sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Vidare förs ett register över besökarna i brottsbekämpande syfte ( 5 8 §§). För att ordna kasi- nospel krävs tillstånd av regeringen. Tillståndskravet i artikel 36 är därmed tillgodosett. När det gäller tillsyn har Lotteriinspektionen enligt kasinolagen uppgiften att utöva tillsyn att de villkor och be- stämmelser som meddelats med stöd av lagen följs. Myndigheten har dock inget uttryckligt stöd för att utöva tillsyn enligt penning- tvättslagen. I propositionen (a.a. s. 81 f) förutsattes att respektive tillsynsorgan skulle bevaka att de skyldigheter som penning- tvättslagen uppställer efterlevs. Vid utvärderingen som gjordes av FATF framhölls emellertid, under rekommendation 25, att ingen myndighet direkt utpekats som behörig och att Lotteriinspektio- nen har begränsade befogenheter. När det gäller bl. a kasinon skall myndigheterna, enligt det tredje penningtvättsdirektivet, ha för- stärkta befogenheter, i synnerhet möjlighet att utföra inspektionerU på platsU (se art. 37.3) Vad som därmed kan ifrågasättas är om tillsynen i är anordnad på ett sådant sätt att direktivet och FATF:s rekommen- dationer följs. Den statliga kasinoverksamheten har varit föremål för utredning genom Internationella kasinon i – En utvärdering (SOU 2006:64). Såväl frågor om befarad penningtvätt på kasinona som Lotteriinspektionens tillsyn granskades. Utreda- ren konstaterade bland annat att reglerna om tillsyn, till skillnad mot vad som vanligen är fallet, är allmänt formulerade och därmed svåra att lägga till grund för tillsyn och att inspektionens ingripan- deformer är svaga och skulle kunna göras effektivare. Med hänsyn till bland annat denna utrednings arbete avstod dock kasinoutvär- deringsutredningen från förslag (s. 106 f). Utredningen redovisade dock den tillsyn som de facto bedrivs av Lotteriinspektionen, vil- ken bland annat inkluderar platsbesök och vissa ingripanden (s 48 ff). Det är denna utrednings uppfattning att Lotteriinspektionens tillsyn bör regleras på ett tydligare sätt i kasinolagen och att där även bör framgå att inspektionen bedriver tillsyn enligt penning- tvättslagen. Bestämmelserna bör, med hänsyn även till avgräns- ningssvårigheter, göras generellt tilllämpliga, dvs. inte begränsas till tillsynsåtgärder som enbart rör penningtvättslagen. För Lotteriinspektionens vidkommande bör de föreslagna för- ändringarna inte innebära någon egentlig förändring av verksam- heten. De tillsynsbeslut som fattas med stöd av bestämmelserna bör dock vara överklagbara, till skillnad mot vad som gäller . 4.8.7Tillsynen inom den finansiella sektorn Utredningens bedömning och förslag: Lagen (2005:405)om försäkringsförmedling kompletteras med bestämmelser som gör det tydligare att får agera om ett företag inte uppfyller penningtvättslagstiftningens regelverk. Tillsynen inom den finansiella sektorn utövas av Finansinspek- tionen. Erfarenheter från den tillsynsverksamheten redovisas i avsnitt 3. har utökat sin tillsyn och även vidtagit åtgärder för att effektivisera arbetet. I ett visst hänseende har uppmärksammats ett behov av förtyd- ligande i lag. Penningtvättslagen innehåller inga bestämmelser om den tillsyn som skall utövas med stöd av lagen. Den tillsyn som bedriver, dvs. omfattningen av tillsynen i form av grunder för ingripande och vilka åtgärder som kan bli aktuella, regleras i stället genom de lagar som styr den aktuella verksamhe- ten, enligt vad som framgår av 2 § penningtvättslagen. Fysisk eller juridisk person som driver försäkringsförmedling omfattas av punkten 5. Enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling anges i 7 kap. 3 § att har tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Detta ger vid handen, på ett icke avsett sätt, att tillsynen är begränsad och därmed inte skulle omfatta t.ex. tillsynsåtgärder avseende åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Såväl bestämmel- sen i 7 kap 3 § som bestämmelsen som rör ingripanden i 8 kap. 1 och 10 § nämnda lag bör därför förtydligas. har också uppmärksammat särskilda pro- blem beträffande viss spar. och låneverksamhet som drivs av mindre ekonomiska föreningar med framförallt verksamhet som bedrivs med stöd av undantaget i 2 kap. 3 § 7 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Registrering krävs dock enligt lagen (2004: 299) om inlåningsverksamhet. Tillstånd behövs inte för finansieringsrörelse som drivs av ekonomisk förening eller motsva- rande, under vissa förutsättningar. Bl.a. skall medlemskretsen vara begränsad. Problem finns med utländska föreningar som marknadsför sig som banker utomlands och erbjuder insättningar till hög ränta. Det finns belägg för att dessa föreningar använts för bedrägerier av olika slag, och även penningtvätt. Spar- och låneföreningar saluförs på internet med beskrivningen köp din egen privata bank och i köpet ingår en hos registrerad förening, hemsida och delgivningsbar person i . Föreningarna tar emot medel och hävdar att de omfattas av den statliga insättningsgarantin, vilket inte är korrekt. har förelagt 50 föreningar att upphöra med verksamheten. Det är naturligtvis angeläget att denna verksamhet upphör, inte minst från önskemålet att minska penningtvätt. De åtgärder som bör vidtas och de överväganden som krävs är dock av den karaktä- ren och omfattningen att det ligger utanför denna utrednings möj- ligheter att nu föreslå några lösningar. 4.8.8Samordning och samverkan mellan myndigheter och ett uttalat utbildnings – och informationsansvar? Utredningens förslag: åläggs ett särskilt sam- ordnings- och informationsansvar i förhållande till övriga tillsyns- myndigheter. skall vidare verka för samordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism mellan tillsynsmyndig- heter och de brottsutredande myndigheterna. Tillsynsmyndighe- terna skall genom vägledning skapa förutsättningar för att ända- målet med lagstiftningen skall kunna tillgodoses. Inom området för bekämpning av penningtvätt finns visst samar- bete mellan de direkt brottsbekämpande myndigheterna och . För detta arbete har redogjorts i kapitel 3. En slutsats som kan dras är att samarbete finns men att det inte for- maliserats genom författning eller beslut. När det gäller såväl som Finanspolisen har dessa myndigheter förutsatts tillhandahålla viss information, genom att t.ex. efter samråd med Finanspoli- sen tillhandahåller information på hemsidan för dem som inte omfattas av tillsyn (se prop. 2003/04:156 s. 83). Berörda myndig- heter har uppfattat detta som en otydlighet. Tillsynsmyndigheter har, förutom de kontrollerande delarna, allmänt sett ansetts ha en rådgivande och informerande uppgift gentemot dem som omfattas av tillsynen. Denna allmänna infor- mationsskyldighet brukar inte särskilt regleras. Med en mer strikt syn på vad tillsyn innebär – kontroll av normuppfyllelse– finns anledning att på förevarande område särskilt betona tillsynsmyn- digheternas vägledande funktion och informationsansvar. En bestämmelse om detta kan lämpligen tas in i förordning. Frågan om information mellan myndigheterna bör vidare upp- märksammas. Genom de förslag som utredningen nu lägger fram kommer ett antal myndigheter att få ett uttalat tillsynsansvar för ett antal, sinsemellan mycket olika, tillsynsobjekt inom ett område som uppvisar vissa– gemensamma– särdrag. Tillsynen skall vara brottsförebyggande, och tillsynen syftar till det finansiella syste- mets stabilitet. Tillsynsområdet påverkas av samma yttre faktorer. Utvecklingstendenser, även internationella sådana, i form av hur brottsligheten förändras och finner nya vägar och metoder för att tvätta pengar är en faktor att ta hänsyn till. Det finns således ett behov för berörda tillsynsmyndigheter att få del av information och även att utbyta information med andra för att därefter kunna agera på ett adekvat sätt. Av det skälet finns anledning att ha en plane- ringssamverkan mellan myndigheter. För att fullt ut fullfölja syftet med tillsynen krävs dessutom information både till och från nästa steg i kedjan, de brottsbekämpande myndigheterna och närmast Finanspolisen. Alla myndigheter under regeringen lyder under verksförord- ningen (1995:1322). I 7 § 2 p. stadgas att chefen för myndigheten skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myn- digheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. I varierande omfattning finns i sektorsför- fattningar utvecklade regler om samverkan och samordning. Utredningen anser att särskilda regler är ändamålsenliga i detta fall. Det är utredningens uppfattning att bör ges en samordnande roll och att denna roll bör författningsregleras. Detta kan ske genom att i förordning ges det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen. Med tillsynsvägledning avses i detta sammanhang sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den tillsyn som bedrivs på området samt stöd och råd till de övriga tillsynsmyndigheterna. Innebörden är alltså inte att direkt skulle styra övriga myn- digheter och deras resursanvändning. Det är regeringen som styr förvaltningsmyndigheter genom bl. a instruktioner och reglerings- brev ( även om vissa statliga myndigheters arbete givetvis går ut på styrning i viss mening, t.ex. Statskontorets). Utvärdering tar främst sikte på ett erfarenhetsutbyte mellan tillsynsmyndigheterna, vilket i sin tur kan leda till förändrade arbetssätt och ändrad inriktning på tillsynen. Den kan naturligtvis vara mer formaliserad och syfta till en redovisning av gjorda insatsers effekter. Inom tillsynsvägledning kan inrymmas en mängd arbetssätt och kanaler som myndigheten kan använda sig av: webbplatsen, kurser, allmänna råd, handböcker, formella och informella arbetsgrupper, dokument om best prac- tise etc. Den närmare utformningen bestämmer myndigheten själv. Ambitionsnivån måste med nödvändighet anpassa efter de resurser som finns tillgängliga och de prioriteringar som statsmak- terna gör. bör också ges uppdraget att verka för sam- ordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism mellan till- synsmyndigheter och de brottsutredande myndigheterna. Inspek- tionen får därmed ett särskilt ansvar för i sammanhanget nödvän- digt informationsutbyte rörande t.ex. trender på området i form av användande av nya metoder eller andra utvecklingstendenser. hindrar naturligtvis att berörda myndigheter själva inför- skaffar för tillsynen relevant information. Avsikten är således inte att reglera frågor om enskilda ärenden mellan myndigheterna. Även denna uppgift bör preciseras i förordning. Finanspolisens medverkan i informationsspridning och utbild- ning är givetvis av särskilt stort värde, och dessutom en förutsätt- ning för att skall kunna fullgöra sitt informa- tionsansvar. Utredningen bedömer det dock inte lämpligt att för- fattningsreglera dessa Finanspolisens insatser, i vart fall inte i före- varande lagstiftning. Finanspolisens resurser bör emellertid anpas- sas till denna arbetsuppgift, som behöver bli mer omfattande fram- över. 4.8.9Ett utökat samarbete med branscher och andra åtgärder för att öka effektiviteten Utredningens bedömning: Det är ändamålsenligt att berörda branscher involveras i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta skulle kunna ske i samrådsorgan för bran- scher och myndigheter. De närmare formerna berörda myndig- heter själva avgöra. En nationell strategi för åtgärder mot pen- ningtvätt bör övervägas. I finns väl utvecklade kanaler för att ta till vara den finansiella branschens intresse av att upprätthålla regelverket mot Systemet innebär att en organisation tar fram rikt- linjer (Money Laundering Guidance notes). Samrådsorganet, the () består av med- lemmar från olika delar av den finansiella sektorn. Riktlinjerna är inte bindande, men går i vissa fall längre än de bindande bestäm- melserna och de har genomslagskraft genom att de utgör en prak- tisk handledning som varje företag sedan kan använda. Även om det inte är en metod som kan appliceras på svenska förhållanden är det utredningens uppfattning att olika branschers medverkan i att ta fram hjälpmedel i form av praktiska exempel och liknande, skulle vara av stort värde. Det skulle dessutom kunna vara av värde i ett ömsesidigt informationsutbyte och öka möjligheterna för reglernas genomslag och därmed effektivitet. Det i sin tur mot- verkar tendenser till att vissa företag kan skaffa sig konkurrensför- delar genom att undvika att tillämpa regelverket. Utredningen har inget konkret förslag på hur detta samarbete skall utformas, utan det är en bedömning som myndigheterna och berörda branscher själva bör göra, om man anser det vara en fram- komlig väg. Det är tänkbart att varje myndighet bör ha en egen samrådsgrupp för sin bransch/sina branscher. Alternativt kan sam- rådet ske i ett större sammanhang och då behandla allmänna tren- der på området. Framtagande av en nationell strategi för åtgärder mot penning- tvätt är en åtgärd som också kan bidra till framförallt en riktad re- sursanvändning. Även i detta fall finns förebilder att hämta från det engelska arbetssättet, som innebär ett riskbaserat förhållningssätt. Strategin, som gavs ut av HM Treasury, Home Office och Commonwealth Office, med deltagande från ytterligare myndigheter, har i sin tur genererat dokument med strategier inom olika sektorer. Den anger tre ledande strategin: effektivitet, proportionalitet och engagemang. Dokumentet inne- håller även en beskrivning av det nuvarande arbetet och hur man avser att arbeta framöver. Utredningen bedömer att framtagandet av en nationell strategi skulle kunna vara ett redskap för att på bred front involvera såväl berörda myndigheter som andra intressenter. Strategin skulle kunna innefatta frågor om det är lämpligt att reglera flödet av kontanter och metoder att kontrollera kontanthandeln. Ett eventu- ellt regeringsuppdrag kan lämpligen utformas så att arbetet sker i samråd mellan flera myndigheter. Utredningens förslag: Lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avse- ende viss finansiell verksamhet kompletteras med bestämmelser om möjlighet till platsbesök, vilket möjliggör en effektivare tillsyn. I utredningens uppgifter har ingått att överväga den specialrekom- mendation (VI) som rör alternativa betalningsförmedlare och lämna förslag på författningsändringar som kan behövas. Specialrekommendation VI handlar om alternativa betalnings- förmedlare (efter Alternative Remittance). Den innebär att åt- gärder skall vidtas för att varje betalningsförmedlare, även för informella betalningsvägar, skall ha tillstånd eller vara registrerad samt omfattas av . Vidare skall finnas tillräckliga administrativa, civila eller straffrättsliga sanktioner. I den engelska versionen lyder rekommendationen: Each country should take measures to ensure that persons or legal entities, including agents, that provide a service for the transmission of money or value, including transmission through an informal money or value transfer system or network, should be licensed or registered and subject to all the FATF Recommendations that apply to banks and non-bank financial institutions. Each country should ensure that per- sons or legal entities that carry out this service illegally are subject to administrative, civil or criminal sanctions. Med begreppet money/value transfer service avses att någon för annans räkning mottar kontanter, checkar, värdepapper eller andra värdebärande dokument på en geografisk plats med uppdrag att ombesörja att motsvarande värde betalas ut på annan plats inom eller utanför det land där uppdraget mottas. Flera mellanmän kan vara involverade i transaktionen som kan ske både genom vanliga finansiella system (genom användande av bankkonton) eller med användande av andra mekanismer för överföring. Betal- ningen/överföringen sker då genom meddelande och transaktionen clearas genom anslutning till nätverk. Det är det senare förfarandet som kallas för alternativ betalningsförmedling. För att uppfylla kraven krävs således att landet har ett system för registrering eller tillståndsgivning av dessa aktörer, att dessa tillämpar samtliga re- kommendationer (särskilt 4-13, 13-15, och 21-23). Tillräcklig till- syn måste finnas, med erforderliga möjligheter till sanktioner. Vidare kräver FATF att en lista på ombud skall tillhandahållas till- synsmyndigheten. aktuell verksamhet omfattas av det tredje Enligt artikel 37.3 krävs förstärkta över- vakningsbefogenheter, i synnerhet möjlighet att utföra inspektio- ner på plats. De risker som är förknippade med betalningsöverföring utanför det traditionella banksystemet består i att överföringarna lättare kan göras anonymt. Detta försvårar/omöjliggör spårningar av eventuellt brottsligt åtkomna pengar. I lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet regleras bl. a de som i detta sammanhang benämns alternativa betalningsförmedlare, men även annan verksamhet. De anmälningspliktiga fysiska eller juridiska personerna omfattas av penningtvättslagens bestämmelser genom hänvisningen i 2 § 4 till lag. En fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt valuta- växling i väsentlig omfattning, betalningsöverföring eller annan finansiell verksamhet är skyldig att anmäla verksamheten till . Med betalningsöverföring avses yrkesmässig överföring av pengar för annans räkning. Definitionen avser att täcka betalningsöverföring oavsett om överföringen sker inom lan- det eller över gränsen och oberoende av om överföringen är konto- baserad eller inte. Den omfattar inte betalningar för varor och tjänster och inte heller fysiska transporter av kontanter. Med annan finansiell verksamhet avses yrkesmässig verksamhet som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksam- heter som anges i 7 kap. 1 § andra stycket 2-12 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. I punkten fyra anges betal- ningsförmedling. Lagen innehåller även bestämmelser om konsumentskydd, register över de anmälda samt vissa bestämmelser om skyldighet att lämna upplysningar till , förelägganden om rät- telse etc. Genom prop.1995/96:216 föreslogs den nya lagen, som då endast omfattade valutaväxlingsrörelse. I propositionen diskuterades om det fanns skäl att införa tillståndskrav för valutaväxlingsföretagen. Det ifrågasattes om faran för penningtvätt var ett tillräckligt skäl för att tillståndskrav skulle införas när företagen inte ansågs kunna påverka det finansiella systemets stabilitet. 1999/2000:145 föreslogs att alla företag som ägnade sig åt betalningsöverföring skulle omfattas av penningtvättslagen. Inte heller ansågs det finnas skäl att ändra bedöm- ningen i frågan om tillstånd skulle krävas. Sin nuvarande utformning fick lagen genom prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse. Nya defini- tioner infördes i lagen om valutaväxling och betalningsöverföring, som döptes om till lag om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Ändringarna motiverades av penningtvättsskäl. Den som förmedlar betalning för en fysisk person är enligt lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter skyldig att lämna kon- trolluppgift till om betalningen överskrider en viss nivå. Även betalningar till utlandet för juridiska personer skall rap- porteras. Den som bedriver näringsverksamhet är normalt skyldig att enligt bokföringslagens bestämmelser bokföra affärshändelser och bevara verifikationer etc. Antalet hos registrerade företag som driver verksamhet enligt lagen om anmälningsskyldighet avseende viss finansiell verksamhet uppgår till drygt 120 stycken. En betydande andel av dessa erbjuder betalningstjänster (betal- ningsöverföring eller betalningsförmedling). I kritiserades för att skillnaden vad avser betalningsförmedling och betalningsöverföring var omotive- rat stort. Enligt 2 § lagen om anmälningsplikt avseende viss finansi- ell verksamhet så är en fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt bl.a. betalningsöverföring eller annan finansiell verk- samhet registreringspliktig. Med annan finansiell verksamhet avses en yrkesmässig verksamhet som huvudsakligen består i att utföra bl.a. betalningsförmedling. Ett företag som driver betalningsför- medling vars omfattning är väsentlig behöver därför, till skillnad från ett företag som driver betalningsöverföringsverksamhet i mot- svarande omfattning, inte nödvändigtvis vara registreringspliktig. Detta om betalningsförmedlingsverksamheten inte utgör en huvudsaklig del i företaget. Motsvarande huvudsaklighetskrav finns inte avseende betalningsöverföring. Enligt en uppgift (se den åberopade studien) är antalet kända aktörer som bedriver betalningsöverföring ca 280; dessa utför utlandsbetalningar till ett värde av ca 2 miljarder . I är tillhandahållandet av betalningsöverföring ofta sidoverksamhet till tobakist-, minilivs-, kiosk-, spel- eller resebyråverksamhet. Det rör sig ofta om personer som överför pengar till anhöriga i utlan- det. Bedömningar av branschen och dess omfattning försvåras av att den är lättrörlig; verksamheten är sådan att den snabbt kan stänga eller ändra form. Tillstånd eller anmälan? Under utredningens arbete har frågan väckts om inte aktuella verk- samhetsutövare bör vara tillståndspliktiga. Frågan om tillstånd skall krävas eller om anmälan räcker är, utifrån FATF:s och EG:s regel- verk, något som medlemsstaterna kan avgöra. Med hänsyn till vad som anges i FATF:s dokument är det avgörande vilka åtgärder en tillsynsmyndighet får vidta och om de är tillräckliga. Även vid anmälningsskyldighet kan tillsynsmyndigheten förses med legala verktyg (platsundersökningar) för att kunna vidta åtgärder. Skillnaden består i att vid tillståndsplikt görs en förhands- prövning av verksamheten. Detta kan förefalla något som inte är i linje med principer om avregleringar, regelverk mot krångel och för underlättandet av småföretagare som drivits i . Tillstånds- plikt har också varit något som vid de senaste lagstiftningsåtgär- derna på området beskrivits som ett ingrepp i näringsfriheten. Typiskt sett brukar också krav på tillstånd aktualiseras vid förhål- landevis stora och potentiellt farliga verksamheter. Tillstånds- prövning måste också anses mer resurskrävande för tillsynsmyn- digheten och omges av rättssäkerhetsgarantier. När det gäller far- ligheten har verksamheten tidigare bedömts sakna egentlig bety- delse för stabiliteten av det finansiella systemet, utan frågan har bedömts ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspek- tiv. Att verksamheten kan användas på ett olagligt sätt är belagt och gäller f.ö. för all sorts verksamhet. När det gäller omfattningen finns inte så mycket utredning. Oavsett om man väljer en anmäl- nings- eller en tillståndsplikt torde ändå resurser behöva läggas på att spåra upp de aktörer som finns och agerar utan myndigheternas kännedom. Ett argument som framförts för tillståndsplikt är att allmänheten ändå uppfattar att dessa företag står under tillsyn och att av det skälet är det bättre att fullt ut ha tillstånds- plikt. Argumentet är kopplat till konsumentskydd och önskemålet att aktörer som tillhandahåller samma tjänster skall behandlas lika, men kanske än mer till det förhållandet att tillsynen inte va- rit tillräcklig omfattande. Vad som talar för tillståndskrav är framförallt att kraven inom EU ökar för de verksamhetsutövare som erbjuder betalningstjäns- ter (betalningsöverföring eller betalningsförmedling). Genom och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 av om information om betalaren som skall åt- följa överföringar av medel genomförs FATF:s specialrekommen- dation VII (SR VII). Det s.k. betalningsdirektivets genomförande kommer vidare att fordra ytterligare krav. Mot den bakgrunden kan det framstå som befogat att föreslå tillståndskrav åtminstone för de verksamhetsutövare som sysslar med betalningstjänster, dvs. den verksamhet som får anses känsligast från ett penningtvättsperspek- tiv.