sou · GWB334 · 2008-04-07 00:00:00 — Frågan om hur samverkan i medborgarmötet åstadkoms mellan myndigheter under regeringen omfattar två delfrågor: dels vilket utrymme regeringen har att fördela om uppgifter mellan myndig- heterna, dels vilket utrymme myndigheterna har att mellan sig på 1Se t.ex. , , , Bo, Förvaltningslagen med kommentarer, 2 uppl., , juridik, 2007, s. 87–90. 1985/86:80 s. 61. 1985/86:80 s. 62. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt eget initiativ fördela om uppgifter. Vidare får man skilja på ärenden som är av servicekaraktär och sådana som innebär myndighets- utövning. 3.2.1Regeringens möjligheter att fördela uppgifter Det åligger regeringen att utforma förvaltningsorganisationen inom de organisatoriska ramar som bestäms av anslagsbeslut. Ansvaret att fördela uppgifter inom den statliga förvaltningen faller under regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § regerings- formen. Det krävs alltså ingen föreskrift i lag om vilken myndighet som ska handlägga en viss typ av ärenden. Detta gäller oavsett om det är fråga om uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller inte. När i lag ålägger staten att utföra vissa uppgifter, delegeras normalt till regeringen att besluta vilken myndighet som ska utföra uppgifterna. Det förekommer även att lag- stiftar om att vissa ärenden ska handläggas av en viss myndighet.4 I de fallen har regeringen ingen kompetens att utan bemyndigande besluta om en avvikande uppgiftsfördelning. Regeringen fördelar uppgifter genom myndigheternas instruk- tioner, som är förordningar, och genom förordningar på olika sak- områden. Sådana förordningar kan grunda sig på bemyndiganden i lag, men det är inte en förutsättning för att regeringen ska kunna föreskriva vilken myndighet som ansvarar för ett visst område eller vissa uppgifter. Att regeringen i förordning tilldelar en viss myndighet en viss uppgift har flera innebörder. En föreskrift som ålägger en myndig- het en uppgift tydliggör vilken organisatorisk del inom staten som är ansvarig för att uppgiften utförs. Föreskriften ett åliggande för myndigheten att se till att uppgiften utförs på ett kor- rekt sätt. Genom en sådan föreskrift anger också regeringen vad myndigheten får använda sitt anslag till. Att regeringen föreskriver att en myndighet har ansvar för en uppgift innebär inte i sig att någon normgivningsmakt delegeras. Däremot kan det förekomma att ett sådant bemyndigande är kopplat till ansvaret för att utföra en viss uppgift. Det kan t.ex. röra sig om ett bemyndigande att ut- färda föreskrifter om formerna för handläggning av ärenden. 4 Se t.ex. 1 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring och 2 § lagen (2004:629) om trängselskatt. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt Regeringen kan också styra myndigheternas arbete genom upp- drag till myndigheterna. Dessa kan ges i myndigheternas regle- ringsbrev eller i särskilda beslut. Sammantaget har alltså regeringen stort utrymme att styra myndigheterna och fördela uppgifter mellan dem. Det saknar bety- delse för regeringens handlingsutrymme om de uppgifter som berörs innefattar myndighetsutövning eller inte. Regeringens utrymme är begränsat endast när det handlar om normgivnings- bemyndiganden eller när i lag föreskrivit en viss upp- giftsfördelning. 3.2.2Myndigheternas utrymme att fördela om uppgifter Ramen för myndighetens handlingsutrymme utgörs av de uppgifter som myndigheten tilldelats genom lag eller förordning, reglerings- brev, särskilda uppdrag och annan styrning från regeringen. Regeringens styrning är bindande för myndigheterna, som alltså inte själva förfogar över de uppgifter man tilldelats. Myndigheter kan inte på eget initiativ utan författningsstöd genom avtal åta sig att utföra tjänster eller ärenden som inte ligger inom myndighetens uppgifter enligt dess instruktion och övriga författningar som styr dess verksamhet. För att en myndighet på eget initiativ ska få överlåta sina egna uppgifter till andra myndigheter eller utföra upp- gifter för andra myndigheters räkning krävs därför författnings- stöd. Detta gäller oavsett om uppgifterna innefattar myndighets- utövning eller inte. Inom dessa ramar finns inget generellt hinder för myndigheters samverkan. Tvärtom finns, som nämnts ovan, ett generellt ålig- gande i förvaltningslagen för myndigheterna att samverka. Myn- digheterna samverkar också på olika områden på eget initiativ. Exempelvis sker samverkan i utvecklingsarbete, där myndigheter i större eller mindre omfattning använder varandras personal för att dra nytta av varandras erfarenheter och för att samordna och effektivisera utvecklingsarbete. Sådan samverkan är helt i enlighet med den generella förvalt- ningspolitiska intentionen att myndigheterna ska samverka. Det sker i någon mening på marginalen, då det är fråga om kvantitativt relativt obetydliga insatser. De förändrar inte i någon särskild utsträckning den grundläggande strukturen och uppgiftsfördelning Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt som beslutats genom regeringens instruktioner och andra beslut eller av genom dess beslut om statsbudget. Allmänna uttalanden och intentioner som inte givits formen av författningar eller regeringsbeslut riktade till myndigheterna inne- bär alltså inte att myndigheterna kan vidta åtgärder som ligger utanför deras instruktioner, även om de skulle vara välövervägda och framåtsyftande. För att myndigheterna ska få det utrymmet krävs att de ges de rättsliga förutsättningarna. De enskilda myndigheterna har i praktiken ett ganska stort utrymme att besluta om sina arbetsformer och hur den egna verk- samheten ska organiseras. Detta omfattar bland annat myndighe- tens bemanning. Myndigheten fastställer sina egna strategier för rekrytering och tillsätter själv sina anställda. Myndigheten beslutar också själv var personalen ska vara placerad och hur olika uppgifter ska kombineras. Anställning eller uppdrag är en förutsättning för att handläggaren ska få arbeta med uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning. 3.3Kommuners och landstings förutsättningar för deltagande i servicekontor När det gäller styrning av kommunerna5 krävs enligt 8 kap. 5 § regeringsformen lagform för föreskrifter om kommunernas befo- genheter och åligganden. Regeringen har alltså ingen föreskriftsrätt över kommunerna. Den enskilda kommunen har genom den kommunala själv- styrelsen stora förutsättningar att organisera sin egen verksamhet på det sätt kommunen själv finner gott inom kommunallagens ramar. När det gäller vilka uppgifter den enskilda kommunen över huvud taget får ägna sig åt är dock utrymmet begränsat av den kommunala kompetensen enligt lag. De allmänna ramarna för kommunens kompetens finns i kommunallagen (1991:200), KL. Därutöver regleras kommunernas uppgifter och kompetens i en mängd speciallagar för olika verksamhetsområden, t.ex. skollagen (1985:1100) och socialtjänstlagen (2001:453). 5 Eftersom kommunallagens regler är desamma för kommuner och landsting används i betänkandet genomgående ordet kommun för att beteckna både kommuner (primär- kommuner) och landsting (landstingskommuner). Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt Den kommunala kompetensen bygger på några grundläggande principer, som också uttrycks i lagstiftningen: likställighetsprinci- pen, självkostnadsprincipen och lokaliseringsprincipen.6 Likställighetsprincipen reglerar förhållandet mellan kommunen och dess medlemmar. Den innebär att alla medlemmar, om det inte finns skäl för något annat, ska behandlas lika (2 kap. 2 § KL).7 Den gäller bara gentemot de egna medlemmarna, vilket innebär att dessa kan gynnas på bekostnad av andra kommuners medlemmar i olika sammanhang. Dessutom gäller den bara när kommunen träder i kontakt med medlemmarna i denna deras egenskap, inte mellan en kommun och dess anställda och inte heller mellan en kommun och dess leverantörer eller entreprenörer. Självkostnadsprincipen innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter för en tjänst eller nyttighet än vad som motsvarar kostnaden för tjänsten (8 kap. 3 c § KL).8 Lokaliseringsprincipen innebär att en kommuns åtgärder måste vara i de egna kommunmedlemmarnas intresse. Om åtgärden inte är knuten till kommunens eget område, så måste den på något annat sätt vara i de egna medlemmarnas intresse. För att en kom- mun själv ska få hand om en angelägenhet krävs också att det är av allmänt intresse att så sker. Med det menas att om det med hänsyn till arten av ett visst ändamål anses vara av allmänt intresse att en kommun främjar ändamålet är den berättigad att göra det. Det gäller även om åtgärden kommer bara en mindre del av kommunens område eller ett mindre antal av dess medlemmar direkt till godo. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämp- ligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen befattar sig med uppgiften. Dessa principer begränsar all kommunens verksamhet. De inne- bär bl.a. att en kommun inte får åta sig att utföra en annan kom- muns uppgifter eller uppgifter som ankommer på staten. 6Om kompetens se t.ex. SOU 2007:72 kompetens i utveckling, särsk. s. 65–75 och , , , , Kommunallagen: en handbok med lagtext och kommentarer, 10. uppl., , juridik, 2008, s. 18–21, 23 f. 1990/91:117 s. 149 f. 1993/94:188, s. 81–87 och 107 f. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt Interkommunal samverkan förekommer på många olika områden och i många olika former. Vissa av de kommunala samverkansfor- merna ger även kommunerna möjligheter att delegera rätt att fatta beslut i olika ärenden. Det finns flera särskilda samverkansformer för kommunerna. De två offentligrättsliga formerna för samverkan är kommunalförbund och gemensamma nämnder. Båda dessa samver- kansformer är reglerade i KL. De är väl etablerade samverkansfor- mer som kommunerna har goda praktiska förutsättningar att han- tera. Reglerna om kommunalförbund finns i 3 kap. 20–28 §§ KL9 och om gemensamma nämnder i 3 kap. 3 a–c §§ KL.10 Dessa samverkansformer ger möjligheter att samverka kring alla typer av uppgifter, både sådana som endast innefattar information, rådgivning, vägledning m.m. och sådana som innefattar myndig- hetsutövning. De regler som finns ger förutsättningar även för ser- vicekontor, som kan drivas av t.ex. en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund. Ett servicekontor kan också ge råd och vägled- ning om ärenden som inte innefattas i samverkan, utan som hand- läggs av var och en av de inblandade kommunerna. 3.3.3Överlämnande av kommunala uppgifter till annan kommun eller till staten Kommunernas möjligheter att överlåta uppgifter är begränsade. De i avsnitt 3.3.1 diskuterade principerna innebär att en kommun inte får överlåta sina uppgifter till en annan kommun eller till staten. I 6 kap. 33–38 §§ KL finns bestämmelser om delegation av beslutan- derätt inom en nämnd. Enligt lagen får beslutanderätten delegeras endast till ett utskott, en ledamot av nämnden eller en anställd i kommunen. Den som är anställd av ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd jämställs i detta avseende med den som är anställd direkt av kommunen. För att kommunala uppgifter som innefattar myndighetsutövning ska få utföras av någon som inte är anställd i kommunen fordras alltså stöd i lag. Stöd för att delegera beslutanderätt till en anställd i en annan kommun finns i flera spe- ciallagar.11 1996/97:105 s. 99–108 och och s. 1996/97:105 s. 97 f. och och s. 37 f. 11Se SOU 2007:72 s. 312 f. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt När det gäller kommunala uppgifter som inte innefattar myn- dighetsutövning får dessa enligt 3 kap. 16 § KL överlämnas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Uppgifter får inte, oavsett om de innefattar myndighetsutövning eller inte, utan lag- stöd överlämnas till en statlig myndighet. 3.3.4Överlämnande av statliga uppgifter till kommun Det följer av 2 kap. 1 § KL att kommuner generellt är förbjudna att ägna sig åt uppgifter som ankommer på någon annan, t.ex. staten. En kommun kan inte utan stöd i lag åta sig att utföra eller bekosta uppgifter som ankommer på en statlig myndighet.12 Vissa rättsliga hinder för samverkan och flexibilitet i myndig- heternas möte med medborgarna regleras i STL. Här ges en över- siktlig beskrivning av regleringen i lagen. Mer detaljerade analyser av olika delfrågor görs i de kommande förslagsavsnitten. Lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor ersatte den i stort sett likalydande lagen (1997:297) om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor, som i sin tur ersatte lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor. Lagen tillkom ursprungligen för att möjliggöra kommunala medborgar- kontor.13 Den första lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor gav kommuner möjlighet att för andra huvud- mäns, t.ex. statliga myndigheters, räkning utföra förvaltningsupp- gifter som inte innefattade myndighetsutövning. Genom avtal kunde kommunen åta sig att utföra uppgifter som ankom på staten, allmän försäkringskassa eller landsting. I lagen betecknas verksam- heten i ett servicekontor med termen samtjänst, vilken också används i detta betänkande.14 1990/91:117 s. 148 f. 13Ds 1993:67 s. 47–60, 93–97, Prop. 1993/94:187 s. 15. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt Efter att frågan om myndighetsutövning utretts vidare15 inför- des genom lagen (1997:297) om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor möjligheten att avtala om myndighets- utövning i medborgarkontor. Genom denna lag gjordes också möj- ligheterna att överföra uppgifter ömsesidiga. Statliga myndigheter, kommuner, försäkringskassor och landsting gavs alltså samma möjligheter att överlåta utförandet av uppgifter till annan huvud- man och att åta sig uppgifter för annan huvudmans räkning. När det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning begränsa- des dock möjligheten till överföring till vissa, i lagen uppräknade, uppgifter. Genom lag fick regleringen den grundläggande utformning som finns kvar . 2004 permanentades lagstiftningen genom lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Lagen överensstämmer innehålls- ligt i huvudsak med lag. I samband med att lagen perma- nentades togs tre ärendeslag på område bort i 7 §. Tillämpningsområdet anges inte i lagen, som inte heller innehåller någon definition av det i sammanhanget grundläggande begreppet medborgarkontor. När tillämpningsområdet diskuteras i motiven är det endast med avseende på vilka ärenden med myndighetsutöv- ning som får förekomma. Däremot är det oklart exakt på vilka former av myndighetssamverkan lagen är tillämplig, och för vilka samverkansformer generell förvaltningsrättslig reglering gäller. Klart är däremot att lagen inte hindrar myndighetssamverkan i former som inte regleras av lagen.16 Det är alltså inte entydigt att servicekontor endast kan inrättas enligt STL och i de former som lagen föreskriver. Det är inte heller känt i vilken utsträckning det förekommer servicekontor med myndighetssamverkan som inrät- tats på annat sätt. Lagen innehåller i 1 § en regel om att statliga myndigheter, kommuner och landsting får avtala om att för varandras räkning utföra vissa uppgifter. Lagen reglerar just denna typ av avtal, sam- tjänstavtal, och är uppbyggd med syftet att möjliggöra för myndig- heterna att just avtala om servicekontor. Om en verksamhet utvecklas och bedrivs inom ramen för ett sådant avtal gäller dels ett 15SOU 1995:61 Myndighetsutövning vid medborgarkontor. 1996/97:90 s. 41, jfr lagrådets yttrande, s. 63. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt antal krav på själva avtalet, dels ett antal restriktioner för den verk- samhet som bedrivs inom avtalets ram. För verksamheter som bedrivs med stöd av ett samtjänstavtal finns också vissa möjligheter till samverkan som inte är möjliga utan det författningsstöd som ges i STL. När det gäller innehåll skiljer lagen mellan å ena sidan sam- tjänster som innefattar myndighetsutövning eller tillgång till per- sonuppgifter, och å andra sidan alla övriga förvaltningsuppgifter. Samtjänsten får omfatta myndighetsutövning endast i vissa, i 7 och 8 §§ angivna, fall. Det rör sig om åtta uttömmande uppräknade ärendetyper, varav fyra är kommunala och fyra statliga. Utrymmet för myndighetsutövning är också begränsat genom att handlägga- ren enligt 6 § endast får fatta gynnande beslut. Med avseende på form finns två typer av samtjänst. Den ena är att en myndighet utför uppgifter för en annan myndighets räkning i eget namn, den andra att en myndighet för sina förvaltningsupp- gifter använder anställda i en annan samverkande myndighet.17 I det senare fallet utförs alltså uppgifterna i den uppdragsgivande myndighetens namn. Detta förutsätter att den ansvariga myndig- heten knutit personen till sig genom ett anställnings- eller upp- dragsavtal. När uppgifterna omfattar myndighetsutövning krävs enligt 5 § ett anställnings- eller uppdragsavtal. Det finns generellt inga sakliga begränsningar när det gäller vilka typer av verksamheter som kan omfattas av ett samtjänstavtal. De enda begränsningar som finns gäller ärenden som innefattar myn- dighetsutövning. Kommuner och statliga myndigheter kan alltså utnyttja möjligheten att ingå samtjänstavtal omfattande vilka som helst av sina ansvarsområden, så länge de inte omfattar myndig- hetsutövning. STL ställer inga krav på ömsesidighet mellan de deltagande myndigheterna. All personal på ett visst kontor kan alltså vara anställd vid en myndighet eller kommun och utföra uppgifter för flera myndigheters räkning. Det kan också t.ex. vara så att kommu- nal personal utför tjänster för en statlig myndighets räkning utan att den statliga myndigheten på motsvarande sätt ställer någon egen personal till förfogande för att utföra kommunala uppgifter. Det är också möjligt att en statlig myndighets personal utför tjänster för en annan statlig myndighets eller en kommuns räkning utan att den 1996/97:90 s. 41. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt andra statliga myndigheten på motsvarande sätt ställer någon per- sonal till förfogande. STL reglerar inte samverkan mellan myndigheter i allmänhet. Lagen berör endast den specifika situationen i servicekontor. Vidare ger lagen inte förutsättningar för myndighetsgemensamma eller gränsöverskridande tjänster eller ärenden. Ärenden kan hand- läggas i ett sammanhang, men ansvaret åvilar fortfarande respektive myndighet. 3.4.3Omfördelning av uppgifter mellan stat och kommun enligt STL Enligt STL ges kommunerna något utvidgade möjligheter att sam- verka genom överlämnande av uppgifter, än som är möjligt enligt den ovan redovisade regleringen. Lagen är ju också ursprungligen tillkommen för att underlätta för kommunala medborgarkontor. När det gäller tjänster som inte innefattar myndighetsutövning kan sådana enligt STL omfattas av en samtjänst utan sakliga begränsningar. Alla kommunala angelägenheter kan sålunda ingå i en samtjänst. Kommunala uppgifter kan inom samtjänsten utföras av såväl anställda i annan kommun som statligt anställda. När det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning ställer STL krav på att man upprättar ett särskilt uppdrags- eller anställningsavtal. Detta innebär att kommunerna ges utvidgade möjligheter att överlämna uppgifter. Enligt huvudregeln i KL kan ju beslutsfattande delegeras endast till den som är ledamot i en nämnd anställd i kommunen. STL tillåter delegation även till upp- dragstagare. STL ger möjlighet för en kommun att åta sig statliga uppgifter. Förutsättningarna är desamma som för överlämnande av kom- munala uppgifter. Avseende tjänster som inte innefattar myndig- hetsutövning finns alltså inga sakliga begränsningar. För uppgifter som innefattar myndighetsutövning gäller att ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal måste upprättas, och att endast i lagen uppräknade uppgifter får överlämnas. Bestämmelsen begränsar såväl statens (regeringens eller en myndighets) utrymme att överlämna uppgifter som kommunens möjlighet att åta sig att utföra en uppgift. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt STL bygger enligt 1 § på att de medverkande myndigheterna och kommunerna sluter särskilda samverkansavtal mellan sig. I lagens 2 § finns vissa krav på avtalens innehåll. För alla sam- tjänster gäller att avtalet måste ange vilka uppgifter som ingår i tjänsten. I avtalet måste också anges för vilken tid det ska gälla. Om samtjänsten omfattar myndighetsutövning eller tillgång till personuppgifter ställs högre krav på precision i avtalen. Då måste myndigheten i förväg utse och i avtalet namnge de enskilda anställda som ska utföra uppgifterna. För att bli gällande måste avtalen enligt 3 § godkännas av reger- ingen. Godkännandet får delegeras till en myndighet, vilket inte skett. Ett godkännande kan enligt 3 § andra stycket återkallas. Vidare finns i 4 § krav på att verksamheter som bedrivs enligt av regeringen godkända avtal ska redovisas till regeringen. I 5 § STL finns en särskild regel om ytterligare avtalsreglering när samtjänsten innefattar myndighetsutövning eller tillgång till per- sonuppgifter. I dessa fall måste den myndighet som ansvarar för uppgiften sluta ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den enskilda handläggare som ska utföra uppgiften. Detta är alltså ett krav som går utöver det ovannämnda kravet på att de enskilda handläggarna ska anges i samtjänstavtalet. Syftet med detta avtal är enligt förarbetena att göra den utförande handläggaren till en del av den ansvariga myndighetens organisation.18 Kravet på ett avtal med den enskilde handläggaren har sin bak- grund i att den myndighet som ansvarar för att en viss uppgift utförs också har ansvar för det sätt på vilket uppgiften utförs.19 Det innebär att myndigheten måste ha möjlighet att styra hur uppgiften utförs. Man måste också ha en tydlig ansvarslinje från den enskilde handläggaren till den ansvariga myndigheten. Lagens användning av termen personal är delvis förvirrande. I 1 § sägs att myndigheterna kan använda varandras personal för vissa uppgifter. Formuleringen återkommer i 5 §. Uttryckssättet antyder att det är fråga om att överföra ansvaret för förvaltningsuppgifter 1996/97:90 s. 44 f. 1996/97:90 s. 22 f. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt mellan myndigheter på det sätt som diskuterats ovan i avsnitten 3.2 och 3.3 och 3.4.3. Genom det särskilda anställnings- eller upp- dragsavtalet knyts ju emellertid den utförande handläggaren till den ansvariga myndighetens organisation. Följaktligen använder myn- digheterna sin egen personal för utförandet av uppgifterna. Denna terminologiska tvetydighet har ingen praktisk rättslig betydelse. Det ur rättslig synvinkel och ansvarssynvinkel väsentliga är att ett individuellt anställnings- eller uppdragsavtal upprättas. Dessa frågor analyseras närmare nedan i kapitel 5. 3.5Allmänna överväganden avseende samtjänstlagen För att ge bästa förutsättningar för att uppnå uppställda mål kring verksamheten vid servicekontor behöver de rättsliga förutsättning- arna förbättras. Det är centralt för förståelsen av de rättsliga förutsättningarna för servicekontor att genomskåda exakt vilka ändringar som fak- tiskt infördes genom STL, och på vilket sätt den förändrar läget jämfört med generell reglering. I vissa delar utvidgar lagen möjlig- heterna enligt den generella regleringen att samverka. I andra delar innebär lagen en begränsning jämfört med vad som gäller enligt gällande rätt i övrigt. Eftersom lagens tillämpningsområde inte är i alla delar helt tydligt, kan det leda till att det blir oklart för myn- digheterna vilket regelsystem som ska tillämpas. Lagen förhindrar heller inte sådan verksamhet som inte omfattas av lagen. Myndig- heter kan t.ex. inrätta ett callcenter. Ur verksamhetsperspektiv kan en sådan verksamhet framstå som närliggande ett servicekontor, enda skillnaden är att kontakten med medborgare och företag i ena fallet sker i ett fysiskt möte och i det andra fallet över telefon.