sou · GVB3103 · 2008-01-01 00:00:00 — bodde i bostäder som inte var tillgängliga för personer i rullstol (tabell 4.2)2. Tabell 4.2 Personer i det ordinära bostadsbeståndet som bor i bostäder med bristande tillgänglighet, per åldersklass, 2002/03 Belägen över bottenvåningen utan hiss till Trappsteg inom- eller utomhus Kvinnors längre medellivslängd i kombination med att de oftast är något eller yngre än de män, som de gifter sig med, gör att de i större utsträckning lever i ensamhushåll när de är gamla (2006). I åldrarna och däröver lever åtta av tio kvin- nor i ensamhushåll jämfört med ca fyra av tio män (tabell 4.3). 2 Enligt uppgifter från SCB fanns det 2004/05 ca 53 000 personer i åldrarna som var rullstolsburna inom- eller utomhus. Civilstånd och hushållstyp, per åldersklass och kön (%), 2002/03. * Änka/änkling, frånskild eller ogift som bor tillsammans med exempelvis barn eller syskon. Skillnaderna i medellivslängd mellan män och kvinnor har dock successivt minskat. Detta har bidragit till att andelen äldre utan partner (make/maka eller sambo med gemensamma barn) minskat (figur 4.1). Högst andel ensamhushåll fanns 2004 i Norr- lands inland och i . Figur 4.1 Andel personer utan partner Seniorbostäder är bostäder i det ordinära bostadsbeståndet som är avsedda för personer i vissa åldrar, oftast och däröver. Det finns ingen strikt vedertagen definition av begreppet seniorbostad och därmed inte heller några generella krav på hur de ska vara ut- formade. Men i allmänhet avses, utöver krav på att de boende måste vara över en viss ålder för att få flytta in, bostäder som utmärks av tillgång till gemensamhetslokaler och god tillgänglighet. De som bor där ska kunna bo kvar även vid omfattande vårdbehov. Seniorbostäder började i större skala att byggas . beräknades antalet seniorbostäder till ca 19 000. Enligt en förnyad inventering av förhållandena fanns det närmare 28 000 lägenheter i seniorboenden i de 251 kommuner som svarade på de frågor som ställdes. Andelen senior- bostäder i kommunala bostadsbolag har ökat från (tabell 4.4). Detta beror dels på att kommu- nerna omvandlat särskilda boenden, framför allt s.k. , till seniorbostäder, dels på att kommunala bostadsföretag på motsva- rande sätt förändrat lägenheter i det befintliga bostadsbeståndet. Tabell 4.4 Andel seniorbostäder 2000 och 2007 per kategori fastighetsägare Andel (n=11 373) Andel (n=27 974) Privata fastighetsägare, bolag eller liknande Annat (bl.a. kooperativ) Går ej att utläsa Källa: Kommuner och landsting 2007. Utvärderingar av omvandlingar av till seniorbostäder runt om i landet visar att utvecklingen skiljer sig åt mellan olika kommuner. Det är vanligt att man försöker behålla de gemen- samma lokalerna, även om ytorna ofta krymps. I vissa fall inrättar kommunen verksamheter som är öppna för pensionärer även i kringliggande områden, i andra fall bekostar kommunen lokalhyran men överlåter till ideella krafter att driva verksamheten vidare. Vissa kommuner behåller hemtjänstlokaler, driver restaurang etc., medan andra helt överlåter driften till bostadsföretaget (2007). Termen särskilt boende infördes i socialtjänstlagen i samband med ädelreformen 1992 som samlingsbeteckning för bostäder och institutioner som kommuner och landsting tidigare tillhandahöll för personer med vård- och/eller omvårdnadsbehov. Särskilt bo- ende beviljas efter individuell behovsbedömning, som bistånd en- ligt socialtjänstlagen (2001:453). På lokal nivå används på sina håll de traditionella benämningarna och inte samlingsnamnet särskilt boende. Det förekommer därför en mängd olika begrepp för de bostäder som regleras enligt samma lagrum (5 kap., 5 § SoL) och det är i många fall stora skillnader i utformning och bostadsstandard. De mest frekventa benämning- arna är gruppboende, äldreboende, , sjukhem och ålder- domshem. Andra benämningar är vårdboende/vårdbostäder, de- mensboende, servicelägenheter, omsorgsboende, gemensamhets- boende, omvårdnadsboende, vårdhem, psykboende