sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — och dess förutsebara konflikter. Vi anser inte, att det finns skäl att ifrågasätta kommunernas förmåga att därvid bestämma tidsfrister som är realistiska utifrån då kända förhållanden. Redan på detta tidiga stadium aktualiseras naturligen också frågan, om planärendet kräver ett programskede eller inte, eftersom detta moment spelar en stor roll vid tidsbestämningen. Det bör givetvis finnas möjlighet att förlänga sluttiden, om det upp- kommer nya, oförutsedda omständigheter av betydelse. Ett av (sid. 822) framfört argument mot tanken på tidsreglering ställer vi oss inte bakom. Kommittén ansåg, att det finns en risk att den handläggande instansen ser tidsfristen som en tillåten förlängning av handläggningstiden, dvs. en risk för att handläggningstiderna kan förlängas i alltför många fall. Med tanke på byggnadsnämndernas grundläggande serviceskyldighet ser vi inte den risken som särskilt framträdande. Ett system med individuella, kommunala beslut om en längsta handläggningstid för detaljplaneärenden bör alltså införas. Den naturliga frågan härefter blir hur man ska utforma even- tuella sanktioner för de fall den bestämda tidsfristen inte kan hållas. har övervägt denna fråga och bl.a. diskuterat och avfärdat alternativen med att en försummad tidsfrist kan leda till att beslutet ska anses ha fått ett visst innehåll respektive att enskilda ska ha rätt till ersättning. Vi är benägna att hålla med i dessa resonemang. Ett planärende är normalt av alltför komplex natur för att man ska kunna använda sanktionen att beslutet ska anses ha fått ett visst innehåll, om fristen försummas. Inte heller alternativet med eko- nomiska sanktioner förefaller särskilt lämpligt. Ett sådant system kommer att inbjuda till gränsdragningsproblem kring frågan om vilka som egentligen ska kompenseras ekonomiskt. Hur ska ett eventuellt avdrag på planavgiften beräknas? Hur gör man lämpligen i alla de fall där planavgiften är ett inslag i ett exploateringsavtal eller en liknande civilrättslig överenskommelse? Hur ska man hantera situa- tionen där det inte är kommunen som har vållat dröjsmål i behand- lingen? I har man ett förfarande där man i sådana lägen stoppar klockan. Det är lätt att föreställa sig att en sådan modell kan bädda för tvister. En ordning som bygger på reducerade plan- avgifter skulle med största sannolikhet komma att bli förenad med en byråkrati som blir oförsvarligt stor i förhållande till de för- modade effektivitetsvinsterna. Vår slutsats blir därmed, att tillräckligt mycket skulle vara vunnet redan genom införandet av individuellt bestämda tidsfrister i varje planärende, utan att fristernas överskridande för den skull behöver sanktioneras. Det föreslagna systemet skulle helt enkelt kunna liknas vid en form av tidsplanering. Man får ett instrument som i ett tidigt skede ger förutsättningar att bedöma behovet av resursin- satser. Tidsplaneringen kan också skapa förståelse för olika hand- läggningsmoment och vara ett sätt att tidigt och fortlöpande identi- fiera faktorer som kan påverka handläggningstiden. Den ovan berörda revideringen av tidsplanen, när det inträffar nya omständ- ligheter av betydelse, är från denna synpunkt ett positivt inslag i bilden. Man får en naturlig och löpande uppföljning av tidsplanen. Vi menar att den nu föreslagna modellen kan bli ett värdefullt bidrag till att öka graden av medvetande om sluttidens betydelse vid myndighetsutövning gentemot enskilda. 3.5.9Ändring och upphävande av detaljplaner Enligt gällande rätt tillämpas samma förfaranderegler både vid ny planläggning och vid ändring och upphävande av planer. Om en viss ändrad markanvändning är tänkt att etableras genom ny eller ändrad plan beror uteslutande på vilket planläge som råder före den aktualiserade markanvändningen. Därför finns det ingen anledning att göra någon skillnad i förfarandereglerna för ny och ändrad plan i fortsättningen heller. Att en plan upphävs bör däremot inte lika naturligt kräva samma förfarande som vid nya eller ändrade planer. Upphävande av en plan syftar ju inte till att någon ny markanvändning ska släppas fram. Enklare former bör därför eftersträvas vid upphävande av planer. Emellertid finns det här en viktig sak att beakta, nämligen genomförandetidens inverkan på den enskildes rättigheter. Enligt 11 § får en detaljplan före genomförandetidens utgång inte upp- hävas mot berörda fastighetsägares bestridande, annat än om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Efter genomförandetidens utgång får däremot en detaljplan upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Denna betydande skillnad i fråga om rättsverkningar motiverar enligt vår mening att en skillnad upprätthålls även beträffande för- farandereglerna. Vid upphävande av en detaljplan under dess genom- förandetid bör således förfarandet följa samtliga de ovan föreslagna förfarandereglerna för ny och ändrad plan. Vid upphävande av en detaljplan efter genomförandetidens utgång finns det däremot ingen anledning att kräva program- eller plansamråd. Här är det fullt tillräckligt, om ett planförslag med upphävandet finns tillgängligt för granskning hos kommunen och på kommunens webbplats samt att sakägare och övriga berörda intressenter får en underrättelse om detta genom vanligt brev eller e-post. Efter granskningstidens utgång fattar kommunen beslut om upphävande av planen enligt samma regler som gäller för antagande av en plan. 4Förfarandet vid upprättande av områdesbestämmelser Enligt 5 kap. 33 § ska bestämmelserna i 19 § om fastighetsför- teckning och bestämmelserna i 2031 §§ om samråd kring ett plan- förslag, utställning och antagande tillämpas även när områdesbe- stämmelser antas, ändras eller upphävs. Det finns alltså inget krav på program eller på en miljökonsekvensbeskrivning när det gäller områdesbestämmelser. I direktiven framhålls, att de förslag som lämnas även bör omfatta förfarandet för utarbetande av områdesbestämmelser. Förfarandet vid upprättande, ändring och upphävande av om- rådesbestämmelser är i princip lika förfarandet för detaljplan, utom att det inte behövs något plansamråd vid upphävande av områdes- bestämmelser. Vi anser det vara naturligt att förfarandet när det gäller områdesbe- stämmelser på motsvarande sätt som ansluter till förfarandet för detaljplaner. Antagande och ändring av områdesbestämmelser Förfarandet vid upprättande av områdesbestämmelser bör därför följa reglerna om fastighetsförteckning i 19 § samt bestämmelserna om plansamråd, granskningstid och antagande i 2031 a §§. Vid upphävande av områdesbestämmelser behöver inte något plansamråd ske. 5Förfarandet vid upprättande av fastighetsplan Enligt 6 kap. 12 § ska bestämmelserna om förfarandet vid detalj- planläggning i 5 kap. 1828 och 30 §§ tillämpas när fastighetsplanen upprättas. Om fastighetsplanen inte upprättas gemensamt med detaljplanen behöver dock samråd inte ske med och kommuner som berörs av förslaget. Inte heller behöver planför- slaget sändas till dem. Fastighetsplanen antas enligt 6 kap. 13 § av eller, om planen upprättats gemensamt med detalj- planen och denna inte ska antas av nämnden, av den som antar planen. Vid ändring och upphävande av fastighetsplan ska samma bestämmelser tillämpas. Detta framgår av 6 kap. 14 §. I direktiven framhålls, att de förslag som lämnas även bör omfatta förfarandet för utarbetande av fastighetsplaner. Förfarandet vid upprättande, ändring och upphävande av fastig- hetsplan är i princip lika som vid detaljplan, utom att miljökonse- kvensbeskrivning inte behövs. Förfarandet vid upprättande av fastighetsplan Vi anser det vara naturligt att förfarandet när det gäller fastighets- planer på samma sätt som ansluter till förfarandet för detalj- planer. Det saknas dock anledning att i fortsättningen beträffande fastighetsplanen hänvisa till 5 kap. 18 §, eftersom den paragrafen innehåller bestämmelser om program och miljökonsekvensbeskriv- ning, några inslag som inte behövs vid fastighetsplan. Antagande och ändring av fastighetsplaner bör därför följa reglerna om fastig- hetsförteckning i 19 § samt bestämmelserna om plansamråd, gransk- ningstid och meddelande av antagandebeslut i 2027 §§ samt 30 §. Om fastighetsplanen upprättas skild från detaljplanen bör gälla mot- svarande undantag som gällt för samråd med länsstyrelse och kommuner och för skyldighet att sända beslutet till länsstyrel- sen. Den nuvarande specialregeln i 6 kap. 13 § om vilket organ som antar fastighetsplanen bör behållas. Vid upphävande av fastighets- planer bör inte något plansamråd föreskrivas. 6 Avvikelse från detaljplan Enligt 8 kap. 11 § första stycket ska ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan bifallas, om åtgärden inte strider mot detaljplanen eller eventuellt gällande fastighetsplan och åtgärden uppfyller kraven i 3 kap, 1, 2 och 10–18 §§. Även en del specialregler finns. Enligt 8 kap. 11 § sjätte stycket får bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detalj- planen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. Mot- svarande möjlighet till avvikelse från områdesbestämmelser finns i 8 kap. 12 § sista stycket. Kravet på planenlighet med vissa möjligheter till undantag mot- svarades i äldre lagstiftning i huvudsak av 34 § och 110 § första stycket byggnadslagen. Där fanns bestämmelser om dispens från kravet på överensstämmelse med stadsplan och byggnadsplan, om särskilda skäl förelåg och en ändamålsenlig användning av marken inte försvårades. Bakom reformen i PBL låg strävandena att tillståndsbeslut, som inte ligger i linje med den markanvändning som tidigare är beslutad, efter samråd och med möjlighet till inflytande från breda grupper, inte bör meddelas förrän den nya markanvändningen har disku- terats och beslutats på samma sätt. Detta föranledde att hinder infördes mot tillståndsbeslut som inte är förenliga med syftet med planen. Detsamma gäller alla avsteg som inte är att anse som mindre. Syfte med bestämmelsen var alltså att begränsa möjligheterna till avsteg från planer i förhållande till den praxis som efter hand utbil- dat sig i dispensfrågor, medan den tidigare lagstiftningen gällde. förslag (sid. 615 ff) går ut på att mindre avvikel- ser från detaljplan får medges enbart om de är motiverade av de tekniska egenskapskraven eller av andra särskida skäl. Bakgrunden till denna begränsning angavs vara att erfarenheter från praktiken visade på tydliga tendenser till allt större avvikelser i strid mot plan- bestämmelser. noterade kommittén att de lagliga möj- ligheterna att göra undantag från planer uppfattades som alltför begränsande vid bygglovsprövningen, eftersom systemet onödigt- vis ställde krav på resurskrävande planändringar för lämpliga åtgärder. Remissutfallet är långtifrån entydigt. Det finns vissa instanser som ställer sig bakom förslag och det finns andra – t.ex. , , och kommuner – som önskar att det införs ett vidgat utrymme för planavvikelser. Även den åsikten finns företrädd att ingen ändring bör göras i nuvarande bestämmelser. Yttrandet från är värt att här återge: Vi tolkar detta (förslag) så att utrymmet för mindre avvikelser inskränks. Utredarna utgår ifrån att kommunen skall hålla detaljplanerna aktuella, vilket är helt orealistiskt. I kommunen gäller ett mycket stort antal detaljplaner som tillkommit med vitt skilda egenskaper och reglerande bestämmelser. Resurs- erna för planläggning är mycket små och inriktas oftast endast på att förbereda aktuella exploateringsprojekt. Det innebär att majoriteten av alla lovansökningar inom detaljplan måste prövas mot inaktuella pla- ner. De lättnader i förfarandereglerna för detaljplanering som föreslås är helt otillräckliga för att planändring ska bli ett alternativ i pressade situationer. PBL bör i stället ge möjligheter även till något större avvikelser än och precisera förutsättningarna för detta, t.ex. att förslaget blir föremål för samråd eller utställning eller att åtgärden har tydligt stöd i en aktuell översiktsplan. I direktiven nämns inte uttryckligen att utredningen ska behandla frågan om tillämpningen av begreppet mindre avvikelse från detalj- plan. Bygglov kan lämnas till åtgärder som strider mot en detaljplan, om åtgärden är godtagbar med hänsyn till dess omfattning och planens eller områdesbestämmelsernas syfte, och om åtgärdens tillkomst kan prövas utan föregående planändring på grund av att den får betydande inverkan på omgivningen (godtagbar avvikelse). I samband med en reform av förfarandereglerna beträffande detalj- planer är det svårt att komma förbi frågan om detaljplanernas bind- ande verkan för fortsatta beslut om lov. Om man vill diskutera alla låsningar som den nuvarande planprocessen anses föra med sig, är det ofrånkomligt att också ta upp de problem som påstås vara för- knippade med de snäva möjligheterna att vid bygglovsprövning göra avsteg från dessa planer. Det strikta kravet på planenlighet hämmar en önskad utveckling, eftersom kravet gäller även planer – äldre eller nyare – som kanske numera har blivit otidsenliga till sitt innehåll. Det är allmänt känt och omvittnat av många remissinstanser att det landet runt finns flera tusentals detaljplaner som inte har revi- derats i takt med samhällsbyggandet och som därför blivit för- åldrade. En del stadskärnor regleras av mer än planer. Det förekommer ofta att byggnader ligger placerade i strid mot gällande plan, något som i sig utgör ett hinder mot även naturliga och önskvärda rationaliseringar i byggnadens användning genom bygglov. Nuvarande strikta koppling till underliggande planer i 8 kap. 11 § skapar stora praktiska och moraliska problem i de flesta kom- muner. När ett behov av förnyelse eller förändring uppstår på en enstaka fastighet är frestelsen stor för kommunen att trots allt medge avsteg från planen på det enklaste och billigaste sättet. I stället för att göra den planändring som lagen kräver beslutar därför kommunen om bygglov för den sökta åtgärden, fastän avvikelsen i själva verket inte kan hänföras till mindre och i vissa fall även om den skulle strida mot planens syfte i den begränsade delen. Alternativet är att den sökta åtgärden måste avslås, eftersom den enligt lagen nöd- vändiga planändringen aldrig kommer till stånd av resurs- eller kostnadsskäl. Detta betyder att även sådana förnyelseåtgärder som med ett nutida synsätt uppfattas som helt godtagbara av både kom- munen och alla berörda intressenter vållar problem i den kom- munala hanteringen. Här finns uppenbart – oavsett de förenklingar för framtida plan- ändringar som kan bli resultatet av denna utredning – ett behov av vissa lättnader i förfarandet såvitt avser prövning av bygglov till sådana åtgärder som i något avseende strider mot en befintlig plan. Smidigare regler bör införas, som medger avsteg från planen i en något större utsträckning än vad som är lagligen möjligt. Saken kan också något tillspetsat uttryckas så att lag- stiftaren kanske bör inrätta sig efter den praxis som har utbildats på många håll. 6.5.2Bara gamla planer eller även nya planer? Vad som först bör slås fast är om en reform av detta slag bör ta sikte även på planer som upprättas och antas enligt de nya för- faranderegler som föreslås i detta betänkande. Eller bör lättnaderna avse endast avsteg från planer som har antagits? I så fall måste man avgöra om en vidare möjlighet till avsteg bör träffa alla tidigare beslutade planer eller enbart vara inriktad på planer, beslut- ade före ikraftträdandet av PBL . Det kan förutsättas att problemen i praktiken är störst med de äldre planerna, som en gång har skapats med hänsyn till de prin- ciper för mer vittgående dispenser som rådde före tillkomsten av PBL. Däremot kan PBL-planer förutsättas ofta vara utformade på ett mer flexibelt sätt med tanke på de i PBL införda, mer strikta möj- ligheterna att medge enbart mindre avvikelser. Detta skulle tala för att reformbehovet är koncentrerat till de planer som beslutats före PBL:s ikraftträdande. En tanke kunde då vara att i nuvarande skede bestämma att lättnaderna ska gälla enbart för dessa planer och att låta rättsutvecklingen visa på ett eventuellt behov av att efter en prövotid vidga tillämpningsområdet för nya regler. Vi har emellertid stannat för att inbegripa samtliga nu befintliga planer i det förslag till reglering som vi nu vill presentera. Det främsta skälet till detta är att det inte har kommit fram några bestämda uppgifter om att det verkligen finns någon klar skiljelinje mellan planer beslutade före resp. efter PBL:s ikraftträdande när det gäller problemen hur man ska hantera avvikelser. En stor del av dagens detaljplaner växer fram i samförstånd med byggherrar och exploatörer. Planerna utformas så att de blir skräd- darsydda för ett bestämt projekt. Ofta ändras detta projekt under projekteringen så att det inte längre stämmer överens med den antagna planen. Kravet på bundenhet till planen kan knappast anses vara motiverat när förändringarna är av den arten att grannar, med- borgare och m.fl. inte rimligen kan ha några invänd- ningar mot förändringarna. Även den enkla planändringsprocess som vi har föreslagit ovan (avsnitt 3.5) blir i detta läge onödigt för- dröjande och fördyrande. Den nu beskrivna, projektinriktade plan- processen kan antas komma att bli rådande även , varför ändringsbehov kan tänkas uppkomma ganska snabbt efter planens tillkomst. Detta resonemang leder till slutsatsen att en reform av reglerna om avvikelse från plan bör ha generell giltighet och alltså omfatta både befintliga och kommande planer. En fördel med detta är natur- ligtvis att man då inte får ett invecklat system med olika regler för avvikelser beroende på planens ålder. Att reglerna är enhetliga kan anses ha ett värde i sig. Vi har funnit att ett användbart begrepp i en ny specialregel för avsteg från detaljplaner kan vara godtagbar avvikelse från planen. Vad som ska anses vara godtagbart bör bedömas med beaktande av både avvikelsens omfattning och åtgärdens syfte. Skillnaden gente- mot gällande rätt ligger därmed både i avvikelsens tillåtna storlek – avvikelsen behöver enligt förslaget inte vara mindre – och i åtgär- dens syfte i förhållande till planens syfte. Det blir ingen absolut bundenhet till planens syfte, utan man bör rentav ibland kunna medge åtgärder som faktiskt strider mot detta. Vad som bör vara avgörande är om man vid en samlad avvägning mellan å ena sidan den sökta åtgärdens vikt och å andra sidan graden av aktualitet i planens syfte kan finna åtgärden vara godtag- bar i belysning av en lämplig stadsbyggnad eller en allmänt önsk- värd bebyggelseutveckling. Med andra ord – prövningen bör göras snarare utifrån ett nutida synsätt och inte strikt efter planför- fattarens intentioner i förfluten tid. Just i detta ligger det nya syn- sättet. Som exempel på vad som bör kunna tillåtas genom bygglov kan nämnas att etablera en liten butik i ett bostadsområde eller en cykelverkstad inom ett område, avsatt för handelsändamål. stad har i sitt remissvar som exempel fört fram , tvättstugor, cykelförråd och andra anläggningar på punktprickad mark. Bullerreducerande plank i strid mot plan har nämnts av Läns- styrelsen i . Åre kommun har pekat på viss ändrad användning, dvs. när omgivningen inte påverkas genom ökad stör- ning och det handlar om närliggande verksamheter som kontor – handel – hantverk – ej störande småindustri eller boende – fritids- boende – stugby – litet hotell, dvs. där förändringen endast har marginell betydelse för omgivningen. Vi vill här stryka under, att det inte ligger i våra intentioner att på något sätt understödja den hittillsvarande tendensen att miss- bruka möjligheterna till avvikelse från planbestämmelserna. Den ordning som vi föreslår ska alltså inte uppfattas så, att den inbjuder till ännu större friheter gentemot den i föreskrivna former fram- tagna detaljplanen. Det måste finnas ett tak, som sätter stopp för missbruk av bestämmelsen och som gör att kommunerna inte tappar motivationen för att ändra detaljplaner, där så behövs. Det är således nödvändigt att sätta upp en spärr mot att åtgärder som sträcker sina verkningar utöver den aktuella fastighetens gränser beviljas med stöd av en bestämmelse om godtagbar avvik- else. Om det är så att åtgärden påverkar markanvändningen på någon fastighet i omgivningen, är den lämpligaste formen för tillåt- lighetsprövning inte bygglov utan planändring. Detsamma bör gälla, om en åtgärd kan tänkas medföra en betydande miljöpåverkan. Sambandet med förhållandena i omgivningen kan också uttryckas så här. Kommunen måste ta ställning till om en allsidig prövning av den sökta åtgärden skulle främjas genom en förnyad planprocess i berörd del och i vilken utsträckning som avvägningen mellan all- männa och enskilda intressen skulle bli bättre genom en plan- process. Om kommunen därvid kommer fram till att åtgärden måste belysas utifrån ett vidare perspektiv än vad som är möjligt i det enskilda bygglovsärendet, kan bygglov inte ges innan planen har ändrats. Lagtekniskt uttrycks detta bäst genom en hänvisning till detalj- planekravet i 5 kap. 1 §. Den nuvarande lydelsen av den paragrafen är dock inte fullt tillräcklig för att kunna tjäna som en spärr mot alltför vittgående åtgärder som ska ske på en enda byggnad. Bestämmelsen syns vara tillkommen med tanke på dels nybyggnad och dels önskade förändringar inom ett bebyggelseområde. Vi före- slår därför ett tillägg till paragrafen, som går ut på att tillbyggnad eller ändring av en byggnad som får betydande inverkan på omgiv- ningen kräver ändring av detaljplanen. Lagtexten bör således utformas så att den medger att byggnads- nämnden kan lämna bygglov till åtgärder som strider mot en detalj- plan eller områdesbestämmelser, om åtgärden är godtagbar med hänsyn till dess omfattning och planens syfte. En förutsättning bör dock vara att åtgärdens tillkomst kan prövas utan föregående plan- ändring enligt detaljplanekravet i 5 kap. 1§. Däremot bör en prövning i ett bygglovsärende – liksom – vara möjlig i de fall där den sökta åtgärden kan tänkas inverka på omgivande fastigheters förhållanden i form av försämrad utsikt, ökat buller, sämre ljusförhållanden o.dyl. Det är med andra ord fråga om tillämpning av bestämmelserna i 3 kap. 2 §. På vanligt sätt blir grannarna sakägare och får tillfälle att yttra sig i bygglovs- ärendet. De har också rätt att överklaga ett bifall till ansökan. En synpunkt som vi har mött är, att det inte skulle vara lämpligt att införa en möjlighet att ge lov för god- tagbara avvikelser under planens genomförandetid. Skälet för denna begränsning har angetts vara, att planen inte får ändras under genom- förandetiden och att det därför borde gälla ett oeftergivligt krav på efterlevnad av planen . Emellertid finns det enligt 5 kap. 11 § inga hinder att på begäran av en fastighetsägare göra en planändring, som medges av andra berörda fastighetsägare. Därför är parallellen inte hållbar, och det saknas anledning att på den anförda grunden begränsa möjligheten till godtagbar avvikelse. I begreppet godtagbar vill vi då lägga in att avvikelsen inte påverkar den rätt som planen ger att bebygga grannfastigheterna. I sammanhanget bör också uppmärksammas, att frågan om att något vidga möjligheterna till avvikelser från detaljplan har varit aktuell i reformarbetet redan tidigare, utan att det har lett till lag- ändring. Plan- och bygglagutredningen tog nämligen upp saken i sitt betänkande Miljö- och fysisk planering (SOU 1994:36), varvid utredningen anförde bl.a. följande (s. 267). Som jag framhöll torde många ensidigt utformade planbestäm- melser ha tillkommit av slentrian. Om frågan hade övervägts nog- grannnare vid antagandet av planen, kan det antas att många planer skulle ha lämnat utrymme för åtminstone en viss begränsad funktions- blandning. Det kan därför inte alltid förutsättas att det skulle strida mot planens syfte att t.ex. en mindre servicebutik, en handelslokal eller ett kontor inreds i ett bostadsområde.