sou · GVB37 · 2008-01-01 00:00:00 — Mot angiven bakgrund, och då såväl riksdag som regering ansett att verksamheten skall bedrivas på de sju orter där den nu bedrivs, bör lokaliseringen av kontoren och indelningen i verksamhets- områden läggas fast i en förordning. Av denna bör framgå att inskrivningsmyndigheten skall vara indelad i sju verksamhets- områden och att varje område skall tillhöra ett inskrivningskontor. Dessa kontor skall vara belägna i de orter där verksamheten bedrivs . I övrigt bör på egen hand få bestämma om inskrivningsmyndighetens organisation. Detta innebär exempelvis att kan bestämma att den övergripande ledningen och styrningen av inskrivningsmyndigheten skall bedrivas från verkets kontor i (jfr avsnitt 8.1.6). Den nu föreslagna regleringen får anses vara väl förenlig med de regionala hänsyn och sysselsättningshänsyn som ligger till grund för nuvarande lokalisering av inskrivningsverksamheten. Genom regleringen skapas ändamålsenliga förutsättningar för att inskriv- ningsverksamheten även fortsättningsvis skall kunna bedrivas på de sju orter där den nu bedrivs. 8.1.4Lantmäteriverkets funktioner inom inskrivningsverksamheten förslag: Nuvarande krav på att Lantmäteri- verket skall samråda med i frågor som rör inskrivningsverksamheten skall slopas. bedömning: funktioner inom inskrivningsverksamheten skall inte flyttas över till inskrivningsmyndigheten. Som framgått tidigare är ansvarig för en mängd olika uppgifter inom inskrivningsverksamheten (jfr avsnitt 7.2). Om skall vara inskrivningsmyndighet uppstår därför frågan ifall det är motiverat att även överföra verkets nuvarande uppgifter inom inskrivningsverksamheten till inskrivningsmyndigheten. Frågan skall ses mot bakgrund av att i annat fall kommer att ansvara i olika egenskaper för uppgifter inom inskrivningsverksamheten. Vid bedömningen härav kan till en början konstateras att det inte finns skäl att flytta över uppgifter att registrera ändrade namn- och adressuppgifter i fastighetsregistrets inskriv- ningsdel samt att ta bort innehavsanteckning av datapantbrev till inskrivningsmyndigheten. Från effektivitetssynpunkt får det anses ligga ett stort värde i att sådana åtgärder inte behöver vidtas inom ramen för särskilda anteckningsärenden. Det kan inte heller anses vara lämpligt att föreskriva att inskrivningsmyndigheten, i stället för , skall sköta och ansvara för fastighetsregistret. Vid en jämförelse kan förvisso konstateras att det beträffande såväl företagsinteckningsregistret som inskrivningsregistret för luftfartyg föreskrivs att inskrivnings- myndigheten skall vara personuppgiftsansvarig enligt person- uppgiftslagen (1998:204). och Luftfartsstyrelsen är alltså i dessa fall ansvariga i egenskap av inskrivningsmyndigheter. I detta sammanhang bör emellertid beaktas att fastighetsregistret innehåller fem olika delar – en allmän del, en inskrivningsdel, en adressdel, en byggnadsdel och en taxeringsuppgiftsdel – och att har ett samlat ansvar för hela registret. Att låta inskrivningsmyndigheten vara ansvarig för hela fastighetsregistret kan inte anses lämpligt redan med tanke på registrets skiftande innehåll. Ett alternativ som innebär att inskrivningsmyndigheten endast får bli ansvarig för fastighetsregistrets inskrivningsdel kan inte heller anses vara ändamålsenligt. Det saknas i detta fall bärande skäl för att låta vara ansvarig för ett och samma register i två olika egenskaper. Vad gäller pantbrevsregistret kan förvisso konstateras att inskrivningsmyndigheten kommer att handlägga ärenden på ett närliggande område. Likväl framstår det som svårt att motivera varför uppgift i detta avseende bör flyttas över till inskrivningsmyndigheten. Detsamma gäller också i fråga om stämpelskatt och expeditionsavgifter. Principiellt sett kan det inte anses möta hinder mot att får agera i olika roller inom inskrivnings- verksamheten. Med tanke på den centrala betydelse beslut i inskrivningsärenden normalt har för den allmänna omsättningen får det även anses vara