sou · GWB368 · 2008-07-04 00:00:00 — 10.Vilka personer eller företag som ansvarar för att föreskrifter följs. 12.Behovet av ytterligare tekniska samråd. 13.Förutsättningar för att erhålla ett byggstartbesked. 14.Vilka arbetsmoment som byggherren avser att utföra själv eller med hjälp av sina anställda. Kommentarer till dessa obligatoriska punkter i samrådet finns i författningskommentaren till 9 kap. 3 §. Några väsentliga punkter vill vi dock behandla här. Enligt nuvarande regler kan byggnadsnämnderna formellt inte begära in handlingar, och de kan därmed varken varna för olagliga eller olämpliga lösningar eller ta ställning till relevant kontroll. Detta anser vi vara fel. Rädslan för att byggherren inte själv skulle ta ett ansvar för de tekniska lösningarna låg uppenbarligen bakom reformeringen av PBL . Detta ledde dock till att byggnads- nämnden frånhändes möjligheten att ingripa tidigt mot direkt felaktiga eller olämpliga lösningar. Det är rimligt att byggnadsnämnderna ska ha möjlighet att själva göra en övergripande bedömning av de tekniska lösningarna för att kunna genomföra ett meningsfullt tekniskt samråd. Om bygg- ändå har upprättat handlingar, kan en begäran från nämnden om att få se dessa handlingar varken fördröja byggprocessen eller innebär några merkostnader. Om byggherren avser att bygga utan tillräckliga handlingar, är detta ett fullgott skäl till att förstärka kontrollinsatserna. Det anses att allt mer av byggandet bedrivs utan handlingar eller med mer summariska handlingar . Sannolikt kan detta ha en koppling till den vanliga uppfattningen att kvaliteten på byggnaderna blivit sämre. Utifrån handlingarna måste kunna få varna för olagliga tekniska lösningar eller förmedla erfarenheter av att vissa lösningar är mindre lämpliga, även om de inte är förbjudna. Exempel på detta är uteluftsventilerade krypgrunder eller enskikts ytterväggar med träregelstomme. Det innebär inte att byggnads- nämnden tar ansvaret för eller godkänner sådana lösningar som har Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet lämnats okommenterade av nämnden. Om en tjänsteman på grund av okunnighet utrycker en farhåga eller en rekommendation, så att hans uttalande kan uppfattas som ett myndighetskrav, kan detta bli en fråga för skadeståndslagen. Det är alltså i många lägen bättre att kräva ett utlåtande av en särskilt sakkunnig. Som angavs i prop. 1995/95:178 är det betydelsefullt att KA engageras redan under projekteringen. Eftersom KA får ansvaret för att tillsammans med byggherren utforma en kontrollplan för projektet kommer projekteringen in i bilden på ett tydligare sätt. Det sätt som vi förespråkar när det gäller att utnyttja KA:s kompetens är att KA förutsätts sätta sig in i projekteringen, så att han inför det tekniska samrådet kan uttala sig om projekte- ringens kvalitet och omfattning. Enligt vedertagna principer för kvalitetssäkring är det projektören som är den mest lämplige att ange vilka tekniska utför- anden eller moment som det är mest angeläget att kontrollera. Antingen på grund av att den tekniska egenskapen är särskilt viktig eller därför att utförandet är avgörande för egenskapen. Denna uppgift anser vi därför måste finnas med i förslaget till kontrollplan. Kravet på att i det tekniska samrådet behandla hur förverk- ligandet av kontrollplanen är säkerställt av aktörerna är av stor betydelse för att egenkontrollen och andra kontroller ska kunna fungera. Det är det som är upphandlat som genomförs av entreprenörerna, varför detta är en självklar punkt att behandla under samrådet. Inte minst vid småhusbyggen kan byggnads- nämnden få tillfälle att kraftigt varna en okunnig byggherre om att han lever farligt utan ordentligt avtal eller genom en överens- kommelse med en okänd entreprenör. Många av de verkligt stora ekonomiska katastroferna som okunniga småhusköpare drabbats av skulle ha kunnat undvikas, om detta krav funnits . Särskilt mot bakgrund av ansvarsreglerna i 9 kap. 1 § är det viktigt att bygg- inte tar på sig ett ansvar som annars enligt PBL föreslås vila på en småhusleverantör (se avsnitt 9.5.1). Parternas formella ansvar är en så pass viktig fråga att den måste behandlas i varje tekniskt samråd. Inte minst måste det tydliggöras att byggnadsnämnderna aldrig har något ansvar för den slutliga utformningen av byggnadsverket. Liksom att kan ingripa enligt sanktionsreglerna, om byggnaden inte är uppförd på föreskrivet sätt. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Över det tekniska samrådet och vid församrådet ska byggnads- nämnden föra ett protokoll som underlag för byggstartbeskedet inklusive beslutet om kontrollplan. Protokollet bör inte på ett otydligt sätt blandas samman med kontrollplanen. behöver inte byggherren närvara vid byggsamrådet. I stället skickar byggherren ibland en ställföreträdare, t.ex. en KA som är representant för en småhustillverkare. Enbart det faktum att det tekniska samrådet behandlar ansvarsförhållanden innebär, att det är självklart att byggherren både ska kallas och vara närvarande vid det tekniska samrådet. Precis som är det önsk- värt att byggherren tar med sig de aktörer i byggprojektet som berörs av de frågor som behandlas under samrådet. Om en arbets- ansvarig är föreslagen till samrådet är det angeläget att denne medverkar. Kommunen ska naturligtvis kunna kalla vilka företrädare som helst ur den kommunala organisationen. Kostna- den för kommunala representanter kan dock inte övervältras på byggherren. Det kan i vissa fall vara en lämplig ordning, att det tekniska samrådet sammanfaller med byggprojektets första bygg- möte. Det tekniska samrådet är ett obligatoriskt huvudmoment i tillsynsuppgift. Som vi har nämnt tidigare kan det dock finnas behov av att klargöra vissa principiella frågor i ett tidigare skede. och byggherren har då rätt att påkalla ett församråd. Formerna för det behöver dock inte regleras närmare i lagen. Det slutliga samrådet, slutsamrådet, behandlas i avsnitt 9.5.17. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Arbetet får inte starta förrän har utfärdat ett byggstartbesked. ska besluta om ett byggstartbesked så snart nämnden kan bedöma att den sökta åtgärden kan komma att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Byggstartbeskedet ska innehålla föreskrifter som har stöd i PBL och BVL, t.ex. om utsättning, byggfelsförsäkring och alternativa energiförsörjningssystem. Byggstartbeskedet ska innehålla beslut om AA och särskilt sakkunniga. Byggstartbeskedet ska innehålla ett beslut om kontroll- planen. Ett byggstartbesked kan ges för vissa arbeten, som att t.ex. börja schakta. kan vänta med att besluta om ett bygg- startbesked till dess att en strandskyddsdispens enligt miljö- balken är avklarad. Ett beslut om byggstartbesked ska kunna överklagas av byggherren. Innan ett byggprojekt kan sätta igång, bör det enligt vår mening finnas två markanta hållpunkter, bygglovet och byggstartbeskedet. Förutsättningen för att få ett byggstartbesked är att man har haft ett tekniskt samråd och kunnat redovisa projektet tillfredställande för . Förfarandet ändrar inte ansvarsfördelningen mot . Reglerna blir bara tydligare. Huvudmotivet är att måste kunna ingripa i ett tidigt skede, innan olagliga åtgärder har genomförts, vilket ligger i linje med direktiven. Byggstartbeskedet innebär heller inte någon gransk- ningsplikt för , däremot skapas förutsättningar för att man ska kunna ta fram ett anpassat kontrolldokument. Vi har noga funderat på om detta förslag fördröjer projekten eller är kostnadsdrivande. Innan ett byggprojekt startar måste ändå handlingar finnas framme, och genomförs ett byggsamråd i det här skedet. Stora resurser måste kunna sparas Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet genom att regelvidriga åtgärder utreds närmare och eventuellt stoppas i ett tidigt skede i förhållande till om åtgärden måste avbrytas eller att utförandet måste göras om, när åtgärden är fullföljd. Förslaget innebär således ingen tidsför- dröjning i förhållande till tidsåtgången vid ett seriöst förberett byggprojekt. I normalfallet har ingen anledning att miss- tro den byggherre som genom sin redovisning visar, att bygg- projektet kommer att uppfylla de tekniska kraven. Processen med ett byggsamråd och beslut om AA, KA och kontrollplanen går då lika snabbt som . Är projektet däremot så bristfälligt redovisat, att inte har en chans att bedöma det, behövs en bättre redovisning, innan ett byggstartbesked kan ges. Är redo- visningen sådan att inte kan ha tilltro till att byggprojektet kommer att uppfylla alla tekniska krav, kan bygg- nadsnämnden begära att byggherren utser en särskilt sakkunnig, som kan verifiera att de tekniska lösningarna uppfyller kraven, alternativt kan nämnden begära att byggherrens projektör utvecklar tankegången bakom en teknisk lösning. I vissa fall – när det finns anledning till tveksamhet beträffande byggherrens eller dennes medhjälpares kompetens – kan byggnads- nämnden själv utse en särskilt sakkunnig på byggherrens bekost- nad, som får till uppgift att bedöma kvaliteten på den tekniska lösningen. Detta är en liten utvidgning av dagens möjligheter enligt 10 kap. 20 §. Ett byggprojekt som börjar med tveksamma förutsätt- ningar kommer naturligtvis att fördröjas och kanske fördyras. Ett projekt med otillräcklig projektering, ogenomtänkta lösningar och en bristfällig organisation måste naturligtvis behöva mer tid och kosta mer i initialskedet, innan byggherren kan få starta bygget. Även ur ett konkurrensperspektiv ser vi det som rimligt, att ett dåligt förberett byggprojekt inte ska ha fördelar jämfört med ett seriöst förberett projekt. Utan att tar på sig något granskningsansvar kan ändå, med det föreslagna systemet, göra en tillräckligt ingående bedömning av om ett byggprojekt kan antas komma att uppfylla relevanta tekniska krav, innan misstagen begås. Exempel på situationer där har anledning att vänta med ett byggstartbesked kan vara att energibalansberäkningar visar, att energihushållningskraven inte kommer att kunna , att en stomkonstruktion inte är tillräckligt stabiliserad, att bygget inte kommer att ha ett tillräckligt fuktskydd och Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet att byggherren inte kan visa hur fukttillståndet ska hinna bli till- räckligt lågt med redovisad byggtid, att utrymningsvägarna inte visar på en normenlig utrymningstrygghet eller att en viss brand- säkerhetsfråga inte är belyst, osv. är tvungen att låta allt detta passera för att eventuellt ingripa i efter- hand när bygget är klart. Merparten av tillgänglighetsfrågorna är prövade inför bygglovet. Vårt förslag innebär att sådana tekniska lösningar beträffande tillgängligheten som inte framgår av bygglovshandlingarna även kan bedömas inför byggstartbeskedet. kan vänta med att besluta om ett bygg- startbesked, till dess att en strandskyddsdispens enligt är avklarad. Detta anknyter till den samordningseffekt som eftersträvade, även om vi inte har tagit ställning till andra behov av samordning mellan PBL och . bör kunna lämna ett byggstartbesked för endast vissa arbeten, t.ex. att entreprenören får schakta men inte påbörja grundkonstruktionen, eller att även utföra grundkonstruk- tionen, om det råder tveksamheter om takkonstruktionen. För- utsättningen är naturligtvis att bygglovet är beviljat. Byggstartbeskedet kan ges med vissa villkor eller föreskrifter som har stöd i PBL och BVL, t.ex. att utsättning ska utföras innan arbetet startar, att ett bevis om byggfelsförsäkring, arbetsmiljöin- tyg, eller dokumentation om alternativ energiförsörjning vid stora byggen ska redovisas innan byggstart. Byggstartbeskedet innefattar även ett beslut om kontrollplanen och ett godkännande av AA och eventuella särskilt sakkunniga. Godkännandet av KA ingår i bygglovet, eftersom det här är viktigt med ett så snabbt beslut som möjligt, med tanke på KA:s roll i projekteringsarbetet. Vi är medvetna om att kommunerna nu uppvisar stora problem med resurser. Trots att den tekniska personalens insatser med bygganmälningspliktiga åtgärder i stort sett finansieras genom avgifter, har många kommuner underlåtit att rekrytera personal i tillräcklig utsträckning, för att de ska kunna upprätthålla lagens intentioner om kontroll och tillsyn. Frågan är då om kommunerna har tillräcklig kompetens att genomföra tekniska samråd och ta beslut om ett byggstartbesked? Eller finns risken att vissa kom- muner vägrar lämna ett i sak befogat byggstartbesked på grund av att man genom okunskap ställer felaktiga krav eller tolkar samhälls- kraven felaktigt? Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Vi kan dock inte komma till någon annan slutsats än att lag- stiftaren måste kunna lita på att kommunerna tar sitt ansvar för vad de i lag åläggs. Inför kommande förändringar av PBL är det viktigt att kommunerna ser över sina resurser. För att betona betydelsen av att branschen har rätt att fordra en kompetent hantering av dessa tekniska frågor föreslår vi ett förtydligande i 11 kap. om byggnads- nämnden. Dessutom ska byggherren ha samma möjligheter att överklaga ett beslut om byggstartbesked som ett bygglovsbeslut. Redan den tidigare (SOU 2005:77), konstaterade att det kontrollsystem som infördes i PBL inte har mot- svarat de förväntningar regeringen uttryckte inför lagändringen. Även vår bild är entydig. Ett stort misstroende finns mot den egenkontroll som utgör kontrollsystemets huvudalternativ, och KA-funktionen har inte helt levt upp till förväntningarna. Därför efterlyser många mer oberoende tredjepartskontroller. Att kontrollen behöver bli effektivare är otvivelaktigt. Detta framgår även av regeringens direktiv till denna utredning. får ett kontrollsystem inte anta sådana proportioner, att det leder till en orealistisk kostnadsökning för byggherren. I direktiven uppehåller sig regeringen till helt övervägande del vid frågor som rör förbättringar av det gällande systemet för kontroll och tillsyn, dvs. en modell som bygger på en utvecklad egenkontroll av byggherren. Endast på ett ställe anger regeringen att flera remissinstanser efterfrågar överlag en mer oberoende kontroll, varför regeringen uppmanar utredningsmannen att analysera alternativa sätt att kontrollera byggandet. Vi har uppfattat direktiven helt klart så, att det som i första hand bör studeras inom utredningen är olika delreformer inom ramen för dagens system, alltså någonting som skulle bygga vidare på och ligga i linje med förslag. Detta har därför blivit även vår utgångspunkt, och vi återkommer nedan med vårt utförliga resonemang i det avseendet. vill vi emeller- tid belysa åtminstone i stora drag vad en alternativ modell med en oberoende tredjepartskontroll skulle kunna innebära. På det sättet får remissinstanserna en möjlighet att ta ställning till två principiellt olika alternativ. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet Redan nu kan dock förutskickas, att vi kommer att föreslå endast en lagtext som anknyter till det gällande kontrollsystemet. Det beror på att våra överväganden har lett fram till, att tiden ännu inte är mogen för ett så genomgripande systemskifte inom den svenska byggsektorn, som en renodlad tredjepartskontroll skulle föra med sig. Konsekvenserna för kommuner, byggherrar, entre- prenörer och konsulter låter sig svårligen överblicka som står till vårt förfogande. Vi har heller inte sett några sådana påtag- liga fördelar ligga i ett helt nytt kontrollsystem, att det kan anses vara ofrånkomligt att nu gå över till det utan att först prova ett reformerat och moderniserat egenkontrollsystem i praktisk tillämpning. Som framgår av kommande avsnitt föreslår vi att huvudprinciperna i nuvarande kontrollsystem inte ändras, men att kontrollsystemet kompletteras och effektiviseras. Vi föreslår därför att lagen tydligare definierar vad som ska ingå i egenkontrollen och vad som förväntas av den som gör egenkontrollen. Vi tror, liksom , att detta är nyckeln till att få en bättre egen- kontroll och mer tilltro till egenkontrollen. Vi förstärker och för- tydligar även KA:s och de särskilt sakkunnigas roll, och vi föreslår att det garanterat ska finnas kompetens även på byggarbetsplatsen. Detta, i kombination med en viss ökad tillsyn från byggnads- nämndernas sida, kommer enligt vår övertygelse att leda till en bättre och mer förtroendeingivande kontroll av samhällskraven. Det kan vara på sin plats att inför ett resonemang om en tredje- partskontroll här teckna något av bakgrunden till det system som vi har i . Före ändringen av PBL skulle besiktiga alla arbeten som krävde bygglov. Men kunde även begära att en byggherre skulle förete bevis från en sakkunnig, om byggnadens funktioner och egenskaper inte på ett enkelt sätt kunde bedömas vid nämndens besiktningar. Att kommunen svarade för kontrollen av att byggåtgärder uppfyllde gällande bestämmelser hade gällt sedan hundratals år. I byggnadsstadgan föreskrevs att skall med sin uppmärksamhet följa byggnadsarbetena och därvid tillse såväl att varje byggnad får sitt läge på sin därför bestämda plats, som att ritningar och meddelade föreskrifter jämväl i övrigt följs. Inför den omfattande förändringen av PBL:s kontroll- och tillsynsregler anförde regeringen (prop. 1993/94:178 sid. 51) att det svenska systemet för tillsyn och kontroll höll på att Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet genomgå en genomgripande förändring. Grunden för denna förändring av samhällskontrollen byggde i huvudsak på EG:s hel- hetssyn på provning och kontroll. För byggandets del var grunden EG:s byggproduktdirektiv. EG:s syn på kontrollfrågor är att staten ska fastställa de egenskapskrav som en produkt ska uppfylla. EG:s system, fullt utbyggt, innebär att det i harmoniserade standarder eller i europeiska tekniska godkännanden, framgår både hur kraven på produkten kan uppfyllas och på vilket sätt kravuppfyllandet ska kontrolleras under tillverkningen. Kontrollen kan ske som produktcertifiering, systemcertifiering, inspektion eller laboratorie- provning. Överensstämmelsen bestyrks sedan antingen genom EG- försäkran eller med ett EG-certifikat. Rätten att vara certi- fieringsorgan respektive provningsorgan ska, enligt EG, tillkomma varje statligt, kommunalt eller privat organ som uppfyller kraven för ackreditering. Deras kostnader skall finansieras genom avgifter från dem som anlitar organen. Enligt regeringen (prop. 1993/94:178 sid. 51) avsåg dessa principer sådana produkter som är föremål för marknadsföring i vanlig mening. Dit hör bara i begränsad omfattning byggnader, t.ex. prefabricerade småhus, men det skulle vara klart olämpligt om inte byggkontrollen i största möjliga utsträckning utformades med hänsyn till dessa allmänna principer. Utifrån detta ansåg rege- ringen att det dittills gällande bygglovsförfarandet och det till detta knutna kontrollsystemet, var föråldrat. Det nuvarande systemet för kontroll och tillsyn har således dessa EG-principer som utgångspunkt, men kan inte helt sägas följa den redovisade grundsynen. Byggherren fick kontrollansvaret för att visa, att hans byggnad uppfyller de krav samhället ställer på byggnaden. Byggherrens egenkontroll kan genom avtal överföras till entreprenören eller någon annan av byggherren anlitad aktör. Kontrollen över att kontrollen blir genomförd, överläts åt en person, vars kompetens var styrkt av ett ackrediterat certifierings- organ, nämligen den kvalitetsansvarige. I vissa fall kan samhället även kräva in verifikationer av en fristående sakkunnig, vars kompetens lämpligen också är styrkt av ett ackrediterat certifie- ringsorgan. Regeringens synsätt, som alltså var grundat på EG:s bygg- produktdirektiv, innebar att tredjeparten, dvs. den part som står utanför både utföraren och uppdragsgivaren, bör vara ett av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, ackre- Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet diterat kontrollorgan, som kontrollerar krav som är formulerade av samhället . Det florerar emellertid i branschen många former av tredjeparts- kontroller, där den tredje parten varken är ackrediterad eller kontrollerar krav som samhället har ställt upp. Inom byggbranschen svarar SWEDAC för ackrediteringen av kontrollorgan för t.ex. kylanläggningar, trycksättning med gas samt numera även för upprättandet av energideklarationer. Ackrediterade kontrollorgan för energideklarationer Det är särskilt intressant, för att ta ställning till ett alternativt system för kontroll av byggnadsverk, att närmare studera de ackre- diterade kontrollorganen för energideklarationer. Under arbetet med att implementera energidirektivet i svensk lag, fanns det delade meningar om hur lagens krav på energideklarationer skulle genomföras och kontrolleras. Utredningen om energideklarationerna (SOU 2004:109) var tydlig med att hävda att företaget där energiexperten var anställd skulle vara ackrediterat och energiexperterna vara certifierade. I propositionen öppnade regeringen för att energiexperterna även kunde vara certifierade utan att deras företag var ackrediterade. föreslog därför i remissen till sina tillämpningsföre- skrifter (BED), att den oberoende energiexperten antingen kunde vara en fristående certifierad expert eller som sådan ingå i ett ackrediterat organ. Förordningen (2006:1592) om energideklara- tioner gick på utredningens linje och angav att expertens obero- ende och sakkunskap skall kunna styrkas genom att experten, eller den som experten är anställd eller anlitad av, är ackrediterad som kontrollorgan enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Vidare föreskrevs i förordningen, att kontrollorganet, i fråga om det arbete som experten utför, ska ha minst en person i arbetsledande ställning som har certifierats för uppgiften av ett ackrediterat certifieringsorgan. Dessutom godtas energideklaratio- ner, upprättade enligt bestämmelser i något annat EU-land. är drygt 150 företag ackrediterade av SWEDAC för att upprätta energideklarationer. Många av de stora konsulterna och förvaltarna återfinns bland dessa företag, , , , osv. Ackrediteringen innebär att företaget ska ha ett kvalitetssystem för kontrollorgan, baserat på ISO/IEC 17 020. Prövning, tillsyn och kontroll av byggandet räcker med att den som formellt upprättar energideklarationen är kompetensprövad genom certifiering, s.k. energiexperter. I övrigt kan företaget ha flera medarbetare som hjälper experten med att samla in uppgifter, göra besiktningar osv. Dessa behöver inte kom- petensprövas, men kvalitetssystemet ska visa hur kompetensen för deras arbete också är säkerställd. Själva ackrediteringen kostar företagen ca . Kostnaden för arbeta fram ett kvali- tetssystem som kan godkännas av SWEDAC kan vara hög eller låg, beroende på förkunskaper om kvalitetssystem. Kostnader på 50– förefaller inte vara ovanligt. Till detta kommer en årlig revisionskostnad på ca . Kompetensprövningen genom ett certifieringsorgan kostar ca med en årlig kostnad av . Kostnaden för att utbilda sig så att man kan låta certifiera sig varierar naturligtvis beroende av för- kunskaper. Men en utbildningskostnad på är inte ovanligt. Ett vanligare alternativ till att kontrollen görs av ackredi- terade kontrollorgan, är att kontrollen görs av kontrollanter som är kompetensprövade och certifierade av certifieringsorgan, som i sin tur är ackrediterade av SWEDAC. Även detta är naturligtvis en tredjepartskontroll. Till exempel är de flesta kontrollanter av ventilationssystem, OVK, certifierade av ackrediterade organ, lik- som kvalitetsansvariga, KA. Som mest var ca 5 000 KA certifierade. Efter hand har ungefär hälften av dem inte förlängt sin certifiering, troligen av kostnadsskäl, men de kan ändå fortsätta att vara KA i enskilda projekt genom ett godkännande av kommunen. Vidare finns ett antal fristående sakkunniga inom områdena brand, energi- användning och kulturvärden, som är certifierade av ackrediterade certifieringsorgan. Kostnaden för att bli certifierad är ca 5–, med en årlig uppföljningskostnad . Det uppförs ca 13 000 småhus, till vilka det skulle behöver utses KA. Därutöver uppförs tusentals flerbostadshus och anläggningar, till vilka också skulle behövas KA.