sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Alternativa tillvägagångssätt för att samla in statistik över penningtvättsärenden, till exempel insamling och läsning av origi- naldokument, har inte beaktats i analysen. 2.Krav på effektivitetsuppföljning av systemet för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering och tillgänglig statistik för detta ändamål 2.1Det tredje penningtvättsdirektivets krav I det tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG) ställs krav på att medlemsstaterna ska följa upp de nationella systemens effektivitet för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering (kap. art. 33). Direktivet stadgar att detta ska göras med hjälp av en omfattande statistikföring över frågor som är av betydelse för en sådan uppföljning. I art 33.2 anges uttryckligen vad en sådan stati- stikföring åtminstone ska omfatta. I bestämmelsen ställs krav på statistik över antalet rapporter om misstänkta penningtvättstrans- aktioner som lämnats till finansunderrättelseenheten och uppfölj- ningen av dessa. Vad som avses med uppföljning ges det inte någon närmare information om. Det är inte klart uttryckt om man med uppföljning enbart syftar till hanteringen av rapporterna inom eller till den vidare hanteringen av dem igenom rätts- väsendet. Vidare ställer direktivet krav på att länderna ska föra årlig statistik över antalet förundersökningar, samt över antalet personer som åtalats och dömts för brott som rör penningtvätt eller terro- rismfinansiering. Årsstatistik ska även framställas över beslag (in- klusive frysningsbeslut) och förverkanden av utbyte av brott. Huruvida statistiken ska redovisa beslag och förverkanden som kan relateras till penningtvätt eller terrorismfinansiering separat fram- går inte uttryckligen. Direktivet föreskriver slutligen att medlems- staterna ska offentliggöra en konsoliderad översyn av nämnda stati- stikrapporter på årlig basis. 2.2 FATF:s rekommendation 32 Bestämmelsen i artikel 33 bygger i huvudsak på FATF:s rekom- mendation 32. är dock mer omfattande och tar upp statistik över områden som direktivets bestämmelse inte uttryckligen nämner. Bland annat omfattar rekommendation 32 krav på statistik över internationella samarbeten och förfråg- ningar avseende penningtvätt och terrorismfinansiering till Finans- polisen med flera. För att på ett enhetligt och konsekvent sätt kunna bedöma hur väl medlemsstaterna följer den internationella standarden för bekämpning av penningtvätt och finansiering av ter- rorism som innefattas i FATF:s 40 rekommendationer inklusive de 9 specialrekommendationerna har organet utarbetat ett metodstöd för själva bedömningsprocessen. Metoden finns sammanfattad i en rapport som innehåller utförliga beskrivningar av hur varje enskild rekommendation ska uttolkas och vilka kriterier som bör vara infriade (essential criteria) för att en rekommendation ska vara till fullo genomförd.TPF1FPT I rapporten beskrivs även andra komplemen- tära faktorer (additional elements) som är önskvärda, men inte av direkt betydelse för bedömningen av hur rekommendationerna efterlevs. Metodbeskrivningen innehåller vidare konkreta exempel på hur medlemsstaterna kan gå till väga för att uppfylla nödvändiga kriterier, samt en förteckning över definitioner av centrala begrepp.Metodbeskrivningen kan med fördel användas av med- lemsstaterna själva som stöd i tolkningen av rekommendationerna. Den kan även ge viss vägledning i tolkningen av direktivets krav. Med utgångspunkt från FATF:s metodbeskrivning sammanfattas nedan, med vissa begräsningar, de kriterier och önskvärda faktorer som gäller för rekommendation 32. 1TP PT FATF (2004); Methodology for Assessing Compliance with FATF 40 Recommendations and the FATF 9 Special Recommendations. Sammanställning av obligatoriska respektive önskvärda statistikuppgifter, enligt FATF:s rekommendation 32 (fri översättning). Uppgifter rörande internationella samarbetet och förfrågningar, samt annan verksamhet (enligt 32.2 c-d och 32.3 b) ingår inte i sammanställningen Rapporter och underrättelser om misstänkt penningtvätt 32.2a) Obligatoriska statistikuppgifter (Essential criteria) Statistik över det årligaU U antalet till Finanspolisen inkomna och analyserade rapporter, samt delgivna underrättelser om misstänkt penningtvätt eller terrorismfinansiering. Statistik enligt ovan, indelat efter typ av finansiellt företag eller övriga rapporteringsskyldiga som gjort anmälan. Statistik enligt ovan, indelat efter modus för penningtvätt. 32.3a) Önskvärda statistikuppgifter (Additional elements) Statistik över antalet och andelen delgivna underrättelser om misstänkt penningtvätt (inkl. självtvätt) och terrorismfinansiering som lett till förundersökning, åtal och fällande dom. Här ställs inte något uttryckligt krav på årlig uppföljning. Förundersökningarna, åtal och fällande domar 32.2b) Obligatoriska statistikuppgifter (Essential criteria) Statistik över det årligaU U antalet av åklagare inledda och avslutade förundersökningar, samt antalet väckta åtal/åtalade personer rörande penningtvätt (inkl. självtvätt) och terrorismfinansiering. Statistik över det årligaU U antalet fällande domslut/dömda personer rörande penningtvätt (inkl. självtvätt) och terrorismfinansiering. 32.3b) Önskvärda statistikuppgifter (Additional elements) Statistik över utdömda påföljder för personer dömda för penningtvätt (inkl självtvätt) och terrorismfinansiering. Frysningsbeslut, beslag och förverkanden 32.2b) Obligatoriska statistikuppgifter (Essential criteria) Statistik över det årligaU U antalet beslut om beslag (inkl. frysningsbeslut) och förverkanden av tillgångar/egendom som kan relateras till penningtvätt (inkl. självtvätt), terrorismfinansiering, samt totalt sett vid utbyte av brott (criminal proceeds). Statistik över det årligaU U konfiskerade värdet/beloppet i beslut om beslag (inkl. frysningsbeslut) och förverkanden av tillgångar/egendom som kan relateras till penningtvätt (inkl. självtvätt), terrorismfinansiering, samt totalt sett vid utbyte av brott (criminal proceeds). 32.3d) Önskvärda statistikuppgifter (Additional elements) Statistik över antal beslut om beslag (inkl. frysningsbeslut) och förverkanden av tillgångar och egendom när det gäller utbyte av brott (criminal proceeds), indelat efter typ av brott eller förbrott. I en jämförelse med direktivets krav på uppföljning av rapporter av misstänkt penningtvätt kan det noteras att statistik över den vidare hanteringen inom rättsväsendet av delgivna underrättelser från Finanspolisen inte utgör obligatoriska uppgifter enligt FATF:s metodbeskrivning. När det gäller statistik över beslag och förver- kande där direktivet är något oprecist, stadgar FATF att statistik bör kunna framställas över såväl antalet beslut om beslag och för- verkande, som över det totala beloppet/värdet på det beslag- tagna/förverkade. Statistiken ska vidare indelas efter om det kon- fiskerade värdet/beloppet rör i) penningtvätt, ii) terrorismfinansie- ring och iii) annat utbyte av brott. Det är även önskvärt att statisti- ken indelas efter typ av brott/underliggande brott. 2.3 FATF:s bedömning av efterlevnad av rekommendation 32 I utvärderingen av bedömde FATF att Sve- rige endast till viss del efterlevde rekommendation 32.FATF kunde konstatera att inte uppfyllde kravet på en löpande uppfölj- ning av systemets effektivitet. Det pekades därvid på flera brister i det statistiska underlag, som enligt rekommendation 32TPF2FPT utgör ett minimum för en sådan effektivitetsuppföljning (se tabell 1), bland annat avsaknaden av statistik över antalet förundersökningar och åtal samt fällande domar rörande penningtvätt. Vidare ansåg man att de tillgängliga statistiska uppgifterna om frysta, beslagtagna eller förverkade tillgångar var otillräckliga. Statistik kan tas fram över det totala värdet på konfiskerad egendom, men borde enligt FATF kunna brytas ner på de underliggande brotten. Vad gäller statistik över rapporterade penningtvättsanmälningar till Finanspolisen ansåg man att myndigheten i stora drag uppfyllde rekommendationerna, även om man uttalade vissa tvivel över stati- stikens tillförlitlighet. Man anmärkte även på brister i uppfölj- ningen av anmälningarna efter delgivning. Ett genomgående inslag i FATF:s kritik tar sin utgångspunkt i svårigheten att identifiera brott och brottsmisstankar rörande penningtvätt i de uppgiftsläm- nande myndigheternas datasystem. I FATF:s kommentarer anges att det är viktigt att utvecklar denna möjlighet för att kunna göra adekvata effektivitetsuppföljningar av penningtvättsärenden 2TP PT FATF (2006), Third Mutual Evaluation/Detailed Assessment Report Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism, . genom hela systemet för bekämpning av penningtvätt och terro- rismfinansiering. 2.4 Statistikkällor i systemet för bekämpning av penningtvätt Den nedanstående informationsmodellen beskriver vilka myndig- heter som är ursprungsskällor till den statistik som bör pri- oritera att ta fram för att anses uppfylla och direktivets krav. I sammanställningen ingår endast de statistik- uppgifter som uttryckligen omtalas i direktivet och/eller är att anse som obligatoriska statistikuppgifter enligt FATF:s metodbeskriv- ning. Gr na s nk i gn s orp sec nes Informationsmodell; Myndigheter med fler inom systemet för bekämpning av penningtvätt m.m. som utgör uppgiftskällor till den statistik som stadgas i det tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG). aktörer enligt PTL, PTL, bl.a.: Inkomna rapporter om misstänkt PT/TF Analyserade rapporter om misstänkt PT/TF Delgivna underrättelser om misstänkt PT/TF Inledda och avslutade förundersökningar om misstänkt PT/TF Inledda och avslutade förundersökningar (%) fu, baserade på underrättelser från Fipo Beslut om beslag/förverkandeyrkanden Inledda förundersökningar om misstänkt PT/TF Avslutade förundersökningar och åtalade personer baserade på underrättelser från Fipo Beslut om beslag/förverkandeyrkanden Personer dömda för penningtvätt/TF, samt utdömd påföljd Personer dömda för penningtvätt/TF, samt utdömd påföljd, baserade på underrättelser från Finanspolisen fu/åtal, 3.Begränsningar och möjligheter i rättsväsendets ärendehanterings- och statistiksystem FATF:s utvärdering visar att det finns omfattande brister det nuva- rande statistikunderlaget för att på ett tillfredsställande sätt kunna följa det nationella systemet för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering effektivitet. I nedanstående sammanställning redogörs för vilka begränsningar, men också vilka möjligheter som finns att via registerdata kunna ta fram statistik enligt de krav som direktivet och FATF ställer. Analysen har följaktligen avgränsats till framställning av statistik som bygger på registerbaserade upp- gifter från rättsväsendets myndigheter. Kraven på statistik har i den nedanstående analysen indelats i tre områden (1) statistik över rap- porter om misstänkt penningtvätt, (2) statistik över förundersök- ningar och åtal, samt fällande domar och (3) statistik över beslag och förverkanden. 3.1Statistik över rapporter om misstänkt penningtvätt till Finanspolisen Finanspolisen är exklusiv mottagare av information från företag med flera som, enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penning- tvätt och FN:s konvention om bekämpning av finansiering av ter- rorism, är skyldiga att rapportera transaktioner som kan misstänkas utgöra penningtvätt eller kan antas komma från finansiering av sär- skilt allvarlig brottslighet. På basis av den information som kom- mer från de rapporteringsskyldiga företagen tar Finanspolisen fram en årsrapport som publiceras på polisens webbsida. Statistik i denna rapportering har omfattat uppgifter över antalet inkomna rapporter om misstänkt penningtvätt, antalet operativa rapporter som produceras och antalet underrättelseuppslag som skickats vidare till andra granskande och brottsutredande myndig- heter.TPF3FPT Statistiken avseende inkommande rapporter indelas efter typ av rapporteringsskyldig. Av statistiken framgår även det sam- manlagda beloppet som anmälningarna avser, samt vilket rapporte- ringsskyldigt företag som står för det största beloppetTPF4FPT. 3TP PT En operativ rapport omfattar insamling, bearbetning och analys av finansiella förhållanden. De operativa rapporterna utgör ofta underlag till underrättelseuppslagen som kan omfatta mer operativa insatser och där det ofta pågår förundersökning och spaning. 4TP PT Då man har bedömt att gensvaret på de mer utförliga operativa rapporterna som ibland hade karaktären av förundersökningar var lågt har man övergått till att utforma enklare rapporter. Detta innebär att antalet ärenden i statistiken kommer att öka markant under redovisar Finanspolisen antalet förundersökningar och fällande domar, liksom påföljden i domarna, som de upprättade underrättel- seuppdragen och operativa rapporterna resulterat i.TPF5FPT 3.1.1Nytt ärendehanteringssystem och webbrapporter ger bättre statistikunderlagTPF6FPT Finanspolisen har implementerat ett nytt systemstöd för hantering av penningtvättsrapporter och -ärenden. Det nya systemet kommer, tillsammans med det system för webbrapporte- ring som är under utveckling, att medföra en bättre kvalitet i rap- porternas informationsinnehåll. Genom de webbaserade rappor- terna kommer en mer detaljerad information kunna rapporteras in. Dessutom kommer det ges större möjlighet att i efterhand utöka och ändra informationsinnehållet vid behov. Finanspolisen har för avsikt att beakta FATF:s kriterier för statistikföring (kriterium 32.2a) i utformningen av webbrapporterna och bedömer därmed att man framöver kommer att kunna uppfylla den detaljeringsgrad i statistiken som rekommendation 32 stadgar (även avseende så kal- lade supportärenden med mera). Det gäller framför allt statistik över antalet inrapporterade anmälningar respektive handlagda och delgivna ärenden nedbrutna efter typ av rapportör (samtliga finan- siella institut) och metod för penningtvätt. Den kritik som FATF framfört angående tillförlitligheten i Finanspolisens statistik hade sin grund i att det gamla systemet inte tillät en mer detaljerad indelning av rapportörerna bakom penningtvättrapporterna. Även detta problem bedöms vara avstyrt i och med införandet av det nya systemet. Genom en mer detaljerad statistikföring kommer Finanspolisen att få förbättrade möjligheter till jämförelser av ärendeinflödet mellan olika rapporteringsskyldiga aktörer. Det gäller även jämfö- relser med penningtvättsrapporteringen i utlandet. Härmed erhålls således ett mer sofistikerat verktyg för probleminventering. Webbanmälningarna förväntas vidare öka inrapporteringen från berörda aktörer. Genom att utläsa mönster i inflödet kommer man exempelvis att kunna identifiera behov av utbildning eller nya innevarande år jämfört . benämns alla delgivna rapporter underrättelser. 5TP PT (2006), , RKP/KUT Rapport 2006:3. 6TP PT Avsnitten 3.1.1–3.1.3 bygger på samtal med , chef för , . områden och metoder rörande penningtvätt som har förbisetts. Därigenom kan man också effektivisera inrapporteringen. Påtagliga effektivitetsvinster väntas även kunna uppnås i den interna bear- betningen och analysen av de inrapporterade anmälningarna. 3.1.2Svårigheter med att följa delgivna ärenden vidare genom rättskedjanTP6PT Enligt och penningtvättsdirektivets krav ska en årlig uppföljning göras av de penningtvättsanmälningar som rapporteras in till Finanspolisen. En sådan uppföljning bör enligt FATF:s metodbeskrivning i första hand omfatta statistik över antalet rapporter som handläggs och analyseras av Finanspoli- sen, samt antalet underrättelser som delgivits de olika mottagarna av så kallad penningtvättsinformation inom rättsväsendet (Eko- brottsmyndigheten, åklagare utanför EBM:s område, ekobrotts- rotlar vid Polisen, samt och skattebrottsenheter etc.). Uppföljningen bör i andra hand även omfatta statistik som belyser utfallet i den eventuellt fortsatta handläggningen inom rättsväsen- det. På denna punkt är kravet på statistik inte obligatoriskt, inte heller är innehållet i statistiken detaljstyrt. Det framgår dock i FATF:s metodbeskrivning att statistiken bör redovisa hur många delgivna underrättelser som lett till att förundersökning inletts, till beslut om att väcka åtal och till fällande dom, såväl rörande pen- ningtvätt och terrorismfinansiering som rörande annan brottslig- het. Det finns vidare inte något krav på att uppföljningen ska vara årlig, vilket ligger i sakens natur, eftersom statistik av detta slag ofta kräver längre uppföljningsperioder än innan man kan redovisa ett slutresultat. Inom bedömer man att möjligheterna för en till- förlitlig uppföljning från inkommen rapport till delgivning är god i det nya systemet.Det finns dock väsentliga svårigheter med att följa upp underrättelserna efter delgivning. Detta görs i huvudsak manuellt genom en rundringning till de olika motta- garna av penningtvättsinformation. Det kan förmodas att Finans- polisen med nuvarande rutiner endast lyckats identifiera och följa upp en bråkdel av de ärenden där penningtvättsinformationen har använts. Därtill krävs det från Finanspolisens sida ofta ett omfat- tande analysarbete för att spåra ärendena tillbaka till den delgivna underrättelsen. Denna omständighet skapar tillsammans med det sannolika bortfallet stora svårigheter att sammanställa tillför- litliga uppgifter på utfallet av de delgivna underrättelserna. Mätning av olika typer av ledtider i handläggningen, som är uppgifter av stor betydelse från effektivitetssynpunkt, är mycket svårt att genomföra med dagens rutiner. 3.1.3En bättre uppföljning genom systemutveckling6TP PT Det står klart att Finanspolisens arbete med att följa upp delgivna underrättelser skulle effektiviseras om information om ärenden som har sin grund i en underrättelse kunde sökas på elektronisk väg. Det finns ingen möjlighet att identifiera ärenden som bygger på underrättelseinformation via de olika IT-stöd för ären- dehantering som används inom rättsväsendets myndigheterTPF7FPT. Det har framhållits från Finanspolisens sida att införandet av en funk- tion som gav möjlighet att markera upp brottsmisstankar och ärenden som baseras på en underrättelse om penningtvätt i åklagar- nas nya IT-stöd Cåbra sannolikt skulle kunna lösa stora delar av problematiken med uppföljning. Enligt uppgift från Finanspolisen skulle det vara tillräckligt om information om att en underrättelse om penningtvätt ligger till grund för en brottsmisstanke kunde regi- streras med uppgiften ja/nej. Genom en sådan markering skulle utsökningar av penningtvättsärenden förenklas och mer tillförlitlig statistik sammanställas jämfört med . En markering i Cåbra skulle även underlätta den vidare uppföljningen av utfallet i dom- stol, till exempel genom att matcha personidentiteten på de identi- fierade ärendena som gått till åtal mot dömda personer i polisens belastningsregister eller Brå:s register över lagförda personer. Det bör påpekas att förslaget i första hand ger underlag till att ta fram tvärsnittsstatistik. Det vill säga årliga antalsräkningar av utfallet i de brottsmisstankar som baseras på underrättelser från Finanspolisen (oaktat delgivningsår).TPF8FPT För en precis uppföljning av enskilda underrättelsers utfall, från delgivning till åtal och fällande dom, samt beräkning av ledtider, krävs det emellertid att specifik infor- mation om den underliggande underrättelsen registreras. 7TP PT Främst systemet Cåbra (åklagarväsendet) och systemet (domstolsväsendet). 8TP PT Markerade brottsmisstankarna kan i Cåbra till exempel sorteras efter typ av beslut för att belysa volymer av olika utfall i penningtvättsärenden. Exempel på relevanta statistikmått är (i) antalet inledda förundersökningar respektive (ii) avslutade förundersökningar (samt eventuellt ingående och utgående balanser), samt (iii) antalet med beslut om åtal där penningtvättsinformation finns. Även information om de underliggande brotten skulle sannolikt kunna sammanställas utifrån denna information. åsyftas sådan information som möjliggör en spårbarhet av en den enskilda underrättelsen genom de olika ärendesystemen i rättsked- jan.TPF9FPT En nackdel med förslaget är att det inte tillåter uppföljning av fiskala ärenden som handläggs vid landets skattebrottsenheter. Enligt har skattebrottsenheterna en stor träffyta som mottagare av underrättelser. Man uppskattar dock att av de delgivna underrättelserna leder till administrativa sanktionsåtgärder som skattetillägg och förseningsavgifter. En full- ständig uppföljning av dessa ärenden kräver således en annan typ av lösning än den nu föreslagna. I diskussioner kring möjligheten att markera penningtvättsären- den har det pekats på ett fält för ärendeanteckningar i Cåbra där åklagaren i fritext kan skriva in all information av betydelse för ett ärende. Detta fält skulle kunna användas av åklagaren för att uppge om ett ärende har baserats på underrättelseinforma- tion.TPF10FPT Om fältet skulle användas för nämnda ändamål skulle man inom åklagarmyndigheten genom fritextsökningar som baseras på ett urval relevanta sökord kunna sortera ut de ärenden som avser penningtvätt. Det bör i sammanhanget nämnas att fritexter av flera skäl inte kan ses som det mest lämpade formatet för framställning av löpande statistik. Träffbilden vid fritextsökningar är ju ytterst beroende av att åklagarna använder fältet för att uppge att de använt sig av penningtvättsinformation och att skrivningen i fältet matchar de sökord som används i sökningen. Fritextsökningsme- toden är följaktligen behäftad med större osäkerhet i jämförelse med angivelse av en konkret uppgift om att penningtvättsinforma- tion har använts (exempelvis ja/nej).Problematiken är dock tudelad eftersom det även finns risk att ovidkommande ärenden fångas upp i sökningen. Utöver ett inledande metodutvecklingsarbete för att identifiera relevanta sökord på de gärningar som innebär penning- tvätt fodrar metoden således även granskningar av sökre- sultatet, i syfte att sortera bort irrelevanta ärenden. För att upp- rätthålla en god kvalitet i statistikuppgifter som framställs med denna metod krävs med andra ord relativt omfattande arbetsinsat- ser. 9TP PT Exempelvis en unik identitet på underrättelsen. Det är tänkbart att en kombination av nämnda lösning (markering) och STUK (se nedan) kan erbjuda ett enklare sätt att följa enskilda ärenden som baseras på underrättelser om penningtvätt genom hela rättskedjan. 10TP PT Samtal med , , . Det kan konstateras att Finanspolisen med hjälp av nämnda systemförändringar inom myndigheten (systemstödet för hanter- ing av rapporter om misstänkt penningtvätt och system för webb- rapportering) till stor del kommer att kunna uppfylla de krav på statistik som ställs i det tredje penningtvättsdirektivet och . För att kravet rörande uppföljning ska vara uppfyllt i sin helhet bör man dock utreda möjligheten att markera ärenden i rättskedjan som baseras på underrättelser från Finanspo- lisen, företrädesvis i åklagarväsendets IT-stöd Cåbra. En realisering av förslaget skulle erbjuda Finanspolisen möjligheter ta fram en mer tillförlitlig statistik över den vidare handläggningen av under- rättelser inom rättsväsendet jämfört med . För en optimal uppföljning krävs dock att man på elektronisk väg kan identifiera enskilda underrättelser och spåra dessa genom rättskedjan.Med dessa förutsättningar kan en uppföljning av en underrättelse, från delgivning till eventuellt fällande dom göras, och olika effektivi- tetsmått (exempelvis genomströmningstider) beräknas. I förhål- lande till övriga statistikkrav (se avsnitt 4.2) är det sannolikt den typ av rapportering som avses med uppföljning i direktivet. Just mått på ledtider är viktiga instrument ur effektivitetssynpunkt och målsättningen borde därför vara att kunna ta fram sådana statistik- uppgifter. Vilka sätt som är möjliga för att markera och identifiera underrättelser från Finanspolisen måste utredas vidare.