viktigt att den nya inskrivningsmyndigheten får en lika renodlad funktion som de nuvarande inskrivnings- myndigheterna har. Från lednings- och styrningssynpunkt torde en sådan lösning inte heller medföra några beaktansvärda nackdelar. Eftersom skall vara inskrivningsmyndighet kommer den att kunna ledas på samma sätt som verket i övrigt. Något hinder mot att på ett effektivt sätt samordna inskrivnings- myndighetens verksamhet med verkets övriga funktioner inom inskrivningsverksamheten torde alltså inte finnas. Sammantaget blir mot angiven bakgrund bedömningen att det saknas tillräckliga skäl för att flytta över de funktioner Lantmäteri- verket har inom inskrivningsverksamheten till den nya inskrivningsmyndigheten. Vidare bör de bestämmelser som anger att underrättelser skall lämnas mellan inskrivningsmyndigheten och (jfr avsnitt 7.2) behållas. Detta är en konsekvens av att skall ha två skilda myndighetsfunktioner, dvs. som inskrivningsmyndighet och som verk, inom inskrivningsverksamheten. Avslutningsvis kan emellertid konstateras att, eftersom inskrivningsverksamheten skall avskiljas från domstolsorganisa- tionen, de bestämmelser som föreskriver att skall samråda med i frågor som rör inskrivnings- verksamheten bör slopas. 8.1.5Domstolsverkets funktioner inom inskrivningsverksamheten förslag: funktioner inom inskrivningsverksamheten skall tas över av utom såvitt avser uppgiften att ha tillsyn över uppbörd och redovisning av stämpelskatt; regleringen om detta skall helt slopas. nuvarande uppgifter inom inskrivningsverksam- heten (jfr avsnitt 7.1) bör i huvudsak flyttas över till Lantmäteri- verket. Av skäl som nämnts i föregående avsnitt får det anses vara viktigt att den nya inskrivningsmyndigheten får en lika renodlad funktion som de nuvarande inskrivningsmyndigheterna har. Det nu sagda innebär att befogenhet att fastställa blanketter som inskrivningsbevis, vilandebevis och skrift- liga pantbrev skall utfärdas på bör flyttas över till . Detsamma gäller föreskriftsrätt angående förande av dagbok m.m. Vidare bör funktioner rörande stämpelskatt flyttas över till . Undantag bör dock göras beträffande regleringen om att skall ha tillsyn över uppbörd och redovisning av stämpelskatt. Att ha kvar en särskild reglering om detta kan inte anses vara behövligt när har hand om själva uppbörden. Härutöver kan konstateras att bestämmelserna om rapportering till rättsstatistiken, som en följd av att inskrivningsverksamheten skall avskiljas från domstolsorganisationen, bör utmönstras. Frågan om det är motiverat med ändringar i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken i anledning av att skall utgöra inskrivningsmyndighet kommer att behandlas i avsnitt 8.2.10. Här kan dock konstateras att det saknas skäl att införa några nya bestämmelser i anledning av att bestämmelserna rörande rättsstatistik slopas. Enligt vad som framkommit har de ifrågavarande bestämmelserna inte tillämpats . Vad gäller expeditionsavgifter kommer detta att behandlas särskilt i avsnitt 8.2.8. Slutligen kan konstateras att de uppgifter har beträffande arbetsrättsliga frågor av repressiv karaktär gällande personalen vid inskrivningsmyndigheterna kommer att övertas av i och med att Lant- mäteriverket skall vara inskrivningsmyndighet. förslag: Bestämmelsen om att en inskrivningsmyndighet skall ledas av en lagfaren domare skall utmönstras. Detsamma gäller bestämmelsen om att tingsrätten skall förordna den som skall leda myndigheten. bedömning: skall själv få bestämma hur inskrivningsmyndigheten skall ledas och styras. Det torde dock vara ändamålsenligt att dela upp ledningen och styrningen på en central nivå och en lokal nivå. Som framgått tidigare skall enligt 19 kap. 5 § jordabalken en inskrivningsmyndighet ledas av en lagfaren domare (inskrivnings- domaren). Myndighetschef för en inskrivningsmyndighet är dock inte inskrivningsdomaren utan lagmannen vid den tingsrätt där myndigheten finns. Enligt 2 § inskrivningsförordningen (2000:309) är det också tingsrätten som förordnar den som skall vara inskrivningsdomare (jfr avsnitt 5.1 och 5.2). Frågan är om det finns skäl att ha kvar en särskild reglering rörande ledning och styrning av inskrivningsmyndigheten trots att skall vara sådan myndighet. För att ta ställning till detta kan det vara lämpligt att först belysa vilka formella behörighetskrav som ställs på en inskrivningsdomare. I förarbetena till 19 kap. 5 § jordabalken anges inte någon särskild definition av begreppet lagfaren domare (jfr prop. 1999/2000 s. 150 f.). Uppenbarligen har det från lagstiftarens sida inte funnits någon avsikt att göra åtskillnad mellan en lagfaren domare enligt 19 kap. 5 § jordabalken och 4 kap. när det gäller behörighetskrav. Till en början kan konstateras att en lagfaren domare enligt 4 kap. 1 § skall vara svensk medborgare och ha avlagt för domarämbetet föreskrivna kunskapsprov. Närmare bestämmelser om sådana prov har meddelats av regeringen i kungörelsen (1964:29) angående kunskapsprov för behörighet som domare, m.m. Med begreppet lagfaren domare i 4 kap. har avsetts i första hand en domare enligt 1 kap. 2 § , dvs. en , en chefsrådman eller en rådman. Men även t. ex. en tingsfiskal eller en tingsnotarie som enligt förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion fått förordnande att utföra uppgifter som annars skulle ha utförts av en domare enligt 1 kap. 2 § omfattas av begreppet lagfaren domare. Detta skall ses i belysning av 4 kap. 4 § . Av den paragrafen framgår att även inte ordinarie lagfarna domare kan tjänstgöra i tingsrätt i den utsträckning som regeringen bestämmer (jfr Fitger, , 4:1 och 4:4 samt prop. 1992/93:213 s. 9 f.). Härutöver bör nämnas att domarämbetet enligt 4 kap. 1 § inte får utövas av någon som är i konkurstillstånd eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Vidare har regeringen med stöd av 4 kap. 1 § meddelat särskilda villkor i förordningen med tingsrättsinstruktion för utövande av domarämbetet. Som exempel kan här nämnas att en tingsnotarie inte får handlägga inskrivningsärenden som rör lagfartssammanträden (jfr avsnitt 5.2). Det kan mot angiven bakgrund konstateras att de formella behörighetskrav som ställs på en inskrivningsdomare är omfattande. Detta torde emellertid till stor del kunna förklaras av de särskilda hänsyn som gör sig gällande i anledning av en lagfaren domares arbetsuppgifter inom rättskipningen och att en inskriv- ningsmyndighet organisatoriskt är knuten till en tingsrätt. Karaktären av de förvaltningsuppgifter som utförs inom inskriv- ningsmyndigheterna kan nämligen inte anses vara sådan att den motiverar att det i en författning föreskrivs behörighetsvillkor för den/de som under generaldirektören skall leda och styra inskriv- ningsmyndigheten. Huvuddelen av inskrivningsärendena handläggs av andra än lagfarna domare och för dessa saknas formella behörighetsvillkor om att de skall vara svenska medborgare och inte vara försatta i konkurs eller ha förvaltare. Som framgår i avsnitt 8.2.4 bör det vidare inte längre kunna hållas förhör under ed vid lagfartssammanträden hos inskrivnings- myndigheten. Det förhållandet att vissa inskrivningsärenden kommer att vara av sådan art att de bör förbehållas jurister kan inte heller i sig anses motivera att ledningen och styrningen tvunget skall utövas av en rättsbildad person. Det bör i detta sammanhang även understrykas att det i 17 § verksförordningen (1995:1322) föreskrivs att en myndighet be- stämmer sin organisation. Den rådande ståndpunkten synes också vara att myndigheter normalt själva skall få bestämma om detta (jfr prop. 1993/94:185 s. 20 f. och 1997/98:136 s. 49 f.). Ett sådant synsätt ligger även i linje med betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning, som lämnats av Utredningen om en översyn av verksförordningen (jfr SOU 2004:23 s. 284). Mot angiven bakgrund talar övervägande skäl för att det över huvud taget inte är motiverat att i lag eller förordning föreskriva något om ledningen och styrningen av inskrivningsmyndigheten. Vid en jämförelse kan också konstateras att det inte finns någon reglering av och Luftfartsstyrelsens inre organisa- tioner såvitt avser deras inskrivningsmyndigheter. Bestämmelserna om en myndighets organisation i 17 och 18 §§ verksförordningen får alltså anses vara tillräckliga. Detta innebär att själv bör få avgöra hur inskrivningsmyndigheten skall ledas och styras och meddela de nödvändiga bestämmelserna härom i en arbetsordning eller i särskilda beslut. Oavsett detta kan emellertid konstateras att det torde vara ändamålsenligt att dela upp ledningen och styrningen på en central nivå och en lokal nivå. På den centrala ledningsnivån bör det ligga ett ansvar för samordning av inskrivningsmyndighetens inskriv- ningskontor och uppföljning av dess verksamhet samt för över- gripande strategi- och policyfrågor. Vidare bör det på denna nivå ligga ett ansvar för att samordna inskrivningsmyndigheten med verkets övriga funktioner inom inskrivningsverksamheten. Där bör även finnas juridiskt utbildad personal som har till uppgift att ge stöd och råd åt personalen vid inskrivningskontoren. Vad gäller den lokala ledningsnivån bör den bedrivas på inskrivningsmyndighetens sju inskrivningskontor. Varje kontor bör förestås av en chef som har ansvar för kontorets verksamhet, ekonomi och personal. Kontoren bör få en medelsram som bestäms på den centrala ledningsnivån. förslag: Nuvarande bestämmelser angående delegering och ansvar för arbetsuppgifter inom en inskrivnings- myndighet skall utmönstras. bedömning: Inskrivningsjurister bör, med hänsyn till de ändringar som föreslås beträffande lagfarts- sammanträde (jfr avsnitt 8.2.4), kunna få en beslutsbehörighet som motsvarar vad en ordinarie lagfaren domare har inom inskrivningsmyndigheten. I övrigt bör en ordning som mot- svarar den som gäller nu tillämpas. Det är dock inte motiverat att införa en ny reglering om detta i lag eller förordning. Det kommer även efter det att inskrivningsverksamheten överförts till den nya inskrivningsmyndigheten finnas behov av att reglera behörigheten att handlägga och fatta beslut i inskrivningsärenden. Det kan emellertid ifrågasättas i vad mån det är befogat att reglera denna sak i en författning. finns det en förhållandevis detaljerad reglering i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion (jfr avsnitt 5.2). Att regleringen skett i en förordning bör ses mot bakgrund av förarbetena till den nya jordabalken (jfr prop. 1970:20 del A s. 282 och 412 samt del B s. 501). I förarbetena förklarade departementschefen att han i det dåvarande läget inte var beredd att genomföra ett förslag från Lagrådets sida om att beslutanderätten hos inskrivningsmyndig- heten skulle regleras närmare i jordabalken. Han uttalade dock bl. a. att handläggningen av mer invecklade inskrivningsärenden borde förbehållas den ordinarie inskrivningsdomaren och att regleringen av detta lämpligen kunde ske i form av en instruktion för inskrivningsmyndigheten. Han konstaterade vidare att det i samband med tillkomsten av en sådan borde göras en allmän översyn i fråga om behörigheten att handlägga olika typer av inskrivningsärenden. Därvid borde, enligt honom, särskild uppmärksamhet ägnas frågan om möjligheten att överlåta handläggningen av vissa enkla typer av ärenden på inte rättsbildad personal. Mycket talar också för att redan det förhållandet, att inskriv- ningsmyndigheterna utgör en sidofunktion inom domstols- organisationen och att inskrivningsdomaren är en lagfaren domare, har bidragit till att beslutanderätten i inskrivningsärenden reglerats i en förordning. Här kan nämnas att i förarbetena till rättegångs- balken förutsattes att frågan hur arbetet skulle fördelas mellan ordinarie och inte ordinarie domare borde tillkomma regeringen att avgöra (jfr prop. 1992/93:213 s. 9). När inskrivningsmyndigheternas verksamhet inte längre skall bedrivas inom domstolsorganisationen framstår det som ändamåls- enligt att på egen hand får bestämma om behörig- heten att handlägga och fatta beslut i inskrivningsärenden. Ett sådant ställningstagande ligger i linje med den utveckling som skett inom förvaltningen . Som framgått i avsnitt 8.1.6 har denna utveckling lett fram till att myndigheter normalt själva skall få bestämma om sin inre organisation. I detta ligger att myndigheten bl. a. skall få bestämma hur beslutanderätt och ansvar för olika frågor skall delegeras inom myndigheten. Vid en jämförelse med inskrivningsmyndigheterna vid och Luftfartsstyrelsen kan också konstateras att det saknas reglering i lag eller förordning om beslutanderätt i dessa myndigheter. Den centrala betydelse som beslut i inskrivningsärenden normalt har för den allmänna omsättningen kan inte heller anses kräva att beslutanderätten regleras i lag eller förordning. Genom bestämmel- serna i verksförordningen (1995:1322) kommer det att stå klart vem som ytterst är ansvarig för att verksamheten vid inskrivnings- myndigheten bedrivs effektivt och författningsenligt. Något skäl att begränsa behörigheten att handlägga och fatta beslut i inskriv- ningsärenden till svenska medborgare kan vidare inte anses finnas. Som anförts i avsnitt 8.1.6 uppställs inte något sådant krav för majoriteten av dem som handlägger inskrivnings- ärenden. Det kan mot angiven bakgrund inte anses motiverat att i lag eller förordning särskilt reglera behörigheten att handlägga och fatta beslut i inskrivningsärenden. De bestämmelser som finns om en myndighets organisation i 17 och 18 §§ verksförordningen får även i detta fall anses vara tillräckliga. bör alltså få rätt att på egen hand bestämma fördelningen av beslutanderätt och ansvar i nu behandlat avseende. Oavsett detta kan emellertid konstateras att rätten att fördela behörighet att handlägga och fatta beslut i inskrivningsärenden bör ligga hos cheferna vid inskrivningskontoren. Detta framstår som naturligt med tanke på att inskrivningsmyndigheten skall bestå av sju inskrivningskontor (jfr avsnitt 8.1.3). Vad sedan gäller frågan om vilka krav som kan och bör ställas ifråga om behörigheten att handlägga och fatta beslut i inskrivningsärenden bör det även fortsättningsvis göras skillnad mellan olika personalkategorier. Till att börja med bör det på samma sätt som göras åtskillnad mellan å ena sidan notarier och inskrivningsjurister samt å andra sidan inskrivningshandläggare. Det har inte framkommit några skäl för att i detta avseende ändra den nuvarande ordningen. De begränsningar som finns i 17 § förordningen med tingsrätts- instruktion beträffande den inte rättsbildade personalens beslutan- derätt bör alltså behållas i sak. Vad sedan gäller den beslutanderätt som enligt 17 § samma förordning förbehållits en ordinarie lagfaren domare bör denna kunna flyttas över till inskrivningsjurister. Några hinder mot detta kan, givetvis förutsatt att juristen visat sig besitta tillräcklig kun- skap och erfarenhet, inte anses föreligga. Som tidigare nämnts bör det inte längre kunna hållas förhör under ed vid lagfarts- sammanträden hos inskrivningsmyndigheten (jfr avsnitt 8.2.4). Ut- dömande av vite i inskrivningsärenden kan inte heller anses vara en sådan sak som nödvändigtvis behöver handläggas av domstol (jfr prop. 2000/01:88 s. 45). Som närmare kommer att behandlas i avsnitt 8.1.8 finns det förvisso skäl att även framöver låta notarier få tjänstgöra vid inskrivningsmyndigheten. Dessa kommer dock endast att tjänst- göra en begränsad tid inom inskrivningsverksamheten. De kan därför i allmänhet inte anses vara lika lämpade som inskrivnings- juristerna att få beslutanderätt i mer kvalificerade ärenden. Omfatt- ningen av notariernas beslutsbehörighet bör därför vara densamma som . Med undantag för de ändringar som förordats beträffande inskrivningsjuristerna bör således dagens ordning när det gäller behörighet att handlägga inskrivningsärenden behållas i sak. I enlighet med vad som anförts ovan får det anses vara tillräckligt om detta kommer till uttryck i särskilda beslut eller i en arbetsordning för inskrivningsmyndigheten. De bestämmelser i förordningen med tingsrättsinstruktion som är tillämpliga i inskrivningsmyndig- heternas verksamhet bör av naturliga skäl utmönstras. Avslutningsvis bör framhållas att övervägande skäl talar mot att i detta sammanhang generellt slå fast vilken utbildning som en person skall ha för att få anställning som inskrivningsjurist. Utöver den juristutbildning som omfattas av kungörelsen (1964:29) angående kunskapsprov för behörighet som domare, m.m. finns också andra typer av högskoleutbildningar med huvudsaklig inriktning på juridik. En sådan utbildning i förening med relevant yrkeserfarenhet torde mycket väl kunna utgöra skäl för en anställning som inskrivningsjurist. Det bör i allt fall ankomma på att, liksom beträffande andra anställningar inom inskrivningsmyndigheten, i det enskilda fallet bedöma detta. Det kan nämnas att det finns inskrivningsjurister som inte har en jur. kand. eller juristexamen. 8.1.8Kompletterande juridisk kompetens och notarietjänstgöring bedömning: Det behövs inskrivningsjurister på vart och ett av inskrivningsmyndighetens inskrivningskontor. Härutöver behövs jurister på central nivå inom Lantmäteri- verket som kan utgöra en stödfunktion gentemot inskrivnings- juristerna på kontoren. Genom en sådan organisation av verksamheten torde det inte, utöver vad som kan tillgodoses genom interna utbildningsinsatser, finnas behov av komplette- rande juridisk kompetens. Beträffande notarietjänstgöringen bör erbju- da s.k. paketanställning. Anställningen skall avse tjänstgöring 6 månader på ett av inskrivningsmyndighetens inskrivningskontor med fortsättning i domstol. Regeringen har bedömt att de nuvarande sju inskrivningsmyndig- heterna har sådan organisatorisk storlek att förutsättningar finns för att myndigheterna, i samverkan med på central nivå, skall kunna klara sina behov av juridisk kompetens. Därvid har regeringen även uttalat att om någon myndighet skulle anse att det finns ytterligare behov av kompetens torde sådan kunna tillgodoses t. ex. genom samverkan med andra myndigheter på orten (jfr prop. 2005/06:5 s. 26). Frågan om det finns behov av kompletterande juridisk kompetens bör ses i belysning av att det inte längre kommer att tjänstgöra någon ordinarie lagfaren domare inom inskrivnings- verksamheten. Härutöver kan konstateras att tillgången till inskrivningsjurister varierar mellan inskrivningsmyndig- heterna (jfr avsnitt 5.4). I saknas exempelvis helt inskriv- Det förhållandet att notarier bör få tjänstgöra vid inskrivningsmyndigheten, se nedan, bör vidare inte tillmätas någon större betydelse, eftersom dessa kommer att vara under utbildning. För att ärendehanteringen skall kunna bedrivas effektivt torde det därför krävas att det finns inskrivningsjurister vid varje inskrivningskontor. Detta vinner även stöd av vad som framförts av flera inskrivningsmyndigheter under utredningen. Utöver detta får det även anses finnas behov av jurister på central nivå inom som kan utgöra en stödfunktion gentemot inskrivningsjuristerna vid kontoren (jfr avsnitt 8.1.6). Att införa en ordning där inskrivningskontoren får ta hjälp av tingsrätten på orten torde, med undantag för lagfartssammanträden (jfr avsnitt 8.2.4) inte vara nödvändigt. En sådan samordning av statens resurser över rådande myndighetsgränser kan för övrigt inte anses lämplig redan med tanke på den i flera sammanhang uttalade målsättningen att domstolarnas verksamhet bör renodlas (jfr t. ex. skr. 2000/01:151). Om det vid vart och ett av inskrivningsmyndighetens inskriv- ningskontor finns en eller flera fast anställda inskrivningsjurister får det vidare anses finnas goda förutsättningar för att Lantmäteri- verket får en stabil organisation, som inte är beroende av de förändringar som eventuellt kommer att ske av andra myndigheters organisationer. Genom en sådan organisation av verksamheten torde det inte, utöver vad som kan tillgodoses genom interna utbildningsinsatser, finnas behov av kompletterande juridisk kompetens.