sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Med enskild avses i detta sammanhang bolag, förening, stiftelse, regi- strerat trossamfund och fysisk person som bedriver utbildning. Ett nytt system för vuxenutbildning Direktiven anger att systemet för fristående vuxenutbildning ska omfatta skolformerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna, dvs. komvux, särvux och sfi. Vidare anger direktiven att utredningen ska belysa eventuella skilda förutsättningar vad gäller införandet av fristående komvux, särvux respektive sfi och om det finns särskilda skäl att särskilja sfi från övriga verksamheter. Huvudlinjen ska alltså vara att alla delar av den formella vuxenutbildningen ska omfattas av frivux, om inte särskilda förutsättningar för någon del talar för annat. Gemensamt för alla delarna inom den formella vuxenutbild- ningen är att verksamheten regleras i lag. Som jag inledningsvis har anfört anser jag att beteckningarna kom- munal vuxenutbildning och vuxenutbildning för utvecklingsstörda ska ersättas med allmän vuxenutbildning och särskild vuxenutbild- ning. Uttrycket vuxenutbildning (komvux) används för två helt skilda företeelser, skolformen och det kommunala genomförarledet. Vuxenutbildning för utvecklingsstörda har en ologisk förkortning, särvux. För att få samstämmighet i systemet ersätts svenskundervisning för invandrare med utbildning i svenska för invandrare. Vidare ska den formella vuxenutbildningen användas som en gemensam benämning av dessa tre skolformer. Mitt främsta skäl för de nya beteckningarna för de aktuella skolformerna och samlingstermen är att tydligheten ska öka. Detta innebär dock ingen förändring av innehållet i de aktuella skolformerna. Dagens skolform vuxenutbildning regleras i 11 kap. skol- lagen, samt i komvuxförordningen. vuxenutbildning be- står av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. Allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå Dagens grundläggande vuxenutbildning ska ge vuxna sådana kun- skaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv. Den skall också syfta till att möjliggöra fortsatta studier. Kommunerna är skyldiga att erbjuda grundläggande vuxenutbild- ning och att till utbildningen aktivt rekrytera personer som saknar kunskaper motsvarande grundskolenivå. Ett nytt system för vuxenutbildning Utbildningen ska med elevernas tidigare utbildning och livserfa- renhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för del- tagande i samhällslivet. De studerandes egna erfarenheter, kunskaper, behov och intressen utgör alltså utgångspunkten och avgör på vilken nivå studierna ska påbörjas. Stödet för lärande kan ha formen av undervisning, handledning och vägledning samt bedömning av mål- uppfyllelse och kunskaper. Studierna avslutas när de individuella utbildningsmålen har uppnåtts. Den studerande väljer själv studie- takt, vilket gör att studierna kan kombineras dels med arbete eller praktik, dels med studier i andra skolformer. Kraven på flexibilitet och anpassning till olika gruppers och individers behov är stora. Ett hjälpmedel att använda vid planering av studier och/eller arbete är individuella studieplanerTPF24FPT. Ämnena svenska eller svenska som andraspråk, engelska, matematik och samhällskunskap är kärnämnen. Även andra ämnen finns i utbildningen. Jag finner inga särskilda förutsättningar för verksamheten som leder till att allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå ska sär- skiljas från Frivux. Kravet på flexibilitet och anpassning pekar mot att en ökad möjlighet för den studerande att själv välja anordnare stärker verksamheten. jag föreslår att allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå ska omfattas av Frivux. Allmän vuxenutbildning på gymnasial nivå Dagens gymnasiala vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kun- skaper och färdigheter på en nivå som motsvarar den som utbild- ningen i gymnasieskolan skall ge. Den gymnasiala vuxenutbildningen och gymnasieskolan för ungdomar har samma kursplaner och från har de också samma läroplan. Vuxenutbildningen är likvärdig med utbildningen i ungdomsgymnasiet, men inte identisk. Den kommunala vuxenutbildningen är kursutformad och kurserna i de olika ämnena bygger oftast på varandra. Det är samma kurs- planer och betygskriterier som gäller inom vuxenutbild- ning som inom gymnasieskolan för ungdomar med undantag av vad som hör till specialidrott. Allmän vuxenutbildning på gymnasial nivå utgör tillsammans med den allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå kärnan i 24TP PT Grundläggande vuxenutbildning, kommentarer, kursplaner, betygskriterier, 2004. Ett nytt system för vuxenutbildning Frivux, och jag föreslår därför att allmän vuxenutbildning på gym- nasial nivå ska omfattas av Frivux. Allmän vuxenutbildning på påbyggnadsnivå Dagens påbyggnadsutbildning är yrkesutbildning som genomförs inom ramen för vuxenutbildning. Utbildningens syfte är att ge vuxna en utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. För att vara behörig att tas emot som sökande till en kurs/utbildning inom påbyggnadsutbildning ska den sökande dels sakna eller ha brister i sådana kunskaper som kursen/utbild- ningen avser att ge, dels ha förutsättningar att följa undervisningen. Påbyggnadsutbildning inom vuxenutbildning genomförs med nationellt eller lokalt inrättade kursplaner. Påbyggnadsutbild- ningar kan vara eftergymnasiala, men behöver inte vara det. Lokalt inrättad påbyggnadsutbildning har kurser som fastställts lokalt i samråd med företag och organisationer verksamma inom de branscher som utbildningen är avsedd för. Utbildningen ska basera sig på en kartläggning av den lokala arbetsmarknadens behov. Ut- bildningen genomförs i samverkan med företag och organisationer inom yrkesområdet. registrerar utbildningen och utfärdar kod för studievägen. Lokalt inrättad påbyggnadsutbildning finansieras av kommunala medel. Påbyggnadsutbildning som har nationellt inrättad kursplan pla- neras och genomförs i samverkan med företag och organisationer verksamma inom det yrkesområde som utbildningen avser. Utbild- ningar finns inom Elinstallation allmän behörighet, Yrkesförare persontransporter, buss, Trafiklärare, Yrkesförare gods- transporter, Elevassistent, och . Påbygg- nadsutbildningar med nationellt inrättad kursplan finansieras med statsbidrag som ansöks från . För påbyggnadsutbildningarna gäller några särskilda omständig- heter som föranleder ett resonemang om huruvida de ska omfattas av Frivux eller inte. Till att börja med är flertalet påbyggnads- utbildningar eftergymnasiala. En annan särskild omständighet är att de påbyggnadsutbildningar som finansieras med statsbidrag har riks- intag. Jag anser att rollfördelningen mellan olika system för vuxenut- bildning ska vara tydlig. Ur detta perspektiv skulle de eftergym- nasiala påbyggnadsutbildningarna snarare höra hemma inom ramen Ett nytt system för vuxenutbildning för Kvalificerad yrkesutbildning, KY. Detta ställningstagande ligger dock inom området för . Ett av kommunens ansvarsområden inom Frivux är att fastställa det kommunala utbildningsutbudet. I detta sammanhang ska kom- munen göra en kartläggning av utbildningsbehovet i kommunen. Den ovan beskrivna utvecklingen av vuxenutbildningen leder till att denna kartläggning ska tydliggöra såväl de enskilda medborgarnas som arbetsmarknadens behov. Jag återkommer till detaljerna kring detta under Roller och ansvar (kap. 2). I den formella vuxenutbild- ningen har syftet med den grundläggande och gymnasiala vuxenut- bildningen fokus på den enskilde individens behov, medan arbets- marknadens behov betonas i syftena för påbyggnadsutbildningarna. Detta talar för att påbyggnadsutbildningarna, trots att det kan vara eftergymnasiala, bör omfattas av Frivux. Frivux ska dock möjliggöra för den enskilde individen att fritt välja anordnare, såväl inom som utom den egna kommunen. Denna möjlighet komplicerar verksamheten inom påbyggnadsutbildningarna med riksintag. I detta fall har en kommun åtagit sig att genomföra en utbildning som bedömts ha ett nationellt intresse. För detta får kommunen ersättning i form av statsbidrag. Om denna verksamhet skulle omfattas av Frivux skulle en studerande kunna anmäla sig till en kurs med riksintag i den arrangerande kommunen, men sedan välja en anordnare i sin hemkommun. Sammantaget anser jag därför att kommunalt finansierade på- byggnadsutbildningar med lokalt inrättade kursplaner bör omfattas av Frivux. Statligt finansierade påbyggnadsutbildningar med nationellt inrättade kursplaner bör dock inte omfattas av Frivux. I dagens kommunala vuxenutbildning finns såväl nationella som lokala kurser. Lokala kurser ska svara mot behov som inte tillgodoses av nationellt inrättade kursplaner. Kursplanen för en lokal kurs fast- ställs av styrelsen för utbildningen. I Frivux ska kommunen ansvara för att fastställa inriktningen och omfattningen av kommunens utbildningsutbud inom den for- mella vuxenutbildningen. Motiven för detta utvecklas under Roller och ansvar (kap. 2). Kommunens beslut om inriktning och omfatt- ning av den formella vuxenutbildningen ska grunda sig på en behovs- analys. Dagens beslut om att en lokal kurs ska inrättas baserar sig Ett nytt system för vuxenutbildning på en liknande bedömning, där kommunen har funnit att det natio- nella kursutbudet inte tillgodoser utbildningsbehovet i kommunen. Eftersom dagens beslut om inrättandet av en lokal kurs, och de kom- mande besluten om kommunens övriga utbildningsutbud inom Frivux grundar sig på samma bedömningar, anser jag att lokala kurser ska omfattas av Frivux. är styrelsen för utbildningen att likställa med kom- munen, men en risk för sammanblandning kan komma att uppstå inom Frivux när en fristående utbildningsanordnare genom sin drifts- form har en styrelse. För att förtydliga ansvarsfördelningen anser jag att bestämmelser som enligt gällande regelverk riktar sig till styrelsen för utbildningen i stället ska rikta sig till kommunen. Det är alltså kommunen som ska inrätta en lokal kurs inom Frivux. Den enskilde individen ska dock fritt kunna välja anordnare av den aktuella kursen Särskild utbildning för vuxna Särvux består av grundläggande särvux och gymnasial särvux. Skol- formen vänder sig till vuxna med utvecklingsstörning, förvärvade hjärnskador, autism eller autismliknande tillstånd. finns en rätt till grundläggande särvux för den som saknar sådana kunskaper som utbildningen i obligatoriska sär- skolan syftar till att ge och som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Särvux har samma läroplan som komvux men har kursplaner som är anpassade till skolformen. Med utgångspunkt från varje deltagares tidigare utbildning, erfarenheter och förutsättningar ska särvux komplettera elevens kunskaper. Utbildningarna i särvux kan därför ge kompetens i såväl enstaka ämnen som kompetens mot- svarande den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan samt yrkesutbildning. pekar i sitt betänkande på brister i utbild- ningen inom särvux.TPF25FPT Främst består bristerna i att utbildningen erbjuds i för liten omfattning, att skillnaderna i den kommunala ut- byggnaden är mycket stora, samt att utbildningen erbjuder för få utbildningstimmar. Kommittén anser också att folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet är viktiga komplement till särvux. En slutsats man kan dra av kommitténs beskrivning av den framgångs- 25TP PT För den jag är – om utbildning och utvecklingsstörning, SOU 2003:35, s. Ett nytt system för vuxenutbildning rika verksamheten inom folkbildningen är att folkbildningens alter- metoder och miljö bidragit till framgångarna. Jag anser att särvux som verksamhet kan utvecklas genom att fler aktörer, inte minst folkbildningen, ges en möjlighet att bedriva verk- samheten som fristående andordnare. Jag anser därför att särskild utbildning för vuxna. ska omfattas av Frivux. Utbildning i svenska för invandrare Frågan om det finns särskilda skäl att särskilja sfi från övriga verk- samheter anges specifikt i direktiven. Av den anledningen ägnas frågan om Frivux och sfi i ett särskilt kapitel. Det bör dock redan här nämnas att jag anser att sfi ska omfattas av Frivux. 1.2.11Anordnare av fristående vuxenutbildning Frivux innebär att det allmänna överlämnar viss rätt till myndighets- utövning till enskilda. Med enskild avser jag i detta fall bolag, för- ening, stiftelse, registrerat trossamfund och fysisk person. Ansökan om tillstånd att verka som fristående anordnare av vuxenutbildning av någon av dessa ska beviljas om villkoren för tillstånd är upp- fyllda. Jag anser att såväl privata som statliga bolag ska ges tillstånd att bedriva fristående vuxenutbildning. Frågan huruvida ett helägt kommunalt bolag får driva en fri- stående skola har saknar reglering i skollagen och ledning kan inte heller hämtas ur några förarbetsuttalanden. Indirekt har dock frågan prövats i ett antal domstolsavgöranden, bl.a. i ett uppmärksammat mål från Kammarrätten i StockholmTPF26FPT. Kammarrätten, som konstaterade att är ett kommunalt, helägt aktiebolag och således en enskild juridisk person, fann att denna omständighet inte utgör hinder för bolaget att bedriva fristående skolverksamhet. Enligt kammarrätten är det inte fråga om bolagisering av den obli- gatoriska kommunala skolan och bestämmelsen i 3 kap. 16 § kom- munallagen (1991:900, härefter kommunallagen) är därmed inte tillämplig. I domskälen anfördes även att skollagens definitioner av de kommunala skolorna och de fristående utgår endast från huvud- mannens juridiska status och bortser från bakomliggande ägarför- 26TP PT Kammarrättens i dom (mål nr.145-07). Ett nytt system för vuxenutbildning Domen har överklagats till Regeringsrätten och är ännu inte avgjord. Domstolens tolkning av skollagen förefaller vara att så länge en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt skollagen och ansvarar för det offentliga skolväsendet finns det inget lagligt hinder för kommunen att också medverka i en fristående skola. I Roller och ansvar (kap. 2) anger jag att ett kommunalt an- ordnarled inom den formella vuxenutbildningen ska hållas åtskild från kommunens övriga ansvar för vuxenutbildningen. Detta kan ske genom att respektive ansvar läggs på olika förvaltningar, eller att den kommunala utbildningsverksamheten drivs i bolagsform. Jag ser därför inget skäl för att hel- eller delägda kommunala bolag inte ska kunna driva formell vuxenutbildning. 2 Roller och ansvar Frivux medför en ny rollfördelning inom den formella vuxenutbild- ningen. En ny aktör i form av fristående utbildningsanordnare inne- bär att den tidigare rollfördelningen där stat och kommun var de två huvudintressenterna, nu kompletteras med en tredje intressent. Ett antal initiativ i form av uttalanden från och utredningar initi- erade av regeringen pekar också på att rollfördelningarna inom den allmänna sfären, främst mellan stat och kommun, bör klargöras. Sam- mantaget leder det till ett behov av en mer ingående beskrivning av hur roller och ansvar mellan stat och kommun ska fördelas inom ett modernt system för vuxenutbildning där fristående anordnare finns. Ett balanserat system innebär en rimlig avvägning av rättigheter och skyldigheter, fördelade mellan de tre aktörerna inom den for- mella vuxenutbildningen. Rättigheterna och skyldigheterna är det som ramar in de olika intressenternas intresse- och ansvarsområden. För att förtydliga resonemangen kring roller och ansvar i Frivux kommer jag för varje aktör att inleda med en beskrivning av deras intresseområden, för att sedan redogöra för de ansvarsområden som den nya rollfördelningen innebär för staten och kommunerna. An- svarsområden, rättigheter och skyldigheter för den fristående ut- bildningsanordnaren beskrivs i detalj i de följande kapitlen. Statens grundläggande målsättning för den formella vuxenutbild- ningen är att ge alla vuxna möjligheter att utveckla sin kunskap och kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jäm- ställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis för- delning. Denna målsättning sätter den enskilde vuxne i fokus, men anger också ett antal samhällseffekter av den vuxnes studier. detta definierar staten det önskade utfallet av den formella vuxen- utbildningen. Den formella vuxenutbildningen har genomgått en stark utveckling . Den bakgrundsteckning som gjordes i propositionen om vuxnas lärande 2001 stämmer till vissa delar men måste kompletteras, precis som propositionstexten förut- spåddeTPF1FPT. Denna mer övergripande målsättning har regeringen komplet- terat med en förstärkning av statens intresse av att säkerställa en prioritering av de vuxna som har bäst behov av den formella vuxen- utbildningen.TPF2FPT Regeringen definierar denna grupp som de som inte har haft möjlighet att skaffa sig en grundläggande behörighet och de som måste stärka sin position på arbetsmarknaden. Den formella vuxenutbildningen är, eller kan vara, en väg till att uppnå behörighet till vidare studier, men den kan också vara en väg till ett slutbetyg, eller en yrkesutbildning där formella krav ställs på utbildning för att få utöva yrket. Av dessa anledningar måste den formella vuxenutbildningen vara likvärdig, oavsett var och av vem utbildningen bedrivits. Staten har därför ett intresse att säkerställa en formell vuxenutbildning som präglas av trygghet och rättsäker- het, där innehåll och utfall är likvärdigt och jämförbart. För att säkerställa den formella vuxenutbildningens inriktning har staten ett antal verktyg. Statens styrning av den formella vuxenutbild- ningen präglas av målstyrning, inte av regelstyrning. Staten ansvarar för att lagar och förordningar står i samklang med de fastslagna målsättningarna för den formella vuxenutbildningen. Grundläggan- de ramverk slås fast i lag, och målsättningarna slås fast i läroplanen. De nationella kursplanerna är ett komplement till läroplanen, och de beslutas av regeringen inom sfi, och ansvarig statlig myndighet, , inom övrig formell vuxenutbildning. Inom detta område har staten ett stort ansvar att säkerställa att kurspla- nerna dels innehåller kurser som svarar mot kunskapssamhällets be- hov, dels att kursplanerna tas fram på ett optimalt sätt. Inom yrkes- utbildningarna finns ett särskilt behov att samråda med aktuella branscher, så att utbildningarna ger den praktiska behörighet som branscherna kräver för anställning och eventuella branschcertifie- 1TP PT Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, prop. 2000/01:72. 2TP PT Budgetpropositionen 2007, prop. 2006/07:1, utg.omr. Det är också av största vikt att kursplanerna utformas på ett sådant sätt att de ger stöd till den uttolkning som måste göras på lokal nivå. En särskild del av lagstiftningen kring den formella vuxenutbild- ningen är rättighetslagstiftningen. Rättighetslagstiftningen anger, som namnet antyder, en rättighet för den enskilde att erhålla viss typ av vuxenutbildning. omfattas grundläggande vuxenutbildning, grundläggande särvux och sfi av en rättighetslagstiftning. Formell vuxenutbildning på gymnasial nivå omfattas dock av en skyldighets- lagstiftning. Kommunen är skyldig att erbjuda gymnasial vuxen- utbildning och gymnasial särvux, men bestämmer dock själv omfatt- ning och inriktning. Även inom detta område har staten ett ansvar att se till att rättighetslagstiftningen korrelerar med fastslagna mål- sättningar. har regeringen tydliggjort en avsikt att utreda frågan om att utöka rättighetslagstiftningen så att den även omfattar rätten för enskilda att få grundläggande behörighet till högskole- studierTPF3FPT. råder fri etableringsrätt i fråga om utbildning för vuxna. En lång rad företag och organisationer bedriver utbildningsverk- samhet på kommersiell grund, riktad till enskilda och företag. Myndighetsutövning kan enligt 11 kap. 6 § regeringsformen över- lämnas till enskild fysisk eller juridisk person om det finns lagstöd för detta. I frågan om rätten att sätta och utfärda betyg finns ett sådant lagstöd i 15 