sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — Lagrådet påpekade att beslut av kommun- fullmäktige kan underkastas en viss statlig kontroll med tillämp- ning av kommunalbesvärsinstitutet, men att detta kan resultera endast i att ett beslut upphävs, medan den statliga kontrollen inte kan ta sig uttryck i förelägganden för kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidta andra åtgärder. Lagrådet framhöll att den kom- munala självstyrelsens innersta kärna måste vara att de folkvalda i form av fullmäktige ska kunna dryfta och besluta i frågor rörande den egna kommunen samt att själva principen skulle komma att sättas åsido om regeringen – låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område – medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet ansåg att regeringen borde använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i fråga om bostadsförsörjningen, och avstyrkte avslutningsvis förslaget i denna del. Regeringen hänvisade till tidigare ställningstaganden av och ansåg att det inte fanns några hinder mot att införa en möjlighet att som en yttersta utväg förelägga en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för bostads- försörjningen genom att anordna bostadsföremedling (a. prop. s. 21 f.). yttrade sig i ärendet och anförde att det delade regeringens bedömning (yttr. 2000/01:KU6y). Utskottet såg inte heller (frågan hade aktualiserats i en motion) från de synpunkter utskottet hade att beakta att det fanns några hinder för en generell bestämmelse som ålägger kommunerna skyldighet att anordna bostadsförmedling, kombinerat med möjlig- heter till dispens från skyldigheten. Företrädarna för , , och framförde avvi- kande mening. De ansåg att förslaget stred mot den kommunala självstyrelsens grunder. anslöt sig till regeringens och bedömningar (bet. 2000/01:BoU2 s. 10). Företrädarna för de borgerliga partierna reserverade sig och avstyrkte förslaget. antog lagen (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar som trädde i kraft . 2001/02:58 föreslog regeringen att överlåtelser av aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag i en sådan omfattning att kommunens bestäm- mande inflytande över företaget upphörde skulle godkännas av för att vara giltiga. I yttrande (se a. prop. s. 100 ff.) över förslaget anförde Lagrådet att det innefattade en inskränkning i den kommunala självstyrelsen eftersom en överlåtelse av kom- munala bostadsfastigheter eller andelar i kommunala bostadsföre- tag skulle bli helt beroende av att tillstånd meddelades av en statlig myndighet. Det rörde sig dessutom enligt Lagrådet om en inskränkning av självstyret på ett för kommunerna centralt ansvars- område, nämligen bostadsförsörjningen. Som enda skäl för inskränk- ningen hade regeringen angett att man ville skapa underlag för tillämpning av bruksvärdesreglerna i 12 kap. 55 § jordabalken eller de hyresförhandlingar som fördes enligt hyresförhandlingslagen (1978:304). Det fanns enligt Lagrådet anledning att göra en avväg- ning av det statliga intresset av att använda kommunala bostads- företags hyressättning som underlag för bestämmande av bruks- värdeshyra mot kommunernas intresse av att tillgodose kommun- invånarnas behov av bostäder på det sätt som varje kommun fann mest ändamålsenligt. Lagrådet ansåg att detta vid en rent rättslig värdering skulle kunna ifrågasättas men fann att det i bedömningen också måste ingå skönsmässiga överväganden av huvudsakligen politisk natur vilka fick anses falla utanför den prövning som Lagrådet hade till uppgift att göra. Regeringen ansåg att – vid en avvägning mellan det starka allmänna intresset av en fungerande bostadsförsörjning till rimliga kostnader för de boende och kommunernas intresse att, genom sina bostadsföretag, utan begränsningar kunna överlåta allmännyttiga bostäder – det var tydligt att det allmänna intresset vägde över. Den föreslagna inskränkningen av den kommunala självstyrelsen fick godtas (a. prop. s. 37). 2001/02:BoU4) anslöt sig i allt väsentligt till regeringens bedömningar. Företrädarna för mode- raterna, , och reserverade sig och ansåg bl.a. att förslaget var ytterligare ett exempel på vad bristande respekt för den kommunala självstyrelsen kunde leda till. beslutade lagen (2002:102) om allmännyttiga bostads- företag. upphävdes den tidsbegränsade lagen (se ovan). 