sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Utgångspunkterna och förutsättningarna för arbetet med hög- skolelandskapets förnyelse är väl formulerade. Här framhävs det som proklamerat i rubriken 54TP PT Jfr 2006. till sin Lissabondeklaration: Diversity with a common purpose.TPF57FPT efter högskolereformen 1977 har mångfalden åter kommit i fokus och forskningen åter legitimt anknutits till grundutbild- ningen. Vad ska nu till för att få rollerna utmejslade? Förändringsarbetet måste börja i högskolan själv. I de utbildnings- och forskningsstrategier som växer fram inom lärosätena samman- fattas ambitionerna och visionerna av lärosätenas respektive roller. Lärosätena måste få en adekvat respons på sina strategier. sänds dessa dokument in till och blir till ett underlag för regeringens allmänna bedömningar. Men lärosätena får inte det som i alla pedagogiska sammanhang bedöms som så utomordentligt viktigt – nämligen en kvalificerad feed back, återkoppling. Det är 2:s bestämda uppfattning att inte har kapacitet och kompetens att bedöma och värdera lärosätenas strategier på ett sådant sätt att ett konkret svar i form av uppdrag och resurser kan ges. Detta är inte heller meningen i den modell som 2 föreslår. Bedömningen ska göras inom ramen för den lärosätesutvärdering som 2 föreslår. Denna utvärdering ska göras av expertpanel i enlighet med vad som beskrivs i avsnittet 3.1.8. 2 ser det som ytterst viktigt att ett akademiskt kvalificerat intermediärt organ handhar de utvärderingar och det resurstill- delningssystem, som utredningen föreslår. Regeringen måste ha detta akademiskt kvalificerade organ till sin hjälp att fördela resurser i konkurrens utifrån prestations- och kvalitetskriterier och få en fortlöpande analys av systemet. Lärosätena måste få en central sparringpartner som kan ge den ovan nämnda återkopplingen på det strategiska arbetet. De förändringar som behöver åstadkommas i högskolesystemet bör främst drivas av de starka krafter som konkurrens i positiv bemärkelse kan skapa. Inslagen av konkurrens utifrån olika kvali- tetskriterier vid fördelningen av anslagsmedel för forskning kan verka i denna riktning. är utredningen mån om att betona att konkurrens och kvantifierad mätning av kvalitet inte alltid är möjlig i utbildningssammanhang. Och även om mätningen kan vara möjlig, är den kanske inte önskvärd i alla lägen. 57TP Association 2007. människans verksamhet är inte helt och hållet mätbar. Det bör därför finnas utrymme för den sorts utvärdering av karaktären granska för att främja som arbetat och arbetar med. Den nuvarande regeringen har betonat nöd- vändigheten av att lärosätena blir självständigare och får en mer tydlig och kraftfull ledning. 2 anser det vara av stor betydelse för de förslag som läggs fram i detta betänkande att arbetet fort- sätter på att utöka lärosätenas självbestämmande. I själva verket är det så att utredningens förslag strävar åt detta håll. I förslagen om ett sammanhållet anslag för utbildning och forskning (se vidare avsnitt 3.3) och avskaffande av vetenskapsområde (se vidare avsnitt 2.2.2) finns en underliggande strävan efter att göra lärosätena och deras ledningar mer självständiga och beslutsfäiga. Statsmakternas intresse måste primärt vara att för tilldelade medel få utbildning och forskning med så hög kvalitet som möjligt. Det är endast lärosätena själva som kan avgöra viken utbildning och forskning som kan hävda sig i konkurrensen. gäller nya eller förändrade examensbeskriv- ningar för utbildningen på de tre nivåerna. I dessa beskrivningar är det pedagogiska idealet om progression centralt och utredningen anser att vi fått en ny incitamentsstruktur för utbildningen, i vilken allting hänger samman, även forskningen (jfr den anglosaxiska terminologin med higher education). Att fortsätta på det inslagna spåret innebär att forskningsanknytningen av utbildningen – vilket ju är ett för högre utbildning – kommer att accentueras. En utveckling av den avancerade nivån blir därför mycket central för att ytterligare driva på denna forsk- ningsanknytning. Kopplingen mellan utbildning och forskning är väsentlig och det fortsatta arbetet på att utveckla den får ej avstanna. Lärosätena måste ställa sig frågan vilken utbildning vi vill ge och vilka studenter vi vill ha. Eller vilka studenter kan vi få? Ska lärosätet rekrytera brett eller smalt? Det vill säga är det i närmiljön som lärosätet har sin stora rekryteringspotential, eller är det natio- nellt, europeiskt eller globalt? Att analysera studenters mobilitet blir allt viktigare för lärosätena. Till vilka nivåer ska studenterna rekryteras. Den fråga som inte ställts på allvar är om alla lärosäten ska ha samma sammansättning av sitt utbildningsutbud på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. 2 återkommer här till utbildnings- och forskningsstrate- giernas stora betydelse. Det är i dessa dokument som reflektion över de strategiska vägvalen görs. Här kan utvecklingsarbeten med förslag till nya utbildningar, förnyelse och utveckling av de befintliga framföras. Om ett sådant arbete – som redan pågår – fortsätter, kan en profilering av alla lärosäten småningom komma till stånd. Vi kommer förvisso att fortfarande ha en förhållandevis enhetlig organisation av den högre utbildningen, men utbildnings- profilerna på lärosätena kommer att se mer olika ut . Lärosätena måste ställa sig frågan vilken forskning vi vill ha. Vilken forskning kan vi få? Att forskning över allt ska bedrivas på en så högkvalitativ nivå som möjligt är givetvis önskvärt. vet vi att forskning inte kan och inte bör bedrivas på alla lärosäten och att även här en tydligare profilering är önskvärd. På samma sätt som med utbildningen är det önskvärt att lärosätena noggrant överväger vilken mix av forskning som organisationen kan bära. Detta handlar inte minst om att sanera lärosätena från under- kritiska miljöer genom nedläggning eller förstärkning. Detta blir särskilt viktigt i relation till samverkan med andra aktörer i forskar- samhället och till externa finansiärer. Få universitet kan längre leva upp till idealet att vara heltäckande. Forskningsområdenas utvidgning och forskningens ökade kostnader för infrastruktur gör att även de stora och breda forskningsuniversiteten måste sträva mot profilering. Att all forskning är relaterad till den internationella forskargemenskapen är knappast något som behöver påpekas. För högskolornas del – men även för universitetens del – är det viktigt att påpeka att forsknings- och utbildningsprofiler ska uppmärksamma kvaliteten i utbildningen. Allt detta ställer krav på ett system som kan driva högskolan i riktning mot mångfald och profilering. Resurstilldelningssystemet ska stimulera till profilering inte driva fram bredd som dagens system för grundutbildningen. Möjligheten att ansöka om univer- sitetsstatus och vetenskapsområde driver fram forskningsbredd och inte profilering hos högskolorna. Alla bör med andra ord inte eftersträva att bli universitet. En annan önskan är att systemet ska kunna hantera alla läro- säten lika, inklusive SLU och de konstnärliga och de enskilda hög- skolorna. Lärosätena måste ställa sig frågan vilken samverkan vi vill ha. Vilken samverkan kan vi få? I den strategiska analysen ska givetvis också ingå att utveckla relationen till andra samhällsaktörer. Det handlar om att hitta gemensamma styrkor i interaktion med regionalt näringsliv eller andra intressenter i civilsamhället. När allt detta är sagt återstår att understryka ledarskapets stora betydelse. Ett system för resurstilldelning och organisation av högskolan bör öppna reella möjligheter för en kraftfull ledning av lärosätena. Att upptäcka och konstruera vägkartor för lärosätet är förvisso en gemensam uppgift, men ledarskapet betydelse i detta sammanhang kan inte underskattas. Lärosätesledningarna bör få organisatoriska och ekonomiska verktyg för att hantera sina upp- gifter. 2:s övergripande uppfattning är, som sagt, att lärosätena bör ha olika roller i högskolesystemet. Vissa lärosäten kommer ha en huvudsaklig roll inom utbildning av olika slag, inkl. professions- utbildningar, andra ha en huvudsaklig roll inom forskningen och utbildning på avancerad nivå, stora universitet kan också tänkas ha omfattande utbildning på grundnivå, en högskola ska kunna ha en eller flera forskningsprofiler. Lärosätenas roller kan också ses utifrån deras huvudsakliga spelplan (arbets-, upptagnings- eller kontaktområde) och då ses som spelare på olika arenor. Som tidi- gare påpekats i avsnitt 1.1.2 kan det dock vara vanskligt att reducera vissa lärosätens position till vissa nivåer. Ett litet lärosäte kan ha förhållandevis omfattande kontakter med andra länder både beträffande utbildning och forskning även om man kanske i första hand har närområdet som kontaktområde för studenter. 2 är väl medveten om att alla lärosäten har sin historia och att det är svårt att generalisera. Ur statsmakternas perspektiv kunde det vara intressant att reflektera över vilka olika sorters lärosäten som finns och som samhället har behov av. Mot bakgrund av bland annat en norsk diskussion om professionsuniversitet och elit- universitetTPF58FPT försöker vi att skissa några alternativ som vi inte upp- fattar som idealtyper, men väl som roller eller strävansmål. För det första skulle vi kunna ha multiuniversitet som tillgodo- ser ett brett behov av massutbildning på eftergymnasial nivå. Här finns de flesta vetenskapsgrenar representerade och rika möjlig- heter till mångvetenskapligt utbyte som kan befrämja både utbild- 58TP PT Jfr Slagstad 2007 och i rapportserie 2002:40 R, s. ning och forskning. Multiuniversitetet har forskningen av olika slag, allt från underhållsforskning till spetsforskning. För det andra skulle vi kunna ha professionsuniversitet för forsk- ningsbaserad professionsutbildning inom ekonomi, teknik och medicin. Dessa lärosäten har koncentrationens alla fördelar och har rika möjligheter att driva fram internationell spetskompetens inom både utbildning och forskning. För det tredje skulle vi se utbildningshögskolor inriktade på högklassig grundutbildning, i stor utsträckning inriktade på profes- sionsutbildningar av mer nationell karaktär och med stor betydelse för den regionala arbetsmarknaden. Lärosätet kan ha vissa kvalifi- cerade forskningsprofiler med därtill hörande utbildning och en bred underhållsforskning. För det fjärde kunde man tänka sig mer renodlade forsknings- universitet med utbildning huvudsakligen på avancerad nivå och forskarnivå och med mycket tydliga spetsforskningsprofiler. De universitet som främst kan stå som modell för dessa är förstås de amerikanska elituniversitetetn. Vi kan inte se ett sådant universitet i , till stor del beroende på grundutbildningens stora betydelse för samtliga lärosäten utom möjligtvis insti- tutet. Efter en period med en stark drift mot att konsolidera läro- sätena som klassiska universitet i högskolesystemet, är det , enligt 2:s uppfattning, dags för statsmakterna att i konkret handling understryka profileringens och differentieringens stora värde och uppmuntra lärosätena att söka sin roll på en realistisk arena. I bilden av framtidens universitet vill vi se en mångfald av olika lärosäten med högre grad av självständighet. En viktig faktor för att åstadkomma denna självständighet är utan tvivel det ekonomiska oberoendet. Det är knappast rimligt att tänka sig att något lärosäte inom en överskådlig tid skulle kunna bli helt och verkligt oberoende. Även om staten skulle kunna avsätta medel för att inrätta ett antal lärosätesstiftelser, skulle förmodligen grundutbild- ningen fortsätta att vara till största delen finansierad av staten. Om studieavgifter skulle komma att införas, är det knappast troligt att dessa skulle bli en heltäckande finansiering av utbildningen. Om något lärosäte skulle utvecklas mot att bli ett forsknings- universitet i ovan antydda bemärkelse, vore det mer sannolikt att ett helt oberoende lärosäte skulle kunna uppstå. Det skulle emel- lertid med säkerhet behövas en omfattande och kontinuerlig externfinansiering, förutom en lärosätesstiftelse. Pluralismen av finansieringskällor åstadkommer i sig ett obe- roende och är därför ett viktigt mål att sträva mot; lärosätet blir mindre känsligt för svängningar av olika slag i finansieringsvärlden. Om man relaterade jakten på externa medel till lärosätenas utbild- nings- och forskningsstrategier och om lärosätesledningarna vore starkare, skulle mer noggranna överväganden göras innan extern- finansiering accepterades av lärosätena. På samma sätt som man har talat om den vildväxande högskolan, skulle man kunna tala om den vildväxande externfinansieringen. I det följande avsnittet belyser därför 2 frågan om extern- och medfinansiering mer djupgående i enlighet med regeringens direktiv. 1.3Externfinansiering och medfinansiering av forskning I föreliggande betänkande lämnar 2 ett sammanhängande förslag till ett system för fördelning av direkta statsanslag till utbildning och forskning vid universitet och högskolor. Beträf- fande frågorna om externfinansiering diskuterar utredningen i huvudsak denna angående forskningsdelen, för vilken den spelar störst roll. 2 vill dock, utan att lägga något förslag eller närmare diskutera frågan, inledningsvis påpeka att frågan om olika system med studentavgifter är av avgörande betydelse för utbild- ningssystemets finansiering i många av de länder som har störst utbildnings- och forskningssamarbete med inte minst och . Frågan börjar nu också bli aktuell i vårt land bl.a. genom den utredning som lagt förslag om avgifter för utländska studenter utanför Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES) i sitt betänkande Studieavgifter i högskolanTPF59FPT. En utgångspunkt i direktiven till den utredningen var att högskole- utbildning skall vara avgiftsfri för studenter från länder inom EES. 2 ser förslagen i detta betänkande som ett första steg i rätt 59TP PT SOU 2006:7. riktning men anser att en mer förutsättningslös utredning av studieavgifter för alla borde övervägas. Sådana avgifter kunde variera mellan olika utbildningar beroende på behoven på arbets- marknaden respektive lönesättning. De kunde lämpligen finansieras via studiemedelssystemet och till viss del kunna avskrivas beroende på prestation. De inslag av kundorientering och marknads- mässighet som detta kan sägas medföra tål att diskuteras och värderas. Farhågorna om ökad social snedrekrytering, som man hade i inför införandet av ett sådant system, har där kunnat bemästras. Näringslivet står för finansieringen av cirka två tredjedelar av svensk forskning och utveckling. Hur stor andel av denna verk- samhet som kan betraktas som forskning i forskarsamhällets strikta mening är svårt att avgöra. Siffror mellan brukar anges. Den civila forskning, som finansieras med offentliga anslag bedrivs i i första hand vid universiteten, i viss utsträckning vid högskolorna och i mindre grad vid fristående forsknings- institut, ofta i samverkan med näringslivet. Efter har denna forskning finansierats både genom direkta statsanslag och indirekt genom forskarnas möjlig- heter att via statliga forskningsråd eller andra forskningsstödjande myndigheter och stiftelser konkurrera om forskningsmedel. Den externa forskningsfinansieringen och sektorsforskningen har under större delen av efterkrigstiden – innan man på allvar börjat reflek- tera över frågan – utgjort en liten andel, vilken i första hand setts som ett komplement till den ordinarie forskningen finansierad via fakultetsanslag. På liknande sätt har även stödet för universitets- forskningen byggts upp i andra europeiska länder. Utvecklingen av detta system med tvåvägsfinansiering (dual support) för att å ena sidan ge basanslag och å andra sidan skarpare konkurrensutsätta och styra forskningen mot för staten angelägna ändamål är viktig för förståelsen av den situation som forskar- samhället befinner sig i . Vi har här inte möjlighet att i detalj redogöra för denna utvecklingsprocess. Noteras bör dock några viktiga förändringar med betydelse för utvecklingen av forsknings- finansiering , dels bildandet av löntagarfondsstiftelserna vilket inneburit en kraftfull satsning på SOU 2007:81 Identitet och samspel strategisk forskning och på spetsforskning inom en rad områden, dels statens fördelning av fasta forskningsanslag till högskolorna (särskilt de fyra lärosäten som omvandlats till universitet). Dessutom har merparten av nya forskningsresurser i flera forskningspropositioner anvisats till forskningsråden och endast en mindre del direkt till universiteten. I proposition Forskning och förnyelseTPF60FPT gjorde den dåvarande regeringen bedöm- ningen att en allt större del av forskningsresurserna bör erhållas efter prövning av externa forskningsfinansiärer.TPF61FPT Argumentet för detta var främst att lärosätenas forskning på så sätt skulle profi- leras. Humaniora/samhällsvetenskap är det vetenskapsområde som har den största enskilda anslagsposten i det sammantagna statliga forskningsanslaget och humaniora är det forskningsområde som i särklass har den största andelen av resurserna från det direkta anslaget. Redan detta faktum antyder att finansieringsläget ser mycket olika ut inom olika delar av vetenskapssamhället. 2 kan konstatera att andelen extern finansiering både statlig och privat av lärosätenas forskning stadigt har ökat. har andelen direkta statliga anslag därför successivt minskat från två tredjedelar till knappt hälften.TPF62FPT har den andel av de fasta direkta anslagen för forskning som använts för att finansiera forskarutbildning ökat avsevärt, ett faktum som bör uppmärk- sammas i samband med diskussionen om kvalitetsutvecklingen i den svenska forskningen. Doktorandernas forskning är ju i stor omfattning en del av ett utbildningssammanhang.TPF63FPT Därtill kan läggas de ökade interna kostnaderna vid lärosätena, uppkomna delvis till följd av nya uppdrag som staten ålagt. Det påpekas även från många håll att den snabba ökningen av studenter inom grund- utbildningen , med otillräcklig ekonomisk ersätt- ning, inneburit att tiden för lärarnas forskning minskat. De direkta anslagen till lärosätena för forskning tilldelas inte efter en modell eller en rutin som tar hänsyn till prestation eller kvalitet. Införandet av ett system med mål- och resultatstyrning 2000/01:3, s. 140. PT rapportserie 2006:3 R, Högre utbildning och forskning 19452005 en översikt, s. PT Jfr även 2006: Forskarutbildning i , variation i volym, effektivitet PT Jfr exempelvis 2003: En stark grundforskning i . forskningsstrategi 20052008, s. har inte använts i detta sammanhang. Utredningen kan emellertid konstatera att en rad olika system med indikatorer för fördelning av resurser används eller är på väg att införas internt inom universiteten (se avsnitt 3.2.1). På många håll i världen ställs frågorna om hur staten och universitet och högskolor ska orientera sig i ett nytt landskap, i vilket lärosätena blir mer och mer självständiga och finansierings- systemen blir mer och mer komplicerade. I the Edge. Securing a Sustainable Future for Higher Education ställs en rad frågor, och uttrycks en stor oro men ges egentligen inga svar på frågorna kring hur system för finansiell hållbarhet skapas inom lärosätena och hur statligt inflytande upprätthållsTPF64FPT Uppenbarligen är högskoleområdet i världen, eller åtminstone i , inne i en osäker transitionsfas från det humboldtska universitets statliga styrning och finansiering, som skulle garantera den akademiska friheten, till det mer entrepre- nöriella med en frihet av ett annat slag. Denna entreprenöriella anda belyses med externfinansie- ringen i fokus på ett intressant sätt, när ett av de större univer- siteten annonserade efter två universitetslek- torer (undervisningstjänster). I de båda annonserna fokuserades forskningen och formulerades följande krav på den sökande: Den sökande ska ha dokumenterad förmåga att formulera projektansök- ningar och ska kunna visa att han/hon erhållit externa anslag från nationella forskningsråd för att bedriva sin forskning. Så långt kan man konstatera externfinansieringens stora betydelse. Vad som är mer anmärkningsvärt är den följande formuleringen: Den sökande ska kunna dokumentera att han/hon garanterar finansiering av de egna lönemedlen på befattningen , tidsperioden 20072009. Att universitetslärare vid ansökan om en tillsvidareanställning förutsätts ha med sig sin egen lön som fors- kare torde vara ett av de mer exceptionella tecknen på externfinan- sieringens ökade betydelse. Enligt 2:s direktiv ska utredningen föreslå ett system för fördelning av de direkta anslagen som skall bygga på prestations- och kvalitetsrelaterade kriterier. Utredningen har tolkat denna önskan från regeringen som en efterfrågan på ett system som ska möjliggöra större satsningar på forskning via de direkta anslagen. 64TP PT Se On the Edge, s. där mycket öppna frågor (challenges) ställs men inga direkta svar ges. Rapporten baseras på åtta länderstudier från , , , , , , och . De satsningar som statsmakterna gjort på forskning har i större utsträckning än tidigare skett via anslag till forskningsråden och andra myndigheter för att på så sätt dels kunna styra forskningen, dels kvalitetssäkra den genom konkur- rensutsättning. borde ett prestations- och kvalitetsrelaterat resurstilldelningssystem för forskningsdelen av universitetsansla- gen i kombination med lärosätesutvärderingar, som fäster särskild vikt vid lärosätenas utbildnings- och forskningsstrategier, innebära att t.ex. forskningsbidrag av typen Linnéstöd skulle kunna ersättas av direkta anslag fördelade med ett system baserat på kvalitet i konkurrens. I utredningens överväganden om externfinansiering kommer vi främst att behandla frågorna om finansieringen från privata finan- siärer (enskilda medborgare, företag och organisationer utan vinst- syfte, i första hand stiftelser) och även belysa frågor om medfinan- sieringens betydelse för universitetens handlingsfrihet. En perfekt balans mellan extern och direkt statlig finansiering kan aldrig uppnås, eftersom den förutsätter att statens anslag omedel- bart anpassas efter externa, privata och offentliga, satsningar. Externa finansiärer av olika slag spelar en stor roll för finan- sieringen och därmed inriktningen och omfattningen av forsk- ningen och kommer förhoppningsvis att göra så även . Hur ser rollfördelningen och samspelet mellan lärosätena, de enskilda forskarna/forskargrupperna, de statliga forskningsråden och övriga externa finansiärer ut? Hur borde den se ut? Vilket handlingsutrymme har man vid lärosätena för att optimera resurs- användningen? 2 träffade företrädare för lärosätenaTPF65FPT för att bilda sig en uppfattning om deras syn på behovet av utred- ningen och dess direktiv. Som en uppföljning sände utredningen ut en enkät (se bilaga 5), i vilken lärosätena bland annat ombads att svara på frågan om det som i diskussionen litet svepande kommit att benämnas fria medel. Lärosätena redovisar att endast de egna statliga basanslagen kan komma i fråga för interna ompriorite- 65TP PT 2 hade överläggningar med samtliga statliga lärosäten samt , Stiftelsen , och Teologiska Högskolan, . Av dessa är merparten intecknade i stöd till forskarstude- rande, postdoktorala tjänster samt del i professors- och lektors- tjänster. Generellt hävdas att lärosätenas ointecknade medel för forskning minskat avsevärt. Detta hänger inte minst ihop med en allmän reell sänkning av medelstilldelningen för forskning i och med att pris- och löneomräkningen inte följt kostnadsutvecklingen samt att kraven på medfinansiering ökat. Befordringsreformen har också bidragit till större konkurrens om en krympande resurs. Lärosätena har också bundit upp anslagen genom för många anställningar och en för stor dimensionering av forskarutbild- ningen. De stora universiteten redovisar att på kort sikt (ett till ) är i stort sett alla medel bundna. Lärosätenas begränsade handlings- frihet sammanfattas talande av : Begreppet fria eller ointecknade medel ger en känsla av aktiv omfördelnings- process.