sou · GWB334 · 2008-04-07 00:00:00 — Ur rättslig synvinkel är det däremot olika förutsättningar, då service- kontoret förmodligen omfattas av STL, medan callcentrets verk- samhet styrs av generell reglering. Som diskuteras vidare nedan medför lagen heller inga särskilda möjligheter när det gäller myndighetsutövande uppgifter på det statliga området. Lagen innebär snarare begränsningar i myndig- heternas utrymme att anställa personal och fördela uppgifter bland de anställda. Däremot tillför lagen möjligheten att sköta kommu- nala myndighetsutövande uppgifter på uppdragsbasis. Därigenom öppnar lagen för en större flexibilitet när det gäller de organisato- Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt riska lösningar som är tillgängliga för servicekontoren. Det är enligt vår mening väsentligt att främja flexibilitet i utformningen av servicekontoren. Möjligheten att utföra myndighetsutövande upp- gifter på uppdrag bör därför bevaras och stärkas. Däremot bör enligt vår mening sådan reglering som obefogat minskar flexibili- teten undanröjas. STL:s utformning förklaras av att den från början är tillkommen för att möjliggöra för kommuner att inrätta medborgarkontor, där statliga tjänster skulle utföras. Som vi beskrivit ser vi att detta kan komma att vara centralt även i den framtida utvecklingen av servi- cekontor. Icke desto mindre är förutsättningarna för kommuner och statliga myndigheter olika på centrala områden som regleras av lagen. Genom att söka åstadkomma en förvaltningsövergripande och sektorsoberoende reglering har lagen blivit onödigt komplice- rad. Vår bedömning: Styrningen av den svenska förvaltningen byg- ger på att regering och riksdag förlitar sig på att myndigheter och kommuner agerar inom lagens ramar. Det finns därför inga skäl att bevara kravet på att regeringen ska godkänna samtjänst- avtal innan de börjar gälla. Eftersom STL är tids- begränsad finns ingen anledning att ha krav på att avtalen ska vara tidsbegränsade. Våra förslag: Kravet i 2 § STL på att avtalen ska vara tidsbegrän- sade slopas. Kravet i 3 § STL på att regeringen ska godkänna samtjänstavtalen för att de ska bli giltiga tas bort. Som en kon- sekvens tas möjligheten i paragrafens andra stycke att återkalla avtalen bort. Vidare slopas bestämmelsen om verksamhetsredo- visning i 4 § STL. Service- eller medborgarkontor kan inrättas på olika sätt. Om de samverkande myndigheterna väljer att upprätta ett samtjänstavtal som grund för samverkan krävs att avtalet ska godkännas av regeringen. Enligt tilläggsdirektiven ska vi analysera om det är erforderligt att regeringen eller något annat organ har ett övergripande ansvar för godkännande och återkallande av samtjänstavtal samt ansvar för hur redovisningen av verksamheten ska ske. Om vi finner att något organ bör ha ett övergripande ansvar får vi föreslå vilken myndig- het som är lämpad att ansvara för uppgifterna. STL bygger enligt 1 § på att de deltagande myndigheterna upprättar ett samtjänstavtal. I 2 § samma lag finns ett antal krav på innehållet i samtjänstavtalen. Bl.a. ställs krav på att avtalet ska räkna upp vilka uppgifter som förekommer i samtjänsten, vilka personuppgifter som krävs och vilka uppgifter de i samtjänsten arbetande handläg- garna har i övrigt. För att ett samtjänstavtal ska bli gällande ska det enligt 3 § godkännas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Regeringen har inte delegerat denna möjlighet till någon myndighet, och det är alltså regeringen som godkänner avtalen. har nio avtal godkänts av regeringen. Utöver godkännandet av avtalen så kan regeringen enligt 3 § andra stycket STL återkalla ett gällande avtal om det är påkallat. Ett godkännande kan återkallas om ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl. Inget avtal har ännu åter- kallats. Enligt 4 § ska myndigheter som träffat samtjänstavtal redovisa verksamheten på det sätt regeringen bestämmer. Regeringen kan delegera denna beslutanderätt till en myndighet. Det har inte skett. De myndigheter som bedriver verksamhet enligt STL lämnar årliga verksamhetsrapporter i enlighet med regeringens beslut. Kravet på att regeringen ska godkänna samtjänstavtal för att de ska bli giltiga härrör från den tid när lagen var tidsbegränsad och verk- samheten vid servicekontoren var en försöksverksamhet. har kommuner och statliga myndigheter behov av att ingå avtal om verksamhet som är både mer omfattande och mer långsiktig. Detta innebär också att den exakta inriktningen i detalj blir svårare att förutse. Samtjänstavtal kan därför behöva justeras. Nuvarande ord- ning kräver att varje justering godkänns av regeringen. Om myn- digheterna ska ha förutsättningar att på allvar utveckla mer omfat- tande verksamhet blir kravet på att regeringen ska godkänna varje förändring i avtalen orimligt betungande för myndigheterna. Om nya servicekontor ska inrättas med stöd av lagen, vilket bl.a. uppdraget till denna utredning synes syfta till, skulle det dessutom innebära en ökad mängd ärenden hos regeringen. undvikas, eftersom detta är ärenden av ett slag som regeringen normalt inte beslutar i. Utgångspunkten för våra förslag är att servicekontorsverksamheten numera är permanentad och att samverkan i allmänhet på ett tydli- gare sätt är en integrerad del av myndigheternas löpande verksam- het. 4.4.1Krav på samtjänstavtalens innehåll, 2 § STL1 Att avtalet ska ange vilka förvaltningsuppgifter som ingår i sam- tjänsten framstår som en självklarhet. Som framgår nedan i avsnitt 5.4 föreslår vi att avtalet inte behöver ange vilka enskilda handläggare som har förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning. Eftersom lagen på flera väsentliga punkter särskilt reglerar uppgifter som innebär myndighetsutövning anser vi dock att sådana uppgifter särskilt bör anges i samtjänstavtalet. Vi anser också att det av avtalet även ska framgå vilka personupp- gifter som krävs för att fullgöra de förvaltningsuppgifter som ingår i samtjänsten. I 2 § STL finns ett krav på att avtalets giltighetstid ska anges. Kravet tillkom när lagen var tidsbegränsad. föreskrev bestämmelsen att avtalet inte fick gälla längre än till det datum då lagen skulle upphöra att gälla. När lagen permanentades omformulerades kravet till ett allmänt krav att avtalet ska gälla för begränsad tid. Ändringen kommenterades inte särskilt i motiven.2 Det är i och för sig naturligt att myndigheter som ingår en överenskommelse om samverkan begränsar eller på annat sätt bestämmer den tid som överenskommelsen ska gälla. Det finns dock ingen anledning att ha ett lagstadgat krav på detta. Utredningen föreslår därför att kravet i 2 § STL på att avtalets giltighet ska anges slopas. motiv till kraven i 2 § STL, se prop. 1996/97:90 s. 18–20, 42 f. 2003/04:85, s. 15 specialmotiveringen till 2 §. 4.4.2Godkännande av samtjänstavtalen, 3 § STL I STL:s förarbeten sägs att syftet med kravet att regeringen ska godkänna samtjänstavtal för att de ska bli giltiga är att pröva om förvaltningsuppgifterna i en samtjänst ligger inom de begräns- ningar som lagen ställer upp. Regeringen framhåller emellertid också att det ankommer på varje myndighet att självständigt pröva om den tilltänkta servicekontorsverksamheten ligger inom ramen för lagen. Man påpekar också att detta inte heller skiljer sig från vad som gäller för all annan myndighetsverksamhet.3 Kravet på godkännande av samtjänstavtalen är ett främmande inslag i vår myndighetsstyrning. Det finns ingen generell överpröv- ning i förhand av myndigheters beslut om verksamhetens inrikt- ning och organisering. Beslut om samverkan kan förvisso vara ingripande och betydelsefulla för myndigheten. Det gäller dock för många av myndigheternas strategiska beslut, utan att det för den skull finns lagkrav på särskild förhandsprövning. Vi anser inte att det finns någon anledning att ompröva dessa grundläggande ståndpunkter. Myndigheterna måste i alla beslut om verksamhetens inriktning ta ställning till om besluten ligger inom ramen för lagar och andra författningar som styr myndigheternas verksamhet. Det är en grundförutsättning för all offentlig verk- samhet att överordnade statsmakter förlitar sig på att myndig- heterna sköter sin verksamhet på ett författningsenligt sätt. När så inte sker finns det etablerade former för att hantera detta, t.ex. genom överklaganden av beslut och genom olika former för ansvarsutkrävande. Detta grundläggande förtroende för myndig- heters sätt att fatta strategiska beslut bör rimligtvis gälla för verk- samhet vid servicekontor på samma sätt som för all annan verk- samhet. Det finns också etablerade former för ansvarsutkrävande i efter- hand, som är tillämpliga också för denna typ av beslut och verk- samheter. När det gäller kommunerna framstår det som direkt olämpligt att regeringen förprövar kommunala beslut. Regeringen har ju, till skillnad från när det gäller statliga myndigheter, inga generella rättsliga möjligheter att styra kommunerna i de aktuella avseen- dena. Om godkännandet tas bort bortfaller också möjligheten för regeringen att återkalla ett godkännande och därigenom i praktiken 2003/04:85 s. 12, prop. 1996/97:90 s. 20. upphäva avtalet mellan myndigheterna. I motiven till bestämmelsen sägs att återkallande kan vara aktuellt som en sista utväg för att avveckla en verksamhet som är olämplig eller sköts på ett olämpligt sätt.4 Godkännandet har inte återkallats i något av de fall de beviljats. Möjligheten att återkalla ett meddelat godkännande har tydlig koppling till att det tidigare varit fråga om försöksverksam- het. Man har då ansett att det funnits anledning att ha särskilda verktyg inte endast för att kontrollera verksamheterna innan de påbörjas, utan även medan de pågår. Dels har lagstiftningen numera permanentats, dels avser vi ta ytterligare steg mot normalisering av samverkan. Sett ur det perspektivet framstår det som konsekvent att slopa möjligheten för regeringen att upphäva ett avtal. Några realistiska negativa konsekvenser av ett sådant slopande finns knappast. För de statliga myndigheterna har regeringen för övrigt fortfarande möjlighet att ingripa även utan detta uttryckliga lag- stöd. Eftersom det sammantaget inte finns några särskilda skäl att behålla kravet på godkännande av avtalen föreslår vi att 3 § upphävs i sin helhet. 4.4.3Verksamhetsredovisning, 4 § STL Det kan vara välmotiverat att följa upp verksamheten vid service- kontor för att dra generella lärdomar. Det gäller för övrigt all utvecklingsverksamhet. Detta behov motiverar dock inte ett sär- skilt lagkrav om verksamhetsredovisning. Behovet av styrning och uppföljning bör tillgodoses på samma sätt som på andra utveck- lingsområden, t.ex. genom att regeringen ger ett uppdrag till en lämplig myndighet att följa upp verksamheten. Ett sådant uppdrag kan kompletteras med uppdrag till de deltagande myndigheterna att lämna rapporter. Lagformen är inte lämplig för styrning av denna typ av förvaltningsinternt utvecklingsarbete. För kommunernas del gäller, liksom för godkännandet av avta- len, synpunkten att det är mindre lämpligt att i lag ålägga kommu- nerna att rapportera sin verksamhet på ett sätt som regeringen bestämmer. Vi föreslår därför att bestämmelsen om verksamhetsredovisning i 4 § STL tas bort. 1993/94:187 s. 17. Vår bedömning: Kravet i 2 § andra stycket STL att det i sam- tjänstavtalet ska anges vilka enskilda handläggare som ska ha uppgifter som innebär myndighetsutövning eller ger tillgång till personuppgifter leder till betydande praktiska problem för myndigheterna. har kravet i praktiken ingen rättslig betydelse för handläggarens eller myndighetens ansvar, eftersom ansvaret följer av det enskilda anställnings- eller uppdragsavtalet, inte av samtjänstavtalet. Bestämmelsen i 6 § andra stycket STL att handläggare i sam- tjänsten endast får fatta gynnande beslut står på ett olämpligt sätt i strid mot den grundläggande ansatsen att servicekontoren och dess personal bör omfattas av samma regler som myndig- heternas verksamhet i övrigt. Den saknar också tydlig motiver- ing och bör därför inte bevaras. Kravet i 5 § STL att ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal ska slutas med handläggare i samtjänsten, som har förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter, bör finnas kvar. Vårt förslag: Kravet i 2 § andra stycket STL på att ange vem som ska utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller ger tillgång till personuppgifter tas bort. Begränsningarna i 6 § andra stycket STL avseende vilka typer av beslut som får fattas av handläggare i servicekontoret slopas. Enligt direktiven ska utredningen analysera hur bättre förutsätt- ningar för flexibilitet och effektivitet i samtjänsten kan skapas som rättssäkerhet och skydd för den enskildes integritet upprätthålls. Därvid ska särskilt beaktas om det är möjligt att till- gången till personuppgifter kopplas till en preciserad förvaltnings- uppgift i stället för till enskilda personer. Vi har därutöver valt att analysera om det är möjligt att helt ta bort kravet på att enskilda personer ska anges i samtjänstavtalet, även när detta innefattar myndighetsutövning, oavsett om det innebär tillgång till person- uppgifter eller inte. Utredningen ska särskilt analysera hur olika ansvarsfrågor skulle påverkas om kravet på att ange enskilda handläggare i samtjänst- avtalet togs bort. skadeståndsansvaret för myndigheter. Relationen arbetsgivare arbetstagare rymmer många olika dimen- sioner utöver de rent rättsliga. Det kan gälla sådant som utbild- nings- och utvecklingsfrågor, arbetsledning och liknande. Dessa viktiga frågor kommer att ägnas särskild uppmärksamhet under det fortsatta utvecklingsarbetet. Vi avser därför återkomma i slut- betänkandet med ytterligare förslag som kommer att bygga på de praktiska erfarenheterna. I detta avsnitt berörs endast vissa rättsliga dimensioner av förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. När en samtjänst enligt samtjänstlagen omfattar myndighetsutöv- ning regleras förhållandet mellan den ansvariga myndigheten och den utförande personen av två avtal. Dels finns det övergripande samtjänstavtalet mellan myndigheterna, dels ett särskilt uppdrags- eller anställningsavtal mellan den ansvariga myndigheten och den enskilde handläggaren. Enligt 2 § andra stycket STL ska samtjänstavtal, om samtjänsten omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter, innehålla uppgifter om vilka förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller insyn i personuppgiftsregister och vem som ska utföra förvalt- ningsuppgifterna. I det övergripande samtjänstavtalet måste alltså den enskilda person namnges som kommer att arbeta med myndig- hetsutövningsuppgifter eller få tillgång till personuppgifter. Vidare ska det i samtjänstavtalet framgå vilken tillgång var och en av dessa handläggare har till personuppgifter. Det ska också av samtjänst- avtalet framgå om handläggaren i övrigt har uppgifter som innefat- tar myndighetsutövning och vilken tillgång till personuppgifter handläggaren har i samband med de andra förvaltningsuppgifterna. Enligt 5 § STL krävs, när samtjänsten omfattar myndighetsutöv- ning, att den ansvariga myndigheten sluter ett anställnings- eller uppdragsavtal med den handläggare som ska utföra uppgifterna. Detta anställnings- eller uppdragsavtal är samma typ av avtal som kan förekomma på andra områden, utan anknytning till service- kontor. Det är alltså inte fråga om någon särskild avtalstyp för denna situation. STL begränsar inte heller myndigheternas möjlig- heter att sluta anställnings- eller uppdragsavtal enligt generella reg- ler. 5.2.3Annan reglering av offentlig anställning I de delar som avser myndighetsutövning reglerar STL situationen när en handläggare är anställd vid eller har uppdrag från flera myn- digheter. Denna situation är för statligt anställda generellt reglerad i lagen (1994:260) om offentlig anställning, . Utan att gå när- mare in på frågorna erinrar vi här om några frågor som har relevans i samband med servicekontor. I 7–7 c §§ finns regler om bisysslor. Reglerna gäller enligt 2 § samma lag även för kommunalt anställda.1 Detta innebär enligt 1 Avtalsreglering för kommunalt anställda finns i § 8 AB 05. 7 § att handläggaren inte får ha anställningar eller uppdrag som kan rubba förtroendet för handläggarens opartiskhet eller som kan skada myndighetens anseende. Om handläggaren har fler anställ- ningar som omfattas av , utgör de bisysslor i förhållande till varandra. Det faktum att det i fallet med servicekontor är fråga om att en arbetsgivare i praktiken beordrar sina anställda att ta en anställning eller ett uppdrag förändrar inte det förhållandet. Frågan om bisysslor och deras lämplighet är beroende av vilka ärenden och uppgifter det är fråga om i det konkreta fallet. Vi berör därför inte frågan vidare, utan förutsätter att myndigheterna beaktar reglerna. I 11 § föreskrivs att en anställning som omfattas av lagen upphör, om arbetstagaren får en ny anställning som omfattas av lagen om inte annat föreskrivs i kollektivavtal. De relevanta kollek- tivavtalsreglerna reglerar dels former för uppsägning, dels förut- sättningar för tjänstledighet. Regeln i reglerar uppsägning, och är inte ett förbud mot att inneha flera statliga anställningar. Det är exempelvis uppenbart att en statligt anställd kan ha ett timarvoderat uppdrag som t.ex. föreläsare vid utan att huvudanställningen upphör. Likaså kan en statligt anställd ha utredningsuppdrag på deltid utan att den ordinarie anställningen upphör. Regeln förbjuder inte heller två deltidanställningar. I samtliga fall får förutsättas förstås att det inte är fråga om förbjudna bisysslor, att anställningarna praktiskt kan förenas etc. Bestämmelsens innebörd är alltså att om anställningen ska upphöra, så kan det ske formlöst om inte annat är avtalat. Enigt vår bedömning saknar bestämmelsen betydelse för bemanningen av servicekontor. Inom ramen för de arbetsrättsliga reglerna kan myndigheterna själva organisera sin verksamhet. Det finns inga generella regler om förutsättningar för att ge anställda eller uppdragstagare myndig- hetsutövande uppgifter, tillgång till personuppgifter och liknande. i dessa avseenden utgör alltså begränsningar i förhål- lande till de regler som gäller för myndigheternas verksamhet i övrigt. För statligt anställda finns regler om disciplinansvar i . Dessa regler är tillämpliga på alla anställda i deras anställning. Om den enskilde har en eller flera andra anställningar påverkar inte ansvaret. Ansvaret påverkas inte heller av om anställningen faller inom ramen för ett övergripande samtjänstavtal. Reglerna i om disciplinansvar är inte tillämpliga på uppdragstagare. För kommunala tjänstemän finns motsvarande reglering av disciplinansvar i kollektivavtal, § 11 AB 05. Avtalet är endast tillämpligt på arbetstagare. Den ansvariga myndigheten, eller statlig, kan alltså inte utkräva ansvar på samma sätt av en uppdragstagare som av en arbetstagare. Det individuella avtalet är avgörande för ansvaret. Det saknar betydelse om det finns ett övergripande samtjänstavtal. Reglerna i 20 kap. 1 § BrB om straffansvar för tjänstefel är till- lämpliga på samma sätt på anställda och på uppdragstagare. I det avseendet gör det alltså ingen skillnad vilken form som väljs. Det individuella ansvaret är knutet till myndighetsutövningen. Det övergripande samtjänstavtalet saknar betydelse för straffansvaret. Skadeståndsansvar för arbetsgivare regleras i 3 kap. 1 § skade- ståndslagen (1972:207), SkL.2 Uppdragstagare som utför arbetet under omständigheter som liknar dem för arbetstagare är enligt 6 kap. 5 § 3 SkL att jämställa med arbetstagare.3 Myndighets- utövning förutsätter kontroll och styrning av den som utför upp- gifterna. Uppdragstagare skulle förmodligen oftast komma att omfattas av den regeln, och den ansvariga myndigheten skulle följaktligen ha ansvar för dem som för egna anställda. Arbetstagares skadeståndsansvar är enligt 4 kap. 1 § SkL begränsat till fall när det föreligger synnerliga skäl.4 Denna begränsning gäller enligt 6 kap. 5 § 3 SkL även uppdragstagare. Denna regel är förmodligen tillämplig i de flesta fall i servicekontor och uppdragstagares skade- ståndsansvar är därmed begränsat på samma sätt som för arbets- tagare. Det övergripande samtjänstavtalet saknar i sammanhanget betydelse. I 3 kap. 2 § SkL regleras det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.5 Regeln föreskriver skadeståndsansvar för skada som vållas vid myndighetsutövning. Ansvaret omfattar sådana verksamheter för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Det finns ingen särskild koppling till anställning eller upp- drag för den enskilda person som vållar skadan. Det övergripande samtjänstavtalet har ingen betydelse för ansvaret, eftersom det vid 2Se t.ex. , och , , Skadeståndslagen: En kommentar, andra upplagan, , juridik, 2006, s. 3Se t.ex. och , s.367 f. 4Se t.ex. och , s.121–126. 5Se t.ex. och , s. myndighetsutövning alltid finns ett anställnings- eller uppdrags- avtal. I 3 kap. 3 § SkL regleras det allmännas ansvar för felaktig infor- mation.6 Enligt bestämmelsen är staten eller en kommun ansvarig för ren förmögenhetsskada som vållas av felaktiga upplysningar eller råd. Bestämmelsen kan aktualiseras i ett servicekontor. Ansvar förutsätter att det finns särskilda skäl. Vid avgörandet av om det finns sådana skäl ska bl.a. beaktas upplysningarnas samband med myndighetens verksamhetsområde. kan förmodli- gen få betydelse för ansvaret, när sambandet mellan upplysningen och myndighetens verksamhet ska avgöras. När en handläggare har myndighetsutövande uppgifter, och det alltså finns ett anställnings- eller uppdragsavtal, anses även serviceuppgifter, som faller inom samma område som de myndighetsutövande uppgifter, falla inom ramen för anställningen.7 Detta innebär att det individuella anställ- nings- eller uppdragsavtalet har betydelse för det allmännas ansvar. Det saknar däremot betydelse om de enskilda handläggarna nämns i samtjänstavtalet. Sammantaget kan konstateras att det i samtliga olika ansvars- former som diskuterats här saknar betydelse för ansvarets fördel- ning i det konkreta fallet om den enskilde anställde nämns vid namn i det övergripande samtjänstavtalet. Det kan också, även om det har mindre betydelse i sammanhanget, konstateras att det är små skillnader mellan ansvar för anställda och ansvar för upp- dragstagare när verksamheten omfattar myndighetsutövning. De handläggare med myndighetsutövande uppgifter som arbetar i en samtjänst har begränsade beslutsbefogenheter jämfört med andra anställda eller uppdragstagare med motsvarande uppgifter. Enligt 6 § får handläggaren bara fatta beslut som till sitt innehåll är gynnande eller neutralt. 6Se t.ex. och , s. 105–108. 1996/97:90 s. 46. Kravet på att ange enskilda handläggare vid namn i det över- gripande samtjänstavtalet medför att detta avtal måste justeras varje gång det sker ett personalskifte i servicekontoret. Detsamma gäller varje gång som arbetsfördelningen förändras på ett sätt som inte förutsetts när samtjänstavtalet skrevs. Enligt nuvarande ordning kräver varje ändring av avtalet dessutom regeringens godkännande på samma sätt som ett nytt avtal. Detta gäller även om avtalet inte förändrats i något annat avseende än just vilken enskild handläggare som utför förvaltningsuppgifterna. De administrativa vinster som skulle göras om kravet tas bort är uppenbara. Detta gäller i synner- het för större myndigheter som sluter samtjänstavtal som omfattar stora verksamheter med många inblandade handläggare. I sådana fall blir den administrativa belastningen oproportionerlig, eftersom det inte kommer att vara möjligt att i förväg identifiera all personal. Detta gäller i synnerhet om verksamheten avses ha någon varaktig- het. Regleringen måste tillgodose flera, delvis motstridiga, behov.