sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Generalläkaren förfogar över miljö- och hälsoskyddsinspektörer med och utan kompletterande högskoleutbildning i kemi, toxikologi eller ekotoxikologi. Kommunernas och kompetens framgår av avsnitt 2.6.1. 2.6.3Befintlig tillsynsvägledning, samverkan och samordning Det är många centrala tillsynsmyndigheter som i mer eller mindre omfattning ansvarar för att tillsynsvägleda de operativa myndig- heternas kemikalietillsyn. Därtill tillsynsvägleder länsstyrelserna kommunerna parallellt med de centrala verken. Både länsstyrelser och kommuner har till oss fört fram vikten av att de centrala myndigheterna samordnar sig och att tillsynsväg- ledningen måste fungera väl för att den decentraliserade tillsynen ska kunna fungera. De pekar särskilt på behovet av tillsyns- vägledning som rör Reach och på upplevelsen av en central röra med otydliga ansvar, osamordnade prioriteringar, olika syn på lagtillämpningen och varierade sätt att arbeta på. Kommunerna menar att staten bör samla sig och att de statliga myndigheterna bör styra åt samma håll beträffande prioriteringar och tillämpningar samt att länsstyrelsernas kemikompetens och regionala samord- nande roll bör tas mer tillvara. Överlag har myndigheterna ansett att det stöd och de råd som Kemikalieinspektionen ger fungerar bra, vilket även har kommit fram till. Vid den senaste granskningen av miljöarbete rekom- menderade en förstärkt central vägledning. beskrev att den svenska tillsynen utmärkte sig av administrativ pluralism och kraftig decentralisering och menade att den centrala funk- tionen därför är viktig för att genomföra lagarna och åstadkomma en likvärdig tillämpning av dessa. I sina årsredovisningar nämner de flesta länsstyrelserna tillsynsvägledning som rör förorenade områden som en viktig insats under målet Giftfri miljö. Under samma mål tar några stycken upp särskilda insatser som rör sådan vägledning om kemikalier, ofta som ett miljösamverkansprojekt. De flesta tar upp miljöfarlig verksamhet utan att specifikt nämna kemikalier. Kemikalietillsynen i ett sammanhang De centrala myndigheterna arbetar främst med stöd och råd och i mindre utsträckning med att samordna och utvärdera den operativa tillsynen. Arbetet med stöd och råd tar sig många uttryck. Utgivning av tryckt material i form av allmänna råd, handböcker, informations- blad, notiser m.m. är ett. Myndigheternas webb är en viktig kanal för att nå ut snabbt, brett och enkelt med information och stöd och hålla sådan tillgänglig. Myndigheterna arbetar fram det skriftliga stödet på olika sätt beroende på sakfråga, dess komplexitet och vikt; ibland som en bredare kommunikativ process som inkluderar framtagning och förmedling av kunskaper, diskussioner, fördjup- ning och förankring med berörda operativa myndigheter, inklusive med näringslivet. I andra fall kan det tryckta materialet föregå utbildningar och seminarier etc. eller göras tillgängligt utan sådana. De centrala verken samverkar och bistår varandra för att samordna sin vägledning i sak. Samordnade prioriteringar förekommer men är inte det normala. Seminarier, kontakt- eller samverkansgrupper, utbildningar, konferenser, jourverksamhet dit operativa tillsynsmyndigheter kan ringa samt andra telefonkontakter är exempel på muntligt stöd. Skriftlig vägledning via webb eller tryckt material liksom organi- serade utbildningar och seminarier skapar förståelse och ger fördjupade kunskaper och förutsättningar för likvärdig lagtillämp- ning. Tillfälliga telefonkontakter och jourverksamhet syftar mer till operativt stöd i enskilda ärenden och åt enskilda handläggare. Tillsyns- och föreskriftsrådet och tillsynsvägledningen I Tillsyns- och föreskriftsrådet vid finns myndig- heter med ansvar för operativ tillsyn och tillsynsvägledning enligt representerade. Rådet har låtit utvärdera tillsynsväg- ledningen. Resultatet är presenterat i en konsultrapport som rådet har tagit ställning till. Slutsatserna omfattar tillsynsvägledning inom alla tillsynsområden och inte enbart kemikalietillsyn. I stora drag förstärker utvärderingen våra egna intryck från kontakterna med operativa tillsynsmyndigheter. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Rådet konstaterar att många myndigheter delar det tillsynsväg- ledande ansvaret och det kan lätt bli rörigt för mottagarna. sker tillsynsvägledningen via länsstyrelserna, ibland inte. Det behövs en samordning av kompetens, organisation och priorite- ringar och en systematisk kommunikation från myndigheterna, särskilt från (mellan) , , och . Dessa fyra verk anges till- sammans ha huvuddelen av det samlade ansvaret på område. Rådet pekar på att har lämnat ett förslag till om höjda samordningskrav mellan de fyra nämnda myndigheterna. Vidare konstaterar rådet att de centrala myndigheterna utformar sin tillsynsvägledning på olika sätt och att deras uppdrag att genomföra miljöpolitiken kan innebära att de operativa tillsyns- myndigheterna inte alltid kommer att få de råd och det stöd som de själva uppfattar sig behöva. Här lyfter rådet också fram samverkan som ett bra sätt att arbeta, t.ex. Miljösamverkan och att myndigheterna har börjar arbeta med planer för sin egen tillsyns- vägledning, vilket också tydliggör deras prioriteringar. När det gäller länsstyrelserna avsätter dessa olika mycket resurser för tillsynsvägledning och organiserar arbetet på olika sätt. Länen är olika stora och behoven av att tillsynsvägleda varierar med andelen överlåten tillsynen till kommunerna. Det finns också läns- visa skillnader mellan de som har respektive saknar träffar med de centrala verken. Dessutom kan enskilda handläggares engagemang påverka. Den största skillnaden beror troligen på förekomsten av miljösamverkan. Rådet lyfter fram flera sätt för förbättrad tillsynsvägledning. Ett är att tydliggöra centrala prioriteringar. Ökad dialog mellan dem som tillsynsvägleder och dem som arbetar operativt kan kvalitets- säkra tillsynsvägledningen. Det behövs även uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen liksom planer för myndig- heternas tillsynsvägledning. Betänkandet Myndighet för miljön (SOU 2008:64) föreslår att Tillsyns- och föreskriftsrådet ska finnas kvar, men med färre leda- möter.TPF82FPT föreslås få ansvar för att vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljötillsynsarbetet i förhållande till andra myndigheter. Verket ska också föreslå åtgärder för att 82TP PT Rådet lämnade in en framställan till regeringen om att begränsa antalet ledamöter. Kemikalietillsynen i ett sammanhang utveckla tillsynen och ägna länsstyrelsernas tillsynsvägledning mot kommunerna särskild uppmärksamhet. Organiserad samordning och samverkan Traditionerna att arbeta systematiskt med kemikalietillsyn i gemen- samma projekt går i vissa län längre tillbaka i tiden än i andra. Förekomsten av organiserad regional miljösamverkan kan ha ett visst samband med detta, men i några län har samarbetet med kommunerna på kemikalieområdet pågått och först tagit sig fastare och mer lika organisatoriska uttryck i allt fler län under beteckningen miljösamverkan. Samverkan och kemikalietillsyn i gemensamma projekt har växt fram som ett sätt för myndigheterna att prioritera en viss sakfråga, åstadkomma samordnad tillsyn och en ökad likvärdighet i lagtill- lämpningen. finns åtta regionala samverkansprojekt och ett nationellt. I de regionala deltar och kommunerna och ibland även kommunernas länsförbund eller regionen. Över 50 pro- cent av kommunerna medverkar i de regionala projekten och bidrar till deras finansiering. Det nationella projektet – Miljösamverkan – är ett samarbete mellan och landets alla länsstyrelser som startade . Det ska öka samsynen mellan länsstyrelserna och ge en mer enhetlig tillsyn i landet samt stödja länsstyrelserna i deras roll som tillsynsvägledare och som operativ tillsynsmyndighet. Projekten bidrar till att utveckla myndigheternas kompetens. Resurserna räcker bättre när varje deltagande part ger ett litet ekonomiskt och personellt bidrag till kollektivet, men får tillbaka stöd och hjälp från hela kollektivet. Rapporter, checklistor m.m. från bland annat kemikalieprojekt av olika slag finns sedan att tillgå på samverkansprojektens och myndigheternas hemsidor på Internet. Det skriftliga materialet arbetas fram gemensamt och projekten nyttjar varandras kunskaper och material. Exempel på regionala kemikalietillsynsprojekt är sådana som rört utfasning av farliga ämnen, säkerhetsdatablad, märkning och information vid försäljning av träskyddsbehandlat virke, kemika- lielagring i cisterner, användning av kemikalier inom vattenskydds- områden, kosmetiska och hygieniska produkter, CFC-avveckling, Kemikalietillsynen i ett sammanhang kemiska bekämpningsmedel, färghandlare och plastadditiv samt användningen av säkerhetsdatablad. avsatte de centrala verken tillsammans ca 2,5 årsarbeten för tillsynsvägledning som rör kemikalier. avsatte ca 1 åa samt 1,5 åa för Seveso. Kemikalieinspektionen, och avsatte var för sig ca 0,5 årsarbete. Till detta kan läggas enstaka årsarbeten på varje länsstyrelse vars samlade resurser för att tillsynsvägleda om hela uppgick till ca 16 årsarbeten . Normalt avsätter Kemikalieinspektionen mer resurser (ca 1 års- arbete 2007), men förberedelser för Reach medförde behov av omprioriteringar 2006. En stor del av resursen avsåg . På avsåg hälften av resursen bekämpningsmedel och tillämpningen av verkets före- skrifter om spridning av bekämpningsmedel. Enstaka år kan resur- serna vara något högre. Av verkets plan för tillsynsvägledning 2007 2009 framgår att kemikalier är prioriterat men att verket avser att analysera behoven när ansvaren för Reach klarlagts. Läke- medelsverkets årliga insatser har varierat mellan 0,3 och 0,7 årsarbeten, men har två inspektörer till anställts för operativ tillsyn och som till del även kan förväntas tillsynsväg- leda. Uppgifter om avsatta centrala resurser för tillsynsvägledning kan vara något överskattade eftersom åtminstone ett centralt verk redovisar information åt företag och allmänhet under begreppet tillsynsvägledning, vilket inte stämmer med den rättsliga definitio- nen av begreppet. och de åtta regionala projekten för resten. Resur- serna används för samverkan inom hela miljö- och hälsoskydds- området. Övriga centrala verk avsatte inga eller små resurser för att tillsynsvägleda länsstyrelser och kommuner om operativ kemi- kalietillsyn enligt . Kemikalietillsynen i ett sammanhang konstaterar att bilden av företagens bristande kompetens är samstämmig mellan kommunerna, länsstyrelserna och Kemikalieinspektionen. Bristerna hänger samman med företa- gens storlek och små företag saknar ofta nödvändig sådan.TPF83FPT Samma bild framträder i våra kontakter med företag och några av närings- livets branschorganisationer. Vid kontakt med Landsorganisa- tionen menade några fackförbund att inom vissa branscher har företagens kompetens som rör kemikalier minskat i takt med att företagen i branscherna rationaliserat och antalet anställda i företa- gen minskat. Var tionde inspektion som Kemikalieinspektionen gör hos till- verkare eller importörer leder till polisanmälan. Andelen upptäckta brister är relativt år efter år.TPF84FPT Kommunerna konstaterar också att det är mycket vanligt att företagen överträder regler som rör kemikalier. i och länets kommuner genomförde 2002 ett projektTPF85FPT som riktade sig mot återförsäljare inom detaljhandeln. Det avsåg kontroll av Kemikalieinspektionens regler om märkning av kemiska produkter. Hälften av inspektionerna resulterade i rättelseåtgärder, av dem medförde utredningar om att påföra miljösank- tionsavgifter och medförde polisanmälan. Under våra kontakter med kommuner runt om i landet har flera påpekat att överträdelserna sker i så stor omfattning att de ifråga- satt det meningsfulla i att försöka åstadkomma regelefterlevnad genom kontroll och föreläggande. De menar att regelverket är för komplext och svårt för företagen att förstå och följa även om de vill och det är särskilt svårt för de mindre företagen. Dessa kommuner satsar istället på information och rådgivning. 83TP PT RiR 2006:4, s. 47. 84TP PT , s. 40. 85TP PT Slutrapport – kemikaliekampanj i norr, ett regionalt informations- och tillsynsprojekt i kommuner, , i . Kemikalietillsynen i ett sammanhang 2.7Marknadskontroll och tillsyn av farliga ämnen i varor Vi anser att viss kemikalietillsyn som sker i form av marknads- kontroll kan ske på regional eller nivå. Höga kostnader för varuprov och provtagning kan vara ett skäl för att lägga ansvaret på statliga myndigheter. De kostnaderna är högre för tillsyn av varor än för tillsyn av kemiska produkter. Eftersom möjligheten att tillämpa produktsäkerhetslagen bara finns för statliga myndigheter kan det vara ett annat skäl för statlig tillsyn. Marknadskontrollen av tillverkare kan innebära kontakter med andra medlemsstater och att samverkan med är förbe- hållet vissa centrala statliga myndigheter. Det finns dessutom möj- ligheter till samverkan i marknadskontrollrådet för de centrala statliga myndigheterna. Central samverkan är särskilt viktig för marknadskontrollen över tillverkare och importörer. Det kan finnas skäl för att införa krav på att Kemikalie- inspektionen alltid ska bedöma underrättelser för eventuella Rapex- anmälningar innan de lämnas till . Sammanfattningsvis bör marknadskontroll av tillverkare och importörer av kemiska produkter och varor bör utövas av centrala statliga myndigheter. Det finns begränsningsregler för flera varugrupper som inne- håller farliga ämnen. Varuflödet ökar och företagens okunskap om innehållet av kemikalier i varorna är stor. Det saknas en strategisk inriktning i tillsynen över att begräns- ningsregler som gäller farliga ämnen i varor följs. Vad är marknadskontroll och vad skiljer den från annan tillsyn? Delar av det vi valt att kalla produkttillsyn är sådan tillsyn som ingår i begreppet marknadskontroll. Innebörden av begreppet marknadskontroll eller – som det också benämns – marknadsöver- vakningTPF86FPT är inte helt klar. I förordningen (2005:893) om mark- 86TP DenPT engelska termen är market surveillance. Kemikalietillsynen i ett sammanhang nadskontroll av varor avses med marknadskontroll en myndighets åtgärd för att säkerställa att en vara som gjorts tillgänglig på marknaden uppfyller gällande krav. Enligt förordningen utövar de myndigheter som anges i en bilaga till förordningen marknads- kontroll. har i sitt betänkande Tillsyn för säkra varor (SOU 2004:57) definierat marknadskontroll som den kontroll som äger rum när en vara släpps på marknaden eller först tas i bruk och som innebär att en myndighet kan vidta åtgärder för att säkerställa att en vara uppfyller ställda krav. Enligt den utred- ningen utförs marknadskontrollen i två steg. Det första innebär myndighetens övervakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor. I det andra steget ska de upptäckta problemen åtgärdas. Det kan ske genom frivillig rättelse från berörda företags sida eller genom tvingande myndighetsåtgärder. Av betänkande framgår också att EG-direktiv på produktområdet oftast förutsätter att medlems- staterna utför marknadskontroll, dock utan att uttryckligen före- skriva om sådan kontroll. I det allmänna produktsäkerhets- direktivet finns emellertid en skyldighet att utöva marknads- kontroll. Även på icke harmoniserade områden finns tillsyn i form av marknadskontroll. I definitionen av marknadskontroll ingår enligt Marknadskon- trollutredningen inte kontroll i konstruktions- och tillverknings- skedet och inte heller återkommande kontroll eller besiktning för att kontrollera om en produkt i användning fortfarande uppfyller regelverket trots förslitning. Kontroll av tillverkningssystem och näringslivets på frivillig väg genomförda kontroll kan minska behovet av marknadskontroll, men anses inte utgöra marknads- kontroll. Det allmänna produktsäkerhets- direktivet ställer ibland motsvarande krav på produkter som redan är i användning eller som säljs begagnade. Som exempel nämns kraven på återkallelse. Marknadskontrollen skiljer sig enligt Marknadskontrollutred- ningen från annan tillsyn genom att det i princip är via stickprov på marknaden som myndigheterna kan kontrollera att varor uppfyller ställda krav inom de berörda regelområdena. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) lämnar följande information om marknadskontroll på sin webb- platsTPF87FPT: Marknadskontroll syftar till att garantera säkerhet, hälsa och kon- sumentskydd. Avsikten är också att motverka snedvridning av konkurrens. Marknadskontroll innebär att ansvarig myndighet kontrollerar att produkter som gjorts tillgängliga på marknaden upp- fyller gällande lagstiftning. De ska också vara märkta och kontrollerade på föreskrivet sätt. Myndigheten ska vidta åtgärder mot tillverkare eller importörer vars produkter inte uppfyller ställda krav. Marknadskontroll sker dels i form av planerade inspektioner, dels som reaktioner på klagomål från exempelvis allmänheten. Marknads- kontroll omfattar inte förhandskontroll, dvs. det sker ingen kontroll av produkter i konstruktions- eller tillverkningsskedet. Marknads- kontroll omfattar inte heller uppföljande kontroller när produkterna tagits i bruk. På kosmetikaområdet finns en vägledning om marknadskontrollTPF88FPT. Av den framgår att marknadskontrollmyndigheterna bl.a. ska ta varuprov och analysera varuproverna för att kontrollera krav på innehållet i produkten; såväl kvalitativa och kvantitativa som i relation till riskbedömningen. Myndigheterna ska ha befogenhet, kompetens och resurser som krävs och ska regelbundet göra inspektioner i handelsledet och på industrianläggningar och lager. har lämnat ett förslag till förordning om krav för ackreditering och marknadsövervakning i samband med saluföring av produkter, det s.k. varupaketet.TPF89FPT Förslaget har behandlats i EuropaparlamentetTPF90FPT. Ett beslut om förordning, tro- ligen i enlighet med ändringsförslag, förväntas . Enligt förslaget till artikel 2.17 avses med marknadsövervakning den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av de offentliga myndigheterna för att se till att produkterna överens- stämmer med de rättsliga krav som fastställs i relevant gemenskapslag- stiftning om harmonisering och inte hotar hälsan, säkerheten eller andra aspekter av skyddet av allmänintresset. 87TP PT (GUIview)/index.html 88TP PT Guidance Document on Administrative Cooperation in the Area of Market Surveillance of , version of 01.06.2007. 89TP PT KOM(2007) 37 slutlig. 90TP PT lagstiftningsresolution av , dok. P6_TA (2008)0061. Kemikalietillsynen i ett sammanhang Av förslaget till bl.a. artikel 17.1 i förordningen framgår vilka åtgärder som ingår i marknadsövervakningen. Marknadsövervakningsmyndigheterna ska göra lämpliga kontroller i tillräcklig omfattning av produkters egenskaper; detta ska ske genom dokumentkontroll och, där så är lämpligt, genom fysisk kontroll eller kontroll i laboratorium av ett ändamålsenligt urval. I samband med detta ska de beakta etablerade riskbedömningsprinciper samt klagomål och annan information. Reglerna om marknadsövervakning ska tillämpas på produkter (ämnen, beredningar och andra varor) som omfattas av gemen- skapslagstiftning om harmonisering, i den mån gemenskaps- lagstiftningen inte innehåller särskilda bestämmelser med samma syfte. Vi drar slutsatsen att i vart fall produkttillsyn som sker genom stickprov och annan form av tillsyn ute på marknaden för att kontrollera att produkter uppfyller lagstiftningens krav måste anses vara en form av marknadskontroll. Med produkter avses i det här sammanhanget både kemiska produkter och varor enligt 14 kap. . Vilken lagstiftning som innehåller kraven som ska kontrolleras och tillsynsbestämmelserna saknar betydelse för om det ska anses vara marknadskontroll eller inte. Det kan vara t.ex. , Reach eller lagen om explosiva och brandfarliga varor. Ett exempel på krav som nämns av är klassificering och märkning av kemiska produkter. I fråga om import finns möjligheter för tullmyndigheterna att ingripa. De kan göra det på begäran av marknadskontroll- myndigheternaTPF91FPT, dvs. i de myndigheter som anges i mark- nadskontrollförordningen. är tillsynsmyndighet för den marknads- kontroll som utövas enligt produktsäkerhetslagen. En statlig myndighet som enligt någon annan författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker är tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen. Det innebär att t.ex. Kemikalieinspektionen i sin tillsyn av konsumentprodukter kan använda den lagens tillsyns- bestämmelser i den utsträckning det inte finns motsvarande verktyg i . 91TP PT EG-förordning 339/93 som kommer att ersättas av den tidigare nämnda EG-förordningen om ackreditering och marknadsövervakning. Kemikalietillsynen i ett sammanhang När en nationell myndighet ingriper mot en vara som medför en allvarlig risk ska den enligt EU:s lagstiftning om allmän konsumentsäkerhet genast anmäla det till enligt det s.k. Rapex-systemet. Svenska tillsynsmyndigheter ska enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror skicka en underrättelse till för vidare befordran till kom- missionen av sådana anmälningar. Enligt den föreslagna EG-för- ordningen om marknadskontroll ska Rapex-systemet utvidgas till att omfatta även andra varor än konsumentprodukter. Vilken organisation behövs för marknadskontroll? förordade att skulle behålla den organisation för marknadskontrollen som i huvudsak bygger på ansvar hos sektorsansvariga myndigheter.TPF92FPT Så blev också fallet. För att stärka samordningen mellan myndigheterna inrättades efter förslag från utredningen ett marknadskontrollråd där de myndig- heter som utövar marknadskontroll ingår. Utredningen konstaterade också att det behövs marknads- kontroll på lokal nivå inom vissa produktområden. Det kan enligt utredningen röra sig om områden där distributionskanalerna är svåra att kontrollera, t.ex. leksaker eller begagnade varor som säljs på marknader, eller tillsyn enligt regelverk som omfattar i bruktagande. Ytterligare områden som nämndes är sådana där det finns ett klart intresse av en lokal kontroll, såsom för varor av explosiv natur. Utredningen menade också att det allmänna produktsäkerhetsdirektivet medför behov av åtgärder på lokal nivå när det gäller spårande av produkter eller raska ingripanden mot farliga varor. Utredningen diskuterade olika alternativ till organisation Det framgår dock att utredningen ansåg att det inte är ett alternativ att helt lämna över marknadskontrollen på ett område till regional eller nivå. Utredningen pekade också på vissa aspekter som kan medföra svårigheter om marknadskontrollen på ett område delas upp på central nivå, länsnivå och kommunnivå. Bl.a. behöver nationella bedömningar göras av ingripande åtgärder som ska anmälas enligt Rapex. Sådana anmälningar måste också ske med mycket kort varsel. Vidare kan bara lämna ut uppgifter 92TP PT SOU 2004:57, s. 146 ff. Kemikalietillsynen i ett sammanhang till vissa utsedda myndigheter. Utredningen ansåg även att sektors- ansvariga myndigheter kan behöva ansvara för provning som medför höga kostnader. finns det ett kommunalt ansvar för produkttillsyn av all hantering av kemiska produkter, dvs. alla led i distributionskedjan utom införsel och utförsel. Vissa kommuner anser att det ansvaret också omfattar varor enligt 14 kap. . Vår bedömning är dock att tillsynen är begränsad till kemiska produkter (jfr avsnitt 2.5.6). För tillverkare och primärleverantörer som släpper ut pro- dukter på marknaden gäller ansvaret parallellt med centrala myn- digheter bl.a. Kemikalieinspektionen och , medan kommunerna är ensamt ansvariga längre ner i kedjan. Varuprov och provtagning av är i allmänhet mer kostsam för varor enligt 14 kap. än för kemiska produkter.