sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — I det fall naturvården i sin huvuddel skulle överföras från länsstyrelser till kommunala organ skulle dessa på motsvarande sätt kunna besluta om projektfinansiering utifrån ett strikt statligt regelverk. Frågan är dock om inte ett eventuellt självstyrelseansvar för naturvård borde paras med ett annat förhållningssätt från staten som ger utrymme att ta ett sammanhållet, tvärsektoriellt ansvar för utvecklingsuppdraget. Snarare än nationellt detaljreglerade program för avgränsade områden skulle ett sådant förhållningssätt kunna innebära ett generellt uppdrag till de regionkommunala organen – eventuellt reglerat och finansierat genom någon form av överenskommelse – att regionalisera och förverkliga nationella mål inom området. Vid sidan av de naturvårdande insatser som huvudsakligen ryms inom anslag 34:3 Åtgärder för biologisk mångfald redovisas i avsnitt 2.3.4 ett antal insatser som har mer miljövårdande prägel. De handlar om att övervaka, pröva tillstånd för och utöva tillsyn över enskilda verksamheter samt att sanera de föroreningar som skapats. Dit gör också investeringsprogram som LIP och KLIMP. Dessa uppgifter är av en annan karaktär än de naturvårdande och kräver också en annan kompetens. I den utsträckning de bör vara regionala uppgifter faller de väl inom ramen för ett regionalt myn- dighetsuppdrag med fokus på tillsyn och tillståndsprövning, Uppgifter med anknytning till regional utveckling övervakning och kontroll, inriktat på miljövård snarare än natur- vård. Ett möjligt undantag utgör miljömålsuppföljningen. De 16 miljö- kvalitetsmålen – och inte minst målet om God bebyggd miljö – har bäring på all tillväxt- och utvecklingspolitik och är därför av central betydelse för det regionala utvecklingsuppdraget. Det är därför naturligt att det är det utvecklingsansvariga organet i respektive län som ansvarar för att bryta ned de nationella målen till regionala mål, integrerade i den övergripande utvecklingsstrategin. En naturlig följd av detta är ett ansvar att följa upp de egna insatserna för att uppnå regionala miljömål. Det hindrar inte att det rimligen är länsstyrelserna, med ett övergripande ansvar för tillsyn och tillståndsprövning, övervakning och kontroll inom miljöområdet, som har bäst underlag att följa upp flertalet nationella miljömål. Uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen är också en naturlig del av det tvärsektoriella kunskapsbildningsuppdrag, som aktualiserats för länsstyrelsernas del (jämför avsnitt 3.5.2). Den fysiska planeringen, miljöpolitiken och planeringen av trafik och transportinfrastruktur är djupt invävda i varandra. Tydligast illustreras måhända denna invävdhet ur transportsystemets perspektiv. Det säger sig själv att utformningen av transport- systemet är helt avgörande för planering av bostäder, industri, detaljhandel, skolor, daghem och annan verksamhet. är transportsystemet utrymmeskrävande och miljöstörande och spelar därmed en central roll i såväl fysisk planering som miljöpolitik. Därtill kommer behovet av att samordna planeringen av transportinfrastruktur och kollektivtrafik, de båda grundläggande samhällsåtagandena inom transportområdet. Mer konkret reglerar samhället transportsystemet genom åtminstone fem parallella planerings- och beslutprocesser, var och en med sin egen logik och kalender: planeringen av transportinfrastrukturen för respektive trafikslag, var för sig, finansieringen av densamma genom årliga beslut i statsbudgeten, planeringen av lokal, regional och nationell kollektivtrafik, Uppgifter med anknytning till regional utveckling den fysiska planeringen utifrån PBL, samt Samtliga dessa processer involverar ett stort antal aktörer, allt ifrån europeiska organ, riksdag och regering via trafikverk och andra nationella myndigheter, länsstyrelser och miljödomstolar till enskilda kommuner, landsting, länstrafikhuvudmän och andra kommunala organ. I många fall är de olika regelverken svåra att förena, i vissa fall direkt motstridiga. Det beror på reella målkonflikter, men också på bristande samordning mellan skiftande sektorskulturer. Skillnaderna i förhållningssätt mellan PBL och berördes i avsnitt 2.3.1, men är bara ett exempel. Konflikten mellan den långsiktiga infrastruktur- planeringen och den årliga finansieringen av enskilda investeringsprojekt via statsbudgeten är ett annat exempel på systemsvagheter. Behovet av framförhållning och möjligheterna att överklaga beslut komplicerar processen ytterligare. Särskilt gäller det infrastrukturinvesteringar, som ju även ska fastställas i den fysiska planeringen och miljöprövas och som närmast regelmässigt överklagas. Allra störst är svårigheterna i storstadsområden. Här är inte endast exploateringstrycket störst och de miljömässiga olägen- heterna tydligast. Dessutom involverar planeringen ännu fler aktörer än i andra delar av landet i och med att lokala arbets- marknader och därmed trafiksystemen på ett helt annat sätt griper över kommun- och ibland även länsgränser. Det är dessa svårigheter som väckt tankar om en mer samordnad regional planering av trafiksystem och annan storskalig markanvändning. 2.4Tvärsektoriella mål och politikområden Vid sidan av ovanstående sektoriella politikområden har regeringen även pekat ut ett par tvärsektoriella politikområden som särskilt betydelsefulla för regional utveckling – integrationspolitik och storstadspolitik. Andra tvärsektoriella politikområden med anknytning till regional utveckling är jämställdhetspolitik, folkhälsopolitik, och målet om en hållbar utveckling Under denna rubrik redovisas även politikområdena Konsumentpolitik, Regional samhällsorganisation och Allmänna Uppgifter med anknytning till regional utveckling bidrag till kommuner (det kommunala utjämningssystemet), vilka också är av tvärpolitisk karaktär. Hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens politik och ska därför beaktas inom alla politikområden. överlämnade regeringen skrivelsen Nationell strategi för hållbar utveckling (skr 2001/02:172) till . Strategin var ett steg i arbetet med att integrera de tre dimensionerna i hållbar utveckling – den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga dimensionen. inrättades ett särskilt samordningskansli för hållbar utveckling i . En svensk strategi för hållbar utveckling har också strategin reviderats i skrivelsen En svensk strategi för hållbar utveckling (skr 2003/04:129). I likhet med den ursprungliga strategin innehåller den åtta kärnområden: 3.Befolkning och folkhälsa. 4.Social sammanhållning, välfärd och trygghet. 5.Sysselsättning och lärande i ett kunskapssamhälle. 6.Hållbar ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft. 7.Regional utveckling och regionala förutsättningar. 8.Utveckling av ett hållbart samhällsbyggande. Kärnområde 7 innehåller mål och åtgärder för regional utveckling, skogen som resurs samt jordbruk, fiske och rennäring. Uppgifter med anknytning till regional utveckling återfinns dock även inom övriga kärnområden, inte minst de fyra sista. I skrivelsen identifieras också fyra strategiska framtidsfrågor, som även de ger en indikation på hållbarhetsbegreppets stora vidd: Miljödriven tillväxt och välfärd. En god hälsa – framtidens viktigaste resurs. En samlad politik för hållbart samhällsbyggande. Barn- och ungdomspolitik för ett åldrande samhälle. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Hållbar utveckling bygger av naturliga skäl till stor del på internationellt samarbete – fora som särskilt anges i skrivelsen är EU, , , och Östersjösam- arbetet Baltic 21. På nationell nivå gav regeringen 24 myndigheter ett särskilt sektorsansvar för arbetet för miljömässig hållbarhet. De flesta centrala myndigheter är också i färd med att införa miljöledningssystem, även om detta arbete ännu befinner sig i ett utvecklingsskede. De sociala och ekonomiska dimensionerna av hållbar utveckling har dock inte givits samma utrymme, konstaterar i en studie av ett 40-tal statliga myndigheter, som återges i skrivelsen (skr 2003/04:129). På regional nivå knyts förhoppningarna främst till de regionala utvecklingsprogrammen och de regionala tillväxtprogrammen. I båda fall betonas hållbarhet och näraliggande mål som miljö, jämställdhet, integration och mångfald i de vägledande författ- ningarna. Regeringen konstaterar också att såväl näringslivsrelate- rade frågor, så som arbetskraftsförsörjning och samordning av utbildningsinsatser, som trafikplanering, avfallshantering med mera, kan vara bättre att hantera på en regional eller mellankom- munal än på lokal nivå. Också kommuner och landsting är engagerade i arbetet för hållbar utveckling. Det stora flertalet kommuner har antagit en lokal . I kommun är hållbar utveckling tema för översiktsplaneringen, medan har hållbar tillväxt som tema för den regionala utvecklingsstrategin. Sam- manlagt satsar, beroende på definition, kommunerna och landstingen i storleksordningen 50– på förutsättningsskapande åtgärder inom miljöområdet. I landstingens fall handlar det inte minst om natur- vård, stipendier och projektverksamhet. Regeringen stödjer särskilt kommunerna i strävan att uppnå ett hållbart samhälle. –2003 anvisades exempelvis till lokala investeringsprogram (LIP), varav förväntas betalas ut till 211 investeringsprogram i totalt 161 kommuner och två kommunalförbund. Regering och riksdag har Uppgifter med anknytning till regional utveckling också anslagit till klimat- investeringsprogram (Klimp) åren 2003–2010.TPF78FPT Målet för politikområdet jämställdhetspolitik är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla områden. Politikområdet omfattar två verksam- hetsområden: Samordningsansvar för jämställdhetspolitiken och särskilda jämställdhetsåtgärder, vilket bland annat omfattar centralt strategiarbete, informationsinsatser och jämställdhets- integrering av och statsbudgeten. Motverka könsdiskriminering, vilket främst omfattar JämO:s arbete. I budgetpropositionen anslås , varav finansierar och dess verksamhet. Huvuddelen av politikområdets resurser, , avsätts dock till särskilda jämställdhets- åtgärder, en ökning med hela . Dessa medel används bland annat till forskning om kvinnors hälsa och handlingsplaner för att minska våldet mot kvinnor. Jämställdhet inom andra politikområden Jämställdhet är ett sektorsövergripande mål, vilket innebär att jämställdhetspolitiken huvudsakligen bedrivs inom andra politik- områden. En viktig roll i detta sammanhang har länsstyrelserna, som har till uppgift att verka för att de nationella jämställdhets- målen får genomslag och därtill integrera ett jämställdhetsperspektiv i sitt eget arbete. finns det en särskild sakkunnig i jämställdhetsfrågor vid varje länsstyrelse. Ett viktigt instrument är också de regionala tillväxtprogrammen, där jämställdhetsperspektivet på flera sätt lyfts fram i såväl direktiv som programarbete. En grund för detta lades i samband med genomförandet av tillväxtprogrammens föregångare, de regionala tillväxtavtalen. Tre län, , och 78TP PT Se vidare avsnitt 2.3.4. Uppgifter med anknytning till regional utveckling län, hade därvid i uppdrag att utveckla metoder och verktyg för att integrera jämställdhetsperspektivet i det regionala utveck- lingsarbetet. Erfarenheterna från detta arbete finns dokumenterade i rapporten jämt, som givits ut av tillsammans med de berörda länsstyrelserna och . Inom den regionala utvecklingspolitiken finns resurscentra för kvinnor samt inom näringspolitiken kvinnliga affärsrådgivare. Jämställdhet är också ett horisontellt mål i alla strukturfonds- program. I de svenska programmen redovisas alla resultat, där det är relevant, fördelade på män och kvinnor. I programmen för Mål 1, 2 och Växtkraft Mål 3 fanns dessutom särskilda åtgärder för att stimulera kvinnligt företagande och stärka kvinnors ställning på arbetsmarknaden. För regionalt utvecklingsbidrag och sysselsätt- ningsbidrag finns en kvoteringsregel som säger att av stödberättigade arbetstillfällen ska förbehållas vardera könet. Även om undantag fortfarande beviljas i enskilda fall har könsupp- delningen totalt sett blivit jämnare. Såväl integrations- som storstadspolitik pekas av regeringen ut som politikområden av särskild betydelse för regional utveckling. Storstadspolitiken har också, vid sidan av integrationsmålet, ett tillväxtmål. Målen för integrationspolitiken är: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grundläggande demokratiska värderingar och som alla, oavsett bakgrund, ska vara delaktiga i och medansvariga för. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Politikområdet innehåller två verksamhetsområden: Tillståndet och utvecklingen, vilket främst omfattar kunskapsförsörjning, Lika rättigheter och skyldigheter, vilket omfattar introduktion för nyanlända och stöd till arbete för etnisk mångfald och mot diskriminering, samt DO:s verksamhet. Inom politikområdet finns myndigheterna , som har uppgifter inom båda verksamhetsområdena, samt Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och . I budgetpropositionen har avsatts till politikområdet, varav lejonparten, , avser kommunersättningar vid flykting- mottagande. Liksom jämställdhet är integration ett sektorsövergripande mål, vilket medför att det finns integrationsmål inom ett stort antal politikområden – i budgetpropositionen förtecknas sådana mål för elva samhällsområden: sysselsättning, utbildning, statlig arbetsgivarpolitik, diskriminering, nyanlända invandrare, rättsväsendet, boende, demokrati, hälsa, socialförsäkringar samt kultur. I propositionen 1997/98:165 Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden presenterades en sammanhållen nationell storstadspolitik med två övergripande mål: Tillväxtmålet: att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsområdena som i övriga delar av landet. Integrationsmålet: att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsområdena och verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare. Storstadspolitiken är huvudsakligen tvärsektoriell. Som ett instrument för storstadspolitiken tecknades lokala utvecklingsavtal mellan staten och , och kommuner Uppgifter med anknytning till regional utveckling samt , , och kommuner. Avtalen avser vissa utvalda, särskilt utsatta bostadsområden i respektive kommun och innehåller: lokalt utarbetade mål, en åtgärdsplan för vart och ett av de ingående bostadsområdena, reglering av statens respektive kommunens åtagande, samt en plan för uppföljning och utvärdering. Genomförandet sker i partnerskap, med kommunen som huvudansvarig, och inkluderar ett brett spektrum av åtgärder, alltifrån föreningsaktiviteter till större sysselsättningsprojekt i samverkan mellan kommun, försäkringskassa, och arbetsförmed- ling. Hög prioritet har även språksatsningar haft. Regeringen har för perioden –2003 avsatt till storstadspolitiken, huvudsakligen till utvecklingsavtalen; berörda kommuner har själva bidragit med motsvarande resurser. För att utveckla och samordna arbetet tillsattes Storstads- delegationen, bestående av berörda statssekreterare. har dock inga ytterligare resurser tillförts politikområdet. En särskild utredare har utvärderat de lokala utvecklingsavtalen och presenterade sina slutsatser i betänkandet Storstad i rörelse (SOU 2005:29). Den visar att storstadspolitiken har haft framgångar när det gäller samverkan och språkinsatser. konstaterar utredaren att det är ett tydligt glapp mellan mål och insatser och mellan retorik och praktik, vilket lett till frustration och besvikelse. Fokus har också legat på integrationen, medan tillväxtmålet fört en undanskymd tillvaro. Här fäster dock regeringen hopp bland annat till den regionala utvecklingspolitiken programarbeten. Dessutom har påbörjat ett arbete för att stärka storstadspolitiken.TPF79FPT Också folkhälsopolitiken är ett sektorsövergripande politikområde, som är beroende av ett tvärsektoriellt arbetssätt. Målet för politikområdet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god 79TP PT Budgetpropositionen , Utgiftsområde 8, s. 42. ff. Uppgifter med anknytning till regional utveckling hälsa på lika villkor för hela befolkningen. har 2003 lagt fast elva folkhälsoområden (prop. 2002/03:35): Delaktighet och inflytande i samhället. .Ekonomisk och social trygghet. 