sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Det kan alltså konstateras att det är oklart på vilket sätt 1 kap. 5 § skatte- databaslagen kan ha betydelse när det gäller utlämnande till enskilda. Utlämnande till myndigheter av uppgifter som behandlas i beskattningsverksamheten sker i första hand med stöd av 14 kap. 1 § eller 3 § SekrL. Som nämnts ovan finns i 4 8 §§ förord- ningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet bestämmelser om viss uppgiftsskyldighet för i förhållande till kronofogdemyndighet, Skatte- verkets brottsenheter, , , och . – trots att det råder absolut sekretess – ett utlämnande av uppgifter från skatteområdet till andra myndigheter ansetts möjlig enligt 14 kap. 3 § SekrL. I bestämmelsen om sekundära ändamål har inte gjorts någon skillnad på de fall där det är fråga om en uppgifts- skyldighet för och de utlämnanden som sker med stöd av 14 kap. 3 §, dvs. efter en sekretessprövning. I förarbetena till bestämmelsen i 1 kap. 5 § skattedatabasen om sekundära ändamål berörs vidare inte på vilket sätt denna bestämmelse förhåller sig till framför allt bestämmelsen i 14 kap. 3 § SekrL, t.ex. om den avser att utgöra vägledning vid en avvägning mellan skydds- och behovs- intressen enligt nämnda bestämmelse eller om den förutsätter att myndigheten redan konstaterat att sekretess inte utgör hinder för ett uppgiftsutlämnande. Enligt 1 kap. 7 § första stycket skattedatabaslagen får känsliga personuppgifter som anges i 13 § PuL och uppgifter om lagöver- trädelse som anges i 21 § samma lag behandlas endast om de har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. I samma paragrafs andra stycke sägs att uppgifter som avses i första stycket får i annat fall behandlas endast om det särskilt anges i 2 kap. I 2 kap. skattedatabaslagen regleras vilken behandling av upp- gifter som är tillåten i beskattningsdatabasen. Vilka uppgifter som i databasen får behandlas för de primära ändamål som föreskrivs i 1 kap. 4 § framgår av 3 §. Enligt sistnämnda lagrum får exempelvis uppgift om avgiftsskyldighet till ett registrerat trossamfund och medlemskap i fackförening behandlas, trots att sådana uppgifter utgör känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL. I övrigt får känsliga personuppgifter behandlas i databasen enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 4 § skattedatabaslagen. Av denna bestämmelse framgår att en handling som kommit in i ett ärende får behandlas i databasen. Därvid får känsliga personuppgifter behandlas utan begränsningar. Också upprättade handlingar får behandlas i databasen. Dessa får dock innehålla känsliga personuppgifter endast om de är nödvän- diga för ärendets handläggning. Vad som i 2 kap. 4 § sägs om känsliga personuppgifter gäller också uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § PuL. Enligt 2 kap. 7 §, som infördes , får ha direktåtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen. När det gäller verksamhet som avses i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar får direktåtkomsten endast omfatta uppgifter som avses i 3 § 1–5, 7, 9 och 10. I 2 kap. 8 § första och andra styckena skattedatabaslagen sägs att och får ha direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Härvid anges uttryckligen vilka uppgifter som dessa myndigheter får ha sådan åtkomst till. Beträffande kronofogdemyndighets direktåtkomst får uppgifterna i huvudsak endast avse den som är registrerad som gäldenär hos myndigheten eller make till gäldenären eller någon annan som likställs med make. Åtkomst skall dock få finnas till vissa grundläggande uppgifter om juridiska personer och näringsidkare även om de inte är registrerade som gäldenärer. För del gäller att åtkomsten skall avse den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, skyldig att betala skatt för vara vid import eller föremål för kontrollverksamhet enligt lagen (1988:506) om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Enligt 2 kap. 8 § tredje stycket meddelar regeringen närmare föreskrifter om vilka uppgifter direktåtkomst enligt första och andra styckena får omfatta. Vid skattedatabaslagens införande hade Lagrådet synpunkter på hur förslagen till bestämmelser om direktåtkomst var formulerade. Bestämmelserna i de remitterade lagförslagen om direktåtkomst myn- digheterna emellan eller mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet synes i allmänhet vara avsedda att – i anslutning till 14 kap. 1 och 3 §§ sekretesslagen – få också en sekretessbrytande funk- tion. Detta framgår visserligen inte vare sig av de föreslagna bestäm- melsernas ordalydelse eller av de angivna föreskrifterna i sekre- tesslagen. Om emellertid tillägger bestämmelserna denna innebörd finns inte så mycket att erinra däremot. Det är önskvärt att en formell överensstämmelse åvägabringas mellan registerlagarna och sekretesslagen så att sekretessbrytande effekt av föreskrifter om direktåtkomst regleras i sekretesslagen i anslutning till 14 kap. 1 och 3 §§. Underlag för förslag om en sådan ändring föreligger dock inte i förevarande lagstiftningsärende och en ändring bör i vart fall avvakta resultatet av offentlighets- och sekretesskommitténs arbete. I lagstiftningsärendet föreligger emellertid den komplikationen att, enligt vad som blivit upplyst under föredragningen inför Lagrådet, föreskrifter om direktåtkomst för myndigheter inte genomgående är avsedda att få sekretessbrytande verkan. Förbehållet gäller direkt- åtkomst till folkbokföringsdatabasen, som skall ges åt ett stort antal olika myndigheter. - - -Bestämmelserna om direktåtkomst har emel- lertid getts likartad utformning – det sägs att viss myndighet får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i en databas, vare sig avsikten är att alla uppgifter får lämnas ut utan sekretessprövning eller att en sekre- tessprövning skall ske, om också endast på förhand i anslutning till generalklausulen. Detta talar ytterligare för att verkan med avseende på sekretess av föreskrifter om direktåtkomst bör regleras i sekretesslagen. I avvaktan på att så kan ske måste emellertid den avsedda skillnaden på något sätt markeras i lagtexten. Enklast synes vara att i de fall bestämmelsen avses automatiskt bryta sekretess förskriva att myndigheten i fråga skall ha direktåtkomst till uppgifterna. En sådan formulering får anses implicera en motsvarande skyldighet för den myndighet som behandlar uppgifterna att lämna ut dem. Härigenom anknyts till föreskriften i 14 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. När däremot föreskrivs att myndigheter får ha direktåtkomst till uppgifter skall därmed förstås, att en sekretessprövning i anslutning till 14 kap. 3 § sekretesslagen skall äga rum, innan ett rutinmässigt utlämnande av uppgifter inleds. Regeringen anförde i propositionen (s. 131) att den instämde i Lagrådets uppfattning att de föreslagna bestämmelserna om direkt- åtkomst inte bryter sekretessen. Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter på medium för automatiserad behandling skulle enligt regeringen regleras i förordning. Det var därför lämpligare att även ha de sekretessbrytande bestämmelser som behövs för utlämnande genom direktåtkomst i förordning. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag gjordes inga särskilda uttalanden rörande frågan om direktåtkomst (bet. 2000/01:SkU20). Några bestämmelser om direktåtkomst för myndigheter har inte utfärdats i förordningen (2001:588) om behandling av personupp- gifter i beskattningsverksamhet. Däremot har, som redan nämnts, bestämmelser om uppgiftsskyldighet förts in i 4– 8 §§ förordningen i förhållande till bl.a. och . Enligt 2 kap. 10 § skattedatabaslagen får endast uppgift om namn, person- eller samordningsnummer, beteckning för fastighet samt uppgifter som avses i 15 kap. 2 § sekretesslagen (uppgifter som omfattas av registreringsskyldigheten beträffande allmänna hand- lingar) användas som sökbegrepp vid sökning efter handlingar i beskattningsdatabasen. Som sökbegrepp får över huvud taget inte användas uppgifter som avses 1 kap. 7 §, dvs. känsliga uppgifter som anges i 13 § PuL och om uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § samma lag. Enligt 2 kap. 11 § skattedatabaslagen skall uppgifter och handlingar i beskattningsdatabasen gallras senast efter utgången av det kalenderår då den beskattningsperiod som uppgifterna eller handlingarna kan hänföras till gick ut. Beträffande vissa typer av ärenden gäller enligt 2 kap. 12 § dock längre gallringstider. Uppgifter och handlingar som avser revision skall gallras efter utgången av det kalenderår då revisionen avslutades. I ärenden rörande fastighetstaxering skall gallring ske efter utgången av det taxeringsår som uppgifterna eller handlingarna kan hänföras till. Av 3 kap. 1-3 §§ skattedatabaslagen framgår att personuppgifts- lagens bestämmelser skall tillämpas såväl i fråga om information till den registrerade som när det gäller rättelse och skadestånd. Om det är den registrerade själv som ansöker behöver enligt 3 kap. 2 § information dock inte lämnas om uppgifter i en handling som behandlas i beskattningsdatabasen. Endast om den registrerade särskilt begär det behöver sådan information lämnas också i det fallet. Någon hänvisning till 24 § PuL, som reglerar den registrerades rätt till information om uppgifter som samlats in från någon annan än den registrerade själv, finns inte i skattedatabaslagen. Eftersom det inte heller i personuppgiftslagen finns något krav på sådan informationsgivning i fall då bestämmelser om registrerandet finns i lag eller annan författning skall denna bestämmelse således inte tillämpas på behandling av personuppgifter. Enligt 3 kap. 4 § skattedatabaslagen får beslut om rättelse och om information som skall lämnas enligt 26 § PuL överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid reformen beträffande behandlingen av uppgifter hos skatte- förvaltningen, och kronofogdemyndigheterna ersattes lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister och lagen (1995:743) om aviseringsregister av lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet (här- efter folkbokföringsdatabaslagen). Enligt 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen får uppgifter behand- las för tillhandahållande av information som behövs för 1.samordnad behandling, kontroll och analys av identifierings- uppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsupp- gifter, 2.handläggning av folkbokföringsärenden, 3.fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förord- ning, 4.framställning av personbevis och andra registerutdrag, 5.aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter, 6.uttag av urval av personuppgifter, och 7.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokförings- verksamheten. Regeringen anförde i propositionen om behandling av person- uppgifter inom skatt, tull och exekution (prop. 2000/01:33 s. 140) att ett primärt ändamål för folkbokförings- och aviseringsregistret närmast kunde sägas vara att bistå samhället i stort, och inte bara i den egna verksamheten, med uppgifter om fysiska personer i . Någon indelning i primära och sekundär ändamål var därför inte lämplig när det gällde folkbokföringsdatabasen. Den tidigare lagen om aviseringsregister hade byggt på principen om s.k. bruttoavisering, som innebar att också andra uppgifter lämnades ut än de mottagarna av uppgifterna själva fick registrera. Därmed kunde dessa mottagare få ändringsaviseringar avseende samtliga personer i aviseringsregistret. Ur det materialet fick den mottagande myndigheten självs söka fram uppgifter rörande perso- ner vilka var registerade i myndighetens register, medan övriga uppgifter gallrades. Regeringen anförde vid införandet av folkbokföringsdatabas- lagen att s.k. bruttoavisering som metod för att tillgodose behovet av korrekta folkbokföringsuppgifter inom förvaltningen inte stred mot EG:s dataskyddsdirektiv (a. prop. s. 142 f.). Det avgörande måste enligt regeringen vara att behandlingen är nödvändig. Brutto- avisering borde därför medges även i fortsättningen under förut- sättning att fråga var om regelmässigt och frekvent återkommande aviseringar som avsåg en betydande del av befolkningen. Rege- ringen ansåg att det inte var nödvändigt med någon särskild reglering. Enligt 1 kap. 6 § första stycket folkbokföringsdatabaslagen får känsliga personuppgifter som anges i 13 § PuL och uppgifter om lagöverträdelse m.m. som anges i 21 § samma lag behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. I andra stycket sägs att uppgifter som avses i första stycket i annat fall får behandlas endast om det särskilt anges i 2 kap. I 2 kap. 3 § andra stycket föreskrivs att sådana uppgifter får behandlas i databasen som enligt särskilda bestäm- melser var antecknade i sådan personakt som avses i 16 § i den upphävda folkbokföringskungörelsen (1967:95), oavsett om upp- gifterna är sådana som avses i 1 kap. 6 §. Vidare anges i 2 kap. 5 § att en handling som har kommit in i ett ärende får behandlas i databasen och innehålla uppgifter som avses i 1 kap. 6 §. Upprättade handlingar som behandlas i databasen får innehålla känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöver- trädelser m.m. om det är nödvändigt. Enligt 2 kap. 8 § folkbokföringsdatabaslagen får alla myndigheter ha direktåtkomst till uppgift om person- eller samordnings- nummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsbeteck- ning och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbokfö- ringen. En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter som avses i 2 kap. 3 § första och tredje styckena om myndigheten enligt lag eller förordning får behandla dem. Regeringen anförde vid lagens tillkomst att några sekretess- brytande regler inte behövdes för utlämnande av folkbokförings- uppgifter (a. prop. s. 145). Det borde i stället ankomma på Riks- skatteverket att bedöma om uppgifterna kunde lämnas ut genom direktåtkomst. Regeringen framhöll i sammanhanget att uppgifter om personer med s.k. sekretessmarkering inte lämnas ut till den som inte kan erbjuda sekretesskydd för uppgifterna. En enskild får enligt 2 kap. 9 § första stycket ha direktåtkomst till uppgifter i databasen endast om regeringen ha meddelat före- skrifter om det. I andra stycket sägs att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vilka uppgifter som får omfattas av direktåtkomst enligt första stycket. Åtkomst till uppgifter om annan person än den enskilde själv får dock medges endast till uppgifter som avses i 8 § första meningen). Regeringen har meddelat föreskrifter om direktåtkomst för samt för enskild om person- och ärendeuppgifter om sig själv (13-14 §§ förordningen [2001:589] om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet). Enligt 2 kap. 10 § första stycket folkbokföringsdatabaslagen får uppgifter som avses i 3 § första stycket 5, 11 och 12 inte användas som sökbegrepp. Det innebär att uppgifter om födelseort, familje- samband som grundas på adoption samt inflyttning från utlandet inte får användas som sökbegrepp. I andra stycket föreskrivs att uppgift om medborgarskap skall få användas som sökbegrepp endast i fråga om medborgarskap i , , , eller samt om medborgar- skap inom eller utom Europeiska unionen (unionsmedborgarskap eller icke unionsmedborgarskap). Det finns inte några särskilda gallringsbestämmelser för folkbok- föringens behandling av personuppgifter, utan de allmänna bestäm- melserna i arkivlagen (1990:782) gäller. Av 3 kap. folkbokföringsdatabaslagen framgår att samma regler som i skattedatabaslagen gäller beträffande information till den registrerade, rättelse och skadestånd samt överklagande. Ett register som har nära anknytning till behandling av personuppgifter i såväl beskattningsverksamheten som folkbok- föringen är statens personadressregister (SPAR). För detta register ansvarar . Syftet med SPAR har angetts vara att staten skall tillgodose samhällets behov av register- uppgifter av hög kvalitet. Därigenom kan antalet register över befolkningen begränsas, vilket ansetts betydelsefullt från integri- tetssynpunkt (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31). Behandlingen av personuppgifter i SPAR regleras i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret, som trädde i kraft . Registret, som togs 1978, reglerades tidigare genom särskilda bestämmelser i datalagen (1972:289). Genom den särskilda lagen blev regleringen mer utförlig och möjligheterna till s.k. urvalsdragningar begränsades. I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget till ny lag framfördes ett yrkande om att SPAR borde avvecklas med motiveringen att EG:s dataskyddsdirektivs krav på att behandling skall ske efter på förhand bestämda ändamål inte var förenligt med ett register som SPAR. Man framhöll att SPAR:s verksamhet innebär att man i stor omfattning för kommersiella ändamål behandlar personuppgifter som enskilda för andra ändamål lämnat till offentliga register. Riksdagsmajoriteten ansåg dock att de ändamål som skulle styra behandlingen i SPAR inte stred mot de ändamål för vilka uppgif- terna samlades in (bet. 1997/98:KU31 s. 30 f.). har återkommande behandlat liknande yrkanden och därvid avslagit dessa (se t.ex. bet. 2004/05:KU22). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur såväl myndigheters som företags och andra organisationers behov av folkbokföringsuppgifter, som hämtas från SPAR, skall tillgodoses (dir. 2004:54). Utredaren skulle pröva om det finns förutsättningar för att samordna SPAR med den behandling av personuppgifter som sker inom folkbokföringsverksamhet. I direktiven sades i denna del att det är av särskild vikt att utredaren beaktar integritets- och säkerhetsaspekter samt frågor om sekretess och skydd för personuppgifter. Utredaren skulle också överväga om det behöver vidtas några åtgärder, t.ex. i form av författningsändringar eller genom annan form av insyn och kontroll för att lagstiftningen skall uppnå sitt syfte att upprätthålla ett effektivt sätt för att täcka behovet av korrekta personuppgifter och värna om den enskildes personliga integritet. förpliktelser enligt EG:s dataskyddsdirektiv skall därvid beaktas. Utredaren skulle också följa utvecklingen av frågorna om en IT-anpassning av offent- lighetsprincipen och genomförandet av EG-direktivet Public Sector Information (2003/98/EG, det s.k. PSI-direktivet) som syftar till att möjliggöra vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, och därvid göra en bedömning av hur de påverkar framtiden för SPAR. I uppdraget ingick också att förbereda en övergång av värd- myndighetsskapet för från Statskontoret till fr.o.m. . På förslag av den särskilde utredaren har värdmyndighetsskapet för övergått till fr.o.m . redovisade övriga delar av sitt arbete genom betänkandet Personuppgifter för samhällets vård (SOU 2005:61). Enligt utredningen bör det vara ett fortsatt statligt åtagande att tillhandahålla aktuella och korrekta personuppgifter till myndigheter, företag och andra organisationer för aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter samt för uttag av namn och adress genom urvalsdragning för direktreklam, opinions- bildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet. Utredningen föreslår att nuvarande möjlighet att använda taxeringsuppgifter som urvalsgrund tas bort. Vidare anser utredningen att ansvaret för det statliga åtagandet att tillhandahålla personuppgifter bör läggas på . Det bör ankomma på att avgöra i vilken omfattning åtagandet skall fullgöras i verkets egen regi eller läggas ut på entreprenad. Detta medför att den nuvarande ordningen med en särskild databas, , bör avvecklas liksom och . Gällande regler om SPAR Enligt 3 § får uppgifterna i SPAR behandlas för att 1.aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter, 2.ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet. Genom urvalsdragning får alltså endast uppgifter om namn och adress lämnas ut. I 4 § föreskrivs vilka uppgifter registret får innehålla. SPAR får endast innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda här i landet. För sådana personer får följande uppgifter anges: 7.make eller vårdnadshavare, 8.avregistrering från folkbokföringen på grund av dödsfall, med angivande av tidpunkt, eller avregistrering av annan anledning, 9.summan av taxerad förvärsinkomst och inkomst av kapital, dock lägst noll kronor, 11.ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet) 12.taxeringsvärde av småhusenhet. Som angetts ovan kan uppgifterna, liksom uppgifterna i fokbok- föringen, omfattas av sekretess enligt 7 kap. 15 § första stycket SekrL. Enligt 4 § andra stycket skall det på begäran av en registrerad också anges i SPAR att uppgifter om denna inte får behandlas vid urvalsdragningar enligt 3 § 2 för direktreklam. annat ändamål, t.ex. samhällsinformation, har den registrerade dock inte rätt att slippa. I 5 § föreskrivs att uppgifter som avses i 4 § första stycket 1–8 hämtas från folkbokföringsdatabasen och övriga uppgifter som avses i 4 § första stycket hämtas från beskattningsdatabasen. En enskild som begär att en myndighet skall lämna ut person- uppgifter för ändamål som avses i 3 § skall enligt 6 § hänvisas till SPAR, om inte annat följer av lag eller förordning. Myndigheter skall dock vända sig till folkbokföringen. Som framgått ovan får alla myndigheter ha direktåtkomst till vissa uppgifter i folkbok- föringsdatabasen. Enligt 7 § får uppgifter från beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskatt- ningsverksamhet – dvs. uppgifter som avses i 4 § första stycket 9– 12 – lämnas ut i elektronisk form endast till polismyndighet och . Regeringen får föreskriva om ytterligare begränsningar när det gäller utlämnande av uppgifter i elektronisk form. Sådana begränsningar har meddelats i 5–9 § förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret (härefter sparförordningen) beträffande bl.a. uppgifter om yngre personer, födelseort och svenskt medborgarskap. Begränsningarna rör också utlämnande i form av s.k. bruttoavisering. I 8 § sägs att regeringen får föreskriva om begränsningar av sökbegreppen i SPAR. Sådana begränsningar har meddelats i 11– 12 §§ sparförordningen. Enligt 9 § gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd även vid behandling av personuppgifter enligt denna lag. Behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet sker, vid sidan av det författningsstöd som person- uppgiftslagen ger, med stöd av lagen (1990:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Denna lag är inte uppbyggd på samma sätt som skattedatabaslagen och de andra databaslagarna, utan har disponerats på motsvarande sätt som polisdatalagen (1998:622). Det innebär bl.a. att lagen utgår från personuppgiftslagen och endast innehåller de särbestämmelser som ansetts nödvändiga för medverkan i brottsutred- ningar. möjligheter att behandla personuppgifter i sin brottsutredande verksamhet överensstämmer också i allt väsentligt med vad som gäller för polisen och tullen. I den aktuella lagen skiljer man mellan behandling i under- rättelseverksamhet, i särskild undersökning och i underrättelse- register. Med underrättelseverksamhet avses i detta sammanhang den del av verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . Särskild under- sökning utgör en undersökning i underrättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott.