sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — Staten har dock, i samband med reformer och när man iakttagit brister i skolans resultat, via – och senare via Myndigheten för skolutveckling – tagit ansvar för att stödja huvudmännen genom särskilda insatser. De särskilda medel som staten ställt till förfogande för kompe- tensutveckling inriktades mot verksamhetsnivån, den pedagogiska personalen och dess ledare. Till exempel genomfördes en så kallad resurspersonsutbildning i samverkan mellan och då- varande . Någon satsning på kompetens- utveckling av den statliga skoladministrationen och dess personal i anledning av de förändrade styrdokumenten och med formerna för den statliga styrningen genomfördes aldrig. Dagens kursplaner bygger på att lärare med yrkeskunskap och erfa- renhet kan utforma en undervisning som svarar mot statens krav och de enskilda elevernas behov. Det finns många skäl till att detta inte sker. I vissa ämnen saknar flertalet lärare såväl lärarutbildning som utbildning i ämnet. har många lärare en utbildning och en lång yrkeserfarenhet baserad på tidigare läroplaner. Jag be- dömer, givet lärarsituationen, att kursplanerna inte har fått den styreffekt på verksamheten som staten avsett för att under- visningen skall bli likvärdig. Frågan är om staten ur styrningssynpunkt och ur ett reform- strategiskt perspektiv skall utgå från den lärargrupp som finns eller den man vill skall finnas. Om staten vill ha ett genomslag med de styrdokument som fastställts måste staten överväga formerna för implementering i förhållande till målgruppens mottagarförmåga, behovet av kompetensutveckling och tiden lärarna behöver för att Orsaker att målsystemet ej genomförts sätta sig in i nya styrdokument. Det är rimligt att anta att lärare som har relevant utbildning har bättre förutsättningar att ta till sig budskapet i kursplanerna, men är det för denna grupp som kurs- planerna är skrivna? Eller är det så att styrdokumenten kräver yt- terligare kompetens hos lärarna? Har staten haft en idealiserad bild av lärarnas förmåga att förstå systemet? Det är uppenbart att det finns en diskrepans mellan å ena sidan statens syn på lärargruppens förmåga att förstå styrdokumenten och å andra sidan lärarnas syn på hur lätta kursplanerna är att förstå. I den allmänna diskussionen har lärarna pekats ut som synda- bockar i stället för staten. skriver i sin avhandlingTPF78FPT: När delar av det nya systemet visar sig ha svagheter har både och Myndigheten för skolutveckling haft svårt att veta hur man ska hantera kritiska synpunkter och hur man ska agera utifrån dem. Granskar man myndigheternas agerade ut- märks de inte sällan av att de lägger skulden på någon annan, ger många motstridiga uttalanden i frågor om betyg och betyg- sättning eller att de helt undviker vissa komplicerade frågor. hänvisar också till där det sägs att de statliga skolmyndigheterna inte kan fortsätta hävda att lärarna inte har förstått hur systemet är tänkt. Man kan se en reforms begränsade framgång som en effekt av professionens starka och konserverande kraft, dvs. att berörda parter kan ha varit reformförstörare. De har kanske inte sett förändringen som tillräckligt motiverande för att ändra på ett vinnande koncept? Vilka kunskaper fanns om lärarprofessionen när Lpo 94 och de nya kursplanerna infördes? Vilka kunskaper hade tjänstemän? Hur tänkte man att allt nytt skulle förstås och tas om hand av lärarna? Kan en mer framgångsrik väg för att nå effekt av en reform vara att inte förändra allt på en gång? Att bättre utnyttja lärarnas önskan om och behov av en förändring? Mycket i min bedömning av orsakerna till att målsystemet inte har fungerat hänger samman med att lärarna inte kunnat förstå systemet som sådant men heller inte getts chansen att förstå det. Det är tydligt för mig att varken staten eller skolhuvudmännen har klarat av att se till att lärarna har den utbildning och kompetens som lagstiftaren förutsatt när det gäller att arbeta med och utifrån läroplan, kursplan