sou · GWB343 · 2008-04-30 00:00:00 — Pentru Comisia Comunităţilor Europene Za Komisiu Európskych spoločenstiev za Svet Evropske unije Za Komisijo Evropskih skupnosti Euroopan unionin neuvoston puolesta Euroopan yhteisöjen komission puolesta För Europeiska unionens råd På Europeiska gemenskapernas kommissions vägnar – konstitutionella aspekter på det reformerade Enligt uppdrag från skall undertecknad genomföra en studie av reformen 1997 då blev en enda myndighet för de tidigare separata myndigheterna inom sakdepartementen, Statsrådsberedningen och . I uppdraget ingår att redogöra för olika lös- ningar som valts för organisationen av det regeringskansli som enligt 7 kap. 1 § skall bereda regeringsärenden regeringsforms ikraftträdande. Likaledes ingår att redo- göra för regleringen i nämnda organisation samt att göra en bedömning av förhållandet till grundlagsregleringen. Slutsatser och diskussion av eventuella ändringar skall ingå i redovisningen av uppdraget. Det bör redan inledningsvis noteras att efterfrågat en utvärdering av reformen samt att också rekommenderat en sådan.TPF1FPT I Ds 2003:44 ges en analys av effekterna av den omorganisation som skedde 1997. I rapporten används något oegentligt skrivningen för att beteckna departementen m.m. oavsett om det gäller tiden före eller efter reformen 1997. 1TP PT 2001/02U32 och 2001/02:RR15. – konstitutionella aspekter på det reformerade Inledningsvis presenteras en kort sammanfattning av de bedöm- ningar som uppdraget gett upphov till. Följande bedömningar och synpunkter redovisas i promemorian: Skapandet av myndigheten kan inte anses strida mot regleringen i 7 kap. 1 § regeringsformen. Ett tydlig- görande av vilka uppgifter som kan åläggas bör dock införas i grundlag. Ordningen med en enda myndighet under statsministern har ytterligare stärkt dennes formella ställning, något som ligger i linje med den position som grundlagen ger statsministern i övrigt. Denna formella placering av makt hos en enda person kan diskuteras ur konstitutionellt perspektiv såsom mindre lämplig för att ge maktutövningen maximal legitimitet. formella ställning visavi regeringen har försvagats något genom att den kontroll över departementens antal och storlek som man tidigare hade genom budgetregleringen för- svunnit. Det kan övervägas om någon form av stärkande av vore önskvärt givet dennas centrala roll i författ- ningen i övrigt. Regeringsformen kan sägas ge en väl knapphändig och delvis ofullständig information om ett så centralt politiskt organ såsom . Smärre grundlagsändringar torde kunna medföra en mer korrekt beskrivning utan att grundlagen förlorar alltför mycket i flexibilitet. Omorganiserandet av departement till en enda myndighet innefattar inte någon risk för minskad insyn genom tillämpningen av reglerna om allmänna handlingar. I uppdraget ligger att anlägga ett konstitutionellt perspektiv på de aktuella frågeställningarna. I snäv mening kan med detta menas att det enbart är grundlagsregleringen som skall studeras. En mer omfattande tolkning är att ta utgångspunkt i konstitutionella grundprinciper och diskutera i vilken mån en viss grundlagslösning är mer eller mindre väl förenlig med dessa. Till detta hör också att belysa hur en viss reglering står i överensstämmelse med de grund- läggande funktioner som en konstitution kan ha, t.ex. stabili- serande, informerande, legitimerande. Det senare är det sätt på vilket författaren uppfattat detta uppdrag. Av 6 kap. 1 § regeringsformen framgår att det är statsministern som utser övriga statsråd. Det är också, enligt 7 kap. 1 §, stats- ministern som bland de övriga statsråden utser departements- cheferna. Statsministern ges i grundlagen således en stark ställning. nämns endast i samma bestämmelse såsom ett organ i vilket departement ingår och vars uppgift är att bereda regeringsärenden. Departementens antal och benämningar är alltså inte grundlags- eller lagreglerade. Närmare bestämmelser finns istället i förord- ningen (1996:1515) med instruktion för , som beslutas av regeringen. I förordningens 2 § räknas departementen upp. Genom att placera reglerna i förordning räcker ett enkelt regeringsbeslut för att göra såväl mindre som större förändringar i organisationen. Det var också en klart uttalad avsikt under förarbetena till den nuvarande grundlagsregleringen att skapa ett sådant utrymme för flexibel förändring genom att inte genomföra en omfattande grundlagsreglering av dessa frågor. Det förhållandet att grund- lagens regler skulle kunna anpassas till så olika förhållanden som majoritetsregering, koalitionsregering och minoritetsregering ansågs leda till att några fastare ramar inte gärna kunde ges i grundlag. Istället måste regeringen själv kunna besluta om dess organisatoriska stöd. I förarbetena till regeringsformen kom detta till uttryck bland annat på följande sätt angående : Det bör inte göras föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden.TPF2FPT Detta blev också det synsätt som ställde sig bakom. De kritiska röster som höjts under förarbetena tog dels sikte på att regeringens handlingsfrihet blivit alltför stor då det inte ens krävdes att det fanns departement längre, dels att avskaffandet av 2TP PT Prop. 1973:90 s. 179. – konstitutionella aspekter på det reformerade de s.k. juristkonsulterna kunde innebära att regeringens rättsliga kompetens minskades i icke önskvärd utsträckning.TPF3FPT Angående det förhållandet att uppgift var att bereda ärenden åt regeringen förelåg synbarligen enighet och vad detta innebar närmare diskuterades inte. Reglering av – en tillbakablick Innan den nya grundlagen trädde ikraft reglerades arbetet inom av KMts departementsinstruktion (1965:386).TPF4FPT Av dennas 1 § framgår att i ingår departementen och statsrådsberedningen. används härmed alltså som en sammanfattande beteckning på samtliga departement, oavsett att dessa var egna myndigheter i formell mening. I 2 § stad- gas att departementen har till uppgift att bereda regeringsärenden och ärenden som avgörs av departementschefen. Statsrådsbered- ningen skall enligt samma bestämmelse biträda statsministern och statsråd utan departement. Statsrådsberedningen löd enligt dessa bestämmelser administrativt under . Vidare regleras i förordningen vilka chefspositioner som varje departement skulle inrätta, de arbetsuppgifter som ingår i dessa samt hur deras inbördes förhållande skulle ordnas. Vissa regler om ärendehantering ges också i förordningen, både vad gäller möjlig- heter till delegation av beslutanderätt och hur samarbete mellan olika avdelningar skall skötas. Ytterligare bestämmelser om arbets- tid, arkivering, semester och disciplinansvar m.m. återfinns också i förordningen. Av betydelse i detta sammanhang är att hade en egen instruktion (1965:857) och alltså särbehandlades i förhållande till andra departement. Denna särreglering av utrikes- departementet kommer – som vi skall se – att hålla i sig ända fram till reformen 1997. Det huvudsakliga intryck som ges är att regleringen lämnar mycket upp till departementschefen och statssekreteraren, som ges relativt vida befogenheter att organisera det närmare arbetet. Till tydligast uttryck kommer detta kanske i 13 § som stadgar att 3TP PT Se Prop. 1973:90 Bilaga 3 s. 108. 4TP PT Även stadgan (1965:214) angående statsdepartementen bör nämnas i sammanhanget, men denna behandlade ärendefördelningen mellan departementen och rörde inte organisationen som sådan. departementschefen får meddela ytterligare föreskrifter om arbets- fördelningen inom sitt departement samt – och det är här den vida beslutsbefogenheten kommer fram – även beslut om avvikelser från instruktionens bestämmelser på det området. En stor administrativ och organisatorisk frihet måste således sägas karakterisera regle- ringen av tiden före den nya grundlagen. Vid införandet av den nya regeringsformen kom dessa regler att leva kvar under nya namn , då en ny förordning (1980:560) med instruktion för tillkom.TPF5FPT Av denna förordnings 1 § framgår direkt att den inte var tillämplig på , men i övrigt är de inledande bestämmelserna snarlika de reglering. 