sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — En genomgång ska göras dels av huruvida dessa och andra myndigheter med liknande roller har en tillräckligt tydlig samordningsroll när det gäller standardiseringsarbetet, dels av huruvida arbetsfördelningen gentemot Verva är tillräckligt klar. Utredaren ska även undersöka om liknande samordnande myn- digheter behöver pekas ut inom andra sektorer, bl.a. utifrån det utökade administrativa samarbetet med myndigheter i EU:s med- lemsstater. Den tredje delen gäller standardiseringsarbetets betydelse för offentlig upphandling. Standarder och gemensamma kravspecifika- tioner är viktiga inom den offentliga upphandlingen. Utredaren ska översiktligt beskriva hur förekomsten av IT-standarder och gemen- samma kravspecifikationer påverkar aktörerna i den offentliga upp- handlingen. Utredaren ska vidare undersöka om en bättre samord- ning kan stimulera innovationer genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Om detta visar sig vara fallet ska utreda- ren föreslå hur en ökad samordning av IT-standardiseringen inför upphandling kan ske. Den fjärde delen av uppdraget gäller främjande av öppen pro- gramvara inom offentlig förvaltning. Utredaren ska överväga för- och nackdelar med att använda öppen programvara i olika verk- samheter i offentlig förvaltning, lämna förslag om användningen av öppen programvara inom offentlig förvaltning bör främjas och i så fall hur detta ska ske. Utredaren ska även föreslå lämpliga hand- lingslinjer inför arbetet inom EU när det gäller användning av öppen programvara. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Direktivets fullständiga lydelse, bl.a. kraven på samråd och kon- takter, framgår av bilaga 1. fattade den efter valet tillträdda regeringen beslut om följande uppdrag (2006:117). Utöver nuvarande uppdrag ska utredaren analysera IT-standar- diseringens betydelse som viktig förutsättning för att påskynda en sammanhållen e-förvaltning, omfattande såväl stat som kommuner och landsting. I utredarens arbete ska även informationssäkerhets- frågor ges en framträdande roll. Utredaren ska särskilt uppmärk- samma betydelsen av ökad användning av standarder för myndig- heternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklu- sive upphandling – i synnerhet för möjligheterna att ta emot elek- troniska anbud. Vidare ska möjligheterna till, och de rättsliga kon- sekvenserna av, en ökad användning av s.k. öppen källkod analyse- ras ytterligare. Användarnas behov av ändamålsenlig informationshantering ska vara vägledande för arbetet. Utifrån sina slutsatser ska utredaren föreslå åtgärder som bidrar till informationsteknikens genomslag i samhället med möjlighet till effekt . Tilläggsdirektivets fullständiga lydelse framgår av bilaga 2. Av det ursprungliga uppdraget framgår att utredaren ska samråda med Verva, Kommuner och Landsting (SKL) och de nationella standardiseringsorganisationerna (SIS, SEK och ITS). Vidare ska utredaren samråda med statliga myndigheter med sär- skilt ansvar för standardfrågor inom respektive sektor, t.ex. Handisam, , och Myndigheten för skolutveckling. Vidare bör arbetet bedrivas i kontakt med företrä- dare för verksamhetsledningar inom stat, kommun och landsting som har praktiska erfarenheter av samordningsfrågor i samband med införande och drift av IT-system, med myndigheter i övrigt som deltar i standardiseringsarbetet samt med olika näringslivsor- ganisationer. I tilläggsuppdraget framhölls att utredaren ska beakta det för- valtningspolitiska utvecklingsarbete som pågår inom i fråga om övergripande frågor om informationsteknik inom statlig förvaltning. Kraven på samråd, kontakter och beaktande har fullföljts på olika sätt, bl.a. genom möten med expertgruppen i princip en gång under arbetsåret, varvid flera av de uppräknade myndig- heterna, organisationerna och intressena representerats, bl.a. före- trädare för det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet. Vidare har utredningen haft regelbundna möten med företrädare för , en större hearing med statliga myndigheter och en hearing med några större myndigheter och näringslivsrepresentanter. har bjudit in sina medlemmar till möten med utredningen, i och ett i . Utredaren har dessutom deltagit i två möten ordnade av projektet , med företrädare för dess medlemmar bland kommunerna samt några leverantörer. Utredaren har presenterat utredningsuppdraget och utbytt syn- punkter om detta med styrelsen för Standardiseringsråd. Utredaren har även redovisat utredningsläget och deltagit i diskus- sionen vid två allmänna möten ordnade av SIS, vid två allmänna konferenser om öppen programvara, vid ett av möten (lett av ) samt vid konferensen i . Ett stort antal intervjuer har gjorts inom flertalet större sam- hällssektorer och särskilda kontakter har tagits i enlighet med sam- rådskravet. Enkäter har dessutom sänts till ett hundratal centrala myndigheter, länsstyrelser och högskolor samt alla kommuner och landsting (i de senare fallen i samverkan med SKL). Därutöver har utredningsuppdrag givits till Verva och professor , (se Bilaga 8). , som en av fyra medlemsstater i EU, har representerats av en av utredningens sekreterare i styrgruppen för Study on the specific policy needs for ICT standardisation inom EU-kommissio- nens generaldirektorat . Sekretariatet har också genomfört en studieresa till . Kapitel 2–4 ger underlag för förslag om den svenska samordningen inför det internationella standardiseringsarbetet, framför allt inom EU. I dessa kapitel går vi också igenom olika slag av standarder och standardiseringsorganisationer, vilket har betydelse även för andra delar av betänkandet. Kapitel 5–10 handlar i huvudsak om e-för- valtningen, med särskilda kapitel om informationssäkerhet, upp- handling, den elektroniska inköpsprocessen och öppen program- vara. Kapitel 11–12 har mer övergripande karaktär och analyserar bl.a. förutsättningarna för samordning. Kapitel 13 innehåller över- väganden och förslag. Förslagen kostnadsberäknas och förslag på finansiering lämnas; detta sker i kapitel 14. I bilagorna finns huvuddelen av det särskilt insamlade empiriska underlaget, dvs. de tre stora enkäterna till stat, kommun och lands- ting samt 12 fallstudier som ger exempel på IT-standardernas utveckling och betydelse inom sektorer och funktioner. Vidare refereras några EU-dokument samt IT-standardiseringen inom några länder och företag. När vi används i texten avses i allmänhet utredaren, experterna och sekretariatet som kollektiv, även om utredaren ansvarar för betänkandets innehåll och förslag. 2 Allmänt om standardisering 2.1Framväxten av standarder och statens roll Standarder kan förklaras som mer eller mindre stabila överens- kommelser om hur något ska förstås och beskrivas. Utifrån en sådan enkel definition kan standarder återfinnas så långt tillbaka i tiden som för 5 , i tidiga och , då mer eller mindre godtyckliga referenser för längd och vikt användes för att effektivisera handel och kommunikation. Den lokala varia- tionen mellan olika mått var emellertid stor och en standard hade inte större räckvidd än makten hos den auktoritet som kungjorde definitionen. Utifrån en något snävare förståelse kan tidiga exempel på stan- dard återfinnas hos av , när han standardiserade vad som skulle gälla för mått i kungariket till måt- tet på hans egen tummes yttersta led och längden på hans fot. Värdet av sådana enhetsstandarder ökar ju större geografiskt område standarden omfattar (vad ekonomerna kallar externalitet eller nätverkseffekt) och det var en förutsättning för att kunna beskatta folket. Dessa enhetsstandarder eller referensstandarder kan ses som förhistoria till vetenskapen om mått och metoder för mätning (metrologin). , vid tiden för den , hade naturvetenskapen tagit fäste och man ville vädra ut godtycke genom att ersätta befintliga måttreferenser med naturens konstan- ter – vad som kom att bli det s.k. SI-systemet med sina grunden- heter (t.ex. meter, kilogram och sekund) och härledda enheter (t.ex. densitet – kg/m3P ,P hastighet – m/s). Detta innebar inte att mått och mätande plötsligt blivit opolitiskt, utan definitionen av meter och kilogram 1799 var ett uttryck för ett behov att skapa enhetliga enheter efter den . Än har Stor- och som bekant inte ersatt sina gamla (och skilj- aktiga) måttenheter med det metriska systemet. Att enhetsstandarder tjänar allmänheten bättre ju mer spridda och använda de är anses i de flesta fall vara uppenbart. finns inlåsningar i olika standarder för mått och vikt som knappast kan förbises. Medan enhetsstandarder beskriver t.ex. en tunnas volym eller en tegelstens yttermått, så beskriver en likhetsstandard tunnans och tegelstens likhet med varje annan tunna och tegelsten. Sådana lik- hetsstandarder har haft stor betydelse för industrialiseringen genom de fördelar de har för produktion, lagring, transporter osv. Historien anger att inför återuppbyggnaden av staden efter en storbrand 1689 togs en lag att alla tegelstenar skulle ha måtten 9x4x4 tum. Man menade att sådana standardiserade tegel- stenar skulle leda till en snabbare och mer ekonomisk uppbyggnad av staden. Ett annat kanske mer välbekant exempel på likhetsstandard är spårvidden för järnvägar. 1700-talets järnvägsbaroner specificerade unika spårvidder för de järnvägar de ägde och kontrollerade, med effekten att de begränsade konkurrensen och låste in kunder i ett leverantörsberoende. Nackdelarna med sådan konkurrensbegräns- ning blir emellertid snabbt tydliga, och i många fall accepterades en viss spårvidd före andra helt enkelt för att det var mer ekonomiskt. Den framgångsrika spårvidden blev en de facto-standard genom sin dominans. I rekommenderades standard guage som blivit den mest spridda spårvidden av British Royal Commission 1845. Året därpå tog det brittiska parlamentet en spårviddslag som stipulerade att alla nya spår som byggdes skulle följa specifikationen för standard guage. Förutom ekonomiska skäl för standardisering växte det också fram skäl som hade med allmän säkerhet att göra. beräknades ca 50 000 människor ha omkommit till följd av explosioner i trycksatta system (ångmaskiner) till sjöss och på land, enligt (), som var en av de första frivilliga standardiseringsorganisationerna. publicerade 1915 #138 ASME Boiler and Pressure som de menar var den första regelrätta standarden för hur trycksatta system ska konstrueras, inspekteras och testas för att garantera säker funktion. Likhetsstandarder begränsar variationsrikedom på ett sätt som ibland anses begränsa innovationer. Men fördelarna är ofta så uppenbara att likhetsstandarder kan sägas vara en av industrialise- ringens mest betydelsefulla innovationer. såg framväxten av likhetsstandarder på en stor mängd områden – standarder som varit avgörande för den väg utvecklingen tagit. De förekommer dels i samhällets stora perspektiv, som för ångmaskiner och andra branschstandarder, dels i det lilla perspektivet, med standarder som bara gäller för enstaka industrier eller fabriker, t.ex. jiggar och formar. Nyttan av en enhetlig tid är ett tydligt exempel på hur en praktik sprids från det lokala via en större region, till att bli nationell och slutligen en väldefinierad del av ett globalt sammanhang. hade t.ex. olika städer i sin egen lokala tid satt efter den verkliga soltiden. Men för järnvägen och telegrafen med- förde detta praktiska problem, med en faktisk skillnad mellan tiden i och i . Man införde därför först en gemensam tid för järnvägssträckan, och 1878 inför- des en nationell enhetlig tid. Tidpulser sändes per telegraf från till alla järnvägsstationer en gång för att justera stations- klockan, och den nationella tidsstandarden spreds därmed över landet. Vid en internationell konferens beslöts att en glo- bal tidsstandard skulle dela in i 24 tidszoner med som nollongitud, eftersom majoriteten av världens sjökort hade som nollongitud. En konkurrerande – men förlorande – standard delade i stället in i tio zoner med som noll- longitud och dygnet i som bestod av hundra minuter vardera, var och en hundra sekunder lång. Detta franska decimala förslag ratades dock. ratificerade det vinnande förslaget och anslöt sig till den globala ordningen 1910. En av massproduktionens grundförutsättningar är principen om utbytbarhet, dvs. att varje producerad delkomponent ska kunna sättas samman med varje annan delkomponent som en viss produkt är uppbyggd av. Genombrottet för utbytbarhet kom inom vapenproduktion. –1800 producerades fortfarande de flesta vapnen av enskilda vapensmeder och delarna till varje enskilt vapen justerades in separat, med resultatet att när det gick sönder var man tvungen att lämna in vapnet till en smed som nyproducerade och passade in en reservdel. I och försökte man av i stället producera varje del mot noggrannare specifikationer som angav vilken tolerans varje yta fick ha, dvs. det lägsta respektive högsta mått en komponent kunde ha för att passa mot nästa komponent. Med bättre ritningar, mät- metoder och tolkar (ett slags toleransmall) växte metoden fram att producera helt utbytbara komponen- ter, i vad som ibland kallas det amerikanska systemet. På världs- utställningen i kunde Colt, framför en häpen publik, förevisa tio revolvrar som alla kunde demonteras och efter att alla delarna blandats åter monteras i tio fullt fungerande revolvrar. Systemet med likhetsstandarder som fabrikerna använde sig av gjorde att en komponent kunde produceras i en del av landet och en annan del i en annan del av landet. Kunden kunde beställa reservdelar genom Sears-Roebucks postorderkataloger och själv byta ut den felande komponenten. Många komponenter exploderande mekaniserings- process, t.ex. muttrar och skruvar, var också generellt användbara och etablerades som standarder som inte bara var industri- eller branschspecifika utan universella. En svensk innovatör har haft mycket stor betydelse i samman- hanget. , även kallad , patenterade 1901 ett system med passbitar av olika storlekar med mycket stor måttprecision. Dessa kombinationsmåttsatser, eller Jo Blocks () som de kallades i , användes för att kontrollmäta och kalibrera fabrikernas mätverktyg. Johans- sons innovation bestod dels av de 102 passbitarna av metall som förvaras i en sammetsinklädd trälåda, dels av en uppdelning av tole- ransklasser och standardiserade spel som fortfarande används. Betydelsen av C-E innovation för möjligheten till massproduktion av verkstadsprodukter med stor precision kan knappast överdrivas. Amerikanska biltillverkare hörde till hans första kunder, och 1923 köpte och anställde . Det hävdas också att innovation hade bety- delse för att man kunde enas om att de olika långa amerikanska och brittiska tum båda två skulle fastställas till exakt , vilket 1933 antogs som internationell standard av . 2.1.3Kompatibilitets-, och interoperabilitetsstandard Ytterligare en form av standard rör specifikationer för två eller fler delar som ska passa ihop, exempelvis elektriska kontakter. Forska- ren menar att en likhetsstandard kan beskriva en stickkontakt och en annan likhetsstandard kan beskriva ett vägguttag där stickkontakten passar, men en specifikation som beskriver både kontakten och uttaget beskrivs bättre som en kom- patibilitetsstandard. Kompatibilitet är viktigt exempelvis för telekommunikation. Precis som i andra exempel på teknisk utveckling började historien med telekommunikation med proprietära standarder. När telegra- fen började användas kommersiellt korsade inte telegraftrådarna nationsgränserna, utan olika länder använde olika system. I kommunikation mellan länder måste därför medde- landena skrivas ut, översättas och överlämnas vid gränsen för att sedan åter skrivas in för vidare telegrafering. Systemen var alltså inte kompatibla. förhandlade 20 europeiska länder, inklusive , om villkoren för internationell interkonnektivitet, grundläggande regler för standardisering av teknisk utrustning, gemensamma instruktioner för handhavande samt villkor för kostnader och eko- nomisk redovisning. För att hantera framtida tillägg och ändringar till överenskommelsen bildade man gemensamt International Tele- graph Union (ITU). Kompatibilitet har beskrivits som den tekniska aspekten av interoperabilitet,TPF1FPT och i och med framväxten av persondatorer och Internet ökade behovet av standarder som inte bara beskrev hur komponenter kunde samexistera i likartade system, dvs. vara kompatibla, utan också beskrev hur olika kompo- nenter kunde fungera i heterogena system uppbyggda av många lokala nätverk. Modern informationsteknik är mer förknippad med interoperabilitet än med kompatibilitet, där det förra samman- kopplas inte bara med rent teknisk samfunktion utan med syntax, semantik och samordning som tar hänsyn till institutioner som rättsregler och organisationer. Däri ligger en stor del av utma- ningen med att ta fram standarder för informationsteknik, och där finns skälet till en stark framväxt av konsortier som en alternativ form för att utveckla standarder. 1TP PT Future of Identity in the , FIDIS (No. 507512),. De begrepp som presenterats här ovan beskrivs ytterligare i avsnittet om definitioner nedan, och de återkommer delvis i den historiska framväxten av olika standardiseringsorganisationer som beskrivs i kapitel 3. Det ligger nära till hands att beskriva de olika formerna av standarder som nämnts ovan som betydelsefulla komponenter i en infrastruktur. En infrastruktur där viss kunskap uttrycks, sprids och kommer till användning. Denna infrastruktur har den egen- heten att den är osynlig i de fall standarder finns på plats och är ändamålsenliga. Standarder, inte bara IT-standarder, märks inte när de finns och fungerar. Först när de saknas märks deras frånvaro och skapar problem. IT-standarder är också i stor utsträckning osynliga i beslutsfattandet hos verksamhetsansvariga. Verksamhets- beslut, t.ex. om upphandling av e-tjänster, innebär ofta beslut också om val av standarder, men dessa tycks inte beslutas separat och uttryckligen, åtminstone på den verksamhetsansvariga nivån, utan blir en outtalad konsekvens av verksamhetsbeslut av olika slag. Det är vår förhoppning att detta betänkande skall göra det osynliga synligt. 2.2.1Former av standarder och dess utveckling Begreppet standard betyder enligt en fast- ställd norm för en viss företeelse.TPF2FPT En standard uttrycker standardiseringsresultat i form av beskrivningar, regler (normer) och rekommendationer för allmängiltig och upprepad använd- ning.TPF3FPT SIS pekar på de dokument som är processens resultat och beskriver standard som dokument, upprättat i konsensus och fast- ställt av erkänt organ, som för allmän och upprepad användning ger 2TP PT Enligt . 3TP PT Enligt . regler, riktlinjer eller kännetecken för aktiviteter eller deras resul- tat, i syfte att nå största möjliga reda i ett visst sammanhang.TPF4FPT SIS-definitionen är en direkt översättning av den definition ISO och IEC erbjuder: Document, established by consensus and approved by a recognized body, that provides, for common and repeated use, rules, guidelines or characteristics for activities or their results, aimed at the achievement of the optimum degree of order in a given context. Det finns förstås också en svagare betydelseform av begreppet, som handlar om något som är vanligast eller normalt förekom- mande, även det enligt . Det finns alltså ingen universellt accepterad standard för vad som utgör en standard, och egentligen är inte standarden det intressanta utan det intressanta är i stället själva standardiseringen. Man kan därför låta nöja sig med att det finns en vardaglig betydelseform som beskriver något vanligt eller normalt, och en mer specifik betydelseform som beskriver resultatet av en standardiseringspro- cess. Utredningen förstår standard i den allmänna meningen och innefattar i det dels alla typer av standarder, dels överenskommelser uttryckta i specifikationer om hur något ska vara beskaffat. Standardisering avser enligt systematisk ordnings- och regelskapande verksamhet med syfte att uppnå optimala tekniska och ekonomiska lösningar på återkommande problem. Det avser med andra ord processer att fastställa standar- der. Utredningen förstår dessa processer som kniviga sociala akti- viteter, att processerna sker med mer eller mindre formella meto- der, och att processen kan vara mer eller mindre öppen, strategisk och medveten. Standardiseringsprocessens resultat kan vara en standard, som nämndes ovan, men också leverabler med annan status är vanliga. Inom ISO, exempelvis, är begreppet standard reserverat för doku- ment som genomgått en speciell procedur med flera steg och omröstningsförfaranden. Om dokumentet är informativt snarare än normativt, eller om det gäller ett teknikområde under utveck- ling, kan dokumentet ges ut med en tilläggsbeteckning som anger en lägre dignitet, t.ex. TS (technical specification) eller PAS (publicly available specification). Motsvarande finns inom övriga erkända organ. Inom används numera flitigt en procedur som benämns . Det är ett projekt med målet att ta fram ett speci- fikt standardiseringsdokument som får beteckningen Agreement (CWA). En CWA är endast en överenskommelse mellan dem som deltagit i projektet men kan upphöjas till Europa- standard efter gängse omröstningsförfarande. Också andra standardiseringsorganisationer har specifikationer av olika status. Exempelvis hänvisar IETF bara till en mindre del av sina standarder som standard och den större delen som RFC (Request for comment). Standarder som fastställs av erkända standardiseringsorganisationer hänvisar vi till som formell standard. Med erkänd standardiseringsorganisation avser vi en organisation som utvecklar standarder och som erkänns på global, regional och nationell nivå. ISO, IEC och ITU erkänns på global nivå (av WTO), , CENELEC och ETSI erkänns på europeisk nivå (av EU) och SIS, SEK och ITS erkänns i (av regeringen genom SSR). EU:s harmoniserade standarder är formella europeiska stan- darder. Alla dessa beskrivs vidare i kapitel 3. Med andra standardiseringsorganisationer menar vi sådana organisa- tioner som har till huvudsaklig uppgift att utveckla standarder, som har allmänt tillgängliga regler för sin verksamhet, som är interna- tionellt accepterade och som inte är formella standardiseringsorga- nisationer. Exempel på sådana standardiseringsorganisationer är IETF, W3C och OASIS. Synonymt kallas de också informella standardiseringsorganisationer, vilket kan vara olyckligt eftersom de ofta är väl så formella i sin process med att ta fram standarder. I brist på bättre benämning kallar vi standard som tas fram av dessa andra standardiseringsorganisationer för informell standard. Exem- pel på informella standarder är IP, som utvecklats av IETF, HTML som utvecklats av W3C, samt UBL som kommer från OASIS. En grundläggande princip för standarder är att de är frivilliga. Undantaget är när en lag pekar på att en viss standard ska användas. Om de en standard utpekas i lag hänvisar vi till den som en obliga- torisk standard, oavsett om den i annat avseende är att betrakta som en formell standard eller en de facto-standard. förekommer i litteraturen om standarder begreppet de jure-standard. Använd- ningen av begreppet är dock inte entydigt och konsekvent, varför vi i utredningen inte använder det. De facto betyder i kraft av faktiska förhållanden och en de facto- standard ska förstås som en etablerad dominerande standard, inte att den behöver vara formellt fastställd. En de facto-standard kan vara en produkt som i kraft av sin dominans utgör norm, exempel- vis Microsoft Word för ordbehandling och VHS-standarden för videokassetter. Men en de facto-standard kan också vara en funk- tion hos en produkt som lever vidare och överförs till andra pro- dukter, exempelvis QWERTY-ordningen på tangentbordens bok- stäver. Konsortier avser sammanslutningar av företag med syfte att delvis eller i huvudsak utveckla standarder eller profiler av standarder. Exempel på konsortier är Bluetooth SIG och Digital Living Net- work Alliance. Hit kan också möjligen räknas sådana sammanslut-