sou · GVB3112 · 2008-01-01 00:00:00 — Med allmänförberedande insatser avses här det som kallas allmänteori, motivationshöjning och sfi. Utbildning i kärnämnen ska i huvudsak bedrivas inom den kommunala vuxenutbildningen eller folkbildningen utan arbetsförmedlingens inblandning. Utred- ningen anser att det inte är arbetsmarknadspolitikens uppgift att se till att arbetssökande får betyg i kärnämnen. I de fall komplette- rande kunskaper i teoretiska ämnen är absolut nödvändiga för att enstaka arbetssökande ska kunna tillgodogöra sig en arbets- marknadsutbildning, kan korta teoriutbildningar upphandlas och skräddarsys för den enskildes behov. Skälet till en sådan kom- plettering ska inte vara att den enskilde får betyg, utan att kunskaperna ska underlätta individens möjligheter att få arbete. Arbetsförmedlingen kan ha goda skäl att upphandla motiva- tionshöjande insatser för arbetssökande vars främsta hinder för inträde på arbetsmarknaden beror på svag självkänsla. Även om det tillhör arbetsförmedlingens kärntjänster att via vägledning och dylikt tillhandahålla sådana tjänster har en extern leverantör sina fördelar. Denne kan koncentrera sig på servicerollen och har oftast breda kontaktnät. Arbetsförmedlingen har förutom servicerollen även en myndighetsroll, som i vissa fall kan verka hämmande på den service den arbetssökande tar del av. Arbetsförmedlingens myndighetsansvar kan innebära att handläggarna får anledning att ägna sig mer åt sanktioner och mindre åt service gentemot den enskilde. Vissa arbetssökande har omfattande problem som innebär att grundläggande livsvillkor måste lösas innan denne kan bli aktuell för en anställning. En motivationshöjande kurs hos en leverantör som arbetsförmedlingen har upphandlat kan då vara otillräcklig. Det finns en risk för att tillräckligt förtroende mellan arbets- sökande och handledare inte hinner upprättas. I dessa fall bör arbetsförmedlingens egen personal nyttjas, främst vägledare eller psykologer, som efter kontinuerliga samtal kan etablera ett till- räckligt starkt förtroende med den sökande. Problem som ligger utanför arbetsmarknadspolitikens område bör i första hand hand- läggas av eller annan berörd myndighet i samarbete med arbetsförmedlingen. Arbetssökande som har invandrat till har av naturliga skäl ofta språkhinder. Möjligheterna att läsa sfi inom ramen för förberedande utbildning utnyttjades endast av cirka 500 Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning personer varav endast en fjärdedel hade arbete eller hade fortsatt till utbildning efter kursen. Det kan knappast betraktas som en effektiv hantering att denna målgrupp skrivs in på arbetsförmedlingen utan att ha uppnått godtagbara språkkunskaper, för att sedan skickas tillbaka till sfi. Utredningen har uppfattningen att sfi inte fungerar tillfreds- ställande, men har förhoppningar om att någon av de två pågående utredningarna inom politikområdena integration (Dir. 2007:52) respektive utbildning (Dir. 2007:32), kan lägga förslag som effek- tiviserar sfi. Arbetsförmedlingen ska inte behöva ansvara för att nyanlända får grundläggande svenskundervisning. Detta bör vara kommunernas ansvar. Däremot har arbetsförmedlingen ett viktigt integrationsuppdrag inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Dessa insatser bör dock främst vara i form av arbetsplatsförlagd praktik och instegsjobb. Utredningen anser i princip att tydligare gränsdragningar är till fördel för såväl arbetsmarknadspolitiken som utbildningspolitiken. måste all arbetsmarknadsutbildning upp- handlas. De insatser som rubriceras som förberedande utbildningar är företrädesvis upphandlade , men utredningen anser att såväl yrkesbedömning som allmänförberedande insatser skulle vara betjänta av att alltid upphandlas. Det finns flera fördelar med en sådan förändring. Genom upphandling kan arbetsförmedlingarna, i samverkan med arbetsmarknadsparterna, själva styra innehållet till mera arbetsrelaterade moment som gynnar individens möjligheter att närma sig en sysselsättning. Insatserna skräddarsys efter de behov som individerna har och anpassas till de kompetenskrav som gäller inom respektive bransch. Det innebär att insatserna koncentreras till sådant innehåll som individen har direkt och praktisk användning av i ett yrke. Insatserna kan därmed hållas relativt korta och med fördel kombineras med arbetsplatsförlagd praktik. Arbetsförmedlingarnas upphandlingar är oftast utformade som ramavtal där antalet del- tagarplatser kan variera efter behov. Därtill kan delar av anslaget användas under den senare delen av verksamhetsåret om nya upphandlingar behöver göras. Utbudet av olika bedömningsinsatser är med andra ord flexibelt och kan förändras med relativt kort Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning En annan fördel är att de externa leverantörerna, för att vara konkurrenskraftiga, måste hålla sig med modern utrustning som motsvarar den som används på arbetsmarknaden (t.ex. maskiner och fordon). Med upphandlade tjänster är man inte låst i fasta resurser som maskiner och personal. Om inriktningen förändras kan man byta leverantör. Möjligheterna att inom ramen för förberedande utbildning anvisa en deltagare till utbildning på grundskole- eller gymnasienivå inom det reguljära utbildningsväsendet avgränsas enligt den arbetsmarknadspolitiska förordningen till långtidsinskrivna invand- rare eller personer som har ett funktionshinder. Fram till och med kunde även personer i aktivitetsgarantin anvisas sådan utbildning. I urvalet till utredningens enkätundersökning visar det sig att av deltagarna uppfyllde något av dessa villkor. Resterande blev således felaktigt anvisade, vilket väcker frågan om bristande regelefterlevnad och tillämp- ningsproblem. Rättvisefrågan blir aktuell i och med att anvisade deltagare får sin försörjning betald av arbetsförmedlingen, medan flertalet av de övriga studenterna får finansiera sina studier med studiemedel (lån och bidrag) eller med egna medel. Utredningens förslag att all yrkesbedömning ska upphandlas, innebär att arbetssökande långtidsinskrivna invandrare och funk- tionshindrade kan läsa kärnämnen med aktivitetsstöd i den kommunala vuxenutbildningen eller folkhögskolan. I praktiken innebär detta förslag inte någon större inskränkning eftersom en övervägande majoritet av lågutbildade utrikes födda och funktions- hindrade går upphandlade utbildningar. Utredningens enkätundersökning visar heller inga resultat som talar för att reguljära utbildningar skulle leda till bättre resultat än upphandlade utbildningar. Utredningen anser att ungdomar i princip inte bör anvisas till utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Det vore i stället önskvärt att garantin avseende gymnasieutbildning utvidgas från dagens åldersgräns till . Det ska alltså vara kommunernas ansvar att ungdomar får en gymnasieutbildning. Så länge 20-årsgränsen för att börja en gymnasieutbildning fort- farande gäller finns det en stor risk att ungdomar som har fyllt Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning , men inte 25, inte kan ta del av någon yrkesutbildning eftersom sådan inte erbjuds i någon större utsträckning inom den kommunala vuxenutbildningen. Om det lokala näringslivet behöver rekrytera arbetskraft kan det vara samhällsekonomiskt lönsamt att utbilda arbetslösa ungdomar inom ramen för arbetsmarknads- politiken. Enligt förordningen om jobbgarantin ska arbetslösa ungdomar kunna erbjudas inträde i jobbgarantin efter tre månaders arbetslös- het. i jobbgarantin ska den unge i första hand prövas mot arbetsmarknaden och matchas mot lediga jobb. Därefter kan det bli aktuellt med utbildning eller praktik. För att dessa utbildningsinsatser ska bli effektiva anser utredningen att ungdomarna på samma urvalspremisser ska kunna delta i yrkes- utbildningar eller yrkesbedömningar som äldre arbetssökande. Det är även viktigt att kombinera utbildningarna med praktik hos arbetsgivare. Ungdomarnas problem är i oftast att de saknar arbetsgivarkontakter, och dessa kan skapas genom arbetsplats- förlagd praktik. Utredningens förslag: Den nya myndigheten lingen ges i uppdrag att redovisa till regeringen hur samverkan med andra aktörer – både inom reguljär utbildning och inom branscher – ska utformas framöver när det gäller planering av arbetsmarknadsutbildning och den föreslagna yrkesbedöm- ningen. Utredningens bedömning: Om reformeringen av yrkes- utbildningen inom reguljär utbildning leder till ett formaliserat samarbete med arbetsmarknadens parter och branschföreträdare beträffande utbildningens inriktning, uppläggning och innehåll bör regeringen pröva att anknyta motsvarande samarbete för arbetsmarknadsutbildningen och den föreslagna yrkesbedöm- ningen till denna struktur. En fortsatt utveckling av branschråd ser vi som en möjlig väg att få till stånd en fungerande samverkan på både regional och lokal nivå. Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning Samverkan mellan lokala arbetsförmedlingskontor, kommun, försäkringskassa och socialtjänst bör uppmuntras både ur ett individ- och ett samhällsperspektiv. Samverkan mellan den nya myndigheten och andra aktörer är av avgörande betydelse för att arbetsmarknads- utbildningen ska fungera effektivt och motsvara högt ställda samhällsekonomiska och sociala anspråk. Det kan låta självklart. Men det är långt ifrån självklart. kan vi konstatera att samverkan inte alls fungerar särskilt väl. Som framgår i det följande resulterar detta i överlappningar i utbildningsutbud och i en sammansättning av arbetsmarknads- utbildningen som inte alltid kan försvaras ur arbetsmarknadssyn- punkt. Det finns också oklarheter om vilka som bör ingå en samverkan. Det handlar inte bara om företrädare för reguljär utbildning utan också om representanter för bransch- och partsintressen. Även om det finns exempel på att samverkan kan fungera väl, finns det således mycket kvar att förbättra. Utredningen anser att den nya myndigheten måste samverka i mer utvecklade och systematiserade former med andra aktörer när det gäller planering och organisering av arbetsmarknadsutbildning. Syftet med en sådan samverkansmodell är att få en effektivare informationshantering och ansvarsfördel- ning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning i reguljär utbildning. saknas en sådan samordning, vilket i vissa fall leder till överlappning i utbildningsutbudet mellan gymnasieskolan och komvux å ena sidan och arbetsmarknadsutbildning å andra sidan. För ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser måste utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer. Den bristande systematiken riskerar också att leda till att vissa branschintressen får oproportionerligt stort inflytande, medan andra branscher inte alls är involverade i planeringsprocessen. Nuvarande system medför risk för godtycke och snedfördelning av resurser. Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning Det kan vara svårt vid planering av arbetsmarknadsutbildning att i ett län/en region med ett stort antal kommuner få en fullständig överblick över vilka yrkesutbildningar som erbjuds inom det offentliga utbildningsväsendet, t.ex. i gymnasieskolan, komvux och KY-utbildning. Samma svårighet har kommunerna när det gäller att få kunskap om utbudet av arbetsmarknadsutbildning. Det förefaller som om det i flertalet län/regioner saknas upparbetade kanaler för dialog och samverkan mellan kommunerna och den regionala nivån när det gäller planering av utbildningsutbud. Det finns dock exempel på fungerande samarbete kring pla- nering av arbetsmarknadsutbildning både på lokal och på regional nivå, vilket också framgår av ett underlagsmaterial som utredningen tagit del av (VERVA, 2007). I ett län fanns ett avtal mellan läns- arbetsnämnden och länets kommuner. Avtalet gällde upphandlade utbildningar och byggde på att länsarbetsnämnden i sitt avtal med utbildningsanordnare gav vuxenutbildning rätt att nyttja de upphandlade utbildningsplatserna till självkostnadspris och vice versa. Sådana samverkansavtal ökar flexibiliteten och ger samordningsvinster, i stället för att länsarbetsnämnderna och kom- munerna var och en anordnar snarlika utbildningar på samma ort. Ett annat exempel på fungerande samverkan kan vara bildandet av en samverkansgrupp mellan länsarbetsnämnden och länets kommuner för att hålla sig informerade om planerade utbildnings- insatser (VERVA, 2007). I rapporten beskrivs bland annat plane- ringsprocesserna för arbetsmarknadsutbildning i ett par län. Nedan exemplifieras mycket kort hur det fungerat i ett län. Aktuellt branschråd diskuterar kompetensbehov och beslutar om vilka arbetsmarknadsutbildningar som ska undersökas när- mare. Regionala kompetensrådet hålls kontinuerligt informerat. beslutar om vilka utbildningar som ska förordas. beslutar om att utbildning kan starta. bestämmer tillsammans med branschrådet utbildningens innehåll. upphandlar utbildningen och begär in anbud från utbildningsanordnare. skriver kontrakt med den utbildnings- anordnare som ska anlitas. Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning Kring varje steg i processen förekom kontakter med olika aktörer, t.ex. betonade man branschrådens viktiga roll. Information om vilka utbildningar som planerades inom det offentliga utbildnings- väsendet togs fram. Arbetsmarknadsutbildning upphandlades inte om liknande utbildningar fanns eller planerades inom t.ex. gym- nasieskolan, komvux eller KY-utbildning. Vilka bör arbetsförmedlingen samverka med? Till tidigare konstaterade problem på nivå som Stats- kontoret (2003) kartlagt hör att kommunernas samverkan med statliga organ, främst arbetsmarknadsmyndigheter och försäkrings- kassor, bromsades av gällande sektorsuppdelning. Kommunerna uppgav dock att man samverkade både formellt och informellt med exempelvis arbetsförmedlingar och försäkringskassor. Stats- kontoret kunde emellertid inte konstatera någon systematiserad samverkan och gemensam strategi som t.ex. rörde utbildnings- behov eller validering. Sådan samverkan fanns enbart i enskilda projekt. Vidare konstaterade att samverkan var svag mellan kommunerna och arbetsgivar- och arbetstagarorganisa- tioner. Många kommuner ansåg att samarbetet med arbetsförmedlingen försvårades av 70-procentsmålet inom arbetsmarknadsutbild- ningen, vilket – enligt kommunala företrädare – fått till följd att arbetsmarknadsmyndigheterna blivit mer selektiva i sina åtgärder. De individer som inte omfattades av arbetsförmedlingens åtgärder blev i och med det en angelägenhet för kommunens vuxenutbild- ning. I en rapport från (2007) framhålls det politiska engagemanget på lokal och regional nivå som en viktig faktor för att få till stånd samarbete mellan olika myndigheter och andra aktörer. Om en sådan strävan finns har man lagt en grund för det praktiska samarbetet. En annan omständighet som diskuteras i rapporten är att enskilda individer kan påverka utvecklingen i både positiv och negativ riktning. Att enskilda individer kan få stort inflytande förklaras med att det i vissa fall finns ett tolknings- utrymme på myndighets- och nivå. Det är inte tydligt vad man får, bör eller kan samverka kring. Kontakter som utredningen haft med företrädare för kom- munernas vuxenutbildning bekräftar i vissa delar Finansdeparte- Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning Omfattningen av den samverkan som sker lokalt mellan kommun och arbetsförmedling varierar och ser mycket olika ut i olika kommuner. På vissa håll fungerar det relativt bra, medan bristen på samverkan påtalas från andra håll. Den samverkan som sker verkade främst handla om att samordna och i vissa fall om att samlokalisera vägledningsinsatser för vuxna. Diskussioner och samråd kring utbildningsutbudet inom komvux och arbetsmark- nadsutbildning förekom, men där kunde vi bli bättre, som någon uttryckte det. Som hinder för samverkan framhölls de skilda uppdrag och regelsystem som komvux respektive arbetsförmed- lingen har. Behovet av att samla resurserna på ett ställe betonades från flera kommunföreträdare. Arbetsmarknadsutbildning och den utbildning som anordnas inom komvux kan i vissa fall vara densamma eller mycket snarlik. Lika eller liknande utbildningar bedrivs därför ibland parallellt inom komvux och som arbetsmarknadsutbildning i en kommun. Konkurrens mellan utbildningsanordnare kan vara av godo om den är avsiktlig. I annat fall kan parallella utbildningar medföra att man riskerar att utbilda för många inom vissa yrkeskategorier. Något som också kan uppstå är att presumtiva studerande är aktuella hos flera olika utbildningsanordnare, vilket leder till en onödig kon- kurrenssituation om målgruppen. I kapitel 3 och delbetänkandet SOU 2007:18 har vi beskrivit hur länsarbetsnämnder samverkar med andra aktörer kring arbetsmark- nadsutbildning och bland annat tagit upp yrkesnämnders engage- mang. Vidare har vi pekat på en intressant utveckling som skett genom de branschråd som framför allt har bildats i och som bygger på samverkan mellan länsarbetsnämnden och arbetsmark- nadens parter. Vi har konstaterat att aktiviteten hos de regionala kompetens- råden varierar och att de inte verkat ha någon större operativ roll i styrningen av arbetsmarknadsutbildningen. De regionala kom- petensråden har heller inte någon naturlig plats i den nya myndig- heten Arbetsförmedlingens organisation, eftersom länsarbets- nämnderna försvinner. I kapitel 4 beskrevs den nya upphandlings- organisationen som införs i samband med att AMS omorganiseras. Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning Utredningen har identifierat vissa problem, bland annat att det råder obalans mellan vilket inflytande olika yrkesnämnder och branschområden har på utbudet av och innehållet i arbetsmark- nadsutbildningar. Vissa branscher får oproportionerligt stort inflytande, medan andra branscher inte alls är involverade i planeringsprocessen. Det är i den nya organisationen där inte länsarbetsnämnderna finns kvar och mot bakgrund av konstaterade problem som den nya myndigheten ska klargöra hur samverkan kring planering av arbetsmarknads- utbildning och den av utredningen föreslagna yrkesbedömningen på olika nivåer ska gå till. 8.3.2Vad ska man samverka kring – ett tydligare individ- perspektiv? Förutom samverkan kring planering av utbildning behöver samverkan mellan olika aktörer utvecklas för att kunna möta individers skilda behov och förutsättningar. Det handlar bland annat om att erbjuda information om utbildningsutbud och arbets- marknad, kartläggning av kompetens, vägledning och i förekom- mande fall validering. Genom att samordna verksamheter inom olika myndigheter som är berörda undviker man att individer hänvisas runt till olika instanser, som det innebär ett bättre utnyttjande av samhällets resurser. Genom kontakter med arbetsförmedlingen vid arbetslöshet, på socialförvaltningen, på inför rehabilitering och inte minst vid kontakter med olika utbildningsanordnare möter den enskilde olika former av vägledning. Flera olika aktörer med skilda roller bidrar i och med det på olika sätt till en individs livsplanering. Bland annat handlar det om information, rådgivning, stöttning, handledning, karriäranalys och underlag för validering, som ofta leder till någon form av individuell handlings- eller studieplan. För en person som ska delta i utbildning i rehabiliteringssyfte utformar en rehabiliteringsplan. I kontakten med arbetsförmedlingen utarbetas en handlingsplan och inför vuxen- studier ska individen ha en individuell studieplan. Tre politik- områden kan leda till att en person får tre olika planer (Finans- departementet, 2007). Ett berättigat krav som den enskilde kan ställa är att de olika aktörerna – med hänsyn till sina respektive Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning ansvarsområden och roller – ska samverka så att individen får en plan. Vi har tidigare konstaterat att skedde en ökad samverkan mellan olika aktörer i syfte att erbjuda en samlad ingång till information och vägledning. Samarbetet ledde i många kommuner till att statliga och kommunala resurser för vägledning samlades i gemensamma lokaler, lätt tillgängliga för allmänheten. I kapitel 6 finns exempel från några kommuner på samverkan och i vissa fall samlokalisering av arbetsförmedling, socialtjänst och försäkringskassa som förekommer . Det före- kommer också att företrädare för kommunens vuxenutbildning (ofta vägledare) finns med i bilden. Vi ser det som en positiv utveckling som borde få genomslag i alla kommuner. Samlokalisering och samverkan mellan olika myndighets- personer är särskilt betydelsefullt för att kunna möta personer som på grund av långtidsarbetslöshet, funktionshinder, långtidssjuk- skrivning eller någon annan orsak har betydande svårigheter att komma in på arbetsmarknaden. Ytterligare ett område för samverkan som utvecklats och som vi vill lyfta fram är de lärcentrum som finns i flertalet kommuner som en samlad ingång mot studier eller arbete. I många fall erbjuder dessa centrum, förutom studier på olika nivåer, även vägledning och validering (se kapitel 6). Vi anser att det är angeläget att man i kommunerna fortsätter att utveckla lärcentrum för att skapa gynnsamma förutsättningar för samarbete och samverkan mellan olika myndigheter samt med det lokala näringslivet och parterna på arbetsmarknaden. Reformer inom utbildningspolitikens område Den gymnasiala yrkesutbildningen är på vissa områden väl anpassad till branschernas behov, på andra inte. Den pågående utredningen om en reformerad gymnasieskola (se kapitel 6) kommer att lämna sitt förslag . Enligt direktiven ska nationellt giltiga examina införas på alla utbildningar. Utredaren ska bland annat lägga förslag till en yrkesexamen och en lärlingsexamen för ung- domar och vuxna efter avslutad utbildning. Det innebär enligt vår uppfattning att parterna på arbetsmarknaden måste vara med och påverka innehållet i utbildningar och också godkänna nivån på dessa examina. I förlängningen kan det öka utbildningens värde för Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning den enskilde liksom för samhället i stort. För att göra detta möjligt krävs ett mer välutvecklat samarbete med parterna inom samtliga bransch- och yrkesområden, vilket i sin tur förutsätter en tydlig ansvarsfördelning mellan olika aktörer. En särskild utredare ska undersöka och lämna förslag på hur ett system med fristående utbildningsverksamheter som motsvarar skolformerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna ska införas. Uppdraget berör vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskunder- visning för invandrare (sfi). pågår även en utredning för att föreslå hur eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolans område ska sammanföras under ett gemensamt ramverk kallat . Syftet är att förenkla och förtydliga systemet för eftergymnasial yrkesutbildning och underlätta prioritering och resursfördelning på nationell nivå (se kapitel 6). Redovisning av uppdraget sker . Om reformeringen av yrkesutbildning inom reguljär utbildning leder till ett formaliserat samarbete med berörda aktörer, bör regeringen pröva att knyta an motsvarande samarbete för planering av arbetsmarknadsutbildning och den föreslagna yrkesbedöm- ningen till samarbetet inom reguljär utbildning. En strategi bör tas fram av den nya myndigheten lingen för samverkan kring planering av utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning i reguljär utbild- ning. Hur denna samverkan ska genomföras måste självklart anpassas till den nya myndigheten organisa- tion och till de förutsättningar som gäller i respektive region eller län. I detta sammanhang vill vi lyfta fram den positiva utveckling som skett genom de branschråd som etablerats runt om i landet. En fortsatt utveckling av dessa råd ser vi som en möjlig väg att få till stånd en fungerande samverkan på både regional och lokal nivå.