sou · GVB314 · 2008-01-01 00:00:00 — Den fjärde frågan var av öppen karaktär där de svarande hade möjlighet att beskriva motivet till att de hade en centralt organise- rad bostadsförmedling (om de hade en sådan). Den femte och av- slutande frågan var en ja/nej-fråga där kommunerna fick svara på om de givit direktiv till sitt kommunala bostadsbolag avseende principer för tilldelning/uthyrning av s.k. allmännyttiga bostäder? I samband med enkäten ombads också kommunerna att elektro- niskt eller på annat vis bifoga sina ägardirektiv. När utformningen av den elektroniska enkäten var klar påbörja- des en urvalsprocess där medverkande kommuner listades. Med tanke på frågornas allmänna karaktär gjordes bedömningen att ett relativt stort antal kommuner skulle tillfrågas och att ett femtiotal kunde vara lämpligt. Att få med de största bostadsmarknaderna var naturligtvis viktigt liksom att få en geografisk spridning. Måsta man ha tur? med 48 kommuner togs fram och bland dessa fanns 12 kommuner inom A-region och två inom dito. Utifrån kommunlistan identifierade vi sedan vilka kommunala bostadsbolag som studien skulle innefatta. Inom vissa kommuner finns det flera kommunala bostadsbolag och vilka av dessa som se- nare skulle kontaktas var en fråga för fas 2. Två av de ursprungliga 48 kommunerna (och ) saknar eget allmännyttigt bo- stadsbolag varför dessa två ströks från listan. Kvar blev således 46 kommuner som skulle kontaktas (se tabell 1). Den elektroniska enkäten skickades till kommunernas officiella e-post-adresser där registratorn på respektive kommun fick ansvar för att lämna enkä- ten till lämplig person. Tabell 1 Urvalskommunerna för elektronisk enkät och insamling av ägardirektiv. Måsta man ha tur? Svaren inkom vanligtvis via e-post men ett litet antal kom med vanlig post. hade 32 kommuner besvarat enkäten. Resterande 14 fick en påminnelse om kommunenkäten. I samband med den gjordes även ett förtyd- ligande då en olycklig formulering i ursprungsenkäten gjorde att ett flertal ägardirektiv inte bifogades från kommunerna. Förtydligan- det gick därför inte bara ut till de kommuner som ännu inte hade svarat utan även till dem som inte hade bifogat sina direktiv. fortsatte alltså insamlandet av de elektroniska en- käterna som ansträngningar gjordes för att få tag på så många direktiv som möjligt. Påminnelsen och förtydligandet resulterade i att ytterligare ma- terial samlades in men trots detta återstod tio obesvarade enkäter. Eftersom enkäten ursprungligen hade gått till registratorn på re- spektive kommun var det en aning problematiskt att veta var arbe- tet hade fastnat. En telefonlista över berörda kommuner togs fram och via telefon spårades de obesvarade enkäterna upp. I vissa fall hade de försvunnit i högar av arbetsmaterial och i något fall hade enkäten förväxlats med en annan, liknande och parallell, studie. Ett par kommuner bad om att få en ny enkät skickad till sig. Efter te- lefonsamtalen inkom ytterligare enkätsvar och direktiv, dock inte alla. Saknas gör , och , där dock ställts till vårt förfogande på annan väg än genom enkätsvar. Materialet som insamlats för analys är därför 43 besvarade kommunenkäter samt ett trettiotal ägardirektiv. Även fas 2 inleddes med att formulera lämpliga frågeställningar, se bilaga 2. I enlighet med uppdragsbeskrivningen inriktades inter- vjuformuläret mot fyra huvudfrågor: Vilka formella villkor ställs för att få hyra bostad inom det kom- munala bostadsbolaget? Hur påverkar ägardirektiven från kommunerna bolagets arbete och hur ser den interna förmedlingspolicyn av lediga lägenheter ut? De kommunala bostadsbolagens policy och uppföljning av andra- handsuthyrning. Vad efterfrågar ungdomar? Finns särskilda ungdomsregler? Vidare gjordes ett urval av lämpliga bolag att intervjua och i för- sta hand valdes bostadsbolagen i de största städerna ut. Måsta man ha tur? eftersträvades en geografisk spridning. Utöver detta listades även ett par mindre bolag. Detta dels för att få