sou · GWB342 · 2008-04-28 00:00:00 — Eftersom bestämmelserna berör bl.a. kommunernas möjligheter att efter bemyndigande meddela före- skrifter kan bestämmelsernas placering naturligtvis ifrågasättas från systematiska utgångspunkter. Vi har dock ansett att denna avvi- kelse får godtas. Alternativet hade varit att de berörda reglerna fått delas upp på två paragrafer, vilket knappast hade medfört att reg- leringen blivit mer lättillgänglig. I 21 § andra stycket (nuvarande 13 §) har en mindre justering gjorts för att förtydliga att regeringens restkompetens liksom är begränsad endast såvitt avser den kommunala beskattningen som sådan. Regeringen ska alltså kunna meddela också andra föreskrifter än verkställighetsföreskrifter beträffande exempelvis inbetalning av trängselskatt i den mån föreskrifterna inte faller inom lagområdet. Nuvarande 8 kap. 11 § RF (19 § i minimodellen) anger att om den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne därvid kan medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela bestämmelser (subdelegation). Lagrådet har uttalat att bestäm- melsen innebär att subdelegation bara är tillåten i samband med ett bemyndigande till regeringen, se vidare avsnitt 7.6. Enligt Lagrådet krävs det alltså ett nytt bemyndigande i en lag om lagen ändras och nya föreskrifter ska kunna meddelas på lägre nivå än förordningar Regeringens uppfattning i frågan, vilken numera har godtagits av i flera lagstiftningsärenden, är att en äldre delegationsbestämmelse kan grunda rätt för regeringen att subdelegera föreskriftsrätt till förvaltningsmyndigheter och kom- muner även i ett senare skede. Denna uppfattning får därför anses vara gällande rätt på området. Det är önskvärt att RF tydligt speglar rättsläget. Minimodellen innehåller därför en lösning där ordet därvid tas bort för att markera den rådande konstitutionella ord- ningen. I mellanmodellen finns ett förslag till lösning för hur reg- leringen skulle kunna se ut om man i stället vill lagfästa den ord- ning som Lagrådet förespråkat. Under en avslutande avsnitt med rubriken rörande myndigheter återfinns motsvarigheter till bestämmelserna i nuvarande 14 § andra och tredje styckena. I 8 kap. 7 § RF finns regler om delegation till regeringen av före- skriftsrätt på det offentligrättsliga området. Jämte vissa andra bestämmelser i anger paragrafen gränserna för det fakultativa lagområdet. I olika sammanhang har det framhållits att bestäm- melserna i 8 kap. 7 § RF är alltför detaljerade och inte heller helt tydliga. Det är också så att bestämmelserna delvis täcker varandra. Det kan vidare noteras att 8 kap. 7 § RF ändrats därför att delegationsmöjligheterna varit otillräckliga (se vidare under avsnitt 7.3). För att råda bot på dessa förhållanden kan man tänka sig att förändra regleringen av det fakultativa lagområdet genom att 8 kap. 7 § RF görs mindre detaljerad. En lösning kan då vara att i stället för att som , genom en positiv uppräkning ange på vilka områden föreskriftsrätten kan delegeras, genom en negativ uppräkning ange inom vilka ämnesområden delegering inte får ske. Till de offentligrättsliga ämnesområden där delegation liksom inte bör vara tillåten hör i första hand skatter. På skatteområdet bör dock liksom föreskriftsrätten beträffande införseltullar kunna delegeras. I enlighet med vad som föreslås i minimodellen bör vidare föreskrifter om trängselskatt m.m. kunna delegeras. Till det område där delegation bör vara utesluten bör vidare hänföras föreskrifter om brott och rättsverkan därav. om bötesstraff bör dock liksom nu kunna delegeras och blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan bör inte heller Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten Delegation bör inte heller kunna ske beträffande föreskrifter på det exekutionsrättsliga området som bl.a. omfattar både utsökning och konkurs. De angivna undantagen från möjlig- heten till delegation motsvarar i huvudsak de områden som är undantagna då de anses vara av sådan betydelse för den enskilde att ensam bör ha föreskriftsrätt på dessa områden. Till skillnad mot dagens läge innebär förslaget att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte RF uttryckligen förbjuder det. Gränsdragningen i 8 kap. RF mellan civilrätt och offentlig rätt behålls dock intakt och någon utökad rätt till delegation inom det civilrättsliga området ges inte. Efter- som 8 kap. 7 § RF medger att regeringen efter bemyndi- gande får meddela offentligrättsliga föreskrifter i en mängd ämnen innebär förslaget inte några större förändringar av fördelningen av normgivningsmakt mellan och regeringen. Vad man vinner är att det blir lättare för en läsare att avgöra vad som gäller beträf- fande regeringens möjligheter att meddela föreskrifter. Vidare förenklas lagstiftningsarbetet. Detta gäller särskilt det arbete inom och i Lagrådet som behöver läggas ned på att utreda under vilken punkt i 8 kap. 7 § RF som ett önskat bemyndigande kan hänföras. Den skisserade lösningen får konsekvenser också i förhållande till kommunerna. Enligt 8 kap. 5 § RF ska grunderna för ändringar i kommunindelningen och för den kommunala beskattningen anges i lag. Detsamma gäller grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer. Också föreskrifter om kommunernas befogen- heter i övrigt och om deras skyldigheter ska ha lagform. Till den sistnämnda kategorin hör främst föreskrifter om kommunernas all- männa kompetens. Sådana föreskrifter har tagits in i kommunal- lagen (1991:900). På de ämnesområden som anges i 8 kap. 7 § RF kan dock regeringen utan hinder av vad som sägs i 5 § bemyndigas att meddela föreskrifter om kommunernas uppgifter. Dessa möjlig- heter till delegation avser främst kommunernas befogenheter och skyldigheter när det gäller tillämpningen av offentligrättsliga före- skrifter som är betungande för den enskilde och som regleras i 8 kap. 3 § RF. Den nuvarande ordningen innebär bl.a. att reger- ingen kan få rätt att meddela föreskrifter om kommunernas upp- gifter beträffande exempelvis miljöskydd och byggnadsväsende. 8 kap. 7 § RF går emellertid ett steg längre. Även uppgifter och skyldigheter beträffande sådana ämnesområden där föreskrifterna kan anses gynnande för den enskilde och därför i princip kan höra till regeringens restkompetens faller inom ramen för de nuvarande delegationsmöjligheterna. Som ett exempel kan anges kommuner- nas uppgifter beträffande skola och undervisning. Det bör vidare framhållas att regeringen med stöd av restkompetensen enligt 8 kap. 13 § RF kan meddela föreskrifter om bl.a. kom- munala institutioner. Skälet härtill är att det endast är grunderna för bl.a. kommunernas organisation och verksamhetsformer som kräver lagform och detaljföreskrifter kan då meddelas av reger- ingen. Sådana föreskrifter har meddelats beträffande den kom- munala organisationen inom trots att i sig innebär skyldigheter för kommunerna och därför hör till det obligatoriska lagområdet. Om man vill slopa den detaljreglering som finns i 8 kap. 7 § RF är det ofrånkomligt att det får vissa återverkningar beträffande möjligheter att till regeringen delegera föreskriftsrätt som berör kommunernas verksamhet. Att uppställa särskilda begränsningar av delegationsmöjligheterna låter sig knappast göras utan att detaljregleringen bibehålls. Dock bör föreskriftsrätt beträf- fande den kommunala beskattningen och kommunindelningen kunna undantas. Man måste vidare ställa sig frågan hur genom- gripande förändringen verkligen blir i förhållande till nuläget. Som redan sagts ger 8 kap. 7 § RF vidsträckta möjligheter till delegation när det gäller kommunernas specialreglerade verksam- heter. Härtill kommer att även regeringens restkompetens medger att regeringen får meddela föreskrifter beträffande kommunernas organisation och verksamhetsformer. En viss utökning av delega- tionsmöjligheterna på det kommunala området innebär dock den skisserade lösningen. Den konsekvensen får kanske accepteras med hänsyn till att ändå behåller sin normgivningskompetens beträffande kommunerna. Det får förutsättas att vid bemyndiganden till regeringen tar hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen. Den föreslagna regleringen av föreskriftsrätten på det offentlig- rättsliga området kan inte ses isolerad från den normkontroll som utövas av Lagrådet. I åtskilliga lagstiftningsärenden har Lagrådet funnit anledning att ifrågasätta huruvida ett visst bemyndigande till regeringen varit förenligt med bestämmelserna i 8 kap. 7 § RF. Det är givet att denna normkontroll påverkas av en förändrad reglering beträffande möjligheterna för att överlåta sin norm- givningskompetens till regeringen. Också den normkontroll som kan ske enligt 11 kap. 14 § RF påverkas, även om det såvitt kunnat Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten utrönas inte hitintills inträffat att en domstol funnit att ett bemyn- digande stridit mot RF och att den regeringsförfattning som grun- dats på bemyndigandet därför inte har kunnat tillämpas. Det kan naturligtvis diskuteras huruvida förutsättningarna för normkontroll mot bör förändras men den frågan får övervägas närmare i samband med ställningstagandena till de förslag som lagts fram av expertgruppen för olika former av norm- kontroll. Det bör framhållas att ändrade möjligheter för regeringen att efter delegation från meddela föreskrifter inte i sig med- för att regeringen får överlåta sin normgivningskompetens till för- valtningsmyndigheter och kommuner. För att subdelegation ska vara tillåten bör liksom nu krävas medgivande från . En annan sak är att subdelegation kan komma att ske på något fler ämnesområden men den konsekvensen kan knappast undvikas om inte 8 kap. RF ska tyngas av detaljerade föreskrifter om när sub- delegation ska vara tillåten. Även i mellanmodellen har 8 kap. RF försetts med under- rubriker. Dessa överensstämmer med dem som tagits in i mini- modellen. På samma vis som minimodellen inleds mellanmodellen med ett avsnitt under rubriken grundlag och riksdags- ordningen m.m. De bestämmelser som samlats under den rubriken är med ett undantag desamma som i minimodellen. Undantaget avser en ny paragraf som innehåller en motsvarighet till de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. RF om ett särskilt för- farande vid lagstiftning om inskränkningar i fri- och rättigheterna. Dessa regler innebär att ett förslag till lag med sådana föreskrifter under vissa förutsättningar ska vila innan det kan antas av . Förslaget kan dock antas med en särskilt kvali- ficerad majoritet av de röstande. Denna reglering skiljer sig från övriga bestämmelser i 2 kap. RF och har systematiskt mer samband med de bestämmelser som anger hur grundlag och vissa andra lagar ska stiftas. En fördel som också uppnås om förfarandereglerna flyttas till en ny paragraf i 8 kap. RF är att 2 kap. RF blir något mer renodlat. Avsnittet i 8 kap. RF om stiftande av grundlag m.m. kan liksom i minimodellen följas av avsnitt med rubrikerna Lagrådet och Om utfärdande och kungörande av lagar och förordningar. Liksom i minimodellen har under rubriken rörande enskilda och förhållandet mellan enskilda och det allmänna samlats de regler som återfinns i 8 kap. 1–3 §§ RF, dvs. 2 kap. RF, bestämmelsen om föreskrifter som rör enskildas person- liga ställning och enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden inbördes samt bestämmelsen om betungande offentlig- rättslig reglering. Liksom i minimodellen har bestämmelsen om civilrättsliga föreskrifter förenklats något och bestämmelsen rörande föreskrifter om trossamfund och har förts in i anslutning till bestämmelsen om civilrättsliga föreskrifter. Bestämmelsen att lag om trossamfund och stiftas på samma sätt som riksdagsordningen kan som redan nämnts föras in i anslutning till regeln om stiftande av riksdagsordningen. I systematiskt hänseende kan vidare föreskrifter beträffande kommuner samlas under en särskild rubrik, Föreskrifter rörande kommuner. Där bör återfinnas en motsvarighet till nuvarande 8 kap. 5 § RF. Hit kan också föras den nuvarande bestämmelsen som medger att en kommun bemyndigas meddela föreskrifter om avgifter av tvångskaraktär samt den föreslagna bestämmelsen som innebär att kommunerna ska kunna få besluta om skatt för reg- lering av trafikförhållanden i kommunen. I materiellt hänseende överensstämmer den sistnämna bestämmelsen med den som tagits in i minimodellen. En skillnad är dock att det inte uttryckligen anges att delegation också kan ske till regeringen. Det följer emellertid av det nedan behandlade förslaget till en ny bestämmelse i 15 § att sådan delegation kan ske. Den bestämmelsen medger också såsom fallet är nu att föreskriftsrätt beträffande avgifter av tvångskaraktär delegeras till regeringen. I mellanmodellen har inte tagits in ett särskilt avsnitt om andra föreskrifter som kräver lagform. Om mellanmodellen godtas och det där bör framgå att 8 kap. inte innehåller en uttömmande reg- lering av vilka föreskrifter som måste ges i lag kan minimodellens avsnitt enkelt tas in i mellanmodellen. Liksom i minimodellen kan i ett särskilt avsnitt samlas de regler som rör regeringens rätt att meddela föreskrifter. Den huvud- sakliga förändringen på detta område återfinns i en ny 15 §. Bestämmelsens första stycke behandlar möjligheten till delegation av föreskrifter om tystnadsplikt och några andra ämnen som regleras i 2 kap. 12 § RF och 8 kap. 7 § RF. Några sakliga ändringar i förhållande till nuvarande ordning innebär inte den bestämmelsen. Däremot medför paragrafens andra stycke en förändrad reglering av rätt att delegera normgivningskompetens. Bakgrunden till denna förändring har angivits ovan. Istället för en uppräkning av områden inom vilka delegering får ske har en uppräkning gjorts av Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten de områden inom vilka delegering inte får ske. Presumtionen blir alltså den omvända mot vad som gäller . Om inte annat stadgas i 15 § andra stycket är delegation till regeringen tillåten inom de områden som regleras i 13 och 14 §§ (nuvarande 3 och 5 §§). Att delegationsmöjligheten endast avser dessa områden får anses framgå genom att bestämmelsen i 15 § andra stycket hänvisar till de sistnämnda paragraferna. Den i minimodellen föreslagna kodifieringen av gällande praxis beträffande regeringens rätt att besluta om ikraftträdande m.m. av föreskrifter och lagar finns även med i mellanmodellen. Bestämmelsen återfinns i 17 § i förslaget. Under kommentaren till minimodellen har redogjorts för pro- blematiken kring uttrycket därvid i nuvarande 8 kap. 11 § RF. I mellanmodellen ges en lösning för hur regleringen skulle kunna se ut om man vill lagfästa den ordning som Lagrådet förespråkar. Bestämmelsen som återfinns i 18 § i förslaget är avsedd att för- tydliga att RF inte ger utrymme för regeringen att utnyttja ett äldre givet bemyndigande för senare subdelegation. Eftersom förslaget innebär en förändring av gällande rätt behöver en särskild över- gångsbestämmelse införas av innebörd att föreskrifter som med- delats med stöd av bemyndigande enligt 8 kap. 11 § RF i dess äldre lydelse fortfarande ska gälla. I samma paragraf (18 §) finns en lösning för reglering av blankett- straffstadganden. Det presenterade alternativet överensstämmer med det som getts i minimodellen och innebär att den princip som rådde före HD:s avgörande lagfästs, nämligen att blankettstraffstad- ganden kan fyllas ut med föreskrifter på lägre nivå än förordning. För det fall att man önskar behålla den ordning som efter HD:s avgörande är gällande rätt kan man i 18 § koppla blankettstraff- stadganden endast till föreskrifter som efter bemyndigande får meddelas av regeringen. Därmed lagfästs den ordning som råder . Om möjligheter att delegera föreskriftsrätt på det offentligrättsliga området ska förändras enligt vad som föreslagits ovan kan en tänkbar åtgärd vara att regeringen blir skyldig att för redovisa hur bemyndigandena utnyttjats. Riks- dagen kan på så vis få en viss kontroll över vilka föreskrifter som regeringen meddelar. En bestämmelse med denna innebörd kan placeras i en ny 19 §, dit också förs den nuvarande regeln i 8 kap. 12 § RF om att kan begära att föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndiganden ska underställas . I mellanmodellen liksom i minimodellen avslutas 8 kap. RF med ett avsnitt med rubriken rörande myndig- heter. Dit kan utan ändringar föras de nuvarande bestämmelserna i dessa avseenden. Maximodellen skiljer sig från mellanmodellen framför allt genom att 2 kap. RF renodlas ytterligare. Vidare innebär maximodellen att möjligheterna till delegation av föreskriftsrätt till regeringen ökas väsentligt. Även i maximodellen har 8 kap. RF försetts med under- rubriker. Dessa överensstämmer med dem som tagits in i mini- och mellanmodellen. I maximodellen har utgångspunkten varit att samtliga regler om normgivning som rör enskilda ska samlas i 8 kap. RF. I 2 kap. RF ska endast finnas materiella regler om de grundläggande fri- och rättigheterna. Att till 8 kap. RF föra över bestämmelser om norm- givning som finns i andra kapitel i RF har vi som redovisats tidigare inte ansett innebära några fördelar. Det föreslås således att uttryck i 2 kap. RF som hänvisar till lagform beträffande de olika fri- och rättigheterna byts ut mot begrepp som inte anger på vilken konstitutionell nivå föreskrifter ska meddelas. Sådana ändringar föreslås i 2 kap. 3, 9, 10, 12, 15–20, 22 och 23 §§ RF. Bestämmelser om lagform för inskränkningar i fri- och rättigheterna tas i stället in i en ny, 11 §, under avsnittet Föreskrifter rörande enskilda och förhållandet mellan enskilda och det allmänna i 8 kap. RF. I ett andra stycke i den paragrafen återfinns också andra bestämmelser om lagform som finns i 2 kap. RF och som rör rätten till fackliga stridsåtgärder, expropriations- ersättning, upphovsrätt och renskötselrätt. Som i mellanmodellen har förfarandereglerna i 2 kap. 12 § och 22 § RF flyttats över till 8 kap. RF och ersätts där av bestämmelser i 6 §. Vidare har de bestämmelser i nuvarande 2 kap. 12 § RF som medger att reger- ingen bemyndigas meddela föreskrifter om bl.a. tystnadsplikt för offentliganställda flyttats till en paragraf i avsnittet om regeringens rätt att meddela föreskrifter. De angivna ändringarna är inte avsedda att i sak påverka skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Som beskrivits i denna rapport (se avsnitt 7.2) har ett återkommande problem i lagstiftningsarbetet varit svårigheterna att Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten avgöra huruvida en viss tänkt reglering faller inom det obligatoriska lagområdet eller hör till det fakultativa lagområdet till följd av 8 kap. 7 § RF. Problemen har framförallt samband med gränsdrag- ningen mellan civilrätt och offentlig rätt. Till bilden hör också att många moderna lagar innehåller både civilrättsliga och offentlig- rättsliga bestämmelser. Det är svårt att av den praxis som utbildats dra några generella slutsatser om när en författning ska anses innefatta en civilrättslig reglering eller en offentligrättslig. har exempelvis ett avgörande moment ansetts vara att en offentlig- rättslig handlingsregel förknippats med en civilrättslig sanktion. Delegation till regeringen har då varit utesluten. har man trots civilrättsliga inslag i en reglering framhållit att den huvud- sakligen är av offentligrättslig karaktär och att delegation därmed är tillåten. Om inte 8 kap. RF ska tyngas av en detaljreglering går det knappast att finna någon annan lösning på det aktuella problemet än att vidga det fakultativa lagområdet ytterligare så att det omfattar både civilrättsliga och offentligrättsliga föreskrifter. Före- skriftsrätt ska alltså i betydligt större utsträckning än i dagens läge kunna överlåtas på regeringen. Mot en sådan ordning kan invändas att förfarandet vid tillkomsten av regeringens förordningar inte på samma sätt som lagstiftningsärenden präglas av offentlighet. Förberedelsearbetet i ett lagstiftningsärende är också generellt sett mer omfattande. Lagstiftningsprocessen inklusive lagrådsgransk- ningen ger vidare vissa garantier för att lagförslag är väl genom- tänkta. Förarbeten till regeringsförfattningar i den mån de finns är inte heller lika lättillgängliga som förarbetena till en lag, något som kan vara till nackdel för bl.a. dem som ska tillämpa en författning. Å andra sidan kan det hävdas att bör kunna anförtros att avgöra i vilken utsträckning regeringen ska bemyndigas meddela föreskrifter. Många samhällsförhållanden är vidare så komplicerade att det finns behov av detaljföreskrifter som inte lämpligen bör ha lagform. Till det sagda kan läggas att normkontrollen påverkas om riks- dagen i större utsträckning än som är möjligt kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i olika ämnen. Liksom fallet är med förändrade delegationsmöjligheter på det offentligrättsliga området enligt vår mellanmodell får emellertid den frågan över- vägas närmare i samband med ställningstagandena till de förslag som lagts fram av expertgruppen för olika former av normkontroll. I maximodellen presenteras en lösning med inriktningen att det fakultativa lagområdet vidgas. I förslagets 12 § tas in de bestäm- melser om civilrättsliga och offentligrättsliga föreskrifter som är uppdelade på två paragrafer (8 kap. 2 och 3 §§ RF). De olika exempel på föreskrifter som finns i nuvarande 2 och 3 §§ har dock uteslutits. I 12 § har också tagits in den regel som finns i 2 kap. 3 § andra stycket RF och som anger att den personliga integriteten ska skyddas vid databehandling av personuppgifter i den utsträck- ning som anges i lag. Utvidgningen av det fakultativa lagområdet framgår av 14 § andra stycket, som medger att regeringen bemyndi- gas meddela sådana föreskrifter som avses i 12 §. Liksom kommer den föreslagna lösningen att innebära att bl.a. föreskrifts- rätt beträffande integritetsskydd vid behandling av personuppgifter i viss utsträckning kan delegeras. Från det fakultativa lagområdet görs undantag endast för föreskrifter om medborgarskap, brott och annan rättsverkan därav än böter, annan skatt än tull på införsel av varor och skatt för reglering av trafikförhållanden samt exekutions- rätt. Utom såvitt avser medborgarskap överensstämmer dessa undantag med de undantag som i mellanmodellen föreslås vid en förändring av delegationsmöjligheterna på det offentligrättsliga området. Förslaget i maximodellen innebär att det obligatoriska lag- området beträffande föreskrifter som rör enskilda minskas betyd- ligt. Till det området hänförs i huvudsak endast föreskrifter som angår dels fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF, dels skatter bortsett då från trängselskatt m.m., dels straffrätt och exekutionsrätt. Det obligatoriska lagområdet kommer vidare att omfatta föreskrifter om grunderna för den kommunala beskattningen och kommun- indelning enligt nuvarande 8 kap. 5 § RF. Eftersom vi inte sett över de krav på lagform som finns i andra kapitel i RF än 2 och 8 kap. kommer också föreskrifter på dessa områden att ingå i det obliga- toriska lagområdet. I kommentaren till mellanmodellen har redovisats att den modellen innebär vissa konsekvenser när det gäller möjligheten att till regeringen delegera föreskriftsrätt beträffande den kommunala verksamheten. På det offentligrättsliga området blir konsekvensen densamma i maximodellen. Av samma skäl som anförts beträffande mellanmodellen får det kanske accepteras att delegationsmöjlig- heterna ökas något. När det gäller den skisserade delegationsmöjligheten på det civilrättsliga området får det anses uteslutet att regeringen kan ges rätt att meddela föreskrifter om kommunernas åligganden på samma sätt som på det offentligrättsliga området. Våra överväganden beträffande ändringar i om normgivningsmakten området kan regeringen med medgivande i stor utsträckning redan nu ge kommunerna olika uppgifter som före- trädare för det allmänna i förhållandet till enskilda.