sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — I första stycket anges att rättighetsinskränkningar i princip endast får ske i form av lag. Det andra momentet utgörs av bestämmel- serna i andra stycket som anger att rättighetsinskränkningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Inskränkningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Det tredje momentet regleras i tredje – femte styckena och anger att förslag till rättighetsbegränsande lag eller lag om ändring eller upphävande Kommitténs överväganden och förslag av sådan lag skall, om det inte förkastas av , på yrkande av lägst tio av ledamöter vila från det att första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes av kammare. kan dock anta förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet. För frågan om den enskildes rätt till skydd kan förstärkas är främst de för begränsande momenten i 2 kap. 12 § andra samt tredje–femte styckena RF av intresse. Som redovisats ovan (se avsnitt 4.1.2.3) ansåg både Fri- och rättig- hetsutredningen och att utgångs- punkten borde vara att rättighetsskyddet utformas med begag- nande av en materiell metod, dvs. att man anger i grundlagen vilka rättighetsbegränsningar som skall få besluta (som t.ex. i 2 kap. 6 § RF). Med denna metod kan man ange tillåtna ändamål för rättighetsbegränsningar (2 kap. 14 § RF), eller ange vilka inskränk- ningsändamål som är förbjudna (2 kap. 12 andra stycket sista meningen RF), eller försöka kvalificera de motstående intressen som skall få föranleda rättighetsbegränsning genom att tala om synnerliga eller särskilda skäl (2 kap. 13 § första stycket RF). En annan metod är att ta direkt sikte på den kärna i en fri- och rättighet som man aldrig skall få inkräkta på, och försöka positivt beskriva denna kärna i grundlagstexten. Ett steg i denna riktning kan beträffande yttrande- och informationsfriheten sägas ha tagits i 2 kap. 13 § andra stycket RF. I sitt förslag använde sig Fri- och rättighetsutredningen enbart av en materiell metod som kombinerade samtliga de ovan angivna varianterna, och förkastade idén om ett särskilt beslutsförfarande. Det särskilda beslutsförfarande som främst var föremål för diskus- sion i utredningen var krav på kvalificerad majoritet. Vid riksdags- behandlingen av propositionen i lagstiftningsärendet diskuterades också förslag om obligatorisk lagrådsgranskning, om att för- farandet för grundlagsbeslut skulle användas och om ett besluts- förfarande som i mindre utsträckning skulle ingripa i lagstiftarens handlingsmöjligheter. prövade om fri- och rättighets- skyddet kunde förstärkas med en materiell metod, men fann detta alltför svårt. Utredningen ansåg dock att ett särskilt beslutsför- Kommitténs överväganden och förslag farande borde införas och förordade ett förfarande som skulle medge möjlighet till uppskov, så att utrymme för eftertanke och debatt gavs. Genom kommitténs ovan redovisade förslag om ett utvidgat materiellt grundlagsskydd för den enskildes personliga integritet kommer en väsentlig förstärkning av detta skydd att åstadkommas dels genom att flera fall av intrång från det allmännas sida kommer att omfattas av grundlagens principiella förbud mot sådana åtgär- der, dels genom att de särskilda förutsättningarna enligt 2 kap. 12 § RF även beträffande dessa intrång skall vara uppfyllda för att ett intrång i den skyddade rättigheten skall kunna tillåtas. De intrång i rätten till skydd för den personliga integriteten som det nya grund- lagsskyddet omfattar får vidare endast tillåtas i form av lag. Sådana tillåtande lagregler får införas bara om begränsningen i rätten till skydd för den personliga integriteten inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Det utvidgade grundlagsskyddet medför alltså att intrång i rätten till skydd för den personliga integriteten i större utsträckning än tidigare måste föregås av en sådan proportionalitetsbedömning som avses i 2 kap. 12 § andra stycket RF. Visserligen medför redan att alla inskränkningar i den personliga integriteten måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom intrånget. Genom att tillåtligheten av inskränk- ningarna kopplas till kraven i 2 kap. 12 § andra stycket RF tvingas emellertid lagstiftaren att redovisa sina bedömningar i proportio- nalitetsfrågan, bland annat för att minska risken för att inskränk- ningarna underkänns såsom grundlagstridiga vid en prövning enligt 11 kap. 14 § RF. När proportionalitetsbedömningen på så sätt kommer i blickpunkten ges också möjlighet till offentlig debatt och ytterligare analys under lagstiftningsprocessen och inte minst under behandling av förslaget till lag. Förbuden i 2 kap. 12 § andra stycket RF mot rättighetsbegrän- sande lagstiftning som hotar den fria åsiktsbildningen eller enbart har sin grund i politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning blir också tillämpliga i större utsträckning. Skyddet för den personliga integriteten kommer ytterligare att stärkas genom att det i ett större antal fall blir möjligt att tillämpa det kvalificerade beslutsförfarandet som ytterst innebär att förslag om rättighets- begränsande lagstiftning kan förklaras vilande i . Kommitténs överväganden och förslag Som framgått av redovisningen av tidigare utredningars arbete är det förenat med stora svårigheter att förstärka det materiella rättighetsskyddet genom att i grundlagen försöka positivt beskriva en rättighets kärna med en sådan grad av precision att den kan skyddas genom ett absolut inskränkningsförbud. Härvidlag utgör rätten till skydd för den personliga integriteten inget undantag. Enligt kommitténs mening är dock mycket vunnet i strävan att förstärka detta skydd genom att, i enlighet med den utgångspunkt som kommittén har uttryckt ovan (se avsnitt 7.1), omfattningen av det materiella skyddet utökas med innebörd att förutsättningarna för att tillåta inskränkningar i rätten till skydd ytterligare skärps och att skyddet därmed blir i grunden mer heltäckande. Att utöver detta införa ett annat och för mer begränsande särskilt beslutsförfarande vid rättighetsinskränkande lagstiftning, är enligt kommittén varken nödvändigt eller lämpligt. Det skulle också vara svårt att motivera ett begränsat beslutsförfarande som bara skulle gälla för integritetsrelaterad lagstiftning, men inte vid andra rättighetsinskränkningar. I avsnitt 7.5 återkommer kommittén till frågan om vilka andra åtgärder som bör vidtas för att förstärka skyddet för den personliga integriteten under lagstiftningsprocessen. 7.2.7Normgivningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF har spelat ut sin roll inträffade en rad händelser som väckte misstro mot den då ännu förhållandevis nya datatekniken och det sätt varpå staten använde sig av denna för att registrera medborgarna. Exem- pelvis orsakade planer på en ny typ av folk- och bostadsräkning, benämnt Fobalt, byggd på samkörning av redan befintliga register, så häftiga protester att projektet inte kunde genomföras. avslöjades att det sociologiska forskningsprojektet , med Datainspektionens medgivande hade samlat in och registrerat stora mängder känsliga persondata avseende cirka 15 000 utvalda svenskar och deras familjer. Avslöjandet ledde till ytterst skarp kritik i medierna och fick också politiska återverkningar. Den tillkallade Data- och offentlighetskommittén sökte fånga upp den utbredda oro för myndigheternas registerutnytt- Kommitténs överväganden och förslag jande som fanns genom att i delbetänkandet Integri- tetsskyddet i informationssamhället 3, Grundlagsfrågor (Ds Ju 1987:8) föreslå ett tillägg i regeringsformen av innebörd att varje med- borgare skulle vara tillförsäkrad skydd mot registrering av upp- gifter om honom med hjälp av automatisk databehandling enligt bestämmelser som meddelas i lag. Av delbetänkandet framgår att kommittén var väl medveten om att ett sådant lagstadgat skydd redan fanns, främst genom datalagen och sekretesslagen, och att det föreslagna stadgandet i regeringsformen därför inte syftade till att stärka det materiella skyddet för den personliga integriteten utan i stället borde ses som en markering av vilken vikt samhället tillmätte själva frågan. Fördelen med en grundlagsregel av detta slag låg enligt kommittén just i symbolvärdet, och kommittén gjorde ingen hemlighet av att ett uttalande i grundlag av den innebörd det här är fråga om lätt kan bli intetsägande och komma att sakna reell betydelse (a. bet. s. 36). Emellertid framhöll kommittén att den med sitt förslag velat ytterligare understryka att medborgarna har ett skydd mot integritetsintrång och att frågor som har med den personliga integriteten att göra måste uppmärksammas och över- vägas i olika sammanhang (a. bet. s. 24; en utförlig redogörelse för hela lagstiftningsärendet finns i avsnitt 4.1.3.2). Regeringen instämde i allt väsentligt i Data- och offentlighets- kommitténs bedömningar. Föredragande statsrådet anförde att regeringens utgångspunkt var att ge grundlagsförankring åt det skydd för medborgarna som redan finns genom vanlig lagstiftning och på detta sätt befästa det rådande rättsläget (prop. 1987/88:57, s. 9). Lagförslaget antogs sedermera av i den lydelse som återfinns i 2 kap. 3 § andra stycket RF. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF företedde problema- tiska drag redan när den infördes . Detta vidgås i kommitténs direktiv, där det påtalas att bestämmelsen inte har samma slags rättsliga betydelse som de andra fri- och rättig- heterna. I direktiven konstaterar regeringen också att bestäm- melsen skiljer sig från övriga fri- och rättigheter på det sättet att den hänvisar till ett visst tekniskt förfarande, nämligen automa- tisk databehandling, och därmed inte uppfyller önskemål som riks- Kommitténs överväganden och förslag dagen senare ställt om att skyddet för den personliga integriteten bör vara teknikoberoende (se bet. 1998/99:KU15). Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF är alltså i princip oförenlig med vilja att grundlagsskyddet inte skall vara teknikberoende, och den passar inte in i den systematik som i övrigt gäller i regeringsformen för grundläggande fri- och rättig- heter. Om regeringsformen, i enlighet med kommitténs förslag, kompletteras med ett i princip heltäckande skydd mot integritets- känslig övervakning och kartläggning från det allmännas sida, synes det emellertid inte längre finnas något behov av en bestämmelse vars egentliga syfte inte är av rättslig art utan att ge uppmärksamhet åt vikten av integritetsskydd vid dataregistrering. Genom att låta bestämmelsen ersättas av det av kommittén föreslagna och i skyddshänseende långt mer verkningsfulla stadgandet i 2 kap. 6 § andra stycket RF uppnås dessutom en mer enhetlig systematik och en till alla delar teknikoberoende reglering. I sammanhanget bör nämnas ytterligare en omständighet som talar för att bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF inte längre behövs. När efter folkomröstning och riksdagsbeslut anslöts till Europeiska unionen inträdde också en förpliktelse för lagstiftaren att vidmakthålla ett nationellt integritetsskydd som motsvarar på dataskyddsområdet. Härvid märks särskilt och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Dessa högt utvecklade skyddskrav, som gäller både mellan staten och enskilda och mellan enskilda inbördes, upprätthålls i främst genom personuppgiftslagen. Om denna lag av någon anledning skulle ändras så att skyddet för den personliga integriteten hamnar under den nivå som föreskrivs i dataskyddsdirektivet riskerar att fällas för fördragsbrott. Däremot skulle inte ens en kraftig försämring av skyddet möta något hinder med hänsyn till 2 kap. 3 § andra stycket RF. Sistnämnda bestämmelse kan mot den bakgrunden sägas förmedla ett oriktigt intryck av att regerings- formen utgör den tvingande grunden för den svenska skyddslag- stiftningen när det verkliga förhållandet är att en sådan lagstiftning måste finnas oavsett om detta uttryckligen sägs eller inte sägs i regeringsformen. Om 2 kap. 3 § andra stycket RF upphävs behöver en följdändring av huvudsakligen lagteknisk art göras i 8 kap. 18 §. Kommitténs överväganden och förslag Skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF tar i första hand sikte på svenska medborgare. I 2 kap. 22 § RF finns emellertid bestämmelser som får till följd att utlänningar – och för övrigt också statslösa personer – i stor utsträckning likställs med svenska medborgare i detta hänseende. Det i 2 kap. 6 § RF garanterade skyddet mot olika former av intrång, mot undersök- ning av brev, mot hemlig avlyssning m.m. gäller således i praktiken även för utlänningar. I 2 kap. 22 § andra stycket 3 RF är nämligen stadgat att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om de i 2 kap. 6 § angivna rättigheterna, såvida annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Kommitténs förslag till ett nytt andra stycke i 2 kap. 6 § RF innebär att varje svensk medborgare blir gentemot det allmänna skyddad mot intrång också i andra fall än vad som gäller enligt 6 §. Detta utökade grundlagsskydd bör gälla även för icke svenska medborgare här i riket, på motsvarande sätt som dessa är skyddade mot hemlig avlyssning m.m. För att uppnå detta behöver ett tillägg av denna innebörd göras i 2 kap. 22 § andra stycket RF. Som en konsekvens av att bestämmelsen rörande automatisk databehandling i 2 kap. 3 § andra stycket RF i kommitténs förslag upphävs, bör även 2 kap. 22 § första stycket 2 upphävas. 7.3Materiellt skydd i vanlig lag Kommitténs förslag: En bestämmelse om ansvar för olovlig fotografering förs in i . Bestämmelsen utformas så att det blir förbjudet att utan samtycke fotografera eller filma någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn. På brottet skall kunna följa böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till omständigheterna var för- svarlig skall dock inte dömas till ansvar. Kommitténs överväganden och förslag 7.3.1Det finns behov av att förstärka det materiella skyddet för den personliga integriteten i vanlig lag Uppfattningen att den enskilde bör ha tillgång till en fredad zon kommer i svensk rätt till uttryck främst genom materiella bestäm- melser i vanlig lag. Skyddet för den personliga integriteten består dels av bestämmelser i särlagstiftning som gäller inom särskilda samhällsområden, exempelvis inom eller gränskon- trollen, och dels av bestämmelser av mer generell karaktär i exem- pelvis . Gemensamt för alla bestämmelser som syftar till att skydda den personliga integriteten är att de bottnar i över- tygelsen att varje människa har rätt till respekt för sin värdighet och sin rätt till självbestämmande. Av flera skäl kan skyddet för den personliga integriteten inte vara absolut. Skyddet kan och bör inte omfatta obetydliga och bagatellartade störningar i vad den enskilde uppfattar som sin per- sonliga integritet. En människas dagliga kontakter med andra människor, myndigheter, arbetsgivare, skola osv. innefattar en mängd irritationsmoment, förtretligheter och ibland även föröd- mjukelser utan att det för den skull är berättigat att tala om ett otillåtet angrepp på den personliga integriteten. Den människa som inte själv undandrar sig social gemenskap måste finna sig i och tolerera att utsättas för åtskilliga kränkningar av sin omgivning. I förhållande till det allmänna måste den enskilde i många fall tåla även annars otillåtna ingrepp i sin personliga integritet för att för samhället viktiga verksamheter skall kunna fungera. Eftersom sådan verksamhet ofta är tvingande till sin karaktär på så vis att den enskilde inte kan välja om han eller hon vill delta i verksamheten, är det av största vikt att såväl inskränkande bestämmelser som skyddsbestämmelser utformas och tillämpas så att ingreppen inte blir större än vad som är nödvändigt. Också i förhållandet enskilda emellan kan vissa verksamheter, även om de i princip regleras genom avtal, sägas vara av tvingande karaktär. Fullgörandet av sådana viktiga samhällsfunktioner som bank-, försäkrings- och kreditverksamhet innebär att den enskilde i praktiken inte har annat val än att tåla ingrepp i sin personliga integritet. Detsamma gäller exempelvis i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare och inom sjukvården. Även inom sådana områden bör den personliga integriteten genom särlagstiftning skyddas så att ingreppen begränsas till vad som är nödvändigt. När förhållandet enskilda emellan inte omfattas av Kommitténs överväganden och förslag någon särlagstiftning eller när särlagstiftningen inte innehåller skyddsbestämmelser kan de generella bestämmelserna i främst erbjuda ett visst skydd mot kränkningar av den personliga integriteten. Kommittén har kartlagt och analyserat åtskilliga områden av samhällslivet från integritetsskyddssynpunkt, men har inte till uppgift att lämna förslag till lagstiftning på varje särskilt område där brister har kunnat iakttas. Däremot skall kommittén lämna för- slag på generellt tillämpliga skyddsbestämmelser om detta behövs. Att det i och för sig finns ett sådant behov framgår av kommitténs analys i kapitel 6. I avsnitt 7.1 har kommittén därför övervägt möjligheten av en generell lösning som skulle kunna garantera enskilda ett effektivt rättsmedel i alla de fall då någon på rimliga grunder kan göra gällande att han eller hon utsatts för en integri- tetskränkning. En sådan lösning skulle innebära att behovet av materiella bestämmelser till skydd mot vissa kränkande handlingar, exempelvis smygfilmning eller spridning av känslig information, minskar. I avsnittet konstaterar kommittén att det emellertid är vanskligt och förenat med betydande svårigheter att åstadkomma ett för alla typer av kränkningar verkande skydd. Kommitténs arbete får i stället inriktas på att förstärka skyddet på de områden där behovet är som störst. Kommittén har i avsnitt 6.4 närmare analyserat behovet av kompletteringar i det generella skyddet för den personliga integri- teten. Analysen ger vid handen att det i gällande lagstiftning visserligen finns bestämmelser som kan användas för att motverka åtskilliga kränkningar av privatlivet men att rättssystemet likväl inte synes erbjuda ett tillräckligt skydd mot vissa former av integritetskränkningar. I några avseenden förefaller skyddet vara mer bristfälligt än i andra. Det finns därför anledning att undersöka om och i så fall hur skyddet skulle kunna komplet- teras i de fall där behovet synes vara stort. En brist som kommittén har pekat på är avsaknaden av ett skydd för s.k. identitetsstölder som inte sker i vinningssyfte men som medför en kränkning av någons personliga integritet. Kommittén har konstaterat att det i betänkandet Personnummer – integritet och effektivitet (SOU 1994:63) påtalade behovet av en Kommitténs överväganden och förslag reglering som motverkar sådana identitetsstölder, ännu inte har fått sin lösning. Utredningens förslag om kriminalisering av obehörigt utnyttjande av annans identitet har inte har lett till lagstiftning. Kommittén har dock konstaterat att problemet har tagits upp i regeringens faktapromemoria En allmän strategi för kampen mot IT-brottslighet (Faktapromemoria 2006/07:FPM101) som behand- lar strategi för att stärka kampen mot IT- brottslighet på nationell, europeisk och internationell nivå. I promemorian anges bland annat att kommissionen överväger lag- stiftning i situationer där IT-brott begås i samband med s.k. identi- tetsstöld, något som inte är kriminaliserat i någon medlemsstat. Den svenska ståndpunkten anges i faktapromemorian som i huvudsak positiv till strategin som ligger i linje med svenska åtgärder på området. Kommittén utgår därför från att problemet med identitetsstölder kommer att bli föremål för överväganden och lagstiftning i ett sammanhang där syftet är vidare än att enbart motverka integritetskränkningar och där också intresset av euro- peisk rättslikhet står i förgrunden. På angivna skäl avstår kom- mittén från att närmare pröva frågan om hur en förstärkning av skyddet för den personliga integriteten i detta avseende lämpligen bör åstadkommas. 7.3.1.2Fotografering och filmning utan samtycke En annan tydlig brist i skyddet för den personliga integriteten är avsaknaden i svensk rätt av ett skydd mot fotografering eller filmning utan samtycke. För att förfarandet skall vara straffbart krävs att det är så påträngande att det kan träffas av straffstadgande för i första hand ofredande. Det är alltså endast undantagsvis som någon kan straffas för att ha fotograferat en per- son mot dennes vilja. Ansvar för ofredande kan enligt praxis i princip inte komma i fråga om den fotograferade har varit omed- veten om fotograferingen, dvs. då det rör sig om typiska fall av smygfotografering. Rättspraxis är tydlig i detta avseende och ett antal uppmärksammade rättsfall har illustrerat bristen på en effek- tiv möjlighet för den som drabbas att få upprättelse. I flera fall har domstolarna givit uttryck för otillfredsställelse över denna brist i lagstiftningen som innebär att djupt integritetskränkande beteen- den inte kan förhindras. Som ett tidigt exempel kan nämnas att i det uppmärksammade så kallade videomålet Kommitténs överväganden och förslag (NJA 1992 s. 594) uttalade att det finns en brist i lagstiftningen: I svensk rätt finns inte något generellt förbud mot att utan samtycke filma en enskild person eller för andra visa en film där en enskild person förekommer, trots att ett sådant förfarande i vissa fall kan vara djupt integritetskränkande för den berörda personen. Vid ett flertal tillfällen har såväl som regeringen uttryckt att det inte är godtagbart att bilder av personer utnyttjas på ett sätt som kränker den avbildades personliga integritet. Statsmakterna har dock inte varit beredda att tillgripa lagstiftning. Avsaknaden av skyddsbestämmelser i samband med fotografe- ring och filmning har således länge ansetts otillfredsställande. I många fall är det frågan om mycket grova kränkningar, där den som begår kränkningen inte riskerar någon påföljd och där den kränkte inte med lagens hjälp kan få någon upprättelse. Att det ur enskildas synvinkel finns ett stort behov av kompletterande skyddsbestäm- melser i fråga om fotografering och filmning som sker utan samtycke står följaktligen klart. Bristen på möjlighet till upprättelse synes dessutom kunna komma i konflikt med åtaganden enligt . Även om frågan ännu inte har ställts på sin spets beträffande tyder kritik av andra konventionsstater på detta. Enligt kommitténs mening är det angeläget att frågan om förbud mot vissa särskilt integritetskränkande former av fotografe- ring och filmning prövas än en gång. 7.3.1.3Spridning av uppgifter om personliga angelägenheter Även när det gäller spridning av bilder och filmer av privat karaktär eller annan spridning av information om personliga angelägenheter är skyddet för den personliga integriteten förhållandevis begränsat. Spridning kan bara förhindras om uppgiften som lämnas är nedsättande, i vilket fall den som sprider sådana uppgifter kan dömas för förtal eller förolämpning. Att den information som sprids inte är i egentlig mening nedsättande, behöver emellertid ingalunda innebära att spridningen är godtagbar från integritets- skyddssynpunkt. Också spridning av icke nedsättande information kan vara djupt integritetskränkande. Bilder av personer som är nakna eller av par som har intimt umgänge kan inte sägas förmedla nedsättande uppgifter om personerna. I vissa sådana fall har domstolarna ändå ansett sig kunna döma för förtal, men det har då Kommitténs överväganden och förslag berott på andra omständigheter än att bilderna i sig ansetts nedsättande för den fotograferade.