sou · GVB398 · 2008-01-01 00:00:00 — Det som gjort gästlärareanställningen attraktiv även för andra ändamål är, förutom möjligheten till tidsbegränsning, det faktum att den kan tillsättas utan utlysning och utan det särskilt reglerade tillsättningsförfarande som andra befattningar kräver. På så sätt blir den ett smidigt instrument för den arbetsgivare som söker omedel- bara lärarinsatser. Problemet är emellertid att förordnanden som gästlärare i dessa sammanhang tenderar att rulla på, ibland t.o.m. längre än den maximalt tillåtna femårsperioden. Det är inte bara eventuellt missbruk av gästläraranställningen utan även regleringen i Visstidsdirektivet och de genom- förda ändringarna i LAS som motiverar en omprövning av bestäm- melsen. Gästlärarbegreppet är öppet och tillämpligt på samtliga befattningsnivåer och öppnar därmed för långvariga visstidsanställ- ningar vid sidan av den allmänna visstidsanställningen i LAS. Utredningen föreslår därför att den sammanlagda anställningstiden förkortas och begränsas till . Det kan diskuteras om man också skulle införa någon form av begränsande definition av gästlärarbegreppet som sådant. Begrep- pet för närmast tankarna till en person som kommer från ett annat lärosäte, alternativt en annan del av arbetsmarknaden, och skulle då inte innefatta t.ex. egna före detta doktorander och tillfälligt anställda, åtminstone inte i nära anslutning till en tidigare sådan anställning. Svårigheterna att i författningstext formulera den lämpliga begränsningen ska dock inte underskattas. Utredningen har därför stannat för att i första hand överlämna åt parterna att avtala om sådana eventuella begränsningar. Det finns dock anled- ning för regeringen att noggrant följa upp tillämpningen och eventuellt missbruk av gästlärarbefattningen i ljuset av Visstids- direktivet och övriga regler om tidsbegränsad anställning och åter- komma med åtgärder om så behövs. 7.2.2Anställningar beslutade av forskningsråd Den externa forskningsfinansieringen i har många former. Vanligast är program- och projektbidrag men även strategiska rekryteringar förekommer. De senare sker som regel i syfte att möjliggöra insatser för nya områden och för profilering av svensk grundforskning. Metoden ses även som ett viktigt instrument för förnyelse av det svenska forskningssystemet. anställdes professorer, forskare och forskarassistenter vid forskningsråden medan de arbetade vid universitet och högskolor, placeringar som föregicks av samråd. Samtliga anställningar var tidsbegränsade i varierande omfattning men hade en övre gräns för profes- sorer och forskare och för forskarassistenter. Innan decentraliseringen av beslutsfattandet inom statsförvalt- ningen, och införandet av mål och resultatstyrning, var denna ord- ning relativt okomplicerad, särskilt när tjänster fortfarande inrätta- des av regeringen. Vartefter nämnda förändringar genomfördes uppenbarades emellertid problemet med det som kom att bli ett delat arbetsgivaransvar. Ordningen med rådsanställda forskare fanns dock kvar också efter omorganisationen av forskningsfinansieringen vid millennie- skiftet, även om rådens anställningsbeslut nu fattades i samråd med det aktuella lärosätet där arbetet skulle utföras. gäller att , för arbetsliv och samhälle (FAS) samt för miljö, are- ella näringar och samhällsbyggande (Formas) får fatta beslut om anställningar av professorer, forskare och forskarassistenter vid ett universitet eller en högskola. Innan ett sådant beslut fattas ska dock samråd ske och utan lärosätets samtycke kan beslutet inte tas. Ordningen är den att även om råden fattar själva anställningsbe- slutet så är lärosätet arbetsgivare fullt ut , dock med en kostnadstäckning för anställningen i fråga under ett bestämt antal år. blir även det rådrum som lärosätet har för att anpassa sin verksamhet och budget för eventuell fortsatt anställ- ning. Möjligheterna till tidsbegränsningar är fortsatt satt till sex respektive , även om någon rättslig grund för