sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — Rättslig reglering och förekomst av folkomröstningar i 32 europeiska stater SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har på uppdrag av sammanställt och utvärderat erfarenheterna av nationella folk- omröstningar i 32 länder, däribland EU:s samtliga medlemsländer. I uppdraget har bl.a. ingått att redovisa den rättsliga regleringen samt förekomsten av folkomröstningar i de aktuella länderna. Uppdraget redovisas i denna rapport. De bedömningar och förslag som pre- senteras i rapporten är författarens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Studiens syfte och uppläggning................................................. Representativitet, deltagande och direktdemokrati............... 2.3Folkomröstningens funktion i den representativa Folkomröstningar: En global trend................................ Varför fler folkomröstningar?................................................. rättsliga reglering i .... Var regleras folkomröstningsinstitutet?................................. 4.2Omfattningen av den rättsliga regleringen av Den detaljerade regleringen av folkomröstningar............ 5.1Obligatoriska och frivilliga alternativt bindande eller 5.2 Krav på kvorum........................................................................ Initiering av folkomröstning ................................................... Påbud eller förbud att folkomrösta? De vanligaste frågebegränsningarna ........................................ Tidsbegränsningar i folkomröstningsinstitutet...................... Formulering av folkomröstningsfrågan .................................. Förekomst av folkomröstningar..................................... Valdeltagande i folkomröstningar ........................................... : Folkomröstningar med förhinder ................ : Fler folkomröstningar än förväntat.......................... 7.3Ungern: Ett omfattande, men föränderligt 7.4Tyskland: Direktdemokratiska reformer i delstaterna 1.1Studiens syfte och uppläggning , som tillsattes 2004, fick i uppdrag att förutsättningslöst se över bestämmelserna om folkomröstnings- institutet.TPF2FPT Kommitténs arbete ska bygga på och följa upp folkomröstningsutrednings arbete.TPF3FPT Den utredningen såg inga skäl för principiella förändringar av det svenska folkomröstnings- institutet annat än att det borde vara möjligt att anordna beslutande folkomröstningar. Förslaget ledde inte till någon lagstiftning på området. folkomröstningsutredning gjordes internatio- nella utblickar om folkomröstningsinstitutets utformning i bland annat , och . Syftet med den här rapporten är att komplettera utredning till denna del med en systematiskt jämförande studie av folkomröstningsinstitutets utformning och praktik i ett antal europeiska stater. Studien är begränsad till folkomröstningar på central nivå och behandlar där- för inte regional eller lokal reglering eller förekomst av folkomröst- ning på dessa nivåer. Förutom EU:s nuvarande 27 medlemsstater ingår fem andra stater i analysen. är ett kandidatland och har på lång sikt ambitioner om att inlemmas i den Europeiska Unionen. och är associerade till EU inom ramen för EES- avtalet, medan relationer med EU är reglerade enligt . 1TP PT Jag vill rikta ett varmt tack till de personer som på olika sätt bidragit till rapportens tillkomst. och har varit mig behjälpliga med materialinsamling. , , , , , och har gett mig värdefulla kommentarer på texten. Jag vill även tacka och på kansli för stort stöd. Eventuella återstående felaktigheter och brister i texten vilar naturligtvis helt på författaren. 2TP PT Direktiv 2004:96 En samlad översyn av regeringsformen. 3TP PT SOU 1997:56 Folket som rådgivare och beslutsfattare. De stater som ingår i studien är: I rapportens första del kartläggs folkomröstningsinstitutets for- mella utformning/rättsliga reglering i de 32 länderna, medan tyngd- punkten i den senare delen av rapporten ligger på den reella praxi- sen. I den tredje avslutande delen beskrivs folkomröstningsinstitutet i fyra europeiska stater: , , och folk- omröstningar på delstatsnivå i . Syftet med dessa fall- studier är att illustrera hur folkomröstningsinstitutets utformning och praxis påverkas av kontextuella faktorer. De aspekter av folkomröstningsinstitutet som kartläggs i studien är följande: 1.Nivå och omfattning på regleringen av folkomröstningar: I denna del kartläggs var och hur folkomröstningar är reglerade? Är de reglerade i konstitutionen, vanlig lag eller tillgrips specifik (ad hoc-) lagstiftning vid folkomröstningar? Hur många och vilka aspekter av folkomröstningsinstitutet regleras på olika norm- nivåer eller saknas reglering? 2.Den detaljerade regleringen: I denna del kartläggs utformningen av folkomröstningsinstituten i de 32 länderna med avseende på följande: a.Är folkomröstningar obligatoriska eller frivilliga? b.Är folkomröstningar beslutande eller rådgivande? Finns det krav på visst deltagande eller att en viss andel av de röstberättigade ska stödja något alternativ för att folkomröstningsresultatet ska vara giltigt? d.Vem eller vilka kan initiera en folkomröstning? e.Finns det begränsningar i folkomröstningsinstitutet på så sätt att vissa sakfrågor är undantagna folkets direkta avgö- rande? f.Finns det begränsningar om när man kan folkomrösta på nytt i en fråga som varit underställd folkomröst- ning? g.Finns bestämmelser om hur folkomröstningsfrågan ska formuleras? a.Hur många folkomröstningar har hållits? b.Vilka frågeställningar har folkomröstningarna berört? c.Hur högt har valdeltagandet varit i folkomröstningarna, även i jämförelse med valdeltagande i allmänna val? d)De tyska delstaterna De källor rapporten primärt grundar sig på är beskrivningar av folkomröstningsinstitutet i ländernas konstitutioner samt i annan lagstiftning. I tillägg har databaser och litteratur som innehåller information om folkomröstningar använts för kompletterande information. Ett antal databaser behöver särskilt nämnas. on Direct Democracy vid uni- versitet i tillhandahåller information on folkomröstningar i hela världen (). () tillhandahåller uppdaterad informa- tion om folkomröstningar i , som publiceras såväl i bokform (Guidebook to Direct Democracy in and Beyond) som i viss utsträckning virtuellt (). har karaktären av såväl ett kunskaps- och resurscentrum om folk- omröstningar i som en intresseorganisation för spridandet av direktdemokrati. International () tillhandahåller även omfattande information om folkomröstningar ( och ). Folkstyrets utformning har varierat och rum och med- borgarnas direkta medverkan i det politiska beslutsfattandet har tagit sig olika uttryck. I den ursprungliga betydelsen innebar demo- krati att folket bokstavligen styrde sig självt, till exempel i och på lokala stämmor i . När den representativa demokratin gradvis etablerades från och med 1700-talet har olika former för medborgarnas direkta deltagande i de politiska pro- cesserna utvecklats. En folkomröstning erbjuder en möjlighet för väljarna att ta ställning i en enskild sakpolitisk fråga till skillnad från allmänna val då man väljer ett parti och/eller kandidat. Referendum är en annan term för folkomröstning. Ett medborgar- eller folkinitiativ är ett förslag till folkomröstning i en sakpolitisk fråga, som stöds av en på förhand bestämd andel av de röst- berättigade. Ett agendainitiativ erbjuder medborgarna en möjlighet att lägga fram ett förslag till lagstiftning, men de kan inte kräva folkomröstning. Recall är ett direktdemokratiskt instrument som förekommer i ett antal amerikanska delstater och i flertalet latin- amerikanska länder, men inte har relevans för . Med- borgarna kan genom en folkomröstning avsätta en vald befatt- ningshavare från sitt ämbete. I den här rapporten studeras sålunda folkomröstningar och folk- och agendainitiativ. Inledningsvis pre- senteras en ordlista över begrepp som återkommer i rapporten. Abrogativ folkomröstning = väljarna kan i en folkomröstning ta ställning till att behålla eller omkullkasta en av den representativa församlingen beslutad lag eller del av lag. Agendainitiativ = en på förhand fastställd andel av de röst- berättigade kan lägga fram ett förslag till lagstiftning till den lag- Ett agendainitiativ erbjuder till skillnad från ett medborgarinitiativ ingen möjlighet att kräva folkomröstning. Beslutande (decisiv) alternativt bindande folkomröstning = den representativa församlingen måste respektera och följa folk- omröstningens utslag. Frivillig (fakultativ) folkomröstning = folkomröstning hålls på begäran av en aktör som har formell rätt att ta initiativ till folk- omröstning, till exempel parlament, regering, president eller en bestämd mängd medborgare. Kvorum = krav på att en bestämd andel av de röstberättigade måste delta i en folkomröstning (deltagandekvorum) eller att något alternativ erhåller stöd av viss mängd av de röstberättigade (godkännandedekvorum). Medborgarinitiativ = en på förhand fastställd andel av de röst- berättigade kan initiera folkomröstning. Obligatorisk folkomröstning = vid vissa beslut måste väljarna konsulteras, till exempel vid förändringar i grundlagen. Referendum = synonym till folkomröstning. Rejektiv folkomröstning = väljarna tar ställning till ett färdig- berett lagförslag i en folkomröstning. Rådgivande folkomröstning = den beslutsfattande församlingen är inte bunden att respektera väljarnas utslag i en folkomröstning 2.2Representativitet, deltagande och direktdemokrati Demokrati kan förverkligas på olika sätt och meningarna om demokratins ideala utformning går isär. Skiljelinjerna i synen på hur folket bäst kan styra sig självt träder ofta fram såväl i normativa demokratiteoretiska diskussioner som vid beslut om det demo- kratiska styrelseskickets reella utformning. Den representativa demokratin anses allmänt vara den mest realistiska och effektiva utformningen av ett demokratiskt styrelseskick för storskaliga och moderna samhällen.TPF1FPT Inslag av deltagande och direkt demokrati framförs därför i regel som komplement och inte som alternativ till den representativa demokratin. På frågan på vilket sätt, eller närmare bestämt om, när och hur, medborgarnas deltagande ska förenas med representativ demokrati finns det många olika svar när 1TP PT , , 1989, Democracy and Its Critics, , . man blickar ut över . Syftet med den här rapporten är att kartlägga utformningen av ett direktdemokratiskt instrument i ett antal europeiska stater, nämligen folkomröstningsinstitutet. I det här avsnittet kommer inledningsvis folkomröstningar att presen- teras i förhållande till några teoretiska demokratimodeller. Valdemokrati och representativ demokrati En representativ demokrati är en bestämd institutionell utformning av en demokratisk styrelseform. Den primära mekanismen för medborgarstyrelsen i en representativ demokrati är väljarnas val av representanter, vilka i sin tur fattar de politiska besluten. Men en representativ demokrati innehåller i regel även inslag av både del- tagande och direkt demokrati.TPF2FPT Väljarnas val av politiska företrädare är dock den centrala komponenten i den representativa demokratin, som därmed befinner sig närmare den valdemokratiska demokratimodellen. I detta demokratiideal är medborgarnas pri- mära form av politiskt deltagande att granska och utse sina före- trädare i de beslutsfattande församlingarna. I övrigt ska med- borgarnas politiska deltagande vara begränsat.TPF3FPT Anledningen till att valda representanter ska handha det politiska beslutsfattandet är att medborgarna saknar intresse, nödvändig kompetens och tillräcklig kunskap för att ta ställning till komplexa och svåröverskådliga frågor.TPF4FPT Ett omfattande deltagande kan även bidra till ineffektiva och svåröverskådliga politiska beslutsprocesser. Deltagande och direkt demokrati Det deltagande demokratiidealet har sitt ursprung i den klassiska atenska demokratin. fick det en renässans och formulerades då som en explicit kritik till hur de existerande representativa demokratierna fungerade.TPF5FPT Ur ett deltagardemo- 2TP PT , , , 2003, Demokratins mekanismer, , Liber. 3TP PT Schumpeter, , 1952/1992, Capitalism, Socialism & Democracy, , Routledge, , , 1992, Democracy and Complexity, A Realist , , . 4TP PT , , 1987, The Theory of Democracy Revisited, , Publishers. 5TP PT Pateman, , 1979, Participation and Democratic Theory, , , Barber, , 1984, Strong Democracy: Participatory Politics for A New , : . kratiskt perspektiv är omfattningen av medborgarnas deltagande en kvalitativ måttstock på demokratin. Ett högt valdeltagande efter- strävas, men folkstyrelsen ska vara något mer än att utse politiska representanter. Deltagardemokrater förespråkar därför olika former av individuellt och kollektivt politiskt deltagande som parti- och organisationsmedlemskap och aktivitet, brukargrupper, lokala aktioner, demonstrationer, med mera. Deltagandets medborgar- utvecklande effekter understryks. Medborgarna får nya färdigheter genom att delta och ta ställning till olika politiska sakfrågor. Vissa framhåller även att medborgarna bibringas större förståelse för andra ståndpunkter och blir mera toleranta. De empiriska under- lagen för den representativa demokratins pessimistiska respektive deltagardemokratins optimistiska syn på medborgarnas bristande eller tillräckliga politiska färdigheter är inte entydigt bekräftade.TPF6FPT En skillnad mellan deltagar- och direktdemokrati är huruvida medborgarnas deltagande handlar om att påverka eller fatta poli- tiska beslut.TPF7FPT Från en deltagardemokratisk ståndpunkt kan det vara rimligt att valda representanter fattar de slutgiltiga politiska besluten. Ett brett deltagande är däremot nödvändigt i de besluts- förberedande processerna för opinionsbildning, framförande och representation av olika intressen och ståndpunkter.TPF8FPT Förutom deltagandets positiva effekter på medborgarna, gör medborgarnas deltagande de politiska beslutsfattarna mer responsiva i förhållande till väljarna. Ur ett direktdemokratiskt perspektiv handlar delta- gandet däremot om att beslutsfattandet återförs eller återdelegeras till medborgarna snarare än om att påverka de valda representan- ternas beslut. En direktdemokrat kan därför förespråka lokala själv- styrande enheter i form av såväl brukarråd som folkomröstningar där medborgarna äger rätten att fatta de slutgiltiga besluten. förhållande till de tre ovan kort beskrivna demokratimodellerna kan formuleras på olika sätt. I för- hållande till valdemokratin är den övergripande frågan hur med- borgarnas deltagande i form av folkomröstningar eller medborgar- 6TP PT Se Lupia, 2001, What We Should Know: Can Ordinary People Make ?, unpublished paper, Benz, . , 2004, Are Voters Better Informed When They a Larger in Politics? Evidence from Union, Public Choice 119 (1–2), s. 5. 7TP PT , , 2006, s. 788–789. Political participation and three theories of democracy: A research inventory and agenda in , vol.45, nr.5. 8TP PT Verba, & Nie, N 1972, Participation in : Political democracy and social equality, , , s. 2, Political participation refers to those activities by private citizens that aim at influencing the government, either by affecting the choice of government personnel or by affecting the choices made by government personnel. initiativ kan förenas med en representativ styrelseform? Den mest extrema positionen är att uppfatta folkomröstningar och represen- tativ demokrati som två oförenliga och alternativa system. Folkets direkta deltagande kan då uppfattas som ett främmande element då folkstyrelsen exklusivt definieras som medborgarnas val av representanter. Företrädare för den representativa demokratins absoluta primat kan till exempel framhålla att det i samband med folkomröstningar kan uppstå två legitima och kanske oförenliga folkviljor: de valda representanternas och folkets val uttryckt i en folkomröstning. Vanligare är dock att folkomröstningar framhålls som ett komplement snarare än ett alternativ till de representativa politiska institutionerna. Men hur kan och ska folkomröstningar komplettera den representativa demokratin? En idealtypisk deltagar- och direktdemokrat skulle sannolikt ge något olikartade svar på den frågan. Från ett deltagardemokratiskt perspektiv (som det definierats ovan) är syftet med folkomröstningar att påverka och i den meningen stödja de valda representanternas politiska beslut. En direktdemokratisk ståndpunkt är att betrakta folk- omröstningar som återdelegerad beslutsmakt till medborgarna. Syftet med folkomröstningar är i första hand att ge medborgarna möjligheter till att korrigera eller ersätta de valda representanterna vid vissa politiska beslut. De olika positionerna har konsekvenser för den typ av folkomröstningsinstitut som förespråkas. En deltagardemokrat skulle förespråka ett för de politiska representativa institutionerna mer kontrollerbart folkomröstnings- institut än en direktdemokrat. Initiativrätten och framför allt det slutgiltiga beslutet om att hålla folkomröstning skulle vara hos de politiska institutionerna, snarare än att medborgarna själva skulle kunna framtvinga en folkomröstning. Däremot ligger mer begrän- sade former av medborgarinitiativ, till exempel att kunna föreslå en politisk åtgärd som parlamentet måste diskutera i linje med en deltagardemokratisk ståndpunkt. Även i synen på om folkomröst- ningar ska vara av rådgivande eller bindande karaktär skulle en deltagardemokrat sannolikt förespråka rådgivande folkomröst- ningar och lämna ett utrymme för de valda representanterna att ytterst ta det politiska beslutet. En direktdemokrat skulle däremot föredra bindande folkomröstningar där medborgarna har det sista ordet. 2.3Folkomröstningens funktion i den representativa demokratin Utifrån folkomröstningsinstitutets tänkta förhållande till de representativa kanalerna kan därför fyra olika funktioner formu- leras för vilket syfte medborgarnas direkta deltagande har i den politiska processen.TPF9FPT De två första typerna av folkomröstningar – den beslutsstödjande och beslutskompletterande – ligger närmare det deltagardemokratiska idealet. De beslutskorrigerande och beslutsersättande typerna av folkomröstningar sammanfaller snarare med ett direktdemokratiskt perspektiv. De två första typerna av folk- omröstningar är underordnade de representativa kanalerna, medan de två senare har en mer oberoende ställning i förhållande till dessa. De beslutskorrigerande och kontrollerande folkomröstningarna utgår därför indirekt från en maktdelningstanke. För det första, en beslutsstödjande folkomröstning syftar till att inhämta medborgarnas synpunkter i en politisk fråga där de politiska beslutsfattarna är okunniga om vad medborgarna anser. Syftet kan vara att ge ett beslut större legitimitet, men skälen för de politiska representanterna för att höra medborgarna direkt kan även vara strategiska. Ett beslutsstödjande folkomröstningsinstitut är ett redskap i de politiska representanternas händer. Den institu- utformningen av ett beslutsstödjande folkomröstnings- institut tar sig primärt uttryck i initiativrätten och folkomröst- ningens beslutskraft. Institutionella politiska aktörer såsom parla- mentet eller presidenten kan ta initiativ till folkomröstning och även besluta om den ska ha en rådgivande karaktär. För det andra, folkomröstningsinstitutet har en beslutskomp- letterande funktion då tanken är att ge medborgarna möjligheter att rätta till underlåtenhetssynder från de representativa institu- tionernas sida. En skillnad mellan olika typer av folkomröstningar är om medborgarna enbart kan ta ställning till en av de politiska representanterna på förhand fastställd fråga eller om de även kan påverka vilka frågor de valda politiska representanterna ska disku- tera eller i vilken fråga folkomröstning ska hållas.TPF10FPT Ett folkinitiativ ger medborgarna en agendasättande roll genom att erbjuda möjlig- heter att ta upp och lägga fram förslag som de politiskt valda repre- 9TP PT Se , , 2007, Direkt Demokrati, Det kommunala experimentalfältet, , , . 10TP PT , , 1994, s. 8–9, Referendums around the World. The growing Use of Direct Democracy, , The , talar om två olika världar av folkomröstningar. Beroende på om medborgarna genom folkinitiativ kan lägga fram ett förslag till politisk åtgärd eller även kan kräva folkomröstning i frågan påverkas den politiska kon- trollen av folkomröstningsinstitutet. I det förra fallet handlar det om indirekta initiativ där medborgarna ges möjligheter att påverka vad de valda representanterna ska diskutera. Vid direkta initiativ kan medborgarna framtvinga en folkomröstning och beroende på om folkomröstningen är av rådgivande eller beslutande karaktär så är folkomröstningen beslutsstödjande eller beslutsersättande till sin karaktär. För det tredje, en beslutskorrigerande folkomröstning ger medborgarna möjlighet att ta ställning till ett berett förslag eller till existerande lagstiftning. En sådan utformning av folkomröstnings- institutet ger medborgarna en sista möjlighet att återta besluts- makten och korrigera beredda eller fattade beslut av de valda repre- sentanterna. De abrogativa och rejektiva typerna av folkomröstningar är exempel på beslutskorrigerande folkomröstningar. Insikten om att medborgarna kan ta initiativ till dylika beslutsomprövande folk- omröstningar kan även ha ett preventivt syfte då de valda besluts- fattarna redan vid beredningen av lagförslag bemödar sig om att ta fram förslag som har brett parlamentariskt stöd. Ett besluts- korrigerande folkomröstningsinstitut erbjuder medborgarna möj- lighet att återdelegera beslutsfattandet till sig själva, men enbart i politiska sakfrågor där de valda representanterna lagt förslag eller fattat beslut. Dagordningsmakten ligger sålunda hos de valda företrädarna. Initiativrätten och om folkomröstningen är bindande eller rådgivande är de viktigaste komponenterna i denna folk- omröstningstyp. För det fjärde, en beslutsersättande folkomröstning innebär att rätten att fatta beslut i en fråga är delegerad till medborgarna. Vissa sakpolitiska frågor anses vara av en sådan karaktär att besluten ska fattas utan mellanhänder, till exempel konstitutionella förändringar eller överlåtande av beslutskompetens till internationella organisa- tioner. Folkomröstningar som är obligatoriska och bindande är exempel på dylika beslutsersättande folkomröstningar. Sammanfattningsvis, förhållandet mellan representativ demo- krati och direktdemokratiska instrument kan ta sig olika uttryck. I den detaljerade utformningen av folkomröstningsinstitutet konsti- tueras den funktion, som medborgarnas direkta deltagande i de politiska processerna är avsedd att ha. 3Folkomröstningar: En global trend Folkomröstningar är en global politiskt trend. har medborgarnas direkta deltagande i de politiska processerna varit föremål för politisk debatt och praktik i så stor omfattning. Direkt- demokratiska inslag såsom folkomröstningar har blivit allt frekven- terare . –2000 hölls 405 nationella folkomröstningar, vilket är en tredubbling i jämförelse med de 129, som hölls under det föregående decenniet 1980–1990.TPF1FPT De europe- iska staterna faller väl in i denna bild av ökad direkt demokrati.