sou · GWB322 · 2008-03-10 00:00:00 — Avsikten med reformen var, som sagts, att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stabsmyndigheterna och att åstadkomma en renodling. Statskontoret skulle enbart ägna sig åt att på regeringens uppdrag följa upp, utvärdera och utreda statlig verksamhet. Verva skulle ha till uppdrag att främja och stärka den förvaltningspolitiska utveck- lingen. Vad kan vi lära av alla stabsöversyner? Sammanfattningsvis kan det konstateras att stabsorganisationen har setts över och förändrats regelbundet. En förklaring till detta är att regeringen har sett behov av att anpassa stabsstödet till de samhällsförändringar som skett, inte minst när det gäller systemen för styrning av myndigheterna. Regeringen har naturligtvis också eftersträvat ett kraftfullt stabsstöd som verktyg för att förverkliga sina ambitioner på det förvaltningspolitiska området. Vissa trender har varit tongivande . En återkom- mande princip har varit strävandena mot en renodlad myndighets- struktur. Det har till exempel handlat om att organisatoriskt skilja stödet till regeringen och från stödet till myndig- heterna. Försök har också gjorts att samla verksamhet av liknande Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden karaktär i en och samma myndighet. Det har hävdats att de olika myndigheterna inom stabsstödet inte borde bedriva verksamhet som överlappar varandra. Åtgärder har vidtagits för att undanröja oklarheter i roll- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna. Under resans gång har dock nya oklarheter uppstått. Möjligheten att en gång för alla hitta en optimal organisation förefaller inte särskilt stora. En annan princip har varit att stabsorganisationen bör mark- nadsanpassas. Stöd till myndigheterna av ren servicekaraktär har i så hög utsträckning som möjligt avgiftsfinansierats. Vidare har det av och till funnits en vilja att överlämna viss verksamhet, främst sådan som redan är konkurrensutsatt, till den privata marknaden. Mot detta har stått intresset av att regeringen ska ha faktiska möjligheter att påverka inriktningen på verksamheten. Behovet av ett stabsorgan med uppgift att förse regeringen och med ett kvalificerat underlag i form av utvärde- ringar, uppföljningar och utredningar av myndigheters och andra statliga verksamhets effektivitet och ändamålsenlighet har ofta betonats. Synen på stabsmyndigheternas ansvar för utvecklings- frågor inom förvaltningspolitiken har däremot skiftat . har inställningen varit att regeringen bör ha en styrande roll gentemot myndigheterna, utan att gå omvägen över en stabs- myndighet. Stabsmyndigheternas uppgift blir i så fall främst att ge stöd till regeringen när det gäller genomförandet av förvaltnings- politiken. har tilltron varit större till en förvaltningspolitisk stabsmyndighets möjlighet att främja och stödja myndigheternas utvecklingsarbete. Inriktningen har varit att stabsmyndigheten ska kunna vara en aktiv part i förnyelsen av statsförvaltningen och därmed i myndigheternas eget arbete med att utveckla och för- bättra sin verksamhet. En mer direkt relation mellan stabsmyndig- heten och övriga myndigheter har eftersträvats. Erfarenheterna av detta arbetssätt har dock varit blandade. Avslutningsvis kan det konstateras att den nuvarande myndig- hetsstrukturen har vuxit fram genom stegvisa reformer och successiva omprövningar av berörda myndigheter. har utredningarna och reformerna dessutom gått in i varandra, vilket har inverkat på möjligheterna att väga samman olika förvaltnings- politiska strävanden till en helhet. Resultatet har blivit en stabs- organisation som, enligt regeringens mening i direktiven till denna utredning, inte framstår som den mest ändamålsenliga. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden 3.3Utredningens utgångspunkter för det framtida stabsstödet Målet för politikområdet Effektiv statsförvaltning är att stärka statsförvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter rättssäkert och effektivt till nytta för medborgare, näringsliv och beslutsfattare.14 Mot bakgrund av de förändringar som sker i omvärlden, de refor- mer som stabsmyndigheterna tidigare genomgått och de erfaren- heter som redovisats under utredningens arbete kan ett antal reflektioner göras. Vad är stabsstöd? Enligt regeringens direktiv ska utredningen ange vilken verksamhet som bör definieras som stabsstöd. Utredningen vill därvidlag klargöra att den inte endast ser den verksamhet som bedrivs vid de fyra stabsmyndigheter som särskilt pekas ut i direktiven som regeringens stabsstöd. Ser man till de olika politikområden som regeringen arbetar inom inser man snart att stabsbegreppet är mycket vidare än så. Inom det kriminalpolitiska området skulle säkert många uppfatta Brottsförebyggande Rådet (BRÅ) som stabsmyndigheten och inom näringspolitiken ses kanske snarare politiska studier (ITPS) som regeringens primära stabsstöd. Stabs- stödet behöver heller inte ges av något renodlat uppföljnings- eller utredningsorgan vilket uteslutande har stabsrelaterade uppgifter. Ett exempel på detta är med uppgifter inom såväl olika funktioner (normering, uppföljning, tillsyn med mera) som inom olika verksamheter (hälso- och sjukvård, socialtjänst, hälso- skydd med mera) och som utgör regeringens viktigaste stabsstöd i många betydelsefulla politiska frågor. Även om man begränsar stabsstödet till det förvaltnings- politiska området inser man att ett stort antal myndigheter och funktioner, inte minst kommittéväsendet, ger betydelsefulla under- lag för regeringens arbete. Det handlar alltså om fler än de nu utpekade myndigheterna. Utredningen uppfattar således stabsbegreppet som problema- tiskt. Det finns dock ändå skäl att något kort återvända till källorna 2007/08:1. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden för att se hur det tolkas. Enligt har begrep- pet stab följande betydelser: stab, (ty. Stab 'stav'; 'stab'; benämningen föranledd av den militäre befälhavarens kommandostav) i det militära en enhet med allsidig kompetens som biträder en högre chef med insamling och bearbetning av beslutsunderlag, ordergivning, uppföljning, samverkan, dokumen- tation och information. stab, (ty. Stab 'stav'; 'stab'; benämningen föranledd av den militäre befälhavarens kommandostav) organisatorisk enhet i ett företag som ger service till den operativa verksamheten (vanligen produktion och försäljning). Hit hör personal-, ekonomi-, forsknings- och utveck- lingsavdelningarna, men även de olika specialist- och utredningsavdel- ningar som arbetar direkt under företagsledningen med t.ex. juridik, information och finansiella frågor. Som framgår av citaten förekommer två skilda innebörder av begreppet. Vissa av uppgifterna hos dagens stabsmyndigheter faller in under den första och vissa under den andra definitionen. Rege- ringens utrednings- och analysuppdrag till Statskontoret är ett tydligt exempel på den första definitionen och Kammarkollegiets administrativa service ett lika tydligt exempel på den andra. Hos och Verva förekommer verksamheter vilka anknyter till båda definitionerna. Att samma begrepp används för att beteckna uppgifter med vitt skilda mål och avnämare är sannolikt en av anledningarna till en del av de oklarheter som råder såväl hos de berörda myndigheterna som utanför dessa. Regeringen uttrycker också, i direktiven, att stabsrollen innebär olika saker. Den skriver att Stabsmyndigheterna inom det förvalt- ningspolitiska området är de myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med underlag för ledning, styrning, uppföljning, utvärdering och utveckling av statsförvaltningen eller att på regeringens uppdrag erbjuda den övriga myndighetsorganisa- tionen service och stöd. (vår kursivering) Under arbetets gång har det kommit att stå klart för utredningen att det är mindre meningsfullt att söka utreda vad som kan definieras som stabsstöd i egentlig mening och vad som inte är det. Utredningen utgångspunkt är därför att stabsstödet kan vända sig mot olika avnämare, det vill säga såväl mot regeringen/som mot de statliga myndigheterna. Utredningen har en grundsyn på förvaltningspolitisk utveckling vilken utgår från att utveckling sker i ett dialektiskt utbyte mellan regeringen och myndigheterna. Ett sådant betraktelsesätt förefaller Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden mer fruktbart än en mera formaliserad beskrivning där man riskerar att fastna i formella scheman över ordergång, styrning och uppföljning. Det riskerar då att bli en fiktion av hur processen möjligen borde gå till om kartan fick makten över verkligheten. Utredningens utgångspunkt är att all statlig verksamhet i någon mening syftar till att genomföra regeringens politik. Om detta ska kunna realiseras måste stabsstödet dels ha förmåga att stödja regeringen direkt i dess arbete genom att ta fram underlag och följa upp olika verksamheter. Dels ska stabsstödet vara ett stöd till myndigheterna i deras arbete med att implementera statsmakternas politiska ambitioner. Med detta resonemang skulle man kunna säga att alla stödjande verksamheter, vilka syftar till att direkt eller indirekt bidra till att regeringen kan genomföra sin politik, är att beteckna som stabs- stöd. får en sådan vid definition en tämligen begränsad användbarhet i ett analysarbete. Utredningen väljer därför att inte ytterliggare fördjupa diskussionen om vad som ska avses med stabsstöd som sådant utan går istället vidare med att analysera de fyra myndigheternas verksamhet samt annan verksamhet som grän- sar på ett eller annat vis till dessas. Utredningen har i direktiven ett uppdrag att undersöka möjlig- heterna att konkurrensutsätta verksamheterna vid dagens stabs- myndigheter. I direktiven sägs bland annat att utredaren särskilt ska granska och pröva om stabsmyndigheterna ansvarar för åtaganden som lämpligen kan utföras av andra myndigheter eller borde vara förbehållna den privata marknaden. Som utredningen framhållit redan inledningsvis i detta kapitel kommer den framtida pressen på de offentliga utgifterna, av strukturella skäl, att vara hård. En rad uppgifter bör lämpligen, av verksamhetsspecifika skäl, fullgöras av staten själv. Där förutsätt- ningar finns att utnyttja marknaden, med de möjligheter detta erbjuder till konkurrensutsättning och specialisering, bör så ske. I näringslivet försöker företag inte sällan numera, och så långt det är möjligt, koncentrera sig på den egna kärnverksamheten och överlåter åt andra att svara för sådant som inte är kärnverksamhet. I princip bör det förväntas av varje myndighet att på motsvarande Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden sätt ständigt överväga vad som är kärnverksamhet och vad som med fördel kan produceras av andra. Teoretiskt sett borde också alla de uppgifter som stabsmyndig- heterna ansvarar för kunna konkurrensutsättas. Enligt regerings- formen kan en förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller till en enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning ska det dock ske med stöd av lag.15 En annan sak är att vissa myndighetsuppgifter och uppgifter vilka innebär att känsliga uppgifter om enskilda eller riket hanteras lämpar sig mindre väl för konkurrensutsättning. Utredningen har dock ett tämligen konkret uppdrag att se över de fyra utpekade myndigheterna och deras egen liksom angränsade verksamheter. Utgångspunkten för de förslag som läggs bör därför vara att verksamheterna ska fungera väl också i närtid och att eventuella huvudmannaskapsförändringar inte ska störa dessa mer än nödvändigt. Förslag till förändringar bör också på en rimlig nivå kunna visa på att såväl kvalitetsmässiga som hushållningsmässiga effekter uppnås. Utredningen har därför, när olika verksamheter inom stabs- stödet analyserats, ställt sig tre frågor. För det första; Är verksam- heten konkurrensutsatt? För det andra; Om så inte