sou · GVB3112 · 2008-01-01 00:00:00 — Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning Regeringen bemyndigade statsrådet att utse en särskild utredare med uppdrag att se över arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen inom ramen för förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program (Dir. 2006:70). Arbetet skulle vara avslutat . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (Dir.2006:125). Tilläggsdirektiven innebar att utredaren skulle rapportera delar av utredningsuppdraget i ett del- betänkande . Med stöd i det tidigare bemyndigandet förordnades tidigare departementsrådet, fil. som särskild ut- redare. förordnades från till huvudsekreterare och från till sekreterare och till sekreterare och från till huvud- sekreterare. förordnades från till till sekreterare och från till till sekreterare. Utred- ningens assistent har varit . Utredningen (N 2006:10) har tagit sig namnet Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning, UFA. Utredningen överlämnade sitt delbetänkande Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar till regeringen. En interdepartemental referensgrupp har följt utredningens arbete. Den har bestått av ämnesrådet , Utbild- ningsdepartementet, departementssekreterare , , ämnesrådet , Utbildnings- departementet, departementssekreterare , , kanslirådet , Finansdeparte- mentet, kanslirådet , , departementssekreterare som ersattes av departementssekreterare , Integrations- och jämställdhetsdepartementet samt , från . Kanslirådet , deltog i referensgruppens arbete fram till och departe- mentssekreterare , från till . Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning (SOU 2007:112). En förändrad arbetsmarknad ....................................... Vilka är arbetslösa? 2.1.4 Högre utbildning och tilltagande segmentering......... 2.2Arbetsmarknadspolitikens förändrade betydelse och inriktning – det långa perspektivet ......................................... 2.2.1 Effekter av tilltagande segmentering........................... 2.2.4 Orsaker till förändringar av åtgärdsinriktningen........ Andra aktörer inom arbetsmarknadspolitiken ................. Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken .......................... 3.1.1 Omfattning och inriktning på den kommunala 3.1.2 Erbjuder vuxenutbildning ett alternativ till arbetsmarknadsutbildningen?................ Yrkesnämnderna och arbetsmarknadsutbildningen .............. Enkät till yrkesnämnderna ........................................... 3.2.2 Exempel på utbildningar med ett betydande Avvikelser från utbildningsnormen? Regionala kompetensråd och branschråd ............................... Omställningsavtalen och arbetsmarknadspolitiken ............... 3.4.1 De första omställningsavtalen för privata och 3.4.2 Ett omställningsavtal för privatanställda arbetare....... Motiv för arbetsmarknadsutbildning ...................................... Kort om arbetsmarknadsutbildningens historia..................... Reglering av arbetsmarknadsutbildning.................................. Riktlinjer för utbildningen ........................................... Förutsättningar för upphandling ................................. 4.4.2 Större fokus på bristyrken............................................ Vem deltar i arbetsmarknadsutbildning? Försörjning och etnicitet.............................................. Resultat av arbetsmarknadsutbildning .................................... 5.2.1 Framväxten av förberedande utbildningar................... Expansion och effektivitetsproblem ............................ Återrapporteringar och åtgärdsförslag ...................... 5.3 Beskrivning och utfall av förberedande utbildning.............. 5.3.3 Initiering av förberedande utbildning ....................... 5.3.4 Inriktningar av förberedande utbildning................... 5.3.5 Utfall efter förberedande utbildning ......................... 5.4Enkätuppföljning av deltagare som avslutat förberedande utbildning fjärde kvartalet 2006 ..................... 5.4.1 Allmänna synpunkter på resultaten........................... Slutord om enkätundersökningen ............................. Yrkesutbildning i det offentliga utbildningsväsendet infrastruktur, vuxenutbildning, vuxnas lärande .......... Infrastruktur för lärande ....................................................... 6.1.2 Några exempel på lokal samverkan mellan olika 6.2.1 Regional samverkan kring gymnasieutbildning ........ 6.2.2 Teknikcollege, Vård- och Omsorgscollege och 6.3.1 Nuvarande omfattning av och inriktning i 6.3.2 Pilotprojekt vuxna.................... Svenskundervisning för invandrare (sfi)............................... Universitets- och högskoleutbildning .................................. Framtidens arbetsmarknad – strukturomvandling, dynamik och kvalifikationskrav................................... Kvalifikationsnivån på dagens arbetsmarknad i ...... 7.1.1 Hur har utvecklingen sett ut de senaste Vilka är drivkrafterna? Överensstämmer utbildningsnivån med jobbens 7.3.1 Brist på okvalificerade jobb eller på kvalificerade 7.3.2 Matchningen har försämrats och överutbildningen har ökat ......................................... 7.3.3 Metodvalet är viktigt för resultaten ........................... 7.3.4 Matchning när hänsyn tas även till utbildnings 7.4Nya produktionsstrukturer, nya organisationsformer och nya kompetensbehov ...................................................... 7.4.1 Nya arbetsformer och ny arbetsorganisation............ 7.5 Ett mer föränderligt arbetsliv? 7.5.1 Data visar inga tydliga trender ................................... 7.6 Framtidens trender och prognoser........................................ 7.6.1 Strukturomvandlingen fortsätter mot en allt 7.6.2 Utbildningsnivån fortsätter att stiga.......................... 7.6.3 Fortsatt ökad efterfrågan på eftergymnasialt 7.6.4 Mycket omfattande brist på arbetskraft inom vården på lång sikt och stort överskott på arbetskraft med humanistisk eller konstnärlig 7.6.5 Sammanfattande slutsatser......................................... 7.7 Avslutande diskussion ........................................................... 8Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning och andra former för 8.2Gränsdragning för utbildning inom Ungdomar och jobbgarantin...................................... Områden för samverkan........................................................ Varför samverkan?...................................................... 8.3.2 Vad ska man samverka kring – ett tydligare Arbetsmarknadsutbildningens och den förberedande AMS uppföljningar av arbetsmarknadsutbildningen ........... 9.2Statskontorets analys av arbetsmarknadsutbildningens 9.3 Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning........................ 9.3.1 IFAU:s översikt avseende och 1990- 9.3.2 Endast fyra av sexton senare publicerade utvärderingar avser deltagande ...... 9.3.3 IFAU:s nya utvärdering av 9.4Kostnads- och intäktsanalys för Den förberedande utbildningens effektivitet ....................... Avslutande diskussion och slutsatser.................................... Kvalitet i utbildningsinsatser inom Kvalitetssäkring i arbetsprocessernas samtliga steg ............. 10.1.1 Arbetsförmedlingens arbete för att stödja 10.1.2 Sammanfattande slutsatser ......................................... 10.2Arbetsförmedlingens process från planering till genomförande av arbetsmarknadsutbildning och 10.2.2 Förberedande utbildning/yrkesbedömning .............. 10.2.3 Sammanfattande slutsatser ......................................... Betyg eller certifikat efter avslutad 10.3.1 Ökad aktualitet för frågan om betyg och 10.3.2 Enkät till yrkesnämnder/branschföreträdare och arbetsgivare angående betyg/certifikat efter 10.3.3 Arbetsgrupp om rätten att sätta och utfärda 10.3.4 Sammanfattande slutsatser ......................................... Styrning av utbildningsinsatser inom 11.1.1 Konjunkturcykler och arbetsmarknadsutbildning.... 11.1.2 Politik och regelverk................................................... 11.1.3 Medelstilldelning och finansiering............................. 11.2.3 Nya förutsättningar.................................................... Motiv för arbetsmarknadsutbildning.................................... Kommittédirektiv (Dir. 2006:70)........................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2006:125)............................. Förklaring till uppgifterna i tabell 6.3 .................... Resultat av utvärderingar ........................................ Program vid hearing om betyg och validering Program vid samråd med parterna Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning har haft ett brett uppdrag. Det handlar om att inom huvudfåran för arbets- marknadsutbildning, dvs. kort yrkesinriktad utbildning för arbets- lösa, analysera förutsättningarna för denna liksom för den för- beredande utbildningen. Möjligheterna att förbättra dessa båda typer av utbildning ska också undersökas. Nedan redovisas utredningens förslag, bedömningar och utgångspunkter i förhållande till var och en av de fem punkter som återfinns i kommittédirektiven: Det framtida behovet av arbetsmarknadsutbildning. Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning och andra former för offentlig yrkesutbildning. Förbättrad effektivitet och kvalitet i arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning. Prognoser och planering av arbetsmarknadsutbildning. Styrning av arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbild- ning. Det framtida behovet av arbetsmarknadsutbildning (Kapitel 12TPF1FPT) Utredningen föreslår att arbetsmarknadsutbildningen lägst ska ligga på nivån 10 000–15 000 platser som årsgenomsnitt. Hälften så många plaster ska dessutom finnas i yrkesbedömning. Yrkesbedömning är de delar av den nuvarande förberedande utbildningen som utredningen anser värda att behålla som för- beredelse för arbetsmarknadsutbildning eller för sysselsättning i form av anställning eller som egenföretagare. 1TP PT Hänvisningarna i sammanfattningen till kapitel i betänkandet avser de kapitel där förslagen presenteras. Dessa kapitel kan i sin tur även bygga på andra bakgrundskapitel i utredningen. Arbetsmarknadsutbildning kan motiveras utifrån tre argument Det finns och kommer även framöver att finnas ett behov av arbetsmarknadsutbildning både ur ett individ- och ett efterfråge- perspektiv. Kompetenskraven har successivt höjts i ekonomin men det finns fortfarande åtskilliga jobb som ligger på låg- eller mellan- nivå avseende kvalifikationskrav. Arbetsmarknadsutbildning kan därför spela en roll för arbetslösa personer som inte har den kompetens som efterfrågas. Kompetensbrister uppstår av flera skäl; skolsystemets misslyckanden med grundläggande yrkesutbildning, nyanlända invandrares behov av utbildningsstöd och pågående strukturomvandling. Arbetsmarknadsutbildningen ger positiva effekter på arbetslösa individers möjligheter att få arbete och på inkomster samt minskar socialbidragsberoendet. Det gäller såväl kvinnor som män, yngre som äldre men även utsatta grupper på arbetsmarknaden – lågut- bildade, personer födda i länder utanför och långtids- arbetslösa. Behov av arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning Det finns individer som oavsett konjunkturläge behöver vidareut- bildning eller omskolning. Det gäller långtidsarbetslösa och andra grupper med svag ställning på arbetsmarknaden som riskerar att bli långtidsarbetslösa och som har svårt att få fotfäste på arbetsmark- naden. En kompetenshöjande insats kan vara nödvändig för dessa, givet att den riktas mot yrken med konstaterad efterfrågan på arbetskraft. Arbetsförmedlingen kan använda sig av olika instrument, inklu- sive den av utredningen föreslagna yrkesbedömningen, för att öka träffsäkerheten i urval av arbetslösa till arbetsmarknadsutbildning och precisionen i utbudet av arbetsmarknadsutbildning. Det är svårt att fastställa en lämplig nivå för arbetsmarknadsutbild- ningen. Antalet långtidsinskrivna på arbetsförmedlingen har , trots goda konjunkturer, legat på en mer eller mindre nivån om 35 000–40 000. De långtidsinskrivna är i allmänhet äldre och har ofta endast grundskoleutbildning. Utrikes födda och funktionshindrade är också överrepresenterade i gruppen. Även om de långtidsinskrivna och de som riskerar att bli långtidsinskrivna har fördel av en hög- konjunktur – vilket tycks ha varit fallet , men kanske mer tveksamt – förblir ändå det totala antalet lång- tidsinskrivna mer eller mindre oförändrat. Till dem som har svårt att få arbete hör också vissa ungdomar. Utredningen konstaterade i sitt tidigare delbetänkande att det fanns en hård kärna på cirka 50 000 individer i åldrarna 20–med stora etableringsproblem på arbetsmarknaden. Svårigheterna för denna grupp kvarstår i åldrarna 25–. Alla de som ingår i de nämnda grupperna är kanske inte hjälpta av arbetsmarknadsutbildning. Utredningens utgångspunkt är inte heller att arbetsmarknadsutbildning ska beslutas gruppvis utan att det ska göras en noggrann individuell prövning innan någon får del av arbetsmarknadsutbildning. Med hjälp av instrument som targe- tingTPF2FPT skulle man kunna få en uppfattning om hur många av de lång- tidsinskrivna och de som riskerar att bli långtidsinskrivna som skulle kunna ha nytta av arbetsmarknadsutbildning. Detta instru- ment har dock ännu inte börjat användas i , men en försiktig bedömning är att 10–av individerna i de utsatta grup- perna med fördel borde kunna anvisas till arbetsmarknadsutbild- ning. I absoluta tal skulle det kunna handla om 10 000–15 000 indi- vider i arbetsmarknadsutbildning som årsgenomsnitt. Att uppställa kvantifierade riktlinjer för yrkesbedömningen är svårare än för arbetsmarknadsutbildningen. Den av utredningen föreslagna yrkesbedömningen består av delar av det som rubriceras som förberedande utbildning (exempelvis yrkes- orientering, kunskapsvalidering och nivåtest inför arbetsmarknads- utbildning). Den förberedande utbildningen har dock inte utvärde- rats och tidigare erfarenheter av den är dessutom mindre relevanta, 2TP PT Targeting är ett statistikbaserat hjälpmedel som för olika individer uppskattar det förväntade utfallet av att delta i olika slags arbetsmarknadspolitiska insatser, inklusive arbetsmarknadsutbildning. eftersom upphandlings- och urvalsprocesserna som leder fram till yrkesbedömningen enligt utredningens bedömning bör stramas upp. De delar inom den nuvarande förberedande utbildningen som motsvarar den föreslagna yrkesbedömningen har utgjort cirka hälften av platserna i förberedande utbildning. Tiderna i yrkes- bedömning kommer dock att vara väsentligt kortare än i arbets- marknadsutbildning. Alla som ska gå en arbetsmarknadsutbildning kommer inte att behöva en yrkesbedömning och alla som deltar i yrkesbedömning kommer heller inte att fortsätta till arbetsmark- nadsutbildning. Utredningen uppskattar därför att behovet av yrkesbedömning är hälften så stort som för arbetsmarknadsutbild- ning. Man kan också argumentera för att det behövs en viss volym arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning för att det över huvud taget ska vara motiverat att hålla igång processerna i sam- band med dessa insatser. För det första handlar det om apparaten kring upphandling: prognoser, arbetsgivarenkäter, branschsam- arbete och kontakter med utbildningsanordnare. För det andra rör det individprocessen med vägledning, kartläggning, yrkesbedöm- ning och urval till arbetsmarknadsutbildning. Utan dessa båda pro- cesser går det inte att med kvalitet och kostnadseffektivitet genomföra arbetsmarknadsutbildning. Den nuvarande regeringen har satsat på att stimulera sysselsätt- ningen. Å ena sidan har incitamenten för individen att snabbt söka jobb ökat genom jobbavdragen och genom sänkningen av ersätt- ningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen. Å andra sidan stimuleras arbetsgivarna att anställa långtidsarbetslösa, ungdomar och andra grupper utanför arbetsmarknaden genom nedsatta arbetsgivar- avgifter. pekar på riskerna med alltför