sou · GVB369 · 2008-01-01 00:00:00 — uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. En av de frågor som ingår i uppdrag är om det finns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitu- systemet. Utredningen ska i det sammanhanget överväga om det bör införas ett nytt särskilt kapitel om domstolarna i regerings- formen. Mot denna bakgrund tillsatte utredningen en expert- grupp bestående av jurister och statsvetare under ledning av justitie- rådet . Övriga medlemmar var , justitieråd, , regeringsråd, , departementsråd, , regeringsråd, , fil. dr, samt från sekretariat, , chefsrådman. Sekre- teraruppgifterna i gruppen fullgjordes av . Gruppens huvudsakliga uppgift var att lämna förslag på hur ett kapitel om domstolarna skulle kunna utformas och vilka slags bestämmelser det bör innehålla. Expertgruppens arbete redovisas i denna rapport. De bedöm- ningar och förslag som presenteras i rapporten är expertgruppens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Expertgruppens uppdrag m.m........................................ Nuvarande reglering i regeringsformen.......................... Tillsättning av tjänst som domare........................................... Skiljande av domare från tjänsten m.m................................... Självständighet i den rättskipande verksamheten .................. Förbud mot tillfälliga domstolar............................................. Förhållandet till och ........ Upprättade alternativ till ändringar i regeringsformen ..... Några redaktionella frågor....................................................... Sammanfattning av de alternativa förslagen till ändringar i regeringsformen ......................................... Förslag till ändringar i regeringsformen................................. 1 Expertgruppens uppdrag m.m. Enligt (dir. 2004:96) bör utred- ningen överväga om det finns skäl att införa ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om domstolarna. I direktiven sägs att ett sådant kapitel skulle kunna markera domstolarnas särställning i för- hållande till andra myndigheter, innehålla förklaringar om domar- nas oberoende och oavsättlighet, ge uttryck för domstolarnas roll i det konstitutionella systemet samt möjligen också översiktligt beskriva deras förhållande till och Europadom- stolen. Inför fortsatta ställningstaganden om dom- stolarnas reglering i regeringsformen har denna expertgrupp tillsatts med uppgift att genomföra en förstudie. Enligt gruppens uppdragsbeskrivning ska den inventera regel- systemet med inriktningen att få en bild av vilka bestämmelser som skulle kunna flyttas över till ett kapitel om domstolarna i reger- ingsformen. Vidare har det förutsatts att gruppen ska överväga behovet av kompletterande bestämmelser i regeringsformen i syfte framför allt att markera domstolarnas särställning, domarnas obe- roende och oavsättlighet och tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet samt möjligen också översiktligt beskriva deras förhållande till och . En annan uppgift för expertgruppen har avsetts vara att inom ramen för förstudien lämna, ett eller flera, förslag på hur ett kapitel om domstolarna närmare kan byggas upp och vilka slags bestäm- melser det bör innehålla. Expertgruppen har vidare ombetts att överväga och redovisa vilka konsekvenser ett särskilt kapitel om domstolarna skulle få för de bestämmelser om förvaltningen som återfinns i 11 kap. regeringsformen. Expertgruppen har hållit tre sammanträden. Den har tagit del av tidigare betänkanden som behandlat frågan, däribland domarutrednings betänkande SOU 1994:99. Gruppen har också tagit del av det förslag som lagts fram av Kommittén om domstols- chefens roll och utnämning av högre domare, SOU 2000:99. Vidare har gruppen genomgått relevanta remissyttranden över de båda nämnda betänkandena. Gruppen har härutöver gått igenom samt- liga EU-länders konstitutioner liksom konstitutionerna för en del andra stater, t.ex. och , samt FN:s grundprinciper för domstolsväsendets oberoende och Rekommendation R(94)12 av ministerråd till medlemsstaterna om domares obero- ende, skicklighet och roll. Gruppen har upprättat tre olika lagförslag med mer eller mindre omfattande ändringar i regeringsformen, alternativ 1–3. Samtliga alternativ innebär att nuvarande 11 kap. regeringsformen delas upp i två nya kapitel, ett som gäller offentlig verksamhet i allmänhet och ett som gäller domstolarna. Förslagen kan givetvis på olika sätt kombineras. I en bilaga till denna rapport har intagits utdrag från de finska, norska och danska grundlagarna i de delar de behandlar dom- stolarna. Som ett exempel på grundlagsreglering i andra europeiska länder har tagits in ett utdrag ur den belgiska grundlagen. Gruppen har också ansett det vara av värde att ge exempel på regleringen i sådana grundlagar som antagits av nyblivna med- lemmar av . Utdrag från och grundlagar har därför tagits med. Domstolarna är genom sina rättskipande uppgifter viktiga organ i vårt konstitutionella system. Det har brukat framhållas att dom- stolarnas roll innefattar betydligt mera än att vara organ för lösning av tvister mellan enskilda eller mellan samhället och enskilda. Dom- stolarna ses som värnare av rättsstaten och av den enskilde med- borgarens rättigheter bland annat genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikat- instanser. medlemskap i och de förpliktelser som följer av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) har ytterligare accentuerat domstolarnas betydelse som en garanti för medborgarnas rättigheter. Både från konstitutionella utgångspunkter och sett ur ett med- borgarperspektiv har det därför brukat anses väsentligt att dom- stolarna står fria gentemot statsmakterna och att domarna även i övrigt är oberoende av påtryckningar utifrån. Kraven på ett oavhängigt domstolsväsende kommer till uttryck i olika internationella konventioner och dokument som har åtagit sig att följa. I föreskrivs exempelvis i artikel 6.1 att envar ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Med oavhängig domstol förstås en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Europakon- ventionen är gällande svensk lag. Ett annat viktigt dokument är FN:s grundprinciper för dom- stolsväsendets oberoende som antogs . Dokumentet inne- håller ett antal olika grundprinciper, exempelvis att domarnas själv- ständighet ska garanteras av staten antingen i konstitutionen eller i lag. Vidare ska domarnas självständighet respekteras av alla andra myndigheter. Staten ska även se till att det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina göromål. Principerna innehåller också bl.a. rekommendationer om handläggningen av disciplinära frågor. Ytterligare ett viktigt dokument är rekommen- dation R (94)12 om domares oberoende, skicklighet och roll som antogs på grundval av artikel 6 i . Rekommendationens utgångspunkt är att domarkåren spelar en viktig roll när det gäller genomförandet av mål i fråga om skyddet av ett demokratiskt och politiskt system som känne- tecknas av the rule of law liksom när det gäller skyddet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Enligt rekommendationen bör alla nödvändiga steg tas av medlems- staterna för att respektera, försvara och främja domarnas själv- ständighet. Exempelvis bör den verkställande statsmakten och den lagstiftande statsmakten gå i god för att domarna är oberoende och att inga åtgärder vidtas som kan äventyra detta oberoende. Rekommendationen avser också bl.a. disciplinära frågor. 4Nuvarande reglering i regeringsformen I inledningskapitlet i regeringsformen (RF) föreskrivs att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §). En domstol får enligt 2 kap. 11 § RF inte inrättas för redan begången gärning och heller inte för en viss tvist eller i övrigt för visst mål. I 11 kap. 1–5 §§ RF finns bestämmelser till skydd för dom- stolarnas och domarnas oavhängighet. Enligt 11 kap. 1 § RF är högsta allmänna domstol och Regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Vidare finns bestämmelser om att i dessa två domstolar endast den får tjänstgöra som ledamot som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Om andra domstolar föreskrivs att de ska inrättas med stöd av lag. Det föreskrivs också att det vid domstolar ska finnas ordinarie domare. Enligt departe- mentschefen i propositionen med förslag till ny regeringsform innebär detta att det vid den enhet som respektive domstol utgör, måste finnas åtminstone en ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381 f.). Övrig rättskipning kan alltså utföras av icke ordinarie domare. Anledningen till denna ordning var, enligt departementschefen, att det av organisatoriska skäl inte var möjligt att för andra domstolar än och Regeringsrätten uppställa en regel om att samtliga domare måste vara utnämnda till ordinarie domare. Undantag från regeln om att minst en domare ska vara ordinarie får göras i lag för domstolar som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdomstolen (11 kap. 1 § tredje stycket sista meningen). Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § RF där det föreskrivs att ingen myndighet, ej heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt ska tillämpa rättsregel i särskilt fall. Regeln har ansetts vara ett förtydligande jämfört med Nuvarande reglering i regeringsformen den gamla regeln i § 47 regeringsform där det föreskrevs att rikets hovrätter och alla andra domstolar skola efter lag och laga stadgar döma. Föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvud- dragen av deras organisation och om rättegången ska ges i lag (11 kap. 4 § RF). Som en särskild rättssäkerhetsgaranti brukar betecknas kravet på att domare när de väl utnämnts bör vara oavsättliga. I 11 kap. 5 § RF föreskrivs att en ordinarie domare får skiljas från sin tjänst om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänste- åliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. I övrigt får en ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. I 12 kap. 8 § RF finns särskilda regler för ledamöterna i och Regeringsrätten. Åtal mot dessa för brott i tjänste- utövningen väcks i av ombudsman (JO) eller Justitiekanslern (). prövar också om en ledamot ska skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning. Även i dessa fall väcks talan av JO eller JK. Ordinarie domare har enligt regeringsformen ett visst skydd mot att förflyttas. Regeln är överflyttad från § 36 regeringsform, där den infördes . Förflyttning kan, enligt 11 kap. 5 § tredje stycket RF, ske endast om det påkallas av organisa- toriska skäl och då till annan jämställd domartjänst. Med jämställd domartjänst menas annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och där domaruppgifterna är väsent- ligen likartade (prop. 1964:140 s. 100). Regeringsformen gör ingen åtskillnad mellan hur domare och andra förvaltningstjänstemän tillsätts. Båda dessa kategorier till- sätts nämligen enligt 11 kap. 9 § RF av regeringen eller av myndig- het som regeringen bestämmer. Vid tillsättningen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Materiella regler som behandlar domstolar och domare är utöver de nu nämnda få i regeringsformen. Det föreskrivs dock att rätten att få mål prövat av eller Regeringsrätten kan begränsas genom lag (11 kap. 1 § första stycket andra meningen RF). Även undantag från kravet att rättstvister mellan enskilda ska prövas av domstol och från huvudregeln om offentlighet vid dom- stolsförhandling samt grundläggande bestämmelser om domarnas och domstolsanställdas rättsställning, regler om resning och åter- ställande av försutten tid genom beslut av annan domstol än eller Regeringsrätten och närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid ska meddelas i lag (se närmare 11 kap. 3 §, 2 kap. 11 och 12 §§, 11 kap. 10 och 11 §§ RF). De föreskrifter om domstolsväsendet som måste meddelas i lag faller, enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF, inom lagrådets gransk- ningsområde om lagen är viktig för enskilda eller från allmän syn- punkt. I övrigt gäller för normgivningen de allmänna reglerna 8 kap. RF. Enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF får regeringen genom förordning besluta föreskrifter som ej enligt grundlag ska beslutas av . Av paragrafens tredje stycke framgår vidare att regeringen i sådan förordning får överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Några särregler för domstolsväsendet finns inte i budget- hänseende. Där är domstolarna liksom förvaltningsmyndigheterna beroende av anslagsbeslut och regeringens reglerings- brev. Enligt 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten är nämnda lag tillämplig på regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndig- heter som lyder under regeringen. Domstolarnas oavhängiga ställning innebär inte att de därmed står över lagar och kontroll. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 9 § RF föreskrivs att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Utöver budgetkontroll från olika håll står domstolarna under rättsligt inriktad kontroll och tillsyn av JO och JK. Som anfördes inledningsvis har gruppen genomgått ett antal kon- stitutioner från sådana länder som vi normalt brukar jämföra oss med. Genomgången ger vid handen att domstolsväsendet inte generellt sett kan anses vara mindre uppmärksammat i den svenska regeringsformen än i flertalet andra länders konstitutioner. I den mån regleringen är mera ingående i andra länders konstitutioner beror det vanligen på förekomsten av en särskild domstol för vissa uppgifter, exempelvis handläggningen av mål om brott i tjänsten mot regeringsledamöter och högre domare, för vilken procedur- regler ges i konstitutionen. Om man bortser från sådana regler är det främst de italienska och portugisiska konstitutionerna som innehåller en påtagligt mera ingående reglering än den svenska. Såvitt gäller de nordiska länderna är även den finska grundlagen något mera utförlig än den svenska vad beträffar domstolsväsendet. Mera ovanligt i ett internationellt perspektiv är det att rätts- väsendet på sätt som sker i den svenska regeringsformen behandlas i samma avsnitt som förvaltningen. I den mån konstitutionerna i andra länder är kapitelindelade, behandlas rättsväsendet under egen rubrik. En av orsakerna till den svenska regeringsformens disposition i detta hänseende är den starka ställning som grundlagen i enlighet med svensk tradition tillerkänner förvaltningsmyndigheterna. Till- sammans med intar i detta avseende en särställning. Bestämmelser om objektivitet vid tjänstetillsättning, förbud mot politiska organs inblandning i rättstillämpningen och lagprövning erbjuder exempel på regler som i vissa andra länders konstitutioner gäller för domstolarna men som hos oss gäller såväl för domstolar som för förvaltningsmyndigheter (se 11 kap. 2, 7, 9 och 14 §§ RF). Vissa bestämmelser om domstolarna finns i 2 kap. RF om grundläggande fri- och rättigheter (se t.ex. 9–11 §§). Gruppen har utgått från att sådana bestämmelser inte bör flyttas till ett nytt kapitel om domstolarna eftersom detta skulle försvaga rättighets- skyddet, med hänsyn till förekommande hänvisningar till 2 kap. i själva grundlagen eller andra författningar, se t.ex. 2 kap. 12 och 22 §§ RF och 8 § andra stycket polislagen (1984:387). Gruppen har med de angivna utgångspunkterna och med led- ning bl.a. av andra länders konstitutioner och olika rekommenda- tioner beträffande domstolsväsendet sökt identifiera ett antal områden som antingen inte alls är reglerade i regeringsformen men där detta skulle kunna övervägas eller också har fått en reglering i regeringsformen som från principiella synpunkter skulle kunna vara föremål för diskussion. I det följande presenteras dessa frågor närmare. Ytterligare en utgångspunkt för gruppen har varit att den ansett sig sakna anledning att ompröva sådana för regleringen i och för sig relevanta frågor som har varit föremål för beslut av eller som är under utredning i ett större sammanhang. Några exempel, som närmare berörs i det följande, är att gruppen inte tar upp frågan om domares bisysslor (se prop. 2000/01:147 Offentliganställdas bisysslor, bet. 2001/02:AU2) och inte heller frågor om beredningen och graden av öppenhet vid tillsättning av tjänst som domare, frågor som utreds av . Däremot behandlar gruppen i följande avsnitt frågan om grundlagsregleringen beträffande tillsättning av domartjänster. 5.2Tillsättning av tjänst som domare gäller enligt 11 kap. 9 § första stycket RF att tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Den ordning som tillämpas innebär att regeringen utnämner ordinarie domare medan icke ordinarie domarpersonal i stor utsträckning tillsätts av domstolen själv. Regeringen kan emellertid genom förordning även beträffande ordinarie domare bestämma att tjänsterna ska tillsättas av annan myndighet. möjlighet har inte utnyttjats och i 4 kap. 2 § har uttryckligen angetts att ordinarie domare utnämns av regeringen. Både domarutredning och Kommittén om domstols- chefens roll och utnämningen av högre domare föreslog i sina betänkanden, SOU 1994:99 och SOU 2000:99, att det av regerings- formen uttryckligen skulle framgå att uppgiften att utnämna ordinarie domare ska utövas av regeringen själv och att denna upp- gift alltså inte av regeringen får delegeras till underordnad myndig- het. Det skulle uppenbarligen inte vara väl förenligt med den själv- ständighet och ställning som bör tillkomma ordinarie domare, om regeringen skulle delegera uppgiften att tillsätta tjänster som ordi- narie domare till eller annan förvaltningsmyndig- het. Om man endast ser till intresset av domstolarnas självständighet i förhållande till regeringen är det inte lika klart att det kan riktas invändningar mot en ordning som innebär att det skulle ankomma på en domstol att tillsätta tjänster som ordinarie domare eller att uppgiften skulle falla på ett särskilt organ i vilket domare ingår. Lösningar av det slaget har emellertid avvisats både av domarutredning och av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare med motiveringen att det knappast skulle vara förenligt med folkstyrelsens princip och dessutom skulle kunna leda till en osund kåranda. Utredningarna ansåg att det heller inte skulle vara ändamålsenligt att förlägga tjänstetillsätt- ningsförfarandet till (jfr SOU 1994:99 s. 220 f. och SOU 2000:99 s. 124 f.). Även om det bland remissinstanserna till de nyssnämnda betänkandena fanns enstaka förespråkare för de berörda alternativen utgår vi från att ingen sådan lösning har aktu- alitet. Vi ansluter oss till utredningens och kommitténs uppfattning att både sakliga och principiella skäl talar för att det uttryckligen anges i regeringsformen att det ska vara regeringen som tillsätter tjänster som ordinarie domare. En motsvarande ordning, dvs. att ordinarie domare ska utses av den verkställande makten, är uttryckligen grundlagsfäst i flera andra europeiska konstitutioner. Enligt den finska grundlagen (102 §), utses exempelvis ordinarie domare av presidenten. Detsamma gäller i (artikel 88), (artikel 35.1) och (artikel 93.1), och enligt den belgiska grundlagen (artikel 151) utses domare av Konungen. Gruppen har inte funnit något exempel på en konstitution som i likhet med den svenska uttryckligen förutsätter att riksstyrelsen ska kunna dele- gera uppgiften till ett underordnat organ. Gruppens förslag till lagtext i denna del finns i samtliga bifogade alternativ nedan. Frågorna om hur förfarandet i övrigt ska utformas – däribland hur beredningen ska anordnas och vilken grad av öppenhet som ska råda vid tillsättning av högre domare – har visat sig vara kontro- versiella. Dessa frågor har utretts av Kommittén om domstols- chefens roll och utnämningen av högre domare (2000:99) och övervägs nu av . Som redan berörts har gruppen inte till uppgift att utreda dessa frågor. Regeringsformen bör knappast innehålla någon detaljerad reglering när det gäller tjänstetillsättningsförfarandet för domstols- väsendets del. Under förutsättning att kommer fram till att detta förfarande bör lagregleras anser gruppen emellertid att det skulle vara av värde om regeringsformen inne- håller en bestämmelse om att närmare bestämmelser om tjänstetill- sättningen meddelas i lag. En jämförelse kan göras med 102 § i den finska grundlagen. Enligt den bestämmelsen utnämner republikens president de ordinarie domarna enligt ett i lag bestämt förfarande. Bestämmelser om utnämning av övriga domare utfärdas genom lag. Gruppens förslag i denna del finns i alternativ 2 och 3 i det följande. I fråga om de bedömningsgrunder som ska tillämpas vid domar- utnämningar gäller enligt 11 kap. 9 § RF samma regel som beträffande andra statliga tjänster, nämligen att avseende får fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig- het. Även om det naturligtvis skulle kunna finnas utrymme för mera detaljerade bestämmelser, anser gruppen att det är svårt att tänka sig en särskild reglering för domare som skulle gälla vid sidan av 11 kap. 9 § RF. Gruppen har inte funnit något exempel på sådana detaljerade regler i andra konstitutioner, om man bortser från mera formella behörighetsvillkor1. Även denna fråga har samband med den särskilda översyn som pågår inom . 1 Så t.ex. finns i den italienska konstitutionen en särskild bestämmelse (art. 106) om att utnämning av personer utanför domstolsväsendet till ledamöter av kassationsdomstolen endast får ske i fråga om professorer i juridik och hos högre rätt registrerade advokater med praktik. Enligt § 91 i grundlov får ingen utnämnas till ledamot av Høiesteret förrän han har fyllt . 5.3Skiljande av domare från tjänsten m.m. Frågor om disciplinansvar och skiljande från tjänsten är en för domstolarnas självständighet central fråga, som också behandlas i flera internationella instrument på området, bland annat i FN:s grundprinciper för domstolsväsendets oberoende och Rekommen- dation R(94)12 av ministerråd till medlemsstaterna om domares oberoende, skicklighet och roll. Sådana bestämmelser finns också i nästan samtliga EU-länders konstitutioner. Enligt 11 kap. 5 § första stycket RF får den som har utnämnts till ordinarie domare skiljas från tjänsten endast 1) om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, eller 2) om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension.