sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — I detta arbete ingick bland annat att överväga behov av gemensamma principer för den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer och att pröva hur staten skulle kunna underlätta för ideella organisationer Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten att finansiera sin verksamhet på andra sätt än via bidrag.TPF46FPT fick utredningen dessutom tilläggsdirektiv att närmare under- söka vilka typer av villkor som ställs i bidragsgivningen till ideella organisationer och vilka effekter dessa får för såväl föreningslivet som samhället i övrigt. I denna analys skulle särskilt organisatio- nernas självständighet och oberoende beaktas.TPF47FPT Slutligen uppdrogs utredaren att: undersöka om det är möjligt att öka andelen villkorslösa stats- bidrag, minska antalet villkor för statsbidragen eller revidera de villkor som ställs för att bl.a. finna en bättre avvägning mellan statens behov av kontroll och föreningarnas behov av integritet och självständighet. I detta ingår att bedöma vilka konsekvenser dessa åtgärder kan få samt att föreslå hur statens behov av kontroll skall tillgodoses. Som särskild utredare i utsågs kanslichef . Utredningens betänkande, Rörelser i tiden, lämnades i september 2007.TPF48FPT I frågan om den statliga bidragsgiv- ningen till ideella organisationer stödde utredningen i allt väsentligt Statskontorets rekommendationer, om än med påpekandet att sektorns olika delar har olika behov och att staten därmed bör avstå från att försöka strömlinjeforma sina olika bidragssystem. Vidare föreslogs följande generella principer vid valet av bidragsform: Om bidraget är avsett att stödja organisationens roll som intresseorganisation är organisationsbidrag en lämplig form. Organisationsbidraget går inte att resultatstyra i någon egentlig mening och är heller inte avsett för detta. Avser bidraget att stödja medlemmarnas aktiviteter eller att ge service till såväl medlemmar som icke-medlemmar är verksam- hetsbidrag en lämplig form. Är verksamheten av tillfällig och begränsad karaktär är projektbidrag en lämpligare bidragsform. Dessa bidrag ska kunna resultatstyras. Om syftet är att stödja organisationens roll som producent av tjänster utgör uppdragsersättning ett lämpligt alternativ till bidrag.TPF49FPT 46TP PT Kommittédirektiv 2005:117, Den statliga folkrörelsepolitiken . 47TP PT Kommittédirektiv 2007:7, Tilläggsdirektiv till . 48TP PT SOU 2007:66, Rörelser i tiden. Slutbetänkande av utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken . 49TP PT Ibid., s.17–18, 113. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Enligt måste det finnas utrymme både för organisations- och verksamhetsbidrag i statens stöd till förenings- livet. Organisationsbidrag bidrar till den grund av långsiktigt inriktad kärnverksamhet som varje självständig organisation vilar på och utgör följaktligen en grundförutsättning för att andra typer av bidrag ska fungera väl i organisationen. kunde dock inte stödja tilläggsdirekti- vens resonemang om fler s.k. villkorslösa bidrag eller att minska antalet villkor för statsbidrag till ideell verksamhet. Huvudför- klaringen var att utredaren inte fann något nämnvärt intresse hos de ideella organisationerna själva för renodlade organisations- bidrag utan någon form av villkor knutna till stödet. Tvärtom visade flera studier att den ideella sektorns sammanslutningar önskade en kombination av verksamhetsbidrag och organisations- bidrag där ett stöd för deras existens förenades med medel knutna till deras faktiska verksamhet. Genom organisationsstödet ska det vara relativt fritt för organisatio- nerna att själva kunna bestämma vilken verksamhet man vill bedriva. Om det kopplas till ett verksamhetsstöd kan också staten få sina krav på verksamheten tillgodosedda.TPF50FPT Sammanfattningsvis kan det således konstateras att frågan om att minska antalet bidrag i statens idrottspolitik ingår i en större och i hög grad aktuell diskussion om statens förhållningssätt till den ideella sektorn. Ett antal utredningar har analyserat ämnet och även om perspektiven har varit olika, har den grundläggande frågan varit och förblivit en och samma: hur kan stödformer utformas som både säkerställer statens behov av (resultat-)styrning och före- ningslivets intresse av självständighet? Av Statskontorets och Folk- rörelseutredningens analyser att döma, är svaret att man ska försöka balansera statens och civilsamhällets behov mot varandra. Statens behov av styrning och kontroll ska tillgodoses genom att det ska finnas tydliga mål kopplade till det statliga stödet. Därtill ska resultaten följas upp oavsett bidragsform. De frivilliga organi- sationernas oberoende ska på motsvarande sätt säkras genom att åtminstone vissa av deras bidrag ska vara förhållandevis fria och ha som syfte att främja deras existens och kärnverksamhet. Strategin kan sammanfattas som att staten ska försöka finna en rimlig avväg- ning mellan stödformer av karaktären tack för att ni finns med bidrag enligt modellen tack för vad ni åstadkommer. 50TP PT Ibid., s. 127. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten 10.5.2En analys av idrottspolitikens bidragsstruktur I detta avsnitt diskuteras den statliga idrottspolitikens olika stöd- former. Analysen vägleds av två frågor. Den första frågan handlar om bidragsstrukturens utformning i förhållande till spänningen mellan statlig styrning och idrottsrörelsens självbestämmande. Ger RF en rimlig karakteristik av statens idrottspolitik? Finns det skäl att beskriva bidragsformer och bidragsvillkor i termer av detalj- reglering och öronmärkning, eller finns det tvärtom utrymme för idrottsrörelsen att själv påverka användningen och inriktningen av statens stöd? Den andra frågan handlar om – i enlighet med utred- ningsdirektiven – huruvida det finns bidrag eller bidragsvillkor som kan slopas eller förenklas i syfte att ytterligare stärka idrottsrörel- sens autonomi i förhållande till staten. Analysen tar sin utgångspunkt i Statskontorets och Folkrörel- seutredningens perspektiv och synpunkter. På ett principiellt plan innebär detta att vi delar uppfattningen att det måste finnas utrymme för olika bidragsformer i statens stöd till föreningslivet samt att graden av styrning måste vara kopplad till valet av bidragsmodell och dess syfte. Därtill stödjer vi principen att orga- nisationsbidrag (tack för att ni finns) bör ges som långsiktigt stöd till ideella organisationers kärnverksamhet eftersom det skapar grundförutsättningar för att andra bidragsformer (tack för vad ni åstadkommer) ska fungera. Det kan tilläggas att frågor rörande bidragens återrapportering och resultatbedömning inte kommenteras här, utan behandlas i avsnitt 10.7 i samband med förslag till ny modell för uppföljning av statens idrottspolitik. I tabell 10.2 redovisas de olika bidragen i statens stöd till idrot- ten . Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Tabell 10.2 Statens stöd till idrotten budgetåret 2008TPF Belopp (SEK) Anslag över statsbudgeten () Verksamhet av gemensam natur inom idrottsrörelsen Bidrag till specialidrott inom gymnasieskolan Bidrag för olympisk och paralympisk verksamhet (40 000 000) (5 500 000) Anslag över statsbudgeten () 1 394 490 000 1 982 463 000 Som tabellen visar, är statens stöd till idrotten för- delat över sammanlagt tio skilda bidragsposter. Antalet bidrags- poster har varit förhållandevis under det senaste decen- niet. Tydligt är även att bidragens storlek är mycket olika. Det största enskilda bidraget – – är resultatet från idrottsrörelsens vinstdelning med AB . Den minsta bidragsposten utgör som reger- ingen förfogar över. Det finns många sätt att jämföra, kategorisera och bedöma graden av statlig styrning i de olika bidragsformerna. Vi har valt att utgå från Statskontorets klassificering av olika bidragstyper. Frågan blir därmed i vilken utsträckning idrottsstödets tio bidrag kan in- ordnas i de övergripande kategorierna organisations-, verksamhets- och projektbidrag. 51TP PT Notera att det i denna tabell ingår anslag till . Detta bidrag har inte tagits med i tidigare diskussioner om statens stöd till idrotten. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Organisationsbidrag i statens idrottspolitik Som beskrivs ovan, utgör organisationsbidrag en bidragsform med huvudsakligt syfte att stödja ideella sammanslutningars roll som intresseorganisationer, deras existens och kärnverksamhet. Bidragen kännetecknas av att de är generella och att medel även kan utnyttjas för administrationskostnader. Utmärkande är dessutom att statens målformuleringar för organisationsbidrag ska vara över- gripande och den statliga resultatstyrningen låg. Två poster i statens idrottsstöd passar väl in i denna beskrivning. Den första är de medel ut statsanslaget som avsätts för verksamhet av gemensam natur. Beloppet uppgår till . Som namnet indikerar, är bidragsposten av allmän karaktär och utnyttjas av RF till alltifrån kanslikostnader till elitstöd och FoU-verksamhet. Merparten av pengarna reserveras dock för s.k. basbidrag åt specialidrottsförbunden. Vidare gäller att regeringens målformuleringar – helt i enlighet med organisations- stödets princip – är allmänt hållna och huvudsakligen en markering av att stödet ska främja integration, jämställdhet och god etik. RF har följaktligen stor frihet att självständigt fördela stödet. En andra bidragspost inom denna kategori är de som tillförs via AB i form av ett generellt spel- bidrag. Bidraget är helt villkorslöst. Den statliga styrningen är följ- aktligen obefintlig. Verksamhetsbidrag i statens idrottspolitik Med verksamhetsbidrag avses stöd som är riktat till en eller flera aktiviteter/verksamheter som en organisation bedriver. Enligt kännetecknas denna bidragsform av att staten ska kunna ställa tydliga krav på motprestation från bidrags- mottagaren. Målen för bidragen bör dessutom vara detaljerade och mätbara.TPF52FPT Av idrottsanslagets olika poster är det framförallt två som kan karakteriseras som verksamhetsbidrag av större omfattning. Det första är vinstdelningssystemet med AB . Detta bidrag uppgår till och är i enlig- het med beslut av öronmärkt för det lokala förenings- 52TP PT SOU 2007:66, s. 113, 116. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten livets barn- och ungdomsverksamhet.TPF53FPT Denna avgränsning framgår även av regeringens särskilda mål för bidraget, vilket är att flickor och pojkar mellan ska ha goda möjligheter att utöva gemensam idrottsverksamhet. Att bidraget är reserverat för lokala föreningars barn- och ung- domsverksamhet är en begränsning av idrottsrörelsens handlings- utrymme. I övrigt är styrningen måttlig. Merparten av bidraget tillförs nämligen det lokala idrottslivet i form av statligt LOK-stöd, det vill säga en bidragsmodell vars utformning RF själv ansvarar för efter riksdagsbeslut . Dessutom finns det inga begränsningar för hur de lokala föreningarna ska använda bidraget. Den andra mer omfattande bidragsposten inom detta område utgörs av de medel som tillförs via Utbild- ningsdepartementet. har namnet särskilt verksam- hetsstöd och ska enligt regeringens regleringsbrev utnyttjas till studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet.TPF54FPT uppgår detta stöd till . Det främsta kännetecknet för projektbidrag är att stödet ska vara tillfälligt. I övrigt menar att staten i frågor rörande mål och styrning ska tillämpa samma principer som för verksamhetsbidrag. De statliga målen bör följaktligen vara tydliga, detaljerade och mätbara. Endast en post i statens stöd till idrotten har karaktären av ett tidsmässigt avgränsat projekt: satsningen Idrottslyftet. Bidraget uppgår till . Kännetecknande är vidare att RF fick full frihet att självständigt utforma sina egna mål och prioriteringar. I detta avseende kan såle- des Idrottslyftet betraktas som ett steg mot ökad självständighet jämfört med föregångaren Handslaget, där regeringen formulerade satsningens övergripande mål. 53TP PT Prop. 1995/1996:169, Sammanslagning av och AB Tipstjänst m.m. 54TP PT Regleringsbrev för avseende anslagen 25:13 och 25:16 inom utgiftsområde 16. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten Därmed återstår fem bidragsposter. De avser anslag för att mot- verka dopning, till idrottsforskning, riksidrottsgymnasierna, olym- pisk/paralympisk verksamhet samt särskilda medel till regeringens disposition. Gemensamt för bidragsposterna är att de är relativt små (tillsammans utgör de av det totala idrotts- stödet) och riktade till särskilt utpekade områden (verksamhets- bidrag). I jämförelse med tidigare nämnda – och större – bidrag framstår dessa följaktligen som potentiella kandidater till vad som är att betrakta som onödiga öronmärkningar i statens bidragsgiv- ning till idrottsrörelsen. Det finns därför skäl att studera dem närmare. Är de nödvändiga som särredovisade stödformer i idrot- tens statsanslag eller finns här möjlighet att förenkla bidragsstruk- turen genom att en eller flera av dessa poster slopas och att peng- arna istället hänförs till den övergripande budgetposten av gemen- sam natur? Bidragens utformning och villkor har diskuterats ingående i utredningen. Trots ambitionen att minska antalet stödformer till idrotten, har vi kommit fram till slutsatsen att samtliga bidrag bör bestå. Skälen till vår bedömning varierar från fall till fall. Bidraget till regeringens disposition används huvudsakligen för vissa internationella åtaganden och som en buffert åt regeringen för specifika eller oförutsedda utgifter. storlek har vari- erat betydligt . Högst – hela – var posten 2004 vilket sammanhängde med att regeringen prövade och fattade separata beslut om bl.a. talangsats- ningar, /Paralympics samt ett tänkt bidrag till ett riksidrotts- museum. Huvuddelen av dessa bidragsposter redovisas numera direkt i regleringsbrevet eller fördelas via RF. uppgår posten till . Enligt vår bedömning är det rimligt att regeringen har möjlighet att disponera vissa egna resurser inom idrottsområde. Därtill har regeringen vissa specifika utgifter för bland annat internationella idrottsfrågor. Av detta följer att bidragsposten bör bestå. Två poster bör framförallt kvarstå eftersom de tillfaller verk- samheter utanför idrottsrörelsen. En av dessa är bidraget till idrottsforskning. Bidraget – som minskat från 20 miljo- ner kronor till – tillförs ). Den andra bidragsposten avser medel till specialidrott inom gymnasieskolan. Detta bidrag uppgår för när- Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten varande till och utgör ett statligt stöd till de kommuner som ansvarar för utbildningen vid landets 60 riks- idrottsgymnasier. Båda dessa bidrag går således till olika former av offentlig verksamhet. De ligger därmed utanför vad som kan betraktas som verksamhet av gemensam natur inom den frivilligt organiserade idrottsrörelsen. Detta talar för att utgifterna ska förbli särredovisade och att bidragens storlek ska avgöras av regeringen och därmed inte avvägas i förhållande till statens stöd till frivilligt organiserad idrottsverksamhet. Till detta kan läggas att 1995 beslutade att RF ska fördela stödet rörande Riksidrotts- gymnasierna men att det åligger regeringen att fastställa omfatt- ningen av den interkommunala ersättningen för ordinära utbild- ningskostnader vid dessa gymnasier.TPF55FPT Ytterligare skäl till att behålla särredovisningen av bidraget till idrottsforskning ges i avsnitt 10.7 som behandlar förslag till ny modell för uppföljning av statens idrottspolitik. för insatser mot dopning bör framförallt bestå för att markera regeringens särskilda ansvar för antidopningsfrågor. Det operativa arbetet mot dopning inom idrotten bedrivs av idrottsrörelsen själv. RF är den av idrottsrörelsen och staten utpekade nationella antidopningsorganisationen. Förutom dop- ningkontroller, analysverksamhet, informationsspridning och utbildningsinsatser inom landets gränser, deltar RF i ett omfat- tande internationellt samarbete. Detta sker både inom ramen för