sou · GWB387 · 2008-10-09 00:00:00 — Ett gott sam- arbete är en förutsättning för att myndigheterna ska kunna bekämpa allvarlig och organiserad brottslighet effektivt och fram- gångsrikt. Den brottsbekämpande verksamhetens uppdelning på flera fristående myndigheter innebär dock vissa hinder för ett smidigt informationsflöde, eftersom det kan råda sekretess mellan myndigheterna. Vi menar att det är tydligt att sekretessen mellan myndigheterna påverkar den brottsbekämpande verksamheten negativt. Detta gäller oavsett om det är fråga om vardagsbrottslig- het eller organiserad brottslighet. Informationsflödet mellan de brottsbekämpande myndigheterna är således av stor betydelse för den brottsbekämpande verksam- heten. Intresset av ett gott samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna – och därmed ett rikt informationsutbyte – måste dock ställas emot intresset av skyddet för den personliga integrite- ten. Ett stort flöde av känsliga uppgifter ökar riskerna för intrång i den personliga integriteten. måste man dock väga in att brottsbekämpande verksamhet i sig syftar till att skydda medbor- garna från att utsättas för brott och den kränkning detta innebär för den enskilde. Sammantaget menar vi att skälen för ett ökat informationsflöde mellan de brottsbekämpande myndigheterna väger mycket tungt. Ett ökat informationsflöde är till gagn för hela samhället. Informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndig- heterna sker på två sätt, dels genom behandling, dels genom elektronisk åtkomst. Brottsbekämpande verksamhet är spe- ciell på så sätt att den måste bedrivas dygnet runt. Elektronisk åtkomst, som inte är beroende av kontorstider, är således av stort värde för den brottsbekämpande verksamheten. Det är mot bakgrund av det ovan anförda mycket tydligt enligt vår mening att det finns ett behov av ökat informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna och att informations- utbytet bäst tillgodoses genom användning av elektronisk kommu- nikation mellan myndigheterna. Åklagarväsendets behov av informationshantering 9.3Behovet av informationsutbyte i det internationella samarbetet Skälet för ett ökat informationsutbyte i det internationella sam- arbetet är detsamma som angetts ovan i avsnitt 9.2 beträffande informationsutbytet mellan svenska brottsbekämpande myndig- heter: arbetet med brottsbekämpningen blir helt enkelt effektivare i flera avseenden. Det är framför allt vid bekämpningen av allvarlig och gränsöverskridande brottslighet, t.ex. grov narkotikasmugg- ling, människohandel och penningtvätt, som informationsutbyte på det internationella planet är av stor betydelse. har samarbetet i den tredje pelaren mellan EU:s medlemsländer utvecklats snabbt. har i sin rekommendation om utarbetande av avtal mellan polis, tull och andra specialiserade brottsbekämpande organ, som antogs (6856/1/06 REV 1 ENFOCUSTOM 27 ENFOPOL 35 CRIMORG 40 CORDROGUE 15), betonat vikten av ett förbätt- rat samarbete och informationsutbyte mellan de nationella brotts- bekämpande myndigheterna. antogs rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informa- tions- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myn- digheterna i Europeiska unionens medlemsstater. Det pågår f.n. förhandlingar om flera rambeslut m.m. som påverkar det framtida informationsutbytet. nådde medlemsstaterna inom EU samt , och en politisk princip- överenskommelse om innehållet i ett utkast till rambeslut om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polis- samarbete och straffrättsligt arbete. Syftet med rambeslutet är att förbättra integritetsskyddet. Ett likvärdigt integritetsskydd för uppgifter som sänds mellan medlemsstaterna kommer att under- lätta det framtida informationsutbytet. Det är mot bakgrund av det ovan anförda mycket tydligt enligt vår mening att det finns både behov och intresse av ökat informa- tionsutbyte i det internationella samarbetet. Till skillnad från vad vi angett beträffande svenska brottskämpande myndigheter är det inte lika tydligt att informationsutbytet nödvändigtvis bäst tillgodoses genom användning av elektronisk kommunikation. Vi menar dock att den nya lagen inte bör ställa upp några hinder för en sådan utveckling. 10Övergripande frågor och principer utgör användningen av datorer i myndig- heternas verksamheter det naturliga sättet att arbeta på. Denna utveckling har varit ett led i ett ständigt pågående arbete med att effektivisera verksamheterna. Det finns inte någon anledning att anta annat än att både användningen och behovet av datorstöd kommer att fortsätta att öka hos myndigheterna, inte minst då hos de brottsbekämpande myndigheterna. Utvecklingen inom datorområdet både vad gäller hårdvara och mjukvara går mycket snabbt. Den lagstiftning som reglerar användningen av datorstöd vid behandling av uppgifter måste där- för enligt vår mening vara teknikneutral och flexibel för att inte hindra den kontinuerliga effektiviseringen av verksamheterna. För att inte hamna i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen, eller där den rättsliga regleringen onödigt hämmar eftersträvad effektivisering, är det därför enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men så långt som möjligt undviker detaljreglering. Lagstiftningen ska med andra ord styra användningen av ny tek- nik som den rättsliga regleringen inte får tillåtas för- hindra eller försvåra en välkommen effektivisering, om det inte är nödvändigt av hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. 10.2Skyddet för den personliga integriteten De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen (RF). Redan i 1 kap. 2 § RF slås fast att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv. Övergripande frågor och principer Denna intention kommer till uttryck i stora delar av den lagstift- ning som reglerar det allmännas handlande gentemot enskilda och även enskildas handlande gentemot varandra. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas sekretesslagen (1980:100). Av stor betydelse är även rätten för enskilda att enligt 2 kap. tryckfrihets- förordningen ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet). Härigenom garanteras enskilda insyn i och kontroll av den offent- liga förvaltningen, vilket kan vara positivt från integritetssynpunkt. Offentligheten kan emellertid även innebära nackdelar från integ- ritetssynpunkt, eftersom enskilda tvingas acceptera att uppgifter om dem kan vara åtkomliga för andra personer. I 2 kap. 3 § andra stycket RF finns en särskild bestämmelse som avser integritetsskyddet vid automatiserad behandling av person- uppgifter. Där sägs att varje medborgare, i den utsträckning som närmare anges i lag, ska skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den författning som har som syfte att i första hand upp- fylla RF:s intentioner i fråga om integritetsskydd i datoriserad verksamhet är personuppgiftslagen (1998:204). Härutöver finns särskilda registerförfattningar som reglerar en stor del av den offentliga verksamheten. Integritetsskyddande bestämmelser om utlämnande av personuppgifter finns även i sekretesslagen. Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses med per- sonlig integritet. Uppfattningen om vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika personer. Dessutom förändras inställ- ningen till den personliga integriteten över tiden. Det kan också konstateras att varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet. När det gäller information om det personliga kan det också ha betydelse i vilket sammanhang uppgifterna används om den enskilde uppfattar det som att hans integritet har kränkts eller inte. Av allt att döma finns det emellertid enighet om att vissa fakto- rer är särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad behandling av person- uppgifter. Det gäller arten av de personuppgifter som samlas in och registreras, för vilka ändamål detta görs, hur och av vem uppgif- terna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bear- betningar och sammanställningar. Övergripande frågor och principer bör beaktas att rätten till personlig integritet inte är absolut, utan från tid till annan är föremål för inskränkningar i någon utsträckning. En väl fungerande samhällsorganisation kom- mer alltid att medföra intrång i enskildas personliga integritet. Avgörande är i föreliggande sammanhang vad som kan tolereras respektive vad som inte kan accepteras därför att det utgör ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Enligt vår mening kan stora informationsmängder, som är sam- lade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används vid myndighetsverksamhet, medföra en påtaglig risk för att enskilda personer utsätts för icke acceptabla intrång i den per- sonliga integriteten. Det är även vår mening att risken för intrång ökar ju informationen lagras. och användning av datorer för att i sina verksamheter behandla en omfattande mängd personuppgifter kan alltså i och för sig utgöra ett hot mot den personliga integriteten. Detta måste beaktas vid utformningen av den lagstiftning som ska reglera åklagarväsendets uppgifts- behandling i den brottsbekämpande verksamheten. Vid bedöm- ningen av hur integritetsintressena ska tas till vara måste emellertid hänsyn också alltid tas till de speciella förhållanden som gäller för den särskilda verksamhet som myndigheterna i fråga bedriver. Det är av naturliga skäl inte önskvärt att genom begränsande regler för behandlingen av personuppgifter frånta och möjligheterna att bedriva en effektiv brottsbekämpning. Åklagarväsendets verksamhet måste kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, vilket bl.a. förutsätter ett ratio- nellt datorstöd för behandling av personuppgifter. Detta hindrar emellertid inte att nödvändig respekt visas för enskildas personliga integritet vid myndigheternas behandling av personuppgifter. En författningsreglering av en myndighets behandling av personupp- gifter måste således beakta å ena sidan befogade integritetsintressen och å andra sidan samhällets ständiga strävan efter en effektiv verk- samhet hos myndigheterna. Som i all annan offentlig verksamhet, eller i andra sammanhang där en stor mängd personuppgifter behandlas, är det från integri- tetssynpunkt av grundläggande betydelse att behandlingen av per- sonuppgifter endast sker för särskilt fastställda ändamål. Med tyd- liga ändamål för vilka behandling av personuppgifter får ske kan den enskilde på ett enkelt sätt få en tydlig bild av om uppgifter om Övergripande frågor och principer honom eller henne behandlas eller inte, och om så sker i vilken omfattning detta kan komma att medföra intrång i hans eller hennes personliga integritet. Även andra faktorer har emellertid betydelse, t.ex. behandling av känsliga personuppgifter och sprid- ning av information till utomstående. I fråga om vilka som får ta del av uppgifter intar omfattningen av myndigheters och andras direktåtkomst till elektroniskt lagrad information en särställning. Sådan åtkomst har ansetts särskilt integritetskänslig. Vi kommer att behandla de olika integritetsaspekterna efterhand som vi redovisar vår inställning i de olika sakfrågorna, t.ex. gällande direktåtkomst. Redan här bör emellertid slås fast att vi anser det viktigt att en författningsreglering om användning av datorstöd för att på ett effektivt sätt behandla personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet utformas på ett sådant sätt att integritetsskyddet för enskilda inte urholkas. Vårt förslag: Behandling av uppgifter i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet ska författningsregleras särskilt. Allmänna bestämmelser om integritetsskydd inom området för automatiserad behandling av personuppgifter finns, som nämnts tidigare, i personuppgiftslagen. Denna lag gäller generellt för all behandling av personuppgifter, såvida det inte finns en särskild registerförfattning som gäller för viss behandling av personuppgif- ter. Integritetsproblemen kan dock vara av skiftande art för olika offentliga verksamheter. Det går inte att generellt lösa alla problem och fullt ut beakta alla frågeställningar genom att använda sig av personuppgiftslagens bestämmelser, utan det behövs ofta en sär- skild författningsreglering. En sådan registerförfattning innebär en specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen i syfte att komplettera den eller i vissa delar ersätta den eller bådadera. En särskild författning anses under vissa förutsättningar inne- bära en bättre garanti för utformningen av integritetsskyddet vad gäller särskilt känsliga register. Sådan författningsreglering av personregister har skett utifrån det principiella ställningstagan- Övergripande frågor och principer det att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör vara reglerade i lag.TPF1FPT Särskilda registerförfattningar finns för samtliga myndig- heter i rättskedjan. Lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet är den senaste inom området och bör därför uppmärksammas särskilt. Även förslaget till ny lag för personuppgiftsbehandling i betän- kandet personuppgiftsbehandling Integritet – Effektivitet (SOU 2006:18) och förslaget till ny polisdatalag i pro- memorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekäm- pande verksamhet (Ds 2007:43) förtjänar särskild uppmärksamhet. I våra direktiv anges att våra överväganden ska utmynna i ett fullständigt förslag till författningsreglering avseende personupp- giftsbehandlingen inom ramen för åklagarväsendets brottsbekäm- pande verksamhet. För att inte förhindra eller försvåra en framtida effektivisering och användning av den modernaste tekniken vid utveckling av åklagarverksamheten bör endast grundläggande frågor regleras i lag, medan detaljfrågor lämpligen bör regleras i förordning. Som framgått ovan är våra direktiv inriktade på att behandlingen av personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksam- het bör regleras särskilt. Vi menar trots detta att frågan bör ställas och besvaras om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brotts- bekämpande verksamhet kan ske enbart genom tillämpning av per- sonuppgiftslagen eller om myndigheternas behandling bör författ- ningsregleras särskilt. Särskild författningsreglering bör enligt vår uppfattning tilläm- pas endast om det finns beaktansvärda skäl för det. Vi anser att de situationer då så normalt är fallet generellt kan pekas ut, nämligen -när en nödvändig behandling över huvud taget inte är tillåten enligt personuppgiftslagen, t.ex. i fråga om behandling av vissa känsliga personuppgifter, -när personuppgiftslagen visserligen reglerar ett visst förhållande, men det finns anledning att avvika från eller precisera den regleringen, t.ex. i fråga om hur länge uppgifter får bevaras, -när personuppgiftslagens bestämmelser kan ge upphov till tolk- ningsproblem och det finns anledning att ha tydliga bestämmel- ser, t.ex. i fråga om vem som är personuppgiftsansvarig, 1TP PT Se prop. 1990/91:60 s. 56 ff och prop. 1997/98:44 s. 41, bet. 1990/91:KU11 s. 11 och bet. 1997/98:KU18 s. 43 samt även rskr. 1997/98:180. Övergripande frågor och principer -när det finns anledning att begränsa möjligheterna till behand- ling av uppgifter av integritetsskäl, t.ex. i fråga om myndigheters registrering av och åtkomst till stora eller känsliga uppgifts- mängder, samt -när det finns anledning att vara särskilt tydlig gentemot allmän- heten, t.ex. i fråga om vilka uppgifter om enskilda som en myn- dighet registrerar. Flera faktorer i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet utesluter enligt vår mening att endast personuppgiftslagen kan reglera informationshanteringen. Med hänsyn främst till omfatt- ningen och arten av verksamheten, dess inriktning med ingripande myndighetsutövning samt de känsliga personuppgifter som behö- ver användas, finns det av såväl effektivitets- som integritets- skyddsskäl behov av en särskild författningsreglering i åklagar- väsendets brottsbekämpande verksamhet som både avviker från personuppgiftslagen och erbjuder ett kompletterande integritets- skydd. 10.4Lag, förordning eller myndighetsföreskrifter Vårt förslag: De grundläggande principerna för behandling av personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksam- het regleras i lag. Kompletterande bestämmelser meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Vi konstaterar i det föregående avsnittet att behandling av person- uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet bör författningsregleras särskilt. En viktig fråga är om sådan författ- ningsreglering bör ske i form av lag, i förordning eller myndig- hetsföreskrifter. Som framgått ovan anges i våra direktiv att grund- läggande frågor bör regleras i lag, medan detaljfrågor lämpligen bör regleras i förordning. I åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet behandlas en stor mängd uppgifter om enskilda personer. Uppgifterna är i många fall av känslig natur. Det är därför viktigt att de behandlas på ett sådant sätt att vederbörlig hänsyn tas till de registrerades personliga integritet. Övergripande frågor och principer Frågor om regleringen av personregister har behandlats av kon- stitutionsutskottet, som bl.a. påpekat att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll ska regleras sär- skilt i lag.TPF2FPT Denna uppfattning har även regeringen givit uttryck för.TPF3FPT Enligt vår mening är den automatiserade behandling av per- sonuppgifter som förekommer i åklagarväsendets brottsbekäm- pande verksamhet av sådan karaktär och omfattning att de grund- läggande principerna för behandlingen bör slås fast i lag. Vad vi anser måste framgå av lag är främst sådana grundläggande bestämmelser som anger för vilka ändamål personuppgifter får behandlas, personuppgiftsansvar, i vilken omfattning och till vem uppgifter får lämnas ut i elektronisk form och under vilka förut- sättningar vissa känsliga personuppgifter får behandlas. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör dessutom kunna meddela vissa kompletterande bestämmelser. Härigenom undviks att detaljregler som kan komma att behöva ändras ofta, t.ex. som en följd av ändrade villkor för verksamheten, måste prövas av . Avgörande för på vilken konstitutionell nivå föreskrifter bör meddelas, är enligt vår uppfattning vilken betydelse bestämmelserna har från integritetssynpunkt. Det kan i vissa fall vara lämpligt att regeringen delegerar rätten att meddela kompletterande föreskrifter till eller Riks- arkivet. 10.5I stället för databas och register Vårt förslag: Uttrycket gemensamt tillgängliga ska användas för att rättsligt urskilja de automatiserade uppgiftssamlingar som används gemensamt inom en verksamhet och för vilka vissa sär- skilda regler gäller. I våra direktiv läggs vissa grundläggande utgångspunkter fast som har direkt och avgörande betydelse för utformningen av den för- fattningsreglering som vi har i uppdrag att föreslå. Vid formule- ringen av för registerlagar fundamentala begrepp är det särskilt två förutsättningar i direktiven som har sådan konkret innebörd. För det första uttalas i direktiven att för att inte förhindra eller försvåra 2TP PT Se bet. 1991/91:KU11 s. 11 och 1997/98:KU18 s. 48. 3TP PT Se bl.a. prop. 1990/91:60 s. 58 och 1997/98:44 s. 41. Övergripande frågor och principer en framtida effektivisering och användning av den modernaste tek- niken vid utveckling av åklagarverksamheten bör endast grund- läggande frågor regleras i lag, medan detaljfrågor lämpligen bör regleras i förordning. Vi ska således eftersträva en teknikneutral författningsreglering. För det andra ska enligt direktiven hänsyn tas till hur personuppgiftsregleringen kommer att se ut för andra brottsbekämpande myndigheter och för domstolarna. Enligt vår uppfattning finns det behov av särskilda regler för sådan behandling av personuppgifter som innebär att fler än ett fåtal personer har tillgång till uppgifterna och kan bearbeta dem eller förfoga över dem på annat sätt. Denna form av behandling är typiskt sett mer integritetskänslig än vad som är fallet när endast en enstaka person förfogar över uppgifterna. När uppgifter sprids till flera tjänstemän inom myndigheten och till andra myndigheter måste enligt vår mening särskilda regler gälla som utöver de sär- skilda ändamålen begränsar möjligheterna när det gäller behandling av så känsliga uppgifter som normalt förekommer i den brotts- bekämpande verksamheten. I lagen om behandling av uppgifter i brottsbekäm- pande verksamhet har i vissa avseenden införts särskilda bestäm- melser för uppgifter som behandlas tillsammans i större register eller informationsdatabaser som är tillgängliga och sökbara för en stor grupp personer inom en eller flera myndigheter (tullbrotts- databasen). Reglerna gäller vilka uppgifter och handlingar som får behandlas i den brottsbekämpande verksamheten och hur uppgifter ska gallras. Även förslaget till ny lag för person- uppgiftsbehandling i betänkandet personupp- giftsbehandling Integritet – Effektivitet och förslaget till ny polis- datalag i promemorian Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet innehåller särskilda bestämmelser om behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter. I gamla datalagen (1973:289) talades om register. Med detta begrepp avsågs förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personupp- gift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Sedan datalagens införande har i författningar begreppet register varit den allmänt använda termen för elektroniska uppgiftssam- lingar. Det traditionella registerbegreppet har dock kritiserats , främst eftersom det för tankarna till på visst sätt organise- rade eller systematiserade samlingar av uppgifter. Detta är sedan en Övergripande frågor och principer tid inte ett helt relevant sätt att se på samlingar av uppgifter i elek- tronisk form. Uppgifter kan t.ex. införas helt ostrukturerat och oorganiserat i olika filer i en dator, utan att detta förhindrar en effektiv hantering av uppgifterna för olika sammanställningar m.m. Även framväxten av Internet har tydliggjort behovet av en översyn av traditionella begrepp i datorsammanhang, som t.ex. register- begreppet. Ytterligare en grund för kritik har varit att begreppet register inte används i personuppgiftslagen, som ersatt datalagen. Registerbegreppet är enligt vår uppfattning därför inte lämpligt när det gäller behandling av uppgifter i de datorsystem som Åkla- garmyndigheten och förfogar över och behöver för sina verksamheter. Det finns därför anledning att inte använda begreppet register i författningar om behandling av upp- gifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Ett begrepp som bör nämnas i detta sammanhang är uppgifts- samlingar. Begreppet används i lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksam- het och militära säkerhetstjänst. En användning av begreppet i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet skulle enligt vår mening ge ett oriktigt intryck av att det finns i förväg definierade och avgränsade uppgiftssamlingar. Eftersom den nya regleringen ska omfatta all automatiserad behandling och inte utgöra ett hinder för den tekniska utvecklingen, bör ett annat begrepp väljas. Det kan enligt vår mening finnas behov i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet av ett särskilt begrepp för att beskriva vissa uppgiftssamlingar som är föremål för automatiserad behandling.