sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Detta är troligt inte minst mot bakgrund av den ökade när- het som finns till ledningen i ett affärsverk. De bästa förutsättningarna att styra mot icke-finansiella mål finns förmodligen i en förvaltningsmyndighet. I denna organisa- tionsform är de finansiella ramarna mer eller mindre givna och eventuella konflikter mellan finansiella mål och transportpolitiska mål uppkommer inte på samma sätt inom verksamheten. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet blir här att med utgångspunkt i tilldelade resurser uppnå ett så stort mått av transportpolitisk måluppfyllelse som möjligt. , , och har ett så kallat sektorsansvar. Begreppet sektorsansvar introducerades först inom vägtrafiken. skulle enligt prop. 1995/96:131 som statens företrädare på central nivå ha ett samlat ansvar, ett så kallat sektorsansvar, för hela vägtransportsystemets miljöpåverkan, trafiksäkerhet, tillgäng- lighet och effektivitet. Sektorsansvaret innebär enligt verkets instruktion att verket ska vara samlande, stödjande och pådrivande i samarbete och samverkan med andra aktörer. beslöt att även skulle ha ett sektorsansvar. Detta ansvar liknar i allt väsentligt ansvar och de sägs att verket ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Förutom järnvägssystemet omfattar ansvaret även tunnelbane- och spårvagnssystemet. Även Luftfartsstyrelsen är, efter delningen av , enligt sin instruktion en sektormyndighet med ett samlat ansvar för luftfartssektorn. För Luftfartsstyrelsen saknas dock de skrivningar om en samlande, stödjande och pådrivande roll som finns för och . För är sektorsansvaret definierat på samma sätt som för Luftfartsstyrelsen, det vill säga utan den samlande, stöd- jande och pådrivande rollen. Ambitionsnivån och de resurser som avsätts för sektorsarbetet varierar mycket kraftigt mellan å ena sidan och Ban- verket och å andra sidan och Luftfartsstyrelsen. ska enligt sina direktiv över- väga om Transportstyrelsen ska ha ett sektorsansvar och vad som i så fall ska ingå i detta ansvar. I utredningens delbetänkande, SOU 2008:9, konstateras att begreppet sektorsansvar har många uttolkningar. Det föreslås att det nuvarande allmänt hållna sektors- ansvaret ersätts med tydligt definierade stabs- och verkställighets- uppgifter inom myndigheternas respektive verksamhetsområden Att sektorsansvaret så som det ser ut skulle kunna övergå till ett statlig bolag är svårt att tänka sig. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Möjligheten att betrakta ett affärsverk inom transportsektorn och den infrastruktur som verket förvaltar som en del av den samlade infrastrukturen förändras om verksamheten bolagiseras. I arbetet med den långsiktiga infrastrukturplaneringen deltar samtliga trafikverk men arbetet drivs i första hand av och . Förutsättningarna för att prioritera och väga investeringar inom sektorn tillsammans med de övriga trafikslagen i den långsiktiga infrastrukturplaneringen försämras om hela verksamheten bolagise- ras. En bolagisering av producerande delar påverkar inte denna aspekt om arbetet med planering och beställning kvarstår inom en myndighet. Bedömningar och förslag: De farleder som i huvudsak används av fritidsbåtar samt produktionen av sjökort för fritidsbåtsändamålTPF1FPT omfattas enligt min uppfattning inte av det offentliga åtagandet. Sjö- fartsverket ska som en följd av detta avveckla dessa verksam- heter. (Se vidare avsnitt 8.6 och 9.5.) övriga verksamheter ska enligt min bedöm- ning även fortsättningsvis omfattas av ett statligt offentligt åtagande. Ingen del av är lämplig att bolagisera. Den övervägande delen av produktionsverksamheten i egen regi bör ersättas med upphandling av motsvarande verk- samhet. I takt med att marknaderna utvecklas och den upphandlade verksamhetens omfattning ökar bör egenregiverksamheten avvecklas. utvecklas till en mer renodlad sektors- och beställarmyndighet. En följd av förändrade roll bör vara att verket övergår från att vara ett affärsverk till att vara en förvalt- ningsmyndighet. 1TP PT Båtsportkort och Det levande sjökortet. Detta kapitel inleds med en sammanfattning av den prövning av det offentliga åtagandet som jag har gjort. Därefter redogör jag för mina överväganden om möjligheten att bolagisera delar av Sjöfarts- verkets verksamhet och redovisar förslag om hur jag anser att samlade verksamhet bör utvecklas. Därefter lämnas förslag om lämplig verksamhetsform för verket. Kapitlet avslutas med resonemang om möjligheten att föra över delar av verksam- heten till en annan huvudman. 6.1Prövning av det offentliga åtagandet Jag har i kapitel 4 redogjort för teorier kring det offentliga åtagan- det. Dessa teorier har jag därefter applicerat på de olika delarna av verksamhet. Nedan redogör jag för mina slutsatser. Myndighets- och sektorsuppgifterna inom verket omfattas enligt min uppfattning med självklarhet av det offentliga åtagandet. Prövning av det offentliga åtagandet i förhållande till farleds- hållningen visar att farleder är en kollektiv nyttighet som känne- tecknas av marknadsmisslyckanden. Det är därför, enligt min bedömning, svårt att tillhandahålla farleder på kommersiella villkor. En förutsättning för sjöfartens verksamhet och för att uppnå de transportpolitiska målen är därför, enligt min uppfattning, att det offentliga svarar för tillhandahållandet av vissa farleder. Det offentliga ansvaret bör enligt min mening endast omfatta farleder för handelssjöfarten i den omfattning som detta ansvar tas . Ansvaret bör tills vidare även omfatta farleder med lokal och regional nyttotrafik. Enligt min uppfattning är det däremot inte ett offentligt åtagande att ansvara för farledshållning när det gäller farleder för fritidsbåtar. Jag anser inte heller att det är ett offentligt åtagande att producera båtsportkort. Vidare är min slutsats att ett offentligt åtagande för isbrytning är nödvändigt. Tillgången till isbrytning bör garanteras av staten för att kunna säkerställa tillgänglighet till viktigare farleder året om. Marknadsproblem i form av höga investeringskostnader, kort säsong, varierande efterfrågan och stordriftsfördelar motiverar ett statligt åtagande. Det faktum att det finns en skyldighet för vissa befälhavare att anlita lots innebär att staten också måste säkerställa att lotsning kan tillhandahållas över hela landet. Även förekomsten av marknads- SOU 2008:53 samlade verksamhet och konkurrensproblem motiverar ett statligt åtagande för att säkerställa lotstjänsten. När det gäller sjögeografisk information har genom internationella överenskommelser, bland annat SOLAS-konven- tionen, åtagit sig att framställa sjökort av ändamålsenlig kvalitet. Det innebär att sjömätning måste utföras och databaser hållas i lämplig omfattning. Enligt min mening bör ansvar för att inter- nationella åtaganden uppfylls ligga på staten. Jag anser därför att staten måste säkerställa att sjögeografisk information finns till- gänglig för sjöfarten och för samhället i övrigt. Ytterligare ett skäl för ett offentligt åtagande är de kostnader som är förenade med att sjömäta och kvalitetssäkra data samt kontinuerligt uppdatera den sjögeografiska informationen. Min bedömning är att djupdatabasen inte skulle komma till stånd på en renodlad marknad. Även när det gäller sjöräddning har i konventioner och avtal med andra länder förbundit sig att ha en fungerande sjö- räddning. Min slutsats är därför att staten också bör ansvara för att säkerställa att sjöräddning tillhandahålls. Ett annat skäl för det offentliga åtagandet är att sjöräddningsledning innefattar myndig- hetsutövning. Vidare anser jag att förekomsten av sjöräddning har stor betydelse för människors säkerhet, vilket innebär att ett annat ansvar än det offentliga är uteslutet. Slutligen bedömer jag att den beredskap som krävs för sjöräddningsinsatser har den omfatt- ningen och karaktären att det är nödvändigt med någon form av allmän finansiering och nationell samordning av resurser för att garantera att sjöräddningstjänsten finns i tillräcklig omfattning. På samma sätt som för sjöräddning och för sjögeografisk infor- mation har genom internationella konventioner förbundit sig att tillhandahålla sjötrafikinformationstjänster. I SOLAS-kon- ventionen finns en regel som innebär att medlemsstaterna för- binder sig att se till att VTS-centraler inrättas om det är motiverat till följd av trafiktätheten eller risknivån. Jag kan också konstatera att en del av verksamheten som bedrivs inom VTS-centralerna även bidrar till att uppfylla intentionerna i EG-direktivet (2002/59/EG) om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik. Min slutsats är därför att sjötrafikinformationstjänster är ett statligt åtagande. Sammanfattningsvis har jag i min prövning av det offentliga åtagandet kunnat konstatera att flertalet av verksamheterna har positiva externa effekter främst för sjö- och miljösäkerheten. En del av sjöfartens infrastruktur kan också enligt min mening ses som Vidare bedömer jag att det inom flera verksamheter förekommer marknadsproblem. Verksamheterna är i stor utsträckning av sådan karaktär att de inte i tillräcklig omfatt- ning och till ett samhällsekonomiskt effektivt pris kan förväntas erbjudas på en öppen marknad. Sammantaget motiverar detta ett statligt åtagande för sjöfartens infrastruktur. Ett statligt åtagande är också motiverat av att staten genom internationella överenskom- melser av olika slag har åtagit sig att se till att vissa uppgifter utförs. Det statliga åtagandet innebär enligt min mening att staten bör säkerställa att verksamheten verkligen tillhandahålls. Min uppfatt- ning är att det statliga åtagandet inte bör omfatta farledshållning av farleder som endast nyttjas av fritidsbåtar. Det bör inte heller vara ett statligt åtagande att producera sjökortsprodukter för båtsport- bruk. 6.2Möjlighet att bolagisera verksamheten I mina direktiv anges särskilt att jag ska överväga om det finns skäl att omvandla delar av verksamheten till bolagsform. Jag har i kapi- tel 5 redogjort för skillnaderna mellan olika sätt att organisera statlig verksamhet. Där konstateras att affärsverksamheter som regel bör organiseras i marknadsmässiga former och i privat regi för att uppnå bäst effektivitet om det inte finns särskilda skäl, till exempel marknadsmisslyckanden, som talar emot detta. Jag har valt att som en del av min analys kring möjligheten att bolagisera hela eller delar av verksamhet använda nedanstående kriterier som riksdag och regering lagt fastTPF2FPT för när en verksamhet kan anses vara lämplig att bolagisera. Kriterierna togs fram , då regeringen valde att bolagisera vissa verksamheter som tidigare hade bedrivits i myndighetsform. Verksamheten ska inte primärt styras av politiska uppgifter och mål. För att detta kriterium ska var uppfyllt bör verksamheten i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättsäkerhet, insyn och kontroll bör vara underordnade krav på verksamheten. Verksamheten ska inte innebära någon myndighetsutövning. 2TP PT Prop. 1992/93:100, bilaga 1. Verksamheten ska vara av betydande omfattning. En bolag- isering ställer krav på en effektiv ledningsstruktur för att bolaget ska kunna vara framgångsrikt i konkurrensen med andra företag. En omvandling till bolag innebär också vissa omstruktur- eringskostnader och för att kunna bära dessa måste verksam- heten ha en viss minsta omfattning. Vid en bedömning 1992 uppskattade denna minsta omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade verksamheten på 10 pro- cent. Verksamheten ska bedrivas under fungerande konkurrens- villkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om det finns leverantörs- alternativ inom eller utom landet och om köparen fritt kan välja leverantör och det inte existerar formella eller praktiska kon- kurrenshinder. Verksamheten ska ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Kriteriet innebär att verk- samheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst. För en verksamhet som uppfyller alla fem kriterierna bedöms möjligheterna att genomföra en lyckosam bolagisering vara mycket goda. Utöver de angivna kriterierna bör verksamheten ha uppnått en viss affärsmässig mognad för att lämpa sig för en bolagisering. Affärsidén ska vara välgrundad och tydlig och det bör finnas uppsatta mål för verksamheten och en hållbar strategi för att nå dessa. Ledningen för verksamheten bör därtill ha god finansiell och strategisk kompetens samt riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen i övrigt. Jag har prövat kriterierna mot olika verksam- heter. För att kunna bedöma samtliga delar av verket har vissa verksamhetsgrenar delats upp och bedömts var för sig. Vid pröv- ningen har följande uppdelning gjorts av verksam- het: framställning av sjögeografisk information Vid prövningen bör man enligt min mening skilja på ansvaret för att en viss tjänst tillhandahålls och själva tillhandahållandet. Även om det är ansvar att se till att en viss tjänst finns tillgänglig så behöver inte verket självt svara för själva tillhanda- hållandet. Tillhandahållandet kan ske genom att tjänsten erbjuds på en fungerande marknad eller genom att verket upphandlar tjänsten. Tjänsten skulle också kunna tillhandahållas genom att någon del av verkets produktionsverksamhet bolagiserades och producerade denna. Det är det senare som jag har prövat vid utvärderingen mot ovanstående bolagiseringskriterier. Jag vill betona att utvärderingen mot ovanstående kriterier endast utgör en del av den prövning som jag har gjort av lämplig- heten att bolagisera hela eller delar av . Kriterierna har använts som ett första steg och som en hjälp för att identifiera de verksamheter som har störst möjligheter att övergå till en annan verksamhetsform. Prövning mot bolagskriterierna visar enligt min bedömning att det inte är någon av de analyserade verksamheterna som uppfyller samtliga kriterier. Mot bakgrund av att ingen del av verksamheterna drivs som separat resultatenhet är detta inte förvånande. För att det ska vara möjligt att uppnå kriteriet om affärsmässig mognad krävs att en verksamhet har bedrivits som en separat enhet och i betydande utsträckning erbjudit sina tjänster på en fungerande marknad. De verksamheter som i störst utsträckning uppfyller kriterierna återfinns inom det sjögeografiska verksamhetsområdet. Mot denna bakgrund har jag gett en konsult i uppdrag att mer i detalj studera möjligheterna att bolagisera sjömätningsverksam- heten och produktionen av sjögeografisk information. Den full- ständiga avrapporteringen av detta uppdrag återfinns i bilaga 3. Slutsatsen vad gäller sjömätningen är att det tar att utveckla den nuvarande verksamheten till en enhet som är möjlig När en bolagisering skulle vara aktuell vore det nödvändigt att göra investeringar i nya sjömätningsfartyg vilket skulle betyda att bolaget skulle behöva ett betydande eget kapital. Den sammantagna bedömningen som görs i rapporten är att dessa nackdelar överväger de fördelar som en bolagisering skulle innebära i form av en fungerande marknad med flera aktörer som erbjuder sjömätningstjänster. För produktionen av sjökort dras i rapporten slutsatsen att det endast är staten eller den myndighet staten utser som kan producera dessa. Detta är en följd av det internationella åtagande som har gjorts inom området. Detta gäller dock inte produktionen av sjökortsprodukter för båtsportbruk. Denna verksamhet är dock av så liten omfattning att man i rapporten rekommenderar att den bör avyttras i stället för att bolagiseras. Min samlade bedömning är att det inte finns någon del av verksamhet som lämpar sig för bolagisering. Det största hindret för att bolagisera delar av verksamheten inom är, vid sidan av den tid det tar för en verksamhet att utvecklas till en enhet som är möjlig att bolagisera, avsaknaden av fungerande marknader inom de olika verksamhetsområdena. Utan en fungerande marknad finns vid en bolagisering endast en aktör, vilket innebär att en beställare inte kan genomföra en meningsfull upphandling. En grundläggande utgångspunkt i ekonomisk teori är att mark- nader som kännetecknas av fungerande konkurrens är effektiva. På en marknad där produktionen och konsumtionen inte är förenad med externa effekter maximeras enligt teorin välfärden om det råder fungerande konkurrens. Detta innebär att marknaden är effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och att tillgängliga resurser inte kan användas på ett effektivare sätt. Priserna på den aktuella marknaden pressas genom kon- kurrensen mot de kostnader som finns för att producera en vara. Då det finns flera aktörer på en marknad tvingas aktörerna att använda sina produktionsresurser på ett så optimalt sätt som möjligt för att sänka sina kostnader. Fullständig konkurrens är en teoretisk utgångspunkt och ska inte betraktas som ett mål som kan uppnås. Konkurrens på en marknad kan dock fungera mer eller mindre väl. På uppstår även andra för samhället positiva effekter till följd av ökad konkurrens. Detta sker då mindre effektiva företag konkurreras ut och ersätts av andra företag, som genom att använda sina produktionsresurser på ett annat sätt är mer effektiva. Även om det inte råder perfekt konkurrens på en marknad kan det finnas fördelar med en konkurrensutsättning. Fördelarna blir dock mindre ju sämre den aktuella marknaden fungerar. Slutsatsen av ovanstående resonemang måste, enligt min mening, bli att aktivt ska verka för att det etableras marknader inom de verksamhetsområden där sådana inte finns. Detta innebär bland annat att det måste finnas ett antal aktörer som verkar i konkurrens och som kan erbjuda likvärdiga alternativ. Genom en fortsatt utveckling mot att vara en aktiv och kom- petent beställare kan , enligt min bedömning, bidra till att marknader tillskapas inom flertalet av de områden där verket bedriver produktionsverksamhet i egen regi. Målsättningen bör vara att det etableras marknader med förmåga att förse verket med den kompetens och de tjänster som krävs för att man ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Genom att tillämpa en så kallad beställar–utförarmodell har redan infört ett visst inslag av marknadstänkande inom myndigheten. Den interna organisationen har delats upp i en beställande del och i producerande enheter. Beställaren formulerar mål och specificerar genom överenskommelser med de produce- rande enheterna vad som ska åstadkommas för att uppnå de mål för verksamheten som har ställts upp av staten. Beställaren ansvarar också för att följa upp och utvärdera pro- duktionsverksamheten. Denna renodling av rollerna kan förväntas leda till att myndigheten tydligare specificerar och tar ställning till sitt uppdrag och vad som ska göras, men också att produktiviteten inom de utförande enheterna förbättras. Om en bolagisering hade bedömts vara möjlig och önskvärd hade ett naturligt nästa steg varit att de interna produktions- enheterna utsatts för konkurrens genom att beställarna inom myndigheten upphandlat tjänster i ett förfarande där både externa parter och den interna produktionsverksamheten hade fått lägga anbud. I en rapport från StatskontoretTPF3FPT konstateras att effektivitets- vinster har uppstått då samtliga av följande steg har genomförts inom en myndighet: tydligt preciserad beställning inom myndigheten interna resultatenheter med intäktsansvar Enligt rapporten varierar de effektiviseringseffekter som kan uppnås i de olika delarna av processen. Mycket talar dock för att betydande effektiviseringsvinster kan göras i de tidiga skedena av marknadsutsättning, det vill säga vid etablerande av en beställar- funktion och då den interna produktionen utsätts för konkurrens genom upphandling. påpekas att det viktigaste för en förbättring av effek- tiviteten är en fungerande konkurrens och inte i vilken form verk- samheten är organiserad eller vem som äger denna. Även om en bolagisering kan leda till effektiviseringar menar man i rapporten att andra åtgärder som renodling genom särskiljande av myndig- hets- respektive affärsverksamhet har varit mer framträdande i några av de fall som studerats. Rådande förvaltningspolitiska riktlinjerTPF4FPT innebär att myndig- heter inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet. Det kan dock finnas skäl för att staten bör bedriva kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet. MotivTPF5FPT för detta kan vara att: verksamheten möjliggör ett effektivt resursutnyttjande hos myndigheten myndigheten behöver utföra vissa konkurrensutsatta tjänster för att upprätthålla en tillräcklig allmän kompetens inom sitt område verksamheten är samhällsekonomiskt men inte företagsekono- miskt lönsam (över hela landet), varför den inte tillhandahålls av privata företag i tillräcklig omfattning det finns kompetens och andra förutsättningar hos myndig- heten för att bedriva en viss verksamhet. 3TP PT Marknadsliknande verksamhetsformer i staten, Statskontoret, 1997. 4TP PT Prop. 1997/98:136. 5TP PT RRV 1997:61. Min uppfattning är att i princip inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet och att produktionen i egen regi därför bör avvecklas i takt med att marknader etableras inom de olika verksamhetsgrenarna. Om egenregiverksamheten deltar i upphandlingen kan förtroendet för processen skadas, vilket kan leda till ett sämre utfall. Etablerande av en egenregiverksamhet som deltar i upphandlingarna kräver dessutom att affärskompetens byggs upp inom verket. Med tanke på att verksamheten enligt min uppfattning bör avvecklas ter sig detta inte ändamålsenligt. En förutsättning för att det ska vara möjligt att avveckla delar av verksamheten är att fungerande marknader utvecklas och att ett antal aktörer etablerar sig. Omfattningen av den egna produktions- verksamheten bör ligga på en nivå som säkerställer att det finns alternativ och möjlighet att utföra verkets åtaganden, men mål- sättningen att minska egenregiverksamheten bör vara tydlig. Inom varje område bör kvantitativa mål för omfattningen av den upp- handlade verksamheten sättas. Jag återkommer med förslag till sådana mål i samband med beskrivningarna av respektive verksam- hetsområde (avsnitt 8.6, 9.5 och 11.6). Anledningen till att jag väljer att föreslå kvantitativa mål är att dessa är tydliga och enkla att utvärdera. Efter en treårsperiod bör upphandlingen utvärderas. Om det visar sig att de aktuella marknaderna inte utvecklas som förväntat eller om eftersträvade effektivitetsvinster inte kan nås ska målen revideras. Om målen har nåtts bör det övervägas om även resterande del av verksamheten ska upphandlas. Även inom de områden där det finns en fungerande marknad, till exempel byggentreprenader, måste inriktningen vara att i högre utsträckning upphandla tjänster på denna marknad och i motsvarande mån avveckla verksamheten som bedrivs i egen regi. Även här bör kvantitativa mål sättas. Utgångspunkten för mina överväganden är att verksamhetsformen på bästa sätt ska stödja att de mål som har satts upp för verk- samheten nås på ett så effektivt sätt som möjligt. I kapitel 5 redogjorde jag för möjliga verksamhetsformer för statlig verksamhet och konstaterade att antalet affärsverk successivt har blivit allt färre. Detta innebär enligt min mening att det uppstår en otydlighet kring vad verksamhetsformen innebär och att utveck- lingsarbetet kring styrningen av affärsverk är begränsat. Genom att stora delar av produktionsverksamheten avvecklas och ersätts med upphandlad verksamhet kommer verket att utveck- las mot en myndighet där sektorsrollen och beställarrollen är i fokus i högre utsträckning än . De delar av verket som i störst utsträckning är affärsdrivande kommer inte att finnas kvar. En logisk konsekvens av dessa förändringar är enligt min upp- fattning att övergår från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet.