sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — Ett monopolföretag som tillhandahåller nödvän- diga tjänster kan utnyttja sin marknadsmakt för att t.ex. höja pri- serna. Faktorer som påverkar konkurrensen på en marknad är bl.a. marknadens naturliga förutsättningar, tjänstens speciella egenska- per, konsumenternas möjlighet att byta leverantör, offentliga regleringar och aktörernas egna ageranden. I det följande beskrivs först i generella termer några av de fakto- rer som har betydelse för marknaders funktionssätt från konkur- renssynpunkt. Särskild uppmärksamhet ägnas de effekter en i offentlig regi och med allmänna medel subventionerad verksamhet kan få på en marknad. Därefter redovisas i avsnitt 11.3 några iaktta- gelser av veterinärmarknaden från ett konkurrensperspektiv. 11.2Allmänt om faktorer som påverkar konkurrensen En marknad med en fungerande konkurrens är i ständig förändring. På en sådan marknad finns en blandning av små och stora företag. Nya företag tillkommer och andra konkurreras ut eller köps upp. Aktörerna söker på olika sätt värva nya kunder för att kunna expandera och de strävar efter att minimera sina kostnader och maximera sina vinster genom ett effektivt resursutnyttjande och en optimal produktionsvolym. En marknad med fungerande konkur- rens kännetecknas av dynamik. Om konkurrensen får ett fritt spelrum kommer företagens vinster också att pressas ned efterhand. Den ständiga strävan att vinna nya kunder, och behålla de gamla, leder till en press på pri- serna, som inte alltid fullt ut kan mötas med motsvarande kost- nadsminskningar. En viktig drivkraft för konkurrensen är kunder, i marknadens alla led, som aktivt söker tillgodose sina intressen utifrån pris och kvalitet vägda mot varandra. Det förutsätts att kunderna har fak- tiska möjligheter att göra rationella konsumtionsval och inte störs av t.ex. vilseledande marknadsföring och bristande marknadstrans- parens. I ekonomisk teori leder en fungerande konkurrens till samhälls- ekonomisk effektivitet. Det kan beläggas empiriskt. Resurserna allokeras effektivt. Marknaden ställer in sig i ett jämviktsläge, där efterfrågan och utbud balanserar varandra. På en sådan marknad är det kundernas behov och betalningsvilja som avgör vad som skall produceras, till vilket pris och i vilken mängd. Det innebär att kon- kurrensen inte är ett mål i sig, utan ett medel att uppnå samhälls- ekonomisk effektivitet. Sådana väl fungerande konkurrensmarknader är inte särskilt van- liga. I själva verket finns ingen marknad med perfekt konkurrens i den mening som avses i ekonomisk teori. perfekt konkurrens användas med stor försiktighet. I bästa fall är konkurrensen fungerande. På alla marknader finns i varierande grad faktorer som motverkar en fungerande konkurrens. Sådana faktorer brukar kallas mark- nadsimperfektioner. De kan liknas vid grus i konkurrensmaski- neriet och leder till att marknadskrafterna inte förmår att styra produktionen på ett från samhällsekonomiska utgångspunkter optimalt sätt. Det finns också marknader som fungerar mest effektivt i form av monopol. Ett exempel är s.k. naturliga monopol. Dessa utmärks av att verksamheten förutsätter tillgång till en kapitalkrävande infra- struktur. Ett exempel är transport av el i elnäten. I ett sådant fall är det inte lönsamt från samhällsekonomiska utgångspunkter att driva två parallella och konkurrerande nät. Bristande konkurrens innebär att företagen får en stor marknads- makt i förhållande till konsumenterna. Marknadsmakt kan uppstå, eller skapas, på flera olika sätt som skall belysas i det följande. Marknadsmakt leder, typiskt sett, till en omotiverat stor omfördel- ning av resurser från konsumenterna till producenterna. Andra typiska effekter är allokeringinseffektivitet och teknisk ineffektivitet.TP Omfördelningseffekten beror på att ett företag med stor mark- nadsmakt kan ta mer betalt för sin prestation än ett företag med svag eller måttlig marknadsmakt. I ett monopol är konsumenterna hänvisade till ett specifikt företag. Dit får de vända sig eller avstå från köp. Det kan innebära att konsumenterna ibland avstår från att köpa en produkt, även om den i och för sig behövs. Därmed har företaget missat försäljning, som skulle kunna ha kommit tillstånd vid en lägre prisnivå. Det är detta fenomen som kallas allokerings- ineffektivitet. Marknadsmisslyckandet leder till att färre varor pro- duceras än som kan säljas, till nackdel för både företaget och kon- sumenterna. Allokeringsineffektivitet innebär att samhällets resurser inte allo- keras på ett effektivt sätt. Produktionen blir mindre än den skulle ha varit vid en fungerande konkurrens. 1TP PT Beträffande den teoretiska underbyggnaden för detta avsnitt, se , , Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avreglering (Ds 2002:21). punkter uppstår en förlust, genom konsumenternas värdering av den uteblivna produktionen är högre än produktionskostnaden. Därmed hämmas också den ekonomiska tillväxten. Den tekniska ineffektiviteten, som också kan vara en följd av stor marknadsmakt, sammanhänger med allokeringsineffektiviteten. Den innebär en svag kostnadspress i produktionen, genom att höga kostnader för insatsvaror, personal och produktionsmedel utan svårighet kan vältras över på konsumenterna.TPF2FPT Om det är möjligt att utan problem föra kostnaderna vidare till nästa led, saknas inci- tament till effektivisering i produktionen. En låg priskänslighet, som i regel hänger samman med hur nödvändig konsumenterna bedömer att varan är, underlättar kostnadsövervältring. Ökar kost- naden, eller minskar försäljningen, kan företaget då ofta obehindrat höja priset. Detta skedde i byggsektorn . I sam- band med den stora nedgången i byggandet minskade efterfrågan på installationsprodukter inom el- och vvs-marknaderna. Grossis- terna höjde därför priserna kraftigt för att kompensera den minskade efterfrågan. På grund av ett svagt konkurrenstryck, bero- ende bl.a. på hög marknadskoncentration, och andra strukturella faktorer och en låg priskänslighet, fortsatte kunderna att handla till de högre priserna.TPF3FPT Om det är svårt eller dyrt att etablera en ny verksamhet, som skall konkurrera med de redan existerande, föreligger en inträdesbarriär. Den motverkar konkurrens genom att hindra nya aktörer att få tillträde till marknaden. I själva verket kan också utträdesbarriä- rer vara en konkurrensbegränsande faktor. De senare uppstår då investeringar, som gjorts för att möjliggöra inträde på marknaden, inte kan nyttiggöras för andra ändamål om aktören av något skäl inte vill eller kan vara kvar på marknaden. Ett exempel är investeringar i dyrbara produktionsanläggningar, som är så speciali- serade att de bara kan användas för produktion av den aktuella pro- 2TP PT Efter elmarknadens avreglering 1996 konstaterade vid att nätverksamheten i elnätföretagen i många fall belastades med onödigt höga kostnader, som inte hade kunnat bäras i en konkurrensutsatt verksamhet. Det handlade t.ex. om insatsvaror för stora belopp, som köptes in slentrianmässigt och utan upphandling i konkurrens. Det var också vanligt med dyrbara tekniska lösningar, som inte ledde till ökad effektivitet eller bättre kvalitet. 3TP PT , J och , E, Byggsektorns struktur och utveckling, , se dukten.TPF4FPT Andra exempel avser prospekteringskostnader för olja eller gas, som kan vara både höga och omöjliga att i förhand bedöma. Dessa resonemang är relevanta också från ett småföretagar- perspektiv. Om man jämför de initiala kostnaderna för att sätta upp t.ex. en tandläkarmottagning med vad det kostar att starta en revi- sionsbyrå, bör den tidigare verksamheten kräva ett avsevärt större startkapital än den . Inträdesbarriären är således högre för tandläkare, som vill bedriva privatpraktik, än för revisorer, som vill starta revisionsbyrå. krävs också olika slag av avgifter för försäljningstillstånd, auktorisation och liknande för att en verk- samhet skall få bedrivas. Det har t.ex. anförts att de kraftigt höjda kommunala avgifterna för tillstånd till torghandel, korvkiosker etc., som införts i flera kommuner , på ett skadligt sätt hämmar konkurrensen på respektive marknad. Dessa utgör barriä- rer mot inträde på marknaden i förhållandevis kapitalsvaga verk- samheter. Här tangeras gränsen till en annan företeelse som kan begränsa konkurrensen, nämligen offentliga regleringar. Med regleringar avses främst författningar såsom lagar, förord- ningar och myndighetsföreskrifter. Sådana kan i vissa fall hämma konkurrensen. Ett yttersta exempel på detta är en marknad där prissättningen och andra villkor för aktörerna är reglerade. Så var tidigare fallet i t.ex. taxibranschen. Regleringen innebar att aktö- rerna inte själva fick bestämma priserna och de var förbjudna att verka utanför sina respektive distrikt. Det var t.ex. inte tillåtet att ta upp passagerare utanför det egna distriktet om de ville åka till en adress utanför detta distrikt. Även standarder, etiska regler och andra branschspecifika regelverk kan ge hämmande effekter på konkurrensen. Ofta framhålls att den mängd regler som måste följas av små företagare i sig har en hämmande effekt på konkurrensen. Regel- verken utgör en pålaga för de existerande företagen och de motver- kar att nya aktörer kommer in på marknaden. Detta gäller inte minst skattelagstiftningen. Många små företagare behöver anlita 4TP PT Ett extremt exempel är produktionsanläggningar för cement och betong samt stålverk. En bilfabrik däremot, kan i regel ställas om för andra typer av industriell verksamhet även om det är kostsamt. kvalificerad hjälp med bokföring, deklaration etc. Erfarenheten visar att många, i och för sig livskraftiga, små företag försvunnit för att de inte förmått hantera regelverken. Skatteskulder och avgifter av olika slag har då lett till obeståndssituationer.TPF5FPT 11.2.3Produktens och marknadens egenskaper Marknadens naturliga förutsättningar kan vara ägnade att motverka konkurrens. Så är fallet vid naturliga monopol och i liknande situa- tioner. En marknad kan också vara så liten att det inte finns utrymme för mer än en aktör. Ett sådant marknadsmisslyckande uppstår ofta som en effekt av en kombination av köparunderlagets begränsade storlek och förekomsten av inträdesbarriärer, t.ex. kostnaderna för att producera varan eller tjänsten. Konsumenternas strävan att söka de bästa alternativen utifrån fak- torer som pris och kvalitet är en viktig drivkraft för konkurrensen På många marknader har visats att det är svårt för konsumenterna att ställa de olika konsumtionsvalen mot varandra. Det kan t.ex. bero på produkternas eller marknadens komplexitet och att det behövs sakkunskap för att kunna göra jämförelser. Ett exempel är de finansiella marknaderna. och Konsument- verket har t.ex. visat att konsumenterna anser att alla banker är lika och att det inte finns något att vinna på att byta bank. Av samma studie framgår tvärtom att hushållen kan ha ett stort ekonomiskt utbyte av att söka sig en ny bankkontakt.TPF6FPT 5TP PT Se t.ex. (1999:5) Konkurrenssnedvridande skatteregler, sid. 55f 6TP PT och i rapportserie (2001:5) Konsumentrörligheten på de finansiella marknaderna. Marknadens aktörer kan av olika skäl uppträda på marknaden på ett sätt som hämmar konkurrensen eller helt sätter den ur funktion. Det yttersta exemplet på sådana beteenden är karteller. En kartell är en överenskommelse mellan två eller flera aktörer om att sätta konkurrensen ur spel. En kartell kan innebära att priserna på mark- naden bestäms av företagen gemensamt, att den utbjudna volymen begräsas eller att marknaden delas upp mellan aktörerna från geo- grafiska utgångspunkter eller utifrån andra kriterier. Det finns vissa marknadskaraktäristika som anses öka risken för karteller. En koncentrerad marknad har redan berörts. En sådan marknad underlättar för företagen att kontrollera varandra, bilda en kartell och övervaka att kartellöverenskommelsen efterlevs av par- terna. Ju mer lika företagen är när det gäller produktions- och efterfrågeförhållanden, tjänsteutbud och prissättningspolicy, desto lättare blir det att komma överens om prisnivåer och utbuds- volymer. Det samma gäller produkter som liknar varandra. Ju mer identiska de konkurrerande produkterna är, desto lättare är det att bilda och vidmakthålla en kartell. Sådana produkter är t.ex. bensin och asfalt och på dessa marknader har de största, avslöjade, kartellerna förekommit . 11.2.6Strukturella förhållanden och skråtänkande Skråtänkande och gamla, traditionella strukturer på en marknad är faktor som också kan hämma konkurrensen. Även här kan bygg- sektorns installationssegment tas som exempel på en marknad där sådana effekter kunnat iakttas och där de lett till högre bygg- och boendekostnader än som varit nödvändigt. De traditionella distri- butionskanalerna har värnats på olika sätt. Installatörerna har väg- rat installera produkter de inte själva fått tillhandahålla inom ramen för entreprenaden. En installatör som ändå åtar sig att installera produkter, som tillförts vid sidan av de traditionella distributions- kanalerna, kan straffas med leveransvägran osv. Att tillföra varor på nya sätt, t.ex. genom att beställaren själv importe- rar dem, har varit praktiskt taget omöjligt.TPF7FPT 7TP PT Se betänkande av regeringens byggkommision (SOU 2002:115) Skärpning gubbar! Skråtänkande kan t.ex. innebära att en yrkesgrupp, som av tradi- tion utfört en viss uppgift, som i och för sig inte kräver yrkesgrup- pens speciella kompetens, kraftfullt motverkar att nya aktörer eller yrkesgrupper ges möjlighet att utföra uppgiften. Skråtänkande och traditionella strukturer tenderar att försvåra marknadsinträde för uppstickare, som erbjuder konkurrerande produkten i nya former, i ett nytt sammanhang eller i kombination med andra produkter på ett sätt som inte tidigare förekommit. Ett exempel är fastighetsmäklarbranschen, där en alternativ och billi- gare mäklartjänst, med ett visst mått av eget arbete för säljaren, snabbt motades ut från marknaden. I det fallet användes också nät- verkseffekterna av de etablerade internetbaserade marknads- föringskanalerna för bostäder, se nästa avsnitt.TPF8FPT Om det vid sidan av marknadsstrukturen och skråtänkandet också finns ett omfattande internt samarbete mellan de etablerade aktörerna genom t.ex. branschorganisationer, standardiserings- kommittéer, samrådsfora, nätverk och liknande företeelser, ökar risken för en försvagad konkurrens. Även risken för karteller ökar då. Båda riskerna förstärks ytterligare om samarbetena inte är öppna för offentlig insyn. En öppenhet kan åstadkommas genom att stadgar, protokoll och liknande dokument offentliggörs. Med nätverkseffekter menas de effekter som kan uppstå till följd av hur nätverket, t.ex. bankomatsystemet eller en internetportal, hanteras av ägarna. Om affärsbankerna, som äger och driver bankomatsystemet, motar bort konkurrenter genom prissättningen på tillträde till nätverket eller rent av nekar tillträde, motverkas konkurrens. Tillträde till nätverket är i många fall en avgörande faktor för en en tillkommande aktör skall lyckas. När det gäller bankomatsystemet fanns misstankar om att de nya s.k. nisch- bankerna inte erbjöds tillträde på skäliga villkor. 8TP ville erbjuda kunderna tre varianter av mäklartjänst där den billigaste omfattade rådgivning,och annonsering via Internet. Kostsamma moment, som att visa objektet för spekulanterna, fick kunden själv ta hand om. Detta innebar att försäljningskostnaderna kunde pressas avsevärt jämfört med en traditionell mäklartjänst. Genom att de etablerade aktörerna utnyttjade nätverkseffekter (företaget fick inte tillträde till de viktigaste internetportalerna för mäklartjänster) kunde den nya aktören inte genomföra sin affärsplan. tigt för de nya aktörerna, om deras tjänster skulle kunna fullt ut utnyttjas av bankkunderna.TPF9FPT Ett annat exempel avser internetportaler för mäklartjänster. har dessa blivit de mest betydelsefulla marknadsförings- instrumenten för fastighetsmäklare. De har i stor utsträckning övertagit den roll som tidningsannonser traditionellt haft. Det har emellertid förekommit klagomål på att nya aktörer, som vill komma in på marknaden för mäklartjänster med delvis nya service- koncept, inte givits tillträde till nätverk som t.ex. . På så vis kan de etablerade aktörerna skydda sig mot konkurrens från nya aktörer.TPF10FPT 11.2.8Offentliga aktörer på marknaden Det allmänna, genom stat och kommun, konkurrerar med privata företag på många marknader. redovisade Ekonomistyr- ningsverket att de statliga myndigheterna och affärsverken sålde varor och tjänster för ca på olika marknader. Härav svarade kunder utanför statsförvaltningen för . Värdet av de statliga myndigheternas avgiftsintäkter, exklusive affärsverken, uppgick till . Det innebär en ökning med 3,4 miljarder . Exempel på myndigheter med en stor uppdragsverksamhet är och . Här finns också verksamhet på veteri- närmarknaden, som omsatte ca 0,4 miljarder kronor.TPF11FPT Att offentlig verksamhet i konkurrens med privata aktörer ska- dar konkurrensen är väl känt . Problematiken har belysts i ett mycket stort antal rapporter, analyser och betänkanden från senare tid.TPF12FPT 9TP PT Se konkurrensverkets rapport (2006:01) Tillträdesvillkor för betalsystem – skillnader mellan stora och små aktörer, sid. 91 f. 10TP PT Se ärende med Dnr 178/2006, i vilket företaget menar att Hemnet missbrukar en dominerande ställning genom att hota utesluta företaget från ifall Allt Om Bostad försöker bygga upp en konkurrerande webbaserad marknadsplats för bostäder. 11TP PT (2006:14) Avgifter 2005. 12TP PT Se betänkandena Uppdragsarkeologi i tiden (SOU 2005: 80), Skog till nytta för alla? – Utvärdering och översyn av (SOU 2005: 39), Lantmäteriet – nya vägar för ökad samhällsnytta (SOU 2003:111) och Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117); Statskontorets rapporter Konkurrens i gräns- landet mellan det offentliga och privata (2005:19), Prognos för – myndighet, bolag eller både och? (2002:3), Målet är en effektiv och säker statlig pensionsadministration – förutsättningarna för en ombildning av från myndighet till bolag Statskontoret analyserade t.ex. på uppdrag av regeringen riskfaktorer för konkurrensen inom 140 olika områden med statlig konkurrerande verksamhet. Veterinärmarknaden ingår i Stats- kontorets analys.TPF13FPT Enligt Statskontoret behöver inte all statlig kommersiell verksamhet vara skadlig från ett konkurrensperspek- tiv. Sju olika riskfaktorer för konkurrensen kan identifieras Ju fler faktorer som är aktuella, desto större är riskerna för konkurrensen skadas. Dessa är faktorer är 1.att myndigheten bedriver verksamhet på en marknad som är konkurrensutsatt, 2.att myndigheten verksamhet på marknaden finansieras delvis med anslag (risk för korssubventionering), 3.att myndigheten bedriver en omfattande verksamhet i konkur- rens, 4.storleken på de företag med vilka myndigheten konkurrerar (små företag utgör en speciell riskfaktor), 5.att det förekommer myndighetsutövning inom myndigheten, som berör de företag med vilka myndigheten konkurrerar, 6.att myndigheten har tillgång till strategisk infrastruktur samt att 7.myndigheten har en inköparroll på den marknad där konkurre- rande verksamhet bedrivs. Med små företag avser Statskontoret i punkt fyra företag som har färre än 50 anställda. När det gäller riskfaktorn i punkt tre innebär statliga verksamheter som omsätter mer än en riskfaktor. Risken ökar med en ännu större statlig omsättning på marknaden. På motsvarande sätt ökar risken successivt ju mindre de konkurrerande företagen är. Frågan är då på vilket sätt riskfaktorerna ger effekter. En grund- läggande skillnad mellan offentligt och privat huvudmannaskap är att den offentliga verksamheten ytterst garanteras av skattemedel. Det innebär att den finansiella risken är obetydlig i den statliga verksamheten, men påtaglig i den privata. Riskkapital kan garante- ras till ett lägre pris i staten än i privata verksamheter. (2001:19) och Staten som kommersiell aktör (2000:16); statistik – Insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet (RiR 2004:8); revisorers rapporter Arkeologi på uppdrag (2002/03:3) och , fordonskontrollen och trafiksäkerheten (2000/01:2) samt rapporter Myndigheter och mark- nader (2004:4) och Vårda och skapa konkurrens (2002:2; avsnitt 8.3) 13TP PT Staten som kommersiell aktör Statskontorets rapport 2000:16 heller inga klart definierade avkastningskrav i myndigheterna eller så är de lågt satta. Detta gäller i första hand myndigheterna. De statliga bolagens agerande liknar i högre grad det som kännetecknar de privata konkurrenterna. Korssubventionering innebär t.ex. att resurser inom vissa anslagsfinansierade delar av myndighetens verksamhet utnyttjas i den konkurrensutsatta delen. Det behöver inte handla om direkta penningöverföringar, även om sådana också kan förekomma. Sna- rare kan en korssubvention uppstå om olika servicefunktioner i myndigheten utnyttjas utan att den konkurrensutsatta verksamhe- ten belastas med kostnaderna för nyttjandet. Exempel på service- funktioner kan vara stöd i personalfrågor, datasupport, administra- tivt stöd, juridisk rådgivning, ekonomiadministration och liknande service. Även inom ett företag kan korssubventionering före- komma om företaget dels bedriver verksamhet med legalt eller fak- tiskt monopol, dels konkurrensutsatt verksamhet. På så sätt skulle t.ex. kunna subventionera sina produkter på den öppna marknaden, tandborstar, hudkrämer etc., med medel från den reglerade marknaden för receptbelagda läkemedel. Ett antal risker för korssubventionering mellan konkurrensutsatt elhandel och nätmonopolen på elmarknaden har också beskrivits.TPF14FPT En aktör som enbart verkar på marknader med reell konkurrens har inte motsvarande möjlighet att korssubventionera mellan sina produk- ter. Det finns också en risk för sammanblandning av rollerna som myndighetsutövande organ respektive som marknadsaktör Den risken är särskilt påtaglig när myndighetsutövningen sker på en marknad där myndigheten också är aktör. Exempel på verksamhe- ter där sådana risker föreligger är t.ex. , som utför både kontrollbesiktningar (myndighetsutövning) och kon- kurrensutsatta kvalitetskontroller i det egna bolaget och . Andra exempel är verksamheter inom räddnings- tjänsten och Lantmäteriet. Det leder till förtoendeförluster som kan minska effektiviteten i den myndighetsutövande verksamheten. I sådana fall uppstår också lätt oklarheter bland kunderna om var den myndighetsutövande verksamheten slutar och den kommersi- ella börjar. Redan det förhållandet att bara en aktör kan utföra både myndighetsutövning och kommersiella tjänster, såsom distrikts- veterinärerna kan utföra både officiella veterinäruppdrag och 14TP PT Se Korssubventionering på elmarknaden. erbjuda djursjukvård, kan göra det attraktivt för kunderna att välja den statliga aktören för samtliga uppdrag. Till detta skall läggas att myndigheterna ofta har ett informa- tionsövertag i förhållande till privata konkurrenter, som i många fall är små företag. Exempel på sådan information är tillgång till offentliga register och kunddatabaser. Myndighetsrollen kan även innebära att myndigheten har tillgång till viktig information om konkurrenterna. Det finns en risk för att sådan information vida- reförmedlas till den konkurrensutsatta delen av verksamheten.TPF15FPT Riktlinjer för den statliga förvaltningen I de förvaltningspolitiska styrdokumenten finns klara riktlinjer för den statliga verksamheten, inte minst från ett konkurrensperspek- tiv. I den konkurrenspolitiska propositionen anges följande över- gripande inriktning av konkurrenspolitiken.TPF16FPT Konsumenternas intresse av en effektiv konkurrens skall väga tungt när offentliga regler som påverkar konkurrensen utfor- mas. Andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder bör öka. På nya marknader skall strukturer och regler stödja upp- komsten av en balanserad och väl fungerande konkurrens.