sou · GVB360d11 · 2008-01-01 00:00:00 — Detta för att förstå hur resurser kan mobiliseras och kapacitet byggas för att genomföra omställningar mot mer flexibla förvaltningsprocesser som bättre kan svara på snabba förändringar och säkerställa ekosystemens långsiktiga förmåga att producera livsviktiga tjänster (et al. räcker inte anpassningsstrategier till för att säkra social, ekonomisk och ekologisk hållbarhet. I dessa situationer krävs istället en kapacitet för omställningar . SOU 2007:60 Bilaga B 31 43 5.1 Vad underlättar omställningar? Några insikter från forskningen Forskning kring omställningar av förvaltningsformer pågår i flera olika vetenskapliga discipliner. Exempel på teoretiska perspektiv som kan hjälpa oss att förstå transformationer i social-ekologiska system är bland annat teorier om institutionell förändring (Hajer 1995), nya styrskick (Kettl 2000), nya former för policy (Baumgartner & 2002), övergångar (eng. transitions) i socio-tekniska system (Rotmans & 2001, et al. 2005, Berkhout , Geels 2002). Andra teorier behandlar kritiska vägskäl för samhällsutvecklingen (eng. critical junctures) och att samhällsutvecklingen sker språngvis (eng. punctuated equilibrium). Samtliga dessa perspektiv lyfter fram att politisk och institutionell förändring karaktäriseras av av mindre gradvisa förändringar, och perioder då stora förändringar sker (True et al. Detta betyder att omställningar inte bara handlar om att veta VAD som behöver förändras utan även NÄR (Pierson 2000). Det finns tidpunkter då systemen är mer öppna för större omställningar. Dessa tidpunkter har kallats möjlighetsfönster eller windows of opportunity (Kingdon 1995). En del av dessa idéer har tillämpats på naturresurshushållning, ekosystemförvaltning och vattenförvaltning (Bressers & Kuks 2004, van der et al. 2006), samt organisatorisk förändring för ekosystemförvaltning (Danter et al. 2006 identifierar samhällsförändringar som krävs för att möjliggöra en adaptiv vattenförvaltning: 1) från hierarkisk, centraliserad beslutsstruktur till en mer decentraliserad struktur som möjliggör ett brett deltagande från olika sociala aktörer, 2) från stuprörsorganisation till tvärsektoriellt samarbete, 3) från att hantera olika skalor och nivåer var för sig, till fokus på skalinteraktioner och samverkan mellan olika nivåer, 4) från fragmenterad till integrerad informationshantering 5) från en centraliserad struktur till flera strukturer som anpassas till olika nivåer och 6) diversifiering av finansiella resurser med både offentliga och privata medel Bilaga B 31 SOU 2007:60 44 5.2 Omställningen i utgör ett exempel på en omställning där det också bedrivits intensiv forskning (et al. bildades ett nätverk av personer som var intresserade av att hitta nya vägar till hållbart nyttjande av våtmarkerna kring . Detta var en reaktion på att natur- och kulturvärden höll på att försvinna trots en rad olika åtgärder, inklusive reservatsbildning och bildande av ett s.k. Ramsarområde. Några personer insåg att spridda åtgärder inte skulle ge önskvärd effekt utan problemen behövde istället lösas med ett helhetsgrepp som fokuserade på landskapet där kultur- och naturfrågor integrerades. En person var särskilt viktig i mobilisering av kompetenser och finansiärer, på lokal till nationell nivå, som kunde bidra till att utveckla och bygga upp ett stöd för en ny förvaltningsform för området. Ett förslag sammanställdes där en vision utvecklades i syfte att rama in och ge riktning åt arbetet med att bevara natur och kulturvärdena i området. I förslaget angavs ett geografiskt avgränsat område för arbetet och namnet myntades. letade lokalpolitikerna i efter en ny identitet för staden eftersom de inte längre ville bli förknippade med militärstad. Miljöfrågorna hade också hamnat högt på den politiska agendan på grund av säldöden i . Detta utgjorde en möjlighet att förankra idén politiskt, institutionalisera den nya förvaltningsmodellen och etablera Ekomuséet Kristanstads Vattenrike som en brobyggande organisation (se kapitel 3) med uppgift att koordinera och underlätta arbetet på landskapsnivå. fanns det fortfarande en utbredd uppfattning bland många människor att våtmarksområdet med sina periodiska översvämningar, var värdelöst. En betydande del av omställningsprocessen handlade därför om att ändra på människors, och särskilt politikers, uppfattning av området från vattensjukt till vattenrikt. presenterades ett förslag om Vattenrike för några kommunpolitiker som fick dem att se området på ett nytt sätt. I förslaget kopplades frågor som rör skydd av biologisk mångfald och natur- och kulturmiljöer till andra viktiga frågor i kommunen, till exempel regional utveckling. I förslaget framgår även att förvaltningen ska ske genom samverkan. bestämde sig för att leda arbetet med att förvalta Vattenrike och göra Ekomuséet SOU 2007:60 Bilaga B 31 45 stads Vattenrike till en del av kommunens organisation och verksamhet. utsågs Vattenrike till ett av biosfärområden och Ekomuséet heter Biosfärkontoret Vattenrike och har en stab av sex personer. Omställningen ledde till att man har en plattform för flexibel förvaltning som möjliggör hantering av osäkerhet och snabba förändringar. Exemplet Vattenrike bekräftar en del av resultaten i Pahl-Wostl (2006) artikel. Det visar dessutom att omställningar som strategi för att hantera klimatutmaningen inte bara handlar om modellering och ekonomiska beräkningar, utan också om förändring av människors mentala modeller, vikten av ledarskap och förmågan att mobilisera kunskap och resurser för att utnyttja tillfällen då förvaltningssystemen är mer öppna för förändring. Bilaga B 31 SOU 2007:60 46 Kapitel 6. Sammanfattande policyrekommendationer Klimatanpassning för minskad sårbarhet innebär att både samhällets och ekosystemens förmåga att förbereda sig för, klara av, och återhämta sig från klimatrelaterade förändringar måste stärkas. Baserat på det forskning kring globala miljöförändringar och s.k. komplexa social-ekologiska system presenterar vi följande tio konkreta förslag på hur detta kan gå till: 1 Från försiktighetsprincip till komplexitetsprincip De senaste decenniernas forskning kring globala miljöförändringar och ekosystem visar att sociala, ekonomiska och ekologiska system är starkt sammankopplade. Dessa kopplingar innebär inte bara osäkerhet och begränsad förutsägbarhet, utan också möjligheten för tröskeleffekter och ekologiska överraskningar med stora konsekvenser för mänskligt välbefinnande och välfärd. Denna princip som vi väljer att kalla komplexitetsprincipen skiljer sig från bl.a. försiktighetsprincipen genom att lyfta fram behovet av en integrerad förståelse av mänskliga och ekologiska system, möjligheten för irreversibla och snabba förändringar hos ekologiska system, samt behovet av en samhällsorganisation som har en hög kapacitet att hantera hög osäkerhet och ständig förändring. Miljöpolitiskt beslutsfattande hos Regering, samt berörda myndigheter bör präglas av ett erkännande av denna komplexitetsprincip. Samtliga punkter nedan integrerar denna princip i konkreta förslag. 2 Från bevarandebiologi till förändringsbiologi Den klassiska förståelsen av ekologiska system bygger på att dessa kan vara i balans vilket också benämningen bevarandebiologi återspeglar. I ljuset av globala miljöförändringar och förväntade effekter av klimatförändringar bör denna förståelse kompletteras med ett synsätt som återspeglar att tillståndet hos ekologiska system är ett rörligt mål: naturen under förändring. Målet för naturvården och olika bevarandestrategier bör vara att säkra fortsatt produktion av ekosystemtjänster för mänsklig välfärd, samt att SOU 2007:60 Bilaga B 31 47 bygga resiliens för långsiktigt hållbar utveckling. bör utreda de praktiska och etiska konsekvenserna av ett sådant förändrat synsätt. 