sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — En viktig slutsats av vad som sagts om mål, om energi- effektiviseringspotential och om energieffektiviseringsgapet är att det kommer att krävas stimulansåtgärder även för att driva fram ett ökat genomförande av åtgärder som är beslutsfattarekonomiskt lön- samma för hushållen, företagen och andra beslutsfattare i . I annat fall kommer bara en liten andel av dem att bli genomförda. 3TP PT Med primär energianvändning avses den samlade energianvändningen, dvs. summan av den slutanvända energin och de förluster som uppstår vid utvinning, förädling, transport, om- vandling och distribution av energi. Den samlade energianvändningen är alltså större än den nyttiggjorda energin. Vägledande principer för ett energieffektivare Frågan är då hur hög ambitionsnivå som bör förordas för den svenska energieffektivisering, som ska ske med stöd av det nu gällande EG-direktivet. En allmän princip för denna bedömning bör, utöver vad som sagts, vara att den förordade nivån ska vara samhällsekonomiskt lönsam att uppnå. Utredningen återkom- mer till frågan om en förordad nivå för de svenska energieffektivi- seringssträvandena i kapitel 3. Mot bakgrund av de resonemang som förts ovan, anser utred- ningen sammanfattningsvis att de grundläggande principerna för energieffektiviseringspolitikens inriktning bör vara att: beakta kommande och högre energieffektiviseringsmål än vad som följer av nu gällande EG-direktiv, utgå från att även strategiska och beslutsfattarekonomiskt lönsamma effektiviseringsåtgärder kan behöva ekonomisk sti- mulans om de ska bli genomförda, samt att energieffektiviseringsåtgärder också ska vara samhällsekonomisk lönsamma. 2.2.3Det vägledande målet bör överträffas Sammanfattningsvis gör utredningen följande principiella bedöm- ning. I utredningens delbetänkande SOU 2008:25 har konstaterats att med nu gällande styrmedel uppnås en effektiviserings- potential om mätt som primär energi respektive mätt som slutanvänd energi. De bakomliggande beräk- ningarna har gjorts med försiktighet, men har också av naturliga skäl en viss inneboende osäkerhet. Slutsatsen blir därför att med en rimlig grad av säkerhet kan antas komma att uppnå EG- direktivets vägledande mål utan att ytterligare styrmedel introduceras. Som framgått ovan har ambitionerna för energieffektivisering höjts inom såväl EU som i den svenska . Vidare har utredningen konstaterat att det finns ett stort antal energi- effektiviseringsåtgärder inom alla samhällssektorer som inte blir genomförda trots att de är såväl samhällsekonomiskt som företagsekonomiskt lönsamma. Utredningen finner det därför naturligt att föreslå att ambitioner ska sättas högre än det aktuella direktivets vägledande mål. För detta krävs då att ytterligare Vägledande principer för ett energieffektivare Utredningens förslag till nationellt mål för energieffektivisering och val av styrmedel för att nå detta framgår av kapitel 3. 2.3Systemperspektivet som en grundläggande princip Det är, som närmare utvecklats i delbetänkandet, de olika styrmedlens och åtgärdernas inverkan på behovet av primär energi, som ska beräknas, snarare än vad som kan avläsas på slutanvän- darnas mätare och fakturor.TPF4FPT Det är, mot bakgrund av behovet att hushålla med naturresurserna, viktigt att detta synsätt påverkar de slutsatser om mål för effektiviseringsarbetet och de förslag till styrmedel som utredningen presenterar. EG-direktivet fokuserar i första hand på slutanvänd energi, dvs. den energimängd som kan avläsas på kundernas mätare och fakturor. Det är en förståelig utgångspunkt, eftersom den slutanvända energin är lätt att obser- vera för slutanvändarna och med tanke på att alla slutanvändare på ett eller annat sätt bör involveras om effektiviseringsarbetet ska bli framgångsrikt. Det är därför naturligt att den enskilde kunden följer upp sin energianvändning på slutanvändarnivå, men för samhället är det viktigare att analysera och styra efter konsekvens- erna för användningen av primärenergi. En minskning av den slutanvända mängden energi innebär inte med automatik att också mängden primär energi minskar lika mycket. I vissa fall kan primärenergianvändningen till och med öka trots att mängden slutanvänd energi minskar. Det är storleken på den använda mängden primär energi som, vid sidan av eventuella andra insatser och tekniska lösningar för att skydda miljön, har betydelse för hur jordens resurser tas i anspråk och hur stora utsläppen till luft, mark och vatten blir. Därför är det viktigt, inte bara att belysa effekterna i ett systemperspektiv, utan också att välja effektiviseringsåtgärder hos kunderna så att även åtgången av primär energi kan minskas på ett kostnadseffektivt sätt. I utredningens delbetänkande redovisas olika viktningsfaktorer för att från slutanvänd energi kunna bedöma vilken inverkan en effektiviseringsåtgärd har på primärenergiåtgången. Ju högre vikt- ningsfaktor, desto större blir genomslaget på behovet av primär 4TP PT Se delbetänkandets kapitel 2, avsnitt 2.1. Vägledande principer för ett energieffektivare Om en slutanvändare av energi, teoretiskt, bara skulle köpa industriell spillvärme, som i annat fall skulle gått förlorad till omgivningen, leder en sparåtgärd hos den kunden endast till en mycket liten minskning av behovet av primär energi. Många fjärrvärmesystem har stora inslag av återvunnen energi från t.ex. industrier eller högeffektiva kraftvärmeverk. Det innebär att inverkan på primärenerginivå av en effektiviseringsinsats hos sådana fjärrvärmeanvändare blir mycket mindre än om motsvarande insats görs hos en slutanvändare med t.ex. elvärme. Viktningsfaktorerna kan därför, även om de av naturliga skäl är något schabloniserade, användas som vägledning i analysen av vilka användningsområden och åtgärder som bör ingå i en analys av hur man på ett kostnadseffektivt sätt ska uppnå ett uppsatt mål. Men vid beslut om vilka effektiviseringsåtgärder som ska vidtas måste hänsyn också tas till tidsaspekten. Som exempel kan nämnas att de flesta av våra byggnader står och många av dem används . Erfarenheterna visar att systemet för energitillförsel kan ändras under en så . Utredningen menar därför att nya byggnader alltid ska uppföras med höga energiprestanda. På samma sätt anser utredningen att effektiviseringsåtgärder med en lång livslängd, som t.ex. byte av fönster, ska göras så att den slutliga energianvändningen blir så låg som möjligt. Däremot ska vid genomförande av åtgärder med kort livslängd, som t.ex. installation av frånluftsvärmepumpar, hänsyn tas till det lokala fjärrvärmenätets viktningsfaktor. Utredningens anlagda systemperspektiv leder speciellt för den nordiskt integrerade produkten el till att förändringar i svensk elanvändning kan påverka primärenergiåtgången i något av våra grannländer. Kan vi då räkna oss tillgodo en eleffektivisering i som minskar primärenergianvändningen i t.ex. eller ? Utredningens uppfattning är att vi av två skäl har rätt att göra det. För det första leder en effektivisering i det nordiska kraftsystemet oftast till en minskning av den fossilbaserade elpro- duktionen och därmed en motsvarande minskning av koldioxid- utsläppen från elsektorn. Utsläppen av koldioxid är en sant global fråga, varför det saknar betydelse i vilket land en minskning sker. För det andra leder även en ökning av svensk elkonsumtion, till att användningen av primär energi och utsläppen av koldioxid ökar från elproduktionen i våra grannländer. Det är därför rimligt att konsekvenserna av svenska åtgärder medräknas i den svenska analysen vare sig förändringarna uppåt eller nedåt uppstår i Vägledande principer för ett energieffektivare På kort sikt kan dock den nuvarande utformningen av systemet med handel med utsläppsrätter leda till att förändringar inom elsektorn absorberas inom andra utsläppshandlande sektorer med följden att ingen nettoeffekt uppstår. På något , och i takt med att successivt sänkta tak införs för de totala utsläppen, får dock rimligen minskade koldioxidutsläpp från den nordiska kraftproduktionen stort genomslag på de totala utsläppen. 2.4Arbetssätt för val av insatsområden och styrmedel Med insatsområden avses i det följande användningsområden för energi, t.ex. bensin eller diesel för fordonsdrift eller el för upp- värmning av bostäder med direktverkande, elektriska radiatorer. Med styrmedel avses statliga åtgärder vars syfte är att påverka energianvändarnas beteende inom ett eller flera insatsområden. Exempel på styrmedel är energiskatter, förhållningsregler i författ- ningar, informationsinsatser och stimulansåtgärder riktade mot en marknad, såsom bidrag för att konvertera el- eller oljeuppvärmda småhus till andra uppvärmningssystem. Mot bakgrund av vad som anförts om ett systemperspektiv, bör intresset riktas mot områden där effektiviseringar per satsad krona ger en stor påverkan på primärenergianvändningen. Det innebär t.ex. att el för uppvärmningsändamål är ett prioriterat område, medan bostäder som värms med, i huvudsak, gratisenergi är lägre prioriterade. Överhuvudtaget ger all effektivisering av elanvändningen i slutanvändarledet god utdelning genom elens höga viktningsfaktor vid marginella konsumtionsförändringar. En annan slutsats kan vara att vissa effektiviseringsåtgärder, som inte alls berör slutanvändarna, också bör prioriteras, t.ex. en ökad användning av industriell restvärme. Vägledande principer för ett energieffektivare Insatsområden med stora samlade effektiviseringspotentialer som är billiga att realisera bör väljas före områden med mindre potential räknat i energitermer. Även i detta fall, som brukar benämnas lågt hängande frukter, faller elanvändningen för uppvärmningsändamål och effektivisering av övrig elanvändning ut som ett prioriterat insatsområde. Såväl här som i föregående fall kommer insatsområden inom bostäder och service att prioriteras för analys. I delbetänkandet framgår emellertid att sektorer som inte tidigare stått i fokus för energieffektivisering, t.ex. transportsektorn, bör prioriteras. Det innebär ingen motsättning mot det sagda. Även i transport- sektorn bör stor primärenergipåverkan och stor samlad effektivise- ringspotential vara vägledande vid val av insatsområden. Här blir då istället en ökad elanvändning ett medel för effektivisering, vilket beror på de konventionella bilmotorernas låga verkningsgrader och därmed höga användning av primärenergi. Det finns en stark strävan inom EU att öka andelen förnybar energi i den europeiska energiförsörjningen. De åtgärder som hit- tills diskuterats fokuserar i allt väsentligt på att öka andelen tillförd förnybar energi. Mindre observerat är att en effektivisering av användningen kan ge samma resultat. En bestående effektivise- ringsinsats leder, allt annat oförändrat, till att den befintliga mängden förnybar energi räcker till fler ändamål, dvs. den relativa andelen ökar. Det är därför viktigt att verka för en utformning av regelsystemen som i detta avseende likställer insatser avseende tillförsel och användning. Inom ramen för systemet med elcertifikat betalar kvotpliktiga elanvändare en avgift i relation till sin konsumtions storlek. uppgår denna certifikatsavgift till per kWh plus moms. Elleverantören använder dessa medel för att inhandla certifikatberättigad elproduktion, t.ex. vindkraft, till en mängd som motsvarar användarens kvotplikt. Priset på elcertifikat varierar och har generellt varit per kWh, men kan vara så högt som per kWh i enskilda transaktioner. I praktiken innebär detta att den certifikatberättigade elproduktionen erhåller Vägledande principer för ett energieffektivare ett driftbidrag lika stort som elcertifikatpriset. Elcertifikatsystemet innebär således att mängden, och därmed även andelen, förnybar elproduktion ökar. Ur denna synvinkel fungerar systemet som tänkt. En långsiktig och bestående minskning av elanvändningen skulle emellertid kunna ha precis samma effekt. En sådan utveckling skulle öka andelen förnybar energi, genom att befintlig, förnybar produktion utgör en större andel av en marginellt minskad total elanvändning. Varje kWh långsiktigt bortfallande konsumtion på marginalen i kraftsystemet har, med vissa tekniska reservationer, samma inverkan som motsvarande mängd ny vindkraft. har ingen sammanhållen diskussion förts om att med hjälp av sam- ordnat utformade styrmedel jämställa långsiktigt bestående effekti- viseringsinsatser med investeringar i ny energitillförsel. Exemplet illustrerar på nytt att det ur ett samhällsperspektiv är rimligt med en systemsyn. Det gäller alltså även vid avvägningen mellan ekonomiskt stöd till tillförsel- respektive användaråtgärder. 2.5Kriterier för val av styrmedel I delbetänkandet, kapitel 3, diskuteras de styrmedel som står till buds i kategorierna ekonomiska styrmedel, administrativa styr- medel och informationsinsatser. Med administrativa styrmedel menas bestämmelser av olika slag, t.ex. byggregler. Olika för- och nackdelar med styrmedel i respektive kategori redovisas också. En nationell strategi för energieffektivisering behöver byggas upp av en kombination av styrmedel, eftersom det är en rad kriterier som ska beaktas vid val av styrmedel. Ett grundläggande kriterium för val av styrmedel är strävan efter en kostnadseffektiv energipolitik. Det innebär att målen ska nås till minsta möjliga kostnad. Det är exempelvis i regel inte kostnads- effektivt att varje sektor i samhället ska bidra med lika mycket till ett givet energieffektiviseringsmål. Snarare är villkoret för samhälls- ekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på marginalen för de korrigeringsåtgärder som vidtas ska vara lika stora för alla åtgärder. Vägledande principer för ett energieffektivare Undvik att störa fungerande marknader En första grundprincip, utöver hög effekt till låg kostnad, bör vara att styrmedlen inte ingriper i och därmed stör fungerande mark- nader. Ett ingripande på en marknad bör, och oavsett om det sker genom administrativa eller ekonomiska styrmedel, ske på ett konkurrensneutralt sätt. Ett generellt ekonomiskt styrmedel är därför att föredra framför riktade ålägganden eller riktade ekono- miska stimulansåtgärder. EG-direktivet bygger i hög grad på att det ska finnas sådana fungerande marknader för energieffektiviserande åtgärder, t.ex. energitjänster, energibesiktningar och energieffektiviserande pro- dukter, såsom värmepumpar och isoleringsmaterial. Det är därför av stor betydelse att inte styrmedel används som snedvrider kon- kurrensen och därmed verkar kontraproduktivt. En mindre önskvärd effekt av konverteringsstöden för småhus är t.ex. att efterfrågan på värmepumpar och pelletspannor sjönk dramatiskt då stöden upphörde. Det kan antas bero på att många småhusägare, som har möjlighet att avvakta med investeringar i ett nytt uppvärmningssystem, väntar på att nya pengar tillförs i ett pågående program. För företagen på marknaden innebär det en oönskad ryckighet i efterfrågan med osålda lager av produkter och svårigheter med att planera de framtida produktionsvolymerna. En effekt kan också bli att motiverade och i sig lönsamma inves- teringar i energieffektiva värmesystem skjuts , medan bidragen, på motsatt sätt medför en tidigareläggning av sådana motiverade investeringar när de införs. Däremot påverkas i många fall inte den samlade volymen på . En indragen stimulans skulle kunna leda till att efterfrågan på energieffektiviserande produkter och tjänster bromsas till en lägre nivå än vad som hade varit fallet om bidraget aldrig införts. Det torde dock vara mer sannolikt att den spridningseffekt som ofta blir fallet av ett bidrag leder till en högre nivå på effektiviseringsinsatserna. En viktig slutsats är därmed att statliga insatser för en effek- tivare energianvändning i första hand bör vidtas om de bidrar till att en åtgärd som är beslutsfattarekonomiskt olönsam, men samhälls- ekonomiskt lönsam, genomförs av beslutsfattaren (t.ex. hushåll, företag). I andra hand kan statliga insatser motiveras om de bidrar till att ännu ej genomförda åtgärder, som kan konstateras vara både beslutsfattarekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma, fak- tiskt genomförs. Därtill bör statliga stimulansåtgärder på olika Vägledande principer för ett energieffektivare marknader, som syftar till en effektivare energianvändning, endast genomföras om det finns marknadshinder på den aktuella mark- naden, som inte kan överbryggas med andra typer av styrmedel, och om de fördelningskonsekvenser mellan olika medborgare som ett nyinsatt styrmedel ger är acceptabla. Om stimulansåtgärder används bör de så långt möjligt vara konkurrensneutrala. Uttaget av skatt på energi görs på olika sätt för olika energislag. Vissa energislag är helt skattebefriade. Även om varje skatt i sig skulle kunna motiveras ha just den utformning den har , så leder den lätt till att den totala skattebelastningen kan bli asym- metrisk mellan två energiformer som hos kunden fyller precis samma funktion. Det mest tydliga exemplet är följande. I avvägningen mellan uppvärmning med el respektive olja upp- kommer problem. En marginellt ökad eller minskad elvärme- användning har dubbelt så stor inverkan på behovet av primär energi som en marginellt ökad eller minskad oljeanvändning. Denna väsentligt olika användning av primär energi återspeglas dock inte i slutanvändarpriset. Priset på oljevärme har varit på samma nivå som priset för elvärme. var oljan enligt sammanställning dyrare, medan pris- fallet kan ha kastat om förhållandet. Från ett resurs- perspektiv borde rimligen elvärmen vara påtagligt dyrare. För- klaringen till rådande förhållanden är att skattebelastningen varierar starkt. Elproduktionen och slutligen elanvändningen belastas, vid sidan av energiskatt, också av kostnader för handeln med utsläpps- rätter för koldioxid. Oljeanvändaren betalar också en koldioxid- skatt, men denna är högre än det pris på koldioxid, som bildas inom ramen för handelssystemet. Elens särskilda energi- skatt uppväger inte denna, från ett resurshushållningsperspektiv, skeva prissättning. I avvägningen mellan el- och oljevärme, som villaägare med kombipannor står inför innan de konverterat till t.ex. värmepump eller pelletseldning, väljer många elvärme trots att den primära resursanvändningen på marginalen är omkring dubbelt så stor som för oljevärmen. Exemplet belyser tydligt behovet av en systemsyn även vid utformningen av energi- och miljöskatterna. Utan en sådan hel- hetssyn kan inte de resursmässigt riktiga styrsignalerna nå ut till Vägledande principer för ett energieffektivare alla de slutanvändare av energi, som tillsammans avgör hur effektivt samhället använder sina primära energitillgångar. Utredningen anser mot denna bakgrund att en översyn av skattesystemet i denna del bör göras. I vart fall anser utredningen att eventuella tillkom- mande skatter på energi bör utformas så att den beskrivna skevheten inte ökar. Redan i EG-direktivet konstateras att en förstärkt information om energieffektiviseringsmekanismer m.m. är en angelägen åtgärd. Det åligger också medlemsstaterna att vidta åtgärder av denna innebörd. I tidigare nämnda departementspromemoria konstateras att infor- mationsinsatser ofta har karaktären av kollektiv nyttighet, vilket kan motivera statliga insatser. Vidare konstateras att information är ett av de styrmedel som bör förordas i syfte att minska kundernas sökkostnader och överbrygga svårigheter med asymmetrisk infor- mation.TPF5FPT Utredningen gör samma bedömning. Utredningen delar dock inte fullt ut den uppfattning, som redovisas i promemorian, och som innebär att effekterna av informationsspridning är svåra att följa upp. Det finns etablerade tekniker för utvärdering av vilka effekter en informations- eller marknadsföringsinsats ger. Informationsflödet i samhället har ökat väsentligt genom bl.a. genom fler reklamfinansierade TV-kanaler och användningen av ny informationsteknik, såsom sms och internet. För att nå en god effekt bör informationsinsatser därför planeras noggrant och inte genomföras slentrianmässigt. Metoder, mål- grupper och informationskanaler bör värderas och övervägas i särskild ordning inför sådana informationsinsatser. Det innebär i praktiken att en särskild informationsstrategi bör tas fram. En tänkbar komponent i en sådan strategi kan vara att så långt möjligt involvera energianvändarnas olika medlemsorganisationer, såsom Motormännen, Villaägarna etc., i informationsarbetet i syfte att nå högsta möjliga trovärdighet. Utredningen anser dock att en sådan informationsstrategi bör tas fram där det finns särskild kompetens om information och marknadsföring. Den bör därför utarbetas av den myndighet eller organisation, som ska ha det övergripande ansvaret för de informationsinsatser som sker i anledning av att EG-direktivet genomförs. 5TP PT Ds 2001:60, avsnitt 4.5. Vägledande principer för ett energieffektivare I delbetänkandet slås fast att ansvaret för direktivets genomförande och, som ett led i detta arbete, insamling av statistik och upp- följning av resultat etc., bör tilldelas en central instans. Utred- ningen gör nu bedömningen att detta inte bör innebära att olika sektorsansvariga myndigheter fråntas sina uppgifter med koppling till energianvändning och energieffektivisering. Däremot krävs dels en ökad samordning i hela samhället av sådana insatser, dels, enligt EG-direktivet, att vissa centrala funktioner med rapportering och uppföljning fullgörs. Vid en samlad bedömning anser utredningen således att en funktion bör inrättas vid någon myndighet, med ett tydligare ansvar än som gäller, för att samordna de verksamheter med datafångst, uppföljning, informationsinsatser etc., som blir aktuella i anledning av direktivets införande. Principen för denna roll- fördelning redovisas i kapitel 17. 3Vägen till ett energieffektivare 3.1Strategiska utgångspunkter och målsättningar Arbetet med att effektivisera energianvändningen har pågått i . Ett stort antal åtgärder har redan genomförts, som bidragit till att minska den svenska energianvändningen i bostäder, service, industri och transporter. I utredningsarbetets första steg lade utredningen fram ett för- slag till första handlingsplan enligt artikel 14 i EG-direk- tivet. I handlingsplanen listas ett trettiotal möjliga styrmedel som kan användas för att höja ambitionsnivån i det svenska energi- effektiviseringsarbetet.TPF1FPT I arbetets andra steg har utredningen bl.a. tagit fram en strategi för hur ska kunna bli mer energi- effektivt . Den övergripande utgångspunkten har därvid varit att , utifrån bl.a. EU-krav, måste energieffektivisera, i syfte att nå kvantitativa mål avseende minskad energianvändning. Strategin består därför av en rad olika åtgärder av varierande slag, vilka sammantagna ska bidra till att målen nås. Enligt EG-direktivets får medlemsstaterna tillgodoräkna sig resultaten av vissa tidigare åtgärder. Utredningen har beräknat att en energieffektivisering om slutlig energianvändning, respektive primär energianvändning, kommer att kunna uppnås genom de tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel som får tillgodoräknas enligt EG-direktivet.TPF2FPT Det innebär ett , utan ytterligare åtgärder, når en energieffektivisering om slutlig energianvändning eller primär 1TP PT Se utredningens delbetänkande Ett energieffektivare (SOU 2008:25). 2TP PT Med tidiga åtgärder avses enligt direktivet sådana åtgärder som vidtagits ( i vissa fall ) fram till och med , vars effekt fortfarande kvarstår . Med åtgärder till följd av redan beslutade styrmedel avses åtgärder som genomförs 2016, vars effekt kvarstår . Vägen till ett energieffektivare Därmed kan konstateras att , vid en vid tolkning av direktivet, nätt och jämt når det uppsatta minsta målet. Men det finns fortfarande en stor effektiviseringspotential att realisera. För att detta ska ske krävs emellertid att kunskapen om energieffektivisering, om de ekonomiska vinster den kan ge, om ny teknik och om kostnaderna för energianvändningen ökar bland aktörer av alla slag.