sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett sådant synsätt ger sannolikt en lägre finansiell risk vilket verkar investeringsdrivande. Ett kapacitetsbevarande synsätt säkerställer nätets kapacitet vid varje given tidpunkt men säker- ställer inte avkastningen på historiskt genomförda investeringar. Detta ger en något högre finansiell risk och kan i någon mån verka investeringshämmande. I tillämpas primärt två metoder för kapitalkostnads- beräkning i infrastrukturell verksamhet, den nominellt linjära (NL) och real annuitet (RA). Ett byte av kalkylmetod eller del därav kan skapa en målkonflikt eftersom kapitalbasens storlek kan påverkas, ibland i betydande utsträckning. Å ena sidan är det viktigt att nät- företagen kan få en skälig avkastning på sina investeringar såväl före som efter ett byte av metod. Å andra sidan har kunderna ett legitimt intresse av att inte automatiskt betala för samma kapital- kostnader mer än en gång. Många av effekterna går att beskriva teoretiskt men kan vara svåra att beräkna i praktiken. I realiteten kan ett byte av metod innebära att flera förändringar kan krävas, effekterna kan då slå i olika riktningar. Nätföretagen har historiskt tillämpat olika metoder för beräk- ning av kapitalkostnaderna och detta kan förväntas ha påverkat tarifferna. För nätföretag som har tillämpat RA metoden har endast fått en begränsad del av kapitalkostnaderna täckta. En övergång till NL metoden innebär att endast en begränsad del av kapitalkostna- derna återstår vilket innebär en risk för att dessa företag inte får skälig ersättning för gjorda (nödvändiga) investeringar. Det omvända förhållandet ger omvänt resultat. Nätföretag som har till- lämpat NL metoden har tagit en stor del av kapitalkostnaderna tidigt under anläggningarnas livslängd. En övergång till RA meto- den innebär då att dessa företag kan få betalt två gånger för vissa investeringar och att kunderna således får betala för mycket har bl.a. haft i uppdrag att utreda konse- kvenserna av en övergång till förhandsprövade tariffer för elnät. I samband med detta arbete har ett antal principer som ligger till grund för en förändrad regleringsmodell diskuterats. Dessa princi- per påverkar incitamenten för nätföretagens beteende avseende bl.a. nivå på investeringar, drift och underhåll samt kvalitet. De påverkar även storleken på kapitalbasen, vilken är tariffgrundande, och får därmed finansiella konsekvenser för nätföretagen och dess kunder. har givit Econ i uppdrag att analysera och kommentera finansiella konsekvenser samt påverkan av incita- ment i nätverksamheten till följd av möjliga förändringar i reglerings- modellen avseende elnät. 1.3Uppdragets omfattning och avgränsning Uppdraget har syftat till att föra resonemang kring hur förändrade principer på en övergripande nivå kan tänkas påverka nätföretagens incitament att agera. Det har skett med utgångspunkt från generella ramvillkor som normalt sett ingår i en regleringsmodell. Utöver detta har olika kalkylmodeller beskrivits och analyserats. Analyser har sedan gjorts av effekterna av att byta mellan olika kalkyl- modeller. Dessa skall betraktas som modellexempel. Det är dels inte en fullständig genomgång av samtliga möjliga effekter dels är exemplen analyserade med avseende på vissa bestämda antaganden. Andra antaganden är också möjliga men har inte analyserats. 2 Övergripande principer för incitament att investera En fråga av intresse vid analys av nätföretagens beteende i förhål- lande till hur en reglering är utformad är vilka grundläggande fakto- rer som påverkar investeringsbeslut och sättet att driva näten. Den ekonomiska nätregleringen, inklusive ersättningen för kapital- kostnader, ger upphov till ekonomiska incitament för nätföretagen vilka påverkar besluten avseende exempelvis investeringar i en viss riktning. Detta är dock inte den enda drivkraften för investeringar, utan det finns en mängd andra faktorer som påverkar besluten. Till en icke obetydlig del påverkas besluten av andra faktorer samt vilket perspektiv som används. Figur 3.1 beskriver viktiga drivkrafter för investeringar och hur elnätsregleringen påverkar. De faktorer som är angivna i fet stil är de som främst påverkas av val och utformning av den ekonomiska nätregleringen. Figur 3.1 Drivkrafter för investeringar Kort och medellång sikt Beroende på utformning kan kvalitetsfunktionen i en reglering spela en viktig roll både . Metoden för kapital- kostnadsberäkning har också betydelse. Det finns alltså fler fakto- rer än val av kalkylmetod som påverkar investeringar och omkost- nadsnivå. I den vidare analysen fokuserar vi på vilka incitament som den ekonomiska nätregleringen ger upphov till. Generellt är regleringens stabilitet och trovärdighet av stor vikt för företagens investeringsbeteende. De trappstegseffekter som kan uppstå vid byten av metoder och principer riskerar att bli så stora att antalet möjliga byten med bibehållen trovärdighet är begränsat. Lösningar som inte upplevs som långsiktigt uthålliga kan bidra till att regleringen får låg trovärdighet och aktörerna kan förvänta sig en förändring. Detta påverkar risk/lönsamhetsberäkningar för investeringar, avkastningskrav beslut om tariffnivåer etc. Detta torde minska utrymmet för komplexa lösningar. Det är därför av stor vikt för en önskvärd styrning av nätföretagen att regleringen uppfattas som stabil och robust. På lång sikt är en avgörande faktor för en uthållig reinvesterings- takt huruvida investeringarna ger en rimlig avkastning. Detta gäller oavsett metod för beräkning av kapitalkostnader. Om avkastningen betraktas som för låg kommer nätföretagen att underinvestera. Detta får förutsättas gälla oavsett vilka metoder och principer som tillämpas. En övergång mellan olika metoder för beräkning av kapitalkostnader kan påverka vilken ersättning nätföretagen får för sina investeringar. Detta är särskilt problematiskt om företagen historiskt har tillämpat olika metoder. föreslår att ett ålderjusterat nuanskaff- ningsvärde skall tillämpas vid beräkning av kapitalkostnader. Det finns dock investeringar som trots detta inte primärt kommer att kopplas till ålder. Avbrotts/kvalitetsreglering samt tekniska och säkerhetsmässiga krav styr åtgärder direkt mot specifika anlägg- ningar. Prioriteringar sker utifrån ett kostnads- eller ett säkerhets- perspektiv, men inte primärt utifrån ålder. Vidare betraktas föränd- ringar i samhället normalt sett av nätföretagen som en möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt bygga om och förstärka nät även om de inte är avskrivna. Detta kan generera både investeringar och tidigarelagda reinvesteringar. Det innebär att en del av investering- arna inte kommer att ske utifrån ett åldersperspektiv. Den genom- snittsålder för elnät som implicit anges i form av en stipulerad avskrivningsperiod, kommer sannolikt att behöva underskridas. På en övergripande nivå är det önskvärt att det i mesta möjliga mån går att likställa förutsättningarna för kapitalkostnadsberäkning. kan ha underinvesterat i sina nät, en åldersfördelad kapitalbas är en schablonmässig metod för att justera för detta. Att likställa nätföretagen signalerar även att det är av betydelse att på lång sikt upprätthålla nätets standard. Detta för att nätföretagen skall ha skäliga tariffer och få skälig avkastning samt att tarifferna gentemot kunderna skall vara skäliga. Det torde dock ofta egentligen inte vara optimalt att reinvesteringar i nät sker mot bakgrund av anläggningarnas ålder, utan snarare hur väl de upp- fyller ställda funktionskrav. Den ansatta åldern för anläggningarnas avskrivningstid påverkar incitamenten att investera och får därmed betydelse för regleringens effektivitet. Ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde kan generellt sett därför förväntas vara investeringsdrivande och i viss mån styra mot rein- vesteringar i anläggningsdelar som är äldre snarare än där behoven är störst utifrån funktionalitetskraven. Det finns därmed en risk för att en åldersjustering ger upphov till vrida incitament avseende reinvesteringar på ett ickeoptimalt sätt. En högre investeringstakt kan visserligen komma att bidra till lägre kostnader för drift och underhåll, men det är inte givet att ett åldersjusterat nuan- skaffningsvärde ger upphov till bättre avvägningar mellan reinve- steringar och kostnader för drift och underhåll jämfört med om åldersjustering inte görs. Förmögenhets- eller kapacitetsorienterat synsätt En reglering med en förmögenhetsbevarande princip utgår från att en investerare ska ges möjlighet att återvinna genomförda inve- steringar med hänsyn tagen till behovet av en rimlig avkastning. Den löpande reala prisutveckling på de tillgångar som utgör kapi- talbas påverkar inte kapitalkostnaden för historiskt genomförda investeringar. Det innebär för elnätsverksamheten att en nätkund inte kommer att betala vare sig mer eller mindre än de historiska utgifterna för investeringarna. Givet att avkastningskravet är skäligt begränsar ett förmögenhetsbevarande synsätt den finansiella risken något vilket kan verka investeringsdrivande. Ett kapacitetsbevarande synsätt syftar till att behålla nätets kapacitet med utgångspunkt från nuvarande status. Utgångspunkt för beräkning av kapitalkostnaden är ett löpande uppdaterat åter- anskaffningsvärde av kapitalbasen, d.v.s. hänsyn tas till specifika prisförändringar för elnätsbyggnation. Det innebär att tarifferna löpande justeras upp eller ned med avseende på sådana föränd- ringar. T.ex. sjunker tarifferna när kostnaden för elnätsbyggnation beräknas bli lägre än den allmänna inflationen. Även det omvända förhållandet gäller. Den osäkerheten gör att en kapacitetsbevarande princip generellt sett torde ge en något högre finansiell risk för investeraren vilket kan verka investeringsdämpande. En kapitalbas, på vilken avkastningskrav och avskrivningar skall beräknas, kan prissättas med olika metoder. En metod är att använda standardkostnader. Det innebär att samtliga nätföretags kapitalbaser prissätts enligt ett slags prislista, lika för alla. Att använda standardkostnader ger reglermyndigheten möjlighet till kontroll, uppföljning och att ställa effektivitetskrav. Avvikelser mellan faktiska kostnader (för en effektiv investerare) och stan- dardkostnader kan dock innebära en ökad finansiell risk, detta kan verka hämmande på incitamenten att investera. En annan metod är att använda de kostnader som nätföretagen faktiskt bokför som investeringar. Om alla kostnader som bokförs också utgör underlag för kapitalkostnadsberäkning kan det leda till onödigt kostsamma investeringar. Att använda faktiskt bokförda värden förstärker därför sannolikt incitamenten att investera. 3 Konsekvenser vid byte av princip för beräkning av kapitalkostnader Fyra modeller för kapitalkostnadsberäkning beskrivs i kap 4 i , NL (nominellt linjär), RL (realt linjär), NA (nominell annuitet) samt RA (real annuitet). Alla dessa kan tillämpas på ett sätt som uppfyller kravet på kostnadsriktighet. I det perspektivet ger de samma resultat. Under en investerings livs- längd ser dock förloppen olika ut avseende ränta och avskrivningar. En viktig faktor är att rätt kapitalbas paras med en för modellen konsistent ränta. Samtliga modeller förutsätter att en kapitalbas definieras. Rent principiellt kan kapitalbasen justeras på olika sätt t.ex. med ålder eller andra faktorer. Samtliga fyra modeller kan fortfarande tilläm- pas så länge som justeringarna görs på ett konsistent sätt. Vid val av metod i anläggningstung verksamhet står valet nor- malt sett mellan NL- eller RA-metoden. Detta gäller även kommu- nalteknisk verksamhet, bl.a. VA. rekom- menderade en övergång från NL- metoden till RA-metoden. var NL-metoden vanligast bland VA-verksamheterna men tillämpade RA- har i vart fall delvis svängt och en återgång har skett både avseende rekommen- dationen och metod. tillämpade NL- metoden (2003). Nedan jämförs NL-metoden och RA-metoden. RL- och NA- metoderna tillämpas normalt sett inte vid kapitalkostnadsberäkning i anläggningstung monopolverksamhet och bortses ifrån i den fort- satta analysen. Nominell linjär metod (NL) Metoden bygger på nominellt konstanta avskrivningar av anskaff- ningsvärdet. Kapitalkostnaden beräknas med en nominell ränta på det oavskrivna restvärdet. Inflationskompensation ligger i den nominella räntan och kapitalbasen inflationsindexeras därför inte. Metoden har betydande fördelar. Den är relativt okomplicerad och enkel att förstå och går att kommunicera på ett enkelt sätt. NL-metoden går att relatera till bokföringen eftersom den ofta bygger på samma grund- läggande principer. Den är mer transparent än andra metoder vid användande av justerad kapitalbas Den nominella räntan är relativt sett enkel att härleda och går att relatera till eventuella marknadsnoteringar på ränte- marknaden. NL-metoden är den vanligast använda metoden. Metoden har även nackdelar. Avskrivningar på anskaffningsvärdet och nominell ränta på oavskrivet restvärde ger realt sett höga kapi- talkostnader i början av investeringens livslängden och snabbt fal- lande kapitalbas. Konstanta nominella avskrivningar signalerar därmed att investeringarna har fallande årlig effektivitet under livs- tiden och speciellt när de är nya. De flesta nätkomponenter har dock en relativt effektivitet under livslängden med ett snabbare fall mot slutet. Avskrivningsmönstret i NL-metoden och förbrukning av anläggningen har därmed ofta motsatta mönster. Den sammanlagda effektiviteten för en anläggning torde därför ha en relativt svag koppling till ålder. Det reala värdet faller dessutom snabbare vid ökad inflation vilket inte är kopplat till anläggning- arnas effektivitet. Effekten blir att intäktsramen successivt minskar under inve- steringens livstid eftersom avskrivningarna är nominellt konstanta och avkastningen faller. Intäktsramen faller därför med stigande ålder för enskilda nätföretag. Detta gäller även hela den svenska nätverksamheten eftersom det generellt sett är en mogen verksam- het. För kunderna spelar det ingen roll om anläggningarna är nya (höga kapitalkostnader) eller gamla (låga kapitalkostnader). En intäktsram som bygger på NL-metoden riskerar därför att inte reflektera underliggande ekonomiska realiteter. Real annuitetsmetod (RA) RA-metoden har kalkyltekniska fördelar. Med hänsyn till nätens funktion och effektivitet speglar en relativt real kapital- kostnad nätens effektivitet bättre än höga kapitalkostnader i början av livslängden. Det möjliggör en relativt tariff under livs- längden, vilket i högre utsträckning speglar den faktiska förslit- ningen och underlättar återfinansieringen när anläggningarna skall ersättas. Risken för en ryckig tariffsättning minskar. En nackdel är att den är komplex. Den annuitetsfaktor som sva- rar mot kapitalkostnaden kan räknas ut och separeras i real avskriv- ning och real ränta men det är mer komplicerat än med NL-meto- den. Det kan uppstå situationer där det finns behov av att analysera nominella värden även vid tillämpning av RA-metoden. Att räkna ut dessa är mycket komplext. Både kapitalbasen och avskrivningen kan utgöra utgångspunkt för sådana beräkningar. Båda ansatserna är korrekta, men ger stora skillnader i resultat under delar av livs- längden även om de ger samma resultat under hela livslängden. Om nominella värden är svåra att beräkna riskerar även överblicken av nätverksamheten som helhet att bli mer komplex. Detta bidrar till att göra RA-metoden svårare att förstå. Att tillämpa RA-metoden tillsammans med en åldersjusterad kapitalbas ökar komplexiteten ytterligare och minskar transpa- rensen i motsvarande grad. Kapitalbasernas utveckling över tid I Figur 3.1 visas hur den reala utvecklingen av kapitalbaserna skiljer sig åt mellan NL- och RA-metoden. Av figuren framgår att skillna- den i kapitalbas är störst år 21, då RA-metoden ger en kapitalbas som är större än NL-metoden. Figur 3.1 Real utveckling av kapitalbas Real utveckling av kapitalbas Källa: Egna beräkningar. Vid beräkningarna har antagits en investering till ett värde av 100, avskrivningstid , realränta och inflation . Effekter vid metodbyte för beräkning av kapitalkostnader kan ofta åskådliggöras på ett kalkyltekniskt plan. I dessa fall jämförs ofta framskrivning av ett historiskt förlopp baserat på principer före metodbytet, med ett framtida förlopp med förändrade principer. Sådana beskrivningar är dock förenklingar av verkligheten och ger inte alltid en fullständig bild. Det är inte säkert att det historiska skeendet kan fångas på ett enkelt, kalkyltekniskt sätt. Nedan görs en historietolkning av utvecklingen av kapitalkostnadsberäkningar inom nätverksamheten generellt sett, i syfte att sätta frågan i perspektiv. En mjuk elmarknadsreglering tillämpades i under 1900- talet. Elinfrastrukturen byggdes till stor del upp med ett samhälls- perspektiv med ett flertal olika typer av aktörer. Olika elverksam- heter tillämpade olika principer för prissättning, finansiering och avkastning. Någon enhetlighet går egentligen inte att tala om. Detta blev tydligt i samband med marknadens omreglering och uppdelning av elnät och elhandel . Efter mark- nadsöppningen var regleringen fortsatt mjuk avseende nätföreta- gen. primära fokus var tariffernas årliga för- ändring, inte primärt vilken nivå den faktiskt hade. Som tidigare nämnts har olika principer för t.ex. avskrivningar och avkastning använts, ofta beroende av vilken verksamhetsform som ägt det enskilda nätet. Vissa verksamheter har inte haft någon avkastning alls, andra har direktavskrivit delar av sina anläggningar. Sannolikt har stora aktörer, i synnerhet avseende regionnät, tilläm- pat RA-metoden , kanske under hela anläggningens livstid. till samtliga nätföretag torde dock ofta NL-metoden ha tillämpats eftersom årsredovisningarna ofta utgjort grund för mät- ning och styrning av verksamheten. Efter marknadsöppningen, , blev redovisningskonventionerna successivt mer strikt tillämpade och bokföringen blev mer exakt och enhetlig. blev regleringen av nätföretagen betydligt mer strukturerad i och med införandet av Nätnyttomodellen. Nätnyt- tomodellen bygger på RA-metoden för beräkning av kapital- kostnader. Det är dock inte entydigt i vilken grad Nätnytto- modellen har fått genomslag i praktiken utöver det faktum att den varit i bruk . Vid planerade åtgärder torde nätfö- retagen ha analyserat vilken effekt dessa skulle få i Nätnytto- modellen. Den har därför sannolikt i vart fall haft ett icke obetyd- ligt indirekt genomslag. Det är dock inte säkert att tariffändringar har vidtagits eller att omkostnadsnivåer har ändrats i betydande utsträckning till följd av Nätnyttomodellens införande. avstått från att genomföra tariffändringar som de annars skulle ha genomfört är svårt att säga. Detta innebär att något entydigt referenstillstånd för nätmark- naden som helhet, med vilket det går att jämföra införandet av en ny nätregleringsmodell, är svårt att definiera. Vilka styrmodeller har egentligen tillämpats i de svenska nätverksamheterna i genom- snitt under anläggningarnas livstid? Klart är dock att för de enskilda aktörer som konsekvent har tillämpat en viss metod så riskerar förändrade principer för kapitalkostnads- beräkning att få stor påverkan. Nedan följer några exempel på effekter som inträder vid föränd- ring av principer för beräkning av kapitalkostnader. Syftet är att ge exempel på risker och problemställningar som uppkommer, inte att ge en heltäckande bild av olika effekter. Vid byte av princip för beräkning av kapitalkostnader uppstår ofta kalkyltekniska trappstegseffekter. Detta kan bero på att kapital- basen upp- eller nedvärderas på olika sätt, t.ex. genom en infla- tionsuppräkning, standardkostnadsberäkning, åldersjustering eller genom att tillgångarnas avskrivningsperiod förändras. Nedan följer några exempel i syfte att illustrera kalkyltekniska problem som kan uppstå vid metodförändringar av kapitalkostnadsberäkning. Utgångs- punkten är ett nätföretag som befinner sig i ett fortvarighetstillstånd, d.v.s. marknaden är mogen, volymmässigt stabil och den över- vägande andelen investeringar utgörs av reinvesteringar. Företaget har tillämpat en nominell linjär princip för kapitalkostnads- beräkning med en nominell ränta. Det har agerat med sedvanliga företagsekonomiska och kommersiella förutsättningar under anläggningarnas livstid. Grundinvesteringen har antagits till 100 Anläggningarnas genomsnittsålder är 20 år Inflationen har antagits till och realräntan Exempel 1a, Justering av kapitalbas Principer för beräkning av kapitalkostnader förändras genom upp- räkning av kapitalbasen till nuanskaffningsvärdet (med generell inflation) därefter åldersjustering med hänsyn till genomsnittlig ålder, d.v.s. . Detta får till följd att halva kapitalbasen, den del som är oavskriven, blir uppräknad. Nätföretaget får en över- kompensation eftersom kompensation för inflation redan ges i den nominella räntan. Nätföretaget kan debitera kunderna med en nominell ränta på en inflationsuppräknad kapitalbas. Effekten är uteslutande ett resultat av inflationsuppräkning av kapitalbasen. Detta åskådliggörs i Figur 3.2. Figur 3.2 Förändring av kapitalbas vid en uppräkning av kapitalbasen till nuanskaffningsvärde och åldersjustering Förändring av kapitalbas (nominell) Källa: Egna beräkningar Exempel 1b, Justering av kapitalbas med eliminering av inflationseffekt Ett av målen med en förändrad princip för kapitalkostnads- beräkning skulle kunna tänkas vara att återskapa en kapitalbas som ligger så nära det värde som en korrekt bokföring hade resulterat i. Då skulle samtliga nätföretag, oavsett historik, bli jämställda vid en och samma tidpunkt med befintliga nät men värderade till stan- dardkostnad och justerade med avseende på ålder. effekt som visas i exempel 1a kan kalkyltekniskt elimineras samti- digt som hänsyn tas till specifika prisförändringar avseende bygg- nation av elnät. Som tidigare är anläggningarnas livslängd antagna till med en genomsnittsålder på . År 21 antas vara för en ny nätregleringsmodell. Beräkningen görs enligt nedan. Beräkning av nuanskaffningsvärdet till standardkostnad för år 20 Eliminering av historisk, allmän inflation under med hjälp av inflationsindex Beräkning av en ny avskrivningsplan för de gångna 20 åren Nytt ingångsvärde för kapitalbasen erhålls för år 21, d.v.s. den nya regleringens första år Nominell ränta och avskrivningar beräknas på det nya värdet för kapitalbasen I diagrammet nedan visas en sådan omvärdering av kapitalbasen till standardkostnad (nuanskaffningsvärdet), åldersjustering samt eliminering av den allmänna inflationen. Resultatet blir vad det bokförda värdet borde ha varit , d.v.s. år 21, inklusive reala prisförändringar på byggnation av elnät. I nedanstående exempel har kostnaden för byggnation av elnät sjunkit realt under livs- längdens första . Figur 3.3 Nominell förändring av kapitalbas med hänsyn tagen till föränd- ring av nuanskaffningsvärdet inklusive inflationseliminering Nominell förändring av kapitalbas med hänsyn tagen till förändring av nuanskaffningsvärdet inkl. inflationseliminering Källa: Egna beräkningar En fördel med att inflationspåverkan kalkyltekniskt kan elimineras är att risken för att nätföretagen överdebiterar kunderna minskar. Nätföretagen får ingen automatisk möjlighet till att överdebitera kunderna till följd av en metodförändring. Nackdelen är inflations- eliminering i hög utsträckning är en teoretisk beräkning. Många faktorer är okända och andra tas inte hänsyn till. Det enskilda när- företaget kanske inte har styrts enlig de principer som exemplen förutsatt. En ekonomisk förening har t.ex. ofta betydligt fler abon- nenter än andelsägare. Målet med föreningens verksamhet är låga priser, inte avkastning. Det betyder att andelsägarna tar hela risken men bara en del av avkastningen i form av låga priser. Verkliga investeringsmönster, verklig inflationstakt och verklig genom- snittlig ålder är dessutom mycket svåra att återskapa för varje en- skilt nätföretag. I många fall kanske investeringsmönster över en betydligt än behöver analyseras.