sou · GVB3105 · 2008-01-01 00:00:00 — Rättsprövningen innebär att Regeringsrätten har att pröva om regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna i ärendet.TPF91FPT Om Regeringsrätten finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet ska domstolen upphäva beslutet. Regerings- rätten får inte sätta ett annat beslut i stället för det upphävda. Om det behövs ett nytt beslut ska Regeringsrätten återförvisa ärendet till regeringen. Om beslutet inte upphävs står det fast. En ansökan om rättsprövning ska ha kommit in till Regerings- rätten senast för regeringens beslut.TPF92FPT Av ansökan ska framgå vilken rättsregel sökanden anser att beslutet strider mot och vilka omständigheter som åberopas till stöd för detta. Regeringens beslut gäller även om det har gjorts en ansökan om rättsprövning. Regeringsrätten får emellertid bestämma att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition).TPF93FPT Av rättsprövningslagen framgår att talerätt tillkommer enskild.TPF94FPT Någon formell partsställning krävs inte. Med begreppet enskild avses inte bara fysiska personer utan även juridiska personer kan erhålla rättsprövning.TPF95FPT Ett allmänt organ, exempelvis en kommun, har däremot inte talerätt.TPF96FPT Dessutom framgår av rättsprövningslagen att några miljöorga- nisationer i vissa fall har rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens tillståndsbeslut även om dessa beslut inte innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i . Anledningen till detta är att vissa miljöorganisationer enligt en konvention (Århuskonventionen) har rätt att begära överprövning av en del tillståndsbeslut. För att möjliggöra detta har miljöorganisationerna getts en uttrycklig rätt att ansöka om rättsprövning. åtaganden enligt konventionen har därmed ansetts tillgodosedda.TPF97FPT tillsatte en expert- grupp med uppgift att bl.a. ta fram fylligare riktlinjer för den kom- munala självstyrelsens reella innebörd. 91TP PT 7 § rättsprövningslagen. 92TP PT 4 § rättsprövningslagen. 93TP PT 5 § rättsprövningslagen. 94TP PT 1 § rättsprövningslagen. I används begreppet var och en. 95TP PT Prop. 2005/06:56, s. 22. 96TP PT Se RÅ 1992 not 53 och 2005 not 16. 97TP PT Prop. 2005/06:56, s. 22. sitt arbete i en rapport.TPF98FPT En fråga som tas upp i rapporten är om rättsprövningslagen bör utvidgas till att även omfatta kommuner; dvs. ska även dessa organ kunna erhålla rättsprövning för det fall de anser att den kommunala självstyrelsen trätts för när. I denna del påtalar expertgruppen bl.a. att från kommunalt håll har det inte framhållits att det skulle finnas ett behov av en mera ingripande rättslig prövning än den som är möjlig . Därtill kommer att regeringen sällan torde fatta sådana beslut riktade till kommunerna. Vidare framhåller expertgruppen att syftet med rättsprövningsinsti- tutet är att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning enligt och inte att i allmän mening skapa ytterligare en instans i rättssystemet. Med beaktande av det anförde menar således gruppen att det inte finns anledning att utvidga rättsprövningslagen till att även omfatta kommunerna. 3.3Gällande rätt avseende internationellt samarbete En gruppering ska bestå av medlemmar som finns på minst två medlemsstaters territorier. Grupperingens uppgift är att underlätta och främja territoriellt samarbete mellan dess medlemmar i syfte att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för bl.a. folk- rätten, EG-rätten och regeringsformens bestämmelser om överens- kommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation. Vidare behandlas bestämmelser som rör regionalt och lokalt sam- arbete över nationsgränsen. 98TP PT Rapporten, Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd m.m., finns utlagd på Grund- lagsutredningens webbplats. Av rapporten framgår att de bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är expertgruppens egna och att inte har prövat och tagit ställning till rapportens innehåll. 99TP PT Se förordning nr 1082/2006. Förordningen behandlas närmare i kapitel 2 och 5. Med folkrätt avses den samling normer som styr staters relationer till varandra och till internationella organisationer. Folkrättens regler kan emellertid även bestämma staters agerande mot enskilda rättssubjekt. Som exempel kan nämnas Europakonventionen.TPF100FPT Folkrätten skiljer sig delvis från den nationella rättsordningen. Någon lagstiftare, som ett parlament, finns inte. Det är i första hand staterna som skapar folkrätt genom sedvanerätt och överens- kommelser. Sedvanerätten har utvecklats genom bl.a. praxis. Inom folkrätten görs en åtskillnad mellan den internationella sedvane- rätten (allmän folkrätt) och de internationella överenskommelserna (traktaträtten). Den allmänna folkrätten är i regel automatiskt bindande för alla stater medan traktaträtten endast binder de avtalsslutande parterna. Folkrätten torde vara överordnad staternas interna rättsordningar. De sanktioner som står till förfogande inom folkrätten är emellertid i regel vaga. Vidare saknas ett mellanfolk- ligt organ med effektiva maktmedel. Frågan om vem som är formellt behörig att ingå överenskom- melser på en stats vägnar regleras av folkrätten. Uppgiften att företräda en stat i mellanfolkliga relationer ligger främst på stats- ledningen. Detta innebär för svenskt vidkommande att uppgiften tillkommer regeringen, i vissa fall med en formell medverkan av statschefen.TPF101FPT Dessutom krävs nationella regler avseende vilken ordning som ska iakttas företrädare får binda en stat folkrättsligt. Sådana regler anger normalt att en viss procedur måste följas för att staten ska få göra ett internationellt åtagande bindan- de. Som exempel kan nämnas att en överenskommelse måste god- kännas i eller bli föremål för folkomröstning. Internationella överenskommelser och internationell sedvane- rätt binder alltså som stat. De binder enbart i vissa fall ett lands medborgare och myndigheter.TPF102FPT Internationella överenskom- melser måste emellertid för att bli gällande i transformeras 100TP PT behandlas närmare i avsnitt 3.2.5. 101TP PT Att statsledningen har en sådan behörighet på det internationella planet följer alltså av folkrättsliga principer, särskilt om diplomatiska förbindelser och om traktaträtten (, , , och , Grundlagarna, 2006, upplaga 2:1, s. 438). Dessa principer återspeglas i den svenska statsrätten. Utgångspunkten för den interna regleringen av förhållande till andra stater är nämligen att handläggningen av utrikesärenden utgör en del av regeringens riks- styrelsefunktion, dvs. uppgiften att med ansvar inför – styra riket (se 1 kap. 6 § regeringsformen). 102TP PT Frånsett det viktiga undantaget i form av EG-rättens direkta tillämplighet här i landet, se avsnitt 3.3.3. till svensk rätt enligt de konstitutionella regler som annars gäller (dvs. normalt genom lag). Kravet på transformering gäller emeller- tid inte inom ramen för visst samarbete inom EU. Därtill kommer att internationell sedvanerätt i vissa fall tillämpas direkt i svensk domstol.TPF103FPT 3.3.3Sveriges medlemskap i unionen är medlem i Europeiska unionen (EU; tidigare Europeiska gemenskaperna). EU har bildats genom fördrag som har ingåtts av suveräna stater, vilka har beslutat sig för att bedriva ett fördjupat samarbete inom vissa politikområden. Unionen kan därför sägas ha sitt ursprung i folkrätten. Samarbetet inom EU brukar beskrivas som ett samarbete i tre pelare. I unionens första pelare inryms de samarbetsområden som traditionellt förknippas med EU och som framgår främst av EG- fördraget.TPF104FPT Det gäller t.ex. handelsfrågor, den inre marknaden (bl.a. de grundläggande fyra friheterna; fri rörlighet för varor, per- soner, tjänster och kapital), den gemensamma jordbrukspolitiken och miljö- och transportpolitiken. Ett ytterligare samarbetsområde i den första pelaren är den ekonomiska och monetära unionen (EMU). En särskild rättsordning, EG-rätten eller gemenskaps- rätten, har utvecklats med fördragen och gemenskapslagstiftningen som grund. Inom EG-rätten brukar man skilja mellan den primära och den sekundära rätten. Den primära rätten utgörs av de grund- läggande fördragen, varav det viktigaste är EG-fördraget. Den sekundära rätten är den lagstiftning som har antagits av gemen- 103TP PT Se t.ex. NJA 1934, s. 206 och 1999, s. 821. 104TP PT Samarbetet i första pelare grundar sig på EG-fördraget, Kol- och stålfördraget och Euratomfördraget. EU:s stats- och regeringschefer träffade en överens- kommelse om innehållet i ett nytt reformfördrag. Fördraget ska undertecknas och därefter ska det ratificeras i medlemsstaterna. Tanken är att det nya fördraget ska träda i kraft till valet till . Reformfördraget kommer inte att ersätta tidigare fördrag, utan innebär att man gör ändringar och tillägg i de fördrag som gäller . Som exempel på ändringar kan nämnas att ministerrådets möten ska vara offentliga och att EU:s offentlighetsprincip ska ges en större tyngd. Vidare ska antalet politikområden där beslut ska fattas med kvalificerad majoritet utökas och nationella parla- ment ska bevaka om beslut ska fattas på EU-nivå eller i medlemsländerna, dvs. att närhets- principen respekteras. Dessutom blir medbeslutande på betydligt flera områden. Stadgan för medborgerliga rättigheter blir rättsligt bindande för EU:s institutioner och medlemsländer när de tillämpar EU:s lagar och regler och EU ska ansluta sig till Europa- rådets konvention om de mänskliga rättigheterna. Därtill kommer att den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska samordnas av en "hög representant" och att EU ska främja åtgärder på internationell nivå för att hantera miljöproblem och klimatförändringar. (regeringens webbplats) Sekundärrätten består av fem typer av rättsakter, varav förordningar, direktiv och beslut är av bindande natur medan yttranden och rekommendationer inte är bindande. Till unionens andra pelare hör samarbete i utrikes- och säker- hetspolitiska frågor. I den tredje pelaren avhandlas polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Grunden för samarbetet i dessa pelare är Fördraget om Europeiska unionen. Samarbetet som sker inom EU är alltså långtgående. Det finns emellertid betydelsefulla skillnader mellan samarbetet i den första pelaren och samarbetet i den andra och tredje pelaren. Det som skiljer samarbetet i den första pelaren från det mesta av annat internationellt samarbete är bl.a. att medlemsstaterna fri- villigt avstått från en del av sin makt och i stället överlåtit den till gemenskapens institutioner.TPF105FPT Gemenskapens makt vilar alltså på de befogenheter som den tilldelats av medlemsstaterna. Det med- lemsstaterna överlåter är främst en del av sin normgivningsmakt, dvs. rätten att inom skilda sakområden utfärda bindande regler för medlemsstaterna och enskilda.TPF106FPT De befogenheter som medlemsstaterna tilldelar de gemensamma institutionerna utgör inte någon enhetlig kompetensmassa. På vissa områden föreskriver fördragen att en enda gemensam politik ska utformas. Inom sådana områden har gemenskapen exklusiv kompe- tens. På andra områden föreskriver fördragen inte någon gemensam politik men väl ett gemensamt handlande avseende vissa mer eller mindre avgränsade frågor. Inom dessa områden har gemenskapen och medlemsstaterna en delad kompetens.TPF107FPT 105TP PT I gemenskapens beslutsprocess har den av medlemsstaterna oberoende kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. En av kommissionens uppgifter är att utforma förslag till rättsakter. Dessa förslag överlämnas till ministerrådet där det viktigaste beslutsfattandet sker. Det är medlemsstaternas regeringar som tillsammans i rådet fattar i stort sett alla normerande gemensamma beslut. Det direkt folkvalda har tidigare haft främst en rådgivande och kontrollerande funktion men har numera fått en mera betydande roll. Bl.a. ska parlamentet och rådet inom vissa områden tillsammans fatta beslut om tilltänkta lagstiftningsakter. Den dömande makten utövas av gemenskapernas domstolar; Förstainstansrätten och . har ensam befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av de viktigaste principerna i EG-rätten. Den ansvarar också för den rättsliga kontrollen av hur gemenskapens institutioner utövar sina befogenheter. Den ensam kan ogiltigförklara politiska beslut som medlemsländerna fattat i rådet. Domstolen handlägger också mål mot medlemsstaterna och prövar om dessa har brutit mot sina fördragsenliga förpliktelser. (m.fl., s. 31) 106TP PT Man kan säga att samarbetet inom gemenskapen till viss del sätter regeringsformen ur spel när väl överlåtelse av beslutskompetensen har skett till EG. Det konstitutionella regelverket sätts emellertid inte helt åt sidan (se bl.a. 10 kap. 5 § regeringsformen). 107TP PT och , s. 29. EG-rätten har företräde framför nationell rätt. Detta innebär att nationella myndigheter och domstolar är skyldiga att tillämpa vissa EG-regler och det även om de därigenom sätter en inhemsk lag åt sidan. Om en bestämmelse i en nationell lag strider mot en EG- regel är medlemsstatens domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen. Detta gäller i prin- cip även om den inhemska lagen tillhör statens konstitution.TPF108FPT Vissa EG-normer kan också ha s.k. direkt effekt. En sådan effekt föreligger, om en regel är så utformad att den ger enskilda medborgare och företag i medlemsstaterna rättigheter och skyldig- heter som de kan göra gällande inför den egna statens domstolar och myndigheter. Det avgörande för om en norm har direkt effekt är om den har en sådan rättighetsgrundande innebörd för enskilda. Det saknar därför betydelse om formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsstaterna. Till skillnad från samarbetet i första pelaren är samarbetet inom andra och tredje pelarna i allt väsentligt av traditionell mellanstatlig karaktär, även om det sker inom unionens ram och delvis i dess institutioner. Det samarbete som förekommer i dessa pelare förut- sätter inte att medlemsstaterna överlåter någon beslutanderätt till de gemensamma organen. Därmed ingår i det samarbetet inte heller den särskilda rättsordning som kommit att utvecklas för det egent- liga EG-samarbetet. Det medför i sin tur att denna rättsordnings grundläggande principer inte gäller. Det innebär t.ex. att det i sam- arbetet som sker i den andra och tredje pelaren inte finns några för medlemsstaterna och deras medborgare bindande rättsakter som de förordningar och direktiv som beslutas av EG.TPF109FPT 108TP PT EG-rätten har alltså företräde framför nationella regler, också om dessa är på grund- lagsnivå. (m.fl., s. 32) 109TP PT Betydelsefullt är också att har begränsad kompetens inom dessa sam- arbetsområden. (och , s. 12 f och m.fl., s. 29 ff) 3.3.4Överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation Konstitutionell kompetens får överlåtas från ett organ till ett annat endast i de fall regeringsformen uttryckligen medger detta. Prin- cipen gäller inte bara i förhållande till inhemska organ utan även gentemot utländska eller mellanfolkliga organ.TPF110FPT förhållande till andra stater regleras i regerings- formen.TPF111FPT I dess 10 kap. finns bestämmelser om bl.a. befogenheten att ingå överenskommelser med andra stater och den procedur som ska iakttas. Av regeringsformen följer att det är regeringen som företräder internationellt och som ingår överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation.TPF112FPT Regeringens befogen- het i detta hänseende ingår i uppgiften att styra riket. Till regering- ens befogenhet hör också åtagande av internationell förpliktelse i annan form än överenskommelse samt uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse.TPF113FPT Mellanfolkliga organisationer i regeringsformens mening är bara de organisationer som är rättssubjekt enligt folkrätten. Så är fallet med organisationer som är sammanslutningar av stater.TPF114FPT Regeringens uppgift att företräda landet utåt är emellertid till viss del begränsad. I vissa fall krävs nämligen med- verkan. Då utrikespolitiska frågor ofta har stor betydelse för landet har det ansetts viktigt att garanteras insyn och inflytande 110TP PT Regeringsformen innehåller ett antal bestämmelser om hur beslutanderätt på inhemsk nivå kan flyttas från ett organ till ett annat. Som exempel kan nämnas bestämmelserna i 8 kap. om delegation av normgivningskompetens. Dessa bestämmelser ger möjlig- het att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i vissa ämnen. 111TP PT Regeringsformen befattar sig inte direkt med sedvanerätten, vilket givetvis inte hindrar att denna kan komma att tillämpas inom organ till vilka hör. Som exempel kan nämnas olika internationella domstolar. (m.fl., s. 441) 112TP PT 10 kap. 1 § regeringsformen. Andra beteckningar på överenskommelser är traktater, kon- ventioner, fördrag och avtal. 113TP PT 10 kap. 4 § regeringsformen. 114TP PT kan givetvis ingå överenskommelser även med andra organisationer, utländska likväl som svenska, t.ex. frivilliga hjälporganisationer, och likaså med utländska eller inter- nationella företag. På sådana överenskommelser tillämpas emellertid inte reglerna i 10 kap. regeringsformen utan andra regler, ofta de i 9 kap. regeringsformen om finansmakten. (m.fl., s. 442) Regeringen har därför ålagts att hålla riks- dagen kontinuerligt informerad om utrikespolitiska förhållanden.TPF115FPT Dessutom krävs medverkan i vissa beslut. Kravet på medverkan från sida är ingående reglerat i regeringsformen. I vissa fall måste godkänna en överens- kommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation innan regeringen får ingå den.TPF116FPT godkännande av en internationell överenskommelse krävs om denna förutsätter att någon åtgärd vidtas som enligt regeringsformen tillhör beslutområde, såsom att en lag måste ändras eller ett anslagsbeslut fattas. Om det enligt regeringsformen krävs en särskild beslutsord- ning för beslut, t.ex. den ordning som gäller för ändring av grundlag, måste även godkännande följa den ord- ningen. Vidare krävs som huvudregel medverkan om överenskommelsen i övrigt är av större vikt. Huruvida en överenskommelse är av större vikt avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar. Motiven till regerings- formen innehåller inga närmare uttalanden om vilka överenskom- melser som ska anses vara av större vikt. Ett fredsavtal anses emellertid alltid vara av sådan betydelse att det kräver godkännande.TPF117FPT Om rikets intresse så kräver kan regeringen dock – trots att överenskommelsen anses vara av större vikt underlåta att inhämta godkännande. Som exempel kan nämnas tidsbrist eller i undantagsfall att avtalet rör en särskilt känslig fråga. I sådana fall ska regeringen i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Delegering av rätten att ingå internationella överenskommelser Regeringen kan delegera rätten att ingå internationella överens- kommelser till en förvaltningsmyndighet. Sådant bemyndigande får endast avse överenskommelser som inte kräver eller 115TP PT 10 kap. 6 § regeringsformen. 116TP PT 10 kap. 2 § regeringsformen. 117TP PT Prop. 1973:90, s. 360 och m.fl., s. 446. medverkan.TPF118FPT Ett bemyndigande till en förvalt- ningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse kan alltså inte ges om överenskommelsen förutsätter lagstiftning, anslagsbeslut eller beslut om överlåtelse av uppgifter som annars skulle ha utförts av ett svenskt organ, t.ex. förvaltningsuppgifter. I dessa fall måste överenskommelsen ingås av regeringen. I doktrinen sägs bl.a. följande om regeringens möjlighet att delegera rätten att ingå internationella överenskommelser till en förvaltningsmyndighet.TPF119FPT En kommuns samarbete med en grann- kommun på andra sidan av en nationsgräns är inte att betrakta som en överenskommelse med en annan stat. har godkänt en överenskommelse mellan , , och om kommunalt samarbete över nordiska . I motiven betonas emellertid att ett samarbete mellan en svensk kommun och en utländsk kommun inte utan särskilt författningsstöd får inne- bära att den svenska kommunen avsäger sig sin beslutanderätt i något hänseende till den utländska kommunen eller att den över- låter myndighetsutövning i till den utländska kommunen. Frågan om svenska kommuners befogenhet att samarbeta med utländska kommuner blir därmed en fråga om vad som innefattas i kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen och deras kompetens enligt specialförfattningar om olika kommunala uppgifter.TPF120FPT Ett bemyndigande kan ges i en förordning, i myndighetens instruktion eller genom ett särskilt regeringsbeslut. Det kan utfor- mas generellt eller enbart avse en viss fråga.TPF121FPT ingår den internationella överens- kommelsen i eget namn och står ensam som part på den svenska sidan. Ytterst är det emellertid den svenska staten som ansvarar för att åtagandena uppfylles. 118TP PT 10 kap. 3 § regeringsformen. 119TP PT m.fl., s. 443. 120TP PT Prop. 1977/78:44, s. 4, jfr RÅ 1960 I 187. 121TP PT Regeringen har tämligen ofta bemyndigat statliga förvaltningsmyndigheter att ingå inter- nationella överenskommelser. Som exempel på myndigheter som fått sådana bemyndiganden kan nämnas och . Ett bemyndigande till förvaltningsmyndighet har, såvitt kunnat utrönas, aldrig lämnats. Överlåtelse av offentligrättsliga uppgifter till utländska eller internationella organ Regeringsformen bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning ombesörjs av svenska organ. Grundlagen medger emellertid att offentligrättsliga uppgifter i vissa fall kan överlåtas till utländska eller internationella organ. Bestämmelserna härom finns i 10 kap. 5 § regeringsformen. Det finns ingen möjlighet att med stöd av denna bestämmelse överlåta befogenheten att ingå internationella överenskommelser till nationella organ. Bestämmel- sen reglerar endast överlåtelse av beslutanderätten till utländska organ. Den enda möjligheten som finns att på det nationella planet överlåta makten att ingå internationella överenskommelser är att använda sig av bestämmelsen i 10 kap. 3 § regeringsformen. 10 kap. 5 § regeringsformen rymmer frågor om överlåtelse av beslutanderätt till EU och andra mellanfolkliga organisationer. Befogenhetsöverlåtelsen till regleras i bestäm- melsens första stycke (ofta kallad EG-paragrafen). 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har följande lydelse. Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan över- låta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det sam- arbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelsen kan beslutas först efter godkännande av överenskommelse enligt 2 §. I bestämmelsen anges ramarna och formerna för överlåtelse av beslutanderätt med anledning av samarbetet inom EU. Av bestäm- melsen följer bl.a. att för att en överlåtelse av beslutanderätten ska få ske krävs dels att överlåtelsen inte rör principerna för stat- skicket, dels att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbets- område till vilken överlåtelse sker motsvarar det som ges i regeringsformen och Europakonventionen.TPF122FPT 122TP PT Det är som i samband med ett beslut om överlåtelse ska göra bedömningen att den överlåtna beslutanderätten inte rör principerna för statsskicket på samma sätt som gör bedömningen att gemenskapernas fri- och rättighetsskydd motsvarar det som ges i regeringsformen och .