sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Stödet har också gått till genomförande av möten och de fattigaste ländernas deltagande eftersom många utvecklingsländer saknar tillräckliga resurser för att kunna delta aktivt i förhandlingsarbetet under klimatkonventionen. Vetenskapen kring klimatfrågorna har gjort stora framsteg under . FN:s klimatpanel, IPCC:s arbete är Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd centralt för fortsatt kunskapsuppbyggnad. återstår emellertid betydande luckor när det gäller kunskapen om hur olika regioner och delar av de fattiga länderna kommer att drabbas av klimatförändringarna. saknas resurser för observation, övervakning och analys. Som stöd, bl.a. för behoven under klimat- konventionen, byggs klimat- och miljöövervakning upp av GCOS () och (Group on Earth Observation). deltar i båda dessa samarbeten men de eko- nomiska bidragen för stöd till utvecklingsländer inom detta område har varit sparsamma. 16.2.3Beredningens överväganden, bedömningar och förslag Beredningen noterar IPCC:s och Vetenskapliga rådets slutsatser att klimatförändringarna kommer att ha särskilt negativa effekter för utvecklingen i många av de fattigare länderna. Beredningen ser det som sannolikt att behovet av klimatrelaterat och klimatanpassat bistånd till fattiga länder kommer att öka. Beredningen bedömer att det är av central betydelse att svensk biståndspolitik har ett helhetsgrepp på arbetet med klimatför- ändringarna så att klimatarbetet och arbetet med fattigdoms- bekämpning kan ge synergieffekter och tillsammans bidra till att FN:s milleniemål uppnås. Biståndet bör aktivt inriktas mot att hjälpa mottagarländerna att klimatanpassa sin utveckling. Bistånds- insatser inom områdena hållbar infrastruktur, energiförsörjning för låga växthusgasutsläpp, hållbar vattenförsörjning, ett hållbart jord- bruk och katastrofförebyggande åtgärder är därvid av särskilt intresse. Eftersom många människor på landsbygden i utvecklings- länder saknar tillgång till el kan satsningar på elförsörjningssystem i sådana områden, baserade på förnybar energi, förena klimatarbetet med fattigdomsbekämpning. En annan prioritering bör vara att inrikta insatserna så att de stärker mottagarländernas kapacitet att medverka i utformningen av en framtida klimatregim. Beredningen välkomnar att Kommissionen för klimatföränd- ringar och utveckling har tillsatts. Det är viktigt att Kommis- sionens arbete mynnar ut i konkreta och genomförbara förslag om hur biståndet kan anpassas för att hjälpa mottagarländerna att klimatanpassa sin utveckling. För att kunna utveckla biståndet är det väsentligt att kunna beskriva hur biståndsmedlen används . Kyotoprotokollets flexibla mekanismer och klimatbistånd bild av klimatrelaterat bistånd och klimateffekterna av bistånd saknats. Sida bör därför utveckla metoder för att noggrannare följa upp hur biståndet används inom klimatområdet. I framtida för- delning av biståndsmedel bör vägas in mottagarländernas utsatthet för klimatförändringar, liksom deras behov av tekniköverföring, investeringar och investeringsbehov i sektorer med stor betydelse för utsläpp av växthusgaser. Beredningen bedömer att det behövs tydligare riktlinjer för biståndsförmedling för att öka möjligheterna att inrikta bistånd mot uppbyggnad av en hållbar infrastruktur, inklusive i energi- sektorn. Strävan bör vara att skapa effektiva system med låg klimat- påverkan, där hänsyn tas också till klimatförändringarnas effekter och anpassningsbehov. Sådana riktlinjer behöver utarbetas dels för Sidas samarbetspartners, dels för internationella finansieringsinsti- tutioner och biståndsförmedlare. Lika viktigt är att projekten sedan följer riktlinjerna och bidrar till uppsatta mål. Ökad uppmärksam- het bör därför också ägnas åt uppföljningen av projekt. Utöver det ordinarie biståndet finns behov av förstärkta resurser för överföring av tekniskt kunnande och för åtgärder för att hejda avskogning. Olika former för detta bör övervägas (se kapitel 20). Behovet av finansiellt stöd till utvecklingsländernas anpass- ningsarbete bör särskilt uppmärksammas. Här finns en möjlighet att öka resurserna vid sidan av traditionellt bistånd. Olika vägar är möjliga, t.ex. kan en möjlighet vara att verka för att höja den andel av intäkterna från CDM-projekt som avsätts till anpassningsfonden under Kyotoprotokollet. Beredningen ser det som väsentligt att även de fattigare utveck- lingsländerna ges en möjlighet att påverka utformningen av en framtida klimatregim. har en tradition som viktig bidrags- givare för dessa länders medverkan. stöd till utvecklings- länders deltagande i klimatkonventionsprocessen behöver för- stärkas när nu förhandlingarna om en framtida klimatregim inten- sifieras och fler förhandlingsmöten kommer att hållas. Särskilt bör stödet till de minst utvecklade länderna stärkas för att de ska kunna delta aktivt. Stödet bör också inriktas på kapacitetsuppbyggnad, t.ex. för att stärka ländernas möjligheter att följa klimatutveck- lingen, inklusive effekter regionalt och lokalt. Sådan uppföljning är också värdefull för en vidareutveckling av arbetet till stöd för FN:s klimatpanel, IPCC, bl.a. rörande regionala klimatmodeller. 17Växthusgasflöden i skog och mark Möjliga åtgärder och incitament för skydd av kollager och främjande av kolsänkor liksom effekter av sådana åtgärder, t.ex. för biologisk mångfald, tillförseln av biobränsle och skogsnäringen bör utredas. Kolsänkorna bör inte nu ingå i det nationella målet för . Utvecklingen av de svenska kolsänkorna behöver dock följas kontinuerligt. Utifrån beslut om en framtida internationell klimatregim samt utveckling av tillförlitliga mätmetoder bör det prövas om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna. Stor vikt bör läggas vid utformningen av den framtida internationella klimatregimens hantering av kolsänkor för att minimera avskogningen i tropikerna. Incitament bör skapas för att öka upptagen i kolsänkor och skydda kollager som regelverket måste beakta utvecklingen av biobränslemarknaden, skogsnäringen och biologisk mång- fald. Avskogning i de tropiska regionerna är en viktig bidragande orsak till den globala uppvärmningen. Åtgärder mot avskogning diskute- ras huvudsakligen i kapitel 20. I främst tempererade skogar på norra halvklotet binds koldioxid. Brukande av jordar bidrar också till ändrade växthusgasflöden. Vid sidan av åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kommer därför åtgärder för att minska avskogning, men även för att skydda och främja kolsänkor, att vara Växthusgasflöden i skog och mark betydelsefulla för den globala politiken för att hejda klimatföränd- ringarna. 17.1Kolets kretslopp och kolsänkorna Kol finns lagrat i form av fossila bränslen i jordskorpan. Kol finns också i terrestra system, dvs. träd och växter samt bundet i markens organiska material. Slutligen finns kol också i form av koldioxid i atmosfären och löst i världshaven. Mänskliga aktiviteter påverkar väsentligt mängden kol i atmosfären, haven och terrestra system. Utsläppen av koldioxid ökar atmosfärens koldioxidhalt, vilket också leder till ett visst upptag i havens ytskikt. I terrestra system leder markanvändning till avgång av kol till atmosfären, som en del utsläpp tas upp i biomassa och i marken. Jämfört med de naturliga koldioxidflödena mellan atmosfären, havet och terrestra system är de av människan skapade flödena mindre. Eftersom mänskliga aktiviteter tillför ny kol- dioxid, som överstiger de naturliga kolsänkornas kapacitet, så till- förs atmosfären mer koldioxid som driver den globala uppvärm- ningen. Enligt FN:s klimatpanel (IPCC, 2007) uppgick de årliga utsläp- pen av koldioxid från fossila bränslen globalt till ungefär 6,4 miljar- der ton kol . Avskogning bidrog med ytterligare ca kol . Upptaget av koldioxid i växtlighet och mark motsvarade ungefär kol. Nettoupptaget i världshaven var ungefär kol. Nettotillskottet till atmosfären blir med dessa uppskattningar kol , vilket motsvarar ca koldioxid . De globala flödena av kol illustreras i figur 17.1. Växthusgasflöden i skog och mark Figur 17.1 Globala årliga flödet av koldioxid (uttryckt som miljarder ton kol). Osäkerheten i utsläpp och upptag illustreras av de I-formade staplarna Årliga kolflöden (globalt) Källa: FN:s klimatpanel, IPCC (2007). (2000–2005) var de globala utsläppen av kol- dioxid från fossila bränslen större (7,kol ) än . Detsamma gällde för ökningen av kol- dioxid i atmosfären som motsvarade kol . Nettoupptaget i havet uppskattas vara oförändrat i absoluta tal. Detsamma gäller för upptaget i kolsänkor på land (IPCC, 2007). Ungefär en fjärdedel av de globala antropogena utsläppen av kol- dioxid binds i haven. Det sker dels genom upplösning i vattnet, dels med hjälp av biologiska processer. Omsättningen mellan ytvatten och djupvatten är långsam i oceanerna, varför det tar , hundratals till tusentals år, innan jämvikt nås med djupvattnet. Detta begränsar havets förmåga att buffra koldioxidutsläppen. En ökad koldioxidhalt i havsvatten kan få negativa konsekvenser för havsmiljön. Växthusgasflöden i skog och mark Upptaget på land är jämförbart med upptaget i haven. I den natur- liga kolcykeln är de dominerande processerna att koldioxid frigörs då träd och annat organiskt material bryts ned. Kolet lagras i mar- ken eller avgår till atmosfären som koldioxid för att på nytt tas upp genom växters fotosyntes. Det största upptaget av koldioxid sker i tempererade och boreala skogar men ett visst upptag sker även i kvarvarande tropiska skogar. Kol lagras också i markskiktet som humus (dött organiskt material) och en del förs ner i jorden. I en del jordar finns betydande mängder kol inlagrat. När skog avverkas eller i samband med bränder frigörs så små- ningom kolet i träden. En del avgår också vid trädens respiration. Om träden blir trä- eller pappersprodukter fördröjs frisättningen. Avskogning spelar globalt en väsentlig roll som källa för kol- dioxid. Vilken markanvändning som kommer i stället har också betydelse för växthusgasutsläppen, liksom vilka marker som avskogas. Tas marken i anspråk för t.ex. jordbruk frisätts också betydande delar av det kol som finns bundet i marken. Återbeskogning kan bromsa tillförseln av koldioxid till atmosfären genom att en ny kol- sänka skapas. Med en ökande global uppvärmning finns farhågor om att de tempererade skogarnas funktion som koldioxidsänka kommer att avta. De terrestra systemen kan alltså efterhand övergå till att bli en källa till koldioxid, dock är osäkerheterna kring detta stora. I stora drag tyder den senaste forskningen på att klimatförändringarnas påverkan på kolsänkorna medför att det fordras ännu lägre utsläppsnivåer för att koldioxidhalten i atmosfären ska kunna stabiliseras, jämfört med om kolsänkorna skulle ha varit oföränd- rade. (IPCC, 2007). yta är till mer än hälften täckt av skog. binds normalt betydande mängder koldioxid i växande träd. Enstaka år kan dock störningar rubba denna situation. T.ex. ledde stormen 2005 till att skogen som kolsänka byttes till en källa. Även i förnan räknar man med att det binds koldioxid. Hur stora koldioxidflödena är till och från mark är osäkert och metodi- ken för att bedöma dessa är ofullständig. Tabell 17.1 visar hur Växthusgasflöden i skog och mark utsläpp och upptag f.n. bedöms ha varierat och innehåller en prognos för framtida upptag i levande biomassa. Prognosen bygger på att skogsavverkningarna motsvarar den årliga tillväxten, dvs. en ökning från dagens nivå, och att målet om avsättning av skogsmark till naturreservat m.m. nås till 2010. Tabell 17.1 Historiska och prognostiserade utsläpp och upptag av koldioxid från markanvändning och markanvändningsförändringar enligt underlag till officiella rapportering beträffande utsläppen samt underlag för Kontrollstation 2008 (miljoner ton) Levande biomassa (CO2B )B Markkol (CO2B )B Dött organiskt material (CO2B )B Övriga CO2B -B utsläpp N2B OB och CHB4 utsläppB -58,9 Källa: , och . Från jordbruksmark avgår en betydande mängd koldioxid (under inledningen av i genomsnitt ca 2–/år). Det huvudsakliga utsläppet sker från s.k. organogena jordar, dvs. jordar med högt kolinnehåll t.ex. utdikade torvmarker och torrlagda sjöbottnar. Hur jorden bearbetas har betydelse för vilka utsläpp av koldioxid som sker från marken. Utsläppen från de organogena jordarna minskar långsamt i takt med att den odlade arealen minskar. Betydande mängder koldioxid finns också bundet i trä- och pappersprodukter. Totala produktionen av rundvirke, flis, träavfall, sågade trävaror, pappersmassa, papper, papp och avfall motsvarade ca koldioxid. Grovt räknat motsvarar exporten av produktionen inom landet (, 2007). i ett kort tidsperspektiv orsakar också användning av bio- bränslen koldioxidutsläpp innan skogsbiomassa växt upp och ersatt det uppeldade biobränslet. Detta bör beaktas vid långsiktigt kraf- tigt ökat uttag av biomassa eftersom de närmaste 50–100 åren blir avgörande för att hålla koldioxidkoncentrationen nere på accep- tabla nivåer. Växthusgasflöden i skog och mark Kolsänkornas framtida storlek är svår att beräkna, bl.a. som följd av osäkerheten kring flödena av kol till och från skogsmarken. Här behövs mer forskning och utvecklade metoder för att mäta och beräkna storleken på flödena. Framtida skogsavverkningsnivåer för industriråvara och biobränsle är också en osäkerhetsfaktor. har också flödena varierat i betydande utsträckning enligt tillgängliga data och metodik. En känslighetsanalys där den framtida skogsavverkningen är av den årliga tillväxten innebär att upptaget i kolsänkor ökar med ca koldioxid eller motsvarande av samlade utsläpp av växthusgaser enligt myn- digheterna. En ytterligare osäkerhet är hur framtida stormar, bränder, förekomst av skadeinsekter och andra störningar kan på- verka kolsänkorna i skogen. Enskilda år kan sådana händelser leda till att den kolsänka vi har förbyts till en källa av växthusgaser. Detta hände, som tidigare nämnts, t.ex. vid stormen (se tabell 17.1). I ett varmare klimat kommer skogen i vårt land att växa snab- bare. Klimat- och (SOU 2007:60) bedömer att tillväxten kommer att öka successivt och med upp till 20–till slutet av seklet. Även nedbrytningshastigheten ökar, liksom risken för störningar, varför det är osäkert hur de totala kolflödena påverkas. Kolsänkor och biologisk mångfald fattades beslut om att inrätta konventionen om biologisk mångfald, Convention on Biological Diversity, CBD. Den syftar till att bevara livets variationsrikedom på jorden och är ett gemen- samt försök från världssamfundet att komma till rätta med det stora problem som förlust av ekosystem, arter och gener utgör. Enligt (De facto, 2007) bedöms miljökvalitets- målet Ett rikt växt- och djurliv som svårt att nå till 2020. Inte heller målet Levande skogar bedöms kunna nås till 2020 utan mycket stora insatser. Klimatförändringens inverkan på samhället och på naturtillgångarna är redan påtaglig och kommer av allt att döma att bli ännu tydligare även om de globala utsläppen av växt- husgaser minskas drastiskt. Detta kommer innebära stora svårig- heter att nå miljömålen. Växthusgasflöden i skog och mark I är det framför allt förändringar i markanvändningen som bidragit till minskad biologisk mångfald. Det gäller särskilt nedläggningen av jordbruk, med upphört bete och igenväxning som följd, men även storskaliga förändringar inom skogsbruket. Enligt en underlagsrapport till Klimat- och sårbarhetsutred- ningen (SOU 2007:60, bilaga B30) kan ökade satsningar på att pro- ducera bioenergi kombineras med hållbar naturvård men det finns också risk för att bioenergiproduktion leder till utarmning av den biologiska mångfalden. Åtgärder för att främja kolsänkor kan på liknande sätt påverka den biologiska mångfalden positivt eller negativt beroende på hur de utformas. Torvmarker som dikas ut och används för t.ex. jordbruksändamål släpper ut stora mängder koldioxid. Odikade torvmarker släpper i vissa fall ut betydande mängder metan. Om sådana marker dikas ut kan utsläppen av metan minska. finns en risk att kol- dioxidutsläppen ökar och även lustgasutsläppen kan öka. Sam- banden är komplexa och förhållandena kan skilja sig betydligt mel- lan olika geografiska områden, även mellan närliggande marker och mellan olika årstider. Genom att förändra vattennivåer och bryta torv förändras växthusgasflödena. I vissa fall kan torvmarker plan- teras med skog efter att torv brutits och på så sätt kan de växande träden istället ta upp koldioxid. Även om kunskapen om förhållan- dena i olika torvmarker har ökat finns fortfarande kunskapsluckor beträffande vilka torvmarker som bör hanteras på vilket sätt, om man strävar efter att minimera växthusgasutsläppen. betraktas i EU:s system för utsläppshandel som ett fossilt bränsle. tas sålunda inte hänsyn till förändringar av växthus- gasflöden i samband med brytning av torv i det internationella regelverket samt i EU:s handelssystem. Om sådana hänsyn skulle tas fordras en utvecklad metodik för att beräkna flödena av växt- husgaser. Härvid spelar den ovannämnda tidsaspekten en stor roll vid bedömningen. En viktig aspekt att beakta vid torvbrytning är också de höga biologiska värden som många torvmarker hyser. Växthusgasflöden i skog och mark 17.2Internationellt regelverk för kolsänkor Klimatkonventionen ger kolsänkor en relativt framskjuten plats och ställer krav på skyddande av kollager och främjande av kol- sänkor. Särskilt sägs i artikel 4.2 att de utvecklade länderna ska vidta åtgärder för att lindra klimatförändringarna genom att minska sina utsläpp av växthusgaser och genom att skydda kollager och främja kolsänkor. Mer utvecklade regler för kolsänkor finns i Kyotoprotokollet. För att möta åtaganden under Kyotoprotokollet kan industri- länderna minska sina utsläpp eller utnyttja de flexibla meka- nismerna. Dessutom får dessa länder tillgodoräkna sig upptag i kol- sänkor enligt vissa regler men även utsläpp från markanvändning ska räknas med. Kyotoprotokollets bestämmelser om kolsänkor återfinns i arti- kel 3.3 som reglerar geografiska områden där markanvändningen har förändrats (t.ex. avskogning av mark för anläggning av vägar, järnvägar och bebyggelse)och i artikel 3.4 som reglerar områden där markanvändningen är oförändrad (främst skogsbruk och jord- bruk). Bestämmelserna i artikel 3.3 är obligatoriska medan länderna väljer vilka delar av artikel 3.4 de ska tillämpa. Enligt artikel 3.3 ska upptag och utsläpp av växthusgaser redo- visas som sker på grund av avskogning av skogsmark liksom beskogning av mark som inte varit skogbevuxen. Det är nettoförändringen i kollager som räknas. Enligt reglerna för artikel 3.4, som gäller under den första åtagandeperioden, får länderna räkna ett i förväg fastställt värde på upptagen. får eventuella utsläpp som beräknas enligt protokollets artikel 3.3 räknas bort. Detta fastställda värde grundas på en beräkning av upptag som kan tillskrivas mänskliga aktiviteter, t.ex. god skogsskötsel. En förutsättning är att landet ifråga vid rap- porteringen kan visa att det har en minst lika stor kolsänka som detta värde totalt sett. Växthusgasflöden i skog och mark 17.2.2Regelverk för kolsänkor internationellt och i får under Kyotoprotokollets artikel 3.3 räkna ett netto- utsläpp eftersom utsläppen från avskogning är större än upptagen av växthusgaser i nybeskogade marker. Att koldioxidavgången från avskogning blir större än upptagen från beskogning beror främst på att de marker som avskogas ofta utgörs av fullväxt skog med stort kolinnehåll medan nybeskogade marker kommer att ha en måttlig tillväxt under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Utsläppen enligt artikel 3.3 beräknas bli några miljoner ton/år under den för- sta åtagandeperioden och är relativt osäkra. har emellertid valt att tillämpa även artikel 3.4 (skogs- bruk). Eftersom väntas ha en nettosänka under den första åtagandeperioden –2012 får utsläppen enligt artikel 3.3 räknas bort enligt protokollets regler och vi får istället maximalt tillgodo- räkna oss upptag av koldioxid motsvarande maximalt koldioxidekvivalenter från skog och skogsmark . Skulle emellertid de totala kolflödena såsom de beräknas under artikel 3.4 bli negativa får istället räkna med dessa som utsläpp, dock maximalt koldioxidekviva- lenter . Till detta ska då också läggas utsläppen under artikel 3.3. Kyotoprotokollets gällande regelverk innebär att – efter- som vi har valt att redovisa växthusgasflödena från artikel 3.4 – även i eventuella kommande åtagandeperioder under Kyotoproto- kollet ska redovisa dessa växthusgasflöden. är det för- stås oklart huruvida denna och andra regler i Kyotoprotokollet kommer att gälla i en framtida klimatregim (se vidare kapitel 20). Vad som däremot är klart är att regelverket med ett i förväg fast- ställt maximalt värde för de beräknade upptagen i skogsbruk enligt artikel 3.4 endast gäller och att ett regelverk för kommande åtagandeperioder/klimatregimen efter 2012, kommer att behöva byggas upp. Eftersom har relativt låga utsläpp av växthusgaser men stora kollager i skog och mark samt en betydande industri baserad på skogsråvara kommer utformningen av framtida regelverk för kolsänkor att vara särskilt betydelsefull för vårt land (se vidare kapitel 20). Växthusgasflöden i skog och mark 17.3Politik för skydd av kolsänkor 17.3.1Förutsättningar – utvecklingen internationellt och inom EU Det råder en betydande osäkerhet om både det framtida regelverket för kolsänkor men också hur flödena ser ut mer i detalj samt hur de kan komma att förändras (se vidare kapitel 20). Enligt EU:s ratifikationsbeslut är det upp till medlemsländerna själva att välja vilka delar av artikel 3.4 som ska tillämpas. Länderna gör också olika bedömningar. bjöd i sina rådsslut- satser in Europeiska Kommissionen att bl.a. överväga att inkludera markanvändning, markanvändningsförändring och skogsbruk i handelssystemet . Något sådant förslag har emellertid inte lagts vid den översyn av handelssystemet som pre- senterades . 17.3.2Förutsättningar för en nationell politik för kolsänkor Den förra regeringen betonade i propositionen 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389, att det är viktig att det finns drivkrafter för att öka upptagen av koldioxid i kolsänkor och att strategier för markanvändningen inom de areella näringarna bör integreras i skogsnäringen som jordbruks- och torvnäringen. Ett visst vetenskapligt arbete har ägt rum . I övrigt har få initiativ tagits för att utveckla en strategi för skydd av och ökat upptag av koldioxid i kolsänkor. En politik som syftar till att maximera upptaget av koldioxid i skog och mark är dock möjlig att börja utveckla med dagens kun- skap. Åtgärder som i landet som helhet kan öka upptagen av kol- dioxid kan fokusera på att bevara befintliga kolrika äldre skogar eller skapa förutsättningar för nya sådana. Mer avsättning av mark till naturreservat eller andra skyddsformer är en sådan möjlig åtgärd. En annan typ av åtgärder skulle kunna inriktas på att höja till- växten och därmed koldioxidupptaget i skogarna. Utvecklade metoder för röjning och gallring, trädslagsval och skötsel, t.ex. för att undvika stormfällning, skador från vilt och insekter är exempel på åtgärder som kan verka i denna riktning. Ökad gödsling på vissa marker och dikesrensning är andra exempel som skulle kunna höja tillväxten men som kan påverka andra miljömål negativt. Växthusgasflöden i skog och mark gäller andra växthusgaser skulle åtgärder som syftar till att minska avgången av växthusgaser från främst dikade torvmarker vara vik- tiga att prioritera. Pilotprojekt som syftar till att öka kollagring genomförs nu i . Ambitionen är att med ändrad röjning och gallring samt gödsling kunna öka tillväxt och koldioxidupptag (trädlivslängd). Om en sådan tillväxtökning skulle kunna åstadkommas i större områden utan betydande negativ påverkan på berörda miljömål skulle upptagen av koldioxid i skogarnas kolsänkor kunna öka med många miljoner ton koldioxid.