sou · GWB3124 · 2008-12-15 00:00:00 — Enligt lotterilagen är tillstånds- och tillsynsmyndigheterna för lotterier regeringen, Lotteriinspektionen, kommunerna och läns- styrelserna. Enligt nuvarande reglering finns över 300 tillståndsmyn- En ny tillstånds- och tillsynsmodell digheter för lotterier i och lika många tillsynsmyndigheter (dvs. samtliga kommuner, länsstyrelser och Lotteriinspektionen). Fråga uppkommer då om utformningen av en framtida till- stånds- och tillsynsorganisation för lotterier. Enligt lotteriförordning krävdes enligt huvudregeln (1 § fösta stycket) tillstånd av Kungl. Maj:t för att få anordna lotterier. Undantag från huvudregeln gavs emellertid genom att tillstånd i vissa fall fick lämnas av och polismyndighet. Upp- delningen var att tillstånd till rikslotterier gavs av Kungl. Maj:t, regionala lotterier av länsstyrelserna och lokala lotterier av polisen. Enligt 1982-års lotterilag kunde lotterier och bingo anordnas dels som rikslotterier, dels som regionala lotterier och dels som lokala lotterier. Rikslotterier kom från att prövas av , de regionala lotterierna av och de lokala av polismyndigheten. Genom lagändring överfördes tillståndsgivningen för de lokala lotterierna från polisen till kommunerna. Tillstånd till de statliga spelbolagen (, Tipstjänst och senare ) har alltid getts av regeringen. Tillsynen över de statliga bolagen låg också under regeringen fram till 1995- års lotterilag då tillsynen över och överfördes till Lotteriinspektionen Från ATG:s bildande fram till 1995-års lotterilag svarade på regeringens uppdrag för tillsyn och kontroll över totalisatorverksamhet. De stora förändringar som skett är att till- kom och övertog vissa tillstånds- och tillsyns- uppgifter. blev kommunerna tillståndsmyn- dighet för lokala lotterier och 1995 tillskapades Lotteriinspektionen då även tillsynen över ATG och överflyttades till inspek- tionen. Skälet att man 1989 överförde vissa tillstånd till kommuner var att man ville ha en lokal förankring. En ny tillstånds- och tillsynsmodell Enligt lotterilagen (1994:1000) är kommunerna, länsstyrelserna, Lotteriinspektionen och regeringen tillståndsmyndigheter. Ansvarsfördelningen dem emellan är enligt följande. Kommunerna svarar för tillståndsgivningen av lotterier inom en kommun samt även registeringslotterier. Länsstyrelserna prövar lotterier som bedrivs i flera kommuner inom ett län. Länsstyrelserna prövar också tillstånd till bingo som anordnas inom ett län. Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd till egentliga lotterier när lotteri ska anordnas inom flera län. Vidare prövar Lotteriinspektionen frågor om tillstånd ifall särskilt tillstånd krävs för s.k. EMV-lotterier (21 b §). Bingospel som ska anordnas i fler än ett län prövas av Lotteriinspektionen. Vidare prövar Lotteri- inspektionen tillstånd till varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater, roulett och tärnings- spel. Vidare prövar inspektionen vissa frågor om värdeautomater (44 § lotterilagen). Lotteriinspektionen prövar också frågan om typgodkännande enligt 14 § lotterilagen. Slutligen prövar inspektionen om tillstånd till innehav av vissa typer av spelautomater (28 §). Regeringen får enligt 45 § lotterilagen meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och annan ordning än vad som anges i lotterilagen. Regeringen prövar också enligt 44 § lotterilagen till- stånd till spel på värdeautomater. Regeringens tillståndsgivning till AB och sker med stöd av 45 § lotterilagen. Frågan om tillsyn och kontroll av lotteriverksamhet är uppdelad på tre myndigheter – Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kom- munerna. Lotteriinspektionen utövar den centrala tillsynen över att lotteri- lagen följs. Vidare utövas tillsyn över lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Kommunerna och länsstyrelserna utövar tillsyn över sina res- pektive tillstånd. En ny tillstånds- och tillsynsmodell har inhämtat uppgifter från landets kommuner och länsstyrelser om tillståndsgivning m.m. har genom enkät inhämtat uppgifter om antal givna tillstånd, gjorda registreringar, antal förordnade kontrollanter och om omfattning av arbete med tillståndsprövning och tillsyn. Av landets 289 kommuner besvarade 242 () enkäten. Upp- gifterna som efterfrågades avser förhållandena per . Datainsamling påbörjades och avslutades efter två påminnelser. Enkätformuläret presenteras i betänkandets bilaga 5. Diagram 7.1 Andelar av kommuner efter antal årsarbetskrafter som ägnas åt tillämpning av lotterilagen Mellan 0 och 1 I av kommunerna är det ingen som arbetar med tillämpning av lotterilagen. I de flesta kommuner, , ägnas mellan 0 och 1 årsarbetskraft åt detta. I av kommunerna är det fler än 1 årsarbetskraft som ägnas åt tillämpning av lotteri- lagen. En ny tillstånds- och tillsynsmodell Diagram 7.2 Andelar av kommuner efter antal förordnade kontrollanter per De flesta kommuner, , har mellan 1 och 4 personer som är förordnade som kontrollanter och en fjärdedel av kommunerna har mellan 5 och 10 förordnade kontrollanter. av kom- munerna har fler än 10 förordnade kontrollanter och har ingen förordnad kontrollant. Diagram 7.3 Andelar av kommuner efter antal tillstånd som givits De flesta kommuner, , har inte givit något tillstånd med stöd av § 16 lotterilagen . En ny tillstånds- och tillsynsmodell har givit mellan 1 och 5 tillstånd och av kommunerna har gett fler än 5 tillstånd. Diagram 7.4 Andelar av kommuner efter antal gällande registreringar per av kommunerna hade inte någon gällande registrering enligt 17 § lotterilagen. Det vanligaste antalet gällande registreringar låg mellan 1 och 30 som av kommunerna hade. av kommunerna hade fler än 30 gällande registreringar. Diagram 7.5 Andelar av kommuner efter antal föreningar som fått tillstånd 2007 eller hade en gällande registrering En ny tillstånds- och tillsynsmodell av kommunerna (34 stycken) hade inte gett tillstånd och hade inte en gällande registrering för föreningar. Runt en tredjedel vardera hade gett tillstånd eller hade en gällande registrering för föreningar för 1–10, 11–20 respektiver fler än 20 föreningar. har genom enkät till landets länsstyrelser inhämtat uppgifter om antal givna tillstånd till lotteri eller bingo, antal för- ordnade kontrollanter, antal berörda föreningar och om omfattning av arbete med tillståndsprövning och tillsyn. Uppgifterna som efter- frågades avser förhållandena per . 17 läns- styrelser () har besvarat enkäten. , och län ingår bland respondenterna. Enkätformuläret presen- teras i betänkandets bilaga 5. Tabell 7.1 Årsarbetskrafter, antal tillstånd till lotteri och bingo, föreningar som omfattas av bingotillstånd och antal kontrollanter vid länsstyrelserna per Föreningar med tillstånd 16 § Föreningar som omfattas av bingotillstånd Enligt statistik från Lotteriinspektionen för uppgår omsätt- ningen på de kommunala lotterierna enligt 16 § lotterilagen (1994:1000) till . Merparten av de lokala lotte- rier är emellertid registreringslotterier enligt 17 § lotterilagen. Någon statistik på omsättningen på registreringslotterier finns inte. Bingo- spelet omsatte enligt Lotteriinspektionen statistik för 1 500 miljoner konor och antalet bingohallar uppgår till ca 100. Det finns bingohallar i samtliga län. En ny tillstånds- och tillsynsmodell Tillstånds- och tillsynsorganisationen som finns på lotteriområdet har genomgått flera förändringar . Den största föränd- ringen tillkom då Lotteriinspektionen bildades och blev central tillsynsmyndighet över ATG och AB . Den organisations som finns har fyra tillståndsmyndig- heter, regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kom- munerna, med den ansvarsfördelning som redovisats ovan. Lotterilagens reglering av tillsyn och kontroll är som nämnts ovan uppdelad på tre myndigheter – Lotteriinspektionen, läns- styrelserna och kommunerna. Lotteriinspektionen utövar den centrala tillsynen över att lotterilagen följs. Vidare utövas tillsyn över lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen. Kommunerna och länsstyrelserna utövar tillsyn över sina respektive tillstånd. Den organisation som gäller på spelområdet är omfattande med många tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Trots att Lotteri- inspektionen har den centrala tillsynen över lotterilagen har den ingen föreskriftsrätt över och kommunerna. En ny lotterireglering förutsätter en stark och effektiv kontroll- myndighet. Att fördela tillsynsansvaret för lotteriet på så många myndigheter som finns motverkar en ändamålsenlig verksam- het. Skälen för att centralisera organisationen för lotterier och spel är dels att få en ändamålsenligt tillämpning av lagen dels att få en enhetlig tillämpning av lagen. Vad gäller länsstyrelsernas roll inom bingo sker detta på samt- liga länsstyrelserna i . Av svaren på den enkät Spelutred- ningen sänt till länsstyrelserna framgår att cirka 6 årsarbetskrafter används totalt i för handläggning av lotterifrågor. Vidare har framkommit till att tillämpningen av lotterilagen och tillståndsgivningen till bingospelet inte är enhetligt mellan länsstyrelserna. Kommunerna i är 290 stycken som samtliga är tillstånds- och tillsynsmyndighet för lotterier. Omsättningen på de kommunala lotterierna enligt 16 § lotterilagen är, som framgått ovan, låg. EG-rättens krav på systematisk och sammanhållande reglering för att begränsa spelet innebär ett krav på staten att spelpolitiken ska kunna vara sammanhållen. Då lotteriregleringen är en förbuds- lagstiftning och skyddssyftena är de främsta med lagen är tillstånd En ny tillstånds- och tillsynsmodell och tillsyn två delar av samma sak. Att under dessa förhållanden dela upp tillståndsgivningen kan inte anses förenligt med syftet att ha full kontroll över spelmarknaden. För att kunna hävda syste- matisk och sammanhållande reglering talar således mycket för att en centralisering är nödvändig för att inte hamna i en svår situation och behov av samrådsformer mellan regeringen, lotteriinspektionen, och kommunerna. Här skall också beaktas grund- lagens krav på att ingen myndighet och inte heller riksdag och regering får lägga sig i tillämpning av lag. Som framgått ovan har tillstånds- och tillsynsorganisationen sedan 1939 års lotteriförordning inte genomgått några större förändringar förutom Lotteriinspektionens tillkomst . Mot bakgrund av vad som sagts och vad som anförts ovan om Direktivens krav föreligger skäl att centralisera tillståndsgivningen för bingo och lokala lotterier till en myndighet. Såvitt avser registreringslotterierna gör utredningen följande bedömning. Den prövning som görs i ett registreringslotteri har en starkt lokal prägel och förutsätter kännedom om de lokala för- hållandena. Att överföra dessa lotterier till förutsätter att kommunen alltjämt har en framträdande roll vid tillståndsprövning. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till registeringslotteriernas utförliga reglering finner att prövning av registreringslotterierna bör vara kvar hos kommunerna. Sammanfattningsvis gör bedömningen att all tillståndsgivning och tillsyn av lokala lotterier och bingo bör över- föras till Lotteriinspektionen. Vidare gör bedöm- ningen att registreringslotterierna alltjämt bör vara kvar i kom- munerna. för ATG och och dess före- gångare Tipstjänst och har alltid varit regeringen. I nuvarande lotterilag regleras frågan i 45 § som anger att regeringen får meddela särskilda tillstånd i andra fall och i annan ordning än som anges i denna lag. Sådan tillstånd får dock inte avse kedjebrevs- spel eller liknande spel eller automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande. Vidare är regeringen tillståndsgivare enligt 44 § lotterilagen som stadgar att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om En ny tillstånds- och tillsynsmodell tillstånd enligt 27 § att anordna spel på värdeautomater. Innan sådant tillstånd lämnas skall berörd kommun ges tillfälle att yttra sig. Frågan uppkommer om regeringens och Spelmarknadsinspek- tionens roll i den nya spelregleringen. Som anfört i avsnitt 5.11–5.13 är en grundtanke att i lag fastslår alla grundprinciper för spelet, att regeringen ansvarar för spelpolitiken och att ansvarar för regeltillämpning i form av tillstånd och tillsyn. Som sagts innebär detta att Spel- marknadsinspektionen kommer att överta länsstyrelsernas och kommunernas roll som tillståndsgivare av bingospel och lotterier. I den nya lagen kommer alla grundläggande bestämmelser för tillståndsgivningen att regleras samt alla särskilda krav samt förbud att regleras. I lagen kommer att få utvidgad föreskriftsrätt. I lagen kommer det att delegeras till regeringen att i förordningsform reglera bl.a. förutsättningarna för spelet. Följden blir att de bestämmelser som regeringen reglerar i koncess- ionerna till ATG och framöver kommer att regleras i lag, förordning, föreskrifter och villkor. Med denna lagtekniska konstruktion finns det inga principiella hinder att lägga tillstånds- givningen av och på . Den nya lagtekniska lösningen med en ramlag för lotterier som föreslår bygger på att de politiska frågorna avgörs av och regeringen medan myndighetens roll är att fylla tillståndsgivningen med särskilda villkor för spelet. En fråga är då om lagens indelning av de mest problematiska spelen i en ensamrätt för bör innebära att regeringen alltjämt bör vara tillståndsgivare för dessa spel med anledning av ett politiskt intresse att kunna styra bolaget effektivt. I denna del skall framhållas att regeringens främsta styrning ligger i att staten äger och därmed regeringen i ägarrollen styr bolaget. Vidare har regeringen i förordningsformen möjlighet att styra förutsätt- ningarna för spelet. Att alltjämt låta regeringen vara tillståndsgivare innebär att regeringen alltjämt kommer kunna ha ett stort utrymme att reglera spelet vilket anser vara viktigt att komma ifrån om systemet skall vara genomlyst. finner därför inte tillräckliga skäl föreligga för att föreslå att låta reger- ingen vara tillståndsmyndighet för de mest problematiska spelen. Med den ansvarsfördelning föreslår, i den nya ramlagen, mellan och regeringen bör, förutom författnings- regleringen av de statsstyrda bolagens verksamheter, dels regleras En ny tillstånds- och tillsynsmodell vilka spelformer bolagen får bedriva, dels regleras de särbestämmelser som respektive spelform föranleder. Som framgått i kapitel 5 om de allmänna förutsättningarna för en framtida spelreglering bygger den nya regleringen på att de mest problematiska spelen skall vara föremål för de mest kontrollerade formerna. I övrigt skall det då i lagen klart framgå vilken spelaktör som får göra vad. Det kan tilläggas att med lagreglering av de statliga och stats- kontrollerade bolagens verksamhet kommer lagens samtliga bestämm- elser att gälla också för dessa tillstånd, dvs. marknadsförings- bestämmelser, åldersgränder, krav på förebyggande åtgärder m.m.. Sammanfattningsvis gör bedömningen att Spel- marknadsinspektionen bör vara tillståndsmyndighet för de statliga och statskontrollerade bolagen. På skäl som anförts bör tillståndsgivning och tillsyn av spel centraliseras till en myndighet. Med den nya myndighetsstruktur föreslår och de nya arbetsuppgifter som myndig- heten kommer att erhålla enligt förslagen nedan föreslår Spelutred- ningen att Lotteriinspektionen byter namn till Spelmarknads- inspektionen. Såvitt avser registreringslotterierna gör utredningen följande bedömning. Den prövning som görs i ett registreringslotteri har en starkt lokal prägel och förutsätter kännedom om de lokala för- hållandena. Att överföra dessa lotterier till förutsätter att kommunen alltjämt har en framträdande roll vid till- ståndsprövning. Mot bakgrund av detta finner att tillstånd till registreringslotterierna bör vara kvar hos kommunerna. 8 En uppstramad spelreglering Förslag: Lotterilagens syften lagregleras. Lagen syftar till att lotterier ska anordnas sunt och säkert under offentlig kontroll, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt spelberoende, att motverka brott i sam- band med lotterier, att skydda konsumenterna och att kanalisera spelandet till lotterier som anordnas med stöd av lagen. Det övergripande syftet med uppdrag är att stärka skyddssyftena i lagen. Frågan om vilka syften den nya lotterilagen bör ha blir avgörande inför det fortsatta arbetet. Dessa syften kommer att styra både de bestämmelser som kommer att anges i lagen och den spelpolitik regeringen kommer att föra i förordningsreglering och slutligen också den tillståndsgivning och föreskriftsrätt som föreslår ska tillkomma Spel- marknadsinspektionen. Målet för spelpolitiken fastslogs i prop. 2002/03:93 s. 15 enligt föl- jande. Målet bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. före- ningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varie- rat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas. har instämt i regeringens bedömning av målen för spel- politiken (bet. 2002/03:KrU8 och rskr. 2002/03:212). Lotterilagens syften är inte lagreglerade. Syftena är behandlade främst i förarbetena till lotterilag (prop. 1981/82:170 s. 22–24) där följande anges om lagens syften. Lotterier i olika former har förekommit i vårt land. För många människor är lotterier ett tilltalande sätt att kunna understödja olika former av ideell verksamhet. Intäkterna av lotterier utgör också för åtskilliga ideella organisationer en finansiell grundval för organisa- tionernas verksamhet. Att delta i lotterier är för många av stort intresse genom den spänning som lotterierna skänker och genom möj- ligheten att för en ringa insats kunna vinna en större summa pengar eller en eftertraktad vara. Lotterierna ger också många människor en möjlighet till avkoppling och förströelse. har anordnandet av lotterier av olika skäl varit föremål för en särskild offentlig tillsyn och kontroll. Lotteriutred- ningen har haft som utgångspunkt att en reglering behövs även i fram- tiden. Jag delar denna uppfattning. Den nu gällande regleringen av lotterier i LF är i allt väsentligt ut- formad på grundval av utredningar som gjordes . Även om regleringen har ändrats vid åtskilliga tillfällen har dock huvudprinciperna i den inte varit föremål för någon prövning. I likhet med lotteriutredningen och remissinstanserna anser jag tiden nu vara mogen för att göra en omprövning av regleringen. Flera skäl talar härför. Den snabba utvecklingen på detta område har fört med sig nya former av lotterier och lotteriliknande spel samt problem av bl.a. tek- nisk natur. Anordnandet av lotterier har för många ideella organisatio- ner kommit att få en allt större ekonomisk betydelse. Bestämmelserna om vilka ändamål som skall få stödjas med intäkter från lotterier har emellertid i många fall visat sig vara oklara och svår- tolkade. Det finns därför anledning att ta ställning bl.a. till frågan hur dessa ändamål skall preciseras och vilka ändamål som bör prioriteras. Inom lotteri- och spelbranschen har vuxit fram åtskilliga företag, vilka har sin verksamhet helt inriktad på att erbjuda service åt de anord- nande organisationerna. Bl.a. mot den bakgrunden finns det anledning att också ta ställning till frågan om den nuvarande tillsynen och kontrollen är den mest ändamålsenliga och effektiva. Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohe- derliga förfaranden. Ett av syftena med regleringen bör därför vara att bevaka konsumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas intressen. En offentlig kontroll är ofta nödvändig bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas antal och kvalitet samt fördelningen av vinster. Regleringen bör också syfta till att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad kommer de avsedda ändamålen till godo. Lotterier kan i många fall föra med sig skadeverkningar av ekono- misk, social och personlig natur som har sin grund bl.a. i att deltagarna spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjligheter. Regleringen bör syfta till att så långt det är möjligt motverka skade- verkningar. Särskilt viktigt är det att söka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom. Den illegala lotteri- och spelverksamheten har kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier kan, förutom att den direkt syftar till att motverka illegala lotterier, i viss mån kanalisera allmänhetens spelintresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former. Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för statsverket genom den beskattning av verksamheten som äger rum. Regleringen bör även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskatt- ning. Vad som har anförts bör utgöra utgångspunkter för regleringens utformning. I det här sammanhanget vill jag även understryka vikten av att regleringen utformas så att den inte innebär eller kan leda till mer långtgående inskränkningar för lotterianordnarna eller dem som bistår lotterianordnarna än som verkligen är nödvändiga för att man på ett effektivt sätt skall kunna uppnå syftena med regleringen. Den får inte heller medföra onödigt betungande eller krångliga rutiner. Således måste eftersträvas regler som förenar effektivitet med administrativ enkelhet. Vid tillskapande av en ny ramlag för lotterier är frågan om lagens syften av avgörande betydelse. Som anfört ovan ska lotterilagen alltjämt vara en förbudslagstiftning där anordnande av lotterier kräver tillstånd och alla lotterier står under statlig kon- troll. Som konstaterat vid genomgången av EG- rätten ställs kravet att en nationell reglering är systematisk och sammanhängande för att begränsa spelet. Spelpolitiken bestämmer och regeringen och bör kunna utläsas i regerverket för spel. I detta sammanhang är därför frågan om lagens syften av betydelse. Det är syftena som lagen sedan har att fylla. Samtliga de bestämmelser som införs i lagen fallet tillbaka på ett eller flera av lagens syften. Som regeringens spelpolitik är utformad i direktiven till utred- ningen är det övergripande syftet med den svenska spelregelringen att motverka spelberoende och kriminalitet. Vidare anges att grun- derna i dagens lagstiftning ska tjäna som förebild. Lotterilagens (1994:1000) syften är att motverka brott, mot- verka sociala och ekonomiska skadeverkaningar, skydda konsu- menterna, kanalisera spel och styra överskottet. En långsiktigt hållbar spelreglering bör först ha de angivna syften som gäller för nuvarande lotterilag. Som anges ovan är ett övergripande mål med regleringen att motverka spelberoende. Spelets hälsorisker bör därför också anges som ett syfte med lagen. Av stort vikt för att kunna uppnå de politiska målen med den svenska regleringen är att illegalt spel förhindras och att spelandet i kanaliseras till legala aktörer. Följande syften bör därför bli föremål för lagreglering. Kriminalitet kan i spel delas in i tre nivåer. Dels bedrägerier m.m. som följer med illegalt spel, dels att en spelare begår brott för att finansiera sitt spel och dels att den organiserade brottsligheten kommer in i spelet antingen som anordnare av spel eller exempelvis som indrivare av spelskulder. Motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar och spelberoende Dessa syften är en av grundpelarna i den framtida svenska spel- regleringen. Detta gäller alltifrån vilka spelformer som ska tillåtas, villkoren för spelformerna, marknadsföringsbegränsningar, ålders- gränser, kreditförbud, informationsskyldighet gällande spelet risker, sociala skyddsprogram och givetvis en effektiv tillsyn.