sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — I detta ingår dels åtta regionala program, dels ett nationellt pro- gram med åtta regionala planer. För genomförande av programmen har delats in i åtta programområden. Behov av en ny länsindelning och en gemensam statlig geografi En rad skäl talar för att den nuvarande länsindelningen bör ersättas av en ny statlig geografisk indelning med färre och mer jämnstora län. Detta är en central förutsättning för ett utvecklat territoriellt perspektiv i inom staten på det sätt som beskrivits ovan i avsnitt 6.2. Kommittén föreslår därför en begränsning av antalet län sam- tidigt som regionala indelningar inom statlig verksamhet anpassas till en ny länsindelning. Enligt kommitténs mening bör antalet län reduceras påtagligt, då detta bland annat är nödvändigt för att en ny länsindelning skall stämma med vad som är ändamålsenligt för olika statliga verksamheter, såväl vad gäller kostnadseffektivitet som behov av att samla och vidareutveckla kompetens. Det bör påpekas att en ny statlig geografi på regional nivå inte är liktydigt med att all statlig verksamhet skulle komma att koncen- treras till en verksamhetsort i ett nytt län. Det är viktigt att statliga myndigheter har en sådan lokal närvaro att de kan ge medborgare och företag en god service. I många sammanhang finns det goda möjligheter att de nya länsstyrelserna kan ha en organisation för- delad på flera orter inom länet. Kommittén vill betona vikten av att statliga myndigheter i mycket högre grad än 21TP PT Regeringen har i Budgetpropositionen aviserat att länsarbetsnämnderna skall avvecklas. samverkar när det gäller att gemensamt upprätthålla en god lokal service. Färre län skulle skapa nya förutsättningar för beslutsprocesserna inom med fler inslag av tvärsektoriell beredning av beslut där statliga insatser från olika utgiftsområden vägs mot varandra för respektive län. I realiteten är det inte möjligt för staten att styra och verka genom så många län som . Regeringens möjligheter att på ett strategiskt sätt använda den regionala nivån för en välinformerad och kraftfull samordning förutsätter färre län och att statliga sektorsmyndigheter som regel skall följa en ny gemensam läns- och regionkommunindelning. 6.5Tillsynen i den framtida samhällsorganisationen Kommitténs bedömning: Begreppet tillsyn bör definieras enligt förslag till legaldefinition och skall således avse en oberoende granskning utifrån krav som följer av bindande föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Offentlig tillsyn skall som princip vara ett statligt ansvar. Den offentliga tillsynen är av central betydelse för att skydda med- borgarnas rättmätiga intressen. Tillsynen skall inte variera ifråga om kvalitet, resurser eller bedömningar beroende på var i landet den bedrivs. Den offentliga tillsynen behöver vidare samordnas i större utsträckning än . Kommitténs förslag: Staten övertar ansvaret för kommunernas tillsynsuppgifter. Ett förstatligande av den kommunala tillsynen måste dock föregås av en områdesvis prövning i särskild ordning, eftersom det inom några områden kan finnas särskilda skäl för ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap. Staten skall därutöver även kunna överlåta avgrän- sade tillsynsuppgifter till enskilda kommuner. Länsstyrelserna ges ett samlat ansvar för tillsynen inom länet. Länsstyrelserna övertar merparten av kommunernas nuvarande till- synsuppgifter som regional tillsyn hos vissa sektors- myndigheter samlokaliseras med . En tillsynsdelega- tion inrättas vid , bland annat med uppgift att sam- ordna och planera tillsyn. Den offentliga tillsynens uppgift är ytterst att övervaka efterlev- naden av att demokratiskt fattade beslut genomförs på ett avsett, effektivt och likvärdigt sätt. För medborgaren innebär tillsynen en möjlighet att påkalla uppmärksamhet när förväntade förhållanden inte råder och en vetskap om att missförhållanden kan upptäckas. För den verksamhetsansvarige som kontrolleras är tillsynen en garant för att likvärdiga villkor tillämpas för alla inom ett verksam- hetsområde. Kommitténs uppfattning är att tillsynen kommer att få ökad betydelse . EU ställer inom flera områden ökade krav på att medlemsländerna respekterar EG-rätten, vilket innebär ökade krav på den svenska organisationen för kontroll av regelefterlevnad. Kommitténs förslag om renodling av statlig styrning mot norme- ring kommer också att öka behovet av att kontrollera att regler efterlevs. Vidare har tillsynen en viktig funktion i förhållande till kunskapsstyrning för att skapa överblick och att bidra till det kun- skapsunderlag som behövs för uppföljning och utvärdering. I det här avsnittet lägger kommittén förslag om den offentliga tillsynens organisation. Utifrån bedömningen att tillsyn som princip skall vara ett statligt ansvar föreslår kommittén inlednings- vis att flertalet av kommunernas tillsynsuppgifter förstatligas. Med utgångspunkt i bedömningen att den offentliga tillsynen behöver samordnas i större utsträckning föreslår kommittén därefter att länsstyrelserna ges ett samlat ansvar för den offentliga tillsynen i länet. Ett viktigt underlag för kommitténs bedömningar och förslag gällande offentlig tillsyn är som lämnade sitt slutbetänkande.TPF22FPT Kommitténs förslag grundar sig också på de beskrivningar och den analys av tillsynens nuvarande funktion och organisation som återfinns i sekretariatsrapport nummer 1 till Ansvarskommittén.TPF23FPT Kommitténs definition av tillsyn Innebörden i begreppet tillsyn är oklar och varierar mellan olika lagstiftningsområden. I sitt slutbetänkande lämnade Tillsyns- utredningen förslag till en legaldefinition av begreppet. Utred- ningen har avgränsat tillsyn från främjande verksamheter som råd- 22TP PT SOU 2004:100 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. 23TP PT SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. givning och information och menar att begreppet skall avse en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av sär- skilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.PF24FP Kommittén anser att det finns behov av ett förtydligat och en- hetligt tillsynsbegrepp. Kommittén ansluter sig till Tillsynsutred- ningens definition och utgår ifrån den i sina förslag rörande den offentliga tillsynen och dess organisation. anser kom- mittén att de främjande uppgifter (bland annat information och rådgivning), som inom flera lagstiftningar ingår i tillsynsbegreppet, även fortsättningsvis kan bedrivas av en tillsynsansvarig myndighet. Sådan främjande verksamhet skall emellertid regleras separat och omfattas inte av tillsynsbegreppet. Tillsyn skall vara ett statligt ansvar Offentlig tillsyn bedrivs av omkring 70 centrala statliga för- valtningsmyndigheter och de 21 länsstyrelserna. Dessutom har landets 290 primärkommuner tillsynsansvar inom ett tiotal olika områden, bland annat miljö- och hälsoskydd, livsmedelssäkerhet och djurskydd. Uppgifternas art och omfattning beskrivs i sekreta- riatsrapport nr 1 till Ansvarskommittén.TPF25FPT Det kommunala ansvaret medför en i många avseenden värdefull närhet till tillsynsobjekten. är uppdragen inom respektive område av väsentligt olika karaktär och volym, vilket innebär att kommunerna måste upprätthålla en mycket bred kompetens för att klara sina tillsynsuppgifter. Förutsättningarna för detta varierar mellan olika tillsynsområden och kommuner. Inom några områden har utvärderingar återkommande visat att många kommuner har svårt att upprätthålla en tillfredsställande nivå på sin tillsyn, både ifråga om resurser och kompetens. Det innebär att kontrollen av regelefterlevnad genomförs med varierande frekvens och kvalitet beroende på var i landet som tillsynsobjekten finns. 24TP PT bereds i . Regeringen har aviserat en renodling av begreppet tillsyn som skall avse myndighetsutövning och som skall avgränsas från myndigheters information och rådgivning (prop. 2006/07:1 utgiftsområde 2 bilaga 1, s. 8). 25TP PT SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. också en risk att bedömningar och tolkningar av föreskrifter varierar mellan olika kommuner. Kommittén anser att det är ett nationellt intresse – för staten, för medborgarna och för den som blir föremål för granskning – att tillsyn bedrivs på ett likartat sätt i hela landet, med samma bedöm- ningsgrunder och med samma ambitionsnivå. Till detta kommer att EG-rätten inom några av de tillsynsområden som kommunerna ansvarar för, till exempel livsmedelskontroll och miljötillsyn, ställer ökade krav på en enhetlig nationell tillsyn.TPF26FPT Utrymmet för lokala bedömningar gjorda av kommunala förtroendevalda är starkt be- gränsat. Det finns också en omvittnad jävsproblematik, när kom- muner inom vissa områden kan komma att utöva tillsyn över egen verksamhet och likaså över privat verksamhet som kan sägas konkurrera med kommunens egen. Mot ovanstående bakgrund – och med beaktande av att delar av den kommunala tillsynen uppvisar otillfredsställande variationer – bedömer kommittén att offentlig tillsyn som princip skall vara ett statligt ansvar. Kom- mittén föreslår därför att kommunernas nuvarande tillsynsupp- gifter skall övertas av staten, huvudsakligen genom länsstyrelserna enligt vad som sägs nedan. som kommittén bedömer att offentlig tillsyn som princip skall vara ett statligt ansvar så går det inte att bortse från att de områden där kommunerna ansvarar för tillsyn är av mycket olika karaktär och har varierande kopplingar till samt betydelse för annan verksamhet. Tillsynen över bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), har till exempel ett mycket starkt och naturligt samband med den kommunala rädd- ningstjänsten. Dels är det i allmänhet räddningstjänstens personal som utför tillsynen och dels bidrar tillsynen över till exempel brandskyddet i kommuner med ett värdefullt kunskapsunderlag till bland annat de handlingsplaner för skydd mot olyckor som kom- muner enligt LSO är skyldiga att upprätta Ett annat exempel på en tillsynsuppgift som har särskilt starka kopplingar till andra kom- munala åligganden är tillsynen enligt (1987:10, PBL). Uppgiften har ett nära samband med kommunernas övriga ansvar för den fysiska planeringen. Det är överhuvudtaget problematiskt att behandla tillsyn som en enhetlig företeelse. Kommittén bedömer därför att ett förstat- ligande av den kommunala tillsynen måste prövas områdesvis och i 26TP PT Statskontoret 2005:12A: Ett EU-perspektiv på statlig styrning av kommunala verksamheter. Även om tillsyn som princip skall vara ett statligt ansvar, kan det inom några områden finnas särskilda skäl för att överväga ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap. Möjlighet att överlåta tillsynsuppgifter Inom några områden kan det också finnas skäl för att staten även skall kunna överlåta utförandet av den offentliga till- synen till kommuner. Det gäller i första hand tillsyn över objekt som är av utpräglat lokal karaktär. förekommer det att staten till enskilda kommuner överlåter avgränsade tillsynsupp- gifter, till exempel viss miljöfarlig verksamhet, solarier och enskilda livsmedelsanläggningar. En överlåtelse från stat till kommun kan göras enligt olika modeller för hur det politiska, finansiella och rättsliga ansvaret för uppgiften skall fördelas.TPF27FPT Skillnaden mot de flesta ordinarie tillsynsuppgifter som åläggs samtliga kommuner genom bestämmelser i speciallagstiftning, är att staten vid överlåten tillsyn tar ett tydligare ansvar för hur tillsynen bedrivs och kan återkalla ansvaret från en enskild kommun som inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande. Vid överlåtelse skall den myndighet som ansvarar för tillsyns- uppgifterna bedöma den enskilda kommunens förutsättningar att överta tillsynsansvaret. Efter ett beslut om överlåtelse är det sedan den myndighetens uppgift att svara för en systematisk och löpande uppföljning och kontroll av kommunens verksamhet. Finner myndigheten att kommunen inte fullgör den överlåtna tillsynen på ett tillfredsställande sätt skall myndigheten återta ansvaret och måste då ha en egen kapacitet att utföra tillsynen. Kommitténs för- slag om att tillsyn som princip skall vara ett statligt ansvar innebär alltså inte att staten nödvändigtvis måste utföra all tillsyn, utan att staten tar ansvar för att tillsyn utförs på ett avsett och likartat sätt i hela landet. 27TP PT Former för överlåtande diskuteras i Statskontoret 2006:12 Flexibel uppgiftsfördelning mellan stat och kommuner. Konsekvenser av en förstatligad tillsyn Möjligheten att överlåta tillsyn till enskilda kommuner kommer att medföra en asymmetrisk tillsynsorganisation, eftersom kom- munernas respektive tillsynsuppdrag kommer att se olika ut. Att tillsynsuppgifter överlåts, i stället för att som åläggas kom- muner genom speciallagstiftning, innebär också en delvis förändrad relation mellan stat och kommun ifråga om tillsyn.TPF28FPT För medborgaren och för de verksamhetsansvariga som är före- mål för tillsyn kommer effekten av en förstatligad tillsyn att bli en ökad tydlighet ifråga om var ansvaret för uppgiften ligger. För kommunerna kommer en förstatligad tillsyn inom vissa om- råden att få mycket begränsade effekter. Det gäller i första hand volymmässigt små åtaganden som till exempel tillsynen över lotterier, viss enskild verksamhet inom och tillsynen över enskilda förskolor. Störst effekt torde ett förstatligande av tillsynen enligt få, eftersom detta är den mest om- fattande tillsynen, både i fråga om antalet objekt och antalet års- arbetskrafter. För de flesta miljönämnder utgör tillsynen enligt och kontrollen av livsmedels- och djurskyddslag- stiftningen de klart dominerande uppgifterna. Ett förstatligande av dessa uppgifter skulle innebära en radikal minskning av de miljöan- svariga nämndernas verksamhet. Ansvaret för miljötillsynen betyder också att kommunerna upprätthåller en kompetens inom miljöområdet som har viss betydelse för kommunens uppgifter inom plan- och byggområdet. Miljötillsynen har också kopplingar till kommunens övriga miljöarbete och åligganden enligt miljö- balken. En förstatligad tillsyn kommer sannolikt också att påverka kommunernas möjlighet att utföra vissa närbesläktade myndighets- uppgifter. Kommunerna har ansvaret för att pröva tillstånd och/eller att ta emot anmälningar inom flera av de områden där kommunerna bedriver tillsyn. Inom ett antal områden kommer en förstatligad tillsyn att innebära att kommunerna knappast kan upp- rätthålla nödvändig kompetens för den tillståndsprövning och mottagning av anmälningar som de bedriver. En konsekvens av en förstatligad tillsyn blir därför sannolikt att staten inom några 28TP PT Det förekommer dock att staten inom några lagstiftningar kan överlåta sär- skilda tillsynsuppgifter till enskilda kommuner (se SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation). områden också tar över uppgiften att pröva tillstånd och ta emot anmälningar. Länsstyrelserna ges ansvar för att samla statlig tillsyn Dagens tillsyn är i stor utsträckning sektoriserad. Många verksam- heter är föremål för tillsyn av flera myndigheter utifrån flera olika regelverk. Samordningen dem emellan är emellertid inte sällan bristfällig, vilket upplevs som ett problem av objektansvariga. Det gäller inte minst när kommunala huvudmän är föremål för statlig tillsyn. Olika myndigheter kan utifrån olika regelverk ge samma tillsynsobjekt motstridiga besked om vad som är rätt och fel. är det en konsekvens av kollisioner mellan regelverk, ibland beror det på bristfällig samordning mellan myndigheter. De mest uppmärksammade problemen uppstår i regel i skärningspunkten mellan å ena sidan tillsyn enligt speciallagar för primärkommunal verksamhet och å andra sidan tillsyn enligt arbetsmiljölagstiftning. Kommitténs bedömning är att det finns behov av att åstad- komma en tillsyn som är avsevärt bättre tvärsektoriellt samordnad och prioriterad än . Kommittén föreslår därför att läns- styrelserna ges ett samlat ansvar för den statliga tillsynen i länet. Förslaget innehåller tre komponenter: nuvarande tillsynsuppdrag utvidgas. Vissa sektorsmyndigheters regionala tillsyn samlokaliseras med . En tillsynsdelegation inrättas hos . Det utvidgade uppdraget för tillsyn utgör en viktig del i läns- styrelsens nya uppdrag och det stärker dess roll som statens före- trädare på regional nivå. De erfarenheter som ansvaret för att samla tillsynen inom länet ger, kommer också att utgöra värdefulla bidrag till de tvärsektoriella kunskapsunderlag som länsstyrelserna skall redovisa till regeringen. Förslaget om ansvar för att samla statens tillsyn i länet utvecklas nedan. Länsstyrelserna övertar kommunernas nuvarande tillsynsuppgifter Kommittén föreslår ovan att merparten av den tillsyn som kom- muner ansvarar för skall förstatligas. Länsstyrelserna besitter kompetens inom flera av de områden där kommunerna ansvarar för tillsyn.TPF29FPT Som argumenterats för ovan är tillsynen också en betydelsefull del i uppdrag. Kommittén föreslår därför att merparten av kommunernas nuvarande tillsynsuppgifter övertas av . Att länsstyrelserna tar över kommunernas tillsynsuppgifter be- höver inte betyda att den lokala närvaron – som kan ha stor betydelse för en effektiv tillsyn – upphör. Med en ny länsindelning med färre län kan behov av lokal närvaro till stor del tillgodoses genom kontor för bland annat tillsyn på flera orter i länen. Regional tillsyn hos vissa sektorsmyndigheter samlokaliseras med Flera sektorsmyndigheter bedriver tillsyn inom ramen för egna regionala indelningar som skiljer sig väsentligt från varandra.TPF30FPT utbildningsinspektion är till exempel indelad i fem regionala enheter, medan inspektion bedrivs i tio distrikt och hälso- och sjukvårdstillsyn utövas av sex regionala tillsynsenheter. I enlighet med kommitténs förslag i kapitel 6.4 om en gemensam geografisk indelning för staten skall myndigheters regionala indelning skall som regel överensstämma. Utifrån ovan beskrivna behov av en mer samlad tillsyn föreslår kommittén också att statliga myndigheters regionala tillsynsorgani- sationer samlokaliseras med och inryms hos . I första hand handlar det om att samlokalisera sådan tillsyn som berör primär- och regionkommuner, bland annat arbetsmiljö- och skoltillsyn. En samlokalisering ger nya och bättre möjligheter till erfarenhetsutbyte och dialog över sektorsgränser mellan tillsyns- myndigheterna. Det medför också större möjligheter till samord- ning av sådan tillsyn som riktar sig mot ett och samma tillsyns- objekt. 29TP PT Se SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. 30TP PT De olika regionala indelningarna framgår på sid. 113–117 i Nordregio och EuroFutures (skriftserie 2006) regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda. En tillsynsdelegation inrättas inom För att ytterligare stärka samverkan mellan å ena sidan den tillsyn som bedriver och å andra sidan den som sektors- myndigheter ansvarar för, föreslår kommittén att en tillsynsdelega- tion inrättas hos . Tillsynsdelegationen skall – i likhet med de befintliga vattendelegationernaTPF31FPT – ledas av landshövdingen eller annan företrädare för . I övrigt skall den bestå av representanter för länsstyrelse, sektorsmyndigheter, regionkom- muner och länets kommuner. Kommunernas medverkan motiveras av två faktorer. För det första kommer primärkommunerna fortsatt att bedriva viss tillsyn som skall samordnas med annan tillsyn. För det andra är kommunerna föremål för mycket av den statliga till- synen. Tillsynsdelegationens huvudsakliga uppgift skall vara att sam- ordna och planera sådan tillsyn som riktar sig mot ett och samma tillsynsobjekt. Den skall också vara ett forum för dialog och er- farenhetsutbyte. Tillsynsdelegationen har ingen överprövande roll om olika tillsynsinsatser riskerar att kollidera med varandra, men inom delegationen kommer olika aspekter av en fråga kunna be- lysas så att avvägningar mellan olika sektorssynpunkter skapar en god samverkan. En ytterligare funktion för tillsynsdelegationen skall vara att rapportera till regeringen om hur eventuella konflikter i regelverk och mellan myndighetsbedömningar ser ut i den prak- tiska tillämpningen. 31TP PT Vattendelegationen fattar beslut inom vattenmyndigheternas ansvarsområde och finns hos fem länsstyrelser. 7 Den kommunala sektorn I detta kapitel presenterar kommittén sina förslag avseende den samlade kommunala sektorn. Beträffande primärkommunerna konstaterar kommittén att det i ett längre tidsperspektiv är ange- läget att kommunerna inte får ett alltför splittrat uppdrag utan att koncentration sker till de tunga välfärdstjänsterna och till grund- läggande samhällsplaneringsfunktioner. Kommittén förutser att de mindre kommunerna på kan komma att få problem. Framför allt gäller det utförande av alltmer komplicerade välfärds- tjänster. Kommittén föreslår inte någon indelningsreform, men lägger fram ett antal förslag som skall underlätta för kommuner som väljer att gå samman. Kommittén konstaterar att interkom- munal samverkan är mycket vanlig, nödvändig och bör underlättas. uttrycker kommittén vissa farhågor för att en alltför otydlig samhällsorganisation därigenom kan uppstå . Vad avser dagens landsting innebär kommitténs förslag långtgå- ende förändringar. Bakgrunden är såväl behovet av ett mer sam- manhållet tvärsektoriellt regionalt utvecklingsarbete som de behov som finns, särskilt i ett längre tidsperspektiv, av starka huvudmän för hälso- och sjukvården. Kommittén förslår att landstingen er- sätts av regionkommuner med ansvar för såväl regionala utveck- lingsfrågor som hälso- och sjukvård. Bägge uppgiftsområdena är betjänta av väsentligt större geografiska enheter än dagens normal- landsting. De nya regionkommunerna skall vara direktvalda, vilket är en förutsättning för egen beskattningsrätt och demokratisk legitimitet. Detta är också är viktigt ifrån bland annat ett jämställd- hetsperspektiv. Hälso- och sjukvården kommer även i fortsätt- ningen att ha två huvudmän, regionkommuner och primärkom- muner. Regionkommunerna och primärkommunerna kommer i konstitutionell mening att vara likställda. 7.1Primärkommunerna – uppdrag, förutsättningar och indelning Kommitténs bedömning: Kommittén konstaterar att, framför allt tack vare det kommunala utjämningssystemet, är de ekonomiska förutsättningarna goda för de befolkningsmässigt mindre kom- munerna att klara sitt uppdrag. Det finns inte något som visar att de mindre kommunerna klarar sina uppgifter på ett sämre sätt än andra kommuner. är det på sannolikt att de mindre kom- munerna, särskilt de glesbefolkade, vars befolkning dessutom fort- sätter att minska, kommer att få problem. Kommitténs förslag: Staten skall särskilt följa utvecklingen i mindre kommuner, ge stöd till kommuner som önskar gå samman samt bidra till ökad tydlighet i samhällsorganisationen genom att länsstyrelserna ges i uppdrag att särskilt följa utvecklingen i länets mindre kommuner, kommuner som önskar inleda en process mot sammanläggning erhåller särskilt statligt stöd, en översyn görs av det kommunala utjämningssystemet med avseende på utfall i systemet vid kommunsammanläggningar så att övergångsproblem skall kunna undvikas, kommuner åläggs att redovisa i vilken form och kring vad de samverkar med andra kommuner samt att staten utvecklar ett informationssystem som ger en heltäck- ande bild av interkommunal samverkan och kommuners sam- verkan med andra offentliga aktörer. Kommittén har analyserat följande frågeställningar när det gäller primärkommunernas uppdrag och förutsättningar: Kommer kommunerna i ett längre perspektiv att kunna vara mottagare av nya större uppgiftsområden? Behövs det en kommunindelningsreform?