sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — med stöd av resultatinformation. Utredaren skall redovisa sitt upp- drag . Statskontoret fick i uppdrag att göra en kartläggning och analys av ledningsformer i och organisation av statliga myndighe- ter. En redovisning av uppdraget har lämnats i rapporten heternas ledning och organisation – kartläggning och analys av Myndighetssverige (Statskontoret 2004:9). I rapporten lämnas olika förslag om hur statliga myndigheters ledningsformer och organisation kan förbättras. Statskontoret pekar också i rapporten på problem som kan uppstå när man knyter nämndmyndigheter till s.k. värdmyndigheter och när man inrättar särskilda beslutsorgan vid sidan av myndighetens ledningsfunktion. Framförallt handlar problemen om att regeringens styrning kan försvåras och att an- svarsförhållandena kan bli oklara. Problem i samband med myndigheters opinionsbildande verksamhet En parlamentarisk kommitté, , tillkallades med uppgift att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet (dir. 1997:101, 1998:100). Utredningen lämnade sitt be- tänkande En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000- talet (SOU 2000:1). I betänkandet pekar utredningen på de pro- blem som är förknippade med att myndigheter i allt större ut- sträckning bedriver opinionsbildande verksamhet. Utredningen understryker att en myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess uppgift är inte att propagera för verksamheten inom sitt område. Snarare har den till uppgift att bl.a. bedöma om de krav som kommer in från organiserade intressen är befogade eller inte. Denna uppgift blir enligt utredningen omöjlig att sköta om myndigheten hjälper till att utforma ensidig propa- ganda för det egna områdets expansion eller för en viss politisk styrning. Den offentliga förvaltningen skall enligt utredningen inom de fastlagda ramarna vårda sina särdrag av autonomi, öppenhet, plura- lism och medborgarorientering. Det ingår i tjänstemannens uppgift att fördjupa samhällets demokratiska normer och etiska grundvalar genom att hävda sin egen integritet. Utredningen ser dock med oro hur myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildare utifrån ett snävt verksamhetsintresse. Detta finner utredningen vara stötande och en misshushållning med skattemedel. Det röjer enligt utredningen en allvarlig missuppfattning om vari deras medborgar- uppdrag består och urgröper tilltron till deras opartiskhet. Problem i samband med konkurrensutsatt statlig verksamhet och brister i tillsynen över avreglerade marknader fick i uppdrag att analysera behoven av att ytterligare förbättra marknadens funktionssätt beträffande kon- kurrens mellan offentliga och privata aktörer. En redovisning av uppdraget har lämnats i rapporten och marknader – tydligare gräns mellan offentligt och privat (rapportserie 2004:4). Enligt rapporten uppstår ofta problem när offentliga aktörer agerar på konkurrensutsatta marknader. Proble- men gäller framför allt gränsdragning mellan myndighetsuppgifter och näringsverksamhet, olika former av offentliga subventioner samt frågor förknippade med vidareutnyttjande av information och kompetens. konstaterar att existerande regelverk och frivilliga lösningar inte varit tillräckliga för att lösa dessa pro- blem. har också i en skrivelse till () pekat på problem som uppstår när statliga myndigheter uppträder på konkurrensut- satta marknader och tillämpar den s.k. beställar – utförarmodellen (dnr Fi 2004/683). Under beredningen av skrivelsen har upprättats promemorian Stat och kommun som marknadsaktörer (dnr Fi 2006/611). har vidare inkommit med en skrivelse till () om konkurrens i offentlig sektor för ökad effektivitet och tillväxt (dnr N 2006/7405/NL). I både promemorian och skrivelsen föreslås åtgärder för att skapa bättre garantier för konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer, minska kostnaderna för den offentliga sektorns köp av varor och tjänster samt effektivisera statsförvaltningen. En särskild utredare, , fick i uppdrag att utvärdera långsiktiga effekter för konsumenter, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin av regleringsformer inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden (dir. 2003:151). Utredningen lämnade betänkandet Libe- ralisering, regler och marknader (SOU 2005:4). Av betänkandet framgår bl.a. att de reglerande och kontrollerande institutionerna inte har utvecklats i samma takt som marknaderna har liberaliserats och att statens roll har minskat. Starka, självständiga och obero- ende regleringsmyndigheter är en förutsättning för en framgångs- rik liberalisering. Stora variationer förekommer mellan hur de olika marknaderna regleras. Flera av tillsynsmyndigheterna är små och uppgifterna varierar avsevärt. Brister i den statliga förvaltningens förmåga att leva upp till EU- medlemskapets krav fick i uppdrag att inleda ett arbete med att utforma en nationell strategi för att utveckla den inre markna- den i . Som ett led i detta arbete har kollegiet undersökt svenska myndigheters, domstolars och företags uppfattning om EU:s inre marknad. Den bild som framträder är att det finns påtag- liga kunskapsbrister hos bl.a. svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar. Enligt kollegiet är attityden till den inre marknaden i grunden positiv, men de bristande kunskaperna är ett stort pro- blem som hindrar från att utnyttja de möjligheter som den inre marknaden och EU-medlemskapet ger. EG-rättens ställning behöver enligt kollegiet klargöras och kunskaperna om EU och dess regelverk förbättras. Förvaltningsmyndigheterna måste också få tydligare direktiv av regeringen och de måste kunna delta i de europeiska nätverken för att , och i samspel med övriga EU- länder, kunna ta tillvara svenska intressen. För att säkerställa att regeringen når framgång i sitt förhandlingsarbete är stödet från myndigheterna av stor betydelse. Lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen innebär att regler, allmänna principer och praxis gäller i . För viktiga principer som fri rörlighet för varor och tjänster gäller således för- dragets regler även om inga ytterligare rättsakter uttrycker dem i detalj. Statskontoret fick i uppdrag att studera hur den stat- liga och kommunala förvaltningen tillämpar och efterlever EG-för- dragets regelverk för fri rörlighet (Fi 2006/2686). Uppdraget har avrapporterats till regeringen. Myndighetsbegreppet och olika typer av myndigheter I 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) anges att det för rättsskip- ningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Även regeringen och domstolarna är myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen är förvaltningsmyndigheter. Någon definition av begreppen domstol respektive förvalt- ningsmyndighet finns inte i regeringsformen. Inte heller förvalt- ningslagen (1986:223) innehåller någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet. Av förarbetena till förvaltningslagen fram- går att begreppet förvaltningsmyndighet har samma betydelse i förvaltningslagen som i regeringsformen. Betydelsen är också den- samma i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Bestämmelser om rättsskipning och förvaltning finns i 11 kap. RF. Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen. Även annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, såvida den inte är en myndighet under . Befogenheten att styra över förvaltningsmyndigheterna har såle- des regeringen. Till skillnad från domstolarna står förvaltnings- myndigheterna i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. Men varken eller regeringen får bestämma hur en myn- dighet skall besluta i särskilda fall som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller som rör tillämpning av lag. Myndighetsutövning brukar definieras som beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Besluten kan gälla rättigheter, skyl- digheter, förmåner eller annat jämförbart. En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten samt utser ledningen för myndigheten. En parlamentarisk kommitté, , tillkallades med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I uppdraget ingår bland mycket annat att överväga domstolarnas roll i det konstitutionella systemet och möjligheterna att öka öppenheten vid tillsättning av högre statliga tjänster. Kom- mittén har getts vida ramar för sitt arbete och är i princip oförhind- rad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frå- geställningar som kommittén har i uppdrag att se över. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Det förekommer en rad olika typer av benämningar på myndig- heter. Ofta används samlingsbegrepp såsom central förvaltnings- myndighet, centralt ämbetsverk, sektorsmyndighet, affärsverk och nämndmyndighet. I myndighetens namn förekommer bl.a. begrepp som verk, råd, styrelse, nämnd, institut eller inspektion. Det saknas tydliga definitioner av de olika myndighetsbegreppen och vad som avses är ibland oklart. Benämningen av myndigheterna är inte alltid konsekvent. Ofta går det därför inte att enbart av namnet sluta sig till vilken typ av myndighet det handlar om. Något allmänt vedertaget klassifikationssystem som bygger på olika typer av myndighetsuppgifter eller -funktioner finns inte och är sannolikt inte möjligt att åstadkomma. Ett försök till indelning i funktioner skiljer på myndighetsutövning, kontroll och tillsyn, in- formation och rådgivning, tjänste- och varuproduktion, kunskaps- produktion, planering, styrning och samordning samt policyut- formning (Premfors m.fl., 2003, Demokrati och byråkrati). Ofta är det emellertid svårt att entydigt hänföra en myndighet till endera av dessa funktioner och att åtskilja de olika funktio- nerna. Om man vill få en bättre bild av vilken typ av verksamhet olika myndigheter bedriver kan ett sätt vara att försöka bedöma och beskriva de olika myndigheternas huvudsakliga funktion eller funktioner. En särskild utredare fick i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning (dir. 2001:117). I uppdraget ingick bl.a. att göra en bedömning av möjligheterna att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbe- greppen samt att i så fall föreslå lämpliga åtgärder. Utredaren läm- nade sitt betänkande Från verksförordning till myndig- hetsförordning (SOU 2004:23). Utredaren ansåg det inte me- ningsfullt att eftersträva enhetlighet i fråga om beteckningen på förvaltningsorganen. När nya sådana bildas är det dock enligt utre- daren naturligt att undvika beteckningar som inte längre har sin motsvarighet i de organisationsformer som tillämpas. Miss- visande beteckningar borde också undvikas; exempelvis bör en myndighet som leds av en styrelse inte betecknas nämnd. Det enda förslag som utredaren presenterade när det gäller myn- dighetsbegreppen var att regeringen i varje myndighets instruktion skulle ange om myndigheten var en central förvaltningsmyndighet eller ej. Andra myndighetsbegrepp borde enligt utredarens förslag inte förekomma i myndigheternas instruktioner. Behovet av en översyn Organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrin- strument för regeringen. Dagens mångfald av myndigheter av mycket varierande storlek och med många olika typer av uppgifter påverkar förutsättningarna för en effektiv styrning. förvaltningspolitiska principer och riktlinjer för organi- sering och styrning av förvaltningen har haft dåligt genomslag; i stället har olika lösningar tillämpats inom olika politikområden utan tydliga motiv för vald lösning. Omfattningen av det statliga åtagandet har inte prövats tillräck- ligt grundligt. Myndigheter har i allt för hög grad fått verka i kon- kurrens med den privata marknaden. Myndigheter har också i allt- för stor utsträckning tillåtits bedriva opinionsbildande verksamhet, eller bildats för detta ändamål. Det behövs tydligare gränser för vad som bör vara myndighets- uppgifter och vad som bör vara förbehållet den politiska opinions- bildningen eller marknadsekonomin. Den enskilda konsumenten såväl som den som driver företag måste kunna lita på att det finns starka institutioner som bevakar marknader som öppnats för konkurrens och marknader kring vik- tig infrastruktur. Det finns ingen övergripande policy för tillsyns- myndigheterna om hur en löpande marknadsbevakning skall utfö- ras och om vad som krävs för att bedöma om en marknad fungerar väl. Det är därför av vikt att ansvaret mellan och tillsynsmyndigheterna klarläggs för att undvika onödiga regleringar på marknader där det finns en effektiv och väl fungerande konkur- rens. medlemskap i innebär att nya och förändrade krav ställs på den statliga förvaltningen. är en del av en rättsgemenskap där gemensamma regler och principer har företräde framför nationell rätt. Medlemskapet innebär också att inte längre ensamt kan styra i vilken takt och på vilket sätt olika föränd- ringar skall genomföras. Vidare är det i stor utsträckning så att de frågor som skall hanteras inte definieras av enskilt, utan av EU:s institutioner och samtliga medlemsstater gemensamt. Det gränsöverskridande administrativa samarbetet är därmed ett viktigt inslag. medlemskap i har ännu inte fått tillräckligt ge- nomslag i de svenska myndigheternas verksamhet och arbetsfor- mer. Den statliga förvaltningen har blivit svåröverskådlig, både för en- skilda medborgare och företagare och för dem som är verksamma inom stat, kommun och landsting. Detta försvårar också den sam- verkan mellan myndigheter som behövs för att tjäna medborgare och företag på ett bra sätt. Dagens förvaltningsstruktur med ett stort antal myndigheter, varav många är små, är ineffektiv och sårbar samt medför onödigt höga administrativa kostnader. Universitet och högskolor utgör tillsammans den enskilt största delen av den statliga sektorn. Den omfattar ett fyrtiotal myndig- heter och en fjärdedel av all statligt anställd personal. Universiteten och högskolorna har i grunden helt andra uppgifter än övriga stat- liga myndigheter och deras uppdrag är betydligt vidare än övriga statliga förvaltningsmyndigheter. Anslagen till högskolans verk- samhet avser utbildning och forskning. Däremot ingår inte speci- fika förvaltningsmedel. Mot bakgrund av att universiteten och högskolorna har en annan roll och andra uppgifter än övriga förvaltningsmyndigheter avser regeringen att i särskild ordning se över styrningen och organisa- tionen av universiteten och högskolorna. Även myndighetsstruktu- ren inom skolväsendet kommer att ses över i särskild ordning. Kommittén skall göra en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen, som skall omfatta alla stat- liga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndig- hetsuppgifter, särskilt när det gäller opinionsbildande och kon- kurrensutsatt verksamhet, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den stat- liga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvalt- ningsstruktur som förenklar kontakterna och insynen för med- borgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och , samt öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlem- skapet ställer. Kommittén skall granska och ompröva omfattningen och inriktningen av myndigheternas opinionsbil- dande verksamhet och omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrens- utsatta verksamhet. Kommittén skall vidare analysera problem förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter, problem förknippade med särskilda beslutsorgan vid sidan av ledningsfunktionen inom vissa myndigheter, om det finns myndigheter vars uppgifter kan innebära särskilda rollkonflikter som skapar oklarheter och där det finns behov av en renodling, om det finns överlappningar eller oklarheter i uppgiftsfördel- ningen mellan olika myndigheter, samt om det finns områden där nuvarande myndighetsstruktur kan försvåra regeringens styrning. Mot bakgrund av denna granskning och analys skall kommittén utveckla och lämna förslag om vilka övergripande principer som bör gälla vid organisering av den statliga förvaltningen, särskilt när det gäller hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan och andra myndigheter i frågor som bl.a. rör EU- samarbetet och olika former av utvärderings- och analysarbete, vad som bör vara myndighetsuppgifter, dvs. hur gränsdrag- ningen skall göras mellan förvaltning, politik och marknad när det gäller bl.a. opinionsbildande och konkurrensutsatta verk- samheter, vilka funktioner som bör hållas åtskilda i olika myndigheter för att undvika rollkonflikter, under vilka förutsättningar nämndmyndigheter bör kunna in- rättas, under vilka förutsättningar särskilda beslutsorgan inom myn- digheter bör kunna inrättas, vilka krav som bör gälla vid inrättandet av små myndigheter avseende bl.a. administrativt stöd för att minska de administra- tiva kostnaderna, samt vilka principer som bör gälla vid benämningen av olika typer av myndigheter. Kommittén skall vidare med utgångspunkt i de övergripande prin- ciperna överväga vilka förändringar som bör göras i den nuvarande myndighetsstrukturen. vilka myndigheter, eller delar av myndigheters verksamhet, som bör avvecklas eller vars roll bör förtydligas och avgränsas, sär- skilt när det gäller opinionsbildande eller konkurrensutsatt verksamhet, om det finns skäl att överväga förändringar i huvudmannaska- pet för vissa uppgifter som ligger på förvaltningsmyndig- heter under regeringen, vilka myndigheter, eller delar av myndigheters verksamhet, som bör slås samman eftersom verksamheterna är närliggande, vilka myndigheter som har en oklar uppgiftsfördelning och vars uppdrag bör förtydligas, hur ett gemensamt administrativt stöd till små myndigheter bör utformas, samt om innebörden i olika myndighetsbegrepp kan förtydligas genom författningsreglering eller på annat sätt. Kommittén skall redovisa vilka besparingar av myndigheternas samlade förvaltningskostnader som förslagen leder till. Kommittén skall vidare redovisa vilka åtgärder som skulle behöva vidtas för att uppnå en besparing om av myndigheter- nas samlade förvaltningskostnader, som uppgick till ca . Besparingar till följd av de myndighetsavveck- lingar som aviserats i budgetpropositionen skall inte med- räknas. Även de verksamhetsmässiga och personella konsekven- serna av förslagen skall redovisas. Kommittén skall också föreslå former för en återkommande uppföljning av de förvaltningspoli- tiska principernas genomslag i syfte att främja en öppen debatt i förvaltningspolitiska frågor. Utredningsarbetet skall bedrivas i kontakt med , och . Till kommittén skall en referensgrupp knytas med representanter från samtliga depar- tement. gjorda utredningar och resultatet av Ansvarskommit- téns arbete skall beaktas. Kommittén skall inledningsvis inrikta sin analys på den centrala statsförvaltningen och avvakta Ansvars- kommitténs överväganden om den statliga verksamheten på regio- nal nivå. Om kommittén finner att förslag som den avser att lämna nöd- vändiggör ändringar i grundlag eller annan författning som rör konstitutionella ämnen, skall den anmäla detta till regeringen. Kommittén skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunk- ter. Uppdraget skall genomföras i två etapper. I en första etapp skall kommittén utifrån en inledande kartläggning koncentrera sitt arbete på frågan om myndigheters opinionsbildande verksamhet och problemen förknippade med små myndigheter. En redovisning med förslag till åtgärder som kan genomföras på kort sikt skall lämnas . I en andra etapp skall kom- mittén genomföra övriga delar av uppdraget och lämna sina sam- lade överväganden och förslag i en slutredovisning . Enkät om myndigheternas externa informationsverksamhet 2006 Regeringen beslutade att tillsätta en kom- mitté för att se över den statliga förvaltningens uppgifter och orga- nisation. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka myndigheternas opinionsbildande verksamhet. Som ett underlag för arbetet hemställer om att myndigheterna enligt sändlistan inkommer med uppgifter avseende omfattningen av och innehållet i respektive myndighets externa informationsverksamhet . Avsikten är därmed att kartlägga informationsverksamheten i vid mening, där eventuellt opinionsbildande verksamhet utgör en delmängd. Urvalet av svarande myndigheter är baserat på omnämnande i debatten om opinionsbildande myndigheter, att myndigheten har uppgifter av informerande eller främjande karaktär samt att urvalet ska spegla olika samhällsområden. Därtill har ett antal myndigheter utvalts slumpmässigt. Urvalet gör inte anspråk på att vara heltäck- ande. Uppgifterna bör lämnas enligt bifogade formulär, se bilaga 1. Eventuella frågor besvaras av eller , sekretariat. Uppgifterna skickas till: , Fi 2006:08, 103 33 Myndigheten för handikappolitisk samordning (S2001:02) (S2002:03) i län i i Verket för innovationssystem Verket för näringslivsutveckling Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning Ombudsmannen mot etnisk diskriminering 1a) Ange myndighetens totala intäkter exkl. moms 20061: b) varav förvaltningsanslag: 2a) Ange antal årsarbetskrafter: b)varav uppskattat antal årsarbetskrafter inom myndighetens informationsverksamhet: 3)Ange externa informationsaktiviteter 2006: 1 Med totala intäkter avses intäkter av förvaltningsanslag, avgifter och andra ersättningar som disponeras av myndigheten, bidrag och finansiella intäkter. SOU 2007:107 Bilaga 2 Opinionsbildande (Ja/Nej): 4) Ange den definition av opinionsbildande verksamhet som myn- digheten använt för att besvara denna enkät7: 2I denna kolumn specificeras myndighetens tio största informationsaktiviteter . Ange aktivitetens syfte (t.ex. rekrytering), form (t.ex. utgivning av tidning) och målgrupp (t.ex. ungdomar). Ange också om aktiviteten enligt myndighetens egen bedömning avser opinionsbildande verksamhet. 3I denna kolumn uppskattas myndighetens totala kostnader för informationsaktiviteten. Med totala kostnader avses kostnader för löner, sociala avgifter, kostnader för konsulter, tryckning, distribution etc. samt del av gemensamma kostnader. Om särskilda undersök- ningar eller kartläggningar genomförts med huvudsakligt syfte att ligga till grund för infor- mationsaktiviteten ska de inkluderas i kostnaderna för aktiviteten. 4I denna kolumn anges hur stor andel av kostnaderna för informationsaktiviteten som enligt myndighetens egen bedömning kan hänföras till opinionsbildande verksamhet. 5I denna kolumn anges stöd för att bedriva informationsaktiviteten; exempelvis bestämmel- ser i lag, verksförordningen, myndighetens instruktion, regleringsbrev, särskilt regerings- uppdrag eller annat (specificeras). 6I denna kolumn anges annat av intresse, t.ex. om aktiviteten bedrivits i samarbete med någon annan myndighet. 7 Begreppet opinionsbildande verksamhet kan ges olika innebörd. I definieras opinionsbildning som Processer genom vilka opinion uppstår, vidmakthålls och förändras.. Opinion definieras i sin tur som sammanfattande benämning på en samling åsikter, attityder och värderingar.. Sammanställning av enkät om myndigheternas externa informationsverksamhet (belopp i tkr) Infokampanj Bli energismart m.m. 1Sammanlagt belopp i tkr för de 10 största externa informationsaktiviteterna enligt myndighetens egen bedömning. 2Sammanlagt belopp för de externa informationsaktiviteter som myndigheten själv bedömt vara av opinionsbildande karaktär.