sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Det är värt att understryka att även i de kombinationer där staten väljer en extensiv form för sitt engagemang kommer en statlig myndighet att på ett eller annat sätt att bli involverad, om inte annat så för att administrera en transferering till den mottagare som är ansvarig för verksamheten i fråga. Vad diskussionen alltså handlar om är formen för och intensiteten i det statliga engagemanget – vilka administrativa krav som ställs, vilka konsekvenser olika lös- ningar får för träffsäkerheten i det statliga åtagandet, etcetera. Kategoriseringen i det följande görs med avseende på den domi- nerande lösningen inom respektive verksamhet. Beteckningen h avser inget statligt huvudmannaskap, medan H betecknar motsatsen, och samma konvention följs beträffande de båda övriga dimen- sionerna. De olika lösningarna behandlas efter stigande grad av offent- ligt engagemang. Inom varje kategori exemplifieras åtgärder avseende olika typer av marknadsmisslyckanden. 13 Det finns en rad andra indelningar i litteraturen. Premfors m.fl. (2003), kap. 4, presenterar en indelning som ligger någonstans mellan ovanstående indelning i policybildning/produk- tion/tillsyn och Cofog:s ensiffernivå. Den centrala förvaltningens struktur 3.1hfp – ren marknad Även i de fall då staten väljer att överlämna såväl huvudmannaskap som finansiering och produktion till icke-statliga aktörer – hushåll, företag, organisationer – är staten normalt på ett eller annat sätt närvarande. Marknader skall övervakas med avseende på sin centrala uppgift, att effektivt tillfredsställa konsumenters efterfrågan på varor och tjänster, vilket kräver konkurrensvårdande insatser. Negativa miljöeffekter av produktion och konsumtion regleras i lagstiftning och övervakas av både statliga och kommunala myndigheter. För att stimulera produktionen av kollektiva nyttigheter ger det offent- liga stöd, exempelvis inom kultur- och naturvården. För att hantera långsiktiga avvägningsproblem inom skötseln av det skogliga eko- systemet finns en skogsvårdslagstiftning och en förvaltning med uppgift att tillse att denna lagstiftning efterlevs. På marknader råder att asymmetriskt förhållande beträffande information – producenter är bättre informerade än konsumenter – vilket är motivet för lagstiftning och övervakning beträffande pro- duktsäkerhet, certifiering och så vidare, men också en mer allmänt hållen konsumentupplysning. Asymmetri är dock inget krav för ett offentligt ingripande; arbetsförmedling i offentlig regi kan ses som ett motmedel mot informationsbrist hos båda parter som syftar till en bättre fungerande arbetsmarknad. Åtgärder mot autonomibrist är av naturliga skäl sparsamt förekommande på marknader, men restriktioner beträffande reklam riktad till barn och reklam för alkohol och tobak, liksom kampanjer för en hälsosam livsstil är exem- pel på sådan relativt mjuk reglering som kan vara aktuell i dessa fall. Den omdiskuterade filmcensuren är ytterligare ett exempel. Fördelningspolitiskt motiverade ingrepp förekommer exempelvis på arbetsmarknaden genom lagstiftning och övervakning mot diskri- minering. I någon mån kan man se ett fördelningspolitiskt inslag hos alla statliga marknadsregleringar som påverkar en situation där centrala resurser är ojämnt fördelade mellan olika samhällsgrupper, men det blir naturligtvis annorlunda i de situationer där ingreppen uttryckligen motiveras med fördelningspolitiska argument. Stabiliseringspolitik slutligen är en klassisk nisch för statliga ingrepp genom stimulerande eller åtstramande åtgärder. Förutsätt- ningarna har förändrats genom en omfattande forskning kring problemen med stabiliseringspolitiska ingrepp, och instrumenten för stabiliseringspolitiken har också förändrats över tiden, men enighet råder om att ingrepp i någon form är motiverade. Den centrala förvaltningens struktur De centrala uppgifterna för staten i situationer med ren marknads- styrning är att vårda konkurrensen och kompensera den naturliga asymmetri beträffande information som råder mellan producenter och konsumenter. Detta är uppgifter som svårligen kan skötas av någon annan än staten. Det finns visserligen konsumentorganisationer som arbetar med detta syfte, men på små marknader som den svenska är förutsättningarna väsentligt mindre gynnsamma än på en stor marknad som den nordamerikanska. Transaktionskostnaderna för att organisera stora konsumentgrupper stora i jämförelse med de potentiella vinsterna. En möjlighet är att staten väljer bolagsform för själva verksam- heten, såsom fallet är med SP (tidigare ). En helt annan sak är att över- lämna själva övervakningen åt marknaden genom så kallad själv- sanering eller via entreprenad. Detta har bland annat föreslagits för . En offentligt reglerad har flera motiv, bland annat att reducera de negativa externa effekterna av att köra bristfälliga fordon och att stimulera till bättre underhåll av fordonen. Men årliga publicering av testresultat och fordons- ekonomi har också stor betydelse för att stärka konsumenternas informationsunderlag på bilmarknaden, samhällsekonomiskt kanske en lika stor betydelse som den direkt säkerhetshöjande effekten av verksamheten. Betydelsen understryks av att vissa billeverantörer har erbjudit konsumenterna gratis tester inför den årliga bil- provningen för att reducera antalet anmärkningar och därmed förbättra statistiken för det egna märket. Om märkesverkstäderna tillåts överta ansvaret för så som har föreslagits, finns en betydande risk att rapporteringen om felfrekvensen snedvrids. Detta framstår därmed som en riskabel lösning. Det är värt att notera att staten i många andra sammanhang inte accepterar självsanering som enda kontrollmekanism, som illustreras av exempelvis livs- medelssektorn, sjukvården, och advokat- och mäklartjänster. Ett arrangemang i vilket det offentliga finansierar hela eller delar av verksamheten som såväl huvudmannaskap som produktion hör till den privata sfären är en svårhanterlig kombination. Den centrala förvaltningens struktur dock inte helt ovanligt att offentliga medel slussas till organisa- tioner och i vissa fall till enskilda för att producera kollektiva nyttig- heter eller komplettera offentliga insatser; totalt sett rör det sig om betydande belopp. Exempel på det första är stöd till fristående museer, konstnärsstipendier, presstöd och stöd till idrottsorganisa- tioner. Motivet i dessa fall anges ofta vara att man av omsorg om fundamentala friheter (konstnärlig frihet, yttrandefrihet etc.) vill hålla armlängds avstånd till verksamheten. Exempel på det senare är stöd till underhåll av privatägda fastigheter med bedömt kultur- värde. Organisationer som kompletterar en i huvudsak offentligt organi- serad verksamhet kan komma i fråga för stöd under speciella förut- sättningar. Det kan gälla organisationer för tidigare missbrukare som arbetar för att motverka återfall, vissa inslag i det inter- nationella utvecklingssamarbetet eller inhemsk stödverksamhet som . Motiven är i sådan fall att det finns ett inslag av idealitet som möjligen gör att man får mer ut av de offentliga resur- serna om de tar omvägen över en organisation än om det offentliga har hand om hela verksamheten. Det krävs självfallet en noggrann analys i det enskilda fallet för att verifiera att så också sker. Bohm gjorde i en tidig följande balanserade bedöm- ning av enskildas och organisationers möjligheter att ersätta det offentliga i huvudmanna- och producentrollerna: Det är svårt att se några möjligheter till massiva överflyttningar av produktionsuppgifter från offentlig sektor till frivilligsektorn, ens med i allt väsentligt bibehållen offentlig finansiering, om man avser att pro- duktionens karaktär skall förbli oförändrad. Möjligheterna att lyfta över även huvuddelen av finansieringen av sådana produktionsuppgifter är än mer begränsade, åtminstone på kort sikt. Någon märkbar minskning av skattefinansieringen genom ökade frivilliginsatser i pengar eller i natura (främst arbete) är därför knappast möjlig utan att verksamheten i fråga minskar eller får väsentligt annor- lunda inriktning.14 Det finns flera problem med denna kombination av huvudmanna- skap, finansiering och produktion. Det första är att verifiera att syftet med det offentliga ingreppet uppnås. Om det bara rör sig om 14 Bohm (1985). Den centrala förvaltningens struktur att verifiera att en viss verksamhet kommer till stånd, är det ett hanterligt problem, men om det offentliga har mer preciserade motiv bakom sitt engagemang, kan det vara svårare. Exempelvis motiveras stödet till idrottsrörelsen främst med att det engagerar stora grupper av ungdomar i fostrande och samhällsdanande verksamhet. Det skall dessutom befrämja folkhälsan genom engagemang på bredden och fungera som stimulans till elitidrotten. De få studier som har gjorts tyder på osäker och dålig måluppfyllelse. Det offentliga stödet har generellt lett till en professionalisering av en tidigare folk- rörelse, och elitsatsningar har fått en dominerande plats på idrotts- klubbarnas agenda.15 Det politiska problemet när det gäller positiva eller negativa externa effekter är att avgöra när de har sådan omfattning att de motiverar ett statligt åtagande, till exempel i form av en subven- tion; att kvalitativt påvisa sådana effekter är ofta ganska lätt. Bygg- nader har ofta ett skönhetsvärde som kommer andra än ägaren till godo, men det är först när detta värde är stort (som hos ett histo- riskt byggnadsminnesmärke) som det finns anledning att överväga offentligt stöd till underhållet. Ett rimligt krav för stöd till kultur- eller naturrelaterade kollektiva nyttigheter är att allmänheten som finansiär av detta stöd ges möjlighet att se dem. Ur det perspektivet framstår kulturstöd till historiska byggnader som allmänheten inte har tillträde till som diskutabelt. Till detta kommer problem med den rent finansiella revisionen. Offentliga bidrag till en organisation ger generellt inte möjligheter till insyn i räkenskaperna för offentliga revisionsorgan. Hur de offent- liga tillskotten används och vad effekten egentligen är blir därför svårt att avgöra.16 Slutsatsen är att denna form för det offentliga åtagandet bör nyttjas sparsamt. Det naturliga alternativet är att det offentliga behåller huvudmannaskapet och överlåter ett mer renodlat producentansvar för avgränsade och väldefinierade uppdrag. För den rena producent- rollen är situationen gynnsammare: Icke desto mindre finns det ett flertal verksamheter där väsentliga fördelar för samhället skulle kunna erhållas genom en överföring från offentlig sektor till frivilliga organisationer och där en prövning av dessa överföringar synes värd att göra. Fördelarna kan avse ökad anpassning till medborgarnas efterfrågan eller inbördes olika behov. 16Så har påtalat misstänkta oegentligheter inom det internationella utvecklingssamarbetet (2007). Den centrala förvaltningens struktur De kan avse ökad innovationskraft och – i några fall – ökad kostnads- effektivitet t.ex. med hjälp av tidsbegränsade entreprenader. För vissa verksamheter kan sådana fördelar uppkomma vid en samexistens av frivilliga och offentliga produktionsenheter.17 Att det offentliga ansvarar för produktion medan såväl huvud- mannaskap som finansiering är privata är styrningsmässigt relativt oproblematiskt; det handlar helt enkelt om kommersiell verksam- het i offentlig regi, ofta driven i bolagsform. I en i huvudsak mark- nadsstyrd ekonomi krävs normalt något argument för ett sådant offentligt engagemang. Det kan till exempel gälla förekomsten av lokala monopol (vatten och avlopp, fjärrvärme m.fl.). På grund av tjänstens natur blir det här oftast fråga om kommunala angelägen- heter. Andra exempel är externa effekter med regionala inslag (post- utdelning) eller andra politiska bevekelsegrunder (försäljning av alkoholhaltiga drycker). I vissa anförs också konkurrenspolitiska motiv för ett statligt engagemang (Plusgirot på betalningsmarknaden, på bostadslånemarknaden). Det blir i det sistnämnda fallet viktigt att säkerställa att konkurrensen sker på rättvisa villkor. Kommersiell verksamhet i offentlig regi har i flera fall uppkommit genom att man skilt ut kommersiella delar av en tidigare verksam- het som också omfattar myndighetsutövning eller annan verksamhet som inte kan drivas kommersiellt. I många fall har separationen varit lyckosam och lett till sådana positiva effekter som förutsetts – ökad produktivitet, snabbare teknisk förnyelse, och så vidare. Det förefaller dock som om den tidigare offentliga huvudmannen ibland felbedömt de konsekvenser som följt med en bolagisering, oavsett om denna varit kombinerad med en privatisering eller ej. Diskussioner har exempelvis följt på bolagiseringen av Vattenfall18 och en del kommunala försäljningar av teknisk verksamhet. En konsekvens kan bli att insyn och granskning försvåras. I viss mån kan sådan oönskade konsekvenser kompenserar genom skrivningar i bolags- ordningen och ett aktivt ägarskap, men sådana instrument har sina 17Bohm op. cit. 18Riksrevisionen (2004). Den centrala förvaltningens struktur Om restriktionerna blir långtgående, finns ju också en risk att vinsterna med bolagiseringen uteblir. Att den svenska staten inte är huvudman för en verksamhet sam- tidigt som den ansvarar för såväl finansiering som produktion är av naturliga skäl en ovanlighet. Den blir aktuell framför allt i inter- nationella sammanhang, där till följd av åtaganden gentemot organ som FN eller EU genomför program eller operationer. Exempel är fredsbevarande insatser, åtgärder mot gränsöverskridande miljöföroreningar eller verksamhet inom tullen som syftar till att vidmakthålla EU:s gemensamma handelspolitik. Något väsentligt annorlunda sätt att genomföra verksamheten finns egentligen inte i dessa fall, även om vissa mindre centrala inslag i verksamheten natur- ligtvis kan överlåtas åt annan utförare. Kombinationen är emellertid aktuell också när staten bildar en stiftelse, eftersom stiftelsegrundandet per definition innebär att huvudmannen träder tillbaka och skapar ett självständigt juridiskt subjekt. Det finns två former av stiftelser, äkta och oäkta. De förra är finan- siellt oberoende genom kapital tillskjutet vid grundandet, medan de senare är beroende av tillförda medel. Stiftelsebildningens irreversibla karaktär gör den äkta stiftelsen diskutabel ur demo- kratisk synvinkel, eftersom framtida politiska majoriteter därmed frånhänds möjligheten att ändra besluten. Oäkta stiftelser tillför ingenting nytt utan bidrar bara till administrativ oklarhet. Det finns därför anledning att vara återhållsam med stiftelsen som associa- tionsform. Statligt huvudmannaskap kombinerat med privat finansiering och produktion förekommer på ett antal ganska olika områden. I prak- tiken innebär detta att staten påbjuder en viss verksamhet i lag och reglerar den i dess huvuddrag, medan den detaljerade utformningen Den centrala förvaltningens struktur och finansieringen överlämnas åt marknaden. På försäkrings- området är detta den lösning man har valt för fordonsförsäkringen liksom för premiepensionsförsäkringen, även om staten i det senare fallet är djupare involverad genom att tillhandahålla en infrastruktur genom . Exempel från helt andra områ- den är obligatorisk pris- och datummärkning i handeln och restrik- tioner på brukandet knutna till natur- eller kulturvärden (natur- vårdsområden, k-märkning av byggnader). Den aktuella kombinationen är mindre vanlig i än i många andra europeiska länder. I exempelvis och spelar statligt reglerade men privat producerade försäkringar en större roll på socialförsäkringsområdet. De fördelar som normalt för- knippas med denna lösning är bättre anpassning till enskilda för- säkringstagares önskemål; nackdelen är ofta högre transaktions- kostnader och ibland dysfunktionella val, som fallet har blivit med den svenska premiepensionen.19 Som diskuteras senare i detta kapitel kan en möjlig kompromiss vara att staten producerar ett grund- alternativ och erbjuder en infrastruktur för påbyggnader med utrymme för personliga val. Att det offentliga innehar huvudmannaskapet för och finansierar en verksamhet medan själva produktionsansvaret överlämnas åt en utomstående är mycket vanligt, både inom statlig och kom- munal sektor. Ett huvudmotiv har varit att huvudmannen vill koncen- trera sig på kärnverksamheten och överlämna olika stödsysslor åt andra att organisera på effektivast möjliga sätt. stödtjänster som städning och lokalförsörjning upphandlas nu regelmässigt över stora delar av den offentliga sektorn. En central uppgift för en myndighetsledning blir att avgöra vad som skall anses vara kärn- verksamhet. myndighetsutövning ingår, men därutöver kan också viss tjänsteproduktion hävdas höra hit. En annan typ av arbetsfördelning inom denna kategori råder när organisationer står som utförare. Ett motiv kan vara att det 19 m.fl. (2004). Den centrala förvaltningens struktur offentliga tror sig kunna få ut mer av de resurser som förbrukas genom den ideella faktor som skall genomsyra verksamheten, i likhet med vad som sagts ovan (avsnitt 3.2). Också andra motiv kan vara aktuella, så som i fallet med de fackliga organisationernas administration av arbetsmarknadsförsäkringen. Även om rationaliseringsskäl ofta talar för att delar av tjänste- produktionen överlåts åt externa producenter är det nog korrekt att hävda att detta arrangemang skärper principal-agent-problemet. Höga krav ställs på specifikationen av de varor och tjänster som skall levereras för att arrangemanget skall fungera, vilket – till- sammans med de sammantaget mycket stora volymer det handlar om – är anledningen till det komplicerade regelverk som styr den offentliga upphandlingen världen över.20 Konstruktionen före- kommer dock inte bara vid formell offentlig upphandling utan också exempelvis när det offentliga stöder friskolor eller assistans till personer med funktionshinder, eller då biståndsverksamhet på fältet överlåts åt organisationer. Generellt kan sägas att entreprenader av ovanstående slag är lämp- liga när det rör sig om väl specificerade tjänster vilkas resultat lätt kan mätas. Mindre lämpliga är de när det offentliga har relativt långtgående önskemål beträffande själva tjänstens utförande. Det är ofta svårt för den tillsynsansvariga myndigheten att verifiera att tjänsten utförs i enlighet med vad som fastlagts, som fallet med fri- skolor eller assistansersättning visar. Även det internationella utveck- lingssamarbetet rymmer risker av det enkla skälet att tjänsten utförs i annat land och att återföringen från verksamheten därför blir mer knapphändig. I de fall då stora volymer upphandlas vid enstaka beslut föreligger också risker för korruption, i synnerhet om besluten är omgärdade med sekretess.21 20Arrowsmith et al. (2000), (2005). 21OECD (2005). Den centrala förvaltningens struktur Att huvudmannaskap och produktion är offentligt medan finan- sieringen är privat är liktydigt med avgiftsfinansierad offentlig pro- duktion. sker produktionen inom en myndighet, ibland i bolagsform. Vardagliga exempel inom den statliga sfären är den obligatoriska årliga , utdrag ur fastighetsregistret, tele- vision och tillhandahållande av pass. För de kommunala tekniska tjänsterna är denna lösning regel. Mer storskaliga exempel är de större infrastruktursystemen – elnätets centrala delar, järnvägsnätet med flera – där privata operatörer – ytterst konsumenterna – genom avgifter finansierar underhåll och utbyggnad av näten, medan staten är huvudman och säljer tillträde till näten på kommersiella villkor. Denna lösning, den så kallade common carrier-principen – är nu standard både i och internationellt. Den förenar ett statligt inflytande över de fundamentala delarna av samhällets infrastruktur med ett varierat tjänsteutbud. En svårighet kan vara att upprätthålla en fungerande konkurrens, om byte av operatör eller leverantör är en arbetskrävande operation. Mycket av de konkurrensvårdande myndigheternas arbete har därför varit inriktat på att underlätta leverantörsbyten. Avgiftsfinansiering är en lämplig lösning när man vill skapa en viss efterfrågeorientering hos den producerande instansen och det inte finns några fördelningspolitiska invändningar mot denna finan- sieringsform. Valet mellan myndighet och bolag avgörs ofta av lämplighet. Om det finns inslag av myndighetsutövning och den kommersiella verksamheten inte stör denna – är ett exempel – finns normalt inga invändningar mot att myndig- hetsformen bevaras. 3.8HFP – fullt statligt ansvar Statligt huvudmannaskap i kombination med statlig finansiering och produktionsansvar är den klassiska lösningen inom stats- apparatens centrala delar – rättskipning, försvar och infrastruktur. I en utbyggd välfärdsstat av skandinavisk modell ligger också mer- parten av det sociala skyddsnätet inom denna kategori. Den centrala förvaltningens struktur funktioner som krävs för att lösningar inom de övriga kategorierna skall fungera vidmakthålls också normalt av staten själv. Att huvud- delen av inkomsterna i dessa verksamheter kommer från den offen- tliga budgeten utesluter naturligtvis inte vissa kompletterande privata källor. Avgifter spelar en viktig roll i rättskipningen, och många museer får delar av sina intäkter från inträdesavgifter och för- säljning. Någon mer omfattande prövning av det offentliga åtagandet inom de delar av den offentliga sektorn där det offentliga ansvarar för såväl huvudmannaskap som finansiering och produktion är knap- past aktuell. Vad som fortgående bör prövas är, beträffande finan- sieringen, hur de brukare som har särskilda krav skall beredas möjligheter att komplettera med tilläggstjänster och, beträffande produktionen, om delar av verksamheten kan lyftas ut och över- lämnas till externa producenter. Inför sådana eventuella ompröv- ningar är det väsentligt att analysera vilka förändrade krav som ställs på tillsyn och sanktionsmöjligheter. En ytligt sett reducerad roll för det offentliga innebär inte minskade utan förändrade krav på kontroll och styrning. I nedanstående tablå ges en översikt över de olika kombinationerna med exempel på olika typer av marknadsmisslyckanden som man har sökt lösa. Den centrala förvaltningens struktur Den centrala förvaltningens struktur Associationsformer för offentlig verksamhet Myndighetsformen är och bör också vara den grundläggande associa- tionsformen för offentlig verksamhet. Bevisbördan ligger på den som förordar något annat. Därmed är inte sagt att det inte finns situationer när det offentliga åtagandet bör utnyttja andra former än myndigheten. Den separation mellan icke-kommersiell och kom- mersiell verksamhet och överföring av den senare till bolagsform som genomfördes i både och andra länder under främst har på det hela taget varit lyckosam.22 Vad man från och regeringens sida måste ha klart för sig är att de olika associationsformer som står till buds som alternativ har en egen inre dynamik och att övergången till en annan driftsform alltså för med sig konsekvenser som måste beaktas när beslutet fattas.23 Stiftelsen är en inte sällan brukad verksamhetsform som det finns tämligen starka principiella argument mot. Det viktigaste är att stiftelsen, åtminstone i sin äkta form, är ekonomiskt oberoende och styrs av stadgar som inte kan ändras annat än om förutsätt- ningarna för verksamheten har ändrats så radikalt att grundarens avsikter inte kan uppfyllas. Detta strider mot elementära demo- kratiska principer, som bland annat innebär att en ny politisk majoritet skall ha möjlighet att ändra tidigare beslut om de bedöms som felaktiga. Denna möjlighet finns till och med för så fundamentala bestämmelser som grundlagens, och det synes som en märklig priori- tering att detaljbetonade beslut rörande allokeringen av offentliga medel är svårare att ändra. Men också andra aspekter som offentlighet och effektivitet hos den revisionella granskningen talar emot stiftelse- formen. Aktiebolaget är den dominerande associationsformen för kom- mersiell verksamhet.