sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — Ett sådant fall kan vara att ökade kapacitetskrav leder till att den befintliga infra- strukturen inte räcker. Ett annat sådant fall kan vara att viss infra- struktur (t.ex. kopparnätet) läggs ner eller byts ut mot annan infra- struktur som i sin tur inte möjliggör bredband. Antalet och omfattningen av eftersatta områden kan alltså variera över tiden, beroende på hur det utvecklar sig. När kommunerna ansöker ska de därför bedöma om bredband kommer att byggas ut kommersiellt i det aktuella området från det att ansökan lämnas till . Kommunens bedömning ska framgå av ansökan. Förslag: Stöden ska gå till kommunerna. De regionala självsty- relseorganen, samverkansorganen i och och länsstyrelserna i övriga delar av landet ska besluta om och utöva tillsyn över stöden samt löpande redovisa utfall och prognoser. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 1, 3, 15 och 16 §§. () får i uppdrag att kart- lägga förutsättningar för bredband. PTS får även i uppdrag att sammanställa och redovisa prognoser och utfall till regeringen. Rollerna i huvudsak enligt tidigare modell Kommuner, län, regioner och operatörer känner väl till den modell för stöd till bredbandsutbyggnad i gles- och landsbygd som har tagits fram för att hantera bredbandsstöden . Jag har kommit fram till att stöden och organisationen kring stöden i huvudsak fungerat tillfredställande, vilket jag redovisar i kapitel 5. Organisationen kring stöden m.m. har dock fått viss kritik, vil- ket motiverar att man bör ta tillvara på erfarenheterna och den kompetens som kommuner, län och regioner har byggt upp utifrån tidigare stödperiod. Vid en sammantagen bedömning finner jag dock att det finns en fungerande organisation. Framför allt har de berörda aktörerna byggt upp en kompetens om bredbandsutbygg- naden och hantering av de statligt stöden, som de varit utformade . Det här är tunga skäl för att inte inrätta en ny modell för stöd. Under bredbandsstödet 2001–2007 har beslut om stöd och till- syn hanterats av länsstyrelserna förutom i , , och . Där är det regionala självstyrelseorgan (och ) respektive samverkansorgan (och ) som har utfört uppgifterna. De nämnda organen har också följt upp de beviljade stöden. Det pågår en övergripande utveckling och diskussion av ansvar och uppgifter för länsstyrelser och regioner. Den frågan är betyd- ligt vidare än vad jag har att utreda enligt regeringens direktiv. Jag har också noterat att regeringen så sent som beslutade att inrätta ett stöd för samförläggning av kanalisation där samma myndigheter ska vara beslutande. Jag ser därför inga skäl att göra någon ändring i fråga om vilka organ som ska besluta om stöd samt bedriva tillsyn och uppföljning av beviljade stöd. Det är länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen och samverkansorganen i och som även i fortsätt- ningen ska se till och följa upp samt fördela medlen. Det arbete som har utförts genom projekt inom SKL samt vid berörda länssty- relser och regionala självstyrelse- och samverkansorgan bör fort- sätta. Jag föreslår att den nuvarande organisationen stärks genom att PTS får vissa samordnande uppgifter. Dessa beskrivs nedan i detta kapitel. Jag föreslår också att PTS instruktion ska ändras, så att det blir tydligt att en av myndighetens uppgifter är att verka för det IT- politiska målet om en tillgänglig IT-infrastruktur i alla delar av landet, och att myndigheten ska analysera och definiera innebörden av skäliga och icke-diskriminerande villkor. Vidare föreslår jag att arbetet med IT-infrastruktur ska vara en ordinarie arbetsuppgift också hos länsstyrelserna (eller motsvarande). Även dessa åtgärder kommer att ha betydelse för den fortsatta tillämpningen av stödet. Detta finns beskrivet i avsnitten 2.4.1 och 2.2.12 PTS får vissa samordnande uppgifter En viktig del av arbetet med att göra bredband tillgängligt i hela är att ha en så bra bild som möjligt av tillgången till IT- infrastruktur