sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett program var enligt utredningen en plan över kostnader och prestationer för en verksamhet som syftar till uppnåendet av ett angivet mål.17 Programmen skulle byggas upp kring olika mål som beskrevs som syftena eller vad som skulle uppnås och som skulle infrias genom effekter. Effekterna skulle i sin tur åstadkommas genom prestationer som ställts mot kostnaderna, dvs. resursför- brukningen för den verksamhet som genomför programmen.18 Utredningen betonade också vikten av delegering så att myndig- heterna själva kunde bestämma sammansättningen av produktions- faktorer. Det beslutsunderlag regeringen behövde skulle däremot ge information om vilka mål pengarna skulle användas till och kostnaderna för de olika prestationerna som skulle utföras. I utredningen och den efterföljande diskussionen behandlades också vikten av att integrera det långsiktiga perspektivet med en årlig budgetprövning, att pröva alternativa strategier för att nå mål, en utvecklad budgetdialog etc. förslag ledde till en omfattande försöksverksamhet. Denna avrapporterades undan för undan av () första år, och slut- rapporten kom år 1975.19 RRV konstaterade att den grundläggande tanken i programbudgeteringen hade införlivats i det synsätt som utvecklats inom RRV och som sammanfattades som Statens eko- nomiadministrativa system (SEA). SEA var alltså inte ett system i mer teknisk bemärkelse utan snarare en etikett, en modern syn på 15Programbudgeteringens framväxt beskrivs av Amnå, 1981, Planhushållning i den offentliga sektorn? s. 116 ff. och i , 2003, Stat på villovägar, s. 96 ff. Av både Amnå och framgår att programbudgeteringen från början utvecklades för det militära området och först kom att bli något som ansågs borde tillämpas inom andra områden. 16Programbudgetutredningen, SOU 1967:11 13, Programbudgetering, vars betänkande alltså publicerades som en SOU var dock inte en kommitté utan formellt sett ett uppdrag till Statskontoret. 17SOU 1967:11, Programbudgetering, s. 86. 18RRV, 1975, Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram styrning, budgetering, revision, m.m. Genom SEA kunde man enligt RRV komma till rätta med de problem som noterats i för- söksverksamheten med programbudgetering. RRV framhöll att en central del i SEA var målstyrningen. noterade ett behov av fortsatta utvecklings- och utbildningsinsatser. Bilden av programbudgetutredningen och försöksverksamheten är något otydlig i den fortsatta historieskrivningen. I utvärderingen av programbudgeteringsförsöken diskuterades en del centrala problem, t.ex. svårigheterna att faktiskt identifiera effekterna av och kostnaderna för programmen, men kom SEA att i hög grad bygga just på tanken om att detta borde göras löpande och institutionaliserat. I , som publicerades med en sär- skild SEA-symbol, finns många av de pedagogiska grepp och beskrivningsmodeller som återkom under de följande decennierna. Resultatanalys, verksamhetsplanering och genomförande beskrevs som en ständigt pågående process, ofta illustrerad som en snurra. De olika styrsätten presenterades som t.ex. direktstyrning och outputstyrning. En särskild skrift ägnades åt mål och målned- brytning.20 Programbudgettänkandet med dess övergång till SEA anamma- des väldigt snabbt vilket antagligen inte berodde bara på de institutionella förhållandena, dvs. förvaltningspolitikens organise- ring. Den förklaringen har uppmärksammats i snabba anammandet beror förmodligen också på att programbudgetering och det synsätt på utvärdering som växte fram i passade in i den svenska traditionen. Trots detta innebar programbudgetering och SEA ändå något nytt. påpekar i sin avhandling att språket förändrades och att andra kategorier av människor kom att få större betydelse i myndigheterna.22 För att belysa utvecklingen citerar en anonym byråkrat som sa att ekonomiadministratörerna åkte hiss från vaktmästeriet till direktionsvåningen.23 Formellt var det dock först som frågan om program- budgeteringen och RRV:s utvärdering av försöksverksamheten ledde till ett formellt beslut, när regeringen beslutade att den 20RRV, 1976, Mål & program i verksamhetsplanering. 21Sundström, 2003, Stat på villovägar. 22Amnå, 1981, Planhushållning i den offentliga sektorn?, s. 161 ff. 23Sundström, 2003, Stat på villovägar, s. 286. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram fortsatta moderniseringen av budget- och styrsystemen skulle göras inom ramen för SEA. Beslutet kan tolkas som att regeringen delade RRV:s uppfattning att det fanns betydande problem, men att de gällde implementeringen och kunde övervinnas med fortsatta utvecklingsinsatser.24 De utredningar som följde anpassades i hög grad till de synsätt som fanns och som fördes ut av framför allt Statskontoret och RRV.25 3.3Problemen formuleras på nytt innebar således stora förändringar av det statliga styr- systemet. Man kan visserligen spåra en känsla av motgång i för- hållande till ambitionerna i programbudgeteringen, men trots detta genomfördes en rad olika insatser för att modernisera och förändra det som man började tala om som det ekonomiadministrativa systemet. Det gällde dock inte ekonomiadministrativa frågor i avgränsad bemärkelse utan hur mål skulle ställas upp, vad resultat- analyser skulle ha för innehåll, hur kostnader skulle knytas till prestationer och verksamhet, och hur informationen om allt detta skulle kunna användas i beslutsfattandet. fick också de ekonomiadministrativa funktionerna, planerings- och uppföljningsfunktionen etc. en allt större roll. senare del och 1980-talets första hälft arbeta- de och . I sina betänkanden tog de upp samma frågor som behandlats i arbetet med programbudgetering och SEA, men utifrån delvis andra perspektiv. Programbudgeteringens ingång i diskussionen om den statliga styrningen var ekonomin, medan ingång var både ekonomin och det demokratiska statskicket.26 Enligt utredningen binds statsförvaltningen samman med folket genom olika länkar i en ansvars- och uppdragskedja. Förvaltnings- utredningen fokuserade den sista länken i denna kedja, regeringen och statsförvaltningen. Även hade ett styrperspektiv, och utredningen hade ett dubbelt uppdrag.27 Det ena uppdraget gällde 1976/77:130 och , 2003, Stat på villovägar, s. 137 ff. SOU 1973:43, Budgetreform. 26SOU 1979:61, Förnyelse genom omprövning, SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram hur regeringen kunde styra myndigheterna på ett bättre och smidigare sätt, medan det andra gällde de statliga myndigheternas ledningsfunktion. diskuterade utifrån en bestämd upp- fattning om den konstitutionella relationen mellan regeringen och myndigheterna. Utredningen konstaterade att regeringen bär ett ansvar för att föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med regeringens intentioner.28 Utred- ningen konstaterade också att myndigheterna måste lyda reg- eringen, och att det enda undantaget är förbudet i 11 kap. 7 § RF som gäller myndighetsutövning. Utifrån denna lydnadsprincip diskuterade utredningen en rad frågor som rör relationen mellan regeringen och myndigheterna samt regeringens ansvar inför . såg sitt betänkande som ett underlag för fortsatta diskussioner. blev också den utredning som mer konkret och utförligt analyserade hur man skulle kunna stärka den politiska styrningen av förvaltningen, även om kommittén ofta utgick från förslag som åtminstone skisserats av . kom att i hög grad inrikta sin diskussion om regeringens styrning på frågan om budgetprocessens utformning. konkreta förslag omsattes i försöksverk- samhet, t.o.m. innan betänkandet avlämnats. Kommitténs dis- kussion om den statliga styrningen grundades på konstaterandet att det sker få reella omprövningar av verksamheter i anslutning till budgetarbetet. Med kursiveringen vill vi markera att Verkslednings- kommitténs konstaterande kan delas upp i två påståenden. Vi åter- kommer till dessa. Kommittén framhöll också att myndigheterna saknat förmåga eller motivation att inom ramen för budget- processen föreslå genomgripande och långsiktiga förändringar av den egna verksamheten.29 Detta kan vi se som ett tredje påstående. handlade det om att låta budget- processen innehålla fler verkliga omprövningar utifrån det material som myndigheterna tar fram. Kommittén var dock väl medveten 28SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet, s. 98. 29SOU:1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 67. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram om att man inte bara kunde ge myndigheterna i uppgift att ta fram mer underlag för omprövningar, eftersom varken myndigheterna eller skulle klara av det. Kommittén lanserade i stället tanken på att dela in myndigheterna i tre grupper. På så sätt skulle myndigheterna lämna en fördjupad anslags- framställning och för att de två följande åren ta fram bara ett mycket förenklat underlag. skulle resurser- na koncentreras till de myndigheter som genomgick en fördjupad prövning. För de övriga myndigheterna, två tredjedelar, ansåg kommittén att förfarandet borde kunna förenklas avsevärt. En viss oklarhet fanns i utredningen när det gällde investerings- och sakanslagen. Treårscykeln skulle avse förvaltningsanslagen, men framhöll kommittén att det ändå fanns en möjlig- het att i viss utsträckning koppla sakanslagen för dessa områden till prövningen av myndigheternas förvaltningsanslag.30 Kommittén skrev vidare: I myndighetens fördjupade rapportering () bör därför redovisas förslag till regelförenklingar som kan påverka statens utgifter och kostnadsnivå på olika områden. Vidare bör myndigheterna i sina för- djupade analyser av verksamheten inom treårscykelns ram även be- handla hela eller delar av de transfereringssystem de administrerar. De bör även behandla den normgivnings- och tillsynsverksamhet m.m. som bedrivs inom resp. myndighets område och föreslå statsmakterna de förändringar i regelsystemet som de bedömer vara motiverade.31 Kommittén ansåg också att det kunde vara rimligt att komplettera den siffermässiga rapporteringen de mellanliggande åren med en verksamhetsberättelse. Kommitténs resonemang här kan alltså upp- fattas som första steget till de nuvarande årsredovisningarna. tog också upp vikten av att kunna föra över pengar mellan budgetåren och att myndigheterna skulle få större frihet när det gällde organisation, tillsättandet av chefer och användningen av anslagen. En annan viktig fråga gällde synen på informella kontakter. För- valtningsutredningens diskussion om informella kontakter gällde innebörden av 11 kap. 6 § första stycket RF som reglerar myndig- 30Ibid., s. 74. 31Ibid., s. 74. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram heternas lydnadsplikt mot regeringen och 11 kap. 7 § RF som gäller myndigheternas självständighet vid lagtillämpning och myndighets- utövning. framhöll att det finns inga konstitutionella hinder för statsråd eller deras medarbetare att genom synpunkter söka påverka förvaltningsmyndigheternas hand- lande i frågor som inte täcks av RF 11:7.32 Frågan handlade således om vilka möjligheter som regeringsledamöter och tjänstemän i har att påverka myndigheterna genom informella kontakter. beklagade att diskussionen om ministerstyre torde ha bidragit till att befästa vissa sedvanerättsliga föreställningar om begränsningar i regeringens befogenheter som inte har stöd vare sig i den nuvarande eller tidigare regerings- formen.33 som fortsatte Förvaltningsutred- ningens diskussion beskrev informella kontakter som det infor- mella och oreglerade samspelet mellan regeringen och myndig- heterna.34 refererade de synpunkter som hade kommit fram i diskussionen om stånd- punkt. Det problem som hade tagits upp av bl.a. JK och i gällde att det kan medföra en del svårigheter när det formella ansvaret för ett ställningstagande på detta sätt kan ligga på en hand, myndigheten, medan den verkliga viljan och intentionen bakom ställningstagandet ligger på en annan hand, regeringen.35 instämde i sin be- dömning i uppfattning och konstaterade att problem av det slag som bl.a. JK pekar på torde inte påverka den rent rättsliga bedömningen. Dessa problem är istället närmast av praktisk och politisk natur.36 Även vad gäller synen på informella kontakter inom området för 11 kap. 7 § intog en tillåtande hållning. Utredningen framhöll att det inte ens är säkert att synpunkter i frågor som täcks av denna paragraf skulle vara stridande mot regeringsformen, eftersom grundlagsförbudet enbart riktar sig mot andra organs bestämmande av hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall handla i ärende som rör myndighetsutövning mot 32SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet, s. 100. 33Ibid., s. 100. 34SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 91. 35Ibid., s. 92. 36Ibid., s. 92. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.37 Och, om vi tolkar , det var ju här inte fråga om att bestämma eftersom regeringens viljeyttringar av denna art saknar rättslig giltighet oavsett om de ligger inom ramen för 11 kap. 7 § RF eller ej.38 uppfattning på denna punkt kritisera- des dock av bl.a. JK och som båda framhöll att 11 kap. 7 § RF skulle jämföras med motsvarande bestämmelse för domstolarna (11 kap. 2 §). anförde att det skulle strida mot grundlagen om en företrädare för sökte påverka en förvaltningsmyndighet i ett ärende som rör myn- dighetsutövning mot enskild.39 diskuterade denna kritik och framhöll bl.a. att 11 kap. 7 § RF innehåller många olika typer av ärenden där rättsäkerhetsaspekterna gör sig gällande med olika styrka.40 Kom- mittén konkluderade sin analys med att det finns ett visst utrym- me för informella kontakter mellan ett statsråd eller en departe- mentstjänsteman och förvaltningen även i frågor som täcks av RF 11:7. Det är emellertid en grannlaga uppgift att använda detta instrument på ett godtagbart sätt.41 För att något föregripa vår redogörelse för det kommande verksledningsbeslutet framhöll regeringen i den s.k. verkslednings- propositionen att informella kontakter mellan regeringen eller företrädare för regeringen och tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndig- heterna. Regeringen anbefallde dock särskild försiktighet vad gäller frågor som täcks av 11 kap. 7 § RF och det föredragande statsrådet framhöll att i sådana enskilda ärenden som ligger inom ramen för 11 kap. 7 § regeringsformen måste regeringen via sina tjänstemän liksom iaktta stor försiktighet i sina kontakter med myndighetens tjänstemän.42 diskuterade både kontakter inom och utom det område som täcks av 11 kap. 7 § RF. Utskottet framhöll att det var svårt att föreställa sig en väl fungerande förvaltnings- apparat utan olika informella kontakter. Utskottet framhöll dock att det inte kan förnekas att de informella kontakterna innebär 37SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet, s. 100. 38Ibid., s. 100. 39SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 94. 40Ibid., s. 96. 41Ibid., s. 97. 1986/87:99, bilaga 1, s. 27, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram vissa risker för ministerstyre. Därför borde kontakterna vara mer inriktade på information än på styrning.43 Utskottet framhöll vidare att: Ett särskilt problem utgör informella kontakter i samband med sådan ärendehandläggning hos myndigheterna som avses i RF 11:7. Det torde inte vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i detta sammanhang. Enligt utskottets uppfattning måste dock återhållsam- heten vara mycket stor. I särskilt hög grad bör de informella kon- takterna på detta område avse informationsutbyte.44 Den diskussion som fördes , med Förvaltnings- utredningen i bräschen, innebar en förändrad och mer tillåtande syn på regeringens möjligheter att genom informella kontakter påverka myndigheterna. De uttalanden som gjordes, från förvalt- ningsutredning till konstitutionsutskott, innebar också att infor- mella kontakter bejakades inom området för 11 kap. 6 § RF och inte uteslöts vad gäller det som täcktes av 11 kap. 7 § RF, låt vara att det vad gäller de senare framhölls att de framför allt borde avse informationsutbyte. och skulle också hantera frågan om myndigheternas ledningsformer, främst frågan om de olika myndigheterna skulle ha en styrelse eller inte. Innan utredningen och kommittén startades var denna fråga i hög grad beroende på hur man såg på regeringens styrning och ansvars- kedjan. framhöll att det fanns osäkerheter vad gäller bl.a. styrelsernas ansvarsförhållanden, styrelsernas sam- mansättning och deras uppgift.45 utgångspunkt var att besluts- och ansvarsfördelningen skulle göras tydlig och att ett externt inflytan- de genom lekmän skulle bevaras. Detta skulle uppnås antingen genom att tilldela styrelserna reellt ansvar och befogen- heter för myndigheternas hela verksamhet eller genom att tilldela verkschefen denna roll. I dessa senare fall skulle det normalt finnas 1986/87:KU29, s. 14. 45SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet, s. 100 f. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram en rådgivande funktion med lekmän. Sådana råd skulle tillföra expertkompetens eller utöva insyn.46 Kommittén förde ett tämligen ingående resonemang om de olika principiella förhållningssätt som påverkar synen på lednings- modellen och relationen mellan styrelse och verkschef. Avgörande för styrelsemodellen är om regeringen i väsentlig omfattning har delegerat befogenheter till myndigheten vilka inrymmer en be- tydande handlingsfrihet för myndigheten i dess uppgift att leda och ansvara för utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet. Om det föreligger en delegering av ett mandat med en vidsträckt, öppen och opreciserad karaktär krävdes det enligt kommittén att myndigheten leds av en styrelse. Exempel på sådana myndigheter var de som tillämpade ramlagar eller bedrev affärsverksamhet. I de fall styrelsemodellen valdes, och här talar utredningen om styrelser med ett fullt ansvar för verksamheten, så ansåg utredningen att styrelseordföranden skulle lämna förslag till ny verkschef.47 I den efterföljande debatten fanns olika synsätt på frågan om myndigheternas relation till regeringen. I verksledningsproposi- tionen om ledning av den statliga förvaltningen föreslogs en huvudprincip med styrelser som i huvudsak skulle ha rådgivande uppgifter. De skulle dock besluta i vissa frågor, bl.a. om före- skrifter och anslagsframställningar.48 I be- handling kopplades frågan om styrelse till frågan om självständig- het på så sätt att inflytandet från lekmän i styrelsen skulle skydda myndigheternas självständighet. Utskottet såg ett värde i de olika synpunkterna i frågan och drog ingen generell slutsats. Verkledningsbeslutet innebar att det normalt skulle finnas en styrelse som tillsammans med verkschefen skulle leda verksam- heten. Styrelserna fick både en rådgivande och en beslutande roll. Styrelsen skulle besluta endast i vissa viktigare frågor. Huvudupp- giften skulle vara att utöva insyn och att biträda myndighetschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme.49 46SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 19 20. 47Ibid., s. 19 20. 1986/87:99, s. 84 f. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Dilemmat: Att styra mer och att styra mindre sammanfattade sin egen grundsyn som att det gällde att regeringen skulle styra både mer och mindre. Å ena sidan skulle den politiska beslutskraften kunna öka genom underlag som gjorde det möjligt att ompröva myndigheternas verksamhet. Beslutskraften skulle manifesteras i mål. Å andra sidan skulle detaljstyrningen minska genom de ökade friheter som myndigheterna skulle få. Särskilt kring denna punkt uppstod dis- kussioner redan i kommittén. nämner i ett särskilt yttrande att mål som skall ha styrkraft måste formuleras mycket precist. Men vad blir då, frågar , den stora skillnaden mellan de mycket precisa mål man tydligen vill ha och de detaljerade regler som man inte vill ha?50 som betänkande pre- senterades inleddes en försöksverksamhet. Som kommittén före- slog byggde försöksverksamheten på regeringens beslut om speci- fika direktiv för varje myndighet. Dessa fick redan från början en betydande omfattning. I försöksverksamheten identifierades ett antal praktiska och principiella problem. En svårighet gällde de praktiska möjligheterna och konsekvenserna av att dela upp myndigheterna i tre olika grupper eller föra dem till olika s.k. treårscykler. Relativt snabbt insåg man att myndigheter med liknande verksamheter rimligen borde prövas i ett sammanhang och alltså ingå i samma grupp. var ju den departementala organisationen uppbyggd så att just de myndigheter som hade mycket starka samband ofta låg inom samma departementsenhet. Om systemet byggdes ut, skulle detta innebära att många departementsenheter fick en oerhörd arbetsbörda ett av de tre åren och en mycket lugn tillvaro under de två övriga åren. Ett annat problem var att de myndighetsspecifika direktiven skulle utarbetas före cykelns sista år, och att de måste bygga på en stark känsla för beslutsutrymme, för att använda ett uttryck från en utvärdering av den första treårscykeln.51 50SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 227 228. 51RRV, 1988, Erfarenheter av försöksverksamheten med treåriga budgetramar. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram Det framhölls också att just det långa tidsperspektivet var svårt att förena med osäkerheten som fanns om utvecklingen på många samhällsområden. I försöksverksamheten tog man också upp grundläggande problem som gällde de praktiska och teoretiska förutsättningarna för att ta fram olika former av resultatinformation. I hög grad gällde det således samma problem som man redan konfronterats med vid försöksverksamheten med programbudgetering. Uppenbarligen ansåg regeringen dock att problemen inte på- verkade värdet av den s.k. treårsbudgeteringen. Redan medan försöksverksamheten pågick för fullt beslutades att ordningen skulle bli permanent och att budgetsystemet skulle bygga på att myndigheterna genomgick en fördjupad prövning . Detta beslutades efter förslag i den s.k. kompletteringsproposi- tionen 1988 (KP 88) som var ett viktigt dokument på flera sätt. Genom KP 88 sjösatte regeringen en ny budgetprocess, baserad på en treårscykel. Men KP 88 var också betydelsefull genom att den skapade en terminologisk ram. Eftersom denna terminologi fort- farande finns kvar kan man tro att dagens styrsystem i hög grad är likt det styrsystem som presenterades i KP 88. I verkligheten är dock förändringarna i styrningen under de 19 åren som gått minst lika stora som under de 19 åren före KP 88. 3.5Verksledningsbeslutet: ett beslut för delegering Verksledningspropositionen innebar att en punkt sattes för flera av de diskussioner som förts . Proposi- tionen tog upp frågan om det konstitutionella utrymmet för regeringens styrning av myndigheterna. I propositionen framhölls att Regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under reg- eringen än vad som hitintills skett.52 Vidare att I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen.53 Det föredragande statsrådet uttryckte att regeringsformens bestämmelser utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den 1986/87:99, bilaga 1, s. 24. 53Ibid., s. 25. Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situa- tion.54