sou · GVB380 · 2008-01-01 00:00:00 — Vi finner därför att det lämpligaste är att då behandla frågan om tillsynsvägledningen. Arbetsmiljölagen och fartygssäkerhetslagen Reach bestämmelser har betydelse även för arbetsmiljön. På samma sätt som gäller för den yttre miljön ska det finnas tillsynsmyndigheter för arbetsmiljön som kan ingripa enligt de regler i Reach som börjar gälla . På arbetsmiljöområdet är det betydelsefullt att någon kan ingripa om inte arbetstagarna eller deras representanter får tillgång till information om kemiska ämnen eller beredningar som de använder eller blir exponerade för i sitt arbete. Detta är reglerat i artikel 35 i Reach. Som framgår av avsnittet 4.1 anser vi artikeln vara så viktig att det är en straffvärd förseelse att bryta mot den. har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen enligt arbetsmiljölagen, med undantag för tillsynsansvaret över arbetsmiljön på fartyg och vid fartygsarbete, vilket bedriver tillsyn över enligt 5 kap. fartygssäkerhetslagen (2003:364). Utredningen har i uppdrag att se över roll beträffande den delen av kemikalietillsynen som avser yrkesanvändarna. Men vi ser nu inga alternativ till att föreslå till tillsynsmyndighet enlig artikel 35 i Reach för frågor som rör arbetstagares rätt till information. Samma tillsynsansvar bör ha med avseende på arbetsmiljön på fartyg. Av samma skäl som för tillsynen över kemikalier och skyddet av den yttre miljön bör det föreslagna tillsynsansvaret gälla temporärt eftersom vi återkommer till frågan i slutbetänkandet. TP 41 PT 3 tillsynsförordningen. SOU 2007:80 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor Våra förslag Vi förslår en anpassning av 26 kap. 3 § och berörda bestämmelser i tillsynsförordningen till vårt förslag om att mönstra ut begreppet kemisk produkt i 14 kap. och ersätta detta med ämnen och beredningar. Punkten G i tillsynsförordningens bilaga hänvisar till ansvarsfördelningen enligt punkten D i samma bilaga. Denna reglerar ansvaret för tillsynen enligt 14 kap. över kemiska produkter och biotekniska organismer. Kemikalieinspektionens (punkt D1) och (punkt D7) tillsynsansvar avser tillverkare och andra primärleverantörer. Begreppet tillverkare kommer att skapa oklarheter om hur ansvaret för tillsynen är fördelat eftersom den som i tillverkar kemiska beredningar enligt 14 kap. kan vara s.k. nedströmsanvändare enligt Reach, medan tillverkare enligt Reach är sådana som tillverkar kemiska ämnen. För att det ska bli tydligt vilka som är tillsynsmyndigheter enligt Reach och 14 kap. , föreslår därför vi en strykning av begreppet tillverkare i punkterna D1 och D7. Vem som är en primärleverantör är inarbetat och vi menar att det framgår av punkternas gällande lydelse att en tillverkare bara är en av flera typer av primärleverantörer. Det bör inte uppstå några tveksamheter om innebörden. Det framgår av Reach vad en tillverkare är när myndigheterna ska avgöra ansvaret för tillsyn över Reach. När de ska avgöra ansvaret för tillsyn enligt 14 kap. är betydelsen av tillverkare densamma som förut. I båda fallen är tillverkarna primärleverantörer. Vi konstaterar att ansvaren under punkten G inte i några fall hänvisar till punkten C, det vill säga till Generalläkarens ansvar för tillsynen inom Försvaret. Vi anser att tillsynsansvaret över Reach bör vara detsamma som för tillsynen över 14 kap. även i fråga om verksamheter inom Försvaret. Beträffande ansvaret för tillsyn över artikel 35 i Reach, föreslår vi en ändring i 7 kap. 1 § arbetsmiljölagen och i 5 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen som gör respektive till tillsynsmyndighet enligt Reach. Vi föreslår även en ändring i samma bestämmelser som tydliggör att tillsynsreglerna i respektive lagar är tillämpliga. Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor SOU 2007:80 5.11.5 Tystnadsplikt kan behöva tvinga fram undersökningar för att skaffa underlag för att kunna ingripa med konkreta krav på åtgärder. Exempel på undersökningar kan vara för att ta reda på om ett visst ämne omfattas eller är undantagen från registreringsplikt som följd av den tekniska utformningen av företagets process, för att undersöka om en beredning innehåller ett registreringspliktigt ämne eller för att ta reda på förekomsten av intermediärer. Sådana undersökningar kan vara kostsamma, tidskrävande eller fordra särskild kompetens som myndigheten inte förfogar över. Det kan vara viktigt att någon annan än företaget utför undersökningen även om företaget efteråt ska bekosta den. Myndigheten kan då utse exempelvis en konsult eller ett laboratorium till att utföra arbetet. För att säkra att den som myndigheten utsett inte röjer företags- eller försvarshemligheter, som han eller hon kan få vetskap om, finns en bestämmelse om tystnadsplikt i miljöbalkenTPF 42 FPT. Eftersom vi anser att 26 kap. 22 § bör vara tillämplig vid tillsyn enligt Reach bör kravet på tystnadsplikt även omfatta Reach. Vi menar att det inte räcker med att utse en tillsynsmyndighet enligt för att en av myndigheten anlitad konsult ska omfattas av tystnadsplikt. Bemyndigandet i 26 kap. 5 § gör det möjligt för regeringen att göra tillsynsbestämmelserna i 26 kap. MB tillämpliga på EG-förordningar. Vi anser det vara tveksamt att betrakta bestämmelsen om tystnadsplikt för andra än myndigheter som en tillsynsbestämmelse. Bestämmelsen avser dessutom alla ärenden enligt trots placeringen i 26 kap. Det ligger utanför vårt uppdrag att föreslå en ny utformning av lagbestämmelsen som inte är föranledd av Reach eller av kemikalietillsynen. Därför uppmärksammar vi enbart regeringen på den generella frågan med tystnadspliktens giltighet på alla ärenden och alla EG-rättsliga akter som genomför helt eller delvis via . Den ändring vi föreslår i tillsynsförordningen, vilken bygger på bemyndigandet i 26 kap. 5 § , för att göra tydligt vilka tillsynsbestämmelser som gäller, är således inte tillräcklig för att också göra bestämmelsen om tystnadspliktens tilllämplighet tydlig. TP 42 PT 26 kap. 27 § . SOU 2007:80 Sanktioner för överträdelser av Reach och vissa tillsynsfrågor Vikten av att kravet på tystnadsplikt framgår tydligt kan belysas bland annat med att det förekommer import av kemiska produkter inom Försvarsmakten och samt att civila företag utför viktig kemikaliehantering på uppdrag av Försvarsmakten. 6 Konsekvenser av utredningens förslag Vi ska enligt utredningsdirektivet beskriva konsekvenserna av våra förslag. Konsekvensbeskrivningen ska omfatta vilka kostnader för enskilda och samhället som våra förslag medför och vi ska föreslå hur staten och kommunerna ska finansiera kostnaderna. Den ska belysa betydelsen för brottslighet och brottsförebyggande arbete, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, villkor eller konkurrensförmåga, jämställdheten mellan män och kvinnor samt betydelsen för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.TPF 1 FPT 6.1 Avgränsningar Det faller utanför vårt uppdrag att beskriva konsekvenserna av Reach, som redan är beslutad och därför inte påverkbar för utredningen. Detta gäller även om det skulle finnas konsekvenser kvar att beskriva. De flesta av våra förslag innebär att bestämmelser som strider mot Reach tas bort eller ändras. Behovet av att göra detta är en konsekvens av ett redan fattat beslut om Reach, som alltså är att anse som konsekvensbeskriven. Att Reach påverkar tillämpningen av övriga bestämmelser är också en konsekvens av beslutet om Reach och av allmänna rättsprinciper som heller inte följer av våra förslag Reach-förordningen ställer krav på att medlemsstaterna ska sanktionera överträdelser av förordningen. Kravet på proportionerliga och avskräckande sanktioner fordrar en viss grad av kriminaliserade överträdelser, men Reach ställer inga uttryckliga krav på TP 1 PT 14 – 15 §§ kommitté förordningen (1998:1474). Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2007:80 sådana. Reach ålägger uttryckligen medlemsstaterna att upprätthålla en fungerande tillsynsorganisation, som vi återkommer till i slutbetänkandet. Vi avgränsar därför konsekvensbeskrivningen i det här betänkandet till att omfatta våra föreslagna straffsanktioner och förslaget till temporär tillsynsorganisation. Utgångspunkten när vi beskriver konsekvenserna är att företagen och deras anställda följer lagstiftningen. Då går det att undvika kostnader och negativa konsekvenser som följer av straff. Vi beskriver inte kostnaderna för dem som blir åtalsanmälda eller straffade på grund av våra förslag och heller inte konsekvenserna i exempelvis konkurrenshänseende för dem som handlar på ett sätt som vi föreslår bör vara kriminaliserat. Kriminalisering syftar bl.a. till en bättre efterlevnad av den materiella bestämmelsen. Kostnaderna för efterlevnaden är däremot en följd av det redan beslutade införandet av Reach och inte av våra förslag till kriminalisering. Effektiva och avskräckande straff är istället ett sätt att förbättra konkurrenssituationen för dem som redan följer bestämmelserna genom att få även konkurrenterna att följa dem. Våra förslag påverkar inte domstolarnas användning av straffskalorna och vilken avskräckande eller stigmatiserande effekt straffen ger och vilka kostnader som straffen därmed orsakar för den enskilde eller för ett företag. Den frågan ligger utanför utredningsuppdraget. Även om förslagen om kriminalisering är förhållandevis få påverkar de kostnaderna för statliga och kommunala myndigheter. Det gäller såväl tillsynsmyndigheter, polis/åklagare som domstolar. När det gäller myndigheter och domstolar kvantifierar vi inte kostnaderna eftersom dessa kostnader är beroende av omfattningen på eller typen av kriminella handlingar, vilka är svåra att förutse. Istället för att kvantifiera kostnaderna beskriver vi dem i allmänna ordalag. 6.2 Allmänt Som framgår av avsnitt 2.5 handlar Reach bl.a. om att företag, som tillverkar eller importerar kemiska ämnen eller tillverkar varor eller beredningar, ska ta fram information om ämnena, varorna eller beredningarna och hanteringen av dessa. De ska sedan förmedla kunskaperna vidare och till nästa led i sina distributionskedjor. SOU 2007:80 Konsekvenser av utredningens förslag som ingår i distributionskedjorna ska i sin tur föra kunskaperna vidare till ledet därefter fram till användarna. Den aktör som befinner sig högt upp i en distributionskedja påverkar fler aktörers hantering av en viss kemikalie än den som befinner sig långt ut i en sådan. Vi bedömer därför att straffvärdet för att bryta mot reglerna är störst för aktörer högt upp i kedjorna än långt ut. Högst är straffvärdet för tillverkare och importörer. Vilka beteenden i övrigt som vi har bedömt som särskilt straffvärda och vilka kriterier som vi har utgått från vid kriminaliseringen framgår av avsnitt 5.1.1. Vår analys har resulterat i förslag om jämförelsevis få straff. Vi menar istället att tillsynsåtgärder kan vara mer effektivt för att främja efterlevnad av regelverket Enligt NUTEKTPF 2 FPT omfattar Reach-förordningens registreringsplikt cirka 7002 300 företag i varav ca 65 st tillverkar kemiska ämnen. Om det inom den kretsen finns företag som bryter mot registreringsplikten kan ansvariga personer på dessa företag bli åtalade för kemikalieregistreringsbrott. För brott mot andra delar i Reach, exempelvis mot att informera mottagaren av en vara om innehållet av särskilt farliga ämnen (artikel 33 i Reach), så kan personer också inom andra företag och branscher bli berörda. Kommer företagsbot i fråga kan även företag bli straffade. saknas detaljkunskaper om vilka företagen är som inte är registreringspliktiga och inom vilka branscher de verkar. anmälde Kemikalieinspektionen (24 fall) av de inspekterade företagen för misstanke om brott enligt då gällande lagstiftning.TPF 3 FPT Om våra förslag medför samma eller en högre procentuell andel anmälningar beror bl.a. på hur företagen utvecklar sin kunskap om Reach. Vi bedömer att det åtminstone inledningsvis kan bli fler fall att åtalsanmäla . Det är sannolikt så att mindre företag har svårare att hålla sig informerade om bestämmelserna i än större. Därmed löper de också en högre risk för att drabbas av sanktioner. Vi menar att det därför är viktigt att den nationella help-desken och tillsynsmyndigheterna når de mindre företagen genom anpassad eller riktad information om vad bestämmelserna i innebär. Företagens egna branschorganisationer är möjligen ännu viktigare TP 2 PT REACH – EU:s förslag till nya kemikalieregler, omfattning och effekter för svenska företag; 2004:12. TP 3 PT Kemikalieinspektionens årsredovisning 2006, sidan 32. Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2007:80 förmedlare av kunskap och information till just de mindre företagen än vad myndigheterna är. Vi föreslår att staten finansierar sina kostnader för rättsvårdande insatser över statsbudgeten och att kommunerna finansierar de kommunala tillsynsmyndigheternas kostnader för att påföra miljösanktionsavgifter, åtalsanmäla och bistå polis/åklagare över kommunernas budgetar. Det är inte möjligt att ta ut tillsynsavgifter från enskilda för att täcka kostnader för att beivra straffbara överträdelser eller för att bistå polis/åklagare i deras arbete med att utreda och beivra brott. Vi bedömer att våra förslag saknar betydelse för jämställdheten mellan män och kvinnor, för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen samt för sysselsättningen och den offentliga servicen. 6.3 Påverkan på konkurrenskraft Vi har under den korta utredningstiden haft möjlighet att kontakta två EU-länder, och . Jämförelser med andra länder och hur skillnader och likheter påverkar konkurrenskraften för svenska företag är svåra att göra. Sanktioner knutna till Reach ska passa in i varje lands rättssystem för att fungera effektivt. Sanktioner som är lika eller som på ytan ter sig lika kan få olika effekt i den nationella kontexten. Till och med samma straffskala kan ge olika hårda straff om straffmätningen på övriga lagområden skiljer sig åt mellan länderna. Domstolarna anpassar straffen för brott mot Reach till landets allmänna straffmätning. omfattas alla EU:s stater av gemensamma rättsprinciper, exempelvis av legalitetsprincipen som bl.a. innebär att det på förhand ska gå att förutse vilka gärningar som är straffbara. har kriminaliserat överträdelser av alla bestämmelser i som innehåller krav på enskilda. har för avsikt att göra detsamma. De straffbara områdena är i dessa länder inte avgränsade utan avser artiklarna i sin helhet. Straffsanktioneringen i och kan därför te sig mer omfattande eller avskräckande än den straffsanktionering som vi föreslår. Som framgår av avsnittet 2.8 anser sig ha fått genomslag i flera EU-länder för sitt synsätt. Vi gör i stort sett samma bedömning som och av vilka överträdelser som är mest straffvärda. Däremot är vårt förslag till straffsanktionering mindre omfattande än straff310 SOU 2007:80 Konsekvenser av utredningens förslag sanktioneringen i nämnda medlemsstater. bedömer vi att våra förslag är avskräckande och ger god effektivitet i proportion till vad som är straffvärt. Våra förslag ska ses i ljuset av svenska tillsynsmyndigheters skyldighet enligt att åtalsanmäla alla straffbara överträdelser. och saknar motsvarande skyldighet för tillsynsmyndigheterna, som ju är de som normalt kommer att upptäcka överträdelserna. storlek och effektivitet påverkar upptäcktsrisken. Vad som därmed blir slutresultatet av sanktionerna i form av mängd åtalsanmälningar, väckta åtal och fällande domar i , och återstår att se. Den avskräckande effekten kan med andra ord mycket väl vara lika stor trots att sättet att uppnå denna på skiljer sig åt mellan länderna. Utifrån jämförelsen med några andra EU-länder med avseende på kriminalisering bedömer vi att våra förslag inte bör missgynna existerande företag i eller förhindra etableringen av nya företag i . Förslagen bör heller inte gynna etableringar av oseriösa företag från andra länder. 