sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Avgränsningen för den kommunala kompetensen i näringslivs- frågor är inte helt tydlig. De exempel som nämndes i föregående stycke ryms alla inom ramen för vad som brukar benämnas sed- vanlig affärsverksamhet. I motsats till det finns en stor del av näringslivet där kommunerna saknar befogenhet att driva verksamhet. I förarbetena sägs att gränserna för den kommunala kompetensen inom näringslivet är tillhandahållandet av kollektiva anläggningar av olika slag. Bedömningen av om en verksamhet är kompetensenlig bör, sägs det i propositionen till kommunallagen, alltid utgå från allmänintresset. Till det kommer den väsentliga skillnaden att kommuner, till skillnad mot det privata näringslivet, inte får bedriva verksamhet i vinstsyfte. Sammantaget talas det i propositionen om att reglerna om kommunens befogenhet i fråga om näringsverksamhet visar tydligt att det tillåtna engagemanget i näringslivsfrågor är av en ren undantagskaraktär.TPF8FPT Regleringen av den allmänna kompetensen är inte uttömmande. I 2 kap. 4 § kommunallagen anges det att det inom vissa områden finns särskilda regler om kommunernas befogenheter och skyldig- 7TP PT Prop. 1990/91:117 s. 148. 8TP PT A. prop. Kommunalt ägande i fristående skolor Med det avses dels de kompetensutvidgande regler som finns i ett antal s.k. smålagar, dels de speciallagar som ger kommunerna vissa obligatoriska uppgifter. Bland dessa obligatoriska uppgifter finns bl.a. centrala kommunala verksamheter som skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänst.TPF9FPT I anslutning till detta finns det skäl att nämna att regeringen i prop. 2008/09:21 föreslagit en samlad reglering av de s.k. smålag- arna. I den nya lagen föreslås också nya, kompetensutvidgande be- stämmelser som rör möjligheterna för en kommun eller ett lands- ting att lämna bidrag för byggande av statlig väg eller järnväg, till högskoleverksamhet samt medverka vid finansiering av projekt inom ramen för och program. I propositionen uttalar regeringen också att frågor rörande den kommunala kom- petensen kommer att utredas vidare. De speciallagar som ingår i det som kallas för den special- reglerade kompetensen är relativt omfattande och styr flera av de centrala kommunala verksamheterna. Utöver hänvisningen i 2 kap. 4 § innehåller emellertid inte kommunallagen någon reglering av de angelägenheter som ingår i specialkompetensen. Det betyder att för dessa områden gäller som utgångspunkt kommunallagens allmänna kompetensregler, men den särskilda reglering som finns i de olika speciallagarna har avgörande betydelse eftersom den kompletterar och i vissa fall tar över de generella reglerna. Det betyder att även för verksamheten inom skolans område gäller kommunallagens allmänna principer men att den särskilda regleringen av det här området finns i skollagen. I 1 kap. 1 § skol- lagen anges vilken utbildning som det allmänna anordnar och att det sker under den gemensamma beteckningen det offentliga skol- väsendet för barn och ungdomar. I 1 kap. 4 § skollagen sägs att det är kommunerna som är huvudmän för verksamheten. Vid sidan om de skolformer som anordnas av det allmänna finns skolor som anord- nas av enskilda fysiska eller juridiska personer. De benämns fri- stående skolor (1 kap. 3 § skollagen). I 2 kap. skollagen regleras den kommunala organisationen för det offentliga skolväsendet. Bl.a. föreskrivs det att varje kommun ska ha en eller flera nämnder som styrelse för det offentliga skol- väsendet. För nämndernas verksamhet gäller kommunallagens regler. 9TP PT A. prop. Kommunalt ägande i fristående skolor Skollagen säger alltså dels att kommunen är skyldig att anordna skolverksamhet av olika slag, dels att detta ska ske med en kommu- nal nämnd som styrelse. Med andra ord anger skollagen vilka upp- gifter inom skolområdet som är obligatoriska för kommunerna och vilka organisationsformer dessa ska ha. 1.3.3Kommunallagens regler om kommunala företag I fråga om verksamhet som faller inom ramen för den kommunala kompetensen får kommunen, under vissa förutsättningar, lämna över ansvaret till en enskild juridisk eller fysisk person. Detta förutsätter till att börja med att det inte finns särskild reglering som kräver att verksamheten ska drivas inom den egna kommunala förvaltningen. Kommunallagen innehåller bestämmelser om i vilka fall och på vilket sätt överlämnande av verksamhet får ske. Syftet med dessa är att skapa garantier för kommunens inflytande och kontroll över den verksamhet som sker i annan form än egen förvaltning. Bestäm- melserna finns i 3 kap. 16–18 §§ kommunallagen och tar främst sikte på att reglera möjligheterna att överföra verksamhet till kommunala företag men anger också utrymmet för att lägga ut kommunala uppgifter på entreprenad. (I fråga om entreprenader finns särskilda regler i 19–19 a §§.) I förarbetena till kommunallagen diskuterades vilka möjligheter som finns för att överlämna kommunala uppgifter till kommunala företag. Ståndpunkten var att det till att börja med krävs att det är fråga om en uppgift som ingår i den kommunala kompetensen men också att risker för överskridande av kompetensen ska undvikas. I fråga om uppgifter som sker med stöd av den specialreglerade kom- petensen talas det i propositionen om att uppgifter som åligger ett särskilt kommunalt organ inte får överlåtas till ett särskilt rätts- subjekt.TPF10FPT Utöver reglerna om kompetens ansåg regeringen att det inte var lämpligt att närmare försöka reglera under vilka förut- sättningar kommuner får använda privaträttsliga organ för sin verk- samhet.TPF11FPT Denna uppfattning delades av , som 10TP PT Prop. 1990/91:1178 s. 50–51. 11TP PT Ibid. Kommunalt ägande i fristående skolor dock framhöll att verksamhet i möjligaste mån bör ske i nämndform.TPF12FPT En absolut förutsättning för att en kommun ska få överlämna en angelägenhet till ett privaträttsligt organ är alltså att verksamheten ingår i kommunens allmänna respektive särskilda kompetens. Det får inte heller vara särskilt bestämt att kommunen själv ska sköta denna inom ramen för den egna förvaltningen. Det får inte heller vara fråga om en uppgift som inne- fattar myndighetsutövning. Sådana uppgifter får bara överlämnas om det finns särskilt lagstöd för det. Det framgår av 11 kap. 6 § regeringsformen. En påminnelse om det har tagits in i 3 kap. 16 § andra st. kommunallagen. Inom skolans område finns ett exempel på ett sådant bemyndigande i 3 § lagen (1993:802) om entreprenad- förhållanden inom skolan. Där ges en kommun möjlighet att överlämna sådan myndighetsutövning – främst gäller det betygs- sättning – som hör samman med undervisning som läggs ut på entreprenad. (För fristående skolor utgör bestämmelserna i 9 kap. skollagen om godkännande och rätt till bidrag grunden för dessa skolors rätt till myndighetsutövning.) Det är kommunfullmäktige som beslutar om ett överlämnande av uppgifter till privata rättssubjekt. I de fall det är fråga om kom- munalt ägande tar kommunallagen upp två alternativ. Det första tar sikte på när kommunen ensam äger alla aktier i ett aktiebolag eller på annat sätt ensam bestämmer över verksamheten. I 3 kap. 17 § kommunallagen uppställs vissa villkor kring detta. I bolag eller stiftelser där kommunen bestämmer tillsammans med någon annan ställs inte lika omfattande krav utan i de fallen ska en anpassning till villkoren i 17 § ske i den utsträckning som är rimlig i förhållande till andelstalen i bolaget/stiftelsen, verksam- hetens art och omständigheterna i övrigt. Det ska framhållas att det inte ger utrymme för kommunen att överlämna uppgifter eller delta i verksamhet som strider mot de kommunala kompetensreglerna. har i några fall beviljat ansökningar om bidrag till fri- stående skolor där det funnits ett eller flera offentliga organ bland ägarna. I avsnitt 1.2 har olika former för samägande mellan det allmänna och näringslivet redovisats. Bland de skolor som drivs i 12TP PT 1990/91KU38 s. 44. Kommunalt