sou · GWB3122 · 2008-12-16 00:00:00 — Skillnaden torde främst bestå i att ett uttalat utredningsansvar ålägger myndigheten att själv skaffa sig tillräcklig information och underlag för att sedan kunna göra en allsidig bedömning av en ansökan. Utredningen delar uppfattningen att det är Skolinspektionens uppgift att göra en helhetsbedömning när den fristående skolans ansökan om godkännande eller rätt till bidrag prövas. Det är för övrigt det synsätt som bäst stämmer överens med de allmänna krav på handläggningen av ärenden som förvaltningslagen ålägger myndig- heter, jfr 7 § förvaltningslagen. På ett liknande sätt uttrycktes det också i propositionen 1995/96:200 att uppgift är att göra en helhetsbedömning av följderna för skolväsendet i kom- munen och därvid inte endast se till de ekonomiska konsekvenserna.TPF11FPT Skollagen ställer upp en rad olika krav på fristående skolor. Det är Skolinspektionens uppgift att ta ställning till om de är uppfyllda. Det innebär bl.a. att Skolinspektionen ska bevaka att en fristående skola kan erbjuda en tillräckligt hög utbildningskvalitet men också att huvudmannen för skolan har de förutsättningar som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas på . 11TP PT Prop. 1995/96:200 s. 45 f. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande inte bara omständigheter som rör utbildningens kvalitet och huvudmannens förutsättningar att svara för verksamheten som ska prövas utan av lika stor betydelse för rätten till bidrag är vilka följder en fristående skola får för den övriga skolverksamhet som redan finns i kommunen, eller regionen om det är fråga om en utbildning på gymnasienivå. Som har framgått finns det olika uppfattningar om vilka omständigheter som ska tillmätas betydelse för den senare konse- kvensbedömningen. Utredningen har i det föregående avsnittet lämnat förslag om ett tillägg i skollagen så att det tydligt framgår att bedömningen ska ske både från ett elev- och ett kommun- perspektiv. Tanken har också varit att tydliggöra att dessa båda perspektiv ofta sammanfaller. Elevperspektivet betyder bl.a. att en ansökan från en fristående skola ska bedömas utifrån vilka effekter etableringen kan få för utbildningsutbudet i kommunen. Det gäller t.ex. om den nya verksamheten tillför något nytt till det tidigare utbudet men också om etableringen påverkar möjligheterna för befintliga utbildnings- alternativ att kunna fortsätta med sin verksamhet. Det innebär att som en fristående skolas planerade verksamhet måste vara tillräckligt stor för att kunna bedrivas på så får den inte ha en sådan effekt på den kommunala verksamhet av motsvarande slag att den påverkar utbildningsutbudet och därmed elevernas val- frihet på ett negativt sätt. Det är också av betydelse att de fristå- ende skolornas samlade etablering inte får en sådan omfattning att det utesluter möjligheten för eleverna att välja ett kommunalt alternativ. Prövningen av följderna av en sökt etablering är alltså komplex och visar att det är angeläget med en allsidig bedömning. Det ställer stora krav på underlaget för prövningen. Förutom att den fristående skolan måste lämna en god redogörelse för den planerade verk- samheten och förutsättningarna för att bedriva denna, är det av största vikt att Skolinspektionen också får tillgång till annan nöd- vändig information. Som framgick tidigare gäller det bl.a. upplys- ningar från kommunen. Detta gör att det alltså är Skolinspektionens uppgift att sörja för att beslutsunderlaget är så bra att prövningen kan ske på det allsidiga sätt som är avsett. Myndigheten har med andra ord fått en aktiv roll att sörja för att beslutsunderlaget är fullständigt; ett utredningsansvar. Det är i sin tur en förutsättning för att Skol- Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande inspektionen ska kunna fullgöra sin uppgift att göra en helhets- bedömning av följderna av en fristående skolas etablering. Skolinspektionen behöver verktyg för att kunna fullgöra sin utredningsskyldighet. finns möjlighet att förelägga en fri- stående skola att komplettera sin ansökan med ytterligare upp- gifter. Några sanktioner, utöver risken för ett sämre besluts- underlag och därmed ett beslut om avslag, är inte kopplade till detta. Det ingår inte i utredningens uppdrag att överväga behovet av sådana sanktioner. Några möjligheter för Skolinspektionen att rikta förelägganden mot de kommuner som berörs av en ansökan finns inte alls. Den nuvarande ordningen grundar sig helt på frivillighet och innebär bara att Skolinspektionen ska ge berörda kommuner möjlighet att yttra sig. Med hänsyn till den uppgift som Skolinspektionen har att göra en allsidig bedömning, det utredningsansvar som följer med detta och behovet av viss information från kommunen, anser utredningen att det är nödvändigt att ålägga de berörda kommun- erna en skyldighet att yttra sig och lämna de uppgifter som behövs. Detta bör framgå av förordningen om fristående skolor, vilket i sin tur kräver ett särskilt bemyndigande i skollagen. För ansökningar som avser verksamhet som motsvarar förskole- klass, grundskola eller särskola är det i första hand den kommun där verksamheten ska bedrivas som ska yttra sig. Samma sak bör gälla i fråga om gymnasieskola eller gymnasiesärskola. För de skol- formerna är det dock svårt att på förhand ange vilka kommuner som berörs av ansökan. Utredningen anser därför sammantaget att det inte i författning ska specificeras vilken eller vilka kommuner som ska vara skyldiga att yttra sig till Skolinspektionen. Åliggande ska i stället utformas så att en kommun är skyldig att yttra sig när Skolinspektionen begär det. I nästföljande avsnitt tar utredningen upp vilka uppgifter som kommunen då ska lämna. Den nuvarande ordningen för bedömningen av effekterna av en fristående skolas etablering infördes för 1997. Det an- gavs då att en grundskola som uppfyller kraven för att godkännas enligt huvudregeln också ska förklaras ha rätt till bidrag om den inte skulle få påtagligt negativa följder för skolväsendet i kommunen. I förarbetena uttrycktes det att det bara var om kommunen själv Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande hävdade att etableringen skulle få påtagligt negativa konsekvenser som skulle pröva den aspekten av frågan om rätt till bidrag. Regeringen lämnade därefter olika exempel på omständig- heter som skulle kunna anses utgöra sådana påtagligt negativa konsekvenser och angav avslutningsvis att det ska ankomma på lägeskommunen att påvisa att de negativa följderna har bestående karaktär och är så påtagliga att bidrag inte bör ges.TPF12FPT Detta uttalande har, som tidigare framgått, av domstolarna vid åtskilliga tillfällen tolkats som att kommunen i rättsprocessen har något som kan liknas vid en bevisbörda när det rör frågan om konsekvenserna av en fristående skolas etablering. Det kan, enligt utredningens uppfattning, ifrågasättas om detta var lagstiftarens av- sikt. efter det citerade uttalandet angavs nämligen i propositionen att uppgift är att göra en helhets- bedömning av följderna för skolväsendet i kommunen och därvid inte endast se till de ekonomiska konsekvenserna.TPF13FPT De förslag som har lämnats om kriterierna för prövningen och Skolinspektionens uppgift och roll ger anledning att också närmare beskriva vilken roll kommunen ska ha i prövningen av en fristående skolas ansökan. Det kan också bidra till att minska den osäkerhet som finns kring denna fråga. Osäkerheten har till att börja med rört skillnaden mellan den möjlighet att yttra sig som kommunen har och föreskriften om att konsekvensbeskrivningar i sådana fall bör lämnas. Den har också gällt uppfattningen att kom- munen har något som kan liknas vid en bevisbörda för sitt påstående om att det föreligger risk för negativa följder. Skollagen ger inga anvisningar om vilken betydelse kommunens yttrande och konsekvensbeskrivning ska tillmätas. I förordningen om fristående skolor framgår endast att kommunerna ska beredas tillfälle att yttra sig och att de själv kan avgöra om och på vilket sätt det ska ske och om någon konsekvensbeskrivning i så fall ska lämnas. Kommunens roll har inte berörts närmare i någon av författningarna. För att skapa en ökad tydlighet och för att framhålla att kom- munens roll är att tillhandahålla den information som Skolinspek- tionen behöver för sin prövning föreslår utredningen alltså att både möjligheten att yttra sig och lämna konsekvensbeskrivningar ersätts av skyldigheten för kommunen att yttra sig. På detta sätt blir det tydligt att kommunen inte är part i ansök- ningsprocessen hos Skolinspektionen utan enbart ska svara för att 12TP PT Prop. 1995/96:200 s. 45 f. 13TP PT Ibid. Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande lämna sådan information som krävs för att tillståndsprövningen ska kunna ske. Däremot kvarstår att kommunen kan komma att bli part i samband med ett eventuellt överklagande. Att kommunen inte är part och är skyldig att lämna information till Skolinspek- tionen samt att Skolinspektionens uppgift är att göra en helhets- bedömning av ärendet leder också till att det tydligt framgår att kommunen inte har någon bevisbörda. Vilka uppgifter ska kommunen lämna? Både i tidigare lagstiftningsärenden – framförallt i de förslag som behandlades /02 – och i har det diskuterats vilken typ av uppgifter som är av betydelse för prövningen. Detta har redovisats närmare ovan. Vissa av de nödvändiga uppgifterna är det, som har framförts, kommunen som bör lämna. Det gäller i första hand uppgifter som rör strukturella förhållanden som elevunderlag, elevströmmar, utbildningsutbud och geografisk fördel- ning av verksamheten inom kommunen. De ekonomiska följderna för den kommunala skolverksamheten är en annan grupp av faktorer som ofta är av betydelse. Alla dessa utgör exempel på uppgifter som en kommun måste ha tillgång till för att kunna planera sin egen verksamhet och som är av betydelse för att Skolinspektionen ska kunna göra sin bedömning av en ansökan från en fristående skola. Det är med andra ord inte fråga om att kommunerna ska bidra med andra uppgifter än de redan förfogar över. Utredningen förutser dock att det kan finnas skillnader mellan olika ärenden beträffande vilka uppgifter som i enskilda fall kan vara av betydelse för Skolinspektionens prövning. Den närmare utformning av vilka uppgifter som Skolinspektionen behöver för att kunna fullgöra sin uppgift att göra en allsidig bedömning får därför bedömas av myndigheten inom ramen för ett bemyndigande att utfärda nödvändiga föreskrifter om vilka uppgifter som kom- munen ska lämna i sitt yttrande. 4.4.8Så förenklas ansöknings- och tillståndsprocessen I det här kapitlet har utredningen gått igenom och lämnat förslag rörande ansöknings- och tillståndsprocessens olika moment. Till att börja med föreslås en tidigareläggning av ansökningstiden men Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande utredningen har också lämnat synpunkter på det remissförfarande som har tillämpat och pekat på möjligheter att göra det mer effektivt när det nu har flyttats över till Skolinspektionen. Utredningen har också tagit fasta på de synpunkter som har framförts från framförallt de fristående skolornas sida om att ansök- ningshandlingarna av många uppfattas som svåra. Här har utred- ningen påpekat att Skolinspektionen, inom ramen för sitt utveck- lingsarbete, bör använda sig av den möjlighet som finns att meddela föreskrifter eftersom det skulle kunna leda till en ökad tydlighet beträffande vilka uppgifter som en ansökan ska innehålla. Därmed kan ansökningsförfarandet förenklas och handläggningstiden kan förkortas när behovet av kompletteringar minskar. Däremot har utredningen inte delat tanken att Skolinspektionen i vissa fall ska ha möjlighet att neka en fristående skola att komplettera sin an- sökan. När det gäller handläggningen av de inkomna ansökningarna har utredningen beskrivit vissa effekter av den organisatoriska föränd- ringen som inrättande av Skolinspektionen har medfört. Det har också lämnats synpunkter på hur remissförfarandet till kommun- erna skulle kunna förenklas och förkortas. Den slutliga prövningen av en ansökan från en fristående skola har beskrivits ingående. Till att börja med har utredningen lämnat förslag om tillägg till kriteriet att en fristående skolas sökta etablering ska bedömas utifrån om den kan få påtagligt negativa följder för skolväsendet i kommunen eller regionen. Tillägget innebär ett klargörande av att prövningen ska ske både med utgångspunkt i elevernas och kommunens intresse och att det ska vara fråga om mer varaktiga effekter. I samband med det har utredningen övervägt vilka roller Skol- inspektionen respektive kommunerna ska ha i tillståndsprövningen. Utredningen har då betonat att Skolinspektionen är den centrala förvaltningsmyndighet som har fått i uppdrag att svara för pröv- ningen och som därför också har det övergripande ansvaret för denna. Skolinspektionens tillståndsprövning ska vara allsidig och utmynna i en helhetsbedömning. För att kunna utföra den upp- giften har inspektionen ett utredningsansvar, som innebär att myn- digheten ska sörja för att skaffa sig ett så gott beslutsunderlag som möjligt. För det ändamålet ska Skolinspektionen få rätt att begära in nödvändiga upplysningar från de berörda kommunerna En följd av Skolinspektionens uppgift är att det framträder ännu tydligare att kommunens uppgift enbart är att tillhandahålla viss Ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande information åt inspektionen. Kommunen har därför inte roll som part. Det är först om ett beslut från Skolinspektionen överklagas som kommunen kan komma att inträda som part i processen. Detta sammantaget bidrar till att klargöra rollfördelningen vid tillstånds- prövningen och utredningen bedömer att det kommer att skapa ett tydligare och därmed enklare förfarande. Sammanfattningsvis har utredningen gjort uttalanden och be- dömningar rörande flera olika aspekter på tillståndsprövningen. Förslagen bidrar till att skapa ökad klarhet kring prövningens in- riktning samt vilka roller Skolinspektionen respektive kommunerna har i sådana här ärenden. De tillägg och förändringar som har gjorts skapar en ökad tydlighet och en möjlighet att lämna bättre infor- mation till den ansökande fristående skolan. Därmed effektiviseras förfarandet i sin helhet och ger en ökad rättssäkerhet för de be- rörda parterna. 5 Bidrag till pedagogisk omsorg Genom tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2008:79) utvidgades utredningens uppdrag. Utredningen ska även utreda och föreslå en författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i andra former än förskola och fritidshem ska kunna beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt, så att en förvaltningsdomstol efter över- klagande kan pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten. Uppdraget gäller dock inte öppen förskola och öppen fritidsverk- samhet. En efter tilläggsuppdraget presenterade regeringen ett för- slag till utvidgning av området för förskoleverksamhet i departe- mentspromemorian Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (2008:56). De förslagen utgör utgångspunkten för utredningens överväganden inom ramen för tilläggsuppdraget. Till det kommer att utredningen har samrått med den arbetsgrupp inom som ansvar för den fortsatta bered- ningen av förslagen i promemorian. Det har bl.a. inneburit att be- teckningen pedagogisk omsorg kommer att användas fortsätt- ningsvis för den verksamhet som omfattas av utredningens upp- drag. I utredningens delbetänkande Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8) föreslogs en modell för bestämmande av bidrag till fristående skolor samt till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. Modellen är uppbyggd så att samma kriterier för bestämmande av bidrag ska kunna användas för de olika skolformerna. framhölls det att det kan finnas anledning att lämna särskilda anvisningar för tillämpningen av kriterier för t.ex. enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. Eftersom förslagen i Ds 2008:56 innebär en utvidgning av för- skoleverksamheten finns det behov av nya överväganden kring hur möjligheten till överklagande samt kriterierna för beräkning av Bidrag till pedagogisk omsorg bidrag ska utformas för denna nya verksamhet. Utredningen kommer därvid att utgå från den modell som tidigare föreslogs i delbetänk- andet. 5.1Sammanfattning av Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar, 2008:56 I promemorian föreslås en ändring av begreppet förskoleverk- samhet. Förändringen innebär till att börja med att begreppet kompletterande förskoleverksamhet tas bort och ersätts av öppen förskola. Någon saklig ändring innebär detta dock inte. Vidare er- sätts familjedaghem av det vidare begreppet annan pedagogisk verk- samhet. (Efter samråd med kommer alltså beteckningen pedagogisk omsorg i stället att användas fortsättnings- vis). Avsikten med ändringen är att på ett bättre sätt uttrycka att alternativen till förskola i form av pedagogisk omsorg är avsett att ha ett vidare tillämpningsområde än att enbart gälla familjedaghem i en snävare mening. Exempelvis ska det finns möjlighet för fler- familjslösningar och andra verksamhetsformer där det bedrivs en pedagogisk verksamhet i annan form än förskola.TPF1FPT som det i promemorian eftersträvas ett större ut- rymme för alternativ till förskola betonas det att avsikten inte är att verksamheter som t.ex. drivs som en traditionell förskola ska kunna rymmas inom den nya kategorin. De ska även fortsättningsvis betecknas som förskola. Någon förändring av gränsdragningen mot begreppen förskola och fritidshem samt öppen förskola och öppen fritidsverksamhet avses därför inte. Pedagogisk omsorg måste alltså skilja sig på ett tydligt sätt från de övriga formerna av förskole- verksamhet för att inte hänföras till någon av de kategorierna. Inom ramen för pedagogisk omsorg faller alltså verksamhet som har betecknats som familjedaghem. Tanken är att bidrag t.ex. ska kunna lämnas även för egna barn i familjedaghem. Det krävs dock att familjedaghemmet tar emot minst lika många andra barn som de egna. I övrigt ställs inga särskilda krav på huvudmannen för verksamheten så länge de krav som ställs på verksamheten är upp- fyllda. Det finns därför inga egentliga begränsningar i fråga om vem som kan godkännas som huvudman och förklaras ha rätt till bidrag. 1TP PT Ds 2008:56 s. 19. Bidrag till pedagogisk omsorg Vidare föreslås i promemorian att för barn som deltar i flera en- skilda verksamheter ska kommunen lämna bidrag till bägge verk- samheterna. På motsvarande sätt ska föräldrar ges möjlighet att kombinera kommunala och privata verksamheter för sitt barn. I fråga om bidragets storlek har skollagens nuvarande regler för bidrag till enskilda förskolor och fritidshem tills vidare förts över i avvaktan på denna utredningens förslag. Det innebär att bidrag ska lämnas av barnets hemkommun. Det ska uppgå till ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn för motsvarande verksamhet. Om kommunen inte har någon egen verksamhet som liknar den enskilda verksamheten ska bidraget bestämmas med utgångspunkt från kostnaden per barn i den kom- munala verksamhet som mest liknar den bidragsberättigade. Förutom dessa förslag om pedagogisk omsorg finns i pro- memorian flera förslag av annat slag. Det gäller t.ex. att ålders- gränsen för kommunens skyldighet att anordna allmän förskola sänks till . Det år som ett barn fyller har han eller hon rätt till plats i allmän förskola fr.o.m. höstterminen. Det finns också förslag om mottagande av barn från en annan kommun, inter- ersättning och en utökad informations- skyldighet. 5.2Möjligheten att överklaga och beräkningen av bidrag Utredningens uppdrag innebär att lämna förslag om en författnings- reglering av hur kommunernas bidrag till pedagogisk omsorg ska kunna beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt så att en förvaltningsdomstol efter överklagande kan pröva nivån på kom- munens bidrag. Förslagen ska anknyta till det förslag som pre- senterades i Barnomsorgspeng och allmän förskola för treåringar, 2008:56. Med anledning av det utgör utredningens förslag endast en del av den presenterade reformen. Utredningen har följaktligen inte haft i uppgift att överväga huvuddragen och de övriga förutsätt- ningarna för den nya, bidragsberättigade verksamhetsformen. De förslag som lämnas utgår därför från förslagen i promemorian och det samråd som därefter skett med företrädare för den arbetsgrupp inom som ansvarar för den fortsatta beredningen av promemorian. Bidrag till pedagogisk omsorg 5.2.1Huvudmannen för den enskilda verksamheten ska ges möjlighet att överklaga Utredningens förslag: Även kommunens beslut om bidrag till enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i andra former än förskola ska få överklagas till förvaltningsdomstol genom förvaltningsbesvär enligt reglerna i förvaltningslagen (1986:223). Det är huvudmannen för den enskilda verksamheten som har rätt att överklaga. Utredningens uppdrag är att införa en möjlighet att genom förvalt- ningsbesvär överklaga kommunens beslut om bidrag även till peda- gogisk omsorg inom ramen för förskoleverksamhet. I Ds 2008:56 föreslås att kommunens beslut om godkännande, rätt till bidrag samt föreläggande eller återkallande av godkännande eller rätt till bidrag ska kunna överklagas. Därutöver bör även kommunens beslut om bidragets storlek vara möjligt att överklaga. Det innebär att inte bara ett beslut om avslag på en begäran om rätt till bidrag utan också bidraget i övrigt blir möjligt att överklaga. Det senare betyder att det blir möjligt att angripa såväl att bidraget är felaktigt beräknat som att beräkningen grundar sig på ett fel- aktigt underlag eller jämförelsematerial. På så sätt anpassas reglerna för enskild pedagogisk omsorg till de förslag som har läm- nats i fråga om bidrag till annan enskild förskoleverksamhet och till fristående skolor. Som har föreslagits i SOU 2008:8 i avsnitt 5.4.1 beträff- ande bl.a. fristående skolor är det huvudmannen för den enskilda verksamheten som har rätt att överklaga kommunens beslut om bidrag. Samma sak bör gälla för de nu aktuella verksamheterna. Detta ger anledning till ett antal förändringar i förhållande till det författningsförslag som lämnades i Ds 2008:56 eftersom dessa är utformade med utgångspunkt i en viss verksamhet. För att kom- munens beslut ska kunna överklagas är det nödvändigt att beslutet har en tydlig adressat; huvudmannen för verksamheten. Det måste vara antingen en enskild fysisk eller juridisk person. Av samma anledning måste inte bara överklaganderegeln utan också bestäm- melserna om godkännande och rätt till bidrag vara utformade på samma sätt. De ändringar som föreslås med anledning av det inne- bär dock ingen förändring av de krav som ställs för godkännande eller rätt till bidrag. De är enbart av teknisk natur för att möjliggöra Bidrag till pedagogisk omsorg införandet av överklagandereglering och de tillhörande bestämmel- serna av hur bidraget ska beräknas. Förändringen är nödvändig och överensstämmer med den tekniska lösning som utredningen tidi- gare har föreslagit för bidrag till fristående skolor. 5.2.2Principen om lika villkor och pedagogisk omsorg Utredningens förslag: Principen om att lika villkor för kom- munal och enskild verksamhet ska gälla också i fråga om bidrag till enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i andra former än förskola. Bidraget ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna verksamheten av samma slag. I de fall då det saknas en jämförbar verksamhet ska kommunen bestämma bidraget med hänsyn till den enskilda verksamhetens innehåll och omfattning. I Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8) har utredningen övervägt och lämnat förslag om grunderna och kriterierna för hur bidrag ska beräknas till fristående skolor samt enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser.