sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Spår som dessa brukar benämnas det kapillära järnvägsnätet och står under statlig, eller privat förvaltning. Tillgång till sådana spår är ofta av lika stor betydelse för järnvägsdriften som tillgången till huvudstråken. 39 utveckling , sektorsrapport Som också har nämnts tidigare är det som ansvarar för att fördela kapaciteten på statens spåranläggningar och samordna trafiken i en årlig tågplan. övervakar också alla järnvägsrörelser på det svenska järnvägsnätet och ansvarar för att erbjuda operatörerna goda möjligheter att köra sina tåg. Önskemålen från operatörerna koordineras med målet att hitta icke-diskriminerande lösningar som på ett optimalt sätt kan utnyttja utrymmet på järnvägsnätet. Innan avregleringen av den svenska järnvägen inleddes var SJ den primära ägaren av fordon för regional och interregional persontrafik med tåg i , och därmed också den enda egentliga köparen av nya fordon. En första förändring av detta skedde , när trafikhuvudmännen fick ansvaret för trafiken på länsbanorna, och i samband med detta också fick överta fordon som användes på banorna (i huvudsak dieseldrivna korta motorvagnståg).41 Som fordonsägare kom trafikhuvudmännen snart att börja fundera på hur trafiken kunde utvecklas, med såväl ombyggda som nya fordon. Ett formaliserat samarbete för förvaltning och inköp av nya fordon åt trafikhuvudmännens trafik skedde i och med trafikhuvudmännens övertagande av vagnbolaget 1999 (som ursprungligen hade bildats av tillverkaren som ett sätt att stimulera till inköp av det nya motorvagnståget ). Trafikhuvudmännen förser som regel sina kontrakterade operatörer med den rullande materiel som behövs för denna trafik. Alla trafikhuvudmän är delägare i Transitio, med undantag för de i och . Sammantaget förvaltar en stor del av de regionala persontågen. För den interregionala persontågtrafik som Rikstrafiken upphandlar hyrs dessa normalt via Rikstrafiken från affärsverket som hanterar denna del av fordonsflottan. Den verksamhet som vid bolagiseringen av SJ inte flyttades över till något av de nya bolagen finns kvar i dagens . I finns också leasingkontrakten för en stor del av SJ AB:s fordon. Sammantaget gör detta att i viss utsträckning fungerar som ett vagnbolag. Utifrån denna beskrivning kan sägas att Transitio och är de enda verksamma vagnbolagen i och att det saknas privata aktörer som tillhandahåller fordon på persontrafikmarknaden. 40Avsnittet bygger huvudsakligen på och 2008. Frågorna om fordon och underhåll behandlas mer ingående i kapitel 5 i detta betänkande. 41I storstadsregionerna träffades även tidigare en del speciella avtal i samband med SJ:s investeringar i nya lokaltågsfordon, som innebar att trafikhuvudmannen (t.ex. SL) skulle få överta fordonen när de var avskrivna (). Vissa utländska vagnbolag bedriver verksamhet gentemot godstrafiken och några har aviserat intresse för att etablera sig även på personsidan, men finns ingen egentlig verksamhet etablerad på den svenska persontrafikmarknaden. Depåanknutna reparationer, underhåll och service42 Ett flertal både privata och statliga företag tillhandahåller olika typer av stödjande funktioner till operatörerna och andra organisationer på järnvägsmarknaden. En del av dessa härrör från bolagiseringen av SJ, andra avskiljdes tidigare och åter andra är nyinträdande företag utan ursprung i gamla SJ. Som ägare av SJ:s tidigare fastigheter är statligt ägda Jernhusen marknadens störste ägare av verkstäder och depåer som man hyr ut till underhållsföretag. Ett av de viktigaste företagen i den första kategorin är också , som är det största företaget inom underhåll av järnvägsfordon. Företaget har av marknaden för underhållstjänster på spårtrafikområdet. Viktiga konkurrenter är operatörer som kombinerar sin trafikutövning med underhållsverksamhet, samt tågtillverkare som Transportation och Alstom. Alstom är en ny leverantör som etablerat sig i till följd av att företaget vunnit upphandlingar av nya tåg. En annan aktör på underhållsmarknaden är , som främst underhåller godsvagnar. Företaget privatiserades liksom EuroMaint . Flera utländska företag ligger i startgroparna för att erbjuda underhållstjänster på den svenska marknaden. De två företagen stammar från bolagiseringen av SJ. Det tidigare Unigrid verkar inom området IT- tjänster. ISS TraffiCare tillhandahåller terminaltjänster som städning och växling. I samband med bolagiseringen av SJ fördes den s.k. växlingsfunktionen (för persontrafikvagnar) till bolaget . utförs också växlingsarbeten av bl.a. och Euromaint. Stationer och stationsanknuten service Stationer och resecentrum fyller givetvis en avgörande funktion för att resenärerna ska kunna resa med kollektivtrafiken i allmänhet och tågtrafik i synnerhet. Därutöver fungerar stationerna ofta också för andra ändamål; som allmän mötesplats, som centrum för kommersiell service och handel m.m. Det finns cirka 600 stationer i järnvägsnät, de flesta dock av mindre storlek, i stor utsträckning obemannade och ofta trafikerade av endast ett järnvägsföretag. På cirka 30 stationer görs inga tåguppehåll alls 42 Avsnittet bygger på och , 2008. En närmare beskrivning av underhållsmarknaden finns i kapitel 5. På cirka 160 stationer bedrivs trafik av två eller flera järnvägsföretag.43 De flesta större stationer ägs av , det statliga bolag som bildades ur SJ:s fastighetsdivision. I övrigt ägs stationer och hållplatser av eller, särskilt då det gäller stationer som används i regional och lokal trafik, av trafikhuvudmän eller enskilda kommuner. är ägandet och förvaltningen av de olika delarna i en station delat mellan flera aktörer. Till exempel är det som äger spår, plattformar och plattformsutrustning (skyltar, rulltrappor och förbindelser till plattformar) medan väntsalar och andra gemensamma utrymmen ägs av eller trafikhuvudman/kommun. äger också vanligtvis alla klockor, högtalare och informationstavlor som styrs från trafikledningen, oavsett var de är placerade på stationen. Utrymmet utanför stationen, t.ex. angöring för bussar och taxi, parkeringsplatser för bilar och cyklar etc. ägs däremot vanligen av kommunen och ingår i kommunens gatunät. Styrning och utveckling av stationerna sker bl.a. via bildat . Medverkande i rådet är , , Jernhusen och Rikstrafiken. Rådets mål är att bidra till en ökad andel kollektivtrafikresande i genom att i bred samverkan utveckla landets stationer och terminaler till attraktiva, trygga och väl fungerande bytespunkter. Enligt uppdraget ska vara ett forum för samarbete och samordning mellan statliga aktörer och en samtalspart gentemot övriga aktörer. Rådet är en gemensam funktion, inte en myndighet, och beslut ska förankras och fattas inom respektive myndighet. Statens stationsråds uppgift är att ta fram en riksomfattande plan gällande stationernas utveckling. Planen ska bl.a. innehålla en prioritering av stationerna samt en bedömning av behov av drift, underhåll och investeringar. Rådet ska också behandla stationernas organisation, planering och identifiera eventuellt behov av förändring i regelverk, t.ex. bestämmelser för statsbidrag. Jernhusen är ett kommersiellt bolag och äger och förvaltar sina fastigheter på kommersiella villkor. Väntsalarna och gemensamma utrymmen på de stationer som ägs av hyrs ut till trafikoperatörer och trafikhuvudmän via dotterbolaget reseterminaler AB (SRAB). Hyran betalas via en stationsavgift som förutom att täcka SRAB:s kostnader också ska täcka kostnader för vissa kringtjänster, t.ex. städning, bevakning och öppethållande. Jernhusen hyr också ut lokaler för olika former av service till resenärerna som biljettförsäljning, caféer och kiosker. På vissa stationer finns underlag för kommersiella butiker etc., vars ägare då hyr utrymmen från Jernhusen eller andra ägare. Investeringar i stationer och resecentrum inom den regionala kollektivtrafiken kan också i viss mån finansieras av statsbidrag. betalade som nämnts ovan ut i form av statsbidrag. Bidraget är av den bidragsgrundade kostnaden och har huvudsakligen gått till investeringar i (eller hyra av) fordon men har också använts för investeringar i resecentrum, ombyggnad av stationer, försäljningssystem och liknande. Ur ett resenärsperspektiv är det givetvis av betydelse hur pass enkelt det är att planera och boka en tågresa. Resenärer som reser ofta och kanske pendlar på samma sträcka kommer naturligen snabbt att lära sig tider, priser och övriga villkor för att på bästa sätt kunna ta sig fram i systemet. Men resenärer som reser mindre ofta, till olika resmål och kanske på längre avstånd har givetvis större behov av tydlig och sammanhängande information för att kunna planera och boka sin resa. Samordnade system för information och bokning av biljetter förenklar på så vis för resenärerna och ökar såväl tågets som kollektivtrafikens attraktionskraft. Givet att informationen presenteras på ett lättillgängligt sätt är det till fördel om resenären har möjlighet att få all information om restider, priser och övriga villkor från ett och samma ställe vid en och samma tidpunkt. är informationen och presentationen en viktig marknadsföringskanal för tågföretagen och utbudet av priser och resekombinationer och service ett viktigt och kanske avgörande konkurrensmedel på marknaden. Samtrafiken i bildades på SJ AB:s initiativ som ett icke vinstdrivande företag. sjösattes med stöd av den så kallade Riksdatabasen, en databas med aktuella tidtabells- och prisuppgifter för det resesortiment som ingår i det s.k. resplussamarbetet45. Samtrafiken har förutom samtliga trafikhuvudmän ett trettiotal ägare bland tåg-, buss- eller båtföretag. har den enskilt största aktieposten () och övriga delägare har var. Därtill finns möjlighet att ingå i samarbetet utan att vara delägare. Fram till har samarbetet i Samtrafiken utvecklats så att en resenär som ska göra en regiongränsöverskridande resa vars delsträckor körs av olika operatörer nu kan köpa hela sträckan och resa med en och samma biljett. Förutom samverkan om information och 44Avsnittet bygger i huvudsak på Statskontoret 2008. Frågorna om informations- och biljettsystem behandlas även i kapitel 6 i detta betänkande. 45Med resplus avses möjligheten att köpa en genomgående biljett för en resa, dvs. göra bokning och köp vid ett enda tillfälle för en hel resa oberoende av vilket företag som bedriver trafik på delsträckan. biljettsystem om fattar samarbetet även planering, stationssamverkan samt samverkan vid stört läge. Kollektivtrafikbranschen har vidare tagit initiativ till att bygga upp en reseplanerare som omfattar all inrikes trafik och som även erbjuder möjlighet att boka och köpa en trafikslagsövergripande resa. Samarbetet har börjat och reseplaneraren kan förhoppningsvis lanseras . 3.6Den internationella järnvägsmarknaden - erfarenheter från några länder i EU avreglering pågår , men på olika sätt i ett antal länder. Det kan också konstateras att resandet med tåg ökar kraftigt i ett antal europeiska länder. EU har försökt att snabba på avregleringen och främja harmonisering för att skapa en gemensam marknad värd namnet även inom järnvägssektorn, bl.a. genom de tre s.k. järnvägspaketen. Därtill har ett antal andra rättsakter tillkommit liksom andra beslut i samma riktning. Hur snabbt avregleringen går och hur man går till väga varierar dock stort mellan länderna. I och med att metoderna skiftar och att olika länder söker olika vägar finns stora möjligheter att dra lärdom av hur andra länder har lyckats i olika avseenden. För att göra den fortsatta svenska avregleringen så effektiv som möjligt har jag därför låtit studera hur några andra europeiska länder har hanterat frågan om att konkurrensutsätta persontrafikmarknaden med järnväg. I detta syfte gav jag i uppdrag att göra en nulägesbeskrivning av i vilken utsträckning och på vilket sätt järnvägen har avreglerats i övriga samt analysera vilka effekterna har blivit inom de specifika områden som utredningen särskilt ska beakta. anlitade i sin tur Transportforskningsgruppen i (TFK) för att utföra uppdraget. I uppdraget ingick att välja ut de länder som haft en sådan utveckling att utredningen skulle kunna dra nytta av erfarenheterna. De länder som valdes ut att närmare undersöka var , , , och . De tre förstnämnda tillhör dem som jämte ligger i topp i den undersökning av järnvägens avreglering som har låtit göra på uppdrag av Deutsche Bahn.46 ansågs uppvisa en intressant och stark utveckling på området vilket gjorde dem intressanta att studera. I detta avsnitt beskrivs kortfattat bakgrund och hur läget är i de olika länderna. I nulägesbeskrivningarna har jag utgått från TFK:s rapport, vilken jag har kompletterat med ytterligare fakta för att förtydliga 46 , Rail Liberalisation Index 2007, Market opening: comparison of the rail markets of the Member States of Union, and Vidare redovisas i korthet situationen i . I avsnitt 5.3 och 6.5 beskriver jag mer utförligt hur fordonsförsörjning respektive informations- och biljettsystem fungerar i de länder som undersökts. I genomfördes efter antagandet av the Railway Act 1993 en mycket genomgripande reform. Förutom att skilja trafiken från infrastrukturen enligt svensk modell fördelades de fordon som tidigare ägde på tre (ROSCOs). Syftet med detta var att de järnvägsföretag som skulle utföra trafiken skulle kunna hyra sina fordon på en marknad med fungerande konkurrens. Detta skapade ett oligopol som knappast befrämjade konkurrensen. Även infrastrukturen privatiserades, men efter ett antal svåra olyckor som visade sig bero på eftersatt underhåll av banan och några misslyckade investeringsprojekt ökade staten sin kontroll över infrastrukturen. Trafiken på järnväg i utförs av ett tjugotal järnvägsföretag, (TOCs). Persontrafiken upphandlas av i enlighet med mycket detaljerade krav på trafiken. Kraven fastställs av the Office of Rail Regulation (). Det innebär att järnvägsföretagens frihet är mycket begränsad. Staten fastställer för varje upphandlad linje t.ex. antal tåg, lägsta servicenivå, biljettpriser etc. Beroende på lönsamheten för olika sträckor kan operatören få ekonomisk ersättning för att utföra trafiken eller betala en premie till staten för rätten att få utföra trafiken. När det gäller persontrafik på järnväg är konkurrensen i stort begränsad till en konkurrens om spåren, medan konkurrens på spåren förekommer mycket sparsamt. Viss konkurrens uppkommer i och med att på vissa sträckor kan fjärrtrafiken konkurrera med trafik som bedrivs av en regional operatör. Däremot finns det endast tre företag som utför kommersiell trafik, dvs. trafik utöver den som är upphandlad. Detta är också helt i enlighet med intentionerna, då man från departementets sida är mycket tydlig på att konkurrens ska gälla om spåren. Eftersom avtalstiderna är långa, vanligen , men även längre avtal förekommer kan operatörerna känna sig ganska trygga när de vunnit en anbudsupphandling. Tillsammans med de detaljerade kraven på hur trafiken ska utföras innebär detta att det finns få incitament att effektivisera trafiken. Sammanfattningsvis gäller för att den reform som tog sin början i och med the Railway Act 1993 innebar att järnvägen privatiserades, men att staten behöll en stor del av kontrollen över Vilken trafik som skulle utföras, servicenivåer, priser etc. kom att finnas kvar hos statliga organ att bestämma. Marknadens aktörer tvingades att ingå avtal om samarbete och utrymmet för egen kreativitet är starkt begränsat. Konkurrensen mellan järnvägsföretagen sker vid upphandlingen, under löpande avtalsperioder är konkurrensen ytterst begränsad. Den avreglering av järnvägen som skett i och den konkurrens som förekommer har kommit till stånd under starkt inflytande av Europeiska gemenskapens lagstiftning på området. I enlighet med EG- lagstiftningen har genomfört vertikal separationen mellan infrastruktur och trafik, men de olika verksamheterna finns kvar inom samma holdingbolag. () kontrollerar såväl spår som stationer, underhållsanläggningar och andra väsentliga faciliteter som DB är helt dominerande operatör