sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — Slutsatsen av det som sagts blir alltså att en tidsgräns bör gälla som utesluter att beslut om bidragsspärr fattas alltför efter det att bidragsbrottet begåtts. Nästa fråga är om det bör gälla olika tidsfrister för olika bidrags- brott. I huvudsak finns det två alternativ när det gäller den frågan. Det ena går ut på att en och samma tidsfrist får gälla för samtliga fall. Det andra alternativet är att fristen tillåts variera utifrån brottslighetens svårhetsgrad, varvid det mest naturliga är att utgå från den straffskala som gäller för brottet. För bidragsbrottens del skulle det innebära att tre olika frister gäller eftersom tre olika straffskalor gäller för grova bidragsbrott, brott av normalgraden respektive vårdslösa bidragsbrott. Fördelen med en frist som gäller i samtliga fall är att en sådan regel blir lätt att tillämpa och lätt att förstå för enskilda. Intresset av förutsebarhet tillgodoses väl med en sådan lösning. Fördelen med att i stället låta tidsfristen vara beroende av brottets svårhets- grad är att en sådan lösning blir något mer nyanserad. Det är rimligt att grövre brott ska kunna föranleda en sanktion . Några särskilda svårigheter för rättstillämparna kan inte väntas med en sådan lösning. Det är lätt att med ledning av dom- slutet i brottmålsdomen avgöra vilka bidragsbrott som rubricerats som grova, vilka som bedömts vara av normalgraden och vilka som bedömts vara vårdslösa bidragsbrott. Men ur den enskildes pers- pektiv framstår ett system med flera tidsfrister som onödigt krång- ligt. Eftersom vinsterna med ett sådant system synes vara margi- nella förordar utredningen att det bara bör gälla en tidsfrist inom vilken frågan om bidragsspärr får tas upp. Slutligen blir det här aktuellt att bedöma hur tidsfristen ska beräknas. Enligt utredningens uppfattning framstår det som rimligt 5 Trafikkommentarer på Internet, . Förutsättningar för en bidragsspärr med av räknat från den dag då brottmålsdomen vunnit laga kraft eller strafföreläggandet godkänts. En sådan tidsram läm- nar också utrymme för de handläggningsåtgärder som kan behöva vidtas. 16.5Endast allvarlig brottslighet bör omfattas I kapitel 13 har utredningen kommit fram till att en bidragsspärr endast bör komma i fråga vid allvarlig brottslighet. Frågan blir då hur förutsättningarna för en bidragsspärr ska utformas så att de fångar upp dessa fall. 16.5.1Ett preciserat straffvärde bör inte användas som spärrgrund I straffrättsliga sammanhang används begreppet straffvärde för att beskriva allvaret i en gärning. Lagstiftaren uttrycker straffvärdet för olika gärningar genom den straffskala som anges i olika straff- stadganden (abstrakt straffvärde). Bestämmelser om hur brottets eller brottslighetens straffvärde ska bestämmas i det enskilda fallet finns i 29 kap. (konkret straffvärde). Vid bedöm- ningen av straffvärdet i det enskilda fallet ska särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den till- talade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft. I nämnda kapitel anges vidare vissa förmild- rande respektive försvårande omständigheter som kan ha betydelse för straffvärdet, t.ex. förekomsten av psykisk sjukdom eller om gärningsmannen visat särskild hänsynslöshet. En tänkbar lösning när det gäller utformningen av spärrgrun- derna är att utgå från bidragsbrottets konkreta straffvärde. Det skulle t.ex. kunna föreskrivas att det bidragsspärrutlösande brottet ska ha ett visst lägsta straffvärde för att en bidragsspärr ska komma i fråga. Det finns visserligen bestämmelser i brotts- balken där ett högt eller lågt straffvärde bildar utgångspunkt för olika ställningstaganden, exempelvis i fråga om valet av fängelse som påföljd för någon som lider av allvarlig psykisk störning.6 Där- emot förekommer det inte, såvitt utredningen känner till, att det i lagtexten föreskrivs ett mer preciserat straffvärde som utgångs- 6 30 kap. 6 § . Förutsättningar för en bidragsspärr punkt för en viss åtgärd eller bedömning. En sådan lösning skulle alltså avvika från den lagstiftningsteknik som brukar användas. Bidragsspärren är vidare inte en påföljd och det framstår inte som naturligt att uttryckligen använda begreppet straffvärde som en kvalificerande omständighet i fråga om en sådan administrativ sanktion som det är tänkt att bidragsspärren ska vara. Därtill kom- mer att besluten om bidragsspärr bör fattas av de förvaltnings- myndigheter som betalar ut ersättningarna och förmånerna, och hos de myndigheterna finns naturligt nog vanligtvis inte någon mer omfattande vana att bedöma straffvärdet av brott. Slutligen kan det påpekas att det inte är ovanligt att det ur en brottmålsdom där påföljden bestämts till annat än fängelse inte går att utläsa vilket straffvärde som domstolen ansett att ett brott har. Slutsatsen av det som sagts om straffvärdet som utgångs- punkt för en bedömning av vilka bidragsbrott som bör kunna utlösa en bidragsspärr blir att det visserligen är möjligt med en sådan lösning. står det klart att detta inte är en lämplig ordning eftersom det kan vara svårt för en administrativ myndighet att avgöra vilket straffvärde ett brott har. Utredningen anser därför att en sådan lösning inte bör väljas. Detta hindrar emellertid inte att omständigheter, av försvårande eller förmildrande natur, som in- direkt kan sägas ge uttryck för brottets straffvärde får utgöra särskilda spärrgrunder. Utredningen återkommer till detta. 16.5.2Högt belopp som en särskild spärrgrund När svårhetsgraden i olika förmögenhetsbrott ska bedömas görs det en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Inom ramen för den bedömningen beaktas t.ex. om gärnings- mannen visat prov på särskild förslagenhet vid genomförandet av brottet eller om han eller hon missbrukat förtroende. Om det inte föreligger några sådana särskilda förhållanden faller bedömningen ofta tillbaka på vilket belopp som brottet eller brottsligheten rört. Det finns mot den bakgrunden skäl att också i nu aktuellt hän- seende lägga vikt vid det belopp som ett bidragsbrott rört. Att utgå från det belopp ett brott rört är emellertid inte okomp- licerat. En första invändning är att begreppet är trubbigt eftersom det bara fokuserar på en omständighet, trots att det i det enskilda fallet kan finnas också andra faktorer som bör beaktas, t.ex. för- troendemissbruk. Det är emellertid inte givet att förutsättningarna Förutsättningar för en bidragsspärr för en bidragsspärr – som enligt utredningens förslag blir en admi- nistrativ sanktion – måste ge utrymme för samma nyanserade bedömningar som reglerna om påföljdsval och straffmätning i brottmål. Att beloppet bara ger ett grovt mått på brottets svår- hetsgrad är alltså inte något avgörande argument mot en spärr- grund som bygger på det belopp som brottet avsett. Ett annat skäl emot att utforma spärrgrunderna med utgångs- punkt i det belopp som brottsligheten avsett hänger ihop med att bidragsbrott är ett s.k. farebrott. Det krävs alltså inte för straff- ansvar att några pengar verkligen har betalats ut. I vissa fall, men inte i samtliga, kan det därför bli nödvändigt att ta hänsyn till det belopp som det fanns risk för skulle betalas ut felaktigt. Det kan hävdas att denna skillnad bör medföra skilda bedömningar i frågan om en bidragsspärr ska åläggas någon eller inte. Ett sådant resone- mang kan självfallet föras i samband med att straffvärdet ska bedö- mas och en straffrättslig påföljd ådömas någon. Från straffvärde- synpunkt kan det ju finnas skäl att se mer strängt på fall där beloppet också verkligen betalats ut. När det däremot gäller frågan om det finns skäl att ålägga någon en bidragsspärr är det dock inte givet att det ska ha någon betydelse om pengarna verkligen betalats ut eller inte. Det förhållandet att bidragsbrott är ett farebrott bör alltså inte hindra att beloppet tas till utgångspunkt för bedöm- ningen av förutsättningarna för en bidragsspärr. En särskild fråga i detta sammanhang är vidare vilket belopp som ska beaktas i sådana fall där gärningsmannen har gjort sig skyldig till flera brott mot välfärdssystemen som vart och ett avsett endast mindre belopp, jfr rättsfallet NJA 2007 s. 973 som avsåg socialbidrag. Sådana situationer kan uppkomma när det gäller för- måner som betalas ut efter återkommande ansökningar, t.ex. till- fällig föräldrapenning. Denna frågeställning kan aktualiseras såväl i fall där ett åtal omfattar flera brottstillfällen som i fall där flera åtal väckts och föranlett flera domar för bidragsbrott. Enligt utred- ningens mening kan det vara lika allvarligt att tillskansa sig ett sammanlagt stort belopp som att tillskansa sig motsvarande belopp . Avgörande för om det blir ett eller flera brott kan dessutom i vissa fall vara beroende av hur bestämmelser om ansökningsförfarandet m.m. är utformade i de olika förmånssystemen. Om man enbart skulle se till beloppet vid det enskilda brottet skulle det alltså kunna innebära att omoti- verade skillnader uppkommer mellan fall som annars bör behandlas Förutsättningar för en bidragsspärr Detta talar för att samtliga belopp bör beaktas inom ramen för bedömningen av frågan om en bidragsspärr ska åläggas eller inte. Det som sagts nu om att använda det belopp som brottsligheten avsett som utgångspunkt för om en bidragsspärr ska åläggas eller inte visar att en sådan lösning kan komma att leda till vissa tillämp- ningsproblem. Dessa problem kan dock undvikas om samtliga belopp läggs samman. Utredningen förordar således en spärrgrund som baseras på det belopp som den samlade bidragsbrottsligheten rört. Eftersom bidragsspärr bara kan aktualiseras i samma förmåns- slag som brottet avsett kan bara belopp som avser samma förmåns- slag läggas ihop på angivet sätt. Frågan blir då hur stort det aktuella beloppet ska vara för att det ska vara motiverat med en bidragsspärr. I vissa förmånsslag rör bidragsbrott ofta ganska små belopp under det att det i fråga om andra förmåner kan bli fråga om ganska höga belopp redan efter ett enda brottstillfälle. Dessa skillnader beror till stor del på vilket syfte förmånen har. Förmåner som syftar till att täcka upp för inkomstbortfall eller finansiera studier skil- jer sig alltså från förmåner som tillgodoser ett mer kortvarigt behov som exempelvis tillfällig föräldrapenning. De skillnader som nämnts bör dock inte hindra att ett riktmärke anges för när det anses vara fråga om ett så högt belopp att en bidragsspärr är motiverad. Enligt utredningens uppfattning kan ett belopp mot- svarande ett basbelopp utgöra ett riktmärke för vad som kan anses vara lämpligt i sammanhanget. För att markera att det ska vara fråga om brott av viss allvarlighet bör förutsättningen för spärren uttryckas så att brottsligheten avsett ett högt belopp. 16.5.3Brottslighetens omfattning som grund för bidragsspärr Det finns även andra situationer där det framstår som sakligt motiverat med en bidragsspärr. Om någon t.ex. vid ett mycket stort antal tillfällen lämnat oriktiga uppgifter och alltså på det sättet gjort sig skyldig till upprepad brottslighet kan detta sägas ge uttryck för en betydande illojalitet mot välfärdssystemen. I sådana fall kan det vara motiverat att en bidragsspärr beslutas, även om det sammanlagda beloppet som brottsligheten avser inte uppgår till ett basbelopp. Om någon vid ett tiotal tillfällen eller mer lämnat oriktiga uppgifter får det anses vara så allvarligt att en bidragsspärr Förutsättningar för en bidragsspärr kan anses vara motiverad. Detta bör komma till uttryck genom en spärrgrund som tar sikte på brottslighetens omfattning. 16.5.4Grova bidragsbrott bör alltid utlösa bidragsspärr I det föregående har utredningen gjort bedömningen att en bidragsspärr bör komma i fråga när bidragsbrottet rört ett bas- belopp eller om det varit fråga om upprepade felaktigheter i minst ett tiotal fall. Frågan blir då om det utöver det finns skäl att föreslå ytterligare spärrgrunder. Som framgått ovan är det utredningens uppfattning att en bidragsspärr endast bör komma i fråga som en konsekvens av mer allvarliga bidragsbrott. Det låter sig dock knappast göras att i detalj beskriva samtliga fall där det kan hävdas att det är sakligt motiverat med en bidragsspärr. En sätt att utöver de ovan förordade spärrgrunderna fånga upp de mer kvalificerade fallen av bidragsbrott skulle kunna vara att använda brottsrubriceringen grovt bidragsbrott. En spärrgrund skulle alltså kunna vara att bidragsbrottet rubricerats som grovt bidragsbrott. Vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som har begått brottet använt falska handlingar, eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövas systematiskt eller i större omfattning. Frågan om ett brott ska rubriceras som grovt ska avgöras efter en samlad bedömning av omständigheterna. Det innebär att de nu angivna kvalifikationsgrunderna inte med automatik gör ett bidragsbrott grovt. Dessutom ska man komma ihåg att också andra omständigheter än de angivna kan medföra att brottet hänförs till denna brottsrubricering. En fördel med att låta grova bidragsbrott generellt utlösa en bidragsspärr är att en sådan spärrgrund kommer att omfatta en rad bidragsbrott där omständigheterna framstår som särskilt försvå- rande som den straffskala som gäller – fängelse i lägst – i praktiken säkerställer att mindre allvarliga fall lämnas utanför. Som exempel kan nämnas ett bidragsbrott som begåtts med hjälp av ett förfalskat läkarintyg. Också andra situationer där det framstår som motiverat med en spärr kan tänkas. Det kan naturligtvis invändas att spärrgrunderna i viss mån kommer att överlappa varandra om det förhållandet att gärningen Förutsättningar för en bidragsspärr rubricerats som grovt bidragsbrott också blir en spärrgrund. Vissa av de bidragsbrott som rör mer än ett basbelopp kan exempelvis bli rubricerade som grovt brott på grund av beloppet. För det torde dock krävas att det varit fråga om mer än fem basbelopp (f.n. ).7 I praktiken torde tillämpningsproblemen bli marginella. Den förvaltningsmyndighet som ska handlägga spärr- frågan behöver ju bara använda en av de aktuella grunderna för sitt beslut. Någon egentlig nackdel med att låta grovt bidragsbrott vara en spärrgrund kan utredningen inte se. Utredningen gör alltså den bedömningen att en spärrgrund bör vara att ett grovt bidragsbrott begåtts. 16.5.5Särskilt om ringa bidragsbrott Det som i det föregående sagts om upprepade fall av bidragsbrott avser endast sådana brott som bedöms vara av normalgraden. Flera fall av ringa bidragsbrott bör inte kunna leda till en bidragsspärr, det följer redan av utredningens direktiv. Det innebär att om det förekommit såväl flera ringa bidragsbrott som flera bidragsbrott av normalgraden bör det vid tillämpningen bortses från de ringa brotten. Här bör även sägas något om konsekvenserna av den bedömning som de allmänna domstolarna gör i rubriceringsfrågan. Mycket talar för att gränsen mellan ringa bidragsbrott och bidragsbrott av normalgraden kommer att gå vid , även om det i de förarbeten som låg till grund för bidragsbrottslagen betonades att beloppet inte alltid borde ha en avgörande betydelse.8 Vid bedöm- ningen av om ett bidragsbrott är ringa eller av normalgraden är det således inte enbart beloppet som är av intresse. Också andra fakto- rer tillmäts betydelse. Det innebär att det kan uppkomma fall där det belopp som ett bidragsbrott avsett ligger under värdegränsen som andra omständigheter motiverar att gärningen rubri- ceras som bidragsbrott av normalgraden. Det kan inte uteslutas att just upprepning av ett brottsligt förfarande kan komma att medföra att bidragsbrott som annars skulle bedömas som ringa i stället skulle bedömas som bidragsbrott av normalgraden (jfr rättsfallet 2006/07:80 s. 97 enligt vilken den beloppsgräns som används vid gränsdragningen mellan grova förmögenhetsbrott och förmögenhetsbrott av normalgraden bör vara väg- ledande. Se också NJA 1989 s. 810. 2006/07:80 s. 82 och 96. Förutsättningar för en bidragsspärr NJA 2006 s. 524). I sådana fall får frågan om bidragsspärr bedömas utifrån de spärrgrunder som förordats ovan. Det innebär att om det varit fråga om minst tio brottstillfällen så ska en bidragsspärr meddelas. Om bedömningen i brottmålet å andra sidan stannar vid att brotten rubriceras som ringa blir det inte aktuellt med någon bidragsspärr, eftersom ringa brott aldrig ska kunna utlösa en spärr. En särskild fråga i detta sammanhang är om möjligheten att ålägga en bidragsspärr bör begränsas till endast uppsåtliga brott. För att ansvar för vårdslöst bidragsbrott ska komma i fråga krävs att gärningsmannen varit grovt oaktsam. Enligt uttalanden i för- arbetena till bidragsbrottslagen är det i första hand vid medveten oaktsamhet, dvs. då någon misstänkt att en uppgift varit felaktig eller då någon misstänkt att anmälningsskyldighet förelegat, som ansvar för oaktsamhetsbrottet bör komma i fråga (se prop. 2006/07:80 s. 84 och 97). En sådan vårdslöshet ligger uppsåtet nära. Enligt utredningens uppfattning kan grovt vårdslösa brott vara väl så klandervärda som de uppsåtliga. En bidragsspärr bör därför kunna beslutas även vid vårdslösa bidragsbrott som uppfyller de förutsättningar som enligt vad som ovan sagts bör gälla. 17 Undantag från bidragsspärr Utredningens förslag: En bidragsspärr ska inte meddelas om en bidragsspärr med hänsyn till den enskildes personliga förhål- landen är uppenbart oskälig. Som framgår av kapitel 16 bör en bidragsspärr bara kunna bli aktuell vid vad som kan sammanfattas som allvarliga lagöver- trädelser där det varit fråga om ett flagrant och påfallande klander- värt beteende hos den enskilde. Något utrymme för att medge undantag från en bidragsspärr med hänsyn till de omständigheter som hänför sig till den brottsliga gärningen bör därför inte finnas. Eventuellt förmildrande omständigheter vid brottet bör i stället i vissa fall kunna påverka spärrtidens längd, se vad utredningen anfört i författningskommentaren till den föreslagna 6 § lagen om bidragsspärr i kapitel 27. Det sagda hindrar emellertid inte att det kan uppkomma fall där en bidragsspärr inte bör komma i fråga med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden. Det kan t.ex. finnas behov av att medge undantag från en bidragsspärr om ett barn till den dömde skulle drabbas oskäligt hårt av en sådan. Även andra ekonomiska eller sociala förhållanden hos den dömde kan medföra att en bidragsspärr inte framstår som försvarbar. I sådana fall bör det finnas en möjlighet att underlåta att besluta om en bidragsspärr, även om grundförutsättningarna för en sådan i och för sig finns. 17.1Särskilda hänsyn till barn En bidragsspärr kan i vissa fall komma att påverka en förälders förmåga att försörja ett barn. En spärr skulle också kunna tänkas påverka barnets hälsa eller sociala situation i andra avseenden. Frågan är därför i vilken utsträckning detta ska få ske. Till att börja med bör det erinras om att barn kan drabbas negativt på olika sätt av myndighetsbeslut som riktar sig mot vårdnadshavaren. Så kan t.ex. bli fallet då vårdnadshavaren har begått brott och denne döms till fängelse eller utvisning, blir föremål för näringsförbud eller om dennes körkort återkallas. Även om det i lagstiftningen accepterats att barn kan drabbas indirekt av olika ingripanden från samhällets sida gentemot vård- nadshavaren innebär inte det att hur långtgående följder som helst kan tolereras. Vid bedömningen av vilka konsekvenser som bör kunna accepteras bildar bestämmelserna i en självklar utgångspunkt. Av och den däri fast- lagda principen om barnets bästa får anses följa att det måste finnas utrymme för att underlåta att besluta om en bidragsspärr när hänsyn till barnets bästa kräver det. betonar emellertid också föräldrarnas ansvar för barnets utveckling. Om en förälder inte tar detta ansvar, t.ex. genom att begå bidragsbrott, kan principen om barnets bästa inte helt utesluta reaktioner från sam- hällets sida. En avvägning måste därför göras mellan barnets intresse och intresset av en effektiv och verkningsfull sanktion. Barnets bästa ska i denna avvägning väga tungt. I sammanhanget bör det emellertid påpekas att det inte i första hand är bidrags- spärren som medför att barnet påverkas när en förälder begår ett bidragsbrott. Om det exempelvis upptäcks att en vårdnadshavare som uppbär sjukpenning i själva verket är fullt arbetsför och utför arbete kommer sjukpenningen att dras in eftersom den enskilde inte har rätt till förmånen i fråga. Detta sker oavsett om veder- börande har barn eller inte. Det förhållandet att den som lämnat felaktiga uppgifter har barn kommer inte att leda till att han eller hon får behålla sjukpenningen. Att en bidragsspärr i viss utsträck- ning kan komma att få negativa konsekvenser för ett barn bör i linje med det sagda inte helt hindra en sanktion som det annars finns skäl för. Hänsyn till barnets bästa bör kunna tas såväl i ekonomiskt som socialt hänseende. När det gäller behovet av hänsyn till ekonomiska förhållanden måste det framhållas att ekonomiskt bistånd – som enligt vad som framgår av kapitel 15 ska undantas från bidragsspärren – ger en yttersta garanti för att barnet tillförsäkras en lägsta skäliga levnads- nivå. Frågan är emellertid om detta alltid är tillräckligt. Som fram- går av kapitel 18 bör spärrtiden i normalfallet bestämmas till . I vissa fall kan spärrtiden komma att bli ännu längre, upp till . Det framstår inte som rimligt att exempelvis en ensamstående förälder och hans eller hennes barn ska behöva riskera att leva på ekonomiskt bistånd under en så som , eftersom det kan leda till en ogynnsam utveckling för barnet. Till denna bedöm- ning bidrar att det kan vara svårt för en förälder som levt med ekonomiskt bistånd att återhämta sig ekonomiskt. Härtill kommer att det inte är barnet som begått bidragsbrottet och att barnet i möjligaste mån inte bör drabbas ens indirekt av ett brott som vårdnadshavaren begått. Enligt utred- ningens mening bör det därför finnas ett visst utrymme för att i fall som de nu angivna underlåta att besluta om bidragsspärr. Detta förutsätter naturligtvis att det vid beslutstillfället står klart att vårdnadshavaren är hänvisad till ekonomiskt bistånd och att denne inte har förutsättningar att försörja sig på annat sätt. Som har nämnts tidigare bör även sociala faktorer beaktas i sammanhanget. Ett exempel på när sociala hänsyn talar emot en bidragsspärr är då en person som har vårdnaden om ett barn till följd av spärren skulle riskera att stå utan omvårdnad eller barnomsorg. Om en person har dömts för ett bidragsbrott avseende föräldrapenning, och brottet bestått i att vederbörande inte alls har haft rätt till en sådan förmån eftersom han eller hon då inte hade barn kan det naturligtvis inträffa att han eller hon senare faktiskt får barn. Om det då gäller en bidragsspärr i förmånen föräldrapenning blir han eller hon tvungen att försörja sig genom arbete. Detta kan emel- lertid vara praktiskt omöjligt om barnet är litet. I sådana fall finns det inte skäl att ålägga vårdnadshavaren en bidragsspärr, om kom- munen inte kan erbjuda barnomsorg för barnet. På motsvarande sätt bör inte en vårdnadshavare spärras från rätten till vårdbidrag enligt lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag om barnet är i behov av särskild tillsyn och vård och det behovet inte kan tillgodoses om vårdnadshavaren inte får förmånen. Det kan vid sidan av de fall som tar sikte på barn tänkas situationer där en bidragsspärr skulle vara uppenbart oskälig med hänsyn till den dömdes ekonomiska eller sociala förhållanden. När det gäller behovet av hänsyn till ekonomiska förhållanden måste det även i fråga om den dömde själv framhållas att det eko- nomiska biståndet utgör en yttersta garanti för att denne tillför- säkras en skälig levnadsnivå.