sou · GWB383 · 2008-10-01 00:00:00 — Bland dem som var arbetslösa minst en månad var det däremot bara drygt hälften så vanligt att man hade sjuk- eller aktivitetsersättning . Studier var å andra sidan betydligt vanligare bland de arbetslösa medlemmarna än bland medlemmar i allmänhet. Ovanstående underlag kan också uttryckas som hur stor andel av personer med olika typer av hinder för arbete som också hade arbetslöshetsersättning under minst en månad. Genom att dessa uppgifter jämförs med hur stor andel av alla medlemmar som hade arbetslöshetsersättning i den omfattningen framgår om personer med olika typer av hinder för arbete utnyttjar Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta arbetslöshetsförsäkringen mer eller mindre än andra medlemmar. I tabell 4.9 beskrivs detta. Tabell 4.9 Andel medlemmar i arbetslöshetskassor 2006 som var arbets- lösa minst en månad totalt och bland medlemmar som också var hindrade att arbeta av olika skäl Andel som var arbetslösa minst en månad Sjukpenning minst en månad Föräldrapenning minst en månad Av alla medlemmar hade arbetslöshetsersättning mot- svarande minst en månad. Av de medlemmar som var förhindrade att arbeta på grund av sjukskrivning eller föräldrapenning minst en månad hade ungefär lika stor andel arbetslöshetsersättning i den omfattningen. Av de medlemmar som hade sjuk- eller aktivitetsersättning hade betydligt färre arbetslöshetsersättning minst en månad. Däremot hade de medlemmar som studerade med studiebidrag arbetslöshetsersättning minst en månad i betydligt större utsträckning. Det bör dock noteras att dessa siffror inte beskriver något orsaks- eller ordningssamband, utan bara i vilken utsträckning medlemmarna har olika typer av ersättning under . Det kan inte av underlagsmaterialet utläsas t.ex. om en person först varit arbetslös och fått arbetslöshetsersättning och sedan börjat studera eller tvärtom eller om studierna och arbets- lösheten förekommit parallellt. Bland de medlemmar med arbetslös- hetsersättning som studerat kan det således finnas personer som studerat under en del av året och sedan efter avslutade studier blivit arbetslösa, personer som blivit arbetslösa och haft arbetslöshets- ersättning och sedan börjat studera och personer som studerat deltid som de varit arbetslösa på deltid. 4.3.8Effekter av att sänka medlemsavgifterna för medlemmar som är förhindrade att arbeta Med utgångspunkt i den analys som presenteras ovan bedöms cirka 500 000 helårsindivider vara förhindrade att arbeta till följd av styrkt sjukdom (ersatt sjukfrånvaro), föräldraskap eller studier. Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta viss del av dessa har redan en lägre medlemsavgift än andra därför att de betraktas som arbetslösa i den mening som avses i 41 a § LAK.33 Icke desto mindre skulle en sänkning av medlemsavgiften för personer som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier få som konsekvens att övriga medlemmar får påtagligt höjda medlemsavgifter. Vill man undvika att övriga medlemmar får en höjd avgift, skulle det krävas en lagändring som begränsar arbetslöshetskassans skyldighet att betala avgifter till staten. Räkneexempel gällande effekterna av en sänkning av medlems- avgiften för det antal personer som enligt ovan är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier beskrivs i tabell 4.10. Där anges hur stor intäktsminskningen skulle bli och den höjning av medlemsavgiften för övriga medlemmar som skulle krävas för att finansiera den intäktsminskningen.34 Vid dessa beräkningar har ingen hänsyn tagits till förändringar i de admi- nistrativa kostnaderna som kan uppkomma vid arbetslöshetskassorna. Tabell 4.10 Räkneexempel avseende intäktsminskningen och behovet av ökade medlemsavgifter för arbetande medlemmar vid en sänkning av medlemsavgiften med för personer med olika typer av hinder att arbeta. Avser de för- hållanden som gällde 2006 190 000 med sjuk- eller aktivitetsersättning 96 000 med föräldrapenning 11 000 med tillfällig föräldrapenning Totalt 500 000 hindrade att arbeta 2007/08:118 s. 27 uppskattas att antalet personer utan anställning med sjukpen- ning, rehabiliteringspenning eller tidsbegränsad sjukersättning uppgick till 45 000. 34Skulle de sänkta medlemsavgifterna för medlemmarna också begränsa arbetslös- hetskassornas skyldighet att betala avgifter till staten i motsvarande mån, skulle den angivna intäktsminskningen utgöra statens minskade avgiftsintäkter. Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta Min bedömning: Det bör inte genom författningsbestämmelser införas sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldra- skap eller studier. Arbetslöshetskassan kan som regel själv bestämma om den vill införa sänkt medlemsavgift för dessa – eller andra – grupper av medlemmar. Arbetslöshetskassans beslut om sänkta medlemsavgifter för en medlemskategori ska dock prövas och godkännas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen innan det får tillämpas. Dagens medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkring finansieras av social- avgifter och medlemsavgifter till ungefär lika delar.35 Medlems- avgifternas andel av den totala finansieringen har förändrats påtagligt , från , till mer än hälften och sedan till strax under hälften efter införandet av arbetslöshetsavgiften . Socialavgifter betalas antingen som arbetsgivaravgifter eller egen- avgifter. Arbetsgivaravgifterna utgör en viss procentandel av de löner och andra ersättningar för arbete som betalas till personer som om- fattas av svensk socialförsäkring. Det är den som betalar ut avgifts- pliktiga ersättningar för arbete som betalar in arbetsgivaravgifterna till staten. Egenavgifterna betalas av fysiska personer som har avgifts- pliktig inkomst, dvs. av egenföretagare och delägare i handelsbolag. Egenavgifterna utgör en viss procentandel av de avgiftspliktiga netto- inkomsterna vid den avgiftsskyldiges taxering till inkomstskatt. Socialavgifterna är alltså beroende av storleken på arbetsinkomsterna. För den andra finansieringskällan för den medlemsbaserade arbets- löshetsförsäkringen – medlemsavgifterna till arbetslöshetskassorna som dessa delvis har att betala i avgifter till staten – har traditionellt tillämpats en annan princip. Medlemsavgiften utgör i princip36 ett och samma krontalsbelopp för alla medlemmarna i en arbetslöshets- kassa oavsett inkomst och andra förhållanden, med ett undantag. Den som är arbetslös enligt definitionen i 41 a § LAK en månad betalar en lägre medlemsavgift den månaden. 2007/08:118 s. 28 kommer arbetslöshetskassorna efter införandet av arbets- löshetsavgiften att finansiera av den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Arbetslöshetskassornas intäkter utgörs i sin helhet av medlemsavgifter och bidrag från staten. 36Som framgår av avsnitt 3.3.1 kan dock i vissa arbetslöshetskassor medlemsavgiften variera beroende på om medlemmen är medlem i en bakomliggande organisation eller inte. Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta för arbetslösa medlemmar bestäms till ett visst krontal. Visserligen varierar medlemsavgiften mellan olika arbetslöshetskassor, till en mindre del beroende på den genomsnittliga dagpenningen i arbets- löshetskassan (se avsnitt 3.2), men den enskilde medlemmens arbets- inkomst och därmed förväntade ersättning i händelse av arbetslöshet påverkar inte storleken på medlemmens medlemsavgift. Medlems- avgifterna har således varit utformade på ett solidariskt sätt i den meningen att i princip alla medlemmar i en arbetslöshets- kassa betalat lika stor medlemsavgift och att den enskilde med- lemmens förmåga att betala eller möjlighet att få ersättning vid arbetslöshet inte har påverkat medlemsavgiftens storlek. Arbetslös- hetskassorna, som är privaträttsliga föreningar som enligt bestäm- melserna i LAK styrs av sina medlemmar, har dock haft möjlighet att differentiera medlemsavgifterna mellan olika medlemskategorier inom de ramar som anges av 41 § LAK (se avsnitt 3.3.1). Arbetslöshetskassorna själva har alltså inte funnit anledning att fördela bördorna av avgifterna till staten bland sina medlemmar efter medlemmarnas betalningsförmåga, ersättningsmöjligheter eller syssel- sättning för tillfället. I det läget bör det enligt min mening krävas starka skäl för att staten genom författningsreglering ska ge sig in i arbetslöshetskassornas interna förhållanden till sina medlemmar för att införa en lägre medlemsavgift för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier och därmed en högre avgift för andra medlemmar. Några sådana skäl har jag inte funnit. En höjning av medlems- avgifterna för de flesta medlemmarna i en arbetslöshetskassa därför att den kassan har många medlemmar med deltidsarbete eller arbets- hinder skulle vidare försvaga det förväntade incitamentet att hålla nere kostnaderna för arbetslösheten som ligger bakom konstruk- tionen av arbetslöshetsavgiften.37 Däremot bör det inte krävas lika starka skäl för att införa för- fattningsregler som på en och samma gång begränsar dels arbetslös- hetskassornas möjlighet att ta ut medlemsavgifter från medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier, dels statens rätt att ta ut avgifter från arbetslöshetskassorna motsvarande vad som sålunda inte skulle kunna tas ut av medlemmarna med deltidsarbete eller angivna arbets- hinder. Med en sådan författningsreglering skulle medlemsavgifterna för medlemmar som inte har ett deltidsarbete och inte heller är för- 2006/07:15 s. 33 ff. och prop. 2007/08:118 s. 17 f. Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta hindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier kunna hållas oförändrade trots den författningsreglerade sänkningen av medlemsavgifterna för övriga medlemmar. Jag har i delbetänkandet (SOU 2008:54) lämnat förslag till en obligatorisk arbetslöshetsför- säkring, som bl.a. innebär att den som inte är medlem i en arbets- löshetskassa i vissa fall har att betala en arbetslöshetsförsäkrings- avgift till staten. Skulle en sådan författningsreglering som angetts införas avseende medlemsavgifterna, bör en motsvarande reglering finnas avseende den föreslagna arbetslöshetsförsäkrings- avgiften. Den intäktsminskning för staten som ett införande av en reglering av här diskuterat slag skulle innebära måste givetvis finan- sieras, t.ex. med hjälp av det överskott som införandet av arbetslös- hetsförsäkringsavgiften skulle innebära enligt vad som redovisats i delbetänkandet (SOU 2008:54). Jag har gått igenom olika skäl för staten att införa en reglering som innebär sänkta medlemsavgifter för medlemmar med deltids- arbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, för- äldraskap eller studier och redovisar nedan vad jag kunnat komma på. Ett skäl att sänka medlemsavgiften för medlemmar med deltids- arbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av föräldraskap eller studier skulle kunna vara att man vill främja (frivilligt) deltids- arbete, utövandet av föräldraskapet och bedrivandet av studier. Det förefaller emellertid något ologiskt att utforma just arbetslöshets- försäkringen så att den ska främja att folk låter bli att arbeta (fullt ut). Vill man främja utövandet av föräldraskapet och bedrivandet av studier verkar det mera logiskt att i stället förbättra den ersättning man kan få för sådant. Jag har vidare svårt att se att det kan finnas bärande skäl för att främja deltidsarbete, utövande av föräldraskap och bedrivande av studier bara bland medlemmarna i arbetslöshets- kassorna och inte bland befolkningen, eller arbetskraften, som helhet. Ett skäl för sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltids- arbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, för- äldraskap eller studier skulle kunna vara att man med dagens frivilliga inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkring vill främja att personer, trots deltidsarbete eller arbetshinder, försäkrar sig och vidmakthåller sin försäkring. Jag har emellertid i delbetänkandet (SOU 2008:54) lämnat förslag till en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring som, om förslaget genomförs, skulle innebära att det skälet inte längre har giltighet. De medlemmar som är (helt) förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier kan inte få någon arbetslöshets- Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta ersättning så länge hindret varar. När hindret har upphört kan de däremot, på grund av bestämmelserna om överhoppningsbar tid, vid arbetslöshet ha rätt till arbetslöshetsersättning baserad på arbete och arbetsinkomster som hänför sig till medlemstid före hindret. Ett skäl att sänka medlemsavgiften för medlemmar som är (helt) för- hindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier skulle kunna vara att sådana medlemmar, till skillnad från de flesta andra medlemmarna, inte för tillfället kan få någon arbetslöshets- ersättning om de skulle sakna arbete, t.ex. därför att de förlorar sin anställning under sjukskrivningstid. Det skulle innebära en sänkt kostnad för de berörda grupperna för att kunna behålla de upp- arbetade förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen. Det bör dock här nämnas att tillgängligt datamaterial tyder på att medlemmar som varit förhindrade att arbeta på grund av sjukdom som föranlett sjuk- penning eller föräldraskap utnyttjar arbetslöshetsförsäkringen lika ofta som den genomsnittlige medlemmen, medan medlemmar som varit förhindrade att arbeta på grund av studier med studiebidrag utnyttjar arbetslöshetsförsäkringen betydligt oftare än en genomsnittlig medlem. Det skulle kunna anföras motstående skäl mot det nu berörda skälet för sänkta medlemsavgifter. Även om de berörda grupperna inte för tillfället kan få arbetslöshetsersättning, så får de – mot att de står kvar som medlemmar och betalar en medlemsavgift – behålla sina upparbetade förmåner inom arbetslöshetsförsäkringen som de utnyttjar andra offentliga trygghetssystem. Det är lite svårt att se varför den skulle behöva bidra i mindre mån än övriga för- säkrade till ett offentligt trygghetssystem därför att han eller hon faktiskt redan utnyttjar något annat sådant system och av den anled- ningen inte för tillfället kan utnyttja det förstnämnda systemet. Det bör dock nämnas att det har införts en lagändring som innebär att en sjuk medlem som med sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitetsersättning eller tidsbegränsad sjukersättning förlorar sin anställning (eller säger upp sig själv eller lägger ned sitt företag) kan få sänkt medlemsavgift. De närmare skälen för just den ändringen har inte angetts i för- arbetena. Vidare bör det nämnas att det för anställda föräldralediga har införts en regel som innebär att anställ- ningen inte upphör under den planerade föräldraledigheten, om de skulle sägas upp på grund av arbetsbrist.38 38 11 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd. Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta Ett skäl för sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltids- arbete skulle kunna vara att dessa medlemmar ofta har sämre möjlig- heter att vid arbetslöshet få arbetslöshetsersättning än medlemmar med heltidsarbete. Det kan t.ex. antas att det är vanligare att medlemmar med deltidsarbete än heltidsarbete tillfälligt eller mer varaktigt arbetar så lite att de vid arbetslöshet inte har rätt till ersättning därför att de inte uppfyller arbetsvillkoret. Vidare kan vid arbetslöshet medlemmar med deltidsarbete ofta få mindre i arbetslöshetsersättning än medlemmar med heltidsarbete. Enligt en mer försäkringsmässig syn skulle färre godtagbara försäkringsfall och en normalt sett lägre förväntad ersättning vid ett godtaget försäkringsfall kunna innebära en lägre premie. Det datamaterial som är tillgängligt medger emellertid inte några säkra slutsatser avseende försäkringens kostnader för ersättning till medlemmar med del- respektive heltidsarbete. Inget tyder dock på att medlemmar med deltidsarbete skulle utnyttja försäkringen mindre än medlemmar med heltidsarbete. Tvärtom tyder det tillgängliga materialet, som i detta hänseende får betecknas som något bristfälligt av skäl som angetts i avsnitt 4.2.3, närmast på att det är vanligare att arbetslös- hetsersättning lämnas till medlemmar med deltidsarbete än med hel- tidsarbete. Oavsett hur det är med försäkringens kostnader och hur pass vanligt det är att den ena eller andra gruppen utnyttjar försäkringen, kan man se saken ur den enskilde medlemmens perspektiv. Den medlem som bara har ett deltidsarbete och förlorar det kan normalt sett bara få en lägre dagpenning än den medlem som förlorar ett heltidsarbete, och redan det förhållandet skulle kunna anföras som skäl för sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltidsarbete. Det bör emellertid uppmärksammas att motsvarande skäl som berörts synes med lika stort fog kunna åberopas som skäl för generellt sänkt medlemsavgift för medlemmar med låga arbetsinkomster i förhållande till medlemmar med högre sådana inkomster. Ett motstående skäl som skulle kunna anföras är därför att det förefaller mindre konsekvent att sänka medlemsavgiften bara för en grupp medlemmar med normalt sett låga sammanlagda arbetsinkomster, de som har deltidsarbete. Det bör därvid framhållas att den som har ett deltidsarbete mycket väl kan ha en högre lön än den som har ett heltidsarbete och att det finns bestämmelser som förbjuder att just personer med deltidsarbete utsätts för negativ särbehandling i lönehänseende. Ett skäl för sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltids- arbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta föräldraskap eller studier skulle kunna vara att dessa medlemmar normalt sett kan antas ha sämre betalningsförmåga än medlemmar med heltidsarbete. Tillgängligt datamaterial, som saknar uppgifter om bl.a. förmögenhet, ger inte underlag för att bedöma om så verkligen är fallet, men jag anser att antagandet är rimligt. Även här synes argumentet emellertid kunna lika väl åberopas som skäl för generellt sänkt medlemsavgift för medlemmar som av ett eller annat skäl har låg betalningsförmåga i förhållande till övriga medlemmar. I det enskilda fallet kan t.ex. den föräldraledige som har ett välbetalt arbete på grund av det få högre inkomster (från och arbetsgivaren) under föräldraledigheten än de arbetsinkomster en lågavlönad har. Att införa sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltids- arbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, för- äldraskap eller studier skulle innebära en utökad administration hos arbetslöshetskassorna. Om arbetslöshetskassorna inte kompenseras av staten för de extra kostnaderna för den utökade administrationen, skulle medlemsavgifterna för övriga medlemmar behöva höjas. Som nämnts kan en höjning av medlemsavgifterna för de flesta medlem- marna i en arbetslöshetskassa därför att den kassan har många med- lemmar med deltidsarbete eller arbetshinder försvaga det förväntade incitamentet att hålla nere kostnaderna för arbetslösheten som ligger bakom konstruktionen av arbetslöshetsavgiften. Att införa sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltids- arbete skulle kräva en definition av deltidsarbete. Det är inte enkelt att skapa en användbar sådan definition, bl.a. eftersom en persons arbetstid kan variera från dag till dag, vecka till vecka och månad till månad. Även om man försöker att hitta en så enkel definition som möjligt, får man räkna med att vissa medlemmar, beroende t.ex. på schemaläggning, kan få en medlemsavgift som varierar från månad till månad. Även med en sänkt medlemsavgift för medlemmar som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier skulle medlemsavgiften för en medlem kunna variera från månad till månad. Medlemsavgifter för enskilda medlemmar som varierar på det sättet innebär i sig en ökad administrativ börda för såväl arbetslöshetskassorna som berörda medlemmar. I fråga om sänkt medlemsavgift för medlemmar som är arbetslösa i den mening som avses i 41 a § LAK har den bedömningen gjorts att det är den som önskar tillgodoräkna sig den lägre medlemsavgiften som har en skyldighet att visa att förutsättningarna för detta är för Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta handen.39 Skulle samma princip tillämpas vid sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier, skulle alltså den enskilde medlemmen som vill ha sänkt avgift ha att komma in med nödvändiga uppgifter och dokumentation till arbetslöshetskassan, som har att bedöma det inkomna. Också det innebär en ökad admi- nistrativ börda för såväl arbetslöshetskassorna som berörda med- lemmar. Ett sådant system, som bygger på information enbart från medlemmarna själva, kan leda till en dålig, eller obefintlig, kontroll och medföra risk för att en felaktig medlemsavgift beslutas och betalas. Skulle sänkt medlemsavgift införas även för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjuk- dom, föräldraskap eller studier, bör rimligen bestämmelserna om handlingsoffentlighet och sekretess gälla också i dessa ärenden av samma skäl som bestämmelserna utsträckts till att gälla i ärenden om medlemsavgift för den som är arbetslös.40 Att behöva tillämpa bestämmelserna om handlingsoffentlighet och sekretess innebär en ökad administrativ börda för arbetslöshetskassorna och, vid över- klagande, för överprövningsinstansen. Skulle sänkt medlemsavgift införas även för medlemmar med del- tidsarbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier, finns det risk för att motsvarande admi- nistrativa svårigheter avseende bl.a. redovisningen till IAF uppkommer som vid införandet av den förhöjda finansieringsavgiften och sänkt medlemsavgift för arbetslösa. Dessa svårigheter har beskrivits i rapporter från IAF.41 Införs det flera skäl för sänkt medlemsavgift, kan det vidare antas att antalet överklaganden av beslut om med- lemsavgift ökar. Genomgången av tänkbara skäl för en författningsreglering om sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta på grund av sjukdom, föräldraskap eller studier och motstående skäl samt de administrativa kostnaderna och svårig- heterna med en sådan reglering har lett mig till slutsatsen att någon författningsreglering inte bör införas. Arbetslöshetskassan kan som regel själv bestämma om den vill införa sänkt medlemsavgift för medlemmar med deltidsarbete eller arbetshinder eller för någon annan grupp av medlemmar. 2006/07:15 s. 51 och prop. 2007/08:118 s. 31. 2007/08:118 s. 21 ff. 41Rapport 2007:10 och 2007:23. Avgifter för medlemmar med deltidsarbete eller som är förhindrade att arbeta hetskassans beslut om sänkta medlemsavgifter för en medlemskategori ska dock prövas och godkännas av IAF innan det får tillämpas. 5Formerna för att betala medlemsavgift Enligt utredningsdirektiven (bilaga 1) ska jag belysa för- och nack- delar med olika former för medlemmarnas betalning av avgifter till arbetslöshetskassorna. Jag ska i det sammanhanget särskilt belysa möjligheterna till betalning genom att arbetsgivaren gör löneavdrag och bedöma lämpligheten av en författningsreglering. Jag har utgått från att utredningsuppdraget bara omfattar formerna för betalning av medlemsavgifter och inte formerna för betalning efter beslut om särskild uttaxering. I avsnitt 3 finns det en beskrivning av bestämmelserna om avgif- terna inom arbetslöshetsförsäkringen. I avsnitt 5.2 finns den särskilda belysningen av de rättsliga möj- ligheterna till betalning genom att arbetsgivaren gör löneavdrag.