sou · GVB315 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen om stöd för jämställdhetsintegrering i staten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda stö- det för jämställdhetsintegrering i staten. beslöts om direktiv för utredningen (dir. 2005:7). Med stöd av bemyndigandet förordnades konsulten som särskild utredare. Som sekreterare förordnades konsulten och den särskilt sakkunniga för jämställdhet, . förordnades som sekreterare den särskilt sakkunniga för jämställd- het . Som utredningsassistent förordnades . förordnades som sekreterare pol.mag. Som experter förordnades professor , kanslirådet , kommunikations- direktören , jämställdhetsdirektören , departementssekreteraren , ekonomie doktor , generaldirektören och byrå- chefen . förordnades departementssekrete- raren som expert. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2006:1). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2007:4). Utredningen överlämnar sitt betänkande Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering (SOU 2007:15). Samti- digt med betänkandet utges två publikationer med samma SOU- nummer som huvudbetänkandet: JämStöds praktika, för jämställdhetsintegrering och Jämställd medborgarservice, Goda råd om jämställdhetsintegrering - en idébok för chefer och jämställdhets- strateger. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. JämStöds bedömningar och förslag ........................................ 1.3.1 Förslag om stödfunktion för jämställda 1.3.2 Förslag om utvärdering av arbetet för jämställda 1.3.3 Förslag om styrning av jämställdhetspolitiken........... Vad är jämställdhetsintegrering?............................................. utredningar om jämställdhetsintegrering ................ Utgångspunkter för JämStöds arbete ..................................... Redovisning av JämStöds arbete .................................. Metoder inklusive utbildningsmoduler ....................... Resultat av JämStöds arbete..................................................... Exemplet Verka Jämställt ............................................. Jämställdhetsintegrering inom EU:s medlemsstater.............. 5.1.2 Gender mainstreaming of Lithuanian policies ............ Jämställdhetsintegrering inom FN.......................................... JämStöds bedömningar och förslag............................... Behov av stöd............................................................................ 6.2Förslag om en statlig stödorganisation för Relationen mellan den centrala och de regionala Överväganden av alternativa förslag............................ 6.3Förslag om utvärdering av arbetet med Utveckling och lärande ................................................. Förslag om styrning av jämställdhetspolitiken ...................... Styrning inom staten .................................................... Prioritering av politikområden .................................... Stödverksamhet som ett offentligt åtagande.......................... Sammanställning .............över JämStöds aktiviteter Jämställdhetsintegrering är den strategi som valts för att uppnå den jämställdhetspolitik regering och riksdag ställt sig bakom. Jäm- ställdhetsintegrering innebär att verksamheten bedrivs så att de tjänster och den service som erbjuds medborgarna svarar lika väl mot kvinnors som mot mäns utgångspunkter och behov. Verksam- heten ska också bidra till att uppnå jämställdhet i samhället. JämStöds uppdrag har varit att 1.informera om jämställdhetsintegrering och om de statliga myn- digheternas ansvar för genomförandet av jämställdhetspolitiken 2.vidareutveckla metoder för jämställdhetsintegrering 3.utforma utbildningar i jämställdhetsintegrering 4.skapa ett forum för erfarenhetsutbyte mellan myndigheter i fråga om jämställdhetsintegrering 5.lämna förslag till former för och organisering av stödinsatser för jämställdhetsintegrering framöver. Vårt uppdrag har alltså varit att arbeta operativt. Vi har genomfört en mängd utbildningar och andra aktiviteter. Vi har utvecklat arbetsmodeller och metoder och vi har informerat om jämställd- hetsintegrering. Vår verksamhet har resulterat i ett utprövat koncept med meto- der, arbetsmodeller och utbildningsmoduler. Konceptet är testat och funnet användbart av ett stort antal kvinnor och män vilka nu är bärare av kunskap om jämställdhet, jämställdhetspolitik och framförallt om vad jämställdhetsintegrering innebär och hur den kan genomföras i praktiken. Vi har haft ca 1 600 deltagare från 113 myndigheter i våra aktiviteter. Av dem var kvinnor och män. Dessa personer har kunskap om och förståelse för vad som krävs för att skapa en jämställd medborgarservice. Med rätt förutsättningar kommer deras kunskaper och erfarenheter sannolikt att spridas och utvecklas vidare som ringar på vattnet. 1.3JämStöds bedömningar och förslag Våra erfarenheter pekar entydigt på att jämställdhetsintegrering av offentlig verksamhet måste ges fortsatt stimulans och stöd. I annat fall bedömer vi att den positiva utveckling som kan skönjas inom myndigheter och förvaltningar kommer att stanna upp. Man är fortfarande beroende av extern styrning och vägledning. Vi beskriver här hur vi anser att arbetet med jämställdhetsinte- grering ska bedrivas . JämStöds förslag är avsedda att leda till jämställd medborgar- service. Sådan service som bedrivs av stat, kommuner, landsting och privata entreprenörer men finansieras med offentliga medel. Hörnstenarna i våra förslag är centrala och regionala stödstruk- turer, kontinuerlig utvärdering av hur strategin jämställdhetsinte- grering tillämpas samt bättre styrning. Förslagen kan sammanfattas i en verksamhet som ska styra, stödja, och ifrågasätta. För att verk- liga förändringar ska kunna ske krävs tydliga ramar, stöd och utrymme att reflektera och skapa nytt samt hjälp att ifrågasätta det invanda. 1.3.1Förslag om stödfunktion för jämställda verksamheter För att tillgodose det behov av stöd som finns för att utveckla jäm- ställda verksamheter föreslår JämStöd att stödfunktioner inrättas såväl centralt som regionalt. Funktionerna ska ha en stödjande roll i arbetet för en jämställd verksamhet. I det stödjande uppdraget ingår att sprida och utveckla metoder för jämställdhetsintegrering och att ge konsultativt stöd. Stödfunktionerna på central och regional nivå ska vara fristående från varandra, men de ska sam- verka och utbyta erfarenheter. I vår stödverksamhet har vi upplevt att allt fler myndigheter efter- frågar stöd, och att stödet som efterfrågas blir allt mer kvalificerat i takt med att myndighetens utvecklingsprocess fortskrider. JämStöd föreslår att regeringen inrättar ett råd med uppgift att stödja myndigheternas, inklusive , arbete med jämställdhetsintegrering. Rådet inrättas för att därefter omprövas. För att inte riskera att myndigheterna tappar fart i sitt arbete mot en jämställd medborgarservice bör denna stödfunktion etable- ras , dock senast . Med en separat organisering i form av ett tidsbegränsat råd finns vinster i effektivitet och snabbhet – rådet kan inrättas med kort framförhållning och arbetet kan starta relativt snabbt. Det tidsbe- gränsade rådet ska svara mot de behov som finns hos myndighe- terna. Medborgaren möter samhällets institutioner främst på lokal och regional nivå. Det är också där stora kraftansträngningar bör sättas in för att säkerställa en jämställd medborgarservice. Aktörer på lokal och regional nivå, som är offentligt finansierade och som utför verksamhet och service gentemot medborgarna, bör erbjudas stöd för att säkerställa att verksamheten bedrivs med lika hög träff- säkerhet för båda könen, alltså ger en jämställd medborgarservice. JämStöd föreslår att samtliga länsstyrelser får i uppdrag att, i samverkan med viktiga aktörer, ta fram en regional strategi för hur stödinsatser för jämställdhetsintegrering ska organiseras och genomföras. JämStöd föreslår att åtta länsstyrelser ges i uppdrag att bygga upp tidsbegränsade regionala stödstrukturer som har till uppgift att stödja offentliga aktörers arbete med jämställdhetsinte- grering lokalt och regionalt. JämStöd föreslår att en organisationskommitté tillsätts för att utarbeta förslag till ansvarsfördelning mellan de regionala stöd- funktionerna och övriga länsstyrelser samt övriga medverkande organisationer. föreslår vid vilka länssty- relser de regionala stödfunktionerna bör placeras. Länsstyrelserna, som redan har ett samordningsansvar i länen, har haft i uppdrag att övergripande stödja viktiga aktörer i länet när det gäller jämställdhetsintegrering. Att organi- sera arbetet med stöd för jämställdhetsintegrering genom länssty- relserna syftar till att göra utvecklingsarbetet långsiktigt. Tanken är att viktiga aktörer ska gå samman för att påverka befintliga struktu- rer så att en hållbar utveckling garanteras. 1.3.2Förslag om utvärdering av arbetet för jämställda verksamheter Stödinsatser och utbildningar som genomförs och metoder som utvecklas måste kontinuerligt utvärderas som ett nödvändigt bidrag till ett lärande i de organisationer som deltar i arbetet. För att den centrala och de regionala stödfunktionerna samt de deltagande organisationerna löpande ska få goda möjligheter att reflektera över sina insatser och förbättra dem föreslår vi att ett utvärderingsupp- drag läggs ut på en i sammanhanget fristående och i övrigt lämplig aktör. JämStöd föreslår att Statskontoret, eller annan passande stabs- myndighet, ges medel och uppdrag att, i samarbete med lämplig universitet/högskola, genomföra utvärderingar av de processer som pågår, utvidgas och fortsätter i enlighet med de förslag som Jämstöd här lämnar. Utvärderingen ska utgå från syftet med stödet till jämställd- hetsintegrering, det vill säga verksamhetsutveckling och bättre samhällsservice, och ska bistå såväl den centrala som de regionala stödfunktionerna. Uppdraget bör gälla , då det föreslagna stödet ska genomföras. Utvärderingsuppdraget bör utformas så att utvärderingen genomförs med metoder som innebär att utvärderarna aktivt följer processerna och därmed skapar en snabb och effektiv återkoppling för lärande och utveckling. Resultaten från utvärderingarna bildar en viktig grund för fortsatta planer och strategier i utvecklings- arbetet och för stödformerna. 1.3.3Förslag om styrning av jämställdhetspolitiken Om arbetet med jämställdhetsintegrering ska få ett större genom- slag på myndigheterna är styrningen från regeringen av största vikt. JämStöds erfarenhet är att myndigheterna har stort behov av tydlig styrning från regeringen. JämStöd föreslår att styrningen via regleringsbrev ska innehålla tydligare mål och mer stringenta återrapporteringskrav. Ett funge- rande jämställdhetsarbete på myndigheterna kräver bättre beställ- ningar och uppföljningar. Beställningar i regleringsbrev bör kom- pletteras med krav på mer långsiktigt arbete, exempelvis i myndig- heternas instruktion. JämStöd föreslår vidare att en särskild kraft- samling görs på jämställdhetsarbetet inom vissa prioriterade poli- tikområden, där arbetet koncentreras. I samband med det ska dessa områden också få stöd och ett forum för erfarenhetsutbyte. Trots könsneutrala lagar och regler så sker det : människor behandlas utifrån sin könstillhörighet och inte utifrån sina indivi- duella behov. Höftledsbrott är en vanlig åkomma bland akutsjukhusens patienter, och tre av fyra som drabbas är kvinnor. Vid visar en studie att endast en av tio äldre kvin- nor med bruten höftled får smärtlindring i ambulansen jämfört med fyra av tio män. En annan studie visar att män får snabba transporter med blåljus i större utsträckning än vad kvinnor får. Kvinnors besvär bedöms som mindre akuta. De flesta blir upprörda när de läser om den sortens orättvisor och håller med om att jämställdhetsintegrering verkar vara en rim- lig och bra strategi för att skapa jämställd medborgarservice. Jäm- ställdhetsintegrering är en av de riktigt stora utmaningar som de offentliga verksamheterna står inför. För inte kan det väl fortsätta vara frivilligt att försäkra sig om att servicen svarar lika väl mot kvinnors som mot mäns behov? Ett systematiskt och långsiktigt arbete för jämställda verksamheter är, så vitt jag vet, enda sättet att nå dithän. har ett mer systematiskt arbete bedrivits för att säkerställa att offentliga verksamheter bedrivs jämställt. pågår ett aktivt utvecklings- arbete där JämStöd har varit en del. Det har resulterat i att många myndigheter har påbörjat en utveckling mot jämställda verksam- heter. Arbetet har varit framgångsrikt, men måste fördjupas och spri- das till alla de aktörer – myndigheter, kommuner, entreprenörer och statliga företag – som finansieras med offentliga medel och som bedriver service eller annan verksamhet gentemot medbor- garna. Det är främst på lokal och regional nivå människor möter samhällets institutioner: på och arbetsförmed- lingen, inom kollektivtrafiken, skolan, sjukvården, äldreomsorgen etc. Det är i det mötet som allmänna och egna föreställningar om kön kan bidra till att skapa ojämställd medborgarservice. Det är därför insatserna måste bli kraftfulla på lokal och regional nivå om jämställdhetspolitiken ska kunna bli framgångsrik. Jämställdhet är en fråga som väcker känslor. Insikten om att människor sorteras efter kön och att detta är en bärande ord- ning i samhället kan utmana. Det ställer invanda tankemönster om hur världen bör se ut på ända. Att denna maktordning, eller struk- tur, lever vidare på grund av att du och jag tillåter det kan låta till- spetsat, men är ändå värt att fundera över. Strukturer kan inte upp- rätthållas av sig själva, det är vi kvinnor och män som lever i sam- hället, som bär upp dem. Det innebär att vi också kan bestämma oss för att göra på ett annat sätt – att bygga nya strukturer. Om jämställdhet är en utmanande fråga i sig själv, så kan jäm- ställdhetsintegrering vara det i än högre grad. Det är ju en strategi som ska leda till handling – ändrad handling. Därmed uppstår konflikter som aldrig uppstod så länge jämställdhetsarbetet bedrevs i särskilda kvinnoprojekt, eller var sidoordnade. Att ställa frågor om hur verksamheten bedrivs utifrån ett jämställdhetsperspektiv ger nya insikter. Sådana insikter har väckts i många organisationer. Men det är först när dessa insikter används för att förändra de vardagliga handlingarna som verksamheten bidrar till ökad jämställdhet i samhället. Det har visat sig att det krävs ett systematiskt och kontinuerligt arbete för att lyckas med det. JämStöd har byggt upp en stödverksamhet för jämställdhetsinte- grering. Myndigheter har fått tillgång till metoder och verktyg, men också kunskap om och möjligheter till förståelse för hur stra- tegier för förändring kan tillämpas. Våra samarbetspartners har varit många, vilket innebär att det nu finns bärare av JämStöds arbetssätt i en stor del av statsförvaltningen. De förslag som presenteras i betänkandet syftar till att nå aktörer som finansieras av offentliga medel. Det krävs en stödstruktur som kan stödja arbetet på alla nivåer, centralt, regionalt och lokalt. För att gå från ord till handling och inte tappa fart krävs arbete både på bredden och på djupet. Vad skulle resultatet av en sådan satsning kunna bli? Jämställd tillämpning av socialförsäk- ringen. Kort sagt: Jämställd medborgarservice. JämStöd avslutar nu sitt arbete och presenterar här förslag på hur stödverksamhet för jämställdhetsintegrering kan organiseras fram- över. I (SOU 2007:15) ger vi goda råd till chefer och jämställdhetsstrateger och i (SOU 2007:15) presenterar vi vår arbetsmodell med metoder och konkreta handledningar. Samråd har i delar av förslagen skett med företrädare för , Länsstyrelserna, Länsstyrelseenheten vid , Svenska , JämO, samt Verket för förvaltningsutveckling. JämStöds expertgrupp har bidragit med värdefulla synpunkter på betänkandet och står bakom de förslag som presenteras. 3.1Vad är jämställdhetsintegrering? Jämställdhetsintegrering är den strategi som valt för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhetsintegrering innebär att verksamheten bedrivs så att de tjänster och den service som erbjuds medborgarna är lika tillgängliga, av lika hög kvalitet och lika väl anpassade för alla, oavsett kön. Verksamheten ska där- med bidra till att uppnå jämställdhet i samhället. Strategin antogs , i och med propositionen Delad makt delat ansvar,TPF1FPT och åren därefter av FN och EU. har åtagit sig att leva upp till principerna i Pekingplattformen och är dessutom juridiskt förbundet att följa (CEDAW). Dessa åtaganden är långtgående och berör såväl statliga myndigheter som kommuner.TPF2FPT Det finns ett flertal olika definitioner av vad jämställdhetsinte- grering egentligen är. Definitionerna är snarlika men inte identiska, då tyngdpunkten förflyttas något mellan dem. I exempelvis definition får ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft en framskjuten position, medan UNDP:s definition istället betonar den organisatoriska förändringen.TPF3FPT En definition som ofta används i är framtagen av en expertgrupp inom Europarådet.TPF4FPT Över- satt till svenska lyder definitionen att jämställdhetsintegrering innebär en: (om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av besluts- processer, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt besluts- PT Se Ds 2001:64 för en utförligare diskussion om detta. fattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.PF5F P Det är denna definition som används inom Regeringskansliet.TPF6FPT definition pekar inte bara ut vad strategin ska leda till – att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande – utan också vilka handlingar som krävs: De personer som normalt hanterar en fråga ska också utveckla och förbättra sina arbetsruti- ner så att man kan försäkra sig om att målet nås. Verksamheten måste analyseras för att ta reda på om service ges och resurser för- delas på lika villkor till kvinnor och män, flickor och pojkar, och om den bidrar till jämställdhet i samhället. I har strategin en tydlig koppling till de jämställdhets- politiska målen. Jämställdhetsmålen är ett mått på vilken slags jäm- ställdhet regering och riksdag anser att man vill uppnå med hjälp av strategin jämställdhetsintegrering. Att genomföra strategin blir då ett sätt att bygga en infrastruktur i de verksamheter som ska genomföra jämställdhet. Det är inte alla länder som gör den starka kopplingen till de jämställdhetspolitiska målen som vi gör i . Alla länder har heller inte valt att formulera jämställdhetspolitiska mål som riktmärke för sitt jämställdhetsarbete. Strategin jämställdhetsintegrering fokuserar på att jämställdhet ska integreras i kärnverksamheten, det vill säga hur samhällsservi- cen ges till medborgarna. Det innebär att jämställdhetsarbetet vilar på två ben: Ett för personalpolitik och ett för verk- samhetsutveckling. Det ena benet representerar jämställdhet enligt jämställdhets- lagen – att motverka könsdiskriminering på arbetsmarknaden, högskolan och i skolan. Jämställdhetslagen har funnits och , JämO, är den myndig- het som utövar tillsyn och tillhandahåller utbildning och råd- givning. Här blir frågor som könsfördelning på olika befatt- ningar och löneskillnader mellan könen viktiga. Fokus riktas på relationen mellan de anställda i organisationen, mellan de stu- derande på högskolan samt mellan barn och elever i skolan. Enligt den lagstiftning JämO bevakar är arbetsgivare, högskolor 5TP PT Översättningen finns bland annat i Nya vägar Organiseringen av jämställdhetsarbetet i 6TP PT Jmf t.ex. Underbilaga till plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i (Underbilaga till regeringsbeslut IV 6 Dnr N2004/3108/JÄM) och skolor skyldiga att aktivt främja jämställda villkor och att förebygga könsdiskriminering. Det andra benet representeras av strategin jämställdhetsintegre- ring där fokus riktas mot kärnverksamheten och vad som kommer ut av den. Frågor som blir viktiga här är medborgar- servicen – ges den på sådana villkor att effekten blir densamma – oavsett kön? Här ligger fokus på relationen mellan dem som utför verksamheten och dem som kommer i åtnjutande av den. Skapas ojämställdhet i de dagliga handlingarna? Här finns inga specifika lagar att luta sig mot. Däremot finns Regerings- formens skrivning om alla människors lika värde och Kommu- nallagens skrivning om att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat, liksom styrdokument för respektive verksam- het. JämStöd har enbart haft i uppdrag att arbeta med jämställdhets- integrering i form av verksamhetsutveckling av kärnverksamheten. Vi har utbildat och utvecklat metoder och verktyg för jämställd- hetsintegrering. Dessa syftar till att chefer och medarbetare ska se på verksamheten med nya ögon för att inte riskera att skapa ojäm- ställdhet. När propositionen Jämställdhetspolitiken: delad makt – delat ansvarTPF7FPT kom 1994 innebar den en startpunkt för strategin jämställdhetsintegrering i . Åren därefter antogs strategin av FN och EU. Trots att gått har relativt lite hänt i praktiken – åtminstone i förhållande till den vikt frågan tillmäts i den politiska retoriken. Samma slutsats drar man i många andra länder världen över: Det finns en diskrepans mellan den politiska viljan och den politiska handlingen.TPF8FPT Regeringen bedrev efter 1994 ett aktivt jämställdhetsarbete, till exempel utbildades statsråd, generaldirektörer och statssekreterare, det infördes en paragraf i statistikförordningen om att all officiell 7TP PT Prop. 8TP PT och 2007 statistik ska vara uppdelad efter kön, och det kom också ett särskilt jämställdhetsdirektiv till alla utredningar. Det som saknades i arbetet efter 1994 var systematik. Det fanns nationella jämställdhetsmål, men inga anvisningar som angav hur de skulle uppnås. Strategin jämställdhetsintegrering var antagen men kunskapen om hur det praktiska arbetet skulle gå till var bristfällig. Det startades många projekt, kartläggningar och tillfälliga insatser, men själva idén med jämställdhetsintegrering var svår att uppnå: Att den ska bedrivas överallt och på alla nivåer, i alla steg av proces- sen, i det vardagliga arbetet av dem som normalt utför verksamhe- ten. I samband med beslut om inriktning av jämställd- hetspolitiken beslutades också att Länsstyrelserna skulle förses med en expertfunktion för jämställdhet.TPF9FPT Detta skrevs in i Länsstyrelseinstruktionen. Syftet var att stärka förutsättningarna för att implementera de nationella jämställdhetsmålen regionalt. En huvuduppgift för de särskilt sakkunniga skulle vara att med utgångspunkt i de övergripande målen för jämställdhetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet. fick Länsstyrelserna ett mera tydligt ansvar för jäm- ställdhetsintegrering. Det gjordes ett tillägg till den ursprungliga instruktionen om att följa upp de nationella målen för jämställdhet, utveckla metoder och modeller för att såväl kvinnors som mäns villkor och behov skulle analyseras i åtgärdsförslag, strategidoku- ment samt fördelning av resurser. I syfte att stimulera jämställdhetsarbetet även på och landstingskommunal nivå tillsattes särskilda medel för att lägga ett jämställdhetsperspektiv på deras politikområden. För detta ända- mål tillsatte en programberedning. Inom beredningen genomfördes projektet vars uppdrag var att utarbeta och pröva metoder för att integrera jämställdhet i kom- 9TP PT Den officiella titeln jämställdhetsexpert ändrades 2003 till särskild sakkunnig för jämställdhet