sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen efterlyser mot bakgrund av vad som redovisats ovan en helhetssyn på samhällets arbete, där extraordinära händel- ser och skydd mot olyckor hanteras som en helhet och där arbetet bedrivs utifrån ett brett perspektiv vad avser konsekvenserna inom olika samhällssektorer och i tiden. Genom att föra samman verksamheten till en myndighet med ansvar för samhällets säkerhet skulle det, enligt utredningens bedömning, skapas förutsättningar att bedriva arbetet inom de olika områdena mer integrerat. En sådan utveckling innebär också att det tas ytterligare ett steg för att förena arbetet inom olika delar av hotskalan, vilket främjar en helhetssyn och användningen av samhällets resurser. En viktig fråga i sammanhanget är även de mål som finns för verksamheten inom verksamhetsområdena Skydd mot olyckor, Krisberedskap och civilt försvar. Utredningen ser att dessa mål är likartade och att de i allt väsentligt syftar till att förebygga, lindra, begränsa och hantera konsekvenserna av plötsliga händelser som hotar människors liv och hälsa, egendom och miljö samt att minska lidande och skadeverkningar av olyckor och extraordinära händelser i andra länder. Vidare ska verksamheten bidra till samhällets förmåga att motstå ett väpnat angrepp. Utredningen ser att ett tydligt gemen- samt mål för verksamheten skulle underlätta och stärka arbetet inom de tre olika områdena samt förbättra statsmakternas möjligheter till styrning. Ett gemensamt mål skulle också skapa bättre förutsättningar att tillvarata de synergier som finns mellan verksamheterna. Utredningen menar att svårigheten att dra en gräns mellan åtgärder som syftar mot extraordinära händelser och övriga säkerhets- höjande åtgärder i vissa fall leder till osäkerhet om vilken myndig- En myndighet för säkerhet och beredskap? het som är ansvarig för vilka åtgärder och därmed till en otydlighet gentemot målgrupperna. Detta är allvarligt eftersom samhällets arbete i allt väsentligt bedrivs av de aktörer som ansvarar för viktiga verksamheter. Såväl KBM:s som SRV:s och SPF:s viktigaste upp- gifter nationellt är att utgöra ett stöd och i viss mån följa upp ar- betet hos dessa aktörer. Ett exempel på bristerna inom området framgår av den utvärde- ring som Kommuner och Landsting genomförde efter stormen . I rapporten pekas bl.a. på bristande samordning och otydliga roller mellan statliga myndigheter på såväl central som regional nivåTPF1FPT. Den intressentundersökning som utredningen låtit göra pekar i en likartad riktning. Det är inte tillfredställande att den statliga verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att verksamheten på lokal och regional nivå försvåras och därför bör dels ansvar, dels den tvärsektoriella samordningen förtydligas. Arbetet inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar sammanfaller också till stora delar på den kommunala och regionala nivån. Kommunerna har också ett geografiskt områ- desansvar på lokal nivå. Verksamheten inom områdena rör dess- utom flera kommunala förvaltningar, vilket är särskilt påtagligt vad avser det förebyggande och sårbarhetsreducerande arbetet. Exem- pel på överlappande verksamhet är bl.a. kommunernas handlings- program för skydd mot olyckor i enlighet med lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och arbetet med att upprätta planer i enlig- het med lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, något som utredningen redogjort för tidigare i betänkandet. Länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar samt ansvar för regional samverkan. En del av länsstyrelsernas arbete utgörs av uppföljning av den lokala krishanteringsförmågan och av kommu- nernas arbete med att utföra risk- och sårbarhetsanalyser samt av tillsyn över kommunernas arbete enligt lagen om skydd mot olyckor inklusive kommunernas handlingsprogram för skydd mot olyckor. Alltså bedrivs arbete parallellt även i den verksamhet som länsstyrelserna svarar för inom området. På nationell nivå ansvarar regeringen för det geografiska områdesansvaret. 