sou · GWB331 · 2008-04-01 00:00:00 — Detta är viktigt för PBL-målen, eftersom behovet av vägledande avgöranden har visat sig vara särskilt stort på det området. I vårt första delbetänkande har vi inte föreslagit någon ändring av den föreskrift i 23 kap. 8 § enligt vilken talan inte får föras mot ett avgörande av i ett mål som har överklagats till en miljödomstol. Vi har i stället föreslagit att i principellt viktiga mål ska kunna ha en förstärkt sammansättning men återkommer till frågan i vårt kommande arbete. Med hänsyn till de aktuella målens offentligrättsliga karaktär och då det inte har framkommit att det varit förenat med några praktiska svårigheter för miljödomstolarna att tillämpa förvalt- ningsprocesslagen är det angeläget att i allt väsentligt i praktiken behålla det förfarande som förekommer i miljö- Särskilt viktigt är det att en ny processordning inte ger domstolarna anledning att tveka om sin officialprövnings- skyldighet i förhållande till viktiga regler i angående miljöhänsyn. Behovet av undantagsregler vid en övergång från förvaltnings- processlagen till ärendelagen Enligt våra direktiv talar starka skäl för att miljödomstolarna ska tillämpa ärendelagen i överklagade mål. Vi har i avsnitt 2.3.2 lämnat en redogörelse för likheter och skillnader mellan ärendelagen och förvaltningsprocesslagen. Några av de skillnader som vi konstaterat har sådan betydelse för miljödomstolarnas verksamhet att en övergång från förvaltningsprocesslagen till ärendelagen under alla förhållanden måste förenas med undantagsregler i förhållande till vad som föreskrivs i ärendelagen. Nedan följer en preliminär bedömning av vilka undantagsregler som skulle behövas. Det bör vara tydligt att miljödomstolarna har en generell officialprövningsskyldighet. Därför skulle det behöva föreskrivas att rätten ska tillse att utredningen blir så omfattande som målets beskaffenhet kräver. Rätten skulle också behöva ges en uttrycklig befogenhet att anvisa hur utredningen bör kompletteras och avvisa onödig utredning samt att inhämta yttrande från förvaltnings- myndighet som tidigare beslutat i saken (jfr 8 och 13 §§ FPL). Ärendelagens och förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling och syn uppvisar sådana skillnader att det även i denna del skulle behövas en särreglering. Det skulle således behövas en särskild regel om att muntlig förhandling eller syn ska hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen eller synen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det (jfr 9 § tredje stycket och 23 § FPL). De regler om ersättning till vittnen och sakkunniga som finns i förvaltningsprocesslagen skulle också såsom undantagsregler från ärendelagen behöva överföras till . Som 34 § ärendelagen är utformad skulle den ge möjlighet för miljödomstolen att i ett mål om utdömande av vite eller uttag av tilläggsavgift ompröva sitt beslut eftersom sådana mål enligt förslagen i vårt första betänkande ska handläggas enligt samma regler som till miljödomstolen överklagade mål. Även i detta avseende vore en undantagsregel påkallad. Som vi påvisat i avsnitt 2.3.2 är det också en skillnad mellan ärendelagen och förvaltningsprocesslagen i fråga om möjligheterna att överklaga beslut om inhibition. Detta är dock en fråga som måste övervägas ytterligare när det blir dags att ta ställning till hur processreglerna ska utformas vid en ändrad instansordning för mål enligt eftersom det finns ett samband med de regler som gäller om s.k. verkställighetsförordnande enligt 19 kap. 5 §, 22 kap. 28 § och 23 kap. 7 § . Eftersom förfarandet i miljödomstolen i de fall det nu gäller inleds genom att någon för talan mot ett avgörande vore det lämpligt att kategorisera fallen som mål enligt ärendelagen. På samma sätt som vid tillämpning av förvaltningsprocesslagen bör ett avgörande av saken betecknas som dom, medan avgörandena i sådana ärenden som miljödomstolarna nu handlägger enligt ärendelagen bör betecknas beslut. De undantagsregler som vi ovan har redovisat att det finns ett behov av, kan vid en närmare granskning sannolikt visa sig otill- räckliga med hänsyn till de omfattande förändringar av miljödom- stolarnas uppgifter som vi enligt våra direktiv ska överväga i vårt fortsatta arbete. Den nya instansordningen för mål och ärenden enligt samt samordningen mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna kräver i betydande utsträckning över- väganden och förslag om nya processuella regler. Naturligtvis är det bäst att utarbeta sådana förslag i ett sammanhang. Redan vårt hittillsvarande arbete med att jämföra handläggningsreglerna i förvaltningsprocesslagen med dem i ärendelagen