sou · GVB342 · 2008-01-01 00:00:00 — I kan man snarare koppla den höga andelen parlamentsledamöter i regeringen till det myckna bruket av koalitionsregeringar där de olika partiledarna, som i de flesta fallen också är parlamentariker, blir ministrar (de 1991). Parla- mentets förhållandevis svaga representation i nederländska regeringar förklaras av en traditionell separation av roller där det inte är möjligt att vara parlamentsledamot och minister . Den höga värderingen av expertkunskap i regeringen samt ambi- tionen att representera landets olika sociala och kulturella grupper har ytterligare bidragit till denna utveckling. I takt med att de sam- arbetsdemokratiska inslagen i nederländsk politik har avtagit, har emellertid andelen experter och teknokrater också minskat. Inte heller i är det möjligt att vara minister och inneha en plats i parlamentet, som det också finns en förväntan om att ministrar ska vara specialister inom sitt område snarare än politiskt rekryterade generalister (de 1991). är det enda land där andelen parlamentariker i regeringen minskade . Dock är fluktuationerna från decennium till decennium bitvis stora. vet vi också att andelen ministrar med bakgrund i steg igen i , för att sedan åter sjunka (figur 2.1). I övriga länder kan vi ana den motsatta utvecklingen, med en högre andel par- lamentariker bland ministrarna under senare delen av den under- sökta perioden. Särskilt kan man se sådana tendenser i Neder- länderna och . Utvecklingen i kan, som tidigare nämnts, till viss del förklaras med att de samarbetsdemo- kratiska idealen är lika starka och att behovet av neutrala Regeringschefens ställning - en jämförande analys företrädare i regeringen därmed har minskat. vet vi också att det blir allt vanligare att partiernas parlamentariska ledare tar plats i regeringen i stället för som tidigare välja att stanna i parla- mentet; ett tecken på att regeringens position har stärkts. Blivande ministrar genomgår i regel en tämligen lång läroperiod i parlamentet innan de rekryteras till regeringen. Särskilt gäller det i och där genomsnittet ligger . och , länderna med lägst andel parlamenta- riker i regeringen, har också den kortaste väntetiden. Figur 4.1 Andel nya ministrar med bakgrund som parlamentariker per land och årtionde ta tal ta ta -tal- -tal- - -tal- -tal- - -tal- -tal- - - - -tal- - - - -tal- -tal - - -tal- - - - -tal- -tal - - -tal Kommentar: Data från Blondel & Thiébault (1991). 40-tal avser ministrar som inträtt i –1949 samt det fåtal ministrar i datasetet som inträdde i regeringen . 80-tal avser de ministrar som tillträtt åren 1980 till och med 1984 då undersökningen avslutades. I figur 4.2 visas de ministrar för respektive årtionde som rekryte- rades från en lokal eller en regional beslutande församling. Av figuren kan vi utläsa att det i många länder är relativt vanligt att ministrarna har en bakgrund i den lokala eller regionala politiken; i och till och med mycket vanligt. Det är svårare att utläsa någon tydlig trend , även om det i och i , , Vernby & tycks bli vanligare med ministrar som har en lokal- eller regional förankring. ta tal ta ta ta ta tal ta ta ta tal ta ta - - - - - - -tal- - - -tal- -tal- - - - -tal- -tal- - - - -tal- -tal- - - - -tal- -tal - - - - -tal Kommentar: Data från Blondel & Thiébault (1991). 40-tal avser ministrar som inträtt i –1949 samt det fåtal ministrar i datasetet som inträdde i regeringen . 