sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Ur detta urskiljs ett regionalt anpassat utvecklingskapital (RAUK) om ca , bestående av delar av arbetsmark- nadspolitiken, utbildnings- och forskningspolitiken, regional- politiken, transportpolitiken, näringspolitiken, kulturpolitiken och miljöpolitiken. Tanken är att RAUK ska fungera som lockbete för att inordna relevanta delar av i den övergripande regionala utvecklingsstrategin. RAUK fördelas mellan länen utifrån en fördelningsnyckel som ej närmare anges i rapporten. Med RAUK som grund sluter sedan ett flerårigt utvecklingsavtal med den regionala före- trädaren, utifrån ett strategiskt utvecklingsprogram som denne inlämnar. ska även omfatta den regionale före- trädarens egna resurser och kan omfatta andra statliga resurser än RAUK. Eftersom den statliga finansieringen fastställs årsvis kan det dock ej vara juridiskt bindande, utan föreslås i stället kompletteras med bindande årliga kontrakt som endast omfattar RAUK. Den årliga omförhandlingen om kontraktet ger också staten utrymme att justera sin beställning inom ramen för utveck- lingsavtalet. Förslaget är inspirerat av den modell som introducerades i i samband med att direktvalda regionala församlingar i 21 regioner introducerades . Dessa sluter på liknande sätt sjuåriga kontrakt med staten, företrädd av regionens prefekt. Ett mer renodlat myndighetsuppdrag Med ett kommunalt huvudansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling finns det icke desto mindre anledning att över- väga en tydligare renodling av roller, allra helst med väsentligt färre län och ett vidsträckt självstyrelseansvar inom området. En sådan renodling bör bestå i att ansvaret för utveck- lingsuppgifter med utrymme för politiska prioriteringar så långt som möjligt samlas hos det ansvariga kommunala organet. uppgifter inom det regionala utvecklingsområdet (i vid bemärkelse) blir då: tillsyn inom trafik-, miljö-, livsmedels- och djurhållnings- områdena samt över veterinärverksamhet, jakt och fiske, plan- och byggfrågor, kulturminnen, social omvårdnad och i före- kommande fall även rennäring och fjällförvaltning, tillståndsgivning och i vissa fall även rättslig prövning inom trafik-, miljö-, djurhållningsområdena samt beträffande jakt och fiske, kulturminnen, social omvårdnad och i förekommande fall rennäring och fjällförvaltning, handläggning av stödärenden inom jordbruks- och fiskepolitiken, bostadsbyggande, jakt och fiske, miljövård och social omvårdnad, uppföljning och utvärdering av statliga och kommunala organs insatser, samt strategisk kunskapsbildning i form av tvärsektoriella, territoriellt förankrade sammanställningar, som underlag såväl för regeringens överväganden som för de kommunala organens insatser inom området. Med en sådan renodling kan det också finnas skäl att överföra ytterligare tillsyns- och tillståndsgivningsuppgifter till från såväl kommunerna som andra statliga myndigheter. Fördelarna med en sådan renodling av roller är en ökad tydlighet, möjligheter till regionalt ansvarsutkrävande för de förutsättnings- skapande insatserna, samt att risken med att länsstyrelserna för- vandlas till länets företrädare gentemot staten elimineras. Länsindelning och myndigheters regionindelning Alldeles oavsett vilka uppgifter med anknytning till regional utveckling som staten på regional nivå har att lösa talar det mesta för betydligt större län än dagens normallän: Flertalet av de uppgifter med anknytning till regional utveckling som är aktuella att anförtro länsstyrelserna – antingen i form av ett direkt genomförandeansvar, som beställare av ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag eller som ett mer renodlat myndighetsuppdrag – har en storregional logik, centrerad runt universitet och högskolor med fasta forskningsresurser och talar därför för en indelning i 6–9 län. En indelning i 6–9 län motsvarar – av just detta skäl – betydligt bättre den regionindelning som berörda myndigheter, utifrån sina egna verksamheters logik, tillämpar. En likartad geografisk indelning underlättar strävandena att anpassa sektorspolitiken och inordna den i ett sammanhållet regionalt utvecklingsprogram och gör det dessutom rimligare att kräva att nationella myndigheter anpassar sin regionindelning efter länsindelningen. Också ett renodlat tillsyns- och uppföljningsansvar ställer betydande krav på kompetensförsörjningen, särskilt om det även ska omfatta ett ansvar för strategisk kunskapsbildning. Av såväl kvalitets- som effektivitetsskäl förefaller det klokt att koncentrera dessa kvalificerade resurser till ett knappt tiotal kunskapscentra. En reduktion av antalet länsstyrelser är måhända enklare att genomföra rent opinionsmässigt än motsvarande sammanslag- ning av landsting. I så fall skulle en länsindelningsreform, om den (tillfälligt) frikopplades från landstingsindelningen, kunna bereda vägen för en sådan. Verksamhetslogiken talar dock, som ovan framgått, för avsevärt större regioner än dagens normallän också inom den kommunala sektorn. 3.6Regional samhällsorganisation – den kommunala sektorn Förutom ansvarsfördelning för uppgifter med anknytning till regional utveckling och länsindelning är den kommunala delen av den regionala samhällsorganisationen avhängig av ett flertal frågor: Ansvarsfördelningen för hälso- och sjukvården – eller mer specifikt, om landstingen kommer att finnas kvar som hälso- och sjukvårdshuvudmän. Om det regionala organet ska vara direktvalt eller indirekt valt. Om det regionala organet ska ha beskattningsrätt eller ej. Vilken konstitutionell ställning det regionala organet ska ha, inte minst i förhållande till kommunerna, liksom behov av lagändringar som föranleds av dess regionala utvecklings- uppdrag. Om olika lösningar bör övervägas i olika delar av landet. Dessa frågor prövas i tur och ordning i detta avsnitt. Med vägled- ning av analysen i avsnitt 3.1–3.4 utmynnar dessa överväganden i slutsatsen att direktvalda regionala självstyrelseorgan med beskatt- ningsrätt ska ha ett sammanhållet ansvar för såväl regional utveck- ling som hälso- och sjukvård, liksom att dessa organ ska ha samma konstitutionella ställning som landstingen. Denna slutsats fick också ett starkt stöd vid de samrådskonferenser som kommittén arrangerade . Den är dock i hög grad avhängig av att landstingen finns kvar som hälso- och sjukvårdshuvudmän. Direktvalda regionala självstyrelseorgan som enbart ansvarar för regionala utvecklings- frågor kan i och för sig tänkas, särskilt med ett väsentligt vidgat ansvarsområde och större län. Det är dock tveksamt om ett sådant organ bör ha egen beskattningsrätt. Utan regionala hälso- och sjukvårdshuvudmän kan också ett statligt huvudansvar för storregionala frågor övervägas, i kombination med att kommuner i samverkan löser de uppgifter som kan hanteras inom enskilda arbetsmarknadsregioner. Man bör heller inte utesluta möjligheten av en differentierad uppgiftsfördelning, åtminstone inte med en oförändrad länsindel- ning och ett mer begränsat utvecklingsuppdrag. I län med få kommuner skulle således ett kommunalförbund kunna axla det regionala utvecklingsansvaret, om det är vad kommuner och lands- ting önskar. Det bör dock noteras att en sådan lösning inte innebär att ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn skiljer sig åt från län till län; en sådan asymmetri torde vara mer problematisk. I avsnitt 3.2 och 3.3 konstaterades att ett stort antal uppgifter med anknytning till regional utveckling bör hanteras sammanhållet utifrån ett regionalt perspektiv, liksom att detta regionala utveck- lingsuppdrag bör anförtros ett kommunalt organ på regional nivå. Verksamhetsgenomgångens avslutande fråga handlar om hur detta regionala organ bör utformas. Den är i sin tur avhängig av ett flertal andra frågor: 1.Vilka övriga kommunala uppgifter som bör hanteras på regional nivå och hur de bör organiseras – eller mer specifikt: Bör hälso- och sjukvård och regional utveckling hanteras av ett och samma kommunala organ eller var för sig? 2.Bör dessa regionala organ vara direkt eller indirekt valda? 3.Bör dessa regionala organ ha beskattningsrätt eller hur ska annars deras verksamhet finansieras? 4.Vilken konstitutionell ställning bör dessa regionala organ ha? 5.Kan dessa regionala organ utformas olika och ha olika uppgifter i olika delar av landet? Det är lätt att inse att vägvalen i dessa frågor är ömsesidigt beroende av varandra. är landstingen ansvariga för hälso- och sjukvården, som utgör av deras verksamhet, också i och . I den mån hälso- och sjukvården ska organiseras på annat sätt försvinner således huvuddelen av landstingens verksamhet. Ansvaret för hälso- och sjukvården har stor betydelse Man kan i och för sig tänka sig att landstingen lever vidare utan hälso- och sjukvårdsansvar och i stället får ett vidgat ansvar för regional utveckling, så som fylkeskommunerna i . Den nya norska regeringen har slagit fast att dessa ska ersättas av likaledes direktvalda regioner med bibehållen beskattningsrätt, men med en annan indelning än och med ett mer omfattande regionalt utvecklingsansvar. I är dock även gymnasieskolan en regional angelägenhet. Med färre och större län och ett väsentligt vidgat regionalt utvecklingsansvar skulle verksamhets- volymen växa även i , men knappast motsvara mer än högst ett par, tre skattekronor i egenfinansiering. Det kan tyckas väl lite för att motivera egen beskattningsrätt. Ett alternativ till statligt finansierade regionala självstyrelseorgan är att låta länsstyrelserna ansvara för storregionala utvecklingsfrågor i kombination med att kommuner i samverkan axlar huvudansvaret för frågor som kan lösas inom enskilda arbetsmarknadsregioner. Om landstingen även framgent ska ansvara för huvuddelen av hälso- och sjukvården talar i gengäld mycket för att de ska vara väsentligt större. har i en studie för kommitténs räkning förordat ett befolkningsunderlag på en till två miljoner människor, det vill säga ungefär motsvarande dagens sjukvårds- regioner. Med en sådan storlek skulle landstingen besitta resurser nog för att kunna axla ett betydligt vidare ansvar för frågor med anknytning till regional utveckling än pågående försöksverksamhet. Det är givetvis också viktigt att samhällsorganisationen är över- skådlig och ansvarsfördelningen mellan dess olika delar är tydlig. I den mån landstingen finns kvar torde det därför vara uteslutet att bilda ytterligare direktvalda regionala organ, också om dessa får en annan geografisk indelning än landstingen. Med landstingen till- gängliga är det rimligen också mindre naturligt än annars att bilda särskilda kommunalförbund med ansvar för regionala utvecklings- frågor. Hälso- och sjukvården som regional utvecklingsfaktor En effektiv offentlig service av hög kvalitet är en grundläggande förutsättning för ett fungerande samhälle och därmed för tillväxt och utveckling. Genom sin blotta omfattning har den offentliga verksamheten också stor betydelse för sysselsättningen, allra helst på orter med svag tillväxt och som kompletterande arbetsmarknad till ett ofta mansdominerat näringsliv. Härvid är hälso- och sjuk- vården inget undantag. På orter med sjukhus är detta vanligen den största arbetsplatsen. Vårdpersonalen har också en osedvanligt hög utbildningsnivå; mer än två tredjedelar av de anställda har hög- skolutbildning, i många fall mycket långvarig sådan. Det innebär att hälso- och sjukvården i de flesta skogslän ensam sysselsätter fler högskoleutbildade kvinnor än hela näringslivet. Enbart landstingen köper också varor och tjänster för runt , varav närmare hälften utgörs av läkemedel och sjukvårdsartiklar med ett ofta mycket högt kun- skapsinnehåll. Därtill kommer investeringar i byggnader och medicinsk teknik för 5–. Det innebär att beslut om såväl upphandling och investeringar som förändringar av sjukhusstrukturen har avgörande betydelse för enskilda orters arbetsmarknad och utvecklingsförutsättningar i övrigt. Den offentliga sjukvården är dock endast en del i en av de största och snabbast växande branscherna globalt sett. I rapporten – utvecklingen av en ny tillväxtbranschTPF30FPT diskuteras den offentliga hälso- och sjukvården som navet i den kanske största och 30TP PT Notén, Dag och , (2003). mest dynamiska tillväxtbranschen såväl i som globalt, health care, som även omfattar privat vård och företagshälsovård, läkemedels- och medicinskteknisk industri samt tjänster inom IT och telekom, logistik, bemanning, riskkapital etcetera med inriktning mot hälso- och sjukvård i vid mening. Man beräknar att health carebranschen enbart i , och sysselsätter upp emot 200 000 personer eller var sjätte arbetande. Av dessa hör en tredjedel hemma i landstingens hälso- och sjukvård. Ett bärande tema i rapporten är behovet av ett mer dynamiskt samspel mellan den offentliga hälso- och sjukvården och resten av branschen för att tillvarata den tillväxt- potential som finns inom health care. Mer konkret handlar det om att finna former för att utveckla och kommersialisera innovationer. En förutsättning är att hälso- och sjukvårdshuvudmännen själv mera aktivt engagerar sig för att tillvarata denna tillväxtpotential. Den offentliga hälso- och sjukvården spelar nämligen en avgörande roll som miljö för nya affärs- och produktidéer. Genom att identifiera problem och generera lösningar på dessa, som miljö för utbildning och kompetensutveckling, egen och extern forskning och som en krävande kund för nya produkter har hälso- och sjukvården en nyckelposition i några av viktigaste och mest dynamiska innovationssystem. Som ett resultat har kluster av företag vuxit upp i anslutning till främst universitetssjukhusen. Samhället söker aktivt stimulera dessa innovationssystem genom att tillhandahålla lokaler och företagsservice samt genom olika finansierings-, utbildnings- och rådgivningsinstrument. Kommuner och statliga organ har traditionellt haft en mer framträdande roll än landstingen själva i dessa strävanden. har dock främst landsting med universitetssjukhus påtagligt aktiverat sig inom detta område. I och har försöksverksam- heten utan tvekan drivit på dessa strävanden. De kan också visa sig betydelsefulla eftersom den offentliga vården ofta upplevs som introvert och ointresserad av dessa frågor. Ett mer aktivt engage- mang från hälso- och sjukvårdshuvudmännen själva, som ett led i ett övergripande utvecklingsuppdrag, skulle möjligen effektivare integrera vården i dessa innovationssystem. och som sambo med regional utveckling Ovanstående visar att hälso- och sjukvård har stor betydelse för den regionala utvecklingen. Det gäller dock i än högre grad en rad andra politikområden, också volymmässigt betydelsefulla sådana som utbildningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och transport- politiken. Som ovan framgått återfinns inte sjukvården bland de politikområden som regeringen identifierar som särskilt betydelsefulla för den regionala utvecklingen. Att den ändå ägnas uppmärksamhet i detta sammanhang har två huvudorsaker. Dels har medvetenheten om hälso- och sjukvårdens roll som tillväxtmotor vuxit snabbt , liksom insikten att hälso- och sjukvårdshuvudmännen själva måste engagera sig för att frigöra den utvecklingspotential som ryms inom den offentliga vården. Denna nya medvetenhet har måhända ännu inte fullt ut slagit igenom i den regionala utvecklingspolitiken. Det främsta skälet är dock att även hälso- och sjukvården har regionala huvudmän och av allt att döma fortfarande i stor utsträckning har regional logik. Det ligger med andra ord nära till hands att ett och samma regionala organ axlar ett huvud- ansvar för såväl hälso- och sjukvården som regional utveckling, så som och . Frågan är således vilka för- och nackdelar ett sådant samboförhållande har. I samband med försöksverksamheten i och restes det farhågor för att hälso- och sjukvården skulle tränga undan de regionala utvecklingsfrågorna från den politiska agendan och därmed från huvudmannens resurser. har dock de nya huvudmännen tvärtom tillskjutit ökade resurser till den regionala utvecklingen i såväl som Med tanke på hälso- och sjukvårdens genomslag i opinionen och dess volymmässiga dominans förefaller inte heller den omvända farhågan – att de regionala utvecklingsfrågorna ska tränga undan vården – särskilt överhängande. Tvärt om vore det ur strikt alloke- ringssynpunkt önskvärt att hälso- och sjukvården i större utsträck- ning än – då landstingen är att betrakta som något av enfråge- kommuner – får prioriteras i förhållande till andra angelägna sam- hällstjänster. Avgörande för om ett och samma organ ska ha huvudansvaret för såväl hälso- och sjukvård som regional utveckling är kanske ändå i vilken utsträckning båda dessa frågor är 31TP PT Jfr bland annat SOU 2000:85 och Statskontoret (2004). betjänta av att hanteras av ett direktvalt organ med egen beskatt- ningsrätt. Låt oss därför vända blicken mot dessa båda frågor. 3.6.2Direkt eller indirekt valda regionala organ? Tilläggsdirektiven ger kommittén i uppdrag att bedöma för- och nackdelar med en direkt respektive indirekt vald regional nivå med ansvar för regionala utvecklingsfrågor. Utgångspunkten för nedan- stående diskussion är således ett regionalt organ med ansvar för regionala utvecklingsfrågor. Det hindrar inte att också mer principiella argument för och emot direkt respektive indirekt valda organ diskuteras. För överskådlighetens skull har de delats upp i demokrati- och effektivitetsargument, även om dessa i praktiken ofta hänger ihop. En fördel med ett direktvalt organ, som ett landsting, är att medborgarna i direkta val kan utse sina regionala företrädare och i efterhand utkräva ansvar. Det utgör en självständig nivå i det politiska systemet, och dess fullmäktigeförsamling representerar på ett tydligt sätt regioninvånarna. I ett indirekt valt organ, som ett kommunalförbund, företräder de förtroendevalda de kommuner och – i förekommande fall – det landsting som valt dem. Det är genom valet till kommunfullmäktige som medborgarna indirekt har möjlighet att påverka kommunalförbundets politiska sammansätt- ning och ställningstaganden. Det försvårar av naturliga skäl ansvarsutkrävandet.TPF32FPT På motsvarande sätt framhålls ofta att indirekt valda organ ökar inslaget av förhandlande och kompromisser utan insyn utifrån. Härvid skiljer sig dock olika kommunalförbund åt, beroende på om de har ett fullmäktige eller en direktion som beslutande församling: medan fullmäktiges sammanträden alltid är öppna är grundregeln att direktionsmöten är slutna, utom när förbundets budget ska fastställas. Direktval ger också en god proportionalitet och lämnar utrymme för mindre partier. Risken finns dock att mindre kommuner marginaliseras eller blir helt utan representation, särskilt i större 32TP PT Jfr bl.a. och (2000), s. 166. regioner med många och olikstora kommuner. Denna problematik är lättare att hantera i ett regionförbund, där alla medlemmar rimligtvis är företrädda och mindre kommuner kan vara överrepre- senterade i förhållande till sin andel av befolkningen, i den mån det anses önskvärt. Eftersom kommunernas delaktighet i det regionala utvecklingsarbetet är avgörande krävs det att ett direktvalt organ utvecklar arbetsformer som engagerar också svagt representerade kommuner.TPF33FPT De ansträngningar i denna riktning som gjorts i och visar tydligt på betydelsen av denna fråga. Omvänt tenderar indirekta val att gynna stora partier på mindre partiers bekostnad; i län med många och olikstora kommuner blir den indirekt valda församlingen otympligt stor om också de mindre kommunerna ska få utse representanter för alla eller flertalet partier i kommunfullmäktige. Risken finns att mindre partier, som är svagt företrädda i kommunalförbundet, ifrågasätter dess legitimitet och motarbetar det. På liknande sätt tenderar indirekta val att miss- gynna kvinnor, i och med att det innebär ytterligare urvalstillfällen, där kvinnor tenderar att sorteras bort. Även dessa problem går dock att hantera genom minoritetsskydd, kvotering och uppgörelser inom och mellan partierna om nomineringar till kommunalförbundets beslutande församling. Ett direktvalt organ, som ej har några huvudmän att ta hänsyn till, kan agera mer självständigt och med större handlingskraft än ett indirekt valt organ. Har det också egen beskattningsrätt och ett omfattande verksamhetsansvar vid sidan av regional utveckling – så som och – förstärks denna skillnad givetvis radikalt. Ett direktvalt organ med egen beskatt- ningsrätt har också större förutsättningar än ett kommunalförbund att självständigt axla stora och krävande uppgifter som övertagits från staten. Det torde också, på gott och ont, ha lättare att frigöra sig från enskilda kommuners intressen och anlägga ett regionalt perspektiv. Ett kommunalförbund är i gengäld beroende av sina medlemmar för sin finansiering och sitt uppdrag. Även om beslut tas med enkel majoritet också av ett kommunalförbund, är man i praktiken ofta 33TP PT Gidlund (1998), s. 18. beroende av konsensus bland sina medlemmar och tvingas därför att undvika konfliktfyllda frågor (jfr avsnitt 3.3.3). Ytterst finns nämligen alltid risken att någon av medlemmarna väljer att lämna kommunalförbundet. Ett sätt att hantera detta problem är att sta- ten gör medlemskapet obligatoriskt, vilket i gengäld innebär att kommuner kan tvingas finansiera verksamhet vars inriktning och omfattning de motsätter sig. Den stora fördelen med ett kommunalförbund är förankringen i den primärkommunala politiken och verksamheten. Den är, som ovan påpekats, av avgörande betydelse för det regionala utveck- lingsuppdraget. Genom att medlemskommunernas ledande politiker vanligen spelar en framträdande roll också i exempelvis samverkansorganen säkerställs på ett effektivt sätt detta samband. Ett kommunalförbund erbjuder också större möjligheter till flexibilitet. Det är inte på samma sätt bundet till ett bestämt län eller andra territoriella gränser. De kan också överlappa varandra geografiskt, i den mening att en kommun kan vara medlem i flera kommunalförbund . Det finns även möjligheter att skräddarsy förbundsordningen efter medlemmarnas intressen och att ansluta nya medlemmar efter hand. Baksidan av myntet är bristande insyn och överskådlighet och därmed svårigheter att utkräva ansvar. Den avgörande faktorn när det gäller effektivitet är kanske ändå storlek, såväl vad gäller antal berörda kommuner som verksam- hetens omfattning. fördelar – främst förankringen i kommunerna – är lättast att tillvarata med ett begränsat antal medlemmar. Ju större medlemskretsen blir desto mer begränsande blir behovet av samsyn och konsensus. Ökat utrymme för majoritetsbeslut för att motverka handlingsförlam- ning inskränker i gengäld det eftersträvade medlemsinflytandet. Det riskerar att leda till att vissa kommuner, till följd av annan politisk majoritet eller i övrigt avvikande intressen, lämnar kom- munalförbundet eller – om detta är omöjligt – intar en mer passiv eller direkt obstruerande roll. Det är heller inte önskvärt att stora delar av kommuners och landstings resurser går till verksamheter utanför deras direkta kontroll och som kan ha en omfattning som är mångdubbelt större än enskilda kommuners. Det minskar möjligheterna till kostnads- kontroll och ansvarsutkrävande och riskerar att leda till en situation där huvudmännen hamnar i underläge i förhållande till resursstarka kommunalförbund. Också ur ett medborgarperspektiv vore det olyckligt om viktiga och kostsamma verksamheter undandrogs från möjligheten till ansvarsutkrävande i direkta val. Större och resursstarkare regionala organ har rimligen bättre förutsättningar att överta stora och resurskrävande uppgifter från staten.TPF34FPT I kraft av sin beslutskapacitet och förmåga till resursmobilisering torde de också på ett effektivare sätt kunna företräda regionens intressen gentemot omvärlden. På så sätt talar det faktum att de tillåter stora, resursstarka organisationer för direktvalda regionala organ. Rent allmänt tycks fördelarna med ett direktvalt organ överväga, ur såväl demokrati- som effektivitetshänseende.