sou · GWB33 · 2008-02-28 00:00:00 — Därmed kommer det att behövas, som har före- slagits för Försvarets radioanstalts (FRA) vidkommande, ett uttryckligt stöd i lag för att en myndighet i fortsättningen skall kunna ägna sig åt avlyssning av kommunikation mellan enskilda som sker i trådlöst medium. Ett utökat grundlagsskydd begränsar det allmännas – inte enskildas – möjligheter att vidta åtgärder i form av smygfilmning, hemlig inspelning av telefonsamtal, trådlös avlyssning m.m. Grund- lagsskyddet hindrar därmed inte enskilda från att även i fortsättningen göra dolda inspelningar av samtal som de själva medverkar i eller att fritt avlyssna trådlös kommunikation. Paral- lellt med förslaget i grundlagsdelen föreslår emellertid kommittén ett förbud i vanlig lag mot vissa former av smygfilmning, vilket kommer att träffa enskilda. Utöver vad som har berörts har kommittén inte funnit det vara nödvändigt att införa ett grundlagsskydd mot intrång i den enskildes personliga integritet och på så sätt begränsa makt att stifta lag som inskränker integritetsskyddet. Det skydds- behov som i övrigt kan finnas får anses vara tillgodosett genom och det i regeringsformen inskrivna förbudet mot lagstiftning och annan normgivning i strid med åtaganden enligt konventionen samt genom reglerna om norm- givning i 8 kap. RF. I och med att ett grundlagsskydd införs som omfattar övervak- ning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden och som dessutom är teknikoberoende, behövs inte längre den särskilda bestämmelse i 2 kap. 3 § andra stycket RF om krav på lagstöd vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling. Kommittén föreslår därför att denna bestämmelse, som haft ringa betydelse för integritetsskyddet i materiellt hänseende, upphävs. Förbud mot olovlig fotografering Grundlagarna fastställer det utrymme som lagstiftaren har till för- fogande när begränsningar övervägs i enskildas fri- och rättigheter, men grundlagarna säger inte mycket om i vilken utsträckning detta utrymme har ianspråktagits. Det är därför inte grundlagarna utan den vanliga lagstiftningen som ger substans åt den enskildes rättig- heter, såväl i förhållande till det allmänna som till andra enskilda. När det gäller den enskildes rätt till personlig integritet är det i huvudsak genom materiella bestämmelser i den vanliga lagstift- ningen som uppfattningen att medborgarna bör ha tillgång till en fredad zon kommer till uttryck. Sådana bestämmelser finns i , där de är av central betydelse, men också i stor utsträckning inom särskilda rättsområden såsom brottsbekämp- ning, hälso- och sjukvård, socialtjänst, forskning och arbetsliv. Även om kommitténs uppgift inte har varit att föreslå lagstift- ningsåtgärder på alla dessa skiftande områden, har kommittén ansett sig vara oförhindrad att lämna förslag till lagstiftning om den på något område skulle finna uppenbara brister i skyddet för den personliga integriteten. I svensk rätt finns inte något generellt förbud mot att utan samtycke fotografera eller filma en enskild person. Ändå har det länge ansetts vara ett problem att kränkningar som sker genom att någon i smyg, eller i vart fall utan samtycke, fotograferar eller filmar någon annan i en känslig eller besvärande situation, kan ske utan risk för påföljd och utan att den kränkte med lagens hjälp kan få upprättelse. års integritetsskyddskommitté föreslog av den anledningen ett förbud mot olovlig fotografering och även mot olovlig avlyssning, men endast det sistnämnda förslaget ledde till lagstiftning. Det nuvarande rättsläget innebär att personer får smygfilmas även i mycket integritetskänsliga situationer, med exempelvis sexuella eller förnedrande inslag, till och med när den fotograferade befinner sig i sitt eget hem. tvingades i ett avgörande konstatera att en smygfilmning av en kvinna som hade könsumgänge med sin partner i en lägenhet inte var förbjuden, trots att domstolen fann att filmningen uppenbart hade varit djupt integritetskränkande för henne. I flera senare rättsfall, som bland annat rört filmning med kameror gömda i sov- rum och i badrum, har detta otillfredsställande rättsläge bekräftats. Problemet med smygfilmning har successivt förvärrats i takt med den digitala fototeknikens utbredning och en ökad tillgång till mobiltelefonkameror och Internet, vilket även inneburit att spridningen av integritetskränkande bilder har underlättats och fått större omfattning. För kommittén står det klart att tiden är mogen för en straff- sanktionering av integritetskränkande former av fotografering och filmning av personer, när detta sker utan samtycke. Ett förbud som träffar själva fotograferingen kommer också att begränsa omfatt- ningen av det problem som består i att integritetskränkande bilder och filmer utnyttjas och sprids på olika sätt, inte minst via Internet och mobiltelefoni. Kommittén är inte beredd att gå så långt som att förbjuda även spridning av olovligt tagna bilder. Dels skulle ett sådant förbud riskera att i allt för hög grad komma i konflikt med den i regerings- formen garanterade yttrandefriheten, dels har kommittén inte fått mandat att föreslå begränsningar som kan komma att påverka de grundlagsskyddade massmedierna. Behovet av ett förbud mot spridning av integritetskränkande bilder är dessutom delvis redan tillgodosett genom personuppgiftslagen och genom bestämmelser om förtal. Tyngdpunkten i ett sanktionssystem till skydd för olovlig fotografering bör alltså ligga på den preventiva effekten som ett straffstadgande avseende själva anskaffandet för med sig. Ett straffstadgande till skydd för olovlig fotografering måste begränsas till att gälla platser där behovet av rättsskydd är särskilt stort. Skyddet bör knyta an till situationer där en person har undandragit sig offentlighet eller befinner sig på en plats som gör det uppenbart att personen har ett berättigat anspråk på att bli lämnad i fred, vilket normalt är fallet exempelvis inomhus i den egna bostaden, på ett sjukhus där personen befinner sig för vård, i ett omklädningsrum, på en toalett eller i en provhytt. Förbud mot fotografering bör därför omfatta platser dit allmänheten inte har insyn. Ett på så sätt avgränsat förbud måste kombineras med någon form av ventil för fall där det framstår som mindre angeläget eller över huvud taget inte motiverat att döma till ansvar för olovlig fotografering. Exempelvis är det inte alltid säkert att den som utan sitt medgivande blir fotograferad i sin bostad känner sig kränkt. Det finns också situationer där det kan hävdas att den som fotograferar har ett berättigat intresse att göra detta, t.ex. då syftet varit att avslöja eller dokumentera brott. I vissa fall kan även konstnärliga, vetenskapliga eller andra syften medföra att det fram- står som försvarligt att fotografera en person som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn, trots att personen i fråga inte har samtyckt härtill. Kommittén föreslår att det i införs en ny 4 kap. 6 a § av följande lydelse. Den som olovligen fotograferar någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn döms, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna var försvarlig, för olovlig fotografering till böter eller fängelse i högst . Åtal för olovlig fotografering bör få väckas av åklagare endast om målsäganden anmäler brottet till åtal eller om åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Ett effektivt rättsmedel vid kränkning Ett lagreglerat skydd för den personliga integriteten kan inte bestå enbart av materiella skyddsregler. En enskild som på rimliga grun- der påstår sig ha blivit utsatt för en kränkning måste också ha möjlighet att få en talan om upprättelse prövad. Med en europa- konventionsrättslig terminologi brukar man här tala om att den enskilde måste ha tillgång till ett effektivt rättsmedel. Kommittén har funnit att det inte finns något stort behov av att utvidga tillgången till ett rättsmedel för att väcka talan avseende kränkningar av den personliga integriteten som begås i förhållandet enskilda emellan. Behovet av att förstärka skyddet för den person- liga integriteten när det gäller förhållandet enskilda emellan tillgo- doses väsentligen genom det utvidgade materiella skydd som kommittén föreslår i form av ett nytt straffstadgande mot olovlig fotografering. Genom förslaget blir också skadeståndslagens bestämmelser om möjlighet till skadestånd för denna typ av kränk- ning tillämpliga. Däremot anser kommittén att det är en brist att skadestånds- lagen inte medger tillgång till ett effektivt rättsmedel i den utsträckning som följer av artikel 13 i vid kränkningar som begås av det allmänna vid myndighetsutövning mot enskilda. Bestämmelser som ger en utvidgad tillgång till rätts- medel bör därför införas. har visserligen utbildat en praxis som gör att kravet på ett effektivt rättsmedel till stora delar kan anses vara tillgodosett. Kommittén förordar emellertid att rättsläget bekräftas och preciseras genom lagstiftning. Eftersom frågan inte enbart rör kränkningar av den personliga integriteten, utan alla kränkningar mot de fri- och rättigheter som skyddas i , och då ett lagstiftningsarbete i frågan redan har inletts, lägger kom- mittén inte fram något eget förslag till lagstiftning. Kommittén anser att det i samband med att lagstiftningsfrågorna övervägs är lämpligt att också ta upp frågan om talerätt avseende skadestånd vid fel av lagstiftaren. Andra åtgärder för att stärka integritetsskyddet En årlig regeringsskrivelse om integritetsskyddet Enligt kommitténs mening finns det mycket som talar för att en ordning införs som innebär att regeringen en gång genom en skrivelse informerar om hur utvecklingen har varit i fråga om skyddet för den personliga integriteten. skulle härigenom fortlöpande få en samlad bild av vilka förslag som har lämnats och vilka åtgärder av betydelse för integritetsskyddet som har genomförts eller enligt regeringens mening bör genomföras. En allmänt sett stor fördel med att införa en sådan rutin skulle vara att integritetsskyddsfrågorna får den politiska tyngd som de i stor utsträckning har saknat. En annan fördel skulle vara att arbetet med att ta fram underlag för en sådan skrivelse ger regeringen särskild anledning att åstadkomma samordning och skapa överblick över integritetsskyddsfrågorna inom samtliga politikområden. Datainspektionens roll bör breddas och utvecklas Det finns inte någon nämnd eller annat organ som har i uppgift att överblicka utvecklingen på hela integritetsskyddsområdet och på ett samlat sätt tillvarata medborgarnas skyddsintresse. Kontroll och insyn som i varierande grad tar sikte på integritetsskyddet utövas inom skilda verksamheter av en rad olika nämnder och råd. Teknikutvecklingen frambringar ständigt mer avancerade verk- tyg som kan brukas för nyttiga ändamål men som också – avsiktligt eller oavsiktligt – inskränker människors rätt till personlig integri- tet. Denna utveckling är naturligtvis inte enbart av ondo. Vad som emellertid är påfallande är att samhället inte har någon egentlig kontroll över utvecklingen och därmed också begränsade möjlig- heter att vidta strategiska och riktade åtgärder när sådana behöver sättas in. Det finns inte heller något samhällsorgan som har uppsikt över hela den flora av apparatur och metoder som kan brukas med integritetskränkande konsekvenser, än mindre över de tekniska möjligheter som medborgarna har att själva skydda sig mot olika former av intrång i deras privatliv. Sammantaget saknas det alltså ett samhällsorgan som generellt tillvaratar integritetsskydds- intresset. Ett relativt enkelt sätt att bota denna brist och motverka de integritetsskadliga effekterna av teknikutvecklingen vore enligt kommitténs bedömning att bredda och utveckla Datainspektionens nuvarande funktioner. Inspektionen bör sålunda ges i uppdrag att uppmärksamma de teknikrelaterade riskerna för kränkningar av den personliga integriteten. Uppgiften bör inte vara begränsad till området för elektroniska data, och inte heller till teknikutveck- lingen som sådan utan också – och framför allt – till teknikens tillämpning i människornas vardag. Kommittén förordar sålunda att Datainspektionens roll breddas och utvecklas. Regeringen bör i särskild ordning utreda de närmare förutsättningarna för detta. I sitt delbetänkande konstaterade kommittén att det i den integritetsskyddsrättsliga lagstiftningen finns en brist på systemtänkande och helhetssyn, som leder till att regelverket blir oenhetligt och svåröverskådligt. Denna brist försvårade också möjligheterna att beakta kumulativa och samverkande effekter av tillkommande lagstiftning som ytterligare begränsar integritets- skyddet. Kommittén noterade i det sammanhanget att inget statligt organ har i uppgift att slå larm när integritetskänslig information utnyttjas för andra ändamål än vad den varit avsedd för. Avsak- naden av en myndighet som har i uppgift att vaka över att den enskildes rätt till en skyddad privat sfär respekteras kan ses som ett uttryck för integritetsskyddets allmänt sett låga status som står i kontrast till den omsorg lagstiftaren ägnar exempelvis tryckfri- heten. Kommittén konstaterade vidare att takten i ny integritets- begränsande lagstiftning i många fall är högt uppdriven, inte minst på brottsbekämpningsområdet där en rad ingripande reformer hade genomförts och förslag framlagts om andra, bland annat i fråga om buggning och preventiv användning av tvångs- medel. Vid ungefär hade regeringen även presenterat förslag om utökad signalspaning och tillsatt en utredning med uppgift att förbereda lagstiftning om obligatorisk lagring av tele- trafikuppgifter. Denna starkt forcerade lagstiftningstakt på integri- tetskänsliga områden medförde enligt kommittén att överblicken höll på att gå förlorad, att risken för misstag blev större och att de röster som manade till eftertänksamhet kunde få svårt att göra sig hörda. Mot denna bakgrund ansåg kommittén att det fanns goda skäl att överväga behovet av ett råd eller en nämnd med uppgift att följa utvecklingen, varna för dess risker och även utgöra en insiktsfull och förnuftig röst i den allmänna debatten. Grundproblemet i den rådande situationen var emellertid delvis ett annat, nämligen en brist på helhetssyn, systematik och proportionalitetstänkande i lagstiftningen, i förening med en otillräcklig parlamentarisk kon- troll och alltför små möjligheter att få upprättelse för den som drabbats av en integritetskränkning. Kommittén förväntade sig också att lagstiftningsarbetet i fortsättningen skulle utföras under intryck av kommitténs analys av hur större hänsyn skulle kunna tas till behovet av integritetsskydd och bättre avvägningar kunna göras i förhållande till motstående intressen. Statsmakterna har uppmärksammat behovet av kontroll- organ med vittgående befogenheter som skall bevaka integritets- skyddsintresset på områdena för tvångsmedelsanvändning respek- tive signalspaning. Även om dessa nya och utökade kontrollfunk- tioner bör välkomnas innebär de inte lösningen på det problem som består i att det inte finns ett organ – ett integritetsskyddsråd – med uppgift att vaka över integritetsskyddet i dess helhet. Mycket talar alltså för att ett sådant organ bör inrättas. Emellertid kan det finnas skäl att tills vidare avvakta utfallet av den förstärkta kon- trollen på de nämnda och för integritetsskyddet betydelsefulla områdena. Även om kommittén sålunda inte föreslår att ett integri- tetsskyddsråd med angiven inriktning skall tillskapas , anser kommittén att frågan bör hållas levande och aktualiseras på nytt om det skulle visa sig att behovet av integritetsskydd fortsatt beaktas alltför lite i lagstiftningsarbetet och i andra sammanhang. lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3, 6 och 22 §§ samt 8 kap. 18 § regeringsformenTPF1FPT ska ha följande lydelse. Anteckning om medborgare i allmänt register får ej utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning. Varje medborgare skall i den utsträckning som närmare angi- ves i lag skyddas mot att hans per- sonliga integritet kränkes genom att uppgifter om honom registre- ras med hjälp av automatisk data- behandling. Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Även i annat fall än som avses i första stycket är varje medbor- gare gentemot det allmänna skyd- 1TP PT Regeringsformen omtryckt 2003:593. dad mot intrång, om det sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1.skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinions- bildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning (2 § andra meningen), 2.skydd för personlig integri- tet vid automatisk databehand- ling (3 § andra stycket), mot medicinsk påverkan i syfte mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra ytt- att framtvinga eller hindra ytt- rande (4 och 5 §§), rande (4 och 5 §§), 4. rätt till domstolsprövning 3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anled- av frihetsberövande med anled- ning av brott eller misstanke om ning av brott eller misstanke om brott (9 § första och tredje brott (9 § första och tredje brottspåföljd och annan retroak- brottspåföljd och annan retroak- tiv rättsverkan av brott samt tiv rättsverkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig mot retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §), avgift (10 §), domstol i vissa fall (11 § första domstol i vissa fall (11 § första på grund av ras, hudfärg eller på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 §§), av kön (15 och 16 §§), 8. rätt till fackliga 7. rätt till fackliga gärder (17 §), gärder (17 §), eller annat sådant förfogande samt eller annat sådant förfogande samt mot inskränkningar i använd- mot inskränkningar i använd- ningen av mark eller byggnader ningen av mark eller byggnader (18 §), (18 §), 10. rätt till utbildning (21 §). 9. rätt till utbildning (21 §). Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om 1.yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstra- tionsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §), 2.skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 § första meningen), 3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvi- sitation, husrannsakan och lik- nande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §), 3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvi- sitation, husrannsakan och lik- nande intrång, mot intrång i förtrolig meddelelse samt även i övrigt mot intrång som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhål- landen (6 §), 4.skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen), 5.rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anled- ning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena), 6.offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket), 7.skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen), 8.författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §), 9.rätt att driva näring eller utöva yrke (20 §). På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket. För att avge yttrande över lagförslag skall det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riks- dagsordningen, av riksdagsutskott. eller om motsvarande frihet att eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar, taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra lag som avses i 2 kap. 12 § första stycket, 17 19 §§ eller 22 § andra 17 19 §§ eller 22 § andra stycket stycket eller lag som ändrar eller eller lag som ändrar eller upp- upphäver sådan lag, lag om häver sådan lag, lag om kom- beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är vik- avses i 11 kap., om lagen är vik- tig för enskilda eller från allmän tig för enskilda eller från allmän Vad nu har sagts Vad nu har sagts gäl- gäller dock icke, om Lagrådets ler dock icke, om Lagrådets på grund av frågans beskaffen- på grund av frågans beskaffen- het eller skulle fördröja lagstift- het eller skulle fördröja lagstift- avsevärt men skulle uppkomma. avsevärt men skulle uppkomma. att stifta lag i något av de ämnen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande dessför- har Lagrådets yttrande dessför- innan inte inhämtats, skall rege- innan inte inhämtats, skall rege- Lagrådet icke har hörts över ett Lagrådet icke har hörts över ett mot lagens tillämpning. mot lagens tillämpning. Lagrådets granskning skall avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 a §, av följande lydelse, dels att 4 kap. 11 § ska ha följande lydelse. Den som olovligen fotografe- rar någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn döms, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna var försvarlig, för olovlig foto- grafering till böter eller fängelse intrång som ej är grovt, olovlig intrång som ej är grovt, olovlig avlyssning som icke förövats å avlyssning som icke förövats å till sådant brott, ofredande som till sådant brott, olovlig foto- icke förövats å allmän plats eller grafering, ofredande som icke intrång i förvar må åtalas av förövats å allmän plats eller åklagare allenast om målsägande intrång i förvar må åtalas av angiver brottet till åtal eller ock åklagare allenast om målsägande åtal finnes påkallat ur allmän angiver brottet till åtal eller ock åtal finnes påkallat ur allmän olaga tvång genom hot att åtala eller angiva annan för brott eller olaga tvång genom hot att åtala att om annan lämna menligt eller angiva annan för brott eller att om annan lämna menligt förberedelse till sådant brott. TP PT Senaste lydelse 1975:239. förberedelse till sådant brott. Denna lag träder i kraft . 1 Kommitténs uppdrag och arbete tilldelades i sina direktiv (dir. 2004:51, se bilaga 1) uppgiften att kartlägga sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Med utgångspunkt i denna kartläggning skulle kommittén analysera om skyddet för den personliga inte- griteten kan anses tillfredsställande reglerat. Denna del av utred- ningsuppdraget har kommittén redovisat genom delbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten – Kartläggning och analys (SOU 2007:22).