sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att priset på mätutrustning synes ha haft en viss begränsande effekt på SWEDAC:s tillsynsverksamhet menar utredningen att det finns skäl att inom området legal metro- logi införa motsvarande prissättningsprinciper som de som tilläm- pas inom elsäkerhetsområdet. Utredningen kan inte se att en sådan förändring möter några hinder. Mot denna bakgrund föreslår Överväganden och förslag om legal metrologi utredningen att motsvarande prissättningsprinciper som de som beskrivits i föregående stycke införs beträffande de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för. Regleringen av detta torde kunna ske genom att tillägg görs i lagen (1992:1514) om måttenheter, mät- ningar och mätdon samt i förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon. I likhet med vad som gäller i fallet med bör intäkter från ersättning för provade produkter redovisas mot inkomsttitel, och inte disponeras av myndigheten. 3.3.3Överväganden om tillsynens omfattning Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som, i förekom- mande fall, har bedrivits av , , och kan som framgått uppskattas ha kostat ca för de fyra myndigheterna tillsam- mans. Dessa resurser synes ha fördelat sig ca 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de övriga tre myndigheterna tillsammans å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC har ansvarat för därmed varit av klart större omfatt- ning än på de ytterligare områden som myndigheten nu fått ansvar för. Att tillsynens omfattning varierat torde till en del avspegla att behovet av tillsyn över i drift varande mätinstrument i viss mån varierar mellan olika typer av instrument. finns dock skäl som talar för att en viss ambitionsnivåhöjning vore befogad av- seende tillsynen över i drift varande mätinstrument. Ett sådant skäl är att andelen fel som upptäckts vid SWEDAC:s hittillsvarande – och mer omfattande – tillsyn inte varit obetydlig. Att tillsynens omfattning kan behöva öka har också framkommit vid flera av de möten – om än inte samtliga – utredningen haft med övriga berörda myndigheter, branschorgan m.fl. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns behov av att satsa något större resurser på tillsynen över i drift varande mätinstrument än vad som skett. bör dock det faktum att SWEDAC nu har fått det samlade ansvaret för tillsynen också innebära vissa samordningsvinster, varför resursökningen bör kunna begränsas. En rimlig ökning kan kanske vara ytterligare , dvs. till nivån ca 1,5 2,5 miljoner kro- nor . Överväganden och förslag om legal metrologi För bedömningen av vad som är en rimlig omfattning på mark- nadskontrollen inom området så finns inte lika mycket tidigare erfarenhet att bygga på som beträffande tillsynen över i drift varan- de mätinstrument. Som framgått är marknadskontroll således en ny företeelse för de instrument som omfattas av mätinstrument- direktivet (MID), medan sådan kontroll däremot – av SWEDAC – har bedrivits avseende icke-automatiska vågar. Inför överförandet av föreskrifts- och tillsynsansvaret till SWEDAC från , och gjordes dock bedömningen att SWEDAC:s arbete med att genom- föra mätinstrumentdirektivet, inklusive marknadskontroll, skulle komma att kosta för . Om man beaktar att det å ena sidan i detta belopp finns kostnader för andra aktivi- teter än marknadskontroll (t.ex. arbete med regelgivning och information), men att å andra sidan kostnader för marknads- kontroll avseende icke-automatiska vågar inte ingår i beloppet, så kan en rimlig nivå för den framtida marknadskontrollen kanske antas ligga på ca 0,5 1 miljoner kronor . 3.4Utredningens överväganden om finansiering Utredningen skall enligt direktiven föreslå lämplig finansiering för den metrologiska tillsynen. Denna fråga behandlas i detta avsnitt. Beträffande finansieringsfrågor skall utredningen också överväga om, och vid behov föreslå på vilket sätt, bemyndigandet för SWEDAC i 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mät- ningar och mätdon att besluta om avgifter bör ges en tydligare legal form. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.5. I avsnitt 3.3 betonades att tillsyn – i betydelsen kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav – endast är en av flera aktiviteter som SWEDAC utför i funktionen som före- skrivande- och tillsynsmyndighet inom legal metrologi. Utöver direkt tillsyn arbetar SWEDAC således även med regelgivning, information och internationellt samarbete m.m. När vi i detta avsnitt diskuterar finansieringen av verksamheten är det dock rim- ligast att – i motsats till vad som gällde i avsnitt 3.3 – behandla hela verksamheten och inte bara just tillsynen. Detta bl.a. av det skälet att hela SWEDAC:s metrologiska verksamhet tidigare huvud- sakligen finansierats genom avgifter som tas ut med stöd av 8 § för- ordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Överväganden och förslag om legal metrologi Att SWEDAC:s verksamhet avseende legal metrologi i huvud- sak finansieras genom avgifter har gällt alltsedan myndigheten fick ansvar för frågor om legal metrologi . Den verksamhet som fram till bedrevs inom om- rådet legal metrologi av , och Väg- verket finansierades däremot med anslag. Ett väsentligt underlag för utredningens arbete med finansie- ringsfrågorna har varit rapporten av metrologiverk- samhet som () på uppdrag av regeringen redovisade år 2005.TPF20FPT ESV:s uppdrag omfattade bl.a. att kartlägga omfattningen och uppbyggnaden av systemet för statliga avgifter avseende regleringar inom legal metrologi, att överväga skäl för och emot en skatte- respektive avgiftsfinansiering av marknadskontroll och tillsyn av legala mätinstrument samt att lämna förslag till modeller för en framtida finansiering av dessa verksamheter. 3.4.1Omfattning på och finansiering av verksamheten Inom området legal metrologi arbetar SWEDAC som framgått med regelgivning, tillsyn, information och internationellt sam- arbete m.m. Hur omfattningen på denna verksamhet – och dess finansiering – har utvecklats framgår av tabell 3.2 nedan. Uppgifterna i tabellen har i första hand hämtats ur SWEDAC:s årsredovisningar. I dessa redovisas dock legal metrologi tillsam- mans med SWEDAC:s verksamhet avseende ädelmetallkontroll, vilken föreliggande utredning inte har att behandla. Även ädel- metallkontrollen, som infördes , är i huvudsak avgiftsfinan- sierad. I årsredovisningarna går det emellertid inte att särskilja intäkter och kostnader för legal metrologi respektive för ädel- metallkontroll, utan dessa redovisas samlat. Av den ovan nämnda framgår dock dels att intäkterna i ädelmetall- kontrollen 2005 legat stabilt på ca , dels att denna kontrolls kostnader i SWEDAC:s interna redovisning inte går att särskilja från kost- naderna för legal metrologi. Mot denna bakgrund har vi i tabellen valt att redovisa de totala siffrorna för dessa två verksamhets- områden, på det sätt som sker i årsredovisningarna, men att specificera avgiftsintäkterna för de två områdena (för har 20TP PT (2005). Överväganden och förslag om legal metrologi antagits att ädelmetallkontrollens intäkter fortsatt var ). Hur ädelmetallkontrollens kostnader påverkat årets resul- tat går av ESV:s rapport att utläsa för åren 2000 2002, varför även detta angivits. Tabell 3.2 Finansiell utveckling av SWEDAC:s verksamhet med legal metro- logi och ädelmetallkontroll (, avrundningsfel före- kommer) (anslag, bidrag, -2,1 -0,9 -0,5 -0,5 -1,3 -0,2 -0,2 -0,5 -0,1 Att, som framgår av tabellen, kostnaderna ökade beror i första hand på att SWEDAC tvingats lägga relativt stora resurser på genomförandet av mätinstrumentdirektivet (MID). För att täcka kostnaderna för dessa aktiviteter beviljade regeringen å andra sidan SWEDAC ett engångsanslag om , vilket i sin tur förklarar den i tabellen redo- visade ökningen av intäkter av annat under dessa år. De kostnader som uppstått i samband med genomförandet av MID torde delvis ha varit av engångskaraktär. Enligt vad SWEDAC har uppgivit till utredningen har det dock i samband med genom- förandet även gjorts en viss permanent ambitionsnivåhöjning i myndighetens verksamhet med legal metrologi – i form av ytter- ligare personresurser o.d. Där resursåtgången för legal metrologi – efter att kostnaderna för ädelmetallkontrollen räknats bort – synes ha legat på ca för ett normalår, så kan den stadigvarande resursåtgången nu snarare bedömas ligga på ca . Överväganden och förslag om legal metrologi Som framgår av tabellen har avgiftsintäkterna inom legal metro- logi varit relativt stabila under de senaste 7 8 åren – möjligen kan skönjas en viss trendmässig ökning av avgiftsintäkterna under de år tabellen omfattar. Som kommentar till tabellen bör också sägas att kostnaderna var relativt låga under några av efter att SWEDAC fått ansvar för legal metrologi . Detta berodde på att tillsynsverksamheten under dessa år var under uppbyggnad och således krävde mindre resurser, medan avgiftsintäkterna hölls uppe (beroende på avgiftens konstruktion, se nedan). Detta förklarar att det ackumulerade överskottet var relativt stort . Enligt 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon får SWEDAC besluta om avgifter för mätdon som om- fattas av styrelsens tillsyn enligt förordningen. Före överförandet av uppgifter från , och om- fattade SWEDAC:s tillsyn vågar, bränslemätare (bensinpumpar o.d.) som används vid försäljning till enskild konsument och mätare på tankfordon som levererar eldningsolja till hushåll samt färdig- förpackningar utom livsmedelsförpackningar. SWEDAC:s avgifter skall enligt förordningen bestämmas så att de täcker kostnaderna för tillsynen. Föreskrifter om sådana avgifter skall enligt förord- ningen meddelas av SWEDAC efter samråd med Ekonomistyr- ningsverket. Med stöd av detta bemyndigande har SWEDAC utfärdat före- skrifter om avgift vid återkommande kontroll av vågar och bränsle- mätdon.TPF21FPT Avgiften är tänkt att ytterst belasta innehavaren av mät- instrumentet. Uppbörden sker dock genom att avgifter tas ut av de kontrollorgan som omverifierar vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter. Avgifterna uppgår till per kontrollerad våg samt per kontrollerat bränslemätdon. Dessa avgifter, som kontrollorganen inkluderar i priset som instru- mentets innehavare skall betala för omverifieringen, skall kontroll- organen inbetala till SWEDAC. SWEDAC disponerar avgifts- intäkterna. 21TP PT Styrelsens för ackreditering och teknisk kontroll föreskrifter om avgift vid återkommande kontroll av vågar och bränslemätdon (2002:9). Överväganden och förslag om legal metrologi Den ovan beskrivna modellen för avgiftsfinansiering infördes efter förslag av regeringen i prop. 1993/94:161. Som underlag för förslaget hade SWEDAC redovisat dels sin bedömning beträffande omfattningen av och kostnaden för den tillsyn myndig- heten fått i uppdrag att bedriva inom området legal metrologi, dels hur denna kostnad skulle kunna finansieras med avgifter.TPF22FPT Bedöm- ningen omfattade myndighetens arbete med regelgivning och tillsyn (marknadskontroll och tillsyn över i drift varande mät- instrument). För dessa arbetsuppgifter beräknade SWEDAC de årliga kostnaderna till . Därtill angav SWEDAC en startkostnad på samt en kostnad om ca för kartläggningsarbete. Avgifterna föreslogs av SWEDAC tas ut på det sätt som beskrivits i föregående stycke. Regeringen delade i stort sett SWEDAC:s åsikt och anförde i propositionen att tillsynen på det aktuella området borde avgifts- finansieras i huvudsak enligt SWEDAC:s förslag. Regeringen begärde därför ett bemyndigande från att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får besluta om avgifter för myndighetstillsyn inom området legal mätteknik och för färdigför- packade varor. beslutade i enlighet med regeringens begäran.TPF23FPT SWEDAC:s rätt att ta ut avgifter beslutades sedan i för- ordningen om måttenheter, mätningar och mätdon. SWEDAC:s avgiftsintäkter användes ursprungligen endast för nationellt föreskrifts- och tillsynsarbete. Som framgått uppkom emellertid ett sparande under de år tillsynsverksamheten inom området var under uppbyggnad. Efter diskussioner med Närings- departementet beslutade SWEDAC, med hänvisning till det då föreliggande intäktsöverskottet, att avgifterna skulle kunna använ- das även för att bekosta internationell verksamhet inom legal metrologi. För den del av området legal metrologi som SWEDAC ansvarat för, sker således finansieringen av såväl den nationella som den internationella verksamheten med avgifts- intäkter. Observera att avgifterna alltså finansierar hela den tidigare verksamheten, dvs. såväl tillsynen som arbetet med regelgivning, information och internationellt samarbete m.m. Att avgifterna med tiden kommit att användas för att täcka kostnader för fler aktiviteter än SWEDAC:s arbete med regel- givning och tillsyn torde inte i sig vara anmärkningsvärt. 22TP PT SWEDAC:s bedömningar redovisades i två särskilda skrivelser till regeringen, SWEDAC (1993b och 1993c). 23TP PT Prop. 1993/94:161, bet. 1993/94:NU21, rskr. 1993/94:328. Överväganden och förslag om legal metrologi ekonomiska målet är full kostnadstäckning skall avgifterna näm- ligen sättas så att intäkterna på ett eller täcker samt- liga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader.TPF24FPT I sin rapport av metrologiverksamhet säger (ESV) att kostnader när det gäller tillsyn av legala mätinstrument bl.a. kan vara: ledning och planering av verksamheten, EU-arbete och annat internationellt arbete, förvaltning och utveckling av föreskrifter, rådgivning och information (t.ex. via telefonsamtal, föredrag, broschyrer, fackpress och webbplats), personalutveckling och utbildning, kontrollinsatser i fält, uppföljning av kontrollinsatser, samt skall dock påpekas att ESV i rapporten ifrågasätter om SWEDAC:s avgifter verkligen endast innefattar indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till den verksam- het för vilken avgifterna tas ut. Således gör ESV bedömningen att delar av det internationella samarbete SWEDAC bedriver inom området torde avse legal metrologi generellt och inte bara frågor avseende de mätinstrument (vågar och bränslemätare) som av- gifterna avser. Såvitt utredningen kan bedöma är dock verksam- heten av detta slag av mycket begränsad omfattning – kostnaderna är sannolikt . Finansiering på de områden som övertagits från , och Som framgått var den verksamhet som tidigare bedrevs inom området legal metrologi av , och Väg- verket – och som övertagits av SWEDAC – finansierad med anslag.TPF25FPT 24TP PT Detta framgår av ESV Cirkulär 1999:6, föreskrifter och allmänna råd till Avgiftsförordningen (1992:191). 25TP PT Till finansieringen av verksamhet avseende elmätare torde dock den s.k. nätövervakningsavgiften kunna sägas ha bidragit. Denna avgift, som tas ut av elabon- nenterna, redovisas mot inkomsttitel och disponeras inte av myndigheten. Överväganden och förslag om legal metrologi För denna verksamhet sker finansieringen på kort sikt enligt följande. får SWEDAC, enligt regleringsbrev avseende , rekvirera högst för tillsyn och marknadskontroll av mätinstrument för el och naturgas. På motsvarande sätt får SWEDAC från rekvirera högst för tillsyn och marknadskontroll av taxametrar och avgasmätare. Totalt uppgår detta tillskott således till för . Någon motsvarande överföring från har inte skett. 3.4.2Principer för möjliga finansieringsformer Utredningen skall överväga lämplig finansiering för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi. Enligt utredningens mening inkluderar dessa överväganden två frågor: Ur vilka källor bör medlen för verksamheten hämtas? Detta, som är huvudfrågan, inkluderar överväganden avseende om medlen bör tas in genom avgifter i verksamheten, genom allmänna skatter eller (som är fallet) genom en kom- bination av dessa två? Hur bör medelstilldelningen till SWEDAC gå till? Bör den ske genom att SWEDAC disponerar avgiftsintäkter, genom att SWEDAC tilldelas anslag över statsbudgeten eller (som är fallet) genom en kombination av dessa två? I detta avsnitt ges en översiktlig redovisning för de principer som styr valet mellan anslag och avgifter som finansieringsform.TPF26FPT Diskussionen om anslag kan i detta sammanhang göras kort. Anslag över statsbudgeten är den vanligaste formen för medels- tilldelning till statlig verksamhet. Anslag över statsbudgeten är 26TP PT Utöver anslag över statsbudgeten eller avgifter, vilka är de två vanligaste formerna för fi- nansiering, kan även bidrag förekomma. Med det menas finansiella medel eller andra till- gångar som en givare lämnar till en myndighet utan att begära någon motprestation eller annan förmån i gengäld. Statliga myndigheter får ofta bidrag från andra myndigheter. Bidra- gen finansieras då normalt av anslagsmedel. Närmare bestämmelser om de olika finansie- ringssätten finns i regeringsformen (1974:152) och en rad specialförfattningar, bl.a. lagen om statsbudgeten (1996:1059). Överväganden och förslag om legal metrologi alltid ett möjligt alternativ för verksamhet av det slag som SWEDAC bedriver inom området legal metrologi. Inga särskilda kriterier behöver vara uppfyllda för att detta alternativ skall kunna väljas. Skatter av olika slag är den källa som ger störst bidrag till statsbudgeten. I det fall medelstilldelningen till en myndighet sker i form av anslag över statsbudgeten brukar därför ofta sägas att verksamheten finansieras kollektivt av skattebetalarna. Det är dock inte ovanligt att myndigheter som får medel genom anslag bedriver verksamhet för vilken avgifter tas ut. Om dessa avgiftsintäkter inte disponeras av myndigheten, utan skall redovisas mot inkomsttitel, så tilldelas myndigheten anslag för verksamheten. Kostnaderna för den – i och för sig avgiftsfinansierade verksamheten – täcks då i allmänhet av myndighetens anslag. Men genom att avgiftsintäkter- na inbetalas till statsbudgeten bidrar verksamheten också till finan- sieringen av statsbudgeten. Nettobelastningen på statsbudgeten kan därmed reduceras. Om statlig verksamhet skall finansieras på något annat sätt än med anslag, t.ex. med avgifter, så krävs att statsmakterna fattar ett särskilt beslut om detta (ett s.k. bemyndigande). Mot denna bak- grund koncentreras den fortsatta framställningen i avsnittet till en redogörelse för de principer som gäller för avgiftsfinansiering. Med avgiftsfinansiering kan i detta fall avses både medelstilldelning, genom att myndigheten disponerar intäkterna, och en finan- sieringskälla. Avslutningsvis görs också en bedömning av hur väl dagens avgifter inom området legal metrologi kan sägas leva upp till dessa principer. Statsrättsligt sett är en avgift en ersättning som helt eller delvis är avsedd att täcka kostnaderna för en specifik vara eller tjänst (motprestation) som en myndighet tillhandahåller. Som sades ovan får en myndighet endast ta ut avgifter om bemyndigande om detta givits från statsmakterna. Avgifter finns av två slag: offentligrättsliga avgifter respektive icke-offentligrättsliga avgifter. De verksamheter som finansieras med respektive avgift är av olika karaktär, och vem som kan fatta beslut om att införa avgiften (riksdag eller regering) skiljer sig också åt. Överväganden och förslag om legal metrologi Offentligrättsliga avgifter tas ut med stöd av riksdagsbeslut. De avser prestationer som en statlig myndighet utför med ensamrätt inom landet, varför den som vill utnyttja prestationen är rättsligt eller faktiskt tvingad att betala avgiften till myndigheten i fråga.TPF27FPT Enligt regeringsformen är en offentligrättslig avgift att betrakta som ett ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den (RF 8 kap. 3 §), och föreskrifter om offentligrättsliga avgifter skall därför meddelas av i lag. bemyndigar dock vanligen regeringen att meddela föreskrifterna (RF 8 kap. 9 §). kan också medge att regeringen i sin tur överlåter åt en förvaltningsmyndighet att besluta om dessa (RF 8 kap. 11 §). Som huvudregel gäller att offentligrättsliga avgifter inte disponeras av myndigheten, utan tillförs statsbudgeten (redovisas mot in- komsttitel). Statsmakterna styr sedan verksamhetens omfattning och ambitionsnivå genom att anvisa anslag till denna. Icke-offentligrättsliga avgifter tas ut i samband med försäljning av varor och tjänster för vilka en statlig myndighet inte har ett lagligt monopol på den inhemska marknaden (s.k. uppdragsverksamhet). Verksamhet som finansieras med sådana avgifter kan t.ex. vara konsultuppdrag, utbildningstjänster m.m. För sådan verksamhet finns normalt sett andra producenter att tillgå på marknaden, varför köparen inte måste vända sig till en särskilt utpekad myndighet för att få tillgång till varan eller tjänsten. När myndigheter bemyn- digats att ta ut avgifter för uppdragsverksamhet får de vanligen själva bestämma avgifternas storlek – i enlighet med ett ekonomiskt mål som statsmakterna angett för verksamheten – samt disponera avgiftsintäkterna. För en avgiftsbelagd verksamhet – oavsett typ – finns normalt ett ekonomiskt mål, som statsmakterna har bestämt med hänsyn till verksamhetens art. Målet talar om hur stor del av kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten som skall täckas av avgifts- intäkter. Om inget annat sägs skall det ekonomiska målet vara full kostnadstäckning. Det betyder att avgiftsintäkterna på ett eller skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. I sin rapport av metrologiverksamhet redogör () för krav som bör ställas på ett avgiftssystem och på statsmakternas styrning av avgiftsbelagd verksamhet. Dessa krav återges i något förkortad form i fakta- 27TP PT Offentligrättsliga avgifter kallas därför även tvingande avgifter. Överväganden och förslag om legal metrologi ruta 3.2 nedan. Därvid resonerar ESV också om vissa särskilda implikationer för tillsynsverksamhet, vilket är av intresse för de frågor utredningen har att behandla. Faktaruta 3.2 Krav som enligt ESV bör ställas på ett avgiftssystem och på statsmakternas styrning av avgiftsbelagd verksamhet Avgiften skall motsvaras av en motprestation. En avgift skall motsvaras av statens kostnader för att tillhandahålla en specifik motprestation. När det gäller tillsyn har begreppet motprestation enligt ESV fått en speciell innebörd eftersom nyttan av denna ofta kommer kollektivet skattebetalare tillgodo mer än den gynnar de individer eller företag som är föremål för tillsyn. Enligt ESV kan dock konstateras att praxis och förarbetena till regeringsformen innebär att tillsynsavgifter i flertalet fall betraktas som avgifter. Detta medför att tillsynsavgifter normalt bör betraktas som avgifter enligt ESV:s bedömning. Användarna skall vara en väl avgränsad grupp. En förutsättning för att ta ut avgifter i en viss verksamhet är att det finns några objekt som myndighetsåtgärder riktas mot och som därför kan åläggas att betala avgifter för de kostnader de orsakar samhället för dessa åtgärder, t.ex. i form av tillsynsverksamhet. Även om kostnaderna för kontrollen eller tillsynen inte är kopplade till några specifika verksamheter (objekt), utan till ett kollektiv av verksamheter (en bransch), anser ESV att det sannolikt är fråga om en avgift om avgiftskollektivet kan definieras väl och ett rimligt samband finns mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som avgiftskollektivet betalar. Avgifter från ett kollektiv får inte bidra till att finansiera prestationer som avser ett annat kollektiv. Avgiftsinkomster från ett avgiftskollektiv får inte användas för att bidra till finansieringen av prestationer som avser ett helt annat kollektiv eller för att subventionera anslagsfinansierad verksamhet. Om så är fallet får avgiften karaktär av skatt. Därför skall det finnas ett strikt kostnadssamband mellan prestation och avgift. Om det ekonomiska målet är full kostnadstäckning skall avgifts- intäkterna täcka både de direkta kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten och de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheten.