sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt uppgift från kommer i första hand övergripande frågor om sekretesslagstift- ningen beredas , innan det kan bli aktuellt att han- tera kommitténs förslag om sekretessgränser mellan kommunala verksamheter. Då sekretessfrågorna utretts och redovisats till rege- ringen finner inte utredningen anledning att närmare kommentera dessa, annat än betona att det är viktigt att de beaktas i det fall kommuner väljer att samverka kring flera verksamheter inom en och samma gemensamma nämnd (jfr även utredningens förslag om 80SOU 2000:114 Samverkan – Om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet m.m., s. 183. 81Kommunallagen – Kommentarer och praxis, Kommuner och Landsting, s. 137. 2002/03:20 Samverkan mellan kommuner och landsting på vård- och omsorgsområdet, s. 83SOU 2003:99 Ny sekretesslag, s. 84Dnr Ju2003/9737/L6. försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse i avsnitt 9.8). Gemensamma nämnder efter verksamhetsområde Följande uppgifter om antalet gemensamma nämnder är samman- ställda av Kommuner och Landsting i februari 2007.85 Tabell 9.2 Gemensamma nämnder efter verksamhetsområde Gator/park/teknik 85 , T. och Wikell, och gemensamma nämnder. Dnr Fi2006:04/2006/15. 9.3.5Kommunal samverkan i privaträttslig form De privaträttsliga samverkansformerna är bolag, stiftelser och ideella föreningar. När två eller fler kommuner eller landsting sam- verkar i sådan form talar man om interkommunala företag. De är egna juridiska personer, men är inga myndigheter. De områden där det är vanligt med interkommunala bolag är näringslivsutveckling, turistnäringen och IT/bredband. fanns 1 533 kommunägda företag, varav 1 300 företag ägdes av en eller flera kommuner till . Motsvarande uppgift för landsting var 122 företag totalt, varav 45 helägda.86 fanns 54 företag som till ägdes av två eller flera kommuner eller landsting.87 Det finns vissa begränsningar för vilka kommunala angelägen- heter som kan överlämnas till ett privaträttsligt organ. En grund- läggande förutsättning är att den verksamhet som överlämnas faller inom den kommunala kompetensen. Enligt 3 kap. 16 § KL får kommuner och landsting överlämna vården av en ange- lägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Att särskild ordning föreskrivits gäller stora delar av den obligatoriska verk- samheten, t.ex. och räddningstjänsten. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får enligt 11 kap. 6 § RF överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. På vissa områden kan utförandet av verksamheter, t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg, i den mån utförandeuppgifterna inte innefattar myndighetsutövning överlåtas till privaträttsliga associationer (bedrivas på entreprenad). Om en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, där kommunen eller innehar samtliga aktier, ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelse- ledamöter och se till att fullmäktige får ta ställning innan beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas (3 kap. 17 § KL). Även interkommunala företag är bundna av dessa villkor i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (3 kap. 18 § KL). 86Årsbok för kommuner 2007, . 87Kommunala företag – en faktabok om den kommunala företagssektorn vid utgången av 2001, . Kommunallagens regler rörande kommunala företag omfattar endast de specifika krav som lagstiftaren valt att ställa på kom- munerna som bildare och ägare av företagen. Övriga bestämmelser för kommunala företag återfinns i speciallagstiftning, främst aktie- bolagslagen (2005:551). Frågor om kommuners och landstings upphandling från egna bolag behandlas närmare i avsnitt 9.6 rörande sam- verkan och upphandling. Kommunala företags beslut kan inte överklagas enligt 10 kap. KL. Däremot finns möjlighet att överklaga inte bara fullmäktiges beslut om företagsbildning utan även andra, senare fattade kom- munala beslut som rör förhållandet mellan kommunen och bolaget. beslutar att en viss verksamhet ska drivas i privaträttslig form, t.ex. genom ett aktiebolag, måste det vid sådan företagsbildning föreligga garantier för att bolagets verksamhet inte utsträcks över gränserna för den kommunala kompetensen. Har den i bolagsordningen angivna verksamheten inte begränsats till sådan verksamhet som typiskt sett kan godtas som , kan fullmäktiges beslut komma att upphävas efter överklagande. Det- samma gäller om den eller de uppgifter som bolaget ska utföra är vagt angivna och risk föreligger för att verksamheten