sou · GWB3110 · 2008-11-18 00:00:00 — Av särskilt intresse är att identifiera behovet av eventuella ingripanden i marknaderna, för att förbättra deras funk- Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Sådana åtgärder bör förutsätta att brister i marknadernas funktion har konstaterats. Marknadspåverkande åtgärder kan vara av många olika slag, t.ex. direkta förbud mot oönskade beteenden, ekonomiska styrmedel, informationsinsatser eller ålägganden för vissa aktörer att erbjuda varor eller tjänster. Även tillämpning av ackrediterings- och certifieringssystem kan vara åtgärder som på- verkar en marknads funktionssätt. Framställningen inleds med en kortfattad beskrivning av direk- tivets regler om marknaderna. Därefter ska de aktuella marknader- na avgränsas närmare samt kriterier för marknadsfunktion beskrivas. Slutligen redovisas närmare om marknadsförhållandena på de utvalda marknaderna. 10.2Tillämpliga regler i huvuddrag I direktivet finns en rad regler som har till syfte att påverka olika marknaders funktionssätt. Gemensamt för dessa marknader är att de avser produkter och tjänster, som kan bidra till att effektivisera slutanvändningen av energi. I det följande ges en kortfattad över- sikt över sådana regler. ska regelverken analyseras närmare bl.a. mot bakgrund av svenska marknadsförhållanden. I direktivets inledning anges att utbudet av energitjänster ska främjas och att efterfrågan på sådana tjänster ska stimuleras. Aktiva åtgärder för att främja marknaden kan således riktas såväl mot utbuds- som mot efterfrågesidan. Vidare anges att medlemsstaterna, förutom att anta vägledande mål för att främja effektiv slutanvänd- ning av energi, även bör sörja för fortsatt tillväxt och lönsamhet på marknaden för energitjänster. I inledningen slås vidare fast att finansieringen av utbudet och kostnaderna på efterfrågesidan spelar en viktig roll för energitjänsterna. Fonder som beviljar stöd till genomförandet av energieffektivitetsprogram och andra åtgärder för förbättrad energieffektivitet och som främjar utvecklingen på aktuella marknader kan därför, slås det fast, vara ett lämpligt sätt att främja nyetablering. I vissa marknadssegment, där marknaden inte av egen kraft förmår, eller förmått, tillhandahålla tjänster, t.ex. marknaden för energibesiktning i hushåll, bör med- lemsstaterna se till att sådana tjänster tillhandahålls. Även andra typer av stöd än ekonomiska subventioner kan övervägas, t.ex. fri- villiga avtal med branschföreträdare. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter De allmänna principerna i direktivets inledning återspeglas här- efter i en rad mer konkreta bestämmelser. EG-direktivets över- gripande syfte är enligt artikel 1 att undanröja befintliga marknads- hinder och brister, som står i vägen för en effektivare slut- användning av energi samt att främja marknaden för energitjänster och andra åtgärder för en förbättrad energieffektivitet. Enligt artikel 6 ska medlemsstaterna se till att energiföretagen avstår från all verksamhet som hindrar eller stör marknaderna för energieffektiviserande åtgärder, bl.a. energitjänster.1 Medlems- staterna ska se till att det finns möjlighet att stoppa sådana verk- samheter eller beteenden bland energiföretagen. Det krävs också att energiföretagen aktivt bidrar till att marknaden för energi- effektiviserande tjänster främjas. Medlemsstaterna ska nämligen se till att energiföretagen tillhandahåller energitjänster och/eller energibesiktningar. Om så inte sker ska energiföretagen bidra ekonomiskt till de fonder som inrättas för att stödja marknaderna för energieffektiviserande åtgärder. I artikel 9.1 stadgas att medlemsstaterna ska undanröja legala hinder mot användning av finansiella instrument för energi- besparing på marknaden för energitjänster eller för andra åtgärder för förbättrad energieffektivitet. Enligt artikel 11.1 är det, som antytts, tillåtet att genom särskilda fonder subventionera program och olika åtgärder för effektivare