sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — Det behövs ock- så väl fungerande tekniska och administrativa system så att leveran- törerna kan lämna ut uppgifterna till de brottsbekämpande myn- digheterna utan dröjsmål och så att uppgifterna enkelt kan tas om hand. Sammantaget uppkommer kostnader för investeringar i nya tekniska system eller för anpassning av befintliga system, för un- derhåll av tekniska system och för administration. I vårt uppdrag ingår att beräkna de angivna kostnaderna och be- lysa olika modeller för en fördelning av kostnaderna mellan det allmänna och leverantörerna samt de för- respektive nackdelar de olika alternativen för med sig. En betydelsefull omständighet som vi ska beakta vid valet mellan olika lösningar är vilken lösning som blir samhällsekonomiskt mest kostnadseffektiv. För att få en mer specifik uppfattning om vilka nya tekniska lösningar och vilka anpassningar av befintliga system som krävs och en grund för vår bedömning av hur stora kostnaderna blir har vi bett de leverantörer som är representerade i utredningen att kom- ma in med vissa uppgifter. Vi har frågat om kostnader för grundin- stallationer, underhåll av systemen och kostnader för utlämnande av trafikuppgifter i enskilda ärenden. Vi har också tillfrågat branschorganisationen , och . Vi har även skaffat oss ett underlag genom att låta en expert inom området för elektronisk kommunikation göra en ana- lys av de kostnader som våra förslag innebär. Vi har därutöver fått information om beräkningar av kostnader som har utförts i , och och hur fördelningen av kostnader ser ut i några länder. 13.3.1Uppgifter från vissa leverantörer m.fl. De leverantörer som har kommit in med uppgifter har i huvudsak valt att basera sina svar på den lagringsskyldighet som följer direkt av direktivet om lagring av trafikuppgifter. Det innebär att de be- dömningar som leverantörerna har gjort avser en mindre omfattan- de lagringsskyldighet än den vi föreslår. Endast en av leverantörer- na har kommit med en bedömning av kostnader för trafikuppgif- terna avseende misslyckad uppringning (se avsnitt 6.13). Samtliga leverantörer som har inkommit med uppgifter har framhållit svårigheterna att ange mer preciserade kostnadsberäk- ningar. De har anfört att det finns många osäkerhetsfaktorer. En- ligt leverantörerna är det svårt att bedöma vilka de slutliga kraven blir för anpassning av systemen och beräkningen av kostnaden blir osäker på grund av den stora variationen i pris mellan olika system- leverantörer. Den stora delen av kostnaderna för att genomföra lagringsskyl- digheten avser nödvändiga tekniska system för att identifiera, spa- ra, lagra och lämna ut uppgifterna. Kostnader uppkommer antingen för helt nya system eller för att anpassa befintliga system. Det är enligt leverantörerna till övervägande delen helt nya kostnader. I de fall leverantörerna lagrar uppgifterna för fakturerings- ändamål behövs i och för sig inte nya tekniska system eller anpass- ningar av befintliga system. Men utvecklingen går mot att leveran- törerna tillhandahåller kommunikationslösningar mot s.k. flat rate, dvs. kunden betalar en fast summa oavsett hur mycket man sedan kommunicerar. Det minskar leverantörernas behov av att lagra tra- fikuppgifter för fakturering. Enligt leverantörerna måste därför kostnadsbedömningen utgå från ett snabbt minskande behov av att lagra trafikuppgifter för faktureringsändamål. Leverantörerna har också redovisat att kostnaderna för att genomföra lagringsskyldigheten kommer att variera mycket mellan olika leverantörer beroende på vilka tekniska system som de har och i vad mån systemen kan anpassas för att fullgöra lagrings- skyldigheten. Ofta kan standardlösningar inte appliceras. Anpass- ningen kan därför till viss del bli unik för varje leverantör. Alterna- tivt kan nya tekniska system behöva införskaffas, antingen nu eller i ett senare skede beroende på hur de nuvarande tekniska systemen hos enskilda leverantörer kan användas initialt. na påverkas också kostnaderna om kraven på leverantörerna för- ändras . Leverantörerna bedömer att det är mest troligt att effekterna av förslagen kommer att vara mindre för de stora leve- rantörerna än för de små. För de stora leverantörerna som verkar i flera länder finns också möjligheten till samordningsvinster, bl.a. genom att samma typ av teknik kan användas i alla länder. Samti- digt kan det motsatta bli fallet med en fördyring om olika länder inför olika system för lagringen. Leverantörerna har mycket grovt uppskattat kostnaderna för att identifiera, spara och lagra uppgifterna till allt ifrån 10 till 20–för några av de stora leverantörerna för en av de största leverantörerna. Efter minskar troligen kostnaderna. Generellt anger leverantörerna att kostnaderna för lagring av trafikuppgifter avse- ende fast och mobil telefoni per kund är betydligt lägre än kostna- derna avseende bredband/Internet. Kostnaderna för att lagra miss- lyckad uppringning uppges vara stora. En av leverantörerna har i relativa tal angett de totala kostnaderna för genomförandet av lag- ringsskyldigheten och utlämnande av trafikuppgifter. Enligt denna leverantör utgör kostnaderna för att identifiera och spara de upp- gifter som ska lagras av totalkostnaden, kostnaderna för lagring av uppgifterna , kostnaderna för att lagra misslyckad uppringning med mobil telefoni och kostnaderna för att lämna ut uppgifter av totalkost- naden. I de angivna kostnaderna ingår kostnader för personal och säkerhetsåtgärder. En leverantör har angett kostnaderna för drift och underhåll av IT-system till av investeringskost- naderna, en annan har angett samma kostnader till av in- vesteringskostnaderna. Det skulle innebära kostnader . Vi har inte fått några uppgifter om de små leve- rantörernas kostnader. Kostnaderna för att lämna ut uppgifter i enskilda ärenden uppges av leverantörerna uppgå till 1 500–per ärende, om hanteringen sker med låg automatiseringsgrad. Kostnadsnivån per ärende kan enligt leverantörerna sänkas med väl utbyggda stödsy- stem och beställnings- och leveransrutiner. De stora leverantörerna har redan etablerade system och rutiner för att lämna ut trafikupp- gifter, medan de små kan behöva vidta åtgärder som medför så sto- ra kostnader att deras existens kan hotas. Utlämnande till en rimlig kostnad ställer krav på att de brottsbekämpande myndigheterna har en väl anpassad administration och teknik som följer med i utveck- Leverantörerna har också uppgett att totalkostnaderna be- ror på i hur många fall myndigheterna begär att trafikuppgifter ska lämnas ut. Med en ökad efterfrågan från de brottsbekämpande myndigheterna kommer sannolikt totalkostnaden för att lämna ut uppgifter att bli högre. 13.3.2Nuvarande ersättningar i samband med verkställande av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Inom polisen, inklusive , har Säkerhetspoli- sen ansvaret för tekniska och administrativa frågor som rör hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. gäller att de brottsbekämpande myndigheterna ersätter leverantörerna för kost- nader som uppstår i anslutning till verkställighet i det enskilda fal- let. Säkerhetspolisen har slutit avtal som reglerar verkställighets- kostnaderna med de största leverantörerna. Avtalens innehåll är sekretessbelagt och vi kan därför inte redovisa ersättningsnivåerna. Vad som däremot kan sägas är att avtalen med respektive leverantör inte har helt likalydande innehåll, att ersättningen för hemlig tele- avlyssning generellt är högre än för hemlig teleövervakning och att ersättningen beror som verkställigheten sker. Det har inte varit möjligt att få fram uppgifter från de brottsbe- kämpande myndigheterna om hur mycket de betalar för trafikuppgifter som lämnas ut enligt . Det beror på att myndigheterna inte kostnadsför dessa uppgifter på ett samlat sätt utan kostnaderna anges som förundersökningskostnader i varje enskilt ärende. 13.3.3Nuvarande ersättningar i samband med utlämnande av trafikuppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation Även när det gäller ersättningar i samband med utlämnande av tra- fikuppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation har Sä- kerhetspolisen slutit avtal med de största leverantörerna om ersätt- ningar i standardärenden. Ett standardärende är t.ex. när polisen frågar efter vilka samtal som har ägt rum och från ett visst telefonnummer. Den ersättning som de brottsbekäm- pande myndigheterna får betala till leverantören när det inte gäller standardärenden bestäms normalt i samband med varje enskilt ärende och beror av vilka trafikuppgifter som begärs, hur lätt till- gängliga trafikuppgifterna är hos leverantören och tidsramen för leverantörens hantering. Den ersättning som i dessa fall begärs av leverantörerna varierar stort. Flera små leverantörer som lämnar ut uppgifter någon eller avstår ibland från att ta betalt medan andra begär hög ersättning. Av de skäl som anfördes i föregående avsnitt finns det inte hel- ler någon samlad uppgift om de totala årliga kostnaderna för de brottsbekämpande myndigheterna för utlämnande av trafikuppgif- ter enligt lagen om elektronisk kommunikation. 13.4Kostnadsbedömningar och kostnadsfördelningar i andra länder I har leverantörerna angett att deras totala kostnad be- räknas till 100–(ca 123–) för en lagringstid . Till detta kommer sedan kostnader för verkställighet, vilka leverantörerna inte har beräknat. I har man i några avseenden gått utöver direktivet om lagring av tra- fikuppgifter och infört en längre gående lagringsskyldighet. Ut- vidgningen innebär bl.a. att uppgifter om en Internetsessions ini- tierande och avslutande paket och om lokalisering vid ett mobil- samtals slut ska lagras. Den angivna kostnaden täcker även kostna- derna för den utvidgningen. Utan utvidgningen har leverantörerna beräknat kostnaderna till 50–(ca 61–123 miljo- ner SEK). Det är leverantörerna som står för kostnaderna för att anpassa systemen. De brottsbekämpande myndigheterna betalar ersättning till leverantören när uppgifter lämnas ut. Storleken på ersättningar- na diskuteras i ett samarbetsforum inom Telekommunikationsin- dustrin, som är leverantörernas branschorganisation. Mot bakgrund av dessa diskussioner, som sker mellan leverantörerna och polisen, utarbetas sedan en priskatalog över de uppgifter som leverantörer- na lämnar ut till de brottsbekämpande myndigheterna. De leverantörer som inte är med i branschorganisationen be- stämmer själva sina priser i förhållande till de brottsbekämpande Dessa priser följer dock till övervägande delen pri- serna i branschorganisationens priskatalog. För uppgifterna i priskatalogen råder sekretess. Vi har dock fått del av några uppgifter, av vilka framgår att utlämnande av historiska uppgifter från faktureringssystem eller liknande kostar (ca ) för en månads uppgifter. Förhandlingar om faststäl- lande av priser för utlämnande av lagrade trafikuppgifter inleddes . Vi har inte några uppgifter om hur kostnaderna för genomförandet av direktivet har beräknats i . Enligt den finländska kommunikationsmarknadslagen ska tele- företagen avgiftsfritt lämna ut uppgifter till en myndighet som be- höver uppgifterna för att kunna utföra sitt uppdrag. Myndigheten ska på egen bekostnad ordna ett system med hjälp av vilket den kan ta emot och behandla sådana uppgifter. Myndigheten svarar även för kostnader för anslutning av systemet till ett kommunikations- nät. När teleföretagen lämnar ut uppgifter har de rätt att av statens medel få ersättning för omedelbara kostnader för investeringar i system, användning och underhåll av system samt utrustning och programvara som anskaffats enbart för de behov som myndigheten uppgett. Teleföretagen har rätt att av statens medel få ersättning även för omedelbara kostnader som orsakas av en åtgärd som myn- digheten förordnat. Detta innebär att teleföretagen och staten kommer överens om vilka investeringar som är nödvändiga att göra och vad som är en rimlig kostnad för detta. Kan teleföretagen och staten inte komma överens är det ytterst som bestämmer vilka åtgärder som ska vidtas och ersättningen till leverantören. Teleföretagen får inte för sin kommersiella verksam- het använda system, utrustning eller programvara som bekostats av myndigheten. Enligt uppgift avser man att tillämpa detta system även beträf- fande kostnaderna för lagring av trafikuppgifter enligt direktivet. Leverantörerna och de brottsbekämpande myndigheterna ska komma överens om vilka typer av åtgärder som leverantörerna måste vidta, dvs. hur lagringen rent tekniskt ska gå till, och hur mycket myndigheterna ska betala. Liksom nu ska ytterst Kommu- nikationsverket avgöra vilka kostnader som leverantörerna ska få ersättning för. Det norska företaget har genomfört en analys av de eko- nomiska konsekvenserna av ett genomförande av direktivet om lag- ring av trafikuppgifter för fast och mobil telefoni samt vissa aspek- ter av Internetaccess. Analysen behandlar alltså inte ett genomfö- rande fullt ut av direktivet avseende Internet. Analysen bygger på material som har samlats in från små, mellanstora och stora leve- rantörer av telefoni- och Internettjänster (tolv leverantörer av fast telefoni, åtta leverantörer av mobil telefoni och 39 bredbandsleve- rantörer) och från leverantörer av tekniska lösningar för lagring och sökning. Teleplan har utrett de ekonomiska konsekvenserna för leveran- törer och brottsbekämpande myndigheter i fyra olika modeller; obligatorisk lagring i central lagringsbas, frivillig lagring i central lagringsbas, lokal lagring hos leverantörerna eller lagring genom outsourcing och utifrån en lagringstid , eller . Outsourcing enligt den norska regleringen kan inte helt jämfö- ras med förslaget i avsnitt 7.5 att den lagringsskyldige ska ha möj- lighet att avtala med annan att fullgöra lagringen. Vi redovisar där- för inte de siffrorna. Analysen visar att de sammanlagda kostnaderna hos leverantö- rerna varierar mellan 90 och 200 miljoner NOK (ca 104 och ) beroende på lagringstid, uppskattad lagringsvolym, utvecklingsbehov hos leverantörerna (dvs. behov av tekniska inve- steringar för att genomföra lagringsskyldigheten) och val av lag- ringsmodell. Med en lagringstid , lokal lagring hos leverantö- rerna och hög lagringsvolym har den sammanlagda kostnaden för leverantörerna beräknats till 95 miljoner NOK (ca ) vid ett lågt utvecklingsbehov. Med ett mellanstort utveck- lingsbehov uppgår kostnaden till 111 miljoner NOK (ca 126 miljo- ner SEK) och vid ett stort behov till 144 miljoner NOK (ca ). Är lagringsvolymen i stället låg uppgår kostnaden vid ett lågt utvecklingsbehov till 89 miljoner NOK (ca ), vid mellanstort behov till 106 miljoner NOK (ca 120 miljo- ner SEK) och vid ett stort behov till 139 miljoner NOK (ca ). I kostnadsberäkningarna har man utgått från att leverantörerna ska ha tekniska system som är separerade från de system som leve- rantörerna använder när de lagrar trafikuppgifter för egna än- damål. Vidare har man inte tagit hänsyn till att en del leverantörer redan lagrar trafikuppgifter som omfattas av lagringsskyldigheten. När det gäller kostnaden för att lämna ut uppgifter i enskilda ärenden vid lokal lagring hos leverantörerna anges i analysen att det är svårt att fastställa den kostnaden. Man har antagit att leverantö- rerna behöver för att besvara en begäran från myndig- heterna och att kostnaden är (ca ). I analysen har också beräknats att investeringskostnaderna för en liten leverantör, vid lokal lagring hos leverantörer och sex måna- ders lagringstid med låg lagringsvolym och ett högt utvecklingsbe- hov, uppgår till mellan 85 000 och 575 (ca 96 000 och ). Man har inte beräknat motsvarande kostnader för en längre lagringstid eller med en högre lagringsvolym. För myndigheterna uppgår kostnaderna för att begära ut uppgif- ter till 13 miljoner NOK (ca ), vid lokal lagring och med 12 månaders lagringstid. Enligt analysen är en viktig slutsats att lagringstid och lagrings- volym påverkar kostnaderna i relativt liten omfattning. Den största kostnaden är i stället knuten till själva etableringen av lagringssy- stemet. Det är således utvecklingsbehovet av de tekniska systemen som i största grad påverkar kostnaderna, dvs. vilka system de en- skilda leverantörerna har och vilka förändringar som de behö- ver för att kunna genomföra lagringsskyldigheten. Kostnader för informationssäkerhet påverkar till en viss grad kostnaderna men är inte kostnadsdrivande. Arbetet med ett förslag till genomförande av direktivet har ännu inte kommit så långt att man har tagit ställning till frågan om för- delning av kostnaderna. I har kostnadsbedömningar gjorts utifrån tre olika alternativ. Det första alternativet innebär att direktivet om lagring av trafikuppgifter inte genomförs, do nothing-alternativet. Enligt det alternativet fortsätter man med det system med frivillig lagring av trafikuppgifter som redan finns och som innebär att endast de största leverantörerna lagrar uppgifter. Det andra alternativet som beräknats är att alla tjänsteleverantörer ska lagra trafikuppgif- ter och det tredje alternativet är att alla tjänsteleverantörer ska lagra uppgifter men att det i möjligaste mån ska undvikas att uppgifter lagras hos fler än en leverantör. Kostnadsberäkningarna har gjorts utifrån en tänkt lagringstid . Kostnaden för do nothing-alternativet uppgår till 17,4 miljo- ner GBP (ca ). I bedömningen har inte tagits med kostnader för eventuella överträdelser genom att direktivet inte genomförs. Alternativet innebär att endast vissa trafikuppgif- ter från särskilt utsedda leverantörer kommer att finnas tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna. Det andra alternativet beräknas uppgå till 30,03 miljoner GBP (ca ). Med denna lagring kommer alla nödvändiga uppgifter att finnas lagrade för de brottsbekämpande myndigheterna och man undviker kostnader för att inte följa direktivet. Det tredje alternativet har samma fördelar och innebär att uppgifterna i möjligaste mån bara lagras hos en leverantör. Kostnaden för det tredje alternativet blir lägre och uppgår till 21,13 miljoner GBP (ca ). Kostnaden för att lagra och lämna ut trafikuppgifter, med en lagringstid , har för en större leverantör av mobil te- lefoni uppskattats till 875 000 GBP (ca ). De uppgifter som då lagras är i huvudsak de som ska lagras enligt di- rektivet (jfr Teleplans analys). Den nuvarande frivilliga lagringen av trafikuppgifter i Storbri- tannien innebär att staten ersätter de kostnader som uppkommer för de leverantörer som staten har slutit avtal med för lagringen av trafikuppgifter. I avtalet med respektive leverantör har staten preci- serat bl.a. vilka uppgifter som ska lagras, hur lagringen ska gå till och hur uppgifterna ska lämnas ut till de brottsbekämpande myn- digheterna. Leverantören redovisar sedan vilka åtgärder som vidta- gits för att tillgodose statens krav, bl.a. avseende tekniska invester- ingar, och vilka kostnaderna är. Därefter bedömer en oberoende expert om leverantörens åtgärder tillgodoser myndighetens krav och om den angivna kostnaden är rimlig. Bedöms kostnaden vara rimlig betalar staten det som leverantören har begärt. Anses kost- naden däremot inte vara rimlig får leverantören komma in med ett nytt förslag. Mot bakgrund av att flera medlemsstater har andra regler för kostnadsfördelning har man i övervägt att införa ett system som innebär att statens ersättningar till leverantörerna be- gränsas. På grund av den hårda konkurrensen på marknaden och svårigheterna att skilja ut olika kostnader för t.ex. insamling av uppgifter och lagring av dem, har man dock stannat för att behålla det system man tillämpar . Vi har inte några uppgifter om hur kostnaderna för genomförandet av direktivet har beräknats i . De kostnader som uppkommer ska fördelas mellan det allmänna och leverantörerna så att leverantörerna ska stå för kostnaden för anpassning av systemen och vad som i övrigt följer med lagrings- skyldigheten. Det allmänna kommer att betala ersättning till leve- rantörerna när trafikuppgifter lämnas ut i enskilda ärenden. Kost- nadsersättningen uppgår f.n. till maximalt (ca ) och betalas av den brottsbekämpande myndighet som begärt uppgiften. diskuteras om detta system ska förändras och i fortsättningen baseras på en schablonersättning per utlämning. 13.5Nuvarande kostnadsfördelning avseende hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Enligt 6 kap. 19 § LEK har vissa leverantörer skyldighet att anpassa sin verksamhet så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verkställas. När anpassningsskyldigheten infördes 1996 be- gränsades den till att endast omfatta tillståndspliktiga leverantörer. Dessa skulle också svara för de kostnader som hänförde sig till an- passningen och för drift och underhåll av systemen men skulle ha rätt till ersättning för de kostnader som uppkom vid varje enskild verkställighet. Anpassningsskyldighetens omfattning fastslogs av PTS i beslut om tillståndsvillkor för respektive leverantör. I förarbetena (prop. 1995/96:180 s. 28 ff.) påpekades särskilt att anpassningsskyldighe- ten inte innebar att polisen fritt fick bestämma vilka anpassningar som skulle göras i telesystemen. skulle vid sin prövning beakta nyttan av en anpassning mot kostnaden för denna, samt även beakta om anpassningen gjordes i ett befintligt telesystem eller om det var krav som ställdes i samband med byte till ny teknik. BRU har därefter föreslagit en utvidgad anpassningsskyldighet för leverantörerna (SOU 2005:38 s. 278 ff.). BRU behandlade i det sammanhanget även frågan om hur kostnaderna för anpassningen skulle fördelas och föreslog att leverantörerna även i fortsättningen skulle stå för kostnaderna. BRU:s skäl var huvudsakligen desamma som de regeringen anförde när anpassningsskyldigheten infördes (se nedan avsnitt 13.8.3). Förslaget bereds inom Ju- stitiedepartementet. 13.6Vilka kostnader uppstår? Bedömning: Lagringsskyldigheten medför kostnader för att identi- fiera, spara, lagra och lämna ut trafikuppgifter. 13.6.1Kostnader för att identifiera och spara de uppgifter som ska lagras Vårt förslag innebär i förhållande till vad som gäller nu att vissa av de trafikuppgifter som leverantörerna sparar enligt nuvarande be- stämmelser kommer att lagras också för brottsbekämpningsända- mål och att nya typer av trafikuppgifter ska lagras. Det innebär att leverantörerna måste införa tekniska lösningar som medger att just de trafikuppgifter som ska lagras för att kunna lämnas ut i brottsut- redningar kan identifieras och sparas i leverantörernas system. I den mån de system som leverantörerna har inte kan anpassas kommer det att innebära att leverantörerna måste investera i nya tekniska system. Kostnaderna kan således avse helt nya tekniska system eller kostnader för anpassning av befintliga system. Till detta kommer sedan löpande kostnader för drift och under- håll av systemen och för säkerhetsåtgärder. Leverantörerna har också vissa administrativa kostnader. 13.6.2Kostnader för att lagra uppgifter Enligt vårt förslag ska fler typer av trafikuppgifter än tidigare lag- ras. Det medför att antalet trafikuppgifter som ska lagras ökar vä- sentligt. Att lagringstiden föreslås bli medför i många fall en längre lagringstid än . Följden blir att volymen lagrade trafik- uppgifter kommer att bli större. Leverantörerna måste ha kapacitet för att lagra dessa uppgifter. Det medför kostnader för nyanskaff- ningar eller kostnader för anpassning av befintliga lagringssystem (t.ex. servrar, diskar och licenser). Till det kommer vissa kostnader för drift och underhåll av systemen. Vårt förslag innebär också att leverantörerna ska vidta tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder som skyddar de lagrade tra- fikuppgifterna. Lagrade trafikuppgifter bör bl.a. hållas logiskt skil- da från leverantörernas övriga verksamhet. Det medför kostnader för investeringar i tekniska system och administrativa kostnader. När lagringstiden är slut ska uppgifterna utplånas. Det medför kostnader för både tekniska system och administrativa rutiner.