sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — Det har upplysts att länsrätten som regel håller förhandling inom stängda dörrar och ofta, men inte alltid, förordnar om fortsatt sekretess för de uppgifter som har framkommit vid förhandlingen. Sekreteraren har gått igenom domar från migrationsdomstolen i för att kartlägga hur domstolen tillämpar bestämmelsen i 7 kap. 14 § sekretesslagen samt i vilken utsträckning domstolen förordnar om sekretess för uppgifter i domen och för uppgifter som har förebringats vid muntlig förhandling. Genomgången har omfattat samtliga domar september – . avgjorde migrationsdomstolen enligt uppgifter i målregistret 625 mål, varav 546 sakprövades. Undersökningen har visat att sekretessförordnanden nästan uteslutande förekommer i mål om uppehållstillstånd enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen eller sådana mål om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen då skyddsskäl anförs. I 161 sakprövade mål om uppehållstillstånd har skyddsskäl anförts som grund för yrkandet. I 95 av dessa mål förekom sekretessförordnanden. I 50 av fallen hade domstolen förordnat om sekretess både för uppgifter i domen och för uppgifter som har förebringats vid muntlig förhandling. I ytterligare 37 mål fanns förordnande om sekretess enbart för uppgifter som förebringats vid muntlig förhandling och i 8 mål förordnande om sekretess enbart för uppgifter i domen. I 16 mål om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen har domstolen förordnat om sekretess för uppgifter i domen. Det ska ställas i relation till att domstolen sakprövade 179 sådana mål. I de fall domstolen har förordnat om sekretess för uppgifter i domen har de hemliga uppgifterna tagits in i en bilaga till domen. Den offentliga delen av domen innehåller vanligtvis en bakgrunds- teckning samt en redovisning för det överklagade beslutet, klagandens yrkanden och motpartens inställning. De närmare omständigheterna till stöd för yrkandena redovisas också, med undantag för de uppgifter som domstolen anser bör omfattas av sekretess och som tas in i den hemliga bilagan. I enstaka fall förekommer det att det av den offentliga delen inte alls framgår vad klaganden grundar sitt yrkande på, utan att hela redogörelsen för parternas talan finns i den sekretessbelagda delen av domen. Efter parternas utveckling av talan innehåller domen vanligen en beskrivning av innehållet i gällande rätt och därpå de egentliga domskälen. Som regel redovisas åtminstone delar av domskälen i den offentliga delen av domen. Resonemang i bevisfrågor, t.ex. när det gäller den ifrågasatta äktheten av åberopade dokument eller diskussioner om sökandens trovärdighet mot bakgrund av de olika berättelser som kan ha lämnats under processen, redovisas därför öppet. Endast i de delar domskälen direkt berör känsliga uppgifter tas dessa in i den hemliga bilagan. kan detta leda till att det av den offentliga delen av domen inte framgår varför sökanden inte har bedömts trovärdig eller varför ansökan på annan grund har avslagits. går det dock att förstå hur domstolen har resonerat, även om det inte kan utläsas vilka argument från sökandens sida som domstolen har underkänt. De uppgifter som domstolen har ansett bör omfattas av sekretess rör som regel uppgifter om politisk aktivitet och därmed förenad risk för repressalier av något slag. Ett annat typiskt fall är uppgifter om sexuella relationer, vilka i sökandens hemland skulle leda till repressalier. Inte i något fall har domstolen förordnat om sekretess för sökandens eller någon annans namn. Sekretess förekommer framför allt i fall som gäller , , , , och . Även andra länder förekommer. I bilaga 2 ges exempel på domar angående uppehållstillstånd, vilka innehåller hemliga uppgifter. Som framgår ovan har domstolen förordnat om sekretess även för uppgifter i domar som gäller ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Dessa förordnanden omfattar i huvudsak samma typ av uppgifter som de som beläggs med sekretess