sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Nationell spe- cialisering genom att ärendegrupper koncentreras för att hanteras samlat på ett ställe i landet prövas i ökande utsträckning. En annan tydlig organisatorisk tendens är att de traditionella myndighets- koncernerna successivt avvecklas och ersätts av s.k. en-myndigheter. 4.2Statsförvaltningens utveckling –2005 Statskontoret har i en rapport givit en översikt av nuläge och utveckling de senaste 15 åren.F1F Av rapporten framgår bl.a. antalet statligt sysselsatta i varje län, var statliga myndigheter har sitt huvudkontor, vilken statlig verksamhet som bedrivs var. Antalet statligt sysselsatta i varje län I sin rapport jämför Statskontoret fördelningen mellan länen när det gäller antalet statligt sysselsatta. Den statliga förvaltningen är spridd över hela landet, som det finns avsevärda regionala skillnader. Drygt hälften () av de statligt sysselsatta var verksamma i något av de tre storstadslänen (), () och (). intog således en särställning med över en fjärdedel 1 Statskontoret 20005:32 utveckling –2005. av de statligt anställda. Statskontorets undersökning visar dessutom att andel av de statligt sysselsatta hade ökat från 2004. Att andelen statligt sysselsatta var störst i kan delvis förklaras av att också befolkningsmässigt är det största länet. Statskontoret relaterar därför andelen statligt sys- selsatta till befolkningsstorleken i de olika länen. Detta visar att den statliga sysselsättningen i förhållande till befolkningsstorleken var störst i län samt norrlandslänen och Väs- terbotten. , och var de län som rela- tivt befolkningsmängden har lägst antal statligt sysselsatta. Den höga andelen statligt sysselsatta i län förklaras av att flera stora myndigheter såsom och Läkeme- delsverket finns etablerade i länet, liksom de två universiteten Upp- sala universitet och . Även i kan en hög andel statligt sysselsatta till stor del förklaras av etableringen av högre utbildning () liksom av försvarets betydelse som arbetsgivare i länet (2 800 personer 2004). För förklaras en hög andel, liksom som för , till stor del av förekomsten av högre utbildning (och lantbruksuni- versitet). Var har statliga myndigheter sina huvudkontor? Av Statskontorets rapport framgår vidare att var – och är – den mest myndighetstäta kommunen i . hade 122 statliga myndigheter sitt huvudkontor i . Närmast därefter kom kommun där tolv myndigheter hade sitt huvudkontor och där motsvarande siffra var elva. Vilken verksamhet bedrivs var? För att belysa var i landet olika slags statlig verksamhet är lokalise- rad utgår Statskontoret i sin rapport från indelningen i tio verk- samhetsområden enligt den internationella Cofog-standarden.F2F Statskontoret konstaterar att vissa verksamhetsområden finns 2 Denna presenteras kort i avsnitt 3.3. representerade i alla landets län medan andra enbart finns representerade i ett fåtal län och kommuner. Verksamhetsområdena Näringslivsfrågor, Samhällsskydd och rättsskipning och Socialt skydd visade sig vara relativt jämnt spridda över . Flera myndigheter som ingår i dessa verksam- hetsområden bedriver verksamhet nära medborgarna och behoven av myndigheternas service är i princip desamma över hela landet. Det betyder att , , polis- organisationen, , och domstolsväsendet finns representerade i alla län och i en stor del av landets kommuner. Fyra verksamhetsområden visade sig i stället vara mer koncent- rerade. Det gällde Fritidsverksamhet, kultur och religion, Hälso- och sjukvård, Bostadsförsörjning och samhällsutveckling och Mil- jöskydd. Dessa verksamhetsområden utgör endast en liten del av statsförvaltningen och de myndigheter som ingår är få och speciali- serade, något som kan förklara att de är mer koncentrerade till vissa län och kommuner. Även om Statskontorets rapport visar att flertalet verksamhets- områden finns representerade i samtliga län, så är de statliga myn- digheternas huvudkontor ofta koncentrerade till . Dess- utom framgår av rapporten att statsförvaltningens karaktär ofta är annorlunda i än i andra län. Ledning och specialist- kompetenser är inte sällan samlade till , medan ope- rativa verksamheter är spridd över landet. Av rapporten framgår att sysselsättningen inom statsförvaltningen hade minskat . Utöver bolagiseringen av sex affärsverk beror denna minskning till stor del på minskad sysselsättning inom försvaret. De utvecklingsmönster som syns på övergripande nivå återspeglas också på regional och lokal nivå. Antalet försvarsanställda hade således minskat i så gott som samtliga län. På motsvarande sätt har den statliga sysselsätt- ningen, som en följd av statliga satsningar på högre utbildning, ökat i län och kommuner med myndigheter inom utbildningsområdet. Statskontoret konstaterar slutligen att den statliga närvaron på regional nivå kommer att påverkas av omlokaliseringar till följd av försvarsomställning. Fullt genomförda kommer omlokali- seringarna medföra att den statliga sysselsättningen i berörda län kommer att ligga på ungefär samma nivå som tidigare, medan sys- selsättningen kommer att minska i . 4.3De statliga myndigheternas lokalisering En detaljerad bild av statens geografi redovisas i Bilaga 3 i denna sekretariatsrapport som visar de statliga myndigheternas lokalisering /06. Myndigheterna har i bilagan grupperats i tabeller enligt följande: en-ortsmyndigheter, dvs. myndigheter med verksamhet i prin- cip enbart på en ort och med en uppdelning på myndigheter med säte i respektive myndigheter med säte i andra orter, flerortsmyndigheter, dvs. myndigheter med verksamhet på flera orter i landet, myndighetskoncerner, dvs. myndigheter på flera orter som till- sammans med en central förvaltningsmyndighet bildar ett sammanhållet system. Som en fjärde separat kategori redovisas Försvarsmakten, AP-fon- derna, högskolan, de statliga muséerna och länsstyrelserna. Av Bilaga 3 framgår att en-ortsmyndigheterna är tydligt koncentre- rade till . Sammanlagt 78 av de 114 en-ortsmyndighe- terna är lokaliserade till . Av resterande 36 en- ortsmyndigheter återfinns ytterligare nio stycken inom . Söder om finns endast två en-ortsmyndigheter – i och Myndigheten för kva- lificerad yrkesutbildning i . Flerortsmyndigheterna är geografiskt spridda över hela landet, även om resurser för ledning och styrning inte sällan är lokaliserade till . Nästan hälften (20 stycken) av de totalt 44 flerorts- myndigheterna har verksledning med säte i . mindre koncentration av huvudkontor återfinns i dit ledningen för sammanlagt sex av flerortsmyndigheterna lokalise- rats: Kriminalvården, , , Luftfarts- styrelsen, och . Flera verkledningar har säte i (, , Statens bostadskredit- nämnd), (och ) och i (och ). har flera tidigare myndighetskoncerner slagits samman till s.k. en-myndigheter, t.ex. och . avvecklades de 35 lokala kriminalvårds- myndigheterna, Transportjänsten och och ersattes av den nya myndigheten . blev elva myndigheter en när den nya myndigheten ersatte den centrala förvaltningsmyndigheten med tio regionala skogsvårdsstyrelser. Antalet koncerner är inte fler än sju.F3F De flesta av chefsmyndigheterna ligger i , med undantag för i och i . Samti- digt är antalet myndigheter som ingår i kategorin myndighetskon- betydande och de är spridda över hela landet. Försvarsmakten, AP-fonderna, högskolan, de statliga muséerna och länsstyrelserna Försvarsmakten har staber, förband och skolor på ett drygt 20-tal orter i landet. Försvarets geografiska närvaro har minskat med ett knappt tiotal orter till följd av avveckling och omlokalisering av organisationsenheter enligt försvarsbeslutet . Det finns 37 statliga högskolor och universitet i . Några av dessa bedriver sin verksamhet på flera orter, exempelvis Mittuni- versitetet som har campus i , , och . 3 Domstolsväsendet, polisväsendet, , med landsarkiven, med länslantmäterimyndigheterna samt i vissa avseenden åklagarväsendet med och samt och den nybildade . I budgetpropositionen aviserade regeringen ytterligare förändringar vad gäller och eventuellt . De sex AP-fonderna återfinns i (fyra stycken) och (två stycken). Flertalet av de statliga muséerna återfinns i . Undantagen är Statens muséer för världskultur i och i . 4.4Staten i ett regionalt perspektiv Syftet med detta avsnitt är att presentera statens närvaro på regional nivå, dvs. länsstyrelserna och andra myndigheter under regeringen som har länet som territoriell avgränsning samt statliga myndigheter med en geografisk struktur som dock avviker från länsindelningen. Länsindelningen har historiskt sett varit mycket stabil. Under se- nare tid har två större förändringar skett – bildandet av län genom att och län slogs samman och bildandet av genom att och , och slogs samman.F4F Länens storlek varierar mellan 1 850 000 invånare () och 57 000 (). Ett normalstort län har ca 250 000 invånare. Inom varje län finns en länsstyrelse som både har myndighetsupp- gifter inom ett stort antal politikområden och en generell roll inom staten när det gäller nationella mål och att olika samhällsintressen samordnas.F5F leds av landshövdingen som utses av regeringen. Denne är ordförande i styrelse. Till denna styrelse utser regeringen ytterligare högst 12 ledamöter. I län med samver- kansorgan samt i och består styrelsen av högst 8 ytterligare ledamöter.F6F Vid länsstyrelserna i , 4Vid tillkomsten av övergick och kommuner till Jön- län. I län gjordes inga justeringar på kommunnivå. 5Länsstyrelsernas uppgifter inkl. tillsyn beskrivs i Bilaga 4 till denna sekretariatsrapport. 2002 gällde att ledamöterna i styrelsen (utom landshövdingen) utsågs av i länet. och finns en chefstjänsteman som tituleras länsöverdirektör. Vid övriga kallas chefstjänstemannen länsråd.F7F Den breda myndighetsrollen innebär att kontakt- ytor är många. är en viktig dialogpart för primär- kommunen. har myndighetsuppgifter i förhållande till många näringar och branscher. Den utgör en genomförandeor- ganisation inom staten, t.ex. vad gäller nationellt målarbete och för myndigheter som finns på den nationella nivån. Dessa omständigheter innebär dock inte att har något samlat ansvar för alla statliga beslut och insatser som möter en kommun, medborgarna eller företagen i ett län. är i flertalet fall en av flera statliga aktörer. har ett generellt uppdrag att samordna andra statliga myndigheter, men den praktiska innebörden av detta uppdrag är omdiskuterad.F8F Länsstyrelserna har länge befunnit sig i en politisk dragkamp om ansvaret för regional utveckling. Denna dragkamp handlar delvis om att självstyrelseintressenter önskar få ett större utrymme för egna resursavvägningar i stället för att statliga sektorsmyndigheter prioriterar inom de ramar som regeringen beslutat på nationell nivå. Man skulle kunna tala om en efterfrågan på avsektorisering. Men dragkampen innefattar även en kritik att staten talar med många tungor – att statliga organ i samma ärende lämnar olika besked. Detta hänger samman både med att nationellt beslutsfattande kring många statliga resurser är sektoriellt organiserat och att det finns nationell lagstiftning med regler som i konkreta situationer kan skapa målkonflikter. är en aktör i de genomförandesystem som byggts upp kring och . medverkan i komplexa beslutsprocesser kan vara att målkonflikter mellan olika lagrum döms av. Detta pekar mot en roll för länssty- relsen att hantera problem med att staten inte upplevs som en sam- lad motpart av andra samhällsaktörer. En sådan roll begränsas dock 7Totalt antal anställda vid länsstyrelserna är drygt 5 000. En normalstor länsstyrelse har drygt 200 anställda. De tre största länsstyrelserna är (409 anställda), (622 anställda) och (441 anställda). Per invånare i länet varierar antalet länsstyrelseanställda mellan 0,22 per 1 000 invånare () och 1,95 per 1 000 invånare (). För på är antalet per 1 000 invånare siffran 3,92, vilket beror på att och försöksvis ingår i . (Källa: ). 8Av Bilaga 4 framgår hur generella roll formuleras i länsstyrelseinstruktionen. De 21 länsstyrelserna har haft regeringens uppdrag att formulera en mer tydlig roll för läns- styrelserna i det regionala utvecklingsarbetet, vilket redovisats i rapporten (2005) Samord- ning för hållbar regional utveckling. bl.a. av att i vissa ärenden kan centrala statliga myndigheter överklaga beslut utifrån det egna sektorsperspek- tivet. Detta undergräver tvärsektoriella funktion och legitimiteten i dess beslut.F9F är ett tjänstemannaorgan och bärare av den statliga förvaltningstraditionen. Det betyder att de prioriteringar och ställ- ningstaganden som görs av i sig inte är politiska. De nödvändiga avvägningarna skall kunna härledas från den styrning som kommer från och regeringen. Annan statlig förvaltning på länsnivån fanns det bredvid länsstyrelserna på länsnivån följande myndigheter: 20 länsarbetsnämnder,F10F 23 länsrätter,F11F I budgetpropositionen har regeringen aviserat en omorga- nisation så att Arbetsmarkandsstyrelsen och länsarbetsarbets- nämnden /08 samlas i en enhetlig myndighetsor- ganisation. Inom lantmäteriorganisationen är länsindelningen knuten till bestämmelser i fastighetsbildningslagen (1970:988) sam- tidigt som verksamheten i administrativt avseende har grupperats i ett färre antal chefsområden. 9I rapporten från länsstyrelserna (2005 op.cit.) framfördes bl.a. ett förslag att nationella sektorsmyndigheterna inte skall kunna överklaga beslut när detta innefattar avvägningar mellan olika allmänna intressen. 10På ingår länsarbetsnämnden försöksvis i . I samband med den avveckling av länsarbetsnämnderna som aviserats i budgetpropositionen kan denna försöksverksamhet komma att avbrytas enligt promemorian Den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbetsförmedlingen. Denna remitterades av . 11I finns tre länsrätter (, och ). Övrig statlig verksamhet med geografisk struktur Den statliga förvaltningen är stadd i omvandling, vad gäller såväl organisation som geografisk struktur. Många statliga verksamheter har omorganiserats genom s.k. en-myndighetsreformer.F12F är det en tendens att länsprincipen överges. Fr.o.m. finns , som bildats genom att och de 21 fristående försäkringskassorna samlats i en organisation. Inom denna finns dock 21 länskontor. Utvecklingen medför att det finns ett stort antal regionala indelningar inom staten, något som belystes i en underlagsrapport till hösten 2005.F13F I rapporten konstateras att antalet regioner inom statliga områden som inte följer länsindel- ningen varierar påtagligt: Myndigheter med 9–11 regioner Myndigheter med 5–7 regioner I rapporten redovisas intervjuer med företrädare för myndigheter. Av dessa framgick att de geografiska indelningarna inom statlig verksamhet främst styrs av intern verksamhetslogik, inte hur den regionala indelningen ser ut i praktiken. Bland de intervjuade fanns också åsikten att myndighetssamarbetet inom infrastruktur- och transportområdet på en regional nivå skulle fungera bättre om det fanns större regioner än som är fallet med 21 län. Mångfalden i statens organisering uppfattas inte som ett problem för 12Detta gäller skatteförvaltningen, tullen, arbetsmiljömyndigheterna och fr.o.m. kriminalvården och skogsvårdsorganisationen. 13Nordregio och EuroFutures (skriftserie 2006) regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda. myndigheterna själva men den försvårar den regionala sam- ordningen. Författarna till underlagsrapporten konstaterar sammanfattningsvis: Myndigheter som kan forma sin organisation efter vad som är rationellt utifrån egen verksamhet väljer i allt större utsträck- ning större områden än dagens län. Vid ändring av geografisk indelning står ofta verksamhets- rationalitet mot behov av närhet till målgrupper. Regionerna behöver vara så pass stora att varje region kan tillföra den kompetens som erfordras. Länsindelningen förlorar i betydelse. Myndigheternas regionala organisation stämmer sämst i de delar av landet där länen är små och onaturliga i förhållande till arbetsmarknadsregioner eller andra funktionella samband. För och är skillnaderna mindre. I detta avsnitt riktas fokus på medborgarnära statliga verksamheter, dvs. verksamhet där det förekommer direkt kontakt mellan myn- dighet och individ. Utmärkande för individuella tjänster är att man kan tala om ett möte och att konsumtion och produktion sker . Statlig verksamhet i form av individuell tjänsteproduk- tion är alltså i högsta grad medborgarnära. I rättsväsendet finns många situationer med denna karaktär, t.ex. när civilrättsliga tvister avgörs i tingsrätt eller när medborgare överklagar beslut fattade av offentliga myndigheter i förvaltnings- domstol. och insatser gärder är i hög grad medborgarnära, eftersom det handlar om ersättningar som skall säkra individens ekonomiska trygghet och individuellt stöd i form av arbetsförmedling, rehabilitering m.m. Universitet och högskolor är också medborgarnära verksamheter, liksom de stödfunktioner som CSN och Verket för högskoleservice svarar för. Det förekommer möten mellan myndighet och individ av annan karaktär – brottslingar grips och döms, företagare får avslag på en ansökan av miljöskäl, medborgare är skyldiga att erlägga skatter och obligatoriska avgifter, etc. Även sådana statliga verksamheter är medborgarnära. Medborgarperspektivet är centralt i arbete och två underlagsrapporter redovisade för kommittén har särskilt detta fokus. Medborgare med sektorsövergripande behov I en underlagsrapport med fokus på medborgare med sektorsöver- gripande behov belyses ett antal problem med såväl den statliga styrningen som måluppfyllelse när det gäller de offentliga systemen för inkomsttrygghet.F14F Regelsystemen och de offentliga aktörerna har problem att erbjuda ett effektivt och individanpassat stöd till dem som behöver det mest. Systemen byggdes upp i med andra förutsättningar på arbetsmarknaden och har inte, utifrån från hur samhället funge- rar , längre utgångspunkt i ett medborgarperspektiv. Statens styrning av sina myndigheter får inte ett tydligt genomslag när det gäller samverkan mellan de offentliga aktörerna. En annan observa- tion är en påfallande brist på empiriskt underlag som belyser systemens konsekvenser i ett medborgarperspektiv. Geografin i statlig verksamhet 1980–2002 I en underlagsrapport belyses den statliga geografins utveckling –2002.F15F Syftet var att kartlägga hur den statliga sektorns geo- grafiska fördelning i landet har förändrats mot bakgrund av befolkningsstrukturens utveckling. Rap- porten tar först översiktligt upp hela den statliga sektorn. Därefter beskrivs utvecklingen mer detaljerat för fyra myndigheter som har sin verksamhet riktad direkt mot medborgarna: polisen, arbetsför- medlingen, domstolsväsendet och . Slutligen ingår i rapporten en fördjupning som avser arbetsförmedlingen, och polisen i . har storstadslänen fått en relativt större andel av den statliga verksamheten. På kommunnivå finns en liknande utveckling med en ökning av antalet statsanställda främst i stora kommuner, medan småkommunerna får färre statsanställda. Ett huvudsyfte med kartläggningarna i rapporten var att besvara frågan: 14Forssell, E. m.fl. (skriftserie 2006) Medborgarna och den offentliga välfärdens organisering. D. och , E. (skriftserie 2006) Statens nya geografi. är koncentrationen av statlig service är en följd av att befolkningen bor mer koncentrerat? Det svar som framgår utifrån de olika kartläggningar i rapporten är att statlig verksamhet verkar koncentreras snabbare än befolk- ningen. Statlig service, som tidigare funnits utspridd i landskapet och med hög tillgänglighet till direkta personliga kontakter, dras tillbaka till större orter eller blir tillgänglig på bara på vissa tider genom att samma personal betjänar ett större område. Den geografiska reträtt som alltså framträder i statistiken handlar dock inte bara om minskad service eller minskad tillgäng- lighet. Ny avståndsöverbryggande teknik kopplar samman olika nivåer inom en och samma myndighet och öppnar för en större rumslig flexibilitet. Myndigheterna ger service via flera kanaler – både genom direkta möten och via telefon, Internet och tele- bildslösningar. En till synes uttunnad service på ett litet kontor kan i själva verket utgöra en uppkoppling till hela myndighetens verk- samhet. De geografiska nivåerna inom en myndighet växer sam- man. Möjligheten att utnyttja digital teknik ökar om arbetet likformas på myndighetens alla kontor i landet. Därför pågår s.k. ensning, en likriktning av rutiner och arbetsformer inom respektive myndighet. Om tjänsterna är likadana överallt, kan de också produceras på ett ställe. Därför banar ensningen vägen för fortsatt rationalisering och koncentration. Utvecklingen av digital service har gått fort och har den skapat en ny relation mellan myndigheter och medborgare. Det finns betydande fördelar men begränsningar. Alla har inte tillgång till dator, alla har inte kunskaper och tjänsterna är inte färdigutvecklade. För vissa tjänster är den digitala servicen ingen bra lösning och många människor begär att få ha en direkt personlig kontakt. De förändringar inom staten som beskrivs i rapporten ter sig som en påtagligt okoordinerad process som till stor del drivs av de olika myndigheterna var för sig. Enligt rapportens författare vore det motiverat att staten arbetar mer med samordningen av offentlig service i kommunerna och kanske i högre grad samordnar utbudet av statlig och service. Detta är inte alldeles enkelt, efter- som varje aktör strävar efter att inte låsa upp sig utan kunna fort- sätta den omvandling som tekniken möjliggör för den egna verk- samheten. Det behövs flexibla former som innefattar både offent- liga, kommunala, privata och frivilliga organisationer. 4.6Inför den fortsatta analysen kring staten och den statliga styrningen En ny statlig geografi? En relativt tydlig geografisk ordning inom staten har avlösts av en ordning där olika indelningar krockar med varandra. Förekomsten av olika statliga geografier skapar problem på flera sätt. För det första innebär de mångskiftande geografiska indelning- arna att de lokala och regionala aktörer som vill ta mer ansvar för regional utveckling med syfte att bidra till tillväxt och sysselsätt- ning måste interagera med ett flertal statliga myndigheter som har delat in regionalt på olika sätt. För det andra finns det skäl att vända på perspektivet. Det åter- kommande talet om sektoriseringen inom staten pekar på ett annat problem – en rätt osamlad statlig styrning. Länsstyrel- serna möter problem när det gäller den samordning av andra stat- liga myndigheter som de enligt länsstyrelseinstruktionen skall verka för. Förekomsten av 21 län och länsstyrelser skapar problem för en nationell sektorsmyndighet. Att leva upp till höga ambitioner i form av samverkan och samordning i förhållande till 21 län och deras aktörer är inte trivialt.F16F Mot denna bakgrund blir en viktig fråga i det fortsatta utred- ningsarbetet att överväga förslag som innebär att nuvarande länsin- delning avlöses av en ny statlig regionindelning med färre områden. Ett territoriellt perspektiv? En bärande idé i den nya regionala utvecklingspolitiken är behov av ett sammanhållet och väl fungerande ansvar för en regions utveck- ling, dvs. samordning på tvärs av etablerade sektorsgränser. Ambi- tionen är inte minst att staten på detta politikområde söker skapa en territoriellt sammanhållen politik där olika statliga insatser och verksamhetsområden samspelar med varandra och med insatser från andra aktörer. är problem att jämka samman statliga insatser över sektorsgränser inte unika för den regionala utvecklingspolitiken. Problem med bristande samordning över administrativa och geo- grafiska gränser beskrivs på många andra håll. Det finns skäl att 16 Det kan inte uteslutas att detta förhållande indirekt kan fungera som en ursäkt för sektors- myndigheten att avstå från regional förankring och i stället följa den egna sektorns logik. vidga perspektivet och att undersöka om det finns behov av ett ter- ritoriellt och tvärsektoriellt perspektiv även för andra delar av det offentliga åtagandet.