sou · GWB392 · 2008-10-13 00:00:00 — Däremot behöver järnvägsföretag inte informeras då dessa inte har någon anledning att påkalla prövning. Ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare eller den som har auktorisation för att organisera järnvägstrafik får till tillsynsmyndigheten hänskjuta tvister om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut enligt denna lag står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. skall besluta i de frågor som tvisten gäller. Beslutet bör meddelas senast från det att all relevant information i tvisten lämnats in. Kan parterna inte komma överens om villkoren i ett trafikeringsavtal, får tillsynsmyndigheten på begäran av en part fastställa de administrativa, tekniska och ekonomiska villkor som skall gälla för den aktuella trafiken i den utsträckning det är nödvändigt för att villkoren skall uppfylla bestämmelserna i denna lag. Ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare eller den som har auktorisation för att organisera järnvägstrafik får till tillsynsmyndigheten hänskjuta tvister avseende en infrastrukturförvaltares beslut enligt denna lag eller villkor i trafikeringsavtal. ska besluta i de frågor tvisten gäller. Om tillsynsmyndigheten finner att en infrastrukturförvaltares beslut enligt denna lag inte står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska tillsynsmyndigheten ange riktlinjer för nytt beslut av infrastrukturförvaltaren. Beslutet bör meddelas senast från det att all relevant information i tvisten lämnats in. Gäller tvisten villkoren i ett trafikeringsavtal, får tillsynsmyndigheten på begäran av en part dock fastställa de administrativa, tekniska och ekonomiska villkor som ska gälla för den aktuella trafiken i den utsträckning det är nödvändigt för att villkoren ska uppfylla bestämmelserna i denna lag. Det har visat sig att gällande regelverk inte är tydligt vad avser tillsynsorganets mandat att åstadkomma rättelse i infrastrukturförvaltares beslut som enligt tillsynsorganet är felaktigt. behöver därför klargöras att tillsynsorganet inte ska sätta ett nytt beslut i stället för det underkända såvida inte tvisten gäller villkor i trafikeringsavtal. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik Härigenom föreskrivs att i lagen (1997:734) om viss kollektivtrafik ska införas två nya paragrafer, 5a § och 6a § av följande lydelse. Trafikhuvudmannen ska i trafikförsörjningsprogram beskriva det långsiktiga behovet av sådan trafik som avses i 1 § första stycket. Programmen ska offentliggöras på lämpligt sätt. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om trafikförsörjningsprogram. Trafikförsörjningsprogram ska enligt mitt förslag omfatta en period av med lämpliga revideringstillfällen. Vidare ska trafikförsörjningsprogrammen enligt förslaget offentliggöras, bl.a. i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Regeringen bör låta lämplig myndighet, förslagsvis Transportstyrelsen ge ut detaljerade föreskrifter avseende programmens innehåll, offentliggörande och uppdateringar. Överväganden finns i avsnitt 4.5. Trafikhuvudmannen ska offentliggöra hur tillräcklig trafikförsörjning enligt 1 § första stycket ska uppnås och i samband därmed erbjuda trafikföretag att tillhandahålla hela eller delar av denna trafik. Om inget trafikföretag anmäler att det utövar eller står i begrepp att utöva sådan trafik får trafikhuvudman upphandla denna trafik. Offentliggörande enligt första stycket ska göras varje gång upphandling kan komma att göras. Genom den nya bestämmelsen regleras att i den mån en tillfredsställande trafikförsörjning kan åstadkommas på kommersiell grund ska trafikhuvudmännen inte upphandla sådan trafik. Överväganden finns i avsnitt 4.6. Denna lag träder i kraft . Uppföljning och utvärdering av persontrafikmarknaden bör göras med fokus på effekter för resenärerna, för marknaden och för samhället. Mått och indikatorer inom fyra särskilda bevakningsområden bör utgöra stomme i utvecklingen av en modell för uppföljning och utvärdering. -Resenärernas upplevelser och perspektiv mätt som kvantitet, kvalitet och kundnöjdhet. -Strukturen på hur marknaden förändras med fokus på marknadskoncentration, företagsrörlighet och marknadsmakt -Utvecklingen av tillgång till nödvändiga gemensamma funktioner. -Utvecklingen i och omfattningen av den samhällsköpta trafiken. Transportstyrelsen bör ansvara för en sammanhållande funktion för uppföljning och utvärdering. Berörda myndigheter och järnvägsföretag bör vara skyldiga att leverera in uppgifter i den utsträckning det är nödvändigt. I möjligaste mån ska befintlig data och existerande rutiner utnyttjas. I direktiven till denna utredning ingår att lämna förslag till lämpliga metoder och ansvar för uppföljning och utvärdering av marknadens utveckling efter ett genomförande av de förslag jag lämnar här. Jag har givit konsultföretaget i uppdrag att bistå mig i detta arbete. I sin rapport till utredningen105 analyserar Econ hur ett sådant arbete kan läggas upp och lämnar rekommendationer kring utformning av en uppföljning och utvärdering av persontrafikmarknaden. Med utgångspunkt i Econ Pöyrys förslag skissar jag i detta kapitel på en modell med mått och indikatorer som är lämpliga att använda för att följa upp och utvärdera framtida förändringar på järnvägsmarknaden. Metodmässigt bör utvärderingen delas in i tre olika faser; insamling, bearbetning och analys. Vid analysen sätts bearbetningsresultatet in i sitt sammanhang justerat med andra relevanta företeelser i samhället. Insamling av data hanteras brett och med hjälp av många olika parter. I bearbetningen av data avgörs informationsnivå och -innehåll genom att data kvalitetsgranskas, sammanställs och aggregeras som underlag för vidare bedömning. Först därefter vidtar analysen av vad data och 105 Konkurrensen på spåret - uppföljning och utvärdering av järnvägsmarknaden. Delrapport 1, Econ , prestationer står för och vilka resultat som kan utläsas därav. Data och resultat från löpande uppföljning är ofta en förutsättning för att kunna genomföra utvärdering av olika åtgärder. En förutsättning för införandet av en fungerande modell för uppföljning och utvärdering är emellertid att det finns möjlighet att ta fram data och mått att följa upp samt att inför de förändrade marknadsförutsättningar även ange vilken information de berörda aktörerna är skyldiga att redovisa. I min modellskiss lämnar jag förslag till var uppgifterna bör hämtas och vem eller vilka som bör vara ansvariga för dessa. Ambitionen med mitt arbete i denna del har varit att utgå från och i möjligaste mån använda de mått, metoder och rutiner för statistikinsamling som redan används . Även mina förslag om fördelningen av ansvaret för dessa uppgifter utgår från detta synsätt. Det har inte inom ramen för denna utredning varit möjligt att i detalj utforma en färdig modell med metoder och arbetssätt för hur såväl insamling och bearbetning av data som analys inför utvärdering ska genomföras. Jag hoppas dock att den skiss som jag presenterar här ska kunna tjäna som tillräckligt underlag för att i nästa fas och inför ett genomförande av mina förslag bygga upp och utveckla en sådan modell. Angeläget är dock att berörda parter redan nu kan förbereda sig på att kunna redovisa de data och uppgifter som kommer att krävas för att kunna följa och utvärdera genomförda förändringar på persontrafikmarknaden. Mitt förslag i denna del utgår därför främst från att skapa en sådan beredskap. I detta kapitel diskuterar jag främst vilken uppföljning i form av data, mätpunkter och ansvar som måste till för att senare kunna utvärdera reformerna. Hur metoder för och arbetet med själva utvärderingen närmare ska utformas lämnar jag till en samlande funktion för uppföljning och utvärdering. Jag föreslår att Transportstyrelsen ska svara för denna funktion och återkommer till mina överväganden kring detta i slutet av kapitlet. I det fortsatta och där inget annat anges benämns denna funktion utvärderaren. Jag överlåter också till det fortsatta arbetet att närmare hantera hur de enskilda mått och indikatorer som diskuteras här kan utvecklas ytterligare till grund för tolkning och analys över utvecklingen. Jag vill understryka att arbetet med att samla in uppgifter från företagen bör läggas upp på ett sådant sätt att möjligheterna till samverkan mellan ansvariga myndigheter kan tas tillvara. Företagen eller andra berörda ska inte behöva lämna uppgifter mer än en gång. Detta för att hålla nere företagens uppgiftslämnande till statliga myndigheter till ett minimum. 10.1Om begreppen uppföljning och utvärdering I en uppföljning mäter man vad som har hänt i form av data och prestationer och förändringar i omgivningen. Utvärdering, som görs med underlag från uppföljningen, syftar till att svara på varför det har hänt och vilka samband som finns mellan förändringarna och de åtgärder man gjort. En utvärdering kan t.ex. syfta till att beskriva måluppfyllelsen och att försöka förklara sambandet mellan prestationer, resultat och effekter. Huvudsyftet är inte att betygssätta eller ställa till ansvar utan att förstå och kunna bedöma en verksamhets förtjänster och brister för att därigenom kunna förbättra den. Uppföljning sker normalt löpande, t.ex. eller per kvartal, medan utvärdering sker exempelvis i form av en kontrollstation. För att skilja uppföljning och utvärdering åt kan det vara lämpligt att dela in mått och indikatorer i två grupper. Dels mätpunkter och data som används vid en löpande uppföljning och som enbart ger en riktning på utvecklingen. Dels mer från uppföljningen sammansatta mått som indikerar effekter och som kan analyseras och ligga till grund för en utvärdering. Insamling och bearbetning av data för den genomgripande utvärderingen kommer att genomföras mer sällan. Denna kan därmed, i avvägningen mellan informativitet och kostnad, lägga relativt mer vikt vid informativiteten och innehålla en mer detaljerad analys. Om någon information är särskilt känslig kan man välja att redovisa den endast . Mina överväganden kring mått och indikatorer bygger på en bedömning av måttens effektivitet. Hur informativa och effektiva är eller kan måtten göras i förhållande till kostnaderna för att samla in och bearbeta dem? I vilken utsträckning säger de något om det man vill mäta ställt mot ansträngningen att leverera uppgifterna? I största möjliga utsträckning bör enligt min mening och som jag varit inne på tidigare sådana mått och indikatorer väljas som redan finns tillgängliga. Den rapporteringsskyldighet som en uppföljning och utvärdering nödvändigtvis kommer att kräva får inte innebära att företag eller andra åläggs en orimligt tung arbetsbörda. Om man exempelvis skulle ålägga operatörer mycket stora redovisningsskyldigheter finns det risk att potentiella aktörer blir mindre intresserade av att bedriva verksamhet, vilket försämrar konkurrenstrycket. Och alltför omfattande statistikansvar på myndigheterna riskerar att ta fokus från andra angelägna uppgifter i samband med avregleringen. Kraven på att kunna följa marknaden och utvecklingen till följd av de här föreslagna förändringarna måste därför vägas mot kravet på att inte tynga företag och myndigheter i onödan med nya kostnads- och resurskrävande arbetsuppgifter. Vidare måste hänsyn tas till företagens behov av affärssekretess. För att undvika att företag tvingas röja sina affärshemligheter för konkurrenterna bör särskilda krav ställas på den eller de myndigheter som har att hantera uppgifterna. Det bör t.ex. vara möjligt att sekretessbelägga uppgifter på företagsnivå. I normalfallet finns heller ingen orsak att sprida eller publicera sådana uppgifter för att materialet ska kunna tjäna som underlag för att bedöma utvecklingen i stort. På vissa områden, t.ex. vad gäller att följa trafikutvecklingen, finns redan utvecklade mått med samlade rutiner och ansvar för att samla in och bearbeta dem. Där kommer behovet att följa upp och utvärdera den nya ordningen knappast att märkas. På andra områden har utvecklingen inte hunnit lika långt och hanteringen är inte lika samlad. Det gäller t.ex. resenärernas upplevelser och nytta av järnvägstrafiken. På en så central punkt när det gäller konkurrensens effekter menar jag dock att man varken kan eller bör avstå från att skaffa sig nödvändig vetskap. Det är därför oundvikligt att kraven på uppgiftsinsamling inom vissa områden kan komma att öka. I regel finns inget enkelt sätt att mäta konkurrenstrycket. Olika typer av mått kan ge olika signaler beroende på särdrag hos marknaden eller de företag som agerar på den. Bedömningar av hur hårt företagen konkurrerar med varandra måste därför baseras på en sammanvägning av flera indikationer. Mått över marknadskoncentration, rörlighet in på och ut från marknaden samt företagens marknadsmakt och vinstmarginaler kan ge en bild av konkurrenstrycket på marknaden och hur styrkeförhållanden mellan marknadens aktörer utvecklas. Men eftersom information om de befintliga företagen inte nödvändigtvis ger hela bilden av konkurrenstrycket på marknaden finns även behov av att se till vilka möjligheter som finns för potentiella utmanare att ta sig in på marknaden. I detta sammanhang är t.ex. förekomsten av fasta kostnader intressant, särskilt vad gäller de strategiska gemensamma funktioner som uppmärksammas i mitt utredningsuppdrag: spårtilldelning, fordon och verkstäder, samt system för information och biljettbokning. För att kunna göra en bedömning av effekterna på konkurrensen på en marknad är det givetvis också nödvändigt att inledningsvis diskutera vilken eller vilka marknader det rör sig om. Det kan ligga nära till hands att tala om den totala marknaden för persontrafik på järnväg i , men vid många bedömningar av konkurrensen är det en alltför vid definition. Om det exempelvis finns en operatör vardera på Västra, Södra och är det inte säkert att de konkurrerar alls. Skulle det finnas en operatör som kör och en är det heller inget säkert tecken på konkurrens. Följaktligen är det inte bara intressant att diskutera kring som helhet utan även att se närmare på enskilda sträckningar, t.ex. – , eller olika typer av trafiksegment, t.ex. budgetresor, charterresor eller pendlingsresor. Men även en uppdelning i kommersiell och upphandlad trafik är intressant att analysera. Man kan också tala om huruvida järnvägsresor är utbytbara mot andra former av resande. Huvudsakligen rör mitt uppdrag persontrafik med järnväg men i vissa fall kan det vara motiverat att också göra jämförelser med och studera korseffekter mellan olika trafikslag. 10.4Förslag till modell för uppföljning och utvärdering Här sammanfattar jag mina överväganden och förslag till vad som kan utgöra lämpliga mått och indikatorer för att kunna studera effekterna av avregleringen och de förslag till åtgärder som jag lämnar här. I stora delar utgår modellen för uppföljning och utvärdering från de förslag som Econ lämnar i sin rapport med vissa egna justeringar och tillägg. För en närmare beskrivning och diskussion kring mått och indikatorer hänvisar jag till Econ Pöyrys rapport. Vidare diskuterar jag översiktligt var uppgifterna kan och bör hämtas samt hur ansvaret för detta bör kunna fördelas. Som jag har nämnt har det inte varit möjligt att inom ramen för mitt uppdrag utforma en mer detaljerad modell utan mina förslag ska härvidlag ses som en skiss till en sådan för närmare utveckling. Uppföljning och utvärdering av persontrafikmarknaden bör enligt min mening göras med fokus på effekter för resenärerna, för marknaden och för samhället. Mått och indikatorer inom följande fyra bevakningsområden bör utgöra stomme i utvecklingen av en modell för uppföljning och utvärdering. 1 Effekterna från resenärernas perspektiv bör följas noga. En viktig indikator är kvantitet, dvs. hur mycket resande som faktiskt sker. Även prisutvecklingen på tågresor bör följas. Därutöver bör man se närmare på de effekter konkurrensutsättningen kan komma att få på kvalitativa aspekter som berör kunderna. Kvaliteten kan mätas i form av punktlighet och turtäthet men även i form av andra aspekter som kundnöjdhet och tillgänglighet för funktionshindrade. 2 Strukturen på hur marknaden förändras bör följas med fokus på marknadskoncentration, företagsrörlighet och möjligheterna att utöva marknadsmakt. Härigenom blir det möjligt att skapa sig en bild av vilka företag som har vilken position på marknaden samt även studera utvecklingen genom att jämföra resultaten från de löpande uppföljningarna. 3 Utvecklingen av tillgången till de nödvändiga gemensamma funktionerna bör vara ett särskilt bevakningsområde. Om olika aktörer möter olika villkor riskerar man skapa inträdesbarriärer och konkurrenssnedvridande effekter på marknaden. Ett antal varianter på sådana funktioner och resurser som bör utvärderas är tillgången till spår på konkurrensneutrala villkor, tillgången till stationer, tågmateriel, service och personal med nödvändig kompetens samt tillgång till nödvändiga informations- och bokningssystem. 4 Utvecklingen och omfattningen av den samhällsköpta trafiken bör följas och utvecklingen mellan kommersiell och upphandlad trafik bör jämföras. Därutöver bör särskild uppföljning och utvärdering göras av hur konkurrensen utvecklas i Rikstrafikens och trafikhuvudmännens upphandlingar rörande persontrafik med järnväg. Även de långsiktiga trafikförsörjningsprogrammen bör följas upp, varvid man bör se på i vilken utsträckning och på vilket sätt de givna signalerna avspeglar sig i de kommersiella aktörernas verksamhet. I det fortsatta diskuterar och utvecklar jag valet av mått och indikatorer närmare. Av helt avgörande betydelse för genomförandet av en lyckad avreglering är givetvis resenärernas uppfattning och upplevelser av trafiken. Effekterna för resenärerna bör därför följas noga och mätas genom utvecklingen av pris, kvantitet och kvalitet mätt som punktlighet och turtäthet samt kundnöjdhet i andra aspekter. Därtill bör andra omständigheter som t.ex. utvecklingen av tillgängligheten för funktionshindrade noga följas. Ett viktigt kriterium för utvärderingen av reformer som ökar konkurrensen är hur konsumentpriserna utvecklas. Som jag utvecklat tidigare i mitt betänkande menar jag dock att lägre priser kanske inte är det enskilt viktigaste, kanske inte ens heller alltid det av resenärerna mest önskade, inslaget till följd av avregleringen av monopolet. Däremot bör man enligt min mening kunna förvänta sig ett ökat inslag av prisvärda resor, vilken kan innebära såväl högre som lägre priser beroende på vilken typ av resa till vilket efterfrågat innehåll och kvalitet det gäller. Om priserna däremot entydigt stiger överlag är det tveksamt om förändringarna kan sägas gynna konsumenterna som grupp. Att mäta priset på en tågresa är inte lika enkelt som det var för några decennier sedan. Den som vill samla in prisinformation måste hantera närmast en oändlig räcka av tidpunkter, både för inköp och för resa, och biljettkategorier. Det är inte osannolikt att moderna prissättningsmekanismer har stora fördelar för att sätta mer optimala priser – både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt – men det försvårar enhetliga prisjämförelser. Econ pekar emellertid i sin rapport på sätt att få fram jämförbara priser, t.ex. i form av ett stickprov av resor. Jag menar att man bör kunna använda sig av de metoder som Econ föreslår för att skapa ett järnvägsindex tillräckligt för att kunna mäta prisutvecklingen. Ett komplement eller ett alternativ för att följa prisutveckling är den rapport som kontinuerligt framställs av KTH på uppdrag av Banverket106. För att konkurrensen ska anses lyckad ur konsumenternas perspektiv krävs att tågresandet ökar, antingen för att det blivit billigare eller för att kvaliteten i restjänsten ökat. I någon mån är detta en av de mest centrala variablerna för att avgöra konkurrensens effekter för konsumenterna. En möjlig effektivitetsvinst med konkurrensen är att de sträckor och tidpunkter som körs optimeras bättre, vilket kan leda till att vissa sträckor och tidpunkter som trafikeras mer än vad resenärernas betalningsvilja motiverar kommer att förlora trafik till andra, mer optimala, tåglägen. Därför bör aggregerade mått som passagerarkilometer på hela den konkurrensutsatta sträckan sannolikt enligt min mening vara en effektiv kvantitetsindikator. Vid kontrollstationer och i utvärderingar bör utvecklingen på de olika stäckningarna jämföras med situationen innan marknadsförutsättningarna förändrades. Härvid bör även antalet resor jämföras för att skapa en tydligare bild av hur resandet utvecklats. Det finns även andra aspekter som kan vara intressant att belysa från ett kvantitativt perspektiv. En sådan aspekt är jämställdhet, dvs. om kvinnors och mäns resande utvecklas på olika sätt efter reformens genomförande. Därmed menar jag att man även bör följa hur dessa två gruppers resande utvecklas . Sådana uppgifter finns inte tillgängliga utan bör samlas in vid kontrollstationer i samband med utvärderingar. För att utvärdera konkurrensens effekter ur ett konsumentperspektiv behövs någon form av kvalitetsmått. Även om kvantiteter och priser skulle vara oförändrade kan tågens attraktivitet ha stigit genom att konkurrensen tvingat fram kvalitetshöjningar. Jag föreslår att kvalitet först och främst följs upp genom två rimligt enkla och kvantifierbara mått nämligen punktlighet och turtäthet. 106 Rapporten av utbud och priser på järnvägslinjer i , Järnvägsgruppen vid KTH. Rapporten tas fram med hjälp av en databas över utbud och priser på 56 järnvägslinjer i . Punktligheten är en central del i hur kvalitet i resandet kan bedömas. Om konkurrensen leder till en ökad kvantitet finns risk att punktligheten kommer att sjunka. Det är dessutom fler operatörer som ska samordna sig. Om fördelningen av tåglägen däremot kan ske på ett effektivt sätt och konkurrensen gör att operatörerna optimerar trafiken bättre är det dock möjligt att försämringen kan minimeras. I en löpande uppföljning av punktlighet i järnvägstrafiken kan även fortsättningsvis, som görs , andelen tåg som ankommer till slutstation tidigare än användas som huvudsakligt mått för att beskriva utvecklingen. Ett mer ingående sätt att följa upp punktligheten är att mäta förseningen per resande. I och med att förseningar i systemet är starkt korrelerade kan det dock vara rimligt att mäta endast vid ett fåtal stationer, i synnerhet start- och slutstationer, i syfte att hushålla med insamling och bearbetning av data. Vid en genomgripande utvärdering kan det dock finnas skäl att utnyttja mer detaljerade information till en djupare studie. Framför allt vore det intressant att göra jämförelser mellan olika sträckor och få en rikare bild över förseningarnas karaktär genom att se på fördelningen av ankomsttider för olika tidpunkter och olika sträckor. En annan viktig kvalitetsindikator för tåget är hur ofta tågen går, det vill säga turtätheten. Efterfrågan skiljer sig kraftigt mellan olika intervall efter klockslag, veckodag och säsong. Med hänsyn till att samhällsekonomiska och företagsekonomiska intressen i huvudsak sammanfaller kan en löpande uppföljning begränsa sig till att se på turtätheten för viktigare linjer och sträckor på dygns- eller veckobasis, samt ett urval sträckor som är intressanta från ett regionalt perspektiv. Vid en genomgripande utvärdering kan det dock finnas skäl att mer noggrant granska hur turtätheten på flera delsträckor över de konkurrensutsatta linjerna utvecklats. Kundnöjdhet i andra aspekter De tidigare diskuterade kvalitetsmåtten är som konstaterats i viss utsträckning kvantifierbara och objektivt mätbara. För att fånga mer subjektiva kvalitetsupplevelser menar jag att det även är intressant att studera hur kundnöjdhet utvecklar sig mätt i ett antal andra aspekter. Denna lista ger några exempel. Enkelhet att hämta information om en resa Enkelhet att boka en resa, både för Internetanvändare och för dem som inte använder Internet