sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — I detta avseende ingår således också att följa utvecklingen av spel om pengar och de problem detta kan skapa. Särskilda uppdrag för gällande spel har haft ett särskilt uppdrag att redovisa kunskapsläget och omfattningen av ohälsa i samband med riskfyllt spelande samt att identifiera åtgärder i syfte att minska spelproblemen. Uppdraget har successivt utvidgats och institutet har också fått ökade anslag för detta. Det årliga anslaget för insatser mot spelberoende uppgår till . Uppdraget56 har tre huvudinriktningar: att utveckla insatser mot spelberoende och dess sociala konse- kvenser, att utveckla effektiva kunskapsbaserade metoder för att minska skadeverkningar av överdrivet spelande och att särskilt uppmärksamma ungas spelproblem. 56 Regleringsbrev för 2008, dnr S2007/10924/SK (delvis) S2004/9313/FH (slutligt) S2005/4452/FH m.fl. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande I den senaste folkhälsopropositionen57 prioriterades följande arbets- områden: att genomföra en longitudinell befolkningsstudie om spel och spelande, att utforma ett Internetbaserat självhjälpsprogram för barn, unga och deras föräldrar och att utforma särskilda insatser för att nå spelberoende i sårbara grupper. Insatserna har vid bedrivits i projektform under medverkan av ett stort antal externa aktörer. Bland statliga myndigheter samarbetar i första hand med Lotteriinspektionen men samråd sker även med , och . 4.10.7Övervägande – En delvis långsiktig lösning Förslag: ges i uppdrag att i samråd med , och Kommuner och Landsting stödja utveckling av program för vård, behandling och annat stöd för spelmissbrukare och spelberoende upprätta ett nationellt register över anordnare av sådan verk- samhet, utarbeta en plan för utvärdering av samtliga vård-, behand- lings- och andra stödformer som erbjuds spelmiss- brukare och spelberoende i , till registret efterhand föra de utvärderingar som görs Det föreligger behov av fortsatt utveckling av program för behandling av spelmissbruk, med inriktning på att finna former som tillgodoser de olika behov som spelmissbrukare och spel- beroende kan ha, allt ur ett brukarperspektiv. Detta innebär att behandlingar bör utvecklas för att kunna erbjudas såväl i sluten som öppen vård eller på annat sätt t.ex. i form av Internetbaserad 57 En förnyad folkhälsopolitik prop. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande vård, i regi av kommuner eller landsting, eller av privata vårdgivare. Stödjande verksamheter som stödlinjen, kamratföreningars arbete m.m. bör fortsatt utvecklas och utvärderas genom stöd från det allmänna. Det bör komma till stånd en kontinuerlig utvärdering av alla vård- och behandlingsformer och andra former av stöd i syfte att skapa en nationell erfarenhetsbank i vilken kunskap kan sökas om problembilden, vilka vård- eller behandlingsformer som kan vara lämpliga samt förväntade effekter av dem. bedömer att en liknande ansats som den som tagits i riktlinjer för missbruks- och beroendevård borde tas i fråga om spelmissbruk. Spelberoende är ett sådant tillstånd som kan diagnostiseras enligt gängse diagnoskriterier och kan därför omfattas av landstingens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen. bedömer därför att det för de med de allra svåraste följderna av överdrivet spelande finns ett tillräckligt tydligt behandlingsansvar. Om erfor- derlig vård ges och är av rätt kvalitet ankommer det på Social- styrelsen att utvärdera. Av redovisningen i avsnitt 4.9.4 framgår att det finns ett flertal behandlingsalternativ i som alla använder sig av vedertagna modeller för beroendevård. Några är under utvärdering, andra fort- satt under utveckling och några har bedrivits men inte utvärderats. Vetenskapligt belagd kunskap om hur behandling bör ske finns. På lång sikt bör det finnas vård- och behandlingsprogram i sådan variation att vård- eller behandling kan erbjudas individ- anpassat. För att den som ansvarar för att personer med problem- atiska spelvanor ska kunna erbjuda rätt behandlingsprogram krävs att alla tillgängliga alternativ är tillförlitligt utvärderade med avseende på om de ger eftersträvad effekt. är den nationella resurs som har de bästa förutsättningarna att utan längre tidsutdräkt initiera utveckling av behandlingsprogram, att utvärdera sådana samt att föra samman resultaten därav till en erfarenhetsbank som lång- siktigt kan leda till bredare förmåga för det allmänna att tillgodose behovet av vård och behandling. Utvärderingar och kunskaps- sammanställningar utförs redan av institutet. Uppgiften att initiera utveckling av behandlingsprogram är ny och bör för att få god upp- slutning av vårdgivare vara förenad med möjligheten att delfinansi- era sådan utveckling. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande Uppgiften att stödja utveckling program för vård, behandling och annat stöd, innebär att bör initiera utveckling av sådana program hos kommuner, landsting eller andra vårdgivare. Syftet ska vara att stimulera utveckling hos kommuner, landsting eller andra producenter av vård och behandling och ta fram goda exempel på hur program kan utformas. På är syftet att, genom uppgifterna att sammanställa register över pro- gram eller vårdgivare och därtill hörande utvärderingar, möjliggöra en allmänt förekommande vård och behandling av spelberoende inom den ordinarie verksamheten för kommunerna och landstingens ansvarsområden Förslag: ges i särskilt uppdrag att initiera forskning inom särskilda områden (uppdragsforskning), bedöma ansökningar och fördela medel till annan för den svenska spelmarknaden relevant forskning (grundforskning). Bedömning: Forskning bör inriktas på tre områden särskild för verksamhet erforderlig forskning, såsom om förebyggande åtgärder i erbjudanden om spel, och utvärdering eller utveckling av åtgärder inom ramen för Statens folkhälsoinstituts handlingsprogram mot spelberoende. Den grundforskning om spelberoende, dess orsaker, förebyggande och vården av de som drabbas, som är tillgänglig , är i huvud- sak utomnordisk. har i genomförts dels en befolkningsundersökning, dels forskning om rent svenska förhållanden såsom utvärderingar av spel och behand- ling. Vidare har forskningssammanställningar med skilda inrikt- ningar gjorts. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande har inom ramen för sitt uppdrag initierat och helt eller delvis finansierat ett flertal svenska forsknings- projekt. Av avsnitt 4.8.3 framgår att det finns brister i kunskap om vilken effekt förebyggande åtgärder i spelerbjudanden har på före- komsten av problematiskt spelande, att kunskapen om rent svenska förhållanden i huvudsak bygger på befolkningsundersökningen 1998–1999 och att tillgänglig forskning i övrigt huvudsakligen baseras på utomnordiska förhållanden och vad som är känt om redan spelberoende. Ytterligare vetenskapligt underbyggda fakta synes behövliga inom följande områden. Effekter av förebyggande åtgärder hos speloperatörer, såsom avstängning, budgetbegränsning och självanalysverktyg. Särskilda forskningsprogram för att fylla kunskapsluckor i speciella delar som kan antas vara av betydelse. Grundforskning rörande det i tillgängliga spelets konse- kvenser i vidare mening för det svenska samhället och åtgärder för att minska skadliga effekter för samhället av sådant spel. Effekter av förebyggande åtgärder I avsnitt 4.8 har redovisats olika typer av förebyggande åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna för problematiskt spelande till följd av spelerbjudanden. Vilken effekt olika förebyggande åtgärder har bör utvärderas, i syfte att kunna förändra det sätt på vilket risker i sig hanteras. Oberoende vetenskapligt underbyggda utvärderingar bör därför göras i detta avseende. gör sammanställningar av publicerade forsk- ningsresultat inom området spelberoende och har finansierat forsk- ning för att fylla kunskapsluckor. Bland genomförda forsknings- projekt kan nämnas följande. En fördjupningsstudie efter befolkningsundersökningen 1997/98 vilken koncentrerades på vad som kännetecknar personer med spelproblem. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande En serie socialantroplogiska studier av spelmiljöer (SoRAD). Två studier om sambandet mellan spelreklam och spelproblem (CEFOS). En studie av effekter av kasinostarten i och (SoRAD). En uppföljning av effekterna av Svenska Spels nätpoker Flera litteraturstudier och kunskapssammanställningar bland annat om spel om pengar bland unga, om biologiska orsaker till spel- beroende, om litteraturgenomgång av biopsykosociala teorier om spelberoende samt en genomgång av ekonomiska och sam- hällsvetenskapliga teorier om spelberoende. En pågående studie om sambandet mellan spel, skuldsättning och hälsa (Mittuniversitet). Vidare har forskning knutits till de utvecklingsprojekt som drivits eller stöttats av institutet. Typen av forskning som initierats och finansierats helt eller delvis av har tydlig anknytning till den svenska spelmarknaden eller avser särskilda samband av slag som är viktiga att belysa, men som inte låter sig inordnas i begreppen grundforskning eller konkreta förebyggande åtgärder. Det är enligt uppfattning av stort värde, för att öka förståelsen för spelets effekter på folkhälsan, att medel fortsatt kan ställas till Statens folkhälsoinstituts förfogande för denna typ av forskning. för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) har enligt sin instruktion58 till uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsstyrd forskning inom arbetslivsområdet, socialvetenskap och folkhälsovetenskap. För de forskningsuppgifter som Spel- utredningens slutsatser ovan kan leda till är det av intresse att FAS vidare ska fördela medel till forskning och därmed samman- hängande verksamhet, utvärdera den forskning till vilken rådet har fördelat medel och därvid särskilt bedöma kvaliteten och betydelsen 58 Förordning (2007:1431) med instruktion för för arbetsliv och social- vetenskap De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande för samhället, utreda vilka forskningsbehov som är angelägna inom rådets verksamhetsområde, redovisa resultaten av dessa utredningar samt ta initiativ till och främja den forskning som behövs för att tillgodose sådana behov, samverka med övriga forskningsstödjande organ och därvid undersöka vilka forskningsuppgifter som är av gemensamt intresse, öka kunskapen om och förståelsen för sociala förhållanden och processer, främja och ta initiativ till många och tvärvetenskaplig forskning, ansvara för information om forskning och forskningsresultat. Den mångfasetterade forskning inom ett flertal vetenskapsområden som bedrivits i och andra länder inom området spel- beroende i vid mening, visar att området som sådant är tvärveten- skapligt. Den svenska forskningen inom spelområdet bör utvecklas kvalita- tivt och kvantitativt. Resultatet av forskningen bör bidra till ökade kunskaper hos spelanordnare, övriga intressenter och de myndig- heter som har uppgifter på området. En hög kompetens i bedömning av vetenskaplig kvalitet i ansök- ningar om forskningsanslag och värdering av forskningsresultat skulle erhållas om FAS gavs särskilt uppdrag inom området för spel. Området är emellertid för svensk vidkommande relativt out- forskat. får genom förslag ett helhetsansvar för den svenska spelmarknaden. Detta innebär att det vid myndigheten kommer att behandlas alla typer av frågor som berör spel. I syfte att med utgångspunkt i reella behov tillgodose de för den svenska spelpolitikens förverkligande mest angelägna behoven, finns skäl att låta ha stort inflytande över hur forskningsmedel används. föreslår (se kapitel 12) att det vid inrättas ett Expertråd för spelberoende med uppgift att bistå myndigheten med bedömningar, bl.a. om riskerna i spel och om förebyggande åtgärder. Vid myndigheten kommer därför att finnas hög kompetens inom forskning om spel. ansats, att mer grundforskning och forskning inom särskilda områden, syftar till att med utgångspunkt i syftena med den svenska spelpolitiken och de åtgärder som vidtas för dess De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande förverkligande, främja forskning inom ett brett spektrum av veten- skapliga inriktningar i frågor som berör den svenska spelpolitikens förverkligande. gör bedömningen att , med beaktande av det vid den skapade för spelberoende, bör vara den myndighet som fördelar forskningsanslagen. Medel för forskningen bör huvudsakligen anslås till forsknings- projekt med en klar anknytning till verksamhetsområde med forskare företrädesvis vid universitet och högskolor. bör lägga ut forskningsuppdrag som så kallad uppdragsforskning i de frågeställningar där Spelmarknads- inspektionen ser ett direkt behov av att undersöka eller belysa en avgränsad fråga. En viktig skillnad mellan uppdragsforskning och annan traditio- nell forskning som bör finansiera är att uppdragsforskning ska initieras självständigt från inspektionens sida med ledning av de behov den ser. Övrig forskning tilldelas anslag efter ansökan. för spelberoende som föreslår inrättas vid bör bistå med bedömningar, dels av vilken uppdragsforskning ska låta utföra och dels bedöma inkomna ansökningar om forsknings- bidrag till grundforskning. Inriktningen på den sammanlagda forsk- ning som finansieras ska vara att tillföra sådana resultat som kan ha betydelse för verksamheten. bör redovisa ansökningar som inkommit , antal forskningsprojekt som beviljats stöd, totalt beviljade medel, en kortfattad beskrivning av forsknings- projekten samt uppdragsforskning. Vidare bör översiktligt beskrivas hur resultatet av forskningen bidrar till ökade kunskaper hos spelanordnare, övriga intressenter och berörda myndigheter, samt hur forskningsresultaten kan användas för att uppnå syftena med spelregleringen. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande 4.12Finansiering av åtgärder mot överdrivet spelande, vård och forskning Förslag: Statens åtgärder mot spelproblem ska även fortsätt- ningsvis finansieras över statsbudgeten. Bedömning: Kostnaderna för åtgärder mot överdrivet spelande, vård och behandling samt forskning uppgår till . Kostnaden fördelas på till Statens folk- hälsoinstituts program mot spelberoende, till forskningsanslag och till Statens folkhälsoinstituts delfinansiering av utveckling och utvärdering av vård- och behandlingsmetoder. har att lämna förslag till hur stort det ekonomiska behovet kan beräknas bli för åtgärder för att motverka spel- beroende i syfte att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande, överväga förslag till hur behovet av vård för spelberoende kan tryggas och finansieras, behandla hur en långsiktig forskning kring spelberoende kan säkerställas och finansieras, samt överväga om det finns skäl som talar för att införa finansiering genom en avgift på spelandet. behandlade frågan om finansiering av åtgärder mot spelberoende och särskilt om sådan finansiering bör ske genom avgift på spelandet. har, mot bakgrund av ett antal motioner, funnit att regeringen bör pröva en modell där medel avsätts från spelverksam- hetens överskott för att motverka och minska skadliga effekter av överdrivet spelande. I den mån inte lämnar ett sådant förslag anser utskottet att regeringen bör göra det. biföll utskottets förslag. Även I kulturutskottet har man behandlat ett antal motioner med förslag att en andel av spel- bolagens intäkter ska gå till åtgärder för att förebygga och informera 59 Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) sid. 108 f. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande avslog motionerna med hänsyn till att betänkande inte borde föregripas.60 I och samt i ett antal delstater i finansieras åtgärder mot spelproblem genom en avgift på spelandet. I avsätts en andel, , av Norsk Tippings överskott för åtgärder mot spelproblem och i används en procent av brutto- omsättningen på spelautomater till finansiering av behandling och forskning kring spelproblem. Utredningen ser allvarligt på de skadeverkningar som överdrivet spelande medför och menar att det är viktigt med långsiktiga åtgärder, inte minst forskning, för att motverka och förebygga skadliga effekter av överdrivet spelande. Det kan tyckas rimligt att den som bedriver en verksamhet som leder till sociala och ekonomiska skadeverkningar också får bära kostnaderna för dessa verkningar. En ordning där en viss andel av spelanordnarnas intäkter avsätts till åtgärder mot spel- problem skulle innebära ett kontinuerligt flöde av medel till nämnda åtgärder. Å andra sedan kan det vara mindre lämpligt att göra sådana resurser beroende av en verksamhet vars intäkter varierar över tiden. Det är staten som har det huvudsakliga ansvaret för att se till att de resurser som krävs för att motverka och minska skadeeffekter av spelandet anslås. Den svenska budgetprocessen bygger bl.a. på principen att statens medel ska användas för de ändamål som har högst prioritet. Utifrån politiska överväganden fördelas i budgetprocessen anslag till t.ex. i konkurrens med andra utgifter på statsbudgeten. Även om avsevärda belopp till- förs statsbudgeten från spelverksamheten, framför allt från Svenska Spels överskott och genom beskattning av ATG, bör inte en andel av dessa medel automatiskt anslås för åtgärder mot spelproblem. Istället bör det vara politiska överväganden som avgör hur statens medel bäst ska användas utifrån gällande behov. Utredningen ser inga motiv till att här frångå den rådande principen att anslag till olika ändamål finansieras över statsbudgeten. Om man ändå menar att spelverksamheten ska bidra direkt till åtgärder mot spelproblem krävs det först och främst att samtliga spel- anordnare beskattas, även de som inte beskattas . Därefter ska skatten specialdestineras till åtgärder mot spelproblem. Utredningen noterar att det varken på alkohol- eller tobaksområdet finns någon motsvarande ordning, vilket är i överensstämmelse med principen att skatter inte ska specialdestineras. Sammanfattningsvis har utredningen inte funnit några skäl som talar för att just på spelområdet förorda en sådan modell och lämnar därför inte något förslag på en annan ordning än den nuvarande. 60 betänkande 2005/06:KrU3. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande har i förslag till handlingsprogram angett att kostnaderna för att tillgodose förebyggande åtgärder, vård och behandling samt forskning, uppgår till 40–. Några ytterligare beräkningar har därefter inte gjorts. De i som bedrivit grundforskning inom området spel är få. Det får därför antas att det inledningsvis inte kommer att genereras mer än ett fåtal forskningsprojekt. kan inte anta annat än att kanske 2–3 forskningsprojekt kan initieras . Kostnaden för dessa är inte möjlig att på förhand bedöma. Kostnaden för forskningspersonal inklusive sociala avgifter, övriga kostnader samt det förvaltningspåslag om som tillämpas av FAS, och kan för årsarbetskraft beräknas till doktorand 470 disputerad 620 docent 771 professor 940 För att kunna initiera 3 forskningsprojekt bör inledningsvis kunna täcka det behovet. Behoven för det särskilda anslag för att delfinansiera utveckling av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram som Spel- utredningen föreslår att ska fördela kan inte, liksom framtida forskning, bedömas på förhand. För att flera olika vård- eller behandlingsgivare ska kunna få ta del av bidrag härur och alternativa behandlingsprogram utvecklas, bör anslaget inte sättas lägre än att det räcker till delfinansiering av åtminstone tre utvecklingsprojekt med därtill kopplade utvärderingar. föreslår såsom en första nivå på anslaget . De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande 4.12.4Allmänna utgångspunkter om finansiering av åtgärder mot spelberoende Åtgärder mot överdrivet spelande kan antas leda till att negativa ekonomiska och social effekter som följer av överdrivet spelande minskar, så också den brottlighet som eventuellt följer därpå. Effek- tiva program mot överdrivet spelande, som faktiskt leder till minskade problem, kan därför antas resultera i minskade kostnader för en mängd aktörer. T.ex. får det förmodas att kostnader för kom- munernas socialtjänster minskar, att landstingens vårdkostnader minskar, att utsökningsväsendet får ett mindre antal ärenden att handlägga, att vissa brottstyper skulle minska och rättsväsendet därför avlastas något. Det får förmodas att samhällsresurser kan frigöras. Sålunda frigjorda resurser skulle då kunna omfördelas. Det kan emellertid hållas för visst att möjligheten att beräkna vilka besparingar ett minskad spelberoende skulle kunna leda till, för det allmänna i stort, inte låter sig göras. Sambanden mellan å ena sidan beteenden i riskgrupper, risker i spel, förebyggande åtgärder, vård- och behandling samt forskning och å andra sidan faktiska förändringar av ett eventuellt ianspråktagande av resurser, är så vaga att några beräkningar av sådana finansiella effekter eller flöden inte är möjlig att göra. kan alltså inte se några möjligheter att rimligt omfördela resurser till förmån för åtgärder inom området. Frågan om finansiering av åtgärder mot spelberoende genom avgift på spel har varit föremål för tidigare utredning. Några ändrade förhållanden föreligger inte. Det framstår inte som möjligt att beräkna de ekonomiska vinsterna av, och därför inte heller omfördela resurser för, att täcka behoven för åtgärder mot överdrivet spelande. Någon annan möjlighet att täcka dessa behov än att staten skjuter till erforderliga medel kan inte föreslås . Fråga om att öka intäkterna för att täcka behoven uppkommer åter. Ovan har redogjorts för skäl och ställningstagande mot att en särskild avgift på spel införs. gör ingen annan bedömning är i denna fråga. De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande får tillägga följande. Ett av syftena med Spel- utredningens förslag ska vara att motverka spelberoende. Det ter sig märkligt att i skenet av ett sådant syfte göra åtgärder mot spelets skadeverkningar beroende av spelets utveckling. Detta skulle ju innebära att om behov av ytterligare medel för att motverka spelets skadeverkningar skulle uppstå, så skulle åtgärden vara att öka spelandet för att öka finansieringen. För att undvika en sådan märklig effekt av finansieringsformen, skulle det likväl behöva finnas möjlig- heter att anslå andra medel. I avsnitt 4.11 har behandlats vilken forskning som bör ske. Bl.a. anges där att vetenskapligt underbyggda utvärderingar bör ske av de åtgärder som vidtas eller krävs av spel- operatörer för att förebygga överdrivet spelande. Eftersom behovet av åtgärderna följer av speloperatörernas verksamhet bedömer att kostnaden för sådan utvärdering i och för sig kan stanna på speloperatören. Vidare kan, då fråga är om kritisk granskning av speloperatörernas åtgärder, ifrågasättas om tilltänkta forskare anser sig kunna bevara sin självständiga hållning i för- hållande till speloperatörerna. Staten bör därför för sin del finansi- ellt säkerställa även denna forskning. finner således att åtgärder för att minska över- drivet spelande alltjämt i huvudsak bör finansieras över statsbudgeten. 5Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering I sammanfattningen till uppdraget anför regeringen följande: En särskild utredare skall föreslå en långsiktigt hållbar svensk spel- reglering. Den nya regleringen skall tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och krimi- nalitet. Grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen skall alltså även i fortsättningen tjäna som förebild. Modellen skall förena kravet på en stark och förbättrad social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna IT-samhällets villkor och de skyldigheter som följer av EG-rätten. föreslå hur en uppstramning och modernisering av regelverket kan ske i syfte att stärka de allmänna skyddsbehov som skall stå i förgrunden för svensk spelpolitik, inklusive marknadsförings- restriktioner och tydligare krav på de statligt kontrollerade bolagen,