sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett fakultativt system bedömdes av regeringen vara den enda lösning som kunde garantera en önskvärd flexibilitet i Lagrådets verksamhet utan att Högsta domstolens och Regerings- rättens uppgifter som domstolar led men. Regeringen trodde inte att ett fakultativ granskningssystem skulle leda till några mycket stora skillnader i fråga om urvalet av lagförslag som remitteras till Lagrådet. hade man t.ex. anledning att räkna med att regeringen skulle bedöma det som värdefullt att Lagrådet yttrade sig över juridiskt komplicerade lag- stiftningsprodukter på civil-, straff- och processrättens områden. Ofta kunde det vara tillräckligt att Lagrådet fick yttra sig över en lag eller ett lagkomplex i vissa delar. Det var givet, anförde regeringen, att det kunde förekomma fall där lagrådsgranskning borde underlåtas av det skälet att granskningen skulle försena genomförandet av en angelägen reform. Under riksdagsbehandlingen instämde en majoritet av konstitu- tionsutskottets ledamöter i regeringens förslag (KU 1970:20). Majoriteten framhöll bland annat att en övergång till ett fakultativt system skulle göra det möjligt att prioritera de områden där en lag- rådsgranskning framstod som mest angelägen. Med den då gällande ordningen hade det inte funnits utrymme för en mera omfattande granskning inom det fakultativa området, trots att detta i många fall framstod som mer angeläget än granskningen av vissa förslag på det obligatoriska området. De borgerliga ledamöterna avstyrkte dock förslaget och menade att rådande ordning skulle bestå till dess att den sittande Grundlag- beredningen hade övervägt frågan. Minoriteten anförde, med anled- ning av vad regeringen hade anfört om Lagrådet och parlamenta- rismen, att Lagrådets yttranderätt inte på något sätt inskränkte regeringens rätt att självständigt bestämma om innehållet i de lag- förslag som regeringen lägger fram för . Det var också så att granskningen enligt praxis endast avsåg lagförslagens juridiska sida. Prövningen av förslagens politiska grunder utfördes däremot uteslutande av regering och riksdag. Det var vidare, enligt minori- teten, inte visat att Lagrådets arbetsbelastning skulle bli sådan som regeringen hade antagit. regeringsform bevarades den då införda ord- ningen med fakultativ lagrådsgranskning. På förslag från Grundlag- beredningen infördes en möjlighet för riksdagsutskott att inhämta Lagrådets yttrande. Grundlagberedningen ansåg det inte praktiskt möjligt att på nytt föreslå en obligatorisk granskning (se SOU 1972:15 s. 165). Beredningen konstaterade att den tidigare obligatoriska gransk- ningen kunde innebära att Lagrådets arbetskraft utnyttjades mindre väl. Åtskilliga viktiga grupper av lagar, såsom grundlagar, skatteför- fattningar och kommunallagar hade inte fallit inom gransknings- området. Däremot kunde okomplicerade lagförslag eller andra för- slag där Lagrådets yttrande inte var sakligt behövligt remitteras till Lagrådet. Enligt Grundlagberedningen borde Lagrådet om möjligt inte arbeta på mer än två avdelningar. Det var knappast möjligt att hitta ändamålsenliga regler att avgränsa de förslag där en lagråds- granskning var påkallad. Det var angeläget att Lagrådet fick yttra sig just i de fall då dess yttrande var mest behövligt. Då fanns det knappast någon annan möjlighet än att låta frågan om remiss få prövas i varje enskilt lagärende. Regeringens proposition med förslag till ny regeringsform överensstämde med beredningens förslag (prop. Under riksdagsbehandlingen uttalade en borgerlig minoritet i konstitu- tionsutskottet att den obligatoriska lagrådsgranskningen borde I princip skulle denna kunna begränsas till det s.k. cen- trala lagområdet såsom detta bestämdes i 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen.TPF9FPT Inom 1973 års fri- och rättighetsutredning hade frågan väckts om att Lagrådet alltid skulle höras över lagförslag som begränsade en i regeringsformen upptagen fri- och rättighet. Utredningen lämnade dock inget sådant förslag men ansåg att frågan borde utredas vidare. Ämnet berördes av regeringen i prop. 1975/76:209 som framhöll att det ofta var lämpligt att rättighetsbegränsande lagstift- ning granskades av Lagrådet. En obligatorisk granskning av all sådan lagstiftning var dock, enligt regeringen, förbunden med betydande nackdelar. Här nämndes bland annat att lagrådsgransk- ningen skulle få sådan omfattning att det blev avsevärt mindre utrymme för granskning av t.ex. komplicerad civilrättslig lagstift- ning. Liksom i tidigare ärenden framförde regeringen även här prin- cipiella invändningar mot en obligatorisk lagrådsgranskning: I själva verket kommer lagrådet, om all rättighetsbegränsande lag- stiftning remitteras dit, att få en ställning som i hög grad liknar en författningsdomstols. Detta innebär i sin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån de rekryteras – högsta domstolen och regeringsrätten – oundvikligen kommer att dras in i det politiska kraftfältet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition. Under /76 lämnades ett antal borgerliga motioner med olika förslag till hur ett område för obligatorisk lagrådsgransk- ning skulle kunna bestämmas. Den borgerliga regeringen tillsatte en utredning, , med uppgift att överväga bland annat avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde. Utredningen ansåg att det med all sannolikhet skulle vålla problem i praktiken med att ange gränserna för ett obligatoriskt gransk- ningsområde med en mer allmänt hållen regel. Gränserna för ett obligatoriskt område behövde anges mera konkret. lämnade tre förslag i Ds Ju 1977:2 på hur begränsningen skulle kunna utformas. Det förslag som utredningen själv förespråkade innebar bland annat att i granskningsområdet ingick grundlagsbestämmelser om tryckfriheten, föreskrifter som begränsade grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regerings- formen, civilrättslig lagstiftning och betydande delar av den 9TP PT Dvs. föreskrifter om enskildas personliga ställning och om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. offentligrättsliga lagstiftningen, däribland straff- och processrätts- liga föreskrifter. Utredningen föreslog att vissa närmare angivna undantag från granskningsobligatoriet skulle finnas (bland annat i fråga om vissa straffstadganden inom den s.k. specialstraffrätten) och mer generella undantag avseende föreskrifter som inte var av mer ingripande eller komplicerad natur. Undantagsmöjlighet skulle också föreligga för särskilt brådskande lagstiftning och för situa- tioner där det framstod som uppenbart obehövligt att höra Lag- rådet. Även gavs i uppdrag att utreda frågan om ett återinförande av en obligatorisk medverkan av Lag- rådet i lagstiftningsarbetet. Uppdraget omfattade i den här delen också vissa andra frågor med anknytning till Lagrådet. I direktiven till utredningen angavs att lagrådsgranskningen i praktiken inte fick ta i anspråk fler domare från de två högsta domstolarna än som motsvarade två lagrådsavdelningar i dåvarande sammansättning. konstaterade att de förhoppningar som hade knutits till reform inte hade infriats (SOU 1978:34 s. 132 f.). En genomgång visade att endast ett par lag- förslag utanför det gamla obligatoriska området hade remitterats till Lagrådet, jfr det ovan nämnda yttrandet från konstitutions- utskottet i samband med införandet av reform (KU 1970:20). Ett självklart mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgranskningen borde, enligt utredningen, vara att det totala värdet av granskningen blev så stort som möjligt. Lagrådet skulle granska alla de lagförslag som behövde dess granskning och inga andra. berörde de principiella invänd- ningar som tidigare hade anförts för att motivera införandet av det fakultativa systemet. Här kunde gällande grundsatser om lagpröv- ning ha haft viss betydelse. Reglerna om lagrådsgranskning borde utformas så att rättstillämpande organ i efterhand inte kunde betrakta en lag, vilken inte hade granskats av Lagrådet, såsom ogil- tig därför att det ansågs att lagen föll inom det obligatoriska området. Enligt skulle införandet av bestäm- melser i grundlag om obligatorisk lagrådsgranskning göra att det fanns skäl att även precisera inriktningen av Lagrådets granskning. Det blev då betydelsefullt, inte minst med tanke på Lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende, att grundlagen så långt som möjligt gjorde det klart i vilka hänseenden Lagrådet skulle yttra sig. Lagrådet skulle inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning var politiskt inriktad eller för att rådet inte i tillräcklig omfattning uttalade sig om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhetskaraktär. När de gällde de närmare hållpunkter som skulle gälla för inriktningen av granskningen anslöt sig Rättighetsskyddsutred- ningen i stort till synpunkter som tidigare hade framförts i prop. 1970:24 och av . – vars förslag i det här avseendet framgår av uppräkningen i den nu gällande 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen – föreslog att granskningen därutöver uttryckligen skulle omfatta att ett lag- förslag inte stred mot grundlagarna eller mot rättssäkerhetens krav. Beträffande regleringen av området för lagrådsgranskning betonade vikten av att Lagrådets kapacitet utnyttjades så väl som möjligt; Lagrådet skulle så långt möjligt ägna sig åt de förslag som behövde dess granskning. Utred- ningens förslag till grundlagsreglering motsvarade i princip den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 18 §. Bestämmelsen skulle inte utformas som ett enumerations- system utan istället innehålla en uppräkning av typer av lagar som borde föranleda lagrådsgranskning. Med den metod för reglering som utredningen förespråkade lades stor vikt vid en bestämmelse som avgränsade de viktiga lagförslag som granskningen skulle avse. Detta markerades i lagtexten med att granskningen omfattade fall då lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Viktigt för att uppnå ändamålet med bestämmelsen var också att det skrevs in två allmänt hållna undantagsregler som tog sikte på frågans beskaffenhet i det enskilda fallet. Det gällde situationer då Lag- rådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. I syfte att ge tillräcklig stadga åt den valda metoden, föreslog utredningen en särskild bestäm- melse om s.k. motiveringsplikt. Regeringen skulle alltid vara skyl- dig att redovisa skälen till att ett lagförslag som tillhörde någon av de uppräknade typerna inte hade hänvisats till Lagrådet, när för- slaget lades fram för . Den främsta betydelsen med uppräkningen i grundlagsbestäm- melsen av vissa typer av lagförslag var, enligt Rättighetsskydds- utredningen, just att ge en ram för regeringens skyldighet att redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för utan föregående remiss till Lagrådet. Den uppräkning som upptogs i bestämmelsen utgick i stora drag från förslag och avsåg grundlag om tryckfriheten, lag om att begränsning av rätten att tal del av allmän handling, annan lag som angår begräns- ning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna, lag om beskattning eller lag som avses i 8 kap. 2 och 3 §§ eller i 11 kap. regeringsformen. 1978/79:195 överensstämde med Rättighets- skyddsutredningens förslag och godtogs av . Det kan här nämnas att i samband med införandet av lag om Lagrådet diskuterades frågan om möjligheten för Lagrådets ledamöter att få hjälp av en revisionssekreterare och en regeringsrättssekreterare med bland annat rättsutredningar (SOU 2001:88). ifrågasatte dock behovet av sådan hjälp, eftersom de remisser som lämnades till Lagrådet skulle vara ordentligt beredda och alla nödvändiga utredningar i princip skulle ha gjorts innan förslagen kom till Lagrådet. Om det undantagsvis skulle uppstå behov av att komplettera underlaget så skulle i första hand föredraganden stå för denna. menade dock att det inte fanns något som hindrade att frågan om sekreterarhjälp prövades i praktiken utan att saken lagreglerades. Regeringen delade denna bedömning (prop. 2002/03:45). 3.5.4Något om Lagrådets roll Nuvarande reglering i 8 kap. 18 § regeringsformen anger således ett antal typer av lagstiftning som normalt bör remitteras till Lagrådet. I praktiken har regeln av regeringen i fråga om hänskjutande till Lagrådet närmast tillämpas som en ska-regel. Yttrande från Lag- rådet kan inhämtas även i andra ämnen än de som nämns i 8 kap. 18 §. Regeringen hänskjuter också i stor omfattning sådana lag- förslag till Lagrådet. Ofta beror det på att föreskrifter i dessa ämnen ingår i författningar där också föreskrifter av den typ som anges i 8 kap. 18 § ingår. inhämtande av Lagrådets yttrande förekommer t.ex. i fall då regeringen har underlåtit att höra rådet.TPF10FPT Däremot hörs inte Lagrådet om förslag till regerings- förordningar även om möjligheten finns. 10TP PT Se , Lagrådet och den offentliga rätten 1999–2001, 2001, s. 23 f. förekom det i sex fall att riksdagsutskott hörde Lagrådet, varav fyra fall föranleddes av att regeringen hade underlåtit att remittera frågan och två av att utskott hade formulerat om lagförslag. var antalet utskottsremisser till Lagrådet något lägre. har statsmakternas målsättning varit att minska antalet ledamöter i de båda högsta domstolarna. Den huvudsakliga basen för rekrytering till uppdrag i Lagrådet krymper således. Visserligen har reformer genomförts som har fått till följd att trycket på och Regeringsrätten att avstå leda- möter till lagrådsgranskningen har minskat. har en ökad lagstiftningstakt inneburit att allt fler ärenden har underkastats Lagrådets prövning. En inte allt för djärv bedömning av utveck- lingen av Lagrådets arbetsbelastning ger vid handen att arbets- bördan i vart fall inte kommer att minska , varken i fråga om mängden ärenden eller de enskilda ärendenas komplexitet (SOU 2001:37 s. 18). Det kan också konstateras att Lagrådets verksamhet är känslig för arbetsuppgifter av särskilt stor och tids- krävande omfattning. Det gäller inte minst mot bakgrund av att Lagrådet inte har någon egen juridisk beredningsorganisation. Enligt en undersökning som utfördes av lagrådsutred- ning remitterades –2000 i snitt 91 ärenden till Lagrådet för yttrande (SOU 2001:88). läm- nade Lagrådet yttranden i 112 ärenden och i 120 ärenden. Det saknas aktuella uppgifter om hur stor andel av propo- sitionerna inom det i 8 kap. 18 § regeringsformen utpekade gransk- ningsområdet som remitteras till Lagrådet. undersök- ningar visar att det –1990 var omkring hälften. –1993 omfattade granskningen i snitt 83 ärenden medan propositionerna inom granskningsområdet var omkring 145. Det kan i sammanhanget påpekas att granskningsområdet egentligen omfattar bara de paragrafer i ett författningsförslag som faller inom området men att, inte minst för sambandet mellan olika föreskrifter i en författning, granskningen avser hela författningen. I allmänhet brukar regeringen inte peka ut vissa paragrafer som ska granskas av Lagrådet. (Ett exempel på ett sådant utpekande finns i prop. 1979/80:2 del A s. Den allmänna inriktningen på Lagrådets granskning regleras som har nämnts i 8 kap. 18 § tredje stycket. De angivna punkterna kan sägas omfatta såväl rent juridisk-tekniska frågor som rätts- politiska överväganden. Lagrådets granskning är inte begränsad till den föreslagna lagtexten utan kan även beakta motiven till lag- stiftningen. Därvid kan Lagrådet bland annat bedöma behovet av särskilda författningskommentarer till enskilda lagrum. Vid pröv- ning av ett lagförslags grundlagsenlighet kan Lagrådet ha att ta hänsyn till en aktuell grundlagsregels syfte. Ett viktigt inslag i Lag- rådets granskning av remitterade förslag är om lagstiftningsärendet har beretts i den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regerings- formen. Vilka krav som i detta avseende ska ställas på beredningen i ett enskilt lagstiftningsärende beror bland annat på lagstiftningens vikt, tillämpningsområde, omfattning och komplexitet. Reglerna om Lagrådet har placerats i regeringsformens kapitel om normgivning, vilket ger en antydan om att lagrådsgranskningen utgör en del av lagstiftningsarbetet. Denna uppfattning förstärks genom att regeringen har ett bestämmande administrativt infly- tande över Lagrådets sammansättning och antalet tjänstgörande avdelningar. Vidare är föredragandena i hög utsträckning tjänste- män i . Utkast till lagrådsyttranden lämnas under hand till det remitterande departementet för eventuella synpunkter. Förfarandet fungerar dock närmast som en kontroll av att olika faktiska förhållanden har uppfattats riktigt av Lagrådets ledamöter. Det förekommer att Lagrådet lämnar synpunkter till vederbörande departement under hand. Det är då regelmässigt fråga om syn- punkter av redaktionell karaktär som förutsätts bli godtagna i det kommande propositionsförslaget utan att Lagrådet behöver skriva särskilt om dem i sitt yttrande (s.k. blåkritor) och som brukar avspeglas i samband med att regeringen anmärker att Lagrådets yttrande inhämtats på så sätt att det anges att även i övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts e.d. utan att bakgrunden till dessa förklaras. Regeringen har inte några möjligheter att påverka det sakliga innehållet i Lagrådets yttranden. Lagrådets verksamhet utmärks till stor del av att dess yttranden endast har en rådgivande funktion. Lagrådets bedömningar har inte företräde framför eller regeringens uppfattningar. Bedömningen av ett lagförslag – t.ex. i fråga om bristande grund- lagsenlighet – påverkar inte heller lagens giltighet. Lagrådets yttranden kan sägas syfta till att övertyga i första hand regeringen men också om att den av Lagrådet förordade lösningen bör väljas och ibland till och med är den enda möjliga eller ibland att det lagförslag som remitterats till Lagrådet över huvud taget inte bör genomföras eller kräver grundliga förändringar.TPF11FPT Lagrådets yttranden har inte sällan haft ett infly- tande över den slutliga utformningen av regeringens olika lag- förslag. Lagrådets uppfattning har också ofta stor betydelse i riks- 11TP PT Se här , Lagrådets ställning och betydelse i Förvaltningsrättslig tidskrift, 2003:1, s. 59–64. dagens behandling av ett lagstiftningsärende. När Lagrådet avstyr- ker ett förslag på grund av dess bristfälliga utformning kan detta oftast avhjälpas genom omarbetningar. Lagrådets synpunkter i yttrandet kan då vara till hjälp. När Lagrådets avstyrkande grundar sig på att lagförslaget är grundlagsstridigt eller i varje fall tveksamt från konstitutionella synpunkter ligger i den rådgivande funktionen att regeringen helt kan ignorera Lagrådets bedömning om lagför- slagets grundlagsstridighet eller endast delvis justera förslaget med anledning av Lagrådets bedömning. Tveksamhet kan då uppkomma om det genomförda förslagets grundlagsenlighet, vilket kan ses som en svaghet i det svenska systemet. För att lagen i sådana fall senare ska kunna åsidosättas krävs ju att den kommer under dom- stols lagprövning i ett konkret fall samt dessutom att felet bedöms vara uppenbart (jfr 11 kap. 14 § regeringsformen, se ovan). 4Modell för förändrad normkontroll – Lagrådet och annan förhandskontroll En för svenska förhållanden närliggande modell för att stärka normkontrollen är att ytterligare betona den granskning av lag- stiftning som utförs innan en lag träder i kraft. Systemet med för- handskontroll av lagstiftning är väl inarbetat och har genom Lag- rådet en institutionell form som kan utvecklas vidare. Det före- kommer i andra länder en liknande förhandskontroll, t.ex. hos den franska motsvarigheten till Regeringsrätten, Conseil dEtat. Den offentlighet som ges Lagrådets yttranden genom att dessa ska ingå i en efterföljande proposition (3 kap. 1 § andra stycket riksdags- ordningen) gör emellertid att den svenska ordningen har speciell betydelse för lagstiftningsprocessen. I det här avsnittet diskuteras olika metoder för att stärka förhandsgranskningen, främst genom att Lagrådet förstärks organisatoriskt och att reglerna för gransk- ningen ändras så att rådets inflytande över lagstiftningsprocessen ökar. Vidare behandlas frågan om möjligheterna att mer betona granskande roll av lagförslags förenlighet med grund- lagen. Modell för förändrad normkontroll – Lagrådet och annan förhandskontroll 4.2.1Förstärkning av Lagrådets organisation Förhandskontrollen i lagstiftningsprocessen kan förstärkas genom att (de praktiska) förutsättningarna för Lagrådets granskning för- bättras. Därigenom skulle Lagrådet kunna ges möjlighet att utarbeta mer konstruktiva förslag till lösningar på brister som identifieras vid granskningen. På så sätt skulle – generellt sett – kvaliteten på lagstiftningsprodukterna kunna höjas. Det ska dock framhållas att detta också kan medföra att lagrådsgranskningen tar än . Det kan också hävdas att en mera aktiv insats från Lagrådet i lagstiftningsarbetet kan innebära att det ter sig svårare för domstolar att senare sätta en lag åt sidan som grund- lagstridig när det är Lagrådet som skrivit lagen. Det har i olika sammanhang framhållits som en nackdel för Lag- rådets granskning att de remitterade lagförslagen i allmänhet före- dras av tjänstemän i departementen – oftast den tjänsteman som har svarat för huvuddelen av utarbetandet av det aktuella lag- förslaget. Det har därvid bland annat anförts att Lagrådet med detta system knyts för tätt till regeringen samt att det ankommer på lagrådsledamöterna att själva upptäcka bristerna i ett lagförslag. Ett sätt att öka Lagrådets självständighet i lagstiftningsprocessen i detta avseende vore att knyta föredragandena till Lagrådet. Å andra sidan skulle Lagrådets ledamöter med detta system gå miste om den initierade information om lagförslagets utformning och bak- grund som en föredragande tjänsteman från nor- malt besitter. Ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt att förbättra de prak- tiska förutsättningarna för Lagrådets arbete vore att inrätta en kanslifunktion (utöver den domstolssekreterare som Lagrådet har tillgång till) inom ramen för dess organisation. En uppgift för kanslifunktionen kunde vara att undersöka praxis från EG- och Europadomstolarna. Ett sådant stöd i granskningen kunde vara värdefullt för Lagrådets ledamöter såväl med hänsyn till den allt snabbare och mer omfattande lagstiftningsprocessen som till dess ökade internationella inslag. Lagrådet skulle också kunna ges möjlighet att inhämta utomståendes synpunkter i konstitutionella frågor t.ex. genom att höra statsvetenskaplig och statsrättslig expertis vid universiteten samt andra som kan belysa frågorna såsom företrädare för advokatväsendet eller människorätts- Den möjlighet som redan finns att förordna en person med särskilda fackkunskaper utnyttjas inte i praktiken och kan bara ge en begränsad tillförsel av synpunkter. 4.2.2Förstärkning genom förändrade regler Man kan tänka sig ett antal sätt på vilka Lagrådets norm- kontrollerande funktion kan förstärkas genom regelförändringar. Ett sätt att förstärka förhandsgranskningen av lagförslag är att föreskriva att Lagrådets yttrande alltid ska inhämtas, antingen enbart beträffande de typer av föreskrifter som 8 kap. 18 § regeringsformen anger eller beträffande alla typer av lagför- slag. En obligatorisk skyldighet att inhämta Lagrådets yttrande skulle förstärka och betona betydelsen av förhandsgranskningen, bland annat såvitt avser lagars grundlagsenlighet. I viss utsträckning skulle en obligatorisk skyldighet att höra Lagrådet innebära en ökad arbetsbörda för rådet. I praktiken hörs dock Lagrådet över flertalet lagförslag. Undantag skulle liksom nu kunna gälla brådskande lagärenden och sådana förslag som inte behöver granskas på grund av frågans beskaffenhet, t.ex. rena följdändringar.