sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Rekommendationerna skall ingå i myndighetens underlag för beslut och ska inte vara överklagbara till domstol. I instruktionen för bör det införas en bestämmelse med innebörden att det i myndigheten skall finnas ett expertråd om spelberoende. Vidare bör anges att expertrådets uppgift skall vara att med råd bistå myndighetens ledning och övriga organ i fråga om spelberoende. 13.1Regeringens roll som ägare av Förslag: Regeringens roll som ägare av förtydligas enligt följande. Verksamhetsmålen för beslutas av . Verksamhetsmålen för skrivs in i bolagsordningen. Staten som ägaren av utövar sin styrning vid bolagsstämman. Ägaren och styrelseordförande (bolagets ledning) har regel- bundna möten. Ändamålet med ska vara att bolaget efter tillstånd ska anordna spel i betryggande former under offentlig kontroll med inriktning att förebygga de negativa konsekvenserna av spel som företaget drivs rationellt. Allmänt om regeringens uppdrag att förvalta statens företag samt regeringens ägarstyrning I rapporten 20071 redogörs för regeringens förvalt- ning av statens 55 företag. Av rapporten kan bl.a. följande nämnas som är av betydelse för regeringens roll som ägare av . Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens dispo- sition enligt 9 kap. 8 § regeringsformen. Enligt 9 kap. 9 § RF skall riks- dagen fastställa grunderna – i den omfattning som behövs – för för- valtningen av statens egendom och förfogande över denna. 1 Informationsmaterial från . ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för förvaltningen av företag med statligt ägande. Uppdraget innebär att regeringen under vissa förutsättningar skall få godkännande vid väsentliga ändringar av företagets inriktning. Beslut som rör företagen följer förvaltningsregler inom regerings- kansliet. De statligt ägda företagen lyder under samma lagar som privatägda bolag, som t.ex. aktiebolagslagen (ABL) konkurrens-, bokförings- och insiderlagstiftningen. Företagens verksamhet styrs främst av riksdagsbeslut och ytterli- gare bestämmelser för verksamheten som kan finnas i lag eller avtal mellan staten och företagen. Regeringens ägarstyrning utövas främst genom aktivt styrelse- arbete, dialog med styrelseordförande och på årsstämman. Uppfölj- ning och utvärdering av företagen sker bl.a. genom ekonomiska analy- ser, branschanalyser och olika typer av rapporter från företagen. Även mål utöver ekonomiskt värdeskapande följs upp och utvärderas. Inom ägarförvaltningens uppdrag ryms även att utveckla och införa statens ägarpolicy i samtliga företag med statligt ägande. Regeringe redogör för förvaltning av företag med statligt ägande i sin årliga skrivelse till . Skrivelsen består huvudsakligen av verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande. Regeringen har uppdrag att aktivt följa och förvalta stat- ens tillgångar så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och – i förekommande fall – att de särskilda samhällsintressena infrias. Staten äger 55 företag, varav 42 ägs helt och 23 ägs tillsammans med andra. Staten äger företag i verksamheter som spänner såväl från gruvindustri till opera, som från fastigheter till spel. De konkurrensutsatta statligt ägda företagen ska ges samma förut- sättningar och ha samma krav på sin verksamhet som andra aktörer på markanden. För företag med särskilda samhällsintressen sätts främst samhälls- ekonomiska mål varför kraven på ekonomiska mål kan avvika från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på markandsmässiga villkor. De samhällsekonomiska målen kan variera betydligt mellan de olika företagen. Målen kan vara fastslagna i lag, men kan även vara fastslagna i regeringsbeslut eller avtal mellan företaget och staten. AB är ett statligt företag som har särskilda mål för sin verksamhet. AB bildades genom en sammanslagning av och AB Tipstjänst. bild- ades och AB Tipstjänst . 1995/96:169 Sammanslagningen av Svenska Penning- lotteriet AB och AB m.m., kap. 4, angav regeringen utgångspunkterna för förslaget enligt följande. Regeringen anser att staten även bör äga, styra eller på annat sätt ha insyn i de stora aktörerna på spelmarkanden. Sociala skyddshänsyn, bedrägeririsker och konsumentintressen måste beaktas när nya spelformer utvecklas och i verksamheten i övrigt. Därigenom ges dessutom statens engagemang en större tydlighet avseende ambitionen att bibehålla den nationella självbestämmandet över spelmarknaden. De statliga bolagen bör ges koncessioner bl.a. för sådan spelformer som kan bedömas medföra ris- ker av social karaktär och som bedöms kunna stävja illegalt spel i okon- trollerade former. maximal säkerhet i den legala spelhanteringen skall eftersträvas och en effektiv och oberoende kontroll möjliggöras. I Svenska Spels gällande bolagsordning anges som bolagens ändamål följande: Föremålet för bolagets verksamhet ska vara att efter tillstånd anordna lotterier om penningar och vadhållning (tippning) i samband med tävlingar samt bedriva därmed förenlig verksamhet. Vid bolagsstämman lämmar ägaren informations till styrelsen genom dokumentet Information till styrelsen för AB vid årsstämman. Regeringens uppdrag till bolaget kan sammanfattas enligt följande. AB skall efter tillstånd av regeringen anordna lotteri och spel AB skall beakta konsumenterna intresse av ett tro- värdigt alternativ till illegal spelverksamhet. En väl utbyggd service såväl i storstad som i glesbygd skall eftersträvas. Sociala skyddshänsyn skall prioriteras när spelformer utvecklas och i övrig verksamhet. Risker för bedrägerier och olagligt spel skall också beaktas. Maximal säkerhet i spelhantering skall eftersträvas. En effek- tiv och oberoende kontroll skall möjliggöras för tillsynsmyndigheten. AB skall i sin marknadsföring av verksamheten ha en ansvarsfull inriktning som också innebär ett socialt ansvarstagande, i syfte att inte uppfattas som alltför påträngande. Ägarstyrning av andra statliga företag med särskilda samhällsintressen innehar i ensamrätt till detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl. Ensamrätten har ett socialpolitiskt syfte att begränsa alkoholens tillgänglighet. Begränsningen kommer till- stånd genom dels att Systembolaget har kontroll över butiksetable- ringar och öppettider dels att försäljning inte sker till personer eller är märkbart påverkade eller det finns anledning att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Ägarstyrningen av systembolaget sker bl.a. genom ett avtal mel- lan Systembolaget och staten som reglerar produktval, marknads- föring och produktinformation, detaljhandel, partihandel auktioner och provningar. Staten som ägare överlämnar även statens ägar- direktiv inför årsstämma i bolaget Vidare finns inom Systembolaget framtaget en arbetsordning för styrelsen där bl.a. ansvarsfördelningen mellan styrelsen och ägare reg- leras. Där anges att styrelsen genom ordföranden bör i fråga av avgör- ande betydelse samordna sin syn med företrädare för ägaren, såsom större strategiska verksamhetsförändringar, större förvärv, fusioner eller avyttringar och beslut som innebär väsentligt förändrad balans- räkning eller riskbild för bolaget. Statens ägarstyrning av sker bl.a. genom ett verksamhetsav- tal mellan staten och (SFS 2008:129) och Statens ägardirektiv inför årsstämma i har stora likheten med avtalet mellan staten och Systembolaget. Staten äger AB av spelpolitiska skäl. De spelpolitiska målen måste då framgå i ägarstyrningen av bolaget. Som framgått i avsnitt 6.3 föreslår att allt lotteri författningsregleras i den nya lotterilagen. Med den nya tillstånds- och tillsynsorganisation som föreslås i kapitel 7 kommer med Spelutred- ningens förslag regeringen inte längre vara tillståndsmyndighet för utan detta kommer att vara . Regeringens styrande roll mot kommer att utövas gen- om förordningsreglering, dvs. i form av generella förutsättningar för hur olika spel får bedrivas, och genom ägarstyrningen. Med den nya tillståndsorganisation som förslår blir regeringens möjlighet till ägarstyrning av av betydelse för genomför- andet av regeringens spelpolitik. Frågan har att ställa är hur den politiska ägar- styrningen av skall utformas. Som framgått ovan utövas regeringens ägarstyrning av de statlig ägda företagen främst genom aktivt styrelsearbete, dialog med styrelseordföranden och på årsstäm- man. Den verksamhet skall bedriva framgår av prop. 1995/96:169, se avsnitt 13.1.1. Ändamålet med verksamheten är fast- slagen i bolagsordningen för bolaget. I ägarens information framgår uppdraget till bolaget. Svenska Spels tillstånd att bedriva spel regleras i tillstånd med stöd av lotterilagen och kasinolagen. har vid uppbyggnaden av den nya spelregleringen valt att skilja på statens roll som reglerare av den svenska spelmark- naden och statens roll som ägare av . Vad särskilt gäller regeringens roll som reglerare av spelmarknaden omfattar detta i Spel- utredningens förslag det självklara att regeringen styr spelpolitiken och detta i huvudsak i förordningsformen. I förslag kommer däremot regeringen inte längre att vara tillståndsgivare för spel. Särskilt skall också framhållas att regelstyrning och statligt ägande regleras av olika regelverk, dvs. aktiebolagslagen respektive lotterilagen och kasinolagen. Ägarstyrningen bör därför tas tillvara så långt som gällande lag- stiftning tillåter det. Då är ett aktiebolag regleras detta av aktiebolags- lagen. Aktiebolagslagen är i och för sig dispositiv i allt väsentligt men är uppbyggt kring ägarens roll, styrelsens roll, vd:s roll m.m. Ett alternativ för att uppnå så effektiv styrning av som över huvud taget är möjlig skulle vara att organisera om bolaget till en myndighet. På detta sätt skulle regeringen ha ett större handlingsut- rymme. ser dock inte att utredningsdirektiven sträc- ker sig så långt som att associationsformen för ska göras om. På de skäl som anges nedan finner även att en effektivare ägarstyrning är möjlig att åstadkomma också inom aktie- bolagslagens område. Att har särskilda samhälliga mål med sin verksam- het måste införas i verksamhetsbeskrivningen för företaget. Då det är som fastställer bolaget verksamhet bör de samhälleliga klart framgå av ett verksamhetsmål som skall fastställas av riks- dagen. Fråga uppkommer då om en ägarstyrning liknande den som staten har för Systembolaget och med ett avtal bör föreslås. Spel- utredningen avser skilja mellan staten som ägare av spelbolag och staten som reglerare av spelmarknaden. Med denna fördelning kom- mer spelverksamheten i att omfattas av en tillståndsgiv- ning inom vilken frågan om vilka spel som ska anordnas och på vilket sätt det ska ske avgörs. Statens roll som ägare av bolaget handlar då om att se till att bolaget agerar på sätt ägaren avsett. En stor skillnad mellan Systembolaget och å ena sidan och å andra sidan är att Systembolaget och är detaljhandels- monopol medan har tillstånd till att anordna vissa typer av spel vilket sker med egna produkter och genom egen försäljnings- organisation. Ändamålet med bör vara att efter tillstånd anordna spel i betryggande former under offentlig kontroll med inriktning att förebygga de negativa konsekvenserna av spel – dvs. spelberoende och brott – som företaget drivs rationellt. Ändamålet bör fastställas av och därefter skrivas in i bolagsordningen. Härmed är klarlagt att ändamålet med bolaget är spelpolitiskt och vilka särskilda hänsyn som skall tas. Ägarstyrning får sedan ske på bolagsstämman och via ordföran- den i styrelsen. Ägaren bör kalla bolaget till sig vid ett antal tillfället och då låta bolaget redovisa sin verksamhet. I övrigt kommer staten genom till- ståndsgivning och tillsyn, besluta om vilken verksamhet bolaget har rätt att bedriva. Med förslag till ändringar kommer statens roll som ägare av , ett företag med ett klart spelpolitisk syfte, att tydliggöras. Förlagen är fyra. 1.Verksamhetsmålet beslutas av , 2.Verksamhetsmålet skrivs in i bolagsordningen 3.Ägaren utövar sin styrning vid bolagsstämman 4.Ägaren och styrelseordförande (bolagets ledning) har regelbundna möten. I arbetsordningen för styrelsen skrivs in att ordföranden har ett ansvar för att hålla ägaren regelbundet informerad om ut- vecklingen och i avgörande frågor samordna styrelsens syn på verk- samheten med företrädare för ägaren. 13.2Regeringens roll som kontrollerande av ATG Bedömning: Den konstruktion med vadhållning på hästtävlingar som funnits bör vara kvar. Konstruktionen innebär dels att staten ingår ett avtal med hästsportens huvudorganisationer, dels att ATG erhåller ensamrätt till vadhållning på hästspel i . Staten ska alltjämt utse majoriteten av styrelseledamöterna i , däribland ordförande som har utslagsröst, och bolagsord- ningen ska godkännas av staten. Statens styrning av ATG kommer med den nya lotteriregle- ringen dels ske genom avtalet, dels ske genom inflytande i bolaget, dels ske genom att ATG:s verksamhet blir författningsreglerad och dels genom att blir tillståndsmyndighet för ATG. Enligt direktiven anges följande Hur kan ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna bli tydligare? Hur spel och spelberoende skall hanteras ansvarsmässigt mellan olika aktörer inom den svenska regleringen är av stor betydelse för att lagens skyddssyften skall kunna tas till vara och få bättre genomslag. Spelansvaret är fördelat på myndigheter på central, regional och lokal nivå, branschnivå och spelanordnarnivå. Denna ansvarsfördelning och rollför- delning behöver utvecklas och förtydligas. Lotteriinspektionen bör dess- utom få ökade befogenheter. En ökad samverkan mellan inspektionen och de rättsutredande myndigheterna bör komma till stånd i fråga om brotts- bekämpning. Ett annat exempel är att ägarstyrningen av de statligt kon- trollerade bolagen bör stramas upp. Tydligare krav kommer att ställas i syfte att öka de statligt ägda och kontrollerade aktörernas trovärdighet som spelalternativ. Ett klart socialt åtagande när det gäller spelberoende och andra sociala problem bör dessutom ligga hos samtliga anordnare av spel. De statligt kontrollerade bolagen måste axla ett större och tydligare ansvar i detta hänseende. Förutom de statligt kontrollerade bolagen bör ett sådant angreppssätt även omfatta eventuella framtida licensierade bolag inom ramen för ett nytt system. Krav på klara och tydliga uppföljnings- rutiner bör ställas på aktörerna. föreslå en tydligare ansvarsfördelning mellan aktörerna på spelom- rådet, Fråga uppkommer då om ägarstyrning av de statligt kontrollerade bolagen och särskilt gällande ATG. Enligt gällande lotterireglering har ATG tillstånd av regeringen att med ensamrätt bedriva vadhållning på hästtävlingar i . Den konstruktion för vadhållning på hästtävlingar som gäller i har funnits . Konstruktionen är beskriven i avsnitt 5.3.3. Med den konstruktion för vadhållning på hästtävlingar som beslutande utövas regeringens inflytande över ATG dels genom avtalet, dels genom utseende av styrelseledamöter och styrelseordför- ande, dels genom godkännande av bolagsordningen och dels genom tillståndsgivning i koncessionen. Som framgått i kapitel 5 gör bedömningen att konstruktionen för vadhållning i samband med hästtävlingar alltjämt skall bestå i . Staten har då genom avtalskonstruktionen tillförsäkrat sig ett starkt inflytande över ATG genom styrelserepresentationen. Särskilt skall framhållas att staten utser ordförande för bolaget vilken också har utslagsröst. Staten kommer således alltjämt ha ett starkt inflytande över ATG genom styrelserepresentationen. Med förslag kommer avtalet mellan staten och hästsportens huvudorganisationer att skrivas om och tillståndsgiv- ningen för ATG kommer enbart att regleras i lagen. Genom att blir tillstånds- och tillsynsmyndighet för ATG kommer kraven på bolaget att även i denna del skärpas. Här skall också framhållas att samtliga nya bestämmelser i spelreg- leringar såsom marknadsföringsregler, åldersgränser, tillstånd för ombud m.m. givetvis också kommer att gälla för bolaget. Sammanfattningsvis kommer statens styrning av ATG, dels ske genom avtalet, dels ske genom inflytande i bolaget, dels ske genom att ATG:s verksamhet blir författningsreglerad och dels ske genom att blir tillståndsmyndighet för ATG. 14 Myndigheternas roll m.m. Enligt Direktiven ska följande frågor utredas gällande ansvarsfördel- ningen mellan de olika aktörer. Hur kan ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna bli tydligare? Hur spel och spelberoende skall hanteras ansvarsmässigt mellan olika aktörer inom den svenska regleringen är av stor betydelse för att lagens skyddssyften skall kunna tas till vara och få bättre genomslag. Spelansvaret är fördelat på myndigheter på central, regional och lokal nivå, branschnivå och spelanordnarnivå. Denna ansvarsfördelning och rollfördelning behöver utvecklas och förtydligas. Lotteriinspektionen bör dessutom få ökade befogenheter. En ökad samverkan mellan inspek- tionen och de rättsvårdande myndigheterna bör komma till stånd i fråga om brottsbekämpning. har regeringens uppdrag att bl.a. motverka och förebygga spelproblem. fungerar som ett nationellt för spelberoendefrågor, stimulerar forskning och annan utveckling på området, sprider kunskap om spelberoende till strategiska grupper i samhället samt verkar för förebyggande insatser och andra åtgär- der för att minska spelberoendet. ansvarar också för den s.k. stödlinjen samt utvecklingsarbete när det gäller behandling av personer med spelproblem. Med den uppdelning som finns mellan Lotteriinspektionen och är risken att det inte tas tillräcklig hänsyn till spelberoendeproblematiken vid tillståndsgivningen och vid utövandet av tillsyn. föreslå en tydligare ansvarsfördelning mellan aktörerna på spel- området, utreda förutsättningarna för Lotteriinspektionen att i högre grad beakta spelberoendefrågor vid tillståndsgivning och utövande av tillsyn och då uppmärksamma att alltjämt bör ha ett sektorsövergripande ansvar för dessa frågor, presentera en lämplig rollfördelning mellan dessa myndigheter. Hur frågor om spel och spelberoende skall hanteras ansvarsmässigt mellan olika aktörer inom den svenska regleringen är av grund- läggande betydelse för att den nya lotterilagens skyddssyften skall uppnås. Frågan som uppkommer i nu aktuellt avsnitt berör hela det förslag till framtida spelreglering som föreslår i betänkandet. De frågor som gäller ansvarsfördelningen är redovisade i andra avsnitt i betänkandet varför i detta avsnitt i huvudsak hän- visat tillbaka till respektive avsnitt där frågan är behandlad. Ansvarsfördelningen i fråga om lotterier samt spelberoende i nuvar- ande reglering kan beskrivas både i en horisontell nivå som i en verti- kal nivå. Den vertikala nivån kan inledas i fyra nivåer Den horisontella nivån kan beskrivas som ansvarsfördelningen inom varje nivå, exempelvis de olika myndigheternas ansvarsområden. Nuvarande ansvarsfördelning i fråga om lotterier samt spelbero- ende kan i huvudsak beskrivas med följande sammanställning. SOU 2008:124 Myndigheternas roll m.m. Nivå 1- Riksdag och regering Ägare av AB , - anslag till Lotteriinspektionen (AB , och ) Nivå 2 – Myndigheter, kommun och landsting för spel och lotter om spel- och lott- Verka för en sund utveckling inom tillsyns- området Inget särskilt utpekat an- het (lotteri och svar i lag gällande spel- - dock ansvarig för Myndigheternas roll m.m. SOU 2008:124 (lotteri och bingo) (lokala lotterier m.m.) samt del i den cen- Ansvar för sina invån- Inget utpekat ansvar i Nivå 3 – Branschsamverkan m.m. Bl.a. gemensamma riktlinjer inom spelbranschen för marknadsföring Nivå 4 - aktörerna Ansvar som följer med till- stånden och lagens bestämm- elser Ansvar som följer med till- stånden och lagens bestämm- elser Ansvar som följer med till- stånden och lagens bestämm- elser Frågor om ansvarsfördelningen för spel och spelberoende är redo- visade i andra avsnitt i betänkandet varför hänvisar till aktuella avsnitt. Sammanfattningsvis kommer med de förslag Spel- utredningen lämnar följande ansvarsfördelning att gälla inom lotteri- området. Nivå 1 Riksdag och regeringen kommer i den nya reglering att lagstifta om huvud- reglerna för all lotteriverksamhet i (se avsnitt 6.3). Regeringen kommer i den nya regleringen att utöva spelpolitik bl.a. genom förordningsreglering. Regeringen styrning av AB och föreslås stramas upp (se kapitel 13 ). Regeringens roll som tillståndsgivare för ATG och upphör (se kapitel 7). I syfte att skapa en effektiv och stark tillsynsmyndighet för spel om pengar innebär förslagen till en ny spelreglering dels att myndigheten föreslås byta namn till , dels att myndig- heten tillförs ett antal nya ansvarsområden enligt följande. 1.Tillstånds- och tillsynsmyndighet för allt tillståndsgivet lotteri i , se kapitel 7. 2.Tillstånds- och tillsynsmyndighet för det delvis nya systemet med tillstånd, se kapitel 15. 3.Tillsynsmyndigheten för särskilda marknadsföringsregler för spel, se kapitel 9. 4.Utökad föreskiftsrätt i den nya lotterilagen, se kapitel 8. 5.Ansvar för spelberoendefrågor vid tillståndsgivning av spel, se kapitel 8. 6.Visst ansvar vad gäller arbetet mot illegalt spel , se avsnitt 14.3. 7.Främjandeförbudet, bl.a. IP-blockeringar och blockeringar av banköverföringar, se kapitel 11. föreslår vidare att grundforskning om spels inverkan på individer och samhälle och uppdragsforskning om framför allt före- byggande åtgärder mot överdrivet spelande skall kunna finansieras med anslag som beviljas av . De nya uppgifterna för innebär att inspektionen behöver tillföras nya, och utöka befintliga, kompetens- områden. bedömer att inspektionen behöver utöka sin personal med kompetens inom bl.a. juridik, företags- och mark- nadsanalys, teknik och säkerhet, elektronisk kommunikation, om- världsanalys, spelberoende, tillsynsmetodik samt information och utbildning. Mängden uppgifter och den större storleken på myndig- heten medför behov av ytterligare administrativa resurser. Spelutred- ningen bedömer vidare att inspektionen behöver utveckla och vid- makthålla ett brett internationellt kontaktnät och bedriva sin verk- samhet i nära kontakt med motsvarande myndigheter i andra länder. har med förslag alltjämt ansvaret för marknadsföringslagen och därmed också ansvaret för eventuella överträdelser av bestämmelser i den lagen som spelanordnare gör sig skyldiga till. De nya marknadsföringsreglerna för lotterier som Spelutred- ningen föreslår i den nya lotterilagen kommer att höra till Spel- marknadsinspektionens ansvarsområde och berör därför inte Kon- sumentverket, se avsnitt 9.5.3. Kommunernas roll i förslag till framtida reglering blir att vara registreringsmyndighet för lokala lotterier. Deras nuvar- ande roll som tillståndsgivare för lotterier upphör och överflyttas till , se kapitel 7. Länsstyrelserna roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet för bingo och lotterier upphör och överflyttas till , se avsnitt 8. Polisens roll framgår av avsnitt 14.3. ansvar för de spelare vars spelande medfört att de kan diagnostiseras som spelberoende enligt vedertagna diagnoskriterier, se avsnitt 4.10.2. En samverkan som inte direkt berörs av frågan om ansvarsfördelning från statens sida. Den nya reglering föreslår bygger på principen att allt lotteri i den nya lotterilagen blir författningsreglerat. I den nya lotterilagen kommer ansvaret på aktörerna att öka. Enligt direktiven skall följande fråga utredas. utreda förutsättningarna för Lotteriinspektionen att i högre grad beakta spelberoendefrågor vid tillståndsgivning och utövande av tillsyn och då uppmärksamma att alltjämt bör ha ett sektorsövergripande ansvar för dessa frågor, presentera en lämplig rollfördelning mellan dessa myndigheter. Lotteriinspektionen bildades (se prop.1993/94:182 Ny lotterilag och SOU (1992:130) vinna eller försvinna – folkrörelserna lotterier och spel ). Lotteriinspektionen hade föregåtts av som bildats . skäl för att bilda Lotteriinspektionen var att få en effektiv tillsyn och kontroll över spelverksamheten.