sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2008_SOU register S-format.indd 1 har i uppdrag att se över den statliga för- valtningens uppgifter och organisation. Översynen, som ska omfatta alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighets- uppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltnings- struktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och , samt öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlem- skapet ställer. Som ett led i sina överväganden har kommittén låtit utarbeta under- lagsrapporter inom olika områden. I denna volym publiceras tre rapporter. Den första – Differentierad styrning – är författad av professorn i statsvetenskap, tillika ledamot i kommittén, . Den andra – Att organisera det statliga åtagandet – är författad av professorn i förvaltningsrätt, tillika expert i kommittén, . Den tredje – Den centrala förvaltningens struktur – är författad av teknologie doktor . Författarna ansvarar själva för innehållet i respektive rapport. Styrningens omfång och djup ........................................ Styrningens former och metoder .................................. 5Påbud eller förhandling? horisontella metoder i förvaltningspolitiken. Sju förvaltningspolitiska grundsatser ............................ En dynamisk statsförvaltning ....................................... Som en röd tråd genom direktiven till förvaltningskommittén går en längtan efter klarhet, ordning och reda. Dagens statsförvaltning framstår som ett förvirrande myller av myndigheter med olikartade beteckningar, uppgifter och arbetsformer. En del av dem tycks ha överskridit sina naturliga gränser genom att expandera in på områden som snarare hör hemma i andra zoner av samhället, såsom opinions- bildning och affärsverksamhet. Somliga förefaller alltför små, instabila och administrationstunga, andra ger ett intryck av att kombinera svårförenliga uppdrag. Allmängiltiga krav på förvaltningen tycks dra resurser från arbetet med den egentliga kärnverksamheten. En ny komplikation är medlemskapet i EU, som ger åtskilliga myndig- heter rollen att företräda i det europeiska samarbetet. Även andra internationella engagemang har vidgat förvaltningens uppgifter och aktualiserat kompetensfördelningen mellan regering och myndig- heter. Av kommittén önskas nu förslag som banar väg för ökad tydlighet, överskådlighet, effektivitet och koncentration på statens kärnuppgifter. Därtill ska utredningen göra en översyn av statsför- valtningens hela struktur och föreslå besparingar och rationaliseringar. Uppgiften är överväldigande – ingen offentlig utredning har haft ett lika brett översynsuppdrag sedan 1819 års kommitté om styrelse- verkens reglering – men flera av de problem som nämns i direktiven har sin gemensamma nämnare i ett klassiskt konstitutionellt pro- blem, nämligen frågan om hur demokratisk styrning ska kunna förenas med ett lämpligt mått av administrativ självständighet. Om detta finns en omfattande vetenskaplig litteratur (t.ex. 1887, 1982, 1990, 1991, 1992, 2003) liksom en hel del tänkande i offentligt tryck. Relationen politik-förvaltning har belysts av flera statliga utredningar , i första hand förvaltningsutredningen (1979 och 1983), verksledningskommittén (1985), kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (1993), förvaltningspolitiska kommissionen (1997), demokrati- utredningen (2000), verksförordningsutredningen (2004) och styr- ningsutredningen (2007). Av värde är också en lång rad rapporter från statskontoret, ekonomistyrningsverket, samt och dess föregångare. Eftersom frågor kring förvaltningens struktur är starkt kopplade till detta grundläggande dilemma inleds promemorian med en diskussion av några demokratiska styrningsproblem. ningens omfång och djup. Efter en historisk tillbakablick urskiljs tre viktiga spörsmål i förvaltningspolitiken. Först den konsti- tutionella frågan: vad får regeringen styra? Sedan en mer komplex fråga som rör flera olika former av kapacitet: vad kan regeringen styra? Därnäst den normativa frågan: vad bör regeringen styra? Ett besläktat frågekomplex gäller styrningens former och metoder. Detta behandlas i ett följande avsnitt, som också skisserar några huvudlinjer i senare års reformer av den statliga styrningen. I ett tredje avsnitt behandlas tidshorisonter i det politiska besluts- fattandet. Förvaltningen har att hantera såväl normer med obegränsad räckvidd som beslut med klart utstakade giltighetsgränser. Avväg- ningen mellan dessa båda kategorier och valet av lämpliga tids- gränser är en viktig fråga för förvaltningspolitiken. Ett centralt tema i utredningens direktiv gäller det statliga uppdragets omfång. Vilka samhällsproblem ska över huvud taget angripas med administrativa metoder och av anslagsfinansierade organisationer, och vilka ska hellre hanteras i andra former, t.ex. genom marknadsmekanismer eller det civila samhället? Frågan är klassisk och svaren sprider sig förstås över en politisk skala där statens roll kan tillmätas större eller mindre betydelse. Men kom- plexet har också kommit i en ny belysning genom de idéer kring horisontell samhällsstyrning (governance) som vuxit fram . I denna tankeriktning betonas bl.a. förhandlingar och partnerskap som alternativ till klassisk vertikal dirigering (govern- ment). Det femte avsnittet handlar bl.a. om avvägningen mellan påbud och överenskommelser i styrningen av statlig verksamhet. Överväganden och rekommendationer presenteras därefter i form av sju olika grundsatser för förvaltningspolitiken. Här är utgångspunkten att regeringen måste kunna koncentrera sig på sina politiska uppgifter och därmed inte har förutsättningar att bedriva en mer operativ styrning av statsförvaltningen. Så förhåller det sig det , men den nedprioritering av regeringens styrinsatser som i realiteten har skett bör accepteras som fullt legitim och det behöver då också övervägas hur frånvaron av de styrimpulser upp- ifrån som doktrinen förutsätter men som inte finns i verkligheten ska kunna kompenseras. Så kan ske dels genom ett mer livaktigt utvecklingsarbete inom myndigheterna, dels genom en omgivande miljö av inrättningar som genom tillsyn och analyser bidrar till lärande och utveckling och dels slutligen genom ett ökat utrymme för horisontala impulser. Statsmakterna kan mer kreativt använda sina varierade repertoarer av styrformer och tidsgränser. slag tar sikte på ett större utbud av utvärderingar och externa analyser och på en bättre dialog mellan politik och förvaltning. En huvudpoäng i denna promemoria är att utrymmet för en successiv och kreativ förnyelse av den offentliga verksamheten måste värnas. Alltför strikt formulerade riktlinjer riskerar att bli utvecklingshinder. Önskemålen om administrativ enhetlighet och överskådlighet har en viss tyngd, men de får inte drivas så långt att de inskränker möjligheterna till varierade och föränderliga styrformer och angreppssätt inom olika politikområden. 2Styrningens omfång och djup Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför , heter det i RF 1:6. Vad innebär denna föreskrift? Varifrån kommer mandatet, och vilka uppgifter inrymmer det? Vad gör regeringen i praktiken när den styr eller försöker styra riket? Vill vi närma oss sådana frågor finns det skäl att se bakåt på äldre regelverk, sedan lyssna till kommentatorernas uttolkning av paragrafen och därefter jämföra regeringsformens idéer om styrning med den verksamhet som reellt kan iakttas i . RF 1:6 rymmer ekon från många tidigare grundlagstexter. Själva styrbegreppet har hängt med ända sedan medeltiden. Från början var det förstås kungen som hade till uppgift att styra riket, och den främsta tvistefrågan var länge hur självständigt han kunde utföra detta uppdrag och vilka han kunde eller borde ta råd av. I den konungaed som föreskrevs i landslag ingick att kungen skulle styra och råda över sitt rike med inländska män och ej utländska, så som gammal lag och riksens rätt har av ålder varit.1 hänvisade man alltså till etablerad praxis. Konungen äger styra och råda borgom och landom och allom sin och cronone rätt, som lag säger, hette det sedan i den allra första regeringsformen (3 § RF 1634). Men hade man fått nog av enväldiga monarker, och i 1719 och 1720 års 1 Detta och följande citat efter , red., konstitutionella urkunder (1999). regeringsformer fanns en klar markering mot : Konungen eger styra rike sino med och således icke utom, mindre emot riksens råds råde (13§). regeringsform var enväldet tillbaka, men hade det i stället tillfogats en hel rad påminnelser om hur styrelsen skulle gå till (2§): Konungen eger styra rike sino, som lag säger, han och ingen annan, rätt och sanning styrka, älska och gömma, men vrångvisa och orätt förbjuda, afskaffa och nedtrycka; ingen förderfva till lif och ära, lem och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömder är, och ingen afhända eller afhända låta något gods, löst eller fast, utan laga dom och rannsakning samt styra riket efter konungabalken, landslagen och denna regeringsform. Med regeringsform slog pendeln tillbaka mot det av råd- givare inramade kungastyret. Först gavs monarken en vidsträckt makt, men i nästa andedrag serverades en viktig inskränkning (4 §): Konungen äger at allena styra Riket på det sätt denna Regeringsform föreskrifwer: dock underrättelser och råd i de fall, här nedanföre stadgas, af ett Stats-Råd. Konungen utwälje dertil kunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade infödde Swenske Frelse- eller Ofrelse-Män af den rena Evangeliska Läran. Under den långa marschen mot parlamentarismen inskränktes så successivt kungens frihet att själv välja sina rådgivare, men inled- ningen till fjärde paragrafen förblev i stort sett oförändrad ända . Då försvann mandatet att styra riket, men det återkom snart RF med ett nytt subjekt. var det inte längre Konungen som skulle styra riket, utan regeringen. Men vad betyder föreskriften? RF 1:6 är inte nådig mot sina uttolkare. Övriga statsfunktioner har var och en sitt särskilda kapitel, påpekar m.fl. (2006), men den styrande makten saknar ett sådant. (1980) skriver att uttrycket markerar summan av de befogenheter som tillkommer regeringen enligt RF och andra författningar. Man finner i regeringsformen således en hel rad uppgifter och befogenheter som tilldelas regeringen, såsom: 1.att utfärda verkställighetsföreskrifter (8:13 st. 1), 2.att utfärda föreskrifter inom områden som ej enligt grundlag ska meddelas av (8:13 st. 2), den s.k. restkompetensen, 3.att utfärda förordningar efter delegation från (8:7–12), 4.att avge förslag till statsbudget (9:6), 5.att disponera över statens medel i enlighet med beslut (9:8), 6.att ingå överenskommelser med andra stater (10:1), 7.att insätta krigsmakten eller del därav för att möta väpnat angrepp mot riket (10:9), 8.att tillsätta vissa tjänster (11:9), 9.att under vissa förutsättningar meddela dispens från givna före- skrifter (11:12), 10.att bevilja nåd (11:13), 11.att vid krig eller krigsfara ta över uppgifter som tillkommer (13:5). Därutöver finns också uppgifter som mera indirekt kan utläsas av andra stadganden i RF, t.ex. procedurregler eller förpliktelser för andra aktörer: Att regeringen utöver budgetpropositionen framlägger även andra propositioner för framgår således genom ett stadgande i 7:7 om att sådana förslag kräver underskrift av stats- ministern eller ett annat statsråd. Enligt 11:6 lyder vissa myndigheter under regeringen, en lydnads- plikt som dock inskränks genom förbudet att ingripa i uppgifter som avser myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller tillämpning av lag (11:7). 11:11 omnämner betingelserna för resning i ärenden där regeringen är högsta instans, vilket tyder på att en sådan uppgift föreligger även om den inte närmare har definierats i RF. Som påpekar har det funnits åtskilliga lagar som tilldelat regeringen uppgifter som högsta besvärsinstans, men har denna roll alltmer inskränkts. Den allmänna rätten att gå till kungs är övergiven (m.fl. s. 480). En del av de frågor som behandlas högst lakoniskt i regeringsformen regleras mer detaljerat i riksdagsordningen, såsom formerna för regeringens initiativ till och vissa aspekter av kontroll- makten. Nya uppgifter genom EU-medlemskapet Till de funktioner som definierats regeringsformen och riksdags- ordningen har efter hand tillkommit viktiga uppgifter inom ramen för EU-samarbetet. Enligt fördraget är det varje medlemslands regering som genom en representant på ministernivå har befogen- het att avge bindande votum för den medlemsstat hon eller han före- träder. I förordningen (1996:1515) med instruktion för har regeringen bemyndigat statsministern att utse svenska företrädare i alla EU-organ. I praktiken har även statssekreterare getts befogenhet att företräda i ministerkommittén, vilket för att svara mot fördragets krav förutsätter den lätt förgyllda titulaturen deputy minister. Regeringen och statsförvaltningen i grundlagen Att styra riket är uppenbarligen ett vidare uppdrag än att styra statsförvaltningen, eftersom det också rymmer funktioner riktade mot , andra stater, internationella organisationer och enskilda. får uppfattas som en delmängd av riket. Rege- ringens närmare relation till statsförvaltningen berörs av några ofta citerade paragrafer i regeringsformen, främst i dess första, sjunde och elfte kapitel. Tre av dessa regler hör till statsskickets grunder: Den offentliga makten utövas under lagarna (1 §). Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (2 §). Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet (9 §). Genom dessa principer kan förvaltningen liksom rättsväsendet sägas ha ett konstitutionellt grundmandat som regeringen inte har rätt Skulle styrimpulser utgå från regeringen i strid med dessa regler har myndigheterna inte bara rätt utan också skyldighet att följa regeringsformens bud. I regeringsformens sjunde kapitel regleras regeringens arbete. Av särskild betydelse för statsförvaltningen är här den bestämmelse som säger att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regerings- sammanträden (RF 7:3). Häri inryms förbudet mot ministerstyre, även om statsråden genom den arbetsfördelning som dokumenteras i en bilaga till förordningen med instruktion för (1997:1515) har ansvar för de ärenden som avser olika statliga myndigheter. I det elfte kapitlet följer så preciseringar av de grundsatser som lagts fast i det första kapitlet. RF 1:6 specificeras för förvaltningens vidkommande genom den bestämmelse (RF 11:6) som stipulerar att Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken, läns- styrelserna samt andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte sorterar under lyder under regeringen. Vi ska återkomma till innebörden av ordet lyder. På motsvarande vis specificeras RF 1:1 st. 3 i en bestämmelse om myndigheternas självständighet för vissa typer av frågor: Ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (RF 11:7). I vilken utsträckning denna bestämmelse inskränker regeringens möjlighet att styra myndigheterna har blivit omtvistat. En skola, anförd av Ragnemalm (1986), anser att RF 11:7 i likhet med dess systerparagraf RF 11:2 rymmer långtgående garantier för förvalt- ningens och rättsväsendets autonomi. En annan linje, företrädd av förvaltningsutredningen (1983), verksledningskommittén (1985) och (1988), har gjort en mera restriktiv tolkning av RF 11:7. Innan vi ser närmare på denna fråga finns det emellertid skäl att erinra om den författningshistoriska bakgrunden och bestämmelsens tillkomsthistoria.2 2 Se vidare SOU 1983:39 s. 43–46. Bakgrunden till RF 11:7 Våra fyra första regeringsformer (1634, 1719, 1720 och 1772) innehöll så omfattande bestämmelser om myndigheternas uppgifter att de med fog kan betecknas som förvaltningsstadgor. RF bröt med denna tradition och ägnade en mycket sparsam upp- märksamhet åt statsförvaltningen. Här stadgades egentligen inte mycket mer än att de statliga myndigheterna skulle lyda Konungens bud och befallningar (RF 47 §). författningsutredning ägnade heller inget större intresse åt denna fråga utan nöjde sig med att föreslå en språkligt moderniserad form av bestämmelsen: Rikets förvaltningsmyndigheter skola fullgöra sina uppgifter efter vad i lag och annan författning stadgas och i enlighet med utfärdade anvisningar. Grundläggande bestämmelser om förvaltningsförfarandet anges i lag. Förslaget framkallade en häftig remisskritik från olika domstolar och ämbetsverk, som gjorde gällande att utredningen gav en miss- visande och felaktig bild av myndigheternas ställning. i ansåg att det föreslagna stadgandet innebar ett väsentligt intrång i den självständighet och skyldighet att handla efter eget omdöme och på eget ansvar, som enligt svensk rätts- tradition tillkommer förvaltningsmyndigheterna. Denna förvaltnings- myndigheternas ställning får icke trädas för när. Mot bakgrund av denna kritik sökte grundlagberedningen ange tydligare riktlinjer för myndigheternas självständighet. Paragrafen spaltades upp i två delar, varav den första fastslog att justitiekanslern, riksåklagaren, polisväsendet, försvarsmakten, centrala myndigheter och ämbetsverk, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen. Uttrycket lyder under regeringen innebar enligt motiven dels att en enskild minister inte hade någon befäls- rätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen skulle riktas till myndigheten som sådan, inte till enskilda tjänste- män. Lydnadsplikten kvalificerades sedan i en föreskrift som grund- lagberedningen gav följande lydelse: Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rätts- ordningen, sådan denna framgår av grundlagarna samt ur andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler. Ingen myndighet, ej heller , får bestämma, hur domstol eller annan myndighet skall i särskilt fall skipa rätt eller eljest tillämpa rättsregel. I det förslag till regeringsform som sedermera framlades för riks- dagen hade denna bestämmelse genomgått ytterligare bearbetning. Den första meningen överfördes i förkortad form till RF 1:1, vars tredje stycke lyder: Den offentliga makten utövas under lagarna. Härigenom fick stadgandet å ena sidan högre dignitet genom att upphöjas till en av statsskickets grunder men å andra sidan mer begränsad räckvidd, genom att endast lagarna omnämndes. Någon avsikt att friskriva myndigheterna från skyldigheten att följa normer av lägre valör kan dock inte utläsas av motivtexten. Den inskränkning i lydnadsplikten som uttrycktes i bestämmelsens andra stycke delades i förslaget till ny regeringsform upp i två paragrafer, en som avsåg domstolarna (RF 11:2) och en annan som gällde förvaltningen (RF 11:7). I det förstnämnda stadgandet fast- slogs att ingen får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel. I den senare bestämmelsen valde departementschefen en något snävare fri- skrivning genom att referera till myndighetsutövning mot enskild eller kommun samt till tillämpning av lag. Avvikelsen från grund- lagberedningens förslag motiverades på följande sätt: Det av beredningen använda begreppet rättsregel är ganska obestämt. Enligt mångas uppfattning innefattar begreppet bl.a. administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna förhållanden och om förhållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. Det är vidare att observera att förvaltningsmyndighetena inte bara handlägger ärenden utan också utövar faktisk verksamhet av olika slag. Denna faktiska verksamhet kan vara reglerad genom bestämmelser som är att betrakta som rättsregler. Enligt min mening bör i enlighet med vad som uttalats av vissa remissinstanser RF:s förbud mot direktiv till förvaltningsmyndigheter för särskilda fall ges en större konkretion och fasthet än vad grundlagberedningens förslag i ämnet har. Förbudet bör begränsas till att omfatta förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, medan myndigheternas faktiska handlande lämnas utanför. Vidare bör förbudet i första hand ta sikte på sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Med myndighetsutövning mot enskild avser jag härvid, i anslutning till vad jag uttalade rörande det generella begreppet myndighetsutövning, utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är framför allt när det är fråga om ärenden av denna typ som det är ett starkt rätts- säkerhetsintresse att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde emellertid böra omfatta också myndighetsutövning mot kommun. För kommunerna är det av betydelse att ingen myndighet och inte heller kan bestämma hur förvaltningsmyndighet skall besluta i ett ärende som rör en mot kommun riktad myndighets- utövning. Förbudet mot direktiv i särskilda fall torde också böra omfatta en del ärenden som har annan karaktär än som förut sagts. Övervägande skäl synes nämligen tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Härvid avses inte bara ärenden i vilka viss av beslutad lag tillämpas utan även ärenden i vilka fråga är om tillämpning av verkställighetsföreskrifter till lagen som regerringen kan ha utfärdat med stöd av 8 kap. 13§ i departements- förslaget. (KU 1973:26 s. 71) preciserade ytterligare innebörden av begreppen rättsregel och tillämpning av lag: Begreppet rättsregel torde innefatta alla administrativa bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas interna förhållanden och om för- hållandet mellan olika statliga myndigheter inbördes. När det gäller ärenden om tillämpning av sådana bestämmelser bör överordnad myn- dighet ha rätt att bestämma hur den underordnade myndigheten skall besluta i särskilt fall. Förbudet mot direktiv i särskilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande beslutats av . När det gäller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun garanterar paragrafen dock att den beslutande förvaltnings- myndigheten är självständig och oberoende bara i ärenden som rör tillämpning av regeringsförordningar och andra författningar av lägre valör än lag och av sedvanerätt. Diskussionen om RF 11:7 och regeringens styrning På basis av de här refererade motivuttalandena hävdade förvaltnings- utredningen (SOU 1983:39 s. 99 f) att den periodiskt uppblossande kritiken av statsråden för ministerstyre i långa stycken byggde på en felsyn. Problemet var inte att regeringen i alltför hög utsträckning ingrep i förvaltningsbesluten utan snarare att den i otillräcklig utsträckning tog ansvar för myndigheternas verksamhet.