sou · GWB329 · 2008-04-01 00:00:00 — tillsatte regeringen en särskild tillsynsutredning (dir. 2000:62) som fick i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen skulle kunna bli tydligare och effektivare. En viktig uppgift var att avgränsa och definiera vad tillsyn var och genom detta säkerställa att statlig myndighetsutövning blev mer likvärdig och därmed också mer rättssäker. I sitt förslag till regeringen . Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100) definierar utredningen tillsyn som en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EU-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslut- ning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Definitionen syftar i första hand att markera tillsynens kontrol- lerande uppgift och skilja den från annan verksamhet, som ibland kombineras med tillsyn, t.ex. rådgivning och utvecklingsstöd. Utredningen lyfter också fram en tillsynsmyndighets rätt och skyl- dighet att ingripa mot de tillsynsobjekt som på något sätt bryter mot gällande regelverk. Tillsyn måste, enligt utredningen, således kopplas till någon typ av verksamt sanktionssystem. För att tillsyn ska kunna genomföras krävs att regelverket är så tydligt att det inte lämnar utrymme för tolkning. Inom utbild- ningssektorn har regelverket ofta även en normgivande roll för att så tydligt som möjligt formulerar statens kvalitetsmål för verksam- heten. Detta komplicerar dock användningen av tillsynsinstru- mentet. Exempel på detta är författningstexter av typ att utbild- ningen ska bedrivas med god kvalitet, ha tillskapats i samverkan med arbetslivet och studerande ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen. Eftersom det rena tillsynsinstrumentet bara kan fastslå vad som bryter mot ett regelverk och vad som inte gör det, behövs en metodik för en rättssäker och likvärdig bedömning som härleds ur det gällande regelverket. För att lösa detta dilemma har bl.a. Skol- verket, och byggt upp inte- grerade och/eller parallella verksamheter för kvalitetsgranskning som en del i myndighetsutövningen gentemot tillsynsobjekten. Här görs kvalitetsbedömningarna utifrån en komparativ skala som då bättre kan beskriva graden av måluppfyllelse och därmed också graden av möjlig kvalitetsförbättring. Till det statliga ansvaret att granska och kontrollera uppnådd kvalitet och regelefterlevnaden har under tillförts uppgiften att granska och kontrollera tillsynsobjektens kvalitetssäkring av den egna verksamheten. Statens uppgift blir då att kontrollera att det finns ett system för kvalitetssäkring hos utbildningsanordnaren, att det tillämpas i verksamheten och att det fungerar. Den nya myndigheten ska vara ansvarig statistikmyndighet inom sitt ansvarsområde. Den kommer att behöva bygga upp en fullgod uppföljning framförallt vad gäller resultatuppföljning. För att åstadkomma detta behöver myndigheten ha tillgång till ett stude- rande- och studiedokumentationssystem där studerandepresta- tioner kan följas på individnivå. Myndigheten behöver också bygga upp ett uppföljningssystem som utgår från författningarna och de fastställda kvalitets- kriterierna. Här kan ingå resultatmått såsom uppgifter om deltagar- nas etablering på arbetsmarknaden efter examen och bedömningar av hur väl de kompetenser som deltagarna erhållit överensstämmer med arbetslivets behov. Det kan också omfatta processrelaterade uppgifter såsom former för och innehåll i utbildningens arbets- livsanknytning eller omfattningen av undervisning och hand- ledning. Syftet med datainsamlingen, oavsett om den har sitt ursprung i olika databaser, tillsyn eller inspektion, är att skapa underlag för myndighetens beslut och för en oberoende utvärdering. I båda fallen är kraven höga när det gäller god empiri och hög relevans. Myndigheten har att löpande följa, granska och värdera den verksamhet som bedrivs inom ramverket. Ett avgörande motiv för att skapa ramverket är behovet av kvalitetssäkring av de berörda utbildningarna. Myndigheten har också att avgöra hur de begrän- sade ramarna till ekonomisk stöd till eftergymnasial yrkesut- bildning ska fördelas. Därutöver krävs en återkommande fristående utvärdering av såväl som system, som av enskilda utbildningar eller grupper av utbildningar och av myndighetens eget arbete. De data som samlas in ska kunna ligga till grund för en värdering av 1.kvaliteten i enskilda utbildningar, 2.utbildningsanordnares förmåga att anordna utbildningar, 3.utbildningsbehov inom olika yrkesområden eller regioner, 4.inriktning och omfattning av det samlade utbildningsutbudet inom , och 5.myndighetens arbete och arbetssätt. De tre första områdena innefattas i myndighetens löpande arbete med prövning av ansökningar, fördelning av statsbidrag och utfas- ning av utbildningar. Inom dessa områden måste myndigheten bygga upp en hög intern kompetens. Den omvärldskunskap som byggs upp i samverkan med branscher, parter, myndigheter och andra organisationer och institutioner är ett nödvändigt underlag i det löpande arbetet. Det fjärde och femte området behöver också uppmärksammas av myndigheten, t.ex. inom ramen för en återkommande egen- utvärdering. Det är emellertid viktigt för att myndighetens legi- timitet inte ska ifrågasättas, att den har resurser att låta oberoende institutioner, t.ex. vid universitet och högskolor, utvärdera olika aspekter av verksamheten inom såväl som myndig- heten. Tillsynen inom bör, precis som inom högskole- och skolområdet, fokusera på enskilda deltagares rättigheter. Här ska den nya myndigheten bygga upp en god beredskap för att hantera anmälningar och klagomål. En mer generell tillsyn som syftar till att avgöra om utbildnings- anordnare följer viktiga delar av regelverket bör också ingå som en del i de besök på utbildningar som myndigheten kommer att göra som en del i den kvalitetskontrollerande verksamheten. Erfarenheterna från , och heten pekar entydigt på vikten av att tillsynsmyndigheter gör fysiska besök på de utbildningar som ligger inom deras ansvarsom- råden. Inte minst ger denna typ av besök möjlighet till en nära dialog mellan granskare och granskad, som ger legitimitet till både granskningsprocessen och dess resultat. Vid besöken får också den granskande myndigheten tillfälle att träffa förutom utbildnings- anordnaren även undervisande personal, deltagare och represen- tanter för samverkande organisationer, företag eller myndigheter. Det är viktigt att betona att en kvalitetsgranskande verksamhet inte bara syftar till att identifiera och åtgärda brister. Även verk- samheter som bedrivs med god kvalitet bör få detta bekräftat av sin tillsynsmyndighet. Det är betydelsefullt att den myndighet som har att bedöma vad som är god, mindre god eller otillräcklig kvalitet på en utbildning har referensramar som täcker hela ansvarsområdet. Inom är det angeläget att inspektionerna sker med relativt täta intervall. Till skillnad mot skolväsendet och hög- skolan bygger inte på fasta institutioner. Verk- samheten vilar i stället i stor utsträckning på lärarinsatser som köps eller lånas in från arbetslivet. Man kan inte räkna med att utbild- ningsanordnaren som sådan generellt är bärare av en pedagogisk tradition och förhållningssätt. Detta motiverar i sig att utbildning- arna granskas ofta. Inspektionerna ger också, tillsammans med data från uppföljning och utvärderingsinsatser, underlag för myndig- hetens kontinuerliga prövning av utbildningarnas kvalitet och di- mensionering. En tät återkoppling från kvalitetsgranskningen till arbetet med planering och dimensionering av är nödvändig för att upprätthålla en god anpassning till arbetslivets behov av kvalificerade medarbetare. Ett inspektionsbesök hos en utbildningsanordnare ska vara väl för- berett av myndigheten. Den kunskap som finns internt på myndig- heten, t.ex. i studiedokumentationssystemet och i andra databaser, är en given kunskapskälla. har i sin utvärdering av lärosäten arbetat med strukturerade självvärderingar från lärosätena inför utvärderingsbesöken. Dessa självvärderingar består både av kvanti- fierbara uppgifter såsom antalet studenter, lärarkompetens, genom- snittlig undervisningstid, undervisningsformer, examination osv. och av kommenterande och analyserande texter. I Skolmyndighets- utredningens betänkande Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79) understryker utredaren att den nya inspektionsmyndigheten bör få i uppdrag att utveckla bättre former för självvärderingar inom skol- sektorn där de nationella inte lokala målen ska utgöra re- ferensbakgrund för självvärderingarna. Kvalificerade och uttömmande självvärderingar från utbildnings- anordnare är en förutsättning för en fungerande kvalitetssäkring av . Hur dessa konkret ska utformas blir en viktig uppgift för den nya myndigheten att avgöra. Några utgångspunkter är att en utbildningsanordnares självvärdering ska utgå från nation- ella kvalitetskriterier och att den ska innehålla både faktauppgifter och en kritisk analys av den egna verksamheten. Analysen ska också vara tydligt evidensbaserad. genomför inspektionsbesök i huvudsak med egen personal. Inför varje inspektionsbesök i en kommun sätts ett in- spektörsteam samman, där både skolformskompetens och juridisk kompetens ska ingå. Inom högskoleområdet bedöms verksamhetens kvalitet i hög grad utifrån det internationella vetenskapssamfundets normer och värderingar. Vid kvalitetsgranskning består därför bedömargrupperna helt av externa experter. egen personal organiserar besöken och ansvarar för administrativa upp- gifter. Den analys och de bedömningar som avslutar kvalitets- granskningen och som är underlag för beslut, är helt bedömargruppens ansvar att ta fram. har i detta avseende vissa likheter med hög- skolan. Verksamhetens kvalitet ska sålunda ytterst utvärderas mot krav, som inte har angivits av statsmakten. I högskolans fall är det internationella vetenskapssamhället normgivande, i yrkeshög- skolans fall arbetslivet. Externa bedömare från arbetslivet bör därför vara ett viktigt inslag i myndighetens kvalitetsgranskning. 5.2.4Kontroll av systematiskt kvalitetsarbete Ett systematiskt kvalitetsarbete ska vara en förutsättning för att få anordna utbildning inom . Anordnarens eget arbete med kvalitetssäkring har betydelse genom att det initierar syste- matiska utvärderingsprocesser, som syftar till att identifiera brister i verksamheten, analysera orsakerna till bristerna och därefter vidta lämpliga åtgärder för att lösa dem. Det ger även insyn som under- lättar för staten och samverkande aktörer och intressenter att bedöma kvaliteten i verksamheten. Den nya myndigheten kommer att behöva bygga upp en god kompetens inom kvalitetssäkringsområdet. Bedömningar hur anordnare arbetar med kvalitetssäkring av utbildningarna bör vara en viktig del i myndighetens fortlöpande granskning av verksam- heten. Detta är särskilt viktigt med tanke på den stora mångfald i fråga om anordnare, utbildningsformer och utbildningsinriktningar som kommer att finnas inom . Den nya myndigheten bör ta fram en strategi för transparens eller genomsynlighet, där Internet utnyttjas som en lätt tillgänglig an- slagstavla. All offentlig information om pågående och kommande utbildningar inom ramverket kan på så sätt enkelt göras tillgänglig för exempelvis arbetsgivare, deltagare och vägledare. Detta gäller särskilt sådan information som speglar kvaliteten i utbildningen. Dessutom skulle myndigheten kunna utveckla en ordning som innebär att utbildningsanordnare inom ramverket har ett funge- rande system för internetbaserad information. Villkoren för utbildningar inom skiljer sig princi- piellt från utbildning inom skolväsendet och högskolan. Alla ut- bildningar har en tillfällig karaktär i så måtto att arbetslivet ska efterfråga de kvalifikationer som utbildningen syftar till att ge. Upphör arbetsmarknadens efterfrågan på vissa kvalifikationer ska den berörda utbildningen upphöra. Avveckling eller utfasning av en utbildning ska därför inte ses som en sanktion, utan som ett natur- ligt och nödvändigt inslag i verksamheten. Däremot ska myndigheten ha befogenhet att ompröva ett beslut om att en utbildning ska omfattas av ramverkets kvalitetssäkring eller tilldelas statsbidrag eller särskilda medel. Om en utbildning åsidosätter regelverket, inte längre uppfyller de kvalitativa krav som gäller eller i övrigt åsidosätter sina åtaganden ska statsbidraget kunna återkallas eller i vissa fall återkrävas. Utbildningsanordnaren ska ges tillfälle att rätta till bristerna och hänsyn måste tas till del- tagarna i pågående utbildning, men sanktionsmöjligheten är ett viktigt yttersta medel för myndigheten. 6Yrkeslärande och yrkes- kunnande I betänkandets inledningskapitel görs ett försök att tydliggöra identitet och särart. I kapitel 4 redovisas ett antal kvalitetskriterier för utbildningar inom , vilka bör bidra till att fördjupa bilden av utbildningarnas karaktär. I förevar- ande avsnitt redovisas i sammandrag några forskningsbaserade beskrivningar av yrkeskunnande, yrkeslärande och lärande i arbete. De utgör viktiga utgångspunkter för mina resonemang och förslag. Det bör också bidra till att ytterligare tydliggöra identitet. Mina förslag om utbildningarnas utformning och om bedömning, betyg och examenssystem motiveras huvudsakligen på detta sätt. Resonemangen i detta avsnitt bör också kunna tjäna som väg- ledning för anordnare av eftergymnasial yrkesutbildning, vars utbildningar ska föras in i och som behöver inleda ett utvecklingsarbete för att långsiktigt svara mot de krav som ska ställas inom ramverket. Avsnittet bygger på aktuell vetenskaplig litteratur och har sammanställts i samarbete med fil. Yrkeslärande är i första hand en mental fråga och inte primärt en fråga om handrörelser. I uttrycket mental inkluderas tanke, vilja och känsla.TPF1FPT Att lära sig utföra ett visst arbete kan till viss del vara en fråga om motorisk färdighetsträning, men inte enbart, utan det förutsätter också en mental process. Det som lärs ska både ge per- spektiv, förståelse och konkreta konsekvenser för handlandet. Fokus i yrkesutbildning ligger på samspelet mellan å ena sidan individens föreställningar, förväntningar och förutsättningar och å andra sidan arbetsuppgifternas komplexitet, svårighetsgrad och inbördes sammanhang. Samspelet mellan hur lärandesituationer organiseras, arbetsuppgifternas innehåll och individen utmärker det yrkesdidaktiska kunskaps- och verksamhetsområdet. Praktisk kunskap är ofta förknippat med något som ska utföras och benämns färdighetskunskap, vilket skulle kunna vara en motsvarig- het till teoretisk kunskap som ofta benämns förståelsekunskap. Men praktiskt kunnandeTPF2FPT är inte en mekanisk process där man följer ett antal uppställda regler. Det går inte att lära sig behärska ett yrke eller kunskapsområde genom att lära sig ren teknik. Man lär sig att göra, genom att få omdömen om en genomförd uppgift. Detta ger egna erfarenheter; genom allt fler erfarenhetssituationer lär man sig tekniken. I betänkande Skola för bildning (SOU 1992:94) delas kunskap upp i fyra olika former som innefattar be- greppen fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet. Fakta är kunskap som information. Kunskapen är av teorikarak- tär som är oberoende av yrkeskultur och tradition. 1TP PT Se vidare Kylén 1992; En helhetssyn på skolan. I:Björklid, P & Fischbein, S (red) Individens samspel med miljön. , L ; Den bortglömda arbetsuppgiften. I Ds 2000:62; Samverkan mellan skola och arbetsliv. Om möjligheterna med lärande i arbete. 2TP PT Göranzon, B 1988; Den inre bilden. Aspekter på kunskap och handling. , 1996/2000; Kunskap i handling. Göranzon, Bo 1990; Det praktiska intellektet. , 1991; Kunskapens former. Perby, 1995; Konsten att bemästra en process. Om att förvalta yrkeskunnande. Polanyi, M 1983; The tacit Dimension. Förståelse är kunskap som meningsskapande. Förståelsekun- skapen innebär att förstå samband och innebörd av olika förlopp inom ett yrkesområde. Förståelsekunskapen är också relaterad till yrkestradition. Färdighet är kunskap som utförande. I färdighetskunskapen ingår kunskapen om att använda kroppens olika förmågor. Förtrogenhet är kunskap som omdöme.Förtrogenhetskunskapen har att göra med kunskap om hur man kan utföra vissa uppgifter genom att man genom erfarenhet tillägnar sig ett sätt att lösa yrkesrelaterade problem. I sammanhanget betonas att det inte finns någon given hierakisk ordning mellan dessa kunskapsformer. En utbildnings uppgift är att ge möjlighet för individen att tillägna sig och utveckla de olika kunskapsformerna. Det som skiljer olika utbildningar från varandra är att tyngdpunkterna är olika. För den grundläggande yrkesutbild- ningen är det en tydlig fokusering på färdighetskunskaper. För den kvalificerade yrkesutbildningen förskjuts tyngdpunkten mot för- ståelse- och förtrogenhetskunskap. En vanlig referens och utgångspunkt vid beskrivning av hur män- niskan tillägnar sig ett kunnande finns i bröderna arbetenTPF3FPT. De presenterar en modell som inne fattar fem stadier då man tillägnar sig en färdighet. 1.Novis: Novisen lär sig regler och använder sig av dem för att styra sina handlingar. 2.Börjar lära sig: Erfarenheterna gör att novisen nu fått tillgång till föredömen och goda exempel på meningsfulla aspekter av olika situationer som används som komplement till reglerna. 3.Kompetent yrkesutövning: Efterhand som förebilderna och de goda exemplen blir för många för att kunna införlivas på ett bra sätt, utvecklas färdigheter i att välja ut de aspekter som är viktigare än andra och uppmärksamma dessa. Engagemanget ökar och yrkes- utövaren känner ansvar för sina insatser på området. 3TP PT , H. & , E. S. 1986; Mind over . The Intuition and Expertise in the Era of the Computer. Se även bröderna artikel; Mästarlära och experters lärande i 2000; Mästarlära. 4.Yrkesskicklighet, kompetens: Regler och principer ersätts med situationsbetingade sonderingar; intuitivt beteende ersätter ratio- nellt genomtänkta reaktioner. Man ser vad som måste göras, utan några kalkylerande betraktelser över alternativa möjligheter. 5.Expertis: Man vet nu inte bara vad som ska göras i en viss situa- tion utan också hur det ska göras. Experten skiljer mellan de situationer som kräver en viss form av handling och de situationer där man måste bete sig på ett annat sätt. I en antologiTPF4FPT skriver om sin egen yrkesprogression. Han beskriver det första stadiet när han enbart följde regler och rutiner, som att han var omedvetet okunnig om behovet av yrkeskunnande på arbetsplatsen. Nästa stadium när han fick ökat ansvar beskriver han som en insikt som medvetet okunnig. Efter utbildning och ytterligare erfarenheter så genomförde han sitt arbete där han tyckte sig vara medvetet kunnig. Fortsätter med ytterligare kurser och nya praktiska erfarenheter genom att byta arbetsplatser och bedömer att han nått en nivå som han kallar omedvetet kunnig. Han avslutar med att han nu påbörjar sin väg mot en forskarutbildning som han tror leder till nivån medvetet okunnig. beskrivning visar att resonemangen om progression i yrkeskunnade har relevans även inom tjänstesektorn. Några exakta gränser mellan stegen låter sig naturligtvis inte göras. Det går inte heller att placera in individer i ett klart avgränsat stadium. Kraven på kompetens inom ett yrkesområde för ett visst sta- dium är inte heller statiska, utan de förändras i takt med att arbetslivets behov förändras. Det som med stor säkerhet kan sägas är, att kraven kommer att öka och förändras. Därmed kommer också kraven att öka på att det ska finnas utbildningsmöj- ligheter som är anpassade efter behovet på arbetsmarknaden. 4TP PT Arbetsintegrerat lärande, , . 6.2.3Att tillägna sig yrkeskunnande på arbetsplats Lärande i arbete eller arbetsplatsförlagt lärande kopplas ofta till teorierna om erfarenhetsbaserat lärande. En utgångspunkt för erfarenhetsbaserat lärande är Kolbs lär- andebegreppTPF5FPT. Han beskriver lärandet som en process där kunskap skapas genom omvandling av erfarenhet. Lärandet är en utveckling av kunskap och förmåga att handla. I detta sammanhang anges fyra sätt att lära: konkret erfarenhet, reflektiv observation, abstrakt begreppsbildning och aktivt experimenterande. Kolb konstaterar att yrkeskunnande är en erfarenhetsbaserad och handlingsinriktad kunskap som det inte enbart går att teoretiskt läsa sig till hur en uppgift skall utföras. Yrkeskunnande är något som infinner sig genom deltagande i yrkeskulturella miljöer. Lärandets sociala aspekt, det vill säga att lärandet sker i en praxisgemenskap, där den lärande kan tillägna sig en yrkesidentitet genom att göra, pröva och öva tills ett kunnande erhålls, är viktig för att förstå progressionen i yrkeskun- nandet. Att lära i arbetslivet innebär att deltagaren tar del av arbets- platsens rytm, språk samt får erfarenhet av olika mänskliga rela- tioner som kan uppstå på en arbetsplats. Lärprocessen på en arbetsplats kan vara tämligen osynlig till skillnad från skolförlagd undervisning, där de olika momenten ofta delas upp och lyfts fram ur sitt sammanhang. Genom deltagande i arbetet med andra mer erfarna yrkesmän, lär sig deltagaren handlag och problemlösning utan att alltid själv vara medveten om, att det är en undervisningssituation. Bedömningen av arbetet sker kontinuerligt genom dels kom- mentarer från mer erfarna kollegor eller handledare, dels genom att den produkt som tillverkats, eller den tjänst eller vara som leve- rerats fungerar eller att arbetsmomentet som utförts visar sig vara användbart. Lärandet på arbetsplatsen ger en omedelbar respons på kunnande. Det bidrar även till att utveckla en yrkesidentitet, som är svår att tillägna sig i skolmiljö. och har beskrivit fyra aspekter av lärprocessenTPF6FPT. Den första är yrkesgemenskap. Den innebär att lärandet sker i en social organisation, i sin traditionella form som en yrkesmässig gemenskap i produktion. Genom deltagande i produktiva aktivi- 5TP PT Kolb, D. A, 1984; Experiential Learning. Experience as the Source of Learning and Development. 6TP PT 2003; Praktikkens Lœringslandskab – At lœre gennem arbejde. teter tillägnar sig den lärande gradvis yrkets väsentliga färdigheter, kunskaper och värden genom att röra sig från ett perifert del- tagande till att bli en fullvärdig medlem av yrkeskåren. Den andra är att tillägna sig yrkesidentitet. Det sker genom att man lär sig ett yrkes många färdigheter och är ett steg på vägen för att behärska yrket, vilket är avgörande för att etablera en yrkes- identitet. Det tredje är lärande utan formell undervisning. Därmed menas att det med arbetsplatsen följer en social struktur, där det finns möjlighet att observera och imitera det arbete som utförs. Slutligen utvärdering, vilken huvudsakligen sker i arbets- situationen, genom kontinuerlig prövning av färdigheter och genom respons på hur produkterna eller tjänsterna fungerar och genom kundernas reaktioner. I anslutning till redovisningarna av kompetensbegreppet, yrkes- kunnande och erfarenhetsbaserat lärande är det naturligt att ställa frågan hur utförs bedömning inom yrkesutbildning? Eftersom alla sinnen berörs i begreppet yrkeskunnande behöver bedömning utföras med hjälp av olika metoder. Generellt föreligger ett behov av att kunna dels synliggöra vilken kompetens som krävs för olika yrken i olika miljöer, dels bedöma hur en persons kunnande svarar upp mot den kompetensen. Traditionellt handlar bedömning av kunskap om att bedöma intellektuella förmågor där det praktiska genomförandet åsidosätts. Vid bedömning inom yrkesutbildning ska den intellektuella förmågan och den praktiska genomförande- förmågan vara väl sammanflätade. Varför ska man göra en bedömning, vad ska bedömas, vem ska göra bedömningen, hur ska bedömningen gå till och när ska bedömningen ske?