sou · GWB3129 · 2008-12-15 00:00:00 — Det är viktigt att utbild- ningarna fortsätter. MSB bör överväga att inrätta någon form av certifiering för de helikopterpiloter som genomgått utbildning för att släcka skogsbränder. föreslår att MSB ska genomföra en sär- skild informations- och utbildningssatsning med anledning av det föreslagna systemet för skogsbrandsbekämpning. riktas mot kommunala brandbefäl och kommersiella helikopter- operatörer. Utbildningssatsningen ligger inom ramen för MSB:s ordinarie verksamhet och bör därför finansieras av myndigheten. 7.4.11Bättre kunskap om skogsbrandsbekämpning Det finns inga aktuella svenska studier som jämför effekti- viteten hos olika resurser vid skogbrandsbekämpning, såsom mark- enheter, helikoptrar och skopande flygplan. föreslår att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap ska utföra en studie där effektiviteten hos olika resurser för att bekämpa skogsbränder utvärderas. I studien är det viktigt att man ser till hela den bredd av heli- koptrar och flygplan som finns på marknaden och prövar vilka som är kostnadseffektivast och lämpligast att använda i svenska för- hållanden. 7.4.12Möjlig förändrad finansiering av skogsbrandsbekämpning lämnades ett förslag till nytt system för hur staten ska hantera kommunernas kostnader i samband med naturkatastrofer, Ersättningssystem i samverkan – hantering av kommunernas kost- nader i samband med naturkatastrofer, m.m. (Ds 2007:51). Förslaget innebär att ett riskfinansieringssystem bestående av tre nivåer etableras. Den första nivån omfattar kostnader som en kommun själv kan bära (självrisk). Den andre nivån utgörs av en för kommunerna obligatorisk katastrofförsäkring, som administreras av Kammarkollegiet. Den tredje nivån omfattar kostnader av sådan dignitet att staten träder in. Den kommunala självrisken tillämpas endast en gång per kalenderår, oavsett antalet inträffade händelser. För att uppnå maximal riskfördelning föreslås att katastrof- försäkringen för kommunerna blir obligatorisk. Försäkringen föreslås omfatta en kommuns faktiska mer- kostnader för att upprätthålla den kommunala servicen till med- borgarna i samband med en naturkatastrof (t.ex. kostnader för återställande av infrastruktur). Vidare ingår merkostnader för rädd- ningstjänst och andra insatser i samband med naturkatastrofer. Enligt förslaget ska skogsbränder definieras som naturkatastrofer och därmed omfattas av riskfinansieringssystemet. Inrättas det föreslagna finansieringssystemet kommer möjligen kommunernas incitament att använda privata helikopterresurser att påverkas. Kommunernas självrisk blir högre. Även efter att kostnaderna passerat självrisken kommer den drabbade kommunen att bära en del av kostnaderna. Därmed torde det ekonomiska incitamentet för att i ett tidigt skede släcka bränderna bli större. 7.4.13Utökat ansvar för skogsägarna Klimat- och sårbarhetsutredningen konstaterar att skogsbruket både gynnas och missgynnas av klimatförändringarna. Å ena sidan kommer tillväxten i skogsbruket att bli högre, å andra sidan kommer skogsbruket att drabbas av fler och mer omfattande skador, t.ex. skogsbränder. , och föreslår i sin studie Vege- tationsbrand 2020, 2050 och 2080 att skogsnäringen framöver bör ta ett större ansvar för att förebygga och bekämpa skogsbränder. Studien menar att skogsägarnas ansvar bör närma sig vad som gäller för ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar, enligt lagen om skydd mot olyckor (SFS 2003:778, kap. 2, 2 §). Man föreslår att skogsnäringen bör etablera och svara för att egna resurser skapas för att kunna skydda skogen mot brand. Vidare bör de åtgärder och resurser som skogsnäringen måste hålla i beredskap för att skydda sig mot brand också kunna nyttjas av samhället för att släcka bränder (, & SLU, 2007). Försvarsmakten och () är exempel på statliga myndigheter som tar ansvar för att släcka bränder som uppstår i den egna verksamheten. Förvarsmakten har avtal med en kommersiell operatör för att bl.a. kunna släcka bränder på Älv- dalens skjutfält. Helikopter finns tillgänglig när man har skjut- ningar under torra perioder. Om bränderna blir för omfattande får ta över insatsen. FMV har ett liknande avtal med en kommersiell helikopteroperatör för robotskjutnings- området i . De båda myndigheternas brandskyddsåtgärder är bra exempel på hur huvudmän tar ansvar för sin egen verksamhet. menar att det är rimligt att kommersiella skogsägare tar ett större ansvar för att förebygga och bekämpa Eftersom skogsbruket är en sektor som både kommer gynnas och missgynnas av klimatförändringarna kan det anses vara rimligt att sektorn internt omfördelar resurser för att minimera framtida risker samt möjliggöra framtida tillväxtpoten- tialer. Vidare finns det indikationer på att flera av de bränder som resulterat i statlig ersättning till kommunerna kan ha uppstått i samband med hyggesavbränning, samt till följd av gnistbildning från skogsmaskiner i samband med avverkning. Ett alternativ till att skogsägarna skaffar egna resurser för att skydda skogen mot brand är att man istället delfinansierar de offentliga insatserna. menar att i den avise- rade översynen av lagen om skydd mot olyckor bör skogsägarnas ansvar för bekämpning av skogsbränder utökas. 7.4.14Överutnyttjande av statliga resurser och underutnyttjande av kommersiella resurser I och med att kommunerna enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO) inte bär kostnaderna för nyttjande av statliga helikopter- resurser vid räddningstjänst finns det en risk att behoven av sådana resurser överskattas i samband med skogsbränder. Kommunala räddningsledare hade sannolikt varit mindre benägna att avropa statliga helikopterresurser om kommunerna själva burit kostnader- na för helikopterinsatserna. Det finns många exempel på att kom- muner valt att inte nyttja tillgängliga kommersiella helikopter- operatörer, när man fått besked om att Försvarsmaktens helikoptrar inte varit tillgängliga. Om ett faktiskt behov föreligger ska inte kostnadsfrågan avgöra om helikopterresurser används. LSO utformades utifrån tanken att kommunala räddningsledare skulle kunna avropa statliga resurser i akuta lägen, utan att behöva ta hänsyn till kommunens ekonomiska bärkraft. Tanken var inte att detta skulle ske enbart för att statliga resurser är kostnadsfria. Med dagens system finns även en risk för underutnyttjande av privata resurser för skogsbrandsläckning. Bränder tillåts bli mer omfattande, än vad som skulle ha blivit fallet ifall tillgängliga civila helikopterresurser satts in i ett tidigt stadium, eftersom kommu- nala räddningstjänster vill invänta att statliga resurser blir tillgäng- liga. Kommunerna har ansvaret för att räddningstjänsten har tillräck- liga resurser. Kommunernas ansvar för brandskydd var ett av de tidigaste och mest grundläggande elementen i det kommunala ansvaret. Kommunerna har att svara för vilka tekniska resurser som ska tas i bruk för att begränsa skadorna på liv och egendom. Där ingår att bedöma och tillgodose behovet av flygande resurser för brandbekämpning. Ett överutnyttjande av statliga resurser utgör ett problem av flera anledningar. De statliga helikopterresurserna är dimensione- rade för sin ordinarie verksamhet, inte för att bistå . Försvarsmaktens medeltunga helikoptrar, som är de mest frekvent avropade statliga resurserna, har höga rörliga kostnader varför det är mycket kostsamt att låta dem bistå kom- munal räddningstjänst. Statliga helikopterresurser ska dessutom endast bistå i den mån det inte stör ordinarie verksamhet (LSO, kap. 6, § 7). Att statliga resurser bistår ska vara undantag snarare än regel, då det finns en tydlig ansvarsfördelning enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO, kap. 3 4). Kommunerna är skyddade mot omfattande kostnader för räddningstjänst, t.ex. på grund av ökade utlägg för anlitande av kommersiella helikopteroperatörer, i och med systemet att staten ersätter kommunerna för kostnader utöver en fastlagd självrisk (SFS 2003:778, kap. 7, 3). Ytterligare