sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Däremot bör det formella beslutet om områdesskydd och skötselplaner hänföras till myndighetsuppdraget och fattas av eller annan statlig myndighet. För att förvaltnings- ansvaret lika fullt ska ge utrymme för prioriteringar bör det regionkommunala organet ha den primära uppgiften att föreslå nya områden för områdesskydd och upprätta förslag till skötselplaner. Dessa frågor bör också bli föremål för ett formaliserat samråd mellan region-kommun och länsstyrelse. Som en följd av detta skulle länsstyrelsernas uppdrag inom naturvården renodlas till tillsyn samt till beslut om områdesskydd, skötselplaner och andra myndighetsbeslut. Härigenom undviker man en ordning där länsstyrelserna utövar tillsyn över sin egen förvaltning av skyddade områden, i sig ett starkt argument för ovan skisserade renodling i ett utvecklings- och ett myndighetsuppdrag. Det kräver också att länsstyrelserna bibehåller kompetens inom området. Behovet av fältpersonal bör dock åtminstone till del kunna tillgodoses genom samverkan med respektive regionkom- munalt organ. De uppgifter inom miljövården som länsstyrelserna handhar synes däremot i allt väsentligt höra hemma inom myndig- hetsuppdraget och kan även funktionellt skiljas från de natur- vårdande uppgifterna. Ett undantag utgör uppgiften att regionalt anpassa, konkretisera och verka för de nationella miljökvalitets- målen, vilket naturligen är en del av utvecklingsuppdraget, som härigenom får en starkare och mer naturlig hållbarhetsprofil. Med denna uppgift följer ansvaret att följa upp det egna miljömåls- arbetet. Det hindrar inte att länsstyrelserna, som huvudansvariga för tillsyn, övervakning och kontroll inom miljöområdet, regionalt bör ansvara för den statliga miljömålsuppföljningen. Det ligger också nära till hand att ett regionkommunalt ansvar för de mer utvecklingsinriktade delarna av naturvården åtminstone åtföljs av en viss avreglering av området, i syfte att lättare kunna integrera naturvården i ett sammanhållet regionalt arbete för hållbar utveckling. I detta sammanhang kan det vara värt att överväga bredare, sammanhängande uppdrag, som ett komplement och/eller alternativ till nationellt detaljreglerade program inom enskilda områden. Slutligen är det viktigt att påpeka att en kommunalisering av uppgifter som länsstyrelserna axlar, i syfte att renodla myndighetsrollen och ge utrymme för ett sammanhängande tvärsektoriellt utvecklingsuppdrag, inte innebär att alla dessa uppgifter automatiskt överförs till ett regionkommunalt organ. Strävan måste vara att så långt som möjligt decentralisera kommunala uppgifter till de enskilda kommunerna. Endast i den utsträckning de naturligen hör hemma i ett regionalt utvecklings- uppdrag eller i annat avseende är regionala till sin karaktär bör de långsiktigt axlas av ett regionkommunalt organ. I avsnitt 2.2.4 diskuterades de rollkonflikter som uppkommit inom kulturmiljövården genom att utvecklingsuppgifter och myndig- hetsuppgifter inte hålls isär. En tänkbar lösning på dessa problem är att länsstyrelsernas ansvar inom kulturmiljöområdet renodlas till tillsynsrollen, som innefattar handläggning av ärenden om bygg- nadsminnen och kulturreservat samt att tillvarata statliga intressen i den kommunala planeringen. För detta ändamål bör länsstyrelserna inom ramen för förvaltningsanslaget tillförsäkras vissa bidragsmedel, eventuellt genom överföring från kulturmiljö- vårdsanslaget. Huvuddelen av kulturmiljövårdsanslaget bör dock disponeras av det utvecklingsansvariga regionala organet och integreras i det övergripande utvecklingsuppdraget, på samma sätt som företags- stödet inom den regionala utvecklingspolitiken. Dessa medel skulle främst användas till utvecklingsinriktade insatser tillsammans med andra aktörer och utgör därmed ett instrument för samverkan mellan regionkommun och länsstyrelse. En sådan överföring av uppgifter åtföljs naturligen av att den personal på som handlägger dessa frågor – vanligen en eller ett par personer – också överförs. Därutöver bör man överväga att anförtro länsmuseerna själva utförandet av uppgifter som mer direkt handlar om vård, doku- mentation och tillgängliggörande av kulturmiljön och som har sin direkta motsvarighet i länsmuseernas verksamhet. Härigenom skulle den långdragna revirstrid som pågått mellan länsstyrelser och länsmuseer kunna lösas, som ansvarsfördelningen renodlas och tillgängliga resurser kraftsamlas. En komplikation med ovan skisserade huvudmannaskapsför- ändringar är att de medför att enheter som på de flesta länsstyrelser trots allt är rätt små – och där en och samma tjänsteman kan ha såväl myndighets- som utvecklingsuppgifter – splittras upp på tre Den personal som överförs till regionkommun respektive länsmuseum torde dock finna fler arbetskamrater med liknande arbetsuppgifter och förhållningssätt än , i många fall i miljöer där man redan är hemmastadd. En liknande problematik har också hanterats i samband med att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning inleddes och när samverkansorgan har bildats och övertagit uppgifter och personal från respektive länsstyrelse. Dessa komplikationer skulle påtagligt mildras av en genomgripande läns- indelningsreform och måste också vägas mot värdet av att utveck- lingsinritade insatser skiljs från myndighetsutövning och integreras i det övergripande utvecklingsansvaret. Villkoren för ett kommunalt uppdragsansvar Villkoren för en eventuell kommunalisering av tidigare statliga uppgifter kan, som ovan framgått, utformas på olika sätt. Även om snävare villkor under en försöks- eller övergångsperiod kan vara aktuella bör ett kommunalt ansvar ge utrymme för politiska prioriteringar. De studier av frågan som låtit göra, liksom annat tillgängligt underlag, pekar tämligen entydigt i riktning mot att flertalet frågor med anknytning till regional utveckling är betjänta av att hanteras i mer vidsträckta geografier än dagens normallän. Med utgångspunkt i Nordregios och EuroFutures förslag till regionindelning skisseras två alternativ till ny länsindelning. Det första alternativet innebär en indelning i sex län och avviker i främst norra från Nordregios och EuroFutures förslag: (i grova drag de fyra nordliga länen), Bergslagen (i grova drag , , och ), (i grova drag , , , och ), (i grova drag och ),, (i grova drag , , och ) samt (i grova drag och ). Det andra alternativet innebär en indelning i nio län och överens- stämmer med Nordregios och EuroFutures huvudförslag: (i grova drag och ), (i grova drag och ), (i grova drag och ), (i grova drag och län), (samma utsträckning som i ovanstående alternativ), (samma utsträckning som i ovanstående alternativ), (i grova drag ), (i grova drag , och ) samt (samma utsträckning som i ovanstående alternativ). De båda alternativen jämförs vad gäller utvecklingsresurser som befolkningsunderlag, universitet och högskolor med fasta forsk- ningsresurser samt stora och dynamiska arbetsmarknadsregioner. Alternativet med sex länen medför en jämnare fördelning av befolkning och utvecklingsresurser och ger dessutom samtliga län ett regionsjukhus och ett hyggligt befolkningsunderlag för detta. Den avgörande nackdelen är de stora avstånden och den dåliga överensstämmelsen med regionala identiteter i främst de båda nordliga länen. Alternativet med nio län tillmötesgår dessa båda intressen, men innebär i gengäld större skillnader i befolkningsunderlag och utvecklingsresurser. Båda alternativen torde dock ur såväl tillväxt- som sjukvårdssynpunkt vara att föredra framför dagens länsindelning. Färre och större län än torde också vara en förutsättning för ett eventuellt framtida, väsentligt vidare regionalt utvecklingsuppdrag av den art som skisseras i avsnitt 3.2. Verksamhetsgenomgångens femte huvudfråga handlar om att definiera och avgränsa administrativa regioner för att hantera de uppgifter med anknytning till regional utveckling som bör hanteras på en nivå mellan den nationella och den lokala. I slutet av avsnittet förs även andra frågor in, som på motsvarande sätt har en regional logik, i första hand hälso- och sjukvården, och avvägningar görs av lämplig regionindelning, även utifrån dessa frågors logik. Två viktiga utgångspunkter för avgränsning av administrativa regioner är naturligtvis vilken geografi enskilda uppgifter är betjänta av att hanteras i samt vilka funktionella samband det finns mellan olika uppgifter. En sådan analys blir dock lätt abstrakt och är svår att knyta an till enskilda landsändar. En rimligare ansats är att, som Nordregio och EuroFutures samt ITPS gjort, föra samman ett stort antal uppgifter med starka funktionella samband och – av det skälet – med likartad geografisk logik i en respektive två grupper och söka identifiera lämpliga administrativa regioner för att hantera dessa aggregat av uppgifter. Detta förfaringssätt blir än mer rimligt, då den övergripande ansatsen är just att med ett territoriellt angreppssätt samla delar av tidigare starkt sektoriserade ansvarsområden till ett sammanhållet utvecklingsuppdrag och ett myndighetsuppdrag. Nordregio och EuroFutures tar på detta sätt ett samlat grepp om de identifierade utvecklingsuppgifterna och närmar sig frågan om regional indelning genom att diskutera kriterierna storlek, avstånd, identitet och anpassning, där de tre förstnämnda kriterierna ger förutsättningarna för det fjärde. Regionerna måste vara tillräckligt stora för att på ett effektivt sätt kunna bära ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna. Stora regioner har ett större befolkningsunderlag och därmed större resurser, mer utrymme att specialisera sig och kraftsamla och större tålighet mot omvärldsförändringar. I princip gäller att ju större regionerna är desto fler uppgifter kan de överta från den nationella nivån. Någonstans går visserligen en gräns där en region är tillräckligt stor, men denna varierar från funktion till funktion och är dessutom svår att bestämma. Vi vet också att det finns ett starkt samband mellan regionstorlek och utveckling: ju större regioner desto snabbare tillväxt, högre sysselsättning och gynnsammare befolknings- utveckling. Detta gäller visserligen funktionella regioner och kräver mer än att administrativa gränser flyttas. Administrativa gränser kan dock vara nog så besvärliga hinder att överbrygga när man önskar åstadkomma en funktionell regionförstoring. Små regioner medför också färre eller snävare specialiseringar för att kunna hävda sig i den internationella konkurrensen, med påföljd att sårbarheten ökar. Ser man strikt till storlekskriteriet skulle hela mycket väl kunna utgöra en region – befolkningsmässigt mindre än flera tätbefolkade europeiska regioner. Begränsningen ligger i andra, motverkande kriterier, som avstånd, identitet och möjligheten att anpassa och samordna de politiska instrumenten efter skiftande förutsättningar. Tillgänglighet utgör den viktigaste begränsningen för funktionella regioner. Omvänt är det med hjälp av snabbare, bekvämare och mer frekventa kommunikationer som man främst åstadkommer region- förstoring. En administrativ region kan mycket väl omfatta flera funktionella arbetsmarknadsregioner. Det minskar dock överblick- barheten och försvårar ansträngningarna att åstadkomma politisk samling runt en sammanhållen och entydig utvecklingsstrategi. I idealfallet utgörs regionen av ett tydligt centrum och dess omland. Med undantag för de tre storstadsregionerna är dock arbetsmarknadsregionerna alltför små för att själva kunna bära en fullständig och kraftfull uppsättning av utvecklingsinstrument. I realiteten måste därför flertalet administrativa regioner bestå av flera funktionella arbetsmarknadsregioner i ett så glesbefolkat land som . En lösning på problemet är att arbeta i flera regionala geografier – en storregional och arbetsmarknadsregional – så som ITPS skisserar. Ett sådant arbetssätt har vuxit fram i , som inom sig rymmer mer än en sjättedel av kommuner. delregionala arenor kan växa fram som gränssnitt mellan kommuner och stora regioner, utan att behöva formaliseras. Tvärsektoriella beslut i ett regionalt sammanhang kräver legitimitet och förankring. De kräver också former för politisk samling och resursmobilisering och en anda som underlättar detta. Avgörande för att detta ska kunna åstadkommas är en känsla av gemenskap. En sådan kan gradvis byggas upp genom alltmer förfinade samverkansformer och gemensamma projekt mellan berörda aktörer, men underlättas givetvis om den vilar på en gemensam identitet. Särskilt viktig blir frågan om identitet om de tillväxtpolitiska besluten fattas av en politisk församling som är ansvarig inför regioninvånarna snarare än inför riksdag och regering. Identitet är ett svårfångat och mångdimensionellt begrepp. Undersökningar visar att svenskar först och främst identifierar sig med nationen: i en undersökning som Nordregio och EuroFutures refererar till svarade att de var mycket fästa vid , vid regionen, vid kommunen och vid orten.TPF23FPT Den regionala identiteten skiftar dock starkt och är genomgående starkare knuten till landskapen än till länen. Identiteten är heller inte . En viktig identitetsbyggande kraft är olika mediers spridningsområde, såväl lokaltidningar som regionala radio- och TV-sändningar. Man ska heller inte underskatta betydelsen av nät- verksbyggande mellan olika tillväxtpolitiska aktörer inom ett geografiskt område och deras bild av sig själva som en samverkande helhet. Även om sådana nätverk saknar en folklig motsvarighet kan de ha nog så stor betydelse för det praktiska arbetet. En klargörande bild ges av hur kommuner och län har valt att organisera sig i åtta Brysselkontor. Den överensstämmer påfallande väl med Nordregios och EuroFutures indelning i nio regioner. ska inte betydelsen av geografiskt urskiljbar identitet överskattas. Det finns många andra typer av identitet, grundade på kön, ålder, generation och profession, samt politisk och religiös hemvist som är av minst lika stor betydelse. I dagens mång- kulturella samhälle utgör ofta även den etniska identiteten en mosaik, särskilt i större städer. Man kan slutligen fråga sig vilken 23TP PT och (2005): Lyckan kommer, lyckan går. betydelse en regional identitet, förankrad i landskapet, ska tillmätas när en länsgräns flyttas som redan skiljer sig från landskapets. Ovanstående tre kriterier pekar i olika riktningar – mot stora regioner, mot små regioner respektive mot förankring i befintliga identitetsgeografier. Det är tydligt att det krävs en syntes mellan dessa kriterier, en geografi inom vilken sektorspolitiken kan omsättas i en sammanhängande och territoriellt anpassad tillväxt- politik. Det måste handla om en geografi som är tillräckligt stor för att besitta en kraftfull och heltäckande uppsättning utvecklings- instrument, men är tillräckligt homogen för att man politiskt ska kunna ena sig bakom en gemensam agenda och gemensamma prioriteringar. Det innebär inte att näringsstrukturen måste vara densamma i hela regionen. Tvärtom är det ur sårbarhets- synpunkt önskvärt med en viss diversifiering. Däremot är det en fördel om regionen har ett entydigt centrum och att detta är så placerat att det tänkta omlandet känner anknytning dit och också har dess nyttigheter inom räckhåll. Det hindrar inte att en region kan och bör ha flera centra av olika dignitet. Till och med inom en kommun finns det ofta flera orter, men vanligtvis en centralort. Svårigheten uppstår när olika centra konkurrerar med varandra eller när delar av det tilltänkta omlandet inte känner någon anknytning till centralorten. Som tidigare konstaterats har den lokala arbetsmarknadens storlek ett stort förklaringsvärde när det gäller tillväxt, sysselsätt- ning och per capitainkomst. En kritisk gräns anses gå vid ca 130 000 invånare. har ett 20-tal sådana arbetsmarknads- regioner med mer än 130 000 invånare, runt vilka det är naturligt att bygga regioner. 3.4.2Nordregios och EuroFutures förslag Med utgångspunkt från ovanstående fyra kriterier och de uppgifter med anknytning till regional utveckling som man funnit vara betjänta av att hanteras samlat på regional nivå, har Nordregio och EuroFutures indelat i sex, nio respektive 14 regioner, beroende på vilken inbördes vikt kriterierna givits. byggstenen har varit den enskilda kommunen, men man har undvikit att dela befintliga eller troliga framtida lokala arbetsmark- nadsregioner. Fokus har legat på huvuddragen snarare än den exakta gränsdragningen. Denna kan med fördel bli föremål för förhandlingar, påpekar man. Med sex regioner som utgångspunkt har man delat in på följande sätt: med 564 000 invånare, bestående av och samt , Mittsverige med 1 153 000 invånare, i grova drag bestående av , , , och , med 2 968 000 miljoner invånare, i grova drag bestående av , , , och län samt , med 1 667 000 invånare, bestående av och norra , Fjärde storstadsregionen med 1 163 000 invånare, i grova drag bestående av och Smålandslänen, Region med 1 404 000 invånare, bestående av och samt södra delen av . Med nio regioner som utgångspunkt har man delat in på följande sätt: med 564 000 invånare, bestående av och samt , med 364 000 invånare, bestående av och , utom men med norra , med 516 000 invånare, i grova drag bestående av och , med 2 637 000 invånare, i grova drag bestående av , , och samt , Mittsverige med 547 000 invånare, i grova drag bestående av och län, med 1 667 000 invånare, bestående av och norra , Fjärde Storstadsregionen med 446 000 invånare bestående av och norra län, med 717 000 invånare, Region med 1 404 000 invånare, bestående av och samt södra delen av . , och Region är således desamma som i alternativet med sex regioner, medan framför allt det otympliga Mittsverige har delats i tre delar, och län förts samman med . På motsvarande sätt har skilts från . Med 14 regioner som utgångspunkt har man delat in på följande sätt : med 254 000 invånare, med 310 000 invånare (inklusive ), med 236 000 invånare (exklusive , men inklusive norra ), med 128 000 invånare, med 516 000 invånare (enligt föregående alternativ), med 2 637 000 invånare (enligt föregående alternativ, men exklusive ), Mittsverige med 547 000 invånare (enligt föregående alternativ), med 1 508 000 invånare (enligt föregående alternativ), Fjärde storstadsregionen med 446 000 invånare (enligt föregående alternativ), med 57 000 invånare, med 707 000 invånare (enligt föregående alternativ), med 279 000 invånare, med 150 000 invånare, med 1 145 000 invånare. Nordregio och EuroFutures förordar själva alternativet med nio regioner. Med en indelning i sex regioner blir avstånden problematiska i de båda nordliga regionerna, och såväl identitet som flerkärnighet underminerar Mittsverige och Fjärde Storstadsregionen. Med en indelning i 14 regioner blir å andra sidan flera av dem så små och svaga att de inte bedöms kunna axla ett självständigt regionalt utvecklingsansvar. Också efter att ha vägt av det förordade alternativet mot en indelning i åtta respektive tio regioner kommer man fram till att indelningen i nio regioner är att föredra. ITPS har valt ett annat arbetssätt och utgår från centra, vars omland man avgränsar med hjälp av restidsberäkningar. För den första gruppen av uppgifter – gymnasieskola, arbetsmarknadsutbildning, lokal infrastruktur och kollektivtrafik – som naturligen handhas inom arbetsmarknadsregioner räknar man med en maximal restid enkel väg med bil från centrum. Man har härvid utgått från Nuteks LA-regioner, lagt till ett antal regionala subcentra och därvid fått 96 regionala centra. Främst i överlappar de resulterande 45- minutersomlanden varandra kraftigt. Överlappningen skattas till , vilket innebär att antalet arbetsmarknadsregioner stannar runt 70, rimligt nära de avgränsningar och gör. För den andra gruppen av uppgifter – huvuddelen av den regionala utvecklingspolitiken, näringspolitik, forsknings- och innovationspolitik, högre utbildning samt regional infrastruktur och kollektivtrafik – har man utgått från universitet och större högskolor och avgränsat ett omland som med bil kan nås i och i norra . Även i detta fall överlappar de resulterande omlanden varandra påtagligt i , medan nordvästra och större delen av inland hamnar utanför dessa omland. Utifrån denna kartbild gör ITPS en schematisk indelning i 12 tillväxtpolitiska regioner med centra i: (-), samt 3.4.4Andra ansatser till regionindelning En avgörande faktor för vid varje ansats till länsindelningsreform är opinionen i berörda landsändar. Någon mer artikulerad bild av allmänhetens inställning till en länsindelningsreform finns ej att tillgå, vilket är fullt begripligt i och med att det inte funnits några konkreta alternativ att ta ställning till och ännu mindre någon möjlighet för gemene man att bedöma konsekvenserna av en förändrad läns- och landstingsindelning. Vi vet dock av erfarenhet från bland annat att förändringsmotståndet tenderar att dominera mediabilden när frågan väl ställs på sin spets. Inte minst därför är det av stor betydelse om det finns ett regionalt politiskt ledarskap som är berett att driva eller åtminstone försvara en sådan reform. särskilt intresse analyserat de tankar som framkom vid kommitténs egna samrådskonferenser , liksom den medlemsdialog som Kommuner och Landsting (SKL) samma höst genomförde med sina medlemmar. De regionala samrådskonferenser som kommittén genomförde gav stöd för tanken att större regioner än dagens normallän krävs för att kunna arbeta effektivt med regionala utvecklingsfrågor. Förutom funktionella faktorer som arbets- marknadsregioner och innovationssystem centrerade runt större universitet och högskolor lyftes regional identitet fram som indel- ningsgrund. Därutöver gav konferenserna ingen entydig vägledning om den konkreta gränsdragningen. genomförde SKL en medlemsdialog på fem olika platser i landet. Drygt 500 personer, företrädesvis politiker, deltog vid dessa rådslag och representerade 112 kommuner, 20 landsting och 16 regionala kommunförbund och samverkansorgan. Som ett led i rådslagen fick deltagarna i grupper rita kartor med förslag till ny regionindelning. Sammanlagt 65 kartor ritades, varav tre fjärdedelar innehöll 6–8 regioner. Ingen grupp förordade fler än tio regioner och ingen färre än fyra. Med undantag från och någon röst från försvarade knappast någon den nuvarande länsindelningen, och de flesta föreföll tycka att nya länsgränser mycket väl kan skära genom befintliga län. Vad gäller de konkreta förslagen till nya regioner kan följande noteras: och ansågs genomgående utgöra kärnor i nya regioner; till förde många grupper norra och i något fall även västra , medan och södra och ibland även samman- länkades med . Det sydsvenska rådslaget i tenderade dock att rita större sydsvenska regioner, som i ett par fall omfattade hela . Flertalet grupper sammanförde Mälardalslänen – vanligen dock utan att inkludera län – till en region, dit ofta även Ett betydande antal grupper, också vid rådslaget i , bibehöll dock länsgränsen mellan och resten av . Få grupper var beredda att låta hela eller ens de fyra nordliga länen utgöra en enda region. Flertalet grupper identifierade en nordlig region, vanligen bestående av och , och en mellannorrländsk region, omfattande och , och ibland även . Flera grupper förde också och till denna senare region. hölls av de flesta grupper samman, även om flera förde samman landskapet med och andra med . Störst problem förefaller och västra i stort ha skapat för grupperna. Flera grupper har delat länet och fört den sydvästra delen till . Annars förefaller anknyt- ningen österut ha flest tillskyndare och knyter till och , i några fall även till och . I län betonar man däremot mest sam- banden österut, med . Flertalet grupper framhöll tillväxtfrågorna som viktigast när framtidens regioner ska utformas. Faktorer som arbetsmarknads- regioner och pendlingsmönster, men också behovet av en kritisk massa av människor, var vägledande för de flesta.