sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Vägar och gator är byggnadsverk och ska således – när de uppförs, byggs till eller ändras på annat sätt – uppfylla de egen- skapskrav som anges i byggnadsverkslagen. Ett sådant krav är säkerhet vid användning. I byggnadsverksförordningen är detta utvecklat så att byggnadsverk ska vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de inte innebär oacceptabel risk för olyckor vid användning eller drift. Detta har därefter, med stöd av bemyndi- gande i förordningen, utvecklats i föreskrifter (VVFS 2003:140) om tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator (vägregler). I föreskrifterna sägs allmänt att vägar ska vara så utformade och utförda att sannolikheten för att olyckor inträffar blir låg, att inträffade olyckor får begränsade konsekvenser samt att, i de fall människor skadas, olyckornas följder kan minskas genom att skadade tas om hand på ett säkert sätt. Mer specifikt regleras sikt, belysning, fritt rum i korsningar, krav på friktion och jämnhet, skydd mot fall, drunkning och instängning, brännskador, skydd mot elektriska stötar och elchock, explosioner, begränsning av skador vid sammanstötning eller avkörning m.m. samt rädd- ningsinsatser. Vår bedömning är att byggnadsverkslagen och anslutande före- skrifter är ingången i frågan och att utredningens förslag inte tillför något materiellt nytt. I stället bör de eventuella brister som finns hanteras inom ramen för denna lag. En anslutande fråga är natur- ligtvis om nu gällande föreskrifter i VVFS 2003:140 behöver för- stärkas med avseende på trafiksäkerheten. Föreskrifterna bör i vart fall vara utformade med utgångspunkt i nollvisionen. Förslag: En väghållare (statlig, eller enskild) ska stå under tillsyn beträffande säkerheten i den infrastruktur som väghållaren ansvarar för. ska utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som har medde- lats med stöd av lagen. I förordningen bestäms att Transport- inspektionen ska vara tillsynsmyndighet. förslag överensstämmer i huvudsak med detta förslag. konstaterade att det inte finns något utomstående kontrollorgan som har till uppgift att utöva tillsyn över trafiksäkerheten i väghållningen och föreslog därför en ord- ning för sådan tillsyn. Genom vårt förslag om en lag, som ställer krav på väghållaren att vidta åtgärder för säkra vägar, är det natur- ligt att verksamheten kontrolleras av ett oberoende organ. Trans- portinspektionen är därmed den naturliga tillsynsmyndigheten. Förslag: ska ha rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och ska också ha rätt att meddela de förelägganden, förbud och villkor som behövs. Förelägganden och förbud ska kunna förenas med vite. Bedömning: ska inte kunna besluta om de åtgärder som bedöms motiverade. förslag överensstämmer delvis med detta förslag. Utredningen föreslog också – som en yttersta utväg – att tillsynsmyndigheten skulle ha möjlighet att besluta om åtgärder. Skälen för förslaget och bedömningen Vi utgår från samma skäl som anfört. Det är också rimligt att, som utredningen föreslagit, ge tillsyns- myndigheten en möjlighet att vidta åtgärder, i form av före- lägganden eller förbud, för det fall vägen eller gatan bedöms med- föra risk för allvarliga skador då den används. Däremot finns tveksamheter till förslaget om att tillsyns- myndigheten ska ha möjlighet att som en yttersta åtgärd få besluta om nödvändiga åtgärder. För det första måste det bedömas som mindre sannolikt att omständigheterna utvecklas dithän att till- synsmyndigheten och väghållaren – som i allt väsentligt torde vara statlig eller – inte når en lösning redan innan några tvingande åtgärder aktualiseras. För det andra framstår det som en mindre ändamålsenlig konstruktion att låta tillsynsmyndigheten överta väghållarens uppgift i detta avseende. En ytterligare invänd- ning – om än möjlig att lösa – avser nödvändigt bemyndigande för tillsynsmyndigheten att besluta om exempelvis färdhastigheten. Att dubblera sådana bemyndiganden skapar i sig problem och oklar- heter. Vår bedömning är att det inte finns tillräckliga skäl att utrusta tillsynsmyndigheten med möjligheten att besluta om nöd- vändiga åtgärder. 11.8.5Trafiksäkerhetsanalys när vägar och gator ska byggas Förslag: För varje vägprojekt ska väghållaren göra en trafik- säkerhetsanalys. Analysen ska innehålla en beskrivning av effek- terna på trafiksäkerheten och de överväganden som gjorts. I för- ordningen anges de närmare kraven på en sådan analys. förslag överensstämmer i huvudsak detta förslag. Med hänvisning till resonemang och vår bedömning i avsnitt 11.8.1 finns det skäl för att införa ett krav på en trafiksäkerhetsanalys vid byggande av väg. Däremot anser vi det inte nödvändigt att utöka administrationen så att analysen ska god- kännas av eller något annat organ, vilket inspektions- Tillsynsfrågorna behandlas i avsnitt 11.8.3 och 11.8.4. I en trafiksäkerhetsanalys bör ingå problemformulering, säker- hetsmål, konsekvensanalys av de alternativ som föreslås, jämförelse av alternativen och en beskrivning av det bästa alternativet. De faktorer som bör beaktas är bland annat antal olyckor, vägval och trafikmönster, anslutningar till andra vägar, förekomst av utsatta trafikanter och trafikflöden. Upprättandet av och innehållet i trafiksäkerhetsanalysen regleras närmare i förordningen och i myn- dighetsföreskrifter. Särskilt om förhållandet till Som framgår av redogörelsen i avsnitt 11.5.2 och 11.5.3 krävs det redan i PBL att trafiksäkerhetsfrågor beaktas och att den statliga till- synen över den kommunala planläggningen utövas av länsstyrelserna. Härav följer inte med nödvändighet att den analys av trafiksäkerhets- frågorna som görs i en detaljplan – eventuellt i förening med en över- siktsplan – motsvarar de krav och den nivå som föreslås. Enligt PBL ska i samband med en detaljplan i vissa fall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. I slutbetänkande, SOU 2005:77, sägs att många kommuner utöver sådana beskrivningar har utvecklat andra typer av verktyg för att såväl i översikt- som i detaljplaneringen analysera och värdera olika konsekvenser. Dessa konsekvensbeskrivningar är ofta en följd av kommunala politiska mål eller riktlinjer, som syftar till att på ett mer systematiskt sätt värna och synliggöra vissa allmänna intressen eller tillvarata vissa gruppers intressen i samhällsplaneringen. I betänkandet sägs att det finns anledning att slå vakt om och utveckla den fysiska planeringens grundläggande syfte att successivt utveckla kunskaperna om skilda intressen och att samlat analysera och beskriva konsekvenserna av skilda handlingsalternativ och åtgärder. Kommitténs slutsats är att det inte kan anses motiverat att i PBL ställa ytterligare krav på särskilda konsekvensbeskrivningar. Däremot finns anledning att förtydliga och i vissa fall utvidga kraven på beslutsunderlaget för att underlätta bedömningarna av planens konsekvenser. Vi gör i avsnitt 11.8.1 den övergripande bedömningen att ett utökat och tydligare ansvar för väghållningen bör gälla alla vägar och gator. Vi anser att det finns sakliga skäl att hävda den utgångs- punkten även i fråga om den del som gäller trafiksäkerhetsanalyser. Att helt undanta kommunala gator som omfattas av planprocessen är inget fullgott alternativ. Även det kommande EG-direktivet, som inte skiljer mellan typ av väg utifrån nationella kriterier, talar mot en sådan lösning. Ett tänkbart alternativ skulle vara att beträf- fande just trafiksäkerhetsanalyser komplettera PBL med en mot- svarighet till nuvarande miljökonsekvensbeskrivningar. anfört i den frågan talar dock mot att göra tillägg i PBL. Även trafiksäkerhetsanalyser bör därför fullt ut regleras själv- ständigt i den föreslagna lagstiftningen. I praktiken innebär den lösningen att kravet måste hanteras i nära anslutning till planprocessen men utan att formellt sett utgöra en del av den. Detta är självklart opraktiskt om planprocessen redan i sig behandlar trafiksäkerhetsfrågorna på motsvarande sätt som vi nu före- slår i fråga om en trafiksäkerhetsanalys. Av det skälet, och för att inte dubblera vare sig kraven, det faktiska arbetet eller tillsynsfunktionen, bör vad som sägs i den föreslagna lagen om trafiksäkerhetsanalys inte gälla om en motsvarande analys ingår i en översiktsplan, i en detaljplan eller sammantaget i sådana planer. En sådan lösning anser vi lämnar planprocessen i sig intakt, som behovet av en trafik- säkerhetsanalys upprätthålls. Med motsvarande avses inte att den kommunala trafiksäkerhetsanalysen måste vara i detalj identisk med de krav som följer av den föreslagna lagen. Däremot måste analysen i allt väsentligt nå upp till den nivå som föreslås i lagen och förord- ningen. Först om så inte är fallet – och den kommunala planeringen därmed saknar en analys av frågorna – träder den föreslagna lagens krav in. Förslag: För varje vägprojekt ska väghållaren, om vägen ingår i TEN-vägnätet, utse en trafiksäkerhetsrevisor som är godkänd av tillsynsmyndigheten. Trafiksäkerhetsrevisorn ska följa den fysiska planeringen av vägen, göra en trafiksäkerhetsgranskning och upprätta en revisionsrapport. I förordningen och myndig- hetsföreskrifter regleras det närmare förfarandet samt revisorns verksamhet och uppgifter. Genom trafiksäkerhetsanalyser kan man på planeringsstadiet visa vilka effekter olika vägutformningar får för säkerheten i vägprojektet. Genom trafiksäkerhetsgranskningar kan man i detalj kartlägga risk- behäftade egenskaper redan på projekteringsstadiet. Granskningen bör ingå som en integrerad del i hela projekteringen och revisorn bör i sin rapport redovisa säkerhetskritiska utformningselement med förslag för att avhjälpa de konstaterade säkerhetsbristerna. En trafiksäkerhets- revisor ska vara kvalificerad för uppgiften genom en särskild utbild- ning och därefter kunna godkännas av tillsynsmyndigheten. Kravet på en trafiksäkerhetsgranskning är enligt vår mening motiverat endast när det handlar om större vägar. Att ställa sådana krav vid byggande av mindre vägar och gator ter sig orimligt från kost- nadssynpunkt och kan inte förutses ge några trafiksäkerhetsvinster av betydelse. Slutsatsen är att kravet i grunden enbart ska gälla vägar som ingår i TEN-vägnätet men med möjlighet för regeringen att utvidga kravet till andra vägar. Förslag: I fråga om vägar som ingår i TEN-vägnätet ska väg- hållaren genomföra regelbundna säkerhetsinspektioner av vägen, kartlägga olycksdrabbade vägsträckor och upprätta en plan för åtgärder. Regelbundna inspektioner är en viktig uppgift för att kunna före- bygga risker för alla vägtrafikanter. Inspektionerna bör göras så ofta som behövs för att garantera att vägen håller en tillfreds- ställande säkerhet. Det är från den utgångspunkten logiskt att låta kravet omfatta alla vägar, men att inspektionernas omfattning och innehåll anpassas efter typ av väg. Mot detta talar å andra sidan att det allmänna säkerhetskravet – enligt avsnitt 11.8.9 – omfattar en katalog av åtgärder, även om dessa inte bör ställas upp som oavvisliga krav för alla vägar och i alla situationer. Säkerhetskravet kan dock svårligen uppfyllas utan att väghållaren utvecklar någon slags egenkontroll och i den ligger naturligen inspektioner av Det nu behandlade kravet på säkerhetsinspektioner kan därför med visst fog uppfattas som en onödig dubblering. Vår bedömning är att det är mest ändamålsenligt och minst ingripande att begränsa det uttryckliga kravet på säkerhetsinspektioner till vägar som ingår i TEN-vägnätet, dvs. på samma sätt som gäller för trafiksäkerhetsgranskningar och med möjlighet för regeringen att utvidga kravet till andra vägar. 11.8.8Rapportering och utredning av olyckor Förslag: I fråga om vägar som ingår i TEN-vägnätet ska väg- hållaren upprätta rapporter över trafikolyckor som medfört att någon omkommit. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för väghållare att genomföra utredningar över trafikolyckor. I förordningen bestäms att alla väghållare ska utreda trafik- olyckor som medfört att någon omkommit. Detta ska dock inte gälla annan väghållare än staten, så länge enligt vad som är särskilt föreskrivet har skyldighet att genomföra sådana utredningar (djupstudier) över alla dödsolyckor på vägarna. Olycksutredningar och rapportering behandlas i avsnitt 4.1.1 i del- betänkandet och i kapitel 5 i detta betänkande. Trafikolyckor som medfört att någon har omkommit rappor- teras av Polisen. Det finns därför inget egentligt skäl till att ålägga väghållaren en motsvarande skyldighet. Det kan dock förut- ses att det kommande EG-direktivet enligt vad som sägs i avsnitt 11.6 ställer krav på väghållaren att rapportera olyckor; jämför mot- svarande krav på tunnelhållare enligt 6 § lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar. Av det skälet bör lagen innehålla ett sådant krav men begränsat till TEN-vägnätet. Den slutliga utformningen av direktivet kan naturligtvis föranleda ändringar i detta avseende. När det däremot gäller frågan om att utreda trafikolyckor har vi i delbetänkandet tagit principiell ställning för att Transport- inspektionen bör vara normgivande för att genomföra olyckutred- ningar hos bland annat väghållare. Med det ansvar som läggs på väghållaren att vidta åtgärder för säkra vägar är det en rimlig utgångspunkt att väghållaren också ska genomföra utredningar när svåra olyckor inträffar. Detta kan sägas vara genomfört på så sätt att enligt myndighetens instruktion ska genomföra s.k. djupstudier av samtliga vägtrafikolyckor som medfört att någon har omkommit. Principiellt sett är det en bättre ordning om det kravet ställs på varje väghållare men det kan vara förenat med svårigheter, såväl ekonomiska som kunskaps- och kompetensmässiga, att genomföra det fullt ut. I detta sammanhang utgår vi därför från den nuvarande ordningen och förslår dels att det i förordningen – genom bemyndigande i lagen – bestäms att alla väghållare ska utreda trafikolyckor som medfört att någon omkommit, dels att detta inte ska gälla andra väghållare än staten, så länge har skyldighet att genomföra de nuvarande djupstudierna. Frågan om att helt eller delvis, successivt eller på annat sätt, flytta över ansvaret från staten till övriga väghållare får därmed bli föremål för framtida överväganden. Förslag: Väghållaren ska systematiskt och fortlöpande vidta de åtgärder som behövs för att förebygga skador till följd av användningen av vägen. Kravet gäller i den utsträckning som det inte kan anses orimligt att uppfylla det. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas den omedelbara risken för skador, nyttan av skyddsåtgärder jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder samt möjligheten att minska risken för skador genom trafik- reglerande åtgärder. I förordningen bestäms att väghållaren ska upprätta en säker- hetsdokumentation. Dokumentationen ska innehålla en över- siktlig beskrivning och analys av vägnätet och en plan för åtgär- der. förslag överensstämmer delvis med detta förslag. Säkerheten i vägsystemet är ett av sex delmål till det övergripande transportpolitiska målet. samverkar delmålen medan de i andra fall motverkar varandra. Detta måste beaktas såväl i normgiv- ningen som i den faktiska tillämpningen. Utgångspunkten ska vara en balanserad måluppfyllelse för de transportpolitiska delmålen. Vår bedömning utgår från samma skäl som Trafikinspektions- utredningen anfört. Det handlar delvis om att förtydliga och för- stärka vad som redan ligger i den nuvarande lagstiftning – i vart fall beträffande allmänna vägar – men också om att ge nollvisionen och delmålet säker trafik ett tydligare stöd i lagstiftningen. Den grundläggande utgångspunkten är att väghållaren ska vidta alla de åtgärder – byggnadstekniska, trafikreglerande eller andra – som behövs för att förebygga skador till följd av användningen av vägen. I den utgångspunkten görs ingen skillnad mellan olika typer av vägar, den nuvarande standarden eller vägens ålder. Det är sam- tidigt orimligt att med i princip omedelbar verkan ställa detta krav på alla slags vägar. Det befintliga vägnätets nuvarande standard kan av flera skäl – inte minst kostnadsmässiga – förbättras endast genom ett mer långsiktigt arbete. Avsikten är därför inte att i ett slag ställa praktiskt och ekonomiskt omöjliga krav på väghållarna utan i stället att skapa en bas, utifrån vilken stegvisa förändringar kan byggas. Syftet är att åstadkomma en dynamik och drivkraft i nollvisionens anda. Av det skälet bör den grundläggande utgångs- punkten förenas med två balanserande villkor. Det första villkoret är att arbetet med att vidta åtgärderna ska ske systematiskt och fortlöpande. I detta ligger ett tidsperspektiv framåt för att nå en högre säkerhet. Det ger väghållaren ett tids- mässigt utrymme för planering, bland annat ekonomiskt, men innebär också ett krav på en fortlöpande aktivitet för att nå en högre säkerhet. Det andra villkoret är en skälighetsregel som, på motsvarande sätt som regleringen i , ger möjlighet till en avvägning i förhållande till vad som får anses vara vedertaget godtagbart beteende med hänsyn till andra intressen än det rena säkerhets- intresset. I första hand gäller detta nyttan av skyddsåtgärder i jäm- förelse med kostnaderna för sådana åtgärder. Kostnadsbilden kan vara sådan att den optimala åtgärden är att betrakta som orimlig att I sådant fall får alternativa åtgärder övervägas. Även en avvägning mot andra transportpolitiska delmål bör kunna göras. bör man å den andra sidan väga in den risk för skador som föreligger. Om risken för allvarliga skador är påtaglig och omedelbar är också kravet betydande på att åtgärder som i vart fall reducerar risken vidtas snabbare än annars. Verksamheten som helhet bör stå under tillsyn av en tillsyns- myndighet, se avsnitt 11.8.3. Det är naturligtvis inte möjligt att i författning så i detalj reglera kraven på väghållarna att dessa med övertygelse kan avgöra om planerade och vidtagna åtgärder är i enlighet med kraven och lag- stiftarens intentioner. Närmare föreskrifter bör dock kunna meddelas av såväl regeringen som tillsynsmyndigheten. I övrigt får det ankomma på tillsynsmyndigheten och rättstillämpningen att utveckla en praxis. Ett viktig instrument för uppgiften att systematiskt och fortlöpande vidta åtgärder är dock att väghållaren dels har kunskap om den egna infrastrukturen, dels planlägger arbetet för att uppnå en högre säkerhet. Krav bör därför ställas på en säkerhetsdokumentation som innehåller dessa moment. Närmare föreskrifter om innehållet bör kunna meddelas på myndighetsnivå. I samband med ett förslag med denna inriktning finns det anled- ning att beakta i vad mån detta kan antas leda till ökade anspråk på skadestånd med hänvisning till att väghållaren inte levt upp till säkerhetskravet. Skadeståndslagen (1972:207) ska tillämpas om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. För väghållning finns inget särskilt föreskrivet, vilket innebär att en fråga om skadestånd ska prövas enligt skadeståndslagen. Utgångspunkten är den s.k. culparegeln, dvs. skade- stånd förutsätter uppsåt eller vårdslöshet (vållande med en gemen- sam term). Vårdslöshet i juridisk mening anses föreligga om skade- göraren inte uppträtt på samma sätt som en förnuftig och hänsynsfull person av samma kategori kan antas ha handlat, om han varit i skade- görarens situation. En grundläggande fråga är vilket handlingssätt som i ett visst läge varit det riktiga. För en väghållare besvaras frågan när- mast av de författningar som reglerar väghållningsansvaret. När det gäller allmänna vägar prövas frågan mot vad som sägs i väglagen och vägkungörelsen, i första hand 26 § i lagen som ålägger väghållaren att genom underhåll, reparation och andra åtgärder hålla vägen i ett för samfärdseln tillfredsställande skick. En utvidgning av väghållarens ansvar innebär med nödvändighet en ökad risk för att utge skadestånd. I vad mån och i vilken utsträckning som denna risk också innebär att väghållaren i prakti- ken tvingas betala mer i skadestånd än , beror på flera faktorer. Den första – och avgörande – är naturligtvis om väghållaren lyckas leva upp till det utökade ansvaret. I sådant fall torde skadestånden i vart fall inte öka – eventuellt i stället minska, eftersom en allmän skärpning av väghållningen skulle reducera även det som är vållande. En ytterligare faktor är den osäkerhet som kommer att finnas i den skadeståndsrättsliga bedömningen – är väghållarens vållande adekvat i förhållande till skadan eller har den uppstått av andra orsaker? I vad mån är den skadelidande medvållande till skadan? Detta är inga nya frågeställningar utan handlar om s.k. all- männa skadeståndsrättsliga grundsatser. Det kan dock förutses att det kommer att vara svårare att hantera dessa grundsatser med ett utökat ansvar. En ny frågeställning torde å andra sidan kunna vara vilken skadeståndsrättslig betydelse det skulle ha om ett fel av väg- hållningsmyndigheten berott på otillräckliga resurser till följd av statsmakternas beslut i anslagsfrågor. Finns det anledning att särskilt ta hänsyn till skadeståndsfrågan vid utformningen av ett väghållaransvar? Skadeståndets reparativa funktion vid fel eller försummelse från skadegörarens sida bör inte avhålla lagstiftaren från en reglering som materiellt sett bedöms vara motiverad och riktig. Det är fortfarande fråga om en kostnad som drabbar väghållaren endast under förutsättning att det finns ett vållande. Väghållaren ska med andra ord ha brutit mot gällande bestämmelser av oaktsamhet, eller uppsåtligen, vilket å andra sidan knappast torde förekomma. Sammantaget är det vår bedömning att någon ändring av gällande bestämmelser om skadestånd inte bör införas. Det betyder att skade- ståndslagen och de allmänna skadeståndsrättsliga grundsatserna kommer att vara styrande om frågan om väghållarens skyldighet att utge ersättning kommer upp till prövning. De förslag om ett utökat väghållaransvar som lämnas är enligt vår mening fullt möjliga att leva upp till. I de fall det skulle visa sig att väghållaren brustit i sina åligganden på grund av oaktsamhet i skadeståndslagens mening, är det därför – på samma sätt som gäller – fullt rimligt att ersättning också utges. 11.8.10 Registerfrågor och lämnande av uppgifter Förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om den registrering av uppgifter som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter och om skyldighet för väghållare att lämna sådana uppgifter. För att tillsyn ska kunna utövas krävs att myndigheten har tillför- litliga uppgifter om väghållarna och de vägar som omfattas av lag- stiftningen. På järnvägsområdet gäller enligt 8 kap. 8 § järn- vägslagen (2004:519) att tillsynsmyndigheten ska föra och ge offentlighet åt register över järnvägsinfrastruktur och järnvägs- fordon. Vidare ska den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen lämna tillsynsmyndigheten de uppgifter som behövs för att föra ett sådant register. En reglering av liknande slag på vägområdet är motiverad, dock begränsad till uppgifter om infrastrukturen. Som framgår av redovisningen i avsnitt 4.5.1 i delbetänkandet ansvarar för en nationell vägdatabas. Den största delen av verksamheten är kopplad till den nationella vägdatabasen, . En närmare beskrivning av NVDB finns i delbetänkandet. En rimlig ordning är att förena tillsynsmyndighetens behov av uppgifter med NVDB-verksamheten och säkerställa att väghållarna lämnar grunddata till systemet. NVDB är inte författningsreglerat, vilket i viss mån försvårar en författnings- teknisk lösning. Det som kan ligga närmast till hands är dels ett författningsmässigt stöd för att kunna ålägga väghållarna att lämna ut grunddata om infrastrukturen, dels en ordning för att hantera dessa data inom ramen för NVDB enligt närmare överens- kommelse mellan berörda myndigheter. För det ändamålet bör den föreslagna lagen innehålla ett bemyndigande att meddela de före- skrifter som behövs.