sou · GVB385 · 2008-01-01 00:00:00 — Författningsdomstolen ska på ansökan av en enskild pröva om dennes grundläggande fri- och rättigheter har kränks genom tillämpningen av en påstått grund- lagsstridig lag. Konstaterande av underlåtenhet att lagstifta. Författningsdom- stolen kan pröva huruvida t.ex. parlamentet har orsakat grund- lagsstridiga situationer genom att inte anta en viss lag. Under- låtenheten kan bestå i att parlamentet inte har följt en tidigare uppmaning från författningsdomstolen att vidta en lagstift- ningsåtgärd. Den kan också bestå i att, även utan en sådan upp- maning, det lagstiftande organet inte har vidtagit en lagstift- ningsåtgärd som det borde. Det senare gäller dock endast när det är fråga om skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Prövning av påstådda kompetenskonflikter mellan vissa statliga och lokala organ. Prövningen kan dock inte avse konflikter mellan olika statliga organ, t.ex. mellan regeringen och presi- denten. Prövning av frågor rörande föreslagna folkomröstningar, t.ex. formuleringen av den fråga som ska vara föremål för folk- omröstning och om en viss fråga över huvudtaget får vara före- mål för folkomröstning. Riksrättsåtal mot republikens president. 3.2Något om effekterna av en dom om grundlagsstridighet Om författningsdomstolen, vid den abstrakta förhandskontrollen av lagförslag, förklarar lagen grundlagsstridig och presidenten inlägger sitt veto mot ikraftträdandet, går lagförslaget åter till parla- mentet med instruktioner om vad som måste åtgärdas för att lagen ska vara grundlagsenlig. Författningsdomstolen kan vidare vid efterhandskontroll eller prövning av författningsbesvär upphäva en viss lag eller dom (beslut). Domen från författningsdomstolen kan läggas till grund för en förnyad process vid en vanlig domstol. Normkontroll i – författningsdomstolen var det första europeiska land som införde en särskild författningsdomstol. Denna inrättades och var den enda författningsdomstolen i . Domstolen åter- uppstod efter det . En viktig bakgrund till införandet och utformningen av författningsdomstolen var de idéer som framfördes av den österrikiske rättsteoretikern . De lösningar som valdes för dom- stolens sammansättning och behörighet har influerat många andra europeiska länder vid inrättandet av författningsdomstolar och har legat till grund för utformningen av vad som kallas den euro- peiska – eller ibland den österrikiska – modellen för normkontroll. Ett kännetecken för den här modellen är att författningsdomstolen organisatoriskt är skild från rättsväsendet i övrigt. 2.Domstolens organisation och sammansättning 2.1Allmänt om domstolens organisation Författningsdomstolen består av fjorton ledamöter och sex ersättare. Arbetet som ledamot i den österrikiska författningsdom- stolen är inte en heltidssysselsättning, utan ledamöterna behåller sina ordinarie arbeten vid sidan av uppdraget som ledamot. Dock lämnar ledamöter som arbetar inom statsförvaltningen sin tjänst i och med utnämningen till författningsdomstolen. Syftet är att garantera domstolens oberoende från statsmakterna. domstolen sammanträder under vissa sessioner, som bestäms av domstolens president. 2.2Utnämningen av domstolens ledamöter Författningsdomstolens ledamöter utnämns formellt av landets president efter förslag från tre olika organ. Ledamöterna förordnas att tjänstgöra på livstid, dock längst till de har fyllt . Domstolens president och vice-president, sex av de ordinarie ledamöterna och tre av ersättarna nomineras av den federala regeringen. Dessa kandidater ska ha en bakgrund som domare, tjänstemän eller juridikprofessorer. De resterande ledamöterna och ersättarna föreslås av parlamentets två kamrar (nationalrådet och förbundsrådet), var för sig. Det anses finnas en infor- mell överenskommelse inom den politiska sfären om att sträva efter politisk enighet vid nomineringen av domare till författnings- domstolen. Tre ordinarie ledamöter och två ersättare ska ha hemvist utanför staden . Den som är aktiv i ett politiskt parti eller ledamot av den federala regeringen eller i en delstatsregering får inte vara leda- mot av författningsdomstolen. För att bli vald till president eller vice-president i domstolen får man heller inte ha haft en sådan position under de närmast föregående fyra åren. Domstolen fattar beslut i plenum, dvs. med samtliga ledamöter, i större och mer principiella frågor. I mindre mål kan beslut fattas av en s.k. liten sammansättning bestående av fyra ledamöter och presidenten eller vice-presidenten. Målen avgörs oftast på det skriftliga materialet efter en muntlig föredragning. Författnings- domstolen kan dock, vilket sker i mer omfattande eller politiskt betydelsefulla mål, även hålla muntliga förhandlingar där de berörda parterna får lägga fram sin sak och svara på frågor från domstolen. Den österrikiska författningsdomstolen handlägger många slags mål. Den kanske viktigaste måltypen rör prövningen av normers grundlagsenlighet. I kan sådan prövning endast utföras av författningsdomstolen. De huvudsakliga behörighetsområdena för författningsdomstolen framgår av uppräkningen nedan. Härut- över prövar författningsdomstolen i mindre utsträckning en del andra typer av mål, t.ex. skadeståndsanspråk riktade mot olika offentliga organ eller tolkningen av olika myndigheters uppdrag och behörighet. Prövning av grundlagsenligheten hos lagar och förordningar på både federal nivå och delstatsnivå. I avsnitt 3.2 nedan beskrivs effekterna av en dom om författningsstridighet något närmare. Dessa mål rör oftast konkret normprövning efter hänskjutande av en vanlig domstol som i ett enskilt mål är tveksam till grund- lagsenligheten hos en lag som har betydelse för utgången i det aktuella målet. Dessutom kan abstrakt normprövning före- komma efter begäran t.ex. av en tredjedel av ledamöterna i någon av de två kamrarna i parlamentet eller av en delstats- regering. Under vissa speciella omständigheter kan dessutom enskilda ansöka om sådan prövning av lagars grundlagsenlighet. Den abstrakta prövningen är dock i praktiken relativt ovanlig och utgör en mycket liten del av domstolens verksamhet (4–5 mål ). Granskning av förordningar och beslut meddelade av förvalt- ningsmyndigheter. Författningsdomstolen kan på ansökan av enskilda individer pröva om förordningen eller tillämpningen av en förordning har kränkt klagandens grundlagsskyddade rättig- heter. En ansökan om sådan prövning får bara göras sedan klaganden har uttömt alla andra prövningsmöjligheter. I vissa fall kan författningsdomstolen besluta att den aktuella förord- ningen inte får tillämpas medan prövningen av dess grundlags- enlighet pågår. Det kan här nämnas att samma konstitutionella fråga som aktualiseras i dessa författningsbesvär i realiteten ibland även kan komma att prövas som en laglighetsfråga i för- valtningsdomstol. En parallell klagomöjlighet kan därmed anses föreligga i vissa situationer. Det här förhållandet är föremål för diskussion i den österrikiska konstitutionella debatten. Granskning av internationella fördrag som har anslutit sig till. I dessa fall kan författningsdomstolen förklara att fördraget är grundlagsstridigt och därför inte gäller som inhemsk österrikisk rätt. Kompetenskonflikter mellan federationen och delstater, mellan olika delstater och mellan olika domstolar eller mellan dom- stolar och andra förvaltningsmyndigheter. Ansökan om sådan prövning kan göras av de inblandade institutionerna, t.ex. en delstatsregering som anser att federationen har lagstiftat om en fråga som faller inom delstatens behörighet. Val- och folkomröstningsprövning. Författningsdomstolen kan, om den finner att något fel har begåtts vid ett val eller en folk- omröstning, besluta att valet eller folkomröstningen ska ogiltig- förklaras och förrättas på nytt, helt eller delvis. Prövning av riksrättsåtal riktade mot t.ex. förbundspresidenten, förbundsministrar eller delstatsministrar. Författningsdomstolen kan här meddela domar av olika slag, t.ex. uttalanden om att den aktuella befattningshavaren har begått ett fel eller beslut om att befattningshavaren ska förlora sitt ämbete. 3.2Författningsdomstolens domar och beslut samt effekterna av en dom om grundlagsstridighet Domstolen beslutar om dom genom majoritetsbeslut. Skiljaktiga meningar antecknas dock inte i domen och det framgår således inte om domstolen var enig, vilka enskilda domare som eventuellt var skiljaktiga och hur dessa då resonerade. Om författningsdomstolen finner att t.ex. en lag inte är förenlig med grundlagen, kan lagen förklaras ogiltig och upphävas. Ett sådant beslut om upphävande får som huvudregel inte retroaktiv verkan, om inte domstolen i det enskilda fallet beslutar om retro- aktivitet. Domen kan även innebära att författningsdomstolen ger de lagstiftande myndigheterna en frist inom vilken det finns möj- lighet att ändra den grundlagsstridiga lagen. Förbundspresidenten är ansvarig för att författningsdomstolens domar verkställs. Presidenten ger behörig myndighet, delstat eller annat organ i uppgift att se till att författningsdomstolens domar verkställs på erforderligt sätt. Det saknas sanktionsmöjligheter mot organ som inte följer en dom från författningsdomstolen. Ett förhållande som anses ha vållat problem när en delstat inte rättade sig efter ett avgörande rörande minoriteters språkrättig- heter. Draft Vademecum on Constitutional I ett av VenedigkommissionenTPF1FPT upprättat utkast till av konstitutionella frågor, Draft Vademecum on Constitutional (CDL-JU/2004/029), ges en översikt över kommissionens synpunkter på den närmare utformningen av konstitutionell kontroll genom författningsdomstol. Denna promemoria avser att sammanfatta dessa synpunkter. Författningsdomstolen ska vara en (högre) permanent instans, skiljd från det övriga domstolssystemet. Förhållandet mellan författningsdomstolen och de vanliga domstolarna måste tydligt definieras till undvikande av att författningsdomstolen betraktas som en superdomstol. En särskild författningsdomstol utesluter inte att andra dom- stolar tillämpar konstitutionell lag. Konkret normprövning förutsätter till och med att vanlig domstol är behörig att tolka konstitutionen. Det krävs dock tydliga bestämmelser som reg- lerar gränserna för de vanliga domstolarnas prövning. Rätten att förklara en lag grundlagsstridig bör endast tillkomma författ- ningsdomstolen. Författningsdomstolen bör ha finansiellt självstyre med egen budget. (det officiella namnet är Commission for Democracy through ) är ett rådgivande organ till i konstitutionella frågor. Kommis- sionen är sammansatt av experter från medlemsstaterna i främst statsrätt. Grundläggande bestämmelser om författningsdomstolen bör anges i konstitutionen. Dessa bestämmelser bör närmare utvecklas i en särskild lag om författningsdomstolen. Vidare bör det finnas närmare angivna regler om förfarandet vid domstolen. De senare bör domstolen själv utforma för att därigenom uppnå viss själv- ständighet ifråga om sina arbetsformer. Författningsdomstolens effektivitet förutsätter – förutom att domstolen har ett tillräckligt stort antal domare – att för- farandet vid domstolen inte är för komplicerat samt att dom- stolen har möjlighet att avvisa en talan som inte är lagligen grundad. Domstolens sammansättning måste kunna garantera oberoende i förhållande till olika intressegrupper i samhället och bidra till mångfald. Reglerna om domstolens sammansättning och beslut- förhet måste vara utformade så att varje misstanke om opartisk- het undanröjs. Kollegialitet kan vara ett sätt att garantera domstolens obero- ende. Domstolens sammansättning ska avspegla bland annat olika etniska, geografiska och språkliga grupper i samhället. De höga kompetenskrav som naturligen måste ställas på domarna förutsätter vanligtvis ett visst mått av juridisk utbild- ning. Å andra sidan kan för högt ställda kompetenskrav bidra till att minska möjligheterna till en (önskvärd) diversifierad samman- sättning av domstolens ledamöter. Man bör hålla i åtanke att för- fattningsdomstolen som instans skiljer sig från de övriga dom- stolarna. En stor andel jurister bland domarna kan bidra till domstolens oberoende, som det på ett icke önskvärt sätt kan påverka domstolens tolkningsmetoder. Ett krav på en viss lägsta ålder hos domarna kan innebära ett säkerställande av yrkesmässig och personlig erfarenhet. Ålders- kravet får dock inte sättas så högt att kretsen av kandidater begränsas på ett orimligt sätt. Vid fastställande av åldersgränsen bör vidare hänsyn tas till en eventuell fastställd pensionsålder. Ett förhållandevis kort spann däremellan (t.ex. lägsta ålder och pensionsålder ) begränsar urvalet av kandidater till domstolen. Ett krav på viss tids tjänstgöring som domare eller åklagare kan bidra till en hög kvalitetsnivå och till domstolens opartiskhet. Jävsreglerna för författningsdomstolen bör vara strikta. Domare i författningsdomstolen bör inte tillåtas att inneha något annat uppdrag som de tjänstgör i domstolen. Den enda bisyssla som bör tillåtas är undervisning på akademisk nivå. 5.Utnämning av domstolens ledamöter Utnämningsmakten bör vara fördelad på olika instanser. Om parlamentet ges utnämningsmakt bör, med hänsyn till att för- fattningsdomstolens vidsträckta befogenheter förutsätter demo- kratisk legitimitet, ett krav på kvalificerad majoritet tillämpas. Ordförande och vice ordförande utses av författningsdom- stolen. Domarna i författningsdomstolen bör utses för ett visst antal år. Om omval inte är möjligt bör mandatperioden inte vara alltför kort. En möjlighet till omval kan bidra till kontinuitet och kvali- tet i domstolen. kan det påverka domarnas själv- ständighet negativt. Domarnas mandatperiod bör inte sammanfalla med parla- mentets mandatperiod. Vidare bör domarnas respektive mandat- perioder inte påbörjas , utan domarna bör bytas ut suc- cessivt. Domare i författningsdomstolen bör kunna skiljas från sin tjänst endast efter åtal. Författningsdomstolen ska själv besluta om talans väckande. För beslutet bör krävas viss majoritet. Talerätt vid författningsdomstolen kan tillkomma en vid krets: t.ex. staten, kommuner, myndigheter, en grupp av parlaments- ledamöter, domstolar och enskilda. Domstolar bör ha möjlighet att vända sig till författnings- domstolen. Genom att vanlig domstol kan hänskjuta invänd- ningar om grundlagsstridighet till författningsdomstolen möjlig- görs en konkret normprövning. För att vanlig domstol ska ha en skyldighet att hänskjuta mål till författningsdomstolen bör inte krävas att den är övertygad om att grundlagsstridighet före- ligger. För enskilda bör finnas en rätt att väcka talan vid författnings- domstolen grundad på att lag strider mot den enskildes grund- lagsskyddade fri- och rättigheter. Talerätt för enskilda kan bidra till att stärka förtroendet för de grundläggande fri- och rättig- heterna. För enskildas talerätt bör krävas att alla andra inhemska rättsmedel har uttömts. 7.Författningsdomstolens behörighet och prövning Vissa områden bör reserveras för författningsdomstolen (och undantas från de vanliga domstolarnas behörighet) bland annat 1) kompetenskonflikter på statlig nivå eller mellan stat och kommun, 2) prövning av grundlagsenligheten hos lagar och förordningar, 3) val- och folkomröstningsprövning och 4)granskning av internationella fördrag. Författningsdomstolen kan utöva såväl förhands- eller efter- handskontroll som abstrakt eller konkret normprövning. Fördelar med förhandskontroll (i förhållande till efterhands- kontroll) föreligger 1) om den kombineras med ett krav på att författningsdomstolen ska fatta beslut inom viss (kort) tid och därigenom på ett tidigt stadium reda ut de konstitutionella frå- gorna – stark efterhandskontroll lämnar ofta den konstitutio- nella frågan hängande i luften innan den avgörs, 2)genom att man därigenom kan undvika att en antagen och även tillämpad lag förklaras grundlagsstridig, 3) genom att lag- stiftaren därigenom kan besparas den prestigeförlust som ett beslut om grundlagsstridighet vid efterhandskontroll kan inne- bära och 4) genom att därigenom ett slutligt och auktoritativt uttalande om en lags förenlighet med ett internationellt fördrag kan erhållas innan konventionen ratificeras. De huvudsakliga nackdelarna med förhandskontroll (i för- hållande till efterhandskontroll) är att 1) svårigheter kan, sär- skilt beträffande ekonomisk och social lagstiftning, föreligga att på förhand bedöma en lags konsekvenser, särskilt om bedöm- ningen måste göras , 2) den konstitutionella bedöm- ningen av en lag förutsätter visst avstånd från lagstiftnings- processen, 3) de sociala och ekonomiska hänsyn som moti- verade lagstiftningen kan ändras så att tillämpningen av lagen därefter leder till grundlagsstridiga resultat och 4) förhands- kontroll kan begränsa lagstiftarens möjligheter att agera för att lagstiftningsvägen snabbt lösa en uppkommen situation. Praktiska erfarenheter talar för en efterhandskontroll snarare än en förhandskontroll, förutom beträffande den konstitutionella granskningen av internationella fördrag samt för avgörande av kompetenskonflikter. För- och efterhandskontroll kan kombineras genom att tillåta att vanlig domstol som anser att en lag är grundlagsstridig hän- skjuter frågan till författningsdomstolen eller genom att införa en möjlighet att väcka talan vid författningsdomstolen om att domstols beslut, som enligt klaganden är grundlagsstridigt, inte får tillämpas. En kombination av för- och efterhandskontroll har dock den nackdelen att den kan resultera i att en norm, som anses förenlig med grundlagen vid en förhandskontroll senare kan komma att ifrågasättas vid en efterhandskontroll. Denna effekt blir uppenbart negativ om både för- och efterhands- kontrollen görs av författningsdomstolen. En kombination av för- och efterhandskontroll är bäst lämpad såvitt avser kompetenskonflikter. 8.Närmare om författningsdomstolens avgörande Det är att föredra att författningsdomstolens avgöranden före- gås av en muntlig förhandling. Muntlig förhandling bör vara obligatoriskt när avgörandet får stora konsekvenser. Detta gäller särskilt mål om kompetenskonflikter, om talan är väckt av offentligt organ eller om talan avser de grundläggande fri- och rättigheterna. I övrigt bör domstolen kunna hålla muntlig för- handling om det kan anses gagna målet. Artikel 6 i Europa- konventionen ska beaktas. Författningsdomstolen bör ha möjlighet, även ex officio, att fatta interimistiska beslut för att en lag som talan vid domstolen avser inte tillämpas till dess frågan slutligt har avgjorts. Skiljaktiga meningar bör göras offentliga i samband med att författningsdomstolen meddelar dom. Det bör göras klart om domstolens beslut gäller ex tunc (en föreskrifts ogiltighet är ursprunglig, dvs. redan från det att den antogs av t.ex. parlamentet) eller ex nunc (ogiltigheten gäller från domstolens avgörande). Det bör klargöras om vanlig domstol ska ha en skyldighet att återuppta mål där en av författningsdomstolen ogiltigförklarad lag har tillämpats. 2.Från socialbidrag till arbete. 3.Föräldraskap vid assisterad befrukt- ning. – en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. 5.Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? Ett aktivt stöd i rättsprocessen. 7.Den nya inskrivningsmyndigheten. 8.Nya förutsättningar för ekobrotts- bekämpning. 9.Svenskan i världen. 10.Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 11.Regional utveckling och regional samhällsorganisation. 12.Hälso- och sjukvården. 13.Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. 14.Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1: Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. Rapport nr 2: Måste man ha tur? Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer. Rapport nr 3: Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv. Rapport nr 4: Unga vuxna på bolånemarknaden. 15.Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébok för chefer och strateger. för jäm- ställdhetsintegrering. 16.Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. 17.Äktenskap för par med samma kön. 18.Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. 19.Friskare tänder – till rimliga kostnader. 20.Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. 21.GMO-skador i naturen och försäkringar. 22.Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. 23.Genomförande av tredje penningtvätts- direktivet. 24.Veterinär fältverksamhet i nya former. 25.Plats för tillväxt? 27.Auktorisation av patentombud. 28.Tydliga mål och kunskapskrav i grund- skolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj- ningssystem. 29.Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? 30.Två nya statliga specialskolor. En ny myndighet mot olyckor och kriser. 32.Tillväxt genom turistnäringen. – när kan de nya EU-reglerna börja tillämpas? 34.Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. 35.Flyttning och pendling i . 36.Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. 37.Vård med omsorg – möjligheter och hinder. 38.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. levandes ansvar, framtida generationers frihet. 40.Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. 41.Misstroendeförklaring och regerings- bildning 1994–2006. Regeltillämpning och författnings- politiska alternativ. 42.Från statsminister till president? regeringschef i ett jämförande perspektiv. 43.Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m. A. 45.Utökat elektroniskt informationsutbyte. 46.Ansvarsfrågan vid odling av genmodifiera- de grödor. –om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering. 48.Patientdata och läkemedel m.m. S. 49.Organisationsform för VTI och . 50.Mångfald är framtiden. 51.Riksbankens finansiella oberoende. 52.Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. Ju. En skärpt lagstiftning mot barnporno- grafi. 55.Betalningstider i näringslivet. 56.Revisionsutskott m.m.; Genomförande av revisorsdirektiv. 57.Etiskt godkännande av djurförsök –nya former för överprövning. 58.Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet. 59.Strategiska godsnoder i det svenska transportsystemet – ett framtids- perspektiv. 60.Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. 61.Deluppföljning 2 av den kommunal- ekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. 62.Utjämning av kommunernas LSS-kost- nader – översyn och förslag. 63.En bättre viltförvaltning med inriktning på älg. 65.Domstolarnas handläggning av ärenden. 66.Rörelser i tiden. 67.Regeringsformen ur ett könsperspektiv. En övergripande genomgång. 68.Ett decennium med personval. Erfarenheter och utfall. 70.Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. 71.En starkare företagsinteckning. 72.Kommunal kompetens i utveckling. 73.Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. 74.Upplåtelse av den egna bostaden. 75.Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 76.Lagring av trafikuppgifter för brotts- bekämpning. 77.En svensk veteranpolitik, del 1. Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. 78.Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksam- heter i och . 79.Tre nya skolmyndigheter. 80.Reach – genomförande och sanktioner. 81.Resurser för kvalitet. 82.Samordnad och tydlig tillsyn av social- tjänsten. + Lättläst + daisy. 83.Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt. Standards and growth: a research review. 84.Värdet av valdeltagande. 85.Olika former av normkontroll. Föräldraskap vid assisterad befruktning. Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare?