sou · GWB385 · 2008-10-15 00:00:00 — Denna slutsats överensstämmer med vad som har framkommit vid tidigare tillfällen då våldsbrottsligheten har varit föremål för bedömning.TPF9FPT har hänvisats till en allmän uppfattning i samhället att våldet har ökat och blivit grövre och råare, som det har ansetts svårt att finna några belägg för att våldsbrottsligheten generellt sett skulle ha ökat i någon större omfattning eller att våldet skulle ha blivit grövre. Kan skärpta straff förväntas leda till minskad brottslighet? Att vissa gärningar är belagda med straff och att straffhotet upp- rätthålls torde motverka dessa gärningar generellt. Kriminaliseringen kan tänkas verka avhållande på tre sätt. För det första kan straffhotet antas fylla en allmänt avskräck- ande funktion. För att undgå straff avstår människor från att utföra den straffbelagda gärningen (allmänprevention). Den allmänpreven- tiva funktionen behöver inte vara kopplad till straffnivån som sådan. Redan det förhållandet att en gärning är straffbelagd kan utgöra en tillräckligt stark signal om att den i samhällets ögon är förkastlig för att de allra flesta människor ska avstå från att begå gärningen. Kriminaliseringen kan på detta sätt antas fylla en moralbildande funk- tion. För det andra kan tänkas att den som ändå drabbas av ett straff därigenom blir avskräckt från att på nytt begå en straffbelagd gär- 9TP PT Se Ds Ju 1986:11 s. 29 ff. samt SOU 1990:92 s. 42 ff. ning, eller inom ramen för verkställigheten av straffet får någon form av behandling, t.ex. mot missbruk av alkohol eller narkotika, som gör honom eller henne mindre benägen att begå brott (indi- vidualprevention). För det tredje kan verkställigheten av straffet innebära att gär- ningsmannen som denna pågår fysiskt är förhindrad att begå nya brott (inkapacitering). Om straffhotet på sätt som beskrivits generellt kan tänkas bidra till att människor avhåller sig från att begå brott, ligger det nära till hands att anta att höjda straffnivåer kommer att leda till att det begås ett minskat antal brott. Det är emellertid inte möjligt att av tillgängliga forsknings- resultat vad gäller sambandet mellan straffnivåer och brottslighet dra slutsatsen att det generellt sett går att uppnå någon påtaglig minskning av brottsligheten enbart genom straffskärpningar. Detta kan ha flera orsaker. Det är tänkbart att de som väljer att begå brott anser att själva straffnivån är av underordnad betydelse, antingen därför att de räknar med att inte bli upptäckta eller anmälda och att de därmed tror att de helt kommer att undgå straff, eller för att brottet begås impulsivt, kanske under alkoholpåverkan, utan någon tanke på konsekven- serna. För dem som döms för brott kan visserligen verkställigheten av straffet innebära en möjlighet att få behandling och att därigenom förändra sitt levnadssätt så att risken för återfall minskar. kan straffverkställigheten, främst vad gäller fängelse, ha negativa kon- sekvenser, t.ex. genom att den dömde avskärmas från samhället, förlorar arbete och bostad, och därför väljer att befästa en kriminell identitet. Det är mot denna bakgrund svårt att visa att skärpta straff skulle kunna få en positiv inverkan på individen så att man därigenom uppnår en brottsförebyggande effekt. Kritiken mot den s.k. behandlingstanken, som vi har redogjort för i avsnitt 7.2, utgår också från just det förhållandet att det inte finns något stöd i forsk- ningen för att ett strängare ingripande kan motiveras utifrån behand- lingsaspekter. När det slutligen gäller möjligheten att minska brottsligheten genom inkapacitering kan konstateras att generellt förlängda straff- tider kan ge en viss effekt men att denna är mycket liten. Statistiskt sett skiljer sig risken för återfall i brott mellan olika brottstyper. Störst risk föreligger vid förmögenhetsbrott, medan de allra flesta som döms för ett allvarligt våldsbrott inte åter- faller i brott. Statistiskt sett ökar risken för återfall med antalet tidi- gare domar. Det är dock relativt få personer som har ett så stort antal tidigare domar mot sig att risken för återfall kan bedömas som mycket stor. Detta innebär att det är svårt att uppnå någon stor brottsförebyggande effekt genom den ökade inkapacitering som en generellt höjd straffnivå skulle innebära.TPF10FPT För att en straff- skärpning ska vara ett effektivt medel att förebygga brott genom inkapacitering torde krävas att skärpningen riktas specifikt mot de grupper av lagöverträdare hos vilka risken för återfall är mycket Utöver vad som har redovisats är det tänkbart att en straff- skärpning skulle medföra brottsförebyggande effekter på ett mer indirekt sätt. En höjd straffnivå, såsom en markering av samhällets avståndstagande från allvarliga våldsbrott, skulle kunna bekräfta och ytterligare förstärka en negativ attityd generellt i samhället till sådan brottslighet. En höjd straffnivå skulle också kunna fungera som en signal till myndigheter och andra aktörer i samhället att prioritera åtgärder som syftar till att bekämpa och förebygga allvarliga vålds- brott. I praktiken är det dock mycket svårt att påvisa effekter av detta slag. De flesta straffskärpningar genomförs i ett sammanhang där också andra förändringar i samhället sker, vilka kan påverka brottutvecklingen. Det är därför svårt att isolera betydelsen av en höjd straffnivå vid bedömningen av brottsutvecklingen generellt i samhället. Med utgångspunkt från vad nu har sagts kan konstateras att det skäl som främst talar för skärpta straff för allvarliga våldsbrott är en över tiden förändrad syn, som innebär att sådan brottslighet be- döms som mer förkastlig . Denna förändring kan antas vara grundad på att våldsbrottsligheten, till följd av ökad generell välfärd och andra förändringar i samhället, relativt sett framstår som ett större hot . Vidare har insikten om de psykiska 10TP PT Det finns forskning som pekar på att den stora minskningen av brottsligheten som har skett i under till 20 – skulle kunna förklaras med den inkapaciteringseffekt som de kraftigt höjda straffen där har fört med sig (Se artikel i antologin in , , Storbri- tannien, 2000). Det är dock tveksamt om dessa slutsatser skulle kunna översättas till svenska förhållanden, eftersom nedgången av brottsligheten i har skett från mycket höga nivå- er. 11TP PT Se bl.a. SOU 1990:92 s. 95 f. påfrestningar hos brottsoffret som allvarliga våldsbrott medför ökat. Medan de fysiska skadorna kan läkas tämligen snabbt kan rädslan och upplevelsen av kränkning bestå . Till detta kommer att våldsbrottsligheten generellt innebär en påfrest- ning på samhället. Rädslan för brott drabbar också andra än de som är direkt utsatta. Människors rörelsefrihet inskränks om de av rädsla för att drabbas av allvarliga våldsbrott måste ändra sitt beteende. Rädslan för våld kan också utnyttjas för att underlätta organiserad brottslighet och för att befästa kriminella organisationers ställning. I sistnämnda hänseenden kan våldsbrottsligheten i förlängningen innebära ett hot mot både rättstryggheten och andra grundläggande demokratiska värden. Sammantaget innebär detta att det finns an- ledning att se strängare på allvarliga våldsbrott . Däremot finns, åtminstone enligt vad som har framkommit, inte tillräckligt underlag för att dra slutsatsen att våldsbrottslig- heten skulle ha ökat eller blivit mer elakartad i sådan utsträckning att detta i sig kan motivera en skärpning av straffen. Snarare kan en ökad benägenhet att anmäla sådana brott ses som en bekräftelse av den förändrade syn på brottsligheten som har beskrivits ovan. Inte heller kan en generellt höjd straffnivå för allvarliga vålds- brott motiveras utifrån förväntningar om att en sådan höjning skulle leda till minskad brottslighet. Även om vissa sådana effekter givet- vis inte kan uteslutas, är det erfarenhetsmässiga sambandet mellan straffnivå och brottsutveckling så svagt att det endast i speciella situationer kan anföras som en saklig grund för straffskärpning. Nuvarande straffmätningspraxis för allvarliga våldsbrott Vi har i kapitel 5 redogjort för tillämpningen av nuvarande regler om straffmätning och påföljdsval samt för resultatet av den påföljds- inventering som har genomfört på uppdrag av regeringen. Av redogörelsen framgår att de flesta utdömda påfölj- der för allvarliga våldsbrott ligger i den nedre delen av straffskalan. Särskilt uttalat är detta när det gäller grov misshandel, där 95 pro- cent av domarna finns inom den nedre fjärdedelen av straffskalan. Denna tillämpning av lagstiftningen torde stå väl i överensstäm- melse med lagstiftarens hittillsvarande intentioner så som dessa har kommit i uttryck i förarbetena samt Högsta domstolens praxis. Att de flesta straff bestäms inom den nedre delen av straffskalan kan också förklaras med den faktiska fördelningen av brotten. Så- ledes begås mångdubbelt fler brott som är mindre allvarliga sett i förhållande till de svåra brotten. I svårhetshänseende kan brottslig- heten därför sägas beskriva en brant sluttande kurva. När det gäller grov misshandel är straffskalan också mycket vid. Den börjar vid och sträcker sig ända upp till fängelse, vilket motsvarar minimistraffet för mord. Straffskalan överlappar därmed hela straffskalan för dråp som sträcker sig från sex till fängelse. Det får anses ligga i sakens natur att straffnivåer motsvarande de som tillämpas för dråp endast kan komma i fråga för sådana mycket allvarliga fall av misshandel som inträffar mer sällan. Till detta kommer att det finns risk för att en kraftig tröskel- effekt skulle uppstå om straffmätningen för t.ex. grov misshandel skulle utgå från en punkt högt upp på straffskalan. Det förhållandet att en viss gärning rubriceras som grov misshandel i stället för misshandel av normalgraden skulle i så fall medföra att strafftiden i ett slag mer än fördubblas. Detta skulle stå i strid med intresset av att kunna mäta ut straff på ett nyanserat sätt med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Även om det således är möjligt att förklara varför det huvud- sakligen är den nedre delen av straffskalan som utnyttjas för grov misshandel och andra allvarliga våldsbrott, kan det finnas skäl att överväga om den nuvarande ordningen är lämplig. Om straffet i ett visst fall har fastställts nära minimistraffet kan detta komma att tolkas så att domstolen har sett milt eller ursäktande på gärningen, trots att brottet i själva verket har bedömts som ett normalfall. Det kan också vara svårt att förstå varför hela straff- skalan mera regelbundet utnyttjas för vissa brottstyper, såsom för narkotikabrott, men inte för andra brottstyper, som t.ex. vålds- brott. Vidare innebär en straffmätningspraxis som utgår från straff- skalans minimum endast begränsade möjligheter att vid straffmät- ningen beakta förmildrande omständigheter inom ramen för straff- skalan. Detta gör det svårare att åstadkomma en spännvidd vid straffmätningen. Om straff regelmässigt bestäms nära straffskalans minimum kan detta också skapa osäkerhet om rollfördelningen mellan lagstiftaren och rättstillämparen. Det kan således lätt fram- stå som om det föreligger en omotiverad skillnad mellan vad lag- stiftaren har beslutat och resultatet av den faktiska rättstillämp- Även om det finns stöd för en sådan tillämpning i för- arbetena, kan denna minska förtroendet för rättssystemet. Det förhållandet att straffvärdet ofta bedöms ligga nära straff- skalans minimum kan alltså utgöra ett problem i sig, även om straffnivån som sådan är adekvat. Straffskalorna blir då i praktiken någonting annat än vad de utger sig för att vara om man ser till själva lagtexten. Behovet av en ökad spännvidd vid straffmätningen I våra direktiv ingår att överväga förändringar som, vid såväl vålds- brott som andra brott, ger en större spännvidd vid straffmätningen när det har funnits försvårande eller förmildrande omständigheter. Vi ska i det sammanhanget även överväga betydelsen av flerfaldig brottslighet och återfall i brott. Intresset av en större spännvidd vid straffmätningen samman- faller delvis med intresset av att, i enlighet med vad ovan redovisats, undvika att påföljden regelmässigt bestäms nära straffskalans mini- mum. En större spännvidd vid straffmätningen kan uppnås både genom att straffvärdet för olika gärningar bedöms på ett mer differentierat sätt och genom att det vid straffmätningen i större utsträckning tas hänsyn till sådana förhållanden som inte är hänförliga till straff- värdet, såsom exempelvis att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Det finns anledning att överväga båda dessa möjligheter. Som vi har angett i det föregående finns det skäl att vid bedöm- ningen av straffvärdet hos allvarliga våldsbrott inte bara fästa av- seende vid de fysiska skadorna av brottet utan också beakta följd- erna av brottsligheten i andra hänseenden. Brottets motiv och det sammanhang i vilket det har begåtts måste också få genomslag vid bedömningen av straffvärdet. För att försvårande och förmildrande omständigheter i enlighet med vad nu har sagts ska kunna få ökat genomslag vid straffmät- ningen måste sådana omständigheter också i större utsträckning föras in och åberopas i brottmålsprocessen. Enligt våra direktiv ska vi överväga hur detta kan ske. I direktiven ingår att pröva om åklagarens roll kan tydliggöras eller förändras, t.ex. genom att åklagaren åläggs att framställa ett preciserat yrkade om påföljd. När det sedan gäller frågan hur flerfaldig brottslighet och åter- fall i brott bör bedömas vid straffmätningen är flera faktorer rele- vanta, bl.a. tidpunkten för den nya brottsligheten och om det är möjligt att förverka villkorligt medgiven frihet. Det finns anledning att analysera hur den nuvarande ordningen i dessa hänseenden för- håller sig till de grundläggande principerna om proportionalitet och ekvivalens som straffsystemet vilar på och som också ska vara utgångspunkter för våra överväganden. En ökad spännvidd vid straffmätningen bör givetvis inte utgöra något självändamål. Avsikten måste vara att straffet ska spegla hur allvarligt samhället ser på den brottsliga gärningen i det enskilda fallet. För att straffet ska kunna fylla sin funktion i detta hänseende måste också grunderna för straffmätningen vara möjliga att förstå för en vidare krets. Det finns därför anledning att i detta samman- hang även överväga om straffsystemet i något hänseende kan för- enklas och göras mer tydligt. Jämförelse med straff i andra länder Olika länder har olika straffnivåer i sin lagstiftning. De skilda nivå- erna speglar olikheter i brottsligheten mellan olika länder men också skilda traditioner i socialt, kulturellt och religiöst hänseende. Inom det internationella samarbetet, liksom inom EU, anses straffnivåerna vara en i stor utsträckning rent nationell angelägenhet. På vissa områden har dock vidtagits åtgärder för att säkerställa att det är möjligt att ingripa mot viss typ av brottslighet med tillräcklig stränghet. Det gäller främst allvarliga brott som ofta har inter- nationell anknytning såsom terroristbrott, flygplanskapning och människohandel. Den i höga straffnivån för narkotikabrott har också motiverats utifrån brottslighetens internationella karaktär. Straffnivån skulle således syfta till att motverka att framstår som ett attraktivt land för sådan brottslighet. I , liksom i de flesta andra länder, är dock den helt domi- nerande delen av brottsligheten nationell, i den meningen att den begås i av här bosatta personer och är riktad mot personer som också är bosatta här. Detta torde i särskilt hög grad gälla våldsbrottsligheten. Det skulle därför kunna hävdas att internatio- nella jämförelser saknar relevans vid övervägande av straffnivån för sådan brottslighet. Rörligheten och kontakterna över nationsgräns- erna har emellertid ökat kraftigt och kan väntas öka ytterligare . Därmed ökar också behovet av internatio- nellt samarbete på straffrättens område och av gemensam norm- Detta talar för att det kan finnas skäl att i viss utsträck- ning beakta straffnivåerna i andra länder också när det gäller all- varliga våldsbrott. Vi har i kapitel 6 redogjort för lagstiftningen i några jämförbara länder och då kunnat konstatera att straffnivåerna för allvarliga våldsbrott i inte avviker i någon större utsträckning från nivåerna i övriga . Såvitt avser de övriga europeiska länder som vi har studerat är det svårare att få en tydlig uppfattning om ingripandenivån, inte minst eftersom de olika ländernas rättssystem skiljer sig från varandra. Den slutsats som kan dras är dock att det i samtliga länder som vi har studerat torde fästas större avseende vid den tilltalades tidigare brottslighet än vad som är fallet i . I övrigt avviker inte straffnivåerna här från straffnivåerna i övriga länder i sådan utsträckning att det bör påverka våra överväganden. Möjligheterna att på ett lämpligt sätt verkställa utdömda påföljder är av betydelse vid övervägande av en höjning av straffnivån för allvarliga våldsbrott. Det genomsnittliga antalet intagna i kriminalvårdsanstalt har ökat kraftigt , från omkring 3 600 in- tagna 1997 till omkring 4 800 intagna 2007. Detta trots att reformer har genomförts som innebär dels ökade möjligheter att döma till icke frihetsberövande påföljder med föreskrift om samhällstjänst, dels en möjlighet att avtjäna korta fängelsestraff genom intensiv- övervakning med elektronisk kontroll. pågår en omfattande utbyggnad av antalet fäng- elseplatser i syfte att möta ett förväntat ökat platsbehov. planeras 2 145 nya platser, vilket innebär ett nettotillskott av 1 841 platser. Av de inskrivna i anstalt 2007 hade dömts för våldsbrott som huvudbrott. Detta var den näst vanligaste brott- kategorin. Den vanligaste var narkotikabrott som svarade mot av de intagna. Om man emellertid till våldsbrotten även lägger rånbrotten, som alltid innefattar våld eller hot om våld, och sexualbrotten, som ofta innefattar hot eller våld, blir den samman- lagda andelen av de intagna. En skärpning av straffen för allvarliga våldsbrott kan således antas leda till ett ytterligare relativt stort behov av anstaltsplatser. Det ökade platsbehovet beror inte enbart på att de fängelsestraff som döms ut blir längre. I den mån en skärpning även tar sikte på brott som har ett straffvärde understigande fängelse, kan skärpningen också leda till ett förändrat påföljdsval som inne- bär att påföljden som helhet bestäms till fängelse i stället för en icke frihetsberövande påföljd. Den av samman- ställda påföljdsinventeringen visar att av de per- soner som lagfördes för misshandel av normalgraden dömdes till fängelse. En strängare straffmätning som leder till ett ändrat påföljdsval för denna grupp skulle därför i sig kunna inne- bära en betydande ökning av antalet fängelsestraff. Om en mer omfattande höjning av straffnivån för allvarliga våld- brott genomförs torde det krävas ett betydande resurstillskott till Kriminalvården för att kunna möta behovet av ytterligare anstalts- platser och de intagnas behov av stöd och behandling under verk- ställigheten. Vi delar de värderingar som ligger till grund för de i direktiven angivna principerna och deras förankring i den straffrättsliga teori- bildningen. En utgångspunkt för våra överväganden är därför att en förändrad straffnivå bör kunna motiveras utifrån något konstaterbart förhållande som är relevant för straffnivån enligt de grundläggande principer om proportionalitet, ekvivalens och humanitet på vilka vårt nuvarande straffsystem vilar. Av dessa principer följer att straff bör spegla hur allvarligt sam- hället ser på den brottsliga gärningen samt att det bör finnas en relativ proportionalitet mellan olika brott, så att svåra brott be- straffas strängare än lindrigare brott. Straffet ska alltså ses som ett uttryck för . Förväntningar om hur straffet kan tänkas på- verka den tilltalade i det enskilda fallet bör däremot vara av under- ordnad betydelse, och i vart fall inte leda till en mer ingripande på- följd än vad som kan motiveras utifrån brottets allvar. Det är enligt vår mening möjligt att peka på en rad förändringar i samhället som gör att det finns anledning att se strängare på allvarliga våldsbrott, både vad avser brottsligheten som sådan och i relation till andra typer av brott. Bland dessa för- ändringar kan nämnas att acceptansen för våld har minskat i sam- hället, att det finns en större medvetenhet om de psykiska konse- kvenser som allvarliga våldsbrott kan få för brottsoffret samt att rädslan för våld numera utnyttjas på ett sätt som i förlängningen kan utgöra ett hot mot grundläggande demokratiska värden. En strängare syn på allvarliga våldsbrott bör komma till uttryck i en höjd straffnivå för sådan brottslighet. Behovet av en höjd straffnivå gör sig främst gällande vid grov misshandel och annan brottslighet som anses ha ett relativt högt straffvärde. Våldsbrott för vilka straffvärdet bedöms motsvara fängelse i någon eller några månader leder i många fall till icke frihetsberövande påföljder. Enligt vår bedömning saknas det skäl att öka använd- ningen av fängelsestraff i sådana fall. En reform bör därför i första hand omfatta den allvarligaste våldsbrottsligheten. En strängare syn på allvarliga våldsbrott behöver inte heller innebära att strafftiderna förlängs på ett likformigt sätt. För att straffet ska spegla brottets allvar i det enskilda fallet bör straff- mätningen ske med beaktande av samtliga försvårande och förmild- rande omständigheter. Detta bör leda till en mer differentierad straffmätning och en större spännvidd mellan de utdömda straffen. Såsom särskilt försvårande omständigheter bör därvid beaktas förhållanden av det slag som vi har pekat på och som alltså utgör motivet för att föreslå en höjd straffnivå. Det bör emellertid även övervägas om inte tidigare brottslighet i vissa fall bör tillmätas relevans för att åstadkomma en sådan ökad spännvidd vid straff- mätningen. För att försvårande och förmildrande omständigheter ska få större genomslag vid straffmätningen, måste dessa också föras in i och uppmärksammas i brottmålsprocessen. Det finns därför anled- ning att överväga vilken roll åklagaren bör ha i detta hänseende. Det torde vara mycket svårt att uppnå några mätbara brotts- förebyggande effekter genom en generellt höjd straffnivå för allvar- liga våldsbrott. Detta är inte heller den primära avsikten med en reform. Även om straffsystemet som sådant kan motiveras utifrån dess brottspreventiva funktion, bör i enlighet med vad vi har anfört straffnivåerna för olika brottstyper bestämmas med utgångspunkt från principerna om proportionalitet och ekvivalens. Om det emellertid visar sig att det i något enskilt hänseende är möjligt att uppnå brottspreventiva effekter av en viss förändring, måste givetvis dessa aspekter kunna beaktas. En skärpning av straffen för allvarliga våldsbrott från de utgångs- punkter som vi nu har angett måste, för att fylla någon funktion, ha en sådan omfattning att den är synlig. En höjd straffnivå som endast omfattar i förhållande till nuvarande nivå framstår därvid inte som meningsfull. Å andra sidan måste beaktas att straff, till skillnad från bl.a. skadestånd, fyller en enbart re- pressiv funktion. Straff bör därför inte användas mer än vad som kan anses vara absolut nödvändigt. Straff måste också kunna verk- ställas på ett sätt som minimerar skadeverkningarna för den dömde och därmed, i ett längre perspektiv, även för samhället. I den fort- satta beredningen måste hänsyn tas till vilka resurser som kan förväntas komma att tillföras Kriminalvården med anledning av en reform. I det sammanhanget måste också beaktas vilka konsekvenser en generellt höjd straffnivå kan få för valet mellan olika påföljder. Den närmare storleksordningen av en skärpning kan givetvis diskuteras. Som vi har framhållit bör en höjning av straffnivån för allvarliga våldsbrott inte ske likformigt, utan inriktas på de brottstyper där en sådan höjning framstår som mest angelägen och på sådana fall som är särskilt straffvärda.