3.Trygga och goda uppväxtvillkor. 4.Ökad hälsa i arbetslivet. 5.Sunda och säkra miljöer och produkter. 6.En hälsofrämjande hälso- och sjukvård. 7.Gott skydd mot smittspridning. 8.Trygg och säker sexualitet och god reproduktiv hälsa. 9.Ökad fysisk aktivitet. 10.Goda matvanor och säkra livsmedel. 11.Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande. , och är myndigheter med centrala uppgifter inom området, som kunskapscentra, genom uppföljning och utvärdering av folkhälsans utveckling och av insatser inom området samt genom tillsyn och epidemiologisk bevakning. I budgetpropositionen har regeringen avsatt till politikområdet, varav till alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder, till insatser mot hiv/aids och andra smitt- samma sjukdomar, till folkhälsopolitiska åtgärder och huvuddelen av resterande medel i förvaltningsanslag till myndigheter inom politikområdet. En stor del av det operativa folkhälsoarbetet bedrivs av kommuner och landsting. Kommunerna har sedan gammalt ansvar för verksamheter som påverkar hälsan, så som bostadsförsörjning, vatten och avlopp, planering av trafik och andra offentliga miljöer, hälso- och miljöskydd, vård omsorg och utbildning. Landstingens engagemang i folkhälsområdet har traditionellt utgått från hälso- och sjukvårdsansvaret. Uppgifter med anknytning till regional utveckling De övergripande målen för konsumentpolitiken är: Inflytandemålet: Konsumenternas ställning och inflytande på marknaden ska stärkas. Hushållningsmålet: Hushållen ska ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Säkerhetsmålet: Konsumenternas hälsa och säkerhet ska stärkas. Miljömålet: Sådana konsumtions- och produktionsmönster ska utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Kunskapsmålet: Konsumenterna ska ha tillgång till god vägledning, information och utbildning. I budgetpropositionen har avsatts till politikområdet, varav närmare två tredjedelar till . Andra myndigheter inom området är , , , samt det statliga bolaget . Politikområdets anslag går i allt väsentligt till att finansiera dessa myndigheters verksamhet. Därutöver består konsumentpolitiken av en rad insatser inom andra politikområden, främst, närings-, handels-, miljö-, IT-, energi-, konkurrens- och regional utvecklingspolitik. Målet för politikområdet Regional samhällsorganisation är att länen ska utvecklas genom att de nationella målen får genomslag som hänsyn tas till olika regionala förhållanden och förutsättningar. I budgetpropositionen anslås till politikområdet. Huvuddelen av dessa medel, , är avsedda att finansiera verksamheten vid landets länsstyrelser, medan avsatts till att kompensera de kommunala samverkansorganen för personal de övertagit från länsstyrelserna. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Det kommunala utjämningssystemet syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar och har i kronor och ören en större betydelse för fördelningen av resurser mellan olika regioner än något annat politikområde med anknytning till regional utveckling. infördes ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Det består av fem delar: Inkomstutjämningen jämnar ut skatteinkomsterna mellan kommunerna och mellan landstingen. Den innebär att alla kommuner får ett inkomstutjämningsbidrag av medelskattekraften i landet och alla landsting . De kommuner och landsting som har en högre skattekraft betalar mot- svarande inkomstutjämningsavgift. har dock det generella statsbidraget till kommuner och landsting, som var av samma storleksordning, avvecklats. Kostnadsutjämningen ska till jämna ut strukturella kostnadsskillnader, som beror på: skillnader i behov (på grund av befolkningsstruktur, social situation med mera), skillnader i produktionsförutsättningar (på grund av långa avstånd med mera). Kostnadsutjämning för kommunerna sker i nio delmodeller, varav äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola och gymnasieskola i tur och ordning innebär störst omfördelning. Kostnadsutjämningen för landsting omfattar hälso- och sjukvård och kallortstillägg. Kostnadsskillnader för kollektivtrafik utjämnas i en separat modell, som är gemensam för kommuner och landsting. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, i den mening att summan av bidrag och utgifter är lika stor. SOU 2007:13 Uppgifter med anknytning till regional utveckling proposition beräknas kostnadsutjämningen omsluta för kommunerna och för landstingen. Strukturbidrag är en ny post i utjämningssystemet. Dit har man fört kostnadsutjämning som är av regionalpolitisk karaktär. Det utgår bara till vissa kommuner och landsting – med svagt befolkningsunderlag och stora kostnader för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder samt kommuner som förlorar intäkter med det nya utjämningssystemet – och motsvaras inte av någon avgift. I budgetpropositionen beräknas betalas ut till kommuner och betalas ut till landsting i strukturbidrag. Det nya systemet innebär stora ekonomiska förändringar för många kommuner och landsting. För att mildra effekterna av intäktsminskningar utbetalar staten särskilda införandebidrag –2010. I budgetpropositionen beräknas ett införandebidrag på betalas ut till kommuner och till landsting. Inte heller detta bidrag motsvaras av någon avgift. För att staten ska ha kontroll över den totala kostnaden för utjämningssystemet införs ett regleringsbidrag och en regleringsavgift, som utgår med ett enhetligt belopp per invånare. Dessa kan även användas för annan ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektorn. I budgetpropositionen beräknas ett regleringsbidrag till kommunerna på sammanlagt och till landstingen på . En mer detaljerad beskrivning av utjämningssystemet ges i infor- , som givits ut av och Kommuner och Landsting. 2.5Aktörer, roller och resurser – en sammanställning med nordisk utblick Av föregående fyra avsnitt torde det ha framgått att antalet myndigheter och andra offentligfinansierade aktörer med anknytning till regional utveckling är mycket stort, allra helst inom näringspolitiken. I detta avsnitt görs en ansats att knyta samman redovisningen utifrån de olika aktörernas roller och resurser. Intresse knyts härvid till två nya företeelser i den svenska förvaltningspolitiken – partnerskap och flernivåstyrning. Uppgifter med anknytning till regional utveckling Förutom att aktörerna är många opererar de dessutom i olika geografier. Inledningsvis beskrivs därför de olika regionindelningar som aktörerna tillämpar. I slutet på avsnittet görs slutligen en utblick över de nordiska grannländerna och den förnyelse av samhällsorganisationen – inte minst den regionala samhällsorga- nisationen – som där pågår. Vid sidan av länen existerar ett stort antal andra regionindelningar. Här beskrivs översiktligt ett antal myndigheters och andra offentligfinansierade organs regionindelning. Dessutom diskuteras de statistiskt härledda begreppen Lokala arbetsmarknader, FA- regioner och FP-regioner. På länsnivå återfinner vi inom den kommunala sektorn landstingen, inklusive de båda regionala självstyrelseorganen, samverkansorganen och de regionala kommunförbunden.TPF80FPT Fristående statliga myndigheter på länsnivå är länsstyrelserna länsar- betsnämnderna, lantmäterimyndigheterna, polismyndigheterna och länsrätterna.