sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Vidare noteras arbetet i den s.k. (SOU 2005:10). Kapitlet innehåller två delar där den första delen behandlar EU:s system för handel med utsläppsrätter och den Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter andra delen övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av utsläppshandelssystemet. 13.2Generell syn på handelssystemet Grunden för EU:s system för handel med utsläppsrätter behandlas i korthet i avsnitt 6.2.3. Det finns mycket goda teoretiska grunder för ett sådant handelssystem. System med handel med utsläpps- rätter har i praktiken fungerat väl och effektivt i flera fall. Ett vanligt exempel på detta är det handelsystem med utsläppsrätter för svavel som har funnits i (EPA, 2007). Nästa fråga är hur EU:s utsläppshandelssystem fungerar prak- tiken. Beredningen har inte gjort någon systematisk utvärdering av systemet. Några observationer kan ändå göras. För det första bör det betecknas som ett stort framsteg att EU har kunnat etablera ett handelssystem med allt vad det kräver av organisatorisk, legal och politisk underbyggnad. För det andra har transparens och tillförlitlighet i statistiken om utsläppsvolymer och andra aspekter av systemet brustit. Det har lett till stora prisvariationer. Priserna på utsläppsrätter var som högst per ton. halverades priset på statistik visat att det var överskott på utsläpps- rätter. Priset sjönk sedan ytterligare till per ton . Det låga priset förklaras av att tilldelningen var frikostig och att utsläppsrätterna inte kunde sparas från den första handelsperioden. Även med god statistik kan hög rörlighet (volatilitet) i priserna vara ett problem i ett handelssystem och man bör räkna med att till exempel konjunkturvariationer kan få stort genomslag. Detta gör det särskilt viktigt att det statistiska under- laget är bra. För det tredje kan det vara svårt att göra utsläppstaket till- räckligt begränsande. bidrog osäker- heten kring statistiken till osäkerheten om hur begränsande taket egentligen var. Avgörande för hur restriktivt utsläppstaken kan sättas är vilken avvägning som görs mellan målet att minska utsläppen och andra olika politiska mål. För det fjärde har medlemsstaterna utnyttjat frihetsgraderna i principerna för tilldelning på ett sätt som lett till betydande skill- nader i hur strikt tilldelningen har fallit ut nationellt. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter skillnader kan medföra snedvridningar och upplevda orättvisor. Auktionering har utnyttjats i alltför liten grad. För det femte har det rått osäkerhet om systemets långsiktiga egenskaper, utsläppsrätter från första perioden har inte fått sparas vilket gör att systemet inte upprättar de långsiktiga förväntningar som krävs för att främja utsläppsbegränsande investeringar. Till bilden hör att inget instrument med liknande kraft är i sikte. En europeisk harmoniserad koldioxidskatt (eller en global sådan) vore ett mycket bra alternativ. En sådan skatt kräver enligt gällande beslutsregler en enhällighet bland samtliga 27 medlemsstater som torde vara mycket svår att nå. 13.2.1Europeiska kommissionens förslag till reviderat direktiv För en övergripande beskrivning av innehållet i Europeiska kom- missionens klimat- och energipaket se kapitel 6. Förslaget som presenterades (KOM (2008) 16) innebär att ett utsläppstak sätts på EU-nivå istället för att fortsätta med den nu- varande allokeringsprocessen, där medlemsstater lämnar nationella allokeringsplaner efter vissa kriterier och där allokeringsplaner slut- ligen godtas av kommissionen. Utsläppstaket kommer successivt att dras ned till 2020 jämfört med den handlande sektorns utsläpp . Detta görs genom att det genomsnittliga antalet utsläppsrätter för perioden –2012 reduceras . Minskningen av antalet utsläppsrätter föreslås gälla också efter den tredje handelsperioden –2020. Reduktionstakten kommer att granskas . Utsläppshandelssystemet omfattar av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. Denna andel ökar dock i och med att nya sektorer tas in i systemet. Bland annat föreslås delar av kemi- och aluminiumindustrin tas in i systemet liksom flyget, det sistnämnda i enlighet med miljörådets överenskommelse . Systemet kommer dessutom att omfatta ytterligare några växthusgaser i vissa specifika verksam- heter. Det kommer också att finnas en möjlighet för medlemsstater att bestämma om att små anläggningar kan lämna systemet under förutsättning att åtgärder vidtas så att samma utsläppsminskning garanteras. Om det som en följd av internationella avtal beslutas att utsläppen inom EU ska minskas ska av Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter utsläppsminskningarna ske inom utsläppshandelssystemet (samma andel som gäller då EU ska minska ). Gränsen för hur mycket utsläppskrediter CDM/JI som får tillgodoräknas inom systemet justeras då upp motsvarande halva den ytterligare utsläppsminskningen. Kommissionen ansvarar centralt för tilldelningen av utsläpps- rätter till medlemsstater dock kommer medlemsstater föreslås hålla i auktioneringen av rättigheterna och disponera huvuddelen av intäkterna. Den gratis tilldelning som medlemsstater gör till anlägg- ningar i det egna landet sker enligt EU-gemensamma principer. En viss omfördelning av intäkterna från auktionering kommer dock enligt förslaget att ske till förmån för medlemsstater med lägre BNP per capita. av intäkterna öronmärks för använd- ning till förnybar energi och till åtgärder för att undvika konse- kvenserna av klimatförändringen. Intäkterna från auktionering för hela utsläppshandelssystemet väntas bli . Kommissionen bedömer att av utsläppsrätterna kommer att auktioneras. Full auktionering gäller för kraftsektorn och koldioxidavskiljning och lagring. Gratis tilldelning kommer åtminstone initialt gälla för sektorer som är eller bedöms vara utsatta för internationell konkurrens från företag utan koldioxid- begränsningar och där det således bedöms föreligga risk för kolläckage. Kriterierna för gratis tilldelning föreslås läggas fast av kommissionen enligt kommittologi. Riktmärkestilldelning (det vill säga tilldelning med utgångspunkt från en viss utsläppsnivå per producerad enhet) pekas dock ut som ett möjligt kriterium för gratis tilldelning. Kommissionens målsättning är dock att gratis tilldelning successivt fasas ut och ska full auktionering gälla för samtliga sektorer. En andel av det totala antalet utsläppsrätter som skall auktioneras öronmärks för medlemsstater med låg BNP per capita och särskilt hög tillväxtpotential. av utsläpps- rätterna avsätts för tillkommande anläggningar och flygbolag. EU kan komma att vidta handelsrestriktioner gentemot länder som exporterar till EU och som inte ingår i internationella klimatavtal. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Det är viktigt att taket sätts så att utsläppen från dessa verk- samheter verkligen minskar. Det förefaller rimligt att de verksam- heter som omfattas av utsläppshandelssystemet svarar för avsevärt större utsläppsreduktioner än den procentuella minskningen i EU:s totala utsläppsmål. Detta eftersom åtgärdskostnaderna är lägre inom de sektorer som omfattas av handelssystemet och då möjlig- het till handel med utsläppsrätter i sig ger ökad kostnadseffektvitet såväl mellan länder inom som mellan och övriga världen. Kommissionens nuvarande förslag är att sektorer som omfattas av handelssystemet ges ett större utsläppsbeting än sektorer utan- för handelssystemet. Den föreslagna fördelningen är enligt kom- missionen avvägd så att de marginella åtgärdskostnaderna skall vara ungefär de samma inom och utanför handelssystemet. De mar- ginella åtgärdskostnaderna varierar också inom respektive sektor, där potentialen är särskilt god inom el- och värmeproduktion. Utsläppstaket har för den första och andra handelsperioden lagts fast i en nedifrån-och-upp process baserad på de nationella fördelningsplanerna. Detta har bland annat medfört att det har varit svårt att göra taket tillräckligt begränsande. Skiljaktiga nationella fördelningsprinciper har lett till snedvridningar på den inre marknaden. I teorin är det bra om systemet för handel med utsläppsrätter har bredast möjliga omfattning, så att många industribranscher, näringsgrenar, sektorer av ekonomin och växthusgaser ingår. Det förbättrar möjligheterna till kostnadseffektivitet och breddar en miljömässigt riktigare prissättning på utsläppen av växthusgaser. Genom länkning (se nedan) kan systemet vidgas geografiskt. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter EU:s miljöministrar enades vid miljörådet i , om att införliva alla flygningar inom och till och från EU i handeln med utsläppsrätter . av utsläpps- rätterna ska delas ut och ska auktioneras ut. I den förestående översynen av systemet för handel med utsläppsrätter är fler utvidgningar av systemet aktuella. Det vore önskvärt att sjöfarten inkluderades, eftersom utsläppen därifrån ökar stort. Den internationella sjöfartens användning av fossila bränslen är kraftigt subventionerad eftersom den inte behöver bära koldioxid- eller energiskatter. Det vore vidare bra om landtransporter kunde ingå eftersom det skulle öka kostnadseffektiviteten i klimat- politiken, men detta är förbundet med vissa problem i form av höga transaktionskostnader (antalet aktörer kan bli väldigt stort), höga åtgärdskostnader och en låg priselasticitet för vägtransporter. Omfattande utredningsarbete kommer därför att krävas. Enligt direktivets artikel 24 (direktiv /87/EC) kan med- lemsstater unilateralt efter kommissionens godkännande inkludera ytterligare aktiviteter i systemet i enlighet med direktivets bestämmelser. I ingressats 16 nämns uttryckligen att direktivet inte hindrar en medlemsstat att införa ett fristående handelssystem för aktiviteter som inte omfattas av direktivet. I rapporten till Kontrollstation 2008 drog myndigheterna slut- satsen att det inte är lämpligt att förorda att EU:s utsläppshandels- system utvidgas till vägtransportsektorn, nackdelarna överväger fördelarna. Myndigheterna ansåg att frågan behöver analyseras utförligt. och redogjorde under en presentation för Beredningen för olika aspekter av frågan. Det påpekades att transportsektorn sannolikt skulle bli en nettoköpare av utsläppsrätter. Om man vill påverka utsläppen specifikt i transportsektorn påpekas att man kan behöva ytterligare styrmedel; något som minskar kostnadseffektiviteten. Det för- väntas att priset på utsläppsrätter skulle öka, kanske i betydande grad, av att ta in transportsektorn i handelssystemet. Det skulle påverka verksamheter som behöver köpa utsläppsrätter men gynna sådana som har överskott. Inkluderandet av transportsektorn måste utformas så att risken för så kallat kolläckage beaktas. Vid ett hastigt införande skulle anpassningsproblem uppstå vilket talar för en successiv inkludering av transportsektorn. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Rådet (miljö) antog rådsslutsatser om översynen av utsläppshandelssystemet. Där uppmanas kommissionen att över- väga att ta in landtransporter vid den kommande översynen. Land- transporter finns dock inte med i kommissionens förslag till översyn av handelssystemet som presenterades . I konsekvensanalysen (SEC (2008) 52) till kommissionens förslag till översyn av utsläppshandelssystemet skisseras två huvudsakliga modeller för ett inkluderande. I den ena modellen betraktas transportsektorn som en aktör i handelssystemet. Modellen skulle vara en nedströms ansats som bygger på att alla registrerade fordonsägare får ett konto med krediter som är kopplade till bränsleinköp. Den andra modellen är en uppströms ansats som bygger på att det är bränsleleverantörerna som deltar i handels- systemet. Då skulle dessa vara tvingade att kunna uppvisa utsläpps- rätter som motsvarar de totala utsläppen som deras bränsleförsälj- ning ger upphov till. Den administrativa kostnaden för samtliga inblandade talar mot det första alternativet och för uppströms- alternativet. Ett system med ett separat nationellt handelssystem för landtransporter kommer inte att ge fler kostnadseffektiva åtgärder jämfört med en nationell koldioxidskatt. För att öka kostnads- effektiviteten gentemot skattesystemet krävs ett system där antingen fler sektorer ingår eller där skattesystemet införlivas i handelssystemet. och anser att nuvarande drivmedelsskatter och kompletterande styrmedel är att föredra framför en nationellt handelssystem. Myndigheterna konstaterar bland annat att en ordning med ett nationellt system innebär betydande administrativa problem och kostnader. Däremot kan transportsektorn, inklusive luftfart och sjöfart, mycket väl inkluderas i ett separat handelssystem på EU-nivå. Genom att dela verksamheterna i två separata handelssystem elimineras risken att transportsektorn kraftigt höjer priset på utsläppsrätter inom handelssystemet och därmed tränger ut den tunga industrin ur EU. Den är i princip positiv till att inkludera landtransporter i utsläppshandelssystemet och anser att frågan bör utredas vidare och även av kommissionen. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter sker tilldelningen gratis, med marginella undantag. Auktion- ering skulle innebära att man följer principen om att förorenaren betalar samt ger en annan förmögenhetsfördelning då värdet av utsläppsrätterna inte hamnar hos företagen genom gratistilldelning utan istället hos staten som auktionerar ut rättigheterna. Detta innebär också att betydande statsfinansiella intäkter genereras. Valet mellan auktionering och gratis tilldelning är framförallt en fråga om att skapa rätta incitament och att ge rimliga konkurrens- villkor för svenskt och europeiskt näringsliv. Reglerna för den första och andra perioden i handelssystemet tillåter auktionering av av utsläppsrätterna men det finns ingen skyldighet att auktionera. Möjligheten har endast i ringa grad använts. Risken för så kallat kolläckage måste beaktas vid val av till- delningsprincip. Om svensk eller europeisk industri påläggs alltför höga klimatkostnader finns en risk för att produktionen i stället utförs utanför EU. Miljöeffekten kan då mycket väl bli negativ. En sådan utveckling bidrar inte till att lösa klimatproblemet. Utveck- lingen kan på kort sikt dämpas genom gratis tilldelning av utsläppsrätter. Detta bör övervägas för branscher med en hög andel produkter som möter konkurrens från företag utanför utsläpps- handelssystemet. För företag som tillverkar produkter som säljs på en nationell eller europeisk marknad bör auktionering ske. Den tilldelning som inte sker genom auktionering bör ske med hjälp av riktmärken som etableras på EU-nivå. Riktmärken kan exempelvis baseras på genomsnittliga utsläpp av växthusgaser vid tillverkning av vissa produkter. Den hittillsvarande principen med grandfathering, dvs. att tilldelningen baseras på historiska utsläpp, befrämjar varken teknisk utveckling eller energieffektivisering. Det är viktigt att riktmärken sätts på ett korrekt sätt. Det kan vara komplicerat att komma fram till rättvisande principer och regler. Beredningen har inte haft möjlighet att gå närmare in på detta ämne. Frågor som har diskuterats mycket i inledningen av utsläpps- handelssystemet är tilldelning av utsläppsrätter till nya anlägg- ningar och hantering av utsläppsrätter då anläggningar läggs ned eller reducerar kapaciteten. Här har medlemsstaternas tillväga- gångssätt varierat. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter 13.3.4Länkning till andra system och länder EU:s system för handel med utsläppsrätter kan ses som en början till ett globalt handelssystem. Det pågår en diskussion om att länka EU:s system till handelssystem som etableras i andra länder eller regioner. En sådan länkning är teoretiskt möjlig och bör inte heller innebära några oöverstigliga praktiska hinder. Ett första exempel på en sådan länkning utgör anslutning till EU:s utsläpps- handelssystem . En grundläggande förutsättning för sammanlänkning är att det hos de länder eller regioner som ansluter sig måste finnas en vilja att etablera fungerande kontrollsystem och tillräckligt restriktiva villkor för utsläppen. För den tredje handelsperioden föreslår kommissionen att EU:s utsläppshandelssystem skall kunna kopplas samman med länder eller grupper av länder som har etablerat ett system för handel med utsläppsrätter. Förutsättningen är dock att en sådan sammanlänkning inte hotar den miljömässiga integriteten i EU:s utsläppshandelssystem vilket säkerställs genom att det är EU som bestämmer villkoren för andras deltagande i EU-systemet. I det gällande regelsystemet finns en länkning till Kyotoproto- kollets projektbaserade mekanismer, dvs. CDM- och JI-krediter genom det så kallade länkdirektivet (direktiv /101/EG). För den tredje handelsperioden –2020 finns också en länkning till CDM- och JI-krediter. 13.4Övriga styrmedel för verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Det finns flera andra styrmedel som också påverkar de sektorer som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det gäller t.ex. koldioxid- och energiskatterna som behandlas i av- snitt 12.5. Andra styrmedel inom energisektorn är elcertifikatsystemet och . Satsningar på vindkraft gynnas genom en miljöbonus, och ett stöd för teknikutveckling och marknadsintroduktion för vindkraft i havs- och fjällområden. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter motiveras utifrån andra mål än mål om utsläppsminskningar, som att ställa om energisystemen mot en ökad andel förnybara och inhemska energikällor. Elcertifikatsystemet infördes i av detta skäl. Systemet har , enligt myndigheterna, fungerat väl; kvotuppfyllnaden har varit i det närmaste hundraprocentig. Motivet för stödet till vindkraft är att det behövs för att få till stånd nyinvesteringar. Det pågår också ett utredningsarbete som ska leda fram till lag- och regeländringar som ska snabba upp tillståndsprocessen vid investeringar i bl.a. vind- kraftsanläggningar. Andra styrmedel inom industrisektorn är bl.a. krav på energi- effektivitet. I miljölagstiftningen ställs krav på energieffektivitet vid tillståndsprövning av industrier. Det bygger på kraven i EG- direktivet om tillståndsprövning, Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC. ställer också krav på att bästa teknik används. Det finns också ett program för energieffektivisering i energi- intensiva företag (PFE). Det bygger på frivilliga avtal med energi- intensiva industrier om att vidta åtgärder för eleffektivisering i tillverkningsprocessen. I gengäld kan företagen få nedsättning av skatten på den el som används i tillverkningsprocessen. PFE bidrar till att minska kostnaderna för utsläppsminskningarna i EU:s system för utsläppshandel . Ett annat kompletterande styrmedel är att elcertifikat ges till biobränslebaserad mottrycksproduktion, vilket, bl.a. ger incitament för ökad användning av biobränslen inom massa- och pappers- industrin. 13.5Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen anser att EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, i princip är ett mycket positivt och viktigt styrmedel för lägre utsläpp av växthusgaser. För att systemets stora potential att vara ett effektfullt styrmedel fullt ut ska realiseras behöver flera förbättringar analyseras och beslutas vid den översyn som pågår. Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter Möjligheten att övergå till att sätta taket på EU-nivå har före- slagits. Beredningen stödjer en sådan förändring. Särskilt när man ser framåt mot de stora utsläppsreduktioner som måste till för EU, framstår en centralisering som önskvärd. En ökad likabehandling av företag och länder (harmonisering) inom systemet är viktig. Detta är av stor vikt bland annat när det gäller kriterier för gratistilldelningen av utsläppsrätter eftersom det har direkt påverkan på konkurrensen. Harmoniserade regler är också viktigt när det gäller kriterier för tilldelning av utsläppsrätter till nya anläggningar och hantering av utsläppsrätter då anlägg- ningar läggs ned eller reducerar kapaciteten. Här har medlems- staternas tillvägagångssätt varierat och reglerna behöver harmonise- ras. Risken för så kallat läckage måste beaktas vid val av tilldel- ningsprincip. Om vissa konkurrensutsatta produkter från svensk eller europeisk industri påläggs alltför höga kostnader för utsläpp av växthusgaser finns en påtaglig risk för att tillverkningen av dessa produkter i stället sker utanför EU. Miljöeffekten kan då mycket väl bli negativ. En sådan utveckling kan på kort sikt dämpas genom viss successivt minskad gratis tilldelning av utsläppsrätter där gratis tilldelning sker på basis av produktmix. Detta bör övervägas för produkter som möter global konkurrens. Järn- och stålindustrin är ett exempel på en bransch som inom sin produktmix kan ha produkter som kan behöva hanteras genom en gratis tilldelning (om ej full auktionering). Auktionering bör ske för företag som verkar på en nationell eller europeisk marknad liksom för kraft- och värmesektorn som har möjlighet att överföra kostnader på konsument. Auktionering och handel med utsläppsrätter bör ske på ett harmoniserat sätt i . Vad gäller auktionering kan den göras centralt eller genom att enhetliga regler för nationell auktion- ering upprättas. Utan enhetlighet riskerar det att bli olika kon- kurrensförutsättningar i medlemsstaterna. I princip bör transporter ingå i handelssystemet eftersom det skulle kunna öka kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken och skulle dessutom innebära att en större andel av utsläppen av växt- husgaser skulle begränsas av ett tak. Om man vill påverka utsläppen specifikt i transportsektorn kommer sannolikt ytterligare styr- medel att behövas; något som minskar kostnadseffektiviteten. Det förväntas att priset på utsläppsrätter skulle öka, kanske i betydande grad, av att ta in transportsektorn i utsläppshandelssystemet. Det skulle påverka de verksamheter som skulle behöva köpa utsläpps- Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter rätter och gynna de med överskott, men med de storleksordningar på prishöjningarna (för utsläppsrätter och el) som kan bli aktuella, kan anpassningsproblemen bli betydande. Det finns därför skäl som dels talar för en successiv ansats, dels att kompletterande styrmedel skulle behövas om landtransporter ska inkluderas i handelssystemet. Fortsatt utredningsarbete kommer att krävas för att få till stånd ett väl fungerande system. Beredningen ser positivt på en internationell sammankoppling av utsläppshandelssystem. Sammankoppling av handelssystem för utsläppsrätter reser dock frågor av organisatorisk och legal art som måste lösas. Det kan bli komplicerat att bygga upp administra- tionen för sammankopplade system. Beredningen anser att det är positivt med en länk till marknaden för CDM/JI då det främjar tekniköverföring till fattiga länder och kostnadseffektiviteten för de utsläppsminskningar som ska ske enligt . De projektbaserade mekanismerna CDM/JI ska dock vara supplementära till de utsläppsminskningar som måste ske inom Europeiska unionen om tvågradersmålet ska kunna uppnås. Projekten måste uppfylla gällande regelverk som ska garantera kvaliteten i projekten och att faktiska utsläppsminsk- ningar kommer till stånd. Beredningen har i genomgången ovan av olika sakfrågor som rör EU:s system för handel med utsläppsrätter förordat ökad harmoni- sering på flera punkter. Sakskäl talar med andra ord för att systemet görs mer likformigt. Det kan erinras om att den så kallade subsidiaritetsprincipen också kan innebära centralisering om det kan visas att de gemensamma målen kan nås bättre genom beslut på europeisk nivå. Det är enligt Beredningens bedömning fallet här. bör med andra ord ställa sig positivt till att beslutsfattandet blir mer centraliserat och reglerna mer harmoniserade för utsläpps- handelssystemet.