sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — IMD av el i lokaler Samverkan för en effektivare fjärrvärme Höjd skatt på fossila bränslen Vid en summering av effekterna av nu föreslagna och kvantifierade styrmedlen, effekterna av tidiga åtgärder samt utredningens be- dömning av effekter av befintliga styrmedel nås en effektivisering av primär energi på . I slutlig energi motsvarar Vägen till ett energieffektivare I förhållande till energianvändningen motsvarar detta cirka 17 effektivare primär energianvändning respektive cirka 12 effektivare slutlig energianvändning. Om effekten av den som alternativ redovisade åtgärden med en skattereduktion för energieffektiviserande åtgärder i bostäder och lokaler beaktas, ökar den samlade effekten med ytterligare cirka en procentenhet. Tabell 3.3 Samlad bedömning av effekten av tidiga åtgärder, redan beslutade styrmedel och föreslagna styrmedel, TWh/år [TWh/år] [TWh/år] Tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel Utredningens förslag, åtgärder som varit möjliga att Slutanvändarnas årliga minskade kostnader för de föreslagna åtgärderna beräknas, när alla de föreslagna styrmedlen nått fullt genomslag, uppgå till . Ackumulerat över åtgärdernas livslängd bedöms slutanvändarnas energikostnader minska med . Från denna summa ska dras energianvändarnas samlade kostnader för investeringar i de energieffektiviserande åtgärderna. Storleken på denna samlade investeringskostnad har inte gått att kvantifiera. Således har stor- leken på nettovinsten inte kunnat beräknats. Här ska dock noteras att samtliga åtgärder är lönsamma för slutanvändarna, möjligen med undantag för vissa av de från samhällets utgångspunkter strategiska investeringar i byggnader, som föreslås få statliga stöd.TPF3FPT Den samlade kostnaden för styrmedlen kan beräknas till 12 mil- jarder kronor huvudsakligen fördelat på 2,4 miljarder 2014. 3TP PT Se kapitel 5, avsnitt 5.5.1. Vägen till ett energieffektivare 3.14Ett nytt nationellt energieffektiviseringsmål gäller ett av antaget, vägledande nationellt mål, som innebär att ska uppnå en energibesparing om i förhållande till den genomsnittliga årliga energianvändningen 2001 2005. Utöver detta har regeringen i budgetpropositionen föreslagit ett mellanliggande mål, beräknat på samma sätt som det föregående, om energieffektivise- ring till år 2010.TP F4FPT Det åligger utredningen att, mot bakgrund av utrednings- resultaten, föreslå ett nytt nationellt energieffektiviseringsmål . I kapitel 2 har, som en vägledande princip, slagits fast att sådana målformuleringar ska vara realistiska. Av EG-direktivets artikel 4.2 framgår att de nationella mål, som ställs upp mot bak- grund av EG-direktivet, ska kunna nås med kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga åtgärder. En slutsats av utredningens analyser är att det finns skäl att höja ambitionsnivån i effektiviseringsarbetet i förhållande till det nämnda, av beslutade målet. Det innebär att de statliga insatserna för att stimulera energieffektivisering behöver förstärkas i förhållande till nuvarande nivå. Utredningen har, vid bedömning av vad som är en realistisk målsättning, utgått dels från de energi- effektiviseringspotentialer som kunnat identifieras, dels från hur stor andel av dessa som kan realiseras med styrmedel som är rimliga i ett bredare samhällsperspektiv. Det innebär att utredningen, istället för att först formulera ett mål och sedan utforma styrmedel som är ägnade att nå målet, först analyserat hur stor energi- effektiviseringspotential som kan realiseras med en väl avvägd kom- bination av rimliga styrmedel och först därefter formulerat ett nationellt mål. Utredningens samlade analys visar att de föreslagna styrmedlen, i de delar som kunnat kvantifieras, leder till en energieffektivisering om 12 i slutlig energianvändning och 17 räknat i primär energianvändning. Härtill kommer betydelsen av de styrmedel, vars effekter bedöms vara signifikanta, men som inte gått att kvantifiera. Av den anledningen har utredningen stannat vid att föreslå ett nytt nationellt mål som ligger i den övre delen av respektive intervall. Utredningen föreslår därför att antar ett nationellt energieffektivseringsmål, som innebär att 4TP PT Budgetpropositionen (2007/08:01), utgiftsområde 21, s. 43 f. Vägen till ett energieffektivare slutanvänd energi respektive primär energi ska sparas genom effektiviseringsåtgärder . Ett mellanliggande mål ska dessutom fastställas, som ska uppnås under direktivets tredje tillämpningsår, dvs. Detta mellan- liggande mål bör, enligt utredningens bedömning, bestämmas till slutlig respektive primär energi. Samtliga mål ska ses i förhållande till den genomsnittliga energianvändningen 2005. 4Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval En väsentlig uppgift för energipolitiken är att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv tillförsel och användning av olika energislag. Energipolitiken ska bidra till såväl en tryggad, effektiv tillförsel och riktig prissättning på energi som en effektiv hus- hållning med energi. Speciellt efter oljekriserna har intresset för energihushållning ökat starkt. Utvecklingen av kost- naderna för elproduktion har genom att relativt billig vattenkraft kompletterats med dyr kondenskraft lett till stigande elpriser vilket ytterligare ökat intresset för energieffektiviserande åtgärder. Det finns från samhällets sida ett intresse av att energieffektivisera transporter, industriell verksamhet och bostäder och service m.m. En effektivare energianvändning har förespråkats för att främja en minskad miljöpåverkan och ett tryggare energi- försörjningssystem. I detta kapitel redovisas principiella synpunkter på tre frågor som är relaterade till val av lämplig energieffektiviseringsnivå. I kapitel 5 7 redovisas resultaten från empiriska studier där syn- punkter och principer från detta kapitel har tillämpats: Vad har åstadkommits? Vad kan göras? Vad bör göras? Vad har åstadkommits? Utredningen har i sitt förslag till den första nationella handlings- planen (SOU 2008:25, Ett energieffektivare ), med där angivet beräkningssätt, konstaterat att med de styrmedel som använts och de styrmedel som redan beslutats om, Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval har goda förutsättningar att nå målet om energi- effektivisering. I delbetänkandet aviserades frågan dels om ytter- ligare energieffektiviseringar är möjliga, dels om sådana också är önskvärda i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen ska enligt delbetänkandet återkomma med ett förslag till en förordad nivå på ett framtida mål för energieffektivisering och en handlings- plan för att nå målet. En sådan analys kan lämpligen inledas med en beskrivning av vad som kan göras och vad som bör göras. Vad kan göras? Under det senaste årtiondet har ett antal studier angivit stora potentiella energieffektiviseringar för företagens och hushållens energianvändning. I kommissionens Handlingsplan för energi- effektivisering: att förverkliga möjligheterna anges att EU räknar med att dagens energianvändning ska kunna minskas med cirka 20 inom samtliga sektorer fram , om alla lönsamma investeringar genomförs (se tabell 4.1). Tabell 4.1 Lönsam energieffektiviseringspotential i EuropaTPF1FPT ning (TWh) ning (TWh) potential (TWh) potential (%) Förutom effektivisering genom investeringar i ny teknik kan beteenderelaterade åtgärder bidra till en effektivare energianvänd- ning. Genom förändringar mot ett mer energieffektivt beteende hos brukarna uppskattas energianvändningen i byggnader i kunna minska med ytterligare 10 20 procent.TPF2FPT I sammanhanget bör också påpekas att vissa bedömare har uttryckt tveksamheter mot flera av de studier, som visat på stora 1TP PT KOM (2006) 545 slutlig. Värden omvandlade från Mtoe till TWh med omvandlingsfaktorn 11,63. 2TP PT Energianvändningen i bebyggelsen, Energiframsyn i , 2003. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval potentiella energibesparingar genom effektivisering av företagens och hushållens energianvändning. Till exempel menade resurs- effektiviseringsutredningen att det fanns brister i de metoder och statistiska underlag som legat till grund för flera potentialbedöm- ningar.TPF3FPT Utredningens bedömning var att kostnadsuppskattningar ofta saknas eller är ofullständiga. Kritik av liknande slag har riktats mot Kontrollstation 2008 och i viss mån också mot Klimatbered- ningens analyser. I kapitel 5 7 redovisar utredningen resultaten av de empiriska studier av olika energieffektiviserande åtgärder som utredningen låtit göra inom sektorerna bostäder och service, industrin och transport. Vad bör göras? Det är två frågor som utredningen enligt utredningsdirektiven har till uppgift att belysa och lämna förslag till: 2.Lämpliga prissättningsprinciper på energi Utredningen har närmat sig frågan om vilken nivå på energi- effektivisering som samhället bör ha utifrån två tänkbara perspektiv. Enligt det första perspektivet blir svaret på den normativa frågan om vad som bör göras att det får bli den energieffektiviseringsnivå som marknaden resulterar i. Med en sådan ansats kan dock inte garanteras att de energi- och klimatmål som samhället satt upp verkligen nås. Det andra perspektivet utgår därför ifrån att det finns situa- tioner där marknadssystemet inte är lämpligt att helt självständigt avgöra vilka åtgärder som ökar samhällets välfärd och bör genom- föras. Sådana situationer kan bl.a. bero på att marknader helt saknas (miljöutsläpp) eller har brister (s.k. marknadsmisslyckanden). Det blir med andra ord väsentligt att analysera om det i sådana fall finns skäl att avvika från marknadslösningen. Den mest etablerade metoden för att vägleda beslut i sådana situationer är att använda sig av den s.k. samhällsekonomiska kostnads-nyttokalkylen.TPF4FPT 3TP PT Effektiv användning av naturresurser (SOU 2001:2). 4TP PT , Kostnads-nyttoanalys värdegrunder, användbarhet, användning, Rädd- ningsverket, 2004. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Utredningen ska enligt sina direktiv belysa samhällsekonomiska konsekvenser av de förslag som läggs fram. Orsaken härtill är att det i en marknadsekonomi kan uppstå resurshushållningsproblem om samhällets nettovinst av någon marknadstransaktion avviker från nettovinsten för de marknadsaktörer som deltar i trans- aktionen. Som vi tidigare berört kan sådana skillnader bero på att marknader saknas eller har brister. Utöver marknadsmisslyckanden finns det i praktiken även andra marknadshinder som hindrar energieffektivisering och leder till nettoförluster för samhället. I avsnitten 4.3 4.4 ska vi se närmare på olika orsaker till varför samhällsekonomiskt lönsamma energieffektiviseringar inte kom- mer till stånd och vad som lämpligen bör göras när sådana situa- tioner föreligger. 4.2Samhällsekonomiska kalkyler – Två effektivitetsbegrepp En effektiv användning av samhällets resurser, inklusive energi, kan frigöra resurser, som kan användas för andra ändamål. Ett effektivt utnyttjande av resurser är grunden för tillväxt och nödvändigt för hållbar utveckling. En principiell utgångspunkt för samhällsekono- misk effektivitet är att samhällets nytta av att använda ytterligare en resurs på marginalen ska vara lika stor som kostnaden att tillhandahålla den t.ex. är det samhällsekonomiskt effektivt att energieffektivisera ytterligare en enhet om nyttan av detta är lika stor som kostnaden. Begreppet samhällsekonomisk effektivitet avser alltså en situation där samhällets samtliga resurser är för- delade mellan användningsområden på ett sådant sätt att högsta möjliga välfärd skapas. Om marknaden fungerar väl överensstämmer den situation som uppstår spontant med vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Om det däremot finns brister i marknadens funktionssätt ska styr- medel sättas in så nära den verksamhet som orsakar marknadens bristande funktion som möjligt. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Till skillnad från det samhällsekonomiska effektivitetsbegreppet utelämnar man intäktssidan när den samhällsekonomiska kostnads- effektiviteten studeras. Denna typ av analys används för att avgöra vilka åtgärder som leder till att ett givet mål uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället. Begreppet kostnadseffektivitet säger emellertid inte något om målets rimlighet. har t.ex. fastställt ett mål för energianvändningen i bebyggelsen. Energi- användningen per uppvärmd areaenhet bör ha minskat i förhållande till användningen och med 50 pro- cent . Direktivets krav på minst 9 procents besparing ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Med kostnads- effektivitet från samhällets synpunkt menas att man beräknar sam- hällets kostnader per inbesparad energienhet (t.ex. kWh) genom olika åtgärder och prioriterar åtgärder efter hur låga dessa kost- nader per inbesparad energienhet är. Ett nödvändigt villkor för att uppnå samhällsekonomisk kost- nadseffektivitet är att den marginella kostnaden för ytterligare energieffektivisering är lika stor för bostadssektorn som för energi- effektivisering i transport- och industrisektorn. Ovanstående distinktion mellan samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet upprätthålls inte kon- sekvent i den litteratur som rör energieffektivisering. Den avgöran- de skillnaden är att för att nå samhällsekonomisk effektivitet i resursanvändningen så vägs intäkterna för samhället mot kost- naderna för samhället, dvs. man analyserar lönsamheten av olika åtgärder. Detta är inte fallet i en samhällsekonomisk analys av kostnadseffektivitet. För att bestämma den optimala nivån på energieffektivisering i fordras en analys där kostnader och intäkter vägs mot varandra, alltså en fråga om samhällsekonomisk effektivitet. Det finns ett antal studier som talar om kostnads- effektiva åtgärder men där analysen pekar på att man studerat lönsamheten för olika åtgärder. Kostnadseffektiva åtgärder behöver inte betyda att åtgärderna är lönsamma. Men en förutsättning för att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv energieffektivise- ringsnivå är att åtgärderna är kostnadseffektiva. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval 4.3Energieffektiviseringens roll i energipolitiken/CBA-analyser Det har vuxit fram en omfattande teori om hur man bör fatta beslut när marknader saknas eller har brister. Vid fastställandet av den lämpliga omfattningen av energieffektiviseringar i bör samhällets kostnader och nytta av en satsning vara det mest relevanta underlaget. När det gäller att sätta upp mål för energieffektivise- ringen är det därför centralt att ha en uppfattning om samhälls- nyttan av en förändring i bred mening och kostnaden för att uppnå densamma. En rimlig regel är att om nyttan av en förändring är större än den eventuella kostnaden ska åtgärden genomföras. Uttryckt i mer teoretiska lönsamhetstermer ska energieffektivise- ringsåtgärder vidtas så länge som marginalnyttan är större än marginalkostnaden. Om denna definition appliceras på energi- effektivisering är det samhällsekonomiskt motiverat att energi- effektivisera ytterligare en kWh om den samhällsekonomiska kost- nadsbesparingen av det är större än kostnaden för att åstadkomma denna effektivisering. Kostnadsbesparingen utgör här intäktssidan av att energieffektivisera och är lika med summan av värdet av de produktionskostnader som undviks då energi sparas, värdet av de negativa effekter på hälsa och miljö som undviks och det subjektivt upplevda värdet eller nyttan som åtgärden leder till. På kostnads- sidan återfinns bl.a. åtgärdskostnader i form av direkta kostnader för material och arbete, sökkostnader för kunskapsinhämtning och den subjektivt upplevda kostnaden av eventuella olägenheter. I teorin är det ganska enkelt att bestämma den lämpliga nivån för energieffektivisering. I en situation med väl fungerande marknader, vilket bl.a. innebär att resurserna är riktigt prissatta (dvs. priset motsvarar de samhällsekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar) och att aktörerna har perfekt tillgång till information, ger marknaden svaret på den lämpliga energieffektiviseringsnivån. Det finns i ett sådant fall inte någon anledning för staten att ingripa och styra produktion och användning. Att bestämma denna nivå är dock i praktiken inte lika enkelt av många skäl. Ett sätt att avgöra önskvärdheten av olika åtgärder, t.ex. tilläggsisolering av äldre fastigheter, individuell (istället för kollektiv) mätning av varmvatten eller lagstiftning om att låg- energilampor ska vara obligatoriska i bostäderna är att beräkna samhällets fördelar och kostnader för sådana åtgärder. En sådan kalkyl har som mål att beräkna effekterna för alla påverkade Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval En sådan samhällsekonomisk analys kallas för kostnads- nyttoanalys eller för cost-benefitanalys (CBA).TPF5FPT Genom sådana analyser försöker man avgöra vilka åtgärder som ökar samhällets välfärd (dvs. åtgärder för vilka nyttan är större än kostnaden) och bör genomföras och sådana som inte gör det (nyttan är mindre än kostnaden).TPF6FPT vet vi att det är enskilda företag och hushåll som fattar beslut om effektiviseringsåtgärder. Företagens och hushållens beslut styrs inte primärt av samhällets fördelar och kostnader utan av effekterna på företagets eller hushållets fördelar och kostnader. Som en sammanfattande benämning på företagets och hushållets beräkningar kommer utredningen i fortsättningen att använda begreppet beslutsfattarekonomisk kalkyl. Beräkningar som baseras på beslutsfattarekonomiska kalkyler kan totalt sett, eller i sina huvuddrag, överensstämma med en samhällsekonomisk kalkyl för samma åtgärd. Det finns dock situationer då olika skillnader i priser uppstår, ibland betydande sådana. I vissa situationer är marknadssystemet inte lämpligt att avgöra vilka åtgärder som ökar samhällets välfärd och bör genomföras och sådana som inte gör det. Detta kan bero på, som tidigare framhållits, att marknader saknas (jämför med vägarna) eller har brister (s.k. marknadsmisslyckanden) i de mekanismer och anpass- ningsprocesser som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser. Skillnad i lönsamhet mellan den sam- hällsekonomiska kalkylen och den beslutsfattarekonomiska kalkylen kan uppstå på grund av externa effekter (samhällets fördelar eller kostnader avviker från beslutsfattarens, t.ex. om ett pris inte tar hänsyn till miljöeffekter), informationsproblem (både att informa- tionen är ofullständig och att en beslutsfattare har svårt att tolka denTPF7FPT), bristande konkurrens, t.ex. monopol, principal agent-problem (t.ex. att en fastighetsägare till ett flerbostadshus står för inves- teringskostnaderna för vitvaror som t.ex. kylskåp medan det är hyresgästerna som betalar driftskostnaderna). Ett annat exempel är styrmedel som kan vara felaktigt utformade från samhällsekono- 5TP PT CBA har genomförts i och i , då började att använda CBA som prioriteringsunderlag när det gällde byggande av nya vägar. 6TP PT (2004). 7TP PT Det kan t.ex. handla om s.k. asymmetrisk information, t.ex. att säljaren av en begagnad bil, en villa eller ett radhus har ett informationsövertag över köparen. Om köparen tror att orsaken till att t.ex. en blott bil säljs är att den har något svårupptäckt fel kommer detta att påverka marknaden. Få endast gamla bilar kommer att säljas. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Även annat än marknadsmisslyckanden utgör i praktiken hinder för energieffektivisering. När resultaten från en beslutsfattarekonomisk analys och en sam- hällsekonomisk analys jämförs kan fyra principiellt intressanta resultatkombinationer uppkomma (tabell 4.2). Olika resultatkombinationer när det gäller kalkyler för samhället och beslutsfattaren (företaget, hushållet etc.) Som framgår av tabellen kan det finnas åtgärder som bedöms vara lönsamma både för samhället och för beslutsfattaren (1). I Fall 2 blir resultatet lönsamhet för beslutsfattaren, men inte för samhället. Det kan också som i Fall 3 bli olönsamt för besluts- fattaren som samhällskalkylen visar att åtgärden är lön- sam. Slutligen, i Fall 4 är åtgärden olönsam för både samhället och för beslutsfattaren. Redan här kan några principiella slutsatser dras. Fall 1 och Fall 4 torde teoretiskt vara de minst problematiska. I dessa fall är det sannolikt att åtgärder som är samhällsekonomiskt motiverade genomförs och att de åtgärder som skulle sänka sam- hällets välfärd inte genomförs. Detta eftersom samhällsekonomisk lönsamhet sammanfaller med lönsamheten för beslutsfattarna.TPF9FPT Som framhölls ovan är Fall 1 och Fall 4 vanliga, annars skulle det vara svårt att motivera marknadsekonomins existens. Vi återkom- mer i avsnitt 4.4.2 till en närmare diskussion av Fall 1. 8TP PT Avsnittet bygger på analyser. 9TP PT Osäkerheten i lönsamhetsberäkningarna torde dock i praktiken vara betydande. Detta innebär bl.a. att det i många verkliga fall kan vara svårt att med säkerhet placera åtgärderna i korrekt fält. SOU 2008:110 Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Exempel på Fall 2, dvs. att åtgärden är samhällsekonomiskt olönsam som beslutsfattarkalkylen visar på lönsamhet för åtgärden, kan t.ex. vara att värdet av energibesparingar är över- skattade för att energipriset åsatts ett för högt värde. Detta kan bli resultatet om utsläppsskatter är för höga eller om hushållen överskattar vinsten med t.ex. treglasfönster eller installation av värmepumpar. Samhällsekonomiskt olönsamma åtgärder kan under sådana betingelser komma att genomföras. Exempel på Fall 3, dvs. då samhällskalkylen visar på lönsamhet men beslutsfattarkalkylen pekar på att åtgärden är olönsam, kan vara att energipriset är för lågt genom att de negativa externa effekterna för t.ex. växthusgaser eller värdet av en säker energi- försörjning inte avspeglas i det pris beslutsfattarna betalar, eller att t.ex. ett byggföretag inte kan erhålla adekvat ersättning för energi- snåla hus på grund av informationsproblem. Fall 2 och Fall 3 kan innebära problem om inga korrigerande åtgärder vidtas. Det beror på att åtgärder, som man från samhällets sida vill undvika, troligen kommer att bli genomförda (Fall 2) alternativt att åtgärder som samhället vill ska genomföras inte kommer till stånd (Fall 3). För Fall 2 och Fall 3 finns skäl att överväga korrigeringar för att få beslutsfattarens beslut att överens- stämma med samhällets. Två viktiga förutsättningar gäller för hur resultaten från ekono- miska kalkyler kan relateras till matrisen. Begreppet lönsam respek- tive olönsam gäller för den genomsnittlige beslutsfattaren. Troligen finns i många fall en stor spridning i utfallet, speciellt för besluts- fattarkalkylerna. Dessutom gäller att beräkningarna som ligger till grund för resultaten i tabellen förutsätter att beslutsfattaren har aktuell information, inte perfekt information. Vi utgår från troliga aktuella förhållanden i matrisen. Detta innebär att såväl för beslutsfattaren som i den samhällsekonomiska beräkningen gäller osäkerhet om framtida energipriser, framtida teknik, framtida industristruktur, befolkning m.m. I båda beräk- ningarna utgår man från en bedömning av ett förväntat värde gällande priser, befolkning m.m. Troligen är den som gör en CBA dock bättre informerad än den genomsnittliga beslutsfattaren, spe- ciellt om denna andra är ett hushåll eller ett litet företag. Dessutom kan man i en samhällelig kalkyl mer fungera som ett försäkrings- bolag. Vissa projekt går bättre, andra sämre än förväntat, men för normala risker är det rimligt att vara riskneutral i en CBA. Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval Mycket tyder på att enskilda hushåll däremot är riskogillare och då är deras s.k. säkerhetsekvivalent mindre än det förväntade värdet.TPF10FPT 4.4Motiv för statliga ingripanden En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs.