sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Det kan tilläggas att med lagreglering av de statliga och stats- kontrollerade bolagens verksamhet kommer lagens samtliga bestäm- melser att gälla också för dessa tillstånd, dvs. marknadsförings- bestämmelser, åldersgränder, krav på förebyggande åtgärder m.m. 8.5Särskilt om det statskontrollerade bolaget Bedömning och förslag: Ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet och verk- samheten bedrivs till förmån för hästsporten kan få tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Tillstånd får endast lämnas till totalisatorspel. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnandet av vadhållning. Avtalet mellan hästsportens organisationer och staten bör i vissa delar skrivas om. I lotterilagen (1994:1000) är vadhållning i samband med hästtävling omnämnt i 4 § och regeringen beviljar tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen. I kapitel 5 har redovisats den svenska konstruktionen för häst- sporten med avtalet mellan staten och hästsportens huvudorgani- sationer samt koncessionen till ATG. Att reglera vadhållning på hästar i lagen innebär således att förslår att i lag kodifiera vad som gäller enligt riksdagsbeslutet , avtalet samt koncessionen. Enligt vad som gällt har ATG ensamrätt i på vadhållning på hästtävlingar och detta har gällt totalisatorspel. Med den lagtekniska lösning föreslår kommer ATG:s ensamrätt till vadhållning på hästar att lagreglernas. Regeringen kommer i förordning att reglera förutsättningarna för spelet och kommer ge tillstånd till spelet. Med denna lösning kommer avtalet mellan staten och häst- sporten alltjämt att finnas kvar. Avtalet bör i vissa delar skrivas om. Bestämmelser i avtalet som måste skrivas om är 1 §, 7–8 §§ och 13 §. Syftet med omskrivningarna är att klarlägga dels att det redan av lag framgår att ATG har ensamrätt för vadhållning på hästar, dels att tillstånd ges av . Statens för- pliktelse i 1 § avtalet att bevilja koncession tas alltså bort och ersätts med en hänvisning till gällande lagstiftning. Bestämmelserna i 7–8 §§ reglerar tillståndsgivningen och bör skrivas om och endast hänvisa till den lagreglerade tillståndsgivningen. 13 § bör om- formuleras och endast utgöra en hänvisning till lagens bestämmel- ser om att är tillstånds- och tillsyns- myndighet för spel. I den nya lotterilagen bör, som angetts i avsnitt 8.2, anges att tillstånd för vadhållning i samband med hästtävlingar endast får lämnas till ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet och verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten. Vidare bör anges i lagen att tillstånd endast får lämnas till totalisatorspel. I förordning bör sedan regeringen ange vilka spelformer som får bedrivas och vinståterbetalningsregler. Regeringen bör i förordning även reglera under vilka förutsättningar vadhållning får bedrivas och vilka internationella samarbeten som får ske. Regeringen bör vidare ange bestämmelser för regleringsfonder. Det övergripande syftet med den svenska spelpolitiken är att motverka bl.a. spelberoende. Som framgått i kapitel 4, är frågor om spelberoende och om effekter av förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende under ständig utveckling. För att ny kun- skap om förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende ska få ett snabbare genomslag föreslås att får en föreskriftsrätt i detta avseende. Som framgått ovan är förslag att Spel- marknadsinspektionen blir tillståndsmyndighet även för vadhåll- ningen för hästspel. Myndigheten har då att pröva att spelföretaget uppfyller lagens samtliga krav samt krav i förordning och myndig- hetsföreskrifter. blir även tillsynsmyndighet och har rätt att meddela de särskilda villkor som är nödvändiga. Med detta förslag har även rätt att återkalla ett till- stånd. Med denna lagtekniska lösning med huvudbestämmelser i lagen och spelpolitik i förordning och en självständig tillstånds- och till- synsmyndigheten uppnås både en förutsägbarhet i spelregleringen då vadhållningen för hästar blir författningsreglerad, en flexibilitet i regelverket och en effektiv tillsyn. Hur nya spelformer bör hanteras behandlas i avsnitt 8.6.2 8.6Särskilt om det statligt ägda bolaget Förslag: Ett företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten, kan med ensamrätt erhålla tillstånd till interaktiva spel (dvs. lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, lotteriet sker med användande av sådana vågor och där deltagandet endast kan ske med hjälp av sådana vågor, och spel på värdeautomater. Tillstånd till interaktiva spel får lämnas endast om spelarna har möjlighet att sätta en gräns för hur mycket han eller hon får förlora, sätta en gräns för hur länge han eller hon får spela samt stänga av sig själv från spelet. Tillstånd får inte lämnas till auto- matliknande interaktiva spel. Tillstånd till spel på värdeautomater ska väsentligen vara underkastade samma förutsättningar som gäller . För varje spelplats för värdeautomater krävs särskilt tillstånd. Ett spelföretag som i sin helhet ägs av staten kan få tillstånd att anordna lottning. Tillstånd till lottning får endast lämnas om lottningen anordnas med fast vinstplan om inte särskilda skäl föranleder annat. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnandet av lotterier. 8.6.1De mest problematiska spelen Som framgått i kapitel 4 har gjort bedömningen att till de mest problematiska spelen ur spelberoendesynpunkt bör föras kasinospel, spelautomater och interaktiva spel. Dessa spel ska enligt direktiven vara föremål för den striktaste statliga kontrollen. Av detta följer att ska ha ensamrätt för dessa spel. Vad gäller kasinospel framgår detta redan i kasinolagen (1999:355) och vad gäller värdeautomatspelet anges det i 27 § lotterilagen. Interaktiva spel över Internet som tillhandahålls av är Internet-poker, Internet-bingo och Internet-skraplotter. Dessa spel ska vara föremål för ensamrätt varför i den nya lotterilagen bör anges att endast ett spelbolag som ägs av staten kan få tillstånd till dessa spel. De interaktiva spelet över Internet skulle kunna anknyta till den definition som finns i lotterilagens 21 a § om lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Definitionen bör dock avgränsas dels på så sätt att utöver att lotteriet ska förmedlas över elektromagnetiska vågor ska också deltagandet i ett spel ske med hjälp av elektromagnetiska vågor, dels att förmedlingen av spelet och deltagande i spelet endast kan ske med hjälp av elektro- manetiska vågor. Detta innebär att vadhållning på exempelvis idrottstävlingar över Internet är ett lotteri som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor men som inte utgör något, inter- aktivt spel eftersom deltagandet i spelet inte endast kan ske med hjälp av elektromanetiska vågor. I den nya lotterilagen bör anges en begränsning av vilka inter- aktiva spel som kan tillåtas. Då det övergripande målet med den svenska regleringen är att motverka spelberoende och kriminalitet bör i lagen framgå vilka spelformer som inte kan tillåtas. I nu gällande lotterilag är värdeautomater tillåtna i vissa miljöer. I nu gällande tillstånd för värdeautomater är bl.a. antalet automater reglerat. Att därutöver tillåta automatliknande spel på Internet kan inte med den av regeringen förda spelpolitiken vara aktuellt. I den nya lotterilagen bör anges att tillstånd inte får lämnas till automat- liknande spel på Internet. I den nya lotterilagen bör vidare anges de särskilda krav som skall gälla för de interaktiva spelen. Som framgått i kapitel 4, bör kraven som bör lagreglernas vara att spelaren sätter en belopps- gräns för vad han får förlora och att spelaren sätter en tidsgräns för hur länge han får spela samt att spelaren ska erbjudas möjlighet att själv stänga av sig från spelet. I förordning bör regeringen ange vilka spelformer som får bedrivas och vinståterbetalningsregler. Regeringen bör i förordning även reglera högsta tillåtna insats samt övriga förutsättningar för spelets bedrivande. Det övergripande syftet med den svenska spelpolitiken är att motverka bl.a. spelberoende. Som framgått i kapitel 4, är frågor om spelberoende och om effekter av förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende under ständig utveckling. För att ny kunskap om förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende ska få ett snabbare genomslag föreslås att Spelmarknadsinspektio- nen får en föreskriftsrätt i detta avseende. För de interaktiva spelen är denna föreskriftsrätt av avgörande betydelse för att lagens syften för de mest problematiska spelen ska kunna upprätthållas. Värdeautomatspelet regleras i 27 § lotterilagen. Motsvarande bestämmelser bör även gälla i den nya lotterilagen. Således kommer det fortsatt att ställas krav bl.a. på att spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet – om det för rörelsen finns alkoholserveringstillstånd, att spelautomaterna kan kontrolleras genom tele- eller databaserade kommunikationssystem och att varje spelautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken. I den nya lotterilagen bör även regleras att ett särskilt tillstånd ska ges till varje spelställe. Det bör även lagreglernas att tillstånds- myndigheten ska bereda berörd kommun möjlighet att yttra sig. I förordning bör kunna regleras antalet värdeautomater och högsta antal värdeautoamter per spelplats. I förordning bör vidare kunna regleras bestämmelser om vinståterbetalning och högsta insats. blir tillstånds- och tillsynsmyndighet och har därvid rätt att meddela de särskilda villkor som är nödvän- diga. Med detta förslag har även rätt att återkalla ett tillstånd. Det övergripande syftet med den svenska spelpolitiken är att motverka bl.a. spelberoende. Som framgått i kapitel 4, är frågor om spelberoende och om effekter av förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende under ständig utveckling. För att ny kun- skap om förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende ska få ett snabbare genomslag föreslås att får en föreskriftsrätt i detta avseende. Med denna konstruktion med huvudbestämmelser i lagen och spelpolitik i förordning och en självständig tillstånds- och tillsyns- myndighet uppnås både en förutsägbarhet i spelregleringen, en flexibilitet i regelverket och en effektiv tillsyn. Kasinospel är reglerat i kasinolagen (1999:355). Enligt 11 § kasino- lagen får tillstånd att anordna kasinospel lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. I kasinolagen är redan en ensamrätt förbehållen ett spelföretag som ägs av staten. föreslår inga ändringar i denna del. bedömning är dock att tillståndsgivningen enligt kasinolagen bör överföras till . Som anförts i kapitel 1 omfattas inte kasinolagen av utrednings- uppdraget, varför förslag i denna del inte lämnas. har i nu gällande koncession också rätt att bedriva traditionella lotterier och nummerspel samt tilläggsspel. I den nya lotterilagen bör anges att kan få tillstånd till lottning och tilläggsspel. Det bör vidare anges i lag att dessa lotterier endast får anordnas med fast vinstplan om inte annat anges. I förordning bör regeringen ange vilka spelformer som får bedrivas och vinståterbetalningsregler. Regeringen bör i förordning även reglera under vilka förutsättningar lotteri får bedrivas och vilka internationella samarbeten som kan anses föreligga. Regeringen bör vidare ange bestämmelser för regleringsfonder. Särskilt om nya spelformer Med den reglering som följer med nu gällande lotterilagen och dess 45 § har regeringen en möjlighet att bevilja tillstånd till nya spel- former med stöd av lagen. Som exempel kan nämnas regeringens beslut att meddela tillstånd till on-linepoker. Med den nya lagreglering föreslår kommer redan i lag att anges vilka spelformer de olika aktörerna får bedriva. Dessa spelformer kommer i lagtexten att anges väldigt över- gripande såsom interaktiva spel, vadhållning på hästtävlingar m.m. Vilka spel inom respektive spelform som kommer att tillåtas kommer regeringen besluta i förordningsform. Om en av de svenska aktörerna önskar påbörja en ny spelform får aktören lämna in en ansökan till som får ta fram ett underlag om spelformen bör accepteras och om myndigheten anser detta hemställa hos regeringen om nödvändiga förordningsändringar. Utvecklingen på spelmarknaden går fort och nya spelformer kan snabbt komma fram. Fråga uppkommer då om det i den nya lotterilagen bör finnas en möjlighet att kunna tillåta nya spelformer som inte täcks av lagen. Detta skulle vara en undantagsbestämmelse som endast skulle kunna användas vid särskilda skäl. En sådan bestämmelse skulle ge regeringen rätt att meddela bestämmelser om andra spelformer än lagen anger. Med den lagtekniska lös- ningen som föreslår kommer utvecklingen av interaktiva spel att vara föremål för det statskontrollerade bolagets verksamhet. Vidare innebär den lagtekniska lösningen att övriga spelformer regleras i lagen. Att nya spelformer kommer är en själv- klarhet. Om dessa nya spelformer ryms inom de spelformer som den nya lotterilagen anger går givetvis inte att säga något om. Det ska i detta sammanhang även beaktas att förslag till ny tillstånds- och tillsynsorganisation (se kapitel 7) innebär att blir tillståndsmyndighet för allt spel i och att regeringens roll som tillståndsgivare före- slås upphöra. Vid en samlad bedömning finner att någon motsvarighet till 45 § lotterilagen (1994:1000) inte bör införas i den nya lagen. Om en helt ny spelform ska tillåtas bör detta bli en fråga för ställningstagande. 8.7Tillståndsgivningen för folkrörelsen m.m. Bedömning och förslag: Nuvarande krav för tillstånd och registrering för ideella föreningar bör alltjämt gälla. Prövningen av om ett rikslotteri kan antas ge sökanden skä- ligt överskott ska ske med beaktande av sökandens totala lotteriverksamhet. Enligt direktiven ska utredningen överväga om nuvarande modell för tillståndsgivning är den mest ändamålsenliga med hänsyn till hur lotterimarknaden har utvecklats. Den fråga som ska behandlas i detta avsnitt gäller frågan om folkrörelsernas lotterier och om tillståndsgivningen ska kunna bli mer ändamålsenlig. Som framgått i avsnitt 5.3 om grunderna för nuvarande lotteri- reglering bedriver folkrörelserna s.k. egentliga lotterier och bingo- spel. Förutom de allmänna förutsättningarna i lotterilagen för att få ett tillstånd till lotteri anges i 16 § lotterilagen de särskilda förut- sättningarna för folkrörelserna att bedriva lotterier. Bestämmelsen har följande lydelse. 16 § Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om 1.värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar och högst av insatsernas värde, 2.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och 3.det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkast- ning och att denna kommer att användas för det aktuella allmän- nyttiga ändamålet. Till grund för beräkningen av vinsternas värde enligt första stycket 1 får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. Detta gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län. Kravet enligt första stycket 3 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat. Om lotterna skall säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att 1.en vinstplan är fastställd i förväg, 2.vinsterna har dragits i förväg inför en av tillståndsmyndigheten godkänd kontrollant, och att 3.automaten inte betalar ut någon vinst. Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) I rubricerad utredning anfördes följande om folkrörelsernas lotterier (s. 311 f). Enligt 16 § första stycket tredje punkten lotterilagen gäller som förut- sättning för tillstånd till ett egentligt lotteri att det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet. Enligt andra stycket gäller dock inte kravet på skälig avkastning om det finns särskilda skäl för annat. Bestämmelsen om skälig avkastning är avsedd att motverka att en för stor del av bruttoomsättningen skall tillfalla t.ex. serviceföretagen och att olönsamma lotterier inte skall lägga beslag på marknadsutrymmet för lönsamma lotterier (jfr SOU 1992:130 s. 258). Undantaget i andra stycket gäller exempelvis s.k. stimulanslotterier, som huvudsakligen har till syfte att stimulera till aktiviteter som förtjänar stöd (prop. 1981/82:170 s. 127 och prop. 1993/94:182 s. 62). Kravet på skälig avkastning gäller varje enskilt lotteri. Om den ideella föreningen anordnar flera lotterier gäller alltså kravet för vart och ett av dessa lotterier. Något motsvarande krav på att ett enskilt lotteri måste antas ge skälig avkastning har inte ställts upp i regeringens tillstånd till . kan därmed, till skillnad från en ideell förening, i och för sig introducera nya lotterier som inledningsvis kan förväntas inte generera något överskott om det ändå kan förväntas att verksamheten efter hand blir vinst- givande. Från folkrörelsernas sida har det gjorts gällande att kravet på skälig avkastning i dess nuvarande utformning hämmar utvecklingen av nya spel och lotterier eftersom en sådan verksamhet måste bära sina egna kostnader. Det är därmed inte möjlighet att finansiera nya lotterier med överskottet från anordnarens övriga produktutbud. Både Folkspel och A-Lotterierna/Lotterier har mot bakgrund av detta begärt att på samma sätt som och få kon- cessioner av regeringen, dvs. ett tillstånd för samtliga spelformer. Utredningen finner att folkrörelserna inte bör ha sämre möjligheter än att utveckla nya lotterier när det gäller rikslotterier. Dagens marknadssituation, med som den dominerande aktören på den svenska spel- och lotterimarknaden, torde innebära att ett enskilt folkrörelselotteri som visar sig vara olönsamt knappast kan ha någon påtaglig påverkan på de lönsamma lotterierna. Eftersom statsmakterna funnit att folkrörelserna jämte staten bör få anordna lotterier med penningvinster finner utredningen i konsekvens med resonemanget i avsnitt 9.2.3 att samma förutsättningar härvidlag bör gälla. Det bör emellertid motverkas att lotteritillstånd ges till verksam- heter som inte har förutsättningar att generera något överskott. Utredningen finner därför inte att kravet på skäligt överskott bör tas bort helt. Däremot bör det kunna modifieras på så sätt att prövningen, för det fall sökanden anordnar flera lotterier, kan avse sökandens totala lotteriverksamhet. har av folkrörelserna fått samma begäran om lika- behandling mellan folkrörelsernas lotterier och Svenska Spels lotteriverksamhet som fick enligt ovan. Spel- utredningen kan konstatera att något motsvarande krav som gäller för folkrörelsernas lotterier att varje lotteri ska ge skäligt överskott inte ställts upp i regeringens tillstånd till . Spelutred- ningen gör samma bedömning som , dvs. att folkrörelserna inte ska ha sämre förutsättningar än att utveckla nya lotterier när det gäller rikslotterier. Kravet på att ett lotteri ska ge särskilt överskott bör därför kunna modifieras på så sätt att prövningen, för det fall sökanden anordnar flera lotterier, kan avse sökandens totala lotteriverksamhet. Som redovisats i avsnitt 5.11, Författningsreglering av allt spel, föreslår i övrigt inga lagändringar gällande folk- rörelsernas lotterier. I en ny ramlag bör anges att bingospel endast får anordnas av folkrörelserna. Vidare får folkrörelserna anordna lotterier, gissningstävlingar samt vadhållnings och liknande förfa- randen med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun. Slutligen har de även rätt att bedriva marknads- och tivolinöjen. Bedömning och förslag: Begränsningar av insatser, vinster eller omslutning ska inte vara knutna till basbeloppet. Begräns- ningarna bör i stället bestämmas till belopp i kronor av regeringen i förordning. Den totala omslutningen för de lotterier som anordnas med stöd av registrering hos kommunerna bör kunna höjas. Högsta tillåtna vinst i pengar i sådana lotterier bör också kunna höjas. Av framgår bl.a. följande. Enligt lotterilagen är det i vissa fall möjligt att anordna vissa typer av lotterier utan tillstånd. Dessa regler, som begränsar bl.a. insats- och vinstvärdet, har varit oförändrade och behöver ses över. Utredaren ska därför bedöma om bestämmelserna om lotterier som får anordnas utan tillstånd kan ändras på så sätt att större följsamhet i förhållande till utvecklingen på marknaden uppnås. I en kommun verksamma ideella föreningar med allmännyttiga ändamål kan i kommunen anordna lotterier utan särskilt tillstånd för varje lotteri. I ett sådant lotteri kan insatserna uppgår till högst 1/6 000 basbelopp och värdet av högsta vinsten till högst 1/6 bas- belopp (19 § lotterilagen). En ideell föreningen kan registreras hos kommunen och med stöd av registreringen av därefter anordna lotterier med en sammanlagd omslutning på högst 20 basbelopp (17 § lotterilagen). En vinst i pengar får uppgå till högst ett (1) basbelopp (17 §). Vissa lotterier får anordnas utan tillstånd. får anordna ett sådant lotteri i vissa andra angivna situationer utan tillstånd med samma begränsning av högsta insats till 1/6 000 basbelopp och värdet av högsta vinst 1/60 basbelopp (20 §). Tillstånd att anordna roulett-, tärnings- och kortspel på platser för vilka det finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738), prövas av Lotteriinspek- tionen. Insatserna och vinsterna är begränsade till 1/6 000 respektive 1/200 basbelopp för roulett- respektive tärningsspel och till 1/600 och 1/400 basbelopp för kortspel (32–34 §§). Tillstånd till spel på värdeautomater får ges av Lotteriinspektio- nen om bl.a. värdet av spelarens insats uppgår till högst 1/7 000 basbelopp per spel och vinsten uppgår till högst 100 gånger insat- sen(27 §). Samma begränsning av insatsen gäller för varuautomater och för dessa gäller en begränsning av vinstvärdet till 1/300 bas- belopp (25 §). Begränsningar av insatsers och vinsters storlek och omslutning av registreringslotterier som andel av basbeloppet infördes i 1995 års lotterilag och motiverades med att begränsningarna är obero- ende av förändringarna i penningvärdet.1 Basbeloppet är fastställt till 42 800 kr.2 Detta innebär att högsta tillåtna insats och vinst i olika spelformer samt omslutningsgräns för registrerings- lotteri enligt nu gällande lotterilag i kronor blir följande. Tabell 8.1 Begränsningar i lotterilagen (1994:1000) i relation till bas- beloppet Omslutningsgräns för registreringslotterier per 856 000 Fram var begränsningar av insatser, vinster, samt om- slutning av registreringslotterier fastställda i motsvarande bestäm- melser i då gällande lotterilag till nominella belopp i kronor. 1993/94:182 s. 21. 2Förordning (2008:753) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för . Tabell 8.2 Begränsningar i lotterilagen i relation till basbeloppet före ikraft- trädandet av lotterilagen (1994:1000) 500 (om vinst i form av kon- Lotteri 17 b § 500 (alla vinster endast Värdeautomater (endast internationell Varuautomater (endast internationell Omslutningsgräns för registreringslotterier per 300 000 När begränsningar i relation till basbeloppet infördes lotterilag, gjordes inte någon annan justering av värden än att omslutningsgränsen för registreringslotterier ökades från till ( 20 basbelopp ). Övriga tidigare nominellt fastställda belopp behölls i stort oförändrade.3 Genom att i lotterilagen knyta reglerna om bl.a. begränsningar av insats och vinst till basbeloppet och därmed göra dem oberoende av penningvärdets utveckling har en inlåsningseffekt uppstått. Många lotterier, framförallt de lokalt anordnade, samt spel på spel- automater, är en tjänst för vilken betalning erläggs huvudsakligen kontant.