information om olika ty- per av bostadsmarknader men också för att just dessa bolag hade fått specifika direktiv från sin ägare, kommunen. Ett 20-tal bo- stadsbolag valdes ut varav två är verksamma i . Den första intervjun gjordes vid ett besök på Uppsalahem. Sam- talet spelades in på band och transkriberades . Denna intervju fungerade också som ett bra test på hur intervjuformuläret funge- rade. Det genomfördes även en telefonintervju med samma formu- lär i ett tidigt skede och när även det fungerade väl beslutades att resterande intervjuer också skulle göras per telefon. Telefonintervjuerna är i allmänhet 30–långa och un- der samtalen togs anteckningar som efteråt skrevs rent. Inga in- spelningar gjordes. Ett bolag valde att på grund av tidsbrist besvara intervjuformuläret elektroniskt. Samtliga citat som återges i rap- porten har skickats elektroniskt till de intervjuade för kontroll och godkännande. Intervjuerna gjordes med personer med chefsbefattningar inom bolagen, som VD eller marknadschef, vilket också var den ur- sprungliga målsättningen. Arbetet med intervjuerna var problem- fritt bortsett från att intervjupersonerna ofta hade ett hektiskt schema. Ett bolag avbokade exempelvis intervjun . Tabell 2 visar vilka allmännyttiga bostadsbolag som intervjuats och när intervjuerna genomförts. Intervjudatum (2006) svarat skriftligt 22/5 31/3, 7/4 svarat skriftligt 24/4 Måsta man ha tur? Tiden har inte medgivit intervjuer med enskilda handläggare inom de allmännyttiga bostadsföretagen men vi har genom en tidigare genomförd studie (för Rapport 2005) en relativt hygg- lig bild av hur handläggare inom olika slags bostadsföretag arbetar. Det är ändå viktigt att påpeka att det material vi insamlat förmedlar den officiella bilden av de system och rutiner bolagen säger sig ha och följa. Huruvida detta i praktiken också överensstämmer med verkligheten är svårt att ha en bestämd uppfattning om. Som vi konstaterat i tidigare studier finns ett stort behov av studier av praktikprövande karaktär. Rapporten innehåller många kommunexempel där vi låter de in- tervjuade komma till tals. Vi vill understryka att texten härvidlag inte i alla avseenden är direkta citat utan redigerade versioner av vad respondenterna uttryckt i intervjuerna. Samtliga citat är godkända av respektive informant.2 Rapporten återspeglar i huvudsak studiens uppläggning med dess olika faser av materialinsamling. Efter en introducerande kvantita- tivt baserad översikt av urvalskommunerna och ungdomars boende redogör vi i tur och ordning för utfallet på den elektroniska enkä- ten, granskningen av direktiv, samt den information som insamlats via intervjuer med allmännyttiga bostadsföretag. I ett avslutande avsnitt sammanfattas resultaten. Kommunerna och ungdomarna – en introducerande översikt Rent allmänt kan sägas att data om ungdomars boende är en pro- blematisk sak. Visst finns det data om både det ena och det andra men det grundläggande problemet är brister i folkbokföringen som ofta relateras till ungdomars svaga ställning på bostadsmarknaden. Huruvida man faktiskt bor där man är folkbokförd kan vara ett problem i alla ålderskategorier. Det gäller t.ex. barn till separerade makar som alternerar mellan två hushåll eller med andra intervall. Det gäller för vuxna som är långväga pendlare eller som 2 Vi vill i sammanhanget tacka de medlemmar av utredningens referensgrupp som diskuterade ett utkast till denna rapport . Några av dessa har senare lämnat skriftliga kommentarer, som delvis påverkat utformningen av rapporten. Måsta man ha tur? bor stora delar av året i fritidshus. Men problemen är sannolikt allra störst när det gäller yngre vuxna, dvs målgruppen för bostadssam- ordnarens utredningsuppdrag. Många yngre är fortfarande skrivna hos föräldrar/förälder, flyttar ofta mellan olika adresser, är tempo- rärt inneboende eller bor i andra hand utan hyresvärds tillstånd. Det är inte möjligt att i offentligt registermaterial nå kunskap om omfattningen av felaktigt registrerade eller underrapporterade hän- delser. Med vetskap om detta –och att problemet med stor sanno- likhet är störst där ungdomars etablering på bostadsmarknaden möter störst problem– måste förstås varje registerbaserad analys av situationen tas med en nypa salt. I det följande tecknas den offici- ella bilden men ansträngningar bör göras att åtminstone nå bättre insikt om hur denna bild skiljer sig från den faktiska. Figur 2 visar den svenska befolkningens fördelning över bo- stadsmarknadssegment vid utgången av . De summerade andelsvärdena understiger eftersom man kan bo med annan upplåtelseform än de fyra som här anges. I grova drag ger dock figuren mycket tydliga besked. Barn och ungdomar under 20 bor företrädesvis i egnahem ägda av föräldrarna. De lämnar dessa egnahem när de flyttar hemifrån i 20–25-årsåldern och flyttar då till lägenheter i allmännyttan, till bostadsrätter och privata hyresrätter. Toppvärdet för allmännyttan ligger mycket tidigt i livscykeln (22– ) och det dröjer innan de yngre nått en repre- sentation i bostadsrätterna som är i nivå med allmännyttan (). De privata hyresrätterna betyder mest för de yngre men inte ens när sektorns betydelse är som störst når detta segment tio pro- cent av de boende (av 26-åringarna bor i privat hyres- rätt). Vid ungefär denna ålder når egnahemssektorn sitt botten- värde. Det är viktigt att notera att det regionalt finns stora avvikel- ser från dessa mönster. Figur 3 visar samma slags information för personer bosatta i . Även om egnahemsboende också i är den vanli- gaste boendeformen når sektorn inte en majoritet av de boende i någon ålderskategori. Mer intressant från ett ungdomsperspektiv är det faktum att allmännyttans roll tycks så begränsad för ungdomar i regionen. Ungdomar lämnar egnahemmen men flyttar framför allt in i bostadsrätter. Denna bild förstärks ytterligare om vi begränsar fokus till (figur 4). Här betyder allmännyttan mer för barn än för yngre vuxna och flytten hemifrån innebär netto att ungdomarna inte bara lämnar egnahemssektorn utan också lämnar allmännyttan. Situationen är likartad i (figur 6) medan Måsta man ha tur? allmännytta (figur 5) i viss utsträckning bereder plats för yngre vuxna. Men på det hela taget utgör de tre storstadskom- munerna exempel på bostadsmarknader där allmännyttan inte för- mår bereda plats för (eller attrahera om man vill göra den tolk- ningen) yngre vuxna. Detta är en stor kontrast mot t.ex. situatio- nen i (figur 7) och kommun (figur 8) där allmännyt- tan är destinationen för en överväldigande majoritet av ungdomar som lämnar föräldrahemmet ( i dessa fall en stor andel inflyttande studerande ungdomar). Mer än hälften av Växjös 22–24-åringar bor i allmännyttan. Allmännyttan är förvisso något större i () jämfört särskilt med riket () men det är den även i () och (). Den allmännyttiga sektorns volym kan således inte förklara mönstren. En tolkning är att på bostadsmarknader i balans, dvs. där det är relativt lätt att få tag i en bostad, bereds ungdomarna plats i all- männyttan. När marknaden å andra sidan präglas av bostadsbrist trängs ungdomar (och sannolikt andra relativt sett svagare katego- rier) bort från sektorn; man har kortare kötid, saknar referenser, har låga inkomster eller saknar inkomststabilitet. Till viss del mot- sägs dock denna tolkning av att ungdomarna –åtminstone en del av dem– förmår finna bostäder i både bostadsrättssektorn och i den privata hyressektorn i storstadskommunerna. En ytterligare komplikation för analysen är att förekomsten av felaktigt eller uteblivet registrerat boende är större i storstads- kommunerna och att en större andel ungdomar i praktiken faktiskt återfinns i allmännyttan (i olika former av ej registrerat andra- hands- och tredjehandsboende). Till saken hör också, som antyds ovan, att i kommuner där all- männyttans roll för yngre vuxna är stor –som i och – har det allmännyttiga bostadsbolaget ansvar också för studentboende. Vi återkommer till denna fråga i den avslutande diskussionen. Måsta man ha tur? Figur 2 Upplåtelseformer efter ålder i hela riket Källa: GeoSweden00. Upplåtelseformer efter ålder i Källa: GeoSweden00. Måsta man ha tur? Upplåtelseformer efter ålder i Upplåtelseformer efter ålder i Måsta man ha tur? Upplåtelseformer efter ålder i Upplåtelseformer efter ålder i kommun Måsta man ha tur? Upplåtelseformer efter ålder i kommun Källa: GeoSweden00. Den stora variation som finns mellan landets kommuner gör det angeläget att särskilt granska dels vilka direktiv den kommunala allmännyttan ges av ägarna (kommunerna), dels vilken policy dessa bostadsbolag har i relation till hyresgäster som söker en bostad. I tabell 3 anges hur stor andel av befolkningen som utgörs av personer i åldern 20–samt hur stor andel av den åldersgruppen som bor i allmännyttan i respektive kommun. Dessa värden relate- ras till varandra för att få ett mått på allmännyttans relativa bety- delse för ungdomskategorin. Det mått som används är mycket en- kelt. Vi relaterar ungdomarnas andel av befolkningen till deras an- del av allmännyttans hyresgäster. Värdet 1 innebär då att ungdo- marna är representerade i allmännyttan i förhållande till sin nume- rär. Om värdena överstiger 1 har ungdomar en viss överrepresenta- tion i allmännyttan. Totalt bor av landets befolkning och av 20–34-åringarna i de utvalda kommunerna. Allmännyttans relativa storlek och relativa betydelse för personer i åldern i ett urval kommuner. roll för ungdomar* * Om ungdomars andel av bosatta i allmännyttan överstiger deras andel av befolkningen blir värdet över 1. Beräknas kolumn 4/kolumn 2. Källa: GeoSweden00. Måsta man ha tur? Det framgår av tabell 3 att med ett par undantag (, ) har den allmännyttiga bostadssektorn i stockholmsområ- det en underrepresentation av yngre vuxna. Skillnaderna är stora mellan å ena sidan vissa norrlandskommuner (, , , ), vissa smålandskommuner (, ) och några andra studentstäder (, , , ), och å andra sidan storstadskommunerna jämte de äldre universitetsstäderna (, ). Särskilt och har dessutom en mycket liten allmännyttig bostadssektor. Förklaringen till den stora variationen kan åtminstone till en del förklaras just av allmännyttans position gentemot högskolestude- rande. Medan studentboende i vissa kommuner hanteras av allmän- nyttan sker detta inte alls på andra håll. Det är sannolikt att de kommunala bostadsföretag som innehåller betydande inslag av ka- tegoribostäder för studenter ger yngre en tidig kontakt med all- männyttan och ett försprång (i relation till ungdomar i andra kommuner) när det gäller en fortsatt bostadskarriär inom allmän- nyttan; man samlar boendetid redan som student. I tabell 4 redovisas vissa nyckeldata om ungdomarnas situation i urvalskommunerna för . Vi har beräknat ett segregationsin- dex, som visar graden av särboende när ungdomar i åldern 20–jämförs med hela kommunbefolkningens bosättningsmönster. Detta index är vanligen lågt, betydligt lägre än t.ex. segregationsin- dex för utlandsfödda, men det är tydligt att värdena är klart högre i de utpräglade studentstäderna och låga i kommuner. Det senare beror sannolikt på att många i huvudstads- regionen bor hemma till följd av svårigheter att etablera sig på bo- stadsmarknaden och på det ovan konstaterade, nämligen den för- hållandevis lilla allmännyttiga sektorn. Orsaken torde också vara att andelen i utpräglade studentområden är jämförelsevis låg och slut- ligen på att många i regionen har ett fotfäste på arbetsmarknaden, vilket bör innebära ett mer integrerat boende i kraft av egen för- sörjning. Tabell 4 ger också en översikt över hur stor andel av ungdomarna som fortfarande bor hemma och hur stor andel som är sammanbo- ende respektive ensamboende med och utan barn. Som påpekas ovan är pålitligheten i denna information (t.ex. hur stor andel som bor hemma) ett problem. Enligt (2005), som rap- porterar rikstäckande data från en enkätundersökning av över 4 000 personer i åldern , bodde nästan en femtedel hos föräld- rar/förälder . Måsta man ha tur? Ensamstående utan barn är överallt utom i den vanli- gaste kategorin och särskilt så i studentstäderna. Slutligen ger ta- bellen information om ungdomarnas position på arbetsmarknaden, där tre variabler ansetts vara av särskild betydelse. Det gäller ar- betslöshet , sysselsättningsstatus i SCBs novembermät- ning samt medianinkomsten. Erfarenheterna av arbetslöshet varie- rar kraftigt, med låga värden i flera av mer välbeställda kommuner (t.ex. och , ) och höga värden i norrlandskommunerna och i flera andra kommuner (bl.a. , , , , , , , ) där värdena ligger (riksgenomsnittet är ). Toppvärdet finns i (46,). Vi har inte korrigerat för demografiska skillnader. Vissa kom- muner kan ha en relativt sett större andel av den yngre delen av ungdomskategorin än andra, vilket vanligen innebär att fler stude- rar, bor hemma och har låga inkomster. Tabellen ger dock, menar vi, en god statistisk översikt av ungdomars situation i de kommu- ner vi valt att fokusera på. Med denna inledande statistiska översikt övergår vi till att analy- sera studiens huvudsakliga resultat. Uppgifter om hushållstyp, studier, arbete och segregationsgrad för urvalskommunernas befolkning i åldern . *Med ett segregationsindex jämförs ungdomskategorins bosättningsmönster med hela kommunbefolkningens fördelning över kommunens bostadsområden. Värdet 1,00 betyder att ungdomarna är helt segregaerade från andra åldersgrupper. Värdet 0 betyder inget särboende alls. **Med "andel med studier respektive med arbetslöshet" menas att man i inkomstregistren har inkomst relaterad till studier respektive arbetslöshet. Det innebär inte att man inte kan vara registrerad som sysselsatt vid novembermätningen. Andelarna summerar således inte till . ***Andel sysselsatta avser uppgifter om sysselsättningsstatus . Inkomsterna säger mer om volymen arbete . Källa: , R. 2006 (Opublicerat manus). Data är hämtade från GeoSweden , Måsta man ha tur? Kommunernas bedömning av bostadsmarknaden Det är känt att stora delar av haft en svag efterfrågan på bostadsmarknaden medan andra delar befunnit sig i olika grad av överhettning. Med liten volym nybygg- nation under en stor del av den senaste har trenden varit att allt fler kommuner upplevt balans eller un- derskott på bostäder. Vår enkät antyder att endast en handfull me- delstora kommuner har bostadsöverskott och att närmare två tredjedelar av de kommuner som svarat på enkäten rapporterat brist på bostäder. Till denna kategori hör också , som trots flera påstötningar inte svarat. Tabell 5 Fråga: Vilken är kommunens allmänna bedömning av bostadsmarknaden i den egna kommunen? God balans mellan tillgång Tomma lägenheter och det och efterfrågan på bostäder är lätt att få en bostad Källa: Kommunernas svar på elektronisk enkät. På grund av uteblivet svar saknas i tabellen. bör placeras i bristkolumnen. Måsta man ha tur? Kommuner med tomma lägenheter eller med hygglig balans mellan utbud och efterfrågan ser av naturliga skäl inte heller ungdomars boendesituation som särskilt problematisk. Några av dessa kom- muner (, , ) betonar emellertid att ungdomar trots god balans på bostadsmarknaden av ekonomiska skäl kan finna det svårt att finna en lämplig bostad. Som framgår av tabell 6 nedan är det bara sju kommuner som uppger att ungdomars boende inte är ett problem i och för kommunen (, , , , , och ). Betyd- ligt fler, 18 st, anger att det är svårt för ungdomar att överhuvudta- get finna en bostad. Gemensamt för alla dessa (utom ) är att här råder också allmän bostadsbrist. Det är uppenbart att bo- stadsbristen är just ett problem för ungdomar och andra med svag ekonomisk ställning. Största enskilda svarandekategori (23 st) är de kommuner som anser att ungdomars boende främst är ett problem av ekonomisk art. De två bristaspekterna –brist på bostäder, brist på inkomster– hör självfallet samman i den meningen att många kommuner saknar relativt billiga smålägenheter. Är ungdomars boende ett problem i och för kommunen? Ja, när det gäller att Ja, men det är mest en ekonomisk överhuvudtaget få tag i en bostad fråga (ungdomar har ej råd) Källa: Kommunernas svar på elektronisk enkät. Måsta man ha tur? Frågan om bostadsförmedling har diskuterats till och från när bostadsmarknadens finansierings- och regelsystem förändrades. Vi har i annat sammanhang uppmärk- sammat bostadsförmedling, en förmedlingsverk- samhet som täcker också många av grannkommunerna. har som påpekats inte svarat på enkäten och saknas därför i tabell 7. Svaren på enkäten bekräftar den bild re- dovisat, nämligen att endast ett fåtal kommuner tillämpar en kommunalt administrerad bostadsförmedling. Tabell 7 Hur ser kommunens bostadsförmedling ut? Källa: Kommunernas svar på elektronisk enkät. fastställdes genom lag att kommunen som ägare skulle till- handahålla ägardirektiv för alla sina bolag. Enligt kravet skall kom- munen genom ägardirektiven: Fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten Utse samtliga ledamöter och minst en revisor Måsta man ha tur? Se till att kommunfullmäktige får yttra sig innan sådant beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas Besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget Det finns många dokument som kan styra ett allmännyttigt bo- stadsföretag. Direktiv kan fastställas av kommunfullmäktige, in- riktningen kan läggas fast i själva bolagsordningen eller principer fastställas av bolagsstämman eller av bolagets styrelse. Hur detta ser ut varierar mellan kommunerna. kommun anger exempelvis i introduktionen till ägardirektiv beslutade : Förutom genom lag och författning regleras bolagets (AB Gavlegårdarna) verksamhet och bolagets förhållande till kommunen genom 1. företagspolicy, 2. bolagsordning, 3. ägardirektiv (i form av såväl detta ägardirektiv som särskilda ägardiretiv i form av policys, reglementen, riktlinjer m.m.), 4. i förekommande fall avtal mellan kommunen och bolaget. (kommun, dnr. Liknande introduktionstexter finns i många andra kommuners ägardirektiv. Långtifrån alla de tillfrågade kommunerna har ägardirektiv till sina bostadsföretag fastlagda av kommunfullmäktige. Nästan en fjärdedel av våra dryga 40-talet undersökningskommuner har di- rektiv som är fastlagda antingen i stiftelseurkunder eller i bolags- ordning. De 33 direktiv vi särskilt studerat är vanligen mycket all- mänt hållna men i ungefär hälften finns skrivningar som också rör uthyrningspolicy. Tabell 8 ger en översikt baserad på dels var di- rektiven återfinns, dels om de innehåller skrivningar som mer specifikt rör olika kategorier och inriktning på uthyrningsverksamheten. Det verkar finnas en relativt sett allmän medvetenhet bland kommuner om studenternas och ungdomarnas särskilda behov av bostäder. De grupperna nämns ofta i ägardirektiven och i vissa fall får de stå som särskilt uttalade målgrupper för den kom- munala allmännyttiga bostadsförsörjningen. Trots det kan man ut- ifrån en sammanställning av detta material dra slutsatsen att till och med de mest ambitiösa formuleringarna i frågan saknar precisa di- rektiv om hur den speciella satsningen ska gå till. Hur många, var i kommunen, vilka kostnader, vilka eventuella regeländringar som kan behövas etc är aspekter som inte i något fall berörs. Med reser- vation för att mer detaljerade mål och strategier kan definieras i Måsta man ha tur? andra typer av dokument som vi inte granskat inom ramen för denna studie, kan vi säga att dessa formuleringar är svepande och vaga. verkar frågan om ungdomsboende kopplas till pro- duktionen av nya bostäder. Varken anpassningar av befintligt bo- stadsbestånd eller en ändring av interna förtursregler tas upp i ägardirektiven.3 Ett intressant fall är kommuns svar på ett medborgarför- slag om att inrätta en bostadsförmedling med rimliga och rättvisa regler. Förslaget motiverades med att det är ont om hyresbostäder i och att det är särskilt besvärligt för ungdo- mar som vill ha en egen bostad till rimlig kostnad.