sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Projektet rör och och skall bl.a. undersöka lagstiftning och strategier när det gäller konfiskering av svarta kriminella pengar. ligger långt framme i arbetet med att introducera nya verktyg för att komma åt pengar från internationell kriminell verksamhet. har däremot i ett internationellt perspektiv en svagare lagstiftning med mer tradi- system. Brå planerar även ett nytt forskningsprojekt för att undersöka den ekonomiska brottslighetens ekonomihantering, dvs. ett likartat pro- jekt som det som pågår på narkotikaområdet. En hypotes är att ekonomihanteringen kan ha stora likheter med vad som gäller på nar- kotikaområdet, trots att ekobrotten sker inom ramen för legala strukturer. Av stort värde är enligt Brå att jämföra likheter och skill- nader. Som tidigare nämnts pekar mycket på att behovet av penning- tvätt är större för ekonomisk brottslighet än för till exempel narkoti- kabrottslighet. Denna kunskap kan vara värdefull för att identifiera brottsförebyggande åtgärder. Ett annat förslag på ett forskningsprojekt är att fortsätta undersöka de alternativa betalningsförmedlarna och som metod bland annat intervjua personer inom de etniska grupper där detta förekommer. Av betydelse är att förstå exakt hur denna verksamhet bedrivs och vilka kriminella intressen som utnyttjar systemen. () är tillsynsmyndighet för godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsbolag. I finns ca 4 100 personer som är godkända eller auktoriserade reviso- rer samt ca 100 registrerade revisionsbolag. Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter utredningssekretariat med ett tjugotal anställda som bereder och föredrar ärenden inför en beslutande nämnd. RN:s verksamhet leds av en direktör som är myndighetschef. RN:s verksamhet styrs i första hand av revisorslagen (2001:883) och förordningen (1995:665) om revisorer. En särskild utredare ser över revisorslagen i syfte att lämna förslag till hur EG-direktivet om lagstadgad revision skall genomföras i svensk rätt; Utredningen om Revisorer och revision; genomförande av EG-direktiv m.m. (Ju 2006:11). Den utredaren skall även lämna andra förslag till ändringar i regelverket för revisorer än de som föranleds av EG-direktivet. RN:s tillsynsverksamhet innebär bl.a. att myndigheten utreder anmälningar mot enskilda revisorer och registrerade revisionsbolag. RN initierar också själv disciplinärenden. De disciplinära åtgärder som RN kan tillgripa är erinran, varning eller upphävande av god- kännandet, auktorisationen eller registreringen. RN har löpande kontakter såväl underhand som i form av möten med företrädare för och i frågor som rör reviso- rer och revision och som har samband med förebyggande eller bekämpning av ekonomisk brottslighet. RN har även återkom- mande kontakter med (), inte minst genom att en av nio ledamöter representerar FI. Mot bakgrund av dessa kontaktvägar bör RN ha goda förutsättningar till samverkan med FI eller andra myndigheter i penningtvättsfrå- gor. är en central förvaltningsmyndighet som har till uppgift att registrera fastighetsmäklare, bedriva tillsyn över de registrerade fastighetsmäklarna och informera om god fastig- hetsmäklarsed. har inte getts föreskrifts- rätt inom penningtvättsområdet, men har gett ut allmänna råd (FMN 2005:1) om åtgärder mot penningtvätt. Vid utarbetandet av de allmänna råden fördes en löpande diskussion med Finansin- spektionen, Finanspolisen och . har även gett ut ett faktablad gällande åtgärder mot penningtvätt som i första hand riktar sig mot konsumenter. har ägnat särskilt intresse åt hur fastighetsmäklarna lever upp till pen- Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter ningtvättslagens krav på att fastighetsmäklarna skall kontrollera uppdragsgivarens och köparens identitet. arbetar dessutom kontinuerligt med att öka de registrerade fastighetsmäklarnas kännedom om pen- ningtvättslagstiftningen. Detta arbete sker framförallt genom råd- givning per telefon och föreläsningar för fastighetsmäklare och mäklarstudenter. Lotteriinspektionen är central förvaltningsmyndighet för frågor om lotterier och spel. Enligt instruktionen (1994:1492) skall inspektionen bl.a. särskilt svara för en enhetlig tillämpning av kasi- nolagen (1999:355) och för att en ändamålsenlig tillsyn och kon- troll över efterlevnaden av lagstiftningen och verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. Verksamheten skall leda till hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet och till att gällande regel- verk efterföljs. Inspektionens tillsynsuppdrag behandlas även i regeringens tillstånd till att anordna kasinospel. Lotte- riinspektionen skall genomföra den granskning och de kontroller som inspektionen anser påkallade. I det ursprungliga tillståndsbe- slutet fanns vissa villkor om motverkande av penningtvätt. Inspek- tionen har ett i praxis etablerat arbetssätt som innebär bl.a. ett besök på varje kasino, uppföljning av incidentrapporte- ring och på andra sätt. Kasinolagen innehåller ingen reglering beträffande möjligheterna för Lotteriinspektionen att ingripa i kasinoverksamheten för att åstadkomma rättelse. 3.3Samverkan mellan myndigheterna sker i arbetsgrupper och projekt Ovan har redovisats de projekt som har genomförts eller pågår på penningtvättsområdet. Nedan redovisas ytterligare exempel på samverkan. Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter På central nivå finns ett samverkansorgan mot ekonomisk brotts- lighet. ska följa utvecklingen av den ekonomiska brotts- ligheten i samhället, tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekono- miska brottsligheten, vara forum för överläggningar som rör över- gripande informationsutbyte myndigheterna emellan och sådant utvecklingsarbete som kräver samverkan mellan flera myndigheter, ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten, analysera och utvär- dera insatserna. I ingår , , Skat- teverket, , , Finansinspektio- nen, och (). Riksåklagaren är ordförande och generaldirektören för EBM är vice ordförande. En särskild arbetsgrupp svarar för beredningen av ärenden. EBM svarar för rådets och arbetsgruppens kanslifunktioner. finns en informell arbetsgrupp med företrä- dare från , , , Åkla- garmyndigheten (i ), och . Gruppen har bland annat utarbetat en rapport om s.k. alternativa betalningsförmedlare och fungerade som referensorgan under FATF- utvärderingen av Sve- rige. Frågor om mandat, deltagande från andra myndigheter och informationsutbyte har aktualiserats. Gemensamt projekt mellan och och kommer Åklagarmyndig- heten och att bedriva ett gemensamt pro- jekt rörande utbyte av brott och penningtvätt. Företrädare för andra myndigheter kommer att inbjudas att delta i projektet. Pro- jektet kommer för räkning att ledas av myn- dighetens utvecklingscentrum i . Syftet med projektet är att analysera vilka möjligheter det finns att inom ramen för den Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter nuvarande lagstiftningen utveckla bekämpningen av penningtvätt och ta fram förslag på åtgärder för en ökad effektivitet. Inom ramen för det arbetet kommer det att ske en inventering av bland annat arbetsmetoder, förhållningssätt till penningtvätt och förver- kande av utbyte av brott, eventuella praktiska problem och möjliga förbättringsområden. I detta ligger även att visa på hur samarbetet med andra myndigheter kan utvecklas och förbättras. Projektet skall bland annat leda fram till att metodstöd tas fram för det operativa arbetet i form av en handbok eller ett RättsPM. Vidare skall ett gediget och återkommande utbildningsprogram tas fram. prioriterar arbetet med att spåra och förverka av brott. inrättades en särskild brottsutbytesenhet med ansvar för att, i samverkan med andra myndigheter, utveckla metoderna för att spåra och återföra vinster av brott, så att egendomen kan förverkas i domstol. Enhe- ten arbetar parallellt med dem som utreder brottet och räknar ut hur stora vinster brottslingarna har gjort för att sedan spåra och förverka pengarna. Grundtanken är att om man tar ifrån de kriminella vinsterna från brottet slår man sönder själva basen för deras verksamhet. Brottsutbytesenheten består av en åklagare, en ekorevisor samt två analytiker. Enheten arbetar med metodutveckling men biträder också i utredningsarbetet. Erfarenheterna ska spridas till andra som deltar i eko-brottsbekämpningen. Uppdrag för i regleringsbrev skall enligt regleringsbrevet för redovisa och kommentera de åtgärder som har vidtagits eller planeras att vidtas för att utbyte av brott i så stor utsträckning som möjligt skall kunna beslagtas och förverkas samt hur myndighetens upp- följning skall kunna förbättras, bl.a. vad gäller inhämtning och bearbetning av statistik. Samråd skall ske med och . Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter har fått motsvarande uppgifter och skall – med utgångspunkt i de synpunkter som Financial Action Task Force (FATF) har framfört i sin senaste rapport avseende om efterlevnaden av 3, 27, 30 och 32 – redovisa och kommentera de åtgärder som myndigheten efter sam- råd med och har vidtagit eller planerar att vidta för att utbyte av brott i så stor utsträckning som möjligt skall kunna beslagtas och förverkas, samt för att för- bättra myndighetens uppföljning av sådana vidtagna åtgärder (bl.a. inhämtning och bearbetning av statistik). har i regleringsbrevet ålagts att redovisa de initiativ som tagits för att bemöta de synpunkter som framförs i den av Financial Action task Force (FATF) antagna utvärderingsrapporten om . 4 Överväganden och förslag 4.1Allmänt om direktivens och rekommendationernas genomförande En grundläggande utgångspunkt för utredningen är att föreslå åtgärder som innebär att kan fullfölja sina internationella åtaganden. Direktivet skall genomföras fullt ut och följas. Innehållet i både direktiv och rekommendationer går ibland ut på ett krav på att medlemsstaten skall överväga att vidta vissa åtgärder; det är således inte formulerat som ett skarpt krav på åtgärd. I viss utsträckning skall således göras bedömningar av om det kan finnas skäl för att införa regler på grund av förhållandena i det egna lan- det. Det kan också finnas skäl att i andra hänseenden införa skärpta krav; detta är fullt möjligt enligt direktivet som är ett minimidirek- tiv. Utredningen har med beaktande av dessa förutsättningar gjort överväganden men i begränsad omfattning funnit tillräcklig grund för utvidgningar i förhållande till obligatoriska bestämmelser. Å andra sidan har utredningen heller inte funnit skäl att införa sär- skilda lättnader i de fall möjlighet ges. Penningtvättsområdet är rörligt i den meningen att brottsligheten ofta flyttar till nya områ- den när regelverket stramas åt. Nya produkter kan skapa nya möj- ligheter att tvätta pengar, inte minst genom ny teknik genom inter- net och mobilteletjänster. Erfarenheter från tillsyn är naturligtvis en god grund för vidare överväganden om ytterligare åtgärder. Vissa verksamheter har emellertid inte tidigare varit föremål för full tillsyn och erfarenheter bör kunna vinnas framöver. Direktivet har ett s.k. riskbaserad förhållningssätt. Det innebär att direktivet i grunden utgår från att riskerna skiljer sig åt mellan olika länder, kunder, verksamhetsområden, och att förändringar i detta hänseende kan ske över tiden. Resurserna skall uttryckligen användas där behoven finns. Kraven som ställs på de rapporterings- skyldiga består i att dessa skall ha tillräckliga rutiner och tillräcklig kunskap för att kunna bedöma om en situation innebär en risk för penningtvätt eller terrorismfinansiering och att sedan agera däref- ter. De riskområden som finns eller som uppstår är företagen själva de bästa analytikerna av, eftersom de bäst känner sin verksamhet och sina kunder. Fördelarna med detta sätt att angripa problemen är uppenbara. Regelverket kan göras mer flexibelt och tillämpningen anpassas efter riskerna. Det kan sägas vara mer effektivt på så sätt att det understödjer en aktiv attityd visavi tillämpningen, snarare än ett rutinmässigt förhållningssätt, som innebär kontroller görs mer för att man måste än för att de behövs. Nackdelar finns å andra sidan. Ett riskbaserat förhållningssätt kan uppfattas som otydlighet. Tyngande regler för enskilda måste vara klara, så att var och en vet vad de har att rätta sig efter. Särskilt för små företag kan det uppfattas som betungande med de rutiner som erfordras och den utbildning av anställda som följer av kraven. Inom den finansiella sektorn uppfattas säkerligen inte förhållnings- sättet som nytt, riktlinjer som utgår från en riskbaserad approach har funnits länge genom internationellt samarbete och gemen- samma förhållningssätt och riktlinjer. Problemen kan där i stället vara hur man administrativt skall klara kraven, som i sitt praktiska genomförande kan kräva olika systemlösningar. För den finansiella sektorn finns ett tydligt egenvärde i att följa regelverket, för att undvika renomméförluster och därmed möjligheter att göra affärer på en internationell marknad. Samma incitament kan förvisso fin- nas hos andra verksamheter, men det direkta sambandet med brottslighet och det yttersta syftet med direktivet, att upprätthålla den finansiella sektorns stabilitet, och den egna verksamheten, kan av vissa säkerligen uppfattas som mindre självklart. Det riskbaserade förhållningssättet innebär vissa pedagogiska utmaningar för lagstiftaren. Företagens uppgift är att se över sin egen verksamhet, sina egna rutiner och sin egen personals kun- skapsnivå för att motverka att bli till ett verktyg för brottslighet. Å ena sidan finns detaljerade regler om identifiering som skall följas, å andra sidan skall riskbedömningar göras. Uppgiften kan inkräkta på andra värden där det finns regler, även på EU-nivå, som måste beaktas. Hantering av personuppgifter och skydd för den person- liga integriteten är exempel på sådana. Även om företagen åläggs långtgående uppgifter bör rågången hållas klar det är de brottsbe- kämpande myndigheterna som ansvarar för brottsbekämpningen. Genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet väcker naturligtvis ett antal principiella frågor. Hur skall direktivet tolkas? Hur skall det tillämpas? Vad innebär det för svenska förhållanden? Vilken detaljeringsgrad är relevant i lagstiftningen? Direktivet måste med nödvändighet bli föremål för tolkningar i olika hänseenden, både språkligt och innehållsmässigt. Den eng- elska versionen har använts i huvudsak för jämförelser när det gäller framförallt terminologi. Eftersom direktivet bygger på har det varit av värde att jämföra dessa och de Interpretative notes som finns tillgängliga, liksom andra dokument som getts ut av FATF och som finns tillgängliga på organisationens hemsida (). En tolkning av direktivet innebär också att överväganden måste göras av hur bestämmelserna kan komma att tillämpas. Det kan i sig vara vanskligt när det gäller EG-rättslig lagstiftning, som ytterst uttolkas av . Utmärkande för bestämmelserna om penningtvätt och terrorismfinansiering är att de i första hand utformats och utvecklats med den finansiella sektorn i åtanke, som allt fler aktörer numera omfattas av regelverket, vil- ket gör att det måste vara generellt utformat. Lagtekniskt innebär den stora spridningen av olika aktörer särskilda svårigheter. Utred- ningen har erfarit att efterfrågan på riktlinjer är stor. Konkretion vad gäller tillämpningen efterlyses framförallt utanför den finansi- ella sektorn. Självfallet måste i allt lagstiftningsarbete överväganden göra om hur lagstiftningen skall tillämpas och vilken effekt regel- verket har för den som är berörd. Utredningen har genom tolkning försökt klarlägga vad som förväntas av olika parter. Det är dock oundvikligt att arbete ändå återstår att utföra, däribland göra över- väganden om i vilken utsträckning vägledning erfordras när det gäller metoder för riskbedömningar och liknande. Framställningen nedan utgår i systematiskt hänseende från det tredje penningtvättsdirektivet. Detta innebär att rubriker etc. i lagtexten satts utifrån kronologin i direktivet. Det förekommer ibland vissa avvikelser och skillnader i direktivet jämfört med FATF: s rekommendationer. Dessa behandlas där de i materiellt hänseende hör hemma. Detsamma gäller för de fall där utredningen tar upp de brister som konstaterades vid FATF:s utvärderingen av De kommenteras i sitt sakliga sammanhang. I språkligt hänseende har utredningen i några fall valt att frångå ordvalet i den svenska översättningen av direktivet. Skälen för dessa avvikelser redovisas i förekommande fall. Utredningen har bedömt det vara lämpligt att bygga genomfö- randet genom ändringar i den befintliga penningtvättslagen. Lag- textens struktur behålls medan detaljeringsgraden ökar något. Utredningen har sökt följa vedertagna allmänna principer för genomförande av direktiv i en svensk lagstiftningstradition när det gäller frågor om omformning, detaljeringsgrad, systematik och terminologi m.m. De personer och verksamheter som omfattas av penningtvättsla- gens bestämmelser benämns i den lagen den fysiska och juridiska personen. Den som kontrolleras har ingen enhetlig benämning utan omskrivningar görs –den som vill inleda en affärsförbindelse etc. I den fortsatta framställningen använder utredningen ibland, för att undvika språkliga otympligheter, ordet verksamhetsut- övare som ett enhetligt begrepp, ibland rapporteringspliktiga etc. Motparten benämns för enkelhets skull kund, även om vissa verksamhetsutövare (advokater och revisorer) normalt kallar dessa för klienter. Direktivet avses numera att förhindra att det finansiella systemet används såväl för penningtvätt som mot finansiering av terrorism. Framställningen nedan innehåller trots detta ibland, för att inte tynga texten, förkortade uttryckssätt, i penningtvättssamman- hang och liknande. 4.2Lagteknisk lösning -syfte, tillämpningsområde, definitioner Utredningens bedömning och förslag: Penningtvättslagen behålls i sin nuvarande struktur, med det utökade syftet att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. En ny rubrik föreslås. Med finansiering av terrorism avses den brottslighet som anges i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. Finansieringslagens bestämmelser som rör förebyggande, administrativa åtgärder återges i penningtvättsla- gen och den personkrets som omfattas är densamma som i pen- ningtvättslagen. Det tredje penningtvättsdirektivets syfte är att förhindra penning- tvätt och finansiering av terrorism och på så sätt skydda det finan- siella systemets stabilitet. Detta system kan användas för att dölja av brott eller för att slussa medel för terrorismändamål. Direktivet har ett utvidgat tillämpningsområde i förhållande till tidigare direktiv på området. Sålunda är avsikten med direktivet även att genom åtgärder på gemenskapsnivå förhindra finansiering av terrorism. Definitionen av penningtvätt motsvarar den tidigare gällande. Det är utredningens uppfattning att den gällande definitionen i 1 § penningtvättslagen inte behöver modifieras i något hänseende. Med finansiering av terrorism avses i direktivet tillhandahållande eller insamling av medel, oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indi- rekt, i uppsåt att dessa skall användas eller med vetskap om att dessa helt eller delvis kommer att användas för att genomföra något av de brott som anges i artiklarna 1 4 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism (EGT L 164, 22.6.2002, s. 3). Detta beslut har genomförts genom lag (2003:148) om straff för terroristbrott, som innehåller, straffbe- stämmelser samt bestämmelser om förverkande. I lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. (finansieringslagen)finns en katalog av brott som omfattas, bland annat terroristbrott enligt lag. Finansieringslagen infördes ursprungligen för att skulle tillträda FN-konven- tionen om bekämpande av finansiering av terrorism. De finansiella företag som då (2002)omfattades av penningtvättslagen ålades i stort sett samma skyldigheter enligt finansieringslagen i form av gransknings och rapporteringsskyldighet, meddelandeförbud etc. I det nya direktivet omfattas samtliga rapporteringsskyldiga av krav på åtgärder som skall vidtas. För bekämpning av finansiering av ter- rorism skall samma verktyg användas som vid åtgärder mot pen- ningtvätt- direktivet innehåller inga direkta handlingsregler som tar sikte på åtgärder mot enbart terrorismfinansiering. En grund- läggande skillnad mellan förfarandena är naturligtvis att medan penningtvätt alltid förutsätter ett förbrott kan terrorism finansieras genom insamling av, kanske små summor, av lagligen åtkomna och intjänade medel. Samma åtgärder som skall förhindra penningtvätt skall således förhindra finansiering av terrorism, framförallt genom identifiering av kunderna och en riskbaserad analys. I detta sammanhang bör därför penningtvättslagens koppling till finansieringslagen närmare övervägas. Utredningen har därvid inte funnit några bärande skäl till att inte låta denna koppling bestå. Finansiering av terrorism bör således definieras på det sätt som anges i finansieringslagen – trots att det i princip är en utökning i förhållande till direktivets hänvisning till rambeslutet– och pen- ningtvättslagen innehålla en hänvisning dit. Finansieringslagen kan därmed förenklas på så sätt att en hänvisning görs till de verksam- hetsutövare och till de förfaranden som anges i penningtvättslagen. Det är samma verksamhetsutövare som omfattas av båda lagarna när det gäller administrativa åtgärder. Penningtvättslagens rubrik lyder Lag om åtgärder mot penning- tvätt. Med hänsyn till det utvidgade syftet med det tredje pen- ningtvättsdirektivet bör lagens rubrik återspegla detta och lagen benämnas Lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Penningtvättslagen saknar en inledande portalparagraf om syftet med lagstiftningen. Sådana har ibland karaktären av allmänt honnörsordande som hör hemma i lagstift- ning av annat slag än den aktuella. kan det dock innebära en lämplig ram för att leda läsaren på rätt spår om var man befinner sig i det rättsliga systemet. I detta fall skulle det kunna ha ett värde att särskilja penningtvättslagen, som ju handlar om administrativa kontrollåtgärder som vissa företag har att vidta, gentemot den straffrättsliga regleringen som återfinns på annat håll. En paragraf med denna innebörd föreslås därför. Det är närmast en redaktionell fråga om ytterligare definitioner bör följa därefter, på det sätt som är vanligt i EG- direktiv. I föreliggande lagförslag har i stället vissa definitioner pla- cerats där de sakligt hör hemma. Detta har skett av läsbarhetsskäl och för att EG-definitionerna både kan vara mer omfattande och mera likna materiella regler än vad som traditionellt betecknas som definitioner i svensk lagtext. I några fall avses definitionerna utvecklas i förordning. Utredningen har föreslagit en ny förord- ning. I flera fall kan definitionerna dessutom behöva utvecklas vidare genom riktlinjer och allmänna råd. I direktivet har ett antal nya begrepp förts in och definierats: person i politiskt utsatt ställ- ning (), affärsförbindelse, verklig förmånstagare, tillhandahål- lare av tjänster till truster och företag och brevlådebank. 4.2.1Vilka bör omfattas av lagstiftningen? Utredningens bedömning och förslag: Penningtvättslagen bör, utöver godkända och auktoriserade revisorer, även omfatta regi- strerade revisionsbolag. Vidare bör den omfatta andra fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt driver revisionsverksamhet eller tillhandahåller bokföringstjänster. Lagen bör även omfatta den som tillhandahåller tjänsten bolagsbildning och all yrkesmässig verksamhet som innebär handel med varor där kontantbetalning sker med belopp på eller mer. Filialer i utlandet till svenska företag skall omfattas så långt möjligt.