sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — I ett modernt industrisamhälle som det svenska nödvändigt är det nödvändigt att ha säker tillgång till kalibrering mot normaler på hög noggrannhetsnivå som är spårbara till de internationella – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna i SI- systemet. För utvecklingen och fortlevnaden av sådan normalie- hållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU. Utredningen bedömer att det även framgent kommer att finnas behov av att i upprätthålla verksamhet av den typ som riksmätplatserna bedriver. För detta talar bl.a. att det torde finnas vissa genuint svenska metrologiska behov av väsentlig sam- hällsbetydelse, som riksmätplatserna är bättre skickade att hantera än deras utländska motsvarigheter. Detta handlar i för- sta hand om normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – med hänsyn till att den utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten. Men även de andra typer av uppgifter som utförs med stöd av den kompetens som krävs för normaliehållningen måste vägas in i bedömningen. skall dock sägas att utredningen har svårt att avgöra exakt i vilken utsträckning det går att vid utländska institutioner finna likvärdiga alternativ (i termer av kvalitet, behovsanpassning, leveranstider m.m.) till de tjänster riksmätplats- erna erbjuder. En fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten skulle medföra höjda priser på de kalibreringsuppdrag som utförs. Kostnaderna för kalibrering utgör dock genomsnittligt sett en marginell del av företagens omsättning. Kundernas reaktion på höjda priser torde vidare bl.a. bero på hur svårt de bedömer det vara att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmät- platserna erbjuder. Vid en samlad bedömning menar utred- ningen dock att det mest sannolika scenariot är att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten skulle leda till så pass betydande kundavhopp att det jämfört med dagens situation skulle ske både en förändring av verksamhetens inriktning och en minskning av dess omfattning. Det kan därför inte uteslutas att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplats- verksamheten skulle leda till en inriktning och omfattning på verk- samheten som kan medföra negativa konsekvenser för samhället. I ljuset av detta gör utredningen bedömningen att det fortsatt kommer att behövas ett statligt stöd. Överväganden och förslag om riksmätplatser De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar för att den metod som använts för att definiera riksmätplatsverksam- hetens inriktning (vilka normaler som hålls m.m.) i huvudsak är riktig, dvs. att det sker en gradvis anpassning till avnämarnas behov snarare än en instrumentell tillämpning av en given uppsättning urvalskriterier. På motsvarande sätt som att inriktningen gradvis anpassas, så är det också svårt att en gång för alla slå fast exakt vilken omfattning riksmätplatsverksamheten bör ha, och hur stort statligt stöd som behövs. Ytterst är det behoven som bör styra. Det mest ändamåls- enliga sättet att finna den optimala nivån torde vara att omfatt- ningen, i likhet med inriktningen, gradvis anpassas till behoven. Lämpligen bör en sådan gradvis anpassning av nivån på det stat- liga stödet ske genom att någon oberoende part återkommande prövar behoven av riksmätplatsverksamheten. har detta främst skett genom att på uppdrag av regeringen har granskat den nationellt bedrivna metrologin på högsta nog- grannhetsnivå och givit råd om det statliga stödets nivå och användning. Rådet har framfört åsikten att det statliga stödets totala nivå är för låg. Rådet har emellertid inte haft till uppgift att värdera samhällets behov av metrologi mot andra ändamål, t.ex. utifrån allmänna näringspolitiska utgångspunkter. I budgetpropositionen för har regeringen dock angivit att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten framgent bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i propositionen dels att de medel som avsatts under ett särskilt anslag för upprätt- hållande av nationell metrologi skall överföras till (vad gäller SP:s del) respektive inkluderas i Statens strål- skyddsinstituts ramanslag (vad gäller SSI:s del), dels att därvid skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP. Mot denna bakgrund har utredningen ingen uttalad uppfattning om vilken nivå på det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten som är den rätta, utan denna nivå bör gradvis anpassas med start i dagens.TPF31FPT Genom den förändrade form för fördelningen av anslaget 31TP PT I sammanhanget vill utredningen dock påpeka att om de förslag som lämnats av den särskilda referensgruppen för tid och frekvens genomförs, så kommer bidraget till SP:s verksamhet med tid och frekvens att öka (se bilagorna 4 och 5). Givetvis måste detta i sådana fall beaktas när nivån på det totala stödet till riksmätplatsverksamheten bestäms. Överväganden och förslag om riksmätplatser som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för är nya institutionella ramar för en sådan gradvis anpassning av stödets nivå på väg att etableras. Givetvis är det för tidigt att säga vilka slutsatser som kommer att dra i den avvägning utifrån ett samlat närings- politiskt perspektiv – främst med avseende på de små och medel- stora företagens behov – som verket är tänkt att ansvara 2008. Utredningens bedömning är dock att det – givet dagens verksamhetsinriktning – torde finnas utrymme för att i viss mån öka kalibreringsavgifternas andel av finansieringen av normaliehållningen. Hur nivån på det statliga stödet till riksmätplatserna bör utvecklas på är svårare att bedöma. Detta beror bl.a. på hur förutsättningarna för verksamheten rent allmänt utvecklas. I sammanhanget torde det t.ex. ha betydelse att förutsättningarna för att utomlands finna likvärdiga, och lättillgängliga, alternativ till riksmätplatserna sannolikt gradvis förbättras. kan man också förutse att nya angelägna områden kan tillkomma och att efterfrågan på spårbar mätteknik ökar. Enligt direktiven skall utredningen analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämplighet och ändamålsenlighet med nuvarande anslags- respektive dispositionsansvar för det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten. Som framgått ovan har dock regeringen i budgetpropositionen för föreslagit att de medel som avsatts under ett sär- skilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till , medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. I propositionen anger regeringen att det statliga stödet till riks- mätplatsverksamheten bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP. Överväganden och förslag om riksmätplatser Det förslag som regeringen presenterat i budgetpropositionen för får enligt utredningen bedömas ha besvarat de frågor avseende hanteringen av metrologianslaget som utredningen enligt sina direktiv skall behandla. Utredningen finner därför inte skäl att ytterligare behandla dessa frågor. I detta kapitel redovisas utredningens konsekvensbeskrivningar. Först behandlas samhällsekonomiska konsekvenser m.m. (5.1). Därefter behandlas konsekvenser med avseende på små företags villkor (5.2). Slutligen behandlas övriga konsekvenser (5.3). Inledningsvis bör dock poängteras att utredningens övervägan- den avseende uppdragets tre delar är av varierande karaktär. Be- träffande området legal metrologi har utredningen redovisat relativt detaljerade förslag i betänkandet. Utredningens resonemang av- seende riksmätplatser i betänkandet är däremot av mer övergripande karaktär och innefattar i praktiken inte mer detaljerade förslag. Vad beträffar området tid och frekvens så behandlades de frågor som anges i utredningens direktiv inledningsvis av en särskild referens- grupp på uppdrag av utredningen. När referensgruppen lämnat sin rapport fann utredningen det mest ändamålsenligt att avrapportera sitt uppdrag i denna del genom att till över- lämna referensgruppens rapport, kompletterad med vissa kom- mentarer från utredningen i en skrivelse. Denna avrapportering, som skedde , innehöll i praktiken inte några mer detaljerade förslag från utredningen. Det valda tillvägagångssättet innebär att frågan om tid och frekvens inte ytterligare behandlats i betänkandet – mer än att utredningens skrivelse och referens- gruppens rapport återges i bilagorna 4 respektive 5. Mot bakgrund av att utredningen i första hand har redovisat mer detaljerade förslag avseende området legal metrologi, så behandlar detta kapitel också främst konsekvenser av sådana förslag. I 14 § kommittéförordningen (1998:1474) anges att om en utred- nings förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, så skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redo- visas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall utredningen föreslå en finansiering. I betänkandet har utredningen redovisat vissa förslag med kost- nadspåverkande konsekvenser, vilka beskrivs i det följande. 5.1.1Finansiering av SWEDAC:s verksamhet med legal metrologi Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för frågor om legal metro- logi, med undantag för tillsyn av färdigförpackade livsmedel, som ligger på och kommunernas miljö- och hälso- skyddsnämnder. Inom området legal metrologi arbetar SWEDAC med regel- givning, tillsyn, information och internationellt samarbete m.m. Tillsynen inom området är av tre olika typer: tillsyn över i drift varande mätinstrument, marknadskontroll av mätinstrument, samt tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar. Till- synen över i drift varande mätinstrument avser att granska att systemet fungerar och att reglerna följs, dvs. såväl att mätinstru- menten uppfyller de mättekniska kraven som att de genomgått föreskriven återkommande kontroll. De mätinstrument som berörs av marknadskontroll är de som omfattas av EG-direktiven om mätinstrument respektive om icke-automatiska vågar. För de instrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet (MID) är marknadskontroll en ny företeelse, medan sådan kontroll har bedrivits avseende icke-automatiska vågar. var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (, , och ). I samband med att direktivet trädde i kraft, dvs. , över- fördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. Från att SWEDAC i sin verksamhet avseende legal metrologi tidigare endast hade ansvar för vågar och bränslemätdon, har därmed detta ansvar nu utsträckts till att även omfatta vatten-, värme-, gas-, el- och avgasmätare samt taxametrar. Den verksamhet som bedrivits inom området legal met- rologi (av SWEDAC samt de tidigare ansvariga myndigheterna , och ) kan bedömas att ha kostat ca 4,5 . Av detta har avgifter, som SWEDAC tar ut och som myndigheten dis- ponerar, finansierat ca 3 , medan resten (i synnerhet , och verk- samhet) i huvudsak har finansierats kollektivt av skattebetalarna, och tilldelats genom anslag. SWEDAC:s avgifter är tänkta att ytterst belasta innehavarna av berörda mätinstrument. Uppbörden sker dock genom att avgifter tas ut av de kontrollorgan som utför återkommande kontroll (omverifiering) av vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter. Avgifterna uppgår till per kontrollerad våg samt per kontrollerat bränsle- mätdon. I SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi skall de gamla verksamheterna (dvs. de som tidigare bedrivits av SWEDAC samt , och ) fortsatt bedrivas. Vidare har alltså tillkommit ett gemen- skapsrättsligt krav på marknadskontroll avseende mätinstrument som omfattas av MID. Därtill föreslår utredningen i betänkandet att en viss ambitionsnivåhöjning bör ske i tillsynen över i drift varande mätinstrument. Denna motsvarar en resursförstärkning om ca , från den hittillsvarande nivån på ca till ca 1,5 . Sammantaget bedömer utredningen att det – utöver hittills- varande kostnadsnivå – behövs ett tillskott om ca 1 för att bekosta den nytillkommande marknads- kontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstru- mentdirektivet samt den av utredningen förordade ambitionsnivå- höjningen inom de gamla verksamheternas tillsynsområden. Det samlade finansieringsbehovet för SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi skulle därmed bli ca 5,5 7 miljoner kronor . Som utgångspunkt för sina överväganden om lämplig finansie- ringskälla för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metro- logi anser utredningen att avgifter så långt möjligt bör utnyttjas. Detta för att så långt möjligt reducera verksamhetens belastning på statsbudgeten, och för att verksamheten dessutom huvud- sakligen finansierats med avgifter. För att det skall vara lämpligt att införa en ny avgift menar utredningen dock att de administrations- kostnader som införandet och förvaltningen av avgiften medför för staten och berörda företag måste stå i rimlig proportion till av- giftens omfattning. Utredningen bedömer att detta är möjligt för el- och gasmätare (genom att utnyttja de befintliga nätöver- vaknings- respektive naturgasavgifterna), men inte för vatten-, värme- och avgasmätare samt taxametrar (för vilka helt nya avgifter i sådana fall skulle behöva skapas). Mot denna bakgrund har utredningen i betänkandet föreslagit följande finansiering av SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi: SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon bör fortsatt finansieras enligt dagens avgiftsmodell, vilket fortsatt kan antas generera ca 3 . Den till SWEDAC överförda verksamheten avseende el- och gasmätare bör finansieras via de befintliga nätövervaknings- och naturgasavgifterna, vilka finansierar tillsynen över el- och naturgasmarknaderna. Nätövervakningsavgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår per kalenderår till för högspänningsabonnemang och för lågspännings- abonnemang. Intäkterna från denna avgift uppgår för närvaran- de till . Naturgasavgiften tas ut av ledningsinnehavare i relation till mängden överförd naturgas. inbringar naturgasavgiften totalt ca 3 miljoner kro- nor . För det finansieringsbehov som utredningen anser föreligga bedöms nätövervakningsavgiften behöva höjas med och naturgasavgiften med . Övriga delar av SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi behöver skattefinansieras enligt utredningens bedömning. Det handlar om arbetet med vissa av de nytillkommande mätinstru- menttyperna (vatten-, värme- och avgasmätare samt taxa- metrar), eventuellt internationellt och nationellt arbete som berör legal metrologi generellt och som inte går att hänföra till enskilda mätinstrumenttyper, samt SWEDAC:s arbete med för- packningar. Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinansiering uppgår till ca , dvs. mer än det belopp som SWEDAC för har tilldelats av regeringen genom den kortsiktiga finansieringslösningen för de verksamheter som övertagits från , och . Sammantaget medför alltså utredningens förslag vissa kostnads- ökningar för staten (genom den förslagna skattefinansieringen) respektive för företag eller andra enskilda (i den del där finansiering föreslås ske via de befintliga nätövervaknings- respektive naturgas- avgifterna). Nätövervakningsavgiften betalas av elnätsföretagen, vilka är ca 170 stycken, men tas via elräkningarna ut av samtliga el- abonnenter, vilka därmed är de som ytterst träffas av avgiften. Naturgasavgiften betalas av innehavare av naturgasledning, dvs. ett begränsat antal företag (uppskattningsvis ett tiotal). Å andra sidan är avgiften av den arten att den rimligen utan större problem bör kunna föras vidare till berörda kunder. I syfte att förbättra förutsättningarna för tillsynen inom legal met- rologi har utredningen föreslagit att det bör införas nya principer för prissättning i det fall SWEDAC i rollen som tillsynsmyndighet inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka föreskrivna, metro- logiska krav ställs. De föreslagna förändringarna innebär dels att den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut ett mätdon för prov- ning skall erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklusive mervärdesskatt, samt kostnader för frakt, dels att om ett mätdon vid provning inte uppfyller föreskrivna skyddskrav, så skall till- verkare, importör eller den som har tillhandahållit mätdonet ersätta tillsynsmyndigheten för dess kostnader för inköp av mätdonet samt kostnader för provningen. Motsvarande prissättningsprinciper tillämpas på vissa andra områden, t.ex. avseende Elsäkerhets- verkets tillsyn enligt lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kom- patibilitet och förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet. För den som säljer mätinstrument medför förslaget förvisso att försäljningsintäkten blir mindre i de – sannolikt för- hållandevis fåtaliga – fall då tillsynsmyndigheten tar ut ett mätdon för provning, genom att SWEDAC föreslås betala inköpspris. Skulle det provade mätdonet visa sig inte uppfylla föreskrivna skyddskrav, så bortfaller ju dessutom försäljningsintäkten helt, som säljaren också skall ersätta SWEDAC för dess prov- ningskostnader. bör dock dessa kostnadsökningar ställas i relation till att de föreslagna prissättningsprinciperna kan antas bidra till att tillsynen blir mer effektiv. Detta bör rimligen förbättra marknadens funktion, vilket ytterst är till nytta för såväl köpare som säljare av mätinstrument. Beträffande kostnadspåverkande konsekvenser vill utredningen också påpeka att vissa kostnadsökningar kan komma att uppstå för staten om de förslag som lämnats av den särskilda referensgruppen för tid och frekvens genomförs (se bilaga 5). Referensgruppen dis- kuterade tre alternativa ambitionsnivåer för den fortsatta verksam- heten med tid och frekvens i , med stigande grad av resurs- behov: en nivå som i princip motsvarar en verksamhet av dagens kvalitet (alternativ 1), en nivå som innebär att ytterligare en tids- fabrik tillskapas, och placeras i skyddat utrymme, i syfte att ytter- ligare öka redundansen och robustheten i systemet (alternativ 2) samt en där utökade satsningar görs på forskning och utveckling inom området, så att kommer att ligga i internationell fram- kant när det gäller utveckling av primärklockor och tidsöverföring (alternativ 3). I sina kommentarer till referensgruppens rapport (se bilaga 4) framförde utredningen att alternativ 1 förefaller vara att föredra av dessa alternativ, med hänsyn till att dagens resurstilldelning ger en verksamhet som i huvudsak tycks fungera väl i praktiken. Alter- nativ 1 innebär en tilldelning på ca via det statliga metrologianslaget samt ett fortsatt stöd från om ca plus vissa investeringsmedel. Det bör dock noteras att alternativ 1 i princip motsvarar en verksamhet av dagens kvalitet, vilket enligt referens- gruppen kräver en viss höjning av bidraget via det statliga metro- logianslaget jämfört med . Enligt referensgruppen beror detta bl.a. på att verksamheten till en del finansierats via frivilliga insatser från ett antal deltagande organisationer, vilka enligt referensgruppen nu av staten måste få rimlig ersättning för de drift- kostnader som kan knytas till tid- och frekvensverksamheten. 5.1.3Påverkan på den administrativa bördan bedriver regeringen ett regelförenklingsarbete, med målet att företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk skall minska med . Regeringens syfte är också att regelförenklingsarbetet skall leda till en märkbar förändring i företagens vardag. I handlingsplanen för regelförenklingsarbetetTPF1FPT anges att kostna- derna för företagen att fullgöra sina skyldigheter enligt gällande lagar och regler kan delas upp i tre huvudtyper. För det första materiella kostnader, till följd av krav som medför att företagen behöver göra investeringar i anläggningar eller personal, anpassa produkter eller kostnader för att genomföra olika åtgärder, t.ex. rehabilitering. Vidare finansiella kostnader, till följd av krav på att betala skatter och avgifter, och slutligen administrativa kostnader, med vilka avses i första hand företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. Enligt utredningens bedömning innehåller inte betänkandet förslag till reglering av sådan art att företagens kostnader av ovan- stående slag torde påverkas på något märkbart sätt. Utredningen vill också betona att en väsentlig utgångspunkt för övervägandena om lämplig finansieringskälla för SWEDAC:s fort- satta verksamhet med legal metrologi (se avsnitt 5.1.1) har varit att nya avgifter endast bör införas om de administrationskostnader som införandet och förvaltningen av avgiften medför för staten och berörda företag står i rimlig proportion till avgiftens omfattning. Att utredningen i två fall har föreslagit att avgiftsfinansiering bör ske av delar av verksamheten som inte varit avgiftsfinansie- rad (nämligen arbetet med el- och gasmätare), hänger samman med att det i dessa fall finns befintliga myndighetsavgifter (nätövervak- nings- respektive naturgasavgifterna) som kan utnyttjas även för det här aktuella ändamålet.TPF2FPT Genom att man kan utnyttja befintliga avgifter, så torde endast obetydliga ökningar behöva ske av admi- nistrationskostnaderna för såväl berörda företag som staten. 5.2Konsekvenser för små företags villkor Hur många, och vilka typer av, företag som berörs av de frågeställ- ningar utredningen har att behandla varierar mellan uppdragets olika delar. I flera fall kan en uppdelning också göras mellan företag som är direkt berörda och företag som berörs i ett senare led. 1TP PT (2007). 2TP PT Till viss del torde dock nätövervakningsavgiften kunna sägas redan tidigare ha bidragit till finansieringen av verksamhet avseende elmätare. Enligt Ekonomistyr- ningsverket (2005) finansierades däremot inte verksamhet avseende gasmätare via naturgasavgiften. att illustrera detta beskrivs nedan förhållandena beträffande legal metrologi och riksmätplatser. De offentligrättsligt reglerade krav som ställs inom ramen för legal metrologi kan vara harmoniserade på EU-nivå (för mätinstru- ment gäller detta främst skedet innan nya instrument sätts på marknaden) eller formulerade genom rent nationell reglering (för mätinstrument gäller detta främst återkommande kontroller av i drift varande instrument). Företag som berörs av regler som gäller skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden är främst de som tillverkar eller importerar mätinstrument – dessa företag be- döms vara förhållandevis få. De företag som direkt berörs av krav på återkommande kontroller av i drift varande mätinstrument är av två typer: Företag som köper kontrolltjänster. Ansvaret för att den återkom- mande kontrollen kommer till stånd åvilar i normalfallet säljaren av den tjänst som mäts, dvs. den handlare som utnyttjar en våg för sin försäljning, den mackägare som säljer bensin med hjälp av en bensinpump, den distributör som levererar el, gas, värme eller vatten, den taxiåkare som använder en taxameter i sin rörelse, etc. Dessa aktörer skall således anlita de oberoende kontrollorgan som utför återkommande kontroll. Antalet före- tag som har behov av att köpa sådana kontrolltjänster varierar mellan olika typer av mätinstrument – från i vissa fall högst några hundra (distributörer av el, gas, värme eller vatten), till i andra fall uppskattningsvis 5 10 000 (livsmedelshandlare, ben- sinmackar, taxiföretag). Företag som säljer kontrolltjänster.