2006/07:61 Vissa bostadspolitiska åtgärder har förslagits att 2 kap. i lagen ska upphöra att gälla . Civil- utskottet har tillstyrkt förslaget (bet. 2006/07:CU27). Företrädare för socialdemokraterna, och har reser- verat sig och föreslår att propositionen i denna del ska avslåsTPF1FPT. 2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte föreslogs en lag om inskränkning i landstingens rätt att överlämna driften av akut- sjukhus. Den inskränkning som föreslogs var formulerad så, att uppgiften att ansvara för driften av akutsjukhus inte fick över- lämnas till den som avsåg att driva verksamheten med syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Lagrådet anförde (a. prop. s. 30 f.) att det, när man diskuterar huruvida de föreslagna lagbestämmelserna inkräktar på den kommunala självstyrelsen, ligger nära till hands att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre 1TP PT Riksdagsbehandling . ingripande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att, om olika möjligheter finns att nå samma mål, ska välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Man kunde enligt Lagrådet se det som en sorts proportionalitets- princip som motsvarar den som kommer till utryck i 2 kap. 12 § regeringsformen och som avser begränsningar i grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Lagrådet påpekade att det i lagrådsremissen inte hade diskuterats om målet att bevara grunden för den allmänna hälso- och sjukvården, som skulle vara demokra- tiskt styrd, solidariskt finansierad och given utifrån behov kunde nås på något annat sätt än genom det föreslagna förbudet mot att överlämna driftsansvar för akutsjukhus. Det var enligt Lagrådet svårt att se att inte ett landsting, som träffar avtal om sådant över- lämnande, skulle kunna villkora avtalet genom regler som skulle tillgodose att målet uppnås. Lagrådet hade flera invändningar mot förslaget och ansåg sammanfattningsvis att dessa var så betydande att förslaget inte kunde tillstyrkas. I det förslag som regeringen sedan förelade gjordes lagen, till skillnad från förslaget i lagrådsremissen, tidsbegränsad. Regeringens bedömning var att allas rätt till en god hälso- och sjuk- vård var av sådan väsentlig betydelse för välfärden i landet som helhet att statliga åtgärder i detta fall borde kunna komma ifråga. Inskränkningen i landstingens självstyrelse, som dessutom före- slogs bli tidsbegränsad, fick därför anses godtagbar (a. prop. s. 9). som yttrade sig i ärendet delade denna bedömning (yttr. 2000/01:KU7y). Företrädarna för , , och framförde avvi- kande mening. Bl.a. ansåg de att förslaget inskränkte den kom- munala självstyrelsen på ett oacceptabelt sätt. 2000/01:SoU6) ställde sig bakom de överväganden som konstitu- tionsutskottet gjort. Företrädarna för de borgerliga partierna reser- verade sig och ansåg att propositionen borde avslås. beslutade lagen (2000:1440) om inskränkning i landstingens rätt att överlämna driften av akutsjukhus till annan. Den trädde i kraft och gällde till utgången av . 2004/05:145 Driftsformer för offentligt finansierade sjuk- hus föreslogs på nytt bestämmelser som inskränker landstingens möjligheter att genom avtal med någon annan överlämna driften av hälso- och sjukvård som ges vid sjukhus. I propositionen pekade regeringen på att förslaget inskränkte den kommunala själv- styrelsen genom att landstingen inte fritt skulle kunna bestämma hur deras verksamhet skulle bedrivas eller hur verksamheten skulle organiseras, men att detta, såvitt avsåg regionsjukhus och region- kliniker, måste ställas mot det nationella intresset av att stärka sam- ordningen och bibehållandet av den högspecialiserade vården och att inskränkningen därför var godtagbar. Såvitt gällde övriga sjuk- hus gjordes bedömningen att allas rätt till en god hälso- och sjuk- vård var av sådan betydelse att inskränkningen även i detta avse- ende var godtagbar (a. prop. s. 51 f.). I sitt yttrande över förslaget (a. prop. s. 71 f.) uppehöll sig Lagrådet i huvudsak vid olika aspek- ter kring förslagets förutsättningar för en likartad tillämpning. Den kommunala självstyrelsen berördes inte. 2004/05:SoU18) delade regeringens bedömning. Företrädare för , , och reser- verade sig och ansåg att propositionen skulle avslås. Bl.a. innebar förslaget allvarliga inskränkningar i det kommunala självstyret. beslutade lagen (2005:534) om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 2006/07:52 Driftsformer för sjukhus har föreslagits att de bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som inskränker lands- tingens möjligheter att överlämna driften av regionsjukhus, region- kliniker och övriga sjukhus till annan ska upphävas med verkan fr.o.m. . Enligt regeringen finns det inga bärande skäl för den inskränkning som gäller för landstingens möjlig- heter att själva bestämma över hur hälso- och sjukvården ska drivas och organiseras (a. prop. s. 10 och 11). har tillstyrkt förslaget (bet. 2006/07:SoU11). Företrädare för socialdemokra- terna, och har reserverat sig och föreslår att propositionen ska avslåsTPF2FPT. Frågan om den närmare innebörden av bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen där det sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter har som framgår av Själv- styrelsekommitténs betänkande aktualiserats i ett antal ärenden om skattestopp eller skattetak och andra likartade åtgärder för att motverka kommunala skattehöjningar (se t.ex. bet. 1980/81:KU22 samt yttr. 1989/90:KU9y och 1996/97:KU3y). 2TP PT beslutade att anta regeringens förslag (rskr. 2006/07:152). kan dras av dessa ärenden är att bestämmelsen inte har ansetts hindra tillfälliga skattestopp eller skattetak eller andra åtgärder med likartad effekt. En annan omstridd fråga har varit grundlagsenligheten av en lag- stiftning som innebär en ekonomisk omfördelning från rika kommuner till fattiga. I samband med granskningen av ett förslag till nytt skatteutjämningssystem i prop. 1994/95:150 bil. 7, kon- struerat som en inomkommunal omfördelning av skatteinkomster mellan kommuner och landsting, uttalade Lagrådet (se bet. 1994/95:FiU19 s. 96) att ett skatteutjämningssystem som innebar att skatt som tas ut av en kommun tillförs andra kommuner inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen. Lag- rådets tolkning mötte vissa invändningar av (1994/95:KU6y) men på uppdrag av omarbetade regeringen sitt förslag och sedan Lagrådet granskat även detta för- slag antogs det av (prop. 1995/96:64, bet.1995/96:FiU5). Det omarbetade systemet innebar nu att de kommuner och lands- ting som har sämre ekonomiska förutsättningar än genomsnittet ges ett statligt bidrag i utjämningssyfte (se lagen [1995:1515] om utjämningsbidrag till kommuner och landsting) som de kommuner och landsting som har gynnsammare ekonomiska förut- sättningar än genomsnittet får betala en utjämningsavgift till staten (se lagen [1995:1516] om utjämningsavgift för kommuner och landsting). Som ett komplement infördes ett generellt statsbidrag till kommuner och landsting som betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare. Den nu beskrivna ordningen för skatteutjämning har således efter vissa rättsliga turer av formell karaktär av en riksdags- majoritet ansetts förenlig med regeringsformens bestämmelser om självstyrelse och beskattningsrätt, fastän den faktiska innebörden ändå är att vissa kommuner och landsting tar ut kommunalskatt även för annat , som det heter i regeringsformen, skötseln av sina uppgifter – nämligen för att förbättra den ekono- miska situationen i andra kommuner och landsting. Den materiella innebörden av det förslag som underkändes och det som god- kändes är således i praktiken densamma. I ärenden utanför beskattningsområdet har Lagrådet i frågan om gränsdragningen mellan en tillåten respektive en otillåten inskränk- ning av självstyrelsen fört ett resonemang om en proportionalitets- princip motsvarande den i 2 kap. 12 § regeringsformen och som avser begränsningar i grundläggande fri- och rättigheter (se t.ex. 1998/99:BoU11 s. 23 ff., prop. 2000/01:36 s. 30 f. och prop. 2001/02:58 s. 100 ff.) I det sammanhanget har Lagrådet uttalat att det också utanför beskattningsrätten finns ett område som över huvudtaget inte får inskränkas – av Lagrådet betecknat den kom- munala självstyrelsens innersta kärna. Lagrådets uttalanden om såväl en proportionalitetsprincip som en okränkbar innersta kärna i den kommunala självstyrelsen har dock mött invändningar i . Den slutsats som kan dras av de ärenden där den kommunala självstyrelsen har disku- terats är att när frågan ställs på sin spets har en riksdagsmajoritet oftast låtit de statliga intressena väga över, vilket medfört att de kommunala självstyrelseintressena fått vika. Docenten har i sin promemoria närmare analyserat mönster i partiernas principiella synsätt på och parlamentariska ställnings- taganden till självstyrelse, se bilaga 4. 5Utgångspunkter för våra överväganden Demokrati anses vara den viktigaste värdegrunden för självstyrelse (prop. 2001/02:80 s. 73). kan konstateras att begreppet självstyrelse inte närmare definierats eller preciserats i vare sig regeringsformen eller kommunallagen. Ser man till regleringen i den senare lagen, kan det sägas röra sig om en princip som anger relationen mellan stat och kommun och som är avsedd att ge kommunerna en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt. Kommunerna ska – vid sidan av sina särskilda åligganden enligt speciallagstiftningen – ha en egen, principiellt fri och från statlig inblandning fredad sektor, inom vilken de, som saken uttrycks i motiven till regeringsformen, kan ombesörja egna angelägenheter. Denna initiativrätt, som sägs bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten, kommer också till uttryck i regeringsformens inledande paragraf, där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett parlamentariskt stats- skick också genom självstyrelse (prop. 1973:90 s. 190 f.). Den närmare innebörden av begreppet självstyrelse var också föremål för överväganden. Kom- mittén menade att det är ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. Någon klar juridisk eller statsvetenskaplig definition av begreppet självstyrelse finns inte. Enligt kommitténs mening kunde den kom- munala självstyrelsens innebörd sammanfattas med följande ord (betänkandet s. 12, 179 och 193). Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själva skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen Utgångspunkter för våra överväganden eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kom- munala självstyrelsen är beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala själv- styrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter ange- lägenheternas art men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. I författningskommentaren (betänkandet s. 251 f.) betonade att diskussionen i förarbetena till regerings- formen om den kommunala självstyrelsen närmast ger intryck av att den egentligen avser endast, eller åtminstone är starkt koncen- trerad till, den fria sektorn och att ett förtydligande därför är på sin plats i regeringsformen. Det ska framgå att principen om kom- munal självstyrelse gäller för all verksamhet, såväl den som följer av kommunallagen (den frivilliga sektorn) som den som följer av annan lag (den obligatoriska sektorn). Vidare anfördes i kommentaren att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. avgränsar genom lag kommunernas och lands- tingens uppgiftsområden. bestämmer också genom lag grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt grunderna för den kommunala beskatt- ningen. Med ett sådant synsätt är det enligt kommittén ytterst formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn som avgör graden av självstyrelse. Allmänt sett gäller att graden av självstyrelse är högre inom den frivilliga sektorn än inom den specialreglerade obligatoriska sektorn. Graden av självstyrelse vari- erar dock även inom det obligatoriska områdets olika sektorer. Slutligen anfördes i kommentaren att den kommunala självsty- relsen representerar grundläggande värden för folkstyrelsen. Den ska därför enligt kommittén ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. Detta kunde enligt kommittén komma till uttryck genom införandet av en särskild bestämmelse i regeringsformen som understryker den särskilda betydelse principen om självstyrelse ska ha vid all normgivning som rör kommuner och landsting (se kommitténs förslag till nya 13 kap. 1 § i bilaga 1). Enligt kommitténs bedöm- ning skulle ett sådant stadgande leda till en allmän strävan att låta beslutsfattandet ske nära medborgarna. beskrivning av den kommunala själv- styrelsens innebörd ligger således mycket nära den beskrivning som lämnas i motiven till regeringsformens bestämmelser om kom- munal självstyrelse. Vad som tillagts av kommittén är dels ett för- tydligande att självstyrelsen gäller all verksamhet, dels att den ska ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas, särskilt i normgivnings- sammanhang. Vad gäller det senare tillägget innefattade detta enligt kommittén också en grundlagsstödd strävan att låta beslutsfattan- det ske nära medborgarna. Kommittén gav således uttryck för en proportionalitetsprincip och en närhetsprincip. Remissinstanserna anslöt sig också i allt väsentligt till kom- mitténs beskrivning av den kommunala självstyrelsens innebörd. Hovrätten för påpekade i sammanhanget att ett grundlagsskydd för självstyrelsen finns bara i de delar självstyrelsen regleras i grundlag och att det är en helt annan sak att de principer som bär upp begreppet kan ställas upp som vägledande för den lagstiftning som berör kommunerna och deras verksamhet. I den riktningen gick också yttrandet från Kammarrätten i som bland annat framhöll att utvecklingen mot ett ökat ansvarsområde för de kommunala organen varit möjlig utan att det krävts grund- lagsändringar. vid un- iversitet delade inte helt kommitténs beskrivning. Institutionen menade att en naturlig utgångspunkt för beskrivning av självsty- relsen innebörd skulle ha varit subsidiaritetsprincipen och inte det omvända statliga perspektivet. vände sig mot beskrivningen att staten alltid kan bestämma var gränserna för självstyrelsen går. Ett flertal remissinstanser hade dock synpunkter på den lagtek- niska utformningen. Synpunkterna gällde t.ex. utformningen av stadgandet om vilken betydelse den kommunala självstyrelsen skulle tillmätas i normgivningssammanhang. (Se vidare avsnitt 7). Kommunala frågor innefattande regionfrågor, kompetensfördel- ningsfrågor och självstyrelse är frågor som också legat inom det uppdrag som avslutat. I det uppdraget har också ingått att bedöma behovet av förändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de statliga och kom- munala nivåerna. Någon diskussion om den kommunala självsty- relsens närmare innebörd har dock inte tagits upp av . I kommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsorgani- sation med utvecklingskraft (SOU 2007:10 s. 89) betonas att ett Utgångspunkter för våra överväganden stort mått av självstyrelse är ett viktigt inslag för att det offentliga åtagandet ska kunna . poängteras att det finns starka nationella intressen kopplade till de kommunala verk- samheterna. Som exempel anförs behovet av att ständigt värna och vidareutveckla likvärdigheten i olika välfärdstjänster. I det samman- hanget framhålls också att staten och den kommunala sektorn i väsentliga delar har ett gemensamt ansvar för viktiga samhällsfunk- tioner och att det därför behövs ett bra samspel mellan dessa båda samhällssektorer. Men det är enligt kommittén också betydelsefullt att såväl statens som kommunernas ansvar tydliggörs. En fastlagd ordning för samråd mellan staten och den kommunala sektorn har därför föreslagits inte bara för bättre samspel och för ökad tydlig- het utan också för att stärka den kommunala självstyrelsen. Även bygger således sitt resonemang på de förutsättningar för självstyrelse som anges i motiven till regeringsformen. Mot den nu angivna bakgrunden har också inom expertgruppen förts en diskussion om den kommunala självstyrelsens funktion i det demokratiska styrelseskicket. Docenten har i en promemoria närmare analyserat denna funktion, se bilaga 4. Där har bland annat framförts tankar på att införa en särskild procedur för beslut om kommunernas ansvar och uppgifts- område. Expertgruppen återkommer i avsnitt 12 till dessa frågor. Utgångspunkten för expertgruppens överväganden och förslag är att är en enhetsstat. I en sådan stat är statsmakten enhet- lig och sammanhållen. Den skiljer sig från federala stater i vilka statsmakten är delad mellan en federal nivå och en subnationell nivå, vanligtvis delstater eller regioner (jfr t.ex. , , [red], Federalism på svenska, : Ratio, 2007). Maktdelningen mellan dessa nivåer är konstitutionellt garanterad. I den svenska debatten om federalism har det ibland hävdats att kommunerna i vårt land skulle kunna utgöra den natur- liga subnationella federala enheten. Att statsskicket bygger på enhetsstaten sätter dock gränser för hur pass långtgående den konstitutionella garantin för det kommunala självstyret kan vara. 6En tydligare markering i regeringsformen av den kommunala självstyrelsen Vårt förslag: I regeringsformen införs en bestämmelse om att kommunerna på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund ska handha lokala angelägenheter av allmänt intresse om inte annat följer av lag. På samma grund handhar kommunerna de övriga angelägenheter som bestämts i lag. föreslog att en bestämmelse av följande lydelse skulle införas i 1 § i det nya kapitlet i regeringsformen om kommunerna Kommunerna och landstingen sköter i sina medlemmars intresse och på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som följer av lag eller särskilda föreskrifter. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen var enligt kommittén (betänkandet s. 200 f. och 251) att den skulle ge uttryck för att principen om självstyrelse gäller för all verk- samhet, alltså både för den verksamhet som följer av kommunal- lagen (den ibland benämnda s.k. fria sektorn) och den verksam- het som följer av annan lag (särskilda föreskrifter enligt nuvarande kommunallag). Den föreslagna bestämmelsen innebar enligt kommittén inte bara ett förtydligande utan också en förändring i förhållande till vad som kom till uttryck i förarbetena till regerings- formen. Den kommunala självstyrelsen diskuterades där enligt En tydligare markering i regeringsformen av den kommunala självstyrelsen kommittén i ordalag som närmast gav intryck av att den endast avsåg, eller åtminstone var starkt koncentrerad till, den s.k. fria sek- torn. Ett annat argument för förslaget som anfördes av kommittén var den samstämmighet mellan regeringsform och kommunallag som därmed uppnåddes. Kommittén pekade här på bestämmelserna i 1 kap. 1 § kommunallagen, där det sägs att kommuner och lands- ting sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägen- heter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter.