sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — I övrigt finns inga begränsningar för vilka föreskrifter regeringen får utfärda. Det särskilda skydd i form av extra betänketid som enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF kan träda i kraft vid rättighetsbegränsande lagstiftning gäller inte när reger- ingen genom förordning utfärdar rättighetsbegränsande före- skrifter enligt den nu diskuterade regeln. Det offentliga tillkännagivandet enligt 2 § måste ske på ett sådant sätt att föreskriften kommer till största möjliga antal per- soners kännedom. Rikstäckande radio och TV måste naturligtvis anlitas. Även andra medier kan behöva användas, t.ex. Internet. 3 § innebär att av regeringen utfärdad nödföreskrift aldrig kan gälla längre än . Om vid sin prövning anser att före- skriften bör fortsätta att gälla ska den utfärdas som lag. Detta inne- bär att de normala reglerna för möjlighet att stifta lag gäller. Om föreskriften är rättighetsbegränsande är alltså i detta skede regeln i 2 kap. 12 § tredje stycket tillämplig. Det kan här noteras att inom Europa- rådet har gett vissa rekommendationer angående s.k. emergency powers (jfr kapitel 6 och bilaga till denna expertgruppsrapport). Rekommendationerna begränsar sig dock till de mänskliga rättigheterna. Rekommendationerna innebär i korthet följande: de nödlägen som kan ge upphov till att undantagstillstånd proklameras ska klart och entydigt definieras i konstitutionen, de facto-tillstånd bör undvikas, undantagstillstånd ska alltid proklameras officiellt, konstitutionen bör klargöra vilka fri- och rättigheter stats- makten har rätt att tillfälligt upphäva under ett undantagstill- stånd, vissa angivna fri- och rättigheter ska under alla förhållan- den respekteras, nödåtgärderna och de tillfälliga upphävandena av vissa fri- och rättigheter bör stå i proportion till faran och även i en nödsituation bör den fundamentala principen om rättsstatlighet gälla, ingen bör ställas inför rätta inför andra domstolar än dem som tidigare fastställts i lag. Eftersom rekommendationerna begränsar sig till de mänskliga rättigheterna är de inte direkt tillämpliga på de särskilda normgiv- ningsregler för nödsituationer som här diskuteras. Det bör också uppmärksammas att de här diskuterade reglerna innehåller samma materiella begränsningar för regeringen som för när det gäller möjligheterna att inskränka de grundläggande fri- och rättig- heterna. De nu diskuterade normgivningsreglerna är långtgående. Ris- kerna för missbruk har expertgruppen sökt möta med regeln om föreskrifternas begränsade giltighetstid och regeln om att före- skrifterna ska underställas . Man kan naturligtvis också tänka sig andra varianter av regle- ringen som inte är lika långtgående. En tanke som kan ligga nära till hands är att ange vilka ämnen som föreskrifterna får avse. Det finns emellertid redan enligt gällande rätt tämligen omfattande möjlig- heter att delegera normgivningsmakt åt regeringen i de ämnen som här närmast är aktuella, se t.ex. 8 kap. 7 § första stycket 1 RF om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Vidare är det knappast möjligt att förutse vilka ytterligare föreskrifter som kan behövas vid en okänd framtida kris. Den praktiska nyttan av en sådan mindre långtgående regel skulle därför vara begränsad. 8Förslag till ändringar i regeringsformen Kommer riket i krig eller krigsfara skall regeringen eller talmannen kalla till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riks- dagen skall sammanträda på annan ort än . Är riket i krig eller krigsfara, skall en inom utsedd krigsdelegation träda i riks- dagens ställe, om förhållandena Kommer riket i krig eller krigsfara ska regeringen eller talmannen kalla till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riks- dagen ska sammanträda på annan ort än . Är riket i krig eller krigsfara som rör dess bestånd eller territoriella integritet, ska en inom utsedd krigs- Förslag till ändringar i regeringsformen Om riket är i krig, meddelas Om riket är i sådant krig som avses i första stycket, meddelas tionen skall träda i tionen ska träda i möter enligt närmare bestäm- möter enligt närmare bestäm- skall samråd ske med statsmi- Innan förordnande meddelas ska nistern, om det är möjligt. samråd ske med statsministern, Hindras nämndens ledamöter av om det är möjligt. nämndens ledamöter av krigs- träda, meddelas förordnandet av Om riket är i krigs- meddelas förordnandet av reger- fara, meddelas förordnande som Om riket är i sådan krigs- fara som avses i första stycket, ledamöter i förening med stats- därvid att statsministern och sex möter i förening med statsmi- av nämndens ledamöter är ense. därvid att statsministern och sex av nämndens ledamöter är ense. ingen kan i samråd eller var för ingen kan i samråd eller var för sig besluta att skall sig besluta att ska återtaga sina befogenheter. återta sina befogenheter. beslut ska fattas så snart för- hållandena medger det. sättning bestämmes i riksdags- sättning bestäms i riksdags- Medan krigsdelegationen är i Medan krigsdelegationen är i ställe utövar den de ställe utövar den de befogenheter som annars till- befogenheter som annars till- dock ej fatta beslut som avses i dock inte fatta beslut som avses 12 § första stycket första i 11 § första stycket första punkten eller andra eller fjärde punkten eller tredje stycket. Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verk- Är riket i krig och kan till Är riket i krig och kan regeringen till följd av detta inte fullgöra sina uppgifter, kan riks- fullgöra sina uppgifter, kan riks- dagen bestämma om bildande av dagen bestämma om bildande av Regeringens befogenheter i nödlägen Är riket i krig och kan till Är riket i krig och kan delegationen till följd av detta handha dessa i den mån den regeringen handha dessa i den finner det behövligt för att mån den finner det behövligt för skydda riket och slutföra kriget. att skydda riket och slutföra kriget till rikets försvar. Regeringen får ej på grund av Regeringen får inte på grund första stycket stifta, ändra eller Förslag till ändringar i regeringsformen eller upphäva grundlag, riks- ordningen eller lag om val till dagsordningen eller lag om val Rätt för regeringen att meddela Är riket i krig eller krigsfara Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordent- eller råder sådana utomordent- liga förhållanden som är föran- liga förhållanden som är föran- ledda av krig eller av krigsfara ledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyn- regeringen med stöd av bemyn- digande i lag genom förordning digande i lag genom förordning visst ämne som enligt grundlag visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Erfordras det även i annat Behövs det även i annat fall med fall med hänsyn till försvars- hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att förordning bestämma att i lag i lag meddelad föreskrift om förfogande skall börja eller upp- förfogande ska börja eller upp- höra att tillämpas. höra att tillämpas. I lag med bemyndigande som I lag med bemyndigande som avses i första stycket skall noga avses i första stycket ska noga angivas under vilka förutsätt- anges under vilka förutsättningar ningar bemyndigandet får utnytt- Bemyndigande medför ej rätt att stifta, ändra eller upphäva att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till . lag om val till . försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Är riket i krig eller omedel- Är riket i sådant krig eller bar krigsfara, skall 2 kap. 12 § Detsamma gäller om krigsde- 2 kap. 12 § tredje stycket inte legationen i annat fall har trätt i krigsdelegationen i annat fall har trätt i ställe. Är riket i krig eller omedel- Är riket i krig eller omedel- bar krigsfara, kan med stöd av bemyn- med stöd av bemyn- digande besluta att uppgift, som digande besluta att uppgift, som regeringen, skall fullgöras digande får icke omfatta befogen- digande får inte omfatta befogen- het enligt 5 eller 6 §, om ej fråga het enligt 5 eller 6 §, om inte är endast om beslut att lag i visst fråga är endast om beslut att lag ämne skall börja tillämpas. i visst ämne ska börja tillämpas. Regeringen får ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta godkännande och utan att rådgöra med , om uppskov med överenskommelsen skulle inne- bära fara för riket. Förslag till ändringar i regeringsformen (10 § om ockupation upphävs) Är riket i krig, bör statschefen Är riket i krig, bör statschefen på ockuperat område eller på på annan ort än regeringen, ska annan ort än regeringen, skall han anses hindrad att fullgöra han anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef. sina uppgifter som statschef. till under krig och Är riket i krig, får val till Är riket i sådant krig som avses i 2 § första stycket, får val till hållas endast efter krigsfara, när ordinarie val skall hållas, kan besluta att sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket, när ordinarie val ska hållas, kan besluta därefter med högst mellan- att uppskjuta valet. Beslut som avses i detta stycke blir gällande endast om därefter med högst mellan- minst tre fjärdedelar av riks- Beslut som avses i detta dagens ledamöter förenar sig stycke blir gällande endast om minst tre fjärdedelar av ledamöter förenar sig om det. Är riket till någon del ockuperat, när val skall hållas, beslutar de jämkningar av reglerna i 3 kap. som är påkallade. Undantag får dock ej göras från 3 kap. 1 § första stycket, 2 §, 6 § första stycket och 7-11 §§. Vad som sägs i 3 kap. stycket och 8 § andra stycket om riket skall i stället gälla den del av riket för vilken val skall hållas. Minst en tiondel av alla man- daten skall vara utjämnings- Ordinarie val, som till följd Ordinarie val, som till följd av första stycket icke hålles på av första stycket inte hålls på föreskriven tid, skall hållas så föreskriven tid, ska hållas så snart det kan ske sedan kriget snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran har upphört. eller krigsfaran har upphört. åligger regeringen och talmannen åligger regeringen och talmannen att i samråd eller var för sig se till att i samråd eller var för sig se till att de åtgärder som behövs härför att de åtgärder som behövs för detta blir vidtagna. Har ordinarie val till följd av Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på annan denna paragraf hållits på annan tid än när det annars skulle ha tid än när det annars skulle ha ägt rum, skall bestäm- ägt rum, ska bestäm- ma tiden för därnäst följande ma tiden för därnäst följande ordinarie val till den månad ordinarie val till den månad under fjärde eller femte året under fjärde eller femte året efter det först nämnda valet, då efter det först nämnda valet, då ordinarie val skall hållas enligt ordinarie val ska hållas enligt Är riket i krig eller krigsfara Om riket är i sådant krig eller eller råder sådana utomordent- sådan krigsfara som avses i 2 § första stycket eller om det råder föranledda av krig eller av krigs- fara vari riket har befunnit sig, landen som är föranledda av utövas beslutanderätten i kom- sådant krig eller sådan krigsfara munerna på sätt som anges i lag. vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kom- munerna på sätt som anges i lag. Förslag till ändringar i regeringsformen 8.1.2Kommentar till det nya 13 kap. RF De materiella ändringar som föreslås i nu gällande regler i 13 kap. RF är följande. Reglerna om ockupation (13 kap. 10 §, del av 13 kap. 11 § och 13 kap. 12 § andra stycket RF) upphävs. Möjligheten att inkalla krigsdelegationen enligt 13 kap. 2 § första stycket RF avgränsas ytterligare. I 13 kap. 2 § tredje stycket RF anges genom ett tillägg uttryckligen att beslut om att ska återta sina befogenheter från krigsdelegationen ska fattas så snart förhållan- dena medger det. I 13 kap. 5 § första stycket görs ett tillägg som klargör att det endast är försvarskrig som är berättigat. I 13 kap. 6 § görs ett tillägg med nytt tredje stycke. Stycket flyttas, utan ändring i sak, från 10 kap. 9 § tredje stycket RF. I 13 kap. 7 § anges att möjligheten att underlåta att tillämpa formkravet för rättighets- begränsningar avgränsas ytterligare. Även inskränkningarna i hål- landet av val till begränsas till vissa krigs- och krigsfare- situationer (förslagets 13 kap. 11 §). Även de särskilda reglerna om beslutanderätten i kommunerna ges begränsad räckvidd (förslagets 12 §). Kapitlets rubrik föreslås ändrad. De ändringar som i övrigt före- slås är enbart språkliga. Skall byts ut mot ska, icke och ej mot inte. Äldre verbformer byts ut mot nyare, t.ex. angivas mot anges och återtagas mot återtas. I några fall ändras även ordval i övrigt och meningsbyggnaden moderniseras. Varje paragraf förses med en rubrik. Ändringen av kapitlets rubrik behandlas i avsnitt 7.1.4 och 7.1.6. Med hänsyn till dagens säkerhetspolitiska situation och det faktum att deltar med trupper i fredsbevarande styrkor och andra internationella uppdrag bör rubriken på 13 kap. RF ändras från Krig och krigsfara till Internationella konflikter. Ändringen kan också anses öka och andra folkrättsliga aspekters genomslag i kapitlet. Eftersom numera pågår ständigt är det avbrytande av uppehåll i kammarens arbete som kan bli aktuellt (jfr 2 kap. 6 § tredje stycket RO där det anges att talmannen får besluta att avbryta uppehåll i kammarens arbete på begäran av regeringen eller minst 150 ledamöter och att talmannen då ska kalla till samman- träde). Genom att ge behörigheten att kalla till sammanträde åt regeringen och talmannen var för sig har man velat minska risken för att ingen kallelse utfärdas. Enligt 4 kap. 1 § RF hålls i om inte riks- dagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till säkerhet eller frihet. 13 kap. 1 § andra meningen innebär dock att även regeringen kan besluta om sammanträdesorten. Expert- gruppen har inte sett skäl att göra annat än språkliga ändringar i bestämmelsen. Tillägget i första stycket behandlas i avsnitt 7.1.3. Tillägget är motiverat av den nya säkerhetspolitiska situationen och det faktum att deltar med trupper i internationella uppdrag i andra länder. Syftet med tillägget är att åstadkomma att den situationen att dragits in i en konflikt i ett annat land när svensk väpnad styrka deltagit i ett internationellt uppdrag som huvudregel inte ska kunna föranleda att krigsdelegationen inkallas. Ändringarna i andra stycket är följder av tillägget i första stycket. Tillägget i tredje stycket behandlas i avsnitt 7.1.7. Det anger uttryckligen det som ansetts gälla enligt förarbetena nämligen att beslut att ska återta sina befogenheter ska fattas så snart kan sammanträda i vanlig ordning. Ändringen av hänvisningarna i första stycket är en följd av att reglerna om ockupation i nu gällande 10 § och 12 § andra stycket upphävs (se nedan under 10 §). Förslag till ändringar i regeringsformen Expertgruppen har inte funnit skäl att ändra bestämmelsen i sak. Ändringarna är enbart språkliga. Tillägget i första stycket behandlas i avsnitt 7.1.6 och syftar till att klargöra att det endast är försvarskrig som kan vara berättigat. Genom tillägget ges och andra folkrättsliga aspekter ett visst genomslag i kapitlet. Paragrafen ger inte enbart stöd åt fullmaktslagstiftningen utan gör det också möjligt för (eller krigsdelegationen) att till regeringen överlåta all lagstiftning som annars hör till det s.k. obligatoriska lagområdet enligt 8 kap. RF (civillag, rättighetsbe- gränsande lag etc.). Expertgruppen har inte funnit skäl att göra någon ändring i detta. Ändringarna i första och andra stycket är enbart språkliga. Tillägget av det nya tredje stycket behandlas i avsnitt 7.2. Stycket motsvarar i sak nu gällande 10 kap. 9 § tredje stycket RF. Ändringen behandlas i avsnitt 7.1.3. Den har sin bakgrund i den nya säkerhetspolitiska situationen och det faktum att deltar med trupper i internationella uppdrag i andra länder. Syftet med ändringen är att åstadkomma att den situationen att dragits in i eller riskerar att dras in i en konflikt i ett annat land när svensk väpnad styrka deltagit i ett internationellt uppdrag inte medför att formkravet för rättighetsbegränsningar kan frångås. Justeringarna är i övrigt enbart språkliga. Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt att under krig eller omedelbar krigsfara föra över uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen till andra myndigheter. Av störst betydelse är förord- ningsmakten enligt 8 kap. RF; inte enbart enligt 8 kap. 13 § utan också sådan behörighet som regeringen har fått delegerad till sig av genom lag grundad på t.ex. 8 kap. 7 § RF. Expertgruppen har inte funnit skäl att ändra bestämmelsen i sak. I förarbetena till paragrafen angav departementschefen (prop. 1973:90 s. 459) att ett avtal om vapenvila omfattas av bestämmel- serna om internationella överenskommelser i 10 kap. och normalt måste anses vara av sådan vikt att det på grund av bestämmelserna i 10 kap. 2 § tredje stycket RF skulle förutsätta god- kännande eller behandling i . Departementschefen ansåg emellertid att situationen i samband med ingående av vapen- vila kan vara sådan att det skulle vara förenat med allvarliga olägen- heter för riket att avvakta den i 10 kap. 2 § tredje stycket före- skrivna behandlingen innan en överenskommelse kan gå i verk- ställighet. Bestämmelsen upptogs därför i 13 kap. Expertgruppen har inte funnit anledning att ändra bestämmelsen i sak. Bestämmelsen motsvarar i sak nu gällande 11 §. Vad som där sägs om ockuperat område förslås dock upphävas. Även reglerna om ockupation i den nu gällande 10 § och 12 § andra stycket förslås upphävas. Förevarande bestämmelse blir därför 10 § i kapitlet. Skälen för upphävande av bestämmelserna om ockupation behand- las i avsnitt 7.1.2. Bestämmelsen motsvarar i sak nu gällande 12 §. Ändringen i första stycket behandlas i avsnitt 7.1.3. Den har sin bakgrund i den nya säkerhetspolitiska situationen och det faktum Förslag till ändringar i regeringsformen att deltar med trupper i internationella uppdrag i andra länder. Syftet med ändringen är att åstadkomma att den situationen att dragits in i eller riskerar att dras in i en konflikt i ett annat land när svensk väpnad styrka deltagit i ett internationellt uppdrag inte medför någon möjlighet att inskränka hållandet av val till . Regeln i andra stycket som rör ockupation föreslås även upphävd. Se ovan under 10 §. Expertgruppen har inte funnit skäl att i övrigt ändra bestäm- melsen i sak. Bestämmelsen motsvarar nu gällande 13 §. Enligt 1 kap. 7 § RF utövas beslutanderätten i kommunerna av valda församlingar. 