sou · GWB382 · 2008-09-25 00:00:00 — Ett sådant incitament ansågs kunna gå förlorat om en skuldsanering förenades med en alltför långt gående åtstramning vad gäller möjligheterna att tillgodose vardag- liga behov (prop. 1993/94:123 s. 112 f.). Så sent som i förarbetena till skuldsaneringslag slog regeringen fast att gäldenärens förbehållsbelopp vid skuldsanering alltjämt bör bestämmas med ledning av det som gäller vid utmätning av lön. Vidare anfördes att reglerna om hur förbehållsbeloppet vid löneutmätning ska bestämmas kommer att ingå i en kommande översyn av utsökningsbalken, en översyn som även kommer att innefatta frågor om åtgärder för att på olika sätt underlätta situa- tionen för evighetsgäldenärer. Regeringen tillade att eventuella för- ändringar av den löneexekutiva skulle kunna få betydelse även vid skuldsanering, varvid frågan om kopplingen mellan skuld- saneringslagen och utsökningsbalkens regelsystem kan komma att aktualiseras på nytt (se prop. 2005/06:124 s. 47 ff.). Skuldsanering leder till en försämring respektive ger inget mervärde till gäldenären Det brukar sägas att skuldsaneringsinstitutet, till skillnad från kon- kursinstitutet, är utpräglat rehabiliterande till sin karaktär; gälde- närens skuldbörda ska en gång för alla avvecklas vid skuldsaner- ingen efter att gäldenären har fullgjort sina skyldigheter enligt den fastställda betalningsplanen. Den bakomliggande tanken är att betal- ningsutrymmet ska bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som ska förbehållas gäldenären i form av existensminimum (Hell- ners & s. 25 f.). Verkan av skuldsaneringen måste naturligtvis te sig lockande för det stora flertalet evighetsgäldenärer. kan man inte bortse från att det kan finnas gäldenärer som har orienterat sig mot en svart ekonomi. Denna har ibland förutsättningar att erbjuda dem en visserligen osäker men i ekonomiskt hänseende dräglig tillvaro. torde ett liv i dessa utmarker ligga på en materiell nivå som är högre än den som gäller när gäldenären under uppsikt av borge- närerna fullföljer en betalningsplan. Man kan helt enkelt inte bortse från att det finns individer som föredrar en sådan tillvaro framför liv på existensminimum. Att en skuldsanering leder till oer- hörda förbättringar av privatekonomin på lång sikt väger med andra ord inte alltid upp det faktum att den torde kunna med- föra beaktansvärda försämringar i ett kortare perspektiv. Under utredningsarbetet har jag därutöver kommit i kontakt med gäldenärer som framhåller att det inte är möjligt att arbeta under en skuldsanering, något som förefaller avhålla dem från att ge sig i kast med skuldsaneringsinstitutet. Resonemanget synes bygga på att de ekonomiska förbättringar som kan uppstå till följd av gäldenärens arbete eller näringsverksamhet inte nödvändigtvis kommer gäldenären till godo utan i stället under vissa omstän- digheter leder till omprövning av skuldsaneringen (jfr 24 § SksanL). För många människor torde en sådan restriktivitet över upplevas som en besvärande hämsko och kan få dem att söka vägar ut ur överskuldsättningen som ger förutsättningar att behålla mer av det som intjänas. Beteenden som kommer i konflikt med skälighetskriteriet Som antytts ovan kan man nog utgå från att det finns evighets- gäldenärer som lever i en svart ekonomi, till synes utan utmätnings- bara tillgångar. En bärande tanke bakom skuldsaneringslagen är emellertid att gäldenären har försökt att göra rätt för sig. En gäldenär som försöker hålla sig undan krav från borgenärerna, över- låter egendom på närstående eller på något annat illojalt sätt för- söker undgå betalningskrav eller verkställighet lär få svårt att få gehör för sin ansökan, helt enkelt eftersom det inte kan anses skäligt att bevilja skuldsanering för en sådan gäldenär (se s. 92 f. samt t.ex. RH 1996:46). Jag är väl medveten om att de ovan nämnda beteendena i vissa fall är tecken på desperation snarare än på ett aktivt undandragande av medel, kanske en följd av att gäldenären har levt under en pressande skuldbörda . Likväl finns det an- ledning att anta att det faktiskt finns evighetsgäldenärer som har en historia som inte tål granskning i skuldsaneringssammanhang, vidare att de faktiskt har insikt om att deras agerande kommer i konflikt med de skälighetskrav som lagen ställer upp. (Därmed är inte sagt att de inte har – eller har haft – en önskan om att göra rätt för sig gentemot borgenärerna.) lag, som medförde en förenklad instansordning, medger att en överskuldsatt gäldenär vänder sig direkt till KFM för att få till stånd en skuldsanering. Detta innebär också en förändring av kommunens uppgifter och ansvar. lag mer eller mindre förutsattes att gäldenären först hade vänt sig till kommunen för att få ordning på sin ekonomiska situation. I lagen ställdes ett formellt krav på att gäldenären alltid skulle göra ett eget försök att träffa en frivillig överenskommelse med sina borgenärer innan han eller hon ansökte om skuldsanering, något som de kommunala myndigheter som handhar budgetrådgivning kunde vara behjälpliga med (se även prop. 1993/94:123 s. 147 f.). Egenförsökskravet var naturligtvis inte utan substans. Åtskilliga gäldenärer lyckades nå uppgörelser med borgenärerna med budget- och skuldrådgivares assistans redan på detta stadium av skuldsaner- ingsprocessen. En undersökning från visar att det träffades 1 400 s.k. steg 1-överenskommelser (meddelades i steg 2 och 3 ca 1 800 beslut om beviljande av skuldsanering, se En samordnad uppföljning av skuldsanerings- processen, PM 2004:17, s. 19). Detta gav natur- ligtvis effekt på antalet skuldsaneringsansökningar. Det finns givetvis inget lag som hindrar att försök görs att nå uppgörelser efter råd från den kommunala budget- och skuldrådgivningen (se s. 20). Mina kontakter med företrädare för givare har dock gett vid handen att en mycket stor del av arbetet numera går åt till att ge hjälp och stöd inför upprättandet av själva skuldsaneringsansökan (se även Kommunernas budget- och skuld- rådgivning. En lägesbeskrivning 2008, Rapport 2008:8, som refereras i avsnitt 4.2.2). Med eller utan råd och stöd från kommunala budget- och skuld- rådgivare kan en evighetsgäldenär naturligtvis nå frivilliga överens- kommelser med sina borgenärer, antingen i samlad form eller med enskilda borgenärer. sådana lösningar, bortfaller behovet av skuldsanering. Detta måste betraktas som en delförklaring till att antalet skuldsaneringsansökningar varit påfallande lågt sedan insti- tutet skapades. Som framgår av KFM Rapport 2008:1 är överskuldsättning resul- tatet av en komplex process med flera samverkande faktorer i flera dimensioner i en unik kontext (s. 35). I enskilda fall går det möj- ligen att få fram en bild över orsakerna till att en person har drabbats av skuldproblem. Då handlar det emellertid om en kedja av händelser och omständigheter i en speciell situation. Motsvarande svårigheter att genom generaliseringar nå fram till en förklaring gör sig enligt min mening gällande när det handlar om att förklara varför evighetsgäldenärer inte ansöker om skuldsaner- ing. Jag är av uppfattningen att orsakerna till att evighetsgäldenärer inte söker skuldsanering varierar på ett sätt som inte låter sig be- skrivas i statistisk form. Därav följer att det inte heller på något enkelt sätt går att åstad- komma en ändring av regelverket som i ett svep fångar upp alla de evighetsgäldenärer som i formell mening skulle kunna komma i fråga för skuldsanering. Att evighetsgäldenärerna är många och att de utgör ett betyd- ande samhällsproblem står dock klart. I det följande kommer jag att beröra olika åtgärder som har förutsättningar att underlätta för evighetsgäldenärerna att ta sig ur sin överskuldsättning. 7.3Ändringsförslagen avseende skuldsaneringslagen görs generellt tillämpliga Förslag: De ändringar i skuldsaneringslagen som föreslagits ska gälla generellt. Bedömning: Någon särbehandling av evighetsgäldenärer med skulder som hänför sig till näringsverksamhet bör inte komma i fråga. Enligt direktiven är utgångspunkten att evighetsgäldenärernas över- skuldsättning helst ska hanteras med tillämpning av insolvens- rättsliga regler och principen om likabehandling av borgenärerna. Av direktiven framgår också att en särskild lösning som jag ska pröva är om de förslag som lämnas i fråga om skuldnedsättning för näringsidkare kan gälla generellt för fysiska personer. I avsnitt 6 har konstaterats att skuldsaneringslagen bör lättas upp så att näringsidkare ges chansen att komma tillbaka snabbare. Förslagen där har bl.a. syftat till att undanröja vissa av de faktorer som är ägnade att sätta hinder i vägen för en insolvent gäldenär som vill ta tag i sin övermäktiga skuldbörda möjligt efter närings- verksamhetens misslyckande. Mot bakgrund av att lagkravet på kvalificerad insolvens omdefinieras vidgas i praktiken därmed också kretsen av gäldenärer som skulle kunna komma i fråga för skuld- sanering. Frågan är alltså om det föreslagna regelverket har förutsätt- ningar att kunna tillämpas även på gäldenärer vars skuldbörda inte alls (eller endast till mindre del) härrör från näringsverksamhet. Jag tänker alltså nu på fysiska personer i generell mening. Jag konstaterar att en sådan generell tillämpning av skuldned- sättningsreglerna är både möjlig och önskvärd. För det första vill jag bestämt hävda att en nyordning som innebär att endast överskuldsatta f.d. näringsidkare (och personer som i informell mening kan kallas f.d. näringsidkare) erhåller för- månligare regler än andra gäldenärer har potential att förstärka den negativa attityden till näringsidkare som gått i konkurs. Detta vore naturligtvis olyckligt i sig. Möjligen skulle det också kunna ge till resultat att vissa långivare koncentrerar sin verksamhet på krediter för andra ändamål än näringsverksamhet, eftersom skulder som härrör från näringsverksamhet skulle kunna uppfattas som lättare att göra sig av med genom tvingande skuldnedskrivning. Som jag tidigare nämnt pekar utredningsmaterialet i riktning mot att många evighetsgäldenärer har passiviserats av det faktum att ha dragits med en större skuldbörda. Den omständigheten att måste förflyta innan det kan anses skäligt att bevilja skuldsanering lär i många fall åtminstone ha bidragit till att gäldenärer efter mångårig kamp har tvingats in på samhällets bakgård, där de lever mer eller mindre ljusskygga liv, onåbara för fordringshavarna. Av utredningsmaterialet att döma har även den tid som betalningsplanen löper haft en viss avskräckande effekt – det finns gäldenärer som helt enkelt inte ser något värde i att utsätta sig liv på existens- minimum om de som ett alternativ kan leva bättre på oredovisade inkomster. – Utan att kunna ge svar på frågan hur många, eller hur stor andel, av evighetsgäldenärerna som inte söker skuldsanering av dessa anledningar, vill jag sammanfattningsvis framhålla att tids- aspekten förefaller vara av synnerligen stor betydelse i samman- hanget. I flera avseenden svarar min kartläggning i avsnitt 7.2.3 mot moment som ändringsförslagen avseende f.d. näringsidkare är avsedda att komma till rätta med, inte minst när det gäller möjligheten att få skuldsanering innan skuldbördan har knäckt och passiviserat gälde- nären. Jag vill tillägga att KFM gjorde en undersökning av ca 200 avgjorda ärenden i vilka skuldsanering inte beviljats, varvid det av mig föreslagna regelverket applicerades. Enligt före- trädare från KFM skulle skuldsanering ha kunnat komma i fråga i av de ärenden som ingick i studien, om ändringarna hade varit genomförda vid prövningstillfället. Förslagen beträffande skuldsaneringslagen kanske likväl inte innebär en räddningsplanka för alla evighetsgäldenärer. Många lär ha inrättat sina liv på ett sådant sätt att det är svårt att vända tillbaka via en skuldsanering. Man kan nog utgå från att åtskilliga vidtagit sådana borgenärsfientliga åtgärder att det av andra orsaker än dem som här behandlas kan bli svårt att upp- fylla den allmänna skälighetsprövningen i lagen, t.ex. genom att de har levt i en svart ekonomi utan att låta borge- närerna ta del av eventuella inkomster. Jag konstaterar också att det finns andra anledningar till att gäldenärer inte söker skuldsanering än de nu nämnda (se avsnitt 7.2.3) som det är mycket svårt – för att inte säga omöjligt – att komma till rätta med. Under alla omständigheter har de föreslagna reglerna i förläng- ningen förutsättningar att bidra till att många evighetsgäldenärer uppmuntras att ta tag i sin situation, vilket kan komma gälde- närerna själva, men också borgenärer och samhället, till nytta. Jag vill också påpeka att jag gör bedömningen att ändringarna i skuldsaneringslagen inte får några mätbara negativa effekter på den allmänna betalningsmoralen eller på möjligheterna att erhålla kre- diter om de utsträcks till att gälla samtliga evighetsgäldenärer. Sammanfattningsvis bör alltså även andra evighetsgäldenärer än sådana med skulder från näringsverksamhet omfattas av de före- slagna ändringarna i skuldsaneringslagen. Detta betyder att de ändringar i skuldsaneringslagen som föreslagits i avsnitt 6 ska gälla generellt. – Frågan om även andra åtgärder bör vidtas därjämte för att bistå evighetsgäldenärerna återkommer jag till i avsnitt 8. 8Andra åtgärder mot överskuldsättning 8.1Direktiven och vissa utgångspunkter Utgångspunkten är alltså att de förslag som i avsnitt 6 lämnas i fråga om skuldnedsättning för (f.d.) näringsidkare bör gälla generellt för fysiska personer (se avsnitt 7.3). Av utredningsdirektiven framgår att jag också har möjlighet att föreslå de andra åtgärder än lagstiftning som kan vara motiverade för att komma till rätta med [överskuldsättnings]problemet. De olika förslag som och har lämnat ska beaktas (se 2003:4, som berörts i avsnitt 4.1.1, och redovisning ). Inledningsvis vill jag framhålla att jag inom ramen för uppdrags- tiden inte har övervägt andra åtgärder än sådana som är knutna till lagstiftning. Mina direktiv tar sikte på evighetsgäldenärerna, som alltså är en tekniskt avgränsad kategori bland de överskuldsatta. En gemensam faktor när det gäller flera av myndighetsförslagen är dock att de inte begränsar sig till evighetsgäldenärernas – dvs. de allra svårast skuldsattas – situation. Fokus ligger snarare på lösningen av skuld- sättningsproblem i generell mening, oavsett hur stora dessa är och oavsett om gäldenären kan betecknas som evighetsgäldenär i ett snävt perspektiv eller skuldsatt i någon allmän betydelse. Bland dem som med störst kraft förespråkar ett angrepp på bred front mot de samhällsproblem som överskuldsättning innebär nämns ofta att betalningsmoralen i landet är god samt att det tas för stor hänsyn till denna aspekt i olika sammanhang, något som leder till en obalans i ansvaret för fallerade krediter i relationen mellan kredit- givare och kredittagare. Jag kan endast delvis instämma i denna inställning. Som KFM noterat är betalningsviljan i god. Andra åtgärder mot överskuldsättning även i en internationell jämförelse, anses som relativt små (se KFM Rapport 2008:1 s. 12 ff.). Detta är dock något som vi alla, i egen- skap av potentiella låntagare respektive långivare, har anledning att värna, eftersom det medför goda förutsättningar för att kredit- givning sker på rimliga villkor och till rimliga priser. Betalnings- moralen är nämligen av betydelse för räntesättningen på kredit- marknaden. Den påverkar också möjligheterna att över huvud taget erhålla betalningsanstånd vid köp av varor och tjänster. Alltför långtgående lagstiftningsåtgärder mot överskuldsättning kan få konsekvenser för betalningsmoralen. Inte minst gäller detta, om det visar sig att vidtagna åtgärder gynnar fel personer. I före- byggande syfte krävs därför analyser av effekterna av varje enskilt lagstiftningsinitiativ. – Att olika åtgärdsförslag som gynnar konsu- menter regelmässigt brukar förkastas av marknaden såsom alltför omvälvande, trots att de i praktiken sällan leder till fullt så kraftiga effekter som kritikerna varnat för, utgör inte skäl för att lättsinnigt avfärda olika scenarion som tar sikte på utvecklingen på kreditmark- naden (och i förlängningen möjligen även handeln och tillväxten). Man får inte heller glömma att eventuella förslag som kom- pletterar dem som lagts fram i avsnitt 6 och 7 måste läggas i ljuset av att skuldsaneringslagen nu föreslås bli betydligt mer lättillgänglig. Inte minst är det värt att betona att den krets av gäldenärer som kan komma i fråga för skuldsanering nu faktiskt föreslås bli ut- vidgad (till följd av den nya definitionen av kvalificerad insolvens, avsnitt 6.4.2). De förslag som lämnas medför redan härigenom större förändringar i lagstiftningen än vad som tidigare förekommit – långt större än de som blev följden av att lag ersattes med lag. Skuldsanering får anses vara en numera accepterad insolvens- rättslig metod för att komma till rätta med överskuldsättning. Den fångar åtminstone på papperet in de värst utsatta gäldenärerna och erbjuder rehabilitering på . Den samlade skuldavveckling som följer av en skuldsanering tar dessutom tydligt till vara även borgenärernas intressen. Framför allt kan borgenärerna räkna med att bli föremål för likabehandling. Den balans som man härigenom åstadkommer mellan olika intressen är i sig tilltalande. Av nu angivna skäl anser jag att det vore olyckligt om eventuella kompletterande åtgärdsförslag får som effekt att ändringarna i skuld- saneringslagen inte får fullt genomslag. Detta kan nämligen bli följ- den, om gäldenärer väljer att luta sig mot lösningar som erbjuder en lätt åtkomlig, punktinriktad (och i vissa fall skenbar) skuldned- Andra åtgärder mot överskuldsättning skrivning eller skuldlättnad – något som i många fall kan liknas vid ett slags fördröjande strid mot skuldbördan. Jag ser alltså anledning att betona att det är synnerligen önskvärt att rättordningens olika instrument för att angripa överskuldsättning harmonierar med varandra (jfr i JFT 1/2002 s. 40 f.). Därutöver vill jag erinra om att jag redan enligt direktiven har att utgå från att överskuldsättning helst ska hanteras med tillämp- ning av insolvensrättsliga regler och principen om likabehandling av borgenärerna. uppfyller dessa krav. konstaterar jag att de i direktiven angivna riktmärkena torde gälla som utgångspunkter även vid utvärderingen av och förslag. Ett par av de förslag från och som jag har granskat har potential att – utöver evighetsgäldenärer – bistå gäldenärer med en högst moderat skuldbörda. Faktum är att de kan tänkas gynna personer som inte ens kan sägas falla in under kategorin personer med bristande betalningsförmåga över huvud taget. Att insatser görs som slår så vitt omkring sig är enligt min mening inte eftersträvansvärt, bl.a. eftersom det kan tänkas bidra till att i onödan förstärka negativa attityder till samt skärpa borge- närernas förhållningssätt till personer som verkligen har ett be- hjärtansvärt behov av stödåtgärder. Det kan också konstateras att vissa av åtgärdsförslagen syftar till att åstadkomma justeringar eller lättnader beträffande enskilda för- pliktelser, i stället för att erbjuda ett samlat grepp på en betungande skuldbörda. Ur rehabiliteringssynvinkel är det i princip alltid bättre att gäldenären uppmuntras att vidta åtgärder för att fullständigt sanera sin ekonomiska situation. Naturligtvis kan det hävdas att det ena sättet att bekämpa överskuldsättningsproblem inte utesluter det andra och att alla nya grepp borde välkomnas. Som tidigare antytts anser jag dock att lagstiftaren har ett ansvar att åstadkomma en rimlig balans mellan olika intressen, men också mellan olika tänk- bara konsekvenser, vilket talar emot att ett flertal gäldenärsgynnande åtgärder okritiskt införs parallellt. Bland åtgärdsförslagen finns därutöver sådana som kan ses som förebyggande, dvs. inte som åtgärder som leder ut ur en befintlig överskuldsättningssituation. Även om jag inte ser något formellt hinder mot att ta mig an sådana åtgärdsförslag, kan man inte komma ifrån att de ligger i periferin av mitt insolvensrättsligt färgade uppdrag. Andra åtgärder mot överskuldsättning Mot bakgrund av den korta tid som har stått till mitt förfogande har inte alla de åtgärdsförslag som och Skatte- verket lyft fram kunnat bli föremål för närmare granskning från min sida. Några av de förslag som oftast dryftas i den allmänna debatten behandlas dock nedan. Mest fokus sätts på frågan om införandet av en yttersta preskriptionsfrist för civilrättsliga fordringar (s.k. absolut preskription). Min förhoppning är att probleminventeringen och analysen som görs i de följande avsnitten ska kunna vara av värde i den mån en handlingsplan för insatser mot överskuldsättningsproblemen upp- rättas eller frågorna blir föremål för utredningsarbete i särskild ord- ning . Jag vill erinra om att utsökningsbalken ska bli föremål för en översyn som kommer att innefatta frågor om åtgärder för att under- lätta situationen för evighetsgäldenärer (se t.ex. prop. 2005/06:124 s. 49 och 2007/08:CU10 s. 18). Vidare har inlett en översyn av konsumentkreditlagen. Denna ska bl.a. inne- fatta åtgärdsförslag som tar sikte på genomförandet av EU-direk- tivet om konsumentkrediter, det s.k. konsumentkreditdirektivet. (Därav följer att exempelvis frågor som tar direkt sikte på s.k. sms- lån faller utanför mitt uppdrag – se bet. 2007/08:CU10 bilaga 2 s. En möjlig åtgärd för att minska antalet evighetsgäldenärer skulle enligt redovisning kunna vara att ge pre- skriptionsreglerna för civilrättsliga fordringar en liknande utform- ning som den som gäller för det allmännas fordringar. Detta kan utläsas som ett förslag om införande av en huvudregel om absolut preskription (med en möjlighet till förlängning av preskriptionstiden i vissa situationer). anför i denna del (s. 6) att preskriptionsreglernas utformning starkt påverkar att en gäldenär under indrivningen riskerar att bli en evighetsgäldenär. Problemet är enligt verket störst beträff- Andra åtgärder mot överskuldsättning ande privaträttsliga fordringar, som – till skillnad från offentlig- rättsliga fordringar (se nedan) – kan leva vidare i princip hur länge som helst förutsatt att preskriptionsavbrott sker. Enligt Skatte- verket skulle en reglering av preskriptionsreglerna enligt det an- förda i stället innebära att även en fordran i ett enskilt mål skulle kunna komma att preskriberas som handläggning pågår vid indrivningen. I PM 2003:04 (s. 35) konstateras att frågan om absolut preskription på fordringar ofta nämns när överskuld- sättningsproblematik diskuteras. Absolut preskription är, enligt vad som anges i promemorian, en drastisk åtgärd, som sannolikt skulle påverka kreditgivningen och kreditprövningen och som framför allt skulle göra borgenärerna mer benägna att på ett tidigare stadium nå överenskommelser med gäldenärerna när dessa fått betalnings- problem. (Enligt promemorian föredrar dock i stället regler om tidsgränser för indrivning, se avsnitt 8.2.4.) I rapporten med förfallna fordringar och inkasso (PM 2006:3) anför och Datainspektionen gemensamt att en generell regel om absolut preskription inte bör införas samt att de negativa effekterna för gäldenärerna som kollektiv inte bedöms kunna vägas upp av de eventuella fördelar som en sådan regel skulle medföra. Absolut preskription skulle nämligen enligt rapporten kunna medföra att kreditgivarna blir mer ovilliga att ge längre krediter och att priset på krediter troligen skulle öka, efter- som kreditgivarna blir tvungna att beakta preskriptionstidpunkten vid beräkning av risken för fallissemang. Det anförs därutöver att en regel om absolut preskription medför en risk för att fordrings- ägare och inkassobyråer börjar tillämpa tuffare metoder för att driva in en fordran ju närmare preskriptionsdagen man kommer (s. 16 och 19). I denna fråga noteras också att absolut preskription finns i för endast ett mycket begränsat antal fall samt att det bland de i rapporten granskade utländska rättsordningarna före- faller vara tämligen sällsynt (s. 19).