1TP PT Storm – krishantering i kommuner och landsting som drabbats av stormen 2005, s. En myndighet för säkerhet och beredskap? I budgetpropositionen angav regeringen att en översyn av den statliga förvaltningen kommer att genomföras i syfte att effek- tivisera och få tillstånd en tydligare förvaltningsstruktur. En del i detta arbete är bl.a. att överväga om det finns behov av förändringar i uppgiftsfördelningen mellan dagens myndigheter i syfte att ren- odla vissa verksamheter och undvika rollkonflikter. Likaså ska det undersökas om det finns möjligheter att avveckla eller slå samman myndigheter med närliggande verksamhet i syfte att minska antalet alltför små och kostsamma myndigheter.TPF2FPT Regeringen har för detta ändamål tillsatt en utredning – (Fi 2006:08) med uppdrag att se över den statliga förvaltningens upp- gifter och organisation. Översynen ska omfatta alla statliga förvalt- ningsmyndigheter som lyder under regeringen och syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet. I detta sammanhang kan konstateras att SRV, KBM och SPF har en närliggande verksamhet och som ovan framgår finns en rad exempel på att myndigheterna bedriver mycket likartad verksam- het. Inom forskningsområdet finansierar t.ex. myndigheterna forskning inom samma områden. Detta är dessutom forskning som ofta har samma mottagare i slutändan, bl.a. kommuner och lands- ting. Både KBM och SRV arbetar också med att utveckla olika typer av tekniska beslutstödssystem och kommunikationssystem till stöd för olycks- och krishanteringen. Myndigheterna har exem- pelvis utvecklat olika system för beslutsstöd och informations- flöden (RIB och WIS). Myndigheterna har även var för sig ansvar för implementering och utveckling av kommunikationssystem. KBM ansvarar för och för flera av de analoga system som används på lokal nivå. SRV har även vissa uppgifter avseende enligt avtal med KBM. Båda myndigheterna stödjer också uppbyggnaden av kommunala ledningsplatser, dock för olika ändamål. Flera av de åtgärder som vidtas av SRV finansieras också via anslaget 7:5 Krisberedskap, vilket administreras av KBM. Myndigheterna ansvarar vidare för varning och information i samband med olyckor och kriser. Verksamheten består exempelvis av att ge råd till olika aktörer i dessa frågor. SRV har ansvaret bl.a. för systemet med viktigt meddelande till allmänheten (VMA), medan KBM på regeringens uppdrag byggt upp en portal för 2TP PT Prop. 2006/07:1, Uo 2 En myndighet för säkerhet och beredskap? information i samband med större olyckor och kriser. Två system med liknande syfte hanteras således av två olika myndigheter. Vad gäller specifika områden finns också överlappande verksam- het. Farliga ämnen är ett exempel på detta. KBM har inom ramen för sitt uppdrag i uppgift att svara för samordningen av arbetet med farliga ämnen (CBRN). SRV har ett ansvar för beredskapen för kemikalieolyckor, samordningen av beredskap för kärnenergi- olyckor samt för utveckling av förmågan att på lokal nivå omhän- derta olika typer av farliga ämnen. Det finns ytterligare områden där myndigheterna bedriver lik- artad verksamhet. SPF har exempelvis uppdraget att stödja perso- ner med hemvist i som drabbats av flodvågskatastrofen i och ska efter beslut från regeringen även kunna stödja andra personer med hemvist i som drab- bas av större katastrofer utomlands. SPF har också ansvaret för kontakter med anhöriga och överlevande efter Estoniakatastrofen. Inom SRV påbörjades redan i början på 1990- talet ett arbete som resulterade i det numera välkända POSOM- konceptet. SRV bedriver utbildningar inom detta område. KBM har inom ramen för sitt uppdrag ett råd för trossamfundens medverkan i krishantering och inom civilt försvar. Arbetet i ett efterskede av en händelse är av mycket stor vikt. Det handlar om att återföra erfarenheter för att utveckla samhällets säkerhet och förmåga att möta en specifik situation. Framförallt handlar det dock om omhändertagande av personer som drabbats på olika sätt. Stödet involverar ett flertal aktörer där statliga myn- digheter främst svarar för stöd och råd till de aktörer som ska lämna det egentliga stödet t.ex. kommuner och landsting. Myndig- heterna har således inom detta område ansvar för olika delar av en helhet. Utredningen anser sammanfattningsvis att risken är uppenbar för att samhällets resurser inte används effektivt utan att dupli- cerande uppgifter utförs. Om detta kombineras med en otydlig styrning finns risk för olika inriktning från myndigheterna och i värsta fall även till konflikter mellan dessa. Vidare finns stor risk att synergieffekter tappas bort och att lösningar tas fram som inte är kompatibla. Detta leder i sin tur till en sämre förmåga att hantera framförallt svårare händelser. I flera verksamheter leder dessutom dupliceringen till otydlighet mot målgrupperna. En myndighet för säkerhet och beredskap? och därpå följande terroristattacker samt ett antal större naturkatastrofer, har säkerhet i allt större ut- sträckning kommit att bli ett samarbetsområde på den internatio- nella arenan. Det har i sin tur medfört, i synnerhet inom EU, att dessa frågor alltmer betraktas som en helhet. Inom EU behandlas således många av de frågor som berör både SRV och KBM i samma fora. Någon motsvarighet till den svenska uppdelningen i krisbered- skap respektive skydd mot olyckor finns inte vare sig inom EU eller i andra internationella samarbeten, med undantag från NATO där en uppdelning görs mellan sektorövergripande och sektors- frågor. Även inom EU går att finna ett undantag genom EU:s så kallade solidaritetsfond, ur vilken medlemsstaterna kan ansöka om medel efter s.k. svåra händelser vilka till skillnad från i är kvantitativt definierade. I dagens EU- och internationella samarbete går en skiljelinje sna- rare mellan samarbete av mer operativ natur för att hantera direkta skadeverkningar och samarbete för att reducera sårbarheter. Denna skiljelinje, operativt – förebyggande, är emellertid på väg att för- svinna i samband med att samarbetet inom EU och internationellt på säkerhetsområdet blir allt mer avancerat. Ett tydligt exempel på detta är EU:s kommande säkerhetsforskningsprogram som kom- mer behandla såväl teknik för hanterandet av svåra olyckor som skydd av samhällsviktig infrastruktur. En annan skiljelinje som präglat säkerhetssamarbetet med andra länder är huruvida en potentiell händelse får gränsöverskridande effekter. Samarbeten har främst byggts upp för att hantera händel- ser där stater uppenbart är beroende av andra länders beredskap. Exempel på detta är kemikalieområdet, den internationella pan- demiberedskapen och kärnsäkerhetssamarbetet. Parallellt har flera länder även byggt upp en förmåga att hjälpa andra inom ramen för sin biståndspolitik. Det finns flera skäl till att denna skiljelinje blir allt mindre relevant eftersom samarbetet med andra länder på sä- kerhetsområdet alltmer integreras i det nationella arbetet. Inom EU styrs medlemsstaterna allt oftare av gemensam lagstiftning, som även kommit att omfatta säkerhetsfrågor. Stater blir dessutom alltmer sårbara för händelser som inträffar i andra länder i takt med att gemensam infrastruktur byggs ut. Ett exempel på detta är ett flertal strömavbrott i . En myndighet för säkerhet och beredskap? Den otydliga gränsdragningen mellan KBM och SRV har inne- burit vissa oklarheter om hur representation ska ske i olika fora. Flera av myndigheternas viktigare EU-frågor behandlas också i samma rådsarbetsgrupp inom EU. Även om samarbeten inom EU och internationellt inte i första hand bör vara styrande för hur svenska myndigheter organiseras, blir det allt viktigare att ha en ändamålsenlig myndighetsstruktur för att på bästa och effektivaste sätt arbeta för säkerhet i samt kunna utöva inflytande inom EU och i internationella sammanhang. Sektors- och sektorsövergripande verksamhet Det görs ibland gällande att en förening av sektors- och sek- torsövergripande verksamhet inte är möjlig eftersom det bl.a. handlar om att förena olika perspektiv. Samhällets arbete inom områdena krisberedskap, skydd mot olyckor och civilt försvar krä- ver en sektorsövergripande samordning och samverkan som inne- bär stöd och uppföljning av andra aktörers åtgärder. Dessutom krävs att myndigheterna själva tar ansvar för vissa åtgärder som renodlat kan anses tillhöra områdena skydd mot olyckor och kris- beredskap. I dagens myndighetsstruktur har KBM som huvud- uppgift att vara motor i en sektorsövergripande process för att tillse att åtgärder vidtas inom olika sektorer för att förbättra för- mågan att hantera extraordinära händelser. Även SRV har sektor- sövergripande uppgifter inom området skydd mot olyckor och ska exempelvis tillse att en rad aktörer vidtar åtgärder för att förebygga såväl vardagliga som svårare olyckor. Vidare har SRV sektors- uppgifter bl.a. genom det centrala förvaltningsansvaret för rädd- ningstjänstfrågor. KBM har också sektorsuppgifter i och med ansvaret för informationssäkerhet och signalskydd. Det är inte ovanligt att det finns både sektorsuppgifter och sek- torsövergripande uppgifter inom en myndighet. Ett exempel på en annan myndighet med sådana uppgifter är . Såvitt utredningen erfarit har det inte inneburit några problem att båda typerna av uppgifter finns inom en och samma myndighet. Utred- ningen kan snarare se fördelar med en tydlig koppling mellan kon- kret verksamhet och sektorsövergripande uppgifter. Utifrån den intressentundersökning som utredningen låtit göra har det snarare visat sig att det finns problem med hur det sektorsövergripande arbetet bedrivs . Utredningen konstaterar att det faktum att En myndighet för säkerhet och beredskap? både SRV och KBM arbetar såväl sektorsövergripande som inom olika sektorer inte går att likställa med att myndigheterna har fokus på olika delar av hotskalan. Dagens uppdelning i myndighets- struktur är därför inte relevant i detta avseende. Utredningen kan slutligen konstatera att det i och finns myndigheter som har ansvarsområden som motsvarar stora delar av den verksamhet som i bedrivs vid SRV och KBM. Efter vad utredningen har erfarit fungerar dessa lösningar mycket väl, både vad avser verksamheten som sådan och ifråga om den statliga styrningen av myndigheten. Arbetet med att stärka förmågan att hantera extraordinära händel- ser är en utveckling av det arbete som har bedrivits som en del av det civila försvaret. Ett antal beslut har inneburit en föränd- rad inriktning och medfört att arbetet mer kommit att fokusera på vardagens hot och risker. Åtgärder vad avser befolkningsskydd i krig är exempelvis ett område där verksamheten nedprioriterats till förmån för fredstida hot och risker. Den krisberedskapsverksamhet som bedrivs syftar framförallt till att utveckla en förmåga utöver den s.k. grundläggande förmågan som finns för att hantera olyckor. Utredningen har ovan visat att det med dagens olyckor, hot och risker är svårt att skilja dessa kompletterande åtgärder från de grundläggande. Dagens krisberedskapsarbete kan inte heller till skillnad från det civila försvaret ses som samma tydliga statliga åtagande eller samma isolerade verksamhet. Kommuner, landsting och statliga myndig- heter har ett direkt ansvar för att bedriva sin verksamhet på ett sådant sätt att det finns en förmåga att hantera såväl större som mindre händelser. Såsom arbetet bedrivs ser utredningen bety- dande svårigheter att få alla aktörer att dels se vad som faktiskt är deras ansvarsområde dels få dem att axla detta ansvar. Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns starka skäl att ändra strukturen och formerna för arbetet inom krisberedskapsområdet. En myndighet för säkerhet och beredskap? 8.2Bildandet av en ny myndighet Utredningen föreslår att det inrättas en ny central förvaltnings- myndighet med ansvar för områdena skydd mot olyckor, kris- beredskap och civilt försvar. Den nya myndigheten föreslås inrättas . , och Styrelsen för psykologiskt för- svar föreslås avvecklas. Utredningen har prövat för- och nackdelar med att skapa en ny myndighet för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Fördelarna är bl.a. ökad tydlighet, ökad effektivitet och ökat för- troende. Enligt utredningens uppfattning finns inga bärande skäl mot att bilda en sådan myndighet. Inom myndigheterna finns starka kulturer som har sina rötter i den nuvarande och tidigare myndighetsstrukturen och det bör framhållas att bildandet av den nya myndigheten kommer att kräva betydande insatser för att skapa en ny myndighetskultur. Detta är dock inget skäl att låta ordningen med flera myndigheter bestå. I den intressentundersökning som utredningen låtit göra har framkommit farhågor om att en ny myndighet skulle bli för stor, att kompetens skulle kunna försvinna samt att sakfrågor skulle kunna marginaliseras i en ny myndighet. Utredningen ser emeller- tid att en ny myndighet skulle bli avsevärt mindre än vad de tre myndigheterna tillsammans är och att kompetens kan säkras. Utredningen ser inte heller något problem i ett brett myndighets- uppdrag. Tillskapandet av en ny myndighet är enligt utredningen lös- ningen på flertalet av de problem som finns till följd av dagens struktur. Utredningen har ovan konstaterat att det i de flesta fall är omöjligt att skilja på åtgärder som vidtas för att hantera händelser i olika delar av hotspektrat och att samma typer av åtgärder relevanta för hela hotspektrat. Utredningen ser därför att det är naturligt att föra samman dessa delar till en helhet i syfte att stärka den gene- rella förmåga att möta olika typer av händelser oavsett var de finns i hotskalan. En sådan utveckling ökar sannolikheten för att samhället ska fungera som en helhet såväl som vid större kriser eftersom alla aktörer får stöd av en aktör enligt en metod. En ny myndighet har dessutom enligt utredningens bedömning avsevärt större möjligheter att möta den utveckling av olyckor, hot och risker som samhället står inför. Genom bildandet av en ny En myndighet för säkerhet och beredskap? myndighet skapas förutsättningar för att bedriva ett integrerat arbete mot olyckor och kriser. Istället som verka antingen utifrån olycks- eller krisperspektivet. Då kan också det faktum att åtgärder som vidtas för att stärka krisberedskapsförmågan även bidra till att stärka förmågan att möta vardagens händelser och vice versa utnyttjas till fullo. Med en central förvaltningsmyndighet med ansvar för de tre områdena är det utredningens bedömning att arbetet inom de tre områdena skulle stärkas. På så sätt skapas förutsättningar att nå de mål som riksdag och regering satt upp. Med en myndighet är det vidare utredningen bedömning att den statliga styrningen avsevärt skulle underlättas. För att en ny myndighet ska bli effektiv krävs tydliga avgräns- ningar av uppdrag och ansvarsområde. Det är för utredningen tyd- ligt att den blandning av uppgifter som de nuvarande myndig- heterna, särskilt SRV, har försvårar tydligheten i genomförandet av uppdraget. KBM:s uppdrag när det gäller fördelning av medel från det s.k. 7:5-anslaget leder vidare till otydlighet i ansvar när det gäller övriga statliga myndigheters krisberedskapsarbete. Till detta finns flera skäl men huvudsakligen handlar det om att de enskilda myndigheterna inte tar sitt ansvar för sin egen beredskapsplanering. Utredningen föreslår mot bakgrund av vad som sagts ovan att det skapas en ny central förvaltningsmyndighet med ansvar för frå- gor om krisberedskap och skydd mot olyckor samt civilt försvar. Den nya myndigheten ges därmed ett nytt och bredare uppdrag än var och en av de tre tidigare myndigheterna och ett huvudansvar för politikområdet skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar samt verksamhetsområdet det civila försvaret. Utred- ningen menar att ansvaret för verksamheter inom de tre myndig- heterna såsom forskningssamordning, utveckling, planering, samordning, utbildning, övning, metodstöd och analys bör föras till den nya myndigheten, helt eller delvis. Utredningen har i enlighet med sina direktiv haft att överväga om vissa verksamheter bör överföras till andra myndigheter. Moti- vet för detta måste ses som att en renodling av verksamheten. Det helhetsperspektiv på arbete inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar som myndigheten får utgör en god grund för samverkan med andra aktörer som arbetar med säker- hetsfrågor i samhället. Det är dock inte rationellt att samla all verksamhet som har betydelse för samhällets säkerhets vid den nya myndigheten. En myndighet för säkerhet och beredskap? handlar istället om att skapa en tydlig struktur för ett effektivt arbete inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. På så sätt kan det arbete som redan bedrivs av de tre i utredningen ingående myndigheterna effektiviseras. Dessutom skapas förutsättningar att verka gentemot andra myndigheter och aktörer med ett tydligt mandat. En tydlig och väl fungerande tvärsektoriell samordning och ett förtydligande av ansvaret hos sektormyndigheterna på krisbered- skapsområdet bidrar till att skapa klara och tydliga ansvarslinjer. Sektorsmyndigheterna får därmed ett tydligare ansvar för att inom respektive sektor utveckla förmågan att förebygga händelser, redu- cera sårbarheter och hantera de händelser som inträffar. Genom de förslag som utredningen lämnat i kapitel 7 kan också utvärdering och uppföljning av de åtgärder som vidtas i syfte att stärka och för- bättra det förebyggande arbetet samt förmågan att hantera olyckor och kriser utvecklas. Utredningens förslag kompletterar i dessa delar varandra och de bör därför genomföras . Den nya myndigheten kommer att få både sektorsövergripande och sektorsspecifika uppgifter. Såväl krisberedskapsarbetet som arbetet med skydd mot olyckor har en bred ansats både vad avser vilka hot och risker som arbetet inriktas mot, vilka aktörer som ansvarar för att åtgärder vidtas och på vilken nivå åtgärderna vidtas. Det är viktigt att det i den nya myndigheten skapas en gemen- sam myndighetskultur i syfte att undvika ineffektivitet, samarbets- svårigheter och för att den nya organisationen inte ska tappa tempo i det betydelsefulla arbetet med att utveckla områdena skydd mot olyckor och krisberedskap. Utredningen vill därför poängtera att det som föreslås är en ny myndighet och inte en sammanföring av de tre befintliga myndigheterna och deras verksamhet. Den nya myndigheten ges också ett nytt uppdrag och kommer till delar att behöva annan kompetens än vad de nuvarande myndigheterna har . För den nya myndigheten är det emellertid centralt att till- varata de olika perspektiv och kunskaper som finns inom dagens myndigheter. Utredningen ser att en ny myndighet med en för ändamålet ändamålsenlig struktur och organisation liksom andra myndigheter bör kunna utgöra ett stöd för den nationella funktion för kris- hantering som föreslagits i och som för närva- rande utreds i särskild ordning. Utredningen gör bedömningen att en ny myndighet bör kunna inrättas och påbörja sin verksamhet . En myndighet för säkerhet och beredskap? myndigheterna, KBM, SRV och SPF, upphör i den takt som är möjlig i förhållande till det avvecklingsarbete som ska genomföras. 8.3.1Den nya myndighetens uppdrag Utredningen anser att den nya myndigheten bör vara ansvarig för områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Myn- digheten ska därmed utgöra en pådrivande kraft i utvecklingen av samhällets förmåga att förebygga och hantera såväl olyckor som extra- ordinära händelser. Myndigheten ska i detta syfte tillhandahålla en översikt över olyckor, hot och risker i samhället. Vidare ska myndig- heten svara för utveckling av metoder för en effektiv hantering av olyckor och kriser på lokal-, regional- och central nivå samt kunna bistå med strategiska analyser.