sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Vi återkommer därför till denna fråga längre fram. Vidare har från fastighetsägarhåll framhållits att det kan vara svårt att uppfylla domstolarnas beviskrav eftersom man saknar resurser som tid och pengar för att få fram utredning om den ersättning man anser sig berättigad till. I praktiken skulle detta då innebära att det är fastighetsägaren som får bära den tyngsta bördan i processen. Det har vidare betonats att den berörde fastig- hetsägaren är en enskild person som saknar både kunskap och erfarenhet om hur processen fungerar. Mot detta kan anföras att fastighetsägare som berörs av en expropriationsåtgärd eller motsvarande tvångsförfogande inte enbart utgörs av enskilda privatpersoner som kan sägas vara mindre resursstarka. Det finns således bland berörda fastighetsägare såväl privata som offentliga subjekt av varierande storlek och med tillgång till olika stora resurser. 44TP PT , som ovan, s. 327–328. Frågan om tillgång till resurser och möjligheter att lägga fram utredning vid en rättegång måste även ses mot bakgrund av expropriationslagens bestämmelser om rättegångskostnader. Enligt 7 kap. 1 § expropriationslagen ska som huvudregel den exproprier- ande i fastighetsdomstol svara för såväl sina egna som motpartens kostnader vid prövning av bl.a. expropriationsersättning. Undantag har gjorts endast för sådana fall som avses i 18 kap. 6 och 8 §§ , dvs. att parten blir ansvarig för rättegångskost- naderna om han eller hon genom vårdslöshet eller försummelse vållat dessa eller om kostnaderna inte varit skäligen påkallade för att tillvarata partens rätt. En särskild regel finns i 7 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen som inskränker sakägarens rätt att vid fastighetsdomstolen få ersättning för utredningskostnaden i de fall då domstolen har meddelat utredningsbeslut enligt 5 kap. 12 § andra stycket i expropriationslagen. Kostnad för utredning som förebringats i strid mot ett sådant beslut ersätts bara i den mån utredningen haft betydelse för målets utgång. I högre rätt är reglerna något annorlunda. Enligt 7 kap. 3 § svarar den exproprier- ande för sina kostnader och för de kostnader för motparten som uppkommit genom att den exproprierande överklagat. I övrigt gäller de ovan nämnda reglerna i . När det gäller rättegångskostnader finns vidare en möjlighet att få förskott på ersättningen i avvaktan på att målet avgörs (7 kap. 5 § expropria- tionslagen). Bakgrunden till detta är att rättegångskostnaderna i expropriationsmål ofta uppgår till betydande belopp och att det kan ta innan ersättningen slutligen kan fastställas. Genom bestämmelserna om rättegångskostnader har fastighets- ägaren, liksom andra sakägare, således under alla förhållanden den särskilda förmånen att han eller hon i regel slipper att själv betala rättegångskostnaderna i fastighetsdomstolen. Det innebär att fastig- hetsägaren kan skaffa in utredningar om markvärden eller liknande oberoende av sin ekonomiska ställning. I sammanhanget bör även lyftas fram att formellt ska inte parternas olika styrkeförhållanden ha någon betydelse. Regerings- formen slår fast en grundläggande objektivitetsprincip som innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.TPF45FPT 45TP PT 1 kap. 9 § regeringsformen. Utgångspunkten vid domstolarnas prövning är alltså att parterna inte bara anses likställda utan också behandlas lika. Sammanfattande syn på frågan om behovet av en särskild bevisregel Om en skadelidande inte får full ersättning till följd av att den skada han eller hon lidit är svår att bestämma, kan ifrågasättas om huvud- principen att den skadelidandes ekonomiska ställning ska vara oför- ändrad fullt ut upprätthålls. Om man mycket starkt betonar detta mål för ersättningen skulle man kunna hävda att risken för felvärdering ska bäras av den sida som står för ingreppet, utgångspunkten kan sägas vara att denna sida består av det allmänna i en eller annan form. Således skulle en sådan riskfördel- ning leda till att förlusten delas upp på den stora allmänheten via skatt- sedeln. Det har dock hävdats att en dylik uppfattning måste grundas på ett stöd i de materiella reglerna och att de processrättsliga reglerna inte utan ett sådant stöd kan hävdas föreskriva en sådan riskfördelning. Emellertid har det blivit vanligare att även andra än stat och kommun återfinns på ingreppssidan, exempel härpå kan vara privatägda kraftbolag som behöver ta i anspråk egendom för kraft- ledningar. Härmed finns inte alltid möjligheten att fördela kostnaderna via skattsedeln att tillgå, vilket även talar emot en dylik riskfördelning. Det handlar alltså som vi berört tidigare ytterst om en riskfördel- ning. Äldre bestämmelser omfattade särskilda bevisbörderegler och man tillämpade viss övervärdering i syfte att förhindra att fastig- hetsägaren fick bära risken för felvärdering. Den omfattande kritiken mot övervärderingarna ledde till förändringar under 1900- talet. Den senaste ändringen genomfördes med införandet av den nuvarande expropriationslagen. I samband härmed uttalades att det inte längre ansågs finnas någon anledning att låta risken för fel- värdering drabba den ena eller andra parten.TPF47FPT Det ansågs därför inte vara möjligt att hävda att uppskattningen av värdet ska göras på ett sådant sätt att antingen den ena eller den andra parten auto- matiskt ska få en fördel. Avsikten var att svårigheterna med att träffa rätt i en värdering skulle bäras lika av de båda inblandade sidorna. Vi menar att argumentet att osäkerheten bör fördelas lika fortfarande har tyngd och bör eftersträvas. 46TP PT , som ovan, s. 370 f. 47TP PT SOU 1969:50 s. 159. hävdar vidare att domstolen i ett värderingsfall på området för de offentliga ingreppen synes ha ett större ansvar för processens utgång än vad ett genomsnittligt tvistemål annars föran- leder och tillägger följande.TPF48FPT Ansvaret kan till viss del liknas vid det som föreligger i de indispositiva målen. Det består av ökade befogenheter och därmed skyldigheter att styra processen, med hjälp av utredningsbeslut och att inte i alltför ringa antal fall med hjälp av 35 kap. 5 § rättegångbalken döma ut ett skäligt värde, när parterna inte nått upp till de ordinära beviskraven, även om det mer sällan direkt uttalas i domen att paragrafen tillämpats. I mål som rör frågan om att bestämma ersättning enligt expropria- tionslagen måste rätten, som beskrivits ovan, sätta ett värde på fastigheten inom de gränser som parterna ställer upp, även om bevisningen egentligen inte ger domstolen ett tillräckligt tydligt be- sked om detta värde. En förutsättning är dock att den ersättnings- berättigade sidan inte utan skäl undandragit sig att ta fram möjlig bevisning. Om fastighetsägaren trots allt har svårigheter att föra bevisning om skadan, måste det anses var en fördel för honom eller henne att den nuvarande ordningen finns med möjlighet att enligt 35 kap. 5 § uppskatta skadan till skäligt belopp. Från markägarhåll har ändå framförts åsikten att det är befogat med en särskild bevisregel. En sådan skulle då kunna utformas med den utgångspunkten att fastighetsägaren har att göra antagligt ett visst ersättningsanspråk. Om fastighetsägaren når upp till detta lägre beviskrav skulle bevisbördan flyttas över på den exproprierande som med ett högre beviskrav har att styrka sitt påstående om vilken ersättning som ska betalas. Det kan konstateras att denna modell till en bevisregel uppvisar likheter med flera av de bevislättnadsregler som finns på andra om- råden och som redogjorts för ovan. Ett genomgående drag i dessa bevisregler är dock att de oftast tar sikte på sådana i bevissamman- hang svårgripbara omständigheter som om ett orsakssamband före- ligger mellan en viss händelse och en viss effekt eller om ett hand- lande har haft ett visst angivet syfte. För påstådda faktiska om- ständigheter torde även i dessa fall tillämpas sedvanliga bevispröv- ningsregler. I nu diskuterade sammanhang är det framför allt fråga om att fastställa en skadas värde. Det är således samma omständig- het som med den skisserade regeln ska såväl bevisas, i meningen göras antaglig, som motbevisas, dvs. styrkas inte föreligga. 48TP PT , som ovan, s. 370 f. enligt vår mening svårt att mot den bakgrunden se vad som ska åstadkommas med en regel av det här slaget som inte redan ryms inom ramen för nuvarande nyanserade bevisprövning och tillämp- ning av 35 kap. 5 § . Till det sagda kommer att en sådan regel ter sig särskilt svårmotiverad när ersättningsanspråken avser övrig skada, där det väl otvivelaktigt förhåller sig så att fastig- hetsägaren har bäst förutsättningar att föra bevisning om skadans storlek. De problem med bevisningen i expropriationssammanhang som har lyfts fram från fastighetsägare synes för övrigt i inte obetydlig omfattning bottna i missnöje med värderingen av den i enskilda fall förebringade bevisningen. Mot bakgrund av den gällande principen om fri bevisprövning är det dock inte tänkbart att skapa regler som mera direkt tar sikte på bevisvärderingen som sådan. Vår slutsats av det anförda är att det inte ter sig vare sig behövligt eller lämpligt med en särskild bevisbörderegel vid pröv- ning av expropriationsersättning. Till detta kommer att det torde vara en mycket grannlaga uppgift att utforma en bevisbörderegel i expropriationslagen så att den kan ge rimliga förutsättningar för den mängd olika bevissituationer där en tillämpning av regeln kan bli aktuell. Expropriationslagens ersättningsbestämmelser är ju tillämpliga i en lång rad olika ersättningsfall genom hänvisningar i ett flertal andra lagar. Markåtkomsten enligt dessa lagar har olika karaktär beroende på de vitt skilda tillämpningsområden som varje lag tar sikte på. Vidare kan berörda parter skifta väldigt. Det är, som framgått ovan, inte fråga om en situation med en typiskt sett starkare part mot en svagare part. Det föreligger också, som framgår av den tidigare redovisningen, en betydelsefull skillnad om prövningen sker inom ramen för ett förrättningsför- farande med det där rådande officialansvaret för utredningen, eller vid ett domstolsförfarande där utredningsplikten som huvudregel ligger på parterna. Vi har, ovan i kapitel 7, föreslagit att utöver den ersättning som ska betalas för marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminskningen) och för eventuella övriga ekonomiska skador, ska ersättning vid ett tvångsförvärv även innefatta kompensation för individuella värden. Ersättningen ska bestämmas genom en schablon, som uppgår till av marknadsvärdet (eller marknadsvärdeminskningen). Syftet med den förändringen är bl.a. att hänsyn bör tas till den exproprierades eget individuella värde av egendomen och att den privata äganderätten bör ytterligare skyddas. Till detta ska läggas att vi har, ovan i kapitel 8, föreslagit att vid markåtkomst för sådana ändamål som bedrivs på i huvudsak marknadsmässiga villkor ska ersättningen innefatta en ändamålsrelaterad ersättningspost – s.k. vinstdelning. Den tillkommande ersättningen ska bestämmas efter vad som är skäligt i det enskilda fallet med hänsyn till egendomens särskilda värde för förvärvaren. En förhöjd ersättning bör betalas i vissa fall av expropriation med hänsyn till ändamålet med förvärvet. Det grundläggande syftet är rättviseskäl och upprätthållandet av förtroendet för lagstiftningen. Mot bakgrund av de sålunda före- slagna förändringarna anser vi inte att det finns behov av att av prin- cipiella skäl även införa en särskild bevisregel av hänsynstagande till expropriationens tvingande karaktär. Som vi ovan konstaterat är expropriationslagens bestämmelser om rättegångskostnader så förmånliga för fastighetsägaren att det inte med fog går att påstå att han eller hon utifrån ekonomiska skäl skulle ha sämre förutsättningar att lägga fram utredning till stöd för sin talan. Någon risk för att domstolarna i bevishänseende sär- behandlar parterna föreligger inte. För fastighetsägaren bör dess- utom möjligheten att vid tillämpning av 35 kap. 5 § rättegångs- balken uppskatta skadan till skäligt belopp ses som en fördel och en möjlighet att under alla förhållanden få ersättning. Sammanfattningsvis anser vi att det inte finns skäl att föreslå en specialregel om bevisningen för prövningen av ersättningsfrågorna i expropriationssammanhang som skulle innebära att man på detta område lämnar de allmänna principerna för bevisprövning. 12Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. Vid förrättningar hos en lantmäterimyndighet, dvs. i första hand för- rättningar enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och led- ningsrättslagen, har sakägarna inte rätt till ersättning för egna kost- nader. En fastighetsägare vars mark tas i anspråk med t.ex. lednings- rätt har sålunda varken rätt till ersättning för kostnader för ombud eller biträde, för egen utredning eller för resa eller uppehälle med anledning av inställelse vid sammanträde vid lantmäterimyndigheten.TPF1FPT När frågor om ianspråktagande av mark eller rättigheter prövas genom ett rättegångsförfarande är utgångspunkten att sakägare, som avstår mark eller rättighet, har rätt till ersättning av motparten för sina egna kostnader. I t.ex. expropriationsmål, som prövas i första instans av fastighetsdomstol, har sakägare som avstår mark eller rättigheter – oavsett utgången i målet – rätt till ersättning för kost- nader för bl.a. ombud eller biträde och för egen utredning. Mot- svarande regler gäller även vid domstolsprövning av överklagande av vissa förrättningsbeslut, t.ex. beslut enligt ledningsrättslagen. Skillnaderna i sakägares rätt till ersättning för kostnader har motiverats av att förfarandena skiljer sig åt. Förrättningsförfarandet präglas av lantmäterimyndighetens skyldighet till officialprövning. Myndigheten ska aktivt verka för ärendets utredning och även bistå sakägare med råd och upplysningar. När frågor om markåtkomst och ersättning avgörs genom ett domstolsförfarande vid allmän domstol, vilar däremot ansvaret för processföringen och utred- ningen helt på parterna. Dessutom kan det vid en lantmäteriför- 1TP PT Enligt praxis beviljas normalt inte heller rättshjälp enligt rättshjälpslagen i ärende hos lant- mäterimyndigheten, se och , Kommentar till rättshjälps- lagen, andra upplagan, 2006, s. 355. Vidare gäller inte den vanliga rättsskyddsförsäkringen vid en lantmäteriförrättning. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. rättning – till skillnad mot vad som gäller vid en rättegång – inte förekomma förhör under sanningsförsäkran eller vittnesförhör. Likaså saknas möjlighet att meddela editionsföreläggande för att tvinga fram skriftliga bevis och lantmäterimyndigheten kan inte heller tvinga fram personlig inställelse av en sakägare. Att en sakägare vid en lantmäteriförrättning inte har rätt till ersättning för egna kostnader har diskuterats från och till alltsedan de berörda lagarna stiftades . Den kritik som har framförts mot den gällande ordningen kan sammanfattas med att sakägarna inte alltid är jämbördiga när det gäller förut- sättningarna för att ta till vara de egna intressena, särskilt vid för- rättningar av utpräglat expropriativ karaktär, och att denna obalans inte i tillräcklig grad uppvägs av den utredningsplikt som åvilar lantmäterimyndigheten. Frågan har även utretts och mer än ett förslag har lämnats om att i olika sammanhang in- föra s.k. kostnadsersättning. Inget av förslagen har dock genomförts. Mot den redovisade bakgrunden ska vi enligt direktiven över- väga om det vid lantmäteriförrättningar där mark eller rättigheter tvångsvis tas i anspråk ska finnas en möjlighet för lantmäteri- myndigheten att i vissa fall, där så kan anses vara motiverat t.ex. med hänsyn till förekommande obalans mellan parterna, frågans komplexitet eller intrångets art, förplikta sökanden att ersätta sak- ägare, vars mark eller rättigheter tas i anspråk, för egna kostnader vid förrättningen. En utgångspunkt för övervägandena ska vara att förrättningsförfarandets natur – däribland lantmäterimyndighetens officialprövning – inte får urholkas. Om utredningen föreslår att det ska införas en möjlighet för sakägare att få ersättning för egna kostnader vid förrättning, ska särskilt belysas vilka konsekvenser som en sådan reglering får för förrättningsinstitutet. Om förslag lämnas om att det ska införas en rätt för sakägare till ersättning för egna kostnader vid lantmäteriförrättning, ska vi även belysa vilka effekter som förslaget kan antas få för sakägares möj- lighet att få ersättning för kostnader vid överklagande och för sak- ägares benägenhet att överklaga. Utgångspunkten ska vara att reglerna om rätt till ersättning för kostnader vid överklagande inte ska ändras, om det inte är nödvändigt med hänsyn till de förslag som lämnas om rätt till ersättning för kostnader vid förrättning. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. 12.2Tidigare lämnade förslag och ställningstaganden Enligt direktiven ska vi i vårt arbete utgå från ett av Lantmäteri- verket framlagt förslag om rätt för sakägare till ersättning för egna kostnader i vissa fall.TPF2FPT förslag byggde i sin tur till stora delar på ett förslag som lämnades av Fastighets- bildningsutredningen , vilket var knutet till ett lämnat förslag om att markåtkomstfrågor vid plangenomförande skulle prövas genom en särskild s.k. inlösenförrättning.TPF3FPT Frågan om kostnadsersättning hade även behandlats i en departe- mentspromemoria , i vilken dock inga förslag lämnades.TPF4FPT förslag var att lantmäterimyndigheten i vissa fall skulle kunna besluta om ersättning till sakägare för kostnader för ombud eller biträde och för utredning. Förslaget omfattade inlösen enligt 8 kap. fastighetsbildningslagen samt andra åtgärder enligt fastighetsbildningslagen och anläggningslagen som avser ian- språktagande av mark eller rättighet som alternativt hade kunnat lösas in enligt eller som hade kunnat tas i an- språk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Förslaget innefattade även samtliga förrättningar enligt ledningsrättslagen. Ersättning skulle dock enligt förslaget betalas endast om det var befogat med hänsyn till partsförhållandena och intrångets omfattning samt endast för kostnader som varit nödvändiga för att ta tillvara sakägarens rätt vid förrättningen. Det förutsattes därvid att ersätt- ningen endast skulle avse sådana kostnader som krävdes för att till- varata sakägarens rätt vid bestämmande av ersättning för markav- ståendet eller upplåtelsen. Vid bedömningen av om ombuds- eller biträdeskostnader hade varit nödvändiga skulle lantmäterimyndig- heten ta hänsyn till möjligheterna för sakägare utan inbördes mot- stridiga intressen att anlita samma ombud eller biträde. Någon er- sättning för kostnader för inställelse vid sammanträde skulle enligt förslaget inte betalas. 2TP PT Markåtkomst och ersättning, Förslag till ändringar i fastighetsbildningslagstiftningen, 1988:28. 3TP PT Fastighetsbildning 3, Plangenomförande genom inlösenförrättning, SOU 1984:72. Som modell för förslag stod regleringen i den finländska inlös- ningslagen. 4TP PT Ds Ju 1977:12, Uppföljande översyn av fastighetsbildningslagstiftningen, s. 85 f. I promemorian uttalades att om förrättningsinstansen skulle förändras till större likhet med domstol skulle smidigheten och effektiviteten i förrättningsförfarandet försämras. Några lagändringar före- slogs därför inte. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. Eftersom det skulle prövas i varje enskilt fall huruvida partsför- hållandena och intrångets omfattning var sådana att sakägaren var berättigad till kostnadsersättning, var förslaget att lantmäterimyn- digheten i ett inledande skede av förrättningen skulle ta ställning till och besluta om huruvida ersättning över huvud taget kunde be- talas till en viss sakägare. Exakt vilka kostnader som skulle ersättas skulle sedan beslutas i samband med att förrättningen avslutades. Eftersom det förstnämnda beslutet i hög grad kunde påverka sak- ägarnas agerande vid förrättningen bedömdes det vara nödvändigt att beslutet vann laga kraft. Ett beslut om att ersättning skulle kunna betalas liksom ett beslut med motsatt innebörd fick därför enligt förslaget överklagas särskilt enligt 15 kap. 2 § fastighetsbildnings- lagen. Det slutliga beslutet om kostnadsersättningens storlek kunde sedan överklagas i vanlig ordning efter det att förrättningen hade avslutats. Förslagen i såväl delbetänkande Fastighetsbildning 3 som i 1988:28 togs upp av regeringen i prop. 1991/92:127. Förslaget om ersättning för ombudskostnader m.m. genomfördes inte, bl.a. med hänvisning till att det inte var lämpligt att ge förrättningsförfarandet en annan karak- tär än det dittills hade haft. Ställningstagandet motiverades mer i detalj på följande sätt.TPF5FPT Att en sakägare vid en förrättning – till skillnad mot vad som gäller vid ett domstolsförfarande enligt och expropriations- lagen – inte är berättigad till ersättning för egna kostnader samman- hänger med förrättningsförfarandets särskilda karaktär. Förfarandet skiljer sig i avgörande hänseenden från vad som gäller vid domstol. Medan ansvaret för processföringen och utredningen i en rättegång helt vilar på parterna, präglas förrättningsförfarandet av fastighetsbildnings- myndighetensTPF6FPT skyldighet till officialprövning. Fastighetsbildnings- myndigheten har sålunda till uppgift att aktivt verka för utredningen, om nödvändigt med hjälp av sakkunniga. Till myndighetens uppgifter hör även att – i en omfattning som saknar motsvarighet i domstols- processen – bistå sakägarna med råd och upplysningar. Vidare är möjlig- heterna att förebringa utredning väsentligt olika i de båda typerna av förfarande. Vid en förrättning kan det inte förekomma någon muntlig bevisning. Vidare kan personlig inställelse inte åläggas och editions- 5TP PT Prop. 1991/92:127 s. 47–50. 6TP PT Dåvarande fastighetsbildningsmyndigheten motsvaras av lantmäterimyndigheten. Kostnadsersättning vid lantmäteriförrättning m.m. föreläggande inte meddelas. I vissa fall kan alltså en mera fullständig utredning inte läggas fram vid förrättningen utan först vid fastighets- domstolen efter överklagande. Dessa förhållanden övervägdes vid fastig- hetsbildningslagens tillkomst och ansågs godtagbara med hänsyn till intresset av att förfarandet inför fastighetsbildningsmyndigheten skulle vara enkelt (jfr prop. B 191). De nu angivna dragen i förrättningsförfarandet innebär att det nor- malt ska vara möjligt för sakägarna att föra sin talan vid förrättningen utan juridiskt biträde eller expertmedverkan. Systemet kan sägas förut- sätta att sakägarnas egna utredningar koncentreras till fastighetsdom- stolen. Enligt min mening är det inte lämpligt att ge förrättningsförfarandet någon annan karaktär än det har haft. Förfarandet bör således även i fortsättningen präglas av en strikt och aktiv officialprövning. Det är inte minst detta som gör förfarandet så smidigt. Lantmäteri- verkets förslag skulle enligt min uppfattning kunna leda till att förrätt- ningen får en mera rättegångsliknande karaktär. Detta skulle minska snabbheten och smidigheten. Jag är inte heller övertygad om att det från rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt att införa de föreslagna ersättningsreglerna. Sakägarnas behov av ombud är ju inte lika stort vid en förrättning som vid en domstolsförhandling. De beslut som fattas vid förrättningen kan överprövas i två eller tre domstolsinstanser. Sak- ägarnas ställning vid en förrättning kan alltså inte jämföras med deras ställning i exempelvis ett expropriationsmål. Med en aktiv officialprövning bör också obalansen mellan sakägarna i huvudsak kunna elimineras. Detta gäller i synnerhet om fastighetsbildningsmyndigheten genom för- ordnande av sakkunnig enligt 4 kap. 34 § fastighetsbildningslagen ut- nyttjar den omfattande specialistkompetens som finns inom lantmäteriorganisationen.