sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Sådana krav kan för övrigt ställas även vid upphandling i privata företag och organisationer. Offentliga insti- tutioner kan således utgöra ett föredöme även vid upphandling av varor och tjänster. Den offentliga sektorns särställning uttrycks bl.a. genom for- muleringen att medlemsstaterna ska se till att där sker exemplariska energieffektiviseringar. När det gäller övriga sektorer, såsom bland företag och hushåll, ska medlemsstaterna vid behov bl.a. undanröja hinder och stimulera marknader. I utredningens delbetänkande Ett energieffektivare (SOU 2008:25) redovisas några huvuddrag i utredningens förslag till ett samlat åtgärdspaket i syfte att uppfylla EG-direktivets särskilda krav på offentlig sektor. Där föreslås bl.a. att staten, av strategiska skäl, bör föregå med gott exempel inom den offentliga sektorn. Vidare föreslås att staten introducerar ett program för effektivare energianvändning i statlig verksamhet. Programmet bör innehålla energiledningssystem, energieffektiv upphandling och särskilda krav på byggnaders energiegenskaper vid ny- och om- byggnad och i samband med att statliga myndigheter hyr bygg- Den offentliga sektorns särskilda ansvar nader eller lokaler. I den kommunala och landstingskommunala sektorn föreslår utredningen en ordning med frivilliga energi- effektiviseringsavtal, som kommuner och landsting ska erbjudas att teckna med staten som motpart. Avtalen kan med fördel harmo- niseras med det statliga energieffektiviseringsprogrammet. I det följande ska formerna för de förslagna energieffektivise- ringsprogrammen i offentlig sektor belysas närmare. Det gäller bl.a. avgränsningar, styr- och reglerfrågor och hur de krav på energi- effektiviserande insatser, som följer av direktivet, förhåller sig till andra, pågående statliga och kommunala program med en nära koppling till energieffektivisering, t.ex. inom klimatområdet. Inledningsvis redovisas innebörden av EG-direktivets och upp- handlingslagstiftningens regler på det aktuella området samt några viktiga, allmänna utgångspunkter för utredningens förslag som berör offentlig sektor. Härefter redovisas utredningens övervägan- den om statliga och kommunala energieffektiviseringsprogram, samt i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa bör samordnas med befintliga program inom klimatområdet. 9.2.1EG-direktivets regler om offentlig sektor I EG-direktivets inledning slås fast att den offentliga sektorn i varje medlemsstat bör fungera som ett gott exempel när det gäller inves- teringar, underhållskostnader och andra utgifter för energi- förbrukande utrustning, energitjänster och andra åtgärder för en förbättrad energieffektivitet.TPF1FPT Den offentliga sektorn bör därför, enligt direktivet, uppmanas att integrera hänsynen till förbättrad energieffektvitet i sina investeringar, avskrivningar och driftbudgetar. Vidare bör energikrav ställas vid offentlig upphandling. Här kon- stateras också att sådana krav är tillåtna enligt de nya upphand- lingsregler som gäller i EU.TPF2FPT Den offentliga sektorn kan vara förebild på flera sätt. I direk- tivets inledning nämns t.ex., förutom de vägledande principer för offentlig upphandling som förtecknats i bilaga VI till direktivet, att offentlig sektor kan ta initiativ till pilotprojekt på energieffektivi- 1TP PT Se punkt 7 i direktivets inledning. 2TP PT Se och rådets direktiv /17/EG och 2004/18/EG samt EG- domstolens dom av i mål C-513/99. Den offentliga sektorns särskilda ansvar seringens område och inspirera de offentliganställda till en effek- tivare energianvändning i den dagliga verksamheten. Information, som på ett effektivt sätt sprids till medborgare och företag om hur den offentliga sektorn är föregångare, är enligt EG-direktivet en viktig förutsättning för att önskvärda multiplikatoreffekter ska uppstå. Betydelsen av en god information återkommer i direktivets artikel 5.1. Där framgår att det åligger medlemsstaterna att sprida information till allmänheten, både till medborgare och till företag, om den offentliga sektorns roll som förebild. Häri ligger, enligt utredningens mening, också att information ska spridas bl.a. om de energieffektiviseringsåtgärder som vidtas i offentlig sektor, de metoder som används och de resultat som uppnås. Det åligger även medlemsstaterna att sprida information om goda offentliga förebilder mellan olika offentliga aktörer, t.ex. genom att belysa och sprida kunskap om goda exempel. Medlems- staterna ska också, via kommissionen, sprida information till övriga medlemsstater om goda exempel inom offentlig sektor, som före- kommer på nationell nivå. När det gäller offentlig upphandling finns ett konkret minimikrav av innebörden att minst två av de sex vägledande principer, som förtecknats i bilaga VI till direktivet, ska tillämpas. Det gäller t.ex. krav på att offentliga aktörer väljer utrustning och fordon med utgångspunkt från särskilda förteckningar över energieffektiva pro- duktspecifikationer. Det är, enligt utredningens mening, inte det samma som förteckningar över produkter. Medlemsstaterna ska underlätta för den offentliga sektorn att vara förebild genom att utfärda riktlinjer för hur energieffektivitet kan användas som bedömningskriterium vid offentlig upphandling. I direktivet anges att medlemsstaterna, som styrmedel, kan använda frivilliga avtal eller lagstiftning. En kombination av dessa styrmedel kan också övervägas. Enligt artikel 5.2 ska en eller flera organisationer, t.ex. myn- digheter, tilldelas ett särskilt lednings- och samordningsansvar för energieffektivisering i offentlig sektor. I detta ansvar ingår att sprida information på olika nivåer och till aktörer i olika mål- grupper inom landet och i andra medlemsstater enligt vad som nämnts.TPF3FPT Frågan om en statlig organisation, som kan möta EG- 3TP PT Detta uttrycks i artikel 5.2 så att medlemsstaterna ska ge en eller flera, nya eller befintliga, myndigheter i uppdrag att svara för administration, ledning och genomförande i samband med integration av kraven på förbättrad energieffektivitet enligt artikel 5.1. Den offentliga sektorns särskilda ansvar direktivets krav behandlas i samlad form i kapitel 17. Det gäller även de myndighetsuppgifter som kan följa av direktivets regler om offentlig sektor. 9.2.2Reglerna om offentlig upphandling Offentlig upphandling där energieffektivitet ingår som en förut- sättning och ett utvärderingskriterium är, enligt EG-direktivet, ett viktigt instrument för att energieffektivisera den offentliga sektorn. Som berörts finns i direktivet särskilda, delvis mycket detaljerade, regler om hur upphandling ska gå till bland offentliga aktörer. Under utredningsarbetet har företrädare för det allmänna under hand redovisat svårigheter med att ställa energieffektiviseringskrav i sina offentliga upphandlingar. Det finns därför anledning att kortfattat beröra vad de nya upphandlingsreglerna innebär i detta sammanhang. EG:s två senast antagna direktiv på upphandlingsområdet har omsatts i en ny, heltäckande upphandlingslagstiftning. gäller lagen (2007:1091) om offentlig upphandling för upphandlingar inom den klassiska sektorn (klassiska lagen) och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster för upphandlingar inom försörjnings- sektorerna (försörjningslagen).TPF4FPT De nya upphandlingsdirektiven och de nationella lagarna överens- stämmer i materiellt hänseende i hög grad med de tidigare gällande direktiven och med den gällande upphandlings- lagstiftningen med tillhörande förordningar. Lagändringarna bygger i huvudsak på de för medlemsstaterna obliga- toriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal för upphandling inom den klassiska sektorn. Ändringarna innebär alltså att lagen om offentlig upphandling har (1992:1528) ersatts av två nya lagar. 