sou · GWB387 · 2008-10-09 00:00:00 — Vårt arbete har bedrivits med målsättningen att skapa bestämmelser för åklagarväsendets behandling av personuppgifter i den brotts- bekämpande verksamheten som är anpassade till personuppgifts- lagens (1998:204) rättsliga ramar och till behovet av ett regelverk som främjar effektiviteten i myndighetens verksamhet. Härvid har även och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirek- tivet) beaktats, som utgör den grundläggande rättsliga regleringen av skyddet för den personliga integriteten med avseende på behandling av personuppgifter. En av de grundläggande utgångspunkterna för vårt arbete har varit att föreslå moderna, teknikneutrala och allmänt ändamåls- enliga och flexibla regler. I detta ligger att vi inte i första hand haft som målsättning att enbart skräddarsy regleringen för redan befintliga eller kända och planerade datorsystem. Avsikten har varit att lägga fast vissa grundläggande principer och bestämmelser, vilka ska gälla för all helt eller delvis automatiserad behandling av per- sonuppgifter oavsett i vilken form den sker. Dessa bestämmelser kompletteras med vissa särskilda regler, utan att reglerna hindrar nya tekniska lösningar som kan möjliggöra framtida teknisk utveckling och effektivisering. Den andra viktiga utgångspunkten för arbetet har varit att ta hänsyn till de integritetsaspekter som följer av användningen av omfattande automatiserade uppgiftssamlingar i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Enligt utredningens direktiv har vi haft till särskild uppgift att ta hänsyn till hur personuppgiftsregleringen kommer att utformas för andra brottsbekämpande myndigheter samt för domstolarna. Vi har därvid haft att särskilt följa arbetet med de lagstiftningsärenden och annat författningsarbete som föranleds av förslag till ny polisdatalag (SOU 2001:92), Domstolsdatautred- ningens slutbetänkande (SOU 2001:100), Utredningen om Kust- bevakningens personuppgiftsbehandling (SOU 2006:18) och Utredningen om översyn av (SOU 2007:8). Vi har även haft i uppdrag att beakta det arbete som bedrivs inom ramen för Rådet för rättsväsendets informations- försörjning () med att samordna rättsväsendets informa- tionsförsörjning. Vidare har vi haft till uppgift att följa det arbete som bedrivs inom med anledning av Europeiska kommissionens förslag till rambeslut i syfte att säkerställa skyddet av personuppgifter som behandlas inom ramen för det brotts- bekämpande och straffrättsliga samarbetet. När det gäller personuppgiftsregleringen för andra brotts- bekämpande myndigheter har vi särskilt studerat lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verk- samhet. förslag har arbetats om inom (). Departementets arbete har pre- senterats i promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet (Ds 2007:43). Promemorians för- slag, som är teknikneutralt, innebär bl.a. att polisen får bättre möj- ligheter än tidigare att behandla uppgifter för att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet. Förslaget skapar också förutsättningar för ett bättre samarbete mellan de brottsbekäm- pande myndigheterna genom ändrade bestämmelser om utläm- nande av uppgifter. Vi föreslår i allt väsentligt att samma regler ska gälla för åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Förslagen från och Utredningen om personuppgiftsbehandling bereds alltjämt inom . Några lagförslag har ännu inte presenterats för . har med anledning av Europeiska kom- missionens ovan nämnda förslag till rambeslut arbetat fram pro- memorian Antagande av rambeslut om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (Ds 2008:30). Vi har studerat de överväganden som görs i promemorian och därvid konstaterat att våra författningsförslag i de flesta avseenden är väl förenliga med utkastet till rambeslut. Vi har dock utgått ifrån att det kommer att ta till dess att ram- beslutet blir gällande för svenska förhållanden. Det är därtill osäkert vilket innehåll rambeslutet kommer att ha. Med anledning av det anförda har vi valt att inte anpassa våra författningsförslag särskilt efter utkastet till rambeslut, utan stannat vid att studera promemorians överväganden. Effekten av rambeslutet för samtliga brottsbekämpande myndigheter bör dessutom ses över i ett sam- manhang. Vårt arbete har bedrivits i nära samarbete med företrädare för och . Utredaren och utredningens sekreterare har besökt och Sekreteraren har därutöver besökt City åklagarkammare i och har även tillsammans med experten besökt Utvecklingscentrum . Sekreteraren har också haft kontakt med företrädare för . Samråd har skett med , , Kustbevak- ningen, Datainspektionen och . Därtill har Riksåklaga- rens kansli, Dokumentationsenheten, och lämnat syn- punkter på våra författningsförslag. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med våra experter. har tio utredningssammanträden, varav ett tvådagars internatsammanträde, hållits. Ett av utredningssamman- trädena har varit förlagt till City åklagarkammare i där hela utredningen förevisats åklagarväsendets ärendehanterings- system Cåbra. 2Åklagarväsendets organisation och verksamhet Åklagarväsendet består av två brottsbekämpande myndigheter: och . Den enskilde åklagarens huvudsakliga uppgifter är att leda förundersökningar, att besluta i åtalsfrågor och att vid domstol föra talan om brott. De grundläggande bestämmelserna om åklagarväsendet och dess verksamhet finns i 7 och 23 kap. . Bestämmelser om åklagarväsendets organisation finns i förordningen (2007:971) med instruktion för och förordningen (2007:972) med instruktion för . Åklagar- verksamheten regleras i åklagarförordningen (2004:1265). Andra bestämmelser som är av betydelse för åklagarverksamheten är , förundersökningskungörelsen (1947:948) och lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Därtill kommer de riktlinjer, riktlinjer (ÅMR) 2006:7 och riktlinjer (EBMR) 2006:1, som och arbetat fram angående fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan myndigheterna. Långt tillbaka i tiden fanns inte någon motsvarighet till dagens åklagarväsende. Det var målsäganden själv som uppträdde som kärandepart och framställde anspråk mot en gärningsman. Den bot som utdömdes kom målsäganden till godo. Åklagarväsendets organisation och verksamhet som en personlig kränkning av målsäganden kom även straffet denne till godo på så sätt att det var att betrakta som en upp- rättelse. När frihetsberövande straff och böter som tillföll det all- männa infördes kom målsägandens åtalsrätt i bakgrunden. blev det vanligt att fogdar, länsmän och fiska- ler, dvs. statliga ämbetsmän, förde det allmännas talan. På 1700- talet inrättades . Innehavaren av ämbetet var rikets högste åklagare. fick varje län en åklagarmyndighet. fick polisväsendet i modern mening sin form genom polislag. Polisen var i första hand en angelägenhet. Det fanns dock viss föreskriftsrätt och inflytande för Kungl. Maj:t. Åklagarväsendet var främst statens ansvar. Det fanns dock även här ett delat ansvar då åklagarväsendet i viss utsträckning drevs i kom- munal regi. Landsfogden, som närmast efter landshövdingen hade ansvaret för polisverksamheten i länet, var tillika statsåklagare och hade ansvaret för länets åklagarverksamhet. Utanför de större städerna var chefskapet för polisen samlat på landsfiskalen eller stadsfiskalen. Denne var även distriktsåklagare. Polis- och åklagar- verksamheterna var således sammanvävda i dessa fall. I de större städerna fanns däremot särskilda åklagarmyndigheter som var skilda från polisverksamheten. inrättades i samband med att den nya trädde i kraft. Riksåklagaren övertog då Justitiekanslerns roll som rikets högste åklagare. I en stor reform övertog staten hela ansvaret för polis- och åklagarväsendet. gjordes organisationerna fristående från varandra. Funktionen som polischef förväntades bli långt mer krävande i den nya organisationen än vad den tidigare varit varför man ville komma ifrån att en och samma person var både åklagare och polischef. Det ansågs även att en åklagare inte skulle behöva ägna så mycket tid åt polischefssysslor att denne inte kunde för- värva och upprätthålla den åklagarerfarenhet och juridiska skicklig- het som ansågs krävas för att på ett tillfredsställande sätt utföra kvalificerade åklagaruppgifter. Den nya åklagarorganisationen kom att bestå av 21 regionala länsåklagarområden och 90 lokala åklagar- Åklagarväsendets organisation och verksamhet Riksåklagaren blev central förvaltningsmyndighet för hela åklagarväsendet. ändrades åklagarväsendets regionala organisation. Den delades in i 13 regionala distrikt och ett åttiotal lokala distrikt. , och bildade egna distrikt utanför den länsanknutna organisationen. Efter en omorganisation kom organisationen att delas in i sex åklagarregioner. I varje region fanns en åklagarmyndighet som i sin tur hade ett antal åklagarkammare under sig. Det fanns totalt 42 åklagarkammare. inrättades som en specialist- myndighet för ekobrottsbekämpning. slogs Riksåklagaren och de regionala åklagarmyndig- heterna samman till en enda myndighet under namnet Åklagar- myndigheten. Riksåklagaren blev myndighetschef. Ekobrotts- myndigheten kom att kvarstå som egen myndighet. Som nämnts tidigare består åklagarväsendet av två myndigheter; och . Även om det är fråga om två olika myndigheter är dessa sammanflätade med var- andra i flera avseenden. Riksåklagaren är enligt 7 kap. 2 § högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av hela åklagarväsendet. Riks- åklagaren har härvid till uppgift att verka för lagenlighet, följd- riktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning. Riks- åklagaren är chef för (mer om detta nedan). Riksåklagaren är vidare ensam allmän åklagare med behörighet att väcka talan i eller fullfölja talan till Högsta dom- stolen. Han eller hon kan dock förordna annan åklagare att utföra själva talan i . Av 7 kap. 3 § rättegångbalken framgår att riksåklagaren anställs genom fullmakt av regeringen. Riksåklagaren är en av de två personer som i egenskap av inne- havare av ett specifikt ämbete inom den offentliga förvaltningen nämns i regeringsformen. Åklagarväsendets organisation och verksamhet har till uppgift att verka för samordning och effektivitet inom hela åklagarväsendet. För att uppnå dessa ändamål får myndigheten utfärda föreskrifter. Det är riksåklagarens uppgift att se till att utfärdar sådana före- skrifter i den utsträckning det behövs. Detta gäller även de all- männa råd samt övriga riktlinjer och anvisningar som behövs för att uppnå enhetlighet och följdriktighet i åklagarnas rättstillämp- ning. Detta sker genom att föreskrifter meddelas i dess författningssamling. Utfärdas föreskrifterna med stöd av lag eller bemyndigande av regeringen anses de i princip ha bindande karaktär (se ; I, s. 7:10). Riksåklagaren kan vidare utfärda rättsliga riktlinjer och rätts- promemorior för vägledning i åklagarnas ärendehantering och beslutsfattande. Dessa föreskrifter och riktlinjer kan avse åklagar- verksamhet såväl hos som hos Ekobrotts- myndigheten. Riksåklagarens och behörig- het i nämnda hänseenden täcker därmed all åklagarverksamhet. Vidare utfärdar utvecklingscentrum (mer om dessa nedan) rättspromemorior som även de är till vägledning i åklagarnas ärendehantering och beslutsfattande vid den egna myn- digheten. Riksåklagaren är chef för . Detta framgår av 3 och 13 §§ förordningen med instruktion för . Han eller hon biträds i sitt arbete av ett kansli och en administrativ direktör. På kansliet finns sju avdelningar; en rättsavdelning som ansvarar för rättslig styrning och kontroll samt för centrala inter- nationella frågor, en åklagaravdelning för frågor rörande driften och den övergripande tillsynen av den operativa verksamheten, en brottmålsavdelning som bl.a. ansvarar för verksamheten i , en ekonomiavdelning, en personalavdelning, en IT- avdelning och en informationsavdelning. På den centrala ledningsnivån inom finns också tre utvecklingscentrum. De svarar var och ett avseende vissa brottskategorier och rättsområden för rättslig tillsyn och kontroll, metod- och rättsutveckling, analys och uppföljning, kunskaps- uppbyggnad, intern och extern information, internationella frågor, samverkan med andra myndigheter samt utveckling inom åklagar- Åklagarväsendets organisation och verksamhet väsendet av brottsbekämpningen. Chef för ett utvecklingscentrum är en överåklagare. Utvecklingscentrum har ansvar för förmögenhets- brott, skattebrott, säkerhetsmål, IT-brott, narkotika- och dop- ningsbrott, korruptionsbrott, människohandel samt generella påföljdsfrågor. hade centrumet även ansvar för ekobrott. Efter en överenskommelse mellan brottsmyndigheten har den senare ansvaret för utvecklingen av åklagarväsendets gemensamma metod- och kompetensutveckling mot ekobrott. Detta arbete bedrivs i samverkan med Utvecklings- centrum . Utvecklingscentrum är inriktat på våldsbrott, sexual- brott samt lagarna om könsstympning, besöksförbud, köp av sexuella tjänster och brottsofferfrågor. Utvecklingscentrum hanterar smugglingsbrott, miljö- och arbetsmiljöbrott, hatbrott, brott mot 12, 16 och 17 kap. brotts- balken, polismål/tjänstefel, mänskliga rättigheter samt all annan specialstraffrätt som inte omfattas av något annat utvecklings- centrums ansvarsområde. Förutom vad som angetts ovan svarar varje utvecklingscentrum för särskilda straffprocessuella frågor inom respektive utvecklings- centrums ansvarsområde. Det operativa åklagararbetet vid utförs av myndighetens åklagarkammare runtom i landet. Antalet kammare ändras från 40 till 38 efter en sammanslagning av tre allmänna kammare. Det finns därefter 32 allmänna kammare, tre internationella kammare och tre nationella kammare. De all- männa kamrarna arbetar mycket med det som kan kallas för var- dagsbrottslighet, t.ex. stöld, snatteri, misshandel och skadegörelse. De internationella kamrarna bekämpar den organiserade gränsöver- skridande brottsligheten. De håller även i det internationella åklagarsamarbetet. De nationella kamrarnas verksamhet framgår i stort av deras namn; Riksenheten mot korruption, Riksenheten för polismål och Åklagarkammaren för säkerhetsmål. Inom finns även samverkansorgan på olika nivåer, däribland regionala samverkansgrupper för kamrarna. Före- trädare för dessa samverkansgrupper deltar i det ledningsråd som under riksåklagarens ledning träffas en gång . I detta råd ingår även vice riksåklagaren, de överåklagare som är chefer för utvecklingscentrumen samt avdelningscheferna inom Riksåklaga- rens kansli. Inom ramen för ledningsrådet behandlas den strate- Åklagarväsendets organisation och verksamhet giska verksamhetsplaneringen och andra administrativa frågor av större vikt. Med samma tidsintervall hålls även överåklagarmöten. Dessa möten leds av riksåklagaren. I mötena deltar även vice riks- åklagaren, generaldirektören vid , de över- åklagare som är chefer för utvecklingscentrumen och som är avdel- ningschefer inom riksåklagarens kansli, överåklagare vid Eko- brottsmyndigheten samt informations- direktör och dess administrative direktör. Vid mötena diskuteras metodutveckling, kvalitets- och tillsynsfrågor, rättslig utveckling m.m. Inom finns också en rådgivande nämnd. Den består av ledamöter som nomineras av riksdagspartierna och utses av regeringen. I frågor av större vikt eller av principiell bety- delse ska nämndens mening i frågan hämtas in. Enligt årsredovisning hade myn- digheten /2008 ca 1 200 anställda. Av dessa var drygt 850 åklagare. Anslaget för uppgick till ca 944 miljo- ner kr. Förordningen med instruktion för över- låter till stor del åt själv att bestämma utformningen av sin organisation. Det ges i förordningen endast närmare besked om myndighetschefens ställning och att det vid myndigheten ska finnas ett råd för skydd av EU:s finansiella intres- sen. Av 9 och 12 §§ i förordningen framgår att chef för myndigheten är en generaldirektör. Vid handläggning av åklagar- frågor har han eller hon ställning som överåklagare. Myndighets- chefen är således i sådana frågor underställd riksåklagaren. Eko- brottsmyndigheten är ett s.k. enrådighetsverk, där myndighets- chefen har det yttersta ansvaret för verksamheten. Vid myndig- heten finns ett insynsråd. Inom finns en överåkla- gare och två vice överåklagare som under generaldirektören svarar för rättslig kontroll och tillsyn, rättsutveckling samt utveckling av metoder och kvalitet inom brottsförebyggande arbete, mängd- brottslighet samt kvalificerad ekonomisk brottslighet (projekt- Åklagarväsendets organisation och verksamhet Dessa åklagare kan även användas i operativ åklagarverk- samhet gällande de mest komplicerade målen. Vid finns inom ett , vars chef under general- direktör utövar ledning över polisverksamhet vid Ekobrottsmyn- digheten. Ledningen av sådan polisverksamhet som enligt lag eller annan författning är förbehållen anställda inom polisväsendet utövas dock av chefen för med det ansvar som följer av hans eller hennes anställning vid . I fråga om polismäns deltagande i arbete anges i 7 § förordningen med instruktion för Ekobrotts- myndigheten att ska tillkalla polismän för sådan tjänstgöring. ska leda den verksamhet som polismännen deltar i vid myndigheten, med undantag för åtgärder i verksamheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom polisen. ledningsgrupp består, förutom av generaldirektören, av en överåklagare och två vice överåklagare, den polisiära chefen och cheferna för stabens enheter. Ledningsgruppen biträder generaldirektören i fråga om den övergripande strategiska ledningen av den operativa verksamheten samt utgör ett stöd till verksamheten vid kamrarna, de polisoperativa enheterna och de operativa serviceenheterna i operativa och administrativa frågor. Ledningsgruppen sammanträder normalt en gång . har en stab som är lokaliserad i . I den ingår ett ledningssekretariat under ledning av planeringsdirektören, en personalenhet under ledning av personal- direktören, en ekonomienhet, vilken leds av ekonomidirektören, en rättsenhet, vars högste befattningshavare är chefsjuristen, samt en utvecklingsenhet som leds av utvecklingschefen. I ledningssekreta- riatet ingår bl.a. funktioner för information, omvärlds- och hot- bildsanalys och samordning av kriminalunderrättelseverksamheten. Vid ska, vilket nämnts ovan, dessutom finnas ett råd för skydd av EU:s finansiella intressen. Rådet ska enligt 16 § förordningen med instruktion för Ekobrottsmyndig- heten främja en effektiv och korrekt användning av EU-relaterade medel och åtgärder mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av sådana medel i landet. svarar för rådets kanslifunktioner. Slutligen ges beträffande organisatio- nen i instruktionsförordningen besked om att det vid myndigheten ska finnas det antal åklagarkamrar som myndigheten beslutar. Åklagarväsendets organisation och verksamhet Det finns inom tolv åklagarkammare med sex utredningsenheter, tre polisoperativa enheter samt tre operativa serviceenheter. Av dessa är sex åklagar- kammare lokaliserade till , tre till och tre till . Inom vissa kammare finns lokala utredningsenheter. Sådana enheter finns i och (vilka hör till kammare i ), , och (vilka hör till kammare i ) samt (vilken hör till kammare i ). De operativa polisenheterna är lokaliserade i , och . Samma förhållande gäller för de operativa serviceenheterna. En åklagarkammare leds av en chefsåklagare. Han eller hon biträds av en vice chefsåklagare och en kammarkommissarie. Kommissariens uppgift är även att leda sådan polisverksamhet inom kammaren som enligt lag eller annan författning endast får utföras av poliser. Vidare har varje polisoperativ enhet och operativ serviceenhet sin chef, som bl.a. har till uppgift att planera och leda arbetet inom enheten. En genomsnittlig kammare varierar i storlek inom intervallet 15–30 personer, med en fördelning mellan yrkeskategorierna, grovt räknat, med en ekorevisor per två åklagare och per fyra poliser. En genomsnittlig kammare har cirka sju åklagare, tretton poliser och tre ekorevisorer. Vid en av kamrarna finns dessutom fyra finansiella specialister. Med stöd av 8 § i förordningen kan även personal från , , och andra myn- digheter vara placerad vid . De polisoperativa enheternas uppgifter i operativt utrednings- arbete är spaning och kriminalunderrättelsetjänst och att biträda åklagarkamrarna med hemliga tvångsmedel. De operativa service- enheterna har till uppgift att svara för ekorevisorernas operativa samt administrativa service åt åklagarkamrarna och de polisopera- tiva enheterna. Enligt årsredovisning hade myndigheten /2008 ca 425 anställda. Av dessa var drygt 100 åklagare. Anslaget uppgick till ca . genomförs en ny kammarorganisation vid . Den operativa nivån reformeras så att det i ska finnas en nationell ekobrottskammare och två eko- brottskammare, i två ekobrottskammare och i två ekobrottskammare. Åklagarväsendets organisation och verksamhet En förstärkt strategisk ledningsgrupp och operativ lednings- grupp i , och inrättas. Den strategiska ledningsgruppen ska hålla förstärkta samman- träden en gång per kvartal där de kammarchefer som utsetts att leda de operativa ledningsgrupperna och de övriga medarbetare som generaldirektören bestämmer, ska delta. Den operativa ledningsgruppen vid varje huvudort ska bestå av kammarcheferna, kammarkommissarierna, chefen för respektive polisoperativa och operativa serviceenhet och de övriga medarbe- tare som generaldirektören bestämmer. Gruppen ska ledas av den kammarchef som generaldirektören bestämmer. Gruppen ska sam- råda och samverka i frågor som rör kamrarnas verksamhet samt ska sammanträda . Vid oenighet avgör generaldirektören eller överåklagaren frågan. Åklagarväsendet sorterar in under politikområde Rättsväsendet. I budgetpropositionen för , prop. 2007/08:1 utgiftsområde 4 s. 11, anges att syftet för den kriminalpolitiskt inriktade verksam- heten inom politikområdet är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, att förebygga brott, att utreda brott, att se till att den som begått brott lagförs, att verkställa påföljder och rättsliga anspråk samt att ge stöd till dem som drabbats. Av Regleringsbrev för avseende Åklagar- myndigheten framgår att myndighetens verksamhetsområde är utredning och lagföring. Målet för verksamhetsområdet är att brottsuppklarningen ska öka och att verksamheten ska bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. Av Regleringsbrev för avseende Ekobrotts- myndigheten framgår att myndighetens verksamhetsområden omfattar brottsförebyggande arbete samt lagföring och utredning. Målet för förstnämnda verksamhetsområde är att antalet brott ska minska och antalet brottsoffer därmed ska bli färre. För sistnämnda verksamhetsområde är målen desamma som för motsvarande område inom . Åklagarväsendets organisation och verksamhet 2.4.1Allmänna och särskilda åklagare Det finns två huvudtyper av åklagare; allmänna åklagare och sär- skilda åklagare. Vilka som är allmänna åklagare framgår av 7 kap. 1 § rättegångs- balken. I bestämmelsen omnämns riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare. En allmän åklagare är alltid anställd inom åklagarväsendet. Alla åklagare inom åklagarväsendet är dock inte allmänna åklagare. Ett exempel på det är de åklagare som ännu inte är färdigutbildade. Dessa faller in under 7 kap. 7 § första stycket som handlar om biträdande åklagare. Behörig- hetsregler för åklagare som är anställda inom åklagarväsendet finns i åklagarförordningen. 7 kap. 8 § erinrar om att det även finns sär- skilda åklagare. Deras åtalsrätt är begränsad. Exempel på särskilda åklagare är ombudsmän () och Justitiekanslern.