sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Förvaltaren ska till sin slut- redovisning även bifoga en redo- görelse för huruvida han eller hon har anledning att anta att en gäldenär som är en fysisk person är så skuldsatt som avses i 4 § första stycket 1 skuldsanerings- lagen (2006:548). Förvaltaren ska dessutom redogöra för sådana omständigheter som kan vara av betydelse vid en bedömning enligt 4 § första stycket 2 skuldsanerings- lagen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.För ett konkursärende som anhängiggjorts före ikraftträdan- det tillämpas 7 kap. 17 § i dess äldre lydelse. lag om ändring i skuldsaneringslagen (2006:548) Härigenom föreskrivs att 4, 9, 24 och 26 §§ skuldsaneringslagen (2006:458) ska ha följande lydelse. Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i som är fysisk person, om 1. gäldenären är på obestånd 1. gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han eller och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga hon kan antas sakna förmåga att att betala sina skulder inom betala sina skulder inom de överskådlig tid, och närmaste åren, och 2. det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsanering beviljas honom eller Den som är folkbokförd i Den som är folkbokförd i skall vid tillämpningen av ska vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i första stycket anses ha hemvist i Vid tillämpningen av första Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas stycket 2 ska särskilt beaktas skuldernas ålder, omständig- heterna vid deras tillkomst, de tillkomst, det sätt på vilket gälde- nären har förhållit sig till sina gjort för att fullgöra sina för- borgenärer och det sätt på vilket pliktelser och det sätt på vilket gäldenären har medverkat under gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering och ett konkurs- ärende som har föregått detta. Vid en skuldsanering skall det Vid en skuldsanering ska det 1. vilka fordringar som enligt 1. vilka fordringar som enligt 7 § skall omfattas av skuldsaner- 7 § ska omfattas av skuldsaner- 2. vad som enligt 8 § skall gälla 2. vad som enligt 8 § ska gälla 3.vilket belopp som skall för- delas mellan borgenärerna, och 4.en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas. Det belopp som skall för- delas mellan borgenärerna skall bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samt- liga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för dennes och dennes familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsöknings- balken om förbehållsbelopp vara vägledande. Det får bestämmas vid skuldsaneringen att för- behåll även skall göras för betal- ning av en fordran som, enligt 7 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 7 § andra stycket, inte omfattas av skuld- saneringen. Av fördelningen enligt första stycket 3 skall det framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som skall kvarstå. Den betalningsplan som skall bestämmas enligt första stycket 4 skall löpa , om det inte finns särskilda skäl att be- stämma . 3.vilket belopp som ska för- delas mellan borgenärerna, och 4.en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran ska betalas. Det belopp som ska fördelas mellan borgenärerna ska bestäm- mas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som ska för- behållas gäldenären för dennes och dennes familjs försörjning. Därvid ska bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsöknings- balken om förbehållsbelopp vara vägledande. Det får bestämmas vid skuldsaneringen att för- behåll även ska göras för betal- ning av en fordran som, enligt 7 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 7 § andra stycket, inte omfattas av skuld- saneringen. Av fördelningen enligt första stycket 3 ska det framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som ska kvarstå. Den betalningsplan som ska bestämmas enligt första stycket 4 ska löpa , om det inte finns synnerliga skäl att be- stämma . På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan upphäva beslutet eller, i fall som avses i 4 och 5, ändra det som har bestämts i en fråga som avses i 9 § första stycket 2–4, om a)har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer, b)har gjort sig skyldig till uppsåtligt försvårande av konkurs eller exekutiv förrättning, eller c)i hemlighet har gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande, 2. gäldenären i sin ansökan om skuldsanering eller annars under ärendets handläggning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter till men för borgenären, 3. gäldenären har lämnat oriktig uppgift till ledning för myndig- hets beslut i fråga om skatt eller avgift som omfattas av skuld- saneringen eller underlåtit att lämna uppgift trots att gäldenären är uppgiftsskyldig och den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten medfört att ett beslut blivit felaktigt eller inte fattats, 4. gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa, eller 5. gäldenärens ekonomiska förhållanden har väsentligen förbätt- rats efter beslutet om skuldsanering och detta beror på omständig- heter som inte kunnat förutses vid beslutet. I fall som avses i första I fall som avses i första stycket 5 skall ansökan ges in stycket 5 ska ansökan ges in enligt 26 §, gäller i stället den enligt 26 §, gäller i stället den Upphävs ett beslut om skuldsanering, blir en borgen eller annan säkerhet som tredje man har ställt för betalning av belopp som avses i 9 § första stycket 3 ogiltig, om inte tredje mannen kände till eller borde känt till de omständigheter som anges i första stycket 1 eller medverkade till att gäldenären åsidosatt sina förpliktelser enligt första stycket 2. 3TP PT Senaste lydelse 2006:745. Vid ändring av ett beslut om skuldsanering får löptiden för betalningsplanen förlängas till som längst . Vid ändring av ett beslut om skuldsanering får löptiden för betalningsplanen förlängas till som längst . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande beträffande ansök- ningar om skuldsanering som gjorts före ikraftträdandet. 1Utredningens uppdrag och arbete De uppgifter som jag har att fullgöra enligt utredningsdirektiven (dir. 2007:29, se bilaga 1) kan delas in i fyra delar. Det som ursprungligen måste anses ha varit huvuduppgiften är att jag ska överväga hur förfarandet för företagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med konkursförfarandet. I uppdraget ligger att utreda om det är lämpligt att införa ett samlat förfarande för företagsrekonstruktion och konkurs. Jag ska också lämna förslag till lagändringar som innebär att för- budet mot att i konkurs återvinna skatter och avgifter avskaffas. Därutöver ska jag lämna förslag om skuldnedsättning för över- skuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder. I direktiven poängteras att det ur ett samhällsekonomiskt perspek- tiv är av betydelse att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs, ofta mer erfaren och med större utsikter till fram- gång. En närliggande uppgift är att jag ska undersöka varför privat- personer som är så skuldsatta att de inom överskådlig framtid inte kan betala sina skulder inte söker, eller inte beviljas, skuldsanering. Beroende på vad undersökningen visar ska jag föreslå åtgärder som underlättar för sådana gäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen. Enligt de ursprungliga direktiven skulle hela mitt uppdrag redo- visas . Tiden för redovisning av upp- draget ändrades dock genom tilläggsdirektiv av (dir. 2008:77, se bilaga 2), i vilka det slogs fast att frågor om skuld- nedsättning ska redovisas medan tiden för redovisning av uppdraget i övrigt förlängs till och med . Utredningens uppdrag och arbete anställdes en sekreterare för att särskilt arbeta med de frågor som behandlas i detta delbetänkande. Under arbetets gång har jag biträtts av sakkunniga och experter som, utöver egen sakkunskap, har bidragit med bl.a. bakgrunds- material samt synpunkter från kollegor och interna referensgrupper. Regelbundna utredningssammanträden har hållits under utrednings- tiden. Därutöver har jag inhämtat information direkt från myndigheter och intresseorganisationer. Representanter från bl.a. Konsument- verket, , Datainspektionen, Kommuner och Landsting, , Svensk Inkasso och i har beretts tillfälle att lämna synpunkter på utredningsarbetet. Vissa av de nu nämnda har deltagit vid särskilda möten med mig för fördjupade diskussioner. Arbetet har bedrivits med flera kontaktytor mot Kronofogde- myndigheten (KFM), bl.a. genom informationsutbyte med myndig- hetens skuldsaneringsverksamhet samt i samband med en konferens för kronofogdar i . Jag har också deltagit i diskussioner med företrädare för den arbetsgrupp inom KFM och som presenterade en rapport om överskuldsättnings- problem, Alla vill göra rätt för sig (KFM Rapport 2008:1). Jag fick före rapportens offentliggörande tillgång till unikt arbets- material i form av filmade intervjuer med bl.a. evighetsgäldenärer. Kontakter med evighetsgäldenärer och andra personer med skuldsättningsproblem har jag även haft i samband med att jag besökt den ideella föreningen i samt budget- och skuldrådgivare i och . I träffade jag också representanter för den ideella föreningen slanten, som grundats och drivs av framför allt privata och offentliga företag och fackföreningar. Familjeslanten bedriver i stort sett samma verksamhet som de kommunala budget- och