sou · GWB351 · 2008-06-02 00:00:00 — Mycket tyder på att kvinnor i behovs- bedömningar bedöms klara sig själva i större utsträckning än män. Det är vanligare att kvinnor är missnöjda med än män, vilket kan tyda på att insatserna är dåligt anpassade efter kvinnor. kommer vi antagligen att se en avsevärd ökning av antalet äldre personer som är födda i något annat land och som därmed kan ha dåliga kunskaper i svenska språket. Kommuner, landsting och regioner samt privata omsorgs- och vårdföretag ställs därmed inför särskilda svårigheter när de ska utreda, besluta om och utföra beviljad äldreomsorg. I en rapport till Utredningen om bemötande av äldre behandlas frågan om invandrare inom omsorg och vård. En rikstäckande stu- die visade att äldre från andra länder generellt sett hade positiva erfarenheter av mötet med den svenska äldreomsorgen.7 Vissa framförde dock kritik mot att de blev bemötta som om de vore barn, att de inte får tid att prata med personalen, att telefontider inte respekteras, att det kommer ny personal och att om- sorgspersonalen kan vara rigid och ovillig. Inga utomeuropeiska äldre har dock klagat och många säger uttryckligen att de aldrig 5SKTF, Kommunens ekonomi väger tyngre än de äldres behov, del 2, under- sökningsserie om den framtida äldreomsorgen, . 6Socialstyrelsen, Jämställd socialtjänst? Könsperspektiv på , s 163–187. 7SOU 1997:170 Bemötandet av äldre: trygghet, självbestämmande, värdighet. skulle klaga.8 I denna rapport konstateras att det finns många scha- blonbilder om äldre invandrares behov och önskemål om insatser inom omsorg och vård. Undersökningarna visar dock att synpunk- ter från äldre invandrare i hög grad stämmer med äldre svenskars synpunkter. Ett annat resultat är att man inte kan utgå från att alla invandrare behöver eller önskar samma typ av insatser. I huvudsak handlar några rekommendationer i rapporten ovan om vikten av att använda uppsökande verksamhet för att ta reda på brukarnas öns- kemål, vikten av utbildning i att bemöta äldre från andra länder samt vikten av att öka tillgången till omsorg och vård på hem- språket. Mot bakgrund av beskrivningarna ovan finns det anledning att ta ställning till de syften, regler, rutiner och ändamål som styr både biståndshandläggning och hjälpinsatser, samt deras innehåll och omfattning. Det finns också anledning att ställa ytterligare några frågor: Är de nuvarande synsätten till för de äldres bästa eller styrs vårt handlande av ett organisatoriskt eller ekonomiskt perspektiv? Vilken rätt har de äldre till information, delaktighet och medinfly- tande? Hur långt kan äldreomsorgen tillgodose de äldres behov? Är prioriteringar nödvändiga och är det lämpligt och möjligt att prio- ritera? Skillnaden mellan förväntningarna på äldreomsorgen och de faktiska insatserna kan vara stor. Detta kan leda till besvikelse hos många, och leda till att de får minskad tilltro till äldreomsorgen. Äldreomsorgen kan förlora förtroende och legitimitet när männi- skor blir besvikna på grund av eventuella otydligheter från statens sida när det gäller nationella krav på den lokala verksamheten, lik- som lokala otydligheter om vad den enskilde personen kan förvänta sig. En relativt vanlig uppfattning, bl.a. uttryckt i slutbetänkandet Senior 2005, är att äldreomsorgens uppdrag behöver tydliggöras, både nationellt och lokalt på kommunnivå.9 3.3Kommunen ansvarar för äldreomsorg Äldreomsorgen är en välfärdstjänst som kommunerna har ansvar för inom ramen för socialtjänstlagen. Kommunens skyldig- het enligt socialtjänstlagen är att erbjuda alla som vistas i kommu- 8Rapport till Utredningen om bemötande av äldre SOU 1997:76, Invandrare i vård och omsorg, - en fråga om bemötande av äldre, s 17. 9SOU 2003:93, Senior 2005 slutbetänkande, Äldrepolitik för framtiden. nen det stöd och den hjälp de behöver. Varje enskild person ska också tillförsäkras en skälig levnadsnivå. När det gäller äldre perso- ner ska kommunen arbeta för att de kan leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Det kommunala självstyret är starkt, vilket innebär att varje kommun har stor frihet att besluta om i vilken utsträckning, i vilka former och till vilken kostnad som de äldres behov ska tillgodoses. I praktiken innebär det att det finns stora lokala skillnader när det gäller tillgången till äldreomsorg. 3.3.1Hemtjänst, hemsjukvård och särskilt boende Huvuddelen av kommunernas äldreomsorg utgörs av hemtjänst och särskilt boende. Därutöver har kommunerna verksamheter i form av dagverksamheter och korttidsboenden samt insatser som trygghetslarm. Som ett mått på samhällets insats hade var femte person som var och äldre hemtjänst, varav bodde i ett särskilt boende.10 har kommunerna prioriterat utbyggnaden av omsorg och vård i hemmet för att så många som möjligt ska kunna bo kvar hemma. Genom ädelreformen 1992 tog kommunerna över landstingens ansvar för hälso- och sjukvården inklusive rehabili- tering i särskilt boende. Samtliga kommuner ansvarar för hälso- och sjukvården i särskilda boenden, t.o.m. sjuksköterskans insatser. Drygt hälften av landets kommuner ansvarar för närva- rande för hälso- och sjukvårdsinsatser i ordinärt boende. Antalet kommuner som tagit över landstingens ansvar för hälso- och sjuk- vård i hemmet har varit . har antalet kommuner dock ökat genom de förändringar som skett i län. Hälso- och sjukvården regleras i hälso- och sjukvårdslagen, oavsett vem som är huvudman. Landstingen och regionerna har dock alltid ansvaret för alla läkarinsatser, oavsett de äldres boendeform. har det vuxit fram en del olika organisationsfor- mer med annan ansvarsfördelning, delvis med undantag för läkar- ansvaret. Ett sådant exempel är en gemensam tering. I har den nya ansvar för 10 , Äldre – vård och omsorg . Kommunala insatser enligt socialtjänst- lagen samt hälso- och sjukvårdslagen, statistik, socialtjänst 2007:3. både sluten och öppen hälso- och sjukvård liksom för all äldre- omsorg. Syftet är att anpassa verksamheterna till kommuninvånar- nas behov genom ett samarbete mellan olika verksamheter och yrkesgrupper. De som söker hjälp ska inte behöva känna av pro- blem med olika gränsdragningar när det gäller ansvar för omsorgen och vården, något som annars påverkar många olika gråzoner. 3.3.2Äldreomsorg i privat drift Även om kommunen ansvarar för äldreomsorgen kan den genom upphandling köpa driften av privata utförare, enligt bestämmelser i 2 kap. 5 § socialtjänstlagen samt i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Den som vinner upphandlingen får uppdraget att driva äldreomsorgen på entreprenad. Denna entreprenadlösning är den vanligaste, men vissa kommuner har även kundvalssystem som innebär att privata utförare auktoriseras av kommunen och därmed får tillstånd att bedriva äldreomsorg, utifrån en prissättning som man fastställt i förväg. Kommuner köper även enstaka platser i sär- skilt boende av privata företag och organisationer. bedrivs av äldreomsorgen av privata företag och organisationer. 3.3.3Anhöriga svarar för de flesta insatserna De anhöriga svarar för den största delen av omsorgen om äldre. Beräkningar visar att anhöriga svarar för av det totala omsorgsarbetet för äldre och personer med funktionsnedsättning.11 Enligt en rapport från Socialstyrelsen12 behöver av de hemmaboende äldre, och över, hjälp med en eller flera ADL-sysslor13. En stor del, , får hjälp av anhöriga och en tredjedel, , får hjälp från . De flesta som använder hemtjänst har också hjälp av anhöriga. I alla kategorier av hjälpbehövande är det betydligt fler som har hjälp av närstående än hemtjänst, utom bland de ensamstående barnlösa, där fler har 11SOU 2005:66, Makt att forma samhället och ett eget liv; jämställdhetspolitiken mot nya mål. 12Likhet inför äldreomsorgen? Kommunala variationer och informell omsorg; Socialstyrel- sen 2005. 13Med ADL-sysslor avses dels IADL (matinköp, matlagning, tvätt och städning) och PADL (stiga upp och lägga sig, klä av och på sig samt bada eller duscha). Skillnaderna mellan ensamboende och samboende är dock små. Kvinnor står för större delen av den omsorg som närstående bidrar med. Studier visar att för gifta äldre är partnern den vikti- gaste omsorgsgivaren, vilket gäller för både kvinnor och män. Det är dock vanligare att en hustru ensam hjälper sin man än tvärt om. Tre fjärdedelar av de gifta männen som behöver hjälp får all sin hjälp av hustrun jämfört med hälften av de gifta kvinnorna. Äldre kvinnor får större delen av hjälpen från andra anhöriga, ofta döttrar. av all omsorg från anhöriga ges av en kvinna.14 Jämförelser visar att de anhöriga får allt större åtaganden för de äldre. ökade andelen hemmaboende, hjälpbehövande äldre som enbart får informell hjälp, från till . Andelen som endast får offentlig hemhjälp minskade från 28 pro- cent till . Tabell: Hjälpinsatser för äldre hemmaboende och däröver, i procent Både informell hjälp och offentlig hemhjälp Källa: , del av tabell.15 En analys av tillgänglig statistik visade att anhöriginsatserna för hemmaboende personer, , totalt utgjorde av alla omsorgstimmar 1994, jämfört 2000.16 Andra studier visar också att det inte är de äldres önskemål som avgör var hjälpen kommer ifrån. Det finns betydligt fler som får hjälp av sin anhöriga än som önskar det. Många äldre skulle hellre vilja ha hjälp från och flera studier visar att äldre i föredrar offentliga insatser framför anhörigomsorg.17 14SOU 2005:66, Makt att forma samhället och ett eget liv; jämställdhetspolitiken mot nya mål. 15Johansson ; Anhörig – omsorg och stöd sid. 29, . 16Johansson ; Anhörig – omsorg och stöd sid. 29–30, . 17SOU 2005:66, Makt att forma samhället och ett eget liv; jämställdhetspolitiken mot nya mål. 3.4Äldres möjligheter att framföra synpunkter och önskemål Utredningen ska, enligt direktiven, ge förslag på hur äldre ska kunna framföra klagomål om service- och kvalitetsnivåerna inte uppfylls, samt hur eventuella tvister mellan enskilda personer och utföraren ska avgöras på ett så enkelt sätt som möjligt. I detta avsnitt behandlas möjligheterna och rättigheterna att framföra syn- punkter, önskemål och klagomål som berör det dagliga livet för den äldre som får omsorgs- och vårdinsatser, antingen i hemmet eller vid ett särskilt boende. Här berörs dock inte några tillsynsfunk- tioner och inte heller anmälningsplikten av direkta missförhållan- den (, 14 kap 2 § socialtjänstlagen). I kapitel 11 beskrivs ett antal utvecklingsområden som värdighetsutredningen anser kan förbättras ske utan att några lagändringar krävs. Fundamentet för ett värdigt liv är rätten och möjligheten att göra sin röst hörd, att bli respekterad för den man är och att ens synpunkter, önskemål och klagomål tas på allvar. Vidare innebär värnandet om ett värdigt liv och självbestämmande att kontakten mellan brukare och utförare karaktäriseras av respekt, artighet och finkänslig hänsyn. Det innebär också en observans på varje persons individualitet och en hög grad av uppmärksamhet och lyhördhet.18 Alla behöver och har rätt till inflytande över och påverkan på främst det som rör den egna personen, men också samhället i övrigt. Kommunikationen människor emellan har avgörande betydelse för möjligheten till inflytande över sin situation och därmed ett värdigt liv. Kommunikation brukar i dagligt tal betyda att föra över och dela information mellan människor. Kommunikationen kan ske verbalt, t.ex. via talet eller i skrift, eller icke verbalt i form av kroppsspråk, minspel, tecken och bilder. Med god konstruktiv kommunikation menas i detta sammanhang att kommunikationen kännetecknas av öppenhet och tillit samt att de inblandade har en vilja till förståelse, förmåga att lyssna och ömsesidig respekt för varandras synpunkter. En god kommunikation mellan äldre personer, de närstående och utförarna är en förutsättning för att omsorgen om den äldre ska kunna planeras och genomföras värdigt och på ett sätt som är så tillfredställande som möjligt för alla parter. En daglig dialog om 18 Se diskussion i bilagan Värdegrund för äldreomsorgen underlag och kommentarer. de enkla vardagliga situationerna bidrar till att skapa trygghet och ge den äldre inflytande och makt över sin egen situation. Därmed finns också möjlighet att undvika eller vid behov enkelt rätta till missförstånd. För att äldre ska kunna bruka sitt inflytande och sin valfrihet måste de dock kunna överblicka och förstå kommunens tjänste- utbud. Då är det lämpligt att brukaren har tillgång till skriftliga dokument som beskriver tjänstens innehåll och kvalitet.19 Dess- utom måste det finnas olika vägar att framföra synpunkter och klagomål om den dagliga kommunikationen inte fungerar väl. Kommunen måste också ta särskild hänsyn till de allra sköraste som av olika skäl inte kan föra sin egen talan. 3.4.1Möjligheter att göra sin röst hörd finns ett antal möjligheter för enskilda personer att själva framföra synpunkter och klagomål, även om beroendesitua- tionen kan utgöra ett hinder för att framföra kritiska synpunkter. För den äldre som av olika skäl inte kan eller vill framföra sina syn- punkter själv finns olika möjligheter till personligt stöd. I första hand är det naturligtvis den person som får omsorgs- och vårdinsatserna som ska kunna göra sin röst hörd och framföra synpunkter, både positiva och negativa. I många sammanhang betonas vikten av att framföra synpunkter till den det berör. Det är naturligtvis enklast om den äldre förtroendefullt kan beskriva sina tankar, känslor och åsikter om omsorgen och vården direkt till den som utför handlingarna, t.ex. undersköterskan eller arbetsterapeuten, vilket också är fallet i många sammanhang. Den äldre personen, dennes närstående eller en eventuell god man kan också kontakta närmaste arbetsledare om synpunkter på omsorgen och vården. Ofta finns en tryckt broschyr med uppgifter om arbetsledarens namn och kontaktuppgifter. Dessutom går det alltid att vända sig till någon ansvarig tjänsteman på högre nivå, t.ex. en verksamhetschef eller socialchef, eller till den politiska nivån som t.ex. socialnämnden. Många kommuner uppger i broschyrer och informationsskrifter hur den äldre kan lämna synpunkter och klagomål, både skriftligt och muntligt samt anonymt om någon så önskar. I broschyren beskrivs handläggningen av inkomna synpunkter och ofta lovar 19 Tjänstegarantier och klagomålshantering, 1999. kommunen att ta personlig kontakt och ge information om ären- dets gång. Vidare anges att den som lämnar synpunkter anonymt givetvis inte kan få någon personlig respons på hur ärendet hante- ras. Broschyren kompletteras vanligen med en förtryckt svars- talong. På grund av en funktionsnedsättning, sjukdom eller av andra orsaker kan den äldre ha svårt att föra sin egen talan och därför behövs ibland personligt stöd. Det kan vara en närstående, en kontaktman, kontaktperson eller en god man som bistår med sådant stöd. Äldre som får hemtjänst eller som bor i en särskild boendeform för service och omvårdnad har vanligtvis en särskild kontaktman i per- sonalen. Denna kontaktman utses informellt och är t.ex. en under- sköterska eller ett vårdbiträde som ingår i arbetslaget. Kontakt- mannens uppgift är att inom ramen för sina ordinarie arbets- uppgifter ha ett särskilt ansvar för och känna till sin pensionär som person och ge honom eller henne stöd och hjälp i enlighet med innehållet i den omsorgs- och vårdplan som upprättats. Ofta ingår sådana enkla men viktiga arbetsuppgifter som att se till att det finns hygienprodukter som tvål och tandkräm. Därutöver kan det handla om att ha kontakt med någon närstående, följa med vid sjukhusbesök och andra liknande uppgifter. Kontaktmannen har inga formella befogenheter att företräda den äldre personen men kan på dennes begäran framföra synpunkter och klagomål till sin närmaste chef eller någon annan ansvarig tjänsteman. I detta sam- manhang är det nödvändigt med en god kommunikation som är grundad på respekt och förtroende mellan den äldre, dennes närstå- ende och kontaktmannen. Nämnden kan enligt 3 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen utse en särskild person, kontaktperson, som får uppgiften att hjälpa den äldre och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter. Förutsättningen är att den äldre begär eller samtycker till det. Till skillnad från kontaktman utses en kontaktperson formellt genom Inom kommunens omsorg och vård av personer med psykisk sjukdom utses ibland en kontaktperson enligt denna paragraf. En sådan formellt utsedd kontaktpersons uppgift kan närmast liknas vid en arvoderad vän som ska stödja i sociala sammanhang och bistå med social normalitet. Inom omsorgen och vården av äldre är det däremot inte särskilt vanligt att formellt utse en kontaktperson. Av 11 kap. 4 § (1949:381;FB) kan en god man för- ordnas av rätten för någon som behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller ta ansvar för sig själv, på grund av en sjukdom, psykisk störning, ett försvagat hälsotillstånd eller lik- nande. Den enskilde personen ska samtycka till att få en god man, men den regeln gäller inte om personens tillstånd gör att han eller hon inte kan säga sin mening. När rätten beslutar om godmanskap ska rätten också utse en god man att utföra uppdraget. Om inte rätten inte gör detta blir det överförmyndarens uppgift att utse en god man. Alla som arbetar inom bör vara observant på om någon behöver en god man. Av 5 kap. 3 § 1. socialtjänstförord- ningen (2001:937) följer bl.a. att socialnämnden ska anmäla till överförmyndaren om någon enligt behöver en god man eller förvaltare enligt . Till god man eller för- valtare ska utses en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna (11 kap. 12 § FB). En person kan själv ansöka om att få en god man, men ansökan kan också komma från personens make, sambo eller närmaste släk- tingar samt av förmyndaren eller överförmyndaren. Rätten kan också självmant ta upp frågan om att ordna en god man (11 kap. 15 § FB). Brukarråd förekommer inom flera olika grenar av samhället, t.ex. skolan eller i form av pensionärsorganisationer som har represen- tanter i olika grupperingar i landstingen eller kommunerna. Här avses de brukarråd som finns inrättade i en del kommuner, främst på särskilda boenden. Ett sådant lokalt brukarråd kan bestå av ett antal pensionärer, några representanter för personalen och den närmaste chefen samt ofta någon från köket. ingår också någon eller några närstående. I brukarråden kan man diskutera frå- gor om utemiljön, maten som serveras, sociala aktiviteter och lik- nande. Representanter i ett brukarråd kan framföra frågor och kla- gomål av generell karaktär och som berör flera personer. 3.4.2Den äldres rätt att påverka omsorgen och vården I varje landsting och kommun ska det enligt 1 § lagen 1998:1656 om patientnämndsverksamhet m.m. finnas en eller flera nämnder med uppgift att stödja och hjälpa patienter inom den hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen som bedrivs av landsting eller enligt avtal med landsting samt den hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen som bedrivs av kommuner eller enligt avtal med kommuner och den allmänna omvårdnad enligt social- tjänstlagen som ges i samband med sådan hälso- och sjukvård. ska enligt 2 § nämnda lag utifrån synpunkter och klago- mål stödja och hjälpa enskilda patienter och bidra till kvalitets- utvecklingen i hälso- och sjukvården genom att hjälpa patienter att få den information de behöver för att kunna ta till vara sina intressen i hälso- och sjukvården. Dessutom ska nämnden främja kontakterna mellan patienter och vårdpersonal, hjälpa patienter att vända sig till rätt myndighet samt rapportera alla avvikelser som kan ha betydelse för patienterna till vårdgivarna och vårdenheterna. En patientnämnd eller någon motsvarighet finns dock inte för all omsorg enligt socialtjänstlagen. Att utreda äldres individuella behov av omsorg och vård och att fatta beslut om bistånd är en grannlaga och komplex uppgift, vilket beskrivs i kapitel 3.9 Kommunen handlägger ansökan om bistånd. Omsorgen och vården som den äldre sedan får är i hög grad beroende av personalens kunskaper, attityder och förhåll- ningssätt. Ett gott bemötande från professionell, välutbildad per- sonal bidrar till att omsorgen och vården håller hög kvalitet, att den äldre möts med respekt, att missförstånd rättas till och att klagomål omhändertas och åtgärdas så att tvister därmed undviks. Om den äldre personen inte är nöjd med ett biståndsbeslut kan beslutet överklagas. I 16 kap. 3 § socialtjänstlagen står att bistånd enligt 4 kap. 1 § får överklagas till en allmän förvaltningsdomstol. Detta gör det möjligt för en enskild person att få den eller de insat- ser som han eller hon anser sig behöva. Rätten att överklaga påver- kar dock inte den äldres möjligheter att påverka hur de dagliga insatserna genomförs eller vilket bemötande han eller hon får. Den äldres möjligheter att framföra synpunkter och klagomål kan sammanfattas på följande sätt: Synpunkter och klagomål kan framföras till den det berör, till dennes närmaste chef eller till en ansvarig tjänsteman på högre nivå. Synpunkter och klagomål kan också framföras direkt till den politiska nivån, t.ex. till socialnämnden. Synpunkter och klagomål på den vård som ges enligt hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 (HSL) kan framföras till en patient- nämnd enligt 1 § första stycket 1. och 2. lagen om patient- nämndsverksamhet m.m. Om den äldres behov av insatser förändras kan kommunen fatta ett nytt biståndsbeslut enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Vid oenigheter, dvs. tvister, får biståndsbeslutet överklagas till en allmän förvaltningsdomstol. har antagit propositionen Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98: 113, bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307). I propositionen angavs bl.a. målen för äldrepolitiken. Dessa mål är att: Äldre ska kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag. Äldre ska kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende. Äldre ska bemötas med respekt. Äldre ska ha tillgång till god vård och omsorg. En komplettering av målen för politikområdet har gjorts för att lyfta fram arbetet med uppföljning och kvalitetsutveckling, varvid anges att målet för regeringens insatser är att främja huvudmännens utveckling av god kvalitet i vård och omsorg om äldre kvinnor och män (prop. 2007/08:1, utg. omr. 9, rskr. 2007/08:86). Målen gäller för äldrepolitiken i stort men är även relevanta för äldreomsorgen. Att den äldre ska bemötas med respekt innebär enligt propositionen att han eller hon inte ska diskrimineras på grund av sin ålder, att de äldre ska ses som individer med skilda intressen och bakgrunder samt att de inte ska utnyttjas eller behandlas illa. Målet om tillgång till god vård och omsorg innebär att den äldre ska kunna bo kvar hemma så långt som möjligt samt att den äldre ska kunna flytta till en särskild boendeform om behoven är stora eller om han eller hon inte känner sig trygg. Målet innebär även att det ska finnas tillgång till omsorg och vård som passar alla och som erbjuds på lika villkor. Den äldre ska vidare kunna lita på att omsorgen och vården är av god kvalitet samt att personalen har rätt kunskaper för sina uppgifter. Slutligen innebär god omsorg och vård även att få avsluta livet med värdighet och i frid. Detta innebär rätt till smärtlindring, kärleksfull omvårdnad och en fridfull miljö samt att ingen ska behöva dö ensam. Den föregående regeringen arbetade fram propositionen Natio- nell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, som antogs av (prop. 2005/06:115, bet. 2005/06:SoU26, rskr. 2005/06:301). Propositionen innehåller bl.a. en plan för de kom- mande tio årens utveckling av omsorgen och vården av äldre med syfte att skapa en nationell uppslutning kring sex utvecklingsområden: Ge bättre omsorg och vård till de mest sjuka. Öka tryggheten i anpassade boenden. Utveckla den sociala omsorgen. Uppnå nationell likvärdighet och lokal utveckling. Utveckla de förebyggande insatserna.