sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Bolagsformen underlättar för verksamheten att anpassa sig till marknadens förutsättningar. De samhällsviktiga målen riskerar därmed att, mer eller mindre medvetet, prioriteras ned. Flera exempel finns på att bolagiserad statlig verksamhet lett till försäm- 8TP PT Se förvaltningspolitiska propositionen, prop. 9TP PT För- och nackdelar med olika former för kommersiell statlig verksamhet belyses närmare i betänkandet Uppdragsarkeologi i tiden (SOU 2005:80) sid. 155 ff. 10TP PT Prop. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93:FiU10 resp. FiU20, rskr. ringar för konsumenterna genom bolagets fria agerande på mark- naden i kombination med en bristfällig ägarstyrning. har kritiserats såväl för oskäligt höga elpriser som för säkerhets- brister i kärnkraftverken. har tvingats återinföra servi- cetjänster, som dragits in från marknadsmässiga utgångspunkter. Det gäller särskilt tjänster i glesbygd. har ankla- gats för aggressiv marknadsföring i strid med samhällets intresse att motverkas spelmissbruk och har fällts i för vilseledande marknadsföring.TPF11FPT Erfarenhe- ten visar att ägarstyrning i statliga aktiebolag generellt inte kan ut- övas lika effektivt som i en verksamhet i förvaltningsform. Mot bakgrund av vad som redovisats om de statliga distriktsvete- rinärernas verksamhet i kapitel 8 och om uppdraget i kapitel 12, är det också tydligt att staten redan i den nuvarande organisationen inte förmått begränsa och styra verksamheten mot de djurpolitiska målen. Möjligheterna till sådan styrning kommer inte att öka om verksamheten förs över i bolagsform. Dessutom kännetecknas ve- terinärmarknaden av ett mycket stort antal mycket små företag. Ett stort, rikstäckande, statligt veterinärbolag skulle bli en mycket dominerande kraft på en sådan marknad. Den statliga veterinärverksamheten bärs fram av viktiga sam- hällsintressen, som smittskydd och djurskydd. Den innefattar myndighetsutövning och den är beroende av anslagsmedel. Om verksamheten koncentreras till vissa djurglesa områden gör sig dessa faktorer sannolikt än starkare gällande. Beroendet av statligt stöd kan då, proportionellt sett, antas öka. Sammantaget finns en rad skäl mot att överföra de statliga distriktsveterinärernas verk- samhet till ett statligt bolag. En bolagisering strider t.ex. mot gällande principer för hur statlig verksamhet skall bedrivas på ett område som det förevarande. I den mån en statlig veterinärverk- samhet skall finnas kvar , bör den därför bedrivas i myndighetsform. Om däremot en privatisering av veterinärmarknaden genomförs, öppnas andra möjligheter att lösa frågan med dubbla roller. En fullständig privatisering innebär att Jordbruks- verket inte längre bedriver någon veterinär verksamhet på markna- den. Verket kan då behålla de centrala tillsynsuppgifterna utan olä- genheter. En partiell privatisering leder till att problemet minskar i betydelse. 11TP PT MD 2003:41 En stor del av kritiken mot den gällande ordningen bygger på föreställningen att kan, eller skulle kunna, använda data som privatpraktikerna rapporterar in på ett otillbörligt sätt. Det kan t.ex. gälla djursjukdata, som ger mycket information om de enskilda veterinärföretagens verksamhet och enskilda driftför- hållanden. Därigenom skulle marknadens största aktör kunna skaffa sig ytterligare konkurrensfördelar. Det finns inget stöd för att så har skett. Däremot kan noteras att sådana misstankar före- kommer bland privatpraktiserande veterinärer som konkurrera med distriktsveterinärerna. Det är i sig en anledning till att myndighets- uppgifterna och veterinär verksamhet inte skall bedrivas i samma myndighet. Denna i och för sig hypotetiska, men principiellt vik- tiga fråga, minskar avsevärt i betydelse om distriktsveterinärerna enbart är verksamma i områden där andra veterinärer inte, eller bara i undantagsfall, vill etablera sig. Med hänsyn härtill bör , även vid en partiell pri- vatisering, kunna fortsätta att ansvara för den centrala tillsyns- funktionen, parallellt med att de statliga distriktsveterinärernas verksamhet drivs vidare av verket i vissa geografiska områden. Det skall också understrykas att normalt inte svarar för någon del av den operativa tillsynsverksamheten. Det innebär att den principiella problematiken kvarstår till viss del. Lösningen utgör en kompromiss mellan flera angelägna och delvis motstående intressen. Med hänsyn härtill, och mot bakgrund av det inte är lämpligt att nya statliga institutioner föreslås , anser utred- ningen att frågan om den centrala tillsynen på området bör be- handlas i ett större sammanhang inom ramen för den pågående översynen av den statliga förvaltningen.TPF12FPT Oavsett huruvida den statliga veterinärorganisationen privatiseras i någon del finns anledning att förstärka funktionerna med utvärde- ring och uppföljning av den veterinära verksamheten. Detsamma gäller tillsynsfunktionerna som skall behandlas i det följande. Läns- veterinärerna har ganska samstämmigt uppgivit att de har en oklar bild av vilka privatpraktiker som finns i länet och vilken verksam- 12TP PT Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté med uppdrag att se över hela den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen skall omfatta samtliga myndigheter under regeringen. Se Dir 2006:123. het de bedriver. I några fall uppges att det är svårt att få in underlag för kartläggning och analys av den veterinära situationen i länet. En lösning där privatpraktiker mot ersättning håller jour i ett institutionaliserat system, kräver en betydligt effektivare kartlägg- ning, analys och uppföljning av den samlade veterinära resursen än som förekommit. data om privatpraktiker, som för övrigt bygger på underlag från länsveterinärerna, är inte tillräckliga i ett system som i högre grad än nu bygger på privata entreprenörer. Den upp- följande verksamheten behöver därför förstärkas. Det gäller både på regional och central nivå. Häri ligger att det också skall finnas en central myndighet som har det övergripande ansva- ret för att tillgången till veterinärer är god i hela landet samt en de- centraliserad organisation med motsvarande uppgifter på det regio- nala planet. Myndigheterna skall också, mot bakgrund av resultaten av uppföljningen, kunna hantera de styrmedel som kan bli aktuella för att säkerställa tillgången till en riks- och dygnstäckande veteri- närverksamhet och beredskap inför sjukdomsutbrott. För länsstyrelsernas, i praktiken länsveterinärernas, del innebär en privatiserad veterinärmarknad att det ställs högre krav på kun- skap om veterinärerna i länet och på aktiva insatser för samordning . Länsveterinärerna skall i ett sådant system också hand- lägga ansökningar om statligt veterinärstöd. En viktig uppgift blir att ansvara för att ett sammanhållet, heltäckande jourschema finns och fungerar i länet. Denna uppgift behöver dock inte bli särskilt betungande. Det kan antas att de veterinärer som skall ingå i jour- systemet i hög grad själva bidrar till att jouren fungerar. I annat fall bör förutsättningarna för jourbidrag inte vara uppfyllda. Det inne- bär en drivkraft för veterinärerna att gemensamt upprätta jour- scheman. Ju fler veterinärer som deltar desto mindre jourtid faller också på var och en. , genom länsveterinärerna, måste övervaka systemet och i den mån det behövs aktivt verka för att jourschemat upprättas och blir heltäckande. Detta innebär sam- mantaget att länsstyrelsernas resurser behöver förstärkas inom be- fintliga budgetramar på veterinärområdet. Som framgått i kapitel 12 finns inga realistiska alternativ till att den veterinära myndighetsutövningen, t.ex. ban- och tävlingsveterinär- uppdrag, i huvudsak utförs av kliniskt verksamma veterinärer. Det gäller även de officiella uppgifter med djurhälsointyg etc. och de uppgifter inom besiktningsveterinärorganisationen, som ut- förs av praktiserande veterinärer. Även i denna del är det en fördel om fler veterinärer än står till buds för veterinära myndighetsuppgifter. Det ger en bredare bas för urval av veterinärer, vilket kan vara en fördel även om behovet av officiella veterinärer skulle minska. Det bör därför göras lättar att utse privatpraktiker till officiella veterinärer och att använda dem för sådana uppgifter. Det innebär att myndigheterna skall kunna välja om de vill utse en privatpraktiker eller en anställd vete- rinär att vara officiell veterinär. Detsamma gäller i allt väsentligt de offentliga uppdragen att vara ban- och tävlingsveterinär. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare, som skall se över den nuva- rande djurskyddskontrollen vid tävlingar med djur och överväga hur denna bör vara uppbyggd (Dir 2006:95). I utredningsuppdraget ingår att ta ställning till olika organisatoriska lösningar inklusive en avveckling av det offentliga huvudmannaskapet. Mot den bakgrun- den, och med hänsyn till att ban- och tävlingsveterinäruppdrag i huvudsak utförs av privatpraktiserande veterinärer, läggs inga förslag i denna del. Det bör även fortsättningsvis vara , och i viss mån , ansvar att knyta veterinära resurser från marknaden till sig och se till att de har en adekvat utbildning. Den regionala tillsynen över veterinär verksamhet Det står klart att den regionala, operativa tillsynen, som utövas av länsveterinärerna, behöver förstärkas när det gäller metoder och författningsmässig reglering. Det finns flera skäl som talar mot en helt ny tillsyns- organisation av det slag som skissas i tillsynsmodell 2 i kapitel 13. En sådan organisation, som bör vara rikstäckande men ändå ha en regional indelning, skulle bli betydligt dyrare än dagen system. Även här talar pågående översynen av den statliga verksamheten inom ramen för mot att nya statliga myn- digheter nu föreslås.TPF13FPT Mot den bakgrunden bör ansvaret för den operativa tillsynen stanna på länsstyrelserna. Däremot behöver för- utsättningarna för ett gott resultat av tillsynsarbetet förstärkas. Det måste ske både genom en förstärkt författningsmässig grund för tillsynen och genom stödinsatser gentemot länsstyrelserna av det slag som skisserats i tillsynsmodell 1i avsnitt 13.3.1. Sammanfattningsvis skall en lösning för framtiden tillgodose be- hovet av en effektivare marknad genom att konkurrenssnedvrid- ningar så långt möjligt undanröjs och garantera att beho- vet av samhällsviktiga veterinärtjänster tillgodoses med en hög kva- litet och tillförlitlighet. En rikstäckande statlig veterinärorganisation, med en väsentligt mer begränsad verksamhet jämfört med , kan bara delvis till- godose önskemålet om fungerande marknader och då bara om det statliga anslaget tillåts öka successivt och avsevärt . Detta måste dessutom mötas med personalneddragningar och organisatoriska förändringar, om verksamheten skall vara fortsatt effektiv. Då kan å andra sidan smittskyddet upphöra att fungera effektivt. Det blir också svårt att finna en lösning på den principi- ellt viktiga frågan om dubbla roller med klinisk veterinärverksamhet och tillsyn över samma verksamhet. Den sam- hällsekonomiska effektiviteten kommer också att minska. En fullständig privatisering stärker sammantaget konkurrensen och undanröjer de viktigaste motsättningarna på veterinärmark- naderna. Effektiviteten på marknaden kan också öka genom att veterinärerna ges full kontroll över verksamheten i företagen. En sådan lösning medför dessvärre också risker för veterinärbrist i djurglesa områden. Prisökningar på veterinärtjänster, som kan bli stora, är en trolig följd av en privatisering i sådana områden. En privatisering ger möjlighet att undanröja intressekonflikten mellan veterinärverksamhet och tillsynsuppgifter inom den befint- liga myndighetsstrukturen. En sådan lösning måste dock kombi- neras med nya kraftfulla verktyg för att säkerställa ett effektivt smittskydd. 13TP PT Dir. 2006:123 En lösning för framtiden bör, i av förändringar, präglas av flexibilitet. Både marknaden i sig, och de statliga styrmedlen på marknaden, skall vara flexibla. Statliga ingripanden skall därmed inte vara mer omfattande än vad som krävs för att samhällets mål med den veterinära verksamheten skall uppnås. Det innebär att den statliga distriktsveterinärorganisationen kan finnas kvar som ett djurpolitiskt verktyg i områden där förutsättningar för en privat drift med tillfredsställande täckning saknas och inte heller kan till- skapas med de styrmedel som i övrigt kan erbjudas. Ett sådant styrmedel kan utgöras av statliga bidrag till privata veterinärföretag, som ingår i ett institutionaliserat joursamarbete och förbinder sig att stå till tjänst för smittskyddsarbete. En sådan lösning innebär att systemen för uppföljning, samord- ning, tillsyn och kontroll behöver förstärkas. Vissa allmänna vete- rinära skyldigheter behöver också, liksom i och , införas i lag. En lösning där de statliga distriktsveterinärernas sam- hällsviktiga skyldigheter övertas av privata företag, kommer med nödvändighet att innebära vissa inskränkningar i företagens frihet. I annat fall kan viktiga veterinära samhällsfunktioner inte garanteras. En allmän utgångspunkt är dock att en ekonomisk ersättning på marknadsmässiga villkor skall betalas av staten för sådana frihets- inskränkningar. 14.2.1Statligt engagemang i nya former En veterinärverksamhet i privat regi Den statliga distriktsveterinärorganisationen upphör i djurtäta delar av landet och privata aktörer tar över verksamheten. Omlägg- ningen till privat drift sker stegvis och enligt en i förväg fastställd plan. Av analysen följer att det finns starka skäl för att avveckla det stat- liga huvudmannaskapet på veterinärmarknaden. Detta innebär i praktiken att personalen ges möjlighet att ta över verksamheten vid respektive veterinärstation och driva den vidare i egen regi. Det skall också finnas möjlighet för andra aktörer på veterinärmark- naden att träda in och ta över verksamheten. Det skall dock, vid behov, finnas möjlighet till fortsatt statlig drift i djurglesa områden. Det gäller i första hand norra och delar av mellersta och södra inland. Det är sannolikt lämpligt att genomföra en privatisering i ett litet antal avgränsade etapper , t.ex. . Det kan också vara lämpligt att påbörja privatiseringen i de mest djur- täta områdena. Exempel på sådana områden är , , , , , , och . I en följande etapp privatiseras verksamheten i övriga områden, utom i nämnda delar av norra . Mot bakgrund av erfarenheterna i områden där verksamheten övertagits av privata aktörer kan härefter en bedömning göras för återstående områden. Av särskilt intresse är därvid erfarenheter från de mer djurglesa områdena. Utvecklingen bör således följas noggrant. Först därefter bör en utvärdering ske och turen komma till de återstående områdena i norra . Den närmare avgränsningen av de områden som skall omfattas av respektive etapp kräver ingående kunskaper om regionala och lokala marknadsförhållanden. Sådana analyser har inte varit möjliga att genomföra inom ramen för . Frågan om i vilka områden veterinärverksamheten skall övertas av privata ak- törer bör därför närmare preciseras av i samråd med länsstyrelserna i berörda län. En lösning, som kan bli mer eller mindre permanent, är alltså att de statliga distriktsveterinärorganisationen behålls i t.ex. Norr- bottens och . Det kan heller inte uteslutas ett er- farenheterna blir de omvända och att distriktsveterinärerna i dessa län tar initiativ till att överta verksamheten på en större eller mindre yta. Sådana initiativ har redan förekommit, både i och i andra delar av , och då helt utan de möjligheter till riktad ekonomisk ersättning som berörts i det föregående.TPF14FPT Det bör dock noteras att det då rört sig om relativt befolkningstäta områden. Inför en omställning av förevarande typ krävs vissa förberedel- ser. Det gäller både i myndigheter och bland enskilda veterinärer som direkt berörs av omställningen. Den första etappen bör därför genomföras tidigast /2009 och den andra ett eller . bör en samlad bedömning av resultaten av de genomförda etapperna redovisas som underlag för beslut om en eventuell fortsatt privatisering. Det är inte bara de statliga distriktsveterinärerna som kan antas vara intresserade av att överta de tidigare statliga verksamheterna. På en privat marknad kan förväntas att också redan etablerade pri- vata aktörer kan bli aktuella. Om mot all förmodan och mot bak- grund av vad analyserna ger vid handen, ingen av dessa anmäler in- tresse finns, som tidigare angivits, anledning anta att lant- brukskooperationen träder in på marknaden för att säkerställa till- gången till veterinärtjänster till skäliga priser. Så kan ske genom verksamhet i egen regi, t.ex. genom djurhälsoorganisationerna, ge- nom helt nya kooperativa företag eller genom upphandling av tjänster. En privatisering kan ske helt i egen regi eller med hjälp av en extern omställningskommitté. Det senare förut- sätter att principer, villkor, riktlinjer och regelverk för omställ- ningen, och för aktörerna, har utretts och fastställts. Utredningen anser att en särskild organisation för den praktiska omställningen är att föredra av principiella skäl. Ett externt organ kan se på omställningen utan låsningar och utan belastning av de motsättningar som historiskt präglat delar av veterinärmarknaden. Det kan också vara lättare för de statliga distriktsveterinärer, som skall överta veterinärverksamheter, att samtala och förhandla med ett externt organ än med sin tidigare arbetsgivare och omvänt. Det finns en rad praktiska frågor som be- 14TP PT Se t.ex. svensk nr 14 , sid. 6 ff. höver lösas i samband med så omfattande process som den före- varande. Det gäller t.ex. frågor om övertagande av fordon, byggna- der och inventarier. Dessa bör i första hand erbjudas till de nya företagarna. Försäljning av statlig egendom skall, enligt budget- lagen (1996:1059) och förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom, ske affärsmässigt. Det innebär i praktiken att den skall bjudas ut till ett marknadsvärde som fastställs genom vär- dering. Personalpolitiska frågeställningar blir också aktuella, såsom om uppsägningstider och eventuella avgångsvederlag. Mot den bakgrunden bör i första hand svara för de utredningsinsatser som behövs som underlag för omställnings- åtgärderna. Det gäller t.ex. underlag för beslut om etappernas om- fattning och geografiska avgränsningar samt de närmare villkoren för överlåtelse av veterinärstationerna. En särskild omställnings- kommitté bör därefter utses för att hantera de praktiska och eko- nomiska frågorna kring omställningen till privat drift. Offentligt stöd till veterinär fältverksamhet Ett statliga jourbidrag införs samt, i djurglesa områden, invester- ingsbidrag och driftbidrag för veterinärer som bedriver veterinär fältverksamhet i lantbrukssektorn. Som framgått i det föregående är det inte säkert att en veterinär- marknad helt i privat regi kan garantera tillgång till veterinär service med tillräcklig kapacitet i hela landet. Vid sidan av möjligheten till fortsatt statlig drift i vissa områden bör därför även statliga bidrag till privatpraktiserande veterinärer införas. Sådana bidrag bör läm- nas till veterinärer som bedriver veterinär fältverksamhet för lant- bruksdjur med organiserad jour och som dessutom står till förfo- gande för smittskyddsarbete. lämnas stöd till kommersiell service i glesbygd enligt förordning (2000:284) om stöd till kommersiell service. Syftet med stödet är att ekonomsikt understödja kommersiell verk- samhet med försäljning av livsmedel och drivmedel, som är nöd- vändig för att människor skall kunna bo kvar i glesbefolkade områ- den. De stödformer som kan bli aktuella är investeringsbidrag, ser- vicebidrag investeringslån och hemsändningsbidrag. Investerings- bidrag och investeringslån kan t.ex. beviljas för anskaffning, ny- om eller tillbyggnad eller större reparation av lokaler och för inredning eller annan utrustning som behövs i verksamheten. Det gäller även kostnader för kompetenshöjande insatser för butiksägare och an- ställda inom dagligvaruhandeln samt kostnader för åtgärdsprogram som syftar till att höja företagets lönsamhet. Investeringsbidrag kan normalt lämnas av den utgift som godkänts för investeringen. Servicebidraget är ett driftstöd till butiker och bensinstationer för att undvika nedläggning. Stöd lämnas normalt med högst , men kan höjas till under förutsättning att butiken har ett brett utbud av grundläggande ser- vicefunktioner. Normalt kan ett företag inte få servicebidrag . Om det finns synnerliga skäl kan servicebidrag lämnas . Det statliga stödet till veterinär verksamhet föreslås kunna ges i tre olika former. Ett jourbidrag kan lämnas till alla privata veteri- närföretag som deltar i den organiserade veterinärjouren i , dvs. ingår i ett heltäckande jourschema. En skyldighet att delta i smittskyddsarbete bör också kopplas till jourbidraget som ett vill- kor. Det är möjligt att göra storleken på bidraget i viss mån beroende på antalet utryckningar eller förrättningar under jourtid. Alla vete- rinärer förutsätts rapportera vilka förrättningar med lantbruksdjur som utförs och om de utförs under jour- eller normaltid. Med så- dana data som underlag kan bidraget avpassas efter behov. Jord- bruksverket bör bemyndigas att utfärda föreskrifter om bidragets storlek utifrån behovet i enskilda områden. Utredningen utgår här tillsvidare från ett jourbidrag som är lika stort för samtliga delta- gande veterinärer. En målsättning bör vara att ca 400–500 veterinärer i landet håller jour enligt ett rullande schema, endera som privatpraktiker eller som statliga distriktsveterinärer. Det innebär att fler veterinärer håller jour och står till förfogande för smittskyddsarbete än . Det ger en utökad bas för såväl jourverksamhet som smittskydds- arbete. Det kan förväntas att de privatpraktiker, som bedriver verksamhet i samma form som de statliga distriktsveterinärerna, i hög grad kommer att ansluta sig till systemet och stå till samhällets förfogande på ett mer institutionaliserat sätt än som är fallet. Inget hindrar att ett antal veterinärer, såsom , förbereds för att ta hand om särskilt kvalificerade uppgifter i smittskyddsorgani- sationen, t.ex. att vara chefer i s.k. operativa ledningscentraler. Det är ett mindre antal statliga distriktsveterinärer som har fått utbildning för sådana särskilt kvalificerade uppgifter. Både deltagande i den organiserade jouren och uppgiften med smitt- skydd, såväl praktiskt arbete i skarpa lägen som utbildning och övning, skall utgöra villkor för jourbidragen. Härutöver bör två olika stödformer kunna tillämpas för veterinä- rer i djurglesa områden eller i områden där det av andra skäl råder speciella förhållanden av sådant slag att stöd kan vara motiverat. Ett investeringsbidrag skall kunna ges för investeringar i lokaler, utrust- ning och fordon. I särskilda fall bör även ett driftbidrag kunna ges. Detta skall tillämpas i undantagsfall och förutsätta dels att djur- underlaget är så litet att det inte går att bedriva en lönsam veteri- närverksamhet, dels att det från smitt- och djurskyddssynpunkt är motiverat att en veterinärverksamhet bedrivs i området. För samt- liga bidragsformer gäller att de endast tillämpas för veterinärföretag som tillhandahåller en ambulerande verksamhet med djursjukvård för lantbruksdjur. Annan verksamhet får bedrivas fritt utifrån vete- rinärernas egna val, prioriteringar och marknadsmässiga övervägan- den. har undersökt vilka bidragsnivåer som skulle locka ett tillräckligt antal privatpraktiker att ansluta sig till joursystemet. Bland de privata veterinärstationerna i län tillämpas ett system där lantbrukarna i länet, via husdjursföreningen, betalar veterinärerna för jourtjänsten. Därutöver betalas givetvis också er- sättning för de enskilda åtgärderna. Jourersättningen betalas till jourhavande veterinär med ca för en journatt och ca för en jourhelg. Företrädare för de aktuella veterinärstationerna menar att detta är en god ersättning och att det inte förekommit några problem med att rekrytera vete- rinärer som håller jour.