sou · GVB315 · 2008-01-01 00:00:00 — Det kan vara av ett särskilt värde att vidga och bevara sådan kompetens både bland myndigheter och bland forskare. En översyn över stabsmyndigheternas uppdrag och ansvars- områden pågår för närvarande.TPF12FPT Överväganden om vid vilken myn- dighet som utvärderingar inom jämställdhetsområdet långsiktigt ska ligga bör inte fördröja ett ställningstagande till det här före- slagna utvärderingsuppdraget. Det bör dock vara ett viktigt inslag i den ovan nämnda översynen att också föreslå var utvärdering av insatser inom jämställdhetspolitiken ska höra hemma. 6.4Förslag om styrning av jämställdhetspolitiken Om arbetet med jämställdhetsintegrering ska kunna få ett större genomslag på de statliga myndigheterna är styrningen från regeringen av största vikt. Det har visat sig att myndigheterna har ett stort behov av en tydlig styrning från regeringen för att kunna jämställdhetsintegrera.TPF13FPT Därför föreslår JämStöd att styrningen via regleringsbrev bör innehålla tydligare mål och mer stringenta åter- rapporteringskrav. Ett fungerande jämställdhetsarbete på myndigheterna kräver bättre beställningar och uppföljningar. Beställningar i reglerings- brev bör kompletteras med krav på mer långsiktigt arbete, exem- pelvis i myndigheternas instruktion. JämStöd föreslår vidare att en kraftsamling görs på jämställdhetsarbetet genom att arbetet kon- centreras till vissa prioriterade politikområden. I samband med det ska dessa områden också få stöd och ett forum för erfarenhets- utbyte. 12TP PT Dir 2007:02 13TP PT Se exempelvis SOU 2005:66, Statskontoret 2005:1 JämStöds bedömningar och förslag Ekonomisk styrning är det samlingsbegrepp som används i stats- förvaltningen för den finansiella styrningen och (mål- och) resul- tatstyrningen. Den finansiella styrningen syftar till att styra med resurser (pengar via anslag) medan resultatstyrningen syftar till att styra genom resultat, via mål och återrapporteringskrav för verk- samheten. Myndigheterna har stor frihet att själva besluta hur målen ska förverkligas.TPF14FPT Kortfattat går resultatstyrningen ut på att förvaltningen styrs med verksamhetsmål och resultatuppföljning. Tillämpningen av resultatstyrningen har utsatts för omfattande kritik.TPF15FPT En särskild utredare har fått i uppdrag att utvärdera styr- formen resultatstyrning och lämna förslag på hur resultatstyr- ningen bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av myndigheterna.TPF16FPT menar i rapporten budgeting att mål- och resultatstyrning inte automatiskt leder till gender-sensitive bud- men det skapar möjligheter (windows of opporunities) för gender budgeting.TPF17FPT Sedan och Statskontoret gjorde sina gransk- ningar av regeringens styrning av jämställdhetspolitikenTPF18FPT har ett aktivt arbete bedrivits i där varje politikområde gjort minst en jämställdhetsanalys utifrån de jämställdhetspolitiska målen. JämStöd har varit delaktig i metodutveckling, utbildning och handledning i denna verksamhet.TPF19FPT En utvärderare granskade insatserna i för att se om effektmålen i regeringens plan för jämställdhetsintegrering i har uppnåtts.TPF20FPT Enligt utvärderingen har det över- gripande målet ännu inte uppnåtts, men ett antal förutsättningar har förbättrats: Strukturer och organisering finns på plats, styrdokument finns och är det främst konkreta resultat i verksamheten som saknas. Med flera formulerade mål både bland politikområden och i regleringsbreven för myndigheter bör resultaten snart vara i antågande.TPF21FPT 14TP PT Prop. 1997/98:136 s42f 15TP PT Statskontoret 2005:1 s47 16TP PT Dir 2006:30 17TP PT Genderbudgeting 2005 18TP PT Se sid xxx 19TP PT Se sid 20TP PT Dnr N2004/3108/JÄM 21TP PT 2006(a) s7 JämStöds bedömningar och förslag Förslag: En prioritering görs av politikområden som ska vara föremål för riktade insatser för jämställdhetsintegrering. Jämställdhetspolitiska utredningen ansåg att jämställdhetspolitiken som politikområde ska definiera de mest centrala jämställdhets- problemen i samhället och utifrån detta inrikta kraft och resurser på de områden som är särskilt centrala för jämställdheten mellan kvinnor och män i samhället. Jämställdhetspolitiken bör därför samverka med identifierade politikområden och där bedriva en tyd- ligare resultatstyrning.TPF22FPT JämStöd delar denna uppfattning och anser att en prioritering av politikområden bör göras för att kraftsamla kring dessa. Jämställd- hetspolitiken är relevant inom flertalet politikområden, men graden av relevans varierar kraftigt. Avsikten med att prioritera vissa poli- tikområden framför andra är att öka utvecklingstakten inom de prioriterade områdena när det gäller jämställdhet. Jämställdhets- politiken når sannolikt en resurseffektivisering när arbetet kon- centreras. Arbetet i de prioriterade politikområdena kan också få stor betydelse för den kunskapsbank som JämStöd föreslår att rådet ska upprätta. En storsatsning och en förbättrad uppföljning och utvär- dering bör, utöver erfarenheter, också ge tillgång till tydliga och positiva exempel på resultat och effekter av arbetet. En prioritering bör leda till en kvalitetsutveckling inom prioriterade politikområ- den. Den centrala stödfunktion som JämStöd föreslår kan utgöra en viktig aktör i att stödja dessa politikområden. Att regeringen väljer att prioritera vissa politikområden framför andra, kan också medföra nackdelar. De politikområden som inte blir prioriterade bör inte ges möjlighet att tolka detta som att jäm- ställdhet är irrelevant eller oviktigt. Därför bör alla politikområden beakta ett könsperspektiv, medan de prioriterade politikområdena beaktar ett jämställdhetsperspektiv. Vi ser skillnaden mellan ett jäm- ställdhetsperspektiv och ett könsperspektiv på följande sätt: Ett könsperspektiv handlar om att synliggöra kvinnor och män. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik eller andra uppgifter uppdelat på kön, samt att beskriva eller analysera 22TP PT SOU 2005:66 s448 JämStöds bedömningar och förslag situationen för kvinnor respektive män, och synliggöra båda könens villkor. Ett jämställdhetsperspektiv däremot relaterar till de jämställdhets- politiska målen. När ett jämställdhetsperspektiv anläggs analyserar man den könsuppdelade statistiken eller andra uppgifter i förhållande till de jämställdhetspolitiska målen.TPF23FPT En prioritering av vissa politikområden bör inte vara bestående, därför bör omprioriteringar göras efterhand. Nya prioriterade politikområden kan då dra lärdom av de tidigare prioriterade politikområden som goda exempel i sitt arbete. JämStöds förslag: Styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering förbättras och förtydligas. Följande områden bör särskilt beaktas: Tydligare beställningar i regleringsbrev med stringenta åter- rapporteringskrav Förbättrad dialog mellan myndigheter och departement Fördjupad återrapportering med längre tidsintervaller Förbättrad uppföljning och återkoppling från departemen- ten av myndigheters jämställdhetsintegreringsarbete Ökad styrning via myndigheternas instruktioner Samordning av mål- och återrapporteringskrav från departe- menten till myndigheterna Redan vid granskning framkom att en viktig förutsättning för myndigheternas jämställdhetsarbete är ett engage- rat och stödjande departement.TPF24FPT Vi tror att detta innebär departe- ment som vågar ha både krav och visioner på jämställdhet och som visar det genom att sända tydliga signaler till sina myndigheter om 23TP PT Jmf 2006(b) 24TP PT RRV 2000:17 s44 JämStöds bedömningar och förslag vad man vill uppnå när det gäller jämställdhet inom respektive område. Om regeringen vill prioritera jämställdhetsarbetet så bör frågan tillmätas större vikt i den årliga mål- och resultatdialogen, i regleringsbrev och i andra lämpliga sammanhang.TPF25FPT En grund- läggande förutsättning för myndigheternas jämställdhetsarbete är att departementen gör tydligare beställningar från myndigheterna. I Statskontorets intervju- och enkätundersökningar framkom att myndigheterna inte önskar fler mål, men att de önskar tydligare mål. De jämställdhetspolitiska målen i regleringsbreven uppfattas som otydligare än mål inom andra politikområden.TPF26FPT Statskontoret lyfter fram mål- och resultatdialogen som en viktig källa för information och styrning. Jämställdhetsintegrering är ett mycket långsiktigt förändringsarbete medan regleringsbrev ofta har en mycket kort tidshorisont. Statskontoret ser också en möjlighet att ge myndigheterna upp- drag med djupare analyser som omfattar . Dessa analy- ser kan förebygga eventuella målkonflikter och ligga till grund för utvärdering. JämStöd ser en stor möjlighet i att använda denna form av uppdrag och analyser för de prioriterade politikområdena. De svagheter som generellt finns inom styr- och uppföljnings- systemen blir ofta extra tydliga - vilket i klartext innebär att de fungerar ännu sämre - när det gäller jämställdhetsarbete. Styr- och uppföljningssystem bör generellt fungera bättre, och bör det fungera lika bra att styra och följa upp jämställdhet som annan politik. JämStöd delar den jämställdhetspolitiska utredningens uppfattning om att uppföljning och utvärdering inom jämställd- hetspolitiken bör förbättras avsevärt.TPF27FPT JämStöd ser gärna att uppföljningarna också blir mer resultatinriktade, som ett komple- ment till de insatser som har gjorts. JämStöd anser att arbetet krä- ver en återrapportering som gör det möjligt att arbeta mer långsik- tigt. Förbättrade beställningar bör också åtföljas av bättre uppföljning och utvärdering. Det är viktigt att myndigheternas jämställd- hetsarbete redovisas och följs upp, för att minimera risken att det faller bort i myndigheternas arbete. Återkopplingskraven är viktiga när myndigheterna ska redovisa vilket arbete som har bedrivits, hur jämställdhetsarbetet har genomförts samt vilka resultat det lett till. 25TP PT Ibid. s44 26TP PT Statskontoret 2005:1 s61 27TP PT SOU 2005:66 s448 JämStöds bedömningar och förslag Den styrning myndigheterna får av jämställdhet genom regleringsbreven bör kompletteras i exempelvis myndighetsinstruk– tionerna. Det är dock viktigt att styrning via (långsiktiga) instruk– tioner inte ersätter, utan är ett komplement till den styrning myndig– heter får via (kortsiktiga) regleringsbrev. JämStöds förslag bygger på erfarenheter från den operativa verk- samhet som bedrivits och syftar till att svara på uppdraget att före- slå hur stöd för jämställdhetsintegrering ska organiseras framöver. Under arbetets gång har vi stött på frågor som skulle kunna underlätta arbetet med jämställdhetsintegrering och som därför förtjänar att utredas närmare. Det har inte legat inom ramen för vårt uppdrag eller våra tidsmarginaler att fördjupa oss i dessa frågor, men vi pekar här på några områden som bör bli föremål för vidare utredning i syfte göra strategin mer effektiv och att snabba på utvecklingen mot en jämställd medborgarservice och jämställd- het i samhället. Indelningen i politikområden utmanas av att många tvärsektoriella frågor är beroende av flera politikområden för att kunna genomföra sin politik. De tvärsektoriella frågorna ställer också krav på en gemensam horisontell styrning. Eftersom antalet uppföljnings- system ökar blir det också allt viktigare att på regeringsnivå försöka samordna uppföljningarna av de horisontella perspektiven.TPF28FPT Många av de myndigheter vi samarbetat med upplever att de tvärsektoriella frågorna konkurrerar med varandra. Den upplevda konkurrensen gäller bland annat prioritet och resurser. Vi bedömer därför att det vore lämpligt med en försöksverksam- het vars syfte ska vara att ge ett samlat stöd till de tvärsektionella frågorna inom politikområdena och att skapa mötesplatser för sam- råd. 28TP PT Resonemanget finns belyst i ESV 2003:30 och Statskontoret 2006:13 JämStöds bedömningar och förslag Jämställdhet finns inskrivet i Regeringsformens 1 kap, 2§ angående diskriminering och 2 kap. 16§ som lyder: Lag eller annan före- skrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Lag (1976:871). Svensk lagstiftning är ofta könsneutralt formulerad, det talas om individen, medborgaren, eleven, den skattskyldige etc, och inte explicit om kvinnor och män. Vår erfarenhet visar att den köns- neutrala lagstiftningen i många fall tillämpas könsblint, vilket kan leda till ojämställdhet. Det vore en styrka om lagstiftningen utfor- mades på ett sådant sätt att denna möjlighet minimeras. Kommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas verksamhet i stort. Jämställdhet finns inte uttryckt i kommunallagen, men prin- cipen om likställighet gäller även kön och det uttrycks i 2 kap. 2 § där det sägs att Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. I övrigt regleras den kommunala verksamheten av speciallagarna och i vissa av dessa uttrycks jämställdhet.TPF29FPT En stor del av den offentligt finansierade medborgarservicen utgår från kommunerna och för att skynda på utvecklingen mot jämställda verksamheter vore en lag- översyn önskvärd. Vid upphandling gäller Lagen om offentlig upphandling som också innebär att man följer EG:s upphandlingsdirektiv.TPF30FPT Syftet med lagen är att garantera möjlighet till konkurrens på lika villkor. Delar av den offentliga medborgarservicen sköts på entreprenad efter offentlig upphandling. All medborgarservice som är offentligt finansierad bör jämställdhetsintegreras, oavsett utförare. Krav om detta borde därför finnas i upphandlingsunderlagen. Det bör därför utredas vidare om en generell lagöversyn utifrån jämställdhetssynpunkt skulle kunna bidra till att skynda på utveck- lingen mot ett jämställt samhälle. 29TP PT SOU 2005:66 s 433 I detta kapitel behandlas konsekvensbedömningar enligt kommit- téförordningen (1998:1474). 7.1Stödverksamhet som ett offentligt åtagande Att bedriva verksamheten jämställt är ett uppdrag som åligger alla offentligt finansierade aktörer; myndigheter, kommuner, entrepre- nörer och statliga företag som finansieras med offentliga medel och som bedriver service eller annan verksamhet gentemot medbor- garna. Ändå är det ganska långt kvar innan vi kan säga att all med- borgarservice är jämställd. För att nå dit krävs ett omfattande utvecklingsarbete som innefattar kunskaps- och medvetande- höjande insatser, fördjupade analyser av befintliga arbets- och för- hållningssätt och, sist men inte minst, förändringar som ger förut- sättningar för nya rutiner att få fäste i organisationen. För att ett sådant utvecklingsarbete ska kunna bedrivas med till- räckligt god kvalitet behövs stödstrukturer som skapar en överblick över och knyter samman erfarenheter gjorda på skilda håll – både geografiskt och inom olika typer av organisationer. Ett långsiktigt utvecklingsarbete kräver kompetenta och stabila stödstrukturer som kvalitetssäkras genom kontinuerlig utvärdering av såväl arbetsformer som resultat. Behovet av långsiktighet i konstruktio- nen kräver därför offentliga aktörer. Dessa kan dessutom, utan hinder, sprida koncept och metoder liksom resultaten av det arbete som bedrivs. På så vis säkerställs hållbarheten, eftersom många får tillgång till lärdomar genom spridning av resultat och kontinuerlig utvärdering. En offentlig aktör med kännedom om politiska prioriteringar kan dessutom erbjuda sakkunskap om både politik och om det praktiska genomförandet som skulle skynda på utvecklingsarbetet. För att säkerställa kvalitet, likställighet, långsiktighet och kost- nadseffektivitet förordar vi alltså att stödverksamheten bedrivs i offentlig regi. Själva utförandet av utbildningar och andra stödin- satser kan till viss del ske med hjälp av upphandlade tjänster. har gjort internationella åtaganden när det gäller jäm- ställdhetsintegrering som berör både statliga myndigheter och kommunerTPF1FPT. Det kan ses som ytterligare en anledning till att staten bör bistå med offentligt finansierat stöd för att genomföra dessa åtaganden. Syftet med JämStöds förslag är att påskynda utvecklingen mot ett jämställt samhälle. Under förutsättning att jämställdhetsåtgärder i form av ekono- miska justeringar genomförs i de offentligt finansierade verksam- heterna, kan det innebära vissa kost- nadsökningar. När en myndighet genomför ett jämställdhetsinte- greringsarbete kan behov av justeringar av omfördelning mellan, eller tillskott för enskilda grupper bli nödvändiga. Detta kan dock betraktas som en investering för ökad jämställdhet, eftersom jäm- ställdhetsintegrering medverkar till att öka jämställdheten vid för- delningen av offentliga medel. Rent samhällsekonomiskt får man förutsätta att konsekvenserna av en statsförvaltning med en mera jämställd fördelning av de offent- liga resurserna är positiva. Nytta för medborgarna i form av ökat utbyte av de offentliga verksamheterna samt långsiktigt positiva samhällsekonomiska förändringar bör bli effekterna av JämStöds förslag. Ökad nytta för medborgarna uppnås genom en mera rättvis för- delning av offentliga medel samt genom att det offentliga åtagandet fullföljs på ett mera effektivt sätt. Sammantaget bör detta innebära medborgarservice med högre kvalitet och bättre tillgänglighet för individen. 1TP PT har åtagit sig att leva upp till principerna i Pekingplattformen och är dessutom juridiskt förbundet att följa (CEDAW). Ökad tillgänglighet för kvinnor och män till alla former av sam- hällets insatser torde bidra till att höja upplevelsen av rättvisa sett ur ett jämställdhets- och, i förlängningen, jämlikhetsperspektiv. När verksamheter analyseras och problematiseras utifrån ett könsperspektiv bör det även ses ur fler aspekter, integration, funk- tionshinder, sexualitet och ålder för att nämna några. Att bryta ned och analysera de offentliga verksamheterna utifrån olika aspekter där kön är en överordnad indelningsgrund ger möjligheten att uppnå en högre träffsäkerhet vid fördelningen av de offentligt finansierade medlen. Detta bör i sin tur leda till större möjligheter för individen att uppnå egen försörjning, minskad sjukskrivning med mera. De långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenserna skulle därmed bli stora. JämStöd bedömer att utredningens förslag kan leda till positiva konsekvenser för sysselsättningen, småföretagande och den personliga integriteten när resurser och myndighetsservice fördelas mer jämställt i form av till exempel arbetsmarknadsåtgärder, rehabiliteringsåtgärder, företagsstöd och åtgärder för att minska mäns våld mot kvinnor. Brottsligheten och det kommunala självstyret bedöms inte påverkas av förslagen. JämStöd föreslår i detta betänkande en rad åtgärder för hur ett fortsatt stöd till jämställdhetsintegrering bör utformas. då särskilda stödinsatser enligt vår bedömning också fortsätt- ningsvis behövs, kommer dessa att kräva vissa ekonomiska insatser. Utgångspunkten är att en framgångsrik jämställdhetsintegrering kommer att göra samhällsservicen mer effektiv, hushålla bättre med resurser och öka kvaliteten i de offentliga tjänsterna. I proposition 2006/07:1, utgiftsområde 14, föreslås att ca anvisas för insatser på jämställdhetsområdet, och . En del av dessa medel är enligt förslaget avsatta till bland annat forskning om kvinnors hälsa, en handlingsplan för att minska våldet mot kvinnor samt en handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. I det följande anges JämStöds kostnadskrävande förslag och dess beräknade kostnader. Dessa bör enligt vår uppfattning kunna belasta ovanstående anslag under förutsättning att det anvisas av Med de insatser som på olika sätt redan är genomförda inom bland annat , myndigheter och av JämStöd skulle förslagen kunna ge stor utväxling i stället för att utveck- lingen avstannar eller går tillbaka om en fortsatt satsning skulle utebli. Ett råd med ett tillräckligt starkt sekretariat för att kunna bli ett verksamt och samordnande stöd för arbetet med jämställdhetsinte- grering i statliga myndigheter beräknas , inklusive kostnader för nödvändiga verksamheter, kostnad ca . De åtta regionala sekretariat med processledare som föreslås beräk- nas, inklusive kostnader för verksamheter, uppgå till . Förslaget om att utvärdera de processer som startas beräknas uppgå till . 6,5 mnkr /år verksamhet (Varje stödfunktion tilldelas 6,0 mnkr.) Årlig medelstilldelning till Statskontoret för processutvär- 2,0 mnkr /år 56,5 mnkr /år , Gender mainstreaming conceptual framework, methodology and presentation of good practices, , 1998 Ds 1999:64 Från sidovagn till huvudfåra, Lägesrapport från Genderprogram för social välfärd () Ds 2001:64 Ändrad ordning, Strategisk utveckling för jämställdhet ESV 2003:30 Att styra med generella krav i staten, ett regeringsupp- drag Ett jämställt – om EU-politik för jämställdhet, Utri- kesdepartementet, Fakta , 2000 Fra udvikling til forankring evaluering af det tværministerielle Kønsmainstreamingprojekt 2006 Final report of the Group of specialists on gender budgeting (EG-S-GB 2004) 2005 Gör det jämt Att integrera jämställdhet i verksamheten, Närings- departementet, 2001 1992:1528 Lagen om offentlig upphandling Now its about the money Mainstreaming a gender perspective into Nordic national budgets Final project report 2004-2006 2006 Nya vägar Organiseringen av jämställdhetsarbetet i 1993/94:147 Jämställdhetspolitiken: Delad makt – delat ansvar 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarens tjänst 2006/07:1 Budgetpropositionen RRV 2000:17 Jämställdhet - hur styr regeringen? 2002/03:140 Jämt och ständigt Regeringens jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden SOU 2001:44 Jämställdhet – transporter och IT SOU 2004:44 Kan vi räkna med de äldre? SOU 2004:59 Kvinnors organisering SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställd- hetspolitiken mot nya mål SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft SOU 2007:15 JämStöds praktika för jämställdhetsintegre- ring Statskontoret 2005:1 En effektivare jämställdhetspolitik Statskontoret 2006:13 På tvären Styrning av tvärsektoriella frågor , Biller , Gender mainstreaming in the EU member states Progress, obstacles and experiences at Governmental level 2007 , , , arbetsliv – projekt som gästspelar eller strategi i lång- siktig utveckling förlag 2007 (under utgivning) , Rapport från JämStöds studiebesök i 2– Dir. 2005:7 Jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten Dir. 2006:1 Tilläggsdirektiv till JämStöd, utredningen om stöd till jämställdhetsintegrering i staten, (N 2005:02) Dir 2006:30 Utvärdering av resultatstyrningen Dir. 2006:123 Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation Dir 2007:02 Översyn av stabsmyndigheter Dir. 2007:4 Tilläggsdirektiv till JämStöd, utredningen om stöd för jämställdhetsintegrering i staten (N2005:02) Dnr A2007/2916/A Bilaga 1 till regeringsbeslut Förslag till Nationellt strukturfondsprogram (ESF) för regional konkurrens- kraft och sysselsättning i –2013 Dnr Fi2005/2459 Fi2007/604 Uppdrag att analysera och lämna för- slag på koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverk- samhet Dnr N2004/3108/JÄM Plan för genomförande av jämställdhetsinte- grering i , Utvärdering av ett utvecklingsprogram för länsstyrelsernas jämställdhetsexperter 2005 Setterwall , Om JämStöd. , Delutvärdering av regeringens Plan för genomfö- rande av jämställdhetsintegrering i (a) , Jämställdhetsintegrering inom det svenska Fördjupningsstudie inom projektet: Gender mainstrea- ming at Governmental level in the EU member states 2006(b) /public/english//newsite2002/about/audit.htm /womenwatch/daw/cedaw /womenwatch/resources/goodpractices/index.html Jämställdhetsintegrering i den statliga En särskild utredare utses för att stödja arbetet med jämställdhets- integrering i den statliga verksamheten. Insatserna skall riktas till myndigheter under regeringen, inklusive .