80-tal avser de ministrar som tillträtt åren 1980 till och med 1984 då undersökningen avslutades. Figur 4.3 illustrerar andelen ministrar som vid inträdet i regeringen innehade ett förtroendeuppdrag inom ett politiskt parti. Vanligast är det med företrädare från partiernas ledning i regeringen i och , medan och uppvisar en betydligt lägre andel. förhållandevis höga andel av ministrar med partipolitisk bakgrund förklaras av ett stort inslag av regionala partiledare i regeringen, medan det i och är tämligen vanligt med ministrar med erfarenhet från partiled- ningen på lokal nivå. I , som tidigare nämnts, är många ministrar också ledare för något av koalitionspartierna. Den låga andelen ministrar med partiuppdrag i är ett tecken på den utomparlamentariska partiorganisationens svaghet i jäm- Regeringschefens ställning - en jämförande analys förelse med regeringen och i synnerhet då premiärministern (de 1991). Inte heller när det gäller ministrarnas förankring i partierna kan vi se någon vikande trend utan partiorganisationerna verkar snarare i många länder ha stärkt sin position som rekryteringsbas för statsråd. I , och kan man dock se en viss tillbakagång från de höga nivåer som rådde på 1960- respektive 1970-talen. Andelen ministrar rekryterade från den statliga förvaltningen varierar stort mellan länderna (figur 4.4). Det är relativt vanligt med ministrar med bakgrund som statstjänstemän i de skandina- viska länderna och i , medan det endast mer sällan förekommer i , och . När det gäller trenden så är det tydligaste mönstret att andelen stats- tjänstemän minskar i , vilket är helt förenligt med vår tidigare diskussion kring den politiska utvecklingen i landet. För övriga länder är resultaten mindre entydiga. Klart är dock att det inte har skett någon generell byråkratisering av regeringarna . , , Vernby & Figur 4.3 Andel nya ministrar med förtroendeuppdrag i ett parti på regional eller nationell nivå per land och årtionde ta tal ta ta -tal- -tal- - -tal- -tal- - -tal- -tal- - - - -tal- - - - -tal- -tal - - -tal- - - - -tal- -tal - - -tal Kommentar: Data från Blondel & Thiébault (1991). 40-tal avser ministrar som inträtt i –1949 samt det fåtal ministrar i datasetet som inträdde i regeringen . 80-tal avser de ministrar som tillträtt åren 1980 till och med 1984 då undersökningen avslutades. Regeringschefens ställning - en jämförande analys Figur 4.4 Andel nya ministrar med bakgrund som statstjänstemän per land och årtionde -ta - -ta -tal- -ta -tal-ta -ta - -ta -ta - -ta -ta - -ta -ta - -ta -ta - -ta -tal-ta -ta -tal-ta -ta - -ta -ta - -ta -ta - -ta -ta -ta -ta Kommentar: Data från Blondel & Thiébault (1991). 40-tal avser ministrar som inträtt i –1949 samt det fåtal ministrar i datasetet som inträdde i regeringen . 80-tal avser de ministrar som tillträtt åren 1980 till och med 1984 då undersökningen avslutades. Vi har ingen information om i vilken utsträckning ledande före- trädare för näringslivet i regeringen har varit representerade i de olika ländernas regeringar, däremot finns det vissa data på hur inslaget av fackliga ledare har sett ut (figur 4.5), även om bortfallet för vissa länder och decennier är tämligen stort. utmärker sig som det land där rekrytering ur de fackliga leden varit vanligast, följt av och . å sin sida har i mycket liten grad utsett ministrar med facklig bak- grund. Några entydiga trender går inte att utläsa. I Tysk- land och tycks det fackliga inslaget ha minskat . I och var trenden den motsatta under 1950-, , innan andelen fackliga ledare även där sjönk . I , och är det svårt att avläsa någon trend överhuvudtaget. , , Vernby & Andel nya ministrar med bakgrund som nationella fackliga ledare per land och årtionde -ta -tal-ta - -ta -tal-ta -ta - -ta -tal- -ta -tal- -ta -tal -ta -tal-ta -tal -tal-ta -tal- -ta -tal- -ta -tal- -ta -tal- -ta -tal Kommentar: Data från Blondel & Thiébault (1991). 40-tal avser ministrar som inträtt i –1949 samt det fåtal ministrar i datasetet som inträdde i regeringen . 80-tal avser de ministrar som tillträtt åren 1980 till och med 1984 då undersökningen avslutades. Sammanfattningsvis så ger analysen av ministrars rekrytering inget stöd för tesen om en pågående presidentialisering. var andelen ministrar hämtade från de parla- mentariska och partipolitiska leden hög och ingen vikande trend gick att se. I ett tidigare avsnitt har vi beskrivit omsättningen av statsråd i de svenska regeringarna för att undersöka huruvida omsätt- ningen har ökat eller minskat . Ett ökat ombildande av regeringen kan ses som en indikator på att stats- ministern har fått utökade maktbefogenheter att tillsätta och avsätta ministrar. Vår slutsats i avsnittet om statsråd i var att det inte finns någon egentlig positiv eller negativ trend att tala Regeringschefens ställning - en jämförande analys om, utan att vissa statsministrar har använt möjligheten att avskeda och tillsätta statsråd i större utsträckning än andra. Men hur ser då de svenska regeringarna ut i jämförelse med regeringar i andra länder? Är ombildningar speciellt vanliga i , eller är detta mer vanligt i andra länder? Och hur ser trenden ut? Det finns tyvärr relativt lite data att tillgå för att genomföra den här typen av av jämförande analys av ministrars omsättning i ett stort antal europeiska länder över en längre tidsperiod. Vi förlitar oss här på de data som samlats in av statsvetaren och som täcker regeringarna i nio av de tio länder som studeras i denna rapport (ingår inte i Hubers data). I Hubers data ingår uppgifter på det totala antalet ombild- ningar av i en regering , mer specifikt mäter Huber summan av (1) antalet förändringar i de individer som kontrollerar olika ministerposter, (2) antalet tillagda ministerposter och (3) antalet eliminerade poster. En premiärminister som genomfört ett stort antal regeringsförändringar, genom att byta ut individer på olika poster, eller genom att ändra departementsindelningen får därmed ett högt värde på denna variabel. Notera här att vi endast har data , vilket givetvis är olyckligt då debatten om en pågående presidentialisering började först på allvar . I figur 4.6 presenterar vi en översikt över antalet ministerom- sättningar under ett årtionde i de nio länder som vi studerar här. Vi kontrollerar här för hur många regeringar som bildats under ett årtionde, vilket är viktigt när vi studerar hur många ombildningar det har skett eftersom vi här är intresserade av premiär- ministerns makt att utse och avskeda ministrar, inte hur ofta det sker ett regeringsskifte (vid regeringsskiften sker givetvis den större delen av det totala antalet omflyttningar av ministrar).2 Vad som är uppenbart är att inte tycks vara ett av de länder med högst omsättning av ministrar. Endast i fyra av de studerade länderna genomförs färre förändringar i regeringen än i – i , , och . Störst genomsnittlig omsättning av ministrar finner vi i och . hamnar därmed någonstans på mitten av skalan om vi 2 I Hubers data ingår en variabel som beskriver antalet avslutade regeringar . Vi dividerar här det totala antalet reshuffles med det totala antalet regeringar under ett årtionde. , , Vernby & rangordnar länderna efter den genomsnittliga omsättningen av ministrar.3 I figuren kan vi även urskilja huruvida det har skett en ökning av omsättningen av ministrar i våra länder. Vår slutsats är att man inte kan urskilja någon generell trend bland de parlamentariska demokratier som ingår i vår undersök- ning. I vissa länder har den genomsnittliga omsättningen av ministrar ökat kraftigt (framför allt i , men även i ), i vissa länder har omsättningen av ministrar ökat något (, , och ) och i vissa länder, liksom i , har omsättningen minskat något (och ). Genomsnittlig omsättning av ministrar i 9 länder under 1970- Kommentar: Data från Huber (1998). avser åren 1971–1979 och avser åren 1980–1989. 3 Man bör här notera att antalet ministeromsättningar även påverkas av hur många ministerposter ett land har, och regeringar i är avsevärt mycket större än svenska regeringar (junior ministers är vanligt förekommande). Detta innebär givetvis att omsättningen i någon mening överskattas Regeringschefens ställning - en jämförande analys Vad som är tydligt i den här analysen är att det finns en stor varia- tion mellan länder i den genomsnittliga omsättningen av ministrar. Detta innebär att i vissa länder använder premiärministern möjlig- heten att utse och avsätta ministrar i mycket stor utsträckning och i andra länder används denna möjlighet i väldigt liten utsträckning. Kan vi säga något om i vilken typ av länder som det är mer vanligt att premiärministern genomför omstruktureringar i regeringen? Vi finner här att länder som och , som känne- tecknas av enpartiregeringar, har en högre omsättning av ministrar, medan länder som , och , som styrts av koalitionsregeringar under större delen av efterkrigstiden, uppvisar en lägre genomsnittlig omsättning av ministrar. Att koalitionsregeringar kännetecknas av mindre ombildningar är också en slutsats som dragits i tidigare forskning. I en analys av de regeringar som bildades i 20 länder visar statsvetaren (1985) att omsättningen av ministrar är avsevärt lägre i koalitionsregeringar. I en analys av regeringarna i 18 parlamentariska demokratier är en av de huvudslutsatser som dras av och (2003) att ministrar i koalitionsregeringar sitter avsevärt mycket längre vid sin post än ministrar i enpartiregeringar. (1985) argumenterar att ombildningar av regeringen är mindre vanligt i koalitionsregeringar på grund av att premiärmi- nistern i den här typen av regeringar har begränsad handlingsfrihet att avskeda och tillsätta ministrar som tillhör andra partier än det egna. Premiärministern har helt enkelt inte samma möjlighet att använda det betydelsefulla vapen som han enligt konstitutionen i de flesta länder har tillgång till i kampen för att stärka sin egen position. Från den analys som vi genomförde ovan (se figur 4.6) med fokus på variationen i ministrars omsättning över två decennier kunde vi inte se någon tydlig generell trend mot en ökad eller minskad presidentialisering. Med de data vi har att tillgå kan vi dock studera variationen något mer ingående, genom att studera omsättningen av ministrar . För att kunna dra slutsatser om premiärministerns makt att utse och avskeda ministrar har vi här valt att presentera hur ministeromsättningen avviker från vad vi kan förvänta oss när vi tar hänsyn hur många regeringar man haft under ett år.4 4 Vi har här kört en linjär regression där det totala antalet ministeromsättningar är vår beroende variabel och där antalet avslutade regeringar är vår oberoende variabel. , , Vernby & Negativa värden i figur 4.7 indikerar att man har mindre minister- omsättning än förväntat, medan positiva värden indikerar att man har större omsättning än förväntat. Liksom i den tidigare figuren ser vi här en stor variation mellan länder, där några länder har större omsättning än förväntat och andra har mindre.5 I de flesta länder fluktuerar ministeromsättningen relativt mycket – under vissa år har man haft en stor omsättning av ministrar trots att man inte haft ett stort antal regeringsskiften, och har omsättningen varit låg. Inte heller utifrån denna figur kan vi där- med urskilja någon generell trend mot en ökad grad av presidentia- lisering. Figur 4.7 Avvikelser från förväntad omsättning av ministrar i 9 länder -10 0 10 20 1970 1975 1980 1985 19901970 1975 1980 1985 19901970 1975 1980 1985 1990 Kommentar: Data från Huber (1998). Effekten av regeringsvariabeln är positiv som förväntat, det vill säga ju fler regeringar som avslutats , desto mer omflyttande har det skett. I figur 4.7 presenteras residualerna i denna regression. 5 I vissa länder, som , ligger kurvan över noll , vilket indikerar att man haft större omsättning av ministrar än vad vi kan förvänta oss. I andra länder, som , ligger kurvan under större delen av perioden under noll (lägre omsättning än förväntat). 5Från statsminister till president? 5.1Slutsatser om regeringschefens ställning De flesta bedömare – såväl i den allmänna politiska debatten som i den hittillsvarande forskningen – tycks vara eniga om att premiär- ministrarna i de parlamentariska systemen blir allt mäktigare på övriga regeringsmedlemmars bekostnad, som de gör sig mer oberoende av sina egna partiorganisationer och de partigrupper som utgör regeringsunderlag i parlamenten. Mot bakgrund av de resultat som presenterats i rapporten kan vi emellertid konstatera att den påstådda förskjutningen av de parlamentariska styrelses- kicken mot presidentialism förefaller överdriven. De indikatorer vi tittat på ger inget entydigt stöd för en sådan slutsats. Den stora variationen tycks istället finnas mellan länder med olika politiska system, samt mellan ministärer inom ett och samma politiska system. Vi har närmat oss presidentialiseringen genom att operationellt studera regeringschefens ställning på den exekutiva arenan. Ut- gångspunkten har varit att en förskjutning av regeringschefens ställning rimligen måste komma till uttryck i de centrala funktioner denne har att fylla i det parlamentariska systemet. Det får med andra ord inte anses tillräckligt att studera förskjutningar av makt och autonomi inom partierna och i samband med valrörelserna till förmån för partiledarna. Vi kan konstatera att det – enligt de indikatorer vi tittat på – inte finns belägg för att statsministerns ställning blivit avsevärt starkare . Regeringschefen använder inte regeringsombildningar flitigare än tidigare, även om förre statsministern utmärkt sig som en av de främsta regeringsombildarna. Den stora variationen finns i huvudsak mellan olika ministärer, snarare än som en trend . På motsvarande sätt finns inga belägg för att Från statsminister till president? statsministern utser statsråd med väsentligt svagare parlamentarisk erfarenhet än tidigare, även om det finns en viss nedåtgående trend . Ser man till samlad erfarenhet av parlamentariskt arbete från såväl riksdag som kommun- och är stats- rådens erfarenhetsgrund alltjämt god. Än mer tydligt är det faktum att statsråden i allt högre utsträckning tenderar att ha partipolitisk förankring än tidigare, vilket talar tvärt emot tesen om en pågående presidentialisering. Inte heller finner vi några belägg för att stats- ministern i högre utsträckning än tidigare utser statsråd med andra erfarenheter från samhällslivet, exempelvis från fackföreningsrörel- sen, näringslivet eller statsförvaltningen. Vidare finns det heller inga starka belägg för att statsministerns resurser ökat dramatiskt . Förvisso har blivit en myndig- het under statsministerns ledning och Statsrådsberedningen har också stärkts genom att samordningen och ansvaret för EU- frågorna placerats i statsministerns närhet. Detta tycks dock spegla mer en europeisering än en presidentialisering av politiken. Frånvaron av en trendmässig förstärkning av regeringschefens ställning ska dock inte tas som intäkt för att det saknas en intres- sant variation mellan olika ministärer. Tvärtom har vi funnit många intressanta skillnader mellan de svenska ministärerna. Det syste- matiska mönster som går att skönja är i huvudsak att socialdemo- kratiska regeringar tenderar att ombildas betydligt oftare än borgerliga regeringar, vilket sannolikt förklaras till stor del av att borgerliga regeringar i större utsträckning varit koalitions- regeringar. Socialdemokratiska regeringar har också bestått av statsråd med en något lägre grad av parlamentarisk bakgrund än statsråden i de borgerliga regeringarna. Däremot har socialdemo- kratiska statsråd – på grund av socialdemokratins långa regerings- innehav – istället samlat på sig en högre grad av tidigare regerings- erfarenhet än borgerliga statsråd. Några stora skillnader i stats- rådens partipolitiska bakgrund finner vi inte mellan socialdemo- kratiska och borgerliga regeringar, åtminstone om man ser till . Däremot utmärker sig den sittande regeringen under ledning som den mest partipolitiserade regeringen i sedan parlamentarismens genombrott 1917. Om vi blickar ut över våra nio jämförelseländer finner vi ett lik- artat mönster (se tabell 5.1). Den stora variationen finns mellan länder snarare än som en entydig trend . Även om de data vi har tillgång till är av äldre datum och våra slutsatser därmed måste vara försiktiga, så förefaller utvecklingen likartad den i . , , Vernby & Regeringsombildningar tycks inte regelmässigt bli vanligare , men variationen är stor mellan olika länder; ministrarna har inte nämnvärt lägre grad av parlamentarisk erfarenhet än tidigare, det finns dock stora variationer mellan länderna; ministrar tenderar däremot att ha allt högre grad av partipolitisk förankring, även om det även här är stor variation mellan länderna. Sammantaget finner vi att , och har starka regerings- chefer, medan exempelvis , och har betydligt svagare. Även statsminister bedöms ha en relativt stark ställning. Det avgjort viktigaste – givet de länder vi jämfört – tycks vara huruvida man i ett land har ett majoritärt eller propor- tionellt valsystem. Majoritära valsystem leder i allmänhet till starka enpartiregeringar och därmed förhållandevis starka regeringschefer, medan proportionella valsystem tvärtom genererar koalitions- regeringar med i regel svagare regeringschefer. , som ju har ett proportionellt valsystem, har en tradition av enpartiregeringar, vilket bidrar till premiärministerns förhållandevis starka ställning. Tabell 5.1 Regeringschefens makt och autonomi inom exekutiven Kommentar: (+) ökande, (–) minskande, (0) oförändrad. Ministrars bakgrund baseras på data från Blondel & Thiébault (1991) och avser perioden –1984, förutom som bygger på Bar (1997), som bygger på Forsey (2005) och som bygger på (2007) (se avsnitt 2.2). Stor innebär en låg grad av politiskt erfarna ministrar, Liten motsvarar följaktligen en hög grad av politiskt erfarna ministrar. Omsättning av ministrar baseras på data från Huber (1998) och avser perioden –1989, förutom för där data kommer från (2007) (se avsnitt 2.3). Bedömningen av grundas på källor angivna i landavsnittet. Regeringens arbete baseras på en sammanvägning av länderavsnitten och där angivna källor. Från statsminister till president? 5.2Presidentialiseringsdebatten – varifrån kom den? Även om vi i denna rapport rest invändningar mot den påstådda presidentialiseringen av de parlamentariska styrelseskicken finns det tvivelsutan skäl till att debatten uppstått. Det har i litteraturen lanserats ett antal strukturella faktorer som tillsammans antas bidra till omvandlingen av parlamentarismen. En viktig faktor är den pågående internationaliseringen av politiken som får till följd att allt fler frågor hanteras genom inter- nationella förhandlingar, framför allt på EU-nivå, vilket förskjuter makt till stats- och regeringscheferna (2005). Den europeiska integrationen innebär att en större del av politiken på nationell nivå bestäms på den internationella politiska arenan, som i hög utsträckning domineras av nationella politiska ledare snarare än dess politiska partier och parlament. EU-medlemskapet har för svenskt vidkommande inneburit att viktiga beslut fattas i i stället för i . Där fyller statsministern en särskilt viktig roll tillsammans med övriga stats- och regerings- chefer i . EU-medlemskapet har också inneburit att viktiga samordningsfunktioner placerats närmare stats- ministern. Exempelvis har UD förlorat sin särställning när det gäller europapolitiken, som styrs och samordnas i Statsrådsbe- redningen (2007). EU-medlemskapet innebär också en generell maktförskjutning från till regeringen och där- med till statsministern. Regeringen företräder i EU medan delegerat viktiga delar av sin lagstiftningsmakt till EU. Även den starka medialiseringen, som innebär att politiken blir alltmer personcentrerad och att massmedierna i sin bevakning av politik blir mer inriktade på partiledarna, har lyfts fram som en tänkbar förklaring till presidentialiseringen (Mughan ). I syn- nerhet riktar massmedierna sin uppmärksamhet mot regerings- chefen. I samband med valrörelser tenderar man att skildra valkampen som en strid mellan två presidentkandidater. Även om nu partiledarnas roll kan sägas ha ökat även i svenska valkampanjer så förefaller emellertid partiledarnas betydelse att vara tämligen begränsad för väljarnas valhandling (2004). Det är i huvudsak i länder med majoritära valsystem som man har funnit en ökad betydelse av partiledarna.