sou · GVB388 · 2008-01-01 00:00:00 — fick metoder i socialt arbete (IMS) vid medel från regeringen för att stu- dera vilka effekter Kompetensstegen har haft på äldreomsorgens kvalitet. En delredovisning ska vara klar , slutre- dovisning lämnas till regeringen . Uppdraget kan ses ur tre perspektiv:3 1.Urskilja utbildningsmetoder som visar sig leda till positiva resultat på insatsernas kvalitet. 2.Identifiera de kunskapsområden där Kompetensstegen bidragit till att förbättra äldreomsorgens kvalitet. 3.Visa om kommunerna med hjälp av Kompetensstegen lyckats bygga upp långsiktiga system för kompetensutveckling. Utvärderingen är upplagd i form av ett antal delstudier. Syftet med samtliga delstudier är att undersöka om någon av de olika former eller pedagogiska metoder som använts för att höja kompetensen inom respektive kunskapsområde har haft positiv effekt. Resultaten skulle kunna ge svar på vilken typ av kompetenshöjande aktiviteter som passar för att nå resultat inom respektive kunskapsområde. För att mäta kvalitetsförbättringar i verksamheten och konkreta effekter för de äldre skulle en utvärdering behöva sträcka sig över och den hade också behövt inledas innan kommu- nerna kom igång med sina aktiviteter. 2Dnr S2004:10/2005/357. 3IMS, Utvärdering av Kompetensstegen – förslag till projektplan, , dnr 73-08278/2006. Hur har kommittén genomfört uppdraget? Så har kommittén följt kommunernas arbete Enligt direktiven har kommittén haft ett tydligt uppdrag att följa satsningen. Under rådande förutsättningar har kommittén gjort vad som är möjligt för att följa, stödja och föra en dialog med kommunerna om deras utvecklingsarbete. Information har hämtats från intresseanmälan, ansökningshandlingar, redovisningar, e-post, personliga möten, telefonsamtal, annat skriftligt underlag från kommunerna samt från ett antal frågeformulär som har skickats ut till kommunernas kontaktpersoner. En viktig förutsättning för att kunna följa satsningen har också varit den databas som skapats för att samla relevant information som kommit in via ansökningar och redovisningar och för att kunna göra en sortering och kodning av materialet för internt bruk. Även webbplatsen har fungerat som en kunskapskälla där kommunerna har kunnat publicera sina egna un- dersidor med beskrivningar av arbetet, där kommittén regelbundet har publicerat artiklar om kommunernas arbete och där kommu- nerna själva har skickat in artiklar, rapporter, tips på konferenser med mera. Beskrivningar av kommunernas arbete och resultat samt slutsat- ser kring hur satsningen har fungerat, baseras på den samlade bild som kommittén har fått av arbetet som den har ar- betat. Information som kommittén har fått in från kommunerna, och som på olika sätt återfinns i betänkandet, kommer från många olika källor. Det kan handla om ansökningshandlingar beslutade av kommunstyrelsen, uppföljningar och utvärderingar som kan ha föredragits i ansvarig nämnd, personliga kontakter med chefer och utvecklingsledare i kommunen eller skriftliga beskrivningar som kommitténs kontaktpersoner i kommunerna har skickat in till kommittén. När det i texten på olika sätt beskrivs vad kommunen gör eller anser kan källan finnas på olika nivåer i kommunernas or- ganisation. En av de mest centrala informationskällorna för kommittén har va- rit de beskrivningar av kommunernas planerade arbete som åter- finns i ansökningshandlingarna. Här har varje kommun beskrivit vilka övergripande utvecklingsbehov som finns inom omsorgen och vården av de äldre, vilka mål som finns med det utvecklingsarbete Hur har kommittén genomfört uppdraget? som bedrivs inom ramen för Kompetensstegen och hur det arbetet skulle bedrivas långsiktigt. Här fick kommunerna även beskriva hur de skulle följa upp och utvärdera sina insatser. Utöver dessa över- gripande beskrivningar har kommittén även genom ansöknings- handlingarna fått en beskrivning av vilka olika utbildnings- /utvecklingsaktiviteter som kommunerna sökt stöd för och hur dessa ska genomföras. Kommunerna uppgav även vilka olika intres- senter de samverkat med, till exempel , fackliga organi- sationer, pensionärsorganisationer och privata vårdgivare samt vilka kostnader de sökt stöd för, respektive vilka kostnader de räknar med att stå för själva. Ansökningsblanketterna finns i bilaga 3. För beskrivning av själva ansökningsförfarandet, se 3.1.2 Ansöknings- förfarandet. Enligt de regeringsbeslut som har fattats vid varje ansökningstill- fälle är kommuner som fått stöd skyldiga att inkomma med en eller flera delredovisningar samt en slutredovisning. Slutredovisning ska lämnas senast efter att den sista aktiviteten är avslutad. De flesta kommuner kommer att slutredovisa alla aktiviteter . Kommittén har skapat redovisningsblanketter och anvisningar med regeringsbesluten som utgångspunkt. Nästan alla kommuner som fått stöd från Kompetensstegen har inkommit med en eller flera delredovisningar. Den senaste redovisningen lämnades . Blanketter för redovisning finns i bilaga 4 och en översikt över ansökningstillfällen, beslut och redovisningar finns i bilaga 5. Delredovisningar innehåller beskrivningar av hur stödet har an- vänts och eventuella resultat och effekter samt statistik över antal deltagare. Statistiken över antal deltagare avser perioden från regeringsbe- slutet togs fram . Instruktionen till kommu- nerna var att endast räkna samma individ en gång. Denna statistik har samlats in för att totalt sett kunna ge en bild av hur många en- skilda individer som fått del av kompetensutveckling i förhållande till antal anställda. Med antalet anställda avses det totala antal an- ställda inom den omsorg och vård av äldre som kommunen har an- svar för. Här ska alltså även personal anställd hos alternativa utfö- rare räknas in. Denna statistik ger en uppskattning av hur många Hur har kommittén genomfört uppdraget? anställda som har omfattats av stödet men den har sina brister. Att räkna antal anställda i en verksamhet med många timanställda, vikarier och deltidsanställda är inte alltid lätt och kommunerna kan ha gjort på lite olika sätt. Alla kommuner har heller inte räknat de anställda som finns hos alternativa utförare. I vissa fall har det heller inte varit möjligt/varit svårt att göra då kommunen endast köper enstaka platser på ett boende eller använder sig av kundval inom . En betydande del av kommitténs arbete har ägnats åt dialog och kommunikation med kommunerna (se även 3.1.3 Dialog och stöd). Detta har varit ett sätt för kommittén att följa kommunernas ar- bete. Kommunerna har dessutom aktivt uppmuntrats att skicka in informationsmaterial och annan dokumentation, utbildningsmate- rial, tidningar, rapporter med mera till kommittén. Kommittén har under hela processen arbetat med en databas där uppgifter från ansökningar och redovisningar har sparats. Data- basen innehåller dels ett antal uppgifter om kommunen så som adress, kommuntyp, länstillhörighet, befolkning och kontaktperson, dels en mängd olika uppgifter om ansökningarna så som ansökt belopp per ansökan, justerat belopp per ansökan, ru- briker och belopp för alla aktiviteter, uppgifter om en aktivitet är en samaktivitet, uppgifter om vilka kommunen har samverkat med (fackliga organisationer, pensionärsorganisationer, privata vårdgi- vare och landsting) samt uppgifter om vilka delredovisningar som inkommit och godkänts. Dessutom innehåller databasen även stati- stikuppgifter som samlats in i de delredovisningar som inkom . Dessa uppgifter handlar om det totala antalet deltagare som kommunerna haft i sina aktivitet och hur dessa fördelar sig i olika yrkeskategorier och mellan kvinnor och män. Utöver de uppgifter som finns i ansökningar och redovisningar har kommittén kodat varje aktivitet utifrån två inriktningar. Det handlar dels om vilka metoder och former för lärande som kom- munerna arbetat med, dels vilka kunskapsområden kommunerna Hur har kommittén genomfört uppdraget? Kommittén har valt att sammanfatta detta i 32 olika kunskapsområden och 18 former för lärande på arbetsplatsen. In- delningen har gjorts utifrån kommunernas egna beskrivningar och är därför på delvis olika nivåer. En kommun kan exempelvis ha sökt stöd för att arbeta med social omsorg och en annan kan ha sökt stöd för att arbeta med att förbättra munhälsan. Eftersom det har varit kommunernas egna indelningar och beskrivningar som varit styrande, kan kommitténs indelning visa att det endast är ett fåtal kommuner som fått stöd för att arbeta explicit med våld och hot medan det kan finnas många andra kommuner som inkluderat detta arbete i sitt arbete med bemötande och etik. Denna gruppering av aktiviteter och kommuner har i huvudsak gjorts som en service till kommunerna för att de skulle kunna hitta andra kommuner som arbetar på liknande sätt eller med liknande frågor, och det har där- för även varit möjligt att söka kommunen på Kompetensstegens webbplats utifrån denna indelning. Grupperingen har också använts som grund för strukturen på webbplatsen i övrigt, och kommittén har använt den i sitt eget arbete med att genomföra konferenser och mötesplatser samt för att samla in ytterligare information om vad kommunerna gör. Som ytterligare ett led för kommittén och för andra kommuner att få insyn i det arbete som pågår landet runt har varje kommun givits möjlighet att få behörighet att publicera en egen webbplats inom ramen för . Ett 80-tal kommuner har anammat den idén. Några sidor är begränsade till statiska beskriv- ningar av vad kommunen fått stöd för medan andra kontinuerligt uppdaterats allteftersom kommunen kommer vidare med sitt arbete. En viktig del av Kompetensstegens webbplats har också varit en kontinuerlig nyhetsrapportering. Det har både handlat om att be- vaka vad övriga medier skrivit om kommunernas arbete med Kom- petensstegen och om att publicera egna artiklar om de olika aktivi- tet som pågår landet runt. Totalt har över 700 artiklar publicerats i olika medier –2007. På har ett 80-tal egna artiklar publicerats. Även dessa har legat till grund för kommitténs samlade intryck om kommunernas satsningar (se även 3.1.3 Dialog och stöd). Hur har kommittén genomfört uppdraget? Frågeformulär om kommunernas arbete Som ett led i arbetet med att följa kommunernas arbete skickade kommittén två frågeformulär till kommunerna. Det första formuläret skickades ut för att samla in beskrivningar från kommunerna kring de former för lärande som beskrivs i 4.1 En miljard till kompetensutveckling – exempel på vad kommunerna gör. Detta formulär skickades endast till ett urval av kommuner. Urvalet gjordes genom ett utdrag från databasen av vilka kommu- ner som arbetade med vilka former för metoder och lärande (se be- skrivning av databasen). Utifrån dessa datalistor valdes ett 20–30- tal kommuner ut inom respektive metod/form. Dessa kommuner fick ett e-postmeddelande innehållande formuläret och en beskriv- ning av vad kommittén skulle använda svaren till. I frågeformuläret ombads kommunernas kontaktpersoner att så konkret som möjligt beskriva hur de arbetat med den eller de aktiviteter som berördes genom att beskriva genomförandet, möjligheterna för långsiktighet samt vilka lärdomar de kunnat dra. Svaren i frågeformulären har utgjort underlag för de texter som finns i 4.1 En miljard till kompetensutveckling – exempel på vad kommunerna gör. Det andra frågeformuläret bifogades tillsammans med Kompe- tensstegens nyhetsbrev . Även var målsätt- ningen att samla in beskrivningar kring ett antal utvalda frågeställ- ningar. Det handlade således inte om att få en statistiskt säkerställd bild av vilka kommuner som jobbat med vissa frågor eller vad kommunerna tyckte om Kompetensstegen. Kommunerna uppma- nades att endast svara på de frågor de ansåg sig berörda av. Frå- gorna handlade om fyra områden – i vilken grad och på vilket sätt de aktiviteter kommunen genomfört haft sin grund i brukarnas be- hov (1), om frågor kring kön och jämställdhet funnits med i kom- munens olika aktiviteter (2), om kommunen uppmärksammat språk- kompetensen hos de anställda och om stöd i svenska erbjudits parallellt med andra kompetenshöjande insatser (3) samt hur kom- munen såg på Kompetensstegen som nationell satsning och vad som har fungerat bra respektive dåligt (4). Svaren på den sist- nämnda frågan redovisas under rubriken av Kompe- tensstegens arbete nedan. Svaren på de första tre frågorna utgör underlag för några av de texter som finns i 4.4 Särskilda perspektiv på kommunernas arbete. Hur har kommittén genomfört uppdraget? Uppföljning av Kompetensstegens arbete FoU-centrumet APel, har på uppdrag av kommittén genomfört en begränsad uppföljning av Kompetensstegens arbete. Undersök- ningen genomfördes i form av fokusgruppsintervjuer i tre kom- muner. Den var inriktad på hur dessa kommuner på ett över- gripande plan tagit emot och upplevt Kompetensstegen som satsning. Undersökningen berörde också frågor om de genomförda aktiviteterna uppfattats som nyskapande i verksamheten och om man kunnat se resultat i form av höjd kvalitet för brukarna. Sammanfattningsvis visade undersökningen att: de aktiviteter och utbildningar som skett inom Kompetensste- gen i de aktuella kommunerna knyter an till redan pågående verksamheter vilket tyder på goda förutsättningar att uppnå långsiktiga effekter, det finns stöd för att Kompetensstegen som satsning bidragit till ett arbete med att höja kvaliteten inom omsorgen och vår- den av äldre i de aktuella kommunerna, men att det ännu inte finns några utvärderingar som visar på konkreta resultat för omsorgs- och vårdtagarnas del, det nästan enbart varit chefer, utvecklare och omsorgs- och vårdpersonal som involverats i Kompetensstegen i de aktuella kommunerna. Det saknas försök att involvera brukare och an- höriga redan i utvecklingen av aktiviteterna, de tre kommunerna menar att det arbete som bedrivs inte hade kunnat genomföras i samma omfattning och på samma sätt utan stödet från Kompetensstegen, kommunerna upplevt behov av externt stöd i sitt utvecklingsar- bete och att man ser behov av stöd i olika former även fortsätt- ningsvis. Som nämnts i avsnittet ovan har kommittén i ett frågeformulär ställt frågan till kommunerna hur de uppfattar Kompetensstegen som nationell satsning. Svar inkom från 66 kommuner. Många av svaren är genomarbetade och tar upp viktiga aspekter i arbetet med kompetensutveckling inom ramen för Kompetensstegen. Dock bör understrykas att undersökningen inte är representativ för de 287 kommuner som erhållit stöd från Kompetensstegen, utan sna- rare kan ge en fingervisning om de större områden som kommu- nerna upplevt som särskilt positiva eller negativa. Hur har kommittén genomfört uppdraget? I svaren fanns en näst intill samstämmig syn på Kompetens- stegen som en positiv satsning. De kommuner som valt att preci- sera det som varit särskilt positivt har framhållit bland annat de re- surser som tillförts som en möjlighet att fokusera särskilt på kom- petensutveckling just inom omsorgen och vården av äldre och att man tack vare satsningen fått stöd för att utveckla kompetensen på ett generellt plan. Andra har framhållit positiva faktorer eller effekter som långsiktighet, gemensam plattform/samsyn, stärkt yrkesroll, bra med tydlig styrning, synliggörande av medarbetare, samverkan med privata aktörer och utökat kontaktnät. Det fanns dock även kritiska synpunkter på Kompetensstegen som nationell satsning. Många kommuner har beskrivit svårigheterna att, trots det statliga stödet, ha råd att genomföra kompetensutveckling då kostnader för arbetstid, exempelvis vikariekostnader, inte var stöd- berättigade. Ett par kommuner har även lyft fram att satsningen på kort sikt försämrar servicen till brukarna. På grund av de vikariebe- hov som uppstår då ordinarie personal är i utbildning blir personal- omsättningen hög och därmed minskar kontinuiteten i verksam- heten. Ett antal kommuner har efterlyst bättre samordning mellan de statliga stöden. Kommunerna har upplevt att flera satsningar pågått och att de haft svårigheter att administrera satsningarna. Andra faktorer som framhävts i kritiska ordalag är till exempel att handikappomsorgen varit utesluten, att stödet inte räckt för lång- siktiga satsningar och att behoven förändrats avsevärt under de år satsningen pågått. Hur har kommittén genomfört uppdraget? I stort sett alla landets kommuner har sökt och beviljats stöd inom ramen för Kompetensstegen och de allra flesta har fått stöd för en treårsperiod. Runt om i hela landet pågår ett aktivt arbete med att ge medarbetare möjlighet att skaffa sig grundläggande och fördju- pande kunskaper om omsorgen och vården om äldre samt att finna långsiktiga former för kompetens- och kvalitetsutveckling inom detta område. Trots det stöd som kommunerna har fått är det många kommu- ner som ändå har uppgett att de har svårigheter att klara av kom- petensutvecklingen, eftersom det ofta krävs att vikarier sätts in i verksamheten. Kommittén fattade tidigt beslut om att medlen inte skulle ges som kompensation för arbetstid eller för att bekosta vikarier. Det främsta skälet till detta var, att det är angeläget att hitta former för kompetensutveckling som ryms inom den ordina- rie verksamheten och som kan finansieras även på , utan särskilda bidrag till exempelvis vikarier. Ett annat skäl var att med- len inte skulle ha räckt till så omfattande insatser i så många kom- muner om de även skulle ha inkluderat ersättning för arbetstid. Att behoven var stora i kommunerna och att mycket arbete med att utveckla former för kompetens- och kvalitetsutveckling redan pågick i många kommuner är de viktigaste förklaringarna till att mottagandet av Kompetensstegen varit positivt och att satsningen fått genomslag i nästan alla kommuner. Kommitténs snabba och omfattande informationsinsats vid starten av satsningen samt en nära dialog med kommunerna bäddade sannolikt ytterligare för genomslaget. En annan central faktor har varit att satsningen har utgått från kommunernas egna behov. Varje kommun har kunnat söka medel utifrån de utvecklingsbehov som finns i den egna kommunen. Kommitténs styrning har gällt formerna för lärande (långsiktighet och verksamhetsnära) och inte ämnesinnehållet. Kommittén gör bedömningen att detta tillvägagångssätt främjat det långsiktiga ar- betet i kommunerna och minskat risken för att aktiviteterna endast pågår för de statliga medlen. Satsningen på långsiktig- het skulle ha förstärkts ytterligare om Kompetensstegen pågått un- der . Kommittén har också gjort bedömningen att de be- viljade medlen borde ha kunnat användas även för att ytterligare ha kunnat ge möjlighet till ett långsiktigt arbete i kom- munerna. Kommittén gör även bedömningen att långsiktigheten Hur har kommittén genomfört uppdraget? skulle ha underlättats om kommunerna fått för förbere- delser inför första ansökningstillfället. Att det redan från början klargjordes att det skulle finnas flera ansökningstillfällen underlättade för de kommuner som behövde mer tid för att diskutera och förankra ansökan i hela kommunen och för de kommuner som efterhand identifierat nya utvecklings- behov. Satsningen har dock, både för kommittén och för kommu- nerna, upplevts som administrativt tungrodd. För kommitténs del handlar det om att fem ansökningstillfällen (totalt cirka 450 ansök- ningar) och sju olika redovisningstillfällen har skapat en mycket komplex administration. Till det tillkommer behovet för kommu- nerna att få sina tidigare regeringsbeslut omprövade av regeringen (för omprövningsansökan, se bilaga 3). För kommunerna har det dessutom uppfattats som krångligt och svårbegripligt att de beslu- tade stödbeloppen inte har stämt med de krediteringar som har gjorts , och som är beroende av hur mycket medel staten avsatt respektive år (se 3.1.2 Ansökningsförfarandet). När det gäller riktade statsbidrag av det slag som Kompetens- stegen utgjort är det naturligtvis viktigt att det finns en central ad- ministration som styr, följer upp och på annat sätt upprätthåller god ordning på ett administrativt plan. Dock vill kommittén, inför eventuella framtida liknande satsningar, formulera några generella rekommendationer: beslut om stöd bör delegeras till den ansvariga myndigheten eller kommittén medlen bör fördelas i form av utbetalningar från staten och ej som krediteringar och kommunerna bör redan i besluten ges möjlighet att flytta medel mellan år och aktiviteter inom ramen för beslutet. Möjligheterna för kommittén att arbeta med uppföljning och ut- värdering av satsningen har varit mycket begränsade. Kommittén har utifrån de förutsättningarna följt kommunernas arbete genom en kontinuerlig dialog. Först kommer några mer om- fattande utvärderingar av arbetet att vara klara. Det handlar dels om uppdraget till metoder i socialt arbete vid , IMS (se 3.1.4 Uppföljning, utvärdering och redo- visning), men också om kommuner som fått stöd för forskarledda utvärderingsinsatser. Kommittén vill här betona vikten av att staten bidrar till att dessa utvärderingar tas om hand och att arbetet med Hur har kommittén genomfört uppdraget? att skapa nätverk och erfarenhetsutbyte mellan kommuner ges möjlighet att fortsätta. 3.2Modeller för verksamhetsnära kompetensutveckling – kartläggning och förarbete till försöksverksamhet I de direktiv som låg till grund för kommitténs arbete fanns upp- draget att arbeta fram modeller för hur verksamhetsnära utbildning och kompetensutveckling skulle kunna systematiseras och hur in- nehållet i en utbildning skulle kunna förtydligas så att olika möjlig- heter till spetsutbildningar lyfts fram. formades en arbetsgrupp med uppgiften att utarbeta ett förslag till en modell för verksamhetsnära utbildning och kompetensutveckling. Arbetsgruppen bestod av representanter från för livslångt lärande, Fackför- bundet , , , , Kommuner och Landsting, Valide- ringsdelegationen och . Arbetsgruppen beräknades fungera men uppdraget förlängdes i samband med att kommittén fick ett tilläggsdirektiv . Arbetsgruppen inledde sitt arbete med att undersöka i vilken ut- sträckning det pågick utbildningsinsatser av grundutbildningska- raktär inom omsorg och vård av äldre där verksamhetsföreträdare aktivt samverkat, i både planering och genomförande, med utbild- ningsanordnare med rätt att sätta betyg. Samtal genomfördes med företrädare för utbildningsanordnare och äldreomsorgsverksamhet vid olika seminarier och konferenser. Dessutom besöktes ett antal företrädare för båda verksamheterna i några kommuner i landet4 . En sammanställning av den information som inhäm- tades visade att en stor del av sedvanlig kompetensutveckling inom området utgjordes av enstaka utbildningsdagar med samma innehåll för alla och av lokalt sammansatta kurser som inte genererar natio- nellt vedertagna eller giltiga intyg. 4 , , , , , , , , Simris- hamn, , , och . Hur har kommittén genomfört uppdraget? I de flesta av de kommuner som kontaktades förekom också att den kommunala vuxenutbildningen, på uppdrag, ansvarade för for- mella utbildningsinsatser som främst avsåg karaktärsämneskurser inom omvårdnadsprogrammet. En nära samverkan med omsorgen och vården av äldre i plane- ring av innehåll och genomförande av de formella utbildningsinsat- serna saknades i de flesta kommunerna. Utbildningsanordnaren an- svarade i regel för såväl urval av innehåll som uppläggning av studi- erna. Utbildningen genomfördes i utbildningsanordnarens lokaler, eller i särskilda undervisningslokaler i anslutning till arbetsplatsen, och lärarna uppgav att man försökte knyta an de studerandes erfa- renheter till den kurs eller delkurs som just studerades. De natio- nella kursplanerna, som bygger på mål- och resultatstyrning, ger utbildningsanordnaren en stor handlingsfrihet avseende innehåll, utformning och planering av utbildningsinsatser. Denna flexibilitet visade sig användas i relativt liten utsträckning. Inom omsorgen och vården av äldre var en relativt vanlig upp- fattning att de kunskaper de studerande erhållit var generella och inte anpassade till verksamhetens behov.