med hög överföringshastighet. I kapitel 6 redovisas den kartläggning som PTS har gjort. Myndigheten bör löpande, förslagsvis , följa och kartlägga tillgången. Myndigheten bör då särskilt följa utvecklingen i eftersatta områden som kan få stöd för att bygga ut bredband. Det blir lättare att följa upp och utvärdera stödet om uppgif- terna kring stödhantering och utbyggnad med stöd är genomtänkt och ser ungefär likadan ut i hela landet. Myndigheten bör därför i samverkan med länsstyrelser (eller motsvarande) och SKL säker- ställa att det finns en enhetlig modell för att redovisa underlag. gör det möjligt att följa stödets användning, t.ex. när det gäller vald teknik, anslutna områden och små orter och omfattning av nyför- läggning respektive hyra. Jag föreslår även att PTS får i uppdrag att ställa samman och redovisa medelsförbrukning och prognoser till (). Lokala bredbandsnät (stadsnät) har byggts upp i efter avregleringen av telemarknaden . Det har etablerats flera lokala bredbandsnät i regi. Huvudsyftet med de kommunala investeringarna på området var från början att göra det billigare för kommunen att använda datakommunikation i verksamheten. I samband med den statliga bredbandssatsningen utvecklades många lokala bredbandsnät till att även omfatta publik nätutbyggnad till företag och hushåll. PTS har i förslaget till bredbandsstrategi tagit upp kommunernas roll på marknaden för elektronisk kommunikation. Frågan har också aktualiserats av operatörer som jag har träffat inom ramen för detta uppdrag. Mitt fokus är dock i första hand den mer begränsade frågan om stöd till utbyggnad och hur ett sådant stöd påverkar marknaden. Jag vill dock här påminna om att bredbandsutbyggnaden enligt min bedömning inte i första hand är en primärkommunal fråga. Det är ett frivilligt åtagande från kommunernas sida som styrs av kommunallagens bestämmelser om kompetens, självkostnadsprin- ciper osv. Att bygga ut bredband på passiv infrastrukturnivå, som tillhandahålls på skäliga och icke-diskriminerande villkor, med statligt stöd i områden utan marknadsmässig utbyggnad, bedömer jag ryms inom den kommunala kompetensen. Kommunerna hade en central roll i bredbandsstödet 2001–2007. De svarade för planeringsarbetet inför utbyggnad med stöd och hade även i uppgift att konkurrensutsätta stöden. Operatörer skulle tillhandahålla de nät som hade byggts med stöd. Jag anser att denna huvudsakliga inriktning bör gälla även i fortsättningen. Länsstyrelserna (eller motsvarande) Länsstyrelserna (eller motsvarande beslutande myndighet) ska fortsätta att godkänna IT-infrastrukturprogram, pröva ansökningar om stöd samt tillse och följa upp det beviljade stödet, enligt vad som sagts ovan. Enligt min bedömning bör länsstyrelserna (eller motsvarande) bedriva en aktiv tillsyn och uppföljning. Se mer om detta i avsnitt 5.6.3. Förslag: Ett villkor för att ta del av stödet är att kommunerna upprättar kommunala IT-infrastrukturprogram och att stöd- projekten är förenliga med programmen. Genom programmen ska kommunerna bedöma, förankra och beskriva bl.a. de mark- nadsmässiga förutsättningarna för och behov av bredbandsnät i hela kommunen. De ska också redogöra för kommunens organi- sation för planering och hantering av IT-infrastrukturfrågor. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att eta- blera bredbandsnät 4, 5 §§. De IT-infrastrukturprogram som upprättats har varit en av grund- pelarna i statens satsning på bredbandsutbyggnaden . Min utvärdering visar att kravet på IT-infrastrukturprogrammen har varit en lyckad komponent i stödens utformning, eftersom pro- grammen gav frågan en nödvändig politisk tyngd och dessutom förankrade bredbandsutbyggnaden brett inom kommunerna. I pro- grammen prioriterade också kommunerna hur och var medlen skulle användas. Jag bedömer att användandet av stöden även fort- sättningsvis bör förankras i IT-infrastrukturprogram. En kommun som vill ta del av stöden ska därför ha upprättat IT-infrastruktur- program och stödprojekten ska vara förenliga med dessa program. Programmen ska i huvudsak innehålla samma komponenter som tidigare men justeras till dagens förhållanden i enlighet med vad som beskrivs nedan. Programmen ska också beskriva möjligheterna till samtidig kanalisation, se vidare avsnitt 2.4.2. 2.2.5Samordning med den kommunala planprocessen Förslag: De kommunala IT-infrastrukturprogrammens plane- ring av IT-infrastruktur bör samordnas med planprocessen enligt och även med de regionala utveck- lingsprogrammen. Jämför med förordningen om stöd till kom- muner för att etablera bredbandsnät 4 § 2 st. 6 p. Frågan om en väl utbyggd IT-infrastruktur är komplex och skär igenom många olika samhällssektorer och politikområden. Ett sådant område är den kommunala planprocessen, som styrs av plan- och bygglagstiftningen. Enligt min bedömning bör de kommunala IT- infrastrukturprogrammen och kartläggningen och planeringen för IT-infrastruktur samordnas med planprocessen enligt . Det gäller både översiktsplaner och detaljplanläggning. Jag föreslår därför en närmare analys av hur detta lämpligen bör ske (se avsnitt 2.4.4). För att få en sammanhållen process bör kommunerna samordna dessa två processer. Kommunerna ska i sina IT-infrastrukturpro- gram beskriva hur det planmässiga behovet av IT-infrastruktur ska tillgodoses i kommunernas översiktsplanering och den detaljplan- läggning som sker med stöd av . I detta sam- manhang bör kommunen även ta hänsyn till behov av samförlägg- ning och kanalisation. IT-infrastruktur är också en viktig del av det regionala utveck- lingsarbetet. Behov av tillgänglighet och utbyggnad i eftersatta områden ingår numera i de regionala utvecklingsprogrammen (RUP). Därför är det viktigt att planeringsarbetet kring bred- bandsutbyggnad med statligt stöd även kan samordnas med det regionala programarbetet. De kommunala IT-infrastruktur- programmen bör därför beskriva hur detta ska ske. Förslag: Stöd ska gå till utbyggnad som prioriteras av kommunen utifrån de behov som företag och enskilda har, samt behoven av offentlig service. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 1 § och 4 § 2 st. 3 p. De bredbandsstöd som använts –2007 har gått till att bygga nät som prioriterats av regional- och näringspolitiska skäl. I de områden som är aktuella för stöd kan jag se att utbyggnad av IT-infrastruktur kan vara prioriterat även av andra skäl. Jag anser att prioritering av utbyggnad av IT-infrastruktur även fortsättningsvis ska göras i de kommunala IT-infrastruktur- programmen men utifrån delvis andra grunder än som skett tidigare. Prioriteringen föreslås alltså ske utifrån följande skäl som redovisas nedan utan inbördes rangordning: Kommunen ska beskriva sina prioriteringar i IT-infrastrukturpro- grammet. Stöd ska användas till eftersatta områden som prioriterats av dessa skäl. Förslag: Samverkan mellan olika privata aktörer (operatörer, ekonomiska föreningar osv. ) samt mellan kommuner och län påverkar positivt utbyggnaden med stöd. Kommunerna bör undersöka om det går att samla efterfrågan av bredband i det eftersatta området. Kommunerna ska beskriva hur samverkan ska ske med närliggande kommuner och regionalt. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 4 § 2 st. 8 och 9 p samt 3 st. Att anlägga optimal och robust IT-infrastruktur är av naturliga skäl inte avgränsat till de geografiska kommungränserna. Beroende på geografiska och demografiska förutsättningar kan planeringen och upphandlingen av IT-infrastruktur bli lättare om samarbetet sker oberoende av kommun- och länsgränser. Min utvärdering av det tidigare stödet tyder också på att samverkan har påverkat utbygg- naden positivt. Under den stödperiod som avslutats har olika privata aktörer (operatörer, ekonomiska föreningar osv. ) och kommuner sam- arbetat. De modeller som vuxit fram är en samverkan mellan offentliga och privata aktörer och kan beskrivas som s.k. OPS- projekt (eller OPS-liknande projekt).15 Kommuner, operatörer, myndigheter, ideella krafter och andra berörda bidrar på olika sätt. Det stödsystem som föreslås bygger på samma modell, dvs. att kommunerna ansvarar för att konkurrensutsätta tillhandahållandet av nätet och för en finansiering. Denna modell analyseras och utvärderas närmare i avsnitt 5.5. Enligt mitt förslag ska den operatör som kommunen väljer genom konkurrensutsättningen tillhandahålla nätet och finansiera projektet med en viss andel i enlighet med det ingångna avtalet. Lokala ideella krafter kan bidra genom eget arbete (t.ex. grävar- bete) som en del av ett projekt. Värdet av det arbetet får räknas som finansiering. Beslutande myndigheter är länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan eller samver- kansorgan. Finansiering kan även komma från och andra regionalpolitiska medel inom UO 19. Enligt min mening är det lämpligt att kommunerna också undersöker förutsättningarna för att identifiera och samla den efterfrågan av bredband som kan finnas i det eftersatta området (s.k. aggregated demand). Med detta menas exempelvis efterfrågan från företag, hushåll och offentliga aktörer som är verksamma eller bor i det eftersatta området. Detta kan ytterligare stimulera och underlätta för en kommersiell utbyggnad. Kommunerna ska beskriva detta i IT-infrastrukturprogrammen. I de tidigare stödförordningarna finns det vissa krav på samråd. Bland annat ska kommunerna i programmen ange hur samverkan ska ske med närliggande kommuner och i regionen. Detta krav bör kvarstå. Samråd ska alltid ske med angränsande kommuner och län. Kommunerna ska beskriva detta i sina IT-infrastrukturprogram. 2.2.8Övrig finansiering inklusive ideellt arbete Förslag: Utbyggnaden av bredband med stöd bör finansieras av föreslaget statligt stöd, kommunerna, operatörerna, stöd från och andra regionalpolitiska stöd tillsam- mans. Kommunens medfinansiering bör vara . Kommunen får räkna ideellt arbete som medfinansiering. Kommunerna ska i sina IT-infrastrukturprogram beskriva möj- 15 Offentlig privat samverkan är ett samlingsnamn på olika typer av samarbetsavtal mellan offentliga och privata aktörer, främst för större infrastrukturprojekt. Det innefattar normalt någon form av alternativ finansiering jämfört med traditionella entreprenadkontrakt. ligheterna till annan finansiering av utbyggnaden. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 4 § 2 st. 9 och 10 p samt 9 §. I IT-propositionen 1999/2000:86 som lämnades pre- senterades och de regionalpolitiska medlen (UO19) som en medfinansiering till de statliga bredbandsstöden (UO22). I stödförordningarna föreskrev regeringen dessutom att kommunens medfinansiering skulle vara . Förut- sättningen var att operatörerna skulle ta den resterande delen av den investering som behövde göras. Det var inte klart vilken andel de olika finansieringsformerna skulle få, men grundtanken var att varje statlig krona skulle växlas upp med andra medel. I de olika bredbandsprojekt som har påbörjats under stödperio- den har de olika finansieringskällorna använts tillsammans i varie- rande omfattning. Bredbandsstöden har även använts som offentlig medfinansiering till . En detaljerad redovisning finns i kapitel fyra, men sammanlagt har projekten totalt finansierats enligt följande: Jag föreslår att kommunernas medfinansiering ska vara . Det motsvarar ungefär de faktiska nivåerna på den kom- munala medfinansieringen i bredbandsprojekten, som har varit . Detta är också motiverat av att bredband nu ska byggas långt ute i glesbygden, vilket kostar mer än utbyggnaden i orter och områden . Enskilda kommuner har dock stått för . Det finns alltså flera olika typer av finansiering som tillsammans har finansierat kommunernas bredbandsprojekt. Varje statlig krona har växlats upp med nästan lika mycket av andra finansiärer. Mot- svarande modell med finansiering från stat, kommun, EU och andra regionalpolitiska stöd bör användas för det tillkommande stödet även i fortsättningen. För att varje satsad statlig krona ska göra största möjliga nytta, bör alla möjligheter till medfinansiering noga undersökas. Det är därför rimligt att kommunerna grundligt undersöker och beskriver de olika möjligheter till finansiering till utbyggnad som finns i just den kommunen. Det ska de göra i sina IT-infrastrukturprogram. I många län har det visat sig finnas starka frivilliga, ideella krafter som medverkat till att bygga ut bredband på olika sätt. Ofta har olika sammanslutningar av enskilda intressenter, t.ex. ett byalag arbetat tillsammans med operatören. Invånarna har t.ex. själva grävt ner fiber och anslutit sina fastigheter rent fysiskt, medan nätägaren står för fiber, teknisk utrustning, kompetens, drift och underhåll. Det förekommer också att nätet ägs av de enskilda intressenterna som svarar för drift och underhåll. Jag har försökt uppskatta hur vanlig den här typen av ideellt arbete är och har då utgått från uppgifter från ett urval av län där jag vet att ideella krafter i olika sammansättningar har medverkat till att bygga ut bredband. De flesta är ekonomiska föreningar. Ett fåtal är ideella föreningar eller är sammansatta på andra, ickefor- mella sätt. Baserat på uppgifterna från länen uppskattar jag att minst 470 större byalag eller liknande har medverkat i utbyggna- den. Om jag räknar in mindre grupperingar kan siffran ökas till ca 870.16 För att stimulera ideellt arbete föreslår jag att en kommun ska kunna använda värdet av det ideella arbetet som en del av sin finan- siering. Ett belopp som motsvarar det arbete som ideella krafter (ideell eller ekonomisk förening) har lagt ner, ska räknas av från den summa som kommunen ska bidra med enligt stödförord- ningen. Det finns flera olika modeller för schablon- beräkningar av värdet av ideellt arbete, t.ex. inom strukturfonds- projekten och inom landsbygdsprogrammen. Storleken på det belopp som kan avräknas från den kommunala medfinansieringen, dvs. värdet av det ideella arbetet, ska beräknas enligt en väl fast- 16 (ca 300), (ca 50), (minst ett 20-tal) och (100 stora där varje stort byalag består av minst fem små). PTS har utifrån register uppgivit att ca 100 byalag i form av ekonomiska föreningar äger och driver bredbandsnät. ställd och allmänt vedertagen modell där det finns ett system för revision och utvärdering. Jag föreslår att kommunen när de utarbetar IT-infrastruktur- programmet ska undersöka möjligheterna och stimulera att ideella krafter deltar i att bygga ut bredband i eftersatta områden där utbyggnad prioriteras av kommunen. Kommunen ska redovisa detta i IT-infrastrukturprogrammet, som ska innehålla en beskrivning av de ideella krafter som finns och hur de kan delta i utbyggnaden. 2.2.9Stödets andel av finansieringen Förslag: Det statliga bredbandsstödets andel av finansieringen i stödprojekt begränsas till . Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 8 §. I det tidigare bredbandsstödet har det statliga stödets andel av stödprojektets finansiering varit begränsad i alla stödformer, förutom stöden till anslutning till stomnät. Begränsningen i förordningarna som reglerar stöd till ortsammanbindande nät och områdesnät har varierat från beroende på enskilda kommuners förutsättningar. I den senast beslutade stödförordningen om stöd till samförläggning av kanalisation är andelen statligt stöd begrän- sad till . En motsvarande begränsning gällde för det stöd som tidigare beviljats enligt förordningen (2004:619) om stöd till kommuner för etablering av telenät m.m. på orter och i områden där telenätet är eftersatt. Det är självklart att statens maximala totala stöd ska begränsas. Dessutom ska det statliga stödet inte vara större än vad som är nödvändigt för att aktuellt projekt ska kunna genomföras. Då återstår frågan om det statliga stödets andel av finansieringen bör begränsas i varje stödprojekt, eller om begränsningen bör ske på en överordnad nivå. Det finns argument för en begränsning i någon projektrelaterad form. Exempelvis är statlig finansiering bara aktuell i de fall bredband inte kommer att byggas ut utan ett sådant stöd. Övriga intressenters vilja att finansiera räcker med andra ord inte helt för att utbyggnaden ska ske. Å andra sidan: om andra finansieringskällor inte räcker till mer än en mindre del av vad det kostar att bygga ut, tyder det på att värdet för andra parter än staten är begränsat. Då kan man ifrågasätta om staten ska finansiera huvuddelen genom bredbandsstöden. Om man begränsar stödets andel får man därför en tröskel mot att satsa statligt bredbandsstöd när värdet för andra aktörer än staten är lågt. Vidare kan en begränsning av stödets andel förstärka drivkraften för kommuner att aktivt söka andra sätt att finansiera utbyggnaden. Sammantaget finner jag att det finns skäl att begränsa bred- bandsstödets andel av finansiering när det gäller utbyggnad med stöd. Jag föreslår att stödets andel begränsas till . Ande- len stämmer väl överens med genomsnittet för det faktiska utfallet för andelen statligt stöd –2007, nämligen . Förslag: Stödet kan gå till alla typer av teknik. För att bygga ut IT-infrastruktur till en viss anslutningspunkt i enlighet med mina förslag, behövs det hög överföringskapacitet fram till anslutningspunkten. I praktiken kommer förmodligen främst fiberoptiska kablar att användas, alternativt radiolänkar med hög överföringskapacitet. Enligt min mening är det kommunerna som känner de lokala förutsättningarna bäst och som kan bedöma vilken teknik som är lämpligast i det enskilda fallet. Det ska därför inte finnas några villkor på viss teknik för att ta del av stöden. Stöd- systemet ska vara fortsatt teknikneutralt och någon särskild teknik pekas därför inte ut i den föreslagna förordningen om stöd. Förslag: Kommunerna ska upphandla tillhandahållandet av bredbandsnät. Om inga anbud lämnas eller om anbuden är oskäliga får kommunen tillhandahålla nätet. bredbandsverksam- het ska redovisas på ett öppet och transparent sätt. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 6 och 11 §§. Både och den svenska kommunallagen kräver att stöd från det offentliga erbjuds till marknadens aktörer på ett öppet, transparent och konkurrensneutralt sätt, för att undvika att skattemedel används på ett sätt som riskerar snedvrida av konkur- rensen. Kommunerna måste säkerställa detta när de hanterar bred- bandsstödet. Kommunen ska erbjuda intresserade marknadsaktörer tillgång till det statliga stödet och den kommunala medfinansieringen för att bygga bredbandsnät i områden utanför tätort. Eftersom kom- munen inte upphandlar något för eget bruk med det statliga stödet är dock inte tillämplig i sin helhet. Kommunen ska dock iaktta affärsmässighet motsvarande principerna i 1 kap. 9 § lagen (2007:1 091) om offentlig upphandling. Samtliga leverantörer ska alltså behandlas på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt i ett öppet anbudsförfarande. Kommunerna ska i sin ansökan om stöd till (eller motsvarande) redogöra för hur den har genomfört denna process och resultatet av densamma. Från kommunens sida finns det en naturlig strävan att bygga ut så mycket som möjligt inom ramen för det föreslagna stödet. Det som avgör de kommersiella aktörernas intresse är dock i första hand om förfrågan är kommersiellt intressant, med tanke på finan- siering från andra än aktören och villkoren för stöd. Kommunen måste därför utforma förfrågningsunderlaget så att åtagandet är kommersiellt intressant. Om kommunen trots detta inte får några anbud eller om de anbud som har kommit in är oskäliga, bör dock kommunen kunna tillhandahålla nätet. I ett andra steg bör då kommunen genomföra ett öppet anbudsförfarande för anläggande av nätet och därefter i ett tredje steg ta in anbud för drift och underhåll av nätet. För att se till att nätkapaciteten tillhandahålls på skäliga och icke-diskriminerande villkor ska kommunen ställa de krav som behövs i avtal med den anbudsgivare som kommunen väljer. Med nätkapacitet avses i första hand svart fiber som alltid ska erbjudas.