sou · GVB399 · 2008-01-01 00:00:00 — Förhandsprövning av nättariffer m.m. Förhandsprövning av nättariffer m.m. SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att se över frågor som rör regleringen av elnätstariffer m.m. (dir 2006:39). förordnades direktören som särskild utredare. Övriga medverkande i utredningens arbete med uppdragets för- sta del anges på följande sidor. Utredningen har antagit namnet . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Förhands- prövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99). Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sak- kunniga, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga i utredningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Särskilda yttranden har avgetts av sakkunniga , , och samt experterna . Utredningsuppdraget fortsätter med sikte på ett slutbetänkande . Förteckning över de som har deltagit i utredningens arbete. Nedan angivna personer har deltagit i utredningens arbete med det föreliggande delbetänkandet. Direktören , , fr.o.m. . , Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, – Enhetschefen , , – Avdelningsdirektören , , fr.o.m. Rådmannen , Länsrätten i , fr.o.m. Handläggaren , Plast & och Kemiföretagen, fr.o.m. Chefsjuristen , , fr.o.m. Enhetschefen , , fr.o.m. Avdelningschefen , , fr.o.m. Departementssekreteraren , Näringsdeparte- mentet, fr.o.m. Handläggaren , , – Chefsjuristen , , fr.o.m. Enhetschefen , , fr.o.m. Delbetänkande och slutbetänkande............................. 1.3.1 Regleringen av tariffer för överföring av el................. 1.3.3 Utlandsförbindelser anslutna till regionnät ................ Ellagens bestämmelser om utformningen av nättariffer........ Utformning av nättariffer ............................................ 2.3.3 Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter Särskilt om anslutningsavgifter .................................... Tillsyn över nättarifferna ......................................................... Särskilt om anslutningsavgifterna ................................ Erfarenheter av tillämpningen av regelverket ....................... 2004–tariffer ................................................. Regleringen i andra nordiska länder............................ 3.2.1 Den finska elmarknadslagen m.m. ............................. 3.2.2 Riktlinjer för bedömning av skälig prissättning inom eldistributionsnätverksamheten åren 2005– 2007 (tillsynsperiod 1) och 2008–2011 (tillsynsperiod 2)......................................................... 3.2.4 Fastställande av metoder för anslutningsavgifter...... Fastställande av intäktsramar ..................................... Särskilt om anslutningsavgifter .................................. 3.4.3 Fastställande av intäktstak och avkastningstak samt modell för benchmarking av nätföretagen........ Införandet av en förhandsprövning ............................. Bakgrund till införandet av en förhandsprövning................ Bestämmelser om införandet av en förhandsprövning........ 4.2.1 Förhandsprövning – fastställande av intäktsramar... 4.2.5 Tydligare regelverk till följd av Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens 5.2Några allmänna utgångspunkter vid en övergång till en Disposition av ellagens bestämmelser om nättariffer och skäliga intäkter................................... Den inledande bestämmelsen i nuvarande 4 kap. ellagen om utformningen av nätföretagens Särskilt om nättariffer för regionledning .................. 5.3 Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter .............. En övergripande beskrivning av utredningens förslag till principer för en ny tillsynsmodell............ Utgångspunkt för fastställande av kapitalbasen – faktiskt eller fiktivt nät? Principer och metoder för fastställandet av Val av metod för att fastställa kapitalbasen............... Utveckling av kapitalbasen i tiden............................. Rimlig avkastning m.m............................................... Löpande kostnader och intäkter i nätverksamheten .... Justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet... 5.3.10Förhållandet mellan lag, förordning, föreskrifter och beslut när det gäller skälighetsbedömningen av nätföretagens 5.4Särskilt om anslutningsavgifter när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund.............................. Gällande rätt och tillämpning av regelverket............. Utformning av anslutningsavgifter............................ Regelverket kring anslutningsavgifter och dess förenlighet med artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet..... Återbetalning av för högt uttagna avgifter ........................... Överlåtelse av nätkoncession m.m........................................ 5.7Energimarknadsinspektionens tillsyn av nätföretagens intäkter i praktiken................................................................. 5.7.3 Uppföljning mellan fastställelsebeslut och 5.7.5 Frågor som uppkommer vid fastställelse- 5.7.6 Resultatet av avstämningsbeslutet och dess Insamling av uppgifter ................................................ 5.8Tvist om överföringsavgiften mellan nätföretag och 5.8.2 Bakgrunden till den nuvarande regleringen............... Utlandsförbindelser anslutna till regionnät.................. Ägandet och utnyttjandet av utlandsförbindelserna ........... behandling av frågorna............................................ 6.5Särskilt beträffande överföringsförbindelserna till Särskilt om förutsättningarna för elförsörjning ...... Utredningens överväganden och förslag .............................. 6.7.1 Generellt om hanteringen av utlandsförbindelser som ansluter till regionnät ......................................... 6.7.2 Särskilt om överföringsförbindelsen till ......... Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser ........ Konsekvenser för nätföretagen.................................. Konsekvenser för kunderna ....................................... Konsekvenser för domstolsväsendet ......................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Särskilt yttrande av sakkunnige ..................... Särskilt yttrande av sakkunnige ..................... Särskilt yttrande av sakkunnige och Särskilt yttrande av sakkunnige och experten Särskilt yttrande av sakkunniga , Konsekvenser vid byte av princip för beräkning av kapitalkostnader i nätregleringen................................ 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden av el och om upphörande av direktiv /92/EG Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Weighted average cost of capital I har prisregleringen av elnätverksamhet och tidigare även elpriset skett genom kontroll i efterhand. I samband med om- regleringen av elmarknaden behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. Tarifferna fastställs således inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten ges först möjlighet att pröva om dessa är skäliga i efterhand. antogs och rådets direktiv /54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden av el och om upphörande av direktiv /92/EG. Det övergripande målet med det nya s.k. elmarknadsdirektivet är att skapa en fungerande inre marknad för el där konkurrens råder på lika villkor. Direktivet innehåller ett omfattande och detaljerat regelverk som syftar till att bidra till att detta mål uppnås. När det gäller nättariffer anges bl.a. i direktivet att det är tillsynsmyndigheten som ska ansvara för att i förväg fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, vilket inkluderar överförings- och anslutningstariffer. Till- synsmyndigheterna kan också välja att enbart fastställa eller god- känna de metoder som används för att beräkna eller fastställa dessa villkor. Elmarknadsdirektivet är i princip genomfört genom de för- slag till ändringar och kompletteringar i ellagen som lades fram i propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas m.m. (prop. 2004/05:62). I propositionen framhöll regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas så att den kompletterar de reg- ler om tariffers utformning som finns i ellagen. Då det saknades underlag för att kunna ta ställning till denna fråga ansåg regeringen att det borde införas en ord- ning där metoden för tariffsättningen anges direkt i lagstiftningen. Regeringen anmälde i propositionen att man avser utreda frågan och återkomma till med förslag. Det är mot denna bak- grund som har tillsatts. har således haft i uppdrag att lämna för- slag till det regelverk som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer nätföretagens överförings- och anslutningsavgifter innan de får börja gälla. Utredningens uppdrag har också varit att lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbindelser behandlas enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. I detta betänkande lämnas förslag i båda dessa delar. Efter en inledning där förutsättningarna för utredningsarbetet och arbetets bedrivande beskrivs (kap. 1), redogör utredningen i korthet för de gällande regelverken i (kap. 2) samt i , och (kap. 3). Förslagsdelen av betän- kandet omfattar kap. 4–8. I det följande redovisar utredningen de viktigaste förslagen i dessa kapitel. Införandet av en förhandsprövning (kap. 4) I detta kapitel föreslår utredningen att det införs en förhands- prövning av nätföretagens intäkter på så sätt att Energimarknads- inspektionen i förväg ska fastställa de samlade intäkter varje nät- företag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter under en s.k. tillsynsperiod. Tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår. Inspektionens beslut benämns fastställelsebeslut och ska meddelas innan tillsynsperioden börjar. En av de främsta för- delarna med en förhandsprövning är man skapar en förutsägbarhet för både kunder och företag om intäktsramens storlek. Nät- företagen vet därmed hur stora intäkter de kan ta ut från kunderna i form av nättariffer under den kommande tillsynsperioden, förut- satt att de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för fastställandet av intäktsramen uppfylls. För nätföretagen är detta av stor betydelse för planeringen av nya investeringar. För kunderna skapas en förutsägbarhet indirekt genom de tariffer som nät- företagen, efter fastställande av intäktsramens storlek, i sin tur fast- ställer och tillämpar i förhållande till sina kunder. Konsument- intresset skyddas i första hand genom regleringens förmåga att ställa krav på nätföretagen att effektivt och till låga kostnader överföra el till rimlig kvalitet stabilt . Vidare skyddas kon- sumentintresset genom den tillsyn av nätföretagen som bedrivs av nätmyndigheten. För att förhandsprövningen ska leda till den förutsägbarhet man eftersträvar är det väsentligt att regelverket och inspektionens beslut ger tydliga ramar för hur bedömningen av intäktsramen görs. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om skälig- hetsbedömning av nätföretagens intäkter och de övergripande principerna för hur denna bedömning ska gå till bör förtydligas till följd av övergången till en förhandsprövning av nättarifferna. I fast- ställelsebeslutet ska framgå vilka uppgifter och metoder som inspektionen har tillämpat vid fastställandet av ramen samt det belopp som intäktsramen uppgår till. Det är inte möjligt att i förväg exakt fastställa det belopp som nätföretagens intäkter får uppgå till . Detta bl.a. på grund av att en del faktorer inte är kända innan tillsynsperioden avslutats. Det kan t.ex. gälla kostnader för investeringar, nät- förluster och överliggande nät. Utredningen föreslår därför att efter tillsynsperiodens slut i ett avstämningsbeslut fastställer den slutligt gällande intäktsramen för perioden. Avstämningsbeslutet kan medföra en justering av den tidigare fastställda intäktsramen beroende på i vilken utsträckning den faktiska utvecklingen har stämt överens med den förväntade. Avstämningsbeslutet kan därmed leda till att intäktsramen för den just avslutade tillsynsperioden höjs eller sänks i förhållande till fast- ställelsebeslutet. ska nätföretagens samlade intäkter vara skäliga. Det är således möjligt att under delar av perioden ta ut högre avgifter under förutsättning att detta kompenseras med lägre avgifter under andra delar av perioden. Möjligheten bör dock utnyttjas varsamt av nätföretagen med hänsyn till kundernas intresse av stabila avgifter. I vissa fall kan det uppkomma situationer där en ändring av fast- ställelsebeslutet är nödvändig. Inte minst på grund av att tillsyns- perioden sträcker sig . Utredningen förslår att en fast- ställd intäktsram för det första ska kunna ändras efter ansökan från ett nätföretag. En förutsättning för att intäktsramen ska ändras i detta fall är att de omständigheter som anförs i ansökan väsentligt kan komma att ändra intäktsramens storlek eller att det annars föreligger särskilda skäl. Ett exempel då en ändring av intäktsramen kan ske är då ett företag har tidigarelagt större investeringar i nätet, vilket inte kunde förutses vid tillsynsperiodens början. Energi- marknadsinspektionen ska handlägga en sådan ansökan skyndsamt. Utredningen föreslår även att en fastställd intäktsram ska kunna ändras av inspektionen om t.ex. det nätföretag som beslutet gäller har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter eller om beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag. Ett fast- ställelsebeslut kan även komma att behöva ändras då ett faststäl- lelse- eller avstämningsbeslut för nätföretaget från en tidigare till- synsperiod har ändrats efter ett omprövningsbeslut av inspektionen eller av domstol. Ett fastställelsebeslut kan även ändras efter en ändring i ett annat nätföretags fastsällelsebeslut. Detta är fallet då ändringen rör en parameter som är generellt tillämplig även för andra företag, t.ex. den procentuella godtagbara avkastningen för nätföretagen. Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter (kap. 5) I kapitlet presenteras utrednings närmare förslag om hur reger- verket kring förhandsprövningen av nätföretagens intäkter bör se ut. I det följande redovisas utredningens förslag avsnitt för avsnitt i den ordning de följer i kapitlet. Några allmänna utgångspunkter vid en övergång till en renodlad förhandsprövning (avsnitt 5.2) Utredningen konstaterar inledningsvis i detta avsnitt att ordet nättariff används i nuvarande ellagens kapitel 4 med två olika inne- börder. För det första används ordet i samband med skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter och för det andra i sam- band med bestämmelser om hur en kundspecifik nättariff ska vara utformad. Utredningen föreslår att ellagens bestämmelser i dessa delar skiljs åt genom att de placeras i två olika kapitel. Nuvarande kap. 4 i ellagen förslås ändras så att det endast innehåller bestäm- melser om hur nätföretagen ska utforma sina nättariffer, dvs. gente- mot sina kunder. Bestämmelserna om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter föreslås flyttas till ett nytt 5 kap. Utredningen föreslår vidare att den nuvarande inledande bestämmelsen i 4 kap. ellagen som slår fast huvudprincipen om att nättariffer ska vara utformade så att nätföretagens samlade intäkter ska vara skäliga i förhållande till de objektiva och subjektiva förut- sättningarna att bedriva nätverksamheten tas bort och ersätts med nya bestämmelser som i stället närmare anger innebörden av dessa begrepp. Syftet med detta är att skapa ett regelverk som på ett bättre sätt än tydliggör hur skäligheten i nätföretagens intäkter ska bedömas. Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter (avsnitt 5.3) I detta avsnitt lämnar utredningen sitt förslag om hur de över- gripande principerna för hur en ny modell för skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter bör se ut. För att uppnå en ökad effektivitet och transparens i den framtida tillsynsmodellen för utredningen även en diskussion om hur principerna och rikt- linjerna för den framtida regleringen bör se ut när det gäller den närmare preciseringen av förhandsprövningen i t.ex. inspektionens föreskrifter eller riktlinjer och beslut. Som föreslagits i kapitel 4 ska innan en ny tillsynsperiod börjar fastställa de samlade intäkter varje nätföretag kan ta in genom nättariffer under kommande tillsyns- period (intäktsram). Intäktsramen ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). Utgångspunkten vid beräkningen av nätföretagens kapitalbaser ska vara företagens befintliga elnät, t.ex. i form av led- ningar, transformatorstationer m.m., och övriga tillgångar som används i nätverksamheten. Beräkning av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde Värderingen av nätföretagens elnät inför den första tillsyns- perioden ska ske utifrån ett s.k. åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Nuanskaffningsvärdet för elnätet ska enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader. Med standardkostnader avses genomsnittskostnaden för att investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar. Om det föreligger särskilda skäl får dock investeringen överstiga standardkostnaderna t.ex. vid inve- steringar i storstäder och skärgårdsmiljö där kostnaderna klart överstiger standardkostnaderna. Därefter ska ett åldersavdrag göras. Nätföretagen har inte kompletta uppgifter om åldern på de olika komponenterna i nätet. Detta gäller framför allt äldre komponenter. Vidare kompliceras ålderbestämningen av att ny- investeringar i t.ex. en transformatorstation har skett löpande och fråga uppkommer då vilken ålder stationen egentligen har. Utred- ningen föreslår därför, främst på grund av administrativa skäl, att det införs en lägsta nivå för åldersbestämningen, ett s.k. kapitalbas- golv. I praktiken motsvarar detta golv ett antagande om vad den genomsnittliga åldern, eller resterande livslängden, på elnätet upp- går till. Om ett nätföretaget har ett elnät som är äldre än den antagna genomsnittsåldern behöver därför inga uppgifter om nätets ålder lämnas in. Det finns mycket begränsad information om hur gamla elnäten i är och det är därmed svårt för utredningen att med någon större precision bedöma elnätens genomsnittsålder. Utredningen har dock ansett det lämpligt att bestämma kapitalbas- golvet till av nuanskaffningsvärdet. Om ett nätföretag bedömer att dess elnät är yngre än den antagna genomsnittsåldern har företaget möjlighet att lämna in uppgifter till inspektionen som visar detta. Detta innebär att före- tagen måste genomföra en åldersinventering av hela sitt nät. Vid denna inventering bör nätet delas in i lämpliga komponentslag. Utredningen föreslår att det även införs ett golv på komponent- nivå, ett s.k. komponentgolv. Detta golv ska tillämpas då ett nät- företag vill visa att deras nät är yngre än kapitalbasgolvet men då det för ett visst komponentslag inte går att få fram en genomsnitts- ålder. Utredningen anser att ett åldersavdrag i dessa fall ska göras av nuanskaffningsvärdet för de komponenter som inte kan åldersbestämmas. Den ovan beskrivna modellen för en initial värdering avser el- nätet. När det gäller övrig egendom, såsom IT-system, bilar etc., föreslår utredningen att det bokförda värdet normalt bör kunna tillämpas som värderingsmetod. Om det föreligger särskilda skäl bör värderingen kunna ske på annat sätt. Utveckling av kapitalbasen i tiden Den ovan beskrivna värderingen av kapitalbasen kommer endast att göras inför den första tillsynsperioden. Därefter föreslår utred- ningen att investeringar löpande ska läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån. I praktiken kommer detta att ske genom att nätföretagen inför en ny tillsynsperiod anmäler de investeringar de avser att göra . Huvudregeln enligt utredningens förslag är att investeringarna ska beräknas efter standardkostnader. Om det föreligger särskilda skäl ska dock investeringen få överstiga dessa kostnader. Detta kan vara fallet vid t.ex. oväder eller olyckor då det krävs snabba och stora insatser för att reparera och byta ut skadade anläggningar eller vid investeringar i storstäder och skärgårds- miljö där kostnaderna kan komma att klart överstiger standard- kostnaderna. Det är enligt utredningens förslag i princip nätföretagen som själva får avgöra vilka investeringar som bör göras och vilket mate- rial som ska användas. Om en investering är uppenbart obehövlig för att upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska dock kunna bestämma att inve- steringen helt eller delvis inte ska tillföras kapitalbasen. Ett viktigt undantag till att investeringarna ska beräknas efter standard- kostnader är att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, inspektionen ska ha rätt att meddela föreskrifter om att invester- ingar upp till en bestämd nivå får överstiga standardkostnaderna. Anledningen till detta förslag är att nätföretagen, åtminstone inledningsvis, ska ha möjlighet att utföra främst s.k. reinvesteringar utan att inspektionen ska behöva gå in och nagelfara kostnaden för varje enskild investering. Utredningen föreslår att med investeringar ska avses både all- männa investeringar ute i nätet som kundspecifika nätanslutningar. Således ska även kostnader för nätanslutningar enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader. Utredningen föreslår att bemyn- digas att meddela föreskrifter om metoder för hur avskrivning ska beräknas. Det kan t.ex. gälla avskrivningstid och val av metod för kapitalkostnadsberäkning. Utredningen anser – mot bakgrund av valet av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde att det är naturligt att använda en nominellt linjär metod. Dessutom är en sådan modell förhållandevis enkel att tillämpa och förstå. inte uteslutas att en annan modell i ett senare skede skulle anses vara mer lämplig. Utredningen föreslår att ett nätföretag ska ha rätt till en rimlig av- kastning på den av fastställda kapital- basen. Avkastningen ska beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder. Utredningen bedömer att den metod som tillämpas av , den s.k. WACC-metoden, även ska användas i den nya modellen för att beräkna en rimlig avkast- ning. Utredningens förslag hindrar dock inte inspektionen från att tillämpa en annan vedertagen ekonomisk metod. Som angetts ovan förslår utredningen att intäktsramen bl.a. ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva nät- verksamhet. Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Sådana kostnader som nätföretagen kan påverka bör ingå vid fastställande av intäktsramen efter att eventuella effektiviserings- justeringar gjorts av . Utredningen föreslår att inspektionen utarbetar och tillämpar en eller flera effektivitetsmodeller eller kostnadsschabloner i syfte att främja en effektiv drift av nätverksamheten. Sådana kostnader som nät- företagen inte kan påverka bör accepteras i sin helhet. Enligt utred- ningens mening bör även – åtminstone inledningsvis – de faktiska kostnaderna för nätförluster accepteras i sin helhet även om för- lustvolymen åtminstone på till vis del går att påverka. Utredningen förslår att kostnader för avbrottsersättning inte ska tas med vid beräkningen av intäktsramen.