i domar om uppehållstillstånd. Det är således framför allt uppgifter om politisk aktivitet som hemlighålls. Även uppgifter av religiös karaktär eller uppgifter om sexuella förbindelser som inte godtas i hemlandet kan omfattas av sekretess. I den öppna delen av domen redovisas dock det som berör frågan om de åberopade uppgifterna verkligen är nya eller om sökanden inte har kunnat åberopa uppgifterna tidigare eller har haft giltig ursäkt för att inte göra det. I vissa fall har domstolen, som tidigare nämnts, förordnat om sekretess enbart för uppgifter som har åberopats vid muntlig förhandling. Domarna är i dessa mål alltså offentliga i sin helhet. Detta förekommer i 37 av de sakprövade mål om uppehållstillstånd där skyddsskäl har anförts som grund för yrkandet. I dessa fall har domstolen således hållit förhandling inom stängda dörrar. Genom- gången av domarna har inte omfattat protokollen från de muntliga förhandlingarna. Det går därför inte att med säkerhet säga om de muntliga förhandlingarna helt har hållits inom stängda dörrar eller om någon del har varit offentlig. Enligt uppgifter från domare vid domstolen är det emellertid vanligt att hela förhandlingen hålls inom stängda dörrar om det kan antas att det kommer att förebringas uppgift för vilken sekretess gäller. Det förordnas således inte om stängda dörrar enbart i samband med ett förhör eller vid föredragningen av en viss handling. Om förhandling har hållits inom stängda dörrar förordnas det i domen som regel också om fortsatt sekretess. Förordnandet är generellt hållet och omfattar uppgifter som har förebringats vid den muntliga förhand- lingen och som inte har tagits in i domen. Det anges således inte vilken typ av uppgifter sekretessförordnandet är avsett att träffa, såsom exempelvis uppgifter om klagandens personliga för- hållanden. I bilaga 2 ges exempel på domar med offentliga domskäl, men med förordnande om fortsatt sekretess för uppgifter som före- bringats vid förhandling inom stängda dörrar. I åtta domar har domstolen förordnat om sekretess enbart för uppgifter som har tagits in i domen. Dessa mål har avgjorts efter föredragning, varför frågan om sekretess för uppgifter vid muntlig förhandling inte har blivit aktuell. Slutligen återstår 66 mål där det i domen inte finns något sekretessförordnande alls. Domstolen har i dessa fall således inte ansett att de uppgifter som redovisas i domen har sådant skyddsintresse att de bör hemlighållas till någon del. Av uppgifter som har lämnats av domare vid domstolen kan man vidare dra slutsatsen att det, i det övervägande flertalet av dessa mål, inte heller har hållits någon muntlig förhandling. I något enstaka fall kan muntlig förhandling ha förekommit inför öppna dörrar. Så kan enligt uppgift ha varit fallet t.ex. när sökanden själv inte har ansett sig kunna lida skada eller men av att uppgifter om honom eller henne röjs. Länsrätten i län sekretessbelägger inte domskäl i lika stor utsträckning som de två övriga migrationsdomstolarna. Domarna vid domstolen har uppskattat att de har förordnat om sekretess i genomsnitt tio gånger var som domstolen har varit i verksamhet. Inledningsvis var man vid länsrätten tveksam till om bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen kunde tillämpas och förordnade därför om sekretess i mycket liten omfattning. Sedan Regeringsrätten genom sin dom hade klargjort att bestämmelsen är tillämplig även i migrationsdomstol, har sekretess dock förekommit i något större utsträckning. Domarna försöker att i görligaste mån skriva sina domar så att känsliga uppgifter inte behöver redovisas. För det fall ansökan om uppehållstillstånd avslås på den grunden att domstolen inte fäster tilltro till de uppgifter sökanden för fram, anser domarna att det är svårt att betrakta samma uppgifter som så känsliga att de bör hemlighållas. Om något i domskälen trots allt bör sekretess- beläggas tas dessa uppgifter in i en hemlig bilaga. Bilagan förvaras skild från den offentliga delen av domen och hemligstämplas dessutom, så att den inte av misstag kommer att lämnas ut utan föregående sekretessprövning. Domstolen fogar som regel det överklagade beslutet som bilaga till domen. Om delar av beslut också bör vara hemliga, får bilagan därför skiljas från den offentliga delen av domen. Skulle det vara mycket i beslut som bedöms som så känsligt att det bör hållas hemligt, väljer domstolen att i stället redovisa de väsentliga delarna av beslutet i inledande recit i domen. Domarna vid länsrätten har uppfattningen att partens namn är en del av domslutet och därför enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen inte kan omfattas av sekretess annat än om ett intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. har det ansetts att förhållandena har varit sådana att det har funnits skäl att hemlighålla partens namn i domen. Det har varit fråga om fall där klaganden har fått rätt att stanna i och där det funnits en konkret livsfara eller risk för tortyr. Sekretess för parts identitet har även använts i mål med sûr-place skäl. Även i Länsrätten i län förkommer muntlig förhandling inom stängda dörrar, dock i mindre omfattning än i och . Enligt domarna vid länsrätten stängs dörrarna i ungefär en tredjedel av asylmålen. I uppskattningsvis hälften av dessa mål förordnas om fortsatt sekretess. tillämpar sekretessreglerna på i stort sett samma sätt som före reformen. Utgångspunkten är att uppgifter i en inkommen asylansökan omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Det gäller både uppgift om vem det är som har ansökt om asyl och uppgifter som lämnas till stöd för ansökan. Enligt minskar behovet av sekretess sedan verket väl har fattat beslut. Sökandens namn lämnas då ut på begäran, eftersom uppgift om vem beslutet gäller inte omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Skälen för beslut omfattas däremot av den nämnda bestämmelsen och betraktas därför som regel som hemliga. Om någon begär att få del av skälen för ett beslut görs en sedvanlig sekretessprövning, vilken emellertid oftast mynnar ut i att uppgifterna inte till någon del kan lämnas ut. tillämpning av sekretessreglerna skiljer sig alltså från domstolarnas på så sätt att verket som regel hemlighåller skälen för sitt beslut, men offentliggör sökandens namn, medan domstolarna i vissa situationer anser sig behöva hemlighålla sökandens identitet för att denne inte ska skadas av de uppgifter som redovisas öppet i domskälen. Om beslut har överklagats och domstolen genom sin dom har offentliggjort hela eller delar av det överklagade beslutet anser att det vid en senare sekretess- prövning av motsvarande uppgifter hos verket torde vara svårt att hävda att skaderekvisitet är uppfyllt. Enligt uppfattning bör därför verket som regel lämna ut sådana uppgifter som är offentliga hos domstolen. uppfattning att sekretessen inte omfattar uppgift om vem som avses med ett överklagat beslut förändras inte med domstolens avgörande. om domstolen i domen har förordnat om fortsatt sekretess för parts identitet, kan därför den som har fått kännedom om diarienummer få upplysning om vem domen gäller. Detta hänger samman med att uppgift i beslut om sökandens identitet inte kan hemlighållas med stöd av 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen och att inte har tillämpat 7 kap. 14 § första stycket samma lag. I bilaga 2 finns en sammanställning av ett antal beslut från om utlämnande av allmän handling. De beslut som har störst intresse i det här sammanhanget är de där har åberopat bestämmelsen i 7 kap. 14 § sekretesslagen till stöd för beslut att inte lämna ut begärda uppgifter. Dessa beslut har överklagats till kammarrätt. Det är endast fråga om ett fåtal beslut som inte tillåter några säkra slutsatser om praxis i sekretessfrågor, men besluten kan ändå ge någon uppfattning om verkets tillämpning av frågor om offentlighet och sekretess. 2.4Bedömning av tillämpning av sekretessreglerna Bedömning: tillämpning av sekretessreglerna har inte ändrats med anledning av den nya instans- och processordningen. bör vid sin bedömning av frågor om offentlighet och sekretess beakta inte bara Regerings- rättens och kammarrätternas, utan även migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens tillämpning av sekretessreglerna. handläggning av frågor om offentlighet och sekretess har i huvudsak inte förändrats med anledning av att verkets beslut i utlänningsärenden nu överprövas av domstolar i stället för av . Självfallet påverkas dock av hur domstolarna bedömer sekretessfrågorna. Det kan med hänsyn till skaderekvisitet ifrågasättas om de uppgifter som hos en domstol har blivit offentliga till följd av reglerna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen kan hållas hemliga hos . Såvitt framkommit anser också att domstolens dom bör bilda utgångspunkt för en eventuell sekretessprövning efter det att verkets beslut har prövats i domstol. Det är viktigt att denna uppfattning får genomslag hos de tjänstemän som ska pröva frågor om utlämnande av allmän handling och att en sekretessprövning inte görs utan att den som beslutar har tillgång till den aktuella domen. Jag vill också understryka det angelägna i att inte avslår en begäran om utlämnande av en handling utan att det prövas om alla de uppgifter som handlingen innehåller omfattas av sekretess. Som framgår av 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen ska en handling som inte kan tillhandahållas utan att sekretessbelagda uppgifter röjs, ändå göras tillgänglig i övriga delar. I klartext betyder det att de uppgifter som omfattas av sekretess får maskeras, medan handlingen i övrigt ska lämnas ut. Även om uppgifter i skälen för beslut enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen omfattas av ett omvänt skaderekvisit, betyder det inte att varje uppgift i skälen för ett beslut av alltid är hemligt. En prövning måste göras varje gång ett beslut begärs utlämnat och den prövningen ska ta sikte, inte på handlingen som sådan, utan på de enskilda uppgifter som har antecknats i beslutsskälen. I bilaga 2 finns en redovisning för några av sekretessbeslut, vilka har överklagats till kammarrätt. Även om besluten inte är så många att de kan sägas ge en entydig bild, ser det ändå ut som att är något mer benägen att sekretessbelägga uppgifter än vad domstolarna är. Den omständig- heten att kammarrätterna har ändrat flera av verkets beslut ger stöd för att så är fallet. Det får förutsättas att redan med anledning av de aktuella besluten har övervägt sin praxis i frågor om offentlighet och sekretess. Det kan finnas skäl att göra det även med beaktande av den betydelse domstolarnas hantering bör få för bedömningar. Jag utgår från att kommer att fortsätta arbetet för en enhetlig bedömning i verket av frågor om offentlighet och sekretess och att Regeringsrättens, kammarrätternas, Migrationsöverdomstolens och migrationsdomstolarnas bedömningar i sekretessfrågor beaktas i det arbetet. har uppgett att verket på begäran lämnar ut uppgift om vem som avses med ett beslut. Den som har tillgång till ett diarienummer kan således få veta vem ärendet gäller, även i ett sådant fall då domstol har beslutat om sekretess för sökandens identitet. En uppgift i en dom eller ett beslut om sökandens identitet kan inte hållas hemlig med stöd av regeln i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Däremot kan uppgift om identiteten hemlighållas med stöd av 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen, om de där angivna förutsättningarna är för handen. Det skulle enligt min mening vara olyckligt om skulle röja en parts identitet i en situation då det enligt domstolens bedöm- ning skulle kunna vara till skada för denne, särskilt som domstolarna ofta väljer att redovisa utförliga domskäl i de fall då sökandens identitet har hemlighållits. har enligt uppgift inte tillämpat regeln i 7 kap. 14 § första stycket för att hemlighålla uppgift om en sökandes identitet (jfr Kammarrätten i , dom i mål 3946-07). Det kan med anledning av domstolarnas praxis finns skäl för Migrations- verket att göra det, om förutsättningarna för sekretess i övrigt är uppfyllda. Som framgår av redovisningen nedan är domstolarna inte eniga om hur frågan om sekretess för parts identitet ska lösas. Min förhoppning är dock att en enhetlig praxis ska kunna bildas och jag utgår från att följer den utvecklingen. 