skuldråd- givarna, dvs. såväl enskild rådgivning som hjälp med ansökningar om skuldsanering jämte kurs- och informationsverksamhet i dessa frågor. Därtill har jag och sekretariatet haft en omfattande muntlig och skriftlig dialog med gäldenärer som har hört av sig för att dela med Utredningens uppdrag och arbete sig av erfarenheter som utgått från deras egen mångåriga skuldsätt- ningsproblematik. Tillsammans med sekretariatet närvarade jag vid en konferens i som arrangerades av Rekonstruktör- & Konkursförvaltarkollegiet (REKON) i . Utöver informations- utbyte med närvarande föreningsmedlemmar gavs jag därvid även tillfälle att inhämta närmare information om insolvensrättslig lag- stiftning i från särskilt inbjudna tyska jurister. Frågeställningar om skuldnedskrivning har också varit föremål för diskussion i samband med att jag deltagit vid möten som arrangerats vid lokala kollegier inom REKON. Diskussioner har även förts med företrädare för Ackordscentralen. Sekretariatet har haft kontakter med personer från universitets- sektorn som har bedrivit forskning inom områden som har ett nära samband med utredningsuppdraget. Därutöver har ett visst informa- tionsutbyte ägt rum i förhållande till Utredningen om översyn av kraven för F-skatt m.m. (Fi 2007:10) samt Utredningen om ett enklare aktiebolag (Ju 2007:15). Båda dessa statliga utredningar har arbetat med frågor av relevans för de frågeställningar som här behandlas. Som ett led i beredningen av ett stort antal riksdagsmotioner rörande frågor om bl.a. överskuldsättning anordnade civilutskottet en offentlig utfrågning. Jag och sekretariatet representerade utredningen och informerade därvid om det på- gående arbetet. Vid utfrågningen deltog även företrädare för , , , Kommuner och Landsting, i , , Mobillån i , , Svensk Inkasso, , Justitie- departementet och Integrations- och jämställdhetsdepartementet. (se bet. 2007/08:CU10 Frågor om s.k. sms-lån och överskuld- sättning, bilaga 2). Samråd har ägt rum med inför upp- rättandet av delbetänkandets konsekvensanalys. Privatpersoners överskuldsättning har varit ett aktuellt spörsmål i . noterade att det ligger i sakens natur att en person som ådragit sig så stora skulder att han rimligen inte kan betala dem är föga motiverad att genom eget arbete skaffa sig inkomster och att han allmänt sett befinner sig i en svår social situation. Av hänsyn till både gälde- nären och hans familj fanns det enligt utskottets mening skäl för att gäldenären i ömmande fall borde kunna få till stånd en sanering av skuldförhållandena (bet. LU 1987/88:12 s. 25 f.). Det var dock först som ett förslag till skuldsaneringslag kunde antas av (se SOU 1990:74, prop. 1993/94:123, bet. 1993/94:LU26, rskr. 1993/94:303 och SFS 1994:334). Lagen trädde i kraft . Den är upp- hävd och ersatt av skuldsaneringslag (prop. 2005/06:124, bet. 2005/06:LU35, rskr. 2005/06:286 och SFS 2006:548). I det följande kommer jag att redovisa olika undersökningar om (över)skuldsättningsproblematiken och dess konsekvenser som gjorts . Att undersökningar av detta slag lyfts fram och studeras är av största vikt för att uppslag och förslag på området ska kunna analyseras i rätt ljus. Undersökningarna rörande skuldproblematik bidrar också till att skapa förståelse för att människor ibland tar felaktiga beslut eller drabbas av oturliga omständigheter på ett sätt som får drastiska effekter för deras eko- nomi, i många fall helt utan inslag av ekonomiskt lättsinne eller risktagande. är det viktigt att betona att ett visst risktagande från ett samhälleligt perspektiv faktiskt är nödvändigt för att en marknads- ekonomi ska drivas framåt. Det är allmänt bekant att felsatsningar och konkurser i företagsvärlden alltid uppstår parallellt med fram- gångsrika initiativ och att misslyckanden är det pris som ibland måste betalas för att utvecklingen ska gå i rätt riktning. inte ekonomisk drivkraft ska gå förlorad – eller stäckas redan innan den släpps fram – kan det krävas att det ställs i utsikt att samhället erbjuder effektiva åtgärder som lindrar en orimlig börda. Detsamma kan egentligen sägas om privatpersoner som saknar företagarambitioner. Konsumtion och investeringar har i generell mening förutsättningar att ge en förbättrad samhällsekonomi och en ökad tillväxt. En ur vissa synvinklar överdriven försiktighet kan bli följden, om möjligheterna att erhålla en andra chans uppfattas som obefintliga. Att överskuldsättningsproblemen på individnivå måste angripas med mer ingripande medel än dem som finns tillgängliga fram- står som alldeles uppenbart. Detta gäller såväl för företagare som för personer utan näringsverksamhetsrelaterade skulder. Här finns nämligen otvivelaktigt samhälleliga vinster att göra. Vinsterna svarar inte nödvändigtvis mot motsvarande förluster hos borgenärskollek- tivet. En person som på grund av överskuldsättning faller igenom och helt slutar att konsumera respektive betala av på skulder är naturligtvis inte någon lönsam avtalspartner för framtiden. Men om vederbörande hjälps på fötter igen, kan han på nytt infogas i den ekonomiska kontext som genererar pengar till borgenärerna, t.ex. i egenskap av expanderande nyföretagare, aktiv konsument eller kreditvärdig låntagare. En särskild fråga är om problematiken bör angripas med nya, alternativa metoder – något som direktiven medger att jag i vart fall beaktar möjligheten av. Utvecklingen av den finländska lagstift- ningen, där flera olika varianter av skuldlindring för privatpersoner har införts, är ett utmärkt exempel på ett sådant vägval. Detta breda angreppssätt synes dock inte ha varit okontroversiellt (se , Håller uppfattningen om gäldsansvaret på att förändras?, utgiven av Juridiska Fören. i [JFT] 1/2002 s. 37–45). En annan möjlighet skulle kunna vara att prioritera utvecklandet av skuldsaneringsinstitutet, som i princip är det enda medlet som finns för fysiska personers gäldsanering. En bakgrund till denna lagstiftning ges i avsnitt 3. 3Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik I diskussionen om överskuldsättning och skuldnedsättning är en redogörelse för skuldsaneringsinstitutet av största betydelse. Skuldsanering infördes i svensk rätt genom den nu upphävda skuldsaneringslagen (1994:334) och innebär att en gäldenär helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen (1 § första stycket skuldsaneringslagen [2006:548], nedan benämnd SksanL). Skuldsanering är ett insolvensrättsligt institut som är fristående från konkursinstitutet. Konkurs är den lämpligaste lösningen för särskilt komplicerade eller omfattande ekonomiska skuldförhållanden och kan sägas vara överordnat skuldsaneringsinstitutet. innehåller nämligen instrument – t.ex. utseende av konkurs- förvaltare och återvinningstalan – som kan behövas för att lösa kvalificerade insolvensproblem. Sådana instrument saknas i skuld- saneringslagen. En gäldenär som är försatt i konkurs kan för övrigt inte heller ansöka om skuldsanering (se 3 kap. 1 § konkurslagen [1987:672] och , Skuldsaneringslagen. En kommentar till lag, s. 269 f., cit. Även företagsrekonstruktion kan sägas ha företräde framför skuldsanering. Detta institut aktualiseras dock endast i den mån gäldenären är näringsidkare. Båda instituten bygger visserligen på gäldenärens initiativ eller aktiva medverkan, men syftena skiljer sig åt; en företagsrekonstruktion är ämnad att rekonstruera en verk- samhet, medan skuldsanering syftar till att rehabilitera en gäldenär ekonomiskt (s. 271). Det är () som handlägger såväl ärenden om skuldsanering som ärenden om omprövning av beslut om skuldsanering (2 § första stycket). Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik saneringsinstitutet har alltså ur ett myndighetsperspektiv blivit en angelägenhet för KFM. Hos den myndigheten har därför koncen- trerats en hel del kompetens och erfarenhet kring frågor rörande överskuldsättning. De allmänna villkoren för skuldsanering återges i lagens 4 §. Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i som är fysisk person, om gäldenären uppfyller ett s.k. kvalificerat insolvens- rekvisit. Ett grundläggande krav är att gäldenären är på obestånd. Därutöver måste emellertid gäldenären också vara så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid (4 § första stycket). En annan förutsättning för ett beslut om att bevilja skuld- sanering är att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsanering kommer till stånd (den allmänna skälighetsbedömningen). Vid tillämpningen av skälig- hetskriteriet ska särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering (4 § första stycket 2 och tredje stycket). För den som är näringsidkare gäller, utöver villkoren i den nämnda 4 §, att skuldsanering får beviljas endast om det finns sär- skilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet (5 §). En gäldenär som är ålagd närings- förbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud får inte beviljas skuldsanering. Detsamma gäller för övrigt en gäldenär som tidigare beviljats skuldsanering, om det inte finns synnerliga skäl för skuld- sanering (6 §). Om skuldsanering ska beviljas uppkommer fråga om hur olika fordringar ska behandlas i skuldsaneringen, något som kräver ett ställningstagande till gäldenärens samtliga skulder. En skuldsaner- ing omfattar som utgångspunkt alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då beslut meddelas att inleda skuldsanering. Skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på sådana fordringar bortfaller för tiden efter nämnda dag. Fordringar som på något sätt är beroende av villkor för att betalningsskyldighet ska inträda, t.ex. vissa borgensåtag- anden, kan hållas utanför skuldsaneringen av KFM. En skuldsanering omfattar inte heller fordringar på familjerätts- liga underhåll, fordringar som är förenade med panträtt, viss för- månsrätt eller retentionsrätt (till den del säkerheten räcker till för Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik betalning av fordringarna), fordringar förenade med förmånsrätt till följd av utmätning (såvitt gäller egendom som har tagits i anspråk vid verkställigheten) eller fordringar som inte är förfallna till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation. Även tvistiga fordringar faller utanför en skuld- sanering (7 §). Alla fordringar som omfattas av skuldsaneringen har som utgångs- punkt lika rätt, dvs. alla fordringar bör drabbas proportionellt lika mycket av förfarandet. Detta är ett uttryck för den s.k. likabehand- lingsprincipen. Avsteg härifrån kan göras, om borgenären sam- tycker till att hans eller hennes fordran ges sämre rätt. Dessutom kan KFM bestämma att vissa i sammanhanget mindre fordringar ska betalas med förtur (8 § första stycket). Ett undantag från lika- behandlingsprincipen är också att fordringar som inte har anmälts i ärendet drabbas av total preklusion, vilket betyder att de inte kan göras gällande över huvud taget (8 § andra stycket och 23 §). Den praktiska innebörden av en skuldsanering framgår av lagens 9 §. Där anges att det vid en skuldsanering ska bestämmas vilka fordringar som ska omfattas av skuldsaneringen, vad som – med utgångspunkt i likabehandlingsprincipen – ska gälla för dem samt vilket belopp som ska fördelas mellan borgenärerna. Den procent- andel av fordringarnas belopp som kvarstår ska då anges. Själva beloppet bestäms utifrån gäldenärens samtliga tillgångar och in- komster, men avdrag görs för vad som enligt bestämmelser i utsök- ningsbalken (UB) ska förbehållas gäldenären för dennes och dennes familjs försörjning samt för fordringar som inte omfattas av skuldsaneringen (t.ex. underhållsbidrag). Eventuella överenskom- melser som innebär att gäldenären (eller tredje man) tillförsäkrar någon borgenär bättre villkor än vad som följer av skuldsaneringen är ogiltiga. Vid skuldsaneringen ska en betalningsplan också bestämmas. Planen visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran ska betalas. Enligt huvudregeln ska planen löpa men det finns vissa möjligheter att fastställa den . Ett krav för skuldsanering är att gäldenären själv medverkar vid förfarandet. Följaktligen måste gäldenären själv ansöka om skuld- sanering, vilket görs skriftligen hos KFM (10 §). Ansökan måste uppfylla vissa villkor. Exempelvis måste den inne- hålla en förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder (med uppgift om varje borgenär), uppgift om gäldenärens inkomster och Skuldsaneringslagen – gällande rätt och historik utgifter samt uppgift om skuldernas uppkomst. Uppgifterna ska lämnas på heder och samvete (11 §). KFM får avslå en ansökan, om gäldenären inte uppfyller de all- männa villkoren för skuldsanering. I praktiken får gäldenären i detta skede stå för eventuella brister i ansökan. KFM har inför gallringen av ansökningar inte någon längre gående utredningsskyldighet. Möjligheter finns också att avvisa bristfälliga ansökningar (12 § och 13 § första stycket). KFM måste inför sitt ställningstagande till en ansökan inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållan- den från andra myndigheter. Om KFM därefter inte avvisar eller avslår en ansökan om skuldsanering, ska myndigheten be- sluta att skuldsanering ska inledas (14 §). – En ansökan kan emellertid avslås även i ett senare skede, nämligen om det fram- kommer att förutsättningarna för skuldsanering inte är uppfyllda, om gäldenären inte inställer sig personligen vid ett sammanträde eller om han eller hon i övrigt inte medverkar vid ärendets hand- läggning (13 § andra stycket). Resultatet av ett beslut om att inleda skuldsanering blir att de borgenärer som har en fordran mot gäldenären uppmanas att skriftligen anmäla den till KFM, i regel inom en månad. Detta sker genom en kungörelse i Post- och , ibland även i ortstidningar (15 §). Allt material som kommer in i form av anmäl- ningar och annan inhämtad utredning sedan förfarandet inletts svarar KFM för enligt officialprincipen. Myndigheten har således en utredningsplikt, som anpassas efter behovet i varje enskilt fall. Detta betyder inte att gäldenärens skyldighet att medverka i utredningen upphör.