sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — 27TP PT , Fyra universitetskulturer, Vest 1989:10–11, s. 47–61. 28TP PT , Managing Universities and Regulating Academic Labour Markets samt Towards the Flexi-University?. , ed., Managing Academic Staff in : International Trends and Comparisons. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? I ett likartat fyrfältsschema har den norske statsvetaren . visat att olika idealtyper eller visioner av och dess roll i den politiska, sociala, pedagogiska och ekonomiska ut- vecklingen också kan kopplas till skilda föreställningar om poängerna med akademisk självständighet.TPF29FPT I ett första perspektiv ses i första hand som en lokalavdelning av de lärdas republik. Som vetenskaplig gemenskap ingår det i det internationella skrået av akademiska forskare i allmänhet och de olika disciplinerna i synnerhet. Detta synsätt framhäver det humboldtska arvet och de principer som ristats in i Universitatum. I detta ljus blir självständigheten dels ett värn mot otillbörliga politiska påtryckningar, dels en förutsättning för det fria kollegiala samtalet och för forskarens mödosamma flit i Einsamkeit und Freiheit. Medan de lärdas republik är en klart meritokratisk inrättning beskriver en andra modell som ett demokratiskt samfund av likar och jämlikar, där alla inblandade ges samma rättigheter att påverka det gemensamma arbetet. Ideologiskt har denna vision av sina rötter i perioden med dess starka be- toning av medbestämmande och deltagardemokrati. Alla olika grupper ska i detta perspektiv ha rätt att delta i besluten, åtminstone genom sina representanter. Självständigheten är oumbärlig för att garantera lärosätets självstyre och de olika gruppernas jämbördiga inflytande. En tredje variant som förklarligt nog saknas i britten schema är idén om som ett redskap för den demokratiska staten, en instans som lojalt verkställer i konstitutionell ordning fattade beslut. Detta är det perspektiv som anläggs den svenska stats- och förvaltningsrättsliga litteraturen och som också avspeglas i 11 kap. 6 § regeringsformen, där universitet och högskolor hör till de myndigheter som lyder under regeringen. Argumenten för denna ståndpunkt utvecklas bl.a. i de propositioner som refererats i avsnitt 3.3.4 ovan. Den högre utbildningen och forskningen är med detta synsätt politikområden och lärosätena i likhet med andra statliga myndigheter instanser som har att genomföra verksamhets- mål inom olika verksamhetsgrenar. Att de genom olika reformer alltsedan 1977 har bemyndigats att själva bestämma i många frågor kan härledas från rationella beslutsekonomiska organisationsprinciper. Även inom en sammanhållen statsapparat är det lämpligt att besluts- 29TP PT . , eds., Integration. Se även . , for ?, , eds., The Organizational Dimension of Politics. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? kompetensen i stor utsträckning decentraliseras och att de centrala organen koncentrerar sig på avgöranden av mer strategisk natur. En fjärde modell är slutligen idén om som ett driftigt företag med känselspröt mot flera olika marknader. Här handlar det om att ha god uppsikt över sådana omvärldsfaktorer som arbetslivets behov av innovationer och specialiserad kompetens, studenternas efterfrågan på utbildning och forskningsfinansiärernas intresse av gemensamma satsningar. I den internationella litteraturen om framtida utmaningar mot högskolesektorn är denna bild starkt företrädd, och den har också ett betydande genomslag i många svenska strategidokument, såsom t.ex. . I detta perspektiv blir autonomin självfallet avgörande för lärosätenas förmåga att anpassa sitt utbud av forskning och undervisning, dra till sig högkvalificerad arbetskraft, utveckla sina profiler och gå in i olika nationella och internationella former av samverkan. I före- tagsmodellen betonas regelmässigt behovet av ett starkt ledarskap. De olika idealbilder som här beskrivits ansluter till en anrik debatt om den högre utbildningens ändamål där yttre värden som samhällseffekter och tillgodoseende av arbetsmarknadens behov ofta har ställts mot inre värden knutna till kunskapens förkovring och vetenskapens framsteg. En lång rad svenska utredningar har gjort inlägg i den frågan, med avstamp i förord för en mer yrkesorienterad universitetsutbildning (1745–50) och den s.k. försvar för en mer inomvetenskaplig och teoretisk orientering (1825). Denna debatt är säkert inte av- slutad, men för en utredning inriktad på att öka lärosätenas själv- ständighet finns det inget behov att ensidigt placera sig i vare sig den ena eller det andra fållan. Vilka avvägningar mellan olika mål som bör eftersträvas är en av de stora frågor som universitet och högskolor själva måste få arbeta med, gärna i dialog med externa intressenter. Det är heller inte nödvändigt att alla lärosäten hanterar detta balansnummer likformigt. Skillnader i inriktning och profile- ring kan mycket väl motivera olika tyngdpunkter.TPF30FPT Det är i detta perspektiv väsentligt att notera att autonomins värde inte är knutet till någon enda renodlad syn på . Vad de olsenska idealtyperna belyser är tvärtom att man utifrån helt olika föreställningar om lärosätenas roll och uppgifter kan finna goda skäl för ett mer decentraliserat beslutsfattande. 30TP PT Om avvägningen mellan självständighet och styrning som en kontinuerlig process, se , ed., Autonomy and External Control: in Search of the Golden Mean. Erfurter Beiträge zur Hochschulforschung und Wissenschaftspolitik, Bd. 2, 1997. Varför ökad självständighet för universitet och högskolor? inriktning på en ökad självständighet för universitet och högskolor kan följaktligen ha sitt värde oavsett vilken av de fyra modellerna eller vilken avvägning dem emellan som man finner mest tilltalande. slutsatser av denna genomgång kan samman- fattas i två punkter: För det första finns det uppenbarligen starka skäl att öka läro- sätenas självständighet. Goda argument för detta har utvecklats i en rad internationella opinionsyttringar som även svenska företrädare ställt sig bakom. Den organisatoriska förnyelse som pågår i många länder visar att denna bedömning har en stark uppslutning. Det har den också i den svenska högskolevärlden. Det resonemang som förts i flera tidigare propositioner om att myndighetsformen är flexibel och medger många variationer ter sig mot den bakgrunden föga övertygande. Några mer väsentliga variationer har i praktiken inte införts. Mot bakgrund av den kritik som länge framförts mot den rådande myndighetsformen finns det all anledning att pröva om inte andra organisationsmodeller kan vara mer ändamålsenliga för den verksamhet som bedrivs vid universitet och högskolor. För det andra förutsätter inte reformer av lärosätenas organisation någon enhetlig syn på universitetens och högskolans roll i samhället. Den rollen är sammansatt och föränderlig. Det kan med fog hävdas att alla de fyra visioner av som . har formulerat rymmer värdefulla element som bör beaktas vid lärosätenas framtida utveckling. Däremot finns det inget behov att centralt och en gång för alla fastslå vilka proportioner som bör eftersträvas mellan de fyra elementen. Denna fördelning behöver varken regleras eller vara densamma över hela brädet. Det kan vara lämpligt att uppställa vissa ramvillkor och minimi- normer för att undvika en alltför ensidig inriktning, men i övrigt bör det kunna överlåtas åt lärosätena själva att söka sig fram mot de kombinationer som de finner löftesrika och efter hand vidare- utveckla dessa i ljuset av egna erfarenheter och nya impulser. Säkert kommer det i en sådan strävan att ingå starka moment av harmoni- sering, men en sådan behöver inte alltid styras uppifrån. Både i sitt samarbete med andra aktörer och i utvecklingen av sina egna verk- samhetsformer bör universitet och högskolor ges en långtgående självständighet. 4Den nuvarande ordningen i Som framgått av det föregående kapitlet finns det i högskolevärlden starka önskemål om en mer självständig status. Men vari ligger då problemen med dagens ordning? För att besvara den frågan ges i det följande en redogörelse för den nuvarande verksamhetsformen, den statliga förvaltningsmyndigheten. Perspektivet är rättsligt och framställningen fokuserar därför i första hand på de bestämmelser som styr lärosätenas verksamhet. Därutöver anges brister och problem som anses förknippade med gällande ordning. Underlaget är här dels de förslag och rap- porter som redovisats ovan i avsnitt 3.3, dels de synpunkter som utredningen har inhämtat från många skilda aktörer inom hög- skolevärlden. Eftersom erfarenheterna skiljer sig från det ena läro- sätet till det andra finns olika perspektiv, och därtill kommer för- stås åsiktsskillnader mellan individer och grupper av aktörer. Det finns därför olika uppfattningar om fördelar och avigsidor med den nuvarande organisationsmodellen. Den inventering som här ges syftar mot den bakgrunden inte till att ge någon enhetlig bild av opinions- läget utan snarare till att peka på problemförnimmelser som råder i olika delar av högskolesystemet. Kapitlet inleds med en översikt över viktigare författningar som gäller för statliga universitet och högskolor. Därefter sker redovis- ningen områdesvis. Högre utbildning och forskning bedrivs inte bara vid de statliga lärosätena. Som jämförelse beskrivs även verksamhetsformerna för några enskilda utbildningsanordnare. Den nuvarande ordningen i 4.1Översikt av viktigare författningar Grundläggande bestämmelser för verksamheten vid statliga uni- versitet och högskolor finns i högskolelagen (1992:1434), HL. Denna lag är av förhållandevis begränsad omfattning och består av fem korta kapitel om bl.a. lärosätenas organisation, professorer och andra lärare samt studenterna. Högskolelagen kompletteras emellertid av bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100), HF. Det är i högskoleförordningens tolv kapitel som man återfinner de flesta detaljbestämmelserna för verksamheten. För verksamheten vid () respektive Försvarshögskolan har regeringen utfärdat särskilda förordningar. Utöver högskolelagen och högskoleförordningen finns det ett antal särskilda författningar som reglerar vissa områden eller vissa frågor. Förordningen om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor ger lärosätena vissa möjligheter att sälja utbildningar till juridiska personer mot avgifter. Bestämmelser om registrering av studieuppgifter och statistik finns i förordningen om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Lagen om lika- behandling av studenter i högskolan har till ändamål att främja lika rättigheter för studenter och sökande samt motverka olika former av diskriminering. Vissa utbildningar har dessutom sina egna förordningar. Det finns förordningar om bl.a. högskoleintroducerande utbildning, behörighetsgivande förutbildning och särskilda lärarutbildningar. Därutöver ska universitet och högskolor även tillämpa ett omfatt- ande allmänt regelverk för statliga myndigheter. Grundläggande före- skrifter finns redan i regeringsformen. För verksamheten vid myn- digheterna gäller också tryckfrihetsförordningens regler om all- männa handlingars offentlighet liksom sekretesslagens bestäm- melser om registrering av handlingar och sekretess. Flera andra grundläggande författningar för myndigheter ska i viss utsträckning tillämpas vid de statliga lärosätena, t.ex. förvaltningslagen och myn- dighetsförordningen. Därutöver ska regelverken för den ekonomiska verksamheten följas, t.ex. lagen om offentlig upphandling, kapital- försörjningsförordningen och avgiftsförordningen. Inom personal- området finns dessutom ett antal viktiga författningar att beakta, bl.a. lagen om offentlig anställning och anställningsförordningen. Den nuvarande ordningen i I regeringsformen (RF) 1 kap. 8 § anges att för rättsskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De statliga förvaltningsmyn- digheterna lyder under regeringen (RF 11 kap. 6 §). Vid sidan av förvaltningsmyndigheterna finns regeringen (RF 1 kap. 6 §), dom- stolarna (RF 1 kap. 8 §) och myndigheter under : Riks- banken (RF 9 kap. 13 §), (RF 12 kap. 7 §) och Riks- dagens ombudsmän (12 kap. 6 §). De statliga universiteten och högskolorna styrs genom av beslutad lag och genom regeringens förordningar. Regeringen kan i sin tur delegera rätten att meddela föreskrifter till lärosätena, s.k. subdelegation. Sådan delegation regleras i RF 8 kap. 11 § enligt följande: Bemyndigar enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att med- dela bestämmelser i ämnet. Vidare har regeringen rätt att meddela direktiv och fatta enskilda beslut som rör lärosätenas verksamhet i den omfattning som regerings- formen anger. I propositionen Universitet och högskolor: Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, s. 25) anförs följande som stöd för viss lagreg- lering av högskoleväsendet: Ett högskoleväsende som har stat /.../ som huvudman kräver från strikt konstitutionell synpunkt inte någon reglering i lag. Med tanke på att de statliga universiteten och högskolorna är skattefinansierade samt deras betydelse för landet bör emellertid de grundläggande målen och villkoren för verk- samheten fastläggas av . Detta sker enklast och tydligast i form av en lag, högskolelagen. Den nuvarande ordningen i 4.2.3Krav på svenskt medborgarskap Huvudregeln är att utlänningar är likställda med svenska med- borgare i fråga om behörigheten att få statlig eller . I RF 11 kap. 9 § tredje stycket görs dock undantag från denna grundsats på så sätt att endast svenska medborgare får inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Undantagen motiveras enligt förarbetena till bestäm- melsen av bl.a. hänsyn till rikets säkerhet och önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svensk medborgare. Bestämmelsen innebär att rektorer (myndighetschefer) och leda- möter i styrelser för statliga universitet och högskolor måste vara svenska medborgare. 4.2.4Brister och problem med nuvarande ordning Lärosätenas konstitutionella status statliga förvaltningsmyndig- heter får konsekvenser som påverkar deras möjlighet till autonomi, eftersom de styrs och kontrolleras på samma sätt som alla andra myndigheter. De lyder under det generella regelverk som är avsett just för statliga förvaltningsmyndigheter och förväntas också upp- fylla de generella mål som riktas till den statliga förvaltningen i allmänhet. Redan det i RF 11 kap. 6 § angivna lydnadsförhållandet under regeringen kan sägas rimma illa med tankarna om autonomi för universitet och högskolor. Lärosätenas verksamhet skiljer sig också från annan statlig verk- samhet. Universitetens och högskolornas huvuduppgift är att bedriva utbildning och forskning. Myndighetsutövning förekommer visserligen, t.ex. då formella beslut fattas om betyg, antagning eller examensbevis. Omfattningen av myndighetsutövningen är dock förhållandevis marginell i förhållande till övrig verksamhet. Vid lärosätena bedrivs i stället huvudsakligen s.k. faktisk verksamhet. Lärosätena passar i praktiken inte riktigt in i det statliga systemet med myndigheter. Verksamheten ställer i många fall andra krav än vad som gäller för en vanlig förvaltningsmyndighet. Lärosätena har visserligen en något annorlunda ställning vad gäller styrningen, ledningsorganisationen och målen för verksamheten. Som moti- vering till dessa förhållanden brukar betonas den särskilda upp- Den nuvarande ordningen i giften, det akademiska ledarskapet, de kollegiala strukturerna och den vetenskapliga friheten.TPF1FPT Några konstitutionella förändringar har dock inte skett när det gäller verksamhetsformen. har statsmakterna inte varit helt konsekventa och följt vad myndighetsformen kräver. Regeringsformen anförtror norm- givningsmakten, dvs. rätten att besluta om rättsregler, på olika områden åt och regeringen samt, efter delegation, till för- valtningsmyndigheter och kommuner. Endast dessa offentliga organ kan utöva normgivningsmakt i regeringsformens mening. Enligt regeringsformen kan det organ som anförtrotts normgivnings- kompetens inte delegera denna utan uttryckligt lagstöd eller stöd i bemyndiganden.TPF2FPT Detta innebär att universitet och högskolor inte kan utfärda föreskrifter utan bemyndiganden från riksdag och regering. Ett problem i detta avseende är att bemyndigandena i t.ex. högskoleförordningen är både fåtaliga och oklara. Detta får till följd att det finns en osäkerhet beträffande lärosätesreglernas rätts- liga status, dvs. om de lokalt utfärdade reglerna är att anse som föreskrifter eller inte. Detta kan leda till tillämpningssvårigheter vid t.ex. överprövning av beslut.TPF3FPT Ett annat problem rör regeringsformens krav på svenskt med- borgarskap. I betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstift- ning (SOU 2000:106) föreslås att det i grundlag uppställda med- borgarskapskravet begränsas till att avse ordinarie domare och dem som utses genom val av . Utredaren anför bl.a. följande (s. 27 f.): Vår kartläggning visar att ett mycket stort antal myndigheter inom vitt skilda verksamhetsområden omfattas av regleringen i RF. De tillämp- ningssvårigheter och den allmänna ovisshet som råder beträffande före- skriftens räckvidd talar i sig för att den bör utgå eller ändras. Intresset av att få så kvalificerade innehavare som möjligt till offent- liga anställningar och uppdrag gäller i hög grad myndighetschefer samt ledamöter av sådana myndigheter och dess styrelser. Även det all- männa önskemålet att den kulturella mångfalden i samhället bör åter- speglas inom statsorganisationen på alla nivåer bör beaktas. En ökad etnisk och kulturell mångfald inom myndigheternas ledning bör dessutom beaktas som en kvalitets- och kompetenshöjning i sig. Hänsynen till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater moti- verar emellertid att kravet på svenskt medborgarskap behålls för led- ningen inom ett antal myndigheter som lyder under regeringen. Ett annat motiv till att medborgarskapskravet bör behållas 1TP PT Jfr (2005), s. 17 2TP PT SOU 2008:42. 3TP PT rapporter 1999:5 R och 2001:27 R. Den nuvarande ordningen i kan vara att myndigheten bedriver verksamhet som på ett ingripande sätt berör enskildas rättsförhållanden. När det gäller ett betydande antal andra myndigheter som lyder under regeringen synes kravet på svenskt medborgarskap för myndighetens ledning knappast motiveras av ovan nämnda hänsyn. Enligt vår uppfattning saknas i stor utsträckning godtagbara sakliga skäl att upprätthålla kravet på svenskt medborgarskap för ledningen i myndigheter med i huvudsak kulturell verksamhet samt för ledningen vid universitet, högskolor och andra inrättningar som i huvudsak bedriver undervisning eller forskning. /.../. Vi föreslår därför att föreskriften i 11 kap. 9 § tredje stycket RF om medborgarskapskrav för chefer m.fl. i myndigheter som lyder omedel- bart under regeringen tas bort. Det bör enligt vår uppfattning överlåtas på regeringen att med stöd av föreskriva eller för särskilda fall besluta om krav på svenskt medborgarskap för ledningen i myndig- heter som lyder under regeringen, liksom för övriga anställ- ningar och uppdrag hos regeringens myndigheter. Utredarens förslag har ännu inte lett till någon ändring av grundlagen. Företrädare för högskolevärlden har ifrågasatt kravet på svenskt medborgarskap och anser att även utländska medborgare bör kunna komma i fråga som rektorer och styrelseledamöter i svenska uni- versitet och högskolor. 4.3Lärosätena som en del av staten Det finns andra aspekter på myndighetsformen utöver de rent konstitutionella. I det följande beskrivs några grundläggande vill- kor som gäller för de statliga lärosätenas möjlighet att agera rätts- ligt i olika sammanhang och de problem som är förknippade med nuvarande ordning.TPF4FPT 4TP PT Framställningen bygger på bl.a. m.fl., Grundlagarna: regeringsformen, suc- cessionsordningen, riksdagsordningen. 2006, SOU 1994:136 och (2005), s. 12. Den nuvarande ordningen i 4.3.1Rättssubjekt (rättskapacitet/rättshabilitet) Inledningsvis bör några juridiska begrepp förklaras. Rättskapacitet (rättsförmåga) fysiska och juridiska personers förmåga att ha rättigheter och skyldigheter, t.ex. att äga egendom och ha skulder. Rättssubjekt den/det som har rättskapacitet och därför kan ha rättigheter och skyldigheter. Rättshabilitet (rättslig handlingsförmåga) förmåga att med rättsligt bindande verkan själv träffa avtal, sätta sig i skuld osv. Juridisk person organisation som har rättskapacitet på liknande sätt som en enskild människa (fysisk person) och följaktligen kan ha egna fordringar och skulder, sluta avtal, kära och svara inför domstol genom vederbörande organ. Stat, kommuner, bolag, före- ningar och stiftelser är juridiska personer. De statliga universiteten och högskolorna utgör inte några själv- ständiga juridiska enheter (rättssubjekt). De är i sin egenskap av myn- digheter delar av rättssubjektet staten och saknar därför egen rätts- kapacitet. Det innebär att lärosätena inte kan ha några egna rättigheter eller skyldigheter utan att de får uppdrag i form av befogenheter i lag och förordning av och regeringen. De statliga lärosätena kan inte utan författningsstöd sluta civil- rättsligt bindande avtal med varandra. De avtal som ändå sluts mellan statliga lärosäten har mot denna bakgrund närmast karak- tären av överenskommelser. De statliga lärosätena kan inte heller utan särskilt tilldelad rättslig befogenhet ingå avtal med juridiska personer (stater, kommuner, organisationer och företag) eller fysiska personer. Statliga myndigheters befogenheter att ikläda staten ekonomiska förpliktelser grundas ytterst på bestämmelserna om finansmakten i RF 1 kap. 4 § andra stycket och 9 kap. Enligt RF 1 kap. 4 § andra stycket bestämmer hur statens medel ska användas. Den grundläggande föreskriften i RF Den nuvarande ordningen i 9 kap. har utformats som ett förbud mot att statens medel används på ett annat sätt än har bestämt (2 § första stycket). Denna regel kompletteras i det följande med föreskrifter om de metoder genom vilka kan reglera utgifterna. Detta sker genom budgetreglering. kan dock fatta beslut även i annan ordning (2 § andra stycket). Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition (RF 9 kap. 8 §), men de får inte användas på annat sätt än vad bestämt (RF 9 kap. 2 § första stycket). Vidare gäller enligt RF 9 kap. 9 § att kan fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. I RF 9 kap. 10 § föreskrivs att regeringen inte utan bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten regleras regeringens befogenheter avseende hanteringen av statliga medel och möjlig- heten för regeringen att delegera befogenheter till de statliga för- valtningsmyndigheterna. I motiven till RF 9 kap. 10 § anges att det förutsatts att regeringen i stor omfattning överlåtit till underord- nade myndigheter att utbetala medel och i övrigt disponera statens tillgångar och att sådan överlåtelse kan ske i förordning och genom andra direktiv. I anslagsförordningen (1996:1189) har regeringen bemyndigat myndigheter under regeringen att göra vissa åtaganden i den löpande verksamheten. De statliga universiteten och högskolorna kan inte äga egendom separat utan egendomen tillhör staten som helhet. Av RF 9 kap. 9 § framgår att fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Statens egendom omfattar fast och lös egendom samt fordringar. Av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastig- heter m.m. framgår att regeringen beslutar vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter och att fast egendom inte får förvärvas och för- valtas av andra än fastighetsförvaltande myndigheter.