sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett sådant samhälle förutsätter bl.a. en långsiktigt hållbar energitillförsel, vilket därför är av central betydelse för svensk energipolitik. Dagens energitillförsel är inte långsiktigt hållbar eftersom den i så hög grad är baserad på olja och andra fossila bränslen. I hållbar- hetshänseende medför oljeberoendet flera typer av problem. Dels blir oljan allt svårare att både utvinna och få tillgång till, genom att jordens reserver av konventionell olja blir allt knappare och att en stor del av världsproduktionen sker i politiskt instabila områden. Dels, och framför allt, bidrar oljeanvändningen till jordens klimat- problem, eftersom förbränning av olja och annan fossil energi i nuvarande omfattning leder till utsläpp av koldioxid som ökar koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. En omställning till en långsiktigt hållbar energitillförsel kräver därför bl.a. att användningen av fossila bränslen minskar. Detta kan uppnås genom substitution till bränslen från förnybara energikällor samt effektivisering av såväl energianvändningen som energitill- förseln och metoderna för att omvandla råvaror till energi. Produk- tion av bioenergi från jordbruksmark är en möjlig förnybar energikälla, liksom t.ex. vindkraft, vattenkraft och bioenergi från skogsmark. Regering och riksdag har också betonat att omställning och förändring av energisystemet är ett långsiktigt åtagande. Parallellt med det arbete som gjorts i denna utredning har det pågått ett omfattande arbete som rör den framtida energi- och klimatpolitiken. Nationella handlingsplaner och åtgärder måste bygga på en bred förståelse för den komplexitet som en omställ- ning till ett långsiktigt hållbart samhälle innebär. Bioenergin har spelat en stor roll vid den förändring som energisystemet genom- gått . Bioenergi omfattar energiutvinning från skogen och förädlingsindustrin knuten till denna, från jordbruket och livsmedelsindustrin och från avfall. Inom energi- och politiken rör bioenergin centrala frågor om bl.a. försörjningstrygghet, kostnadsnivåer och snabbt ökande klimatambitioner. Denna utredning behandlar endast jordbruket vilket är en mindre del av bioenergisystemet. Den analyserar endast jordbru- kets roll som leverantör av biomassa till olika energibärare. Det har inte legat inom utredningens ram att analysera sambanden mellan de olika energiutvinningsområdena eller att lämna förslag till konkreta avvägningarna mellan olika sektorer i energisystemet. Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets framtida roll som energiproducent. På övergripande nivå kan upp- draget sägas bestå av två frågor. Dels att analysera vilken roll jord- bruket kan spela i det framtida energisystemet. Dels att bedöma vilken roll som jordbruket lämpligen bör ha, och vilka förutsätt- ningar detta kräver. Med detta betänkande redovisar utredningen sin syn på vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi, med beaktande av dagens generella styrmedel. Vidare lämnar utredningen förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. Utredningens resultat skall ses som ett av flera underlag som måste ligga till grund för en nationell handlingsplan på energi- och klimatområdet. Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets framtida roll som energiproducent. På övergripande nivå kan upp- draget sägas bestå av två frågor. Dels att analysera vilken roll jord- bruket kan spela i det framtida energisystemet. Dels att bedöma vilken roll som jordbruket lämpligen bör ha, och vilka förutsätt- ningar detta kräver. Med detta betänkande redovisar utredningen sin syn på vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi, med beaktande av dagens generella styrmedel. Vidare lämnar utredningen förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. Utredningens resultat skall ses som ett av flera underlag som måste ligga till grund för en nationell handlingsplan på energi- och klimatområdet. Jordbrukets nuvarande roll i energisystemet Översiktligt kan jordbruksproduktion sägas utgöras av växtodling och djurhållning. För energiändamål är odling av störst intresse, varför betänkandet till stor del fokuserar på det. Det skall dock sägas att även djurhållningen ger visst underlag för energiproduk- tion, t.ex. genom framställning av biogas från gödsel. jordbruksareal uppgår totalt till , varav knappt är och resten betesmark. Vall- och spannmålsodling är de vanligaste användningsområdena för åkerarealen. Således användes av åkerarealen för dessa ändamål . Spannmålsodlingen minskar emellertid stadigt, t.ex. har den areal som utnyttjas för detta ändamål minskat med . av , vilket motsvarar , används för odling av grödor som utnyttjas för energiproduktion. Biobränslen från jordbruket kan bestå dels av odlade energigrödor (traditionella grödor och/eller nya energi- grödor), dels av restprodukter från växtodling (halm och blast). handlar energiodlingen främst om vete och oljeväxter för produktion av biodrivmedel och om olika grödor som används för värmeproduktion, bl.a. havre, Salix, halm och rörflen. tillfördes det svenska energisystemet totalt . Av denna energi gick till slutlig användning, medan utgjorde omvandlings- och distributionsförluster, varav i kärnkraftproduktion. Användningen av bunkeroljor för utrikes sjöfart och icke-energiändamål utgjorde . Biobränslen, inklusive torv och avfall, stod för av den totala energitillförseln, dvs. Merparten av denna energi kommer från skogen. Det svenska jordbrukets totala bidrag till energitillförseln uppskattas till , dvs. av de totala biobränslena. I en internationell jämförelse är biobränslenas andel av energitillförseln i hög. har tillförseln av biobränslen inklusive avfall och torv mer än för- dubblats. Av de som kom från biobränslen inklusive avfall och torv användes av industrisektorn, medan bostads- och servicesektorn stod för , transportsektorn för , fjärrvärmeproduktion för , elproduktion i kraft- värmeanläggningar för samt elproduktion i mottrycks- anläggningar för . Fjärrvärmen i har expanderat kraftigt , i synnerhet , och har även ändrat bränsle- sammansättning. användes fjärrvärme, vilket skall jämföras med . stod olja för av den tillförda energin i fjärrvärmeverken och biobränslen inklusive avfall och torv för resten. är oljans andel och biobränslen inklusive avfall och torv svarar för drygt 57 pro- cent av tillförseln. Resten utgörs av värmepumpar (), spillvärme (), naturgas (), kol () och elpannor (). Inom transportsektorn står bioenergi med sina således för en liten del av energianvändningen. De biodrivmedel som används i någon större utsträckning i är bioetanol, raps- metylester () och biogas. uppgick biodrivmedel till av vägtrafikens totala användning av drivmedel, varav etanol (2,), biogas (0,), och RME (0,). Dessa drivmedel är exempel på vad som brukar kallas den första generationens biodrivmedel. Marknadsintroduktion av en andra generations biodrivmedel, som bygger på teknik för att utvinna biodrivmedel från cellulosahaltiga råvaror, bedöms med dagens tekniska utvecklingstakt ligga fram i tiden. Den andra generationens drivmedel, som alltså ännu i hög grad befinner sig på FoU-stadiet, bedöms bli klart mer resurs- effektiv än den första generationen, dvs. den förväntas baseras på grödor som har högre biomasseproduktion per hektar och ge högre energiutbyte per ton biomassa. Vilken roll kan jordbruket spela i det framtida energisystemet? Jordbruket kan bidra till en framtida övergång till ett långsiktigt hållbart energisystem både genom att producera råvaror som kan fungera som insatsvaror i olika biobaserade produktionssystem och genom att minska den egna användningen av fossila bränslen. Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar som producent av bioenergi. Frågan om möjlig- heterna för jordbruket att minska den egna användningen av fossila bränslen behandlas indirekt när olika bränslesystems nettoenergi- produktion analyseras. När man diskuterar vilken roll jordbruket kan spela i energi- systemet är det väsentligt att beakta att produktionsförutsätt- ningarna kan variera väsentligt beroende på vilka energigrödor och odlingssystem som väljs, vilken typ av som utnyttjas och var i landet odlingen sker. I syfte att belysa de geografiska variationerna har i utredningens arbete åkermarken i delats in i åtta olika regionala produk- tionsområden.TPF1FPT Inom ett produktionsområde bedöms råda liknande skördenivåer och möjligheter att odla olika slags grödor. Produktionen skiljer sig väsentligt mellan såväl de olika områdena som mellan olika växtslag. var t.ex. skördenivåerna i absoluta tal något större i södra slättbygder än i Svea- lands slättbygder trots att det senare området har nästan dubbelt så stor åkermarksareal. Vidare var skördenivåerna i absoluta tal nästan högre i södra slättbygder än i och skogsbygder och ungefär fyra gånger högre än i Norr- land. Förutom skillnader i skördeavkastning mellan större regionala produktionsområden finns också stora lokala skillnader som t.ex. beror på skillnader i jordart. Andelen lerjord kan t.ex. variera från mellan olika län. Även inom en och samma gård kan skördeavkastningen skilja väsentligt mellan olika fält. Jämfört med genomsnittliga skördenivåer för ett större produktionsområde kan variationen på lokal nivå och på gårdsnivå ofta uppgå till minst +/- . Att produktionsförutsättningarna skiljer sig så pass markant mellan olika delar av landet m.m. är givetvis en omständighet som måste beaktas när man diskuterar det svenska jordbrukets möjlig- heter att bidra till energiproduktion. Tidigare studier som sökt uppskatta jordbrukets biobränsle- potential har emellertid oftast baserats på grova antaganden där genomsnittliga skördenivåer används för delar eller landet som helhet. Dessa tidigare gjorda uppskattningar har varit påverkade av mer eller mindre explicit angivna värderingar. De har varit grova kvantifieringar utifrån erfarenheter, räkneexempel, näringspolitisk grundsyn eller affärsmässiga handlingsplaner. Mot denna bakgrund har utredningen valt att göra en själv- ständig analys av produktionsförutsättningarna i de åtta produk- tionsområdena. Syftet har därvid inte varit att göra en ny poten- 1TP PT södra slättbygder, mellanbygder, norra slättbygder, skogsbygder, slättbygder, skogsbygder, Nedre , respektive . tialuppskattning, utan att redovisa på vilket sätt produktions- möjligheterna varierar beroende på olika fysiska faktorer. Vidare har utredningen analyserat hur olika jordbruksrelaterade biobräns- len kan förädlas till olika energibärare och energitjänster och resurseffektiviteten hos dessa olika bioenergisystem, samt kopp- lingen mellan regional produktion och regional avsättning. Det finns stora regionala skillnader i förutsättningarna för att öka avsättningen av biobränslen från både jord- och skogsbruket. Utredningen har med ett antal exempel visat att den roll som jordbruket kan ha påverkas av valet av energigröda, var i landet och på vilken typ av odlingen sker. Om t.ex. ettåriga, mer lågavkastande energigrödor som oljeväxter och spannmål väljs på något sämre än genomsnittet blir jordbrukets produktion mindre än hälften så stor som om mer högavkastande energigrödor odlas på något bättre än genomsnittet. Detta exempli- fierar vilken stor spännvidd det finns i jordbrukets möjligheter att producera bioenergi när en lika stor andel åkerareal används för energiproduktion. Valet styrs i sin tur av gällande jordbrukspolitik och ekonomiska förutsättningar för lantbruket där t.ex. aktuella jordbruksstöd har stor påverkan, inklusive marknader för andra grödor. Med hjälp av några räkneexempel visar utredningen vidare på effekter av allmänna utvecklingsskeenden, t.ex. att växtförädling och bättre odlingsteknik kan fördubbla biobränsleproduktion från energiodlingar inom jordbruket jämfört med . Detta är möjligt under förutsättning att behovet av svenska livsmedelsgrödor och fodergrödor om är lika stort som , vilket frigör som kan användas för energiodling. Å andra sidan kan en ökad andel ekologisk odling med lägre skördenivåer leda till ett ökat åkermarksbehov för livsmedels- och fodergrödor Förutom att odla bioenergi på dagens kan också nedlagd utnyttjas för t.ex. odling av snabbväxande lövträd. En grov uppskattning är att denna produk- tion som mest kan ge ungefär lika mycket bioenergi som dagens tillgång på halm för energiändamål. Efterfrågan på biobränslen torde öka inom alla sektorer, dvs. inom industri-, transport- och bostadssektorn. Ett effektivt sätt att utnyttja biobränslen är att samproducera el och värme i fjärrvärmesystem. En grov uppskattning är att avsättningen av biobränslen för sådan produktion kan öka med . Detta motsvarar t.ex. en energiskogsodling på av dagens åkermarksareal med dagens produktions- förutsättningar och om odling sker på genomsnittlig . Andra grödor tar större arealer i anspråk för att kunna bidra med . finns starka drivkrafter för att öka användningen av bio- drivmedel inom transportsektorn och ett mål är att biodrivmedel skall motsvara av dagens användning av bensin och diesel , givet att vissa villkor är uppfyllda. Om denna mängd biodrivmedel skulle utgöras av inhemskt producerad etanol från spannmål krävs av dagens åkerareal (med dagens produktionsmetoder och odling på genomsnittlig ). Med andra generationens drivmedel, som t.ex. metanol och dimetyleter (DME) baserat på förgasning av energiskog, krävs av dagens åkerareal. Åkermarken kan således utnyttjas nästan dubbelt så effektivt vid en introduktion av andra generationens drivmedel. Även om en stor andel används för produk- tion av biodrivmedel kan ändå endast en mindre del av dagens fossila drivmedel ersättas om vi inte kraftigt effektiviserar fordonen. Dagens produktion av biodrivmedel i form av rapsmetylester () och etanol från spannmål ger således ett relativt lågt nettoutbyte av drivmedel per hektar . Denna produktion genererar dock också biprodukter som kan användas som foder (drank respektive rapsmjöl och rapskaka). Så länge det finns avsätt- ning för detta foder, som t.ex. kan ersätta importerat proteinfoder, kan dessa system betraktas som relativt resurseffektiva. En bedömning är att det finns avsättning för biprodukter som foder upp till en total produktion av spannmålsetanol och RME som motsvarar cirka 3 av dagens drivmedelsanvändning. Ett sätt att effektivisera produktionen av biodrivmedel är att samproducera dessa med andra energibärare som el, värme, pellets m.m. I dessa så kallade energikombinat kan normalt en betydligt större del av biomassans energiinnehåll tas tillvara än vid enbart produktion av biodrivmedel. En praktisk begränsning med stora energikombinat med hög totalverkningsgrad är dock möjligheterna att få avsättning för den överskottsvärme som fås. Med analysen av produktions- och avsättningsmöjligheterna som underlag har utredningen genomfört en ekonomisk analys (beräk- ningar och modelleringar) för att kunna bedöma hur stor del av biobränsleproduktionen som är ekonomiskt realiserbar under olika antaganden. I denna analys av hur stor den faktiska framtida biobränsleproduktionen kan bli har således beaktats bl.a. jordbrukets förutsättningar och för att producera bioenergi, i förhållande till traditionella livsmedels- och foder- grödor. Lönsamheten för olika odlingssystem och grödor beror till stor del av politiska beslut, t.ex. utformningen av stödsystem inom jordbrukspolitiken, samt marknaden för andra grödor. Dessutom har utredningen analyserat kostnader för olika omvandlings- tekniker samt betalningsvilja för förädlade biobränslen i jämförelse med prisutvecklingen för t.ex. fossila bränslen. I analysen av den ekonomiskt realiserbara potentialen har utred- ningen sökt den produktionsinriktning och omfattning som ger lantbrukaren högst lönsamhet. I analysen har även gjorts försök att kvantifiera storleken på den upplevelse som många har av att Salixodlingar är ett förfulande inslag i landskapsbilden. Utred- ningen har också analyserat vilken roll jordbruket kan ha vid olika utformningar av styrmedel samt vilka kostnadssänkningar som krävs för att de olika grödorna skall vara konkurrenskraftiga på marknaden. Från analysen kan utläsas att tillskottet från jordbruket till omställningen av energisystemet är relativt begränsat – även om det är av stor betydelse för jordbruket. Omställningen av energi- systemet måste därför i första hand av med andra åtgärder. Modellerna ger synbart exakta siffror, men alla modeller bygger på ett antal förenklingar av verkligheten. Utredningen föreslår åtgärder som på kortare sikt kan resultera i . Modellresul- taten indikerar att svenskt jordbruk har en ekonomiskt realiserbar potential att producera . De olika nivåer som modellanalysen resulterar i kan nås förutsatt att produktionen får de grundförutsättningar som de olika scenarierna bygger på vad gäller t.ex. produktivitetsutveckling för bioenergi, byggnation av fabriker för att omvandla råvarorna, oljeprisutveckling och dagens klimatpolitiska styrmedel m.m. Modellresultaten som presenteras skall därför tolkas med dessa begränsningar i åtanke. Utredningen har inte tagit modellresultaten som intäkt för att utveckla styr- medel för att nå dessa nivåer . Ett sådant uppdrag har inte utredningen. Givet denna reservation tyder dock modellkörningarna på att tre tre produktionssystem har bäst ekonomiska förutsättningar. Det är etanol från vete, värme och el från Salix respektive RME från raps. RME har högst lönsamhet men volymerna begränsas i till maximalt ett par TWh eftersom odlingen av raps begränsas av klimatet och av växtföljdsrestriktioner. Etanol och Salix skulle däremot kunna komma upp i stora volymer. som är en väletablerad gröda med en väl utprovad och etablerad odlings- och skördeteknik. Den ekonomiskt realiserbara poten- tialen för ökad odling av vete för etanolproduktion är stor. Den begränsande faktorn tycks i detta fall främst vara i vilken mån det finns vilja att investera i produktionskapacitet i senare led, dvs. att bygga och driva anläggningar för etanolproduktion. När det gäller Salix är problemet ett annat. Grödan har stor ekonomisk potential och det finns värmeverk som kan elda med Salixflis. Trots detta har odlingen av Salix fått begränsat genomslag. För att kunna nå den ekonomiska potentialen krävs att Salixod- lingen når en omfattning som möjliggör att fungerande marknader med konkurrens såväl för maskintjänster som för avsättning av produkten kan komma till stånd. I övrigt visar den ekonomiska analysen att det finns en tendens att ökad energiproduktion tränger undan livsmedelsproduktion. Modellresultaten indikerar att har större potential än många andra länder i EU att etablera bioenergi i relativt stor skala men att en sådan produktion i högre grad än på andra håll går ut över animalieproduktionen. Det blir oundvikligen en konkurrens mellan odling för energiändamål och livsmedel eftersom det i huvudsak är samma areal som passar till båda delarna. Problemet med att viss areal inte är lönsam att odlas kvarstår även om bio- energin får ett stort genomslag. Utredningens syn på vilken roll jordbruket bör spela i det framtida energisystemet Som framgått ovan motiveras omställningen till ett långsiktigt håll- bart energisystem främst av önskemål om att motverka de fossila bränslenas påverkan på klimatet och att inte vara beroende av omvärlden för en i olika avseenden otrygg energitillförsel baserad på olja, gas och kol. Utöver mål avseende klimat och energiförsörj- ningstrygghet bör dock analysen av jordbrukets roll i det framtida energisystemet enligt utredningens mening även beakta målet om att bibehålla ett rikt odlingslandskap. Mot bakgrund av de ovannämnda analyserna av vilken roll jord- bruket kan ha i omställningen – med avseende på fysisk och ekono- miskt realiserbar potential – har utredningen närmat sig frågan om vilken roll jordbruket bör ha som producent av bioenergi utifrån två perspektiv: Jordbrukets energiproduktion får klara sig på marknadens villkor. Analys av om det finns särskilda skäl att avvika från marknads- lösningen. Rollen bestäms av marknadens villkor I den rena marknadslösningen bestäms jordbrukets och de olika grödornas roll helt av deras kommersiella bärkraft. Svaret på frågan om vilken roll jordbruket bör ha blir i detta fall således den roll som marknaden tillåter. Utredningens allmänna inställning är att marknaden i många fall på ett effektivt sätt klarar av att bedöma affärsidéers utvecklings- potential. Utredningens modellanalyser pekar också på att Salix och gödselbaserad biogasproduktion kan förväntas bli ekonomiskt lönsamma och att därmed marknaden i princip skulle kunna hantera en lämplig introduktion av dessa bioenergiformer i det framtida energisystemet. Den roll som jordbruket får när marknaden styr utfallet garan- terar emellertid inte att de mål som samhället satt upp verkligen nås. Detta talar enligt utredningens mening för att offentliga insatser ändå krävs. Rollen definieras av samhällets mål Vilka är då motiven för att ha en politik för att t.ex. öka, minska eller påskynda användningen av jordbruksmark för bioenergipro- duktion i förhållande till den lösning som marknaden skulle resultera i? Utformandet av en politik innebär en önskan om att påverka utvecklingen i en viss riktning. I vårt fall handlar det i första hand om att uppnå de mål som satts upp för att reducera klimatförändringar, nå försörjningstrygghet för energitillförseln och bibehålla ett rikt odlingslandskap. Utredningen menar att en ökad användning av jordbruksmarken för att producera bioenergi kan vara ett av flera sätt att nå de uppsatta målen. För att beskriva den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi måste vi därför veta vilket/vilka mål som samhället vill uppnå när det gäller energisystemet. Det övergripande motivet för att kartlägga jordbrukets möjlighet att bidra till energiomställ- ningen är de klimatpolitiska och energipolitiska målen tillsammans med ett av tidigare uttryckt önskemål om att reducera beroendet av olja. Rollen definieras inte av jordbrukspolitiska ställ- ningstaganden och motiv.TPF2FPT Däremot måste naturligtvis vid beslut om jordbrukets bidrag till energiomställningen de jordbrukspoli- tiska målen beaktas liksom miljömål, klimatmål och energipolitiska mål. De modellösningar som utredningens analys av ekonomiskt realiserbar potential resulterar i förutsätter att en rad villkor är uppfyllda, såsom produktivitetsutveckling för bioenergi, fabriks- byggnationer, oljeprisutveckling m.m. För att den rena marknads- lösningen inte ger ett samhällsekonomsikt optimalt utfall talar bl.a. att det, enligt utredningens mening, krävs ett aktivt agerande för att uppfylla de förutsättningar som ligger bakom beräkningarna. Med andra ord bedömer utredningen att vissa politiska insatser krävs. För många grödor handlar det om att få hjälp med viss teknik-, affärs- eller kompetensutveckling. Detta hanteras med fördel inom ramen för landsbygdsprogrammet. I andra fall behövs utvecklingsarbete som bäst koordineras och administreras på central myndighetsnivå. De lönsamhetskalkyler som gjorts i utredningens analys av ekonomiskt realiserbar potential inkluderar heller inte alla värden som är förknippade med produktion i . Utredningen menar att det i vissa fall är ett mervärde förknippat med produktion i . Även om den mest kostnadseffektiva åtgärden för att redu- cera utsläppen av växthusgaser är att t.ex. vidta en åtgärd i förslags- vis eller menar utredningen att det finns ett mervärde om insatserna görs i , som ett led i opinionsbildningen och som ett sätt att demonstrera för omvärlden möjligheterna att påverka energisystemet i ett samhälle. har möjlighet att uppträda som föregångsland i klimatarbetet.