sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Utbyggnaden av t.ex. en allmän väg eller en järnväg kan förstås ha bidragit till att påverka fastighets- priserna i ett område i positiv riktning, men i sådana situationer torde det även vara många andra, mer övergripande faktorer, som i första hand får tillskrivas den markvärdehöjande utvecklingen. Det- samma gäller för inrättande av naturreservat, bevarande av kultur- historisk bebyggelse och andra fall av bevarande av vår natur- och kulturmiljö. De som verkligen besitter möjligheten att skapa förväntnings- värden är kommunerna. Genom sin översiktsplanering kan kom- munerna ange utbyggnadsområden för olika ändamål och genom det s.k. planmonopolet kan kommunerna bestämma när och var man anser att exploatering för olika ändamål ska ske – liksom vilka områden som inte får exploateras. Om en kommun inom ett ut- pekat exploateringsområde behöver förvärva mark för bebyggelse- komplement, i form av allmänna platser (gator, parker, m.m.) eller andra allmänna ändamål (skolor, idrottsplatser, m.m.), skulle den situationen kunna inträffa, att kommunen får betala för förväntnings- värden, som den själv, genom sin planering och genom investeringar i infrastruktur, har tillskapat. I den argumentation som låg bakom presumtionsregelns in- förande framfördes att ett förväntningsvärde som regel har sin grund i samhällets olika insatser, dvs. oberoende av den enskilde fastig- hetsägarens agerande, och att sådana värden därför inte bör ersättas oavsett vilken allmän instans som är förvärvare. De förväntningar som en kommun har skapat, bör med den utgångspunkten inte heller ersättas av staten, t.ex. i form av , när en allmän väg ska dras fram genom området. Grunden för synsättet är att fastig- hetsägarna inte själva har bidragit till värdeökningen och att de därför inte heller kan anses förtjänta att tillgodogöra sig denna.TPF51FPT Samma argument kan förstås anföras även . Planer kan dess- utom ändras från tid till annan, vilket har till följd att förvänt- ningsvärden höjs eller sänks – eller ibland försvinner helt. Denna tillfällighetskaraktär hos ett förväntningsvärde har bidragit till synsättet att ersättning för förväntningsvärden inte bör betalas. Det förtjänar dock att påpekas, att man redan vid införandet av presumtionsregeln var medveten om att bestämmelsen, så som den utformades, undandrog även värdehöjningar som andra än samhället hade tillskapat. Detta motiverades bl.a. på följande sätt.TPF52FPT Även om tätbebyggelseutvecklingen, vilket ofta kan vara fallet, delvis är att tillskriva åtgärder från enskilt håll, exempelvis industrietablering, synes det med hänsyn till den väsentliga medverkan från det allmännas sida som alltid krävs i sådana sammanhang rimligt att sådan värde- stegring får räknas samhället till godo vid expropriationsvärderingen. Det andra huvudskälet för presumtionsregeln är att sänka pris- nivån. En tillämpning av bestämmelsen i exploateringsfallen medför emellertid endast en omfördelning av värden från fastighetsägare till exploatörer eller till brukare av en anläggning. I de fall när mark förvärvas för andra ändamål eller för ändamål som finansieras av det allmänna ger dock presumtionsregeln en direkt kostnadsbesparing för det allmänna, dvs. för skattebetalarna, genom att ett lägre pris behöver betalas för den mark som förvärvas. En tillämpning av pre- sumtionsregeln innebär alltså lägre markförvärvskostnader. Det kan därmed byggas mer allmänna vägar, järnvägar, m.m. för samma ekonomiska insats. Jämförelse med rådighetsinskränkningar och vägrade tillstånd Som har berörts är det en grundprincip i lagstiftningen, att det är samhället som bestämmer över förändringar i markanvänd- ningen. Mot den bakgrunden betalas inte ersättning när tillstånd vägras till att bygga, bedriva täktverksamhet, m.m. och den som berörs av rådighetsinskränkningar kompenseras enbart för intrång i den pågående markanvändningen. Presumtionsregeln innebär alltså att den som avstår eller upplåter mark behandlas på samma sätt 51TP PT Beträffande olika aspekter på den frågan; se , Rätten till markvärde- stegringen. Förslag och åtgärder . 52TP PT Prop. 1971:122 s. 180. som den som vägras tillstånd eller som drabbas av rådighetsin- skränkningar på sin fastighet. Ett sätt att se på saken är att den gällande ordningen är mer eller mindre självklar; varför skulle förväntningsvärden ersättas i den ena situationen men inte i den andra? Det finns dock även argument för att man bör kunna se olika på expropriationsfallet och de båda andra situationerna. Vid vägrat tillstånd och vid rådighetsinskränk- ningar i den pågående markanvändningen behåller fastighetsägaren den fulla äganderätten till fastigheten och om det visar sig att samhällets planeringsintentioner förändras, på ett sätt som ökar fastighetsvärdet, så är det fastighetsägaren som får tillgodo- göra sig de fördelar som följer av detta. Om själva äganderätten till marken avstås är det emellertid förvärvaren som får tillgodogöra sig denna eventuella fördel. Det framstår mot den bakgrunden som i och för sig rimligt, att förväntningsvärden ersätts vid expropriation, även om de inte ersätts vid beslut om rådighetsinskränkningar och vid vägrade tillstånd. Ett förväntningsvärde skapas inte genom att fastighetsägaren själv skulle vilja förändra markanvändningen på sin fastighet, utan av många olika aktörers agerande på marknaden i kombination med markens bebyggelseförutsättningar, kommunala översiktsplaner, m.m. Ett förväntningsvärde är i och för sig och givetvis, såsom sägs i förarbetena till den gällande ordningen, spekulativt betonat.TPF53FPT Det väsentliga är ändå att värdet – åtminstone i principTPF54FPT – har skapats genom transaktioner på marknaden där olika köpare har bedömt det ekonomiskt försvarbart att betala ett visst högre be- lopp för ett visst markområde, än som kan motiveras av den på- gående markanvändningen. I detta ligger att köparen tar risken att förväntningarna inte infrias och att investeringen därför är helt för- gäves. Förväntningsvärden är således i grunden högst verkliga värden. En fastighetsägare kan därför på goda grunder hävda sin rätt till det fastighetsvärde som faktiskt har etablerats på marknaden. Om fastighetsägaren t.ex. hade sålt sin fastighet det värde- sänkande företaget aktualiserades, så hade han eller hon kunnat till- 53TP PT Jfr prop. 1971:122 s. 179. 54TP PT Genom uttrycket i princip markeras att det ofta kan vara svårt att finna ortsprisunderlag vid råmarksvärdering. Även om värderingen görs på annat sätt måste dock förutsättas att avtal på marknaden skulle ha bestämts utifrån ett råmarksvärde. godogöra sig det fulla marknadsvärdet – inklusive förväntningsvärdet. Att ett expropriationsföretag, om än av allmänt intresse, som leder till att förväntningsvärdena utsläcks, också ska kunna förvärva marken till det nya, sänkta, värdet är därför inte utan vidare givet. Här gör sig den enskilda äganderätten, med sitt uttalade skydd i regeringsformen och i , starkt gällande. En annan aspekt, om man betraktar frågan från fastighetsägarens perspektiv, skulle kunna uttryckas som affärsrisk. Även vid en expropriation handlar det ytterst om frågan vem som ska stå ansvaret för en affärsrisk, köparen eller säljaren? I ett samhälle som grundar sig på en marknadsekonomisk ideologi, kan det tyckas rimligt att det är köparen som står risken för att det pris som betalas för marken utgör markens marknadsvärde. När presumtionsregeln infördes konstaterade departementschefen att de gällande ersättningsreglerna var otidsenliga, vilket motiverades på följande sätt.TPF55FPT Det har tidigare funnits en benägenhet att i ersättningsfrågor se mera till expropriatens än till den exproprierandes intressen. Expropria- tionsrättens ersättningsregler var i ett äldre skede utformade på ett sätt som klart gynnade den förre på den senares bekostnad. Detta torde bottna i att expropriation har betraktats som ett extraordinärt och från rättvisesynpunkt tvivelaktigt ingrepp i den enskilda äganderätten. Ett sådant betraktelsesätt ter sig numera helt otidsenligt och är främmande för en modern syn på förhållandet mellan enskilda och allmänna in- tressen när det gäller markanvändningen. När det gäller frågan om vad som är otidsenligt, går det förstås att ifrågasätta den bedömning som gjordes . Det finns mycket som talar för att bedömningen i det allmänna rätts- medvetandet snarare är precis den motsatta. Konsekvenser av ett upphävande för olika förvärvsändamål Av avsnitt 9.5 framgår att presumtionsregeln sällan har tillämpats i direkt mening, på så sätt att ersättningen uttryckligen har bestämts till ett lägre belopp än det gällande marknadsvärdet – efter att det har konstaterats att marknadsvärdet vid värdetidpunkten överstiger marknadsvärdet vid presumtionstidpunkten uppräknat med den all- männa prisutvecklingen. Om man ser till rättstillämpningen är det således ett tämligen begränsat problem som det här handlar om. 55TP PT Prop. 1971:122 s. 166. Presumtionsregeln finns dock ofta med i bilden när det förs för- handlingar om den ersättning som ska betalas. Vi ser ingen anled- ning att ifrågasätta den verklighetsbeskrivning som har framförts till utredningen av bl.a. och som innebär att presum- tionsregeln har en prisdämpande effekt vid förhandlingar om markförvärv. I fråga om – och även – kost- nader är dock de belopp det handlar om av mer marginell betydelse i förhållande till den totala investeringsvolymen (jfr avsnitt 14.2.). Presumtionsregeln har därför, som vi bedömer det, inte någon nämn- värd betydelse för samhällets investeringar i den grundläggande infra- strukturen för allmänna vägar och järnvägar. För bevarandeintressena, dvs. skyddet av natur- och kulturmiljön, har emellertid ersättningsnivån stor betydelse för de totala kost- naderna för verksamheten, se avsnitt 14.2. Högre ersättningsnivåer skulle alltså få en direkt betydelse för arbetet med miljömålen m.m. – antingen genom att större resurser måste tillföras eller genom att bevarandetakten måste sänkas. Den grundläggande regleringen när det gäller områdesskydd finns i 7 kap. . Enligt dessa bestämmelser kan beslutas om skydd i form av naturreservat, kulturreservat, biotopskydd, m.m. För samtliga områdesskydd gäller dock att inte till- handahåller några regler för att tvångsförvärva marken i fråga. Reglerna förutsätter således att marken blir kvar i fastighetsägarens ägo, men med s.k. rådighetsinskränkningar vad gäller den pågående markanvändningen. Som redan har berörts under föregående rubrik betalas ingen ersättning alls för förväntningsvärden i dessa fall och presumtionsregeln är alltså inte ens tillämplig. Det finns dock bestämmelser som säger att huvudmannen (dvs. staten eller kommunen) är skyldig att lösa in marken om restrik- tionerna leder till synnerliga olägenheter vid pågående användning av den berörda fastigheten.TPF56FPT I sådana fall ska presumtionsregeln tillämpas.TPF57FPT Vidare är det enligt 3 kap. 8 och 9 §§ expropriations- lagen möjligt att expropriera mark för att bevara historiskt eller kulturellt märklig bebyggelse eller märklig fornlämning eller för att bevara ett område som nationalpark, naturreservat eller naturminne m.m. Även i dessa fall är presumtionsregeln tillämplig. Enligt uppgift från ges en av ett naturreservat berörd fastighetsägare möjlighet att välja mellan att kvarstå som markägare – och därmed få ersättning för rådighetsinskränkningar i 56TP PT Se 31 kap. 8 § . 57TP PT Se 31 kap. 2 § . den pågående markanvändningen – eller överlåta marken med ägande- rätt till staten. Ett flertal av fastighetsägarna väljer att sälja marken. Vid en försäljning kan det inte uteslutas att presumtionsregeln har en indirekt betydelse för det avtalade försäljningspriset. Eftersom sådana förvärv i princip sker på en öppen marknad utan särskild lagreglering, finns det emellertid inte någon anledning att i det nu aktuella sammanhanget närmare studera den frågan.TPF58FPT Skyddet av naturen utgör ett beaktansvärt intresse av stor nationell betydelse, som tillägnas betydande resurser av allmänna medel. Efter- som presumtionsregeln är tillämplig endast i de mycket få undan- tagsfall där det är fråga om inlösen eller expropriation och eftersom det dessutom måste ses som sällsynt att områdesskydd aktualiseras inom ett område där det har uppkommit förväntningsvärden, kan dock regeln inte anses ha någon betydelse för den volym skydds- värd natur som kan skyddas. Därav följer att det inte heller med hänsyn till naturvårdens intressen finns skäl att bibehålla en presum- tionsregel i expropriationslagen. Samma grundläggande förutsättningar gäller för bevarande av kulturhistoriska byggnader och miljöer. Beslut om rivningsförbud och skyddsbestämmelser för byggnader kan meddelas enligt 14 kap. 8 § och enligt 3 kap. 1 § lagen om kultur- minnen m.m. De berörda lagarna innehåller dock inga bestäm- melser om tvångsförvärv och ersättning för förväntningsvärden ska inte betalas vid beslut om användningsrestriktioner.TPF59FPT Inlösen kan dock aktualiseras om inskränkningarna är så stora att synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten. Som berördes kan även expropriation förekomma. I dessa båda fall ska presumtionsregeln tillämpas. Till skillnad från områdes- skydd torde det vid bevarande av bebyggelse oftare kunna vara fråga om situationer där förväntningsvärden förekommer. Dessa värden torde dessutom i vissa fall kunna uppgå till betydande be- lopp. Å andra sidan är inlösen och expropriation av förevarande slag mycket sällsynt. Det torde därför bli små effekter totalt sett, om ersättning skulle betalas för förväntningsvärden, även om det inte kan uteslutas att enstaka bevarandeprojekt påtagligt skulle för- dyras eller alternativt inte bli genomförda. 58TP PT Enligt egen utsago bestäms priset vid köpen utan hänsyn till ersätt- ningsbestämmelserna i expropriationslagen, men det går förstås inte att helt bortse från att alternativet till en försäljning är att det i stället beslutas om användningsrestriktioner. 59TP PT 14 kap. 10 § första stycket respektive 3 kap. 13 § andra stycket lagen om kulturminnen m.m. Vad slutligen gäller de kommunala markförvärv för bebyggelse- komplement och infrastruktur som följer av en exploatering, dvs. gator, parker, va-ledningar, idrottsplatser, m.m., skulle ersättning för förväntningsvärden otvetydigt leda till en höjning av ersättnings- beloppen. måste dock beaktas, att det i dessa fall, till skillnad från markanskaffning för allmänna vägar och järnvägar, endast är i vissa situationer som de ökade ersättningarna får bäras av förvärvaren, dvs. Till den helt övervägande delen kan dessa ökade kostnader nämligen överföras på brukarna av anläggningarna och då är vi i princip tillbaka till den situation som avhandlades i avsnitt 9.6.1. Att det blir på det sättet hänger samman med att markförvärv för exploateringar normalt grundas på exploa- teringsavtal, där kostnaderna för infrastruktur m.m. förs in i exploa- törens totalkalkyl och alltså i slutänden möter marknadens efter- frågan och betalningsvilja. Exploateringsavtalen bygger i sin tur på lagbestämmelser om att exploatören är skyldig att gratis avstå mark för allmänna platser och allmänna byggnader till kommunen och att utföra vissa anläggningsarbeten.TPF60FPT Vidare finns bestämmelser som i huvudsak ger kommunen kostnadstäckning för allmänna platser och va-anläggningar.TPF61FPT Den faktiska effekten av att förväntningsvärden skulle ersättas torde därför vara måttlig. Kostnadsökningarna skulle främst uppstå vid olika fall av kompletteringsexploateringar och särskilt för de kommuner som av olika skäl har valt att inte tillämpa bestämmelserna om gatukostnader i . I framställningen ovan har vi redogjort för skäl som kan anföras för och emot presumtionsregeln – i de fall där förvärvet innebär att förväntningsvärdet utsläcks. Vi har även konstaterat att de ekono- miska effekterna av ett upphävande torde bli begränsade och att det inte kan anses innebära någon direkt motsägelse i lagstiftningen, om förväntningsvärden skulle ersättas vid en expropriation även om de inte ersätts vid vägrade tillstånd eller vid beslut om rådig- hetsinskränkningar. 60TP PT 6 kap. 19–22 §§ . 61TP PT 6 kap. 31–38 §§ plan och bygglagen och lagen om allmänna vattentjänster. Som reglerna är utformade kan dock inte full kostnadstäckning uppnås. Exempelvis kan inte kostnaderna tas ut för s.k. generalplaneanläggningar, som tillgodoser infrastruktur för ett större område än ett enstaka detaljplaneområde. Den avvägning som återstår skulle kunna sägas vara mer av ideo- logisk eller principiell natur. För ett bibehållande av presumtions- regeln står främst argumentet att fastighetsägarna själva inte har skapat förväntningsvärdena och att de därför inte är förtjänta av att tillgodogöra sig dem. För ett upphävande talar hänsynen till ägande- rätten och att det kan anses som orättfärdigt att med tvång förvärva något under dess marknadsvärde. Detta är en klassisk motsättning som har diskuterats . Med hänsyn till de rikt- märken som anges i våra direktiv och eftersom presumtionsregeln torde ha så pass liten ekonomisk betydelse för olika förvärvare och för samhällsekonomin, är det vår bedömning att det inte är befogat med ett så ingripande intrång i den enskilde fastighetsägarens rätt, som det innebär att egendom får förvärvas till ett belopp som under- stiger marknadsvärdet. 9.6.3Presumtionsregelns betydelse från likabehandlingssynpunkt En särskild fråga som skulle kunna ha betydelse i diskussionen kring presumtionsregelns vara eller inte vara, och som särskilt om- nämns som en generell utgångspunkt i direktiven, är att fastighets- ägare ska behandlas lika. Den fastighetsägare vars fastighet expro- prieras bör således vare sig få en bättre eller en sämre ekonomisk situation än en fastighetsägare vars fastighet inte exproprieras. Mot den bakgrunden kan frågan ställas om presumtionsregeln har be- tydelse för likabehandlingen av olika fastighetsägare. Det kan förstås även diskuteras vilka situationer som ska anses vara lika och vilka som är olika. Å ena sidan kan det hävdas, att just det faktum att en fastighet blir exproprierad – och en annan fastig- het inte blir det – visar att fastigheterna inte är i en likartad situa- tion. Å andra sidan kan målsättningen vara att alla fastigheter ska behandlas lika, dvs. om en fastighetsägare får tillgodogöra sig för- väntningsvärden ska alla få göra det – och vice versa. Vi väljer här att analysera likabehandlingsfrågan med utgångs- punkt från följande situation.TPF62FPT Anta att vi har två fastigheter – med likartad utformning, användning, m.m. – som är lokaliserade nära varandra. För båda fastigheterna finns förväntningar om ändrad markanvändning. Vi antar vidare att en av dessa fastigheter blir 62TP PT Se : Har expropriationslagens presumtionsregel spelat ut sin roll?, , 2003, s. 537 f. Vilka effekter får då presumtionsregeln från likabehand- lingssynpunkt? Den konkreta frågan som kan ställas är hur ägaren till den fastighet som exproprieras behandlas i jämförelse med sin granne. Frågan måste delas upp i två typfall. I det första fallet antas att förväntningsvärdena kommer att realiseras. Syftet med expropria- tionen är alltså att bidra till detta förverkligande. I det andra fallet antas att expropriationen sker för ett ändamål som grusar förvänt- ningarna om en ändrad markanvändning. Om förväntningarna om ändrad markanvändning är rationellt under- byggda och baserade på relevant information kommer förväntningarna att realiseras, dvs. tillstånd till ändrad markanvändning kommer att ges. Detta medför att värdet på fastigheten enligt den nya markanvändningen minst uppgår till marknadsvärdet – inklusive förväntningsvärdet – före tillståndsbeslutet. Den fastighetsägare som själv ska genomföra den nya mark- användningen får naturligtvis tillgodogöra sig förväntningsvärdet och därtill ett sannolikt ännu högre värde baserat på den nya mark- användningen. Den fastighetsägare som får sin egendom exproprierad får dock, om presumtionsregeln tillämpas, inte behålla det förvänt- ningsvärde som har skapats på fastigheten och än mindre det högre värde som en ny tillåten markanvändning sannolikt innebär. Den av tvångsförvärvet berörde fastighetsägaren behandlas således i detta fall uppenbarligen sämre än sin granne. Finns det då något bärande skäl för denna särbehandling? I exploateringssammanhang är det normalt kommunen som är den exproprierande. Kommunens roll är dock främst att fungera som mellanhand i exploateringsprocessen. Kommunen som sådan genomför sällan eller aldrig exploateringar i egen regi . Marken förs således normalt vidare för ett visst pris till en lämplig bygg- herre som kan vara antingen ett allmännyttigt bostadsföretag eller ett privat byggföretag. Beroende på prissättningen vid en sådan vidareöverlåtelse tillfaller alltså exploateringsvinsten antingen kommunen eller byggherren. Att kommunen, i sin roll som vidareförmedlare av marken, skulle ha någon privilegierad rätt att tillgodogöra sig den aktuella vinsten torde vara svårt att motivera. I det andra fallet stannar vinsten antingen hos byggherren eller kan tillgodogöras av framtida villaägare, hyresgäster osv. i form av lägre priser på den färdigexploaterade mark som byggherren säljer. Än en gång måste dock beaktas de förändringar som har skett i mark- och bostadspolitiken sedan expropriationslagens tillkomst. Under det s.k. miljonprogrammets tid grundades det slutliga priset på byggbar mark, som har berörts, på en självkostnads- princip. En förutsättning för att få förmånliga statliga bostadslån var att kostnaderna för såväl mark som byggande inte översteg fast- ställda nivåer. Prissättningen av bostäder var med andra ord kost- nadsstyrd, dvs. priset vid förstagångsupplåtelser av villor, radhus och bostadsrätter utgjordes av summan av de ingående kostnads- posterna. styrs prissättningen på bostäder i hög grad av utbud och efterfrågan på marknaden. I ett sådant system kan markens värde närmast ses som en restpost i den ekonomiska kalkyl som bygg- gör inför ett byggprojekt. Det pris som kan betalas för marken styrs av (förväntat) marknadsvärde på bostäderna minus byggproduktionskostnader och företagsvinst. Med andra ord finns det inte något direkt samband mellan det markpris byggherren betalar och det försäljningspris denne kan få för de färdiga bostäd- erna.TPF63FPT Markpriset avgör i stället vilken vinst byggherren erhåller. Är markpriset lågt blir vinsten större; är priset högt blir vinsten lägre. Detta kan knappast motivera den olika behandling som två närliggande fastigheter kan drabbas av till följd av presumtions- regeln. Sammanfattningsvis kan man konstatera att det från likabehand- lingssynpunkt inte är försvarbart att undanta förväntningsvärdena från ersättningen för den fastighet som exproprieras, som den intilliggande fastigheten får tillgodogöra sig den värdeökning som sker när förväntningarna realiseras. I det föregående fallet var alltså syftet med expropriationen att rea- lisera förväntningsvärdena och att uppföra ny bebyggelse (eller någon annan anläggning). är dock situationen den motsatta, näm- ligen när tvångsförvärv sker för ändamål som utsläcker förvänt- 63TP PT Åtminstone i teorin och på kort sikt. Markprisnivåns betydelse för slutproduktens pris på lång sikt är dock en betydligt mer komplicerad fråga. ningarna om en ändrad – mer ekonomiskt lönsam – markanvändning. Det kan exemplifieras med förvärv av mark för naturreservat, grönområden, vägar och järnvägar. För att belysa vilka effekter denna situation får på de två exempelfastigheterna bör man skilja på två olika fall. 1.Förvärv av den ena fastigheten sker för ändamål som är nöd- vändiga för att bebyggelse, och förväntningsvärden, ska kunna realiseras på grannfastigheten. En förutsättning för den nya bebyggelsen kan t.ex. vara att den fastighet som exproprieras måste användas som grönområde, trafikanläggning, daghem, skola eller liknande.