energianvändning. Det innebär att subventioner av olika slag till marknadsaktörerna får förekomma. Det finns dock inga tvingande regler av innebörden att fonder ska inrättas. Om en medlemsstat väljer att inrätta en eller flera fonder, krävs emellertid att de fungerar på ett icke diskriminerande sätt. Det innebär, enligt artikel 11.3, att fonderna ska vara öppna för alla leverantörer av åtgärder för förbättrad energieffektivitet, såsom energitjänst- företag, oberoende energirådgivare, energidistributörer, system- ansvariga för distributionen, företag som säljer energi i detaljist- ledet och installatörer av skilda slag etc. Medlemsstaterna får enligt samma artikel besluta att öppna fonderna för alla slutanvändare av energi. Enligt artikel 12 ska medlemsstaterna se till att det finns effek- tiva energibesiktningssystem, som också omfattar hushållen. 1 används här som en samlingsbeteckning för de i artikel 6 avsedda företagen, nämligen energidistributörer, systemansvariga för distributionen och/eller före- tag som säljer energi i detaljistledet. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter enligt artikel 11.1, finnas energibesiktningar att tillgå även på områden där sådana normalt inte säljs kommersiellt. 10.3Närmare om marknaderna för energieffektivisering Direktivets regler om främjande av olika marknader är inte helt lätta att tolka. En första fråga är vilka närmare avgränsade mark- nader, som egentligen avses. I det följande ska detta diskuteras i allmänna termer, som en utgångspunkt för den fortsatta framställ- ningen. Härefter ska viktiga marknader för energieffektiviserande produkter och tjänster analyseras närmare. I direktivet framhålls energitjänster som ett viktigt medel att nå målet med en effektivare energianvändning. Detta framgår redan av EG-direktivets titel. Av punkt 7 i EG-direktivets inledande text framgår också att ett direkt syfte med direktivet är att främja utbudet av och stimulera efterfrågan på just energitjänster. Även marknaden för energibesiktningar behandlas i särskild ordning i direktivet. Det krävs, bl.a. att medlemsstaterna har fun- gerande system för energibesiktning och att dessa ska tillhandahållas även i marknadssegment där de inte bjuds ut, t.ex. i hushållssektorn. Till skillnad från vad som gäller för energitjänster, är det primära syftet med en energibesiktning inte att effektivisera energianvändningen, utan att kartlägga vilka åtgärder som i det enskilda fallet lämpligen kan vidtas för att uppnå en sådan effek- tivisering. En energibesiktning ingår också i regel som ett led i en energitjänst. En energibesiktning innebär således att på plats analysera energianvändningen i t.ex. byggnader och processer samt värdera och föreslå vilka åtgärder som bör vidtas för att effekti- energianvändningen. I själva verket är dock energitjänster och energibesiktningar bara två av många möjliga medel i slutanvändarnas strävan att effektivisera energianvändningen. Det återspeglas i formuleringen energi- tjänster och andra åtgärder för en förbättrad energieffektivitet, som återkommer i flera sammanhang i direktivtexten.2 Det är något oklart varför just energitjänsterna genomgående lyfts fram. En förklaring kan vara att direktivet ursprungligen var avsett att främst främja just denna typ av energieffektiviserande tjänst. 2 Se t.ex. artiklarna 4.1, 4.4, 6.1.b, och bilaga 1, punkt b. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter ningsområdet har, i den slutliga utformningen, vidgats till att omfatta energieffektiviserande åtgärder generellt. En viktig utgångs- punkt för marknadsanalyserna är därmed att flera typer av andra åtgärder kan vara väl så viktiga beståndsdelar i ett samlat program för ett energieffektivare . Vilka typer av energieffektivi- serande åtgärder (produkter och tjänster) som bör prioriteras, måste dock övervägas mot bakgrund av bl.a. nationella marknads- förhållanden och energianvändningsmönster. En marknad kan i huvudsak avgränsas dels utifrån produktens egenskaper, dels genom ett geografiskt kriterium. Produktens egen- skaper (produktmarknaden) innebär att utbytbara, konkurrerande produkter med avseende på egenskaper, bjuds ut på en och samma produktmarknad. Om en konsument efterfrågar en tvättmaskin med viss kapacitet utgör t.ex. en diskmaskin inte en konkurrerande produkt. Om tvättmaskinen ska användas i ett normalt hushåll är inte en större fastighetstvättmaskin, eller en anläggning för industriell tvätt, ett konkurrerande alternativ. Den geografiska marknaden avgränsas i princip av det geo- grafiska avstånd konsumenten, eller säljaren, typiskt sett är villig att överbrygga för att köpa eller sälja produkten. En tvättmaskin- köpare i letar normalt inte efter produkter i norra eller i . Notera dock internethandelns betydelse, som kan antas ha vidgat de geografiska marknaderna för bland annat hushållsmaskiner.3 När det gäller energieffektiviserande produkter och tjänster kan i många fall ifrågasättas vilken marknad produkten tillhör. Hur är det t.ex. med produkten mineralull? Finns den på marknaden för energieffektivisering eller på marknaden för byggmaterial, eller rättare, den mer avgränsade produktmarknaden för isoleringsmate- rial? Mineralull, glasull och cellulosafiber torde i allt väsentligt utgöra konkurrerande produkter. Det gör däremot inte alltid cell- plast, som i regel används i fasader och grund, men mer sällan på vindar. 3 Se t.ex. m.fl. Konkurrenslagen, andra upplagan, s. 338 ff. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Allmänt om faktorer som påverkar marknadens effektivitet En marknad med en fungerande konkurrens är i ständig förändring. På en sådan marknad finns en blandning av små och stora företag. Nya företag tillkommer och andra konkurreras ut eller köps upp. Aktörerna söker på olika sätt värva nya kunder för att kunna expandera och de strävar efter att minimera sina kostnader och maximera sina vinster genom ett effektivt resursutnyttjande och en optimal produktionsvolym. Om konkurrensen får fritt spelrum kommer företagens vinster också att pressas ned efterhand. Den ständiga strävan att vinna nya kunder, och behålla de gamla, leder till en press på priserna, som inte alltid fullt ut kan mötas med motsvarande kostnadsminsk- ningar. En viktig drivkraft för konkurrensen är kunder, i marknadens alla led, som aktivt söker tillgodose sina intressen utifrån pris och kvalitet vägda mot varandra. Det förutsätts att kunderna har fak- tiska möjligheter att göra rationella konsumtionsval och inte störs av t.ex. vilseledande marknadsföring eller bristande marknads- transparens. Enligt ekonomisk teori utgör perfekt konkurrens en grundför- utsättning för att marknader ska allokera resurser samhällsekono- miskt effektivt. Marknaden ställer in sig i ett jämviktsläge, där efterfrågan och utbud balanserar varandra. På en sådan marknad är det konsumenternas marginella betalningsvilja och producenternas marginalkostnader som avgör vad som ska produceras, i vilken mängd och till vilket pris. Konkurrensen är således inget mål i sig, utan en förutsättning för samhällsekonomisk effektivitet. Sådana väl fungerande konkurrensmarknader är ovanliga. I själva verket kanske det inte finns någon marknad med perfekt kon- kurrens i den mening som avses i ekonomisk teori. På alla marknader finns i varierande grad faktorer som motverkar en fun- gerande konkurrens. De kan liknas vid grus i konkurrensmaskine- riet och leder till att marknadskrafterna inte förmår att styra produktionen på ett från samhällsekonomiska utgångspunkter optimalt sätt. Därför bör begreppet användas med försiktighet. När konkurrensen inskränks får säljare marknadsmakt i den meningen att de kan påverka marknadspriserna. I vissa fall före- kommer det monopol på marknader, d.v.s. enskilda marknader har endast en säljare. Naturliga monopol utgör ett specialfall av mono- polsituationen. Naturliga monopol utmärks av att verksamheten Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter förutsätter