sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Bland svaren kan man skilja ut sådant som rör saksamordning respektive samordning på det strategiska planet. Saksamordningen tar sig uttryck dels i att samla in synpunkter till den representant som åker på möten, dels i att samla flera deltagares gemensamma deltagande på möten. Ingen respondent ger något exempel på stra- tegisamordning men flera noterar den betydelse det har eller borde ha. Inte heller beskrivs saksamordningen som någon stort pro- De förslag man ger till ökad strategisamordning pekar i de flesta fall på SIS i samverkan med . SIS, menar man, har genom sitt medlemskap i den nödvändiga överblicken och uppfattas också som neutralt i förhållande till olika intressenter. Samverkan med skulle ge ömsesidig nytta genom att å sin sida får del av upplysningar från stan- dardiseringshåll, och SIS å sin sida får del av aktuella politiska mål. Man pekar också på möjligheten att bevaka gränsytan mellan och , vilket redan görs genom formell han- tering via UD och . Ytterligare förslag är regel- bundna seminarier eller andra former för informationsutbyte med en bredare krets. Någon noterar vikten av att samordningen inte baseras på frivillighet, och någon anser att samordningen bäst borde skötas av den privata sektorns branschsammanslutningar. Vid sidan om det reguljära arbetet med standardisering inom EU som pågår inom ramen för 98/34-förfarandet sker ett återkom- mande arbete på annat sätt. Exempelvis deltar olika myndigheter inom ramen för sina respektive instruktioner och regleringsbrev i 25TP PT I den mån saksamordningen beskrivs som ett problem relaterar detta till standardise- ringens höga nivå av specialisering och specificitet. Några respondenter beskriver att deras uppdragsgivare m.fl. inte förstår vad det är man gör, att man inte har någon att tala med sitt arbete om och att ingen verkar intresserad av resultaten. Den formella strukturen för nationell samordning av IT-standardiseringen minst tre olika sammanhang där IT-standardisering har stor bety- delse: EU:s verkställighetskommittéer, där standardiseringsärenden av IT-relevans uppstår som förarbeten till mandat som i den egenskapen kommer in i samordningssystemet i ett senare skede genom 98/34-förfarandet. I andra än formella standardiseringsorganisationers arbete, exempelvis via OASIS, IETF, samt . I CEN:s workshops. I samtliga dessa fall har det varit myndighetens eget ansvar att samordna sitt deltagande och representera . De procedurer som beskrivits genererar stadiga flöden av upp- lysningar om förslag, planer och nya standarder och tekniska före- skrifter. har en roll att spela i de processer där dessa leve- rabler arbetas fram och resultaten har i vissa fall stor betydelse för svenska intressen. I sammandrag ser flödena ut enligt följande: Till SIS inkommer upplysningar från om nya workshops. SIS sprider informationen internt. Till SIS inkommer notifieringar från om andra länders (och de europeiska standardiseringsorganisationernas) planer att påbörja standardiseringsprojekt; SIS notifierar motsvarande svenska planer i Infoprosystemet, enligt anmälningsdelen av 98/34-direktivet. Till inkommer notifieringar från WTO om standardiseringsarbetet utanför EU. Detta rör mest föreskrifter men det förekommer också standardrelaterade frågor i TBT- koden, särskilt rörande (Information technology agree- ment II i Doharundan). Till inkommer notifieringar om tekniska föreskrifter som planeras av andra medlemsländer och av kom- missionen. notifierar motsvarande svenska planer enligt föreskriftsdelen av 98/34-proceduren som i vissa fall blir relevant för standardsamordning. Den formella strukturen för nationell samordning av IT-standardiseringen Till UD/och inkommer upplysningar om planerade standardiseringsmandat och olika policydoku- ment inom området, enligt standarddelen av 98/34-direktivet. Andra flöden förekommer för specifika standardiseringsfrågor