sou · GWB3120 · 2008-12-15 00:00:00 — Riktlinjer för farlighetsbedömning, m.m. När det gäller jämförelse av farlighet hos vissa hälsofarliga varor i förhållande till narkotika kan det framhållas att GHB, som GBL och 1,4-butandiol ombildas till efter intag i människokroppen, av har åsatts näst högsta farlighetsklass, dvs. Mot bakgrund av det nu anförda drar utredningen slutsatsen att de hälsofarliga varorna GBL och 1,4-butandiol i farlighetshänseende kan jämställas med det narkotiska preparatet GHB. 19.2Haltbestämningar i fråga om narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor Bedömning: Haltbestämning kan göras på narkotika, kan göras på men görs sällan i fråga om dopningspreparat och förekom- mer över huvud taget inte i fråga om hälsofarliga varor. Utredningen har vid kontakter med åklagare diskuterat frågan om haltbestämningar av narkotika (bestämning av mängden aktiv sub- stans). Det har därvid framkommit att halten normalt sett inte påverkar straffmätningen, om det inte rör sig om särskilt låg eller särskilt hög halt (se NJA 1998 s. 512). Enligt uppgift gör () haltbestämning utan begäran på material enligt följande: Amfetamin mer än eller lika med Fenmetrazin mer än eller lika med Metamfetamin mer än eller lika med Kokain mer än eller lika med Heroin mer än eller lika med 20 g Utöver det nu anförda utför SKL rutinmässigt haltbestämning på material som ingår i en jämförelseundersökning. Övriga halt- bestämningar görs på särskild begäran. Enligt åklagarna är det ett problem att haltbestämning utan begäran endast görs på stora beslag, eftersom invändningar om halter blivit mer och mer vanliga. visar det sig att ett narkotikaförklarat ämne innehåller särskilt låg halt av aktiv substans. Detta påverkar då straff- mätningen. Haltbestämning kan göras men görs sällan i fråga om dopnings- preparat (se vidare avsnitt 19.3 nedan) och förekommer över huvud Riktlinjer för farlighetsbedömning, m.m. taget inte i fråga om hälsofarliga varor. Enligt uppgift från SKL skulle haltbestämning i fråga om hälsofarliga varor kunna göras, men detta har inte efterfrågats. 19.3Bedömning av straffvärde vid dopningsbrott samt problem med omräkning av enheter i fråga om dopningsmedel Bedömning: Ökade centrala utbildningsinsatser för domare, åklagare, poliser och kriminalvårdstjänstemän i fråga om dop- ningsmedel och dessa medels verkningar krävs. Åklagarna och de allmänna domstolarna bör göra lika profes- sionella bedömningar i fråga om dopningsbrott som vid narko- tikabrott. Även för att kunna åstadkomma detta krävs utbild- ningsinsatser för domare, åklagare och poliser. Ett särskilt problem vid rättstillämpningen i fråga om dopnings- brott är hur straffvärdet ska bedömas. Allmänna domstolar, åkla- gare och polis är inte vana att hantera dopningsbrott i samma omfattning som narkotikabrott och vägledande praxis vid bedöm- ning av dopningsbrott är knapphändig. Enligt uppgifter som utred- ningen inhämtat förekommer det dock relativt ofta att både narko- tika och dopningsmedel påträffas vid tillslag. Mot bakgrund av gäl- lande straffskala för dopningsbrott uppges åklagarna i dessa fall ofta göra bedömningen att det sammanlagda straffvärdet inte torde komma att påverkas av dopningsbrottet. Med hänsyn till rätte- gångsbalkens regelverk om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse begränsas ofta förundersökningarna till att enbart avse narkotikabrott. Genom detta förfaringssätt uppnår Åklagar- myndigheten en effektivare resursanvändning. Om åklagaren inte åtalar för dopningsbrott kommer givetvis inte heller domen att ange något om dopningsmedel. Förekomsten av dopningsmedel i sammanhanget blir därmed vanligtvis inte känd. Detta leder på ett olyckligt sätt till att samhällets samt därmed även kriminalvårdens och kunskaper om förekomsten av dopningsmissbruk liksom effekterna av missbruk blir bristfällig. Den översyn av dopningsbrottens straffvärde som utredningen kommer att redovisa nedan (kap. 25) bör dock enligt utredningens bestämda uppfattning leda till ökade centrala utbildningsinsatser Riktlinjer för farlighetsbedömning, m.m. för domare, åklagare, poliser och kriminalvårdstjänstemän i fråga om dopningsmedel och dessa medels verkningar. Ett annat problem gäller omräkning av enheter i fråga om dop- ningsmedel. och droganalysenheten vid () gör huvudsakligen kvalitativa undersökningar (identifierande analyser) av dopnings- medel som tagits i beslag. Man gör sällan bestämningar av koncent- ration (mängd aktiv substans). Av detta skäl anser och att omräkning av dopningsmedel till antal enheter inte kan göras på ett sakligt sätt. Enligt och är det dessutom orimligt att effekten för alla dopningsmedel skulle vara lika stor vid samma dosstorlek. Man hänvisar till litteraturen, där det anges att olika dopningsmedel har varierande anabol/androgen effekt. Man menar också att det är rimligt att anta att det sätt på vilket dopningsmedlet administreras (oralt eller genom injicering) ger olika fysiologiska effekter. Trots den ståndpunkt som och drog- analysenheten vid SKL intagit, godtar de allmänna domstolarna att omräkning av dopningsmedel till antal enheter sker. I och med att domstolarna godtar omräkningarna låter åklagarna dessa omräk- ningar utföras. Omräkningarna görs – på begäran av åklagarna – av polisens och brottsutredare. Enligt uppgifter till förordar SKL och i fråga om dopningsmedel en användning av begreppet doser istället för begreppet enheter och att man som en dos – utan individuella bedömningar – ska räkna så mycket som en icke tillvand person intar eller brukar. Det nu anförda står i överensstämmelse med vad som gäller i fråga om narkotika (se NJA 1997 s. 193). En användning av begreppet doser på sätt som angetts ovan skulle kunna bidra till att laboratorierna, åklagarna och domstolarna får en gemensam syn på frågan om omräkning av dopningsmedel. Enligt utredningens mening är det viktigt att åklagarna och de allmänna domstolarna göra lika professionella bedömningar i fråga om dopningsbrott som vid narkotikabrott. Även för att kunna åstadkomma detta krävs utbildningsinsatser för berörda aktörer inom rättsväsendet (dvs. för allmänna domstolar, åklagare och polis) i fråga om dopningsmedel och dessa medels verkningar. 20Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor 20.1Analys av om regleringen av de olika kontrollsystemen är likartad och hur systemen förhåller sig till varandra I kapitel 7 finns en beskrivning av de regelsystem som syftar till att begränsa åtkomsten av narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor för andra ändamål än legala sådana, erkända av rättsordningen. Olovlig befattning med narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor är straffbar. Detta framgår av narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen) och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I 8 § narkotikastrafflagen (1968:64) definieras vad som avses med narkotika. Där anges följande. Med narkotika förstås i denna lag läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egen- skaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 Den svenska definitionen av narkotika bygger, som tidigare nämnts (kap. 10), på en uppräkning av enskilda ämnen. De substanser som utgör narkotika finns förtecknade i FN:s konventioner (se 8 § punkten 1 ovan) samt i bilaga 1 till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika (se 8 § punkten 2 ovan). Olika typer av olovlig befattning med narkotika är enligt 1 § narkotikastrafflagen straffbar. En närmare redogörelse för denna och vissa andra bestämmelser i narkotikastrafflagen finns i kapitel 7. I lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns bestämmelser om ansvar för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av bl.a. narkotika. Administrativa bestämmelser om narkotika återfinns dels i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, dels i förordningen om kon- troll av narkotika. Enligt 1 § lagen om kontroll av narkotika avses med narkotika i lagen detsamma som i 8 § narkotikastrafflagen. Enligt förstnämnda lagrum ska regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, upprätta och kungöra förteckningar över narko- tika. Enligt 2 § lagen om kontroll av narkotika får narkotika importeras, tillverkas, exporteras, bjudas ut till försäljning, överlå- tas eller innehas endast för medicinskt, vetenskapligt eller annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget. En närmare redogörelse för regleringen i lagen om kontroll av narkotika finns i avsnitt 7.6. I förordningen om kontroll av narkotika finns föreskrifter som ansluter till narkotikastrafflagen och lagen om kontroll av narko- tika. En substans som inte är narkotika enligt en internationell överenskommelse som biträtt, kan förklaras som narkotika i . Det sker genom att substansen tas upp i bilaga 1 till förordningen om kontroll av narkotika (2 § första stycket). I 3 § förordningen om kontroll av narkotika lämnas Läke- medelsverket ett bemyndigande att upprätta och kungöra förteck- ningar över narkotika. Detta sker i verkets föreskrifter (LVFS 1997:12) om förteckningar över narkotika. förteckningar avser både sådana ämnen som FN förklarat som narkotika och sådana ämnen som narkotikaförklarat. Förteckningarna innehöll knappt 280 ämnen. förtecknar narkotika i fem olika grupper (se avsnitt 7.8). SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor I 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen) anges följande. a)syntetiska anabola steroider, b)testosteron och dess derivat, c)tillväxthormon, d)kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Som framgått ovan definieras dopningsmedel på ett annat sätt än narkotika. Det sker genom att man i lag anger vad som omfattas, nämligen syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon och kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Någon uppräkning av vilka ämnen (kemiskt definierade substanser) som ska anses som dopningsmedel finns inte. Medel som anges i 1 § dopningslagen får, enligt 2 §, inte på där närmare angivet sätt hanteras för annat än medicinskt eller veten- skapligt ändamål. En närmare redogörelse för 2 § dopningslagen och vissa andra bestämmelser i den lagen finns i kapitel 7. Om straff för olovlig införsel m.m. finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Som angetts i kapitel 10 upptas de substanser som är förbjudna enligt dopningslagen inte i någon juridiskt bindande förteckning. Skälet för detta är, som nämnts, att regeringen ansett att begreppet anabola steroider klart kan avgränsas från en medicinsk och farma- kologisk synpunkt. Ämnena kan enligt regeringen definieras så pass entydigt att någon särskild kompletterande lista över sådana medel inte är behövlig annat än som praktiskt hjälpmedel för tull och polis. Som framgått av kapitel 10 har regeringen bedömt att det är förenligt med kraven på rättsäkerhet att lägga begreppet anabola steroider till grund för förbuds- och straffbestämmelser. Av nämnt kapitel har vidare framgått att motsvarande bedömning, enligt regeringen, även kan göras beträffande övriga angivna medel i 1 § dopningslagen. I kapitel 10 har vidare anförts att regeringen i propositionen till dopningslagen angett att lagens utformning ger möjlighet att utan författningsmässiga tillägg ingripa mot nykon- struerade medel, där den ändrade kemiska strukturen endast moti- veras av önskemålet att kringgå reglerna. Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 Eftersom dopningslagen inte anger vilka substanser som är dop- ningsmedel har det funnits ett behov av att genom en inofficiell lista ge rättsväsendet, myndigheter, organisationer och institutio- ner stöd i det praktiska arbetet med vägledning om vilka substanser som det kan vara straffbart att befatta sig med. Av detta skäl har Expertgruppen för dopningspreparat enligt dopningslagen bildats. Ytterligare uppgifter om expertgruppen återfinns i avsnitt 12.4. Här ska endast sägas att expertgruppen, med utgångspunkt från kända och i missbrukssammanhang förekommande substanser, har gjort en bedömning av vad som bör betraktas som dopnings- medel enligt dopningslagen. Dessa substanser har sammanställts i en förteckning. fanns drygt 60 substanser på expertgruppens förteckning1, varav merparten utgörs av anabola androgena steroider. administrerar expert- gruppens arbete och har expertgruppens mandat att på institutets webbsida publicera expertgruppens förteckning över dopnings- medel enligt dopningslagen. I 1 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor anges följande. Lagen gäller varor som på grund av sina inneboende egenskaper med- för fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Regeringen föreskriver på vilka varor lagen skall tillämpas. Av 2 § framgår följande. Lagen skall inte tillämpas på 1.varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64), 2.sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, eller 3.läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen. Varor som avses i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor får, enligt 3 §, inte utan tillstånd hanteras på i lagrummet närmare angi- vet sätt. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industri- ellt ändamål. En närmare redogörelse för regleringen i lagen om 1 Senaste version utgåva 3 . SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor förbud mot vissa hälsofarliga varor finns i kapitel 7 och 10. Om straff för olovlig införsel m.m. finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Som framgått ovan av 1 § andra stycket lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, föreskriver regeringen på vilka varor lagen ska tillämpas. Enligt 2 § förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska de varor som anges i bilagan till förord- ningen anses som hälsofarliga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Bilagan upptog drygt 20 varor. Bedömning: Det finns sakliga skäl för att lagstiftningskomplexen i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartade. Det finns därför inte skäl för förändringar av systematiken i dessa. Med utgångspunkt i vad som angetts kan följande sägas. Det finns en global strävan att bekämpa olovlig hantering av narkotika. Genom förklaras olika substanser som narkotika. De länder som ratificerat , däribland , blir bundna av sådana förklaringar. Konventio- nerna medger dock att de anslutna staterna har en strängare lag- stiftning och att ytterligare ämnen nationellt förklaras som narko- tika. I de fall där vill förklara en icke kontrollerad substans som narkotika, ger narkotikastrafflagen (1968:64) regeringen möj- lighet till detta. De substanser som regeringen narkotikaförklarar tas upp i bilaga 1 till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. förteckningar över narkotika avser både sådana ämnen som FN förklarat som narkotika och sådana ämnen som , i vart fall till en början, ensidigt narkotika- förklarat. I detta sammanhang bör följande anmärkas. Det finns tre gällande på narkotikaområdet, som har biträtt. Det är allmänna narkotikakonvention, konvention om psykotropa ämnen och konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotika- brottskonventionen). Den allmänna narkotikakonventionen kontrol- Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 lerar främst de traditionella, växtbaserade, narkotiska medlen, medan konventionen om psykotropa ämnen i största utsträckning kontrol- lerar syntetiska substanser. Narkotikabrottskonventionen tillkom för att förstärka det internationella samarbetet ytterligare och för att effektivisera insatserna mot den internationella narkotikabrottslig- heten. Den allmänna narkotikakonventionen definierar nar- kotika (narkotikum i konventionen) som varje ämne upptaget i förteckning I eller II, vare sig det är hämtat ur naturriket eller syn- tetiskt (artikel 1.1 j). I samma konvention definieras begreppet beredning som en blandning, fast eller flytande, vari ingår ett narkotikum (artikel 1.1 s). Beredningarna upptas i förteckning III. Narkotika i förteckning IV ska även vara intagna i förteckning I (artikel 2.5). Förteckning I i den allmänna narkotikakonventionen omfattar, förutom uppräknade narkotika, även isomerer, estrar, etrar samt salter på närmare angivet sätt. Lista II i nämnd konvention omfattar de narkotika som räknas upp, liksom isomerer och salter på sätt som närmare anges. Förteckning III i konventionen inne- håller beredningar av närmare angiven narkotika och förteckning IV innehåller närmare uppräknade narkotika och salter av i för- teckningen upptagna narkotika. Psykotropkonventionen definierar begreppet psykotropt ämne som varje ämne, i naturen förekommande eller syntetiskt, eller varje ur naturriket hämtat material, som upptagits i förteckning I, II, III eller IV (artikel 1 e). I förteckning I–IV listas de aktuella ämnena. Salter till ämnen i förteckning I–IV omfattas av kontrollen. Under förteckning I anges att även stereoisomerer till ämnen i förteckningen också är kontrollerade om de inte är särskilt undantagna. Det anges vidare att även för ämnen i förteckning II- IV omfattas stereoisomerer under vissa närmare förutsättningar. Eftersom biträtt ovan nämnda utgör de ämnen som konventionerna omfattar, narkotika enligt svensk lag – vare sig ämnena är särskilt uppräknade eller utgör isomerer, estrar, etrar, salter eller stereoisomerer av särskilt uppräknade ämnen. Den faktiska betydelsen av att även isomerer, estrar, etrar, salter och stereoisomerer är narkotika torde dock vara begränsad. Utredningen återkommer till denna fråga nedan. De ämnen som av regeringen förklarats som narkotika enligt narkotikastrafflagen (se 8 § 2 i lagen), framgår av bilaga 1 till förord- ningen om kontroll av narkotika. SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor företer både likheter och olikheter i förhållande till narkotikalagstift- ningen. På likartat sätt som i fråga om narkotika anges genom upp- räkning vilka substanser som utgör hälsofarliga varor. För narko- tikalagstiftningens del görs dock uppräkningen både i en bilaga till en förordning och i FN:s konventioner på narkotikaområdet och 1971. förteckningar över narkotika innehåller både de substanser som finns med i FN:s konventioner och de som framgår av bilagan till förordningen. I fråga om hälso- farliga varor sker uppräkningen däremot enbart i en bilaga till en förordning. Skälet till denna skillnad är att narkotikaförklaring kan ske på två olika sätt medan förklaring som hälsofarlig vara enbart kan ske på ett sätt. Som angetts ovan (kap. 10) är dock både narkotikadefinitionen och definitionen av hälsofarliga varor en uppräkningsdefinition, som har sluten definitionsmängd. Om vill förklara ett ämne som narkotika eller hälsofarlig vara krävs enligt EG-lagstiftningen en prövning av frågan om åtgärden är anmälningspliktig enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informations- förfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Inne- hållet i detta direktiv har närmare behandlats i kapitel 8. Narkotika och hälsofarliga varor definieras således genom en uppräkningsdefinition med sluten definitionsmängd. Annorlunda förhåller det sig med de medel som omfattas av lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen). De medel som är förbjudna enligt dopningslagen räknas inte upp i någon juridiskt bindande förteckning, utan återfinns endast i en inofficiell förteckning som bygger på en bedömning av vad som bör betraktas som dopningsmedel enligt dopningslagen. Definitio- nen av dopningsmedel enligt dopningslagen är således en generisk definition, som har en öppen definitionsmängd (se vidare kapitel 10). Ytterligare en skillnad mellan de olika lagstiftningskomplexen bör påpekas. Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och dopningslagen innehåller både straffbestämmelser och administra- tiva bestämmelser. För narkotikalagstiftningens del återfinns däremot straffbestämmelserna i en lag – narkotikastrafflagen – medan administrativa bestämmelser bl.a. återfinns i lagen om kon- troll av narkotika. Regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel är således inte likartad. Inte heller straffskalorna är identiska. Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor SOU 2008:120 Utredningen återkommer avslutningsvis i detta avsnitt till frågan om det finns sakliga skäl för att regleringen av narkotika, hälso- farliga varor och dopningsmedel inte är helt likartad. När det gäller frågan hur de olika kontrollsystemen förhåller sig till varandra vill utredningen anföra följande. För att en substans ska förklaras som narkotika ska det enligt lydelsen (8 § narkotikastrafflagen) vara fråga om läkemedel eller hälsofarliga varor som har beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. Det kan enligt definitionen även vara fråga om varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter. I kapitel 10 kommenteras lagtexten närmare. Utöver det nu anförda krävs att FN eller regeringen för- klarat substansen som narkotika. Även om det i lagtexten inte uttryckligen anges att substansen också kan missbrukas, får detta anses vara underförstått. Narkotikadefinitionen kan jämföras med definitionen av hälso- farliga varor. Den anger (1 §) att lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor gäller varor som på grund av sina inneboende egenska- per medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påver- kan. Dessutom anges att regeringen föreskriver på vilka varor lagen skall tillämpas. I kapitel 10 kommenteras lagtexten närmare. Utredningen kan konstatera att rekvisiten för att en substans ska anses som narkotika eller hälsofarlig vara är relativt likartade. I fråga om narkotika anges dock något mer preciserade rekvisit, eftersom det där ska vara fråga om substanser som har antingen beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter. Att en substans är beroendeframkallande torde det ta att fast- ställa, än att fastställa att substansen har euforiserande effekt. I fråga om hälsofarliga varor är definitionen mer vid. De sub- stanser som kan bli föremål för förklaring som hälsofarliga varor ska vara farliga för människors liv eller hälsa och de ska användas eller kan antas användas för att uppnå berusning eller annan påver- kan. Avsikten med denna lagstiftning är dock att den ska ge möj- lighet att ingripa mot nya hälsofarliga missbruksmedel i fall där narkotikalagstiftningen inte kan tillämpas2. Vid tillkomsten av lag- stiftningen om hälsofarliga varor angav regeringen att det inte kommer att bli möjligt att narkotikaförklara alla varor som marknadsförs eller används i berusningssyfte3. 1997/98:183, s. 1. 1997/98:183, s. 37. SOU 2008:120 Olika frågor om kontrollsystemen för narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor hälsofarliga varor tillkom därför för att åstadkomma ett effektivare kontrollförfarande för nya droger4.