sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Många av dagens uppgifter har naturliga kopplingar till varandra och det uppstår olika slag av synergieffekter genom att uppgifterna har samma huvudman. Samhällsutvecklingen bidrar kontinuerligt till att medborgarnas behov förändras och att nya problem behöver lösas. De nya behoven leder i sin tur till att det offentliga åtagandet förändras och inte sällan utvidgas. Ofta finns det starka kopplingar mellan nya uppgifter, som det är naturligt att den offentliga sek- torn engagerar sig i, och de uppgifter som redan ligger på kommu- nerna. Det råder ingen tvekan om att kommuner, med sin närhet till medborgarna och förmåga till lokal anpassning är naturliga huvudmän för nya uppgifter. Det är dock på sin plats att något reflektera över hur brett det kommunala uppdraget kan tän- kas få bli. Det torde finnas en gräns för hur många uppgifter, ibland klart artskilda, som kan hysas inom samma organisation. Det posi- tiva med att ha många olika uppgifter samlade hos en huvudman är att det går att skapa effektiv samordning mellan olika verksamhe- ter. Man kan se till helhetslösningar för invånare. De kopplingar som finns mellan främst olika individuella välfärdstjänster blir allra tydligast när man anlägger ett medborgarperspektiv. Å andra sidan kan man inte bortse från de problem som uppstår i en organisation med många och olikartade uppgifter. Den interna styrningen blir Uppgifter med olika karaktär styrs inte bara på olika sätt från den nationella nivån utan kräver också helt olika uppfölj- nings- och styrmetoder inom kommunen. är lednings- uppdraget, såväl det politiska som det tjänstemannamässiga, i en kommun komplicerat. En jämförelse mellan hur staten ser på kommunernas förutsättningar att klara ett alltmer diversifierat uppdrag och den egna statliga förvaltningspolitiken är intressant. I den statliga förvaltningspolitiken eftersträvas renodling och specia- lisering. den pågående renodlingen är ägnad att ge goda effekter för samhäl- let i stort med mer effektiva organisationer som är väl skickade för klart definierade uppgifter.F1F Statens syn på hur den kommunala uppgiftskatalogen bör utformas förefaller mindre genomtänkt. Man kan fråga sig om det är rimligt att det finns två så helt olika utgångspunkter i organisationstän- kandet för olika delar av den offentliga sektorn? Ett exempel på en reform som förde nya upp- gifter till kommunerna är psykiatrireformen. De uppgifter som då tillkom är både ekonomiskt tunga och kräver speciell kompetens. Kopplat till uppgifterna finns ett stort behov av samverkan med andra aktörer såsom hälso- och sjukvården och kriminalvården. Det kan ifrågasättas om syftet med reformen har uppnåtts. Det finns sannolikt ett flertal skäl till att så inte är fallet. Det är inte uteslutet att såväl kommunstrukturen som det faktum att kommu- nerna redan innan den ändrade ansvarsfördelningen hade stora och sammansatta uppdrag kan ha bidragit till att en uppgift ytterligare, helt enkelt blev en uppgift för mycket. Dessutom handlade det i detta fall om en mycket komplicerad verksamhet. I ett tidigare material till kommittén, med utgångspunkt i med- borgare som har behov av stöd från flera sektorer, har sekretariatet beskrivit hur kommunerna successivt och utan att det har utgått från en nationellt uttalad strategi har kommit att bli engagerade i ett för dem nytt politikområde, arbetsmarknadspolitik. Vi konsta- terade att det kan finnas skäl som talar för att uppgiften inte lämpar sig för den kommunala nivån. Med tanke på det redan mycket mångfasetterade kommunala uppdraget är det knappast rimligt att tänka sig ansvarsförändringar i denna storleksordning . Det är snarare så att en diskus- 1 Regeringens proposition 2002/03:132 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. sion borde inledas kring en viss renodling av den framtida kommu- nala uppgiftskatalogen. Om kommunerna framöver ska kunna klara att ta ansvaret för de allt mer komplicerade välfärdstjänsterna och nya uppgifter som hör nära samman med dessa behövs en koncent- ration. Dagens kommunstruktur, det vill säga relativt många små kommuner vilka kan förväntas bli allt fler, talar också emot att kommuner framöver ska kunna vara mottagare av nya och eventu- ellt delvis artskilda uppgifter. Under kommitténs hittillsvarande arbete har i olika sammanhang frågan om att ändra huvudmannaskap för vissa uppgifter kommit upp. Dessa uppgiftsområden redovisas i följande avsnitt. Ansvar för vården av individer med tunga missbruksproblem åvilar såväl kommuner som landsting.F2F Vården har kommit att bli alltmer medicinskt betingad. Personer med tungt missbruk har inte sällan en dubbeldiagnos, det vill säga vid sidan av missbruket har de också en psykisk sjukdom. Det finns ett samarbete mellan den medicinska vården som tillhandahålls av landstingens hälso- och sjukvård och den mer socialt betingade vård som kommunerna sva- rar för. Men var framförallt den ekonomiska ansvarsfördelningen går är oklart och praxis varierar mellan de olika landstingen. Det förekommer att kommuner betalar för till exempel metadonbehandling för narkotikamissbrukare. Det finns skäl som talar för att de rena vårdinsatserna för missbrukare knyts närmare till hälso- och sjukvården varför en överflyttning av ansvaret till landstingen kan vara aktuellt. Detta vägval aktualiseras även i sek- retariatsrapporten om hälso- och sjukvården.F3F Argumentation kan också lyftas utifrån kommunstorlek. De mindre kommunerna, vilkas antal kan antas öka, har ofta så knappa resurser att det inte är möjligt att bygga upp den kompetens som behövs för en effektiv missbrukarvård. Den senaste statliga utred- ningen om missbrukarvård, SOU 2005:82 Personer med tungt miss- 2Även staten har ett ansvar för vården (missbrukarvården och tvångsvård enligt LVM). 3SOU 2007:12 Hälso- och sjukvården. bruk, visar att små kommuner av naturliga skäl saknar specialise- rade enheter för missbrukarvård. Likaså anges resursbristen inom missbrukarvården vara större bland de mindre kommunerna. Dess- utom torde missbruksvård i de små kommunerna normalt vara re- lativt sett mindre frekvent än i större vilket också utgör ett hinder för att skapa och behålla en djup kompetens. Prevalensstatistik vi- sar att norra ligger under eller i paritet med rikssnittet, me- dan län som ligger över när det gäller tungt missbruk hos befolkningen.F4F En annan tänkbar huvudmannaskapsförändring rör den kommu- nala äldreomsorgen och äldrevården samt hälso- och sjukvård. I sekretariatsrapporten och sjukvården aktualise- ras frågan om kommunaliserad primärvård.F5F Ett stort antal av kom- munerna torde vara väl små för att kunna ta över primärvården. I många landsting är dessutom en utveckling mot närsjukvård på gång. Närsjukvård definieras på lite olika sätt men innebär alltid att det ingår fler medicinska kompetenser än i primärvård. Ändrat hu- vudmannaskap för närsjukvård skulle därför innebära än större problem, det är tänkbart att det skulle röra sig om av all hälso- och sjukvård som i så fall skulle kommunaliseras. Be- hovet av interkommunalt samarbete är uppenbart och det kan upp- stå behov av ökad styrning. Oavsett om kommunerna skulle ta över primärvård eller närsjukvård uppstår ett helt nytt gränssnitt i svensk hälso- och sjukvård vars konsekvenser inte är kända. För att komma till rätta med bristen på läkartillgång och brist på kontinuitet i sjukvården bör även förslag aktualiseras.F6F Detta förslag innebär bland annat att landstingen ge- nom avtal förpliktigas att leverera läkartimmar till personer som får vård i den kommunala hälso- och sjukvården. Hemsjukvården före- slås kommunaliseras och en särskild samordnare föreslås utses för patienterna som vårdas inom kommunens hälso- och sjukvård. Dessa förslag kan kommittén välja att föra vidare. 4 SOU 2005:82 Personer med tungt missbruk – stimulans till bättre vård och behandling. Siffrorna är skattade utifrån statistik om sluten sjukhusvård på grund av missbruk. 5SOU 2007:12 Hälso- och sjukvården. 6SOU 2004:68 Sammanhållen hemvård. Utifrån diskussioner inom utredningsområdet regional utveckling och regional samhällsorganisation har den kommunala räddnings- tjänsten aktualiserats som ett tänkbart område för huvudmanna- skifte. En analys av behov av och förutsättningar för ett regionalt ansvar för räddningstjänsten finns i sekretariatsrapporten utveckling och regional samhällsorganisation.F7F Vid diskussioner inom utredningsområdet regional utveckling och regional samhällsorganisation har frågan om gymnasieskolan lyfts. I den fördjupade belysningen av vägvalen finns en analys av de olika aspekterna som kan läggas på gymnasieskolan. Där konstateras att ett naturligt planeringsområde för gymnasieutbildning ofta är ar- betsmarknadsregionen. Det finns skäl som kan tala för någon form av regionalt planeringsansvar men också sådana som talar emot. Om kommuner antas ha driftansvar för själva utbildningen men ett planeringsansvar skulle läggas på landstingen uppstår frågan om kommuner och landsting är likställda (se vidare avsnitt 7). 7 SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation. 5 De små kommunerna I tilläggsdirektiven till kommittén finns ett antal frågeställningar som särskilt gäller de befolkningsmässigt mindre primärkommu- nerna. I detta kapitel görs en beskrivning av de mindre kommuner- nas situation i ett längre perspektiv och en analys utifrån de speci- fika frågeställningarna i direktiven. 5.1Vilka får problem, vilka är problemen? En särskild rapport till kommittén De små kommunernas situation och har för kommitténs räkning analyserats genom ett mellan Kommuner och Landsting och gemensamt projekt. Till att börja med läggs i rapportenF1F fast att det inte är möjligt att diskutera små kommuner som en enhetlig grupp. Det finns ett antal förutsättningar som är mycket olika. Sådant som om en kommun har ett vikande eller ett ökande befolkningsunderlag, hur befolkningsstrukturen ser ut, om den är glest eller tätt befolkad och i vilken del av den ligger och om den ligger långt ifrån eller nära en större stad spelar stor roll. I analysen har mot denna bakgrund de små kommunerna delats upp i fem olika grupper. De kommuner som i detta sammanhang har definierats som små är så- dana som har 10 000 eller färre invånare. Det finns 75 kommuner med denna storlek. Knappt hälften av samtliga kom- muner har minskat sin befolkning . Inom ramen för analysarbetet har en befolkningsframskrivning på nivå genomförts. Enligt denna är det inte osannolikt att ytterligare ett antal kommuner kommer att minska sin befolkning så att antalet invånare blir under 10 000. Man räknar med att ytter- 1 , B. och , L. (skriftserie 2006) Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar. ligare 40 kommuner kommer att ha nått denna storlek 2030. Dess- utom visar analysen att de allra minsta kommunerna, de med under 5 000 invånare också kan bli fler, de är 13 och beräknas 2030 vara 30. Rapporten redovisar utifrån ett antal olika analysområden fakta kring hur förutsättningarna ser ut och hur dessa kan förväntas se ut framöver. Kommunernas kostnader för olika verksamheter, deras resultat och deras tillgångar och skulder redovisas. Vidare går man igenom olika variabler som har att göra med personalförsörj- ningen och . En längre genomgång finns av hur det mellankommunala intäkts- och kostnadsutjämningssystemet är uppbyggt och vilka effekter detta får i allmänhet och för små kommuner i synnerhet. I rapporten visas att kommuner med färre än 5 000 invånare har påtagligt högre kostnader än de flesta andra kommuner. konstaterar man att för flertalet kommuner med liten folkmängd i de mer tättbefolkade delarna av landet är kostnaderna inte högre än för övriga kommuner. Personalförsörjning bedöms vara ett problem för de små kom- munerna. Få anställda gör att man inte kan klara av den specialise- ring som krävs. Personalbehovet kommer att minska, men minskar inte i samma takt som befolkningen krymper. Detta beror på be- folkningsstrukturen, andelen äldre ökar på många håll påtagligt. Inlandskommunerna kommer av förklarliga skäl att få de största rekryteringsproblemen. Rapporten mynnar ut i ett antal slutsatser varav en grund- läggande är att det inte är möjligt att dra några generella slutsatser kring små kommuner och deras problem. Förutsättningarna skiljer sig väsentligen åt mellan en kommun i inland, en i Stor- och en liten kommun i . De små kommunerna som finns i en vikande marknad har haft stöd av såväl tillskott från utjämningssystemet som från andra särskilda statliga satsningar. Man konstaterar att påfrestningarna på utjäm- ningssystemet kommer att öka. Vidare beskrivs att ekonomiska risker i form av till exempel pensionsskulder är påtagliga för vissa av de små kommunerna. Även enstaka höga kostnader inom handi- kappomsorgen eller för barn med särskilda behov slår hårt i de små kommunerna. Avslutningsvis konstaterar man i rapporten att det finns vissa in- citament för att skapa färre och större kommuner men att det inte kan betraktas som en generell lösning på alla problem eller för alla kommuner med problem. Andra iakttagelser om små kommuner Olika utvärderings- och uppföljningsrapporter från centrala sek- torsmyndigheter såsom till exempel och , har mer sällan kommunstorlek som indelningsgrund. Det finns dock indikationer från dessa myndigheter som tyder på att små kommuner kan ha vissa typer av problem. Skillnaderna mellan kommuner när det gäller utbud, kvalitet och rättssäkerhet inom socialtjänstområdet är stora. Förklaringen står dock generellt sett inte att finna i kommunstorlek. I rapporten divid- och familjeomsorg 2002 från finns ett särskilt avsnitt om glesbygdskommuner. Rapporten bygger på iakttagelser från och . I rapporten konstaterar man att finns det ingen sökande till en vakant anställning som soci- alsekreterare och att en del kommuner har haft otillsatta befatt- ningar . I sådana situationer uppstår det problem med att upprätthålla kunskaper. Existerande samverkan med andra aktö- rer riskerar att gå förlorad och tar att bygga upp igen. Fortbildning och kompetensutveckling blir allt viktigare inom so- cialtjänsten. De studerade kommunerna har svårt att sätta av nöd- vändiga ekonomiska resurser för kompetensutveckling och det fattas också ofta kompetensutvecklingsplaner. Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att detta leder till svårigheter med att upp- rätthålla nödvändig rättssäkerhet. När det gäller socialtjänstområdet kan man, liksom för flera andra kommunala verksamheter, konstatera att det finns andra faktorer än få invånare som spelar roll, gleshet in- eller utflyttning liksom var i landet kommunen ligger har betydelse. Trots detta har sekretariatet under utredningsarbetet genom kontakter med bland annat gjort några observationer som mer generellt avser kommuner med få invånare. Det lilla antalet invånare leder mer eller mindre automatiskt till att man också har få anställda inom den centralt placerade delen av . I 45 av landets kommuner finns det sex eller färre månadsavlönade socialsekrete- rare. Knappt hälften av kommunerna ligger i Norrlandslänen. grund av samhällsutvecklingen har uppgifter kom- mit att bli alltmer komplexa, och de olika ingående verksamheterna är delvis mycket artskilda. Det finns ett komplicerat regelsystem. Detta medför att det kan vara svårt för kommunerna med få social- sekreterare att ha tillräcklig specialistkompetens och att klara av att ta emot nya kunskaper eller reformer. Ofta försöker man lösa så- dana problem genom att samverka med andra. Men man kan kon- statera att redan den samverkan som är påbjuden, till exempel med hälso- och sjukvården, arbetsförmedlingen eller försäkrings- kassan, tar proportionellt sett mycket tid i anspråk för den lilla or- ganisationen. Det finns några exempel på konkreta problem. Unga brottslingar kan antingen dömas till så kallad ungdomstjänst eller till sluten ungdomsvård. Mindre kommuner tycks ha svårare än andra att ar- rangera ungdomstjänst. Domstolarna tar i sina beslut hänsyn till vilka möjligheter hemkommunen har att ordna ungdomstjänst. Det finns således en risk för att unga brottslingar från mindre kommu- ner oftare än andra döms till sluten ungdomsvård. Ett annat område där det finns problem är missbru- karvården. Individer med missbruksproblem har mycket ofta också psykiska problem. För omhändertagande och vård av individer med sådan så kallad samsjuklighet, missbruk och psykisk störning krävs det insatser från både och sjukvården. Många mindre kommuner, inte minst i glesbygd har svårt att erbjuda kvalificerad vård. Den enskilda kommunen klarar inte den nödvändiga specialiseringen. Det finns inom missbrukarvården uppenbara lik- värdighetsproblem. Eftersom det vare sig är praktiskt eller ekonomiskt möjligt för de små kommunerna att organisera olika slag av verksamhet för en viss målgrupp innebär det individer med helt olika behov blir hän- visade till exempelvis samma form av daglig verksamhet. Å andra sidan är det uppenbart att de små kommunerna, särskilt de glest befolkade, är framgångsrika i att finna okonventionella lösningar på komplicerade problem. Befintliga regler, vilka i sin tur ligger till grund för tillsynen, är ofta inriktade på någon form av standardlös- ning, eller uttryckta i organisationstermer. Detta hämmar nämnda kommuners möjlighet att behålla och vidareutveckla de kreativa lösningarna för att ge individer stöd. Man bör också ställa frågan om litenhet kan tänkas vara ett pro- blem utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Små kommuner bedömer ibland att man inte har behov av att genomföra anbefallna kart- läggningar av olika behovsgrupper. De menar att man väl känner till alla sina invånare ändå, men det visar sig inte alltid var fallet. Att många individer känner varandra och har olika typer av relationer kan i sig leda till en bristande objektivitet i beslutsfattandet. I den danska debatten kring kommunindelningsreformen fanns denna typ av resonemang med som ett argument för större kommuner. Ett av de små kommunernas problem är uppgiftsinsamlingen från statens sida. I förhållande till den mycket lilla administrationen kan den bli betungande inte minst som de olika sektorsmyndighe- terna tenderar att var och en bygga upp omfattande datainsamlings- system. Vissa av de uppgifter som efterfrågas upplevs som mycket tidskrävande och det finns då en påtaglig men naturlig risk för att uppskattningar förmedlas snarare än faktiska data. Kvaliteten i uppföljningarnas grunddata kan därmed riskeras. Det finns tecken på att kommunerna har svårigheter att få sina invånare att ta på sig förtroendeuppdrag. Inte minst gäller det de små kommunerna. I några av de små kommunerna upplevs speciellt kraven på fullmäktigeförsamlingarnas storlek som ett pro- blem. Motiven till bestämmelserna om fullmäktiges storlek hänger ihop med de tidigare kommunsammanläggningarna. Tanken var då att det skulle kunna finnas tillräckligt med platser för representa- tion från alla de kommundelar som varit egna kommuner. är ett exempel på att fullmäktigestorleken upplevs som ett problem. Kommunen har hos regeringen begärt dispens från det lägsta antal ledamöter i fullmäktige som kommunallagen tillåter, 31. Dispens beviljades inte, i kommunallagen finns inte någon regel som tillåter dispensförfarande. Det kan noteras att det högsta antalet tillåtna ledamöter i Danska kommuners fullmäktige är just 31, dessutom är fullmäktige och kommunstyrelse i ett och samma organ. Antalet lokala partier i har ökat och det finns nu cirka 150 sådana partier.F2F I närmare hälften av kommunerna finns det förtroendevalda från lokala partier. I de minsta kommunerna är antalet röster som behövs för en plats i kommunfullmäktige relativt litet (kan vara till exempel 275 röster). Detta innebär att spärren för de små partierna är låg. 2 Siffran avser situationen 2002. Sekretariatet kan konstatera att diskussioner i kommuner och kommuner emellan om kommunsammanläggningar har intensifierats. Ett färskt exempel är den diskussion som inletts mellan (7 500 invånare), (3 300 invånare) och (3 150 invånare) Intressant att notera är att kom- mun delades i och . Det var den första del- ningen efter att indelningsreformen hade genomförts . gör i sin avhandling om sammanläggning och del- ning av kommuner en analys av några aspekter på invånares upple- velse av demokrati.F3F Demokrati mäts i avhandlingen i termer av ge- menskap, demokratisk legitimitet och politiskt deltagande. hade som hypotes att tvångssammanläggning har negativ effekt på den kommunala demokratin och att den negativa effekten förvän- tas vara särskilt stor i de fall då protest har förekommit. slutsats är dock att det sammantaget knappast finns något som talar för att tvångssammanläggning av kommuner har negativ effekt på den kommunala demokratin, åtminstone inte i ett längre tidsper- spektiv. När undersökningen genomfördes, efter kom- munblocksreformen, fungerar kommungemenskapen, den demo- kratiska legitimiteten och det politiska deltagandet inte nämnvärt annorlunda i kommuner som lagts samman under tvång än i kom- muner som gått samman frivilligt eller aldrig lagts samman. De demokratiska förtjänsterna hos mindre kommuner i förhål- lande till större förs fram både i diskussioner om att behålla dagens kommunstruktur och i samband med att frågor om delning upp- står. Att lägga en avgörande vikt vid demokratiaspekten när man diskuterar de små kommunerna och framtiden kan dock vara pro- blematiskt. Det skulle kunna tolkas som ett indirekt konstaterande av att demokratin i de större kommunerna har brister. Ett av de små kommunernas redovisade problem är brist på in- vånare som önskar ta på sig förtroendeuppdrag. Mot denna bak- grund kan kommittén välja att låta sekretariatet vidareutveckla tan- kegångar både angående det lagstadgade antalet ledamöter i kom- munfullmäktige och tankar om rätten för kommunerna att mer fritt än utveckla sin politiska organisation och sina demokra- tiska former. 3 , P. (2003) Kommundelning och demokrati, . 5.2Vad är lösningen på småkommunfrågan? I takt med byggandet av välfärdsstaten och den offentliga sektorns expansion, som till stor del kom att äga rum i kommunerna, fram- stod de många små kommunerna års indelning som allt- mer otidsenliga. Mot denna bakgrund tillsattes Kommun- indelningskommitté.F4F Uppgiften var att diskutera lösningar på småkommunproblemet. Kommittén lade fram fyra olika förslag på lösningar. Överflyttning av primärkommunala uppgifter till stat eller landsting, ökade ekonomiska bidrag från stat eller landsting till primärkommunal verksamhet, ökad interkommunal samverkan och kommunsammanläggningar. Kommittén förordade kommunsammanläggningar. Motivet var den kommunala självstyrelsen, vilken enligt kommittén skulle urholkas om det fanns ett stort beroende av samarbete med andra kommuner eller av bidrag från staten. Det handlade således om att värna självständigheten gentemot varandra och gentemot staten. Det fanns olika principer för indel- ningsförslaget. En var att man skulle sträva efter en naturlig samhö- righet, en annan var ett minsta antal invånare i de nya kommun- bildningarna. Relativt snart konstaterades att reformen inte varit tillräckligt omfattande och en ny kommitté, Indelningssakkunniga, tillsattes. I denna kommittés betänkande fanns två principer.F5F Den ena var att utifrån den så kallade centralortsteorin föra samman områden som hörde ihop bebyggelsemässigt, arbetskraftsmässigt och i trafikmässiga avseenden. Den andra principen var att ingen kommun skulle ha färre än 8 000 invånare. Denna storlek skulle innebära att de nya kommunerna skulle bli tillräckligt bärkraftiga och effektiva för de då aktuella uppgifterna. Även finns det olika teoretiskt tänkbara sätt att mildra de små kommunernas kommande problem. De kan bli större genom kommunsammanläggningar, samarbetet kommuner emellan kan intensifieras eller de skulle kunna avlastas några av dagens uppgifter som en annan offentlig aktör tar ansvaret för.