de internationella specialidrottsförbundens verksamhet och genom () som samordnar och leder arbetet med att stärka idrottens regelverk i antidop- ningsfrågor. RF är dock inte ensam aktör på området. Även som nation deltar i olika former av mellanstatligt samarbete. Som exem- pel kan nämnas konvention mot dopning inom idrotten och dess tilläggsprotokoll, internationella konvention mot dopning inom idrotten och International Anti- Doping Arrangement (IADA). Därtill beslutar regeringen om bidrag till verksamheten i . deltar även i utnämningar av företrädare för europeiska regeringar i och exekutivkommitté samt i utarbetandet av instruktioner för dessa ledamöter. En förklaring till att såväl som andra nationer valt att aktivt engagera sig i internatio- 55TP PT Prop. 1994/95:100, bilaga 14. Förslag till statsbudget för /96. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten nella antidopningsfrågor inom idrotten är behovet av att utveckla en gemensam och hög nivåstandard på det nationella antidopnings- arbetet. Därtill finns behov av att samverka med idrottsrörelsen internationellt för att nå ökad harmonisering av regelverket inom idrotten och säkerställa att detta regelverk upprätthålls med stöd från regeringarna. Arbetet mot dopning är således utpekat som en statlig ange- lägenhet. Uppföljning av och andra staters efterlevnad av de internationella antidopningskonventionerna inom och är viktigt. Därtill kräver åtaganden i det mellanstatliga samarbetet fortlöpande insatser från regeringen och . I detta ligger även arbetet inom IADA och stödet till . Även om internationella åtaganden i kampen mot dop- ning inom idrotten främst berör verksam- het, finns det således mellanstatliga åtaganden där staten har ett tydligt ansvar. Av detta följer att det bör förbli en uppgift för regeringen att säkerställa att behövliga medel anslås för antidop- ningsarbetet i . Att den statliga finansieringen av antidop- ningsverksamheten särredovisas i en egen anslagspost utgör dess- utom en tydlig markering av statens ansvar i frågan. 10.5.3Statens stöd till olympisk och paralympisk verksamhet Därmed återstår endast bidragsposten för olympisk och paralympisk verksamhet. Bidraget uppgår till 45,5 miljoner kro- nor. Merparten, , tillfaller och används till förberedelser och deltagande i , talangutveckling och administration. tillfaller för förbe- redelser och deltagande i Paralympics. SOK och SHIF rekvirerar sina medel via RF men det är regeringen som fastställer bidrags- ramen. för olympisk och paralympisk verksamhet utgör ett känsligt ämne i svensk idrottspolitik. Att regeringen pekat ut just dessa två idrottsevenemang som särskilt viktiga och förtjänta av ett eget statligt stöd är förhållandevis okontroversiellt. Däremot har RF ifrågasatt att bidragsposten innehåller medel till ett talangutvecklingsprogram i SOK:s regi. Detta har av RF upp- fattats som ett avsteg från principen att den egna organisationen Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten ska pröva alla frågor som rör statens stöd till idrotten. Dessutom har stödet skapat olika förutsättningar för olika specialidrottsför- bund. Det senare sammanhänger med grundläggande skillnader mellan RF och SOK i fråga om sammansättning, beslutsstrukturer och arbetssätt. Det finns därför skäl att inleda analysen med en kort beskrivning av dessa organisatoriska skiljelinjer. En första dimension handlar om vilka som utgör de två organi- sationernas medlemmar. SOK består av de 35 specialidrottsförbund som ingår i det olympiska programmet (s.k. OSF).TPF56FPT RF utgör på motsvarande sätt en samlingsorganisation för 68 specialidrotts- förbund. Det finns således idrotter vilka ingår i RF men inte i SOK. Av detta följer att ett statligt talangstöd som tillfaller SOK kom- mer vissa idrotter till del – men inte andra. En andra dimension handlar om vilket inflytande olika special- idrottsförbund har i de båda organisationerna. På tillämpas principen: ett förbund – en röst. På RF-stämman fördelas rösterna istället proportionerligt i förhållande till specialidrotts- förbundens föreningsantal. Detta innebär att de SF som ingår i båda organisationer även har olika grad av inflytande i dessa. Som exempel kan nämnas att hade sju röster RF-stämma medan endast hade en röst. På hade de däremot en röst vardera. Att styrkeförhållandena mellan olika specialförbund skiljer sig åt mel- lan de båda organisationerna påverkar förutsättningarna för hur verksamheten utformas. En tredje dimension handlar om hur de två organisationerna utformar sitt elitstöd. I RF ingår elitstödet huvudsakligen som en del av basbidraget till specialidrottsförbunden (jfr kap. 9.5).TPF57FPT Och eftersom specialidrottsförbundens bidrag fördelas utifrån ett antal storlekskriterier, är förutsättningarna att få medel till elitverksam- het direkt kopplade till förbundens relativa storlek i avseenden som antalet föreningar, aktiva medlemmar, utbildningsinsatser m.m. I SOK fördelas stödet istället efter bedömningar av de enskilda akti- vas (eller lagens) potential och behov. Eftersom stödet utgör ett komplement till de olympiska förbundens egna insatser – och SOK har ambitionen att elitaktiva i olika olympiska idrotter ska ges lik- 56TP PT I SOK ingår även ett antal s.k. recognised (erkända) SF vars idrotter inte ingår i OS- programmet men som ändå fått ett officiellt godkännande av IOK. Dessa förbund saknar dock rösträtt på och har således inte betydelse för denna jämförelse av SOK och RF. 57TP PT Visserligen görs även kompletterande insatser inom ramen för förbundets Elitidrottscentrum (EIC) men dessa kan i ekonomiska termer inte jämföras med stödet via SF-bidraget. Förslag till ny inriktning på statens stöd till idrotten värdiga förutsättningar – tvekar man inte heller att ge ett större ekonomiskt stöd till aktiva och lag i ekonomiskt resurssvaga idrotter. Detta är ett förhållningssätt som väcker blandade känslor. Mest positiva är givetvis små olympiska förbund med knappa resurser via RF och begränsade möjligheter till kompletterande marknadsintäkter. För dessa förbund kan SOK:s fördelningsprin- ciper utgöra hela grundförutsättningen för att de alls ska kunna bedriva talangutveckling. För de SF som däremot skulle ha gynnats av andra fördelningsprinciper – exempelvis en fördelning enbart utifrån storlek – är SOK:s system inte alltid lika uppskattat. Enligt RF är bidraget till olympisk/paralympisk verksamhet ett exempel på den form av öronmärkning som staten bör undvika. Detta framgår inte minst i den tidigare nämnda finansieringsut- redningens rapport, där hela det statliga talangstödet till SOK karakteriseras som en temporär satsning och utan stöd i regering- ens egen förordning. Rapportens slutsats är således att det är hög tid för staten att börja tillämpa gällande regelverk med följden att statens stöd till idrottsverksamhet i sin helhet utbetalas till RF.TPF58FPT SOK framhåller i sin tur, i ett yttrande över finansieringsutred- ningens förslag, att ett riktat stöd till SOK från regeringen är en logisk följd av den egna organisationens självständighet.TPF59FPT Ett andra – närliggande – problemområde utgör bidragets bety- delse för samarbetsformer, rollfördelningar och ansvarområden mellan idrottsrörelsens olika s.k. stödorganisationer (RF, SOK och ). I detta sammanhang kan nämnas att framförallt relatio- nen mellan RF och SOK varit föremål för närmast kontinuerlig debatt . En rad skilda utredningar har på RF:s initiativ analyserat parternas interna struktur, roller och arbets- former. Därtill har förslag till samgåenden väckts men alltid avvisats och vanligen utmynnat i olika former av sam- arbetsavtal. Diskussionen om rollfördelningen mellan RF och SOK fanns således långt innan staten valde att bevilja särskilda medel till SOK:s talangprogram. kan det inte förnekas att statens bidrag stärkt SOK:s operativa roll och ställning inom idrottsrörel- sen. Som visats ovan, innehåller frågan om statens stöd till det olym- piska och paralympiska en rad dimensioner.