sou · GVB3112 · 2008-01-01 00:00:00 — Även inom den förberedande utbildningen är männen i majo- ritet bland deltagarna, även om könsfördelningen är något jämnare än inom arbetsmarknadsutbildning. 2TP PT De senaste offentliggjorda uppgifterna från AMS om deltagare i olika arbetsmarknads- politiska program avser . AMS har ett uppdrag att bidra till att bryta den strikta köns- uppdelningen av yrkesvalen på arbetsmarknaden. Här finns uppen- barligen betydligt mer att göra. Deltagarna i arbetsmarknadsutbildning är ganska unga. var drygt två tredjedelar eller av deltagarna i arbetsmark- nadsutbildning . Detta trots att det har funnits en strävan efter att begränsa antalet personer i arbetsmarknadsutbildning. Bland samtliga arbetslösa och deltagare i program utgjorde andelen i dessa åldrar enbart 53 pro- cent. Av deltagarna i yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning i åldrarna hade enbart förgymnasial utbildning . Motsvarande uppgift för deltagarna i förbe- redande utbildning var . Det betyder att de lågutbildade var klart överrepresenterade inom båda verksamheterna i relation till sin andel av befolkningen som helhet, men däremot inte som andel av de arbetslösa. De utrikes födda utgjorde av deltagarna i arbets- marknadsutbildning och av deltagarna i förberedande utbildning . De utgjorde av samtliga arbetslösa. Utrikes födda var alltså kraftigt överrepresenterade bland deltagarna i förberedande utbildning. Ser man till försörjningssituationen bland utbildningsdeltagarna framgår att beroendet av arbetslöshetsunderstöd var högre bland deltagare i utbildning jämfört med gruppen öppet arbetslösa. Tabell 4.3 Andelar med olika slags försörjning 2003 av dem som var öppet arbetslösa respektive deltog i arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning . Åldrarna 20–64 år Deltagare i förberedande utbildning A-und=arbetslöshetsunderstöd (a-kassa eller aktivitetsstöd) F-stöd=försörjningsstöd (eller ekonomiskt bistånd) Källa: SCB, Lisadatabasen. Uppgifterna i tabell 4.3 illustrerar det förhållandet vi också disku- terade i kapitel 2. En stor andel av de öppet arbetslösa och deltagare i program har långa sammantagna inskrivningstider på arbets- förmedlingen. av dem som var registrerade som öppet arbetslösa försörjde sig huvudsakligen på arbetslös- hetsunderstöd eller försörjningsstöd året innan. Bland deltagarna i arbetsmarknadsutbildning var det enbart som huvud- sakligen hade försörjt sig via förvärvsarbete året innan. Av delta- garna i förberedande utbildning var motsvarande andel så låg som . De som deltar i utbildningsinsatser har gene- rellt sett haft en besvärligare etablerings- och försörjningssituation än dem som är öppet arbetslösa. Dessutom framgår det, som väntat, att de som deltagit i förberedande utbildning har haft större problem än dem som deltagit i arbetsmarknadsutbildning. Vi nämnde tidigare att gruppen utrikes födda är kraftigt överrepre- senterade såväl bland öppet arbetslösa som bland deltagare i utbild- ningsinsatser. Frågan är då hur det ser ut om vi relaterar födelse- område till försörjningssituation. I tabell 4.4 relateras födelse- område till försörjningsstödsberoende. Tabell 4.4 Procentuell fördelning på olika födelseområden av öppet arbetslösa respektive deltagare i arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning av dem som huvudsakligen levde på försörjnings- stöd . Uppdelat på kvinnor och män. Åldrarna 20–64 år Källa: SCB. Inte oväntat är utrikes födda starkt överrepresenterade bland per- soner som varit registrerade som öppet arbetslösa och programdel- tagare och som huvudsakligen försörjde sig via eko- nomiskt bistånd . Överrepresentationen gäller främst utomeuropeiskt födda. Som framgår av tabell 4.4 utgjorde de sist- nämnda av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning och av deltagarna i förberedande utbildning. Som jäm- förelse kan nämnas att de utrikes födda totalt sett – exklusive flyk- tingar – utgjorde av samtliga personer som