sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — Olika former av normkontroll SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. En av uppgifter är att utreda frågor om lagprövning och om det finns behov av en författningsdomstol. Utredningen ska i det sammanhanget bl.a. belysa det s.k. uppen- barhetsrekvisit som finns i 11 kap. 14 § regeringsformen samt Lag- rådets roll och ställning. Mot denna bakgrund tillsatte utredningen en expert- grupp bestående av jurister och statsvetare under ledning av justitie- rådet . Övriga medlemmar var , docent, , professor, , professor, , generalsekreterare, , professor samt från sekretariat, , chefsrådman. Sekreteraruppgifterna i gruppen fullgjordes av och , båda hovrättsassessorer. Gruppens huvud- sakliga uppgift var att ta fram förslag på olika modeller för norm- kontroll. Modellerna skulle avse allt från mer begränsade inslag av normkontroll till mer långtgående exempel. Expertgruppens arbete redovisas i denna rapport. De bedöm- ningar och förslag som presenteras i rapporten är expertgruppens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Expertgruppens uppdrag och sammansättning Nuvarande svenska normkontrollsystem........................ 3.2.1 Införandet av 11 kap. 14 § regeringsformen ............... Inflytande från europarätten........................................ Normprövning i senare domstolspraxis ................................. 3.3.1 Allmänt om tillämpningen av 11 kap. 14 § 3.3.2 Grundlagskonform tillämpning vid partiell Europarätten och normprövning................................. Diskussionen om domstolarnas normprövning..................... 3.5.1 Bakgrund och gällande reglering ................................. 3.5.2 Införandet av fakultativ lagrådsgranskning................. 3.5.3 Lagrådsgranskningen regeringsform .......... 3.5.4 Något om Lagrådets roll ..................................... Modell för förändrad normkontroll – Lagrådet och Ett förstärkt Lagråd ................................................................. 4.2.1 Förstärkning av Lagrådets organisation ...................... 4.2.2 Förstärkning genom förändrade regler........................ Ett svenskt grundlagsutskott efter finsk modell.................... Modell för förändrad normkontroll – Helt avskaffande av uppenbarhetskravet ................................ 5.3Delvis avskaffande av uppenbarhetskravet (den finska Behörighet att lagpröva............................................................ Modell för förändrad normkontroll Den politiska modellen ............................................................ Den juridiska modellen............................................................ Författningsdomstolens institutionella form.............. Den medborgerliga modellen .................................................. 6.4.2 Författningsdomstolens institutionella form och Konsekvenser av de olika modellerna ..................................... 6.6Övriga frågor med avseende på en svensk Några exempel på ändrad normkontroll......................... 7.2Allmänt om att kombinera huvudmodellerna – 1Expertgruppens uppdrag och sammansättning Enligt ska utredningen utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författ- ningsdomstol. Som en bakgrund till denna del av uppdraget återges i direktiven vissa uttalanden av i ett till- kännagivande (bet. 2000/01:KU11, rskr 2000/01:149). I tillkänna- givandet sägs bland annat att uppenbarhetsrekvisitet borde belysas, inte minst med hänsyn till att införlivats med svensk rätt och att anslutit sig till EU. Konstitutions- utskottet uttalade också att utredningen borde undersöka på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas och att detta t.ex. borde kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. Konsti- tutionsutskottet underströk att det är angeläget att man belyser möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstols- väsendets självständighet och undvika politisering av domstolarna. Om utredningen vid sina överväganden av dessa frågor kommer fram till slutsatsen att förändringar i något avseende bör göras, erfordras ett underlag för dessa bedömningar. I syfte att få fram en del av detta underlag tillsatte en expertgrupp med uppgift att redovisa olika exempel på hur system för normkontroll kan konstrueras. I uppdragsbeskrivningen för expertgruppen konstateras att kontrollen av hur en norm av lägre valör förhåller sig till en norm av högre valör och då särskilt till regler i grundlag kan byggas upp på olika sätt. Expertgruppen ska redovisa internationellt före- kommande exempel på normkontroll och om möjligt även belysa effekterna av de olika lösningar som valts. Mot bakgrund av den inledande redovisningen och med beak- tande av det svenska rättssystemets uppbyggnad ska expertgruppen Expertgruppens uppdrag och sammansättning därefter ta fram förslag på olika modeller för normkontroll. De olika modellerna bör avse allt från mer begränsade inslag av norm- kontroll till mer långtgående exempel. Lagrådets uppgifter och det ordinarie domstolsväsendets roll bör övervägas i sammanhanget liksom inrättandet av nya organ, exempelvis en särskild författ- ningsdomstol. Expertgruppen bör beskriva vilka konsekvenser olika modeller kan få. Det är däremot inte en uppgift för expertgruppen att för- orda någon särskild lösning. De internationella iakttagelserna bör i första hand ta sikte på länderna inom EU men även länder utanför EU kan – om expert- gruppen finner skäl till det – studeras. Redovisningen ska vara skriftlig och innehålla en redogörelse för de internationella iakttagelser som inledningsvis har gjorts. Vidare ska de modeller för normkontroll som expertgruppen har utarbetat redovisas med angivande av antagna konsekvenser. Expertgruppen får enligt uppdragsbeskrivningen komma med förslag till författ- ningstext. Ledamöter i expertgruppen har varit justitierådet (ordförande), docent , kanslichefen , pro- fessor , professor , general- sekreteraren och professor . Sekreterare åt expertgruppen har hovrättsassessorerna och varit. Expertgruppen inledde sitt arbete . Gruppen behandlar här de frågor som har nämnts i uppdragsbeskrivningen. Under utredningens arbete har expertgruppens ordförande del- tagit i ett av anordnat studiebesök i . Under besöket mötte delegationen leda- möter från den österrikiska författningsdomstolen och tjänstemän vid författningsavdelningen på . Delar av expertgruppen gjorde vidare ett besök i för att studera det norska normkontrollsystemet. Sammanträden hölls med professor och høyesterettsdommer . Gruppen har gått igenom regleringen på normkontrollsområdet i tolv EU-länder och i . Det norska exemplet har studerats dels för att ge en mer fullständig bild av regleringen i , dels för att systemet där framstår som en intressant modell för norm- kontroll. Genomgången innehåller även en redogörelse för vissa uttalanden om prövningen av konstitutionella frågor från den s.k. . Den internationella studien presenteras i ett antal bilagor till rapporten. Redovisningen är översiktlig. Rapporten kan delas in i tre delar. I den första delen redogörs för det nuvarande svenska normkontrollsystemet (avsnitt 3). Genomgången avser den normkontroll som utförs av domstolar och förvaltningsmyndigheter enligt 11 kap. 14 § regeringsformen och Lagrådets granskning enligt 8 kap. 18 § regeringsformen. Enligt den definition av begreppet som vi har använt oss av utgör Lagrådets granskning samt normprövning enligt 11 kap. 14 § norm- kontroll. Redogörelsen för den nuvarande normkontrollen har betydelse för att få en uppfattning om konsekvenserna av en ändring av systemet. I den andra delen av rapporten presenterar vi tre olika grundmodeller för att ändra det nuvarande normkontrollsystemet (avsnitten 4–6). Modellerna tar sikte på en ökad kontroll av föreskrifters förenlighet med övergripande normer främst beträffande förhållandet mellan lag och grundlag men även i andra situationer. De tre modellerna avser en ökad förhandskontroll i form av en ändrad lagrådsgranskning m.m. (avsnitt 4), ett helt eller delvis avskaffande av det s.k. uppen- barhetskravet i 11 kap. 14 § (avsnitt 5) och inrättandet av någon form av svensk författningsdomstol (avsnitt 6). I den tredje delen lämnas tre exempel på hur det svenska norm- kontrollsystemet skulle kunna ändras i syfte att skärpa norm- kontrollen (avsnitt 7). Förslagen är olika långtgående och bygger på kombinationer av de olika grundmodellerna i avsnitten 4–6. Förslag till författningstext lämnas i en bilaga i de delar som berör 8 kap. 18 § och 11 kap. 14 § regeringsformen. I författningsdom- stolsdelen i de olika exemplen krävs ett mer omfattande arbete innan förslag kan läggas fram, bland annat därför att vissa frågor som faller utanför gruppens uppdrag behöver övervägas. Gruppen har uppfattat sitt uppdrag så att den ska – mot bak- grund av andra länders system för normkontroll – presentera tänk- bara modeller för en effektiviserad svensk lagprövning eller, med ett mera allmänt begrepp, normprövning. Sådana modeller får förutsättas skola rymmas inom det svenska konstitutionella systemet i stort, dvs. med bibehållande av de principer som kommer till uttryck i 1 kap. regeringsformen angående stats- skickets grunder. Med detta sagt måste nämnas att en förstärkt lag- eller normprövningsrätt innebär att den närmare tillämpningen av principerna kan påverkas i större eller mindre grad beroende på vilka modeller som väljs. Så t.ex. innebär en ökad möjlighet för normkontroll i domstolarna att dessas ställning i det konstitutio- nella systemet förändras. En annan utgångspunkt för gruppens arbete har varit att vissa frågor som är nära förknippade med norm- kontrollfrågan inte ska behandlas eftersom de inte ingår i gruppens mandat. Hit hör i första hand fri- och rättighetsskyddets utform- ning, som kopplats till frågan om lagprövning, och utformningen av grundlagens kapitel om normgivning (8 kap. regeringsformen) samt domstolarnas konstitutionella ställning. Den sistnämnda frågan har behandlats av en annan expertgrupp. En tredje expertgrupp ägnar sig åt den kommunala självstyrelsen, en fråga som kan ha anknytning till frågan om författningsdomstol, eftersom en uppgift för andra länders författningsdomstolar ofta är att avgöra frågor om kompetensfördelningen mellan statlig och lägre nivå. Tanken med normprövning bygger på föreställningen att före- skrifter, dvs. bindande rättsregler, ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer: grundlag, vanlig lag, förordning (regerings- föreskrifter) samt myndighetsföreskrifter och kommunala före- skrifter (huruvida de två senare kategorierna befinner sig på samma eller olika nivå kan diskuteras). Normprövningen går ut på att en föreskrift på lägre nivå prövas mot en föreskrift på högre nivå och att den på den högre nivån tar över. En prövning av en (vanlig) lag mot grundlag förutsätter då att grundlagen anses utgöra en samling rättsligt bindande regler som i princip inte skiljer sig från sådana i lagar, förordningar osv. De svenska grundlagarna uppfyller detta kriterium. Eftersom det är den normprövning som avser förhållandet mellan grundlag och lag som i allmänhet står i centrum i diskussionen om prövningen foku- serar det följande främst på den. Denna normprövning benämns här som lagprövning eftersom den tar sikte på just lagars förenlig- het med en överordnad norm. Normprövning används som ett vidare begrepp i vilket även prövningen av andra föreskrifter än lagar räknas in. Den lag- respektive normprövning som har berörts är vad som kan förutsättas vara avsedd i och expertgruppens uppdrag. I en mera vidsträckt betydelse kan även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrätts- liga regelverk ingå i normprövning. Det praktiskt sett viktigaste exemplet är om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna som fått en särskild grundlagsförankring genom 2 kap. 23 § regeringsformen. Stor betydelse har också EG-rätten som anses ha företräde framför nationell rätt, också på grundlagsnivå, även om den inte ingår i den svenska normhierarkin. Normprövning av svenska föreskrifters förenlighet med och EG-rätten torde vara vanligare än prövning gentemot svenska, överordnade, normer. Normprövning i den mening termen används här avser att det är fråga om en prövning som utförs av någon annan än den som beslutar den föreskrift som ska prövas och att denne andre intar en självständig ställning i förhållande till beslutsfattaren. Så t.ex. kan kammare när den beslutar en lag inte sägas utföra lag- prövning. Inte heller kan en statlig kommitté som lägger fram ett lagförslag sägas ägna sig åt lagprövning när den tar ställning till om dess förslag är grundlagsenligt eller inte. Däremot skulle man kunna karaktärisera det svenska remissförfarandet när juridiska instanser hörs (t.ex. domstolar, juridiska fakulteter, advokatsam- fundet osv.) som ett forum för lagprövning i förhand. Eftersom det enbart är rådgivande i den fortsatta lagstiftningsprocessen, brukar man inte inräkna det i lagprövningen. Detsamma gäller den konstitutionella granskning som utförs av grundlagsenhet under beredningen av lag- förslag i . Till skillnad från remissförfarandet och granskningen i Lagrådet saknas publicitet för resultatet av gransk- ningen, och denna är enbart rådgivande även om den kan påverka resultatet av beredningen av regeringens förslag t.o.m. så långt att något sådant förslag inte läggs fram. Regeringen kan inte heller sägas utöva lagprövning i här avsedd mening ens om den av konsti- tutionella skäl avstår från att lägga fram ett lagförslag eller modi- fierar detta för att undvika grundlagsstridighet. Nästa steg i lagstiftningsprocessen är ofta att regeringens lag- förslag granskas av Lagrådet. Även om Lagrådets yttrande över ett lagförslag inte är bindande för regeringen när denna ska ta ställning till ett förslag till , har offentligheten hos Lagrådets yttranden och den tyngd som får sägas ligga i att dessa är uttryck för en uppfattning hos domare i de högsta domstolarna, som seder- mera kan komma att utföra lagprövning när en lag ska tilllämpas, en sådan betydelse att Lagrådet får betraktas som en instans för förhandskontroll av lagars grundlagsenlighet. När regeringen sedan har lämnat lagförslag till remit- teras detta till ett utskott. kan av ett annat utskott få tillfälle att yttra sig om det uppmärksammas någon konstitutionell fråga. Eftersom ofta bedömer grundlagsfrågor på samma sätt som riksdagspartierna gör i i övrigt är det dock i praktiken svårt att anse att utskottet har den självständiga ställningen att man här kan tala om lagprövning. Nästa instans som skulle kunna utöva lagprövning är talman när han ska ställa ett lagförslag under omröstning i kammaren; enligt 2 kap. 9 § riksdagsordningen kan han vägra att ställa proposition om ett förslag strider mot grundlag. Saken hänskjuts då till konstitu- tionsutskottet för avgörande, om kammaren begär proposition. Talmannen har alltså närmast ett suspensivt veto. Under regerings- formens tid har denna möjlighet dock aldrig använts, varför även denna möjlighet till lagprövning inte bör medräknas. När väl har antagit en lag ska denna promulgeras av regeringen. Regeringen kan då utöva lagprövning, något som inte har hänt och knappast kan påräknas i vårt parlamentariska styrelseskick annat än i någon alldeles speciell undantagssituation. Någon motsvarighet till den presidentvetorätt som i andra länder kan utgöra en lagprövning kan därför inte anses finnas hos oss i praktiken. Sammanfattningsvis är det endast Lagrådets granskning som kan sägas utgöra en självständig lagprövning innan en lag träder i kraft och ska tilllämpas. När en lag har utfärdats och trätt i kraft kan och ska norm- prövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen ske av domstolar och förvaltningsmyndigheter men också av regeringen och av en sådan enskild som kan sägas vara ett offentligt organ, dvs. utövar rättskipning eller offentlig förvaltning. Åtminstone domstolar och förvaltningsmyndigheter har i sin lagtillämpning en sådan själv- ständig ställning enligt 11 kap. 2 och 7 §§ som krävs för att det ska vara fråga om riktig lagprövning, och inte heller torde (jfr 11 kap. 8 §) eller regeringen kunna inkräkta på en enskilds lag- prövningsrätt. Beträffande regeringen gäller nog det som har sagts ovan angående möjligheten att vägra promulgation. Naturligtvis kan också utöva lagprövning i detta skedde om den upp- häver en föreskrift därför att denna i efterhand anses vara grund- lagsstridig. 3.2Domstolars och förvaltningsmyndigheters normprövning 3.2.1Införandet av 11 kap. 14 § regeringsformen regeringsform fanns inga föreskrifter om normpröv- ning.TPF1FPT Ställer man kravet på normprövning att den ska utövas av ett från lagstiftaren självständigt organ, är det inte märkligt att lag- prövning är ett relativt sent fenomen i den svenska statsrätten. Enligt RF var statsfunktionerna uppdelade på två plan- , kungens och . Domstolarna och förvaltnings- myndigheterna tillhörde den kungliga planhalvan. Högsta dom- stolen dömde i kungens namn (Kungl. Maj:t i Dess högsta dom- stol). Kungen hade fram rätt att delta i Högsta dom- stolens dömande verksamhet, och justitiestatsministern var leda- mot av domstolen fram . medverkade som lagråd i lagstiftningsprocessen fram , se § 87 regeringsform. hade å sin sida genom den s.k. opinionsnämnden möjlighet att övervaka och avsätta justitieråd (och senare även regeringsråd) som hade förlorat förtroendet (§ 103); möjligheten utnyttjades dock aldrig och det är möjligt att den med tiden blev obsolet därför att den inte ansågs stå i överens- stämmelse med principen om domstolarnas självständighet (se SOU 1963:17 s. 516 f.). Mot angiven bakgrund var det naturligt att Kungl. Maj:t i högsta domstolen inte prövade vad Kungl. Maj:t i statsrådet (dvs. regeringen i nutida terminologi), eventuellt gemen- samt med , hade beslutat. Till det sagda kommer att det fanns förhållandevis få bestäm- melser regeringsform som kunde aktualisera lagprövning. I första hand gällde det reglerna om fördelning av normgivnings- kompetens mellan och kungen. Central lagstiftning skulle beslutas av kungen och gemensamt (samfälld lag- stiftning). Mycket annan normgivningskompetens, den s.k. ekono- miska och administrativa lagstiftningsmakten, tillkom kungen ensam enligt grundlagen. var ensam normgivare främst beträffande s.k. bevillningar, dvs. uttag av skatter och avgifter. Möjliga konfliktpunkter kunde vara situationer där kungen eller ensam beslutat föreskrifter som tillhörde den samfällda lagstiftningens område, i första hand allmän civil- eller kriminallag. 1TP PT Se m.fl., grundlagar, 10 uppl., 1968, s. 57. Avsaknaden av en lagprövningsrätt var emellertid inte oom- stridd . Under mitten av århundradet uttalade , utan att vinna stöd i , att domstolarna borde ha rätt att undersöka om lagar hade tillkommit i föreskriven ordning. Inom den akademiska världen fanns under slutet av 1800- och dessutom betydelsefulla röster som förespråkade att en mer eller mindre långtgående lagprövningsrätt fick anses eller borde föreligga. De första stegen i domstolspraxis mot en lagprövning togs efter det demokratiska genombrottet i , dvs. efter första världs- kriget, när ensam i praktiken alltmer tog över som lag- stiftare. Här brukar särskilt omnämnas två avgöranden från , NJA 1928 s. 88 och 1934 s. 515, om statstjänstemäns flyttningsskyldighet. Målen kom att handla om huruvida innehållet i vissa administrativa författningar stod i strid med § 36 regeringsform. I flera domar prövade grundlagsenligheten av olika författningar (se t.ex. NJA 1948 s. 188, 1949 s. 468, 1951 s. 39 och 1954 s. 532). Gemensamt för dessa avgöranden var att granskningen inte rörde samfälld lagstiftning. uttalade sig inte heller om den närmare innebörden av lagprövningsrätten. Det kan dock nämnas att det förekom uttalanden från underrätterna om att ett åsidosättande av föreskrifter på grund av bristande grundlags- enlighet förutsatte att det var fråga om uppenbara fall. Detta bekräftades dock inte uttryckligen av . (Jfr NJA 1961 s. 253 där det enligt inte kunde anses uppenbart att stöd saknas i valutalagen för tillämpning av ett för- bud i valutaförordningen; målet handlade i aktuell del om tolk- ningen av vissa delegeringsbestämmelser i lag). Diskussionen antyder att det fort- farande fanns delade meningar om förekomsten av en lagprövnings- rätt. Vid tiden för hade den s.k. Tingstenska utredningen angående ett fri- och rättighetsskydd regeringsform ansett att det var ovisst om det förelåg någon lag- prövningsrätt i (SOU 1941:20 s. 16). Ett välkänt menings- utbyte i frågan fördes av och i . Den förre vände sig mot påståendet att domstol skulle kunna åsidosätta en regeringsförfattning eller rent av en lag. argumenterade för motsatt upp- fattning, bland annat med hänvisning till de domstolsavgöranden Det fick enligt anses att domstolarna även ägde pröva lagars förenlighet med regeringsformen.TPF2FPT Så var i stora drag situationen när inledde sitt arbete. Inom utredningen förbereddes ett lag- förslag som reglerade lagprövningen. De socialdemokratiska leda- möterna var dock mycket tveksamma medan idén stöddes av de borgerliga ledamöterna. Under arbetet träffades en bred politisk kompromiss om bland annat lagprövningsinstitutet. I slutbetän- kandet konstaterade utredningen att det med lagprövningsrätt i första hand fick anses avse domstolarnas rätt att pröva om ett stadgande i lag eller annan författning stod i överensstämmelse med grundlag. Antagandet om att en sådan rätt var för handen kunde knappast grundas på något bestämt stadgande regerings- form utan på ett allmänt principiellt resonemang, inne- fattande att författning av högre rättslig valör gäller framför för- fattning av lägre valör. (SOU 1963:17 s. 155 f.) Utredningen enades om att en lagprövningsrätt fick anses före- ligga mot bakgrund av utvecklingen i domstolspraxis och anförde bland annat att en sådan lagprövningsrätt kunde utgöra en värde- full garanti för grundlagens efterlevnad. Enligt utredningen sak- nades det anledning att anta annat än att en restriktiv syn på denna rätt var för handen. Något förslag om att kodifiera lagprövningen lämnades inte. Vid remissbehandlingen av förslag bekräftade att utredningen på ett korrekt sätt hade återgett vad som fick anses vara gällande rätt på området (SOU 1965:2 s. 60). Till bilden hör att hade prövat grundlagsenligheten av en sam- fällt stiftad lag, den s.k. butiksstängningslagen (NJA 1964 s. 471). Under den fortsatta utredningen av författningsfrågan med början utgick Grundlagberedningen från att rättstilläm- pande myndigheter var behöriga att pröva om en författning hade tillkommit i föreskriven ordning och om dess innehåll stod i överensstämmelse med grundlag eller annan överordnad norm (SOU 1972:15). Grundlagberedningen föreslog inte någon ändring i rättsläget. Av beredningens slutbetänkande framgår att det fanns ledamöter som krävde ett förbud i grundlagen för rättstillämpande myndigheter att pröva grundlagsenligheten av lagar.