sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — Denna följdes 2005 av rapporten ställning där professor analyserade de svenska högskolornas status och gav en översikt av aktuella reformsträvanden i , och . skisserade tre alternativ till dagens modell med universiteten som (1) myndigheter under Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? , (2) privaträttsliga subjekt och (3) självägande institu- tioner inom den offentliga förvaltningen. I ett manifest som SUHF antog inför valet uttalade sig självständighet åt universitet och hög- skolor, möjligen genom en särskild myndighetsform, med färre regleringar, som exempelvis förenklar det regelverk som styr rekryteringen av lärare och forskare, och ger större frihet för våra lärosäten att organisera sitt arbete. () har drivit ett brett upplagt projekt kallat baserat på olika seminarier och expertpaneler. I delrapporten former och specialisering betonades vikten av större mångfald och variationer inom högskolesystemet: Dagens incitament styr lärosätena mot en likriktning i stället för en fokusering. Vi behöver komma ifrån idén att alla lärosäten ska och måste arbeta på samma sätt. Det finns stora regionala skillnader inom landet. De olika lärosätenas storlek och inriktning visar också skillnader som är värda att värna om. Spelreglerna borde därför ses över så att lärosätena fick möjlighet att fatta egna strategiska beslut och själva bestämma sin egen organisation. I syntesrapporten presenterades en utblick mot de akademiska självständighetssträvandena i många länder. Här betonades inte minst vikten av entreprenörskap och strategiskt ledarskap. Ett dynamiskt system för forskning och högre utbildning måste baseras på olika profileringar och allianser. En ökad frihet under eget ansvar anses av universiteten som allt annat överskuggande, hette det i rapporten. under- ströks att autonomi inte var något okomplicerat begrepp och att frihet från en sorts bindningar kunde leda till nya former av bundenhet. Idealet var heller inte en akademi fri från världen som ett isolerat elfenbenstorn. Den frihet man efterlyser handlar i stället om en möjlighet för lärosätena att själva välja hur och inom vilka områden man ska satsa: Övertygelsen är stor om att universitet och högskolor ska ha friheten och naturligtvis även förmågan att göra egna val, t.ex. ha rätten att göra osäkra satsningar på forskningsområden som ser lovande ut. Osäkerheten består i att man inte i förväg vet om det lyckas. Nyttan kan vara driv- kraft men kan kalkyleras först i efterhand. För detta behövs kapital eller i varje fall resurser som är fritt disponibla. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? I en rapport kallad Universiteten och forskningen – en vision: utmaningar och problem har forskningsstrategiska utskottet inom Kungl. () presenterat förslag om den framtida universitetspolitiken. För en fullödig akademisk frihet måste nuvarande regler kompletteras med garantier för universitetens självständighet gentemot stat och andra finansiärer: Den avgörande omständighet som begränsar universitetens auto- nomi är den nuvarande associationsformen, där universiteten behandlas som en statlig myndighet bland andra och därmed är underkastade omfattande styrning vad gäller fördelning av medel mellan fakulteter, tjänstestruktur och långsiktig hantering av eget kapital. Rapporten efterlyser möjligheter att välja in utländska medborgare i universitetens styrelser och en juridisk självständighet som kan säkerställa att gåvor och donationer kommer till avsedd användning. 3.3.3Ytterligare några röster om lärosätenas autonomi Några av de ovannämnda rapporterna har varit föremål för formell remissbehandling. De akademiska instanser som yttrat sig har där- vid relativt enhälligt instämt i propåerna om ökad autonomi för universitet och högskolor. Således tillstyrktes RUT-93:s förslag om särskild utredning av frågan av en rad statliga lärosäten samt KVA och Saco.TPF21FPT ansåg i likhet med utredningen att starka skäl talade för en egen offentligrättslig form för de statliga universiteten och högskolorna, vilken beaktar såväl verksamhetens särart i för- hållande till sedvanlig myndighetsutövning som behovet av ekonomisk rörelsefrihet, långsiktiga planer och åtaganden. framhöll att statsmakternas styrning av och krav på myndigheterna normalt utgick från organisationer med högst några hundra anställda och med relativt renodlade myndighets- och serviceuppgifter. Universiteten är både till sin storlek och karaktär helt annorlunda organisationer. Detta var inte bara en principiell fråga utan något som också hade praktiska konsekvenser när det gäller t.ex. redovisning och budgetstyrning. Det var visserligen närmast en självklarhet att staten hade ett avgörande ansvar för högskole- 21TP PT , dnr U96/788/UH. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Det var dock viktigt att framhålla att universitetens och högskolornas autonomi bidrar till systemets möjligheter att uppnå hög effektivitet och hög måluppfyllelse. Förutom effektivitetsargu- mentet för autonomi ville dock även peka på det för- hållandet att det fria kunskapssökandet och den fria kritiken var omistliga för ett universitet i ett demokratiskt samhälle. Även , som tillstyrkte utredningens förslag, underströk att flertalet statliga myndigheter är relativt små och har tydliga myndighets- och serviceuppgifter. Universiteten och de stora fackhögskolorna bedriver däremot en verksamhet med tusentals anställda och studenter, med ett marginellt inslag av myndighetsut- övning och som knappast heller kan definieras som medborgar- service. Tekniska högskolan (KTH) framhöll att universitet och högskolor har huvudverksamheter som i många fall ställer andra krav än vad som gäller för en vanlig förvaltningsmyndighet. Det kunde t.ex. gälla anställningsområdet, finansieringen, styrningen och verksamhetens långsiktiga karaktär. Generella föreskrifter för förvaltningsmyndigheter passar därför inte alltid den fria akademi som universitet och högskolor utgör. redovisade i sitt yttrande att , SULF m.fl. medlems- förbund hade tillstyrkt utredningens tankar. , som hänvisade till medlemsförbundens argumentation i frågan, instämde också för egen del i utredningens förslag och hänvisade särskilt till de nya ut- maningar och krav som högskolan kommer att ställas inför de kommande femtio åren. underströk även att vägen in i kunskaps- samhället förutsätter ett högskolesystem som arbetar med betydande självständighet. Det fria kunskapssökandet, och den kvalificerade kunskapsförmedlingen, är väsentliga för samhällets möjligheter till tillväxt och bevarad välfärd. Även Studentråd tillstyrkte utred- ningens förslag och ansåg det mycket motiverat med en egen offentlig- rättslig form för de statliga universiteten och högskolorna. SUHF ställde sig helhjärtat bakom utredningens förslag. För- bundet ansåg att universitet och högskolor i praktiken inte riktigt passar in i det statliga systemet med myndigheter. Redan sådana uppgifter som antalet anställda och lokalarean inom universitet och högskolor i förhållande till den sammanlagda civila statliga förvaltningen antydde särställningen. De förhållandevis höga talen återspeglar att vid universitet och högskolor bedrivs en stor s.k. faktisk verksam- het, som endast har litet eller inget med myndighetsutövning att göra. Ändå finns ingen annan form för statsmakten att reglera sitt Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? förhållande gentemot de statliga universiteten och högskolorna än myndighetens. Några otympligheter uppmärksammas och undanröjes visserligen genom undantagsregler i högskoleförordningen, men dessa rör egentligen inte kärnfrågor, ansåg SUHF. I grundläggande avse- enden är den nuvarande regleringen mindre lämplig eller åtmin- stone opraktisk och effektivitetshämmande med tanke på verksam- hetens art. En effekt härav är att det dessvärre inom systemet allt- för lätt sprids en uppfattning om generellt bristande inre logik i statens handhavande av universitet och högskolor. SUHF menade att staten självklart måste reglera relationen till universitet och hög- skolor men att en sådan reglering bättre än måste utgå från den uppfattningen som ändå finns i samhället om att universitet och högskolor åtnjuter – och ska åtnjuta – en viss särställning i det offentligrättsliga systemet. Liknande synpunkter återkom i remissyttrandena över den Förvalt- ningspolitiska kommissionens förslag att regeringen borde utreda universitetens och högskolornas särskilda behov av autonomi.TPF22FPT De universitet och högskolor som yttrade sig i saken tillstyrkte. Några uppmärksammade att förslaget redan avvisats av regeringen eller , men ansåg det ändå vara värt att utreda frågan. Statskontoret delade kommissionens bedömning att forskning och högre utbildning i många avseenden skiljer sig från annan offentlig verksamhet och bör bedrivas med vidsträckt autonomi under frihet från statsmakternas direkta inflytande. Nuvarande regler om ekono- misk styrning m.m. i staten är inte i alla delar så lämpligt utformade i förhållande till verksamhetens krav, ansåg myndigheten. förordade för sin del ett klarläggande om ökad självständighet för universitet och högskolor men att det borde göras med beaktande av de förutsättningar som gäller för samtliga aktörer inom forskningsområdet, såsom sektorsorgan, forskningsfinansiärer och andra. ansåg bl.a. att man borde skapa olika former av offentliga organisationsprinciper beroende på vad det var för sorts verksamhet som bedrevs. Enhetlighet var inget eftersträvansvärt i sig. Såsom nämndes i Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande behövde universitet och högskolor mer autonoma former, ansåg . 22TP PT Se remissammanställningen över Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande (Ds 1998:11). Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? Enligt () var det mycket viktigt att universitet och högskolor är oberoende från staten i så stor ut- sträckning som möjligt, såväl vad gäller forskning som utbildning. Autonomin är också grundläggande för att universitet och högskolor på ett tillfredsställande sätt ska kunna uppfylla kraven på samverkan med samhället i övrigt, menade SAF. Utredningen om högskolans ledning Ungefär samma uppfattningar framfördes vid remissbehandlingen av Utredningen om högskolans ledning (SOU 2000:101).TPF23FPT Flertalet av universiteten ställde sig bakom förslaget att tillsätta en särskild utredning om en egen myndighetsform för universitet och högskolor. anförde att högskolesektorn hade utvecklats radikalt . Därutöver hade den ökande betoningen av samverkan med externa aktörer medfört behov av smidiga samarbets- former. underströk att akademisk frihet och autonomi för lärosätena är värden som borde utgöra utgångspunkten vid val av verksamhetsformer inom denna sektor, eftersom lärosätenas fristående och granskande uppgift är ett starkt samhällsintresse. instämde i utredningens slutsats att det finns vissa särskilda drag i högskolans verksamhet, bl.a. vad gäller finan- sieringen, som gör att den nuvarande myndighetsformen kan behöva ses över. Liknande synpunkter framfördes också i remissyttrandena från och . , som också tillstyrkte förslaget, framhöll att det fanns behov av att ge högskolan bättre förutsättningar att hantera sin successivt ändrade och allt viktigare roll i samhällsutvecklingen. Bland de lärosäten som ställde sig bakom utredningens förslag fanns även universiteten i , , och samt en rad högskolor, däribland flera konstnärliga högskolor. Till de remissinstanser som tillstyrkte förslaget anslöt sig också (), samt flera lokala studentorganisationer i och . 23TP PT , dnr U2000/3982/UH. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? 3.3.4Ställningstaganden i tre propositioner Förslagen om att en särskild organisationsform för universitet och högskolor borde utredas vann inget gehör hos riks- dag och regering, utan avvisades tvärtom i tre propositioner. Den första av dessa var i propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141). Här påpekades att det redan fanns en stor variationsbredd i den högre utbildningen men att det också krävdes vissa grundläggande gemensamma normer. Staten måste garantera forskningens och undervisningens frihet och god kvalitet i verksamheten, upprätthålla rättssäkerhet samt främja inflytande och insyn. Lärosätena får därmed möjligheter att i sin verksamhet vara oberoende av externa intressen. Detta var enligt propositionen ett grundläggande argument för att universitet och högskolor även fortsättningsvis borde betraktas som statliga myndigheter. En grundläggande utgångspunkt var att den offent- ligt finansierade högskolan tjänar ett allmänt samhälleligt intresse och att en verksamhet som i så stor utsträckning är beroende av offentliga medel måste styras och kontrolleras av det allmänna. Myndighetsformen innebar inte så stora begränsningar. Den statliga förvaltningen bedrivs på ett mer flexibelt sätt än tidigare, framhöll regeringen. Genom införandet av mål- och resultatstyr- ning hade myndigheterna givits stor handlingsfrihet och formerna för de olika verksamheterna kunde nu anpassas efter skiftande be- hov genom att verksförordningen tillämpades på en myndighet under regeringen i den omfattning som regeringen föreskrev för just den myndigheten: Genom att införa särskilda regler för hög- skolan har riksdag och regering redan markerat att verksamheten där skiljer sig från annan statlig verksamhet. Den flexibilitet som inryms i myndighetsformen skapar enligt regeringens uppfattning tillräckliga möjligheter för universitet och högskolor att utöva sin verksamhet på ett sätt som tillgodoser både krav på effektivitet och högskolans behov av självständighet i verksamheten. Det finns därför inte skäl att överväga någon särskild offentligrättslig form för just universitet och högskolor, hette det i propositionen. Den Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande var ännu ute på remiss när dess förslag i denna del underkändes av reger- ingen, men någon annan bedömning presenterades inte i proposi- tionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) som tog ett bredare grepp om en rad förvaltningspolitiska frågor. Här betonades återigen att statlig verksamhet i huvudsak borde Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? bedrivas i myndighetsform. Skälen till detta var att generella för- valtningsregler och principer då kunde tillämpas, vilket bidrog till rättssäkerheten. Kraven på offentlighet och insyn tillgodosågs också. Vidare var myndighetsformen flexibel och möjliggjorde en anpassning av styrningen och organisationen till olika statliga verksamheters förutsättningar. Genom mål- och resultatstyrningen hade de statliga myndigheterna fått stor handlingsfrihet, framhöll regeringen som i detta sammanhang avstod från att närmare diskutera högskolans organisation. Samma tankegångar återkom när regeringen i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) tog ställning till betänkandet Högskolans ledning (SOU 2000:101). Man instämde här i flera av utredningens utgångspunkter, såsom att högskolan och dess verksam- het inte kan jämföras med någon annan statlig eller privat organisation. Det betonades vidare att staten måste garantera forskningens oberoende samt att det akademiska ledarskapet måste utgå från den vetenskapliga friheten och det kollegiala samarbetet. var universitet och högskolor statliga myndigheter i demokratins och det allmännas tjänst. Den myndighetsform som gäller för högskolan beskrevs som flexibel. Den möjliggör att en hög grad av autonomi och frihet för utbildning och forskning kan förenas med inflytande och hög rättssäkerhet för studenter samt en öppenhet mot samhället i övrigt, framhöll regeringen och erinrade om den förvaltningspolitiska propositionens grundprinciper, som ägde fortsatt giltighet. 3.4Empiriska studier kring autonomi och effektivitet De förväntade effekter av ökad självständighet som framhävs i de här nämnda rapporterna bygger i allt väsentligt på bedömningar och prognoser av aktörer inom högskolevärlden. Den empiriska forsk- ningen i ämnet är mycket sparsam. Två studier förtjänar dock att nämnas. I en rapport från tankesmedjan har en grupp ekonomer presenterat ett utvecklingsprogram för europeisk högre utbildning och forskning, med huvudpunkterna mer resurser, större självständighet och högre akademisk rörlighet.TPF24FPT Författarna presen- terar amerikanska data som tyder på att delstatliga universitet med högre av reell självständighet uppvisar avsevärt högre kostnads- 24TP PT et al., Higher aspirations: An Agenda for Reforming European Universities. Bruegel Blueprint 5, 2008. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? effektivitet än motsvarande lärosäten i delstater med mer centrali- serad styrning. De föreslår att alla europeiska universitet ges själv- ständig status med egen rättskapacitet, äganderätt, avtalsrätt, rätt att bestämma sin egen budget och fatta egna beslut i fråga om löner och personal. I en avhandling framlagd vid har försökt värdera vilken verkan olika grader av autonomi har inom det svenska högskolesystemet.TPF25FPT Undersökningen, som utgår från bedömningen att det skett en betydande byråkratisering framför allt och därefter försök att vidga självständigheten, använder tidsserier och komplexa mått för autonomi och effektivitet. Slutsatsen blir att med högre grad av decentralisering ökar graden av effektivitet i grundutbildning och forskning. Andelen externa resurser visar sig vidare ha stor betydelse för prestationerna inom forskning och forskarutbildning. Även graden av kollegialt inflytande ger ett positivt utslag för högskolans produktivitet. Reformer mot ökad autonomi har redan gett utdelning och kan göra så även fram- över: För att upprätthålla en fortsatt positiv utveckling pekar våra resultat på vikten av att säkerställa en fortsatt hög grad av självstyre.TPF26FPT Större självständighet för universitet och högskolor – vad ska det vara bra för? Efter denna översikt av (1) europeiska uttalanden till förmån för vidgad autonomi, (2) genomförda och pågående uni- versitetsreformer i olika länder, (3) svenska förslag om nya organi- sationsformer för högre utbildning och forskning och (4) några få empiriska studier kan det finnas skäl att återvända till den frågan. tiders reformer inom högre utbildning och forskning har många syften. Inte minst handlar det om att hantera en mycket omfattande kvantitativ tillväxt. är sannolikt inte det enda landet i världen där det finns lika många doktorander som det efter fanns gymnasister. Men det är inte bara volymen som växer utan det sker också en påtaglig kvalitativ ut- veckling och en fortskridande differentiering inom både forskning och undervisning. När man sätter detta i samband med det framväxande kunskaps- samhället ska man förstås inte blunda för att nya insikter, upp- 25TP PT , Autonomi och effektivitet i det svenska högskolesystemet. 26TP PT A.a. s. 201. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? täckter och uppfinningar har betytt mycket för mänsklighetens ut- veckling ända sedan vi kom ner från träden. Men under senare de- cennier ser vi ändå ett nytt tempo och en ny kraft i denna omvand- ling. När en alltmer talrik världsbefolkning numera producerar och åtnjuter ett helt annat välstånd än tidigare generationer kunde nå är det kopplat till en radikalt högre grad av specialisering, vilket i sin tur förutsätter en dynamisk expansion av högre utbildning och forskning. Flera av de policy-förändringar som banar väg för denna utveckling tar sikte just på decentralisering och ökad autonomi. Inte minst kraven på snabba och effektiva reaktioner på nya hot, möjligheter, behov och anspråk leder till ansträngningar att sprida inflytande och initiativkraft. De motiveringar för akademisk autonomi som återgivits i detta kapitel drar åt flera olika håll. Somliga tar sikte på vikten av ett av de politiska makthavarna oberoende kunskapssökande. Här betonas det kollegiala samtalet, forskningens integritet och idén om peer review som den legitima formen att värdera vetenskapliga presta- tioner. Andra kritiserar en tilltagande byråkratisering och ström- linjeformning av de akademiska verkstäderna. Kamerala och ekono- mistiska prestationsmått framhävs som hinder för det skapande arbetet, och man pekar också på riskerna för konformism och över- driven enhetlighet. När alla discipliner och typer av akademisk verksamhet ska pressas in i några få organisationsformer reduceras både variationsrikedomen och innovationsförmågan. Behovet av bättre kontakter mellan högskolan och olika delar av arbetsmarknaden är en annan central utgångspunkt för åtskilliga reformförslag. Stor vikt läggs också vid den växande internationella konkurrensen men också vid det växande internationella samarbetet. Bådadera kräver dynamiskt ledarskap inom akademin liksom vida horisonter. I en värld med porösa gränser och ett tilltagande beroende av kunskapsintensiva branscher blir lärosätena alltmer av strategiska knutpunkter. Men de utsätts också för ett anpassningstryck som de med centraliserade och hierarkiskt uppbyggda system får allt svårare att bemästra. Inte minst behovet av kompletterande finansiella till- skott utöver den offentliga basfinansieringen ses som ett viktigt motiv för att utveckla nya samarbetsmodeller. Ytterligare ett resonemang till förmån för vidsträckt högskole- autonomi tar fasta på kunskapssökandets långsiktighet i ett demo- kratiskt samhälle. Om alltför starka styrimpulser baseras på den aktuella folkviljan såsom den kommer till uttryck i de allmänna valen kan utrymmet för nydanande impulser bli alltför snävt. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? offentliga samtalet måste ständigt förses med nya perspektiv och infallsvinklar. Även om statsmakterna måste fatta vissa grundläggande beslut om resursfördelning är det även från denna synpunkt viktigt att de avhåller sig från mera detaljerade direktiv. Det är mot denna rätt sammansatta bakgrund som myndighets- formen för universitet och högskolor alltmer har börjat ifrågasättas. I den anglosaxiska högskolevärlden har den aldrig funnits, och i flera europeiska länder håller den på att överges. Att det finns en växande svensk opinion för steg i samma riktning framgår tydligt av de rapporter och opinionsyttringar som här har återgivits. Sam- tidigt är man på alla håll och kanter medveten om att en ökad själv- ständighet måste kombineras med ett mångsidigt redovisningsansvar och med mekanismer till skydd för grundläggande akademiska värden och rättsliga principer. Ett starkt statligt stöd uppfattas allmänt som ett grundvillkor för en framgångsrik högre utbildning och forskning. Ser man närmare på de argument som anförs för ökad självstän- dighet finner man snart spänningar som kan sättas i samband med olika sätt att betrakta universitetens uppgifter och plats i samhället. Idéhistorikern har i karikerad form beskrivit fyra olika universitetskulturer. Fabriken är en utifrånstyrd, hierarkiserad och toppstyrd organisation. Templet kännetecknas av professionellt expertstyre i en inifrånstyrd hierarkisk organisation, medan basaren är en marknadsmodell i en utifrånstyrd icke-hierarkisk organisa- tion. Den akademiska oasen slutligen är en anarkisk, autonom, icke- hierarkisk och kollegial sammanslutning.TPF27FPT Den brittiske organisationsforskaren har urskiljt fyra olika organisationsdoktriner inom akademin. Den kollegiala modellen bygger på kontroll nerifrån och en långtgående autonomi för den professionella expertisen. I managementmodellen betonas i stället det starka ledarskapet efter förebilder från näringslivet. Den byråkratiska modellen rymmer en relativt hög professionell auto- nomi men är en mekanisk och rollbaserad organisation som betonar regler och administrativa procedurer. Den entreprenöriella modellen är slutligen en organisation fokuserad på olika marknader för såväl forskning som utbildning.TPF28FPT