sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — Telefonen ger svar direkt, men många tycker att det är dyrt och besvärligt med telefonköer. Personliga möten väljs när det är lätt att nå kontoret, om man har komplicerade frågor eller om man inte har fått hjälp genom andra kanaler. vill man ha möjlighet att välja mellan de olika kanalerna för olika ärenden, dvs. man anser att de personliga kontaktvägarna måste finnas kvar. En synpunkt är att det kan behövas ett samlat ställe – en portal, ett telefonnummer och ett servicekontor – att vända sig till när man inte vet vem man ska kontakta eller hur man ska göra. Enligt statistik från () hade av svenskarna i åldern 18–tillgång till Internet någonstans. hade tillgång i hemmet och använde Internet hemma åtminstone en gång . I ålders- gruppen 65–hade tillgång hemma och bland svenskar gällde detta för var fjärde person. 1 Verva, Ett nationellt informationssystem, 2007:9. ökar dock mycket snabbt inom äldregrupperna, eftersom personer som har använt webben i sitt arbete tar med sig vanan och erfarenheterna när de blir pensionärer. I WII:s undersökning har 430 000 personer uppgett att de har något handikapp som gör det svårt för dem att använda webben. Dålig syn och motoriska problem är de vanligaste orsakerna och anges av respektive av personerna i gruppen. Dyslexi är ytterligare en orsak. WII sammanfattar att trots den snabbt ökande användningen av datorer och Internet, står fortfarande ungefär 2,3 miljoner vuxna svenskar utanför Internetvärlden. Det är främst de välutbildade med höga inkomster som hämtar information på webben och som använder e-legitimation. Av lågutbildade med låg inkomst utnytt- jade endast 7–Internet för offentlig information, respek- tive av de högutbildade. Av 2007 framgår att till- gången till Internet och bredband är tämligen jämnt spridd över landet. Vidare uppskattas att av befolkningen har mobiltelefon och att innehavet är relativt jämnt i alla grupper. Vari- ablerna kön och bostadsort spelar liten roll, medan däremot utbild- ningsbakgrund och ålder har betydelse för tillgången till Internet och bredband.2 Bland företag med tio eller fler anställda använder webben för att söka information och för att hämta blanketter, över hälften returnerar ifyllda blanketter och genomför fullständig elektronisk ärendehantering. Höghastighets- anslutningar används av av företagen. 2.3Vem levererar service? Kommuner har ett stort serviceansvar att fullgöra till sina invånare. Många kommunala verksamheter berör invånarnas dagliga liv och arbete i hög grad. Ansvaret för verksamheterna ligger hos kommu- nen bl.a. av detta skäl. Kommunala åligganden regleras i kommu- nallagen och i ett flertal speciallagar, bl.a. , skollagen, 2Nordicom är en institution inom och ett kunskapscenter för medie- och kommunikationsområdet. 3SCB-undersökning avseende 2006. Andel med höghastighetsanslutning avser 2007. Dessutom har kommu- nerna frivillig verksamhet inom i första hand kultur- och fritids- samt konsumentområdena.4 Kommunens verksamhet återfinns till 70–inom områdena omsorg och skola. Förvaltningsser- vicen till medborgarna avser bl.a. bygglov, tillstånd på miljöområ- det, ärenden inom , skuldsanering, bokning av lokaler, placeringar inom skola och omsorg. I många små kommuner är det svårt att skilja serviceproduktion från leverans av service och det kan vara svårt eller meningslöst att lägga ut service på flera fysiska punkter. Kommunerna har ingen författningsreglerad skyldighet att anordna medborgarkontor eller liknande servicepunkter. Däremot ska de kommunala förvaltningarna givetvis ta emot besökare som har ärenden hos dem.5 Av de verksamheter som ansvarar för, är sjukvård och rehabilitering områden där god service har direkt betydelse för enskilda personer. Välfungerande sjukvårdsupplysning och möjlig- het att komma i kontakt med vården har givetvis vitalt intresse för medborgarna. Hur samverkan fungerar mellan vård och rehabilitering, kommunens socialtjänst samt bl.a. Arbetsför- medlingen och kan vara avgörande för en individ i en utsatt situation. Det finns många exempel i kommuner och landsting på samver- kan mellan parterna för att uppnå effektivare användning av till- gängliga resurser, bättre kvalitet i insatserna och bättre bemötande av personer som behöver stöd från flera aktörer. Finsam är ett exempel på former för finansiell samordning för samverkande insatser på rehabiliteringsområdet. Finsam bygger på att landsting, en eller flera kommuner, och Arbetsförmed- lingen bildar ett samordningsförbund som är en offentligrättslig juridisk person med egen rättskapacitet.6 4Om kompetens, se t.ex. SOU 2008:34, Lättare att samverka – förslag till förändringar i samtjänstlagen, s. 37 f. 5Se Förvaltningslag (1986:223), 5 § om skyldighet att ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. 6Samverkan regleras i Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Lagen reglerar bl.a. de andelar av finansiella medel som resp. part ska bidra med. Statliga myndigheter med täta medborgarkontakter Vissa statliga myndigheter har tätare kontakter och är mer synliga än andra som serviceleverantörer till medborgare och företag. Av landets cirka 430 statliga myndigheter7 har ett femtiotal en orga- nisation som omfattar regionala eller lokala kontor.8 Arbetsför- medlingen och finns representerade i var och en av landets 290 kommuner. På mindre orter är myndigheternas kontor inte alltid bemannade med egen personal. Där kan i stället finnas en dator eller telebildanläggning som gör det möjligt att komma i kontakt med myndigheten. Polisen är i någon form repre- senterad i flertalet kommuner. har kontor i 113 kommuner. Hur andra myndigheters kontorslokaliseringar ser ut, varierar beroende på den egna verksamhetsinriktningen och på skilda förutsättningar över landet. Lokaliseringarna anknyter ofta till en regionindelning som är anpassad till respektive verksamhet och därför är olika för myndigheterna.9 Centrala Studiestödsnämn- den, CSN, har t.ex. kontor i ett tiotal kommuner, bl.a. universitets- och högskoleorter. har enheter i 40 kommuner. har kontor på drygt 100 orter, anpassade till den skogliga verksamheten i landet. Lantmäteriet har ett hundratal kontor över landet, av vilka 90 kontor handlägger ärenden om fas- tighetsbildning. Den ideella sektorn som serviceleverantör Det finns ett stort antal intresseorganisationer, föreningar och folkrörelser som utför omfattande samhällsservice som t.ex. omsorgsverksamhet, varuhandel och distribution, räddningstjänst, tillhandahållande av samlingslokaler och samhällsinformation. Exempel på stora organisationer är Röda Korset, Civilförsvarsför- bundet, samlingslokalsorganisationerna, Hela Ska Leva, och . Lokala avdel- ningar av dessa, men också fristående byalag, klubbar och före- ningar kan ha stor betydelse för servicen på en ort. De insatser som görs i den ideella sektorn måste ses som ett av de ben som bär upp serviceutbudet i dess helhet i samhället. 7SCB:s register över statliga myndigheter. 8Länsstyrelsen räknas som en myndighet. 9Se t.ex. SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, Sekretariatsrapport nr 1 till . 2.4Kommunala servicepunkter och kontor Det varierar starkt hur medvetet och välstrukturerat olika kommu- ner genomför ett serviceåtagande gentemot medborgare och före- tagare. I alla kommuner finns åtminstone någon reception eller informationsdisk som kan hänvisa till en eller någon extern aktör eller ge upplysningar i enkla frågor. Kom- munens telefonväxel kan vara en länk till sådana servicepunkter eller ha en egen servicefunktion att fylla för upplysningar i enkla frågor. Samma eller mer utförlig information finns i allmänhet på kommunens officiella hemsida. är folkbiblioteket den servi- cepunkt där människor kan fråga om allt möjligt. är för övrigt en naturlig plats för allmän information och har fördelen att vara en neutral plats, dvs. ingen avslöjar sitt ärende genom besöket där. Särskilda medborgarkontor finns i