sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Men det innebär inte att informationen automatiskt har ett allmänintresse som väger tyngre än integritetsaspekten. Jag är övertygad om att det som mest, och med all rätta, upprörde prinsessan av inte var de fotografier som granskade utan det sätt på vilket fotograferna jobbade. Prinsessan har uppenbarligen känt att hon levde sitt liv under ständig belägring. - - - antog det karaktären av rena trakasserier, har hon själv hävdat. har haft goda skäl att hålla med henne om det. Jag har haft PO-anmälningar från [vanliga?] människor också som blivit fotograferade totalt ovetande. Bilden kan ha varit hur oskyldig som helst. Men det är obehagligt och generande att sedan bli uppringd av goda vänner som meddelar att de sett en rolig bild av dig i tidningen. Och själv hade du inte en aning. Det sker i en bransch som med en röst hävdar att staten inte skall spionera på medborgarna. De möjligheter som den moderna medietekniken skapar och den kultur som den i sin tur ger upphov kan i värsta fall göra medierna till ännu en storebror som ser den vanlige medborgaren utan att medborgaren själv vare sig vet eller vill det. Storebrorsfasoner är förkastliga vem än storebror är. Det moderna mediesamhället har således ställt medierna inför ett integritetsproblem som de själva måste besinna och lära sig att hantera. Om de inte gör det så kommer riksdag och regering att ta hand om saken. Signalerna från är ljudliga nog. Utan trovärdighet kan medier inte nå vare sig några politiska, kommersiella eller kulturella mål. Det skulle vara förödande för hela branschens trovärdighet om ägare, ansvariga utgivare och medarbetare samfällt suckade: Låt lagstiftarna och domstolarna ta ansvar för privatlivets helgd så att vi slipper. Ansvar är såå jobbigt. Respekten för den enskilde medborgarens rätt till ett privatliv är enligt mångas uppfattning svagt utvecklad i massmedierna och på Internet. Integritetskränkningar är vanliga och ofta av allvarligt slag. De drabbar, som PO utvecklat i sin citerade årsberättelse, både kända och okända personer. Vissa möjligheter till upprättelse finns enligt det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet, men i praktiken är det systemet oftast alltför komplicerat och osäkert för att vara till någon verklig hjälp för dem som drabbas. Den verksamhet som bedrivs av PO, och för radio och TV har en viktig normbildande och avhållande funktion men är av begränsad skadekompenserande betydelse, särskilt som verksamheten på sin höjd kan ge de drabbade en slags moralisk kompensation. Svårigheterna att med lagliga medel få upprättelse för massmediala kränkningar är ingalunda resultatet av ett förbiseende från lagstiftarens sida, utan av en noga genomtänkt strategi där tryck- och yttrandefriheten ansetts utgöra ett överordnat värde. I denna strategi ingår att medierna själva skall ta ansvar och – för att tala klarspråk – att statsmakterna kan hota med lagstiftnings- åtgärder om medierna inte tillräckligt effektivt håller rent kring den egna verksamheten. Även om integritetskränkningarna i medierna ökar i omfattning och svårighetsgrad kommer det säkert att behövas mycket till för att lagstiftaren skall gå från ord till handling och vidta åtgärder som väsentligt inskränker tryck- och yttrande- friheten. Det massiva avståndstagande varmed JK:s i och för sig ganska beskedliga förslag bemöttes om en skadeståndssanktion vid oförsvarliga övergrepp, ger en finger- visning om vilket motstånd som kan väntas vid varje initiativ till lagändring som innebär att integritetsskyddet stärks på yttrandefrihetens bekostnad. Det förhållandet att det inte ingår i mandat att ens överväga reformer som skulle påverka de grundlagsskyddade massmedierna, kan ses som en bekräftelse på att statsmakterna inte önskar en förändring och dessutom är väl medvetna om det motstånd som finns mot att rubba de grundläggande strukturerna på området. Mot uppfattningen att integritetskränkningarna i medierna har blivit värre och vanligare kan invändas att påståenden av detta slag återkommande har hörts i debatten åtminstone . Det kan göras gällande att var tid har en benägenhet att uppfatta det förhandenvarande tillståndet som särskilt eländigt och att i motsvarande grad idyllisera förhållandena i det förflutna. I denna inställning kan ligga en hel del sanning. Emellertid är det svårt att bortse från att nästan alla bedömare, även de som mest energiskt försvarar den gällande privilegieringen av yttranden i de grundlagsskyddade medierna, säger sig var bekymrade över utvecklingen. I än högre grad träffar denna oro integritetsskyddet på Internet. Som framgått har även regeringens utredare i departementspromemorian Självsanering av Internet (Ds 2003:25) kommit fram till att kränkningar förekommer i inte obetydlig omfattning på den svenska delen av Internet och att de är särskilt frekventa på så kallade chattsidor och andra former av nätbaserade diskussionsfora. En försämring av integritetsskyddet som under inga förhållanden kan förklaras bort är den som hör samman med utvidgning av det grundlagsskyddade området. Ändringen innebar inte bara att nya kategorier av aktörer och nya framställningstekniker kommer i åtnjutande av grundlagsskydd utan även att i princip vilken Internetanvändare som helst på ett enkelt sätt kan skaffa sig ett grundlagsskydd för de uppgifter och meddelanden av olika slag som han väljer att lägga på nätet. Den vars integritet kränks av Internetanvändaren är därmed betagen möjligheten att få upprättelse med hjälp av det ordinära regelsystemet. Ändringen innebar även en generell försämring av integritetsskyddet vid kränkningar på Internet genom att personuppgiftslagens skyddsregler blir verkningslösa i större omfattning . Som noterade redan i lagstiftningsärendet inger dessa förhållanden betänkligheter från integritetsskyddssynpunkt. Till detta kommer att systemet med mediernas självsanerande verksamhet bara i begränsad utsträckning omfattar yttranden på Internet. Sammanfattningsvis tyder mycket på att integritets- kränkningarna både i de traditionella massmedierna och på Internet har ökat i omfattning . Dessutom har nya och allvarligare former av kränkningar möjliggjorts genom den tekniska utvecklingen. Möjligheterna för dem som utsätts för kränkningarna att få upprättelse har däremot inte förbättrats utan tvärtom i ett väsentligt avseende försämrats. Inom överblickbar tid kan inga lagändringar i för integritetsskyddet stärkande riktning förväntas på det massmediala området. I någon mån kan den självsanerande verksamheten effektiviseras, men utsikterna härtill förefaller På det hela taget måste därför ett minustecken sättas för integritetsskyddets utveckling på området för massmedier och Internet när den totala bilden skall framkallas över integritetsskyddets aktuella tillstånd i landet. 24.1Integritetsskyddshänsyn vid lagstiftningens utarbetande En lagstiftning av hög kvalitet är baserad på genomtänkta behovs- analyser, intresseavvägningar och konsekvensbeskrivningar. Dess kännetecken är ändamålsenlighet, lagtekniskt invändningsfria lös- ningar, lättillgänglighet och klarhet. En sådan lagstiftning förut- sätter ett fullvärdigt beredningsunderlag, noggrant arbete och till- räckligt med tid. Av regeringsföreträdare har ibland framförts att också förmågan att snabbt kunna överföra politiska beslut till lag- stiftning är ett mått på kvaliteten hos en beredningsorganisation. Anmärkningen är i och för sig riktig men inte relevant för kommitténs analys av hur väl integritetsskyddet är tillgodosett i lagstiftningen. Om kvaliteten i lagstiftningen eftersätts får det en rad negativa konsekvenser. Det kan leda till att skyddsbehov av olika slag inte uppmärksammas eller får för liten uppmärksamhet i förhållande till andra intressen. Det kan också leda till att lagstiftningen blir osammanhängande, motsägelsefull och mindre väl förenlig med sitt syfte. Alla dessa slag av kvalitativa tillkortakommanden har kom- mittén påträffat vid sin kartläggning av den svenska integritets- skyddslagstiftningen. Även om denna lagstiftning på det stora hela är präglad av en ambition att tillgodose även skyddet för den per- sonliga integriteten, finns det utan tvivel brister i såväl lagstift- ningen som i sättet att utarbeta densamma. För kommittén har det framstått som angeläget att lyfta fram dessa brister för att på så vis bidra till en bättre metodik i lagstiftningsförfarandet och därmed också till en bättre och säkrare avvägning mellan integritetsskyddet och andra berättigade intressen. Det svenska utredningsväsendet har med rätta åtnjutit ett högt anseende både inom och utom landet. har regeringen låtit statliga kommittéer, ofta med parlamentariska inslag och med biträde av sakkunniga och experter, utreda aktuella samhällsproblem och lämna förslag till lösningar. En vanlig utred- ningstid har varit två till . När uppdraget varit omfattande och avsett principiellt viktiga frågor har anslagits. Som exempel kan nämnas att integritetsskyddskommitté gavs mandat att arbeta fram och avlämnade fyra betänkanden med förslag till lagstiftning av betydelse för den personliga integriteten. Det vanligen mycket gedigna förberedande arbete som kommittéerna utfört har väsentligt under- lättat och kvalitetssäkrat regeringens, , remiss- organens, Lagrådets och riksdagsutskottens ställningstaganden i olika frågor. I dagens lagstiftningsarbete är kraven på effektivitet och snabba resultat högre . Händelser i omvärlden och ett upp- skruvat politiskt och medialt tryck ställer allt oftare krav på ome- delbara åtgärder från statsmakternas sida. I kombination med inbe- sparingar på kommittéväsendet har en vanlig följd blivit att tiden för utredningsarbete krymps till eller mindre. Vanligt är också att arbetet skyndas på genom att helt förläggas inom ett departement eller anförtros en departemental arbetsgrupp eller en intern utredare. Kravet på snabbare resultat i utredningsarbetet motsvaras bara delvis av att modern informationsteknik gör det möjligt att snabbt och enkelt inhämta material, framställa texter och liknande. Denna från kvalitetssynpunkt betänkliga utveckling är mycket tydlig på integritetsskyddsområdet. Även stora, principiellt viktiga och nyskapande reformer har genomförts eller föreslås bli genom- förda utan underlag i form av aktuella kommittébetänkanden. Som exempel kan nämnas tvångsmedelsreformen 2004, varigenom ett antal principer övergavs som hade ansetts grund- läggande från integritetsskyddssynpunkt, och regeringens proposi- tion om ett nytt tvångsmedel benämnt hemlig rums- avlyssning, vilken i huvudsak grundades på en intern beredning i . beslut om ett utökat DNA- register, som gick emot en rekommendation från som regeringen och ditintills hade försvarat, baserades inte på ett kommittébetänkande utan endast på en promemoria inom . föreslog regeringen i en propo- sition att tvångsmedelsanvändning skall vara tillåten i brottsföre- byggande syfte. Propositionen utgick från en promemoria som hade tagits fram av en särskild utredare knuten till Justitie- departementet. lade regeringen fram en lagrådsremiss med förslag om utvidgad signalspaning, som innefattade vittgående konsekvenser för medborgarnas integritetsskydd. Berednings- underlaget bestod i huvudsak av en inom Försvarsdepartementet utarbetad promemoria. I alla dessa fall skulle det för bara ha framstått som uteslutet eller i varje fall mindre sanno- likt att lagstiftning skulle ha kunnat ske utan stöd av sedvanligt kommittéförarbete. Det är inte kommitténs uppgift att överpröva regeringens och sakliga ställningstaganden i de angivna exemplen, men det är tydligt att risken för misstag och felaktiga bedömningar ökar när sådana ställningstaganden inte föregås av ett mer gediget utredningsarbete. Beredningen av lagstiftningsärendena inom ägnas inte heller lika stor omsorg som . I en studie som utförts på uppdrag