sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — 6.6Övriga frågor med avseende på en svensk författningsdomstol Förutom de aspekter av en svensk författningsdomstol som har behandlats ovan, aktualiseras vid inrättandet av en sådan domstol en rad andra principiella och praktiska frågor. Här ska några av dessa endast kort beröras. Det är uppenbart att detta slags frågor behöver utredas grundligare än som varit möjligt inom ramen för expertgruppens uppdrag. I denna del blir därför gruppens redo- visning mera skissartad. I anslutning till frågan om den institutionella formen för en svensk författningsdomstol finns anledning att ta ställning till om författningsdomstolen ska inrättas permanent eller sammankallas ad hoc för prövning. Graden av arbetsbelastning för en svensk författningsdomstol kan diskuteras och i anslutning till det frågan om den närmare utformningen av domstolens mandat. Det kan också diskuteras i vad mån domstolens sammansättning kan och bör variera mellan olika typer av mål. Processuella regler för författningsdomstolens prövning behöver utarbetas. En betydelse- full fråga är därvid vilka möjligheter som ska finnas att intervenera i en pågående prövning vid författningsdomstolen. Vidare finns anledning att diskutera frågan om formen för talans väckande vid domstolen liksom för domstolens handläggning i övrigt – det senare inkluderande även frågorna om eventuella tids- frister, möjligheterna till avvisning av väckt talan, advokattvång, möjligheterna till rättshjälp för enskilda, författningsdomstolens sammansättning vid avgörande av mål samt sättet för redovisning av domstolens beslut och om skiljaktiga meningar bör redovisas. I sammanhanget är särskilt principerna om muntlighet och offentlig- het att beakta. Till slut kan anmärkas att en svensk författningsdomstol också kan ges i uppgift att pröva andra frågor än de som har berörts förut, t.ex. att överta Högsta domstolens riksrättsfunktion, allt bero- ende på vilken typ av författningsdomstol som tillskapas. Andra tänkbara funktioner kan vara att avgöra valfrågor och frågor med anknytning till kompetensfördelningen mellan stat och kommun. Den sistnämnda måltypen torde dock förutsätta att den kommunala själv- styrelsen ges en mera utmejslad karaktär än . 7Några exempel på ändrad normkontroll Enligt expertgruppens uppdrag ska vi ta fram modeller för norm- kontroll och beskriva de konsekvenser som dessa kan antas få. I det följande redovisas tre alternativa exempel på hur det svenska normkontrollsystemet skulle kunna förändras. Exemplen bygger på kombinationer av de grundmodeller som har diskuterats ovan i avsnitten 4–6. De redovisade förslagen är olika långtgående både vad gäller regleringen av normprövningen och de organi- satoriska formerna för prövningen. Gemensamt är dock att de skapar förutsättningar för en ökad prövning från juridiska organs sida av frågor som rör föreskrifters förenlighet med grundlagen. Normprövningen ökar i den mening som uttrycket används här. De tre alternativen är i stor utsträckning en vidareutveckling av olika inslag som redan förekommer i det nuvarande svenska normkontrollsystemet. Undantaget är det alternativ som innebär att en svensk författningsdomstol inrättas (se 7.4 nedan). Ett sådant organ har inte tidigare förekommit i det svenska rätts- systemet. Även här har vi dock valt att försöka konstruera exemplet så att det knyter an till svenska förhållanden och rätts- traditioner. Några exempel på ändrad normkontroll 7.2Allmänt om att kombinera huvudmodellerna – möjligheter och konsekvenser De tre modeller som har diskuterats ovan utgör grunden för gruppens olika exempel i fråga om ändrade former för norm- kontroll. I det här avsnittet behandlas frågan om det inbördes förhållandet mellan modellerna. Frågan är i vilken utsträckning modellerna är möjliga och lämpliga att kombinera med varandra. Det nuvarande svenska normkontrollsystemet har, som framgått, inslag av både förhandskontroll (Lagrådet) och efter- handskontroll (normprövning enligt 11 kap. 14 § regerings- formen). I praktiken förefaller uppdelningen av normkontrollen mellan Lagrådet och domstolarna ha fungerat så att allvarligare lagstiftningsfel som skulle bli kunna bli aktuella för lagprövning har sorterats bort redan under lagrådsgranskningen. Felaktig- heter som skulle kunna betraktas som uppenbara har således varit relativt sällsynta när lagar väl tillämpas av domstolar och myndigheter. En konsekvens av uppenbarhetskravet är därför att tyngdpunkten i det nuvarande svenska normkontrollsystemet såvitt gäller lagar ligger på den förhandskontroll som utövas av Lagrådet. Normprövningen i 11 kap. 14 § framstår däremot, i vart fall vid prövningen av lagar, som ett slags yttersta säkerhets- garanti för situationer då t.ex. regering och riksdag inte beaktar en anmärkning från Lagrådet eller då icke påtänkta konfliktsitua- tioner visar sig i rättstillämpningen. Det finns mycket som talar för att även ett förändrat svenskt normkontrollsystem bör ha inslag av såväl förhands- som efter- handskontroll. Lagrådets roll är väl inarbetat i lagstiftnings- processen och dess granskning bidrar till att upprätthålla en hög kvalitet i lagstiftningen, bland annat i frågor rörande lagars för- enlighet med grundlagen. Det finns inte anledning att överge den typen av kontroll och förlägga all normprövning till domstolar och myndigheter. Det framstår å andra sidan inte som en fram- komlig väg att ta bort möjligheterna till prövning av grundlags- enligheten av en lag när den väl har trätt i kraft. Om det antas att förhandskontrollen i ett framtida system ska utövas av Lagrådet enligt den nu tillämpade principen om att dess yttranden endast är rådgivande, uppkommer frågan om granskningen kan kombineras med en ökad efterhandskontroll. Ett tänkbart sätt att stärka efterhandskontrollen är, som har redovisats ovan i avsnitt 5, att helt ta bort uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 §. En sådan åtgärd innebär sannolikt att lagar i fler fall än kommer att åsidosättas efter domstolsprövning. Antalet lagprövningsfall kommer emellertid antagligen fortfarande att vara så pass lågt att det även blir få åsidosättanden av lagar totalt sett. För detta talar att ett borttagande av uppenbar- hetsrekvisitet medför att lagrådsgranskningen närmast kommer att öka i betydelse. Förhandsgranskningen i Lagrådet blir därmed en ännu viktigare metod för regeringen och att för- vissa sig om att ett lagförslag är grundlagsenligt och inte riskerar att åsidosättas under tillämpningen. En annan möjlig följd är att antalet fall med bedömnings- konflikter mellan Lagrådet och domstolarna kommer att öka. Med ett borttaget uppenbarhetskrav skulle förhands- och efter- handskontrollen komma att avse samma frågeställning, dvs. om en lag är förenlig med grundlagen eller inte. Domstolarnas pröv- ning vore inte längre inskränkt till frågan om en eventuell fel- aktighet uppenbart strider mot grundlagen utan skulle behöva innefatta en bredare prövning av grundlagsenligheten. Det fram- står t.ex. som mer aktuellt att någon av de högsta dömande instanserna skulle vägra tillämpa en lag såsom grundlagstridig och därmed göra en annan bedömning än Lagrådets ledamöter har gjort. Den typen av situationer aktualiseras sällan med hänsyn till uppenbarhetskravet. Effekter av det slag som har beskrivits här kan inte betraktas som egentliga argument mot att kombinera lagrådsgranskningen med en starkare domstolskontroll. På det hela taget framstår Lagrådets nuvarande roll som väl förenlig med en ökad efter- handskontroll. Det gäller inte enbart om regelverket ändras genom ett borttagande av uppenbarhetsrekvisitet utan även om Några exempel på ändrad normkontroll kontrollen centraliseras till ett särskilt organ, t.ex. en författ- ningsdomstol. Mindre långtgående ändringar i regleringen av lagrådsgranskningen – t.ex. att denna blir obligatorisk – eller en förstärkning av Lagrådets organisation ändrar inte denna slut- sats. Nämnas kan att ett avskaffande av uppenbarhetskravet enbart beträffande regeringsförordningar inte påverkar Lagrådets roll eftersom dessa ändå inte är föremål för rådets granskning. Möjligt är dock att regeringen i tveksamma fall låter Lagrådet yttra sig också beträffande tillämnade förordningsbestämmelser som kan stå i konflikt med grundlag eller lag. Inrättandet av en svensk författningsdomstol skulle aktuali- sera frågan om hur lagprövningsbestämmelsen i 11 kap. 14 § bör utformas. Ett grundläggande skäl för att införa en centraliserad lagprövning är rimligen en önskan att tydligare betona vikten av att regeringsformen respekteras av lagstiftaren. Det framstår mot den bakgrunden som naturligt att en författningsdomstol för- enas med ett avskaffande av uppenbarhetskravet. I annat fall skulle domstolsprövningen av grundlagsfrågor sannolikt inte få någon reellt ökad betydelse i samhällslivet även om det inrätta- des ett särskilt organ. Om uppenbarhetskravet behålls kan det dessutom ifrågasättas om författningsdomstolen får tillräckligt med arbetsuppgifter för att motivera dess existens. Det gäller även om domstolen dessutom skulle ges andra uppgifter än lag- prövning såsom att pröva valfrågor, ha en riksrättsfunktion eller att slita tvister mellan stat och kommun. Modellen med en författningsdomstol bör således kombineras med att uppenbar- hetskravet tas bort helt. 1)T Detta exempel innebär att Lagrådets granskning blir obliga- torisk genom att den i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen angivna bör-regeln ändras till en ska-regel.T avser granskningsområdet de typer av lagförslag som anges i den nuva- rande bestämmelsen. Däremot tas viktighetskriteriet i andra stycket första meningen bort. Lagrådets principiella roll i lagstiftningsprocessen skulle i det här exemplet inte ändras. Det skulle alltjämt enbart vara ett råd till främst regeringen utan något formellt inflytande över den fortsatta lagstiftningsprocessen. Det kan diskuteras vilken fak- tisk betydelse reformen skulle få. Det är inte säkert att införan- det av en ska-regel leder till att fler ärenden än blir föremål för en närmare granskning av Lagrådet. Däremot innebär exemp- let att regeringens inflytande över vilka lagförslag som ska under- ställas Lagrådet minskar genom att den kan underlåta att remittera ett förslag på den grunden att förslaget inte bedöms vara tillräckligt viktigt. Den typen av bedömningar skulle i realiteten i stället föras över till Lagrådet som har möjlighet att avstå från att närmare granska lagstiftningsärenden som inte bedöms som viktiga i den mening som avses i 8 kap. 1 §. Exemplet innebär att det försvåras för främst regeringen att på godtyckliga grunder avstå från att höra Lagrådet. Detta skulle på ett mer symboliskt sätt markera vikten av lagrådsgranskningen. Lagrådets självständighet kan också sägas framhävas genom rådets ökade inflytande över vilka förslag som ska granskas mer ingående. Med detta exempel skulle det trots allt finnas en ventil för regeringen att i vissa fall underlåta att höra Lagrådet. Det gäller de undantagsmöjligheter som mer tar sikte på frågans beskaffen- het i det enskilda fallet (jfr SOU 1978:34 s. 132 f.): nämligen om granskningen skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffen- het eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avse- värt men skulle uppkomma. Om någon av dessa undantagsmöjlig- heter utnyttjades skulle regeringens motiveringsskyldighet mot fortfarande gälla. 2) Exemplet innebär vidare att uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § regeringsformen avskaffas beträffande föreskrifter som har utfärdats av regeringen. Prövningsrätten tillkommer som domstolar och andra offentliga organ. Inom gruppen diskutera- des här möjligheten att beträffande förvaltningsmyndigheter inskränka prövningsrätten avseende lagar och regeringsförordningar Några exempel på ändrad normkontroll till området där myndigheternas självständighet kan jämställas med domstolarnas, dvs. beslut vid myndighetsutövning eller tillämp- ning av lag (se 11 kap. 7 § regeringsformen och avsnitt 5.4 ovan). Gruppen har dock i det här exemplet valt att låta den nuvarande ordningen bestå. Exemplet i den här delen motsvarar den ordning som gäller i (se 106 och 107 §§ grundlagen). Vissa tänkbara konsekvenser av en sådan ändring har berörts i avsnitt 5.3, bland annat att det sannolikt skulle leda till en ökad noggrannhet vid regeringens normgivning i syfte att undvika att en förordning åsidosätts när den ska tillämpas. Det kan också konstateras att den här åtgärden bara i ganska begränsad mån skulle undanröja skillnaden mellan den inhemska normprövningen och normpröv- ningen inom ramen för EG-rätten och i förhållande till Europa- konventionen eftersom lagars förenlighet med regeringsformen fortfarande skulle bedömas med tillämpning av uppenbarhets- kravet (jfr vad som anförs i mellanalternativet i p. 2 om ett helt borttagande av uppenbarhetskravet). 3) Vidare innebär exemplet att det skapas en möjlighet att hissa lagprövningsfrågor till respektive Regerings- rätten. Det kan här jämföras med vad som gäller för s.k. hissmål enligt 56 kap. 13–15 §§ och begäran om för- handsbesked från . Regleringen av hissmålen i 56 kap. innebär att en underinstans i dispositiva tvistemål med parternas sam- tycke kan hänskjuta en viss fråga i målet till . Det här exemplet – som mer liknar vad som gäller vid inhäm- tande av förhandsbesked från – bygger dock på tanken att hänskjutandet till högsta instans sker inom ramen för domstolens skyldighet att under vissa förutsättningar utöva lag- prövning och då bedöma hur en viss föreskrift förhåller sig till grundlagen. Syftet skulle vara att svårare lagprövningsfrågor, som redan från början kan antas bli föremål för prövning i eller Regeringsrätten, snabbare ska kunna få ett avgörande än om frågan först prövas i underinstanserna. Möjligheten att hänskjuta lagprövningsfrågan skulle finnas i alla typer av mål och ärenden som förekommer i allmänna dom- stolar och förvaltningsdomstolar. Frågan skulle kunna tas upp och beslutas av domstolen ex officio, således utan något yrkande från part. Parternas samtycke skulle följaktligen inte heller krävas. Det torde stå klart att parternas medverkan i en del situationer är en förutsättning för att en prövning ska komma till stånd. I t.ex. dispositiva tvistemål skulle talan kunna återkallas eller saken avslutas med en förlikning om en eller flera parter inte önskade att avgjorde lagpröv- ningsfrågan. Det kan dock förutsättas att lagprövning oftast förekommer i andra typer av mål. Det här förslaget rymmer givetvis ett antal frågeställningar som behöver bli föremål för mer grundliga överväganden. En sådan fråga är rättegångskostnadsfrågan. Domstolens beslut att hänskjuta en lagprövningsfråga till högsta instans skulle kunna leda till kostnader för parterna som annars inte hade uppstått. Det kan därför diskuteras om staten i vissa situationer ska ersätta dessa kostnader, t.ex. genom att parterna har rätt till ett särskilt offentligt biträde under handläggningen i eller Regeringsrätten. I det här sammanhanget finns även anledning att väcka frågan om organisationer och andra organ med ett särskilt intresse av en lagprövningsfråga bör ha en uttrycklig möjlighet att agera i pro- cessen t.ex. genom att i inlagor till domstolen redovisa sin syn på de rättsliga frågor som är aktuella i målet (jfr principen om amicus curiae eller, i anglosaxiska rättssystem, friends of the court). Den typen av agerande är oreglerad i svensk rätt. En annan möjlighet är att och Regerings- rätten ges en särskild rätt att inhämta yttranden från denna typ av instanser. Några exempel på ändrad normkontroll 1)Lagrådets granskning ändras på samma sätt som i minimi- alternativet. Dessutom förstärks med juridiskt biträde, t.ex. med en eller flera egna föredragande. Den för- stärkta kanslifunktionen skulle bland annat kunna bistå Lag- rådets ledamöter med kartläggning och rättsutredningar på europarättens område, se avsnitt 4.2.1. Föredragande i remit- terade ärenden skulle dock liksom vara tjänstemän från . 2)Det här alternativet innebär vidare att uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § avskaffas helt, således både för lagar och föreskrifter som har utfärdats av regeringen. Prövningsrätten avseende lagar och regeringsföreskrifter skulle uteslutande tillkomma dom- stolarna och således inte längre kunna utövas av andra offentliga organ. Konsekvenser och andra aspekter av borttagandet av uppen- barhetskravet har diskuterats ovan i avsnitt 5. Det finns anled- ning att upprepa att den närmare effekten av denna åtgärd fram- står som svår att förutsäga och att uttalanden i förarbetena torde få stor betydelse för hur domstolarnas praxis utvecklas. En viktig fråga i det här alternativet är i vilken utsträckning normpröv- ningen ska omfatta den typ av avvägningar som gör enligt 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen vid rättighets- begränsande lagstiftning. Det gäller således i vilken utsträckning domstolarna ska pröva t.ex. om det ändamål som en rättighets- begränsning skulle tillgodose var godtagbart i ett demokratiskt samhälle eller att begränsningen inte gick utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (jfr ovan avsnitt 3.2.1 och vad anförde i SOU 1978:34 s. 109). Den här berörda frågan ska dock ses i belysning av vad som nedan sägs om 2 kap. 23 § regerings- formen i den mån det i stort sett är samma bedömningar som ska göras vid prövning enligt 2 kap. 12 § som enligt 2 kap. 23 § och . En effekt är att uppenbarhetskravet inte längre leder till en inkonsekvens i rättsordningen med hänsyn till att motsvarande krav inte tillämpas när svenska domstolar ska bedöma en nati- onell föreskrifts förenlighet med EG-rätten. I den mån Europa- konventionens fri- och rättighetsskydd utgör en del av EG- rätten gäller detsamma för konventionens bestämmelser. Ett borttaget uppenbarhetskrav kan också leda till att Europa- konventionens nuvarande betydelse i svensk rätt ökar även i övrigt och att dess relation till regeringsformens fri- och rättig- hetsskydd tydliggörs. Lagprövning mot bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen skulle kunna tänkas bli ett vanligare inslag än , i vart fall i situationer där en konventionskonform tillämpning av en svensk föreskrift inte framstår som möjlig (se avsnitt 3.2.2). En sådan prövning skulle t.ex. kunna aktualiseras sedan domstolen först har bedömt att en svensk föreskrift inte strider mot regeringsformens fri- och rättighetsskydd (jfr där dock en konventionskonform tolkning av brotts- balksbestämmelsen ansågs möjlig). För rättighetsskydd i konven- tionen som saknar motsvarighet i 2 kap. regeringsformen blir utrymmet större för att prövning enligt 2 kap. 23 § regerings- formen ska få praktiska konsekvenser. om hur uppenbarhetskravet egentligen förhåller sig till den of appreciation som tillämpas enligt konventionen skulle dess- utom inte längre vara aktuell (se avsnitt 3.4 om diskussionen om domstolarnas normprövning). Ytterligare en konsekvens av en större möjlighet att lösa normkonflikter mellan svensk rätt och är att konventionen skulle få samma genomslag oavsett om det gäller en fråga inom eller utom EG-rättens område. Då skulle undanröjas behovet av att dra en sådan gräns i den praktiska rättstillämpningen, en gränsdragning som inte alltid är lätt. Slut- ligen innebär den angivna nyordningen ett steg för att öka möj- ligheterna att frågan om konventionsbrott avgörs i i stället för att kräva behandling i . I en situation där denna domstol är alltmer belastad med klagomål är det Några exempel på ändrad normkontroll önskvärt att öka förutsättningarna för prövning av konventions- brott på nationell nivå. En sådan strävan ligger i linje med pågå- ende reformarbete inom (se t.ex. Ministers deputies CM documents CM [2006]203, Report of the Group of wise persons to ). Det bör här även framhållas att ett borttaget uppenbarhets- krav knappast torde få betydelse för tillämpningen av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eftersom något sådant krav inte tillämpas (se 3.2.1 ovan). 3) En begränsad möjlighet till abstrakt normprövning införs för enskilda. Någon som anser sig särskilt påverkad av t.ex. en lag kan föra en fristående talan för att slippa bli drabbad av ett ingripande enligt lagen (jfr ovan enligt 3.3.3 ang. de svenska Unibetmålen). En sådan talerättsmöjlighet skulle beträffande allmän domstol t.ex. kunna införas genom att bestämmelser om fastställelsetalan utvidgades. Domstolens prövning skulle t.ex. kunna innebära att det slogs fast att en viss bestämmelse till följd av grundlagsstridighet inte får tillämpas mot klaganden under de av honom åberopade omständigheterna. En fråga att ta ställning till är om det bör finnas en motpart till den som klagar på grundlagsenligheten hos en bestämmelse, närmast en företrädare för det intresse som staten kan ha av att föreskriften inte förklaras grundlagsstridig. Den här uppgiften skulle i första hand kunna utföras av Justitiekanslern som bevakar statens rätt i rättegångar och andra sammanhang. Dom- stolen skulle kunna åläggas att underrätta Justitiekanslern om att en talan om grundlagsstridighet har väckts och därmed ge denne möjlighet att träda in i rättegången eller uppdra åt en annan myndighet att bevaka statens intressen. En liknande ordning föreligger för övrigt redan nu t.ex. i samband med rättegångar där det riktas skadeståndskrav mot staten. Med hänsyn till kopplingen till , dvs. det organ som har beslutat den ifrågasatta lagen, förefaller det tänkbart att även JO tilldelas uppgiften att företräda det allmänna. En sådan ord- ning framstår dock inte som helt naturlig eftersom JO har en renodlad tillsynsfunktion annat än i fall då JO uppträder som åklagare. 4)En hissmöjlighet i lagprövningsfrågor för underdomstolarna införs på samma sätt som i minimialternativet. 5)och Regeringsrätten slås samman och bildar en högsta domstol som prövar alla mål som släpps upp från allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. När det gäller lagprövning skulle syftet med reformen vara att skapa förutsättningar för att en enhetlig och överskådlig praxis kan utarbetas. Detta framstår som särskilt motiverat med hänsyn till att det här alternativet också innebär att uppenbarhetskravet tas bort helt. Detta får förmodas medföra att rättsläget i högre utsträckning än bestäms genom domstolspraxis. I den sammanslagna domstolen inrättas en särskild kammare med upp- giften att pröva lagprövningsfrågor och andra mål med konstitu- tionell inriktning (t.ex. riksrättsfrågor och valfrågor). De närmare konsekvenserna för rättssystemet i stort av sammanslagningen behöver bli föremål för grundligare över- väganden än vad som kan utföras här. 1) Det här förslaget innebär liksom minimi- och mellan- alternativen att Lagrådets granskning blir obligatorisk genom att bör-regeln i 8 kap. 18 § andra stycket ändras till en ska-regel. avser granskningsområdet de typer av lagförslag som anges i den nuvarande bestämmelsen. Viktighetskriteriet i andra stycket första meningen tas bort liksom bestämmelsen om att underlåtenhet att höra Lagrådet aldrig utgör hinder mot lagens tillämpning. förstärks med juridisk kompetens på det sätt som har nämnts i mellanalternativet. Den stora skillnaden gentemot övriga alternativ är att hante- ringen av lagrådsfrågan kan bli föremål för lagprövning. Några exempel på ändrad normkontroll felaktig bedömning av regeringen att en förutsättning för undan- tag från skyldigheten att höra Lagrådet är uppfylld skulle således kunna leda till att lagen inte tillämpades. Detta skulle gälla också om underlåter att höra Lagrådet. Den angivna risken skulle sannolikt avhålla regeringen från att utnyttja undantags- möjligheterna annat än i helt klart fall. Vidare skulle då en utskottsminoritet få en starkare ställning i fråga om inhämtande av lagrådets yttrande enligt 4 kap. 11 § riksdagsordningen. Det här alternativet kan i första hand antas ytterligare markera Lag- rådets betydelse på det sätt som har berörts ovan i minimi- alternativet.