sou · GWB315 · 2008-03-04 00:00:00 — Kommunen måste se till att den beviljade insatsen blir utförd. Det är inte rim- ligt att kräva att en brukare ska behöva ringa runt och fråga vilken av utförarna som har möjlighet att ta emot honom eller henne. Så som framgått ovan är situationen vid valtillfället oftast mycket påfrestande och ett alltför stort ansvar kan inte läggas på brukaren. En av de stora förtjänsterna med ett valfrihetssystem är möjlighe- ten att byta utförare om man inte är nöjd med den kvalitet som tillhandahålls. Av de kommuner som utredningen intervjuat fram- kom ingen statistik över hur vanligt förekommande omval var. Några kommuner uppskattade dock att ca. av de äldre valt om. I undersökning intervjuades ett antal personer som bytt utförare. De brukare som bytt hade kontaktat bistånds- handläggaren eftersom de varit missnöjda med kvaliteten på . Att välja bort är dock ingen enkel sak, många brukare berättar om oron att såra personalen, att veta vad man har men inte vad man får. Andra brukare har tvingats att byta eftersom den tidigare utföraren har försvunnit från marknaden, t.ex. genom konkurs eller fusion. Information och val i ett valfrihetssystem 9.3Utredarens överväganden och förslag ang. information Utredarens förslag: I den föreslagna lagen om valfrihetssystem införs en bestämmelse som reglerar kommuners och landstings ansvar att tillhandahålla information till brukaren/invånaren. Enligt utredaren har huvudmannen, dvs. kommuner och landsting ansvaret för att alla brukare och invånare, oavsett fysisk eller psykisk kapacitet, får en så fullgod information som möjligt om de olika valalternativen. Detta innebär att informa- tionen måste anpassas till den individ som ska välja. Det ska fin- nas både skriftlig och muntlig information att tillgå. Informa- tion ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförstålig och lättill- gänglig. Av de intervjuer som gjordes i samband med rap- port Att välja hemtjänst, framgick att samtliga brukare var posi- tiva till att få välja utförare av hemtjänst, men att valet inte var lätt. Många brukare upplevde att det är svårt att jämföra alternativen och efterfrågade mer stöd och hjälp. Så som utredaren har konsta- terat varierar kvaliteten stort på den information som finns . För att kunna utnyttja möjligheten i ett valfrihetssystem och göra ett rationellt val, är det av mycket stor vikt att brukaren får rele- vant, jämförbar, saklig, innehållsrik, mångsidig och lättförstålig information. Brukarna behöver stöd och hjälp för att kunna välja. Denna hjälp ges i praktiken av biståndshandläggaren. Biståndshandlägga- rens roll som myndighetshandläggare och informatör/vägledare har ibland uppfattats som otydlig. Det är enligt utredarens mening viktigt att uppvärdera biståndshandläggarens roll som företrädare för den politiska nämnden. Arbetet med att ge stöd och service till brukaren i en valsituation och vara neutral i förhållande till de utförare som finns på marknaden är en viktig uppgift i ett valfrihetssystem. Detta kräver att den politiska ledningen är tydlig vad gäller riktlinjer och uppföljning av verksamheten. Information och val i ett valfrihetssystem 9.4Utredarens överväganden och förslag ang. valsituationen Utredarens förslag: I den föreslagna lagen införs en bestämmelse som anger att den enskilde brukaren inte ska tvingas att välja, valet ska vara frivilligt. Med hänsyn till att valet är svårt att göra samt att det finns människor som inte vill eller kan välja anser utredaren att valet ska vara frivilligt. Av bestämmelsen framgår vidare att bruka- ren i dessa fall ska erbjudas ett s.k. ickevalsalternativ. Ickevalsalter- nativet ska, av myndigheten, vara bestämt i förväg. Biståndshandläggaren ska stödja, underlätta och uppmuntra den enskilde att välja utförare i ett valfrihetssystem. I de fall där den enskilde inte vill eller kan välja ska kommunen eller till- handahålla ett s.k. ickevalsalternativ. Ickevalsalternativet ska vara ett fullgott alternativ, så bra som något annat. Myndigheten ska i förväg bestämma vad som gäller om den enskilde inte kan eller vill välja. Biståndshandläggaren får inte slumpvis välja bland de leve- rantörer som tecknat avtal med myndigheten. Viktning eller rang- ordning av leverantörerna är inte tillåtet i ett valfrihetssystem. Däremot kan myndighetens egenregiverksamhet vara ett icke- valsalternativ, eftersom huvudansvaret för verksamheten ligger på huvudmannen. Ett annat förfarande kan vara att myndigheten anvi- sar någon av de utförare som finns i valfrihetssystemet i en i förväg uppställd turordning vilket innebär att samtliga utförare behandlas lika. Myndigheten kan också upphandla enligt ett ickevalsal- ternativ. Närhetsprincipen skulle kunna vara ett ickevalsalternativ vid t.ex. val av vårdcentral eller särskilt boende, dvs. den enskilde får den utförare som ligger närmast brukarens bostadsadress. Det viktigaste är att ickevalsalternativet är konkurrensneutralt mellan de utförare som tecknat avtal med myndigheten enligt lagen om valfrihetssystem, det ska inte vara någon slumpmässig bedömning som ligger till grund för myndighetens val. 10Kommunal samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun Utredarens bedömning: Utredaren har inte funnit några juridiska hinder när det gäller samverkan mellan kommuner under processen med att bygga upp ett valfrihetssystem, när man arbetar fram kva- litetskrav och ersättningssystem m.m. Mer problematiskt är det för kommuner att samverka kring utförandet av tjänster. Möjligheten att samverka i dessa fall, och den enskilde brukarens möjlighet att välja utförare utanför hemkommunen, påverkas av socialtjänst- lagens regler om vistelsekommunens ansvar. De kommuner som inför det av utredaren föreslagna valfrihets- systemet kommer att kunna sluta avtal med hemtjänstutförare utanför kommungränsen, även då utföraren är en annan kommun, och brukare kommer att ha möjlighet att välja utförare utanför hemkommunen i de fall då avtal finns. När det gäller brukare som har behov av hemtjänstinsatser utförda i en annan kommun än hemkommunen, under en tillfällig vistelse där, finns däremot ingen möjlighet för hemkommunen att sluta avtal med den tillfälliga vis- telsekommunen. En ändring i lagstiftningen skulle kunna utöka brukarens valfrihet och underlätta för äldre och personer med funktionsnedsättning, att vistas i andra kommuner, och göra det möjligt för kommuner att samverka även i dessa fall. Frågan om behovet av ändringar i lagstiftningen bör enligt utredarens mening överlämnas till den utredning regeringen har tillsatt1, med uppgift att se över socialtjänstlagens regler om vistelsekommunens ansvar. Utredarens bedömning är att det föreslagna valfrihetssystemet vidgar möjligheten till samverkan när det gäller särskilda 1 Dir. 2008:13 Utredning om vistelsebegreppet i socialtjänstlagen i vissa situationer. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun Utredaren har övervägt om korrigeringar i social- tjänstlagens bestämmelser om vistelsekommunens ansvar bör före- slås för att ytterligare utöka brukarens valmöjlighet när det gäller särskilda boendeformer i annan kommun, men har funnit att de negativa effekterna kan bli för stora. Utredarens synpunkter i frå- gan bör också överlämnas till den utredning regeringen har tillsatt, med uppgift att se över socialtjänstlagens regler om vistelse- kommunens ansvar. För att underlätta samverkan ser utredaren det som angeläget att Kommunala kompetensutredningens förslag om sam- verkansformen gemensam styrelse realiseras. Regeringen vill, enligt utredningens direktiv, skapa ett system som ger valfrihet, mångfald och effektivitet när det gäller insatser för äldre och personer med funktionsnedsättning – i första hand när det gäller hemtjänst och särskilda boendeformer enligt social- tjänstlagen (2001:453), SoL, men även övriga insatser för den aktu- ella personkretsen, t.ex. dagverksamhet, ska omfattas. Valfrihets- systemet ska göra det möjligt för den enskilde att välja utförare även utanför hemkommunen. Av direktiven framgår vidare att utredaren ska analysera och vid behov lämna förslag på hur kommunerna ska kunna samverka kring ett valfrihetssystem utan att bilda kommunalförbund eller gemensam nämnd. Kommuner har samverkat på en rad olika områden och i olika former . Frågan om samverkan är dock högaktuell och har behandlats av kommunala kompe- tensutredningen 2 och av Ansvarskommittén3. I slutbetänkande framhålls bl.a. att Det är uppenbart att inter- samverkan kommer att vara nödvändig även , oavsett om kommunstrukturen förändras eller ej. Kommunala kompetensutredningen skriver: har samverkan allt mer framställts som ett sätt att effektivisera verksamheter, att öka kompetensen, att hantera krav på specialist- kunskap m.m. Samverkan har även nämnts som en tänkbar lösning på 2Betänkandet av Kommunala kompetensutredningen, kompetens i utveckling, SOU 2007:72, s. 279 ff. 3SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 271 samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun de utmaningar den offentliga sektorn står inför mot bakgrund av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, och mer eller mindre som en nödvändighet för små kommuner. I äldrevårdsutredningen (S2003:04) betonades betydelsen av samverkan mellan kommuner och landsting i vårdkedjan.4 Även Kommuner och Landsting har publicerat en rad skrifter om samverkan, bl.a. inom vård- och omsorgsområdet. Samverkan kommuner emellan och mellan kommuner och landsting sker både i offentligrättslig och i privaträttslig form. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. De privaträttsliga formerna är t.ex. aktiebolag, stiftelser och föreningar. Interkommunala avtal är dock den vanligaste for- men av samverkan. Vilken form av samverkan som väljs beror på uppgiften och graden av samverkan. Om det är fråga om myndig- hetsutövning måste samverkan ske i förvaltningsrättsliga former. Inom flera områden föreligger särskilt lagstöd för samverkan i avtalsform, bl.a. gäller detta . Av 2 kap. 5 § SoL följer att kommunen får sluta avtal med annan6 om att utföra kommu- nens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av den bestämmelsen överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällig- het, en stiftelse eller en enskild individ. En förutsättning för att en kommun ska kunna sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom är dels att den aktuella kommunen har befogenhet att utföra uppgiften, dels att utföraren är behörig att utföra dessa. Bestämmelsen har bl.a. tillkommit för att öka möjligheterna för en kommun att överlämna vissa arbetsuppgifter till en annan kommun, om det sett ur ett kva- litetsperspektiv bedöms vara lämpligt. När det gäller kommuner så får dessa endast i begränsad utsträckning utföra uppgifter som ligger inom en annan kommuns kompetensområde. Beslut om bistånd och 4SOU 2004:68 Sammanhållen hemvård Samsynt och framsynt – Framgångsfaktorer för samverkan, och 6Men annan avses bolag, förening, samfällighet, stiftelse, enskild individ eller annan kommun. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom , kan inte överlåtas på annan7. Processen att bygga upp ett valfrihetssystem efter kommunspecifika önskemål där det bland annat ingår att arbeta fram kvalitetskrav och ersättningssystem är omfattande och kan vara betungande för små kommuner. Genom en samverkan mellan två eller flera kommuner kan processen underlättas och några juridiska hinder mot detta finns inte. Något mer problematiskt är det dock att samverka kring utförandet av tjänster. Kommunernas möjlighet att samverka och den enskildes möjlighet att välja utförare utanför hemkommunen påverkas av socialtjänstlagens regler om vistelsekommunens ansvar. I 2 kap. 2 § SoL, fastslås huvudregeln när det gäller ansvars- fördelningen kommunerna emellan. Av bestämmelsen framgår att det är vistelsekommunen som ska lämna den enskilde det stöd och den hjälp han behöver. Den kommun som någon mer eller mindre tillfälligt vistas i när hjälpbehovet inträder, kallas i socialtjänstsammanhang för vistelse- kommun. Kommunens skyldighet att pröva en persons behov av bistånd påverkas inte av vistelsetidens längd. Detta ansvar gäller även om en person vistas helt tillfälligt i en kommun men är bosatt i en annan. Omfattningen av det bistånd som vistelsekommunen kan ha skyldighet att utge kan däremot i vissa fall påverkas av den tid som hon eller han vistas där och under vilka förhållanden.8 Med hemkommun avses den kommun där en person är bosatt större delen av året. Hemkommun kan också benämnas hemvist.9 För det mesta sammanfaller vistelsekommunen med hemkommunen. Om det finns en hemkommun kan det ha betydelse för omfattningen 1992/93:43 s. 21. 8Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2003:5) 9Jfr RÅ 1987 ref. 174 och RÅ 1995 ref. 70 samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun på det bistånd som vistelsekommunen är skyldig att ge. För den som saknar fast bostad kan det vara svårt att bestämma vilken kommun som ska anses vara hemkommun. Enbart det förhållandet att någon är folkbokförd i en viss kommun behöver inte göra den kommunen till hemkommun; det kan möjligen vara en indikation som tillsammans med andra förhållanden, t.ex. att någon mer än tillfälligt har eller har haft kontakt med , kan göra det rimligt att betrakta den kommunen som hemkommun. 10.3Undantag från vistelsekommunens ansvar Huvudregeln om vistelsekommunens ansvar gäller . Vissa undantag finns reglerade i 2 kap. 3 § och 16 kap. 2 § SoL. Dessa bestämmelser kan ge den enskilde rätt till insatser av en annan kommun än den där hon eller han vistas. Det undantag som regleras i 2 kap. 3 § SoL aktualiseras då en per- son som önskar flytta från en kommun till en annan, inte kan göra det utan att veta att den kommande hemkommunen erbjuder behövliga insatser. Den som omfattas av bestämmelsen har ett var- aktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom. Den enskilde har i detta läge rätt att ansöka om insatserna särskild boendeform och hemtjänst hos inflyttningskommunen, innan hon eller han faktiskt vistas där. Inflyttningskommunen ska göra en bedömning av om behov av vård- och omsorgsinsatser föreligger och även i övrigt behandla ansökan som om den enskilde redan var bosatt i kommunen. Det förhållandet att den enskildes behov redan är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövningen av en sådan ansö- kan. Det innebär t.ex. att om den enskilde redan bor i en särskild boendeform i sin hemkommun så ska inflyttningskommunen bortse från detta. För att bestämmelsen i SoL ska bli tillämplig ska det framgå att det är den enskildes egen bestämda önskan att få flytta till den andra kommunen. Andra skäl för en flyttning faller inte in under denna paragraf. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun För att uppnå ett sammanhållet vårdansvar har i 16 kap. 2 § första stycket SoL införts ett utvidgat ansvar för den kommun som fattar beslut om att placera någon för vård eller boende i en annan kom- mun, dvs. Av bestämmelsen framgår att om någon efter beslut av en kommun vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan särskild boende- form eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket, 7 § tredje stycket och 7 kap. 1 § första stycket 2, har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 4 kap. 1 § samt de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 3 kap. 6 § och 5 kap. 1 och 9 §§ som den enskilde kan behöva. Placeringskommunen ansvarar för den hjälp och det stöd, som den enskilde behöver under vistelsen i den andra kommunen, även om personen i fråga har blivit folkbokförd i vistelsekommunen. I princip gäller det både ekonomiskt bistånd och socialt stöd och sociala tjänster i form av t.ex. hemtjänst och daglig verksamhet. Meningen är att personer som genom kommunens beslut vistas för vård eller boende i en annan kommun bör vara likställda med personer som får motsvarande vård eller boende i den egna kommunen. Det gäller även vid avgiftssättning. Bestämmelsen innebär ingen ändring av principen om vistelse- kommunens ansvar i de fall då någon på eget initiativ flyttar till eller av någon annan anledning beger sig till en annan kommun än hemkommunen, och under vistelsen där söker hjälp av något slag. Regeln om placeringskommunens ansvar är avsedd att tillämpas som undantag både från vistelsekommunens normala ansvar och dess yttersta ansvar. har en del personer som varit intagna på kriminal- vårdsanstalt eller som vistats på sjukvårdsinrättning utanför hem- kommunen, mött svårigheter när de har ansökt om bistånd inför frigivningen eller utskrivningen. Orsaken har varit oklarheter om vilken kommun som var ansvarig för de eventuella insatser som den enskilde kunde ha behov av. Problemen gällde främst personer som inte var kända i hemkommunen och personer som saknade fast anknytning till någon kommun. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun För att delvis komma tillrätta med problemen har det i 16 kap. 2 § andra stycket SoL införts en bestämmelse som gör det möjligt att snabbt och enkelt slå fast vilken kommun som är ansvarig för stöd och hjälp till den som vistas i anstalt inom kriminalvården eller vårdas på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning, på initiativ av någon annan än en kommun. Någon placeringskommun finns alltså inte. I dessa fall ansvarar folkbokföringskommunen för det bistånd samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster som den enskilde kan behöva. En förutsättning för att regeln ska kunna tillämpas är att den enskilde är folkbokförd i landet. Om hon eller han inte är det prövas frågan om ansvarig kommun på grundval av reglerna om vistelse- kommunens ansvar. Skyldigheten att svara för hjälp och stöd gäller såväl under vis- telsen på inrättningen eller anstalten som inför utskrivning eller frigivning. Folkbokföringskommunens ansvar i anslutning till att vården upphör gäller dock endast hjälp och stöd som aktualiserats inför avslutningen av vården. Frågan om vilken kommun som är ansvarig för insatser som aktualiserats efter att vården upphört prövas enligt de vanliga reglerna om vistelsekommunens ansvar. Beslut om stöd och hjälp som fattats inför avslutningen av vården kan ha verkan efter vårdens upphörande. Detta kan bl.a. gälla insatser som behövs i anslutning till att sluten psykiatrisk vård upphör. Folkbokföringskommunens ansvar övertas då inte av någon annan kommun. Ansvaret upphör när insatserna har genomförts eller ärendet har överflyttats till en annan kommun. Enligt huvudregeln är det vistelsekommunen som ska lämna den enskilde stöd och hjälp. Det innebär emellertid inte att vistelse- kommunen ska vidta alla åtgärder som kan behövas också när den enskilde är bosatt i en annan kommun. Vistelsekommunen kan flytta över ärendet till hemkommunen om hjälpbehovet lämpligen kan tillgodoses där10. En möjlighet att flytta över ett ärende från en nämnd till en annan, i en annan kommun, har funnits sedan social- tjänstlagens tillkomst, men endast under förutsättning att den mottagande nämnden samtyckt till överflyttningen. 10 16 kap. 1 § första stycket SoL. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun har så gott som aldrig tillämpats11 och därför infördes en regel i SoL som möjliggör en överflyttning, även utan samtycke från mottagande nämnd12. En överflyttning av ett ärende ska ske om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål, varaktigheten av hjälpbehovet och omständigheterna i övrigt fram- står som lämpligt. Frågan om det är lämpligt att flytta över ett ärende avgörs efter en bedömning i varje enskilt fall. verksamhet ska bygga på människors självbestämmanderätt och integritet och insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Normalt sett bör därför inte ärenden flyttas över mot den enskildes vilja men det kan ske i enstaka fall. Vid bedömningen av till vilken kommun den enskilde har star- kast anknytning kan man enligt förarbetena hämta ledning från principerna i folkbokföringslagen (1991:481) vilket normalt inne- bär att den enskilde anses ha starkast anknytning till den kommun där hon eller han är eller borde vara folkbokförd. Om en överflyttning inte kan ske i samförstånd mellan de berörda nämnderna kan den kommun som vill flytta över ärendet få frågan avgjord efter en rättslig prövning. i det län, där den kommun ligger dit ärendet föreslås flyttas över, är första instans vid prövningen. För att överflyttningsmöjligheten inte ska motverka principen om vistelsekommunens primära ansvar för stöd och hjälp, krävs en viss varaktighet av hjälpbehovet för att överflyttning ska ske. I normalfallet bör det vara fråga om mångåriga insatser. För en vuxen kan det t.ex. bli aktuellt efter en långvarig vistelse i ett familjehem eller en bostad med särskild service i en annan kommun. 10.5Vistelsekommunens ansvar och hemtjänst Det är alltid vistelsekommunen som ansvarar för insatsen hemtjänst. Kommunen utför insatsen själv i egen regi eller sluter avtal med annan om utförandet. Kommungränsen utgör inte en spärr när det gäller vilken utförare som kan kontrakteras. Med stöd av 2 kap. 5 § SoL kan även en annan kommun anlitas som utförare åt brukare som befinner sig i den egna hemkom- 2002/03:53 s. 93. 1216 kap. 1 § andra och tredje stycket SoL. samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun Om en brukare förflyttar sig över kommungränsen och behöver få insatsen utförd i en annan kommun, övergår däremot ansvaret på den nya vistelsekommunen. Bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar torde innebära att en kommun inte kan bevilja insatsen hemtjänst utanför landets gränser med stöd av 4 kap. 1 § SoL eftersom någon egentlig vistel- sekommun i dessa fall inte finns. var 140 300 personer, , beviljade hemtjänst. redovisade kommunerna 4 362 200 beviljade hemtjänsttimmar vilket motsvarar en ökning med när- mare innan och . Av kommunernas kostnader för äldreomsorgen går 35 pro- cent till vård och omsorg i ordinärt boende. Den genomsnittliga kostnaden per brukare är 224 700 kronor.13 10.5.2Hemtjänst för personer med funktionsnedsättning Ungefär 19 200 personer , som bodde i ordinärt boende, var beviljade hemtjänst . Jämfört med betyder det att antalet personer med hemtjänst i denna åldersgrupp har ökat med . Kommunerna har redovisat ca 535 000 beviljade hemtjänsttimmar. Jämfört med samma månad är det en ökning med ca 40 procent.14 Det finns stora variationer mellan landets kommuner när det gäller kostnaderna per brukare för personer med hemtjänst i ordi- närt boende. Landets medelvärde 2006 var cirka 155 400. 13 Kommuner och Landsting: Aktuellt på äldreområdet 2007. I äldreomsorgs- kostnaden ingår även kostnaden för kommunernas hälso- och sjukvårdsinsatser. 14 : officiella statistik, Funktionshindrade personer . samverkan kring ett valfrihetssystem och utförare i annan kommun 10.5.3Hemtjänst och utförare utanför kommungränsen i ett valfrihetssystem I det valfrihetssystem utredaren föreslår har brukaren möjlighet att välja utförare utanför hemkommunen, under förutsättning att avtal finns mellan kommunen och den aktuelle leverantören. Långa avstånd mellan utförare och brukare är emellertid en nackdel när det gäller hemtjänstinsatser. För utföraren kan logistikproblem göra uppdraget ointressant. För kommunen kan långa resvägar innebära att ersättningen måste sättas högre och för brukaren kan ett långt avstånd till utföraren medföra en sårbarhet i själva utförandet – det påverkar t.ex. den tid det tar för personal att ta sig hem till brukaren om något akut inträffar.