i ljuset av behovet av sådana regler i miljödomstolarnas verksamhet har gett den erfarenheten att nya frågeställningar dyker upp efter hand. Risken är uppenbar för att vi innan vi har kommit in på frågor som rör den nya instansordningen för vissa ärenden enligt och samordningen mellan miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förbiser väsentliga problemställningar. I ett sådant läge skulle vi inte kunna undgå kritik för bristande omsorg i vårt lagstiftnings- arbete. Givetvis innebär det dessutom ett visst dubbelarbete att utreda miljödomstolarnas handläggningsregler i två steg. hänsyn till de snäva tidsramar som gäller för vårt uppdrag är dubbelarbete något som vi bör undvika. Nya handläggningsregler får vad gäller en övergång till tillämpning av ärendelagen i huvudsak anses ha en principiell snarare än en sakligt motiverad bakgrund eftersom tillämpningen av förvaltningsprocesslagen inte har medfört några särskilda svårigheter i miljödomstolarnas arbete. De regler om handlägg- ningen som slutligt kommer att föreslås medför inte större sakliga förändringar i förhållande till gällande ordning än att de nya handläggningsreglerna kan tillämpas även i de mål som redan finns i miljödomstolarna när de nya reglerna träder i kraft. Det finns därför inga praktiska skäl som talar emot att förvaltnings- processlagen tillämpas på överklagade mål till dess att slutresultatet av vårt arbete med processuella frågor föreligger. En fråga som har diskuterats och som vi berörde i det föregående gäller dock de föreskrifter av främst administrativ natur som gäller för tingsrätterna och för länsrätterna. Här avses förord- ningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion. Det har ifrågasatts om tingsrättsinstruktionen är fullt ut tillämplig i miljödomstolarnas verksamhet eftersom dessa i viss utsträckning tillämpar förvalt- ningsprocesslagen. Tingsrättsinstruktionen innehåller vissa regler om delegation i den dömande verksamheten och i övrigt rent administrativa föreskrifter. I vart fall i de delar som gäller admini- strativa frågor gäller tingsrättsinstruktionen för tingsrätterna även i deras funktion som miljödomstolar och detta i princip oavsett om den miljödomstol det gäller ska ha att tillämpa eller förvaltningsprocesslagen. Detta beror på att tingsrätts- instruktionen i huvudsak inte är utfärdad med stöd av någon delegation i utan bygger på regeringens rest- kompetens enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Det konstitutionella stödet för att delegera dömande uppgifter till en tingsnotarie är inte helt transparent. Något hinder av statsrättsliga eller processrättsliga skäl mot att delegera dömande uppgifter kan dock inte anses föreligga eftersom en tingsnotarie som avlagt domared är att anse som en lagfaren domare enligt såväl som . Föreskrifterna om tingsnotariernas behörighet i 18 § tingsrättsinstruktionen skulle med ett sådant synsätt vara att anse som begränsningsregler. Av de delegationsmöjligheter som ges i 18 § tingsrättsinstruktionen är egentligen bara två fall aktuella för miljödomstolarnas vidkommande. Det gäller dels det fall som vi nu har för övervägande, dvs. att göra ärendelagen tillämplig i miljödomstolarnas verksamhet. Enligt 18 § tingsrättsinstruktionen får en tingsnotarie förordnas att handlägga ärenden enligt ärendelagen om ärendena kan handläggas av en lagfaren domare och inte är tvistiga. Alla ärenden som är överklagade är emellertid definitionsmässigt tvistiga. I detta hänseende har det därför ingen betydelse om det är ärendelagen eller förvaltningsprocesslagen som tillämpas av miljödomstolarna. Vidare får enligt 18 § tingsrätts- instruktionen en tingsnotarie förordnas att handlägga tvistemål om värdet av det tvisten gäller inte överstiger ett halvt basbelopp. De mål i miljödomstolarna som kan komma i fråga för sådana förordnanden handläggs av miljödomstolen som första instans med som tillämplig processlag. Om övriga förut- sättningar föreligger finns det alltså inget hinder mot att förordna en tingsnotarie att handlägga ett sådant mål i en miljödomstol. Däremot är de delegationsregler i tingsrättsinstruktionen som inte avser personer som är att anse som lagfarna domare, t.ex. domstolssekreterare, beroende av lagstöd när det är fråga om uppgifter som är av betydelse för parterna eller som är väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt. Ett sådant lagstöd finns vid tillämpning av och även ärendelagen i 1 kap. 3 e § första stycket första meningen . Här finns sannolikt en lucka i lagstiftningen genom att tingsrätten som miljödomstol i vissa fall ska tillämpa förvaltningsprocesslagen. är det klart