13 § har tillkommit för att det under krig, krigsfara och sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara ska vara möjligt att delegera kommunfullmäktiges och landstingsfull- mäktiges beslutanderätt till andra organ. Möjligheten har utnyttjats i 7 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Där föreskrivs att styrelsen i ett ärende som inte kan anstå får besluta i stället för fullmäktige. Bestämmelsen ska tillämpas om är i krig. När riket är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigs- fara vari riket har befunnit sig får regeringen också föreskriva att regeln ska tillämpas (2 § förfarandelagen). Expertgruppen har funnit anledning att ändra bestämmelsen i ett avseende. Ändringen behandlas i avsnitt 7.1.3. Den har sin bakgrund i den nya säkerhets- politiska situationen och det faktum att deltar med trupper i internationella uppdrag i andra länder. Syftet med ändringen är att åstadkomma att bl.a. den situationen att dragits in i eller riskerar att dras in i en konflikt i ett annat land när svensk väpnad styrka deltagit i ett internationellt uppdrag inte medför någon möjlighet att ändra beslutanderätten i kommunerna. 8.210 kap. 9 § RF Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer Regeringen får insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt insättas i strid eller sändas till annat land endast om 1. medgiver det, 2. det är medgivet i lag som angiver förutsättningarna för åtgärden, Regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att möta väpnat angrepp mot riket eller för att hindra kränkning av rikets territorium. Regeringen får även sända svensk väpnad styrka till annat land i fredsfrämjande syfte för att fullgöra internationell förpliktelse som har godkänts av . Svensk väpnad styrka får i 3.skyldighet att vidtaga övrigt sändas till annat land i åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av . Förklaring att riket är i krig får, utom vid väpnat angrepp mot riket, icke givas utan medgivande. Regeringen får bemyndiga för- svarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och 1.det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgär- den, eller 2.riksdagen medger det i varje enskilt fall. Förklaring att riket är i krig får, utom vid väpnat angrepp mot riket, inte ges utan riks- dagens medgivande. Förslag till ändringar i regeringsformen sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. 8.2.2Kommentar till ändringarna i 10 kap. 9 § RF Ändringarna i paragrafen behandlas i avsnitt 7.2. Genom ändringen av kapitlets rubrik förtydligas att begreppet väpnat angrepp i 10 kap. 9 § första stycket RF även omfattar ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet enligt artikel 51 i . Första stycket fram till och med väpnat angrepp mot riket motsvarar regeln i nu gällande första stycket första meningen. Resterande del av första stycket motsvarar den regeringens rätt att använda våld för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater som framgår av det nu gällande tredje stycket i paragrafen. Tillägget av i enlighet med internationell rätt och sedvänja innebär att regleringen knyts närmare och på ett tydligare sätt till och folkrätten än vad som är fallet . Med tillägget begränsas möjligheten till våldsanvändning så att den alltid måste vara förenlig med folk- rättens regler. Tillägget gör också uttrycket i strid obehövligt. Att uttrycket i strid tas bort innebär vidare en markering av att även andra medel än strid står till försvarsmaktens förfogande. Andra stycket motsvarar del av gällande första stycket 3 (se nedan under tredje stycket). Orden i fredsfrämjande syfte innebär att regleringen knyts närmare och på ett tydligare sätt till och folkrätten än vad som är fallet . Tredje stycket 1 motsvarar nu gällande första stycket 2 och tredje stycket 2 motsvarar nu gällande första stycket 1. Också i detta stycke har tillägg gjorts med orden i fredsfrämjande syfte för att knyta reg- leringen närmare och på ett tydligare sätt till och folk- rätten. Fjärde stycket överensstämmer med det nu gällande andra stycket bortsett från språkliga justeringar. Regeringens rätt enligt det nu gällande tredje stycket i paragrafen att bemyndiga rikets försvarsmakt att använda våld för att hindra kränk- ning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater har placerats som ett nytt sista stycke i 13 kap. 6 § RF (se avsnitt 8.1.1 och 8.1.2). Från Sovjetockupation till och global uppvärmning: Den konstitutionella regleringen av statsmaktens krishantering i ett och "emergency powers" ........... Den konstitutionella regleringen av nödlägen i .. 139 3.2Länder med mycket detaljerade konstitutionella regler för krislägen: , , , och 3.3Länder i mellanläget mellan minimal och utförlig konstitutionell reglering: , , , , , , , , , , , och ......................