sou · GWB365 · 2008-06-25 00:00:00 — För att parter och allmänhet skall kunna förstå bl.a. hur domstolarna har bedömt en utlännings asylskäl måste dessa ofta redovisas relativt utförligt i domen. Om det finns anledning att befara att någon därigenom kan komma att utsättas för övergrepp bör detta i första hand förebyggas genom att man sekretessbelägger namnen och andra personuppgifter på de personer som förekommer i målet (jfr JO:s beslut i ärende nr 4393-2003). Migrationsöverdomstolens ställningstagande i frågan om sekretess för parts identitet grundas, som framgår av avsnitt 2.3.1, huvud- sakligen på Regeringsrättens praxis. Som exempel har Migrations- överdomstolen nämnt att Regeringsrätten har sekretessbelagt klagandens namn i ett mål om utlämnande av allmän handling (RÅ 2007 not 132). Målet gällde bl.a. utlämnande av handlingar i ett säkerhetsärende hos Migrationsöverdomstolen vilket rörde klaganden. Regeringsrätten förordnade om sekretess för klagan- dens identitet med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen. I målet RÅ 2002 not 121 förordnade Regeringsrätten också om sekretess för klagandens identitet med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen. Målet gällde beslut om förvar enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och prövades inte i sak, utan avskrevs av Regeringsrätten. Det kan konstateras att det i dessa fall var fråga om sekretess till skydd för en part i ett säkerhetsärende respektive en part som var föremål för prövning enligt lagen om särskild Det är möjligt att Regeringsrätten, med hänsyn till karaktären på dessa mål, ansåg att det förelåg ett intresse av synnerlig vikt som oundgängligen påkallade sekretess för uppgifter i domsluten. har tillämpat reglerna om sekretess för parts identitet på så sätt att domstolen i vissa mål har förordnat om sekretess för uppgift i domslutet om målsägandens identitet. Ett exempel på detta finns i NJA 1995 s. 119, som gällde grov misshandel genom överförande av HIV-infektion. I litteraturen har anmärkts att i målet tydligen har ansett att det förelåg ett intresse av synnerlig vikt som påkallade sekretess för uppgifter i domslutet (, Offentlighet och sekretess i rättegång : principen om förhandlingsoffentlighet, juridik, 2001, s. 351 samt – Tansjö, Sekretess m.m. hos allmän domstol: en handbok, , 2 uppl., 2007, s. 44). Frågan har också ställts hur ansett det möjligt att sekretessbelägga målsägandens namn med tanke på bestäm- melsen i 12 kap. 4 § andra stycket fjärde meningen sekretesslagen. I denna bestämmelse föreskrivs att, om målet angår någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, förordnande om sekretess som omfattar domslutet får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig förhållanden råder (– Tansjö, a.a., s. 44). Oavsett vad som sägs här synes det dock vara fast praxis att målsägandens namn i känsligare sexualbrottmål hemlighålls i domslutet. Praxis i fråga om sekretess för parts identitet i domslut eller motsvarande del av annat beslut varierar och det finns också olika uppfattningar om huruvida uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut ingår i själva domslutet. Vad JO har ansett om saken framgår av avsnitt 2.8.3 nedan. Migrationsdomstolen i har följt Migrationsöverdomstolens praxis. De övriga migrations- domstolarna synes i huvudsak ansluta sig till uppfattningen att en parts identitet är en del av domslutet och därför inte kan omfattas av sekretess annat än om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen kräver det (se även m.fl., Sekretess m.m. i allmän förvaltningsdomstol: en handbok, , 2007, s. 44 f.). Frågan om parts namn kan anses utgöra en del av domslutet har av JO i ett beslut i ett tillsynsärende (JO 2004/05 s. 42 ff.). Ärendet gällde bl.a. en tingsrätts åtgärd att i ett häktningsbeslutet hemlighålla den häktades identitet. JO uttalade där att bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen, förutom domar och slutliga beslut, torde vara avsedd att gälla åtminstone även vissa icke slutliga beslut. JO anförde vidare att syftet med bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen – att garantera rättssäkerheten och den offentliga insynen – inte kan tillgodoses om ordet domslut i ett brottmål tolkas så snävt att enbart den brottsliga gärningen omfattas av sekretessförbudet. En sådan uppgift har enligt JO inte ensam någon självständig, skyddsvärd betydelse utan måste för att bli begriplig ställas samman med i vart fall den misstänktes namn. På grund av detta ansåg JO att lagstiftaren rimligen måste ha avsett att domslut även innefattar vem domslutet avser och att en tolkning av bestämmelsen i 12 kap. 4 § sekretesslagen måste innebära att begreppet domslut i brottmål avser såväl den brottsliga gärningen som den tilltalade. När det gäller beslut om förordnande av försvarare under en förundersökning uttalade JO i det nämnda beslutet att det förekommer att domstolar utformar sådana beslut så att den misstänktes identitet av hänsyn till dennes integritet inte framgår av själva slutet. Enligt JO kan det inte med fog hävdas att ett sådant förfarande på ett oacceptabelt sätt kommer i konflikt med offentlighets- och rättssäkerhetsintressena. Såvitt gäller frågan om den misstänktes namn kan hemlighållas i ett häktningsbeslut intog JO emellertid en annan hållning. Mot bakgrund av bl.a. att ett häktningsbeslut medför ingripande rättsverkningar för den enskilde, att ett sådant beslut fattas vid en förhandling, samt att beslut om frihetsberövande är offentliga (jfr 7 kap. 2 § första stycket 1 och 9 kap. 18 § första stycket 3 sekretesslagen) ansåg JO att 12 kap. 4 § andra stycket sekretess- lagen ska ges den innebörden att den del av beslutet som inte får hemlighållas ska innehålla tydliga uppgifter om den frihetsberövade personens identitet. JO ansåg att det inte kan råda något tvivel om att en sådan tillämpning av bestämmelsen står i bäst överens- stämmelse med den offentlighetsprincip som är av grundläggande betydelse för domstolsförfarandet i en rättstat. Ett annat beslut av JO (JO 2004/05 s. 29) gällde en tingsrätts handläggning av svarandens s.k. skyddade personuppgifter i ett tvistemål. I domen i målet angav tingsrätten som svarandepart: Namn skyddad, (ett angivet personnummer, här uteslutet). JO konstaterade först att någon sekretess inte gällde i målet för svarandens personuppgifter och att det visserligen inte finns några bestämmelser som reglerar vilka uppgifter beträffande parterna som ska anges i en tvistemålsdom, men att domstolarna, när det gäller fysiska personer, enligt stadgad praxis anger parternas namn, personnummer och adress. Syftet med att ange parterna i domen är enligt JO att dessa ska kunna identifieras så att domen kan verkställas. När det inte föreligger sekretess beträffande några personuppgifter är det enligt JO en lämplighetsfråga vilka av dessa uppgifter som ska anges i domen. JO har även yttrat sig om sekretess för namn på målsägande som är part i sexualbrottmål (JO 2005/06 s. 46 ff., till beslutet hänvisas i MIG 2007:20). Målsäganden A hade till JO anmält missnöje med att hennes namn hade angivits i tingsrättens dom i målet trots att namnet borde ha varit skyddat av sekretess. JO anförde att en s.k. avidentifiering av målsägandens personuppgifter i ett mål av nu aktuellt slag vanligen medför att behovet av sekretess i övriga delar av domen minskar väsentligt. En sådan åtgärd utesluter emellertid inte att andra uppgifter i domen kan behöva beläggas med sekretess. Det kan enligt JO vara fråga om sådana uppgifter som leder till att målsäganden kan identifieras eller uppgifter som är särskilt känsliga och motiverar att mål- säganden, genom sekretessbeläggning, får skydd även gentemot personer som redan känner till målsägandens identitet. JO hade i detta fall ingen erinran mot att målsägandens identitet skyddades, men konstaterade att tingsrätten av misstag hade angett hennes namn i domen. JO tillade att det endast undantagsvis kan vara acceptabelt att sekretessbelägga de egentliga domskälen och att det genom avidentifiering av bl.a. målsägandens personuppgifter borde ha varit möjligt att, med bibehållet skydd för målsägandens integritet, redovisa de egentliga domskälen, i vart fall i huvudsak, i en offentlig del av domen. 2.8.4Slutsatser om sekretess för parts identitet Bedömning och förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen ger ett tillräckligt skydd för parts identitet i utlänningsmål. Regeln i 12 kap. 4 § sekretesslagen bör ändras så att det uttryckligen blir tillåtet att förordna att sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket samma lag ska bestå för uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut i mål enligt utlänningslagen eller lagen om särskild säkerhetskontroll, även om det inte är påkallat av ett intresse av synnerlig vikt. Gäller uppgiften en person som är tagen i förvar ska de nuvarande restriktiva reglerna gälla. Mot bakgrund av den varierande rättspraxis som finns när det gäller sekretess för parts identitet finns det risk för att den nu föreslagna ändringen får betydelse även på andra områden än utlänningsrätten. Med hänsyn till detta bör ändringen inte genomföras förrän den mer generella översyn av 12 kap. 4 § sekretesslagen, som ska göras av Utredningen om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m., har slutförts. Uppgifter om parts identitet ingår i domslutet Som har nämnts framgår inte av förarbetena vad som avses med uttrycket domslut. JO har emellertid tolkat begreppet i fråga om domslut i brottmål på så sätt att det inte bara omfattar uppgift om den brottsliga gärningen och påföljden m.m., utan även uppgift om den dömdes namn. Jag delar JO:s uppfattning att syftet med bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen – att garantera rättssäkerheten och den offentliga insynen – inte kan uppnås om ordet domslut i brottmål tolkas så snävt att det endast omfattar den brottsliga gärningen. Frågan är om motsvarande gäller för migrationsmål. Enligt 32 § första stycket 2 förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltnings- domstolarna ska det i dom eller annat beslut som sätts upp särskilt anges bl.a. parterna och deras ombud eller biträden. Avsikten med detta torde vara att domen eller beslutet ska kunna verkställas, vilket i sig talar för att partens namn måste anses utgöra del av domslutet (jfr m.fl., Sekretess m.m. i allmän förvaltnings- domstol: en handbok, , 2007, s. 44). Det kan också konstateras att en uppgift om att uppehållstillstånd beviljas eller ej, inte kan anses ha någon självständig betydelse och inte ensam kan anses skyddsvärd. Bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen skulle därför bli obegriplig om ordet domslut i migrationsmål skulle tolkas så att det endast avser frågan om en oidentifierad sökande får bifall till sin begäran eller inte. I likhet med vad JO har anfört anser jag att syftet med bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen inte kan uppnås om ordet domslut i migrationsmål tolkas så begränsat att det enda som omfattas av sekretessförbudet är svaret på frågan om sökanden t.ex. får uppehållstillstånd eller inte. Domslutet i ett migrationsmål måste därför rimligen anses innefatta även vem domslutet avser, åtminstone om det är ett domslut som kan verkställas mot sökanden. Jag har i denna del samrått med Utredningen om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Ju 2007:13). Det finns vissa möjligheter att hemlighålla uppgifter i domslut Även om uppgift om parts namn får anses utgöra en del av domslut eller motsvarande del av annat beslut finns som regel ändå en viss möjlighet att undantagsvis förordna om sekretess. Möjligheterna är något större om saken inte gäller civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott. Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd eller andra utlänningsrättsliga frågor har i bl.a. förarbetena till den nya utlänningslagen inte ansetts röra enskildas civila rättigheter och skyldigheter (prop. 2004/05:170 s. 127). Detta gäller även om besluten får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv. Om uppgift om en parts identitet omfattas av sekretess enligt en materiell sekretessbestämmelse skulle sekretes- sen således kunna upprätthållas även i en dom i mål enligt utlänningslagen om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Av 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen framgår emellertid att sekretess beträffande beslut i sådant ärende som avses med bestämmelsen, endast gäller för uppgifter i skälen. En uppgift om en parts identitet kan därför aldrig hemlighållas enligt andra stycket i 7 kap. 14 § sekretesslagen, men däremot med stöd av första stycket (prop. 1979/80:2, del A, s. 210, jfr även MIG 2007:20). Bestämmelsen i första stycket av 7 kap. 14 §, som innehåller ett rakt skaderekvisit, ger ett något svagare skydd än andra stycket, där skaderekvisitet är omvänt. Enligt 7 kap. 14 § första stycket krävs för sekretess för det första att röjande av uppgiften kan antas medföra fara för allvarligt men. Dessutom ska faran vara föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndig- het eller organisation av utlänningar. Om sekretess emellertid gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen skulle namnet på sökanden i ett migrationsmål således ändå kunna hemlighållas i ett domslut om förutsättningarna enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen är uppfyllda, dvs. om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Redan av lagtextens ordalydelse framgår att sekretess för uppgifter i ett domslut endast kan förekomma i mycket speciella undantagssituationer. Ett konkret dödshot är dock troligen tillräckligt för att sekretess ska kunna tillämpas (– Tansjö, Sekretess m.m. hos allmän domstol: en handbok, , 2 uppl., 2007, s. 42 samt m.fl., Sekretess m.m. i allmän förvaltningsdomstol: en handbok, , 2007, s. 44). Det finns sannolikt även andra situationer då det i migrationsmål är möjligt att upprätthålla sekretess med stöd av 7 kap. 14 § första stycket och 12 kap. 4 § sekretesslagen. Frågan får avgöras med ledning av de särskilda förhållandena i det aktuella fallet. Möjligheten att hemlighålla parts identitet i domslut bör ökas Migrationsöverdomstolens inställning