sou · GWB362 · 2008-06-03 00:00:00 — När vår utredning tagit upp den frågan i intervjuer på så har svaret blivit att det är en fråga för , att samordningen av EU-arbetet inom olika sektorer måste ske där och att verket inte självt kan tränga sig in i andra sektorers bevakningsområden. Vi bedömer att det behövs fortsatt arbete med att ge EU-arbetet dess relevanta tyngd i verkets interna prioriteringar. Denna fråga hänger samman med hur verket bedriver sin långsiktiga planering. Hur ska verket arbeta mest effektivt för att på lång sikt ge möjligheter att nå de svenska miljömålen? I den bedömningen behövs en strategisk 13TP PT , 2007c. Expertstöd i EU- och internationellt arbete analys med medvetna avvägningar mellan nationellt arbete å ena sidan och EU-arbete samt internationellt arbete å andra sidan. Utred- ningen har intrycket att denna analys behöver utvecklas. interna utredning visade att utvecklings- samarbetet var den internationella verksamhet som drog mest resurser på verket om man räknar bort internationell rapportering av miljöövervakning som var i särklass störst. arbete med att bilateralt bistå andra länder i deras miljöarbete har därefter successivt ökat och omfattar nu drygt hälften av arbetet vid det internationella sekretariatet på . Det kräver också alltmer resurser från verkets olika sakenheter, vilka kan vara svåra att få loss i en arbetsbelastad verksamhet. Detta trots att det följer med pengar i förfrågan om resurser från verkets enheter. Det är en av bakgrunderna till att verket nu under internationella sekretari- atets ledning tar fram en strategi för insatserna i utvecklingssam- arbetet. Bakom de ökade satsningarna på bilateralt samarbete ligger en medveten satsning från SIDA, som finansierar verkets arbete att bygga upp ett kompetent stöd i miljöbiståndet till olika länder. En bakgrund till detta är att miljöproblemen blivit mer påtagliga i många länder och att de har fått större insikt om behovet att göra något åt problemen. Miljölagstiftning och uppbyggnad av en effek- tiv miljöförvaltning är grundstenar för denna strävan och har ett gott rykte som föredöme i miljöarbetet. arbete har haft ett fokus mot östländer och , vilkas miljöarbete har betydelse för många av miljömål, men har blivit allt mer efterfrågat från andra länder, som i de stora och ekonomiskt snabbväxande länderna och . Dessa länder har stor betydelse för de globalt beroende miljömålen. En viktig hämsko för att komma till rätta med de allt mer känn- bara globala miljöproblemen är att det saknas institutioner som kan verkningsfullt hantera dessa komplexa och långsiktiga utmaningar. Institutioner saknas både internationellt och ofta även nationellt och regionalt. De flesta internationella överenskommelser måste ändå genomföras och följas upp nationellt och lokalt. Fungerande institutioner på dessa nivåer är därför en förutsättning för tro- Expertstöd i EU- och internationellt arbete värdiga internationella avtal. Ur detta perspektiv måste det bedömas som angeläget att bidrar till mer effektiv miljölagstiftning och förvaltning, särskilt i länder som har stor påverkan på de globala problemen och stor påverkan också på om de svenska miljömålen kan . I sammanhanget vill utredningen framhålla att det är väsentligt för trovärdigheten och för en effektiv rådgivning att den egna svenska håller en god standard. Även om vi redan klarat av en stor del av de lokala miljöproblem, som många nyindustriali- serade länder brottas med, så måste de system vi byggde upp för detta underhållas för att upprätthålla det goda resultatet. Det är därför även av detta skäl väsentligt att prövning och tillsyn enligt är effektiv. Dessa frågor behandlas i kapitlen 8 och 9. Det internationella arbetet inom de många multilaterala kon- ventionerna är det som framför allt hamnat i skymundan i arbetet med att ta fram strategier och prioriteringar. är omfattande och behovet av överblick och prioriteringar för de svenska insats- erna har diskuterats av och till , vilket delvis också återspeglas i olika utredningar. I samband med utvecklingssamarbetet har frågan rests hur Natur- vårdsverket kan stödja andra länder i deras arbete att genomföra olika miljökonventioner. För att bedöma vilka insatser som skulle kunna vara av särskilt intresse har verket i en rapport sökt göra en inventering och analys av konventionsarbetet. Av analysen framgår att verket har ett omfattande konventions- arbete, men att någon samlad bild inte kan ges eftersom det inte gått att få fram underlag från alla enheter på verket. Några iakt- tagelser är att det inte finns någon central samordning av konven- tionsarbetet, att det ibland råder olika uppfattningar om verket har ansvaret att driva en fråga eller om detta ligger på departementet, att rutinerna för internt samråd kan ifrågasättas, att målen för arbetet ibland uppfattas som otydliga eller otillfredställande och att verkets webbpresentation av de konventioner verket arbetar med har brister. Enligt uppgift har nu tagit fram en lista över vilka konventioner som har ansvar för och inom verket pågår ett arbete med att tydliggöra vilka sakenheter som Expertstöd i EU- och internationellt arbete har huvudansvar för vilka konventioner. Verket har också sett ut ansvariga jurister för de olika konventionerna. Som tidigare nämnts görs ofta sakområdesvis en fördelning av ansvaret för arbetet i olika konventioner mellan departement och verk. Intrycket är inte att det också i det sammanhanget görs en prioritering av hur mycket resurser som bör satsas på olika kon- ventioner. Våra intervjuer i verket visar att det i varje fall inom vissa avdel- ningar skett både bortprioriteringar och upprioriteringar i konven- tionsarbetet. Klimatfrågan har uppgraderats. För att klara detta och andra frågor som prioriteras i verket (konsekvensanalyser och miljö- ekonomi) så har Klimatavdelningen prioriterat ner arbetet med hållbar utveckling och arbetet med FN:s Kommission för hållbar utveck- ling (CSD) liksom arbetet med hållbara konsumtions- och produk- tionsmönster. Utredningen bedömer att det behövs en bättre analys av vad vill uppnå och kan åstadkomma inom ramen för olika multi- laterala konventioner på miljöområdet. Koppling bör göras till EU- arbetet och till arbetet i olika internationella regionala organ. Var bör en fråga drivas och i vilken ordning? Analysen kan eventuellt knytas till den utredning som efterlyser för hur miljömålens internationella koppling kan synliggöras och införlivas i miljömålssystemet. Inom ramen för miljömålsarbetet bör också vara möjligt att föra en sektorsövergripande dialog om hur bäst ska påverka utvecklingen också inom annat för miljöproblemen viktigt internationellt arbete än det rena miljöarbetet, dvs. hur beaktas miljöfrågor i internationellt arbete inom t.ex. IMO eller WTO. Särskilt viktigt är att beakta handelsfrågorna. Denna typ av utredningar och analyser bör vara uppgifter för den nya myndighet som utredningen föreslår ska inrättas enligt vad som behandlas i kapitel 6. En intressant fråga är om de olika rekommendationer om hur inter- nationellt arbete bedrivs bäst strategiskt och taktiskt, som fram- kommit i olika utredningar och också i EU- strategi, gett effekter i det faktiska agerandet. Finns för olika prioriterade frågor genomtänkta strategier för hur man får gehör och för behovet att skapa allianser och att avväpna motstånd? Expertstöd i EU- och internationellt arbete har, som nämnts, varit framgångsrikt internationellt inom vissa miljöområden. Försurningsfrågor och kemikaliearbetet brukar nämnas liksom arbetet med luftvårdskonventionen (LRTAP) och Montrealprotokollet. Även klimatarbetet har haft en stark svensk influens, särskilt arbetet i den internationella klimatpanelen IPCC. Från dessa områden finns lärdomar att dra. I samtliga fall har legat långt framme med egna åtgärder och det inter- nationella arbetet har bedrivits envetet, strategiskt och långsiktigt. Genombrott i miljöfrågor har kunnat ske när det funnits möjlig- het till tekniska och juridiska lösningar som allmänhet och media drivit på och politiker varit beredda att fatta nödvändiga beslut. I det internationella arbetet kompliceras möjligheterna till genombrott av kulturella och systemmässiga skillnader, av olika naturliga förutsättningar och hur maktförhållanden är kopplade till vinnare och förlorare i en förändringsprocess. Allmänt kan dock sägas att följande förutsättningar verkar vara viktiga för att få genomslag för en handlingslinje: konsensus om problemen, ledar- skap, drivande aktörer, kritisk massa (genomslag i media och poli- tik) samt tekniska eller andra lösningar på problemet som accepteras hos genomförande aktörer. kan ta ledningen, eventuellt tillsammans med andra nord- iska länder, på några prioriterade områden. För att det arbetet ska nå framgång behövs dock både att satsar erforderliga resurser och att det finns en genomtänkt strategi för arbetet. En syste- matisk genomgång av lärdomar från tidigare framgångsrikt inter- nationellt arbete bör göras som utgångspunkt för strategiarbetet. I interna rapport bedöms att EU-arbetet kommer att öka i omfattning på grund av de mer omfattande konsultationer som har med olika medlemsländer och på grund av utvidgningen som gör arbetet i tyngre. Miljömåls- rådet skriver i den senaste fördjupade utvärderingen att det krävs omfattande insatser både nationellt och internationellt om miljö- målen ska kunna nås. Utredningen instämmer i den allmänt utbredda åsikten inom såväl Miljödepartmentet som inom att mer resurser behöver satsas på det internationella arbetet. har förstärkt sitt klimatarbete med några anställda. Expertstöd i EU- och internationellt arbete att det kan ifrågasättas om detta är tillräckligt med tanke på frågans vikt och dess prioritet inför det svenska ordförandeskapet i EU . Havsmiljöfrågorna, som ju är prioriterade både av regeringen och av inför verksamhetsplaneringen, har getts ökad tyngd i verket genom att en särskild enhet skapats. En motsvarande upprioritering i EU- och internationellt arbete tycks inte ha skett. EU-arbetet är mycket viktigt, t.ex. fiskepolitiken och de och maritima strategierna. EU har också i och med utvidg- ningen ökat i betydelse för det prioriterade arbetet med att för- bättra miljön i . Havsmiljöområdet är ett område där utredningen sett att EU- och internationella insatser behöver öka. Utredningen bedömer att medel motsvarande fem nya tjänster bör tillföras förvaltningsanslaget för EU- och internationellt arbete inom dessa två prioriterade sakområden. I den dialog om över- gripande prioriteringar som bör föras mellan departement och verk enligt utredningens resonemang i kapitel 4 och även genom den särskilda utredning som föreslås i det följande får bedömas om det kan behövas ytterligare förstärkningar. För att insatserna ska få önskad utdelning krävs en genomtänkt strategi inte bara för vilka frågor som ska prioriteras utan också för hur frågorna bör drivas. En delvis annan fråga är hur verket ser till att resurser fredas för internationellt arbete. I det internationella arbetets karaktär ligger att det av och till behövs akuta insatser i de ibland oförutsägbara förhandlingsprocesser med snabba återkopplingar som bedrivs särskilt inom EU men också i vissa internationella förhandlingar. Från verksledningen har på direkt fråga framförts att verket inte avsätter resurser för detta i sin verksamhetsplanering utan att det får lösas genom omprioriteringar när sådana frågor dyker upp. Det varierar naturligtvis var i organisationen behovet av akuta insatser dyker upp, och det kan därför vara svårt att fördela en sådan resurs ut på avdelningar. Men det förefaller ändå, enligt utredningens upp- fattning, rimligt att inte inteckna alla resurser för annat arbete, när man nu vet att akutbehov kommer att dyka upp. Den interna utredning som gjorde åren 2003- 2004 betraktas nu som obsolet i organisationen. Det är internationella arbete på miljöområdet genomlystes i Expertstöd i EU- och internationellt arbete en extern utredning. Med tanke på att EU-inträdet förändrat förut- sättningarna och att det internationella arbetet blivit allt viktigare och kräver än mer av sektorsövergripande insatser kan det vara dags för en ny sådan översyn. har föreslagit en utredning om de internationella frågornas koppling till miljömålen. Vi stödjer för- slag. Utredningen bör inkludera överväganden om prioriteringar och behovet av kraftsamling samt en analys av lärdomar från tidigare framgångar. Analysen bör omfatta också överväganden om sam- spelet mellan åtgärder i och möjligheterna till genomslag i EU och internationellt. En annan viktig fråga är hur miljöfrågor beaktas och drivs i andra organ än de direkt miljörelaterade inom EU och i internationella sammanhang. Utredningen bör kopplas till eller genomföras som ett underlag till den översyn av ansvarsfördelning och organisation för det svenska miljöarbetet som föreslagits i kapitel 2. Strategier och prioriteringar behöver utvecklas både övergripande och för olika sakfrågor. Det är väsentligt att det finns en samsyn mellan regering och myndigheter. Utredningen föreslår att Miljö- departementet tar initiativ till en mer övergripande dialog med Natur- vårdsverket om prioriteringar och att det klargör förväntningarna på verkets expertstöd i EU och internationellt. Ett förslag är att peka ut frontområden och bevakningsområden. De prioriteringar och strategier som tas fram bör vara levande dokument vilka regel- bundet ses över i dialog mellan departementet och verket, t.ex. i samband med mål- och resultatdialogen. En viktig fråga är också att utveckla strategier som är tillräckligt långsiktiga för att förutse vilka initiativ som bör tas nu i EU:s olika expert- och arbetsgrupper om man vill nå ett visst resultat i beslutsprocesserna i ministerrådet. En av rekommendationerna i interna utredning var att ta fram flerårsplaner för det internationella arbetet. De bör kunna samordnas med de fleråriga mål- och strategiperioder för styrningen som föreslagits i kapitel 4. Det behövs också strategier för hur frågorna ska drivas. Den offentliga utredningen föreslog att riktlinjedokument skulle tas fram. Där skulle anges vilka krav som ska drivas i vilka sammanhang och med en analys av andra länders positioner och strategiska arbetssätt för att skapa allianser eller avväpna motstånd. Expertstöd i EU- och internationellt arbete Resurserna för EU- och internationella arbete bör förstärkas med fem tjänster i huvudsak för arbete med klimat och havsmiljöfrågor. framhåller att möjligheterna att nå miljömålen i hög grad är beroende av internationella lösningar. Det behövs tvär- sektoriella strategier som omfattar alla EU- och internationella sam- manhang som är relevanta och viktiga för att nå utpekade mål. Miljömålsarbetet inbegriper sektormyndigheterna och därmed de olika myndigheter som representerar i sektorskopplade EU och internationella forum. Det är därför ändamålsenligt att i arbetet med åtgärdsstrategierna inom miljömålsprocessen också ta fram strategier för genomslag i EU och internationellt. I kapitel 6 före- slås en ny myndighet för uppföljning och utvärdering av miljö- målen och miljöarbetet. Myndigheten, som ska inbegripa Miljömåls- rådet, föreslås få ansvar för de tre åtgärdsstrategierna i miljömåls- arbetet och är därför ett lämpligt organ för att föra en diskussion om sektorsövergripande strategier för EU- och internationellt arbete och att ge förslag till regeringen. Den utredning, som vi föreslår, bör kunna ge ett bra underlag för det fortsatta arbetet i och inom den nya myndigheten. Skapa en ny myndighet, , för utvärdering samt samordning och strategisk utveckling av miljömåls- arbetet. Myndigheten ska även revidera myndigheternas all- männa miljöarbete. ska ha en stark forsk- ningsanknytning med ett forskarråd som stöd till myndig- hetens ledning. Omvandla till ett rådgivande organ och flytta det från till . Flytta det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald från Naturvårds- verket till . Flytta beslutanderätten för medlen för miljömålsuppföljning till . Även andra myndigheter och organi- sationer än medlemmar ska kunna få bidrag till projekt. ett administrativt samordningsansvar för de tre åtgärdsstrategierna. Arbetet med åtgärds- strategierna ska fortgå även mellan de fördjupade utvärde- ringarna. Inlemma Expertgruppen för miljöstudier i . Ta bort övergripande ansvar för miljömålsarbetet samt samordningsansvaret för kretslopps- strategin ur verkets instruktion. Ersätt den årliga uppföljningen av miljömålen med en halvtidsrapport mellan de fördjupade utvärderingarna. Förstärk informationsarbetet kring miljömålssystemet med specialanpassad information för olika målgrupper. Systemet med miljökvalitetsmål är grundstenen för Naturvårds- verkets arbete. Enligt 1 § i verkets instruktion ska miljökvalitets- målen vara vägledande i verkets huvuduppgift: att främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. Miljö- målssystemet godkändes av med anledning av regeringens proposition Svenska miljömål – miljöpolitik för ett håll- bart Sverige.TP F1FPT beslutade om delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen enligt regeringens förslag i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.TP F2FPT finns 16 miljökvalitetsmål, med 72 tillhörande tidsatta delmål. För varje miljökvalitetsmål finns en ansvarig myndighet utsedd, se tabell 6.1. Den miljömålsansvariga myndigheten ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information av sitt/sina miljökvalitetsmål. Utredningen kommer i den fortsatta texten att använda sig av begreppen miljömål och miljökvalitetsmål som synonymer. Tabell 6.1 Miljökvalitetsmålen och ansvariga myndigheter Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv 1TP PT Prop. 1997/98:145, bet 1998/99MJU6, rskr 1998/99:18. 2TP PT Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36. Delmålsansvaret kan ligga på andra myndigheter än den miljö- målsansvariga myndigheten, men den senare samordnar arbetet med underlag för uppföljning och utveckling av målet. För samråd och samverkan myndigheterna emellan i arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålen finns ett särskilt råd inrättat inom , . Rådet gör en årlig uppföljning och rapportering av tillståndet i miljön och sammanställer också underlag till regeringens fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet, vilken sker . Underlaget för rådets arbete utgörs av rapporter från de miljömålsansvariga myndigheterna samt länsstyrelser och myndigheter med särskilt sektorsansvar. Detta rapporteringsansvar specificeras i respektive myndighets instruktion. Den fördjupade utvärderingen följs av en proposition som anger inriktningen för miljömålsarbetet de kommande fyra åren. Genom förtydligas det gemensamma myndighetsansvaret för miljömåls- frågorna. har enligt 2 § i NV-instruktionen ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor samt utpekat ansvar för tio av målen (se tabell 6.1). För att samordna och effektivisera arbetet med att nå de 16 miljökvalitetsmålen har tre strategier skapats, Strategin för gift- fria och resurssnåla kretslopp (GRK), Strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (HUM) och Strategin för effektivare energianvändning och transporter (EET). För varje strategi har ett antal av de olika miljökvalitetsmålen utpekats som särskilt viktiga (se figur 6.1), men även övriga miljökvalitetsmål kan beröras i varierande omfattning. De tre strategierna ska bidra till att man utnyttjar kostnadseffektiva åtgärder som på både kort och lång sikt kan bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål eller delmål och som kan bidra till att uppnå även andra politiska mål. Tanken med strategierna är att arbeta på tvären mellan de olika miljömålen och hitta synergieffekter i de olika åtgärdsförslagen, att lyfta fram målkonflikter samt att bedöma åtgärdsbehoven utifrån ett helhetsperspektiv. Arbetet med åtgärdsstrategierna har i praktiken skett i samband med de fördjupade utvärderingarna. För GRK-strategin finns en utpekad ansvarig myndighet, nämligen enligt 3 § i verkets instruktion. De två övriga strategierna hanteras genom myndighetssamarbete, med Natur- vårdsverket som administrativt samordningsansvarig. EET- strategin har tagits fram i samarbete med sektorsmyndigheterna, trafikverken och energimyndigheten. I strategirapporterna, som levereras till i samband med den fördjupade utvärderingen, lyfter de involverade myndigheterna fram de mest väsentliga åtgärdsförslagen från de olika miljömålsrapporterna och kopplar ihop förslagen i olika paket. Figur 6.1 De tre åtgärdsstrategierna Strategi för effektivare energianvändning ochStrategitransporterför effektivare- EET energianvändning och transporter - EET , , , ,, ,Sj öfartsverket, Energimyndigh eten, Strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - HUM Strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - HUM , , , , , ,arieämbetet, , , , Jordbruk sverket, , Levande sjöar och vattendrag Hav i balans Grundvattensamt levande avkustgodochkvalitetskärgård Hav i balans samt levandeMyllrandekust och skärgårdvåtmarker Ett rikt växtStorslagen- och djurfjällmiljöiv Ett rikt växt- och djurliv Strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp - GRK Strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp - GRK ,strål kyddsinstitutKemikalieinspektionen, , Miljöpolitiken bedrivs integrerat i sektorer även utanför det specifika politikområdet Allmän miljö- och naturvård, t.ex. inom Vägtrafik, Utvecklingssamarbete etc. (se även kapitel 2). Det inne- bär att sektorernas övergripande mål också innefattar miljöpolitiska mål för sektorn. Utgångspunkten är att miljöproblemen inte kan lösas enbart av de traditionella miljöaktörerna. Därför har 18 myndigheter ett utpekat sektorsansvar för hållbar ekologisk utveckling, nämligen , , Statens energimyndig- het, , , , , , Luftfartsstyrelsen, Läkeme- delsverket, Myndigheten för skolutveckling, Verket för närings- livsutveckling, , , , , Sjö- fartsverket och Vägverket.TPF3FPT Sektorsansvaret innebär att myndig- heten ska genomföra åtgärder för att aktörerna inom sektorn ska 3TP PT Prop. 2004/05:150, bet 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49. integrera miljöfrågorna i sin verksamhet. Myndigheternas arbete ska ske kopplat till miljökvalitetsmålen och en rapport ska lämnas till inför den fördjupade utvärderingen. De 16 miljökvalitetsmålen utarbetades utifrån fem grund- läggande miljövärden: människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemets långsiktiga produktionsförmåga, samt en god hus- hållning med naturresurser. För att tillgodose de grundläggande värdena i miljömålsarbetet finns även tre övergripande miljömåls- frågor som komplement till miljömålen. De utsedda ansvariga myndigheterna är: Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader – Något väl utarbetat system för hur arbetet med de övergripande miljömålsfrågorna ska ske finns dock inte ännu, t.ex. skriver Social- styrelsen i en rapport att Hälsa som ett grundläggande värde för hela miljömålssystemet är inte särskilt synligt i miljömålsarbetet.TPF4FPT Länsstyrelserna har det regionala ansvaret för alla miljökvalitets- mål utom Levande skogar, där är ansvarig. Läns- styrelserna ska samordna det regionala arbetet med miljömålen och regionalisera de nationella målen, svara för regional uppföljning och verka för att målen nås i länen. Alla länsstyrelser har antagit regionala miljömål baserade på de nationella miljökvalitetsmålen. De regionala målen kan skilja sig från de nationella både vad gäller delmål och målår, och det förekommer även egna regionala mål för t.ex. ekologisk produktion. Dessutom medför flera av de nationella miljömålen en operativ verksamhet för länsstyrelserna.