sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Enligt min mening är utredningen, som framgått av ovan, inte klargörande i frågan om vad som avses ersättas som individuellt värde. Eftersom utredningen inte lyckats definiera innehållet i individuellt värde är det ett tillräckligt motiv för att inte införa denna ersättningspost. Jag anser dessutom att alla ekonomiska skador som inte ryms inom löseskilling/intrångsersättning enligt gällande rätt både kan och avses att hanteras som övrig skada/annan ersätt- ning. Om ersättning för individuellt värde ska införas är det nöd- vändigt att på ett förutbestämt sätt klargöra hur annan ersättning ska avlastas från sådana skador i individuellt värde som är ekono- miska. Om detta inte görs i en vidarebearbetning av förslaget är det redan av den anledningen inte tillrådligt att genomföra förslaget. I detta sammanhang vill jag påpeka att det är en brist i utredningen att ersättningsposten annan ersättning inte har fått någon genomlys- ning mot bakgrund av de oklarheter som finns i rättstillämpningen. För det fall att förslaget om ersättning för individuellt värde ändå genomförs vill jag tillföra följande. Jag delar uppfattning i hans särskilda yttrande att ersättning endast bör komma ifråga i sådana fall där ersättningen bestäms med utgångs- punkt i pågående markanvändning. Vidare anser jag, med hänsyn taget till luddigheterna i bestämningen av innehållet i skadan, att den inte alls bör närmare definieras. Den får mera vara av slaget kränk- ningsersättning och därav följer att den endast kan schablonbestäm- mas. Ersättningen bör utgå som ett påslag. Utredningens analys för att finna en rimlig nivå är inte övertygande. Påslagets storlek har inget rättsligt innehåll. Det bör bestämmas på andra grunder. Jag är i princip emot att införa vinstfördelning i ersättningssystemet. Det blir en främmande lösning i systemet som bryter mot skade- ersättningsprincipen och som blir svår att förklara och försvara vad gäller valet av de förvärvare som befrias från denna princip. Det är kanske en tilltalande idé att kommersiella förvärvare i tydligt kommersiella expropriationsföretag får dela med sig av vinsten från den nya markanvändningen. Jag kan i och för sig godta den föreslagna avgränsningen utifrån på i huvudsak marknads- mässiga villkor. Men jag tycker inte att utredningen tillfredsställande har klarat av att avgränsa vilka förvärvare som ska klassas på det ena eller det andra sättet där vinstfördelning skulle kunna komma ifråga. Verk- samheter som behöver undantas, förutom de som har föreslagits, är sådana som till synes kan sägas bedrivas marknadsmässigt men som lever med sådana restriktioner att vinstfördelning leder till oväntade och oönskade resultat. Jag tänker här t.ex. på elnätsverksamheten. Det som särskiljer elnätsverksamheten från kommersiella före- tag är följande. Prissättningen är prisövervakad och även prisreg- lerad innebärande att en eventuell kostnad för vinstfördelning i sin helhet utgör en kostnad i elnätsverksamheten och som en följd därav hamnar hos elkonsumenten. Lokaliseringen av ledningarna kräver koncession (stamnät och regionnät linjekoncession och lokalnät områdeskoncession) vilket bl.a. leder till att det inte finns någon marknad för alternativa lokaliseringar. Koncessionen innebär prak- tiskt monopol men å den andra sidan innebär det också att elnäts- företagen har anslutnings- och leveransplikt dvs. nät måste i princip byggas där kunderna önskar få sina anläggningar anslutna, dvs. de behövs oavsett kommersiella bedömningar. Utredningen hävdar att olika elnätsföretag har en koppling till elhandeln genom att många aktörer bedriver båda formerna av verksamhet om än i olika bolag. , som är tillsynsmyndighet, har påpekat för utredningen att skrivningen är direkt felaktig och har uttalat: Detta antagande om koppling till elhandeln förutsätter i princip att de svenska nätföretagen systematiskt och/eller i större omfattning bryter mot kraven på juridisk och/eller funktionell åt- skillnad – ett av fundamenten för den avreglerade elmarknaden i så- väl europeisk rätt som nationell rätt . Energimarknadsinspek- tionen uttalar vidare att det trots allt kan sägas finnas en form av marknad för olika elnätsföretag men att detta antagande måste underbyggas på något sätt. Utredningen har inte verifierat att så är fallet. Enligt min mening är det orimligt att någon del av elnäts- verksamheten är sådan förvärvsverksamhet som bedrivs på i huvud- sak marknadsmässiga villkor och bör därför inte ingå i vinstfördel- ningssystemet vid markanskaffning. Om nu en vinstfördelningsregel ändå införs har jag följande syn- punkter. Första frågan är vilken vinst som ska fördelas Här avser utredningen den markvärdehöjning som sker genom att marken får användas för det nya ändamål som expropriationen av- ser. Utredningens tanke är att det i det typiska vinstfördelnings- fallet ska utbildas något slags tomtvärde som kommer ut av att man så långt möjligt återskapar en tänkt marknadssituation. Utred- ningen säger att det är den värdenivå där parterna kan antas mötas vid en fri och öppen förhandling om priset. Ett närmande till lös- ningen innebär att man utgår från den situation i vilken det finns alternativa lokaliseringar för en viss anläggning. I så fall utgörs det ekonomiska innehållet i alternativa lokaliseringar av skillnaden i värdet av den bästa marken och den näst bästa marken vilket Detta får sägas stämma med vedertagen klassisk teori för uppkomst av lägesvärden. Så långt är jag med. Situationen förutsätter att anläggningen i huvudsak fritt kan lokal- iseras till bästa läge och att det inte annat än i mycket begränsade avseenden är myndighet som bestämmer lokalisering av anlägg- ningen. Nästa fråga är i vilka typfall vinstmodellen fungerar För vissa fall av anläggningar är det uppenbart att förutsättningarna ovan stämmer och att det uppstår en värdeökning i den nya mark- användningen. Det gäller t.ex. mastfallen. Telekommaster lokal- iseras dit lägesegenskaperna är bäst. Lägesfaktorer för är höjdlägen, närhet till väg, topografi, geoteknik m.m. Goda läges- egenskaper skapar ekonomiska nyttor. som övriga lokal- iseringsfaktorer är underordnade. I den mån det finns begränsningar m. a. p. andra prövningsfaktorer som myndighet rår över finns regelmässigt alternativlägen. Därför har mastlägen ett marknads- värde. Värdet skapas utifrån alternativnyttan av näst bästa läge som är valbart. Utredningens förslag till lösning hänsyn till egen- domens särskilda värde för förvärvaren fungerar för denna typ av anläggningar. I t.ex. kraftledningsfallet gäller motsatsvis följande. Det finns här praktiskt sett endast en ledningsaktör (p.g.a. kon- cession) och därmed ingen konkurrens om marken. Utgångspunkt är att ledning ska lokaliseras och anläggas mellan två punkter. Lokal- iseringen mellan dessa punkter bestäms inte av markens lägesegen- skaper. Primära lokaliseringsfaktorer är sådana som myndigheter bestämmer över. Det handlar om konkurrerande markanvändning, miljörestriktioner och liknande. Om ledningshavaren inte får bygga i en önskad sträckning kan han inte välja ny sträckning utifrån att annan markägare upplåter marken med bättre prisargument. Inte heller kan han annat än i mycket begränsad mån välja ny sträckning utifrån att marken har lämpligare lägesegenskaper för lednings- byggnaden än en annan sträckning. Det är inte lägesnyttor för led- ningen som bestämmer sträckning. Därför har inte marken för led- ningen någon marknad för kraftledningar och det uppstår ingen värdeökning i markanvändningen för ledningsgatan jämfört med på- gående markanvändning. Alternativvärdet är i detta fall inget annat än värdet för avträdaren av den pågående markanvändningen. Utredningens syfte med en vinstfördelningsregel, att återskapa en fri marknad, är inte tillämplig på elledningar. Det finns inget särskilt värde av egendomen för den ledningsanläggande förvärv- aren och därmed finns ingen vinst att dela på. Detta tycks utredningen ha insett men begränsar konsekvens- erna härav till utsagan att det (torde) vara svårt att göra en mot- svarande värdering eftersom för ledningsnät är svårt, för att inte säga omöjligt, att lokalisera ett exploateringsvärde till en specifik ledningssträcka. I stället sägs att lösningen i det enskilda fallet är att göra ett påslag på värdeminskningen för den avträdande fastig- heten. Enligt min mening är det som har framgått ovan snarare så att de grundläggande förutsättningarna brister och att lösningen är en ren nödlösning utan saklig underbyggnad och ekonomiskt inne- håll. Den allmänna slutsatsen är att för att någon vinst ska uppstå i den nya markanvändningen för en viss anläggning krävs bl.a. att: -det finns flera aktörer som kan konkurrera om ett läge -att marken har vissa egenskaper som är avgörande för lokaliser- ingen av anläggningen -att förvärvaren mer eller mindre fritt kan välja lokalisering Utredningens egen vinstmodell, som jag gillar, utesluter således vissa anläggningar såsom t.ex. elnätsledningar från vinstfördelnings- systemet. Det finns säkert fler som skulle hamna i samma fålla vid en närmare analys. Jag vill notera att man kommer till samma resul- tat oavsett hur det förhåller sig med frågan om en viss anläggning anses bedrivas på i huvudsak marknadsmässiga villkor eller inte. Utredningen borde därför i sin beskrivning av förslaget åskådlig- gjort detta för att inte invagga läsare av förslaget i en felaktig tro om utkomsten av förslaget. Sista frågan är vad som är skälig andel Det verkar som utredningens mening är att skälighetsandelen ska stå i proportion till graden av förvärvarens marknadsmässighet i verksamheten. Jag har ingen förståelse för varför denna fråga ska bestämmas rättsligt. Vad som är skäligt är en politisk fråga och bör lösas i lagstiftningssammanhanget. Jag har samma uppfattning som anför i sitt sär- skilda yttrande i fråga om presumtionsregeln. Därtill vill jag lägga till följande. Betydelsen av regeln för de offentliga organ som har orsakat den värdestegring som regeln omfattar har underskattats. Regeln är också effektiv och fördelar förväntningsvärden vid allmänna icke kommersiella expropriationsändamål på ett rimligt sätt. Presumtionsregeln bör alltså vara kvar. Däremot kan regeln in- skränkas till att gälla för markåtkomst av sådana förvärvare som inte faller inom en eventuell vinstfördelningsregel. Om regeln tas bort bör man behålla bestämmelsen om att er- sättningen ska bestämmas med bortseende från inverkan av detalj- plan som tillkommit efter ansökan om expropriation som är ett viktigt planeringsinstrument för kommunerna. Utredningen borde vad avser influensregeln ha börjat med att ha utrett oklarheterna i rättspraxis med företagsbegreppets innehåll. Det blir konstigt att ändra regeln utan att den basala grunden för regeln är analyserad och definierad. Jag är emot att avräkning av företagsnytta tas bort. Jag gör därvid samma analys och drar samma slutsatser som gör i sitt särskilda yttrande i denna fråga utom på en punkt. Jag anser således att inte ens vanligt före- kommande nyttor inte ska avräknas. Mitt ena skäl är symmetri- motiv. Mitt andra skäl är att man om avräkningen tas bort så måste man i stället i tillämpningen pröva om företagsnyttan är av det ena eller det andra slaget, dvs. om den är vanlig eller ovanlig. Däremot kommer inte resultatet annat än undantagsvis bli annorlunda än om denna avräkning som regel togs bort och det beror på att det ligger i sakens natur. Avräkningen faller ändå bort i tillämpningen på grund av ortsvanligheten. Regeln om toleransavdrag bör inte ändras. Utredningens analys övertygar inte. Regeln innehåller avvägningar som speglar risken för att en fastighet ska bli föremål för omgivningsförändringar som även grannarna råkar ut för. Den är logisk. Ett borttagande skulle åstadkomma ytterligare symmetribrister. Dock kan övervägas att i lag ange en fast avräkningsprocentsats eftersom domstolarna inte differentierat procentsatsen på ett förutsägbart sätt. I praktiken är procentsatsen och skulle kunna lagfästas. Jag är tveksam till ersättning i förrättningsinstansen till nödvändiga ombuds-, biträdes eller utredningskostnader. Jag har redan i särskilt yttrande till ledningsrättsutredningen 2004:7 uttalat mig i samma fråga. I princip har jag samma uppfattning . Ersättning för inställelsekostnader anser jag inte alls är befogat. En väsentlig invändning är begränsningen av kostnadsersätt- ningen till markersättningens storlek. En typisk ersättning till markägaren i skogsintrångsfallet för luftledningar uppgår till mellan och . Det innebär att ombuds/biträdesinsatsen i allmänhet blir så begränsad att den i många fall blir utan mening. Det kunde då synas som lämpligt att höja taket men då blir kost- nadsökningen för stor. Ventilen med särskilda skäl innebär ett risk- tagande för markägaren som inte går att bortse ifrån. En annan invändning är att beslutet om kostnadsersättning tas i samband med att förrättningen avslutas. Förutsättning för att få ersättning är snäv. Riskerna för markägaren är inte oväsentliga då dennes rätt till ersättning ska bedömas i efterhand, om man inte gör frågan till en preliminärfråga. Dessutom har utredningen inte belyst konsekvenserna för för- rättningsförfarandet av föreslagna ändringar annat än mycket över- siktligt. Jag tror att förrättningen får ett mycket mer kvalificerat innehåll om ombud eller biträde uppträder och blir mycket dyrare än vad utredningen har tänkt sig. Det är inte helt osannolikt att förrättningsförfarandet skulle behöva byggas ut till ett förfarande som kommer nära en domstolsprocess. I så fall finns t.ex. två alter- utvecklingslinjer: bygga ut förrättningsinstansen och av- veckla en domstolsinstans, t.ex. fastighetsdomstolarna, alternativt avveckla förrättningsinstansen i mål i vilka 4 kap. ExL ska tilläm- pas. Utredningen borde inte rimligen ha lämnat denna fråga obelyst även om en annan utredning rörande instansordningen pågår. Jag tycker också att frågan om vilket behov utredningen vill tillgodose är otillräckligt redovisad. Finns något direkt missför- hållande? I utredningen sägs att det inte går att utesluta att enskilda fastighetsägare i vissa situationer kan känna sig trängda i förhåll- ande till den markägande parten. Det verkar vara en obestyrkt hypotes som i ett senare avsnitt i utredningen omvandlas till en upplevelse som antas mötas av att sakägaren har tillgång till ombud eller biträde vid förrättningen. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (1972:719). I utredarens uppdrag ingår att under- söka hur bestämmelserna tillämpas i praktiken och att bedöma om de leder till rimliga resultat och är lämpligt utformade. Om utredaren finner att reglerna i något avseende bör ändras, skall utredaren föreslå de författningsändringar som behövs. Vid utbyggnad av infrastruktur, t.ex. av vägar och ledningar, är det i regel nödvändigt att utnyttja annans mark. För att säkerställa att detta kan ske, har det införts bestämmelser om att mark får tas i anspråk tvångsvis. I expropriationslagen finns det bestämmelser om att en fastighet får tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Expropriation får dock ske endast för vissa särskilt angivna ändamål, t.ex. för att tillgodose behov av mark för tät- bebyggelse eller för att tillgodose allmänna kommunikationsbehov eller behov av olika slag av kraftöverföringar (se 2 kap. expropri- ationslagen). Förutom i expropriationslagen finns det i flera andra lagar bestäm- melser om att mark får tas i anspråk med tvång. Det finns sådana bestämmelser i bl.a. väglagen (1971:948), fastighetsbildningslagen (1970:988), ledningsrättslagen (1973:1144), (1987:10), lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och miljö- balken. Enligt expropriationslagen har den vars egendom tas i anspråk genom expropriation rätt till ersättning. Ersättningsreglerna bygger på en skadeprincip; ersättningen skall motsvara den skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum. Ersättning lämnas i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada (annan ersättning). Löseskilling lämnas vid expropriation av en hel fastighet och skall motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning lämnas vid expropriation av en del av en fastighet och skall motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Annan ersättning lämnas för ekonomisk skada som inte skall ersättas enligt reglerna om löseskilling eller intrångs- ersättning, t.ex. kostnader för flyttning eller för avveckling av en rörelse (se 4 kap. 1 § expropriationslagen). Med en fastighets marknadsvärde menas det mest sannolika pris fastighetsägaren skulle få vid en tänkt försäljning av fastigheten på den öppna marknaden. Det finns flera metoder för att bestämma detta värde. En metod som brukar användas är ortsprismetoden. Den innebär att en jämförelse görs med köp på den öppna marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropriationsobjektet. Det finns vissa undantag från bestämmelsen om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde. Ett sådant undantag är den s.k. influensregeln. Regeln innebär att om det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras har medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde så skall löse- skillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om någon sådan inverkan inte hade förekommit. Detta gäller dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (se 4 kap. 2 § expropriations- lagen). Ett annat undantag är den s.k. presumtionsregeln, som inne- bär att en ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse i vissa fall skall räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir utrett att ökningen beror på annat än förväntningar omändring i markens tillåtna användningssätt (se 4 kap. 3 § expropriationslagen). Expropriationslagens ersättningsregler tillämpas även vid vissa ianspråktaganden av egendom som regleras i andra lagar än expropria- Hänvisningar till expropriationslagens ersättningsregler finns i t.ex. väglagen, fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen, , lagen om kulturminnen m.m. och . Behovet av en översyn har det från vissa håll ifrågasatts om de principer som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen bygger på är rimliga. Det har i det sammanhanget gjorts gällande att förhållan- dena vid expropriation har ändrats. Även om privata aktörer allt- sedan reglerna fick sin nuvarande utformning använt sig av expropriationsinstitutet, utfördes de flesta expropri- ationer då av offentliga aktörer som drev sin verksamhet utan vinst- intresse. Utbyggnaden av samhällets infrastruktur gjordes också i stor utsträckning av det allmänna. Reglerna har emellertid allt oftare använts vid förvärv där förvärvaren är en privat aktör som driver sin verksamhet i vinstsyfte. Detta är bl.a. en följd av avregleringar inom flera sektorer, bl.a. inom el- och tele- sektorn, och av privatiseringar av statliga och kommunala verksam- heter. Det innebär alltså att det skulle finnas ett privat vinstintresse bakom allt fler expropriationer även om den ursprungliga grund- tanken med expropriation kvarstår, dvs. att olika slag av samhälls- intressen skall tillgodoses. I skrivelser till har och framfört att ersättnings- reglerna i expropriationslagen inte leder till rimliga resultat och därför bör ses över (se LRF:s Markersättningskommittés betänk- ande Individuellt värde och vinstfördelning vid intrång i fast egen- dom, ). Expropriationslagens ersättningsregler har också uppmärksammats i – finns förut- sättningar för rätt ersättning? (RiR 2005:15) överlämnade ledningsrättsutredning betänkandet Ledningsrätt (SOU 2004:7). Utredningen, som ansåg att det inte borde införas särskilda ersättningsregler för de fall som täcktes in av de utvidgningar av ledningsrättslagen som utredningen hade föreslagit, förordade att det skall göras en övergripande översyn av reglerna om ersättning vid expropriation. Som skäl för en sådan översyn anförde utredningen bl.a. den förskjutning av ansvaret för samhällelig infrastruktur som har skett genom att vissa uppgifter har förts över till privata rättssubjekt. Även de krav som grundlagen och (Europeiska konventionen den . 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) ställer i fråga om rätt till ersättning och ersättningens storlek vid expropriativa ingrepp ansågs tala för en översyn (se betänkandet s. 192–197). Vidare bör nämnas att gav tillkänna att det finns anledning att göra en utvärdering av hur ersättningsreglerna i expropriationslagen fungerar och om de, allmänt sett, leder till rimliga resultat för den enskilde (se 2003/04:BoU5 och rskr. 2003/04:151). Vad som har sagts visar att det finns anledning att göra en översyn av ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen. En särskild utredare skall göra en översyn av ersättningsbestämmel- serna i 4 kap. expropriationslagen. Översynen skall omfatta såväl frågor om ersättning vid expropriation som frågor om ersättning vid andra tvångsförfoganden där expropriationslagens ersättnings- bestämmelser skall tillämpas. I uppdraget ingår att undersöka hur ersättningsbestämmelserna tillämpas i praktiken vid dels expropriation, dels andra slag av tvångs- förfoganden. I uppdraget ingår även att undersöka hur ersättning bestäms i sådana fall där reglerna i expropriationslagen kan antas ha en indirekt inverkan på ersättningen, t.ex. vid överlåtelse av egen- dom där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras. Utredaren skall i sin undersökning belysa vid vilka slag av förfoganden som ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen oftast kommer till användning och om parterna i dessa fall utgörs av offentliga eller privata rättssubjekt. Vidare skall utredaren belysa förekomsten av frivilliga uppgörelser om ianspråktaganden av egen- dom i fall där tvångsförfogande annars hade kunnat aktualiseras och om det föreligger någon skillnad i ersättningsnivåerna mellan ianspråktaganden som grundas på avtal respektive beslut av myndig- het eller domstol samt, om det föreligger någon skillnad i ersätt- ningsnivåerna, orsaken till den. Utredaren skall också söka ta reda på om det har skett några förändringar sedan expropriationslagens tillkomst i fråga om de nu nämnda förhållandena och, om så är fallet, belysa vilka förändringar som har skett och orsaken till dem. Utredaren skall redovisa sin undersökning i ett delbetänkande. Utredaren skall utifrån den gjorda undersökningen och reglerna om egendomsskydd i regeringsformen och ta ställning till om ersättningsreglerna i 4 kap. expropriations- lagen leder till rimliga resultat för berörda parter vid olika slag av expropriationsföretag. Vid ställningstagandet skall utredaren beakta såväl fastighets- ägares och andra sakägares intresse av att inte drabbas av ekono- misk förlust, som intresset av att egendom kan tas i anspråk för att tillgodose olika slag av allmänna intressen till en från allmän syn- punkt rimlig kostnad. Utredaren skall också beakta effekterna för berörda näringar om kostnaderna för att expropriera skulle öka. Om utredaren anser att det finns behov av författningsändringar, skall förslag på sådana ändringar lämnas. Uppdraget omfattar inte ändringar av grundlag. Utredaren skall noggrant beräkna vilka ekonomiska konsekvenser som förslagen får för fastighetsägare, exproprierande, konsumenter och andra berörda parter. Om förslagen kan förväntas leda till kost- nadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.