sou · GWB387 · 2008-10-09 00:00:00 — Motsva- rande situation kan uppstå i flera olika sammanhang när uppgifter behandlas elektroniskt. Enligt vår uppfattning måste bedömningen av om en uppgift i ett fall som det ovanstående ska anses vara oriktig eller inte, dvs. om uppgiften ska rättas, göras mot bakgrund av vilka krav verk- samheten ställer på uppgiftsbehandlingen. I exemplet är det ute- slutet att den ursprungliga uppgiften ska rättas i den digitalt lagrade ljudupptagningen. Förutom att det skulle innebära att en allmän handling manipuleras, kan uppgiften behövas i den fortsatta förun- dersökningen. Under förutsättning att den ursprungliga uppgiften lagras och annars behandlas i överensstämmelse med de bestäm- Författningsregleringen av behandling av uppgifter melser som gäller för åklagarväsendets behandling av personupp- gifter, kan enligt vår uppfattning inga krav ställas på rättelse. Även om det inte är möjligt att ge en exakt definition på vad som är en oriktig uppgift, anser vi att man bör ha som utgångs- punkt att en uppgift – trots att den inte återger en korrekt bild av ett sakförhållande – inte är oriktig i den bemärkelsen att den ska rättas, om den korrekt återger ett händelseförlopp i verksamheten och dessutom behövs i densamma. Det bör påpekas att endast fysiska personer kan åberopa bestämmelsen om rättelse i personuppgiftslagen. Om en juridisk person anser att en uppgift är fel och påtalar detta för Åklagarmyn- digheten eller , bör myndigheten naturligt- vis ändå kontrollera påståendet och rätta uppgiften om det finns anledning till det. Rättelse kan göras genom att en uppgift rättas, blockeras eller utplånas. Att en personuppgift rättas innebär att den ersätts eller kompletteras med korrekta uppgifter. Med blockering avses en åtgärd som vidtas för att personuppgifter ska vara förknippade med information om att de är spärrade och om anledningen till spärren. Att en uppgift utplånas innebär att den förstörs så att den inte kan återskapas. I personuppgiftslagen finns inga bestämmelser om när en viss form av rättelse ska vidtas, utan det bör vara upp till den personuppgiftsansvarige att avgöra om en uppgift ska rättas, block- eras eller utplånas. Det torde vanligtvis inte vara några problem att avgöra hur rättelse ska göras. Om en uppgift har blivit felaktig i samband med registreringen, t.ex. angivande av felaktig adress till en misstänkt, bör felet givetvis åtgärdas genom att uppgiften rättas, dvs. i nämnda exempel att korrekt adress anges. Om en uppgift som enligt lag- stiftningen över huvud taget inte får behandlas i en databas ändå har registrerats, är den rimliga åtgärden att uppgiften gallras, t.ex. genom att den utplånas. När en uppgift befinns vara oriktig, men ändå är av betydelse i verksamheten, kan ett alternativ vara att upp- giften kompletteras med nya och korrekta uppgifter som den ursprungliga uppgiften blockeras. Någon närmare vägledning om hur rättelse ska göras är enligt vår mening inte möjlig att ge. En bedömning av vilken åtgärd som är mest ändamålsenlig får göras i de enskilda fallen. Enligt 48 § personuppgiftslagen ska den personuppgiftsansva- rige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den per- sonliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid Författningsregleringen av behandling av uppgifter med den lagen har orsakat. Skadestånd kan komma i fråga vid varje brott mot lagen och utgår trots att ingen har skadats fysiskt eller ekonomiskt och trots att den personuppgiftsansvarige inte haft uppsåt att göra fel eller varit försumlig vid behandlingen. Bakgrun- den till denna stränga reglering är att bestämmelsen om skadestånd, precis som enskildas rättigheter i övrigt enligt lagen, rätt till infor- mation och rättelse m.m., har till syfte att skydda människor mot kränkning av den personliga integriteten genom behandling av per- sonuppgifter.TPF16FPT Rätten till skadestånd bör finnas även för skada och kränkning som uppstår när uppgifter behandlas i strid med de särskilda bestämmelserna i vårt lagförslag. Vi föreslår därför att bestämmel- serna om skadestånd i 48 § personuppgiftslagen ska tillämpas på motsvarande sätt när personuppgifter behandlas i strid med lagen om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. I likhet med vad som gäller de rättsliga möjligheterna att få information eller att få uppgifter rättade, gäller rätten till ska- destånd endast fysiska personer. En juridisk person får i stället i den ordning som gäller för statlig verksamhet i allmänhet vända sig till Justitiekanslern – eller till allmän domstol – om den juridiska personen anser att behandling av uppgifter inom åklagarväsendet har vållat skada. Våra förslag: Personuppgiftslagens bestämmelser om överkla- gande, med undantag för möjlighet för tillsynsmyndigheten att bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas, ska tillämpas vid behandling av personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. I 51 § personuppgiftslagen finns en bestämmelse om att tillsyns- myndighetens beslut enligt lagen om annat än föreskrifter får över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vårt förslag om att till- synsmyndigheten ska kunna meddela förbud enligt 44 eller 45 § personuppgiftslagen innebär att en hänvisning också bör göras till 51 §. 16TP PT Jfr prop. 1997/98:44 s. 106 och SOU 1997:39 s. 432. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Enligt 51 § andra stycket får tillsynsmyndigheten bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. Frågan är om denna bestämmelse ska gälla för åklagarväsendets personuppgiftsbehand- ling. Det kan finnas skäl som talar både för och emot detta. Syste- matiska skäl kan synas tala för att regleringen bör utformas på samma sätt, oavsett vem beslutet gäller. Det är emellertid svårt att se något egentligt praktiskt behov av en sådan möjlighet. Vid en samlad bedömning anser vi att tillsynsmyndigheten inte bör ges möjlighet att meddela interimistiska beslut. Hänvisningen bör därför endast avse det första stycket i paragrafen. En myndighets beslut om information, om rättelse och underrättelse till tredje man om rättelseåtgärder, om information om automatiserade beslut och om allmänna upplysningar om pågående behandlingar får, enligt 52 § personuppgiftslagen, överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol. Andra beslut enligt personuppgiftslagen får inte överklagas (53 §). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I förarbetena till dessa bestämmelser (prop. 2005/06:173 s. 53) uttalades att det efter införandet av en bestämmelse om över- klagande i personuppgiftslagen inte är nödvändigt att ta in några överklagandebestämmelser i särskilda registerförfattningar, som hänvisar till personuppgiftslagen. I konsekvens med detta bör den nya lagen inte innehålla någon särskild bestämmelse om över- klagande utan i stället enbart hänvisa till personuppgiftslagens bestämmelser om överklagande. 11.4Särskilda bestämmelser för behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter Våra förslag: Den nya lagen ska innehålla särskilda bestämmel- ser om behandling av uppgifter som gjorts gemensamt tillgäng- liga i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Den föreslagna lagen kommer att gälla för all automatiserad behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verk- samhet. Detta innebär t.ex. att ordbehandling på en persondator av uppgifter som enbart är tillgänglig för en eller ett fåtal tjänsteman i princip ska vara underkastad samma reglering som uppgifter som behandlas i ett för hela verksamheten gemensamt register eller databas. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Behandling av uppgifter som innebär att fler än ett fåtal perso- ner har tillgång till uppgifterna och kan bearbeta dem eller förfoga över dem på annat sätt är typiskt sett mer integritetskänslig än vad som är fallet när endast några enstaka personer förfogar över upp- gifterna. Enligt vår uppfattning finns det därför behov av särskilda regler för sådan behandling av personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet som innebär att fler än ett fåtal per- soner har tillgång till uppgifterna och kan bearbeta dem eller för- foga över dem på annat sätt. Motsvarande synsätt ligger bakom den uppdelning av sådan behandling som avser uppgifter som är gemensamt tillgängliga i verksamheten och sådan behandling där uppgifterna endast är tillgängliga för en enskild eller en begränsad grupp av tjänstemän som föreslagits för och polisens personuppgiftsbehandling i den brottsbekämpande verk- samheten (se betänkandet personuppgifts- behandling Integritet – Effektivitet respektive promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verk- samhet. Som utvecklats närmare i avsnitt 10.5 anser vi att uttrycket gemensamt tillgängliga – i stället för något av begreppen register, databas eller uppgiftssamling – ska användas för särreglering av sådan behandling av uppgifter som innebär att fler än ett fåtal har tillgång till uppgifterna. Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet ska särskiljas på uppgifter som endast är tillgängliga för ett fåtal personer och uppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga. Författningsregleringen av uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga Fråga är då om det bör finnas några begränsningar för vilka upp- gifter som ska få göras gemensamt tillgängliga i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. I förslaget till ny polisdatalag i promemorian Behandling av per- sonuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet anges sär- skilt vilka kategorier av uppgifter som ska få göras gemensamt till- gängliga. Enligt promemorians förslag ska uppgifter som före- kommer i ärenden om utredning och beivrande av brott alltid få göras gemensamt tillgängliga, dock med undantag för uppgifter om Författningsregleringen av behandling av uppgifter resultat av DNA-analyser. Det är enligt promemorian självklart att uppgifter som behandlas för nämnda ändamål måste kunna göras gemensamt tillgängliga för de tjänstemän som arbetar med utred- ningen. Vidare anges att det är en förutsättning för att direkt- åtkomst ska kunna ges till åklagare, som ofta leder förundersök- ningar, att sådana uppgifter kan göras gemensamt tillgängliga. Att uppgifter om resultat av DNA-analyser inte ska få göras gemen- samt tillgängliga motiveras med att DNA-profiler, som i prome- är synonymt med begreppet resultat av DNA-analyser, anses vara extra känsliga uppgifter genom den information de inne- håller. Ett förbud mot att göra uppgifter om DNA-profiler gemen- samt tillgängliga innebär dock inte enligt promemorian något hinder mot att annan information som erhållits med hjälp av DNA- profilen, t.ex. utlåtande angående identiteten på den person som avsatt DNA-spåret, kan göras gemensamt tillgänglig. Vi menar att det även för åklagarväsendets del är naturligt att uppgifter som förekommer i ärenden om utredning och beivrande av brott alltid får göras gemensamt tillgängliga. Skäl för detta är åklagarväsendets organisation på kammarnivå och de arbetsupp- gifter en åklagare har att utföra. Ett ärende där en förundersökning pågår är normalt kopplat till en viss åklagare som är den som huvudsakligen handlägger ärendet. Han eller hon arbetar dock inte rent fysiskt enbart på kammaren. En stor del av åklagarens arbete är att uppträda i rätten i olika slag av förhandlingar. Det kan t.ex. vara fråga om kortare förhandlingar som häktningsförhandlingar och veckolånga huvudförhandlingar i större mål. Den enskilde åklaga- rens ärenden måste då handläggas av någon annan åklagare. Det kan vara fråga om olika brådskande beslut som måste fattas. Ärendena måste då temporärt handläggas av någon eller några andra åklagare som måste ha full insyn i ärendet för att kunna fatta rätt beslut i rätt tid. Därtill måste anföras att uppgifterna som sorterar in under utredning och beivrande av brott för åklagarväsendets del hänför sig till konkreta brott. Uppgifterna har därmed en så hög grad av konkretion att det från integritetsskyddssynpunkt inte medför några betänkligheter att sådana uppgifter görs gemensamt tillgäng- liga. Detta ska jämföras med behandling av uppgifter i underrättel- severksamhet där det enligt vår mening däremot finns skäl att ge berörda myndigheter ett minde utrymme för när uppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga. Problemet med DNA-profiler är inte tillämpligt på åklagarväsendet då det saknas anledning att föra in Författningsregleringen av behandling av uppgifter sådana uppgifter i åklagarväsendets verksamhet. Det saknas således skäl att införa någon sådan begränsning för åklagarväsendets del. I den ovan nämnda promemorian föreslås för polisens del att uppgifter som behövs för att fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden ska få göras gemensamt tillgängliga om det behövs för att fullgöra den aktuella förpliktelsen. Promemorian utgår därvid i princip ifrån samma kriterier i det arbetet som vid personuppgiftsbehandling för nationella behov och redogör för situationer där personuppgifter måste göras gemensamt tillgängliga för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. För åklagarväsendets del saknas det enligt vår mening anledning att göra en annan bedömning för uppgifter som behövs för att fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden än den som gjorts för polisens del i promemorian. Som framgått ovan menar vi att det inte ska finnas några begränsningar för att göra uppgifter som förekommer i ärenden om utredning och beivrande av brott samt uppgifter som behövs för att fullgöra internationella åtaganden gemensamt tillgängliga i åklagar- väsendet brottsbekämpande verksamhet. Det finns enligt vår mening inte heller skäl för att i övrigt göra några begränsningar för vilka uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet som ska få göras gemensamt tillgängliga. 11.5.1Direktåtkomst för svenska myndigheter Våra förslag: , polismyndighet, , och ska få ha direktåtkomst till uppgifter som åklagarväsendet behandlar i sin brottsbekäm- pande verksamhet och som gjorts gemensamt tillgängliga. Regeringen ska meddela föreskrifter om i vilken utsträckning direktåtkomst får förekomma samt om behörighet och säkerhet. Åtkomst till uppgifter som lämnas ut genom direktåtkomst ska endast medges den som behöver uppgifterna för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Författningsregleringen av behandling av uppgifter I många registerlagar och andra författningar avseende behandling av personuppgifter regleras frågan om utomståendes direktåtkomst till myndigheters register och databaser särskilt. Det finns inte någon legaldefinition av begreppet direktåtkomst. Den grund- läggande innebörden av begreppet är att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Direktåtkomsten har medgetts efter en förhandsprövning av den utlämnande myndigheten. Den utlämnande myndigheten ansvarar för att direktåtkomsten svarar mot den åtkomst som medgetts. Förhållandet mellan direktåtkomst och sekretess Möjligheterna att vid informationsutbyte mellan exempelvis två myndigheter utnyttja direktåtkomst kan begränsas av sekretess- lagens bestämmelser. Enligt vår mening kan en myndighet inte till- låta en annan myndighet att få direktåtkomst till ett register, om uppgifterna i registret omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. Eftersom direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av blir uppgifterna att anse som utlämnande i sekretesslagens mening i och med att direkt- åtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte. En förutsättning för direktåtkomst är därför att åtkomsten endast avser offentliga uppgifter för vilka det inte är föreskrivet sekretess eller uppgifter som enligt författning får eller ska lämnas ut till myndighet som har direktåtkomst (jfr t.ex. 14 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen) eller uppgifter som, enligt prövning på förhand, med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen, får läm- nas ut rutinmässigt till den som har direktåtkomst. Enligt vår mening har bestämmelser om direktåtkomst inte någon sekretessbrytande verkan i sig själva. För att direktåtkomst ska kunna tillåtas krävs därmed att de aktuella uppgifterna är Författningsregleringen av behandling av uppgifter offentliga, dvs. att det inte är föreskrivet sekretess för dem, eller att det finns en skyldighet i författning att lämna ut de aktuella upp- gifterna till den som får ha direktåtkomst eller att uppgifterna enligt prövning på förhand får lämnas ut rutinmässigt med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen till den som har direktåtkomst. Vid bedömningen av vilka som bör få ha direktåtkomst till upp- gifter som behandlas i åklagarväsendets brottsbekämpande verk- samhet bör utgångspunkten vara att sådan åtkomst kan tillåtas, men att det inte ska ske i större omfattning än vad som kan försva- ras av effektivitetsskäl. Det är enligt vår mening viktigt att en prin- cipiell avvägning görs mellan hänsynen till å ena sidan myndig- heternas effektivitet och å andra sidan de registrerades integritet. En grundläggande utgångspunkt måste enligt vår mening vara att direktåtkomst endast bör tillåtas när nyttan av åtkomsten är klart påvisbar som den inte innebär några beaktansvärda för- sämringar av skyddet för den personliga integriteten. Direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet Ett viktigt medel i samarbetet mellan olika myndigheter är utbyte av information. För att kunna uppnå hög effektivitet i informa- tionsutbytet är det enligt vår mening nödvändigt att myndigheterna kan utnyttja tillgängliga tekniska hjälpmedel. Särskilt stor betydelse har enligt vår mening möjligheten att få tillgång till uppgifter hos andra myndigheter genom direktåtkomst till viktiga register och databaser. Regeringen har i propositionen om ny lag om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet särskilt påtalat behovet av att möjligheterna till direktåtkomst mellan de brottsbekämpande myndigheterna utökas väsentligt i förhållande till vad som gäller , både i fråga om uppgifter i underrättelse- verksamhet och uppgifter i brottsutredningar. Mot bakgrund härav anser regeringen att det i lag inte ska anges några begränsningar för myndigheter med polisiära arbetsuppgifter att genom direkt- åtkomst ta del av relevanta uppgifter i register som förs av Tullver- ket i den brottsbekämpande verksamheten i den s.k. tullbrottsdata- basen. De myndigheter som avses är , polismyn- digheter, , , Skattever- Författningsregleringen av behandling av uppgifter ket (skattebrottsenheterna) samt . Direktåtkomst får dock bara ske under förutsättning