sou · GVB369 · 2008-01-01 00:00:00 — När det gäller den pågående omfattande reformeringen av domstolsväsendet har regeringen fortlöpande informerat om kommande förändringar och har ställt sig bakom dessa (se exempelvis skr. 2002/03:126, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21 och skr. 2003/04:153, bet. 2004/05:JuU6, rskr. 2004/05:37). har i samband härmed uttalat att den anser det vara en självklarhet att regeringen i sina överväganden beaktar vad riks- dagen uttalat om principerna för domstolsorganisationen. Om domkretsindelningen görs lagbunden, skulle detta otvivel- aktigt innebära en viss garanti för ökad stabilitet. Eftersom ändringar i domkretsindelningar kan medföra att nya domstolar inrättas eller att domstolar läggs ned, skulle det kunna hävdas att en lagbunden ordning står i bättre överensstämmelse med grundtanken i nuvarande 11 kap. 1 § RF att andra domstolar än och Regeringsrätten ska inrättas med stöd av lag. Det kan naturligtvis ändå diskuteras om det finns något behov av att ändra på gällande ordning. Om det emellertid skulle bedömas som lämpligt att föra över domkrets- indelningen till behörighetsområde skulle det kunna åstadkommas genom en ändring i den paragraf som i gruppens förslag motsvarar 11 kap. 4 § RF. Gruppens förslag till lagtext finns i alternativ 3 nedan. I vissa av de länders konstitutioner som gruppen har genomgått finns bestämmelser om domares bisysslor. I andra fall finns sådana bestämmelser i författningar av lägre valör. Den sakliga lösningen varierar kraftigt mellan de europeiska länderna. I gäller för domare liksom för andra offentliganställda den generella bestämmelsen i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning om att en arbetstagare inte får ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba för- troendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. Bestämmelsen kompletteras bl.a. av 7 d §, där det föreskrivs att ordinarie domare m.fl. på eget initiativ till arbetsgivaren ska anmäla vilka typer av bisysslor de har. I enlighet med vad som inledningsvis angetts har gruppen inte ansett sig ha anledning att i sak gå in i diskussion av den ordning som i enlighet härmed gäller för svensk del och som förhållandevis har behandlats av (se prop. 2000/01:147 Offentlig- anställdas bisysslor, bet. 2001/02:AU2). Det bör dock nämnas att ett särskilt bisyssleförbud gäller för justitieråd och regeringsråd. I 3 kap. 4 § första stycket rättegångs- balken föreskrivs att justitieråd inte får inneha eller utöva annat ämbete. Motsvarande förbud för regeringsråd finns i 3 § första stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. En bestämmelse i detta ämne fanns tidigare regeringsform men flyttades i samband med tillkomsten av den nuvarande regeringsformen till vanlig lag. Det kan diskuteras om det finns något behov av att återflytta denna bestämmelse till grundlag. Om emellertid domstolsväsendet ska regleras i ett särskilt kapitel med en mer utförlig reglering skulle den kunna få sin plats in i ett sådant kapitel, se alternativ 3 nedan. Det kan ju också hävdas att den har en naturligare plats i regeringsformen än bland procedurreglerna för domstolarna. Som har nämnts ska det föreskrivas i lag om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången (11 kap. 4 § RF). Detta hindrar emellertid inte att regeringen med stöd av sin restkompetens meddelar föreskrifter om detaljer i domstolsorganisationen och om domstolarnas inre arbetsformer genom instruktioner och härvid uppdrar åt dom- stolarna att själva besluta sina arbetsordningar. En förutsättning härför är dock att domstolarna i detta avseende betraktas som myndigheter under regeringen (jfr 8 kap. 13 § tredje stycket RF). Både domarutredning och Kommittén om domstols- chefens roll och utnämning av högre domare föreslog att det till 11 kap. 4 § RF skulle, som ett andra stycke, fogas en bestämmelse genom vilken domstolarna, vid sidan av regeringens normgivnings- befogenheter enligt bestämmelserna i 8 kap. RF, skulle bemyndigas att meddela föreskrifter om sin organisation (jfr SOU 1994:99 s. 386 och SOU 2000:99 s. 345). Enligt ovan nämnda kommitté var syftet med förslaget att markera domstolarnas självständighet genom att arbetsordningarnas ställning som norm härleddes direkt från regeringsformen. Härutöver var syftet enligt kommittén att från normgivningssynpunkt skapa klarhet i frågan om domstolar- nas arbetsordningars ställning. Enligt kommittén har det nämligen rått ovisshet om detta eftersom det ansetts oklart om en domstol är att betrakta som en myndighet under regeringen i den bemärkelse som avses i 8 kap. 13 § tredje stycket RF. Vid remissbehandlingen fick förslagen från rättsliga utgångs- punkter allvarlig kritik. Exempelvis anförde JO att det inte kan ifrågasättas att domstolarna i administrativt hänseende är under- kastade regeringen; att domstolarna är självständiga i den dömande verksamheten är en annan sak. Enligt JO finns det därför inte något behov av en särskild grundlagsregel om rätt för domstolarna att besluta om sina arbetsordningar. JO har härutöver framfört att den föreslagna regeln utgör ett avsteg från den systematik som bär upp regeringsformens regler om normgivningsmakten. JO fram- håller att om en myndighets normgivningskompetens grundas direkt på regeringsformen, lyfts regleringen av behörighetsfrågan ut ur det hierarkiska normsystemet med risk för normkonflikter. Det ligger då, menar JO, närmast till hands att hävda att myndig- hetens behörighet är exklusiv och att den därmed utesluter norm- givningskompetens på det aktuella området inte bara för regeringen utan också för . Avslutningsvis har JO fört fram att begreppet arbetsordning inte är närmare definierat och att det i gällande rätt finns olika definitioner av begreppet. vid har fört fram liknande synpunkter. Frågan har vid ett flertal tillfällen behandlats av konstitutions- utskottet som avslagit motioner i ämnet (se exempelvis bet. 2000/01:KU11 och bet. 2001/02:KU13). Det kan diskuteras om det finns något behov av en särskild grundlagsregel om rätt för domstolarna att besluta om sina arbets- ordningar. Gruppen delar JO:s uppfattning att en sådan regel utgör ett avsteg från den systematik som bär upp regeringsformens regler om normgivningsmakten. Det har emellertid i flera sammanhang hävdats att den nuvarande ordningen skapar oklarhet om dom- stolarnas befogenhet att fastställa arbetsordningar och en särskild grundlagsregel skulle kunna vara ägnad att stärka domstolarnas konstitutionella ställning. För det fall en sådan reglering skulle övervägas har gruppen tagit fram ett förslag till lagtext, se alternativ 3 nedan. Gruppen har försökt att utforma förslaget på det sättet att man undgår den av bl.a. JO påpekade risken för normkonflikter. Gruppen vill peka på att ett annat alternativ – om man är av uppfattningen att den nuvarande regleringen inte är tillräckligt klar – kan vara att orden myndighet under regeringen i 8 kap. 13 § tredje stycket RF byts ut mot förvaltningsmyndighet under regeringen eller domstol. En sådan lösning ligger dock utanför ramen för gruppens uppdrag och gruppen går därför inte närmare in på det alternativet. Det har förutsatts att gruppen även ska beröra frågan om för- hållandet mellan det svenska domstolsväsendet samt EG-dom- stolen och bör beröras i RF. Inför anslutning till Europeiska unionen publicerade en promemoria som bl.a. syftade till att ange vilka grundlagsändringar som, inför ett medlemskap i , skulle vara i strikt mening nödvändiga (Ds 1993:36). Promemorian tillkom mot bakgrund av den omfattande kritik som förts fram mot de förslag till grundlagsändringar som inför EG hade presenterat (SOU 1993:14). I promemorian gjordes bedömningen att det med bindande förhandsavgöranden från enligt (nuvarande) artikel 234 i EG-fördraget borde återspeglas i regeringsformen. Det föreslogs därför att sådan bestämmelse skulle införas som en ny 11 kap. 15 § RF. I lagstiftningsärendet gjordes emellertid senare bedömningen att den föreslagna bestämmelsen inte var nödvändig (prop. 1993/94:114 s. 27) och regeringsformen innehåller inte någon sådan regel. Frågan har därefter behandlats i prop. 2005/06:157 där det bl.a. uttalades följande. Den fördrags- och konventionsreglerade skyldigheten att inhämta förhandsavgörande från gäller --- redan för de högsta domstolsinstanserna i . Det behöver därför inte införas några bestämmelser för att ska uppfylla sina fördrags- och konventionsreglerade skyldigheter i detta avseende. En särskild erinran i lag om att de högsta domstolsinstanserna är skyldiga att inhämta förhandsavgörande ---- skulle visserligen kunna anses förtydliga denna skyldighet. Den skulle emellertid i sak inte tillföra något utöver vad som framgår av andra tillämpliga bestämmelser. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt att i nationell rätt införa en särskild bestämmelse om en skyldighet som redan gäller för de svenska domstolarna. anslöt sig till regeringens bedömning (bet. 2005/06:JuU39). Gruppen ser inte något skäl att ompröva denna ståndpunkt. det emellertid bedöms som önskvärt att låta systemet med förhandsavgöranden återspeglas i regeringsformen kan det ske i form av en bestämmelse som erinrar om systemets huvudsakliga innebörd. Vid utformningen av en sådan bestämmelse måste hänsyn tas till att när den bedömer om ett organ är en domstol i den mening som avses i artikel 234 i EG-fördraget beaktar ett antal omständigheter, nämligen om organet är upprättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar rätts- regler samt om det har en oberoende ställning (se t.ex. EG-dom- stolens dom i de förenade målen C-110/98--C-147/98). EG-dom- stolen har med beaktande av dessa omständligheter exempelvis funnit att – som är en för- valtningsmyndighet – ska anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 234 i EG-fördraget (se dom i målet C-407/98). Mot denna bakgrund anser gruppen att en bestämmelse som erinrar om systemet med förhandsavgöranden bör rikta sig inte bara till domstolarna utan även till förvaltningsmyndigheter och därför placeras i kapitlet om den offentliga verksamheten. Gruppens förslag till lagtext har tagits in i alternativ 3 nedan. Svårare är det att konstruera någon form av erinran om Europa- domstolens roll i regeringsformen. Att är bindande för statsorgan, domstolar och myndigheter framgår av att den gäller som svensk lag. I detta ligger givetvis att domstolarna ska beakta praxis (se t.ex. bet. 1993/94:KU24 s. 19). Konventionen innebär också att avgöranden blir bindande i det särskilda fallet. Det är alltså förutsatt att de svenska domstolarna ska följa vägledande avgöranden, något som också sker i praktiken vilket framgår av en lång rad avgöranden från bl.a. och Regerings- rätten (se t.ex. NJA 2005 s. 805). Lika lite som den svenska Högsta domstolens eller Regerings- rättens prejudikat är formellt bindande för lägre instanser är emellertid prejudikat i egentlig mening bindande för svenska domstolar, och något system med förhandsavgöranden finns inte på detta område. Det finns inte något rättsligt hinder mot att exempelvis , om den skulle bli övertygad om att en tolkning av som Europa- domstolen i ett visst fall har gjort är felaktig, meddelar en dom i ett analogt fall som bygger på en motsatt konventionstolkning. Självfallet finns i så fall, om frågan förs vidare till , en betydande risk att vidhåller sin uppfattning, men teoretiskt sett kan också tänkas ompröva sin tidigare inställning. Under sådana förhållanden synes det inte meningsfullt att i regeringsformen ta in någon erinran om Europa- domstolens roll. 6Upprättade alternativ till ändringar i regeringsformen Som har nämnts har gruppen i uppdrag att lämna, ett eller flera, förslag på hur ett kapitel om domstolarna närmare kan byggas upp och vilka slags bestämmelser det bör innehålla. Expertgruppen har vidare ombetts att överväga och redovisa vilka konsekvenser ett särskilt kapitel om domstolarna skulle få för de bestämmelser om förvaltningen som återfinns i 11 kap. RF. Gruppen har upprättat tre olika lagförslag med mer eller mindre omfattande ändringar i regeringsformen, alternativ 1–3. Samtliga alternativ innebär att nuvarande 11 kap. RF delas upp i två nya kapitel, ett som gäller den offentliga verksamheten i allmänhet och ett som gäller domstolarna. Det är naturligtvis möjligt att genom att flytta delar av de olika förslagen utforma ytterligare alternativ. När det gäller frågan om till vilket kapitel de nuvarande bestäm- melserna i 11 kap. ska hänföras kan konstateras att departements- chefen i propositionen om ny regeringsform uttalade följande i frågan om vilka paragrafer som rör domstolarna respektive förvalt- ningen (prop. 1973:90 s. 375). I kapitlet har gjorts vissa omdisponeringar i förhållande till bered- ningens förslag. De regler som rör rättskipningen och domstolarna har sålunda förts samman i de inledande fem paragraferna. Därefter meddelas i två paragrafer bestämmelser som bara avser förvaltnings- myndigheterna. Därefter följer fyra paragrafer med regler som berör både domstolar och förvaltningsmyndigheter. Kapitlet avslutas med två paragrafer som avser speciella befogenheter för regeringen. Upprättade alternativ till ändringar i regeringsformen Uttalandet överensstämmer inte fullt ut med den nuvarande lydel- sen av 11 kap. RF eftersom det nu är bestämmelsen om lagprövning som avslutar kapitlet (14 §). Bestämmelsen, som infördes i reger- ingsformen , gäller för både domstolar och andra offentliga organ. Enligt gruppens mening ter det sig naturligt att samla nuvarande bestämmelser som rör rättskipning och domstolar i ett nytt kapitel om domstolarna. Det gäller alltså nuvarande 11 kap. 1–5 §§. Härutöver bör nuvarande 11 § placeras i domstolskapitlet. I kapit- let om den offentliga verksamheten bör de resterande bestämmel- serna i 11 kap. samlas, det vill säga nuvarande 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13 och 14 §§. Samtliga de bestämmelser rörande förvaltningen som finns i 11 kap. RF har alltså motsvarigheter i de presenterade förslagen. Eftersom det föreslagna kapitlet om den offentliga verk- samheten kommer att innehålla bestämmelser som också gäller för domstolarna bör det enligt gruppens uppfattning placeras före domstolskapitlet. Gruppens förslag innebär således att regler motsvarande nuva- rande bestämmelser om krav på svenskt medborgarskap (11 kap. 9 § tredje stycket RF) och om lagprövning (11 kap. 14 § RF) – vilka gäller såväl för domare och domstolar som för andra organ – upptas endast i kapitlet om offentlig verksamhet. Det är dock i och för sig fullt möjligt att sådana bestämmelser tas in både i detta kapitel och i domstolskapitlet, även om det skulle innebära en dubbelreglering. Beträffande två av bestämmelserna finns det anledning att något utveckla de överväganden som ligger till grund för kapitelplacer- ingen. Det gäller bestämmelserna om resning och återställande av försutten tid (nuvarande 11 §) samt om nåd (nuvarande 13 §). I propositionen om ny regeringsform konstaterade departe- mentschefen, som ovan har framgått, att bestämmelsen om resning och återställande av försutten tid berör både domstolar och förvaltningsmyndigheter. Detta är naturligtvis riktigt såtillvida att resning och återställande av försutten tid kan beviljas i ärenden beslutade av både regeringen, förvaltningsmyndigheter eller dom- stolar. Det är emellertid alltid en domstol – , Regeringsrätten, hovrätt eller kammarrätt – som prövar om resning eller återställande av försutten tid ska beviljas. Mot denna bakgrund anser gruppen att övervägande skäl talar för att paragrafen om resning och återställande av försutten tid bör placeras i det nya kapitlet om domstolarna. Institutet nåd, som är en av regeringens särskilda befogenheter, utgör ett komplement till straffrättskipningen. Genom nåd är det möjligt för regeringen att efterskänka eller mildra straff i fall där straffet på grund av omständigheter som inträffat efter domen eller av någon annan anledning framstår som obilligt. Nåd har karaktär av ensidig statsakt och någon rätt till nåd finns inte utan regeringen bestämmer suveränt i vilka fall nåd ska beviljas. Beslutet grundas på en fri bedömning i varje ärende. Nådeärendena avgörs på det sätt som normalt gäller för förvaltningsärenden hos regeringen. Beslu- ten meddelas på diskretionär grundval och motiveras inte. Gruppen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att bestämmelsen inte bör placeras i kapitlet om domstolarna utan i kapitlet om den offentliga verksamheten. Gruppen gör motsva- rande bedömning beträffande andra stycket i 13 § om abolition. Avslutningsvis vill gruppen, som ett alternativ till att dela upp 11 kap. RF i två nya kapitel, peka på det förslag som domarutredning lade fram i sitt betänkande (SOU 1994:99). Utredningen – som gjorde bedömningen att domstolarnas och domarnas konstitutionella särställning borde komma till bättre uttryck i regeringsformen – fann att redan tämligen marginella ändringar kunde innebära en viktig förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning och lade fram ett förslag där 11 kap. RF delats upp i tre olika avsnitt; rättskipning, förvalt- ning och gemensamma bestämmelser. Utredningen föreslog även vissa materiella ändringar. Enligt det förslaget fick domstolarna således inte ett eget kapitel utan endast ett eget avsnitt i regerings- formen. Redaktionellt hade detta den fördelen att man undgick en omnumrering av regeringsformens kapitel. I vad mån denna synpunkt har betydelse sammanhänger bl.a. med utformningen av kommande förslag i övrigt. 7Sammanfattning av de alternativa förslagen till ändringar i regeringsformen Gemensamt för samtliga alternativ Samtliga alternativ innebär att de nuvarande bestämmelserna om domstolarna i 11 kap. RF (1–5 §§) och bestämmelserna om resning och återställande av försutten tid (11 §) samlas i ett kapitel som benämns Domstolarna. Till domstolskapitlet förs också de sär- skilda reglerna om åtal mot ledamöterna av och Regeringsrätten (12 kap. 8 § RF). Resterande bestämmelser i 11 kap. RF samlas i ett annat kapitel som benämns Offentlig verk- samhet. Eftersom kapitlet om den offentliga verksamheten kommer att innehålla bestämmelser som också gäller för dom- stolarna placeras det före domstolskapitlet. I detta alternativ föreslås endast en materiell ändring (Y kap. 6 §). Ändringen innebär att regeringen inte kan delegera sin befogenhet att utnämna ordinarie domare till en underordnad myndighet. För- slaget föranleder en följdändring i kapitlet om den offentliga verk- samheten (X kap. 4 § första stycket). Vidare föreslås redaktionella ändringar i den bestämmelse som föreskriver i vilka fall en ordi- narie domare kan skiljas från tjänsten (Y kap. 6 § andra stycket 2). Den ena av dessa föreslås mot bakgrund av att begreppet förtids- pension har avskaffats, och den andra innebär en inom gruppen förordad omkastning av styckeindelningen i förtydligande syfte i förhållande till nuvarande 11 kap. 5 § RF. Sammanfattning av de alternativa förslagen till ändringar i regeringsformen I detta alternativ föreslås samma ändringar som i alternativ 1. Här- utöver föreslås följande i kapitlet om domstolarna. En allmän presentation av domstolssystemet förs in i kapitlets första paragraf (Y kap. 1 §). Det föreskrivs att varken , regeringen eller någon förvaltningsmyndighet får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare (kap. 2 §). Närmare bestämmelser om tillsättningen av tjänst som ordinarie domare ska meddelas i lag (Y kap. 6 § första stycket sista meningen). Ordinarie domare ska ingå i en domstol som ska pröva frågor om en ordinarie domares skiljande från tjänsten (Y kap. 6 § tredje stycket andra meningen). I det tredje alternativet föreslås samma ändringar som i alternativ 1 och 2. Härutöver föreslås följande i kapitlet om domstolarna. Bestämmelsen om att ledamöterna av och Regeringsrätten inte får inneha eller utöva något annat ämbete återinförs från till regeringsformen (Y kap. 1 § andra stycket sista meningen). Det införs ett förbud mot tillfälliga domstolar, t.ex. en domstol inrättad på försök för (Y kap. 1 § tredje stycket sista meningen). Det anges att domstolarna är självständiga under lagarna och står fria från allt utomstående inflytande (Y kap. 2 § första meningen). Varken regeringen eller förvaltningsmyndighet under regeringen (exempelvis JK) får utöva tillsyn över domstolarnas tillämpning av rättsregler i enskilda fall (Y kap. 2 § sista meningen). Domkretsindelningen förs över från regeringens till behörighetsområde (Y kap. 4 § första stycket). Det införs en särskild regel om rätt för domstolarna att besluta om sina arbetsordningar (Y kap. 4 § andra stycket). Endast ordinarie domare ska ingå i en domstol som ska pröva frågor om en ordinarie domares skiljande från tjänsten (Y kap. 6 § tredje stycket andra meningen). I kapitlet om den offentliga verksamheten införs en bestämmelse som erinrar om den huvudsakliga innebörden av det EG-rättsliga systemet med förhandsavgöranden från (X kap. 9 §). Förslag till ändringar i regeringsformen 1 § Under regeringen lyder Justitiekanslern, , de cen- trala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltnings- myndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under . Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, sam- fällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndig- hetsutövning, ska det ske med stöd av lag. 2 § Ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet ska i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. 3 § Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riks- dagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdags- ordningen. 4 § Tjänst vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen till- sätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan Förslag till ändringar i regeringsformen myndighet eller dess styrelse, tjänst i närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av riks- dagen. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag. 5 § Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rätts- ställning i andra hänseenden än som beröres i denna regeringsform meddelas i lag. 6 § Regeringen får medgiva undantag från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. 7 § Regeringen får genom nåd eftergiva eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt eftergiva eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom. När synnerliga skäl föreligger, får regeringen förordna att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning ej ska äga rum. 8 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad för- fattning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas.