sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Det framstår som mindre befogat att införa tillståndskrav för den övriga grupp som bedriver annan finansiell verksamhet enligt 7 kap. 1 § 2-3, 5-12 lagen om bank- och finansieringsrörelse. Under alla förhållanden är konsekvenserna av ett sådant tillståndskrav nå- got som inte legat inom den här utredningens huvudsakliga inrikt- ning på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. En effekt av tillståndskrav – och därmed mer kostnadskrävande villkor – är möjligen att vissa företag avstår från att bedriva den här typen av verksamhet. Det har inom den tid utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att lägga erforderlig tid på konse- kvensanalys av just denna fråga. Detta förhållande, liksom det för- hållande att lagstiftningen skall tillgodose även andra aspekter än de som avser åtgärder mot penningtvätt, gör att utredningen avstår från förslag om tillståndsplikt. Av likartade skäl avstår utredningen från att föreslå någon förändring beträffande det ovan beskrivna huvudsaklighetskriteriet. Utredningen har alltså stannat för att endast föreslå den lagändringen att bestämmelserna om tillsyn kompletteras med en bestämmelse om möjlighet till platsbesök vid tillsyn samt en bestämmelse om tillhandahållande av listor på ombud. Som tillämpat lagstiftningen har ombud för de företag som driver betalningsöverföringsverksamhet inte en sådan självständig roll att de själva ansetts omfattas av anmälningsplikten enligt lagen; de ingår däremot i tillsynsobjektens verksamhet, som i viss mening kan sägas ha outsourcats. Tillsyns- åtgärder riktade mot en anmälningspliktige omfattar därmed även ombudens verksamhet och åtgärder i berört hänseende. Finansin- spektionen bör ha möjlighet att få in uppgifter om ombud. Bemyn- digandet i 12 § förordningen (2004:331) bör därför utvidgas. 4.10Bör en central databas upprättas i enlighet med rekommendation 19? Utredningens bedömning: finns inte tillräckliga skäl att föreslå en central databas som samlar transaktioner över ett visst belopp. Enligt kommittédirektiven skall utredaren särskilt överväga lämp- ligheten av FATF:s rekommendation nr 19 om inrättandet av en central databas dit finansiella institutioner kan rapportera transak- tioner över ett visst belopp. Rekommendationen lyder i sin helhet: Countries should consider the feasibility and utility of a system where banks and other financial institutions and intermediaries would report all domestic and international currency transactions above a fixed amount, to a national central agency with a computerised database, available to competent authorities for use in money laundering or ter- rorist financing cases, subject to strict safeguards to ensure proper use of the information. Det är att märka att skyldigheten enbart omfattar att undersöka huruvida inrättandet av en databas är ett verksamt medel i pen- ningtvättssammanhang. Utredningen behöver således bara under- söka den saken närmare; det – eventuella– närmare genomförandet sker i nästa steg. FATF-utvärderingens slutsats var att inte på ett adekvat sätt undersökt vad en databasrapportering skulle innebära. hänvisade till det arbete som gjorts i rapporten ekobrott (DS 1997:51). I den redovisades det amerikanska syste- met FINCen (). I korthet följande framgick. ett system som blandade rutinmässiga rapporter med misstänkta transaktioner. Flödet ansågs betungande och svåröverskådligt. Ordningen bygger på en kombination av formella kriterier (t.ex. belopp) och en subjektiv bedömning av transaktionen från pen- ningtvättsynpunkt. FinCen har ingen funktion som filter eller sortering. De registrerade rapporterna är tillgängliga för ett antal anslutna myndigheter, som t. ex kan använda dem vid brottsutred- ning. I vissa fall utför FinCen, på begäran, vissa analysuppgifter. Man utför också mer allmänna analyser av övergripande karaktär om utvecklingslinjer etc. och gör vissa strategiska bedömningar. Resultatet av verksamheten anges som svår att mäta. Såvitt känt har inte efter detta tillfälle övervägt frågan om en databas för angivet ändamål. Rekommendationen har inte någon interpretative note dvs. frågan om rekommendationens innebörd har inte utvecklats när- mare av FATF, såvitt känt. Olika länder har olika system när det gäller rapportering för penningtvättsändamål. är det en blandning av rapporter som bygger på misstanke och transaktioner över vissa belopp, ibland bara misstanke. Ingendera lösningen är således fel utifrån rekommendationens innehåll. har t.ex. inget system som innebär någon form av rapportering av transak- tioner över ett fixt belopp. Vid FATF-utvärderingen av anfördes att man inte var övertygad om användbarheten av ett sy- stem med rapportering som bygger på objektiva kriterier, och att man föredrog ett system där berörda institutioner anmälde miss- tänkta transaktioner. har däremot en sträng regim gent- emot kontantbetalningar och kontantbetalningar över ett visst be- lopp är förbjudna. Fast egendom får förvärvas kontant bara till viss del. Detta förhållningssätt ansågs av FATF vid utvärderingen väl svara mot rekommendationens syfte. Ingenting i rekommendationen hindrar att ett land använder sig av databaser med ett innehåll som kan användas även för andra, vidare ändamål än enbart penningtvättsbekämpning. I finns t.ex. ett valutaregister. Däri registreras gränsöverskridande trans- aktioner, växling och kontantdeklarationer. Runt 150 verksamhets- utövare är rapporteringspliktiga Rapporteringsplikten omfattar alla som transporterar pengar eller förmedlar betalningar. Detta sker i form av en daglig rapportering av transaktioner eller summerad information till registret. Antalet transaktioner uppskattas till ca 25 miljoner. Rapportering sker utan värdering av om transaktionen skall anses misstänkt. Ett antal myndigheter har tillgång till registret (tullen, polisen, okokrim och skattemyndig- heter, de senare vid brottsutredning). Ett system som innebär att antal myndigheter får tillgång till re- gistrerade uppgifter kan naturligtvis användas i ett bredare sam- manhang än bara för penningtvättsbekämpning. Sådana ändamål måste dock anges noga i lag. Detta i sin tur väcker grundläggande frågor om skyddet av den personliga integriteten och kanske även i grunden förhållandet till hur brottsbekämpning skall gå till. Det väcker betänkligheter att inrätta ett system där information kan fiskas av ett flertal myn- digheter. Vad som bör övervägas är därför en databas som används av Finanspolisens och för underrättelseändamål. Aktuella belopp bör i sådana fall ligga betydligt lägre än eller motsvarande. Det bör vara så pass lågt att det innebär svårigheter att dela upp transaktionerna för att undvika upptäckt, och bör därför ligga på 30 000–. Informationen i databasen skulle inte ses som penningtvättsrap- porter utan redovisning av transaktioner och lämpligen ses som en del av penningtvättsregistret. Den skulle således behandlas som underrättelseinformation och hanteras som sådan, dvs. först i senare skeden kunna ingå i en brottsutredning. De uppgiftsskyldiga kan begränsas till banker och andra aktörer på det finansiella områ- det. Den samlade informationsmängden skulle kunna användas i förebyggande arbete på så sätt att möjligheterna att skaffa sig över- blick över transaktions- mönster skulle vara betydande. Transak- tionskedjor skulle kunna följas upp och deras förgreningar kunna utredas på ett annat sätt jämfört med dagens förhållanden. Därmed skulle möjligheterna till strategiskt användbar information öka och ge svar på frågor om vilken typ av företag eller vilka metoder som används för att tvätta pengar eller finansiera terrorism. Denna information kan sedan användas för att öka kunskapen hos de rap- porteringsskyldiga företagen. Databasen kan också användas för effektivisering vid den initiala bedömningen av de uppgifter som lämnas, liksom för den efterföl- jande utredningen. Upptäcktsmöjligheterna skulle öka. Jämfört med dagens hantering i pappersformat vid anmälan och efterföljande förfrågningar skulle tidsåtgången kunna minska väsentligt. En minskad tidsåtgång för utredning kan antas ha bety- delse även beträffande möjligheten att återta från brott. En viktig omständighet som talar mot ett generellt uppgiftsin- hämtande består i kostnaderna. får företag inom det finansiella området lägga ner stora belopp på att bekämpa pen- ningtvätt. Ytterligare krav genererar naturligtvis ytterligare kostna- der. Utredningen har inte inom ramen för uppdraget kunnat bedöma hur stora. En betydande del av kostnaderna skulle hamna på staten för ett systembygge som det skisserade. Motsvarande minskning av kostnaderna är inte möjlig hos företagen, som ju inte skulle befrias från sin rapporteringsskyldighet grundad på miss- tanke. Kostnaderna för staten skulle bestå i kostnader för byggande och förvaltning av databasen, men även metodutveckling för ana- lysverktyg m.m. Huruvida en databas av angivet slag är ett verksamt medel är egentligen en omöjlig uppgift att svara på utan att bedöma övriga förutsättningarna och inte minst till kostnaderna. En databas som enbart skulle användas för underrättelseändamål måste, mot bak- grund av de stora kostnader den skulle innebära, anses som begrän- sad i förhållande till nyttan. Allmänt sett kan sättas i fråga om just rapportering över ett bestämt belopp skulle vara det effektivaste sättet att bekämpa pen- ningtvätt och terrorismfinansiering. Speciellt i sistnämnda fall kan det vara fråga om penningströmmar av små belopp som samlas in och distribueras vidare; dessa skulle knappast fångas in i ett system som det nu tänkta. Till detta kommer att ett mycket stort antal transaktioner skulle finnas tillgängliga som inte på något sätt har att göra med brottsliga aktiviteter. Utredningen har, utan att utreda saken närmare, väckt frågan om en kontanthanteringsstrategi som en möjlig åtgärd för att bekämpa penningtvätt. En minskning av kontantflödet tvingar fler trans- aktioner genom de betalningsvägar som i högre grad är kontroller- bara. Med de förslag som läggs fram och som bl. a innebär en förstärkt tillsyn ökar förutsättningarna för berörda verksamhetsut- övare att på ett bättre sätt än tidigare genomföra de åtgärder som penningtvättslagen innehåller för att bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering. Andra åtgärder på EU-nivå införs, som t.ex. information som skall åtfölja betalningar. Det finns anledning att åtminstone utvärdera resultatet av riktade åtgärder innan man över- väger en generell rapportering av transaktioner över vissa nivåer. Det sagda utesluter inte på något sätt utredningens slutsatser på annan plats i betänkandet, nämligen att utökade möjligheter för Finanspolisen att i elektronisk form kunna hantera uppgifter från de rapporteringsskyldiga är en viktig faktor vid bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningen finner sammanfattningsvis att det inte finns skäl att närmare utreda en databas av den typ som rekommendationen anger. Kommittédirektiven anger inte närmare vilka konsekvensbeskriv- ningar som skall finnas i betänkandet. Utredningen begränsar där- för redovisningen av konsekvenser i enlighet med 14 och 15 §§ i kommittéförordningen (1998:1474). De föreslagna reglerna innebär främst ökade kostnader för staten i fråga om ökad tillsyn över regelefterlevnaden. erhåller nya uppgifter och får tillsyn över en stor grupp disparata företag. Det kan antas att tillsynen i det inle- dande skedet kommer att bedrivas med riktad information till dessa. Genom förslaget utökas dock möjligheterna att göra inspek- tioner på plats hos företagen. Detta får bedömas som en effektiv form av tillsyn, men också kostnadskrävande. Utvecklingen på området är inte statisk och föreslås erhålla ett särskilt ansvar för informationsförsörjningen i förhållande till övriga tillsynsmyndigheter. Därtill kommer ett ansvar för den centrala tillsynsvägledningen, genom att inspektio- nen skall verka för utvärdering, uppföljning och samordning av den tillsyn som bedrivs. Omfattningen av den verksamheten måste naturligtvis anpassas till det rådande budgetläget. Utredningen har bedömt tillkommande uppgifter i ett tillsyns- perspektiv motsvara ungefär 2–3 årsarbetskrafter. Det finns inte skäl att frångå den bedömningen vid konsekvensanalysen för Finansinpektionens del när det gäller det löpande arbetet. Initialt krävs resurstillskott för riktade informationsinsatser m.m. Övriga tillsynsmyndigheter – , och Lotteriinspektionen – förutsätts bedriva penning- tvättstillsyn som en integrerad del av den övriga tillsynen. Förutom behovet av en ökad informationsinsats initialt är tillkommande kostnader att bedömas som marginella och i vart fall inte kräva några större budgetförstärkningar. Den utökade tillsynen innebär att fler beslut kan komma att överklagas till förvaltningsdomstol. Den ökningen bedöms bli ytterst marginell och inte innebära mätbara kostnader. Den ökade tillsynen kommer troligen att leda till att Finanspolisen får fler rapporter att bedöma. Framförallt förväntas fler rapporter från växlingskontor och betalningsförmedlare, när tillsynen för- stärks. Det ökande antalet rapporter innebär behov av ökade personella resurser. Till viss del kan förmodligen arbetet hos effektiviseras genom tekniska lösningar. Dessa innebär i sin tur kostnader för inköp och utveckling av IT-system. Detta bedöms dock som nödvändigt för att effektivt kunna analysera det material som kommer in. En övergång från hantering till en elek- tronisk bedöms nödvändig både för att möta ett ökande antal rap- porter och för att kunna effektivisera arbetet. Finanspolisens position som mottagare av rapporter innebär också att man erhåller kunskap om de metoder som används och hur de förändras. Finanspolisen förutsätts sprida informationen vidare. Det är också en förutsättning att informationen sprids till såväl tillsynsmyndigheter som direkt till enskilda. Ytterligare resur- ser bedöms som nödvändiga och kan skattas till att motsvara fyra årsarbetskrafter, med bortseende från effektivitets- höjande åtgärder genom it-stöd och liknande. När det gäller intäkter för staten bedöms avgifter i mycket begrän- sad omfattning kunna täcka de ökande kostnaderna. Registrerings- skyldighet införs för de s.k. bolagsbildarna och dessa bör, i linje med vad som gäller på område, åläggas en avgiftsskyldighet. När det gäller övriga aktörer ställer sig en avgiftsfinansiering betydligt svårare. Dels är det fråga om en stor och heterogen grupp, dels är tillsynen begränsad till avse vissa faktorer. Utredningen anser sig inte ha underlag för att bedöma en eventuell finansiering genom omprioriteringar på området. mäter på regeringens uppdrag företagens admi- nistrativa kostnader. Den sammanlagda administrativa kostnaden för företagen är nära . Regeringens mål är att sänka de administrativa kostnaderna . Det går inte att komma ifrån att förevarande regelverk innebär en ökad administrativ börda på rapporteringsskyldiga företag och att föreliggande förslag inte kan bidra till en minskning av denna börda. När det gäller de större företag (banker, försäkringsbolag m.fl.) som haft att följa regelverket innebär de mer detaljerade reglerna inga egentliga nyheter. Regelverket är emeller- tid nu så komplext och innefattar hantering av så stora mängder data att frågor om nya systemlösningar infinner sig för trans- aktionsövervakningssystem och liknande. Utredningen har inte kunnat kvantifiera dessa kostnader. Regelverket träffar också många små företag. För dessa innebär den nya lagstiftningen krav på genomgång av de egna rutinerna och kostnader för utbildning av personalen. Till detta kommer krav på bevarande av handlingar m.m. Regelverket träffar också indirekt snart sagt varje medborgare, eftersom det handlar om ett brett spektrum av finansiella tjänster men även annan verksamhet. Normalt innebär kravet på identitets- kontroll inte någon direkt kostnad, även om i undantagsfall detta naturligtvis kan vara fallet. Kostnaden kan beskrivas som en ideell förlust av den personliga integriteten, med en möjlig motsvarande vinst som all brottsbekämpning innebär. För juridiska personer, som har att tillhandahålla de uppgifter som de av lagen berörda företagen skall inhämta, innebär regelverket eventuellt kostnader i form av att inledande av affärsförbindelse kan ta och uppfattas som administrativt krångligt i de fall då det är fråga om mer komplicerade ägarförhållanden etc. Brottslighet och brottsförebyggande arbete Förslagen har betydelse för det brottsbekämpande arbetet såtillvida att anmälningsbenägenheten kan antas öka, vilket i sin tur kan innebära större möjligheter att beivra brott. När det gäller övriga konsekvenser som i förekommande fall skall beskrivas finner utredningen inte några sådana att redovisa. Det gäller betydelse för kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 6.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt Lagens rubrik föreslås ändrad till Lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 1 § En ny bestämmelse föreslås som anger innehållet i lagen, nämli- gen bestämmelser som syftar till att förhindra att finansiell verk- samhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Bestämmelsen avser att markera att lagen innehåller administrativa bestämmelser. Begreppet finansiell verksamhet är inte närmare definierat vilket knappast är nödvändigt för förståelsen. 1 a § Paragrafens inledande två stycken, som är oförändrade och motsvarar den tidigare 1 §, innehåller en definition av penningtvätt. I det tredje stycket, som är nytt, föreslås en definition av begreppet finansiering av terrorism. Med finansiering av terrorism avses i penningtvättslagen insamling, tillhandahållande eller mottagande av pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan särskilt allvarlig brottslighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. Begreppet är därmed något utvidgat i förhållande till direkti- vets definition i artikel 1.4 som hänvisar till de brott som anges i art. 1–4 i rådets rambeslut /475/RIF. Detta beslut har i svensk rätt genomförts genom lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flyg- platssabotage. lag har tidigare, såvitt avser gransknings- och uppgiftsskyldighet endast omfattat vissa aktörer på det finansi- ella området. Samma personkrets som omfattas av penningtvättsla- gen omfattas nu av finansieringslagens bestämmelser om administ- rativa åtgärder beträffande transaktioner som kan vara föremål för brott enligt lagen, genom en hänvisning till penningtvättslagens bestämmelser. 2 § Bestämmelsen innehåller en uppräkning av den verksamhet enligt olika lagstiftningar som omfattas av penningtvättslagen. Punkten 5 innehåller ett förtydligande, eftersom det tidigare rått viss osäkerhet om all försäkringsförmedling omfattas av lagen. Det klargörs därför att det bara är den del som avser förmedling av liv- försäkringar som träffas av bestämmelserna. Punkten 8 innehåller numera en inskränkning. Endast fastighetsmäklare med fullständig registrering omfattas enligt lagtexten. Innebörden är att sådana fastighetsmäklare som endast har registrering för hyresförmedare faller utanför. Punkten 10 har endast omfattat godkända och auktoriserade revisorer. Direktivet får anses kräva att även andra personer skall omfattas i de fall de yrkesmässigt tillhandahål- ler revisions- eller bokföringstjänster jfr. benämningen auditors, external accountants and tax advisors i den engelska översätt- ningen av direktivet. Detta innebär att nya yrkesgrupper träffas av regelverket, t.ex. sådana som benämns redovisningskonsulter eller liknande Kravet på yrkesmässighet innebär att den som på ideell basis utför revisionstjänster åt ideella föreningar och motsvarande inte heller omfattas. Ytterligare en grupp av verksamhetsutövare tillhandahållare av tjänster till truster eller bolag har tillkommit i direktivet, nämligen sådana som, utan att vara revisorer, skatteråd- givare eller oberoende jurister, yrkesmässigt tillhandahåller tjänster av visst slag. Med sådana avses såväl verksamhetsutövare som till- handahåller t. ex färdiga aktiebolag, lagerbolag, som sådana som tillhandahåller en tjänst som består i bildande av ett bolag. Bestämmelsen placeras i en ny punkt 12. Sista stycket är nytt. Såsom tidigare gäller att lagstiftningen om- fattar filialer i till utländska företag. Direktivet ställer dock även krav på att svenska bolags majoritetsägda dotterbolag och fili- aler i tredjeland skall tillämpa bestämmelser om kundkännedom och bevarande av handlingar. I ifrågavarande bestämmelse används uttrycket dotterföretag för att anknyta till aktiebolagslagens termi- nologi beträffande koncerner. Bestämmelsen kan naturligtvis bara genomföras så långt det tredje landets lagstiftning inte lägger hin- der i vägen. Bestämmelsen innehåller en erinran om detta förhål- lande. I förordning avses införas en bestämmelse av innebörd att skall underrättas om hinder finns på grund av tredje lands lagstiftning. 2 b § Bestämmelsen i 2 b § gällde tidigare fysiska och juridiska per- soner som driver yrkesmässig handel med eller auktionsförsäljning av visst utpekat slag i de fall betalning görs kontant med ett belopp motsvarande eller mer. Begränsningen till vissa verk- samhetsområden är nu borttagen. All yrkesmässig kontanthandel till angivet belopp omfattas således. I paragrafen anges nu på ett icke uttömmande sätt vilken handel av varor som omfattas. Det ligger i sakens natur att det till stor del är i exemplifierade verk- samheter som det förekommer kontanthandel. Ytterligare exempel skulle kunna utgöras av handel med hästar eller rotposter av skog. 3 § Bestämmelsen innehåll motsvaras i huvudsak av den tidigare 13 §. Före 3 § anges nu som rubrik Rutiner och utbildning. Bestämmelsen innehåller den centrala bestämmelsen att varje verk- samhet som omfattas av lagens krav i 2 § , 2 a och 2 b §§ skall ha rutiner för att kunna följa lagens krav. Rutiner kan visserligen bedömas täcka både förfaranden och de analyser som rutinerna grundas på. För att tydliggöra den riskbedömning (och analys) som skall göras, och för att markera vikten därav, anges nu uttryckligen att rutinerna skall vara grundade på en riskbedömning. Bestämmel- sen anger vidare att anställda skall erhålla behövlig information och utbildning för att förhindra att verksamheten utnyttjas för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism. Bestämmelsen komplette- ras såtillvida att det anges att information och utbildning skall ske fortlöpande. När det gäller vilken riskbedömning som krävs beror det på vad det är för verksamhet som bedrivs. Underlag för den bedömningen är kännedom om vilka typiska risker den egna bran- schen är utsatt för, vilka kan variera över tiden. Ytterligare ledning föreslås ges i förordning. Där anges också i vilka hänseenden det krävs rutiner. Rutiner krävs bl. a. för hur identitetskontroll skall utföras, hur granskning skall ske och hur handlingar skall bevaras. Andra stycket motsvaras av nuvarande 13 § och anger att skyl- digheterna åvilar den juridiska person som bedriver verksamhet om en fysisk person driver verksamhet enligt 2 § hos denne. Nuvarande 3 §, som innehåller hänvisningar till strafflag föreslås upphävd. 4 § Rubriken före paragrafen är ny. Medan den tidigare rubriken löd Identitetskontroll lyder den nya Tillfällen som kräver kundkännedom. Den närmare innebörden av begreppet kundkän- nedom anges i 4 a § och kommenteras under den paragrafen.