sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — – för bättre service till medborgarna Delbetänkande av Utveckling av lokal service i samverkan 2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2008_SOU register S-format.indd 1 Utredningen av lokal service i samverkan startade på grundval av regeringens direktiv (Dir. 2007:68) Myndighetssamverkan vid lokala servicekontor. Den sär- skilde utredaren, generaldirektör , förordnades . Som sekreterare förordnades och . förordnades som huvudsekreterare och som sekreterare. är förordnad som expert i utredningen. , Kommittéservice, har biträtt utredningen med textredigering och layout. Utredningen har knutit till sig en referensgrupp med represen- tanter för myndigheter, företag och organisationer samt grupper av specialister som är viktiga i arbetet. Vi, dvs. utredaren och sekrete- rarna, svarar ensamma för innehållet i de betänkanden som avges. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (Dir. 2007:163) genom vilka momentet i uppdraget om översyn av lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor tidigarelades. Ett delbetänkande lämnades , rubricerat Lättare att sam- verka – förslag om förändringar i samtjänstlagen (SOU 2008:34). Regeringen beslutade också om tilläggs- direktiv (2008:109) till utredningen. Enligt dessa ska vi lyfta fram goda exempel på hur ideella organisationer kan medverka till utveckling av den offentliga servicen på lokal nivå. Lokala aktörer inom sektorn ska ges förutsättningar att medverka i utredningens fortsatta arbete. Vi ska också visa hur praktiska samverkanslös- ningar på det lokala planet kan utformas. Härmed avger vi delbetänkandet Styr samverkan för bättre ser- vice till medborgarna (SOU 2008:97). I betänkandet redogör vi för inriktning och huvudlinjer i offentlig service i samverkan. Det omfattar principförslag, dels för en struktur för att göra service tillgänglig i hela landet, dels för ansvarsfördelningen och momen- ten i en process för styrning av service i samverkan. Vidare inne- håller det konkreta förslag, bl.a. om ett uppdrag till servicemyndig- heter och om utnyttjande av IT-stödda servicelösningar. Vår för- hoppning är att betänkandet ska remissbehandlas så att synpunkter på förslagen ska komma in från många håll. Dessa blir då ett väsentligt underlag för det fortsatta utredningsarbetet. Vår avsikt är att utveckla principer och förslag mer i detalj i slutbetänkandet . Förutom att dra nytta av reak- tionerna på delbetänkandet, avser vi utnyttja de ytterligare erfa- renheter som vi får genom de fortlöpande kontakterna med kom- muner, myndigheter, företag och organisationer. Bland annat åter- står att utreda kostnader för de servicesystem och organisatoriska lösningar som föreslås. En ny tjänstemannafunktion som service- vägledare antyds i delbetänkandet och behöver utvecklas vidare. Den ideella sektorns roll som serviceleverantör ska behandlas. Konsekvenser för arbetsgivare och arbetstagare av utökad samver- kan mellan myndigheter ska belysas. Möjligheter och hinder för bättre servicesamverkan i arbetslag behandlas ytligt här, men avsikten är att återkomma till detta mer ingående i slutbetänkandet. Vidare kvarstår den viktiga uppgiften att utreda och eventuellt lämna förslag avseende lagstiftningen om behandling av person- uppgifter. Utgångspunkter, avgränsningar och begrepp ........................ Utvecklingsprojekt i ett antal kommuner .............................. Tillgång till service ........................................ Vem levererar service? Kommunala servicepunkter och kontor................................. Servicesamverkan i statliga myndigheter................................ Service på landsbygden ............................................................ Problemidentifiering och analys ................................... Politiska mål och uttalanden om service ................................ Likvärdig tillgång till service ................................................... IT som serviceverktyg ............................................................. Bedömningar av nuvarande servicelösningar.......................... Bedömning av den offentliga servicestrukturen..................... Styrningen av service i samverkan ........................................... Vår bedömning av styrsystemet .............................................. Struktur för tillgänglig service ...................................... En servicestruktur som utgår från den befintliga................... En grundstruktur för serviceleverans...................................... Lokaliseringen av servicekontor.............................................. Servicevägledare – en ny funktion........................................... Styrning av service i samverkan.................................... Utgångspunkter för ett tydligare styrsystem ......................... Skiss till ett tydligare styrsystem............................................. De statliga myndigheternas roll............................................... Styrning av samverkan i sak................................................... IT som verktyg i servicekanaler................................... Personligt möte på distans .................................................... Gemensam Min sida för offentlig förvaltning. Integrerade e-tjänster och processanalyser .......................... Samordnad kampanj om e-tjänster ....................................... Teknisk utrustning vid servicepunkter................................. Servicelösningar på landsbygden ............................... Servicestrukturen på landsbygden ........................................ Offentlig och kommersiell service i samverkan................... De ideella organisationernas roll........................................... Samverkan för trygghet ......................................................... Den offentliga förvaltningen är till för medborgarna. Som enskilda individer och som företagare behöver vi dess tjänster. Den vilar på demokratisk grund och vi betalar den med våra skattemedel. Då måste också vår efterfrågan vara ledstjärna för organiseringen av serviceutbudet. För detta krävs gränsöverskridande samordning av leveranserna och produktionen av de offentliga tjänsterna. Jag är sannerligen inte den förste som fått i uppdrag att föreslå former för samverkan och samordning mellan myndigheter. Mycket har sagts och utretts , men alltför lite har åstadkommits! Den här gången måste förändringar bli av! Men det räcker inte med god vilja. Det krävs en grundläggande attitydförändring i förvalt- ningen och handgriplig styrning. Det krävs en handlingskraftig regering och en uppvärdering av förvaltningspolitiken. Inom den privata tjänstesektorn förändras serviceformerna snabbt, bl.a. pådrivna av den snabba teknikutvecklingen. sköter vi t.ex. flertalet bankärenden hemifrån, när det passar oss. Inom den offentliga förvaltningen pågår också ett omfattande arbete med att utveckla servicen till medborgarna. Men stuprör och fasta strukturer, i , i myndigheterna och i kom- munerna komplicerar den offentliga sektorns utvecklingsarbete. Var för sig ska man leva upp till sina strikta verksamhetsmål, hålla sin strama budget, vara effektiv inom sin organisation. Resultat följs upp i varje enskilt stuprör. Myndigheter fortsätter att arbeta med olika servicestrategier, olika system och lösningar som inte tar hänsyn till de samlade konsekvenserna för den enskilde medborga- ren. Så ska det inte behöva se ut inom en förvaltning som har en gemensam koncernledning. Många har tagit initiativ till samverkan, både inom och mellan myndigheter och inom hela samhällssektorer. Det är lätt att se behovet av överblick, helhetssyn och samordnade insatser, vare sig det gäller att göra enkla tjänster mer tillgängliga eller att lösa indi- viders problem i mer komplexa livssituationer. Individens och samhällets kostnader för ineffektiva hjälpinsatser och service är sällan beräknade. Det är svårt att göra och ingen har det samlade ansvaret. Så ska det inte vara, enligt min uppfattning. – Offentlig service ska utformas och levereras enligt medborgarnas efterfrågan och behov. Medborgarnas och samhällets samlade kostna- der för otillgänglig service och bristande samordning av insatser måste beaktas. Initiativ till samverkan brukar till en början väcka både stort intresse, entusiasm och deltagande. Engagemanget och deltagandet ebbar dock snabbt ut när samverkansprojektet börjar konkurrera med myndigheters kärnverksamhet om tid och resurser. Det finns positiva exempel på samverkan och några statliga myndigheter har initierat samlokalisering och tjänstesamverkan. Det är en lovande start, särskilt när myndigheternas ledningar står bakom utveck- lingen. Många samverkansförsök har initierats av eldsjälar och är beroende av dessa. Därmed är de alltför sårbara. Staten och kom- munerna samråder dessutom alltför sällan om hur offentlig service ska göras tillgänglig för medborgarna. Möjligheterna till tjänste- samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter bör utnyttjas mer. – Samverkan både inom och mellan statliga och kommunala myn- digheter ska vara en huvudregel, inte ett undantag, som det är . Statliga myndigheter ska ha skyldighet att samråda med kommunerna om hur tillgängligheten till förvaltningsservice ska säkras. Service produceras och levereras av många olika aktörer, både offentliga och privata. Var för sig står de för stor sakkunskap och kompetens. Sammantaget svarar de för mycket stora resurser. Det nuvarande arbetssättet gör att dessa faktiska tillgångar och möjlig- heter att erbjuda bättre service inte uppmärksammas. Det innebär också ett stort slöseri med ekonomiska resurser och kompetens. Service som en människa behöver, får inte hindras av att ansvaret är uppdelat på många olika statliga och kommunala myndigheter och andra aktörer. Samverkan spelar särskilt stor roll i gles- och lands- bygd. Där måste servicen analyseras utifrån de speciella villkor som gäller och okonventionella lösningar för tillgänglighet måste till- komma. Samverkan i nätverk av olika aktörer kan t.ex. vara en lös- ning för tryggare och säkrare liv på landsbygden. – Offentliga och privata resurser ska ses i ett sammanhang och kunna agera tillsammans. Landsbygdens serviceproblem måste få sär- skild uppmärksamhet. De ideella organisationernas resurser ska till- varatas. Många aktörer ska kunna samverka och leverera service. Samhällsservice bör vara likvärdigt tillgänglig för alla. Men service kan inte erbjudas på samma sätt överallt. Olika servicekanaler ska kunna utnyttjas på de sätt som passar till varierande befolknings- mässiga, geografiska och andra förutsättningar. Utvecklingen av IT och telefoni medför att service kan levereras ända hem, dvs. mer decentraliserat än någonsin! – Alla medborgare har rätt till likvärdig tillgång till service. Arbetet med att utveckla service i olika kanaler måste bedrivas snabbt och samordnat för att serviceutbudet ska kunna anpassas till skilda behov och förutsättningar. Regeringen och kan styra de offentliga serviceaktörerna. Många statliga myndigheter får instruktioner om att sam- verka på olika verksamhetsområden. Men instruktioner och upp- drag, t.ex. i regleringsbrev till myndigheterna är ofta generellt och oprecist uttryckta. Än mindre har några exakta styrsignaler lämnats för att få till stånd samverkan mellan statliga och kommunala myn- digheter. Om instruktionerna är oklara, är det naturligt om reak- tionen blir svag i myndigheterna. Min bestämda uppfattning är att regeringen och måste agera med direkta order, annars blir ambitionerna för gränsöverskridande samverkan i medborgar- perspektiv aldrig mer än politiska slagord. Effekten måste uppstå där medborgarna lever, nämligen på det lokala planet, i kommu- nerna. – Nyckeln till att förverkliga samverkan mellan statliga och kom- munala leverantörer av service är precisa styrsignaler från regering och riksdag. vill jag kunna sköta mina kontakter med myndigheter hemifrån, på mina villkor! Om jag behöver ett per- sonligt möte med någon att ställa frågor till, så ska det vara själv- klart vart jag ska vända mig för att få den hjälpen. Min livssituation kan också bli sådan att jag behöver hjälp från olika håll i en mer omfattande stödprocess. Då ska ett arbetslag av experter kunna gripa in och utföra insatser med utgångspunkt från mitt samman- satta behov, oberoende av vilken huvudman de har. – Skilda huvudmannaskap får inte utgöra hinder för myndigheter att samordna sina serviceinsatser. En självklar uppgift måste vara att etablera fungerande former för samordning och samverkan mellan statliga och kommunala serviceleverantörer. Kommunen står oss medborgare närmast och har ansvar på många områden som berör vårt dagliga liv och verksamhet. På det kom- munala planet är det möjligt att analysera människors behov av ser- vice på olika områden och att precisera förutsättningarna för olika samlade servicelösningar. Det bör vara en uppgift för kommunen att formulera sin egen servicestrategi. har i uppdrag att i sitt län samordna statlig och verksamhet inom ett stort antal samhällsområden. – En planerings- och styrningsprocess som utgår ifrån kommunens analyser ska ge regeringen bättre beslutsunderlag. bör ansvara för denna process. Utredningen av lokal service i samverkan fick i uppdrag att stödja de statliga myndigheterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor och att stödja andra samverkansinitiativ. Uppgiften var också att bl.a. driva på utvecklingen av en effektivare offentlig service- och tjänsteproduktion med utnyttjande av den moderna informations- och kommunikationsteknikens möjligheter. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv genom vilka den uppgift i uppdraget om översyn av lagen om samtjänst vid med- borgarkontor tidigarelades. Ytterligare tilläggsdirektiv fick utred- ningen . Enligt dessa ska utredningen lyfta fram goda exempel på hur ideella organisationer kan medverka till utveckling av den offentliga servicen på lokal nivå, m.m. Tillgång till service (kapitel 2) Vårt uppdrag är inriktat på frågor om tillgänglighet till service. Det är då viktigt att klargöra hur de olika servicekanalerna kompletterar varandra för att skapa god tillgänglighet för medborgarna. Telefo- nen och webben kommer med all sannolikhet att vara den offent- liga förvaltningens huvudsakliga servicekanaler . Stati- stik visar dock att i storleksordningen 2,3 miljoner vuxna svenskar står utanför internetvärlden. I dagens läge finns i huvudsak två samverkansstrukturer för per- sonlig offentlig förvaltningsservice. Den ena bygger på samverkan mellan de kommunala förvaltningarna, men där man ofta också kan få viss grundläggande statlig service. En vanlig beteckning på dessa servicepunkter är medborgarkontor, medborgarservice eller lik- nande. Flera av dessa lösningar har funnits . Den andra bygger på samverkan, framför allt mellan de tre stora statliga servicemyndigheterna, , och Arbetsförmedlingen. I de s.k. lokala servicekontoren på större orter bedrivs serviceverksamhet i samtjänst. Myndigheternas s.k. samverkanskontor på mindre orter bygger på samlokalisering. Eta- bleringen inleddes . Dessutom har tjänsten Nystartskontor inrättats som ska ge individuellt anpassad vägledning och stöd inför start och drift av företag. Inom ramen för denna tjänst samordnas service från bl.a. , , Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan och . En utvecklingsverksamhet ska pågå i nio utvalda kommuner. Att skapa tillgänglighet till personlig service är särskilt proble- matisk i regioner med stora geografiska avstånd. Att samverka i olika praktiska servicelösningar har länge varit en nödvändighet och en självklarhet i gles- och landsbygdsområden. Livsmedelsbutiken är en naturlig servicepunkt för många människor i glesbygd. Problemidentifiering och analys (kapitel 3) Utredningens uppdrag – lokal service i samverkan har i första hand en förvaltningspolitisk dimension men är också en del i poli- tiken för regional utveckling och tillväxt. Det ligger därför inom utredningens uppdrag att tillgodose målet om en rättssäker, med- borgarorienterad och effektivt arbetande förvaltning och målet för regional tillväxt där tillgänglig service är en väsentlig faktor. Medborgare och företagare förväntar sig att på ett likvärdigt sätt få tillgång till service. Det ska vara möjligt att få del av förvaltning- ens serviceutbud, vare sig man är ung eller gammal, bor i tätort eller på landsbygden, har eller saknar full förmåga att uppfatta och använda information. Det finns starka kopplingar mellan vår utredning och den av regeringen beslutade e-handlingsplanen. Statliga och kom- munala myndigheter kommer även fortsättningsvis att utnyttja de möjligheter till rationaliseringar som den snabba teknikutveck- lingen skapar. Problemet hur teknikstödda servicekanaler ska kom- bineras med fysiska kontor och servicepunkter för personliga möten till en framtida väl fungerande helhet, är en kritisk fråga. Vi anser att regeringen inte kan överlåta till enskilda myndigheter att utforma lösningarna. En statlig lokal närvaro kan uppnås genom att myndigheterna samverkar i gemensamma servicekontor. uppfattning är att i en sådan servicestruktur ska även kommunala tjänster ingå. Det är överraskande att då finna exempel ute i landet där det saknas samråd mellan kommunen och de statliga myndigheterna om servicepunkter och kontor. Vi har funnit exempel där kommu- nen och de statliga myndigheterna, var för sig, planerar för egna servicekontor. Regeringen har i mycket begränsad utsträckning synpunkter på hur myndigheterna organiserar sin verksamhet. I stället förlitar sig regeringen på att myndigheterna ska ta initiativ till samverkan, lik- som till utveckling i övrigt. Sammantaget har regeringen inte gjort några omfattande ansatser att åstadkomma servicesamverkan genom att utnyttja det egna styrmandatet. De enskilda myndigheterna har inom ramen för och regeringens styrning mycket stora möjligheter att organisera sin verksamhet och i övrigt besluta om hur dessa uppgifter ska utföras. När samverkan eftersträvas fungerar däremot denna styrning mindre väl. Det saknas i stort sett generella mål för god service och för myndigheternas samverkan. Regeringen har inte gett de statliga myndigheterna samlade instruktioner eller handledning om t.ex. den samlade kontorsstrukturen i förvaltningen. En starkare styrning av service och samverkan kräver inte några organisatoriska förändringar eller förändringar i fördelningen av ansvar mellan olika delar av den offentliga förvaltningen. Den är också helt möjlig att genomföra inom ramen för regeringens, myn- digheternas och kommunernas nuvarande befogenheter. Kommunerna har i sammanhanget två roller. De är dels en del av den offentliga förvaltningen. I den rollen ska kommunen sam- verka med andra myndigheter i leveransen av kommunala tjänster. Dels har kommunerna en roll som avser politik för regional tillväxt. Kommunen kan i denna roll ha synpunkter på vilken statlig service som ska finnas i kommunen för att locka enskilda och företag att slå sig ner där. Vi bedömer att kommunernas roll i styrningen av offentlig service och samverkan behöver förtydligas och utvecklas. Struktur för tillgänglig service (kapitel 4) IT och telefoni står för merparten av kontakterna. Servicen via dessa kanaler bör utvecklas så att de även fortsättningsvis blir för- stahandsalternativet för de flesta medborgares kontakter med för- valtningen. Beträffande den pågående etableringen av statliga servicekontor runt om i landet, menar vi det är synnerligen viktigt att denna görs i samråd med berörda kommuner. Regeringen bör uppdra åt Arbetsförmedlingen, och att inleda detta samråd. Uppdraget bör lämnas , utan att vårt slutbe- tänkande avvaktas. Vi menar att ett nät av lokala servicekontor ska vara basen för den offentliga servicen i landet. Befintliga medborgarkontor och statliga servicekontor bör vara utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utveckla kontorsnätet. Kommunala och statliga funktioner ska samlokaliseras i största möjliga utsträckning. Kon- torens lokalisering bör avgöras utifrån medborgarnas behov av myndighetskontakter. Det bör finnas ett gemensamt, standardise- rat minimiutbud av tjänster i ett servicekontor, bestående av tjäns- ter från statliga och kommunala myndigheter. De enskilda service- kontoren kan ha olika huvudmän – statlig myndighet eller kom- mun. Samlokalisering ska användas i så stor utsträckning som möjligt. Kommunala och statliga myndigheter bör alltid samlokaliseras när det är möjligt och inte uppenbart obehövligt. Servicepunkter, där myndigheter kan kontaktas med tekniska hjälpmedel, kompletterar kontorsstrukturen. Servicepunkterna kan vara fasta och lokaliserade till en allmän plats eller i en butik. Servi- cepunkter kan också vara mobila, t.ex. finnas hos en lantbrevbärare. Myndigheterna har ingen egen personal vid servicepunkterna. Där- emot kan det finnas någon person som assisterar besökaren att använda de tekniska hjälpmedlen. Servicepunkter ska t.ex. kunna ha terminalåtkomst till myndigheterna med en videokonferensutrust- ning för personligt möte på distans. Den auktoriserade servicevägledaren är en ny funktion som är auktoriserad av statliga och kommunala myndigheter att lotsa medborgarna i offentliga förvaltningsfrågor. Servicevägledarens arbetsfält begränsas till att omfatta den information som kommu- nen och myndigheterna lagt ut på webben och som är allmänt till- gänglig för medborgarna och företagen. där servicevägledare bör kunna etableras är receptioner vid myn- digheter och kommuner, medborgarkontor och servicekontor. Dessutom finns ca 10 000 skolor och 2 000 utlåningsställen för böcker där servicevägledare kan etableras. Arbetslag för individanpassad service. Statliga och kommunala myndigheter försöker i konkreta projekt förverkliga både över- gripande förvaltningspolitiska mål och service utifrån medborgares behov i vissa livssituationer. Det är en uttalad strävan att medbor- garens behov ska betraktas i ett sammanhang. Styrning av service i samverkan (kapitel 5) Den styrnings- och samordningsmodell som vi föreslår förutsätter i princip att myndigheter och kommuner enas om hur service- strukturen ska se ut och var kontor ska etableras i samverkan. Modellen förutsätter dock att regeringen dels förtydligar sin styr- ning, dels är beredd att styra enskilda myndigheter tydligare när det behövs. bör ta ett övergripande ansvar och göra de förvaltningspolitiska och sakpolitiska överväganden som faller inom dess ansvar. Det är viktigt att det i relevant, generell lagstift- ning ges tydliga förutsättningar för samverkan och tydligt uttrycks vilka förutsättningarna för samverkan är. Dessutom tydliggörs också att har förväntningar om att samverkan ska före- komma. En mer utvecklad samordning mellan sakområden kan kräva att arbetsformerna, t. ex. mellan utskotten förändras. Regeringen sätter övergripande, förvaltningspolitiskt grundade, mål för myndigheternas verksamhet, tillgänglighet och god service. Detta innefattar mål för statens närvaro på olika platser och med vilken grad av service. Det innefattar också en tydlig anvisning om på vilket sätt regeringen förväntar sig att myndigheterna ska sam- verka för att uppnå sakpolitiska mål. Denna styrning från reger- ingen är både allmän, dvs. riktad till alla myndigheter, och myndig- hetsspecifik och omfattar både tekniska och icke tekniska kontakt- kanaler. Regeringen bör ta ansvar för att samordna olika sakområ- den och deras reglering så att regleringen av varje område möjliggör och stödjer samverkan.