sou · GWB334 · 2008-04-07 00:00:00 — – förslag om förändringar i samtjänstlagen Delbetänkande av Utveckling av lokal service i samverkan SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att stödja de statliga myndigheterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor och att stödja andra samverkansinitiativ. I uppdraget ingår vidare bl.a. att utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner. I uppdraget ingår också att utreda behov av för- ändringar i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Till särskild utredare förordnades general- direktören . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen. Genom tilläggsdirektiven tidigarelades översynen av lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Som sekreterare anställdes , samt och . , kommittéservice, biträder utredningen med bl.a. textredigering och layout. Utredningen, som har antagit namnet Utveckling av lokal service i samverkan, får härmed överlämna delbetänkandet Lättare att samverka – förslag om förändringar i samtjänstlagen (SOU 2008:34). Utredningens uppdrag och arbete ................................ Mål och ambitioner i utredningsarbetet ................................. Uppläggning av utredningens arbete ...................................... Utgångspunkter för detta arbete .................................. 2.3.2 Olika intressen måste vägas mot varandra .................. 2.3.3 Utvecklingen ska ske på rättslig grund ....................... 2.3.4 Den rättsliga regleringen ska stödja utvecklingen ...... 2.3.5 Rättslig reglering måste samspela med annan Utgångspunkter för förslagen...................................... Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt.... Förvaltningslagen om service och samverkan ........................ 3.2De statliga myndigheternas rättsliga förutsättningar för deltagande i servicekontor ....................................................... Regeringens möjligheter att fördela uppgifter ............ Myndigheternas utrymme att fördela om 3.3Kommuners och landstings förutsättningar för deltagande i servicekontor ....................................................... Den kommunala kompetensen .................................... Samverkansformer mellan kommuner......................... 3.3.3 Överlämnande av kommunala uppgifter till annan kommun eller till staten................................................ 3.3.4 Överlämnande av statliga uppgifter till kommun ....... 3.4.3 Omfördelning av uppgifter mellan stat och kommun enligt STL ...................................................... Anställnings- eller uppdragsavtalet.............................. Allmänna överväganden avseende samtjänstlagen.................. Överväganden och förslag ....................................................... 4.4.1 Krav på samtjänstavtalens innehåll, 2 § STL................ 4.4.2 Godkännande av samtjänstavtalen, 3 § STL ................ 4.4.3 Verksamhetsredovisning, 4 § STL................................ Anställnings- eller uppdragsavtalet.............................. 5.2.3 Annan reglering av offentlig anställning ..................... Överväganden och förslag....................................................... 5.4.1 Krav att handläggare ska namnges i samtjänst- avtalet, 2 § STL.............................................................. 5.4.2 Särskilt anställnings- eller uppdragsavtal, 5 § STL...... 5.4.3 Begränsade beslutsbefogenheter, 6 § STL................... Överväganden och förslag....................................................... 6.4.1 Beslut i enklare fall, 7 och 8 §§ STL............................. 6.4.2 Katalogen över statliga ärenden, 7 § STL .................... 6.4.3 Kommunala uppgifter 8 §, STL ................................... Servicekontorets hantering av personuppgifter............... Överväganden och förslag....................................................... 7.4.2 Möjligheter utan ändringar i SekrL ............................. 7.4.4 om personuppgifter................................. 7.4.5 Fortsatt utredningsarbete............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................. SOU och Ds ............................................................