sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Stalkning - ett allvarligt brott Stalkning – ett allvarligt brott SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vilka skyddsåtgärder som är lämpligast för att förstärka skyddet för personer som utsätts för hot eller förföljelse. förordnades dåvarande biträdande läns- polismästaren, numera rektorn vid som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades från kanslirådet vid och rätts- sakkunnige vid . Från förordnades som experter juristen vid , utvecklingschefen vid , chefsåklagaren vid Åklagarkammaren i , socialtjänstexperten vid Kommuner och Landsting Per- , folkbokföringsexperten vid och kriminalkommissarien vid i . ersattes av departementssekreteraren . förordnades numera chefsjuristen vid Polis- myndigheten i som expert. var utredningens sekreterare från den 1 decem- ber 2006 till . för- ordnades chefen för vid i län som utredningssekreterare. Utredningen som har tagit namnet (Ju 2006:09) överlämnar härmed betänkandet Stalkning – ett allvarligt brott (SOU 2008:aa). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna. Betänk- andet är därför skrivet i vi-form. Samtliga experter har i huvudsak ställt sig bakom de överväganden som redovisas i betänkandet. Detta innebär dock inte att det i enskildheter inte kan ha före- kommit delade uppfattningar. Arbetet är härmed avslutat. Uppdrag och genomförande......................................... Genomförandet av uppdraget ................................................. Stalkning och dess konsekvenser ......................... Vad avses med begreppet stalkning? Erfarenheter från utsatta ......................................................... Uppgifter om de som förföljer ............................................... Pågående arbete i och internationellt ................ 3.2Pågående offentliga utredningar och annat Kommuner och Landsting ............................. Övergripande systematik för framtidens skydd för personer som utsätts för stalkning ................................ Hot mot förtroendevalda ............................................. Skydd mot stalkning ................................................................ Åtgärder för att undanröja hoten................................. Kriminalisering av stalkning....................................... 5.2Befintlig straffrättslig lagstiftning som kan användas för att lagföra den som systematiskt förföljer någon ................ Grov fridskränkning och grov Hot eller våld mot tjänsteman ................................... Förgripelse mot tjänsteman ....................................... Övergrepp i rättssak ................................................... Överträdelse av besöksförbud ................................... 5.2.16 Förutsättningarna för straffskärpning och strafflindring i 29 kap. .......................... 5.3 Övergripande presentation av behovet av reformer ............ Frågans tidigare beredning......................................... Brottsförebyggande rådets slutsatser ........................ Diskussion om behovet att utvidga det 5.4 Alternativa sätt att utforma ett straffrättsligt skydd ........... Ett systematiskt förföljelsebrott införs med fridskränkningsbrotten som modell.......................... Införande av en särskild straffskärpningsgrund i 29 kap. 2 § för upprepade Utvidga tillämpningsområdet för grova fridskränkningsbrott genom att ta bort En ny straffbestämmelse för grovt ofredande .......... 5.5 Systematisk förföljelse kriminaliseras................................... En ny straffbestämmelse ............................................ 5.5.2 Påföljd och bedömning av straffvärde ....................... Ny lag om kontaktförbud ........................................... Övergripande presentation av behovet av reformer............. Frågans tidigare beredning ......................................... 6.2.3 Besöksförbud ger ökad trygghet................................ Stort antal överträdelser.............................................. 6.3Lagen om besöksförbud ersätts med en ny lag om 6.3.1 Nuvarande möjligheter att utfärda besöksförbud..... 6.3.3 Många och upprepade överträdelser .......................... 6.4 Förutsättningar för att utfärda kontaktförbud .................... 6.4.2 Kontaktförbud ska kunna utfärdas även utan brott mot skyddspersonen ......................................... 6.4.3 Hot- och riskbedömningar bör vara avgörande ........ 6.5Förutsättningar för att meddela villkor om Villkor om tillträdesförbud ........................................ 6.6Förutsättningar för att meddela villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad........................................... 6.6.1 Gällande rätt ................................................................ 6.6.2 Behov av bättre kunskap och mindre restriktiva 6.6.3 Definitionen av gemensam bostad ......................... 6.6.4 Påtaglig risk för brott bör ersättas av en allmän 6.6.5 Giltighetstid och förnyelse av villkor om förbud att uppehålla sig i gemensam bostad.......................... Ansökan om kontaktförbud ...................................... Beslut om kontaktförbud........................................... Även ringa överträdelser ska straffbeläggas ......................... Åklagarnas arbete kring kontaktförbud ............................... Polisens ansvar för kontaktförbud........................................ Barn och kontaktförbud ........................................................ Gallring av uppgifter i belastningsregistret .......................... Förutsättningar för att förena kontaktförbud med 7.3.2 Stationär övervakning av den hotade personen ........ 7.3.6 Positionering med fredade områden ......................... Behovet av elektronisk övervakning ..................................... 7.7Kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning 7.7.1 Förutsättningar för elektronisk övervakning ............ 7.7.2 Beslut och processuella frågor.................................... 7.7.3 Polisen ska vara huvudman och förväntade 7.7.4 Överträdelser och motivation av förbudspersoner... 7.7.5 Bevarande av uppgifter och Uppdrag till myndigheter........................................... Skydd för personuppgifter.......................................... Nuvarande möjligheter att få skydd för personuppgifter.... 8.2.2 Skydd för personuppgifter i sekretesslagen .............. Övergripande presentation av behovet av reformer............. Frågans tidigare beredning ......................................... 8.4Åtgärder för att underlätta för personer med skyddade Lagreglering av sekretessmarkering ........................... 8.4.3 Sekretesskydd för fastighetsbeteckningar och Kommunala skyddshandläggare för brottsoffer ............. Behov av skyddshandläggare ................................................. Förslag till arbetsområden ..................................................... Lämplig kompetens för en skyddshandläggare .................... Samverkan mellan kommun och myndigheter m.fl............. Samordning mellan kommuner............................................. 9.7Utbildnings- och uppföljningsuppdrag till Det särskilda personsäkerhetsarbetet ................................... Målgruppen för det särskilda personsäkerhetsarbetet......... Ersättning till personer som utsätts för förföljelse eller Befintliga möjligheter att få ekonomisk kompensation och stöd vid förföljelse .......................................................... 11.2.6 Kommunalt ekonomiskt bistånd ............................... 11.2.7 Socialförsäkring och arbetslöshetsersättning............ Behov av ekonomiskt stöd i olika faser ................................ 11.3.2 Initiala kostnader ........................................................ Övergripande presentation av behovet av ytterligare 11.4.2 Frågans tidigare beredning ......................................... 11.4.3 Erfarenheter och problembild.................................... Förutsättningar för att få ekonomiskt stöd från 11.5.2 Det kommunala ekonomiska biståndet ..................... 11.5.3 Oklarheter om vistelsekommunens ansvar är ett avgörande hinder för en effektiv handläggning med brottsoffret i fokus ............................................. Stalkning från personer som är intagna för vård eller i Begränsning av telefonsamtal m.m........................................ Begränsning av besök ............................................................. Kostnads- och konsekvensanalys ................................ 13.2.1 Konsekvenser för staten ............................................. 13.2.2 Konsekvenser för kommuner..................................... Andra konsekvenser av förslagen.......................................... 13.3.1 Konsekvenser för brottsligheten................................ 13.3.2 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor 13.3.3 Konsekvenser för barn ............................................... 13.3.4 Konsekvenser för den personliga integriteten .......... 13.3.5 Övriga konsekvenser .................................................. 14.2.1 Straffrättsliga övergångsbestämmelser ...................... 14.2.2 Besöksförbud som har beslutats före 14.2.3 Övriga ändringar......................................................... Förslaget till lag om kontaktförbud (200x:xxx) .................. Förslaget till lag om ändring i ......................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ... Förslaget till lag om ändring av lagen (1998:609) om Förslaget till lag om ändring av lagen (1991:483) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om Ett stort antal personer i utsätts för hot och förföljelse. Enligt (Brå) har mer än 600 000 personer i åldern 18–blivit utsatta för stalkning, varav 105 000–165 000 personer . Två tredjedelar av offren var på ett eller annat sätt bekant med gärningsmannen. Av dem var ca en fjärdedel dåvarande eller tidi- gare partner och ca en fjärdedel hade någon annan privat relation. Andra var t.ex. arbetskamrater eller personer man fått kontakt med genom sin yrkesutövning. En tredjedel av offren uppgav att de var obekanta med gärningsmannen. Brå konstaterade att ju närmare relationen var mellan offer och gärningsman desto allvarligare var trakasserierna och risken för våld var större. av alla som hade utsatts för stalkning hade också utsatts för våld. Brå konstaterade också att ca 15 000 personer i tvingas flytta efter att de har utsatts för förföljelse. En knapp tredjedel av de utsatta hade polisanmält trakasserierna. En femtedel av de fall där polisanmälan gjordes ledde till någon påföljd för gärningsmannen. De vanligaste brottsrubriceringarna var olaga hot och misshandel. saknas en generell bestämmelse som innebär en kriminali- sering av systematiserad förföljelse. Däremot kan gärningarna var och en för sig utgöra brott. Det finns dessutom möjlighet att utfärda besöksförbud redan om det finns risk för att någon kom- mer att utsätta någon annan för brott, förföljelse eller trakasserier. Den som överträder ett besöksförbud gör sig skyldig till ett brott. har haft i uppdrag att utreda vilka skyddsåt- gärder som är lämpligast för att förstärka skyddet för personer som utsätts för hot eller förföljelse. Utredaren skulle också överväga om det finns ett behov av ett kompletterande ekonomiskt stöd i vissa fall då personer utsätts för upprepade, allvarliga hot eller annan all- varlig brottslighet i sådan omfattning att deras livssituation påtag- ligt påverkas. I uppdraget ingick bl.a. att belysa hur lagen om besöksförbud tillämpas och föreslå förändringar som kan leda till en bättre och mer ändamålsenlig användning av besöksförbud och lämna förslag på en rättslig lösning som medger att besöksförbud kan kontrolle- ras med elektronisk övervakning. skulle också se över bestämmelserna kring sekretesskydd för bostads- adresser m.m. och skyddade personuppgifter. Dessutom har haft i uppdrag att analy- sera straffbestämmelsernas tillämplighet vid upprepade trakasserier och förföljelser (stalkning) och överväga om skyddet behöver för- stärkas i sådana situationer. Det pågår redan ett omfattande arbete i med anknytning till de frågor som utredningen har behandlat. En del insatser finns beskrivna i regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkö- nade relationer (Skr. 2007/08:39). Flera myndigheter har tagit egna initiativ, t.ex. sådana som berör frågor om skyddade personuppgif- ter och behandling av gärningsmän. Åtta länder inom den Europeiska unionen hade antagit specifika förbud mot stalkning i sin lagstiftning. I övriga länder inom Europeiska unionen saknas visserligen särskilda bestämmelser om stalkning, men handlingen kan ändå, precis som i , vara straffbar enligt andra regler, t.ex. såsom olaga hot, ofredande eller misshandel. I 26 av 27 länder inom den Europeiska unionen finns regler om besöksförbud. Vi bedömer att de pågående insatserna i ändå inte är till- räckliga för att komma till rätta med problemet med stalkning. lämnar därför förslag på hur arbetet mot systematisk förföljelse ska bli mer effektivt. För att verkningsfullt komma till rätta med problemen med stalk- ning anser vi det finns tre huvudområden som bör avhandlas. För det första måste insatser göras för att undanröja hotet om stalk- ning, dvs. insatser direkt riktade mot gärningsmannen. För det andra kan det dock i vissa fall vara omöjligt att komma till rätta med själva förföljelsen. Vissa gärningsmän kan betraktas som så besvärliga och enträgna att det inte är tillräckligt ens med frihetsberövanden. Brottsoffret kommer i dessa fall att behöva skyddas. För det tredje är det i många fall nödvändigt att erbjuda brottsoffret andra stödåtgärder än skydd. saknas det en särskild bestämmelse om straff för systematise- rad förföljelse. Förföljaren kan dömas för varje gärning som utgör ett brott, men det saknas förutsättningar att betrakta helheten. Därmed saknas det förutsättningar att beakta att beteendet att systematiskt förfölja någon innebär ett omfattande psykiskt lid- ande för den som blir utsatt. Vi anser att det finns starka skäl för att kriminella gärningar betraktas från en annan utgångspunkt om de begås inom ramen för systematisk förföljelse. Vi föreslår därför att ett nytt brott, olaga förföljelse, införs. De olika oönskade beteendena som den systematiska förföljel- sen kan innefatta spänner över ett mycket brett spektrum av akti- viteter. Den nya bestämmelsen bör därför omfatta alla straffvärda förfaranden inom det område den är avsedd att skydda. Vi anser dock inte att det kriminaliserade området som sådant bör utvidgas. Förföljelse som inte bedöms ha nått upp till ett brott bör istället kunna medföra ett beslut om besöksförbud. Enligt den nya bestämmelsen ska den som begår brottsliga gär- ningar enligt 3 kap. 5 §, 4 kap. 4–7 §§, 5 kap. 1 § och 3 §, 6 kap. 10 §, 12 kap. 1 §, 17 kap. 1–2 § och 10 § eller enligt 35 § första stycket lagen (200x:xx) om kontaktförbud eller försök och förberedelse enligt vad som är föreskrivet för varje brott dömas för olaga förföljelse om var och en av gärningarna har utgjort led i en upprepad kränkning av brottsoffrets integritet. Straffet för normalfallet föreslås bli fängelse högst . För grova fall bör straffet vara fängelse lägst och högst . Vid bedömande om en gärning ska betraktas som grov ska särskilt beaktas om det har förekommit våld eller hot om allvarligt våld, om förföljelsen har pågått eller om gärningarna av annan anledning kan anses vara särskilt allvarliga. Ny lag om kontaktförbud uppgick antalet ansökningar om besöksförbud till 10 400. har antalet ansökningar om besöksförbud nästan för- dubblats, eftersom det då inkom 5 700 ansökningar. av ansökningarna om besökförbud beviljades . Brå:s uppföljningar av lagen (1988:688) om besöksförbud pekar på att det finns en stor problematik kring besöksförbuden. Av uppföljningarna framkommer det att den som besöksförbudet ska skydda upplever sig tryggare i och med besöksförbudet. Oron för att utsättas för brott kvarstår dock i många fall. Enligt tillgänglig statistik överträds en tredjedel av besöksför- buden. Brå har kritiserat polis och åklagare för hanteringen av besöksförbud. Bl.a. finns det brister i den informationen som ska lämnas till den som ska skyddas, riskbedömningar verkar sällan bygga på en sammanvägd helhetsbedömning och besöksförbud används sällan för att förebygga nya brott. För att komma till rätta med dessa problem föreslår jag att lagen om besöksförbud ersätts med en ny lag om kontaktförbud. Den nya lagen har en annan struktur än nuvarande lag och är tydligare avseende förutsättningarna för att meddela ett kontaktförbud. Beslut om kontaktförbud ska alltid föregås av en proportionalitets- bedömning. Proportionalitetsbedömningen bör ta hänsyn till de befintliga motstående intressena, dvs. i synnerhet skyddshänsyn och integritetsaspekter. Särskild hänsyn bör tas till faran för att våld eller hot riktas mot skyddspersonen. Möjligheten att utfärda kontaktförbud utan att skyddspersonen redan har utsatts för brott bör utökas för att kontaktförbudet bättre ska kunna utgöra ett komplement till förslaget om en ny straffbestämmelse om olaga förföljelse. Vi menar att genom tydliga krav på proportionalitet kan rättssäkerhetskraven nås även utan att något brott har begåtts, vilket det i praktiken ställs krav på . finns det förutsättningar att göra adekvata bedömningar genom de strukturerade hot- och riskbedömningar som införs inom Polisen. Ett kontaktförbud bör, liksom enligt lagen om besöksförbud, kunna förenas med villkor om förbud för förbudspersonen att vistas inom ett särskilt angivet område. Området bör dock kunna vara större än nu och villkoret ska kallas tillträdesförbud. Tillträ- desförbudets omfattning bör avgöras enligt den allmänna propor- tionalitetsbedömningen. På samma sätt bör ett kontaktförbud, liksom , kunna förenas med villkor om förbud för förbudspersonen att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med skyddspersonen. Förutsätt- ningarna att få meddela villkor avseende gemensam bostad bör dock förenklas. Liksom bör åklagare som huvudregel besluta om ett kon- taktförbud ska utfärdas. Enligt nuvarande bestämmelse ska ett beslut om besöksförbud kunna prövas av tingsrätten, som då ska bestå av en domare och tre nämndemän. Vi anser att tingsrätten ska kunna avgöra frågor om kontaktförbud utan nämnd, eftersom det både skulle undanröja vissa praktiska problem och skulle kunna påskynda handläggningen i domstol. Frågan om kontaktförbud ska även kunna tas upp vid förhandling i brottmål av åklagaren, målsä- ganden eller av rätten på eget initiativ. Straffskalan för kontaktförbud föreslås höjas och maxstraffet bli fängelse. bör ringa överträdelser straffbeläggas. Polisens ansvar vid ärenden om kontaktförbud föreslås tydlig- göras i den nya lagen om kontaktförbud, bl.a. vad gäller uppfölj- ning av utfärdade beslut. Lagen (1988:609) om målsägandebiträde förtydligas med en bestämmelse som innebär att om det finns ett målsägandebiträde förordnat för skyddspersonen hör det till dennes uppgifter att biträda sin klient vid domstolsförhandlingar i ärenden om kon- taktförbud. Uppgifter om kontaktförbud bör gallras ur belastningsregistret senast efter beslutet, dvs. inte som är fallet. Kontaktförbud med elektronisk övervakning har haft i uppdrag av regeringen att genomföra försök med teknisk utrustning för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning. Syftet med uppdraget har varit att ge svar på teknikens möjligheter och begränsningar vid övervakning av kontaktförbud. har det konstaterats att den tekniska utvecklingen inte hade nått så långt att det var möjligt att med bibehållna krav på rättssäkerhet elektroniskt övervaka den som har meddelats kon- taktförbud. Vi bedömer att sådana förutsättningar nu finns samt att de med stor sannolikhet kommer att vara ännu bättre när de even- tuella bestämmelserna om detta kan förväntas träda i kraft. Vi föreslår därför att ett kontaktförbud med tillträdesförbud ska kunna förenas med elektronisk övervakning. Förbudspersonen föreslås kunna övervakas elektroniskt och positionsbestämmas om han eller hon träder in i det område som kontaktförbudet avser. Övervakningen bör ske av polisen som vid en överträdelse har möjlighet att varna skyddspersonen, ingripa mot förbudspersonen och säkra bevis för överträdelsen. Skyddspersonen bör erbjudas att ha egen utrustning som larmar om förbudspersonen överträder kontaktförbudet och kommer i närheten. Beslut om villkor att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning bör fattas av domstol. Åklagaren föreslås dock kunna fatta ett interimistiskt beslut om elektronisk övervakning i avvak- tan på rättens prövning. Om förbudspersonen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet för- hindrar den elektroniska övervakningen bör han eller hon dömas till böter eller fängelse i högst . lever ca 11 500 personer i med någon form av skydd för sina personuppgifter. Antalet ökar med . Det finns fyra olika nivåer för skydd. För det första skydd för personuppgifter i sekretesslagen, t.ex. i 7 kap. 1 a § och 7 kap. 15 §. Enligt 7 kap. 1 a § sekretesslagen kan en myndighet som kän- ner till att en person som är förföljd vägra att lämna ut uppgift om var personen bor. För det andra kan besluta om s.k. sekretessmarkering i folkbokföringsregistret. För det tredje kan medge en person att vid flyttning vara folkbokförd på den gamla adressen, s.k. kvarskrivning. Avslutningsvis och för det fjärde kan en person medges nya fingerade personuppgifter av domstol. Vi anser att det från ett brottsofferperspektiv finns starka skäl för en lagreglering av formerna för sekretessmarkering, som inte är reglerade i författning. Frågan bör behandlas vidare inom ramen för (Fi 2007:11). En lagregl- ering skulle öka förutsättningarna för en mer likformig bedömning i dessa fall. En lagreglering skulle också kunna ge den som har fått ett avslag på sin ansökan om sekretessmarkering och den som har fått ett beslut om att skyddet ska upphöra en möjlighet att överklaga besluten. Gränserna för myndigheternas eventuella utredningsskyldighet i dessa fall borde också kunna definieras i lagen. Vi anser också att det vid beslut om fingerade personuppgifter inte endast bör beaktas om kvarskrivning kan ge ett tillräckligt skydd utan även hotets förväntade tidslängd och andra effekter av kvarskrivning som kan försvåra för den enskilde. Fingerade per- sonuppgifter ska även kunna medges om det med hänsyn till per- sonens behov och personliga förhållanden i övrigt framstår som lämpligare än någon annan åtgärd. undantas fastighetsbeteckningar och beteckningar på tomträtt från det generella sekretesskyddet i 7 kap. 1 a § sekre- tesslagen. Vi anser dock inte att detta undantag behövs eftersom den som har ett berättigat intresse av att få veta vem som äger en viss känd fastighet även utan bestämmelsen har möjlighet att få informationen. Vi anser därför att undantaget bör tas bort. Kommunala skyddshandläggare för brottsoffer har kommunen en omfattande skyldighet att hjälpa brottsoffer. Enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, hör det till socialnämndens uppgifter att verka för att den som har utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Ofta saknas det samordning inom kommunen och mellan kommunen och andra myndigheter. Insatser görs då inte sällan planlöst och det i då brottsoffret är som allra mest sårbar. Han eller hon är dessutom ofta i behov av att ha kontakter med ett