sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — Huvudansvaret för förvaltningen av stora rovdjur vilar på jord- och skogsbruksministeriet. Rovdjursbestånden omfattas av förvalt- ningsplaner som beslutas av ministeriet där rovdjurens, medbor- garnas och människornas behov beaktas. Ministeriet svarar bl.a. för jaktlagstiftningen, anvisningar och föreskrifter och man beslutar om övre gränsen för antalet rovdjur som får fällas med jaktlicens. Ärenden som gäller jakt och viltvård sköts förutom av statliga myndigheter också av den s.k. lagstadgade jägarorganisationen dvs. Jägarnas centralorganisation, jaktvårdsdistrikten och jaktvårds- föreningarna. uppgift anges i jaktlagen. Renskötselområdet upptar av yta. Det omfattar nästan hela och en stor del av . I är det bara städerna Kemi och samt Keminmaa kommun som inte ingår i renskötselområdet. Av ingår i området länets nordligaste och västligaste delar. För att möta konflikterna som följer med ett ökande antalet rovdjur har det inrättats regionala rovdjursnämnder i Kainuu, och sammansatta av olika intresse- grupper som ett forum för information och dialog. I förvaltnings- planerna, särskilt den som gäller varg, sägs att regionala nämnder ska kunna upprättas i områden där det finns ett behov. Initiativet ligger därvid på jaktvårdsdistrikten som ska se till att representa- tionen blir god. Förvaltningsplanen för vargstammen är tvådelad. Den första delen presenterar bakgrunden till vargpolitiken. Den beskriver vargens biologi och vargstammens tillstånd samt jämför situationen i med internationella forskningsresultat. Den första delen handlat också om nationell lagstiftning, internationella förpliktelser och samarbetsformer, ekonomiska skador orsakade av vargar, vargens och människans gemensamma historia, tidigare mål för vården av vargstammen och den genomförda vården av stammen. Vidare innehåller den första delen forskningsmaterial som baserar sig på samrådsförfarande och som hör nära ihop med planens i och m.m., erfarenheter från och åtgärdsdel, dvs. den egentliga förvaltningsplanen. Åtgärdsdelen tar upp grundläggande riktlinjer baserade sig på vargens biologi och andra faktorer som anses vara socioekonomiskt viktiga. Björnstammen har utvecklats gynnsamt. Huvudmålet är att hålla björnstammen livskraftig men skygg mot människor, att minimera de olägenheter björnarna orsakar och att öka medborgarnas kun- skap om björnen. För förvaltningen av björnstammen indelas lan- det i fyra regioner; renskötselområdet, ett område för etablerad stam, ett utbredningsområde och ett område för stam under utveckling. I renskötselområdet och i området för en etablerad stam ska björnstammen hållas på dagens nivå. I utbredningsområ- det låter man antalet björnar öka måttligt. På det här sättet säker- ställer man att björnarna sprids till området för stam under utveck- ling. I den sistnämnda regionen låter man antalet björnar öka inom de gränser befolkningstätheten och näringsstrukturen tillåter. Lodjursstammen har också utvecklats gynnsamt. När det gäller förvaltningen av lo delas i två stora regioner; renskötsel- området och övriga . I renskötselområdet ska stammen inte öka, men man strävar efter att säkerställa att lon kan röra sig mellan och . Jaktlicenser ges särskilt för individer som skadar renar. I övriga är målet en etablerad lodjurs- stam som möjliggör en naturlig utbredning. Söder om renskötsel- området styrs utvecklingen av stammen med hjälp av förvaltande jakt. Ett kortfattat avsnitt som rör rovdjursförvaltning finns i kapitlet om , EG:s Art- och habitatdirektiv samt Fågeldirektiv, i avsnittet om kommissionens riktlinjer för tolk- ningen av Art- och habitatdirektivet. företog utredningen en studieresa i och för att ta del av erfarenheterna i dessa länder av rovdjurs- förvaltning och deras forskningsresultat. Under resan genomfördes ett 25-tal längre möten förutom med ansvariga departement i och , med federala och i och m.m., erfarenheter från och delstatliga förvaltare, rovdjursforskare, ranchägare, boskapsupp- födare, miljögrupper och björnjägare i delstaterna i och i provinsen i . I studerades bl.a. problematiken med återinvandrande vargstammar och de intressekonflikter som uppstår i det samman- hanget. Vargens återkomst i är en parallell till den svenska situationen fast i en större skala. Vargen betraktas i som en hotad art och har fram till förvaltats av federala myndighe- ter. Ambitionen från den federala myndigheten är att avlista vargen och överföra förvaltningen till delstaterna, så snart arten uppnått en gynnsam bevarandestatus. Erfarenheterna från präglar utredningens syn bl.a. på vargens förmåga att överleva och reproducera sig samt behovet av att utforma en rovdjursförvaltning i dialog med medborgarna. I har man en mycket lång tradition och erfarenhet av att leva med stora rovdjurspopulationer på nära håll. Det finns en stor acceptans bland befolkningen för rovdjuren vilket troligen har sin grund i den kanadensiska rovdjursförvaltningen, som förutom att vara starkt regionaliserad, är mycket väl utvecklad, sofistikerad och förutsägbar. Utredningens förslag när det gäller en regional rov- djursförvaltning i bl.a. i erfarenheterna från . Utredningens reseberättelse har fogats som bilaga till betänkan- det. 23Rovdjurspolitikens intäkter och kostnader 23.1Rovdjurspolitikens intäkter och kostnader När man beskriver vad rovdjurspolitiken kostar staten ställs man inför det faktum att det också finns en intäktssida som till en del är av ideell natur och därmed närmast omöjlig att ange i ekonomiska termer. Hit hör t.ex. värdet av att landet har stora områden med orörd natur som hyser en mångfald av djur- och växtarter. För många människor är tillgången till naturen för friluftsliv, rekreation, sport, kunskapsinhämtande eller andra aktiviteter något mycket betydelsefullt. Även från ett nationellt perspektiv är vid- sträckta naturområden med stora rovdjur en stor tillgång. Utom- lands ger det en positiv bild av . Det finns studier bland utländska researrangörer som visar att blotta vetskapen om att det finns stora rovdjur i utgör en betydande faktor för att göra intressant som turistland. En mängd olika ekonomiska aktiviteter genereras av att männi- skor lockas till och till de områden i landet där det finns möjlighet att uppleva sådana naturvärden. Det skapar intäkter både för enskilda, företag och för staten. Utredningen är inte beredd att försöka närmare ange vilket värde som intäktssidan skulle kunna tas upp till. Det är däremot klart att de stora rovdjuren har en betydande potential att skapa mervärden nationellt och lokalt. I ett särskilt avsnitt beskrivs rov- djursturism och dess möjligheter i . Rovdjurspolitikens intäkter och kostnader Kostnadssidan av rovdjurspolitiken är inte heller helt enkel att be- skriva i ekonomiska termer. Utredningen uppskattar att de offent- ligfinansiella kostnaderna för den sammanhållna rovdjurspolitiken kan beräknas till . Huvudposterna i summan utgörs av ersättningen till ren- näringen på , kostnaderna för samebyarnas in- venteringsverksamhet i renskötselområdet på ca , kostnaderna för länsstyrelsernas inventeringsverksamhet på , bidragen till förebyggande åtgärder och ersättning för rovdjursskador utanför renskötselområdet på ca , kostnaden för rovdjursforskningen på ca 16 miljoner kro- nor, kostnaden för informationsverksamhet på ca 5 miljoner kro- nor, kostnaden för analys av dödsorsaker för rovdjur vid , , på . Till detta skall läggas länsstyrelsernas, centrala myndigheters, andra myndigheters och offentligfinansierade organs förvaltnings- kostnader. De viktigaste är och Viltskadecenter, , , Polis- och åklagar- väsendet, () med Grimsö forsk- ningsstation samt . har 2,5 handläggartjänster för rovdjursför- valtningen samt kostnader bl.a. för Rovdjursforum och för DNA- analyser om tillsammans . En enkätundersökning bland landets länsstyrelser visar att enbart länsstyrelsernas arbete med rovdjursförvaltningen kan uppskattas till ca 64 årsarbeten – en kostnad som motsvarar ca . Enligt en enkät som utredningen gjort använder landets polis- myndigheter sammanlagt ca tolv årsarbetskrafter för frågor om illegal jakt, inklusive personal för den del av helikopterverksam- heten som gäller illegal jakt. Här inräknas även arbetet på central nivå vid och . Driftkostnaden för helikopterverksamheten i samband med över- vakning och insatser vid jaktbrott kan beräknas till en miljon kro- nor . Polisens totala kostnader motsvarar ca 7 miljoner kro- nor . Rovdjurspolitikens intäkter och kostnader Rovdjurspolitiken föranleder även privatekonomiska kostnader. Trots att ersättningssystemet kompenserar rennäringen och andra näringsidkare för viltskador föranleder rovdjurspolitiken extra- kostnader och merarbete för enskilda som inte täcks av någon ersättning. Mycket arbete utförs dessutom ideellt inte minst i inventerings- sammanhang. Jakträtten är knuten till ägandet av mark. Enskilda markägare gör ekonomiska förluster om de jaktbara viltstammarna minskar till följd av att rovdjuren blir fler i området. Desamma gäller om mar- ken blir mindre attraktiv på grund av risken för rovdjursangrepp på hundar. Jakten representerar stora värden. En enda jaktdag på bra marker kan i extrema fall ge markägaren i inkomst. Mera normalt är jaktarrenden från 25 till drygt 100 kro- nor/hektar och år. Det representerar intäkter som minskar i takt med att det jaktbara viltet minskar. Rovdjursförekomsten begränsar intäkterna från jakttarrenden. Som exempel kan nämnas att jaktarrendena på marker i Bergslagen och har sänkts med totalt 2 miljoner kro- nor till följd av rovdjursförekomsten motsvarande en sänk- ning . Andra större markägare anger liknande effekter av rovdjurens närvaro för arrendepriserna. 24Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser samt genomförandefrågor Utredningen har enligt direktiven sin tyngdpunkt i en omfattande beskrivning av rovdjursstammarna och effekterna av deras utveck- ling samt i att genom förslagen till ett ökat regionalt och lokalt in- flytande åstadkomma en förbättrad legitimitet i rovdjursförvalt- ningen. Utredningen har dessutom haft att definiera gynnsam be- varandestatus, värdera EU-direktiv och lagstiftningsfrågor, samt insatser mot illegal verksamhet. Värderingen av ersättningssyste- met för rovdjursskador i renskötselområdet måste bedömas genom samlade predationsstudier innan mera säkra slutsatser kan dras i en utvärdering, även om utredningen redan i betänkandet föreslår vissa förändringar. Utredningen har inte i första hand haft att värdera resursfrågor. Som framgår av redovisningen i betänkandet finansierar staten re- dan betydande insatser i rovdjursförvaltningen. Utredningen har mot bakgrund av detta begränsat sig till att föreslå några föränd- ringar som medför nya kostnader, varav en är av engångskaraktär. 1.Den regionala rovdjursförvaltningen har tillförts resurser . Genom en förändrad or- ganisation, bl.a. för inventering av stora rovdjur, bör dessa resurser kunna tillvaratas på ett effektivare sätt när länssty- relserna enligt utredningens förslag får vidgade uppgifter och övertar hela den operativa rovdjursförvaltningen. Ut- redningen föreslår därutöver, mot bakgrund av vad som re- dovisats, att länsstyrelserna tillförs vissa ytterligare resurser i form av medel ur utgiftsområde 20 Allmän naturvård, ansla- get 34:3 Åtgärder för biologisk mångfald med sammanlagt , fördelade med Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser samt genomförandefrågor till länsstyrelserna i , och Västerbot- tens län, med till länsstyrelserna i Dalar- nas, , , , , , och län samt med 2,5 miljoner att fördelas bland övriga län. Medlen avser i hu- vudsak insatser för att i enlighet med konventionen om bi- ologisk mångfald förstärka den samhälls- och beteendeve- tenskapliga kompetensen hos länsstyrelserna i arbetet med att fördjupa dialogen i det demokratiska samhället om rov- djurspolitiken med såväl medborgare i allmänhet och intres- segrupper som med medborgare som är direkt berörda av rovdjurens närvaro. 2.Den svenska databasen som Naturvårdsver- ket ansvarar för och som utgör ett nödvändigt instrument i rovdjursförvaltningen behöver utvecklas ytterligare i använ- darvänlighet och överskådlighet, vilket bl.a. understrukits i utvärderingen av rovdjursinventeringarna utanför rensköt- selområdet. Samma behov finns inom renskötselområdet. Rovdjursforum ska enligt utredningen även ha en publik del som kan bidra till att ge konkret saklig och lättillgänglig in- formation till allmänhet och media. Utredningen föreslår att anvisas som ett engångsbelopp ur anslaget för biologisk mångfald för en omgörning av Rovdjursforum. 3.Behovet av saklig och lättillgänglig information utvecklas i ett särskilt kapitel. De rovdjurscentrum som utredningen föreslår ska erhålla grundstöd har skolungdom och lärare som främsta målgrupp, men ska som målgrupp även ha en bred allmänhet och media. Informationscentrum ska fun- gera som för besökare, samt även arbeta via uppsökande verksamhet och webbaserad information. finns informationscentrum i och . Ett nytt informationscentrum ska enligt utredningens förslag in- rättas som fokuserar på rovdjurens roll i nationalparker samt i fjäll- och fjällnära områden och i renskötselområdet. En samlokalisering kan med fördel ske med den befintliga verksamheten vid Ájtte, Svenskt fjäll- och samemuseum i . Utredningen föreslår att anvisas för grundfinansiering av tre informationscentrum ur anslaget för biologisk mångfald. Anslaget föreslås ersätta de 4 miljoner Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser samt genomförandefrågor kronor som anvisats som projektmedel genom särskilt anslag från . Nettoeffekten i för- hållande till 2007 är alltså . Fördelningen av medel bör ske genom beslut av . 4.I kapitel 17 om viltskador och kapitel 11 om forskning redo- visar utredningen ett förslag om ett forskningsprogram för predationsstudier på ren och andra effekter av rovdjurs- förekomst för rennäringen som ska etableras under ledning av . Särskilda medel ska avsättas . För att bli relevant krävs att forskningen bedrivs i flera olika typer av renskötselområden, bl.a kalvningsland i såväl fjäll- som skogsmiljö. Parallella referensstudier bör efter- strävas i samverkan med finsk och norsk rovdjurs- och ren- näringsforskning. Resultaten skall ligga till grund för analys och en utveckling av ersättningssystemen för rovdjursskador i renskötselområdet med högre måluppfyllelse än dagens system. Utredningen föreslår att särskilda medel avsätts som ram med för hela perioden, dvs. i genomsnitt 2, . Kostnaden första året torde röra sig om en begränsad andel. Utredningens bedömning är att predationsstudierna till stor del bör kunna finansieras med EU-medel genom EU:s forsk- ningsfond och främst genom det nya finansieringsprogrammet för miljöprojekt . En svensk medfinansiering kan komma att bli aktuell och bör enligt utredningen främst finansieras ur anslaget för biologisk mångfald. Utredningen föreslår vidare vissa höjningar av ersätt- ningsbeloppen för rovdjursskador för tillfällig och per- manent förekomst av varg, samt för föryngring och före- komst av björn. Utredningen avstår här från att framlägga konkreta förslag om anslag. Det bör ankomma på att i sin anslagsframställning redovisa konkreta förslag till höjningar av ersättningsnivåerna, vilket kommer att medföra vissa kostnadsökningar för viltskadeersättningarna. Utredningen föreslår i kapitel 15 om en utvecklad rov- djursförvaltning en förstärkning av de regionala rovdjurs- gruppernas ställning. Förslaget får vissa kostnadseffekter för ersättningar till ledamöterna samt kostnader bl.a. för utbild- ning och kompetensutveckling. Kostnadseffekten är dock be- Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser samt genomförandefrågor gränsad och bör enligt utredningen bedömas i anslutning till länsstyrelsernas ordinarie anslagsframställningar. Även i övrigt finns vissa indirekta kostnader av de förslag utredningen framlägger. Dessa bör bedömas i anslutning till ordinarie budgetprocess. Utredningen har i kapitlet om rovdjursförvaltning redovisat sin syn på det offentliga åtagandet vad gäller rovdjurspolitiken. Denna är i allt väsentligt ett statligt åtagande. Nuvarande insats- och am- bitionsnivå från staten behövs enligt utredningen även i fortsätt- ningen för att säkra kvaliteten och förbättra legitimiteten i rov- djursförvaltningen i en utveckling med ökande rovdjursstammar. Utredningen ser därför inte möjligheter att genom t.ex. omfördel- ning eller avgiftsuttag finansiera förslagen. Utredningen föreslår att den begränsade utgiftsökningen finansieras ur anslaget för biolo- gisk mångfald. Som understryks i utredningen är de stora rovdjuren centrala inslag i statens åtagande för biologisk mångfald. Utredningen föreslår att den operativa rovdjursförvaltningen ska fullgöras av länsstyrelserna i nära samverkan med de lokala rov- djursgrupperna. Ett förstärkt instrument i förvaltningen ska utgö- ras av de regionala förvaltningsplanerna som ska utarbetas i sam- verkan mellan länsstyrelser och regionala rovdjursgrupper, god- kännas av ledning och fastställas av Naturvårdsver- ket. De regionala förvaltningsplanerna ska förnyas i en adaptiv för- valtning . Förslaget tillsammans med andra förslag från utredningen kommer att innebära en fortsatt decentralisering av rovdjursför- valtningen som väl står i överensstämmelse med EU:s direktiv. För Viltskadecenter innebär utredningens förslag en stabilare grund för den framtida verksamheten. Viltskadecenter ska enligt utredningen även leda det nyinrättade Rådet för rovdjursinventer- ingar utanför renskötselområdet. Även i övrigt föreslår utred- ningen vissa förändringar som bör få organisatoriska konsekvenser, bl.a. i polisorganisationen. Dessa bör tillsammans kunna genomfö- ras utan större kostnadskonsekvenser. Utredningen föreslår att en förordning om rovdjursförvalt- ningen ska utformas senast i samband med den översyn av jaktlag- Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser samt genomförandefrågor stiftningen som utredningen föreslagit. Förordningen ska beskriva de uppgifter som rovdjursförvaltningen har att utföra samt tydlig- göra ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och aktörer. Den förändring av struktur i rovdjursförvaltningen utredningen föreslår med bl.a. en regionalisering av den operativa förvaltningen kommer tillsammans med andra åtgärder som föreslås för en för- bättrad kvalitet i rovdjursförvaltningen att kräva insatser för ut- bildning och kompetensutveckling i såväl myndigheter som i de regionala rovdjursgrupperna. Här bör även och Viltskadecenter liksom ha en aktiv roll. Kompetensutvecklingen kan ske med att en ny struktur i rovdjursförvaltningen utvecklas. Åtgärderna bör kunna genomföras som ett led i ordinarie verksamhet. Utredningen före- slår därför ingen samlad organisation för förändringsarbetet. Där- emot bör regeringens regleringsbrev fungera som vägledande styr- instrument i förändringsprocessen. I dessa kan även krav på återre- dovisning av genomförda åtgärder anges. 25.1Förslaget till lag om ändring i jaktlagen (1987:259) Jaktbrott som avser hotat, sällsynt eller annars särskilt skyddsvärt vilt, t.ex. stora rovdjur, ska inte längre utgöra grovt brott om det utförs av ägare eller vårdare av tamdjur i omedelbar anslutning till att tamdjur angrips. Ändringen tar sikte på sådana jaktbrott som innebär överträdelse av rätten till enskild skyddsjakt enligt 28 § JF och den tidsbegränsade förordningen (2007:127) med särskilda bestämmelser om skyddsåtgärder vid rovdjursangrepp och där handlingen inte är straffri enligt de allmänna bestämmelserna om nöd. Begreppet tamdjur är inte entydigt men får anses ha samma innebörd som i JF. Det innebär att alla tamdjursraser omfattas. Tamdjur inbegriper ren, nötdjur, häst, får och hund och andra tama djur som normalt hålls inomhus eller inom inhägnad. Djur som hålls inom s.k. vilthägn, t.ex. hjort eller vildsvin, hör dock inte hit. Jaktbrott som avser hotat, sällsynt eller annars särskilt skydds- värt vilt, t.ex. stora rovdjur, ska heller inte utgöra grovt brott om brottet endast består i att ett villkor för jaktens bedrivande i eller beslut överträtts. Villkoret kan avse t.ex. när jakten får bedrivas eller vilken jakt- metod som får användas. Däremot bör en överträdelse av en före- skrift om det antal djur som högst får fällas normalt inte föranleda en mildare brottsrubricering. Jaktbrott som utförts vanemässigt eller i större omfattning, med otillåten hjälp av ett motordrivet fortskaffningsmedel eller någon annan motordriven anordning eller som utförts med en särskilt plågsam jaktmetod, ska utgöra grovt jaktbrott även om det utförts av ägare eller vårdare av tamdjur i omedelbar anslutning till att tamdjur angrips eller endast består i att ett villkor för jaktens bedri- vande i eller beslut överträtts. En åtalsprövningsregel införs som innebär att åklagare om det föreligger särskilda skäl, kan underlåta åtal om brottet utförts av ägare eller vårdare av tamdjur i omedelbar anslutning till att tam- djur angrips eller endast består i att ett villkor för jaktens bedri- vande i eller beslut överträtts. Försök och förberedelse till grovt jaktbrott kriminali- seras genom hänvisning till bestämmelserna i 23 kap. (avsnitt 13.14.5). 25.2Förslaget till lag (2008:xx) om ändring i lagen (2000:592) om viltvårdsområden Om det är förenligt med jaktlagstiftningen ska en viltvårds- områdesförening om det behövs för viltvården kunna besluta om områdesjakt och gemensamhetsjakt på björn och lodjur. Ändringen får betydelse om björn och lodjursstammarna förvaltas genom licensjakt. 25.3Förslaget till förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905) I den regionala förvaltning av stora rovdjur som utredningen före- slår, ska i områden där det finns björn, varg, järv eller lodjur, inom ramen för en regional förvaltningsplan fastställd av , kunna besluta om licensjakt på arterna. får i ett enskilt fall medge undantag från bestämmel- sen om när jakt på t.ex. björn, varg, järv och lodjur får bedrivas. I de fall meddelar beslut om skyddsjakt på säl enligt 27 § eller beslut om jakt för t.ex. forsknings- och utbildningsändamål enligt 31 § första stycket 1 är det Naturvårds- verket som får medge undantag från bestämmelsen när jakten får bedrivas. får i ett enskilt fall besluta om användningen av andra jaktmedel än vad som följer av JF och i det enskilda fallet medge undantag från kravet att fångat vilt ska avlivas eller återges friheten. ska även i fortsättningen kunna meddela föreskrifter i dessa frågor. ska vidare i de fall verket fattar beslut om jakt kunna besluta om jaktmedel och undantag från kravet när det gäller fångat vilt. Den myndighet som beslutar om jakt dvs. oftast och ska vidare i ett enskilt fall kunna besluta om undantag när det gäller jaktmedel, kravet att fångstredskap skall vara godkända och från förbudet att använda belysning vid jakt, utöver vad som är tillåtet enligt 14 §, när det är fråga om skyddsjakt enligt 27 § eller beslut om jakt för t.ex. forsknings- och utbildningsändamål enligt 31 § första stycket. Den myndighet som beslutar om jakt får i det enskilda fallet besluta om användningen av ett godkänt bekämpningsmedel för att döda fåglar som orsakar allvarliga skador eller olägenheter och besluta om undantag från förbudet att använda belysning vid jakt, utöver vad som är tillåtet enligt 14 §, vid all jakt utom skyddsjakt enligt 27 § eller jakt för t.ex. forsknings- och utbildningsändamål enligt 31 § första stycket. Om flera län är berörda av beslutet och frågan om undantag ska prövas av , prövas frågan av i det län där huvuddelen av marken är belägen.