sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — En lagstiftning med denna avgränsning skulle alltså inte träffa fordringsförhållanden mellan privatpersoner, vilket framstår som rimligt. Å andra sidan skulle fordringar som grundar sig på löpande skuldebrev inte heller omfattas av en tänkt lagstiftning (jfr prop. 1979/80:119 s. 29 f. – det är värt att erinra om att det finns inskränk- ningar i rätten att använda löpande skuldebrev vid konsumenters kreditköp, se 17 § konsumentkreditlagen). Även om konsumtionsskulder är vanliga bland överskuldsatta personer är det min bestämda uppfattning att lejonparten av evig- hetsgäldenärers skuldbörda härrör från annat håll än regelrätt kon- sumtion, t.ex. från husaffärer eller näringsverksamhet. Ett regelverk som riktar in sig på klassiska konsumentfordringar skulle alltså riskera att ha en relativt måttlig effekt på många evighetsgälde- närers totala skuldbörda. (Det kan dock inte förnekas att det kan vara av värde för gäldenären att en minskning av antalet borgenärer åstadkommes – en samlad skuldavveckling torde under- lättas, om färre borgenärer kvarstår.) 3) Preskriptionsregelns tekniska utformning När det gäller den tekniska utformningen av ett regelverk skulle flera möjligheter i och för sig kunna anses tänkbara. Enligt en modell som jag har tagit under övervägande skulle det – som ett första led – kunna krävas att fordringsägaren före pre- skriptionstidens utgång vänder sig till KFM eller domstol för att få fastställt gäldenärens betalningsskyldighet. Utgångspunkten för detta led skulle vara att preskriptionstiden, liksom enligt gällande pre- Andra åtgärder mot överskuldsättning skriptionslag, börjar löpa vid fordringens tillkomst. Utöver skulle fordringsägaren kunna få ytterligare någon tid på sig att få till stånd verkställighetsåtgärder hos Kronofogdemyndig- heten. Denna skulle då inledas i samband med att borgenären er- håller en (lagakraftvunnen) exekutionstitel avseende betalnings- skyldighet, t.ex. en dom eller ett utslag (angående exekutionstitlar – se 3 kap. 1 § utsökningsbalken). Eventuella preskriptionsavbrott enligt preskriptionslagens regler borde då inte tillåtas påverka regeln om absolut preskription, som alltså skulle bygga på separata frister. Preskriptionslagens nuvarande regler skulle gälla parallellt med reg- lerna om absolut preskription, varvid de senare skulle markera den yttersta fristen. Denna modell anser jag vara den mest tilltalande (se även motion 2004/05:L277). Den svarar relativt väl mot preskriptionsinstitutets avvecklingsfunktion – någon risk för att skuldförhållanden ligger i träda kan inte anses föreligga med en sådan regel. Vidare blir bevisläget naturligtvis bättre när en fordran är av nyare datum, vilket kan gagna såväl gäldenären som borgenären. kan det inte förnekas att ett sådant system i sig synes väldigt svårtillämpat. Dagens preskriptionsregler uppfattas av många som tämligen svårtillgängliga. Frister som löper parallellt med den sedvanliga treårspreskriptionen för konsumentfordringar kan bidra till att regelverket för preskription kompliceras ytterligare. Jag vill peka på att det i förarbetena till preskriptionslagen konstaterades att regelverk som medger att det löper olika preskriptionstider för en och samma fordran tenderar att bli alltför komplicerade (se prop. 1976/77:5 s. 117). Regelverket skulle också – på grund av modellens första led – kunna få stora negativa effekter på möjlig- heten att erhålla krediter med längre löptid. Ytterligare en nackdel är att en borgenär kan se sig tvingad att vid minsta dröjsmål ansöka om betalningsföreläggande (med de kostnader som därmed samman- hänger), i stället för att ge gäldenären en möjlighet att t.ex. genom en avbetalningsplan göra rätt för sig. Detta skulle kunna ge upphov till otaliga onödiga betalningsanmärkningar (även när det är fråga om tämligen små belopp). En annan, möjligen mer lättillgänglig variant, som kan sägas vara snarlik den finländska lösningen, skulle kunna vara att låta en absolut preskriptionsfrist löpa först från den dag då borgenären har erhållit sin exekutionstitel. Det kan nämligen med fog hävdas att borgenären har all anledning att möjligt söka verkställighet i vart fall sedan exekutionstiteln är för handen. Andra åtgärder mot överskuldsättning att det synes vara en sådan modell som skulle kunna förordas och som därför får ligga till grund för resonemangen nedan. Om en yttersta frist börjar löpa först från den tidpunkt då borgenären har erhållit en exekutionstitel är det inte otänkbart att en borgenär ibland kan ha ett intresse av att avvakta med sådana åtgärder – företrädesvis ansökan om betalningsföreläggande eller ansökan om stämning – som leder fram till en exekutionstitel. Detta är inte alltid önskvärt. Ett sådant agerande torde dock ha mest fog för sig under förutsättning att preskriptionsfristen uppfattas som väl kort men kan också höra samman med förväntningar och för- hoppningar om gäldenärens framtida inkomster. 4) Preskriptionsfristens längd Längden på den preskriptionstid som bör gälla torde behöva fast- ställas i belysning av en mängd faktorer. Några av dem kommer att beröras närmare nedan. Mest realistiskt är naturligtvis att låta en frist om i vart fall från den tidpunkt då en exekutionstitel erhållits utgöra grunden, inte minst med tanke på att störningarna på kreditlivet torde bli mindre ju längre frister som är aktuella. När det gäller preskrip- tionsfristens längd bör erinras om att det i de finländska för- arbetena betonades att det med hänvisning till de långa tidsfristerna inte torde uppstå någon försvagning för betalningsmoralen och att reformen därmed inte borde ha några nämnvärda negativa verk- ningar på räntenivån eller andra kreditkostnader (se RP 83/2006 s. 32). En lång preskriptionsfrist minskar risken för att gäldenärer före- drar att avvakta preskriptionsfristens inträde framför att söka en samlad skuldavveckling genom skuldsanering – skuldsanerings- alternativet måste nämligen ur rehabiliteringssynvinkel (men också från borgenärernas perspektiv) framstå som ett lämpligare val. Vidare är risken för att personer otillbörligt utnyttjar ett preskriptions- institut givetvis mindre om fristen uppfattas som lång. Detta ska ställas mot den forskning som finns kring över- skuldsättningens effekter, som närmast pekar mot att det finns starka skäl att bestämma en synnerligen kort preskriptionstid, kanske så kort som från exekutionstitelns erhållande. Balansgången mellan dessa skyddsvärda intressen är som synes svår. Andra åtgärder mot överskuldsättning 5) Bör det finnas möjligheter till preskriptionsförlängning? Som tidigare nämnts är en av fördelarna med att angripa över- skuldsättningsproblematiken med en regel om absolut preskription av vissa fordringar att något särskilt myndighets- eller domstols- beslut inte krävs. Även en person som av något skäl inte kan komma i fråga för (eller inte söker) skuldsanering skulle alltså kunna dra nytta härav. Detta innebär emellertid att en sådan regel riskerar att bli tillämplig i situationer då det inte finns fog att värna om gäldenären på borgenärens bekostnad. Gäldenären har kanske varit kreditvärdig i samband med att krediten gavs (och är det möjligen alltjämt) men har av något skäl inte medverkat till att skuldförhållandet regleras. Det skulle kunna röra sig om indriv- ningssabotage genom antingen rättsliga eller faktiska åtgärder, även om det saknas belägg för påståendet att detta kan antas bli särskilt vanligt. Liksom när det gäller preskription av skattefordringar anser jag att det är oundvikligt att ett eventuellt regelverk medger preskrip- tionsförlängning i förhållande till den som svarar mot fordran, i vart fall om inte den yttersta, absoluta preskriptionsfristen görs väsentligt längre än den som gäller för just skattefordringar (dvs. I annat fall skulle regelverket omgärdas av misstro från borgenärssidan och möjligen leda till att vissa grupper helt utesluts från kreditmarknaden. Motsvarande regler gäller f.ö. också i , där det i förarbetena betonades att det är viktigt att slutgiltig pre- skription inte kan utnyttjas av gäldenärer som genom aktiva åt- gärder har hindrat borgenärerna från att få betalning för sina fordringar (se RP 83/2006 s. 24). När det gäller de skäl som skulle kunna motivera en preskrip- tionsförlängning framstår det som naturligt att söka inspiration i vad som anges i 7 § lagen om preskription av skattefordringar m.m. Att möjligheter till preskriptionsförlängning införs är naturligtvis en faktor som är ägnad att vålla vissa komplikationer. Det går inte att komma ifrån att frågan om preskriptionsförlängning måste bli föremål för domstolsprövning. Mot bakgrund av att det rör sig om civilrättsliga fordringar torde det vara uteslutet att förlägga pröv- ningen härav till annan instans än allmän domstol. Detta kan framstå som olyckligt i sig mot bakgrund av att preskriptions- förlängning av skattefordringarna prövas i allmän förvaltningsdom- stol. Eftersom det inte framstår som aktuellt att flytta över den sistnämnda uppgiften till de allmänna domstolarna, synes det inte Andra åtgärder mot överskuldsättning vara möjligt att uppbringa något gemensamt forum för prövning av preskriptionsförlängningar i fordringsförhållanden. Den borgenär som ansöker om sådan förlängning får, i likhet med vad som gäller när staten är borgenär, förutsättas ange egna skäl för att domstolen ska medge förlängningen. Skälen kan dock tänkas variera borgenärerna emellan. Mot bakgrund av att en gälde- när kan ha ett större antal borgenärer torde detta kunna innebära att en icke oansenlig mängd mål av detta slag anhängiggörs (dess- utom ), något som kan bli orimligt betungande för domstolarna. Detta torde gälla även om möjligheten att erhålla preskriptionsförlängning inskränktes till endast ett tillfälle per fordran. Vilken målbörda som kan förväntas framstår som synnerligen svårt att sia om. Införandet av en möjlighet till preskriptionsförlängning av en yttersta preskriptionsfrist kan föranleda privata borgenärer, som till skillnad från staten kan ha indrivningen som sin enda inkomstkälla, att ta till betydligt mer aktiva undersökningsåtgärder än vad staten gör i skatteärendena. Det är inte otänkbart att det kan finnas borge- närer som sätter i system att kartlägga gäldenärernas förehavanden ingående för att dra fram illojala åtgärder i ljuset. Således skulle tiden fram mot preskriptionsfristens utgång kunna bli tämligen på- passad för gäldenärens del. Sådana åtgärder är naturligtvis kostnadskrävande, vilket kan få effekter på prissättningen av fordringar. Oavsett om fordringen är överlåten eller inte synes den ursprungliga borgenären kunna drabbas ekonomiskt härav. 6) Påverkan på kreditgivningen och handeln Beroende på konstruktionen av ett regelverk för absolut preskrip- tion kan marknaden för vissa typer av krediter förändras. En yttersta preskriptionsfrist medför en ökad risk för kreditgivarna. Det finns här anledning att erinra om att banker har kapitaltäckningskrav som måste uppfyllas. Detta torde innebära att de blir mer selektiva i kreditgivningen, något som har förutsättningar att drabba dem som av respektive kreditgivare anses ha sämre betalningsförmåga än genomsnittet (dvs. de som nätt och jämt erhåller krediter). De presumtiva låntagarna hänvisas kanske då vidare till en kredit- Andra åtgärder mot överskuldsättning givare som är mindre nogräknad, t.ex. ett finansbolag som har höga förlustnivåer men som också prissätter sina krediter högre. har påpekat (se PM 2006:3 s. 19) att priset på krediter kan öka för det fall kreditgivarna får ta i beaktande att en fordran – trots att en rimlig kreditprövning gjorts och utanför kreditgivarens kontroll – kan bli föremål för absolut preskription. Riskerna lär nämligen då fördelas på alla krediter som ges av en viss kreditgivare. Detta lär drabba långt fler kredittagare än dem som i slutändan kan tänkas vara i behov av ett sådant regel- verk (i första hand de som redan vid lånetidpunkten är i riskzonen för överskuldsättning – jfr dock skrivningar i KFM Rapport 2008:1 s. 69 f. där resonemang förs om att prispåverkan på krediter torde bli som störst hos s.k. low road-långivare, dvs. kreditgivare som lånar ut även till osäkra betalare, när gäldenärens position stärks). Att en regel om absolut preskription kan utgöra ett skäl för kreditgivarna att skärpa kreditprövningen skulle naturligtvis kunna ses som en positiv faktor i sammanhanget. Många som relativt lättvindigt beviljas krediter lär därmed hindras från att dra på sig stora skulder för t.ex. konsumtion. På så sätt kan absolut pre- skription få en välgörande preventiv verkan. Man får dock inte glömma bort att väldigt många människor faktiskt är beroende av lån för att skaffa stabilitet i sina liv, t.ex. genom att skaffa perma- nentbostad, en bil för att ta sig till och från arbetsplatsen etc. Lån- tagande är inte endast ett riskbeteende – det kan också ibland motiveras med att man vill reducera andra risker (se t.ex. KFM Rapport 2008:1 s. 36). Det går inte heller att blunda för att vissa av dem som skulle förvägras krediter till följd av skärpta preskriptions- regler kanske söker sig till en grå kreditmarknad, med de konse- kvenser detta kan innebära. Om färre krediter ges, ligger det under alla förhållanden nära till hands att anta att handeln på vissa områden påverkas i negativ rikt- ning. En ytterligare faktor som måste beaktas är att den ursprungliga borgenären kan få svårare att avyttra sin fordran (eller att denne i allt fall får ut ett lägre belopp när fordran avyttras). Detta kan borgenären kompensera sig emot genom att varor eller tjänster som fordringen svarar mot prissätts högre, till men för samtliga presumtiva gäldenärer/konsumenter. Andra åtgärder mot överskuldsättning 7) Påverkan på borgenärernas indrivningsåtgärder Om ett regelverk skapas som medger att en yttersta preskriptions- frist sätts, bör frågan om effekterna på indrivningen av fordringarna övervägas närmare. Man får nog, i likhet med vad och Data- inspektionen framhåller (se PM 2006:3 s. 19), förmoda att fordrings- ägare och inkassobolag tar till tuffare metoder vid indrivningen av fordringar som är av äldre datum om en preskriptionsregel av nu diskuterat slag skulle införas. På så sätt skulle alltså ett regelverk som är avsett att lindra bördan för skuldsatta paradoxalt nog kunna bidra till än hårdare levnadsbetingelser för många. Under alla omständigheter är det – som antytts redan när möjlig- heterna till preskriptionsförlängning diskuterats ovan – inte orimligt att förutsätta att en regel om absolut preskription ger till resultat att borgenärskollektivet genom ett aktivt agerande följer upp utveck- lingen av enskilda gäldenärers ekonomi på ett mer intensivt sätt än vad som är fallet . Detta kan då förmodas ske i en annan ut- sträckning (och möjligen med andra metoder) än vad som är möj- ligt när staten som borgenär bevakar sina skattefordringar inför den yttersta preskriptionsfristen. (En motvikt mot detta kan vara att den ursprungliga borgenären kan ha ett intresse av att fordringen drivs in på ett korrekt sätt och att rent trakasserande beteenden beivras av myndigheterna.) Effekterna härvidlag är dock svåra att överblicka. En viss risk finns onekligen för att en sådan utveckling kan följa, i vart fall om den absoluta preskriptionstiden uppfattas som orimligt kort ur borgenärernas synvinkel och om de kan ha anledning att misstänka att gäldenärens uteblivna betalningar grundar sig på ett taktiskt beteende snarare än ett tecken på att denne befinner sig i en hopplös situation. 8) Har regler om absolut preskription en uppmuntrande eller dämpande inverkan på konsumenters agerande? En fördel med att en överskuldsatt person ansöker om – och kanske beviljas – skuldsanering är att vederbörande då åtminstone ges några övergripande riktmärken, bl.a. genom kontakter med den kommu- nala budget- och skuldrådgivningen, för hur överskuldsättning kan undvikas . Det kan handla om hjälp med att göra upp en Andra åtgärder mot överskuldsättning budget och råd om hur man tillägnar sig andra levnadsvanor. I vissa sammanhang har likväl ifrågasatts om ens de som beviljas skuld- sanering är tillräckligt väl rustade för att undgå att hamna i skuld- fällor på nytt. Mot denna bakgrund är ett argument mot att lösa överskuldsättningsproblem med stöd av regler om absolut pre- skription att sådana regler på intet sätt förutsätter att gäldenären åstadkommer några ändringar i sitt levnadsmönster. Risken för att gäldenären försätter sig i motsvarande situationer på nytt är då uppenbar, inte minst om gäldenären har fått uppfattningen att han eller hon har blivit av med sin skuld relativt lättvindigt (jfr , JFT 1/2002 s. 44 f.). Framför allt torde scenariot kunna upprepas för det fall fristen slår till efter en fordrans tillkomst. I något hänseende skulle ett regelverk som möjliggör absolut preskription alltså närmast kunna ses som en signal till ökat – eller fortsatt – ekonomiskt risktagande. 9) Relationen till skuldsanering Under utredningsuppdragets gång har jag vid ett flertal tillfällen stött på situationer i vilka gäldenärer med äldre skulder gett till känna att de föredrar att avvakta med en skuldsaneringsansökan till dess de med säkerhet vet om deras skulder – till följd av denna utrednings förslag – i stället kan komma att preskriberas. Regler om absolut preskription har med all säkerhet förutsätt- ningar att påverka gäldenärers inställning till att ansöka om skuld- sanering. Om gäldenären ser att en äldre skuld är på väg att bli föremål för preskription, kan det tänkas att han eller hon avstår från att ansöka om skuldsanering, eftersom preskription onekligen är en smidigare väg ut ur skuldsättningen (se även prof. resonemang i Håller uppfattningen om gäldsansvaret på att förändras?, JFT 1/2002 s. 41). Detta går på sätt och vis stick i stäv med utredningsuppdragets ambitioner i övrigt. Ett införande av regler om absolut preskription medför en minst lika stor förändring av preskriptionsreglerna som förkortningen av preskriptionstiden för fordringar inom konsumentområdet innebar Andra åtgärder mot överskuldsättning i samband med preskriptionslagens ikraftträdande. Detta ställer mycket höga krav på en eventuell lagstiftnings utformning och detaljerad insikt om dess effekter. Svårigheterna härvidlag har illustrerats ovan. Mot bakgrund av att motsvarande regler först infördes i kan argumenten respektive erfarenheterna därifrån inte heller utan vidare utnyttjas för svensk del. Dessutom måste beaktas att utgångsläget i under alla omständigheter var annor- lunda, bl.a. som en följd av att de där inledde med att införa tids- frister för utsökning. Ett regelverk för absolut preskription av civilrättsliga fordringar kan på ett tämligen påtagligt sätt komma i konflikt med det verktyg som finns för att överskuldsatta personer ska kunna komma till rätta med sin skuldbörda, nämligen det insolvensrättsliga institutet skuldsanering. Skuldsanering leder till en samlad skuldavveckling med tillvaratagande av borgenärsintressena. Preskription av fordringar uppfyller inte något av dessa krav. De lättnader som föreslås beträffande skuldsaneringslagen bör därför först avvaktas innan en åtgärd av det slag som absolut preskription utgör övervägs ytter- ligare. Först därefter kan det möjligen finnas anledning att föreslå ändringar i preskriptionsinstitutet. Då måste observeras att nya pre- skriptionsregler kommer att gynna så många fler än de evighets- gäldenärer och andra hårt överskuldsatta personer som denna ut- redning har i fokus. 8.2.3Avräkning på kapitalbelopp före ränta I redovisning anförs att förändrade kredi- teringsregler skulle kunna bidra till att minska antalet evighets- gäldenärer. Som exempel nämns regler om att kapital ska krediteras före ränta. I redovisningen anges att frågan om krediteringsregler vid indrivning har att göra med de mycket höga räntesatser som förekommer i företrädesvis äldre enskilda mål. Andra åtgärder mot överskuldsättning Utsökningsbalkens regler om avräkning när det föreligger både kapitalskuld och biförpliktelser finns i 13 kap. 13 §. Enligt denna paragrafs första stycke ska medel som tillkommer borgenär avräk- nas på ränta och annan biförpliktelse före fordrans kapitalbelopp, om inte borgenären har yrkat annat före fördelningen eller, om fördelning ej äger rum, före utbetalningen. – Förhållandet mellan två eller flera fristående fordringar regleras i 9 kap. 5 § handels- balken, som dock tar sikte på gäldenärens rätt att destinera frivilliga betalningar av förfallna skuldbelopp. Enligt förarbetena torde frågan om avräkning mellan fristående fordringar inte uppkomma särskilt ofta i praktiken. En borgenär som har flera fristående fordringar har dock i princip rätt att välja vilken fordran tilldelade medel i första hand ska avräknas på (se prop. 1980/81:8 s. 696 f., NJA 1986 s. 454 och m.fl., Utsökningsbalken. En kommentar, 3 uppl., 1999, s. 568). Borgenären har alltså rätt att bestämma hur utdelning ska avräk- nas i det fall som avses i 13 kap. 13 § första stycket utsöknings- balken. Att avräkning i första hand sker på biförpliktelser ligger dock normalt i borgenärens intresse, varför det blir den ordningen som gäller för det fall något annat yrkande inte framställts. Lagen saknar bestämmelser om i vilken ordning avräkning ska ske på biförpliktelserna, men enligt uttalanden från departements- chefen i förarbetena (prop. 1980/81:8 s. 697) bör rättegångskost- nader avräknas före ränta på fordringens kapitalbelopp, som eventuell ränta på rättegångskostnaderna bör avräknas före själva rättegångskostnaden. Vidare ska förrättningskostnader tas ur influtna medel, före sökandens fordran. Avräkningsregeln avser det ordinära fallet att borgenärens olika fordringsanspråk är förenade med samma förmånsrätt, vare sig fråga är om förmånsrätt på grund av utmätning eller om annan särskild förmånsrätt (m.fl., Utsökningsbalken, s. 569). Speciella bestämmelser gäller om ordningen mellan fordrans kapitalbelopp och biförpliktelser när registrerat skepp, registrerat luftfartyg, intecknade reservdelar till luftfartyg eller fastighet har utmätts (13 kap. 13 § andra stycket, som hänvisar till 10 kap. 11 § första stycket, 11 kap. 1 § och 12 kap. 26 § första stycket). Paragrafen gäller inte sökanden i allmänna mål (se 13 kap. 21 §). Avräkningen ingår som ett led i fördelningen eller utbetalningen och kan överklagas (prop. 1980/81:8 s. 698). Andra åtgärder mot överskuldsättning Utredarens bedömning (avräkning på kapitalbelopp före ränta) Bedömning: En eventuell ändring av avräkningsreglerna bör bli föremål för överväganden i samband med den kommande över- synen av utsökningsbalken. En förändring av regelverket för avräkning vad gäller indrivning mot fysiska personer skulle kunna bygga på att avräkning av in- betalda belopp får ske mot kapital i stället för mot ränta och kostnader i något skede – kanske efter viss tids indrivning och möj- ligtvis endast för vissa typer av fordringar, såsom konsument- fordringar Ändringar i sättet att räkna av delbetalningar har goda förut- sättningar att möjliggöra slutliga betalningar i många kanske i och för sig närmast hopplösa situationer då en skuld ökar under indrivningen trots att gäldenären betalar av efter bästa förmåga. Detta skulle utan tvekan kunna ha en starkt motiverande inverkan på gäldenärens inställning att göra rätt för sig. (Jag vill här påpeka att det under inga omständigheter framstår som motiverat att låta en förändrad avräkningsregel komma juridiska personer till godo.) En avräkningsregel av detta slag skulle i princip inte behöva innebära något ingrepp i sättet att beräkna själva räntan. Att basen för ränteberäkningen – dvs. kapitalbeloppet – minskar eller helt för- svinner i samband med att medel flyter in påverkar dock av natur- liga skäl den totala storleken av räntan.