att skälen för en tillämpning av de behörighetsbestämmelser som tingsrättsinstruktionen ger med stöd av är lika starka när miljödomstolar tillämpar förvaltningsprocesslagen. En fortsatt tillämpning av förvaltnings- processlagen kan därför för de fall som avses i viss mån anses bekymmersam rent formellt sett. Problemet kan sägas öka genom det stora antal mål som ska hanteras enligt förvaltningsprocess- lagen när miljödomstolarna också ska pröva överklaganden enligt PBL. Det redovisade problemet har dock funnits så länge som har varit i kraft. I praktiken torde miljödomstolarna utnyttja delegationsmöjligheterna i 16 § tingsrättsinstruktionen genom en analogisk regeltolkning, vilket framstår som helt rimligt. Något hinder mot att detta förhållande kvarstår ytterligare kan vi inte se. Sakligt sett framstår det som mest lämpligt att vi i det betänkan- de där vi kommer att lämna förslag om en ny instansordning för A- verksamheter och vattenverksamheter samt om samordning av fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna återkommer med förslag om de regler som behövs för miljödomstolarnas prövning av överklagade mål. De stora förändringar som utredningen har att överväga när det gäller målsammansättningen i miljödomstolarna och sättet för inledande av ett mål påkallar således en genom- gripande översyn av handläggningsreglerna. Ett slutligt ställnings- tagande med förslag till de handläggningsregler som ska gälla för de framtida miljödomstolarna bör enligt vår bedömning därför anstå tills vi utreder de övriga processuella frågor som ingår i uppdraget. Flertalet av de sakkunniga och experter som deltar i utredningens arbete och som yttrat sig i frågan instämmer i denna uppfattning. I våra tilläggsdirektiv ställs kravet att vi belyser frågan om vilken processordning som ska tillämpas av miljödomstolarna. Däremot kan direktiven inte uppfattas som ett åläggande för oss att redan nu föreslå en övergång till ärendelagen om våra överväganden leder till ett annat resultat. Vårt ställningstagande blir därför att inte lägga fram några förslag i detta betänkande till en ändrad processordning för miljödomstolarna i dit överklagade mål. 4Kostnader och andra konsekvenser Utredningens bedömning: Förslaget om ändring av miljödom- stolarnas domkretsar bedöms sammantaget inte leda till några kostnadsökningar för det allmänna. I övrigt bedöms förslaget inte medföra några konsekvenser av betydelse. Enligt direktiven ska vi i detta delbetänkande lämna överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokali- sering, domkretsindelning för miljödomstolarna och handlägg- ningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva. Vi ska därvid redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Den ändring av miljödomstolarnas domkretsar som föreslås innebär inte en ökning av det totala antalet mål utan endast att vissa pågående ansökningsmål flyttas från en miljödomstol till en annan. Förslaget innebär bl.a. att delar av län samt delar av flyttas från miljödomstolen i till miljödomstolen i och att den del av som tillhör doms- området för miljödomstolen i flyttas till miljödomstolen i . En mindre del av miljödomstolen i flyttas till miljödomstolen i . Vidare flyttas från miljödomstolen i till miljödomstolen i . Det finns en viss risk för ökade resekostnader i miljödomstolarnas verksamhet på grund av att och flyttas från miljödomstolen i till miljödomstolen i respektive . Detta får vägas mot den fördel det långsiktigt innebär att prövningsorganisationen samordnas med indelningen av landet i vattendistrikt. Eftersom målen i huvudsak avgörs efter antingen skriftlig handläggning eller förhandling i samband med syn på platsen torde den ändrade domkretsindelningen inte innebära några Kostnader och andra konsekvenser ökade kostnader eller andra olägenheter för allmänheten. Med hänsyn till att vissa miljödomstolar till följd av förslaget kommer att ta över pågående mål kan det inte uteslutas att handläggnings- tiderna i dessa domstolar i ett inledningsskede kan komma att bli något längre. bör handläggningstiderna dock totalt sett minska eftersom arbetsunderlaget i de olika miljödomstolarna blir något jämnare fördelat som en följd av förslaget till förändring av miljödomstolarnas domkretsar. För myndighetsorganisationen i dess helhet bedöms anpassningen till vattendistrikten medföra en besparing. En konsekvens av förslaget att inte ändra miljödomstolarnas lokalisering är att samtliga tingsrätter där det finns miljödomstolar är tillräckligt stora för att kunna finnas kvar där de är . På flera orter medför detta också att det ges tillgång till sysselsättning som kräver en kvalificerad utbildning. Förslaget innebär inte att resursbehovet hos miljödomstolarna totalt sett ökar. Vi har i vårt första delbetänkande bl.a. gjort en pre- liminär bedömning av resursbehovet hos respektive miljödomstol med anledning av den nya instansordningen för PBL-mål. Den sammantagna effekten av våra förslag i detta och vårt första del- betänkande blir att antalet inkommande mål till miljödomstolen i i princip kommer att fördubblas. Det kan därför finns anledning att överväga om vår preliminära bedömning av resurs- fördelningen behöver ändras.TPF1FPT Hur resurserna bör fördelas mellan miljödomstolarna och i vilken takt överföringen av resurser bör ske är enligt vår mening frågor som bör avgöras vid budgetförhand- lingarna mellan domstolarna och . Sammantaget bedöms förslagen på inte leda till några kostnads- ökningar för domstolsorganisationen i dess helhet. Övergångsvis kan dock vissa merkostnader, bl.a. på grund av våra förslag om en ny instansordning för PBL-mål, inte undvikas. I detta delbetänkande lämnas inga förslag som påverkar den kommunala självstyrelsen. Förslaget om ändrad domkretsindelning bedöms mot bakgrund av vad som ovan anförts om dess inverkan på handläggningstiderna endast få marginella och övergående nega- tiva effekter för små och medelstora företag och andra parter i domstolsprocessen. Förslaget bedöms inte leda till några konse- kvenser för jämställdheten, brottsligheten, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrationspoli- 1TP PT SOU 2007:111 s. 105. Kostnader och andra konsekvenser tiska målen eller medföra konsekvenser för den personliga inte- griteten. Förslag till ändring i förordningen (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar Förslaget, som har behandlats i avsnitt 3.2, innebär att miljödom- stolarnas domkretsar samordnas med vattendistrikten. Beskriv- ningen av domkretsarna i författningstexten ansluter sig till de formuleringar som tidigare använts och hänför sig till läns- indelningen. Ett annat sätt att beskriva samma områden finns i 2 kap. 1 § förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. För att klargöra att områdena är geografiskt identiska ska förordningen om domkretsarna innehålla en karta som överensstämmer med den karta över hela landet som finns som bilaga 2 till förordningen om kvaliteten på vattenmiljön. Enligt en särskild övergångsbestämmelse ska mål som ska tillhöra en ny domkrets vid ikraftträdandet lämnas över till den domstol där ärendet skulle ha inletts enligt den nya domkrets- indelningen. Om det är till nackdel för handläggningen ska över- lämnande inte ske. Bestämmelsen är i linje med sådana lämplighets- avvägningar som kan göras enligt 20 kap. 8 a § . Ny instansordning för vissa miljöbalks- och PBL-ärenden samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdom- En särskild utredare ska utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt och (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisa- tions- och författningsändringar för en samordning av miljödom- stolarna och fastighetsdomstolarna. Syftet med utredningen är att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål och mål och ärenden enligt och PBL. Utredningen syftar vidare till att höja kvali- teten i verksamheten och hitta en långsiktigt hållbar organisations- lösning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Utredaren kommer att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt och PBL. Dessa frågor presenteras över- siktligt i detta direktiv, men preciseras närmare i kommande tilläggsdirektiv. Ett delbetänkande med förslag till organisations- och författ- ningsändringar i anledning av den nya instansordningen för ärenden och mål enligt PBL ska redovisas . Övriga instansordningsfrågor ska redovisas i ett delbetän- kande . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Ärenden och mål enligt PBL Enligt nu gällande regler överklagas kommuners beslut enligt i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Kommuner- nas beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och för- handsbesked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter prövning inte överprövas av regeringen, över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. fick 2002 i uppdrag att se över bland annat instansordningsfrågan för samtliga PBL-ärenden. I slutbetänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) har kommittén föreslagit att överprövningen av plan-ärenden enligt PBL, med undantag för ingripande med stöd av 12 kap. och vissa beslut som är av betydelse för försvaret, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt PBL, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fort- sättningsvis överprövas i länsstyrelserna och – efter ett överklagan- de – vid de nuvarande miljödomstolarna. Detta förslag fick stort stöd av remissinstanserna. I propositionen Ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) föreslog regeringen att skulle godkänna en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden i enlighet med vad har föreslagit. antog förslaget (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter och vattenverk- samheter Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. prövas av kommuner, länsstyrelser, miljödom- stolar, och . I mål som rör Försvarsmakten, , eller ska domstol alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande. Vilken myndighet som är första respektive sista instans beror på hur den miljöfarliga verksamheten är klassad. De miljöfarliga verksamheterna klassas som A-, B- eller C-verksamheter. Första instans för miljöprövningen av en A-verksamhet är miljödom- stolen. Första instans för miljöprövningen av en B-verksamhet är en särskild miljöprövningsdelegation vid länsstyrelserna. Miljö- prövningsdelegationen består av en ordförande och en miljösak- kunnig. Ärendena bereds av anställda vid . Om verk- samheten är en C-verksamhet är kommunen första prövnings- instans. Mål om vattenverksamheter enligt 11 kap. prövas av en miljödomstol som första instans. Vilken instans som är sista instans är beroende av om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet eller domstol. Om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet är sista instans. I annat fall är sista instans. Det finns fem miljödomstolar och en miljööverdomstol. Miljödomstolarna är inordnade i den allmänna domstolsorga- nisationen. är Miljööverdomstol och tingsrätterna i , , , och är miljödom- stolar. Miljödomstolen i har verksamhet även i . fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om tillståndsprövning enligt bör inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slut- betänkandet ; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas vid en förvaltnings- myndighet som första instans. konstaterade kommittén att det finns behov av fortsatt utredning. En prövningsorganisation som innebär att mål om miljöfarliga A-verksamheter och vatten- verksamheter prövas av länsstyrelse som första instans har fått stöd av en majoritet av remissinstanserna. I det tidigare delbetänkandet Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) förordade att antalet myndigheter som prövar mål om A- verksamheter och vattenverksamheter bör begränsas till ett litet antal, företrädesvis 1–5 stycken. I samma delbetänkande belyste kommittén den tveksamhet som uttryckts i fråga om miljöprövningsdelegationernas självständighet i förhållande till länsstyrelserna med anledning av att berednings- personalen vid miljöprövningsdelegationen också är handläggare vid länsstyrelserna. Fastighetsdomstolarna prövar bl.a. fastighetsbildnings- och expropriationsmål. Det finns 25 fastighetsdomstolar. Enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål ska det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen har beslutat att tings- rätterna i residensstäderna samt och tingsrätter ska vara fastighetsdomstolar. I vissa mål och ärenden är även och tingsrätter fastighetsdomstolar. Fastighetsdomstolarnas avgöranden kan överklagas till någon av de sex hovrätterna och vidare till . fick i regleringsbrevet i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Dom- stolsverket föreslog att antalet fastighetsdomstolar skulle minskas från 25 till 7 och att dessa huvudsakligen skulle lokaliseras till de tingsrätter som är miljödomstolar (2006:2). En majoritet av de remissinstanser som hade remitterat rapporten till var positiva till en ändrad orga- nisation. Flera domstolar pekade dock på att denna fråga borde samordnas med förändringar i organisationen för miljödom- stolarna. Även i flera av remissvaren till slut- betänkande framfördes att fastighetsdomstolarna borde införlivas i den nya organisationen vid miljödomstolarna. Ändrad instansordning för vissa PBL- och miljöbalksärenden I enlighet med propositionen Ny instansordning för PBL- ärenden (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr 2006/07:191) bör prövningsorganisationen för PBL-ärenden ändras på det sätt som har föreslagit. har lämnat ett antal författningsförslag för genomförande av de organisa- tionsförändringar som behövs för att åstadkomma en sådan ny instansordning. Ytterligare utredning med förslag på organisations- SOU 2008:31 Bilaga 1 och författningsändringar är dock nödvändig för att kunna genomföra den nya instansordningen.