sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Rådet föreslog att en organisation med huvuduppgift att fungera som stöd för anhöriga och drabbade skulle inrättas först när ett antal kriterier uppfyllts, däribland att katastrofen ska ha en nationell dimension och många samhällssektorer berörs. Vidare föreslog rådet att om det vid en kris fanns behov av att samordna insatser bör en myndighet få befogenhet att ålägga andra myndigheter att vidta vissa åtgärder. Utredningen har inte haft för avsikt att skapa ytterligare begrepp inom ett redan begrepps-tätt område, utan har med något undantag i så stor utsträckning som det varit möjligt försökt att använda redan befintliga begrepp. Dessa redovisas nedan. Med området skydd mot olyckor avses den verksamhet som SRV bedriver inom verksam- hetsområdet skydd mot olyckor inklusive den verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och till dessa lagar hörande Med området krisberedskap avses den verk- samhet som bedrivs inom ramen för verk- samhetsområdet svåra påfrestningar inklusive verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (2006:544) och förordningen (2006:637) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap samt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. ningen har valt att använda begreppet kris- beredskap istället för svåra påfrestningar efter- som det i högre grad speglar den verksamhet som bedrivs inom området. Med området civilt försvar avses den verksam- het som bedrivs inom ramen för verksamhets- området det civila försvaret. En situation där normala resurser, inte räcker till för att hantera situationen. Sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och kräver skyndsamma insatser.TPF FPT Avser inte en enskild händelse i sig utan ska uppfattas som ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eska- lerar till att omfatta flera delar av samhället. Begreppet avser extrema händelser med låg sannolikhet som leder till stora konsekvenser Tillståndet är av sådan omfatt- ning att det uppstår allvarliga störningar i vik- tiga samhällsfunktioner och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ sam- ordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna.TPF FPT De räddningsinsatser som staten eller kommu- nerna ska ansvara för vid olyckor och över- hängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller En plötsligt oförutsedd händelse som leder till skada på människor, egendom och miljö. Används i utredningen som ett samlings- begrepp för extraordinära händelser och olyckor och kan således innefatta både händel- ser som föranleder räddningstjänst och sådana 8TP PT Jmf. 1 kap 4 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 9TP PT Jmf. 2001/02:158, s. 183 10TP PT Jmf. 1 kap 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor som inte gör det. En beskrivning för hur samhället på lokal-, regional- och central nivå samt inom och mel- lan olika sektorer ska arbeta med att förebygga och hantera kriser. Förmåga att vid allvarliga störningar leda den egna verksamheten, fatta beslut, sprida infor- mation och vid behov kunna medverka i sam- ordning och koordinering med andra aktörer och dess åtgärder. Att genom utbildning, övning och andra åtgär- der samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga motstå och hantera krissitua- Inom ett geografiskt område ska finnas en aktör som verkar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder som behöver vidtas i en krissituation.TPF FPT Verksamhetsområde, jämför t.ex. el- och tele- sektorn eller hälso- och sjukvårdssektorn. Inom en sektor finnas ofta flera aktörer med utpekat ansvar för olika delar. En myndighets ansvar inom respektive verk- Något som spänner över flera olika sektorer eller får konsekvenser för flera olika områden Något (t.ex. en fråga, verksamhet) som behö- ver hanteras inom flera sektorer på samma jämställdhetsfrågor är exempel på frågor som Den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också ska ha mot- en kris- eller krigssitua- 11TP PT Jmf. 4 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap 12TP PT Prop. 2001/02:158, s. 52. även 2 kap 7 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och 7 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Verksamhets organisationsstruktur och lokali- sering ska så långt som möjligt ska överens- stämma i fred, kris och krig. som görs ska inte Kriser ska så långt som möjligt hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället, av dem som är närmast berörda och ansvarigaTPF FPT. kan vara EU:s subsidiaritetsprincip. Avser aktivitet som innebär att se till att den verksamhet som bedriv av olika samhällsorgan genomförs med utgångspunkt i gemensamma utgångspunkter och att själva genomförandet inte präglas av divergerande mål mellan olika Avser den dialog som sker mellan olika själv- ständiga (fristående) och sidoordnande sam- hällsaktörer för att samordnat uppnå gemen- Med räddnings- och biståndsinsatser avses de insatser som svarar för utomlands inom ramen för viss internationell verksamhet inom området skydd mot olyckor samt de insatser som sker inom ramen för 13TP PT Jmf. 2001/02:158, s. 22 samt Prop. 2005/06:133, s. 51 14TP PT Jmf. 2001/02:158, s. 22 samt Prop. 2005/06:133, s. 51 15TP PT Jmf. 2001/02:158, s. 22 samt Prop. 2005/06:133, s. 51 16TP PT Prop. 2001/02:158, s. 183 17TP PT Prop. 2001/02:158, s. 183 2Systemet för arbetet med olyckor och kriser 2.1Centrala författningar inom området 2.1.1Lagen om skydd mot olyckor I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor finns bl.a. bestämmelser om samhällets räddningstjänst. Med räddningstjänst avses enligt 1 kap. 2 § de räddningsinsatser som staten och kommunerna ska vidta för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö vid olyckor eller överhängande fara för olyckor. Lagen gäller inte hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Skyldigheten för staten eller en kommun att genom- föra räddningsinsatser föreligger endast om insatsen är motiverad med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intres- sets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Verksamhetsutövare och andra enskilda har ett primärt ansvar för att skydda sig själva och sin egendom mot olyckor. En insats i samhällets räddningstjänst ska endast göras i de fall där den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan bemästra etn situation. Begreppet olycka finns inte definierat i lagen men av förarbetena och av tidigare lagstiftning inom samma område framgår att såsom olycka betraktas bl.a. bränder, ras, skred, explosioner, översväm- ningar och utflöden av skadliga ämnen. Det ska vara fråga om plötsligt inträffande händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Med olyckshändelser får således avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Till detta får räknas både händelser som beror på företeelser i naturen och sådana som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende av om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller inte. Räddningstjänst- begreppet har betydelse för ansvarsfördelningen och om förutsätt- Systemet för arbetet med olyckor och kriser ningarna för räddningstjänst är uppfyllda gäller vidare långtgående befogenheter och skyldigheter för samhällsorgan och enskilda. Avsikten med regleringen av räddningstjänsten i lagen om skydd mot olyckor är att klargöra ansvaret för samhällets räddningstjänst samt att tillhandahålla ett ramverk för räddningstjänstens organisa- tion och ledning. Lagen innehåller också bestämmelser om sär- skilda skyldigheter och befogenheter som kan tillämpas i samband med räddningstjänst, såsom tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt. Lagen ger även möjlighet för kommunerna att få ersättning av staten för vissa räddningsinsatser. Den centrala tillsynen utövas av (). 2.1.2Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och landsting ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Kommun- och lands- tingsledningarna har genom lagen förutsättningar för att vid kriser göra prioriteringar mellan olika verksamheter i syfte att kunna hantera krisen från ett helhetsperspektiv. Enligt 4 § definieras en extraordinär händelse som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skynd- samma insatser av en kommun eller ett landsting. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är deras stora omfatt- ning och att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen. Lagen föreskriver att det i kommuner och landsting ska finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd). Inom ramen för det reglemente som fullmäktige, i enlighet med kommunallagens regler, ska ha beslutat för krisledningsnämnden får nämnden fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens omfattning. Systemet för arbetet med olyckor och kriser muner och landsting ska för varje ny mandatperiod anta en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras. I och med den nya lagen har kommuner och landsting givits vid- gade möjligheter att biträda varandra vid extraordinära händelser. De har vidare en möjlighet att under en extraordinär händelse lämna ett begränsat ekonomiskt stöd till en enskild. De nu refe- rerade reglerna överfördes till lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap från den upphävda lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Den äldre lagen hade då gällt . Reglerna utarbetades eftersom statsmakterna hade identifierat ett behov av ett enklare och effektivare beslutsfattande i kommuner och landsting i situationer där omfattande krav ställs på organisa- tionen att snabbt fatta beslut om prioriteringar mellan olika behov och önskemål som stora krav ställs på information till medborgarna. I den nya lagen kompletterades de gällande reg- lerna om extraordinära händelser med vissa bestämmelser om för- beredelser för och verksamhet under höjd beredskap, vilka hämta- des från den upphävda lagen (1994:1720) om civilt för- svar. Den nya lagen om extraordinära händelser har också utökats med nya regler om att kommunerna och landstingen ska ta fram en risk- och sårbarhetsanalys till grund för planen för hur de ska han- tera extraordinära händelser. Genom lagen infördes också bestäm- melser om kommunernas geografiska områdesansvar, vilket bl.a. innebär att kommunerna under en extraordinär händelse i fredstid ska verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktö- rer under en sådan händelse samordnas samt att informationen till allmänheten samordnas. Lagen innehåller också krav på att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. Kommuner och landsting ska också rapportera läget dels i ett för- beredande skede dels vid en extraordinär händelse. I den till- hörande förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap specificeras bl.a. uppgifter för kommuner och landsting vid extraordinära händelser. Det kan nämnas att kommunerna själva väljer när systemet med krisledningsnämnd ska aktiveras. Enligt en undersökning av kom- Systemet för arbetet med olyckor och kriser munernas erfarenhet av krishantering med anledning av stormen 2005 valde flertalet av de drabbade kommunerna att inte kalla in krisledningsnämnden utan hanterade krisen inom ordinarie nämndorganisation.TPF1FPT 2.1.3Förhållandet mellan lagen om skydd mot olyckor och lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap Bestämmelserna i lagen om skydd mot olyckor och bestämmel- serna i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap kan och ska tillämpas oberoende av varandra. Det innebär att om kriterierna för skyldigheten att göra en insats för är uppfyllda så ska en sådan insats göras. kan en ordförande i en krisledningsnämnd, enligt bestämmelserna i lagen om kommu- ners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap, bedöma att förutsättningar före- ligger för att aktivera denna överta visst kommunalt beslutsfattande från andra nämnder. En sådan bedömning kan också göras i någon annan situation som inte innebär krav på att en räddningsinsats ska göras. Det är således inte adekvat att resonera som om det finnas en valmöjlighet mellan att betrakta en viss händelse som en olycka eller en extraordinär händelse. Varje situation ska prövas självständigt mot kriterierna i respektive lag. En viktig skillnad är att om kriterierna för att göra en rädd- ningsinsats är uppfyllda så råder det en skyldighet att genomföra insatsen, medan däremot en övergång till verksamhet i krisled- ningsnämnd endast är en möjlighet som kan utnyttjas under de för- utsättningar som anges i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap En olycka i lagen om skydd mot olyckors mening är en händelse som ställer krav på utförandet av en viss verksamhet – räddnings- tjänst – med särskilda bestämmelser om ledning och om befogen- heter som bara kan utövas i samband med den verksamheten. Begreppet extraordinär händelse i lagen om kommuners och lands- 1TP PT Storm. Krishantering i kommuner och landsting som drabbats av stormen , Kommuner och Landsting, 2005, s. 4. Systemet för arbetet med olyckor och kriser tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap avser däremot att definiera en situation där det politiska beslutsfattandet på nämndnivå i kommunen eller lands- tinget kan ske i en förenklad organisation genom krislednings- nämnden. Därigenom kompletteras lagen kommunallagens bestämmelser om arbetsformer och beslutsfattande i kommuner och landsting. Till detta kommer uppgiften för kommunerna att under extraordinära händelser verka för samordning av andra aktö- rers åtgärder och av information till allmänheten. De olika verk- samheter inom kommunen som kan beröras av den extraordinära händelsen, t.ex. socialtjänst, omsorgsverksamhet, distribution av värme, vatten och el, ska fortsätta att bedrivas enligt samma regler som under normala förhållanden. Bestämmelserna om räddnings- tjänst i lagen om skydd mot olyckor och bestämmelserna om extraordinära händelser i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap har således olika syften och vad gäller den operativa verksamheten kan det knappast sägas att det finns några bestäm- melser som överlappar varandra. 2.1.4Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Utöver ovan nämnda lag är förordningen om krisberedskap och höjd beredskap, vilken trädde i kraft av betydelse för krisberedskapsarbetet. Denna förordning ersatte den tidigare förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Förordningen om krisberedskap och höjd beredskap innehåller föreskrifter som reglerar fredstida krishantering och höjd bered- skap för statliga myndigheter under regeringen. Vissa undantag gäller för , utlandsmyndigheterna och Försvars- makten. Enligt förordningen ska varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av en sådan händelse. Av förordningen framgår också att myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan kris. I förordningen anges att varje myndighet i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap ska analysera om det Systemet för arbetet med olyckor och kriser finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndig- hetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra för- mågan till verksamhet inom området. lämnas endast en sammanfattning till samt en kopia till (). I en bilaga till förordningen anges de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Dessa myndigheter har ett sär- skilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa en förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå risker. Myndigheterna ska, när en extraordinär situation uppstår, hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, till- ståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgär- der. Därutöver ska KBM till lämna förslag till vilka myndigheter som har ett sådant ansvar och bör ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser. Vidare reglerar förordningen myndigheters ansvar när det gäller beredskapsplanering och åtgärder vid höjd beredskap. 2.2Ansvaret för samhällets säkerhet Ansvaret för samhällets säkerhet är en angelägenhet för flera aktö- rer: individer, företag, organisationer, kommuner, landsting, stat- liga myndigheter, regering och riksdag. Vidare inkluderas även åtgärder som genomförs internationellt för att möta dagens hot. I och med att det finns ett gemensamt ansvar för säkerhets- arbetet är det viktigt att det finns en balans mellan förväntningar och ansvar. anger att /det offentliga har ett huvudansvar för säkerhet. Enskilda individer och företag har även de ett ansvar och därmed en viktig roll i säkerhetsarbetet. Det offentliga har ett ansvar att tydliggöra, ta till vara och att orga- nisera arbetet på bästa sätt. måste individer och företag hålla sig själva informerade om relevanta risker och hot, och vilka krav det ställer. Den enskilde, både i egenskap som individ och verksamhets- utövare, har det primära ansvaret eller skyldigheten att skydda sitt 2TP PT betänkande 2005/09:FöU09, s. Systemet för arbetet med olyckor och kriser liv och sin egendom och att inte förorsaka olyckor. Det åligger vidare var och en att vidta skäliga åtgärder att förebygga risker. Sär- skilda krav ställs på ägare och innehavare av byggnader och andra anläggningar samt på den som bedriver någon i lagstiftningen sär- skilt identifierad farlig- eller hälsovådlig verksamhet. Företag har i sin tur visst ansvar för den verksamhet som de bedriver, enligt rele- vanta författningar och föreskrifter. Sammanslutningar av enskilda, såsom exempelvis frivillig organisationer bedriver också kunskaps- höjande aktiviteter gentemot enskilda. Organisationerna utgör vidare ett resursstöd som kan nyttjas vid stora olyckor och extra- ordinära händelser. Det offentligas möjlighet att förebygga risker och begränsa ska- dor bygger bl.a. på de enskildas förebyggande åtgärder, insatser och förmåga. I fråga om räddningsinsatser begränsar sig samhällets åta- gande till att först när den enskilde inte själv eller med hjälp av annan kan klara av situationen ingripa. Vidare handlar verksam- heten om att ge den enskilde det stöd som behövs i form av infor- mation om vilka egna säkerhetsåtgärder som kan vidtas för att kunna klara en krissituation som t.ex. långvariga avbrott i el-, vat- ten- och värmeförsörjning. Uppdelningen mellan stat och kommun är sådan att staten står för det övergripande ansvaret i form av lagstiftning och mål för de enskildas säkerhet. Staten har även ansvar vid vissa typer av händel- ser. Staten ansvarar också för tillsyn och för åtgärder som fordrar särskilda resurser eller speciellt kunnande som kommunerna har svårt att hålla samt för åtgärder som inte bestäms av geografiskt område. De statliga insatserna fördelas i sin tur på ett antal olika myndigheter, vilka vidtar åtgärder mot samhällsrisker och åtgärder som fordrar särskilda resurser eller ett särskilt kunnande som kommunerna kan ha svårt att hålla. Kommunerna ansvarar för åtgärder som regleras i förhållande till den geografiska avgräns- ningen, som exempelvis markanvändning, kontroll av skyldigheter och att genomföra insatser. Vattenförsörjning, räddningstjänst och skola är exempel på det geografiska områdesansvaret. Ett geo- grafiskt områdesansvar finns även på regional och nationell nivå genom länsstyrelserna och regeringen. Samhällets säkerhet utgörs således av de samlade åtgärder och förmågor som enskilda människor, verksamhetsutövare, organisa- tioner, kommuner, länsstyrelser och centrala statliga myndigheter vidtar. Säkerhetsarbetet bygger därigenom på samverkan mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå samt inom och mellan Systemet för arbetet med olyckor och kriser Med utgångspunkt i författningar specifika för varje enskild sektor agerar aktörer utifrån sin roll, uppgift och befogenheter. Detta innebär att aktörerna är stark beroende av var- andra vid mer omfattande insatser som involverar flera aktörer varför en väl fungerande samordning är av stor betydelse. 2.3Räddningstjänst och hanteringen av extraordinära händelser I samband med att uppgifterna för KBM och SRV beskrivs och analyseras är det nödvändigt att klargöra utgångspunkter och ansvar inom området skydd mot olyckor respektive krisbered- skapsområdet. 2.3.1Åtgärder mot olyckor och krishanteringssystemet Arbetet med olyckor och krishantering har reformerats . Ett av syftena med det nya gemensamma politikområdet för skydd mot olyckor och svåra påfrestningar var att säkerställa en tillräcklig krishanteringsförmåga genom förebyggande verksamhet. Introduktionen av lagen om skydd mot olyckor innebar förutom en modernisering av den tidigare räddningstjänstlagstiftningen även ett stöd för ett brett säkerhetsarbete på lokal nivå genom bl.a. handlingsprogrammet för förebyggande verksamhet. Verksamhets- området skydd mot olyckor inom politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar omfattar arbete med risker för olyckor och olyckor i stort och är inte avgränsat enbart till händelser som leder till insatser från räddningstjänsten. I verksamheten inkluderas olycks- och skadeförebyggande åtgärder, förberedande arbete för och genomförande av räddningsinsats samt sanering, återställande åtgärder och erfarenhetsåterföring. Ansvaret för åtgärder för att förhindra olyckor i samhället är fördelat på flera aktörer. Nuvarande uppdelning mellan statliga myndigheter har utgått från behovet att utveckla expertkunnande inom olika områden. Det innebär att uppgifterna inom den statliga verksamheten har fördelats mellan en rad olika myndigheter fram- Systemet för arbetet med olyckor och kriser förallt för åtgärder som syftar till förebyggande säkerhetsåtgärder. För att inte dubblera resurser har skyldigheter lagts på myndig- heterna, uttryckt i krav, att samverka med varandra och att med- verka vid och statlig räddningstjänst. Exempel på myn- digheter på central nivå som agerar med stöd av speciallagstiftning för sina respektive verksamhetsområden är , , , , och .