2 § har dock ett nytt stycke där det stadgas att departementen och statsrådsberedningen, förutom upp- gifter om att bereda regeringsärenden, också skall avgöra de ärenden som enligt lag eller författning skall avgöras av departe- ment eller statsrådsberedningen. Här är en nyhet i sak, eftersom det öppnas en möjlighet att i författning ge de i ingående organisationerna andra uppgifter än de som direkt följer av grundlagsregleringen eller som annars ligger i sakens natur. Av 7 § framgår nu klart att statsministern är den som utövar det chefskap som förordningen talar om när det gäller statsrådsbered- ningen. Detta är ett förtydligande jämfört med reglering, men innefattar knappast någon nyhet i sak. De senare föreskrifterna förordning är liknande de tidigare och tar sikte på att peka ut chefstjänstemännen och ange deras ansvarsområden och inbördes relation. En skillnad är den att förordning tycks vara något mer detaljerad angående möjligheterna att delegera vissa typer av beslut och att dessa samlats till en mer överblickbar reglering. Om det i sak innebar något nytt att direkt peka ut områden där beslutandemakt inte kunde delegeras istället för att som tidigare ange att så endast kunde ske om ärendet var av en sådan beskaffenhet att det kunde ske är däremot svårt att säga. En viss uppstramning av det enskilda statsrådets beslutandemakt kan kanske sägas ske. Att departementen sågs som egna fristående myndigheter kommer bland annat till uttryck i bestämmelsen i 6 § om att pröv- ningar av en begäran att ta del av allmänna handlingar prövas av departementet och i sista hand av departementschefen. 5TP PT I sammanhanget kan nämnas förordning (1976:1105) om arkiv hos regerings- kansliet. – konstitutionella aspekter på det reformerade melsen anger dock att det inte finns något hinder mot att en sådan fråga hänskjuts till regeringen. Möjligheten för ansvarigt statsråd att anta avvikande bestäm- melser fanns kvar i förordningens 23 §. Det kan sammanfatt- ningsvis konstateras att förordning inte regleringsmässigt innebar några större nyheter. ändrades regleringen igen genom att en departe- mentsförordning (1982:1177) antogs. Genom denna slogs den reglering som fördelade ärendena mellan de olika departementen samman med de mer allmänna reglerna i instruktionen. Även i den nya förordningen ger de inledande reglerna intrycket av att är en samlingsbeteckning på de organisatoriska enheter som ingår i denna och som räknas upp i förordningens första bestämmelser. I de nya bestämmelserna anges också att endast delvis omfattas av förordningen – och egentligen i rätt avgränsad utsträckning om man ser till de bestäm- melser som räknas uppTPF6FPT – och att det finns en annan förordning som reglerar UD. Regeln om prövning av en begäran att utfå allmänna handlingar återfinns i 7 § och har ändras i så måtto att det klart framgår att i de fall en fråga skall prövas av myndigheten är det departementschefen eller annat statsråd i departementet som skall avgöra ärendet. Möjligheten att hänskjuta frågan till regeringen kvarstår dock. Bestämmelsen om att departementet kan avvika från förordningens reglering finns kvar i 23 §. 1996 genomfördes så en större reform på området genom för- ordningen (1996:1515) med instruktion för . Det bakomliggande syftet tycks ha varit att effektivisera arbetet framför allt med inriktning på de alltmer krävande uppgifter som medlemskap i unionen innebar. Reformens huvud- sakliga innebörd var den att stöptes om till en enda myndighet under statsministerns ledning. De olika departe- menten var således inte längre egna myndigheter och departe- mentscheferna var inte längre formellt sett chefer för sina egna myndigheter såsom fallet varit tidigare. Den mest omfattande förändringen som detta innebar var att UD därigenom kom att i sin helhet sorteras in under den nya myndigheten genom att utrikes- representationen också angavs lyda under (4 §). Detta var en stor nyhet, för som vi sett ovan hade UD historiskt 6TP PT UD omfattas t.ex. av reglerna om samordning mellan olika departement. sett särbehandlats genom egna regler och dessa har haft sitt ursprung just i att departementet fyllt dubbla funktioner som beredningsorgan och förvaltningsmyndighet. Departementschefens befogenhet att frångå instruktionens bestämmelser på egen hand vad gäller arbetsfördelningen är i stort sett oförändrad (33 §). Vad som tillkommit är att chefen för också getts en befogenhet att besluta om organi- sation och former för verksamheten genom en arbetsordning (32 §). Departementschefens makt att avvika från instruktionens bestämmelser har inte utsträckts till att omfatta också undantag från arbetsordning. Hur detta skall tolkas är inte givet. Regleringen tycks sätta arbetsordning före instruktionens vad gäller departementschefernas bundenhet därav. Möjligen skall saken uppfattas som att det ingår en möjlighet att avvika från arbetsordning i 33 §, något som dock inte framgår uttryckligen. Som framgått ovan var ett grundläggande mål med den (knapp- händiga) grundlagsregleringen att skulle kunna organiseras på ett flexibelt sätt och anpassas till varje tid och regerings särskilda behov. till hur utvecklingen kommit att gestalta sig kan sägas att så också blev fallet. Här finns inte utrymme eller skäl till att i detalj gå igenom de olika organisations- omvandlingar som departementen genomgått sedan införandet av regeringsform, men några generella iakttagelser kan vara värda att lyfta fram.TPF7FPT För det första kan noteras att stadigt tycks ha växt och arbetar ca. 4 500 personer inom myndigheten. De krav som ställs på en regering för att styra och samordna politiken har antagligen ökat givet samhällets ökade komplexitet, förändringarnas snabbare förlopp och den stigande graden av internationella hänsyn som måste tas. Många av de för- ändringar som skett organisatoriskt har varit ämnade att möta sådana utmaningar. För det andra har antalet departement och departementens ansvarsområden både varit stabilt och föränderligt. Den synbara paradoxen löses om man beaktar att det delvis handlar om olika 7TP PT För en sådan mer detaljerad genomgång, se , Normer eller nytta? (2003) s. 31 f. – konstitutionella aspekter på det reformerade typer av departement. Vissa har präglats av kontinuitet såsom , och försvarsdeparte- mentet. Dessa departement motsvarar statens kärnfunktioner, om man så vill, och även om de inte varit oberörda av för- ändringarna rent organisatoriskt så har inga omvälvande reformer rört dessa departement. Annorlunda förhåller det sig med departe- ment som rör politiskt mer brännbara frågor som arbetsmarknad, bostadsmarknad och miljösektorn. Här tycks större organisa- toriska förändringar ha varit vanligare, nya departement har skapats och andra helt försvunnit. Den statsvetenskaplige forskaren konstaterar sammanfattningsvis att departements- strukturen omvandlats oftare –2003 än –1973.TPF8FPT Det är således en organisation som i modern tid varit i närmast ständig förändring. Men det är likväl tydligt att detta ivriga omorganiserande inte är jämnt fördelat på alla politiska sakområden. Medan förändringens vindar blåser på vissa områden är det stiltje på andra. Organiserandet av kan om jag uppfattat forskningen rätt sägas ha två huvudsakliga rationaliteter – den ena är administrativ och effektivitetsinriktad, den andra är politisk och i huvudsak symbolisk.TPF9FPT Krav på förändring och/eller stabilitet slår lite olika beroende på vilken rationalitet som för tillfället styr och vilket samhällsområde det är fråga om. Att båda typer av bevekelse- grunder legat bakom nästan varje större reform av departements- organisationen synes vidare otvetydigt. Bakom sammanslagningen till en myndighet 1997 låg såväl ambitioner om ett effektivare arbete med bland annat Europafrågorna och ett starkare agerande av regeringen rent allmänt, liksom effektivare resursanvändning, men samma reform hade också ett symboliskt syfte i att tydliggöra att regeringen var en organisation såväl utåt som inåt. 8TP PT , s. 245 f. 9TP PT Se s. 260 som dock använder andra termer, men, om jag förstått honom rätt, i sak menar just detta. Under detta avsnitt skall de bedömningar som efterfrågas i upp- draget redovisas. För det första kan konstateras att själva frågan om det ur grund- lagsperspektiv står regeringen – och i egentlig mening stats- ministern – fritt att organisera hur man vill kan besvaras jakande. Utifrån såväl grundlagstexten som de intentioner som framkommer i förarbetena kan ingen tvekan råda om detta. innebär inte detta att grundlagsregleringen inte sätter några hinder för detta organiserande av . Det bör näm- ligen uppmärksammas att när saken förts på tal – och där man också betonat den stora frihet som råder – har det varit fråga om hur de beredande uppgifter som har inom den lagstiftande verksamheten skall utföras. Däremot har det inte varit fråga om andra typer av uppgifter, såsom den överprövning av för- valtningsmyndigheternas beslut som regeringen har (och har haft) till uppgift att göra såsom högsta förvaltningsmyndighet. Det är från detta, om jag förstått saken rätt, som konstitutionellt grundade invändning mot som en myndighet tar sin utgångspunkt.TPF10FPT Genom att utrikesdeparte- mentet kom att inbegripas i kom detta att få uppgifter som inte längre täcks in av vad som direkt framgår av grundlagen – nämligen att bereda regeringsärenden. Att hålla utrikesbeskickningar och fatta alla de typer av beslut som den verksamheten är förknippad med kan svårligen ses som att bereda regeringsärenden. Givet att grundlagen i 7 kap. 1 § uttömmande reglerar vad kan/får göra torde slut- sats att den nuvarande ordningen är grundlagsstridig vara ofrån- komlig. Den avgörande frågan är således om regleringen i 7 kap. 1 § skall anses som exkluderande andra uppgifter för de organ som ingår i . Ytterst är detta en fråga om grundlags- tolkning. Grundlag skall enligt vedertagen uppfattning tolkas som vanlig lag. Detta innebär att beaktande av ordalydelse, förarbeten och t.ex. ändamålsöverväganden (för att bara nämna några faktorer) kan ingå 10TP PT Se , – en myndighet?, FT 1997 s. 1. – konstitutionella aspekter på det reformerade i en sådan tolkningsoperation. Angående tolkningen av regerings- formens bestämmelser finns också en viss enighet om att vissa typer av regler bör tolkas mera strikt än andra. Så kan t.ex. fallet vara med reglerna i regeringsformens 8 kap. om normgivnings- makten. Även vad gäller dessa bestämmelser kan dock inte ända- målstolkningar uteslutas, särskilt i den mån sådana kan sägas med- verka till att grundlagens övergripande syfte nås.TPF11FPT Av ordalydelsen kan inte utläsas annat än att skall bereda ärenden åt regeringen. Ingenstans i förarbetena fram- går att angivandet av beredande av regeringsärenden skulle ha avsetts vara en exkluderande uppräkning av verksamhet. Inte heller motsatsen – att andra uppgifter skulle vara tillåtna – framgår. nämner att en utgångspunkt vid all lagtolkning är att en tolkning som är förenlig med ordalydelsen skall väljas. Han menar att slutsatsen därför bör bli att inte kan ges andra uppgifter än beredande utan att en grundlagsändring genomförs. Ett förhållande som delvis talar emot en sådan slutsats är att det synes ha förutsatts att grundlagsregleringen kunde förenas med de uppgifter som delar av hade enligt särskild reglering redan vid grundlagens tillkomst. karakteriserades verksamheten vid departementen som bere- dande, men med vissa undantag.TPF12FPT Det gällde utrikesministerns uppgifter inom utrikesförvaltningen, försvarsministerns agerande vid s.k. kommandomål och justitieministerns uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen. Vid regleringen 1980 kom också, som påpekats ovan, en möjlighet för att sköta andra uppgifter om dessa framgår av lag