3 Utred en statlig innovationsfond Klimatförändringar innebär inte bara en rad förutsägbara och direkta förändringar hos ekosystem, utan också en rad indirekta och svårförutsägbara effekter. Ett sätt att skapa en kunskapsbuffert mot dessa indirekta effekter är existensen av en diversitet av tekniska, ekologiska, sociala och administrativa initiativ för att förebygga konsekvenserna av klimatförändringar. Dessa så kallade innovationer kan skapa en kunskapsbas med viktiga erfarenheter som beslutsfattare kan använda sig av vid oväntade effekter av klimatförändringar. bör utreda möjligheten till en statlig innovationsfond som inkluderar en stark utvärderingsfunktion . 4 Utse en central klimatsamordnare Det pågår en rad olika initiativ på lokal, nationell och internationell nivå för att hantera förväntade effekter av klimatförändringar. Mycket av detta arbete sker dessutom i flertalet samhällssektorer. Den snabba vetenskapliga utvecklingen, och mångfalden av initiativ från lokal till internationell nivå motiverar en central klimatsamordnare som kompletterar Regeringens tre initiativ i klimatfrågan: Kommissionen för hållbar utveckling, det vetenskapliga rådet för klimatfrågor samt den parlamentariska beredningen. Till skillnad från dessa initiativ – varav de två senare fasas ut kan en central klimatsamordnare ha till uppgift att fungera som talesman för regeringen i klimatfrågor, samordna myndigheters arbete för att överblicka trender, identifiera tidiga varningssignaler för förlust av viktiga ekosystemtjänster, samt koordinera myndigheters arbete vid snabba oväntade effekter av klimatförändringar. En central klimatsamordnare spelar en viktig roll för att säkra uppföljning och kontinuitet i klimatarbetet, och kan spela en viktig roll i kommunikationen med massmedia och allmänhet. Det senare är viktigt för att undvika en eventuell förstärkning av klimatinducerade kriser (se avsnitt 2.5.) Bilaga B 31 SOU 2007:60 48 Jämförelser kan här göras med den svenska narkotikasamordnaren samt den brittiska regeringens vetenskapliga rådgivare . 5 Skapa brobyggande organisationer och arenor för lärande Internationell forskning kring förvaltningen av komplexa socialekologiska system samt anpassning till klimatförändringar visar att s.k. brobyggande organisationer spelar en nyckelroll. Anledningen är att dessa inte bara bidrar till att samordna samhällsaktörer längs en rad olika samhällsnivåer, utan också bidrar till att sprida viktig information till en heterogen grupp av samhällsaktörer. Vi har tidigare poängterat vikten av att skapa lärandeprocesser som inkluderar en rad aktörer och institutioner på flera samhällsnivåer. Det finns därför ett behov av att skapa och/eller stödja arenor för upprepade möten mellan forskare, myndigheter, icke-statliga organisationer och beslutsfattare (2005, et al. 2006 och et al. in press). Dessa arenor har visat sig viktiga för att stimulera socialt lärande och ger möjligheter att identifiera nya förvaltningsformer för skyddet av ekosystemtjänster i ljuset av klimatförändringar. Ett exempel på sådana arenor är biosfärområden som ingår i program Man and the Biosphere6. Regeringen bör utreda hur denna typ av organisationer och arenor kan skapas och/eller stimuleras fram inom ramen för svensk förvaltning som en del av en nationell klimatanpassningspolitik. 6 Genomför upprepade klimatutredningar Regeringen bör överväga att institutionalisera upprepade statliga utredningar om klimatförändringens direkta och indirekta effekter för . Detta motiveras av den snabba kunskapsutvecklingen i området, samt förekomsten av oväntade direkta och indirekta effekter av klimatförändringar i viktiga samhällssektorer. Utredningarna bör fokusera på både långsamma ekologiska, ekonomiska och sociala förändringar, samt på snabba internationella och nationella förändringar som kan påverka resiliensen hos svenska ekosystem och ekosystemtjänster. Regeringen bör överväga den modell som finns i med integrerade sårbarhetsutred6 /mab SOU 2007:60 Bilaga B 31 49 ningar, förslag på möjliga anpassningsåtgärder samt utvärdering av pågående arbete . bör initiera utredningar kring indirekta effekter av klimatförändringar för svensk miljö- och säkerhetspolitik då denna typ av effekter kan ha mycket stora följder för svenska intressen. 7 Överväg en partiöverbryggande kommission för globala miljöförändringar Klimatfrågan utgör en mycket stor utmaning för politiskt beslutsfattande på grund av det långa tidsperspektivet och den höga graden av ekologisk, social och ekonomisk osäkerhet. De politiska partierna bör överväga skapandet av en partiöverbryggande kommission för att formulera en svensk politik för att tackla såväl klimatfrågan som globala miljöförändringar i stort. Samarbetet bör präglas av en diskussion kring hur beslutsfattare över partigränserna kan skapa en långsiktig politik för att hantera starkt kopplade globala miljöutmaningar som klimatfrågan, förlusten av biologisk mångfald, en ökad global påfrestning på knappa vattenresurser, mycket storskaliga förändringar i markanvändning m.m. Regeringen bör ta initiativ till ett sådant samarbete som skapar både politisk långsiktighet, men också en möjlighet att anpassa samarbetet till större ekonomiska, ekologiska och politiska förändringar. 8 Identifiera behovet för omställning Klimatförändringar kräver inte bara en uttalad anpassningspolitik, utan även en strategi för omställning. Anledningen är att anpassning inte alltid är tillräckligt eller möjligt för att säkra ekonomisk, social eller ekologisk hållbarhet. Exempel på detta är omställningen i från en vattenförvaltningsmodell som bygger på att förutsäga och kontrollera, till en mer adaptiv och lärobaserad modell. bör utredare närmare vilka samhällssektorer och/eller regioner som kan vara i behov av omställning i ljuset av förväntade effekter av klimatförändringar. Bilaga B 31 SOU 2007:60 50 9 Utred effekten av traditionella ekonomiska styrmedel på komplexa ekosystem Ekonomiska styrmedel är ett viktigt verktyg för att skydda ekosystem och ekosystemtjänster. System med tröskeleffekter innebär dock att traditionellt beprövade styrmedel som utsläppsskatter nödvändigtvis inte fungerar som förutsett. Denna fråga är dåligt utredd, men är mycket angelägen då globala miljöförändringar riskerar att ekosystem närmar sig kritiska trösklar. bör utreda effekten av traditionella ekonomiska styrmedel på ekosystem med tröskeleffekter. 10 Utforma värderingsmetoder för ekosystemtjänster Ekosystemtjänster är fundamentala för mänskligt välbefinnande och välfärd. En rad studier indikerar att dessa tjänster är starkt hotade av de förväntade effekterna av klimatförändringar. En betydande del av samhällets framtida sårbarhet inför klimatförändringarna kommer därför att bero på minskad och mer osäker tillgång till ekosystemtjänster. Trots detta saknas värderingsmetoder för dessa tjänster. bör utreda möjligheten att göra tillfredställande ekonomiska värderingar av ekosystemtjänster, samt förväntade effekter på dessa i ljuset av klimatförändringar. SOU 2007:60 Bilaga B 31 51 Referenser Abramovitz, J.N. (2001). Worldwatch Paper 158. , J. and K. (2005). Local stakeholders acceptance of model-generated data used as a communication tool in – The Rönneå Study, Ambio, 34(7). , H. E., and R. J. (2004). Resilience, adaptive capacity, and the lock-in trap of the Western Australian agricultural region. Ecology and Society 9(1): 3. [online] URL: Anderies, J.M., , P. and (2007). Loss of Resilience, Crisis and Institutional Change: Lessons from an in Southeastern , Ecosystems, 9(6):865878, . , J., S. , B. , L. P. , and G. (2004). Hydrological change climate change impact simulations for , Ambio, 33, pp. 228234 , S. (2003). Environment & Statecraft – the Strategy of Environmental Treaty-Making, . , J.M. (1998). Rising : The Great of 1927 and How it Changed . Baumgartner, F. R. and B. D. , editors (2002). Berkhout, F. (2002). Technological regimes, path dependency and the environment, Global Environmental Change, 12 (1), 1–4. van den , J.C.J.M, ed, (1999). Handbook of Environmental and Resource Economics, . Berkes, F. and C. (eds.) (1998). Linking Social and – Management Practices and Social Mechanisms for Resilience. Boin, A. (2004). Lessons from , , 6: 165174. Boin, A., Lagadec, P. (2003). Critical Infrastructures under Threat: Learning from the Anthrax Scare, Management, 11(3), pp. , E., Tompkins, E.L., , , , N., , N., Weatherhead, K. (2006) Conflicts, tradeoffs and among UK adaptation stakeholders. Bilaga B 31 SOU 2007:60 52 Bressers, H., and S. Kuks, (eds.) (2004). Integrated governance and water basin management: conditions for regime change towards sustainability. Kluwer Academic, , The . & Starrett, D. (2003). with Nonconvex Positive Feedback, and Resource Economics, 26(4):575602. van der , R., J. Rotmans, and D Loorbach (2006). The transition in Dutch water management, Regional Environmental Change 5:164176. Carman, R and , F , 1989. Adsorption Capacity of Phosphorus in Baltic Sea Sediments, Estuarine Science ECSSD3, Vol. 29, No. 5, p 447456 Castella, J. C., T.N. Trung, and S. Boissau. (2005). Participatory simulation of land-use changes in the northern mountains of : the combined use of an agent-based model, a roleplaying game, and a geographic information system., Ecology and Society, 10(1): 27. [online] URL: Chorus, I., I.R. Health Risks Caused by Freshwater Cyanobacteria in Recreational Waters, Health (Part B), 3, 323347. , J., S.R. Carpenter, M. (2001). Ecological Forecast: An Emerging Imperative, Science, 293, pp. Corfee-Morlot, J., 2005. Preliminary Note for Workshop. Cited in , M., and Corfee-Morlot, J., (eds) 2006. Adaptation to climate change what needs to happen next. A report of a workshop in the UK EU Presidency , . and , Food and Rural Affairs. (1987). Social traps and environmental policy, BioScience, 37, pp. 407–12 Conover, D. O., and , S. (2002). Sustaining Fisheries Yields Scales, Science. 297. no. 5578, pp. 9496 , W., A. Bondeau, F.I. (2001). Global response of terrestrial ecosystem structure and function to CO2 and climate change: results from six dynamic global vegetation models, Global Change Biology, 7, pp. Cutter S.L. et al . The Long Road Home: Race, Class and recovery from Hurricane 48(2):820. SOU 2007:60 Bilaga B 31 53 Danter K. J., D. L. Griest, G. W. Mullins, and E. Norland. Organizational change as component of ecosystem management. Society and 13:537547. Overview of Hypoxia Around the World, . 30(2):275281. Duit, A. and V. Galaz (2007). Governance in a Wired World – for Governance Theory, manuscript accepted in Governance. Eldridge, J. and J. . Risk and relativity: BSE and British media in Pidgeon, N. et. (eds.). The Social Amplification of Risk, , U.P. , C., S. Carpenter, B. , M. Scheffer, T. , L. Gunderson, C.S. Holling (2004). Regime Shifts, Resilience and Biodiversity in , , Evolution, and Systematics, 35, 557581 , C., J. and F. Berkes. Synthesis: resilience and adaptive capacity in social-ecological systems. Pages 352–387 in F. Berkes, J. and C. editors. Navigating social-ecological systems: resilience for complexity and change. , , UK. , C., T. , P. , and J. . Adaptive governance of social-ecological knowledge. Gadgil, M., P. R. Seshagiri , G. Utkarsh, P. Pramod, A. Chhatre. New meanings for old knowledge: the peoples biodiversity registers programme. Ecological Applications 10:1307–1317 Galaz, V., P. , T. , C. and U. (2007). The Problem of Fit between Ecosystems and Governance Insights and " in O. (ed). Institutional Dimensions of Global Environmental Change. Galaz, V. et. (2007). Governing Escalating Surprises – and Response in Global Environmental Governance, manuscript to be presented at the conference Governance, 25th , 2007. Bilaga B 31 SOU 2007:60 54 Garaway, C. and R. (2002). Adaptive Learning – Lessons from Southern . (/UK) and RDC (Savannkahet, ) [online]:_Learning_Guidelines.PDF Geels, F., (2002). Technological transitions as evolutionary reconfiguration processes: a multi-level perspective and case study. Research Policy 31:1257–1274. Grimble, R., and . (1995) Stakeholder methodologies in : a review of Principles, Contexts, Experiences and Opportunities, 55(2):173193. Gunderson, L.H. (2001). Managing surprising ecosystems in Southern , Ecological Economics, 37, pp. Gunderson, L. H., and C. S. Holling, editors. (2002). Panarchy: understanding transformations in human and natural systems. Press, , , . , , , P., , C., and , K. (2006). Trustbuilding, knowledge generation and organizational innovations: the role of a bridging organization for adaptive co-management of a wetland landscape around , . Human Ecology 34:573592. Hajer, M. The politics of environmental discourse: Ecological modernization and the policy process. , C.J., S.P. Cox, T. E. Essington, S. , and J. F. Kitchell An ecosystem model of food web and fisheries interactions in the , 60: 939–950. Heymann, D.L. (2006). SARS and Emerging Infectious Diseases: A Challenge to Place Global Solidarity above National Sovereignty, , 35(5), pp. , P.A.T., M.D. Mastrandrea & S.H. (2002). Dynamics of climate and ecosystem coupling: abrupt change and multiple equilibria, . R. Soc. B., 357, pp. & M. Vellinga (2004). Ecosystem responses to abrupt climate change: Teleconnections, scale and the hydrological cycle, Climatic Change, 64, pp. SOU 2007:60 Bilaga B 31 55 Holling, C.S. Meffe (1996). Command and Control and the Pathology of management, Conservation Biology, 10(2), pp. IPCC (2001) Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of to the Third Assessment Report of the IPCC. , C., W.S. Hesterly, S.P. Borgatti (1997). A general theory of Network Governance: exchange Conditions and Social Mechanisms, of , 22(4), pp. Gulfs dead zone worries agencies. Kettl, D. F. 2000. The transformation of governance: globalization, devolution, and the role of government. Kickert, W.J.M., E-H Klijn and J.F.M. Koppenjan (eds.) (1997). – Strategies for the Public Sector. Kingdon, J. W. 1995. Agendas, alternatives, and public policies. , , , . Klijn, E.H. and J. F. M. Koppenjan . (2004). Managing Uncertainties in Networks: a Network Approach to Problem Solving and Decision Making. Kovats, S.,R and , A. (2005) Global Climate Change and Health: Recent Findings and Future Steps, 172(4). (1992). Network Dyads in Entrepreneurial Settings: A Study of the Governance of Exchange Relationships. Administrative Science Quarterly, 37(1), pp. & B. Eickhout (2004). Another reason for concern: regional and global impacts on ecosystems for different levels of climate change, Global Environmental Change, 14, pp. , I., , M., Turnpenny, J. (in press) Climate change, human genetics, and post-normality in the UK, Futures. , , , D.D. and Holling, C. (1978). Qualitative Analysis of : The Spruce Budworm and , , Vol. 47, No. (Feb., 1978), pp. (2006). Global and Extinctions of Endemic Species from Biodiversity Hotspots, Conservation Biology, Vol 20, Nr 2. Bilaga B 31 SOU 2007:60 56 , M., and Corfee-Morlot, J., (eds) 2006. Adaptation to climate change what needs to happen next. A report of a workshop in the UK EU Presidency , . and , Food and Rural Affairs. Risk, science and policy: definitional struggles, information management´, the media and BSE, Social Science and Medicine, 49: 12391255. Millennium Ecosystem Assessment. Ecosystems and Human Well Being – Synthesis. /(2005). on Climate Change under the United Nations Framework Convention on Climate Change. Swedish Government Official Reports. och , J.R., eds (2003). Handbook of Environmental Economics, Volume 1 Environmental Degradation and Institutional Responses, . Mäler, K-G, Xepapadeas, A och A de Zeeuw (2003), The Economics of Shallow Lakes, Environmental and Resource Economics, vol 26, pp. (2005), Dodging a Bullet: WHO, SARS, and the Disease, Bulletin of Science, Technology and Society, 25(5), pp. (2004). , Press, D.C , M., C. and F. (2000). reef disturbance and resilience in a human-dominated environment, Trends in Ecology and Evolution, 15(10), pp. , P., , C., Berkes, F et al. (2004a) Adaptive Comanagement for Resilience in , , 34:7590. , P., C. , and T. (2004b).