sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — Det skall dessutom vara frågan om ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller om ett fåtal särskilt angivna brott. Hemlig teleövervakning får också användas vid förbrott till sådana brott. Tillstånd för framtida lagring får endast avse om längst en månad från domstolens beslut. Lagring av uppgifter om elektroniska meddelanden för brotts- bekämpande ändamål kan alltså enbart ske inom ramen för ett straffprocessuellt tvångsmedel. Det nya EG-direktivet innebär att uppgifter om samtliga meddelanden skall sparas. Något krav på att ett brott har begåtts, att det finns en skäligen misstänkt person, att prövning sker av domstol osv. skall alltså inte längre uppställas. Regler som tillåter att lagring av uppgifter om telemeddelanden och andra elektroniska meddelanden sker har i svensk lagstiftning ansetts utgöra sådan rättighetsinskränkande reglering som enligt 2 kap. 12 § RF skall ske i form av lag och i enlighet med de krav som uppställs i nämnda bestämmelse. Vidare skall bestämmelserna i artikel 8 i iakttas. Det innebär att en begräns- ning i rättigheten (skyddet för förtrolig kommunikation) endast får göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den får inte heller gå utöver vad som nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål, i detta fall brottsbekämpning, som har föranlett inskränkningen och får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. I den allmänna debatten har ibland hävdats att EG-direktivet i sak endast skulle innebära ett upprätthållande av status quo, där- igenom att det förhindrar teleoperatörerna att upphöra med den lagring av trafikuppgifter som de varit tvungna till av verk- samhetsskäl. Den reella innebörden av reformen skulle alltså vara att polisen inte får sämre tillgång till trafikuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. En sådan beskrivning är emellertid endast delvis korrekt, och förbiser åtminstone tre för- ändringar som alla verkar i integritetsförsämrande riktning. För det första skall enligt direktivet uppgifter om samtliga med- delanden automatiskt sparas. sparar operatörerna bara upp- gifter om de meddelanden som de behöver för att kunna debitera abonnenterna och för att säkra bevis i fall av ifrågasättanden. Av dessa skäl sparas vanligtvis inte uppgifter om sända och mottagna e-postmeddelanden, internettelefoni eller uppkoppling på Internet beträffande den stora bredbandskundgrupp som endast betalar fast Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster avgift till operatörerna. För det andra innefattar direktivet en skyl- dighet att spara uppgifterna , vilket är väsentligt längre än vad operatörerna normalt sparar uppgifterna för att rätt kunna fullgöra sin verksamhet. För det tredje kan man utgå från att polisen i ett väsentligt större antal fall kommer att begära trafikuppgifter utlämnade från operatörerna. Det kommer att bli en naturlig följd av att ett mycket större antal uppgifter kommer att finnas tillgängliga hos operatörerna vid varje given tidpunkt. Även om direktivet är förenligt med artikel 8 i Europakonven- tionen och faller inom EG:s kompetensområde – förhållanden som livligt diskuterades under utarbetandet av direktivet och som san- nolikt kommer att bli föremål för prövning – kan det alltså konstateras att direktivet och den nationella genom- förandelagstiftningen i väsentlig mån kommer att försvaga skyddet för den personliga integriteten på ett sätt som berör praktiskt taget alla medborgare. En annan sak är att denna inskränkning av integ- ritetsskyddet ändå kan te sig befogad i ljuset av brottsutvecklingen. Som redan framhållits har världens demokratier en rätt att med nödvändiga medel försvara sig mot terrorism och annan grov brottslighet. Vad som emellertid inte kan godtas är att inne- börden av de åtgärder som vidtas presenteras på ett förskönande eller vilseledande sätt. I detta avseende bör vikten framhållas av att de faktiska konsekvenser som drabbar medborgarna blir föremål för korrekt och allsidig uppmärksammat i samband med att lag- stiftningen med anledning av direktivet genomförs i . –Tillstånds- eller anmälningspliktig allmän kameraövervakning omfattas av tydliga bestämmelser till skydd för enskildas personliga integritet. De integritetsskyddande reglerna för annan kameraövervakning är emellertid, bl.a. på grund av de avgränsningar som gjorts, illa anpassade till att sådan övervakning kan avse vitt skilda platser, vilket har fått till följd att skyddet får anses för svagt i vissa avseenden och för starkt i andra. –Konsekvenserna av ändringarna i personuppgiftslagen kan bli att skyddet för den personliga integriteten vid allmän kameraövervakning av vissa platser försämras på ett sätt som knappast varit lagstiftarens avsikt. –Sedan lagen om hemlig kameraövervakning utvidgades förefaller möjlighet att meddela undantag från upplysningsplikten inte längre kunna motiveras av effektivitets- skäl. Ett sådant beslut omgärdas dessutom av ett väsentligt mycket lägre integritetsskydd än om beslutet fattas enligt lagen om hemlig kameraövervakning, vilket inte är acceptabelt från integritetsskyddssynpunkt. Med kameraövervakning förstås användande av fast övervaknings- utrustning för optisk personövervakning. Sådan övervakning används huvudsakligen för att förhindra brott eller minska risken för olyckor och regleras i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Kameraövervakning kan också användas vid förundersökning i brottmål, något som regleras i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. En mer utförlig beskrivning av regelverket om allmän kamera- övervakning lämnas i kapitel 34. 16.2.1Skyddsregler i den materiella lagstiftningen Syftet med lagen om allmän kameraövervakning är att reglera användning av övervakningsutrustning så att verksamheten kan bedrivas på ett effektivt sätt som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthålls. Lagen gäller visserligen all allmän kameraövervakning oavsett var den sker, men det är endast ett fåtal av lagens bestämmelser som är tillämpliga på övervakning som sker på platser dit allmänheten inte har tillträde. All kameraövervakning skall enligt 1 § bedrivas så att tillbörlig hänsyn tas till enskildas personliga integritet. Dessutom skall upplysning om att övervakning pågår alltid lämnas (3 §) och den som tar befattning med material från övervakningen skall iaktta tystnadsplikt (25 §). För kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde krävs dessutom som huvudregel tillstånd. Sådant tillstånd skall enligt 6 § meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Sådan kameraövervakning omfattas även av bestäm- melser om hantering och gallring av bildmaterialet och är föremål för tillsyn. Den som tar befattning med uppgifter som har inhämtats genom allmän kameraövervakning får enligt 25 § lagen om allmän kameraövervakning inte obehörigen röja eller utnyttja dessa uppgifter. En motsvarande bestämmelse för det allmännas verksamhet finns i 7 kap. 32 § SekrL som stadgar att sådana uppgifter omfattas av sekretess, om det kan antas att den uppgiften rör lider men om uppgiften röjs. I många fall kan uppgifter som inhämtats genom allmän kameraövervakning på vissa platser även omfattas av andra bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Exempelvis kan uppgifter som har inhämtats via övervaknings- kameror på ett sjukhus omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess. Bilder på identifierbara personer är en form av personuppgifter. Om kameraövervakningen innefattar automatiserad behandling av personuppgifter, vilket är fallet om digital utrustning används, är personuppgiftslagen i princip tillämplig. Lagen är emellertid inte tillämplig på personuppgiftsbehandling av rent privat natur, och inte heller om det finns bestämmelser i annan lag som avviker från personuppgiftslagen. För allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde finns sådana avvikande bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning i fråga om bl.a. information, hantering och gallring. Även om personuppgiftslagen i princip är tillämplig på kameraövervakningen, innebär den ändring av personuppgiftslagen som trädde i kraft att en majoritet av personuppgiftslagens regler bara tillämpas på material som har en personuppgiftsanknuten struktur. Om behandlingen av bilderna från en övervakning inte hanteras så att sökning kan ske med hjälp av personuppgifter, tillämpas i stället den nya missbruksregeln i 5 a § PUL. Bestämmelsen innebär att personuppgifter i material som inte har en personuppgiftsanknuten struktur inte får behandlas så att den registrerades personliga integritet kränks, exempelvis genom att materialet används för förföljelse eller genom att felaktiga uppgifter behandlas utan att rättelse vidtas. All kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde står under tillsyn. Som framgått är personuppgiftslagen endast i begränsad utsträckning tillämplig på kameraövervakning. I den mån kameraövervakningen omfattas av personuppgiftslagen utövar dock Datainspektionen tillsyn över tillämpningen av den lagen. JK har i 29 § lagen om allmän kameraövervakning ålagts att i samband med tillämpning av lagen ta till vara allmänna intressen och får därför överklaga beslut som länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna meddelar i kameraärenden. En huvud- uppgift för JK är att se till att de integritetshänsyn som gör sig gällande vid kameraövervakning beaktas i tillräcklig utsträckning vid avvägning mot andra intressen. Allmän kameraövervakning