sou · GVB3100 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för och jämställdhets- departementet Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för och jämställdhetsdepartementet att tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att utreda hur det kan säkerställas att det finns möjlighet för personer som inte är svenska medborgare men som har rätt att vara bosatta i att få identitetskort. förordnades justitierådet Per Virdesten att vara särskild utredare. Som experter har medverkat folkbokföringsjuristen , departementssekre- teraren , utredaren , t.f. enhets- chefen , verksjuristen samt polisintendenten . Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen . Utredningen har antagit namnet (IJ 2007:03). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande för folkbokförda i (SOU 2007:100). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... 1.3Kort om det aktuella problemet och betänkandets 2.5.2 ................Kort historik till den nuvarande ordningen 2.5.3 ..........................................Närmare om SIS inflytande 2.5.4 ...................................Närmare om DNV:s inflytande 2.5.7 Särskilt om SIS-märkta id-kort utfärdade av Vissa identifieringsförfaranden av betydelse .................. 3.2Identifiering i samband med registrering av 3.3Identifiering i samband med prövning av Allmänt om asylförfarandet ......................................... 3.3.3 Rutiner för identifiering av asylsökande...................... Identifiering i samband med folkbokföring ........................... Identifiering i samband med svenskt medborgarskap............ Närmare om det aktuella problemet.............................. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering .......................... Kommuner och Landsting ........................................ Konsumenternas Bank- och ................................. Bankers allmänna identifieringskontroll ................................ Utgångspunkter och allmänna överväganden ................. 6.1Ansvaret för att det finns tillgång till allmängiltiga id- 6.1.1 Hur ser problemet ut?.................................................. 6.1.2 Vad beror problemet på?.............................................. 6.1.3 Vilka är det som drabbas av problemet?...................... 6.2 Vissa grundläggande krav beträffande en id-handling ........... 6.2.1 Id-handlingen måste vara tillräckligt tillgänglig ......... 6.2.2 Id-handlingen måste vara tillräckligt tillförlitlig......... 6.3Olika sätt för staten att uppfylla ansvaret för att det finns tillgång till id-handlingar................................................ 6.3.1 Det finns två olika tillvägagångssätt ............................ Förändra det befintliga systemet ................................. Införa ett nytt system................................................... 6.4En myndighet bör få i uppdrag att ta fram ett nytt id- Ett nytt ...........................................................id-kort Polisen ......................................ska utfärda det nya id-kortet ....................................blir inte ett resedokument Förutsättningar .................för att erhålla det nya id-kortet Det nya ......................id-kortet regleras i en ny förordning Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... 9.1Förslaget till förordning om identitetskort för 9.2Förslaget till förordning om ändring av sekretessförordningen (1980:657) ........................................ Utredningen har haft i uppdrag att utreda hur det kan säkerställas att det finns möjlighet för personer som inte är svenska med- borgare men som har rätt att vara bosatta i att få identitets- kort (id-kort). I uppdraget har ingått att föreslå vem som ska ha ansvaret för detta samt att närmare avgöra vilka kategorier av personer som ska omfattas. Det har även ingått att föreslå hur identiteten ska styrkas vid en ansökan om id-kort. Det finns två allmängiltiga identitetshandlingar (id-hand- lingar) som utlänningar bosatta i kan få: körkort och s.k. SIS-märkta id-kort, dvs. sådana id-kort som utfärdas av t.ex. banker och . De SIS-märkta id-korten står i princip utanför statens inflytande. Det har framkommit att vissa utlänningar som bor i inte har möjlighet att skaffa en allmängiltig id-handling eftersom de inte kan styrka sin identitet enligt det nuvarande systemet med SIS- märkta id-kort. Detta innebär att de inte kan få tillgång till viktiga samhällsfunktioner som t.ex. möjligheten att öppna ett bankkonto. Problemet har aktualiserats av att skärpt sina krav på den som ansöker om id-kort. Dessutom kommer , som utfärdat omkring 100 000 id-kort , att avvecklas . Den som inte kan uppfylla kraven för körkort och som inte kan få ett id-kort av en bank (eller av en arbetsgivare som har möjlighet till det) riskerar alltså i fortsättningen att stå utan möjlighet att få id-kort som accepteras i om det nuvarande systemet får fortsätta att råda. Staten bör ta ett större ansvar I ett vidare perspektiv beror det nu aktuella problemet på att ingen har tagit ett övergripande ansvar för att det finns ett id-kort som är tillgängligt för dem som bor i . Utredningen har funnit att staten – som har ett allmänt ansvar för landets invånare och som har tagit ett särskilt ansvar för att det finns tillgång till de grund- läggande betaltjänsterna – nu bör ta ett ansvar för att de som bor i har tillgång till ett allmängiltigt id-kort. Vissa grundläggande krav beträffande en id-handling Det är framförallt två saker som måste beaktas för att staten ska kunna uppfylla sitt ansvar. Dels måste id-handlingen vara tillräck- ligt tillgänglig för de som behöver en sådan handling och dels måste id-handlingen ha tillräckligt hög tillförlitlighet för att den ska kunna bli allmänt accepterad. Ett id-kort för folkbokförda Utredningen föreslår att alla som fyllt och som är folkbok- förda i ska omfattas av det statliga ansvaret att tillhanda- hålla ett id-kort. Folkbokföringssystemet är ett centralt system i det svenska samhället på vilket mycket annat i samhället vilar och det utgör en naturlig utgångspunkt i många sammanhang. Det är därför också en naturlig utgångspunkt när det gäller avgränsningen av vilka kategorier av personer som ska omfattas av ett nytt system för id- kort. Det innebär att inte bara utländska medborgare som bor här ska omfattas utan även svenska medborgare som är folkbokförda i . Detta är enligt utredningen, bl.a. från integrationspolitisk synpunkt, en bättre lösning än att införa ett id-kort som bara gäller för utlänningar. Ansvaret för det nya id-kortet bör läggas på en myndighet Utredningen har funnit att ansvaret för det nya id-kortet bör läggas på en myndighet. Det finns flera skäl till detta. Det system som måste tillskapas kring det nya id-kortet kommer att innehålla en del uppgifter av sådant slag som normalt ligger på en myndighet. Vissa beslut kommer att utgöra myndighetsutövning. Ur rättssäkerhets- synpunkt bör t.ex. avslagsbeslut och återkallelsebeslut kunna överklagas. Av flera skäl måste ett särskilt register inrättas, bl.a. för att det ska vara möjligt att kontrollera att id- kortsinnehavaren uppfyller förutsättningarna för innehav av id- kortet och att det bara finns ett giltigt id-kort utfärdat. Det lämpar sig bäst att ansvaret för ett sådant register läggs på en myndighet. Om ansvaret för utfärdande av det nya id-kortet anförtros en myndighet kommer kraven på tillgänglighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet att kunna tillgodoses. Polisen ska ha ansvaret för det nya id-kortet Utredningen har övervägt flera olika myndigheter som skulle kunna vara lämpliga att ansvara för det nya id-kortet. Det saknas enligt utredningens uppfattning skäl att föreslå att det inrättas en ny myndighet med ansvar för det nya id-kortet och det är olämpligt att låta flera myndigheter dela på ansvaret. De myndig- heter som utredningen framförallt har övervägt är Migrations- verket, och Polisen. Mycket övertygande skäl talar för att Polisen bör ha ansvaret för det nya id-kortet. Polisen utfärdar ett allmängiltigt id- kort; det nationella id-kortet. Samordningsfördelarna bör vara betydande. Om någon annan än Polisen fick ansvaret för det nya id-kortet skulle det finnas två myndigheter som båda utfärdade allmängiltiga id-handlingar, vilket måste anses vara mindre lämpligt. Polisen har ett mycket gott anseende och hög trovärdighet hos allmänheten och utfärdar pålitliga id-handlingar till svenska medborgare. Inom Polisen har man dessutom en stor erfarenhet av identitetskontroll. Därtill finns det ur säkerhets- synpunkt en särskild fördel med att en annan oberoende myndig- het granskar den identifiering som gjorts i tidigare led av (i förekommande fall) och , som båda haft ett något annat syfte med sina identitetskontroller. Utredningen föreslår därför att Polisen får ansvaret genom att ges i uppdrag att ta fram ett nytt id-kort och att polismyndigheterna ska utfärda det nya id-kortet. För att id-kortet ska anses tillräckligt tillförlitligt av aktörerna på marknaden bör kortet hålla en säkerhetsnivå som motsvarar den som gäller för SIS-märkta id-kort. Det nya id-kortet bör utformas med det nationella id-kortet som förebild. De förfaranderegler som gäller för det nationella id-kortet bör i princip gälla på motsvarande sätt även för det nya id-kortet. Det föreslås därför att det införs en ny förordning med förordningen (2005:661) om nationellt id-kort som förebild. Bestämmelserna om hur styrkande av identiteten ska gå till är centrala. På samma sätt som för det nationella id-kortet bör det införas ett grundkrav på att sökanden ska styrka sin identitet. Identiteten bör kunna styrkas antingen genom att uppvisa en fullgod id-handling eller genom ett intygsförfarande. Utredningen föreslår att det överlåts på att på samma sätt som för det nationella id-kortet utforma de närmare regler som ska gälla för styrkande av identiteten. Som fullgoda id-handlingar bör räknas svenskt körkort, svenskt vanligt pass, andra länders pass som uppfyller godtagbara säker- hetsstandarder, SIS-märkt id-kort, nationellt id-kort samt det nya id-kortet. När det gäller intygsförfarandet är det enligt utredningens uppfattning mindre lämpligt att införa ett stelbent regelsystem som i detalj anger vilka som får godtas som intygsgivare. Snarare bör man i varje enskilt fall göra en allmän trovärdighetsbedömning av intygsgivaren som ett led i en helhetsbedömning av den presenterade identitetsbevisningen. Detta ligger också i linje med det s.k. tredje penningtvättdirektivets regler för kundidentifiering och kundkännedom som banker m.fl. ska följa. En utgångspunkt för utredningen har varit att alla utlänningar som är folkbokförda här i landet och som behöver ett id-kort också ska få tillgång till en sådan handling. Man måste emellertid räkna med att det i praktiken inte blir möjligt för riktigt alla att få ett id-kort. Det kan t.ex. gälla de som helt saknar både id-handlingar och intygsgivare. Utredningens förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa kostnadsekonomiska konsekvenser. Det nya id-kortet bör införas . Med hänsyn till de åtgärder i form av upphandling, utbildning m.m. som krävs för att införa det nya systemet kan en ny ordning emellertid träda i kraft först . förordning om identitetskort för folkbokförda i Härigenom föreskrivs följande. kan utfärda ett identitetskort på ansökan av en person som fyllt och som är folkbokförd i landet enligt folkbokföringslagen (1991:481). Den som ansöker om ett identitetskort ska inställa sig personligen hos polismyndigheten. Ansökan ska undertecknas av sökanden i närvaro av den person som tar emot den. Sökanden är skyldig att i samband med ansökan 1.låta polismyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens ansikte, och 2.styrka sin identitet och övriga personuppgifter. Om ett identitetskort har utfärdats för sökanden enligt denna förordning och inte förstörts, förkommit eller makulerats, ska kortet, om det är giltigt, ges in för makulering i samband med ansökningen. Det gäller inte om särskilda skäl föranleder annat. Ansiktsbilden enligt 3 § andra stycket 1 får sparas i ett lagrings- medium i identitetskortet. De biometriska data som tas fram ur ansiktsbilden ska förstöras när identitetskortet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller avslagits. Ett identitetskort ska utfärdas med en giltighetstid av högst fem Ett identitetskort ska lämnas ut till sökanden personligen. En ansökan om ett identitetskort ska avslås om vad som sägs i 2 § eller 3 § inte har iakttagits och sökanden inte har följt uppmaningen att avhjälpa bristen. En polismyndighet ska återkalla ett identitetskort om 1.hinder mot bifall till ansökan förelåg vid tiden för identitets- kortets utfärdande och hindret består, 2.någon väsentlig personuppgift som framgår av identitetskortet inte längre gäller, eller 3.någon annan än den för vilket identitetskortet är utställt förfogar över kortet. på den ort där kortinnehavaren uppehåller sig när ärendet tas upp beslutar om återkallelse av ett identitetskort. Beslut om återkallelse får också meddelas av den polismyndighet som har utfärdat kortet. En polismyndighet som enligt 9 § är behörig att besluta i ären- den om återkallelse ska ta upp ett sådant ärende om myndigheten får kännedom om att en sådan omstän- dighet som avses i 8 § föreligger. ska med hjälp av automatisk behandling föra ett centralt register över identitetskorten. Uppgifter får föras in i registret av och av polismyndigheterna. Riks- polisstyrelsen är personuppgiftsansvarig för behandling av person- uppgifter som den utför eller som det åligger den att utföra i registret. Registret får, med de begränsningar som följer av bestämmelsen om registerinnehåll, tillföras uppgifter från folkbok- föringsdatabas. Registret ska ha till ändamål att ge information om sådana uppgifter som behövs i verksamhet hos en polismyndighet för utfärdande av identitetskort. Registret ska innehålla uppgifter om 1.sökandens fullständiga namn samt personnummer, längd och 2.dag för utfärdandet av identitetskortet, kortnummer och giltighetstid, 3.sökandens namnteckning samt kopia av den ansiktsbild som identitetskortet har försetts med, 4.den bevisning som använts för att styrka identiteten, och 5.beslut om ansökan har avslagits eller återkallats samt uppgift om vad som har utgjort grund för ett sådant beslut. En uppgift i registret ska gallras senast efter att giltighetstiden för ett identitetskort har gått ut. Ansiktsbilden enligt 3 § andra stycket 1 och 14 § 3 samt de biometriska data som kan tas fram ur en sådan ansiktsbild får inte användas vid sökning med hjälp av automatiserad behandling. Om en myndighet har genomfört en kontroll av huruvida innehavarens ansikte motsvarar ansiktsbilden i lagringsmediet, ska den ansiktsbild och de biometriska data som därvid har tagits fram förstöras. Om det i ett ärende om identitetskort för folkbokförda finns anledning att anta att en uppgift i folkbokföringsdatabasen är oriktig ska underrätta om detta. Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna förordning. En innehavare av ett identitetskort har rätt att hos en polis- myndighet kontrollera den information som har sparats i lagrings- mediet i identitetskortet. En polismyndighet ska makulera ett identitetskort som har Makulering ska också ske när innehavaren ansöker om ett nytt identitetskort eller, om innehavaren har behov av det tidigare identitetskortet , när det nya kortet lämnas ut. I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut som meddelas av en polismyndighet enligt denna förordning gäller . Ytterligare föreskrifter om verkställigheten av denna förordning får meddelas av . För prövning av ansökan enligt denna förordning ska sökanden betala en ansökningsavgift om kr. För prövning av ansökan gäller i övrigt bestämmelserna i 11–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191). Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring av sekretessförordningen (1980:657) 1 b § sekretessförordningen (1980:657) ska ha följande lydelse. 1 b § Sekretess gäller i nedan angiven verksamhet, som avser registrering av betydande del av befolkningen, för 1.uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs, 2.uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I fråga om uppgifter i allmänna handlingar gäller sekretessen i högst . centrala passregister och centrala register för nationella identitets- register för nationella identitets- kort och centrala register för identitetskort för folkbokförda i över hälso- och sjukvårds- över hälso- och sjukvårds- 9. det centrala hundregistret 9. det centrala hundregistret Förordning (2005:671). Förordning (2005:671). Denna förordning träder i kraft . 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningen har haft i uppdrag att utreda hur det kan säkerställas att det finns möjlighet för personer som inte är svenska med- borgare men som har rätt att vara bosatta i att få identitets- kort (id-kort). I uppdraget har ingått att överväga och lämna förslag om vilken myndighet eller annat organ som ska ha ansvaret för att på ett tillförlitligt sätt utfärda sådana id-kort och om den närmare avgränsningen av vilka kategorier av personer som ska omfattas. Vidare har utredningen haft i uppdrag att överväga och lämna förslag om hur personer som saknar svenska identitets- handlingar (id-handlingar) ska kunna styrka sin identitet vid ansökan om id-kort. Utredningens direktiv (dir. 2007:56) bifogas som bilaga. Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. I utredningen har fyra sammanträden med experterna hållits. Utredningen har haft kontakt med företrädare för bl.a. Rikspolis- styrelsen, , , Finansinspek- tionen, , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, , samt Kommuner och Landsting. Besök har gjorts hos Det , , , , Skatte- verket, och . Utredningen har inhämtat information om förhållandena i andra länder bl.a. genom att med hjälp av Integrations- och jämställdhets- departementet skicka ut en förfrågan till EU:s medlemsländer. Utredningsuppdraget och dess genomförande 1.3Kort om det aktuella problemet och betänkandets disposition Problemet i korthet är att vissa utlänningar, dvs. personer som inte är svenska medborgare, som bor i inte har möjlighet att skaffa en allmängiltig id-handling eftersom de inte kan styrka sin identitet enligt det nuvarande systemet med SIS-märkta id-kort. Detta innebär att de inte kan få tillgång till viktiga samhälls- funktioner som t.ex. möjligheten att öppna bankkonto. Problemet har aktualiserats av att skärpt sina krav på den som ansöker om id-kort, men i ett större perspektiv finns andra förklaringar till problemet som hänger samman med att staten i princip överlåtit ansvaret på andra att tillhandahålla utlänningar id-kort. Det innebär bl.a. att en förutsättning för att få id-kort är att man måste bli tillräckligt betrodd hos ett företag som utfärdar id-kort (vanligtvis en bank). Den största svårigheten som måste övervinnas för att kunna lösa det nu aktuella problemet är att en id-handling måste vara dels tillräckligt tillgänglig så att de som behöver en sådan handling kan få tillgång till den, dels tillräckligt tillförlitlig för att accepteras av marknadens aktörer. Det är i och för sig ingen svår sak att skapa ett plastkort med identitetsuppgifter men om man vill att det ska kunna användas allmänt i samhället måste det ställas höga krav på kortets säkerhetsnivå och utfärdanderutiner. I kapitel 2 redovisas de allmängiltiga id-handlingar som finns i . I kapitel 3 behandlas de identifierings- förfaranden som är av betydelse för det nu aktuella problemet. I kapitel 4 redogörs för hur en del myndigheter m.fl. har uppfattat problemet. Kapitel 5 ger en översiktlig internationell utblick. Utredningens allmänna och inledande överväganden redovisas i kapitel 6 och utredningens närmare förslag presenteras i kapitel 7. Kapitel 8 behandlar de konsekvenser som utredningens förslag medför. Sist i betänkandet, kapitel 9, finns en författnings- kommentar. Ett central begrepp i betänkandet är begreppet identitet. Det är svårt att behandla frågor om identitet utan att först göra några allmänna reflektioner angående detta begrepp. Det är kanske inte meningsfullt att försöka ta fram en exakt definition, men det kan ändå vara värt att något beröra begreppets innebörd. Detta behandlas i följande avsnitt. Utredningsuppdraget och dess genomförande Vad innebär begreppet identitet? Det kan vara fråga om en subjektiv identitet, en självbild, dvs. den egna medvetenheten om sig själv som en unik individ. Det kan också vara fråga om en identitet som ställs i relation till omvärlden. Man kan t.ex. tala om en kulturell, etnisk eller nationell identitet. Den förklaring som ligger närmast till hands i denna utredning är identitet i bemärkelsen likhet. I förklaras detta på så sätt att identitet (likhet) är den relation som karakteriseras av att den alltid råder mellan, och endast mellan, en individ (eller ett objekt) och individen själv (objektet självt). I uppslagsverket uttrycks den exemplifierande satsen mördare är identisk med . I handbokTPF1FPT finns en mer jordnära definition. Enligt handboken avses med begreppet identitet i immigrations- sammanhang som regel en persons namn, födelsetid och med- borgarskap. I folkbokföringssammanhang ingår naturligtvis även personnumret. En annan viktig uppgift som är betydelsefull bl.a. i affärsförhållanden är personens bostadsadress. Det problem som berörts i föregående avsnitt handlar fram- förallt om möjligheten att styrka och kontrollera en identitet och de bästa sättet att göra det i är vanligtvis att använda sig av id-handlingar som innehåller vissa identitetsuppgifter. Skatte- verkets definition är därför den som ligger närmast till hands i det nu aktuella sammanhanget. När man talar om att kontrollera en identitet kan det vara fråga om två saker. Dels kan det vara fråga om att kontrollera att vissa uppgivna personuppgifter verkligen utgör en identitet och att uppgifterna inte är falska. Dels kan det vara fråga om att kontrollera att en viss fysisk person stämmer överens med en viss (registrerad) identitet, dvs. vissa (registrerade) personuppgifter. En id-handling används för att innehavaren ska kunna identifiera sig. En id-handling är alltså ett dokument med vilket en person kan bevisa sin identitet. En felaktig id-handling kan vara oriktig på i huvudsak två olika sätt. Dels kan det vara fråga om att innehavaren (eller annan) tillverkat en falsk handling eller ändrat en id-handlings ursprungliga, riktiga, personuppgifter och ersatt dessa med falska uppgifter. Dels kan det vara fråga om att innehavaren (eller annan) uppgett oriktiga uppgifter vid utfärdandet av id- 1TP PT i folkbokföring, avsnitt 18.2. Utredningsuppdraget och dess genomförande handlingen, som då i och för sig är riktigt utfärdad men innehåller felaktiga uppgifter. Liknande identitetsfrågor har utretts i tidigare sammanhang. Svårigheterna att i det svenska asylförfarandet hantera personer som saknar id-handlingar har t.ex. behandlats av Dokumentlöshets- utredningen i betänkandet SOU 2004:132 Tidsbegränsat uppehålls- tillstånd vid oklar identitet och resväg.