sou · GVB34 · 2008-01-01 00:00:00 — Även efter de gränssnittsjusteringar mellan inspektioner och trafikverk och andra förändringar i ansvar och befogenheter som föreslås i utredningen, kommer uppdragen till de olika inspektionerna att vara olika i vissa delar. Utredningen konstaterar att de olika trafiksektorernas olika karaktär och förutsättningar medför att uppdragen till respektive trafikverk och inspektion inte blir helt identiska. Det är inte heller ändamålsenligt att ha samma ansvars- och rollfördelning mellan trafikverk och inspektion inom varje sektor. Utredningen ser inte att detta utgör något hinder när det gäller något av de tre organisationsalternativen. Samverkan med andra aktörer Som framgår av den tidigare framställningen, är EU-arbetet och det internationella samarbetet mycket omfattande, främst inom luftfarts- och sjöfartsområdena. Huvuddelen av kontakterna i säkerhets- och skyddsfrågor inom såväl sjöfartssektorn som luftfartssektorn sker utomlands. Även inom järnvägsområdet är samarbetet redan nu av stor betydelse och ökar allt mer i omfattning. Utrymmet för nationella särlösningar är därmed mycket begränsat framför allt inom luftfartens och sjöfartens område men även inom järnvägsområdet och en motsvarande utveckling förutses även inom vägtransportsektorn. Vid vissa internationella förhandlingar förväntas ofta deltagande av en generaldirektör. För rör det sig om 4–6 möten och för Luftfartsstyrelsen ca 30 möten . Med ett omfattande internationellt samarbete och EU-arbete, i synnerhet inom luftfarts- och sjöfartsområdet, skulle det därmed vara mycket betungande för en GD att kunna företräda flera trafikslag. Tidsbrist för sådant arbete har redan konstaterats inom luftfarten. Situationen i skiljer sig här delvis från den svenska då ansvaret för föreskrifts- och normgivningsarbetet ligger inom ministeriet i , medan det i ingår i inspek- tionernas uppdrag och deras arbete inom EU och i internationella sammanhang blir därmed mer omfattande. I uppfattade man inte att den integrerade organisationen medförde några särskilda svårigheter eller hinder för att företräda de egna intressena. Inspektionerna har även identifierat gemensamma berörings- punkter med en rad svenska aktörer utanför transportsektorn. Som exempel kan nämnas Luftfartsstyrelsens samarbete med . Det har framförts farhågor om att en alltför långtgående fokusering på utveckling av säkerhetsarbetet inom transportsektorn skulle minska utrymmet för sådant externt samarbete. De fyra inspektionerna förfogar tillsammans över betydande resurser. uppgick kostnaderna för Järnvägs- och Luftfarts- styrelsen samt för Sjöfarts- och Vägtrafikinspektionen till totalt 574 954 tkr (enligt årsredovisning 2005) och för uppgår den sammanlagda budgeten till 652 620 tkr. (ÅR 2005) Tillkommande verksamhet för Vägtrafikinspektionen enligt vad som föreslagits i det föregående uppgår enligt Vägtrafikinspek- tionens egna beräkningar till motsvarande ca 15 årsarbetskrafter. Tillsammans med övriga tillkommande kostnader beräknas merkostnaden i förhållande till budget för till ca 15 000 tkr. Huvuddelen av de tillkommande uppgifterna överförs från och enligt utredningens uppfattning bör mot- svarande resurser överföras från anslag till Vägtrafik- inspektionen. Genom ett nytt och mer kostnadseffektivt arbetssätt i tillsynen, bör det vara möjligt för Vägtrafikinspektionen att även klara de nya arbetsuppgifterna, inom denna utökade ram. Den gränssnittsjustering som föreslås då frigörs från , innebär att delar av verksamheten inom enheten för Sjöfart och samhälle överförs till . Detta innebär att utökat resursbehov enligt beräkningar motsvarande ca 10 årsarbetskrafter och ett ökat resursbehov på ca . förutsätts även fortsättningsvis finansieras via avgifter från sjöfarten med som uppbördsmyndighet. Som redovisats i avsnitt 3, pågår en översyn av resurs- fördelningen mellan Järnvägsstyrelsen och avseende normgivningsarbetet och sektorsansvaret inom järnvägssektorn. Denna översyn kommer sannolikt att leda till en omfördelning av resurser mellan de två myndigheterna, till förmån för Järnvägs- Utredningen har inte närmare studerat de ekonomiska konsekvenserna av förändringar i gränsdragningen. kostnader för sektorsansvaret uppgick till . Enligt Järnvägsstyrelsens beräkningar uppgår det utökade årliga resurs- behovet för normeringsarbetet till ca . Dessa kostnader har inte inkluderats i den fortsatta framställningen. Kostnaderna för de olika verksamheterna fördelade sig 2005 enligt följande. Större organisatoriska förändringar leder till att organisation, bemanning och rutiner m.m. ses över. Vanligen identifieras då möjliga besparingar och en ökad rörlighet i organisationen underlättar ofta genomförandet av olika former av rationaliseringar. Områden som i regel brukar vara föremål för rationaliseringar och besparingar i samband med omstruktureringar är overhead- kostnader (OH) och lokaler. Med OH-kostnader avses här kostnader för styrning, ledning och administration. En större organisation innebär normalt sett stordriftsfördelar och vid en sammanslagning kan OH- och lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna sänkas. I ESV:s rapport om administrativ samverkan (Dnr 12- 1266/2005) redovisar man ett antal metoder för att effektivisera administrativa arbetsuppgifter för att frigöra resurser. De metoder man redovisar, och som kan tillämpas inom eller mellan organisationer, är: Effektivisering av processer (inkl. rutiner och arbetssätt) Resurssamverkan eller samordning av resurser (s.k. shared services) Utkontraktering (köpa tjänster) Med resurssamverkan menar man att arbetsuppgifter, som kan standardiseras och som omfattar en viss volym, samlas. Därigenom uppnår man stordriftsfördelar (t.ex. fakturering och enklare ärendehandläggning). Det kan också innebära s.k. kompetens- koncentration (t.ex. inom inköp, information eller juridik), vilket gör det möjligt att hålla en hög kompetens och utföra arbets- uppgifter effektivare. De skäl ESV redovisar till att det blir mer effektivt med resurssamverkan är: Genom att koncentrera vissa arbetsuppgifter blir arbetet effektivare, mer flexibelt och ger ökad specialisering. Infrastrukturen används mer effektivt (t.ex. lokaler och IT- stöd). I sin , koncentrerad administration (ESV 2005:25) presenterar ESV en nulägesbeskrivning av shared service inom statsförvaltningen. I rapporten redovisas bl.a. fallstudier från några myndigheter som genomfört shared service i någon form. De myndigheter som ingår är Kammarkollegiet, , Polisens administrativa center och Verket för innovationssystem. Företrädarna för shared serviceverksamheterna (SCC) var överens om att bildandet av SCC har och kommer att bidra till att stödverksamheten bedrivs mer effektivt och med högre kvalitet än tidigare och att de bidrar till att skapa större ekonomiskt utrymme för kärnverksamheten. Inom redovisades dessutom en besparing motsvarande 80 årsarbetskrafter eller och inom Polisen med 49 årsarbetskrafter eller . I enlighet med ESV:s studier, bedömer utredningen att en samordning av inspektionernas administrativa resurser bör skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande. Även avseende kärnverksamheten bör det finnas en potential för ökad effektivitet i resursanvändningen, även om utrymmet här är mer begränsat. Som ESV konstaterar i sin rapport (Dnr 12-1266/2005) saknas det i stort sett kunskap och utvärderingar som visar på besparings- potentialen i att samverka. Utredningen bedömer att det finns en rad förhållanden som begränsar och hindrar att den fulla potentialen nås avseende Den enskilda faktor som vi bedömer som mest begränsande i sammanhanget är att de olika verksamheterna har olika finansieringskällor. Detta innebär att det inte är möjligt att göra transportslagsövergripande prioriteringar, vilket begränsar möjliga effektiviseringar och besparingar. Även i det dagliga arbetet begränsas flexibiliteten i resursanvändningen och därmed i verksamheten. Exempelvis så kan personella resurser som finansieras med avgifter från sjöfarten inte användas i ett projekt som avser vägtrafik. Luftfartsstyrelsen, Järnvägsstyrelsen och Vägtrafikinspektionen är samtliga relativt nybildade organisationer. Därmed har verksamheterna varit föremål för genomlysningar och förändringar, vilket innebär att utrymmet för rationaliserings- och effektiviseringsåtgärder är mer begränsat än i en äldre organisation. Inledningsvis måste man räkna med att driftkostnaderna ökar under , beroende på i vilken takt förändringarna genomförs. De geografiska förhållandena i , med stora avstånd och långa restider, medför risk för stor personalomsättning med stora rekryteringskostnader. Hur lokalkostnaderna skulle förändras vid en ändrad organisationsstruktur är till stor del beroende på valet av lokaliseringsort. Tillgången till lokaler på orten, lokalkostnadsläget och hur väl lokalbeståndet på orten svarar mot verksamhetens behov är faktorer som påverkar kostnaderna. Vid en samlokalisering kan normalt sett lokalerna minskas något. En ökad yteffektivitet kan ofta åstadkommas genom att andelen gemensamma ytor minskar. Eftersom samtliga inspektioner är relativt nyinflyttade i moderna, ändamålsenliga lokaler är möjligheterna att minska kvadratmeterytan sannolikt mer begränsade än de varit om myndigheterna funnits i samma lokaler . Nedan redovisas de fyra verksamheternas kostnader för ledning, administration och IT . (N 2004:15) konstaterar att det inte med säkerhet går att förutse de ekonomiska konsekvenserna när en myndighet omlokaliseras. Kostnaderna för att flytta arbetstillfällen bestäms i hög grad av de anställdas beslut att följa med eller inte och påverkas i stor utsträckning av de villkor och de förutsättningar som bestäms för övergången av verksamheten till den nya lokaliseringsorten, t ex övergångsregler för medflyttande personal. Kostnader för flytt, pensioner, nyrekryteringar etc. varierar starkt med andelen personal som flyttar med. I sitt yttrande över lokaliseringsutredningens (N 2004:15) delbetänkande pekar ESV på ytterligare ett antal faktorer som bör beaktas. Erfarenheterna från de många omstruktureringarna visar att man måste räkna med en fjärde större grupp: de som i anslutning till flytten, vid besked eller senare, blir sjukskrivna, lämnar arbetsmarknaden och får sin försörjning tryggad över socialförsäkringen. ESV påpekar också att den allmänna erfarenheten är att omstruk- tureringar blir mer kostnadskrävande än vad som förväntats. Som framgår av den tidigare redovisningen, har de olika inspek- tionerna olika finansieringsform. Järnvägsstyrelsen och Vägtrafik- inspektionen finansieras med anslag, medan Luftfartsstyrelsen och får sina intäkter från avgifter. Att de olika inspektionerna har olika finansieringskällorna innebär en begränsning. De avgifter som tas in från den yrkes- mässiga sjö- respektive luftfarten kan endast kan användas till verksamhet inom respektive sektor. Att låta avgifter från vissa sektorer bekosta trafiksäkerhetsarbete inom andra trafikslag är inte möjligt. Det skulle nämligen innebära att avgifterna i de delarna blir att betrakta som beskattning av sektorn i fråga. Av 8 kap. 3 § regeringsformen följer att skatt endast kan tas ut genom föreskrifter som meddelas genom lag. Även om det av säkerhets- skäl skulle vara motiverat att lägga en större andel av de samlade resurserna på vägtrafiktillsynen, där problemen är som störst, kan avgiftsintäkter från sjö- respektive luftfartssektorn inte överföras till säkerhetsarbetet inom vägområdet. Utredningen har inte bedömt det som rimligt varken att föreslå en anslagsfinansiering för all inspektionsverksamhet, eller att införa avgiftsfinansiering avseende väg- och järnvägstillsynen. Viss avgiftsfinansiering av Järnvägsstyrelsens verksamhet har, som tidigare redovisats, övervägts men är inte aktuell. De fyra inspektionerna hade tillsammans 483 anställda. Nedan redovisas bemanningens fördelning inom de fyra olika organisationerna. Omlokaliseringar innebär en väsentlig förändring av förutsätt- ningarna för en myndighets kompetensförsörjning under en rad av år. Verksamhetsförändringar som medför byte av bostadsort, brukar normalt sett innebära att huvuddelen av personalen väljer att inte följa med. I sitt remissvar till (N 2004:15) delrapport av statlig verksamhet konstaterar att, utifrån erfarenheter av tidigare omlokaliseringar, kan max av de anställda beräknas komma att följa med till den nya orten. I rapporten återgärder vid genomförandet av omlokalisering av statlig verksamhet (dnr Fi2005/6039) konstaterar utredaren att erfarenheter från de pågående omlokaliseringarna visar att endast ett fåtal avställda (0–) avser att följa med permanent. Några följer med för kompetensöverföring Utvärderingar av de långsiktiga effekterna av tidigare omlokaliseringar från till andra orter i landet under slutet av 1970- och visar att myndigheterna efter vissa omställningsproblem allmänt sett fungerar väl. Initialt sett ledde dock omlokaliseringen till effektivitetsförluster i verksamheten. Myndigheterna var tvungna att rekrytera och lära upp nya medarbetare. Efter att dessa inkörningsproblem klarats av fungerade personalförsörjningen tillfredsställande. Utredningen kan också konstatera att Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen är relativt nyinrättade som egna myndigheter. Verksamheten har precis börjat finna sin form efter ett omfattande arbete med att föra ut mål och strategier till personalen, hitta arbetssätt, bemanna organisationen osv. Ytterligare förändringar kommer att skapa ny turbulens i två organisationer som varit utsatta för myndighetsombildningar. 13.2.2Konsekvenser för säkerhet och skydd En mängd faktorer har betydelse för att inspektionsverksamheten inom transportsektorn skall kunna bedrivas effektivt och därmed ge förutsättningar för ett väl fungerande säkerhets- och skyddsarbete. Några av de kritiska framgångsfaktorerna för en effektiv verksamhet är: att uppdraget är tydligt och att det finns förutsättningar för en fungerande styrning och ledning, hur arbetet organiseras, både i fråga om övergripande myndighetsstruktur och internt, vilka ekonomiska resurser som ställs till förfogande och med vilka restriktioner och att det finns förutsättningar för en väl fungerande kompetens- försörjning. De tre organisationslösningarna påverkar i olika grad förutsätt- ningarna för inspektionsverksamheten inom transportsektorn. Under respektive alternativ redovisas hur vi bedömer dess konsekvenser. Utredningens bedömning: Organisationslösningen är möjlig att genomföra. Den skapar förutsättningar för att en gemensam kultur för säkerhet och skydd utvecklas och ger en effektiviserings- och rationaliseringspotential. Det finns risk för kompetensförluster med negativa effekter på säkerhetsarbetet. Ett genomförande av alternativet bör ske i etapper. Ett möjligt organisationsalternativ är att bilda en gemensam myndighet genom att de fristående myndigheterna Järnvägs- styrelsen och Luftfartsstyrelsen slås ihop med och Vägtrafikinspektionen, efter att dessa skiljts från respektive . De förslag till förändringar av ansvars- områden och i gränssnittsjusteringar i förhållande till trafikverken, som tidigare redovisats, inkluderas. Den nya myndigheten får ett gemensamt huvudkontor på en ort medan regional verksamhet, främst inom och Luftfartsstyrelsens område, bedrivs utifrån samma orter som . Luftfartsstyrelsen och finns i medan Järnvägsstyrelsen och Vägtrafikinspektionen är lokaliserade till . Genom att välja eller som lokaliseringsort för en ny gemensam myndighet, begränsas flyttbehovet till två myndigheter. Om en annan lokaliseringsort väljs, berörs alla fyra myndigheterna. av den tidigare framställningen, arbetar () av inspektionernas anställda vid huvudkontoren i resp. i . Övriga anställda arbetar regionalt i (Luftfartsstyrelsen) samt i , och (). Utredningen kan konstatera att de tekniska regelverken för respektive transportslag är fackorienterade och mycket omfattande, som de vänder sig till olika aktörer. Skillnaderna i specifik kompetens och arbetssätt är här relativt stora mellan de olika sektorerna. Däremot när det gäller utveckling av tillsyns- och säkerhetsarbetet på en övergripande nivå baseras denna i stor utsträckning på erkända generella principer inom exempelvis risk- och säkerhetsanalyser, tillsynsmetodik, samspelet människa/teknik, certifieringsarbete och kvalitetsstyrning. Generellt sett är likheterna mellan tillsynen inom olika samhällssektorer betydande, vilket man även konstaterat i . Totalt sett måste det ändå anses som mest naturligt att samverkan sker med andra inspektioner inom transportsektorn, där förutsättningarna och uppdragen är mest likartade. Exempel på andra områden där det bör vara av intresse att samutnyttja kompetens och resurser är metoder och strategier för samverkan med andra aktörer såväl nationellt som internationellt. Andra tänkbara samverkansområden är IT-säkerhet och arbetet med att utveckla 24-timmarsmyndigheten. Potentialen för en mer långtgående samverkan är alltså betydande. Orsaken till att man pekar på olika hinder för en sådan samverkan kan till en del sökas i organisatoriska förhållanden, på det sätt som beskrivs i rapporten från avseende administrativ samverkan. En gemensam ledning och en integrerad verksamhet kan vara en nödvändig förutsättning för att utnyttja den fulla potentialen för samverkan och därmed för ökad effektivitet och produktivitet inom trafikinspektionsverksamheten. Samverkan med andra aktörer Det finns flera grupper av regelverk – inte minst europeiska – som skiljer verksamheterna åt. Utredningen har inte funnit att det finns några formella hinder till följd av samarbetet inom EU eller internationellt mot att integrera inspektionsverksamheten i en organisation. En sammanläggning av inspektionerna och en integrering av verksamheterna, måste givetvis ske med beaktande av de europeiska och internationella överenskommelser och åtaganden som finns när det gäller exempelvis arbetssätt och – metoder. En förutsättning för att det svenska arbetet inom EU och i internationella sammanhang inte ska försvagas, är att arbetet kan organiseras så att inspektionerna kan företrädas av flera personer än endast generaldirektören, i den mån detta är möjligt. Det har framförts farhågor om att den samlade trafikins- pektionsmyndigheten genom sin storlek skulle bli mindre flexibel, med sämre anpassningsförmåga till omvärldens krav och förväntningar. Mot detta kan invändas att en stor och mer resursstark organisation å andra sidan ger utrymme för fler omvärldskontakter och utvecklingsarbete. Som framgår av den tidigare framställningen skulle en samlad trafikinspektionsmyndighet, utifrån nuvarande bemanningssitua- tion, ha 483 anställda och i budget för egen verksamhet. Till detta kommer tillkommande resursbehov till följd av utökade uppgifter till Vägtrafikinspektionen och gränssnittsjusteringar mellan och , respektive Järnvägsstyrelsen och . Valet av organisationsmodell för en sammanslagen myndighet är av stor betydelse. Om man väljer en modell med fyra fristående avdelningar, en för respektive transportslag, finns en betydande risk att arbetet kommer att bedrivas i huvudsak som utan något mer systematisk arbete över sektorsgränserna. Enligt utredningens uppfattning, faller därmed ett av huvudargumenten för en samlad trafikinspektionsmyndighet. Däremot skapar en funktionsinriktad organisation med gemensamma organisatoriska enheter för tillstånd, tillsyn, övergripande juridiska frågor etc. förutsättningar för transportslagsövergripande arbete och en långtgående integrering, vilket ger en större potential för effektivitetshöjningar och/eller besparingar. En samordning av den samlade kompetensen över trafikslagsgränserna skulle ge möjligheter till korsbefruktning och bredare utveckling av verksamheten. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att resurser för ekonomi, personal, IT och övrig administration samlas i en organisatorisk enhet. Den ärendehandläggning, som är standardi- serad och av mer administrativ karaktär och volymmässigt relativt omfattande, kan samordnas och ges ett väl fungerande administrativt stöd. Som framgår tidigare i detta avsnitt är möjliga besparingar beroende av en rad faktorer, såsom val av organisation, lokali- seringsort, tidigare rationaliseringsarbete, kostnader till följd av personalrörlighet etc. Utredningen bedömer att den potentiella besparingspotentialen vid en sammanläggning av verksamheterna är stor även i det svenska fallet. Som framgår av de tidigare nämnda ESV-rapporterna, finns det inga studier eller utvärderingar gjorda som kan ligga till grund för beräkningar av möjliga besparingar vid samverkan. visar exemplen från genomförd administrativ samverkan inom t.ex. och Polisen att det finns en betydande rationaliseringspotential. Utredningen har inte närmare studerat förutsättningarna för att uppnå de effektivitetsvinster man redovisade i . Enligt uppgift hade man sparat av personalkostnaderna och på övriga kostnader i genomförandet av den nya organisationen. Dessutom har man krav på sig att fortsätta rationaliseringsarbetet. Ett antagande om att det är möjligt att spara 10– inom området ledning, administration, IT och lokaler skulle innebära en årlig kostnadsminskning eller motsvarande utrymme för kvalitetsökningar, med 18–(räknat på kostnader enligt årsredovisning 2005) En motsvarande reducering avseende övriga kostnader skulle innebära en kostnadsminskning på . I dessa siffror har inte de tillkommande resursbehoven inom Järnvägsstyrelsen, och Vägtrafikinspektionen inkluderats. Utredningen bedömer att det vid en sammanslagning bör vara möjligt att i viss utsträckning reducera de tillkommande resursbehoven vid en sammanslagning av verksamheterna. Olikheterna i finansiering innebär vidare att det i det dagliga arbetet i kärnverksamhet är nödvändigt att hålla isär olika inkomstkällor i den löpande verksamheten. Detta ställer höga krav på ledning och styrning och innebär en komplex ekonomisk planering/uppföljning. Olika finansieringskällor kräver en mer avancerad ekonomiadministration. Tekniskt är detta dock möjligt att lösa och blandfinansiering, med intäkter från såväl avgifter som anslag, finns hos ett flertal myndigheter. Att organisera myndigheten i olika avdelningar för de olika transportslagen skulle förenkla den ekonomiska hanteringen genom att varje avdelning då skulle få en egen finansieringskälla. skulle detta innebära att den önskade integreringen av verksamheten inte kan genomföras, vilket begränsar möjligheterna att uppnå den eftersträvade gemensamma kulturen, liksom möjliga rationaliseringar. För OH-kostnader används ofta olika nycklar, internfakturering eller liknande för att fördela kostnaderna i verksamheten. I detta avseende spelar inte organisationsmodellen någon större roll. Som redovisats tidigare i detta avsnitt innebär en sammanslagning av de olika verksamheterna olika former av merkostnader, främst personalrelaterade. Merkostnadernas storlek är direkt relaterade till valet av lokaliseringsort och hur många av de anställda som väljer att följa med vid en ev. omlokalisering av verksamheten. En sammanläggning av alla fyra inspektionerna skulle innebära att två myndigheter måste flytta, förutsatt att en av de nuvarande lokaliseringsorterna väljs som säte för den nya myndigheten. Som tidigare redovisats, har utredningen inte studerat lämplig lokaliseringsort för en samlad inspektionsmyndighet, eftersom det inte ingår i utredningens uppdrag. Om Järnvägsstyrelsen och Vägtrafikinspektionen skall omlokaliseras från berörs 65 tjänster. Till detta kommer rekryteringsbehov till följd dels av Vägtrafikinspektionens utökade uppdrag med ca 15 personer, dels av gränssnittsjusteringen mellan Järnvägsstyrelsen och . En omlokalisering av Luftfartsstyrelsen och berör 280 tjänster i . Till detta kommer ett tiotal tjänster enligt den föreslagna gränssnittsjusteringen mellan och . Inspektionerna har även viss regional verksamhet.