beviljades ekonomiskt bistånd (2007). Dessa data stärker också bilden av att utrikes föddas behov av ekonomiskt bistånd är påtagligt relaterat till arbetslöshet som utrikes födda är en prioriterad grupp i arbetsförmedlingens verksamhet. Uppgifterna om utbildningsdeltagarnas utbildningsbakgrund och etnicitet, liksom deras försörjningssituation, illustrerar också att arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen vänder sig till olika grupper. De så kallade prioriterade grupperna – funktionshindrade, lång- tidsarbetslösa och utrikes födda – utgjorde en större andel av kursdeltagarna i arbetsmarknadsutbildning än av det totala antalet arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. var det bara de utrikes födda som var något överrepresen- terade bland deltagarna i arbetsmarknadsutbildning. Funktions- hindrade och långtidsarbetslösa var i stället underrepresenterade. Bilden bör emellertid kompletteras. Deltagare i arbetsmarknadsutbildning har också en ganska lång inskrivningstid på arbetsförmedlingen sett över en längre tids- period. Enligt Statskontorets beräkningar var den genomsnittliga inskrivningstiden för deltagare i arbetsmarknadsutbildning, jämfört för övriga arbets- sökande. Statskontorets slutsats i en studie om styrningen av arbetsmarknadsutbildningen, som utförts på utredningens uppdrag, är att de som deltagit i arbetsmarknadsutbildning framstår som bättre rustade för arbete än tidigare, men att de av olika skäl har fastnat i relativt långa arbetslöshetsperioder (Statskontoret 2007a). Med största sannolikhet har 70-procentsmålet spelat en viktig roll för att skärpa resultattänkandet vid anvisning och upphandling av arbetsmarknadsutbildning.TPF3FPT Arbetsmarknadsutbildningens effektivitet kommer att analyseras närmare i kapitel 9. Här ska vi ge en övergripande bild av utfallen av arbetsmarknadsutbildning ur ett antal olika avseenden. Hur många får jobb efter utbildningen? Hur många avbryter en arbetsmark- 3TP PT I bilaga 7 presenterar utredningen en mer detaljerad analys av 70-procentsmålets betydelse. Redovisningen baseras i huvudsak på de uppgifter som AMS presenterar. Till att börja med kan vi alltså konstatera att andelen som har ett jobb efter att ha avslutat en arbetsmarknadsutbildning har ökat från 2001 till (AMS, 2001; AMS, 2004).TPF4FPT uppnåddes 70-procentsmålet. Det ska emel- lertid noteras att skillnaderna mellan länen är stora. Storstads- regioner har haft lättare att uppnå målet än utpräglade lands- bygdslän. Men bilden är långt ifrån entydig. uppnåddes det bästa resultatet i där av utbildningsdeltagarna fick jobb. I var motsvarande andel drygt 80 pro- cent. I var resultatet relativt dåligt, strax . Resultaten varierar naturligtvis också mellan olika yrkesområ- den. Bäst resultat hade utbildningar inom yrkesinrikt- ningarna vård och omsorg och pedagogik. av deltagarna fick jobb efter kursernas slut. Sämst resultat visade kurser under utbildningstitlarna ekonomi och samhällsvetenskap, teknik och naturvetenskap samt restaurangverksamhet. Motivationen bland deltagarna i arbetsmarknadsutbildning tycks vara ganska hög. I AMS enkätundersökning för deltagare i arbets- marknadsutbildning angav att de haft aktiva skäl till att gå utbildningen. Det vanligaste motivet var att förbättra kompetensen inom ett yrke som man var bekant med . uppgav passiva skäl till att gå en arbets- marknadsutbildning, dvs. man gick utbildningen därför att man blivit anvisad. av deltagarna upplevde också att chan- serna att få ett arbete hade ökat efter utbildningen. av deltagarna avbröt utbildningen. Den vanli- gaste orsaken till att inte fullfölja en utbildning var att man hade fått ett arbete. Men det är också uppenbart att det finns en grupp som avbrutit för att man inte har ansett att utbildningen motsvarat förväntningarna. Bland avbrytarna var det som menade att utbildningen inte förbättrat deras jobbchanser. Deltagarnas motivation spelar enligt AMS bedömningar en mycket viktig roll för både studieresultat och jobbutsikter. 4TP PT Se figur 9.1 i kapitel 9. Uppläggningen av kurserna, t.ex. inslagen av praktik, tycks också ha betydelse. Av dem som hade gått en arbetsmarknadsutbildning med praktikinslag var det fler som uppgav att de hade jobb efter kursens slut jämfört med dem som gått en utbildning utan praktik (AMS, 2004). I detta kapitel har framgått att arbetsmarknadsutbildning ute- slutande ska omfatta upphandlad yrkesutbildning. Deltagarvoly- merna har minskat kraftigt. har 70-procentsmålet för- modligen haft två avgörande effekter. För det första har målet lett till en mycket mer grannlaga prövning av arbetslösas förutsätt- ningar att klara en utbildning. För det andra har upphandlingen av yrkesutbildningen blivit mer anpassad till företagens kvalifikations- krav och rekryteringsbehov. En större andel får jobb efter genom- gången utbildning. Frågan är då vilken betydelse den förberedande utbildningen har. Hur kan man se på den förberedande utbildningens omfattning och inriktning mot bakgrund av de förändringar som präglat arbetsmarknadsutbildningen ? Det är en av huvud- frågorna i kapitel 5. Till följd av den påtagliga sysselsättningskrisen , ökade belastningen på arbetsmarknadspolitiken avsevärt. Den hårda konkurrensen om sysselsättningstillfällena medförde högre kompetenskrav på arbetskraften, vilket i synnerhet slog hårt mot långtidsarbetslösa, lågutbildade, funktionshindrade och den växande gruppen immigranter. Tanken var att den förberedande utbildningen i första hand skulle utgöra ett steg på vägen mot en yrkesutbildning, som i sin tur skulle leda till arbete. Möjligen kunde även en sidoeffekt i form av ökad studiebenägenhet och högskolestudier betraktas som välkommen. I praktiken utvecklades den förberedande utbildningen till ett vidare instrument än att bara utgöra en förberedelse för yrkes- utbildning. Tester, validering, orientering och motivationshöjande inslag introducerades vilket medförde att den förberedande utbild- ningen blev ett slags sorteringsverktyg som avlastade förmedlings- personalens arbete. Leverantörer av dessa kurser var såväl privata utbildningsföretag som folkhögskolor och kommunala vuxenut- bildningar. Syftet med de förberedande utbildningarna blev hetero- gent och det blev oklart vilka utfall som kunde betraktas som fram- gångsrika. Statistiska uppföljningar av förberedande utbildning visar att deltagarnas utfall i yrkesutbildning eller arbete i stora drag har uteblivit och att rundgången av arbetssökande mellan arbetslöshet, arbetsmarknadspolitiska program och avaktualiseringar från arbets- förmedlingen fortfarande förefaller vara ett stort problem. Beroende på konjunkturläge visar statistiken på stora variationer i andelen deltagare som efter förberedande utbildning går till arbete, vilket snarare bekräftar farhågan om att den förberedande utbild- ningen i sig inte har påverkat sysselsättningsgraden. övergångar till arbetsmarknadsutbildning är acceptabel för vissa typer av förberedande utbildningar, men är endast marginell inom andra. I direktiven till utredningen betonas nödvändigheten av att kartlägga den förberedande utbildningens kvalitet, effektivitet, innehåll och inriktning. Utredningen ska göra en bedömning av i vilken utsträckning den förberedande utbildningen kan motiveras utifrån det arbetsmarknadspolitiska uppdraget samt om det finns skäl att föreslå en annan organisation för delar av insatsen. Där- utöver ska utredningen undersöka varför övergångarna från för- beredande utbildning till arbetsmarknadsutbildning är så låg och om styrningen har betydelse i sammanhanget samt föreslå hur den kan effektiviseras. 5.2.1Framväxten av förberedande utbildningar Den faktiska uppkomsten av förberedande utbildningar kan här- ledas tillbaka till lågkonjunkturåren 1957 1959 då arbetsmarknads- utbildningen fick ett uppsving som AMS gavs möjlighet att ge utbildningsbidrag till kursdeltagare i det reguljära utbild- ningsväsendet. Det senare öppnade för möjligheten att involvera teoretiska ämnen i undervisningen. mjukades successivt villkoren upp så att arbetsmarknadsutbild- ningen även kunde beviljas för arbetssökande som ansågs vara svår- placerade (SOU 1978:60). Bakgrunden var att majoriteten av deltagarna i arbetsmarknads- utbildning inte hade någon allmän skolutbildning utöver folk- skolan. och beslutade i samråd att utröna möjligheter att generellt införa ämnen av allmänbildande karaktär i arbetsmarknadsutbildningen för att därigenom höja kursdelta- garnas allmänbildningsnivå och underlätta rekryteringen till yrkesutbildningen (, 1970). Inledningsvis gick de förberedande kurserna under benäm- ningen preparandkurser och syftet var att tillgodose individuella behov av förkunskaper före viss yrkesutbildning. Tanken var att undervisningen alltmer skulle inriktas mot det planerade yrkes- målet. Kurser i allmänna ämnen tillkom 1969. Syftet var att alla deltagare som saknade grundskoleutbildning eller motsvarande och som skulle genomgå yrkesutbildning där preparandkurs inte kräv- des, skulle erbjudas en allmänorienterande utbildning. Utbildnings- jämlikhet var det bärande motivet. Organisatoriskt var de förbere- dande kurserna åtskilda från själva yrkesutbildningen. Olika model- ler med att varva teori- och yrkesundervisningen utarbetades och prövades. Deltagarna i försöksverksamheten förespråkade generellt att teorikurserna skulle föregå yrkesutbildningarna, men detta synsätt skulle sedermera komma att ändras (Thång, 1982). Förberedande utbildning nämns formellt i regelverket först när den då rådande arbetsmarknadspolitiska förordningen (1966:368) ändrades. Förordningen utökades och arbetsmarknads- utbildningen gavs en egen rubrik med preciseringar av vad verk- samheten skulle innehålla och vilka målgrupper som var aktuella för insatsen. 13 § Arbetsmarknadsutbildning utgör sådan yrkesutbildning och annan utbildning samt sådana orienterande och förberedande kurser som någon genomgår av arbetsmarknadsskäl efter beslut av arbetsmarknadsmyn- dighet enligt denna kungörelse eller enligt bestämmelser som rege- ringen meddelar i annan ordning. Den ursprungliga tanken att förberedande kurser skulle ge deltagarna bättre förutsättningar i yrkeslivet eller att de lättare skulle kunna tillgodogöra sig en yrkesutbildning tycktes länge fungera relativt väl. I betänkandet av kommittén för arbetsmark- nadsutbildning och företagsutbildning (KAFU) genomfördes flera omfattande studier gällande deltagare i arbetsmarknadsutbildning (inklusive förberedande kurser) . Resul- taten tyder på att deltagarnas benägenhet att studera vidare efter en utbildning för arbetslivet hade ökat. De förberedande kurserna ansågs innehållsmässigt motiverade och föranledde ingen nämnd- värd kritik beträffande innehåll och syfte (SOU 1983:22). Den ekonomiska krisen medförde en påtagligt ökad arbetslöshet och en betydande ökning av antalet deltagare i arbetsmarknadsutbildning. De förberedande kursernas andel av arbetsmarknadsutbildningen ökade från att under 1980- talet motsvara , till mellan . Orsaken till ökningen motiverades av att struk- turomvandlingen synliggjorde de kompetensbrister som fanns hos den arbetskraft som blivit arbetslös. Länsarbetsnämnderna fann att endast yrkesutbildningar inte skulle räcka till för att avhjälpa existerande brister. Många arbetssökande behövde mer grund- läggande kunskaper i exempelvis kärnämnen och informations- teknologi för att dessa skulle bli konkurrenskraftiga på arbetsmark- naden. Därtill fick arbetsmarknadsutbildningen i brist på tillgäng- liga alternativ även omfatta sysselsättningsskapande aktiverings- insatser för att förhindra utförsäkring från arbetslöshetskassan. blev denna lösning ohållbar eftersom upphandlad arbetsmark- nadsutbildning med god marginal var, och är, det dyraste alternativet bland de arbetsmarknadspolitiska programmen. infördes nya inslag i arbetsmarknadspolitiken såsom ungdomspraktik och arbetslivsutveckling (ALU) i syfte att aktivera de arbetssökande och förhindra dem från att bli utförsäkrade. Volymerna i arbetsmarknadsutbildning sjönk därefter återigen, men omfattningen av förberedande kurser skulle förbli stort (se figur 5.1). Figur 5.1 Genomsnittligt antal kvarstående i förberedande utbildning (FUB) och arbetsmarknadsutbildning (AUB) 1983–2006 Källa: AMS. Det mer omfattande och vidare innehållet i de förberedande utbild- ningarna påverkade andelen övergångar till yrkesutbildning i nega- tiv riktning. Revisorer anmärkte 1996 på den låga ande- len deltagare som gick vidare till yrkesutbildning och anmodade AMS att analysera orsaken till detta. Problemet visade sig dock kvarstå. I en departementsskrivelse från konstaterades att andelen övergångar till yrkesutbildning efter utbildningsslut uppgick till . Det var i själva verket vanligare att deltagarna började en ny förberedande utbildning än en yrkesutbildning (Ds 2000:38). Flera väsentliga förändringar inträffade . infördes 70-procentsmålet för arbetsmarknadsutbildningar med yrkesinriktning vilket skulle medföra en mer restriktiv håll- ning vad gäller rekrytering av antalet deltagare. förändrade regeringen förordningen för arbetsmarknadspolitiska program genom att arbetsmarknadsutbildning blev ett enskilt program som endast skulle bestå av yrkesinriktade utbildningar. Den förberedande och orienterande utbildningen karakteriserades som en insats under programmet förberedande insatser.TPF1FPT Separationen av de båda utbildningsinsatserna ledde relativt snabbt till att arbetsmarknadsutbildningen effektiviserades, i bemärkelsen högre placeringsgrad och bättre kvalitet. Mindre posi- tivt var att kopplingen mellan förberedande utbildning och arbets- marknadsutbildning tycktes försvagas. Om logistiken hade funge- rat väl hade ökade deltagarvolymer i förberedande utbildning följts av ökade deltagarvolymer i arbetsmarknadsutbildning. Erfaren- heterna talar snarare för att de båda utbildnings- formerna substituerade varandra (se figur 5.2). Figur 5.2 Genomsnittligt antal deltagare i förberedande utbildning (FUB) och arbetsmarknadsutbildning (AUB) 2000–2006 Källa: AMS. har det varit fler deltagare i förberedande utbildning än i arbetsmarknadsutbildning. Förutom att 70-procentsmålet medförde en ökad selektivitet i arbetsmarknadsutbildningen hade behovet av förberedande utbildningar för långtidsarbetslösa blivit mera påtagligt. Den växande skaran arbetssökande tillhörande aktivitetsgarantin ledde till ökade inslag av motivationshöjande kurser vilket sällan resulterade i att individerna blev redo för en 1TP PT Övriga insatser under programmet förberedande insatser var arbetslivsinriktad rehabilitering, aktiviteter inom vägledning och platsförmedling samt datortek. kvalificerad yrkesutbildning med inriktning på bristyrken. Ett annat inslag som missgynnade övergångarna till yrkesutbildning var att andelen förberedande utbildningar som bedrevs av det reguljära utbildningsväsendet eller som hade finansierats av en extern intressent tenderade att öka. Då många deltagare gick kurser som inte hade upphandlats av länsarbetsnämnden försvårades också möjligheterna att planera en god logistik mellan förberedande utbildning och arbetsmarknadsutbildning. Även om det fanns svaga tendenser till ökad genomströmning , uppgick den inte till mer än 15 . I regleringsbrevet anmodade regeringen att analysera orsakerna till utfallen efter olika förberedande utbildningar och redovisa vilka insatser som görs för att förbättra genom- strömningen. I uppdraget ingick även att lämna förslag på hur delar av den förberedande utbildningen skulle kunna ordnas på annat sätt. I en återapportering från AMS till regeringen framhålls att den förberedande utbildningen aldrig har målstyrts på ett lika uttalat sätt som arbetsmarknadsutbildningen, där målet att den senare insatsen ska leda till arbete var välkänt inom organisationen. I rapporten konstateras att de varierande behoven hos många av deltagarna i förberedande utbildning har lett till att insatsen har fått fylla en lång rad uppgifter. Handläggarna på arbetsförmedlingen uppfattade inte att den förberedande utbildningen primärt skulle förbereda för arbetsmarknadsutbildning, utan snarare fungera som en generell förberedelse för inträde på arbetsmarknaden, likvärdig med andra arbetsmarknadspolitiska insatser. AMS nämner i rapporten flera åtgärder som man hade möjlighet att påverka internt, bland annat att den förberedande utbildningen behövde få en bättre arbetsmarknadsanknytning och att såväl personal som deltagare behövde få en tydligare bild av vad insatsen förväntades leda till på . Vidare framhåller AMS att kate- goriseringarna av utbildningsinsatserna behövde skärpas och att projekt utan utbildningsinslag felaktigt förekommit. Det finns också en antydan om att reguljära utbildningar på grund- och gym- nasienivå har använts för deltagare som inte tillhört de prioriterade grupper som regelverket tillåter. I rapporten framgår även AMS önskan om en förordnings- förändring som skulle strama upp användandet och tydliggöra innehållet i den förberedande utbildningen. Förslaget bygger på att AMS skulle förfoga över ett utbildningsprogram som harmonise- rade med arbetsförmedlingens nyinrättade tjänst för arbetssökandeutbildning till arbete. Under detta program skulle det återfinnas tre olika insatser vilka inkluderade arbetsmarknadsutbildning (yrkesutbildning), validering och förberedande utbildning. Den sistnämnda insatsen skulle inskränkas till att innehålla teoretiska studier, starta eget kurser och svenskundervisning för invandrare (sfi). Validering skulle innehålla yrkesbedömning och yrkesintro- duktion. Motivationshöjande inslag skulle lyftas ut från utbild- ningsprogrammet och tillföras insatser tillhörande aktivitetsgaran- tin. Regeringen valde dock att inte agera vad gäller förändringar i regelverk, eftersom förslaget skulle medföra ytterligare en insats i den redan talrika av arbetsmarknadspolitiska program och insatser. 5.3Beskrivning och utfall av förberedande utbildning Arbetsförmedlingens förutsättningar för att bedriva förberedande utbildning har förändrats markant jämfört . Omfattningen på verksamheten begränsas av till- gången på aktivitetsstöd (deltagarnas försörjning) och upphand- lingsmedel (köp av kurser hos anordnare). Regeringen har visser- ligen inte ramat användandet av förberedande utbildning i regle- ringsbrevet, men då båda dessa anslagskällor har reducerats kraftigt inför , har AMS sett sig tvungen att liksom för fler- talet andra arbetsmarknadspolitiska program begränsa omfatt- ningen av förberedande utbildning. Antalet deltagare uppgick som mest till 7 000 personer, jämfört med 14 000 2006. Den förberedande utbildningens utformning styrs i huvudsak av förordningen om arbetsmarknadspolitiska program (2000:634). De grundläggande förutsättningarna för deltagande är desamma som för alla andra arbetsmarknadspolitiska program, dvs. att deltagaren är minst 25 årTPF2FPT, är eller riskerar att bli arbetslös och att denne söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen. Förberedande utbildning är en insats under programmet För- beredande insatser vilket enligt förordningen avser individuellt anpassade arbetsmarknadspolitiska insatser av vägledande, rehabi- literande eller orienterande karaktär för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller arbete. I förordningen specificeras bland annat att utbildning kan upphandlas eller bedrivas i det reguljära utbildningsväsendet.TPF3FPT Kortfattat innebär det att den senare utbildningsformen kan bestå av svenskundervisning för invandrare (sfi), eller grundskole- eller gymnasieutbildning för den som tar del av aktivitetsgarantin, är långtidsinskriven invandrare eller har ett funktionshinder. Med undantag för vissa begränsade målgrupper kan utbildningarna bedrivas längst . I praktiken har en tredje anordnarform växt fram under 2000- talet. Det är förberedande utbildningar som finansieras av en extern intressent.