sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Enligt vår mening är det uppenbart att detta i sin tur ger upphov till en miss- hushållning av resurser både i den forskningsorganisation, som är inriktad på transportsektorns behov, och i avvägningen av de samlade insatserna för transportsystemets utveckling. 9 Finansiering och avgiftssystem Förslag: Nya finansieringsprinciper och nya avgifter införs dels delvis enligt de riktlinjer som redovisades i delbetänkandet (SOU 2008:9) Transportinspektionen – En myn- dighet för alla trafikslag, dels enligt de ställningstaganden som kommer att göras i den fortsatta beredningen av Avgifts- utredningens (SOU 2007:96) och (SOU 2004: 100) förslag. Bedömning: I samband med att förslag till budget upprättas görs en översyn och fördelning av de anslag och avgifter som finansierar sådan verksamhet som från kommer att återfinnas i Transportinspektionen eller drivas under Transportinspektionens ansvar. En tvärsektoriell översyn av finansieringsprinciper och avgifts- system har redan inletts inom en av de arbetsgrupper som för- bereder inrättandet av Transportinspektionen. Utgångspunkten är att huvuddelen av verksamheten ska vara avgiftsfinansierad och att likartade principer bör tillämpas inom hela transportsektorn. Det förslag till finansiering och avgiftssystem som lades fram i del- betänkandet kan sammanfattas i nedanstående punkter: Transportinspektionens verksamhet bör vara helt avgiftsfinan- sierad. Transportinspektionen bör få fastställa avgifterna. Transportinspektionen bör också få disponera samtliga avgifter direkt i sin verksamhet, dvs. nettoredovisning mot stats- budgeten bör tillämpas. Motivet för total avgiftsfinansiering var i första hand att transport- näringen inte utgör en del av den gemensamma sektorn. Det talar för att verksamheten bör finansieras med avgifter eller riktade skatter. Verksamheten bör alltså inte finansieras så att den inkräk- tar på utrymmet för verksamhet inom andra samhällssektorer. Vi hänvisade här bland annat till resonemang. Som motiv för att Transportinspektionen skulle få fastställa avgifterna och disponera intäkterna anförde vi att ett sådant system dels stärker en reglerings- och tillsynsmyndighets oberoende, dels medför att det är lättare att anpassa verksamheten till de anpass- ningar som föranleds av rådande konjunktur. Långtgående friheter i finansieringsfrågorna kan med rätta för- anleda oro för effektivitetsutvecklingen i en verksamhet som vare sig är efterfrågestyrd eller utsatt för konkurrens. Vi föreslog därför att Transportinspektionens rätt att fastställa avgifterna och disponera intäkterna skulle förenas med tydliga riktlinjer och genom att reger- ingen och skulle ange ramar och restriktioner för avgifts- sättningen. Dessutom ansåg vi att det krävdes en tydlig redovisning av intäkter och kostnader för olika delverksamheter. Vi anmälde också att vi i den fortsatta beredningen fann anledning att överväga om samtliga ändamål eller aktiviteter skulle avgifts- finansieras – normering, tillstånd, periodisk eller på annat sätt planerad tillsyn, stickprovsvis kontroll/tillsyn, tvistlösning, överprövning av beslut m.m., verksamhet som har karaktär av stabsuppgift under regeringen, omvärldsanalys, FUD, information, expertstöd, admini- stration m.m. Fortsatta överväganden i dessa frågor borde ske med hänsyn till de ställningstaganden som görs i den fortsatta beredningen av och förslag. Några remissinstanser, bland annat () och , konstaterar att förslagen i delbetänkandet delvis avviker från de principer som anges i (SOU 2004:100) och i (SOU 2007:96) betänkanden. Invänd- ningarna mot avgiftsfinansiering gäller främst normgivning och annan inte efterfrågestyrd verksamhet, där man anser att eventuella avgifter ska beslutas av regeringen och redovisas mot inkomsttitel. Det inne- bär att Transportinspektionen skulle erhålla anslag för att driva berörd verksamhet. ESV:s minimikrav är att inspektionen inte själv ska få besluta om avgifternas storlek eller att statsmakterna på annat sätt anger ramar för avgifternas storlek eller det totala avgiftsuttaget. är vissa instanser, t.ex. Tågoperatörerna och , positiva till avgifter för tillståndsgivning, i synnerhet om de bidrar till att man kan ställa krav på snabbare handläggningstider och om de tydligare visar på nyttan med verk- samheten. Avgiftssystemet bör dessutom konstrueras så att det premierar företag som sköter sig. tillstyrker utredningens förslag. Man understryker att det har stor betydelse att avgifterna utformas så att de finansierar kostnader inom det egna trafikslaget. Risk för okontrollerad tillväxt av verksamheten Några instanser pekar på risken för att verksamheten inte utsätts för tillräcklig effektivitetspress om Transportinspektionen skulle få bestämma över och disponera avgifterna. Det gäller bland annat Effekter för små företag En rädsla för att speciellt små företag skulle kunna drabbas av besvärande kostnadshöjningar har bland annat förts fram av 9.2Utvecklad analys av finansieringen av Transportinspektionens verksamhet inom vägområdet Tiden efter delbetänkandet har i första hand använts till att utveckla vad en total avgiftsfinansiering i linje med våra förslag i delbetänkandet skulle innebära. I denna analys har vi också inne- fattat den verksamhet inom körkorts- och yrkestrafikområdet som bedrivs inom länsstyrelserna. I framtida analyser kan det också finnas anledning att överväga hur den kontroll på väg som utförs av Polisen ska finansieras. Kontrollen var avgiftsfinansierad när bilinspektörerna tillhörde Trafiksäkerhets- verket (TSV). (Det gällde också för övrigt det normgivningsarbete som bedrevs inom TSV.) Eventuella fortsatta överväganden bör kombineras med idéer om hur en avgiftsfinansiering skulle kunna användas för att effektivisera formerna för planering och styrning av kontrollen på väg. Vi vill dock understryka att våra förslag nu enligt kapitel 4 inte innebär något förslag till ändrat huvudmannaskap för Polisens kontroll på väg eller finansieringen av den. Våra överväganden och förslag om kontroll av arbetstid på väg kommer också att föranleda överväganden i det fortsatta arbetet med avgiftssystem och avgiftskonstruktioner. De överväganden och eventuella nya förslag som kommer att väckas under det fort- satta utredningsarbetet kommer naturligtvis att effektbeskrivas. (Liknande överväganden som här har berörts för väg kan också finnas anledning att göra för andra trafikslag, till exempel inom sjöfarten för den verksamhet som utför för Sjö- fartsinspektionens räkning.) De hittillsvarande slutsatserna av den analys som genomförts av utredningen med bistånd av berörda myndigheter redovisas nedan. har på utredningens uppdrag utarbetat ett par alternativa förslag till finansiering av de delar som enligt delbetänkandet ska överföras till Transportinspektionen. Förslaget utgår enligt del- betänkandet från att verksamheten ska avgiftsfinansieras, med undantaget att skattehantering m.m. ska finansieras via anslag eller via ett avräknat belopp från de skatter och avgifter som berörs. Den verksamhet vid , inklusive Vägtrafikinspektionen, som beräknas överföras till Transportinspektionen finansieras genom anslag, avgifter samt uppdragsintäkter. Fördelningen framgår av nedanstående tabell. Finansiering av den del av verksamhet som ska Anslag - fordonsskatt, trängselskatt och miljöbil Den avgiftsfinansierade verksamheten regleras bland annat i för- ordningen (2001:652) om avgifter inom vägtrafikområdet och berör olika kategorier inom vägtrafikområdet: Vägtrafikregisteravgift samt skylt- och påställningsavgifter. For- donsägare är skyldiga att betala en registeravgift i samband med att ett fordon registreras och tas i trafik (ställs på) och därefter – för flertalet fordon – löpande i samband med att fordonsskatten tas ut. Det tas också ut skyltavgifter i samband med registrering och vid begäran om ersättningskylt. När ett fordon ställs på (utom första gången) tas en påställningsavgift ut. Vidare tas avgift ut när någon beställer en dubblett av registreringsbeviset. Privatpersoner samt yrkesförare som genom- för ett kunskaps- eller körprov eller förnyar sitt körkort betalar avgift. Avgift tas också ut av trafikskolor och andra som söker till- stånd för att bedriva förarutbildning Yrkesmässig trafik och biluthyrning. Avgift tas ut för prövning av ansökan om tillstånd, undantag och behörighet enligt yrkestrafik- lagstiftningen, t.ex. bussföretag som söker tillstånd för person- transporter, undantag från skyldighet att ha taxameter m.m. Det tas också ut en avgift för färdskrivarkort – varje förare av fordon som omfattas av kör- och vilotidsreglerna betalar denna. Tillverkare av fordon och komponenter betalar för själva typgodkännandet. tar betalt för den tid det tar att handlägga ärendet. tag som i övrigt ansöker om undantag från bestämmelse i förord- ning eller vägverksförfattning erlägger också avgifter. Uppdragsverksamhet betraktas som en frivilligt utnyttjad tjänst och berör olika grupper. Verksamheten omfattar försäljning av informationsuttag, administration av felparkeringsavgifter, försälj- ning av personliga skyltar samt uthyrning av vägverksbil vid kör- prov. I den anslagsfinansierade verksamheten inom ingår föreskriftsarbete, expertstöd, tillståndsgivning, överprövning av beslut, FUD, internationellt arbete, STRADA, hantering av for- donsskatt och trängselskatt samt utbetalning av miljöbilspremie. Verksamheten har en inriktning mot nedanstående sakområden inom vägtrafikområdet. Omfattningen av den anslagsfinansierade verksamheten fördelas enligt nedan: Körkort: , varav föreskriftsarbete Yrkestrafik: , varav föreskriftsarbete Fordon: , varav föreskriftsarbete Vägtrafiklagstiftning: , varav föreskriftsarbete Övergripande inom vägtrafikområdet: I beloppen ingår inte hantering av fordonsskatt, trängselskatt samt utbetalning av miljöbilspremie som enligt vad som redan framgått föreslås finansieras via anslag eller ett avräknat belopp. En enkel modell att tillämpa vid en avgiftsfinansiering är att hän- föra kostnaderna till nuvarande avgiftsområden och höja befintliga avgifter. De avgifter som kan vara lämpliga är vägtrafikregister- avgiften, avgiften för yrkestrafikmärket och avgiften för kör- kortstillverkning. Motivet är att det är avgifter med stor volym och i de två första fallen årliga avgifter. De beräknade volymerna 2008 för de nämnda avgifterna är: Vägtrafikregisteravgift: volym 7 668 378 Körkortstillverkning (körkort, taxiförarlegitimation m.m.): volym 656 500 Yrkestrafikmärke: volym 130 000 Detta kan kombineras med införandet av en ny avgift för tillsyn av trafikskolor. Vid en omfattning av tillsynen som beräknas avgiften till per trafikskola och år. Ett annat alterna- tiv är att ta ut en lägre årlig avgift per trafikskola i kombination med speciella avgifter för de trafikskolor som kräver extra tillsyns- besök. Kostnaden för verksamheten är . beställer hållbarhetskontroller av avgasemissions- prestanda på fordon och omfattningen på verksamheten är . För varje nyregistrerat fordon tas en avgift på ut som i sin tur ska finansiera dessa kontroller. inlevererar avgiften på inkomsttitel på statsbudgeten. Denna avgift föreslås Transportinspektionen få disponera, trots att det inte finns något samband mellan den avgift som tas ut för ett fordon och det fordon som kontrolleras. Liknande princip tillämpas för delar av den till- syn som sker inom luftfarts- och sjöfartssektorn. Nedan beskrivs två alternativ för avgiftsfinansiering av verk- samheten. I båda alternativen förutsätts att hantering av fordons- skatt, trängselskatt samt utbetalning av miljöbilspremie finansieras via anslag eller ett avräknat belopp från berörda skatter och avgif- ter. Även finansiering av hållbarhetskontroller av avgasutrustning för fordon förutsätts ske genom att Transportinspektionen får disponera intäkterna. Alternativ 1 – Finansiering via höjning av vägtrafikregisteravgiften Förslaget innebär att alla kostnader utöver kostnaderna för kontroll av avgasutrustning och tillsyn av körskolorna finansieras via en höjning av vägtrafikregisteravgiften. En ökning av registerhållningsavgiften är en enkel lösning som kan verkställas inom befintligt system. Basen för uttag är stabil och relativt rättvis, eftersom avgiften slår mot alla fordonsägare, dvs. kommer nära dem som ska bruka vägtransport- systemet. Vägtrafikregisteravgiften kommer att behöva höjas med beräknat på nuvarande kostnader och volymer. Nuvarande avgift är och det innebär en kraftig procentuell höjning av beloppet men ingen större kostnadsbelastning för fordonsägaren. Alternativ 2 – Finansiering via höjning av vägtrafikregisteravgiften, avgiften för körkortstillverkning samt yrkestrafikmärket Förslaget innebär att kostnaderna finansieras inom respektive sak- område, fordon, yrkestrafik respektive körkort samt att kostnader för vägtrafiklagstiftning och övergripande verksamhet inom väg- trafikområdet finansieras via vägtrafikregisteravgiften. En avgift införs för tillsyn av trafikskolor. En beräkning grundad på nuva- rande kostnader och volymer innebär följande höjningar av avgif- terna. Yrkestrafikmärket behöver höjas med för att finansiera kostnader som hänförs till området. Nuvarande avgift är och det innebär en kraftig procentuell höjning av beloppet men ingen större kostnadsbelastning för respektive utövare. För att finansiera kostnaderna inom körkortsområdet behöver avgiften för tillverkning av ett körkort respektive taxiförarlegitimation höjas med . Den nuvarande avgiften är och även här inne- bär det en kraftig procentuell höjning av avgiften. Den största andelen av volymen för körkortstillverkning avser förnyelse av körkort. Dessa förnyelser sker i normalfallet och innebär då i praktiken endast smärre kostnadsökningar för den enskilde. Däremot kan det upplevas som en mer kännbar kostnadsökning för nya körkortstagare, då avgiften ska summeras ihop med andra kostnader förknippade med körkortstagandet. Vägtrafikregisteravgiften kommer i detta alternativ att behöva höjas med . Nuvarande avgift är och det innebär en kraftig procentuell höjning av beloppet men ingen större kostnads- belastning för fordonsägaren. Länsstyrelserna har lämnat en redogörelse för kostnaderna för yrkestrafik- och körkortsverksamhet samt finansieringen av dessa. De totala kostnaderna, inklusive påslag för administration m.m., uppgår till nära . Fördelningen av kostnader och intäk- ter inom yrkestrafik- och körkortsverksamheten framgår av nedan- stående tabell. SOU 2008:44 Finansiering och avgiftssystem kostnader och avgiftsintäkter för yrkestrafik- och körkortsverksamheten , Mkr Handläggning av ärenden om överlast Körkort, avgiftsfinansierad verksamhet Körkort, anslagsfinansierad verksamhet Yrkestrafik (avgifter som ej disponeras) Körkort (avgifterna disponeras) Körkort (avgifterna disponeras ej) Källa: Länsstyrelserna. För större delen av den avgiftsfinansierade verksamheten dispo- nerar alltså länsstyrelserna intäkterna. Det gäller också de i körkortsverksamheten som tidigare redovi- sats mot inkomsttitel på statsbudgeten. Totalt finansieras av verksamhetens omslutning med anslag (exklusive anslag till sådan verksamhet där avgifterna redovisas mot statsbudgeten). Den anslagsfinansierade verksam- heten avser i första hand körkortsingripanden (), villkors- ärenden () samt allmän och övergripande verksamhet (18,). Om den anslagsfinansierade verksamheten i stället skulle finan- sieras via påslag på vägtrafikregisteravgiften (jämför alternativ 1 i Väg- verkets förslag) skulle det innebära en ytterligare höjning på . Totalt för och länsstyrelserna skulle det innebära ungefär en fördubbling av dagens vägtrafikregisteravgift (). Ett mer relevant sätt att ta ut ökade avgifter skulle vara att göra påslag på de tjänster som länsstyrelserna tillhandahåller (jämför alternativet 2 i förslag). Oavsett metod förefaller det osannolikt att en avgiftshöjning skulle medföra någon påverkan på landsvägstrafikens konkurrenskraft. Kostnadshöjningen måste betraktas som ytterst marginell, oavsett om den mäts i förhållande till privatbilism eller olika kategorier av yrkestrafik. I samband med att förslag till budget upprättas görs en översyn och fördelning av de anslag och avgifter som finansierar verksamhet som kommer att åter- finnas i Transportinspektionen eller drivas under Transport- inspektionens ansvar. En tvärsektoriell översyn av finansieringsprinciper och avgifts- system i enlighet med de riktlinjer som redovisades i delbetänkan- det har redan inletts inom en av de arbetsgrupper som förbereder inrättandet av Transportinspektionen. Utgångspunkten är att lik- artade principer bör tillämpas inom hela transportsektorn. I delbetänkandet pekade vi på de redan rådande finansierings- principerna för Luftfartsstyrelsen och som en av bevekelsegrunderna för vårt ställningstagande för total avgifts- finansiering även inom järnväg och väg. pekade vi på att det finns områden där det kan ligga nära tillhands att hävda att anslagsfinansiering skulle vara mer korrekt. Vi kommer i vårt fortsatta arbete att förutsättningslöst pröva inom vilka områden en anslagsfinansiering är lämplig och därvid nära följa och samverka med den fortsatta beredningen av bland annat förslag. Avsteg från total avgifts- finansiering kan då komma att aktualiseras även för luft- och sjö- fartsområdena. Effekterna för olika typer av intressenter kommer att analyseras vidare i den fortsatta översynen. Fördelningseffekterna blir som framgått av studien inom vägområdet något olika, beroende på hur finansieringsprinciperna tillämpas och vilka variabler som används som grund för debiteringen. Sådana effekter kommer också att studeras för de övriga trafikslagen. Vi bedömde i delbetänkandet att effekterna av helt ändrad finansiering – från anslag till avgifter – för den verksamhet som berör järnvägssektorn inte kunde antas ha några avgörande effekter på lön- samheten inom sektorn eller dess konkurrenskraft i förhållande till de övriga trafikslagen. Det finns dock anledning att vara uppmärksam på kostnadseffekterna för mindre infrastrukturförvaltare och trafik- företag. Bortfall av direktanslutningar till industrier m.m. och den trafik som dessa genererar kan ibland ha betydligt större omfördel- ningseffekt än vad den isolerat betraktade trafiken ger intryck av. Risken för sådana effekter bör uppmärksammas vid klassificering av avgifter efter företagsstorlek m.m. Då det är möjligt och lämpligt bör debiteringsprinciperna ta hänsyn till olika företags och verksamheters betalningsförmåga. (En infrastrukturförvaltare med stor trafikmängd per spårkilometer eller km farled för sjöfart bör exempelvis ha större möjlighet att bidra till finansieringen av vissa fasta kostnader i Transportinspektionens verksamhet än en infrastrukturförvaltare med mycket begränsad trafik på motsvarande spår-, väg- eller farledslängd.) Transportinspektionens verksamhet inom sjöfarts- och järn- vägsområdet skulle, med de principer som tillämpas respek- tive föreslagits i Järnvägsstyrelsens inledande studie,TPF1FPT till stor del komma att finansieras av en allmänfinansierande myndighetsavgift. Under vårt fortsatta arbete med att förbereda bildandet av Trans- portinspektionen kommer vi att särskilt analysera möjligheten att tillämpa en mer strikt självkostnadsprincip vid debitering av olika avgifter. En mer direkt koppling mellan avgifterna och de ändamål och verksamheter som ska finansieras bör också eftersträvas. Ett ytterligare område för överväganden är hur debitering ska ske i olika led mellan Transportinspektionen, infrastrukturförvaltare, trafikföretag eller enskilda verksamhetsutövare, verkstäder och andra serviceföretag för att i slutänden belasta slutbrukaren, dvs. resenären eller den som köpt en godstransport. Inom luft- och sjöfart debiteras den allmänfinansierande myndighetsavgiften direkt mot slutbrukare respektive trafikföretag. I Järnvägsstyrelsens förslag antas mot- svarande avgift debiteras mot såväl trafikföretag som infrastruktur- förvaltare med flera innan den i senare led belastar slutkunden/slut- brukaren. Vi anser att denna princip bör ges en mer allmän tillämp- ning, vilket kommer att spegla den fortsatta tvärsektoriella översynen. Därmed blir debiteringen av Transportinspektionens avgifter, som vi konstaterade i delbetänkandet, en del av frågeställningen om hur trafikföretag och andra som använder infrastrukturen ska täcka olika kostnader hos infrastrukturförvaltare. Det blir med andra ord en del av analysen av trafikens kostnadsansvar och i vilken utsträckning och hur man ska svara för de fasta, ej trafikberoende, infrastrukturkostnaderna. 1TP PT Järnvägsstyrelsens rapport (2008:1) Avgiftsfinansiering inom Järnvägsstyrelsen Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) ska förvaltningsbeslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte beslut i anställningsärenden och normgivningsärenden. Paragrafen infördes och lägger fast principen om att den rättsliga kontrollen av förvaltningsbeslut sker genom domstolsprövning. Den kodifierar vad som redan tidigare var en huvudregel i praktiken men innebar också att den gamla oskrivna regeln att gå till kungs – dvs. rätten att överklaga till närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen – övergavs. Det krävs därför en uttrycklig regel för att överklagande ska kunna ske hos regeringen. Ett ytterligare syfte med bestämmelsen var att anvisa en behörig domstol för det fall en rätt till domstolsprövning skulle finnas enligt EG-rätten eller Europakon- ventionen och en sådan rätt inte är förutsedd i lagstiftningen. Även om huvudregeln är att förvaltnings- beslut överklagas till förvaltningsdomstol finns alltjämt exempel på andra instansordningar. En kategori är beslut som i sista instans överklagas hos regeringen. En annan kategori är beslut som överklagas hos en central myndighet och därefter inte får överklagas vidare. Även andra varianter förekommer. I samtliga fall får utgångspunkten anses vara att lagstiftaren gjort ett medvetet avsteg från huvudregeln i 22 a § förvaltningslagen. Det måste konstateras att någon full- ständig genomgång av äldre författningar inte har gjorts. Det torde därför kvarstå instansordningar som mer kan förklaras av tidigare överväganden än ett medvetet moderniserat val. När det gäller regeringens befattning med överklagandeärenden antog allmänna riktlinjer i prop. 1983/84:120. I rikt- linjerna, som alltjämt får anses gälla, angavs att regeringen i allmän- het inte bör vara besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I sådana fall, då besvärsprövningens huvudsak- liga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov, bör prövningen normalt läggas på regeringen bara om det inte går att ordna en till- räckligt kvalificerad prövning på lägre nivå. Möjligheten att överklaga normbeslut (föreskrifter) har varit föremål för diskussion i praxis och doktrin. Den normala ordningen får anses vara att sådana beslut inte kan överklagas, men inom särskilt trafikområdet har utvecklats en särskild praxis. Genom 30 § myndig- hetsförordningen (2007:515) slås numera fast att en myndighets beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte får överklagas. I 1 § i förordningen sägs dock att om en lag eller en förordning innehåller en bestämmelse som avviker från förordningen, gäller bestämmelsen. Slutsatsen är således att det krävs ett uttryckligt stöd för att normgivningsärenden ska få överklagas. Sådant stöd finns i vissa författningar, medan det i andra kan vara oklart hur överklagandebestämmelsen ska tolkas i förhållande till 30 § myndighetsförordningen. En särskild problematik finns i förordningarna med instruktion för (2007:1027) respektive (2007:960). I instruk- tionerna sägs att beslut i andra ärenden än anställningsärenden får överklagas hos regeringen om något annat inte följer av andra före- skrifter än 22 a § förvaltningslagen (1986:223) eller en bestämmelse som särskilt hänvisar till 22 a § förvaltningslagen.