sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — Naturvårdsfrågorna vätter i stor utsträckning mot de areella näringarna. Jordbrukspolitik, skogspolitik och fiskepolitik är av stor betydelse för den biologiska mångfalden och för livskraftiga och resilienta ekosystem. Men naturvårdsfrågorna omfattar mer än de areella näringarna. De handlar också om hårdgörning av ytor genom stadsutbredning och infrastruktur, det handlar om övergödning och kemikaliesprid- ning. För att de gröna miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker och Storslagen fjällmiljö ska kunna nås behövs åtgärder också utanför de areella näringarna, t.ex. minskad försurning och minskade kväveutsläpp från trafiken och begränsning av klimatpåverkan. Omvänt har för- hållandena inom skogs- och jordbruk betydelse t.ex. för klimat- frågan. Det bör beaktas när man överväger en separat myndighet. Vissa intervjupersoner har ansett att naturvårdsfrågorna skulle kunna brytas ut ur och läggas i en egen myndig- het. Argumenten har varit att naturvård och miljöskydd aldrig blivit riktigt ihopgifta trots att sammanslagningen av dem inom skedde redan när verket bildades . Ett annat argument är att verket är för stort och svårstyrt och att detta kan vara en naturlig avgränsning om man vill dela upp verket. Till en skulle kunna föras det mesta av verksamheten inom Naturresursavdelningen vid . Viss verksamhet vid andra avdelningar på verket skulle också kunna vara aktuella, t.ex. arbetet med försurnings- och övergödnings- målen och eventuellt mark- och vattenfrågor. Avgränsningarna mot andra myndigheter med angränsande miljöansvar, framför allt , och , bör då också övervägas. Myndighet för miljöanpassade varukedjor Möjligheterna till framgång i miljöarbetet kommer att bero i stor utsträckning på att hela varukedjan från råvara till avfall utformas på ett miljö- och hälsomedvetet sätt. En viktig aspekt av detta är det arbete som genomförs på kemikalieområdet. Hit hör också varors utformning i övrigt, varutransporter och handelsregler liksom hanteringen av varorna hos konsumenten och i slutledet när de blir avfall. En myndighet som sammanhållande behandlade dessa frågor skulle kunna bestå av den nuvarande Kemikalieinspektionen och de flesta enheterna vid Rättsavdelningen på . Det skulle innebära att myndigheten också får ansvar för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter enligt , vilket kan vara logiskt då produktionen givetvis är en högst väsentlig del av varukedjan. Det skulle ge en myndighet som sammanhållet höll i frågor om prövning och tillsyn enligt och i hela varu- kedjan från råvara till avfall. I det följande behandlas särskilt frågor om kemikalierna. Dagens kemikaliearbete hos och Kemikalieinspektionen beskrivs liksom de argument som framförts för och emot att föra samman kemikaliearbetet hos de två myndigheterna. Argument som framförts för och emot en sammanslagning av myndigheterna i deras helhet presenteras också. Kemikalieinspektionens uppgift är att kontrollera kemikalier i början av dess livscykel för att ge goda förutsättningar för att begränsa deras effekter på miljö och hälsa i kommande led. Traditionellt är inspektionens uppdrag avgränsat till kontroll av kemikalier i tillverknings- och importfasen. Det åligger myndig- heten att bedriva tillsyn över importörer och tillverkare och ge vägledning för den kemikalietillsyn som kommuner och läns- styrelser bedriver. Man ansvarar även för godkännande av bekämp- ningsmedel och riskbedömningar av kemikalier samt håller i ett produktregister över alla de kemiska produkter som används i . Slutligen ansvarar Kemikalieinspektionen för miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö och arbetar med lagstiftning och andra regler som bidrar till att målet uppnås. Kemikalieinspektionen har cirka 200 medarbetare och en hög kompetens i fråga om kemikalier; av medarbetarna är disputerade. har ansvar för kemikalier i den yttre miljön. Enligt en grov uppskattning arbetar ca 20 personer på verket i huvudsak med kemikalierelaterade frågor och ytterligare ca 50– 60 personer har det som en mindre andel av sina uppgifter. Natur- vårdsverket har samordningsansvar för åtgärdsstrategin Giftfria och resurssnåla kretslopp samt ansvar för ett antal av delmålen under miljömålet Giftfri miljö. Verket har också ansvar för sprid- ning av bekämpningsmedel genom sin föreskriftsrätt och ansvaret för tillsynsvägledning. Andra kemikaliefrågor som Naturvårds- verket ansvarar för är farliga ämnen enligt havsaktionsplanen, inter- nationellt arbete i frågor om , internationellt och nationellt arbete med vissa tungmetaller och långlivade organiska föroreningar som bly, kadmium, kvicksilver och dioxiner, bl.a. inom ramen för Stockholmskonventionen.TPF32FPT Vidare arbetar man med kemikaliekrav i tillståndsprövningar enligt , anpassningar mellan kemikalie- och avfallsreglerna i i avsikt att harmonisera med Reach, miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet för vatten samt en del övriga internationella frågor inom SAICM.TPF33FPT Det finns således en lång rad kemikalierelaterade uppgifter på . Det finns också sådana uppgifter på bl.a. , och . Några intervjupersoner har föreslagit att KemI ska slås ihop med det nuvarande men flera har också uttalat sig emot en sammanslagning. Argumenten emot har framför allt varit två. Det ena är att det skulle bli en ännu större och mer svår- styrd myndighet. Då skulle först krävas att regeringen och myndigheten utvecklar ett bättre styrsystem. Det andra skälet emot är att satsningen på en särskild kemikaliemyndighet varit framgångsrikt på så sätt att arbetet bidragit väsentligt till genom- brott för kemikaliefrågorna i EU och även internationellt genom och SAICM. kan bli avgörande för om Reach ska bli den framgång i realiteten som den är på papperet och det är angeläget att Kemikalieinspektionen ostört kan fokusera på detta . Ett annat argument emot sammanslagning är att Kemikalieinspektionen har ansvar både för miljö och hälsa (kemikaliearbetet handlade i huvudsak om hälsa t.ex. som grund för klassi- ficeringen av kemikalier) och att inspektionen därmed gör bedöm- ningar i första leden som avser både hälsa och miljö och som vätter lika mycket mot och andra hälsoansvariga myndigheter som mot . Ett argument för att föra ihop arbete med kemikaliefrågor med arbetet inom Kemikalieinspektionen (KemI) är att det finns glapp i ansvaret mellan myndigheterna . Ett annat argument är att en sådan myndighet i högre grad än skulle kunna anlägga en helhetssyn vid olika miljöprövningar. 32TP PT om långlivade organiska föroreningar. 33TP PT Den aktionsplan som tagits fram inom den globala kemikaliestrategin (SAICM) stipulerar 273 aktivteter som ska utföras av medlemsländernas myndigheter. Av dessa ligger 104 aktiviteter på . av grundläggande syften är ju att göra en integrerad bedömning av olika miljöstörningar. Reach ställer nya krav på tillsynen över kemikalier. Lagstiftningen innebär i högre grad än tidigare att det finns ett behov av samordning av tillsynen över olika delar av kemikalieområdet. En uppdelning av den plats- anknutna tillsynen för kemikalier på flera myndigheter kan med- föra en splittring i regeltillämpningen som motverkar denna hel- hetssyn. Något liknande kan sägas om förhållandet mellan hälso- och miljöfrågorna. Även dessa bör integreras i miljöprövningen, vilket är i enlighet med som bygger på ett fungerande samarbete med de hälsoansvariga myndigheterna. Med detta syn- sätt finns alltså ingen anledning att inom ramen för ett samordnat arbete med kemikalier sätta hälsofrågorna åt sidan. I intervjuer och kontakter med personer i och utanför Naturvårds- verket har utredningen tagit upp frågan om ansvarsfördelningen. Åtskilliga har tyckt att ansvarsfördelningen i hela miljövårdsför- valtningen skulle behöva ses över (men verkar inte ha uppfattat det som att vår utredning har den uppgiften). När vi frågat specifikt om olika möjliga omstruktureringar i ansvaret så har en del ansett att det kunde vara motiverat med en större omstrukturering men fler tyckt att det inte är motiverat. Det är också en del personer som spontant utanför intervjuandet kommit med förslag om olika omstruktureringar, t.ex. att bryta ut naturvårdsfrågorna, att slå ihop Kemikalieinspektionen och och att flytta över delar av expertstödet i EU- och internationellt eller delar av den policyskapande verksamheten till . Förvaltningens organisation inom miljövårdsområdet har under varit i stort sett oförändrad med en central myndighet med övergripande nationellt ansvar. tillkom Kemikaliin- spektionen. Regionalt har länsstyrelserna en viktig roll och kommunerna har ofta en avgörande betydelse för det konkreta för- verkligandet av miljöpolitiken. Förskjutningar inom systemet har, som redan framgått, skett. Prövning och tillsyn enligt har decentraliserats i flera omgångar. Sektorsansvaret har inneburit överflyttning av vissa frågor från till andra myndigheter, t.ex. bilavgaser till . Översynen av ledde till att laboratorierna avskiljdes och till vissa andra förändringar. Givetvis har det också skett omorganisationer inom och omprioritering av uppgifter och inriktning, men i stort har organiseringen av varit mycket stabil jämfört med förhållandena inom en del andra sektorer, t.ex. inom område och inom skolområdet där myndigheter har slagits isär och ihop i flera om- struktureringar. kan konstateras att vissa förvaltningar, företrädesvis de som avser traditionella näringar – jordbruk, skogsbruk och fiske – också har varit relativt oförändrade . många skiftande uppgifter, kompetens- områden och roller gör verket svårstyrt, vilket leder till svårigheter i samspelet mellan departement och myndighet. Detta kan i sig vara ett skäl för att strukturera om verksamheten. Om verksamheten delas upp i mindre och mer specialiserade myndigheter blir det sannolikt mer överblickbart för regeringen hur arbetet bedrivs än med ett stort verk där transparensen är låg. Från Miljödeparte- mentets sida har inte påtalats några problem med den splittring som finns genom att en särskild myndighet har kemikalie- frågorna. ökar då kraven på regeringen att hålla ihop miljöarbetet. Ofta bildas en ny myndighet när man från politiskt håll vill sätta fokus på och få kraftsamling kring en särskild fråga. Detta sägs t.ex. vara ett viktigt skäl till att Kemikalieinspektionen inrättades. Det brukar också framhållas som en anledning till de många råden som är kopplade till . Den nya insikten om allvaret i miljösituationen och miljöfrågornas uppsegling på den politiska agendan kan vara skäl för förändring. Särskilda myndigheter för de viktigaste miljöklustren kan – kanske paradoxalt – vara ett sätt att kraftsamla och vässa miljöarbetet genom att tydliggöra frågorna. Men det kan också leda till försvagning genom den splittring av ansvaret och miljörösten som det innebär. Det finns målkonflikter inom miljöområdet. Ett exempel är utbyggnaden av vindkraft som kan komma i konflikt med natur- vårdsintressen t.ex. om det sker inom Natura 2000-områden, men som ger ett bidrag i den nödvändiga övergången från fossila energikällor. Det finns både fördelar och nackdelar med att sådana konflikter kan hanteras inom en och samma myndighet. Förutsättningarna för transparens och tydlighet i ståndpunkterna kan öka om ansvaret är uppdelat, men om det bedöms viktigt så kan ju även ett verk med samlat ansvar styras att tydliggöra frågans olika aspekter. Det kan vara rationellt ur regeringens perspektiv att få en sammanvägd ståndpunkt men det kan också argumenteras för att det är en sådan typ av konflikt som bör avgöras politiskt. Låsningar kan sannolikt uppstå var avvägningen än ska ske. Om man delar upp den centrala i flera mindre myndigheter så blir det sannolikt en dubblering av vissa funktioner, t.ex. internationell bevakning, personalfunktioner och vissa administrativa funktioner. Men mindre och mer fokuserade myndigheter kan också bli mer lättrörliga