är fallet, är det möjligt eller önskvärt att konkurrensutsätta verksam- heten? För det tredje; Vilka förberedelser krävs för att genomföra förändringar i riktning mot ökad konkurrensutsättning? När det gäller frågan om det kan anses önskvärt att konkurrens- utsätta verksamhet har bedömningen av hur dagens verksamhet fungerar vägt tungt men också bedömningen av vad man kan förväntas uppnå med en konkurrensutsättning. Vid överväganden om de förberedelser som behöver vidtas vid en eventuell konkur- rensutsättning har utredningen bedömt om dessa åtgärder kan genomföras på kortare eller . Utredningen presenterar inte någon mer ingående analys av konkurrensutsättningens brister och förtjänster generellt sett. Däremot prövas ett antal verksamheter utifrån frågeställningen om dessa bör bedrivas i statlig regi och av någon av stabsmyndig- heterna? De slutsatser utredningen drar om möjligheterna att ytterligare konkurrensutsätta dagens verksamheter på kortare och behandlas i såväl kapitel 4 som kapitel 5. 15 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden Utredningen vill dock betona en slutsats som också återkommer i betänkandet. I den fortsatta utvecklingen av de statliga myndig- heternas uppdrag i allmänhet bör frågan lyftas fram om vilka politiska insatser som krävs för att skapa marknader som inte finns, men som troligen skulle kunna stimuleras fram. Ett exempel som omnämns nedan är att statens ekonomistyrning är så specialiserad att det är svårt för utomstående aktörer att erbjuda sina tjänster till statliga myndigheter. Om man vill öppna upp marknaden på det ekonomiadministrativa området torde därför en av förutsättningarna vara att man ser över gällande reglering i syfte att underlätta ett marknadsinträde för privata aktörer. När det gäller möjligheterna att skapa marknader bör det dock framhållas att när en tjänst är väldigt specialiserad så finns det en påtaglig risk för att en upphandling/outsourcing faktiskt leder till att staten i fortsättningen är utlämnad till ett privat monopol som man själv givit förutsättningar att vara just detta. Utredningen vill därför framhålla att det kan finnas en stark rationalitet i att staten i många fall behåller funktioner i egen regi och svarar för utveckling och/eller drift. Synen på styrning och uppföljning förändras Den nu genomförda översynen av regeringens stabsstöd sker i en situation som i ett väsentligt avseende skiljer sig från vad som har gällt tidigare. Som utvecklas i betänkandet från Styrutredningen16 har det i praktiken rått en betydande kontinuitet i den svenska förvaltningspolitiska utvecklingen . Idéerna om en utvecklad programbudgetering över- gick i den mål- och resultatstyrning som successivt genomförts . I grunden har det varit en och samma föreställning det har handlat om. Politiken styr genom uppdrag och mål. Myndigheterna genomför politiken. Rollerna kan renodlas. Politiken uttrycks i målen. Genomförandet är i princip en uppgift för en förvaltning vars främsta särdrag är professionell kunskap. En väsentlig komponent i denna styrningsfilosofi, som hänger samman med föreställningen om rollfördelning mellan politiska uppdrags- givare och opolitiska utförare, är uppföljningen som kan vara mer eller mindre utvecklad. I princip ska en fristående part kunna 16 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden avdöma om uppdrag utförts effektivt med avseende såväl på mål- uppfyllelse som resursinsatser. problematiserar på ett avgörande sätt hela denna syn på offentlig styrning. Och det sker med betydande stöd i aktuell forskning. Internationellt har diskuterats övergången från government till governance. I svensk forskning har inte minst i sin redovisat de avgörande svagheter som är förknippade med den förvaltningspolitiska syn som har varit för- härskande . I en opublicerad rapport till förvaltningskommitté skriver : Den homoge- niserade, schabloniserade, standardiserade och mekaniskt inspire- rade terminologi som har tillämpats i förvaltningspolitiska styr- dokument särskilt har kommit till vägs ände. Det finns inte anledning att här upprepa den kritik mot mål- och resultatstyrningen som är välkänd. Däremot kan, med den hänvisning till refererade rapport till kommittén, nog konstateras att det inte bara är hög tid för ett paradigmskifte utan att det är just vad som håller på att inträffa. I sakens natur ligger att det är för tidigt att skriva facit när det gäller hur genomgripande paradigmskiftet kommer att bli. Möjligen är det så att mål- och resultatstyrningen rymmer så mycket av för det demokratiska samhället fundamentala drag i förhållandet mellan politik och förvaltning att det snarare kommer att handla om en paradigmförskjutning än ett paradigmskifte. I ett avseende har kommittén emellertid i det följande något föregripit den förändring i föreställningen om förhållandet mellan politik och förvaltning som håller på att ske. Såväl när det gäller Statskontorets ställning som när det gäller den fortsatta utveck- lingen av e-förvaltningen föreslås arbetsformer som inte primärt innebär renodling av roller. Tvärtom handlar det här om funktioner och processer som löpande bör involvera såväl regeringen som myndigheten/myndigheterna. Intressant nog finns ett mycket centralt, och etablerat, inslag i den svenska förvaltningsmodellen som är ett tämligen sofistikerat uttryck för det som förknippas med begreppet governance, nämligen kommittéväsendet. Det rymmer tvärprocesser, förhandlingsinslag och möjliggör en institutionell anpassning i förhållande till de konkreta frågor eller frågekomplex som ska hanteras. Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden Styrning och uppföljning blir fortsatt viktiga I finns en stark förvaltningstradition som präglas av hög kompetens, begränsad byråkrati och ett betydande mått av flexibilitet. Denna tradition ställs nu inför betydande utmaningar vilket har diskuterats ovan. har en relativt liten statsförvaltning som dessutom minskat i omfattning som kommunsektorn och andra aktörer, privata och offentliga bolag, blivit viktigare. Mycket talar, som sagt, för att viktiga komponenter i förvalt- ningspolitiken kommer att förändras . Inte minst gäller detta synen på styrning och uppföljning. Bland dessa komponenter bör särskilt lyftas fram den konkreta kopplingen mellan de politiska ambitioner och mål som regeringen har och styrningen av förvaltningen. Styrningen bör släppa många av sina mer bundna former för att bli mer flexibel och därigenom kunna svara upp mot regeringens styrbehov. För denna utredning är det centralt att stabsstödet är fokuserat på regeringens behov. Likaså är synen att förvaltningspolitiken utvecklas i genomförandet av sakpolitiken. Förvaltningspolitiken är inte en skild del från de sakpolitiska ambitionerna och genom- förandet av dessa. Den är istället ett hjälpmedel för att utveckla en organisation vilken på ett effektivt sätt kan förverkliga sak- politiken. I konsekvens med detta anser utredningen också att den kon- kreta förvaltningspolitiska utvecklingen bör ske i myndigheterna och utgöra en central del av myndighetsledningarnas ansvar. Detta medför att regeringens styrning mot centrala förvaltningspolitiska mål i betydande utsträckning bör ske i det direkta samspelet mellan regeringen och myndighetsledningarna. Myndighetsdialogen bör vara regeringens viktigaste instrument i styrningen av myndig- heterna vid sidan av förordningar och anslag. För att ge underlag för regeringens styrning visavi myndighets- ledningarna krävs ett gott beslutsunderlag. Detta åstadkoms bland annat genom att det finns väl fungerande uppföljningssystem och utvärderingsfunktioner vilka kan ge signaler om verksamheterna utvecklas i rätt eller fel riktning. Utredningens grundinställning är därför att sådana funktioner bör förstärkas och utvecklas. Mot bakgrund av vad ovan sagts bör det dock stå klart att också synen på uppföljning och utvärdering av den förda politiken och dess effekter bör förändras. Utifrån en mer komplex syn på styrning bör Framtidens stabsstöd utgångspunkter för utredningens överväganden också uppföljning och utvärdering utformas så att dessa komplexa samband tydliggörs. Detta ger i så fall ett bättre och mer adekvat beslutsunderlag för regeringen. Stabsstödet bör vara nära kopplat till regeringen har, i jämförelse med andra västländer, ett relativt litet regeringskansli med i huvudsak strategiska uppgifter nära kopplade till regeringens egen direkta dagordning. En sådan struktur kräver, enligt utredningens mening, flexibla och kompetenta stabsmyndig- heter vilka närmast kan ses som segregerade delar av . Det innebär att även om stabsmyndigheten till sin konstruktion är fristående bör den i sin funktion vara regeringen så närstående som nuvarande konstitutionella regler över huvudtaget tillåter. Stabsstödet bör organiseras och styras så att det blir en funktionell del av en fungerande helhet. Dess roll när regeringen ska definiera och beskriva en bristande funktion i staten, när ett uppdrag ska läggas ut och när uppdraget ska mottas och använ- das/implementeras kan inte överbetonas. Stabsstödet måste vidare kunna ge stöd i alla led i processen och därvid också ha förmåga att se utanför de egna ramarna och den egna organisationen. Detta ställer särskilda krav på att stabsmyndigheterna arbetar flexibelt, snabbt och att arbetet präglas av en stor närhet till och kunskap om regeringens och arbete. I styrningen av stabsmyndigheterna är den formella relationen mellan regeringen och stabsmyndigheterna självklart viktig. Lika viktiga blir dock de informella eller mjuka styrformer som handlar om att man mer organiskt utvecklar arbetsformer som fungerar utifrån den politiska verksamhet som verksam- het syftar till att stödja. 4 Analys och överväganden 4.1Hur fungerar dagens stabsstöd? Som redogjorts för i inledningskapitlet, har utredningen samlat fakta om stabsmyndigheternas arbete på olika sätt. Inte minst har detta skett genom ett stort antal intervjuer och samtal med befattningshavare i och med företrädare för de myndigheter som direkt och indirekt berörs av denna stabsöversyn. Den bild av stabsmyndigheternas arbete som tonar fram är i de flesta avseenden förhållandevis samstämmig. I avsnitt 4.2 nedan går utredningen igenom elva verksamheter inom dagens samlade stabsstöd. Dessa verksamheter har bedömts som särskilt viktiga vid de slutgiltiga övervägandena angående framtidens stabsstöd och den myndighetsstruktur som ska leverera detta stöd. Först ska dock under avsnitt 4.1 ges en kort rekapitulering av vad uppdragsgivaren i utredningsdirektiven observerat angående stabsmyndigheternas arbete , synen på behovet av förändringar samt hur stabsstödet uppfattas av omvärlden. 4.1.1Vad säger direktiven? Enligt utredningen är följande särskilt viktigt att lyfta fram när det gäller den bedömning regeringen gör i utredningsdirektiven. Regeringen har funnit att det finns problem med ett antal överlappningar vilka behöver identifieras, konkretiseras och, i möjligaste mån, elimineras i en ny samlad stabsorganisation. Dagens organisation har utvecklats genom successiva prövningar av berörda myndigheter och resultatet har blivit en organisation som skulle kunna vara betydligt mer ändamålsenlig. Bland annat bör renodling vara en genomgående princip i den framtida organisa- tionen. Det poängteras att regeringen och inte får erforderligt stöd från stabsmyndigheterna när det gäller att förverkliga förvaltningspolitiska eller sakpolitiska ambitioner. Områden som särskilt bör utvecklas är uppföljning och utvärdering av statliga verksamheter liksom arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. I uppdraget understryker regeringen att det statliga engage- manget bör prövas när det gäller sådan verksamhet som är konkur- rensutsatt och därmed om det finns uppgifter som bör vara för- behållna den privata marknaden.