sou · GVB345 · 2008-01-01 00:00:00 — Det finns anledning att framhålla att den direktåtkomst som nuvarande bestämmelser medger inte innebär en möjlighet till fri sökning i utlämnarens register eller databaser. I stället är det fråga om direktåtkomst till ett begränsat antal, särskilt utvalda och mindre integritetskänsliga uppgifter hos utlämnaren. Även för de informationsutbyten som omfattas av vårt uppdrag är det enbart direktåtkomst till ett begränsat antal särskilt utvalda uppgifter som är aktuellt. Med undantag för någon enstaka uppgift (avsnitt 11.4) är det vidare bara fråga om mindre integritetskänsliga uppgifter. Dessutom gäller att det enbart är sådana uppgifter som har betydelse i den mottagande myndighetens verksamhet som skall kunna lämnas ut till denna myndighet genom direktåtkomst. De övriga uppgifter som finns hos utlämnaren omfattas däremot inte av direktåtkomsten. Det bör i sammanhanget framhållas att dagens teknik medger att det byggs system som innebär direktåtkomst till vissa men inte till andra uppgifter som finns hos myndigheter. Möjligheterna att utnyttja direktåtkomst vid informationsutbyte mellan exempelvis två myndigheter kan begränsas av SekrL:s bestämmelser. När uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst kan det av tekniska skäl inte göras en sekretessprövning av uppgifter i ett enskilt ärende innan dessa lämnas ut. Enligt vår mening kan en myndighet därför inte tillåta en annan myndighet att få direkt- åtkomst till uppgifter i en databas om uppgifterna omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt SekrL inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. De uppgifter som mottagande myndighet har direkt- åtkomst till får således i normalfallet anses utlämnande i SekrL:s mening i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte (jfr dock de överväganden vi redovisar i avsnitt 8.2.6). En förutsättning för direktåtkomst bör därför vara att åtkomsten endast avser uppgifter för vilka det inte är föreskrivet sekretess, dvs. offentliga uppgifter, att det finns en skyldighet enligt lag eller förordning att lämna ut de aktuella uppgifterna till den som får ha direktåtkomst eller vilket enbart kan komma i fråga i undantags- Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information fall att uppgifterna, enligt prövning på förhand, med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL får lämnas ut rutinmässigt till den som har direktåtkomst. Samtliga de utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte som vi föreslår bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för utlämnande myndighet. I nämnda avseende finns därför förutsättningar för att medge direktåtkomst. Genom att vart och ett av de nu aktuella informationsutbytena bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet blir någon sekretessprövning i de enskilda fallen inte aktuell. Uppgifterna skall således lämnas ut utan hinder av sekretess. Därigenom saknar det betydelse att uppgifter i några fall omfattas av ett starkare sekre- tesskydd hos utlämnande myndighet än hos mottagande myndig- het. Redan vid införandet av en bestämmelse om uppgiftsskyldig- het för en myndighet, i vars verksamhet en stark sekretess gäller, gör eller regeringen bedömningen att vissa uppgifter skall få lämnas ut till en verksamhet där en svagare sekretess gäller och att denna svagare sekretess utgör ett tillräckligt skydd för de utlämnade uppgifterna. I de fall där vi har föreslagit en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för vissa myndigheter har vi gjort bedömningen att aktuella uppgifter har, eller genom våra förslag kommer att få, ett tillräckligt skydd i den mottagande myndighetens verksamhet. Sammanfattningsvis vill vi peka på att de nu aktuella informa- tionsutbytena bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för utlämnande myndigheter, vilken bryter den i förekommande fall gällande sekretessen för uppgifterna. Därmed hindrar inte SekrL att de uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten lämnas ut genom direktåtkomst. 8.2.5Direktåtkomst och utlämnarens kontroll över uppgifterna Som angetts skall de informationsutbyten som vi föreslår bygga på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för utlämnande myndighet. Någon sekretessprövning skall därmed inte göras vid utlämnande av uppgifterna. Vad som utlämnande myndighet i stället skall pröva är vilka uppgifter som omfattas av de författ- ningsreglerade informationsutbytena. Vid rutinmässigt uppgifts- lämnande genom direktåtkomst görs denna prövning i samband Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information med att den elektroniska förbindelsen upprättas. Någon ytterligare prövning sker inte i det enskilda ärendet. Det kan därför hävdas att direktåtkomsten innebär att utlämnaren inte har möjlighet att i det enskilda ärendet kontrollera vilka uppgifter som lämnas ut. I enlighet med vad som angavs i förarbetena till reform är detta emellertid ett argument som kan användas såväl mot direktåtkomst som mot andra former av elektroniskt uppgifts- utlämnande. Prövningen av vilka uppgifter som kan eller skall lämnas ut görs nämligen även vid andra former av rutinmässigt uppgiftslämnande på elektronisk väg på förhand, dvs. i anslutning till att den elektroniska förbindelsen upprättas. Inte heller i dessa fall sker någon ytterligare prövning i det enskilda ärendet. När det gäller argumentet om utlämnarens bristande kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut i det enskilda ärendet ansluter vi oss därför till den bedömning som gjordes i förarbetena till reform. Vi anser således att argumentet, eftersom det inte har varit ett vägande skäl mot att uppgifter lämnas ut elektroniskt i annan form än genom direktåtkomst, inte heller är ett vägande skäl mot att utlämnande får ske genom direktåtkomst. Det kan tilläggas att elektroniska informationsöverföringar av det slag som varit aktuella för vår utredning endast kan avse förprogrammerade uppgifter. I dessa fall har utlämnande myndighet därför kännedom om exakt vilka konkreta uppgifter som överförs från verksamheten till den mottagande myndigheten. 8.2.6Direktåtkomst och ökad tillgänglighet Ett argument som brukar åberopas mot direktåtkomst är att tillgängligheten till uppgifter ökar och därmed riskerna för oaccep- tabla intrång i den personliga integriteten. Argumentet grundar sig på att samtliga de personuppgifter som den mottagande myndig- heten har faktisk tillgång till via direktåtkomst som regel torde bli sådana upptagningar som är allmän handling hos såväl den utläm- nande som den mottagande myndigheten. Det skulle innebära att inte enbart den mottagande myndighetens utan även allmänhetens möjligheter att få tillgång till dessa uppgifter ökar. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Direktåtkomsten skall bara omfatta uppgifter av betydelse i mottagarens verksamhet Under utredningsarbetet har som exempel på risker med ökad tillgänglighet framförts att allmänheten vid direktåtkomst skulle kunna vända sig till den myndighet som har sådan åtkomst, mottagande myndighet, och begära att få ut uppgifter om en person som finns i databas hos utlämnande myndighet, trots att personen i fråga inte är aktuell hos den mottagande myndigheten. Om exempelvis socialnämnder har direktåtkomst till uppgifter hos CSN skulle alltså allmänheten kunna vända sig till socialnämnden i vilken kommun som helst för att få ut uppgifter som CSN har om en person, trots att personen inte är aktuell hos vare sig den tillfrågade socialnämnden eller någon annan sådan nämnd. En förutsättning för att allmänheten skall ha rätt att hos mottagande myndighet ta del av personuppgifter som finns i databas hos utlämnande myndighet är att de efterfrågade upp- gifterna är sådana upptagningar som är allmän handling hos den mottagande myndigheten. Handlingar – inklusive upptagningar – är enligt huvudregeln i TF allmänna om de förvaras hos en myndighet och är att anse som inkomna eller upprättade där. En upptagning anses förvarad hos myndigheten om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas, eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket TF). Det är emellertid inte alltid tillräckligt att myndigheten har sådan faktisk tillgång till datalagrad information. Av den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF följer att när det gäller en sammanställning av uppgifter ur en upptagning där sammanställningen innehåller person- uppgifter krävs, för att sammanställningen skall anses förvarad hos myndigheten, dessutom att myndigheten har rättslig befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Om lag eller förordning medför en rättslig begränsning i myndighetens faktiska tillgång till en sammanställning av uppgifter vilken innehåller personuppgifter, blir sammanställningen således att anse som icke förvarad hos myndigheten. Därmed är den inte allmän handling (jfr SOU 1996:40 s. 101 och , Offentlighetsprincipen, 6:e upplagan s. 47 f.). Syftet med den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF är att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen skall kunna ta del av sammanställningar av Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hänsyn till skyddet för enskildas integritet själv är förhindrad att ta fram i sin egen verksamhet (jfr prop. 2001/02:70 s. 17, 23 och 38). Det i 2 kap. 3 § andra och tredje styckena TF använda uttrycket sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling bygger på att det finns två former av upptagningar för automatiserad behandling, dels färdiga elektroniska handlingar, dels sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling (a. prop. 19–22 och 55–57). Med färdiga elektroniska handlingar avses sådana upptagningar där utställaren – myndig- heten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten – har gett dem ett bestämt, fixerat, innehåll som går att återskapa gång på gång. Som typexempel på sådana handlingar nämns e-brev, prome- morior, protokoll och beslut i elektronisk form. Övriga upptag- ningar, dvs. det som närmast kan beskrivas som potentiella hand- lingar eller möjliga sammanställningar av uppgifter, hänförs till sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling. Till sådana sammanställningar torde då även höra varje uppgiftskonstellation som innehåller någon personuppgift. De möjligheter till direktåtkomst som vi föreslår tar sikte på sådana upptagningar som avses i bl.a. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF. Denna regel är därför av betydelse i detta sammanhang. Våra förslag om utökade möjligheter till elektroniska informa- tionsutbyten bygger i samtliga fall på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. De föreslagna bestämmelserna om uppgifts- skyldighet har formulerats på ett sådant sätt att uppgifts- skyldigheten endast avser uppgifter som har betydelse i ärende eller viss verksamhet hos mottagande myndighet. För de informations- utbyten där vi anser att mottagande myndighet bör medges direkt- åtkomst till uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten föreslår vi, med några enstaka undantag, att bestämmelser som medger sådan åtkomst tas in i lag (se avsnitt 8.2.8). Vi föreslår vidare att dessa bestämmelser om direktåtkomst formuleras så att direktåtkomsten endast får förekomma för ändamål som innebär att uppgifterna behövs inom den mottagande myndighetens egna verksamhet, t.ex. som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och annat stöd. En sådan formulering innebär att uppgifterna skall ha betydelse i ett ärende hos den mottagande myndigheten. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information De undantagsfall där vi inte föreslår särskilda bestämmelser om direktåtkomst avser de informationsutbyten där CSN och arbets- löshetskassorna skall lämna uppgifter till andra myndigheter (avsnitt 14 och 15). Anledningen till att vi i dessa fall inte lämnar förslag till regleringen av personuppgifter i CSN:s respektive arbetslöshetskassornas verksamhet är att behandlingen av personuppgifter i dessa verksamheter inte regleras av särskild lag. För dessa informationsutbyten måste emellertid beaktas att mottagande myndigheters behandling av personuppgifter regleras i särskilda registerförfattningar. Av bestämmelserna i dessa författningar (6 § första stycket SoLPuL respektive 2 kap. 2 § KFMdbL) följer att behandlingen av personuppgifter hos dessa myndigheter är knuten till att uppgifterna är av betydelse i den mottagande myndighetens verksamhet. Vad gäller de utökade elektroniska informationsutbyten som vi föreslår är vår uppfattning därför att mottagande myndighet saknar rättslig befogenhet att genom direktåtkomst inhämta person- uppgifter som inte behövs i ett ärende eller viss verksamhet hos myndigheten. Även om mottagande myndighet tekniskt sett skulle ha tillgång till sådana uppgifter, exempelvis till uppgifter om per- soner som inte är aktuella i ärenden hos den mottagande myndig- heten, anser vi att dessa, med hänsyn till bestämmelsen i 2 kap. 3 § tredje stycket TF, inte kan anses förvarade hos den mottagande myndigheten. Uppgifterna är därmed inte sådana upptagningar som är allmän handling hos denna myndighet. En direktåtkomst innebär således, enligt vår mening, inte att tillgängligheten till uppgifterna ökar. Med dagens teknik är det möjligt att utforma system som innebär att mottagande myndighet vid direktåtkomst kan söka på uppgifter om en viss person hos utlämnande myndighet enbart om den mottagande myndigheten har ett ärende avseende denna person. Denna typ av teknisk begränsning används av Försäk- ringskassan vid det elektroniska informationsutbyte som finns med bl.a. arbetslöshetskassorna. Det måste givetvis förutsättas att myndigheterna, också när de väljer direktåtkomst för infor- mationsöverföring, utformar systemen på ett sådant sätt att de enbart medger åtkomst till uppgifter som mottagande myndighet har rättslig befogenhet att ta del av hos utlämnande myndighet. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Sökbegränsningar gäller vid direktåtkomst även för mottagaren Beträffande argumentet att direktåtkomst innebär ökad tillgäng- lighet till personuppgifter finns även anledning att diskutera att utomstående kan vända sig till mottagande myndighet för att få tillgång till uppgifter eller sammanställningar av uppgifter som utlämnande myndighet inte lagligen kan lämna ut på grund av de sökbegränsningar som gäller för utlämnande myndighet. Frågan är alltså om sökbegränsningar som gäller för en myndighets behand- ling av personuppgifter också gäller för de andra myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter som behandlas automatiserat av förstnämnda myndighet. Från integritetssynpunkt är frågan om på vilket sätt uppgifter hos myndigheter kan eftersökas och sammanställas viktig. Ju större möjligheter det finns att ställa samman uppgifter om enskilda, desto större är riskerna för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. För att förhindra att det görs oönskade samman- ställningar har i många registerförfattningar sammanställningsmöj- ligheterna begränsats genom reglering av vilka sökbegrepp som får eller inte får användas. Sådana begränsningar innebär vanligen att uppgifter som anses särskilt känsliga från integritetssynpunkt inte får användas som sökbegrepp. Vilka sökbegrepp som får användas för att ta fram uppgifter har även betydelse för frågan om vilka handlingar som anses förvarade hos en myndighet och därmed för vad som kan bli tillgängligt i enlighet med offentlighetsprincipen. Som vi sagt följer av 2 kap. 3 § tredje stycket TF att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling inte anses förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personupp- gifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befo- genhet att göra sammanställningen tillgänglig. När det gäller frågan om vilka sökbegränsningar som gäller för mottagande myndighet vid direktåtkomst bör ledning hämtas från den angivna bestämmelsen i TF. Om de sökbegränsningar som enligt lag eller förordning gäller för den myndighet som för databasen, dvs. för utlämnande myndighet, inte skulle gälla för annan myndighet som har direktåtkomst till uppgifter i databasen, skulle mottagande myndighet vid direktåtkomst få tillgång till sammanställningar av uppgifter som enligt 2 kap. 3 § TF inte anses förvarade hos utlämnande myndighet. Mottagande myndighet skulle därmed ha rätt att ta del av handlingar som inte är att anse Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information som allmänna handlingar. Vidare skulle allmänheten kunna vända sig till mottagande myndighet och begära sammanställningar av uppgifter hos utlämnande myndighet som sistnämnda myndighet själv inte lagligen kan göra tillgängliga. Vi anser att en sådan tolkning av rättsläget inte är rimlig och inte kan ha varit lag- stiftarens mening. Det ligger i sakens natur att en myndighet som ges direktåtkomst till uppgifter hos annan myndighet aldrig kan ha vidare sökmöjligheter än utlämnande myndighet eller ta del av sammanställningar av uppgifter som inte anses förvarade hos utlämnande myndighet. Bestämmelser om sökbegrepp i lagar och förordningar som tillämpas vid behandling av personuppgifter i viss angiven verksamhet måste därför även utan särskild reglering gälla vid annan myndighets direktåtkomst till uppgifterna. Vår slutsats är därför att direktåtkomsten i detta avseende inte innebär att till- gängligheten till uppgifter hos den utlämnande myndigheten ökar. Vi bedömer att de uppgifter som skall lämnas ut inom nu aktuella informationsutbyten får ett tillräckligt sekretesskydd hos mot- tagande myndigheter. I detta sammanhang kan nämnas att sekretessregler i vissa fall har utformats så att de gäller vid uttag ur databaser. Detta innebär att sekretessen gäller både hos värd- myndigheten och hos den myndighet som har direktåtkomst till uppgifter hos värdmyndigheten (jfr 9 kap. 1 och 19 §§ SekrL och avsnitt 3). Därutöver innehåller såväl PuL som de särskilda regis- terförfattningarna bestämmelser om myndigheternas behandling av personuppgifter till skydd för den personliga integriteten. Utgångspunkten för våra förslag är vidare att möjligheten att lämna ut uppgifter genom direktåtkomst skall regleras särskilt. Samman- taget anser vi att det finns garantier för att direktåtkomst inte innebär att tillgängligheten till uppgifterna ökar på ett sådant sätt att det innebär oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Som redovisats bedömer vi att direktåtkomst i nu aktuella infor- mationsutbyten leder till effektivare och snabbare ärendehantering, bättre service mot de enskilda samt till bättre kontroll av utbetalda Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information Mot bakgrund av att starka skäl således talar för att direktåtkomst skall tillåtas och då det enligt vår uppfattning, såvitt gäller huvuddelen av de elektroniska informationsutbyten som vi har övervägt, saknas tungt vägande skäl mot sådan åtkomst, anser vi att de uppgifter som skall lämnas ut i de aktuella informations- utbytena i flertalet fall skall få lämnas ut genom direktåtkomst. I några fall anser vi dock att direktåtkomst inte skall medges, se avsnitt 11.3 och 13. Direktåtkomsten innebär självfallet inte att samtliga anställda hos mottagande myndighet skall ha tillgång till uppgifterna. PuL:s bestämmelser om säkerheten vid behandling av uppgifter innebär att åtgärder måste vidtas som förhindrar missbruk. Det kan t.ex. innebära att åtkomsten till uppgifter är begränsad till olika behörig- hetsnivåer och därmed att enbart vissa personer vid mottagande myndighet har tillgång till uppgifterna. Direktåtkomsten förut- sätter också att uppgifter kan överföras på ett tekniskt säkert sätt. Detta handlar t.ex. om att de system som används för direkt- åtkomst skall ha skydd mot obehöriga intrång och andra yttre säkerhetsrisker. Vidare är det fråga om sådana förhållanden som att uppgifter lämnas ut först efter säker identifiering av användaren och att uppgifter med hänsyn till deras känslighet kan behöva skyddas genom exempelvis kryptering. Lagstiftaren har vid tidigare tillfällen tagit ställning för att de integritetsrisker som ett tillåtande av direktåtkomst till uppgifter i en databas i regel innebär, bör medföra att frågan om direktåtkomst regleras i lag (se t.ex. prop. 2000/01:33 s. 115, prop. 2000/01:129 s. 80 och prop. 2002/03:135 s. 96). Som vi tidigare angett utgår vi från den systematik som gäller i nuvarande lagstiftning. För de informationsutbyten där vi anser att direktåtkomst skall vara möjlig föreslår vi därför att bestämmelser om detta tas in i lag (se dock avsnitt 11.4 angående informationsutbyte mellan Migrations- verket och , där vi lämnar alternativa författ- ningsförslag). Vi föreslår vidare att direktåtkomsten endast skall få förekomma för de ändamål som ställts upp för behandling av personuppgifter i utlämnarens verksamhet. För att direktåtkomst skall bli möjlig Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information inom vissa informationsutbyten föreslår vi därför ändrade ända- målsbestämmelser i utlämnande myndighets registerförfattning. Utgångspunkten för våra författningsförslag är dessutom att regeringen skall meddela föreskrifter om vilka konkreta uppgifter direktåtkomsten får omfatta. Även i detta fall utgår vi från syste- matiken i respektive registerförfattning, varför det förekommer undantag härifrån (se avsnitt 11.3, 12 och 15 angående direkt- åtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen). Med ett undantag (se avsnitt 15) lämnar vi inte förslag till reglering av behandlingen av personuppgifter i CSN:s och arbets- löshetskassornas verksamhet. Anledningen till detta är att behand- lingen av personuppgifter där inte regleras av särskild lag utan av de för registren/databaserna uppställda ändamålen. Vi har naturligtvis inte haft möjlighet att beakta de förslag som Studiestödsdatautred- ningen (U 2006:10) kan komma att lämna. Om det blir aktuellt att införa särskild författning avseende CSN:s behandling av personuppgifter bör våra förslag beaktas när denna författning tas fram (se avsnitt 15). 9 Övriga allmänna överväganden I avsnitt 5–8 har vi redovisat överväganden som är gemensamma för de informationsutbyten som vi behandlar i avsnitt 11–15. Ytter- ligare några förhållanden är av betydelse för samtliga dessa infor- mationsutbyten. Vi redovisar våra överväganden i dessa delar i detta avsnitt. 9.1Avvägning mellan nyttan och kostnaderna Vår bedömning: Nyttan av de utökade möjligheter till elektro- niska informationsutbyten som vi föreslår motiverar klart kost- naderna för deras införande. Av redogörelsen i avsnitt 6 framgår att vi anser att tungt vägande skäl talar för utökade möjligheter till elektroniskt informations- utbyte mellan myndigheter. De skäl som vi där har angett äger giltighet för samtliga de informationsutbyten som vi föreslår i avsnitt 11–15. Vi kommer i avsnitt 19.1 att närmare belysa kostnaderna för de förslag vi lämnar. I samband därmed kommer vi att redovisa det underlag som vi har haft tillgång till såvitt gäller beräknade vinster av och kostnader för de olika informationsutbyten som vi föreslår. Det finns anledning att redan här ange att det har visat sig mycket svårt att få fram sådant underlag. Enligt berörda myndigheter saknas förutsättningar att med någon större grad av säkerhet beräkna vinster av och kostnader för aktuella informa- tionsutbyten. Det underlag som myndigheterna har ansett sig kunna bidra med baseras på grova uppskattningar. I några fall saknar vi i det närmaste helt underlag i fråga om beräknade effekter av förslagen.