sou · GWB354 · 2008-05-16 00:00:00 — Det torde – uttryckt på annat sätt – innebära att jag bör utgå från att de personer som är medlemTPF56FPT i en arbetslös- hetskassa och därmed har möjlighet att få inkomstrela- terad ersättning vid arbetslöshet, liksom arbetslöshetskassorna själva, bör beröras så lite som möjligt av mina förslag i denna del. En teoretisk möjlighet att fullgöra utredningsuppdraget vore att föreslå författningsbestämmelser som på ett eller annat sätt får som praktisk verkan att de personer som inte frivilligt blivit medlem i en arbetslöshetskassa ändå ska vara med i någon befintlig (privaträtts- lig) arbetslöshetskassa (och betala avgifter till kassan respektive vid arbetslöshet ha rätt till ersättning från den). Det är dock uppenbart att en sådan ordning skulle kunna föranleda invändningar med hänvisning till skyddet för den negativa föreningsfriheten enligt (se avsnitt 4X .4)X . Det är inte otänkbart att man efter en noggrann analys av konventionen och praxis skulle kunna komma fram till att någon viss konstruktion av reglerna inte skulle stå i strid med konventionen, men det förefaller osannolikt att man skulle kunna finna en argumentation som inte någon med åtminstone visst fog skulle kunna sätta i fråga. Man kan vidare sätta i fråga om den nuvarande organisationen med själv- 56TP PT I övervägandedelen av betänkandet avses, om inte annat framgår av sammanhanget, med medlem i arbetslöshetskassa även person som anslutit sig till Alfa-kassan och med medlemskap även anslutning till den arbetslöshetskassan. ständiga arbetslöshetskassor, som enligt utredningsdirektiven ska bestå, med fog kan sägas vara bevarad om man på skisserat sätt ser till att personer som inte vill det ändå är med i befintliga arbetslös- hetskassor. Härtill kommer att inte arbetslöshetskassorna, eller någon annan, direkt förordat en sådan ordning. Dessutom framgår det av tilläggsdirektiven (se bilaga 2) att en myndighet ska ha hand om i vart fall uppbörden av avgifter från och kanske också utbetal- ningen av arbetslöshetsersättning till personer som inte är medlem i en arbetslöshetskassa. Av huvudsakligen dessa skäl har jag valt att inte vidare undersöka möjligheterna att genomföra en sådan ordning som beskrivs inledningsvis i detta stycke. Det sagda innebär att det obligatoriska i ett nytt system för arbetslöshetsförsäkring bör bestå i att berörda personer ska omfattas av antingen i princip den befintliga ordning som medlem- skap i en arbetslöshetskassa innebär (dvs. den nuvarande medlems- baserade arbetslöshetsförsäkringen) eller en ny ordning som jag har att föreslå. Uppfattat på detta sätt innebär mitt uppdrag närmast att utforma en – i någon mening kompletterande – ordning för de berörda personer som inte, frivilligt, är medlem i en arbetslöshets- kassa (dvs. en kompletterande arbetslöshetsförsäkring som inte utgör en grundförsäkring utan ger inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet). Denna ordning avseende den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen måste innefatta nya regler om bl.a. avgifter till försäkringen, inklusive uppbörd av dem, villkoren för ersättning och administration av utbetalningen av ersättningen. Det sagda kan också illustreras genom figurX 5.1.X Hela cirkeln representerar alla personer som vid ett visst tillfälle finns i arbets- kraften och som ska omfattas av en obligatorisk arbetslöshetsför- säkring som vid arbetslöshet ger en inkomstrelaterad ersättning om ett arbetsvillkor är uppfyllt. Det gråmarkerade området represente- rar de personer som redan frivilligt är med i arbetslöshetskassor – och deras arbetslöshetskassor – och som därmed redan omfattas av en sådan arbetslöshetsförsäkring, den medlemsbaserade arbetslös- hetsförsäkringen. Dessa personer och deras arbetslöshetskassor bör beröras så lite som möjligt av mina förslag. Den vita tårtbiten representerar de personer som inte är medlem i någon arbetslös- hetskassa och som måste omfattas av den kompletterande arbets- löshetsförsäkring som jag har att föreslå för att arbetslöshetsför- säkringen, med en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet, ska bli obligatorisk och omfatta alla personer i arbetskraften. I utredningsdirektiven betonas som nämnts vikten av att den nuvarande organisationen med självständiga arbetslöshetskassor består. Sedan regelförändringarna i arbetslöshetsförsäkringen som inneburit höjda och differentierade medlemsavgifter mellan de olika arbetslöshetskassorna trädde i kraft har det totala medlemsantalet i arbetslöshetskassorna minskat med cirka 398 000 medlemmar under 2007.TPF57FPT Bland annat detta tyder på att strukturen med arbetslöshetskassor med frivilligt medlemskap är 57TP PT Hemsidan för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, , . Medlemsantalet minskade med ytterligare drygt 43 000 medlemmar , enligt uppgifter på samma hemsida, . känslig och att ekonomiska faktorer kan ha stor påverkan på arbetslöshetskassorna, vilket allt egentligen är ganska självklart. Ska den befintliga arbetslöshetskasseorganisationen bevaras, måste detta beaktas vid utformningen av den kompletterande arbetslös- hetsförsäkringen för de personer som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa. Min utgångspunkt, härledd från utredningsdi- rektiven, är alltså att den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen bör utformas så att den inte kan antas föranleda medlemmar i arbetslöshetskassorna att avsluta sitt medlemskap och gå över från den medlemsbaserade till den kompletterande arbetslöshetsförsäk- ringen. I den mån det är möjligt och rimligt bör den kompletteran- de arbetslöshetsförsäkringen i stället utformas så att den i vart fall inte försvårar eller fördröjer ett frivilligt medlemskap i en arbets- löshetskassa. I övrigt – dvs. när man beaktat regelsystemets påverkan på de nämnda önskvärda drivkrafterna – bör enligt min mening utgångspunkten vara att den kompletterande arbetslöshetsförsäk- ringen utformas så att situationen för den som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa så långt det är möjligt och rimligt liknar situationen för den som i samband med att han eller hon började förvärvsarbeta gick med i en arbetslöshetskassa och som fortfaran- de är med i en arbetslöshetskassa. Som jag har uppfattat saken är detta – att man frivilligt går med i arbetslöshetskassa när man börjar förvärvsarbeta och sedan frivilligt står kvar som medlem i någon arbetslöshetskassa i princip till – det av stats- makterna i första hand förordade förfaringssättet. Redan av utredningsdirektiven framgår det för övrigt att ersättningsnivån vid arbetslöshet och arbetsvillkoret för att få ersättning ska vara desamma för medlemmar i arbetslöshetskassor och övriga perso- ner. Enligt tilläggsdirektiven bör de personer som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa, men som med en obligatorisk arbetslös- hetsförsäkring skulle kunna få inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet, genom egna avgifter vara med och finansiera den obligatoriska försäkringen. Uppbörden av den avgiften ska enligt tilläggsdirektiven handhas av en myndighet under regeringen – en uppbördsmyndighet – antingen en ny myndighet som tillskapas för ändamålet eller en befintlig myndighet annan än . Alfa-kassan administrerar utbetalning av ersättning enligt grundförsäkringen för de personer som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa. En sådan ordning som innebär att staten genom lag överlämnar en förvaltningsuppgift som innefattar myndighets- utövning till ett privat rättssubjektTPF58FPT kan inte med fog hävdas stå i strid med skyddet för den negativa föreningsfriheten enligt eller hindras av EG-rätten. Enligt tilläggsdi- rektiven ska jag utreda ett alternativ som innebär att den ordningen består, men då avse utbetalning av inkomstrelaterad ersättning till personer som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa, och ett alternativ som innebär att uppbördsmyndigheten i stället betalar ut ersättning till personer som inte är medlem i någon arbetslöshets- kassa. Andra mer eller mindre självklara utgångspunkter är att den föreslagna ordningen ska upplevas som rättvis på det stora hela och därmed kunna få legitimitet och vara så enkel och kostnadseffektiv som det är möjligt, både för de enskilda och för de som har att administrera systemet. Reglerna för att genomföra den nya ordningen måste också passa så väl som möjligt in i det befintliga regelsystemet. Bland annat därför – och med beaktande av den korta utredningstiden – bör man så långt det är möjligt och rimligt anknyta till befintliga regler och definitioner snarare än att skapa helt nya regler och definitioner. 58TP PT Se 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. 6Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring Jag har med beaktande av de allmänna utgångspunkterna jag angett i avsnitt 5X X övervägt olika lösningar för att få till stånd en obligato- risk arbetslöshetsförsäkring som vid arbetslöshet ger en inkomstre- laterad ersättning. Det som behövs för att göra försäkringen obligatorisk är som sagt en ny, kompletterande ordning – en kompletterande arbetslöshetsförsäkring – för de personer som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa som kan gälla vid sidan av den befintliga ordningen med en medlemsbaserad arbetslöshetsför- säkring för medlemmarna i arbetslöshetskassor. Den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen måste omfatta en förmånssida med bestämmelser om när och hur den som är arbetslös ska kunna få ersättning från försäkringen. Enligt utred- ningsdirektiven ska den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen ge arbetslösa som uppfyller nuvarande arbetsvillkor, och eventuella övriga villkor, en inkomstrelaterad ersättning på dagens nivå. Alfa- kassan, som betalar ut ersättning till personer som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa, alternativt en myndighet ska enligt tilläggsdirektiven administrera utbetalningen av ersättningen från den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen. När det gäller förmånssidan bör man således i ganska stor utsträckning kunna anknyta till befintliga bestämmelser och en existerande infrastruk- tur. Den personkrets som vid arbetslöshet ska kunna få ersättning är också mer eller mindre given. Om de personer som inte omfattas av en arbetslöshetsför- säkring med inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet också ska ha sådan ersättning i stället för bara ett (lågt) grundbelopp, leder det till ökade kostnader som måste finansieras. Utifrån utrednings- direktiven framstår det som mer eller mindre självklart att staten, Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring liksom , bör svara för kostnaderna för utbetald inkomstrelate- rad arbetslöshetsersättning enligt den kompletterande arbetslös- hetsförsäkringen. Enligt utredningsdirektiven ska den komplette- rande arbetslöshetsförsäkringen inte medföra en ökad statsfinansi- ell kostnad. För att förslagen inte ska göra det, krävs det alltså ett system som ger staten inkomster. Det förefaller rimligt och rättvist att de personer som i en eller annan mening finns i arbetskraften och som, om de vid arbetslöshet uppfyller arbetsvillkoret och eventuella övriga villkor, ska omfattas av den nya, kompletterande ordningen får, liksom medlemmarna i arbetslöshetskassor, betala en avgift för försäkringen, en arbetslöshetsförsäkringsavgift. Av tilläggsdirektiven framgår det också att de personer som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa, men som med en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skulle kunna få inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet, bör vara med och finansiera den obligatoriska försäkringen genom egna avgifter, som betalas till en myndighet. Den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen måste således också omfatta en avgiftssida med bestämmelser om när och hur man ska betala avgifter. Det som krävs är bestämmelser om och ett system för att ta in pengar från enskilda personer som tillförs staten för att delvis finansiera den obligatoriska arbetslöshetsför- säkringen. När det gäller avgiftssidan finns det inte, såsom i fråga om förmånssidan, befintliga bestämmelser och existerande infrastruktur att naturligt anknyta till. Här krävs det således för den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen i stor utsträckning nya bestämmelser och definitioner samt ett för den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen nytt uppbördssystem hanterat av en ny eller befintlig myndighet. Den personkrets som ska betala avgifter är inte heller given på förhand utan måste definieras. De förslag jag lämnar ska ses som en helhet. Övervägandena och förslagen har förutsatt en omfattande genomgång av en lång rad detaljbestämmelser, och den obligatoriska arbetslöshetsförsäkring, med en ny kompletterande arbetslöshetsförsäkring, som förslagen resulterar i utgör i sig ett komplext system med en hel del detaljbe- stämmelser. För att ge en samlad överblick över den föreslagna obligatoriska arbetslöshetsförsäkringen lämnas i detta avsnitt (avsnitt 6X )X en någorlunda kortfattad samlad beskrivning av huvuddragen i det som föreslås. Det förtjänar också att inledningsvis nämnas att alla uppslag som undersökts och alla överväganden som gjorts, men inte resulterat i förslag, inte har kunnat redovisas i detta betänkande. Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring En utgångspunkt är att de personer som är medlem i en arbetslös- hetskassa och deras arbetslöshetskassor bör beröras så lite som möjligt av den kompletterande ordningen (avsnitt 5X )X . Bestämmel- serna för den medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen, som grundar sig på medlemskap i en arbetslöshetskassa, bör alltså i så stor utsträckning som möjligt kvarstå oförändrade. Rätten till inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet utbetalad av den arbetslöshetskassa man är medlem i, skyldigheten för medlemmar- na att betala en medlemsavgift till sin arbetslöshetskassa, skyldighe- ten för arbetslöshetskassorna att betala avgift till staten respektive rätten för arbetslöshetskassorna att få statsbidrag motsvarande utbetalad ersättning bör således kvarstå i princip oförändrade. På några punkter kan dock den kompletterande arbetslöshetsförsäk- ringen, som medför att arbetslöshetsförsäkringen blir obligatorisk, sägas föra med sig, eller tala för, en förändring av nuvarande bestämmelser för medlemmarna och deras arbetslöshetskassor. Dessa fall berörs i det följande i detta avsnitt (avsnitt 6X .2)X . Inled- ningsvis finns det dock anledning att i korthet påminna om ett par förhållanden. Det föreslås inte några materiella ändringar i bestämmelserna om utträde och uteslutning ur en arbetslöshetskassa (37–40 och 45–47 a §§ lagen [1997:239] om arbetslöshetskassor, LAK). Den som utträder eller utesluts ur en arbetslöshetskassa kommer därefter att omfattas av den kompletterande ordningen, dvs. gå över från den medlemsbaserade till den kompletterande arbetslös- hetsförsäkringen. Det föreslås i fråga om den medlemsbaserade arbetslöshetsför- säkringen inte några materiella ändringar i uppdraget för Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), varför IAF alltjämt kommer att ha till uppgift att utöva tillsyn över arbetslöshetskas- sorna och deras hantering av arbetslöshetsförsäkringen. Det medlemsvillkor för rätt till inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet som innebär att man måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa och under medlems- Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring tiden uppfyllt arbetsvillkoret (7 § lagen [1997:238] om arbetslös- hetsförsäkring, ) kan med en obligatorisk arbetslöshetsförsäk- ring – där alla som förvärvsarbetar, medlemmar och icke medlem- mar, kan uppfylla arbetsvillkoret och vid arbetslöshet få inkomstre- laterad ersättning – inte gärna gälla för de personer som inte varit medlem i någon arbetslöshetskassa. Med en obligatorisk arbetslös- hetsförsäkring med inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet blir det också ologiskt att ha kvar medlemsvillkoret för rätt till ersättning från just den arbetslöshetskassa man är medlem i. Medlemsvillkoret avskaffas alltså helt, dvs. även för medlemmarna i arbetslöshetskassa. För att inte försämra arbetslöshetskassornas ekonomi när de får betala ut inkomstrelaterad ersättning till nytillkomna medlemmar som efter inträdet drabbas av arbetslöshet föreslås det att beräkningsgrunden för den förhöjda finansieringsavgiften justeras något som en konsekvens av det avskaffade medlemsvillkoret. Den avgiften bör med ett avskaffat medlemsvillkor beräknas med ledning av arbetslöshetskassans totalt utbetalda dagpenning till enbart personer som varit medlem i någon arbetslöshetskassa . kan den medlem i en arbetslöshetskassa som inte uppfyller medlemsvillkoret för inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet få ett grundbelopp enligt grundförsäkringen, om han eller hon uppfyller det arbetsvillkor som gäller. När nu medlemsvillkoret avskaffas, kan också grundförsäkringen avskaffas för de personer som är medlem i en arbetslöshetskassa. En utgångspunkt bör vara att regelverket kring den obligatoriska arbetslöshetsförsäkringen så långt det är möjligt och rimligt underlättar frivilligt medlemskap i en arbetslöshetskassa, dvs. en övergång från den kompletterande till den medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen, och i vart fall inte försvårar eller fördröjer ett sådant frivilligt medlemskap. Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring gäller ett inträdesvillkor som för medlemskap i en arbets- löshetskassa innebär krav på dels aktuellt arbete inom kassans verksamhetsområde när ansökan om inträde prövas, dels att man under ungefär en månad har arbetat i viss omfattning (34 § LAK). I enlighet med önskemål från arbetslöshetskassorna föreslås det att kravet på visst minsta arbete, den s.k. 17-timmarsregeln, avskaffas. Även bestämmelsen om att den som fyllt inte har rätt att bli medlem avskaffas. För att underlätta en övergång från den kompletterande till den medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen föreslås det vidare att den som inte arbetar ska kunna bli medlem i den arbetslöshetskassa inom vars verksamhetsområde han eller hon senast arbetat, under förutsättning att han eller hon inte före inträdet var medlem i någon annan arbetslöshetskassa. Den tidigare berörda justeringen av beräkningsgrunden för den förhöjda finansieringsav- giften (se avsnitt 6X .2.2)X innebär att arbetslöshetskassornas ekonomi inte bör försämras när de får betala ut inkomstrelaterad ersättning till nytillkomna arbetslösa medlemmar. 6.2.5Medlemsavgifterna måste krävas in Med en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring med inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet blir det viktigt att alla som är skyldiga att betala avgift för försäkringen verkligen gör det, annars kan systemet upplevas som orättvist. Det gäller även den medlem som anses ha utträtt ur sin arbetslöshetskassa på grund av bristande betalning (45–47 a §§ LAK). Jag har övervägt att föreslå ett förtydligande om att arbetslöshetskassorna är skyldiga att, med alla tillgängliga medel, driva in medlemsavgifter, men funnit att lagtexten (41 § LAK) redan är otvetydig på den punkten liksom inställningen hos IAFTPF59FPT. Det kan nämnas att jag enligt utredningsdirektiven ska belysa för- och nackdelar med olika former för medlemmarnas betalning av avgifter till arbetslöshetskassorna. Det uppdraget kommer jag att redovisa först i slutbetänkandet. 59TP PT Se t.ex. IAF:s, rapport 2007:10, s. 34 f. Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring Som tidigare nämnts (avsnitt 6X .1)X måste den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen för de personer som inte är medlem i en arbetslöshetskassa omfatta både en förmånssida och en avgiftssida, och det måste bestämmas vilka personer som omfattas av den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen. Det är inte nödvändigt att personkretsen är densamma i fråga om avgifts- och förmånssi- dan av försäkringen. Så är det inte när det gäller den med- lemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen. Avgiftsskyldigheten inträder i den medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen redan när man frivilligt blir medlem i en arbetslöshetskassa efter att ha uppfyllt ett lågt ställt inträdesvillkor om visst förvärvsarbete under omkring en månad, medan det för rätt till inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet krävs att man varit medlem och i viss omfattning arbetat eller motsvarande. Dessutom förutsätter bestämmelserna om överhopp- ningsbar tid att personer som av olika anledningar inte står till arbetsmarknadens förfogande och därför vid tillfället inte skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning betalar medlemsavgift. Härtill kommer att den medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen för medlemmarna i arbetslöshetskassorna delvis har finansierats genom den arbetsmarknadsavgift som ingår i arbetsgivaravgifterna som betalas för alla personer med inkomster oberoende av om de är medlem i en arbetslöshetskassa eller inte. Det kan inte anses ingå i mitt utredningsuppdrag att överväga förändringar i fråga om arbetsmarknadsavgiften. Jag utgår alltså från att den avgiften ska vara kvar och liksom bidra till finansieringen av såväl den medlemsbaserade som den komplette- rande arbetslöshetsförsäkringen, dvs. hela den obligatoriska arbetslöshetsförsäkringen. Vad det gäller i fråga om avgiftssidan i den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen är att avgöra och i författningstext slå fast vilka personer som ska betala en särskild avgift till försäkringen (vid sidan av den nuvarande arbetsmarknadsavgiften) när man inte, såsom i fråga om den medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen, kan använda det frivilliga medlemskapet som kriterium för skyldigheten att betala avgift. Det är, liksom enligt dagens system, inte onaturligt att det är flera personer som är Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skyldiga att betala avgift än som uppfyller villkoren för att vid arbetslöshet få inkomstrelaterad ersättning. Vad det närmare bör innebära återkommer jag strax till. Det sagda kan illustreras genom figurX 6.1,X där det skuggade området representerar medlemmarna i arbetslöshetskassor (den medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen) och den vita tårtbi- ten de personer som inte är medlem i en arbetslöshetskassa men skyldiga att betala avgift (den kompletterande arbetslöshetsförsäk- ringen). Den yttersta cirkeln representerar alla personer som är skyldiga att betala avgift till försäkringen (och därmed i någon mening omfattas av den obligatoriska arbetslöshetsförsäkringen), medan cirkeln närmast innanför representerar de personer som uppfyller villkoren för att vid arbetslöshet få ersättning från försäkringen. Den innersta cirkeln representerar de personer som är arbetslösa och faktiskt får ersättning från försäkringen.TPF60FPT Figuren, som inte är skalenlig, representerar situationen . Att arbetslöshetsförsäkringen är obligatorisk innebär att kriterierna för att en person ska befinna sig innanför den yttersta cirkeln och vara skyldig att betala avgift finns i författning och att en person, som t.ex. anser sig ha låg arbetslöshetsrisk eller inte kunna uppfylla villkoren för att vid arbetslöshet få ersättning, inte 60TP PT Som kommer att framgå av det följande finns det med den kompletterande arbetslöshets- försäkringen även personer som befinner sig utanför den yttersta cirkeln och alltså inte är skyldiga att på förhand betala avgift men som vid arbetslöshet skulle kunna få ersättning och bli skyldiga att betala avgift (och således direkt hamnar i cirkelns centrum). Huvuddragen i en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring i större utsträckning än lagstiftningen medger kan undgå att betala avgift (och alltså hamna utanför cirkeln). När det gäller förmånssidan handlar det om att i författning ställa upp kriterier för när en person ska kunna få inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet.