sou · GVB373 · 2008-01-01 00:00:00 — Lagändringar och timersättningen har haft mindre påverkan. Fram till och med visar prognos på en fortsatt relativt kraftig kostnadsökning. De samlade kostnaderna för assistansersättningen beräknas uppgå till . Statens utgifter beräknas då uppgå till och kommunernas till . Kommunerna har, utöver sina kostnader för assistansersätt- ningen, också andra kostnader för personlig assistans. Det gäller kostnader för personlig assistans som beviljas enbart enligt LSS samt vissa kostnader i samband med sitt basansvar som inte täcks av assistansersättningen. Dessa kostnader uppgick, enligt SCB:s Räkenskapssammandrag för kommuner, till . Kommunernas och statens samlade utgifter för stöd och service enligt LSS och är . 2.5Utbetalning och uppföljning av assistansersättning Utmärkande för assistansersättningen är att den omfattas av få regler om hantering och användande av ersättningen. Assistanser- sättningen utbetalas med det belopp som regeringen fastställt. Om det föreligger särskilda skäl får Försäk- ringskassan efter ansökan, besluta att den ersättningsberättigade ska få en ersättning med ett högre belopp än det som regeringen fastställt. Detta belopp får dock inte överstiga det fastställda beloppet med . 1 Kostnader för assistansersättning () Analys av utvecklingen –2005, 2007. Assistansersättning betalas ut till den ersättningsberättigade, dvs. till den person som har beviljats ersättning. får besluta att ersättningen ska betalas ut till en myn- dighet eller till någon annan enskild person om den ersättnings- berättigade till följd av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller någon annan liknade orsak är ur stånd att ta hand om assistansersättningen. Enligt 11 § LASS-förordningen får på begäran av den ersättningsberättigade besluta att ersättningen skall betalas ut till någon annan enskild person, en juridisk person eller en kommun. Enligt 6 a § föreskrift om assistansersättning ska en sådan begäran vara skriftlig och innehålla uppgift om till vilket konto utbetalningen önskas. Om begäran avser betalning till den som anordnar assistansen skall den ersätt- ningsberättigade bifoga xskriftligt avtal om personlig assistans mellan honom eller henne och assistansanordnaren och xpersonnummer eller tilldelat organisationsnummer för assistans- ordnaren. Egna arbetsgivare bedriver inte näringsverksamhet och får utbetal- ningen i sitt eget personnummer. Enligt baseras den utbetalade summan på ett beräknat antal timmar för den månaden. Avräkning för större avvikelser ska ske senast andra månaden efter den preliminära utbetalningen. Slutlig avvräkning ska ske senast efter utgången av varje tidsperiod som längst kan vara . Enligt LASS-för- ordningen ska den ersättningsberättigade som beviljats ett högre belopp än schablonen lämna en redovisning av samtliga kostnader för assistansen till . Redovisningen jämförs med den i samband med ansökan inlämnade budgeten. 2.5.2Vilka kostnader är det schabloniserade timbeloppet avsett att täcka? Assistansersättningen betalas ut med ett fastställt timbelopp (schablon) oavsett vilka assistanskostnader den enskilde personen faktiskt har haft. Den ersättningsberättigade behöver inte redovisa hur assistans- ersättningen har använts, dvs. vilka kostnader hon eller han har haft Den ersättningsberättigade avgör själv hur mycket som ska gå till lönekostnader, administrationskostnader m.m. Enligt ett allmänt råd från (RAR 2002:6 till 10 § ) bör assistansersättningen kunna täcka följande slag av kostnader: xLönekostnader: grundlön, lagstadgade sociala avgifter, sjuklön, särskild löneskatt, semesterersättning, OB-tillägg, jour- och beredskapsersättning, övertids- och mertidsersättning, trakta- mente, semesterlön vid semesterlönegrundande frånvaro, för- säkringar enligt kollektivavtal eller liknande, ersättningar enligt förtroendemannalagen (1974:358) och arbetsmiljölagen (1977:1160), uppsägningslön och lön vid permission samt övriga avtalsreglerade kostnader. xAdministrationskostnader: lönekostnader för administrativ personal, reseersättning och traktamente till administrativ personal, lokalkostnader, driftskostnader, inventariekostnader, revision, företagsförsäkringar, avgift till arbetsgivarorganisation eller branschorganisation, personalvård och kostnader för rekrytering. xUtbildningskostnader: lön vid introduktion, handledning, utbild- ning, fort- och vidareutbildning och handledning, kostnader för lärare/föreläsare, lokalkostnad, kostnader för utbildning av administrativ personal och arbetsledare samt personalsamråd i form av assistenternas gemensamma träffar för genomgång och information. xAssistansomkostnader: resor, arbetskläder, inträdesavgifter och liknande kostnader för assistenten vid aktiviteter tillsammans med den funktionshindrade personen. ska föreslå regeringen på vilken nivå det fastställda timbeloppet ska vara. När föreslår det beloppet utgår de från att lönekostnader och andra anställnings- förmåner i genomsnitt svarar för av timbeloppet och övriga kostnader för i genomsnitt . ingår i genomsnitt grundlön med 5–, semesterlön med 6– och arbetsgivaravgifter med 24–av timbe- loppet. bildar det tidigare och de tidigare försäkringskassorna den nya myndigheten ringskassan. RFV hade tillsyn över de lokala försäkringskassorna. Den nya myndigheten har inget tillsynsansvar. Den granskning av bl.a. behovsbedömningar och ekonomihantering som låg i RFV:s tillsyn är nu istället en fråga om intern kvalitetskontroll inom För- säkringskassan. För den formella tillsynen över handläggning ansvarar (). Både nationellt och lokalt har (inklusive det tidigare RFV) arbetat med att följa upp och kontrollera den statliga assistansersättningen. LASS-ärenden ingår också i Försäkrings- kassans kvalitetssäkringsprogram Qben II. tar systemet fram ett urval ärenden för granskning som görs med hjälp av ett frågeformulär. Resultatet presenteras i fasta rap- porter. Dessa visar bl.a. andelen ärenden med fullständigt besluts- underlag. Inom finns ett allmänt ombud som över- klagar beslut och följer detta genom de rättsliga instanserna. driver övriga ärenden. utfärdar rättsliga ställnings- taganden för situationer då det saknas regler och praxis. Vid sidan av detta utfärdar föreskrifter och allmänna råd. Dessutom har en beskrivning av processen för utredning, beslut och utbetalning av ersättning enligt utarbetats. Processen är främst ett stöd vid handläggning och inget kontrollinstrument i sig. Beskrivningen avser handläggningen av ett normalärende och består av fem delprocesser: utredning och beslut, val/kontroll av anordnare, utbetalning, förhöjt timbelopp och fakturering. För varje delprocess finns en processkarta, som visar flödet av aktiviteter som ingår i handläggningen av ett LASS-ärende, och en processbeskrivning som beskriver processens aktiviteter mer utförligt. kontrollerar användningen av den statliga assistansersättningen endast genom att den assistans- berättigade redovisar hur många assistanstimmar denne använt och till vilka kostnader ersättning som utgått med förhöjt timbelopp använts. ger den assistansberättigade in två sammanställ- ningar till : en sammanställning som visar att assistans lämnats, som berörda assistenter skriver under, och en sammanställning över hur många timmar som använts, som den assistansberättigade skriver under. Den senare sammanställningen kallas räkning och ligger till grund för kommande månads utbetal- ning av assistansersättning. Det är mot redovisning av hur många av timmarna som använts som gör den månat- liga avräkningen och slutavräkningen. Avräkningarna syftar till att kontrollera hur många assistanstimmar den assistansberättigade använt under en månad och , som varit som längst . Timmar som inte använts under tids- perioden kan inte sparas. Den assistansberättigade som beviljats assistansersättning med förhöjt timbelopp skall i samband med slutavräkningen också redo- visa till vilka kostnader ersättningen i sin helhet använts. Till grund för beslutet om förhöjt timbelopp ligger en budget. Försäkrings- kassan har denna som underlag vid sin bedömning. Återbetalningsskyldighet av utbetald assistansersättning kan beslutas av om: x den assistansberättigade använt för lite timmar (sker i huvudfallet genom kvittning vid senare utbetalning) samt, xden som fått utbetalning eller dennes ställföreträdare lämnat oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att utbetal- ning gjorts felaktigt. Den första typen av återbetalningar är relativt vanliga, medan den andra typen – som är den enda som har att göra med medvetna fel- aktigheter – är mycket ovanlig. Återbetalningsskyldighet kan riktas mot den som beviljats ersättningen, dvs. Det är viktigt att poängtera att det inte finns några legala möjligheter att kräva återbetalning på den grunden att Försäk- ringskassan anser att assistansersättning använts till oacceptabla kostnader. Undantaget från detta är de fall där den assistans- berättigade personen fått beslut om ersättning med ett förhöjt belopp. I dessa fall kan den assistansberättigade bli återbetalnings- ansvarig om ersättningen inte använts enligt den budget som beslutet grundar sig på. De svenska skattelagarna anger tre inkomstslag: xinkomst av tjänst, främst till följd av anställning, xinkomst av näringsverksamhet, som ska bedrivas självständigt och yrkesmässigt i förvärvssyfte, xinkomst av kapital, främst löpande avkastning på finansiellt kapital och realisationsvinster. Om en intäkt inte kan hänföras till något av dessa inkomstslag är den inte skattepliktig. Assistansersättningen utgör inte inkomst av tjänst om ersätt- ningen betalas ut direkt till den assistansberättigade. Till skillnad från vissa andra socialförsäkringsförmåner har assistansersättningen enbart varit avsedd att ersätta den enskildes kostnader för personlig assistans och aldrig dennes eventuella inkomstbortfall. Om den assistansberättigade tar emot ersättningen på t.ex. ett eget bank- konto så utgör dock räntan en skattepliktig inkomst av kapital. När assistansersättningen lämnas till en assistansanordnare blir den en del av dennes intäkter och omfattas av övriga skatteregler för kommuner och näringsidkare. Egna arbetsgivare uppfyller inte de krav som ställs på den som bedriver näringsverksamhet eftersom de inte anordnar assistans på uppdrag av någon annan. De kan därför inte beskattas som närings- idkare utan enbart som privatpersoner. Det är därför möjligt för dessa att behålla en del av assistansersättningen utan att på något sätt betala skatt på detta belopp. 3Behov av förändringar i dagens system xDe flesta verksamheter med personlig assistans fungerar väl. Men det är ett allvarligt problem att assistansersättning, utan efterräkningar, kan användas till annat än kostnader för personlig assistans. Ytterst kan assistansreformens legitimitet hotas. xEn viktig åtgärd är att säkerställa att de assistansberättigades val av anordnare inte påverkas av möjligheter till ersättningar och andra ekonomiska förmåner. Om den assistansberättigade inte kan få ersättningar eller andra ekonomiska förmåner genom en assistansanordnare bör oönskade inslag i konkurrensen mellan anordnare minska eller försvinna. Därmed stärks den en- skildes möjligheter att utöva kontroll över sin personliga assistans utan hänsyn till ekonomiska intressen. xSamtidigt vill vi understryka att det behövs åtgärder som säker- ställer en ändamålsenlig användning av assistansersättning hos assistansanordnare. Vi återkommer till den frågan i vårt slutbe- tänkande. har missbruk av assistansersättningen disku- terats. I olika sammanhang har det förekommit uppgifter om att vissa enskilda anordnare använt den del av assistansersättningen som blivit över sedan löner och andra nödvändiga kostnader betalats till stora vinster för ägare och fri konsumtion för assistans- berättigade. En beteckning som blivit vanlig i det senare fallet är trivselpengar. Behov av förändringar i dagens system Varningar för att assistansersättning använts till annat än kost- nader för personlig assistans kom tidigt från bl.a. Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA) och (numera Kommuner och Landsting) i samband med att den schabloniserade timersättningen infördes. Riskerna för sådana användningar uppmärksammades senare av i en rapport om personlig assistans år 2004.1 Att bedöma omfattningen av dessa användningar är emellertid svårt. pekade ut ett enskilt företag i sin rapport med hänvisning till information på dess hemsida på Internet, men utan att säga att detta företag begått något formellt fel. Massmedier har beskrivit exempel på att relativt stora belopp använts till annat än personlig assistans.2 Det var bl.a. dessa exempel som föranledde regeringen att ge RFV i uppdrag att se över det nuvarande systemet med schabloniserad timersättning. RFV presenterade inget ytterligare underlag om hur ofta assistansersättning används till annat än personlig assistans i den rapport som verket lämnade till regeringen. I vårt tidigare delbetänkande hade inte heller vi några ytterligare konkreta uppgifter om sådana användningar av assistansersätt- ningen. I en enkät som kommittén genomförde bland enskilda anordnare uppger av de svarande att brukaren inte får behålla någon del av överskottet från assistansersättningen medan säger att det inte blir något överskott. Att uppger att brukaren får behålla någon del av ersättningen är svår- tytt. Det kan handla om trivselpengar för fri användning. Men det är möjligt att några anordnare har syftat på den assistansberät- tigades möjlighet att, enligt gällande regler, spara en viss del av er- sättningen för framtida behov, t.ex. för omkostnader för personliga assistenter vid längre resor. Aktörer som kommittén haft kontakt med har dock givit konkreta bilder av vad det kan handla om. Myndigheter som betalar ut assistansersättning har små möjligheter att genomföra uppfölj- ningar och kontroller när de har information om att ersättningen används till annat än personlig assistans. Arbetsgivarorganisationer pekar på att deras medlemmar möter konkurrens från enskilda anordnare som tillåter en relativt fri användning av överskott av assistansersättning. Kommuner och enskilda anordnare uppger att 1 Personlig assistans till funktionshindrade. (RiR 2004:7). 2 I vårt delbetänkande nämnde vi samt Kaliber i i P1 i som exempel. Ett par senare exempel är artikelserier i och . Behov av förändringar i dagens system assistansberättigade frågar om de kan erbjudas sådana överskott av assistansersättningen. 3.2Vilken användning är ändamålsenlig – och vilken är felaktig? Det finns inga entydiga regler om till vilka ändamål som assistansersättningen får användas. I vårt tidigare delbetänkande föreslog vi en tydlig regel om att assistansersättning endast får användas till kostnader för personlig assistans. Vi beskrev också vilka slags kostnader detta handlar om. Det gäller löne- och lönebi- kostnader för personliga assistenter, assistansomkostnader, utbild- ningsomkostnader, arbetsmiljö- och personalomkostnader, sparad assistansersättning samt administration (inklusive överskott av verksamheten för den som bedriver näringsverksamhet). Alla användningar utanför dessa kostnadsslag betecknade vi som fel- aktiga och icke ändamålsenliga i förhållande till assistansersätt- ningens syften. Vi utgår även i detta betänkande från samma bedömning av vad som är ändamålsenlig respektive felaktig användning av assistanser- sättning, även om den inte heller är fastlagd i lagar och för- ordningar. Det är viktigt att skilja mellan felaktiga utbetalningar av assistansersättning, som bl.a. diskuterats av Delegation mot fel- aktiga utbetalning (FUT-delegationen), och felaktig användning av den assistansersättning som betalas ut av Försäkringskassan.3 Möjligheterna att använda assistansersättningen på ett i princip obegränsat sätt kan dock ge assistansberättigade, med stöd av anordnare, incitament att ansöka om fler timmar än de annars skulle ha gjort. Hur behovet av personlig assistans ska kunna bedömas så korrekt som möjligt av är en fråga som ingår i fortsatta arbete. 