och effektiva. kommer naturligtvis att uppstå andra myndighetsöverskridande samordningsbehov. har i ett delbetänkandeTPF34FPT analyserat om det finns problem särskilt förknippade med små myndigheter och konstaterar att det kan finnas fördelar med små myndigheter, t.ex. att de är flexibla och kostnadseffektiva. Den helt dominerande administrativa kostnaden är för lokaler och den är i stort sett pro- portionell mot antalet årsarbetskrafter oberoende av myndig- heternas storlek. Ett samband mellan storlek och kostnad finns för den ekonomiska administrationen men den kostnadsposten är i genomsnitt liten för alla myndigheter. Kommittén har definierat små myndigheter som myndigheter med färre än 100 anställda. Kommittén tar också upp frågan om själva antalet myndigheter kan vara ett problem genom att göra förvaltningsstrukturen svår- genomskådlig och menar att det i så fall är ett generellt problem som handlar om hela myndighetsstrukturen snarare än om de små myndigheterna. Kommittén avser återkomma till frågan i slut- betänkandet men menar att frågan måste betraktas i ljuset av att antalet myndigheter minskat kraftigt . är, enligt betänkandet, tendensen att myndigheterna blir färre och större. Till vår utredning har från vissa intervjuade framförts att det kan behövas organisationsförändringar för att få en nödvändig förnyelse medan andra anser att organisationsförändringar oftast är skenlösningar som man tillgriper för att man inte klarar att angripa de verkliga problemen. 34TP PT SOU 2007:107. () framhåller i underlagsrapport till utredningen att flera större rekonstruktioner eller förändringar i myndighetsstrukturer fått problem för att man inte tillräckligt värnat om de förtjänster som funnits i den befintliga organisa- tionen. ESV diskuterar andra sätt att bygga in förnyelse i en verk- samhet. För en fortsatt sammanhållen central miljömyndighet talar att behoven av överblick, helhetssyn och samsyn är stora och växande inom miljöpolitiken. De olika miljöfrågorna inverkar på varandra. Klimatförändringarna kommer att få stor betydelse för den biologiska mångfalden och för livskraft och produktionsförmåga i olika ekosystem. Omvänt är resiliensen i ekosystemen avgörande för hur dessa klarar förändringar i temperatur och nederbörd liksom olika störningar som översvämningar och stormar. Samhällets kemikalieanvändning inverkar på markförhållanden och havsmiljöer. Det kan tala för att hålla ihop miljöfrågorna under samma hatt. Det är också en vanlig kritik att det brister i hel- hetssyn och samordning. En stor skillnad mellan de flesta sektorsmyndigheter och miljö- förvaltningen är att miljöfrågorna berör i stort sett alla andra områden och att den miljöansvariga förvaltningen alltså är medspelare till de flesta andra förvaltningar vilka i allmänhet har en sektor att bevaka och betjäna. Antalet aktörer är stort i miljö- arbetet och det kan behövas en sammanhållande kraft. Sammanfattningsvis kan sägas att det finns argument både för och emot större förändringar i dagens ansvarsfördelning och organisa- tion av . Det finns också flera olika alternativa förändringar som måste övervägas. För att värdera de olika argumenten skulle behövas en mer genomgripande analys av de olika aktörernas uppgifter och roller än vad som har varit möjligt att genomföra inom ramen för denna utredning vars huvudfokus i enlighet med direktivet legat på kartläggning och utvärdering av verksamheten inom . Ett stort antal utredningar har överlämnats till regeringen eller pågår. Förslagen från flera av dessa har betydelse för bedömningarna av vad som är en ända- målsenlig organisation av . Vi föreslår i det följande ett antal förändringar inom Natur- vårdsverket och i styrningen av verket liksom i ansvarsfördel- ningen. Tillsammans har de potential att i varje fall delvis komma till rätta med en del av de problem som utredningen noterat. Vi föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att göra en mer övergripande översyn av ansvarsfördel- ningen mellan olika aktörer med uppgifter att verkställa miljö- politiken. Översynen bör inbegripa en omprövning av ansvarsför- delningen horisontellt och vertikalt, en utvärdering av sektorsintegrationen och sektorsansvaret och en analys av vilken miljöorganisation som är mest ändamålsenlig med hänsyn till miljö- arbetets förändrade karaktär genom EU-medlemskapet och den ökade betydelsen av internationellt arbete. Vi föreslår dock slutligen att en ny utvärderingsmyndighet inrättas redan nu och att huvuddelen av uppgifter förs över till den nya myndigheten (se vidare kapitel 6). Denna för- ändring bedömer utredningen vara behövlig och ändamålsenlig även om senare andra förändringar i myndighetsstrukturen genomförs inom miljövårdsförvaltningen. 3 Verksamhet och resurser Ändra instruktion så att verket omfattas av internrevisionsförordningen. En internrevision innebär ett utökat ansvar som motsvarar ca två tjänster. Förtydliga opinionsbildande uppdrag i verkets instruktion Öka förvaltningsanslaget med medel motsvarande fyra nya tjänster för att förbättra uppföljning och utvärdering. Se till att stadigvarande myndighetsuppgifter utförs av egen personal och finansieras från förvaltningsanslaget. Detta inne- bär att medel motsvarande 17 tjänster som utförs av konsulter ska föras från verkets sakanslag till förvaltningsan- slaget. Det innebär vidare att medel för fem interna tjänster som finansieras från anslaget ska föras till förvaltningsan- slaget. Se till att förvaltningsanslaget ska efter genomförandet av de av utredningen föreslagna överföringarna ha en utveckling som medger att personalstyrkan kan bibehållas. Utredningen rekommenderar följande: Det övergripande strategiska arbetet inom verket bör utvecklas. Uppföljning och utvärdering av både internt genomfört arbete och arbete utfört av konsulter eller bidragsmottagare bör prio- riteras. Utarbeta en strategi för hur verket ska arbeta mot sektorsmyn- digheterna. Den administrativa kompetensen bör förstärkas. En långsiktig kompetensförsörjningsplan bör upprätthållas. Enligt direktiven ska utredningen redovisa en genomgång och analys av verksamhet jämfört med de uppgifter verket har enligt författning, regleringsbrev och andra regeringsbe- slut samt i EU-arbetet och internationellt. Utredningen ska också redovisa en analys av resurser, beträffande såväl ekonomi som kompetens och andra förutsättningar för verket att fullgöra sina uppgifter. Utredningen ska bedöma om verkets hittillsvarande verksamhet och arbetssätt varit och är effektiva i förhållande till verkets uppgifter. Slutligen ska utredningen på grundval av analysen av verksamhet, resurser och resultat och mot bakgrund av en omvärldsanalys belysa behovet av att förändra myndighetens verksamhet när det gäller inriktning, mål och prioriteringar, samt belysa möjliga rationaliseringar och effektivise- ringar. I bedömningen av resultat har utredningen inte tolkat uppdraget som en bedömning av den miljöeffekt arbete får, dvs. en slags utvärdering av miljöpolitiken. Utredningen har i stället tolkat uppdraget som att givet den grundläggande utform- ningen av miljöpolitiken med dess mål och beslutade åtgärder bedöma om ansvarsfördelning och tilldelade resurser för förvalt- ningen är ändamålsenliga samt hur inom sina givna verksamhetsmässiga och finansiella ramar genomför sina uppgifter. I genomgången av resurserna har utredningen valt att ta med uppgifter –2008, där så har varit möjligt, för att få en bild av utvecklingen. Vi har också tagit med /95, för att få en jämförelse med situationen innan vare sig den nya eller miljömålen tillkommit. 3.2.1Naturvårdsverkets uppgifter enligt lag och förordning är nationell förvaltningsmyndighet på miljöom- rådet och ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet (1 § för- ordningen (2007:1052) med instruktion för , NV-instruktionen). Förutom i instruktionen, regleras verkets arbetsuppgifter i en mängd författningar på miljöområdet. Främst av dessa är av givna skäl och dess förordningar. Även jaktlagstiftningen och lagen (2004:1199) om handel med utsläpps- rätter genererar flera uppgifter. Samtliga dessa regelverk är till stora delar präglade av implementeringen av EG-rätten och de internationella konventionerna på miljöområdet. En detaljerad beskrivning av arbetsuppgifter enligt lag och förordning finns i bilaga 3. närmare uppgifter framgår av 2–6 §§ NV- instruktionen. Här klargörs att verket ska bidra med underlag och expertkunskap i regeringens arbete på miljöområdet, nationellt och internationellt. Myndigheten har även ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor samt ett utpekat ansvar för tio miljökvalitetsmål och kretsloppsstrategin. Detta uttrycks i instruktionen genom följande, vida formuleringar. vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsyns- arbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna och andra centrala, regionala och lokala myndigheter och vid behov före- slå åtgärder för miljöarbetets utveckling, bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden som handläggs hos myndighet och i domstol och därvid följa hur tillämpas, ansvara för genomförandet av miljöövervakning samt beskriva och analysera miljötillståndet och miljöutvecklingen, se till att kunskaperna om miljön och miljöarbetet görs tillgäng- liga och bevaka att miljöaspekterna blir en integrerad del inom alla sektorer i samhället, bevaka och verka för att avfallshanteringen är miljömässigt god- tagbar och effektiv för samhället, som den är enkel för konsumenterna, finansiera miljöforskning till stöd för verkets arbete, för statens räkning förvärva värdefulla naturområden, följa olika styrmedels effektivitet för att nå miljökvalitetsmålen, och analysera och väga in samhällsekonomiska, juridiska och internationella aspekter i fråga om åtgärder inom miljöområdet, bidra med analys-, metod- och kompetensstöd i det regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet avseende miljöfrågor, se till att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utveck- las, svara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, samt ha ett övergripande och samordnande ansvar vad gäller omgiv- ningsbuller. ska även medverka i det internationella miljö- arbetet, inbegripet det som bedrivs inom ramen för det globala utvecklingsarbetet. Man ska också svara för den internationella rapporteringen inom sitt ansvarsområde. (1998:808, MB) är en utpräglad ramlagstiftning. Balkens syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer ska kunna leva i en hälso- sam och god miljö. Den är tillämplig på alla verksamheter och åtgärder av någon betydelse som kan påverka dessa skyddsintres- sen, oavsett om det gäller större näringsverksamheter över tiden eller privatpersoners dagliga beteende. I balken finns endast ett fåtal bestämmelser där det direkt framgår arbetsuppgifter som lagts på . De som ändå finns gäller miljöbesluts- processen, för vilken den grundläggande regeln ges i 22 kap. 6 §. Här framgår att ska föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. vida tillämpningsområde och dess utpräglade ram- karaktär nödvändiggör preciseringar genom underliggande författ- ningar. Ett femtiotal förordningar sorterar under balken.TPF1FPT I 42 av dessa finns uttryckligen nämnt att ska utföra vissa arbetsuppgifter. I flera fall tilldelas myndigheten en roll i miljöprövningen, t.ex. att yttra sig i ett mål eller att överklaga vissa beslut.TPF2FPT Andra förord- ningsbestämmelser innebär ärendehantering, ofta inbegripet besluts- fattande. Sådana ärenden initieras för det mesta genom ansökan från en verksamhetsutövare. Beslutsbefogenheter förekommer annars främst när det gäller naturvård och artskydd eller tillstånd till dumpning i vattenområde. PT En lista över dessa finns på Tillsyns- och föreskriftsrådets hemsida (). PT arbete med bevakningen av mål och ärenden behandlas utförligare i Ett flertal bestämmelser gäller informationshantering och registrering.