4TP PT För en närmare beskrivning av de nya upphandlingsreglerna, se skrift Upphandlingsreglerna – en introduktion, . Den offentliga sektorns särskilda ansvar Miljö- och energiegenskaper som utvärderingskriterium Det har länge varit en omstridd fråga i vilken utsträckning särskilda miljö- eller energikrav kan ställas vid upphandling. Bl.a. har hävdats att specifika miljökrav, t.ex. krav på utsläppsmängder eller energi- effektivitet, inte går eller är svåra att förena med det grundläggande kravet på affärsmässighet. En särskild svårighet har ansetts ligga i att kvantitativt utvärdera sådana krav, eftersom de i många fall inte representerar något direkt ekonomiskt värde för den upphandlande enheten. Resonemanget går ut på att en god miljöegenskap visser- ligen gagnar samhället i stort, men inte ger utslag i den upp- handlande enhetens egen ekonomiska kalkyl. Miljökrav har också traditionellt betraktats som generellt handelshindrande och diskri- minerande. Det får nu anses klarlagt, inte minst genom avgöranden i ett antal mål, att sådana krav är tillåtna, förutsatt att de inte motverkar den fria rörligheten för varor och tjänster. De nya gemenskapsreglerna om offentlig upphandling bygger delvis på praxis om miljökrav vid upphandling. En förutsättning för att miljökrav ska vara tillåtna är att de grundläggande EG-rättsliga principerna om proportionalitet, tran- sparens och likabehandling kan upprätthållas. Det ska också finnas ett samband mellan miljökraven och det som ska upphandlas. Det innebär att det inte är möjligt att ställa krav som innebär korta transportavstånd, lokala leverantörer, närodlat eller svenskt kött. Sådana krav diskriminerar nämligen leverantörer från andra medlemsstater. Det är inte tillåtet att gynna eller missgynna en leverantör på grund av nationalitet eller ursprung. Ett rättsfall från belyser hur (den äldre) lag- stiftningen om offentlig upphandling ska tolkas i fråga om miljö- krav.TPF5FPT stad hade i en upphandling av stadsbussar valt att ge extra poäng för bussar som underskred vissa miniminivåer för kväveoxidutsläpp och buller. En anbudsgivare, , klagade och ansåg för sin del att ett sådant utvärderingskriterium är otillåtet, eftersom det inte är av ekonomisk karaktär och därmed inte ger någon direkt ekonomisk fördel till den upphandlande enheten. Domstolen framhöll att inte alla kriterier måste vara av 5TP PT dom C-513/99 . Se även C448/01 Wienstroem, där dom- stolen i och för sig godtar ett krav på viss andel förnybar el vid upphandling av ramavtal för elleverans, men underkänner upphandlingen bl.a. på grund av att kravet inte förenats med bestämmelser om kontroll av att kravet i praktiken uppfylls, eftersom det därmed strider mot likabehandlingsprincipen. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Det kan nämligen inte uteslutas att faktorer, som inte är av rent ekonomisk art, kan påverka ett anbuds värde för den upphandlande myndigheten. Det sagda gäller generella miljökrav. Med utvärderings- kriteriet energieffektivitet förhåller det sig delvis annorlunda. Krav på energieffektivitet kan formuleras som tekniska specifikationer i förfrågningsunderlaget eller anges som utslagsgivande vid värdering av inkomna anbud. Egenskapen energieffektivitet kan, i motsats till buller- eller utsläppsnivåer, ha en direkt betydelse för den eko- nomiska effekten av upphandlingen. Sådana krav bör därför vara tämligen okontroversiella. Det torde ha gällt även enligt den äldre upphandlingslagstiftningen. En viktig allmän utgångspunkt i EG- direktivet om effektivare energianvändning är ju också att en åtgärd, t.ex. ett byte till energieffektivare utrustning, ska vara kostnadseffektiv. Det innebär i praktiken att det energieffektivare alternativet ska vara ekonomiskt mer fördelaktigt i ett livscykel- perspektiv än ett alternativ som är mindre energieffektivt. Enligt artikel 5.1 ska medlemsstaterna, som berörts i föregående avsnitt, välja minst två av de sex åtgärder som förtecknats i bilaga 6 till direktivet, nämligen: 1.Ställa upp krav på att utnyttja finansiella instrument för energi- besparingar, t.ex. Energi Performance Contracting. 2.Ställa krav på att den energieffektivaste utrustningen och fordonen ska upphandlas utifrån listor med produktspecifika- tioner om energieffektivitet. 3.Med hjälp av livscykelkalkyler ställa krav på att utrustningen har de mest energieffektiva egenskaperna i alla lägen, dvs. även i viloläget (standby). 4.Ställa krav på utbyte eller modifiering av befintlig utrustning och fordon för att uppfylla energieffektivitetskrav enligt punkt 2 och 3. 5.Kräva genomförande av energibesiktningar samt att kostnads- effektiva rekommendationer i besiktningen genomförs. 6.Ställa krav på att byggnader som hyrs eller ägs av det offentliga ska modifieras så att de blir energieffektiva. I arbetar på regeringens uppdrag med att ta fram kriterier och vägledning för miljöanpassad upphandling Den offentliga sektorns särskilda ansvar både i offentlig och privat sektor. Verksamheten syftar bl.a. till att genomföra regeringens treåriga handlingsplan för miljöanpassad, offentlig upphandling. Som ett led i detta arbete tillhandahålls hjälpmedel och kriterier för upphandling av energieffektiva pro- dukter, t.ex. belysning, fordon, IT-utrustning och vitvaror. Rådet tillhandahåller också information om och hjälpmedel för kalkyle- ring av livscykelkostnader. Utredningen bedömer att Miljöstyr- ningsrådets hjälpmedel i huvudsak redan svarar mot EG-direktivets regler i denna del. Vissa smärre justeringar och tillägg kan dock behövas. Det gäller t.ex. information om EG-direktivets regler och ovan förtecknade alternativ samt användbara länkar till de hjälp- medel som är ägnade att uppfylla respektive krav. 9.2.3Allmänna utgångspunkter för energieffektivisering i offentlig sektor Enligt artikel 5.1 ska medlemsstaterna se till att aktörerna i offentlig sektor utgör goda exempel. I detta ligger, enligt utredningens mening, att de offentliga aktörerna effektiviserar sin energi- användning med en sådan ambitionsnivå eller på ett sådant sätt att de offentliga verksamheterna utgör goda förebilder. Enligt utredningens mening kan de offentliga aktörerna vara föredömen genom att de överträffar det nationella målet för energi- effektivisering. Det kan också, eller som alternativ, ske genom att aktörerna intar rollen som föregångare när det gäller att pröva ny teknik eller att tillämpa nya, energieffektivare arbetsmetoder och rutiner. I övrigt bör, mot bakgrund av EG-direktivets innebörd, följande allmänna utgångspunkter gälla när handlingsplaner och program för energieffektivisering i offentlig sektor utformas. EG-direktivets regler om energieffektivisering ger styrande förutsättningar Den offentliga sektorn ska vara ett föredöme när det gäller att tillämpa energieffektiviseringsdirektivet. Det finns därmed anledning att erinra om huvuddragen i direktivet. Systematiken i EG-direktivet bygger på att tydliga och konkreta effektiviseringsmål ställs upp. Dessa ska i praktiken beräknas i Den offentliga sektorns särskilda ansvar procent och energienheter, t.ex. GWh. Med begreppet energi avses, med få undantag, samtliga energibärare, såsom bensin, diesel- och eldningsolja, el, fjärrvärme, biobränslen, brunkol etc. Energiinnehållet i olika energibärare omräknas till samma energi- enhet med hjälp av en omräkningstabell.TPF6FPT Såväl målen som resultaten av effektiviseringsåtgärderna ska fastställas med utgångspunkt från en uppmätt eller beräknad bas. Därmed förutsätts i praktiken att den energianvändning, som ska bli föremål för effektivisering, t.ex. i en myndighet, i en kommun eller i delar av en sådan enhet, kan mätas eller beräknas, dels innan effektiviseringsåtgärderna påbörjas, dels efter åtgärder, t.ex. i samband med utvärderingen inför de nationella handlingsplanerna och . De statliga myndigheternas särställning De statliga myndigheterna intar i detta sammanhang en särställning i offentlig sektor. Det beror på att medlemsstaterna, som förhandlat fram EG-direktivet, själva fullt ut disponerar över hur de egna, statliga myndigheterna och verksamheterna ska uppträda. Regeringen, och har aktivt deltagit i de för- handlingar som lett fram till direktivets utformning och kan, inom ramen för sin statliga styrning och kontroll, utöva ett bestämmande inflytande över hur statsförvaltningen använder energi. Det innebär att staten bör gå före och utgöra ett gott föredöme för kommuner och landsting och för aktörer utanför den offentliga sektorn. Detta är en viktig strategisk utgångspunkt och torde också utgöra en förutsättning för att staten, med trovärdighet, ska kunna ställa energieffektiviseringskrav på icke statliga aktörer inom eller utom offentlig sektor. Samordning med befintliga klimatprogram Tanken på offentlig sektor som föregångare är inte ny. Sådana strategier har tillämpas tidigare, såväl när det gäller miljöanpassning och andra områden med en nära koppling till energieffektivisering, som i andra sammanhang, t.ex. ifråga om jämställdhet, friskvård och i andra personalpolitiska frågor. 6TP PT Se bilaga II till EG-direktivet. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Det är sannolikt ingen tillfällighet att flera nya initiativ tagits i syfte att förstärka klimatarbetet, både i statlig och verksamhet. Medvetenheten om klimatproblemen, och kunskapen om att dessa kan påverkas och motverkas, har ökat snabbt bland allmänheten. Ambitionen att arbeta med klimatfrågor tycks också vara hög bland politiker på alla nivåer. Arbetet med att effektivisera energianvändningen är sannolikt den viktigaste beståndsdelen i ett aktivt klimatarbete. Det gäller i stort sett oavsett vilka energibärare som används. Därmed finns en nära koppling mellan klimatarbete och energieffektivisering. Varken klimatmålen eller de renodlade energipolitiska målsättningarna gagnas av ett system med program och åtgärdspaket, som är svårt att överblicka och tillämpa och där olika, parallella program med praktiskt taget samma syfte används. Det kan rent av leda till att de olika åtgärderna motverkar varandra. Mot den bakgrunden bör de åtgärder för en effektivare energianvändning i offentlig sektor, som måste införas enligt EG-direktivet, samordnas med eller inordnas i de redan existerande, offentliga klimatprogrammen i den utsträck- ning det är möjligt och lämpligt. Det finns flera exempel på program som har mer eller mindre nära kopplingar till energieffektivisering. Staten har, som ska be- skrivas närmare i det följande, arbetat med att införa miljöledningssystem i de statliga myndigheterna. Regeringen har fastslagit att den offentliga sektorn ska skynda på utvecklingen mot minskade koldioxidutsläpp.TPF7FPT Miljökrav i offentlig upphandling är då ett viktigt verktyg, som också lägger grunden för att stärka konkurrenskraften för svenska företag. Regeringen har fastslagit att klimatet är en prioriterad fråga och satsar 2010 sammantaget på åtgärder som ska bidra till minskade koldioxidutsläpp, bl.a. effektivare energianvändning och klimatforskning. Flera olika program för miljöanpassning av verksam- het har också tillämpats . deltar ett sextiotal kommuner samt en region i ett så kallat pilotlän där samtliga kommuner, , och regionförbundet i län ingår i programmet Uthållig kommun. Klimatkommun- erna är ett nätverk med ett tjugotal kommuner och ett landsting, som sammantaget omfattar cirka 2 miljoner invånare. 7TP PT Se regeringens skrivelse 2006/07:54. Den offentliga sektorns särskilda ansvar gripande syftet med nätverket är att minska utsläppen av växthus- gaser i . Svårigheter kan uppstå om t.ex. alla statliga myndigheter, oavsett storlek, ska tillämpa alla delar i ett statligt energi- effektiviseringsprogram. Det kan därför finnas skäl att införa EG- direktivets regler på det aktuella området i flera steg. En möjlighet är att välja ut en grupp av myndigheter, som går före de övriga. Det kan ske utifrån ett eller flera kriterier, såsom storlek på energi- användningen, myndighetens uppdrag, antal anställda eller med användning av den kategoriindelning som tillämpas inom de statliga miljöledningssystemen. Därigenom ges också möjlighet att utvär- dera erfarenheter och höja kvaliteten i det statliga energieffektivi- seringsarbetet innan kretsen av berörda myndigheter utvidgas. Motsvarande bör även gälla de kommunala och landstings- kommunala energieffektiviseringsprogrammen, där ett antal kom- muner och landsting kan förväntas vara intresserade av att gå före de övriga. Enligt artikel 5.1 i EG-direktivet åtar sig medlemsstaterna att sprida information om de offentliga aktörernas särskilda ansvar för energieffektivisering och om goda exempel. Även andra medlems- stater ska informeras om goda exempel. Ett system med bench marking, där olika kommuner, landsting och olika statliga myndig- heter kan jämföras med varandra, är en viktig beståndsdel. Det finns därför anledning att redan här slå fast att öppenhet och insyn när det gäller tillämpade metoder, eventuella frivilliga avtal, uppställda mål och resultaten av energieffektiviseringsarbetet bör vara en allmän, strategisk utgångspunkt för tillämpningen av EG-direktivets regler om offentlig sektor. Inget hindrar att mål formuleras och följs upp i såväl energitermer som mängd koldioxid. Den offentliga sektorns särskilda ansvar Mål och metoder väljs utifrån lokala förutsättningar Förhållandena skiljer sig avsevärt mellan olika myndigheter och olika kommuner och landsting. I kommunsektorn varierar förhållan- den kraftigt mellan små och stora kommuner. Klimatförhållanden och geografiska, ekonomiska och demografiska förhållanden är andra faktorer av betydelse för hur ett energieffektiviserings- program bör utformas. Innehållet i de enskilda myndigheternas och kommunernas och landstingens energieffektiviseringsarbete bör därför på en central nivå endast beskrivas utifrån sina huvudsakliga komponenter. Styrande förutsättningar är här de grundläggande dragen i energi- effektiviseringsdirektivet, t.ex. klara energieffektiviseringsmål och beräkningar av basen för energieffektiviseringen, som belysts i det föregående. Varje kommun, landsting och myndighet bör därför ges stor frihet att utifrån egna förutsättningar bestämma såväl målsättning för sitt energieffektiviseringsarbete som de metoder de väljer att använda. 9.3Den offentliga sektorns gränser En central fråga är hur offentlig sektor ska avgränsas i det här sammanhanget. En allmän utgångspunkt kan tas i nationalräken- skaperna. Där delas den offentliga sektorn in i statliga sektorn (, regeringen och de statliga myndigheterna), kommunala sektorn, (kommunerna, landstingen och kommunalförbund) samt socialförsäkringssystemet. Till offentliga myndigheter räknas de verksamheter i offentlig sektor, som är i huvudsak skattefinansierade, icke-marknadspro- ducenter. Hit hör skattefinansierade verksamheter i stat, kommun och landsting, medan t.ex. renhållning, vatten och energi, som finansieras med avgifter, ingår i företagssektorn. Även de statliga bolagen ingår i företagssektorn. Skild från denna, och från den offentliga sektorn, är hushållssektorn, som omfattar alla fysiska personer, liksom grupper av individer, t.ex. hushållens ideella organisationer.TPF8FPT 8TP PT SCB, Meddelande i samordningsfrågor för officiella statistik, 2001:2. SCB National- räkenskaper, 10 . Den offentliga sektorns särskilda ansvar Frågan är då om direktivets regler om offentlig sektor ska tillämpas på ett helägt statligt bolag, som verkar på en konkurrens- utsatt marknad? Ett sådant företag kan komma att bli föremål för riktade program och styrmedel i syfte att effektivisera energi- användningen i företagssektorn eller delar av den, t.ex. PFE. Frågan är då om egenskapen av förebild förstärks eller försvagas i för- hållande till offentliga aktörer i den offentliga verksamhetens kärnområde eller i förhållande till andra aktörer i företagssektorn. Förutsättningarna skiftar starkt mellan, å ena sidan, en myndig- hetsutövande verksamhet eller en verksamhet med statliga förvalt- ningsuppgifter och, å andra sidan, en aktör på en konkurrensutsatt marknad. Frågan är om sådana olika verksamhetsförutsättningar kan försvåra relevanta jämförelser.