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................. Huvudpunkterna i utredningens uppdrag är följande. Utredningen ska stödja de statliga myndigheternas arbete med lokala servicekontor och andra samverkansinitiativ. Vi ska utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner och driva på utvecklingen av informations- och kommunikations- tekniska möjligheter att göra offentlig service effektivare. Vi ska också utreda vilka förändringar som behövs i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor, STL. När det gäller STL ska utredningen särskilt analysera följande frågor: Är det erforderligt att regeringen eller annat organ ska ha ett övergripande ansvar för godkännande av samtjänstavtal, åter- kallande av godkända samtjänstavtal samt ansvar för redovis- ningen av verksamhet som bedrivits i samtjänstens ram? Hur kan bättre förutsättningar för flexibilitet och effektivitet i samtjänsten skapas, som rättssäkerhet och skydd för den enskildes integritet upprätthålls? Kan de förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning och som kan ingå i samtjänstavtal preciseras på något annat sätt än direkt i lag? Hur kan kommunerna och statliga myndigheter samverka i samtjänstavtal för ökad flexibilitet och effektivitet? Vi ska också utreda om det är möjligt att utöka möjligheterna för myndigheter som ingått samtjänstavtal att använda varandras upp- gifter vid utförandet av förvaltningsuppgifter i förhållande till vad som är tillåtet enligt befintlig reglering. Förslagen i delbetänkandet syftar genomgående till att ge bättre förutsättningar för nu pågående eller planerat utvecklingsarbete. Långsiktiga förslag kommer senare i utredningsarbetet och kom- mer att bygga på konkreta erfarenheter och behov. En utgångspunkt för förslagen är att samverkan, i servicekontor och på andra sätt, bör betraktas som en del av myndigheternas ordinarie verksamhet. Sådan samverkan bör därför så långt som möjligt omfattas av samma regler som gäller för annan verksamhet i förvaltningen. Man bör inte ha specialreglering när det finns gene- rell reglering som är tillämplig. Utredningens förslag i korthet Kravet i 3 § STL på att regeringen ska godkänna samtjänstavtal för att de ska vara giltiga tas bort. Styrningen av den svenska förvalt- ningen bygger på att regering och riksdag förlitar sig på att myn- digheter och kommuner agerar inom lagens ramar. Det bör gälla även på detta område. Kravet i 2 § STL på att samtjänstavtalen ska vara tidsbegränsade tas bort i konsekvens med att lagen inte längre har tidsbegränsad giltighet. Bestämmelsen i 4 § STL om verksamhetsredovisning enligt regeringens beslut tas bort. Denna typ av styrning av utvecklings- arbete bör inte ske genom lag, utan t.ex. genom uppdrag till myn- digheter. Kravet i 2 § STL på att det i samtjänstavtalet ska anges vem som ska utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller ger tillgång till personuppgifter tas bort. Regeln saknar rättslig bety- delse för ansvar och ansvarsutkrävande. Regeln i 6 § STL att handläggare i medborgarkontor endast får fatta gynnande beslut tas bort. Samma regler bör gälla för alla myn- dighetens handläggare. Myndigheten kan inte ställa lägre krav på vissa handläggare. Katalogen i 7 § STL över vilka förvaltningsuppgifter på det stat- liga området, som innefattar myndighetsutövning och som får före- komma i samtjänsten, tas bort. Möjligheten finns för regeringen att styra genom förordning vilken myndighetsutövning som får före- komma i servicekontoret. Om regeringen inte utfärdar en sådan förordning står det myndigheterna fritt att avtala om myndighets- utövning i servicekontoren. Katalogen i 8 § STL över kommunala förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning föreslås finnas kvar. Den innebär en utvidgning gentemot vad som gäller generellt, eftersom den medger att beslutanderätt delegeras även till uppdragstagare. Enligt direktiven ska vi undersöka möjligheterna att förenkla utbyte av sekretessbelagda personuppgifter inom servicekontoret. Analysen begränsar sig i detta skede till myndigheternas förslag om en generell sekretessbrytande bestämmelse. Konsekvenserna av en sådan bestämmelse skulle dock bli både långtgående och svår över- blickbara. Vi föreslår därför inga ändringar . Vi utreder frågan vidare och återkommer senare i utredningsarbetet. Utredningen kommer att följa kommuners och statliga myndig- heters arbete med att etablera och utveckla servicekontor. En viktig uppgift blir att ta till vara erfarenheter. Med utgångspunkt i kon- kreta erfarenheter av problem och möjligheter avser vi lämna för- slag till insatser. Dessa förslag kan komma att röra alla aspekter av utvecklingen, t.ex. organisation, finansiering och styrning. Det övergripande syftet med det fortsatta arbetet är att skapa bättre förutsättningar för nya former för lokal service i samverkan. lag om ändring i lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor Härigenom föreskrivs ifråga om lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor dels att 3, 4, 6 och 7 §§ ska upphöra att gälla, dels att 1, 2, 5 och 8 §§ ska ha följande lydelse. Statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltnings- ärenden med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (samtjänst vid medborgar- kontor). Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall omfattas av samtjänsten. Statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltnings- ärenden med de begränsningar som anges i denna lag (sam- tjänst vid medborgarkontor). Ett samtjänstavtal ska ange vilka förvaltningsuppgifter som ska omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå det skall gälla. kräver tillgång till personupp- kräver tillgång till personupp- gifter, ska det av avtalet framgå gifter, skall det av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna avses och vilken tillgång till per- och vilken tillgång till person- sonuppgifter som behövs. uppgifter denne kommer att ha. Det skall också framgå om hand- läggaren har andra sådana för- valtningsuppgifter och den till- gång till personuppgifter denne i så fall har. Om samtjänsten innebär att ras personal till att utföra förvalt- eller delvis innebär myndighets- utövning eller som kräver till- ning eller som kräver tillgång till den myndighet som ansvarar för personuppgifter, skall den myn- dighet som ansvarar för uppgif- terna träffa ett särskilt anställ- med den som ska utföra dessa nings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa upp- En arbets- eller uppdrags- tagare som omfattas av ett sär- tjänst får inte omfatta andra skilt avtal enligt 5 § får i den ärenden, för vilka en kommun ansvarar, än de som nämns i En arbets- eller uppdrags- tagare som omfattas av ett sär- skilt avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn 1.ta emot ansökningar om plats och, med undantag för barn som behöver särskilt stöd enligt 2 a kap. 9 § skollagen (1985:1100), fördela platser och lämna erbjudanden om plats för barn i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg enligt 2 a kap. skollagen, 2.lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gym- nasieskolan och vux- enutbildning enligt skollagen, 3.ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vatten- toalett enligt en föreskrift, eller 4.i enklare fall bevilja par- keringstillstånd för handikap- pade. 1.ta emot ansökningar om plats och, med undantag för barn som behöver särskilt stöd enligt 2 a kap. 9 § skollagen (1985:1100), fördela platser och lämna erbjudanden om plats för barn i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg enligt 2 a kap. skollagen, 2.lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gym- nasieskolan och vux- enutbildning enligt skollagen, 3.ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vatten- toalett enligt en föreskrift, eller 4.bevilja parkeringstillstånd för handikappade. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för avtal som ingåtts före . 1Utredningens uppdrag och arbete En i den offentliga förvaltningen är att de statliga myn- digheternas och kommunernas verksamhet ska präglas av rätts- säkerhet, effektivitet och demokrati.1 ska myndigheterna kunna möta förändringstryck och servicekrav i omvärlden. Det sker bl.a. genom att arbetsformer och organisation anpassas, men också genom att nya statliga myndigheter bildas och andra avveck- las. Anpassningen pågår ständigt men som helhet har förvaltningen blivit alltmer svåröverskådlig, vilket försvårar både samarbetet mellan myndigheterna och medborgarnas kontakter med dem. I förvaltningspolitiska handlingsprogram understryks att den statliga förvaltningen måste bli bättre på att svara upp emot medborgarnas och företagens servicebehov, givetvis utan att åsidosätta de grund- läggande värdena. Krav på den statliga förvaltningen att bli tydligare och mer över- skådlig har förekommit . kom utredningsförslag om hur förvaltningen borde reformeras för att uppnå bättre samordning mellan myndigheter. Samverkan över sektorsgränserna bedömdes kunna ge medborgare och företag bättre service och bidra till den regionala utvecklingen. Medborgarkontor startade i flera kommuner för att praktiskt pröva lokal samverkan mellan statliga myndigheter. Lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor tillkom 1994 som ett led i försök med servicesamverkan mellan kommunala förvaltningar och statliga myndigheter. Lagen har numera ersatts av samtjänst- lagen, lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor, STL. 1 I det följande används termen myndighet som beteckning på alla myndigheter, dvs. både kommunala myndigheter, landsting och myndigheter under regeringen. När endera kate- gorin av myndighet avses, anges detta. Utredningens uppdrag och arbete Enligt STL får statliga myndigheter, kommuner och landsting ingå avtal om s.k. samtjänst, vilket bl.a. innebär att de får utföra vissa uppgifter för varandras räkning. Medborgarkontor finns i många kommuner, men numera oftast som en informations- eller servicepunkt och utan någon långtgående myndighetssamver- kan. har kommuners och statliga myndigheters hem- sidor och speciella portaler på nätet blivit viktiga vägar till samhälls- och myndighetsinformation. Många myndigheter kan numera erbjuda medborgarna omfattande allmän information och tjänster via nätet och utvecklingen går snabbt vidare. Regeringen gav 2003 i uppdrag åt sex myndigheter att utveckla och pröva nya former för lokal servicesamverkan i det s.k. VISAM- projektet. Myndigheterna prövade olika service-, organisations- och arbetsformer som den offentliga förvaltningen kan använda för att möta servicebehov hos medborgare och företag. De studerade också de effektivitetsvinster som en ökad samverkan kan ge. Pro- jektet avrapporterades och har bl.a. lett till att flera av myn- digheterna fortsätter samarbetet.2 I regeringsförklaringen konstaterar regeringen att organi- sations- och strukturförändringar är nödvändiga för att effektivi- sera den statliga förvaltningen och anpassa verksamheten till nya krav. Regeringen understryker också att samhällsservice ska finnas att tillgå i hela landet. Även om statliga myndigheter koncentrerar sin verksamhet till större orter är det viktigt att de har en lokal när- varo så att medborgare och företag kan få en god service. Myndig- heterna bör säkra detta genom att utveckla nya organisations- och arbetsformer och genom att samverka i högre grad. Regeringen vill därför främja servicesamverkan och inrättandet av lokala service- kontor, som kan innebära att servicen kan upprätthållas och dess- utom vara kostnadseffektiv. 2 Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Dilemman och strategiska vägval i förvalt- ningspolitiken (Statskontoret 2005:124), Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Erfarenheter från sex myndigheters samverkan i 15 projekt (Statskontoret 2005:125), Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Åtagande för fortsatt servicesamverkan (Stats- kontoret 2005:126) Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade om utredningsdirektiven Myndighetssam- verkan vid lokala servicekontor (Dir. 2007:68) . Huvudpunkterna i uppdraget till vår utredning är följande. Vi ska stödja de statliga myndigheterna i deras arbete med lokala servicekontor. Även andra samverkansinitiativ ska stödjas, t.ex. försöksverksamheten med så kallade nystartcentrum och överens- kommelser mellan myndigheter och kommuner för att bryta utanförskapet. Former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner ska utredas. Vi ska driva på utvecklingen av infor- mations- och kommunikationstekniska möjligheter att göra offentlig service och tjänsteproduktion mer effektiv. Vi ska också utreda vilka förändringar som behövs i samtjänstlagen, STL. Uppdraget ska genomföras i nära kontakt med berörda statliga myndigheter, kommuner och landsting. Vi ska också samråda med kring arbetsgivarpolitiska frågor och inbjuda Kommuner och Landsting att medverka i arbetet. Förslag om ytterligare åtgärder som behövs för att åstadkomma en väl fun- gerande samverkan skulle lämnas . Utred- ningen lämnade en rapport till regeringen till denna tidpunkt. För- slag om förändringar i lagen om samtjänst vid medborgarkontor skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas , men enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade ska förslagen i stället lämnas . Vi återkommer till det närmare innehållet i tilläggsdirektiven i avsnitt 2.1. Utredningen ska avslutas med en redovisning av uppnådda resultat . 1.3Mål och ambitioner i utredningsarbetet De tidigare politiska ansträngningarna att öka samverkan inom för- valtningen har uppenbarligen inte gett avsedda resultat. Förvalt- ningens sektorsorganisering består och fortfarande saknas den integrering av offentliga verksamheter som skulle behövas på många områden. Organisation och verksamheter är framför allt anpassade till myndigheternas interna utvecklings- och effektivi- tetsmål. Myndigheternas service till medborgarna är utbudsstyrd. Enskilda människor måste själva försöka orientera sig bland sam- hällets institutioner och hantera den fragmentiserade service de kan Utredningens uppdrag och arbete få från olika håll. Det saknas fortfarande genomgripande former för att överbrygga sektors- och myndighetsgränser som kan göra att service levereras med utgångspunkt från människors behov. Det är problematiskt, särskilt för människor som av olika skäl har svårt att själva kräva adekvata serviceinsatser samt ordna rätt följd och sam- manhang i dessa. Alla medborgare har för övrigt rätt att kräva att den skattefinansierade förvaltningen ska utföra sina tjänster väl, dvs. att vi ska få valuta för skattemedlen. Vi uppfattar att regeringen, bl.a. genom uppdraget till vår utred- ning, nu har skärpt kravet på den offentliga förvaltningen att leve- rera mer tillgänglig och effektiv service i hela landet. Vi tolkar detta som att servicen inte bara ska vara geografiskt tillgänglig utan också utformad på ett sätt som är anpassat till människors behov. De övergripande mål och ansatser som vi har i utredningsarbetet, är i korthet följande. Medborgarens behov ska stå i centrum Medborgarens behov av service, inte myndigheters sektorsoriente- rade och interna mål, ska styra utformningen av den offentliga för- valtningens serviceutbud. Det gemensamma målet för myndigheterna bör vara att ge medborgarna snabb och kompetent service som bidrar till att lösa deras problem. Den enskilde ska inte hindras i att få service för att han inte känner till eller förstår hur olika myndigheter är organise- rade eller hur ansvaret är fördelat mellan dem. Myndigheter ska ha skyldighet att samverka Myndigheterna ska ha gemensam skyldighet och ansvar för att den enskilde får svar eller hjälp eller förs in i en väl samordnad service- process, där rätt insatser görs i rätt följd och vid rätt tillfälle. Myndigheters serviceinsatser är alltför ofta osammanhängande och splittrade, sett från medborgarens utgångspunkt. Detta är all- varligt, särskilt när den enskildes problem är mångfasetterat och insatser behövs från flera olika myndigheter, men ingen tar ansvar för helheten. Det gäller t.ex. ofta för personer som behöver, men inte får, snabb och adekvat hjälp för att komma i arbete. Det är lätt att inse den välfärdsförlust genom onödigt lidande för den enskilde och extra kostnader för samhället som detta innebär. Samverkan ska vara det normala – inte undantag Det ska vara en självklarhet att myndigheter samverkar. Myndig- heter bör ha samma mål, inriktat på att medborgarens problem ska Utredningens uppdrag och arbete lösas snabbt och korrekt, vare sig det gäller att komma i utbildning eller arbete, starta ett företag, få en tillståndsprövning utförd eller något annat där myndigheter kopplas in. Samverkan mellan myndigheter påbjuds i många olika sam- manhang men har utveckling av servicesamverkan inom för- valtningen framför allt bedrivits som försöksprojekt. De exempel på fungerande samverkan som existerar, är snarare resultat av att eldsjälar har drivit fram dem än av att myndigheter generellt sett har anpassat sina arbetsformer. Den begränsade centrala styrningen av förvaltningens organisering, mål- och resultatstyrningen, myn- digheternas traditioner, regler och anvisningar, personalens speci- alinriktade kompetens m.m. gör det svårt att förändra arbetsfor- merna. Myndigheter ska ha ett allmänt serviceansvar Vare sig den enskildes ärende är enkelt eller komplext, ska myndig- heten hjälpa till med att lotsa personen rätt. Det ska inte få förekomma att en myndighet skjuter ifrån sig den enskildes ärende under förevändning att det inte angår myn- dighetens sakområde. Ett minimikrav på myndigheter bör vara att de lotsar servicesökande människor rätt i förvaltningsapparaten. Offentlig service ska vara lättillgänglig i hela landet Det måste finnas ett lokalt serviceutbud. Det ska vara lätt för mig som medborgare att hitta den servicepunkt där jag kan få svar på mina frågor eller åtminstone hjälp att få kontakt med rätt service- givare eller sakexpert. Det finns en rad olika aspekter av tillgänglighet. Service ska t.ex. vara både fysiskt tillgänglig och begriplig. Medborgarnas servi- cebehov liksom de geografiska och praktiska förhållandena varierar över landet. Det är givet att lösningarna för att förmedla tjänster behöver anpassas till varierande förutsättningar. T.ex. behöver företagare kunna få personlig service och , medan den som inte är i arbete kanske har lättare att anpassa sig till tradi- kontorstider. Många, särskilt de människor som inte för- står svenska, kan behöva hjälp att tolka informationsskrifter, regler, blanketter m.m. Kravet på tillgänglighet ska ställas både på service som levereras på nätet, s.k. e-tjänster, och på personligt levererad service. Utredningens uppdrag och arbete Fler än de offentliga aktörerna ska kunna delta i distributionen av service