sou · GWB3123 · 2008-12-15 00:00:00 — Där skyddas arbetstagares och arbetsgivares frihet att bilda och tillhöra lokala, riksomfattande nationella och internationella sammanslut- ningar för att tillvarata sina ekonomiska och sociala intressen. Artikel 6 i stadgan har rubriken förhandlings- rätten. Den innehåller i korthet följande åtaganden för de stater som har ratificerat artikeln. 1.att främja gemensamt samråd mellan arbetstagare och arbetsgi- vare, 2.att främja förfarande för frivilliga kollektivavtalsförhandlingar, 3.att främja förfarande för förlikning och frivillig skiljedom i arbetstvister, 4.att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollektiva åtgärder, däri inbegripet strejk, i händelse av intresse- konflikter. sociala stadga var det första internationella instru- mentet som explicit erkände strejkrätten. Artikel 6:4 behandlar rätten att tillvarata sina intressen vid en intressekonflikt. Den är inte tillämplig vid en konflikt som rör rättigheter enligt lag eller Det innebär dock inte att det är förenligt med stad- gan att en medlemsstat enbart tillåter stridsåtgärder vid konflikter som syftar till att sluta kollektivavtal. Tillämpningen av stadgan övervakas genom att de fördrags- slutande länderna kontinuerligt avger rapporter om ändringar i sin nationella lagstiftning m.m. Rapporterna granskas av oberoende experter i den för sociala rättigheter som kan ifrågasätta eller rikta kritik mot tillämpningen. Enligt ett sär- skilt förfarande har en annan kommitté som består av experter från ländernas regeringar till uppgift att, på grundval av expertkommit- téns kritik, föreslå fall som ska bli föremål för s.k. rekommenda- tion, dvs. en uppmaning till landet att vidta åtgärder så att stadgan efterlevs. beslutar slutligt i frågan om en rekommendation ska avges. Utöver det nu redovisade förfa- randet finns ett klagomålsförfarande för organisationer. för sociala rättigheter har utvecklat en praxis i fråga om vad som kan vara tillåtna inskränkningar i rätten till stridsåtgärder enligt artikel 6:4. Kommittén har lagt fast att fredsplikt enligt lag kan gälla på grund av kollektivavtal. Vidare finns en utförlig praxis när det gäller statliga ingrepp i kollektivav- talsförhandlingar med åtföljande begränsningar i strejkrätten. Kommittén har uttalat att artikel 6:4 inte skyddar politiska strejker. Det har motiverats med att stadgan anses tillvarata förhandlings- rätten och att politiska strejker klart faller utanför området för kollektiv förhandling. Uttalanden kan dock tyda på att kommittén är på väg att ändra sin inställning i den frågan. Rät- ten till stridsåtgärder ses som ett utflöde av föreningsrätten och rätten till kollektiva förhandlingar. 4.2Internationella arbetsorganisationen () som inrättades har bidragit till skyd- det för de mänskliga rättigheterna. har en särskilt central roll när det gäller utformning av skydd för arbetstagarrelaterade mänskliga rättigheter i allmänhet och för den fackliga föreningsfri- heten i synnerhet. verksamhet är uppbyggd främst kring tre administrativa huvudorgan, nämligen den internationella arbetskonferensen, sty- relsen och den internationella arbetsbyrån. Den sistnämnda har huvudkontor i och ett nät av nationella och regionala kontor. Kontrollen av att medlemsstaterna uppfyller sina förplik- telser enligt ratificerade konventioner sker genom att medlemssta- terna skickar in rapporter till arbetsbyrån om hur de uppfyllt sina åtaganden. Rapporteringsskyldigheten kan även avse konventioner som staten inte har antagit. I sådana fall ska generalsekreteraren underrättas om de förhållanden som hindrar eller fördröjer en rati- ficering. Rapporterna från medlemsstaterna behandlas av en särskild expertkommitté som sammanträder inför arbetskonferensen. består av ett antal internationellt kända folk- rättsjurister. På grund av de upplysningar som medlemsstaternas rapporter innehåller utarbetar kommittén en egen rapport som läggs fram för arbetskonferensen och behandlas i ett trepartiskt utskott som avger berättelse till konferensens plenum. Inför utskottet står regeringarna till svars för påstådda överträdelser innan ärendet slutbehandlas. Vid sidan av det redovisade övervakningssystemet finns sär- skilda klagomålsprocedurer. Bl.a. har arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer rätt att hos arbetsbyrån framställa anmärkningar mot en medlemsstat som inte iakttar bestämmelserna i en ratifice- rad konvention. Vidare kan en medlemsstat anföra klagomål mot en annan medlemsstat för bristande efterlevnad av en konvention som båda staterna har ratificerat. Ett särskilt klagomålsförfarande har inrättats rörande före- ningsfriheten. som granskar kla- gomålen mot medlemsstater på detta område är sammansatt av representanter för regeringar samt arbetstagar- och arbetsgivaror- ganisationer. Klagomål vidarebefordras från arbetsbyrån till före- ningsfrihetskommittén för granskning. Kommittén kan föreslå att vidta åtgärder. Slutsatser antas bara då det råder konsensus i kommittén. följer alltid kommitténs förslag. Kommitténs uttalanden läggs också ofta till grund för expertkommitténs uttalanden om innebörden av konventionerna. Inom är det främst följande konventioner som aktualiseras när det gäller förhandlingsrätten och rätten till stridsåtgärder: -konvention (nr 87) angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten. -konvention (nr 98) angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, -konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. De nämnda konventionerna har ratificerats av . Uppgifterna i det följande är i huvudsak hämtade ut doktorsavhandling föreningsfrihet som mänsklig rättighet . Konventionerna nr 87 och 98 anses binda alla medlems- stater oavsett ratifikation. De ingår också i Deklarationen om grundläggande principer och rättigheter i arbetet som antog 1998. De rättigheter som ingår i deklarationen härrör från de mänskliga rättigheterna och från som intar en särställning. Genom att en stat har anslutit sig till anses den implicit ha accepterat de rättigheter och principer som ingår i deklarationen Enligt artikel 4 i konvention nr 98 ska staterna vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra och främja utvecklandet och utnyttjan- det i största möjliga omfattning av anordningar för frivilliga för- handlingar mellan arbetsgivare eller deras organisationer på den ena sidan och arbetstagarorganisationer på den andra. Detta ska ske i syfte att skapa en reglering av anställningsvillkoren genom kollek- tivavtal. Konvention nr 98 ger dock ett ytterst begränsat skydd för strejkrätten. Skyddet för strejkrätten tillgodoses däremot på ett indirekt sätt av artiklarna 3, 8 och 10 i konvention nr 87. Genom konvention nr 87 förbinder sig en medlemsstat i att säkerställa att arbetsta- gare och arbetsgivare fritt ska kunna utöva sin föreningsfrihet. Arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer ska också kunna bilda och ansluta sig till förbund och centralorganisationer. Organisatio- nerna ska ha rätt att själva bestämma sin verksamhet. Det innebär bl.a. att de ska ha rätt att avfatta sina egna stadgar och regler utan inblandning av staten. Konvention nr 87 erkänner inte strejkrätten explicit men förhållandevis tidigt i konventionens historia klargjor- des det att strejk utgör ett medel för organisationerna för att främja och värna medlemmarnas intressen. Strejkrätten ses som en oum- bärlig del av de fackliga rättigheterna och anses utgå från före- ningsfriheten. har uttalat att ett allmänt förbud för strejk- rätten utgör en påtaglig begränsning av fackföreningarnas möjlig- heter att främja och värna medlemmarnas intressen och att ett sådant förbud därför kan stå i strid med konvention nr 87. Strejk anses utgöra ett legitimt medel att tillvarata medlemmarnas yrkes- mässiga intressen. Vissa begränsningar i den offentliga sektorn har ansetts acceptabla. Likaså har det ansetts godtagbart med begräns- ningar i strejkrätten inom s.k. oumbärliga samhällsfunktioner. anser att en stats begränsningar av de syften en strejk får ha ska vara rimliga. De får inte vara sådana att de i praktiken innebär ett totalt förbud eller en överdriven begränsning av strejkrätten. Det är förenligt med konvention nr 87 att förbjuda strejker som rör s.k. rättsliga tvister, t.ex. tolkning av lag eller kol- lektivavtal. Inte bara en primär stridsåtgärd utan även en sympati- åtgärd skyddas i viss utsträckning av konvention nr 87. När det gäller bojkott anser expertkommittén att en sådan stridsåtgärd under vissa omständigheter utgör ett legitimt utövande av strejkrätten. Bojkotten ska då vara direkt relaterad till sociala eller ekonomiska intressen för de arbetstagare som är involverade i den primära eller sekundära åtgärden. Beträffande stridsåtgärder som syftar till att förbättra anställ- ningsförhållandena utomlands kan följande citat rörande ställ- ningstaganden från föreningsfrihetskommittén ur avhandling (s. 155) vara av intresse: Skyddet för värnandet av andra arbetstagares intressen tycks dock ha en nationell gräns. I ett land förbjöds stridsåtgärder som syftade till att förbättra anställningsförhållandena utomlands och till att markera ett missnöje med den sociala och rasmässiga politik som fördes i ett land som det aktuella landet hade handelsförbindelser med. Kommittén kommenterade denna situation och konstaterade att rena politiska strejker inte skyddas av konventionen men att de emellertid anser att fackföreningar skall ha möjlighet att vidta proteststrejker, särskilt sådana som inriktar sig mot en regerings sociala och ekonomiska poli- tik. Kommittén tog inte explicit ställning till förbudet av de interna- solidaritetsaktionerna men angav ett stycke ner att fackföre- ningar skall ha rätt att vidta strejk för att främja sina ekonomiska och sociala intressen och ha frihet att organisera sin verksamhet och att arbetstagarna skall ha rätt att vidta strejk mot den egentlige arbetsgiva- ren och delta i annan form av legitim strejk som sympatiåtgärder och Om strejken syftade till att protestera mot att reger- ingen bedrev handel med ett land där arbetstagarnas arbetsvillkor var undermåliga och handeln fick till följd att fabriker i det egna landet var tvungna att läggas ner därför att de inte kunde konkurrera prismässigt med varorna från det andra landet, så kunde proteststrejken möjligen skyddas av konventionen. Den handelspolitiska situationen påverkar ju i så fall direkt de strejkande arbetstagarnas levnadsförhållanden. Det tycks däremot tveksamt om transnationella solidaritetsstrejker som inte initieras av en internationell fackförening skyddas av konventio- nen. Om däremot den transnationella stridsåtgärden initierats av en internationell facklig federation som ITF finns det praxis som tyder på att åtgärderna måste tillåtas. Enligt artikel 2 i konvention nr 154 ska staterna på olika sätt främja kollektiva förhandlingar. Med kollektiva förhandlingar avses i detta sammanhang alla förhandlingar mellan å ena sidan en arbetsgivare, en grupp av arbetsgivare eller en eller flera organisationer av arbets- givare och, å andra sidan, en eller flera arbetstagarorganisationer. Förhandlingarna ska ha ett visst syfte för att räknas som kollektiva i konventionens mening. Syftet ska vara att bestämma arbets- och anställningsvillkor eller att reglera relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare eller arbetstagarnas organisationer. Utöver de nämnda konventionerna finns det anledning att gå in på konventionen (nr 94) angående arbetsklausuler i kontrakt där en offentlig myndighet är part. Huvudsyftet är att garantera att fast- ställda arbetsvillkor skyddas mot en försämring till följd av kon- kurrens vid anbudsgivning. I artikel 2 i konventionen anges att offentliga kontrakt ska innefatta klausuler som tillförsäkrar veder- börande arbetstagare lön, arbetstid och andra anställningsvillkor som inte är mindre gynnsamma än de som fastställts i kollektivavtal eller annat godtaget förhandlingssystem, skiljedom eller den natio- nella lagstiftningen för arbete av samma art inom vederbörande yrke eller näringsgren i det område där arbetet utförs. 94 antogs 1949 och beslutade året därpå att inte ratificera den. Frågan om en svensk ratificering aktu- aliserades åter då uppdrog åt en särskild utredare att granska möjligheter att ratificera kon- ventionen mot bakgrund av gällande EG-rättslig reglering beträf- fande offentlig upphandling. Utredaren lämnade inte något förslag, bl.a. med hänvisning till pågående diskussioner inom EU angående ett direktiv om utstationering av arbetstagare. Frågan om en svensk ratificering av konventionen har härefter tagits upp i SOU 2006:28 Nya Upphandlingsregler 2. Slutsatsen i den utredningen blev att det får anses osäkert om en tillämpning av de krav konventionen ställer är förenliga med EU:s direktiv rörande offentlig upphand- ling och andra gemenskapsrättsliga regler. 4.2.3Anmälan mot på grund av propositionen till lex anförde den svenske arbetsgivardelegaten vid klagomål mot för brott mot nr 87, 98 och konvention nr 147 om miniminormer i handelsfartyg genom införandet av lex (se avsnitt 5.5). Klagomålen innebar i huvudsak att MBL efter lex diskriminerade utländska kollektivavtal genom att de inte respekterades på samma sätt som svenska. I yttrande till svarade regeringen att lagänd- ringarna inte stred mot konventionsreglerna. I en kommentar till rapporter från medlemsländerna om deras tillämpning av vissa konventioner skrev på grund av om konvention nr 87 att lex inte stod i strid med de i konventionerna fastlagda principerna. Av handlingarna i ärendet framgick att den svenska menade att konventionerna inte reglerar annat än nationella förhållanden och sålunda inte innehåller förpliktelser i något konkret förhållande mellan medlemsstaterna. 4.2.4Hanteringen av normkonflikter mellan och EU Enligt artikel 307 i EG-fördraget påverkas inte internationella avtal som har ingåtts innan en medlemsstat anslöt sig till EG av bestäm- melserna i EG-fördraget. De som ingicks före inträde i den europeiska gemenskapen bör med den utgångspunkten ha företräde framför EG-fördraget. Praxis från visar dock att den rättsliga situationen är mer kom- plicerad. Det har förekommit att domstolen har funnit att ILO- konventioner strider mot . I sådana fall ska medlems- landet i enlighet med det andra ledet i artikel 307 i fördraget vidta alla lämpliga åtgärder för att undanröja det som är oförenligt med fördraget. Det har också förekommit att kommissionen har försökt förmå medlemsstater att säga upp konventioner som man ansett inte har stått i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Detta leder till slutsatsen att även avtal som har ingåtts innan en med- lemsstat trädde in i unionen ska vara i överensstämmelse med EG- rätten. De nu redovisade uppgifterna är hämtade från promemorian Europarättens inverkan på arbetet i som skrivits av som diskussionsunderlag inför det nordiska trepartiska seminariet Normkonflikter mellan EU och – hur kan de lösas? I EG-fördraget stadgas att EG har extern kompetens att sluta internationella avtal på vissa områden. EG kan också ha extern kompetens i situationer utan att det klart har kommit till uttryck i fördraget, så kallad implicit extern kompetens. Sådan kompetens förekommer på områden där EG-fördraget föreskriver en gemen- sam politik samt även beträffande samtliga mål som anges i fördra- get. På de allra flesta områden där EU har extern kompetens delas den med medlemsstaten. Enligt den nämnda promemorian är det en avgörande fak- tor för vidden av gemenskapens externa kompetens vilken artikel i som utgör basen för kompetensen. Det är mer troligt att gemenskapen anses ha exklusiv kompetens om den baseras på artiklar om den inre marknaden eller fri rörlighet än på artikel 137 rörande sociala rättigheter. Avgörande är således vad som är basen för kompetensen och även i vilken grad gemenskapen har utfärdat lagstiftning på området. Ju mer harmoniserat ett område är, desto mer sannolikt är det att medlemsstaterna inte kan agera i frågan utan att inkräkta på EG-rätten. Vid delad kompetens mellan gemenskapen och dess medlemsländer har medlemsstaterna en samarbetsskyldighet mot gemenskapen. I ett dokument från det rättsliga utskottet i har det noterats att det verkar finnas osäkerhet kring var gränserna för medlemsstaternas och kompetens går vilket kan leda till färre ratifikationer av från EU-staterna. Både och Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén inom EU anser att problemet kring kompetensfördelningen bör lösas med ett mer utvecklat samarbete mellan organisationerna. 4.3FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter I artikel 8.1 d) i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter förpliktar sig staterna att säkerställa rätten att strejka under förutsättning att den utövas i enlighet med lagstift- ningen i vederbörande stat. Artikelns innebörd är att strejkrätten får regleras och begränsas men att den inte får förbjudas. Det räcker dock inte att en med- lemsstat erkänner friheten att strejka. De regler som omgärdar strejkrätten ska vara klara och specifika och får inte medföra att strejkrätten i realiteten knappt kan utövas. 5Svenska förhållanden och gällande rätt Det svenska arbetsrättsliga systemet har gemensamma drag med motsvarande system i de övriga nordiska länderna men skiljer sig från vad som gäller i övriga EES-länder. Skillnaden har att göra med den starka ställning som arbetsmarknadsorganisationerna traditio- nellt har i . var av arbetstagarna i organiserade i fackföreningar. Den stora anslutningen och frånvaron av bestäm- melser i lag som begränsar organisationernas verksamhet bidrar till en hög grad av autonomi. Det är arbetsmarknadens parter som svarar för lönebildningen och den sker i princip utan inblandning från statsmakternas sida. Tyngdpunkten i regleringen ligger i kollektivavtal som träffas mel- lan organisationerna. täcktes av arbetstagarna av kollektivavtal. Kollektivavtalens täckningsgrad för arbetare inom byggbran- schen var och av arbetarna var medlemmar i en facklig organisation. Det bör noteras att de svenska siffrorna avseende täckningsgrad för kollektivavtal enbart gäller arbetstagare vars arbetsgivare är bundna av ett sådant avtal, antingen genom att företaget är medlem i en arbetsgivarorganisation eller genom att det har tecknat ett hängavtal. I andra länder förekommer det att man räknar in även arbetstagare som har sina anställningsvillkor reglerade i enskilda anställningsavtal som hämtat sitt innehåll från ett kollektivavtal. Vid en internationell jämförelse är konflikterna på arbetsmark- naden i få, oavsett om bedömningen grundas på antalet var- Svenska förhållanden och gällande rätt sel, utbrutna stridsåtgärder eller förlorade arbetsdagar. –2007 varierade det totala antalet förlorade arbetsdagar mellan 272 och , bortsett då det översteg beroende på omfattande konflikter på det kommunala områ- det. Uppgifterna hänför sig till såväl lovliga som olovliga stridsåt- gärder. har inte något system för allmängiltigförklaring av kol- lektivavtal. På vissa områden regleras anställningsvillkoren i lag. Det gäller exempelvis villkoren för arbetstid, semester och annan ledighet. Sådan lagstiftning är till stor del dispositiv på så sätt att den kan frångås genom avtal som ingås av arbetsmarknadens parter. Kollektivavtalen är rättsligt bindande för de avtalsslutande orga- nisationerna och deras medlemmar. Bundenheten gäller inom avta- lets tillämpningsområde. En arbetsgivare har ett åtagande gentemot den avtalsslutande arbetstagarorganisationen att tillämpa avtalet för sina arbetstagare. En av kollektivavtalets viktigaste rättsverkningar är den freds- plikt som följer av avtalet. Vidare ska fredsplikt alltid iakttas i tvis- ter rörande innehållet i och omfattningen av träffade kollektivavtal eller om innehållet i de regler i lagen som blir tillämpliga i och med att ett kollektivavtal träffas. Fredsplikt gäller också när parter är oeniga om huruvida ett bindande avtal har kommit till stånd eller om en viss enskild arbetsgivare eller arbetstagare är bunden av ett avtal. Bestämmelserna om stridsåtgärder bygger på principen att det är tillåtet att vidta stridsåtgärder i fackliga syften. Det är också tillåtet att vidta stridsåtgärder till stöd för en annan part om den parten inte själv på grund av fredsplikt är förhindrad att vidta stridsåtgär- der. Enligt 10 § MBL har en arbetstagarorganisation rätt till förhandling med en arbetsgivare i frågor rörande förhållandet mellan arbetsgi- varen och en sådan medlem i organisationen som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgivaren. Arbetsgivaren har motsvarande rätt till förhandling med arbetstagarorganisationen. Vidare har arbets- tagarorganisationen rätt till förhandling med den organisation som arbetsgivaren tillhör och arbetsgivarens organisation har samma rätt i förhållande till arbetstagarorganisationen. Svenska förhållanden och gällande rätt oberoende av om det finns kollektivavtal mellan de berörda organi- sationerna. Rätten för en part att förhandla motsvaras av en skyl- dighet för den andra parten att delta i en förhandling. Den som begär förhandling ska vara behörig att förhandla. Även den hos vilken förhandling begärs ska ha behörighet att företräda en enskild arbetstagare eller arbetsgivare i förhandlingsfrågan. Det finns inga bestämmelser om att organisationen ska vara representa- tiv eller ha någon särskild ställning på arbetsplatsen eller på det avtalsområde som frågan rör. Av ordalydelsen i 10 § MBL framgår att förhandlingsfrågan ska gälla ett bestående eller tidigare existerande anställningsförhållande. Förhandlingsskyldigheten innefattar inte någon skyldighet att visa kompromissvilja eller att faktiskt gå med på ett avtal. Av 23 § MBL kan man utläsa vad ett kollektivavtal är och på vilket sätt det skiljer sig från ett vanligt avtal. Det är tre kriterier som är av avgörande betydelse. För det första ska ett kollektivavtal gälla anställningsvillkor för arbetstagare eller förhållanden i övrigt mel- lan arbetsgivare och arbetstagare. För det andra ska det ha ingåtts mellan en arbetsgivarorganisation eller en arbetsgivare och en arbetstagarorganisation och för det tredje ska det vara skriftligt. Om avtalet inte uppfyller samtliga tre kriterier är det inte fråga om ett kollektivavtal utan om ett vanligt avtal som regleras av sedvanlig civilrättslig lagstiftning. På samma sätt som ett vanligt avtal har ett kollektivavtal bindande verkan för avtalsparterna. Det kan röra sig om organisationer på båda sidor men det kan också vara en arbetstagarorganisation på ena sidan och en enskild arbetsgivare på den andra (bl.a. genom hängavtal). Enligt vanliga rättsgrundsatser är ett avtal som en förening har slutit inte bindande för föreningens medlemmar. Kollektivavtal har dock bindande verkan även för en medlem i en organisation som har ingått avtalet (26 § MBL). Det gäller oavsett om medlemmen Svenska förhållanden och gällande rätt har trätt in i organisationen före eller efter avtalets tillkomst men inte om medlemmen redan är bunden av ett annat kollektivavtal. Även om en medlem träder ut ur organisationen fortsätter han eller hon att vara bunden av kollektivavtalet tills det löper ut. Enligt allmänna arbetsrättsliga rättsgrundsatser anses en arbetsgi- vare som är bunden av kollektivavtal vara förhindrad att tillämpa sämre villkor än dem som gäller enligt avtalet för arbetstagare som står utanför den avtalsslutande organisationen. Förpliktelsen för arbetsgivaren att iaktta bestämmelserna i avtalet gäller dock bara gentemot den arbetstagarorganisation som är part i avtalet. En oorganiserad arbetstagare kan inte hävda rättigheter gent- emot arbetsgivaren enbart med stöd i kollektivavtalet. Sådan rätt har bara den avtalsslutande organisationen och dess medlemmar.