sou · GVB328 · 2008-01-01 00:00:00 — , i , Ösbyskolan i kommun , Gymnasiet i , Lärarnas Riksför- bund Samtliga ovanstående personer samt Hans Wetterholm, tidigare , har senare bidragit med synpunkter på utreda- rens förslag. Deltagare i seminarium om kursplan i ämnet historia , Ekhammarskolan i kommun , , Lärarutbildningen vid högskola , , ordförande i rielärarnas förening , i , , Ösbyskolan i kommun Samtliga ovanstående personer har senare bidragit med synpunkter på utredarens förslag. Samråd enligt utredarens direktiv I direktivet förtecknas myndigheter och organisationer utredaren skall respektive bör samråda med. Samtliga har inbjudits till ett in- ledande möte samt till samråd om tänkta förslag . Nedan förtecknas de som deltog i samrådet: , Myndigheten för skolutveckling , Kommuner och Landsting , , , , , Elevråd () Samråd enligt andra utredningars direktiv och uppdrag Enligt regeringens uppdrag till att föreslå mål att uppnå i svenska och matematik i årskurs 3 (U2006/8951/S) skall Skolver- ket samråda med utredaren. Samrådet har framför allt genomförts genom att utredningens sekreterare ingått som referensperson i projektgrupp för årskurs 3-uppdraget. inbjöds att delta i ämnesseminarium i matematik . Utredaren och utredningens sekretariat deltog i möte med projektgrupp för årskurs 3-uppdraget och har löpande kunnat följa arbete genom till- gång till projektets projektplats på Internet. Utredaren och sekretariatet deltog i ett möte med arbetsgruppen inom som utreder ett nytt betygssystem inom grundskola och gymnasieskola (U 2007:A). Denna bilaga syftar till att ge en bakgrund till dagens mål- och resultatstyrning av skolan. Texten ger en översiktlig beskrivning av de beslut som fattats med anledning av styrningen av skolan och den diskussion som pågått . I regeringsformen (1974:152) framgår att all offentlig makt i utgår från folket och förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt. Det utrymme som kommunerna kan handla inom bestäms således av de ramar som och regeringen lagt fast. Dagens mål- och resultatstyrning av offentlig verksamhet är ett resultat av den kritik som riktades mot offentlig verksamhet, och var således inte något unikt för skolan. Kritiken riktades mot vad som uppfattades vara en svällande byrå- krati och svåröverskådlig förvaltning kombinerat med ökade krav på demokratisering och ett ökat medborgarinflytande. lyfter fram att man med ökade ekonomiska problem spåddes en ökad effektivitet i resursanvändningen om de ekonomiska besluten kunde hanteras utifrån lokala förhållanden. växte också en marknadisering av offentlig verksamhet fram, där marknadens mekanismer ansågs kunna ge positiva effekter genom att kostnader skulle kunna hållas nere och 1TP PT (2006), Kommunen – en part i utbildningspolitiken? Doktorsavhandling, , Universitetsbiblioteket dåligt fungerande verksamheter slås ut. Man började tala om medborgare som kunder och konsumenter och om den offentliga sektorn som produ-cent. Lösningen blev avreglering och en övergång till indirekt styrning – från detaljerade lagar till mer allmänt hållna lagarTPF2FPT. Genom decentralisering och målstyrning skulle en effektivare politisk styrning och kontroll införas. Politikerna skulle styra med mål, utvärdera och prioritera men inte ange hur målen skall nås. I propositionen Skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4) behandlades principiella riktlinjer för ansvarsfördelningen och styrningen av skolan. Regeringens förslag var bl.a. att styrningen av skolan skulle präglas av ett ökat lokalt ansvar för skolverksam- heten, en utveckling från regelstyrning mot målstyrning med färre regler och tydligare mål samt en mer målmedveten utvärdering. Huvudmannen skulle enligt propositionen t.ex. inte ingripa i me- todiska eller pedagogiska frågor av professionell karaktär, men skulle noga följa och låta utvärdera verksamhetens resultat. Ansvar och befogenheter har förskjutits från staten till kommuner och en- skilda skolor. Genom att ansvaret för skolan decentraliserats har det lokala självbestämmandet ökat. Kommunerna fick ökad frihet när det gäller att bestämma hur målen skall nås, hur verksamheten skall organiseras och vilka resurser som skall satsas på skolan. Politi- kerna skall styra med mål, utvärdera och prioritera. Om besluten fattas närmare själva verksamheten kan man bättre ta hänsyn till de förutsättningar och behov som finns i den enskilda kommunen. kan effektiviteten, engagemanget, kostnadsmedvetandet och möjligheterna att påverka verksamheten öka. Genom decentra- liseringen kan också medborgarnas inflytande över skolan utveck- las. Enligt grundtankarna i skolreformerna skall också eleverna med stigande ålder få allt större del i det ökade lokala inflytandet över skolan. Den förändrade relationen mellan stat, kommun och skola inne- bär dock inte att staten har avsagt sig sitt ansvar för skolan. De nationella målen, som gäller i varje kommun och på varje skolenhet, skall följas upp och skolans resultat granskas och värderas. Skol- lagens övergripande mål – en nationellt likvärdig utbildning – kräver att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på lokal, och nationell nivå. 2TP PT (1998) Statsbyggnad, Statliga regler anger målen för skolverksamheten, medan friheten är stor när det gäller hur man skall nå dem. Målstyrning förutsätter dels en styrning av verksamheten i förväg genom mål och plane- ring, dels en styrning i efterhand genom kontroll av resultaten. Uppföljning och utvärdering är grundstenar i styrningen av skolan. För att mål- och resultatstyrning skall fungera krävs kunskap på varje ansvarsnivå om verksamhetens resultat, om varför vissa re- sultat uppnåtts respektive inte uppnåtts, så att åtgärder kan vidtas för att förbättra verksamheten. I den mål- och resultatstyrda skolan är en fungerande dialog mellan politiker och personal en förutsättning. Politiker måste ha förtroende för personalens förmåga att ta ansvar för att skolan uppfyller de mål som satts upp. Politikerna måste också ha kunskap om villkoren för och resultaten av verksamheten för att kunna be- döma vilka krav som kan ställas på skolan och vilka resurser som krävs för att nå målen. 1.2Verktyg för statens målstyrning I propositionen Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) infördes de grundläggande principerna om skolans styrning. Statens styrning av skolan skall vara mål- och resultatorienterad. Motiven till den för- ändrade styrningsprincipen var att kraven på en förbättrad skol- verksamhet skulle mötas genom att ansvaret förs längre ner i orga- nisationen, dvs. till dem som verkar och arbetar där. Decentralise- ringen av beslutanderätten och det förändrade ansvarstagandet skulle inte göra halt på kommunnivå, dvs. hos administrativa tjänstemän i förvaltningar och hos politiker. Innehållet i och form- erna för elev- och föräldrainflytandet måste också avgöras lokalt utifrån vunna erfarenheter. Decentraliseringen skedde på flera plan. Det dåvarande stats- bidragssystemet till skolan avvecklades. I stället infördes ett sektorsbidrag som kom att ingå i det kommunövergripande statsbidraget till kommunerna, det s.k. skatteutjämningsbidraget. I stället för ett stort antal olika stats- bidrag med detaljerade anvisningar för olika ändamål i skolan och för andra kommunala uppgifter fick varje kommun ett generellt bidrag. Denna förändring har medfört ett stort kommunalt eko- nomiskt ansvar för verksamheten och en ökad möjlighet att utnyttja Bilaga 3 SOU 2007:28 statsbidraget efter den enskilda kommunens behov och förut- sättningar. I och med att lärartjänsterna kommunaliserades upplöstes de statliga reglerna om t.ex. meritvärdering. Behörighetskrav för lärare och rektorer regleras även fortsättningsvis i skollagen. Skol- huvudmannan har ansvaret för att det finns behöriga lärare för un- dervisningen. Vidare rensades författningsmassan på vissa före- skrifter om skolans och undervisningens organisering – främst ge- nom att timplanen förenklades då stadieindelningen av övergavs. Skolhuvudmannen fick därmed det fulla ansvaret att se till att skolorna får nödvändiga resurser för att genomföra utbild- ningen i enlighet med de nationella målen för . Dessutom ändrades styrningen av undervisningen genom en ny läroplan och nya kursplaner. Grundläggande mål för skol- verksamheten skulle anges i lag medan övriga mål och sådana rikt- linjer för utbildningen som skall vara generellt giltiga skulle anges i klara och tydliga läroplaner. Läroplanen för , Lpo 94, skall genom mål och riktlinjer överlåta åt professionen att välja in- nehåll och arbetssätt. Målen skulle rikta sig till huvudmännen och de professionella, dvs. lärare, skolledare och studie- och yrkes- vägledare, med det förtydligandet att huvudmannen t.ex. inte skulle ingripa i metodiska eller pedagogiska frågor. En viktig del i styr- ningen av skolan, som ofta glöms bort, är kraven på skolhuvud- männen respektive skolorna att ha en effektiv kontroll av resultaten. Statens verktyg för att stärka likvärdigheten i ett målstyrt skol- system är uppföljning, utvärdering och en statlig tillsyn, en statlig lärarutbildning, den fortbildning skolhuvudmannen ansvarar för samt vissa riktade statsbidrag till skolan. I ansvarspropositionen framgår att regeringen skulle låta analysera åtgärder för att ge lärare fortbildning för att kunna arbeta med en målstyrd undervisning. Att undervisningen bedrivs av lärare som är utbildade för sin upp- gift sågs som grundläggande för att en nationellt likvärdig skola med hög kvalitet skall kunna upprätthållas. Därför föreslogs en lagfäst skyldighet för kommuner och landstingskommuner att an- vända utbildade lärare. I ansvarspropositionen framhölls att en mål- och resultat- orienterad styrning av skolan delvis ställer andra krav på utform- ningen av läroplanerna än styrning genom ett omfattande regel- verk. Målen i läroplanerna skulle utformas så att de kan konkretise- ras på lokal nivå. Målen kan inte, menade föredragande statsrådet, utformas så att de blir direkt styrande för undervisningen. Det skulle innebära en alltför långt driven detaljstyrning. Målen skall i stället utformas så att de kan konkretiseras och preciseras på lokal nivå. Detta skall ske genom att lärarna tillsammans, t.ex. inom en ar- betsenhet, med utgångspunkt i de centrala målen och i kommunens skolplan ställer upp preciserade mål för sin undervisning. Dessa lokala preciseringar skulle enligt propositionen vara så formulerade att lärarna kan konstatera om de mål som de har satt upp för un- dervisningen har uppnåtts. Det var enligt statsrådet nödvändigt att målen beskrevs på ett sådant sätt att de kunde utvärderas. Målstyrningen, så som den beskrivs i propositionen, gör lärarnas ansvar för planeringen och genomförandet av undervisningen tyd- ligt. Budskapet i läroplaner och kursplaner skulle därför huvud- sakligen riktas direkt till lärarna. Detta ansågs vara en stor fördel då lärarens yrkesroll därmed skulle konkretiseras och stärkas. Styr- systemet skulle således bidra till en ökad professionalisering av lä- rarkåren. I läroplanerna skulle det även finnas riktlinjer för arbetet som alla lärare är skyldiga att följa. Dessa skulle bl.a. behandla frågor om saklighet och allsidighet i undervisningen och om respekt för och hänsyn till personlig integritet och elevers skilda personliga förut- sättningar. Andra riktlinjer skulle ha samband med elevernas in- flytande över planeringen av undervisningen och samarbetet med hemmen och med arbetslivet. Budskapen i läroplanerna borde enligt föredragande statsrådet vara tydliga. Alla förklaringar och motiv skulle utelämnas i pla- nerna. Dessa skulle i stället finnas i särskilda dokument som inte skulle vara normativa, dvs. inte vara bindande. I dessa dokument skulle också alternativa metoder för arbetet redovisas. Vetenskap och beprövad erfarenhet skulle ligga till grund för materialet. När man i ansvarspropositionen talade om likvärdighet och där- med avsåg lika tillgång till var detta ett sätt att se på begreppet. Det borde enligt propositionen rimligtvis utvecklas till att avse lika tillgång till utbildning med god kvalitet. Begreppet borde även kunna utvidgas ytterligare och avse alla elevers rätt att utvecklas maximalt efter sina förutsättningar. I propositionen påtalades kravet att utbildningen skulle vara likvärdig varhelst i landet den anordnas, men att det inte betydde att den skulle vara likformig i betydelsen likadan. Detta finns föreskrivet i skollagens 1 kap. 2 §, att alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbild- ningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anord- nas i landet.. I ansvarspropositionen förannonserades att ett läroplansarbete skulle sättas igång. (dir. 1991:09) tillsattes . Kommittén hade som primär uppgift att utarbeta förslag till läroplaner för , gymnasieskolan och komvux samt timplaner och kursplaner för . Kommittén pre- senterade sitt betänkande Skola för bildning (SOU 1992:94). En läroplan borde enligt kommittén innehålla värden, mål och riktlinjer. Med värden avsåg kommittén sådana grundläggande värden som skall prägla arbetet i skolan och rättigheter och demokratiska värderingar som skall gälla i samhället. Mål skulle ange sådant som skall uppnås eller eftersträvas. Målen i läroplaner och kursplaner skulle enligt kommittén inte sätta något tak för kunskapsutvecklingen. Med riktlinjer avsågs de rättesnören eller principer som skulle gälla för arbetet i skolan. Måldokumenten skulle enligt kommittén utformas så att nationell likvärdighet bevaras med bibehållande av ett utrymme för lokal och individuell frihet. Kunskapsformerna fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet, som anges i Lpo 94, beskrivs i kommitténs betänkande där man skrev att kunskap inte är ett entydigt begrepp: Kunskap kommer till uttryck i olika former såsom fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet som förutsätter och samspelar med varandra. Mål- och resultatstyrning innebär enligt kommittén att skolans verksamhet inte behöver styras genom regler och föreskrifter utan genom de nationellt uppsatta målen. Lärare, skolledare och elever skulle omforma de mål som anges på nationell nivå till undervis- ningsmål på den egna skolan och på det sättet utforma sin lokala arbetsplan. beskrev i sitt betänkande tanken bakom den tudelade målstrukturen med mål att sträva mot och mål att uppnå på följande sätt: Läroplaner och kursplaner skall ge ett underlag för prioritering, dvs. vara tydliga vad gäller värdegrund och inriktning. De skall också vara öppna i bemärkelsen att de inte anger ett tak för skolans strävan. kvaliteten skall kunna höjas, om enskilda lärare och skol- ledares förmåga att bygga upp kunskap och utveckla skolan skall kunna tas till vara måste läroplaner och kursplaner ange den kvalitet som skolan skall sträva efter. Målen kan här kallas för strävansmål, där ordet strävan avser den kvalitet det vardagliga arbetet skall sträva efter och den riktning det ska ha. Utvärderingen av strävansmålen ger sig- naler till skolan om den faktiska kvaliteten på verksamheten. Kvalitets- säkringen av strävansmålen skall ge signaler till dem som ordnar ut- bildningen, till lärare och skolledare, så att de får en grund för att för- söka höja kvaliteten på verksamheten. Det finns för den nationella styrningen behov av att i läroplaner och kursplaner också ange vilka mål som skall uppnås. Sådana mål är relaterade till likvärdigheten. Att i läroplaner och kursplaner inte bara ange strävansmål utan också vissa nivåer för uppnåendemål gör det möjligt att göra nationella jämförelser av kvaliteten. I kommitténs betänkande definierades dessa två typer av mål på följande sätt: Strävansmålen – är sådana mål som man skall sträva mot och arbeta efter. De skall styra inriktningen av arbetet i skolan. Strävansmålen är vida och högt ställda och meningen är inte att de skall kunna uppnås helt, men de skall vara utgångspunkter för undervisningen. De skall spegla de möjligheter till utveckling som finns i skolan och de skall ge stöd för den lokala urvalsdiskussionen. Uppnåendemålen anger de kunskaper alla elever skall garanteras få i . Sådana mål skall vara en grund för utvärdering, lokalt och nationellt, och ge signaler om hur långt eleverna har nått i sin kun- skapsutveckling och om resurser av olika slag behöver omfördelas. Som jämförelse kan nämnas att i läroplanen för , Lpo 94, anges följande definitioner av måltyperna. Mål att sträva mot anger inriktningen på skolans arbete. De anger därmed en önskad kvalitetsutveckling i skolan. Mål att uppnå uttrycker vad eleverna minst skall ha uppnått när de lämnar skolan. Det är skolans och skolhuvudmannens ansvar att eleverna ges möjlighet att uppnå dessa mål. Läroplanen skulle enligt kommittén svara på frågor om vilka värden utbildningen skall vila på och vilken slags kunskap som skall väljas ut för lärande. Vidare skulle läroplanen ange de nationella målen, men inte anvisningar om hur dessa skall nås. I grundskole- förordningen (1994:1194) 2 kap. 1 § anges att läroplanen innehåller de övergripande målen och riktlinjerna för utbildningen. I regeringens proposition (prop. 1992/93:220) om en ny läro- planTPF3FPT behandlades förslagen från läroplanskommittén. Den mål- och resultatorienterade styrning som skulle gälla för skolan förutsatte enligt propositionen tydliga nationella beskriv- ningar av vilka kunskaper eleverna skall skaffa sig och utveckla. I propositionen poängterades att staten skall, via klara och entydiga mål, ange färdriktningen och tala om vad skolan skall åstadkomma. För att målen skall kunna följas upp måste staten besitta god kom- petens för att ange mål och för att mäta mål och bedöma resultat. Ansvarsfrågorna lyftes fram på flera ställen i läroplans- propositionen. Läroplanen skulle skilja på det ansvar som ligger på skolhuvudmän och på skolan. Huvudmännen skulle ange ramar och anvisa resurser medan skolpersonalen skulle utforma undervis- ningen med utgångspunkt i läroplanens mål och riktlinjer. Propo- sitionen klargjorde att riktlinjerna i läroplanen pekade ut vilket an- svar lärare och annan personal skulle ha. ställde sig i sitt betänkande (bet. 1993/94:UbU1) bakom regeringens förslag att den nya läroplanen inte skulle styra undervisningens organisation och uppläggning el- ler skolans arbetsformer utan i stället ge klara och tydliga mål för vad skolan skall uppnå. Uppgiften att välja och utveckla arbetssätt och arbetsmetoder skulle ligga hos rektor, lärare och annan perso- nal. Denna uppgift och frihet skulle enligt betänkandet ställa stora krav på all skolpersonals yrkeskunnande, som den skulle ge stora utvecklingsmöjligheter. I läroplanskommitténs betänkande (SOU 1992:94) beskrivs tan- karna bakom dagens kursplaner för . Kursplanerna skall enligt kommittén ge svar på frågor om varför man läser ett visst ämne, ämnets roll i förhållande till läroplanens mål och vad skolämnet består i. De skall ange centrala kunskaper som eleverna skall nå i ett visst ämne och lämna ett utvecklingsmässigt frirum till lärare och elever. Därutöver skall de vara utvärderingsbara – nationellt och lokalt. 3TP PT En ny läroplan och ett nytt betygssystem för , sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220) Kursplanestrukturen var enligt kommitténs förslag följande: Syfte och roll i förhållande till skolans allmänna mål där ämnet satts i ett sammanhang Ämnets uppbyggnad, väsen eller struktur Mål som skall ha uppnåtts vid slutet av femte årskursen Mål som skall ha uppnåtts vid slut Målen skall enligt betänkandet uttrycka vad eleven skall kunna, be- härska, ha insikt i etc. Kommitténs förslag kan jämföras med vad som anges i grundskoleförordningen (1994:1194) 2 kap. 6 §, där det föreskrivs att det för varje ämne skall finnas en kursplan. I kursplanen anges de mål som undervisningen skall sträva mot och de mål som elev- erna skall ha uppnått efter det femte och det nionde skolåret. Kursplanerna skall fastställas av regeringen. I läroplanspropositionen (prop. 1992/93:220) skrev regeringen att styrdokumenten skall innehålla tydliga nationella beskrivningar av vilka kunskaper eleverna skall skaffa sig och utveckla. Det var grundläggande för utformningen av kursplanerna i ett mål- och resultatstyrt system var att målet, inte metoderna, skulle vara det centrala. Betoningen av målen fick dock inte innebära att det i kursplanerna inte kunde ingå något av det innehåll eleverna skulle lära sig i ämnet. Regeringen ansåg att det måste göras en god av- vägning mellan det innehåll som utgör en nationell referensram av vad alla elever bör få kunskap om och utrymmet för lokala beslut om innehåll i undervisningen. Vidare ansåg regeringen att det var angeläget att kursplanerna var tillräckligt konkreta för att fungera som underlag för lärarnas och elevernas arbete. I annat fall riskerade styrningen av skolans inne- håll att överflyttas till läromedelsförlagen och den statliga styr- ningen bli konturlös och vag. Regeringen utgick i det fortsatta arbetet med kursplaner för från det underlag som läroplanskommittén lämnat. (1993/94:UBU1) ställde sig bakom reger- ingens förslag att den nya läroplanen inte skulle styra undervis- ningens organisation och uppläggning eller skolans arbetsformer, utan i stället ge klara och tydliga mål för vad skolan skulle uppnå. Uppgiften att välja och utveckla arbetssätt skulle med det nya styr- systemet ligga hos rektor, lärare och annan personal. slagna nya kursplanerna skulle, enligt utskottets betänkande, ämnets syfte, mål och krav samt dess uppbyggnad och karaktär be- skrivas. Därmed markerades – enligt utskottet – gränsdragningen mellan det nationella ansvaret att ange mål för verksamheten och det professionella ansvaret att organisera undervisningen och att välja innehåll inom de ramar som kursplanerna anger. Inom fick en expertgrupp till uppgift att analysera betygsystemet. Gruppen konstaterade att de relativa betygen spelat ut sin roll i den svenska skolan. Förslagen ledde då inte till några förändringar, men kritiken mot det relativa betygssystemet hårdnade alltmer. Regeringen tillsatte bl.a. därför Betygsberedningen, en parlamentarisk utredning, för att skapa en bred politisk uppslutning kring ett nytt betygssystem för grund- skolan, gymnasieskolan och komvux. I regeringens direktiv (dir. 1990:62) stod det att det relativa betygssystemet skulle avskaffas och ersättas med målrelaterade betyg. Betygsberedningen lämnade sitt huvudbetänkande Ett nytt betygssystem (SOU 1992:86) till regeringen . Beredningen föreslog ett nytt kunskaps- och målrelaterat betygssystem med generella betygskriterier. Betygssystemet skulle byggas upp utifrån en kunskapsprogression i varje ämne. I skulle vanligen de lägre betygen förekomma och de högre betygen skulle som regel kunna erövras först i gymnasieskolan. Betygsberedningens förslag sändes – liksom förslag – på en omfattande remissomgång. I remissvaren på Betygs- beredningens förslag fanns mycket få kritiska synpunkter på betyg generellt. En klar majoritet av remissinstanserna var positiva till att avskaffa de relativa betygen och i stället införa ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem. Däremot ställde sig en mycket stor majoritet av remissinstanserna helt avvisande till beredningens förslag om kunskapsprogression och om de generella betygs- kriterierna. Det betygssystem som beslutade med anled- ning av läroplanspropositionen (prop. 1992/93:220) innebar bl.a. att det relativa betygssystemet övergavs och ett kunskapsrelaterat system skulle införas. Betyg skulle ges från och med årskurs 7 i en sexgradig skala (A–F). Vidare skulle utvecklingssamtal om elevens