sou · GWB372 · 2008-08-04 00:00:00 — Tillväxt av användning och nya tillämpningar är låg. Marknadens olika aktörer har inte i nämnvärd omfattning lyckats sänka produktionskostnaderna för nätkapacitet i de trådlösa näten från dagens nivå, vilket har hämmat tillväxten och utvecklingen av nya applikationer och tjänster. Den tekniska utvecklingen av allt högre datahastigheter för bredband i trådlösa nät fortsätter, men resulterar inte i väsentligt lägre produktionskostnad för nätkapa- citet. Det har inte kommit fram någon revolutionerande teknisk lösning som kostnadseffektivt höjer kapaciteten i näten. Nya affärsmodeller eller alternativa nya sätt att etablera och driva nät har inte heller växt fram. Viss ökning av alternativa lösningar före- kommer, men de har inte ett brett genomslag på marknaden. Användningen utvecklas mindre snabbt, hämmat av en upplevd hög prissättning i förhållande till given kapacitet och kvalitet. Ny användning och tillämpningar har därför inte fått en dynamisk utveckling utan påminner i stor utsträckning om det som finns . Efterfrågan på bredband tillgodoses primärt genom fast upp- koppling i hem och på arbetsplatser. Höga kostnader för produk- tion av kapacitet i trådlösa nät hämmar ökad användning av de mer kapacitetskrävande tillämpningarna. Utvecklingen kretsar istället främst kring mindre kapacitetskrävande applikationer. Det sker en fortsatt nomadisk utveckling, men främst inom vissa yrkes- och samhällsgrupper. Tillträde till Internet sker före- trädesvis trådbundet och i viss mån genom WLAN. De mobila näten används huvudsakligen till taltrafik tillsammans med mindre kapacitetskrävande datatjänster som t.ex. e-post, webb, med- delandetjänster och vissa audiovisuella tjänster. Prisnivån för mobila samtal ligger förmodligen något över nivån i det fasta nätet. Få ersätter trådbundet tillträde i hemmet eller på kontoret med mobilt. Kvaliteten på terminaler fortsätter att utvecklas, men användarbeteendet är mycket likt dagens. Operatörernas nät och tjänster har i grunden genomgått små förändringar, utan sömlös Allmän beskrivning av området för utredning sammankoppling med alternativa nätlösningar. En etablerad struk- tur med fastpris hindrar en återgång till förbrukningsrelaterad prissättning för trådlöst bredband. I detta scenario finns ökade möjligheter för rundradio framför Unicast, under förutsättning att efterfrågan på audiovisuellt material finns och utvecklas som resultat av en alternativ distributionsform och lägre kostnader vid utbredd användning. 10 (lång sikt) De variabler som på lång sikt bedöms ha störst inverkan på efterfrågan av kapacitet i trådlösa nät är ny användning (nya tillämpningar) och nya nätlösningar för utbyggnad och använd- ning av nät. Dessa två variabler kan bilda ett scenariokors enligt nedan. Låg tillväxt av nya tillämpningar Det är sannolikt att de scenarier som har låg produktionskostnad för kapacitet redan har börjat använda nya nätlösningar, och därmed kan utvecklas till motsvarande scenarier Allmän beskrivning av området för utredning Det är dock inte uteslutet att utvecklingen kan ta en ny riktning så att vilket som helst av scenarierna på medellång sikt kan utvecklas till vilket som helst av scenarierna på lång sikt. I scenarierna L1 till L4 kommer nya nätlösningar och därtill kopplade affärsmodeller att komplettera de traditionella lösningar- na i olika hög grad. Med traditionella lösningar avses här primärt att varje operatör bygger sina egna nät och att kapacitetsökning mestadels sker genom att förtäta befintliga nät. Utvecklingen i dessa scenarier beskrivs närmare i bilaga 5. 2.5Olika metoder för att tilldela radiofrekvenser Det går att kategorisera tilldelningen av radiofrekvenser enligt tre huvudsakliga metoder. Dessa presenteras närmare nedan. Centralstyrning är en metod som medför administrativa beslut för varje enskild användning av radiosändare. Denna metod är den som ger tillståndsmyndigheten det största ansvaret för användning och radioplanering, och medför ett stort mått av central styrning. Historiskt, globalt har frekvenser förvaltats enligt denna metod. Det har generellt sett funnits två faser. I den första fasen från 1800- talet och framåt har ett nationellt televerk - vanligtvis ägt av staten – ansvarat för den civila frekvensförvaltningen. Militären och andra statliga myndigheter med frekvenser har kunnat agera oberoende av den civila sidan och skydda sina rättigheter genom separata politiska beslut. I den andra, senare fasen har den civila och den övriga frekvensförvaltningen smält samma till en enda nationell förvaltare, vanligtvis under eller en fristående tillsyns- myndighet med ansvar för fördelningen av hela det nationella frekvensutrymmet. Nyckelprincipen (i båda faserna) är att det för varje frekvens finns en enstaka bestämd användare som ensam har tillgång till frekvensen i ett angivet geografiskt område. Historiskt har inte delning av frekvensutrymmen i realtid övervägts. Istället har utrymmet eller för en tidsperiod givits till en ensam användare. sker i många stater en successiv övergång till de andra metoder som beskrivs nedan. Allmän beskrivning av området för utredning dock troligen att fortsätta att ha stor betydelse särskilt för allmän- nyttig användning som t.ex. försvar, utrycknings- och nödtjänster och vissa internationellt harmoniserade radioanvändningar som luftfart, sjöfart, rymd/satellitkommunikation och forskning. Många EU-medlemsstater vill dessutom bevara kontrollen över vissa band för befintliga mediesändningar. I den andra, mer avancerade, fasen av centralstyrning tillåts ofta konkurrensutsatta tilldelningsförfaranden, men bygger på att tillståndsmyndigheterna gör kvalificerade urvalsbedömningar. Ett flertal metoder används. En är att tillkännage att band är öppna för användning och så snart vissa kvalificeringskriterier gällande teknik och ekonomi har uppnåtts tilldela enligt modellen först till kvarn. En annan metod är ett rent administrativt godkännande – ett enkelt beslut. I reserverade t.ex. tillståndsmyndigheten av den digitala utdelningens till landets markbundna rundsändningsmedia genom ett administra- tivt beslut. En tredje metod är en jämförande analys av en samling kriterier varav ofta bedömda sociala och/eller samhällsekonomiska förbätt- ringar. Typfallet är en s.k. skönhetstävling. Blandningen av faktorer som ska bedömas kan vara ganska invecklad.TPF67FPT Metoden kan även tangera marknadsbaserad tilldelning (se nedan) då den kan inklu- dera anbud, men i form av en meritbaserad skönhetstävling, t.ex. hur man optimerar kostnaderna för de slutliga användarna. Bedöm- ningarna riskerar dock att bli godtyckliga på grund av subjektiva faktorer. I används vid tilldelning av utrymme till TV- kanaler kriteriet kulturellt högsta anbudsgivare, medan har ställt jämförande frågor om sociala förmåner till konkurrerande . Radiospektrum betraktas som en begränsad resurs. Ett sätt att säkerställa en effektiv tilldelning av en sådan resurs är att använda marknadsbaserade mekanismer. Marknadsbaserad allokering har följaktligen fått mycket uppmärksamhet i EU, och i . I EU kan trenden sägas ledas av , där till- 67TP PT S. Forge, The radio spectrum and the organisation of the future: recapturing radio for new working patterns and lifestyles, Telecommunications Policy, Vol 20, No 1,1996; L. Benzoni and E. , The Economics of Radio Frequency Allocation, ICCP papers 33, , , 1993. Allmän beskrivning av området för utredning ståndsmyndigheten velat främja ett marknadsorienterat synsätt och handel med frekvenser. Detta alternativ till den tradi- , centraliserade metoden flyttar radiospektrumförvaltningen i riktning mot användarna, inte minst genom handel med rättigheter. Frekvenshanteringen förväntas därmed fungera på ett mer öppet och decentraliserat sätt, bland de olika innehavarna av användningsrättigheter för specifika band, för att göra radio- spektrum mer likt andra resurser. Grundvalen är ägarnas rätt att exkludera andra från att använda deras band. Metodens grundtanke är att marknadskrafterna säkerställer en ekonomiskt effektiv användning av radiospektrum (marknaden vet bäst). Tilldelningen görs genom tävling om tillstånd för att säkerställa att den mest effektiva användaren, den som värderar frekvensutrymmet högst, får tillgång till individuella användar- rättigheter med ett garanterat skydd mot störningar. Köparen som är villig att betala det högsta priset vinner – och värderar det i enlighet med användningsområdet, oavsett om det gäller TV, mobiltelefoni eller ledning av taxi- eller fraktgodstransporter. Metoden baseras på antagandet om en fungerande marknad. En extrem tillämpning av metoden skulle innebära att äganderätt till radiofrekvenser infördes. Därmed skulle frekvenser bli en handels- vara som vilken som helst. tilldelas eller säljs rätten att använda radiospektrum. Den traditionella formen för mark- nadsbaserad tilldelning av frekvenser är en infordran av anbud som etablerar en marknad med vars hjälp myndigheterna definierar detaljerade beskrivningar av tekniska och operationella förhållan- den, samt applikationer och användningsformer. Ett tillstånd, i form av ett kontrakt, vinns av de anbudsgivare som bäst möter kraven, t.ex. igångsättande före ett visst datum och användning av teknik som driver på utvecklingen som den bästa servicen ges. Detta tangerar ett skönhetstävlingsförfarande (se ovan), som naturligtvis även kan ses som ett marknadsbaserat urvalsförfarande. Avgifter betalas av vinnarna. Denna form av tilldelning, där man får ge anbud på tillstånd, användes för de första mobil- telefonlicenserna i , t.ex. i och . I en andra urvalsfas, mellan lika behöriga konkurrenter, kan vissa meriter ha betydelse. Det förutsätter att objektiva kriterier kan fastställas. Ytterligare en modell är ett lotteri där lotterna dras på så sätt att alla deltagare har lika stor chans att vinna. Priserna i lotteriet är spektrumkoncessioner som oftast beviljas för en bestämd tids- Allmän beskrivning av området för utredning period och enligt vissa villkor, t.ex. en utfästelse att man kan finansiera uppbyggnaden av ett nätverk och sedan driva det. Lotterireglerna har ofta (särskilt i ) medgivit vidareförsäljning av koncessionen och har följaktligen öppnat upp för en marknad för frekvensrätter. anordnade det ameri- kanska FCC lotterier på 215 av storstädernas 305 s.k. service- områden. Erfarenheten av lotterierna var att den finansiella garantin som krävdes ofta kom från utrustningsleverantörer som tillsammans med den potentiella vinnaren skrev en motivering för inköp av utrustning.TPF68FPT Många vinnare hade dessutom inga avsikter att bygga ett nätverk, utan ville sälja koncessionen vidare till en existerande mobilnätsoperatör. För att det skulle gå att genomföra processen uppstod en ny bransch där specialistkonsulter lade fram de tekniska dokumenten som behövdes till budgivningen, och hanterade förhandlingarna med utrustningsleverantörerna. sjönk det genomsnittliga priset på att förbereda en anmälan från till under loppet av sju lotterier. FCC debiterade låga kostnader för att delta () så att antalet lotterideltagare blev ganska högt – mer än 280 000 ansök- ningar kom in. Lotterierna blev kritiserade för att de skapade en andrahandsmarknad med spekulationsränta och många anmälningar som endast gjordes för att vinna koncessioner för vidare försälj- ning. är auktioner det mest populära marknadsbase- rade tillvägagångssättet i och flera andra länder. Dessa är, åtminstone teoretiskt, det bästa sättet att sätta ett marknadspris för resursen. Flera auktioner för 3G-tillstånd inbringade mycket höga belopp. 3G-auk- tioner genererade t.ex. . I allmänhet ges frekvenserna till dem som bjuder mest, men det finns också andra auktionsmekanismer, som exempelvis omvända auktioner, i vilka så inte är fallet. Det finns många sätt att paketera frekvenser för en auktion, men oftast delas de in i kanaler som har en bestämd bandbredd (jämför s.k. blocktillstånd, se bl.a. avsnitt 4.4), med valfrihet gällande paketering och budgivning för att få fram olika värden för de olika frekvenserna. Alternativen inkluderar att sälja kanaler separat eller flera kanaler ; att sälja många kanalpaket med 68TP PT T.W. Hazlett and , The cost of rent seeking: evidence from cellular telephone licence lotteries, working paper, , . Allmän beskrivning av området för utredning ett genomsnittligt pris; eller att med ett individuellt pris per kanal utan kanalstruktur sälja frekvensbredd till priser satta av anbuds- givarna för varje frekvensomfång. Att utforma auktioner kan vara komplicerat. Man måste t.ex. ta med antalet anbudsgivare och licenser i beräkningen och om bud- givare ska få bjuda på flera utrymmen eller om det ska finnas s.k. spektrumtak. Till viss del är designen av auktionerna i praktiken beroende av förväntningar om marknaden. Dessutom kan beteen- det hos anbudsgivarna i verkligheten skilja sig från ekonomisk teori. Vidareförsäljning av rättigheter som tilldelats genom auktioner tillåts i många länder för att frekvensmarknaden ska kunna ut- vecklas. Det finns två huvudsakliga metoder för detta. Enligt den första metoden måste köparen uppfylla vissa villkor för att anses lämplig att få överta frekvenserna, vilket FCC använt i vissa fall. Den andra metoden innehåller inga begränsningar alls, eftersom idén är att skapa en fri marknad. Erfarenheten av försäljning på en sådan fri marknad är fortfarande begränsad. I har bara åtta transaktioner noterats fram till januari 2008.TPF69FPT Ingen omfattande andrahandsmarknad kan ännu sägas ha etablerats någonstans. Europeiska kommissionen identifierade spekt- rumhandel som potentiellt fördelaktig i vissa band.TPF70FPT Kommis- sionen anser att man bör förlita sig på en andrahandsmarknad för att uppnå den flexibilitet som är nödvändig för att kunna utnyttja radiospektrum effektivt. Denna ensamrätt på användning medför att licensinnehavarna får specifika rättigheter till definierade delar av radiospektrum i vissa geografiska områden. Tillvägagångssättet innebär att det inom varje frekvensblock tilldelas ett visst antal rättigheter för varje fördefinierat block och område. Därefter bör en spektrumförvaltningsmyndighet ange de högsta acceptabla störningsnivåerna och spektralseparation mellan signaler för olika operatörer. Det väsentliga är att handeln också ska innefatta byte av användning. Kommissionen vill att de band som omfattar mark- bunden mobil kommunikation, markbunden fast trådlös kommu- nikation och markbundna TV-sändningar ska vara handelsbara med ett måldatum för en fungerande spektrummarknad 2010. 69TP PT Transfer Notification Register, 70TP PT A market-based approach to spectrum management in Union, KOM (2005) 400; se vidare avsnitt 2.6.3. Allmän beskrivning av området för utredning En förhoppning är att den offentliga sektorn via andrahands- marknaden kan fås att frigöra frekvenser till kommersiellt bruk. För att påskynda denna utveckling har påbörjat genomförandet av en incitamentsbaserad avgiftsmodell (AIP, Administrative Incentive Pricing; se vidare avsnitt 4.3.1) som kopplar ett beräknat marknadsvärde till frekvenser och på så sätt lockar offentliga aktörer att frigöra resurser de inte behöver. Tanken är att offentliga organisationer ska börja agera på och stimulera marknaden för spektrumhandel med ny likviditet i frekvensband som möjliga köpare kan prissätta i sina anbud.TPF71FPT Att definiera rättigheter att använda radiofrekvenser som äganderätter är sannolikt inte realistiskt i EU-medlemsstater. När rättigheterna till att använda frekvenserna har definierats kan de överföras på minst tre sätt: andelsförsäljning, försäljning av tillgångar och auktorisering av en tredje part att använda frek- venserna under licens. roll är att hålla ett komplett och ständigt aktuellt radiospektrumregister och ge till- stånd på basis av de policyriktlinjer som finns. Rollen är mycket viktig. Den marknadsbaserade metoden används redan i någon form i nästan hela EU, och allt mer genom spektrumauktioner med möjlighet till andrahandshandel. Sådana marknader är helt och hållet nationella. Mycket talar för att tillståndsfri radioanvändning, främst med kort räckvidd, framöver kommer att ha en viktig roll för konsument- intresset, konkurrens, innovation och tillväxt. En snabb utveckling har skett av nya tjänster som möjliggjorts genom nya tekniker som WLAN och Bluetooth i det från tillstånd undantagna och i stor utsträckning teknik- och tjänsteneutralt harmoniserade 2,4 GHz- bandet. Även när risken för skadlig störning är försumbar kan emellertid internationella överenskommelser, t.ex. om sjösäkerhet, hindra att undantag från tillståndsplikt införs. Ett växande behov av radiofrekvenser ökar trycket på att hitta sätt att dela på resurserna med hjälp av ny teknik. Framtida radiospektrumpolicy kan gå i riktning mot tillståndsfri användning 71TP PT Independent Audit of , av Professor för HM Treasury, , Allmän beskrivning av området för utredning eller öppna frekvenser. Principen är att tillåta fri tillgång till en delad frekvens för all användning med enklare förvaltning. Stör- ningar mellan flera användare undviks med hjälp av tekniska och operativa medel. Det finns väsentliga tekniska ut- maningar med att vidareutveckla det tillståndsfria användandet. De möjliga fördelarna är dock inte obetydliga. Metoden har fått sin användning främst för dator- och konsumentelektronik- branschen med trådlösa chip. Eftersom frekvenserna delas, saknas det individuellt tilldelade resurser som kan köpas och säljas på en marknad. I detta system kan vem som helst få tillgång till ett visst frekvensblock eller en uppsättning kanaler, enbart på vissa grund- läggande villkor för tekniken. Metoden baseras på ett mer decentra- liserat, potentiellt mindre byråkratiskt synsätt som gör det möjligt för enskilda och grupper att bygga ut nätverk, lösningar och tjänster på eget initiativ under tillståndsfrihet. Det finns ett stort intresse för tillståndsfri användning, och tillvägagångssättet har redan visat sig fungera för vissa lösningar, särskilt för tekniker för korta avstånd som RFID, Bluetooth och WLAN. För att utöka metodens tillämplighet krävs dock nya tekniker som eliminerar eller minskar störningsproblemen, t.ex. intelligent radio och teknik för spektrumdelning, som inte är inriktade på en enstaka frekvens eller användare. Teknikerna är beroende av hög mobil datorkraft till låga kostnader för att kunna bearbeta multi- frekvenssignaler för olika former av delning (t.ex. så kallat direkt- spritt spektrum och ultrabredbandsteknik, som alla är exempel på underliggande/överliggande tekniker för överföring av stora infor- mationsmängder vid låga effektnivåer över ett frekvensområde, och frekvenshoppningstekniker). har vidareutveckling av tidsdimensionsdelning kommit fram av bruket av hög datorkraft för programvarudefinierad radio (SDR) för dyna- misk radiokanalstilldelning.TPF72FPT Kognitiv radio, en variant av SDR, syftar till att ständigt identifiera och anpassa sig till den aktuella radiomiljön med hänsyn till andra frekvenser som används för att tysta eller tomma utrymmen ska kunna hittas och användas. En rumsdimension går att lägga till med hjälp av flera riktantenner för starkt fokuserade överföringar med minskad störning, högre selek- tivitet och närmare geografisk spridning för användarna. 72TP PT Radiosystem som använder programvara för att modulera radiosignaler. Detta innebär att radion kan kommunicera med andra radioprotokoll genom att ladda ner och köra ny pro- gramvara. Allmän beskrivning av området för utredning Teknikerna som kan möjliggöra tillståndsfria band kommer att finnas i nästa generations mobiltelefoni (4G) och den potentiella användningen av mesh-arkitekturTPF73FPT baserad på distribution i tillståndsfria band. Ny teknik kommer att utnyttja högre frek- venser – över 5 GHz – där det är färre störningsproblem. Grund- läggande problem med effekt och överföring kvarstår dock. Sammantaget är den tekniska utvecklingen förenad med osäker- het eftersom man ännu inte vet om de nya teknikerna kan eller kommer att utvecklas och lanseras kommersiellt. Möjligen kan man tala om två olika kategorier: den första är teknikerna som med största sannolikhet kommer att införas inom kanske fem till . Till den andra kategorin hör teknikerna där tidsramarna och sanno- likheten för införande är mer osäkra. Den första kategorin omfattar mesh-nät och mesh-tekniker som t.ex. dynamisk spektrum- åtkomst. Den andra kategorin kan inkludera kognitiv radio, annan mjukvaruradio och smarta antenner. Nedan redogörs för hur tre viktiga svenska tilldelningsförfaranden för mobil telekommunikation har gått till i praktiken. De tre fallbeskrivningarna faller under olika regler och kontexter. I GSM- fallet beskrivs huvudsakligen utfärdandet av tillstånd och tillstånd enligt radiolagen som skedde enligt principen först till kvarn och var öppen för fler än innehavaren. I det andra fallet, UMTS- tillståndsprocessen, beskrivs utfärdandet av tillstånd via ett jäm- förande urval (skönhetstävling) enligt telelagen. I det tredje fallet granskas utfärdandet av ett tillstånd i frekvensbandet genom auktion och täckningsvillkor enligt LEK. Situationerna skiljer sig väsentligt från varandra och de belyser de olika problem som uppstår. Det första fallet (GSM-tillstånden) kan sägas höra till centralstyrningsmetoden. Det andra (UMTS- tillstånden) är däremot snarare ett marknadsbaserat tillvägagångs- sätt, genom att en skönhetstävling utformad på det sättet kan sägas vara en typ av auktion där deltagarna bjuder i form av täck- ningslöften. Det sista fallet, den teknikneutrala tillståndsgivningen för , kan sägas vara en blandning av ett marknadsbaserat tillvägagångssätt – i form av den inledande auktionen med täck- 73TP PT Nät där terminalerna, t.ex. mobiltelefoner, kommunicerar direkt med varandra vilket minskar behovet av basstationer. Allmän beskrivning av området för utredning ningsvillkor– och centralstyrning då auktionsvinnaren i ett senare skede fick ytterligare frekvensutrymme utan att något urvalsförfarande ägde rum. Fallet GSM (2G och 2.5G) Marknaden för mobiltelefoni i bestod av flera oförenliga analoga mobiltelefonstandarder. Bristen på en gemen- sam standard gjorde det svårt att använda mobiltelefoner på resor genom eller vid andra internationella resor. Dessutom var utrustningen för infrastrukturen och själva telefonerna dyra.TPF74FPT Detta gjorde att aktivt arbetade för en gemen- sam europeisk standard. Tanken var också att telekommunikations- industrin i skulle stärkas. Trots att representanter från många europeiska länder hade regelbundna möten om digital överföring och standarder för denna, dröjde det ända till 1987 innan kommissionen kom med en rekommendation (87/371/EEC) för införande av ett digitalt mobil- telefonnät – GSM (se tabell 2.3). Rekommendationen följdes av direktiv /372/EEC där det krävdes att de nationella tillsyns- myndigheterna skulle samordna allokeringen av 2 x i frekvensbandet . undertecknades en avsiktsdeklaration, en s.k. MoU (Memorandum of Understanding), av operatörerna och tillsynsmyndigheterna från tretton länder, inklusive . I detta åtog sig länderna att införa GSM- standarden . I enlighet med ambition att liberalisera telekommunikationsmarknaden infördes nya direktiv under artikel 90 i . Ett av direktiven, tjänstedirektivet, utfärdades och säkerställde att driften och regleringen av telekommunikationen separerades.TPF75FPT Introduktionen av GSM blev en förutsättning för införandet av konkurrens på mobilmarknaden både i och i övriga . Statliga var i en gynnsam position för att bli en tidig operatör för GSM-mobiltjänster tack vare uppbyggnaden av NMT- nätet och verkets delaktighet i arbetet med standardisering och 74TP PT B. Mölleryd, Entrepreneurship in : The Development of Mobile Telephony in , Dissertation for the degree of Doctor of Philosophy, , , 1999. 75TP PT 90/388/EEG. Allmän beskrivning av området för utredning