3 Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. Resultat från expertseminarier. Rapport 5, . Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Behov av förändringar i dagens system 3.3Möjliga former av felaktig användning inom dagens regelverk Inom ramen för dagens regelverk finns det olika möjliga sätt att använda utbetalad assistansersättning till annat än kostnader för personlig assistans. Dessa användningar är inte olagliga , men de kan beskrivas som felaktiga i förhållande till de syften, mål och krav på personlig assistans och assistansersättning som anges i LSS. En del av felaktigheterna går tillbaka på oklarheter eller okunskap om vad personlig assistans är. Det handlar t.ex. om att assistansen inte anordnas med hänsyn till den assistansberättigades självbestämmande eller om att tid för personlig assistans används till uppgifter som den assistansberättigade inte är delaktig i. Dessa användningar kan diskuteras i förhållande till gällande lagar och deras förarbeten, men det handlar knappast om avsiktliga försök att göra ekonomiska vinster som kan användas till annat än kostnader för personlig assistans. Andra felaktigheter handlar mer direkt om luckor i dagens regelverk som utnyttjas för ekonomisk . Några olika typer av sådan felaktig användning kan urskiljas. 1.Den assistansberättigade eller dennes företrädare använder inte hela den utbetalade assistansersättningen till kostnader för personlig assistans. En del av det utbetalade beloppet blir kvar på den assistansberättigades eget konto, istället för att slussas vidare till en anordnare eller användas till kostnader för personlig assistans om denne själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter. Eller så får den assistansberättigade till- gång till ett överskott av assistansersättningen genom utbetal- ningar från assistansanordnaren eller genom konton hos anord- naren som den assistansberättigade relativt fritt förfogar över. Främst är det den senare formen som har uppmärksammats av myndigheter och massmedier som trivselpengar. Denna typ av felaktig användning nämns ofta, men det finns inga uppgifter om problemets omfattning. Även om bara en mycket liten andel av all assistansersättning används på detta sätt så kan det i enskilda fall handla om stora belopp. 2.Anordnaren anställer assistenter till låga löner och tar ut stora egna ersättningar och vinster. Också detta har tagits upp i mass- medierna, som bl.a. uppmärksammat stora vinster i vissa företag i kombination med skatteplanering och sponsorverksamhet. Behov av förändringar i dagens system Årsredovisningar från vissa aktiebolag som främst eller enbart sysslar med personlig assistans ger exempel på tjugoprocentiga bruttovinster. Detta kan jämföras med bruttovinster på upp till , som är vanliga hos aktiebolag som anordnar personlig assistans. Utan en närmare granskning av årsredovisningarna går det inte att säga något om bolagens utgifter för löner och ersättningar eller om fördelningen mellan löner till personliga assistenter och löner eller ersättningar till chefer och annan administrativ personal. Flertalet enskilda assistansanordnare är inte aktiebolag och har inte samma öppna redovisning av intäkter och resultat som dessa. Dessa båda typer av felaktig användning kan sammanfalla. Genom att anordnare anställer assistenter till låga löner skapas ett utrymme som även assistansberättigade kan använda till egen konsumtion. Eftersom assistenterna kan vara närstående till den assistans- berättigade kan en del av överskottet också gå till dessa inom ramen för familjens ekonomi. I båda fallen kan användningarna stimuleras av att överskott av assistansersättning på en assistansberättigads personkonto inte beskattas. Det gäller både om det blir medel kvar sedan ersätt- ningen betalats till en eller flera anordnare och om den assistans- berättigade själv är arbetsgivare för sina personliga assistenter. 3.4Hur stora är problemen – och vad behöver göras åt dem? I vårt tidigare delbetänkande bedömde vi att de flesta verksamheter med personlig assistans fungerar väl. Möjligheterna att utan efter- räkningar kunna använda ersättning för personlig assistans utgör i sig ändå ett allvarligt problem. Förutom att assistansersättning kan användas till annat än kostnader till personlig assistans så kan konkurrensen mellan olika assistansanordnare i vissa fall mera komma att handla om privatekonomiska aspekter än om kvalitet i den personliga assistansen. Ytterst kan assistansreformens legitimitet hotas. Ingenting som framkommit ändrar vår tidigare bedömning. Vi kan konstatera att rapporterna och diskussionerna om felaktigt använd assistansersättning fortsätter, likaså att det alltjämt är svårt att bedöma omfattningen av detta. Det är därför, Behov av förändringar i dagens system nu som , viktigt att varningssignalerna tas på allvar och att regeringen så snabbt som möjligt genomför vissa för- ändringar i hanteringen av assistansersättningen i syfte att främja en ändamålsenlig användning av assistansersättningen. Därmed kan också assistansreformens legitimitet värnas och bevaras. Vi tolkar tilläggsdirektivet så att det, i likhet med våra tidigare förslag, syftar till att säkerställa att assistansersättningen används till kostnader för personlig assistans. Den strategi som regeringen valt för att uppnå syftet handlar om att säkerställa att de assistans- berättigades val av anordnare inte påverkas av möjligheter till ersättningar eller ekonomiska förmåner. Ett konkret mål med de ändringar som regeringen efterlyser skulle kunna vara att assistans- berättigade väljer assistansanordnare efter den personliga assistansens kvalitet och inte efter möjligheter till ersättningar och ekonomiska förmåner. Strategin är mer begränsad än den som vi utgick ifrån i vårt tidi- gare delbetänkande. Här är det enbart den assistansberättigades möjligheter till ersättningar och andra ekonomiska förmåner som uppmärksammas. Annan användning hos en anordnare, i form av t.ex. övervinster och mycket omfattande administration, nämns inte. Den frågan ingår dock i vårt fortsatta arbete. Regeringens strategi är ändå relevant i förhållande till delar av de problem som beskrivs ovan. Om den assistansberättigade inte kan få några ersättningar eller andra ekonomiska förmåner genom en assistansanordnare bör oönskade inslag i konkurrensen mellan anordnare minska eller försvinna. Därför uppfattar vi att också tilläggsdirektivet uttrycker en strävan att stärka den enskildes möjligheter att utöva kontroll över sin personliga assistans utan att ta hänsyn till egna, ekonomiska intressen. vill vi understryka att det behövs åtgärder för att säkerställa ändamålsenlig användning av assistansersättning hos assistansanordnare. Sådana felaktiga användningar kan också utgöra hot mot assistansreformens legitimitet och kan inte fortsätta i längden. Vi kommer att återkomma till den frågan i vårt slut- betänkande. De medel som regeringen anvisar i tilläggsdirektivet är mer begränsade än dem som vi föreslog i det tidigare delbetänkandet. Där uppmärksammade vi särskilt redovisningen av assistansersätt- ningen och sambandet mellan tillsyn av kvalitet och kontroll och uppföljning av kostnader. Här finns det bara möjligheter att föreslå regler som förhindrar att assistansersättning läcker på vägen från Behov av förändringar i dagens system till de valda anordnarna eller strömmar tillbaka från dessa till de assistansberättigade. Även här återkommer vi till de övriga frågorna i vårt slutbetänkande. 4.1Kostnader för personlig assistans xDen assistansberättigade ska kunna använda assistansersätt- ningen till de avsedda ändamålen genom att köpa sin personliga assistans från en annan fysisk person, en juridisk person eller en kommun (dvs.