sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Datainspektionen förordade också en mera restriktiv gallringsbestämmelse än den utredningen föreslagit och ansåg att förekomsten av personnummer i registret behöver regleras när- mare. Slutligen framhöll inspektionen att lagen bör reglera vilken information de registrerade ska erhålla. Rapportering, registrering och undersökning av olyckor Datainspektionens beslut efter tillsyn genomförde Datainspektionen en inspektion hos med avseende på STRADA och personuppgiftslagen (1998:204). Verket åberopade därvid bland annat att behandlingen av personuppgifter i STRADA har lagstöd i 10 § d) och e) samt 19 § personuppgiftslagen och att samtycke till behandlingen av person- uppgifter inhämtas från de registrerade vid uppgiftsinsamlingen från sjukvården. I beslut uttalade Datainspektionen i huvudsak följande: Det rättsliga stödet för att behandla känsliga personuppgifter i vägtrafikolycksregistret är oklart. Enligt personuppgiftslagen finns ett förbud att behandla känsliga person- uppgifter i 13 §. Om dock den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen kan den enligt 15 § vara tillåten. Datainspektionen ifrågasätter om det står klart för patien- ten att samtycket är frivilligt. Det kan vidare ifrågasättas om Väg- verket får behandla känsliga personuppgifter i registret för annan statistik än officiell statistik med stöd av intresseavvägningen enligt 19 § andra stycket. Det kan också ifrågasättas om det finns något rättsligt stöd för att behandla känsliga personuppgifter i registret för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av trafiksäker- hetsarbetet samt forskning. Datainspektionen har förståelse för behovet av att föra vägtrafikolycksregistret. Det är angeläget att det ut om ska föra registret och att det i så fall över- vägs om inte särskilt lagstöd bör införas för personuppgifts- behandlingen. 5.3.4Vägverkets förslag till författningsreglering av STRADA m.m. I rapporten beskriva vägtrafikolyckornas hälsopåverkan redo- visade förslag bland annat om hur ett författningsstöd för behandling av personuppgifter i vägtrafikolycksregistret bör utformas (GD-missiv 2007- 09-28, dnr TR 80 A 2006:15746). För att svara upp mot Datainspektionens krav enligt ovan före- slår följande: Rapportering, registrering och undersökning av olyckor En särskild lag för behandlingen av personuppgifter i STRADA införs. ska ha det övergripande ansvaret för databasen och ska vara personuppgiftsansvarigt. Personuppgifter i STRADA får behandlas för framställning av officiell och övrig statistik om trafikolyckor och för forskning inom trafiksäkerhetsområdet. I syfte att främja folkhälsan och för att öka kunskapen om olycks- och skadeproblematiken får uppgifterna också behandlas för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av trafiksäkerhetsarbetet. Endast de personuppgifter som behövs för de fastställda ända- målen ska också få behandlas i STRADA. Någon särskild reglering i detta avseende föreslås inte i lagen, utöver vad som sägs angående känsliga personuppgifter samt bemyndigande för regeringen att i förordning ange vilka uppgifter som får antecknas i databasen. Personuppgifter som är känsliga enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) ska inte behandlas i STRADA med undantag av uppgifter som rör hälsa. Uppgiftslämnande verksamhet och myndighet som ansvarar för officiell statistik får ha direktåtkomst till STRADA. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om att även annan får ha direktåtkomst. Därutöver bemyndigas regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om begränsningar i vilka uppgifter som får omfattas av direkt- åtkomst. För vissa ändamål ska uppgifter få lämnas ut på medium för automatiserad behandling. I fråga om sökbegrepp bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om begräns- ningar i sådan användning. Personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd ska gälla även för behandlingen i STRADA. Gallring ska som huvudregel ske när uppgifterna inte längre behövs för de angivna ändamålen. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ska dock ha rätt att föreskriva undantag Beslut om rättelse och om information enligt 26 § person- uppgiftslagen (1998.204) får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Andra beslut ska inte få överklagas ska utan hinder av sekretess ha möjlighet att från hälso- och sjukvården få de uppgifter som, med utgångspunkt i Rapportering, registrering och undersökning av olyckor ändamålen för STRADA, behövs. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ska dock få meddela före- skrifter om begränsningar av de uppgifter som ska lämnas och om villkor för uppgiftslämnandet. I behandlas också andra frågor med anknytning till STRADA, bland annat vilka mått som bör användas för att beskriva vägtrafikolyckornas hälsopåverkan samt hur registreringen av alkohol- och drogrelaterade olyckor kan förbättras. Enligt upp- gift från bereds de frågor som tas upp i Väg- verkets rapport i . 5.3.5Sambandet mellan STRADA och djupstudierna har på vårt uppdrag gjort en särskild genomlysning av bland annat sambandet mellan STRADA och de djupstudier som verket utför. Resultatet har redovisats i en särskild promemoria (Promemoria beträffande konsekvenser av en överflyttning av STRADA till Transportinspektionen, ) som sammanfattas i det följande. Utredningen har också fått ett särskilt underlag om sambandet mellan STRADA och djupstudierna från konsulten (STRADA och Djupstudier – Underlag för vidare analys och beslut, ). Såväl STRADA som djupstudierna är enligt en del av samma organisatoriska verksamhet (skade- och olycksdata). I STRADA samlas information på bredden och i djupstudierna på djupet. De är med andra ord komplement till varandra. Hanteringen av skade- och olycksdata är enligt en process som består i att från information om skador och olyckor bygga upp kunskap om hur dessa ska förhindras. Det sistnämnda betyder att det också måste finnas analytikerkompetens kopplad till insamlandet av data. STRADA och djupstudieverksamheten är emellertid enligt Väg- verket i sak oberoende arbetssätt. Djupstudieverksamheten inkluderar såväl datainsamling som analys i samverkan med berörda aktörer och har som huvudsyfte att identifiera och synliggöra systembrister och hållbara lösningar. Djupstudieverksamheten är något förenklat en del av kvalitets- och ledningsarbete och utgör ett verktyg i arbetet med att systematiskt synliggöra och lyfta avvikelser för ständiga förbättringar. Detta innebär att anser att djup- Rapportering, registrering och undersökning av olyckor studieverksamheten bör kvarstå i regi. Trots sina obero- ende arbetssätt utgör både STRADA och djupstudier viktiga underlag för trafiksäkerhetsarbete. På regioner används både djupstudier och STRADA som källor för beslutsunderlag och därmed ställs stora krav på till- gång till, och kunskap om, aktuell information både vad gäller dödade och skadade. Det är enligt av stor vikt att myndigheterna inte tillmäter informationen (dödade respektive skadade) olika stor vikt, helt enkelt beroende på att man har bättre kunskap om, och därmed känner större trygghet i, att beskriva det ena eller det andra. anser därför att det är av betydelse att en myndighet har ansvaret för att leverera den samlade bedöm- ningen av trafiksäkerhetsutvecklingen, exempelvis när antalet dödade minskar som antalet skadefall ökar. Vid en överflyttning av huvudmannaskapet för STRADA krävs enligt ställningstaganden och klargöranden kring nedan- stående aktiviteter, som man bedömer nödvändiga för det fortsatta arbetet: Lagar och förordningar som reglerar verksamheten. Överenskommelser som reglerar dataleveranser från polis och sjukvård. Överföring av data mellan myndigheter. Avtal/rutiner för produktion och leverans av officiell statistik. Hanteringen av relationerna mellan STRADA och NVDB behö- ver klargöras, samt därtill hörande analysdatabaser. Verksam- heten skade- och olycksdata kräver en decentraliserad organi- sation, eftersom vägtrafikolyckorna är spridda över hela landet. Det är viktigt med kännedom om lokala och regionala förhållanden för samarbetet med lokala och regionala kontakter. Om Transportinspektionen övertar huvudmannaskapet för STRADA är enligt ett samarbetsavtal av yttersta vikt. Samarbets- avtalet måste vara tydligt beträffande vilken av myndigheterna som tar ansvar för olika frågor och verksamheter för att inte skapa onödig för- virring hos de aktörer som berörs av informationssystemet STRADA. Rapportering, registrering och undersökning av olyckor Som framgår av beskrivningen i avsnitt 5.2 gäller olika bestämmelser om undersökning av trafikolyckor, beroende på inom vilken trafikgren de inträffar. I vissa avseenden är det lätt att inse att detta kan vara befogat, exempelvis när det gäller under vilka omständigheter som en olycka bör undersökas. Det är således enligt vår mening ofrån- komligt att skillnader i fråga om risknivå, olycksfrekvens, olycks- konsekvenser, trafikmiljö m.m. mellan trafikslagen måste tillåtas komma till uttryck i lagstiftningen i form av olika kriterier för när en undersökning ska inledas. När det däremot gäller de skillnader som finns i ansvars- och rollfördelningen mellan de inblandade myndigheterna, framför allt då mellan SHK som oberoende utredningsorgan och tillsyns- myndigheterna, är det mindre uppenbart vad de grundas på. Efter- som vi har haft som utgångspunkt att omotiverade skillnader mellan trafikslagen bör tas bort i och med bildandet av Transport- inspektionen har det varit naturligt att pröva denna fråga i detta sammanhang. I våra överläggningar med berörda myndigheter och övriga intressenter har det dock framkommit att synpunkterna går stark i sär om vad som är en ändamålsenlig ansvars- och rollfördel- ning och om vilka uppgifter och bemyndiganden som tillsyns- myndigheterna bör ha. Betydelsen av att det finns en oberoende undersöknings- myndighet som SHK, som också kan granska tillsyns- myndigheternas verksamhet i samband med olyckor och olyckstill- bud, är det ingen som ifrågasätter. Inte heller att det bör ankomma på SHK att avgöra om och när en oberoende undersökning är befogad. Skillnaden i synsätt gäller således i första hand om det finns behov av att tillsynsmyndigheterna därutöver kan göra egna olycksundersökningar med stöd av lagen och förordningen om undersökning av olyckor. Argument mot att tillsynsmyndigheternas olycksutredningar görs med stöd av lagen Enligt ett synsätt bör olycksutredningar av det slag som regleras av lagen och förordningen om undersökning av olyckor således endast kunna genomföras av en oberoende myndighet (SHK) och inte av Rapportering, registrering och undersökning av olyckor Detta är som tidigare framgått redan fallet på spårtrafikområdet och samma ordning bör enligt detta synsätt tillämpas även för övriga trafikgrenar. Det skulle alltså innebära att Luftfartstyrelsens och () nuvar- ande mandat att på eget initiativ utreda olyckor enligt lagen och för- ordningen om undersökning av olyckor utmönstras och att något motsvarande mandat inte överförs till Transportinspektionen. SHK:s möjligheter att överlåta undersökningar till Luftfarts- styrelsen och – eller till Transportinspektionen när den nya myndigheten övertar Luftfartsstyrelsen och upp- gifter i denna del – skulle likaså avskaffas med denna uppläggning. Vidare följer av denna linje att (inspektionens) och Luftfartsstyrelsens skyldighet att ställa experter till förfogande för SHK skulle upphöra och att någon sådan skyldighet inte heller bör finnas för Transportinspektionen. Däremot skulle tillsynsmyndig- heternas, bland annat Transportinspektionens, rätt till insyn i SHK:s undersökningar behållas om undersökningarna berör myndigheternas ansvarsområde. Detta sker genom en s.k. koordinator som följer undersökningen. Som huvudmotiv för denna modell för ansvarsfördelning anges att tillsynsmyndigheterna kan vara en part i målet och alltså inte trovärdiga som oberoende utredningsorgan. Men det framställs också som en resursfråga. Det kan således vara oekonomiskt att dela upp ansvaret för undersökningarna och resurskrävande att hålla en undersökningsorganisation på flera myndigheter. En renodling av rollerna mellan SHK och tillsynsmyndigheterna bedöms också dels undanröja oklarheter om undersöknings- ansvaret, dels förenkla och snabba på besluten om och hur en undersökning av en inträffad olycka ska genomföras. Om denna beslutsprocess ska omfatta såväl SHK som tillsynsmyndigheterna kan det leda till beslut i flera led, som tar onödig tid och skapar oklarhet för de parter som är inblandade i olyckan. Röjning av olycksplatsen kan också försenas. Det framhålls dessutom att det kan vara svårt för tillsynsmyndigheternas handläggare att hålla i sär rollen som olycksutredare enligt lagen om undersökning av olyckor från rollen som tillsynsmyndighet. Företrädarna för denna linje ifrågasätter i och för sig inte att en inspektionsmyndighet kan ha behov av att genomföra egna olycks- utredningar utifrån sitt allmänna tillsynsansvar och uppgiften att svara för säkerheten i transportsystemet. Man menar dock att en Rapportering, registrering och undersökning av olyckor sådan verksamhet inte behöver baseras på lagen om undersökning av olyckor. Argument för att tillsynsmyndigheternas olycksutredningar görs med stöd av lagen Men det finns även de som företräder uppfattningen att det är av största vikt för säkerhetsarbetet att även tillsynsmyndigheterna har möjlighet att genomföra undersökningar med stöd av lagen om undersökning av olyckor i den omfattning som sker. Enligt detta synsätt är alltså den nuvarande utformningen av lagen och förordningen om undersökning av olyckor på luftfarts- och sjö- fartsområdet ändamålsenlig. Som stöd för denna modell anförs också att det inte står något i lagen om att den endast omfattar oberoende undersökningar och att detta tyder på att lagstiftaren har tänkt sig ett vidare tillämpningsområde än enbart helt oberoende olycksundersökningar. Man pekar också på att SHK endast genomför ett begränsat antal undersökningar och att undersökningsvolymen är otillräcklig från säkerhetssynpunkt, åtminstone utanför luftfarts- området. SHK:s utredningar kommer alltså att täcka relativt få aspekter av trafiksäkerhetsproblemen och det anses ligga i samhällets intresse att få säkerhetsproblem mera brett belysta. Exempelvis påbörjade SHK –2007 endast en utred- ning av vägtrafikolyckor . Ett från tillsynssynpunkt allvarligt problem med SHK:s olycksundersökningar anges också vara att de ofta tar att färdigställa. Utredningstiden för de elva avslutade SHK-undersök- ningar som genomförts på sjöfartsområdet – 2006 uppges exempelvis vara över i medeltal. En tillsyns- myndighet kan ha behov av att snabbare tillgodogöra sig den information som kan utvinnas ur en olycka eller ett olyckstillbud. Det har också ifrågasatts hur SHK ska kunna säkerställa tillgången till expertis för sina undersökningar om Transportinspektionen fortsättningsvis inte ska ha en skyldighet att ställa experter till SHK:s förfogande. De som vill värna tillsynsmyndigheternas rätt att genomföra egna olycksundersökningar pekar också på att förordningen om undersökning av olyckor utgör ett effektivt hinder för en befarad brist på trovärdighet, eftersom det i § 2 andra stycket anges att: Rapportering, registrering och undersökning av olyckor En undersökning får dock inte överlåtas, om det skulle rubba till- tron till undersökningens objektivitet att den inte görs av eller om det i övrigt finns särskilda skäl till att undersökningen görs av . Man menar att det därmed är SHK som redan nu har full rådighet över trovärdighets- frågan. Om lagen och förordningen om undersökning av olyckor ändras så att tillståndsmyndigheternas möjlighet att göra egna olycks- undersökningar avskaffas finns det också farhågor för att tillsyns- myndighetens roll kommer att förändras och att möjligheter att agera som tillsynsmyndighet begränsas. Det kan exempelvis bli svårt för Transportinspektionen att motivera att den ska kunna ta del av uppgifter om fordon, farkoster och företag om inspektionen inte har ett tydligt uttalat undersökningsmandat. Vidare framhålls olycksutredningarnas betydelse ur ett kvalitetsperspektiv. Varje organisation bör enligt detta synsätt ha möjlighet att utföra utred- ningar inom sitt ansvarsområde för att kunna vara trovärdig kvalitetsmässigt. Vid en summering av de synpunkter som har framkommit på organisationen av olycksundersökningar kan det finnas anledning att ta fasta på att det råder en samsyn om att det behövs en oberoende undersökningsmyndighet i form av SHK och att denna myndighet inom de ramar som lagstiftningen ger själv bör kunna avgöra när en oberoende undersökning är motiverad. Det finns också i hög grad en samsyn om att även tillsynsmyndigheterna kan ha skäl att genomföra egna olycksutredningar som ett komplement till SHK:s verksamhet och för att belysa olyckor och olyckstillbud från ett tillsynsperspektiv. Den kritiska frågan är alltså om den sistnämnda verksamheten bör ske med stöd av lagen om under- sökning av olyckor eller om den bör motiveras och regleras på annat sätt. Med utgångspunkt i den redovisning som vi nu har gjort av olika argument för hur ansvars- och rollfördelningen bör se ut mellan SHK som oberoende undersökningsorgan och Transport- inspektionen som tillsynsmyndighet finner vi att frågan bör utredas mer grundligt än vad som är möjligt inom ramen för vårt nuvarande uppdrag. Det innebär att vi håller fast vid vårt förslag från del- Rapportering, registrering och undersökning av olyckor betänkandet att Järnvägsstyrelsens, Luftfartsstyrelsens och Sjö- fartsverkets uppgifter tills vidare ska övertas i oförändrad form av Transportinspektionen. Huvudinriktningen för den särskilda utredning som vi föreslår anser vi alltjämt bör vara att åstadkomma en för de olika trafikslagen gemensam ordning för olycksundersökningar. Vi har för vår del inte funnit några tungt vägande skäl för att Transport- inspektionens ansvar och bemyndiganden enligt lagen om under- sökning av olyckor ska skilja sig åt, beroende på i vilket trafikslag olyckan inträffar. En sådan inriktning skulle alltså innebära att Transportinspektionens mandat och ansvar antingen utvidgas på spårtrafikområdet eller inskränks på luftfarts- och sjöfartsområdet, så att rollen på dessa områden överensstämmer med vad som gäller på spårtrafikområdet. Vi föreslår i det följande att vägtrafiken ska behandlas på samma sätt som övriga trafikgrenar när det gäller undersökning av olyckor och det bör även gälla i de avseenden som behandlats. Vi vill dock inte helt utesluta att det kan finnas speciella skäl som kan medföra att ansvars- och rollfördelningen när det gäller undersökning av olyckor bör avvika inom något trafikslag, exempelvis att strukturen hos trafikföretagen eller andra förut- sättningar för undersökningarna är sådana att det motiverar avsteg från vad som anses vara lämpligt i övrigt. Det bör därför ingå i en fördjupad utredning att pröva även denna sak. Om man kommer fram till att tillsynsmyndigheternas möjligheter att genomföra olycksutredningar bör utmönstras ur lagen om undersökning av olyckor är det också angeläget att belysa om det behövs annat legalt stöd för myndigheternas egna olycksutredningar och hur detta i så fall lämpligen bör utformas. Förtydliga vägtrafikolyckorna i lagen Av de olyckor och olyckstillbud som ska undersökas enligt lagen om undersökning av olyckor omnämns olyckor inom luftfart, sjö- fart och spårtrafik i särskilda punkter med angivande av vilken typ av olyckor som ska undersökas. Olyckor inom vägtrafiken omnämns däremot inte utan de ingår i gruppen andra allvarliga olyckor. I samband med att Transportinspektionen bildas och får ett allmänt ansvarsområde som sträcker sig över samtliga trafikslag är det enligt vår mening naturligt och lämpligt att vägtrafiken Rapportering, registrering och undersökning av olyckor behandlas på samma sätt som övriga trafikgrenar när det gäller undersökning av olyckor. Vägtrafikolyckorna på väg har en sådan omfattning att trafik- säkerhetsarbetet bör bedrivas på bred front och att analyserna och undersökningarna av de olyckor som inträffar måste ske i många former, exempelvis genom de särskilda trafiksäkerhetsanalyser och djupstudier som vi behandlar i andra delar av detta betänkande. De undersökningar som ska genomföras enligt lagen om undersökning av olyckor måste därför, som vi ser det, inriktas mot sådana olyckor och olyckstillbud där det finns särskilda omständigheter som motiverar att en undersökning sker i denna form. SHK anser att dessa undersökningar på vägtrafikområdet i huvudsak bör vara inriktade mot olyckor och olyckstillbud inom yrkestrafiken och i synnerhet mot olyckor och olyckstillbud som berör transporter av farligt gods. Vi delar denna bedömning. Vi föreslår mot denna bakgrund att lagen om undersökning av olyckor nu ändras så att vägtrafikolyckor omnämns särskilt i lagens 2 §, punkten 4. I 3 § i förordningen, som också kompletteras med väg- trafiken, sägs att olyckor och tillbud som inte är av den art som anges i 2 § i lagen ändå ska undersökas om det är påkallat från säkerhetssynpunkt. Enligt vår mening är det också naturligt att Transport- inspektionen i och med bildandet av myndigheten blir tillsyns- myndighet enligt 5 § i förordningen om undersökning av olyckor även när det gäller vägtrafik. Detta föreslår vi ska ske genom en ändring av 3 § i förordningen (se författningsförslagen). Eftersom Transportinspektionen förutsätts överta Järnvägsstyrelsens, Luft- fartsstyrelsens och /tillsyns- ansvar kan tillsynsuppgifterna för trafikområdet därmed samlas till en och samma myndighet. De förändringar som vi nu föreslår i lagen och förordningen om undersökning av olyckor är av tämligen begränsad omfattning. Vi utesluter inte att en mer genomgripande förändring kan vara moti- verad för att vägtrafiken ska få en behandling som är mer likartad den som gäller för övriga trafikslag. En sådan förändring bör dock enligt vår mening göras först efter det att ansvars- och roll- fördelningen mellan SHK och tillsynsmyndigheterna utretts grundligare. I det sammanhanget kan det också finnas skäl att beakta förutsättningarna för de olycksundersökningar utanför transportsektorn som också regleras av lagstiftningen. Rapportering, registrering och undersökning av olyckor Det finns ingen tydligt utpekad tillsynsmyndighet för vägtrafikolyckor, men har vissa uppgifter i fråga om övriga olyckor och ansvaret för att finansiera SHK:s under- sökningar inom detta område. Om Transportinspektionen blir till- synsmyndighet för vägtrafikområdet föranleder det således att inspektionen övertar ett visst finansieringsansvar från Räddnings- verket. Med nuvarande verksamhetsvolym beräknas finansierings- behovet för SHK:s olycksundersökningar på vägtrafikområdet uppgå till i storleksordningen . Vi återkommer i kapitel 12 till vilka konsekvenser detta får för Transportinspektionens budget. 5.4.2Rapportering och registrering av vägtrafikolyckor Verksamheten inom trafiksäkerhetsanalyser innebär att följa och analysera trafiksäkerhetsutvecklingen, tillhandahålla trafiksäker- hetsfakta och att analysera effekten av trafiksäkerhetsåtgärder samt att lämna förslag om trafiksäkerhetsåtgärder. I vårt delbetänkande (bilaga 5) bedömde vi att det kommer att finnas behov av denna typ av verksamhet såväl vid Transportinspektionen som vid Väg- verket, åtminstone så länge har ett övergripande sektors- ansvar inom vägområdet. Vi redovisade vår uppfattning att STRADA-systemet i princip har sådan karaktär att verksamheten hör naturligt hemma inom Transportinspektionen. Djupstudierna bedömde vi däremot vara så nära kopplade till väghållaruppgiften att ansvaret i denna del tills vidare borde kvarstå hos . Vår preliminära bedöm- ning var också att kopplingarna mellan STRADA å ena sidan och djupstudierna å den andra inte är så starka att de nödvändigtvis behöver integreras inom en och samma myndighet.