där är officiellt representerat, exempelvis för UN/CEFACT till UD/IH. Också inom kommittologiförfarandet förekommer regelbundna flöden när olika direktiv är aktuella. Dessa flöden är visserligen regelbundna, men de är begränsade och av varierande relevans för olika departement och myndigheter. Utvecklandet av en bättre beredningsprocedur inför ställ- ningstaganden till IT-standardiseringen i EU sker i en komplicerad myndighets- och organisationsstruktur. Nedan sammanfattas sam- ordningsmiljön i en kraftigt förenklad bild. Den formella strukturen för nationell samordning av IT-standardiseringen Figur 4.1 Myndigheter och organisationer inom standardiseringsområdet och landsting (SKL) Av figuren ovan framgår några huvuddrag i strukturen, som beskri- vits tidigare i texten och här upprepas bara för att förklara förkort- ningarna. Vad gäller myndighetssidan, så representeras den offentliga sektorn på nationell nivå av , inklusive Utrikes- departementet, tillsammans med de statliga myndigheterna samt kommuner och landsting. vid EU- kommissionen är huvudmyndigheten i standardiseringssamman- hang på EU-nivå. Den formella strukturen för nationell samordning av IT-standardiseringen Staplade i mitten av schemat återfinns de tre nivåerna av de for- mella standardiseringsorganen, dvs. ISO, IEC och ITU på global nivå , CENELEC och ETSI på europeisk nivå SIS, SEK och ITS på nationell nivå. Standardiseringsråd (SSR) är den gemensamma takorgani- sationen i för standardiseringsorganen. Längst till höger finns de internationella gemenskaperna, branschinternationaler av olika slag och andra liknande organ som brukar sammanfattas som konsortier. De har i olika grad kontakt med de formella standardiseringsorganisationerna; bl.a. anses en del initiativ komma från konsortiesidan för införande i CEN-proces- sen på europeisk nivå via CEN:s workshops. Längst till höger i figuren har också företagssektorn markerats med en ruta. Den grå cirkeln mitt i figuren illustrerar utredningsdirektivens utpekade behov av samordning av deltagandet från svenska myn- digheter och offentliga organ i IT-standardiseringen. I kapitel 13 återkommer vi med överväganden och förslag till former för en förbättrad samordning. 5Statens roll och myndigheternas ansvar Utöver de roller som staten har som delägare i SSR, som anslagsgi- vare till svensk standardisering och som medlem i EU, så har staten även andra roller i standardiseringsarbetet. En sådan är att staten genom myndigheterna har ett ansvar för IT-standardiseringen inom de egna sakverksamheterna. Den första rollen beskrevs i kapitel 3, den andra rollen i kapitel 4, och det sistnämnda ansvars- området, verksamhetsansvaret, behandlas i detta kapitel. 5.1Allmänt om myndigheternas ansvar Den statliga förvaltningen består av ett stort antal självständigt ledda myndigheter. Den mål- och resultatstyrning som tillämpas inom svensk statsförvaltning innebär att myndigheterna har fått ökad frihet att välja de bästa sätten att använda tillgängliga resurser, för att uppnå de mål som riksdag och regering fastställt för myn- dighetens verksamhet. Det är ytterst få myndigheter som har IT-standardisering som en särskilt utpekad fråga i sina instruktioner och regleringsbrev; PTS och Verva är dock två. Det finns inte heller några generella skrivningar från regering och riksdag som särskilt ställer krav på att myndigheterna arbetar med och bevakar IT-standardiseringsområ- det, eller som på annat sätt gör tydligt vilket mandat myndigheter har att ge sig in i standardiseringsengagemang. Sådana engagemang är i en del fall konsortier och andra inslag av informell standardise- ring medan de i andra fall är väl så formella bl.a. genom att de ingår i EU:s kommittologiförfarande där tekniska specifikationer av styrande karaktär tas fram. För den absoluta majoriteten av myndigheter ingår IT-standar- diseringen i det generella sakansvar som varje myndighet har att på Statens roll och