tillgång till en mycket kapitalkrävande infrastruktur. Ett exempel är transport av el i elnäten. I ett sådant fall är det inte lönsamt från samhällsekonomiska utgångspunkter att driva två parallella och konkurrerande nät. För att förhindra monopolpris- sättning regleras dessa marknader. I det följande ges en översikt, i generella termer, över företeelser som typiskt sett påverkar konkurrensen och därmed marknadens funktionssätt. Om det är svårt eller dyrt att etablera en ny verksamhet, som ska konkurrera med de redan existerande, föreligger en inträdesbarriär. Den motverkar konkurrens genom att hindra nya aktörer att få tillträde till marknaden. I själva verket kan också utträdesbarriärer vara en konkurrensbegränsande faktor. De senare uppstår då investeringar, som gjorts för att möjliggöra inträde på marknaden, inte kan nyttiggöras för andra ändamål om aktören av något skäl inte vill eller kan vara kvar på marknaden. Ett exempel är inves- teringar i dyrbara produktionsanläggningar, som är så specialiserade att de bara kan användas för produktion av den aktuella pro- dukten.4 Andra exempel avser prospekteringskostnader för olja eller gas, som kan vara både höga och omöjliga att i förhand bedöma. Dessa resonemang är relevanta också från ett småföretagar- perspektiv. Om man jämför de initiala kostnaderna för att sätta upp t.ex. en tandläkarmottagning med vad det kostar att starta en revisionsbyrå, bör den tidigare verksamheten kräva ett avsevärt större startkapital än den . Inträdesbarriären är således högre för tandläkare, som vill bedriva privatpraktik, än för revisorer, som vill starta revisionsbyrå. krävs också olika slag av avgifter för försäljningstillstånd, auktorisation och liknande för att en verksam- het ska få bedrivas. Det har t.ex. anförts att de kraftigt höjda kommunala avgifterna för tillstånd till torghandel, korvkiosker etc., som införts i flera kommuner , på ett skadligt sätt hämmar konkurrensen på respektive marknad. Dessa utgör barriärer mot inträde på marknaden i förhållandevis kapitalsvaga verksam- 4 Ett extremt exempel är produktionsanläggningar för cement och betong samt stålverk. En fönsterfabrik däremot, kan i regel ställas om för andra typer av industriell verksamhet även om det är kostsamt. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Här tangeras gränsen till en annan företeelse som kan begränsa konkurrensen, nämligen offentliga regleringar. Med regleringar avses främst författningar, såsom lagar, förord- ningar och myndighetsföreskrifter. Sådana kan i vissa fall hämma konkurrensen. Ett yttersta exempel på detta är en marknad där prissättningen och andra villkor för aktörerna är reglerade. Så var tidigare fallet i t.ex. taxibranschen. Regleringen innebar att aktörer- na inte själva fick bestämma priserna och de var förbjudna att verka utanför sina respektive distrikt. Det var t.ex. inte tillåtet att ta upp passagerare utanför det egna distriktet om de inte ville åka till en adress inom taxiåkarens eget distrikt. Även standarder, etiska regler och andra branschspecifika regelverk kan ge hämmande effekter på konkurrensen. Ofta framhålls att den mängd regler som måste följas av små företagare i sig har en hämmande effekt på konkurrensen. Regel- verken utgör en pålaga för de existerande företagen och de mot- verkar att nya aktörer kommer in på marknaden. Detta gäller inte minst skattelagstiftningen. Många små företagare behöver anlita kvalificerad hjälp med bokföring, deklaration etc. Erfarenheten visar att många, i och för sig livskraftiga, små företag försvunnit för att de inte förmått hantera regelverken. Skatteskulder och avgifter av olika slag har då lett till obeståndssituationer.5 Ett särskilt fall av reglering avser krav på tjänstens eller pro- duktens egenskaper eller krav på säljaren eller tjänsteproducenten. Läkemedel ska vara godkända och får bara säljas via apotek, energideklarationer får bara tillhandahållas av personer och företag som godkänts i viss ordning etc. Sådana regler har till syfte att säkerställa trygghet och kvalitet på en marknad där produkt- egenskaperna är särskilt viktiga. Det finns också ett konkurrens- hämmande inslag i regleringen eftersom den kan antas hämma produktutveckling. Det innebär att krav på auktorisation eller liknande yrkestillstånd bara bör ställas upp där det vid en samlad bedömning är motiverat. 5 Se t.ex. (1999:5) Konkurrenssnedvridande skatteregler, s. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Produktens och marknadens egenskaper Marknadens naturliga förutsättningar kan vara ägnade att motverka konkurrens. Så är fallet vid naturliga monopol och i liknande situa- tioner. En marknad kan också vara så liten att det inte finns utrymme för mer än en aktör. Ett sådant marknadsmisslyckande uppstår ofta som en effekt av en kombination av köparunderlagets begränsade storlek och förekomsten av inträdesbarriärer, t.ex. kostnaderna för att producera varan eller tjänsten. Konsumenternas strävan att söka de bästa alternativen utifrån faktorer som pris och kvalitet är en viktig drivkraft för kon- kurrensen. På många marknader har det visats att det är svårt för konsumenterna att ställa de olika konsumtionsvalen mot varandra. Det kan t.ex. bero på produkternas eller marknadens komplexitet och att det behövs sakkunskap för att kunna göra relevanta jäm- förelser. Ett exempel är de finansiella marknaderna. Konkurrens- verket och har t.ex. visat att konsumenterna anser att alla banker är lika och att det inte finns något att vinna på att byta bank. Av samma studie framgår tvärtom att hushållen kan ha ett stort ekonomiskt utbyte av att söka sig en ny bankkontakt.6 I samband med elmarknadens avreglering fanns liknande svårig- heter för konsumenterna att förstå hur marknaden fungerar, bl.a. skillnaden mellan elhandel och elnät och hur man agerar. Det är, som utvecklas i delbetänkandet, fullt möjligt att mark- naderna för energitjänster, energibesiktningar och andra energi- effektiviserande produkter och tjänster hämmas av en brist på kunskap på efterfrågesidan. Det gäller antagligen många olika typer av kunder inom såväl hushållssektorn som inom t.ex. fastighets- och industrisektorerna.7 6Konsumentverket och i rapportserie (2001:5) Konsumentrörligheten på de finansiella marknaderna. 7Se delbetänkandet, kapitel 3, s. 65 och 72.f. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Marknadens aktörer kan av olika skäl uppträda på marknaden på ett sätt som hämmar konkurrensen eller helt sätter den ur funktion. Det yttersta exemplet på sådana beteenden är karteller. En kartell är en överenskommelse mellan två eller flera aktörer om att sätta konkurrensen ur spel. En kartell kan innebära att priserna på mark- naden bestäms av företagen gemensamt, att den utbjudna volymen begräsas eller att marknaden delas upp mellan aktörerna från geo- grafiska utgångspunkter eller utifrån andra kriterier. Det finns vissa marknadskaraktäristika som anses öka risken för karteller. En koncentrerad marknad har redan berörts. En sådan marknad underlättar för företagen att kontrollera varandra, bilda en kartell och övervaka att kartellöverenskommelsen efterlevs av parterna. Ju mer lika företagen är när det gäller produktions- och efterfrågeförhållanden, tjänsteutbud och prissättningspolicy, desto lättare blir det att komma överens om prisnivåer och utbuds- volymer. Det samma gäller produkter som liknar varandra. Ju mer identiska de konkurrerande produkterna är, desto lättare är det att bilda och vidmakthålla en kartell. Sådana produkter är t.ex. bensin och asfalt och på dessa marknader har de största, avslöjade, kartellerna förekommit . Strukturella förhållanden och skråtänkande Skråtänkande och gamla, traditionella strukturer på en marknad är faktor som också kan hämma konkurrensen och därmed mark- nadens effektivitet. Även här kan byggsektorns installationsseg- ment tas som exempel på en marknad där sådana effekter kunnat iakttas och där de lett till högre bygg- och boendekostnader än som varit nödvändigt. De traditionella distributionskanalerna har värnats på olika sätt. Installatörerna har vägrat installera produkter de inte själva fått tillhandahålla inom ramen för entreprenaden. En installatör som ändå åtar sig att installera produkter, som tillförts vid sidan av de traditionella distributionskanalerna, kan straffas med leveransvägran osv. Att tillföra varor på nya sätt, t.ex. genom att beställaren själv importerar dem, har varit praktiskt taget omöjligt.8 8 Se betänkande av regeringens byggkommission (SOU 2002:115) Skärpning gubbar! Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter Skråtänkande kan t.ex. innebära att en yrkesgrupp, som av tradition utfört en viss uppgift, som i och för sig inte kräver yrkesgruppens speciella kompetens, kraftfullt motverkar att nya aktörer eller yrkesgrupper ges möjlighet att utföra uppgiften. Skråtänkande och traditionella strukturer tenderar att försvåra marknadsinträde för uppstickare, som erbjuder konkurrerande produkten i nya former, i ett nytt sammanhang eller i kombination med andra produkter på ett sätt som inte tidigare förekommit. Ett exempel är fastighetsmäklarbranschen, där en alternativ och billigare mäklartjänst, med ett visst mått av eget arbete för säljaren, snabbt motades ut från marknaden. I det fallet användes också nätverkseffekterna av de etablerade internetbaserade marknads- föringskanalerna för bostäder, se nästa avsnitt.9 Om det vid sidan av marknadsstrukturen och skråtänkandet också finns ett omfattande internt samarbete mellan de etablerade aktörerna genom t.ex. branschorganisationer, standardiseringskom- mittéer, samrådsfora, nätverk och liknande företeelser, ökar risken för en försvagad konkurrens. Även risken för karteller ökar då. Båda riskerna förstärks ytterligare om samarbetena inte är öppna för offentlig insyn. En öppenhet kan åstadkommas genom att stadgar, protokoll och liknande dokument offentliggörs. Med nätverkseffekter menas de effekter som kan uppstå till följd av hur nätverket, t.ex. bankomatsystemet eller en internetportal, hanteras av ägarna. Om affärsbankerna, som äger och driver banko- matsystemet, motar bort konkurrenter genom prissättningen på tillträde till nätverket eller rent av nekar tillträde, motverkas konkurrens. Tillträde till nätverket är i många fall en avgörande faktor för att en tillkommande aktör ska lyckas. När det gäller bankomatsystemet fanns misstankar om att de nya s.k. nisch- bankerna inte erbjöds tillträde på skäliga villkor. 9 Ett företag ville erbjuda kunderna tre varianter av mäklartjänst där den billigaste omfattade rådgivning och annonsering via Internet. Kostsamma moment, som att visa objektet för spekulanterna, fick kunden själv ta hand om. Detta innebar att försäljningskostnaderna kunde pressas avsevärt jämfört med en traditionell mäklartjänst. Genom att de etablerade aktörerna utnyttjade nätverkseffekter (företaget fick inte tillträde till de viktigaste internetportalerna för mäklartjänster) kunde den nya aktören inte genomföra sin affärsplan. Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter viktigt för de nya aktörerna, om deras tjänster skulle kunna fullt ut utnyttjas av bankkunderna.10 Ett annat exempel avser internetportaler för mäklartjänster. har dessa blivit de mest betydelsefulla marknadsförings- instrumenten för fastighetsmäklare. De har i stor utsträckning övertagit den roll som tidningsannonser traditionellt haft. Det har emellertid förekommit klagomål på att nya aktörer, som vill komma in på marknaden för mäklartjänster med delvis nya servicekoncept, inte givits tillträde till vissa elektroniska nätverk. På så vis kan de etablerade aktörerna skydda sig mot konkurrens från nya aktörer.11 I det följande ska några av de viktigare marknaderna för energi- effektiviserande tjänster och produkter beskrivas närmare med utgångspunkt från de kriterier som redovisats. Härefter ska några allmänna överväganden och sammanfattande slutsatser redo- visas.