sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — vuxenutbildningsorganisationerna, projektledare för kunskaps- lyftet, det lokala näringslivet, enskilda studerande och deras behov, m.fl. I en sådan situation kommer ett system av naturliga skäl att svänga in mot de områden där behovet och efterfrågan är som störst. Möjligheten för kommunerna att uppdra åt andra att genomföra utbildning för vuxna infördes stegvis med start i början av 90-talet.TPF12FPT Det stora genombrottet för vuxenutbildning på entreprenad kom dock under , där den dåvarande regeringen uttalade att användandet av flera utbildningsanordnare var nödvändigt för att uppnå önskad flexibilitet och anpassning till de aktuella be- hoven. bedrivs ungefär en femtedel, , av den for- mella vuxenutbildningen i landet på entreprenad.TPF13FPT Fördelningen av entreprenadverksamheten mellan kommunerna varierar dock stort. Ungefär en tredjedel av landets kommuner upphandlar ingen verk- samhet, medan en tiondel av kommunerna har en upphandlad verk- samhet uppgående till eller högre. Högst andel upp- handlad verksamhet har storstäderna . Reglerna för utbildning på entreprenad skiljer sig åt i fråga om gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Medan entreprenadför- hållanden inom gymnasieskolan regleras i en egen lagTPF14FPT, regleras den upphandlade verksamheten inom vuxenutbildningen i 11 kap., 6 och 7 §§ skollagen. Inom den kommunala vuxenutbildningen får all verksamhet läggas ut på entreprenad. Skollagen anger tydligt att den enda myndighetsutövning som kommunerna får delegera i entreprenadförhållanden är lärarens upp- gifter, bl.a. rätten att sätta betyg. Det innebär att kommunen fortfarande har ansvaret för rektorsfunktionen och myndighetsut- övningen i form av mottagande, intagning samt att utfärda betyg. Statistiken pekar på att användningen av vuxenutbildning på entreprenad skiljer sig kraftigt mellan olika kommuner. Man kan då fråga sig vilka motiven är för de aktuella valen. Det är inte möjligt att tydligt se någon linje baserad på politisk majoritet i kommu- nerna. Valet av entreprenad eller inte verkar alltså inte vara främst 12TP PT Växa med kunskaper, prop 1990/91:85, bet. 1990/91:UbU16, rskr. 1990/91:126. 13TP PT lägesbedömning 2007, 2007. 14TP PT Lag (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Ett nytt system för vuxenutbildning De vanligaste skälen som anges hos kommuner som valt entreprenadformen är att man velat komplettera det befint- liga utbudet. På samma sätt anger kommuner som inte valt entre- prenad inte främst ideologiska skäl för sitt ställningstagande. Den enda nationella utvärderingen av vuxenutbildning på en- treprenad som finns tillgänglig är relativt gammal, men ger ändå intressanta bilder som förtjänar att uppmärksammas.TPF15FPT Utvärderingen pekar på att entreprenadverksamheten haft en rad positiva effekter. Utbudet av utbildningar i de utvärderade kom- munerna har ökat, främst i form av yrkesutbildningar. Vidare har entreprenadverksamheten ökat möjligheterna till flexibla studier och en ökad efterfrågestyrning. Utvärderingen hävdar också att ut- bildning på entreprenad paradoxalt nog kan innebära ett ökat kom- munalt inflytande över utbildningen, eftersom man blir tydligare i krav och ansvarsutkrävande. Utvärderingen lyfter dock fram ett antal mycket allvarliga nega- tiva effekter och förhållanden. Vissa förhållanden strider mot gällan- de bestämmelser, t.ex. att man inte har följt delegationsordningen som anger vem som har rätt att inhämta anbud och teckna avtal, samt att viss myndighetsutövning, t.ex. mottagande och intagning, har delegerats till entreprenadföretagen. En annan vanlig kritik mot kommunerna är att man inte har klarat av sitt uppföljningsansvar gentemot den upphandlade verksamheten. Korta avtalstider och dåliga avtalsvillkor har också lett till osäkerhet och bristande lång- siktighet för entreprenadföretagen. Entreprenörerna kritiseras ofta för bristande systemkunskaper samt otillräcklig behörighet hos anställda lärare och bristande resurser för fortbildning. Utvärderingens negativa innehåll har relativt ofta använts som underlag för kritik mot entreprenadverktyget. I detta sammanhang tycker jag att det är viktigt att lyfta fram ett antal faktorer. Utvär- deringen är som sagt gammal. I skrivande stund är det rapporten publicerades och materialet baserades på verksam- het som genomfördes . Upphandlad vuxenutbildning har utvecklats mycket, inte minst i de storstäder som har en hög andel vuxenutbildning på entreprenad. Ett antal negativa förhållanden som lyftes fram i utvärderingen har rättats till, medan vissa naturligt- vis kvarstår. En annan faktor som jag vill återkomma till är de effekter ett plötsligt stort resurstillskott får för en verksamhetsgren. Utvärderingen baserar sig i princip uteslutande på entreprenadför- 15TP PT Utbildning på entreprenad, särtryck ur nationella kvalitetsgranskningar 2000, 2000. Ett nytt system för vuxenutbildning hållanden som har uppstått för . Min tolk- ning är att en rad av de felaktigheter eller negativa effekter som ut- värderingen lyfter fram, lika gärna kan hänföras till svårundvikliga följder av att stora resurser plötsligt tillfördes ett system som inte var dimensionerat för detta. I och med förväntades kommunerna öka sin vuxenutbildning kraftigt. Dess- utom fanns en direkt uppmaning att detta skulle ske med hjälp av externa aktörer. Resultatet blev tyvärr i många fall en ad hoc-artad lösning där den viktigaste prioriteringen blev att öka verksamhets- volymerna, och regelverk och kvalitetskrav fick stå åt sidan. Min bedömning av dagens vuxenutbildning på entreprenad är att situationen är betydligt bättre än den som beskrivs i utvärderingen . Kommuner som har haft en flerårig erfarenhet av entre- prenadformen har utvecklat system som åtgärdat främst en rad av de formella felaktigheterna. Däremot kvarstå ett antal problem, där bl.a. dåliga avtalsvillkor leder fram till en bristande långsiktighet. 1.1.7Vuxenutbildning ur ett EU-perspektiv och utfärdade en rekommendation om nyckelkompetenser för livslångt lärandeTPF16FPT. I denna rekommendation beskriver man en referensram för de nyckel- kompetenser som medlemsstaterna ska se till att medborgarna har tillgång till. I bakgrunden till rekommendationerna uttrycker man en oro för att vuxnas deltagande i utbildning och lärande inte ökar tillräckligt snabbt, samt att lågutbildade personer är mindre benägna att delta i vuxenutbildning. Man pekar också på problemet att det finns ett gap mellan den utbildningsnivå som krävs för nya arbets- tillfällen och den aktuella utbildningsnivån hos den europeiska arbets- kraften. För att avhjälpa detta anger man ett antal rekommenderade åtgärder. Medlemsstaterna rekommenderas att tillhandahålla en lämp- lig infrastruktur för vidareutbildning och yrkesutbildning. Med- lemsstaterna ska vidare se till att vuxenutbildning och tillhandahål- lande av yrkesutbildning för enskilda medborgare är enhetlig genom en nära koppling till sysselsättningspolitik, kulturpolitik m.m. Vuxenutbildningens dubbla betydelse, både för den enskilde indi- videns utveckling och för den ekonomiska utvecklingen, lyfts också fram i ett meddelande från Kommissionen. Där anges att vuxen- utbildningen, förutom att bidra till personlig utveckling och själv- 16TP PT 2006/926/EG: Om nyckelkompetenser för livslångt lärande. Ett nytt system för vuxenutbildning förverkligande, får ett större erkännande i sammanhanget att bidra till ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och social integration. Kom- missionen anser dock att uppfyllandet av dessa mål inte varit helt tillfredsställande. De flesta utbildningssystemen är fortfarande in- riktade på utbildning av ungdomar, och man har endast uppnått begränsade resultat när det gäller att anpassa systemen till män- niskors behov av livslångt lärandeTPF17FPT. Kommissionen anser att en av de största utmaningarna för beslutsfattarna på detta område är att sörja för ett optimalt utnyttjande av de olika utbildningsanordnare och inlärningsmiljöer som ingår i vuxenutbildningssystemet. De fem huvudsakliga budskapen i meddelandet är att undanröja hindren för deltagande, öka vuxenutbildningens kvalitet och effekti- vitet, korta handläggningstiden för validering och erkännande, säker- ställa tillräckliga investeringar och övervaka sektorn. Hur detta ska uppnås beskrivs noggrannare i en särskild handlingsplanTPF18FPT. Förslagen kring ett nytt Frivux baserar sig naturligtvis på tidigare erfarenheter och bedömningar kring vad som behöver förbättras och kompletteras. Frivux ska dock vara utformat för att inte bara fungera i den omedelbara framtiden, utan även fungera i ett längre tidsperspektiv. Bedömningar av hur den framtida kontext som den formella vuxenutbildningen ska verka i är därför en viktig grund för förslagens utformning. Vi befinner oss just nu i en brytningstid mellan industrisamhället och kunskapssamhället. De flesta av våra system är utformade efter industrisamhällets behov, men är stadda i förändring för att bättre passa de framtida behoven. Parallellt med denna utveck- ling har vi snabbt kommit in i en allt mer globaliserad värld. En naturlig följd av denna utveckling är att det tidigare samhällets kärn- kunskaper inte automatiskt blir det nya samhällets. Vi har framför oss då innehållet i våra utbildningar kan komma att förändras och utvecklas snabbt. 17TP PT KOM(2006)614, Vuxenutbildning – Det är aldrig för sent att lära, s. 2. 18TP PT KOM(2007)558, Handlingsplan för vuxenutbildning. Ett nytt system för vuxenutbildning Informations- och kommunikationstekniken har gjort att till- gången till information är i det närmaste obegränsad. Förutom alla utmaningar detta innebär i form av kritisk informationsgranskning m.m, innebär detta också en indirekt utmaning mot den formella utbildningen. Att skolan inte är det enda stället i livet där vi lär oss, är bekant , men diskussionen om formellt, icke-formellt och informellt lärande får en extra dimension i och med den allt- mer ökande tillgången på information.TPF19FPT Den snabba och lätta till- gången till stora mängder av information gör att förutsättningarna för det informella lärandet ökar. De studerande som tidigare kom till den formella vuxenutbildningen i behov av en heltäckande ut- bildning, kommer allt oftare med en förkunskap, även om den är en splittrad sådan. Den formella vuxenutbildningens uppgift blir i allt högre utsträckning att skapa helhetsbilder och sammanhang i den fragmenterade kunskap som de studerande har. Behovet av indi- viduell anpassning av studierna ökar naturligtvis i och med detta. Vi kan också förvänta oss en förändrad målgrupp för den for- mella utbildningen. Generationen som kan beskrivas som unga vuxna uppvisar bl.a. ett starkt fokus på möjligheterna att välja självTPF20FPT och att prioritera individualiserade verksamheter. De kommande vuxenstuderande kommer förmodligen i högre grad än nuvarande att både vilja och kunna göra individuella val i fråga om innehåll, form, anordnare och målsättning i samband med studierna. Den inledda regionaliseringen kommer med all säkerhet att fort- sätta. För vuxenutbildningens del innebär det en fortsatt viktig roll i kopplingen till den regionala utvecklingen. Det innebär också att vuxenutbildningen behöver ha förutsättningar att kunna göra regio- nala anpassningar. En statlig detaljstyrning kan ur detta perspektiv vara hämmande. En ökad betoning av den regionala nivån innebär också att olika verksamhetsområden i ökad utsträckning kommer att definiera sig regionalt. Även om uttrycket är vuxenutbildning, och även om huvudmannaskapet är kommunalt, kommer förmodligen en regional vuxenutbildning i praktiken att dominera. 19TP PT Det livslånga och livsvida lärandet, 1999. 20TP PT Se t.ex: /Lüthi/Fürth: The MeWe Generation, & Kairos Future, 2005. Ett nytt system för vuxenutbildning En direkt följd av globaliseringen, regionaliseringen och den pågående samhällsutvecklingen är att det svenska näringslivet utvecklas snabbt. har lyckats väl i omställningarna mot ett nytt näringsliv. Nya branscher och näringar har snabbt etablerat sig för att ersätta gamla. Denna utvecklingstakt är något vi får räkna med . Ett problem i samband med denna i och för sig positiva flexi- bilitet och förändringsbenägenhet inom det svenska näringslivet är när kompetensbehovet förändras snabbare än kompetensförsörjning- en. är småföretagens största hinder för tillväxt bristen på kompetent arbetskraftTPF21FPT. Denna felmatchning kan komma att öka och hämma tillväxten. För att säkerställa en bra svensk ekonomi med ett framtida näringsliv i föränd- ring måste utbildningssystemet klara att matcha kompetensförsörj- ning med kompetensbehov. Detta innebär att vuxenutbildningen även kommer att vara en del av arbetsmarknadspolitiken, men snarare för att säkerställa en bibehållen kompetensnivå på arbetsmarknaden än att erbjuda utbildning för arbetslösa. Var finns de vuxna? Under denna rubrik döljer sig två framtida utvecklingslinjer som leder till samma resultat. Den första utvecklingslinjen är att arbets- lösheten minskar starkt. Fler och fler personer har inte bara en syssel- sättning utan en anställning. I takt med att fler och fler personer blir anställda, kommer deras disponibla tid för andra aktiviteter som t.ex. kompetensförsörjning och utbildning minska. Den andra utvecklingslinjen är en följd av den demografiska utvecklingen. kommer det svenska samhället att uppleva ett stort generationsskifte inom arbetskraften. Sam- tidigt är det betydligt fler som går i pension än som står beredda att ta plats på arbetsmarknaden. En följd av detta blir förmodligen att personer i arbetsför ålder kommer att arbeta mer heltid . Vilket även det leder till mindre disponibel tid för andra aktiviteter. Den sammanlagda effekten av dessa utvecklingslinjer blir att tiden som vuxna har ledig för att ägna åt studier kommer att minska . kommer kravet på utbildning och kompetens- 21TP PT Småföretagsbarometern , Företagarna 2007. Ett nytt system för vuxenutbildning försörjning att öka. För vuxenutbildningens del kommer kraven på genomförandet av arbetsplatsförlagd utbildning att öka, som efterfrågan på verksamhet i fasta kurslokaler kommer att minska. Utredningens bedömning: Det nya systemet måste ta hänsyn till och balansera intressena från den enskilde individen, kom- munen och utbildningsanordnaren. För att uppnå en god balans måste vissa avvägningar göras. En viktig grundläggande princip för den formella vuxenutbild- ningen är att den enskilde individens önskemål och behov ska vara styrande. Oavsett om studierna ur ett samhällsperspektiv bedrivs som ett led i en personlig utveckling eller som ett led i en mer yrkesrelaterad utbildning, är och förblir själva lärandet ett personligt engagemang. Det är en självklarhet att det finns en direkt relevans mellan den personliga efterfrågan på studierna och engagemanget i studierna. Med den utgångspunkten är det tyvärr alltför vanligt att det inte är efterfrågan på utbildning i en kommun som styr utbudet, utan snarare hur den egna formella vuxenutbildningen är organiserad. Pro- filen hos de anställda lärarna, utformningen av befintliga lokaler, traditioner i kursutbudet är faktorer som i alltför hög grad påverkar den enskilde individens möjligheter att studera. kommer behovet av utbildning präglas av snabba förändringar och krav på ökad flexibilitet och individualisering. Den formella vuxenutbildningen kommer också att möta en målgrupp som i högre grad än dagens själv kan formulera sina individuella krav. I det perspektivet måste den enskilde individens önskemål och behov i högre grad styra utbudet. Producentcentrering måste bli konsumentcentrering. Efterfrågestyrningen ska inte bara begränsas till innehållet i stu- dierna, utan även formerna för studiernas bedrivande. Den enskilde individens önskemål kring t.ex. mer flexibla metoder, arbetsplats- förlagd utbildning m.m. måste kunna uppfyllas i högre grad . Ett nytt system för vuxenutbildning Ett komplement till efterfrågestyrningen är också valfriheten. Den enskilde individen måste fritt kunna välja bland ett antal varianter av samma utbildning, och ett antal olika former för utbildningen. En ökad valfrihet leder inte bara till större chanser att den enskilde individen hittar rätt kurs hos rätt anordnare, utan också att den stu- derandes engagemang i studiesituationen ökar. Många vuxna lever ett betydligt mer rörligt liv än tidigare, inte minst unga vuxna. utmanas de nuvarande administra- tiva och geografiska indelningarna av landet. Den vuxnes valfrihet ska inte behöva begränsas av den egna kommunens gränser, utan valfriheten ska gälla även verksamheter i andra kommuner eller regioner. Behovet av formell vuxenutbildning kommer att präglas av en utveckling mot en högre grad av diversifiering. Utbildningsbehovet i en kommun eller region kommer snabbt att förändras. Ur detta perspektiv måste såväl bredden i utbudet som formerna ökas. En ökad mångfald på anordnarsidan möjliggör ett bredare kursutbud för kommunens invånare och regionens näringsliv, samt ett bredare ur- val av former. En ökad mångfald på anordnarsidan innebär också en bättre för- utsättning för kvalitetskonkurrens. En konkurrensutsättning av verk- samheter leder till ett ökat fokus på utveckling och lyhördhet för kundernas önskemål och behov. En ökad mångfald leder också till att hänsyn i högre utsträck- ning kan tas till mer specifika behov. I valet mellan konkurrens eller specialisering kan vissa anordnare välja att anpassa sin verksamhet för särskilda målgrupper. Utbildning för vuxna är ett verksamhetsområde som har en kom- mersiell marknad även vid sidan av den av kommunerna upphand- lade verksamheten. Företag upphandlar utbildning för sina anställda och staten upphandlar utbildning genom t.ex. Arbetsmarknads- verket och . Ett nytt system för vuxenutbildning I råder etableringsfrihet i fråga om genomförande av utbildning för vuxna. Det står vem som helst fritt att erbjuda och arrangera kurser och andra utbildningar för vuxna studerande. Privata aktörer har dock inte rätt att sätta och utfärda betyg. Denna rätt är förbehållen kommuner och landsting, , Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) och Kriminalvården. Samtliga dessa aktörer, utom Kriminalvården, kan också använda sin betygsrätt vid genomförande av uppdragsutbildning. Vid upphandling av utbildning från såväl myndigheter som före- tag, anses betygsrätten utgöra ett konkurrensmedel. Det finns också en större efterfrågan på betygssatt utbildning än vad som erbjuds av det offentliga skolväsendet för vuxnaTPF22FPT. Detta leder till en kon- kurrensfördel för ovan nämnda utbildningsanordnare jämfört med andra privata aktörer. Ett konkurrensförhållande där offentliga aktörer kan kombinera sina verksamheter på ett sådant sätt att myndighetsrollen ger den offentliga aktören fördelar på en konkurrensutsatt marknad har pekats ut som olämpligt av KonkurrensverketTPF23FPT. anser att lagstiftaren bör se till att sådana förhållanden inte uppstår. Rent generellt leder en ökad konkurrens på en marknad till en ökad kvalitet. Aktörerna måste erbjuda högsta möjliga kvalitet för aktu- ellt pris för att locka kunder. Detta gäller även för den formella vuxenutbildningen. En utbildningsmarknad där fristå- ende aktörer själva kan utforma sina verksamheter för att attrahera studerande kommer att leda till en kvalitetshöjning. Frivux måste också jämföras med dagens vuxenutbildning på entreprenad. Ett antal entreprenadföretag upplever att korta avtals- tider samt oklara upphandlingsrutiner leder till en osäker situation, samt en ovilja att satsa på kvalitetshöjande åtgärder som t.ex. fort- bildning. En fristående anordnare med samma rättigheter och möjligheter som den kommunala anordnaren kan själv planera sin verksamhet, och säkra sin existens genom att hålla en hög kvalitet och på egna meriter attrahera vuxenstuderande. 22TP PT Rätten att sätta och utfärda betyg, Ds 2005:35. 23TP PT Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, SOU 2000:11. Ett nytt system för vuxenutbildning 1.2.6Den enskilde individen i fokus När ett nytt system för vuxenutbildning införs måste den främsta målsättningen för detta system vara att förbättra den enskilde individens möjligheter att studera och delta i det livslånga lärandet. Rätten för den enskilde individen att själv välja innehåll, form och anordnare ska vara vägledande i systemet för fristående vuxenutbild- ning. ska detta inte innebära att den enskilde individen lämnas ensam och utan stöd i sina val. De flesta vuxna har en klar uppfattning om sin situation och sina målsättningar, men att över- sätta detta i utbildningstermer är inte lätt. Den enskilde individen ska få hjälp och stöd av det allmänna så att han eller hon får bästa underlaget för att göra sina fria val. 1.2.7Ett system i balans Systemet för fristående vuxenutbildning ska ha den enskilde indi- videns behov och önskemål i centrum. Det finns dock fler aktörer som systemet måste ta hänsyn till, främst kommunerna och de fri- stående anordnarna. Systemet måste balansera intressena från den enskilde individen, kommunen och den fristående anordnaren. kan inte systemet fullt ut tillvarata alla de tre aktörernas primära intresse, utan en avvägning måste göras. Den enskilde individen ska i så stor utsträcknings som möjligt kunna göra fria val rörande innehåll, form och anordnare. Kom- munen måste ha rimliga planeringsmöjligheter för sin formella vuxen- utbildning, både i fråga om övergripande inriktning och omfattning. Den fristående anordnaren måste ha rimliga förutsättningar för att kunna göra en bedömning av förutsättningarna för etablering och långsiktig verksamhetsutveckling. Den formella vuxenutbildningens framtida kontext kommer att präg- las av snabba förändringar och ett brett spektra av behov. Vuxen- utbildningen ska också kunna fungera i olika roller, och mot olika målgrupper. Det blir därför av största vikt att Frivux är så flexibelt och öppet till sin struktur att det klarar snabba förändringar. Min uppfattning är att det finns en inneboende rörelse i vuxen- utbildningens praktik. En historisk tillbakablick visar tydligt att Ett nytt system för vuxenutbildning vuxenutbildningen varit synnerligen anpassningsbar och flexibel till de olika krav som ställts på den. Ett nytt system för vuxenutbild- ning får inte hämma denna kraft, utan stödja den. Ett sätt att åstadkomma detta är att balansera systemets element av styrning och förutsättningsskapande. Min målsättning är att systemet för fristående vuxenutbildning ska vara styrande där det krävs för att uppnå målen för statens stöd till vuxenutbildningen samt för att tillvara ta den enskilde individens intressen, och ge förutsättningar för vuxenutbildningens fortsatta utveckling på lokal och regional nivå. Dagens vuxenutbildningssystem ger kommuner och ett fåtal ut- bildningsaktörer stora rättigheter och konkurrensfördelar. Denna snedfördelning ska balanseras inom Frivux. Avsikten är inte att åstadkomma en ny snedfördelning med större rättigheter och kon- kurrensfördelar till fristående anordnare. I händelse av tveksamheter vid avvägningar inom systemet ska tankarna kring likvärdighet och konkurrensneutralitet vara vägledande. 1.2.10Terminologi och omfattningen av Frivux Utredningens förslag: Termerna vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare ersätts med allmän utbildning för vuxna, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Förkortningarna komvux, särvux och sfi utmönstras ur lagstift- ningen. Formell vuxenutbildning ska användas som samlingsnamn för dessa skolformer. Bestämmelser som enligt gällande regel- verk riktar sig till styrelsen för utbildningen ska i stället riktas till kommunen. Enskilda får vara anordnare av samtliga skolformer inom den formella vuxenutbildningen, om de har beviljats tillstånd. Detta gäller dock inte allmän utbildning på påbyggnadsnivå som finan- sieras med statliga medel enligt beslut av .