sou · GVB3113 · 2008-01-01 00:00:00 — Utbildningen riktar sig främst till personal som arbetar med alkoholreklam vid de egna medlemsföretagen men även till personer som i andra funktioner behöver kunskap om det regelverk som kringgärdar marknadsföringen av alkoholreklam. Enligt marknadsföringslagen (1995:450) ankommer det på att föra talan om förbud eller åläggande för näringsidkare vars marknadsföring strider mot god marknadsföringssed eller på något annat sätt är otillbörlig. får enligt sin instruktion utfärda riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring av bl.a. varor (SFS 1995:868). Med stöd av detta bemyndigande utfärdade verket , efter samråd med berörda branschorganisationer, särskilda riktlinjer för marknadsföring av dels spritdrycker, vin och starköl, dels öl klass II (KOVFS 1979:5 och 1979:6). Syftet var att åstadkomma en konkretisering av vad som närmare var att förstå med alkoholreklamlagens begrepp särskild måttfullhet. Såvitt gäller frågan om s.k. indirekt reklam kan särskilt pekas på att det i p. 3.3.1 i riktlinjerna för marknadsföring av öl klass II angavs att det skall tydligt framgå att reklamen avser öl klass II, så att den inte felaktigt kan uppfattas som reklam för starköl (klass III). En motsvarande regel anvisades för marknadsföringen av lättöl. I denna angavs att det skall klart och tydligt framgå att marknadsföringen avser lättöl, så att den inte felaktigt kan uppfattas som marknadsföring av öl klass II eller starköl (klass III). inledde ett arbete med att revidera riktlinjerna. Detta avbröts med anledning av domen i Gourmet-målet (se avsnitt 3.6). Som en följd av domen kom de tidigare antagna riktlinjerna att bli delvis överspelade. De upphörde formellt att gälla vid utgången av (KOVFS 2006:2 och 2006:3). 3.5Aktuella EG-rättsliga bestämmelser och vissa avgöranden av Inom gemenskapsrätten saknas det, med undantag för regler om TV-reklam för alkohol som ges i det s.k. TV-direktivet (rådets direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television [ändrat genom 97/36/EG]), gemensamma eller harmoniserade generella regler avseende reklam för alkoholhaltiga drycker. Det innebär att varje enskilt medlemsland har behörighet att reglera detta område. En sådan nationell reglering måste emellertid vara förenlig med fördragets bestämmelser om exempelvis fri rörlighet för varor och tjänster inom gemenskapen. Enligt artikel 28 i EG-fördraget är kvantitativa import- restriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna. Förbudet är dock inte undantagslöst. I artikel 30 räknas upp ett antal allmänna intressen som kan motivera att ett medlemsland inför förbud mot eller restriktioner för t.ex. import av vissa varor. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan staterna. Intresset att skydda människors hälsa återfinns bland de uttömmande undantagsskäl som räknas upp i artikeln (se artikeltexten under avsnitt 2.2) Eftersom fråga är om undantag ska artikeln tolkas snävt. Det är det enskilda medlemslandet som har bevisbördan för att undantaget är nödvändigt för att skydda folkhälsan. Utöver detta måste åtgärden vara proportionell till sitt syfte. Det sist nämnda kravet innebär att det inte får finnas andra, mindre handelshämmande åtgärder som skulle kunna uppnå skyddssyftet minst lika väl. En intresseavvägning måste göras mellan det Indirekt reklam SOU 2007:113 nationella skyddsintresset och gemenskapens intresse av fri rörlighet för varor. Enligt artikel 49 i EG-fördraget är vidare inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster förbjudna. Som tjänster i fördragets mening ska anses prestationer som normalt utförs mot ersättning och som inte faller in under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer (artikel 50). Reklam för varor utgör en tjänst men sammanhänger så nära med en varutransaktion att även tjänsten i första hand bedöms enligt reglerna för varor. har i minst tre fall prövat nationella inskränk- ningar i rätten att marknadsföra alkohol. Förutom i det nedan nämnda Gourmet-målet har det skett i det s.k. Aragonesa-målet och i France-målet. Aragonesa-målet (förenade målen C-1/90 och C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior och Publivia, 1991, s. I- 4151; svensk specialutgåva, volym XI 1991, s. 373) gällde ett begränsat förbud mot alkoholreklam i regionen för drycker som innehöll alkohol. Förbudet avsåg vissa angivna platser, såsom utmed allmänna vägar (med undantag för skyltning om produktions- och försäljningsställen), i biografer och allmänna transportmedel. Syftet var att motverka en överkonsumtion av alkohol hos bilister och hos unga människor. I sin dom slog domstolen inledningsvis fast den uppfattning som man tidigare hävdat, nämligen att en lagstiftning som begränsar eller förbjuder vissa former av reklam och vissa säljfrämjande åtgärder, även om den inte direkt påverkar importen, kan begränsa importvolymen eftersom den påverkar avsättningsmöjligheterna för importerade produkter och att därför sådana åtgärder måste betraktas som åtgärder med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion. Vidare konstaterade domstolen att reklam uppmuntrar till konsumtion och att regler som begränsar möjligheterna att göra reklam för alkoholhaltiga drycker i syfte att motverka alkoholmissbruk bidrar till att skydda folkhälsan. Det ankom på medlemsstaterna att besluta hur långtgående skyddet av folkhälsan ska vara och hur det ska säkerställas. Domstolen framhöll dock att medlemsstaterna bara får göra detta inom de gränser som fastställs genom fördraget och att proportionalitetsprincipen måste iakttas. Härefter slog domstolen fast att den nationella åtgärden utgjorde en mindre begränsning av de fria varurörelserna eftersom den endast gällde drycker med en alkoholhalt överstigande 23 volymprocent. Härnäst tog domstolen fasta på att åtgärden inte utgjorde något allmänt förbud mot reklam för dessa drycker utan bara ett förbud mot sådan reklam på närmare angivna platser, varav vissa, t.ex. allmänna vägar och biografer, särskilt frekventeras av bilister och unga människor, dvs. två befolkningskategorier inom vilka det är särskilt viktigt att motverka alkoholmissbruk. Åtgärden kan således i varje fall inte kritiseras för att vara oproportionerlig med hänsyn till de mål som eftersträvas. Den aktuella inskränkningen ansågs inte heller utgöra någon godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln inom gemenskapen. I det nämnda France-målet (C-429/02, SAS mot Télévision française m.fl., 2004, s 1-6613) och i ett anslutande mål (C 262/02, Kommissionen mot 2004, s I-6569) prövade , i domar meddelade , ett franskt förbud mot direkt eller indirekt TV-reklam för alkoholhaltiga drycker var förenligt med gemenskapsrätten. Enligt fransk lagstiftning är andra former av reklam för alkoholdrycker än TV-reklam i princip tillåten, exempelvis alkoholreklam i form av affischer eller plakat, inklusive skyltar som sitter runt idrottsanläggningar. I mål C 262/02 väckte kommissionen en fördragsbrottstalan mot för att ha brutit mot den fria rörligheten av tjänster genom att föreskriva att reklam för alkoholhaltiga drycker på förhand måste ha avlägsnats som villkor för att de franska TV-kanalerna ska få sända idrottsevenemang som äger rum i andra medlemsstater. Samma fråga uppkom i France-målet i ett mål om begäran av förhandsavgörande. Domstolen fann att även om det aktuella villkoret utgjorde en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster så gick det inte utöver vad som var nödvändigt för att uppnå det uppgivna syftet med regleringen som var att skydda folkhälsan. Genom regleringen begränsades de situationer i vilka reklamskyltar för alkoholhaltiga drycker kunde komma att visas i TV och därigenom kunde den begränsa sändningen av dessa meddelanden och minska antalet tillfällen då TV-tittaren uppmanas att dricka alkohol. Regleringen befanns inte vara oproportionerlig. avgjorde en tvist mellan och , (), i ett ärende gällande marknadsföring av vin och sprit som skett genom annons i sagda tidskrift nr 1997. Det aktuella numret av tidskriften, som var tillgänglig även för privatpersoner, innehöll (i ett tillägg) tre helsidor alkoholreklam, en för rödvin och två för . Enligt konsumentombudsmannen (KO) utgjorde publiceringen otillbör- lig marknadsföring eftersom den stod i strid med gällande regler i alkoholreklamlagen som förbjöd kommersiell annonsering för spritdrycker, vin och starköl i tidningar. KO väckte talan vid och yrkade förbud vid vite för tidskriftens ägare att medverka till sådan marknadsföring. Tidskriftens ägare bestred KO:s talan och anförde som grund härför att det gällande annonseringsförbudet stred mot EG-rätten. Vid målets hand- läggning i beslöt domstolen att inhämta förhandsbesked från huruvida artiklarna 28 eller 49 i EG-fördraget skulle tolkas så att de hindrar nationell lagstiftning såsom det förbud mot alkoholreklam som fanns i 2 § alkoholreklamlagen. Om frågan besvarades jakande ville tingsrätten få svar på om ett sådant förbud då kunde anses befogat och proportionellt för att skydda människors liv och hälsa. – EG- domstolen besvarade i förhandsbesked (mål C- 405/98, mot , 2001 s I-1795) tingsrättens förfrågan. Domstolen fann att reklamförbudet stred mot artikel 28 eftersom avsättningen av varor från andra medlemsstater påverkades i högre grad än inhemska. Ett sådant förbud kunde emellertid, enligt artikel 30, vara motiverat med hänsyn till folkhälsan, för såvitt det inte mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som kännetecknar förhållandena i den enskilda medlemsstaten framgick att det var möjligt att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar genom åtgärder som i mindre utsträckning påverkade handeln inom gemenskapen. överlät på tingsrätten att göra denna undersökning. Tingsrätten fann (dom i mål T 8-1111-97) att förbudet måste betecknas som alltför långtgående och därmed oproportionerligt i EG-rättslig mening samt att det därför förelåg hinder att tillämpa förbudet. KO överklagade domen till , som den 5 fastställde tingsrättens domslut. uttalade därvid bl.a. att om syftet med den svenska alkoholpolitiken skulle gynnas av ett begränsat annonseringsförbud, är bestämmandet av gränserna för ett sådant förbud och dess inriktning, samt dess förenlighet med gemenskapsrättsliga åtaganden, primärt en fråga för lagstiftaren. ansåg sig sakna anledning att i målet ta ställning till huruvida ett på visst sätt begränsat förbud, gällande t.ex. spritdrycker, kunde anses uppfylla ett EG-rättsligt krav på proportionalitet i förhållande till syftet att skydda folkhälsan. Som en följd av utgången i målet ändrades, som tidigare nämnts, den svenska lagstiftningen från så att förbud mot kommersiell annonsering i periodiska skrifter numera endast omfattar alkoholdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol. Det i alkohollagen 2005 införda förbudet mot s.k. indirekt reklam i 4 kap. 11 b § andra stycket har gett upphov till en reaktion från Europeiska kommissionens sida. I en skrivelse till chefen för har kommissionen anfört att den gjorda lagändringen är oförenlig med proportionalitets- principen och därigenom med den fria rörligheten för varor och tjänster enligt artiklarna, 28, 30, 46 och 49 i EG-föredraget. Som skäl för detta har kommissionen anfört i huvudsak. Fri rörlighet för varor. Restriktioner för försäljning som avser en produkts egenskaper eller påverkar marknadstillträdet anses, enligt tidigare domar av , utgöra regler som omfattas av artikel 28 i EG-fördraget. I Gourmet-målet har man funnit att ett så gott som heltäckande förbud mot vinreklam i periodiska skrifter påverkade försäljningen av varor från andra medlemsstater i större utsträckning än det påverkade försäljningen av inhemska varor. Den aktuella lagändringen utgör en åtgärd med motsvarande verkan och strider därför mot artikel 28 i EG-fördraget. Den påverkar egenskaperna hos lättdrycker och alkoholdrycker med en alkoholhalt på upp till 15 volymprocent genom att det införs långtgående restriktioner för hur kännetecken och varumärken får användas vid marknadsföring av sådana produkter. påverkar möjligheten för utländska näringsidkare att i praktiken få tillträde till den svenska marknaden. Fri rörlighet för tjänster. Lagändringen påverkar också EU:s marknad för fri reklam. Enligt artikel 49 i EG-fördraget ska alla restriktioner för friheten att tillhandahålla tjänster förbjudas. Bestämmelserna i alkohollagens 4 kap 11 b § b andra stycket medför att kommersiella annonsörer som vill erbjuda sina tjänster i påförs restriktioner. Även om de aktuella bestämmelserna träffar inhemska och utländska annonsörer på samma sätt är det uppenbart att de senare drabbas hårdare eftersom de för att få effektivt tillträde till den svenska marknaden kan bli tvungna att döpa om eller införa nya kännetecken för vissa produkter när de marknadsför dem i . Bestämmelserna påverkar också EU:s gränsöverskridande marknad för marknadskommunikation, genom att publicister och operatörer av marknadskommunikationstjänster i praktiken hindras från att erbjuda sina tjänster till utländska producenter av de ifrågavarande produkterna som vill introducera en ny sådan produkt på den svenska marknaden genom annonser i periodiska skrifter. Bedömning av nödvändighet och proportionalitet med avseende på de åberopade målen av allmänt intresse. Den svenska motiveringen för lagändringen är skyddet för folkhälsan. har tidigare funnit att bestämmelser som begränsar möjligheten att göra reklam för alkoholdrycker i syfte att motverka alkohol- missbruk bidrar till att skydda folkhälsan. Domstolen har vidare upprepade gånger funnit att artiklarna i EG-fördraget inte hindrar förbud mot alkoholreklam om det inte framgår att det är möjligt att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar genom åtgärder som i mindre utsträckning påverkar handeln inom gemen- skapen. Bevisbördan i detta hänseende åligger . De svenska myndigheterna har emellertid inte kunnat påvisa något samband mellan reklam för lättdrycker eller drycker med en alkoholhalt och totalkonsumtionen av starkare alkoholdrycker. Lagändringen förefaller också ha begränsad betydelse för folk- hälsan jämfört med de andra styrinstrument som staten förfogar över. Den förefaller sammanfattningsvis varken ändamålsenlig eller nödvändig. Regeringen besvarade kommissionens skrivelse . Man förklarade därvid att man delade kommissionens bedömning av de aktuella bestämmelsens innebörd och att man kommit fram till att den bör upphävas. att en statlig utredning skulle tillsättas och att den skulle ges i uppdrag att lämna förslag till revidering av den ifrågavarande bestämmelsen så att den svenska lagstiftningen anpassades till EG- rätten. Nuvarande bestämmelse i 4 kap. 11 b § andra stycket alkohol- lagen upphävs. Som en följd av detta ändras lydelsen av tredje och fjärde styckena i samma paragraf, som bl.a. hänvisar till andra stycket. Bestämmelsen i 4 kap 11 b § alkohollagen har enligt förarbetena till syfte att vid marknadsföring till konsumenterna minska möjlig- heten att göra indirekt reklam för drycker med högre alkoholhalt än den annonserade varan (prop. 2003/2004:161 s. 107). Bestämmelsens andra stycke har kritiserats av Europeiska kommissionen såsom ett ingrepp i rätten att använda varukännetecken. För att detta ska godtas krävs enligt kommissionen att medlemsstaten kan visa att man har mycket starka folkhälsoskäl för åtgärden. Det förutsätts sålunda att medlemsstaten kan visa ett samband mellan reklam för lättdrycker eller alkoholdrycker med en alkoholhalt på och en ökad alkoholkonsumtion av starkare drycker. De utredningar som svenska myndigheter har gjort har enligt kommissionens mening inte visat att det föreligger ett sådant samband. Den aktuella bestämmelsen förefaller vidare enligt kommissionen vara av begränsad betydelse jämfört med andra styrmedel som staten förfogar över. Den är därmed inte förenlig med proportionalitets- principen och strider mot EG-fördragets principer om den fria rörligheten för varor och tjänster enligt artiklarna 28, 30, 46 och 49 i EG-fördraget. Regeringen har efter viss skriftväxling förklarat att man delar denna bedömning. Vid detta förhållande och då det klart framgår av regeringens ovannämnda skrivelse till kommissionen samt av utredningens direktiv att så bör ske, ska bestämmelsen i 4 kap 11 b § andra stycket i alkohollagen om förbud mot s.k. indirekt reklam vid försäljning av lättdrycker och alkoholdrycker med högst 15 volymprocent alkohol upphävas. Detta medför följdändringar i paragrafens tredje och fjärde stycke som hänvisar till bl.a. andra stycket. Det kan tilläggas att upphävandet av bestämmelsen i 4 kap. 11 b § andra stycket knappast kan förväntas få någon större betydelse med hänsyn till de regler för marknadsföring i kommersiell annons som finns i paragrafens första stycke. Huruvida ytterligare ändringar i regelverket bör göras beträffande marknadsföring av alkoholdrycker får bedömas under utredningens fortsatta arbete. 4.1Förslag till lag om ändring av alkohollagen (1994:1738) 2 § andra stycket punkt 7 och tredje stycket Som en ny punkt, 7, i 4 kap 2 § andra stycket införs en bestämmelse som innebär att införsel för privat bruk av spritdryck, vin och starköl under vissa förutsättningar ska vara tillåten även då införseln sker genom anlitande av transportör, antingen denne anlitats av köparen eller av säljaren för köparens räkning. Som framhållits under avsnitt 2.6. måste den nya bestämmelsen tas upp i en särskild punkt för att tydliggöra att det endast gäller införsel från annat . Vidare krävs att köparen ska ha fyllt . Utformningen av bestämmelsen ansluter sig till övriga punkter under paragrafens andra stycke. Med yrkesmässig befordran avses detsamma som i punkt 6, d.v.s. postbefordran eller annan liknande befordran, t.ex. genom transportföretag. I ett nytt tredje stycke stadgas, i likhet med vad som gäller för detaljhandelsförsäljning, att utlämnande endast får ske till den som har fyllt och att den som lämnar ut varorna ska kontrollera att så är fallet. Paragrafens andra stycke upphävs. Detta får till följd att hänvisning till detta stycke i paragrafens tredje och fjärde stycken bortfaller. 7 § första stycket Detta stycke får, som konsekvens av den föreslagna lagändringen i 4 kap 2 §, ett tillägg av innebörd att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut spritdrycker, vin eller starköl till någon som inte har uppnått föreskriven ålder döms för olovlig dryckeshantering. En särskild utredare ska göra en översyn av alkohollagen (1994:1738). Utgångspunkten för den översyn som ska göras är en restriktiv alkoholpolitik till skydd för folkhälsan. göra en övergripande översyn av alkohollagen med en syste- matisk, språklig och redaktionell genomgång; utreda och analysera behovet av förändringar i bestämmelser som framstår som föråldrade och i behov av modernisering; förtydliga regler och begrepp i alkohollagen som är otydliga; särskilt utreda och analysera behovet av förändringar i alko- hollagen i fråga om detaljhandel med öl, förbud mot att bjuda underåriga på alkohol, tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl, brandskydd på serveringsställe; utreda och analysera behovet av reglering när det gäller vissa frågor och företeelser som är knutna till alkoholhantering och som är oreglerade i alkohollagen, som vinmässor och rumsservice; utreda vilka konsekvenserna blir av en lagändring som innebär att tillverkare av spritdrycker, vin och starköl tillåts att på den egna gården sälja egenproducerade drycker till konsumenter samt om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik bedöms föreligga och det bedöms vara förenligt med EG-rätten föreslå förslag till reglering; utreda och analysera behovet av förändringar beträffande behörig tillsynsmyndighet och domstol för bedömningen av marknadsföringen av bl.a. alkoholhaltiga drycker; samt överväga och lämna förslag på regelförenklingar som kan göras inom ramen för alkohollagen och som syftar till att minska de administrativa kostnaderna för näringsidkare. Utredaren ska också lämna förslag till lagstiftning som tillåter sådan import av spritdrycker, vin eller starköl, som aktualiserades i avgjorda mål angående privatimport av spritdrycker, vin eller starköl, mål C-170/04, mot Riksåklagaren. Även i övrigt ska utredaren analysera och utreda behovet av nödvändiga förändringar av alkohollagen till följd av den nämnda domen. Utredaren ska vidare lämna sådana förslag så att den aktuella lagstiftningen i 4 kap. 11 b § andra stycket alkohollagen om s.k. indirekt reklam kan anses stå i överensstämmelse med EG-för- draget. Även i övrigt ska utredaren beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i . Förslag till reglering ska i relevanta delar lämnas. Vid ut- formandet av sådana förslag ska utredaren se till att skyddet för folkhälsan tillgodoses så långt detta bedöms vara möjligt. Uppdraget i den del det avser frågan om tillåtande av import av spritdrycker, vin och starköl samt frågan om s.k. indirekt reklam i 4 kap. 11 b § andra stycket alkohollagen ska redovisas . I övrigt ska uppdraget redovisas . Behovet av en övergripande översyn av alkohollagen Alkohollagen (1994:1738) trädde i huvudsakliga delar i kraft och ersatte lagen (1977:292) om tillverkning av drycker m.m. och lagen (1977:293) om handel med drycker. Efter ikraftträdandet har alkohollagen ändrats vid ett flertal tillfällen. Alkohollagen framstår emellertid i vissa avseenden som föråldrad och i behov av en systematisk, språklig och redaktionell genom- gång samt modernisering. Detta gäller exempelvis beträffande alkohollagens krav på att ett serveringsställe ska ha ett kök för allsidig matlagning och kunna tillhandahålla lagad mat för erhållande av serveringstillstånd. Vidare visar rättsutvecklingen på området att vissa begrepp och uttryck behöver förtydligas eller ses över. Det finns också ett behov av översyn av lagens materiella bestämmelser. Detta gäller exempelvis bestämmelser om detalj- handel med öl, sanktionssystemets utformning, tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl och om brandskydd på serveringsställe. Dessutom finns ett behov av att utreda och analysera förbudet mot att bjuda underåriga på alkohol liksom vissa företeelser som är oreglerade, exempelvis vinmässor och s.k. rumsservice. Fråga har vidare uppkommit om tillsynen över alkoholreklamlagstiftningen bör läggas på en annan myndighet än . Mot bakgrund därav finns behov av att analysera och utreda behovet av förändringar beträffande behörig tillsynsmyndighet och domstol för bedömningen av marknads- föringen av bl.a. alkoholhaltiga drycker. Vidare finns det ett behov av regelförenklingar som kan göras inom ramen för alkohollagen. Utgången i avgjorda mål om privatimport av spritdrycker, vin och starköl, mål C-170/04 mot Riksåklagaren, ger anledning till fortsatta överväganden om hur en reglering av sådan import bör utformas. Domen skall också analyseras för att se om den bör föranleda andra ändringar av alkohollagen. Slutligen ska utredaren lämna sådana förslag så att den aktuella lagstiftningen i 4 kap. 11 b § andra stycket alkohol- lagen om s.k. indirekt reklam kan anses stå i överensstämmelse med EG-fördraget. En övergripande översyn av alkohollagen Utgångspunkten för den översyn som ska göras av alkohollagen är en restriktiv alkoholpolitik till skydd för folkhälsan och för skydd av barn och unga. Modernisering och förtydligande av alkohollagen Kravet på köksutrustning och lagad mat på serveringsställen ska ses över Utredaren ska närmare analysera och utreda behovet av even- tuella förändringar av alkohollagens krav på att ett serveringsställe ska ha ett kök för allsidig matlagning och också kunna tillhanda-