2.5Utlänningssekretessens tillämplighet vid migrationsdomstolarna Bedömning: Bestämmelserna i 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen är enligt nu gällande lydelse tillämpliga hos migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Något förtydligande i sekretesslagen behövs inte. I propositionen till den nya utlänningslagen anfördes att sekretesslagstiftningen inte borde ändras i anledning av den nya instans- och processordningen. Ståndpunkten var att bl.a. 2 kap. 1 § samt 7 kap. 14 § första och andra stycket sekretesslagen skulle bli tillämpliga även i domstolarna (se prop. 2004/05:170 s. 112). Trots detta uttalande i förarbetena rådde inledningsvis viss osäkerhet om bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen kunde tillämpas annat än då sekretessen hade förts över till domstolen enligt 12 kap. 1 § samma lag. Med anledning av detta gjorde Migrationsöverdomstolen en framställan till med en begäran om ett förtydligande i 7 kap. 14 § andra stycket. Migrationsöverdomstolen hänvisade i sin framställan till uttalanden i förarbetena till bestämmelsen i 7 kap. 14 § sekretess- lagen enligt vilka det med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, bosättnings- tillstånd, arbetstillstånd, avvisning, förpassning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Bestämmelsen torde enligt Migrationsöverdomstolen därmed vara primärt tillämplig i migrationsdomstolarnas verksamhet som kan betraktas som kontroll över utlänningar, dvs. i frågor om avvisning, utvisning samt frågor som rör uppehålls- och arbetstillstånd. Även förvarsfrågor torde enligt Migrationsöverdomstolen falla in inom bestämmelsens tillämpningsområde. Migrationsöverdomstolen ansåg emellertid att formuleringen kontroll över utlänningar lämpar sig mindre väl när det gäller migrationsdomstolarnas verksamhet som i första hand är dömande verksamhet. För att undvika missförstånd om domstolarnas verksamhet över huvud taget faller in inom bestämmelsens primärområde borde det enligt Migrationsöverdomstolen göras en redaktionell ändring i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen och förtydligas att även migrationsdomstolarnas verksamhet faller inom ramen för bestäm- melsens primärområde. Frågan om utlänningssekretessens tillämplighet i migrations- domstolarna har därefter prövats av Regeringsrätten i en dom (RÅ 2007 ref. 17). Regeringsrätten anförde där följande. Den återgivna bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen tar sikte på verksamhet av visst slag. I den mån en domstol handlägger mål som rör en sådan verksamhet är således bestämmelsen direkt tillämplig hos domstolen (m.fl. Sekretesslagen En kommentar s. III:27; se t.ex. 9 kap. 1 § första stycket första meningen sekretesslagen jämförd med sjätte meningen i samma stycke). Sekretess gäller bl.a. i verksamhet för kontroll över utlänningar. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 14 § lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar enligt vilken bestämmelse bl.a. handlingar i ärenden rörande kontroll å utlänningar, som här i riket vistas eller hit söka tillträde i vad de angick enskildas personliga förhållanden inte utan samtycke fick utlämnas till annan. Enligt förarbetena till bestämmelsen sekretesslag (prop. 1979/80:2 Del A s. 210) avses med verksamhet för kontroll över utlänningar inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, bosättningstillstånd, arbetstillstånd, avvisning, förpassning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Bestämmelsen har också ansetts omfatta ärenden enligt utlänningslagstiftningen hos såväl polismyndigheterna och Migrations- verket (tidigare ) som hos regeringen, och förvaltningsdomstolarna (i t.ex. förvarsärenden) i deras handläggning av överklagade beslut, se t.ex. RÅ 1994 not. 101, RÅ 2001 not. 47 och RÅ 2005 not. Enligt Regeringsrättens mening finns inte någon grund för att ge rekvisitet en annan innebörd än tidigare enbart därför att instansordningen för de aktuella ärendena ändrats, eller för att - utan särskild reglering - ge det en annan innebörd hos den överprövande instansen än hos den som först beslutar i ett ärende. Att det i sammanhanget något oklara begreppet kontroll används torde bero på att det allmänt brukar talas om att har en kontrollerad invandring och att utlänningskontrollen regleras i utlänningslagstiftningen (se t.ex. prop. 1954:41 s. 61 och 1990/91:118 s. 70). Regeringsrätten finner således i likhet med kammarrätten att bestämmelsen är tillämplig på uppgifterna i den akt som begäran avser. Det avgörande för Regeringsrättens ställningstagande synes ha varit domstolens uppfattning att en sekretessbestämmelse, som är avgränsad på så sätt att den endast gäller i viss verksamhet, är direkt tillämplig hos en domstol som handlägger mål om sådan verk- samhet. Regeringsrätten hänvisar här till ett uttalande i kommentaren till sekretesslagen (m.fl., Sekretesslagen: en kommentar, juridik, 1998-, s. III:27), vilket i sin tur är hämtat från propositionen med förslag till sekretesslag (prop. 1979/80:2, del A, s. 103). Där sägs följande. Av sekretessbestämmelserna i 2 – 10 kap. departementsförslaget har en del ett så generellt innehåll att de är direkt tillämpliga också när de förekommer i mål eller ärende hos domstol och detta oberoende av om domstolen är allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller exempelvis sekretessen enligt 2 kap. och den i 7 kap. 14 § första stycket föreskrivna utlänningssekretessen. I andra fall är sekretess- bestämmelsernas innehåll begränsat på så sätt att sekretess gäller i vissa ärenden eller i verksamhet av viss typ. I den mån förvaltnings- myndighets beslut i ett sådant ärende eller sådan verksamhet prövas av förvaltningsdomstol i en eller flera instanser, blir sekretess- bestämmelserna i princip direkt tillämpliga hos dessa domstolar. Däremot är en sådan sekretessbestämmelse inte alltid direkt tillämplig i mål eller ärende hos allmän domstol. Det som uttalades i förarbetena till den nya utlänningslagen – att 2 kap. 1 § samt 7 kap. 14 § första och andra stycket sekretesslagen skulle bli tillämpliga även i migrationsdomstolarna, har således haft sin grund i förarbetena till sekretesslagen. sekretesslagens uppbyggnad har uppenbarligen varit att de bestämmelser som enligt sin ordalydelse gäller hos förvaltnings- myndigheter i ett visst ärende eller viss verksamhet, även ska tillämpas hos förvaltningsdomstolar som överprövar myndig- heternas beslut. Denna tolkning av sekretesslagens bestämmelser har numera bekräftats av Regeringsrätten. Eftersom det inte längre råder något tvivel om att utlänningssekretessen är direkt tillämplig i migrationsdomstolarna finns det inte något egentligt behov av en ändring i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Naturligtvis kan ett förtydligande ändå ha ett värde. Det bör emellertid noteras att den princip för tillämpning av sekretesslagens bestämmelser som enligt lagens förarbeten gäller för förvaltningsdomstolarna inte är begränsad till utlänningssekretessen. Ett förtydligande i endast en av de sekretessbestämmelser som gäller i viss typ av verksamhet eller i viss typ av ärenden och som enligt den grundläggande systematiken i sekretesslagen blir primärt tillämpliga hos en förvaltningsdomstol vid handläggningen av ett överklagande av en myndighets beslut i sådan verksamhet eller i ett sådant ärende, kan därför ge ett felaktigt intryck beträffande de bestämmelser som inte har preciserats på motsvarande sätt. Jag föreslår därför inte någon ändring i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. 2.6Sekretess i samband med muntlig förhandling