sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — En nätkund kommer inte att betala vare sig mer eller mindre än de historiska utgifterna för investeringarna som krävts för att möjliggöra tillhandahållandet av nättjänsten. Ett kapacitetsbevarande synsätt fokuserar på att behålla elnätets kapacitet med utgångspunkt från nuvarande status. Utgångs- punkten är det gällande återanskaffningsvärdet. Basen för kapitalkostnadsberäkningen justeras alltså vid i förväg bestämda intervall, t.ex. . Avskrivningarna motsvarar kost- naden för att återställa tillgångarnas förmåga att generera tjänster. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Om det sker en teknisk/ekonomisk utveckling som gör att nya till- gångar blir billigare, kommer kapitalkostnaderna att bli lägre än vid ett förmögenhetsbevarande synsätt, eftersom detta synsätt utgår från den nutida kostnaden för återanskaffningen. Ersättningen för redan gjorda investeringar minskar om prisutvecklingen för inve- steringar i elnätet är lägre än inflation. Även det omvända förhål- landet gäller, dvs. om utgifterna för framtida investeringar ökar mer i pris än den allmänna inflationen, ökar kapitalkostnaden för histo- riskt genomförda investeringar. Avskrivningarnas storlek är anpas- sade efter framtida reinvesteringsbehov. En kapacitetsbevarande princip kräver generellt sett en något högre riskpremie för investe- raren. Metoder för att beräkna kapitalbasen En möjlig metod för att fastställa värdet på kapitalbasen är att använda det bokförda värdet på anläggningstillgångarna (elnätet). Kapitalbasen utgörs därmed av anläggningarnas oavskrivna rest- värde. Det bokförda värdet beaktar nätföretagens historiskt genomförda investeringar så som de redovisas i den löpande redo- visningen. En regleringsmetod förutsätter normalt sett att de företag som är föremål för regleringen kan jämställas ur regleringshänseende. De principer som använts för redovisning av nätföretagens bok- förda värden har historiskt skiljt sig avsevärt bl.a. beroende på hur nätverksamheten har bedrivits. Nätverksamhet har t.ex. drivits som en del av kommunala förvaltningar, i form av ekonomiska före- ningar samt i privata och kommunala bolag. Dessa verksamheter har haft olika regler och modeller för sin verksamhetsstyrning, vil- ket bl.a. har inneburit olika krav beträffande redovisning och beskattning. Skattelagstiftningen har även påverkat företagens redovisning. Vissa skillnader skapade genom skattelagstiftningen kan dessutom ha förstärkts eftersom de olika ägar- och företags- formerna beskattas olika. Exempelvis är en verksamhet inte skattskyldig. Därutöver finns skillnader mellan de olika ägar- och företags- formerna med avseende på hur kostnader för investeringar i näten, drift och underhåll m.m. fördelas på olika utgiftsområden. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter och arbetskostnader bokförs på olika poster beroende på om exempelvis byte av elstolpar och ledningar behandlas som en löpande kostnad som direktavskrivs, eller om den betraktas som en investering som därmed får en avskrivningstid på . Nät- företagen kan således bokföra en och samma åtgärd på olika sätt. Sådana skillnader har dock troligtvis minskat över tiden till följd av alltmer enhetliga principer för redovisning av nätverksamhet. De bokförda värdena har dessutom påverkats av de omstruktu- reringar som skett till följd av ägarförändringar. Köpande bolag har redovisat de köpta elnäten till marknadsvärde, vilket normalt sett i väsentlig grad överstiger de bokförda värdena. I praktiken innebär metoden med bokförda värden därmed en påtaglig risk för att strukturella skillnader i redovisningen av de bokförda värdena på- verkar intäktsnivån i nätföretagen. Genom att utgå ifrån nätföretagens redovisade utgifter för inve- steringar blir det betydligt svårare för tillsynsmyndigheten att skapa incitament att effektivisera verksamheten. Anledningen är att det inte är möjligt att tillämpa styrmedel som främjar en effektivi- sering, t.ex. standardkostnader för prissättning av investeringar eller att beräkna kostnaderna för nätverksamheten utifrån ett fik- tivt nät. En reglering baserad på bokförda värden utgår från en förmö- genhetsbevarande princip. Detta innebär en något lägre grad av risktagande för nätföretaget i samband med investeringar. Detta beror på att osäkerheten kring en investering minskar eftersom hela investeringskostnaden kommer att kunna återvinnas. Minskad osä- kerhet stärker generellt sett incitamenten att investera. Å andra sidan kommer kundkollektivet att i mindre utsträckning få möjlig- het att ta del av eventuella produktivitetsökningar i nätföretagens investeringsverksamhet. En annan metod för värdering av kapitalbasen är att beräkna dess nuanskaffningsvärde. En sådan beräkning utgår ifrån investerings- utgiften för ett helt nytt nät med dagens teknik och till dagens pri- ser. Olika metoder finns för att värdera ett nytt nät. En metod är att indexera historiska värden med den allmänna inflationen. En annan metod är att använda standardkostnader för nätets ingående komponenter. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Om nuanskaffningsvärdet värderas till standardkostnad behandlas elnäten lika oavsett deras ålder och tekniska utförande. Nätföretagens tidigare investeringar samt skötsel och underhåll av sina respektive nät påverkar därmed inte det värde som räknas fram. Detta skapar teknikneutralitet och ger förutsättningar för jämförelser av nätområden. För att räkna fram nuanskaffnings- värdet används information om alla komponenter i det aktuella nätområdet, t.ex. antal ledningar och deras längd, antal transfor- matorstationer, anslutningspunkter m.m. Komponenterna prissätts sedan i enlighet med de av tillsynsmyndigheten godkända stan- dardkostnaderna. En metod som utgår ifrån nätets nuanskaffningsvärde är obero- ende av eventuella olikheter mellan nätföretagen i principerna för redovisning. definierar en genomsnittlig livs- längd för elnät, vilket i sin tur definierar avskrivningsperioden. Denna livslängd definierar direkt eller indirekt kostnaden för av- skrivningar. Detta gäller lika för alla. Nuanskaffningsvärdet går att kombinera med både en förmö- genhetsbevarande och kapacitetsbevarande princip. Nätnytto- modellen är ett exempel på en kapacitetsbevarande princip. Genom periodvisa uppdateringar av nuanskaffningsvärdet fokuserar regleringen på den framtida investeringsverksamheten. För nät- företagen ökar risken något i samband med investeringar, eftersom en trendmässigt sjunkande real prisutveckling på byggnation av el- nät enligt denna metod sänker värdet även på historiskt gjorda investeringar. Värdering av elnät kan även ta sin utgångspunkt i ett justerat nuan- skaffningsvärde. Beräkningen sker då i flera steg. I steg I beräknas ett nuanskaffningsvärde baserat på standardkostnader på samma sätt som gäller för beräkningen av ett rent nuanskaffningsvärde. I steg II justeras därefter detta värde ned i enlighet med i förväg valda och definierade principer. Nedan beskrivs två alternativa principer. Den första innebär en justering utifrån elnätets ålder, dvs. ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Den andra innebär en justering med utgångspunkt från kvaliteten i överföringen av el, dvs. ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Beräkningen av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde utgår från samma principer som för ett rent nuanskaffningsvärde, men värdet reduceras med utgångspunkt från hur gammalt nätet är. Åldersjusteringen av nuanskaffningsvärdet kan ske utifrån såväl en kapacitetsbevarande som en förmögenhetsbevarande princip. Om det oavskrivna nuanskaffningsvärdet omvärderas kontinuerligt tillämpas en kapacitetsbevarande princip. Nuanskaffningsvärdet kan även definieras som utgångspunkt för den fram- tida regleringen. Kapitalbasen påverkas sedan av tillkommande investeringar, avskrivningar och utrangeringar. I sådana fall till- lämpas en förmögenhetsbevarande princip. Om avskrivningar på kapitalbasen beräknas med en linjär avskrivningsmetod blir funk- tionen i princip densamma som vid användandet av bokförda vär- den. Till skillnad från bokförda värden innebär ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde dock att förutsättningarna för beräkningen av kapitalbasen samt därav följande avskrivningar jämställs mellan nätföretagen. En förmögenhetsbevarande princip i kombination med ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde minskar graden av osäkerhet för nätföretagen i samband med investeringar (jämför bokfört värde). Ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde beräknas i tre steg. Steg I är detsamma som för ett rent nuanskaffningsvärde, där nu- anskaffningsvärdet beräknas med utgångspunkt från standard- kostnader. I steg II reduceras nuanskaffningsvärdet med schablo- ner. Dessa schabloner ska svara mot en uppsättning av kvalitets- grupper. Varje nätföretag hänförs till en kvalitetsgrupp och varje kvalitetsgrupp åsätts en given förväntad kvalitetsgrad. I steg III fastställs kvalitetsutfallet för det enskilda nätföretaget. Om för- väntad kvalitet uppnås erhåller nätföretaget den förväntade, rimliga, avkastningen. Om kvaliteten understiger den förväntade nivån reduceras nuanskaffningsvärdet med lägre avkastning som följd, och om den överträffas blir avkastningen högre än förväntat. Ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde kan beräknas eller uppdateras löpande. De tidigare diskuterade begrep- pen, förmögenhetsbevarande respektive kapacitetsbevarande prin- ciper, är dock inte tillämpliga på samma sätt som för de övriga metoderna för fastställande av kapitalbasen som diskuteras här. Detta beror på att det kvalitetsjusterade nuanskaffningsvärdet inte har någon direkt koppling till de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamheten, eller till anläggningarnas livslängd utan är kopplad till prestationen gentemot kund. Därmed är det inte heller Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter möjligt att beräkna avskrivningar och avkastning enligt de företags- ekonomiskt vedertagna metoder som gäller för bokfört värde, rent nuanskaffningsvärde samt åldersjusterat nuanskaffningsvärde. 5.3.5Val av metod för att fastställa kapitalbasen Förslag: Värderingen av nätföretagens elnät inför den första till- synsperioden ska ske utifrån ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde. Nuanskaffningsvärdet ska enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader. Med standardkostnader avses genomsnittskostnaden för att vid tiden för värderingen investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar. Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Därefter ska ett åldersavdrag göras av nuanskaffningsvärdet. Om ett nätföretag vill visa att dess elnät är yngre än ålders- avdraget enligt första stycket ska företaget ge in en samman- ställning av den genomsnittliga åldern för varje komponentslag. Om uppgift därvid saknas i ett komponentslag om en kompo- nents ålder ska ett åldersavdrag göras av nuanskaffningsvärdet för denna komponent. Värderingen av övriga tillgångar inför den första tillsyns- perioden ska ske utifrån bokfört värde. Om det föreligger sär- skilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande Energi- marknadsinspektionen får meddela föreskrifter om indelning av elnätet i komponenter och komponentslag. Förmögenhets- och kapacitetsbevarande perspektiv Som angetts ovan kan vid fastställande av kapitalbasen olika grundläggande principer tillämpas beroende på vad syftet är med regleringen. Med en förmögenhetsbevarande princip ligger fokus på att det är de historiskt genomförda investeringarna som ska återvinnas. Med en kapacitetsbevarande princip ligger fokus på att det är nätets framtida kapacitet som ska bevaras med utgångspunkt från dess nuvarande kapacitet. Den modell, nätnyttomodellen, som används vid fast- ställandet av kapitalbasen utgår ifrån en kapacitetsbevarande princip. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter Detta innebär att det fiktiva nätets nuanskaffningsvärde räknas om vid jämna mellanrum, i detta fall . Om kostnaderna för investeringar i elnätet ökar i snabbare takt än den allmänna infla- tionen kommer också värdet på nätföretagens sammanlagda inve- steringar, dvs. kapitalbasen, att öka i motsvarande grad. Nät- företagen kommer i sådana fall att kunna höja sina nättariffer en- bart på grund av att kostnaderna för historiskt gjorda investeringar värderas högre jämfört med när investeringen gjordes, inte för att nätföretagets kostnader för de historiskt gjorda investeringarna i sig har ökat. Om kostnaderna för investeringar i elnätet däremot stiger långsammare än den allmänna inflationen, eller kanske rent av sjunker till följd av exempelvis teknikutvecklingen, kommer vär- det på nätföretagens sammanlagda investeringar i stället att minska. Detta innebär i sin tur att nätföretagen inte kommer att kunna ta ut lika höga nättariffer som annars hade varit fallet. Med ett kapacitetsbevarande perspektiv kommer värderingen av kapitalbasen, och därmed uttaget av nättariffer från kunderna, alltså att variera beroende på hur kostnaderna för investeringar i elnätet utvecklas i förhållande till inflationen. För nätföretagen innebär det att den framtida kostnadstäckningen för historiskt genomförda investeringar kan bli både lägre och högre jämfört med företagets faktiska kostnader för investeringarna. En värderingsmetod som baseras på ett kapacitetsbevarande perspektiv leder därför till en något högre risk för nätföretagen i samband med investeringar jämfört med om ett förmögenhetsbevarande perspektiv tillämpas. För kundernas del innebär en värderingsmetod som baseras på ett kapacitetsbevarande perspektiv att de alltid betalar nättariffer som motsvarar det aktuella återanskaffningsvärdet på elnäten. Detta är framför allt till stor fördel för kunderna om det skulle visa sig att de framtida investeringskostnaderna sjunker till följd av exempelvis produktivitets- och effektivitetsvinster i nätverksamheten. Om den ingående kapitalbasen värderas utifrån ett kapacitets- bevarande perspektiv kommer alla elnät att behandlas lika, oavsett elnätens ålder och tekniska utförande. Vilken typ av investeringar som företagen har gjort samt hur de har skött sina elnät historiskt sett får därmed ingen inverkan på den kapitalbas som räknas fram. Detta skapar teknikneutralitet och ger jämlika ekonomiska förut- sättningar för konkurrens inom nätområdet. Just konkurrens- aspekten kan ha stor betydelse för regleringar där olika tekniker konkurrerar med varandra, t.ex. inom telefoniområdet. Då elnätet i princip är ett naturligt monopol saknas dock de grundläggande Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter ekonomiska förutsättningarna för konkurrens överhuvudtaget. De fördelar som ett kapacitetsbevarande perspektiv innebär ur konkur- renssynpunkt uppstår därmed inte heller om detta perspektiv används som utgångspunkt för att fastställa den ingående kapital- basen. Utredningen har inga principiella invändningar emot att ett kapacitetsbevarande perspektiv används vid skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Sedan den nuvarande regleringen och nätnyttomodellen infördes har det dock tillkommit ytterligare lag- stiftning på området som bör tas i beaktande vid valet av värde- ringsmetod. Det handlar dels om ny EG-lagstiftning i form av el- marknadsdirektivet, dels om ny nationell lagstiftning i form av det funktionskrav som successivt införs med start . När funktionskravet är fullt genomfört innebär det att oplanerade avbrott i elöverföringen inte får överstiga . Funktionskravet syftar till att skapa drivkrafter för en leve- ranssäker elöverföring och införs mot bakgrund av att elför- sörjningen definieras som en mycket viktig samhällsfunktion, vil- ket i sin tur innebär att stora delar av samhället riskerar att lamslås om överföringen av el inte fungerar. Elmarknadsdirektivet syftar bl.a. till att skapa en ökad förutsägbarhet för både nätföretag och kunder om de framtida nättariffernas nivå. I direktivet anges sär- skilt att nättarifferna ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion. Lagstiftningen på såväl EU-nivå som nationell nivå beto- nar därmed vikten av att upprätthålla en hög leveranssäkerhet i överföringen av el. Enligt utredningens uppfattning bör de ökade krav som ställs på leveranssäkerhet också avspeglas i de förutsättningar som via regleringen ges till nätföretagen att uppfylla dessa krav. Invester- ingar i elnäten har i regel en avskrivningstid runt . Höjda krav på nätföretagen om en ökad leveranssäkerhet bör därmed inte stäl- las utan att det också skapas långsiktigt stabila spelregler som gör det möjligt för nätföretagen att räkna hem investeringar som främ- jar leverenssäkerheten. Detta talar för att regleringen av nätföre- tagens intäkter bör utgå ifrån ett förmögenhetsbevarande perspek- tiv snarare än ett kapacitetsbevarande perspektiv. Anledningen är att ett förmögenhetsbevarande perspektiv skapar en större säkerhet kring kostnadstäckningen för långsiktiga investeringar jämfört med ett kapacitetsbevarande perspektiv. Detta beror på att ett förmögen- hetsbevarande perspektiv, till skillnad från ett kapacitetsbevarande Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter perspektiv, inte låter framtida prisförändringar slå igenom på den kostnadstäckning som ges för historiskt gjorda investeringar. Företagen kommer därmed i högre utsträckning att veta vilken kostnadstäckning som historiskt gjorda investeringar genererar . Detta innebär i sin tur en lägre risk för nätföretagen i samband med investeringar. Genom att begränsa den risk som företagen tar vid investeringsbeslutet främjas företagens vilja att investera. Förutsatt att regleringen i övrigt utformas så att den styr mot de investeringar som ger störst nytta för kunderna bör detta bidra till en ökad leveranssäkerhet i överföringen av el. Att låta regleringen av nätföretagens intäkter utgå ifrån ett förmögen- hetsbevarande perspektiv ligger således helt i linje med de ökade krav på leveranssäkerhet som har tillkommit sedan den nuvarande regleringen infördes. Genom att begränsa nätföretagens risk i samband med inve- steringar ökar också förutsägbarheten för kunderna om de framtida nättariffernas nivå. Detta beror på att nätföretagens intäkter, och därmed nättariffer, regleras utifrån de historiska utgifterna för de investeringar som har genomförts. Framtida prisnivåer får därmed endast genomslag på tillkommande investeringar, inte på de histo- riskt genomförda. Som nämns ovan innebär detta dock att kun- derna endast i begränsad omfattning kommer att få ta del av de eventuella produktivitets- och effektivitetsvinster som uppstår i nätverksamheten om den tekniska eller ekonomiska utvecklingen gör att nya tillgångar blir billigare. Med ett förmögenhetsbevarande perspektiv riskerar därmed kunderna att få betala högre nättariffer jämfört med om ett kapacitetsbevarande perspektiv till- lämpas. Den omvända situationen kan dock också inträffa, dvs. att nya tillgångar blir dyrare. Med ett kapacitetsbevarande perspektiv kommer kunderna i sådana fall att få betala högre nättariffer jäm- fört med om ett förmögenhetsbevarande perspektiv tillämpas. En konsekvens av att tillämpa ett kapacitetsbevarande perspektiv är därmed att uttaget av nättariffer i höge grad kan komma att variera jämfört med om ett förmögenhetsbevarande perspektiv tillämpas. Detta talar för att ett förmögenhetsbevarande perspektiv bör till- lämpas, då detta möjliggör ett stabilare uttag av nättariffer över tiden, vilket i sin tur bidrar till att öka förutsägbarheten för kun- derna om de framtida nättariffernas nivå. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att ett kapacitets- bevarande perspektiv har vissa fördelar då detta perspektiv gör det möjligt för kunderna att ta del av eventuella framtida produktivitets- Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter och effektivitetsvinster som uppstår i nätverksamheten. Utredningen anser dock att övervägande skäl talar för att ett i huvudsak förmögenhetsbevarande perspektiv bör tillämpas. Då skapas enligt utredningens uppfattning bättre förutsättningar för att uppfylla elmarknadsdirektivets krav på ökad förutsägbarhet, respektive de nationella krav på ökad leveranssäkerhet i överföringen av el som successivt införs med start . I konsekvens med att detta perspektiv väljs kommer utredningen i ett senare avsnitt föreslå att kapitalbasen med tiden ska justeras genom att nya investeringar läggs till och avskrivningar dras ifrån. Innan utredningen lämnar förslag i den delen kommer under följande rubriker utredningens förslag om hur den initiala kapital- basen bör värderas, dvs. den kapitalbas som nätföretagen går in med i den nya tillsynsmodellen. Det ska dock framhållas att försla- get inte fullt ut baseras på den förmögenhetsbevarande principen, främst beroende på de svårigheter som föreligger att använda bok- förda värden. Detta kommenteras vidare på de närmast följande sidorna. Vidare bör det också understrykas att utredningens ovan redovi- sade bedömningar av de fördelar som följer med att tillämpa ett i huvudsak förmögenhetsbevarande perspektiv är baserade på förut- sättningen att nätföretagen upprätthåller en god leveranskvalitet. Huvudprincipen bör leda till en god förutsägbarhet om de framtida nättarifferna när överföringen av el sker med god kvalitet. Even- tuella brister i ett nätföretags sätt att bedriva nätverksamheten måste dock påverka företagets intäkter och leda till en sänkt intäktsram. En god förutsägbarhet och därav följande lägre ekono- miska risk för nätföretagen kan inte anses stå i motsatsställning till minskade intäkter till följd av kvalitetsbrister. Frågorna om kvalitet och kvalitetsreglering i nätverksamheten, inklusive de gällande bestämmelserna om avbrottsersättning, behandlas i avsnitt 5.3.9. En metod för fastställande av en initial kapitalbas som utgår ifrån en förmögenhetsbevarande princip är bokfört värde. Innan det nuvarande skälighetsbegreppet trädde i kraft, dvs. före , baserades skälighetsbedömningen i hög grad på tariffernas prisutveckling, bl.a. genom jämförelser av nyckeltal och index som avspeglade denna utveckling. Anledningen till att denna metod Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter övergavs, och att det nuvarande prestationsbegreppet infördes, var bl.a. att det bedömdes som alltför resurskrävande att granska före- tagens redovisade kostnader. Därutöver innebär en metod som baseras på de bokförda värdena en risk för att strukturella skillna- der i redovisningen av de bokförda värdena tillåts påverka intäkts- nivån i nätföretagen. Jämförbarheten mellan nätföretagens intäkter försvåras därmed, vilket också får effekter på objektiviteten i skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Utredningen anser därför att det bokförda värdet inte bör tillämpas som metod för att fastställa värderingen av nätföretagens elnät. Den modell, nätnyttomodellen, som används huvudsakligen vid skälighetsbedömningen , beräknar nätens nuanskaffnings- värden utifrån ett kapacitetsbevarande perspektiv. Nätens nuan- skaffningsvärden kan emellertid också beräknas utifrån ett förmö- genhetsbevarande perspektiv. Att låta ett rent nuanskaffningsvärde utgöra grunden för fastställandet av kapitalbasens ingångsvärde innebär att den reglermässiga värderingen av elnäten i hög grad schabloniseras. Med detta menas att näten åsätts ett värde som inte har någon direkt koppling till nätens verkliga värden. Anled- ningen till detta är att nuanskaffningsvärdet beräknas utifrån vad det kostar att bygga ett helt nytt fiktivt nät, medan de befintliga elnäten är av varierande ålder. Därmed blir den reglermässiga värde- ringen av elnäten betydligt högre jämfört med vad värdet på de befintliga näten är.