och andra författningar som utgör ramverket för 78TP PT , (2006) Att kunna klara sig i ökänd natur – En studie av betyg och betygskriterier – historiska betingelser och implementering av ett nytt system Orsaker att målsystemet ej genomförts De granskningar som gjorts av bland annat , och visar samstämmigt att lärarut- bildningarna inte i tillräcklig omfattning behandlat skolans styr- dokument och dess funktion, som arbetsgivarna inte gett sina anställda förutsättningar att få den kunskap de behöver. Detta trots att regeringen prioriterat kompetensutvecklingsinsatser och avsatt särskilda medel för detta . Det är svårt att få en klar bild över omfattningen av kompetens- utvecklingen och dess förändring , bland annat beroende på att uppgifter om skolhuvudmännens kostnader för kompetens- utveckling inte särskiljs i den officiella statistikenTPF79FPT. Jag kan inte finna att någon egentlig uppföljning och analys av kommunalt eller statligt prioriterade kompetensutvecklingsinsatser skett. Vid en värdering av lärarnas kompetens att arbeta efter Lpo 94 och tillhörande kursplaner måste man också ha i åtanke att inte heller personalen på statlig nivå – dvs. de som på nationell nivå hade ansvaret för att införa och följa upp måluppfyllelsen i skolan – omfattades av några särskilda kompetensutvecklingsinsatser. Jag erfar, på basis av intervjuer, att det inte heller fanns någon som kunde svara för en sådan personalutbildning och att det inte var givet vad en sådan utbildning skulle innehålla. Oaktat orsaken kan detta troligen ha bidragit till att inledningsvis intog en försiktig profil när verkets aktiva stöd efterfrågades av skol- huvudmän och rektorer. I syfte att bredda och djupare belysa den problembild som framgår av direktiven har utredningen gått igenom utredningsbetänkanden, propositioner, skrivelser utskottsbetänkanden och ett stort antal underlag från . Därutöver har analyser av kursplaner i ett antal ämnen gjorts. Vidare har intervjuer genomförts med personer som varit inblandade i processens olika delar. I syfte att få mer praktikernära erfarenheter har utredningen även intervjuat lärare vid ett antal skolor. 79TP PT En orsak till att insamlingen ändrades var att få en överensstämmelse mellan de olika statistikinsamlingar som kommunerna lämnar uppgift till, framför allt det kommunala räkenskapssammandraget (RS). , uppgifter finns för, uppgick kostnaden för lärares kompetensutveckling i till , motsvarande av alla kostnader för det året eller per elev (prisnivå). Källa: (1997) Bilaga 2 till Officiella statistik, del 3 1997 Kostnader) Orsaker att målsystemet ej genomförts Mot bakgrund av de undersökningar utredningen gjort kan föl- jande huvudsakliga slutsatser dras. Läroplanen, Lpo 94, och kursplanerna är statens verktyg för att genomföra en mål- och resultatstyrning av skolan. Två helt nya målbegrepp – mål att sträva mot och mål att uppnå – infördes i och med den nya läroplanen. Läroplanens kunskapsmål uttryckt i mål att sträva mot och mål att uppnå å ena sidan och kursplanernas mål att sträva mot och mål att uppnå å andra sidan, medför att det inom samma ämnesområde finns mål i fyra former och med en inbördes ordning. De nya målbegreppen har också inneburit att mängden mål i läroplanen och i kursplanerna som skall styra arbetet i grund- skolan blivit stor. Sambanden dem emellan är ofta oklar och de är så utformade att de flyter ihop och därför blir svåra att arbeta med. Medvetenheten hos lärarna om alla mål och hur de skall ar- beta med dem bedöms som mycket begränsad. Läroplanens mål skall enligt förarbetena konkretiseras – men inte upprepas – i kursplanerna. I flera ämnen konstateras att läro- planens mål i stället för att konkretiseras och preciseras i kurs- planerna helt eller delvis har upprepats med en oförändrad abstrak- tionsnivå. Därutöver konstaterar jag att i flera ämnen står samban- det mellan målambitionen i en kursplan inte i relation till timplanen utan synes mer vara en ambition hos de ämnesföreträdare som var inblandade i kursplanearbetet. Kursplanernas mål att uppnå och betygskriterierna har olika ut- formning och syften. Mål att uppnå anger de kunskaper alla elever skall uppnå och utgör även betygskriterier för betyget Godkänd medan kraven för betygen Väl godkänd och Mycket väl godkänd definieras av betygskriterier. Att både mål och betygskriterier styr betygssättningen bedömer jag kan ha bidragit till svårigheterna att förstå och tillämpa betygssystemet. I statliga utredningar och i läroplanspropositionen har det utlo- vats kommentar- och referensmaterial till läroplan och kursplaner för att förklara motiven bakom målen och andra skrivningar. Jag kan bara konstatera att sådant stödmaterial i prin- cip inte tagits fram för kursplaner. Detta har innebu- rit att förklaringar och motiv till statens intentioner bakom målen i kursplanerna inte kommit lärarna till del. Nästan genomgående finner jag att mål att uppnå i kursplanerna och betygskriterierna är mer konkreta än mål att sträva mot. De senare är i de flesta fall mer eller mindre läroplanslika. I arbete med kursplanerna har påbudet varit att inget som rör inne- Orsaker att målsystemet ej genomförts håll och metoder i undervisningen skall finnas med i kursplanerna. Däremot skulle läroplanens mål genomsyra kursplanerna. Dessa påbud har dock inte funnits i regeringsuppdraget utan varit något som självt bestämt. Jämfört med dagens kursplaner var de som fastställdes avsevärt mer konkreta. Orsakerna till att de senaste kursplanerna blivit mer abstrakta har inte kunnat återfinnas i någon beställning från regeringen eller i dokumentation från . Resultatet av det senaste kursplanearbetet har blivit att kurs- planerna i många fall brister i konkretion och att de uppfattas som otydliga och rent av flummiga. Oprecisa och all- mänt formulerade uttryck som t.ex. utvecklar förmågan att reflek- tera kring och ta medveten ställning till olika alternativ för resurs- användning utifrån ett ekologiskt tänkande, utvecklar förmågan att formulera och arbeta med problem som avser lokala och globala miljö- och överlevnadsfrågor, utvecklar förmågan att dra slutsatser och ge- neralisera samt förklara och argumentera för sitt tänkande och sina slutsatser och I arbetsprocessen utvecklas såväl etiska, estetiska som skapande värden. Språkliga och matematiska färdigheter används i konkreta och meningsfulla sammanhang där återkopplingen är för- ankrad i elevens egna handlingar och sinnesupplevelser dominerar flera kursplaner. Frånvaron av tydlighet och enhetlighet i budskapen från staten till skolorna har enligt min bedömning bidragit till behovet hos lä- rarna att finna egna lösningar i sitt lokala planeringsarbete. Statens uppmaning till lärarna har varit att de skall ta fram lokala kurs- planer och lokala betygskriterier. Det finns inget författningskrav eller annat beslut från eller regeringen att man skall göra det, men har i sin information sagt att kursplanerna be- höver preciseras lokalt i form av lokala kursplaner och betygs- kriterier. De statliga signalerna i form av författningar och förar- beten till dessa säger en sak medan utredningar och sä- ger en annan. Oklarheterna i budskapen, i mer eller mindre tydliga kursplaner, i information och bristen på kommentar- och referensmaterial bedöms sammantaget ha bidragit till svårig- heterna att lokalt arbeta med styrdokumenten. Bristande tydlighet gäller också betygskriterierna. Eftersom betygskriterierna uppfattas som oklara är det naturligen så att de lokala betygskriterierna tar upp de kunskaper som lärarna tycker är viktiga. Här bedömer jag risken som stor att det finns en spridning Orsaker att målsystemet ej genomförts i olika lärares kunskapskrav som kommer till uttryck i de lokala betygskriterierna. De nationella proven är ytterligare ett verktyg för staten att stödja målsystemet och bidra till en bättre likvärdighet i bedöm- ningen av elevernas kunskaper. Bristen på tydlighet i och kom- mentarer till kursplanerna bedömer jag också