sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Ytterligare bestämmelser om tillsynen finns i förordningen (1989:773) med instruktion för . Av 2 a § andra stycket i instruktionen framgår att i sin tillsynsverksamhet särskilt skall beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisväsendet fungerar väl. I 2 a § tredje stycket i instruktionen anges vidare att skall följa upp och analysera polisverksamheten. Om de mål för verksamheten som anges i paragrafens andra stycke inte uppnås skall genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov skall anmäla förhållandet till regeringen. Av de återgivna bestämmelserna i instruktionen framgår att tillsyn huvudsakligen avser annat än rättssäkerhetsfrågor. Huvuddelen av tillsynen utgörs i stället av en effektivitetstillsyn. tillsynsarbete i detta hänseende fullgörs genom bl.a. de mål- och resultatdialoger som styrelsens ledning har med ledningen i varje lokal polismyndighet. Den rättsliga tillsyn som utövar över polisen Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena fullgörs genom bl.a. inspektioner. Den kan ske med inriktning på polismyndigheternas handläggning av enskilda ärenden. Att utfärda föreskrifter och allmänna råd anses emellertid också vara ett sätt på vilket fullgör sin tillsyns- skyldighet. får besluta om allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete (12 § förordningen med instruktion för ). föreskriftsrätt framgår av bestämmelserna i 13– 14 §§ samma förordning. får enligt dessa meddela föreskrifter bl.a. för planering och uppföljning inom polisen (13 b §) och om användningen av de medel som tilldelas polismyndigheterna för att säkerställa att polisverksamheten inriktas på de mål som och regeringen angett (13 c §). Vid sidan av den rättsliga tillsyn i form av bl.a. inspektioner som utövar över polisväsendet finns ytterligare en rättslig kontroll över polisen. En sådan kontroll – som inte anses utgöra tillsyn – utövas av landets åklagare i deras roll som förundersökningsledare. Förundersökningsledaren har enligt 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han har inte bara det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan i princip också ett ansvar för det sätt på vilket åtgärderna genomförs och för hur de olika åtgärderna skall prioriteras sinsemellan (SOU 1987:72 Del 2 s. 127). I åklagarnas kontrolluppgift över polisen ingår även bl.a. att handlägga framställningar om prövning av polismyndighetens beslut i frågor om inledande eller nedläggning av förundersökning (se avsnitt 3.5). Ytterligare en kontroll av rättsligt slag som åklagarna utövar över polisen är det som sker genom det särskilda förfarandet för handläggningen av brottsanmälningar och andra klagomål mot polisanställda. Även länspolismästarna och de lokala polisstyrelserna har att utöva kontroll över polisen. På lokal nivå har således länspolismästaren ett ansvar för att polismyndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt (1 kap. 7 § polisförord- ningen [1998:1558] samt 6 och 7 §§ verksförordningen). Den kontroll som länspolismästaren bedriver sker bl.a. genom granskning av enskilda ärenden. Enligt 3 kap. 1 § polisförordningen har de lokala polisstyrelserna vissa kontrolluppgifter. Polisstyrelsen skall särskilt se till bl.a. att Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav och att förvaltningen fungerar väl. Enligt 11 och 12 §§ verksförordningen skall vidare en myndighets styrelse pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Inte heller den kontroll som länspolismästarna respektive polisstyrelserna skall utöva enligt de nu återgivna bestämmelserna faller in under tillsynsbegreppet. Den kontrollen är nämligen myndighetsintern. 4.5Den ordinära kontrollen över åklagarväsendet Som redan framgått (avsnitt 2.3.1) gäller att den centrala förvaltningsmyndigheten och de sex regionala åklagarmyndigheterna har avvecklats och bildat en ny myndighet, . Den bestämning av tillsynsbegreppet som vi har gjort i avsnitt 4.2 innebär i denna nya åklagarorganisation att den ordinära kontrollverksamhet som bedrivs inom åklagarväsendet numera i princip är myndighetsintern och därför faller utanför tillsynsbegreppet. Det finns dock ett litet utrymme för tillsynsverksamhet även i den nya åklagar- organisationen. Riksåklagaren kan nämligen utöva tillsyn i förhållande till åklagare anställda vid som är en självständig myndighet. Även om det således definitions- mässigt i princip inte kan bedrivas någon tillsyn inom Åklagar- myndigheten utövas ändå en intern kontroll över verksamheten. Enligt 7 kap. 2 § är riksåklagaren alltjämt högste åklagare under regeringen och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i landet. Riksåklagaren är dessutom chef för . är central förvaltningsmyndighet för hela åklagarväsendet. Av 2 § förordningen (2004:1266) med instruktion för framgår att skall verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsendet. Riksåklagaren skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning. Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena I 2 § förordningen med instruktion för erinras om att enligt 1 § förordningen (1997:898) med instruktion för har ett eget ansvar för frågor om samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Enligt 3 § i sistnämnda instruktion skall dessutom utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Myndigheten skall också särskilt följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder. I 3 § förordningen med instruktion för anges att får meddela de föreskrifter som behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i åklagarverksamheten. Det är riksåklagaren som ansvarar för att meddelar sådana föreskrifter. Under riksåklagaren har överåklagare vid nationella utvecklings- centra getts ett särskilt ansvar för rättslig utveckling samt rättslig kontroll inom deras respektive ansvarsområden. Vid Åklagar- myndigheten skall det nämligen finnas utvecklingscentra som inom särskilda ansvarsområden ansvarar för kontroll, analys och utveckling av åklagarverksamheten (7 kap. 2 § fjärde stycket och 7 § förordningen med instruktion för ). Det finns fyra sådana centra som vart och en leds av en överåklagare (för Åklagar- myndigheten, avsnitten 2.1 och 4.2). Att ansvara för överprövningsverksamheten är alltjämt en grundläggande uppgift för överåklagarna. Överåklagare och vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum har således att utföra sådana uppgifter som enligt 7 kap. 2 och 5 §§ fullgörs av överåklagare och vice överåklagare (för avsnitt 4.3). När det gäller Ekobrotts- myndigheten är det som huvudregel överåklagaren och de två vice överåklagarna som överprövar beslut av åklagarna vid myndigheten. Chefen för har vid handläggning av åklagarfrågor ställning som överåklagare (8 § förordningen [1997:898] med instruktion för och Arbetsordningen för avsnitt 4). Den kontroll- och överprövningsverksamhet som bedrivs hos nationella utvecklingscentra kompletteras med en särskild funktion för liknande uppgifter inom det centrala myndighetskansliet. Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena funktionen ansvarar huvudsakligen för en mer systematisk rättslig kontroll, överprövningar och klagomål. Den rättsliga kontrollen inom åklagarväsendet utövas således numera av riksåklagaren samt genom överåklagarna inom sina respektive ansvarsområden. Dessutom utövas rättslig kontroll alltjämt genom överprövningssystemet. Även den särskilda hand- läggningen inom åklagarväsendet hos bl.a. överåklagarna av brottsanmälningar och andra klagomål mot åklagare finns kvar. För såväl som gäller dessutom bestämmelserna i bl.a. 7 § verksförordningen (4 § förordningen med instruktion för och 6 § förordningen med instruktion för ). Det innebär att cheferna för dessa myndigheter skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. 4.6Något om JO:s och JK:s tillsyn Såväl JO som JK har tillsyn över att bl.a. statliga myndigheter och dess anställda efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen över såväl polisen som åklagarväsendet utövas därför också av de extraordinära organen JO och JK. Den tillsyn som JO och JK utövar är tänkt att fungera som ett komplement till den tillsyn som utövas av ordinära organ. JK är regeringens högste ombudsman medan JO lyder under (11 kap. 6 § och 12 kap. 6 § regeringsformen). Bestämmelser om JO finns i främst lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. JK:s uppgifter framgår i första hand av lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. JO skall särskilt se till att de i regeringsformen fastlagda grundläggande fri- och rättigheterna inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO skall också verka för att brister i lagstiftningen avhjälps och får göra framställningar till eller regeringen om författningsändringar. JO:s tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar (3–5 §§ lagen med instruktion för ombudsmän). JO avgör ärenden genom beslut, i vilka han får uttala sig