av självt anses en stor föränd- ring vara att den arbetstid som läggs ner på lag- stiftningsuppgifter har minskat avsevärt medan tiden för bland annat förhandlingsarbete inom EU har ökat (Ds 2000:27). Utred- nings- och handläggningstider har kortats. Mindre tid ägnas åt att ta fram propositioner, och hela lagberedningsprocessen går fortare. Förklaringen sägs vara att när ett departements ledning utsätts för ett högre omvärldstryck och kräver snabba resultat tvingas hand- läggarna lämna ifrån sig materialet tidigare, och det finns inga mekanismer för att sätta in extra resurser när sådana behövs. Effekten har enligt studien blivit att kvaliteten i lagberednings- arbetet har försämrats. Regeringens utredningsdirektiv beskrivs i studien som allt mer diffusa och svåra att förstå. Lagrådsremisserna ger enligt studien uttryck för otillräcklig kännedom om gällande lagar och deras tillämpning. Som en följd av informationsteknikens utveckling går det som nämnts snabbare nu än att skriva och att inhämta beredningssynpunkter. Det är ändå så att remissorganen tilldelas så för att avge synpunkter att deras genom- gång och analys blir grund. Därtill är remissinstanserna ofta inte lika villiga som tidigare att lägga ner tid och ansträngning på att avge yttranden över remisser. Ett belysande exempel är att endast ett fåtal av de juridiskt kompetenta remissinstanserna kommente- rade den mycket tydliga integritetsskyddskonflikt som fanns inbyggd i det nämnda förslaget om utvidgad signalspaning inom Försvarsmakten. Även domstolarna, vars yttranden tradi- tionellt haft en väsentligt kvalitetshöjande betydelse i lagstift- ningsfrågor, säger sig numera ofta, med hänvisning till tidsnöd och personalbrist, inte kunna avge något fullständigt remissvar. Till detta kommer att Lagrådet, som har en viktig kontrollfunktion i lagstiftningsarbetet, ofta har en pressad arbetssituation som antalet ledamöter har reducerats. Kvalitetsbrister i det förberedande lagstiftningsarbetet behöver inte leda till att också den slutliga lagstiftningsprodukten blir bristfällig, men man kan inte bortse från att risken för att så blir fallet ökar. Detta kan leda till onödiga, av lagstiftaren icke avsedda, bristfälligheter i integritetsskyddslagstiftningen. Vanligen resul- terar dessa brister i att skyddet för den personliga integriteten blir sämre än vad det från rent ändamålsenliga utgångspunkter skulle ha behövt bli. Undantagsvis kan motsatsen bli fallet, dvs. skyddet blir starkare än vad lagstiftaren egentligen avsett och skulle ha bestämt sig för om det tillgängliga beslutsunderlaget hade varit mera fullödigt. Som exempel kan nämnas de mycket stränga regler om integritetsskydd som ursprungligen infördes i personuppgiftslagen men som har luckrats upp väsentligt, och detta utan att någon ändring skett av det bakomliggande EG-direktivet. inträde i EU har inneburit att på en rad områden inte längre helt och hållet disponerar över lagstiftningens innehåll och därmed inte heller över graden av integritetsskydd på dessa områden. I stället har regeringen såsom företrädare för Sve- rige i ministerrådet fått ett ökat inflytande, särskilt på områden där EU-beslut fordrar enighet mellan medlemsstaterna, såsom på de polisiära, straffrättsliga och straffprocessuella områdena. För att kompensera för dess minskade inflytande i förhållande till regeringen har bestämmelser om informations- och samråds- skyldighet införts i regeringsformen. På alla de områden där med- lemsstaterna inte har vetorätt får emellertid ibland accep- tera lagstiftning som av integritetsskyddshänsyn måhända annars inte skulle ha införts eller som i varje fall skulle ha föregåtts av ett SOU 2007:22 Sammanfattande analys sedvanligt nationellt utrednings- och remissförfarande samt underkastats Lagrådets granskning. Det angivna förhållandet är naturligtvis inte specifikt för integ- ritetsskyddsrättslig lagstiftning utan en generell följd av EU-medlemskap, som i många andra