sou · GVB389 · 2008-01-01 00:00:00 — Huvudsyftet med det här forskningsprojektet är att för- söka förstå varför konflikter uppstår och hur de kan lösas och fö- rebyggas. Projektet består av en kartläggning av konflikter samt av 8–10 fallstudier. Projektet sammanför teorier om in- stitutionell tillit, konflikthantering och adaptiv förvaltning och be- drivs –2008 vid . Projektet har finansiering från Formas, budgeten var ca . 12.4.3Övriga projekt och undersökningar Ytterligare ett antal ämnesområden finns där forskning eller för- valtningsnära undersökningar kring rovdjur utförts, exempelvis: Studier av renförluster i , och Norr- bottens län Undersökning av cesiumhalten hos lodjur Metodutveckling för DNA-analyser, bl.a. för att fastställa genetiska skillnader mellan varg och hund, och för genetisk analys från spillningsprover av stora rovdjur Populationsgenetiska studier om varg, järv, lodjur och björn Spårning och genetisk analys av järvar i skogsområden i Gävle- borgs och Spillningsinventeringar av björn i , Västerbot- tens och på initiativ av länsstyrelserna Utveckling av teknik för radiosändare på vargar och andra vilda djur Jämförelse av inventeringsresultat för lodjur inom renskötsel- området mot facit från sändarförsedda lodjur Jämförelse av olika inventeringsmetoder för lodjur utanför ren- skötselområdet Anatomiska undersökningar av vargskelett 12.5Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Inslaget av samhällsvetenskaplig och bete- endevetenskaplig forskning kring rovdjuren ska ges en högre prioritet. Särskilda initiativinsatser av forskningsfinansiärer ska göras för att stimulera projekt- och programansökningar. De stora forskningsprogrammen för artstudier ska fortsätta. För den fortsatta finansieringen ska förstärkning genom forsk- ningsmedel från EU eftersträvas. Något eller flera utomnordiska länder bör involveras i programmen. Forskningen kring effektiva inventeringsmetoder ska fördjupas. Ett program för predationsstudier på ren och andra effekter av rovdjursförekomst på rennäringen ska etableras under led- ning av . Särskilda medel för programmet ska Formerna och metodiken för sårbarhetsanalyser i rovdjurs- förvaltningen ska utvecklas ytterligare. Forskningen kring det ömsesidiga beroendet mellan bytes- djur och rovdjur ska fördjupas ytterligare. Koordineringsgruppen för rovdjursforskning i Fennoskandia ska fortsätta sitt arbete. Grundforskning för att möjliggöra detaljerad kunskap om rovdju- ren är viktig för en framgångsrik och adaptiv förvaltning av rov- djursstammarna. De stora programmen för artstudier har tillfört värdefulla grundläggande kunskaper. Det är angeläget att de kan fortsätta och tillföra långsiktiga perspektiv och andra nya resultat. De kan också tillföra nya kunskaper om interaktionen människa – rovdjur. Dessa program bidrar även med betydelsefull kunskap i ett eu- ropeiskt perspektiv som underlag i den europeiska tillämpningen av t.ex. Art- och habitatdirektivet. En fortsatt finansiering av forsk- ningsprogrammen bör därför enligt utredningen ske med förstärk- ning av forskningsmedel från EU. För att underlätta möjligheterna till kompletterande forskningsfinansiering från EU kan det finnas skäl att involvera något eller flera utomnordiska länder i artpro- grammen. En möjlig finansiär av forskning kring rovdjuren är också och det nya finansieringsprogrammet för miljö- projekt, Life+. Life+ har två huvudområden, Natur och biologisk mångfald samt Miljöpolitik och miljöförvaltning/styrning, och en totalbudget på ca – 2013. Syftet är att bidra till genomförande och utveckling av EU:s miljöpolitik via stöd till miljöprojekt. Svenska och skandinaviska forskningsprojekt och program kring rovdjuren är av sådan kvalitet att det bör finnas goda möjligheter att erhålla medel genom Life+. Life+ är i första hand riktat mot stora projekt och kan även förut- sätta ett utökat samarbete mellan flera länder. Som framgått av redovisningen över hittillsvarande forsknings- program och projekt har inslaget av samhällsvetenskaplig och bete- endevetenskaplig forskning kring rovdjuren i varit begränsad. Utredningen anser att denna forskningsinriktning bör ges en betydligt högre prioritet än . Eftersom området är så relativt outvecklat kan det krävas särskilda initiativinsatser av forskningsfinansiärer som för att stimulera pro- jekt- och programansökningar. Så länge rovdjursstammarna varit begränsade har det varit na- turligt att fokusera på den naturvetenskapligt inriktade forsk- ningen. När stammarna vuxit och konflikterna mellan människa och rovdjur istället tenderar att öka, måste en ökad prioritet ges åt den samhällsinriktade forskningen. Det gäller såväl för att utveckla goda metoder för krishantering före, under och efter akuta situa- tioner och att utveckla metoder för att i ett demokratiskt samhälle stimulera deltagandet i och dialogen kring rovdjurspolitiken och förvaltningen. Det behövs också forskning kring ersättnings- systemens utformning och deras roll för acceptansen i rovdjurs- förvaltningen. De resultat som redan finns i detta avseende är vär- defulla men pekar på behovet av mera omfattande sam- hällsforskning inom flera områden. Det är väsentligt att fördjupa forskningen kring effektiva in- venteringsmetoder. DNA-teknik i samband med inventering av stora rovdjur har redan gett värdefulla tillskott av kunskaper, men ännu så länge till relativt höga kostnader. Sannolikt kommer an- vändningen av DNA-teknik att bli ett allt vanligare, säkrare och mera kostnadseffektivt instrument i den nödvändiga inventeringen av de stora rovdjuren. Forskningen kan påskynda den utvecklingen. Tills vidare är det därför angeläget att DNA-analys som ett inven- teringsredskap fortsatt har en nära koppling till forskningsmiljöer. Ett centralt område där kunskaperna är otillfredsställande gäller de stora rovdjurens samlade predation på ren och andra effekter på rennäringen. Utredningen föreslår att ett mera omfattande pro- gram för predationsstudier på ren etableras under ledning av Na- turvårdsverket, med medverkan från såväl rovdjursforskningen, rennäringsforskningen, rennäringen, , Viltskadecenter och berörda länsstyrelser. Det krävs omfattande och relativt kost- samma studier för att åstadkomma en samlad och relevant bild av rovdjurens uttag ur renstammen. Det har stor betydelse för ren- näringen och för ersättningssystemets utformning. Ett program för studier av totalpredation på ren kan komma att förutsätta användning av mortalitetssändare på ren och sändar- utrustning på rovdjur i större skala. För att bli relevant krävs att forskningen bedrivs i flera områden, bl.a. kalvningsland i såväl fjäll- som skogsmiljö. Parallella referensstudier bör eftersträvas i sam- verkan med finsk och norsk rovdjurs- och rennäringsforskning. Resultaten bör kunna medverka till att utveckla ersättningssystem med högre måluppfyllelse. Utredningen föreslår att särskilda medel avsätts med totalt för hela tidsperioden, främst finansierat genom anslaget för biologisk mångfald. Ett sådant projekt bör också ha goda förutsättningar att få medfinansiering genom Life+, eftersom det har omedelbar rele- vans för rovdjursförvaltningen i Sapmi som är gränsöverskridande. Även samefonden, vars medel ska användas för att främja ren- näring, samisk kultur och samiska organisationer, är en möjlig fi- nansieringskälla. Som ett led i bedömningen av gynnsam bevarandestatus hos de stora rovdjuren kan sårbarhetsanalyser förväntas få en allt större betydelse. Det finns redan nu sårbarhetsanalyser som är värdefulla i rovdjursförvaltningen. Formerna och metodiken behöver dock ut- vecklas ytterligare, bl.a. genom en ökad kombination av demogra- fisk och genetisk analys. Forskning kring sårbarhetsanalysernas metodik behöver utvecklas. Själva utförandet av sårbarhetsanalyser är en angelägen forskaruppgift. Det ömsesidiga beroendet mellan bytesdjur och rovdjur har betydelse bl.a. för en art som lodjur. Hittillsvarande lodjursforsk- ning har redan tillfört värdefulla kunskaper som behöver fördjupas ytterligare. Vidare är det av etiska skäl viktigt att ytterligare studera fysiolo- giska effekter av stress osv. hos djur som sövs och förses med sän- dare. Utvecklingen av DNA-tekniken har närmast revolutionerat möjligheterna till genetiska studier av vilda djur. sade skandinaviska vargpopulationen har härigenom ett i det när- maste komplett stamträd kunnat skapas. För att bedöma genetisk variation, inavelsproblem och långsiktiga effekter av isolering och perioder med liten populationsstorlek, s.k. flaskhalsar, är den ge- netiska forskningen synnerligen värdefull. Det gäller också i demo- grafiska jämförelser. Inom Fennoskandia finns ett väl utvecklat samarbete inom den naturvetenskapliga forskningen om rovdjur. De hittillsvarande er- farenheterna är goda. Koordineringsgruppen för rovdjursforskning i Fennoskandia bör även framledes ha en viktig funktion i detta av- seende. Det finns stora fördelar med en gemensam forsknings- koordinering inom , och genom att stam- marna tillhör samma populationer eller utgör delpopulationer med mer eller mindre frekvent utbyte av individer. En utökad samver- kan med kring omfattningen och effekten av det genetiska utbytet mellan skandinaviska och finsk/ryska rovdjurspopulationer är önskvärt. Det utesluter inte ett ökat samarbete med rovdjurs- forskningen i andra EU-länder och med , vars rovdjurs- stammar har såväl historisk som aktuell beröring med de finska och skandinaviska populationerna. Även inom den samhälls- och beteendevetenskapligt inriktade forskningen kring rovdjuren bör en samverkan inom Fennoskandia vara lönande eftersom villkoren för samexistens mellan människor och rovdjur är liknande på flera sätt. Den svenska rovdjursforskningen med de större artprogrammen bedrivs i första hand inom ramen för SLU:s forskning i Grimsö, och . Mera omfattande fältverksamhet finns bl.a. i Noppikoski och . Det skapar kluster av forskarkompe- tens som ger betydande fördelar. är det, både i den samhällsvetenskapligt och natur- vetenskapligt inriktade forskningen, angeläget att ge utrymme för och stimulera till rovdjursinriktad forskning vid flera universitet och högskolor. Forskning kan gärna bedrivas i stora och lång- siktliga program med mång- och tvärvetenskaplighet där delaktig- het från flera olika parter ingår. Det kan förutsätta ett mera omfat- tande nätverksamarbete än som fallet är . Forskningsfinansi- ärer som bl.a. har här en uppgift att underlätta bildandet av nätverk och forum där forskare ur olika miljöer kan mötas och få inspiration i sitt arbete. Flera forskningsmiljöer bör ges möjlighet att bredda forskningen kring rovdjursrelaterade frågor. Det är angeläget att det finns former för att fortlöpande sprida information om forskningsresultat till förvaltning och andra intres- senter. Exempelvis skulle kunna anordna några seminarier i detta syfte. 13Bernkonventionen, EG:s Art- och habitatdirektiv och Fågeldirektiv samt nationell lagstiftning, analys och förslag Det råder en viss osäkerhet om i vilken utsträckning inter- nationella åtaganden medger att de svenska stammarna av stora rovdjur förvaltas, t.ex. genom jakt. En viss tveksamhet råder i sammanhanget till den möjlighet till enskild skyddsjakt som finns i jaktlagstiftningen. Huvudregeln i såväl , Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet är att björn, lo, järv ,varg och kungsörn är fredade och att fångst och dödande bara får ske med stöd av föreskrivna undantagsregler. Konventionen och direk- tiven anger flera likartade, men inte likalydande skäl som grund för att göra undantag från fredningen. Enligt åtnjuter björn, järv och varg ett strängt skydd, medan lodjur och kungsörn är skyddade arter och omfattas av ett mindre strängt skydd som medger att arterna får nyttjas, förut- satt att det sker på ett reglerat sätt för att hålla populationerna utom all fara. Det är tillåtet att göra undantag från det skydd som alla fem nu aktuella arter ska åtnjuta under förutsättning att det inte finns någon annan tillfredsställande lösning samt att den berörda populationens fortbestånd inte påverkas på ett ogynnsamt sätt. Kon- ventionen anger härutöver fem skäl som vart och ett kan motivera att man gör undantag från skyddet av arterna: , EG:s Art- och habitatdirektiv för att skydda vilda djur och växter, för att hindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske, vat- ten samt annan egendom, med hänsyn till allmänhetens hälsa och säkerhet, luftsäkerheten eller andra övergripande allmänna intressen, för forskning och utbildning, återinplantering, återinförande samt nödvändig uppfödning, för att under sträng övervakning och med urskiljning i begrän- sad utsträckning tillåta fångst, kvarhållande i fångenskap eller annat varsamt utnyttjande av ett mindre antal djur. Utredningen tolkar begreppet utnyttja, i den femte punkten, så att det även innefattar jakt på de aktuella arterna. Konventionen med- ger alltså, om en eller flera av förutsättningarna i punkterna ovan är för handen, att alla de fem aktuella rovdjursarterna förvaltas genom jakt. Dessutom skall de generella förutsättningarna vara uppfyllda nämligen att det problem som ska lösas genom jakten inte tillfreds- ställande kan lösas på annat sätt och att den berörda populationens fortbestånd inte får påverkas på ett ogynnsamt sätt. Bedömningen ska göras av den beslutande myndigheten i varje enskilt fall, dvs. När det gäller hur många djur som får jagas ges i de fyra första punkterna inga uttryckliga begränsningar. Frågan ska bedömas av den beslutande myndigheten med utgångspunkt från att jakten inte får påverka fortbestånd på ett ogynnsamt sätt. I den femte undantagspunkten som enligt sin lydelse möjliggör jakt utan när- mare angivna orsaker talas om varsamt utnyttjandet av ett mindre antal djur. Vad detta innebär finns inget entydigt svar på. Hur många djur som kan utnyttjas beror f.n. på bedömning av status i landet bl.a. populationens storlek och den allmänna förutsättningen att fortbestånd inte får påver- kas på ett ogynnsamt sätt till följd av ett beviljat undantag. , EG:s Art- och habitatdirektiv Art- och habitatdirektivets syfte är att säkerställa den biologiska mångfalden genom att bidra till att vilda djur och växter och deras livsmiljöer bevaras i medlemsstaterna. Åtgärder som staterna vidtar ska syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos arterna och deras livsmiljöer. Staterna får därvid ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lo- kala särdrag (artikel 2). Bevarandestatusen anses gynnsam när: uppgifter om den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en till- räckligt stor livsmiljö för att populationer ska bibehållas på lång sikt, (artikel 1 i). I direktivets bilaga 1 anges de typer av livsmiljöer som kräver sär- skilda bevarandeområden. I bilaga 2 anges de djur och växtarter som kräver att särskilda bevarandeområden utses. Här återfinns varg, järv och lodjur. Den svenska björnpopulationen är undantagen. I bilaga 3 anges kriterier för val av områden av gemenskapsintresse och till särskilda bevarandeområden. I direktivets bilaga 4 anges de djur – och växtarter som kräver strikt skydd och i bilaga 5 de djur och växtarter för vilka insamling i naturen och exploatering kan bli föremål för förvaltnings- åtgärder. populationer av björn, lo och varg omfattas av bilaga 4 och åtnjuter därmed ett strikt skydd. Inför medlemskapet i EU begärde undantag för den svenska björnpopulationen, vilket dock nekades. populationer av varg inom renskötselområdet och lo har enligt bilaga 4 undantag från det strikta skyddet och vargpopu- lationen i renskötselområdet tas även upp i bilaga 5. un- dantag för varg i renskötselområdet tillkom i samband landets för- handlingar om medlemskap i och godtogs eftersom hade motsvarande undantag i . I bilaga 6 slutligen anges förbjudna medel och metoder för fångst och dödande samt förbjudna transportmedel. , EG:s Art- och habitatdirektiv Medlemsstaterna ska övervaka bevarandestatusen hos de livs- miljöer och arter som direktivet tar sikte på, särskilt de prioriterade livsmiljöerna och arterna (artikel 11). Medlemsstaterna ska inrätta ett nät av områden som ska bevaras, Natura 2000 (artikel 3). När ett område blivit en del av Natura 2000 kan staten inte ensidigt undanta området därifrån. Konkret innebär direktivet för del att habitaten för järv, lo och varg ska skyddas genom att det inrättas särskilda bevarande- områden inom ramen för Natura 2000. Kungsörnens häcknings- platser ska i enlighet med fågeldirektivet också skyddas genom skyddsområden, som ska ingå i Natura . Björnens habitat ska också skyddas men har undantag i det avseendet. har undantag när det gäller skyddet av habitaten för björn, lo och varg. Enligt utredningens bedömning tar direktivet, som tillkom före och medlemskap, sikte på att skydda habitat i de mera tättbefolkade delarna av . Med tanke på att varg och lo och i viss mån järv rör sig över stora områden och en stor del av landets yta är lämpliga habitat är enligt utredningens mening reg- lerna som ska skydda rovdjurens habitat av mindre praktisk bety- delse för de aktuella arterna i . Utredningen återkommer på annan plats i betänkandet till skyddet av kungsörnens boträd och häckningsplatser. Av direkt praktisk betydelse för möjligheter att ut- forma rovdjurspolitiken är artiklarna 12–16 om artskydd. Enligt artikel 12 1. i direktivet får de strikt skyddade arterna inte avsiktligt fångas eller dödas. De får heller inte avsiktligt störas, särskilt under parnings-, uppfödnings, övervintrings- och flyttningsperioder. De- ras parningsplatser eller rastplatser får slutligen inte skadas eller för- störas (artikel 12 1. a–d). Enligt artikel 12 i direktivet ska vidare handeln med de strikt skyddade arterna försvåras och det ska bl.a. vara förbjudet att för- vara, transportera och försälja exemplar av djur som samlats in i naturen (artikel 12 2.). Förbudet gäller dock inte för djur som samlats in på ett lagligt sätt före genomförandet av direktivet. Arti- kel 12 föreskriver vidare att medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av strikt skyddade arter. Mot bakgrund av den insamlade informatio- nen ska medlemsstaterna vidta de forsknings- och bevarande- åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst , EG:s Art- och habitatdirektiv eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna (artikel 12 4. Liksom medger Art- och habitatdirektivet att man gör undantag från skyddet, även beträffande strikt skyd- dade arter. Enligt artikel 16 1. är de övergripande förutsättningarna för detta att det inte finns någon annan lämplig lösning och att upp- rätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i dess naturliga utbredningsområde inte försvåras. Bestämmelsen anger vidare fem skäl a)-e) som vart och ett kan ut- göra anledning att göra undantag från skyddet av arterna. Undantag kan göras: a)för att skydda djur och växter och bevara livsmiljöer, b)för att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten, och andra typer av egendom, c)av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegri- pet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelse- fulla positiva konsekvenser för miljön, d)för forsknings- och utbildningsändamål samt återinplantering m.m., e)för att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de förtecknade arterna i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna (artikel 16 1. i den svenska lydelsen av artikel 16 1. e), motsvaras av ordet taking i den engelska texten, och bör i ett sammanhang som gäller stora däggdjur, även betyda att fånga eller fälla vilt, dvs. i svenskt språkbruk för tan- ken till vetenskaplig insamling av prover eller exemplar, ett undan- tag som regleras i artikel 16 1. d). Ordet undvika i den svenska lydelsen av artikel 16 1. b) motsvaras av ordet prevent i den eng- elska lydelsen respektive ordet verhütung i den tyska lydelsen, är språkligt mångtydigt och borde egentligen ha översatts med för- hindra eller förebygga. Möjligheterna att förvalta björn, lo, järv och varg enligt Art- och habitatdirektivet överensstämmer i stort sett vad som gäller enligt . Vissa skillnader finns i skyddet för olika arter. , EG:s Art- och habitatdirektiv Lodjuret har ett starkare skydd i Art- och habitatdirektivet än i . Järven är strängt skyddad enligt Bernkonven- tionen men finns i Art- och habitatdirektivet inte med bland de arter som omfattas av strikt skydd. Å andra sidan är järven en art vars bevarande enligt Art- och habitatdirektivet kräver att särskilt bevarandeområde utses. Enligt är det inte är något som hindrar att en art ges ett starkare skydd än det konventionen föreskriver. Lodju- ret i bör därför omfattas av det skydd som direktivet före- skriver. Inte heller Art- och habitatdirektivet hindrar att en art omfattas av ett starkare skydd än det direktivet föreskriver. Järven bör därför omfattas av det artskydd som sägs i konventionen. Art- och habitatdirektivet medger enligt artikel 16 1., under de förutsättningar som sägs i punkterna a)–e), att björn, lo, järv och varg förvaltas genom jakt. Jakt är inte tillåten om det finns en an- nan lämplig lösning eller om upprätthållandet av en gynnsam beva- randestatus hos arten försvåras. Bedömningen ska göras av den beslutande myndigheten i varje enskilt fall, dvs. När det gäller hur många djur som får jagas anges i punkterna a)–d) inga uttryckliga begränsningar. Frågan ska bedömas av den beslutande myndigheten med utgångspunkt i direktivets an- givna generella krav. I undantagspunkten e) som enligt sin lydelse möjliggör en ren förvaltningsjakt talas om en insamling i begränsad omfattning. Vad det innebär finns inget entydigt svar på utan frå- gan ska f.n. bedömas av inför varje beslut på grundval av bästa tänkbara information om status i landet. Det ligger i sakens natur att det i fråga om arter som har en stor population och som uppnått gynnsam bevarandestatus rör sig om fler djur än annars. bedömning i målet C-342/05, som gäller den finländska vargjakten utanför renskötselområdet, och kommissio- nens riktlinjer för tolkningen av Art- och habitatdirektivet, ger vid handen att det är möjligt att förena jakt även på arter som har en ogynnsam bevarandestatus. Förutsättningen är att medlemsstatens tillämpning av direktivet övergripande syftar till att arten ska uppnå gynnsam bevarandestatus och att detta mål inte äventyras genom jakten på något sätt. Allmänt sett gäller att jakt inte kan beviljas om den försämrar bevarandestatus eller möjligheten att uppnå gynnsam bevarandestatus. Slutresultatet av ett undantag måste vara neutralt eller positivt för arten. , EG:s Art- och habitatdirektiv Förvaltningsplaner för var och en av de stora rovdjursarterna är enligt kommissionens riktlinjer för tolkningen av Art- och habitat- direktivet det bästa verktyget för att hantera de stränga villkor som uppställs i artikel 16 1. Planen ska syfta till ett långsiktigt bevarande av arten och bl.a. innehålla en bedömning av populationens livs- kraft och dess naturliga utbredning och habitat. I förvaltnings- planer ska också möjligheterna till jakt kunna regleras med ut- gångspunkten att jakten inte påverkar bevarandestatus nega- tivt. Medlemsstaterna är enligt artikel 16 2. i Art- och habitatdirekti- vet skyldiga att till sända en rap- port om de undantag som gjorts från skyddsbestämmelserna i arti- kel 16 1. Kommissionen ska yttra sig över undantagen efter det man fått rapporten.