sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — Av vad som sagts om bristande dokumentation och delgivning av information om bandens existens uppåt i orga- nisation, där varken någon ur den politiska ledningen eller ens den nytillträdde förvaltningschefen har haft kännedom om vilken information som funnits sparad i källare, gör kommissionen bedömningen att det inte finns anledning att anta att någon mörkläggning från den politiska nivån har ägt rum i bandfrågan. Det var olyckligt att inte lät kontrollräkna banden innan han informerade statsministern om att ett antal databand med uppgifter från tiden för fanns förvarade i källare. En sådan enkel åtgärd hade kunnat hindra onödigt arbete och en förtroendeskada bland allmänheten. 39 Se avsnitt 7.2.10. Hanteringen av databanden och annan IT-information i Kommissionen har som framgått funnit anledning att utreda inte bara hantering av bandmaterialet utan även hur elektroniska uppgifter i vidare mening har hanterats. Utgångs- punkten har varit att söka svar på om medborgarnas rättmätiga krav på dels insyn i myndighetens verksamhet tillfredsställs, dels om god informationssäkerhet råder vid hantering av efterfasen till en krissituation. Rent konkret har detta inneburit att kommissionen funnit anledning att se närmare på hur några frågor som figurerat i media har hanterats i , nämligen gallring av telefonloggsuppgifter och vissa personers kännedom om långtidssparande av e-postuppgifter med anknytning till ett per- sonalansvarsärende. Vad gäller telefonloggar har beskrivit hur han i egenskap av personuppgiftsombud beslutat att korta gallrings- fristen från leverantörsinställningen , vilket bedömdes vara den tid av sparande som verksamheten kräver. Den lämnade förklaringen framstår både som rimlig och trovärdig. På grund av utformningen av egen telefonlogg, där endast uppgifter om samtal mellan interna fasta telefoner sparas fullt ut och där de fem sista siffrorna för externa fasta telefoner och mobiltelefoner är borttagna, hade en bevarad telefonlogg över tiden från inte kunnat bidra nämnvärt till att öka klarheten om ringda telefonsamtal under annandagen. Dessutom användes främst mobiltelefoner för dessa samtal. har själv beklagat att han inte dokumenterade beslutet om kortad gallringsfrist för telefonlogg. Kommissionen finner inte anledning att göra något kritiskt uttalande angående hanteringen av telefonloggen. Som framgått finns ett personalansvarsärende i vars handläggning bland annat , och deltog. I detta ärendes akt finns dokumenterade uppgifter ur e-post och brandväggsloggar över e-post, som i några fall var lite drygt när de tillfördes personal- ärende. Det kan synas anmärkningsvärt att namngivna personer, efter att ha hanterat detta ärende, sedan har deltagit i beredningen av svar till där uppgift lämnats om att gallring av logguppgifter skett i enlighet med föreskrifter. Uppenbarligen är inte rutinen den att alla loggar över e-post gallras i enlighet med den tvåmånaders- Hanteringen av databanden och annan IT-information i frist som kansliarkivarien beslutat, i vart fall inte säkerhetskopior av sådana loggar. Under kommissionens nu genomförda utredning har fram- kommit att , och inte haft kännedom om att det förs logg över uppgifter från brand- väggen om inkommande e-postmeddelandens brevhuvuden vid sidan av den så kallade registratorsloggen, som var en offentlig allmän handling och som gallras enligt kansliarkivariens beslut. Samtliga har uppgivit att de, i den mån de över huvud taget reflekterat över de tekniska uppgifterna i ärendet, inte ansett dessa uppgifter beröra deras respektive uppgifter i personalansvars- ärendet och att de inte alls kopplat ihop uppgifterna i personal- ansvarsärendet med det senare svaret till om gallring av e-postlogg. Det kunde ha funnits anledning för beslutsfattarna att notera, eller i vart fall ställa sig frågor om, de tekniska uppgifterna från personalansvarsärendet och att datumen för dessa inte överens- stämde med kansliarkivariens beslut om två månaders gallringsfrist för e-postloggar, och sedan koppla detta till konstitutions- utskottets senare ställda frågor om logguppgifter. Som tidigare poängterats utgör bandhanteringen en del av informationshantering i tsunamikatastrofens efterfas. Att denna hantering inte har fungerat tillfredsställande har framgått av vad som sagts. Bandhanteringen och den bristande kunskapen bland högre tjänstemän om vilken elektronisk informa- tion som faktiskt sparas i kan ses som exempel på att i detta avseende inte har hållit tillräckligt hög standard i hanteringen av känsliga uppgifter. Diarieföring, dokumentation och information om vidtagna åtgärder är nöd- vändiga förutsättningar för kunskapsspridande. Dokumentations- åtgärder är också nödvändiga både för att tillgodose medborgarnas krav på transparens i och för att den interna organisationen skall ges möjlighet att på bästa sätt både hantera efterfasen till en kris samt kunna dra viktiga lärdomar av kris- hanteringen. Kommissionen återkommer i dessa frågor under för- slagsdelen i kapitel 8. Hanteringen av databanden och annan IT-information i Av den kunskap som erhållits under utredningen om band- hanteringen och hanteringen av annan elektronisk information i drar kommissionen också slutsatserna att fast- slagna ansvarsförhållanden mellan olika nivåer i hierarki inte alltid iakttas. Det förs inte heller en tillfredsställande dialog i viktiga frågor mellan olika yrkesgrupper. Såväl besluts- och handläggningsordningen som dialogen måste vara både tydlig och öppen. Sammantaget med bristande dokumentationsåtgärder har dessa brister lett till att granskningsorganen fått otillräcklig, och i vissa fall felaktig, information. Tydligast blir detta i förhållande till , vilket kommer att redovisas i kapitel 7. 7.1.1Allmänt om kommissioners informationsinhämtning De allmänna förutsättningarna för en kommissions inhämtning av uppgifter behandlades i kommissionens förra betänkande.1 I korthet gäller att statliga myndigheter och enskilda tjänstemän vid statliga myndigheter är skyldiga att bistå en kommission med upp- gifter om handläggningen av ärenden som har anknytning till kom- missionens utredningsuppdrag. Privatpersoner, företag och andra enskilda juridiska personer har ingen skyldighet att medverka utan bidrar med upplysningar bara i den utsträckning de själva önskar. 7.1.2Allmänt om katastrofkommissionens informationsinhämtning En inledande beskrivning av hur kommissionen års betänkande valde att utreda har lämnats i avsnitt 1.1. I det avsnittet redovisas även de kontakter som förekom mellan företrädare för kommissionen respektive i frågor om utred- ningsmaterial. Kommissionens dåvarande informationsbehov ansågs kunna tillgodoses genom sedvanligt inhämtande av redo- görelser från myndigheter och hörande av tjänstemän, varför det inte ansågs motiverat att tillgripa så pass ingripande sätt för materialinsamlingen som ett direkt nyttjande av elektronisk information skulle kunna innebära. Kommissionen efterfrågade och erhöll däremot en relativt stor mängt utskrivna e-postmed- delanden i pappersformat. Någon diskussion om en backuptagning innehållande e-postmeddelanden i sin helhet fördes inte mellan företrädare för kommissionen respektive , och 1 SOU 2005:104, Huvudrapport. Se även avsnitt 1.1. någon information om bandens existens lämnades inte till kom- missionen. Frågor om e-postmeddelande ställdes av kommissionen under den tidigare utredningen. Kommissionen fick från Brittner en utskrift av vad som vid ett visst tillfälle visades på datorskärmen, en så kallad skärmdump. Av den handlingen framgick meddelandet och de e-postadresser som då syntes på datorskärmen. Bland de e-post- adresserna fanns inte adress. Kommissionen hade fått egen uppgift om att han fått och läst ett tidigt meddelande från Brittner, men kommissionen ställde sig ändå frågande till om fått del av detta meddelande mot bakgrund av dess innehåll. På grund av byte av e-postprogram kunde Brittner inte längre ta fram e-postmeddelandet, som sänts från hans hemdator på annandagens morgon. Den adressbok som användes för utskick hade också ändrats löpande, varför det inte gick att se hur den såg ut på annandagen 2004. Han hade vidare- befordrat meddelandet till sig själv på arbetsadressen, men då övriga mottagare av meddelandet stod på en dold sändlista, kunde han inte från arbetsadressen se vilka adresser som meddelandet i övrigt hade skickats till. Brittner återkom med besked till kom- missionen att det inte längre var möjligt att ta fram den faktiska sändlistan för det aktuella meddelandet, men att adress fanns med i hans adressbok och att denne, såvitt han hade förstått, hade fått del av meddelandet. Han lämnade också vissa tekniska förklaringar till varför det kunde vara möjligt att e-postadress inte stod med på den skärmdump som tidigare till- handahållits. Mot bakgrund av att Brittner och syntes vara eniga om att meddelandet sänts till respektive mottagits av fann kommissionen inte anledning att gå djupare i frågan. Det ifrågavarande e-postmeddelandet kom därefter ingåen- de att diskuteras i . har berättat följande. Han hade en adressbok i Netscape med olika färdiga flikar med kontaktuppgifter till olika personer. Han gjorde vanligtvis dagliga utskick till alla i hela adressboken, som var omfattande. Listorna under flikarna användes för vissa utskick. Det fanns till exempel en särskild lista under en flik med adressuppgifter som användes för utskick som enbart skulle gå till mobiltelefoner. De meddelanden som han skickade och skickade han till alla personer som fanns med på en lista i adressboken. Namnen stod inte i någon särskild ordning i adressboken. Han hade samma adressbok hemma som på arbetet. Han brukar markera alla namn som listas i adressboken eller en viss flik i adressboken och kopiera över dessa till dold kopia på e-postmeddelandet. Själva manövern går till så att han markerar det översta namnet i listan och håller musknappen nedtryckt som han drar markören nedför hela listan. Sedan för han över alla markerade namn till dold kopia på e-postmeddelandet. Han skickar alltid till en mottagare öppet (eftersom systemet kräver det) och till reste- rande mottagare som dold kopia. har vidare berättat att han ringde till RK IT och frågade om det gick att få fram uppgifter från . Han fick beskedet att gallring hade skett . Han minns själv inte vem det var han pratade med men har uppgett att han brukar ringa gruppnumret till RK IT Support. Det händer att konsulter hyrs in till supporten. Beskedet om gallring stämde med vad han kände till, eftersom det brukar gå ut ett e-postmeddelande om städrutin där det anges att e-post som är äldre än har lagts i papperskorgen.2 I enlighet med rutinerna lades ett ärende upp vid IT-enhetens support med anledning av förfrågan. Av arbets- ordern i ärendet framgår att Brittner har ställt en fråga om vilka ett e-postmeddelande har gått till, att han uppgett att det gick till en mängd personer inom förutom honom själv, att den enda adress som var öppen i sändlistan var hans egen, att de övriga mottagarna stod som dolda mottagare (s.k. bcc), att han tagit en skärmdump av sändlistan från avsändardatorn men att han inte var säker på att ha fått med alla adresser och att han undrat om IT-enhetens support kunde se vilka adresser inom meddelandet gått till. Ärendet tilldelades hand- läggare i e-postgruppen, som enligt anteckning meddelat Brittner uppgifter om gällande loggningsrutiner och att det inte var möjligt att återskapa loggarna. Ärendet avslutades den 11 april 2005.3 Detta svar var enligt uppgift till kommissionen ur e-postgruppens syn- vinkel korrekt, eftersom e-postsystem endast 3Utfrågning , bilaga 2. kontrollerar att adresserna i sändlistan är giltiga och distribuerar meddelandet till respektive mottagare. Sändlistor sparas inte i e-postsystemet, vilket överensstämmer med syftet att bara den som står som dold mottagare skall kunna veta att just han eller hon fått meddelandet.4 Som framgått av beskrivningen i avsnitt 5.3 har med bistånd från kommissionen låtit analysera den hemdator som användes för utskicket av det aktuella meddelandet. Meddelandet återfanns, och det kunde konstateras att någon e-postadress med anknytning till namn inte stod med på dess sändlista, varken i öppen eller dold del. Att på sin e- postadress i Statsrådsberedningen inte mottagit brevet konstatera- des redan vid granskningen av logguppgifter i bandmaterialet. I frågor om Undbers meddelanden och sändlistor kommu- nicerade kommissionen direkt med . Försvarsdepartementets expeditions- och rättschef, , har dock uppgett att Brittner samrådde med henne inför svar till kommissionen, särskilt i frågan om RK IT kunde återskapa sänd- listan för det aktuella meddelandet skickat på annandagens morgon eller om det på annat sätt gick att ta fram den. hade själv inte några kontakter med RK IT utan förlitade sig på Brittners uppgifter om att man där inte kunde återskapa sändlistan. Hon bedömde att det inte skulle gå att få ut trafikuppgifter om med- delandets sändlista från operatören (), eftersom det inte rörde sig om en förundersökning på grund av misstanke om brott. Hon har uppgett att ett alternativ som redan vid kommissionens tidigare utredning diskuterades var att Brittners dator skulle ställas till kommissionens förfogande för någon typ av rekonstruktion. Hennes minnesbild är att kommissionen ansåg att det inte behövde borras vidare i frågan och att det inte fanns något önskemål från kommissionen om att Brittners dator skulle ställas till dess för- fogande för rekonstruktion.5 Det kan konstateras att kommis- sionen, för det fall sådant erbjudande hade lämnats vid den tid- punkten (vilket kommissionen inte kan bekräfta), av allt att döma hade avböjt detta, eftersom det då, mot bakgrund av Brittners och uppgifter om vad som skulle ha förekommit, inte bedömdes finnas ett informationsbehov som motiverade en sådan åtgärd. 4Utfrågning , bilaga 1 (vidarebefordrad uppgift från , chef för e-postgrupp). 7.2.1Konstitutionsutskottets granskning av handlingar hos regeringen och Enligt bestämmelserna om kontrollmakten i regeringsformen6 granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I praxis har utskottets gransk- ningsverksamhet utvecklat sig från att vara administrativt inriktad till att avse även regeringens beslut och åtgärder av kontroversiellt slag. Därmed har granskningen kommit att i praktiken också bli mer politiskt inriktad. För granskningen har utskottet rätt att få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. I fråga om att rätten att få ut dessa hand- lingar anses allmänna regler om en myndighets tillgång till en annan myndighets handlingar bli vägledande. Endast i undantagsfall kan det finnas godtagbara skäl att vägra att ställa handlingar till utskottets förfogande. Den frågan har fått sin principiella belysning i ett ärende om ett annat konstitutionellt granskningsorgans till- gång till handlingar i . I ett expertutlåtande anförs att det konstitutionella granskningsorganet måste ges tillgång till det granskningsunderlag som det bedömer sig behöva. Det kan konstateras att någon principiell begränsning till att granskningen skall avse endast sådana handlingar som är allmänna numera inte iakttas. I praktiken finns exempel på detta synsätt också genom de frågor som ställts under granskning av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flod- vågskatastrofen. De nu behandlade frågorna kring gransk- ning av handlingar hos regeringen och tas upp närmare i en särskild promemoria; se bilaga 5. 6 12 kap. 1 § regeringsformen. 7.2.2Regeringskansliets rutiner vid svar till Praxis är att rättschefen i Statsrådsbered- ningen och kanslichefen i fungerar som brevlådor åt respektive . I princip allt material som går från till konstitu- tionsutskottet passerar därför rättschefen i Statsrådsberedningen. Undantag har gjorts i vissa fall som endast gäller utlämnande av allmän handling till . Sådana frågor kan gå direkt genom berört departement. När en anmälan kommer in till , skickas den till rättschefen i Statsrådsberedningen för kännedom. Rätts- chefen delger i sin tur berört eller berörda departement och den politiska ledningen anmälan för kännedom. Inom brukar en promemoria med vissa föreslagna frågor till upprättas. Sedan konstitu- tionsutskottet beslutat att ställa frågorna skickas de över till rätts- chefen i Statsrådsberedningen. När rättschefen får frågorna ana- lyserar denne vilket eller vilka departement som är berörda. Kommunikationen med departementen sköts i första hand elek- troniskt. Begäran om underlag till svar ställs till statssekreterarna i berörda departement. När en fråga berör Förvaltningsavdelningen är det normalt chefsjuristen, , eller annars någon som Förvaltningsavdelningen pekar ut som tillställs begäran om underlag. Normalt begär Statsrådsberedningen att få del av svars- underlaget senast före slutdatum i förhållande till konsti- tutionsutskottet (ofta ). Kopia av begäran skickas till den eller de expeditions- och rättschefer som berörs. Om flera departement är berörda, kan rättschefen antingen be att departementen samråder sinsemellan innan de yttrar sig till Statsrådsberedningen eller själv sköta samordningen inom Stats- rådsberedningen. Inom departementen sker beredningen enligt gängse rutiner för ärendeberedning. Granskningsärendena rör ett statsråds tjänste- utövning och regeringsärendenas handläggning. Därav följer att den som är utsatt för granskning är ett statsråd eller hela regeringen. Därmed är det också underförstått att berörda statsråd är underrättade om såväl ärendet som svaret. Utgångspunkten är att det underlag som kommer till Stats- rådsberedningen skall kunna skickas direkt till konstitutions- utskottet med ett följebrev från rättschefen. När rättschefen får del av underlaget, läser denne igenom det. Underlaget skall vara stringent och tydligt, det får inte stå något osakligt i det, och alla frågor som ställts från skall behandlas. Rättschefens kontroll sträcker sig däremot inte till en reell värde- ring av sakunderlaget. Svaret till går därefter till den politiska ledningen vid Statsrådsberedningen, normalt till statsministerns statssekreterare, för en politisk granskning. Detta sker sällan genom muntlig föredragning, utan svaret skickas oftast över i pappersform. Ingenting skickas över till konstitutions- utskottet utan att en statssekreterare i har sett materialet. Det förekommer att något fel i underlaget från departementen upptäcks av rättschefen. Det kan röra sig om skrivfel, att departe- mentet glömt besvara en viss fråga eller att två departement lämnat underlag som inte går ihop. Antingen lämnar rättschefen då tillbaka frågan till departementet eller så sker en samordning av svaret till vid Statsrådsberedningen.7 I bilaga 5 redovisas de riktlinjer från Statsrådsberedningen som gäller vid svar till . 7.2.3Allmänt om informationsinsamling i granskningsärendet rörande flodvågskatastrofen Som ett led i grundlagsreglerade uppdrag att utföra konstitutionell kontroll av hur regeringsmakten utövas genomförde en granskning av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskata- strofen i . Granskningens underlag bestod bland annat av skriftliga svar från på frågor från utskottet, som inhämtades i enlighet med det beskrivna förfarandet. Sammantaget – översände utskottet 14 skri- velser med ett stort antal frågor till . besvarade frågorna i 13 skrivelser. höll också tolv offentliga utfrågningar. Vidare hade utskottet tillgång till det underlag som lämnats till kommissionen från och olika myndigheter samt anteckningar från kommissionens utfrågningar. 7 Utfrågning och . om innehållet i kommissionens rapport vid ett möte. hade vidare tillgång till ytterligare material i form av bland annat skrivelser från allmänheten och handlingar från olika myndigheter.8 En av de tolv personer som utfrågades av var statssekreteraren i Statsrådsberedningen . Dennes uppgiftslämnande till utskottet framgår av beskrivningen i avsnitt 5.5.1 och skall inte återupprepas här. inledande skrivelser till innehöll en stor mängd frågor, och ett omfattande material efterfrågades från . Såväl övergripande frågor av principiell natur som mer detaljerade frågor angående händelse- förloppet efter ställdes i dessa skrivelser. Det saknas anledning för kommissionen att här redovisa de inledande skrivel- serna från , liksom svar på dessa.9 Mot bakgrund av vad som i kapitel 6 framkommit kring bandhanteringen och hanteringen av annan IT-information i har kommissionen dock funnit skäl att se när- mare på de sex sista skrivelserna med frågor från konstitutions- utskottet och svar på dessa frågor. 7.2.4Allmänt om svar till i detta granskningsärende har uppgett att det var ett enormt tryck på Stats- rådsberedningen när beställde material från . Hon tog del av och läste igenom varje yttrande till även i det här ärendet. När det gällde de lite kortare beställningarna från kon- stitutionsutskottet i slutfasen av ärendets hantering hände det att hon hoppade över de formella skrivelserna till statssekreterarna med begäran om underlag för att i stället ringa till kollegorna på departementen eller Förvaltningsavdelningen. Hon bad då munt- ligen om underlag . Bakgrunden till det förfarandet var att svarstiderna till var korta och gick omlott med varandra för olika förfrågningar. 2005/06:KU8, Del 1 s. 9 f. 2005/06:KU8, Del 2. levde inte att det var svårt att få fram uppgifter som underlag för svar till konstitutionsutskottet.10 Statsministerns statssekreterare tog normalt sett del av svar för en politisk granskning innan det översändes till . I de fall rättschefen gjorde bedömningen att var personligen berörd av frågan gjordes dock undantag vad gäller den politiska granskningen av svaret. Den granskningen gjordes då av någon av de andra stats- sekreterarna i Statsrådsberedningen.11 7.2.5Konstitutionsutskottets frågor av och svar av beställning av material från i denna skrivelse var omfattande. Den fråga som närmast är av intresse här är att – förutom samtliga e-postmeddelanden som kommit in till eller expedierats från – begärde in övrig e-post- kommunikation under som var av betydelse för utskottets granskning.12 Statsrådsberedningen svarade i ett gemensamt svar för Regerings- kansliets räkning att det i Försvarsdepartementets ärende avseende naturkatastrofen i förvarades papperskopior av den elektroniska rapportering som skett genom Underrättelse- och beredskapsfunktionen i departementet. Handlingarna hade över- lämnats till och överlämnades också till , liksom en hemlig bilaga innehållande många e-postmeddelanden (bland annat allt som låg utskrivet i Utrikes- departementets dossier).13 har uppgett att flera departement var berörda av den första förfrågan från och att hela skrivelsen från gick ut till samtliga berörda departement. Eftersom detta var efter händelsen var hennes utgångspunkt att det elektroniska materialet hade gallrats. Hon minns inte om denna förfrågan gick ut till Förvaltnings- avdelningen.14 11Utfrågning samt och . 12Konstitutionsutskottets skrivelse , dnr 050-2564-2004/05. 2005/06:KU8, Del 2, s. 153. 7.2.6Konstitutionsutskottets frågor av och svar av Vid denna förfrågan begärde bland annat att få del av vissa tjänstemäns samtalsanteckningar för om sådana anteckningar förekommer.15 I en promemoria från Statsrådsberedningen besvaras frågan med att några sådana handlingar inte förvaras hos . I promemorian anges också att operatör för mobiltelefoni är , att det i bastjänsten ingår att bolaget på faktura redovisar kostnaden per abonnemang och sam- talstyp, att det som en tilläggstjänst är möjligt att för visst abonne- mang beställa en specificerad räkning med närmare uppgifter om samtliga utgående telefonsamtal, att den tjänsten är avgiftsbelagd och att det inte finns tecknat en sådan tilläggstjänst för något stats- råd eller statssekreterare i