sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — har i yttranden till angett att uppskattningsvis av alla barn, vars föräldrar vill teckna individuell sjuk- och olycksfallsförsäkring för sina barns räkning, nekas att göra det på normala villkor. Ett problem anses vara försäkringsbolagens sätt att värdera den information som man inhämtat från dessa journaler. Att försäkringsbolagen inhämtar och använder information som saknar relevans och som dessutom inte omfattas av bestämmelser om tystnadsplikt innebär stora risker för otillbörliga ingrepp i den personliga integriteten, särskilt hos barn och ungdomar. 19.3.9Ändringen av sekretessen i tillsynsverksamhet Efter ändringar i sekretesslagen omfattas tillsynsverksamhet av en primär sekretessbestämmelse. Ändringen innebär ett förbättrat skydd för uppgifter som lämnas in av enskilda i ärenden som avser allmänna skolor. var det endast uppgifter som lämnades in av skolan som omfattades av skolsekretessen med tillämpning av bestämmelserna om överföring av sekretess. Den nya bestämmelsen innebär att också uppgifter om personliga förhållanden som inte omfattas av sekretess i skolan, kan vara föremål för sekretess hos , eftersom sekretessen där inte är begränsad till uppgifter inom elevvården. Emellertid innebär förändringen i flera avseenden ett försämrat skydd för den enskildes integritet eftersom bestämmelsen i fråga har ett rakt skaderekvisit. Alla uppgifter som i skolans verksamhet omfattas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit, får alltså ett sämre skydd hos än vad som var fallet. Detta innebär att uppgifter ur psykologiska undersökningar, liksom uppgifter från förskoleverksamhet och från fristående skolor, får ett sämre skydd . Detta har motiverats med att intresset av insyn är stort i tillsynsverksamhet (prop. 2005/06:161 s. 66). Likväl kan det ifrågasättas om så känsliga uppgifter som de som kan förekomma i en psykologisk undersökning, verkligen bör omfattas av sämre sekretess hos än i skolan. Sekretessen i skolans verksamhet gäller framför meddelar- friheten. Den nya sekretessen i tillsynsverksamhet utgör dock inte en sådan kvalificerad tystnadsplikt som bryter meddelarfriheten. Den ökade risk som detta innebär för att uppgifter om elevers personliga förhållanden inom ramen för ett tillsynsärende kommer till allmänhetens kännedom, är ytterligare en negativ faktor som inträtt när det gäller elevernas integritetsskydd. Från informationsfrihets- och gransknings- synpunkt är förändringen däremot naturligtvis till fördel. –behandling av personuppgifter är utförligt reglerad och uppgifter om enskildas personliga förhållanden omfattas av sträng sekretess. Integritetsskyddet kompletteras dessutom av regler om hur handläggning och dokumentation skall ske. Trots detta är skyddet för den personliga integriteten bristfälligt i vissa avseenden. –Sekretessgränserna inom socialtjänstområdet är otydliga och skapar tveksamheter vid utbyte av känslig information. –Förhållandet mellan bestämmelserna om barns rätt att komma till tals och om föräldrarnas rätt att besluta för barnets räkning är i lagstiftningen otydligt och i vissa fall motsägelsefullt, vilket kan leda till allt för stora integritetsförluster för barnen. –Vid företagna ändringar i sekretesskyddet har inte integritetsskyddet värderats och avvägts mot effektivitet och andra motstående intressen, i den utsträckning som bör krävas på detta mycket integritetskänsliga område. Ansvaret för att individer i socialt utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver vilar på kommunerna inom ramen för . Socialtjänst omfattar individ- och familjeomsorg samt ungdoms- och missbrukarvård. Till uppgifter hör att svara för omsorg, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. En av de viktigaste utgångspunkterna inom är att insatser i individuella ärenden skall bygga på frivillighet och själv- bestämmande, men samhället har undantagsvis skyldighet att tillgripa tvångsvisa åtgärder i fall där den enskilde inte bedöms kapabel att förstå sitt eget eller sina barns bästa. Inom hanteras stora mängder uppgifter om enskilda som på något sätt varit i kontakt med . Det ligger i sakens natur att många av uppgifterna är mycket känsliga och utlämnande för den enskilde. är det i stor utsträckning nödvändigt för att ha tillgång till dessa uppgifter och att utbyta information med andra myndigheter. Ett fungerande integritetsskydd är därför av stor betydelse på område. Verksamheten inom regleras av ett antal lagar, där socialtjänstlagen (2001:453, SoL) är av central betydelse. I lagen regleras enskildas rätt till ekonomiskt och socialt stöd och kommunernas skyldigheter i förhållande till de människor som vistas i kommunen. Bestämmelser som avviker från den ovan nämnda frivillighetsprincipen finns i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). En mer utförlig genomgång av de regler som syftar till att skydda enskildas personliga integritet i verksamheten inom område finns i kapitel 38. 20.2.1Skyddsregler i den materiella lagstiftningen I socialtjänstlagens portalparagraf anges att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § tredje stycket SoL). Med detta avses enligt förarbetena att skall visa lyhördhet och inlevelse- förmåga i den enskildes förhållanden och att den enskilde skall ha insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som görs. I den materiella lagstiftningen inom har också införts ett flertal bestämmelser i syfte att tillgodose rättssäkerhets- och integritetsaspekter i verksamhet. I 11 och 12 kap. socialtjänstlagen finns ett antal bestämmelser om hur handläggning skall ske och dokumentation hanteras samt om hur uppgifter skall behandlas. Dessa bestämmelser har bl.a. som mål att tillgodose rättsäkerhets- och integritetsaspekter samt att bidra till att uppnå en god kvalitet i . Liknande bestämmelser finns i lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade (LSS). Av bestämmelserna följer exempelvis ett krav på fullständig dokumentation och att dokumentationen utformas med respekt för den enskildes integritet. Utgångspunkten är att uppgifterna skall vara tillräckliga och väsentliga, vila på ett korrekt underlag och inte vara av nedsättande karaktär. Tvångsåtgärder enligt LVU och LVM Som ovan nämnts är en av de viktigaste utgångspunkterna för verksamhet att insatser i individuella ärenden skall bygga på frivillighet och självbestämmande. Samhället har emellertid ett ansvar för att barn och unga får den vård de behöver, även i fall där samförstånd inte kan nås med föräldrarna. I dessa fall ger lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) socialnämnden rätt att gripa in till de ungas skydd i de fall det inte går att i frivilliga former anordna vård som den unge behöver. Lagen (1988:870) om vård av missbrukare (LVM) är en på likartat sätt uppbyggd lagstiftning som reglerar förutsättningarna för att avvika från den grundläggande frivillighetsprincipen i socialtjänstlagen när det gäller vård av missbrukare. Både LVU och LVM innehåller bestämmelser som möjliggör frihetsberövanden och påtvingade kroppsliga ingrepp. I 15–19 §§ LVU och i 31–35 §§ LVM finns vissa bestämmelser om särskilda befogenheter som får vidtas mot den som vårdas enligt respektive lag. I syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet infördes en proportionalitetsprincip i 20 a § LVU och i 36 a § LVM av innebörd att sådana åtgärder får tillgripas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Bestämmelsen knyter an till innehållet i 2 kap. 12 § regerings- formen och innebär att skälen för att vidta en tvångsåtgärd inom ramen för vården skall ställas i relation till de olägenheter ingripandet innebär för den enskilde i fråga om bland annat dennes självbestämmande och integritet. Särskilda bestämmelser om barn I 3 kap. 5 § SoL anges att barnets inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och att hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Barnets inställning skall klargöras utan att barnet för den skull pressas på synpunkter eller sätts i svåra valsituationer. Barn som fyllt har enligt 11 kap. 10 § SoL rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen. Även yngre barn bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan ta skada av det. Lämpligheten av att höra barnet får avgöras med ledning av dess ålder och mognad, vilken betydelse ärendet kan antas ha för barnet men också vilken inställning barnets ställföreträdare har till om barnet skall höras. Sekretessen inom regleras i 7 kap. 4 § SekrL och gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men, vilket i princip innebär att uppgifter inte kan lämnas ut till andra utan den enskildes samtycke om de inte är helt harmlösa. möjlighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter är också begränsat eftersom den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL inte gäller för uppgifter som omfattas av socialtjänstsekretess. Möjligheten att enligt 14 kap. 2 § SekrL lämna uppgifter till polisen vid misstänkt brottslighet är också begränsade, även om en uppluckring i sekretesskyddet skett. När det gäller enskild verksamhet finns särskilda bestämmelser om personalens tystnadsplikt i 15 kap. 1 och 2 §§ SoL respektive 29 § LSS. Bestämmelserna innebär att sådan personal inte obehörigen får röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande anses exempelvis inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Behandling av personuppgifter inom regleras i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom . Lagen är en specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen och anger de undantag och preciseringar som bedömts nödvändiga för verksamheten inom . I socialtjänstlagen finns också bestämmelser om gallring av personuppgifter som avviker från, och således gäller före, bestämmelserna i personuppgiftslagen. får behandla alla slags personuppgifter, även känsliga uppgifter och uppgifter om lagöverträdelser, om det är nödvändigt för att arbetsuppgifter inom skall kunna utföras eller om det behövs för att fullgöra författningsreglerad uppgiftsskyldighet. I sammanställningar och som sökbegrepp får emellertid inte uppgifter vilkas behandling kan anses vara kränkande för den personliga integriteten användas. En viktig utgångspunkt för är att verksamheten skall bygga på respekt för individens självbestämmande och integritet. Denna princip har kommit till uttryck i lagstiftningen och har haft en avgörande betydelse för regleringen av bl.a. sekretessen på området. För att åtnjuta sina rättigheter enligt exempelvis socialtjänstlagen tvingas enskilda lämna uppgifter om ekonomi, hälsotillstånd och andra personliga förhållanden som rör både dem själva och deras anhöriga. Redan själva beroendet av insatser enligt socialtjänstlagen kan av många uppfattas som integritetskränkande. Med hänsyn till att i mycket stor utsträckning berör de mest känsliga och skyddsvärda delarna av medborgarnas privata sfär, har det ansetts ofrånkomligt att avsevärt begränsa den offentliga insynen i verksamhet. De integritets- skador som oundvikligen hör samman med verksamheten begränsas av att i stor utsträckning bygger på frivillighet och omgärdas av en stark sekretessreglering, en utförlig reglering av behandling av personuppgifter samt särskilda bestämmelser i den materiella lagstiftningen som har till syfte att skydda den enskildes personliga integritet. Vikten av att ta hänsyn till enskildas personliga integritet har genom denna lagstiftning framhållits på ett tydligt sätt inom verksamheten. 20.3.1Vissa frågor om sekretess Som tidigare nämnts är sekretesskyddet inom starkt och gäller med ett omvänt skaderekvisit. Trots detta finns från integritetssynpunkt vissa tveksamheter när det gäller det reella sekretesskyddet eftersom gränserna för sekretessen i viss mån är otydliga och undantagen från sekretessen har utvidgats. Sekretess inom och mellan myndigheter på område Från integritetssynpunkt är det viktigt att de verksamheter som har rätt att få tillgång till känslig information är väl definierade. Så är emellertid inte alltid fallet. Eftersom kommunerna har stor frihet att organisera nämndarbetet som de själva vill kan sekretessgränser uppkomma inom kommunens egen socialtjänstorganisation. Detta kan t.ex. vara fallet vid en uppdelning på olika sociala distrikts- nämnder eller olika kommundelar, men också vid en uppdelning där olika sakområden inom skiljs åt. Varje nämnd i en sådan organisation är, tillsammans med tillhörande förvaltning, att anse som en egen myndighet i den mening som avses i sekretesslagen. Sekretess gäller även mellan olika verksamhets- grenar inom samma myndighet, när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Vad som avses med en sådan självständig verksamhetsgren har emellertid inte definierats i sekretesslagen, och på område har tolkningen vållat svårigheter. är det också vanligt att beslut om individuellt behovs- prövade insatser verkställs av en annan nämnd än den som fattar beslutet eller av enskilda verksamheter. Frågan uppkommer då om vilka uppgifter om enskildas personliga förhållanden som kan lämnas ut av den beslutsfattande nämnden till den verksamhet som på uppdrag av nämnden skall verkställa beslutet. Det kan konstateras att den beslutsfattande nämndens möjligheter i detta avseende är mycket begränsade, såvida den enskilda inte lämnat samtycke till utlämnandet. Detta kan innebära att information som behövs för att insatsen skall kunna genomföras på ett ändamåls- enligt sätt inte kan lämnas ut. Från integritetssynpunkt är det angeläget att sådana tveksamheter undanröjs. Förslag till förbättringar i detta avseende har lagts fram i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99 s. 272). Förslaget innebär att sekretessgränser uttryckligen anges i sekretesslagen och skall gälla mellan verksamheter av olika slag, oavsett hur en kommun organiserar verksamheten i olika nämnder. Vidare innehåller betänkandet ett förslag till en generell bestäm- melse som anger att sekretessen inom bl.a. inte får hindra att sådana uppgifter om en enskild som behövs för att han eller hon skall få nödvändig vård, omsorg, behandling eller annat stöd lämnas från en myndighet till en annan myndighet inom eller till en enskild verksamhet. Ändringar i 14 kap. 2 § SekrL Liksom inom hälso- och sjukvården har möjligheterna att på område lämna ut uppgifter till de brottsutredande myndigheterna enligt 14 kap. 2 § SekrL utökats efter ändringar som trädde i kraft (se prop. 2005/06:161). Ändring- arna innebär att får lämna uppgifter till bl.a. polis och åklagare om brott som har ett minimistraff om ett års fängelse, i stället för som tidigare fängelse, samt att även uppgifter om försöks- och förberedelsebrott får lämnas ut om minimistraffet är fängelse. Ändringarna innebär således utökade möjligheter för social- tjänsten att lämna ut uppgifter som klienter lämnar till exempelvis handläggare i verksamheten, även om brottet inte har någon anknytning till verksamheten. I lagstiftningsärendet angav regeringen att det är viktigt att den enskilde känner förtroende för och vågar lämna uppgifter om sina personliga förhållanden till myndigheten och att det därför även fortsättningsvis som huvudregel bör vara den enskilde som skall avgöra om exempelvis en misshandel skall polisanmälas. Emellertid ansåg regeringen att det fanns starka skäl för att , även mot den enskildes vilja, skall få lämna uppgifter som angår misstankar om grov misshandel till de brottsutredande myndig- heterna (prop. 2005/06:161 s. 78) och att tvåårsregeln därför borde förändras. Någon analys av vad sänkningen till en ettårsgräns kan komma att betyda för integritetsskyddet på detta, från sekretessynpunkt, särskilt känsliga område lämnades inte. Inte heller har någon redovisning lämnats för hur avvägningen mellan integritetsskyddet inom å ena sida och behovet av uppgifter i brottsbekämpningen å andra sidan gjorts. Det går därför inte att utläsa varför denna avvägning utfallit annorlunda än då man först införde den mer begränsade möjligheten för att lämna uppgifter till brottsutredande myndigheter (jfr prop. 1981/82:186 s. 20 f.). Regeringen framhöll i ärendet att det inte var fråga om att införa en anmälningsskyldighet för , utan bara om att utvidga dessa myndigheters möjligheter att lämna uppgifter i sådana fall då det är fråga om grova våldsbrott och det med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som lämpligt. Härvidlag borde bl.a. den enskildes inställning beaktas. Den omständigheten att bestämmelsen inte medför en skyldighet att anmäla brotten betyder emellertid inte att inte under några omständigheter är skyldig att lämna uppgifter till bl.a. polisen. Enligt 15 kap. 5 § SekrL skall en myndighet nämligen på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. När en myndighet efter en begäran av en annan myndighet vid en tillämpning av 14 kap. 2 § SekrL finner att sekretess inte hindrar att uppgiften lämnas ut och inte heller arbetets behöriga gång hindrar det, skall myndigheten alltså lämna ut uppgiften som den förfogar över (jfr JO 1994/95 s. 516). Det kan därför ifrågasättas om i ett sådant fall kan beakta den enskildes önskemål. Hur denna konsekvens för den enskildes integritet förhåller sig till behovet av ändringen har inte analyserats i propositionen. Denna bristfälliga analys kan inte anses tillfredsställande från integritetsskyddssynpunkt. De nämnda ändringarna innebär också att tillämpningsområdet för vittnesplikten förändras. Vittnesplikten utgör en uppgifts- skyldighet som bryter sekretess. Vissa yrkeskategorier, bl.a. familjerådgivare enligt socialtjänstlagen och deras biträden, får emellertid höras som vittnen om något som i deras yrkesutövning har anförtrotts dem eller som de i samband därmed erfarit, endast om det är medgivet i lag eller om den till vars förmån tystnads- plikten gäller samtycker till det (36 kap. 5 § andra stycket första meningen ). Undantaget från vittnesplikten gäller enligt 36 kap. 5 § fjärde stycket RB inte vid sådana brott som omfattas av 14 kap. 2 § SekrL. En konsekvens av att sekretesslagen ändras blir således att även vittnesplikten ändras. Regeringen angav i propositionen att det var frågan om en följdändring som innebär att yrkesutövarens möjlighet att lämna uppgifter under en rättegång blir densamma som deras nya möjligheter att lämna uppgifter till de brottsutredande myndigheterna (prop. 2005/06:161 s. 82). Konsekvenserna av att vittnesplikten utvidgas då möjligheten att anmäla brott ökar, har emellertid inte analyserats i propositionen. Tvärtom har regeringen, som ovan nämnts, påpekat att förändringarna i 14 kap. 2 § SekrL bara innebär möjligheter, inte skyldigheter, för . Genom ändringen kommer dock exempelvis familjerådgivare, som omfattas av sträng sekretess på grund av den särskilda förtroendesituation som råder inom verksamheten, att bli skyldiga att vittna i mycket större omfattning. Det är från integritetssynpunkt olyckligt att denna konsekvens inte funnits med i analysen av förändringarnas betydelse för den enskildes personliga integritet. 20.3.2Regleringen av tvångsåtgärder i LVU och LVM Varje medborgare är gentemot det allmänna garanterade ett skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp och frihetsberövanden (2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen). Med påtvingat kroppsligt ingrepp avses i första hand fysiskt våld, men hit hör även läkarunder- sökningar, smärre ingrepp som vaccineringar och blodprovstagning samt liknande företeelser som går under beteckningen kropps- besiktning. Undantag från skyddet mot kroppsliga ingrepp och frihetsberövanden kan endast föreskrivas i lag, och då bara i syfte att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får enligt 2 kap. 12 § RF inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. I artiklarna 5, 6 och 8 i finns också ett skydd mot kroppsliga ingrepp och frihetsberövanden. Både LVU och LVM innehåller sådana undantag som möjliggör frihetsberövanden och påtvingade kroppsliga ingrepp. Dessutom innehåller lagarna bestämmelser som möjliggör inskränkningar i den enskildes möjligheter att kommunicera via telefon och brev. Tvångsåtgärder av angivet slag innebär en allvarlig inskränkning i den enskildes personliga integritet och det är därför av stor vikt att skälen för och behoven av tvångsåtgärderna prövas noggrant. Införandet av en uttrycklig proportionalitetsprincip i LVU (20 a §) och i LVM (36 a §) var från den synpunkten välkommet. Proportionalitetsprincipen har visserligen ansetts gälla inom hela förvaltningsrätten. införandet av de nämnda bestämmelserna lades emellertid fast att utövandet av de särskilda befogenheterna i LVM och LVU i varje enskilt fall bara får ske efter en prövning av om tvångsåtgärder över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna, eller om syftet i stället kan uppnås med mindre ingripande åtgärder. Det kan konstateras av möjligheterna att överklaga beslut om tvångsåtgärder är små. Beslut om att genomföra kroppsvisitering eller ytlig kroppsbesiktning eller att utföra blod-, urin- eller utandningsprov liksom beslut om att kontrollera försändelser kan inte överklagas enligt någon av lagarna. I samband med de ändringar som genomfördes övervägdes frågan om att utöka möjligheten att överklaga beslut enligt LVU och LVM. Några remissinstanser hade nämligen framhållit att alla beslut enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU) är överklagbara, medan endast vissa uppräknade beslut är överklagbara enligt 42 § LVU respektive 44 § LVM, och att dessa skillnader är sakligt omotiverade. Regeringen ansåg dock inte att jämförelsen mellan LSU å ena sidan och LVM och LVU å andra sidan var relevant, eftersom LVU och LVM är vårdlagar medan LSU vilar på straffrättslig grund, och fann att inte heller något annat visade på ett behov av en utvidgning av rätten att överklaga beslut enligt LVU och LVM (prop. 2004/05:123 s. 47). Det faktum att möjligheterna att överklaga dessa beslut är begränsade, innebär att tillämpningen av proportionalitetsprincipen i många fall inte kan prövas av domstol. I motiven har visserligen angetts att det inte framkommit något behov av förändringar, men någon motivering till varför beslut inte skall kunna överklagas har inte lämnats. Att beslut om tvångsåtgärder som innebär inskränk- ningar i grundläggande fri- och rättigheter inte kan överklagas är betänkligt från integritetsskyddssynpunkt. I socialtjänstlagen förkommer vissa anmälningsskyldigheter som innebär att myndigheter och dess personal har en skyldighet att anmäla missförhållanden (14 kap. 1 § SoL beträffande barn och 14 kap. 2 § SoL beträffande äldre och funktionshindrade). Den som anmäler är inte bunden av den sekretess som annars normalt råder inom verksamheten. Anmälningsplikten anses vara ett viktigt instrument för att bevaka att särskilt utsatta personers integritet respekteras. Det kan konstateras att motsvarande bestämmelser inte finns beträffande dem som vårdas enligt LVU och LVM. Visserligen gäller anmälningsplikten enligt 14 kap. 1 § SoL till skydd för barn och unga även i ett LVU-hem, men bara så länge de Det synes därför kunna ifrågasättas om regelverket är tillräckligt för att missförhållanden skall kunna uppmärksammas i fråga om dem som är liksom för dem som vårdas enligt LVM. Det är av vikt att vård under former som inte är frivilliga sker på ett sätt som inte kränker enskildas personliga integritet i större utsträckning än vad som är befogat.