sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett sätt att hantera problemet med investeringar i administrativa system är att förhandla med leverantören om att anpassa betal- ningen till myndighetens finansiella förutsättningar, till exempel att betala en årlig avgift för att utnyttja systemet i stället för att köpa det. I de fall där den årliga avgiften ändå är för hög är lösningen sannolikt att avstå från systemet och hitta ett billigare. Ofta är de administrativa uppgifterna inte så omfattande i små myndigheter, varför det kan vara onödigt att skaffa avancerade system som är anpassade till betydligt mer omfattande och komplicerade verk- samheter. Slutligen finns möjligheten att avstå från egna administrativa system och låta någon annan ta hand om uppgifterna. Vi återkom- mer till den frågan i kapitel 11. En annan genuin nackdel med små myndigheter är att möjlighe- terna för medarbetarna att utveckla sig eller göra karriär är begrän- sade. Ofta är organisationerna platta, med få eller inga chefsbefatt- ningar att sträva mot. Det finns heller inget utrymme för att speci- alisera sig på specifika frågor, utan alla medarbetare måste hjälpas åt med alla uppgifter. Därmed är det svårt att motivera stora löne- skillnader. Den som vill göra karriär eller höja sin lön tvingas därför söka sig till ett annat arbete. Den situationen går knappast att ändra. Å andra sidan är den egentligen inget problem för myndigheterna, så länge den inte är ett avgörande hinder för att rekrytera personal med rätt kompe- tens. Men om de begränsade karriärmöjligheterna gör det omöjligt att rekrytera den personal som behövs för att verksamheten ska kunna utföras så är det svårt att peka på andra möjligheter än att föra över verksamheten till en större organisation. I olika sammanhang lyfts den så kallade sektoriseringen fram när organisationen av den statliga verksamheten kritiseras. I grova drag går kritiken ut på att varje myndighet bara intresserar sig för den egna verksamhetens mål, vilket leder till suboptimeringar och att frågor faller mellan stolarna. Det så kallade stuprörstänkandet borde enligt kritikerna ersättas av en helhetssyn, där enskilda myndigheter byter fokus från de egna målen och uppgifterna till avnämarnas verkliga behov.4 Den risken borde vara särskilt stor för de små myndigheterna, som bara har ett fåtal väl avgränsade uppgifter och därför ofta sak- nar förutsättningar att anlägga en helhetssyn på sin verksamhet. 4 För en översikt av diskussionen, se Statskontoret (2005 b), s. 19 ff. och Tarschys (2005). Dessutom har de begränsade resurser att använda för att samverka med andra. Det skulle kunna vara ett avgörande skäl mot att över huvud taget ha kvar några små myndigheter. Ett lika starkt motargument är att själva poängen med att orga- nisera en verksamhet i en liten myndighet kan vara att tydligt avgränsa uppgiften, som vi nämnde i kapitel 9. Diskussionen kring sektorisering är dock sällan kopplad till de små myndigheterna. Den kanske vanligaste kritiken riktas mot bristen på samordning mellan och Försäk- ringskassan, vilka båda hör till de allra största myndigheterna vi har. Frågan är således generell, varför kommittén avser att åter- komma till den i samband med att vi behandlar de övergripande principerna för myndighetsstrukturen i slutbetänkandet. De flesta av de tänkbara problemen med små myndigheter är svåra att mäta och kvantifiera. Ett undantag är sjukfrånvaron. Hög sjuk- frånvaro är ett samhällsekonomiskt problem i sig. Sjukfrånvaron vid enskilda arbetsplatser kan användas som en grov indikator på arbetsmiljön, trivseln och hur väl arbetet är organiserat. På regeringens uppdrag har Verket för förvaltningsutveckling undersökt sjukfrånvaron vid 228 statliga myndigheter , med hjälp av uppgifter från SCB och . Med utgångs- punkt i dataunderlaget har vi försökt spåra eventuella samband mellan myndigheternas storlek och antalet sjukdagar. Figur 6 visar resultatet för myndigheter med mellan 11 och 300 anställda. (För att inte riskera att röja uppgifter om enskilda individer saknas upp- gifter om myndigheter med upp till 10 anställda.) Korttidssjukfrånvaro per anställd vid myndigheter med mellan 11 och 300 anställda. Källa: Verket för förvaltningsutveckling (2007). Egna bearbetningar av dataunderlaget. I figuren kan man ana en tendens till att sjukfrånvaron sjunker med ökande storlek på myndigheterna. Men det statistiska sambandet är mycket svagt, och försvinner i stort sett helt om det mycket höga talet vid en av de minsta myndigheterna utesluts. är det de små myndigheterna som har de allra lägsta antalet sjukdagar. Att variationen är större bland de små myndigheterna beror på att de enskilda individerna slår igenom mer där. Statistiken påverkas tyd- ligt av enstaka långvariga sjukfall, liksom om några anställda inte var sjukskrivna alls, vilket i båda fallen kan bero på rena tillfällig- heter. Ju större myndigheten är, desto mer jämnas de extrema vär- dena ut. I figur 7 bryter vi ut de minsta och största myndigheterna i intervallet och jämför skillnaderna inom och mellan grupperna. Vi jämför dels den genomsnittliga sjukfrånvaron vid alla myndigheter i respektive grupp, dels genomsnittet vid de fem myndigheter med lägst respektive högst sjukfrånvaro i de båda grupperna. Figur 7 Korttidssjukfrånvaro per anställd vid myndigheter med mellan 11 och 50 respektive 200 till 300 anställda. Genomsnitt av de fem Genomsnitt av de fem Källa: Verket för förvaltningsutveckling (2007). Egna bearbetningar av dataunderlaget. Slutsatsen är tydlig. Den genomsnittliga sjukfrånvaron är lägre vid de större myndigheterna, men skillnaden mellan grupperna är mar- ginell i förhållande till den inom grupperna. Bland de små myndig- heterna finns både de som har extremt låg och extremt hög sjuk- frånvaro. I de större myndigheterna är spridningen betydligt mindre. De här siffrorna måste självklart tolkas försiktigt. Sjukfrånvaron på en arbetsplats beror på fler faktorer än arbetets innehåll och organisation eller arbetsmiljön. För att kunna uttala sig säkert om sjukfrånvaron vid olika stora myndigheter måste man till exempel korrigera för personalens ålder och allmänna hälsoläge. Men den här enkla jämförelsen ger i vart fall ingen anledning att misstänka att arbetsförhållandena i allmänhet är påtagligt sämre eller bättre vid små myndigheter än vid stora. När det gäller de riktigt små myndigheterna går det över huvud taget inte att uttala sig, eftersom de inte finns med i dataunderlaget. 10.4Finns det särskilda problem med nämndmyndigheter? I används uttrycket nämndmyndigheter och andra små myndigheter. Eftersom det råder viss förvirring kring begreppet nämndmyndighet finns det enligt kommittén anledning att reda ut begreppet. är en av de tre ledningsformer för myndig- heter som regleras i myndighetsförordningen (2007:515, 2 §), som träder i kraft . Det enda som formellt särskiljer en myndighet med den ledningsformen är att nämndens ledamöter som kollektiv är chef för myndigheten. Myndighetens storlek har således ingen betydelse i sammanhanget. Formellt kan en nämnd- myndighet – liksom myndigheter med andra ledningsformer – vara hur stor eller liten som helst. I praktiken är de flesta nämndmyndigheter mycket små, även om det finns exempel på nämndmyndigheter som är större än myndigheter med annan ledningsform. Många av dem saknar dess- utom egen personal, det vill säga den praktiska verksamheten utförs av personal som är anställd av en så kallad värdmyndighet. Därmed finns det tre olika typer av tänkbara problem med nämndmyndigheter. För det första är det sådana problem som är direkt kopplade till själva ledningsformen, det vill säga det kollektiva ledarskapet. För det andra är det sådana problem som beror på att myndigheterna är små, och som nämndmyndigheterna därmed delar med små myn- digheter med andra ledningsformer. Slutligen handlar det om pro- blem som beror på att myndigheterna inte förfogar över egen per- sonal, det vill säga samma slags problem som kan uppstå hos myn- digheter utan egen personal men med annan ledningsform. Här ska vi diskutera den första och sista av de tre typerna av problem, det vill säga sådana som bara gäller nämndmyndigheter och myndigheter utan egen personal. 10.4.1Problem på grund av ledningsformen Teoretiskt kan man tänka sig att nämndmyndigheternas kollektiva ledningsform är ett stort problem. Att alla myndighetens beslut ska fattas av nämnden som kollektiv antyder att ledningsformen är illa anpassad för snabba beslut och gör myndigheten oflexibel. Men det problemet tycks vara just teoretiskt. I praktiken hante- rar nämndmyndigheterna det genom att delegera till kansliperso- nalen att fatta beslut i enklare frågor. I viktiga och brådskande frå- gor kan nämndens ordförande fatta preliminära beslut, som i efter- hand beslutas formellt av nämnden. Med gott omdöme och sunt förnuft går det uppenbarligen att hantera den otympliga formella beslutsordningen, men det är förstås viktigt att det finns stöd i instruktionen för den typen av avvikelser. 10.4.2Problem för myndigheter utan egen personal I avsnitt 10.2 pekade vi på paradoxen att myndigheter utan egen personal i åtminstone en mening är mindre sårbara än andra myn- digheter. De slipper bekymra sig över brist på kompetens eller kapacitet till följd av att någon medarbetare slutar eller blir långva- rigt sjuk, eftersom det är värdmyndighetens ansvar att hantera den sortens problem. Frågan är om det finns några andra nackdelar med att inte ha egen personal. I vart fall teoretiskt är det enkelt att peka på möjliga nackdelar. Eftersom den personal som utför myndighetens uppgifter är anställd av en annan arbetsgivare så kan den hamna i lojalitetskon- flikter. Anta att värdmyndigheten av någon anledning måste prioritera om sina resurser för att kunna uppnå sina mål, och att det får till följd att de medarbetare som arbetar åt en annan myndighet får mindre tid till de uppgifterna. Det leder i sin tur till att rollen som värdmyndighet inte kan uppfyllas på bästa sätt, vilket skapar pro- blem för den andra myndigheten. Då hamnar den enskilde medar- betaren i en lojalitetskonflikt – väger den formella arbetsgivarens och egna organisationens intresse tyngre än den utomstående myndighetens, vars hela verksamhet bygger på att den får god ser- vice och hjälp från värdmyndigheten? Eller, för att hårdra: är det rimligt att en medarbetare ska ta sådant ansvar för en annan myn- dighets verksamhet att det leder till konflikter med egna chefer och kollegor samt äventyrar löneutveckling och karriärmöjligheter? Och vad kan den utomstående myndigheten göra i en sådan situation? Den har tvingats förlita sig på att värdmyndigheten till- handahåller den kompetens och de resurser som verksamheten krä- ver, men måste konstatera att det förhållandet plötsligt inte gäller. Resultatet blir att myndigheten inte klarar av att utföra sin verk- samhet på ett bra sätt. Ett mindre drastiskt och mer vardagligt problem är att kon- struktionen med en värdmyndighet frikopplar befogenheterna från ansvaret, eller resurserna från verksamheten. bistår den utomstående myndigheten med underlag för beslut, men behöver aldrig ta ansvar för om besluten blir dåliga eller felaktiga på grund av brister i underlaget. Den utomstående myndigheten ansvarar för besluten, men har inga formella befogenheter att välja eller bestämma över den personal som tar fram underlaget.5 I praktiken tycks den här sortens problem vara ovanliga. Stats- kontoret har intervjuat ett antal företrädare för värdmyndigheter och myndigheter vilkas uppgifter utförs av värdmyndigheter. I intervjuerna togs bland annat upp relationerna mellan de båda typerna av myndigheter. Slutsatsen var att merparten av myndig- heterna tyckte att konstruktionen fungerar väl. Men intervjuerna visade att den sortens problem som vi har beskrivit här har före- kommit.6 I de allra flesta fall tycks det räcka med en god dialog mellan värdmyndigheten och den utomstående myndigheten för att sam- arbetet ska fungera tillfredsställande för dem båda. Ett sätt att förebygga framtida konflikter samt förtydliga ansvaret och för- väntningarna är att upprätta ett avtal mellan de båda myndighe- terna, som reglerar deras samarbete och hur eventuella konflikter ska hanteras. 10.5Finns det fördelar? Så långt de konstaterade eller tänkbara problemen med små myn- digheter. Nästa fråga är om det inte också kan tänkas finnas några fördelar jämfört med stora myndigheter. Till att börja med kan vi konstatera att det är fullt möjligt att driva verksamhet inom ramen för små organisationer. I det svenska näringslivet är till exempel stora organisationer mycket sällsynta undantag. Enligt SCB:s Företagsregister hade av företagen i färre än 50 anställda . Mycket av när- ingspolitiken riktas mot de små företagen och deras villkor, inte minst för att underlätta för fler att starta små företag. Att i det per- 5Problemet diskuteras i Statskontoret (1997), s 20 f. 6Statskontoret (2004), s 161 ff. spektivet peka på att förekomsten av små myndigheter skulle vara ett problem kan se ut som en paradox. Men jämförelsen haltar. Storleken på ett företag beror på dess framgångar på marknaden och på företagarens vilja att växa. Om en myndighet växer eller krymper beror i stället normalt på politiska beslut om att öka eller minska den verksamhet som myndigheterna bedriver. Ett framgångsrikt företag kan öka sina marknadsandelar, sin produktion och antalet medarbetare. Men om en myndighet lyckas bedriva sin verksamhet mer effektivt så leder det inte till att verksamheten utökas och myndigheten växer. Det kan tvärtom få motsatt effekt, det vill säga lägre anslag och färre anställda. Mer intressant i sammanhanget är diskussionen om hur storle- ken på en organisation påverkar dess effektivitet. Flera författare har pekat på risken att den goda informella atmosfären, flexibilite- ten, trivseln och arbetsmotivationen går förlorad när en organisa- tion växer, vilket påverkar lönsamheten eller effektiviteten nega- tivt.7 Vinsten med att rationalisera och samordna produktion genom stordrift kan ätas upp av att det minskar medar- betarnas motivation och engagemang, menar de som är kritiska till stora organisationer. Det gäller inte minst vid produktion av tjäns- ter, det vill säga verksamheten vid de flesta myndigheter. Ett annat problem som har förknippats med stora organisatio- ner är att det är svårt att upprätthålla kontrollen över olika kostna- der. I en organisation som omsätter stora belopp finns alltid risken att mer eller mindre onödiga kostnader slinker igenom på grund av att de är för små för att ifrågasättas eller för att ingen har anledning att göra det. Den risken är mindre i en liten organisation, där varje kostnad måste prövas och motiveras. De här argumenten återkommer i de synpunkter som företrä- dare för små myndigheter har framfört till kommittén.8 Flera av dem framhåller att de små myndigheterna är roliga och attraktiva arbetsplatser, och att personalen är starkt engagerad i verksamhe- ten. Medarbetarna får och tar ett stort personligt ansvar. Alla anställda – inklusive myndighetschefen – får rycka in där det behövs för tillfället. Det bidrar till en hög kreativitet samt gör att organisationen är flexibel och lätt att ställa om till nya uppgifter och förutsättningar. 7För en generell kritik av den så kallade gigantismen, se (1998). Konkreta exempel från näringslivet finns i Hogsved (1996). 8Avsnittet bygger delvis på de synpunkter som representanter för drygt 20 små myndigheter framförde till vid en hearing . Företrädarna för de små myndigheterna vittnar samstämt om att de är resurseffektiva. De platta organisationerna skapar korta och snabba beslutsvägar, och de begränsade resurserna tvingar myndig- heten att hålla hårt i varje anslagskrona. Det finns helt enkelt inget utrymme för onödiga eller ogenomtänkta utgifter. I uppdrag ingår att föreslå åtgärder som skapar goda förutsättningar för att effektivisera myndigheter- nas verksamhet. Att effektiviteten i en verksamhet påverkas av hur den organiseras och leds är väl känt, även om det knappast finns några generella lösningar. I det sammanhanget är frågan om myn- digheternas storlek intressant, liksom andra åtgärder för att åstad- komma en effektivare förvaltning. Kommittén återkommer till de här frågorna i slutbetänkandet. 10.6Hur påverkas regeringens styrning? Enligt sitt direktiv syftar översyn bland annat till att skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten. Frågan är om förekomsten av små myn- digheter gör det svårare eller lättare att styra. Svaret är inte själv- klart. Åena sidan är det rimligen enklare att styra en liten myndighet, med få och väl avgränsade uppgifter som sällan ändras, än en stor myndighet med en mer komplex verksamhet som behö- ver anpassas. Man kan uttrycka det som att en liten myndighet är mer transparent än en stor. Bland de riktigt små myndigheterna är det få som har årliga regleringsbrev, lämnar årsredovisning och för en mål- och resultatdialog med . Dessutom slip- per de rapportera in vissa uppgifter som de större måste göra. Ofta är verksamheten tydligt reglerad i lagar eller avtal, vilket på sätt och vis försvårar regeringens styrning men gör den onödig.9 Regeringens praktiska styrning av de enskilda små myndigheterna är således i de flesta fall betydligt enklare än styrningen av de större. Åandra sidan är vissa delar av administrativa arbete i samband med styrningen av myndigheterna mer eller mindre oberoende av deras storlek. Om ett antal små myndigheter på något sätt slås ihop med andra myndigheter så minskar det 9 Regeringens styrning av de myndigheter som saknar egen personal diskuteras utförligt i Statskontoret (2004), s 164 ff. Effekten skulle kunna bli att det samlade arbetet med styrningen underlättas, trots att det kanske blir lite mer komplice- rat för de enskilda myndigheterna. Det går dock knappast att dra någon generell slutsats om hur en sådan åtgärd sammantaget skulle påverka regeringens styrning. Regeringen styr myndigheterna bland annat med hjälp av ekonomi- administrativa regler. Det är ett sätt att skapa förutsättningar för verksamhetens effektivitet och produktivitet, se till att rapporte- ringen till regeringen blir tillförlitlig och att myndigheterna följer olika författningar. En tänkbar hypotes är att de små myndigheterna har svårare att leva upp till kraven på en god ekonomisk administration, eftersom de har begränsade möjligheter att hålla sig med särskilda specialister för sådana uppgifter. För att testa hypotesen har vi jämfört hur olika stora myndig- heter med upp till 300 årsarbetskrafter klarade sig i Ekonomistyr- ningsverkets ekonomiadministrativa värdering . Här har vi använt den relativa poängen på det så kallade koncernvärdet, som mäter i vilken grad en myndighet följer reglerna. Om en myndighet följer alla regler som gäller för den blir värdet 1. Att måttet är rela- tivt innebär att det beaktar att vissa myndigheter inte behöver eller kan följa alla regler. Kraven för att uppnå det högsta värdet varierar således, till exempel mellan små och stora myndigheter.10 Resultatet framgår av figur 8. 10 Metoden för och utfallet av värderingen beskrivs utförligt i (2007). Figur 8 Värdering av den ekonomiska administrationen i myndigheter med mellan 0 och 300 årsarbetskrafter. Det högsta möjliga värdet är 1, vilket innebär att en myndighet följer alla ekonomiadministrativa regler som gäller för den. Källa: (2007) och Statskontoret (2007). Anmärkning: värdering omfattar bara sådana myndigheter som är inordnade i den statliga redovisningsadministrationen och inte har begärt undantag från värderingen. För vissa myndigheter saknas uppgifter om antalet årsarbetskrafter. Figuren baseras på uppgifter om 139 myndigheter. Att döma av figuren så måste hypotesen förkastas. Många av de små myndigheterna fick det högsta möjliga värdet. Det finns inget statistiskt samband mellan myndigheternas storlek och utfallet av den ekonomiadministrativa värderingen. 11Kommitténs överväganden och slutsatser Som vi har sett finns vissa faktiska och tänkbara nackdelar med små myndigheter. En del av deras administrativa kostnader är högre än i större myndigheter och de kan under vissa förutsättningar vara mer sårbara. Men det kan också finnas fördelar med dem, samt flera rimliga motiv till att de finns. Vilka åtgärder som är lämpliga att vidta beror på avvägningen mellan och värderingen av de olika för- och nackdelarna med små myndigheter. Här redovisas kommitténs principiella överväganden kring olika tänkbara åtgärder och motiven för dem. Resonemangen ligger till grund för de slutsatser och förslag som presenteras i de två följande kapitlen. 11.1Motiv och åtgärder för att minska antalet små myndigheter I princip kan man tänka sig tre motiv till att minska antalet små myndigheter. De är att minska statens kostnader, att verksamheten inte behövs samt att myndigheterna är för många. I kapitel 8 konstaterade vi att det finns relativt många små myn- digheter. Ungefär en tredjedel av alla förvaltningsmyndigheter under regeringen har till exempel färre än 50 årsarbetskrafter. Att de är små innebär dock att också de samlade kostnaderna för att driva dem är små. Även om en stor del av de minsta myndigheterna lades ned helt skulle de ekonomiska effekterna bli marginella i förhållande till den samlade statliga verksamheten. Självklart är det önskvärt att minska kostnaderna genom att effektivisera administ- rationen, men de belopp som kan sparas på det sättet är ytterst begränsade. Att minska statens kostnader är således inget starkt motiv till att minska antalet små myndigheter. Ett annat motiv för att avveckla små – och större – myndigheter kan vara att de inte längre behövs. Verksamheten kan ha varit väl motiverad när myndigheten en gång bildades, men tiden har sprungit ifrån den och gjort verksamheten överflödig till följd av att omvärlden eller politikens inriktning har förändrats. Ett annat skäl kan vara att uppdraget helt enkelt är slutfört. Att verksamhe- ten har blivit onödig är förstås ett starkt motiv till att avveckla myndigheter, oberoende av deras storlek och och oavsett om det innebär någon påtaglig ekonomisk besparing eller inte. Ett tredje motiv utgår från att antalet myndigheter är ett pro- blem i sig. Om själva antalet är ett problem, till exempel för att myndigheterna är så många att förvaltningen blir svår att överblicka och styra, kan det vara intressant att diskutera åtgärder för att begränsa det. Det eventuella problemet beror dock inte i första hand på att många myndigheter är små – varje myndighet bidrar ju lika mycket till antalet. Däremot kan det vara enklare att integrera en liten myndighets verksamhet i en större än att slå samman två relativt stora myndigheter. För att kunna bedöma hur starkt det här motivet är måste man ha en bild av hur den samlade förvaltnings- strukturen bör utvecklas. Kommittén tar därför inte ställning till frågan , men återkommer till den i slutbetänkandet. Det finns olika sätt att gå till väga för att pröva om ett eller flera av de här motiven väger tyngre än fördelarna med att behålla de nuvarande myndigheterna. En möjlighet är att påbörja en förutsättningslös systematisk omprövning av samtliga myndigheter. En annan möjlighet är att betona vikten av en löpande ompröv- ning av myndigheterna och myndighetsstrukturen inom ramen för det reguljära arbetet i . Sådan omprövning pågår , med varierande intensitet och systematik. Här är utma- ningen att avdela tillräckliga resurser i för att arbetet ska kunna bedrivas tillräckligt brett, kraftfullt och uthålligt. En tredje och mer långsiktig åtgärd kan vara att skapa en formell rutin som ska tillämpas i samband med att nya myndigheter bildas. En generell regel skulle kunna införas om att inga nya permanenta myndigheter får bildas. I stället skulle nya verksamheter drivas i kommittéform eller i en ny form för interimsmyndigheter.