sou · GVB320 · 2008-01-01 00:00:00 — Genomgången har gett vid handen att samtliga väckta åtal avser antingen otillåtet fiske eller överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet. Inte något åtal med gärning tillhörande de övriga uppräknande kategorierna har således, såvitt FSU erfar, prövats under dessa år. Det betyder naturligtvis inte att det inte begås några sådana överträdelser. En bidragande orsak kan t.ex. vara att det för dessa brott normalt uppställs krav på grov oaktsamhet, något som kan vara svårt för åklagaren att styrka. Det är dock rimligt att anta att det allra övervägande antalet överträdelser på fiskeområdet kan hänföras till antingen otillåtet fiske eller överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Dessa två kategorier intar på ytterligare ett sätt en särställning i det att de kan föranleda normerade böter. Lagstiftaren har således ansett att det finns anledning att se särskilt allvarligt på otillåtet fiske och överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet. Den fortsatta framställningen kommer att särskilt fokusera på dessa överträdelser. FSU bedömer att de skäl som talar för och emot en vidgad användning av administrativa sanktioner gör sig olika starkt gällande för skilda slags överträdelser. I de följande avsnitten redogör FSU för dessa ståndpunkter. 6.3.3Överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet Det fiske som omfattas av FSU:s uppdrag är underkastat en omfattande anmälnings- och rapporteringsskyldighet. I dessa skyldigheter ingår bl.a. att: föra och lämna in fiskeloggbok. Som huvudregel är samtliga yrkesfiskare skyldiga att föra loggbok när de bedriver yrkes- mässigt fiske i havet om deras fartyg är eller längre. Även fiskare som bedriver fiske utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten är, vid viss omfattning, skyldiga att föra loggbok (6 kap. 1 § kontrollföreskrifter). Skyldigheten omfattar därutöver bl.a. fartyg som bedriver fiske utanför gemenskapens fiskevatten (6 kap. 2 § 2 kontrollföreskrifter). Av loggboken skall bl.a. framgå vilka fångstmängder som finns ombord av varje art (en uppskattning En övergång till administrativa sanktioner av dem), datum och plats för dessa fångster samt vilken typ av fiskeredskap som använts (artikel 6 kontrollförordningen). En ifylld blankett, blad 0, ur fiskeloggboken skall sändas eller lämnas till senast efter det att landningen avslutats (6 kap. 18 § kontroll- föreskrifter). föra och lämna in landningsdeklaration. Befälhavaren som för fiskeloggbok skall efter landning av fisk fylla i en landningsdeklaration. Deklarationen skall innehålla uppgift om bl.a. de landade mängderna (den faktiska fångsten) av varje art och i vilket område de fångats (artikel 8 kontrollförordningen och 6 kap. 26–29 §§ kontrollföreskrifter). Landningsdeklarationen skall efter varje resa efter landningen lämnas in till (6 kap. 34 § kontrollföreskrifter). föra och lämna in omlastningsdeklaration. Befälhavare som för fiskeloggbok skall vid viss omlastning av fisk till ett annat fartyg fylla i en omlastningsdeklaration (artikel 11 kontroll- förordningen och 6 kap. 20 § kontroll- föreskrifter). Deklarationen skall innehålla uppgifter om arter, mängder, datum för omlastningen och fångstplatser. Omlastningsdeklarationen skall sändas eller lämnas in till som loggboksuppgifterna på blad 0 i loggboken, dvs. efter det att landningen avslutats (6 kap. 23 § kontrollföreskrifter). Vid fångst av vissa arter och vissa mängder skall befälhavaren på fiskefartyget göra en förhands- anmälan till . Sådan anmälan skall göras t.ex. om fångsten utgörs av torsk från (8 kap. 5 § första stycket 1 kontrollföreskrifter). Förhandsanmälan skall i detta fall göras senast före ankomst till hamnen. Skyldigheten att förhandsanmäla land- ningar gäller även vid t.ex. osorterade pelagiska fångster, mer än ett ton torsk eller kummel från , och , vissa djuphavsarter samt landningar av fiskare från andra länder. I förhandsanmälan skall anges bl.a. fartygets namn, distriktsbeteckning, anropssignal, nationalitet samt landningshamn och beräknad kvantitet ombord (8 kap. 5 § tredje stycket angivna föreskrifter). En övergång till administrativa sanktioner föra och lämna in fångstjournal eller kustfiskejournal. Fiskare som bedriver yrkesmässigt fiske på inlandsvatten samt fiskare som bedriver yrkesmässigt fiske i havet och som inte är skyldiga att föra loggbok är i stället skyldiga att föra fångstjournal eller kustfiskejournal. Denna skyldighet gäller även för fiske som bedrivs utan stöd av yrkesfiskelicens om fångsten säljs och är av viss omfattning (7 kap. kontrollföreskrifter). Brott mot bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet innefattar således underlåtenhet att i rätt tid rapportera fångstuppgifter till samt förhandsanmäla landningar till . Bestämmelserna om anmälnings- och rapporteringsskyldighet är av administrativ art. De syftar till att möjliggöra kontrollmyndigheternas offentliga kontroll av fisket. Det finns flera skäl som talar för att flertalet överträdelser av dessa bestämmelser lämpar sig väl för att sanktioneras i administrativ ordning. I normalfallet krävs inte någon mer ingående utredning för att konstatera att en överträdelse begåtts, t.ex. att fiskeloggboksblad inte ingetts i rätt tid. En överträdelse kan t.ex. konstateras genom de löpande avstämningar och de korskontroller av dokument m.m. som utför.TPF9FPT Korskontrollerna görs automatiskt med hjälp av den databas i vilken till verket inskickade dokument registreras. Syftet är främst att verifiera fångstuppgifter i fiskeloggboken och landningsdeklarationen med uppgifter från överlåtelser (avräkningsnotor) och satellitbaserad fartygs- övervakning (VMS). Vid korskontrollen upptäcks dock även misstänkta överträdelser. Bedömningsinslaget i prövningen av om en överträdelse skett är normalt mycket begränsat. De löpande avstämningarna utförs för att söka överfiske, fiske eller i fel område samt fiske utan tillstånd. Olika data från näringen och ingår i underlaget för dessa avstämningar. Även vid detta arbete och vid operativa landningskontroll kan överträdelser av aktuellt slag upptäckas. En överträdelse kan även konstateras av . Myndigheten övervakar områden där fiske bedrivs och kan i 9TP PT Jfr bl.a. artikel 19 och 19 k rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken, EUT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847). En övergång till administrativa sanktioner samband med detta, utöver otillåtet fiske, även upptäcka överträdelser av bl.a. loggboksbestämmelser och andra rapporteringsskyldigheter. Det är naturligtvis angeläget att bestämmelserna om anmälnings- och rapporteringsskyldighet följs. Brister i uppgiftsskyldigheten försvårar kontrollmyndigheternas arbete, särskilt att tillse att fastställda fiskekvoter och andra begränsningar inte överskrids. Överträdelsen utgör emellertid inte i sig per automatik någon skada på fiskbestånden och därmed miljön. FSU bedömer därför att dessa överträdelser inte tillhör de allra mest allvarliga på fiskeområdet för vilka straffsystemet bör förbehållas. Detta förhållande gör att flertalet överträdelser i denna kategori lämpar sig väl för att hanteras i ett administrativt förfarande. Överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet är frekventa och står således för en betydande andel av anmälda och beivrade överträdelser. Fiskeri- verket bedömer att huvuddelen av de överträdelser verket anmäler till åklagare rör sen eller utebliven rapportering. Enligt statistik från verket inkommer tusentals rapporter . Av FSU:s genomgång av domar och strafförelägganden meddelade följer att överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet utgör cirka hälften av alla lagförda regel- brott. Om dessa överträdelser skulle kunna hanteras uteslutande i administrativ ordning, skulle en betydande renodling ske av de överträdelser av fiskelagstiftningen som hanteras i straffrättslig ordning. Vidare skulle en betydligt högre grad av beivrande kunna uppnås. Det är eller som upptäcker aktuella överträdelser. utreder de överträdelser verket upptäcker, för att sedan anmäla dem till åklagare för åtal. Enligt verket och de åklagare haft kontakt med fungerar detta bra. Som tidigare nämnts är utredningen i dessa fall begränsad och i huvudsak inriktad på dokumentkontroll. I normalfallet finns därför inget särskilt behov av polisens utredningsresurser. De överträdelser upptäcker överlämnas till polis för fortsatt utredning. I ärenden om överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet finns inget, eller i vart fall ett högst begränsat, behov av straffprocessuella tvångsmedel såsom frihets- berövande, husrannsakan och beslag. Såvitt FSU erfar förekommer inte beslut om tvångsmedel i dessa ärenden. En övergång till administrativa sanktioner eller fångst tas i beslag i dessa ärenden finns inte heller något behov av förverkandeinstitutet. Överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet utgör en relativt homogen grupp. Det förhållandet möjliggör schablonisering i sanktionerna, t.ex. genom att låta sanktionsavgift utgå enligt en på förhand fastställd taxa. De bestämmelser vars efterlevnad skall upprätthållas genom hot om administrativa sanktioner bör vara klara och tydliga. Legalitets- principen gör att eventuella oklarheter om vad som skall uppfyllas i det enskilda fallet eller förekommande ansvarsfördelning skall tolkas till den enskildes fördel. FSU bedömer att många av de materiella reglerna som innebär en anmälnings- och rapporterings- skyldighet uppfyller kraven på klarhet och tydlighet. FSU:s uppdrag är begränsat till yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten. Således omfattas inte fritidsfisket av uppdraget. En risk med att sanktionera överträdelser som begåtts i näringsverksamhet i administrativ ordning är att det uppstår en diskrepans i förhållande till hanteringen av överträdelser begångna vid fritidsfiske. Det sagda gäller dock endast i den utsträckning samma regelbrott kan begås både vid yrkesmässigt fiske och vid fritidsfiske. Fritidsfiskare omfattas emellertid inte av anmälnings- och rapporterings- skyldighet och kan således inte begå överträdelser mot dessa bestämmelser. En övergång till administrativa sanktioner för överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet innebär således inte någon särbehandling av yrkesfisket i detta avseende. En omständighet som kan anföras mot att handlägga överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet i ett administrativt sanktionssystem är att sådana över- trädelser kan dölja ett otillåtet fiske, något som gör överträdelsen särskilt allvarlig. FSU bedömer emellertid inte att detta är ett avgörande skäl mot att låta dessa överträdelser föranleda administrativa sanktioner. Om ett otillåtet fiske kan konstateras och bevisas, skall detta regelbrott alltjämt kunna medföra straff (avsnitt 6.4). Skulle det däremot inte vara möjligt att konstatera eller bevisa ett sådant fiske, finns inte heller grund för att beakta det när sanktionsfrågan prövas i det enskilda fallet. Det sistnämnda gäller oavsett om prövningen sker i allmän domstol eller hos en förvaltningsmyndighet. En övergång till administrativa sanktioner I otillåtet fiske inryms otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiskemetod eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller redskapet används är otillåtet.TPF10FPT Exempelvis omfattas att fisket sker på otillåten plats eller eller i övrigt innefattar otillåten fångst av helt eller delvis fredade bestånd. Det kan även vara fråga om att ett redskap inte är märkt eller utmärkt på rätt sätt. I det föregående avsnittet konstaterades att en stor andel av brotten på fiskeområdet avser överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Det allra övervägande antalet av de övriga överträdelserna avser otillåtet fiske. Även för dessa finns ett behov av ett effektivare sanktionssystem. Det finns dock beträffande denna kategori ett flertal skäl som talar för hantering i straffrättslig och således mot hantering i administrativ ordning. De allvarligaste överträdelserna som kan förekomma på fiske- området ingår i denna grupp. FSU bedömer att det otillåtna fisket kan föranleda påtaglig skada eller fara för fiskbestånden och därmed miljön. Med hänsyn till att gärningarna kan vara mycket allvarliga krävs därför straffsanktionen. Kriminaliseringen av dessa överträdelser framstår således som befogad. Denna ståndpunkt rimmar väl med de argument regeringen framförde till stöd för de straffskärpningar som trädde i kraft den 1 juli 2003.TPF11FPT Det sagda talar starkt emot att hantera överträdelser i form av otillåtet fiske i ett administrativt sanktionssystem. Fiskebrott bestående av otillåtet fiske kan föranleda straff, förverkande och, efter lagakraftvunnen dom, återkallelse av licens och tillstånd . Det finns inte skäl att för dessa överträdelser införa lindrigare sanktioner. I den utsträckning över- trädelser i form av otillåtet fiske skall hanteras i ett administrativt sanktionssystem, bedömer FSU det därför som nödvändigt att det bötesstraff som skulle utdömas och eventuella förverkanden ersätts med sanktionsavgifter. De riktlinjer som regeringen uppställt och antagit begränsar emellertid utrymmet för användning av sanktionsavgifter (avsnitt 4.2). Det är av flera skäl förenat med betydande svårigheter att utforma ett 10TP PT Prop. 1994/95:75 s. 57. 11TP PT Prop. 2002/03:41 s. 19–24 och 33–34. En övergång till administrativa sanktioner sanktionsavgiftssystem för det otillåtna fisket som kan tjäna som ersättning för de normerade böter som utdöms. Överträdelser i kategorin otillåtet fiske kan vara av mycket skiftande svårighetsgrad och är mer heterogena än brott mot bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Sanktionerna måste kunna spegla överträdelsernas skiftande svårighetsgrad. För att det skall vara möjligt krävs en straffskala och ett utrymme för bedömning vid påförande av sanktion. Eftersom det huvudsakliga skälet till vidgad användning av administrativa sanktioner är att uppnå en effektivisering, ligger det nära till hands att en kontrollmyndighet ges rätt att besluta om avgift. Att tilldela en kontrollmyndighet motsvarande bedömnings- inslag som domstol har för normerade böter, vilket är betydande, skulle strida mot uppställda principer för användning av sanktionsavgifter. FSU bedömer det vidare inte som möjligt att genom användning av klara beräkningskriterier uppnå ett resultat som motsvarar de normerade böterna. Det förekommer att normerade böter på betydande belopp utdöms. Lämpligheten av att låta en kontrollmyndighet påföra avgifter om kan ifrågasättas. Ett alternativ till att ge en kontrollmyndighet rätt att besluta om sanktionsavgift är att frågan om avgift prövas av domstol. En sådan lösning skulle i och för sig möjliggöra ett mer skönsmässigt bedömningsinslag vid prövningen av sanktionsavgiftsfrågan. Det är dock högst tveksamt om en sådan förändring skulle innebära någon effektivitetsvinst i förhållande till den nu gällande ordningen. I ärenden och mål om otillåtet fiske är beslag och förverkanden mycket vanliga. Om det otillåtna fisket är av stor omfattning förekommer förverkanden till mycket höga belopp, ibland hundra- . En betydande andel av alla brott tar upp anmälningar om avser redskap som inte är märkta eller utmärkta på rätt sätt. I det stora flertalet av dessa fall är och förblir gärningsmannen okänd. Förundersökningen läggs normalt ner av polismyndigheten relativt omgående. De redskap som tas i beslag förverkas dock. I många fall har redskapen ett begränsat värde och beslut om förverkande kan därför fattas av polisman (1 § och 3 § fjärde stycket lagen [1986:1009] om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. samt föreskrifter och allmänna råd [RPSFS 2000:67] om rätt för poliser att besluta om En övergång till administrativa sanktioner Enligt och fungerar denna hantering bra. Möjligheten till beslag och förverkanden är således av stor betydelse i ärenden som avser otillåtet fiske. Det skulle i och för sig vara möjligt att i viss utsträckning ersätta beslag och förverkanden med sanktionsavgifter. I den tidigare berörda mycket vanliga situationen att gärningsmannen är okänd finns dock inte någon sådan möjlighet. Skälet till det är helt enkelt att det inte finns någon känd person att påföra avgift. Det sagda talar mot att överföra överträdelser i form av otillåtet fiske till ett administrativt sanktionssystem. Husrannsakan och frihetsberövanden förekommer mycket spar- samt i ärenden om fiskebrott. I den mån dessa tvångsmedel används sker det dock i ärenden om otillåtet fiske. Detta talar i någon utsträckning mot att överföra överträdelser i form av otillåtet fiske till ett rent administrativt sanktionssystem, eftersom det skulle leda till att möjligheten till husrannsakan och frihets- berövanden försvann. Behovet av straffprocessuella utredningsresurser är betydligt större för överträdelser avseende otillåtet fiske än för överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Det har bl.a. att göra med att utredningen om dessa regelbrott normalt är mer omfattande. uppdrag och befogenheter att ingripa mot och utreda brott mot fiskelagstiftningen är begränsade till åtgärder i omedelbar anslutning till gärningen eller till de åtgärder som polismyndighet eller åklagare begär biträde med (1, 2, 5 och 7 §§ lagen [1982:395] om med- verkan vid polisiär övervakning). Merparten av utredningen leds och utreds därför av polis. Huruvida detta förhållande bör bestå skall emellertid, såsom tidigare nämnts, bli föremål för övervägande inom ramen för en annan utredning (avsnitt 1.3.2). I brottmål där åtalet avser otillåtet fiske är bevisningen, både den skriftliga och den muntliga, normalt mer omfattande än när åtalet avser överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Förekomsten av mer omfattande bevisning och behovet av bevisvärdering talar enligt FSU för att prövningen av dessa överträdelser bör ske i domstol som första instans (avsnitt 6.2.2). En övergång till administrativa sanktioner Det finns andra straffbara regelbrott på fiskeområdet än de som faller in under kategorierna otillåtet fiske och brott mot bestämmelserna om anmälnings- och rapporteringsskyldighet (avsnitt 6.3.2). Såvitt FSU erfar prövades inte något åtal med gärning tillhörande de nu aktuella kategorierna – 2006. En möjlig förklaring till det skulle kunna vara att det föreligger särskilda svårigheter i beivrandet av dessa överträdelser. Det har dock inte framkommit något till stöd för en sådan slutsats. I stället tyder allt på att antalet överträdelser i dessa kategorier är mycket begränsat. Det kan därför starkt ifrågasättas om någon effektivitetsvinst skulle kunna vinnas genom att överföra dessa regelbrott till ett administrativt sanktionssystem. Därtill kommer att dessa förseelser i flera avseenden uppvisar stora likheter med det otillåtna fisket. För överträdelser såsom att behålla fisk ombord och bearbeta fisk ombord i strid mot bestämmelserna finns t.ex. behov av möjlighet till husrannsakan, beslag och förverkande. Även i övrigt gör sig de skäl som redovisats beträffande det otillåtna fisket i föregående avsnitt och som talar för ett straffrättsligt förfarande sig gällande också beträffande dessa överträdelser. FSU bedömer därför att de inte lämpar sig för att hanteras i ett administrativt sanktionssystem. Av de skäl som redovisats i avsnitt 6.3.3 bedömer FSU det som möjligt och lämpligt att behandla flertalet överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet i ett helt administrativt sanktionssystem. Det straff som kan ådömas vid sådana överträdelser bör ersättas med en sanktions- avgift (avsnitt 6.3.1). Vilken omfattning ett system med sanktions- avgifter bör ha och vad som måste beaktas vid utformningen av ett sådant system behandlas i det följande kapitlet. I fråga om övriga överträdelser, främst otillåtet fiske, bedömer FSU att övervägande skäl talar för att dessa alltjämt bör hanteras inom det straffrättsliga systemet. De skäl som redovisats i avsnitt 6.3.4 talar med styrka mot att överföra dessa till ett administrativt sanktionssystem. Eftersom straffet bör behållas för dessa överträdelser, skall de inte föranleda sanktionsavgift (avsnitt 6.3.1). En övergång till administrativa sanktioner Frågan om det, vid sidan av straffet, bör finnas en vidgad möjlighet till användning av återkallelse av licens och tillstånd för dessa överträdelser behandlas i kapitel 8. 7Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem 7.1Några utgångspunkter för ett sanktionsavgifts- system på yrkesfiskets område FSU har i avsnitt 6.4 funnit att flertalet överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet bör föranleda sanktionsavgift i stället för straff. Sanktionsavgifter finns på ett stort antal rättsområden. Utformningen av sanktions- avgiftsbestämmelserna varierar beroende på förhållandena inom respektive område. Det finns ett stort antal faktorer att beakta vid utformningen av ett regelverk med sanktionsavgifter. Av central betydelse är de i avsnitt 4.2 beskrivna principerna för användning av sanktions- avgifter som regeringen uppställt och antagit. Ytterligare några utgångspunkter för utformningen av ett sanktionsavgifts- system på yrkesfiskets område behandlas i de följande avsnitten. Bedömning: Reglerna om miljösanktionsavgifter bör utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter på yrkesfiskets område. Av FSU:s direktiv framgår att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt sanktionsavgifterna inom miljötillsynen (avsnitt 4.3). Skälet till att dessa avgifter är av stort intresse är att många bestämmelser i fiskelagstiftningen har till syfte att skydda fiskbestånden och därmed också ger effekt som skydd för miljön. Systemet med miljösanktionsavgifter fungerar såvitt framkommit väl. Reglerna om dessa avgifter har vidare legat till grund för ett förslag till bestämmelser om sanktionsavgifter på livsmedelsområdet, ett annat område som ligger fiskeområdet nära (avsnitt 4.10). Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem miljösanktionsavgifter bör därför utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter på fiske- området. Endast om det till följd av de särskilda förhållanden som råder på fiskeområdet finns skäl för det, bör systemet avvika från det som reglerar miljösanktionsavgifter. I författningskommentaren, kap. 12, anges respektive bestämmelses motsvarighet i och förordningen om miljösanktionsavgifter. Bedömning: Bestämmelserna om den särskilda avgiften i 50 b § fiskelagen och 6 kap. 2 a § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen bör inte ändras. På fiskeområdet finns bestämmelser om en sanktions- avgift. Den som landar en otillåten fångst skall betala en särskild avgift, så kallad landningsavgift (avsnitt 2.5). Landningsavgiften skall motsvara den otillåtna fångstens värde. Denna beräknings- grund kan inte överföras på de överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet som enligt FSU:s förslag bör föranleda sanktionsavgift. FSU bedömer det därför inte som lämpligt att bygga vidare på det regelverk som valts för landningar av otillåten fångst. FSU har i avsnitt 6.4 funnit att överträdelser i form av otillåtet fiske alltjämt bör hanteras inom det straffrättsliga systemet. Det sanktionsavgiftssystem FSU föreslår omfattar därför inte dessa. Landningsavgiften påverkas således inte i detta avseende av förslagen. Med hänsyn till landningsavgiftens vinsteliminerande syfte och begränsade tillämpningsområde saknas skäl att inkludera bestämmelserna i det regelverk FSU kommer att föreslå.