sou · GVB360d12 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett omfattande reformförslag är dock att ge regeringen rätt att vid en kris meddela föreskrifter via förordning som i normala fall meddelas via lag, så kallade emergency powers. Denna normgivningsmakt skulle då gälla för alla delar, d.v.s. även , och . Någon motsvarande svensk lag finns inte. En krisplaneringsöversyn på regeringsnivå har även genomförts. I denna har en oklar fördelning av ansvar mellan ministerierna lyfts fram som ett problem. För att underlätta kontakter mellan lokal, regional och central nivå har idén framkommit att skapa en så kallad one-stop shop, en centralpunkt inom regeringen som fungerar som samlande kontaktyta vid en kris. Den regionala nivån föreslås få en utökad roll i den regionala krisberedskapen. Förslaget går i korthet ut på att regionkontoren (GOR) inte bara ansvarar för planerings- och förberedelsearbete, utan även åläggs en skyldighet att leda och samordna akuta krishanteringsinsatser i regionen. Regionala krisberedskapssamordnare ska utnämnas och dessa ska med stöd av emergency powers kunna agera med förhållandevis stora befogenheter vid en kris. Som stöd för samordnaren ska regionala kommittéer inrättas. Dessa ska aktiveras vid krissituationer och då bestå av samma personer som i de regionala planeringsgrupperna RRF. För den lokala nivån skapar reformen helt nya förutsättningar för aktörer att ta ett tydligare ansvar och instrument för att bättre hantera kriser. Lokala aktörer är nu skyldiga att utföra hot-, risk och sårbarhetsbedömningar, upprätta krisplaner samt förbereda SOU 2007:60 Bilaga B 35 135 och informera allmänheten. Vidare är grevskap och stadskommuner ålagda att inrätta lokala arbetsgrupper, så kallade (), motsvarande RRF:s på den regionala nivån. 5 Finansieringsformer/Försäkringar för stöd vid extrema väderhändelser har ett marknadsbaserat system där den statliga inblandningen är obefintlig. I enlighet med det privata marknadsbaserade försäkringssystemet så fördelas kostnaderna/riskerna bland de försäkrade. Med s.k. riskbaserad prissättning så betalar de som utsätter sig för störst risk ett högre pris jämfört med dem som utsätter sig för en lägre risk. Det är standard att egendomsförsäkringar, privata såväl som för kommersiella samt industriella verksamheter skyddar mot stormar, hagel, snölast, laviner (kategoriserat som wind action), översvämningar, jordbävningar och frost (i termer av vattenskada). Skydd mot landsänkning är inte lika vanligt. Erfarenheter pekar mot att försäkringsbranschen kommer att påverkas av klimatförändringarna. Försäkringsbranschen är varit väl medvetna om detta och har intagit en mycket proaktiv roll. () har tagit fram en rapport of Climate Change, vilken redovisar hur klimatförändringarna kan påverka kostnaderna för extremväder . Beräkningarna bygger på tidigare efterforskningar och man använder sig av försäkringsbranschens katastrofmodeller för att kvantifiera kostnaderna. Man kommer fram till att: Årliga kostnader för stormar i kan öka med åtminstone , till 3238 miljarder USD , . Klimatförändringarna kan öka de årliga översvämningskostnaderna i femtonfaldigt , enligt worstcase scenarierna. Om dessa scenarier appliceras på hela skulle de årliga kostnaderna bli 120150 miljarder USD. Större skadeverkan kan leda till ökade kapitalkostnader och kraftigare fluktueringar på försäkringsmarknaden. Enligt worstcase beräkningar kan försäkrares kapitalreserv/garanti komma att öka för amerikanska och japanska stormar. Bilaga B 35 SOU 2007:60 136 Sammanlagt skulle ytterligare 90 miljarder USD behövas för att täcka gapet mellan genomsnittliga och extrema förluster resulterade av tropiska stormar i och . Högre kapitalkostnader kombinerat med högre årliga skadekostnader skulle kunna leda till en ökad premiekostnad på på dessa marknader. Socioekonomiska faktorer kan accentuera effekterna av klimatförändringar. Ovanstående beräkningar tar inte hänsyn till samhällets förväntade ökade sårbarhet för extrema