sou · GVB378 · 2008-01-01 00:00:00 — I och fyller regionala entreprenörer samma roll. Situationen ver- kar mest bekymmersam i där de regionala och lokala aktö- rerna minskat i antal . Flera bolagiseringar av statliga produktionsverksamhet har ägt rum När det gäller såväl ban- som väghållningen har de statliga produ- centverksamheterna utvecklats i en riktning mot ökat konkurrens- tryck och bolagiseringar. I har Vegvesendets egenregi pro- duktion omvandlats till ett statligt aktiebolag, . En av banförvaltningens produktionsenheter har också bolagiserats och den övriga produktionsverksamheten utsätts successivt för mer konkurrens. I har produktionsverksamheten inom det statliga vägområdet omvandlats till ett statligt affärsverk, Destia, med inriktning mot en bolagisering. I upphandlas all väghållningsproduktion på marknaden medan banhåll- ningen sköts av det statliga Banedanmark Liten rörlighet över gränserna ännu så länge De största nordiska entreprenadföretagen som bedriver verksamhet i hela har i regel bolagiserat verksamheten i varje land de är verksamma i. De medelstora företag som finns rör sig i begränsad skala över landsgränserna. För att kunna etablera sig i ett nytt land är det i princip nödvändigt att samverka med någon lokal aktör eller att förvärva ett lokalt företag. men en ökning bör aktivt eftersträvas Marknaderna för bygg- och anläggningsentreprenader är relativt koncentrerade och det är önskvärt med ökad konkurrens genom fler aktörer. En potential att åstadkomma detta ligger i att öka rör- ligheten över gränserna så att de nationella företagen i större utsträckning än vad som sker verkar över gränserna. En gemensam nordisk anläggningsmarknad är eftersträvansvärt, både inom vägsektorn och inom jänvägssektorn. För att underlätta en sådan utveckling är det viktiga att identifiera vilka hinder som före- ligger och sträva efter att så långt det är möjligt eliminera dessa. Marknaden för järnvägsspecifika arbeten är begränsad I samtliga nordiska länder domineras den järnvägsspecifika delen av anläggningsmarknaden av statliga myndigheter eller bolag. Konkur- rensutsättningen av den järnvägsspecifika produktionen är inte lika långt gången som inom vägsektorn. Utöver de statliga aktörerna finns det ett 10-tal järnvägstekniskt inriktade privata entreprenörer på den nordiska marknaden. Ryckig finansiering ett problem för branschen Eftersom de stora beställarna på anläggningsmarknaden i hög grad är finansierade via anslag som kan variera betydligt finns det en viss ryckighet i efterfrågan. Detta ställer till vissa problem för branschen eftersom de med kort varsel måste anpassa resurser, kompetens och kapital till en ändrad efterfrågan. Denna typ av snabba omställningar leder, menar många, till fördyringar och sämre kvalitet. Svängningarna i efterfrågan är generellt sett större på investeringssidan än på driftsidan. Betydande investerings- och drift- och underhållsvolymer men också stora skillnader Inte förvånade uppgår investerings- och drift- och underhållsvoly- merna på de övriga nordiska anläggningsmarknaderna till bety- dande belopp. De totala marknadsvolymerna uppskattas för Dan- mark, och till , 45 miljarder kro- Skillnaderna är således relativt stora mellan de tre länder. Skillnader ligger inte på drift- och underhålls- sidan, där är volymerna relativt lika, utan på investeringarna. I upphandlas all produktion av väghållningstjänster från privata aktörer Vejdirektoratet, den danska motsvarigheten till , ansvarar för vägnätet i . Vejdirektoratet har rollen som byggherre och förvaltare av det danska vägnätet och upphandlar den absoluta merparten av all nybyggnation och drift och underhåll från privata konsult- och entreprenadföretag. Antalet anställda är ca 800. på en marknad som förefaller fungera väl På den danska entreprenadmarknaden finns det ett relativt stort antal aktörer av olika storlek. Det finns ett stort danskt företag och flera utländska storföretag, bl.a. och , är etablerade på marknaden. Men det finns också många regionala och lokala företag, med specialistkompetens inom vissa områden. Det är van- ligt att de mindre företagen fungerar som underentreprenörer åt stora företag, vilket bidrar till flexibilitet. Det relativt stora antalet företag gör att leverantörsmarknaden anses fungera väl. Organisationen av banhållningen i påminner om den svenska Myndigheten Banedanmark, som bildades , är infrastruk- turförvaltare för det statliga danska järnvägsnätet. Banedanmark är organiserad i fyra divisioner: Enterprise, som på affärsmässiga vill- kor utför entreprenadarbeten vad gäller drift och underhåll samt nyanläggning; Drift, som ansvarar för planering, utveckling, och kapacitetstilldelning; Net, som ansvarar för järnvägsnätets tillstånd; samt Ekonomi. Uppdrag kan dock läggas ut även på externa entre- prenörer. Banedanmarks konsultverksamhet privatiserades och en bolagisering av den statliga järnvägsentreprenören har diskuterats såldes konsultverksamheten vid Banedanmark till den eng- elska teknikkonsulten . Motivet till försäljningen var en strävan efter att effektivisera myndigheten genom att skilja ut verksamhet som inte bedömdes nödvändiga för uppgiften att förvalta järnvägsinfrastrukturen. I samma veva diskuterades även att sälja ut Enterprise. Diskussionen har levt vidare och det är möj- ligt att Enterprise kommer att skiljas ut från myn- digheten och bolagiseras. Konsultmarknaden i domineras av fyra större privata konsultföretag Det finns ett begränsat antal konsultföretag som verkar inom den danska anläggningsmarknaden, ett tiotal firmor har tillsammans av marknaden. Fyra större företag dominerar marknader och har väl upparbetade kanaler till trafikverken. har marknaden konsoliderats genom att företag har gått samman. Även den norska anläggningsmarknaden har oligopolliknande karaktär Den norska anläggningsmarknaden är koncentrerad till en handfull stora rikstäckande entreprenadföretag, som uppskattningsvis har en bit av marknaden. Marknaden anses vara flexibel med ett stort antal mindre maskinentreprenörer som kan ta mindre uppdrag eller agera underentreprenör och ett flertal små och medelstora regionala företag som kan konkurrera med de stora entreprenörerna. Stagnerad marknad har tvingat fram uppköp Det har dock i , i likhet med den svenska marknaden, funnits en tendens till ökad marknadskoncentration genom att de större företagen köpt upp mindre konkurrenter. Denna utveckling kan kopplas till att den norska anläggningsmark- naden inte växt i någon större utsträckning . Bristen på tillväxt i efterfrågan har gjort att de större företagen bara kunnat få tillräckliga volymer och växa genom uppköp. Detta har satt press på lönsamheten. I bolagiserades den statliga väghållningsproducenten Den norska motsvarigheten till är Statens vegvesenets. etablerades Statens vegvesenets produktionsverksamhet som en egen enhet. beslutade att bola- gisera och därmed konkurrensutsätta produktionsenheten. Beslutet att bolagisera produktionsenheten var ett led i den norska regering- ens arbete med modernisering och effektivisering av den offentliga sektorn. Det nya bolaget bildades och fick namnet . Vid bolagiseringen fick Mesta överta en del löpande kontrakt i syfte att få en stabil övergång till de nya villkoren. är Mesta en helt igenom kommersiell aktör som ägs av den till . med som det verkar gott resultat Erfarenheterna av bolagiseringen av Mesta är överlag goda. Mesta har ett ledande position på den norska anläggningsmarknaden och hävdar sig väl i konkurrensen med de privata företagen. Sedan bolagiseringen har Mesta effektiviserat verksamheten, vilket bl.a. har inneburit betydande personalminskningar. De privata aktörerna är också nöjda med marknadsutvecklingen efter bolagiseringen som man anser har vidgat leverantörsmarknaden. Viss kritik har dock riktats från den privata sektorn mot hur bolagiseringen av Mesta genomfördes, bland annat ansågs Mesta ha blivit överkapitaliserat. Detta var delvis en följd av att Mesta vid bolagiseringstidpunkten var relativt ineffektivt och i stort behov av omstrukturering. Den norska motsvarigheten till Industridivisionen, bolagiserades Den norska motsvarigheten till Industridivisionen, Baneservice, bildades och har varit fullt konkurrensutsatt . I samband med att NSB delades upp i en järnvägsinfra- strukturförvaltare, , och en tåg operatör, NSB BA, blev Baneservice en egen resultatenhet inom Jernbanever- ket. omvandlades resultatenheten till ett statligt aktiebolag, vilket bl.a. medförde att konkurrensvillkoren vis-a-vis de privata konkurrenterna jämställdes. övriga produktionsverksamhet, BaneProduksjon, började konkurrensutsättas övriga produktionsverksamhet bl.a. avseende sig- nal/tele, beredsskap, felavhjälpning, snöröjning samt förebyggande underhåll har bedrivits inom ramen för resultatenheten BaneProduksjon. Åren 2002–2003 fördes vissa diskussioner om att bolagisera Baneproduksjon. Det finns inga planer på att bolagisera BaneProduksjon. beslutade storetinget att mer- parten av Baneproduksjons verksamhet skulle konkurrensutsättas gradvis med start . Denna nya regeringen som kom till makten efter Stortingsvalget stoppade dock tills vidare en fortsatt konkurrensutsättning. Konsultmarknaden i domineras av en handfull större aktörer Den norska marknaden för teknikkonsulter domineras precis som i av en handfull stora företag. Tillsammans har de 5–6 största företagen ungefär två tredjedelar av marknaden. Den norska kon- sultmarknaden har genomgått betydande föränd- ringar, där fusioner, uppköp och samarbetsavtal är centrala inslag. Detta har bland annat inneburit att flera av de större nationella företagen har köpts upp av internationella eller nordiska bolag. I bedrivs den statliga produktionsverksamheten inom vägsektorn i ett fristående affärsverk Den finska motsvarigheten till är Destia (ti- digare ) som bildades i samband med vägverksre- formen . Destia är helt fristående från och verkar på marknaden som övriga bygg- och anläggningsbolag. När Destia skapades beslutades det om en övergångsperiod som innebar att Destia successivt skulle utsättas för konkurrens. Vid ingången av var hälften av produktionsverksamheten upphandlad i konkurrens. är produktionsverksamheten helt konkurrensutsatt. Drift- och underhållsverksamheten var det sista som konkurrensutsattes. Det finns långtgående planer på att bolagisera Destia Den statliga banhållningen bedrivs i bolagsform I har ämbetsverket Banförvaltningscentralen RHK hand om banhållning, utveckling och underhåll av järnvägsnätet. RHK har fyra avdelningar – trafiksystemavdelningen, investeringsavdel- ningen, bannätsavdelningen och förvaltningsavdelningen. RHK beställer projekterings- och byggtjänster av tekniska konsulter och entreprenörer. RHK upphandlar både allmänna och järnvägsspeci- fika arbeten. Den konkurrensutsatta andelen av banhållningskost- naderna är . Motsvarande siffra för investeringar är . I utförs huvuddelen av jänvägsspecifika arbeten av VR Rata som ingår som ett aktiebolag i den av staten helägda VR-kon- cernen. VR Rata har tre huvudsakliga konkurrenter: Tieliikelai- tos/Destia, Mansiirto och . 7 Förslag och bedömningar I det här kapitlet redovisas mina förslag och bedömningar rörande förutsättningarna att ombilda de fyra affärsenheterna , samt och Projektering till aktiebolagsform och frågor som är kopplade till detta. Följande utgångspunkter ligger till grund för mina förslag och bedömningar: Både och har utvecklat sina respektive organisationer. Först infördes beställar- utförarmodeller som sedan vidareutvecklades genom att de interna utförarenheterna successivt utsattes för konkurrens. Det primära syftet med att göra dessa stegvisa förändringar av det sätt på vilket verksamheterna har varit organiserade är att åstadkomma en effek- tivisering under kontrollerande former och därigenom kunna få ut mer samhällsnytta för skattebetalarnas pengar. Resultatet av denna organisatoriska utvecklingsprocess har av allt att döma varit lycko- sam och inneburit att betydande kostnadsbesparingar kunnat göras utan att kvaliteten i ban- eller väghållningen blivit lidande. Enligt min uppfattning är nästa logiska steg i denna effektivise- ringsprocess att bryta ut utförarenheterna från myndigheterna och göra dem till aktiebolag. Detta kommer att förbättra konkurrens- neutraliteten mellan de privata marknadsaktörerna och de statliga produktionsenheterna, vilket kan innebära stärkt konkur- rens, effektivare resursanvändning och lägre kostnader. Det är emellertid inte givet att en bolagisering blir framgångsrik. Det krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. tidigare lagt fast vilka dessa förutsättningar är (jämför avsnitt 2.4). Mina bedömningar tar sin utgångspunkt i dessa kriterier. Det är också av central betydelse att och verksamheter inte påverkas negativt av en bolagisering så att möj- ligheterna att uppnå de trafikpolitiska målen äventyras. Detta skulle kunna ske om konkurrensen riskerar att försämras vid en bolagise- ring eller om de finansiella villkoren för verken påverkas negativt. När det gäller bolagiseringskandidaterna är utgångspunkten att de efter en bolagisering ska kunna klara sig utan framtida kopplingar till tidigare moderverksamheter. Det innebär att det måste skapas förutsättningar för livskraftiga och lönsamma bolag. 7.2Förslag och bedömningar rörande Jag bedömer att det finns goda förutsättningar att bolagisera Väg- verket Produktion. Skälen för min bedömning redovisas nedan i form av följande punkter: Verksamheten har en betydande omfattning har en omsättning på och affärsenheten tillhör en av de tre–fyra största entreprenörerna i den svenska anläggningsbranschen. Den affärsverksamhet som bedrivs inom är enheten är således av bety- dande omfattning. Det finns en fungerande, om än koncentrerad, leverantörsmarknad verkar på en marknad där det finns tre stora inhemska konkurrenter, några mindre inhemska konkurrenter samt en handfull utländska bygg- och anläggningsföretag som då och då lämnar anbud på en del nybyggnationer av vägar och järnvägar. Marknaden är således koncentrerad till fyra stora entreprenörerna, varav är en. I stora drag bedöms dock mark- naden fungera konkurrensmässigt Konkurrensneutraliteten kommer att öka med en bolagisering, vilket gynnar konkurrensen på marknaden Även om ansträngt sig för att skapa konkurrensneutrala villkor och förutsättningar för de egna affärsenheterna finns det potentiella problem med konkurrensneutralitet (jämför avsnitt 6.2.2). Genom en bolagisering torde dessa potentiella problem reduceras väsentligt. har uppnått en affärsmässig mognad och har under en rad av år redovisat stigande försäljning och vinster är en framgångsrik aktör på den svenska anläggningsmarknaden. Verksamheten har varit helt kon- kurrensutsatt . Omsättning, vinst och lönsamhet har stadigt ökat år . Detsamma gäller försäljningen till externa aktörer, vilket minskar beroendet av den dominerande kunden . Sammantaget måste bedömas ha uppnått en god affärsmässig mognad. Verksamheten drivs på kommersiella villkor och styrs inte av politiska mål eller uppgifter drivs i allt väsentligt som vilken privat entreprenör som helt. Verksamheten är lönsamhetsinriktad. För- visso ska bidra till måluppfyl- lelse men detta ska ske genom att vara en kompetent och effektiv entreprenör, och inte på något annat sätt. En bolagisering kommer att förbättra möjligheter att utvecklas En bolagisering kommer att ge möjligheter att utvecklas som entreprenör. är affärsenhetens verksamhet begränsad till i första hand den statliga väg- och anläggningsmark- naden. En bolagisering kommer att göra det lättare att gå in på nya marknader och öka möjligheterna att förvärva strategiska resurser, som t.ex. andra företag, samt använda de finansiella marknaderna på samma sätt som de privata konkurrenterna. bolagisering innebära att verksamheten fullt ut tvingas stå på egna ben. Även om det i både i teori och praktik ska vara så så kommer en bolagisering att accentuera detta. Effekten av detta ska inte underskattas. besitter en god beställarkompetens En bolagisering av kommer att innebära att förlorar möjligheterna att beordra den egna affärsenhe- ten att åta sig vissa uppdrag. I en viss mening innebär detta att Väg- verkets möjligheter att styra produktionsverksamheten minskar. Detta kommer att ställa högre krav på upphandlade enheter. Jag bedömer dock att inte kommer att ha några problem att leva upp till de högre kraven på upphandlingskompe- tens. Bolagiseringen kan komma att tvinga att utveckla nya upphandlingsmetoder, öka sin marknadskompetens och affärsmässighet. Sammantaget talar dessa förhållanden för att en bolagisering av bör genomföras. Lämplig tidpunkt för bolagisering är Jag bedömer att en lämplig tidpunkt för att bolagisera är . Under utredningsarbetets gång har vi haft löpande kontakter med och Pro- duktion. Min uppfattning är att det finns en stark önskan i dessa båda organisationer om att den här gången en bolagisering av Väg- verket Produktion faktiskt kommer till stånd. Det är viktigt att ta till vara det momentum vad gäller ingångsatta aktiviteter, planering, förväntningar m.m. som skapats i och med denna utredning. Detta talar för en snabb bolagiseringsprocess. visar erfarenhe- terna från tidigare bolagiseringar att det är viktigt att inte gå för snabbt fram så att bolaget inte ges de bästa förutsättningar att bli ett livskraftigt och lönsamt bolag. Processen måste få ta den tid som behövs. Jag bedömer att en lämplig kompromiss mellan dessa krafter är en bolagisering per . 7.3Förslag och bedömningar rörande Det här avsnittet redovisar mina bedömningar och förslag rörande . Betydande konkurrensneutralitetsproblematik hämmar sannolikt leverantörsmarknadens utveckling Som framgick i avsnitt 6.2.3 finns en skepsis bland konkurrenter rörande om konkurrensen sker på lika villkor. Misstankar finns om både underprissättning och korssub- ventionering. En starkt bidragande orsak till misstankarna är för- hållandet att tilldelas uppdrag utan föregå- ende konkurrens. Detta menar man har bidraget till en allt för låg prisnivå i vissa upphandlingar – priser som är så låga att det är svårt att nå lönsamhet. Det är olyckligt för marknadens utveckling att det finns dessa uppfattningar om konkurrensvillkoren. Det finns i förlängningen en risk att de privata aktörerna på markna- derna, eller snarare deras ägare, bedömer att den svenska markna- den inte är intressant och lämnar marknaden. Detta vore olyckligt av flera skäl. Det är av vitalt intresse att få in nya stora spelare på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden. Om företag som fått fäste på den svenska marknaden bestämmer sig för att lämna på grund av att konkurrensförutsättningarna inte upplevs som neutrala är detta inte bra. Det kan heller inte uteslutas den upplevda bristen på konkurrensneutralitet bidraget till att intresset för att lämna anbud i vissa upphandlingar är lågt. Sammantaget finns det enligt min uppfattning anledning att tro att den upplevda bristen på konkurrens på lika villkor bidrar till att hämma markna- dens utveckling. En snar bolagisering av är ett bra sätt att skapa konkurrensneutralitet Ur ett marknadsutvecklingsperspektiv är det därför önskvärt att åstadkomma en högre grad av konkurrensneutralitet. Ett bra sätt att göra detta är att bolagisera . Det kommer att skicka en tydlig signal till marknaden om att en harmonisering av konkurrensvillkoren kommer att ske. Detta betyder inte att takten i konkurrensutsättningen bör forceras. Takten är så vitt jag kan bedöma hög och det är knappast varken önskvärt eller möjligt att gå snabbare fram. bör dock lägga större vikt vid att se till att avtalsförhållandena för de drift- områden som ännu inte upphandlats i konkurrens är affärsmässiga och inte avviker från de konkurrensupphandlade kontrakten. Flertalet av statsmakternas kriterier för när en bolagisering av en myndighet bör övervägas är uppfyllda En genomgång av de kriterier som statsmakterna satt upp