sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Ett regeringsbeslut bör då kunna fattas i ett mycket tidigt skede och redan innan snabbinsatsstyrkan eller stöd- styrkan aktiveras. 6 § Den som omfattas av en konsulär katastrofinsats skall betala ersättning till staten. Om en konsulär katastrofinsats omfattat någon som är är även vårdnadshavaren skyldig att betala ersättning. Om en konsulär katastrofinsats omfattat transport av avliden skall den avlidna personens dödsbo betala ersättning för tran- sporten. 7 § Ersättningsskyldighet enligt 6 § får jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl med hänsyn till den ersättningsskyldiges per- sonliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 5. Regeringens beslut om katastrofinsats medför att 6 § blir tillämplig. Genom bestämmelsen skapas en rättslig grund för den enskildes ersättningsansvar mot staten, vilket är en förutsättning för att en eventuell reseförsäkring skall kunna tas i anspråk för att täcka krav som staten riktar mot den enskilde eller den enskildes dödsbo. Enligt 9 § lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd är även vårdnadshavare återbetalningsskyldig för ett underårigt barns eko- nomiska bistånd. För att lagarna i möjligaste mån skall vara överensstämmande bör även vårdnadshavaren vara skyldig att betala ersättning om en konsulär katastrofinsats omfattat någon som är . De kostnader som kan bli föremål för ersättningsskyldighet är de transportkostnader, inklusive transport av avliden, och sjukvårds- kostnader som direkt kommer någon tillgodo. Det kan dock vara svårt att i efterhand fastställa transportkostnaden för var och en som evakuerats och beloppet får därför motsvara billigaste resa vid normal hemresa från det aktuella landet hem till . Ersätt- ningen för sjukvårdskostnad och kostnad för transport av avliden bör i första hand avse de faktiska kostnaderna men om dessa inte är möjliga att fastställa bör även dessa ersättningskrav kunna schabloniseras. Eftersom schabloner kan bli aktuella anger lag- texten att det är fråga om ersättning och inte om återbetalning. Vilka riktlinjer som skall gälla för att beräkna ersättningen bör delegeras vidare till (). Det bör återigen understrykas att dessa kostnader slutligen bör kunna bäras av de drabbades försäkringar. Det kan framstå som cyniskt att staten kräver ersättning när en kris eller katastrof drabbat människor mycket hårt. Med hänsyn till försäkringsmöjligheterna bör huvudregeln ändå vara att krav på ersättning skall framställas. För att undvika en alltför okänslig tillämpning bör det finnas en jämkningsregel som kan aktualiseras vid särskilt ömmande fall. 8 § Frågor om ersättning till staten prövas av . 9 § Belopp enligt 6 § som inte betalas skall lämnas för indrivning. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ringa belopp. 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om konsulär katastrofinsats. 11 § Beslut om ersättningsskyldighet får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . Frågorna i 8, 9 och 11 §§ regleras på motsvarande sätt som i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. (), bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om lagens tillämpning. Särskilt yttrande av () Enligt mitt förmenande borde en åtgärd innan den avfärdades, blivit mer belyst i utredningen alternativet med en obligatorisk reseförsäkring för enskilda. Jag delar kommitténs uppfattning i slutsatser, bedömningar och förslag i övrigt, och är inte övertygad om att jag själv skulle delat en slutsats om att obligatorisk reseförsäkring hade varit en optimal lösning. Men den logiska kedjan enligt nedan pekar på att denna möjlighet borde utretts noggrannare. Inget hinder för det återfinns heller i direktiven. Allt fler människor reser allt oftare, allt längre bort och allt , samt arrangerar sina resor själva i allt större utsträck- ning. Den reseförsäkring som ingår i hemförsäkring och som de flesta förlitar sig på, har en begränsning i sin tidsutdräkt. UD utfärdar välgrundade s.k. rekommendationer för olika resmål vid förutsebara riskfyllda lägen. Staten/UD besväras av eftersläpningar på fordringar för hem- transportkostnader för enskilda som inte haft fullgod försäkring, som inte har eller menar sig sakna betalningsförmåga. Dessa ford- ringsbelopp kan bli ganska ansenliga. Arbetsinsats och kostnaden för indrivning står inte i paritet med tillskottet alltså eftergivs regelmässigt dessa krav. En tänkbar modell hade varit att försäkringsbolag erbjöd en individuellt tecknad högriskförsäkring för längre resor och resor till de länder som UD avråder från. Skulle vid en sådan resa uppstå en situation när massevakuering blev aktuell, skulle försäkringen täcka kostnaderna och staten slippa stå för dem. Den modell som föreslås av kommittén innebär ingen för- bättring, egentligen ingen förändring alls, av kostnadsläget för staten. Kommittén har således inte föreslagit någon mer kraftfullt verkande åtgärd, vilket var vårt uppdrag. Särskilt gäller detta i ljuset av det skadepanorama som den pågående och ökande klimatför- ändringen kan komma att föra med sig. Omfattande stormar, extrema och hastigt påkomna oväder, ras och översvämningar kan tyvärr bli väsentligt mer globalt förekommande . En sådan obligatorisk försäkringslösning skulle kunna utformas på en rad tänkbara och alternativa sätt, men det ankommer inte på mig att skissa på dem. Min mening är att detta borde skett inom ramen för utredningsarbetet. Statens ansvar för att bistå svenskar vid kris- En parlamentarisk kommitté skall utreda omfattningen av statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkringsbolag och rese- arrangörer/flygbolag i samband med kris- och katastrofsituationer i utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, i synnerhet när det gäller evakueringar. överväga möjligheterna att utforma ett antal vägledande riktlinjer för i vilka situationer en evakuering bör genomföras, föreslå vem och vad som bör omfattas av statens ansvar för en evakuering och överväga vart evakuering bör ske, föreslå hur de slutliga kostnaderna för en evakuering bör för- delas mellan staten, enskilda (ev. genom försäkringsskydd) och researrangörer/flygbolag, ta ställning till behovet av ny lagstiftning och nödvändiga författningsändringar för att reglera fördelningen av det eko- nomiska ansvaret för en evakuering, samt vid behov lägga fram författningsförslag, och ta ställning till behovet av nödvändiga författningsändringar på viseringsområdet för evakueringssituationer samt vid behov lägga fram författningsförslag. Uppdraget skall redovisas . Behovet av klarare regelsystem vid katastrofer utomlands Internationaliseringen har inneburit att allt fler svenskar befinner sig utomlands som turister, anställda i svenska företags utlands- organisationer, studerande eller permanent bosatta. Tendensen är att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. Turismen för i sin tur med sig att ett ökat antal svenskar bosätter sig på turistmålen. Turismen har i viss mån även ändrat karaktär från sällskapsresans omhändertagande till det självständiga resandet där resenären allt oftare bara köper en s.k. flygstol. Överhuvudtaget har det blivit vanligare att resa i egen regi. Det senare gäller i stor utsträckning även alla dem i bosatta som för kortare eller besöker sina ursprungsländer. Många flyttar också tillbaka och bosätter sig åter i det land de tidigare lämnat. har det förts en allmän diskussion om vilka uppgifter det offentliga skall ta på sig och hur gränsen mellan privat och offentligt bör definieras. Diskussioner om det offentliga åtagandets innebörd och avgränsningar har bl.a. förts i betänk- andena Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41), Konsulärt bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70) och och granskning och förslag (SOU 2005:104). Erfarenheterna från flodvågskatastrofen i och Libanonkrisen har blottat brister i nuvarande regelsystem. Befintligt regelverk är inte avsett för eller tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer som kan nöd- vändiggöra mer omfattande åtgärder, såsom evakueringar. Det finns därför behov av ett klarläggande hur dessa situationer skall hanteras, inklusive hur det ekonomiska ansvaret skall fördelas mellan den enskilde, det offentliga och privata aktörer. En jämförelse i fråga om den enskildes ansvar som är av intresse här kan hämtas från området räddningstjänst och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Till grund för den svenska synen på det allmännas ansvar för räddningstjänsten i förhållande till den enskildes ansvar ligger att den enskilde har ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och att inte orsaka olyckor. första hand ankommer det på den enskilde att själv vidta och bekosta åtgärder för att förhindra olyckor och begränsa skador som kan uppkomma vid sådana. Först om den enskilde inte klarar av denna uppgift, kan det bli en skyldighet för det allmänna att ingripa. För att bistå enskilda resenärer i deras beslut huruvida de skall besöka ett visst land utfärdar reserekommendationer. avråder normalt från resor till länder där det råder krig eller krigsliknande för- hållanden och i vissa fall även vid terroristattacker och natur- katastrofer. En avrådan är endast en rekommendation. Bara resenären själv kan fatta ett slutligt beslut om den aktuella resan. När avråder från resor har det ekonomiska och juridiska konsekvenser endast för paket-/charterresor. En avrådan från tolkas av resebranschen som ett uttalande av sakkunnig svensk myndighet om att en händelse är av sådan allvarlig karaktär. Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten. Folkrätten tillerkänner staterna rätten att ge skydd åt sina med- borgare i utlandet på olika sätt (jus protectionis). Hit hör rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina med- borgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet kommer till uttryck i om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10 - 12). har varje land enligt folkrätten ett huvudansvar för de utlänningar som vistas på dess territorium. Svenska myndigheter måste respektera detta ansvar. Förutom det utrymme som ges genom Wienkonventionerna kan svenska myndigheter endast ingripa till skydd för svenska medborgare eller resenärer utomlands med myndigheternas samtycke i den berörda staten eller i en situation då dessa myndigheter har upphört att fungera. Staterna utformar själva sina lagar om medborgarskap, och varje stat bestämmer därmed vilka personer som är dess medborgare. Enligt för lösande av kon- flikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) kan en person som har dubbelt medborgarskap anses som medborgare i båda staterna. Folkrätten hindrar inte att en stat gentemot en annan stat lämnar en person som också är dess medborgare diplomatiskt eller konsulärt skydd med stöd av . En mycket allmän ram för diskussionen om det offentliga åtagandets innebörd återfinns i det så kallade målsättnings- stadgandet i regeringsformens 1 kap. 2 §: "Den enskildes per- sonliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Det allmänna skall ingripa när det framstår som rimligt att det allmänna skall ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada i . Detta kommer bland annat till uttryck i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, i utformningen av räddningstjänstbegreppet, där det sägs att staten eller en kom- mun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är moti- verat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Den konsulära verksamheten inom den svenska utrikesför- valtningen blev föremål för en genomgripande översyn. Kommittén om konsulärt bistånd lämnade betänkandet Konsulärt bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70). Kom- mitténs förslag ledde fram till en ny lag (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, som trädde i kraft . Enligt denna lag kan svenskar och utländska medborgare bosatta i som vidtagit rimliga försiktighetsåtgärder men ändå råkar illa ut i utlandet av utlandsmyndigheterna få hjälp till självhjälp. Mer specifika bestämmelser om den konsulära verksamheten finns i förordning eller i föreskrifter beslutade av . har regeringens uppdrag att hålla beredskap för bistånd vid katastrofer i utlandet och får delta i räddnings- och katastrofinsatser. I uppdraget ingår även att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer förbereda så att verket, i en situation då många människor med hemvist i drabbas till följd av allvarlig olycka eller katastrof i utlandet, med kort varsel och i ett inledande skede kan stödja utlandsmyndigheter och de nödställda. De privata aktörernas ansvar Bestämmelser som i vissa avseenden reglerar researrangörers ansvar för sina resenärer finns i resegarantilagen (1972:204), lagen (1992:1672) om paketresor och i Allmänna villkor för paketresor, som är en överenskommelse mellan och en rad branschorganisationer. Efter flodvågskatastrofen riktade företrädare för resebranschen anspråk mot staten för de extra kostnader de menade hade uppstått för dem för bland annat extra transporter, flygbesättningar, evakueringshotell, medicin och egen personal. Reseföretagen hävd- ade att de efter katastrofen hade sagt upp reseavtalen med rese- närerna och att de hade gjort återbetalningar till dem något som de ansåg sig ha rätt att göra enligt paketreselagen varefter de inte längre hade några ekonomiska förpliktelser mot resenärerna. Detta skulle enligt reseföretagen innebära att staten borde stå för de extra kostnader de haft för hemtransporterna och staten därmed bli ersättningsskyldig gentemot reseföretagen i enlighet med de utfästelser de menade hade gjorts av företrädare för staten under hanteringen av flodvågskatastrofen. Med anledning av dessa ersättningsanspråk uppdrog regeringen åt Kammarkollegiet att genomföra en analys av huruvida det kunde finnas skäl för staten att ansvara för vissa evakueringskostnader med mera och försöka nå en uppgörelse med branschen om det. Kammarkollegiet kom till slutsatsen att staten inte har något författningsreglerat ansvar för att bekosta hemresor för svenskar som vistas i ett katastrofområde. Någon möjlighet för rese- företagen att häva reseavtalet fanns inte. Paketreselagens bestäm- melser är tvingande. Ett reseföretag kan inte genom att häva reseavtalet kringgå lagens bestämmelser. Kammarkollegiets bedöm- ning blev att det primärt ålegat reseföretagen att se till att resenärerna utan extra kostnad för dem transporterades hem. Enligt det yttrande som Kammarkollegiet lämnade till regeringen , fann Kammarkollegiet det dock skäligt, mot bakgrund av katastrofens omfattning och att bolagen stått för en beaktans- värd humanitär insats, att staten skulle ersätta en del av de merkostnader som drabbat reseföretagen i samband med att de evakuerat och tagit hem svenska resenärer. (Kammarkollegiets dnr 99-5322-05). Regeringen fattade beslut i enlighet med Kammarkollegiets förslag (Regeringsbeslut UD2005/23895/RS och UD2005/27522/RS). Kommittén skall utreda omfattningen av statens ansvar i för- hållande till den enskilde, försäkringsbolag och rese- arrangörer/flygbolag i samband med kris- och katastrofsituationer i utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, i synnerhet när det gäller evakueringar. När innebär det offentliga åtagandet att staten bör försöka evakuera svenskar ut ur ett kris- eller katastrofområde? En komplett uppräkning av de situationer som skulle kunna aktualisera en evakuering låter sig näppeligen göras och skulle knappast tjäna något praktiskt syfte. I korthet torde fallen kunna sammanfattas som "vid omedelbar krigsfara, i en krigssituation, vid inre oroligheter, naturkatastrofer, epidemier eller vid därmed jäm- förliga händelser/kriser". Kommittén bör utreda om det är möjligt att utforma vägledande riktlinjer, och i så fall ge förslag på sådana, för i vilka fall en evaku- ering bör genomföras. En naturlig utgångspunkt för arbetet med riktlinjerna bör vara de vägledande principerna för det ordinarie konsulära biståndet. Bland dessa bör i första hand nämnas: att situationen skall vara oförutsedd, att den enskilde oförskyllt skall ha hamnat i den och att det behov som uppstått inte kan till- godoses på annat sätt. Till dessa måste rimligen läggas över- väganden kring de praktiska och logistiska förutsättningarna att genomföra en evakuering, med hänsyn tagen t.ex. till sådana faktorer som huruvida det finns någon diplomatisk representation i det aktuella landet eller området. Även säkerheten för operationen och den personal som sänds in i området bör naturligen beaktas. överväga möjligheterna att utforma ett antal vägledande riktlinjer för i vilka lägen en evakuering bör genomföras, och om det bedöms ändamålsenligt ge förslag på sådana, utreda vilken betydelse reserekom- mendationer kan ha för statens ansvar inför beslut om eventuell evakuering, med särskild betoning på betydelsen av en avrådan, överväga huruvida det är önskvärt att till reserekom- mendationsfunktionen koppla någon form av anmälningsför- farande, antingen vid utlandsmyndigheterna eller vid departe- mentet i . Vilka skall i förekommande fall omfattas av en evakuering? synes det råda viss skillnad, åtminstone vad gäller huvudprinciperna, mellan vilka som skall erbjudas konsulärt ekonomiskt bistånd och vilka som kan komma i fråga för evaku- ering. Huvudprincipen i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd är att det tillkommer den som är bosatt i men tillfälligt befinner sig utomlands. I de fall evakueringar har genomförts har något motsvarande bosättningskrav inte uppställts (jämför UF 2004:6, para. I en evakueringssituation likställs också svenska medborgares utländska familjemedlemmar med svenska medborgare. Då Kommittén om konsulärt bistånd studerade förut- sättningarna för att erbjuda svenskar bosatta utomlands konsulärt ekonomiskt bistånd konstaterade den i sitt betänkande Konsulärt bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70, s. 195) att "den som väljer att bosätta sig utomlands måste förutsättas ha gjort ett medvetet val, vägt fördelar och nackdelar mot varandra, bedömt risker och själv tagit de försäkringar som kan behövas. Huvudprincipen är att den som bosätter sig i ett land måste acceptera de regler och lagar som gäller där." Vidare konstaterades att "en svensk medborgare som är bosatt i har i princip [utanför EU/EES-området] inte någon rätt till bistånd för sjukvård, även om han eller hon blir akut sjuk." Kommittén ansåg därför att det inte fanns "skäl att frångå bosättningsprincipen som grund för rätten till bistånd". Kommittén skall analysera frågeställningen och bedöma om det finns anledning att resonera annorlunda i en evakuerings- situation än i fråga om normalt konsulärt ekonomiskt bistånd, såväl när det gäller huvudprincip som undantagsmöjligheter. Kommittén skall föreslå vilka som skall omfattas av statens ansvar vid en evakuering. Därvid skall övervägas om statens ansvar bör påverkas av om det är fråga om en återflytt till ett tidigare hemland. I detta sammanhang skall också betydelsen av dubbla medborgarskap beaktas. Kommittén skall se över de bestämmelser som gäller i om inresa och visering när det gäller dessas tillämpning i evaku- eringssituationer; ta ställning till eventuellt behov av för- ändringar i denna lagstiftning och lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga. I detta samman- hang måste relevanta EG-bestämmelser på området, bland annat föreskrifterna i (konventionen om till- ämpning av av ) och anslutande bestämmelser, följas. Särskilt kan nämnas förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer och kommande gemensam viserings- kodex. Hur långt sträcker sig evakueringsansvaret och vad omfattar det utöver person? söka klargöra vad som avses med begreppet "evakuering", och i anslutning definiera vad som skall omfattas av statens evaku- eringsansvar, överväga i vad mån lösöre bör omfattas av evakueringsansvaret, överväga vart av staten ordnad evakuering i första hand skall ske till säker plats inom det drabbade landet eller i angränsande land, eller på samma ekonomiska villkor hela vägen hem till I uppdraget ingår inte att utreda ansvarsfördelningen inom staten när det gäller faktiskt handlande och myndighetsutövning i en evakueringssituation. Hur skall det ekonomiska ansvaret för en evakueringsinsats i en kris- eller katastrofsituation fördelas? katastrofkommission gav inte något slutligt svar på frågan hur de kostnader som uppstår för staten i samband med en evakuering i efterhand bör fördelas mellan den enskilde, privata aktörer främst rese- och försäkringsbolag och det allmänna. I interna utvärdering av utrikesförvaltning- ens hantering av Libanonkrisen, redovisad i promemorian "Utrikes- förvaltningens hantering av Libanon-krisen - redovisning, syn- punkter, åtgärder och förslag ()", efterlyses uttryckligen ytterligare överväganden kring denna fråga. Vidare konstateras att det under nuvarande regelverk står klart "att om avsikten är att kostnaden slutligen skall bäras av den enskilde eventuellt med stöd av det skydd som en försäkring kan tänkas ge så måste detta göras klart för den enskilde innan en evakuering sker. Staten kan annars inte i efterhand kräva den enskilde på ersättning. Särskilda svårigheter uppstår i detta avseende eftersom en evakuering i regel utförs under sådan tidspress att det knappast låter sig göra att i samband därmed hantera skuldförbindelser eller motsvarande." överväga och lämna förslag på hur det ekonomiska ansvaret i en kris- eller katastrofsituation i efterhand kan fördelas mellan staten, enskilda (ev. genom försäkringsskydd) och rese- arrangörer/flygbolag, utreda vilka möjligheter som staten respektive den enskilde (eller resebolagen) har att utnyttja försäkringslösningar i en evakueringssituation. I uppdraget ingår inte att utreda ansvarsfördelning inom staten, utan endast staten i förhållande till enskilda och privata aktörer. Kommitténs förslag skall inte försvaga incitamenten för den enskilde att själv skaffa en försäkring. Lagstiftning om katastrofsituationer utomlands Kommittén skall ta ställning till behovet av ny lagstiftning och nödvändiga författningsändringar för att reglera fördelningen av det ekonomiska ansvaret för en evakuering samt vid behov lägga fram författningsförslag. Kommittén skall ta ställning till behovet av nödvändiga författ- ningsändringar på viseringsområdet för evakueringssituationer samt vid behov lägga fram författningsförslag. Kommittén skall beräkna och redovisa vilka de ekonomiska konsekvenserna skulle bli av de framlagda förslagen. Kommittén skall kartlägga och analysera hur motsvarande frågor hanteras och regleras i några andra jämförbara länder. Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd Uppdraget omfattar inte en allmän översyn av lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Som framgått blev den ordinarie konsulära verksamheten föremål för en genomgripande översyn. Det nu aktuella behovet av en utredning gäller kriser och katastrofsituationer som inte ryms inom det ordinarie regelverket, där de insatser som situationen kräver går utöver det vanliga konsulära biståndet. Uppdragets genomförande och redovisning av uppdraget