sou · GVB322 · 2008-01-01 00:00:00 — I detta sammanhang kan nämnas att det i förarbetena till polislagen (SOU 1982:63 s. 143) anfördes att spaningsmetoder av nu aktuellt slag alltid borde beslutas av åklagare eller polisman i chefsbefattning liksom att stränga krav på dokumentation måste upprätthållas. Av kartläggningen framgår att det varierar från metod till metod på vilken nivå beslut fattas och i vilken utsträck- ning dokumentation sker. En reglering innebär att en enhetlig ord- ning införs både för dessa och andra frågor som rör användningen av integritetskänsliga spaningsmetoder. Sammanfattningsvis finns det utifrån ett hänsynstagande till skyddet för den enskildes personliga integritet starka skäl att för- orda att integritetskänsliga spaningsmetoder blir föremål för en reglering. 10.4.3Hur bör en reglering utformas? En reglering av polisens spaningsmetoder väcker frågor inte bara från integritetsskyddssynpunkt. Också rättssäkerhetsaspekter måste beaktas. Därutöver måste självfallet hänsyn tas till att polisen skall kunna utföra sina uppgifter av brottsutredande och brotts- förebyggande slag. I detta sammanhang kan frågor uppstå om hur olika delar av polisverksamheten skall avgränsas i förhållande till varandra. En reglering innebär också att gränsdragningsfrågor upp- står i förhållande till de straffprocessuella tvångsmedlen som regle- ras i 27 och 28 kap. . Ett exempel på detta är att de nu aktuella spaningsmetoderna inte används bara under det s.k. spaningsskedet, utan också under förundersökning. Till detta kommer att konvergensen på kommunikationsområdet, som inne- bär att olika kommunikationssätt genom datorer, fax, och telefoner hänger ihop med varandra via bl.a. radionät på marken, satelliter, koppartrådsnät och optiska fibernät, kan ge anledning att ifråga- sätta om den åtskillnad är ändamålsenlig som i svensk rätt har gjorts mellan olika kommunikationssätt beträffande vad som kräver uttryckligt lagstöd och inte kräver detta. Sammanfattningsvis kan sägas att en reglering av polisens spa- ningsmetoder väcker många andra frågor än integritetsskydds- frågor och att dessa har sådana dimensioner att det inte kan anses ankomma på att på något mer preci- serat sätt ta ställning till dem. Kommittén vill dock, för att något föra frågan framåt, peka på några aspekter från integritetsskydds- synpunkt som det är viktigt att beakta vid en översyn som tar sikte på att en reglering skall införas. Vad som därvid i första hand kommer i blickpunkten är att en reglering inte kan syfta till att reglera alla spaningsmetoder som polisen använder sig av. En reglering bör syfta till att skilja ut de metoder som är särskilt känsliga från bl.a. integritetsskydds- synpunkt och där särskilt stränga krav bör gälla. I första hand bör en reglering ta sikte på de metoder som innebär att information hämtas in genom någon form av hemlig avlyssning eller över- vakning. När det gäller övervakning är det emellertid inte givet att enbart åtgärder som utförs i hemlighet bör omfattas av en reglering. Även en öppen övervakning som har ett inslag av tvång eller som bedrivs kan vara särskilt integritetskänslig. En reglering bör vidare vara så teknikneutral som möjligt och und- vika att söka uttömmande ange vilka metoder som avses. Det kan finnas former av tekniska spaningsmetoder som från integritetsskyddssynpunkt är så ingripande att de endast bör vara tillåtna inom ramen för en förundersökning och därmed omfattas av bestämmelserna om tvångsmedel i . Genom en reglering kan det alltså klargöras att sådana spaningsåtgärder inte är tillåtna utanför en förundersökning. Ett exempel på en spanings- åtgärd som kan anses särskilt ingripande från integritetsskydds- synpunkt är positionsbestämning genom att sändare fästs på en person eller på ett föremål som en person bär med sig. Även posi- tionsbestämning som förutsätter att ett intrång i egendom görs förefaller vara särskilt känslig från integritetsskyddssynpunkt. En sådan åtgärd torde i själva verket innebära att det straffbelagda området beträdes. Om en reglering av polisens spaningsmetoder införs innebär det också att man i det sammanhanget kan ta ställning till vilka brotts- bekämpande myndigheter som skall ha rätt att använda sig av metoderna. Som framgått ovan innebär förslaget från Beredningen för rätts- väsendets utveckling att en reglering av de tekniska spanings- metoderna sker i form av lag. Kommittén anser sig för sin del inte behöva ta ställning till på vilken normnivå en reglering skall ske. Utgångspunkten för överväganden i denna fråga torde dock vara 8 kap. 3 § RF där det anges att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. 10.4.4Den allmänna frågan om polisens rätt till information väckte i betänkandet Tvångsmedel (SOU 1995:47) frågan om allmänna regler för polisens rätt att inhämta information, t.ex. i förhållande till andra myndigheter (s. 177 f.). I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. avstod reger- ingen från att gå vidare med förslag om en lagreglering av vissa tekniska spaningsmetoder eftersom man bl.a. ansåg att denna fråga hade samband med vad hade anfört. Frånvaron av allmänna regler som ger polisen rätt att inhämta information innebär att polisen i första hand har möjlighet att skaffa information inom olika delar av samhället i samma utsträck- ning som gäller för envar. har polisen i dessa fall inte getts någon längre gående rätt att inhämta information än vad gemene man har, utan integritetshänsyn har ansetts ha samma tyngd i förhållande till polisen som till envar. Intresset av skydd för den enskildes integritet har emellertid i vissa särskilda fall fått stå tillbaka för polisens intresse att få information. Ett sådant exempel är polisens rätt enligt att efter domstolsbeslut få använda hemliga tvångsmedel. Sekretesslagens regler om att myn- digheter under vissa omständigheter får lämna uppgifter till brotts- utredande myndigheter utan hinder av sekretess är ett annat exem- pel. En reglering som syftar till att polisen mer allmänt ges en bättre rätt än vad som gäller för envar att inhämta information, skulle innebära att polisens intresse av att skaffa information i större utsträckning ges företräde framför intresset att skydda den enskil- des integritet. Resultatet skulle alltså kunna bli en generell försvag- ning av skyddet för den enskildes integritet när det gäller informa- tion som finns att hämta på olika samhällsområden. Från integri- tetsskyddssynpunkt kan en reglering av detta slag inte förordas. 11Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Det är inte tillfredsställande att polisens behandling av personuppgifter inte har fått någon ny reglering, trots att det konstaterades att gällande reglering var i behov av en översyn med hänsyn både till intresset av en fungerande verksamhet och till integritetsskyddet. Att en reformering inte har gjorts är också betänkligt med tanke på att det i fråga om polisens möjlighet att få tillgång till information, exempelvis med hjälp av nya möjligheter att använda tvångsmedel, pågår ett omfattande och energiskt rättsligt reformarbete. Det är svårt att bedöma skäligheten från integritetsskydds- synpunkt av de utvidgade möjligheterna att registrera uppgifter från DNA-analyser, eftersom det i förarbetena endast har lämnats en summarisk redovisning av skälen för att frångå tidigare gjorda och noggrant övervägda ställningstaganden. I tidigare avsnitt har behandlats polisens tillgång till uppgifter, framför allt genom användning av tvångsmedel och av tekniska spaningsmetoder. För att få en helhetsbild av integritetsskyddet på brottsbekämpningsområdet är det emellertid nödvändigt att också studera de regler som styr polisens möjlighet att använda sig av de uppgifter om enskilda som samlas in. I förevarande avsnitt behandlas sålunda dels de sekretessregler som gäller på polis- området för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, dels regler om behandling av personuppgifter. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet I 9 kap. 17 § SekrL finns regler om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden under förundersökning och vid annan brottsbekämpande verksamhet hos polis och åklagare. I denna bestämmelse regleras också sådan sekretess som gäller för uppgifter i polisens register. Sekretessen gäller i allmänhet med omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess. Ett undantag från sekretessen gäller då en brottsutredning avslutas. Enligt 9 kap. 18 § SekrL blir uppgifterna i en förunder- sökning offentliga om de lämnas till domstol med anledning av åtal. Även beslut huruvida åtal skall väckas eller om att förundersökning inte skall inledas eller om att förundersökning skall läggas ned är offentliga. Ett annat undantag utgör uppgift i belastningsregistret. För sådan uppgift gäller absolut sekretess (7 kap. 17 § SekrL). Särskild sekretess gäller enligt 7 kap. 41 § SekrL för uppgift om enskilds personliga förhållanden i angelägenhet som avser framställningar enligt lagen (2000:344) om Schengens informa- tionssystem. Även i detta sammanhang gäller sekretess med omvänt skaderekvisit. Undantag från sekretessen gäller vid utläm- nanden till andra Schengenstater och till vissa angivna svenska myndigheter. Liksom inom det allmännas verksamhet i övrigt har den tekniska utvecklingen medfört att praktiskt taget allt skrivarbete inom polisen utförs med hjälp av datorer. För polisens del gäller vidare att polisarbetet inte på samma sätt som tidigare är inriktat på ett enbart reaktivt arbetssätt, utan numera betonas också att arbetet skall vara problemorienterat och verka brottsförebyggande. Detta proaktiva arbete innebär att polisen behöver inhämta och bearbeta information i större utsträckning . Såväl den tekniska utvecklingen som nya arbetsmetoder innebär således att polisen i allt större utsträckning behandlar personuppgifter på automatiserad väg, och då inte enbart uppgifter om personer som är misstänkta för brott utan även uppgifter i underrättelse- och spaningsverksam- heten om icke misstänkta personer. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Med anledning av att personuppgiftslagen trädde i kraft gjordes en reform på polisområdet av de bestämmel- ser som reglerade polisens rätt att behandla personuppgifter. Reformen innebar att tre nya lagar på området tillkom (prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20). För det första infördes polisdatalagen (1998:622) som bygger på personuppgiftslagen och endast innehåller de särregler som ansetts nödvändiga för polisens verksamhet. Denna lag trädde i kraft . vidare infördes lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Uppbyggnaden av dessa nya register stötte på tekniska problem, varför lagarna trädde i kraft först . De nu nämnda lagarna kompletteras av regler i polisdataförordningen (1999:81), förordningen (1999:1134) om belastningsregister och förordningen (1999:1135) om miss- tankeregister. Polisdatalagen innehåller allmänna regler om behandling av personuppgifter i polisens arbete som avser både behand- ling och automatiserad behandling av personuppgifter (1-9 §§). I lagen finns också regler som enbart tar sikte på automatiserad behandling (10–36 §§). De gäller uppgifter om kvarstående miss- tankar och kriminalunderrättelseverksamhet samt vissa dator- iserade register som förs hos polisen, nämligen kriminalunder- rättelseregister, DNA-register, fingeravtrycks- och signalements- register samt (det sistnämnda behandlas inte i detta avsnitt). Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när något sådant inträffat eller bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal (1 §). ansågs det finnas behov av att göra en översyn av den nya lagstiftningen för polisens behandling av personuppgifter. Regeringen beslutade därför att tillsätta en sär- skild utredare som fick i uppdrag att göra en sådan översyn. Resultatet av utredarens arbete har redovisats i betänkandet Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92). Förslagen i betänkandet bereds alltjämt inom . trädde lagen (2000:344) om Schengens informationssystem i kraft. Lagen reglerar det register som utgör den svenska nationella enheten av Schengens informationssystem (SIS). Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Inom antogs en rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Rekommendationen innehåller speciella skyddsregler för person- uppgifter som polisen samlar in, lagrar, använder eller överför med hjälp av automatiserad behandling i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning. Endast sådana uppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lag- stiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värderingar. En mer utförlig redovisning av gällande regler om sekretess och för behandling av personuppgifter inom polisens verksamhet lämnas i kapitel 30. 11.3.1Gällande regler om sekretess Uppgifter om enskilds personliga förhållanden som förekommer inom polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott skyddas i första hand genom de sekretessregler som finns i 9 kap. 17 § SekrL. skärptes sekretessen på så sätt att ett omvänt skaderekvisit infördes, dvs. det råder numera en presumtion för sekretess på polisens område. Skärpningen gjordes i samband med att polisregisterlagstiftningen reformerades. Den skärpta sekretessen motiverades med att polisen genom de nya polisregisterlagarna skulle få möjlighet att i större utsträckning än tidigare behandla personuppgifter automatiserat (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). Dessutom avskaffades den absoluta sekre- tessen för alla polisregister utom belastningsregistret, och ett omvänt skaderekvisit infördes även här. Ändringarna syftade till att ge samma skydd för känsliga personuppgifter oberoende av om de förekom i ett polisregister eller i t.ex. en förundersökning. Syftet med att skärpa sekretessen på polisområdet var alltså inte, som t.ex. på området för skatt och exekution, att åstadkomma en ökad effektivitet i informationsutbytet mellan polismyndigheter och Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Något ökat informationsutbyte mellan polisen och andra myndigheter kan inte heller sägas ha kommit till stånd, vare sig på grund av den skärpta sekretessen eller som en följd av de nya registerlagarna. Det kan konstateras att sekretessreglerna och reglerna om utlämnande av uppgifter i polisdatalagen och de andra registerlagarna stämmer väl överens. Lagstiftaren har på ett tydligt och överskådligt sätt reglerat för vilka behov och i vilka fall ett utlämnande får ske. Eftersom det på polisområdet gäller ett omvänt skaderekvisit finns det, vid sidan av särskilda regler om utlämnande av uppgifter, utrymme att efter en sekretessprövning lämna ut uppgifter till andra myndigheter med stöd av de generella reglerna om sådant informationsutbyte i 14 kap. SekrL. Från har inhämtats att det förekommer att polisen lämnar ut uppgifter till andra myndigheter med stöd av 14 kap. 3 § SekrL, t.ex. till , och . Det finns inte något stort antal JO-beslut eller andra omständigheter som tyder på att polisen skulle lämna ut sekretessbelagda uppgifter i alltför stor utsträckning med stöd av de generella reglerna i sekretesslagen. 11.3.2Förslag om en sekretessbrytande bestämmelse inom brottsbekämpningen Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt betänkande Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117) föreslagit att sekretess till skydd för enskilda i den brottsbekämpande verksamheten (9 kap. 17 § SekrL) aldrig skall hindra att en uppgift lämnas från en brottsbekämpande myndighet till en annan sådan myndighet. De myndigheter som avses är polismyndigheter, , Ekobrottsmyn- digheten, , och . Den sekretessbrytande bestämmelsen föreslås således inte omfatta sekretess med hänsyn till berörda myndigheters verksamhet, utan enbart sekretess till skydd för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Det redovisade skälet för BRU:s mycket radikala förslag att slopa sekretesskyddet för enskilda inom hela den brotts- bekämpande verksamheten är att det finns en osäkerhet hos befattningshavare inom berörda myndigheter angående hur den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL skall tillämpas i enskilda fall Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet när det gäller utlämnande av uppgifter i underrättelseverksamheten. Som beredningen själv påpekar kan en sådan osäkerhet åtgärdas genom utbildningsinsatser, vilket borde kunna resultera i såväl förbättrad effektivitet i uppgiftsutbytet som större enhetlighet när det gäller bedömningen av enskildas rätt till skydd för sina uppgifter. Från integritetsskyddssynpunkt är självfallet åtgärder av sådant slag att föredra framför en så ingripande reform som en generellt sekretessbrytande regel. Den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter eller mellan en myndighets olika verksamhetsgrenar sker rutinmässigt även utan en särskild författningsreglering. Den bygger emellertid på att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara författningsreglerat (m.fl., s. 14:27). I de brottsbekämpande myndigheternas registerförfatt- ningar finns regler om när uppgifter får lämnas ut och till vilka myndigheter det får ske. I dessa fall är således ett rutinmässigt utlämnande tillåtet. Reglerna har tillkommit som ett resultat av en avvägning mellan å ena sidan effektiviteten och å andra sidan intresset av skydd för enskilda personer. Härvid har man tagit hänsyn till i vilket sammanhang uppgifter förekommer och vilken mottagande myndighet som det är frågan om. För exempelvis polisens underrättelseverksamhet gäller olika regler för utlämnande av uppgifter från kriminalunderrättelseverksamhet respektive från kriminalunderrättelseregister. Att, när det gäller uppgiftsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter, gå från dagens verksamhetsbaserade och omsorgsfullt avvägda reglering till en reglering där något skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden över huvud taget inte finns skulle innebära en påtaglig försämring av integritetsskyddet på brotts- bekämpningsområdet. I den mån det är önskvärt att ett rutin- mässigt uppgiftsutbyte mellan de brottsbekämpande myndighe- terna blir möjligt i större utsträckning bör detta, såsom är fallet , regleras i respektive myndighets registerförfattningar och utifrån en avvägning mellan olika intressen beroende på i vilket sammanhang uppgifterna förekommer och vilken mottagande myndighet som det är frågan om. Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet 11.3.3En reformering av reglerna om behandling av personuppgifter har ännu inte skett Den s.k. egentliga polisverksamheten, som går ut på att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, kan per definition sägas vara kränkande för den personliga integriteten hos dem som drabbas av åtgärderna. Den brottsbekämpande verksamheten syftar ju inte till någon för den enskilde positiv myndighetsutövning, utan går till stor del ut på att övervaka, spana och utreda eventuella misstankar mot enskilda individer, inbegripet tvångsmässiga ingripanden. (En annan sak är att dessa inslag i den brottsbekämpande verksamheten naturligtvis kan uppfattas som positiva av dem som utsätts för eller riskerar att utsättas för brott). Särskilt kränkande måste det i allmänhet vara att få sina personuppgifter behandlade av polis på grund av felaktiga misstankar eller utan att det alls finns någon misstanke. Såväl den tekniska utvecklingen som nya arbetsmetoder inom polisen, där ett problemorienterat och brottsförebyggande arbete betonas i högre grad än tidigare, innebär att polisen i allt större utsträckning behandlar personuppgifter på automatiserad väg. Den brottsbekämpande verksamhetens i sig integritetskränkande karaktär samt den ovan nämnda utvecklingen av denna verksamhet, såväl när det gäller ny teknik som arbetsmetoder, innebär att särskilt höga krav måste ställas på de regler som skall skydda den enskildes integritet vid polisens behandling av personuppgifter. För den enskilde måste reglerna vara klara och tydliga, så att det går att läsa ut vilken behandling av personuppgifter beträffande honom eller henne som är tillåten. Ett grundläggande krav i detta sammanhang är, som framgår av rekommendation, att skilda kategorier av lagrade uppgifter så långt som möjligt skall kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. Att reglerna är klara och tydliga är av största vikt också för den enskilde polismannen som i sin praktiska verksamhet har att tillämpa dem. Från integritetsskyddssynpunkt är det dessutom ett oavvisligt krav att regleringen är ändamålsenlig och ger en rättvisande bild av den behandling av personuppgifter som faktiskt förekommer och som behöver förekomma på grund av de krav som ställs på verksamheten. De nu gällande reglerna om behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet infördes vid en reform . efter att de nya reglerna hade trätt i kraft Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet bedömde regeringen att det fanns behov av en översyn. Denna översyn har ännu inte lett till någon ny lagstiftning. När det gäller behovet av en översyn anfördes i direktiven (dir. 1999:99) att den praktiska tillämpningen av lagstiftningen är av avgörande betydelse från integritetssynpunkt. Med lagstiftningen avsågs då inte enbart den egentliga polisregisterlagstiftningen, utan den totala effekten av tillämpningen av den lagstiftning som på något sätt påverkar polisens tillgång till och behandling av information. Från inte- gritetssynpunkt var det därför viktigt att på ett övergripande sätt följa såväl den praktiska tillämpningen av lagstiftningen i sin helhet som den tekniska utvecklingen. Det kan alltså konstateras att polisens behandling av person- uppgifter ännu inte har fått någon ny reglering, trots att det konstaterades att gällande reglering var i behov av en översyn med hänsyn både till intresset av en fungerande verksamhet och till integritetsskyddet. Med tanke på brotts- bekämpningsområdets känslighet från integritetsskyddssynpunkt kan detta inte anses tillfredsställande. När det gäller polisens möjlighet att få tillgång till information, exempelvis med hjälp av nya möjligheter att använda tvångsmedel och tekniska spanings- metoder, pågår däremot ett omfattande och energiskt rättsligt reformarbete. I det pågående lagstiftningsarbetet inom brotts- bekämpningsområdet saknas således den helhetssyn beträffande den praktiska tillämpningen av lagstiftningen som regeringen själv efterfrågade i direktiven till . Som framgått borde denna helhetssyn enligt vad regeringen uttalade omfatta såväl polisens tillgång till som behandling av information samt ta hänsyn till den tekniska utvecklingen. Från integritetsskyddssynpunkt måste det anses vara av högsta prioritet att få till stånd en ny reglering för polisens behandling av personuppgifter och att det därefter – så snart som det är menings- fullt – görs en bedömning av hur denna reglering fungerar i prak- tiken.