sou · GVB395 · 2008-01-01 00:00:00 — Med större volymer kan detta bli ett problem. För helt privat vård gäller naturligtvis den fria rörligheten för tjänster utan inskränkningar. För offentlig såväl som för privat vård gäller att personer från andra EU-medlemsstater inte får diskrimineras. Principen om lika- behandling av EU-medborgare är inskriven i gällande EG-fördrag. Det betyder att en patient från ett annat land som söker vård hamnar i samma kö som patienter från värdlandet. Möjligheten att studera i annat EU-land Utbildning som finansieras med offentliga medel är inte att betrakta som marknadsmässiga tjänster och är således inte under- kastade EG-rätten. Ändå gäller att inom EU har alla medborgare i något EU-land rätt att söka till alla utbildningar inom hela EU och bli antagna på samma grunder. Det är ett utflöde av paragraf 12 i gällande EG-fördrag, att alla EU-medborgare ska behandlas lika. har slagit fast att samma krav på behörighet ska gälla, oavsett från vilket land den sökande kommer. Eventuella avgifter ska också vara desamma.TPF64FPT Inom EU är rätten att studera i ett annat land, bara man uppfyller behörighetskraven, således fullständig. Studiestöd finns i många former, men ges bara till vissa utbildningar, i första hand gymnasie-, högskole- och kvalificerad yrkesutbildning, svenska för invandrare och arbetsmarknads- utbildning. Enligt EU:s s.k. rörlighetsdirektiv har studerande från andra EU-länder inte rätt till socialt bistånd i någon form (om de inte av någon anledning har uppehållsrätt). 63TP PT Muntlig uppgift från , juridiska institutionen, . 64TP PT mål C-147/03, . Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 EU-länder får alltså komma till för att studera, men får lösa studiefinansieringen hemifrån eller på annat sätt. Likabehandling och information inom EU Att medborgare i EU-länder ska behandlas lika har inte kommit att betyda att alla offentliga tjänster ska tillhandahållas alla EU- medborgare, oavsett nationalitet. Men om de tillhandahålls utländska EU-medborgare så ska de tillhandahållas på samma villkor som till landets medborgare. EU:s tjänstedirektiv syftar till en rad åtgärder som ska underlätta för medborgare inom EU att utnyttja tjänster, privata såväl som offentliga – med vissa undantag – , i EU:s alla medlemsstater. Information och certifieringar är ägnade att underlätta för medborgare i EU-länderna att utnyttja dessa tjänster. Tillgång till välfärdstjänster utanför EU Rätten att röra sig över nationella gränser för att studera är närmast obegränsad. I vissa länder krävs visum, vilket i sin tur förutsätter antagning till utbildning. I grund- och gymnasieskolan bereds utländska barn och ungdomar, oavsett varifrån de kommer, oftast plats förutsatt att de bor i landet. Det gäller i och i de flesta andra länder. Illegalt invandrade barn har dock svårt att få gå i skola, något som gjorts till föremål för en utredning i . Illegala invandrares rätt till sjukvård diskuteras också. Den som har en nära anhörig som har permanent uppehålls- tillstånd i har rätt till alla utbildningar i landet oavsett från vilket land vederbörande kommer. I alla länder – inom och utom EU – där motsvarande välfärdstjänster går att köpa på marknaden är hindren för att få tillgång till tjänsterna få. Ingen reglering hindrar det privata sjukhuset i att ta emot patienter från . Utbildningsföretaget kan ta emot utländska studerande från så länge studenterna kan erhålla uppehålls- tillstånd. Så är det också i andra länder. Skyldigheten för privata producenter att ta emot patienter och studerande är begränsad till vad allmän marknadsrätt och antidiskrimineringslagstiftning i respektive land föreskriver. Bilaga 4 till LU 2008 Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Bolognaprocessen, som syftar till att skapa jämförbara examina inom högre utbildning, är ett annat exempel, som är ägnat att underlätta utnyttjandet av tjänster i andra länder – inom och utom EU. 6.3.3Företag som korsar gränsen – mode 3 Hinder för direktinvesteringar i tjänsteföretag För länder anslutna till GATS redovisas mängder av hinder för direktinvesteringar för tjänster överlag. I större utsträckning diskriminerar hindren utländska företag än utgör hinder, lika för alla, för marknadstillträde. Hindren är relativt jämnt fördelade mellan kvoter för antal operatörer och antal tjänster å ena sidan och krav på verksamhetsform, nationellt delägande etc. å den andra.TPF65FPT I princip ska hindren för företag att etablera sig i andra länder vara eliminerade inom EU. Kapitalets rörlighet är en av friheterna som EG-fördraget ska säkerställa. I stort sett samma krav på icke- diskriminerande och indirekt diskriminerande åtgärder gäller etableringsfriheten som friheten att sälja varor och tjänster. I praktiken är hindren ändå många. Ett mått på dessa är hindrens tullekvivalent. Tullekvivalenten för handelshindren inom EU för detaljhandel – som är en typisk utlandsetablering – har beräknats till mellan och för redovisningsföretag – som representerar något mer av en blandning av olika mode – till mellan . Beräkningen avser situationen före tjänste- direktivet.TPF66FPT Någon beräkning av tullekvivalenten efter det tjänste- direktiv som sedermera antagits finns inte. Hinder för direktinvesteringar i vård- och utbildningsföretag Inom de länder som är anslutna till GATS är hindren för att göra direktinvesteringar i vård- och utbildningsföretag få. Ett svenskt företag kan utan hinder i ett stort antal länder antingen köpa ett inhemskt vård- eller utbildningsföretag eller etablera ett nytt. För överföring av kapital, köp av aktiemajoritet i vårdföretag och registrering av nya aktiebolag är hindren också ganska få. När det gäller utbildning och sjukvård gäller kraven nästan genomgående 65TP PT Adlung, R. & , M. [2005]. 66TP PT Economics [2005], sid 38. Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 krav på medborgarskap och bosättning å ena sidan och diverse krav på licenser, auktorisation och tillstånd å den andra. Men i förhållande till andra sektorer är antalet begränsningar litet. Antalet hinder är bara 385 för utbildning och 178 för sjukvård jämfört med 4 513 för finansiella tjänster och 1 255 för försäkringstjänster.TPF67FPT I länder såsom och men också i många utvecklingsländer är svårigheterna att etablera utländska vård- och utbildningsföretag inte principiellt annorlunda än inom EU. Rent praktiskt varierar dock svårigheterna p.g.a. byråkratins omfattning och smidighet, lokala traditioner, kulturskillnader och inte minst språk. För stora företag bereder dylika hinder överkomliga problem, men för små företag kan de vara mycket besvärande eller till och med oöverkomliga. Diskriminerande, särskilda hinder för utbildningsanordnare och vårdföretag att etablera sig i andra länder är överhuvudtaget få. Däremot finns många andra hinder. Språkliga och kulturella hinder är naturligtvis viktiga men allra viktigast är tillgången till de offentliga finansieringssystemen. Det är någonting som ligger helt utanför handelspolitiken. Rätt att utöva sjukvård har den som är legitimerad läkare eller sjuksköterska. Härutöver finns fysioterapeuter, logopeder, psykologer, tandläkare, tandhygienister m.fl. som också genom att vara legitimerade får utöva vård och ta betalt för den. I är det som utövar tillsyn och kan dra in legitimationer. En legitimation ger rätt att utöva viss vård, inom en viss specialitet. EU har genom direktiv harmoniserat legitimationer inom vårdyrken. Verksamheten kan vara organiserad på olika sätt, i bolag, stiftelse, enskild firma etc. Det finns inga krav på att firman ska vara organiserad på visst sätt, ha viss kapitaltäckning eller liknande. Några krav som diskriminerar utländska företag, stiftelser eller liknande från att driva verksamhet i finns inte Diskriminerande och indirekt diskriminerande åtgärder skulle kanske kunna accepteras just på sjukvårdsområdet eftersom de kan motiveras med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Inom EU finns regler för dylika undantag. 67TP PT Adlung, R. & , M. [2005]. Bilaga 4 till LU 2008 Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster kunde ha prövats. Den har inte varit diskriminerande utan gäller svenska såväl som utländska företag i samma mån, men den har avsevärt försvårat företagsetableringar. Det finns många sorters utbildning och reglerna skiljer sig åt mellan dessa. Vem som helst får inte bedriva vilken utbildning som helst. För att få bedriva grund- eller gymnasieskola krävs tillstånd av . Tillståndet gäller dels rätten att examinera, dels rätten till bidrag från kommuner för de studerande som går på skolan. Det finns inte några skolor som har examinationsrätt och drivs utan kommunala bidrag. En skola som erhåller kommunala bidrag får inte ta ut elevavgifter. , och är riksgymnasier som tar ut avgifter för mat och husrum och kan också ta ut avgifter som bidrar till finansieringen av själva utbildningen. Riksgymnasierna regleras i en särskild lag, men arbetar ungefär på samma villkor som friskolor. För att få examinera högskolestuderande krävs tillstånd av regeringen. Ett antal privata utbildningsanordnare har erhållit sådana tillstånd. Ett sådant beslut är förenat med ett beslut om bidrag. För de bidragsberättigade utbildningarna gäller att några terminsavgifter inte får förekomma. Någon helt privatfinansierad högskolutbildning finns inte i . För att erhålla tillstånd att bedriva skol- och högskoleutbildning måste de sökande uppfylla krav på lämplighet och kvalitet. Några krav som diskriminerar utländska utbildningsanordnare finns inte. Det mesta av annan utbildning kan startas av vem som helst. Inhemska professionella organisationer har ibland krav på att lärare ska ha någon form av legitimation för sin utbildningsuppgift. Det gäller naprapater, piloter, osv. Körkortslärare godkänns av . Dessa krav är ibland men inte alltid internationellt harmoniserade. Körskolor, musikpedagoger och andra utbildare är fria att ta de avgifter marknaden kan bära. Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 Tillgång till de offentliga finansieringssystemen Eftersom nästan all vård och all utbildning är offentligt subventionerad i alla länder är möjligheterna att etablera vård- och utbildningsföretag till stor del avhängig tillgången till de subventionerade systemen. Detta avgörs genom regelverk som ligger utanför såväl GATS som primärrätten inom EU. Vissa länder har haft fri etableringsrätt och rätt att ansluta sig till förekommande sjukvårdsförsäkring för privatpraktiker. Men detta är undantag. I har detta tidigare gällt privat- praktiserande läkare och tandläkare. En läkare eller tandläkare som hade legitimation kunde då alltid öppna en praktik. Men är det respektive landsting som avgör om en privatpraktiserande läkare eller tandläkare ska få ansluta sig till försäkringssystemet. förebereder i skrivande stund fri etablering för privatpraktiker. I råder i det närmaste fri etableringsrätt för grund- och gymnasieskolor. Den skolanordnare som klarar kompetens- och kvalitetskraven får starta en skola och ska då av elevernas hemortskommuner erhålla en skolpeng som motsvarar vad de kommunala skolorna får i anslag per elev. Privat produktion av offentliga tjänster Ingenting tvingar stat och kommuner i olika länder att lägga ut produktionen på andra organisationer – privata företag, icke vinstdrivande och vinstdrivande, organisationer och stiftelser. I några länder – är ett exempel – har det av regeringen ställts långtgående krav på att offentliga verksamheter ska utsättas för marknadskonkurrens. Det har inneburit att den offentliga verksamheten upphandlas i konkurrens, vilket inte behöver, men kan medföra att den övergår i privat regi. Några länder har antagit målsättningar för att öka andelen privata producenter av offentliga tjänster. och har sådana målsättningar. En mycket grov bild av omfattningen av den privata produktionen av offentliga tjänster ges i diagram 6.1. Den visar hur mycket av alla offentliga tjänster, som levereras till medborgarna av privata producenter i olika länder. Bilaga 4 till LU 2008 Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster tjänster motiveras av att i dessa siffror ingår även t.ex. subventionerade läkemedel och matkuponger. Men huvuddelen är offentliga tjänster som tillhandahålls av näringslivet. I närings- livet ingår förutom privata företag också offentliga, vinstdrivande företag, stiftelser och privata organisationer. I många fall handlas inte dessa tjänster upp i konkurrens, trots regelverk om detta inom EU. I många länder ingår stiftelser och icke-vinstdrivande företag som en icke uttalad men de facto integrerad del i den offentliga sektorn. Diagram 6.1 Omfattning av privat produktion av offentliga tjänster i EU-länder Volym i euro (vänster axel) Andel av BNP (höger axel) Anm.: Offentliga tjänster till hushåll levererade av privata producenter i miljarder euro (vänster axel) och som andel av BNP (höger axel). Källa: , Social transfers in kind supplied to households via market producers. Syftet med denna redovisning är att ge en uppfattning om storleken av de marknader som skapats genom offentlig upp- handling av tjänster som den offentliga sektorn finansierar, t.ex. utbildning via friskolor eller sjukvård via privata vårdcentraler. I statistiken ingår inte övrig offentlig upphandling, som avser materiel och förnödenheter, producenttjänster m.m. utan enbart Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 sådana tjänster – och en del varor som läkemedel – som tillhandahålls allmänheten direkt av privata producenter. Statistiken är tämligen ny och bör tolkas med stor försiktighet. De stora marknaderna (i andel av BNP) finns i , , och . och uppges ha stora andelar privat tillhandahållna tjänster, men har här inte tagits med p.g.a. att uppgifterna är för osäkra. redovisar noll i naturaförmåner av detta slag, vilket också förefaller fel, och har därför heller inte inkluderats, liksom . Detta sätt att mäta upphandling av offentliga tjänster skiljer sig från andra, som mäter summan av all offentlig upphandling, dvs. varor och tjänster, inklusive investeringar och försvarsmateriel. Detta sätt att mäta resulterar i mycket mindre volymer. Det fångar bara de varor och tjänster som privata producenter levererar direkt till hushåll och företag på uppdrag av offentliga organ. Det omfattar t.ex. kostnaderna för friskolor men inte de kommunala skolornas köp av mat, skolböcker, lokaler, el m.m. I andel av BNP utgjorde upphandlingen i av offentliga tjänster mätt på detta sätt av BNP . Förutom offentliga tjänster som utbildning och vård ingår i denna siffra också hela kostnaden för subventionerade läkemedel. Därmed överdrivs kostnaden för upphandling av egentliga tjänster något. I en studie som avser uppskattas den totala offentliga upphandlingens omfattning i ett antal länder.TPF68FPT I studien innefattades alla typer av varor och tjänster och även både sådana som levereras till offentliga myndigheter och sådana som levereras till medborgarna direkt. Genomsnittet för EU15 är av BNP och har legat på denna nivå . Då ingår alla typer av offentlig upphandling, inklusive försvarsmateriel. I utgjorde den offentliga upphandlingen detta år av BNP enligt hade i denna studie Sättet att mäta påverkar dock i hög grad resultatet. en annan studie avseende år för motsvarande av BNP (13, exklusive försvarsupphandling).TPF69FPT Dessa siffror ska jämföras med den ovan beräknade volymen för upphandling av offentliga tjänster, som kan bedömas vara lägre än . 68TP PT Europeiska Kommissionen [2004]. 69TP PT [2002]. Bilaga 4 till LU 2008 Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster förhållande till andra länder höga volymer för offentlig upphandling totalt kommer i en annan dager mätt på detta vis. Flera andra länder har större andelar offentliga tjänster som levereras av privata producenter i förhållande till BNP. Ett frågetecken ska dock sättas för huruvida de då också upphandlas i konkurrens. Offentliga upphandlingar behandlas inte i gällande EG-fördrag (primärrätt). Myndigheter som diskriminerar företag från andra EU-länder på grund av nationalitet kan emellertid träffas av fördragets artikel 12, förbud mot diskriminering, samt av artikel 28, förbud mot åtgärder med motsvarande verkan.TPF70FPT Dock har gemenskapen genom direktiv (sekundärrätt) byggt upp ett betydande regelverk som syftar till att skapa ett europeiskt område för offentlig upphandling inom ramen för den inre marknaden. Strävandena i denna riktning präglas av EG-rättens grundprinciper: likabehandling, icke-diskriminering och ömsesidigt erkännande. För all offentlig upphandling över vissa belopp inom EU gäller att den ska ske i konkurrens. Kraven varierar något mellan A- och B-tjänster. Bland A-tjänsterna finns bland annat telekommunika- tionstjänster, finansiella tjänster, postbefordran på land och i luften och flygtransport av passagerare och gods. Som B-tjänster räknas järnvägs- och sjötransporter, spanings- och säkerhetstjänster, undervisning och yrkesutbildningar samt hälsovård och social- tjänster. Beloppsgränserna är lägre för A- än för B-tjänster. Kraven på information och annonsering är också större för A- än för B- tjänster. Nationella regler går ibland längre än EU-reglerna. För att internationell handel ska uppstå krävs information över nationsgränserna. I regelverket finns vissa krav på annonsering i (EUT) och (). En uppskattning är att annonseringen bara omfattade av värdet av alla upphandlingar.TPF71FPT var de bästa annonsörerna och med . Sämst var och med . I omfattade annonseringen av värdet av alla upphandlingar. Skillnaderna kan bero såväl på att en stor andel av upphandlingarna underskrider gränsen för krav på annonsering som på graden av regelefterlevnad. 70TP PT Se , U. & , A. [2002], sid 297-298. 71TP PT Europeiska kommissionen [2004], sid 8. Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 I en rapport från Kommissionen redovisas en studie som visar att av det totala antalet anbud som lämnades av de deltagande företagen kom från inhemska företag, dvs. företag som i inhemsk upphandling lämnade anbud i upphandlingar i sina egna medlemsländer. av anbuden kom från utlands- ägda men inhemska dotterbolag, s.k. indirekt gränsöverskridande upphandling. var direkt gränsöverskridande, dvs. anbuden kom från företag som var etablerade i ett medlemsland annat än det i vilket upphandlingen skedde.TPF72FPT De mest framgångsrika företagen är utlandsägda dotterbolag som lämnar anbud i samma land som de är etablerade i, med en genomsnittlig framgångskvot på 35 procent.TPF73FPT Företag som lämnar anbud i sina egna hemländer vinner i genomsnitt av upphandlingarna. Sämst genomsnittlig framgångskvot har företag som deltar i direkt gränsöverskridande upphandlingar, med 25 procents framgångskvot. Av detta kan den slutsatsen dras att den internationella marknaden för offentlig upphandling ännu så länge är relativt outvecklad. Visserligen verkar utländska anbudsgivare inte diskrimineras men andelen anbud från utländska anbudsgivare är mycket ringa. Kommissionen har i en undersökning, som bygger på telefonintervjuer med ca 8 000 små- och medelstora företag, identifierat ett antal generella hinder för deltagande i gränsöverskridande upphandlingar: TPF75FPT Otillräcklig information i upphandlingsannonsen Otillräcklig information om anbudsprocessen Administrativa bördor i anbudsprocessen Svenska företag bedöms vara mycket medvetna om möjligheten att delta i anbudstävlingar utomlands, men få av de företag som är medvetna om dessa möjligheter deltar i sådana. är det land inom EU/EES med den högsta andelen små- och medelstora 72TP PT Europeiska Kommissionen [2004], sid 12. 73TP PT Framgångskvot = antal vunna upphandlingar dividerat med antal anbud. 74TP PT Europeiska Kommissionen [2004], sid 13. 75TP PT [2005], sid 15. Bilaga 4 till LU 2008 Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster företag som är medvetna om möjligheterna att delta i lokala, nationella och europeiska upphandlingar. andel av upphandlingsmedvetna företag sägs vara , vilket ligger över genomsnittet inom EU. Undersökningen visar, de goda förutsättningarna till trots, att en relativt liten andel av de upphandlingsmedvetna svenska företagen deltar i upphandlingar i andra EU-länder. Endast av de medvetna svenska företagen är verksamma i europeiska upphandlingar. Detta kan jämföras med , där av de medvetna företagen deltar i gränsöverskridande upphandlingar. Endast och , i vilka av de medvetna företagen är aktiva på den inre marknaden, har lägre deltagande än . 6.3.4Personal som korsar gränsen – mode 4 Hinder för anställda att korsa gränsen för affärsresor och kortare tids utstationering föreligger sällan. Visumtvång och arbetstillstånd kan ibland förekomma vid längre vistelser. Inom EU är dock friheten för arbetskraften att flytta för att arbeta i andra EU-länder en av hörnpelarna i den inre marknaden. Anställda som flyttar med företag som etablerar sig utomlands inom EU har rätt att arbeta där och har då uppehållsrätt. Däremot kan hinder att utöva sitt yrke och sälja sina tjänster förekomma p.g.a. att det krävs legitimationer, certifieringar, ansvarsförsäkringar m.m., som den utländska personalen inte har. Inom EU syftar tjänstedirektivet till att ta bort en del av dessa hinder, men många kommer att bli kvar p.g.a. att det ömsesidiga erkännandet inte överförts till tjänstedirektivet. Några yrken som är särskilt viktiga inom den offentliga sektorn ingår i särskilda EU- direktiv som syftar till att harmonisera yrkeskvalifikationer. Det gäller sjukvårdens läkare och sjuksköterskor. Därmed ska examina, legitimationer och liknande inte utgöra något hinder för vårdpersonal att arbeta i ett annat EU-land. Juristexamina är också harmoniserade. Men många yrken saknar sådan harmonisering. Inom utbildningsområdet är behörighetskraven inte harmoniserade men utgör å andra sidan inte lika starka hinder för yrkesutövning eftersom behörighetskraven för lärare i de flesta länder inte är så stränga. Bologna-processen kan komma att ge ett bidrag till harmoniseringen av yrkeskvalifikationer genom att skapa jämförliga akademiska examina. I förhållande till andra länder finns Administrativa hinder för handel med välfärdstjänster Bilaga 4 till LU 2008 inte någon sådan harmonisering, utan varje person prövas på sina meriter efter de lagar värdlandet har. Sådana förfaranden tar för det första och rymmer ett stort mått av osäkerhet. I länder utanför EU kan det föreligga stora svårigheter att få yrkeskvalifikationer godkända. Därtill kommer att språk alltid utgör en barriär, särskilt i utbildning på lägre nivåer och i patientkontakter. Utstationeringsdirektivet gör att så gott som all utländsk personal från andra EU-länder tillerkänns samma löner och arbetsrättigheter som inhemsk personal. Personal från länder utanför EU är i , genom fackligt agerande, garanterade samma villkor som inhemsk personal. Så är det också – med varierande grad av efterlevnad – i de flesta andra europeiska länder. Ett begränsat utrymme att komma överens om lägre löner finns vanligen mellan faktiskt utgående löner och löner enligt gällande kollektivavtal eller minimilöner, större kanske i länder med minimilöner än i . Det innebär att ett väsentligt incitament för inhemskt verksamma företag – vare sig de är inhemskt eller utländskt ägda – att anställa utländsk personal från länder med lägre löner , begränsas kraftigt genom utstationeringsdirektivet. De specifika, administrativa hindren för handel, direktinvesteringar och personalrörlighet när det gäller tjänster i allmänhet är till stor del avskaffade inom EU men betydande i andra länder. Inom vård, omsorg och utbildning är hindren däremot relativt få, såväl i världen som helhet som inom EU. Hindren mellan WTO-länderna är få jämfört med på andra områden, såsom finansiella tjänster och försäkringar.