att regeringen har meddelat föreskrifter därom.TPF17FPT Vi instämmer i regeringens uppfattning vad gäller vikten av ett utökat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna och behovet av direktåtkomst. Det är enligt vår mening inte möjligt att på ett effektivt sätt bekämpa t.ex. organiserad brottslighet utan ett långtgående samarbete mellan de brottsbekämpande myndig- heterna. Frågan om integritetsskyddet är vid direktåtkomst av central betydelse. I många register som förs av brottsbekämpande myn- digheter finns av naturliga skäl stora mängder personuppgifter av känslig karaktär. Det finns därför anledning att vara restriktiv med att tillåta andra myndigheter att få åtkomst till uppgifterna. I kam- pen mot brottsligheten finns det emellertid enligt vår mening starka skäl för att tillägna sig ett helhetsperspektiv, dvs. att se brottsbekämpningen som en för flera myndigheter gemensam verksamhet. Det förhållandet att olika uppgifter inom brotts- bekämpningen av organisatoriska, historiska eller andra skäl är uppdelade och ligger på skilda myndigheter, innebär inte nödvän- digtvis att det uppstår större risker från integritetssynpunkt med direktuppkopplingar mellan myndigheterna än vad som skulle ha varit fallet om all brottsbekämpande verksamhet låg hos en och samma myndighet.TPF18FPT Direktåtkomst förekommer i viss omfattning mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Flera av de brottsbekäm- pande myndigheterna har t.ex. tillgång till misstankeregister och belastningsregister, dock inte Kustbevak- ningen. Frågan om tillgång till misstanke- registret och belastningsregistret har påtalats i olika sammanhang, bl.a. i promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Promemorians förslag är att Kust- bevakningen i sin brottsbekämpande verksamhet ska ha rätt att få ut uppgifter ur de båda nämnda registren. och har direktåtkomst till DurTvå (se mer om DurTvå i avsnitt 7.1.4). Arbete pågår f.n. med att polismyndig- heterna ska få direktåtkomst till åklagarväsendets ärendehanter- ingssystem Cåbra (se mer om Cåbra i avsnitt 5.2.1). 17TP PT Se prop. 2004/05:164 s. 87 f. 18TP PT Jfr prop. 2004/05:164 s. 87. Författningsregleringen av behandling av uppgifter rör sig således mot ett ökat informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i form av direktåtkomst. Mot denna bakgrund framstår det enligt vår mening som uppenbart att de övriga brottsbekämpande myndigheterna ska få ha direktåtkomst till uppgifter som åklagarväsendet behandlar i den brottsbekämpande verksamheten. Vi föreslår därför att Rikspolis- styrelsen, polismyndighet, , och i sin brottsbekämpande verksamhet ska få ha direkt- åtkomst till uppgifter som åklagarväsendet behandlar i den brotts- bekämpande verksamheten. Som ovan anförts kan endast uppgifter som med säkerhet inte omfattas av sekretess göras tillgängliga för andra myndigheter genom direktåtkomst. Redan anförde som sin uppfattning att de brottsbekämpande myndigheterna borde omgärdas av en gemensam yttre sekretess för att därigenom åstadkomma förutsättningar för en högre effektivitet i informa- tionsutbytet och därmed den brottsbekämpande verksamheten.TPF19FPT Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i betänkan- det Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117) tagit fasta på dessa synpunkter och lämnat kon- kreta författningsförslag med ändringar i sekretesslagen för att genomföra en sådan ordning. BRU föreslår därvid att det i 9 kap. 17 § sekretesslagen införs en generell sekretessbrytande bestäm- melse för uppgifter om enskilda i den brottsbekämpande verksam- heten, med den innebörden att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas från en polismyndighet, , Ekobrotts- myndigheten, , eller till någon annan av dessa myndigheter. Förslaget har kritiserats under remissbehandlingen av bl.a. Datainspektion och . Promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet har uppmärksammat förslaget, men valt att inte applicera det på den nya polisdatalag som föreslås i promemorian. Vi menar att BRU:s förslag är värt att uppmärksamma och arbeta vidare på. Mycket talar dock för att BRU:s förslag inte kommer att genomföras inom överskådlig framtid. Vi föreslår därför att den nya lagen ska innehålla en sekretessbrytande bestämmelse om skyldighet för och Eko- brottsmyndigheten att utan hinder av sekretess enligt 7 kap. 1 a § 19TP PT Se SOU 2002:113 s. 168. Författningsregleringen av behandling av uppgifter och 9 kap. 17 § sekretesslagen lämna ut uppgifter som gjorts gemensamt tillgängliga till , polismyndighet, , och om den mottagande myndigheten har behov av uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet.