sou · GVB3104 · 2008-01-01 00:00:00 — Storstadspolitiken såsom den motiverats bygger på att situationen i ett antal kommuner är av sådan art att kommunen svårligen på egen hand Vad har gjorts? klarar uppgiften tillsammans med de statliga instrument som står till förfogande. Der finns därför anledning att ställa sig frågan; är stadsdelen så stor att segregationen framstår som ett problem som kommunen inte själv klarar av? Har kommunen en sådan ekonomi att den själv rimligen kan bryta segregationen med sina egna resurser och inom ramen för den generella statliga politiken? Det har inte legat i mitt uppdrag att objektivt bedöma kommunernas ekonomi, jag kan bara konstatera att alla berörda kommuner nu bedömer sig ha ekonomin i balans, och dessutom heller inte ser några allvarliga problem . lokala utvecklingsavtal har som en riktlinje angett att kommunerna skall svara för en lika stor ekonomisk insats som sta- ten gjorde. Förutsättningarna är nu annorlunda när det i första hand är genom de ordinarie resurserna som insatser skall finansie- ras, men grundprincipen, att antalet lokala utvecklingsavtal begrän- sas för att få effekt, är rimlig också för den framtida verksamheten. 3.2Hur ska den regionala nivån engageras i det lokala utvecklingsarbetet? Nästa arbetsuppgift för utredningen blev frågan om behovet av regionala referensgrupperna. De erfarenheter som finns i de gamla kommunerna, alltså de sju kommuner som regeringen tidi- gare träffat lokala utvecklingsavtal med, samlades in och bearbeta- des. Uppgiften har inte till fullo kunnat fullföljas, eftersom flera viktiga statliga myndigheter fått ändrade förutsätt- ningar av regeringen, både ekonomiskt och organisatoriskt. I regeringens förslag till budget , som presenterades , konstateras att ska läggas ned. Nedanstående beskrivning av arbetet centralt och regionalt har därmed fått karaktären av en återblick på hur det har varit. Kapit- lets beskrivning av vad som finns på regional nivå är dock fortfarande aktuell, liksom tankarna kring hur de regionala kon- takterna kan organiseras. Vad har gjorts? har en fortlöpande dialog med företrädare för storstadskommunerna om behovet av samordning av insatser och behov av statliga initiativ för att stimulera utvecklingen och om hur tillväxten i storstadsregionerna skall komma hela befolkningen till del. En huvuduppgift för delegationen är att verka för goda förut- sättningar för tillväxt, utveckling och förbättrad planering i stor- stadsregionerna, samt en förbättrad samordning av åtgärder inom olika politikområden. Den andra huvuduppgiften är att ansvara för arbetet med att ta fram lokala utvecklingsavtal för de mest utsatta bostadsområdena i storstadsregionerna. Delegationen lämnar för- slag till regeringen om lokala utvecklingsavtal och om dispositionen av medel för insatser inom ramen för sådana avtal. En viktig uppgift för delegationen är också att med utgångs- punkt från vad som kommer fram i arbetet med de lokala utveck- lingsavtalen föreslå sådana förändringar av lagteknisk, finansiell eller organisatorisk natur som behövs för att de lokala utvecklings- avtalen ska kunna genomföras eller för att i övrigt främja syssel- sättning och tillväxt i storstadsregionerna. Delegationens uppgifter är vidare att ansvara för att de lokala utvecklingsavtalen följs upp och svara för att en oberoende utvärdering görs av de lokala utvecklingsavtalen och att till regeringen redovisa utvecklingen i de berörda stadsdelarna samt stimulera erfarenhetsutbyte mellan städer inom landet och mellan städer i EU och verka för ökad metodutveckling. Till har knutits referensgrupper för regio- nerna och för centrala myndigheter. Det primära syftet med refe- rensgrupperna är att finna former för samordning och samverkan mellan de parter som berörs av storstadsarbetet. Formerna för de centrala referensgrupperna ses över i syfte att stärka strukturerna för storstadsarbetet långsiktigt. De regionala referensgrupperna skulle, enligt storstadsproposi- tionen, bestå av företrädare för de berörda kommunerna, lands- tinget eller självstyrelseorganet och . Därmed skulle delegationen få ett forum för kontinuerlig dialog med berörda Vad har gjorts? folkvalda församlingar och länsstyrelser. Arbetet med dessa regionala referensgrupper har emellertid resulterat i mycket olika arbetssätt i de tre storstadsregionerna. Referensgruppen i har i huvudsak fungerat som det var tänkt, medan det inte har funnits någon referensgrupp i . Referensgruppen för har genom sin storlek mer kommit att fungera som en passiv mottagare av information. Referensgruppen för centrala myndigheter bestod ursprungligen av ett antal sektorsmyndigheter; , Barn- ombudsmannen, , , , , , , , , Socialstyrel- sen, , och Ungdoms- styrelsen. hade ett särskilt ansvar för att dokumentera, samla kunskaper och sprida erfarenheter från arbetet i utsatta stadsdelar. beslutade regeringen att ersätta den tidi- gare referensgruppen med en mindre arbetsgrupp med uppgift att samordna myndigheternas arbete med storstadspolitiska frågor (Ju2005/9434/STO). I arbetsgruppen ingår företrädare för (och Storstadskansliet), , , , Sta- tens , , , , Myndigheten för skolutveckling, , Arbets- marknadsstyrelsen och . Ordförande i arbetsgruppen är statssekreteraren med ansvar för storstadspolitiska frågor – . Arbetsgruppen skall redovisa hur de lokala utvecklingsavtalen har införlivats i de ordinarie myndighets- strukturerna. Mot bakgrund av regeringsombildningen har arbetsgruppens arbete reviderats i berörda delar, varvid rap- porten redovisas först . Det finns ett otal olika former för samverkan där kom- muner, landsting och statliga myndigheter är inblandade, både sådant samarbete som styrs av regleringar av olika slag, och sådant som växt fram ur diverse olika behov. Här ges bara några exempel Vad har gjorts? som framkommit i kontakterna med myndigheter och de gamla kommunerna. Finsam bygger på lagen (SFS 2004:793) om finansiell samord- ning av rehabiliteringsinsatser. Den ger , , kommunen och möjlighet att samverka. Målgruppen är tämligen begränsad, men erfarenhe- terna visar ändock på att samordningsförbunden kan komma att bli ett viktigt organ. fanns 58 samord- ningsförbund i 16 län, omfattande 107 kommuner. Verksam- heten utvärderas av Statskontoret, som redovisar utvecklingen. Regionala tillväxtprogram (RTP), liksom regionala utvecklings- program (RUP) finns i alla län. Programmen utarbetas i ett regionalt partnerskap och består av en analys av regionens till- växtförutsättningar, ett program för hållbar tillväxt ur ett näringslivsperspektiv samt överenskommelser mellan de aktö- rer som skall genomföra och finansiera programmet. RTP har mindre betydelse för arbetet med urban utvecklingspolitik , men detta kan komma att ändras. Strukturfonderna och Socialfonden. Av den svenska nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, vilken beslutades av regeringen , framgår såväl geografisk indelning som rikt- linjer för regionala strukturfondsprogram inom målet för Regional konkurrenskraft och sysselsättning. Inför program- perioden –2013 kommer den Europeiska regionala utveck- lingsfondens program att täcka hela landet. Den geografiska indelningen syftar till att främja ett flerlänssamarbete, och följer EU:s regionala områdesindelning för statistik och regional utveckling, NUTS II. Regeringen fastställde en pro- gramstruktur med programområden enligt följande: (och ), Mellersta (och ), (, och ), (), (, , , och ), (och ), med öarna (, , och ), och (och ). Vad har gjorts? verksamhet och organisation bereds fortfarande och beräknas komma igång . Man kan räkna med att den kommer att tillskapa partnerskap i samma åtta regioner som ovan. Både strukturfonderna och socialfonden bör komma att ha stor betydelse för den utvecklingspolitiken. Det finns ett otal olika former för samverkan som kommu- nerna redan är inblandade i och som kan fylla vissa behov av samverkan mellan kommunen och berörda statliga parter, t.ex. SAMBO i , vilket skall uttydas samverkan i . Kommunerna på har en etablerad samverkan i många olika frågor. Inom ramen för denna samverkan har också storstadsarbetet en plats. Länsarbetsnämnderna har oftast en arbetsmarknadsnämnd i varje kommun, ett samarbetsorgan för att utforma arbetsmarknadspolitiken efter lokala förutsätt- ningar. Ordföranden och en majoritet av ledamöterna i arbets- marknadsnämnden ska utses på förslag av kommunen. Leda- möterna ska företräda länsarbetsnämnden, kommunen, facket och näringslivet. Det finns mycket varierande erfarenheter av nämndernas arbete i kommunerna. av olika slag finns på många platser, t.ex. samarbete (GR) och BRG, . Inom integrationspolitiken finns också flera samverkansformer som har bäring på vad som sker inom den lokala utvecklings- politiken. beskriver arbete så här (AU2006/07:AU6): Utskottet vill påminna om att det finns former för samver- kan och nätverk där kommuner och landsting kan ingå. Ett sådant exempel är den centrala överenskommelse om utveckling av introduk- tionen för flyktingar och andra invandrare som slöts 2001, på initiativ av . Utöver ingår AMV, Migra- tionsverket, Kommuner och Landsting, och Myn- digheten för skolutveckling. En överenskommelse av detta slag bör, enligt utskottets mening, ge goda möjligheter till ömsesidigt utbyte av den kunskap och de erfarenheter som finns på både central och regio- nal nivå. Utskottet vill också nämna det arbete där i samarbete med , , , () och Verket för näringslivsut- veckling () och några pilotlän ska utveckla metoder och verktyg Vad har gjorts? för att öka genomslaget för integration, mångfald och arbete mot diskriminering i det regionala utvecklingsarbetet. ska bl.a. koordinera uppdraget och svara för en gemensam avrapportering. Finns det ett behov av regional samverkan? Utredningens direktiv anger att uppdraget innefattar att se över organiseringen av informella regionala refe- rensgrupper. Översynen ska särskilt inriktas på referensgruppernas arbetsformer och framtida organisering. Jag tolkar direktivet så att det finns anledning att ställa sig frågan; finns det ett behov av regional samverkan? Svaret är inte självklart av minst två skäl. Dels handlar de lokala utvecklingsavta- len om ett begränsat geografiskt område, mindre än en kommun, dels är det inte entydigt vad som menas med regional nivå. Direktivet talar dessutom om att referensgrupperna ska anpassas till de lokala utvecklingsavtalen . Den politiska utveck- lingen har gjort det svårt att genomföra denna intension, eftersom avtalen f.n. enbart gäller . Regeringen signalerar nu att en förändring kommer att ske av den utvecklingspolitiken . Ett direkt resultat av budgetpropositionen är att läggs ner. Detta gör att diskus- sionen i det här kapitlet får en övergripande karaktär Mina diskussioner med de gamla kommunerna ger inget enty- digt svar på frågan. De mest frekventa svaren från kommunerna uttrycker i stället två saker. Dels att det redan finns många olika samverkansorgan, dels att uppgifterna, om det ska finnas en regio- nal grupp, ska vara tydligt definierade. Ytterligare synpunkter som framförs frekvent är att samord- ningen inom också måste bli bättre, alltså att beslut och insatser som direkt berör utanförskapsområden ska vara samordnade via . finns en känsla av att departementen utan samordning sprider uppgifter och medel som har direkt bäring på arbetet i kommunerna. Detta ligger utanför utredningens uppdrag att diskutera, men har betydelse för behovet av regional samverkan. Fungerar samordningen av besluten inom , så minskar behovet av att på regional nivå tolka och klarlägga vad som gäller. Vad har gjorts? Vad menas med regional nivå? Olika organ har egna definitioner av vad som är regional nivå. Det är för de frågor som här är aktuella oftast länet. har dock redan tagit bort länet som myndighetsnivå, och AMV är på väg att göra detsamma. är därmed den enda som finns kvar på länsnivå av de prioriterade myndigheterna. BRÅ och MSU har ingen regional organisation, vilket inte heller de övriga myndigheter har som är representerade i den centrala myndighetsarbetsgruppen. är ett exempel på en stor region där det runt skapats regionala organ som omfattar 10–12 kommuner av sammanlagt 48 kommuner i regionen. Landstingen i sin tur har ofta en indelning i sjukvårdsområden som utgör delar av hela . Det finns ett samordningsbehov Inblandade parter i det lokala utvecklingsarbetet har ett stort behov av att samordna sina verksamheter för att kunna genomföra de åta- ganden som definieras i de lokala utvecklingsavtalen. Behovet av samordning är störst på den lokala nivån, det geografiska området som avtalet omfattar. Nästa nivå för samordning finns primärt på kommunnivån. Det är kommunen som är avtalspart och i allmän mening också huvudansvarig för genomförandet av de överenskomna insatserna. Det är i regel också så att det är först på kommuncentral nivå som beslut kan fattas på kommunens vägnar gentemot de statliga myn- digheterna. Den viktigaste samordningen kommer därför att ligga här. Erfarenheterna från det arbete som bedrivits visar också på att kommunen ofta blir den som måste få till helheten. De statliga myndigheterna kan normalt bara medverka inom sina sektorer, och har av naturliga skäl svårt att engagera sig i andras stuprör. Vis- serligen har några av myndigheterna, främst och Arbetsförmedlingen, ett ömsesidigt samarbete med varandra, medan de övriga i första hand har kommunen som samverkans- partner. har ytterligare initiativ tagits från dessa myn- digheter tillsammans med , där man avser att ha Vad har gjorts? gemensamma kontor på ett stort antal platser i landet. erbjuder också de andra två myndigheterna att utnyttja arbetsförmedlingens lokaler där så är möjligt. I förläng- ningen erbjuder man också andra myndigheter och kommuner att komma med i den samverkan som man lägger grunden för. Implementeringen av gjorda erfarenheter och kunskaper visar också på olika förutsättningar att rätt förvalta dessa, beroende på vilka målområden som avses. Enligt en utvärdering av , (2006), skiljer sig förutsättningarna kraftigt mellan möjlig- heterna att ta var på upparbetad kunskap mellan målområdena syssel- sättning, skola och lokalt utvecklingsarbete. Vilka myndigheter kan vara aktuella? De myndigheter som är aktuella för att samverka med kommu- nerna i dessa frågor är i första hand de som är representerade i den centrala myndighetsarbetsgruppen, alltså AMS, , , , , , Myndigheten för skolutveckling, , , , samt efterföljare. En beskrivning av vilka beslutsnivåer som finns inom respektive myndighet finns i bilaga 3. Till och från under storstadsarbetets gång har frågan om Läns- styrelsernas roll diskuterats, både som egen aktör, som samordnare och som part i uppföljning och utvärdering. Länsstyrelserna har dock inte getts någon sådan roll inom storstadspolitiken, annat än att genom sin roll i . Länsstyrelserna har genom nedläggningen av Integrations- verket fått en ökad roll i flyktingmottagandet, som har beröring i arbetet med utanförskapsområdena, främst för kommunernas del. Det kan därför finnas anledning att överväga om , som statligt företrädare på regional nivå, kan ha en samordnande roll för regional samverkan inom ramen för den utveck- lingspolitiken. Vad har gjorts? Kostar samverkan pengar? Vid kontakter med de som är berörda av samverkan framförs fre- kvent behovet av särskilt stöd. Det handlar inte om några stora resurser, utan mera en stimulans för att någon skall kunna ha som huvuduppgift att administrera och verkställa vad som bestäms inom ramen för samverkan. Det finns problem med samverkan mellan olika parter i det sätt som medel anslås, där man skiljer mellan verksamhetsmedel och medel avsedda för personal, administration m.m. Det är inte ovan- ligt att man i en samarbetssituation ganska lätt kan komma överens om gemensamma insatser, men som sedan försvåras av att det upp- står en kostnad som ska tas av förvaltningsmedel. Situationen går ibland under namnet gardinsyndromet, där det alltså saknas medel för den gemensamma lokalen, den administration som behövs för att klara möten, verkställighet m.m. som ett nära samar- bete behöver. För att minska den tröghet som reglerna för med sig skulle det kunna ha en positiv inverkan på samverkan om det fanns fria medel för att administrera samverkan. Det kan ha stor betydelse för att utveckla ett fruktbart samarbete mellan kommun och stat. En statlig insats om några per kommun och år skulle räcka långt och kan också stimulera övriga parter att bidra med resurser för ändamålet. Därmed finns utrymme för att avdela en tjänsteman, för möten och utbildning, verkställighet samt upp- följning. är det oftast en tjänsteman i kommunen som får denna uppgift, en uppgift som därmed helt präglas av det kommu- nala sättet att hantera olika frågor. I budgetpropositionen säger regeringen visserligen att arbetet med att bryta utanförskapet ska ske genom den generella politiken. Men betonar regeringen att det lokala utveck- lingsarbete ska ske i samverkan också med privata aktörer och det civila samhället. Vidare måste utvecklingsarbetet på såväl individ- som områdesnivå ske i ett lokalt, kommunalt och regionalt per- spektiv, och dessutom ha en stark koppling till samhällsplanering, fysisk planering och hållbar stadsutveckling. Det torde inte saknas arbetsuppgifter att hålla allt detta samman i en effektiv organisa- tion. Om det blir ett 20-tal kommuner som kommer att delta i arbe- tet så blir det en årskostnad om några . Eftersom arbetet förutsätts leda till minskade kostnader för utan- Vad har gjorts? förskapet som vida överstiger detta belopp är idén mer än finansie- rad. Vilka insatser som utöver detta kan och bör ställas till förfo- gande, via ordinarie eller särskilda anslag, avgörs av vilka mål och metoder som regeringen till slut bestämmer sig för. Behöver samordningen ett särskilt organ? Det finns en mängd samverkansorgan som verkar inom eller i närheten av de frågor som den utvecklingspolitiken handlar om, såsom redovisats ovan. Det finns alltså mycket som talar för att utnyttja befintliga samverkansorgan i första hand. De kan kom- pletteras med den eller de parter som behövs, beroende på vilka frågor som behandlas. Samverkan i organiserad form mellan kommunen, som i det här sammanhanget kan beskrivas som generalist, och de specialiserade statliga myndigheterna, får lätt konsekvensen att möten handlar om en diskussion mellan kommunen och en myndighet i taget, efter- som samverkan ser olika ut för olika målområden. Kommunen via sitt arbetsmarknadskontor och socialtjänst behöver samverka med Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan. Kommunen behöver, via sitt utbildningskontoret samverka med Myndigheten för skolutveckling, via sitt lokala brottsförebyg- gande råd med Polisen. Gemensamma möten med alla dessa inblandade parter kommer därför ofta att upplevas som en belast- ning för samverkan i stället för en tillgång. Om man för samman de sex målområdena som anges som mål för de lokala utvecklingsavtalen i faktablad (IJ 07.01) till tre områden, ökad sysselsättning och minskat socialbidrag, skolan samt lokal utveckling, demokrati och trygghet, så framgår det att behovet av samverkan mellan kommunen och de statliga myndig- heterna ser olika ut för olika målområden. Slutsatsen är därför att använda redan befintliga organ för den samverkan som kan behövas på nivån ovanför kommunen. Det finns inga starka argument för att från statens sida inrätta särskilda regionala organ för att genomföra storstadspolitiken/utan- förskapspolitiken. Den övergripande politiska samsyn som behöver finnas bra genom att följa den centrala arbetsgången med ett storstadsmöte . Enligt direktivet för utredningen ska koordinatorn öka förutsätt- ningarna för aktörerna att utifrån den kunskap som finns snabbare nå en utveckling bort från utanförskap och segregerade stadsdelar. Därvid ska slutsatserna i Rapport 2005 beaktas (, ). Rapport 2005 är den fjärde fördjupande analysen om tillståndet och utvecklingen i ur ett integrationspolitiskt perspektiv som publicerat. Ett av kapitlen handlar om Storstadspolitik – antisegregationspolitik, sidorna 205 – 211. Kapitlet i sin tur refererar till ett antal utvärderingsrapporter och analyser, som det här inte är möjligt att behandla, förutom Storstad i rörelse (SOU 2005:29), som är den grundläggande genomgången av ett stort antal utvärderingsrapporter som produ- cerats inom ramen för storstadspolitiken, och som refereras i Rap- port Integration. I sammanfattning kan slutsatsen i Rapport 2005 sägas vara att det politiska målet att bryta segregationen genom områdesbaserade insatser var orealistiskt. Däremot har en stor del av insatserna inom Storstadssatsningen haft viktiga effekter genom att lindra delar av seg- regationens negativa konsekvenser. Slutsatsen delas av flera andra forskare inom området, såsom och . I Storstad i rörelse skriver utredaren : De lokala utvecklingsavtalen har inga förutsättningar att nå upp till det övergripande målet, att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen.--- målet är överambitiöst och orealistiskt. Detta förtar dock inte värdet av de insatser som genomförts på ett lokalt plan ute i de bostadsområden som omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. Där har avtalen i många fall bidragit till en utveckling och gjort en skillnad. Rapport menar att förutsättningarna för att målet om att bryta segregationen ska kunna nås är att arbetet breddas till flera politikområden, såsom bostads- social- utbildnings- och arbetsmarknadsområdena. På det lokala planet innebär det att kommunernas samtliga förvaltningar engageras i arbetet med att bryta segregationen. Rapport sammanfattar sin genomgång med följande diskussion om storstadspolitikens vägval, där man förordar ett bredare och mera generellt angrepp på utanförskapet. En genomgång av de ovan refererade utvärderingarna och studierna ger det sammanfattande intrycket att storstadspolitiken står inför ett väg- skäl: Antingen en fortsatt kompensatorisk politik, där åtgärderna i för- sta hand ska mildra segregationens negativa effekter och därför är rik- tade till de områden där merparten av stadens ekonomiskt och socialt resurssvaga befolkning bor. Eller en utvidgad politik, där målet om att bryta segregationen blir en del av bredare politikområden som omfat- tar exempelvis satsningar på bostadsbyggande och andra infrastruktu- rella aspekter av stadens planering och utveckling. Om ambitionen är att bryta segregationen, i meningen angripa de processer som upprätthåller och fördjupar den etniska och socioekonomiska boendesegregationen, är den utvidgade politiken en grundläggande förutsättning för att vi ska närma oss detta viktiga mål. Jag kan bara konstatera att uppdraget för utredningen inte är att varken utvärdera eller omvärdera hela politikområdet. De slutsatser som dras i Rapport 2005, liksom i andra rapporter, när det gäller den lokala verksamheten stämmer med vad som framgår i andra kapitel i den här rapporten. Det handlar om vikten av att kommunerna engageras i sin helhet, både politiskt och organisato- riskt. Det handlar om vikten av att myndigheter i sin helhet enga- geras i arbetet och att myndigheter samarbetar med varandra och med kommunerna. Det handlar om ett bredare anslag där olika politikområden samverkar för att utanförskapet ska kunna brytas. Att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregatio- nen i storstadsregionerna och verka för jämlika och jämställda lev- nadsvillkor för storstädernas invånare, är ett mål som kräver ett stort engagemang i hela samhället. Som påtalats i kapitel 2 var ett av syftena med att tillsätta en koor- dinator att hjälpa till med att lösa upp den ovana och det motstånd som finns mot att samverka med parter utanför den egna myndig- heten. Mina erfarenheter, både från arbetet i Storstadskansliet och som koordinator, är att det finns en fördel med att kunna prata med både kommuner och myndigheter utan att uppfattas som en företrädare för regeringen.