sou · GWB317 · 2008-03-04 00:00:00 — Det primära tillsynsansvaret har varit en statlig uppgift alltsedan folkskoleinspektionen bildades . Kommunernas ansvar när det gäller uppföljning och tillsyn har däremot genomgått föränd- ringar och varit föremål för diskussion, i synnerhet vad beträffar kommunens roll i förhållande till fristående skolor. I den tidigare nämnda propositionen Ansvaret i Skolan utvecklas fördelningen av roller och ansvar mellan framför allt kommunerna och staten.TPF9FPT Här ges en kortfattad redogörelse. Statens uppgifter när det gäller skolväsendet rör i huvudsak två om- råden, utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. Ansvaret för tillsyn m.m. ligger för närvaran- de hos och frågor om skolans utveckling handhas tills vidare av Myndigheten för skolutveckling.TPF10FPT Det har i många sammanhang påpekats att resultaten och verk- samheten i skolan ska utvärderas mot de mål som ställs upp på skilda nivåer i skolsystemet.TPF11FPT De nationella utbildningsmålen ska utvärderas på nationell nivå, genom . På nivå ska de mål och prioriteringar som görs i skolplanen utvärderas, och på skolnivå ska de mål som har lagts fast för den enskilda skolans verksamhet och för undervisningen utvärderas. Staten, genom , samlar regelbundet in data från kommunerna om bl.a. skolan och vuxenutbildningen och får på så sätt grundläggande kunskaper om verksamheterna. tas upp- gifter in som beskriver hur verksamheterna är organiserade, hur mycket de kostar och vilka resultat som uppnås. Dessa uppföljningar utgör den officiella statistiken över den sektor an- svarar för. Statistiken kan sedan användas av beslutsfattarna för planering och beslut. Tillsynen ska komplettera uppföljningen och utvärderingen och syfta till att rätta till brister och förhållanden som inte kan ge utslag i en samlad utvärdering, men som kan ha stor betydelse för enskilda. Som tidigare nämnts bedrivs den statliga tillsynen inom skolväsen- det bl.a. genom utbildningsinspektionen. utövar även tillsyn genom handläggning av enskilda ärenden, dvs. 9TP PT prop. 1990/91:18 s. 33ff och s. 108. 10TP PT Jfr förslagen av , SOU 2007:79. 11TP PT Se t.ex. SOU 2007:101 s. 12. SOU 2008:17 Tillsyn m.m. ningar om missförhållanden i offentliga och fristående skolor. Akuta insatser vid information om allvarliga missförhållanden utgör en annan typ av tillsyn och verket kan även initiera tillsyn på egen hand utifrån uppgifter som framkommer genom exempelvis statistikupp- följning. Den tidigare regeringen angav i Statens skolverks reglerings- brev som gällde från som mål för inspektionen att varje kommun och alla skolor ska inspekteras . Målet har behållits i efterföljande regleringsbrev.TPF12FPT Inspektion är en tvåårig process med flera steg. Det första steget är ett beslut om inspektion. Därefter följer ett antal steg som leder fram till en rapport. Mycket viktiga underlag vid inspektionen är de utvärderingar och kvalitetsredovisningar liksom planer och hand- lingsprogram som kommuner och skolor själva tagit fram för att styra och leda sin verksamhet. När rapporten är färdig följer återföring och uppföljning. Det sista ledet i arbetet kommer . Då följer inspektionen upp de förbättringsområden som man definierat i rapporten.TPF13FPT är också tillsynsmyndighet för fristående skolor.TPF14FPT Kommunens verksamhetsansvar har två huvuddelar. För det första innefattar det en skyldighet att se till att det finns tillräckligt med resurser i form av exempelvis personal och lokaler för att utbildning ska kunna ges i den omfattning som föreskrivs. Den andra huvud- delen, som regleras i 1 kap. 12 § skollagen, innebär ansvar för all verksamheten i skolan överensstämmer med gällande författnings- föreskrifter såvitt avser innehåll i och riktlinjer för utbildningen. För detta samlade verksamhetsansvar måste det i varje kommun finnas ett ansvarigt politiskt organ. I 2 kap. 1 § skollagen anges att kom- muner och landsting ska som styrelse för sitt offentliga skolväsende utse en eller flera nämnder. 12TP PT I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 16) bedömde regeringen att det finns behov av tätare och skarpare kvalitetsgranskningar av skolans kunskapsresultat. Det är av yttersta vikt att tidigt uppmärksamma och påpeka brister i en skola och inspek- tionens resurser bör öka med . 13TP PT Hur inspektionen i detalj går till finns beskrivet bl.a. i betänkande, SOU 2007:101. 14TP PT Se nedan 5.1.4 Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av fristående skolor och enskild förskoleverksamhet m.m. Utöver det kommunala, politiska ansvaret är det nödvändigt med en ansvarig skolledare som, under det ansvariga politiska organet, svarar för den dagliga ledningen av utbildningen i skolan och därvid ser till att bestämmelserna om utbildningen uppfylls. Ansvaret för utbildningen omfattar ansvar inte endast för den direkta undervis- ningen utan även för skolans beslut i vissa frågor som rör de enskilda eleverna och som är av mer ingripande natur. Exempel på beslut av detta slag är vissa frågor om disciplinära åtgärder mot elever, ledig- het för elever, kvarsättning och uppflyttning, särskilda stödinsatser, betygsättning. Rättssäkerheten kräver här dels att beslutanderätten läggs på en rimlig nivå, dels att det är fullständigt klart vem som ska fatta besluten och därmed ansvara för dem. Kravet i 2 kap. 2 § skol- lagen om en rektorsfunktion kompletteras med ytterligare bestäm- melser om rektors uppgifter i skolformsförordningarna.TPF15FPT Kommunernas tillsyns- och uppföljningsansvar för skolväsendet i den egna kommunen tillgodoses bl.a. genom att man uppfyller kra- vet att upprätta kvalitetsredovisningar enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. (härefter förord- ningen om kvalitetsredovisning). Av denna förordning framgår att varje kommun och varje skola som ingår i det offentliga skolväsen- det ska upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av verk- samheten. Syftet är bl.a. att ge information om verksamheten och dess måluppfyllelse och ska innehålla en redogörelse för vilka åt- gärder som kommunen respektive skolenheterna avser att vidta för ökad måluppfyllelse. Detta utgör en form av egenkontroll.TPF16FPT Kommunernas tillsyns- och uppföljningsansvar omfattar i viss mån även fristående skolor.TPF17FPT För gymnasieutbildning liksom för vuxenutbildning finns, som tidi- gare konstaterats, möjligheten för kommuner och landsting att genom upphandling anlita externa utbildningsanordnare. Kommuner och landsting har då ansvaret för att de avtal som ingås motsvarar de kvalitetskrav som ställs. Upphandlingsprocessen är av avgörande 15TP PT Här omfattas också grundskole-, gymnasie- och särskoleförordningarna. 16TP PT Bestämmelserna om kvalitetsredovisning gäller även för godkända, bidragsberättigade fri- stående grund-, sär-, gymnasie-, och gymnasiesärskolor. 17TP PT Se nedan 5.1.4 Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av fristående skolor och enskild förskoleverksamhet m.m. betydelse för en god utbildningskvalitet och förutsätter kompetens hos upphandlaren. Uppföljningsverksamheten är av stor betydelse för att säkerställa att den undervisning som handlats upp motsvarar de kvalitetskrav som ställts.TPF18FPT Kommunernas och landstingens system för kvalitetskontroll kom- pletteras av det nationella systemet. är den myn- dighet som ansvarar för granskning och tillsyn. Det gäller även den verksamhet som sker på entreprenad. 5.1.4Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av fristående skolor och enskild förskoleverksamhet m.m. En fristående skola har stor frihet att utforma sin utbildning. Enligt gällande författningar finns inga särskilda krav på hur utbildningen ska bedrivas. Däremot uppställs vissa kvalitetskrav för att en skola ska godkännas eller förklaras vara berättigad till bidrag. En förut- sättning för att utbildningen ska anses vara nationellt likvärdig är att en fristående skola som sätter betyg enligt betygssystemet för motsvarande offentliga skolform följer de bestämmelser om betygs- sättning och de betygskriterier som gäller för den offentliga skol- formen. För att garantera att de fristående skolorna lever upp till ovan nämnda krav är det viktigt att det finns en fungerande uppföljning och utvärdering av kvaliteten i skolorna. Det är också viktigt att det finns en kontroll av att fristående skolor i övrigt lever upp till de lagar och förordningar som berör dem. Godkända fristående grund- och särskolor är därför skyldiga att underställa sig statlig tillsyn och kvalitetsgranskning. Detsamma gäller för fristående bidragsberätti- gade gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Tillsynskravet framgår av bestämmelserna i 9 kap. 11 och 13 §§ skollagen och i den tidigare omnämnda instruktionen för . ankom den omedelbara tillsynen över grund- och sär- skolornas utbildning på den styrelse som finns för , samt i vissa fall den styrelse som ansvarar för särskolan eller special- skolan för den kommun där skolan är belägen. 18TP PT För en närmare beskrivning av och redogörelse för gymnasieutbildning på entreprenad, se Skola och samhälle, SOU 2006:1. tillsyn upphävdes dock . Det motiverades bl.a. av det rådde delade meningar om vad denna tillsyn innebar. Eftersom verksamheten i en fristående skola ofta bedrivs utifrån andra peda- gogiska eller konfessionella utgångspunkter än i den kommunala skolan borde, enligt den dåvarande regeringen, bedömningen av de fristående skolornas utbildning ske på ett likartat sätt i hela landet. Kommunen skulle inte heller ha någon tillsyn över fristående skolors ekonomiska förhållanden.TPF19FPT Frågan om kommunalt tillsynsansvar över fristående skolor har därefter varit föremål för utredning och diskussion. I proposition- en Fristående skolor, prop. 2001/02:35, redovisades en alternativ modell där kommunen skulle ha ett ansvar för den omedelbara till- synen, medan har ett övergripande ansvar för tillsyn och sanktionsmöjligheter. Även om ett delat tillsynsansvar mellan och kommunerna kunde anses ha vissa fördelar, föredrogs att även fortsättningsvis skulle ha hela tillsynsansvaret. Det motiverades med att när tillsynen vilar på en instans, , garanteras att tillsynen sker på ett en- hetligt sätt och att samma bedömningsgrunder tillämpas över hela landet. Därigenom kan kraven på rättssäkerhet uppfyllas. Dess- utom elimineras risken för att någon oklarhet skal råda beträffande ansvarsfördelningen mellan och kommunerna.TPF20FPT I skollagen anges att skolorna, utöver att underställa sig statlig till- syn, ska delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av . I förarbetena till bestämmelserna angavs att enbart tillsyn inte var tillräckligt för att garantera eleverna och deras föräldrar att det allmänna inte låter en bristfällig verk- samhet fortgå.TPF21FPT De godkända och bidragsberättigade skolorna ska dessutom delta i den uppföljning och utvärdering som den kommun vari skolan är belägen bestämmer och gör av sitt eget skolväsende.TPF22FPT Skyldigheten att upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning enligt förordningen om kvalitetsredovisning gäller även godkända och bidragsberättigade fristående skolor. 19TP PT Valfrihet i skolan, prop. 1992/93:230 s. 69. 20TP PT prop. 2001/02:35 s. 58 f. 21TP PT Valfrihet och fristående skolor, prop.1991/92:95 s. 13 och prop. 1992/93:230 s. 70. 22TP PT Kravet på deltagande infördes . förutsattes ett sådant sam- arbete kunna ske utan lagreglering, se prop. 1991/92:95 s. 13. får också meddela föreskrifter om skyldighet för fristående skolhuvudmän att lämna uppgifter dels för uppföljning och utvärdering, dels för Statens skolverks nationella utvärderings- projekt.TPF23FPT Sådana föreskrifter ska begränsas till vad som behövs för en effektiv uppföljning och utvärdering av de mål för skolverksam- heten som har bestämts av eller regeringen. Om en skol- huvudman inte fullgör sina skyldigheter får vid vite förelägga skolhuvudmannen att fullgöra dem. Statens skolverks föreskrifter finns i Statens skolverks författningssamling.TPF24FPT Av föreskrifterna följer vilka uppgifter som skolhuvudmännen är skyldiga att inlämna, t.ex. om elever, personal, betyg samt intäkter och kostnader. Fristående skolor som har rätt till bidrag är dessutom skyldiga att, i den utsträckning som kommunen bestämmer, delta i den upp- följning och den utvärdering som kommunen gör av sitt eget skol- väsende. uppföljning och utvärdering av fristående skolor är avsedd att vara ett stöd för elevernas rätt till en likvärdig ut- bildning och syftar inte till att likrikta skolorna. Genom att göra alternativen tydliga för jämförelser underlättas valen för elever och vårdnadshavare. insynsrätt i fristående skolors verksamhet som bestämmelserna om friskolornas skyldighet att delta i kommunernas uppföljning och utvärdering infördes, gavs kom- munen en rätt till insyn i verksamheten i en fristående skola som är belägen inom kommunens gränser. Det ansågs vara en förutsättning för att kommunen ska kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov grundat på skolans åtaganden och elevernas behov. Den kommunala insynen innebär också en garanti för att offentliga medel för utbildning används för avsedda ändamål samt skapar möj- ligheter till en för båda parter meningsfull samverkan.TPF25FPT Insynen har inte samma genomgripande karaktär som den tillsyn som utövar. Rätten till insyn ger inte kommunen någon rätt att ge den fristående skolan någon form av påpekande. Om en kommun i samband med sin insyn finner anledning att ifråga- 23TP PT Förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmän inom det offentliga skolväsendet m.m. 24TP PT Statens skolverks föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen (SKOLSFS 2000:157, ändr. 25TP PT Fristående skolor m.m., prop. 1995/96:200 s. 58. sätta om den fristående skolan lever upp till kraven för sitt godkän- nande, får kommunen hänskjuta frågan till som prövar om inspektion ska genomföras. Kommunen och har således skilda roller och ansvar när det gäller kontrollen av fristående skolor. Kommunens ansvar består i att regelbundet följa upp och utvärdera samtliga av kommunen finansierade skolor i kommunen, dvs. att i relevanta delar infoga fristående skolor i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av skolväsendet. Kommunen ska därmed också ha insyn i den fristående skolans verksamhet. Även har i uppdrag att följa upp och utvärdera fristående skolor, men detta gäller uppföljning och utvärdering på nationell nivå. Kontrollen av att de fristående anordnarnas verksamhet uppfyller krav i lagar och förordningar utövas enbart av staten i form av Statens skolverks tillsyn. Kommunernas ansvar för lokal uppföljning och utvärdering av fristående skolor påverkar inte Statens skolverks ansvar för att genomföra inspektion av fristående skolor såväl på eget initiativ som efter anmälan eller andra uppgifter om missförhållanden på en skola. saknar egna sanktionsmöjligheter gentemot offent- liga skolhuvudmän. Den styrning som kan utöva genom framförallt tillsynen har därför varit starkt beroende av ver- kets förmåga att göra tillsynsutredningar och beslut välgrundade och tydliga och att de t.ex. genom offentlig uppmärksamhet sätter huvud- mannen under tryck. kan dock, om det föreligger starka skäl, föreslå regeringen att meddela föreskrifter eller vidta åtgärder gentemot offentliga skolhuvudmän enligt bestämmelsen i 15 kap. 15 § skollagen. Om finner brister hos en offentlig huvudman som inte lämpar sig för verkets prövning eller där det saknas inte har befogenheter att pröva en viss fråga kan verket anmäla förhål- landet till JO eller till JK. Beslut av skolhuvudmän som bedömts särskilt ingripande för enskilda har av statsmakterna gjorts möjliga att överklaga hos förvaltningsdomstol eller Skolväsendets överkla- gandenämnd. Därtill kommer möjligheten för kommuninvånare att hos förvaltningsdomstol begära laglighetsprövning av kommunala beslut enligt 10 kap. 1 § kommunallagen. Om i sin tillsyn finner att en fristående skola inte lever upp till kraven som uppställs för godkännande och förklaring om rätt till bidrag, och bristerna inte avhjälps efter påpekande, ska godkännandet respektive bidragsrätten återkallas. Om återkallande av godkännande och rätt till bidrag finns bestämmelser i 9 kap. 12 § och 14 § skollagen. Beslut som om att återkalla ett godkännande eller rätten till bidrag kan överklagas hos förvaltningsdomstol. Det har påtalats, bl.a. av , att nuvarande möjlig- heter att ingripa mot kommuner och andra skolhuvudmän vid all- varliga brister inte är tillräckliga. Regeringen har aviserat som sin avsikt att skärpa sanktionsmöjligheterna för skolor som inte följer regelverket eller som uppvisar brister i kvalitet, och som inte snabbt åtgärdar detta. I ett förslag som avses lämnas till ska Sta- tens skolverk ges möjlighet att utdela vite till såväl kommunala som fristående huvudmän, och därmed blir det möjligt att snabbt tillgripa sanktioner mot skolor – kommunala eller fristående – som visar sig inte uppfylla lagstiftningens krav. Därutöver avser regeringen att inom ramen för skollagsberedningens arbete se över en möjlighet för den nationella utbildningsinspektionen att i synnerligen allvar- liga fall snabbt stänga skolor. För en fristående skola kan tillståndet dras in och för en skola ska andra skarpa åtgärder som motsvarar detta införas.TPF26FPT Utredningens förslag: Fördelningen av tillsynsansvaret inom Frivux ska utformas i enlighet med vad som gäller inom systemet för fristående skolor för barn och ungdomar, med ett statligt till- synsansvar och en insynsrätt i de fristående anord- narnas verksamhet. 5.2.1Statens och kommunens ansvar Etableringen av fristående vuxenutbildningsanordnare innebär att relationerna mellan aktörerna på vuxenutbildningsområdet förändras. Stat och kommun kan sägas närma sig varandra som representanter för det allmänna, i relation till ett fristående anordnarled. 26TP PT Uppgifter från promemoria Om konfessionella friskolor, i samband med en pressträff med skolminister . band med detta är det relevant att ställa frågan hur relationen mellan statens och kommunens ansvar ska se ut i fråga om uppföljning, utvärdering och granskning. är vuxenutbildning på entreprenad det främsta alterna- tivet till den kommunala anordnaren. I denna relation har kommunen kvar huvudmannaskapet och kvalitetsansvaret för verksamheten. I kommuner med lång erfarenhet av, och stor andel verksamhet inom vuxenutbildning på entreprenad finns utvecklade rutiner för uppfölj- ning och kvalitetssäkring, och kontakterna mellan kommunen och entreprenadföretagen är mycket täta, medan situationen i andra kom- muner inte är lika utvecklad. Motsvarande relation mellan kommunen och utbildningsanord- naren kommer inte att finnas inom Frivux, eftersom verksamhets- ansvaret där ligger hos den fristående anordnaren. Kommunens täta uppföljning av entreprenadverksamheten kan därför komma att ersättas av en statlig uppföljning som sker betydligt glesare . Frågan är då om detta kan leda till en risk för lägre kvalitet inom Frivux än inom vuxenutbildningen på entreprenad. En avgörande skillnad mellan fristående anordnare och anordnare inom vuxenut- bildningen på entreprenad är dock att de förra bedriver sin verk- samhet under statligt tillstånd. För att beviljas detta tillstånd är den fristående anordnaren tvungen att uppfylla ett antal formella krav, vilket anordnaren inom entreprenadverksamheten inte är skyldig att göra. Detta, tillsammans med en god utformning av tillsyn och insyn, anser jag säkerställer kvaliteten inom Frivux. Avgränsningen mellan statens och kommunens ansvar i relation till fristående anordnare har diskuterats tidigare inom systemet för fristående skolor. Frågan uppstår igen inom Frivux, där detta system kommer att komplettera och i stor utsträckning ersätta vuxenut- bildningen på entreprenad. Jag anser inte att det är lämpligt med ett delat tillsynsansvar mellan stat och kommun inom Frivux. Det finns redan en etablerad roll- fördelning mellan stat och kommun när det gäller fristående skolor, och två parallella system skulle leda till stora otydligheter i fråga om ansvarsfördelning m.m. Ett delat ansvar skulle också öka risken att olika bedömningsgrunder skulle användas i olika delar av landet. Eftersom min uppfattning är att samma förhållanden ska gälla oav- sett anordnare, skulle detta även kunna leda till en situation där kommunen ska utöva tillsyn över ett kommunalt anordnarled, dvs. ytterst sig själv. Ett delat tillsynsansvar skulle också lägga över kostnader för uppföljning på kommunerna. Jag anser därför att an- svarsfördelningen inom Frivux ska utformas i likhet med vad som gäller inom systemet för fristående skolor, med statligt tillsynsansvar och en insynsrätt i de fristående anordnarnas verksamhet. 5.2.2Statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering Utredningens förslag: En enskild som har beviljats tillstånd att anordna formell vuxenutbildning ska stå under statlig tillsyn och delta i uppföljning och utvärdering av verksamheten. Former för och omfattning av tillsynen, uppföljningen och utvärderingen ska vara lika för alla anordnare av formell vuxenutbildning, oberoende av om det är fråga om en offentlig eller enskild huvud- man. Tillsyn ska utövas av samma myndighet som har sådant an- svar över det offentliga skolväsendet i övrigt. ska för sin tillsyn ha rätt att inspektera utbildningsanordnarens verksamhet och annat som anordnaren ansvarar för enligt skollagen. ska få inhäm- ta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen. av en fristående vuxenutbildningsanordnare ska genomföras senast efter etablering. Den vars verksamhet inspekteras ska vara skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Nationella prov ska vara obligatoriska inom den formella vuxenutbildningen utom för särskild utbildning för vuxna. Reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av de nationella proven. Utredningens bedömning: Tillsynen av den formella vuxenut- bildningen bör ske på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Tillsynen bör basera sig på platsbesök i samband med inspektion och kvalitetsredovisningar. Tidsintervallet för inspektionen bör vara detsamma för samtliga anordnare inom det offentliga skol- väsendet, eller vid behov ännu tätare. Offentliga självvärderingar från anordnaren kan fungera som underlag för den enskildes val av anordnare. Formerna för de nationella proven bör utvecklas så de anpassas till vuxenutbildningens flexibilitet . Tillsynen av den fristående vuxenutbildningen ska säkerställa såväl regelefterlevnad som verksamhetskvalitet. Som jag vid ett flertal till- fällen angett ska Frivux främja en likabehandling av offentlig och fri- stående vuxenutbildning. Reglerna inom Frivux ska enligt direktiven även utformas så att de så långt som möjligt blir identiska med de regler som gäller för fristående grund- och gymnasieskolor. Kon- trollen av regelefterlevnad anser jag därför ska ske i enlighet med bestämmelserna i skollagen och gällande förordning för fristående vuxenutbildning, medan kontrollen av verksamhetskvalitet främst ska relatera till bestämmelser och beskrivningar i kurs- och läroplaner. Syftet med den statliga tillsynen anser jag ska vara att säkerställa förutsättningarna för likvärdighet och rättsäkerhet inom den formella vuxenutbildningen, oavsett huvudman, men också att bidra till en löpande verksamhetsutveckling, samt ge informationsunderlag för den enskilde vid val av anordnare. Vad ska granskas? Den statliga utbildningsinspektionen har varit föremål för utredning. Ansvaret för utbildningsinspektionen har utretts av , och i betänkandet Tre nya skolmyn- digheter (SOU 2007:79) föreslås att en ny myndighet, Skolinspek- tionen, ska ta över det ansvar som åvilar .