sou · GWB387 · 2008-10-09 00:00:00 — Då den nya lagen ska gälla i fråga om uppgifter som, typiskt sett, är av integritetskänsligt slag är det enligt vår mening oförenligt med de befogade integritetsintressen som finns att låta en så oprecis bestämmelse avgöra i vilken utsträckning senare behandling av uppgifterna är tillåten. Ökad tydlighet kommer också att underlätta för tillämparna. Lagen bör således uttömmande reglera även tillåt- ligheten av senare behandling av insamlade uppgifter. Det anförda innebär att det i lagen bör anges ett antal primära ändamål för behandlingen av uppgifter i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet. På anförda skäl bör det i lagen även anges för vilka sekundära ändamål uppgifter får behandlas. Rationella rutiner för diarieföring och ärendehantering bör inte hindras av lagens ändamålsbestämmelser. Vi föreslår därför att lagen ska innehålla en bestämmelse som medger att uppgifter alltid ska få behandlas om behandlingen är nödvändig för diarieföring eller uppgifterna har lämnats i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. Enligt vårt förslag ska bl.a. 8 § första stycket personuppgifts- lagen vara tillämplig vid åklagarväsendets behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Som angetts i förslaget beträffande tillämpligheten av 8 § ska bestämmelserna i personupp- giftslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka på skyldigheten enligt 2 kap. TF att lämna ut uppgifter, detta då grundlagsbestämmelser går före bestämmelser i vanlig lag. Behand- ling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet kommer således alltid att vara tillåten för att uppfylla de krav som offentlighetsprincipen ställer. 14TP PT Prop. 1997/98:44. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Våra förslag: Uppgifter ska primärt få behandlas i åklagarväsen- dets brottsbekämpande verksamhet om det behövs för att -förebygga brottslig verksamhet, -utreda eller beivra brott, eller -fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtagan- den. Ändamålsbestämmelserna bör utformas så att de ger utrymme för och att bedriva en effektiv brottsbekämpande verksamhet. bör bestämmel- serna tillgodose befogade integritetsintressen. För att tillfredsställa nämnda behov bör bestämmelserna utformas efter en rimlig avväg- ning mellan effektivitetsintressena vid brottsbekämpningen och skyddet för den enskildes personliga integritet. Enligt den nu gällande förordningen om behandling av person- uppgifter inom åklagarväsendet får uppgifter om den som kan misstänkas för brott och om andra personer, behandlas i åklagar- verksamhet vid och när det behövs för att en åklagare ska kunna utföra de uppgifter som enligt bestämmelser i eller annan författning ska eller får utföras av åklagare vid myndigheten. Enligt vår mening är denna lydelse för allmänt hållen. Ändamålsbestämmelserna i en modern registerlag bör vara mer preciserade än så med hänsyn till skyddet för den enskildes personliga integritet. Detta innebär dock inte att ändamålsbestämmelserna bör vara så detaljerade att de sär- skilt anger varje enskild arbetsuppgift som en åklagare ska eller får utföra i den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelserna skulle då behöva ändras varje gång åklagarnas arbetsuppgifter för- ändras i något avseende. En sådan utformning skulle även kunna uppmuntra till effektivitetshämmande bokstavstolkningar. Bestämmelserna bör istället utformas så att de återspeglar de verksamhetsområden som och Ekobrotts- myndigheten verkar inom och ger myndigheterna erforderligt utrymme för att kunna uppnå de mål som staten – och ytterst medborgarna – sätter upp för dem. En snävare omfattning än detta skulle allvarligt försämra åklagarväsendets möjligheter att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpande verksamhet. Motsatsen, en vidare omfattning, skulle kunna ge intryck av att lagen är tillämplig Författningsregleringen av behandling av uppgifter vid all behandling av uppgifter i åklagarväsendets verksamhet, såle- des även den behandling som sker i rent administrativt syfte. Då lagen endast ska omfatta den brottsbekämpande verksamheten skulle en sådan utformning på ändamålsbestämmelserna kunna ge tillämpare en felaktig uppfattning om lagens tillämpningsområde. Som angetts ovan är verksamhetsområde utredning och lagföring. Målen för verksamhetsområdet är att brottsuppklaringen ska öka och verksamheten ska bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. Eko- brottsmyndighetens verksamhetsområden är utredning och lag- föring samt brottsförebyggande arbete. Målen för det förstnämnda verksamhetsområdet är desamma som för . För sistnämnda verksamhetsområde är målet att antalet brott ska minska och antalet brottsoffer därmed ska bli färre. 