myndigheternas ansvar ett effektivt sätt bedriva den verksamhet som statsmakterna fast- lagt. För myndigheterna ingår därför IT-standardisering som en del av den normala verksamhetsutvecklingen – inte som ett separat verksamhetsområde. Den beskrivning av standardiseringsarbetet inom olika samhällssektorer som görs i bilaga 4 innehåller på grund av detta även ett stort mått av verksamhetsbeskrivningar. I detta kapitel tar vi enbart upp de mer formella dokument som hos olika myndigheter kan kopplas till IT-standardisering. (2006–2007) har kommissionen formulerat en handlingsplan för gemenskapens generella behov av standarder som kan förutses utifrån de politiska beslut som fattas.TPF1FPT Planen har kompletterats med ICT Standardisation Work Programme som mer i detalj beskriver behovet av gemensamma standarder på ICT- området.TPF2FPT Ur EU-texten kan utläsas hur olika direktiv kommer att öka behovet av engagemang hos myndigheter att delta i projekt där standardisering förekommer, innan frågorna mognat till eventuella standardiseringsmandat eller CEN-workshops. Exempel på prioriterade standardiseringsområden är: implementering av Single Euro Payment Area Dessa områden berör många olika myndigheters arbete. Utöver detta förekommer horisontella aktiviteter, där det kan vara svårt att på förhand hänvisa till någon specifik myndighet. 1TP PT Action Plan för European Standardisation. 15 march, 2007 final. 2TP PT 2007 ICT Standardisation Work Programme. Statens roll och myndigheternas ansvar 5.3Självständigt ledda myndigheter och representation i standardiseringsorganen Som framgått av tidigare beskrivningar i utredningen är IT-stan- dardiseringsområdet mycket heterogent vad gäller organisations- former – nationellt, på Europanivå och globalt. Här finns formella standardiseringsorgan som är sanktionerade av EU respektive WTO samt olika internationella konsortier bestående av privata och offentliga aktörer. Den självständighet som myndigheterna har innebär att varje myndighet kan fatta egna beslut om, och i så fall hur, myndigheten ska vara representerad i olika standardiseringsorgan både nationellt och internationellt. Myndighetens val av vilket standardiseringsorgan man deltar i kan ha oväntat stor betydelse. Deltagandet i en viss organisation kan t.ex. bidra till en viss legitimering av denna organisation och de standarder den utarbetar. Om det dessutom finns konkurre- rande standarder kan denna effekt på marknaden bli än mer påtag- lig beroende på det val berörd myndighet gör. Allt arbete i standardiseringsorganisationerna är dessutom fri- villigt, så intensiteten och aktiviteten i myndigheternas nationella och internationella engagemang är varierande. Inom ser vi hur olika myndigheter i olika hög grad använder sig av och deltar i det formella IT-standardiseringsarbetet inom SIS. Ett skäl man nämner för lågt engagemang i den formella stan- dardiseringen, är att det tar att arbeta med IT-standardise- ring inom SIS ramar. Ett annat skäl är att SIS tar betalt av myndig- heten när denna måste köpa de standarder man varit med och tagit fram. är en av de myndigheter som aktivt arbetar inom SIS med IT-standardisering – verksamheten bedrivs i ett sär- skilt projekt, , som beskrivs närmare i bilaga 4. Det kan, åtminstone teoretiskt sett, ha viss betydelse vilka stan- dardiseringsorganisationer myndigheterna väljer att engagera sig i. Kanske kan avvägningen i användandet av formella eller de facto- standarder påverkas av vilket val myndigheten gör, kanske finns det en större risk för tillkomsten av nationella standarder om inte for- mella standardiseringsorgan används. Dessa risker ska å andra sidan inte överdrivas i och med att IT-standardiseringen i hög grad drivs av marknadsaktörer. Statens roll och myndigheternas ansvar 5.4Några myndigheters instruktioner och regleringsbrev m.m. om IT-standardisering och näraliggande frågor I det följande beskrivs instruktioner och regleringsbrev vid några myndigheter som är av särskilt intresse för utredningen. Instruktionen för (SFS 1997:401, senaste ändring 2006) beskriver myndigheten som en central förvaltnings- myndighet med ett samlat ansvar (sektorsansvar) inom postområ- det och området för elektronisk kommunikation. Vad gäller stan- dardisering nämns särskilt (4 §) dess deltagande i nationellt och internationellt standardiseringsarbete samt att myndigheten när den beslutar om föreskrifter ska ta hänsyn till nationell och inter- nationell standard (5 §). Angående den internationella standardise- ringen framhålls i instruktionen att: PTS ska inom EU-arbetet och annan internationell verksamhet bl.a. handlägga frågor rörande deltagande i verksam- heten inom EU, världspostföreningen , den europeiska post- och telesammanslutningen CEPT, den internationella teleunionen ITU och annat internationellt samarbete, delta i nationellt och internationellt standardiseringsarbete samt hand- lägga ärenden som teknisk och ekonomisk koordinering enligt EUTELSAT. Av PTS regleringsbrev framgår att myndigheten i årsredo- visningen bl.a. ska återrapportera följande: en samlad redogörelse för resultatet av arbetet i de internatio- nella organisationer där PTS deltar, inklusive EU det standardiseringsarbete PTS deltar i och på vilket sätt arbetet främjar . Inom sitt sektorsansvar verkar PTS övergripande för att standardi- seringen ska fungera väl såväl globalt, regionalt som nationellt och inom postområdet deltar PTS i en grupp inom SIS som behandlar standarder med bäring på tillämpningen av framför allt inom området. Statens roll och myndigheternas ansvar Utvecklingen inom området elektronisk kommunikation är till stor del teknikdriven och drivs huvudsakligen av de stora mark- nadsaktörerna – ibland kompletterad med ny teknik driven av mindre innovationsföretag. För att ha en god uppfattning om vilka statliga åtgärder som kan tänkas vara nödvändiga för en gynnsam utveckling av sektorn behöver PTS ha en bred uppfattning om utvecklingen inom hela sektorn. Deltagande i standardisering eller annat internationellt arbete ger oftast en god uppfattning om utvecklingen, eftersom forskning, utveckling och standardisering ofta går hand i hand. Områden där PTS löpande kan behöva delta aktivt i standardise- ringen, åtminstone på policynivå, är t.ex. radio- och EMC-paramet- rar som påverkar frekvensplanering och samexistensmöjligheter, nummer- och adresseringsfrågor, samtrafikfrågor, säkerhet och funktionshinder. Andra områden kan vara av mer tidsbegränsad karaktär, t.ex. kvalificerade elektroniska signaturer, framtida nät som (), positionering i IP-nät, nödsamtal i IP-nät, (), Software Defined Radio (SDR), IP-tv, mobil-tv och elektromagnetiska fält (EMF). De standardiseringsorgan där PTS normalt deltar är ITS, SEK och SIS, listade i arbetsmängdsordning. På europeisk nivå deltar PTS i första hand i ETSI, i viss mån i CENELEC men normalt inte i . Man deltar även i verkställig- hetskommittéerna COCOM, RSC och TCAM, där standardisering berörs. På global nivå deltar PTS i ITU, med tonvikt på ITU-R där den stora delen av arbetet är frekvensharmonisering och endast en mindre del standardisering, samt även i ITU-T som främst är ett standardiseringsorgan. Inom IEC deltar PTS i vissa frågor rörande EMC och radiostörningar. PTS deltar däremot normalt sett inte i ISO. PTS deltar också vid behov i andra organisationer, t.ex. IETF. Enligt sin instruktion 1998:279 ska i enlighet med bl.a. och rådets direktiv /34/EG anmäla regler som avses i förordningen (1994:2029) om tekniska regler samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt samma direktiv. bevakar därmed att den Statens roll och myndigheternas ansvar myndighet som tänker ändra, eller utarbeta en ny, teknisk regel ska undersöka om det redan finns en internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till den. Kommerskollegiets verksamhet beskrivs närmare i kapitel 4. Verket för förvaltningsutveckling (Verva) är enligt instruktionen (SFS 2005:860) central förvaltningsmyndighet för utveckling av en sammanhållen statlig förvaltning. Verket ska bl.a. främja använd- ningen av informationsteknik i offentlig förvaltning. Bland upp- gifterna nämns att verket ska främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationstek- nik. Detta ska fullgöras genom samverkan med myndigheter samt att man erbjuder samverkan med landsting och kommunerTPF3FPT. Vidare svarar Verva för en samordnad upphandling inom områ- det informationsteknik och man ska se till att den offentliga för- valtningen använder gemensamma funktioner och lösningar samt tar hänsyn till intresset för innovationer och teknikneutrala lös- ningar. Av 3 § i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte framgår att verket får meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndighe- terna under regeringen. Av regleringsbrevet framgår bl.a. att verket ska bidra till en ökad användning inom statsförvaltningen av gemensamma grundfunktioner för elektroniska tjänster och elektronisk kommu- nikation. Bland uppdragen nämns särskilt främjandet av e-legiti- mationer i offentlig förvaltning i enlighet med ett ramavtal . utarbetade förvaltningsutveck- ling inom programmet Bättre service för varje skattekrona – strategi för fortsatt utveckling av elektronisk förvaltning Denna strategi vänder sig till hela statsförvaltningen och Verva nämns särskilt i samband med genomförandet. Även standardiseringsaspekten tas upp. Exempelvis avser regeringen att 3TP PT En redogörelse för Vervas samordningsarbete finns i: Samordnings- och samverkans- former. Av , Verva. PM, 2007–02–20. Statens roll och myndigheternas ansvar låta analysera om det behövs en enhetlig informationshantering, särskilt om det behövs en gemensam terminologi för statsförvalt- ningen som grund för förvaltningsgemensamma grundfunktioner och specifikationer. Vidare avser regeringen att ge riktlinjer för att vidareutveckla förvaltningsgemensamma specifikationer för säker elektronisk kommunikation och informationsöverföring. har regeringen fattat beslut om ett obligatorium för alla statliga myndigheter att hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt fr.o.m. . Verva, Ekonomistyr- ningsverket och några andra myndigheter är involverade i genom- förandet. Enligt instruktionen för det statliga lantmäteriet (SFS 1995:1418) är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning samt grundläggande geografisk information och fastighetsinformation. Man har även ett nationellt samordningsan- svar för produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling inom grundläggande geografisk information och fastighetsinfor- mation. Inom verket (12 §) finns ett geodataråd som är rådgivande och som bl.a. ska bidra till utvecklingen av den nationella och internationella infrastrukturen inom geodataområdet genom att t.ex. stödja tillämpningen av standarder. har till- sammans med geodatarådet och andra berörda intressenter på regeringes uppdrag arbetat fram en nationell strategi för en effektiv och utvecklad informationsförsörjning inom geodataområdet. Strategin överlämnades till regeringen Av regleringsbrevet framgår att myndigheten bl.a. ska samordna de förberedande insatserna vid berörda myndigheter som krävs för att genomföra Inspire-direktivet. Vidare ska verket tillgo- dose angelägna samhällsbehov och svara mot användarnas behov och efterfrågan, bl.a. genom ett brett utbud av standardiserade grunddataprodukter och grunddatatjänster. Statens roll och myndigheternas ansvar är, enligt instruktionen (SFS 1996:570, senaste änd- ring 2006), central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård m.m. Även sektorsansvaret för handikappfrågor nämns i första paragrafen. Enligt regleringsbrev ska : ...förbereda för att ta ett övergripande nationellt och stra- tegiskt ansvar för att individbaserad patientinformation