ett antal kommuner. Konto- ren har inrättats av olika skäl. I de flesta kommuner arbetar förvalt- ningarna i sina respektive stuprör utan någon tvärsektoriell sam- ordning. I storstäderna är ett viktigt motiv att samordna medbor- garmötet till en punkt, ett front office för flera verksamheter, och att kunna ge information och sköta mindre komplicerade ärenden samlat. I kommuner på landsbygden kan man ha samlat verksam- heter för att få underlag för att upprätthålla kontor som medbor- garna kan nå utan långa resor. Det går inte att ange hur många kommuner som har väletable- rade och fungerande medborgarkontor, eftersom det saknas både en entydig definition och tillförlitlig statistik. I några större kom- muner finns kontor på flera orter. Medborgarkontor är vanligtvis rent kommunala. Det finns exempel på kontor som har kommit långt i ambitionerna att erbjuda mer långtgående samordnad kom- munal service.10 Besökare på medborgarkontoren kommer för att få hjälp med allt från enkla till komplicerade ärenden, t.ex. upplysning om buss- tider och ansökningar om bygglov. Statistik över besökarnas ären- den visar att frågor om bl.a. sjukförsäkring, studiemedel och uppe- hållstillstånd är vanliga, alltså områden som statliga myndigheter ansvarar för. I en del kommuner kan tjänstemän med specialkom- 10 - , Svenska exempel på lokal samverkan mellan myndigheter, konsultrapport, . petens träffas på eller tider, alltså även tjänstemän som inte tillhör den kommunala organisationen. Det kan t.ex. vara tjänstemän från /IFS11 eller Advokatjouren12 som finns närvarande för att ge information och råd om nyföreta- gande respektive i juridiska frågor. De IT-system som man är beroende av som stöd i arbetet, är inte enhetligt uppbyggda. Bara inom kommunens verksamheter hanteras ofta mer än tio verksamhetssystem mellan vilka det är svårt att kommunicera. Detta försvårar utvecklingen av nya e- tjänster som kan komplettera eller ersätta service via det personliga mötet. I finns medborgarkontor . Kommunen har cirka 79 000 invånare, av vilka mer än hälften har utländsk bakgrund. Kontor finns på fem platser i kommunen och har totalt cirka 300 000 besök . av besökarna upp- gav i en enkät att de besöker ett kontor minst en gång . Ärendena gällde oftast barnomsorg och boende som är kommunala, men nästan lika vanliga var frågor på statliga myndigheters ansvarsområden, bl.a. om sjukförsäkring, arbete, stu- diemedel, skatter och, naturligt nog, migrationsärenden. Av totalt 17 servicehandläggare i kontoren beräknas cirka 1,5 tjänst ägnas åt service på det statliga området.13 I öppnades ett medborgarkontor, ett servicecenter, , som ett strategiskt moment i kommunledning- ens arbete med service till invånarna. Kommunens befolkning är yngre och mer välutbildad än genomsnittet i landet. En liten andel har utländsk bakgrund. Man hade förväntat sig att invånarna i all- mänhet skulle nöja sig med att sköta sina serviceärenden på web- ben, men antalet besökare i servicecentret är oväntat stort.14 I infördes en ny serviceorganisation, Medbor- garservice, . Man har ett telefonnummer, en e-post- adress och en fysisk entré för invånarnas första kontakt i de flesta ärenden. Kommunen har bl.a. startat en interaktiv tjänst för den som ska söka bygglov och är ovan vid byggprocedurer. Kommunen har också avskaffat flertalet kommunala nämnder. Medborgarser- vice tar hand om okomplicerade ärenden, så att förvaltningarnas 11Internationella i är ett dotterbolag till . 12Advokatsamfundet erbjuder den enskilde gratis konsultation. 13Se t.ex. dokumentation på /lokalservice, Konferenser och möten, , . 14Se /lokalservice, Konferenser och möten, kommun, . tjänstemän i stället kan ägna sin tid åt ärenden där deras expertis är nödvändig. Ett flertal kommuner har etablerat tele- fonbaserade kontaktcentra. Där finns servicepersonal som direkt kan svara på enklare frågor, utan att medborgaren behöver vidare- kopplas till kommunens förvaltningar. Medborgaren gör ett förval till det verksamhetsområde, t.ex. barnomsorg, skola eller rädd- ningstjänst, som frågan gäller. Det sker med knappsatsen eller genom röststyrning. Integrerad och statlig service I en del kommuner bedrivs verksamheten i på något sätt samordnat med lokal statlig verksamhet. Den enklaste varianten är samlokalisering, dvs. att kommunen och den statliga myndigheten finns i samma byggnad. Tanken att medborgarkontor borde inrättas för integrerad offentlig förvaltningsservice formule- rades som en del i regeringens ambitioner att göra den offentliga verksamheten mer serviceorienterad. Ett stort antal utredningsrapporter och politiska dokument har därefter tagit upp frågan om samverkan i medborgarkontor.15 Flera samverk- ansförsök har pågått i kontor med olika benämningar – lokal- kontor, servicekontor, utvecklingskontor och medborgarkontor. Syftet har varit likartat, nämligen ökad effektivitet inom den offentliga förvaltningen, förbättrad service för människorna samt mer balanserad regional utveckling. De tidigaste försöken startade innan hemdatorer var vanliga och man talade då om service via datorn som en vision för framtiden. Verksamheten var framför allt inriktad på att ordna samverkan för personliga möten på fysiska kontor där statlig och , integrerad service skulle lämnas. Försöksverksamheten förlängdes senare i flera etapper och blev webben en allt viktigare servicekanal. En utvärdering av försöksverksamheten redovisades 2000.16 Antalet lokala kontor med i formell mening integrerad kommu- nal och statlig service är fortfarande litet. fanns endast sju kontor där kommunen och en statlig myndighet hade avtalat om tjänstesamverkan och fått avtalet godkänt av regeringen SOU 1990:72, Stat-kommunberedningen, Lokalkontor – ett medel för sektorsamordning, förbättrad service och regional utveckling. 16Peder - , Avsektoriserad lokal offentlig service – organisationsteoretiska perspektiv på försöksverksamhet med medborgarkontor 1995–2000. enligt lagen om samtjänst vid medborgarkontor.17 I något fall är det oklart om samverkan faktiskt startade. har regeringen tagit ytterligare fyra beslut om samtjänstavtal mellan en kommun och en statlig myndighet. I sju av de totalt elva fallen över åren är Polisen den statliga myndighet som kommu- nerna har träffat samtjänstavtal med. 2.5Servicesamverkan i statliga myndigheter uppdrog regeringen åt Statskontoret, dåvarande Arbets- marknadsstyrelsen, , dåvarande , och att gemen- samt utveckla och pröva nya former för lokal servicesamverkan. Under arbetets senare del kom även att delta. Projektet kallades VISAM, Vi som samarbetar. Syftet var att utveckla, pröva och etablera gemensamma kanaler för den offent- liga förvaltningens möte med medborgare och företag samt att utveckla service-, organisations- och arbetsformer som tar tillvara de effektivitetsvinster som en ökad samverkan över myndighets- gränser kan ge. Arbetet bedrevs i delprojekt, inriktade på bl.a. lokalsamverkan, fjärrservice, tjänstesamverkan, call-center och stöd för självservice. Projekten engagerade enbart de statliga myndig- heterna, inga kommunala myndigheter deltog. Slutsatserna avrapporterades 2005.18 Samverkan för att tillhanda- hålla tjänster konstaterades leda till ökad nytta för medborgare och företag och en mer kostnadseffektiv tjänsteproduktion. Vidare sades att det krävs politiska ställningstaganden och initiativ för att samverkan ska bli en kraftfull och framgångsrik utvecklingsstrategi. Regeringen föreslogs tillämpa resultatstyrningen av myndigheters verksamheter så att horisontell samverkan förstärks och dagens målkonflikter mellan olika myndigheters uppdrag undanröjs. Tre utgångspunkter nämndes som lämpliga för den fortsatta utveck- lingen av samverkan, nämligen att myndigheter bör delta frivilligt, att nätverk skulle kunna etableras mellan existerande myndigheter 17Lagregleringen av samtjänst vid medborgarkontor har behandlats i utredningens delbetänkande SOU 2008:34, Lättare att samverka – förslag om förändringar i samtjänstlagen. 18Statskontoret 2005:126, tre rapporter under samlingsrubriken modern och sammanhållen förvaltning – Åtaganden för fortsatt servicesamverkan, Dilemman och strategiska vägval i förvaltningspolitiken samt Erfarenheter från sex myndigheters samverkan i 15 projekt. eller att en särskild servicemyndighet skulle kunna skapas för med- borgarmötet. De deltagande myndigheterna kom överens om att göra myn- dighetsövergripande processanalyser, formulera en gemensam syn på tjänstesamverkan och ett koncept för det personliga mötet. Man skulle också formulera en långsiktig syn på lokalsamverkan, samar- beta kring målgruppsanpassad information och kring gemensamma kompetensområden. Etableringen av lokala servicekontor Utan att regeringen har tagit ställning på nytt, har Arbetsförmed- lingen, och fördjupat samarbetet sedan upphörde. Enligt en överenskommelse om lokal- och tjänstesamverkan som dessa träffade ska man bl.a. och på bred front utveckla och etablera servicesamverkan avseende det personliga mötet. Kontorsmönst- ret för det personliga mötet kan också ses i ljuset av myndigheter- nas satsningar på att utveckla servicen via telefoni och webb. Den enskilde ska kunna sköta allt fler ärenden själv så att behovet av personliga möten minskar. Samverkan i kontoren har lett till sär- skilda avtal om tjänstesamverkan mellan samt avtal om lokalsamverkan mellan Arbetsförmed- lingen, och . Kontorsetableringen startade och planeras vara klar . Den omfattar ett åttiotal så kallade lokala servicekon- tor och drygt 150 samverkanskontor. De lokala servicekontoren bemannas av servicehandläggare, som är en ny kategori av tjänste- män. De är anställda av en av myndigheterna men fullgör uppgifter också för den eller de övriga myndigheter som finns i kontoret. Framför allt ska handläggarna informera och vägleda besökare. Kontoret ska vara utrustat med kunddatorer för service via web- ben. Det kan vara fråga om att ta fram allmän information eller hämta någon ansökningsblankett. Om det behövs, bistår service- handläggaren vid datorn. Om en besökares ärende förutsätter handläggning eller myndighetsutövning som inte omfattas av sam- tjänstavtalet, så ska ärendet föras vidare till en sakansvarig tjänste- man. öppnade det första lokala servicekontoret enligt den nya designen i i . samt för , och Skatte- verket och startade med 22 servicehandläggare som är utbildade för att kunna ge service på dessa tre myndigheters ansvarsområden. Handläggarna är anställda i . En besökare möts av en handläggare redan innanför kontorsentrén och får redogöra för sitt ärende. Handläggaren bedömer om ärendet kan av på gol- vet eller via kunddator eller om det kräver att en handläggare tar över vid en servicedisk för kortare eller längre serviceinsats. Konto- ret har varit i drift alltför för att några säkra slutsatser ska kunna dras om ärenden och kundantal. Kontoret öppnade självdeklarationerna skulle lämnas till och var deklarationsärenden i stor majoritet. Efter bedömer kontorsledningen ändå att antalet besökare kontinuerligt är så högt att kontoret därför behöver för- stärkas med fler servicehandläggare. I har myndigheterna också separata lokalkontor, där bl.a. ärenden som förutsätter speciell sakkompetens hos tjänste- männen handläggs. Servicekontoret är avsett att överta enklare ärenden och därmed både avlasta dessa tjänstemän och ge snabbare service till besökarna. Kontorsmönstret kommer att bli likartat på större orter. Där kan finnas lokala servicekontor med samtjänst mellan fler myndigheter parallellt med att de myndigheter som är representerade i servicekontoret också kan ha sina egna kontor på plats. Det varierar över landet vilka myndigheter som planeras ingå i de lokala servicekontoren. av kontor planeras Försäk- ringskassan och ingå med avtal om samtjänst. I ett stort antal kontor kommer dessa myndigheter att vara samlokalise- rade med Arbetsförmedlingen, men utan att förmedlingen omfattas av samtjänstavtal. Kontorslösningarna innebär ändå att vissa tjäns- ter kommer att kunna utföras av eller åt Arbetsförmedlingen. En besökare ska t.ex. kunna få viss allmän information och hänvis- ningar. En fördel med samlokaliseringen är att kostnader för kon- torslokal, reception, bredband och liknande kan delas mellan myn- digheterna. I vissa kommuner är eller kommer någon service- funktion vara inplacerad i det statliga lokala servicekontoret. Regeringen har tagit 21 beslut om godkännande av samtjänstavtal. Av dessa gäller sex- ton avtal samtjänst i lokala servicekontor mellan och och ett avtal samtjänst mellan Arbetsförmed- Fyra avtal avser samtjänst mellan Polisen och en kommun. De statliga myndigheterna etablerar också s.k. samverkanskontor med samlokalisering. På mindre orter, bl.a. utanför kommunernas centralorter, ska finnas kontor där myndigheterna kan ha en tjäns- teman , någon eller . Kontoret kan också användas för bokade, personliga besök. Det kan vara utrustat med en dator, som gör det möjligt för en besökare att själv söka information och sköta enkla serviceärenden. Om kontoret har en s.k. kundarbetsplats, så kan man upprätta ett personligt möte på distans (se vidare under avsnitt 6.2). I flertalet av de cirka 160 sam- verkanskontor som ska finnas över landet, är det Arbetsförmed- lingen och som samlokaliseras. Man kan utföra enkla serviceuppgifter åt varandra, men utan att det är fråga om samtjänstlösningar. På flera håll i landet diskuteras nu möjligheterna att förlägga kommunala verksamheter till de statliga myndigheternas samver- kanskontor. I de fall kommunen äger den fastighet som kontoret är inrymt i, så har kommunen en given anledning att förhandla med de statliga myndigheterna, särskilt när lokalerna måste anpassas för myndigheternas behov. Ju fler verksamheter som bedrivs i konto- ret, desto större möjlighet att utöka kontorets öppettider och desto fler som delar på administrativa kostnader. För den enskilde blir det lätt att hålla reda på vart man vänder sig i enkla serviceärenden. Arbetslag för individanpassade tjänster Det är en i olika sammanhang uttalad ambition att medborgarens behov i en komplex livssituation, t.ex. för en person i utanförskap, bör få hjälp i ett sammanhang. Serviceprocesser av detta slag kan t.ex. gälla långvarigt arbetslösa som kanske behöver utredning, rehabilitering och arbetsträning för att kunna komma i arbete. Sve- riges Kommuner och Landsting, SKL, har i en skrivelse till reger- ingen föreslagit att det bör skapas en gemensam ingång för enskilda till myndigheter på lokal nivå.19 SKL visar tre alterna- 19 SKL, En-dörr-in. En gemensam ingång för arbetssökande, rapport I en av dessa föreslås en lagreglerad lokalmässig samordning mellan Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan och kommunerna. Regeringen beslutade att överlämna SKL:s skrivelse till vår utredning i de delar som behand- lar former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommu- ner. Vi etablerade tidigt i utredningen kontakt med några kommuner som konkret arbetar med att utveckla servicesamverkan i komplexa processer. Ett sådant projekt finns i , där tjänstemän från flera kommunala och statliga myndigheter är sam- lokaliserade och arbetar med det gemensamma målet att minska ungdomars arbetslöshet.20 Företagare i näringslivet är en viktig kategori av servicemottagare. Det finns ett mycket stort antal både privata och offentliga aktörer som har till uppgift att främja företagandet eller ge service. Det finns privata konsulter att anlita för att få hjälp med t.ex. företagets löpande ekonomi och administration eller tillståndsärenden av olika slag i kontakt med den offentliga förvaltningen. På sina respektive områden är banker och försäkringsbolag stora leverantö- rer av service till företagare. Näringslivsfrågor ingår inte bland de verksamheter som kommuner har skyldighet att ägna sig åt. Trots det har alla kommuner åtminstone någon servicepunkt för företa- gare, ofta i form av näringslivssekretariat eller kommunalt närings- livsbolag.