7 § lagen om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet reglerar de primära ändamålen för Tull- verkets uppgiftsbehandling i den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelsen lyder enligt följande. 7 § Uppgifter får behandlas i brottsbekämpande verk- samhet om det behövs för att 1.förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, 2.utreda eller beivra visst brott, eller 3.fullgöra det arbete som är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. I förslaget till ny polisdatalag i promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet lyder bestämmelsen som anger de primära ändamålen enligt följande. 5 § Personuppgifter får, om inte annat följer av 6 eller 7 §, behandlas endast om det behövs för att 1.förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, 2.utreda eller beivra brott, eller 3.fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Mot bakgrund av vad som anförts ovan samt med beaktande av de konkreta arbetsuppgifter en åklagare har att utföra enligt bl.a. , föreslår vi att personuppgifter primärt ska få behandlas i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet om det behövs för att förebygga brottslig verksamhet och utreda eller beivra brott. Med ökad internationalisering och goda möjligheter till rörlig- het för personer, varor och kapital följer stora krav på samarbete över gränserna inom flera områden. Författningsregleringen av behandling av uppgifter serna när det gäller brottsbekämpande verksamhet regleras genom olika internationella överenskommelser. Det är för oss självklart att på bästa sätt ska kunna fullgöra sina internationella åtagan- den i fråga om åklagarväsendets samarbete över gränserna. Sådana åtaganden kan avse samarbete avseende brott eller brottslig verk- samhet som inte ligger inom det svenska åklagarväsendets ansvars- område. Mot bakgrund därav krävs en särskild ändamålsbestäm- melse av det snitt som återfinns i förslaget till ny polisdatalag. En sådan bestämmelse ger stöd för sådan behandling av uppgifter som sker inom ramen för det internationella samarbetet. Uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet bör därför primärt även få behandlas för att fullgöra de förpliktelser som följer av inter- nationella åtaganden. Uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet måste enligt vår mening även få användas för planering, uppföljning och utvärdering av verksamheten. Dessa ändamål är dock integre- rade delar av verksamheten. De behöver därför inte tas med i den nya lagens ändamålsbestämmelser (jfr Lagrådets yttrande 2005-05- 17 över förslag till lag om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, prop. 2004/05:164). 11.2.3.3 Närmare om de primära ändamålen Nedan redogörs kortfattat för till vilket av de primära ändamålen som några av de vanligare uppgifterna i åklagarverksamheten hör. inriktning i det brottsförebyggande arbe- tet är att verka för en ökad upptäcktsrisk, peka ut riskområden för ekonomisk brottslighet, informera om ekonomisk brottslighet för att därigenom påverka attityder hos enskilda och näringslivet, utveckla och stödja lokalt brottsförebyggande arbete samt bidra till att det straffrättsliga systemet blir effektivt och får genomslag. Det brottsförebyggande arbetet bedrivs i stor utsträckning i samarbete med andra myndigheter och organisationer, t.ex. Skatte- verket, revisorernas och bokföringskonsulternas organisationer, de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet samt bransch- och arbetslivsorganisationer. Ett exempel på brottsföre- Författningsregleringen av behandling av uppgifter byggande projekt som genomfört är restaurangprojektet i , som genomförts i samarbete med och . Andra exempel är projekt gemensamma med , och (finanspolisen) rörande informationsinsatser riktade till redovisningskonsulter och valutaväxlingsföretag. I avsikt att få förbättrad kunskap om den ekonomiska brottsligheten och brottsutvecklingen deltar också i olika internationella fora. Att leda utredningar av olika slag är en av den operativa åklagarens huvudsakliga uppgifter. Arbete av detta slag sker framför allt inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. . Själva arbetet innebär att åklagaren ger den utredande myndig- heten, t.ex. polisen eller , direktiv om vilka åtgärder som ska vidtas under förundersökningen. Det innefattar även olika for- mer av beslutsfattande, exempelvis om tvångsmedelsanvändning. En annan typ av utredningar som åklagaren leder är de utred- ningar som sker enligt reglerna i 23 kap. med stöd av bestämmelser i särskilda författningar, t.ex. lagen om besöksför- bud och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Det får anses som självklart att uppgifter får behandlas inom ramen för arbetet med att utreda brott. En förutsättning bör dock vara att behandlingen behövs för ändamålet. Det är i övrigt enligt vår mening inte ändamålsenligt att ställa upp några särskilda begränsningar i fråga om vilka uppgifter som då ska få behandlas under arbetet med att utreda brott. Detta gäller såväl uppgifter om den misstänkte som om andra personer, t.ex. målsägande vittne, anhörig, om uppgifterna har betydelse för ärendet. Det kan även vara fråga om indirekta personuppgifter såsom fastighetsbeteck- ningar, registreringsnummer på bilar eller kontonummer. Begreppet beivra brott omfattar arbete som den operativa åklagaren har att utföra efter en avslutad förundersökning eller annan under- sökning och som resulterar i exempelvis beslut om åtal eller Författningsregleringen av behandling av uppgifter Även åklagarens arbete med att föra det allmännas talan och den enskildes talan om t.ex. skadestånd omfattas av begreppet beivra brott. Den behandling av uppgifter som sker i samband med strafförelägganden regleras av förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden (se bilaga 2). Enligt 2 § förordningen om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet gäller sist- nämnda förordning inte sådan behandling. Vi anser att arbetet i samband med strafförelägganden är sådant att det faller in under begreppet beivra brott och att det därför bör regleras av den nya lagen. Detta medför att förordningen om register över strafföre- lägganden bör ändras vid införandet av den nya lagen. Vi har med anledning av detta arbetat fram en skiss på hur en förordning om ändring i förordningen om register över strafförelägganden skulle kunna se ut (se bilaga 3). Utöver vad som angetts ovan faller även delar av det arbete en åklagare utför när han eller hon biträder en annan svensk myndig- het in under begreppet beivra brott. Detta kan exempelvis bli aktu- ellt när åklagare bistår Justitiekanslern eller en . Även arbete som föranleds av lagen (1991:1129) om rättspsykiat- risk vård faller in under begreppet. Fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden Åklagarväsendets åtaganden med internationell anknytning regleras i bl.a. lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar och lagen om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Det internationella samarbetet äger i allt större utsträckning rum genom direktkontakter mellan myndigheterna. En stor del av åklagarsamarbetet sker dock via åklagarsamarbetet inom Europe- iska unionen; Eurojust. I de fall åklagarväsendets samarbete över gränserna sker som ett led i en utredning eller ett beivrande av svensk brottslighet, sker behandlingen av uppgifter och utlämnandet av information med stöd av de primära ändamålen utreda eller beivra brott. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Våra förslag: Om åklagarväsendet behandlar personuppgifter med stöd av något av de primära ändamålen, får uppgifterna även behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos 1.Rikspolisstyrelsen, polismyndighet, , Kustbevak- ningen och , samt 2.utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. En viktig fråga är i vilken utsträckning uppgifter som har samlats in i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska få användas även av andra myndigheter. Det rör sig alltså om behandling för ett annat ändamål än det ursprungliga. Intresset av en effektiv brotts- bekämpning talar för att uppgifterna kan tillhandahållas bl.a. andra brottsbekämpande myndigheter. En vid spridning av uppgifter som samlats in i en brottsbekämpande verksamhet inger emellertid betänkligheter från integritetssynpunkt. Lagen bör därför innehålla bestämmelser om i vilken utsträckning uppgifter får behandlas för att tillhandahållas andra än de som arbetar i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och förslaget till ny polisdatalag i promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet innehåller sådana bestäm- melser. Det är från brottsbekämpningssynpunkt angeläget att samhäl- lets samlade resurser används på ett så rationellt och effektivt sätt som möjligt. En väl utvecklad samverkan mellan de olika myndig- heter som ansvarar för brottsbekämpningen ger förutsättningar att klara upp brott som annars skulle riskera att förbli ouppklarade. Ett väl fungerande informationsutbyte skapar förutsättningar att se kopplingar mellan brottsliga aktiviteter inom skilda myndigheters ansvarsområden. Det är därför viktigt att den moderna teknikens möjligheter kan tas tillvara för sådant informationsutbyte. De sär- skilda integritetsrisker som direktåtkomst och andra former av elektroniskt informationsutbyte i och för sig kan ge upphov till bör kunna balanseras genom särskilda bestämmelser. Enligt vår bedömning bör det i den nya lagen uttryckligen anges att de uppgifter som behandlas i åklagarväsendets brottsbekäm- pande verksamhet får användas för att tillhandahålla information Författningsregleringen av behandling av uppgifter som andra brottsbekämpande myndigheter behöver i sin brotts- bekämpande verksamhet. Som anförts ovan måste åklagarväsendet kunna behandla upp- gifter i den utsträckning det behövs för att fullgöra internationella åtaganden. Det kan exempelvis vara fråga om översändande av upp- gifter till Eurojust. Likaså måste åklagare kunna utföra sådan behandling som krävs för att lämna upplysningar till en utländsk myndighet om vilka åtgärder som har vidtagits i med anledning av utländsk information. Eftersom det internationella informationsutbytet förutsätter att uppgifter i vissa fall kan lämnas utan föregående förfrågan från en annan stat, bör det vara möjligt att behandla och lämna ut uppgifter även om detta är ett allmänt åtagande enligt överenskommelsen men inte ett bindande krav. I lagen bör därför tas in en bestämmelse om att uppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos utländsk myndig- het eller mellanfolklig organisation. Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till regeringen eller . Detsamma gäller lämnande av uppgifter till annan myndighet, om det finns en uppgiftsskyldighet i lag eller förordning. Mot bakgrund härav bör det i den nya lagen anges att uppgifter får behandlas om det är nöd- vändigt för att tillhandahålla information till och reger- ingen. Det bör även anges att uppgifter får behandlas för att till- handahållas annan myndighets verksamhet om det enligt lag eller förordning åligger åklagare att tillhandahålla sådan information. Motsvarande bestämmelser finns i lagen om behandling av uppgif- ter i brottsbekämpande verksamhet och förslaget till ny polisdatalag i promemorian Behandling av personuppgifter i poli- sens brottsbekämpande verksamhet. Här bör även 15 kap. 5 § sekretesslagen uppmärksammas. Enligt denna bestämmelse ska en myndighet på begäran av en annan myn- dighet lämna uppgift som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretesslagen innefattar enligt vår mening ingen uppgiftsskyldighet i nu aktuellt hänseende. Den föreslagna bestämmelsen ger därför inte utrymme för sådan behandling som enbart syftar till att möjliggöra ett utlämnande med stöd av 15 kap. 5 § sekretesslagen. Författningsregleringen av behandling av uppgifter 11.2.4Behandling av uppgifter för diarieföring m.m. Våra förslag: Personuppgifter ska alltid få behandlas om 1.behandlingen är nödvändig för diarieföring, eller 2.uppgifterna har lämnats i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. Som framgått ovan föreslår vi att den nya lagen ska ange för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet. Ändamålsbestämmelserna kommer att ge åklagarväsendet möjlighet att behandla uppgifter som behövs för att förebygga brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott, full- göra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden eller en åklagare ska kunna utföra de andra uppgifter och åtgärder som åklagare enligt lag eller förordning ska eller får utföra. Bestämmel- serna kommer dock inte med nödvändighet att ge stöd för behand- ling av de personuppgifter som kan komma in till Åklagarmyndig- heten och i form av anmälningar, tips och meddelanden av olika slag. och tar emot information av olika slag, ibland i elektronisk form. En del av denna information sorterar in under den brottsbekämpande verk- samheten, en del gör det inte. Behandlingen av uppgifterna kom- mer därmed inte alltid att ligga inom ramen för de primära ändamål som vi föreslagit ovan. De inkommande uppgifterna kan utgöra en del av en allmän handling i tryckfrihetsförordningens mening. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen gäller som huvudregel att allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet ska registreras, dvs. diarieföras, utan dröjsmål. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. I 15 kap. 2 § sekretesslagen uppställs vissa minimikrav beträffande uppgifterna i ett register. När en handling registreras ska det av registret framgå (1) datum då handlingen kom in eller upprättades, (2) diarienummer eller annan beteckning som åsatts handlingen, (3) i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt (4) i korthet vad handlingen rör. Utgångspunkten är att dessa uppgifter ska vara tillgängliga för allmänheten. Uppgifterna under punkterna 3 och 4 får utelämnas eller särskiljas, om det behövs för Författningsregleringen av behandling av uppgifter att registret i övriga delar ska kunna företes för allmänheten. Vid sidan av skyldigheten att registrera allmänna handlingar gäller enligt förvaltningslagen (1986:223) att en myndighet ska se till att det är möjligt för enskilda att kontakta myndigheten med hjälp av bl.a. e-post och att svar kan lämnas på samma sätt. I promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brotts- bekämpande verksamhet har gjorts bedömningen att det för poli- sens del ska införas en särskild bestämmelse enligt vilken det alltid ska vara tillåtet att behandla personuppgifter om behandlingen är nödvändig för handläggningen, diarieföringen eller uppgifterna har lämnats i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. Vi finner skäl att göra samma bedömning för åklagarväsendets del som gjorts i nämnda promemoria för polisens vidkommande. Det bör således införas en bestämmelse som säkerställer att myn- digheterna inom åklagarväsendet alltid kan diarieföra allmänna handlingar. Den nya bestämmelsen måste också tillåta att Åklagar- myndigheten och kan leva upp till de krav på kommunikation med enskilda som ställs i förvaltningslagen. Det måste alltså vara möjligt att ta emot en handling i elektronisk form liksom att behandla den i det ärende som handlingen hör till eller föranleder. Av bestämmelsen bör framgå att personuppgifter alltid ska få behandlas dels om behandlingen är nödvändig för diarie- föring, dels om uppgifterna har lämnats i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. Våra förslag: eller ska vara personuppgiftsansvarig för den behandling som respektive myndighet utför eller som det åligger myndigheten att utföra. Av 3 § personuppgiftslagen följer att det är den personuppgifts- ansvarige som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandling av personuppgifter. I registerförfattningar är det vanligt att på ett tydligt sätt peka ut vem som är ansvarig för den behandling som regleras i de sär- Författningsregleringen av behandling av uppgifter Vi anser att det är lämpligt att göra så även i den nya lagen. Personuppgiftsansvaret bör utformas så att Åklagarmyndig- heten eller ansvarar för den behandling av uppgifter som respektive myndighet utför eller som det åligger myndigheten att utföra. På det sättet markeras att det finns ett ansvar inte endast för att utförd behandling är korrekt, utan även för att behandling faktiskt utförs när den ska ske. 11.2.6Behandling av känsliga personuppgifter Våra förslag: Uppgifter om en person ska inte få behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv (känsliga personuppgifter). Om uppgifter behandlas på annan grund ska de dock få kompletteras med känsliga personuppgifter, när det är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen. Känsliga personuppgifter ska dessutom få behandlas om detta är nödvändigt för diarieföring eller om uppgifterna har lämnats i en anmälan eller liknande och behandlingen är nöd- vändig för handläggningen. Uppgifter som beskriver en persons utseende ska alltid utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. Vid behandling av uppgifter intar känsliga personuppgifter en sär- ställning. Enligt 13 § personuppgiftslagen är det i princip förbjudet att behandla känsliga personuppgifter utan enskildas samtycke. Med känsliga personuppgifter avses uppgifter som avslöjar en per- sons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filo- sofiska övertygelse eller medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Om sådana uppgifter måste behandlas i offentlig verksamhet utan samtycke, behövs det särskilda och avvikande bestämmelser för i vilka fall det får göras. Åklagarväsen- det bör enligt vår mening ha möjlighet att registrera och på annat sätt behandla sådana uppgifter i sin verksamhet. Vi föreslår därför att uppgifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om en persons ras eller etniska Författningsregleringen av behandling av uppgifter ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. Det innebär t.ex. att det inte är tillåtet att i underrättelseverksamhet föra register över, eller på annat sätt göra anteckningar om, enskilda personer enbart på den grunden att de tillhör en viss etnisk grupp.