eller författning att införas. Att det således funnits ett visst – om än begränsat – utrymme för annat än rent beredande uppgifter inom kan sägas tala mot att tolka regleringen i 7 kap. 1 § så snävt som vill göra. Inte heller är det säkert att man bör tolka förarbetsuttalanden från en tidpunkt då det inte alls var aktuellt att avskaffa departe- menten som egna myndigheter så kategoriskt att de helt avgör frågan om den nuvarande regleringens grundlagsenlighet. Det är förenligt med grundlagsregeln att ge fler/andra uppgifter än de att bereda regeringsärenden om bestämmelsen i 1 § inte tolkas som uttömmande. Ett sådant synsätt kan sägas väl 11TP PT Se t.ex. NJA 1989 s. 131och NJA 2005 s. 33. 12TP PT Se , Nordisk offentlig rätt (1963) s. 231. motsvara de synpunkter på anpassningsbarhet som gavs stor vikt vid den aktuella regleringens tillkomst. Ur ändamålssynpunkt kan framhållas att det i sammanhanget inte är fråga om grundlags- tolkning på ett område där enskilda direkt berörs (såsom vid fri- och rättigheter) och att det inte heller gäller någon fråga av större betydelse för maktbalansen mellan de centrala statsorganen. Att det i viss mån rör statsministerns konstitutionella ställning för- ändrar inte denna bedömning. En sammanfattande slutsats är att det inte säkert kan sägas om den nuvarande organisationen av strider mot regeringsformens regler. Denna bedömning är avhängig av hur strikt bestämmelsen om att bereder regerings- ärenden tolkas. Härvidlag bör regleringens syfte, dess historiska framväxt och hur tillämpningen skett som varit vägas in. Övervägande skäl kan – enligt min mening – inte sägas tala för att den nuvarande ordningen är grundlagsstridig. En så strikt och exkluderande läsning av grundlagen som förordat är inte nödvändig utifrån grundlagstexten, den är mindre väl förenlig med avsikterna bakom regleringen och den tycks inte ha kommit till uttryck i hittillsvarande praxis. Vad gäller det senare kan särskilt pekas på att regleringen i instruktionen tidigare uttryckligen möjliggjort att i lag eller författning ge andra uppgifter än rent beredande. Nuvarande reglering anger att reger- ingskansliet i övrigt skall biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet (1 §). I varje fall måste det kunna konstateras att den eventuella grundlagsstridighet det kan vara fråga om inte är uppen- bar i den mening som krävs för att rättstillämpande myndigheter skall kunna underlåta att tillämpa föreskrifter eller följa beslut som fattats av den nya myndigheten Inte desto mindre kan det tyckas som att grundlagen – för att ge en korrekt bild av rättsläget – kunde behöva ge uttryck för att det inom kan förekomma annan verksamhet än beredning av regeringsärende alltefter vad som beslutas i lag eller annan författning. En sådan komplettering kunde undanröja all tveksamhet om nuvarande och framtida konstitutionella lösningar på detta område. 13TP PT Här kan också påminnas om lakoniska resonemang om makt och rätt i RÅ 1976 Aa 23. – konstitutionella aspekter på det reformerade Statsministern har enligt den svenska grundlagen en mycket stark ställning.TPF14FPT Det är statsministern – inte regeringen i dess helhet – som formellt sett tar ställning till vid regeringsbild- ningen.TPF15FPT Han eller hon utser och entledigar statsråd, beslut i regeringsärenden fattas i egentlig mening av statsministern i egen- skap av att vara den som slutgiltigt undertecknar beslutet å reger- ingens vägnar (7 kap. 7 § regeringsformenTPF16FPT) och denne är chef för i dess helhet. Genom sin centrala ställ- ning i regeringen är det också statsministern som har bestämmande inflytande över om extra val hålls eller ej (3 kap. 4 § regerings- formen). Sammantaget kan sägas att reformeringen av ytterligare stärker statsministerns redan starka konstitu- ställning. Det kan noteras att det i förarbetena till regeringsformen inte togs slutgiltig ställning till hur maktförhållandena mellan stats- ministern och övriga statsråd skulle utformas.