sou · GVB396 · 2008-01-01 00:00:00 — Underlag hämtas i huvudsak från svaren på en enkät som ESV sänder ut till myndigheterna. Rapporten omfattar med något undantag samma myndigheter som de som omfattas av statens resultaträkning. Den skiljer sig från vad som redovisas i statsbudgeten eftersom rapporten har med alla avgiftsintäkter oavsett om myndigheterna disponerar dem eller inte. Rapporten visar avgiftsintäkter per myndighet uppdelat på be- lastande avgifter och avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Specificeringen av vad avgifterna avser skiljer sig åt mellan olika myndigheter. De redovisade beloppen avser en myndighets samtliga avgifts- intäkter, dvs. även de som andra myndigheter betalar till den rap- porterande myndigheten. finns en uppgift om hur stor del av myndighetens sammanlagda avgiftsintäkter som är inomstat- Vidare finns det uppgifter bl.a. om i vilka fall myndigheten har rätt att besluta om avgiften storlek, om den disponerar intäkterna och om kostnadstäckningsgrad. I rapporten finns också en aggregerad redovisning som bl.a. visar summeringar av myndigheternas intäkter av belastande avgif- ter respektive avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster och av hur mycket av dessa som myndigheterna disponerar. Dessa summeringar inkluderar inomstatliga transaktioner till skillnad från de i resultaträkningen i årsredovisningen för staten. Nationalräkenskaperna är ytterligare en källa för information om statens ekonomi. De visar hela landets ekonomi där omslutningen visar ekonomins storlek och där flöden mellan olika sektorer fram- går. Staten utgör en av dessa sektorer. Utgångspunkten för natio- nalräkenskaperna är de internationellt fastställda klassificeringarna i System of National Accounts (SNA) som beslutats av . Vissa tolkningar och preciseringar har gjorts inom EU i vad som kallas () eller Euro- peiska Nationalräkenskapssystemet (ENS). Här är flödena till stor del periodiserade men vissa delar är utgiftsmässiga. Nationalräkenskaperna föreläggs inte men de används som underlag för den redogörelse av svensk ekonomi som reger- ingen lämnar till . Även informationen till nationalräkenskaperna hämtas från myndigheternas inrapportering. När det gäller staten skiljer man i nationalräkenskaperna på skatter och avgifter men specificerar inte belastande avgifter. Nationalräkenskaperna skiljer sig också från resultaträkningen för staten genom att affärsverken inte ingår i staten utan i näringslivssektorn. I nationalräkenskaperna görs en redovisning med fördelning på olika typer av inkomster och utgifter men även en på samma sätt internationellt fastställd fördelning på ändamål (Classification of the Functions of Government/COFOG). Denna ändamålsfördel- ning skiljer sig från budgetpropositionens och statsbudgetens ut- giftsområden och politikområden. 3.5Olika klassificeringar och olika begrepp Över tiden har redovisningen av de belastande avgifterna varierat. Det gäller både i statsbudgeten och i resultaträkningen för staten. Den sistnämnda togs fram och utvecklades och redovisningen har förfinats successivt. När det gäller avgiftsintäk- ter har särskild information hämtats via enkäter till myndigheterna. Successivt har mer och mer information tagits in genom myndig- heternas inrapportering till statsredovisningen. Vissa intäkter har i resultaträkningen för staten flyttats mellan olika kategorier. I statsbudgeten har en del nya inkomster först tagits upp som belas- tande avgifter för att sedan klassas som skatter. Exempel av bety- delse är skatteutjämningsavgiften och avgiften på bekämpnings- medel och handelsgödsel. I och med statsbudgeten har ytterligare förändringar i samma riktning gjorts som en anpassning till klassificeringen i nationalräkenskaperna. Resultaträkningen för staten har i sin tur anpassats till förändringarna i statsbudgeten. I nationalräkenskaperna skiljer man inte på belastande avgifter och andra avgifter. Däremot behöver man göra gränsdragningen mot skatter, eftersom skatter och avgifter redovisas var för sig. I nationalräkenskaperna är i första hand de internationella riktlin- jerna utgångspunkt för klassificeringarna. 4 Avgifter i statens finanser Statens intäkter utgörs till allra största delen av skatteintäkter. Avgifterna svarade 2006 för av de sammanlagda intäk- terna. Huvuddelen av statens medel används för transfereringar. Exempel på sådana är pensioner, sjukpenning, barnbidrag, bistånd och bidrag till kommunerna. Den statliga förvaltningen, som också benämns statens egen verksamhet, finansieras till en del genom att avgifter tas ut i verksamheten. Förvaltningen svarar för närmare en femtedel av statens kostnader. Diagram 4.1 Förvaltningens del av statens totala kostnader och finansiering av denna Avgifter i statens finanser Av statens cirka 250 myndigheter redovisade 128 myndigheter intäkter av belastande avgifter och cirka 200 intäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster . För många myndigheter är avgiftsintäkterna mycket begränsade. Spridningen visas i tabell 4.1. Antal myndigheter som redovisade avgiftsintäkter 2006 10–100 miljoner Intäkterna av belastande avgifter är störst hos och . , , och har störst avgiftsintäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Redovisningen i detta avsnitt av hur avgifterna utvecklats i eko- nomiska termer utgår, förutom vid angivna undantag, från redovis- ningen av avgiftsintäkter i statens resultaträkning som ingår i årsre- dovisningen för staten (se avsnitt 3.4.3). Avgiftsintäkterna uppgick till sammanlagt 2006, varav de belastande avgifterna svarade för 12 miljarder kro- nor.1 Utöver detta förekommer dock uttag av belastande avgifter som inte ingår i årsredovisningen för staten. Det är bland annat vissa s.k. enskilda organ, som med stöd av 11 kap. 6 § regerings- formen (RF) ålagts att bedriva viss myndighetsutövande verksam- het, som finansieras med belastande avgifter, t.ex. Aktiebolaget . Det finns ingen samlad information om vilka dessa avgifter är eller om hur stora belopp de enskilda får betala. Tills vidare lämnas de utanför redogörelsen men de behandlas när- mare i avsnitt 4.6. 1 I statens resultaträkning i årsredovisningen för staten anges större poster i varje kategori i not 2. Avgifter i statens finanser Omfattningen och utvecklingen av avgiftsintäkterna framgår av nedanstående diagram som bygger på uppgifter i statens resultat- räkning.2 De visar således omfattningen av de avgifter som erläggs till staten. Avgifter mellan myndigheter, s.k. inomstatliga betal- ningar, är eliminerade. I en not till resultaträkningen specificeras först intäkterna av belastande avgifter respektive avgifter från frivilliga efterfrågade varor och tjänster. redovisades dessa samman- slagna med andra ersättningar. I diagrammen bygger därför upp- gifterna i viss mån på uppskatt- ning.3 Diagram 4.2 Statens avgiftsintäkter 1996–2006 2För att få jämförbarhet med dagens förhållande visas intäkter av frivilliga avgifter exklusive de intäkter SJ hade före bolagiseringen 2001. Dessa uppgick till ca 11 miljarder . tas de enskildas betalningar till SJ inte längre med i statens redovisning. 3När det gäller 1998 har belopp och fördelning enligt Årsredovisningen för staten 1999 använts. Avgifter i statens finanser Intäkterna av belastande avgifter ligger i stort sett på samma nivå i slutet som i början av perioden. Avgiftsintäkterna från frivilligt efterfrågade varor och tjänster har däremot mer än fördubblats. För att få en uppfattning om den reala utvecklingen kan som jämförelse nämnas att konsumentprisindex ökade . Motsvarande ökning för nettoprisindex (skatteför- ändringar m.m. borträknade) var . Utvecklingen av avgiftsintäkterna kan också relateras till kost- naderna för statens egen verksamhet som ökade med drygt en tredjedel . Statens avgiftsintäkter motsvarade i bör- jan av perioden av kostnaderna för statens egen verk- samhet. utmärker sig i diagrammet. Då började att redovisa sina nät- och systemintäkter m.m. som avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster i stället för som tidigare belastande avgifter. tog upp nästan alla sina intäkter som avgifter i verksamhet med frivillig efterfrågan för att året därpå åter redovisa större delen som belas- tande avgifter. Det gällde t.ex. undervägsavgifter (betalas av alla som flyger i svenskt luftrum), passageraravgifter och startavgifter. Affärsverkens förändrade redovisning återspeglades sedan i årsre- dovisningen för staten. De två förändringarna påverkade påtagligt fördelningen mellan de två typerna av avgifter eftersom dessa två affärsverk svarar för en betydande del av avgiftsintäkterna. Se även avsnitt 5.4.7 och 5.4.8. Klassificeringen är inte alltid självklar och när det gäller just affärsverken har frågan om kategorisering av intäkter tagits upp av (RiR 2004:17). Huruvida en avgift är belastande eller ej kan få betydelse för affärsverken i mervärdesskattesamman- hang. Sedan uppmärksammat frågan gjorde reger- ingen i budgetpropositionen bedömningen att de nätav- gifter och balansersättningar som tog ut inte var offentligrättsliga avgifter utan intäkter i kommersiell verksamhet. Intäkterna borde således även fortsättningsvis redovi- sas som uppdragsverksamhet (prop. 2004/05:1 UO21 s. 96–98). noterade regeringens bedömning i sina över- väganden (bet. 2004/05:NU3 s. 75, rskr. 2004/05:120). Minskningen av de belastande avgifterna 2001 beror på att in- sättningsgarantisystemet var under uppbyggnad fram till dess. Där- efter minskade uttaget av garantiavgifter från kreditinstituten avse- värt för att sedan ligga på en lägre nivå. Avgifter i statens finanser omdefinierade efter förslag från regeringen (prop. 2005/06:1 s. 164, bet. 2005/06:FiU1, rskr. 2005/06:34) vissa avgifter till skatter i statsbudgeten. Det gällde bl.a. koncessions- avgiften på televisionens område och lokalradioavgifterna. Motsva- rande ändringar gjordes därefter i statens resultaträkning, vilket visar sig i diagrammet ovan som en liten minskning av de belas- tande avgifterna. När det gäller frivilligt efterfrågade varor och tjänster förklaras den relativt stora intäktsökningen 2005 till en del av att Affärsver- ket då ändrade vissa redovisningsprinciper. 4.3Allt större del av avgiftsintäkterna disponeras av myndigheterna De avgiftsintäkter som medgivit att regeringen dispone- rar, låter regeringen i sin tur olika myndigheter behålla och direkt använda i den verksamhet de avser. Nedan visas utvecklingen dels av de avgiftsintäkter som myn- digheterna disponerar, dvs. som de får behålla för att använda i berörd verksamhet, dels de avgiftsintäkter som redovisas mot in- komsttitel i statsbudgeten. Förutom på statens resultaträkning bygger redovisningen här på ESV:s årliga rapport om avgifter och för de senare åren även på myndigheternas rapportering i statsredovisningssystemet som suc- cessivt utvecklats . I den årliga avgiftsrapporten redovisas både inomstatliga och utomstatliga avgiftsintäkter som myndigheterna har och det är summan av dessa som finns i de flesta sammanställningar i rapporten. I diagram 4.3–4.5 nedan redo- visas däremot endast de utomstatliga avgiftsintäkterna, dvs. de av- gifter enskilda och kommuner betalar till staten. För att få en upp- skattning av dessa uppgifter har viss bearbetning gjorts av in- formationen i ESV:s rapport. Av diagram 4.3 framgår att myndigheterna kommit att få dispo- nera allt större del av avgiftsintäkterna. Förklaringen till detta är att intäkterna av frivilligt efterfrågade varor och tjänster som tidigare framgått har ökat kraftigt . Dessa avgifter dispo- neras i stort sett alltid av myndigheterna. Avgifter i statens finanser Diagram 4.3 Vem disponerar avgiftsintäkterna? disponerade myndigheterna av avgiftsintäkterna. disponerade de av avgiftsin- täkter som blivit betydligt högre än . Intäkterna har ökat i verksamhet där myndigheterna redan dis- ponerar dem, däribland frivilligt efterfrågade varor och tjänster. har myndigheterna i större utsträckning även fått disponera intäkter av belastande avgifter. Denna utveckling visas i diagram 4.4. Avgifter i statens finanser Diagram 4.4 Vem disponerar intäkterna av belastande avgifter? beslutade att Post- och telestyrel- sen, , , , och skulle få disponera mer av de belastande avgifterna. I vissa fall angavs i de propositioner som låg till grund för besluten att avgifterna direkt skulle finansiera kost- nader i tidigare anslagsfinansierad verksamhet. I andra fall angavs att orsaken till förändringen bl.a. var svårigheterna att beräkna omfattningen av verksamheten (prop. 1999/2000:100 s. 42 och 43, bet. 1999/2000:FiU27 s. 53 och 54, rskr. 1999/2000:262, prop. 1999/2000:1 UO22 s. 10, bet. 1999/2000:TU1 s. 87, rskr. 1999/2000:85 och prop. 2000/01:1 UO 13 s. 33 och UO 22 s. 40, bet. 2000/01:AU1 s. 55, rskr. 2000/01:103). konstaterade att kritiken i framförda motioner saknade grund och att det fanns skäl att genomföra dessa förändringar (bet. 1999/2000:FiU20 s. 86–89). skedde såväl höjningar av avgiftsnivåer som volymökningar för avgifter som myndigheter redan disponerade. framträder i diagrammet först en kraftig minskning och sedan en ökning beroende av de i avsnitt 4.2 nämnda ändringarna av redovisningsprinciper som och gjorde dessa år. Avgifter i statens finanser berodde ökningen av de avgiftsintäkter som myndig- heterna disponerade på att intäkter av befintliga avgifter vuxit, att vissa avgiftsintäkter som tidigare förts till inkomsttitel på statsbud- geten i stället specialdestinerades direkt för finansiering av berörda verksamheter och att nya avgifter infördes som ställdes till myn- digheters disposition. Störst inverkan på utvecklingen hade den nya avgiften för gemensam säkerhetskontroll som Luftfartsstyrelsen disponerar. Den nedgång 2006 som diagrammet visar beror på omklassifice- ringen som gjordes av ett antal belastande avgifter (se avsnitt 4.2). De redovisades i stället som skatter. Situationen 2006 sammanfattas i diagram 4.5, som visar att större delen av de belastande avgifterna disponeras av myndighe- terna liksom i princip alla intäkter av frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Diagram 4.5 Avgiftsintäkter 2006 belastande avgifter som myndighet disponerar 4.4På statsbudgeten redovisas endast vissa belastande avgifter De avgiftsintäkter som regeringen eller myndigheterna inte dispo- nerar beräknas av och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Det gäller endast en del av de belastande avgifterna. Därutöver finns någon enstaka avgift från frivilligt efterfrågade Avgifter i statens finanser varor och tjänster som inte disponeras av regeringen eller någon myndighet utan redovisas mot inkomsttitel.4 På statsbudgetens inkomstsida finns en kategori med rubriken avgifter under vilken inkomster av belastande avgifter tas upp. De poster som finns under denna kategori sam- manfaller inte helt med dem som redovisas under samma rubrik i statens resultaträkning. Skillnaderna beror på att olika bedöm- ningar gjorts av olika instanser vid olika tillfällen och på att katego- rierna i övrigt skiljer sig åt vilket får konsekvenser för under vilken rubrik inkomster tas upp. Utvecklingen av de belastande avgifterna som redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten framgår av diagram 4.6. Där framgår att dessa inkomster låg kring såväl 2006 som . Diagram 4.6 Belastande avgifter som redovisas brutto på statsbudgeten 1996–2006 Bland de belastande avgifter som redovisas brutto på statsbudgeten är finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna ojämförligt 4 Det gäller huvudsakligen vissa, förhållandevis begränsade avgiftsintäkter hos Försvars- makten. Avgifter i statens finanser störst och de har därför särredovisats i diagrammet. Dessa avgifter följer genomsnittligt utbetalda dagpenningar från arbetslöshetskas- sorna. Det bör observeras att dessa avgifter inte klassificeras som belastande avgifter i statens resultaträkning utan där ingår i katego- rin andra ersättningar. (Finansieringsavgifterna behandlas ytterli- gare i avsnitt 5.4.4. Vad gäller utvecklingen av belastande avgifter märks framför allt minskningen 2001. Som framgått ovan fick några myndigheter då disponera mer av intäkterna från de belastande avgifterna, vilket innebar att dessa inte längre redovisades på statsbudgetens inkomstsida. omklassificerades vägavgifter och miljö- avgifter på bekämpningsmedel och handelsgödsel i statsbudgeten till skatter (prop. 2000/01:1 s. 132 och 133, bet. 2000/01:FiU1 s 17, rskr. 2000/01:36). Vägavgifterna, som gäller vissa tunga fordon, infördes och svarade huvudsakligen för den nivåhöjning som syns för det året i diagrammet. När det gäller de andra avgifterna har förändringarna varit förhållandevis små. omklassificerades som nämnts ett antal inkomsttitlar till skatter och inkomsterna och inkomsttitlarna återfinns nu under den rubriken (prop. 2005/06:1 s. 164, bet. 2005/06:FiU1, rskr. 2005/06:34). Den största av dessa var koncessionsavgiften på tele- visionens område där intäkterna ökade kraftigt jämfört med medan övriga låg på samma nivåer som . Utan dessa föränd- rade klassificeringar skulle inkomsterna av de belastande avgifterna ha blivit något större. 4.5Svårt att se omfattningen av de inkomster som redovisas netto mot anslag Om avgiftsinkomster endast ska bidra till att täcka kostnaderna för en viss verksamhet, får de redovisas netto mot anslag. Uppgifter om i vilken omfattning detta görs är svåra att få fram. Oavsett om inkomsterna tas upp netto mot anslag eller redovisas utanför stats- budgeten, finns de med i avgiftsintäkterna i statens resultaträkning. Avgiftsinkomster som redovisas netto mot anslag disponeras av myndigheterna på samma sätt som avgifter som redovisas utanför statsbudgeten. I de olika myndigheternas årsredovisningar kan man ibland finna redovisningar av hur stora inkomster myndigheten haft under anslag. Någon sammanställning av samtliga sådana inkomster görs Avgifter i statens finanser Ur statsredovisningssystemet kan dock denna informa- tion indirekt hämtas. Myndigheternas rapportering i statsredovis- ningssystemet stämmer dock inte alltid med vad som angetts i års- redovisningen. Varken förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring eller ESV:s föreskrifter på området innehåller några före- skrifter om hur rapportering i statsredovisningen ska förhålla sig till uppgifterna om inkomster under anslag i myndighetens årsre- dovisning. Utifrån den information som finns i statsredovisningssystemet har ESV på utredningens förfrågan gjort en uppskattning av de inkomster av belastande avgifter som redovisas netto mot anslag. Omfattningen beräknas till 2006. Huvud- delen av dessa inkomster är avgifter för trafik på statens spåran- läggningar som rapporterats under anslaget : Banhållning och sektorsuppgifter samt avgifter för bl.a. pass och identitetskort under anslaget . 4.6Belastande avgifter utanför statens redovisning Det finns ingen källa där det samlat går att finna information om vilka belastande avgifter som beslutat att andra än myn- digheter, dvs. enskilda organ får ta ut. Eftersom de intäkter som sådana avgifter ger upphov till inte finns med i årsredovisningen för staten, är kunskapen begränsad om hur stor belastning dessa avgif- ter sammanlagt innebär för de enskilda. Exempel på sådana avgifter är avgiften för bilbesiktning och kår- avgiften. AB har statsmakternas uppdrag att stå för bilbesiktningen i landet. Verksamheten ska finansieras med avgif- ter. Dessa avgifter får anses vara belastande eftersom bilbesikt- ningen är obligatorisk. Avgifterna regleras i fordonslagen (2002:574) och förordningen (2001:17) om förrättningsavgifter för vissa besiktningsorgan på fordonsområdet. Företagets intäkter för denna verksamhet uppgick till 2006. Det (numera ägt av ) har motsvarande uppdrag när det gäller besiktnings- plikt för mobilkranar m.m. Den obligatoriska kåravgiften för studenter vid högskolor är en avgift, som studentkårer får ta ut av studenter vid universitet och högskolor. Högskolelagen (1992:1434) innehåller ett bemyndi- Avgifter i statens finanser gande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet för studenterna att tillhöra särskilda studentsammanslutningar. Regeringen har i förordningen (1983:18) om studerandekårer, nationer och studentföreningar vid universitet och högskolor före- skrivit att studentkårerna får ta ut en avgift. utreds ett avskaffande av kårobligatoriet. I detta sammanhang kan även de avgifter nämnas som Premie- pensionsmyndigheten (PPM) tar ut. De är statliga avgifter men är inte med i årsredovisningen för staten, i enlighet med regeringens årliga normeringsbeslut om vad som ska ingå i årsredovisningen (dnr Fi2006/7114). Orsaken är att PPM:s tillgångar har en annan karaktär än statens tillgångar i övrigt. PPM:s avgifter uppgick till 2006. Det är huvudsakligen fråga om avgiftsuttag från pensionsspa- rarna. Inte heller TV-avgiften ingår i årsredovisningen för staten. Denna avgift finansierar verksamheten vid radio, och Utbildningsradion. Avgiften måste betalas av alla som har TV och gav sammanlagt i intäkter 2006. Avgiftsintäkterna går via en särskild stiftelse till de tre före- tagen genom att medel anvisas av från ett särskilt konto hos , rundradiokontot. 4.7Sammanfattande slutsatser av den ekonomiska redovisningen Redovisningen visar att intäkterna av belastande avgifter har legat på en förhållandevis oförändrad nivå medan avgiftsintäkterna från frivilligt efterfrågade varor och tjäns- ter har ökat. Det framgår också att myndigheterna får disponera en allt större del av avgiftsintäkterna. Intäkterna 2006 av belastande avgifter respektive avgifter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster samt hur de redovisas fram- går av tabell 4.2. SOU 2007:96 Avgifter i statens finanser eller netto mot anslag Skilda begrepp och olika klassificeringar används i olika samman- hang. Vidare har klassificeringen vid olika tillfällen och i olika sammanhang ändrats. Det försvårar naturligtvis jämförelse över tiden. 5Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? Enligt direktiven skulle utredningsarbetet inledas med en kartlägg- ning av de offentligrättsliga avgifterna. () har på utredningens uppdrag genomfört kartläggningen. Kartläggningen skulle innehålla följande punkter. Avgift/Ändamål (verksamhet/aktivitet avseende avgiftsgrupp/ – område, ej enskilda avgifter) Avgift (avgiftskonstruktioner inom avgiftsgruppen) Beslutsform; vem har beslutat att avgiften ska tas ut (EG- förordning, lag, förordning, föreskrift eller annat) Bemyndiganden från (paragraf anges) Bemyndiganden från regeringen (paragraf anges) Beslut om avgiftens storlek (, regeringen, myndighe- ten eller annan, källan anges) Redovisning (om myndigheten disponerar avgiftsintäkterna eller om redovisning av avgiftsintäkterna sker mot inkomst- titel) (avgiftsintäkter netto under anslag i form av lista på myn- digheter) Avgifter som ev. tas ut i konkurrensutsatt verksamhet markeras ESV utgick ifrån underlaget till rapporten 2005 (se avsnitt 3.4.4) och kompletterade detta med uppgift om författningsstödet för de olika avgifterna. ESV överlämnade sin kartläggning . Efter det att utredningens sekretariat analyserat den och föreslagit vissa tillägg kompletterade ESV den i vissa avseenden. Den redovisas i bilaga 3. Vad visar kartläggningen av belastande avgifter? Kartläggningen avser i huvudsak de förhållanden som rådde . När en avgift fortsättningsvis i detta avsnitt omnämns, finns inom parentes en hänvisning till var i kartläggningen den återfinns. Såväl genomgången av gällande rätt (se avsnitt 2) som kartlägg- ningen visar att definitionerna av och gränsdragningen mellan olika statliga inkomster som skatter, olika typer av avgifter och andra ersättningar inte alltid är helt klar. Det definitiva ställningstagandet till om en pålaga ska anses vara en skatt, en belastande eller en frivillig avgift kan endast göras av domstol eller något annat offentligt organ i ett konkret fall (se avsnitt 2.2). Min utgångspunkt för indelningen av redan befintliga avgifter måste vara ställningstagande.