kommer att avvika från principerna för den kommunala kompetensen.88 Att kretsen klagoberättigade enligt 10 kap KL är begränsad till kommunmedlemmar har beskrivits som ett problem för övriga marknadsaktörer, eftersom dessa i många fall därmed inte har rätt att överklaga de kommunala besluten. lyfte även fram svårigheten för näringslivet att kunna överklaga kommunala beslut p.g.a. att man noggrant måste följa med i det kommunala beslutsfattandet för att hinna med att överklaga inom stipulerad tid. En annan försvårande faktor, enligt rådet, var att verksamheter ibland kan utvecklas i annan riktning än det initiala beslutet innebar, men att det endast är själva beslutet som går att pröva.89 88RÅ 1983 2:56, 1989 ref. 117 och 1984 2:25 89SOU 2000:117 Konkurrens på lika villkor, s. 9.4Analys av behovet och konsekvenserna av utökade möjligheter till delegering av uppgift till anställd i annan kommun Utredningens bedömning: En generell regel för delegering av myndighetsuppgifter i kommunallagen skulle leda till omfat- tande förändringar som är svåra att överblicka. En sådan regel är inte heller möjlig att införa utan en motsvarande generell bestämmelse för interkommunala avtal, vilket utredningen avvisar (jfr avsnitt 1.3). Utredningens förslag: Bestämmelsen i 6 kap 37 § KL rörande vidaredelegering bör utvidgas vad gäller samverkan i gemensam nämnd, så att en förvaltningschef kan uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att fatta beslut i ett ärende som delegerats av den gemensamma nämnden till förvaltningschefen. Utredningen ska enligt dir. 2006:47 analysera behovet och konsekvenserna av utvidgade möjligheter för kommuner och landsting att delegera uppgifter till anställda i en annan kommun eller ett annat landsting samt vid behov lämna författningsförslag, och analysera behovet och konsekvenserna av att införa en generell regel för delegering av myndighetsuppgifter i kommunallagen och vid behov lämna författningsförslag. Enligt 3 kap. 9 § KL beslutar fullmäktige om ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller lands- tinget. Fullmäktige kan dock därutöver, med stöd i 3 kap. 10 § KL, uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna. En nämnd får uppdra åt ett utskott, en ledamot eller ersättare eller en anställd hos kommunen eller att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden (om nämnders delegeringsrätt, se 6 kap. 33–38 §§ KL). Genom bestämmelserna i 6 kap. 34 § KL begränsas nämndernas möjligheter till delegering. I följande slag av ärenden får beslutanderätten inte delegeras: 1.ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, 2.framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats, 3.ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, och 4.vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. Alla andra ärenden kan delegeras, alltså även andra än rena rutin- ärenden. Ökad delegering av befogenheter till de anställda är också ett viktigt medel för att förbättra servicen och effektiviteten inom för- valtningen, slog regeringen fast i propositionen Ny kommunallag.90 Beslut som fattas med stöd av delegering ska anmälas till nämnden, så att denna kan följa hur uppdraget att fatta beslut utförs. Nämnden kan när som helst återkalla en lämnad delegering. Däremot kan i princip inte ett beslut som fattats med stöd av Det kan vara svårt att dra gränsen mellan ren verkställighet och beslut. Kännetecknande för ett beslut är att det finns alternativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden och bedömningar. När det gäller ren verkställighet ska det däremot inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. Ett beslut som fattas inom ramen för ren verkställighet är inte delegering i kommunallagens mening.92 9.4.2Delegering till anställd i annan kommun Delegering av beslutanderätt kan inom vissa områden även ske till anställd i annan kommun. Särskilt lagstöd för delegering av beslutanderätt till tjänsteman i annan kommun finns i 24 c § djur- skyddslagen (1988:534), 14 § livsmedelslagen (2006:804), 26 kap. 7 § (1998:808) och 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 103. 91Kommunallagen – Kommentarer och praxis, Kommuner och Landsting, s. 313. 92Kommunallagen – Kommentarer och praxis, Kommuner och Landsting, s. skydd mot olyckor. Dessa bestämmelser gör det möjligt för kom- muner att teckna avtal om delegering av beslutanderätt. Det är viktigt att betona att ansvaret för verksamheten fortsatt ligger på den ansvariga nämnden i den delegerande kommunen (i enlighet med 6 kap. 7 § KL). Den anställde anmäler alltså de beslut han/hon fattar till en nämnd i en annan kommun än den han/hon är anställd i. Bestämmelserna innehåller också en föreskrift om att kommunal- lagens jävsbestämmelser gäller vid delegering till anställd i annan kommun. och konstaterar att det på plan- och bygg- området saknas lagstöd för att delegera uppgift till anställd i annan kommun, men menar att 11 kap. 4 § (1987:10) tillsammans med förarbetena ger tillräckligt lagstöd för att över- lämna utredningsuppgifter till anställd i annan kommun.93 I 10 kap. 4–6 §§ socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om delegation från socialnämnd. Socialtjänstlagen innehåller också uttryckliga delegeringsförbud kring vissa ärenden som kan vara integritetskänsliga för den enskilde. Detsamma gäller t.ex. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Dåvarande har översiktligt analyserat frågan om nämnders delegeringsrätt på socialtjänstområdet i sam- band med samverkan. I cirkuläret fastslås att eftersom en nämnds delegeringsrätt enligt 6 kap. 33 § KL begränsas till en anställd hos kommunen så får inte en kommun anlita annan kom- muns tjänsteman för beslutsfattande. Förbundet drar slutsatsen att ett sådant samarbete som innebär hjälp åt annan kommun endast kan gälla förberedande eller andra åtgärder som inte utgör beslut i rättslig mening, såvida inte samverkan sker i kommunalförbund eller att beslutanderätten ligger kvar hos nämnd i den kommun som har det yttersta ansvaret enligt socialtjänstlagen. Frågan om samverkan i gemensam nämnd berörs inte särskilt i underlaget.94 Som beskrevs i avsnitt 9.3.4 kan dock en gemensam nämnd uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar, med de begränsningar som följer av 6 kap. 34 § KL. 93Hilborn, I. och Riberdahl, C. Kommunala samverkansformer, s. 27. 94Cirkulär 2002:46, . Begreppet myndighetsutövning saknar en entydig definition, men begreppet innefattar beslut eller andra åtgärder som ger uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan handla om gynnande beslut, som till- ståndsgivning, eller missgynnande beslut, t.ex. förbud eller före- läggande. För att myndighetsutövning ska föreligga krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller . Det är endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut som omfattas av begreppet myndighetsutövning. När det gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning vill vi referera till () utredning av frågan om uppdelning av myndighetsärenden i beredning respektive beslut. JO:s utredning rörde frågan om anlitande av privaträttsliga subjekt som utredare inom . (Enligt 2 kap. 5 § socialtjänst- lagen (2001:453) får en kommun sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter enligt socialtjänstlagen kan dock inte överlåtas på annan. Beslutsfattande i ärenden som inne- fattar myndighetsutövning kan därför inte överlåtas på annan kom- mun.) Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF) krävs stöd i lag för att överlämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till ett bolag, förening, samfällighet, stiftelse, trossamfund eller enskild individ. JO gör tolkningen att beredning och beslut i ett myndighetsärende måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. JO:s slutsats var därför att det inte fanns lagstöd för att överlämna handläggningen av ett ärende till ett privaträttsligt subjekt. JO:s uttalande rörde förvisso anlitande av privaträttsliga subjekt. Utredningen finner ändå som intressant att JO uttalat att bered- ning och beslut i ett myndighetsärende måste anses utgöra oskiljak- tiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Det skulle även kunna ha betydelse när det gäller möjligheten för kommuner eller landsting att samverka kring avgränsade uppgifter. Utredningen har dock inte närmare analyserat frågan. 9.4.4Utredningens bedömningar rörande behovet av en generell regel för delegering av myndighetsuppgifter Liksom när det gäller en generell regel om interkommunala avtal bedömer utredningen att en generell regel för delegering av myndighetsutövning skulle få långtgående och svåröverblickbara konsekvenser samt innebära stora principiella förändringar rörande den kommunala kompetensen. Utredningen ser också att det finns en möjlighet för kommuner att delegera myndighetsupp- gifter till anställd i annan kommun under förutsättning att de bildar en gemensam nämnd. Utredningen är också medveten om att det finns ett önskemål om ökade delegeringsmöjligheter. Det framgår bl.a. av den enkätundersökning som Øresundsinstituttet genom- fört i på uppdrag av utredningen och Mot denna bakgrund har utredningen valt att gå vidare med frågan om utökade möjligheter till delegering av uppgift till anställd i annan kommun i mer begränsad form. Det innebär att utred- ningen i förslaget om försöksverksamhet med bildande av gemen- sam styrelse även lägger in en utökad möjlighet för kommuner som bildar gemensam styrelse att uppdra åt anställda i de andra kommunerna att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende, utan att ansvaret för uppgiften läggs över på det gemensamma organet (se vidare avsnitt 9.8). Den utökade delegerings- möjligheten som utredningen föreslår omfattar endast uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskild och som åligger kommuner enligt lag. 9.4.5Förslag om utvidgning av bestämmelse om delegering från förvaltningschef till anställd En nämnd som med stöd av 6 kap. 33 § KL uppdrar åt en förvalt- ningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får även överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller att besluta istället (6 kap. 37 §). Utredningen föreslår att bestämmelsen i 6 kap 37 § KL utvidgas till att även omfatta samverkan i gemensam nämnd, så att det finns 95 Kommunalt samarbete i . Dnr Fi2006:04/2006/6. möjlighet för en förvaltningschef att uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att fatta beslut. Enligt förarbetena ska rätten till vidaredelegering normalt endast tillkomma en person inom en nämnds verksamhetsområde, t.ex. en socialdirektör eller en fastighetschef. Det ankommer på kommunerna och landstingen att i en arbetsordning eller liknande dokument bestämma vilka förvaltningschefer som ska ha rätt att vidaredelegera.96 (När bestämmelsen tillkom i kommunallagen fanns ännu inte möjligheten att samverka i gemensam nämnd.) En gemensam nämnd bestående av t.ex. tre kommuner, som inte samordnat förvaltningen kring den uppgift de samverkar, kan i praktiken ha tre förvaltningschefer. Till skillnad från regeringens förarbetsuttalande kan det m.a.o. finnas fler än en person inom en gemensam nämnds verksamhetsområde som kan ha behov av att vidaredelegera beslut. Genom utredningens förslag blir det möjligt för en gemensam nämnd att överlåta åt samtliga dessa förvaltnings- chefer att i sin tur uppdra åt en annan anställd i någon av de sam- verkande kommunerna eller landstingen att besluta istället. Varje vidaredelegering får då avse olika ärenden eller grupper av ärenden. Den föreslagna bestämmelsen gör det också möjligt för en förvalt- ningschef i en kommun att uppdra åt anställd i en annan kommun att fatta beslut. Det sistnämnda kan t.ex. bli aktuellt om en gemen- sam nämnd samordnar en viss verksamhet eller del av en verk- samhet under en gemensam förvaltningschef, som har sin anställ- ning i en av kommunerna. 9.5Kommunal samverkan och konsekvenser för den lokala demokratin Utredningens förslag: Kommunallagens 6 kap. 1 § om upp- siktsplikt bör förtydligas vad gäller samverkan i gemensam nämnd. Utredningens bedömningar: Kommunallagen erbjuder en rad verktyg för påverkan och kontroll av både kommunalförbund och gemensamma nämnder. Att åstadkomma sam- verkan i mer demokratiska former är därför i första hand en fråga om tillämpning av regelverket. 1990/91:117 Ny kommunallag, s. 205. Det är framför allt den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer som är den stora bristen med samverkan ur demokratisk synvinkel. Demokratifrågorna bör inte isoleras till interkommunal samverkan, utan lyftas fram ur ett bredare perspektiv på rådande samhällsstruktur, med ökad förekomst av breda partnerskap och nätverk över kommun-, läns- och nationsgränser. Enligt dir. 2006:47 ska utredningen utvärdera konsekvenserna av samverkan för bl.a. den lokala demokratin. I takt med att samverkan blivit allt mer utbredd har också diskussionerna om de demokratiska konsekvenserna av sam- verkan tilltagit. Några mer djupgående utredningar av samverkan och konsekvenserna för den lokala demokratin har dock inte gjorts. Det finns förvisso en rad teorier kring hur demo- kratiska värden påverkas av samverkan, men det finns få empiriska studier av hur det fungerar i praktiken. Den grundläggande frågan gäller medborgarnas möjligheter till insyn, påverkan och ansvarsutkrävande. I en enskild kommun eller ett landsting väljer medlemmarna sina representanter till full- mäktige och har insyn i fullmäktiges arbete. Vid nästkommande val kan medborgarna välja att ge sina representanter fortsatt förtro- ende, eller att rösta på någon annan. När det gäller sam- verkan uppstår däremot flera frågetecken kring medborgarnas insyns- och påverkansmöjligheter. , betonar bl.a. följderna av att kommuner ofta deltar i en rad olika, överlappande samarbeten:97 Även om de enskilda kommunerna finns kvar är de beroende av samverkan för att hantera sina uppgifter. Den enskilda kommunens handlingsutrymme blir därmed beroende av i vilka samarbeten den ingår. Detta ställer krav på ledande tjänstemän och politikers förmåga att förhandla sig till inflytande och att identifiera möjliga och fruktbara konstellationer av samverkan. Vad lokalt självstyre innebär i praktiken i ett sådant system av invävdhet har inte studerats närmare. Hur påverkar den beskrivna utvecklingen den lokala demokratins förutsättningar? 97 , M. samverkan och statlig nätverksstyrning. systemet skänker flexibilitet och effektivitet medför det också ökad komplexitet vilket ställer höga krav på de medborgare som vill få insyn i beslutsprocesser. Eftersom den geografiska avgränsningen för kommunens verksamhet varierar mellan olika frågor så varierar även vilka som påverkas av interkommunala beslut. Därmed uppstår olika företrädarskap, och en kommun kan delta i flera delvis överlappande samarbeten. I vissa frågor företräder dess kommunledare exempelvis länsnivån och tar då hänsyn till den regionens intressen, och i andra frågor företräder man helt andra indelningar med andra invånare. Den enskilda kommunen är i sin tur öppen för inflytande från dessa samarbeten genom vilka ledare från flera kommuner möts, förhandlar och beslutar. Medborgarnas möjlighet till insyn i hur beslut fattas och på vilka grunder är givetvis mer begränsad i ett sådant system jämfört med i en självständig kommun. anser att det finns vissa skäl till oro för vilka konsekvenser den allt mer utbredda samverkan får för tydligheten i samhällsorganisationen. Det kan bli oklart för invånarna av vem de ska utkräva ansvar. Kommittén föreslår att kommuner, genom ett tillägg i lagen (1997:614) om redovisning, åläggs att återkommande redovisa de mer formaliserade konstellationer i vilka kommunen samverkar, vilka ekonomiska resurser som berörs samt hur beslutsfattandet sker. skriver vidare att det kan finnas skäl att skapa former som premierar långsiktighet och stabila samverkanskonstellationer främst bland angränsande kommuner. Kommittén anser också att mångfalden av organisa- tionslösningar genom samverkan påverkar statens möjligheter att styra och följa upp verksamhet.98 ställs också värdena demokrati och effektivitet mot var- andra. Det skedde bl.a. i riksdagsdebatten rörande reformeringen av regelverket för kommunalförbunden och införandet av sam- verkansformen gemensam nämnd.99 I en sådan diskussion kan häv- das att samverkan visserligen innebär att det politiska besluts- fattandet flyttas längre från medborgarna och att insynen i besluts- processen försvåras, men att vinsterna i form av ökad effektivitet, höjd kompetens och minskade kostnader uppväger de demo- 98SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 1996/97:105 samverkan, protokoll 1996/97:109, bet. 1996/97:KU20. kratiska konsekvenserna.100 I debatten hävdas också ibland att med- borgarnas främsta intresse ligger i resultatet av samverkan, t.ex. i förbättrad service eller ökad valfrihet, och inte så mycket i besluts- processen som leder fram till genomförandet av politiken. Det har också diskuterats om det är viktigare att värna de demokratiska värdena i vissa verksamheter som medborgarna oftare berörs av i sin vardag, t.ex. socialtjänst eller barnomsorg, än i andra, t.ex. tekniska verksamheter. I ett underlag till utredningen skriver Kommuner och Landsting exempelvis att det finns ett medborgerligt intresse kring vissa grundläggande samhällstjänster som vatten, avlopp och tek- nisk service enbart när det inte fungerar. Andra områden som trafik, vägar, plan- och byggfrågor samt miljö finns det ett allmänt och brett intresse kring. De menar vidare att det finns ett påtagligt intresse kring innehåll i samt lokalisering av service som skolor, äldreboenden och hälso- och sjukvård.101 9.5.3Samverkan eller sammanläggning? Som en ytterlighet i demokratidebatten kan också samverkan ställas mot sammanläggning. Det kan då å ena sidan hävdas att om samverkan fortsätter utvecklas i olika former och med olika partners blir till slut möjligheterna till styrning, kontroll och insyn så bristfälliga att kommunsammanläggning ur demokratisk syn- vinkel framstår som ett bättre alternativ.