor . Utredningen föreslår att verksamheten finansieras genom följande källor: SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon bör fortsatt finansieras i enlighet med dagens avgiftsmodell, inklusive de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheterna. Nya avgifter bör så långt möjligt införas för att finansiera arbe- tet med de nytillkomna mätinstrumenten, inklusive de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksam- heterna. För att det skall vara lämpligt att införa en ny avgift menar utredningen dock att de administrationskostnader som införandet och förvaltningen av avgiften medför för staten och berörda företag måste stå i rimlig proportion till avgiftens om- fattning. Utredningen bedömer att detta är möjligt avseende el- och gasmätare (genom höjningar av nätövervaknings- respektive naturgasavgifterna), men inte avseende vatten- och värme- mätare, avgasmätare samt taxametrar. Den verksamhet som inte bör finansieras via avgifter måste finansieras skattevägen. Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinan- siering uppgår till ca , dvs. mer än det belopp som SWEDAC för har tilldelats av regeringen genom den kortsiktiga finan- sieringslösningen för de verksamheter som övertagits från Bover- ket, och . Utredningen bedömer således att ca två tredjedelar av kostnaderna för SWEDAC:s verk- samhet med legal metrologi bör kunna finansieras med avgifter. 42TP PT Den s.k. nätövervakningsavgiften torde dock kunna sägas ha bidragit till finansieringen av verksamhet avseende elmätare. Denna avgift, som tas ut av elabonnent- erna, redovisas mot inkomsttitel och disponeras inte av myndigheten. Överväganden och förslag om legal metrologi Utredningen vill betona att ovanstående resonemang bygger på relativt grova uppskattningar av resursbehoven för de olika aktivi- teter som bedrivs inom ramen för SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi. Utredningen förutsätter att SWEDAC i komman- de budgetunderlag presenterar mer detaljerade bedömningar av behoven. Utredningen föreslår att medelstilldelningen till SWEDAC sker på följande sätt: SWEDAC bör även fortsättningsvis få disponera intäkterna från avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, dvs. ca 3 3,5 mil- joner kronor . SWEDAC bör tilldelas ett anslag för de delar av verksamheten som behöver skattefinansieras samt för den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras via nätövervaknings- avgiften. Det senare beroende på att denna avgift är så kon- struerad att intäkterna redovisas mot inkomsttitel av den upp- Sammantaget bör anslaget till SWEDAC härmed uppgå till ca 2 . För den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras via en höjning av naturgasavgiften bör SWEDAC få rekvirera högst 0,4 från Statens energi- myndighet. Detta då denna myndighet disponerar intäkterna från naturgasavgiften. Legal form för avgiftsuttag Utredningen anser att bemyndigandet för SWEDAC om att be- sluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn bör anges i lag. Med hänsyn till att dagens avgiftsmodell förefaller väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används, så menar utredningen dock att bemyndigande kan, och bör, hållas relativt övergripande och kortfattat. Med hänsyn till att utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få be- sluta om avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, men där- emot inte om de av utredningen föreslagna avgifterna avseende el- och gasmätare, så bör av lagen framgå att SWEDAC:s beslutsrätt inte är ovillkorlig. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att följande tillägg görs i 4 § lagen (1992:1514) om måttenheter, mät- Överväganden och förslag om legal metrologi ningar och mätdon: I de fall som regeringen bestämmer får tillsyns- myndigheten besluta om avgifter på mätdon som omfattas av dess tillsyn enligt första stycket Eftersom utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få disponera intäkterna från de avgifter myndigheten har rätt att besluta om, dvs. vågar och bränslemätdon, så bör även detta framgå av bemyndigande i lagen. Till ovanstående ändringsförslag bör därför göras följande tillägg: Sådana avgifter disponeras av myndigheten. I syfte att precisera för vilka mätdon SWEDAC har rätt att besluta om avgifter, samt vilka typer av aktiviteter avgifterna i dessa fall är tänkta att finansiera, föreslår utredningen slutligen att en ändring görs i 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mät- ningar och mätdon, så att paragrafens första och andra meningar får följande lydelse: Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får besluta om avgifter på vågar och bränslemätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt 7 §. Avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för tillsynen över dessa mätdon. Sanktionssystemet inom legal metrologi Utredningen gör bedömningen att nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi inte är än- damålsenligt. För detta talar det faktum att det råder oklarheter om vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från , och . För att skapa enhetliga förutsättningar för verk- samheten anser utredningen som utgångspunkt att SWEDAC bör ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks – för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för. De regler och sanktionsmöjligheter som finns på de områden som SWEDAC ansvarat för tycks fungera förhållandevis väl. Med den sanktionsåtgärd mot mätinstrument som strider mot föreskrivna krav som gäller för dessa områden, dvs. en möjlighet att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite, är dock handläggningen av felärendena relativt omständlig och tidskrävande för SWEDAC. Detta kan tala för att det eventuellt borde införas en effektivare sanktionsåtgärd Överväganden och förslag om legal metrologi inom dessa områden. Enligt utredningens mening skulle en sank- tionsavgift i sådana fall vara det lämpliga alternativet. Om en så pass kraftfull sanktion som en sanktionsavgift verk- ligen behövs även på de områden som SWEDAC övertagit från , och är dock mera osäkert. Mot denna bakgrund, och då utredningen anser att det är väsentligt att sanktionssystemet är enhetligt för samtliga de mät- instrument som SWEDAC ansvarar för, menar utredningen att en sanktionsavgift inte bör införas. På kort sikt bör sanktionssystemet istället, genom lämpliga förordningsändringar, harmoniseras på den nivå som gäller inom SWEDAC:s gamla områden. Beträf- fande taxametrar bör det dock inte införas en möjlighet till vite. Jämfört med dagens situation bör regelefterlevnaden rimligen också förbättras om den av utredningen föreslagna ambitionsnivå- höjningen i tillsynen genomförs. Det kan dock finnas skäl att återkomma till frågan om sank- tionssystemets utformning när mer omfattande erfarenheter vun- nits dels av hur SWEDAC:s nya, samlade tillsynsansvar fungerar, dels av en eventuell ambitionsnivåhöjning i tillsynen. Enligt utred- ningens mening bör regeringen därför uppdra åt SWEDAC att följa utvecklingen på området och vid behov återkomma med förslag till ett reformerat sanktionssystem. 4Överväganden och förslag om riksmätplatser Med metrologi avses läran om hur man genomför mätningar och kontrollerar mätresultat. Det tekniska utnyttjandet av denna lära benämns mätteknik Att en mätutrustning visar rätt kan kontrolleras genom kalibre- ring. Detta innebär att utrustningen jämförs med en annan och noggrannare utrustning, vilken i sin tur kontrollerats mot en ännu noggrannare utrustning, osv. Om ett mätresultat via en obruten kedja av jämförelser, med angivna osäkerheter, kan relateras till de internationellt accepterade definitionerna av måttenheterna, så råder s.k. spårbarhet. Det finns således en spårbarhetshierarki, där toppen utgörs av de internationella – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna. Dessa måttenheter anges i det s.k. SI-systemet.TPF1FPT SI-systemet och den högsta internationella noggrannhetsnivån för olika mätstorheter (såsom exempelvis längd, volym, massa och tid) administreras inom ramen för Meterkonventionen, av vilken är medlem. Mätutrustningar som enbart är avsedda för kalibreringsändamål och som fungerar som referenser för måttenheter kallas normaler. Normaler på den högsta noggrannhetsnivån inom hålls av s.k. riksmätplatser. I utredningens uppdrag ingår att behandla följande frågor av- seende riksmätplatser: Kartlägga och analysera omfattning och inriktning av statligt stöd till riksmätplatsverksamheten vid SP och . Analysera om samordningsvinster eventuellt kan uppnås genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete. 1TP PT Förkortningen SI kommer av den franska benämningen dUnités. Överväganden och förslag om riksmätplatser Överväga behov av och förutsättningar för att långsiktigt upp- rätthålla riksmätplats för samtliga nuvarande mätstorheter. Analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämp- lighet och ändamålsenlighet med nuvarande anslags- respektive dispositionsansvar för det statliga stödet till riksmätplatsverk- samheten. I detta kapitel redovisas utredningens överväganden och förslag avseende dessa frågor. Som bakgrund till övervägandena ges först en kort redogörelse för riksmätplatserna och deras roll i det metro- logiska systemet (4.1). I avsnitt 4.2 redogörs sedan för omfattning och inriktning av det statliga stödet till riksmätplatserna. Därefter diskuteras förutsättningar för att eventuellt uppnå samordnings- vinster genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplats- samarbete (4.3) och för att långsiktigt upprätthålla riksmätplats- noggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter (4.4). Frågor om anslagets hantering behandlas i avsnitt 4.5. Som avslutning på kapitlet sammanfattas utredningens överväganden (4.6). Som utgångspunkt för övervägandena har utredningen kon- centrerat sig på de frågor som anges i direktiven. Det handlar således inte om någon helt förutsättningslös utvärdering av riks- mätplatsverksamheten. Utifrån direktiven har utredningen också utgått ifrån att det i första hand är statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten – och de motiv som finns för detta – som bör stå i fokus. Mot bakgrund av hur statens styrning av riks- mätplatsverksamhetens inriktning m.m. uttrycks i de övergripande, styrande dokumenten (se avsnitt 4.1) har utredningen därmed lagt särskild vikt vid den s.k. normaliehållningen. Den kompetens som krävs för normaliehållningen – med stödjande FoU m.m. – används dock även för andra uppgifter och tillför därmed också annan sam- hällsnytta. Inledningsvis bör betonas att det med de ramar som givits för utredningsarbetet inte har varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mätstorheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället i huvudsak på övergripande systemnivå. Ett undantag från detta utgör dock i viss mån utredningens behandling av frågan om tid och frekvens – se bilagorna 4 och 5 för utredningens avrapporte- ring avseende tid och frekvens, vilken lämnats till regeringen vid tidigare tillfälle. Överväganden och förslag om riksmätplatser Med hänsyn till att utredningen har beskrivit det metrologiska systemets begrepp, internationella organisationer m.m. i kapitel 2 har vi så långt möjligt sökt att begränsa den typen av beskrivningar i detta kapitel. För förståelsens skull är dock vissa upprepningar oundvikliga. 4.1Riksmätplatserna och deras roll i det metrologiska systemet En definition av begreppet riksmätplats ges i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Enligt denna skall en riksmätplats för viss storhet officiellt svara för sådan mätning som i förhållande till nationella mätnormaler eller vetenskapligt definierade måttenheter säkerställer riktigheten av mätningar som utförs inom landet.