m.fl. (Social- styrelsen 2001). Ålderdomshem som begrepp introducerades i vårt land 1896 och var de den helt dominerande formen för service till och vård av äldre. Ett statsbidrag infördes för att ytterligare stimulera utbyggnaden av ålderdomshem. Statsbidraget upphörde , men antalet platser i ålderdomshem fortsatte att öka . Det fanns sammanlagt 60 000 platser i landet (SOU 1977:40). De flesta ålderdomshem hade låg boendestandard och var inte anpassade till människor med funktionsnedsättning. Närmare nio av tio ålderdomshem hade byggts och fler än fyra av tio . Behovet av upprustning var stort. var ålderdomshemmen fortfarande den mest omfattande (dåvarande) institutionsformen för service till och vård av äldre människor. Av de sammanlagt 49 400 boende var över tre fjärdedelar i åldrarna och däröver. byggdes de första servicehusen och i mit- ten av kom en omfattande produktion igång. vid tillkomsten var att äldre personer skulle kunna söka och flytta in i en lägenhet i redan som vital pensionär för att sedan bo kvar när behov av stödinsatser uppstod eller ökade. Utveck- lingen gick dock i en annan riktning och ansökan om servicebostad blev ofta aktuell först när behovet av omvårdnad var ganska om- fattande. Gruppboenden för äldre personer började inrättas under 1980- talet, främst för dem med demenssjukdomar. Gruppboendet kan vara en fristående enhet eller utgöra en avskild del i en byggnad. Sjukhemmen var organisatoriskt en del av landsting- ens hälso- och vård. Man skiljde mellan centrala och lokala sjuk- hem. Centrala sjukhem hade stora upptagningsområden för soma- tisk långtidssjukvård i regel organisatoriskt underordnade lång- vårdsklinik, dvs. Lokala sjukhem hörde vanligen till primärvården och hade ett lokalt begränsat upptagningsområde. I den officiella statistiken används endast begreppet särskilt boende. Man kan därför inte utläsa vilken verksamhetsinriktning som olika särskilda boenden har – endast korttidsboende redovisas separat. En kartläggning visar att det är vanligt att de sär- skilda boendena inrymmer verksamheter med olika inriktningar. Omkring hälften av boendena hade t.ex. särskilda platser eller bostäder för omsorg om personer med demenssjukdom, för reha- bilitering, avlösning/växelvård etc. (2001). har antalet personer i särskilda boendeformer mins- kat med nästan 22 700 (2007c). Många platser, men långt ifrån alla, har omvandlats till seniorbostäder. –2007 har antalet seniorbostäder ökat med 16 600. En del av denna ökning beror på att många kommuner avvecklar lägenheter i särskilt boende och gör om dem till seniorbostäder. Hur denna omvandling kan gå till har bland annat beskrivit (2007). Enligt för –2007 kommer omvandlingen att fortsätta och ytter- ligare ett par tusen servicebostäder kommer att omvandlas till seni- orbostäder (2006). Till viss del beror minskningen av antalet platser i särskilda bo- endeformer också på förbättrad boendestandard. Antalet boende i rum utan kokmöjligheter och utan WC, dusch/bad har minskat från närmare 6 900 personer 20033, till drygt ca 4 600 personer 2006 (en minskning med ). Även antalet boende i rum 3 Uppgifter om boendestandarden i särskilda boendeformer finns endast i statistiken . utan kokmöjlighet men med WC, dusch/bad har minskat och 2006 bodde drygt 700 färre i sådana rum jämfört med (Socialstyrel- sen 2007c). Antalet boende som delar bostad med någon annan än sin maka/make/samboende/anhörig4 har också minskat. har antalet personer som delade bostad med någon annan än en anhörig i det närmaste halverats och uppgick till drygt 1 800 personer (2007c). Sammanlagt har drygt 4 800 av platserna i särskilda boendefor- mer avvecklats på grund av låg boendestandard. Andelen personer som bor i särskilt boende har minskat även i de äldsta åldersgrupperna under ,. bodde av befolkningen som var eller äldre i särskilt boende. var motsvarande andel (SOU 2000:38; 2006b). Denna utveckling har fortsatt även , vilket innebär att antalet boende i särskilt boende minskat med närmare 18 000 personer (tabell 4.5). Till en del är denna utveckling en följd av förbättringar i den äldre befolkningens hälsa, framför allt bland yngre ålderspensionä- rer (2006, Batljan & 2000). Men kommunerna har också successivt höjt tröskeln för att få flytta till särskilt bo- ende. Det krävs numera att den enskilde har omfattande vård- och omsorgsbehov för att hon eller han ska beviljas en sådan bostad. 4 Delad bostad = alla typer av bostäder i särskilda boendeformer som delas med annan/andra än maka/make/samboende eller annan nära anhörig, dvs. del i lägenhet, delat flerbäddsrum etc. Antal och andel personer som bodde permanent i särskilt boende 2000–2005. 65–79 år Källa: 2006b. Den övervägande delen av de drygt 100 000 personer som bodde i särskilt boende var eller äldre. Var femte bo- ende var . Majoriteten, , av de bo- ende var kvinnor. Andelen kvinnor var också högre än andelen män i alla åldersgrupper (figur 4.2). Uppgifter visar att utvecklingen fortsätter. Detta år var det än fler kvinnor i särskilda boendeformer, då de utgjorde av de boende. Andelen kvinnor tenderar öka med ålder och är följaktligen störst bland dem som är och över (2007c). Ensamboende personer med funktionsnedsättningar har svårare att klara av att bo kvar i ordinärt boende jämfört med sammanboende i motsvarande situation. Både svensk och internationell forskning har visat att samboende skyddar mot flyttning till institution (2002; Szebehely 1999). Figur 4.2 Andel kvinnor och män permanent boende i särskilda boendeformer Källa: 2006b. En rad samhällsförändringar under har befa- rats kunna leda till ökad hemlöshet. Till dessa förändringar hör avinstitutionaliseringen av den psykiatriska vården, omstrukture- ringen av missbrukarvården, ökad arbetslöshet, ökad psykisk ohälsa, avregleringen av bostadspolitiken och en förändrad bo- stadsmarknad. På regeringens uppdrag kartlade 2005 omfatt- ningen av och karaktären på hemlösheten i (2006c). Personer som betraktades som hemlösa hänfördes till fyra olika situationer. Situation 1 var den mest akuta – personer som var uteliggare eller var hänvisade till akutboende och härbärge. Ca 3 600 av de hemlösa befann sig i denna situation. Av dessa var ca 430 i åldrarna 56–och ca 110 , dvs. sam- manlagt 450 personer i åldersspannet 56–. I situation 2 befann sig personer som saknade bostad och skulle skrivas ut från någon form av institution eller Det rörde sig om knappt 2 000 personer av vilka 180 var i åldrarna 56–. På institution eller i stödboende men utan planerad utskrivning, situation 3, befann sig ungefär 6 400 personer. Här återfanns den högsta andelen personer , , vilket innebar drygt 1 400 personer. Av dessa var ca 30 personer . I de övriga situationerna befann sig inga personer som var i åldrarna eller äldre. Ytterligare 4 700 personer levde under osäkra boendeförhållan- den, t.ex. tillfälligt och kontraktslöst hos anhöriga eller bekanta, tillfälligt inneboende eller hade andrahandskontrakt , situation 4. av de hemlösa i de redovisade situationerna var . Mycket få personer var . De flesta av dem vistades i någon form av institution eller stödboende utan någon planerad utskrivning. Många fler män än kvinnor är hemlösa. Men andelen kvinnor hade ökat jämfört med en tidigare inventering 1999. Kvinnorna var yngre än männen och hade varit hemlösa . Personer födda i var i majoritet bland de hemlösa, men i förhållande till sin andel i befolkningen var de utrikes födda kraf- tigt överrepresenterade. Personer födda utanför befann sig främst i situation 4, dvs. deras boendeförhållanden var osäkra, men även bland uteliggarna och de härbärgesboende fanns en relativt stor andel personer födda utanför . Hemlöshet i landets kommuner Hemlöshet har en koppling till bostadsmarknaden. Det är sällan någon bostadsbrist i de kommuner där det inte finns några hem- lösa. 2005 fanns det hemlösa personer i 249 av lan- dets kommuner. Flest antal hemlösa per 10 000 invånare fanns i och , men även mindre kommuner rapporte- rade att det fanns personer som var hemlösa. Kommuner med rela- tivt sett många hemlösa uppgav också att de hade svårt att tillgo- dose behovet av bostäder för dessa personer. 4.4Att bedöma och tillgodose behov Behov är ett mångfacetterat och undflyende begrepp. Definitio- nen av begreppet varierar beroende på i vilket sammanhang det används. Behov kan beskrivas som egenskaper hos individen, vilket är vanligt inom medicin och psykologi, medan man inom sociologi och socialantropologi försöker sätta individens behov i ett samhäl- leligt sammanhang. Att hänvisa till existerande behov i samhället används också för att vinna legitimitet för olika politiska strävan- den (2002). Inom och hälso- och sjukvården och därmed inom vård och omsorg om äldre är behov ett centralt begrepp. Men vare sig i förarbeten eller kommentarer till socialtjänstlagen (2001:453)5 respektive hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) finns det närmare preciserat vad som avses med behov. En del av för- klaringen till detta torde vara att förarbetena till dessa lagar utfor- mades i när den ekonomiska tillväxten i landet var mycket god och tillät en kraftig expansion av den offentliga sektorn. Några prioriteringsdiskussioner med ekonomiska förtecken förekom knappast. Om frågor om prioriteringar över huvud diskuterades handlade de snarare om vad som kunde betraktas som god service och vård, utbyggnadstakt med hänsyn till tillgänglig personal, byggnader m.m. än om ekonomiska förutsättningar. De olika parti- erna var också förhållandevis överens om förhållningssätt och vär- deringar inom den sociala sektorn. Sedan ädelreformen genomfördes är kommunerna också sjuk- vårdshuvudmän. Av hälso- och sjukvårdslagen (1982:783, 2 §, 2 stycket) framgår att den med de största behoven av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården. Som ledning för ställnings- taganden om vem som har störst behov finns beslut med anledning av regeringens proposition 1996/97:60 Priorite- ringar inom hälso- och sjukvården. Tre principer ligger till grund för sådana prioriteringar. människovärdesprincipen – alla människor har lika värde och samma rätt oberoende av personliga egenskaper och funktioner i samhället, behovs-solidaritetsprincipen – resurserna fördelas efter behov, 5 Sedan socialtjänstlagen trädde i kraft har den ändrats . Nya bestämmelser har tillkommit och gamla har utgått. Men de övergripande målen för social- tjänsten och de demokratiska principer som verksamheten utgår från har inte ändrats. kostnadseffektivitetsprincipen – vid val mellan olika verksam- heter eller åtgärder bör en rimlig relation mellan kostnader och effekt, mätt i förhöjd hälsa och förhöjd livskvalitet, eftersträvas. Självbestämmandeprincipen och efterfrågeprincipen är enligt riks- dagens beslut mindre lämpade som underlag för prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Respekt för patientens självbestäm- mande och integritet är dock en del av god vård och spelar en viktig roll i hälso- och sjukvården. Men det finns en konflikt mellan å ena sidan självbestämmandeprincipen samt människovärdesprincipen, behovs-solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen å den andra. Alla som har behov av vård är inte alltid medvetna om sina behov och personer medvetna om sina behov har inte alltid kraft att framföra dem. Men det är heller inte givet att allt som efterfrågas bottnar i reella behov. Palliativ vård och vård i livets slutskede liksom vård av männi- skor med nedsatt autonomi, t.ex. de som lider av demens, tillhör enligt beslut prioriteringsgrupp 1. Allt fler av dem som kan hänföras till denna prioriteringsgrupp bor under sin sista lev- nadstid i särskilda boendeformer. Det är därmed kommunerna som tillgodoser deras behov av hälso- och sjukvård, exklusive läkarinsat- ser. Kommunerna måste då också genom individuell behovs- bedömning ha möjligheter att prioritera dem som har störst behov av vård och omsorg till plats i särskilt boende. har antalet ej verkställda beslut enligt social- tjänstlagen ökat kraftigt (& Länsstyrelserna 2007). har de fördubblats. Ökningen gäller både för särskilt boende och hemtjänst. Antalet avslag trots be- dömt behov av särskilt boende har däremot minskat med . Även antalet ej verkställda domar enligt socialtjänstlagen har minskat (med ). 5 Termer och begrepp Boende- och avgiftsutredningen hade i uppdrag (dir. 1997:111) att analysera socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och före- slå förändringar som skulle leda till bättre samordning mellan för- fattningar inom olika samhällsorgan med anknytning till det sär- skilda boendet. I betänkandet Bo tryggt – Betala rätt (SOU 1999:33) föreslog den särskilda utredaren dels att begreppet sär- skilda boendeformer reserveras att enbart vara samlingsbegrepp för äldreboende, korttidsboende och bostäder med särskild ser- vice, dels att det särskilda boendet för äldre jämlikt 20 § SoL föreslås benämnas äldreboende. Förslaget har inte genomförts. Det saknas en enhetlig terminologi när vi diskuterar bostäder för äldre. Samma begrepp uppfattas olika av skilda personer och defini- eras ibland olika beroende på vem som definierar och i vilket sam- manhang. Det sker också förändringar av eller glidningar i ordens innebörd. Ett exempel på detta är institution och institutions- boende. Med institutioner inom äldreomsorgen avsågs ålderdomshem, sjukhem och långvårdskliniker till skillnad från självständigt boende i och ordinärt boende. En av- sikt med ädelreformen var att jämställa olika boendeformer. Insti- tutionsplatser skulle avvecklas och de institutioner som fanns kvar skulle omvandlas till självständiga boenden med hyreskontrakt. Detta har också till stor del skett även om standarden fortfarande varierar kraftigt. Ännu omnämns ibland det särskilda boendet, i varje fall delar av det, som institutioner. Sannolikt är det, utöver den histo- riska kopplingen till begreppens innebörd, de boendes ofta omfat- tande vård och omsorgsbehov som ligger till grund för detta och de konsekvenser det ibland får för den miljö de bor och lever i. Begreppet institutionsboende används också i ULF-undersökning- arna. Begreppen självständigt respektive institutionellt boende har också en legal dimension av betydelse för den enskilde och för kommunerna, som utredningen kan ha anledning att återkomma till. Det gäller om särskilda boendeformer ska klassificeras som icke skattepliktiga specialbyggnader enligt fastighetstaxeringslagen, FTL, (1979:1152)1. Regeringsrätten har i två avgöranden (RÅ85 1:91 1I och II) ansett att ett ska klassificeras som hyreshus även om det i viss utsträckning används som hem åt per- soner som behöver institutionell vård och tillsyn. Av två avgö- randen från regeringsrätten (RÅ 1995 ref.25 och RÅ 1995 not. 241) framgår att rättsfallen är gällande praxis. Regeringsrätten ansåg att införandet av ädelreformen inte gav anledning till någon annan principiell bedömning.2 Definitioner i officiell statistik I officiella statistik görs, utöver korttidsvård/korttids- boende, bara åtskillnad mellan ordinärt boende och särskilda bo- endeformer. Dessa begrepp definieras på följande sätt: Ordinärt boende: Boende i vanliga flerbostadshus, egna hem eller liknande till skillnad från särskilda boendeformer. Särskilda boendeformer: Enligt socialtjänstlagen ska kommu- nerna inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Vid dessa kan omfat- tande service och vård förekomma dygnet runt. Kommunerna har ansvaret för såväl sociala som medicinska insatser, förutom sådana som ges av läkare. Med Permanent boende i särskilda boendeformer avses stadig- varande boende i särskilda boendeformer i motsats till tillfälligt bo- ende (korttidsvård/korttidsboende). Korttidsvård/korttidsboende: Stöd enligt socialtjänstlagen i form av tillfälligt boende i särskilda boendeformer förenat med behandling, 1Socialdepartementet har till utredningen överlämnat ett ärende om denna fråga. 2Boende- och avgiftsutredningen föreslog (SOU 1999:33) att de särskilda boendeformerna skulle behandlas på ett enhetligt sätt i FTL, lämpligen som vårdbostäder. Förslaget har inte lett till någon ändring av 2 kap. 2 § FTL. rehabilitering och/eller omvårdnad för bl.a. avlösning, växelvård och eftervård. Korttidsvård kan ges både till personer som bor i ordinärt boende med behov av t.ex. växelvård eller eftervård och till personer som permanent bor i särskilda boendeformer där exem- pelvis rehabiliteringsresurser saknas. Senior 2005 angav i sitt slutbetänkande Äldrepolitiken för fram- tiden (SOU 2003:91) följande indelning och definitioner: Ordinärt boende: Alla boendeformer som inte förutsätter ett beslut om bistånd från kommunen. Seniorboende: En form av ordinärt boende där de boende måste vara över en viss ålder för att kunna flytta in. Särskilt boende: Avser särskilda boendeformer enligt social- tjänstlagen, vilka förutsätter ett beslut om bistånd från kommu- nen. I ULF-undersökningarna används begreppen institutionsboende och annat boende. Med institutionsboende avses då en boende- form med vård dygnet runt knuten till institutioner där man har ett rum eller en plats i ett rum (boende på t.ex. ålderdomshem, sjuk- hem, långtidssjukvård etc.). Till annat boende hänförs övriga som inte bor i en egen bostad, t.ex. serviceboende i gruppbostäder, ser- vicehus, pensionärs- eller bostadshotell, korridorboende3 etc. Med dessa definitioner återfinns det särskilda boendet såväl inom grup- pen institutionsboende som gruppen annat boende. Att man i ULF-undersökningarna håller kvar vid dessa begrepp beror på strä- vandena att ha kontinuitet i de uppgifter som hämtas in för att på så sätt kunna följa förändringar . har på följande sätt preciserat de begrepp som de allmän- nyttiga bostadsföretagen använder eller rekommenderas att 3 Korridorboende avser studentbostäder och är inte relevant i samband med särskilt boende för äldre. använda när äldres olika former av boende diskuteras: Med seni- orbostäder eller seniorboende avser bostäder i det ordinära bostadsbeståndet utformade utifrån äldres behov av tillgänglighet och som erbjuds dem som uppnått en viss ålder t.ex. 55+ eller 65+. Servicelösningar och servicetillägg på hyran kan också ingå. Det finns oftast gemensamhetslokaler för aktiviteter som de bo- ende själva ansvarar för. Bogemenskap är en form av seniorboende som är ovanlig i men vanlig i . I en bogemenskap bildar man i regel en förening i förväg för att dels förbereda och utforma den boge- menskap man vill ha, dels hitta ett bostadsföretag som kan hjälpa till att förverkliga idéerna. Kvarboende innebär i den primära betydelsen att man bor kvar i den bostad man haft. Men kvarboende kan också stå för att man byter till en annan bostad i samma hus eller i samma område. Man kanske vill flytta till en lägenhet på nedre botten, till en bostad bättre anpassad för ens behov, för att tillgänglighet och/eller närhet till service är bättre i en annan del av bostadsområdet. De olika benämningar som används inom ramen för särskilda boendeformer har oftast en historisk bakgrund. De mest frekventa är också de traditionella benämningarna gruppboende, äldreboende, , sjukhem och ålderdomshem. Men det har också till- kommit en mängd olika benämningar sedan ädelreformen genom- fördes såsom vårdboende/vårdbostäder, demensboende, service- lägenheter, omsorgsboende, gemensamhetsboende, vårdhem, om- vårdnadsboende, psykboende m.fl. (2001). 5.3Begreppen äldre och behov Det är inte bara ord och begrepp kopplade till bostäder och boen- den som är oklara. Det gäller även begreppen äldre och behov. När vi talar om äldre, ser vi olika målgrupper framför oss, bl.a. till följd av vilka erfarenheter vi bär med oss. Äldre personer är själv- fallet ingen enhetlig grupp och den kronologiska åldern säger inte mycket om den enskildes levnadsförhållanden. Det är stora skillna- der mellan olika individer när det gäller deras hälsa och funktions- förmågor – en skillnad som ökar med ökande (kronologisk) ålder (2002).