om en åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Tillsyn och annan kontroll över polis- och åklagarväsendena göra sådana uttalanden som avser att främja en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. JO har också möjlighet att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. JO kan också initiera disciplinära förfaranden (6 § lagen med instruktion för ombudsmän). JK:s tillsyn är främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK handlägger numera i princip inte klagomål från allmänheten (15 § andra stycket förordningen med instruktion för Justitiekanslern). Att JK är regeringens ombuds- man innebär också att JK företräder staten i vissa rättegångar som rör statens rätt, främst skadeståndsmål. JK har också möjlighet att på frivillig väg reglera vissa skadeståndsanspråk som riktas mot staten. De anspråk på skadestånd som JK handlägger är i första hand sådana som grundar sig på att en statlig myndighet har fattat ett felaktigt beslut. I skaderegleringsverksamheten ingår också att besluta om skadestånd i de fall där en statlig myndighets dataregister innehåller felaktiga uppgifter. JK handlägger även ärenden om ersättning till frihetsberövade. JK är dessutom ensam åklagare när det gäller tryck- och yttrandefrihetsbrott. 5Tidigare överväganden beträffande internutrednings- förfarandet Vårt uppdrag när det gäller internutredningsförandet innebär bl.a. att vi har att presentera ett förslag till hur ett från polis- och åklagarväsendena fristående utredningsorgan skulle kunna vara utformat och organiserat. Frågan om formerna för utredning av brottsanmälningar mot främst polisanställda har övervägts vid ett flertal tillfällen tidigare. En redogörelse för det utredningsarbete i frågan som har bedrivits finns i betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41 s. 105 f. ). Vi kommer i detta kapitel att inskränka oss till att endast kort gå igenom dessa tidigare överväganden. För en mer utförlig redogörelse hänvisas i stället till det nämnda betänkandet. 5.2Anmälan mot polisman (SOU 1975:20) tillkallades en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om förfarandet vid utredningar om brott och förseelser begångna i tjänsten av befattningshavare inom polisväsendet. I direktiven uttalades bl.a. att det både för polisens del och från allmänhetens synpunkt skulle vara mer tilltalade om utredningarna inte som dittills bedrevs av polismän. I betänkandet, Anmälan mot polisman (SOU 1975:20), avvisades tanken på att inrätta ett nytt från åklagare och polis fristående utredningsorgan. Utredaren framhöll ett flertal nackdelar med ett sådant organ. En sådan angavs vara att det för att få organet att arbeta effektivt och med hög kvalitet krävdes att man anställde f.d. poliser och att detta skulle kunna förfela syftet med organet. Vidare framhölls att det skulle vara svårt att dimensionera antalet anställda. Utredaren framhöll även som ett problem med ett sådant fristående organ att en anmälan mot en polisman skulle komma att handläggas i det organet medan en motanmälan från polismannens sida skulle komma att handläggas vid en annan myndighet. Utredaren lade i stället fram förslag om obligatoriskt åklagar- inträde, om ledningen av utredningarna, om särskilda utrednings- enheter inom polisen samt om medborgarinsyn i utrednings- verksamheten. Betänkandet ledde inte till någon lagstiftning. Däremot beslutade Riksåklagaren i samråd med föreskrifter med innebörd att en anmälan mot en polisanställd utan dröjsmål skulle överlämnas till åklagare för prövning av förunder- sökningsfrågan. Vidare tillskapades särskilda internutrednings- enheter i polisdistrikten i , och . 5.3Handläggningen av anmälningar mot polispersonal (SOU 1979:71) Frågan om utredningsförfarandet aktualiserades åter . Då tillkallades en kommitté med uppdrag bl.a. att på nytt särskilt se över utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i tjänsteutövningen av arbetstagare inom polisväsendet. I direktiven uttalades att det var angeläget att finna en godtagbar lösning i frågan och detta inte minst med hänsyn till den kritik mot det tillämpade förfarandet för bristande objektivitet som gång efter annan hade förts fram i den allmänna debatten. Kommittén borde söka skapa en ordning som innebar att åtminstone en del av förhörspersonalen var fristående från polisen. Som exempel nämndes särskilda utredningssektioner vid vissa länsstyrelser. Om särskilda skäl enligt kommitténs uppfattning talade för att utredningarna även i fortsättningen skulle göras av polismän, borde den överväga frågan om inrättande av ett särskilt kontrollorgan som var fristående från polisen. Kommitténs förslag innebar att det skulle inrättas fem särskilda utredningsenheter inom åklagarväsendet för att utreda anmälningar mot polispersonal samt att det skulle etableras en ordning för insyn i verksamheten genom de lokala polisstyrelserna. För att kvaliteten i utredningarna inte skulle sjunka genom den föreslagna reformen skulle det till de särskilda utredningsenheterna kopplas polis- utbildad personal för att fungera som förhörsledare m.m. Denna personal skulle ha åklagarmyndigheten som arbetsgivare. Den nu aktuella personalkategorin skulle inte ha polismans befogenhet när det gällde att fatta vissa beslut, bl.a. om tvångsåtgärder. Avsikten var att åklagarbeslut då i stället skulle inhämtas. Polisens befattning med förundersökningar av det aktuella slaget skulle inskränka sig till att lämna handräckning vid verkställandet av beslutade tvångsåtgärder. Enligt kommitténs förslag skulle bagatellartade anmälningar och ärenden inte handläggas vid dessa särskilda enheter utan vid polismyndigheterna. Förslagen i betänkandet behandlades budget- proposition (prop. 1980/81:100 bilaga 5 s. 36 f.). Enligt departe- mentschefens uppfattning borde inte förslaget om särskilda utredningsenheter genomföras i ett läge där yttersta återhållsamhet måste iakttas med att binda staten vid nya utgifter. Även flera remissinstansers synpunkter om att kraven på rättssäkerhet och objektivitet var tillgodosedda med den rådande ordningen beaktades. Däremot aviserades vissa andra åtgärder som sedan kom till uttryck genom handläggningsregler i den då gällande polis- instruktionen (1972:511). Genom dessa regler föreskrevs omedel- bart åklagarinträde vid anmälningar om brott mot anställda inom polisväsendet. Det gavs vidare rättsligt stöd för att inrätta särskilda utredningsenheter inom polisen för sådana ärenden. uttalade med anledning av förslagen i budget- propositionen att det var utomordentligt angeläget att ha en ordning för handläggning av anmälningar mot polispersonal som innebar att allmänhetens förtroende för polisväsendet upprätthölls som kraven på rättssäkerhet och objektivitet tillgodosågs (JuU 1980/81:33). De föreslagna ändringarna var ägnade att tillgodose dessa syften men man borde enligt utskottet gå längre på den inslagna vägen. 5.4Anmälningar mot polismän (1984:10) Med anledning av justitieutskottets uttalanden i föregående avsnitt lämnades tilläggsdirektiv till polisberedning av innebörd att beredningen ytterligare skulle överväga den aktuella frågan. I uppdraget ingick vidare att pröva om den då gällande ordningen för att avgöra disciplinfrågor inom polisväsendet var lämpligt ut- formad. Polisberedningen redovisade detta uppdrag i ett delbetänkande, Anmälningar mot polismän (1984:10). gjorde bedömningen att organisatoriska förändringar inte var en effektiv metod att undanröja föreställningar hos allmänheten om att det aktuella förfarandet påverkas av ovidkommande faktorer. Enligt beredningen borde utredningarna även fortsättningsvis verkställas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring av brott. I fråga om utredningsförfarandet föreslogs att polisstyrelsernas förtroendevalda ledamöter borde ges möjlighet att fortlöpande följa utredningsarbetet, samt att en anmälan om obefogat våld av en polisman skulle överlämnas till allmän åklagare och till polisstyrelsen. Polisberedningen pekade även på möjligheten att bereda JO möjlighet att dels efter- handsgranska samtliga utredningar som hade gjorts i anledning av en anmälan om obefogat våld, dels överta utredningen eller delar av den i de fall där han ansåg det påkallat. Något förslag såvitt gällde JO lades dock inte fram med hänsyn till JO:s ställning som en del av kontrollmakt. Polisberedningens förslag ledde till vissa smärre ändringar i fråga om utredningsförfarandet, som därmed fick sin nuvarande utformning (prop. 1985/86:100 bil. 4 s. 53 f. och bet. 1985/86:JuU32). 5.5Åklagare rapport från f.d. biträdande riksåklagaren , Det dröjde därefter innan frågan utreddes på nytt. Sedan f.d. biträdande riksåklagaren av och Riksåklagaren fått i uppdrag att utreda om ordningen för de interna brottsutredningarna borde bli föremål för förändringar, redovisade han sina synpunkter och förslag i rapporten . Enligt utredarens uppfattning krävde förtroendet för att utredningarna bedrevs opartiskt inte någon ändring i den gällande organisationen för handläggning av internutredningar. Han föreslog emellertid att internutrednings- enheten i skulle utgöra en stödjande funktion för övriga internutredningsenheter och att det borde utvecklas någon form av organiserat samarbete mellan internutredarna. Han föreslog vidare att man inom åklagarregionerna skulle koncentrera de då länsvisa utredningsenheterna till en eller ett fåtal orter. 5.6Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden – En rapport från Justitiekanslern, I en rapport lade JK fram ett antal förslag om handläggningen av anmälningar mot polismän och av utredningar i fall där någon avlidit eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. I rapporten uttalade JK att utredningar av misstankar mot poliser generellt även fortsättningsvis borde handläggas inom ramen för polisorganisationen. Detta system torde enligt JK vara det bästa från effektivitets- och rätts- säkerhetssynpunkt. JK föreslog dock att utredningsenheterna skulle förstärkas både resurs- och kompetensmässigt. Utrednings- verksamheten borde vara organiserad så att de polismän som utreder misstankar mot andra polismän har ett stort avstånd till den övriga polisiära verksamheten och organisationen borde av effektivitets- och rättssäkerhetsskäl knytas närmare åklagarna. JK föreslog mot denna bakgrund en modell där enheterna skulle samordnas regionalt i enlighet med landets indelning i åklagar- distrikt och vara placerade vid länspolismästarens kansli på den ort där överåklagaren finns. 5.7Justitieombudsmannens skrivelse till Justitie- departementet (JO 2000/01 s. 204) Frågorna om formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot anställda inom polisen och om den rättsliga tillsynen över åklagarnas och polisens brottsutredande verksamhet behandlades i en skrivelse från JO till (JO 2000/01 s. 204). Skrivelsen var föranledd av iakttagelser som hade gjorts vid inspektioner av intern- utredningsverksamheten vid ett antal polismyndigheter. In- spektionerna, som hade sin grund bl.a. i debatten om polisen som utreder polisen, gav upphov till 35 initiativärenden hos JO. Av dessa avsåg 25 ärenden åklagarens handläggning, nio ärenden hand- läggningen hos polisen och ett ärende handläggningen hos såväl åklagare som polis. I ett beslut som gällde i riktades kritik mot oacceptabelt långa handläggningstider. Det fanns emellertid, med något enstaka undantag, inte enligt JO någon anledning att kritisera det utredningsarbete som utförts av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna. Däremot riktades i ett antal ärenden kritik av olika slag mot de åklagare som hade lett utredningarna. I skrivelsen uttalades sammanfattningsvis att den tillämpade ordningen för handläggning av anmälningar mot polismän inte var invändningsfri och att det kunde finnas skäl att på nytt överväga frågan hur verksamheten lämpligen kan organiseras. Det framhölls vidare att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen över denna verksamhet var otillräcklig och att detsamma kunde sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förunder- sökningsverksamhet i allmänhet. I sistnämnda hänseende hän- visades till vad revisorer hade anfört i frågan (Rapport [1998/99:9] Organisationsförändringar inom rättsväsendet). I skrivelsen framhölls avslutningsvis att de där behandlade frågorna lämpligen kunde behandlas i samband med ett utredningsarbete av det slag som avsågs i ett av , på förslag av revisorer (1999/2000:RR7), fattat beslut att ge regeringen till känna att frågan om inrättande av ett oberoende tillsynsorgan inom rättsväsendet borde utredas (1999/2000:JuU11). 5.8Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41) Regeringen beslutade direktiv för en parlamentarisk kommitté, som fick i uppdrag att granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet. En viktig del av uppdraget var att överväga om det fanns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle också överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyllde de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Kommittén om tillsynen över polis och åklagare avgav sitt betänkande . Kommittén avvisade tanken om ett särskilt, fristående organ för rättslig tillsyn över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet. Den hänvisade här till statsfinansiella skäl. Vidare anfördes vissa skäl av mera principiell natur, bl.a. att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet samt att ett fristående