har försvårat arbetet med att effektivt utforma nationella prov. I huvudsak finns det säkert anledning att tro, men det är svårt att veta om så är fallet och till vilken grad, att de lokala kursplanerna tar upp kunskaper som är viktiga att inhämta för eleverna i grund- skolan. Risken att de lokala dokumenten inte bygger på de aktuella kursplanerna är uppenbar. Mycket talar för att lärarna utgått från sina egna erfarenheter – ofta från tiden före Lpo 94. En liknande utveckling har skett i där läroplan var förhållande- vis kortfattad och där den stora variationen i de lokala läroplanerna hade till följd att införde en ny och mer detaljerad läroplan . De nationella kursplanernas otydlighet har även gett utrymme för externa aktörer. Min bedömning är att dessa kan ha fått stort genomslag i vissa regioner. I arbetet med lokala kursplaner finns exempel – som jag har tagit del av – där man anlitat konsulter som marknadsfört planerings- och bedömningsmaterial, t.ex. i svenska och matematik. Att skolorna använder olika förlagsprodukter är i sig inte ett problem, men det är svårt att bedöma vilka effekter dessa produkter har på undervisningen och om de ligger i linje med målen i de nationella kursplanerna. Risken finns att styrningen av skolan förskjuts från de nationella målen i statens styrdokument till olika slag av förlags- och konsultprodukter. Sammanfattningsvis konstaterar jag att bristen i tydlighet i sta- tens budskap till skolorna har bidragit till en bristande förståelse av mål- och resultatstyrningens principer. En otillräcklig styrförmåga genom de nationella styrdokumenten har sannolikt bidragit till en stor mängd olika lokala tolkningar av läroplanen och kursplanerna. Detta kan vara både bra och dåligt. De lokala tolkningarna kan ha bidragit till en positiv utveckling av undervisningen genom att de kan ha utvecklat kreativa och nya lösningar i verksamheten. Det är dock mer sannolikt att alla dessa olika lokala kursplaner och lokala betygskriterier som man tagit fram i landets skolor har bidragit till så stora skillnader i utbildningen att det har lett till en sämre lik- värdighet. Orsaker att målsystemet ej genomförts Min samlade bedömning kan – drastiskt uttryckt – sammanfattas så här: mål om normer och värden i Lpo 94 har fått genomslag i undervisning, men det är kunskapsmålen från tidigare läroplaners kursplaner, som i hög grad påverkat kunskapsinnehållet i utbildningen. 2Förslag till utformning och utveckling av målsystemet I detta kapitel redovisas mina förslag till en ny struktur för grund- skolans kursplaner och som en konsekvens av förslaget även ju- steringar i läroplanen. Förslagen tar sin utgångspunkt i den samlade analysen av nuvarande målsystems förtjänster och tillkortakom- manden som redovisats i kapitel 1. 2.1Krav på kursplanernas struktur Kursplanen bör innehålla följande delar: syfte, mål för undervis- ningen, huvudsakligt innehåll och grund för bedömning. För årskurser och ämnen med nationella avstämningstillfällen bör kursplanerna ange huvudsakligt innehåll och kunskapskrav för godtagbara kunskaper respektive för de olika betygsstegen. Kursplanerna bör dels ge frihet och ansvar för lärare att tillsam- mans med eleverna planera undervisningen utifrån lokala förut- sättningar och intressen, dels fungera som en garanti för att ele- verna oavsett skola får likvärdiga kunskaper. Kursplanernas kunskapskrav bör också vara ett tydligt underlag för dem som tar fram nationella prov. För läromedelsförlag etc. är det också viktigt med tydliga kursplaner. I detta avsnitt behandlas nödvändiga förutsättningar för att kurs- planer skall uppfattas vara funktionella och kunna styra undervis- ningen. Inledningsvis behandlas kursplanebegreppet och hur det förhåller sig till ämnesindelning. Förslag till utformning och utveckling av målsystemet Läroplaner och kursplaner har funnits länge i svensk skola. undervisningsplan blev det första samlade dokumentet för folk- skolan och kan ses som landets första läroplan. En ämnesindelning av innehållet i den obligatoriska skolan infördes omkring och återkom i de normalplaner för undervisningen i folkskola och småskola som publicerades därefter fram till den första nationella undervisningsplanen . Dessa planer kan sägas vara de första kursplanerna, dvs. anvisningar till skolor och lärare om studierna i enskilda ämnen. Till dessa planer fanns dock inte knuten någon lä- roplan av den typ som senare skrevs. Läroplan som begrepp inför- des först skolutredningar. I samband med beslutet om 1962 års läroplan lades det fast att läroplaner måste kunna anpassas till förändringar i samhälletTPF1FPT. har nya läroplaner införts åren 1969, 1980 och . Kursplanerna har haft en i stort sett gemensam grundstruktur med främst mål, innehållsangivelser samt anvis- ningar och kommentarer. Fördelningen mellan dessa tre huvudde- lar har successivt förändrats – några textdelar har för- svunnit och andra har tillkommit. Förändringarna har naturligtvis varit beroende av, och skett parallellt med, att läroplanerna omar- betats – enda undantaget är de reviderade kursplanerna 2000. För- ändringarna har varit såväl strukturella som inomtextligaTPF2FPT. Även om undervisningen känns igen mellan de olika kursplanerna har det skett stora tyngdpunktsförändringar. Mängden mål har ökat medan texter som beskriver innehåll och arbetsmetoder har minskat. I en arbetsgruppTPF3FPT inom diskuterades kursplanestrukturerna i det tidigare linjegymnasiet och i det nuva- rande kursutformade programgymnasiet. Arbetsgruppen föreslog bland annat att antalet målnivåer i dagens gymnasieskola skulle be- höva minska. En del i detta var att ämnesplaner skulle kunna ersätta dagens kursplaner. Arbetsgruppens förslag remitterades av 2000 (dir. 2000:35), men kommittén behandlade aldrig begreppet ämnesplan. I kommitténs betänkande (SOU 2002:120) gjordes bland annat en intressant beskrivning av ett ämne: I styrdokumenten är ett ämne det som har en fastställd kursplan. 1TP Skola för bildning (SOU 1992:94) 2TP PT Linnell (2006) Läroplaner och kursplaner i 3TP PT Ämnesbetyg i en kursutformad gymnasieskola – En översyn av betygssystemet i gymnasieskolan skriftserie rapport 2 – 2001 Förslag till utformning och utveckling av målsystemet Utredningens expertgrupp har diskuterat om det inte vore mer logiskt att kalla en kursplan för ämnesplan i stället. Det finns inga kurser i dagens grundskola, vilket begreppet kursplan indirekt in- dikerar. Tydligheten i målsystemet förs enligt min mening inte framåt genom att byta benämning. Begreppet kursplan är väl inar- betat i svenskt utbildningsväsende och de logiska skäl som förts fram i expertgruppen anser jag inte väger så tungt att det här finns anledning att föreslå en annan benämning. En åtskillnad mellan de övergripande läroplansmålen och målen i kursplanerna bör, som beskrivits i avsnitt 2.2, innebära en ökad tydlighet i målstrukturen. Kursplanerna bör, som andra föreskrif- ter, baseras på principen att en föreskrift inte skall återupprepa vad som står i andra föreskrifter. Övergripande mål och perspektiv bör inte som återupprepas i kursplanernas mål. De övergripande målen för skolan skall självklart gälla även om de inte återupprepas i varje kursplan. En annan aspekt är i vilken utsträckning kursplanerna kan utgöra underlag för den årskursvisa planeringen i . Dagens kursplaner anger endast slutmål för årskurs 9 och mål att uppnå för årskurs 5. I kursplaner inom tidigare läroplaner fanns studieplaner för låg-, mellan- och högstadiet. Det fanns därtill förslag till hur undervisningen kunde planeras för de olika årskurserna. Mina skol- besök har visat att dessa planeringar fortfarande lever kvar bland lärarna och även i läroböckerna. Kursplanerna bör utformas så att den blir ett konkret underlag för lärarnas egen planering. De måste ha ett lättläst och begripligt språk. Oavsett om lärarna arbetar på en skola på en ö i , i eller i är ett nödvändigt krav att alla lärare skall kunna göra sådana tolkningar av kursplanerna att undervis- ningen leder till en likvärdig utbildning. En tredje aspekt är, bland annat mot denna bakgrund, detaljeringsnivån i kursplanerna, dvs. hur utförliga och konkreta de skall vara. Ju mindre staten styr i kursplanerna desto större ansvar läggs på lärarna att välja innehåll och arbetssätt, ju mindre staten styr desto mer läggs frågan om lik- värdighet i knäet på lärarna. Det senare innebär att risken att ele- verna inte får en likvärdig utbildning ökar. Förslag till utformning och utveckling av målsystemet därmed en fråga om lärarnas yrkesutbildning och förmåga att tolka mer öppna kursplaner. Dagens kursplaner med förhållandevis öppna mål och ofta i av- saknad av ämnesinnehåll lämnar ett stort ansvar till lärarna. Givet dagens situation med bland annat många lärare utan lärarutbildning och brister i lärarutbildningen bedömer jag att dagens kursplaner inte ger tillräcklig styrning för en likvärdig skola. Detta leder till följande principiella frågeställning: nuvarande modell att en- bart styra med mål överges? I tabell 6 beskrivs tänkbara konse- kvenser av att välja att styra med enbart mål alternativt att styra med betoning på organisation, innehåll och arbetssätt. Tabell 6 Jämförelse av två modeller för styrning genom kursplaner Styrning endast med mål Styrning med betoning på organisation, inne- 1.kräver stort ansvar av lärarna, 2.ger stor frihet för lärarna att planera undervisningen, 3.kräver lärare med en god lärarutbildning och ämnesutbildning, 4.kräver kontinuerligt samarbete mellan lärare och mellan skolor, 5.medför stort behov av resultatuppfölj- ning med prov etc., 6.medför att det blir svårare att utforma prov, och 7.ger utrymme för externa aktörer, t.ex. läromedelsförlag, att påverka innehållet i undervisningen. 1.minskar frihetsgraderna för lärarna i planering och val av innehåll och metod, 2.ställer mindre krav på lärarutbildning och didaktisk kompetens, dvs. ger ökade möjligheter för outbildade lärare att nå resultat, 3.ställer ökade krav på tillsyn, 4.styr läromedelsförlagen, och 5.styr tydligare konstruktionen av natio- nella prov. De båda styrmodellerna ovan kan ses som extremer. Framtida prin- ciper för kursplaneutformning måste, som , ge frihet och ansvar för lärare att tillsammans med eleverna planera undervisningen ut- ifrån lokala förutsättningar och intressen. bör kurspla- nerna ge så mycket styrning att målet med en likvärdig skola be- hålls. Det gäller att finna en lämplig balanspunkt mellan dessa krav. Kursplanerna skall också vara ett tydligt underlag för dem som tar fram och utvecklar läromedel. Det finns lärare jag träffat som menar att läroböckerna styr mycket mer än de nationella kurspla- nerna. Dessa utsagor stöds av utvärdering av läromedlens Förslag till utformning och utveckling av målsystemet roll i undervisningen i några ämnenTPF4FPT. Enligt är det långt ifrån självklart att de läromedel som i praktiken används i un- dervisningen alltid korresponderar med målen, även om producen- terna anger att läromedlen utformats med läroplaner och kurspla- ner som grundTPF5FPT. Utvärderingens enkätundersökning till lärare visar att lärarna har en hög tilltro till läroböckerna som tycks ses som en garanti för att målen i måldokumenten uppfylls. Läromedlen har således, med ord, en legitimerande funktion för under- visningen. drar slutsatsen att lärarna överlämnar mycket av sitt handlingsutrymme till läroboksproducenter och att läro- medlen har en viktig roll för att konkretisera styrdokumenten för grundskollärarna. Lärare använder även nationella prov och diagnos- material som underlag för planeringen av undervisningen då de uppfattas som mer konkreta än kursplanerna. Därför är det nöd- vändigt att kursplanernas innehåll och kunskapskrav även blir ett tydligt underlag för dem som arbetar med att ta fram nationella prov och andra bedömningsmaterial. 2.1.3Hur bör kursplanestrukturen se ut? De nordiska ländernas kursplaner är strukturerade på olika sätt. Det finns gemensamma drag och likheter.