avseenden ger vårt land ett långt större inflytande över den europeiska rättsbildningen än vad som annars skulle ha varit fallet. Medlemskapet ger också en möjlighet att medverka i utformningen av kampen mot inter- nationell terrorism och gränsöverskridande brottslighet som landet och dess medborgare under alla förhållanden skulle ha berörts av. Det måste likväl konstateras att genom EU-medlemskapet i vissa fall blir bundet av regler som från ett strikt integritetsskydds- rättsligt perspektiv inte framstår som optimala. Regeringsformen innehåller i 2 kap. 12 § en uttrycklig propor- tionalitetsprincip av innebörd att viss rättighetsinskränkande lag- stiftning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Motsvarande princip finns i artikel 8 i och formuleras där som att vars och ens rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens inte får inskränkas annat än om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa angivna mot- stående intressen. Inskränkningar i integritetsskyddet får göras endast om det motstående intresse som skall tillgodoses är så starkt och integritetsskyddsintresset så förhållandevis svagt att inskränk- ningen framstår som proportionerlig. En proportionalitetsprincip i vid mening kan sägas gälla för all lagstiftning därigenom att lagstiftaren alltid bör ställa sig frågan om en åtgärd framstår som proportionerlig i förhållande till sitt ända- mål och till de motstående intressen som kan finnas. För att rätt kunna bedöma proportionaliteten av en viss åtgärd krävs kännedom både om behovet och de positiva effekterna av åtgärden i fråga och om de motstående intressena och åtgärdens negativa effekter för dessa. Framför allt i detta sistnämnda avseende har kommittén vid sin genomgång konstaterat betydande brister, i vissa fall närmast av den karaktären att de måste betecknas som systemfel. I förarbeten till såväl äldre som nyare lagstiftning saknas ibland en noggrann och vederhäftig redovisning och analys av integritets- begränsande lagstiftningsåtgärders positiva betydelse från effekti- vitets- och ändamålssynpunkt. tas det mer eller mindre för givet att en viss åtgärd medför effektivitets- och kostnadsvinster i den aktuella verksamheten, men det försummas att göra sådana mer ambitiösa uppskattningar av vinsternas storlek och omfattning som skulle behövas för att ge rätt vikt åt behovet vid en proportionali- tetsbedömning. I lagstiftningens förarbeten brukar trots detta redovisningen av behovet av integritetskänslig lagstiftning vara mer utförlig och mindre problematisk än den helt ute- blivna redogörelsen för de integritetsskador som lagstiftningen kan väntas medföra. I de fall då en beskrivning av ett lagförslags integritetsbegrän- sande effekter ändå görs, framstår denna inte sällan som schablon- artad och substanslös. Illustrativa exempel på vad en person kan tänkas råka ut för till följd av att integritetsskyddet satts ur spel lämnas så gott som aldrig. Ett typiskt tillvägagångssätt i motiv- skrivningarna är att fördelarna med en föreslagen integritets- begränsande åtgärd sammanfattningsvis anges vara så stora att hän- synen till integritetsskyddet måste få vika, utan att det närmare förklaras vari dessa skador består och vilka effekter de kan beräknas få till art och omfattning. Denna summariska metod kan exempel- vis ta sig följande uttryck (här hämtat från regeringens proposition 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott): Användande av hemliga tvångsmedel kan i och för sig inkräkta på tredje mans integritetsintresse, t.ex. en person som talar i telefon med en presumtiv gärningsman. De behovs- och effekti- vitetsskäl på det brottsförebyggande området som talar för försla- get väger emellertid så tungt att tredje mans integritetsintresse i viss mån måste få stå tillbaka i dessa fall. Ett liknande, förenklat resonemang fördes när de för den fiskala verksamheten behövliga skattedatabaserna föreslogs göras tillgängliga även för brottsutredande verksamhet (prop. 2005/06:169). Än mer betänkligt är om det vid utarbetandet av lagstiftning som begränsar den personliga integriteten inte alls observeras att lag- stiftningen kommer att få sådana konsekvenser. I dessa fall kan det naturligtvis aldrig bli tal om någon för integritetsskyddet relevant proportionalitetsbedömning. Att väsentliga integritetsskydds- aspekter saknas i lagmotiven är dessvärre inte ovanligt, inte ens i motiv till grundlagsändringar. Som exempel på det sistnämnda kan anföras att de för den personliga integriteten mycket negativa kon- sekvenserna av det införda utökade grundlagsskyddet för uppgifter på Internet inte alls berördes i regeringens proposition i ämnet (prop. 2001/02:74). Men även i fall då beredningsunderlaget i och för sig är tillräck- ligt för att möjliggöra en någorlunda komplett proportionalitets- bedömning görs denna ofta – oavsett om termen proportionalitet används eller inte – på ett alltför knapphändigt och klichéartat sätt. sägs egentligen bara att integritetsintrånget visser- ligen är betydande men att det jämfört med fördelarna med den föreslagna åtgärden ändå inte är så stort att det vore försvarligt att avstå från lagstiftning. Som aktuellt exempel på denna teknik kan nämnas betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38). Ett nödvändigt moment i en proportionalitetsbedömning är att lagstiftaren undersöker vilka alternativa och mindre ingripande metoder som kan tänkas finnas för att uppnå syftet med en försla- gen åtgärd samt omsorgsfullt prövar hur långt det går att komma med sådana alternativa åtgärder, varvid naturligtvis eventuella nackdelar med dessa åtgärder från annat än effektivitetssynpunkt måste beskrivas och värderas. Denna typ av resonemang, som också ständigt återkommer i rättspraxis, förekommer nästan inte alls i motiven till svensk lagstiftning på integritets- skyddsområdet. När förslag till ny lagstiftning utarbetas bör det vara möjligt att ta fram ett underlag beträffande integritetsskyddet som på ett full- värdigt sätt svarar mot beskrivningen av fördelarna med förslaget. Inte minst finns det en rad frågor som kan ställas och på vilka svar eller försök till svar kan ges till belysning av vad förslaget mer exakt innebär för integritetsskyddet: Vilken art av integritetsförluster kan uppkomma, dvs. vilka slags förluster rör det sig om; hur stor är risken för olika kategorier av medborgare att råka ut för integ- ritetsförluster; vilken omfattning kan skadorna väntas medföra; kan alla medborgare drabbas eller bara de som tillhör en viss grupp; vad kan de tillämpande myndigheterna respektive medborgarna själva göra för att begränsa integritetsförlusterna; hur förhåller sig de beräknade förlusterna till andra integritetsförluster? För att åskåd- liggöra resonemang av detta slag skulle det vara klar- görande att redovisa fallstudier över tänkta eller i andra samman- hang inträffade fall av intrång i privatlivet med åtföljande konse- kvenser för enskilda som med eller utan fog drabbats och för deras familjer. Fallstudier är vanliga för att illustrera fördelarna med integritetsbegränsande lagstiftning från exempelvis brottsbekämp- nings-, forsknings- eller patientsäkerhetssynpunkt men före- kommer endast sällan som hjälpmedel för att konkretisera nack- delarna från integritetsskyddssynpunkt. Det är inte heller godtagbart att i lagstiftningsarbetet underlåta att göra och noggrant redovisa proportionalitetsbedömningar med den uttryckliga eller underförstådda hänvisningen att det ändå alltid är lagstiftarens sammanvägda bedömning som avgör. Genom att pröva idéer och uppkast gentemot proportionalitets- principen tvingas lagstiftaren att aktivt och allsidigt tänka igenom sina förslag innan de presenteras, till gagn för kvaliteten i integri- tetsskyddslagstiftningen. Balanspunkterna mellan integritets- skyddet och andra berättigade intressen måste ständigt manglas fram och prövas på nytt i en pågående offentlig diskussion.