är att domstolarna bör välja att sekretessbelägga uppgifter om sökandens identitet i de fall då det finns anledning att befara att någon annars skulle kunna utsättas för övergrepp. Fördelen med den metoden är enligt Migrationsöverdomstolen att domstolarna då i stället kan redovisa sin bedömning relativt utförligt utan risk för skada för sökanden. En sådan ordning som Migrationsöverdomstolen förespråkar har den uppenbara fördelen att möjligheterna att kontrollera dom- stolarnas verksamhet ökar utan att den enskildes behov av skydd eftersätts. Jag anser därför, i likhet med Migrationsöverdomstolen, att det i och för sig är önskvärt att domstolarna i vissa fall hemlighåller sökandens identitet i stället för att förordna om sekretess för delar av domskälen eller rent av domskälen i dess helhet. Detta bör kunna komma ifråga i fall då redan den uppgiften att en person söker uppehållstillstånd i är så känslig att det kan leda till repressalier mot sökanden eller någon annan. Metoden att hemlighålla sökandens identitet bör också kunna användas som ett alternativ då domstolarna annars måste sekretessbelägga uppgifter i domskälen om en utlännings personliga förhållanden. Som exempel kan nämnas de fall då sökanden har lämnat mycket känsliga uppgifter om politisk aktivitet, sexuella relationer eller religiös tillhörighet och då det kan antas att uppgifterna inte kan röjas utan risk för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Frågan är dock om det är möjligt att i tillräcklig utsträckning använda den av Migrationsöverdomstolen rekommenderade metoden. Det har inte anmälts att regeln i 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen inte skulle vara tillräcklig för att skydda parters identitet i asylmål. Jag utgår därför från att den materiella sekretessbestämmelsen är avgränsad på ett tillfreds- ställande sätt. Det är däremot inte lika klart att bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen i tillräcklig utsträckning ger domstolarna rätt att hemlighålla motsvarande uppgifter i ett domslut. Migrationsöverdomstolen har påpekat att det enligt domstolens uppfattning, för det fall att uppgifter om den asylsökandes identitet ingår i domslutet, finns en skillnad mellan 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen och 12 kap. 4 § andra stycket samma lag, vilket försvårar domstolarnas arbete och begränsar möjligheterna till insyn. Mycket talar också för att begreppet synnerlig vikt i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen inte fångar in alla de situationer då det finns skäl att med stöd av 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen skydda en parts identitet. Som exempel kan nämnas fall då parten kommer från ett land som ägnar sig åt flyktingspionage, men då det inte finns konkreta uppgifter om att personen ifråga skulle vara föremål för hemlandets intresse. Uppgiften om flyktingspionage torde i sig innebära att det finns anledning anta att röjande av uppgift om utlänningens identitet skulle medföra skada som är föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat. Skadan måste som regel kunna betraktas som relativt allvarlig (jfr prop. 1979/80:2, del A, s. 209). Någon högre grad av sannolikhet krävs inte för att skaderekvisitet ska vara uppfyllt, varför det förhållandet att konkreta uppgifter saknas inte behöver få betydelse för bedömningen. En uppgift om flyktingspionage bör därför vara tillräcklig för att 7 kap. 14 § första stycket ska kunna tillämpas. Däremot är det möjligt att avsaknaden av ett konkret hot medför att rekvisitet synnerlig vikt i 12 kap. 4 § inte är uppfyllt i en sådan situation. Jag anser därför att regeln i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen bör ändras så att det uttryckligen framgår att det i mål enligt utlänningslagen går att förordna att sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut om parts identitet ska bestå, även om det inte är påkallat av ett intresse av synnerlig vikt. Detta får till följd att domstolarna i större utsträckning än nu kan redovisa sina domskäl offentligt och att en mer enhetlig praxis kan uppnås. När det gäller mål enligt lagen om särskild utlänningskontroll har Migrationsöverdomstolen, i den utsträckning det har behövts, kunnat upprätthålla sekretess för parts identitet med stöd av gällande rätt. Det utesluter dock inte att det även i säkerhets- ärenden kan förekomma situationer då uppgiften om vem som avses med beslutet visserligen omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen, men situationen ändå inte är sådan att sekretess för partens identitet är påkallat av ett intresse av synnerlig vikt. Det finns enligt min mening inte skäl att ha andra regler i dessa mål än i mål enligt utlänningslagen, när det gäller sekretess för uppgifter om parts identitet. Den föreslagna ändringen bör därför omfatta även uppgifter om vem som avses med ett beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hur en förändring bör genomföras I mål enligt utlänningslagen bör det vara tillåtet att förordna att sekretess för uppgift om parts identitet, vilken har tagits in i domslut eller motsvarande del av annat beslut, ska bestå utan begränsning till situationer då ett intresse av synnerlig vikt kräver det. Detta bör dock endast gälla om uppgiften omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen, dvs. om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Om uppgift om sökandens identitet omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse bör det således inte föranleda att uppgiften kan hållas hemlig i domslutet. I det fallet bör samma princip gälla som i alla andra typer av mål hos domstolarna där dessa sekretess- bestämmelser är tillämpliga. Samma restriktivitet som bör i princip även gälla i mål då domstolen har prövat en fråga om förvar, eftersom hemliga frihetsberövanden normalt inte Har domstolen emellertid upphävt ett beslut om förvar talar inte rättssäkerhetsskälen lika starkt för att sökandens identitet måste offentliggöras. Har domstolen förordnat om att ta någon i förvar eller fastställt ett beslut om förvar, bör det för att sökandens identitet ska kunna hemlighållas alltså alltjämt krävas att det är oundgängligen påkallat av ett intresse av synnerlig vikt, medan detta krav inte bör upprätthållas om domstolen häver ett beslut om förvar. Jag anser således att bestämmelsen i 12 kap. 4 § bör ändras i enlighet med vad jag har anfört ovan. Mot bakgrund av den varierande praxis som finns när det gäller sekretess för parts identitet finns det dock en risk för att den nu föreslagna ändringen får betydelse även på andra områden än utlänningsrätten. Den av mig föreslagna ändringen bör därför genomföras först i samband med den mer övergripande översyn av bestämmelsen som Utredningen om insyn och sekretess inom vissa delar av rätts- väsendet, m.m. (Ju 2007:13) ska genomföra. Jag har i denna fråga samrått med den särskilde utredaren. Genom dessa förändringar kan intresset av insyn i domstolarnas verksamhet tillgodoses, som man tar hänsyn till det behov av ett starkt sekretesskydd som har efterlysts under utredningsarbetet. De föreslagna ändringarna bör även ge Migrationsöverdomstolen de efterfrågade möjligheterna att med- dela prövningstillstånd i de mål då det finns skäl för prejudikatsdispens, men där det inte går att redovisa utförliga domskäl om inte klagandens namn kan hållas hemligt. Det förtjänar att påpekas att frågan om sekretess för en uppgift inte är slutligt avgjord, även om domstolen i domen förordnar om sekretess för uppgiften. Sekretessfrågan ska i stället prövas varje gång en handling med de aktuella uppgifterna begärs utlämnad med stöd av tryckfrihetsförordningen. Ett sekretessförordnande för- hindrar alltså att en uppgift blir offentlig en gång för alla, men innebär inte att uppgiften aldrig kan komma att behöva lämnas ut. Samordning mellan och domstolarna på sekretessområdet Jag vill slutligen erinra om de problem som kan uppkomma om domstolarna i ett fall då förhållandena anses vara så särskilda att sökandens identitet bör omfattas av sekretess, ändå offentliggör Som framgår av avsnitt 2.3.5 kan den som vänder sig till , oaktat domstolens sekretessförordnande, komma att få besked om vem som avses med diarienumret. Som har framhållits skiljer sig Migrations- verkets tillämpning av sekretessreglerna från domstolarnas på så sätt att verket som regel hemlighåller skälen för sitt beslut, men offentliggör sökandens namn, medan domstolarna, som har kravet på sig att redovisa så utförliga domskäl som möjligt, i vissa situationer anser sig behöva hemlighålla sökandens identitet för att denne inte ska skadas av de uppgifter som redovisas öppet i domskälen. Här behövs enligt min mening en samordning av och domstolarnas hantering av sekretess- frågorna. En lösning skulle kunna vara att domstolarna överväger möjligheterna att inte lämna ut uppgift om diarienummer. Enligt upplysningar från Migrationsöverdomstolen håller man uppgift om diarienummer hemligt när förutsättningar för detta finns. En uppgift om Migrations- verkets diarienummer torde enligt min bedömning kunna omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen eftersom det är fråga om en uppgift som rör en utlänning. Även 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen torde kunna tillämpas, eftersom uppgiften om diarienumret kan leda fram till uppgift om utlänningens personliga förhållanden. (Jfr regeringens beslut , Ju2004/5877/L5, angående undantag från sekretess för uppgifter om målnummer och domsnummer.)