sou · GVB321 · 2008-01-01 00:00:00 — GMO-skador i naturen och försäkringar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Till statsrådet och chefen för , Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur och rådets direktiv /35/EG, här- efter benämnt miljöansvarsdirektivet, skulle genomföras i svensk rätt och att göra en översyn av miljöskadeförsäkringen och sane- ringsförsäkringen. Dåvarande miljöministern, statsrådet förord- nade generaldirektören som särskild utredare för detta uppdrag. Utredarens uppdrag har därefter utökats genom tilläggsdirektiv till att även omfatta en analys av i vilken utsträckning gällande regelverk och bestämmelserna i miljöansvarsdirektivet ger möjlig- het att ställa krav på avhjälpande åtgärder vid skador på den biolo- giska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade organismer och vilka möjligheter det finns att kräva skadestånd för skador på den biologiska mångfalden, särskilt skador orsakade av genetiskt modifierade organismer, och om ytterligare möjligheter att ställa sådana krav kan behövas för att skapa ett tillfredsställande skydd för miljön. I delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39) lämnades bl.a. förslag till hur miljöansvarsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt. I detta slutbetänkande redovisas de åter- stående delarna av utredningsuppdraget. Följande experter har deltagit i utredningen inför detta betänkande: departementssekre- teraren , , advokaten , , departementssekrete- raren , , docenten , , miljöhandläggaren , Länssty- relsen i , docenten och ämnessakkunniga , , numera , miljöhandläggaren , i , förordnades försäkringsjuristen , , juristen , , förbundsjuristen , , juristen , , miljöjuristen , . förordnades f.d. justitierådet och förordnades fil.dr. , , kanslirådet , Jordbruksdeparte- mentet, departementssekreteraren , Näringsdeparte- mentet, departementssekreteraren , Miljödeparte- mentet och biologen , . entledigades på egen begäran med verkan fr.o.m. och entledigades fr.o.m. . Hovrättsassessorn förordnades fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Textredigering och layout har utförts av kanslisekreterare , FA, kommittéservice. Utredningen har antagit namnet . Jag överlämnar härmed slutbetänkandet GMO-skador i naturen och försäkringar (SOU 2007:21). Experterna i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Betänkandet har därför utformats i vi-form. Detta innebär inte att samtliga experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Två experter har avgett särskilda yttranden, som fogas till betänkandet. Utredningsarbetet med slutbetänkandet................................ Allmänt om biologisk mångfald och genetiskt Bevarande av biologisk mångfald ............................................ 2.1.2 Definitionen av biologisk mångfald ............................ De svenska miljökvalitetsmålen................................... Vad är en genetiskt modifierad organism? 2.2.3 Genteknik i förhållande till andra tekniker................. 2.3Vilka bestämmelser gäller för hanteringen av genetiskt modifierade organismer?.......................................................... Bestämmelser inom EU................................................ 2.3.4 Cartagenaprotokollet om biosäkerhet till 1992 års konvention om biologisk mångfald ....................... Avhjälpandeansvar vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade 3.1Hur kan genetiskt modifierade organismer orsaka en skada på den biologiska mångfalden?...................................... 3.1.2Vilken kunskap finns om de ekologiska effekterna vid spridning av genetiskt modifierade 3.1.3 Faktorer som kan leda till skada på biologisk 3.1.4Introduktion av främmande arter och genotyper – verksamhet med liknande risker som genetiskt 3.2Vilka risker finns för att det uppkommer skador på den biologiska mångfalden vid användning av genetiskt modifierade organismer?.......................................................... 3.2.2 Vilka genetiskt modifierade organismer är aktuella i ett 25-årsperspektiv....................................... 3.3 När föreligger en skada på den biologiska mångfalden.......... 3.3.2 Skada på biologisk mångfald enligt 3.3.3 Skada på biologisk mångfald enligt ......... 3.4 Allmänt om avhjälpandeansvaret............................................. Hur avhjälps en skada på den biologiska mångfalden?.......... Sammanfattande överväganden och förslag ........................... Möjligheterna att kräva skadestånd för skador på den 4.2Möjligheten att kräva skadestånd för skador på den 4.3Möjligheten enligt gällande rätt att kräva skadestånd för skador orsakade av genetiskt modifierade organismer ........ 4.3.4 Allmänna, icke lagfästa principer............................... 4.3.5 Skadestånd på grund av vållande................................ 4.3.6 Ansvarets fördelning mellan tillverkare och skadeståndsansvariga enligt 32 kap. ...... Bevisregler vid miljöskada ..................................................... Beviskrav avseende orsakssambandet........................ Skador i samband vid transport............................................. 4.7.1 Omfattas skada på den biologiska mångfalden av reglerna i 32 kap.? 4.7.2 Omfattas verksamhet med genetiskt modifierade organismer av 32 kap. 4.7.3Tillämpligheten av 32 kap. 3 § p. 8 på annan verksamhet som kan orsaka störningar genom införande av främmande arter och genotyper........... 4.8Behövs ytterligare möjligheter till skadestånd för skador på den biologiska mångfalden ............................................... Skador enligt det vidare skadebegreppet................... Miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring............... 5.4Försäkringarnas nuvarande administration enligt Närmare om Miljöskadeförsäkringen ................................... 5.5.1 Förutsättningar enligt 33 kap. ............... Närmare om saneringsförsäkringen ...................................... 5.6.2 Vad omfattas av saneringsförsäkringen? Frågornas tidigare behandling ............................................... 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990- 1997/98:45, Miljöbalk....................................... 5.8 Synpunkter på det rådande systemet .................................... 5.8.1 Sammanställning av in- och utbetalade medel........... Vilka alternativ finns? Komplement/alternativ till ansvarsförsäkringar 5.9.2 Kompensation även i avsaknad av 5.9.3 Sammanfattande synpunkter på redovisade Effekter till följd av miljöansvarsdirektivet.......................... Överväganden och förslag.......................................... Ersättning till näringsidkare....................................... Avdrag på ersättning................................................... Handräckningskostnader i konkurssituationer ........ Administrationen av ersättningsregleringarna ..................... Förbättringar inom det nuvarande försäkringssystemet ..... 6.7.1 Förordning om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt . Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 3 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 4 Försäkringsvillkor för miljöskadeförsäkrng.................... Bilaga 5 Försäkringsvillkor för saneringsförsäkring ..................... Bilaga 6 Arbetsordning för miljöskadeförsäkringens Bilaga 7 Enkät rörande ansvarsutredningar enligt 10 kap. Association Internationale du Droit AIG Europe S.A. till konventionen i den (SÖ 1993:77) om biolo- gisk mångfald (SÖ 2002:57) Response, Compensation, and Liabi- International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage deoxyribo nucleic acid (deoxiribo- om miljöfarlig verksamhet och hälso- International Oil Pollution Compen- Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) Protection & Indemnity Clubs Organisation som bildades och som gick samman med SAF Targeting Induced Local Lesions IN En organism med en främmande, på konstgjord väg införd, gen i alla sina celler (GMO) FN/ECE:s (eko- konvention om tillgång till informa- tion, allmänhetens deltagande i be- slutsprocesser och tillgång till över- (SOU 1983:7) kande Bättre miljöskydd II (SOU 1983:20) (SOU 1987:15) (SOU 1992:135) kande Miljöbalk (SOU 1993:27) ringen (SOU 1993:78) kande , En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103) (SOU 2003:124) kande Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39) Direktiv /219/EEG Rådets direktiv /219/EEG av den 23 av genetiskt modifierade mikroorga- Direktiv /18/EG tiv 2001/18/EG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG – kommissionens utta- Rådets direktiv /409/EEG av den om bevarande av vilda Förordning (EG) nr 1829/2003 ordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 rade livsmedel och foder Förordning (EG) nr 1830/2003 ordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 organismer och spårbarhet av livsme- del och foderprodukter som är fram- ställda av genetiskt modifierade orga- nismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG Förordning (EG) nr 1946/2003 ordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 Förordning (EG) Kommissionens förordning (EG) nr nr 1949/2003 1949/2003 av om ändring av bilaga I till rådets för- ordning (EEG) nr 2658/87 om tull- taxe- och statistiknomenklaturen och Rådets direktiv /43/EEG av den om bevarande av livsmil- jöer samt vilda djur och växter Genom utredningsdirektivet (Dir. 2004:159) och tilläggsdirektivet (Dir. 2006:41) har fått flera uppgifter. I delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39) lämnade vi förslag till de för- fattningsändringar som vi bedömde vara nödvändiga för genomfö- randet i svensk rätt av och rådets direktiv /35/EG, härefter benämnt miljöansvarsdirektivet. Förutom regeländringar i gällde detta vissa ändringar i förord- ningen (1998:900) om tillsyn enligt och en helt ny förordning om fastställande av avhjälpande åtgärder vid allvarlig miljöskada. Vi föreslog vidare en delvis ändrad reglering i fråga om säkerheterna i och utvinningsavfallsdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /21/EG). Och vi presenterade slutligen en möjlig bestämmelse om ansvarsgenombrott på miljö- rättens område. återstår uppgiften enligt utredningsdirektivet att göra en översyn av reglerna om miljöskade- och saneringsförsäkring i 33 kap. . Och dessutom uppgiften enligt tilläggsdirektivet att undersöka vilka krav på avhjälpandeåtgärder och skadestånd som kan ställas vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade organismer (GMO) och att lämna förslag till de änd- ringar av dessa krav som kan behövas för att skapa ett tillfreds- ställande skydd för miljön. I det här slutbetänkandet redogör vi för arbetet med de återstående utredningsuppgifterna. Först tar vi upp frågorna i tilläggsdirektivet om avhjälpande åtgärder och skadestånd vid framför allt GMO- skador på den biologiska mångfalden. Den rättsliga analysen och utredningen av dessa frågor har nämligen en viss betydelse för hur man skall se på ersättningsreglerna i försäkringarna. Vi föreslår i denna del ett förtydligande av den allmänna avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § och en skyldighet för verksamhetsutövare att i vissa fall betala miljövärdesersättning till det allmänna för allvarliga skador på den biologiska mångfalden. Därefter redovisar vi översynen av miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen. Här föreslår vi en del ändringar i ersätt- ningsreglerna men framför allt att dessa inte längre skall admi- nistreras i ett försäkringssystem utan av en statlig myndighet. Skyldigheten att avhjälpa GMO-skador på den biologiska mångfalden Skador på den biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modi- fierade organismer lär inte kunna hänföras till sådana förorenings- skador för vilka ett avhjälpandeansvar kan göras gällande enligt reglerna i 10 kap. . Det ligger närmare till hands att utkräva ansvaret för denna typ av skador enligt den allmänna avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § . Men det verkar tvek- samt om det på enbart denna allmänt hållna rättsliga grund finns tillräckliga möjligheter att ingripa mot en ansvarig verksamhets- utövare med anledning av skador på den biologiska mångfalden. Ett offentligrättsligt avhjälpandeansvar av det här slaget kräver ett tydligt lagstöd. Ansvaret enligt 2 kap. 8 § är strikt och gäller uppkommen skada eller olägenhet för miljön. Närmare om vad som skall anses vara en sådan miljöskada anges emellertid inte. En skada på den biologiska mångfalden orsakad av genetiskt modi- fierade organismer borde i och för sig kunna räknas dit. Men lagen innehåller ingen bestämning över huvud taget av vad som skall betraktas som en skada på den biologiska mångfalden eller när en sådan skada skall anses orsakad av genetiskt modifierade orga- nismer. Rättsläget kommer att bli klarare genom införandet av miljö- ansvarsdirektivets avhjälpanderegler i svensk rätt enligt vårt förslag i delbetänkandet. Då får vi en uttrycklig ansvarsbestämmelse om avhjälpande av allvarliga skador – även sådana orsakade av genetiskt modifierade organismer – på den biologiska mångfalden av arter och naturliga livsmiljöer som skyddas i eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Och denna ansvarsbestämmelse kompletteras med en legal bestämning av det tillämpliga skadebegreppet som helt ansluter till direktivets miljö- skadedefinition. En skada på den biologiska mångfalden består enligt denna definition av de negativa effekterna på möjligheterna att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för berörda arter och livsmiljöer. Av direktivets definition framgår hur dessa negativa effekter närmare skall bedömas. föreslår vi att det allmänna avhjälpandeansvaret i 2 kap. 8 § förtydligas att uttryckligen gälla skador av nämnda slag på den biologiska mångfalden av arter och naturliga livsmiljöer som orsakats av genetiskt modifierade organismer eller på något annat sätt, även om skadorna inte omfattas av det avhjälpandeansvar för allvarliga miljöskador som införs med anledning av miljöansvars- direktivet. Genom detta förtydligande och det införda miljöskade- begreppet enligt miljöansvarsdirektivet skall det inte längre behöva råda någon osäkerhet om att tillsynsmyndigheten med stöd av den här bestämmelsen kan utfärda de åtgärdsförelägganden som i det enskilda fallet behövs för ett skäligt avhjälpande av en uppkommen skada på den biologiska mångfalden. Detta avhjälpandeansvar, som inte är begränsat till skador på särskilt skyddade arter och livs- miljöer, kommer alltså att gälla även skador av detta slag som inte har så betydande effekter på bevarandestatusen att de skall betraktas som allvarliga miljöskador. För de senare kommer i första hand miljöansvarsdirektivets avhjälpandeansvar att gälla. Avhjälpandeansvaret innebär att den ansvarige i fråga om skador på den biologiska mångfalden skall utreda och därefter utföra eller bekosta alla åtgärder som behövs för att miljön skall återställas till sitt ursprungliga tillstånd, dvs. det tillstånd naturresursen eller funktionerna skulle ha befunnit sig i vid skadetillfället om miljö- skadan inte hade uppkommit. Sådana skador orsakade av exempelvis genetiskt modifierade organismer eller liknande kan vara svåra att upptäcka och ännu svårare att avhjälpa, särskilt när de upptäcks . Man måste därför räkna med att ekologiska skador av detta slag i praktiken inte kan avhjälpas eller annars åtgärdas på något meningsfullt sätt med sådana åtgärder som rimligen kan begäras. Eftersom avhjälpandeansvaret inte kan utkrävas i sådana fall har vi förslagit att den ansvarige i stället för det avhjälpande som inte kan ske skall vara skyldig att betala ett slags ideellt miljöskadestånd till det allmänna – en miljövärdesersättning – som skälig ersättning för de miljövärden som gått förlorade. En förutsättning för denna ersättningsskyldighet skall vara att det rör sig om en allvarlig skada på den biologiska mångfalden och att den orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet. Det skall ankomma på som till- synsmyndighet att som första instans utkräva miljövärdesersätt- ningen. De medel som kan komma in som miljövärdesersättningar föreslås förbehållna en användning för naturvårdsåtgärder i det all- männas regi. Skadeståndsansvaret för skador på den biologiska mångfalden Den här gjorda rättsliga analysen av möjligheterna att kräva skade- stånd har utgått från ett skadebegrepp som utöver den egentliga skadan på den biologiska mångfalden även omfattar skador som drabbar andra intressen än sådana som gäller mångfaldens bevarandestatus. Av analysen framgår att det finns förutsättningar att tillämpa 32 kap. och även skade- ståndslagen på dessa skador. Men för att skadestånd skall utgå i dessa fall för sakskada och ren förmögenhetsskada krävs att någon form av ekonomisk skada kunnat konstateras. Vi har funnit att frågan om skadestånd för ideella skador av detta slag har för stor räckvidd för att kunna lösas i detta sammanhang. Dessutom torde ett sådant skadeståndsansvar inte heller ha större praktisk betydelse för att skapa ett tillfredsställande skydd för miljön. Från denna utgångspunkt finns därför inte anledning att föreslå någon ändring av gällande regler om skadestånd. Enligt regleringen i 33 kap. skall det finnas miljöskade- försäkring och saneringsförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen för att ersätta vissa skador och kostnader hänförliga till miljöfarlig verksamhet. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringarna med belopp som regeringen fastställt i förordning. Ur miljöskade- försäkringen kan en skadelidande få ersättning för miljöskador (sak- eller personskador) som avses i 32 kap. , om ersättningen inte kan utfås av någon som är ansvarig för skadan. Genom saneringsförsäkringen skall tillsynsmyndigheterna kunna få ersättning för vissa uppkomna saneringskostnader när den ansvarige inte kan betala. En del förändringar föreslås i detta betänkande av ersättningsreg- lerna för dessa försäkringar eller det ersättningssystem som försäkringarna föreslås ersatta av. I fråga om ersättningsregleringen för den nuvarande miljöskadeförsäkringen höjs avdraget för själv- risk vid skador på lös egendom till att vara detsamma som vid skador på fast egendom, nämligen , och preskriptions- bestämmelsen ges samma utformning som motsvarande bestäm- melse i försäkringsavtalslagen (2005:104). Vidare skall bara enskilda personer kunna vara berättigade till miljöskadeersättning. Men också sakskador som drabbar en sådan person i hans näringsverk- samhet skall vara ersättningsgilla, även om verksamheten inte drivs under enskild firma utan av en juridisk person av något slag. En förutsättning är då att det rör sig om ett mindre företag för vilket skadan får svåra ekonomiska följder. Utvärderingen av miljöskadeförsäkringen visar att den har tillämpats i mycket liten utsträckning. Om anledningen har utred- ningen bara kunnat spekulera. Men , , har ersättning bara utgått i tre fall med sammanlagt . För att finansiera miljöskadeförsäkringen uttogs i avgifter. lämnade försäk- ringen en enda utbetalning om i ett skadefall om en förorenad brunn. Den här bakgrunden ger självklart anledning att fundera över om denna försäkring verkligen svarar mot något behov som skall tillgodoses med allmänna avgiftsmedel. Det är i alla händelser uppenbart att detta ersättningssystem behöver ordnas i mer kost- nadseffektiva former. Inte heller saneringsförsäkringen har levt upp till den breda tillämpning som det förefaller ha funnits välgrundade förväntningar om. den funnits till har det betalats ut sammanlagt ur saneringsförsäkringen. Den avgiftsfinan- sierade kostnaden för denna försäkring och miljöskadeförsäkringen har uppgått till . Det verkar dock inte ha varit någon brist på saneringsfall som gjort att försäkringsersättningar inte betalats ut i större utsträckning. Från tillsynshåll har i stället framhållits att snäva begränsningar av vissa försäkringsvillkor och en alltför sträng tillämpning av villkoren gjort det svårt att få medel från försäkringen och att detta ibland lett till att tillsynsmyndigheter inte ens ansett det mödan värt att ansöka om ersättning. Kritiken synes framför allt ha gällt försäk- ringens begränsning av ersättningsbara saneringsåtgärder. Vi föreslår nu en väsentlig utvidgning av saneringsförsäkringens ersättningsreglering i sistnämnda hänseende till att i fortsättningen gälla ersättning för verkställighetskostnader avseende utredningar och avhjälpande åtgärder enligt 10 kap. och åtgärder till förebyggande av överhängande hot om miljöskada. Hänvisningen till 10 kap. innefattar också det av oss tidigare i delbetänkandet föreslagna avhjälpandeansvaret enligt miljöansvarsdirektivet för allvarliga miljöskador på vatten och på den biologiska mångfalden av särskilt skyddade arter och naturliga livsmiljöer. Även organiseringen av försäkringssystemet som sådant har ifrågasatts på flera punkter under utredningen. Det har främst gällt upphandlingsförfarandet, hur försäkringsvillkoren förhandlats fram, brister i möjligheterna till överprövning och bristen på insyn i de privata rättssubjekt (, försäkringsmäklaren och försäkringsgivaren) som – tydligen med regeringens goda minne – förefaller ha i praktiken skött hela verksamheten på egen hand. Det är svårt att se om förhållandena har medgett det eller inte, men faktiskt synes det inte ha förekommit den kontroll och redovisning av verksamheten som en med allmänna avgiftsmedel finansierad verksamhet borde kräva. Miljöskadeförsäkringens fortsatta existens kan nog diskuteras men att ersättningsregleringen för tillsynsmyndigheternas verk- ställighetskostnader bör finnas kvar och även utvecklas har utred- ningen visat ett stort behov av. Om dessa ersättningsregleringar skall finnas kvar i sin nuvarande försäkringsform, vilket inte förordas, föreslår vi flera förbättringar av denna som går ut på att staten skall ta ett fastare grepp om försäkringarna, framför allt genom att själv handla upp dem och själv förhandla fram försäkringsvillkoren och därigenom skapa en ordning som medger den nödvändiga offentliga insynen, kontrollen och redovisningen av denna verksamhet. Staten skall själv ombe- sörja uppbörden av avgiftsmedel och föra registren över de avgiftsskyldiga. bör göras om till en statlig nämnd som är helt fristående från försäkringsgivaren. Behörigheten för nämnden bör utvidgas till att också omfatta pröv- ningen av principiella och tvistiga ersättningsfall enligt sanerings- försäkringen. I första hand förordar vi emellertid att de ersättningsregleringar som bör vara kvar, och det gäller som sagt utan tvekan möjlighe- terna till ersättning för tillsynsmyndigheternas verkställighetskost- nader, i stället skulle med stor fördel i flera avseenden kunna administreras av en statlig myndighet som har den erforderliga kompetensen för detta. Skaderegleringen skulle då – under offent- lig insyn och med möjlighet till överprövning – kunna skötas med högt ställda krav på rättssäkerhet, fackkunskap, snabbhet och kostnadseffektivitet. Avgiftsmedlen skulle uteslutande komma till användning för det ändamål för vilket de tas ut. Till detta kommer att en myndighetslösning av det här slaget har utvecklingsmöj- ligheter och lätt kan anpassas till ändrade förutsättningar.