händelser till följd av en större befolkning, en rikare befolkning och ett högre pris på tillgångar. Exempelvis skulle kostnaderna för stormen ha blivit dubbelt så höga ifall den inte hade drabbat 1992 utan , p.g.a. ökad bebyggelse samt högre fastighetspriser. Klimatförändringarnas påverkan på andra sektorer kan få konsekvenser för försäkringsbranschen. För vissa sektorer är det svårt att avgöra huruvida den sammanlagda effekten kommer att bli positiv eller negativ (jordbruk och hälsa). Man pekar dock på vissa aktuella händelser för att understryka hur pass harmfulla klimatförändringarna kan vara, t.ex. exemplifierar man med stormen som innebar den dyraste försäkrade förlusten i historia. Man konstaterar att många kostnader skulle kunna undvikas genom förebyggande åtgärder. En jämförelse av olika klimatscenarier visar att om man minskar koldioxidutsläppen från en hög till en låg nivå, kan man minska försäkrarnas kapitalreserv/garanti för stormväder . Översvämningsrisker i norra ökar , enligt de klimatscenarier där man använder låga nivåer, vilket skulle spara 120 miljarder USD . Man föreslår att man vid policybedömningar ska ta hänsyn till förväntade klimatförändringar. Policyskapare bör göra costbenefit analyser där man inkluderar finansiella bedömningar av klimatpåverkan, både genomsnittsvärden såväl som extremvärden, för att man ska kunna göra bättre rekommendationer. Man föreslår även att mer forskning ska bedrivas på området, särskilt bör man ytterligare utreda effekterna av europeiska stormar och översvämningar. SOU 2007:60 Bilaga B 35 137 Man utreder även den försäkringsmässiga kostnadsfördelningen vid naturkatastrofer och jämför med andra länder (se ABI:s rapport för sammanställning). Man poängterar att det är av största vikt att återförsäkringssystemet får en större utbredning. Extremväder sätter en oerhörd press på den försäkringsbranschens finansiella kapacitet och kan orsaka konkurser för enskilda företag. Efter att stormen drabbat 2004, orsakande skador värda 22 miljarder USD, så gick elva försäkringsföretag bankrutt. En förklaring kan vara att storleken på att den globala återförsäkringsmarknaden av egendom endast var 55 miljarder USD, vilket innebar att enskilda företag själva fick bära stora kostnader. Försäkrare skulle kunna begränsa sina risker genom att överföra naturkatastrofsriskerna till kapitalmarknaden. Nya försäkringsprodukter vilka håller på att utvecklas är bl.a. väderderivat (Weather derivatives) och katastrofobligationer (Catastrophe bonds). Endast genom sin storlek, värdet på den globala finansiella marknaden är 120 000 miljarder USD, erbjuder den finansiella marknaden oerhörda möjligheter till riskdiversifiering. Men transaktionskostnaderna förväntas dock bli höga då investerare inte är vana vid dessa nya försäkringsprodukter samt försäkringsrisktagande. Konventionella återförsäkringssystem kommer kanske endast täcka en liten del av de totala förlusterna vid extrema väderhändelser, ifall dessa blir mer vanligt förekommande. Risken finns att det kommer att finnas otillräckligt med kapital för att ersätta uppkomna förluster. Försäkrare håller redan på att titta på alternativa riskmekanismer för att kunna diversifiera sitt kapital: Bilaga B 35 SOU 2007:60 138 Källa: of Climate Change. Hela försäkringsbranschen bygger på att man kan analysera och bedöma risker. Man utvecklar mer sofistikerade riskanalysmodeller som tar hänsyn till ett stort antal data, s k probabilitetsmodeller, för att kunna göra realistiska bedömningar: SOU 2007:60 Bilaga B 35 139 Det har inte definierats vad som utgör en klimatförändring och vad som är att betrakta som en naturkatastrof och därmed kan falla under force majeure. Generellt sett finns en risk för att försäkringspremier stiger dramatiskt, i synnerhet för företag som löper stor risk att drabbas av påverkan av klimatförändringar, såsom privata energibolag. Försäkringsbolagen har träffat en överenskommelse med staten om att fortsätta försäkra alla områden mot att staten lovar vidta vissa förebyggande åtgärder, t.ex. byggande av skyddsvallar mot översvämningar. I fråga om konsekvenser av svår påverkan av klimatet, t.ex. översvämningar, har dock Defra öppnat för att det möjligen kan bli fråga om kompensation via en krisfond, även om man fortsatt anser man att regeringens roll främst är att uppmuntra till anpassningsåtgärder samt riskförebyggande arbete på lokal och regional nivå. I finns inget statlig skördeskadesystem för jordbrukare. startades dock en inkomstförsäkring i jordbruket på privat initiativ. Däri används prisnivån på LIFFE (börs för futureshandel) och regionala statistik som jämförelsegrund. Bilaga B 35 SOU 2007:60 140 6 Åtgärder som har vidtagits ligger i framkanten när det gäller anpassningsåtgärder till ett förändrat klimat. Man har publicerat en rad rapporter om hur olika sektorer påverkas (särskilt analysen av försäkringsbranschen bör nämnas). Man ska etablera UKs Adaptation Policy Framework vilken föreslår hur man ska integrera klimatfrågor i samtliga sektorer i ekonomin. Man ska även lansera programmet Initiative, med en budget på 12 miljoner £, vilket syftar till att utbilda den brittiska allmänheten om klimatfrågor. Liksom i övriga länder finns det en rad åtgärder som ligger i startgroparna, men inte mycket har implementerats . 9 1 Generella anpassningsstrategier och åtgärdsförslag I ligger ansvaret för klimatanpassningsfrågor i huvudsak på delstaterna (Länderna). Den federalregeringen kan inte tvinga delstaterna till åtgärder, utan istället utarbetas ramar och icke bindande riktlinjer. På förbundsnivå har arbetet just påbörjats. Ett arbete att ta fram strategier och riktlinjer pågår, men några konkreta åtgärder finns inte . Rapporten in – Vulnerability and Adaptation of Climate Sensitive Sectors, framtagen av för räkning, kan ses som startpunkten för utvecklandet av tysk klimatstrategi. Rapporten utgår från en rad plausibla framtida klimatscenarier och tar även hänsyn till socioekonomiska faktorer, och erbjuder preliminära riktlinjer för framtida anpassningsåtgärder. Rapportförfattarna menar att socioekonomiska indikatorer kan användas för att få fram en generell bild över vilka åtgärder som är nödvändiga men understryker att anpassningsåtgärder måste till syvende och sist anpassas efter lokala förhållanden. Man efterfrågar därför anpassningsstrategier för varierande nivåer: t.ex. europeisk, regional, nationell samt lokal, samt för varierande sektorer och olika ekosystem. SOU 2007:60 Bilaga B 35 141 Man förespråkar även att alla berörda parter ska vara involverade i utarbetandet av anpassningsstrategier, så att denna inte blir en ren akademiskforskningsprodukt utan praktisk användbarhet. Man understryker vikten av att privata och lokala aktörer involveras. En framtida klimatanpassningsstrategi kommer att innebära att intressekonflikter kommer uppenbaras, och man poängterar att dessa måste lösas i konstruktiv dialog innan ett effektivt arbete i form av utformande av anpassningsstrategi kan göras. Tyska har inrättat kompetenscentrat KOMPASS (Kompetenzzentrum Klimafolgen und Anpassung). KOMPASS skall fungera som en länk mellan forskning och handling samt ge konkreta råd avseende nödvändiga följder av klimatförändringarna. Från federalt håll har än så länge integrerade sårbarhetsanalyser utförts för (BayFORKLIM 19901999), Brandenburg (Bradenburg-Studies 19972003) och (20032005). Övriga områden som åtminstone delvis har utvärderats är kustlinjerna längs med och , ön , flodmynningen Weser, Elbes avrinningsområde, Oder, Danube, samt sjön . Problemet med flertalet av ovanstående utvärderingar är dock att de i alltför hög grad fokuserat på ett avgränsat geografiskt område eller ett avgränsat problemområde, mestadels vattenrelaterade skadeverkningar, och är inte användbara för att ge en övergripande helhetsbild. Nordrhein-Westfalens Ministerium för miljö, naturskydd, jordbruk och konsumentskydd har, tillsammans med ansvariga myndigheter presenterat en första rapport om hur delstaten kommer påverkas av klimatförändringarna. Först efter en fullständig kartläggning av hur klimatförändringarnas effekter avser man föreslå lämpliga anpassningsåtgärder. Målet är att föreslå konkreta åtgärder. 2 Effekter av klimatförändringar och anpassningsåtgärder sektorsvis Samtliga framtida klimatscenarier (ATEAM) som använts i nationella sårbarhetsrapport pekar mot ett varmare klimat. De olika klimatscenarierna indikerar en temperaturökning på mellan 1,6–3,. Flertalet scenarier pekar särskilt ut sydöstra och östra som områden särskilt utsatta för en tempe Bilaga B 35 SOU 2007:60 142 raturhöjning. Samtliga scenarier indikerar små förändringar vad gäller årlig nederbörd, dock kommer sommar och vintersäsongen att drabbas kraftigare. Vintrarna förväntas få ökad nederbörd medan somrarna förväntas få mindre nederbörd. 2.1 Jordbruk Jordbruket i förväntas att till viss del påverkas tillföljd av klimatförändringarna. Effekterna är dock svåra att förutsäga. Å ena sidan kan en temperaturhöjning i kombination med bristande vattenresurser leda till sämre skördar. Å andra sidan kan en temperaturhöjning i kombination med tillräckliga vattenresurser innebära större och mer varierade skördar, då man får möjlighet att odla ett större antal olika grödor. Vissa regioner, t.ex. norra , vilka inte har särskilt gynnsamma förutsättningar att bedriva jordbruk, för kallt eller för varmt, kan förväntas gynnas av de framtida klimatförändringarna. Andra regioner, t.ex. Brandenburg, vilka befinner sig i ett utsatt läge vad gäller vattenförsörjning, kan förväntas få problem med jordbruksproduktion till följd av den minskade sommarnederbörden. För som helhet förväntas inte effekterna av klimatförändringarna att få några större konsekvenser. Jordbrukssektorn är relativt flexibel, det går fort att ställa om från en gröda till en annan och sektorn har historiskt utsatts för en rad klimatrelaterade utmaningar vilka man stått pall för. Därför bedömer man generellt att sektorns sårbarhet, utifrån antagandet att inga åtgärder vidtas, är moderat med undantaget östra vilka till följd av sin utsatthet för torka och sin dåliga jord anses utsatta för hög risk. Planerade anpassningsåtgärder: anpassa grödor, rotation, plöjningsmetoder och konstbevattning efter klimatförändringarna. Konstbevattningen anses till en viss del redan vara klimatanpassad i östra då man redan erfar ett torrare klimat; utvecklande av bättre riskspridningsmekanismer, t.ex. försäkringar mot hagel och uppbyggande av större kapitalreserver i sektorn; integrering av klimatanpassningsaspekten i existerande jordbruks- och landsbygdsprogram. SOU 2007:60 Bilaga B 35 143 2.2 Skogsbruk Klimatförändringarna erbjuder både möjligheter och risker när det gäller skogsbruket. Möjligheter i form av att man kan förvänta sig större avkastning på produktion och möjligheten att introducera nya trädslag i det existerande beståndet. Risker i form av att man kan förväntas sig grundläggande förändringar till följd av klimatförändringarna och samt med hänsyn till att det tar att genomföra förändringar i sektorn. Det vanligaste trädslaget i är granen (Picea abies), vilken föredrar fukt och ett kyligare klimat, medan den är känslig för värme och torka. Granen odlas i en viss utsträckning utanför dess naturliga hemvist, i områden den egentligen är för känslig för att kunna leva i, p.g.a. dess goda avkastningsmöjligheter. Granen är inte bara känslig för de direkta klimatförändringarna, i form av en högre temperatur och torka, utan även för dess indirekta effekter. En klimatförändring kan exempelvis innebära en ökad förekomst av skadedjur (granbarkborre; sextandad barkborre) samt en högre frekvens av stormar. Då granen är det mest odlade trädslaget i har eventuella effekter på dess framtida odlingsmöjligheter stor ekonomisk betydelse. Övriga vanliga trädslag, exempelvis bok, ek, furu och Douglasgran bedöms inte vara lika känsliga för klimatförändringar. En större risk för skogsbränder, till följd av ett varmare klimat, utgör dock en särskild risk för pinjeträden. Liksom för jordbruket är det särskilt sydöstra och östra som är känsligt för klimatförändringar, då dessa områden har problem med vattenförsörjningen samt odlar utanför granens naturliga hemvist. Planerade anpassningsåtgärder: Skogssektorn är till viss del förberedd på de framtida klimatförändringarna. Å ena sidan pågår en intensiv debatt inom näringen, jämfört med andra sektorer, och det finns en rad möjliga anpassningsåtgärder, även om dessa är komplicerade. Å andra sidan tar det att genomföra åtgärder inom skogsbruket. Den åtgärd som skulle ge bäst resultat är att öka diversifieringen i skogsbeståndet, att öka variationen av trädslag, en åtgärd som dock kräver ett långt tidsperspektiv och avsevärda ekonomiska resurser. Särskilt betungande kan denna ekonomiska börda bli för privata skogsägare, varför riktade statliga stödåtgärder diskuteras. Om föreslagna vidtagna åtgärder genomföres, förbättrad diversifiering av skogsbeståndet, bedöms sektorns sårbarhet för klimatförändringar att vara liten. Bilaga B 35 SOU 2007:60 144 finansierade den federala regeringen for the environment programmet, vilket hade som syfte att ta fram framtidsorienterade skogsvårdsmetoder. 2.3 Vattenresurser De kanske mest betydande negativa effekterna till följd av klimatförändringarna är den förväntade ökade risken för översvämningar samt den förväntat minskade tillgången till vatten . Detta kan bli effekterna av en ökad nederbörd och en minskad . Avdunstning, till följd av den högre temperaturen, kan ytterligare förvärra sommartorkan. Frekvensen av kraftiga skyfall att kan komma att öka och snötäcket tros komma att minska. Den regionala spridningen är stor, och det är i huvudsak de centrala och de östra delarna som kommer drabbas av den begränsade tillgången på vatten . kan komma att befinna sig in situation där man drabbas av torka och vattenbrist , medan man drabbas av översvämningar . Vattenresurssektorn bedöms generellt vara utsatt för stor risk, särskilt i östra , ifall åtgärder inte vidtas. Planerade anpassningsåtgärder: Det finns en rad tillgängliga åtgärder, de mest effektiva är antagligen ombyggnad av naturliga floder och system samt ökad magasinering av vatten, men dessa kräver omfattande insatser. Delstaterna beroende på erfarenhet av översvämningar har kommit olika långt i klimatanpassningsarbetet. för miljö, naturskydd och reaktorsäkerhet (BMU) är ansvarigt för den nationella strategin för ett integrerat kustzonprogram. Detta omfattar även ett kapitel om klimatförändringar. I delstaten räknar man med en havsnivåhöjning motsvarande 2530, och i delstaten en höjning motsvarande , vid byggande av kustskydd. I delstaterna har man efter studier av klimatscenarier, vilka visade att risken för översvämning kommer öka , infört att vid byggandet av nya översvämningsskydd ska räkna kraftigare högsta flöden. Försäkringsbranschen (se även punkt 6) i har utvecklat ett riskbedömningssystem vilket kategoriserar fastigheter i olika SOU 2007:60 Bilaga B 35 145 zoner beroende på risken för översvämning, skyfall samt bakvattenuppbyggnad i avloppssystem. Systemet används av försäkringsbolag när de ska erbjuda kunder översvämningsförsäkringar. Efterfrågan på dessa översvämningsförsäkringar har än så länge varit relativ låg. I syfte att uppmuntra riskaversion hos allmänheten har det diskuterats om att göra tecknande av översvämningsförsäkring obligatoriskt. 2.4 Naturens mångfald En klimatförändring förväntas medföra stora konsekvenser för den naturliga mångfalden i , och en förskjutning norrut av vissa arter är att vänta. Arter som har migrationsmöjligheter, d v s arter som inte hindras av geografiska eller andra hinder, förväntas migrera norrut medan arter som inte har migrationsmöjligheter riskerar att utrotas. kommer att drabbas särskilt hårt då man har flertalet unika endogena arter i både flora och fauna. På är en förändring i artbestånden oundvikligt varför anpassningsåtgärder i huvudsak bör inrikta sig på att främja och faunans naturliga anpassningsförmåga. Planerade anpassningsåtgärder: Till dessa åtgärder räknas att man bör möjliggöra migration, exempelvis genom att sammankoppla naturliga habitat, samt genom göra naturskyddsområdenas gränser mer flexibla (dock svårt eftersom naturskyddsområden enligt tysk lag måste definieras). Det har genomförts åtgärder för att bevara naturens mångfald, exempelvis EU initiativet NATURA 2000, men detta har inte varit ett direkt svar på klimatförändringar. Det innebär vissa svårigheter att avgöra sektorns sårbarhet för klimatförändringar, då detta är avhängigt vilken målsättning man har. Sårbarheten för sektorn får anses vara stor om man har som mål att bevara den rådande artsammansättningen. Däremot är sårbarheten mindre, om än fortfarande påtaglig, om man tillåter en viss förändring i artsammansättningen. I stadgar Federal Nature Conservation Act 2002 att varje delstat (Land) skall etablera ett sammanlänkande nätverk av biotoper motsvarande av den total ytan i Landet. Syftet är att skydda det existerande ekosystemet mot klimatförändringar. Klimataspekten håller fortlöpande på att integreras i existerande naturskydds policies. Bilaga B 35 SOU 2007:60 146 2.5 Hälsa Klimatförändringarna kan innebära både direkta och indirekta hälsoeffekter. Värmeslag är den allvarligaste direkta påverkan, då det anstränger det kardiovaskulära systemet. Exempelvis orsakade värmeböljan cirka 7 000 dödsfall utöver det normala. Indirekta hälsoeffekter till följd av ett förändrat klimat kan vara en ökad förekomst av smittbärare, t.ex. blodsugare, fästingar och gnagare. Ett varmare och fuktigare klimat förväntas öka riskerna för smittspridning, även om det fortfarande råder osäkerhet om de exakta kausala sambanden mellan klimatförändringar och vektorburna sjukdomar. Ytterligare indirekta hälsoeffekter är att vatten-, luft- och livsmedelskvalité kan tänkas försämras. Redan utsatta grupper, exempelvis sjuka och äldre, är de som förväntas drabbas hårdas av klimatförändringarna. Sociala faktorer kan också vara en avgörande faktor för människors utsatthet. Isolerade människor utan ett socialt kontaktnät löper större risker än andra. Regionalt kan områden, särskilt områden i stängda dalar, samt övre Rhenområdet komma att drabbas särskilt hårt. Planerade anpassningsåtgärder: Medvetenheten om nödvändigheten av att anpassa hälsovården efter framtida klimatförändringar är fortfarande inte särskilt god i . Den federala regeringen gav (motsvarande ) i uppdrag att utreda risken för värmeböljor i ett framtida klimat samt rekommendera anpassningsåtgärder. Tyska motsvarigheten till (Deutscher Wetterdienst DWD) introducerade ett nationellt värmevarningssystem som en första anpassningsåtgärd. Varningssystemet reagerar ifall vissa gränsvärden, beroende på region, passeras och utfärdar då varningar till allmänhet, offentlig sektor samt sjukvård. Delstaten har i samarbete med DWD utvecklat ett eget lokalt vädervarningssystem. Delstaterna har förbättrat sina krisplaner sen värmeböljan 2003. Förslag om att installera ventilationssystem och förbättra isolering finns men ligger fortfarande på planeringsstadiet. Sektorns sårbarhet för framtida klimatförändringar bedöms vara stor om man räknar med att inga anpassningsåtgärder vidtas. Då det finns effektiva förebyggande åtgärder att vidta, exempelvis genom att informera allmänheten och skapa bättre varningssystem, till ett relativt lågt pris kan sektorns beredskap relativt enkelt förbättras och sårbarhetsgraden minska till låg. SOU 2007:60 Bilaga B 35 147 2.6 Turism Klimatförändringarnas effekter på turismnäringen är säsongsavhängigt. Stads- och kulturturism kommer antagligen inte att påverkas i någon större grad, såvida man inte drabbas av översvämning, värmebölja eller någon annan extrem väderhändelse, medan vinterturismen antagligen kommer att påverkas i större utsträckning. har snösäkerheten försämrats påtagligt i , och förväntas vintersportsutövning endast vara möjlig på höjder i och på höjder i lägre bergsområden.