en faktor att beakta är den orättvisa som uppstår när vissa kommuner får tillgång till kostnadsfria statliga resurser, medan andra kommuner som begär resursen senare blir hänvisade till kommersiella helikopterföretag. har övervägt om det skulle vara möjligt att ta ut avgifter från kommunerna vid användning av Försvars- maktens helikoptrar för skogsbrandsbekämpning. En utgångspunkt skulle då vara att det inte bör vara billigare för en kommun att anlita en medeltung helikopter från Försvarsmakten än en lätt kommersiell helikopter. har dock bedömt att en sådan ordning skulle vara svår att genomföra. Vidare skulle den riskera att begränsa nyttjandet av statliga resurser vid andra typer av räddningstjänst än skogsbrandsbekämpning. 7.5Överväganden avseende övrig användning av helikoptrar inom 7.5.1Underutnyttjande av helikoptrar vid livräddande insatser är det sällan använder helikoptrar för livräddande insatser. Detta kan ha flera orsaker. En orsak är sannolikt att situationerna där helikopter behövs inträffar relativt sällan. har över lag sämre förmåga att hantera sällanhändelser än vardagsolyckor. Eftersom det inte finns någon nationell kravbild för när olika helikoptersystem ska kunna bistå , blir det upp till respektive räddningstjänst att själv säkerställa tillgången till helikoptrar. Det gör att varje räddningstjänst måste sluta överenskommelser med t.ex. . Sådana överenskommelser är sällsynta. En annan orsak till det låga nyttjandet av helikopter kan vara att kommunerna måste betala för nyttjandet av t.ex. och ambulanshelikoptrar. Ytterligare en orsak kan vara okunskap om vilka resurser som finns tillgängliga. har fått ta del av exempel där människor omkommit, och där helikopterresurser skulle ha kunnat göra en skillnad, om de hade använts av den kommunala räddningstjänsten. anser att det är angeläget att samhällets beredskapssatta helikopterresurser används för livräddande insatser i så stor utsträckning som möjligt, oavsett vem huvudmannen för insatsen är. Eftersom upphandlas ska de inte betrak- tas som statliga resurser, utan som privata resurser kontrakterade för ett offentligt uppdrag. Därmed kan inte en räddningsledare kostnadsfritt ianspråkta resursen med stöd av lagen om skydd mot olyckor. Detta är en uppfattning som delas av såväl som . gör ingen annan bedömning i frågan. kan dock konstatera denna ordning utgör ett särfall när det gäller räddningstjänst- resurser. För att ska kunna användas effektivt för att stödja , krävs det att besättningarna är övade för uppgiften, samt att det finns färdiga rutiner för hur helikoptrarna ska användas. kan konstatera att det är relativt sällsynt att etablerar samarbete med . Ett exempel gäller brandförsvar: Vid ett möte hade med personal från brandförsvar framkom att dykgruppen på har ett behov av helikoptertransporter i samband med insatser vid ca 50 tillfällen . I 10 av dessa fall får man loss en polishelikopter. I övriga 40 fall får man klara sig utan helikopter, vilket kan leda till ett försämrat utfall av räddningsinsatsen. hade erbjudit brandförsvar att använda för olika insatser, men parterna kunde inte komma överens om ersättnings- frågor för övningstid m.m. Dock lovade att SAR- helikoptern skulle få användas vid livräddande insatser, även om man inte hade ett avtal. När sedan besökte SAR- basen i framkom det att de inte larmades för kommunala dykuppdrag. Efter att pekat på problemen har brandförsvar inlett ett samarbete med om att använda för dykuppdrag. Exemplet ovan är hämtat från en av största räddnings- tjänster. bedömer att det är lika svårt att få till stånd en effektiv samverkan med vid mindre och resursfattigare räddningstjänster. har från personal inom erfarit att minst två drunkningsolyckor inträffat där skulle ha kunnat ha stor nytta av SAR- helikoptern i , men där den inte använts. Det gäller olyckor som inträffat vid avlägsna sjöar, och där det varit väldigt svårt för att komma fram till den nödställde med markenheter. har ingen information om varför inte användes i de aktuella fallen. användes för att stödja kom- munal räddningstjänst . bedömer att kommunernas låga nyttjande av vid livräddning till del kan förklaras av okunskap om att resursen finns. konstaterar i kapitel 9 att polismyndig- heterna sällan använder för räddningstjänst, då de får betala vid användning av resursen. har redovisat tre fall där polisen av ekonomiska skäl tackat nej till att använda resursen i samband med räddningstjänst. Helikopter- utredningen bedömer att även de kommunala räddningstjänsterna i viss utsträckning låter ekonomiska faktorer styra användningen av helikoptrar. vill understryka vikten av att använder alla tillgängliga resurser vid insatser då det råder fara för liv. måste man konstatera att SAR- helikoptrarnas status som icke-statlig resurs utgör ett särfall. anser att en ordning måste etableras som eliminerar risken för att räddningsledare av kostnadsskäl väntar med, eller helt avstår från att använda en tillgänglig resurs då det råder fara för liv. föreslår att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) ska bidra ekonomiskt till SAR- systemet för att täcka räddningstjänsts behov vid insatser då det råder fara för liv. Detta innebär en återgång till den ordning som rådde 2002, då bidrog av SAR-systemets finansiering. har bedömt att en årlig summa om 2,5 skulle kunna täcka kostnaderna för beredskap, övningstid och insatser. Huvuddelen av kostnaden utgörs av övningstid, medan en mindre del avser kostnader för insatser. förslag innebär att avgiftsfritt bör få använda SAR- helikoptrarna för insatser då det råder fara för liv. Finansieringen bör fördelas så att övningstiden bekostas av MSB:s förvaltnings- anslag 2:7. Denna del bedöms omfatta 1,5 . Kostnader för insatser bör belasta anslaget för Ersättning för räddningstjänst 2:3, och bedöms omfatta . Eftersom MSB i skrivande stund inte har någon beslutad budget har inte kunnat föreslå hur kostnaderna ska kunna rymmas inom anslaget 2:7. är medveten om att förslaget innebär ett avsteg från den ordinarie ansvarsfördelningen som råder mellan stat och kommun. Detta undantag motiveras dock av att människoliv annars riskerar att förloras. föreslår vidare att MSB och Sjöfarts- verket tillsammans ska ta fram typsituationer för när SAR-heli- koptrarna ska kunna stödja . Typ- situationerna ska vara styrande för vilken särskild förmåga SAR- helikoptrarna ska bygga upp för insatser till stöd för . Exempel på typinsatser skulle kunna vara: vinschning från vindkraftverk, broar och höga höjder vinschning från annan otillgänglig terräng Det är inteU U aktuellt att ska utrustas för att släcka skogsbränder. När det gäller skogsbrandsbekämpning har lämnat särskilda förslag. För att ska användas för rätt uppgifter är det viktigt att JRCC kan hjälpa kommunala räddningsledare med att beställa den resurs som är bäst lämpad för uppdraget. Det förut- sätter att JRCC tillförs kompetens om räddningstjänsts verksamhet. Om en räddningsledare begär hjälp av en för ett uppdrag där det inte råder fara för liv, bör ta ut ordinarie avgift av kommunen för användning av helikoptern. Det ovan beskrivna systemet ska ses som ett merutnyttjande av befintliga resurser. Det innebär inte att staten ikläder sig något nytt ansvar för t.ex. vattenlivräddning i kommunalt vatten. Systemet ska heller inte tolkas som en möjlighet för att kunna minska på sina ordinarie resurser. täcker vidare inte hela yta, varför alla kommuner inte kommer att kunna använda helikoptrarna. Detta understryker behovet av att varje kommun gör en noggrann riskvärdering och i sin räddningsplan anger hur man avser att täcka behov av olika typer av resurser. I de fall personal från ska följa med bör den vara övad för uppgiften. Det kan t.ex. gälla räddningsdykare och rappelleringsspecialister. För att syste- met ska bli effektivt bör arbeta med ett begränsat antal räddningstjänster. En grund man kan bygga på är de kommuner som har RITS-styrkorTPF9FPT och således redan har 9TP PT = Räddningsinsats till sjöss De stora räddningsförbunden i områdena kring och kan utgöra andra lämpliga enheter att samverka med, då de förfogar över vissa specialistkompetenser. föreslår att ska skriva avtal med de kommunala räddningstjänster som ska ha ett särskilt samarbete med , syftande till att precisera vilket stöd som ska kunna ges. Avtalen bör reglera åtaganden avseende övningar m.m. Personalen från dessa räddningstjänster bör även kunna delta i insatser utanför den egna kommunen. bedömer att samarbetet mellan kommu- nal räddningstjänst och innebär att landets krisberedskap stärks. MSB bör utvärdera kommunernas användning av . används redan i relativt stor utsträckning av . Användningen skulle dock kunna struktureras och bli mer enhetlig över landet. I används t.ex. polishelikoptrarna för att flyga räddningsdykare, något som inte görs i . föreslår att ska göra en översyn av Polisflygets stöd till . Det är också viktigt att skriver avtal med de kommunala räddningstjänster som man ska ha ett särskilt sam- arbete med, så att åtagandena avseende övning och planering blir tydliggjorda. 7.5.4Ökad användning av ambulanshelikoptrar Eftersom det inte finns någon nationell organisation för ambulanshelikoptrar, varierar det mellan olika landsting hur man bistår . Vissa ambulanshelikoptrar gör t.ex. Static Rope-räddning, medan andra inte gör det. I har huvudmannen specificerat vilka typer av räddningsuppdrag ambulanshelikoptrarna ska klara av. Exempel på insatser är flyttning av patient med Static , vattenlivräddning, bergräddning, samt transporter av räddnings- dykare, bergräddningsgrupper och hundgrupper. föreslår under kapitel 4 att ett nationellt bolag för luftburen ambulanssjukvård ska tillskapas. Därmed öppnas möjligheten att skapa större enhetlighet kring vilka rädd- ningstjänstinsatser helikoptrarna ska kunna genomföra. Det föreslagna nationella bolaget för luftburen ambulanssjuk- vård bör tillsammans med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap specificera vilka kommunala räddningsuppgifter ambu- lanshelikoptrarna ska kunna utföra. 7.5.5Användning av Försvarsmaktens helikoptrar Användning av Försvarsmaktens helikoptrar hämmas av en allt för lång larmningsprocedur. I kapitel 13 föreslår Helikopter- utredningen att Försvarsmakten tillsammans med ska ta fram en larmrutin som medger att tillgängliga helikopter- resurser inom Försvarsmakten kan användas för räddningsinsatser. Eftersom Försvarsmaktens helikoptrar i huvudsak inte är bered- skapssatta kan de sällan användas i akuta situationer. När de väl används är det dock viktigt att enheterna har övat för att bistå . Försvarsmaktens helikoptrar kan ha en viktig roll att fylla vid utdragna räddningsinsatser, bl.a. för att svara för tyngre transporter. 7.5.6Samverkan mellan och helikoptrar skriver i kapitel 13 om samverkansproblem på olycksplatser mellan helikoptrar och . Det är också viktigt att larmplanerna för räddnings- tjänst ses över så att räddningsledare och larmoperatörer vet vilka helikopterresurser som ska larmas vid vilka situationer. föreslår att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap och () tillsammans ska bistå med att se över larmplanerna avseende helikopteranvändning. Denna verksamhet ska finansieras inom myndigheternas ordinarie budgetar. Under kapitel 12 föreslår att regeringen ska uppdra åt länsstyrelserna att verka för att de regionala behoven av flygande resurser för samhällsskydd och beredskap tillgodoses genom samverkan med t.ex. , polishelikoptrar och ambulanshelikoptrar. För att förslag om ökad användning av helikopterresurser i ska få genomslag krävs informations- och utbildningsinsatser. föreslår att regeringen ska uppdra åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att tillsam- mans med , och Alarm genomföra en informations- och utbildningssatsning om flygande resurser riktad till brandbefäl och larmoperatörer. Vidare bör även sjukvårdsledare, polisinsatschefer och vakthavande befäl vid polisens länskommunikationscentraler omfattas av denna satsning. Satsningen bör samordnas med det informations- och utbildnings- arbete som föreslås avseende skogsbrandsbekämpning. har inte haft möjlighet att beräkna kostnaderna för satsningen, som i stor utsträckning är beroende av vilken ambitionsnivå de deltagande parterna väljer. Satsningen bör finansieras inom ordinarie budget för de deltagande myndigheter- na, samt . Ds 2007:51 Ersättningssystem i samverkan – hantering av kom- munernas kostnader i samband med naturkatastrofer m.m. Försvarsmakten, 2008. Försvarsmaktens årsredovisning 2007. , 2008, Enkätundersökning länsstyrelser. Luftfartstyrelsen, 2008, Tankar kring skogsbränder och samverkan. Dnr Fö2007:05/46. Persoglio, , 2006, Metod mot skogsbränder i . /upload//Skogsbrand/lj unby060404/Skogsbränder%20i%20Södra%20Frankrike.pdf Prop. 2002/03:119, Reformerad räddningstjänstlagstiftning. , & SLU, 2007. Vegetationsbrand 2020, 2050 och 2080. Bilaga 21 SOU 2007:60 Klimat- och sårbarhets- utredningen. , 2008 (a), Insatsstatistik. , 2008 (b), . Dnr Fö2007:05/45. , 2008 (c), Framtidens risker och säkerhetsarbete. , 2003, Skogsbrandsläckning. , 1997 (a), Skopan – Ett flygplan för skogsbrand- släckning och kustbevakning. , 1997 (b), Skopan – Analys av skogsbränder. & SCB, 1995, Undersökning om skogsbränder SOU 2007:60 Klimat- och sårbarhetsutredningen – hot och möjlig- heter. 8 Flyg- och sjöräddning a)utifrån de uppgifter som SAR-systemet ska lösa gör en översyn av kraven på övningstid för besätt- ningarna. b)Regeringen ska uppdra åt att öka SAR-syste- mets kapacitet att delta i internationell övningsverksamhet. c)Regeringen ska uppdra åt att redovisa en övningsplan för det kommande årets flyg- och sjörädd- ningsövningar. ska också till regeringen redovisa erfarenheter från övningsverksamheten. d)Regeringen tar ett initiativ till ett utvecklat strukturerat samarbete kring flyg- och sjöräddning runt och inom ramen för de av föreslagna multilaterala syndikaten för flyg- och sjöräddning. e)och Försvarsmakten tillsammans ska pröva hur tillgången till ytbärgare framgent ska säkerställas. Det bör även prövas om annan SAR-utbildning kan samordnas. f)ska ta fram en planering för SAR-heli- koptrarnas användning i samband med kemiska olyckor. g)Regeringen ska uppdra åt att tillsammans med berörda myndigheter genomföra en studie över förmåga att i olika tidsperspektiv hantera en större sjöolycka, samt ange hur eventuella brister ska hanteras. h)och ska upprätta ett avtal för polisens samlade användning av , samt för hur samarbetet mellan Polisflyget och ska bedrivas. i)och upprättar ett sam- verkansavtal avseende användning av . Detta avsnitt behandlar framförallt SAR-heli- koptrar. Frågor som rör sjukvårdsförmåga, samt användning för ambulansuppdrag behandlas under kapitel 4. I bilaga 3 finns en förteckning över luftburna SAR-enheter i närområde. I bilaga 10 presenteras den ambulanssjukvård som bedrivs i . styrs både av internationella konventioner antagna av () och genom svensk lagstiftning.TPF1FPT Två internationella konventioner är aktuella. Den första är den så kallade (International Con- vention on Safety of Life at Sea) som styr sjösäkerhets- arbetet, men även vissa delar av sjöräddningsverksamheten. Här regleras bl.a. skyldighet att vidta åtgärder för räddning av nödställda till sjöss längs våra kuster och att se till att det finns ett landbaserat kustradionät för att kunna ta emot larm från och kommunicera med fartyg till sjöss. Den andra konventionen som styr sjösäkerhetsarbetet är den så kallade (International Convention on Search and Rescue) . I denna anges bl.a. hur etablerandet av sjöräddningsregioner mellan länderna bör gå till och bestämmelser om sjöräddnings- centraler (, MRCC). De senare bestämmelserna behandlar frågor om tillgänglighet, kompe- tens och bemanning. Vidare regleras i konventionen operativa rutiner samt resurser och utrustning för sjöräddning. IMO har tillsammans med sin motsvarighet () utarbetat en gemensam manual för sjö- och flygräddning, som benämns IAMSAR (International