sou · GWB385 · 2008-10-15 00:00:00 — Initialt kan kostnaderna antas bli högre, dels på grund av de kostnader som utvecklingen av Åklagarmyn- dighetens IT-stöd och ett eventuellt uppföljningsinstrument för med sig, dels då åklagarna i ett inledningsskede kan behöva viss utbildning i påföljdsfrågor. Efterhand kan dock kostnaderna antas minska, så att de blir något lägre än . Vi har, i enlighet med vad som anges i våra direktiv, lämnat förslag till lagändringar som syftar till att åstadkomma en skärpt syn på allvarliga våldsbrott. Enligt våra överväganden bör ett genomför- ande av förslagen leda till att genomsnittsstraffet för grov miss- handel höjs med omkring en tredjedel, och att straffen även skärps i varierande grad för andra allvarliga våldsbrott. Vidare har vi lämnat förslag till ändrad lagstiftning när det gäller betydelsen av att den tilltalade har dömts för brott. Ändringarna, som omfattar samtliga brottstyper, innebär att återfall i brott ska beaktas i skärp- ande riktning vid straffmätningen i något större utsträckning än vad som är fallet . Ett genomförande av dessa förslag kommer att leda till längre fängelsestraff och därmed ökade kostnader för Kriminalvården. Hur stora kostnadsökningarna blir är beroende av flera olika faktorer. Som vi har anfört i avsnitt 8.7 beror den sammantagna effekten av våra förslag till stor del på hur domstolarna tillämpar lagstiftningen. Det är därför inte möjligt att på förhand bedöma exakt hur stora straffskärpningarna kommer att bli. När det gäller de allvarliga våldsbrotten måste också beaktas att våra förslag inte bara syftar till en generellt höjd straffnivå, utan också till en större spännvidd vid straffmätningen. Avsikten är att straffen ska höjas mer för de allra allvarligaste brotten än för dem som är förhållandevis mindre all- Härtill kommer att de ekonomiska konsekvenserna av höjda straffnivåer för de mer allvarliga brotten uppstår först på , i de allra allvarligaste fallen efter det att lagstiftningen har trätt i kraft, eftersom de som döms för sådan brottslighet redan enligt nuvarande reglering avtjänar långa fängelsestraff och effekten av straffskärpningarna uppstår först i slutet av verkställigheten. kan det uppstå andra förändringar som påverkar kostnaderna för verkställighet av fängelsestraff. Kostnaderna för anstaltsplatser och för verkställighet utanför anstalt kan öka eller minska och antalet personer som döms för allvarliga våldsbrott kan förändras i förhållande till vad som gäller . Vid beräkningarna av hur mycket Kriminalvårdens kostnader kommer att öka till följd av förlagen utgår vi ifrån nuvarande förhållanden, men vi vill alltså påpeka att beräkningarna kan påverkas av faktorer som inte är möjliga att förutse. I avsnitt 1.3.2 finns en närmare definition av vilka brott som enligt vår bedömning bör rymmas inom begreppet allvarliga vålds- brott. Som anförs där innebär definitionen att begreppet får en ganska vidsträckt innebörd. Det är knappast möjligt att i detalj redogöra för vilket genomslag de föreslagna lagändringarna kan antas få för straffnivåerna för varje enskild brottstyp, och det kan inte heller anses nödvändigt för att beräkna kostnadskonsekven- serna av förslagen. Vi väljer därför att redovisa vilka effekter för- slagen kan förväntas få för de brottstyper där genomslaget enligt vår bedömning bör bli som störst. I avsnitt 8.2.2 har vi gjort bedömningen att en skärpt syn får anses särskilt angelägen när det gäller grov misshandel. Flera av våra förslag syftar därför till att höja straffnivån för detta brott. Som ett riktmärke har vi angett att ett genomförande av förslagen bör leda till att genomsnittsstraffet för grov misshandel höjs med omkring en tredjedel. Enligt kriminalstatistiken dömdes i genomsnitt ca 520 personer till fängelse med grov miss- handel, inklusive försök och förberedelse till detta brott, som huvud- brott. var genomsnittsstraffet fängelse . Om genomsnittsstraffet höjs med en tredjedel, från 19 , motsvarar detta en höjning . Beräknat på 520 per- soner innebär en sådan höjning en årlig ökning av den ut- dömda fängelsetiden med (520 x 6/12=) . I denna siffra ingår även de fall där den särskilda straffskalan för synnerligen grov miss- handel blir tillämplig. Våra förslag avser i första hand att höja straffnivån för sådana våldsbrott som är av mer allvarlig karaktär. Syftet är inte att färre våldsbrott ska leda till icke frihetsberövande påföljder och inte heller att fängelsestraffen ska bli längre för dem som döms för mindre allvarlig våldsbrottslighet. Det är dock rimligt att anta att en höjd straffnivå för grov misshandel leder till något längre fäng- elsestraff även för misshandel av normalgraden, i vart fall i de fall där påföljden bestäms till fängelse eller mer. dömdes i genomsnitt ca 1 300 personer till fängelse med misshandel av normalgraden, inklusive försök och förberedelse till detta brott, som huvudbrott. Av dessa dömdes ca 300 personer till fängelse eller mer. Vid ett antagande om att straffen för dem som döms till fängelse eller mer skärps med ökar det totala antalet utdömda fängelseår med (300 x 2/12=) 50 . Våra förslag till höjda straffnivåer för allvarliga våldsbrott får sannolikt genomslag även på straffmätningen för dråp. dömdes 34 personer till fängelse med dråp, inklusive försök eller förberedelse till detta brott, som huvudbrott. var genomsnittet 37 personer . Det genomsnittliga fängelse- straffets längd för dem som dömdes för dråp var . Av den statistik som vi hämtade in från Brå under arbetet med vårt delbetänkande framgår att det har dömts ut omkring 10-15 fängelsestraff för fullbordat dråp samt att fängelsestraffens längd i övervägande del av dessa fall upp- gick till mellan sex och . Vi bedömer att de förslag som vi har lagt fram i detta betänkande tillsammans med förslagen i delbetänk- andet kan antas leda till att genomsnittsstraffet för dråp, inklusive försök och förberedelse till detta brott, höjs med ungefär . Därmed skulle antalet utdömda fängelseår öka med (40 x 1,5=) 60 . Även om vi inte föreslår någon höjning av minimistraffen för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning är avsikten att förslaget till ändring i 29 kap. 1 § BrB ska leda till något höjda straff- nivåer även för dessa brott. Med hänsyn till att genomsnittsstraffen för fridskränkningsbrotten redan ligger en bit över brottens minimi- straff bör straffen emellertid inte höjas i samma utsträckning som för grov misshandel. dömdes i genomsnitt drygt 300 personer till fängelse med något av fridskränk- ningsbrotten, inklusive försök och förberedelse till dessa brott, som huvudbrott. var genomsnittsstraffet för båda brottstyperna Det är rimligt att anta att våra för- slag leder till att genomsnittsstraffen höjs med ungefär . Vid en sådan utveckling ökar den årliga utdömda fängelsetiden med (300 x 3/12=) . De ändringar som vi föreslår tar inte direkt sikte på sexual- brotten. En del sexualbrott, nämligen vissa fall av våldtäkt, grov våldtäkt, våldtäkt mot barn och grov våldtäkt mot barn, innefattar dock våld eller hot om våld och i dessa fall bör ändringen i 29 kap. 1 § BrB leda till att straffnivåerna höjs i viss mån. Höjningen bör emellertid inte bli alltför stor, eftersom det i hög grad är andra faktorer än våldet eller hotet om våld som avgör straffvärdet för våldtäktsbrotten. Sedan sexualbrottslagstiftningen förändrades 2005 har i genomsnitt 325 personer dömts till fängelse för något av de ovan angivna brotten, inklusive försök och förberedelse till brott, som huvudbrott. var genomsnittsstraffen 28 mån- ader för våldtäkt, 70 månader för grov våldtäkt, 24 månader för våld- täkt mot barn och 55 månader för grov våldtäkt mot barn. Vårt förslag till ändring i 29 kap. 1 § BrB kommer sannolikt att få större genomslag på de grova brotten än på brotten av normalgraden. I de fall där våldtäktsbrottet inte har innefattat våld eller hot om våld bör förslagen inte leda till att straffen höjs alls i förhållande till . Sammantaget bedömer vi att genomsnittsstraffet för våldtäktsbrotten kan antas höjas med ungefär en månad, vilket innebär att den ut- dömda fängelsetiden kan förväntas öka med (325 x 1/12=) . Våra förslag kan förväntas leda till en höjning av straffnivåerna för rån och grovt rån. Ökningen för rån av normalgraden torde bli mindre än för grov misshandel, främst eftersom det går att se en större spännvidd vid straffmätningen för rån. Enligt krimi- nalstatistiken dömdes i genomsnitt knappt 370 respektive 70 per- soner till fängelse med rån respektive grovt rån, inklusive försök och förberedelse till dessa brott, som huvudbrott . var det genomsnittliga fängelsestraffet för rån 19 månader och för grovt rån 55 månader. Vi bedömer att ett genomförande av våra förslag kan leda till att genomsnittsstraffet höjs med tre mån- ader för rån och för grovt rån. Den utdömda fäng- elsetiden kan därmed förväntas öka med (370 x 3/12=) för rån och med (70 x 6/12=) för grovt rån. Vi föreslår att minimistraffet för utpressning, grovt brott, ska höjas från till . Vidare föreslår vi ändringar i 29 kap. 1 § andra stycket och 29 kap. 2 § 6 BrB som kan antas leda till högre straff för just utpressningsbrott av mer allvarlig karaktär. dömdes i genomsnitt 40 personer till fängelse för utpressningsbrott. var genomsnittsstraffet fängelse . Statistiken utvisar inte hur många domar som avsåg grovt brott. Det förhållandevis ringa antalet fall av utpressning innebär att även om det genomsnittliga fängelsestraffet höjs , så kommer ökningen av den årliga utdömda fäng- elsetiden för detta brott att bli marginell, uppskattningsvis omkring (40 x 6/12=) . Utifrån de antaganden som har gjorts kan höjningen av an- talet utdömda fängelseår beräknas enligt följande. Sexualbrotten (vissa) Av dessa ska, med hänsyn till reglerna om villkorlig frigiv- ning, två tredjedelar, dvs. , verkställas i anstalt. Enligt uppgift från Kriminalvården är den nuvarande kostnaden för en plats i sluten anstalt ca och för en plats i öppen anstalt ca . Den genomsnittliga kostnaden för utsluss- ningsåtgärder beräknas till ca medan kostnaden för frivården under den villkorliga frigivningen uppgår till ca . Kostnaden för de slutna anstaltsplatserna kommer dock att öka till följd av att det byggs och kommer att byggas nya platser, vilka är dyrare än befintliga platser. Kriminalvården beräknar att kostnaden för en plats i sluten anstalt kommer att uppgå till ca när de lagändringar som vi föreslår kan få genom- slag, dvs. Vid framräkningen av detta belopp har beaktats att längre strafftider och nya anstaltsplatser inte på- verkar Kriminalvårdens kostnader för . Kriminalvården har vidare förklarat att det för de brott som här är i fråga i vart fall inledningsvis kommer att krävas placering på sluten anstalt, men att ett rimligt antagande är att av anstaltstiden kommer att tillbringas på öppen anstalt eller i utsluss- ningsåtgärd. Den sammantagna merkostnaden för Kriminalvården till följd av de förslag som syftar till att höja straffnivån för allvarliga vålds- brott kan därför beräknas till enligt följande: per intagen (kr) per intagen (kr) (miljoner kr/år) Det ska betonas att den nu redovisade beräkningen bygger på rela- tivt grova uppskattningar av konsekvenserna av våra förslag. Det är, som inledningsvis framhållits, inte möjligt att med någon exakthet förutse hur genomsnittsstraffet för olika brottstyper kan komma att påverkas om förslagen genomförs. Det framräknade beloppet får därför mer ses som en indikation på den sammanlagda effekten av våra förslag. Till det ovan framräknade beloppet ska läggas den ökade kost- naden för de höjda straffnivåerna vid återfall i brott. Det är själv- fallet mycket svårt att beräkna hur stort genomslag vårt förslag till ändring av 29 kap. 4 § BrB kommer att få på straffnivåerna vid åter- fall i brott. Som vi har anfört i avsnitt 8.5 tycks bestämmelsen i dess nuvarande lydelse tillämpas på ett ojämnt sätt, vilket innebär att det är svårt att veta i vilken utsträckning återfallsskärpning med stöd av 29 kap. 4 § BrB sker och hur stort påslag som i så fall görs. Syftet med vårt förslag är dock att straffen ska bli längre för många av dem som vid upprepade tillfällen har dömts för likartad brotts- lighet eller som återfaller i särskilt allvarlig brottslighet av likartad karaktär. Vid en sammantagen bedömning, där vi även väger in att straff- nivån för vissa andra allvarliga våldsbrott än de som har angetts ovan kan komma att höjas något, finner vi att våra förslag totalt sett kan antas leda till ökade kostnader för Kriminalvården med . Som angetts i det föregående ska en utredning som lämnar förslag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting föreslå en finansiering av förslagen. Det ankommer alltså på oss att lämna förslag till finansiering av de kostnadsökningar som våra förslag kan antas leda till för staten. Rättsväsendet i dess helhet får betraktas som underfinan- sierat och det står därför alldeles klart att de förändringar som vi föreslår inte kan finansieras inom ramen för befintliga resurser. Inte heller är det möjligt att finansiera förslagen genom att överföra medel till de myndigheter som drabbas av kostnadsökningar från någon annan del av rättsväsendet. Ett genomförande av de förslag som vi har lämnat kräver därför att det tillskjuts medel, framför allt till Kriminalvården. Rättsväsendet står inför nya utmaningar. Antalet anmälda brott har ökat kraftigt . Regeringen har som mål att an- talet poliser ska öka till 20 000 , vilket kan antas leda till att fler brott utreds och kommer under åtal med utökade arbetsuppgifter för övriga aktörer i rättskedjan som följd. För att det ska vara möjligt att nå upp till de kriminalpolitiska mål- sättningarna måste rättsväsendet, och då i synnerhet polisen och Kriminalvården, tillföras mycket stora resurser. Hur stora tillskott som behövs och hur dessa ska fördelas mellan myndigheterna måste avgöras med beaktande av flera viktiga grundläggande krimi- nalpolitiska hänsyn, som t.ex. hur brottsbekämpningen ska priori- teras, hur många brott som ska lagföras och på vilket sätt lagför- ingen ska ske samt hur påföljdssystemet ska utformas och hur påföljderna ska verkställas. I sistnämnda hänseende påverkas Krimi- nalvårdens kostnader av vilka möjligheter som kommer att stå till buds när det gäller att döma ut icke frihetsberövande påföljder eller att besluta om verkställighet av fängelsestraff utanför anstalt, exempelvis genom elektronisk kontroll, samt i vilken utsträck- ning olika utslussningsåtgärder för dem som verkställer fängelse- straff i anstalt får användas. Kostnaderna påverkas också av vilka resurser som avsätts till behandling och andra förebyggande in- satser. Våra förslag till ändringar i och utgör alltså endast en del av de centrala kriminalpolitiska över- väganden som kan antas aktualiseras . Enligt vår uppfattning är det därför knappast möjligt att bryta ut finan- sieringen av de förslag som vi lämnar från den övergripande frågan om rättsväsendets dimensionering och finansiering på . Mot bakgrund av det anförda gör vi bedömningen att finan- sieringen av våra förslag bör ske inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras rättsväsendet . I det samman- hanget finns det anledning att beakta att ändringarna i första hand syftar till att höja straffnivåerna för brott som föran- leder förhållandevis långa fängelsestraff. De kostnader som förslagen för med sig kommer därför inte att uppstå förrän tidigast efter det att lagändringarna har trätt i kraft och får inte fullt genom- slag förrän ett flertal år därefter. 9.2.2Konsekvenser för företag eller andra enskilda Vår bedömning: Vårt förslag att åklagaren i samtliga brottmål ska lämna ett förslag till påföljd kan antas leda till en i någon mån ökad arbetsbörda och därmed en kostnadsökning för de advokater som förordnas till offentliga försvarare. Den utökade arbetsbördan bör beaktas vid upprättandet av taxan för ersätt- ning till offentliga försvarare i brottmål. Vårt förslag att åklagaren i samtliga brottmål ska lämna ett förslag till påföljd för det eller de brott som han eller hon yrkar ansvar för syftar till att öka uppmärksamheten på påföljdsfrågan i brottmåls- processen. Avsikten är att åklagaren ska lämna ett fullständigt för- slag till påföljd som sedan ska ligga till grund för rättens bedöm- ning av påföljdsfrågan. Under dessa förhållanden är det rimligt att anta att de advokater som förordnas som offentliga försvarare kan komma att behöva ägna mer tid och resurser åt att förbereda och utföra den tilltalades försvar såvitt avser påföljdsfrågan. väganden har vi också anfört att en sådan effekt av förslaget fram- står som önskvärd. Ersättningen till offentliga försvarare vid tingsrätt och i hovrätt bestäms som huvudregel enligt en av upp- rättad brottmålstaxa. Taxan bygger på ett grundbelopp, till vilket påslag görs med hänsyn till hur förhandling har hållits i målet. Grundbeloppet och påslaget grundas på en timkostnadsnorm som fastställs av regeringen. Enligt vår bedömning finns det anled- ning att beakta den ökade arbetsbörda för de offentliga försvararna som våra förslag leder till när brottmålstaxan upprättas. 9.3Andra konsekvenser som anges i kommittéförordningen Vår bedömning: Våra förslag kan inte antas medföra annat än marginella konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet. Förslagen kommer inte att medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avse- endet anges i betänkandet. Vad som kan vara av intresse i detta sammanhang är den betyd- else som våra förslag kan få för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet. Vi har i avsnitt 7.3 konstaterat att en höjd straff- nivå inte kan antas leda till minskad brottslighet. Det är alltså inte troligt att de förslag vi lämnar kommer att medföra att potentiella gärningsmän avstår från att begå brott (allmänprevention) eller att de personer som har avtjänat straff kommer att avstå från att begå brott på nytt (individualprevention). Inte heller tror vi att förslagen kommer att leda till några mätbara inkapaciteringseffekter. Som vi har anfört i avsnitt 7.3 kan en höjd straffnivå för allvar- liga våldsbrott möjligen ge vissa effekter för det brottsförebygg- ande arbetet, vilka indirekt kan ge preventiva effekter. Den skärpta synen kan nämligen leda till att samhället tar större avstånd från allvarlig våldsbrottslighet, vilket i sin tur kan ge en signal till myn- digheter och andra aktörer i samhället att prioritera åtgärder som syftar till att förebygga och bekämpa sådan brottslighet. Generellt är det dock mycket svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring. De flesta straffskärpningar genomförs i ett sammanhang där det också sker andra förändringar i samhället som kan påverka brottsutvecklingen. Sammantaget gör vi därför bedöm- ningen att våra förslag inte kommer att medföra annat än margi- nella konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Våra förslag torde inte medföra några övriga konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen. 9.4Konsekvenser för påföljdssystemet i övrigt m.m. Vår bedömning: Våra förslag kan inte antas medföra annat än begränsade konsekvenser för påföljdssystemet i övrigt. Förslaget att dela upp straffskalan för grov misshandel inne- bär utökade möjligheter att tillämpa vissa straffprocessuella tvångs- medel för de allvarligaste misshandelsfallen. Den uppdelade straff- skalan leder också till att preskriptionstiden ändras för de brott som inte är av så kvalificerad karaktär att de faller under den strängaste straffskalan och att det ges utökade möjligheter att döma efter svensk lag och vid svensk domstol för misshan- delsbrott som har begåtts utanför . I våra direktiv anges att ändringar av strafflagstiftningen i den riktning som avses med vårt uppdrag kan medföra konsekvenser för påföljdssystemet i övrigt, framför allt när det gäller påföljdernas innehåll samt utrymmet för att välja icke frihetsberövande påföljder och för att verkställa fängelsestraff med elektronisk kontroll. Vidare anges att utrymmet för att tillämpa andra regler, som t.ex. bestäm- melser om straffprocessuella tvångsmedel, kan påverkas. Mot bak- grund av det anförda ska vi enligt direktiven analysera vilka konse- kvenser de förslag vi lägger fram kan antas få. Avsikten är att ana- lysen ska utgöra ett underlag för kommande överväganden om en översyn av andra delar av påföljdssystemet. Påföljdernas innehåll och utrymmet för att välja icke frihetsberövande påföljder Våra förslag till ändringar i syftar till att åstadkomma en höjd straffnivå för allvarliga våldsbrott och till att öka spänn- vidden vid straffmätningen generellt. I förstnämnda hänseende har vi föreslagit dels en ändring i 29 kap. 1 § andra stycket BrB, som innebär att det vid bedömningen av brottets straffvärde särskilt ska beaktas om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person, dels att straffskalan för grov miss- handel delas upp i två och dels att minimistraffet för utpressning, grovt brott, höjs från till . Som framgår av våra överväganden i kapitel 8 är inte dessa förslag avsedda att leda till ett minskat användande av icke frihetsberövande påföljder för vålds- brott. Ändringarna syftar i stället till att höja straffnivån för de våldsbrott som är av sådan karaktär att straffet redan enligt nuvar- ande lagstiftning skulle ha bestämts till fängelse. Utrymmet för att välja icke frihetsberövande påföljder bör alltså inte påverkas om lagstiftningen ändras i enlighet med förslagen. När det sedan gäller de förslag som syftar till att öka spänn- vidden vid straffmätningen generellt kan det förhållandet att för- svårande omständigheter ska beaktas i större utsträckning vid be- dömningen av straffvärdet leda till att det för en del av de gärningar för vilka det döms ut icke frihetsberövande påföljder kan bli aktuellt att döma ut fängelsestraff. Å andra sidan är avsikten att förslagen även ska leda till att förmildrande omständigheter beaktas i större utsträckning vid straffvärdebedömningen, vilket medför att det kan blir aktuellt att döma ut icke frihetsberövande påföljder för brott som föranleder fängelsestraff. Exakt på vilket sätt ett ökat hänsynstagandet till försvårande och förmildrande omstän- digheter får betydelse för valet av påföljd är svårt att förutsäga, men sammantaget bör inte våra förslag leda till att möjligheterna att döma ut icke frihetsberövande påföljder minskar i annat än begrän- sad omfattning. Slutligen har vi föreslagit en ändrad reglering när det gäller straff- mätningen vid återfall i brott. Förslaget innebär inte någon ändring av återfallets betydelse för valet av påföljd, utan den nuvarande regler- ingen i 30 kap. 4 § BrB kvarstår oförändrad. Den föreslagna ändringen i 29 kap. 4 § BrB innebär att återfall som huvudregel ska beaktas vid straffmätningen om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen har dömts för likartad brottslighet eller om han eller hon har återfallit i särskilt allvarlig brottslighet och den nya och den tidigare brottslig- heten är likartade. Avsikten är att straffskärpning på grund av åter- fall i brott endast ska ske om den tilltalade har dömts till fängelse. I sådana situationer torde det mycket sällan bli aktuellt att välja en icke frihetsberövande påföljd för den nya brottsligheten. Utrymmet för att välja en icke frihetsberövande påföljd påverkas därför inte av förslaget. Verkställighet med elektronisk kontroll