sou · GVB3103 · 2008-01-01 00:00:00 — Däremot kan det behövas kriterier för när enskilda personer kan ansöka om/ställa sig i kö för en sådan bostad. Syftet med kriterier är att kommuninvånarna ska få veta vilka behov trygghetsbostäder avser att tillgodose och för vilka det skulle kunna vara ett alternativt boende att söka sig till. På så sätt kan kriterier bidra till att göra det offentliga åtagande tydligare. Eftersom det, enligt detta alternativ, är ett frivilligt åtagande för kommunerna att erbjuda trygghetsbostäder bör det också vara en uppgift för respektive kommun att bestämma huruvida kriterier ska fastställas eller ej. Det är också kommunen som i förekommande fall beslutar om vilka kriterier som ska gälla för att en enskild person ska kunna söka en sådan bostad. Vidare är det kommunen som avgör på vilket sätt dessa lägenheter förmedlas och om ansö- kan om trygghetsbostad ställs till i kommunen, till en bostadsförmedling eller på annat sätt anpassas till den lokala samhällsorganisationen. Enligt alternativ C ska det vara en lagstadgad skyldighet för kom- munerna att erbjuda trygghetsbostäder som en alternativ boende- form i ett utbud av bostäder som utmärks av mångfald och valfrihet. Trygghetsbostäder är i detta fall något kommunen erbjuder inom ramen för sitt, enligt socialtjänstlagen (2001:453), ansvar för service och omvårdnad av äldre. Lagregleringen skulle alltså göras i social- tjänstlagen, vilket innebär att den i viss mån måste ändras. När socialtjänstlagen (1980:620) antogs 1980 användes princi- perna om frivillighet och självbestämmande för att markera upp- brottet från tidigare lagstiftning. De vägledande bestämmelserna innebar att ska vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en erbjudande hållning och visa respekt för den enskilda männi- skans integritet. Även om socialtjänstlagen sedan tillkomsten 1980 reviderats har grundsyn och vägledande bestämmelser inte förändrats. Till mål hör att Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och Skapa trygghet tillsammans - överväganden om alternativa lösningar Att den enskilde själv ska kunna bedöma när hon eller han önskar flytta till en trygghetsbostad har på så sätt stöd i social- tjänstlagens intentioner. För att äldre människor var de än bor i landet ska kunna ha till- gång till trygghetsbostäder bör det vara en skyldighet för kommu- nerna att erbjuda sådana bostäder. Det offentliga åtagandet är i detta avseende detsamma i hela landet vilket också innebär att eventuella kriterier för när enskilda personer kan ansöka om/ställa sig i kö till en trygghetsbostad borde vara lika för hela landet. Sådana kriterier skulle möjligen kunna ingå i verkställighetsföre- skrifter i socialtjänstförordningen (2001:937). Äldreboendedelegationen har diskuterat och övervägt flera kriterier i samband med alternativ C. Exempel på sådana kriterier är kronologisk ålder, att den enskilde är beviljad hemtjänst ett visst antal timmar , civilstånd – att ensamboende t.ex. skulle ha företräde framför samboende, civilståndsförändring (att mista sin partner), att den sökande bor i en otillgänglig bostad och/eller boendemiljö och där bostadsanpassningsbidrag inte bedöms bidra till väsentlig förbättring. Delegationen har emellertid inte funnit dessa kriterier tillfredsställande. Det som bör vara utslagsgivande när någon flyttar till en trygghetsbostad är den enskildes egna upplevelser av oro och otrygghet oavsett om detta beror på fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar eller brist på sociala kontak- ter till följd av ålder. Det bör finnas särskilda krav på en bostad för att den ska få kallas trygghetsbostad. Utöver detta är det varje kommun som avgör omfattningen av trygghetsskapande åtgärder och service som riktar sig till dem som bor i dessa bostäder. 11.4Alternativen A, B och C i förhållande till särskilt boende En viktig del av det offentliga åtagandet när det gäller vård och omsorg om äldre är socialtjänstlagens bestämmelser om särskilda boendeformer enligt 5 kapitlet, 5 § andra stycket socialtjänstlagen2. Särskilt boende omfattas av rätten till bistånd och är därmed en rättighet som den enskilde kan utkräva om behovet inte kan tillgo- doses på annat sätt. Detta innebär att en enskild person har möjlig- 2 Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Skapa trygghet tillsammans - överväganden om alternativa lösningar het att överklaga kommunens beslut genom förvaltningsbesvär och att den domstol som prövar överklagandet kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Inget av alternativen A, B eller C förändrar detta förhållande. Särskilt boende har kommit att bli ett boendealternativ främst för personer med nedsatt funktion av orienteringsförmågan och för dem med behov av omfattande vård och omsorg med korta, kritiska intervall. Det är viktigt att kommuninvånarna kan känna tillit till att det finns plats i särskilt boende när de behöver sådan. Kommunerna är också sedan ädelreformen sjukvårdshuvudmän och som sådana berörda av beslut om prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Personer som bor i särskilt boende ingår ofta i prioriteringsgrupp 1. Särskilt boende omfattas av rätten till bistånd. Men rätt till bistånd föreligger bara om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. I detta sammanhang innebär tillgodoses på annat sätt främst hemtjänst och/eller hemsjukvård i det egna hemmet. Som kom- plement till det ordinarie bostadsbeståndet kan trygghetsbostäder spela en viktig roll. Att bo i ett hus tillsammans med andra äldre i motsvarande livssituationer, att ha tillgång till gemensamhetsloka- ler och möjligheter att äta tillsammans, att ha nära till service av olika slag m.m. tycks stimulera äldre människor och bidra till att de bevarar och upprätthåller funktionsförmågor längre än de annars skulle ha gjort. I mån av behov ska den som bor i en trygghets- bostad få hemtjänst/hemsjukvård efter individuell bedömning på motsvarande sätt som i ordinärt boende. Det bör framhållas att det i nuvarande lagstiftning inte finns några hinder för kommunerna att erbjuda äldre personer bostäder av det slag som Äldreboendedelegationen kallar trygghetsbostäder efter behovsbedömning och inom ramen för bestämmelserna om särskilt boende. Men då blir sådana bostäder också en utkrävbar rättighet för den enskilde. Det finns heller inga hinder för att vidga indikationerna för att bevilja plats i särskilt boende. I de kommuner som uppger att behovet av särskilda boendeformer inte är tillgodo- sett är det emellertid knappast möjligt att, innan bristsituationen avhjälpts, vidga indikationerna utan att komma i konflikt med hälso- och sjukvårdslagens (1982:763) bestämmelse om att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges före- träde till vården (2§). Men för många av dagens äldre är heller inte det särskilda boendet ett attraktivt alternativ. De söker snarare ett boende där de har människor i sin närhet att utbyta tankar med och Skapa trygghet tillsammans - överväganden om alternativa lösningar att göra saker tillsammans med för att på så sätt kanske lindra ensamhet, oro och otrygghet eller bara finna en mer stimulerande miljö för ett gott vardagsliv. Delegationen kan också konstatera att det inte funnits några tydliga incitament för kommunerna att inrätta trygghets- bostäder. Den kunskapsutveckling som sker om betydelsen av bostäders och boendemiljöns utformning, sociala nätverk, teknik och design för att stödja människor med funktionsnedsättning att leva ett självständigt liv i egen bostad är i sig sådana incitament. De äldre blir fler både till antalet och som andel av befolkningen. Tillgängligheten i bostäder och närområden är och kommer att vara en angelägen fråga i kommunernas boen- deplanering. Det är viktigt att de krav som finns på tillgänglighet vid nyproduktion i realiteten uppfylls. Så är inte alltid fallet och när det i efterhand konstateras, tillämpas inte de sanktionsmöjligheter som trots allt finns eller så saknar de verkan. Detta är, menar , inte acceptabelt. Delegationen anser också att det behövs stimulansåtgärder både från statens och kommunernas sida för att fler människor ska få tillgång till seniorbostäder och trygghetsbostäder. Statliga stöd- och stimulansåtgärder Det finns, och kommer under de närmaste decennierna fortfarande att finnas, pensionärer som befinner sig i små ekonomiska omstän- digheter. Men alla äldre som så önskar borde ha möjlighet att efterfråga seniorbostäder eller trygghetsbostäder. Regeringen förordar, när det gäller möjligheterna att nå de bostadspolitiska målen, konsumtionsstöd snarare än olika former av produktions- stöd. Konsumtionsstöd kan lämnas som generellt stöd eller som ett stöd riktat till dem som i första hand behöver det. Stöd till konsu- menterna av bostäder anpassade för äldre personer skulle t.ex. kunna lämnas genom generellt ökade pensioner eller genom att höja bostadstillägget för pensionärer () respektive det särskilda bostadstillägget för pensionärer (). Skapa trygghet tillsammans - överväganden om alternativa lösningar Bostadstillägget för pensionärer () Äldreboendedelegationen menar att alla pensionärer ska ha eko- nomiska möjligheter att söka seniorbostad eller trygghetsbostad. Många, men långt ifrån alla, av dem som pensioneras är, i jämfö- relse med andra åldersgrupper, förhållandevis resursstarka. De har möjligheter att efterfråga alternativa boendeformer såsom senior- bostäder av olika slag utan några särskilda stödinsatser. Personer med låga pensioner, som saknar förmögenhet, och med maximalt bostadstillägg kan sannolikt i många fall inte efterfråga bostäder av detta slag om inte bostadstillägget för pensionärer höjs. Av samhällsekonomiska analyser som delegationen låtit göra framgår att det med förhållandevis små regeländringar inom BTP skulle vara möjligt att substantiellt förstärka subventionerna till boendet för äldre med låga inkomster. Sådana förstärkningar skulle ha budgeteffekter på några . De ökade utgifterna skulle kunna finansieras med ett måttligt höjt tak för avgiftsuttaget i högkostnadsskyddet i äldreomsorgen. Den del av vård och omsorg om äldre som finansieras av egenavgifter är låg, , varför det borde finnas ett utrymme för en högre andel egenavgifter. På vilket sätt dessa beräkningar genomförts och resultatet av dem redovisas närmare i avsnitt 12.3. Hissinstallation är en av de mest kostnadskrävande åtgärderna för att skapa bättre tillgänglighet. är det en av de mest till- gänglighetsskapande åtgärderna. För en person med nedsatt rörel- seförmåga är det omöjligt att bo kvar i en bostad som inte kan nås utan hinder. Att installera hiss är en angelägen åtgärd på vägen mot en mer tillgänglig bostad. Enligt har bestämmelserna om att större ombyggnader kräver installation av hiss i vissa fall lett till att fastighetsägare undvikit att bygga om trots att det skulle behövas. Ett eventuellt hissbidrag borde därför bidra till, förutom att fler hissar installeras, att fler ombyggnader kommer till stånd. Detta skulle troligen i sin tur leda till att fler lägenheter byggs om och moderniseras och på så sätt bli mer tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Skapa trygghet tillsammans - överväganden om alternativa lösningar Ytterligare en sannolik och förväntad effekt är att behoven av bostadsanpassningsbidrag skulle minska. De positiva effekterna av att installera hiss är omvittnade. Erfa- renheterna från tidigare hissbidrag har också visat att intresset för bidragen varit stort och bidragit till att hissar installerats. Men utan subvention kan fastighetsägarna möta motstånd hos hyresgästerna, när de önskar installera hiss eftersom detta medför ökade hyres- kostnader. En hissinstallation utan någon subvention och med en kostnad på i ett flerbostadshus med hyresrätt skulle kunna medföra att hyreskostnaden ökade med ca /kvm . I mindre utflyttningskommuner med överskott på bostäder har fastighetsägarna små möjligheter att höja hyrorna för att täcka kostnaderna för hissinstallation. Dessutom motsätter sig inte sällan hyresgästerna de hyreshöjningar som fastighetsägarna anser vara önskvärda eller nödvändiga om hiss skulle installeras. Även på orter med bostadsbrist finns det krafter som motverkar installerandet av hiss. Eftersom lägenheterna hyrs ut oavsett om fastigheten har hiss eller inte saknar fastighetsägarna incitament för att installera sådan. Kommunala stöd- och stimulansåtgärder: Plan- och markfrågor i kommunerna Äldreboendedelegationen konstaterar att (1987:10), PBL, har stor betydelse i arbetet för ett hållbart samhällsbyggande. Av flera rapporter och utredningar har det emellertid framgått att viktiga inslag i denna lag inte utvecklats på det sätt som var tänkt när lagen infördes. Som följd har regeringen lämnat flera förslag till regelförändringar och ökad tydlighet i PBL. Bland annat arbetar en utredning (dir. 2007:94) med att föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för mål och ärenden enligt PBL. bereder också regeringens proposition Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122). Behovet av att tydliggöra statens roll och ansvar i samhällsplane- ringen och förenkla reglerna i PBL är alltså viktiga inslag i det pågå- ende arbetet inom politikområdet Bostadspolitik. Det uppdrag Äldreboendedelegationen har ligger utanför detta politikuppdrag. Delegationen konstaterar emellertid att kommunerna i sitt arbete Skapa trygghet tillsammans - överväganden om alternativa lösningar med samhällsplaneringen redan inom ramarna för gällande lagstift- ning och ansvar kan utveckla sitt arbete för att fler äldre ska få till- gång till bostäder som underlättar och stödjer deras vardagsliv. Det är t.ex. viktigt att skapa god samordning mellan olika förvaltningar, t.ex. , när plan- och markfrå- gorna är organisatoriskt skilda åt. Men dessutom är det viktigt att kommunernas tekniska och sociala nämnder samverkar. Möjligheten att anvisa mark anses vara ett effektivt instrument att påverka och styra bostadsförsörjningen både vad gäller dess inriktning och mot lägre bygg- och boendekostnader. En rimlig boendekostnad är i många fall avgörande för att äldre personer ska efterfråga moderna lägenheter med god tillgänglighet i attraktiva områden. En tydlig och transparent markanvisningspo- licy i kommunen är alltså ett viktigt inslag i arbetet med att stimu- lera utvecklingen mot fler bostäder anpassade för äldre personer. Gemensamhetslokaler i bostäder för äldre kan, rätt använda, vara värdefulla för de boendes sociala liv. I stort sett alla de seniorbostä- der delegationen besökt eller på annat sätt kommit i kontakt med har en gemensamhetslokal av något slag. Ambitionen med lokalen är ofta att de boende ska lära känna varandra och att sammanhåll- ningen ska stärkas. Aktiviteter som gemensamma måltider, studie- cirklar, bridge- eller bingospel och andra former av samvaro anord- nas i dessa lokaler. För många är det just förhoppningen om gemenskap och ett mer innehållsrikt liv som gör att de söker sig till en seniorbostad. Det finns också indikationer på att sociala nätverk och social delaktighet påverkar vår hälsa och vårt åldrande. Kostnaden för gemensamhetslokaler ingår i regel i den hyra eller månadsavgift som de boende betalar. I sådana fall är det också de som bor i huset som bestämmer hur gemensamhetslokalerna kan och får användas. I ett hus där alla eller flera lägenheter är s.k. trygghetsbostäder kan kostnaden för en gemensamhetslokal på motsvarande sätt för- delas på månadshyran och disponeras av hyresgästerna. Men bero- ende på lokala behov och förutsättningar skulle en gemensamhets- lokal av detta slag också kunna vara en tillgång för äldre personer som bor i den omgivande närmiljön. På så sätt utökas möjligheterna Skapa trygghet tillsammans - överväganden om alternativa lösningar att skapa nätverk och få variation i inriktningen av de aktiviteter som kan bedrivas. Om en gemensamhetslokal på detta sätt ska kunna bli en till- gång för alla i ett bostadsområde måste kostnaderna för den bäras av flera. Ett sätt, och det administrativt enklaste, är att kommunen helt eller delvis står för kostnaden för en sådan lokal. Legalt stöd för ett sådant förfaringssätt har en kommun såväl i lagen (2006:492) om kommunernas befogenheter att erbjuda service- tjänster åt äldre som i socialtjänstlagens (2001:453) bestämmelser om förebyggande insatser. Om förslag i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Vid eventuella kostnadsökningar och kostnadsminskningar för staten, kommuner och landsting ska utredaren lämna förslag om hur dessa kan finansieras. Om försla- gen får konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen1 ska också dessa anges. Detta delbetänkande har karaktären av ett diskussionsbetänkande. Äldreboendedelegationen lägger inga förslag utan redovisar över- väganden i anslutning till alternativa lösningar. Detta innebär också att de konsekvensanalyser som görs i första hand gäller samhälls- ekonomiska analyser som har relevans för alla de tre alternativ som delegationen övervägt när det gäller hur fler äldre ska kunna få till- gång till bostad i s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboenden (dir. 2006:137). Dessutom redovisas hur en eventuell lagreglering av s.k. trygghetsbostäder skulle kunna utformas liksom övervägan- den om det offentliga åtagandet. Äldreboendedelegationen avser att återkomma med ytterligare konsekvensanalyser i samband med förslag i ett kommande slut- betänkande. 1 Det gäller den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags villkor i förhållande till större företags, jämställdhet mellan kvinnor och män och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 12.2Äldreomsorgens kostnader på lång sikt Hur äldreomsorgens kostnader kommer att utvecklas –2050 har på Äldreboendedelegationens uppdrag belysts med olika metoder. Resultaten redovisas i sin helhet i bilaga 3. Prognoser som bara använder antalsförändringar i befolkningen som förklaring har visat sig påtagligt underskatta kostnadsutveck- lingen. Så har t.ex. de prognoser som gjordes underskattat den faktiska utvecklingen med . I de beräkningar som gjorts har hänsyn även tagits till påverkan av andra faktorer än ökningen av antalet äldre, bland annat den enskilde äldres socioekonomiska bakgrund. Viss forskning och andra utredningar har visat att denna faktor har betydelse för hur stora kostnader som uppstår i äldreomsorgen. Enbart som en följd av att alltfler i befolkningen uppnår högre ålder fördubblas i det närmaste kostnaderna för äldreomsorgen . Detta innebär emellertid inte att äldreomsorgens andel av BNP ökar – inte ens vid en förhållandevis måttlig ökning av BNP. Kostnaderna inom äldreomsorgen är mycket löneinten- siva. Även relativt måttliga reallöneökningar får därmed till följd att äldreomsorgens andel av BNP ökar betydligt. Även andra faktorer kommer sannolikt att bidra till att kostnaderna ökar fram mot 2050. Sammantaget förväntas kostnaderna öka kraftigt. Faktorer som kan verka tillbakahållande för en sådan utveckling är att äldre personer får en förbättrad hälsa och att deras funktionsförmåga kan utvecklas och stödjas. Som följd av kostnadsutvecklingen torde trycket på skattefinan- siering av äldreomsorgen öka. Det kan också bli nödvändigt att överväga en högre andel privat finansiering av äldreomsorgen. Egenavgifterna för vård och omsorg, dvs. exklusive boendekostna- der, täcker av kostnaderna. Men en ökad privat finansiering kan också förväntas leda till ökade fördelningsproblem. 12.3Om ändrade regler för BTP och högkostnadsskyddet inom äldreomsorgen Förmånligare regler för BTP/SBTP skulle med stor sannolikhet göra det möjligt för fler äldre att efterfråga seniorbostäder och trygghetsbostäder och på så sätt även stimulera tillkomsten av sådana. För att finansiera eventuella förmånligare regler i BTP skulle mindre förmånliga regler för högkostnadsskyddet i äldreom- sorgen kunna prövas. I det följande redovisas beräkningar som gjorts med hjälp av en statisk mikrosimuleringsmodell som bygger på data från SCB:s studie Hushållens Ekonomi 2005 (HEK). Upp- gifterna har uppdaterats till nivå. Således gäller resultaten förhållanden. Syftet med beräkningarna har varit att i en statisk analys visa de ekonomiska konsekvenserna för stat och kommuner av ändrade regler inom nämnda områden. Effekterna för enskilda personer omfattas inte av analysen. I en statisk analys av detta slag ingår inte heller att beräkna effekter för samhälle och enskilda som följd av ett ändrat beteende i form av bostadsbyte eller ändrad omfattning av äldreomsorg. Studier av hushållens ekonomi bygger på ett för befolkningen representativt, men relativt litet, urval av individer och hushåll (0,av befolkningen). Detta medför bl.a. att det är olämp- ligt att göra alltför förfinade uppdelningar av materialet. Exempelvis är nedbrytningar till nivå inte att rekommendera. Indi- viders inkomstförhållanden och antalet hemtjänsttimmar redovisas i databasen. Även boendekostnader redovisas på individ- och hus- hållsnivå. I databasen saknas det uppgifter om särskilt boende. Modellen har därför kompletterats med kostnader för särskilt boende för åldrarna och uppåt med hjälp av statistik för och egna beräkningar för konsistent utlägg på åldrar. En mikrosimuleringsmodell är ett beräkningsverktyg som gör det möjligt att genomföra unika beräkningar på enhetsnivå (indi- vid/hushåll). Mikrosimulering bör användas när t.ex. regelstrukturer har starka icke-linjära inslag. Detta gäller för BTP/SBTP och hög- kostnadsskyddet i äldreomsorgen. För denna beräkning har en mikrosimuleringsmodell skapats bland annat genom att byggstenar har hämtats från SCB:s modell FASIT. Med den skapade mikrosimuleringsmodellen är det möjligt att bland annat beräkna konsekvenserna av ändrade regler inom de valda områdena för den offentliga sektorns ekonomi. Beräkning- arna är statiska, dvs. i modellen tas inte någon hänsyn till att de ändrade reglerna kan påverka de äldres beteende. Individer och hushåll bor kvar där de bor och bibehåller given omfattning av hemtjänst och särskilt boende. Nedan redovisas de ekonomiska effekterna av alternativa regler för BTP och högkostnadsskyddet i äldreomsorgen som beräknats med hjälp av modellen. BTP-reglerna innehåller ett flertal element. Ändringar av två av dessa prövas. Det ena avser för hur stor del av den framräknade boendekostnaden ersättning lämnas. De nuvarande reglerna medger ersättning för av boendekostnaden. Det andra elementet är den maximala boendekostnad som kan ligga till grund för ersättning. Dagens regler maximerar boendekostnaden till . I det följande redovisas i tabellform resultaten av beräkningar med alternativa regler. Av tabell 12.1 framgår att vid nuvarande regler (, ) är den samlade kostnaden för samhället . Det framgår också att samhällets kostnader stiger till vid de alternativa reglerna (, ). Tabell 12.1 Statens kostnader för BTP/SBTP vid alternativa regler för BTP (Mnkr) I tabell 12.2 redovisas kostnaderna i indexform med nuvarande regler som index=100. Den relativa kostnaden ökar mest vid ökning av procentsatserna. Den relativa ökningen som ett resultat av höjd maximigräns för boendekostnaden leder till mindre kostnadsökningar. Detta har naturligtvis sin bakgrund i att de högre boendekostnaderna är ovanliga och att procentandels- ändringarna ger utslag för hela skalan av boendekostnader. Tabell 12:2 Statens kostnader nuvarande regler (index=100) I tabell 12.3 redovisas krontalsskillnaden mellan alternativa regler och kostnaderna vid nuvarande regler. Det framgår att de alternativa reglerna (, ) leder till högre kostnader jämfört med nuvarande regler.