6.4 Fler straffbelagda överträdelser och ökade myndighetsinsatser Reach ålägger att införa sanktioner mot överträdelser av Reach. Sanktioner i form av kriminalisering påverkar alltid kostnaderna för statliga och kommunala myndigheter och domstolar som ska anmäla, beivra, utreda eller döma regelöverträdelser och brott. 6.4.1 Vårt förslag till kriminalisering Våra förslag passar in i den svenska miljöstraffrätten. Genom att kriminalisera överträdelser av de mest straffvärda artiklarna uppfyller kraven i Reach på proportionerliga sanktioner. Straffen har därmed också förutsättningar att uppfattas som legitima liksom tillsynsmyndigheternas skyldighet att åtalsanmäla. Med en avgränsning av det straffbara området blir det tydligare för enskilda vilka handlingar som är straffbara. Tydliga straffbestämmelser bidrar till en enklare utredningsbörda för polis/åklagare 311 Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2007:80 och begränsar de ökade resursbehoven som blir följden av den kriminalisering som vi föreslår. Tydliga straffbestämmelser bidrar även till att uppfylla kravet i Reach på effektiva sanktioner som är avskräckande . Vi anser att överträdelser av artikel 33 i Reach är allvarliga men svårbevisade. Artikeln innebär att ett företag i vissa fall måste informera mottagaren av en vara om innehållet av ett särskilt farligt ämne i varan. Vi har i avsnittet 5.6.2 redogjort för svårigheterna. Trots svårigheterna har vi, på grund av det höga straffvärdet, föreslagit en straffsanktion vid överträdelser av artikeln. Svårigheterna lägger en börda på tillsynsmyndigheterna att bedöma om en straffbar överträdelse är sannolik. Kostnaderna för det arbetet måste staten och kommunerna finansiera över stats- och kommunbudgetarna. Efter en åtalsanmälan på grund av en misstanke om brott faller det på polis/åklagare att bedöma om det finns förutsättningar för att väcka åtal. Eventuella svårigheter kan medföra att åklagare tvingas lägga ner många utredningar eller att preskriptionstiderna hinner löpa ut innan åtal väcks. Svårigheter att bevisa brott ger upphov till en onödig arbetsbelastning. Uteblivna påföljder riskerar även att negativt påverka myndigheternas trovärdighet hos alla enskilda människor som begärt information, nekats sådan och därför anmält detta i förhoppningen att få rätt. Vi bedömer att en exklusiv åtalsanmälningsrätt för tillsynsmyndigheterna när det gäller överträdelser av artikel 33.1 i viss mån kan motverka detta. 6.4.2 Övervägt alternativ Vi har analyserat innebörden och övervägt konsekvenserna av att kriminalisera mer med tanke på vad vi fått veta från och . Övervägt förslag Kriminalisera överträdelser av alla artiklar och bestämmelser i med krav på enskilda med antingen straff eller miljösanktionsavgift. SOU 2007:80 Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser Kriminaliseringen och omfattningen på sanktionerna skulle te sig lika sanktionerna i och i , som haft det nederländska systemet som förebild. Kriminaliseringens omfattning skulle kunna öka även mindre seriösa företags vilja att sätta sig in i och följa Reach genom att avskräcka dem från överträdelser – åtminstone inledningsvis. passar en sådan omfattande kriminalisering inte in i den svenska straffrätten. Det är inte heller förenligt med den obligatoriska åtalsanmälningsskyldigheten som ligger på tillsynsmyndigheterna. Med en så omfattande kriminalisering skulle samtliga tillsynsmyndigheter vara tvungna att åtalsanmäla i stort sett alla överträdelserTPF 4 F. PT Regelverket är mycket komplext och svårt för enskilda att förstå och eftersom Reach ålägger i stort sett alla företag som hanterar kemikalier skyldigheter är risken stor att antalet anmälningar till polis/ åklagare skulle bli stort. Synsättet att brott mot alla regler i Reach är straffvärda skulle dessutom slå särskilt hårt mot små företag. De har sämre förutsättningar att ta del av och upprätthålla nödvändig kunskap om regelverket än stora företag. Blev de dömda i större utsträckning än stora företag på grund av detta skulle deras möjligheter att konkurrera kunna bli mindre, exempelvis i upphandlingar och andra sammanhang där det kan förekomma krav på redlighet. Polis och åklagare skulle riskera att bli överhopade av anmälningar. Det skulle medföra ett ökat resursbehov för att kompensera för den ökade belastningen. Polis/åklagare skulle troligen vara tvungna att avskriva det stora flertalet anmälningar av olika skäl, exempelvis bevissvårigheter. Eftersom en stor del av anmälningarna sannolikt inte skulle leda till någon åtgärd skulle de ökade resurserna inte nödvändigtvis resultera i fler åtal. som tillsynsmyndigheterna skulle få åtalsanmäla flera överträdelser skulle de få en ökad mängd frågor från polis/åklagare om hjälp med sakkunskap som dessa inte förfogar över. Resurstrycket på tillsynsmyndigheterna skulle alltså öka från två håll. En omfattande straffsanktionering i stor utsträckning för överträdelser av Reach riskerar att leda till uteblivna påföljder. Detta kan leda till ett urvattnat straffhot, vilket kan påverka miljölagstiftningens legitimitet negativt och skada myndigheternas TP 4 PT Skyldighet enligt 26 kap. 2 § . Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2007:80 trovärdighet. menade att straffhotet blir urvattnat vid en straffrättslig inflation.TPF 5 FPT Vi delar den uppfattningen. Då är frågan om en omfattande användning av MSA är ett alternativ till en omfattande straffsanktionering. Systemet med MSA bygger på att bestämmelserna ska vara så tydliga att överträdelser är lätta att konstatera. Reach bestämmelser uppfyller inte detta grundläggande systemkrav. Därmed utgör inte MSA ett alternativ. 6.5 Förslaget till tillsynsorganisation ska ha utsett tillsynsmyndigheter för de bestämmelser som träder i . 6.5.1 Vårt förslag till temporär lösning Vi föreslår att nuvarande tillsynsmyndigheter ska bedriva tillsynen också över de delar av Reach som träder i kraft . Vi återkommer i slutbetänkandet en månad senare med förslag om en mer långsiktig organisation. Myndigheternas kostnader menar vi kommer inte att påverkas nämnvärt av den temporära lösningen. Deras kostnader för kompetensutveckling av personalen är en följd av Reach och inte av vårt förslag. Den sedvanliga kemikalietillsynen sker ändå. Därmed påverkas heller inte omfattningen på företagens kontakter med myndigheterna. Oberoende av utformning av organisationen för kemikalietillsynen måste myndigheterna i den befintliga tillsynsorganisationen lära sig och förstå Reach eftersom förordningen har betydelse vid tillämpningen av , arbetsmiljölagen, djurskyddslagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor m.fl. lagar. Det gäller både den platsknutna och icke platsknutna kemikalietillsynen. Behovet av utbildning är alltså inte knutet till ett temporärt tillsynsansvar för Reach, det finns ändå. Det är troligt att alla tillsynsmyndigheter kan få frågor om Reach från företagen som de bedriver tillsyn över. Informationsbehovet är stort och Kemikalieinspektionen har en nationell helpdesk för ändamålet. Denna hjälper både tillsynsmyndigheterna och företagen. Inrättandet av help-desken är reglerat i Reach och ansvaret TP 5 PT sanktionssystem (SOU 2002:50), sidan 231. SOU 2007:80 Konsekvenser av utredningens förslag för denna följer av att Kemikalieinspektionen är s.k. behörig myndighet för Reach i . 6.5.2 Övervägt alternativ Vi har analyserat innebörden och övervägt konsekvenserna av att centralisera all Reach-tillsyn som en temporär lösning. Övervägt förslag Utse Kemikalieinspektionen till temporär operativ tillsynsmyndighet för hela Reach i avvaktan på en mer långsiktig lösning. Konsekvenser Förslaget bygger på att utöka Kemikalieinspektionens nuvarande operativa tillsynsansvar enligt punkten G i tillsynsförordningens bilaga. Myndigheten känner väl till Reach och skulle av det skälet kunna utföra den operativa tillsynen.