för när en bolagisering bör övervägas visar att flertalet är uppfyllda för . Verksamheten är av betydande omfattning, inslaget av politiska uppgifter är minimalt, och det finns flera leve- rantörer av banhållningstjänster. Förvisso är leverantörsmarknaden ganska tunn, men den är under utveckling och kan dessutom förväntas få skjuts i positiv riktning av en bolagisering. Ett frågetecken rör lönsamhet Det finns dock en tveksamhet rörande kommersiella mognad. Den finansiella genomlysning av resultatet som PwC gjort för utredningens räkning visar på att de ekonomiska förutsättningarna är sådana att den kommersiella mognaden kan ifrågasättas. Problemen är delvis avhängiga en för stor kostnadskostym, som bär. För att en bolagisering ska kunna komma ifråga måste Banver- ket Produktion få en långsiktigt stärkt lönsamhet. Detta kommer sannolikt inte att kunna ske med mindre än att ett antal åtgärder vidtas för att reducera kostnaderna (se nedan). På basis av den finansiella analysen bedöms det finnas förutsätt- ningar att relativt snart bolagisera givet att ett antal åtgärder vidtas för att bättra lönsamheten. Till att börja med bör en ny genomarbetad affärsplan tas fram för den samman- slagna enheten. Jag anser att en utgångspunkt för den nya affärs- planen bör vara att förbereda en bolagisering. För att uppnå den långsiktiga och uthålliga rörelsemarginal som krävs för en bolagise- ring krävs det lönsamhetsförbättrande åtgärder. PwC pekar bl.a. på att möjligheterna att minska administrativa kostnader vid samman- slagningen och utnyttja gemensamma IT-system; minska personal- kostnader via naturlig avgång genom pensioneringar m.m.; exploa- tering av den potential till kvantitetsrabatter etc. som ligger i större inköpsvolymer; införande av bättre inköpsrutiner; få till stånd effektivare stödprocesser och effektivare resursutnyttjande över året. Den sammantagna effekten av dessa och andra åtgärder bör kunna leda till en mindre kostnadsmassa och därmed förbättrad lönsamhetspotential. En bolagisering skulle vara övervägande positivt för Sedan ska man inte glömma bort att en bolagisering skulle vara övervägande positivt för . Man skulle slippa de misstankar om ojust konkurrens som finns . Man får en väsentligt mer ändamålsenlig associationsform för att driva kom- mersiellt inriktad verksamhet, nämligen aktiebolagsformen. Man kommer att kunna förvärva andra verksamheten och expandera utomlands. Sist men inte minst tvingas man stå på egna ben med allt vad det innebär för drivkrafter till kostnadseffektivitet m.m. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att Pro- duktion bolagiseras . Farhågorna om att en bolagisering i närtid riskerar att försämra banhållningen och innebära höjda priser förefaller överdrivna har i en skrivelse till utredningen lagt fast ett antal ståndpunkter rörande en eventuell bolagisering av resultatenhe- terna och Projektering. Man avstyrker där bolagisering av bl.a. med moti- veringen att leverantörsmarknaden inte är tillräckligt utvecklad och att därför en bolagisering bör anstå tills marknaden mognat. Samma slutsats dras i en utredning som fackförbundet låtit ta fram. Båda menar att det finns en risk för att en bolagisering kommer att innebära stigande priser och därmed ökade kostnader för Banver- ket, vilket kommer att negativt påverka banhållningen, och en möj- lig brist på leverantörer i vissa delar av landet. Jag menar att det finns anledning att förhålla sig kritisk till dessa farhågor. Det är riktigt att leverantörsmarknaden är mycket koncentrerad och ännu inte fullt utvecklad, bl.a. är ju inte all verksamhet öppen för konkurrens. Från konkurrenssynpunkt finns det skäl att vara bekymrad över en marknad som är så kon- centrerad. Det är både önskvärt med fler aktörer och mer jämnt fördelade marknadsandelar. Det finns dock enligt min uppfattning knappast någon anledning till att vara rädd för att konkurrensen på marknaden för banhållningstjänster skulle försämras av en bolagi- sering av , varken .