sou · GWB350 · 2008-05-15 00:00:00 — Säkerhetsskyddet ska förebygga bl.a. att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning) och att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet). Säkerhetsskyddet ska också förebygga att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till uppgifter som rör rikets säkerhet eller där verksam- het som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdes- begränsning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga ter- rorism. För och dess myndigheter gäller säkerhets- skyddslagens bestämmelser om säkerhetsprövning, men däremot inte dess bestämmelser om tillträdesskydd och informations- säkerhet. En säkerhetsprövning ska göras innan en person genom anställ- ning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för sysslor som är viktiga för skyddet mot terrorism. Prövningen ska klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhets- skyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Centrala inslag i en säkerhetsprövning är placering i säkerhetsklass av vissa anställningar och uppdrag, registerkontroll och särskild personutredning. I informationssäkerheten ingår förebyggande av att hemliga uppgifter röjs för obehöriga, oavsett om detta sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Av bestämmelsen följer att uppgifterna i den utsträckning det är möjligt ska förbehållas personer som har ett tjänstemässigt behov av att känna till dem och som har bedömts som lämpliga. För en tillfredställande informationssäkerhet bör vidare krävas att handlingarna med sekretessbelagda uppgifter förvaras på ett betryggande sätt och att man fortlöpande kon- trollerar att handlingarna finns i behåll. Med tillträdesbegränsningen i säkerhetsskyddslagen avses ett fysiskt skydd för att förhindra att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sekretessbelagd information som rör rikets säkerhet eller där det pågår verksamhet av betydelse för Andra med skyddslagen besläktade regelverk Konkret innebär bestämmelsen en skyldighet att överväga behovet av inre och yttre bevakning genom vaktpersonal eller andra hjälpmedel som kameraövervakning och larmanord- ningar. I förarbetena till lagen uttalade föredragande statsrådet (prop. 1995/96:129 s. 27 f.) att bestämmelserna om tillträdesbegräns- ningen i säkerhetsskyddslagen bör förebygga att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs. Vidare anfördes att bestämmelserna hade ett nära samband med bestämmelserna om tillträdesskydd i skyddslagen och att det i princip var samma intressen som skulle tillgodoses i den föreslagna säkerhetsskyddslagen. Dock påpekades att tillträdesbegräns- ningarna enligt skyddslagen – till skillnad från säkerhetsskydds- lagen – hade mer generell räckvidd och innebar en kvalificerad form av tillträdesbegränsning, bl.a. eftersom de var förenade med vissa rättsverkningar, såsom straffansvar. I jämförelse härmed var tillträdesbegränsningar enligt säkerhetsskyddslagen att anse som lindrigare åtgärder än beslut om skyddsobjekt. Bestämmelserna om tillträdesbegränsning i säkerhetsskyddsregleringen sades också fylla en delvis annan funktion, nämligen att ålägga dem som omfattas av reglerna att pröva i vilken utsträckning en tillträdesbegränsning är påkallad och att i förekommande fall utforma begränsningen på ett tillfredsställande sätt. Om en sådan prövning utmynnar i att den kvalificerade formen av begränsning anses påkallad kan anledning finnas att ta initiativ till att området förklaras som skyddsobjekt. En tillträdesbegränsning med stöd av säkerhetsskyddslagen kan utformas på olika sätt. I vissa fall räcker det att tillträdesförbudet avser utomstående. I andra fall kan det behöva omfatta även en del av den egna personalen. För särskilt känsliga delar kan tillträdesrätten behöva begränsas till dem av de anställda som har ett oundgängligt behov av att vistas i de aktuella utrymmena. I säkerhetsskyddsförordningen ges, som ovan nämnts, bestäm- melser till säkerhetsskyddslagen – utom när det gäller och dess myndigheter. Förordningen innehåller mer detaljerade instruktioner rörande vilka säkerhetsåtgärder som ska vidtas. Av särskilt intresse är kravet på att myndigheter och andra som förordningen gäller för, dels ska upprätta en säkerhetsanalys, dels ska utse en säkerhetsskyddschef om det inte är uppenbart obehövligt. Analysen ska innehålla uppgifter om vilka uppgifter Andra med skyddslagen besläktade regelverk som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver ett säkerhetsskydd med hänsyn till rikets säkerhet eller skyddet mot terrorism. Säkerhetsskyddschefen ska utöva kontroll över säkerhetsskyddet. Vid myndigheter ska säkerhetsskyddschefen vara direkt underställd myndighetens chef. 4.3Lagen om säkerhetsskydd i och dess myndigheter Som redovisats ovan gäller säkerhetsskyddslagen endast delvis för och dess myndigheter medan säkerhetsskyddsförord- ningen inte gäller alls. I huvudsak är det så att säkerhets- skyddslagens bestämmelser om säkerhetsprövning gäller för och dess myndigheter men däremot inte lagens bestämmelser om tillträdesskydd och informationssäkerhet. Motsvarande regler för finns i stället i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter. Lagen ersatte lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i . Det var riksdagsstyrelsen som i en framställning till (2005/06:RS1) föreslog lagen. I sin framställning anförde riksdagsstyrelsen att den vid tiden gällande regleringen behövde reformeras främst på grund av terrorismens utveckling i omvärlden och att behov förelåg att på myndighetsnivå anta föreskrifter rörande säkerhetsskyddet. Riksdagsstyrelsen förslog därför en lag om grundläggande bestämmelser om säkerhets- skydd vars närmare innehåll, i föreskriftsform, skulle beslutas av riksdagsförvaltningen resp. av övriga myndigheter under . Lagen om säkerhetsskydd i och dess myndigheter anknyter till säkerhetsskyddslagen. De båda lagarnas definitioner av vad som avses med säkerhetsskydd och vad detta ska förebygga överensstämmer. I lagens första paragraf anges att lagen gäller verksamhet vid och ett antal uppräknade myndigheter under denna, bl.a. riksdagsförvaltningen och . Vad särskilt gäller de rättsliga förutsättningarna för tillträdesskydd förtjänar lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i att nämnas särskilt. Med stöd av denna lag får nämligen talmannen besluta om säkerhetskontroll i syfte att förebygga att det i förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Beslut om säkerhetskontroll innebär att vaktpersonalen Andra med skyddslagen besläktade regelverk får kroppsvisitera alla som uppehåller sig i (förutom riksdagsledamöter) och att väskor och andra föremål som medförs till eller påträffas i får undersökas i syfte att eftersöka vapen och andra potentiellt farliga föremål. Skulle någon inte underkasta sig en anbefalld säkerhetskontroll får denne vägras tillträde till eller avvisas från . Skulle det vid en säkerhetskontroll påträffas ett potentiellt farligt föremål och tas det inte i beslag enligt bestämmelserna i , ska den hos vilken föremålet påträffas uppmanas att lämna det ifrån sig för förvaring. Den som inte efterkommer en sådan uppmaning får avlägsnas från . Påträffat föremål utan känd innehavare får omhändertas. 4.4Lagen om allmän kameraövervakning Med kameraövervakning förstås användande av övervaknings- utrustning för optisk personövervakning. Sådan övervakning används huvudsakligen för att förhindra brott eller minska risken för olyckor och regleras i lagen (1998:150) om allmän kamera- övervakning.TPF1FPT Syftet med lagen om allmän kameraövervakning är att reglera kameraövervakningen på ett sådant sätt att verksamheten kan bedrivas på ett effektivt sätt som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthålls. I vårt utredningsarbete är lagen om allmän kameraövervakning av intresse, eftersom allmän kameraövervakning inte sällan utgör en viktig del av bevakningen av ett skyddsobjekt. Lagen om allmän kameraövervakning ger också i vissa avseenden särregleringar för skyddsobjekt. Med övervakningskameror avses i lagen utöver TV-kameror även andra optisk-elektroniska instrument som är uppsatta så att de kan användas för personövervakning, exempelvis fiberoptiska kikare, stillbildskameror och filmkameror, om bildupptagningen direkt förmedlas vidare till en bildskärm eller lagras på videoband, i dataminne eller i något annat elektroniskt medium. Lagen tar sikte på automatiska eller fjärrmanövrerade apparater, medan apparater 1TP PT Uttrycket allmän kameraövervakning används för att skilja den från sådan övervakning som med stöd av lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning under vissa förutsättningar kan användas vid utredning av allvarliga brott. Beslut om hemlig kameraövervakning meddelas av rätten på ansökan av åklagaren och utan att upplysning lämnas till den som övervakas. Andra med skyddslagen besläktade regelverk som hanteras på platsen – t.ex. en manuellt skött kamera – inte omfattas av lagen. Även de separata tekniska anordningar som används för att behandla eller bevara bilder som tas upp av kamerorna och de separata anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud vilka används i samband med kamera- övervakning, omfattas av begreppet. Som huvudregeln gäller att tillstånd krävs från för att en övervakningskamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. I fråga om banklokaler, postkontor och butikslokaler krävs emellertid endast en anmälan till . Vidare gäller som huvudregel att upplysning avseende den aktuella kameraövervakningen ska ske genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Undantag från tillståndskravet och upplysningsskyldigheten gäller uttryckligen bl.a. för övervakning (utan avlyssning eller ljudupptagning) av sådana anläggningar eller områden som enligt 4 § 2–6 p. och 5 § skyddslagen förklarats utgöra skyddsobjekt. I övrigt följer av lagen att tillstånd inte krävs för en kamera inom ett skyddsobjekt om kameran inte kan riktas mot plats där tillträdesförbudet inte gäller (t.ex. en gata utanför skyddsobjektet). Undantaget i denna del har betydelse för sådana skyddsobjekt som avses i 4 § 1 och 7 p. skyddslagen, dvs. statliga förvaltnings- byggnader, statschefens residens och bostäder, statsministerns bostäder, samt anläggningar och områden som staten har ägande- rätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av eller riksdagsförvaltningen. För tillståndsfri kameraövervakning i de här angivna fallen gäller inte heller någon anmälningsplikt. Övervakning av de flesta skyddsobjekt kan därför ske utan tillstånd och utan att någon utomstående behöver upplysas om att kameraövervakning pågår. Det bör dock tilläggas att om kameraövervakningen förenas med avlyssning eller upptagning av ljud måste upplysning om övervakningen lämnas enligt huvud- regeln. kan nämnas att regeringen har beslutat direktiv till en översyn av lagen om allmän kameraövervakning (dir. 2008:22). Andra med skyddslagen besläktade regelverk 4.5Lagen om skydd för landskapsinformation Som redovisats tidigare (2.4.5) innebär ett beslut om skyddsobjekt som huvudregel att obehöriga inte har tillträde till objektet. Tillträdesförbudet kan antingen kompletteras med eller ersättas av ett förbud mot att ta fotografier av eller inom objektet. Med fotografering jämställs avbildningar, beskrivningar eller andra mätningar. Förbudet gäller i första hand avbildning m.m. som sker utanför objektet men som avser detta. Bestämmelser om förbud mot fotografering och andra mätningar finns även i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. Lagen – som tillkommit i syfte att värna om rikets säkerhet vad gäller insamling, lagring, bearbetning och presentation av information rörande förhållanden på marken m.m. – innehåller bestämmelser om dels krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg samt för upprättande av databaser med landskapsinformation, dels till- ståndskrav för spridning av flygbilder, kartor samt andra samman- ställningar av landskapsinformation. Lagen definierar landskapsinformation som lägesbestämd information om förhållandena på och under markytan samt på och under sjö- och havsbotten. I förarbetena till lagen (prop. 1993/94:32) beskrivs begreppet landskapsinformation ytterligare till att omfatta all slags information om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper såsom berg, jord, vatten terräng och bottentopografi etc., liksom information om landskapets konst- gjorda företeelser. Med konstgjorda företeelser torde avses exempelvis broar och byggnader m.m. Att informationen ska vara lägesbestämd innebär att den ska vara koordinatrelaterad eller lägesrelaterad på annat sätt. Lagen innehåller straffbestämmelser för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan erforderligt tillstånd utför sjömätning, flygfotografering eller inrättar en databas med landskapsinforma- tion över svenskt territorium eller sprider flygbilder, kartor eller andra otillåtna sammanställningar av landskapsinformation. De aktuella påföljderna sträcker sig från böter till fängelse . Straffbestämmelserna gäller inte i de fall gärningen är belagd med straff enligt . Regler om tillträdesförbud, kroppsvisitation och fotograferings- förbud utgör begränsningar av några av regeringsformens fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får sådana begräns- ningar ske genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.TPF1FPT En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En begränsning genom lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid mot åtagande på grund av den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheternaTPF2FPT (Europakonven- tionen). Vissa fri- och rättigheter får inte begränsas alls. I regeringsformens 2 kap. regleras de grundläggande fri- och rättigheterna. I 4–8 §§ behandlas de s.k. kroppsliga fri- och rättig- heterna, dvs. skyddet för den enskildes fri- och säkerhet till person. I 6 § återfinns skyddet bl.a. mot kroppsvisitation och husrannsakan samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning. I 8 § ges bestämmelser om skydd mot frihetsberövanden samt tillförsäkras den enskilde rörelsefrihet, innebärande en frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Skyddet för de kroppsliga friheterna fungerar i stor utsträckning som förstärkning av skyddet för de s.k. politiska rättigheterna, eller opinionsfriheterna, vilka är de första att nämnas bland regerings- formens grundläggande fri- och rättigheter. I 1 § behandlas de 1TP PT Lagformen kan enligt regeringsformen 13 kap. 6 § avvaras vid vissa typer av extrema situationer. Om är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. 2TP PT Fullständig benämning: Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. positiva opinionsfriheterna som är yttrandefriheten, informations- friheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Därefter behandlas i 2 och 3 §§ de s.k. negativa opinionsfriheterna som innebär bl.a. skydd mot tvång att ge sin åskådning till känna i frågor om bl.a. politik och religion. I 3 § första stycke ges ett förbud mot åsiktsregistrering. I andra stycket stadgas ett skydd mot integritetskränkande databehandling. Kring skyddet för egendom finns regler i 2 kap. 18 § vari framgår att den vars egendom tas i anspråk på visst sätt ska vara tillförsäkrade ersättning för förlusten enligt grunder som anges i lag. I 2 kap. 18 § tredje stycket slås också fast att alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. De grundläggande fri- och rättigheterna för medborgarna gäller gentemot det allmänna. Till bilden av de rättsligt relevanta intressena i sammanhanget hör också artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång och artikel 13 om rätten till ett effektivt rättsmedel (se avsnitt 13.2). I stor utsträckning gäller fri- och rättighetsskyddet också för utländska medborgare. Av 2 kap. 22 § regeringsformen framgår i vilka hänseenden utlänningar i är likställda med svenska medborgare. Utlänningar åtnjuter således yttrandefrihet, religions- frihet, föreningsfrihet och mötesfrihet samt tryckfrihet i samma utsträckning som svenska medborgare och har samma rätt som svenska medborgare att ta del av allmänna handlingar. Beträffande den i 8 § uttryckta rörelsefriheten följer av 22 § motsatsvis att endast skyddet mot frihetsberövanden gäller utlänningar medan rörelsefriheten i övrigt inte tillförsäkras dem. Till bilden hör dock artikel 2 i fjärde tilläggsprotokoll vari stadgas en rätt för var och en som lagligen befinner sin inom en stats territorium att där röra sig fritt och att fritt välja sin bostadsort. Den i uttryckta rörelsefriheten gäller således utan avseende på medborgarskap i ett visst land. Dock får denna rätt på ungefär motsvarande sätt som den svenska underkastas inskränkningar angivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. statens säkerhet eller den allmänna säkerheten och för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott. Rörelsefriheten får också inom vissa områden bli föremål för inskränkningar som är angivna i lag och försvarliga av hänsyn till det allmännas intresse i ett demo- kratiskt samhälle. Den i 2 kap. 8 § regeringsformen angivna rörelsefriheten är en central frihet för den enskilde gentemot det allmänna. Rörelse- friheten innebär ett skydd mot frihetsberövanden och en frihet att förflytta sig inom riket. Om en persons rörelsefrihet är mycket snävt beskuren, kan ibland frågan uppkomma om det inte egent- ligen rör sig om ett slags frihetsberövande och inte enbart en begränsning av rörelsefriheten. Bestämmelsens andra led om rörelsefrihet speglas därför i dess första om skydd mot frihets- berövande. Till bilden av hur rörelsefriheten gestaltar sig för den enskilde hör också den i 2 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen gjorda hänvisningen till allemansrätten. Allemansrätten är benämningen på de gamla sedvänjor som bl.a. innebär en begränsad rätt för var och en att ta sig fram – åtminstone till fots – över annans mark och tillfälligt uppehålla sig där.TPF3FPT Den bestämmelse i vilken regerings- formen nämner allemansrätten anger dock endast att alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Någon definition av allemansrätten ges således inte. Inte heller finns det i lag någon närmare precisering av allemansrätten.TPF4FPT Regeringsformens stadgan- de kan därför inte sägas ge allemansrätten något mer omfattande rättsskydd utan får snarare betraktas som en allmän markering av allemansrätten och dess betydelse. I stället får allemansrättens innebörd utläsas motsatsvis av de lagar som omger denna och som sätter gränser för vad som är tillåtet, främst genom vissa av straffbestämmelser. Ofta hänvisas därför i detta sammanhang till att vad som inte är förbjudet enligt vissa regler på straffrättens område är tillåtet. Exempelvis straffbeläggs med böter i 12 kap. 4 § som 3TP PT Rätten gäller var och en, dvs. såväl svenska medborgare som utlänningar. 4TP PT I 7 kap. 1 § stadgas att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. tagande av olovlig väg att förflytta sig över tomt eller plantering eller över mark som kan ta skada av förflyttningen. Motsatsvis kan slutsatsen dras att det är tillåtet att gå i skog och mark, på vägar och stigar liksom över andra områden som inte är känsliga för skador vid förflyttning. En annan bestämmelse som är av intresse i detta sammanhang är den om olaga intrång i 4 kap. 6 § andra stycket . Bestämmelsen straffbelägger med böter eller, om brottet är grovt, fängelse i högst att obehörigen intränga eller kvarstanna i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe. Med annat dylikt ställe avses enligt förarbetena (NJA II 1962 s. 133) t.ex. inhägnad byggnadsplats eller annan liknande, för visst ändamål inrättad plats som det är angeläget att kunna freda mot obehöriga. I rättsfallet RH 1995:29 fann Hovrätten över och att ansvar för olaga intrång inte kunde ådömas en person som tog sig in på en behandlingsinstitutions (yrkesskola) icke inhägnade område för att genom ett fönster tala med en på institutionen intagen person. Bestämmelsen om olaga intrång anses böra tillämpas återhållsamt. Utanför förbudet faller t.ex. sådant som stämmer med bl.a. lag, rätt eller sedvana. I rättsfallet NJA 1987 s. 148 uttalade att bestämmelsen om olaga intrång också får anses ge utrymme för en viss intresseavvägning i det enskilda fallet. Vidare uttalade att – för att straffansvaret inte ska bli alltför vidsträckt – bestämmelsens tillämpningsområde bör av- gränsas så att handlingar som kan antas mer allmänt uppfattas som icke i egentlig mening klandervärda faller utanför. I alla händelser lär det inte vara tillåtet att förflytta sig över ett område, om det medför mera allvarliga olägenheter för markägarens lagliga verk- samhet på fastigheten, även om förflyttningen inte alltid skulle vara straffbar (, Allemansrätten – vad säger lagen?, 1999, s. 26 f. och 30 f.). Markägaren har i allmänhet rätt att fritt spärra av sitt område med stängsel eller liknande anordning och därmed till stor del begränsa allemansrätten på området. Vissa undantag finns emellertid, bl.a. för strandskyddsområden. Tillsammans med allemansrätten får den enskildes rörelsefrihet i anses ha en, i förehållande till de flesta andra länder, jämförelsevis framskjuten ställning. Som påpekats tidigare fungerar den enskildes rörelsefrihet gentemot det allmänna också i stor utsträckning som en förstärkning och indirekt skydd för vissa av opinionsfriheterna, såsom demonstrations- och mötesfriheten. Såväl rörelsefriheten som demonstrations- och mötesfriheten får dock begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Beträffande mötes- och demonstrationsfriheten framgår av 2 kap. 14 § regeringsformen att dessa friheter får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får mötes- och demonstrationsfriheten begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Allmänhetens rörelsefrihet kan med stöd av en rad olika författningar begränsas – för längre eller kortare tider – genom avspärrningar och liknande åtgärder. Ett par av dessa författningar har redovisats ovan, såsom skyddslagen (2.4), lagen om skydd för störningskänslig forskning (3.5), 27 kap. (3.6) och polislagen (3.7). Ytterligare exempel på bestämmelser som möjliggör inskränkningar av rörelsefriheten återfinns i 7 kap. , lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, epizooti- lagen (1999:657) och ordningslagen (1993:1617). I lagen om skydd mot olyckor ges bestämmelser om rätt för räddningsledare att bl.a. spärra av och utrymma områden om fara för liv, hälsa och egendom eller för skada på miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. En betydande inskränkningen av allmänhetens rörelsefrihet ges också genom bestämmelserna på vägtrafikens område.