sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Där utpekas som till- synsansvarig för ett stort antal verksamheter och andra objekt under rubrikerna: kemiska produkter och biotekniska organismer, samt avfall och producentansvar. För vissa av dessa områden kan kommuner frivilligt åta sig tillsynsansvaret. Uppgifter med anknytning till regional utveckling har ett nationellt ansvar för tillsynsvägledning, utom för ett antal i förordningen angivna områden, där ett tiotal andra myndigheter svarar för tillsynsvägledningen. Därutöver har ett särskilt ansvar för tillsynsvägledning i länet. Det består i att samordna, följa upp och utvärdera tillsynen samt att ge råd och stöd till de operativt ansvariga tillsynsmyndigheterna, bland annat genom seminarier och informationsmaterial. Ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet prövas av miljö- domstol eller länsstyrelse. Miljöfarlig är bland annat sådan verk- samhet som innebär utsläpp av föroreningar till mark, luft eller vatten eller som innebär olägenhet i form av exempelvis buller, skakningar eller strålning. Det kan röra sig om industrier, avfallsanläggningar eller reningsverk. I en bilaga till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet anges vilka verksamheter som kräver tillstånd av miljödomstol (A-verksamheter) respektive länsstyrelse (B-verksamheter), samt vilka verksamheter där det räcker att anmäla till ansvarig nämnd (C-verksamheter). I bilagan anges ett drygt hundratal verksamheter som tillstånds- prövas av inom ett knappt 30-tal verksamhetsområden. Verksamheter som har stor påverkan på omgivningen, så som kraftverk, massafabriker och motorvägar, prövas av regeringen. Den prövar också ansökningar om tillstånd som överlämnats av miljödomstolen och överklaganden om tillståndsbeslut som rör försvarets verksamheter. Varje ansökan prövas individuellt. Ett tillstånd kan förenas med villkor och ställa krav på skyddsåtgärder. Vid prövning bedöms vad som är tekniskt möjligt, miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt. Miljödomstolar finns vid fem tingsrätter, medan finns vid . Vid varje länsstyrelse finns även en miljöprövningsdelegation, som prövar vissa tillståndsärenden. Innan miljöfarlig verksamhet kan tillåtas måste det alltid göras en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Den identifierar, beskriver och bedömer verksamhetens effekter på människor och djur, mark, luft Uppgifter med anknytning till regional utveckling och vatten, landskap och kulturmiljö. Den kan också ange alterna- tiva lokaliseringar för verksamheten. Behovet av ett regionalt perspektiv i den rumsliga planeringen är otvetydigt och ökar stadigt i takt med att lokala arbetsmarknader växer och flätas in i varandra. Redan nuvarande lagstiftning ger regeringen möjlighet att inrätta regionplaneorgan i hela landet. PBL-kommitténTPF68FPT redovisade också i huvudsak positiva erfarenheter från regionplanearbetet i , det enda län där en regionplan upprättas. är regionplanering enligt (PBL) en omständlig och tidskrävande process, som främst torde vara motiverad just i med dess höga exploateringstryck. Den är heller inte tvingande för länets kommuner, vilket medför att man i strävandena att jämka samman motstridiga kommunala ståndpunkter får förlita sig till andra, informella instrument. En regionplanering med rättsverkan skulle å andra sidan innebära ett grundskott mot det kommunala planmonopolet. Därtill skulle det skapa regionplaneorgan som i viktiga avseenden är överordnade kommunerna och därmed underminera den svenska modellen med en nivå, där kommuner och landsting är likställda. Då förefaller det mer välbetänkt att ta fasta på och förstärka de regionala organens förmåga att på frivillig väg jämka samman motstridiga kommunala intressen, i form av ett tydligt politiskt mandat och kraftfulla utvecklingsresurser. Genom att knyta det tänkta regionplaneinstrumentet till den regionala utvecklingsplanen (RUP), snarare än att reglera det genom PBL, skulle den regionala utvecklingsplaneringen tillföras substans och mer direkt länkas samman med den kommunala fysiska planeringen, helt enligt intentionerna med ESDP. Dessutom skulle man frigöra sig från de formkrav som PBL ställer och avdramatisera hela frågan om ett regionalt rumsligt planeringsinstrument. avstod från att utreda denna fråga, med hänvisning till 68TP PT SOU 2005:77 Får jag lov? Om planering och byggande. Uppgifter med anknytning till regional utveckling och den omvandling den regionala samhällsorganisationen genomgår.TPF69FPT I avsnitt 3.2.4 utvecklas dessa idéer närmare. har en tilltagande regionalisering av såväl infrastruktur- som kollektivtrafikplaneringen kunnat iakttagas. Den återspeglar ytterst den ökade rörligheten och mer konkret geografiskt växande arbetsmarknader. Den resulterande regionförstoringen har gjort gällande länsindelning alltmer otidsenlig; en allt större del av kollektivtrafik- och infra- strukturplaneringen kräver ett storregionalt perspektiv och samverkan över länsgränser. Särskilt påtagligt är detta i de tre stor- stadsregionerna. Redan kollektivtrafikreformen 1978, då länstrafikhuvudmännen bildades, kan ses som ett erkännande åt kollektivtrafikens regionala logik. har dock de lokala arbetsmarknaderna, trafikpla- neringens minsta byggstenar, vuxit påtagligt. lokala arbetsmarknad omfattar , förutom hela , större delen av län, samt delar av och Söderman- lands län; beräknas dessa fyra län utgöra en enda, sam- manhängande arbetsmarknadsregion.TPF70FPT Svårigheten att åstadkomma en effektiv trafikplanering över administrativa gränser var också en viktig drivkraft bakom bildandet av de nya skånska och västsvenska storlänen. De lokala arbetsmarknaderna är heller inga autonoma enheter, utan är tvärt om alltmer inflätade i varandra. De är rent statistiska konstruktioner som ger starkt skiftande resultat om man tittar på olika grupper av människor var för sig. Som exempel kan nämnas att lokala arbetsmarknad för högutbildade män 1999 omfattade i stort sett hela samt norra . Samma område sönderföll i åtta lokala arbetsmarknader för lågutbildade kvinnor.TPF71FPT 69TP PT SOU 2005:77, s. 70TP PT Jfr (2006:18). 71TP PT Jfr Temaplan (2003). Uppgifter med anknytning till regional utveckling En framväxande storregional tågtrafik Längst har regionförstoringen gått när det gäller regional tågtrafik, som erbjuder bättre möjligheter att höja hastigheterna i tätbebyggda områden än vägtrafik och därmed också att vidga pendlingsavstånden. På bara något decennium har en omfattande regional trafik, som huvudsakligen tillgodoser dagspendling, byggts upp i samt i Väst- och , med , respektive som dominerande noder. I och med att den spänner över flera län förutsätter den ett ofta komplext samarbete mellan länstrafikhuvudmännen, SJ och andra operatörer. Exemplet illustrerar komplexiteten. Här har Skånetrafiken och danska DSB ett gemensamt huvudmannaskap, med SJ som entreprenör för Skånetrafikens delar. På svensk sida grenar trafiken ut sig längs till och via till och . Planer finns också på att trafikera , sedan Blekingebanan elektrifierats. För den del av trafiken som passerar länsgräns har SJ också trafikeringstillståndet, vilket inte hindrar att huvuddelen av de tåg som trafiken körs med ägs av Nuvarande avtal mellan SJ och Skånetrafiken löper ut . Trafikhuvudmännen i vill utveckla den storregionala trafiken ytterligare och har redan genom Skånetrafiken lämnat in en ansökan till regeringen om att få trafikeringsrätt för Öresunds- tågen på och på , där SJ har ensamrätt. SJ motsätter sig en sådan konkurrens av affärsmässiga skäl. Denna ansökan är intressant ur flera aspekter. Den speglar den konflikt som nästan oundvikligen uppstår när trafikhuvudmännen, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, ska försöka komma överens med SJ, med ett strikt företagsekonomiskt synsätt, om en trafik som SJ har ensamrätt på. Denna konflikt blir inte mindre komplicerad av att det finns en tredje aktör, Rikstrafiken, med uppdrag och resurser att upphandla önskvärd men olönsam interregional trafik, resurser som trafikhuvudmännen naturligtvis vill ska komma de egna trafikambitionerna till del. Ansökan väcker också frågan om var gränsen mellan regional och interregional trafik egentligen går. En mer eller mindre tydlig tumregel har varit att dagspendling betraktas som regional trafik, medan längre resor ses som interregionala. Ett förändrat arbetsliv, 72TP PT Skånetrafiken (2004). Uppgifter med anknytning till regional utveckling där allt fler människor regelbundet, men kanske inte , reser fram och tillbaka mellan två platser utan någon övernattning har dock börjat sudda ut denna gräns. De sydsvenska trafikhuvudmännens ambitioner är ett uttryck för att de, såväl som de kommuner och landsting som står bakom dem, betraktar hela som en sammanhängande arbetsmarknad. Än längre vill man gå i . Där har de fem landshövdingarna tillsammans med landstingen och de regionala kommunförbunden genom intresseföreningen ansökt om att få ta över all persontrafik på järnväg med ensamrätt. Det huvudsakliga argumentet är att SJ:s ensamrätt att utifrån en före- tagsekonomisk utgångspunkt plocka russinen ur kakan omöjlig- gör utvecklingen av en sammanhållen persontrafik som skulle kunna knyta samman mestadels små, isolerade arbets- marknader. Fokus riktas inte minst till de möjligheter till snabb- tågspendling mellan städer, från och söderut, som utbyggnaden av Ådals- och Botniabanorna ger utrymme för. öppnas givetvis också möjligheter till konkurrenskraftig interregional persontrafik på sträckan Umeå- Stockholm.TPF73FPT Utvecklingen av snabb, storregional tågtrafik är måhända det mest effektiva medlet att åstadkomma en nödvändig region- förstoring med större och bättre integrerade arbetsmarknader och kan dessutom användas för att skapa ökad konkurrens. kan man inte blunda för att en sådan ökad konkurrens riskerar att urholka lönsamhet och därmed den interregionala tågtrafiken. En utveckling i linje med vad som eftersträvas i torde visserligen knappast vara realistisk i resten av landet, där trafiksystemen är tätare och mer integrerade i varandra. Ändå väcker den farhågor om en tilltagande uppdelning av persontrafiken på järnväg, där den interregionala trafiken reduceras till snabbtågsförbindelser mellan storstadsregionerna och längs ett fåtal andra stråk. Hur befogade är sådana farhågor? Förespråkarna för en fortsatt utveckling av den regionala persontrafiken brukar påpeka att denna snarare kompletterar än konkurrerar med X2000-trafiken, i och med att den tillhandahåller ett snabbt växande utbud av anknytningar. Rimligen är det som så, att i takt med att den regionala trafiken inlemmar allt större geografier reduceras behovet av sammanknytande interregionala 73TP PT Norrtåg (2004). Uppgifter med anknytning till regional utveckling Ytterst handlar denna fråga därför om i vilken mån staten vill behålla möjligheten att styra persontrafiken på järnväg utifrån ett nationellt perspektiv och i vilken utsträckning man är beredd att släppa fram en utveckling som alltmer utgår från en (stor-)regional logik. analyserar var gränsen för interregional och regional persontrafik på järnväg ska gå. Också infrastrukturplaneringen har regionaliserats. Här handlar det dock om en decentralisering från nationell till regional nivå. upprättades en ordning, där beslutsrätten över medel avsedda för investeringar i länsvägar och länsjärnvägar samt till länstrafikanläggningar decentraliserades till respektive länsstyrelse. återfördes ansvaret för investeringar i läns- järnvägar, som därmed döptes om till Övriga järnvägar, till . I de län där regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan bildats har dessa i samband med bilandet fått överta beslutsansvaret för dessa länsplaner för regional transport- infrastruktur. Dessa har tillsammans omslutit ungefär lika mycket som investeringar i den nationella planen, en andel som kommer att minska. Det senare beror på att den förestående statliga ambitionshöjningen främst avser de mer trafikerade nationella vägarna. Möjligen kan man också se det som ett uttryck för den fortgående regionförstoringen; i takt med att reseavstånden ökar koncentreras trafiken till de snabbare nationella stråken, som i stigande grad också blir de viktigaste regionala – och ibland till och med lokala – stråken. Infrastrukturplanering är komplicerat och involverar många aktörer och regelverk, alltifrån fysisk planering och miljöprövning till finansiering och trafikplanering. Detta kräver långsiktighet och förutsägbarhet. Ett avgörande problem i detta sammanhang är att finansieringen av enskilda investeringsobjekt fortfarande sker genom statsbudgeten, med påföljd att finansieringen ofta förändras och projektplaneringen blir ryckig och svårförutsägbar. Uppgifter med anknytning till regional utveckling medfinansiering av statliga väginvesteringar Som en följd av svårigheterna att säkerställa finansiering har kommuner och landsting i växande omfattning börjat låna ut pengar till för att tidigarelägga angelägna investeringar, vars genomförande annars förefallit osäkert. Lånen är räntefria och uppgick till , av en total beviljad förskotteringsram på 1 530 miljoner kronorTPF74FPT. Kommuner och Landsting (SKL) uppger att utlåningen uppgick till 1,8TPF75FPT miljarder kronor. Bland de större vägobjekten märktes: kan tjäna som åskådningsexempel. Där sker samråd mellan , kommunerna och Väg- verket om väginvesteringar som man vill tidigarelägga eller där planerad statlig finansiering har uteblivit. Som regel är det berörda kommuner som tar upp de nödvändiga lånen, men Västra Göta- landsregionen som bär de egentliga kostnaderna genom att ersätta kommunerna för räntekostnaden. avsatte region- fullmäktige för detta ändamål, varav runt hade bundits upp . Huvuddelen av de avsatta medlen avser investeringar i den nationella vägplanen samt ett större järnvägsobjekt. I regleringsbrevet anges att får tidigarelägga byggandet av allmänna vägar där förskottering (lån) sker från kommuner och enskilda. Förskotteringarna får dock inte överstiga av de beviljade anslagsposterna 3.1, 3.2, 3.5 och 3.6 under anslag 36:2. För objekt med en byggkostnad ska också förskotteringen godkännas av regeringen. Därutöver låter kommunala organ i växande utsträckning göra egna vägutredningar och projekteringar för att använda i opinions- bildning och påverkansarbete. De är sällan direkt användbara för 74TP PT Ackumulerad förskottering minus amorteringar. Årsredovisning för 2004, s. 65. 75TP PT SKL (2004) En ökad tillväxtorientering i transportpolitiken, s. 19. Uppgifter med anknytning till regional utveckling , men kan lika fullt bidra till att påskynda finansieringen av investeringsobjekt som även betraktar som angelägna. Den grundläggande orsaken till det ökade kommunala engage- manget är osäkerheten om den statliga finansieringen, som uppstår genom att finansieringen fastställs årsvis i statsbudgeten. Det skapar också en ryckighet och försvårar en långsiktig samhälls- planering. Möjligheten att genom medfinansiering tidigarelägga vägprojekt riskerar i gengäld att skapa en kapprust- ning om begränsat investeringsutrymme mellan olika landsändar. En statlig investeringsbudget och/eller ökade möjligheter för att själv lånefinansiera investeringar är två möjligheter att skapa större långsiktighet och förutsägbarhet i infrastruktur- planeringen, som lyfts fram. förefaller att ha en pragmatisk, i huvudsak positiv syn på medfinansieringTPF76FPT, medan Kommuner och Landsting ej anser att det nuvarande finansieringssystemet är hållbartTPF77FPT. Man pekar bland annat på att ränteutgifterna tar i anspråk resurser som annars kunnat användas till andra ändamål, liksom på att ryckigheten i infrastrukturplaneringen gör fordringarna osäkra. Kritiken tar dock främst sikte på avsaknaden av långsiktiga finansieringsinstrument för investeringar i infrastruktur. I många andra sammanhang, bland annat i rapporten politik – hur regionerna ser på utvecklingsfrågorna, ger företrädare för kommuner och landsting uttryck för ambitionen att axla ett större ansvar, också finansiellt, för transportinfrastrukturen, under förutsättning att man kompenseras ekonomiskt. Liknande tankegångar framfördes av Statskontoret i utvärderingen av försöks- verksamheten. Där pekades på möjligheten att överföra finansieringsansvaret för regionala trafikanläggningar till den regionala politiska nivån och reglera detta genom en skatteväxling. Stora delar av natur- och miljövården består av förutsättnings- skapande insatser av stor betydelse för den regionala utvecklingen, medan andra delar har en utpräglad myndighetskaraktär. Som framgår av avsnitt 3.3 finns det därför anledning att överväga en 76TP PT Samtal med företrädare för , . 77TP PT SKL (2004) En ökad tillväxtorientering i transportpolitiken, s. Uppgifter med anknytning till regional utveckling renodling av dessa uppgifter i ett utvecklingsuppdrag och ett myndighetsuppdrag. De uppgifter inom naturvård och miljövård som främst länsstyrelserna handhar och som beskrivs i avsnitt 2.3.4 sönderfaller mer eller mindre tydligt i fem typer av uppgifter: Planering inom främst naturvården i form av urval av skyddade områden, skötselplaner för naturreservat, bevarandeplaner för Natura 2000-områden, åtgärdsprogram för hotade arter, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner inom vattenvården, utformning av regionala landskapsstrategier och program för natur- och kulturturism. Skötsel och annan naturvård av fältarbetskaraktär. Fördelning av resurser till andra aktörer, huvudsakligen inom miljövårdsområdet, så som bidrag till sanering och återställning av förorenade områden, till lokala investeringsprogram och klimatinvesteringsprogram, samt till lokal naturvård. Tillsyn, tillståndsprövning, kontroll och annan rättstillämpning utifrån bestämda regelverk. Uppföljning och utvärdering, övervakning och analys, så som övervakning av miljötillståndet och miljömålsuppföljning, men även uppföljningsåtgärder inom andra verksamhetsområden. Den naturliga utgångspunkten för ansvarsfördelning förefaller vara att avgöra vilka av dessa uppgifter som närmast har karaktären utvecklingsinstrument med utrymme för regional anpassning och vilka som snarare handlar om att tillämpa ett fast nationellt regel- verk med betydande krav på rättssäkerhet och nationell likformig- het. är det viktigt att så långt som möjligt hålla samman uppgifter som funktionellt och kompetensmässigt är kopplade till varandra. Planering och skötsel av skyddade områden Det område som med dessa utgångspunkter tydligast hör hemma inom det regionala utvecklingsområdet är måhända planering och skötsel av skyddade områden. Det handlar till stor del om att göra naturområden tillgängliga för det rörliga friluftslivet och att vägleda och informera och har därmed nära beröring med besöksnäringen och arbetet för en levande landsbygd, liksom med det regionplaneinstrument som ovan aktualiserats. Landstingen är engagerade i naturvård och äger och/eller finansierar Uppgifter med anknytning till regional utveckling Som exempel kan nämnas , med som huvudfinansiär, som förvaltar i , samt , med landstingen i och som huvudfinansiärer, som förvaltar runt 200 reservat om sammanlagt . förvaltar dessutom statliga naturreservat i och delar där kostnaderna med . Beslut om områdesskydd styrs av och kompletterande förordningar och kan innebära inskränkningar för enskilda och företag, för vilka ersättning kan bli aktuell. Det innebär att rättssäkerheten är av central betydelse, liksom att villkoren bör vara någorlunda likvärdiga i olika delar av landet. Naturvården har också ett självklart egenvärde som ibland kan komma i konflikt med snävare utvecklingsintressen. Dessa förhållanden tycks tala för att beslut om områdesskydd är en myn- dighetsuppgift som bör hållas isär från utvecklingsuppdraget. Områdesskyddet utgör även en hörnsten i den statliga naturvårdspolitiken, som under en lång följd av år bestått i att metodiskt förvärva skyddsvärda områden. Denna politik är knappast aktuell att överge och kan svårligen förenas med att beslut om områdesskydd överförs till kommunala organ, lika lite som att själva ägandet och ansvaret för fortsatta förvärv kommunaliseras. vilar målet hållbar utveckling på en strävan att integrera natur- och miljövårdande insatser i det övergripande utvecklingsarbetet, ett synsätt som även genomsyrar . Skötselansvaret torde också bli tämligen ihåligt om man ej kan påverka urvalet av skyddsvärda områden eller de skötselplaner som styr förvaltningen av dessa. Det faktum att det är och ej som beslutar om områdesskydd visar på att kraven på nationellt likformig rättstillämpning fått vika för behovet av regional anpassning. Länsstyrelserna förefaller verkligen också ha ett stort utrymme för regionala prioriteringar i arbetet med områdesskydd och betonar ofta själva betydelsen av detta instrument i det samlade utvecklingsarbetet. En gyllene medelväg synes vara att det formella beslutet om områdesskydd och skötselplaner även framgent fattas av länsstyrelse eller och att den statliga förvärvspolitiken för skyddsvärda områden lämnas ograverad, liksom själva ägandet. Däremot skulle planering och förvaltning av såväl egna som statliga reservat kunna integreras i utvecklings- Uppgifter med anknytning till regional utveckling uppdraget, liksom även initiativ till nya områdesskydd och förslag till skötselplaner. Natura 2000 bör härvid betraktas som en del av planeringen och förvaltningen av skyddade områden. Annan planering och fältarbete Andra uppgifter av programmeringskaraktär är utformning av åtgärdsprogram för hotade arter, kalkningsplanering, regionala landskapsstrategier, program för natur- och kulturturism samt åtgärdsprogram och förvaltningsplaner inom vattenförvaltningen. Det kan tyckas naturligt att bibehålla ett sammanhållet ansvar för dessa sinsemellan beroende programarbeten. Några av dem har särskilt tydlig anknytning till regional utveckling, som program för natur- och kulturturism och regionala landskapsstrategier. Snarare än att försöka sortera bland nuvarande programinstrumenten bör ansvarsfördelningsdiskussionen handla om programarbete inom naturvårdsområdet generellt ska ses som utvecklings- eller myndighetsuppgifter. På motsvarande sätt bör fältarbete inom olika verksamhets- områden som funktionellt hänger samman också hållas samman organisatoriskt. Exempelvis är rovdjursinventering en naturlig del av skötseln av skyddade områden, som även, i likhet med kalkningen spelar en central roll i åtgärdsprogrammen för skyddade arter. En enkel men drastisk princip skulle kunna vara att de nya länsstyrelserna inte ska ha egen fältpersonal inom naturvårdsområdet, utan förlita sig på samverkan med det ansvariga kommunala organet vid beslut om områdesskydd och skötselplaner, såväl som vid tillsyn inom naturvården. I det förra fallet torde hur som helst en formaliserad samrådsprocess vara påkallad. För att i detalj kunna avgöra var ett eventuellt gränssnitt mellan ett utvecklingsuppdrag och ett myndighetsuppdrag bör dras inom de delar av naturvården som ej avser skyddade områden krävs dock en djupare analys än vad kommittén haft möjlighet till. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Länsstyrelserna fördelar statsbidrag till lokal naturvård. Mottagare av dessa statsbidrag är bland annat kommuner. Det kan förefalla olämpligt att ett kommunalt organ tar ställning till ansökningar om statsbidrag från andra kommunala organ. Det utesluter rimligen också det beslutande organet själv som mottagare av detta statsbidrag, även om det faktiskt förekommer att länsstyrelser beviljar sig själv projektanslag. Å andra sidan är det viktigt att det organ som fördelar medel till insatser av naturvårdande karaktär verkligen har kompetens inom området. beslutar om stöd till enskilda företag, en uppgift som dock fortfarande betraktas som statlig och som regleras genom särskild lagstiftning.