på såväl person- som godstransportmarknaden. är ändå det land som har det största antalet privata järnvägsföretag, men det stora flertalet finns inom godstrafiken. Liksom i är konkurrensen på spåren av mycket blygsam omfattning när det gäller persontrafik. Det är främst inom den upphandlade regionala trafiken som andra järnvägsföretag har möjlighet att konkurrera med DB. De största konkurrenterna är och . DB är dock fortfarande klart störst och utför av den regionala trafiken. Eftersom DB är så dominerande på upphandlingsmarknaden är möjligheterna att konkurrera på den marknaden små. DB är inte bara den dominerande operatören utan kontrollerar även infrastruktur, stationer m.m. Dessutom äger DB depåer, vilka inte kan övertas av ett annat företag om detta skulle vinna en upphandling. Till detta kommer att de villkor som ställs när trafik upphandlas missgynnar mindre operatörer. En viss öppning för andra än DB att driva rent kommersiell trafik har skapats då DB lagt ned trafiken, framför allt på linjer i det forna DDR. I och med detta har andra järnvägsföretag fått möjlighet att komma in på marknaden. Sedan DB avvecklat sin kommersiella trafik på dessa linjer har dock regionala myndigheter upphandlat trafik, med DB som operatör. När det gäller konkurrens på spåren finns fyra linjer på vilka andra än DB driver rent kommersiell trafik, däribland nattåget – . Detta trafikupplägg är ett samarbete mellan och, sedan DB hoppat av samarbetet, ett tyskt privat järnvägsföretag. Produkten som sådan är dock inte ny, utan nattåget och samarbetet mellan SJ och DB fanns etablerat långt innan järnvägens avreglering påbörjades, även om trafiken låg nere . På sträckan – konkurrerar två likartade produkter med varandra. Där slåss med DB:s om kunderna. Medan DB kör timmestrafik erbjuder två tågpar per dag. Veolias priser är dock mycket lägre. På sträckan mellan och kör det privata Harz-Express, som ägs av , totalt tre tåg i vardera riktningen per veckoslut, medan DB bedriver daglig timmestrafik på sträckan. Även Harz-Express konkurrerar genom betydligt lägre priser. Restiderna med DB är i båda fallen något kortare. Sträckan Plauen – trafikeras av Vogtlandbahn med ett tågpar per dag. Övrig trafik på den sträckan består av regionaltåg med ett antal byten. Trots detta är Vogtlandtåget långsammare. Däremot är priset betydligt lägre. Denna genomgång visar att det teoretiskt är möjligt att driva trafik som konkurrerar med DB. I praktiken är det dock mycket svårare. Även när det gäller den upphandlade trafiken har konkurrerande företag stora nackdelar. I fråga om rent kommersiell persontrafik är det endast ett ytterst fåtal tåg som utgör alternativ till den trafik som DB bedriver. Restidernas längd och de tider när tågen går är generellt sämre för de konkurrerande tågen, varför priset är det konkurrensmedel som återstår att tillgripa. Under Ferrovie Delo Stato (FS) finns bl.a. Trenitalia som bedriver trafikverksamhet och Rete Ferroviaria Italiana (RFI) som förvaltar infrastruktur som spår och stationer. Den konkurrens som Trenitalia möter gäller upphandlad trafik. Det finns 16 företag, men deras sammanlagda andel av trafiken utgör . Någon konkurrens på spåren finns f.n. inte i . När höghastighetslinjen mellan och öppnar, vilket planeras ske , kan Trenitalia väntas få konkurrens av ett privat bolag. Nuevo Trasporto Viaggiatori (NVT) som bildades planerar för timmestrafik med tolv tågpar per dag. Enligt uppgift har fordon redan upphandlats för denna trafik. Trots att ligger i topp på Liberalisation index finns ingen egentlig konkurrens mellan kommersiella aktörer utan persontrafiken bedrivs huvudsakligen av det inhemska statliga Nederlandse Spoorwegen (NS). Med , som ägs av de statliga järnvägsföretagen SNCB (), SNCF () och DB (), bedrivs dock internationell persontrafik på de nederländska spåren. Att få information från har visat sig vara förenat med stora svårigheter. Den konklusion som trots allt kan dras är att det knappast förkommer någon, i vart fall ingen nämnvärd konkurrens inom persontrafiken på de polska järnvägarna. I huvudsak svarar Danske (DSB) för all persontrafik. Det finns ett fåtal undantag. På har fått i uppdrag att trafikera en bana. Även kommer att få utföra regelbunden trafik mellan och . har för avsikt att efter svensk modell undersöka förutsättningar för konkurrens på marknaden för persontrafik på järnväg. Denna utredning beräknas genomföras . Det finns i inte någon nämnvärd konkurrens på spåren inom persontrafiken. I har avregleringen på ett sätt varit mest radikal, i och med att delades upp på ett stort antal privata aktörer som skulle konkurrera med varandra. Samhället behöll dock makten att detaljstyra över vilken järnvägstrafik som ska bedrivas och även att hårt reglera servicenivåer, samarbete mellan olika aktörer etc. Så gott som all persontrafik utförs enligt sådana detaljerade avtal mellan järnvägsföretag och det allmänna. De långa avtalstiderna innebär att incitamenten för järnvägsföretagen att under löpande avtalsperioder utveckla trafiken minskar. Det sägs uttryckligen från statsmakternas sida att man inte vill ha konkurrens på spåren, utan konkurrensen ska ske i anbud i upphandlingar. I behåller den statliga järnvägsförvaltningen kontrollen över såväl infrastruktur inklusive nödvändiga gemensamma funktioner som den absoluta huvuddelen av trafiken. Möjligheterna för andra järnvägsföretag att konkurrera med är därmed starkt begränsad även när det gäller upphandlad trafik. Det är nästan enbart inom den upphandlade trafiken som nya aktörer har lyckats komma in på marknaden, men viss fri kommersiell trafik förekommer. Den rent kommersiella trafik som bedrivs av andra än DB är dock av mycket liten omfattning och utgör inget som helst hot mot DB. Inbrytarna tycks ha satsat på lägre priser som konkurrensmedel. Även när det gäller övriga länder i kan konstateras att någon persontrafik som konkurrerar med de statliga järnvägsföretagen knappt förekommer. I den mån andra järnvägsföretag driver persontrafik rör det sig om trafik som upphandlas av det allmänna. Vi har i lång erfarenhet av att upphandla järnvägstrafik och avtalsformerna utvecklas ständigt för att passa de olika behoven, bl.a. vad gäller vilken frihet operatörerna ska ges att utveckla sin trafik. Genom olika former av incitament kan operatörerna förbättra trafiken för resenärerna och på så sätt även öka sina vinster. En viktig faktor vid upphandling är att alla anbudsgivare så långt möjligt bör ges samma förutsättningar. När det gäller den framtida utvecklingen i , med ytterligare marknadsöppning för kommersiell trafik kan jag konstatera att förutsättningarna att lyckas är förhållandevis goda. Jämfört med har järnvägsföretag som konkurrerar med det dominerande betydligt större möjligheter att komma i åtnjutande av nödvändiga funktioner. har dock ett avsevärt försprång och det krävs ett antal åtgärder för att underlätta för nya aktörer. Någon ledning för att finna ut vilka dessa åtgärder är, och hur vi i övrigt ska gå till väga går dock inte att finna i andra länder. Andra länder har valt andra, och enligt min mening sämre, sätt att avreglera, vilket innebär att vi inte har mycket att lära från dessa. DEL II ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Konkurrensen på den framtida persontrafikmarknaden Inga ensamrätter ska gälla. Alla som uppfyller grundläggande villkor får ansöka om tåglägen. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen ska ta fram långsiktiga trafikförsörjningsprogram innehållande samhällets minimikrav och ambitioner för den trafik som bör finnas för medborgarna. Programmen ska inte förväxlas med dagens trafikförsörjningsplaner. Programmen ska utvecklas efter samråd med behöriga myndigheter och järnvägsföretag och offentliggöras. Programmen bör omfatta en period av med lämpliga revideringstillfällen. Ett annonseringsförfarande för att undersöka marknadens intresse ska föregå all upphandling av trafik (enligt förebild från flyget och EG:s marknadstillträdesförordning).