visstidsanställ- ning av professor inte har funnits sedan den nuvarande högskole- lagens tillkomst . Vanligt är emellertid att framför allt pro- fessorer tillsvidareanställs. Professorer är dessutom den anställningskategori som är minst till antalet. har tre som alla är tillsvidareanställda vid sina lärosäten. Flest är forskarassistenterna, en anställningsform som i sig själv är tidsbegränsad. finansierade 315 forskarassistenter och 138 forskare. Vad gäller forskarna så är de ofta etablerade och har därmed redan anställningar som får annat innehåll, vilket i praktiken innebär mer forskning och mindre undervisning. För de forskare som inte har annan anställ- ning att falla tillbaka på är situationen densamma som för forskar- assistenterna, nya medel eller anställningar måste sökas när anställ- ningen som beslutats av ett forskningsråd upphör. Det är emeller- tid också vanligt förekommande att man vid tillsättningen ingår ett avtal med lärosätet att anställningen efter de sex åren ska omvand- las till en läraranställning tills vidare, jfr 4 kap. 18 § punkten 4 HF om undantag från ledigkungörande. En anpassning till förslag En av viktigaste uppgifter är att skapa en sammanhållen karriärväg. Förutom den stora frågan om forskar- och lärarkarriärens attraktivitet är en drivkraft Visstidsdirektivet och den översyn av visstidsanställningar som dess implementering förutsätter. I syfte att skapa en tydligare karriärgång, förhindra orimligt långa kedjor av upprepade visstidsanställningar och främja ett mer strategiskt arbetsgivaransvar föreslår utredningen att anställnings- formen biträdande lektor permanentas som del av ett tenure-track system med rätt till prövning för befordran och att den därmed ersätter forskarassistentanställningen som inte har någon tyd- lig eller given fortsättning. Vidare införs ett karriärsteg mellan lektor och professor – biträdande professor – som en form av erkännande av att den lägsta ribban för anställning som lektor inte motsvarar den kompetens som de som innehaft en meriterings- tjänst efter forskarstudierna normalt bör besitta, framför allt fors- karassistenter och biträdande lektorer. Befattningen biträdande professor ska också kunna användas för strategisk rekrytering. För att skapa ett tydligt karriärsteg i perioden direkt efter dis- putation föreslår utredningen att en kortare anställning som post- doktor införs. Själva anställningsförfarandet blir genom bemyndi- ganden i högskoleförordningen något som lärosätena själva får reglera i sina anställningsordningar, likaså tillskapandet av andra lärarkategorier, vid sidan av professor, som är särskilt lämpade för den egna verksamhetens förutsättningar och behov. Behörighets- grunden för professor, biträdande professor och lektor blir tredelad och läggs fast i högskoleförordningen som del av ramen för den i övrigt delegerade anställningsprocessen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att också den förord- ning som reglerar anställningar beslutade av forskningsråd anpassas till den föreslagna befattningsstrukturen. Visst kan det diskuteras om forskningsråd alls bör kunna besluta om anställ- ningar vid lärosätena och om förordningen därmed över huvud bör finnas kvar. Rekrytering av personal är alltid strategiskt viktiga avgöranden som man kan finna naturligt att lärosätet som arbetsgi- vare själv ska fatta beslut om. Ett forskningsråd kan emellertid inte besluta om anställning annat än i samråd med det berörda lärosätet. Vidare gäller att det, åtminstone vad avser professorer och s.k. sär- skilda rådsforskare, handlar om mycket konkurrenskraftiga perso- ner med erfarenhetsmässigt god utveckling som typiskt sett är attraktiva att rekrytera. Dessutom är det så att de strategiska sats- ningar som anställningar beslutade av forskningsråden innebär föregås av långa beredningstider. I dessa är många personer invol- verade som har förankring såväl inom de aktuella forskningsmiljö- erna som i lärosätenas ledningsgrupper. Rådsfinansierade karriäran- ställningar är snarare regel än undantag också internationellt, jfr t.ex. forskartjänster i och Royal Aca- demy of Sciences motsvarigheter i . Förutom följdändringar i förordningen som hänger samman med den reviderade anställningsprocessen, föreslår därför utred- ningen att anställning som forskarassistent ersätts med anställning som biträdande lektor och att anställning som postdoktor införs. Enligt utredningens mening är det naturligt att det volymmässigt sker en förskjutning i rådens anslagsgivning från nivån forskarassi- stent/biträdande lektor till postdoktor då den senare, till skillnad från biträdande lektor, inte innebär något långsiktigt åtagande för Även anställning som biträdande lektor bör dock kunna beslutas av forskningsråd då detta måste ske i samverkan med berört lärosäte. När det gäller rådsforskare föreslår utredningen inga andra änd- ringar än formella följdändringar. När det gäller professorer är alltså det vanliga att dessa tillsvidareanställs redan från början, och även när det gäller forskarna tycks det också vara vanligt att dessa har någon form av anställning i botten. Skulle den av utred- ningen föreslagna befattningsstrukturen införas torde det bli än vanligare att de forskare som kommer ifråga för dessa anställningar faktiskt redan är tillsvidareanställda vid lärosätet. I övriga fall bör det dock, enligt utredningens mening, vara regel att lärosätet genom avtal förbinder sig att omvandla anställningen ifråga till en tillsvidareanställning på viss lärarbefattning efter anställningstidens slut, förutsatt att behörighetskraven för den anställning det kan handla om då är uppfyllda. Rådsforskaranställning gäller personer med bevisat god konkur- renskraft och förmåga att attrahera extern finansiering. Undersök- ningar genomförda av såväl som visar att sannolikheten att de blir professorer i samband med eller kort efter sina rådsforskaranställningar är mycket stor. Det är alltså fråga om personer som är mycket attrak- tiva att rekrytera. Möjligheten till fortsatta sexårsförordnanden av professorer synes förutsätta ett tillägg till 3 kap. 3 § HL om när en professor får anställas för bestämd tid. Man kan överväga att i stället ändra den i detta avsnitt aktuella förordningen så att även en anställning som professor beslutad av forskningsråd gäller tillsvidare. Detta tycks redan vara praktiken och, som tidigare påpekats i anslutning till de biträdande lektoraten, en anställning sker alltid i samråd med berörd högskola. Med tanke på den ringa omfattning i vilken pro- fessorsanställningar beslutas av forskningsråden, samt den strate- giska betydelse dessa ledande befattningar har för lärosätena, före- slår utredningen i stället att möjligheten för forskningsråden att anställa professorer helt enkelt utgår. Utredningens förslag föranleder, vid sidan av de föreslagna änd- ringarna i själva förordningen, smärre justeringar av en rad andra förordningar med koppling till forskningsråden. 7.3Harmonisering av förfaranden och påföljder I avsnitt 7.1 ovan har redan konstaterats att det , med avseende på förfaranderegler och påföljder, föreligger stora olikheter mellan vad som gäller för tidsbegränsade anställningar grundade på LAS och förordnanden baserade på högskoleförordningen. Syftet med detta avsnitt är att analysera i vilken omfattning en harmonisering mellan LAS och högskoleförordningen är motiverad och möjlig. Denna analys sker utifrån utgångspunkten att ordningen för hög- skolan i möjligaste mån bör likna den som gäller på arbetsmarkna- den i övrigt. De fyra områden frågan berör är: rätten till information, förfa- randet vid anställningens upphörande, eventuell omvandling till tillsvidareanställning och skadestånd vid förordnande i strid med tidsbegränsningsreglerna. Därtill berörs reglerna om preskription. De behandlas nedan i nu nämnd ordning. Som beskrivs är den eventuella omvandlingen av en visstidsanställning till en anställning tills vidare den påföljd som är svårast att passa in i såväl högskolans befintliga ordning som i den modell som utredningen förordar. De förändringar som föreslås innebär inte nödvändigtvis något nytt i sak, då flera av de aktuella reglerna i praktiken redan tilläm- pas inom många lärosäten, men bidrar till att klarlägga rättsläget. I andra delar – särskilt när det gäller skadestånd – innebär förslagen en viktig anpassning till Visstidsdirektivet. För att bl.a. visstidsanställda arbetstagare ska kunna bevaka sina rättigheter innehåller LAS särskilda regler om rätt till information. Bakgrunden är även här gemenskapsrätten, främst genom det s.k. UpplysningsdirektivetTPF15FPT men också Visstidsdirekti- vet. Eftersom den generella utgångspunkten i svensk arbetsrätt är att anställningar alltid gäller tillsvidare om inte annat har avtalats, går alla oklarheter om en anställningsform ut över den part som påstår att den har tidsbegränsats på något sätt. Informationsreg- lerna i LAS syftar till att skapa klarhet till gagn för arbetstagaren – men också arbetsgivaren – i sådana situationer. Reglerna är dock ordningsregler och brott mot dem kan endast grunda rätt till ska- 15TP PT Rådets direktiv /533/EEG, se också kapitel 2 Europeiska Unionen och de gemenskapsrättsliga ramarna. destånd och påverkar alltså inte anställningsavtalets giltighet eller innehåll i sig, men däremot, som påpekats, bevisläget. Enligt 6 c § LAS ska arbetsgivaren lämna skriftlig information till arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller -förhållandet. Detta ska ske senast inom en månad från det att anställningen påbörjats och anställningar som är kortare än är därför undantagna. Paragrafen innehåller dessutom en lång lista över de uppgifter som alltid ska ingå som ett minimum. Av särskild vikt för visstidsanställda är kraven på upp- lysningar om att det är fråga om en tidsbegränsad anställning, slut- dagen för den aktuella anställningen, eller de förutsättningar som gäller för anställningens upphörande, samt vilken form av tidsbe- gränsad anställning det rör sig om. Denna regel har särskild bärig- het inom högskolesektorn med sina många specialreglerade viss- tidsanställningsformer. I 6 f § LAS föreskrivs att arbetsgivaren ska informera visstidsan- ställda arbetstagare om lediga tillsvidareanställningar och provan- ställningar. Tanken bakom denna regel är att förbättra deras möj- ligheter att få en tillsvidareanställning hos arbetsgivaren. Slutligen, i § LAS står att om en arbetstagare så begär ska en arbetsgivare lämna skriftlig information om arbetstagarens sam- manlagda anställningstid ifrån det att begäran framställs. Givetvis har även denna bestämmelse betydelse för en visstidsanställds möjligheter att hävda sin rätt vid brott mot tidsbe- gränsningsreglerna. Den bör därför även gälla inom högskolesek- torn. Utredningen föreslår att 6 c, 6 f och §§ LAS entydigt görs tillämpliga även på visstidsanställningar som grundar sig på hög- skoleförordningen och att detta regleras genom en hänvisning till LAS i 4 kap. 30 b § HF. 7.3.2Förfarandet vid anställningens upphörande Den största skillnaden mellan tillsvidareanställning och tidsbegrän- sad anställning är att tillsvidareanställningen kräver uppsägning, som från arbetsgivarens sida dessutom måste vara sakligt grundad, medan den tidsbegränsade anställningen typiskt sett upphör vid en i förväg avtalad tidpunkt. Vanligt är emellertid att avtala om möj- ligheten till uppsägning också av tidsbegränsade anställ- Sådana s.k. dock-längst-förordnanden är särskilt vanliga inom den statliga sektorn. Samtliga visstidsförordnanden som grundar sig på högskoleför- ordningen är utformade på detta sätt. Den gängse metoden är att föreskriva att anställningen ska gälla tillsvidare, dock längst till en viss tidpunkt. Formuleringen innebär att arbetsgivaren måste ha saklig grund för en eventuell uppsägning innan det slutdatum som ursprungligen avtalats. Uppsägningen kan angripas enligt LAS reg- ler som innefattar såväl möjligheten att ogiltigförklara uppsäg- ningen som rätt till skadestånd. För att i någon mån kompensera för avsaknaden av uppsäg- ningsregler föreskriver 15 § LAS att även upphörandet av en tids- begränsad anställning ska föregås av en underrättelse i vissa fall. Detta ska ske när ett anställningsförhållande har varat mer än . Arbetsgivaren ska då lämna besked om upphörandet minst en månad före anställningens utgång, eller direkt när anställningen är kortare än så. Avsikten är givetvis att skapa tydlighet och bereda arbetstagaren på att anställ- ningen kommer att upphöra så att denne kan förbereda sig respek- tive vidta eventuella åtgärder. Att beskedet enligt 15 § LAS ska vara skriftligt föreskrivs i 16 § LAS. I det ska även anges vad arbetstagaren har att iaktta för det fall att hon eller han vill föra talan om en eventuell tillsvidareför- eller yrka skadestånd för brott mot tidsbegränsningsreg- lerna. Båda dessa bestämmelser är också ordningsregler och påver- kar alltså inte anställningens upphörande, men ett åsidosättande kan resultera i skadeståndsskyldighet för arbetsgivaren. Materiellt är de dock givetvis av betydelse för bevisläget vid tvist och utred- ningen anser därför att de i princip ska tillämpas också när anställ- ningen har tidsbegränsats på grundval av högskoleförordningen. I 16 § LAS föreskrivs att beskedet även ska innehålla informa- tion om eventuell företrädesrätt till återanställning. Detta är inte relevant vid visstidsanställning enligt högskoleförordningen. Före- trädesrätten vid visstidsanställning enligt LAS förutsätter nämligen att det rör sig om en arbetstagare med en tidsbegränsad anställning enligt 5 § LAS, som på grund av arbetsbrist inte fått fortsatt anställning. De anställningar vi talar om här baserar sig på högsko- leförordningen och inte på 5 § LAS och faller redan därför utanför regelns tillämpningsområde. Typiskt sett upphör inte heller de i högskoleförordningen specialreglerade visstidsanstsällningarna p.g.a. arbetsbrist. En viktig anledning till varför även visstidsanställda inom hög- skolan bör omfattas av rätten till besked i 15 § LAS är 17 § LAS. Av denna bestämmelse följer att den arbetstagare som fått ett sådant besked också har rätt till skälig ledighet från anställningen med bibehållna anställningsförmåner för att söka arbete, inklusive att avlägga besök hos arbetsförmedlingen. Det är utredningens mening att även anställda inom högskolan självfallet bör ges dessa möjlig- heter att lindra effekterna av den uteblivna fortsättningen på anställningsförhållandet. Ytterligare en regel som förutsätter besked enligt 15 § LAS är 30 a § LAS. Den skapar en skyldighet för arbetsgivaren att även varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren eventuellt tillhör. Förutom att detta utgör ytterligare skäl för att 15 § LAS ska tillämpas vid visstidsförordnanden enligt högskoleförordningen, anser utredning att 30 a § LAS också ska gälla högskolan av en annan anledning. Partsmedverkan är en central del av den svenska arbetsrättsliga tvistelösningsmodellen och inga sanktioner blir helt effektiva utan att detta beaktas. Utredningen föreslår alltså att 15, 17 och 30 a §§ LAS, liksom 16 § LAS i relevanta delar, görs tillämpliga också på visstidsanställ- ningar enligt högskoleförordningen och att detta regleras i 4 kap. 30 b § HF genom en hänvisning till LAS. Att 16 § LAS endast del- vis blir tillämplig beror alltså på vad som ovan sagts om företrädes- rätt i detta sammanhang, liksom på de överväganden om möjlighe- ten till omvandling av en visstidsanställning enligt högskoleförord- ningen som presenteras i nästa avsnitt. Utöver möjligheterna till inLASning, utgör 36 § LAS den för många visstidsanställda viktigaste skyddsregeln. Enligt den kan ett anställningsavtal som tidsbegränsats i strid med LAS regler förkla- ras gälla tillsvidare efter talan vid domstol. Som framgått av avsnittet om revidering av högskolans särskilda visstidsförordnanden är en sådan påföljd problematisk att införa för de tidsbegränsningar som sker i strid med högskoleförord- ningen. Dessa befattningar har var och en sin särskilda funktion i befattningsstrukturen och är inte avsedda att vara tillsvidare. De tydligaste exemplen här på är utbildnings- och meriteringsanställ- ningarna, såsom doktorand, forskarassistent och biträdande lektor enligt nuvarande ordning, och postdoktor enligt det förslag på befattningsstruktur som utredningen presenterar. Som också dis- kuterats i det föregående är andra visstidsanställningar framför allt tänkta att tillgodose en koppling till annan yrkesverksamhet, såsom när det gäller konstnärliga lärare och gäst- och timlärare. Detta skulle inte vara möjligt, i alla fall inte på samma sätt, om personerna i fråga skulle fastanställas i dessa befattningar. Frågan om till vilken typ av anställning en eventuell omvandling skulle ske gör sig vidare, mot denna bakgrund, gällande med särskilt tyngd. Det finns emellertid också andra goda skäl att ställa sig tveksam till omvandling av många av de visstidsanställningar som grundar sig på högskoleförordningen. När det gäller doktorandanställning och de särskilda meriteringsanställningarna kan en – också regel- stridig – förlängning ofta framstå som företagen i främst arbets- tagarens, och inte arbetsgivarens, intresse av att få tillfälle att slut- föra en forskningsuppgift. Regelsystemet är givetvis till för att föl- jas och införandet av en påföljd ter sig lämplig också i dessa sam- manhang. Om denna påföljd är omvandling av visstidsanställningen till en tillsvidareanställning skulle detta emellertid med största san- nolikhet föra med sig att arbetsgivare blev betydligt mer restriktiva och försiktiga med förlängningar, också till nackdel för arbetstagar- sidan. När det gäller anställningar, också t.ex. vikariat eller allmän visstidsanställning av adjunkter eller lektorer, som baserar sig på LAS gäller givetvis LAS regler om omvandling av anställningsfor- men fullt ut, liksom de särskilda reglerna om automatisk övergång i tillsvidareanställning i dessa anställningsformer. Detta visar återigen att staketet kring de i högskoleförordningen regle- rade befattningarna som lektor och adjunkt i praktiken är så högt. Att vikariera som lektor är en mycket vanlig första anställning för nydisputerade. Vad gäller de eventuella nya lärarka- tegorier som kan komma att bli följden av övriga förslag i betän- kandet, överlämnar utredningen frågan om anställningsform till reglering i kollektivavtal. Sådan reglering stöder sig på LAS. Sammanfattningsvis menar utredningen alltså, att när det gäller de särskilda visstidsanställningar som regleras i högskoleförord- ningen är det inte motiverat att införa den ordning som annars all- mänt gäller enligt LAS, dvs. att en felaktigt tidsbegränsad anställ- ning efter talan vid domstol kan omvandlas till en tillsvidareanställ- ning. Felaktiga visstidsförordnanden föreslås i stället bli sanktione- rade genom skadestånd, något som behandlas nedan. påpekas att den semidispositivitet som utredningen föreslår när det gäller 4 kap. 30 § HF även öppnar för arbetsmarknadens parter att reglera påföljderna för missbruk av regelsystemet. 7.3.4Skadestånd vid förordnanden i strid med tidsbegränsningsreglerna Den vanligaste påföljden vid regelbrott är skadestånd. När en arbetsgivare åsidosätter sina skyldigheter enligt lag eller avtal kan två former av skadestånd komma i fråga. Det gäller dels ekono- miskt skadestånd, vilket är ersättning för ekonomisk skada och tar sin utgångspunkt i arbetstagarens faktiska förlust, dels allmänt – även kallat ideellt – skadestånd, som utgör en kompensation för den kränkning som regelbrottet innebär och som också kan omfatta arbetstagarens organisation, framför allt vid kollektivav- talsbrott. Det allmänna skadeståndet, som ofta förekommer just på det arbetsrättsliga området, har därutöver som syfte att vara pre- ventivt, dvs. att verka avhållande från ett visst beteende så att regel- systemet respekteras.