sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder som skapar förutsättningar för ökad konkurrens på marknaden för persontransporter på järnväg. Till särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören . Till experter förordnades avdelningsråd , enhetschef , konsult , departementsråd , direktör , avtalschef , sektionschef , direktör , avtalsansvarig samt direktör . Till huvudsekreterare förordnades . Till sekreterare förordnades och . Utredningen har antagit namnet 2. Härmed överlämnar jag betänkandet Konkurrens på spåren (SOU 2008:92). I betänkandet lämnar jag förslag om hur persontransport med järnväg kan utvecklas så att samhällets och resenärernas krav på effektivitet och kvalitet kan tillgodoses. Hur vi har arbetat 2 Den svenska järnvägens avregleringsprocess Sammanfattande beskrivning av utvecklingen 3 Marknaden för persontrafik med järnväg Olika sätt att dela in marknaden Järnvägsbranschens aktörer och deras roller 3.5Stödtjänster och tjänsteleverantörer - drift, underhåll och 3.6Den internationella järnvägsmarknaden - erfarenheter från några länder i EU 4 Konkurrensen på den framtida persontrafikmarknaden Utveckling av den kommersiella trafiken 4.3Alternativ för att öppna persontrafikmarknaden för 4.4Samspel och avgränsning mellan kommersiell och Överväganden och förslag till konkurrensmodell Hur säkerställa ett för samhället önskvärt utbud? 4.7Förslag till regeländringar med anledning av förslagen i detta Fordonstillgång i några EU-länder 5.4Förutsättningar och problem kring ett antal områden som 5.7Förslag till regeländringar med anledning av förslagen i detta Nuvarande samarbete och system 6.4För och nackdelar med dagens samarbete om biljettsystem 6.8Förslag till regeländringar med anledning av förslagen i detta Effektivt nyttjande av spåren på konkurrensneutrala villkor 7.4Positiv trafikutveckling för järnvägen medför än högre krav på tillgång till infrastrukturkapacitet 7.5Konkurrens förstärker behovet av effektiv 7.6Samhällsekonomisk effektivitet som grund för prioritering Behov av att utveckla prioriteringskriterier 8 Myndigheter som verkar i järnvägssektorn 9 Behov av regeländringar Regeländringar till följd av EG:s lagstiftning Ändringar i lagstiftningen till följd av mina förslag Förslag till lagtext med kommentarer Om begreppen uppföljning och utvärdering Förslag till modell för uppföljning och utvärdering 10.5En sammanhållande uppföljnings- och utvärderingsfunktion 10.6Förslag till regeländringar med anledning av förslagen i detta Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Finansiella konsekvenser och förslag till finansiering Trafikföretag, trafik och trafikavtal på järnvägsmarknaden för Regiontrafik i samarbetsbolag och andra samverkansformer 269 Marknadsstråk – SJ AB:s förslag till konkurrensmodell Utredningen ska föreslå hur ökad konkurrens mellan kommersiella aktörer på persontrafikmarknaden för järnväg ska kunna åstadkommas som resenärernas önskemål om kvalitet och tillgänglighet tillgodoses. Utgångspunkten ska vara att SJ AB:s exklusiva trafikeringsrätt avskaffas. I uppdraget ingår att utreda olika alternativ för att direkt eller stegvis öppna marknaden. En viktig punkt är att sätta upp regler för att den av samhället subventionerade trafiken inte konkurrerar ut trafik som kan drivas kommersiellt. Det ska också göras en bedömning huruvida regionala aktörer ska ha rätt att organisera trafik i flera län. Ett antal olika marknader har avreglerats både i och i andra länder . Beträffande järnvägssektorn förekommer konkurrens mellan företag som utför persontransporter i ett antal länder. Det rör sig dock nästan uteslutande om trafik som upphandlas av samhället, medan marknaden för kommersiell persontrafik fortfarande huvudsakligen är stängd för andra än de olika ländernas egna statliga järnvägsföretag. I , liksom i ett antal andra europeiska länder har persontransporter på järnväg stadigt ökat och kommer sannolikt att göra så även framöver. En fortsatt positiv utveckling för järnvägstrafik förutsätter dock att det finns infrastrukturkapacitet som kan möte den ökande efterfrågan. Konkurrensen på den framtida persontrafikmarknaden Det övergripande målet för utredningen är att resenärernas och samhällets nytta ska öka genom ökad valfrihet, prisvärda resor och ett ökat utbud. Detta ska ske genom att samhällets resurser utnyttjas på bästa sätt. Trafik som kan utföras på kommersiella villkor ska utgöra basen för trafikförsörjningen. Från samhällets synvinkel finns positiva effekter i att järnvägstrafik därtill bedrivs i en omfattning som är större än vad som går att utföra med företagsekonomisk lönsamhet. Med andra ord går det att med samhällsekonomiska argument motivera att samhället på olika sätt går in med åtgärder för att se till att trafik som inte kan drivas på företagsekonomiska grunder ändå kommer till stånd. Enligt grundläggande principer ska samhället dock inte bedriva sådan verksamhet som marknaden själv kan utföra, och inte heller på annat sätt onödigtvis störa marknaden. En huvudfråga för denna utredning är att hitta det gränssnitt mellan kommersiell och samhällsköpt trafik som innebär dels att samhällets behov av trafikförsörjning tillgodoses, dels att marknaden får förutsättningar att verka på ett sätt som minimerar behovet av samhällsingripanden. Det finns alltså behov av en klar gränsdragning mellan de områden inom vilka kommersiell respektive samhällsköpt trafik får verka som samverkan mellan dessa bör uppmuntras för att på så sätt uppnå hög effektivitet för samhället. Med utgångspunkt i tidigare utredningar och efter diskussioner med intressenter och experter föreslår jag en modell för marknadstillträde på den framtida järnvägsmarknaden. Jag har bl.a. undersökt hur man med hjälp av lagstiftade tumregler skulle kunna definiera och reglera gränserna mellan den samhällsköpta och den kommersiella trafiken. Min bedömning är dock att det inte är möjligt att i lag fastställa uttömmande regler, utan att bedömningar behöver göras från fall till fall. Det är dock viktigt att kriterierna för bedömningen är transparenta och att de är fastställda och kända i förväg. När det gäller trafikhuvudmännens rätt att utföra och organisera trafik bör denna rätt även fortsättningsvis som huvudregel begränsas till trafik inom det egna länet. Utvidgad trafikeringsrätt över länsgräns ska kunna beviljas på liknande sätt som , bl.a. med kravet att en bättre trafikförsörjning kommer till stånd. Dessutom ska ett krav vara att en sådan utvidgad trafikeringsrätt medför högre samhällsekonomisk effektivitet, och att detta alltså ska vara ett kriterium som ska uppfyllas vid bedömningen. I stället för att regeringen utför prövningen föreslår jag att den görs av Transportstyrelsen. För att trafik inte ska upphandlas om den ändå kan komma till stånd ska ett annonseringsförfarande för att undersöka marknadens intresse föregå all upphandling av trafik. Upphandling av trafik ska genomföras endast i de fall marknadens intresse uteblir. Konkurrensmodellen bygger således på att inga ensamrätter ska gälla. Alla som uppfyller grundläggande villkor får ansöka om tåglägen. Vidare åläggs Rikstrafiken och trafikhuvudmännen att ta fram och offentliggöra långsiktiga trafikförsörjningsprogram innehållande samhällets minimikrav och ambitioner för den trafik som bör finnas för medborgarna. Programmen bör omfatta en period av med lämpliga revideringstillfällen. Fordonsförsörjning och underhåll av fordon En kommande avreglerad persontrafik på järnväg förutsätter att det finns fordon att tillgå för nya aktörer. Det är därför viktigt att få till stånd en konkurrensneutral och väl fungerande fordonsförsörjning. Det är även viktigt att underhållet av fordonen fungerar för samtliga aktörer. Utgångspunkt för min utredning är att all fordonsförsörjning ska, så långt möjligt, ske på kommersiella grunder. Jag föreslår att ska behålla sina fordon. För att skapa en andrahandsmarknad för fordon får överblivna fordon hos och inte skrotas eller hyras ut, förrän de har auktionerats ut för försäljning. Något statligt vagnbolag ska inte inrättas, och för att markera detta ställningstagande ska de statliga fordon som används för den upphandlade statliga persontrafiken avvecklas. bör Rikstrafiken svara för förvaltning av fordonen. Det statliga fordonsbidraget till trafikhuvudmän bör avskaffas och ersättas med bidrag till infrastruktursatsningar som främst underlättar för den regionala trafiken. Jernhusen bör även fortsättningsvis vara ägare av de statliga underhållsfastigheterna men bolaget bör åläggas att förutom avkastningskrav särskilt beakta de transportpolitiska målen vid uthyrning av underhållsfastigheterna till underhållsföretag. Underhållsföretag m.fl. ska ges möjligheter att få hyra mark med långtidskontrakt. bör åsätta styrande avgifter för uppställningsspår och därmed verka för att spår i anslutning till innevarande eller kommande underhållsanläggningar används för uppställning inför underhåll eller för angelägna trafikbetingade uppgifter. Det är viktigt att resenärerna har tillgång till samordnade system för att på ett enkelt sätt få information om olika resmöjligheter samt att kunna boka och köpa biljetter för hela resan, oavsett om det är en eller flera som utför transporttjänsten. Det kan konstateras att finns ett väl fungerande biljettsystem, Resplus, som drivs av AB Samtrafiken. I detta system ingår ett stort antal operatörer och organisatörer av kollektiva persontransporter, med undantag för flygtransporter. Då det redan finns ett väl utvecklat samarbete angående information och biljetter bör detta utnyttjas. För att förenkla inträdet för nya aktörer bör en statlig förhandlingsman utses för att få till stånd en ekonomisk förening med marknadens parter som medlemmar. Den ekonomiska föreningen ska äga AB Samtrafiken. AB Samtrafiken ska samordna och driva utvecklingen av ett gemensamt biljettsystem för persontrafik på järnväg. Alla aktörer ska på icke- diskriminerande och skäliga villkor medges tillträde till systemet. Anslutning till systemet ska vara frivillig. Samtrafikens produktutveckling och drift av Samtrafikens gränssnitt, liksom avräkningsfunktionen mellan operatörerna sköts av Linkon, vilket är ett helägt dotterbolag till . För att balansera maktförhållandena och garantera aktörernas förtroende för Linkon bör delar av företaget säljas ut. bör dock inneha en aktiemajoritet för att regeringen genom ägardirektiv ska kunna garantera ett konkurrensneutralt agerande. Olika bokningssystem ska finnas på marknaden. Operatörer och organisatörer ska kunna använda sina egna system. De som saknar egna system ska på marknadsmässiga grunder kunna ansluta sig till det bokningssystem man föredrar. Samtliga bokningssystem ska lämna vissa grundläggande uppgifter om sitt utbud till en gemensam databas. Effektivt nyttjande av spåren på konkurrensneutrala villkor I mitt uppdrag ingår att inhämta information från om kapacitetstilldelningen och arbetet med utveckling av metodik för tilldelningsförfarandet. De kriterier som har utarbetat för att prioritera mellan ansökningar är oprecisa och utgör endast ett av flera stöd för tågplanekonstruktörerna. Detta innebär att det lämnas utrymme för skönsmässiga bedömningar, något som kan medföra att de sökande kan känna osäkerhet om deras ansökningar har behandlats korrekt. I ett framtida läge där trafikmängden kan antas öka och behov av tåglägen därmed växer, som antalet aktörer som konkurrerar om samma kapacitet också ökar, ställs ännu högre krav på icke- diskriminerande och konkurrensneutral kapacitetstilldelning. Godstrafikens berättigade krav på infrastrukturkapacitet ska beaktas. I arbetet ska samråda med Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen och andra berörda myndigheter. Jag har vid underhandskontakter med föreslagit att bör få i uppdrag att dels tillsammans med berörda aktörer inom sektorn vidareutveckla den administrativa modellen för kapacitetstilldelning, dels genomföra den forskning som är nödvändig för att utveckla modellen så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet uppfylls. har därefter genom regleringsbrev från regeringen fått instruktioner i ärendet i enlighet med mina förslag. Jag föreslår även ett förtydligande i järnvägslagen innebärande att tillsynsmyndigheten, i de fall den finner att infrastrukturförvaltaren har fattat ett beslut som inte är i enlighet med järnvägslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, ska ange riktlinjer för ett nytt beslut av infrastrukturförvaltaren. EU:s s.k. tredje järnvägspaket består av en förordning och två direktiv, varav det ena direktivet inte är av intresse för denna utredning. Förordningen om tågpassagerares rättigheter och skyldigheter kräver viss komplettering i svensk lagstiftning. Dessa behov av lagändringar omhändertas dock på annat sätt och jag bedömer att några ändringar som faller inom ramen för denna utredning inte behöver göras. Direktiv /58/EG, i vilket marknadsöppningen för internationell persontrafik regleras, medför dock ett antal ändringar i järnvägslagen. Till följd av dessa ändringar i lagen behöver också förordningar och föreskrifter justeras. Då mitt förslag om marknadsöppning gäller det järnvägsnät som förvaltas av staten krävs ingen ändring i järnvägslagen som direkt följd av detta. Kraven på att uppgifter ska lämnas, dels till en gemensam databas, dels för uppföljning kräver dock lagstiftning. Även trafikhuvudmannalagen behöver kompletteras m.a.a. att trafikhuvudmännen enligt mitt förslag ska upprätta trafikförsörjningsprogram och att dessa även ska offentliggöras. I övrigt krävs ändringar i olika förordningar. Ett antal myndigheter som verkar i järnvägssektorn föreslås få nya uppgifter, vilket medför ändringar i förordningar med instruktioner för statliga myndigheter I mina direktiv till denna utredning ingår att lämna förslag till lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och utvärdering av marknadens utveckling efter ett genomförande av de förslag jag lämnar. Jag har därför utarbetat en modell med mått och indikatorer som är lämpliga att använda för att följa upp och utvärdera framtida förändringar på järnvägsmarknaden. Uppföljning och utvärdering av persontrafikmarknaden bör enligt min mening göras med fokus på effekter för resenärerna, för marknaden och för samhället. Därför bör mått och indikatorer inom följande fyra särskilda bevakningsområden utgöra stomme i utvecklingen av en modell för uppföljning och utvärdering. Resenärernas upplevelser och perspektiv mätt som kvantitet, kvalitet och kundnöjdhet, Strukturen på hur marknaden förändras med fokus på marknadskoncentration, företagsrörlighet och marknadsmakt, Utvecklingen av tillgång till nödvändiga gemensamma funktioner, Utvecklingen i och omfattningen av den samhällsköpta trafiken. Transportstyrelsen bör ansvara för en sammanhållande funktion för den uppföljning som åläggs berörda aktörer. I möjligaste mån ska befintlig data och existerande rutiner utnyttjas. Transportstyrelsen ska också vara ansvarig för att de utvärderingar som ska göras och kontrollstationer utförs. öppnas järnvägsnätet för internationell persontrafik inklusive rätt att längs den internationella sträckan ta upp och lämna av passagerare utan att dessa behöver passera nationsgräns, s.k. cabotage. Det är lämpligt att den marknadsöppning jag föreslår sker med den som gäller internationell persontrafik inom EU. Det innebär att trafikoperatörer kan förbereda sig för att ansöka om tåglägen inför tågplaneskiftet för trafik som i huvudsak kommer att utföras . Enligt min åsikt bör den konkurrensutsättning jag föreslår genomföras vid en och samma tidpunkt, då det under utredningen inte har kommit fram något som talar emot detta. Jag föreslår vidare att trafikhuvudmän i vissa situationer ska kunna begära att regeringen prövar om att under en övergångstid och i undantagsfall införa begränsningar i rätten att ta upp och lämna av passagerare vid vissa stationer. Vidare bör omprövning av tidigare beviljade och i tiden obegränsade utvidgade trafikeringsrätter för trafikhuvudmän göras i enlighet med bedömningsgrunderna i mitt förslag. Utgångspunkten ska vara att ingångna avtal som träffats mellan trafikhuvudman och trafikföretag och som gäller inte ska påverkas. För resenärerna innebär avregleringen och förekomsten av konkurrens från olika håll större möjligheter att välja hur de vill resa, vart och till vilka priser. De åtgärder jag föreslår skapar förutsättningar för lägre priser och mer prisvärda resor som stimulerar resandet. Mina förslag om en fortsatt utveckling av ett gemensamt informations- och biljettsystem inom ramen för Samtrafiken kommer att bidra till enklare reseplanering och biljettköp till nytta för resenärerna. Genom att systemet även framöver får vila på frivillig bas skapas också förutsättningar för olika typer av aktörer med ett mer varierat utbud av resor utöver det reguljära resandet i linjetrafiken. finns givetvis en osäkerhet om hur trafiken kommer att fungera för resenärerna innan den nya ordningen har stabiliserats. Särskilt i ett inledningsskede finns risken att ett ökat in- och utträde av nya operatörer kan ge upphov till en viss ryckighet i utbudet som minskar attraktiviteten i resandet och gör det svårt för resenärerna att orientera sig. Inom den kommersiella trafiken kommer marknaden för persontrafik med järnväg att gå från en marknad som domineras av ett företag till en alltmer utvecklad marknad med fler och fler företag. Då persontrafik inom järnväg åtminstone i viss mån präglas av stordriftsfördelar är det däremot inte troligt att den typ av trafik som bedriver på de kommersiellt gångbara sträckorna kommer att omfatta mer än en handfull aktörer. Sannolikt kommer åtminstone någon av dessa aktörer att vara knutna till andra nationella järnvägsföretag, t.ex. tyska DB, danska DSB eller norska NSB. Jag bedömer att det inte är uteslutet, kanske rentav troligt, att det på en framtida avreglerad marknad kan komma att bedrivas kommersiell trafik på fler sträckor än de som definierat som lönsamma. Mitt förslag till avreglering av den kommersiella trafiken avser således att öppna möjligheter för nyetablering och nya aktörer kommer att vilja träda in på marknaden för att pröva sina affärsmöjligheter. Olika kategorier av aktörer kommer dock att ha olika förutsättningar att snabbt ta sig in på den nya marknaden. Framförallt större aktörer och aktörer med tillgång till egna fordon och andra viktiga och nödvändiga funktioner kommer att kunna etablera sig relativt snabbt. För mindre aktörer som saknar sådana kommer inträdet troligen att ske mer successivt. De åtgärder jag föreslår för att öka tillgången till sådana funktioner kommer dock att bidra till att underlätta etableringen även för dessa. Att införa konkurrens i den kommersiella trafiken kommer högst troligt att ha effekter också på den upphandlade trafiken. Med fler aktörer på den kommersiella marknaden kan fler operatörer vara intresserade av att vara verksamma även inom den upphandlade trafiken. Det utvidgade uppgiftsansvaret för berörda myndigheter i anslutning till utvecklingen av en modell för uppföljning och utvärdering bedömer jag kunna skötas inom ramen för myndigheternas nuvarande uppgifter och inom ramen för befintliga anslag. Det gäller främst och , , och . Transportstyrelsen bör däremot tillföras ytterligare resurser för att lösa de uppgifter jag föreslår. I min tidigare utredning för resenärer och gods1 lämnade jag förslag om hur person- och godstrafiken på järnväg skulle kunna utvecklas. De utformades i enlighet med givna direktiv med utgångspunkt från konsumentintresset. Efter det att min utredning var klar har godstrafiken helt avreglerats. När det gällde persontrafik på järnväg utredde jag dess utveckling och lämnade förslag om järnvägens roll på den framtida persontrafikmarknaden, trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning, resenärsvillkor och resenärsservice samt terminaler och terminalservice. Mina förslag genomfördes inte till fullo vilket innebar att behöll sin huvudsakligen exklusiva rätt att trafikera statens järnvägsnät. Frågan om att konkurrensutsätta trafiken aktualiserades på nytt då den nuvarande regeringen beslutade att tillsätta utredningen konkurrens på marknaden för persontransport på järnväg (Dir 2007:145). Av direktiven (se bilaga 1) framgår att jag fick i uppdrag att föreslå åtgärder som skapar förutsättningar för konkurrens på den kommersiella marknaden för persontrafik och som tillgodoser samhällets och resenärernas krav på effektivitet och kvalitet m.m., principer, kriterier och process för en effektiv reglering av konkurrens och samverkan mellan kommersiell och upphandlad persontrafik på järnväg, de förändringar av lagstiftningen som följer av egna förslag, EG:s direktiv om öppning av marknaden för internationell persontrafik på järnväg samt EG:s förordning om tågpassagerares rättigheter och skyldigheter, lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och utvärdering av marknadens utveckling efter ett genomförande av förslagen, en övergripande plan för genomförande. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Mitt uppdrag har varit att lämna förslag om hur konkurrensen i persontrafiken på järnväg ska kunna utvecklas och öka, till gagn för konsumenternas intresse i form av ökad kvalitet i utförda tjänster. En viktig utgångspunkt i direktiven är att det inte ska förekomma några monopol, vare sig på operatörs- eller organisatörsnivå. En annan är att upphandlad trafik inte ska tillåtas konkurrera ut kommersiell trafik om det inte kan påvisas att det leder till ökad samhällsnytta. Centralt för utredningen har varit att forma en marknadsmodell som utvecklar och effektiviserar verksamheten och där samspelet mellan den samhällsköpta och den kommersiella trafiken kan tas tillvara. ska de båda tillåtas verka på egna villkor. Järnvägstrafikens framtida roll på persontrafikmarknaden måste bedömas med utgångspunkt i de strukturella förändringar som skett och framledes kan antas ske i samhället. De åtgärder som föreslås måste också ställas i relation till hur medborgarna genom sina representanter i , regeringen och kommuner vill att samhället ska utvecklas. Min roll i detta sammanhang har varit att överväga hur nya förutsättningar för att bedriva persontrafik på järnvägen kan bidra till att transportpolitiska och andra samhällsmål kan uppfyllas. 1.2Hur vi har arbetat I enlighet med direktiven har jag samrått med berörda organisationer. De har dels ingått i expertgruppen dels i referensgruppen. 10 möten har hållits med expertgruppen och tre möten med referensgruppen. I referensgruppen har ingått representanter för myndigheter, företag och andra organisationer som berörs av utredningens arbete och som inte fanns företrädda i expertgruppen. En särskilt tillsatt fordonsgrupp har under min ledning arbetat med att undersöka möjligheter till nära samarbete mellan vagnbolagen och . Dessutom har jag haft ett antal möten med och besökt samtliga trafikhuvudmän samt företrädare för , Tåg i (TiM), Tåg i Bergslagen (TiB) samt , samtliga berörda myndigheter, företag och andra organisatorer, utredarna för i sak näraliggande utredningar, (Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet, Översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet samt en av författarna till rapporten får köra var?, ) teknikföreträdare (forskare vid samt representanter från ), två utländska vagnbolag, samt Dessutom har jag medverkat bl.a. vid AB Samtrafikens ledningsmöte, möten med vd-gruppen för SLTF, numera Svensk Kollektivtrafik, samt seminarium om järnvägsfrågor som anordnade. seminarium om kapacitetstilldelning och ett seminarium om biljettsystem Som en grund för mina överväganden har jag låtit i analysera förutsättningarna för konkurrens på persontrafikmarknaden2. Analysen beskriver utvecklingen av marknaden samt belyser villkoren för en fungerande konkurrens mellan marknadens olika aktörer. Vidare har () för räkning analyserat motiven för ett offentligt åtagande i trafiken.3