sou · GWB393 · 2008-10-17 00:00:00 — När en sekretessbelagd uppgift med stöd av 14 kap. 5 § sekretess- lagen lämnas till en enskild, får myndigheten ställa upp förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Detta framgår av 14 kap. 10 § sekretesslagen. Av vad som sagts om innebörden av bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen följer att det inte är möjligt att ställa upp ett sådant för- behåll i fråga om sådana omständigheter som en part har rätt att ta del av enligt . Vid delgivning enligt 42 kap. 5 § rätte- gångsbalken med svaranden av en stämningsansökning med därtill fogade handlingar kan således inte något förbehåll ställas upp. 2.6.3Några relevanta uttalanden av JO och i förarbeten Frågor om relationen mellan direkta, indirekta eller underförstådda reglering av partsinsynen och sekretesslagens kollisionsnorm i 14 kap. 5 § har diskuterats i olika sammanhang. Nedan presenteras i kronologisk ordning ett urval uttalanden i förarbeten och JO-utlåtanden som är av särskilt intresse när det gäller domstolsförfarande enligt och 14 kap. 5 § sekretesslagen. 1986/87:89 om ett reformerat tingsrättsförfarande I propositionen togs frågan upp om den misstänkte i samband med förundersökning eller vid rättegång har rätt att få ta del av hand- lingar eller annat material som omfattas av försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen eller om den misstänkte ska på något Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar annat sätt få del av vad sådant material innehåller, (a. prop. s. 145 f.). Frågan föranleddes av en skrivelse från Överbefälhavaren om pro- blem med den misstänktes tillgång till sekretessbelagda uppgifter i mål om brott mot rikets säkerhet. I fråga om själva rättegången anfördes i propositionen att det är en grundläggande princip i svensk rätt att den som är part i ett mål ska ha rätt att ta del av allt material i målet. Denna princip har ansetts så självklar att den inte direkt uttryckts i ; den kan däremot indirekt utläsas av ett flertal regler. Enligt departementschefen innehåller kollisionsbestämmelsen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen huvudreglerna om parts rätt till insyn under handläggningen av ett mål eller ärende. Rätten enligt andra styckets andra mening att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande enligt innebär ingen obetingad rätt för part att till sig få utlämnad en handling vari upptas sådana omständigheter. I vad mån en part har rätt att få en sådan handling är beroende av vilken rätt till insyn ger parten. Vidare drogs vissa slutsatser efter en jämförelse mellan 14 kap. 5 § sekretesslagen och 23 kap. 21 § fjärde stycket . Till en början fastslogs att den misstänktes rätt enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket att efter åtal få en kopia på förunder- sökningsprotokollet utgjorde en sådan rätt som avses i 14 kap. 5 § och som inte kan begränsas på grund av sekretess. Därutöver drogs slutsatsen att en parts rätt att vid åtal ta del av förundersökningsprotokollet inte omfattar en rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter, som kommit fram under förundersök- ningen och återfinns i andra handlingar än protokoll eller anteck- ningar, i den mån det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Departementschefen fortsatte (a. prop. s. 146). Om åklagaren ger in materialet med de sekretessbelagda uppgifterna till domstolen gäller till en början enbart 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen, dvs. materialet får inte heller då lämnas ut till parten, i den mån det av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om materialet åberopas som bevis och på så sätt blir processmaterial träder dock andra stycket in och parten får en ovillkorlig rätt att ta del av det. Uttalandena i propositionen ger alltså stöd åt uppfattningen att det i ett brottmål hos domstol kan finnas uppgifter där sekretess- intresset är så starkt att det är av synnerlig vikt att de undanhålls Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar från den tilltalade, men bara i den mån de inte utgör processmaterial. Uttalandena gjordes dock utan samband med någon lagändring. JO 1995/96 s. 29 I ett utförligt beslut med anledning av domstolarnas handläggning av det s.k. buggningsmålet då ett antal höga polischefer åtalades för otillåten avlyssning eller myndighetsmiss- bruk avhandlades ett flertal frågor av intresse för relationen mellan partsinsyn och sekretess i handlingar eller vid förhandlingar. När det gäller frågan om det kan finnas utrymme att tillämpa 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen i ett brottmål kritiserade JO (s. 49 f.) de nämnda uttalandena i prop. 1986/87:89. Enligt JO tycktes utgångspunken för resonemanget i proposi- tionen vara att 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen kan vara tillämplig i det straffprocessuella förfarandet i fråga om sådant material vid allmän domstol som inte är undantaget från sekretess- lagens tillämpningsområde genom bestämmelsen i andra stycket. När det gäller förfarandet vid allmän domstol framhöll JO att lag- stiftaren valt att helt avstå från att låta sekretesslagens regler begränsa den rätt för en part att få del av processmaterial som ut- tryckligen eller underförstått följer av regel- system. Sekretesslagens regelsystem kan alltså inte åberopas mot en part när det gäller parts insynsrätt som avses i 14 kap. 5 § andra stycket andra punkten sekretesslagen. Det leder till att ett förbehåll enligt 14 kap. 10 § inte kan ställas upp när processmaterial delges en part (se även JO 1993/94 s. 83). En förutsättning för att det ska förhålla sig på det sättet som hävdas i prop. 1986/87:89 är, enligt JO, att det utanför sekretess- lagen finns bestämmelser eller allmänna rättsgrundsatser som slår fast en rätt till partsinsyn i det straffprocessuella förfarandet vid allmän domstol, vid sidan av den rätt enligt som åsyftas i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. JO kunde för sin del inte finna något rättsligt stöd för att den tilltalade, utöver den insynsrätt som direkt framgår av regler eller i övrigt avses i 14 kap. 5 § andra stycket, skulle ha rätt till någon form av insyn som skulle kunna aktualisera en tillämpning av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. JO torde därmed bl.a. ha menat att om någon rätt att ta del av handlingar i ett mål inte kan härledas ur regelsystem, följer motsättningsvis av Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen att sekretess gäller mot den part som begärt att få ta del handlingarna precis som mot vilken annan person som helst. En utlämnandefråga ska i ett sådant fall be- dömas uteslutande med utgångspunkt i 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen (s. 56). Utanför det område som framgår av direkta regler i , eller som annars avses i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen, har part således, enligt JO, ingen rätt enligt rätte- gångsbalken till insyn. Sekretess gäller därvid mot en part på samma sätt som mot vem som helst. JO framhöll också att det är en allmän uppfattning att bestäm- melserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen är svåra att tolka och tillämpa samt att det finns motstridiga uppfattningar om innebörden av be- stämmelserna. I beslutet framhöll JO vidare i anslutning till en redogörelse för rättsfallet NJA 1983 C 7, se ovan, angående formen för hur insyns- rätten ska tillgodoses att rättsfallet på ett tydligt sätt ger uttryck för uppfattningen att man vid tolkningen av sekretesslagens hänvis- ning till partens insynsrätt enligt inte kan nöja sig med att se till balkens uttryckliga bestämmelser i ämnet utan att det också finns utrymme för mera principiella resonemang om omfatt- ningen av partsinsynen med utgångspunkt i de allmänna rättssäker- hetskrav som kommer till uttryck i bl.a. (s. 53 f.). En naturlig utgångspunkt för sådana resonemang, menade JO, är att partens rätt att få del av alla de omständigheter som dom- stolen har att döma över inte är underkastade några begränsningar men att ställningstagandet till hur denna rätt ska förverkligas i det särskilda fallet kan grundas på mera allmänna överväganden. Det kan i sammanhanget nämnas att JO i yttrandet bedömde att målsägandena – som i det aktuella fallet var parter och biträdde åtalet – inte hade någon direkt rätt enligt att före huvudförhandlingen få tillgång till skriftligt processmaterial och än mindre till sådana delar av förundersökningsprotokollet som inte åberopades som bevisning. Med hänvisning till Europakonven- tionens likställighetsprincip och till principerna som bär upp rätte- gångsordningen i brottmål borde dock målsägandena i det aktuella fallet ha fått tillgång till åberopad skriftlig bevisning redan före huvudförhandlingen menade JO. En av flera ytterligare frågor som behandlades i JO-beslutet var frågan om målsägandens rätt att närvara vid åklagarens sakfram- ställning vid huvudförhandling inom stängda dörrar i tingsrätt och hovrätt. Det var många målsägande och tilltalade i målet och målet Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar var uppdelat på olika åtalspunkter. Domstolarna fattade olika beslut som begränsade målsägandenas eller deras ombuds rätt att närvara vid skilda delar av åklagarens sakframställning. JO framhöll (s. 61 f.) att förutsättningen för att ett förordnande om stängda dörrar ska träffa också en part är att sekretessen gäller även mot parten. Av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen följer att detta kan bli fallet när partens rätt till insyn inte omfattar de uppgifter som kommer att förebringas. Sekretess kan därför komma att gälla mot part i ett mål med flera åtalspunkter i sådana delar av målet som inte gäller partens sak. Enligt JO är detta en bedöm- ningsfråga. Ju närmare sakligt samband de olika åtalspunkterna har med varandra, desto svårare torde det allmänt sett vara att dela upp t.ex. en sakframställning mellan dem utan att komma i konflikt med det grundläggande kravet att målsäganden ska få vara när- varande när alla för hans sak relevanta omständigheter behandlas under huvudförhandlingen. utredde bl.a. frågan om innebörden av 14 kap. 5 § sekretesslagen i den brottsbekämpande verksamheten (SOU 1999:53). Enligt utredningen visade bl.a. rättspraxis att bestämmelsen är svårtolkad och att den tillämpas olika. En ändring av 14 kap. 5 § sekretesslagen föreslogs därför som bl.a. klargjorde att första stycket inte kan vara tillämpligt i något fall då insynsrätt finns enligt . Utredningen föreslog vidare att första stycket skulle reglera rätten till partsinsyn bara i andra fall än när är tillämplig medan andra stycket enbart skulle behandla den frågan. Enligt förslag skulle 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen ha följande lydelse. Om rätten att ta del av omständigheter eller handlingar följer av rätte- gångsbalken gäller inte första stycket. Sekretess innebär inga begräns- ningar i fråga om rätt till insyn enligt och hindrar aldrig den som är part att ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Genom ändringarna skulle det bl.a. klargöras att 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte kan tillämpas parallellt med rätte- gångsbalkens regelsystem. Enligt har en part i princip oinskränkt insyn i förfaranden som regleras i rätte- gångsbalken, om inte balken föreskriver begränsningar. Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar SOU 2008:93 utredningen är det dock ett vanligt missförstånd att rättegångs- balkens regler om partsinsyn kan inskränkas med stöd av 14 kap. 5 § sekretesslagen, så länge som det inte är fråga om omständig- heter som läggs till grund för dom eller beslut (a.a. s. 417). Högsta domstolens praxis enligt NJA 1996 s. 439 (se om rättsfallet i av- snitt 2.6.2) leder enligt till en inskränk- ning av en tilltalads rätt att ta del av material i en brottmålsprocess. I författningskommentaren till den föreslagna ändringen i 14 kap. 5 § sekretesslagen framhöll ånyo att en part anses ha en i princip oinskränkt rätt till insyn i förfar- anden som regleras i , om inte balken föreskriver begränsningar (a.a. s. 468). I sitt huvudbetänkande En ny sekretesslag berörde OSEK flera oklarheter när det gäller relationen mellan partsinsynen enligt och kollisionsregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen (SOU 2003:99 s. 189 f.). Bl.a. berördes frågeställningen om det finns utrymme att inskränka partens rätt till insyn enligt rätte- gångsbalken i fråga om andra omständigheter än sådana som läggs till grund för dom eller beslut, dvs. om första stycket kan bli tillämpligt i sådant fall. Efter en redovisning av tidigare förarbets- uttalanden ifrågasatte OSEK om det inte efter rättsfallet NJA 1996 s. 439, se ovan, utgör gällande rätt att insynen kan begränsas med stöd av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. OSEK påpekade dock, som sagts, att det var oklart om Högsta dom- stolen i det aktuella fallet ansett att insynsrätten berodde på någon indirekt bestämmelse i eller följde av allmänna rättsgrundsatser. Vidare framhöll OSEK att det är oklart vad direkta eller indirekta regler säger om att lämna ut t.ex. en måls- ägandes skyddade adress till en part. Eftersom det inte är så tydligt vad säger om partsinsyn i olika frågor och det inte sällan råder oenighet om hur långt en parts rätt till insyn verkligen sträcker sig, ansåg OSEK att det finns skäl att undersöka vilken rätt till insyn avses ge i olika fall. Enligt OSEK var det först när det klarlagts vilken reell insynsrätt som föreligger enligt som någon ändring av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen borde övervägas. Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar Utredningen om skyddet för företagshemligheter I betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter berörde utred- ningen farhågor om att en motpart i ett förfarande vid domstol eller annan myndighet får del av en företagshemlighet, för vilken gäller sekretess enligt 8 kap. 17 § sekretesslagen och utnyttjar hemligheten utanför förfarandet på ett sätt som skadar det intresse som sekretessen skyddar (SOU 2008:63 s. 305 f.). När det gäller förvaltningsdomstol eller annan förvaltningsmyndighet framhöll utredningen att dessa kan ställa upp förbehåll som inskränker partens möjligheter att lämna företagshemligheten vidare eller att annars utnyttja den; ett förebehåll som är förenat med straff- sanktion för brott mot tystnadsplikt. Enligt utredningens bedöm- ning medförde denna möjlighet ett tillfredsställande skydd. När det däremot gäller processer vid allmän domstol fann utred- ningen – med hänvisning till de i det föregående redovisade avgör- andena och uttalandena – att det inte är möjligt att använda för- behåll. Att ändra sekretesslagen så att de allmänna domstolarna får en möjlighet att ställa upp förbehåll i samband med att en part får del av en allmän handling med en företagshemlighet är inte någon lösning som kunde övervägas av utredningen. Frågan hur principen om partsinsyn ska tillämpas är en fråga som berör rättegångsförfar- andet i stort och det är inte lämpligt eller möjligt att försök hitta någon särlösning som avser endast företagshemligheter, menade ut- redningen. I stället har utredningen föreslagit en ny skadeståndsbestäm- melse i 8 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter av innebörd att en part som uppsåtligen eller av oaktsamhet röjer eller i näringsverksamhet utnyttjar en företagshemlighet, som han eller hon fått i ett mål enligt , ska ersätta skada som detta kan ha vållat. Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar 2.7Våra överväganden och förslag Vår bedömning: Den sekretessbelagda bilden i ljud- och bild- upptagningar är sådant processmaterial som en part har en ovill- korlig rätt att ta del av. Den rätten innebär dock inte en rätt för parten att också få en kopia av ljud- och bildupptagningen ut- lämnad till sig. Något rättsligt hinder mot att en kopia lämnas till parten finns dock inte. Vårt förslag: Vi föreslår att det i 6 kap. 6 § införs en särreglering som slår fast att parter har en ovillkorlig rätt att hos domstol ta del av ljud- och bildupptagningar oavsett om sekretess gäller för bilduppgifterna eller för några andra uppgifter i upptagningarna. Den rätten föreslås kompletteras med införandet av ett förbud att i eller från domstolens visningslokal ta upp eller överföra bild på motsvarande sätt som gäller enligt 5 kap. 9 § i fråga om förhandling. Förbudet föreslås på motsvarande sätt vara straffsanktionerat enligt 9 kap. 6 § . Vidare föreslår vi att det uttryckligen anges i 6 kap. 6 § rätte- gångsbalken att rätten på begäran får lämna ut en kopia av en ljud- och bildupptagning till en part även om sekretess gäller för bilduppgifterna enligt 7 kap. 48 § sekretesslagen, men bara om det är lämpligt. Ett sådant utlämnande får förenas med förbehåll för parten, ställföreträdaren, ombudet, försvararen, eller måls- ägandebiträdet, om det behövs för att eliminera risken för miss- bruk. Även en åklagare kan meddelas förbehåll. Ett förbehåll får innebära begränsningar av mottagarens rätt att förfoga över bildupptagningen utöver vad som behövs i rättegången. Den som bryter mot föreskrifter i ett förbehåll kan straffas enligt 20 kap. 3 § . Någon meddelarfrihet ska inte råda. 2.7.1Frågeställningar och oklarheter i gällande rätt Av redogörelsen i avsnitt 2.6.2 och 2.6.3 framgår att sekretesslagens kollisionsregel i 14 kap. 5 § har gett upphov till skilda tolkningar i flera olika avseenden. Framför allt har diskuterats huru- vida sekretess över huvud taget kan begränsa en parts rätt enligt att ta del av uppgifter som finns i ett mål vid allmän domstol. Meningarna har, vilket framgått tidigare, varit Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar De delade meningarna sammanhänger med att oklarhet får anses råda kring en mängd delfrågor, såsom t.ex. följande. Vilken rätt har en part under ett måls handläggning att ta del av uppgifter som hör till ett mål eller ärende? På vilken rättslig grund bygger insynsrätten i fråga om olika slags handlingar eller andra uppgifter som finns i ett mål eller ärende? Följer rätten bara av grunder och indirekta bestämmelser eller kan det i vissa avseenden vara fråga om en rätt som följer av allmänna rättsgrundsatser, m.m.? Vilket processmaterial åsyftas i 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen sekretesslagen med uttrycket alla omständigheter som läggs till grund för avgörande? Avses i huvudförhandlings- mål bara parters rätt att närvara vid huvudförhandling och därigenom få del av allt som där läggs fram och därför utgör processmaterial i den mening som anges i 17 kap. 2 § eller 30 kap. 2 § ? Eller avses även de uttryckliga bestämmelser i som ger part rätt att före huvudförhandling få vissa handlingar; förundersökningsproto- koll, stämningsansökan och preliminärt åberopad skriftlig be- visning? Hur är det med andra inlagor som parterna ger in under målets förberedelse till huvudförhandling och som innehåller t.ex. argumentation i saken eller ett protokoll från en muntlig förberedelse? Eller avses allt material som hör till ett mål alldeles oavsett om det är processmaterial eller inte? Betyder en rätt enligt till insyn i domstols- handlingar alltid detsamma som en rätt att få ut en egen kopia av handlingarna? Gör det någon skillnad vad för slags process- material det är eller på vilket medium det finns lagrat på? Saknar det betydelse om sekretess gäller för uppgifter i någon handling? Vad gör det för skillnad om parten åberopar tryckfrihetsförord- ningen eller till stöd för en begäran att få del av en handling i ett mål? Har avsikten med kollisionsbestämmelsen i 14 kap. 5 § sekre- tesslagen varit att utgöra en sekretessbrytande bestämmelse i förfaranden enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om utläm- nande av allmän handling? Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar Bör det finnas något utrymme att lämna ut uppgifter eller kopior till part med förbehåll enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen utanför ett förfarande enligt tryckfrihetsförordningen (jfr NJA 2002 s. 433)? I våra tilläggsdirektiv har vi bl.a. fått i uppdrag att överväga dels om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmänna dom- stolar bör regleras generellt i , dels i vilken mån denna rätt respektive skyldighet ska kunna begränsas på grund av sekretess. Detta tilläggsuppdrag i förening med vårt ursprungliga uppdrag – vari bl.a. ingår att föreslå en tydligare reglering av kollisionsbestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen såvitt avser insyn enligt – medför enligt vår mening ett behov av analys av de ovan nämnda frågeställningarna. Även frågan om partsinsyn i förhållande till sekretess för bilden i ljud- och bildupptagningar berör i större eller mindre utsträckning flera av dessa frågeställningar. Vi kan emellertid inom ramen för arbetet med detta delbetänkande inte utföra den analys och de överväganden som frågeställningarna ovan i alla delar påkallar. Av den anledningen är det inte heller lämpligt att nu lämna förslag som får mera omfattande konsekvenser för partsinsynen enligt rätte- gångsbalken eller för kollisionsbestämmelsen m.m. i sekretesslagen. Vi har i stället nu inriktat våra överväganden på frågan huruvida det i förhållande till gällande rätt behövs någon särreglering för ljud- och bildupptagningar vars bild omfattas av sekretess enligt 7 kap. 48 § sekretesslagen och, i så fall, hur den regleringen lämpligen bör utformas. I vårt slutbetänkande kan vi alltså komma att lämna förslag till reglering av frågor om partsinsyn som har mer generell innebörd och som därmed kan ha betydelse också för partsinsynen när det gäller ljud- och bildupptagningar. 2.7.2Vår bedömning av gällande rätt när det gäller ljud- och bildupptagningar Är ljud- och bildupptagningarna processmaterial? Frågan kan förefalla överspelad i och med Högsta domstolens be- slut i mål 3009-08, se avsnitt 2.4. I beslutet anförde att en bildupptagning av ett förhör i en domstol får anses innefatta sådana omständigheter som domstolen Partsinsyn och ljud- och bildupptagningar lägger till grund för sitt avgörande på sätt som avses i 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen sekretesslagen och som en part därför har en ovillkorlig rätt att ta del av. Det sagda synes enligt beslutet gälla även när själva bildupptagningen som sådan inte utgör bevisning i målet. Högsta domstolens beslut rörde de facto enbart bildupptagningar av vittnesförhör som skett i tingsrätt vid en huvudförhandling där den tilltalade själv var personligen närvar- ande och prövades av först efter det att hov- rätten meddelat dom i det från tingsrätten överklagade brottmålet. De ljud- och bildupptagna vittnesförhören vid tingsrätten före- bringades inte i hovrätten genom uppspelning såsom i normalfallet är tänkt att ske efter EMR-reformens införande . I hovrätten hölls i stället helt nya förhör med vittnena. De aktuella bildupptagningarna i Högsta domstolens beslut var alltså inte processmaterial i förhållande till den till överklagade hovrättsdomen. Riktigt hur reso- nerat i denna del har inte utvecklats i beslutet. Vi anser att det bl.a. därför kan vara relevant att redovisa vårt resonemang i frågan. Syftet med bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen sekretesslagen – om att sekretess inte innebär begräns- ning i parts rätt enligt att få del av alla omstän- digheter som läggs till grund för avgörande – var vid sekretess- lagens införande att klargöra och kodifiera den redan då gällande principen om att ett avgörande enligt inte får grundas på omständigheter som hållits hemliga för en part. Av förarbetena framgår, som berörts ovan, att behovet av detta klar- görande ska ses mot bakgrund av den förvaltningsrättsliga lag- stiftningen, som innebär att domar och beslut i undantagsfall kan grundas på uppgifter som en part förvägrats kännedom om. Som redan nämnts är partens i det närmaste ovillkorliga rätt att personligen närvara vid huvudförhandling eller annan förhandling där bevisning tas upp själva kärnan i partens rätt till insyn i förfaranden enligt .