kan vara ett verksamt sätt att förebygga och utreda brott. Övervakningen kan avskräcka människor från att begå brott, vilket innebär att ett område som övervakas blir, eller i vart fall upplevs som, tryggare för allmänheten. Kameraövervak- ning kan emellertid också kränka enskildas personliga integritet. Lagen om allmän kameraövervakning har till syfte att säkerställa att det ena intresset på ett väl balanserat sätt vägs mot det andra. För detta syfte finns integritetsskyddande bestämmelser i det materiella regelverket, så som bestämmelser om upplysningsplikt och bevarande av ljud- och bildmaterial. Eftersom personuppgiftslagen i viss mån kan vara tillämplig, bidrar även dess bestämmelser till att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten i samband med kameraövervakning. Trots detta har kommitténs undersökning visat på brister i integritetsskyddet i samband med sådan övervakning. 16.3.1De olika skyddsnivåerna i lagen om allmän kameraövervakning I lagen om allmän kameraövervakning finns det stora skillnader i integritetsskyddet beroende på vilken plats övervakningen avser. Att övervakning på platser dit allmänheten har tillträde omgärdas av ett starkare skydd än övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde kan vid en första anblick förefalla naturlig. Emellertid innebär denna avgränsning att den övervakning som sker exempel- vis på en skolgård (dit allmänheten anses ha tillträde) regleras på ett helt annat sätt än övervakning inne i samma skolas lokaler (dit all- mänheten inte har tillträde). innebär den gjorda avgränsningen att de skyddsregler som finns för övervakningen av skolans lokaler där många personer vistas , också gäller för den privata webbkamera som endast filmar en del av ett rum i en privatbostad. Det kan därför ifrågasättas om den gjorda avgräns- ningen är ändamålsenlig. För kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde innebär länsstyrelsernas tillståndsprövning och tillsyn att integritetsaspekterna bevakas såväl när tillståndet prövas som . Eftersom denna prövning och tillsyn ankommer på de 21 olika länsstyrelserna, kan dock skillnader uppstå i landet i fråga om hur integritetsaspekterna beaktas. Risken finns därför att skyddet för den personliga integriteten inte blir enhetlig i hela landet. JK har visserligen i uppdrag att ta till vara allmänna intressen och därmed också rätt att överklaga beslut av länsstyrelserna, vilket skapar förutsättningar för en mer enhetlig rättstillämpning. Ingen myndighet har dock någon samordnande funktion för länsstyrelsernas tillsyn. En sådan lösning har diskuterats, bl.a. i kameraövervakningsutredningens betänkande Allmän kameraövervakning (SOU 2002:110). Utredningen drog emellertid den slutsatsen att den rådande ordningen fungerar väl och att det därför inte finns anledning att förändra tillsynsansvarets placering. Även vid övervakning på plats dit allmänheten inte har tillträde skall tillbörlig hänsyn tas till enskildas personliga integritet. Hur detta närmare skall ske anges inte i lagen. Eftersom inget tillstånd krävs är det anordnaren själv som primärt avgör på vilket sätt övervakning skall ske. Till denna skyldighet är inte knuten vare sig någon straff- eller skadeståndssanktion. Att sådan övervakning inte heller står under tillsyn försvårar givetvis kontrollen av att den personliga integriteten verkligen beaktas. Denna ordning innebär således att det är mycket svårt att kontrollera att enskildas intresse av att inte bli övervakade verkligen beaktas. I många fall av övervakning på platser dit allmänheten inte har tillträde, t.ex. i privatbostäder, är bristen på kontroll i princip helt oproblematisk, då risken för integritetsskador är mycket små. När övervaknings- kameror sätts upp i lokaler där många människor vistas och under långa stunder, t.ex. i skolor och på arbetsplaster, är riskerna för obehöriga kränkningar av enskildas personliga inte- gritet uppenbarligen mycket större. Att möjligheterna att kontroll- era och ifrågasätta anordnarens skyldighet att beakta enskildas integritet i sådana fall är mycket små, är därför en brist från integritetsskyddssynpunkt. I sammanhanget kan dock den reflektionen göras att lagen om allmän kameraövervakning i vissa avseenden går anmärkningsvärt långt i integritetsskyddsvänlig riktning. Lagens krav på att hänsyn skall tas till enskildas personliga integritet gäller, liksom föreskrifterna om upplysnings- och tystnadsplikt, även vid den form av övervakning där någon har satt upp en kamera i eller i omedelbar anslutning till sin bostad, i syfte att exempelvis utöva tillsyn över småbarn eller husdjur eller att säkra bevisning vid inbrott eller rån riktat mot den egna familjen. skyltning och särskild information om att ljud kan tas upp gäller också för de webbkameror som finns i 100 000-tals hem. kan man konstatera att personuppgiftslagens mot- svarande regler inte är tillämpliga i en sådan helt privat verksamhet. De olika skyddsnivåerna i lagen om allmän kameraövervakning är således olika beroende på om allmänheten har eller inte har tillträde till platsen där övervakningen sker. Således är skyddet för otillbörliga intrång i den personliga integriteten väsentligt mycket lägre när övervakningen sker inne i en skola där många människor vistas , än när övervakning avser skolgården och . Eftersom graden av integritetsskydd givetvis bör vara större om riskerna för integritetskränkningar är stora, före- faller den gjorda avgränsningen i många hänseenden inte särskilt ändamålsenlig från integritetsskyddssynpunkt. 16.3.2Möjligheten till undantag från upplysningsplikten Dold kameraövervakning möjliggörs framför allt med stöd av lagen om hemlig kameraövervakning. På grund av sådan övervaknings integritetskränkande karaktär har möjligheten att använda dold övervakning begränsats till fall där förundersökning pågår om ett brott av viss svårighetsgrad. Sådan övervakning omgärdas dessutom av ett starkt integritetsskydd. Frågan om tillstånd prövas av domstol, den enskildes intresse bevakas av ett offentligt ombud och användande av överskottsinformation har reglerats. Dold övervakning kan dock förekomma även enligt lagen om allmän kameraövervakning. Från huvudregeln om upplysningsplikt finns nämligen dels några undantag (bl.a. för hastighetskameror) och dels en möjlighet för att medge ytterligare undan- tag. Denna möjlighet skall användas restriktivt och normalt är det frågan om situationer där polisen utför övervakningen. Upp- lysningsplikten fyller emellertid en viktig funktion eftersom ett åsidosättande innebär att enskilda personer inte får kännedom om att de är övervakade, vilket självklart medför stor risk för att enskildas personliga integritet kränks. Dold allmän kamera- övervakning har många likheter med hemlig kameraövervakning och medför samma risk för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Trots detta omgärdas inte denna form av kameraövervakning av några särskilda skyddsregler och är inte heller begränsad till fall som avser brott med visst minimistraff. Prövningen sker inte av domstol, utan av , något offentligt ombud förordnas inte för att bevaka enskildas intresse och frågan om överskottsinformation är inte reglerad. I förarbetena till den nuvarande regleringen konstaterades att dold övervakning av flera skäl borde regleras uteslutande i lagen om hemlig kameraövervakning. Eftersom den lagen var föremål för en översyn, ansåg man det emellertid inte lämpligt att då föreslå en sådan ordning (prop. 1997/98:64). Översynen av lagen om hemlig kameraövervakning resulterade i att dess tillämpningsområde utvidgades på så sätt att det inte längre ställs krav på att någon är skäligen misstänkt för brott. Ändringen torde innebära att de flesta av de tänkbara situationer när dold över- vakning kan tillåtas enligt lagen om allmän kameraövervakning nu också är tillåtna enligt lagen om hemlig kameraövervakning. Av denna anledning framstår det inte som försvarligt att behålla undantagsmöjligheten i lagen om allmän kameraövervakning, särskilt inte då integritetsskyddet enligt denna lag inte förefaller tillräckligt tillgodosett i sådana situationer. 16.3.3Risken för s.k. ändamålsglidning Ändamålsglidning inträffar när information och system börjar användas även för andra syften än vad som var tänkt från början. Ett exempel är informationen från kameraövervakningen vid bil- tullarna i som samlats in för att tjäna som debiterings- underlag. När informationen väl har samlats in har dock polisen vid ett antal tillfällen begärt ut information om passerande bilar. Informationen skulle också teoretiskt kunna användas för att exempelvis avslöja fusk med sjukskrivningar eller reseavdrag. Ett annat exempel är att hastighetskamerorna längs vägarna även kan komma att användas för övervakning av att bilisterna använder bilbälte eller håller tillräckligt avstånd till bilen framför. Problemet eller risken med ändamålsglidning är att man i samband med att man övervägt behovet av skyddet för den person- liga integriteten, inte har tagit i beräkning att information kan komma att användas för andra ändamål än de som de ursprungligen samlats in för. Om kameraövervakningen innefattar automatiserad behandling av personuppgifter, dvs. om övervakning sker med användande av digital utrustning, är personuppgiftslagen tillämplig på övervak- ningen. Personuppgiftslagen är emellertid subsidiär i förhållandet till annan lagstiftning. I lagen om allmän kameraövervakning finns flera bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen och som alltså skall tillämpas i stället. De flesta av dessa bestämmelser gäller dock bara för övervakning av plats dit allmänheten har tillträde. För annan övervakning är anordnaren av övervakningen således skyldig att följa personuppgiftslagens bestämmelser om hur material från övervakningen skall hanteras och bevaras m.m. Personuppgifts- behandling av rent privat natur faller utanför personuppgiftslagens tillämpningsområde, varför övervakning som innefattar sådan behandling endast berörs av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning. trädde vissa ändringar i personuppgiftslagen i kraft. Dessa ändringar innebär att personuppgiftslagens hanterings- bestämmelser bara är tillämpliga på material som har en person- uppgiftsanknuten struktur, exempelvis i form av ett register. På annat material tillämpas istället en missbruksregel som innebär att personuppgifter i sådant material inte får behandlas så att den registrerades personliga integritet kränks. Missbruksregeln är straffsanktionerad endast i vissa fall, och då bara om kränkningen skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Rätten till skadestånd i personuppgiftslagen kvarstår dock i fall där den personliga integriteten hos den registrerade har kränkts. När bildupptagningar från kameraövervakning lagras löpande t.ex. i kronologisk ordning, är materialet inte sökbart med hjälp av personuppgifter, vilket innebär att de flesta av personuppgifts- lagens bestämmelser inte längre blir tillämpliga på kamera- övervakning. Detta medför att regleringen av kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde i princip torde ha avreglerats i fråga om bl.a. hur materialet skall hanteras och gallras. Det innebär också att Datainspektionens kontroll har inskränkts till att endast avse situationer där integriteten kränks, exempelvis genom att materialet används för förföljelse eller genom att felaktiga uppgifter behandlas utan att rättelse vidtas. Data- inspektionen har dock mycket små möjligheter att överblicka kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde och torde därför i praktiken bara kunna agera i händelse av klagomål. Eftersom de bestämmelser som gäller för övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde är tillämpliga på övervakning som bedrivs på platser av mycket olika karaktär, är det svårt att dra några generella slutsatser om de genomförda ändringarnas betyd- else för integritetsskyddet. Man kan dock konstatera att kamera- övervakning på helt privata platser, t.ex. i någons bostad, inte alls berörs av förändringarna, eftersom sådan övervakning redan nu torde falla utanför personuppgiftslagens tillämpningsområde (och alltså regleras endast genom lagen om allmän kameraövervakning). Vid övervakning på arbetsplatser och av elever och personal vid skolor, som omfattas av bestämmelser i både lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen, kan för- ändringarna dock komma att innebära en avsevärd försämring av skyddet för den personliga integriteten. 17 Hälso- och sjukvård Av stor betydelse för integritetsskyddet inom hälso- och sjukvården blir frågan om i vilken utsträckning utgångspunkten om respekt för patientens självbestämmande och integritet beaktas i det lagstiftningsarbete som förslag kan föranleda. En väsentlig försvagning av integritetsskyddet inom hälso- och sjukvården har skett genom de genomförda änd- ringarna i sekretesslagen som syftar till ökat utlämnande av uppgifter till brottsutredande myndigheter. I detta sammanhang har också vittnesplikten i domstol för viss hälso- och sjukvårds- personal utökats väsentligt. Nämnda försvagningar av integri- tetsskyddet har gjorts utan att behoven av ett utökat uppgifts- utlämnande har redovisats på ett tillfredsställande sätt och utan att konsekvenserna för integritetsskyddet har analyserats. Respekten för individens självbestämmande och integritet beaktas inte tillräckligt för den kategori av patienter som själva saknar förmåga att ta ställning till vård och behandling, så länge som det i lagstiftningen saknas regler om legala ställföreträdare. Inom den psykiatriska tvångsvården har reformer genomförts i syfte att stärka patienternas rättssäkerhet och integritet. tillsyn över huruvida kraven på rättssäkerhet uppfylls inom vården synes emellertid inte fungera väl, vilket är betänkligt från integritetsskyddssynpunkt, särskilt med tanke på att flertalet av de tvångsåtgärder som vidtas inom vården inte kan överklagas. 17.1Rätten till skydd för den fysiska integriteten 17.1.1Europakonventionens skydd för den fysiska integriteten En viktig aspekt av skyddet för den personliga integriteten är den fysiska integriteten. Om kränkningar av den fysiska integriteten är av allvarligt slag kan de stå i strid med förbudet i artikel 3 i Europa- konventionen mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.