sou · GVB3106 · 2008-01-01 00:00:00 — För en och samma farled kan det behövas flera olika färd- planer exempelvis i förhållande till olika fartygsstorlekar. Jag anser också att information från samt annan information av betydelse för fartygets säkra färd ska erbjudas via Internet. Enligt min uppfattning kan detta arbete ses som en del i Sjö- fartsverkets arbete med att uppdatera nautisk tilläggsinformation. Enligt min bedömning är framtagandet av standardiserade färd- planer att betrakta som en del av ordinarie verksamhet och bör inte kräva några extra resurser. Sammanfattningsvis ser jag därför inte några större kostnader för att tillgängliggöra mer information med hjälp av den nya tekniken. 11.4Effekter av en behörighetsreglering för lotsar Mitt förslag innebär att ska ansvara för att precisera regelverket för lotsbehörigheter samt bedöma om vill- koren är uppfyllda. Det föreskriftarbete som en behörighetsregle- ring av lotsar ger upphov till kommer att innebära en ökad arbets- belastning för . Min bedömning är att det inte kräver nämnvärt mer resurser utan kan göras inom befintliga ramar. Den kunskap som finns inom om dagens krav för att bli lots bör på lämpligt sätt tas tillvara i fortsatta arbete. Vidare har jag föreslagit att ska ansvara för examination av blivande lotsar. Antalet nyanställningar varierar mellan åren, expempelvis anställdes 14 lotsar och 4 . För att kunna ansvara för examination av lotsar behöver ny kompetens tillföras. Det är samma kompetens som föreslås tillföras för att ta ett helhetsansvar för examination i samband med lotsdispens. Det bör finnas möjlighet för Sjöfartsnspektionen att ta ut en kostnadsbaserad avgift för att pröva ansökningar om lotsbehörig- het och examinera lotsar. Behörighetsregleringen innebär nya beslutskategorier för dom- stolarna. Mot bakgrund av att det finns cirka 220 lotsar i bedöms antalet ärenden bli få och därför kunna hanteras inom domstolarnas ordinarie resurser. Enligt min bedömning har förslagen inte någon inverkan på de övriga förhållanden som jag ska beakta enligt kommittéförord- ningen (1998:1474). 12.1Förslaget till lag om lotsning Paragrafen innehåller en inledande bestämmelse där syftet med lagen anges. För att undvika missförstånd och förebygga tolkningssvårigheter har utredningen efter mönster från dansk och finsk lagstiftning om lotsning valt att definiera några centrala begrepp. Sålunda anges att lots är en person som innehar ett behörighetsbevis, vilket i sin tur är definierat som ett bevis som styrker att vid varje tid gällande behörighetskrav är uppfyllda. Givetvis ska behörighetsbeviset vara giltigt. Begreppet lotsning har definierats utifrån lotsens preciserade ansvar att ange åtgärder för navigering och manövre- ring. Till dessa uppgifter har utredningen utifrån de motiv som anges nedan till 7 §, föreslagit att termen kommunikation förs. Inom dessa tre områden, navigering, manövrering och kommunika- tion, får anses falla ett stort antal åtgärder som hänför sig till fartygets framförande, t.ex. val av fart, ankring eller informations- utbyte med VTS. Eftersom internationell praxis innebär att befälhavaren har ansvar för sitt fartyg även när lotsning sker, anges här att lotsning har karaktär av rådgivning. Det är vanligt förekommande vid lotsning att lotsen inte bara svarar för att ange och övervaka åtgärder, utan också själv för fartyget. Denna företeelse får dock anses bygga på ett uttalat eller underförstått samtycke från befälhavaren och påverkar inte den angivna formella ansvarsfördelningen. Frågan om varifrån lotsning ska kunna ske regleras inte och berörs därför heller inte i definitionen. Lotsens rådgivning riktar sig i första hand till fartygets befälhavare, men kan också riktas till annat befäl som befälhavaren explicit utpekat som mottagare av lotsens råd. Lotsning kan innebära rådgivning om alla eller delar av de angivna områdena. Lotsningen är sådant offentligt åtagande som staten ytterst bör garantera. För att klara ett sådant åtagande bör staten också hålla lotsar. I lotsningsförordningen (1982:569) anges att det är Sjöfarts- verket som håller lotsar vid rikets kuster, i , och i Trollhättekanal. Eftersom lotsningens karaktär av offentligt åtagan- de inte innebär att varken omfattning, geografisk utbredning eller utförare behöver preciseras, har bestämmelsens ordalydelse änd- rats. Den geografiska angivelsen och ansvar är där- med borttagna. Omfattningen av statens hittillsvarande ensamrätt att driva lotsningsverksamhet får också fortsättningsvis regleras i förordningsform med stöd av bemyndigandet i andra stycket. Lotsning i den i 2 § definierade bemärkelsen innefattar typiskt sett rådgivning till befälhavaren som är ytterst ansvarig för far- tygets framförande, även vid lotsning. Med stöd av den rättsutred- ning som på utredningens uppdrag gjorts i ämnet, får dock slutsatsen dras att lotsen i sin verksamhet ägnar sig åt offentlig maktutövning bl.a. när han frånsäger sig ansvaret för en enskild lotsning, men också när han i enlighet med gällande rutiner med hänvisning till väderlek eller siktförhållanden nekar att åta sig en lotsning till eller från hamn. Till detta kommer det förhållandet att allmän lotsplikt med straffsanktion föreslås fortsätta att gälla. Sammantaget talar övervägande skäl för att lotsning kan betraktas som myndighetsutövning. Om senare ställning tas till att det s.k. lotsmonopolet helt eller delvis ska upphöra, kan rätten för en juridisk eller fysisk person till myndighetsutövning endast överlåtas genom lag. Det formella stödet för en eventuell sådan överlåtelse ges i andra styckets bemyndigande. Frågan om skadeståndsrättsliga konsekvenser av en sådan överlåtelse till ett enskilt rättsubjekt kommer att tas upp i slutbetänkandet. Lotsningsförordningens (1982:569) bestämmelse (2 §) om att endast lots anställd av får anlitas ersätts av en regel som anger att sjöfarare endast får anlita lots för lotsning inom Sjöterritorium. Bestämmelsen utgår från de inledningsvis gjorda definitionerna av lots och lotsning. Detta innebär att lots är en person som innehar giltigt behörighetsbevis. I uttrycket giltigt ligger att behörighetsbeviset ska vara gällande för den aktuella lotsningen såväl avseende farvatten, fartyg och andra villkor som kan komma att preciseras i behörighetsbeviset. Lotsningen kan endast utföras för vilken behörighetsbeviset är utfärdat. När lots förmedlas av lotsbeställningscentral bör far- tygets befälhavare normalt kunna utgå från att ett giltigt behörig- hetsbevis föreligger. Den tidigare lydelsen omfattade också begreppet annat biträde åt fartyg och syftade på lotsens arbete utanför av fastställda lotsleder. En sådan uppdelning förändrar dock enligt utredningens mening inte lotsningens grundläggande karaktär av rådgivning om navigering, manövrering och kommunikation, även i de fall den sker utanför s.k. lotsled. Avgörande för möjligheten att föreskriva regler om skyldighet att anlita lots är att de gäller på svenska farvatten. Beträffande lotsning utanför lotsled får det ankomma på myndigheten att meddela föreskrifter och utforma lämpliga rutiner. Paragrafen grundas på lotsningsförordningens bestämmelse (5 §) om skyldigheten att anlita lots, dvs. att föreskriva lotsplikt. Den införs nu i lagen och förtydligas med en inledande bestämmelse som anger lotspliktens omfattning. På samma sätt som i gällande tillämpning förutsätts fartygets dimension vara en viktig om- ständighet i relation till farvattnets beskaffenhet. I förhållande till gällande regel har ordet utrustning tillförts som ett kriterium för föreskrifter om lotspliktens omfattning. Kriteriet angavs redan i propositionen 1980/81:119 om miljösäkrare transporter (bil. 2, s. 15). Även om utrustning skulle kunna täckas av bestämmelsens allmänna hänvisning även till andra omständigheter av betydelse för sjösäkerheten, blir ny teknik allt viktigare i modern sjöfart och kriteriet bör därför uppmärksammas särskilt. Tillägget kan också tjäna som en fingervisning till den föreskrivande myndigheten att utrustningsnivån av lagstiftaren ansetts viktig att ta fasta på vid den närmare utformningen av regelverket. Såväl utrustningskriteriet som övriga kriterier kan också bilda utgångspunkt för föreskrifter om undantag för skyldighet att anlita lots, s.k. lotsdispenser. Bestämmelsen avser att tydliggöra befälhavarens ansvar att tillkalla lots såväl när detta är föreskrivet som en följd av att lotsplikt råder som när formell lotsplikt inte råder men sjö- och miljösäkerhets- skäl ändå talar för att lots ska tillkallas. Den senare situationen kan uppstå vid hårt väder, nedsatt sikt eller begränsad manöverduglig- het för fartyg som inte faller inom gällande lotspliktsgränser. Det måste i sådana fall vara en fråga för befälhavarens omdöme att bestämma huruvida lots ska tillkallas. Ansvaret för fartygets trygga framförande ligger enligt vad som är allmänt erkänt på befäl- havaren. Denne måste också anses skyldig att, i den omfattning det behövs, använda sig av de möjligheter för att trygga säkerheten som finns tillgängliga. Givetvis är lotsinrättningen en sådan möjlighet och därför torde redan nu som en allmän och internationellt veder- tagen rättsregel gälla att befälhavaren är skyldig att i farvatten där det för fartygets säkerhet är nödvändigt använda sig av lots. Även av sjölagens åliggande för befälhavaren att iaktta gott sjömanskap skulle kunna anses följa en sådan skyldighet. Omvänt måste det också anses som en svår försumlighet att åsidosätta denna skyldig- het. års Lotsförfattningskommitterade förordade en uttrycklig kodifiering av befälhavarens skyldighet att tillkalla lots, men fann den icke hava sin plats i en förordning angående lots- verket utan uppenbarligen böra inflyta i själva sjölagen. (Lotsförfattningskommitterade, s 158.) De kommitterade nöjde sig dock med att med hänvisning till den då påbörjade revidering av sjölagen framhålla behovet av en uttrycklig bestämmelse i detta avseende. Då nu en ny lotslag föreslås framstår det som lämplig att låta bestämmelsen ingå i denna. Bestämmelsen är straffsanktionerad enligt 13 §. Ifråga om befäl- havarens ansvar för att tillkalla lots även i andra fall än när lotsplikt råder, kan motsvarande uttryckliga regel återfinnas i den finska sjölagens 6 kap. 10 § . Lotsens ansvarsområde definieras i den nuvarande lotsningsförord- ningen. Här klargörs också att befälhavaren är ansvarig för fartyget även vid lotsning, dvs. oberoende av om lotsning pågår eller ej, gäller samma regelverk t.ex. sjölagens ansvarsregler. Bestämmelsen kompletteras nu med att även sådan kommunikation som fordras för fartygets säkra framförande ingår i lotsens ansvarsområde. Kompletteringen ska inte ses som en utökning av lotsens ansvars- område, snarare innebär den att rådande förhållande beskrivs på ett mer rättvisande sätt. Kommunikation på bryggan, mellan bryggan, lots och andra fartyg, med bogserbåtar och med VTS-central tillhör en viktig och omfattande del av lotsens arbetsuppgifter. Även i situationer när lotsen sätts ombord på en haverist, är kommunika- tion med t.ex. i regel en viktig uppgift för lotsen. Lotsningen och lotsens ansvarsområde kan utifrån situationen i det enskilda fallet bestå av alla eller delar av de angivna områdena, navigering, manövrering och kommunikation. Behörighetsregleringen tar sikte på att fastställa grundläggande krav för att en behörighet ska vara uppfylld. Villkoren anger att en kombination av utbildning, erfarenhet, fysiska egenskaper och inhämtade kunskaper är utgångspunkt för den ansvariga myndig- hetens arbete med att fastställa för varje tidpunkt gällande krav. Den begränsning som görs med ordet lämplig i a) och b) indikerar att såväl arbetslivserfarenhet som utbildning till sin karaktär bör vara av viss relevans för behörigheten och därmed lotsyrket. Beträffande begreppet god hälsa bör utgångspunkten vara ett för sjöfolk sedvanligt läkarintyg. Kravet på kondition kan utgå från motsvarande krav för däcktjänstgöring på handelsfartyg. Den sökande ska besitta en normal fysisk förmåga och inte lida av t.ex. belastnings- och förslitningsskador som kan komma att för- svåra möjligheterna att utöva lotsyrket. De grundläggande kraven, som således får kompletteras av myn- digheten, läggs fast i lag och följs av ett bemyndigande att också fatta beslut om utfärdande i 9 §. Paragrafen innebär ett bemyndigande att besluta om utfärdande av behörighetsbevis. Inför beslut om utfärdande måste det prövas om behörighetskraven är uppfyllda. Behörighetsbevis kan utfärdas för en begränsad giltighetstid och förnyas efter ansökan. Den grundläggande regeln för när återkallelse ska ske är när inne- havaren av ett behörighetsbevis inte längre uppfyller ställda behörig- hetskrav. Denna tvingande regel om återkallelse kompletteras med tre fall där den ansvariga myndigheten av andra skäl har möjlighet att återkalla ett behörighetsbevis. Frågan om hur de tre angivna fallen bör tillämpas i enskilda fall, får i huvudsak överlåtas till rätts- praxis. Det är naturligt att ta utgångspunkt i hur motsvarande tillämpning sker vid återkallelse av behörighetsbevis på andra om- råden. I det tredje fallet, c) bör relevansen för utövningen av lotsyrket ha betydelse. Upprepade fall av betydande skada vållad på fartyg eller fasta anordningar kan vara ett exempel inom ramen för utövningen av lotsyrket. Upprepade fall av rattonykterhet, onykterhet till sjöss eller andra grova trafikförseelser kan vara exempel på beteenden utanför yrkesutövningen som kan ligga till grund för återkallelse enligt 10 § c. När den ansvariga myndigheten återkallar ett behörighetsbevis enligt 10 § på grund av att behörighetskraven inte längre uppfylls är det naturligt att anta att återkallelsen är definitiv. Ett nytt behörig- hetsbevis kan utfärdas den dag behörighetskraven ånyo är upp- fyllda. I 10 § andra stycket anges emellertid också att ett återkallande kan ske och att det återkallade behörighetsbeviset kan utfärdas på nytt och då förenas med särskilda villkor för inne- havaren. Ett återkallande förutsätts ske när behörighets- kraven i sig är uppfyllda, men där lotsens handlingar faller in under något av typfallen a c. Vidare får det antas att handlingarna inte varit upprepade eller grova. De särskilda villkoren kan utformas med utgångspunkt i den återkallelsegrundande handlingens natur, syfta till att förhindra liknande handlingar eller på annat sätt möjliggöra för innehavaren av behörighetsbeviset att stegvis återinträda i full lotstjänstgöring. I normalfallet torde en viss prövotid ges under vilken lotsen återfår sitt behörighetsbevis mot villkor att tjänsteutövningen är klander- fri. Bemyndigandet innefattar såväl behörighetsföreskrifternas inne- håll som rätten att återkalla ett behörighetsbevis. Vidaredelegation förutsätts ske till den ansvariga myndigheten av mer detaljerade föreskrifter och tillämpning. I de fall ett framtida ställningstagande innebär att flera aktörer än tillåts att utföra lotsning kan det motivera en annan tillsyn än den nuvarande rent interna kontrollen. Även omvärlds- förändringar i övrigt kan motivera en striktare syn på tillsyns- frågorna. För eventuell tillsyn av lotsningsverksamheten i vid bemärkelse föreslås därför ett särskilt bemyndigande. Paragrafen fångar in den uttryckliga delegationen av föreskrifter om lotsavgifter som återfinns i fartygssäkerhetslagen (7 kap. 6 § p. 5) samt övriga föreskrifter om lotsning som kan aktualiseras. Straffbestämmelsen för den som bryter mot lotsplikten förs från fartygssäkerhetslagen till lotslagens 13 §. Straffet, böter eller fängelse högst , förblir oförändrat. Till bestämmelsen förs vidare lotsningsförordningens 11 § p. 2 som kriminaliserar svartlotsning dvs. handlingar som innebär att någon lotsar ett fartyg utan att inneha giltigt behörighetsbevis. För en sådan handling, som i bl.a. ljuset av förslaget om ny behörighetsreglering ter sig mycket allvarlig, skärps sanktionen. underlåtelse att anlita lots och fängelse införs därmed i straffskalan. För övriga brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av lotsningslagen kan, om de inte är att betrakta som ringa, dömas till böter. Bestämmelsen är överförd från 12 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Någon saklig ändring är inte avsedd. Eftersom paragrafens innehåll nu flyttas till lag har hänvisningen till sjö- trafikförordningen (1986:300) tagits bort. I likhet med vad som är fallet på andra områden beläggs myndig- hetens beslut i fråga om godkännande av kunskapsprov med över- klagandeförbud. Detta förbud får sin största praktiska betydelse avseende ett beslut om att inte godkänna ett avlagt prov. Omedelbar verkställighet föreslås gälla som huvudregel för beslut som fattats enligt lagen eller enligt föreskrifter med stöd i lagen. Den beslutande myndigheten ges dock möjlighet att förordna om andra former för verkställighet. Regeln tar sikte på att formellt säkra nuvarande lotskollektivs möjlighet att fortsätta lotsa utan hinder av den nya bestämmelsen om behörighetsbevis. Bestämmelsen innebär dock inte att lotsen kan undandra sig de nuvarande rutinernas krav för att upprätthålla sin styrsedelsnivå. Den ansvariga myndigheten förutsätts så snart det kan ske utfärda behörighetsbevis för den enskilde lotsen på grundval av dennes styrsedelsnivå. 12.2Förslaget till förordning (0000:0000) om lotsning Bestämmelsen innebär att den grundläggande regeln om utform- ningen av lotsplikt i lotsningslagen 5 § vidaredelegeras till den ansvariga myndigheten. Här klargörs också att den ansvariga myndigheten kan medge s.k. lotsdispenser, vilka formellt är att betrakta som undantag från den generella skyldigheten att anlita lots. Ett sådant undantag förenas normalt med villkor som knyter det till fartyg, farled och person. Även andra villkor kan kopplas till ett undantag från skyldigheten att anlita lots. Det kan t.ex. handla om sikt- och väderförhållanden eller att återkommande anrop till VTS ska ske vid färd i korridor. Första och andra stycket har sin direkta motsvarighet i gällande lotsningsförordning 6 §. I det tredje stycket har nuvarande lotsningsförordningens 7 § tredje stycke tillförts. Lotsens möjlighet att frånsäga sig ansvaret för lotsningen inträder om befälhavaren eller någon annan, i regel den befälhavaren kan ha satt i sitt ställe, handlar mot lotsens anvisningar. Anvisningarna ska då ha skett med utgångspunkt från det i förslaget till lotsningslag 7 § angivna ansvarsområdet. Denna utgångspunkt rymmer emellertid i praktiken en tämligen vidsträckt möjlighet för lotsen att ge anvisningar även om sådant som t.ex. återställande av navigationsutrustningens funktionsförmåga, far- tygets sjövärdighet eller andra för sjösäkerheten väsentliga omstän- digheter. En frånsägelse enligt 2 § 3 stycket får dock betraktas som en ovanlig handling, men blir den yttersta konsekvensen av den grundläggande fördelningen av ansvarsbördan mellan lots och befälhavare. Det bör noteras att fartyget efter lotsens frånsägelse inte längre uppfyller lotsplikten. Paragrafen innebär ett bemyndigande till beträffande behörighetskrav, giltighetstid samt utfärdande och återkallande av behörighetsbevis för lots. I paragrafens första stycke ges anvisningsrätt för lots som anlitas på svenskt sjöterritorium. Eftersom föreliggande be- tänkande inte omfattar organisationsfrågor eller frågor om föränd- rat huvudmannaskap för lotsningen, är utgångspunkten för denna bestämmelse att är huvudaktör utifrån den före- slagna Lotslagens 3 §. Bestämmelsens utformning möjliggör emeller- tid lotsning av lots som inte är anställd av i enlighet med nuvarande reglering, under förutsättning att han eller hon anvisas av verket. En sådan situation skulle kunna uppstå om träffar avtal om lotstjänster med en annan fysisk eller juridisk person. I andra stycket bemyndigas att tillhandahålla lotsar för s.k. öppensjölotsning, dvs. lotsning utanför Sveriges sjöterritorium. Som närmare beskrivits i avsnitt 4.3.5 är Öresundslotsningen i allt väsentligt reglerad genom traktatsbestämmelser med . Liksom i nuvarande lotsningsförordning bör en hänvisning till dessa överenskommelser upplysningsvis göras. Någon saklig ändring är inte avsedd. Bestämmelsen motsvarar regleringen i 4 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Någon saklig ändring är inte avsedd. Bestämmelsen motsvarar regleringen i 9 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Någon saklig ändring är inte avsedd. Paragrafen syftar till att underlätta den praktiska kontrollen av att en lots inte visat sig olämplig att utöva yrket. Enligt 10 § lotslagen finns möjlighet att återkalla ett behörighetsbevis för lotsar på vissa grunder som exemplifieras i tillhörande författningskommentar. Utredning av den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid En särskild utredare skall utreda den svenska lotsningsverksam- heten och föreslå de förändringar i den som föranleds av utred- ningen. Utredaren skall särskilt belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet samt förutsättningarna att utveckla lots- ning från en central i land. I uppdraget ingår också att se över vilka krav som skall gälla för att få verka som lots och om det finns anledning att föreslå förändringar i det förfarande som finns för att få lotsdispens. Utredaren skall också undersöka vilka alternativa organisations- former att bedriva lotsning som finns och dra slutsatser av de erfarenheter från undersökningen som kan vara av värde för den fortsatta svenska lotsningsverksamheten. Utredaren skall särskilt belysa möjligheterna och konsekvenserna om också andra aktörer än skulle ges möjlighet att bedriva lotsning. Slutligen skall utredaren se över effekterna av den korssubven- tion som finns mellan lotsnings- och farledsavgifter. Utredaren skall föreslå de författningsändringar som övervägan- dena ger upphov till. Utredaren skall slutligen lämna en kon- sekvensbedömning av föreslagna åtgärder och i de fall föreslagna åtgärder innebär ekonomiska åtaganden för staten skall finan- sieringsförslag lämnas. Sjöfarten har en avgörande betydelse för transporter till och från . Att den kan bedrivas säkert och effektivt är av stor vikt för uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Ett medel för en säker sjöfart är användandet av lots. I råder i princip lotstvång med möjligheter att medge vissa undantag, en s.k. behovsanpassad lotsplikt. I förordningen (1982:569) om lotsning m.m. (lotsningsförord- ningen) anges att det är staten som genom tillhandahåller lotsar åt sjöfarande vid rikets kuster samt i , och i . tillhandahåller även i viss mån lots för biträde åt fartyg för färd utanför Sveriges sjö- territorium. Endast lotsar som är anställda av får anlitas för lotsuppdrag inom Sveriges sjöterritorium. Skälen till att krav på utnyttjande av lots finns är att staten på detta sätt vill garantera att sjösäkerheten och tillgängligheten alltid ligger på tillräckligt hög nivå. Genom att lots används minskar risken för grundstötningar och kollisioner och därmed risken för skador på människor, miljö och egendom. Enligt lotsningsförordningen skall farvattnens beskaffenhet, fartygs last eller bemanning eller andra omständigheter av betydelse för sjösäkerheten eller miljön ligga till grund för föreskrifter om skyldighet att anlita lots. har med stöd av bemyndigande i lotsningsförordningen meddelat före- skrifter om lotsplikt. Befälhavare på lastfartyg som är långa eller är i allmänhet skyldiga att anlita lots. Föreskrifterna reglerar också möjligheterna för befälhavare att få dispens från lotsplikten. Avgiften för lotsning består av beställningsavgift, lotsningsavgift och reseersättning. Lotsningsavgiften beräknas utifrån fartygets bruttodräktighet och lotsad tid. Nedsättning av lotsavgiften före- kommer inom sjötrafikområde, i samt mellan och . Aktuella översyner och projekt med anknytning till lotsningen Inom pågår ett arbete med att utveckla informa- tionen till sjöfarten genom förbättrade VTS-centraler ().