sou · GWB3119 · 2008-12-15 00:00:00 — Ansvaret riktar sig mot ägarna, och kriteriet på god skötsel är att det insatta kapitalet förvaltas effektivt. Under senare års intensiva debatt kring företagens sociala ansvar har dia- metralt motsatta ståndpunkter beträffande detta ansvar framförts. Vissa – företrädesvis representanter för företagen inom berörda branscher – har menat att företagen och deras medarbetare är fullt förmögna att ta hänsyn till etiska aspekter i sitt beslutsfattande, medan andra har hävdat att de varken kan eller skall ta sådana 22Statskontoret (2004). 23En analys och ett förslag till renodling av formerna för statlig verksamhet presenterades (SOU 1994:147, SOU 1995:93). Förslagen kom dock av olika skäl inte att realiseras i någon större omfattning. Den centrala förvaltningens struktur hänsyn.24 En likhet mellan företag och myndigheter är att med- arbetarna i båda fallen påverkas av sin institutionella omgivning, och det är ganska givet att en kommersiell inramning för verksam- heten kan förväntas leda till andra beslut i vissa situationer än en förvaltningsomgivning. Därmed är inte sagt att tjänstemän alltid fattar beslut i överensstämmelse med en allmän moralnorm; soli- daritet med myndigheten kan leda i andra riktningar.25 Men en övergång från en myndighetsform till en bolagsform får konse- kvenser och måste föregås av en noggrann analys. Den styrsignal som ligger i verksamhetsformen måste alltså noga beaktas när man väljer. Om man väljer myndighetsformen, vilket alltså måste vara utgångspunkten, finns det likväl betydande möjlig- heter att variera finansierings- och produktionsbilden, som fram- ställningen ovan har visat. Common carrier-principen i praktiken Common carrier-principen i infrastruktursammanhang innebär som nämnts att staten tar ansvar för de centrala delarna av det nät som bär upp tjänsteproduktionen inom området, medan det är fritt för olika operatörer att verka inom detta nät efter att ha köpt sig till- träde. Förvaltare av det centrala nätet är med något undantag ett affärsverk. Vid sidan av den förvaltande instansen finns också en fristående myndighet med uppgift att bevaka konsumenternas intressen och att konkurrensen mellan olika operatörer sker på lika villkor – , Järnvägsstyrelsen m.fl. I före- kommande fall har denna myndighet också ansvar för säkerhets- frågor inom sektorn. Denna principiella uppläggning har en rad fördelar. Den säker- ställer statligt inflytande över vitala samhällsfunktioner, vilket är väsentligt både under normala förhållanden och ur ett beredskaps- perspektiv. gör förekomsten att flera operatörer att köparna av tjänster får ett inflytande över utbudet. Intresset för utveckling av nya tjänster och ny teknik kan också förväntas öka. Det iögonenfallande undantaget när det gäller organisations- formen är telenätet, som följde med vid bolagiseringen och den partiella privatisering som sedan genomfördes. 24En representativ framställning av den senare åsikten finns i (2001). 25För några ingångar till diskussionen om etik och ansvarstagande i förvaltningar och andra miljöer, se (1991), (2005) och den tidigare citerade Le Grand (2003). Den centrala förvaltningens struktur lösning enligt common carrier-principen hade staten stått kvar som ägare och förvaltare av det centrala telenätet (accessnätet), repre- senterad av ett affärsverk (Svenska telenät, om man vill undvika de associationer till en äldre organisationsform som ligger i namnet ). Den affärsdrivande delen () hade därefter skilts ut och fått konkurrera på jämbördiga villkor med andra privata aktörer. Några godtagbara skäl för den valda lösningen, där fortfarande har kontroll över det centrala nätet och par- tiellt har privatiserats, har inte presenterats. har också i ett antal beslut påtalat TeliaSoneras dominerande ställ- ning när det gäller telefonitjänster. En försäljning av ytterligare delar av TeliaSonera bereds för när- varande inom . Det vore av intresse att i detta sammanhang få belyst ett alternativ i vilket telekommunikations- sektorn organiseras efter de principer som normalt gäller inom liknande sektorer. Common carrier-principen på socialförsäkringsområdet? Den helstatliga organisationsformen med statligt huvudmannaskap, statlig finansiering och statligt produktionsansvar dominerar helt i det svenska socialförsäkringssystemet. Några undantag förtjänar dock att nämnas. Trafikförsäkringen, med privat finansiering och privat produktion inom ramen för ett obligatorium, har fått ökad bety- delse i och med att den trafikskaderelaterade sjukvården kommit att inkluderas. Även premiepensionerna representerar en annan organisationsform, genom den statligt organiserade finansieringen och övergripande förvaltningen i kombination med ett privat tjänsteutbud (i vilket även staten deltar med ett konkurrenskraftigt alternativ). Systemet som helhet erbjuder små möjligheter att välja. För egen- företagare som arbetar i handelsbolagsform finns några möjligheter att välja karenstid och därmed påverka sin försäkringspremie. Före egenföretagare som arbetar i eget aktiebolag finns inte den möjlig- heten, eftersom de betraktas som löntagare och därmed är hän- visade till de generella reglerna för löntagare. Associationsformen bestämmer därmed utrymmet för egna val, vilket kan förefalla märkligt. Staten som huvudsaklig försäkringsgivare har ett legitimt intresse av att påverka vilka regler som gäller även för tilläggsförsäkringar, Den centrala förvaltningens struktur eftersom den totala försäkringsbilden och därmed incitamenten i systemet beror av helheten. Ett exempel är den resulterande ersätt- ningsnivån. Detta accepterades också under den statsfinansiella krisen . Det kan emellertid finnas utrymme för en större utbudsvariation inom ramen för de generella regler som staten har intresse av att etablera. Man skulle med en analogi till vad som sagts om infrastrukturen kunna hävda en sorts common carrier-princip inom socialförsäkringsområdet. En sådan lösning skulle innebära att staten äger och förvaltar det grundläggande nätverket av socialförsäkringar och också fastställer regler för de andra försäkrings- givare som skulle operera på denna försäkringsmarknad. Staten skulle också vara aktör på själva försäkringsmarknaden genom att erbjuda ett konkurrenskraftigt alternativ. De klassiska problemen på en försäkringsmarknad är två: beteenderisken (moral hazard) och problemet med självselektion (adverse selection). Beteenderisken innebär att försäkringstagarens beteende påverkas av att det finns en försäkring i riktning mot ett ökat risktagande och fler skadefall. Standardmotmedlet är självrisker. Självselektionen innebär att försäkringsgivarna genom differentiering och specialisering kan försöka dra till sig de försäkringstagare som har en gynnsam riskbild för att därigenom kunna sänka premierna. Premierna för övriga måste då höjas, vilket kan göra att fler försäk- ringstagare söker sig till billigare alternativ. Vissa försäkringstagare kan i värsta fall komma att ställas helt utanför systemet. Beteenderisken är ett incitamentsproblem, medan selektionen är ett utjämningsproblem. Ser man till komparativa fördelar, är det klart att privata försäkringsgivare har bättre förutsättningar att hantera det förra, medan staten har uppenbart bättre förutsättningar att bedriva utjämningspolitik. Beroende på försäkringsområde bör det alltså ske en viss arbetsfördelning mellan stat och privata aktörer. Man kan också tänka sig att staten tar upp en avgift för tillträdet till marknaden för att finansiera subventioner till vissa kategorier för- säkringstagare som har svårt att finna tillfredsställande lösningar på en försäkringsmarknad. Principal-agent-problemet: exemplet grundläggande utbildning Inom den grundläggande utbildningen har man i liksom i många andra länder valt en ordning där utbildningens omfattning och innehåll är fastlagda i nationellt beslutade lagar och förordningar, Den centrala förvaltningens struktur medan produktionen av undervisning överlåts åt primärkom- munerna. Statens roll inskränker sig till reglering, tillsyn () och viss utvecklingsverksamhet (Myndigheten för skolutveckling). Regleringen är förhållandevis långtgående, vilket återspeglar en helt legitim strävan hos lagstiftaren att skapa en plattform av gemen- samma kunskaper och värderingar hos den uppväxande genera- tionen. Tillsynsuppgiften innebär emellertid en svår uppgift för den ansvariga myndigheten. Man kan med viss noggrannhet fastställa elevernas kunskapsnivå i olika ämnen men har mycket begränsade möjligheter att följa vad som sker i klassrummen när undervisning pågår. På grundskolenivå är utrymmet för variation begränsat, medan möjligheterna till inriktning mot särskilda utbildningsinriktningar helt naturligt växer när man når gymnasienivå. Så länge kommu- nerna med några obetydliga undantag var ensamma om att erbjuda undervisning, upprätthölls också en betydande homogenitet inom skolväsendet. Införandet av friskolor ändrade detta förhållande. Regleringen av undervisningens innehåll är av samma typ som tidigare; däremot har förutsättningar för tillsynen förändrats påtagligt till följd av den ökande heterogeniteten. av landets grundskoleelever går i någon form av friskola. Mot bakgrund av idén om en gemensam kunskaps- och värderings- plattform med relativt höga krav på homogenitet är friskole- reformen egentligen märklig. På grundskolenivå sker tilldelning av plats till eleverna inom den kommunala skolan på basis av närhets- principen, det vill säga eleverna och deras föräldrar har normalt ingen valmöjlighet. På gymnasienivå finns möjligheter att välja mellan linjer (till och med i andra kommuner än den man bor i) men eleven kan, beroende på vilken kommun det gäller, bli tilldelad en plats på vilket som helst av gymnasier där den aktuella linjen finns. För den som är beredd att studera i en friskola öppnar sig helt andra friheter; här kan man få tillgång till undervisning baserad på någon särskild pedagogik eller med en viss religiös inramning.26 I syfte att öka valfriheten för elever och föräldrar hade det måhända varit natur- ligare att lagstiftaren först hade påbjudit valfrihet inom den kom- munala skolans ram för att därefter eventuellt gå vidare med en reform i vilken fler producenter av utbildning hade fått utrymme. 26 Det absoluta flertalet av landets friskolor kännetecknas antingen av en viss pedagogisk ansats eller av en religiös inriktning; se . Den centrala förvaltningens struktur De långsiktiga sociala effekterna av den ökande heterogeniteten i grundutbildningen är svåra att överblicka.27 De kraftigt ökade krav på tillsyn som friskolereformen och den ökade heterogenitet som den har fört med sig förefaller ha under- skattats till , då statliga utredningar föreslagit en förstärkt skolinspektion inom ramen för en ny myndighetsstruktur.28 Frågan om utrymmet för tilläggstjänster gäller inte bara social- försäkringarna utan alla områden där man genom politiska beslut fastlägger en viss produktionsnivå att offentliga tjänster av mer eller mindre kollektiv karaktär. Den som önskar en lägre nivå än den beslutade har små möjligheter att påverka situationen, medan den som önskar en högre eventuellt kan söka komplettera med en tilläggs- tjänst som antingen är privat finansierad eller finansieras kollektivt av någon grupp av individer med gemensamt intresse i frågan. Bevakningstjänster är ett exempel på en ganska uttalad kollektiv nyttighet; polisen avskräcker genom sin (potentiella) närvaro från viss brottslighet. Vissa – såväl fysiska som juridiska personer – har ett intresse av en högre nivå än den som erbjuds av det offentliga. Det kan vara hushåll som bor i områden som är särskilt utsatta för kriminell verksamhet eller företag som har särskilda värden att skydda. För dessa kategorier är det möjligt att köpa tilläggstjänster från privata bevakningsföretag. För ett hushåll är kostnaden för sådan tilläggsbevakning av samma storleksordning som kostnaden för polis- organisationen över statsbudgeten. Ändå existerar en sådan marknad, och några politiska betänkligheter förefaller inte finnas av den anledningen. Inom sjukvården har ett liknande problem givit upphov till en inflammerad debatt om vilka operatörer som skall ges möjlighet att erbjuda tjänster. Det finns en fungerande marknad för privatprakti- serande allmänläkare, vilket anses oproblematiskt. När det gäller mer kvalificerad sjukvård, är läget ett annat; här ses ett kom- pletterande utbud som ett hot mot den gemensamt finansierade sjukvården. Ändå föreligger inte någon principiell skillnad gentemot fallet med bevakningstjänster. Det oftast framförda argumentet mot sådana möjligheter till kompletteringar är att beredvilligheten 27För en diskussion av denna fråga, se (1997). 28SOU 2007:79, SOU 2007:101; se också ESV (2006). Den centrala förvaltningens struktur att bidra via skatter till den offentligt producerade tjänsten skulle minska hos dem som finansierar tilläggstjänster. Detta är av allt att döma fel i sak, eftersom de som utnyttjar tilläggstjänster också har tillgång till det offentligt finansierade utbudet och också utnyttjar detta när så är lämpligt. Dessutom borde ju detta argument i så fall också gälla bevakningstjänster; möjligheterna att köpa tilläggs- tjänster borde därmed begränsas kraftigt också på detta område. I själva verket är det ett allmänt utbrett fenomen att medborgarna utnyttjar de offentligt producerade tjänsterna i högst varierande utsträckning, utan att detta anses som ett problem. Alla skatte- betalare i en kommun bidrar till den kommunala sporthallen oavsett om de utnyttjar den eller ej, och detsamma gäller konserthus, subventionerad kollektivtrafik och övriga offentliga tjänster.29 Sammanfattningsvis borde det finnas utrymme för en mer förut- sättningslös diskussion av hur offentligt och privat producerade tjänster kompletterar varandra, och vilka förändringar som andra utbudsprofiler för de offentliga producerade skulle innebära. Detta skulle – i likhet med vad som skisserats ovan för – få konsekvenser också för myndigheternas uppgifter och even- tuellt också för vad som är en optimal myndighetsstruktur. 4Principal-agent-problemet i den statliga myndighetssfären Som konstaterades i avsnitt 2.4 kräver ett principal-agent-problem för en framgångsrik lösning att uppgiften definieras, att huvud- mannen får information om hur utföraren bedriver verksamheten och att huvudmannen har en kontroll- och styrningsmekanism i form av sanktioner och/eller belöningar av olika slag till sitt för- fogande för att påverka utföraren. Dessa tre huvudkomponenter i lösningen kommer till konkret organisatoriskt uttryck i varje sektor, som kan karaktäriseras genom ett antal fundamentala aktiviteter och de organ som har dessa aktiviteter som sitt ansvar: 29 Om fördelningseffekterna av offentlig konsumtion, se (1999b), baserat på (1998). Den centrala förvaltningens struktur definition och precisering av uppgiften (policyutveckling); produktion, som kan bestå i myndighetsutövning, ren tjänste- produktion eller en kombination av dessa båda, samt tillsyns-, besvärs- och utvärderingsfunktioner. De sistnämnda är huvudsakligen instrument för informationsöver- föring från utföraren till huvudmannen men inrymmer i vissa fall också sanktionsinslag. Definition och precisering av uppgiften Uppgiften beskrivs i det samlade regelverk som definierar de formella villkoren för sektorns aktiviteter: vad som skall utföras, vilka övergripande mål som riksdag och regering har för verk- samheten, vilka restriktioner som skall gälla, etcetera. Normalt vilar normeringen på en av fastställd lag och en av regeringen utfärdad förordning, varjämte en myndighet med övergripande sektorsansvar av regeringen har givits rätten att utfärda förord- ningar. I vissa viktiga fall, till exempel beträffande polisväsendet, föreskriver relativt detaljerat villkoren för verksamheten direkt i lag. Till detta kommer årliga regleringsbrev från , som kompletter de stående instruktionerna med tillfälliga uppdrag, särskilda rapporteringskrav och liknande. Huvudaktiviteter: myndighetsutövning och tjänsteproduktion Myndighetsutövning mot enskild fysisk eller juridisk person är beslut som har rättsverkan av positivt (förmåner) eller negativt (sanktioner) slag för de berörda subjekten. Tjänsteproduktion är sådan verksamhet inom en myndighet som inte är myndighets- utövning, till exempel museitjänster eller sjukvård. Ofta har en myndighet att hantera både myndighetsutövning och tjänstepro- duktion. En skola som meddelar undervisning bedriver tjänste- produktion, men om skolledningen av någon skäl utdelar ett disciplin- straff, till exempel att skilja en elev från undervisningen, är detta myndighetsutövning. Den centrala förvaltningens struktur Kontroll- och styrmekanismer: tillsyn, besvär och utvärdering Den löpande återrapporteringen i årsredovisningar är huvudmannens instrument för att skaffa sig information om verksamhetens utförande. Tillsyn är ett kompletterande instrument med vilket huvudmannen mer selektivt kan studera ärenden eller verksam- heter, om det finns indikationer på felaktig handläggning eller blott som ett inslag i en löpande kontrollverksamhet. Vid sidan av de sektorsspecifika tillsynsorganen (exempelvis ) finns generella som JO och JK. När verksamheten innebär myndighets- utövning, finns normalt också ett besvärsinstrument varigenom de berörda har möjlighet att uttrycka missnöje med myndighetens handläggning och kräva rättelse. Även kanaler för att framföra besvär kan vara generella (JO, länsrätterna) eller specifika (exempelvis ). Domstolsväsendet är en viktig generell kanal för hantering av besvär. I varierande utsträck- ning finns också självständiga utvärderingsorgan för den statliga sektorn, som utför granskning av mer djupgående slag än den som åstadkoms genom tillsyns- och besvärsinstrumenten. Även inom utvärderingskategorin finns såväl generella () som sektorsspecifika (t.ex. dering, IFAU). Kommentarer till den redovisning som följer Det finns som redan framgått ingen invändningsfri indelning av den offentliga sektorn. Inte ens om man väljer en viss etablerad indelning som Cofog är det alltid helt klart till vilken kategori en viss myndighet skall föras. Exempelvis kan ett sektorsanknutet organ med forskningsuppgifter hänföras antingen till sektorn i fråga eller till kategorin Utbildning och forskning.30 Vissa myndigheter har uppgifter som faller inom flera sektorer och kan då föras in antingen under dessa eller under Allmän förvaltning. En och samma myndighet har ibland mer än en typ av uppgift enligt ovanstående klassifikation (exempelvis både tjänsteproduktion och tillsyn) och kan därför att återfinnas under mer än en rubrik i sammanställningen. 30 Den klassificering som följer avviker också på några punkter från den som Statskontoret redovisar i Statskontoret (2005). Den centrala förvaltningens struktur Under rubriken förvaltning ryms generella aktiviteter som hänför sig till rikets styrelse – ledning och servicefunktioner för den juridiska personen staten, ekonomisk förvaltning m.m. – och den övergripande ekonomiska politiken. Här återfinns också generella resurser för samhällets informationsförsörjning (statistik, arkiv etc.). Statens ljud- och bildarkiv Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd Den centrala förvaltningens struktur 4.2.2Tillsyn, besvär och utvärdering Expertgruppen för EU-frågor (Sieps) Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () internationellt utvecklingssam- arbete (Sadev) Myndigheterna inom denna kategori återfinns i den centrala delen av varje statsförvaltning. Vad som kan skilja är dels Regerings- kansliets relativa andel av statsförvaltningens totala administrativa resurser, dels i vilken utsträckning olika problemkategorier hänförs till särskilda myndigheter. Offentlighetsprincipen sätter sin prägel på den svenska administrativa miljön och gör att gränssnittet mellan myndigheter får konsekvenser för hantering och uppträdande i statsförvaltningen. Av tillsynsorganen har , Lagrådet, NOU och sitt intresse riktat i första hand in mot den offentliga sektorn och kvaliteten hos dess förvaltning. JK, JO och intresserar sig i betydande utsträckning också för samspelet mellan förvaltningen och medborgarna, vilket i de båda förstnämndas fall understryks av deras roll som besvärsorgan. Den offentliga upphandlingen är mycket omfattande i landet (av storleksordningen av BNP). Den centrala förvaltningens struktur () hade som tillsynsorgan tämligen små befogenheter. Uppgifterna har övertagits av . Besvär rörande faktiskt genom- förda upphandlingar hanteras i domstol. Beträffande utvärderingsresursen kan konstateras att Riksrevi- sionen är (och indirekt medborgarnas) instrument för granskning och utvärdering som självt initierar sina studier, medan Statskontoret är regeringens organ och agerar på uppdrag från regeringen. Det skapade har en utvär- deringsuppgift beträffande finans- och marknadspolitiken. Sieps skulle kunna fungera som ett generellt politiken men har bara i begränsad utsträckning tagit den rollen.31 För utvärdering av det internationella utvecklingssamarbetet finns Sadev. Styrelsen för psykologiskt försvar 31 Sieps har utvärderats; se (SOU 2007:109). Den centrala förvaltningens struktur Inte heller beträffande den myndighetskategori som står för myn- dighetsutövning och tjänsteproduktion inom försvarssektorn finns något direkt anmärkningsvärt. En utredare har föreslagit en samman- slagning av , och Styrelsen för psykologiskt försvar.32 Tillsynsorganen är instrument för att hålla sig under- rättad om två området som har bedömts som särskilt politiskt kän- sliga – principer och rutiner för försvarets underrättelseverksamhet respektive etiskt ifrågasatta vapenutvecklingsprojekt. Ett anmärkningsvärt faktum är att försvarssektorn trots sin betydelse för statsbudgeten saknar ett fristående utvärderings- institut. är som namnet indikerar totalförsvarets egen utredningsresurs och ersätter inte ett auto- nomt granskningsorgan. Samhällsskydd och rättskipning hör liksom allmän förvaltning och försvar till statens kärnuppgifter, och organisationen av denna sektor följer ett traditionellt mönster. med domstolar, arrende- och hyresnämnder, rättshjälpsmyndigheten med länspolismyndigheter, Statens kriminal- tekniska laboratorium och Säkerhetspolisen Specialdomstolar (Arbetsdomstolen m.fl.) 32 SOU 2007:31. Den centrala förvaltningens struktur Om de utförande myndigheterna förs löpande en diskussion om specialisering kontra generalitet; så har varit fallet exempelvis beträffande och specialdomstolarna. Ett åter- kommande ämne har också varit graden av decentralisering inom polisorganisationen. Sektorns tjänster produceras i allt väsentligt av staten själv. Beträffande de centrala funktionerna finns inte något alternativ, men inte heller beträffande de mer perifera tjänsterna som förvarings- uppgiften inom kriminalvården har någon privatisering av det slag som ägt rum i på allvar diskuterats i . har som huvuduppgift forskning och utvärdering inom området brottsförebyggande verksamhet. En över- syn av Brå publicerad 200433 påpekade att rådets roll som stabsorgan åt regeringen riskerade trovärdigheten hos utvärderingarna, och en viss renodling har skett. Näringslivssektorn är till skillnad från de föregående i huvudsak privat ägd och administrerad, vilket definierar en annan roll för staten än i de föregående sektorerna. En första uppgift är att vidmakthålla och utveckla de infrastrukturbetonade systemen; hit hör den tek- niska infrastrukturen men också administrativ infrastruktur som lantmäteri och patentskydd. En andra central uppgift är myndig- heter med sektorsansvar för de sektorer där staten av olika skäl är särskilt närvarande – , m.fl. Den tredje viktiga uppgiften är övervakning och tillsyn. Även här finns det en huvudsakligen teknisk gren, företrädd av exempelvis och , och en administrativ, representerad av , eller Jäm- ställdhetsombudsmannen. 33 SOU 2004:18. Den centrala förvaltningens struktur