sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — På spannmålsområdet har EU genom- fört upprepade reformer som inneburit att EU kan exportera merparten av sitt spannmålsöverskott utan bidrag. Oljeväxterna är redan avreglerade och kommer därför inte direkt att påverkas. Tullnivån föreslås bli sänkt och mest för de produkter som har höga tullnivåer. För spannmål är de tullsänkningar som föreslås inte tillräckliga för att få till stånd någon import. Den import som sker äger rum inom förmånskvoterTPF21FPT. Dessa är redan nu mycket attraktiva och utrymmet övertecknas vanligtvis. För etanol sker det import med tulluttag, dock med skattebefrielse. arbetade kommissionen, rådet och Europaparla- mentet fram ett direktiv (2003/30/EG) om främjande av använd- ningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. Direktivet innebär att en viss andel av försäljningen av bensin och diesel skall utgöras av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. För EU i sin helhet skall , räknat på energiinnehållet, uppnås till . skall andelen öka till . Det finns ingenting i direktivet som anger hur medlemsländerna skall främja användningen av biodrivmedel. 21TP PT Förmånskvoter medger import till reducerad tull eller till tullfri import för vissa kvan- titeter. T.ex. finns det för en förmånskvot för vete som innebär att vete kan importeras med en tullavgift på /ton vete medan import utanför för- månskvoten belastas med en tullavgift på /ton vete. Introduktion av biodrivmedel har bland annat underlättats av de skattelättnader som är möjliga enligt EG-rätten. Enligt det tidigare gällande mineraloljedirektivetTPF22FPT kunde skattelättnader fås för bräns- len som framställdes inom ramen för pilotprojekt för teknisk utveckling av mer miljövänliga produkter. Skattelättnader för annat än pilotprojekt krävde, enligt mineraloljedirektivet, ett enhälligt godkännande av rådet. nåddes en politisk överenskommelse om ett nytt energiskattedirektiv.TPF23FPT I direktivet ingår att skattelättnader får med- ges för bl.a. vegetabiliska oljor, RME, etanol, ved, flis, spån, pellettar och biogas. Medlemsländerna skall dock justera skatte- satserna då råvarukostnadsförändringar sker så att överkompen- sation undviks. För att skapa bättre förutsättningar för användning av alternativa drivmedel i är koldioxidneutrala drivmedel befriade från både koldioxidskatt och energiskatt. Skattebefrielsen beviljas av regeringen genom individuella dispens- beslut. Befrielse från energiskatt spelar stor roll för att göra bio- bränslena konkurrenskraftiga gentemot fossila bränslen. Tillverk- ningskostnaderna för etanol och biodiesel är betydligt högre än för bensin och diesel men genom skattebefrielsen kompenseras de högre tillverkningskostnaderna. För jordbruksprodukter som används för eldning som fast bränsle ger skattebefrielse en fördel mot fossila bränslen men i förhållande till t.ex. skogsråvara råder ren priskonkurrens. I medges undantag från energiskatt för biobränslen för såväl uppvärmning som drivmedelsändamål. var den totala inhemska energianvändningen . Av detta utgjorde den slutliga energianvändningen och omvandlings- och distributionsförluster, varav i kärnkraftproduktion. Användningen av bunkeroljor för utrikes sjöfart och icke-energiändamål utgjorde . 22TP PT Rådets direktiv /81/EEG av om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor. 23TP PT Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. energitillförsel har ökat med 2004. Ökningen kan dock till största delen hänföras till kärnkraften där cirka två tredjedelar av det tillförda bränslet omvandlas till värme som inte tillvaratas. Omvandlingsförluster i kärnkraftverken utgör av den totala energitill- förseln. har energitillförsel ökat med , från till . har betydande förändringar skett i tillförselns samman- sättning (figur 7.2 och 7.3). Mot bakgrund av 1970-talets oljekriser vidtogs aktiva åtgärder för att minska oljeberoendet. utgjorde olja av energitillförseln, vilket kan jämföras . Det minskade olje- beroendet beror främst på att kärnkraften, som började byggas ut , bidrar med brutto av den totala tillförseln, samt att införandet av koldioxidskatt i kombination med höjda energiskatter har stimulerat till en kraftig ökning av biobränslen i framför allt värmesektorn. Bioenergi står för av den totala energitillförseln.TPF24FPT 24TP PT Energimyndigheten: Energiläget 2005. (ET 2005:24). kortsikts- prognos (Energiförsörjningen i – kortsiktsprognos ) anger att bio- energin stod för 112 av , dvs. Prognosen anges till av , dvs. Figur 7.2 energitillförsel 1970 2004, exkl. nettoelexportTPF25FPT Anm. 1P InklusiveP vindkraft . 2P EnligtP den metod som används av FN/ECE för att beräkna tillförseln från kärnkraften. Källa: SCB, bearbetning. Figur 7.3 Energitillförsel . 25TP PT visade utrikeshandeln med el ett nettoöverskott på . Av energitillförseln på utgör den slutliga använd- ningen , medan är omvandlings- och över- föringsförluster, varav i kärnkraftsproduktion. Energi- användning i bostads- och servicesektorn har el och fjärrvärme som de viktigaste energibärarna, och industrins energianvändning domineras av el och biobränslen, medan transportsektorns energi- användning helt domineras av oljeprodukter (figur 7.4 och 7.5). Figur 7.4 totala energianvändning 1970 2004 med energiomvand- lingsförlusterna fördelade på slutanvändarna Källa: SCB, bearbetning. Biobränslen används framför allt för uppvärmning och elproduktion. I en internationell jämförelse är biobränslenas andel av energitillförseln i hög. har tillförseln av biobränslen mer än fördubblats. Andelen förnybara energikällor i den totala energitillförseln uppgick år . Till de förnybara energikällorna räknas här bl.a. biobränslen, vattenkraft och vindkraft.TPF26FPT 26TP PT Svebio har beräknat bioenergiandelen från användningssidan. Andelen blir högre eftersom förlusterna från tillförsel till slutanvändning är små i bioenergikedjorna. Tillförseln av bioenergi för värmeproduktion i fjärrvärmen är . Om förlusten i fjärrvärmesystemet antas vara skall räknas bort. På motsvarande sätt skall av tillförseln av bioenergi () för elproduktion räknas bort, dvs. Ett netto på fås då (enligt kortsiktsprognosen). har efterfrågan på energi ökat , från 375 till . Energianvändningen inom transportsektorn har ökat med 2004, medan industrin samt bostads- och servicesektorn använder i stort sett lika mycket energi som . har den totala energitillförseln ökat , från till . Att tillförseln ökar mer än användningen beror på de stora omvandlingsförlusterna i kärnkraftproduktionen. Figur 7.5 Energianvändning sektorsvis har lägre utsläpp av koldioxid per capita än flertalet av de nuvarande medlemsländerna i EU. Det beror framför allt på att användningen av fossila bränslen i svensk kraft- och värme- produktion har minskat kraftigt , sam- tidigt som bl.a. energibesparande åtgärder vidtagits. energianvändningen på är andelen bioenergi . (Kom- munikation med , Svebio). Utöver kärnkraftsutbyggnaden är alltså minskad användning av fossila bränslen i värmeproduktion en viktig förklaring till de förhållandevis låga svenska CO2B -B utsläppen. Till det har också bi- dragit CO2B -B skattens införande. Fjärrvärmen i expanderade kraftigt . användes fjärrvärme, vilket skall jämföras med . stod olja för av den tillförda energin i fjärrvärmeverken och biobränslen för resten. är oljans andel och biobränslen svarar för av tillförseln. Resten utgörs av värmepumpar (), spillvärme (), naturgas (), kol () och elpannor (). Hur fjärr- värmens bränslesammansättning har varierat över tiden framgår av figur 7.6. Figur 7.6 Tillförd energi i svensk fjärrvärme 1970 2002 (TWh) Figur 7.7 Användning av fjärrvärme 1970 2004 Källa: SCB, bearbetning. Figur 7.8 Uppvärmning av småhus och jordbruksfastigheter i . Totalt 1 755 000 fastigheter Källa: SCB, 2003. I detta kapitel ges en översiktlig redogörelse för marknaden för bioenergi från jordbruket (8.1). Som bakgrund redovisas också hur jordbruksareal använts (8.2). Kapitlet avslutas med att avsnitt som redovisar omfattningen av odling och produktion av biobränsle från jordbrukssektorn (8.3). 8.1Marknaden för bioenergi från jordbruket I detta avsnitt redovisas några kännetecken för marknaden för bioenergi från jordbruket, med start i jordbrukssektorn som leverantör och framåt i en kedja med slutanvändaren för bränsle eller drivmedel som slutpunkt. Med denna utgångspunkt svarar jordbruket för utbudet och de efterföljande leden för efterfrågan på olika slag av bioenergi. I avsnittet behandlas först vissa förhållan- den på utbuds- respektive efterfrågesidan. Därefter redovisas en översiktlig analys av marknaden och verkningarna av olika offent- liga interventioner. Då syftet med avsnittet främst är att ge en översiktlig bild av marknaden har vi gjort den teoretiska förenklingen att jordbrukets odling för bioenergi uteslutande används för bioenergiproduktion. I detta sammanhang bortser vi alltså ifrån att det i praktiken upp- kommer restprodukter vid framställning av livsmedel eller foder, som i vissa fall kan användas för bioenergiändamål, likaväl som att det vid framställning av vissa bioenergiprodukter kan bli rest- produkter som kan användas för foder. 8.1.1Utbudet av råvaror från jordbruket för bioenergiproduktion Vid produktion av råvaror för bioenergi används olika resurser, såsom arbetskraft, olika insatsvaror såsom drivmedel, realkapital i form av bl.a. maskiner och mark. Jordbrukaren antas kunna välja mellan att producera råvaror för (1) bioenergi i form av ett- eller fleråriga grödor, (2) livsmedel och foder eller (3) lägga marken i träda. För enkelhets skull bortses från möjligheten att plantera skog på marken. I ekonomisk teori brukar man ange att utbudet av en nyttighet, t.ex. råvaror för bioenergi, bestäms av några olika faktorer. Exem- pel på sådana faktorer är det pris som kan fås för nyttigheten, det pris som kan fås för andra nyttigheter som konkurrerar om pro- duktionsfaktorerna för den nyttighet som studeras och den resurs- åtgång som krävs för att producera nyttigheten. Vid ett rationellt ekonomiskt beteende har den egna produktionen inte något mervärde i sig utöver vad marknaden är villig att betala för de resurser som används i produktionen. Ur kostnadssynpunkt är det således företagets alternativkostnader som är de relevanta, dvs. pro- duktionsfaktorernas värde på marknaden. Resursåtgången värderas till sitt alternativvärde. För att ytterligare belysa alternativkostnadernas betydelse kan vi se på kapitalkostnadernas roll i företaget. Även om kapitalkost- naderna i företagens bokföring uppgår till betydande belopp är för de flesta företag stora delar av kapitalstocken en gratis resurs, eftersom den saknar alternativ användning på kort sikt. Alternativ- kostnaden för kapitalet, oavsett nivån på räntor och avskrivningar i företagens bokföring är således noll på kort sikt. Kapitalkostnader- na är då s.k. sänkta kostnader. På lång sikt kan företaget välja mellan att investera och att inte investera, varför då också alter- nativkostnaden för kapitalet är en reell kostnad. Om det gäller nyttigheter med långa produktionscykler, t.ex. Salix, tillkommer den kapitalbindning i varor under produktion som uppstår samt att det finns en osäkerhet om de priser som kommer att gälla när varan är leveransklar. Här bortser vi tills vidare ifrån att det på jordbruks- och energiområdet också förekommer offentliga interventioner genom bl.a. garanterade priser på jordbruksprodukter och punkt- skatter på vissa slag av energi. Valet mellan flerårig eller ettårig gröda Den första fråga som bör redas ut är hur jordbrukaren kan resonera ifråga om att välja mellan att producera råvaror för bioenergi, livsmedel och foder eller att lägga marken i träda. Vid ett rationellt ekonomiskt beteende läggs marken i träda om inte i sammanhanget relevanta kostnader (de rörliga kostnaderna under den relevanta tidshorisonten) blir täckta. Valet mellan råvaror för bioenergi eller livsmedel och foder bestäms av vilken av de två som ger bäst lönsamhet. Valet kompliceras dock av att vissa råvaror för bioenergi, t.ex. Salix, har en omloppstid med skörd vart fjärde eller femte år, medan t.ex. spannmål eller oljeväxter som har en ettårig omloppstid. För att jordbrukaren skall välja grödan med längre omloppstid måste täckning ges dels för kapitalbindningen , dels för de prisrisker som finns i form av att marknaden eller de politiska spelreglerna kan komma att ändras . När det gäller relativt oprövade grödor, såsom Salix, kalkylerar givetvis jordbrukaren med en större säkerhetsmarginal än när det gäller en väl prövad gröda. Om vi antar ett räntekrav om och en riskpremie på krävs en lönsamhet, uttryckt med täckningsbidragetTPF1FPT, för t.ex. en femårig gröda som är högre än för en ettårig grödaTPF2FPT. 1TP PT Med täckningsbidrag (TB) avses skillnaden mellan intäkt per enhet och rörlig kostnad per enhet. Beroende på den tidshorisont som anläggs i analysen, tas en olika stor andel av kost- nadsmassan med. Om resonemanget t.ex. är långsiktigt tas även de fasta kostnaderna med i analysen. 2TP PT I schematisk form kan lönsamhetsvillkoret, uttryckt med täckningsbidraget (TB), för en bioenergigröda, enligt resonemanget i texten, uttryckas som TBbB B = (TBljB B * ijP P * rjP )P . TBbB B = totalt TB-krav t.ex. per hektar för den fleråriga bioenergigrödan utttyckt TBlB B = TB-krav för en ettårig gröda för livsmedel eller foder i = räntekrav för kapital bundet i den växande bioenergigrödan (t.ex. ) r = riskpremie för försäkring mot förändringar i marknad och politiska spelregler (t.ex. som här skall ses som ett exempel och som inte är verifierat mot jordbrukarnas preferenser) n = omloppstiden för energigrödan Med detta formella resonemang kan det visas att för t.ex. en gröda med 5-årig omloppstid, förutsatt det inte går att ångra sig och allt annat lika, blir TB-kravet TBbB B = (TBljB B * 1,03jP P * 1,04jP )P = TBlB B * 1,23. Enhetskostnaderna vid olika avkastningsnivåer för marken Det är företagets alternativkostnader på kort sikt som avgör produktionsbesluten. Ett vinstmaximerande företag på en marknad med konkurrens fortsätter att producera så länge som företaget får täckning för sina alternativkostnader. En fråga som är central på utbudssidan är resursernas, och då främst markens, olika produktivitet. Markens bördighet är av central betydelse för lönsamheten i produktionen, vilket i sin tur innebär att ekonomiska överskott kapitaliseras i olika höga mark- värden. Inom t.ex. spannmålsodlingen varierar avkastningen mellan /hektar och /hektar. En stor del av kost- nadsmassan (för jordbearbetning, skörd, underhållsgödsling och annat markunderhåll) är relativt oberoende av avkast- ningsnivå. På kort sikt är alternativkostnaden för mark noll, efter- som det tar tid att ställa om till annan produktion. Detta resulterar i att marginalkostnadskurvanTPF3FPT för spannmålsproduktionen blir stigande vid ökande produktion eftersom enhetskostnaden blir högre vid lägre avkastning. Mycket översiktligt kan anges att enhetskostnaden för spannmål vid odling på mark som avkastar /hektar är högre än vid /hektarTPF4FPT. På lång sikt kan företaget välja att investera eller inte investera vilket resulterar i ett avkastningskrav för marken. Marginalkost- nadskurvan blir flackare än i det korta perspektivet. Vid nuvarande prisnivå på spannmål och förutsättningar i övrigt kan det visas att redan vid en avkastningsnivå om /hektar kan lönsamheten i odlingen vara tveksam om även full avskrivning för maskiner tas med i kalkylen. med lägre avkastning förekommer allmänt i skogsbygderna och i flera fall även i mellanbygderna. Slutsatsen av detta senare resonemang blir att om odlingen av spannmål skall öka avsevärt för att även tillgodose behov för fram- ställning av t.ex. etanol, så måste även mindre bördig jord tas i bruk, vilket medför att marginalkostnaden blir högre än för dagens produktion. Därmed uppstår tendenser till prishöjningar på mark- naden som kan bromsas av möjligheterna till import. Detta åter- kommer vi till . 3TP PT Som schabloniserat kan sägas motsvara utbudskurvan. 4TP PT Beräkningen avser den s.k. TB II-nivån som innebär att utöver produktionsmedel i form av t.ex. gödsel och utsäde, tas även kostnader för underhåll och avskrivning av maskiner med. Den högre avkastningen avser odling av korn i slättbygder och den lägre odling av korn i skogsbygder. (Källa: Agriwise.) Hur avkastningen för t.ex. Salix varierar med markens bördighet är inte fullt klarlagt, men det finns indikationer som pekar mot att avkastningen kan variera i stort sett på samma sätt som för spann- målsodlingen. Detta skulle då innebära att även avkastningen för Salix är avsevärt lägre i landets skogsbygder än i de starka områdena i sydligaste delarna av landet. Odlingen av vallväxter i svenska för- hållanden har däremot en lägre variation. Teknisk utveckling innebär att enhetskostnaderna kan sänkas men också att odlingssäkerheten kan ökas. En ökad odlingssäker- het medför att riskerna i produktionen minskar och att jord- brukaren är beredd att odla även vid en något sänkt kalkylerad lönsamhet. 8.1.2Efterfrågan av råvaror från jordbruket för bioenergiproduktion På en marknad får man räkna med att användarna av energi väljer det energislag som för stunden är mest lönsamt. Detta innebär att priset på bioenergi måste kunna mäta sig med priset på t.ex. fossil energi, eller för all del med priset på importerade bioenergi- produkter eller råvaror för framställning av sådana produkter. På kort sikt är energianvändarens fasta investeringar, i t.ex. process- och eldningsutrustning, givna. Detta innebär därför att flexibiliteten i valet mellan olika energislag kan vara begränsad. Utöver tekniska omställningsmöjligheter, kan anpassningstidens längd även bero på återstående livslängd hos utrustningen ifråga och prisskillnaderna för de olika alternativen. Centrala faktorer för bestämning av efterfrågan är således priset på bioenergiprodukten, priset på konkurrerande energislag och realkapital som behövs för att använda bioenergi alternativt andra energislag och de återstående (ej avskrivna) alternativvärdena för utrustning som krävs för att använda energi. En ytterligare faktor som är central för efterfrågan på bioenergi från jordbruket är teknisk utveckling genom bl.a. intro- duktion av nya tekniska processer för förädling av råvaran och för användning av produkterna. 8.1.3Utbudet och efterfrågan sammanförda till marknaden I vilken utsträckning bioenergi kommer att efterfrågas beror således enligt den tidigare genomgången i hög grad på: Om utgångspunkten är t.ex. en marknad med fri rörlighet inom EU torde marknaden i inte nämnvärt, frånsett tran- sportkostnader, påverkas av utbudet i . Priset på spann- mål och andra handelsgrödor ges av situationen inom EU. Med utgångspunkten att priset kan uppfattas som givet, sker således en marknadsanpassning genom att den odlade arealen bestäms av det förväntade priset framöver. Priset i kan maximalt överstiga marknadspriset inom EU med motsvarande trans- portkostnaderna, oavsett om produkten används för livsmedel, foder eller för energiändamål. Möjligen kan man tänka sig att marknaderna för spannmål för livsmedel eller foder separeras från spannmål för energiändamål om det kommer fram sär- skilda sorter för energiändamål som är olämpliga för livsmedel eller foder. finns det inte någon tydlig uppdelning på råvarumarknaden beroende på slutanvändningen. På Chicago- börsen prisnoteras vete, majs och soja i en notering för respektive produkt oavsett slutlig förbrukning. Priserna på handelsgrödor påverkar i sin tur priserna på t.ex. Salix. Vidare torde det enligt diskussionen ovan finnas räntekrav och riskpremier för fleråriga grödor som medför att lönsamhets- kravet per hektar blir högre för fleråriga grödor än för ettåriga. Slutligen begränsas den odlade arealens storlek av den generella prisnivå som gäller för olika slag av jordbruksprodukter Priset för alternativa energislag. I det korta perspektivet kan effekter uppstå av att det finns höga fasta kostnader för utrust- ning för förädling av råvaran och användning av produkterna. Offentliga interventioner förekommer på energiområdet såväl som på jordbruksområdet. Från samhällsekonomisk synpunkt kan det förklaras med att marknaden inte utan stöd av sådana inter- ventioner klarar att ge en optimal omsatt kvantitet på marknaden. Utan stödet blir den omsatta kvantiteten antingen för stor eller för liten för att nå effektivitet i samhällsekonomisk bemärkelse. Vilka jordbrukspolitiska interventioner som förekommer har i detalj beskrivits i avsnitt 7.3. Utöver dessa är följande energipoli- tiska interventioner av intresse i sammanhanget: Punktskatter på traditionella drivmedel och eldningsolja jäm- fört med bioenergi som inte belastas med sådana skatter. Detta slag av intervention påverkar lönsamheten i produktionen av biodrivmedel genom att det blir möjligt att ta ut ett högre pris än om det inte skulle finnas några punktskatter alls. Den möjliga lönsamhetsförstärkningen för bioenergi motsvarar punktskattens storlek. Tullar på biodrivmedel. Genom att det tas ut en tull på bio- drivmedel blir det möjligt att ta ut ett pris på biodrivmedel som motsvarar summan av priset på världsmarknaden, transport till och tullen. Om det är en överskottssituation blir dock den interna marknaden inom EU begränsande för priset. Regler om minsta inblandning av biodrivmedel i traditionella drivmedel. Genom regler om minsta inblandning blir det i princip möjligt att ta ett mycket högt pris på biodrivmedlet. Begränsningen utgörs av priset, inklusive tull, på biodrivmedel importerat från tredje land, förutsatt att det inte är en över- skottssituation inom EU. 8.1.5Avslutande kommentar om intresset i för produktion av olika grödor Den areal som används för odling av spannmål har varit avtagande . Genomförandet av gårdsstödsreformen före- faller medföra ett ytterligare minskat intresse för spannmålsodling. Så länge inte marknadspriserna för spannmål stärks kan man därför inte vänta en radikal ökning av den odlade arealen, oavsett om produkten används för traditionella ändamål eller för bioenergi. Situationen för oljeväxter har däremot varit annorlunda . I detta fall har stärkta priser medfört arealökningar. Intresset för odling av fleråriga energigrödor, främst Salix, har varit svagt, trots särskilda insatser för att minska etableringskost- naderna. Trots en, vid en första anblick, god lönsamhet kan intresset begränsas av att intäkterna kommer långt fram i tiden och att det dessutom finns risker både avseende förväntad prisnivå och politiska spelregler. Genom gårdsstödsreformen är det möjligt att låta marken ligga i träda. För att lantbrukaren skall odla en gröda måste täcknings- bidraget för odling, oavsett om det gäller för traditionella ändamål eller för bioenergi, därför minst uppgå till det bidrag som fås för mark i träda. Möjligheterna att låta mark ligga i träda kan försvåra för arrendatorer att arrendera mark för fleråriga bioenergigrödor som ägs av passiva jordägare. Priserna på produkterna styrs inte huvudsakligen av inhemska förhållanden eftersom marknaden inom EU är fri. Odlingens om- fattning i styrs därför av resursåtgången i odlingen som påverkas bl.a. av markens bördighet och arrondering samt av trans- portkostnaderna från konkurrerande producenter i andra länder. Så länge valsituationen avser vilka ettåriga grödor, inklusive vall som är lätt att bryta, som jordbrukarna skall välja, visar historiska erfarenheter att det kan ske en snabb anpassning till ändrade för- utsättningar för lönsamhet. Efter EU-inträdet var det fördelaktigt att odla oljelin. Detta medförde att den grödan ökade snabbt i omfattning. När den grödans fördelar togs bort minskade odlingens omfattning lika snabbt igen. På motsvarande sätt har odlingen av oljeväxter fluktuerat beroende på lönsamheten i odlingen.