görs mer entydig, uppföljningsbar och tillgänglig. Arbetet bör inriktas på att skapa förutsättningar för en gemensam nationell infor- mationsstruktur och enhetliga begrepp och termer. skall vidare bidra till en europeisk samordning av informationsstruktu- ren inom hälso- och sjukvården genom att etablera ett nätverkskontor inom ramen för in Health care (ESQH). ska vidare normera användningen av nationella ter- mer och begrepp samt ta fram en enhetlig informationsstruktur inom hälso- och sjukvård samt omsorg, i syfte att skapa en tydlig information som stöder kommunikation och samverkan mellan huvudmän. ska vidare, i samråd med Läkemedels- verket, utreda möjligheterna att införa ett kodsystem som anger läkemedels förskrivningsorsak på recept. har också, liksom bl.a. Verva och , föreskriftsrätt rörande IT-standardisering. Enligt instruktionen (SFS 2002:1161) ska Myndigheten för skolut- veckling stödja kommuner och andra huvudmän i deras utveckling av verksamheten, så att nationellt fastställda mål och likvärdighet i utbildningen uppnås. Myndigheten ska bl.a. stödja användningen av informationsteknik (2 §). Av regleringsbrevet framgår bl.a. att myndigheten fick i uppdrag att främja utveckling och användning av informa- tionsteknik i förskola, skola och vuxenutbildning; detta uppdrag ska redovisas 2009. Statens roll och myndigheternas ansvar Enligt instruktionen (SFS1996:505) har (KB) ett antal nationalbiblioteksfunktioner, t.ex. att tillhandahålla den svenska tryckproduktionen i dess helhet samt vissa elektroniska dokument. ska vidare svara för samordning, utveckling och visst utredningsarbete inom biblioteksområdet. Samordnings- rollen gäller i första hand forskningsbiblioteken. Den s.k. föreslog i sitt betänkande KB – ett nav i kunskapssamhället (SOU 2003:129) bl.a. att KB skulle få ett ode- lat ansvar för utveckling och samordning av informationsförsörj- ning till alla offentligt finansierade och tillgängliga bibliotek, dvs. även folk- och länsbiblioteken. 5.4.8Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) Enligt instruktionen (SFS 2005:1073) är Handisam central förvalt- ningsmyndighet för samordningen av arbetet inom det handikapp- politiska området. Av regleringsbrevet framgår bl.a. att myndigheten genom omvärldsanalys och samordning ska bidra till att handikapperspektivet får ett ökat genomslag i standardiserings- arbete, upphandling och forskning. Ovanstående översikt är inte resultatet av en fullständig och syste- matisk genomgång av alla regleringsbrev; det kan finnas fler myn- digheter som har standardiseringsfrågor i sina regleringsbrev. Den genomgång som gjorts visar dock att flertalet myndigheter saknar uttryckliga hänvisningar till standarder i sina regleringsbrev och instruktioner. De få hänvisningar som finns gäller myndigheter med centrala roller, generellt eller inom en sektor, och det vanliga mönstret är att standarder anses vara en normal del av verksam- hetsansvaret och därför inte anses behöva regleras uttryckligen. 6Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i e- förvaltningen 6.1Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram och våra direktiv Vi övergår nu till att behandla möjligheterna till förbättran sam- ordning av IT-standardiseringsarbetet inom den offentliga sektorn. I centrum står e-förvaltningens behov av standarder. Innan vi går vidare kan det finnas skäl att diskutera definitionen av begreppet e-förvaltning (vi återkommer till detta i kapitel 12). Regeringen använder begreppet, t.ex. i budgetpropositionen 2007 (prop. 2006/07:1, Bilaga 8, UO2) utan någon uttrycklig definition, I stället beskriver man snarare vad man förväntar sig av e-förvalt- ningen: Utvecklingen av elektronisk förvaltning skall göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen. Den slutsats man kan dra av detta är att e-förvaltning helt enkelt avser offentlig förvaltning som samverkar med omgivningen med hjälp av elektronik.