sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Tolkningen innebär att det krävs ett undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget för det fall efter vill fortsätta tillämpa sin strängare reglering. Den andra tolkningen utgår från att endast det som uttryckligen regleras i direktiv /51/EG är harmoniserat. Eftersom direktivet bara nämner febertermometrar och andra mätinstrument avsedda för allmänheten, faller nationella begränsningar av andra mätinstru- ment utanför det harmoniserade området. Den uppfattningen har också stöd i att direktivets rubrik anger att det gäller vissa mätinstrument. Om en fullständig harmonisering varit avsikten borde möjliga alternativ till alla mätinstrument ha utretts ordentligt redan innan några begränsningar beslutades, i stället för att skjuta fram den utredningen till kommissionens översyn. Det kan tyckas orimligt att de medlemsstater som redan infört begränsningar ska tvingas anpassa sig till direktivet för att sedan efter kommissionens översyn eventuellt börja tillämpa dem igen. Regeringen avser att införa ytterligare nationella begränsnings- regler för kvicksilver. Vi anser därför att det saknas anledning för oss att ta ställning i frågan för att kunna lämna förslag till författningsändringar som bygger på den ena eller den andra tolk- ningen. Svenska bestämmelser som genomför bestämmelsen om kvick- silverhaltiga batterier i direktiv /769/EEG finns i förordningen (1997:645) om batterier. Den förordningen genomför också direktiv /157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnenTPF19FPT. Direktiv /157/EEG innehåller samma begränsning för kvicksilverhaltiga batterier som direktiv /769/EEG. De svenska bestämmelserna behöver därmed finnas kvar för att genomföra batteridirektivet även när Reach ersätter direktiv /769/EEG. 19TP PT Direktiv /157/EEG kommer att ersättas av direktiv /66/EG. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning FFKP innehåller också ett förbud mot export av kvicksilver. Det förbudet berörs inte av Reach som inte reglerar export. Det finns ett förslag till EG-förordning om exportförbud för och säker förvaring av metalliskt kvicksilver (KOM 2006 636 slutlig). I Reach finns bestämmelser om användning av kadmium och kadmiumföreningar som färgämne, som stabilisator och för ytbehandlingTPF20FPT. Varor som innehåller kadmium som använts för de ändamålen är också reglerade. hade undantag från kadmiumbestämmelserna i direktiv /769/EEG i anslutningsfördraget (se ovan). När övergångstiden gick ut hade EU inte ändrat bestämmelserna i direktiv /769/EEG eftersom den gemensamma utvärderingen av kadmium inom ramen för programmet för existerande ämnen ännu inte var klar. EU- kommissionen gav och ett förlängt undantag i direktiv /51/EG. ogiltigförklarade emellertid undantagen av formella skälTPF21FPT. har behållit sina strängare bestämmelser. Ett skäl till att göra det kan ha varit att det har gått att ifrågasätta om EU avslutat den översyn av som var en förut- sättning enligt fördraget. De svenska bestämmelserna finns nu i FFKP. Möjligheten att ansöka om undantag En fråga är om det är möjligt för att göra en anmälan enligt artikel 95 i EG-fördraget av kadmiumbestämmelserna eller om förpliktelserna i anslutningsfördraget hindrar det. Enligt anslut- ningsfördraget gällde en fyraårig övergångstid. Därefter skulle ha anpassat sig till direktiv /769/EEG. Vi menar dock att anslutningsfördraget gällde undantag från direktiv /769/EEG, inte Reach som innebär att EU formellt sett tagit beslut om nya harmoniseringsåtgärder. Vi anser därför att kan begära ett nytt undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget. 20TP PT Punkten 23 i bilaga 17. 21TP PT Mål C-314-99. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning Vi gör dock bedömningen att de svenska bestämmelserna inte har anmälts i enlighet med fördraget på det sätt som krävs för att övergångstiden i artikel 67.3 i Reach ska vara tillämplig. Ett godkännande från måste därför finnas före för att ska kunna behålla sina bestämmelser i deras nuvarande utformning. Det är regeringen som avgör om en sådan anmälan ska göras. Om bestämmelserna kvarstår utan att ha godkänts kommer de enligt vår bedömning sakna rättsverkan eftersom de strider mot bilaga 17 till Reach och därmed inte får tillämpas. På samma sätt som för kvicksilver är det inte självklart hur stort område som harmoniseras av kadmiumregleringen i Reach. Enligt en tolkning kan man hävda att Reach harmoniserar all användning av kadmium som färgämne eller stabilisator eller för kadimering, och utsläppandet på marknaden av varor som innehåller kadmium för de ändamålen. En alternativ tolkning är att det finns utrymme för nationella bestämmelser för det som inte uttryckligen regleras i Reach. Exempelvis skulle det kunna finnas utrymme för nationella begränsningar av användning av kadmium som färgämne i plaster som inte nämns i punkt 23.1 i Reach. Vi menar dock att det inte råder någon tvekan om att de nuvarande svenska bestämmelserna kräver ett undantag enligt artikel 95 i EG-fördraget, då de t.ex. inte gör något undantag för vetenskaplig forskning och utvecklingTPF22FPT. Vi anser vidare att det ligger utanför utredningens uppdrag att lämna förslag till en helt ny utformning av kadmiumbestämmelserna i syfte att uppnå nu- varande skyddsnivå. Konsekvenser av att anpassa de svenska reglerna Det är svårt att göra en jämförelse av omfattningen av de svenska kadmiumbestämmelserna i förhållande till Reach-förordningens begränsningar. Det är därmed även problematiskt att göra en bedömning av vilka konsekvenser en anpassning till Reach skulle ha 22TP PT Jfr artikel 67.1 i Reach. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning för svensk del. Kemikalieinspektionen har gjort en uppskattning av konsekvenserna som kan sammanfattas enligt följande: Färgämne: Det finns ett antal plaster där det skulle kunna bli tillåtet att använda kadmium som färgämne om de svenska reglerna togs bort. gjorde Kemikalieinspektionen en upp- skattning att ca kadmium användes som pigment i sådana plaster inom EU och att det skulle kunna innebära att ungefär kadmium fördes in till med sådana plaster om undantag togs bort. Troligen skulle denna siffra vara mindre eftersom den totala användningen som pigment i plaster troligen minskat. Stabilisator: Kadmium används som stabilisator i olika plaster. Genom en frivillig överenskommelse inom industrin används inte kadmium som stabilisator vid tillverkning av plast inom EU längre. Varor som importeras till EU kan dock innehålla kadmium som stabilisator eftersom de inte omfattas av överenskommelsen. Kadimering: Att ersätta de svenska reglerna med de europeiska bör innebära en viss negativ effekt för hälsa och miljö. FFKP innehåller också en begränsning som rör kadmium i gödsel- medel. Den begränsningen har inte krävt något undantag från direktiv /769/EEG. Vi anser att de bestämmelserna faller utanför det harmoniserade området för Reach. har i ett fall gjort en anmälan enligt artikel 95 om striktare bestämmelser än de som finns i direktiv /769/EEG (punkten 31 i bilaga 17 till Reach). Anmälan gäller kreosot och kreosotbehandlat virke. godkände de svenska bestämmelserna.TPF23FPT Därefter har EU:s krav på användningen av kreosot som bekämp- ningsmedel höjts väsentligt genom dels en ändring i direktiv /769/EEG (ändringsdirektiv /90/EG), och dels bestämmel- serna i biociddirektivet (direktiv /8/EG). Svenska bestämmelser som innebär avviker från EU:s finns nu bara i märkningsbestäm- melserna för träskyddsbehandlat virke och bestämmelsen om ålder 23TP PT beslut , 1999/834/EG. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning på virket för tillåten återanvändning i 9 kap. respektive 10 kap. KIFS 1998:8. I det avseendet kan det hävdas att har strängare bestämmelser på det av Reach harmoniserade området. Om så är fallet, och bestämmelserna ska vara kvar, behövs ett nytt godkännande enligt artikel 95 i EG-fördraget före . I föreskrifter (AFS 2005:17) om hygieniska gränsvärden och åtgärder mot luftföroreningar finns ett förbud TPF24FPTmot att hantera 13 cancerframkallande ämnen. Ämnena anges i grupp A i bilaga 3 till föreskrifterna. får medge undantag från förbudet (tillstånd är det begrepp som används i föreskrifterna) i det enskilda fallet. För fyra av ämnena gäller att förbudet genomför krav enligt direktiv /24/EG om skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet. Det är de ämnen som också regleras i punkterna 12 15 i bilaga 17 till Reach. Fem av de övriga ämnena är inte reglerade i bilaga 17 till Reach, medan fyra omfattas av minst en av punkterna 28-30 om förbud mot användning av s.k. CMR-ämnen i ämnen och beredningar som släpps ut på marknaden för att säljas till allmänheten. Punkterna 28-30 reglerar således inte yrkesmässig användning. Vi anser att förbud därmed faller utanför det harmonise- rade området för bilaga 17 till Reach. Det finns vidare tillståndskrav för 45 andra cancerframkallande ämnenTPF25FPT. Tillstånd lämnas inte om det går att använda något mindre hälsofarligt ämne eller någon mindre hälsofarlig produkt. Tillstånd lämnas endast om arbetssätt och för arbetet upprättade hanterings- och skyddsinstruktioner bedöms som tillfredsställande. Tillståndskravet ska ses mot bakgrund av att arbetsgivare enligt direktiv /37/EG är skyldig att, om det är tekniskt möjligt, ersätta cancerframkallande och mutagena ämnen med ämnen, preparat eller processer som innebär lägre risker (artikel 5). Oavsett om det är fråga om ämnen som regleras i Reach eller ej, menar vi att Reach inte hindrar ett sådant tillståndsförfarande. 24TP PT 21 § AFS 2005:17. 25TP PT 23 § och grupp B i bilaga 3 till AFS 2005:17. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning Brandfarliga och explosiva varor I delbetänkandet angav vi att vi skulle återkomma till frågan om det svenska förbudet mot smällare kan komma i konflikt med begräns- ningarna i Reach. Regleringarna i bilaga 17 till Reach rör, såsom vi har uppfattat det, inte användning av ämnen för att åstadkomma explosion. Smällare skulle därmed falla utanför bilaga 17. Det uppfattningen stöds av att något undantag från direktiv /769/EEG inte ansågs nödvändigt när reglerna infördesTPF26FPT. Vi har inte heller uppmärksammat några andra svenska begränsningar av brandfarliga eller explosiva varor som vi anser falla inom det harmoniserade området för begränsningsreglerna i Reach. Att de nuvarande begränsningsreglerna förts över till Reach från direktiv /769/EEG medför inte någon höjning av skyddsnivån. Reach medför inte heller någon förändring avseende bestämmel- sernas harmoniserande verkan. I de fall har ansett att det finns skäl att införa begränsningsregler som innebär en högre skyddsnivå än EU:s, menar vi därför att Reach inte minskar behovet av de högre kraven och inte heller utgör en anledning till att ändra de bestämmelserna. Överträdelser av bestämmelser som genomför direktiv /769/EEG ingår i straffbestämmelserna om otillåten miljöverksamhet, 29 kap. 3 § andra stycket 2 . En ny punkt bör införas i 29 kap. 3 § andra stycket för att överträdelserna ska omfattas av straffansvar även när begränsningarna finns i Reach. Vi har emellertid konstaterat att vissa av punkterna i bilaga 17 till Reach har en utformning som gör det tveksamt om de uppfyller rättsäkerhetskraven för straffsanktionerade regler. Ett illustrerande exempel är de senast beslutade begränsningarna för PFOS: Får inte släppas ut på marknaden eller användas som ämne eller be- ståndsdel i beredningar i en koncentration som är lika med eller högre än viktprocent. 26TP PT Bestämmelserna har anmälts enligt direktiv /34/EG. Begränsningsreglerna i Reach och svensk lagstiftning Får inte släppas ut på marknaden i halvfabrikat av produkter eller varor eller delar av dem, om koncentrationen av PFOS är lika med eller högre än viktprocent, beräknat i förhållande till massan av struk- turellt eller mikrostrukturellt urskiljbara delar som innehåller PFOS, eller för textilier eller andra belagda material, om mängden PFOS är lika med eller högre än /m2 av det belagda materialet. Genom undantag ska punkterna 1 och 2 inte tillämpas på följande artiklar, eller på ämnen och beredningar som behövs för att producera dem: fotoresister eller antireflexbeläggning för fotolitografiska processer, ytbehandling av film, filmpapper eller fotoplåtar, medel för att förhindra dimbildning vid icke-dekorativ hård- förkromning (VI) och våtmedel för användning i kontrollerade lektro- pläteringssystem där mängden PFOS som släpps ut i miljön mini- meras, genom fullständig tillämpning av de relevanta bästa tillgängliga tekniker som utarbetats inom ramen för rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar hydrauloljor inom flygindustrin. Genom undantag från punkt 1 får brandsläckningsskum som fanns på marknaden före användas till och med . Punkterna 1 och 2 ska tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av och rådets förordning (EG) nr 684/2004 av om tvätt- och rengöringsmedel. För den enskilde företagaren torde det vara svårt att bedöma var gränsen går mellan tillåten och förbjuden hantering av PFOS. Vi anser att det är viktigt att översynen av bestämmelserna i förordningens bilaga 17 leder till att de blir enklare och tydligare. Om så inte sker, menar vi att det finns starka skäl för att se över straffbestämmelsen i syfte att avgränsa det straffbara området på ett tydligare sätt. Om detta inte är möjligt, kan det ifrågasättas om begränsningarna över huvud taget ska vara straffsanktionerade eller om de enbart ska sanktioneras genom förelägganden och förbud. Bestämmelser med en sådan komplicerad utformning som exemplet ovan är inte bara tveksamma från rättsäkerhetssynpunkt; de kan också medföra att respekten för lagstiftningen urholkas genom att det blir svårt att utkräva något ansvar från den som bryter mot dem. De gör det också svårt att uppfylla Reach-för- ordningens krav i artikel 126 på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. Vårt förslag bidrar till att nå målet Giftfri miljö och en effektiv tillsyn av Reach genom att tillsynen får en mer central styrning, ansvaret samlas med tydliga gränser, myndigheternas resurser och kompetens samnyttjas och inriktningen på kemikalietill- synen förändras. Kostnaderna för företagen som debiteras kemikalieavgifter minskar på grund av att avgifterna till Kemikalieinspektionen sänks. Kostnaderna för företag som debiteras avgifter för bekämp- ningsmedel ökar på grund av ökat avgiftsuttag. Företag som släpper ut biologiska bekämpningsmedel på marknaden ges lättnader. Förändringarna i avgiftssystemen vid Kemikalieinspektionen innebär sammantaget att ca saknas på stats- budgeten, om verksamheten utöver vad förslagen avser ska vara oförändrad. I detta är inkluderat vårt förslag om att i skattemedel skjuts till för en utökad varutillsyn. Färre myndigheter bedriver tillsyn på varje företag vilket kommer att minska företagens administrativa börda. Naturvårdsveket och länsstyrelserna bör få respektive i ökade resurser, som i huvudsak finansieras med avgifter. I följande avsnitt beskriver vi konsekvenserna av de lämnade förslagen. Beskrivningen omfattar i huvudsak vilka ekonomiska konsekvenser som uppstår för myndigheter och företag samt hur våra förslag påverkar regeringens styrning. Vi tar i viss utsträckning upp övriga konsekvenser för bl.a. enskilda medborgare. Vi belyser också hur staten och kommunerna ska finansiera kostnaderna. När vi beskriver konsekvenserna av vårt förslag till tillsynsorganisation är vår utgångspunkt att de tillsynsansvar för Reach som regeringen beslutade om bara var temporära. De tillkom för att det formellt skulle finnas en tillsynsorganisation när Reach trädde i kraft . Vi föreslog en temporär lösning i vårt delbetänkande och att vi skulle återkomma med en långsiktig lösning i det här betänkandet. Därför beskriver vi konsekvenserna utifrån hur ansvaren såg ut före regeringens beslut. Enligt vårt förslag sänks Kemikalieinspektionens avgiftsuttag då vi begränsar möjligheterna att ta ut avgifter från företagen som är registrerade i produktregistret, för sådan verksamhet som inte kan definieras som prövning och/eller tillsyn i . Stats- budgeten kommer att få ca mindre i intäkter från kemikalieavgiften jämfört förhållanden. Mot- svarande belopp kommer att saknas på Kemikalieinspektionens om myndighetens anslag ska vara oförändrade. Vi har analyserat alternativa finansieringsformer och avgifts- konstruktioner i avsnitt 5.2. Förhoppningsvis kommer subvention av bl.a. biologiska verk- samma substanser/organismer att medföra att fler biologiska medel blir prövade och godkända, samt att de kan uppvisa positiva egen- skaper för miljö och hälsa. Detta kommer att vara hela samhället till nytta. Höjningen av ansökningsavgiften kan dock komma att mot- verka den positiva effekten, men att denna förändring är nödvändig för att avgiftssystemet bättre ska kunna täcka Kemikalieinspek- tionens kostnader. Vår bedömning är att det har större effekt för främjandet av biologiska bekämpningsmedel om subventionen läggs vid prövningen av de verksamma substanserna/organismerna. Primärleverantörerna sprider stora mängder kemiska produkter till andra företag. Informationen om skyddsåtgärder och andra data som ska följa med vid leverans behöver bli betydligt bättre. Blir denna bättre påverkas skyddet av arbetsmiljön och arbetet för att skydda den yttre miljön positivt i alla de tusentals företag som använder de kemiska produkterna. Riskerna för skador på anställda och på miljön, med åtföljande samhällskostnader, hålls nere. Administrativa och andra kostnader kan tillkomma på grund av något ökad ambitionsnivå i tillsynen avseende de ca 1 800 primär- leverantörerna av kemiska produkter. I huvudsak innebär förslaget att företagens kostnader bör kunna minska genom att dubblerade tillsynsansvar faller bort. Detta med- för att -ca 1 800 primärleverantörer av kemiska produkter kan få besök av högst två tillsynsmyndigheter i stället för att kunna få det från fyra stycken, -ca 700 primärleverantörerna av kosmetiska och hygieniska pro- dukter får besök av högst tre tillsynsmyndigheter i stället för att kunna få det från fyra stycken, -ansvaret för kemikalietillsynen koncentreras till antingen bara länsstyrelserna eller bara kommunerna över alla andra stora och små företag, vilket påverkar främst mellan 4 500 och 5 000 före- tag som utövar tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och som faller under tillsynsansvar. För de berörda företagen innebär detta mindre tidsåtgång och lägre kostnader som en följd av färre tillsynsbesök som avser skyddet av den yttre miljön. Vissa administrativa kostnader kan dock till- komma för de ca 1 800 primärleverantörerna av kemiska produkter på grund av något ökad ambitionsnivå i tillsynen. Effekter på företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga m.m. En hög ambitionsnivå för tillsynen och därigenom högre kostnader för svenska företag relativt andra länder skulle i teorin kunna antas ge sämre konkurrensförmåga för företagen i . Effekten av ambitionsnivån bestäms dock av fler faktorer än enbart tillsyns- frekvens, tillsynens innehåll och kostnader för tillsynen. Exempel- vis kan myndigheternas befogenheter att ingripa variera mellan länderna. tillsyn är mer förebyggande än repressiv. Vi bedömer sammantaget att den höjda ambitionsnivån för tillsynen inte i någon större utsträckning påverkar företagens konkurrensförmåga negativt. Särskilda hänsyn till små företag De föreslagna förändringarna av organisationen bör särskilt gynna de små företag som får färre myndigheter än tidigare att ha kontakt med. De små företagen har begränsade administrativa resurser. Förslaget innebär också att de löper även mindre risk för att bli debiterade fler än en tillsynsavgift. I avsnitt 5.3 föreslår vi en ambitionshöjning vad det gäller tillsynen inom kemikalieområdet, vilket innebär att företag under Kemi- kalieinspektionens tillsynsansvar kommer att få mer tillsyn. Vår bedömning är att varje tillsynsbesök i viss mån tar resurser från företaget i form av tid och möten med representanten från myn- digheten, men att det besvär tillsynen förorsakar företagen bara ökar försumbart eller möjligen kan komma att minska. Den för- modade minskningen beror på bättre samordning och att färre centrala myndigheter bedriver överlappande tillsyn. Vi föreslår i avsnitt 5.2 att begreppet prövning och tillsyn tillämpas striktare med avseende på vilka kostnader som kan finan- sieras med avgiftsintäkter. Detta får till följd att de sammanlagda avgiftsuttaget av företagen minskas . Eftersom vi även föreslår en förändring av avgiftssystemet, vilken innebär en kraftigt förändrad beräkningsgrund, kommer vissa företag ändå att få en höjd avgift. av företagen kommer att betala en avgift som är högre än , men det stora flertalet kommer att få sänkta avgifter. Av de totalt ca 2 100 företagen i produktregistret som kommer att belastas med avgiftsuttag är det drygt 30 företag som kommer att få ett ökat avgiftsuttag på 300 000–per företag och år, samt ytterligare ca 20 företag som får ökade avgifter på 100 000–per företag och år. Vår bedöm- ning är att avgiftssystemet, trots konsekvenserna för dessa företag, blir mer rättvist och att de hårdast drabbade företagen, sett till tillverkad eller importerad volym, inte kan se som små företag. Dessa företag står för av den samlade volymen kemiska produkter på marknaden. Av de företag som enbart importerar kemiska produkter för eget bruk är det ca 300 som är skyldiga att betala avgift till pro- duktregistret. Kemikalieinspektionen har inget tillsynsansvar över denna grupp företag, varför vi föreslår att de endast ska betala en registreringsavgift på . Detta innebär att denna grupp av företag sammantaget får en minska avgiftsbelastning, från till ca . Den högsta avgiften ett företag enligt vårt förslag får betala blir på förhand bestämd och där med förutsebar för före- tagen. De företag som betalar de högsta avgifterna betalar runt , vilket innebär att höjningen av taket uppgår till . Förändringen av avgiftssystemet innebär också att avgiften blir mängdberoende så att de företag som släpper ut en mindre mängd av samma jämförbara produkt på marknaden, kommer att betala en lägre avgift. På så vis tar systemet hänsyn till såväl de betalande företagens förorsakade tillsynsbehov som medförda risk samt i viss mån det enskilda företagets betalningsförmåga. Enligt vårt förslag ska ansökningsavgifterna för prövning av bekämpningsmedel att höjas. Höjningen innebär att den indirekta subventionen som sker, via årsavgifterna, från företagen med högt försäljningsvärde till dem med lågt minskas. Förslaget innebär dock att en viss omfördelning ska finnas kvar, till förmån för företag med lågt försäljningsvärde. Höjningen av ansökningsavgifterna kommer att drabba små och medelstora företag men ges Kemikalieinspektionen bättre förutsättningar att handlägga pröv- ningarna snabbare. Den snabbare handläggningen förutsätts vara till nytta för alla företag så att de tidigare kan släppa sitt prövade bekämpningsmedel på marknaden. Jämfört med kostnadsläge så ökas resursbehovet från 19 tjänster till 36, vilket är en ökning på . De företag som ansöker om godkännande av en biologiskt verksam substans/organism i bekämpningsmedel får med det läm- nade förslaget en kraftig lättnad av prövningskostnaden. Dessa företag är ofta små och avgiftens storlek innebär ett direkt hinder för de som vill släppa biologiska medel på marknaden. Det föreslagna stödet finansieras med skattemedel och belastar därför inte de andra företagen i kollektivet ekonomiskt i annat avseende än att de får fler möjliga konkurrenter. Administrativa och andra kostnader tillkommer för ca 300 företag som följd av förslagen om egenkontroll. Utöver en initialkostnad för en delmängd av dessa företag med att upprätta dokumenterade rutiner, beräknar vi att företagen behöver ägna 5–för att upprätthålla systemet.