ensidiga satsningar på efterfrågestimulerande åtgärder i sysselsättningspolitiken. De kan dämpa en redan svag produktivitetstillväxt genom att skapa stora sektorer med lågproduktiva jobb. Till skillnad från arbetsmark- nadsutbildningen har de också stora undanträngningseffekter, dvs. de bidrar till en undanträngning av reguljär arbetskraftsefterfrågan, vilket minskar politikens nettoeffekter på sysselsättningen. Det krävs en noggrann avvägning mellan satsningar på efter- frågestimulans och produktivitetshöjande investeringar i bland annat humankapital inklusive i arbetsmarknadsutbildning. Utred- ningen gör bedömningen att det samhällsekonomiskt är motiverat att satsa på arbetsmarknadsutbildning med en miniminivå på 10 000–15 000 platser . Man bör inte avhända sig den potential som finns att sysselsättningsmässigt lyfta ett visst antal arbetslösa personer genom arbetsmarknadsutbildning. Om arbetsmarknadsutbildningen och yrkesbedömningen ska uppnå de syften som skisserats ovan ställer det krav på bland annat en klarare avgränsning av arbetsmarknadsutbildningen och den förberedande utbildningen, ett mer genomtänkt samarbete i planering och genomförande av arbetsmarknadsutbildning och yrkesbedömning tillsammans med andra berörda aktörer, en inriktning på effektivitet och kvalitet i individ- och plane- ringsprocesser kring arbetsmarknadsutbildning och yrkes- bedömning samt en tydligare styrning av arbetsmarknadsutbildning och yrkesbe- dömning. Utredningens förslag på dessa områden, vilka sammanfaller med återstående fyra punkter i kommittédirektiven, sammanfattas nedan. Avgränsning och samverkan mellan arbetsmarknadsutbildning, förberedande utbildning och andra former för offentlig yrkesutbildning Gränsdragning (Kapitel 8) Arbetsmarknadsutbildning ska vara ett komplement till det offent- liga utbildningsväsendet och anordnas inom områden där företagen inte får sina behov av utbildad arbetskraft tillgodosedda. Den lång- siktiga arbetskraftsförsörjningen är ett ansvar för gymnasieskolan och andra utbildningar inom det offentliga utbildningsväsendet. Trots de skilda uppdragen förekommer viss överlappning genom att utbildningar med liknande innehåll ges både inom det offentliga utbildningsväsendet och som arbetsmarknadsutbildning. Det offentliga åtagande när det gäller arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning sträcker sig ekonomiskt betydligt längre än när det gäller annan offentlig yrkesutbildning avseende både utbildningskostnader och individens försörjning. Detta med- för ett särskilt behov av en tydlig gränsdragning. Utredningen föreslår att arbetsmarknadsutbildning uteslutande ska erbjudas arbetssökande som inte bedöms kunna få arbete utan utbildning. Denna princip ska även gälla vid rekrytering av del- tagare till så kallade bristyrkesutbildningar. Utredningen anser att målgruppen för arbetsmarknadsutbild- ning bör utgöras av arbetssökande som har störst nytta av en yrkesutbildning och som har förutsättningar att uppfylla utbildningsmålet. Utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska sty- ras av var det finns behov av arbetskraft, men huvudsyftet är inte att tillgodose enskilda arbetsgivares behov av arbetskraft utan att utbilda arbetslösa för jobb som de inte skulle ha fått utan utbild- ning. bör utbildningarna vara så korta att de utgör ett kom- plement till reguljär utbildningTPF3FPT. Det bör inte finnas några tveksamheter var det långsiktiga ansvaret för kompetensförsörjningen ligger. Arbetsmarknadsutbildningen bör koncentreras till yrkesområden där det är möjligt för individen att uppnå en kompetensnivå som gör det möjligt att få ett jobb. låg den genomsnittliga tiden i arbetsmarknadsutbildning på . I praktiken överskreds dock sexmånadersgränsen för av deltagarna. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen får i upp- drag att korta utbildningstiderna för personer i arbetsmarknads- utbildning. Anvisning av deltagare till arbetsmarknadsutbildning ska avse högst , med möjlighet till tre månaders för- längning om individen behöver ytterligare utbildningstid för att nå utbildningsmålet. Utredningen föreslår vidare att ungdomar som har fyllt tills vidare ska kunna erbjudas yrkesutbildning eller yrkesbedöm- ning inom ramen för jobbgarantin för ungdomar. 3TP PT Med reguljär utbildning avser utredningen utbildningar i det offentliga utbildningsväsendet och andra utbildningar som är statligt reglerade eller som stöds genom statsbidrag. Ungdomar kan erbjudas inträde i jobbgarantin efter tre måna- ders arbetslöshet. i jobbgarantin ska den unge i första hand prövas mot arbetsmarknaden och matchas mot lediga jobb. Därefter kan det bli aktuellt med utbildning eller praktik. För att dessa utbildningsinsatser ska bli effektiva anser utredningen att ungdomar, på samma urvalspremisser som äldre arbetssökande, ska kunna delta i yrkesutbildningar eller yrkes- bedömning. Ungdomar som har fyllt saknar enligt gällande regler möj- lighet att påbörja en yrkesutbildning i gymnasieskolan. Så länge 20- årsgränsen för att börja en gymnasieutbildning fortfarande gäller finns det en stor risk att ungdomar som har fyllt , men inte 25, inte kan ta del av någon yrkesutbildning eftersom sådan inte erbjuds i någon större utsträckning inom den kommunala vuxen- utbildningen. Till dess att pågående reformer av yrkesutbildningen kommit på plats och visat sig fungera för ungdomar mellan 20–anser utredningen att dessa ungdomar bör kunna komma ifråga för yrkesbedömning och arbetsmarknadsutbildning. Det ska vara kommunernas ansvar att ungdomar får en gymnasieutbildning. Ett kompletterande förslag är att i de fall arbets- sökande behöver uppgradera sina teoretiska kunskaper för att kunna tillgodogöra sig en planerad yrkesutbildning, kan sådan begränsad utbildning också upphandlas. För enstaka arbetssökande ska korta teoriutbildningar kunna upphandlas och skräddarsys om det är absolut nödvändiga för att de ska kunna tillgodogöra sig en arbetsmarknadsutbildning. Utredningen föreslår att den arbetsmarknadspolitiska insats som rubriceras som förberedande utbildning ska avgränsas till att avse insatser som syftar till att förbereda den arbetssökande för arbetsmarknadsutbildning eller för sysselsättning i form av anställ- ning eller som egenföretagare. Utredningen föreslår att denna insats kallas yrkesbedömning och får pågå högst . Ett problem som har uppmärksammats är att relativt få deltagare har gått från förberedande utbildning till arbetsmarknadsutbildning. De förberedande utbildningarna har i själva verket sällan innehållit renodlade utbildningsinsatser, utan snarare olika former av kompetensbedömning, tester eller arbets- livsstärkande insatser i generell bemärkelse. Utredningen vill för- tydliga syftet med de förberedande utbildningarna genom att avgränsa insatserna till sådana som förbereder individen för en arbetsmarknadsutbildning, alternativt sysselsättning i form av anställning eller som egen företagare. Exempel är yrkesorientering och nivåtest. Yrkesorientering och nivåtest innebär att en arbetssökande får en yrkesbedömning som direkt kan leda vidare till en skräddarsydd arbetsmarknadsutbild- ning. Utrikes födda med yrkesutbildning eller yrkeserfarenhet från sitt födelseland behöver sällan mer yrkesutbildning. Däremot kan de behöva yrkessvenska kopplad till deras yrke, förutsatt att de redan uppnått en viss grundläggande nivå i svenska. Utredningen anser att yrkessvenskan är ett nödvändigt förberedande inslag för utrikes födda inom arbetsmarknadspolitiken, men att det är viktigt att insatsen utformas på ett mer stringent och målinriktat sätt än tidigare för att den ska platsa inom insatsen yrkesbedöm- ning. Yrkesbedömning bör även inkludera introduktionskurser för arbetssökande som vill starta egen näringsverksamhet. Det primära målet med insatsen är inte att deltagaren ska övergå till arbets- marknadsutbildning. I stället för att läras upp i ett yrke, får de en introduktion i att vara egen företagare med grundläggande kunska- per i exempelvis bokföring och marknadsföring.