sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Givetvis kan även den kortutgivande banken vara den- samma som den inlösande banken trots att det är ett fyrparts- system. I ett trepartssystem är kortutgivaren även kortinlösare. Exem- pel på sådana system är American Express, och de flesta av korten som ges ut av handeln i . När kortinnehavaren (spelaren) använder sitt kort skickas en auktorisationstransaktion på angivet belopp till kortutgivande bank (spelarens bank) via kortinlösande bank (bank som har inlösenavtal med spelanordnaren). Kortutgivande bank (spelarens bank) gör en kontroll av att kortet existerar, att kortet inte är spärrat, att det finns medel på kontot om det är ett bankkort eller att det finns en beviljad kredit om det är ett kreditkort. När kortinlösande bank (bank som har inlösenavtal med spelanordnaren) vidareförmedlar auktorisations- transaktionen till kortutgivande bank (spelarens bank) lämnas det upplysning om vilken typ av verksamhet som säljföretaget (spel- anordnaren) bedriver genom att ange en detaljhandelskod. Syste- men med detaljhandelskoder har som regel en egen kod för verk- samhet som avser spel om pengar. För detaljhandelskodssystemet Merchant Category Code (MCC) är koden för verksamhet som rör spel om pengar 7995. Dansk lag förbjuder som utgångspunkt spel om pengar. Spel måste ha tillstånd. Det är förbjudet att erbjuda och förmedla deltagande i spel som saknar tillstånd i , inklusive utländska spel. Enligt dansk rätt anses ett spel förmedlat via Internet vara erbjudet i om det riktar sig mot den danska marknaden bl.a. genom att använda det danska språket och genom marknadsföring. Att för- medla spel omfattar bl.a. att främja deltagande i olovliga spel. Mark- nadsföring av spel utan tillstånd är förbjuden, vilket även inkluderar marknadsföring av utländska spel. Det är dock inte förbjudet för dan- skarna att delta i utländska spel. I utgavs rapporten i fremtiden – overvejelser om en samlet spillelovgivning av en arbetsgrupp med representanter från olika myndigheter. Arbetsgruppen föreslog att den som ställer ut betalkort skulle åläggas att blockera betalning med sådana kort över Internet, när mottagaren var en utländsk anordnare som erbjöd olov- liga spel i . Förslaget har inte resulterat i några vidare lag- stiftningsåtgärder. I krävs det också tillstånd för att bedriva spel om pengar. Det är förbjudet att erbjuda, sälja, förmedla och främja spel som saknar till- stånd. För att begränsa den internationella konkurrensen på spelmark- naden är det vidare förbjudet för finska anordnare av spel om pengar att sälja eller förmedla spel till utlandet om spelet inte är tillåtet där. Spel via Internet regleras inte särskilt och det har inte vidtagits några åtgärder vad gäller betalningsförmedlingen för spel via Inter- net. lade en arbetsgrupp från Social- och hälsodeparte- mentet fram en rapport där det förordades att myndigheterna skulle vidta åtgärder mot olika former av otillåtna spel om pengar, bl.a. sådana som förmedlas via Internet. Arbetsgruppens utgångs- punkt för förslagen är att motverka problem orsakade av spel. Enligt strafflagen, lotterilagen, pengaspelslagen och totalisatorslagen måste alla spel om pengar ha positivt stöd i lag för att vara legala. Såväl anordnande och förmedling som marknadsföring av spel om pengar som saknar norskt tillstånd är förbjudet, liksom medverkan till sådana handlingar. lades det fram en proposition om lag om ändringar i pengaspels- och lotterilagstiftningen (Ot.prp. 80 [2007–2008]). Förslaget innebär att det tydligt ska framgå av lotteri- lagen, pengaspelslagen och totalisatorslagen att förmedling av betal- ningar och vinster för pengaspel utan norskt tillstånd, i vissa fall ska räknas som olovligt anordnande eller förmedling av pengaspel. träffas av förbudet så snart betalningsförmedlaren kan identifiera betalningen som en betalning till eller från en spel- anordnare som saknar norskt tillstånd. Ändringarna ska bidra till att räckvidden av anordnande- och förmedlingsbegreppen i de nämnda lagarna blir klarare och att lagarna bättre anpassas till den teknologiska utvecklingen som har skett på området för pengaspel . har kommit med några syn- punkter förslaget. Enligt är den föreslagna regleringen icke- diskriminerande. Dock ställer sig frågande till om den före- slagna regleringen på ett effektivt sätt kommer att hindra personer i från att spela på spel om pengar via Internet. också att vissa spel som kommer att motverkas är av samma typ som redan erbjuds av Norsk Tipping och Rikstoto. Vidare ställer sig frågande till om den föreslagna regleringen utgör en del av en konse- kvent spelpolitik och om regleringen verkligen kommer att reducera möjligheterna till spel om pengar eller snarare öka kundmassan till de lovliga norska spelanordnarna. Vidare framhöll att förslaget kom- mer att hindra innehavare av norska bankkonton och kreditkort som är på resa utomlands att spela på lovliga spel i det land som besöks. Även Europeiska gemenskapernas kommission (kommissionen) har framfört synpunkter på förslagets förenlighet med EES- rättsliga förpliktelser. Enligt kommissionen är den låga andelen perso- ner som har spelproblem på grund av spel om pengar online inte till- räckligt för att rättfärdiga restriktioner av ifrågavarande tjänster. Vidare är kommissionen tveksam till om regleringen är en effektiv åtgärd, bl.a. på grund av att den lätt kan kringgås. Enligt kommis- sionen finns det även risk för att den föreslagna regleringen går längre än vad som är nödvändigt för att bekämpa spelproblem, eftersom regleringen kan träffa betalningar för andra tjänster knutna till spel om pengar, som exempel betalningar från utländska spelanordnare till forskare och juridiska rådgivare i . Sammanfattningsvis antar kommissionen att den föreslagna regleringen kan vara ineffektiv, oproportionell och gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålen med regleringen. har en restriktiv reglering av spel om pengar. Som utgångs- punkt är det förbud mot sådant spel. Bara några få operatörer har till- stånd att erbjuda spel. I är det bara två statliga bolag som kan erbjuda spel om pengar. antogs en lag som är utformad speciellt för att hindra utbredningen av elektroniska spel som saknar franskt till- stånd. I lagförslaget finns bestämmelser som ålägger franska Inter- netleverantörer att varna kunder mot olovliga erbjudanden om spel om pengar när kunderna söker upp Internetsidor som erbjuder spel om pengar. Andra bestämmelser i förslaget ger franska myndig- heter möjlighet att ålägga banker att stoppa pengatransaktioner från bankkonton som tillhör arrangörer av elektroniskt spel utan tillåtelse att verka i till spelare. Lagen, som inte trätt i kraft ännu, innehåller även förbud mot att marknadsföra olovliga spel om pengar. I är spel om pengar reglerat både på federal- och delstats- nivå. Sådana spel som saknar tillstånd är förbjudna. Förbudet omfattar också förmedling och marknadsföring av spel om pengar utan till- stånd. Straffbestämmelser och reglering av hästkapplöpning, lotterier och spelautomater ges centralt, medan den övriga regleringen ligger på delstaterna. Ett avtal mellan delstaterna säkrar ett gemensamt ramverk för reglering av lotterier i delstaterna. Delstaterna har numera ingått ett nytt gemensamt avtal som trädde i kraft . Detta avtal innebär begränsningar av mono- polisternas agerande på marknaden. Det inför också nya regler om att begränsa betalningstransaktioner till och från utländska spelbolag. I har det pågått utredningar och politiska diskus- sioner om att begränsa spelaktiviteter via Internetsidor som inte är reglerade av de amerikanska myndigheterna. undertecknade presidenten , som förbjuder betalningsförmedlingar som rör gränsöver- skridande spel om pengar. Betalningsförmedling inom en enskild del- statsgränser omfattas inte. Ett förslag till närmare riktlinjer för handläggning av förbudet sän- des ut på remiss av och of System. Det föreslås i riktlinjerna att förbudet först och främst ska träffa betalningsförmed- lingar där man genom transaktionskoder kan identifiera mottagarens verksamhet som spel om pengar. Remisstiden löpte ut den 12 dec- ember 2007. Bedömningar: Vid ett införande av ett förbud mot förmedlingar av insatser och vinster avseende otillåtna spel bör i första hand övervägas att stoppa transaktionerna med hjälp av de detaljhandels- koder som används inom det elektroniska kortbetalningssystemet. Varken EG-rätten eller relevant torde utgöra hinder mot ett transaktionsförbud enligt ovan. ges åtaganden inom hindra ett förbud mot överföringar av spelvinster. Förslag: Främjandeförbudet kompletteras med en bestämmelse om förbud mot förmedling av insatser avseende otillåtna lotte- rier. Skälen för bedömningarna och förslaget Olika alternativ för blockering av betalningsförmedlingar I avsnitt 11.4.1 har utredningen lyft fram två huvudalternativ som kan användas för att stoppa förmedlingar av insatser och vinster avseende otillåtna spel. Enligt det första alternativet kan de detalj- handelskoder som används inom det elektroniska kortbetalnings- sytemet användas för att få fram de relevanta betalningar som ska för- hindras. Det andra alternativet innebär att det upprättas en spärrlista över de spelanordnare för vilka betalningsförmedlingar ska stoppas. Enligt utredningen bör i första hand övervägas att använda syste- met med detaljhandelskoder för att blockera de aktuella betalningsför- medlingarna. Detta system torde nämligen vara lättare att använda än en spärrlista, som måste uppdateras kontinuerligt för att vara någor- lunda komplett. Vidare är det i första hand detta system som synes vilja använda enligt sin föreslagna reglering för att stoppa för- medling av betalningar och vinster avseende spel som saknar norskt tillstånd. Finns det EG-rättsliga förutsättningar att förbjuda betalningsförmedlingar? Inledningsvis kan konstateras att direktivet om elektroniska handel1 inte ska tillämpas på spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagning (artikel 1.5.d). Inte heller tjänstedirektivet2 tillämpas på spelverksamhet som 1Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (EGT L 178, , s. 1–16). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68). innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotte- rier, kasinospel och vadslagningar (se artikel 2.2.h). Beträffande betalningstjänster följer vissa EG-rättsliga förpliktelser av finalitydirektivet3 som genomförts bl.a. genom lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden, direktiv /65/EG om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter4 som genomförts genom distans- och hemförsäljnings- lagen (2005:59) och direktiv /64/EG om betaltjänster på den inre marknaden5 som ska genomföras . Direktivet om betaltjänster på den inre marknaden reglerar de krav som ställs i samband med inhemska och gränsöverskridande betalningar inom EES och innebär en modernisering och skärpning av de regler som finns . Direktivet syftar till att ge möjlighet till auktorisation och europapass till en ny kategori av betalnings- institut (payment institutions). Direktivet skapar också ett rättsligt ramverk för en inre marknad för elektroniska betalningar. Direk- tivet innehåller också regler om överföringstider, ansvarsregler och informationskrav. Syftet är att undanröja kvarvarande lagliga hinder för skapandet av ett gemensamt betalningsområde inom EES. Betal- ningar till andra EES-länder ska därmed bli lika enkla, billiga och säkra som nationella betalningar. I artikel 65.2 – som handlar om vägran att genomföra betalningsorder – föreskrivs att betalarens betaltjänstleve- rantör inte får vägra att utföra en auktoriserad betalningsorder, såvida inte detta är förbjudet enligt annan relevant gemenskapslag- stiftning eller nationell lagstiftning. Således ser inte utredningen att detta direktiv skulle utgöra hinder mot begränsningar i lag av betal- ningsförmedlingar som avser otillåtna spel. Inte heller finality- direktivet och direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter bedöms utgöra hinder för en sådan lagstiftning. Även om den ovannämnda sekundärrätten inte hindrar inför- andet av ett förbud mot förmedling av insatser och vinster avse- ende otillåtna spel måste en sådan åtgärd även i övrigt stå i överens- stämmelse med EG-rättens generella principer om fri rörlighet. Syftet med den nya lotterilagen är bl.a. att motverka brott och att motverka spelberoende. Ett eventuellt införande av förbud mot för- 3Europaparlamentets och rådets direktiv /26/EG av om slutlig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (EGT L 166, , s. 45–50). 4Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EG av om distans- försäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven /7/EG och 98/27/EG (EGT L 271, 9.10.2002, s. 16–24). 5Europaparlamentets och rådets direktiv /64/EG av om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv /5/EG (EUT L 319, 5.12.2007, s. 1–36). medling av betalningar avseende otillåtna spel skulle vara ett viktigt led i arbetet för att uppnå dessa syften. Den ökade tillgängligheten av spel som saknar tillstånd och förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor utgör enligt utredningen ett hot mot dessa skyddssyften. Flera faktorer som kännetecknar elektroniskt förmedlade spel medför ökad risk för spelberoende, såsom att spelet är lättillgängligt och ofta ger möjlighet till höga insatser och vinster. har i sin rätts- praxis godtagit ett antal tvingande hänsyn av allmänintresse, som under vissa förutsättningar kan motivera inskränkningar i den fria rör- ligheten genom nationella bestämmelser. Exempel på sådana tvingande hänsyn är att skydda konsumenterna och förhindra att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter. Målsättningen med en åtgärd som innebär förbud mot betalningsförmedlingar till otillåtna spel utgör således ett tvingande hänsyn av allmänintresse. Vidare måste inskränkningar i den fria rörligheten vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas. Ett förbud mot att förmedla insatser och vinster till elektroniskt förmed- lade spel, företrädesvis via Internet, kommer att vara en viktig åtgärd för att begränsa tillgängligheten av sådana spel. Minskad tillgänglighet kan antas leda till att spelproblem förebyggs. Visserligen lär ett förbud av ovannämnt slag kunna kringgås på olika sätt. Som exempel kan utlandsbaserade betalningsförmedlare som inte omfattas av den sven- ska lagstiftningen användas eller kan en annan detaljhandelskod än den för spelverksamhet användas. Dessutom förekommer tjänster med direktbetalning eller genom virtuella plånböcker såsom Paynova och som inte torde träffas av ett förbud mot betalningsförmedling. Dock får det enligt utredningen hållas för visst att aktiviteterna som krävs för ett kringgående av förbudet utgör en komplicerande faktor som medför att många spelare kommer att dra sig för att delta i sådana spel. Förbudet kan måhända även innebära att de spelanordnare som träffas av förbudet får ett minskat intresse av den svenska marknaden. På angivna skäl finner utredningen att även kravet på ändamålsenlighet får anses vara uppfyllt. En ytterligare förutsättning för att en inskränkning i den fria rörligheten ska kunna accepteras är att åtgärden inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå den åberopade målsättningen. I detta sammanhang har fastställt att medlemsstaterna ska ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som ska säkerställas inom landet i fråga om spel och lotterier. Det är dock viktigt att åtgärden inte anses som orimligt långtgående i förhållande till målen som ska uppnås. bud mot betalningsförmedling till spel utan svenskt tillstånd syftar till att motverka både brott och spelproblem genom att begränsa tillgäng- ligheten av i huvudsak elektroniskt förmedlade spel. I detta betänk- ande föreslås en systematisk och sammanhållen reglering för att uppnå syftena med lagen. Ett förbud mot transaktioner rörande otillåtna spel skulle utgöra en del i detta system. I det perspektivet bör ett dylikt transaktionsförbud kunna anses vara både nödvän- digt och proportionellt. () är den organisation i världen som har hand om regler för internationell handel. WTO:s huvud- uppgift är att skapa stabila spelregler för den globala handeln. De avtal som WTO:s medlemsländer förhandlar fram syftar till att avveckla handelshinder och motverka protektionism. Ett av huvud- avtalen inom WTO är det allmänna tjänstehandelsavtalet . Spel- och vadhållningstjänster omfattas av och hän- förs till tjänstesektorn Sport och övriga rekreationstjänster i det klassificeringssystem som används för avtalet. Beträffande svenska åtaganden i kan nämnas följ- ande. Ett åtagande är en garanti där anger om utländska tjänsteföretag ska få tillträde till den svenska marknaden och om de ska behandlas på samma sätt som svenska företag. För varje tjänste- sektor har valt att göra antingen inga åtaganden (dvs. varken garantera tillträde eller icke-diskriminering), fulla åtaganden (garan- terar att alla aktörer får tävla på lika villkor) eller begränsade åtaganden (garanterar tillträde, men under vissa uppräknade villkor). Vad gäller tjänstesektorn Sport och övriga rekreationstjänster har valt att göra begränsade åtaganden, men för hasardspel har inte gjort några åtaganden. Således menar utredningen att inte utgör något hinder för en reform. Däremot har genom att åta sig förpliktelserna i kapitalliberaliseringsstadga (B-listan XIV. G. Gaming) gått med på att medge överföringar av spelvinster. Bestämmelsen gäller dock inte för insatser i spel. I avsnitt 11.3.1 har kommit fram till att det även för framtiden finns behov av ett främjandeförbud, som om möjligt bör skärpas. En sådan skärpning skulle kunna åstadkommas genom införandet av ett förbud mot förmedlingar av insatser och vinster avseende otillåtet spel. Utredningen har funnit att ett sådant för- bud bör vara i enlighet med EG-rätten och relevant WTO-regel- verk. Däremot utgör åtaganden enligt kapital- liberaliseringsstadga hinder mot en ordning där förmedling av spel- vinster förhindras. Med hänsyn till det ovan anförda är det som kan komma i fråga ett förbud mot förmedling av insatser avseende otillåtet spel. En betal- ningsförmedlare som kan identifiera en betalning som en betalning till en spelbolag som inte har svenskt tillstånd kommer att träffas av ett sådant förbud. För att identifiera dessa betalningar kan betalnings- förmedlare använda sig av de detaljhandelskoder (Merchant Category Code, MCC) som används i det internationella elektroniska kortbetalningssystemet. Verksamhet som rör spel om pengar har nämligen en egen kod. 11.5Förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IP-adresser Utredningen skall enligt direktiven kartlägga huruvida Internet- eller telefonleverantörer kan blockera IP-adresser och telefonnummer som används för illegalt spel, med beaktande av tillämpligt EG- och WTO- regelverk, Inledningsvis skall nämnas att hade samma fråga att utreda och gjorde bedömningen att det inte skulle införas något särskilt förbud i lotterilagen riktat till den som tillhandahåller förmedlingstjänster som möjliggör att bedriva spelverksamhet som riktas mot svenska spelare. Lagstiftningsåtgärder i syfte att kontrollera trafiken över Internet torde kunna riktas mot antingen Internetoperatörerna (som tillhandahåller den nödvändiga infrastrukturen) eller Internetleverantörerna (som tillhanda- 6 Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) s. 292–293. håller tjänsten Internet). Utredningen bedömer emellertid inte att ett för- bud som riktar sig mot operatörerna skulle vara en framkomlig väg. För dessa är innehållet i trafiken oväsentligt och avtal om nyttjande av sådan infrastruktur torde avse överföring av en viss mängd data. Ett ansvar för operatören att undersöka vad slags tjänster som överföringen avser skulle eventuellt vara tekniskt möjligt. Ett sådant ansvar skulle dock innebära en kapacitetssänkning samt vara förenat med så höga kostnader att det inte kan anses vara försvarbart. Ett eventuellt kontrollansvar skulle därför rimligen endast kunna åläggas Internetleverantören. Denne har en möjlig- het att kontrollera de data som skickas och därmed till vilka adresser uppkoppling sker. Om spärrlistor upprättas, där otillåtna Internetadresser förtecknas, skulle leverantören ha möjlighet att blockera trafik till hem- sidor där spel och lotterier erbjuds. Ansvaret för upprättande och upp- datering av sådana spärrlistor torde få åvila en offentlig myndighet. Ett ansvar för leverantörerna att självmant undersöka om en viss Internet- adress utgör en spelsida är enligt utredningen inte rimligt att tänka sig. Ett kontrollansvar för Internetleverantören skulle då innebära att denne var skyldig att blockera trafik till särskilt angivna Internet (IP-) adresser enligt de upprättade spärrlistorna. En enskild spelare skulle därmed nekas åtkomst till den begärda spelsidan, om denna finns förtecknad i spärr- listan. Ett kontrollansvar borde leda till att spel från över Internet hos utlandsbaserade anordnare skulle minska kraftigt. Frågan är om det finns förutsättningar att i lag fastslå ett sådant ansvar. Det bör noteras att något motsvarande ansvar inte gäller i något annat sammanhang. Dock finns det exempel på leverantörer som blockerar trafik till kända sidor med olagligt innehåll, såsom barnpornografi, men någon lagstadgad skyl- dighet till detta finns inte. Det finns goda möjligheter för spelare att kringgå spärrar, t.ex. genom att använda anonymiserande proxyservrar. Ett förbud kan även kringgås genom att spelaren anlitar utländska Internetleverantörer. Det senare lär dock, åtminstone , vara relativt ovanligt. Slutligen finns det en risk att även legitim trafik över Internet kommer att förhindras genom ett förbud av ifrågavarande slag. Utred- ningen fäster stor vikt vid att ett förbud av detta slag inte har införts i fråga om annan trafik över Internet. Det finns ingen skyldighet för Internetleverantörerna att blockera för trafik till hemsidor med illegalt innehåll, t.ex. sådana som innehåller barnpornografiska bilder. Att över- väga en sådan skyldighet när det gäller utländska webbsidor skulle därför kräva mycket starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara om det finns ett uppenbart behov av att skydda spelarna mot spelverksamhet som bedrivs i utlandet. I och för sig förekommer det säkert spelsidor, där anordnaren har bedrägliga avsikter. De ledande anordnarna kan dock förutsättas bedriva sin verksamhet med erforderliga tillstånd och med beaktande även av konsumenternas intressen. Vidare kan det inte antas att riskerna för att spelarna skall drabbas av sociala och ekonomiska skade- verkningar är så mycket större när spelandet sker i verksamheter utom- lands än när det sker här i landet. Mot bakgrund av det anförda finner utredningen inte heller att ett förbud som riktar sig mot förmedlings- tjänster av detta slag kan anses vara proportionerligt i förhållande till Ett förbud riktat mot Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska webbsidor skulle dock kunna motiveras av en verk- lig önskan att minska spelandet totalt sett. Emellertid torde det då inte finnas något direkt utrymme att låta svenska anordnare bedriva motsvar- ande verksamhet. Ekonomiska hänsyn kan slutligen över huvud taget inte motivera en sådan åtgärd.