sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Elnätsföretagen är enligt lag skyldiga att upphandla enligt om de inte utför arbetet i egen Utredarens synsätt leder i realiteten till ett underkännande av syftet med . Vi anser därför att standardkostnader bör tilläm- pas då elnätsföretaget inte visar att upphandling skett enligt . Vi delar utredarens uppfattning om svårigheterna med att ta fram korrekt ålder på nätet och att detta är svårare ju äldre nätet är. Vi kan också se att en snäv tillämpning av de riktlinjer för ålders- bestämning som ska ta fram riskerar att leda till många och betungande rättsprocesser som kan bli förödande i ett inlednings- skede av den nya regleringen. Vi anser att utredarens bestämning av kapitalbasgolvet till är väl avvägd. Detta särskilt i beaktande av att svårighetsgraden att få fram uppgifter tilltar med stigande ålder. Ett kapitalbasgolv är också rätt ur ett prestationsperspektiv eftersom ett avskrivet nät alltid måste anses ha ett bruksvärde. Det är också viktigt att konstatera att dagens reglering utgår från ett helt nytt fiktivt konstruerat nät där således ett fullt nuan- skaffningsvärde tillämpas. Det har inte gått att klarlägga efter vilka metoder och kalkyler de enskilda elnätsföretagen bestämt sina tariffer. Det går därför inte att fastställa om det föreslagna kapitalbasgolvet leder till en högre eller lägre debitering än . De indikationer om ålder som finns framtagna pekar på att ett golv som innebär att näten är halvt avskrivna är väl avvägt. I detta sammanhang vill vi också peka på den reglering som tillämpar (se avsnitt Val av metod för kapitalkostnads- beräkning och avskrivning) när det gäller avskrivningskostnader, dvs. att elnätsföretagen får ett avskrivningsunderlag så länge kom- ponenten fyller en funktion i näten. Det är viktigt ur ett kund- perspektiv att inte ge incitament att investera tidigare än nödvändigt. Bemyndigande att meddela avskrivningsmetod Utredaren föreslår att regeringen eller efter dess bemyndigande ska få rätt att föreskriva om vilken avskrivningsmetod som ska tillämpas. Däremot ska när det gäller avkastningen på kapitalet i stället i sitt beslut ange viken metod som tillämpats. Dessa metoder har ett visst samband i det att t.ex. nominell lin- jär metod normalt också leder till att en nominell ränta används som räntemetod för fastställandet av avkastningen. Den föreslagna regleringen berör i hög grad enskilds ekono- miska förhållanden och bör därför inte regleras i föreskrift. Mot bakgrund härav och då samma förhållande bör gälla för såväl avskrivningskostnaderna som avkastningen anser vi att föreskrifts- rätten bör ändras så att bemyndigandet endast omfattar att fast- ställa avskrivningstider/avskrivningsintervall. Erfarenheter av tillämpningen av regelverket Utredaren har under denna rubrik beskrivit att tillsynen tariffer ännu inte prövats i domstol samt hur många företag som kvarstår och det totala återbetalningsbeloppet för dessa företag. Vad som inte framkommer är dock att inledningsvis var det 23 redovisningsenheter som fanns med i domstolsprocessen och beloppet uppgick till . Under handläggningens gång i första domstolsinstansen har således närmare hälften av alla redovisningsenheter försvunnit och det kvarstående beloppet halverats. Då återstår ännu två redovis- ningsenheter som ska erhålla sitt yttrande från . beskrivna förhållande visar med stor tydlighet vikten av att domstolsförfarandet blir rättssäkert och att parterna ges möjlighet att utveckla sin talan utan starka begränsningar av formell natur, som t.ex. i lagen om elektronisk kommunikation. Särskilt yttrande av sakkunnige och experten Utredaren föreslår att ingångsvärderingen av nätföretagens elnät inför den första tillsynsperioden ska ske från ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Nuanskaffningsvärdet ska beräknas med hjälp av standardkostnader. Nuanskaffningsvärdet ska därefter minskas med ett avdrag beräknat utifrån tillgångarnas ålder (åldersavdrag). Utredaren föreslår vidare att nätföretagen ska kunna välja mel- lan två metoder för åldersavdrag. Nätföretagen kan antingen välja att göra ett åldersavdrag av nuanskaffningsvärdet (kapitalbasgolv) eller, om ett nätföretag har tillgångar som är yngre än detta åldersavdrag, ska företaget visa detta genom att lämna en sammanställning av den genomsnittliga åldern för varje kompo- nentslag (komponentgolv). Vi anser, i likhet med utredaren, att kapitalbasens ingångsvärde kan utgå från ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde, dvs nuan- skaffningsvärdet reduceras utifrån hur gammalt nätet är. Enligt utredaren är det tyngsta argumentet för att låta värderingen av kapitalbasen ta sin utgångspunkt i ett åldersjusterat nuanskaff- ningsvärde att risken för att nätet värderas för högt eller för lågt därmed begränsas. Vi anser att den föreslagna värderingsmetoden med ett kapital- basgolv medför att värderingen av elnäten överskattas. Det skapar snedvridande effekter och felaktiga styrsignaler i den fortsatta regleringen. Vi anser att det är angeläget att åldersbeståndet i nät- företagens elnät inför den första tillsynsperioden avspeglas så rätt- visande som möjligt. Vi anser inte att kapitalbasgolvmetoden avspeglar åldersbeståndet på ett rättvisande sätt. metoden kommer enligt vår bedömning att övervärdera nätföreta- gens elnät, och därmed öka risken att kunderna får betala oskäliga nättariffer. kommande tillsyn riske- rar, med en felaktig ingångvärdering av kapitalbasen, att försvåras. Vi förordar därför att ingångsvärderingen av nätföretagens elnät ska göras enligt den komponentgolvmetod som utredaren förslår. En ingående värdering med komponentgolvmetoden har bl.a. för- delen att den ger en mer rättvisande värdering av nätföretagens ingående kapital, och en mera korrekt regleringsmetod på både kort och lång sikt. Vi vill också lyfta fram följande argument mot metoden att använda ett kapitalbasgolv. Vi anser att konsumentintresset av låga och stabila nättariffer bör beaktas och ha stor betydelse när val av metod för ingångs- värdering av nätföretagens elnät fastställs. Det är också viktigt i perspektivet att den kommande regleringen bör vara balanserad mellan elnätsföretagens krav på rimlig avkastning och stabila förut- sättningar mot konsumenternas krav på skäliga nättariffer och säkra elleveranser. Ingångsvärderingen av elnäten är helt avgörande för om reglermetoden kommer att kunna vara effektiv och uppnå avsedda syften. Ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde är en för elnätsföretagen gynnsam värderingsmetod, men vi bedö- mer dock att det bör kunna ge en acceptabel uppskattning av kapi- talbasens ingångsvärde (komponentgolv). Om kapitalets ingångs- värdering ska baseras på kapitalbasgolvmetoden kommer värdet av kapitalbasen att överskattas betydligt. Det är svårt att förstå utredarens argument att elnätsföretagen inte alls skulle ha kontroll på åldern på de komponenter och kom- ponentslag som deras anläggningar består av. Vi anser att elnäts- företagen bör ha kontroll på detta, vilket också följer av de krav som bokföringslagen, bokföringsnämndens allmänna råd (BFNAR 2003:1) och årsredovisningslagen ställer på elnätsföreta- gens anläggningsregister, t.ex. gällande anskaffningstidpunkten. Nätens åldersstruktur torde också utgöra underlag för nätföreta- gens investeringsbedömningar och drift- och underhållsplaner. Vi anser inte att användningen av ett kapitalbasgolv, i någon större utsträckning, kommer att underlätta administrationen vare sig för inspektionen eller för elnätsföretagen. Vi bedömer att inspektionens egna arbetsinsatser kommer att bli något mera omfattande om samtliga elnätsföretag använder sig av komponent- golvmetoden, men detta bedöms inte vara någon avgörande skillnad SOU 2007:99 Särskilt yttrande och bör också accepteras eftersom denna metod ger en mer rättvisande ingångsvärdering. Vi ifrågasätter utredarens antagande om medelålder för de svenska elnätsföretagen och den gräns på som föreslås i åldersavdrag. Utredaren har baserat sitt ställningstagande på infor- mation från branschen och funnit att ett en medelålder på ungefär är ett rimligt antagande. Vi bedömer dock att medelåldern kommer att bli betydligt högre för de elnätsföretag som väljer att tillämpa kapitalbasgolvet. Detta på grund av dels att det finns starka incitament för de elnätsföretag med anläggningar som i genomsnitt är att välja att specificera åldern på anläggningstillgångarna och därmed använda komponentgolv- metoden, dels på grund av att de nätföretag som väljer att tillämpa kapitalbasgolvmetoden sannolikt har ett elnät med en medelålder mellan och . Enligt oss pekar detta på att en medelålder högre än torde vara ett mera rimligt antagande. Vi vill också peka på att detta torde vara en tydlig indikation på att det före- slagna kapitalbasgolvet riskerar att överskatta värdet av anlägg- ningskapitalet för en del nätföretag. Enligt vad vi anfört ovan kommer kapitalbasgolvet främst att gynna företag med äldre anläggningstillgångar som kan bli över- värderade. Metoden med kapitalbasgolv kommer också att innebära att elnätsföretagen erhåller kapitalkostnadsersättning och avskrivningar för anläggningstillgångar som med en mera kor- rekt tillämpning av metod för ålderavdrag skulle vara avskrivna. Det innebär att den intäktsram som inspektionen fastställer kom- mer att överskatta värderingen av anläggningen. Det kommer att vara ett bestående problem under , om än avtagande. Sett ur ett kundperspektiv kvarstår återverkningarna , och medför högre kostnader för kunden. Vi vill understryka att det endast är skäliga kostnader för att driva nätverksamheten som bör accepteras vid fastställandet av en intäktsram. Det betyder att de kostnader som ska accepteras är sådana som krävs för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nät- verksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Energi- marknadsinspektionen kommer att ställa krav på effektivisering av bl.a. löpande kostnader i nätverksamheten. Användande av ett kapitalbasgolv kommer att innebära att ett större antal elnäts- företag får en kapitalstruktur motsvarande ett halvgammalt elnät. En sådan kapitalstruktur får återverkningar på de effektiviserings- krav som inspektionen ställer, liksom på företagets faktiska drift- Alla elnätsföretag som använder metoden kapitalbasgolv kommer att betraktas vara lika gamla och lika effek- tiva. Elnätsföretagen kommer således, med beaktande av likartade objektiva förutsättningar, att inte tillåtas ha högre drift- och underhållskostnader än de effektiva företagen samt att likartade effektiviseringskrav kommer att ställas. Vi bedömer att denna kon- sekvens av reglermetoden blir ett tvistigt område . Detta vore synnerligen olyckligt. Vi anser avslutningsvis att det inte heller finns någon närmare analys i utredningen som visar vilka konsekvenser det får på företa- gens tillåtna intäkter om man godtar ett kapitalbasgolv på . Särskilt yttrande av sakkunniga , , och samt experterna Frågan om överklagandereglerna har diskuterats ingående . Vi noterar att utredaren anser att det är otill- fredsställande med den långa tid det tar för förvaltnings- domstolarna att handlägga och avgöra mål från Energimarknads- inspektionen när det gäller nättariffer och att utredaren anser att det därför är synnerligen angeläget med en översyn av instans- ordningen i denna del. Vi instämmer till fullo i utredarens bedöm- ning. Genomförandet av de förslag om förhandsprövning av skälig- heten i nätföretagens intäkter som utredaren lämnar måste enligt vår bedömning betraktas som delvis överflödigt om det inte åtföljs av regler om en väsentligt effektiviserad och förkortad överklagande- process. Utredaren har emellertid inte lämnat några konkreta förslag i denna del eftersom man inte getts i särskilt uppdrag att se över instansordningen. Utredaren har endast översiktligt redovisat exempel på för och nackdelar med olika alternativ samt föreslagit att denna fråga utreds i särskild ordning. Vi kan notera att (2007) har första instans i förvaltnings- domstolarna ännu inte avgjort första årets (2003) prövning av nät- tariffer med nuvarande regleringsmetod. Vi vill dock särskilt betona att övergången till en förhandsreglering av nätföretagens intäkter med reglerperioder innebär en förstärkning av dagens problem. I den föreslagna regleringen kommer tillsynsmyndigheten att fatta beslut om såväl inledande fastställelse av intäktsramen som avstämningsbeslut för varje tillsynsperiod. Dessa beslut påverkar även nästkommande periods beslut osv. Att då ha en överklagande- process som kan ta mycket , i vissa fall , innan slutligt avgörande föreligger bedöms få stora konsekvenser och kan därför t.o.m. leda till en svåröverskådlig hantering med stor osäkerhet för såväl nätföretag som kunder beträffande intäktsramens storlek under flera tillsynsperioder i följd. Särskilt besvärande blir det om inledande beslut om t.ex. kapitalbas eller kapitalavkastning blir överklagat. Det är därför viktigt att ett slutligt domstolsavgörande kan ske så snabbt som möjligt och helst inom aktuell tillsynsperiod. Vi anser att den redovisning som utredaren gjort är tillräcklig för att ta ställning för att låta beslut, när det gäller skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter, prövas av . Denna domstol har erfarenhet av att hantera mål av komplicerad ekonomisk natur och har ekono- miska experter knutna till sig. Genom att kunna knyta teknisk expertis till sig skulle domstolen bli än mer förstärkt i sin kompe- tens för denna typ av mål. Dessutom är en prejudikatsinstans vilket är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt. angivna omständigheter gör sammantaget att vi därför inte ser behov av att ytterligare utreda denna fråga och föreslår därför att en sådan ordning införs med ikraftträdandet av en för- handsreglering av nätföretagens intäkter. Reglering av elnätstariffer m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall -lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten skall godkänna eller fastställa nätföretagens överföringstariffer innan de får börja gälla, -lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndig- heten skall godkänna eller fastställa nätföretagens anslutnings- avgifter alternativt där tillsynsmyndigheten skall godkänna eller fastställa nätföretagens metoder för att fastställa anslut- ningsavgifterna, innan anslutningsavgifterna eller metoderna får börja gälla, -analysera om den nuvarande uppdelningen mellan områdes- koncession och linjekoncession samt dess koppling till reg- lerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och kostnadseffektiva elnät och om så inte är fallet föreslå åtgärder för detta, -avseende naturgasmarknaden beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdes- koncession och linjekoncession på elmarknaden och som är relevanta för jämförelse mellan marknaderna, i det förslag till utvidgat koncessionskrav för naturgasmarknaden som lades fram i slutbetänkandet El- och naturgasmarknaderna - energi- marknader i utveckling (SOU 2004:129). I detta ingår även att analysera behov av undantag från koncessionskrav samt, om sådant behov finns, lämna förslag i denna del, -lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbin- delser behandlas enligt samma grunder som de utlands- förbindelser som är anslutna till stamnätet. Utredaren skall redovisa de delar av upp- draget som avser förslag till lagstiftning och det regelverk som krävs för att tillsynsmyndigheten skall göra en förhandsprövning av nätföretagens tariffer och de förslag som avser tillsynsmyndig- hetens prövning av nätföretagens anslutningsavgifter eller metoder för att fastställa anslutningsavgifterna av el samt de förslag som avser utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska region- nätet. Övriga frågor skall redovisas . Reglering av tariffer för överföring av el I har prisregleringen av elnätverksamhet och tidigare även elpriset historiskt skett genom kontroll i efterhand. I samband med omregleringen av elmarknaden behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. Tarifferna fastställs såle- des inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten ges först möjlighet att pröva om dessa är skäliga i efterhand. Om myn- digheten efter denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga skall företaget föreläggas att sänka dessa. Orsaken till att denna reglering behölls var bland annat att det var en väl inarbetad modell som passade väl in i den svenska rättstraditionen. I proposition Handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162 s. 59) konstaterades att nättariffer och övriga villkor för nättjänster liksom tidigare borde vara underkastade reglering och att utgångspunkten för fast- ställande av skäliga avgifts- och tariffnivåer för överföring av el borde vara gällande praxis. En bärande princip i ellagen (1997:857) är att den som har nät- koncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning. Vid tillsyn av tarifferna skall skälig- hetsbedömningen inrikta sig på nätkoncessionshavarens samlade prestation. Enligt 4 kap. 1 § ellagen skall den prestation som nät- koncessionshavaren utför bedömas. Nätkoncessionshavarens sam- lade intäkter skall vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och nätkoncessions- havarens sätt att bedriva verksamheten (subjektiva förutsättningar). De objektiva förutsättningarna är sådana förutsättningar som nät- koncessionshavaren inte kan påverka. De främsta objektiva fakto- rerna är antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geogra- fiska läge, mängden överförd energi och effekt samt kostnaden för överliggande nät. En viktig subjektiv faktor är det enskilda före- tagets kvalitet på överföringen av el, inbegripet leveranssäkerhet och spänningskvalitet. Lagens skälighetskriterier gäller även region- nätstariffer. Då dessa utformas på annat sätt än tariffer för lokalnät blir dock kriterierna för bedömning av tariffernas skälighet andra än för lokalnät. I propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. 2004/05:62) konstaterade regeringen att det s.k. elmarknads- direktivet (och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG, EUT L 176, , s. 37, Celex 32003L0054) drar en klar skiljelinje mellan vilka frågor som tillsynsmyndigheten kan pröva i efterhand respektive vilka som skall prövas på förhand. Huvudregeln är att bl.a. överförings- tariffer skall fastställas eller godkännas på förhand, vilket motiveras med att det skapas en stor osäkerhet på marknaden om de tariffer som tillämpats av företagen kan ändras av en tillsyns- myndighet. Direktivets bestämmelser ger dock medlemsstaterna en möjlig- het att välja mellan att tillämpa huvudregeln eller att endast fast- ställa eller godkänna de metoder som tarifferna är baserade på. har ett system med tillsyn över nätföretagens över- föringstariffer i efterhand. En övergång till en renodlad förhands- tillsyn, dvs. att tillsynsmyndigheten på förhand fastställer eller godkänner företagens överföringstariffer skulle, utöver att med- verka till en ökad europeisk harmonisering, innebära såväl fördelar som nackdelar för svenskt vidkommande. 2004/05:62 fram- höll regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas så att den kompletterar de regler om tariffers utformning som finns i ellagen. Då det saknades underlag för att kunna ta ställning ansåg regeringen att det borde införas en ordning där metoden för tariffsättningen anges direkt i lagstiftningen. Regeringen anmälde i propositionen att man avser utreda frågan och återkomma till med förslag. I elmarknadsdirektivets artikel 23.2 a, anges att tillsynsmyndig- heten skall ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distribu- tionstariffer, innan dessa träder i kraft. När det gäller engångs- avgifter för anslutning, s.k. anslutningsavgifter, ger bestämmelsen, i likhet med vad som gäller för tariffer för överföring av el, med- lemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan välja antingen ett system där tillsynsmyndig- heten fastställer eller godkänner anslutningsavgifterna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som nätföretaget använder för att beräkna eller fastställa anslutningsavgifterna. Anslutningsavgifter skall, i likhet med överföringstariffer, vara skäliga enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen. I likhet med prissättning på överföringstariffer bygger den nu gällande ordningen i på en fri prissättning där nätföretagen själva bestämmer sina anslutningsavgifter och där tillsynsmyndighet först i efterhand kan pröva om dessa varit skä- liga. Regeringen redovisade i prop. 2004/05:62 att det direkt i lag- stiftningen bör anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen skall utforma sina anslutningsavgifter. Även beträf- fande företagens anslutningsavgifter bör det, , införas en ordning där metodparametrarna anges direkt i lagstiftningen. Denna ordning bör kompletteras med bestämmelser i ellagen där de faktorer som skall beaktas av företagen vid utfor- mandet av anslutningsavgifterna tydligt anges. Propositionen medförde också att en ny bestämmelse infördes i ellagen om tidsfrister för tillsynsmyndighetens prövning av villkor för anslutning. Myndigheten skall normalt pröva sådana ärenden . Myndigheten får förlänga . Om den som anhängiggjort ärendet samtycker får tidsperioden förlängas ytterligare. Regeringen anmälde i propositionen att man avser att utreda denna fråga och återkomma till med ett förslag som innebär att tillsynsmyndigheten skall göra en förhandsprövning av företagens anslutningsavgifter eller av de metoder som de använder för att fastställa anslutningsavgifter. Uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession I delas elöverföringen in i olika nivåer beroende på kapa- citet. Det är av tekniska och ekonomiska skäl mindre lämpligt att överföra stora kvantiteter el vid låg spänning ochsmå kvantiteter vid hög spänning. Av bl.a. dessa skäl delas landets nätverksamhet in i stamnät, regionnät och lokalnät. För att göra det möjligt att över- föra el mellan de olika typerna av nät transformeras spänningen upp eller ned. Ju längre avstånd från stamnätet desto mindre kvan- titeter el skall normalt överföras och därför kan allt lägre spän- ningsnivåer användas ju längre ut på nätet som överföring sker. Stamnätet är det nationella nätet för överföring av el genom hela landet samt för import och export. Stamnätet har spänningsnivåer mellan 220 och 400 kilovolt (kV) och täcker i princip hela . Regionnäten ansluter till stamnätet och har vanligen spännings- nivåer på mellan och . Deras väsentliga funktion är att överföra el mellan olika stamnätspunkter och ett stort antal anslut- ningspunkter på lokalnäten. Regionnäten är en länk mellan stam- nätet med sina höga spänningsnivåer och de lägre spänningsnivåer som tillämpas på lokalnäten. En viktig uppgift för regionnäts- företagen är att transformera ned spänningen på stamnätsnivå till de lägre spänningsnivåerna i lokalnäten. Av historiska skäl har regi- onledningar olika spänningsstrukturer i olika delar av landet. I är regionnäten uppbyggda med två väsentligt skilda spän- ningskedjor som utgår från eller från stamnäts- spänning. I västra är den normala högsta spänningen på regionnätet , medan den i östra är . Från nivån sker nedtransformeringen normalt till någon av nivåerna 50, 40, 30 eller .