sou · GWB388 · 2008-10-14 00:00:00 — Som framgått ovan ville man så långt möjligt bibehålla Lovtidendes tidigare utseende, även om det nu anpassats till utskriftens A 4-format. Vidare innebär grundlagens krav på underskrift att det måste tas fram ett pappersdokument – en utskrift av pdf-filen – vilket i sin tur innebär att det även finns en skriftlig version av en författning i den meningen att beslutet om utfärdande dokumenteras i pappersform. Genom att kungöra en författning i pdf ser man till att den elektroniska version som kungörs både till form och innehåll överensstämmer med pappers- versionen och därmed återspeglar beslutet. Det åvilar eller det ansvariga departementet att tillse att det underskrivna originaldokumentet i pappersform bevaras i enlighet med arkiv- lagens bestämmelser. Även om det finns en skriftlig version som betraktas som ett original av författningen är alla rättsverkningar överförda till den elektroniska kungörelsen och det är den elektroniska versionen som är autentisk, närmare bestämt en viss pdf-fil på en viss server. Utöver underskriftsexemplaret finns det inte några pappers- versioner av en författning i systemet. Om det skulle finnas en diskrepans mellan innehållet i underskriftsexemplaret och inne- hållet i den elektroniska versionen blir det, liksom , ytterst en fråga för domstolarna att avgöra vilka betydelse avvikelsen kan ha. Lovtidende i elektronisk form utkommer varje vardag. En lag kungörs normalt dagen efter stadfästelse (undertecknande). Enligt en bestämmelse i Vägledning om avlämningsfrister (nr 10287 af 12/12/2007) ska en författning anmälas för publicering dagen före kungörandet. Rent praktiskt går det till så att en författning först skrivs ut på papper och får en underskrift. Därefter anmäler eller det ansvariga departementet genom ett kommando (en knapptryckning) i systemet att författningen är klar för kungörande och låser då författnings- texten i rätt format. Författningen kommer sedan upp på en särskild upptagningslista som Civilstyrelsen bevakar. Normalt sker kungörandet , men det kan ske vid fler tillfällen om det är särskilt påkallat. Om en bestämmelse om ikraftträdande saknas träder en lag i kraft det dygn som följer då lagen varit införd i Lovtidende, dvs. Om det förekommer ett mindre fel i en författning kan rättelse ske genom ett s.k. omtryck, som motsvarar de svenska rättelse- bladen. Det rör sig alltså inte om ett nytt kungörande utan endast att en felaktighet rättas till. Även den ursprungliga versionen ligger kvar i systemet och är tillgänglig för allmänheten. När det gäller säkerheten i och kring systemet används en s.k. serversignatur som utvisar dels att ett dokument på webbplatsen härrör från Civilstyrelsen, dels att någon obehörig ändring inte har skett i texten sedan den publicerades där. Genom serversignaturen kan en användare alltså försäkra sig om att han eller hon befinner sig på rätt plats och att det är den autentiska versionen av en författning som presenteras. Även i det interna produktions- systemet finns ett högt säkerhetstänkande. Säkerhetsnivån följer den allmänna statliga standarden för IT-system. Några digitala signaturer används inte i produktionssystemet. Den utredning som föregick reformen övervägde behovet av en s.k. nödkungörelseordning, dvs. en bestämmelse som anger hur kungörandet ska ske om det elektroniska systemet mer varaktigt slås ut. Det fanns en bestämmelse i Lovtidendeloven som anger en särskild ordning för kungörande av en författning i händelse av t.ex. en naturkatastrof. Eftersom man bedömde att en mycket god säkerhetsnivå skulle kunna uppnås i det elektroniska systemet ansåg utredningen inte att införandet av systemet motiverade någon ytterligare reglering. Det ankommer på Civilstyrelsen att bevara en exakt elektronisk kopia, alltså en avbild, av alla publicerade författningar i ett beständigt format. Det sker automatiskt i produktionssystemet i samband med att en författning överförs till lovtidende.dk och kungörs. Bara personer med särskild behörighet har tillgång till produktionssystemet, klient. Behörigheten förmedlas genom att Civilstyrelsen ger en person hos den myndighet som ska leverera författningar till systemet behörighet att i sin tur dela ut behörigheter inom myndigheten. Användaren liksom de åtgärder som vidtas i produktionssystemet registreras av Civilstyrelsen. Enligt 4 kap. 12 § lagen (188/200) om ska landets författningssamling ges ut i tryckta häften. Författningssamlingen ska enligt samma bestämmelse även hållas gratis tillgänglig för allmänheten på ett datanät. I enlighet härmed finns en elektronisk författningssamling tillgänglig på Internet via webbsidan . I FINLEX lagdatabaser finns uppdaterade författningar och författningar i originaltext tillgängliga. Frågan om den inbördes rangen mellan den tryckta och den elektroniska versionen har lämnats öppen i lagstiftningen. Det kan vara så att båda versionerna är lika autentiska men ytterst kan det komma att bli en fråga för domstolarna att avgöra. Det finns dock en bestämmelse om force majeure i 4 kap. 13 § lagen om . Enligt denna gäller, om det till följd av ett oöverstigligt hinder inte är möjligt att publicera en författning i tryckt form, det ska anses att författningen har blivit publicerad när den via ett datanät har gjorts tillgänglig för allmänheten.TPF6FPT Av lagen om Norsk Lovtidend följer att lagar ska kungöras i Norsk Lovtidend, som ges ut av stiftelsen . Med början blev författningar även gratis tillgängliga på Internet. Det saknas en uttrycklig bestämmelse om att en lag ska kungöras elektroniskt, men i praktiken läggs alla lagar som publiceras i den tryckta versionen av Norsk Lovtidend även in i en databas och publiceras på webbsidan . Efter hand har den elektroniska versionens status förändrats. Justitiedeparte- mentet bekräftade genom ett ställningstagande att Norsk Lovtidend ska kungöras elektroniskt.TPF7FPT Enligt den nuvarande ordningen kungörs författningarna först elektroniskt (som ett html-dokument) och därefter – i en 6TP PT SOU 2003:119 s. 140 f. 7TP PT SOU 2003:119 s. 141 f. begränsad omfattning – i tryckt form. Tidpunkten för när en författning kungörs i den elektroniska respektive den tryckta upplagan av Norsk Lovtidend kan skilja sig åt. Det är tidpunkten för det elektroniska kungörandet som är avgörande för när författningen kan ges rättsverkan. Även den tryckta versionen av författningssamlingen läggs i samband med tryckningen ut på webbsidan som en pdf-fil. Innehållet i den elektroniska versionen (html-dokumentet) och den tryckta versionen (pdf-filen) ska vara identiskt eftersom både versionerna hämtar sitt innehåll från samma originaltext. Bevarandet av den tryckta versionen anses motiverat bl.a. av historiska och säkerhetsmässiga skäl.TPF8FPT I publiceras lagar och förordningar i den officiella tidningen . publiceras Riigi Teataja inte bara i pappersform utan även elektroniskt på Internet. Den elektroniska utgåvan (eRT) utges som pappers- versionen och de texter som publiceras i den tryckta respektive elektroniska Riigi Teataja är juridiskt likvärdiga. är eRT den primära officiella utgåvan. Pappers- versionen ges endast ut i fem kontrollexemplar. När en lag eller förordning utfärdas vidarebefordras det elektroniska materialet för publicering i eRT via en extranet-modul, till vilken åtkomst är möjlig bara via ett personligt lösenord. I den elektroniska versionen av författningssamlingen publiceras lagar och förordningar såväl i sin ursprungsform som i s.k. konsoliderad form, dvs. med införda ändringar. Dokumentens texter visas och publiceras i html-format, medan bilagor i form av tabeller, bilder m.m. visas i pdf-format. Det finns en ambition att gå över till att presentera författningstexterna i xml-format. Det är möjligt att genom olika sökmetoder söka efter en författning i eRT. Riigi Teatajas utgivare hjälper användarna att hitta rätt i eRT. Det är möjligt att skicka frågor till en e-postadress som finns angiven på den webbplats där eRT publiceras. Dessutom finns det på vardagar och en hjälptelefon dit man kan ringa för få hjälp med att hitta en författning. 8TP PT PM upprättat av , Lovdata, , i samband med ett seminarium angående E-lag, se under publicerade rapporter på webbsida . Det kostar ingenting att använda e-RT. Var och en har en lagstadgad rätt att använda eRT gratis i nästan 600 bibliotek och i nästan 240 kommuner. Bibliotekarier och kommuntjänstemän har fått utbildning i systemet och de är enligt lag skyldiga att ge råd och hjälp till medborgarna att hitta de författningar som efterfrågas. 6 Överväganden och förslag 6.1Inledande synpunkter och allmänna utgångspunkter Att kungöra innebär enligt allmänt språkbruk att tillkännage något. Kungörandet förutsätter alltså en kapacitet att nå ut med viss information till de tänkta mottagarna. Om kungörandet inte sker med ett effektivt medel förlorar kungörandet sin praktiska betydelse. Det är därför angeläget att författningar kungörs på ett sätt som knyter an till den tekniska utvecklingen och nya sätt för spridning av information. Internet har inneburit stora förändringar på detta område och gör det möjligt att förmedla information till många människor. Frågan är om tiden nu är mogen att använda informationstekniken för att uppnå ett effektivt kungörande. Som framhållits i motiven till lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (kungörandelagen) är ett formellt riktigt kungörande nödvändigt bl.a. för att en rättsregel ska kunna tillämpas mot någon som rent faktiskt inte har tagit del av dess innehåll. Grundsatsen om vars och ens skyldighet att känna till innehållet i gällande författningar måste upprätthållas för att lagstiftningen ska få ett effektivt genomslag i samhället. En förutsättning för tillämpningen av nämnda grundsats – som kan leda till negativa verkningar för en enskild som rent faktiskt varit okunnig om en författning – är att kungörandet sker på ett sätt som i vart fall gör det praktiskt möjligt för var och en att få kunskap om vad som är gällande rätt.TPF1FPT Det sätt på vilket kungörandet sker måste emellertid inte bara erbjuda goda möjligheter att sprida information om innehållet i nya författningar till så många som möjligt. Det måste också, likt ett uppslagsverk, kunna tjäna som verktyg för någon som i efterhand vill ta reda på vilka regler som gäller eller som har gällt vid en viss 1TP PT SOU 1973:23 s. 107. Det är vidare av stor betydelse för rättssäkerheten att allmänheten och rättstillämparna har tillgång till en autentisk, officiell version av en författning, när det finns anledning att ifrågasätta om viss information om en författning är fullständig eller korrekt. Det får inte råda någon tvekan om en författnings korrekta och officiella lydelse vid varje given tidpunkt. Den särskilda tonvikt som i samhället läggs vid den officiella, kungjorda versionen av en författning gör därför att även värdet av kontinuitet bör beaktas vid valet av metod – eller kanske snarare vid den närmare utformningen av en metod – för kungörande. Det kan således ligga ett värde i att det finns ett välkänt och etablerat sätt för att finna just den kungjorda versionen av en författning och att den versionen presenteras på ett sätt som står sig över tiden. I de följande avsnitten redovisar utredningen sina överväganden. Framställningen av avsnitt 6.2–6.5 koncentreras kring de faktorer som bedöms ha särskild betydelse för bedömningen av om det bör införas ett elektroniskt system för kungörande av författningar. I tur och ordning görs en genomgång av frågor som rör tillgänglighet, tillförlitlighet, säkerhet och bevarande. I avsnitt 6.6 redovisas utredningens slutsats, nämligen att det är både möjligt och lämpligt att kungöra författningar elektroniskt i . Därefter anges i avsnitt 6.7 vad ett elektroniskt system föreslås omfatta och i avsnitt 6.8 närmare hur det enligt förslaget ska utformas, praktiskt och organisatoriskt. Bedömning: Ett elektroniskt kungörande av författningar medför ökad tillgänglighet. Det är tydligt att frågan om tillgänglighet har stor betydelse vid bedömningen av hur kungörandet ska ske och att ett förfarande, oavsett hur det utformas, måste leva upp till högt ställda krav i detta avseende. Den autentiska versionen av en författning måste vara lätt åtkomlig för en bred allmänhet. Utgångspunkten bör naturligtvis vara att alla som kan komma att beröras av en författning enkelt, kostnadsfritt och kan få kännedom om författningens formliga innehåll. 6.2.1Tillgängligheten i dagens system Redan vid tillkomsten av den nuvarande kungörandelagen konstaterades att gemene man inte får sin kunskap om lagar och andra bestämmelser genom att läsa författningstexter. I praktiken sprids informationen på andra sätt, exempelvis genom kontakter med myndigheter och genom mer informella kanaler, t.ex. vid samtal med arbetskamrater och, inte minst, genom massmedia. Det antogs då att tidningar och TV hade en genomslagskraft som en författningssamling inte kan få. I linje härmed skulle kungörandet, utifrån ett rent informativt synsätt, likväl kunna ske genom annonsering i dagstidningar. Man ansåg dock att det fanns goda skäl att behålla kravet på ett formellt kungörande i en officiell publikation bl.a. med hänsyn till vikten av att författningar publiceras på ett mer beständigt sätt och finns lätt åtkomliga.TPF2FPT Även om man genom en effektiv annonsering skulle kunna nå alla som berörs av en författning vid ett visst tillfälle tillkommer med tiden nya personer som berörs av författningen men som ursprungligen inte fått del av den. Härtill kommer att det även med informativa annonser finns behov av att ha tillgång till en officiell författningstext, särskilt vid tillämpningen av en mer komplicerad bestämmelse. I förarbetena till kungörandelagen poängterades även vikten av förutsebarhet; att det finns fasta regler för publiceringen så att den intresserade i förväg vet var han eller hon kan finna en författning. I samband med att frågan om kostnadsfri tilldelning av () utreddes inom (se Ds 1993:21) framkom att antalet betalande abonnenter av SFS då var drygt 5 000. Den s.k. frilistan omfattade drygt 2 500 abonnenter som tillsammans fick cirka 6 100 exemplar av SFS. När det gällde frågan om vem som läser SFS angavs det i promemorian att det allmänna intrycket var att de flesta läsare var tjänstemän i stat och kommun, advokater och andra som i sin yrkesverksamhet ska tillämpa författningarna eller informera om dem. Vidare uttalades att SFS inte så ofta torde ha någon betydelse som bärare av information direkt till allmänheten.TPF3FPT I samband med en översyn av rättsinformationssystemet redovisades samma uppfattning; 2TP PT SOU 1973:23 s. 107. 3TP PT Ds 1993:21 s. 7. nämligen att originaldokumenten får förmodas läsas av få personer och att dessa dokument i den praktiska hanteringen inte har särskilt stor betydelse.TPF4FPT Enligt uppgår numera storleken på upplagan av SFS till ungefär 2000 häften. Efter förslag i den ovan nämnda promemorian slopades friexemplaren av SFS till domstolar och andra statliga myndigheter. anges i 7 § författningssamlingsförordningen (1976:725) att statliga myndigheter ska se till att de har tillgång till SFS i den utsträckning som behövs. Däremot tilldelas kommuner, landsting och kommunbibliotek (folkbibliotek) fortfarande kostnadsfria exemplar av SFS. Även om det nuvarande kungörandesystemet kan sägas erbjuda kostnadsfri och förhållandevis enkel tillgång till den officiella och autentiska versionen av en författning kan det alltjämt antas att möjligheten att ta del av SFS utnyttjas i begränsad omfattning. Trots att biblioteken enligt författningssamlingsförordningen ska förses med friexemplar kan det ifrågasättas vilken spridning av SFS till allmänheten som ordningen i praktiken innebär. Det förhållandet utgör enligt utredningen i sig ett skäl att överväga en annan ordning för kungörande. Man kan på goda grunder anta att användarkretsen huvudsak- ligen består av personer som i sitt arbete har anledning att ta del av författningstexter. I takt med utvecklingen av olika rättsdatabaser har antagligen även dessa personers användning av SFS minskat. 6.2.2Tillgängligheten av en elektronisk SFS Tillgängligheten av en elektronisk författningssamling är beroende av i huvudsak två omständigheter; allmänhetens tillgång till den utrustning som krävs för att komma åt webbplatsen där författningssamlingen publiceras (dvs. en dator med Internet- uppkoppling) och det elektroniska systemets (drift)säkerhet. När det gäller den första omständigheten visar bl.a. resultatet av en undersökning genomförd av () , angående privatpersoners användning av datorer och Internet, att allmänhetens tillgång till Internet är god. Enligt undersökningen har av samtliga tillgång till Internet i hemmet. 4TP PT Skr. 2003/04:168T s. personer i åldern 16–använde Internet . Bland 45–54 åringarna var andelen och bland 55–64 åringarna för att sjunka till i åldersgruppen 65–. I SCB:s rapport konstateras att de nordiska länderna i de flesta avseenden har kommit längst i när det gäller tillgång till och användande av informations- teknik. Den ökning i Internetanvändning som man hade kunnat observera –2007 har avstannat, men de som använder Internet har blivit flitigare i sin användning. Även en kartläggning som Statskontoret gjorde , med anledning av en översyn av det s.k. lånedatorsystemet,TPF5FPT visade en hög eller mycket hög tillgång till dator och Internet i hemmet i de flesta grupper. Det fanns emellertid betydande skillnader i tillgången till dator och Internet mellan olika grupper. Äldre, personer med förgymnasial utbildning, personer utan anknytning till arbetsmarknaden, personer födda i fattigare länder samt personer i glest befolkade delar av landet hade enligt kart- läggningen lägre tillgång än andra. Det fanns även skillnader mellan olika grupper när det gäller användning och kompetens. Kartläggningen visade t.ex. att tillgången till dator och Internet i hemmet inte i sig är tillräckligt för att datorn och Internet- uppkopplingen ska användas samt att tillgång till dator och Internet i hemmet heller inte är nödvändigt för användning. De som inte har tillgång till Internet via en persondator hemma eller på arbetsplatsen kan vända sig till ett bibliotek och där kostnadsfritt få tillgång till en dator med Internetuppkoppling och dessutom få hjälp att ta fram en författningstext på datorskärmen.TPF6FPT Man kan även tänka sig att Internetanslutna datorer placeras på andra platser, t.ex. på s.k. service- eller medborgarkontor som finns på flera ställen i landet och dit allmänheten kan vända sig för att kostnadsfritt och med visst bistånd ta del av SFS i elektronisk form. Med ett elektroniskt system för kungörande av författningar kan en användare som har egen tillgång till en Internetansluten dator ta del av SFS i princip oberoende av tid och plats. Tillgången inskränks inte av att SFS endast tillhandhålls på vissa platser under bestämda tider. Detta kan jämföras med dagens system där endast ett litet antal medborgare prenumererar på SFS och flertalet därför 5TP PT Statskontoret, Lånedatorsystemet, Gratis för arbetsgivare – dyrt för stat och kommun, 6TP PT Se 2 § bibliotekslagen (1996:1596) och utredningens förslag till 3 a §. är hänvisade till att besöka biblioteken eller någon myndighet som har tillgång till SFS, med begränsning av öppettider och av att den efterfrågade upplagan finns tillgänglig att ta del av. Som redan påpekats krävs för att en elektronisk författnings- samling ska uppfylla kravet på tillgänglighet dessutom att systemet inte drabbas av avbrott eller liknande som hindrar faktisk åtkomst till en autentisk författningstext. Ett elektroniskt system för kungörande av författningar måste ha en mycket hög driftsäkerhet och författningarna bör i princip vara åtkomliga för allmänheten dygnet runt, , eventuellt med avbrott endast för normalt servicearbete, som torde kunna förläggas till (enligt vad utredningen har erfarit kan ett sådant avbrott aktualiseras ungefär en gång och vara ). För det krävs i sin tur att systemet har god kapacitet och en generellt god säkerhetsnivå (se nedan avsnitt 6.4). Säkerheten i systemet måste även trygga att de författningstexter som allmänheten tar del av är tillförlitliga (se nedan avsnitt 6.3). Andra frågor med nära anknytning till frågan om tillgänglighet är hur webbplatsen utformas, i vilket format presentationen sker samt vilken information och vägledning som tillhandahålls allmänheten som komplement till systemet (se nedan avsnitt 6.8.4 och 6.8.7). Enligt utredningen står det bl.a. mot bakgrund av den statistik som redovisas i SCB:s rapport klart att SFS skulle bli mer tillgänglig om den publicerades i elektronisk form på Internet. Bedömning: Det är tekniskt möjligt att på ett tillförlitligt sätt kungöra författningar i elektronisk form. 6.3.1Vad innebär autenticitet/tillförlitlighet? En autentisk version av en författning är den version vars innehåll staten svarar för och som utpekas som den rättsligt bindande. Mottagaren ska kunna känna förtroende för innehållet och lita på uppgiften om vem som är avsändare samt kunna utgå från att innehållet är det som avsändaren åsyftat och att inga obehöriga ändringar har skett i efterhand. Den autentiska versionen ska alltså vara tillförlitlig. Den autentiska versionen av en författning är inte alltid detsamma som originalexemplaret. Originalet är det ursprungliga exemplaret i färdig form medan den autentiska versionen kan vara en kopia av originalet (så som är fallet i dagens system, se mer under avsnitt 6.3.2). Den autentiska versionen är inte heller alltid liktydig med den officiella versionen. I vissa länder finns flera officiella versioner av en författningstext. Om en elektronisk officiell version t.ex. anses som subsidiär i förhållande till en tryckt version kan den inte anses som autentisk i egentlig mening. 6.3.2Vilken är den autentiska versionen? anses den tryckta publikationen SFS innehålla den officiella och autentiska lagstiftningen.TPF7FPT Det innebär att den versionen har företräde framför andra versioner. Den officiella och autentiska versionen ska alltså skiljas från andra versioner som staten inte tar ansvar för. En omständighet som komplicerar bilden är emellertid att det inte sällan finns fler än en version av en författningstext som har någon form av officiell status. Det framgår inte alltid tydligt vilken version som i själva verket är den autentiska versionen eller om det finns flera sådana versioner och vad konsekvenserna i så fall blir om innehållen skiljer sig åt. I dagens pappersbaserade system finns det t.ex. ett korrektur- exemplar som ligger till grund för trycklov och som resulterar i den tryckta, kungjorda versionen. Dessutom finns ett annat exemplar som undertecknas och biläggs regeringssammanträdets protokoll och därefter arkiveras. Frågan om vilken version som ska gälla och vilka de rättsliga konsekvenserna kan bli om innehållet i den 7TP PT Skr. 1998/99:17 s. 16. tryckta versionen skiljer sig från innehållet i underskriftsexemplaret har, såvitt utredningen känner till, inte ställts på sin spets (jfr avsnitt 2.2 och 6.8.2). Även i ett elektroniskt kungörandesystem förekommer olika versioner av en författning. I en elektronisk miljö går det egentligen inte att tala om originalexemplar utan endast om originalinnehåll. Informationsförmedlingen bygger på att digitala data kopieras. Nya identiska exemplar av den elektroniska handlingen uppkommer löpande och håller samma kvalitet som sina förlagor. Man kan inte heller tala om att digitala data har ett utseende och det är svårt att med exakthet styra över hur de presenteras för mottagaren. Den läsbara texten kan variera med hänsyn till en rad olika omständigheter som den som publicerar en text på Internet inte kan råda över. Det innebär att den läsbara versionen i vissa avseenden kan skilja sig från den lagrade versionen. 6.3.3Krav på innehåll och form