sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — När offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske på ett sätt så att de privata aktörerna hämmas; myndig- hetsuppgifter skall separeras från kommersiell verksamhet. Statligt ekonomiskt stöd får inte snedvrida konkurrensen. Då statliga och privata företag är aktörer på samma marknad är, enligt propositionen, en viktig förutsättning för en fungerande konkurrens att lika villkor gäller för alla, såväl statliga som privata företag. Närvaron av offentliga aktörer kan hämma etableringar av privata företag och ge undanträngningseffekter. Det motverkar nyetablering och utgör tillväxthinder på en marknad. I ett särskilt avsnitt om konkurrens i offentlig sektor sägs att det fortsatta 15TP PT Förutom i nämnda rapport från Statskontoret utvecklas problematiken utförligt i (2004:4) Myndigheter och marknader – tydligare gräns mellan offentligt och privat 16TP PT Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, prop. arbetet med att utveckla alternativa styr- och driftformer för statlig verksamhet bör drivas vidare. Den konkurrenspolitiska propositionen antogs av , varvid särskilt framhöll att offentlig verksamhet på en marknad inte får bedrivas så att privat företagande hämmas.TPF17FPT Syftet med Konkurrenslagen (1993:20) är att undanröja och mot- verka hinder för en effektiv konkurrens i handeln med varor, tjänster och andra nyttigheter. De viktigaste bestämmelserna i lagen är förbuden mot konkurrensbegränsande samarbeten (6 §) och mot missbruk av dominerande ställning (19 §). De konkurrensproblem som följer av att myndigheter har dubbla och delvis motstridiga roller, dvs. att sammanblandning sker mellan förvaltnings- och myndighetsutövning och konkurrensutsatt upp- dragsverksamhet kan enligt erfarenheter inte normalt lösas med tillämpning av konkurrenslagstiftningen. Sådana konkurrensproblem är nämligen i regel inte en följd av missbruk av dominerande ställning eller otillåtna samarbeten. Det förekommer också att myndigheten inte utgör företag i konkurrensrättslig mening. Myndighetsutövning omfattas t.ex. inte av konkurrens- reglerna. Detta utvecklas närmare bl.a. i betän- kande Konkurrens på lika villkor mellan offentligt och privat sek- tor (SOU 2000:117) och i tidigare nämnda rap- port Myndigheter och marknader (2004:4). har även framhållit att det inte är särskilt ändamålsenligt att med stöd av konkurrenslagstiftning försöka ändra en myndighets organisa- tion i aktuella avseenden. Det är då, enligt verkets mening, mer ändamålsenligt att myndighetens affärsverksamhet helt separeras från myndighetsutövningen. 2000/01:NU4, rskr. (2000/01:16) Transparanslagen (2005:590) gäller från . Syftet med lagen är att underlätta insyn i de ekonomiska förhållandena hos större aktörer för att motverka konkurrensproblem. Lagen omfattar både privata och offentliga företag. För offentliga företag gäller lagen oavsett om företagsverksamheten bedrivs i en myndig- het, i ett bolag eller i någon annan form. Såväl statliga som kom- munala och landstingskommunala verksamheter omfattas av lagens regler, förutsatt att de bedriver företagsverksamhet. Lagstiftaren har inte närmare definierat vad som skall avses med företags- verksamhet utan överlämnat denna fråga till rättstillämpningen. Förenklat uttryckt ställer lagen krav på att ett företag i sin redo- visning skall särskilja verksamheten i olika delar och att överföring av medel i alla former mellan de olika delarna redovisas. De olika delarna är verksamhet som inte är företagsverksamhet, t.ex. sedvanlig offentlig förvaltning, Mellan verksamhet som inte är företagsverksamhet och de båda typerna av företagsverksamhet skall en öppen redovisning ske. Mellan de båda slagen av företagsverksamhet skall en separat redo- visning ske. Lagen skall bara tillämpas på företagsverksamhet vars netto- omsättning överstiger . Med nettoomsättningen avses alla intäkter från försäljning av varor och tjänster med avdrag för rabatter, moms och andra skatter som är direkt kopplade till omsättningen. För del innebära begränsningar i regeringens och myndigheternas möjlighet att ge stöd till kommersiell verk- samhet. I artikel 87 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen anges vilka typer av stöd som är fören- liga med den gemensamma marknaden, eller som kan vara det. Det är kommissionens uppgift att tolka reglerna och avgöra om de stödprogram som medlemsstaterna vill införa kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden. Länderna måste där- för föranmäla de stödprogram som de vill införa. För de stöd- program som kommissionen godkänt, eller som anmälts, krävs sedan en årlig redovisning av hur stora belopp som lämnas i stöd. I Kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 fastslås ett tröskel- värde för att stöd skall behöva anmälas. Enligt dessa minimiregler skall ett stöd till ett enskilt företag inte räknas som statligt stöd enligt artikel 87 om de sammanlagda stödbeloppen är . har anmält stödet till statlig veterinär verksamhet och rapporterar aktuella stöd- belopp. Därmed är stöden tillåtna enligt statsstödsreglerna även om ett uttryckligt godkännande inte föreligger, vilket heller inte är fal- let. Särskilda regler gäller för tjänster med s.k. allmänt ekonomiskt intresse.TPF18FPT Sådana är undantagen från tillämpningen av art. 86.2 i EG-fördraget statliga stöd till sådana tjänster behöver därmed inte anmälas eller godkännas av Kommissionen. För att det skall vara fråga om tjänster allmänt ekonomiskt intresse krävs enligt dom i det s.k. Altmarkmålet 1.att företaget som mottar stöd utför klart definierade uppgifter som det ålagts, 2.att kriterierna för ersättningen är fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, 3.att ersättningen inte överstiger vad som krävs för att täcka de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla tjänsten, med avdrag för intäkter som har erhål- lits och med tillägg av en rimlig vinst på verksamheten samt, 4.att, när det företag som skall tillhandahålla tjänsten inte har upphandlats, storleken på ersättningen fastställas på förhand. 18TP PT Se t.ex. dom i mål nr C-280/2000 i det s.k. Altmarkmålet. Se även Kommissionens beslut /842/EG Kommissionen har efter domen i Altmarkmålet meddelat ett beslut om tillämpning av artikel 86.2 i EG-fördraget som gäller ersättning till företag för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som inte uppfyller de nämnda kriterierna. Enligt beslutet är ersättning för tjänster av allmänt ekonomsikt intresse undantagna från den anmälningsskyldighet som annars gäller enligt statsstödsreglerna under vissa i beslutet närmare angivna förutsättningar.TPF19FPT Även de internationella regler som administreras av Världs- handelsorganisationen begränsar användningen av stöd och subventioner till näringslivet. I artikel 25 av The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures krävs att medlems- länderna öppet redovisar vilka stödprogram som förekommit och vilka stödbelopp som utbetalats. och Jord- bruksdepartementet ansvarar för att det svenska statliga stödet sker i enlighet med reglerna och de hanterar de svenska anmälningarna av stöd till . 11.3Veterinärsektorn från ett konkurrensperspektiv Veterinärmarknaden är ingen koncentrerad marknad betraktad som en sammantagen helhet. Tvärtom är den, med undantag för de stat- liga distriktsveterinärernas verksamhet, ovanligt fragmentiserad. Däremot kan på lokala marknader förekomma såväl oligopol som monopol. I själva verket tyder de data som redovisats i kapitel 8 och 9 på att veterinärmarknaderna i stora delar av landet kännetecknas av oligopol. Inom den veterinära fältverksamheten tycks också en struktur som närmast påminner om ett monopol vara vanligt förekommande. Detta sammanhänger bl.a. med den distriktsindelning som tillämpas och som skall beskrivas i det föl- jande. De effekter som kan följa av statlig inblandning i marknader kan antas förekomma även i den veterinära verksamheten. Det finns också andra konkurrensbegränsande faktorer. 19TP PT Kommissionens beslut /842/EG 11.3.1Kostnader för inträde på marknaden Några inträdesbarriärer av betydelse tycks inte föreligga. Kravet på veterinärlegitimation är givetvis en slags inträdesbarriär i sig. Det är svårt att komma in på veterinärutbildningen och kön av sökande är lång. Bortsett från detta krävs inga stora insatser för att upprätta en veterinärpraktik om man jämför med småföretagande i andra bran- scher såsom bilreparationer, detaljhandel, frisersalonger eller verk- samheter i restaurangbranschen. Enligt utredningens experter, med insyn i veterinärverksamhe- tens villkor, krävs inte särskilt mycket utrustning för veterinär fält- verksamhet. En ambulerande fältveterinär behöver en bil, en mobiltelefon, ett kontor med dator och journalföringsprogram, ett kylskåp för mediciner, ett medicinskåp samt den mobila utrust- ningen som i basutförande kostar ca . Om veterinä- ren sysslar mycket med häst så kan utrustning för ultraljuds- diagnostik vara bra att ha. En sådan kostar ca . Sam- mantagen kostnad för nyinvestering uppgår således till . Avskrivningstiden kan beräknas till i genomsnitt ca 5–. Datorer skrivs av medan huvuddelen av veterinärutrustningen kan behållas . På en veterinärmottagning för sällskapsdjur behövs en lokal med väntrum, toalett, kylskåp, steriliseringsutrustning för instrument, enklare operationsutrustning för sårskador etc., samt kontorsfaci- liteter. Investeringskostnaden för en sådan klinik bör uppgå till ca 600 000–. En veterinärstation med fyra heltids- verksamma veterinärer kräver en investering om ca 1,5–. Några offentliga regleringar som på något sätt av betydelse mot- verkar eller försvårar nyetablering har inte kunnat identifieras. förstudie visar att kunderna inte är särskilt rör- liga på marknaden för fältveterinärtjänster. Det innebär att de är obe- nägna att byta veterinär. I betydligt högre grad är hästägare, och i ännu något högre grad ägare av sällskapsdjur, benägna att byta veterinär. Samma resultat visar sig i enkätstudie.TPF20FPT 20TP PT Se bilaga 3, fråga 17 f-h. I revisorers undersökning uppgav 70 pro- cent av de intervjuade lantbrukarna att de anlitat samma veterinär under de senaste två åren.TPF21FPT De flesta i den minoritet som hade bytt veterinär uppgav att det skett tillfälligt i samband med att den ordi- narie veterinären var ledig eller inte var anträffbar av annat skäl. En tredjedel av lantbrukarna uppgav att det finns alternativa veterinä- rer de kan anlita och en femtedel uppgav att det saknas alternativa veterinärer. Nästan hälften av lantbrukarna i studien kände inte till om det fanns någon alternativ veterinär de kunde anlita. Detta talar sammantaget för att lantbrukskunderna inte är benägna att byta veterinär. Ungefär hälften i den senare undersökningen har inte ens orienterat sig om huruvida sådana möjligheter finns. förstudie visar att marknaden för fältveteri- närtjänster i undersökta delar är geografiskt uppdelad i distrikt. Under utredningsarbetet har senare bekräftats att detta är vanligt förekommande i hela landet när det gäller den veterinära fältverk- samheten. Distriktsveterinärerna arbetar inom formella distrikt vars avgränsningar staten fastställt. De privatpraktiserande fältvete- rinärerna kan i och för sig konkurrera fritt över distriktsgränserna, men tillämpar de ändå de äldre distriktsgränser, som drogs då verk- samheten var statlig. Ett stort antal privatpraktiker i den veterinära fältverksamheten har varit verksamma som statliga distriktsveterinärer. De veterinärer som intervjuats i utredningen menar att det är skarpa gränser mellan de olika distrikten och att man inte vill värva kunder från konkurrenterna, som för övrigt hellre benämns kolle- gor än konkurrenter. Attityden fångas i ett uttalande från en veteri- när vid en privat veterinärstation: Man försöker att inte klampa in i varandras områden. Där har vi nog en tyst överenskommelse att vi jobbar inte i varandras områden. Annars skulle det bli konflikt. Av intervjuerna framgick också att jourverksamheten skulle bli för betungande med ytterligare kunder och att det också kan leda till att transportavstånden i den dagliga fältveterinärverksamheten skulle bli för stora. Dessutom framhålls att kunderna föredrar att ha kontinuerlig kontakt med en bestämd veterinär. Värvnings- kampanjer skulle därmed vara ineffektiva och bara väcka irritation 21TP PT revisorers rapport (2002/03:4) Villkoren för veterinär verksamhet hos veterinärer i angränsande distrikt. Veterinärerna tycks alltså inte vara intresserade av att utöka antalet kunder med lantbruks- djur. Den statliga veterinärverksamheten svarar mot flera av de kriterier som enligt Statskontoret utgör riskfaktorer då en statlig aktör är aktör på en marknad. Verksamheten är betydande. Den bedrivs i konkurrens med privata aktörer som är både många och små. Myn- digheten har både allmänna förvaltningsuppgifter och uppgifter som innefattar myndighetsutövning på den marknad där myndig- heten också är aktör. Mycket av den information som samlas in om marknaden inom ramen för förvaltningsverksamheten skulle kunna användas för att skapa konkurrensfördelar i förhållande till konkur- renterna. Distriktsveterinärernas verksamhet är bara en liten del av samlade verksamhet. Olika administrativa resur- ser utanför distriktsveterinäravdelningen kan användas, och används som framgått i kapitel 8, för att bistå myndighetens affärs- verksamhet. För sådana utnyttjanden betalas ersättning till Jord- bruksverket centralt enligt varierande principer beroende på tjänst. Bland annat betalas ca som ersättning för DV-avdelningens andel av verksledning och andra centrala funk- tioner. Ersättningen tas direkt från anslaget. Det är dock oklart hur ersättningen skall bedömas i förhållande till omfattningen av de tjänster DV-avdelningen utnyttjar. Härtill kommer de statliga anslaget till distriktsveterinärerna. Detta är avsett som en ersättning för att distriktsveterinärerna utför vissa samhällsnyttiga veterinärtjänster men det går, vilket också redovisats i kapitel 8, inte att utreda i vilken utsträckning detta sker, eller om medlen också används för övrig verksamhet, t.ex. sjukvård för sällskapsdjur och häst och försäljning av djurmat, hundkoppel och andra djurtillbehör. har efterlyst klarare kriterier för hur anslaget används och pekat på behovet av en tydligare verksamhetsplanering som underlag för styrning och uppföljning. Vidare bör, enligt Riks- revisionen, precisera utifrån vilka kriterier respek- tive stations ekonomiska resultat ska bedömas. också rekommenderat att utreda om transpar- anslagen skall tillämpas på den aktuella verksamheten.TPF22FPT Förutsättningarna för veterinär verksamhet av olika slag varierar kraftigt över landet. Mot bakgrund av vad som redovisats i kapitel 6 och 7 kan dras slutsatsen att det i stora delar av landet bara finns underlag för en veterinär eller en veterinärstation på den relevanta marknaden. Det innebär i praktiken ett lokalt monopol. Med hän- syn till vad som anförts i det föregående om djurägarnas och vete- rinärernas attityder och ageranden kan antas att det är svårt att bryta sådana monopol genom att anlita veterinärer i angränsande områden. Detta gäller i första hand den veterinära fältverksamheten med lantbruksdjur och i mindre grad övriga djurslag. Sammanfattningsvis kan konstateras att alla tillgängliga data pekar mot att konkurrensen på veterinärmarknaden är svag. Det gäller i särskilt hög grad på landsbygd och i glesbyggd och i första hand på marknaden för veterinär fältverksamhet. Dessa slutsatser stämmer också väl med resultaten av den analys Statens livsmedels- ekonomiska institut (SLI) genomfört på uppdrag av Veterinär- utredningen.TPF23FPT Orsakerna står att finna i traditionella strukturer och sätt att organisera verksamheten i veterinärdistrikt samt i både kunders och veterinärers agerande. SLI har även visat att såväl kun- dernas som veterinärernas känslighet för förändringar i priset är låg. Det innebär att kunderna kommer att fortsätta efterfråga vete- rinärtjänster även om priset stiger. Det innebär också att veteri- närföretagen har en betydande marknadsmakt. De lokala markna- dernas litenhet är en viktig bidragande faktor. Den statliga verk- samheten på veterinärmarknaden är således bara en av flera konkur- rensbegränsande faktorer. Det är dock en faktor som går att påverka. Den statliga verksamheten minskar också underlaget för privata aktörer och kan därigenom få en hämmande effekt på pri- vata veterinär näringsverksamhet. Några etableringshinder av bety- delse, förutom kravet på veterinärlegitimation, har inte identifie- rats. 22TP PT revisionspromemoria med Dnr 32-2005-0748 23TP PT Se SLI:s rapport av en privatisering av distriktsveterinärorganisationen, bilaga 6, sid. 13 ff. och 68 ff. Det finns inga inträdesbarriärer av betydelse, bortsett då från att en lokal marknaden kan vara så liten att denna begränsande faktor i sig utgör en slags inträdesbarriär. Däremot är både kundernas bristande vilja att byta veterinär och veterinärernas begränsade ambition att skaffa nya kunder faktorer som ger ett svagt konkur- renstryck. Till detta kommer distriktsindelningen som fortlöpande upprätthålls av aktörerna. Om veterinärföretagen dessutom kan upprätthålla en gemensam prispolitik kan de ytterligare begränsa djurägarnas incitament att byta veterinär. En gemensam prispolitik underlättas om det är möjligt att kontrollera kollegornas beteende. Eftersom antalet veterinärer är begränsat, är möjligheterna att hålla reda på hur kollegorna beter sig goda. Det innebär att risken för karteller är förhöjd på veterinärmarknaden. Den statliga veterinärverksamheten motverkar privata etable- ringar av veterinärkliniker för alla typer av djur genom att den omfattar veterinär verksamhet av alla slag. Det gäller alltså även för hund- och kattkliniker, och för hästveterinärer, där smittskyddet inte direkt föranleder ett statligt engagemang. Detta bidrar till att konkurrensen fungerar dåligt, men det är som framgått långt ifrån den enda bakomliggande orsaken. Målet för djurpolitiken är ett gott djurskydd och ett gott djur- hälsotillstånd bland djur i människans tjänst. Viltstammarna skall förvaltas så att vilda djur inte orsakar oacceptabla skador på männi- skor och egendom. Dessa mål följer av budgetpropositionen och ligger alltjämt fast.TPF1FPT Ett viktigt medel för att uppnå de djurpolitiska målen är en effektiv smittskyddsorganisation, där och har ett övergripande ansvar och centrala roller. Kontrollprogram avseende smittsamma djursjukdomar som genomförs i samarbete mellan myndigheterna och näringen har också stor betydelse. Detsamma gäller en god till- gång till veterinärer med en allsidig kompetens i hela landet dygnet runt, som kan erbjuda hälso- och sjukvård för djur, övervaka djur- hälsoläget och svara för offentliga veterinära uppgifter som inne- fattar myndighetsutövning. En effektiv tillsyn över efterlevnaden av relevanta regelverk är ett annat viktigt djurpolitiskt instrument. De djurpolitiska strävandena har även kommit till uttryck i djur- skyddslagstiftningen. Där framgår att djur skall skyddas mot onö- digt lidande och sjukdom. Djur skall vidare hållas i en god och hälsosam djurmiljö där de kan bete sig naturligt. Av direktiven till (Dir. 2005:71), som nära ansluter till de djurpolitiska målen, framgår att det även skall finnas ett fungerande veterinärväsende i former som främjar samhällsekonomisk effektivitet. Veterinärväsendet skall kunna till- handahålla veterinär fältverksamhet för lantbruksdjur i hela landet dygnet runt. Vidare framgår av direktiven att veterinärerna skall utgöra en viktig basresurs vid utbrott av smittsamma djursjukdomar. 1TP PT Prop. närorganisationen skall ha beredskap för att upptäcka sådana sjuk- domar och kunna larma och vidta åtgärder, som förhindrar eller motverkar sjukdomsspridning. Veterinärkåren, eller delar av den, skall också kunna fungera som en beredskapsstyrka och i den rollen aktivt ingå i smittskyddsorganisationen. Veterinärväsendet skall kunna svara för veterinära förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning, i sådana områden och i sådan omfattning att störningar i produktion och handel inte uppstår och så att kan uppfylla sina internationella åtaganden. De djurpolitiska målen förutsätter härutöver att tillsynen över regelverken är effektiv och kan bedrivs i ömsesidigt förtroende mellan tillsynsmyndigheterna och tillsynsobjekten. åligger det, med vissa undantag, distriktsveteri- närorganisationen (DVO) att ta ett samlat ansvar för produktionen av samhällsviktiga veterinärtjänster bl.a. smittskydd och veterinär jour. Av budgetpropositionen (2006/07:01) framgår att DVO är avpassad främst för att tillgodose behovet av sjuk- och hälsovård hos djur inom animalieproduktionen och hos hästar inom jord- och skogsbruket. Om det finns djurskyddsskäl, eller när annan veteri- närvård inte kan anvisas, är distriktsveterinärerna även skyldiga att tillhandahålla djursjukvård åt övriga djur. DVO skall, i samarbete med den av lantbruksnäringen organiserade hälsokontrollverksam- heten, medverka vid sjukdomsförebyggande åtgärder, delta i kon- troll- och bekämpningsprogram samt utför officiella veterinärupp- gifter.TPF2FPT Utredningen skall eftersträva en lösning som främjar konkur- rensneutralitet mellan olika veterinärkategorier på marknaden. Det sammanhänger med önskemålet om en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Utredningen skall analysera hur den veterinära myn- dighetsutövningen och tillsynen över veterinär yrkesutövning fun- gerar och se över tillsynsorganisationen. Mot den bakgrunden bör, som direktiven får tolkas, en viktig utgångspunkt vara att effektiviteten och ändamålsenligheten på marknaden och i den statliga kontroll- och tillsynsapparaten skall öka. är en klinisk veterinärverksamhet i statlig regi ett centralt verktyg för att uppnå de djurpolitiska målen. är, , en bärande princip i statlig förvaltning att staten inte utan starka skäl skall uppträda som aktör på en marknad och där erbjuda varor och tjänster i konkurrens med privata aktörer. 2TP PT Prop. 2006/07:01, utgiftsområde 23, sid. 46 statliga verksamheten skall istället renodlas och koncentreras till de statliga kärnområdena. De förvaltningspolitiska strävandena hänger samman både med målsättningen att statsförvaltning skall vara effektiv och ändamåls- enlig och med önskemålet om en fungerande konkurrens. De konkurrensproblem som uppstår när offentliga aktörer säljer produkter och tjänster på en konkurrensmarknad är väl kända . Grundproblemet kan sammanfattas i att sådant agerande är konkurrenssnedvridande, marknadsstörande och i för- längningen tillväxthämmande. En rad utredningar med det konkur- renspolitiska perspektivet som utgångspunkt har, som redovisats i kapitel 11, lämnat förslag om hur man ska komma tillrätta med problemen. Som skall visas i det följande kan även strävan efter ett effektivt smittskydd motverkas om marknaden inte fungerar effektivt. En allmän utgångspunkt bör, enligt utredningen mening, vara att en eventuell statlig veterinärverksamhet, eller andra statliga åtgär- der, inte skall vara mer omfattande än vad som krävs för att de djurpolitiska målen skall uppnås. Av samma skäl bör även närmare analyseras vilka verktyg, incitament och styrmedel som kan använ- das i stället för, eller i kombination med, en klinisk veterinärverk- samhet med ett offentligt huvudmannaskap. Som framgår i kapitel 8 är veterinärsektorn starkt fragmentiserad med i huvudsak en- och fåmansföretag i den privata delen. Av data från företagens årsredovisningar kan också dras slutsatsen att många verkar under ganska knappa ekonomiska förhållanden. Sammantaget finns drygt 1 000 företag i veterinärsektorn. De sex största företagen, inklusive regiondjursjukhusen och ATG Häst- klinikerna AB, men bortsett från distriktsveterinärerna, har mellan 50 och 110 anställda. De flesta av landets ca 20 djursjukhus har 20 – 30 anställda. Aktiebolagen i veterinärsektorn har i genomsnitt 2 anställda.