sou · GWB3123 · 2008-12-15 00:00:00 — Förslag till åtgärder med anledning av Lavaldomen med anledning av Lavaldomen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice beslutade regeringen att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att lämna förslag till sådana förändringar i svensk lagstiftning som behöver vidtas till följd av för- handsavgörande i det s.k. Lavalmålet (mål C-341/05). I uppdraget ingick att ta ställning till om den s.k. lex i medbestämmandelagen bör ändras, avskaffas eller ersättas av annan reglering med anledning av förhandsavgörande. Det ingick också att se över om förhandsavgörandet bör leda till ändringar i utstationeringslagen. Till särskild utredare förordnades generaldirektören vid , . Utredningen har antagit namnet (A 2008:01). Som experter i utredningen har regeringen förordnat kanslirådet , , departementssekretera- ren , , ämnesrådet , kanslirådet , , chefsjuristen , , departementsrådet , , ämnesrådet , Statsrådsbered- ningen, och departementssekreteraren , Arbets- marknadsdepartementet. entledigades och ersattes av kanslirådet , Arbetsmarknadsde- partementet. Utredningen har knutit en referensgrupp till sig med represen- tanter för arbetsmarknadens parter. Företrädare för organisatio- nerna har varit arbetsrättsjuristen (Svenskt Närings- liv), chefsjuristen (TCO), juristen (LO), chefsjuristen (), chefju- risten () och arbetsrättschefen (Kommuner och Landsting). Som sekreterare i utredningen anställdes rådmannen (huvudsekreterare) samt departementssekreteraren och hovrättsassessorn . I betänkandet har vi gjort en analys av Lavaldomen och lagt fram förslag i enlighet med kommittédirektiven. Vi har öppet redo- gjort för vår uppfattning om EG-rätten och utförligt redovisat de argument som finns för och emot våra slutsatser. Ett stort ansvar lämnas till arbetsmarknadens parter att se till att vår föreslagna modell även i praktiken fungerar på ett sätt som uppfyller EG-rättens krav. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Förslag till åtgärder med anledning av Lavaldomen (SOU 2008:123). Utredningens kontakter med rättsvetenskapsmän ................ Målet i Arbetsdomstolen ............................................. Närmare om målet i Arbetsdomstolen................................... De bakomliggande omständigheterna .................................... Arbetsdomstolens frågor till ......................... 3.2.2 Frihet att tillhandahålla tjänster................................. 3.2.3 Fri rörlighet för tjänster och utstationering av 3.2.4 Fri rörlighet och grundläggande rättigheter.............. 3.2.5 Förhållandet mellan EG-rätten och den nationella Direktivets huvudsakliga innehåll.............................. Internationella arbetsorganisationen ()......................... 4.2.3 Anmälan mot på grund av propositionen 4.2.4 Hanteringen av normkonflikter mellan och 4.3FN-konventionen om ekonomiska, sociala och Svenska förhållanden och gällande rätt ....................... Den svenska arbetsmarknadsmodellen ................................. 5.1.4 Rätten att vidta stridsåtgärder.................................... Förhandlingssystemet och lönebildningen........................... Den internationella sjöfarten................................................. Kraven på lagändring efter Britanniadomen......................... Förarbetena till lex ................................................. utredning rörande lex .......... Lavaldomen samt andra avgöranden beträffande dom i Lavalmålet ........................................ Den första tolkningsfrågan ........................................ Den andra tolkningsfrågan......................................... Kommissionen mot (C-341/02)........................... Kommissionen mot (C-490/04)........................... Lönebildningssystem i andra EES-stater ..................... Allmängiltigförklaring av kollektivavtal ............................... Redovisning av förhållandena i några EES-länder................ Utstationering från andra EES-stater till ................. Syftet med 7 § utstationeringslagen........................... Regler om utstationering i andra EES-stater ........................ 9.4Det danska förslaget till lagändring med anledning av Skälen för förslag ................... Närmare om hur berörda organisationer ska Det fortsatta lagstiftningsarbetet............................... Överväganden och förslag .......................................... Utredningens slutsatser med anledning av Lavaldomen...... 10.2.1 metod och utgångspunkter ............. 10.2.2 Villkor och krav som får ställas och kopplingen till rätten att vidta stridsåtgärder................................ 10.2.3 Metoder för utsträckning av nationella villkor 10.2.5 Konsekvenser av domen för svensk 10.3 Val av modell för utsträckning av villkor ............................. 10.3.2 Minimilön i lag och allmängiltigförklaring av 10.3.3 En lösning inom ramen för artikel 3.8 andra 10.3.4 En fjärde modell ...................................................... 10.3.5 Utredningens ställningstagande................................. 10.4 Arbets- och anställningsvillkor som får utsträckas.............. 10.4.1 Villkor inom utstationeringsdirektivets hårda 10.4.2 Närmare om begreppet minimilön ............................ 10.4.3 Villkor utanför den hårda kärnan .............................. 10.4.4 Hänvisar den svenska utstationeringslagen till krav och villkor som ligger utanför den hårda kärnan i utstationeringsdirektivet?............................ 10.5 Frågor med anknytning till lex och hanteringen av befintliga villkor............................................ 10.5.1 Inledande synpunkter................................................. 10.5.2 Kan krav på kollektivavtal alltid ställas?.................... 10.5.3 Krävs absolut likabehandling? 10.6 Sammanfattande förslag och ytterligare överväganden ....... 10.6.1 En villkorad rätt att vidta stridsåtgärder ................... 10.6.2 En reglering i medbestämmandelagen eller 10.6.3 En justering av 42 § tredje stycket 10.6.4 Kan och bör nuvarande reglering kvarstå i förhållande till tredje land? 10.6.5 En särskild upplysning om att krav enligt kollektivavtal kan ställas............................................. 10.6.6 Särskilt om arbetstagare som utstationeras av 10.6.7 Förhållandet till internationella konventioner.......... En möjlighet för utstationerade arbetstagare att hävda rätt enligt kollektivavtal ......................................................... 10.7.2 Våra överväganden ...................................................... funktion som förbindelsekontor.......... 10.8.2 Behandlingen av frågor rörande förbindelsekontorens funktion på EU-nivå .............. 10.8.3 Åtgärder på nationell nivå .......................................... 10.8.4 Våra utgångspunkter................................................... 10.8.5 En skyldighet att ge in villkor enligt 10.8.6 En mer aktiv roll för förbindelsekontoret................. vara förbindelsekontor?.............................................. Konsekvenser av våra förslag................................................. 11.2.3 Vår bedömning............................................................ Förslaget till ändring i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare................................................ Förslaget till ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet............................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2008:38............................................. Bilaga 2 Committe Terms of Reference 2008:38........................ Bilaga 3 dom i målet C-341/05 ............... Bilaga 4 och rådets direktiv /71/EG av om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av Enligt kommittédirektiven Konsekvenser och åtgärder med anled- ning av Laval-domen (Dir. 2008:38) har vårt uppdrag varit att lämna förslag till sådana förändringar i svensk lagstiftning som behöver vidtas till följd av LavaldomenTPF1FPT. En uppgift har varit att ta ställning till om den s.k. lex i medbestämmandelagen bör ändras, avskaffas eller ersättas av annan reglering. Utgångspunkten ska enligt direktiven vara att komma bort från den diskrimineringssituation som identifierat och se till att åtaganden enligt utstationeringsdirektivet upp- fylls. Rätten att med hjälp av stridsåtgärder upprätthålla villkoren på den svenska arbetsmarknaden bör så långt möjligt bibehållas. En särskild fråga i detta sammanhang har varit om nuvarande regler kan och bör tillämpas i situationer som faller utanför de åligganden som följer av EU-medlemskap. Ett exempel på detta skulle kunna vara en stridsåtgärd som vidtas i mot ett fartyg som är registrerat i ett land utanför EES-området i syfte att få till stånd ett s.k. . 1TP PT dom i målet C-341/05 . Den andra stora frågan har varit att bedöma om några ändringar behöver göras i utstationeringslagen. Särskilt har vi haft i uppgift att undersöka om, och i så fall på vilket sätt, det är möjligt att i utstationeringslagen hänvisa till villkor i kollektivavtal när det gäller de områden som omfattas av utstationeringsdirektivet. Vi har även fått i uppdrag att se över utstationeringslagen mot bakgrund av att lagen synes hänvisa till vidare materiella områden i svensk lagstiftning än vad som täcks av den s.k. hårda kärnan i utstationeringsdirektivet. Vidare har vi i kommittédirektiven getts i uppdrag att undersöka huruvida ordre public enligt artikel 3.10 i utstationeringsdirekti- vet kan och bör utnyttjas i högre grad än för att möjliggöra en tillämpning av anställningsvillkor utanför den s.k. hårda kärnan i direktivet. Det har även ingått i vårt uppdrag att tillsammans med parterna och diskutera och eventuellt föreslå förbätt- ringar i fråga om funktion som förbindelse- kontor enligt utstationeringsdirektivet. Åtgärder som kan vidtas av arbetsmarknadens parter I kommittédirektiven förutsattes att även arbetsmarknadens parter hade för avsikt att vidta åtgärder för att säkerställa att kollektivav- tal, som ska tillämpas i förhållande till arbetsgivare från andra EES- länder, överensstämmer med de kriterier om förutsebarhet och transparens som har fastställt i Lavaldomen. Den svenska modellen och EG-rätten Utgångspunkten för våra överväganden och förslag ska enligt kommittédirektiven vara att den svenska arbetsmarknadsmodellen i så stor utsträckning som möjligt ska kunna tillämpas i förhållande till arbetstagare som utstationerats till från ett annat land. Målet ska vara att vidmakthålla den grundläggande principen på den svenska arbetsmarknaden att huvudansvaret för reglering av löne- och anställningsvillkor har överlåtits på arbetsmarknadens parter. ska EG-rätten, främst EG-fördragets regler om fri rör- lighet för tjänster och förbud mot diskriminering på grund av nationalitet samt utstationeringsdirektivet, såsom dessa regler har preciserats av , fullt ut respekteras. Det svenska arbetsrättsliga systemet har gemensamma drag med motsvarande system i de övriga nordiska länderna men skiljer sig från vad som gäller i övriga EES-länder. Skillnaden har att göra med den starka ställning som arbetsmarknadsorganisationerna traditio- nellt har i . var av arbetstagarna i organiserade i fack- föreningar. Den stora anslutningen och frånvaron av bestämmelser i lag som begränsar organisationernas verksamhet bidrar till en hög grad av autonomi. Det är arbetsmarknadens parter som svarar för lönebildningen och den sker i princip utan inblandning från statsmakternas sida. Tyngdpunkten i regleringen ligger i kollektivavtal som träffas mel- lan de verksamma organisationerna. täcktes av arbetstagarna av kollektivavtal. Siffrorna för facklig organisationsgrad och täckningsgrad för kollektivavtal är högre i byggbranschen än den är för arbetsmark- naden i genomsnitt. Kollektivavtalens täckningsgrad för arbetare inom byggbranschen var och av arbetarna var medlemmar i en facklig organisation. Vid en internationell jämförelse är konflikterna på arbetsmark- naden i få, oavsett om bedömningen grundas på antalet var- sel, utbrutna stridsåtgärder eller förlorade arbetsdagar. –2007 varierade det totala antalet förlorade arbetsdagar p.g.a. arbetsmarknadskonflikter mellan 272 och , bortsett då det översteg beroende på omfattande konflikter på det kommunala området. har inte något system för allmängiltigförklaring av kol- lektivavtal. På vissa områden regleras anställningsvillkoren i lag. Det gäller exempelvis villkoren för arbetstid, semester och annan ledighet. Sådan lagstiftning är till stor del dispositiv på så sätt att den kan frångås genom avtal som ingås av arbetsmarknadens parter. Kollektivavtalen är rättsligt bindande för de avtalsslutande orga- nisationerna och deras medlemmar. Bundenheten gäller inom avta- lets tillämpningsområde. En arbetsgivare har ett åtagande mot den avtalsslutande arbetstagarorganisationen att tillämpa avtalet gent- emot sina arbetstagare. Utstationering från andra EES-länder Vi har försökt att få en bild av vid vilken typ av verksamhet utsta- tionering förekommer och utstationeringens omfattning. Det har inte varit lätt att få fram uppgifter men enligt ByggnadsTPF2FPT fanns det omkring 120 utstationerande företag i bygg- branschen med sammanlagt ca 1 050 arbetstagare. ElektrikernaTPF3FPT har beräknat antalet utstationerade elektriker till drygt 280 arbetstagare. Enligt MetallTPF4FPT tecknar man 30–50 kollektivavtal med företag från andra länder som utstationerar arbetstagare till . uppskattar att de nämnda företa- gen i genomsnitt utstationerar 30 personer per företag till om 3–6 månader. Tvisten i det s.k. Vaxholmsmålet i Arbetsdomstolen hade sitt ursprung i fackliga stridsåtgärder i form av blockad som hade vid- tagits på en byggarbetsplats i . Anled- ningen till stridsåtgärderna var att och dess avdelning ByggettanTPF5FPT hade krävt kollektivavtal med det lettiska företaget 4TP PT Industrifacket . 5TP PT , avdelning 1. LavalTPF6FPT som hade utstationerat byggnadsarbetare till . Då något kollektivavtal inte kom till stånd utvidgades stridsåtgärderna genom sympatiåtgärder från Elektri- kerna. väckte talan i Arbetsdomstolen mot , Byggettan och Elektrikerna. avslog Arbetsdomstolen ett interimis- tiskt yrkande från om att stridsåtgärderna skulle förklaras olovliga och beslutade Arbetsdomstolen att inhämta förhandsavgörande från . De två tolkningsfrågor som Arbetsdomstolen sedan framställde besvarades av i . I domen uttalade att EG-rätten inte tillåter den typ av avtalskrav som det var fråga om i samband med de aktuella stridsåtgärderna när utstationeringsdirektivet har genomförts på det sätt som gjorts i . förkla- rade också att bestämmelserna i den s.k. lex är direkt dis- kriminerande gentemot tjänsteutövare från andra medlemsländer. Efter Lavaldomen har Arbetsdomstolen återupptagit sin hand- läggning av målet men det har ännu inte avgjorts. Vilket lands lag ska gälla? De problem som utredningen har haft att analysera har sin grund i frågeställningar rörande vilket lands lag som ska gälla i fråga om anställnings- och arbetsvillkor när en arbetsgivare från ett EES-land sänder arbetstagare till ett annat EES-land för att utföra en tjänst. Ska villkoren regleras av bestämmelserna i det land där arbetsgiva- ren är etablerad eller ska den regleras av bestämmelserna i värdlan- det? En arbetstagare från ett EES-land som kommer till ett annat EES-land i samband med att arbetsgivaren tillhandahåller tjänster där har inte samma rätt till likabehandling enligt EG-rätten som en person som kommer för att söka eller inneha en anställning i det andra EES-landet eller för att starta eller utöva verksamhet som egenföretagare där. Tanken är att den som ska utföra en tjänst bara kommer att vistas tillfälligt i det land där tjänsten ska utföras och att anknytningen till det landet varken kommer att bli stark eller varaktig. 6TP PT un . När det är fråga om den fria rörligheten för tjänster är det i stället företagen som ska likabehandlas. Ett företag från ett annat EES-land får i princip inte behandlas sämre än företag som är eta- blerade i det land där tjänsten ska utföras. Enligt EG-fördraget får det inte finnas hinder för att tillhanda- hålla tjänster på den gemensamma marknaden. Detta gäller såväl diskriminerande som icke-diskriminerande hinder. Bara undantags- vis får ett medlemsland i EU ha regler som gör det svårare för tjänsteutövare från andra medlemsländer att utföra tjänster än det är för de inhemska tjänsteutövarna. När ett värdland fordrar tillämpning av sitt regelsystem även för utstationerade arbetstagare kan bestämmelserna i praktiken hindra företag från andra länder från att utföra tjänster i det landet. Sådana icke-diskriminerande hinder kan godtas endast om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. Bl.a. krävs att de ska vara motiverade av tving- ande hänsyn till ett allmänintresse. Exempel på sådana intressen är behovet av att skydda utstationerade arbetstagare och av att mot- verka illojal konkurrens. I Romkonventionen finns internationellt privaträttsliga bestämmelser som avgör vilket lands lag som ska tillämpas när ett anställningsförhållande har anknytning till olika länder. Utgångs- punkten är att ett anställningsförhållande i princip regleras av ursprungslandets lag och inte av värdlandets. Genom utstationeringsdirektivet som antogs 1996 har man på EU- nivå i viss utsträckning ändrat på det som annars skulle gälla enligt Romkonventionen. Ett av syftena med utstationeringsdirektivet är att främja den fria rörligheten. För att motverka de svårigheter som löneskillnader mellan EES-länderna kan leda till är bestämmelserna skrivna både så att de ska att garantera de utstationerade arbetsta- garna rimliga villkor i värdlandet och så att det ska finnas ett skydd för värdlandets arbetstagare mot en otillbörlig lönekonkurrens från företag från andra EES-länder där lönerna är lägre. Genom utstationeringsdirektivet förpliktas medlemsstaterna att göra vissa av sina befintliga bestämmelser om skydd för arbetsta- 7TP PT och rådets direktiv /71/EG av om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster. gare tillämpliga även på utstationerade arbetstagare från andra EU- länder som är tillfälligt verksamma på deras territorium. Enligt utstationeringsdirektivet bör medlemsstaternas lagstift- ning samordnas så att det kan fastställas en kärna av tvingande reg- ler för minimiskydd. När en arbetsgivare från ett EES-land utsta- tionerar arbetstagare för tillfälligt arbete i ett annat EES-land ska arbetstagarens anställnings- och arbetsvillkor ligga inom ramen för denna s.k. hårda kärna i värdlandets arbetsrättsliga regelsystem. I artikel 3.1 i utstationeringsdirektivet anges vilka av värdlandets arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas. Det är villkor som är fastställda genom bestämmelser i lagar eller andra författ- ningar och/eller i allmängiltigförklarade kollektivavtal som rör viss verksamhet (byggverksamhet) på följande områden: a)Längsta arbetstid och kortaste vilotid. b)Minsta antal betalda semesterdagar . c)Minimilön, inbegripet övertidsersättning; denna punkt gäller dock inte yrkesanknutna tilläggspensionssystem. d)Villkor för att ställa arbetstagare till förfogande, särskilt genom företag för uthyrning av arbetskraft. e)Säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen. f)Skyddsåtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkor för gravida kvinnor och kvinnor som fött barn samt för barn och unga. g)Lika behandling av kvinnor och män samt andra bestämmelser om icke-diskriminerande behandling. Om en medlemsstat inte har något system för allmängiltigförklar- ing av kollektivavtal eller skiljedomar kan den staten i stället under vissa förutsättningar, enligt artikel 3.8 andra stycket i direktivet, utgå från -kollektivavtal som gäller allmänt för alla likartade företag inom den aktuella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det aktuella geografiska området, och/eller -kollektivavtal som har ingåtts av de mest representativa arbets- marknadsorganisationerna på nationell nivå och som gäller inom hela det nationella territoriet. Av artikel 3.10 i direktivet framgår att direktivet inte hindrar att arbets- och anställningsvillkor på andra områden än de som anges i den s.k. hårda kärnan ska tillämpas om bestämmelserna rör ordre public. Det framgår vidare att direktivet inte hindrar tillämpning av arbets- och anställningsvillkor som är fastställda i allmängiltigför- klarade kollektivavtal inom annan verksamhet än byggverksamhet. Medlemsstaterna ska enligt direktivet utse förbindelsekontor som ska ge information om vilka arbets- och anställningsvillkor som kommer att gälla vid en utstationering. Förbindelsekontoret ska samverka med motsvarande kontor i andra medlemsstater. Slutligen bör det nämnas att en utstationerad arbetstagare ska kunna väcka talan i utstationeringslandet om arbetsgivaren inte följer värdlandets arbets- och anställningsvillkor. I genomfördes utstationeringsdirektivet genom utstationeringslagen. Enligt utstationeringslagen ska arbetsgivare från andra länder tillämpa den lagstiftning som finns i på de områden som anges i direktivets hårda kärna i förhållande till utstationerade arbetstagare förutom såvitt avser minimilön. har inte några bestämmelser i lag om minimilön och heller inte något system för allmängiltigförklaring av kollektivavtal. Frågan om genomförande av direktivets bestämmelse om minimi- lön övervägdes ingående i förarbetena till utstationeringslagen. Även frågan hur semester- och arbetstidsbestämmelser i kollektiv- avtal skulle kunna göras tillämpliga på utstationerade arbetstagare var föremål för överväganden. Eftersom lagstiftaren vid tillkomsten av utstationeringslagen utgick från att utstationeringsdirektivet var ett minimidirektiv och att EG-rätten tillät att de fackliga organisationerna även skulle ha rätt att vidta stridsåtgärder för att få till stånd ett sedvan- ligt kollektivavtal med utstationerande arbetsgivare från andra EES- länder, infördes det inte några bestämmelser i utstationeringslagen som gällde minimilön. Det infördes inte heller några bestämmelser i lagen som grundade sig på villkor enligt kollektivavtal rörande semester, arbetstid m.m. De regler som utländska arbetsgivare åla- des att följa var bara sådana regler i lagstiftningen om arbetstid, 8TP PT Lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare. semester m.m. som gällde i på de områden som anges i arti- kel 3.1 i utstationeringsdirektivet. Rätten att vidta stridsåtgärder i är grundlagsskyddad genom 2 kap. 17 § regeringsformen. Inskränkningar i den rätten kan göras i lag eller avtal. Av 41 § medbestämmandelagen följer att arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte får vidta eller delta i arbetsinställelse (lockout eller strejk), blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd om åtgärden strider mot en bestämmelse om fredsplikt i kollektivavtal eller om åtgärden har vissa i paragrafen närmare angivna ändamål. Sådana stridsåtgärder är olovliga enligt 41 § andra stycket. Vidare följer det av 42 § första stycket medbestämmandelagen att en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation inte får anordna eller på annat sätt föranleda en olovlig stridsåtgärd. En sådan orga- nisation får inte heller genom understöd eller på annat sätt med- verka vid en olovlig stridsåtgärd.