sou · GVB384 · 2008-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har på uppdrag av sammanställt och utvärderat erfarenheterna av valdeltagandet i de nationella valen och i valen till i EU:s samtliga medlemsländer. Även val i , , och behandlas. I viss utsträckning redovisas också uppgifter om lokala val. I uppdraget har vidare ingått att, i fråga om vissa av länderna, redovisa bl.a. aktuella tendenser när det gäller valdeltagandet och synen på betydelsen av ett högt valdeltagande. Uppdraget redovisas i denna rapport. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är författarens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Aktuella trender i valdeltagande................................... De nationella parlamentsvalen ................................................ 2.1.1 De långsiktiga trenderna .............................................. Valdeltagande på olika politiska nivåer................................... 2.5Sammanfattning av trenderna – ett sjunkande Diskussionen om valdeltagande ................................... Vad säger forskningen om förklaringar till Vad säger forskningen om värdet av valdeltagande?.............. Diskussionen i andra länder..................................................... Metoden och materialet ................................................ Det uppdrag från som ligger bakom denna utredningsrapport består av två delar. För det första ska val- deltagandet i de nationella valen och valen till i EU:s samtliga medlemsländer () samt , , och sammanställas och analyseras. För ett mindre urval länder ska även deltagandet i lokalval undersökas. För det andra ska den offentliga debatten och diskussionen om val- deltagandet i ett mindre urval länder studeras. Denna undersökning ska analysera synen på aktuella tendenser när det gäller valdel- tagandet samt på betydelsen av ett högt valdeltagande, exempelvis för att de valda församlingarna ska kunna göra anspråk på att före- träda folkviljan och för att medborgarna ska vara delaktiga i de olika samhällsfrågorna. I den andra delen studeras , , , , samt . I rapportens första del används offentligt tillgänglig statistik från bland annat och de olika i undersökningen ingående ländernas egna statistikbyråer och valmyndigheter. I vissa fall har den offentliga statistiken även kompletterats med eller kontrol- lerats mot valdeltagandestatistik på olika hemsidor från olika forskningsprojekt. I rapportens andra del används huvudsakligen två typer av källor. Offentliga utredningar och dokument beställda av statliga myndigheter eller med annan offentlig anknytning som behandlar valdeltagande och demokratifrågor är denna dels viktigaste källmaterial. Detta material har dock kompletterats med en blandning av webbenkäter och telefonintervjuer med ett mindre urval av landexperter i form av politiska redaktörer och journalister på politiskt betydelsefulla tidningar i varje land. Dessa expert- intervjuer syftade till att få en bredare bild av hur den offentliga diskussionen i varje land ser ut. Resultaten från analyserna visar att valdeltagandet generellt sett minskat, sett över . Det finns dock tecken på att denna trend tycks ha avstannat . I själva verket kan ett trendbrott skönjas i och med att valdeltagande har stigit något i många västeuropeiska etablerade demokratier i de senaste valen. En nyanserad bild framträder då resultaten tydligt visar en stor sprid- ning i valdeltagande såväl vad gäller nivå som utvecklingstendens. Det är även i många nya demokratier som valdeltagandet sjunker som snabbast. Resultaten från rapportens första del visar också att det inte är givet att trenderna på de tre olika nivåerna (europapar- lamentsval, nationella val och lokalval) inom ett och samma land går åt samma håll. I rapportens andra del är huvudresultatet att någon mer princi- piell diskussion om värdet av valdeltagande främst märkts genom sin frånvaro. Exakt vad som egentligen är värdefullt med ett högt valdeltagande och vad som närmare bestämt är faran med ett lågt valdeltagande uttrycks sällan särskilt tydligt i den offentliga diskus- sionen annat än i tämligen svepande termer. Bland de positiva värden som förknippas med högt valdeltagande märks dock stärkt legitimitet för systemet samt förbättrad politisk jämlikhet och representativitet. I diskussionen märks även en mycket tydlig tendens till att oroa sig mest för det låga deltagandet bland yngre medborgare och även bland invandrargrupper. I många länder präglas diskussionen dock till stora delar av tekniska detaljer för att underlätta valdeltagande, t.ex. registreringsprocedurer eller tillgänglighet. Övriga förslag och åtgärder som åtminstone stund- tals ventileras i den offentliga debatten i flera länder är röstplikt och sänkt rösträttsålder. Det finns även en tendens till närsynt- het där aktuella händelser ses som utmärkande för demokratins tillstånd och präglar debatten snarare än de långsiktiga trenderna. Uppdraget från består av två separata delar. För det första ska valdeltagandet i de nationella valen och valen till i EU:s samtliga medlemsländer () samt , , och sammanställas. Denna sammanställning ska inkludera de val som har hållits till och med utgången av 2006. I denna del av uppdraget ingår även att sammanställa valdel- tagandet i lokala val med utgångspunkt i den redovisning som lämnas av författningsutredning (SOU 2001:65). När det gäller lokalval ska , , , , , , , , , och inkluderas i rapporten. Även för lokalvalen gäller att val som har hållits till och med utgången av beaktas. För det andra ska den offentliga debatten och diskussionen om valdeltagandet i ett mindre urval länder studeras. Denna undersök- ning ska analysera synen på aktuella tendenser när det gäller val- deltagandet samt på betydelsen av ett högt valdeltagande, exempel- vis för att de valda församlingarna ska kunna göra anspråk på att företräda folkviljan och för att medborgarna ska vara delaktiga i de olika samhällsfrågorna. Även synen på betydelsen av andra former av medborgerligt deltagande ska inkluderas i denna undersökning. De länder som ska studeras i den andra delen av uppdraget är , , , , samt 1TP PT Ursprungligen ingick även och i urvalet av länder för rapportens andra del. Dessa två länder fick emellertid utgå på grund av brist på material. Jag bedömer det dock som troligt att svårigheten att få tag på relevant material kan betraktas som en antydan om att ingen omfattande offentlig diskussion i frågan förekommer. Ett omfattande deltagande i de allmänna valen betraktas ofta som av central vikt i ett demokratiskt politiskt system. Emellertid uttalas mindre ofta exakt vad, eller vilka värden, ett högt valdel- tagande anses främja. Är det någonting gott i sig oavsett konse- kvenser? Eller är det ett instrumentellt värde? Är ett högt valdel- tagande bra eftersom det leder till goda konsekvenser? Exakt vilka är då dessa konsekvenser? Ovanstående frågor är inte lätta att besvara. Men utan sådana svar är det svårt att mer precist kunna värdera hur allvarligt ett sjunkande valdeltagande är eller hur glädjande ett stigande valdeltagande är. Att ett högt valdeltagande brukar ses som en hörnsten i repre- sentativa demokratiska system kan även ses av Grundlagsutred- ningens direktiv. Däri betonas att tendensen till sjunkande valdel- tagande är oroande och att ett lågt valdeltagande riskerar att urholka den representativa demokratins legitimitet (Dir. 2004:96). 1TP PT Jag vill här tacka som har fungerat som projektledare och som har arbetat som assistent i arbetet med föreliggande rapport. Jag vill även särskilt tacka , och för värdefulla synpunkter under arbetets gång. Ur strikt rationell synvinkel är det dock i det närmaste fullstän- digt meningslöst för medborgare att använda tid och resurser till att rösta. Sannolikheten att en avgiven röst i ett allmänt val ska bli utslagsgivande för majoritetsläget i parlamentet är ohyggligt liten. Händelser som att bli träffad av blixten är närmast att betrakta som vardagsmat i sammanhanget.TPF2FPT är vi bortskämda med ett mycket högt valdeltagande i . Genomsnittet ligger på . Om vi bortser från länder som har eller har haft röst- plikt (t.ex. , , och ) och demokratiserade länder som endast haft ett fåtal allmänna val ligger vi i den absoluta världstoppen när det gäller valdel- tagande. , och har då haft ett genomsnittligt högre valdeltagande i sina parlamentsval . Få forskningsområden inom statsvetenskap är så genom- studerade som politiskt deltagande. Den moderna forskningen kring politisk participation har pågått . Forskningstra- ditionen vilar tryggt på ett stort antal klassiska studier av politiskt deltagande i allmänhet och valdeltagande i synnerhet (Lipset 1960; Almond & Verba 1963; Franklin 1996; 2000; Franklin 2004). Kanske var det på grund av att valdeltagandet inte uppfat- tades som något akut samhällsproblem som svensk forskning om valdeltagande nästan helt låg i träda (se dock 1976 och 1990). Oron till följd av riksdagsval då valdeltagandet sjönk med mer än fem procenten- heter och de för svenska förhållanden synnerligen låga valdeltagandenivåerna i de svenska europaparlamentsvalen (1999) frammanade en rad nya studier av valdeltagande i (se till exempel Bennulf & Hed- berg 1999; 1999; , 2001; 2003; Strömblad 2003). Tillsammans med de senaste internationella forskningsinsatserna står vi starka när det gäller aktuell kunskap om vilka faktorer som generellt är betydelsefulla för att förklara valdeltagande på såväl individ- som systemnivå (och 2004 s. 21). 2TP PT Detta exempel är hämtat från och (2004 s. 15). Denna rapport syftar inte till att ta fram någon ny kunskap om vad som förklarar valdeltagande, utan siktar istället på att ta fram en uppdaterad översikt över trenderna i sig samt hur den offentliga diskussionen kring och tolkningen av dessa trender ser ut i andra länder. Hur tolkas utvecklingen av valdeltagandet och hur ser andra länder på värdet av valdeltagande och faran med sjunkande deltagandenivåer? Förhoppningen är i förlängningen bland annat att den svenska debatten om valdeltagandet och om vårt demokra- tiska systems institutionella utformning kan berikas av kunskap om hur diskussionen ser ut i andra länder. I rapportens första del kommer valdeltagandets utveckling att sammanställas och analyseras. Därefter redogörs först för forskningens etablerade förklaringar till variationer i valdeltagande och sedan för hur värdet av valdeltagande allmänt betraktas inom akademiska studier. Vilken roll och vilken vikt brukar ett högt val- deltagande tillmätas av statsvetare och hur betraktas valdeltagande inom den demokratiteoretiska diskussionen? I rapportens andra del redogörs sedan för hur den offentliga diskussionen om valdel- tagande ser ut i olika länder. Slutligen avslutas rapporten genom att de huvudsakliga mönster som framträder i materialet analyseras och tydliggörs. 2 Aktuella trender i valdeltagande Nedan kommer valdeltagandestatistik för tre typer av allmänna val i ett antal länder att presenteras. Inledningsvis kommer deskriptiv statistik för val till de nationella parlamenten, lokala val samt europaparlamentsvalen att förevisas. Därefter kommer en analys av trenderna att företas. Syftet är inte att pröva eller ta fram några nya förklaringar till valdeltagande. Denna analys fokuserar istället på ett antal frågor som ska hjälpa oss att få ett bättre grepp om och över- blick över de senaste trenderna. Exempel på sådana frågor är huru- vida trenderna går åt samma håll i de olika typerna av val, huruvida ländernas trender skiljer sig åt beroende på valsystem eller om det framträder några andra tydliga kluster av länder med likartade utvecklingstendenser i valdeltagandet? Uppdatering och överblick är alltså syftet med detta avsnitt. Få länder har ett så automatiserat och välfungerande system för att upprätta ett register över röstberättigade väljare som . I många länder krävs någon form av aktiv registrering från medbor- garnas sida för att kunna utnyttja sin rösträtt. När det gäller parla- mentsvalen har jag valt att genomgående använda andelen röstande av de registrerade som nivån på valdeltagandet. En alternativ siffra som förekommer är andelen röstande av befolkningen i röstberät- tigad ålder (VAP – Voting ). Den senare har både för- och nackdelar. Bland fördelarna finner vi ökad jämförbarhet mellan länder som har olika system för registrering. Andelen röstande av medborgarna i röstberättigad ålder känns för de flesta även mer intuitivt relevant som mått på valdeltagande än andelen röstande bland de registrerade väljarna. Den senare siffran visar mer direkt hur stor andel av befolkningen som faktiskt deltar i de all- Aktuella trender i valdeltagande Emellertid finns även nackdelar med detta mått. Inte sällan är uppgifter om storleken på befolkningen i röstberättigad ålder i olika länder osäkra uppskattningar som dessutom inte finns tillgängliga förrän efter att valen har hållits. Det är snarare regel än undantag att andelen röstande bland invånarna i röstberät- tigad ålder för det senaste – och ibland även det näst senaste – valet inte finns tillgängliga. Denna typ av mått kan alltså i många länder inte användas för syftet att uppdatera och analysera de senaste trenderna. Dessutom fångar inte heller detta mått in exakt den grupp invånare vi egentligen är ute efter: de röstberättigade väljarna. Måttet har problem med både över- och undertäckning. För det första ingår en varierande stor andel människor som av olika anled- ningar faktiskt inte är röstberättigade trots att de befinner sig i den ålder då medborgare i landet normalt är det, det kan då gälla exem- pelvis invandrare eller i vissa länder dömda brottslingar. För det andra saknas röstberättigade medborgare bosatta utomlands då de inte ingår i befolkningen. Den påstådda förbättringen i jämförbar- het mellan olika länder kan alltså utebli även med detta mått. För att möjliggöra en uppdatering av trenderna i valdeltagande fram till utgången av väljer jag därför genomgående att använda mig av andelen röstande av de registrerade väljarna som mått på valdel- tagandet i olika länder. Huruvida och hur mycket andelen röstande bland registrerade väljare skiljer sig från andelen röstande bland befolkningen i röst- berättigad ålder varierar mycket mellan olika länder. I vissa länder skiljer sig de två måtten knappt åt alls, i många fall är skillnaden endast ett par procentenheter och en differens på mer än mellan är ovanlig. Ett viktigt undantag i sam- manhanget är där andelen röstande bland de registrerade numera ofta är omkring tjugo procentenheter högre än andelen röstande bland invånarna i röstberättigad ålder. , , var skillnaden så stor som närmare 30 procent- enheter. Jag kommer därför att göra ett undantag och använda andelen röstande av invånarna i röstberättigad ålder som mått på valdeltagande i enbart. rapporterade valdeltagande- nivåer skulle annars bli alltför missvisande i förhållande till hela befolkningen.TPF1FPT 1TP PT är dock inte helt ensamt om att uppvisa en stor skillnad mellan de båda måtten. I , och uppgår skillnaden också till . För att lättare skapa en överblick över trenderna i de 29 länder som ingår i den första delen av uppdraget har några olika typer av trender – förändringar – beräknats. Nedan återfinns först en figur som visar hur länderna i vårt urval fördelar sig när hänsyn tas till såväl nivån på valdeltagandet i det senaste parlamentsvalet som den mest kortsiktiga trenden – förändringen i valdeltagande sedan föregående val. lta g a n Valdeltagandenivå i senaste parlamentsvalet och förändring mellan de två senaste valen i 29 länder 2006 5 0 -5 -10 -15 -20 Förändring i valdeltagande sedan förra valet (%-enheter) Kommentar:T Källan till siffrorna i figuren är huvudsakligen (). I vissa fall är dessa dock kompletterade med offentlig valstatistik från de enskilda ländernas respektive myndigheter. Siffrorna bakom figur 1 i sin helhet återfinns i tabell A.5.P F2F P Som framgår finns det relativt stor spridning i våra 29 länder både vad gäller hur högt valdeltagandet i parlamentsvalen är och vad gäller hur den senaste utvecklingen ter sig. – alltså förändringen i valdeltagande från det näst senaste till det senaste parlamentsvalet – varierar från mindre ökningar till minsk- ningar på . Deltagandenivån varierar mellan dryga () till (och ). De tre länder som ligger strax efter när det gäller deltagandenivån tillhör den grupp länder som har röstplikt: 2TP PT I föreliggande rapport används ett system där tabeller vars numrering börjar med A återfinns längst bak i rapportens appendix. Aktuella trender i valdeltagande Dessa tre är därför inte riktigt jämförbara med andra länder och kommer i vissa fall behandlas för sig i de följande analyserna. Formellt sett är det fler länder som har någon form av röstplikt. Ett exempel är . Där är dock upp- följningen och sanktionerna så pass osystematiska att jag inte betraktar som tillhörande länderna med röstplikt. Neder- länderna, liksom delvis , har tidigare haft röstplikt medan fortfarande har det i en enda av sina kantoner.TPF3FPT För att inte ha röstplikt måste alltså valdeltagandenivå på anses vara rätt så unik.TPF4FPT Det finns en stor grupp länder där valdeltagandet varit stabilt mellan de två senaste valen. I figur 1 kan identifieras som ett något avvikande fall. har numera ett stabilt valdel- tagande, men på en redan låg nivå. Den gradvisa minskning som landet tidigare uppvisade har avstannat efter 1995. I den nedre högra delen av figur 1 finner vi en grupp länder där valdeltagandet har minskat relativt mycket och som befinner sig på en jämförelsevis låg nivå. De tydligaste fallen i denna grupp länder är och som båda har fått se ett minskat valdeltagande med bara mellan de två senaste valen. Till denna grupp länder hör även och , men även som enda väst- europeiska land. Dessa tre länder har alla sjunkit med strax från omkring 70 till i de två senaste valen. är det land som utmärker sig upp till höger i figur 1 genom att trots ett relativt stort tapp på närmare nio procent- enheter fortfarande befinna sig så högt som på i det senaste valet. å andra sidan uppvisar det näst lägsta valdelta- gandet i vårt urval länder och ligger efter en minskning på ytterli- gare nu på . liknar på sätt och vis eftersom valdeltagandet nu är relativt stabilt, men på en låg nivå. Här bör vi dock tänka på det senaste valet var ett s.k. mellanval (ett kongressval utan presidentval), vilket sänker valdeltagandet avsevärt. Överlag ligger deltagandet vid dessa val cirka 15–över mellan- valens nivåer. För jämförbarhetens skull har den kortsiktiga 3TP PT För en översikt över valsystemen i de 29 länderna i urvalet samt huruvida de har röstplikt eller ej finns i tabell A.6. För en utförligare analys av valsystem och dess effekter, se (2006). 4TP PT För en mer ingående analys av vad som kan förklara det höga valdeltagandet på , se Hirczy (1995). trenden som rapporteras i figur 1 för därför beräknats som skillnaden till valet två tillfällen bakåt i tiden istället. Det är också tydligt från figur 1 att påfallande många av de väst- europeiska demokratierna nu uppvisar en, om än måttlig, ökning i valdeltagandet. Detta gäller exempelvis , , , , , och . Ett positivt undan- tag från västdominansen bland länderna med ökat valdeltagande är som ökat sitt valdeltagande med över sex procent- enheter. I många av de mer demokratiserade länderna går dock trenden tydligt nedåt istället: t.ex. i , , , , , och . Den genomsnittliga förändringen mellan de två senaste valen i de 29 länderna ligger på minus . Undantar vi de tre röstpliktsländerna , och blir genom- snittet istället minus . Tidigare studier har inte bara visat att deltagandenivån är högre i länder med proportionella valsystem (2003) utan även att nedgången i valdeltagande har varit mindre uttalad i dessa (Franklin 1996). Detta resultat kan delvis bekräftas i denna studie. Någon tydlig och avgörande skillnad efter valsystem när det gäller utveck- lingen kan inte ses i vårt urval här. Den genomsnittliga kortsiktiga trenden (förändringen mellan de två senaste valen) är något mindre negativ i de länder i vårt urval som använder ett renodlat proportionellt valssystem: -0,gentemot - 2,0 i länder med majoritetsvalsystem och -1,8 i samtliga länder utan röstplikt. När det gäller utvecklingen över är skillnaden än tydligare.TPF5FPT Sammanfattningsvis ser vi av figur 1 att det finns en stor sprid- ning både när det gäller nivån på valdeltagande och när det gäller den aktuella trenden. I en mindre grupp länder, där många nya demokratier ingår, har valdeltagandet sjunkit snabbare än i övriga länder . Den neråtgående trenden är dock långt ifrån entydig. Majoriteten i vårt urval uppvisar måttliga förändringar och har ett någorlunda stabilt valdeltagande. I många länder, särskilt i , ser vi i stället en svag uppgång. 5TP PT Detaljerad information om valdeltagandenivån i det senaste valet samt den kortsiktiga och långsiktiga trenden finns i tabell A.5. För en annan aktuell rapport som bekräftar den högre deltagandenivån i proportionella valsystem, se (2006). Aktuella trender i valdeltagande Trenderna i valdeltagande har även analyserats mer långsiktigt. Nedan följer fyra figurer som är uppdelade efter hur de långsiktiga trenderna i länderna ser ut. De 29 länderna har klassificerats efter hur valdeltagandet i de nationella parlamentsvalen har förändrats på lång sikt – till det senaste parlamentsvalet i landet ifråga. Den långsiktiga trenden har här helt enkelt räknats ut som differensen mellan valdeltagandet vid det parlamentsval som ligger längst bak och val- deltagandet i det senaste valet fram . Länderna har sedan klassificerats i fyra olika grupper. För det första länder där ingen tydlig långsiktig trend kan skönjas. Till denna kategori har länder där valdeltagandet sjunkit med hänförts. För det andra länder där valdeltagandet är mellan fem och tio procent- enheter lägre än . För det tredje länder där val- deltagande sjunkit med mellan tio och femton procentenheter och slutligen den grupp länder där valdeltagandet är lägre än i landets första parlamentsval efter 1964. Fullständiga uppgifter angående valdeltagandenivåerna i länderna ifråga för de tidsserier som återges i figur 2–5 nedan återfinns i tabell A.3 och A.4. Uppgifterna om den långsiktiga trenden i länderna som ligger till grund för indelning i fem kategorier åter- finns i tabell A.5. Då jag här främst är intresserad av att analysera de långsiktiga trenderna har jag valt att i vissa länder utesluta det första demokra- tiska valet från beräkningen av den långsiktiga trenden. Skälet för detta är att det första fria demokratiska valet i många fall varit avse- värt högre än i efterföljande val och fungerat som en markering mot det gamla politiska systemet och som ett stöd för demokratin. Den generella bilden av den långsiktiga utvecklingen skulle i vissa fall ha färgats alltför mycket av detta första val om det hade inklu- derats i trendberäkningen.TPF6FPT För rent deskriptiva syften återfinns dock valdeltagandenivån även för detta första val i tabellerna A.3 och A.4. De tre länder som har röstplikt ingår inte i analysen av de lång- siktiga trenderna nedan.