sou · GWB388 · 2008-10-14 00:00:00 — En autentisk version av en författning förutsätts inte bara innehållsmässigt överensstämma med vad som har beslutats. Även formen kan ha betydelse för frågan om autenticitet. Enligt en allmän ståndpunkt måste en eventuell officiell elektronisk version av en författning uppfylla samma krav på exakthet både vad gäller innehåll och form som den tryckta versionen av en författning gör . Om det ska finnas två officiella versioner – en i pappersform respektive en i elektronisk form – så måste versionerna helt överensstämma med varandra.TPF8FPT Som skäl för ett strikt krav på exakthet har bl.a. framförts en rent konstitutionell synpunkt. De organ som beslutar författningar har inte bara fattat beslut om innehållet som sådant utan också om hur innehållet ska presenteras. Bearbetning i efterhand av officiella versioner anses därför inte utan vidare kunna accepteras utan att det behöriga organet fattar beslut om det. Vidare kan en avvikelse i utformning påverka det materiella innehållet i enskilda bestämmelser på så sätt att dessa tolkas på ett visst sätt. Det har emellertid inte ansetts möjligt att fastställa någon klar gräns för vad som kan anses vara en rent redaktionell förädling och sådan förädling som kan påverka tillämpningen av en bestämmelse. 8TP PT Skr. 2003/04:168 s. 35 f. enlighet därmed anses en version av en författning som till sitt utseende avviker från den beslutade inte kunna ha officiell status eller betraktas som autentisk.TP F9FPT Utredningen instämmer i bedömningen att även formen, dvs. det sätt på vilket författningens innehåll presenteras, kan ha materiell betydelse. En given utgångspunkt måste därför vara att den autentiska versionen – oavsett om den är tryckt på papper eller elektronisk – både till form och innehåll ska överensstämma med den författning som i behörig ordning har beslutats. En autentisk, elektronisk version av en författning bör alltså presenteras för allmänheten på ett sådant sätt att den visuella upplevelsen i princip är densamma som för beslutsfattaren. Som redan nämnts finns det emellertid skillnader i möjligheten att styra presentationen av en elektronisk version och en pappersversion. Vid publicering av ett papper är det som står på pappret det som läsaren/användaren direkt har att utgå från. Vid elektronisk publicering är den information som användaren tar del av endast ett uttag ur en databas, en sammanställning av digitala data, formaterat och anpassat för att visas t.ex. på en bildskärm genom ett visst visningsprogram. Presentationen kan således variera beroende på vilken utrustning (hårdvara och mjukvara, t.ex. webbläsare) som användaren har tillgång till. Väljer man att gå över till ett elektroniskt kungörandesystem blir det alltså nödvändigt att acceptera att vissa avvikelser kan förekomma och att det inte på samma sätt som helt kan kontrolleras hur informationen slutligen presenteras. Enligt utredningen måste man emellertid även i ett elektroniskt system eftersträva en så hög grad av kontroll som möjligt över hur en författning presenteras till form och innehåll. Ställningstagandet har bl.a. betydelse för frågan om i vilket elektroniskt dokument- format en författning ska kungöras, se avsnitt 6.8.4. 6.3.4Tillförlitlighet/pålitlighet i dagens system Som framgått är dagens system för kungörande av författningar i princip pappersbaserat (se ovan avsnitt 2.5). Även om en författningstext upprättas i ett ordbehandlingsprogram och sparas i en elektronisk fil överförs den till pappersform i samband med beredning och beslut. Som framgått sker viss bearbetning av en 9TP PT Skr. 2003/04:168 s. 36. författningstext även efter regeringssammanträdet. Med hänsyn till de inslagen är det oundvikligt att fel kan uppstå i de kungjorda författningstexterna. I systemet ingår emellertid flera kontroller, och antalet fel är mycket litet. Den tryckta, kungjorda versionen av en författning saknar egenhändiga underskrifter men ska i övrigt vara en tryckt kopia av originalet. Det är det underskrivna exemplaret som arkiveras, men det är alltså inte det exemplaret som ligger till grund för beslut om trycklov. Som framgått kan vissa justeringar göras i ett sent skede i produktionsprocessen och det kan därför inte uteslutas att det förekommer skillnader mellan innehållet i underskrifts- exemplaret/originalet och i den kungjorda, autentiska versionen, även om sådana avvikelser torde vara mycket ovanliga. Härtill kommer det förhållandet att enbart underskriftsexemplaret arkiveras, vilket innebär att någon kopia av den autentiska versionen inte bevaras på lång sikt.TPF10FPT 6.3.5Tillförlitlighet/pålitlighet i ett elektroniskt system Dagens förfarande innebär att en författningstext kontrolleras av flera personer och det finns därför goda möjligheter att upptäcka t.ex. ett stavfel i texten. Sådana kontroller, som inte fullt ut kan ersättas med maskinella moment, minskar sannolikt med ett elektroniskt system. Å andra sidan reduceras typiskt sett risken för att det uppkommer fel i form av avvikelser mellan innehållet i den beslutade och den kungjorda versionen av en författning med ett elektroniskt kungörandesystem. Det elektroniska systemet innebär i sig att presentationen av den kungjorda författningen kan komma att avvika något från hur den beslutade versionen ser ut. Som angetts i det föregående måste det upprätthållas höga krav på exakthet både när det gäller form och innehåll, och den autentiska versionen ska i alla avseenden – så långt det är möjligt i en elektronisk miljö – överensstämma med den beslutade författningstexten. De avvikelser som man tvingas leva med i ett elektroniskt system kan minimeras genom olika typer av åtgärder och ska därför inte behöva ge upphov till några problem i praktiken. 10TP PT Annat än genom de s.k. pliktexemplaren som enligt lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument lämnas till vissa bibliotek. Enligt utredningen har det stor betydelse för kungörande- systemets trovärdighet att det tydligt framgår vilken version som är den autentiska och att det inte förekommer flera olika officiella versioner av en författning som mer eller mindre skiljer sig från den beslutade. Utredningens slutsats är att ett elektroniskt system kan bli minst lika pålitligt som det nuvarande systemet. Den elektroniska versionen kan uppnå en tillräcklig hög grad av tillförlitlighet för att kunna utpekas som den autentiska versionen. Det förutsätter emellertid bl.a. att säkerheten i systemet (härmed avses både driftsäkerhet och skydd mot angrepp och manipulation) är mycket god och att det sker en kontinuerlig utvärdering och uppdatering. Dessutom krävs goda rutiner i produktionsprocessen. Bedömning: Det är möjligt att uppnå tillräcklig säkerhet i ett elektroniskt system. Ett elektroniskt system för kungörande av författningar måste i alla avseenden hålla en mycket hög säkerhetsnivå. Enligt direktiven ska ett elektroniskt system klara av angrepp utifrån samt kunna garantera tillförlitligheten hos de uppgifter som läggs in och som hålls tillgängliga i systemet. I en elektronisk miljö synes det emellertid i praktiken inte möjligt att tala om fullständigt säkra system eller om garantier i egentlig mening. Tillgängligheten på Internet medför också att ett elektroniskt system kan bli utsatt för risker. Med hjälp av risk- och säkerhetsanalyser kan potentiella hot mot systemet identifieras och uppmärksammas. Sådana analyser måste förnyas med jämna mellanrum eftersom den s.k. hotmiljön snabbt kan förändras. Över huvud taget måste en kontinuerlig övervakning av säkerheten i systemet ske för att upprätthålla en god säkerhetsnivå. Säkerheten i IT-systemet måste vara så god att ingen användare kan luras till en förfalskad databas. Vidare måste författnings- texterna på alla tänkbara sätt skyddas från varje form av Det får inte vara möjligt för en användare att via anslutningen till Internet obehörigen komma åt det interna systemet. förutsätter kravet på tillgänglighet att åtkomsten till webbplatsen är god, och några längre avbrott kan inte accepteras. För att uppnå ett gott resultat krävs att säkerhetstänkandet omfattar olika nivåer och olika områden. I produktionsprocessen måste till exempel de fysiska föremål som finns för att lagra, bearbeta och i övrigt hantera digitala data (t.ex. datorer, cd-skivor m.m.) skyddas mot förstörelse och yttre påverkan i form av t.ex. brand och skadegörelse. Dessutom måste man ha goda rutiner för hur arbetet organiseras och information hanteras internt (t.ex. hur behörigheter förmedlas och kontrolleras, hur passerkort och nycklar disponeras, krav på kompetensutveckling och kunskaps- förmedling etc.). När författningarna väl har kungjorts på Internet måste de skyddas mot hot utifrån i form av t.ex. manipulation av innehåll och tillgänglighetsattacker, men även mot hot som avser annat än mänsklig påverkan, såsom naturkatastrofer. Det krävs också att ett avbrott, en ändring eller annan påverkan i kungörandesystemet snabbt upptäcks och åtgärdas. En god förmåga att lindra skadan/konsekvenserna av en incident är väl så viktig för systemets funktion och tillförlitlighet. Enligt utredningens uppfattning är det möjligt att med rimliga åtgärder och resurser uppnå en säkerhetsnivå som är tillräcklig för att säkerställa systemets funktion och tillförlitlighet. När det gäller lagar och förordningar kommer produktionsprocessen även att ske inom som redan lever upp till högt ställda säkerhetskrav och där säkerhetstänkandet är högt inom alla områden. Den inre säkerheten torde således inte utgöra något problem. Säkerhetsaspekterna bör dock föranleda särskilda överväganden om det redan under produktionsprocessen aktualiseras externa leveranser till eller från system. Så kan exempelvis bli fallet om vissa myndigheter – så som sker – ska kungöra sina författningar i SFS. Självfallet måste då de högt ställda säkerhetskraven beaktas och själva överföringen av de elektroniska dokumenten ske under betryggande former. bör ha ett ansvar för säkerheten när det gäller den dataserver som lagrar informationen på webbplatsen för SFS och dataservern bör vara särskild från andra dataserverar. Om något moment i arbetet i och kring det elektroniska kungörandet kommer att ske med hjälp av externa aktörer, måste säkerhets- aspekten särskilt beaktas, inte minst vid upphandlingen av tjänsterna och vid bedömningen av formerna för samarbetet. Genom en teknisk lösning som gör det möjligt att snabbt upptäcka och spåra ändringar i informationen på webbplatsen är det möjligt att trygga en god tillförlitlighet av de kungjorda författningarna. I syfte att hindra längre avbrott och därmed otillgänglighet av författningarna bör det finnas flera back-up kopior av författningarna (säkerhetskopior) samt en extra uppsättning av den utrustning och programvara som krävs för ett återställande. Tillsammans med nuvarande bestämmelser om vad som ska gälla i en nödsituation (kungörande på annat sätt, t.ex. via TV eller i en tryckt författningssamling) och en kontinuerlig översyn av säkerheten i systemet genom risk- och säkerhets- analyser, bör ett elektroniskt system kunna uppnå en god säkerhetsnivå som garanterar allmänheten en god tillgänglighet av autentiska författningstexter. Under de angivna förutsättningarna är det utredningens bedömning att det går att uppnå den säkerhet som krävs i ett system för elektroniskt kungörande av författningar, både när det gäller driftsäkerhet och skydd mot olika former av störningar. Bedömning: Det är möjligt att säkerställa ett långsiktigt bevarande av författningar i ett elektroniskt system för kungörande. Beslutade och kungjorda författningar måste kunna bevaras på ett sådant sätt så att det finns möjlighet att ta del av dem. För att uppfylla kraven på arkivering måste varje författning bevaras i sitt ursprungliga skick och i ett beständigt format. Det finns olika sätt att långtidsbevara, eller arkivera, elektroniska dokument. Det bör då hållas i minnet att det elektroniska dokumentet inte står på egna ben som en pappershandling gör (se ovan avsnitt 3.2.1 angående jämförelsen). En elektronisk handling kan inte läsas i den form som den lagras på databäraren. Ett meningsfullt innehåll skapas först när den fysiska representationen avkodas och tolkas i flera led och presenteras med hjälp av datorutrustning och program. För att någon ska kunna ta del av den elektroniska handlingens innehåll krävs att de digitala data som utgör handlingen är läsbara även i då tillgängliga system. Det krävs därför bl.a. att dokumentation om det elektroniska systemet som handlingen skapats i bevaras. Dokumentationen ska fortlöpande kompletteras och hållas aktuell.TPF11FPT Enligt föreskrifter och allmänna råd om upptag- ningar för automatisk databehandling, RA-FS 2003:2, ska arkiv- exemplar av en ADB-upptagning fortlöpande framställas, hanteras och vårdas så att den fysiska och logiska kvaliteten bibehålls. För långtidslagring av ADB-upptagningar ska myndigheten välja format och databärare med hänsyn till livslängd, vårdbehov, klimatkrav, bevarandetid samt informationens tillgänglighet. Vid överföringen av ADB-upptagningen till databärare för långtidslagring ska två arkivexemplar framställas.TPF12FPT Som framgått i det föregående (avsnitt 3.4) binder föreskrifter inte . I stället finns det särskilda regler som styr hur elektroniska handlingar ska bevaras inom . Ett problem som utredningen uppfattar som olöst är hur ett elektroniskt signerat dokument på lång sikt kan behålla den särskilda status som den elektroniska signaturen skänker dokumentet. anses en elektronisk signatur som längst kunna gälla i ungefär . kan äktheten verifieras och därigenom garanteras. Därefter krävs någon form av uppdatering av den elektroniska signaturen, vilket kan innebära ett omfattande arbete. Av bland annat det skälet anser utredningen att det inte är lämpligt att föreslå ett användande av elektroniska signaturer i ett elektroniskt system för kungörande av författningar, se nedan under avsnitt 6.8.6. PT Se 2006:1, Elektroniskt underskrivna handlingar, s. 14 och bl.a. 4 kap. 5 § RA-FS 2003:2. PT 5 kap. 1 § och 5–6 §§, RA-FS 2003:2. Utredningen kan konstatera att möjligheterna att bevara elektroniska handlingar är i princip lika goda som möjligheterna att bevara pappershandlingar. Det kräver dock något mer arbete och väl genomtänkta rutiner. Det är därför viktigt att frågor om långsiktigt bevarande tas i beaktande redan vid utvecklingen av ett elektroniskt system för kungörande av författningar. 6.6Ett elektroniskt system bör införas Förslag: Kungörandet av lagar och förordningar ska ske i SFS som publiceras elektroniskt på Internet. Efter en genomgång och bedömning av de krav som kan och bör ställas på ett system för kungörande av författningar har utredningen funnit att det är både möjligt och lämpligt att kungöra lagar och förordningar elektroniskt i . De tekniska förutsättningarna finns för att skapa ett väl fungerande elektroniskt system, det visar inte minst det förhållandet att flera andra länder redan har övergått till sådana system. Tekniken sätter egentligen inga gränser när det gäller att utforma systemet i enlighet med den kravprofil som bör finnas. Med rimliga åtgärder och resurser kan författningar kungöras elektroniskt på ett sätt som är minst lika säkert och tillförlitligt som dagens system. Vid valet av metod för kungörande bör tillgängligheten ges särskild betydelse. Själva grundtanken med kungörandet av författningar är ju att ge den autentiska versionen en så stor spridning som möjligt. Som konstaterats i det föregående skulle en författningssamling som publiceras på Internet nå minst lika många människor som dagens tryckta version, sannolikt betydligt fler. Den goda tillgången till Internet skulle göra det enkelt att ta del av författningstexten. Dessutom skulle flexibiliteten förbättras. Var och en skulle via en uppkopplad dator kunna ta del av författningarna oberoende av tid och plats. Det framstår som angeläget att kungörandet knyter an till det som allt fler uppfattar som det vanliga sättet att söka information, nämligen via Internet. Det finns inte något som tyder på att den utvecklingen inte skulle hålla i sig eller att Internet inom överskådlig tid skulle ersättas av något annat medium för informationsförmedling eller i vart fall på en återgång till ökad pappershantering. Snarare är det så att utvecklingen pekar i riktning mot än mer Internetbaserad kommunikation och informations- förmedling, där allt fler kommer att behärska relevanta sök- tekniker. Det är därför ett rimligt antagande att SFS om den publicerades elektroniskt, skulle användas av fler personer som söker efter författningstexter än vad som sker . Det kan visserligen sägas att det är fullt möjligt att få tillgång till författningar via Internet. Staten bidrar genom rättsinformationssystemet med elektronisk information om författningstexter. Det är emellertid inte fråga om ett kungörande av den autentiska författningen, något som ju sker genom den tryckta versionen av SFS. Enligt utredningens uppfattning är denna ordning inte fullt tillfredsställande eftersom den innebär att statens elektroniska information inte avser den autentiska, fullt tillförlitliga versionen av författningen och därmed inte säkert återger författningens officiella innehåll. Det förhållandet att SFS kungörs och förmedlas i en autentisk och officiell version på ett sätt som överensstämmer med det sätt på vilket allmänheten i allt större utsträckning inhämtar information, bidrar till ökad rättssäkerhet och stärker grundsatsen att alla förväntas känna till innehållet i en författning. Grundsatsen, som alltså innebär att var och en ska känna till innehållet i gällande rätt och att ingen kan undgå ansvar på grund av sådan okunskap, ställer höga krav på den enskilde att hålla sig informerad om vilka regler som gäller. Det är därför både lämpligt och rimligt att staten ser till att pålitlig information finns lätt tillgänglig för allmänheten, något som också kan öka en regels genomslag i samhället. För ett elektroniskt kungörande talar också den internationella utvecklingen. Flera europeiska länder har gått över till eller är på väg att införa elektroniska system för kungörande av författningar. Reformerna uppges ha lett till positiva resultat bl.a. i form av ökad tillgänglighet av författningstexterna samt effektivare arbetssätt och lägre kostnader. I vissa länder har utvecklingen gått så långt att man tillämpar en helt elektronisk kedja i lagstiftningsarbetet, s.k. workflow. Det innebär att lagstiftningsprodukten arbetas fram elektroniskt för att därefter redigeras, remitteras och bekräftas på samma sätt och slutligen kungöras elektroniskt på Internet. kungörande av författningar skulle för del kunna vara ett första steg i riktningen mot ett workflow-system. Även om endast kungörandet sker elektroniskt kan produktionsprocessen tillföras fler elektroniska moment och därigenom ordnas på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. Om författningen t.ex. skapas i ett xml-baserat format kan mervärden utvinnas och tillvaratas i senare led, bl.a. när en författning görs tillgänglig i enlighet med bestämmelserna i rättsinformations- förordningen. Formatet gör det möjligt att strukturera informationen på ett lämpligt sätt, skapa sökvägar och länkar samt anpassa presentationen av informationsinnehållet till den enskilde användarens behov. Ett förfarande som utgår från elektroniska rutiner kan vidare antas leda till mer rationella och effektiva arbetsmetoder. Det innebär en förbättring av det interna arbetet vid och reducerar antalet moment. Betydelsefullt är också att ett elektroniskt kungörande skulle göra det möjligt med en förkortning av tiden mellan regeringens beslut om utfärdande och själva kungörandet. I motsvarande mån skulle då tiden från kungörande till ikraftträdande kunna bli längre. Detta skulle – inte minst , då tidsmarginalerna kan vara små – minska de ibland förekommande svårigheterna att kungöra författningar i tillräckligt god tid innan de ska träda i kraft. Enligt utredningen skulle ett elektroniskt system leda till ett mer kostnadseffektivt resursutnyttjande och minskad pappers- användning, vilket även är fördelaktigt ur miljösynpunkt. kungörs vissa mer omfattande förordningar i andra officiella författningssamlingar och publikationer än SFS för att inte onödigt tynga författningssamlingen och göra den svår- överskådlig (se 4 § andra stycket lagen [1976:633] om kungörande av lagar och andra författningar). I ett elektroniskt system spelar omfattningen av en författning inte någon roll. Den olägenhet som omfattande dokument kan innebära för författningssamlingen undanröjs därför i ett elektroniskt system. Det förhållandet att samtliga lagar och förordningar kungörs i en och samma författningssamling bidrar till att göra systemet mer enhetligt och tydligt för användarna. En övergång från kungörande i pappersform till elektronisk form kan kanske uppfattas som ett stort steg, och som utredningen återkommer till är det knappast möjligt att ens i ett elektroniskt system helt undvara en pappersversion av författningarna. kan övergången till ett elektroniskt kungörande ses mer som en anpassning till den samhällsutveckling som redan skett än som en nyhet i egentlig bemärkelse. Inom många områden av stor betydelse för samhällslivet sker redan en stor del av hanteringen elektroniskt. Till exempel kan man uträtta bankärenden, upprätta och bekräfta deklarationer samt registrera företag helt på elektronisk väg. Inom den statliga förvaltningen satsas stora resurser på att öka användningen av informationsteknik och bygga ut området för e-förvaltning. På många sätt kan staten och samhället sägas redan ha valt inriktning och accepterat den elektroniska miljön som godtagbar för förmedling och utbyte av betydelsefull information. En förändring av ett pappersförfarande till ett elektroniskt system kräver viss omställning och anpassning. De egenskaper som ett papper har kan inte till alla delar överföras på elektroniska handlingar. I en elektronisk miljö saknas till exempel en motsvarighet till ett pappersoriginal och det går inte heller att med samma exakthet styra hur informationen presenteras för mottagaren. Utgångspunkten måste dock vara att en författning ska presenteras för beslutsfattarna och för samtliga användare på samma sätt. Sammanfattningsvis anser utredningen att ett elektroniskt kungörandesystem ligger i linje med såväl den nationella som den internationella utvecklingen. Det skulle bl.a. innebära en ökad tillgänglighet av den autentiska versionen av en författning, förkorta tiden mellan beslut och kungörande samt kunna bidra till ett ökat genomslag av rättsreglerna i samhället. Dessutom skulle ett elektroniskt system medföra mer rationella och effektiva arbetsrutiner inom , och leda till resursbesparingar. Starka ändamålsskäl talar därmed för att ett elektroniskt system bör införas för kungörande av författningar i . Det kan enligt utredningens mening ske på ett säkert och tillförlitligt sätt. 6.7Vad ska det elektroniska systemet omfatta? Bedömning: Utredningens förslag om övergång till ett elektroniskt system bör avse enbart kungörande av lagar och förordningar. Förslaget möjliggör en utveckling mot ett s.k. workflow-system vid författningsarbetet och att andra författningssamlingar än SFS också ansluts till systemet. Med utfärdande av en författning avses att författningen får sin slutliga form genom regeringens beslut vid regeringssammanträdet. Att en författning kungörs innebär att den förs in i en författnings- samling eller på annat sätt görs känd och allmänt tillgänglig. Kungörandet är alltså inte en del i normgivningsförfarandet, vilket avslutas genom utfärdandet, utan ett fristående och efterföljande moment. Som framgått går emellertid arbetsprocesserna in i varandra och det finns ett nära samband mellan utfärdandet och kungörandet.