sou · GVB397 · 2008-01-01 00:00:00 — Däremot avstår i synnerhet mindre länder, som t.ex. de nordiska, ibland från att hålla en eller flera primärnormaler och nöjer sig istället med att inom landet realisera måttenheterna i fråga på sekundärnivå, dvs. spår- barheten hämtas från metrologiska organisationer i andra länder. I det europeiska utredningsarbetet diskuterades för- och nack- delar med de olika modellerna. I korthet kan sägas att modell C och, i synnerhet, modell D bedömdes ge stordriftsfördelar (i form av reducerad dubblering av tjänster, större kritisk massa för FoU m.m.) jämfört med dagens lösning (blandning av modellerna A och B). Å andra sidan bedömdes modellerna C och D medföra att enskilda länders kompetens skulle riskera att utarmas, vilket exem- pelvis skulle försämra ländernas möjligheter att ge stöd till inhemsk legal metrologi. De mer centraliserade lösningarna (modellerna C och D) bedömdes också ha negativa konsekvenser sett i ljuset av subsidiaritetsprincipen samt ge sämre förutsättningar för att svara upp emot enskilda länders lokala behov än dagens lösning. Därtill pekades på att modellerna C och, i synnerhet, D skulle innebära en stor omstrukturering av systemet, med tillhörande administra- tionskostnader. Utredningsarbetet utmynnade i slutsatsen att ökat europeiskt samarbete på metrologiområdet var önskvärt. Beträffande organise- ringen av detta drogs slutsatsen att dagens modell med mer eller mindre heltäckande nationella metrologiinstitut i grunden är riktig –med hänsyn till bl.a. varierande lokala behov och förutsättningar –men att ett mer formaliserat europeiskt samarbete och ökad sam- ordning inom i synnerhet metrologisk FoU ändå var önskvärd. Mot denna bakgrund har ett särskilt europeiskt forsknings- program inom metrologi tagits fram och ett europeiskt forsknings- råd etablerats. Programmet har för den närmaste femårsperioden beviljats medel av som ett s.k. ERA-NET+.TPF17FPT Överväganden och förslag om riksmätplatser Detta genom att EU inom ramen för det 7:e ramprogrammet har avsatt till fem olika forskningsområden inom met- rologi. Därtill skall deltagande länder skjuta till ytterligare 42 mil- joner euro i medfinansiering. För deltagande i ERA-NET+ pro- grammet förutsätts således två-tredjedels medfinansiering. har också inlett framtagandet av en s.k. Artikel- 169 satsning inom metrologi, med en planerad omfattning av ca med 50 procents medfinansiering för åren 2009– 2016. Ansökan om ett förväntat Artikel-169 metrologiprogram förväntas komma upp till bedömning . För båda programmen gäller att den nationella medfinansieringen är av typen in kind, dvs. att man står för kostnader för eget deltagande o.d. Vidare har samarbetet mellan de europeiska nationella metro- logiinstituten givits en mer formell juridisk grund genom att en ny organisation bildades (EURAMET), vilken ersätter den tidigare samarbetsorganisationen det europeiska samarbetet givits en mer formell juridisk grund beror främst på att detta krävs för att med kunna ingå avtal angående forskningssamarbete/-finansiering. Trettio- två europeiska länder är medlemmar i , däribland . För svensk del är SP signatär av avtalet, medan SSI deltar i frågor som berör området joniserande strålning. Genom den förändringsprocess som det europeiska metrologi- samarbetet har genomgått – och fortsatt genomgår – har samarbetet givits en ny form och nya förutsättningar. Som framgått bygger förändringsprocessen på att enskilda länders nationella metrologiinstitut fortsatt skall hålla ett mer eller mindre heltäckande nationellt tjänsteutbud, men att det europeiska sam- arbetet avseende metrologisk forskning och utveckling skall öka. Enligt utredningens mening bör ambitionen rimligen vara att skall delta aktivt i det (ökande) europeiska FoU-sam- arbetet. 18TP PT EURAMET har etablerats som en icke-vinstdrivande organisation under tysk lagstiftning, som en s.k. eingetragener Verein, e.V., och juridiskt sett går organisationen därför under namnet EURAMET e.V. Överväganden och förslag om riksmätplatser Enligt direktiven skall utredningen analysera om samordnings- vinster kan utvinnas genom ökat internationellt riksmätplatssam- arbete, t.ex. om antalet mätstorheter inom det egna landets gränser kan minska genom arbetsdelning mellan olika länder i normalie- hållningen. Med hänsyn till den modell som – med stöd av EG- kommissionen – har valts för det europeiska metrologisamarbetet, så kan utredningen dock inte se att det finns skäl för regering och riksdag att ta några initiativ för att söka få till stånd exempelvis ökad europeisk arbetsdelning i normaliehållningen eller fullständig integration i ett europeiskt metrologiskt institut e.d. 4.3.2Förutsättningar för ökad nordisk samordning Det nordiska samarbetet på riksmätplatsnivå är relativt begränsat. Inom ramen för Nordiska verksamhet förekom tidi- gare visst informationsutbyte m.m. i NORMET, samarbetsforum för nordisk metrologi. Visst nordiskt samarbete förekommer inom SSI:s område i en grupp tillsatt av de nordiska strålskyddsmyndig- heternas chefer. Syftet med gruppen, som möts regelbundet, är bl.a. att harmonisera kalibreringsmetoder. Genom årens lopp har idéer om ökat nordiskt metrologisam- arbete väckts , t.ex. förordade mät- och kalibreringsutredning att de nordiska länderna i ökad utsträckning borde specialisera sig på olika mätstorheter, istället för att bygga upp parallella resurser.TPF19FPT Men dessa initiativ har i praktiken inte lett till något ökat nordisk samarbete. Utredningar om förutsättningarna för ökat nordiskt samarbete har företagits även . Parallellt med det ovannämnda utredningsarbetet kring den europeiska metrologins utmaningar bedrev således de nordiska, och baltiska, nationella metrologiinsti- tuten ett motsvarande nordiskt satellitprojekt. I projektets slut- rapportTPF20FPT presenterades bl.a. en strategi för att utveckla en nordisk infrastruktur av mätnormaler och scenarier som beskrev möjligheter till ökat nordiskt samarbete kring metrologisk FoU. Inte heller dessa idéer synes dock i prak- tiken ha kommit att omsättas i mer konkret handling, sannolikt 19TP PT Ds I 1979:6. 20TP PT (2004). Överväganden och förslag om riksmätplatser främst beroende på att de nordiska länderna var för sig har valt att fokusera på samarbete på europeisk nivå. Som framgått av avsnitt 4.2.3 har inriktningen på olika länders metrologiska verksamhet på motsvarande riksmätplatsnivå i hög grad styrts av behoven hos det egna landets näringsliv. Detta inne- bär också att de nordiska ländernas metrologiska infrastrukturer har delvis olika inriktning. Av bl.a. detta skäl har också det nordiska samarbetet på riksmätplatsnivå traditionellt sett varit av relativt begränsad omfattning. Ett undantag från detta utgör i viss mån det område där SSI har riksmätplatsansvar (joniserande strål- ning), där å andra sidan förhållandena i de olika nordiska länderna sannolikt också liknar varandra mer än inom de områden där SP har riksmätplatsansvar. Utöver möten med , , , Metrologi- rådet m.fl. i , har utredningen i sitt arbete haft möten med i sammanhanget relevanta aktörer i , och . Dessa kontakter har i huvudsak skett med aktörer som verkar inom de områden där SP har riksmätplatsansvar i . Det huvud- sakliga intrycket från kontakterna med aktörer i övriga nordiska länder är att dessa saknar intresse för ökat nordiskt riksmätplats- samarbete som skulle innebära arbetsdelning i normaliehållningen e.d. Däremot uttrycker de överlag ett visst intresse för ökat nordiskt erfarenhetsutbyte o.d., dvs. motsvarande den typ av mer informella kontakter som förekommer på SSI:s område. Från de tillfrågade aktörerna i övriga nordiska länder – liksom f.ö. även från SP – har också överlag till utredningen framförts att det framför allt är på europeisk nivå, snarare än på nordisk, som det finns förutsättningar för ökat metrologisamarbete; i enlighet med vad som beskrivits i föregående avsnitt. Enligt utredningens mening kan det i och för sig inte uteslutas att vissa samordningsvinster eventuellt skulle kunna uppnås genom ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Men med hänsyn till den pågående utvecklingen på europeisk nivå, och den brist på intresse för ökat nordiskt samarbete som utredningen stött på i sitt arbete, kan utredningen inte se att det skulle finnas skäl för regering och riksdag att ta några initiativ i syfte att söka etablera ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. På åtminstone kort till medel- Överväganden och förslag om riksmätplatser lång sikt är utredningens bedömning således att det är den euro- peiska arenan som är den centrala i sammanhanget, inte den nordiska. 4.4Förutsättningar för att upprätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. Med de ramar som givits för utredningsarbetet har det dock inte varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mät- storheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället på övergripande systemnivå. I första hand diskuterar utredningen vissa omständigheter av betydelse för förutsättningarna för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samt- liga nuvarande mätstorheter. I enlighet med direktiven har utredningen utgått ifrån att det i första hand är statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverk- samheten – och de motiv som finns för detta – som bör stå i fokus för resonemangen – och då i synnerhet om det föreligger behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. Utredningen har därför lagt särskild vikt vid riksmätplatsernas verksamhet med normaliehållning på landets högsta noggrannhetsnivå, med hänsyn till att normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stöd- jande FoU m.m. – utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten. Detta visas t.ex. av det över- gripande mål som staten formulerat för riksmätplatsverksamheten, och som bl.a. framgår av 8 § i förordningen (2005:894) om teknisk kontroll, nämligen att en riksmätplats skall hålla en hög standard med normaler av tillräcklig omfattning och relevans. Spårbarhet för mätnormaler skall säkerställas och utvecklas genom internationella jämförelser samt forsknings- och utvecklingsinsatser. bör dock framhållas att den kompetens som krävs för normaliehåll- ningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra upp- gifter (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättekniska uppdrag) och därmed också tillför annan samhällsnytta. Som framgått av tabell 4.2 står dessa typer av verksamheter för en inte oväsentlig del av de externa intäkterna i SP:s riksmätplatsverksamhet. Överväganden och förslag om riksmätplatser Inledningsvis vill utredningen med bestämdhet hävda att det för ett modernt industrisamhälle är en förutsättning att det finns säker tillgång till kalibrering mot normaler på hög noggrannhetsnivå som är spårbara till de internationella – vetenskapligt baserade – defi- nitionerna av måttenheterna i SI-systemet. Sådana behov finns hos ett lands näringsliv, men även utifrån samhälleliga krav inom exem- pelvis legal metrologi. För utvecklingen och fortlevnaden av sådan normaliehållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU. Av vad som sägs i föregående stycke följer emellertid inte att det i ett enskilt land vare sig måste finnas normaliehållning på hög noggrannhetsnivå eller att staten måste bidra till sådan verksamhet. Således kan ett enskilt land välja att inte hålla – och/eller att inte ge statligt stöd till – sådan verksamhet. I sådant fall hänvisas landets företag m.fl. med behov av kalibrering på hög noggrannhetsnivå istället till lämpliga institutioner i andra länder. Som framgått av avsnitt 4.2.3 finns det heller inte, såvitt utred- ningen kunnat utröna, några internationella åtaganden (i form av t.ex. Meterkonventionen eller EU-medlemskapet) som ställer krav på att skall hålla normaler på motsvarande riksmätplatsnivå eller inom vilka områden sådana normaler i sådana fall skall hållas. Däremot, om vi väl har valt att hålla normaler på motsvarande riksmätplatsnivå och – vilket i sådana fall är naturligt – avser att dessa skall vara spårbara till den högsta internationella noggrann- hetsnivån, så ställer medlemskapet i Meterkonventionen vissa krav på hur verksamheten då skall bedrivas. Mot denna bakgrund analyserar utredningen i det följande motiv som kan tala för att offentligt stöd bör ges till verksamhet av den typ som riksmätplatserna bedriver samt huruvida det be- hövs just en svensk resurs av detta slag (4.4.1). Därefter diskuteras vissa aspekter på frågan om lämplig storlek på ett eventuellt offent- ligt stöd till en sådan svensk resurs (4.4.2). Slutligen redovisas utredningens bedömning (4.4.3). 4.4.1Tänkbara motiv för ett offentligt åtagande Ett statligt stöd till verksamhet av den typ som riksmätplatserna bedriver torde teoretiskt sett kunna motiveras av i första hand två skäl: Om stödet behövs för att tillgången på de aktuella tjänsterna skall vara samhällsekonomiskt sett optimal. Det handlar då i Överväganden och förslag om riksmätplatser första hand om huruvida en renodlad marknadslösning kan antas generera ett effektivt resursutnyttjande eller om det före- ligger s.k. marknadsmisslyckanden som förhindrar detta. Om det politiska systemet av fördelningspolitiska skäl anser att verksamhet av den typ som riksmätplatserna bedriver bör gynnas, t.ex. om man anser att konkurrenskraften för landets näringsliv förbättras om de aktuella tjänsterna inte fullt ut finan- sieras genom avgifter från avnämarna. ger industrialiserade länder överlag offentligt stöd till metro- logisk verksamhet av motsvarande slag som den riksmätplatserna bedriver – detta gäller t.ex. för samtliga europeiska länder. Som framgått av kapitel 2 förekommer således i samtliga industrialise- rade länder metrologisk verksamhet (normaliehållning m.m.) som helt eller delvis finansieras av staten och som i allmänhet bedrivs av organisationer som är statligt ägda. I en internationell jämförelse torde andelen offentligt stöd för övrigt vara relativt låg i . Detta visas bl.a. av att SP, som framgått av kapitel 2, är ett av de europeiska nationella metrologiinstitut som har högst andel av- giftsintäkter. I praktiken synes båda de ovan nämnda skälen användas som motiv för att ge offentligt stöd till metrologisk verksamhet. Dels kan sägas att verksamhet av den typ som riksmätplatserna bedriver har vissa drag av sådana marknadsmisslyckanden som talar för att en ren marknadslösning inte skulle generera ett ur samhälls- ekonomiskt perspektiv effektivt resursutnyttjande (se nedan). Dels ses verksamhet av riksmätplatskaraktär i många länder som en del av samhällets tekniska infrastruktur, för vilken offentligt stöd ses som ett sätt att söka värna internationell konkurrenskraft för landets produkter och produktion. Utgångspunkten i det senare fallet torde ofta ha varit att det hos ett lands näringsliv ansetts finnas ett allmänt behov av nära tillgång till normaliehållning på hög noggrannhetsnivå. För svensk del har t.ex. det övergripande målet för riksmätplatserna i olika styrande dokumentTPF21FPT uttryckts som att de skall upprätthålla en hög standard med normaler av tillräcklig omfattning och relevans samt säker- ställa och utveckla spårbarhet för mätnormaler genom internatio- nella jämförelser samt FoU-insatser. Att döma av utredningens 21TP PT Se t.ex. förordningen (2005:894) om teknisk kontroll respektive avtalet om riksmätplats- verksamhet mellan staten och SP. Överväganden och förslag om riksmätplatser direktiv synes dock statsmakterna numera i högre grad betona att inhemsk normaliehållning på hög noggrannhetsnivå i synnerhet är väsentlig för att tillgodose små och medelstora företags behov. I direktiven anges således att det statliga stödet till riksmätplatserna motiveras utifrån det generella antagandet att verksamheten är till nytta och närmast nödvändig för de små och medelstora företagens behov och långsiktiga konkurrenskraft. Som framgått av avsnitt 4.2.1 har också regeringen i budgetpropositionen för före- slagit att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten i fort- sättningen bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bör göras utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. De mest grundläggande motiven för offentligt stöd till metrologisk verksamhet av riksmätplatskaraktär torde vara att sådan verksamhet har vissa drag som kan tala för att en ren marknadslösning inte skulle generera ett ur samhällsekonomiskt perspektiv effektivt resursutnyttjande. I normaliehållning på hög noggrannhetsnivå finns således i åtminstone två avseenden drag av vad som i väl- färdsteoretiska sammanhang brukar kallas marknadsmisslyckanden, vilket talar för att en ren marknadslösning skulle leda till en mindre omfattning på verksamheten än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta kan tala för att ett offentligt åtagande behövs. För det första kan upprätthållande av normaler på hög nog- grannhetsnivå och där till kopplad utveckling av spårbarhet be- traktas som ett s.k. naturligt monopol. Med detta avses en mark- nadssituation där ett enda företag kan tillgodose marknadens hela efterfrågan av en viss nyttighet till en lägre styckkostnad än två eller flera företag tillsammans. Ett naturligt monopol kan uppstå när det är mycket resurskrävande att bygga upp en tillgång, sam- tidigt som marginalkostnaden för att utnyttja tillgången när den väl finns på plats är låg. Exempel på naturliga monopol är transport av el på nätet och fjärrvärme till bostäder. Motivet till att det offent- liga intervenerar i marknader som präglas av naturliga monopol är att förhindra att företag utnyttjar möjligheten att tillgodogöra sig monopolvinster genom att sätta ett pris som överstiger marginal- kostnaden, vilket leder till ett samhällsekonomiskt ineffektivt resursutnyttjande. Överväganden och förslag om riksmätplatser För det andra kan normaliehållning på hög noggrannhetsnivå antas ge upphov till vissa positiva s.k. externa effekter, dvs. de åter- speglas inte i marknadens värdering, fastän de positivt påverkar den samlade välfärden. Till exempel kan de internationellt accepterade, enhetliga måttenheterna i SI-systemet, och den spårbarhet som upprättas till dessa, sägas underlätta marknadsekonomins funktion genom att den enhetlighet som ligger i systemet reducerar mark- nadsaktörernas informations- och transaktionskostnader. Metro- login fungerar alltså som ett smörjmedel för marknaden, på ett vidare sätt än vad det kan antas att exempelvis varje enskild kalibre- ringskund är beredd att betala för. Att det finns välfärdsteoretiska motiv som kan tala för att offentligt stöd bör ges till verksamhet av riksmätplatskaraktär har också genom årens lopp återkommande konstaterats av ett flertal utredningar som gjorts i såväl som utomlands.TPF22FPT I sammanhanget bör sägas att de välfärdsteoretiska aspekter som här tagits upp i första hand gäller för normaliehåll- ning på hög noggrannhetsnivå allmänt sett, och inte nödvändigtvis för ett enskilt land. Att verksamheten har drag av naturligt mono- pol är i och för sig riktigt, men frågan är var den geografiska systemgränsen för detta monopol egentligen går – kanske skulle den samhällsekonomiskt sett mest optimala nivån i detta hänseende vara att införa ett samlat (som nämndes i avsnitt 4.3)? Förhållandena är heller inte statiska, utan kan förändras . finns parallella verksamheter motsvarande riksmätplatser i olika länder. De praktiska möjligheterna för exempelvis svenska företag att vända sig till utländska motsvarigheter till riks- mätplatser torde ha förbättrats , till följd av bl.a. bättre kommunikationer i olika avseenden – och som framgått av avsnitt 4.1 finns det heller inga formella hinder mot detta. Graden av kon- kurrens mellan olika länders riksmätplatser torde därmed ha ökat. Med stor sannolikhet kommer utvecklingen mot ökad konkurrens också att fortsätta och även förstärkas. 22TP PT Några exempel på sådana utredningar är Ds I 1979:6; SOU 1992:74; Departement of Trade and Industry (1999); m.fl. (2002) samt (2005). Överväganden och förslag om riksmätplatser Behövs just en svensk resurs? Som framgått av avsnitt 4.2.3 är behoven hos det egna landets näringsliv i allmänhet styrande för den metrologiska verksamhetens inriktning i olika länder. Av naturliga skäl väljer därmed olika länder också olika inriktning. Det kan därför antas att det finns vissa genuint svenska metrologiska behov som riksmätplatserna är bättre skickade att hantera än deras utländska mot- svarigheter. Sådana behov kan finnas hos landets näringsliv, men kan även exempelvis avse behov av kalibreringsresurser m.m. som svaar upp emot renodlat svenska regler inom legal metrologi eller på andra samhällsområden, t.ex. olika typer av miljömätningar. Hur svårt det de facto är att utomlands finna likvärdiga alter- nativ till de tjänster riksmätplatserna erbjuder är dock svårt att säkert säga. I utredningsarbetet har givits olika, delvis diver- gerande indikationer om detta, enligt i huvudsak följande linjer. Åena sidan har SP till utredningen framfört att det finns be- tydande fördelar för svenska kalibreringskunder med att kunna få kalibrering på hög noggrannhetsnivå utförd i . SP har t.ex. framfört att varje lands nationella metrologiinstitut i regel priorite- rar det egna landets näringsliv och behov, vilket medför att om svenska företag hämtar spårbarhet utanför gränser så drabbas de ofta av långa leveranstider. SP menar också att språk- barriärer kan försvåra kalibrering vid utländska institutioner och att detta också bidrar till sämre möjligheter till erfarenhetsutbyte i samband med kalibreringar. SP menar också att dess riksmät- platsverksamhet jämfört med många utländska motsvarigheter präglas av en större grad av behovsanpassning, lyhördhet och effek- tivitet gentemot kunderna och deras behov. I sammanhanget kan för övrigt nämnas att SP genomför regel- bundna kundenkäter, vilka för riksmätplatsverksamheten omfattat 120 kunder. Dessa enkäter visar på stor kundtillfredsställelse överlag, bl.a. när det gäller leveranstider. Åandra sidan ger en undersökning av små och medelstora före- tags behov av riksmätplatsverksamheten, som utförts på uppdrag av utredningenTPF23FPT, en bild av att sådana företag ändå ganska ofta utnyttjar utländska alternativ till de svenska riksmätplatserna. Undersökningen, som endast omfattar , genomfördes . I undersökningen intervjuades omkring hundra företag. Dels ett 40-tal ackrediterade kalibreringslaboratorier, varav 23TP PT Grimståhl och (2007). Överväganden och förslag om riksmätplatser är små och medelstora företag. Dels ett drygt 60-tal små och medelstora – främst tillverkande – företag (SMF)TPF24FPT med kalibreringsbehov; 13 av dessa företag angavs av SP, medan 50 stycken valdes utifrån egen kännedom hos dem som genomfört undersökningen om företag med behov av kalibreringstjänster. Dessa 50 företag är spridda över landet och återfinns inom olika branscher. I tabell 4.6 nedan redovisas vad som i undersökningen framkom om behovet av kalibrering i de tre grupper som intervjuats och hur man löser detta behov. Som framgår av tabellen är det i alla tre grupperna vanligt att man utnyttjar flera typer av kalibrerings- resurser. Att döma av undersökningen är det dock framför allt de ackrediterade kalibreringslaboratorierna som i vissa fall vänder sig utomlands. Att antal svar i vissa fall är mindre än antalet svarande beror på att inte alla intervjuade svarade på samtliga frågor. Kalibreringsbehov enligt intervjuundersökning (antal svar) (50 svarande) (13 svarande) (40 svarande) Kalibrering hos ej ackredi- Ingen kalibrering alls?