kap. 8 § skollagen där det anges att regeringen eller myndighet som regeringen föreskriver kan meddela föreskrifter som ger enskilda rätten att sätta och utfärda betyg, samt anordna prövning. Rätten för att sätta och utfärda betyg grundar sig på detta bemyndigande. Den rätt till myndighetsutöv- ning som överlämnats till fristående skolor är mer omfattande, och grundar sig på bestämmelser i 9 kap. skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Det är alltså staten som avgör om delegation av myndighetsutövning ska ske och omfattningen av den. Staten genom ansvarar för den övergripande uppgiften att hävda de nationella målen för skolväsendet genom uppföljning, utvärdering, tillsyn samt att lämna förslag och underlag till utveckling. Uppföljningen ska syfta till att klargöra huruvida den bedrivna verksamheten uppfyller de satta målen och att den bedrivs inom de uppsatta ramarna. Statens uppföljning av den for- mella vuxenutbildningen sker i form av tillsyn. 3TP PT /08:01 Utgiftsområde 16, s. 102. svarar också för den officiella statistiken om den formella vuxen- utbildningen. Kommunens intresseområde för den formella vuxenutbildningen sammanfaller med det övergripande nationella intresset. På kom- munal nivå har dock samhällsutvecklingen lett till att det kommunala intresseområdet i högre grad även fokuserat på den regionala ut- vecklingen. Denna ökande regionala fokusering får naturligtvis även effekter som berör den formella vuxenutbildningen. Den första effekten är att mer och mer av den formella vuxen- utbildningen bedrivs under kommunalt ansvar, men planeras och genomförs på regional nivå. Det finns en stor spännvidd av olika mer eller mindre formaliserade lösningar för detta regionala samarbete. Erfarenheterna av ett regionalt samarbete inom den formella vuxen- utbildningen är mycket goda, inte minst när ett gemensamt fastställt regionalt kursutbud tas fram. På detta sätt korrelerar den formella vuxenutbildningen bättre med den verklighet som regionens invånare lever under, där arbetsmarknadsregionerna relativt sällan samman- faller med de mer formella gränserna. Av denna anledning kan man nu i allt högre grad tala om en regional vuxenutbildning än en vuxenutbildning. Den andra effekten är att den formella vuxenutbildningen, och anordnarna inom denna, fått en ny roll för kompetensförsörjningen i regionen. Vuxenutbildningen kan vara en starkt bidragande faktor till en positiv regional utveckling, då den utformas på ett sådant sätt att den står i samklang med regionens behov. I ett antal regioner har man visat att en väl planerad vuxenutbildning klarar av både upp- giften att erbjuda ett utbud som svarar mot den enskildes behov av en likvärdig utbildning oavsett geografisk placering, och ett utbud som anpassats efter den regionala arbetsmarknadens utvecklings- behov Kommunens ansvar för den formella vuxenutbildningen anges tyd- ligast i 1 kap. 10 § skollagen, där huvudmannaskapet slås fast. Lagen anger dock inte exakt vad kommunens ansvarsområde innefattar, men man kan dock peka på ett antal punkter där kommunen har ansvaret. Kommunen har ett ansvar att ta fram lokala visioner och mål för den formella vuxenutbildningen. De övergripande statliga målen bryts ner i kommunen och beskrivs utifrån de kommunala förut- sättningarna. Vidare ansvarar kommunen för att fördela medel till den formella vuxenutbildningen. Efter borttagandet av det riktade statsbidraget återfinns medlen för den formella vuxenutbildningen inom ramen för de generella statsbidragen till kommunerna. Denna frihet att använda statsbidraget ger kommunen såväl en möjlighet som ett ansvar att planera dimensionering och inriktning av den formella vuxenutbildningen. Kommunen ska också fastställa organisationen, ansvara för att det finns rektor som leder verksamheten, samt att behöriga lärare används i verksamheten. Kommunen ansvarar också för att till- räcklig kompetensutveckling erbjuds personalen, samt att personalen har tillräckliga systemkunskaper.