ägande i fristående skolor bolagsform med en eller flera kommuner som delägare kan t.ex. nämnas GUC i , i , Göranssonska skolan i och tek- niska gymnasium (GTG). I skollagens mening är dessa att betrakta som fristående skolor. De har alla prövats av och för- klarats berättigade till bidrag. I några avgöranden har förvaltningsdomstolarna prövat frågan om offentligt ägande i fristående skolor. Detta har skett i samband med ansökningar om rätt till bidrag för en fristående gymnasieskola (två av fallen) och för en fristående förskoleklass och grundskola (ett fall). De tre ärendena redovisas här i sammanfattning. Länsrätten i prövade i dom (Mål nr Ö 17043-98) ett överklagande från det helägda kommunala bolaget angående rätt till bidrag till en fri- stående gymnasieskola för utbildning på det estetiska programmet. hade tidigare avslagit ansökan med hänvisning till att ett helägt kommunalt bolag inte kan vara huvudman för en fristående skola i kommunen. Enligt uppfattning saknar kommu- ner möjlighet att överlämna en obligatorisk uppgift som gymnasie- undervisning i större omfattning än vad entreprenadlagen ger ut- rymme för. Länsrätten avslog överklagandet med motiveringen att bolagets ansökan innebar att kommunen i privaträttslig form önskade driva verksamhet som kommunen i lag är ålagd att driva inom det offent- liga skolväsendet. Det skulle, enligt länsrättens mening, innebära att kommunen skulle ges rätt att överlämna ansvaret för utbildning till en enskild juridisk person i vidare omfattning än vad som an- givits i lag. kunde därför inte godkännas som fristående skola. Kommunalt ägande i fristående skolor I ett annat fall om rätt till bidrag till fristående gymnasieskola pröv- ade Kammarrätten i (Dom i mål 5058-2000) ett överklagande från det av staten helägda , tidigare AMU-gruppen. Kammarrätten konstaterade inledningsvis att bo- laget var en enskild juridisk person. Rätten påpekade sedan att även om viss verksamhet hos privaträttsliga subjekt ibland kan hänföras till det allmänna så innebär skollagens terminologi att det be- greppet endast avser stat, kommun och landsting. Av förarbetena till 1 kap. 3 § skollagen framgår att även ett privaträttsliga subjekt som är bildat under medverkan av offentligrättsliga organ kan vara huvudman för en fristående skola. Det ansågs därför inte finnas något hinder för att vara huvudman för en fristående skola. Ärendet återförvisades till för förnyad prövning. Detta ledde senare till att två fristående gymnasieskolor under namnet Global college med som huvudman har förklarats ha rätt till bidrag. Tillstånden har dock inte utnyttjats. är ett av kommun helägt aktie- bolag. Styrelsen utses av kommunfullmäktige. Bolaget ansökte om godkännande och rätt till bidrag för en fristående förskoleklass och grundskola årskurs 1–9. I beslut avslog Skol- verket bolagets ansökan. motiverade sitt beslut på i huvudsak följande sätt: Skollagen ålägger kommuner att i egen regi anordna grundskole- undervisning och se till att eleverna fullgör sin skolplikt. Vid sidan av detta finns en möjlighet för de som så önskar att i stället fullgöra sin skolplikt i en av godkänd, fristående skola. Reglerna om detta finns i 9 kap. skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Reglernas utformning innebär att det finns två system som ska kunna fungera parallellt. Det ena utgörs av den kommunala skolan som drivs i förvaltningsform och den andra av fristående skolor som drivs av enskilda rättssubjekt. Det talar för att det inte är lagstiftarens avsikt att en kommun ska kunna bilda och driva en fristående skola. fortsatte och skrev bl.a.: Om statsmakternas avsikt varit att ett kommunalt aktiebolag skulle ha rätt att anordna en Kommunalt ägande i fristående skolor fristående skola, borde det i förordningen (1 a kap. 2 § förordningen [1996:1206] om fristående skolor, vår anm.) ha funnits någon reg- lering om vad som ska gälla i fråga om lägeskommunens yttrande m.m. i dessa fall. menade slutligen att det inte är rimligt att ett kommunägt företag ska ha en lagstadgad rätt till bi- drag av ägaren/kommunen och att denna dessutom ska svara för den lagstadgade insynen över eller insynen i sin egen verksamhet. På dessa grunder ansåg att ett helägt kommunalt aktie- bolag inte kan vara huvudman för en fristående skola. Tom Tits an- sökan avslogs därför. Ärendet överklagades av kommunen och har avgjorts av först länsrätten, sedan kammarrätten och slutligen av Regeringsrätten. Länsrätten hänvisade till att det i 1 kap. 4 § skollagen anges att kommunen är huvudman för förskoleklassen och och att det i 2 kap. 1 § skollagen sägs att en eller flera kommunala nämn- der ska utgöra styrelse för det offentliga skolväsendet. Av den anledningen strider ett överlämnande av denna kommunala ange- lägenhet till ett kommunalt bolag mot reglerna i 3 kap. 16 § första stycket kommunallagen. Länsrätten gjorde därför samma bedöm- ning som och avslog överklagandet. Kammarrätten hade en annan uppfattning och ansåg inte att det var fråga om en bolagisering av den obligatoriska skolan. Bestäm- melsen i 3 kap. 16 § kommunallagen var därför inte tillämplig. I stället pekade kammarrätten på att skollagen har två parallella skol- system; offentliga respektive fristående skolor. Eftersom skollagens definition utgår från huvudmannens juridiska status och bortser från de bakomliggande ägarförhållandena finns det inget hinder för en juridisk person som ägs av t.ex. en kommun att driva en fristående skola. Dock framhölls att denna möjlighet att välja organisations- form inte påverkar kommunens skyldighet att anordna verksamhet inom ramen för det offentliga skolväsendet. Kammarrätten ansåg därför att inte hade haft grund för att avslå ansökan utan upphävde de tidigare avgörandena och återlämnade handlingarna till för en ny prövning.TPF13FPT överklagade kammarrättens dom till Regeringsrätten, som meddelade s.k. prövningstillstånd. meddelade Reger- ingsrätten dom. Den innebar att Regeringsrätten gjorde samma be- dömning som kammarrätten och avslog därför över- klagande.TPF14FPT 13TP PT Kammarrättens dom i mål 145-07. 14TP PT Regeringsrättens dom i mål 4410-07. Kommunalt ägande i fristående skolor 1.4Möjligheten till kommunalt ägande i fristående skolor – utredningens överväganden Utredningens uppdrag anknyter till en av de frågor som Gymnasie- entreprenadutredningen behandlade i SOU 2006:1 men med delvis andra förutsättningar. Uppdraget nu innebär till att börja med att klarlägga rättsläget kring fristående skolor som har en kommun eller annan offentligrättslig ägare. Därefter ska utredningen över- väga vilka behov och möjligheter till offentligt ägande som finns och att eventuellt lämna förslag om en reglering som ger en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun möjlighet att vara huvudman för en fristående skola. 1.4.1De rättsliga förutsättningarna för kommunalt ägande i en fristående skola Skollagen har en tydlig uppdelning mellan det offentliga skolväsen- det för barn och ungdomar och de fristående skolorna. Uppdel- ningen tar sikte på att verksamheterna i viss mån skiljer sig åt samt att de har olika typer av huvudmän. För det offentliga skolväsendet är det kommuner och landsting som kan vara huvudmän medan det endast är en enskild fysisk eller juridisk person som kan vara huvud- man för en fristående skola. I avsnitt 1.3 ovan har redovisats de överväganden som tidigare gjorts kring huvudmannaskapet för fristående skolor och grund- erna för att rättsläget har ansetts vara oklart. Genom Regeringsrättens avgörande i det s.k. Tom Tits-målet är det nu klarlagt att skollagens definition av fristående skolor inte fäster avseende vid de bakomliggande ägandeförhållandena hos en fristående skola. Skollagen hindrar därför inte att en kommun är ägare till en juridisk person som är huvudman för en fristående skola. Utredningens uppgift är att överväga vilka möjligheter som ska finnas för en kommun att vara delaktig i en fristående skola. Det aktualiserar frågan om det finns någon koppling till förutsättning- arna för den kommunala kompetensen. Det är en frågeställning som i sin tur ger upphov till ytterligare reflektioner. Kommunernas uppgifter när det gäller skolverksamhet regleras i skollagen och utgör en del av den kommunala specialkompetensen. Av skollagens inledande två kapitel framgår delsU U att kommunen är skyldig att anordna olika typer av skolverksamhet, delsU U att detta ska Kommunalt ägande i fristående skolor ske med en nämnd som styrelse. Med andra ord anger skollagen vilka uppgifter inom skolområdet som är obligatoriska för kommunerna och i vilka organisationsformer dessa ska ske. Fristående skolor är inte fullt ut skyldiga att följa skollagens regler för de olika skolformerna. Exempelvis föreskrivs det att de ska tillhandahålla utbildningar som i huvudsak överensstämmer med t.ex. grund- eller gymnasieskolan. Avvikelser är därför möjliga så länge de inte är allt för stora. Det betyder att det finns skillnader mellan de utbildningar som kommuner och landsting svarar för inom det offentliga skolväsendet och de som finns hos fristående skolor. Generellt sett är regleringen av skolverksamheten inom det offentliga skolväsendet mer omfattande och detaljerad. Det som är av intresse här är att skillnaderna kan vara sådana att det inte är självklart att verksamhet vid en fristående skola kan anses ingå i kommunens specialkompetens. Ur kompetenssynpunkt kan även bestämmelsen i 2 kap. 7 § kom- munallagen om kommunernas möjligheter att driva näringsverksam- het vara av intresse. Förutsättningen för att kommunen ska kunna delta i sådan verksamhet är att den drivs utan vinstsyfte och att den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medborgarna i kommunen eller regionen. Vidare reglerar kommunallagen vilka möjligheter en kommun har att överlämna uppgifter till ett kommunalt företag. Allmänt sett ska det vara fråga om en uppgift som ingår i den kommunala kom- petensen men i förarbetena till kommunallagen sägs också att risk- erna för överskridande av kompetensen ska vara små. Samma prin- ciper som styr den kommunala verksamheten styr också den kom- munala verksamhet som sker i ett privaträttsligt subjekt.TPF15FPT När det gäller verksamhet inom ramen för den specialreglerade kompetensen tillkommer en ytterligare begränsning. Kommunala uppgifter som i författning har anförtrotts ett visst kommunalt organ får nämligen inte överlåtas till ett annat rättssubjekt. Vissa undantag kan dock tänkas och hur stora möjligheter till överläm- nande som finns avgörs ytterst av speciallagstiftningen inom det aktuella området.TPF16FPT Det kan därför finnas anledning att överväga om delaktighet i en fristående skola innebär att kommunen överlämnar en uppgift till ett enskilt rättssubjekt. Det kan också finnas orsak att bedöma om kommunens delaktighet är förenlig 15TP PT Prop. 1990/91:1178 s. 50–51. 16TP PT Ibid. Kommunalt ägande i fristående skolor med kriterierna för den kommunala kompetensen. Det kan alltså krävas ställningstaganden till om kommunens engagemang är fören- ligt såväl med skollagen som med kommunallagen. Till det kommer att om det är fråga om att uppgifter som innefattar myndighets- utövning ska lämnas över till enskild, så krävs det att det finns ett särskilt lagstöd för detta. Sammantaget finns det alltså flera aspekter rörande kompetens och med den sammanhängande förhållanden som måste övervägas om en kommun avser att vara delaktig i en fristående skola. Ställningstagandet i dessa frågor ska ske i det enskilda fallet och kan få olika utgång, beroende på t.ex. utbildningarnas utform- ning och skolans organisation. Utredningen vill med detta peka på att överväganden rörande den kommunala kompetensen kan ha betydelse för bedömningen av förutsättningarna för ett kommunalt ägande av en fristående skola. 1.4.2Behovet av kommunalt ägande i fristående skolor? Utredningens bedömning: Trots att det finns ett antal invänd- ningar mot att kommuner är delaktiga i fristående skolor finns det ett påtagligt behov av en sådan möjlighet för att höja utbild- ningskvaliteten och skapa utbildningar som annars inte skulle ha kunnat erbjudas eleverna. Behovet är störst i fråga om samverkan mellan kommuner och privata intressen beträffande gymnasie- utbildningar. Det gäller särskilt yrkesinriktade program men det kan också finnas behov av samverkan kring andra utbildningar; både i gymnasieskolan och andra skolformer. En första fråga att ta ställning till är vilka behov som finns av att låta en kommun vara ägare till huvudmannen för en fristående skola. De fristående skolor där sådant ägande förekommer är nästan ute- slutande gymnasieskolor som har en yrkesförberedande inriktning. Gymnasieutbildningar är det utbildningsområde där behovet av samverkan framträder tydligast. Där är arbetslivets intresse av utbild- ningarnas innehåll och utformning störst. Kopplingen till deras egen verksamhet är också mest påtaglig där. Det är även på den skol- nivån som det för kommunerna är svårast att tillhandahålla utbild- ningar som uppfyller de krav på yrkeskompetens, teknisk utrustning m.m. som krävs för att ge en högkvalitativ utbildning. Kommunalt ägande i fristående skolor med andra ord starka skäl för samverkan just kring gymnasie- skolans yrkesinriktade utbildningar, vilket också framgår av inrikt- ningen på de utbildningar där samverkan sker . Samverkan mellan skola och arbetsliv kan ske i olika utsträck- ning och på olika sätt. infördes möjligheten att inrätta lokala styrelser. Detta var en försöksverksamhet som på- gick . Det har också funnits programråd inom ramen för lärande i arbetslivet (). har detta ersatts av en försöksverksamhet med lärlingsutbildningar. För varje program där lärlingsutbildning erbjuds ska det finnas ett lärlingsråd för samråd mellan skolan och arbetsmarknadens organisationer. Lärlingsverksamheten regleras i förordningen (2007:1349) om försöksverksamhet med gymnasial lärlingsutbildning. Där anges att lärlingsrådets uppgift är att föreslå lämpliga arbetsplatser för den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen. Rådet ska också medverka till att utveckla samverkan mellan skola och arbetsliv och bistå skol- huvudmannen och rektorn med att ordna lärlingsplatser m.m. Gemensamt för dessa olika typer av råd är att de ger möjlighet för näringslivet att vara delaktiga och påverka utformningen av gymna- sieskolan men de ger inget reellt inflytande, vilket kan vara nödvän- digt om större satsningar ska kunna ske. Utredningen har pekat på flera exempel på fristående skolor som gemensamt ägs av offentliga och privata intressen, oftast i aktie- bolagsform. Orsaken till att sådana skolor har uppkommit är van- ligtvis en önskan från de inblandade parterna att bygga upp ett mer långsiktigt samarbete. På grund av det och eftersom det är utbild- ningar som ofta kräver investeringar från de olika intressenterna är det nödvändigt att de kan få ett faktiskt inflytande och bestäm- manderätt över verksamheten. Utan att gå närmare in på hur så- dana bolagsbildningar förhåller sig till skollagen visar detta att det finns ett behov av samverkan som inte kan tillgodoses med de sam- arbetsformer som skollagstiftningen erbjuder. Mot bakgrund av vad som sagts är det tydligt för utredningen att det finns utbildningar som inte skulle komma till stånd om det inte finns utrymme för utan en djupare samverkan mellan skola och arbetsliv. I de flesta fall beror det på att varken kommuner eller en- skilda företag har tillräckliga resurser och kompetens för att på egen hand starta och driva vissa typer av skolverksamhet. Samverkan är då en nödvändig förutsättning för att sådana utbildningar ska före- komma. De utbildningar som finns har det gemensamt att de Kommunalt ägande i fristående skolor fyller en viktigt funktion för att binda samman olika utbildnings- intressen. Det har bara talats om kommunalt ägande i samband med samverkan med arbetslivet inom ramen för en gymnasieutbildning.