sou · GVB362 · 2008-01-01 00:00:00 — vardagen räknat från den 17 i månaden, varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräk- ning av lagstadgad tid jämställs grundas på samma belopp som med allmän helgdag inte skall det föregående året. skilda skäl föranleder det får ett annat belopp. grundas på samma belopp som de belopp som utbetalningen i månaderna januari, februari och det föregående året. mars grundats på inte motsvarar skilda skäl föranleder det får fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om ett annat belopp. utbetalningen eller, om de belopp som utbetalningen i det är fråga om ett större månaderna januari, februari och mars grundats på inte motsvarar utbetalningarna , maj och fordran, skall den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarna , månader. En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen efter beskattningsåret har avslutats. Därvid skall en kommun som inte ingår i ett landsting behandlas som om den även utgjorde ett landsting. Produkten av skatte- underlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslu- tats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare året före beskattningsåret. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare året före beskattningsåret. Utbetalning eller åter- betalning skall göras andra året efter beskattningsåret. En slutavräkning av kommunens begravningsavgiftsmedel skall ske när den årliga taxeringen efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den avgiftssats för begravningsavgiften som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga begravningsavgiftsmedlen. Om dessa överstiger de preliminära begravningsavgiftsmedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunen. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunen. Utbetalning eller återbetalning skall göras andra året efter beskattningsåret. Denna lag träder i kraft . Utredarens uppdrag enligt direktiven (dir. 2006:15) är att följa upp och se över kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar. Uppdraget gäller i korthet att bedöma om målet med systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS, och hur tidseftersläpningen och påverkbarheten på beräkningsunderlaget samt kvalitén i kommunernas uppgiftslämnande inverkar på resultatet. Vidare ingår att undersöka förenklingsmöjligheter i systemet som innebär att påverkbarheten minskas, samt om utjämningssy- stemet påverkar LSS-verksamheten. Om det finns oklarheter i regel- verket för LSS som har inverkan på kostnadsutjämningen bör sådana påtalas. Sammanfattningsvis ska utredaren enligt direktiven –svara för en uppföljning och utvärdering av det nationella kost- nadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt, –bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts och om systemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa, –undersöka effekterna av tidseftersläpningen i underlaget för utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren och om systemet, trots viss eftersläpning, ger ett rättvisande resultat, –följa upp och vid behov se över de genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som ska användas i beräkningarna av standard- kostnaderna, –undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbarheten på underlaget för beräkningarna kan ha inverkat på utfallet i LSS- utjämningen och vid behov föreslå åtgärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten, samt –undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet. Eftersom underlaget för LSS-utjämningen i stor utsträckning utgörs av beslut om insatser som kommunerna själva fattat är systemet påverkbart. Dessutom baseras beräkningen av varje kommuns personalkostnadsindex huvudsakligen på de kostnader för verk- samheten som kommunen redovisat i sitt räkenskapssammandrag. Utredaren ska därför undersöka om och i så fall hur och i vilken omfattning denna påverkbarhet kan ha inverkat på utfallet i LSS- utjämningen. I uppdraget ingår att granska de statistiska uppgifter som kom- munerna lämnar till statistikansvariga myndigheter. Utredaren ska därvid se över möjligheterna att öka kvaliteten i uppgiftslämnandet och formerna för detta. Utredaren ska också överväga om det går att ge kommunerna bättre planeringsförutsättningar genom att tidigarelägga den tidpunkt då () ska lämna preliminära uppgifter om bidrag och avgifter till kommu- nerna året före bidrags-/avgiftsåret. Mot bakgrund av den påverkbarhet som finns ingår i uppdraget att pröva om stora skillnader i verksamhetskostnader som beror på mycket kvalificerade stödinsatser kan beaktas på annat sätt än genom personalkostnads- och koncentrationsindex. Utredaren bör bl.a. pröva lösningar som innebär att systemet kan förenklas och att påverkbarheten minskas. Om en förenkling kan komma att leda till att systemet ger en sämre träffsäkerhet bör utredaren föreslå hur denna kan förbättras. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt ska dock i första hand vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Förslaget på kort sikt ska avse hur kostnadsutjämningen bör utformas så att påverkbarheten minskar och träffsäkerheten ökar. Utformningen av kostnadsutjämningen på lång sikt skall avse tiden efter införandeperiodens slut, dvs. Direktiven redovisas i bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden till . Tilläggsdirektiven redovisas i bilaga 2. 1.2Utredningsarbetets inriktning och uppläggning 1.2.1Del 1 och utredningens delbetänkande I direktiven anges två redovisningstidpunkter till regeringen. Utredningsarbetet har därför delats upp i två delar, där del 1 avser den del av uppdraget som redovisades i delbetänkandet Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS- verksamhet (SOU 2006:69) . Utredningsarbetet /inriktades därför mot de förslag till förändringar som enligt utredarens bedömning kunde genomföras . Förslag i del 1 begränsades därför till förändringar av LSS-utjämningsförordningen.1 Några förändringar av LSS-utjämningslagarna2 bedömdes inte möjliga att genomföra på den korta tid som stod till buds. Del 1 omfattade bl.a. att ta ställning till och föreslå om och hur personalkostnads- och koncentrationsindex borde uppdateras inför i första hand . Del 1 omfattar enligt utredningens arbetsplan i huvudsak delar av de tre första punkterna i direktiven, men även vissa frågor som huvudsakligen avses bli behandlade i del 2 men som av tidsskäl påbörjats redan innan delbetänkandets avrapportering till regeringen. Arbetet i del 1 har inletts med en genomgång av kostnadsut- jämningsmodellen för LSS-verksamhet, vilket omfattat analyser av beräkningar och utfall för enskilda kommuner och grupper av kommuner samt jämförelser med de kostnader kommunerna redo- visat för verksamheten. Delar av beräknings- och analysarbetet har lagts ut som uppdrag till SCB. Analyser av modellens träffsäkerhet har gjorts genom att jämföra beräknade standardkostnader för utjämningsåret med faktiska kostnader för olika kommungrupper 1Förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 2Lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:887) om utjäm- ningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.. och enskilda kommuner eftersom utjämningen sker med eftersläpning. Träffsäkerheten har bl.a. bedömts med hjälp av statistiska metoder. Analyser av hur personalkostnads- och koncentrationsindex påverkar resultatet har gjorts som underlag för förslag om vilka uppdateringar som kan behöva göras av dessa index. I arbetet används relevant material från tidigare gjorda utred- ningar som underlag. Vidare utnyttjas och kompletteras det underlag som SCB tagit fram i samband med uppdraget att föreslå lämplig metod för att öka stabiliteten i kostnadsutjämningen. En hearing med företrädare för ett drygt tiotal kommuner har genomförts med syftet att ge underlag för det fortsatta arbetet att bedöma systemets måluppfyllelse, upplevda träffsäker- het, påverkbarhet och brister samt för att få fram förslag till för- bättringar. Regeringen beslutade att uppdatera LSS- utjämningen i enlighet med vad som föreslogs i utred- ningens delbetänkande. I budgetpropositionen föreslogs att det av utredningen föreslagna särskilda bidraget, till följd av uppdateringens effekter för vissa kommuner, skulle inrättas . 1.2.2Del 2 och utredningens slutbetänkande I del 2 av utredningens arbete har kostnadsunderlag och utjäm- ningsberäkningar kunnat analyseras och jäm- föras. Modellens träffsäkerhet har därigenom kunnat analyseras ytterligare genom att jämföra beräknade standardkostnader med faktiska kostnader för olika kommungrupper och enskilda kom- muner. Vidare har ytterligare analyser av stabiliteten i beräknings- resultaten och av hur personalkostnads- och koncentrationsindex påverkar utfallen gjorts. SCB har, i uppföljningen av koncentra- tionsindex, på utredningens uppdrag skattat stordriftsfördelar i kommunernas LSS-verksamhet och därvid gett underlag för utred- ningens slutsatser om hur detta index bör hanteras. Delar av beräk- nings- och analysarbetet i del 2 i övrigt har på utredningens upp- drag genomförts av SCB. En arbetsgrupp inom utredningen har med utgångspunkt från kostnadsdata från ca 80 kommuner följt upp kostnadsfördelningen mellan olika LSS-insatser i utjämningsberäkningarna och lämnat underlag för en uppdatering av denna fördelning. Dessa kostnads- data har insamlats och bearbetats av Kommuner och Landsting. Arbetsgruppen har även tagit fram underlag för hur vissa LSS-insatser kan omdefinieras i utjämningsberäkningarna. En konsult, docent , har på utredningens upp- drag dels undersökt förskjutningarna mellan insatser enligt social- tjänstlagen (SoL) och insatser enligt LSS i olika kommuner, dels genom fältstudier i 12 kommuner undersökt hur stora insatser enligt SoL och LSS en person får beroende på funktionshinder och hur stor variationen är mellan kommuner i dessa avseenden. Denna fältstudie har bl.a. legat till grund för utredningens slutsatser om de kommunala LSS-beslutens inverkan på utjämningen. påbörjades arbetet att undersöka möjligheter till förenklingar av utjämningsmodellen och hur olika förenklingar påverkar utfall och träffsäkerhet. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt ska, enligt direktiven, vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. En central fråga är om skillnader i omsorgsbehov kan beaktas på annat sätt än genom nuvarande personalkostnadsindex. har på utredningens uppdrag även undersökt om kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet kan baseras på, för den enskilda kommunen, opåverkbara faktorer. De förmåner som undersökts är sjukersättning/aktivitetsersättning, handikappersättning och det vårdbidrag, som utgår per barn som ersättning för förälderns merarbete och/eller de merkostnader som barnets sjukdom eller funktionshinder ger upphov till. I uppdraget har ingått att med hjälp av tillgängliga data söka empiriskt bestämma sambandet mellan dessa ersättningar och kommunernas verkställda LSS-insatser och/eller kommunernas faktiska kostnader för LSS-verksamheten. Även möjligheter att kombinera vårdbidra- get med andra socialförsäkringar som sjuk-/aktivitetsersättningen respektive handikappersättningen har undersökts. Inom ramen för uppdraget om opåverkbara faktorer har en simuleringsmodell som bygger på den historiska fördelningen och förändringarna av kost- nader och verksamhet tagits fram. Frågor om kommunernas påverkbarhet på utfallet av kostnads- utjämningen, om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet samt om det finns oklarheter i regelverket för LSS som kan ha inverkan på kost- nadsutjämningen har undersökts genom intervjuer med ett urval av 13 kommuner, däribland de kommuner som deltagit i utredningens fältstudie. Parallellt med vårt utredningsarbete har det pågått en översyn av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). (S 2004:06, f.d. ) upp- drag utvidgades genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:68) till att omfatta en bred översyn av LSS. Uppdraget inkluderar frågan vem som ska vara huvudman för LSS samt insatsen personlig assistans. fick genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:84) uppdraget att undersöka hur personer med psykiska funktionshinder som ingår i personkrets 3 ska få till- gång till meningsfull sysselsättning som ryms i insatsen daglig verksamhet enligt LSS. Ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:109) beslutades . Vi har samrått med sekretariat men lämnar våra förslag innan denna avslutar sitt arbete. ska redovisa sitt slutbetänkande . Förutsätt- ningarna att i våra förslag kunna ta hänsyn till de förslag lämnar är således mycket begränsade. Vi har därför i våra förslag utgått från nuvarande ansvarsfördelning för LSS och och nuvarande LSS-insatser. 2Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) 2.1Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. I samband med detta upp- hörde lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) att gälla. Omsorgslagen gav personer, som omfattas av personkretsgrupperna 1 och 2 i LSS, rätt till stöd- och serviceinsatser. Ansvaret för insatserna åvilade landstingen. LSS utgör en väsentlig del av den handikappreform som riksda- gen beslutade om 1993. En särskild lagstiftning ansågs nödvändig för att stärka funktionshindrades ställning i samhället. Lagens inriktning är att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktig- het i samhällslivet för de personer som ingår i lagens personkrets. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Enligt 1 § LSS kan insatser beviljas till personer med 1.utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, 3.andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som up- penbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och för- orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. De personer som tillhör någon av de tre personkretsgrupperna har enligt 7 § rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) till de i lagen tio definierade insatserna om de behöver dessa insat- ser i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Att en person tillhör personkretsen i LSS innebär således inte att den enskilde med automatik har rätt till insatser enligt lagen. Avgörande är att den enskilde har behov av de insatser som definie- ras i lagen. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Att en person får insatser enligt LSS innebär inte att personens möjligheter att få insatser enligt andra lagar, framför allt socialtjänstlagen (2001:453), begränsas. Insatser enligt LSS ska dessutom ges den enskilde endast om han eller hon begär det (8 §). Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i 9 § och är 1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora varaktiga funktionshinder, 2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte täcks av assistansersättningen enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, 4.biträde av kontaktperson, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, 8.boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, 9.bostad och särskild service för vuxna eller annan särskilt an- passad bostad för vuxna, 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Insatsen daglig verksamhet har endast personer som ingår i per- sonkretsgrupperna 1 och 2 rätt till (7 § första stycket). Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) För att ha rätt till insatsen personlig assistans krävs att personen har vissa grundläggande hjälpbehov utöver att personen ska ha stora och varaktiga funktionshinder (9 a §). För att över huvud ta- get vara berättigad till insatsen krävs att personen behöver praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om personen. Behov av insatser för att förmå en person att klä på sig, äta etc. berättigar inte till personlig assistans (prop. 1995/96:146). Den som har behov av personlig assistans för sina grund- läggande behov har även rätt till insatsen för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Punkt 9 reglerar vuxnas rätt till bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad. I regeringens proposition Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) anges att en bostad enligt denna punkt kan utformas på olika sätt. Tre huvudformer kan dock urskiljas. Med servicebostad avses en fullvärdig bostad med god tillgänglighet där omfattande stöd och service ges dygnet runt. Bostaden upplåts på sedvanligt sätt. är beteckning för en anläggning som har flera servicebostäder, visst fast basstöd för hela anläggningen samt gemensamma utrymmen för service och gemenskap. I en gruppbostad ska finnas nödvändig fast kollektiv bemanning som i huvudsak ska täcka de boendes hela stödbehov. Gruppbostaden är tänkt för den som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Antalet boende i en gruppbostad bör vara litet. En särskilt anpassad bostad är en vanlig bostad med viss grundanpassning. Bostaden har ingen fast bemanning. Kommunerna har ansvaret för alla insatser utom för rådgivning och annat personligt stöd som landstingen i de flesta fall har ansva- ret för (2 §). Kommuner och landsting kan dock sluta avtal enligt 17 § andra stycket om en annan ansvarsfördelning och det har också skett i några län avseende råd och stöd. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) 2.2Lagen (1993:389) om assistansersättning – Den statliga assistansersättningen regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (). Assistansersättningen är ett bidrag inom socialförsäkringen för att bekosta personlig assistans enligt 9 § 2 LSS. Med personlig assistans menas ett personligt utformat stöd. Den som beviljas assistansersättning har ett mycket stort infly- tande över vem eller vilka som ska ge den personliga assistansen, när den ska lämnas och vem som ska ha arbetsgivaransvaret för assistenten (kommun, brukarkooperativ, enskilt företag eller den ersättningsberättigade själv). Enligt 2 § handläggs frågor om assistansersättning av För- säkringskassan. En förutsättning för att erhålla assistansersättning är att perso- nen i fråga bedöms tillhöra personkretsen i LSS och har behov av och rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov i den dagliga livsföringen under i genomsnitt (3 §). gavs enbart assistansersättning till personer , men gäller att assistansersättning även kan ges till personer i de fall assistans beviljats till den enskilde innan denne fyllt . Insatsen får dock inte utökas även om behoven växer. Däremot kan personen i fråga ansöka om bistånd enligt socialtjänstlagen till de utökade behoven i form av t.ex. hemtjänst. Assistansersättning lämnas med ett schablonbelopp (2007). Assistansersättning betalas inte ut för tid då den ersättningsberättigade vårdas på sjukhus eller vistas i barn- omsorg, skola eller daglig verksamhet, såvida det inte finns sär- skilda skäl. Ersättning lämnas inte heller till person som bor i en gruppbostad eftersom det i en sådan bostad finns en fast kollektiv bemanning och behovet därmed tillgodoses på annat sätt (4 §). Kommunerna ska ersätta kostnaderna för de första 20 assistans- timmarna oavsett vem som utför assistansen medan staten har kostnadsansvaret för övriga timmar (19 §). Utöver kost- nadsansvaret för de första kan kommunerna även ha kostnader för behov av utökad assistans när t.ex. den ordinarie personliga assistenten är sjuk eller vid tillfälligt Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Det saknas dock statistik om hur många timmar det kan röra sig om. 2.3Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar och länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningar I och med införandet av LSS överfördes huvudmannaskapet för bl.a. stöd- och serviceinsatser till personer med utvecklingsstörning från landstingen till kommunerna. Huvudmannaskapet för stöd och serviceinsatser till personer med omfattande fysiska och psykiska funktionshinder låg kvar hos kommunerna men stöd kunde nu utgå både enligt LSS och socialtjänstlagen. Staten tog genom assistansersättningen över ansvaret från kommunerna för en stor del av kostnaderna för insatsen personlig assistent eller det stöd som då motsvarande assistansen. Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genomfördes successivt –1996. I de flesta länen skedde överföringen /95 eller 1995/96. Den ekonomiska regleringen skedde genom att sänkte skattesatsen och kommunerna höjde skattesatsen i motsva- rande mån. I LSS regleras att kommuner kan lämna ekonomiska bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna förutsatt att en överlåtelse av verksamhet skett från ett landsting till samtliga kommuner i ett landsting (17 § tredje stycket). I samtliga län har kommunerna också funnit skäl att försöka utjämna kostnads- skillnaderna mellan sig för den övertagna verksamheten. Detta har gjorts genom länsvisa överenskommelser, s.k. mellankommunala utjämningssystem. Utjämningssystem mellan kommuner kräver lagstöd. Sådant lagstöd finns förutom i 17 § LSS också i 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. Om en överlåtelse av huvudmannaskap skett så att ansvaret för en uppgift genom avtal flyttats över från ett landsting till en kom- mun eller från en kommun till ett landsting får överlåtaren lämna ekonomiskt bidrag till mottagaren (17 § tredje stycket). Denna möjlighet finns för att de huvudmannaskapsförändringar, som är motiverade av lokala förhållanden, ska kunna regleras ekonomiskt Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) SOU 2007:62 mellan parterna och därmed underlättas. Detta framgår av regeringens proposition 1992/93:159. Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det funnits flera olika typer av model- ler för utjämning mellan kommuner med olika varaktighetstider. I några län kunde kommunerna inte komma överens om hur utjäm- ningen skulle ske. Regeringen utsåg därför en förhandlingsdelega- tion i dessa län som bistod kommunerna i förhandlingarna.