sou · GWB3107 · 2008-11-28 00:00:00 — AP7 admi- nistrerar också en annan fond, Premievalsfonden, som kan väljas på samma sätt som andra fonder inom PPM-systemet. Det förvaltade kapitalet i var 2,6 mdkr. i relation till det totala kapitalet i svarade AP7:s bägge fonder för vid utgången av 2006. Som framgått finns fem fonder som förvaltar var sin del av bufferten i inkomstpensionssystemet. I princip skulle detta kunna göras av en och samma fond, och därmed sannolikt till en lägre total förvaltningskostnad, men av flera skäl har statmakterna valt att dela upp förvaltningen på flera fonder. När man har flera fonder där förvaltningsresultat och kostnader kan jämföras med varandra skapas för det första ett önskvärt tryck på förvaltningen att vara effektiv. Har man ett antal fonder som arbetar och placerar något olika skapas, för det andra, en viss riskspridning i systemet.4 En uppdelning på flera fonder kan dessutom, och för det tredje, minska riskerna för en kraftig finansiell maktkoncentration. Första, Andra, Tredje och har alltså identiska uppdrag, och alla förvaltar blandade och väl spridda, globala port- följer av aktier, räntebärande instrument och andra tillgångar. Ser man till tillgångslag är aktier den dominerande tillgången, ser man till marknad är de utländska tillgångarna större än de svenska. Fördelningen mellan tillgångsslag skiljer sig mellan de enskilda fonderna – vilket ju också var tanken att det skulle göra för att uppnå riskspridning. Dock kan man konstatera att skillnaderna inte är påfallande stora; exempelvis varierar andelen aktier mellan cirka 59 och 65 procent.5 Sammansättningen av aktieportföljerna visar dock ganska stor variation. Sättet att förvalta är också ganska olik- artad. 4I en studie som gjorts som underlag för regeringens utvärdering av AP-fondernas verk- samhet , menar man att riskspridningen i praktiken blir alltför begränsad, till stor del beroende på att de generella placeringsreglerna är för begränsande. Rapportförfattaren anser därför att placeringsreglerna bör bli betydligt friare.(Skr. 2007/08:130, bilaga 8). 2007/08:130, s. 230. Diagram 4.1 Tillgångar i AP1-AP4 fördelade på tillgångsslag. Källa: Regeringens skrivelse 2007/08:130. Tabell 4.1 Buffertfondernas avkastning efter kostnader 2003 2007 (procent) Anm.: Buffertfonderna utgörs av AP1 4, AP6 samt två s.k. avvecklingsfonder. Källa: regeringens skrivelse 2007/08:130. För Sjunde AP-fonden är placeringsinriktningen annorlunda än buffertfonderna, eftersom man har ett annat uppdrag och andra placeringsregler. Konkret innebär detta att portföljen är helt domi- nerad av aktier. När det gäller avkastningen är det naturliga jäm- förelseobjektet andra fonder i PPM-systemet, snarare än buffert- fonderna, Diagram 4.2 Sjunde AP-fondens normalportfölj (Premiesparfonden) Källa: Regeringens skrivelse 2007/08:130. Sjunde AP-fondens avkastning (Premiesparfonden) efter kostnader 2003 2007 Anm.: PPM-index anger den genomsnittliga avkastningen för alla fonder i premipensionssystemet. Källa: regeringens skrivelse 2007/08:130. AP 1 4 leds av styrelser på vardera nio ledamöter som utses av regeringen. Av dessa nio utses fyra efter förslag från arbetsmark- nadens parter, två från arbetstagarsidan och två från arbetsgivar- sidan. Arbetsgivarsidan avstår dock av principiella skäl att formellt föreslå några ledamöter. Underhand ger man istället regeringen tips på personer som man bedömer lämpade för uppgiften. Som ord- förande och vice ordförande utses någon av de fem icke-organisa- tionsankutna företrädarna. Styrelsen utser VD. Samma förhål- landen gäller för Sjunde AP-fonden, frånsett att man där inte har några ledamöter nominerade av arbetsmarknadsparterna. Utöver att utse styrelseledamöter (och revisorer) saknar rege- ringen formell möjlighet att påverka fondernas löpande verksam- het. Regeringen genomför dock en årlig utvärdering av fondernas arbete och resultat som tillställs . Regeringen har också uppgiften att fastställa fondernas resultat- och balansräkningar. Styrelserna har bl.a. uppgiften att ange en strategisk placerings- inriktning. En central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av s.k. referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referensportfölj som ska användas utnyttjas s.k. ALM-analyser (tillgångs- och skuldanalys), där sambandet mellan fondens åtagande och olika portföljstrukturer studeras. En annan del av den strategi som styrelsen ska besluta om är vilka riktlinjer som ska gälla när strategin genomförs. Enligt lag ska var och en av Första–Fjärde AP-fonderna fastställa en verksamhetsplan, som ska innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, samt en riskhanteringsplan. Riskhanteringsplanen ska beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker hanteras. Det ska vidare finnas interna instruktioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruktionerna ska också följas upp löpande av styrelsen. Styrelsen ska också besluta om frågor som rör val av förvalt- ningsstruktur för genomförandet av strategin. I styrelsens uppdrag ingår att fastställa mål och mandat till den operativa ledningen när det gäller fördelningen av tillgångar mellan olika tillgångsslag och marknader, andelen tillgångar som ska förvaltas externt respektive internt samt i vilken utsträckning tillgångarna ska förvaltas aktivt respektive passivt. Själva implementeringen delegerar styrelsen i stor utsträckning till den operativa ledningen. Det yttersta ansvaret bär dock alltid styrelsen. Utifrån styrelsens riktlinjer beslutar den operativa ledningen närmare om hur genomförandet ska ske. Fondernas interna organisation skiftar något, men huvud- strukturen är densamma med dels ett antal enheter som placerar och förvaltar innehaven, dels ett antal affärsstödsenheter. Inom AP 1 4 arbetade 188 personer, och de interna kostnaderna var drygt . AP7 hade 17 personer anställda och kostnader på . Samtliga fondförvaltningar är lokaliserade till , frånsett Andra och Sjätte som driver sin verk- samhet från . 4.3Trygghet, avkastning och andra mål I lagen om AP-fonderna står att fonderna . ska förvalta fond- medlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försä- kringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar skall vara låg. Fondmedlen skall, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås. I lagen om AP-fonderna står däremot ingenting om etik och miljöaspekter men sådana resonemang finns i lagens förarbeten, i regeringens proposition och i finansutskottets betänkande med anledning av denna.6 I propositionen sägs bl.a. att AP-fonderna ska långsiktigt maxi- mera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna, vidare att den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg. I propositionen sägs också att Rollen som förvaltare av statliga pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. Hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. Dock finns inga resonemang eller exempel på vad hänsyn till miljö och etik mer specifikt borde eller skulle kunna innebära. finansutskott sa i sitt betänkande att AP-fonderna bör ta hänsyn till miljö och etik detta skall dock ske utan att avkall görs på det övergripande målet om maximal avkastning. Mot bakgrund av att det i motioner från (v) och (mp) efterlysts tyd- ligare riktlinjer hur målen angående etik och miljö skulle tolkas och tillämpas, sade utskottet att ansvaret för att mejsla ut fondernas profil i första hand bör ligga på de enskilda fondstyrelserna. Man tillade också att detta hindrar inte att regeringen i samband med den årliga utvärderingen preciserar sin syn på hur etik- och miljömålen formulerats och tillämpats. I sitt betänkande med anledning av regeringens utvärdering av fondernas verksamhet 2003, kom utskottet tillbaka till frågan, och noterade att utskottet utgår ifrån att regeringen i kommande utvärderingaräven utvärderar effekterna av fondernas etik – och miljöriktlinjer.7 Regeringen tog upp frågan i en senare utvärdering, där man förutskickade att utvärderingen av etik- och miljörikt- linjerna skulle göras inom ramen för en offentlig utredning.8 62000:192 Lag om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), Prop. 1999/2000 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, FiU 1999/2000:19. 72004/05:FiU 6. Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003. 2005/2006:210. Utifrån de i och för sig ganska kortfattade resonemang som förs är det uppenbart att statsmakterna tydligt definierat avkastnings- målet som det överordnade operativa målet för AP-fonderna; AP- fonderna förväntas inte avstå från möjlig avkastning i syfte att uppnå etiska, miljömässiga eller eventuella andra mål, eller i någon mening avväga dessa mål mot varandra; formuleringen utan att avkall görs kan inte gärna tolkas på annat sätt. Det är för övrigt också den tolkning som fonderna själva gjort. Hänsynstagande till etiska principer och miljöaspekter ska alltså ske inom ramen för målet om hög avkastning, inte som ett alternativ till detta. Notervärt är också det stora ansvar som läggs på fondernas styrelser när det gäller policyutformning och strategi generellt. I propositionen sägs bl.a.: pensionssystemet är autonomt och skall ha en hög grad av självständighet gentemot regeringen. Fondstyrelserna skall ha det fulla ansvaret för placeringsverksamheten. Verksamheten bör endast regle- ras i lag. Regeringen bör inte ges möjlighet att genom instruktioner, regleringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel styra över fonderna utöver vad som följer av rätten att utse styrelse. Vidare sägs att Storleken på det förvaltade kapitalet och verksamhetens art medför vidare ett mycket stort finansiellt ansvar för fondernas styrelser ordningen med en styrelse med fullt och odelat ansvar för verk- samheten bör behållas9 Detta innebär följaktligen också höga krav på styrelseleda- möterna, där det sägs att samtliga ledamöter skall utses på grundval av sin personliga kompetens att främja fondförvaltningen. För fyra av styrelsens nio ledamöter tillkommer dock en särskild kvalifika- tionsgrund i så måtto att dessa ska nomineras av arbetsmarknadens parter. 1999/2000:46, s. 121 f. 4.4Hur AP-fonderna arbetar med ESG-frågor AP-fonderna fick instruktionen att i sin placeringspolitik ta hän- syn till etik och miljö i samband med att det nya pensionssystemet infördes och den nya fondstrukturen introducerades . Sjunde AP-fonden började med ett policyarbete utifrån detta upp- drag vilket bl.a. utmynnade i den s.k. konventionsgrund som sedan även AP 1 4, var och en för sig arbetat utifrån. finns ett orga- niserat samarbete mellan AP 1 4 i form av när det gäller dessa fonders internationella portföljer. I hanteringen av hållbar- hetsfrågor gentemot svenska bolag arbetar dock fonderna var och en för sig, med utgångspunkt från statsmakternas intention att fonderna ska vara självständiga och i viss mening konkurrerande. Det finns av naturliga skäl tydliga gemensamma drag i fondernas sätt att arbeta med hållbarhetsfrågor, men det finns också tydliga skillnader i hur man arbetar och vilka ambitioner man haft på olika områden. Skillnaderna beror till en del på att man haft och har något olika profil i sin allokering på olika typer av tillgångar. Beträffande AP7 påverkas förutsättningarna också av att denna fond dels inte, som de övriga, är en buffertfond med obligatorisk anslutning, dels att man genom regelverkens utformning inte har legal möjlighet att rösta när det gäller de svenska innehaven. Till detta ska läggas att det också funnits olika grad av intresse och engagemang för hållbarhetsfrågor hos fondernas styrelser och ledande befattningshavare. Detta har självklart påverkat vad som gjorts och inte gjorts. Dock förefaller det ha skett en viss konver- gens härvidlag över tiden, och i hägnet av en stigande ambitions- nivå. I tablån nedan ges en överblicksbild av hur man arbetar och vilka verktyg man utnyttjar: Screening/analys, Ja, i nya 52 (07) 7 (07) (antal 2008) Ja (via etikrådet) Ja, i liten Ja, i nya Ja, till viss del Ja (i avtal) Ja, via ER Ja, via ER Ja, till viss del PRI, ICGN, PRI, CDP, PRI, ICGN, CDP GIGN, CDP, När det gäller värdegrunden finns inte hos någon fond någon egen värdegrund utvecklad som utgångspunkt för placeringsverk- samheten och som fångar upp ESG-faktorer. Tvärtom har man från fondernas sida i den delen samstämmigt menat att fonderna är en del av svenska staten, varför statens etik också ska vara fonder- nas. Detta har operationaliserats i form av den s.k. konventions- grunden, och innebär att prövningen av fondens finansiella engage- mang utifrån ett hållbarhetsperspektiv ska ta ske utifrån de internationella konventioner som som stat skrivit under. Fonderna, liksom andra institutionella investerare, menar att utvecklingen när det gäller ansvarsfulla investeringar har varit snabb och accelererande, men att det är något som befinner sig i ett dynamiskt utvecklingsskede. Fonderna bedömer att man ligger väl framme både i internationell och nationell jämförelse när det gäller att arbeta med dessa frågor. Den bilden bekräftas dock inte entydigt av internationella aktörer kommittén varit i kontakt med; vissa har bl.a. påpekat att man tycker att AP-fonderna spelar en mindre synlig och mer anonym roll än vad de borde kunna göra. Främst är det AP7 och AP2 som har profilerat sig externt; AP7som något av first mover på området, AP2 bl.a. som aktiv deltagare i internationellt samarbete och internationell debatt. AP-fondernas grundläggande utgångspunkt och styråra för sitt arbete med miljö- och etikhänsyn, vare sig det handlar om uteslutningar/negativt urval eller dialog med företagen, är de internationella konventioner som undertecknat och som är relevanta i dessa frågor. Det finns cirka 140 internationella konventioner som som stat har undertecknat. Några av de viktigare i detta sammanhang är: Barnarbete (konvention 138, rekommendation 146, 182 samt ) Tvångsarbete (29 och 105) Hälsa och säkerhet (155 och rekommendation 164) Förenings- och organisationsfrihet (87, 98 och 135) Diskriminering på grund av kön, ras, ålder och religion (100 och 111 samt FN:s universella rättigheter) Arbetstid (1, 14 och 106) Konventionen om biologisk mångfald Konventioner om användning av vissa vapen OECDs konvention om mutor och korruption FNs konvention mot korruption FNs allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna Generellt är intrycket att det är fondledningarnas inställning som varit avgörande för hur och i vilken utsträckning AP-fonderna arbetat med etik- och miljöfrågor. Vår bild är att styrelserna varit intresserade och hållit sig informerade, men frånsett vissa enga- gerade individer i några styrelser är kommitténs bestämda intryck att styrelserna inte spelat den drivande rollen. På den andra sidan har förvaltarna än så länge inte fullt ut tagit till sig dessa aspekter inom ramen för löpande analys och förvaltningsbeslut. Dock finns en process i den riktningen, där vissa fonder förefaller ha kommit längre än andra. Ett annat genomgående drag är att de resurser som avsatts internt för att arbeta med ESG-frågor varit mycket begrän- sade; det utgör en mer eller mindre omfattande deltidsuppgift för ett fåtal personer på varje fond. Undersöknings- och analysarbetet för AP 1 4 görs i praktiken helt – med undantag av AP2 som avsätter interna analysresurser specifikt för detta – av i huvudsak en enda konsultfirma som samtliga fonder utnyttjar. Som framgått av sammanställningen ovan använder sig fonderna av ett antal verktyg i arbetet med att förverkliga en ansvarsfull investeringspolicy. AP1 4, deltar samtliga som aktiv ägare på bolagsstämmor och i valberedningar. Man har utvecklat och doku- menterat ägarpolicys och publicerat ägarrapporter. Det kan bl.a. noteras att man , med utgångspunkt från de ägarpolicys man utformat, ofta varit drivande och arbetat aktivt tillsammans med andra investerare när det gäller ersättningsfrågor.10 Omfattningen av det ägarstyrningsarbete man bedriver inom olika bolagsorgan skiftar dock ganska avsevärt, till en del beroende på hur många (i synnerhet svenska) bolag man har ägarintressen i, hur stora innehaven är och i vad mån man aktivt förvaltar detta ägande. Som framgått finns, delvis som en följd av olikheter i regel- verken, en grundläggande likhet och en grundläggande skillnad i arbetssättet mellan de fyra buffertfonderna å ena sidan och AP7 å den andra. Likheten ligger som nämnts i att alla arbetar utifrån den s.k. konventionsgrunden, skillnaden är att AP 1 4 arbetar med, och över tiden lagt större vikt vid, att ha löpande dialoger med företag som man bedömer som i något avseende problematiska utifrån konventionerna eller av andra skäl, medan AP7 använder en ute- slutningstrategi. Dock ska påpekas att ingendera ansatsen är helt renodlad. Dels finns inslag av dialog i AP7:s kontakter med ute- slutna eller uteslutningshotade företag, där företagen får informa- tion om vad de behöver göra för att undvika uteslutning respektive komma tillbaka till AP7:s universum; företagen tar ofta själva kontakt med AP7 kring detta. AP1 4 har för sin del uteslutning som last resort om dialog bedöms vara oframkomlig. Fonderna deltar vidare i PRI och andra internationella placerar- nätverk. I konkreta fall strävar man mot att bygga allianser med andra investerare. 10 Även AP7 har utvecklat en ägarpolicy, som bl.a. berör kompensationsfrågor, trots att man inte får rösta på stämmor. Man har dock närvaro- och yttranderätt, vilket man också utnyttjar. Fonderna har något olika strategier när det gäller att informera externt, delvis beroende på vilket arbetssätt man valt när det gäller det här området. För en fond som exempelvis AP4, som lägger ner betydande resurser på att arbeta i valberedningar blir inte agerande i media någon naturlig huvudstrategi. För AP7, som enligt gällande regler inte kan arbeta på det sättet, blir opinionsbildning en mer naturlig handlingsväg. Alla fonder ger en rapportering av sina aktiviteter inom ramen för olika specifika ägarrapporter och/eller i årsredovisningarna. Därutöver tillkommer, för AP1 4, den rapportering som görs av för utländska bolag. När det gäller hur offensiv man är i sin externa information är detta i huvudsak ett uttryck för olika strategier och förhållningssätt. Den ena huvudstrategin kan kallas tyst diplomati och företräds mest tydligt av AP3 och AP4. Tanken är att på basis av ett ömsesidigt förtroende diskutera med företagen för att åstadkomma förbättringar. Den andra huvudstra- tegin kan kallas name and shame, företrädd främst av AP7, där tanken är framtvinga förbättringar genom hot om publik svartlist- ning och uteslutning. Något generellt svar på frågan vilken väg som är bäst går knappast att ge. Dock finns ett värde i att fon- derna provar olika ansatser och strategier; efterhand kommer detta att ge underlag för mer säkra slutsatser vad som är mest ändamåls- enligt i olika situationer. beslutade AP 1 4 att samordna upphandlingen av etikkonsultstöd. Syftet var i första skedet att effektivisera upp- handlingsprocessen och spara kostnader. Under upphandlingens gång växte tankar om ett mer långtgående samarbete fram. Ett samarbete bedömdes också vara möjligt utan att komma i konflikt med uppdraget från att fonderna ska konkurrera inbör- des. Det ska alltså noteras att arbete bara avser fon- dernas utländska innehav; etik- och miljöfrågor när det gäller svenska bolag hanteras helt av fonderna var och en för sig. Även här utnyttjas dock i samtliga fall stöd från samma konsult som arbetar mot . Rådet består av en ordinarie representant från varje fond, med rätt till en ytterligare suppleant. Ordförandeskapet alternerar mel- lan fonderna. har inga egna kansliresurser och bedriver inte självt någon analysverksamhet. Däremot arbetar de enskilda ledamöterna aktivt och har var och en huvudansvar att driva vissa dialoger. Underlaget tas fram av den konsult () man engagerat, och konsulten har också en sekretariatsfunktion för dialog och övrig kontakt med företagen. Analysarbetet sker i tre steg. Det första steget innebär en syste- matisk omvärldsbevakning av ett stor antal – cirka 3 500 bolag. Media, intresseorganisationer och FN-organ utgör några av käl- lorna. De bolag som övervakas, eller screenas på detta sätt är i allt väsentligt noterade bolag. Onoterade bolag är avsevärt svårare att bevaka, i varje fall med en sådan metodik. Till den del AP-fonderna investerar i utländska har man principen att ställa etik- och miljökrav även på dessa, men det är svårare att få information från och att påverka dessa. I ett andra steg väljs ett hundratal bolag ut för djupare gransk- ning, baserat på rapportering om påstådda kränkningar av interna- konventioner. I det tredje steget identifieras 20–25 bolag där problemen är påtagliga och väldokumenterade. Här väljer ut cirka 10 15 stycken för ett aktivt ägarstyrningsarbete och dialog. Listan ses över en gång . För att kvalitetssäkra information tas branschexperter in vid behov. Dock finns inga på förhand avsatta resurser för sådant, utan fonderna får finansiera den typen av insatser från gång till gång. Urvalet sker utifrån en bedömning av hur allvarliga de inci- denter är som rapporterats, snarare än utifrån innehavets storlek. En annan faktor är om man bedömer att det handlar om enstaka händelser eller om ett mer systematiskt beteende. valde ut tolv bolag för aktiv bearbet- ning. utökades dialogen till att omfatta ytterligare två bolag. I flera fall har samarbetat med andra investerare, både svenska och utländska, för att tillsammans öka trycket på före- tagen. Tre exempel på pågående företagsdialoger inom ramen för : BHP Billiton Plc facklig verksamhet Händelse: Bolaget har kopplats till kränkningar av rätten att teckna kollektivavtal i vilket strider mot om orga- nisationsrätt och kollektiv förhandlingsrätt. Mål: Att BHP Billiton ändrar sina anställningsförfaranden så att teck- nande av individuella avtal inte är ett avgörande villkor för anställning utan att de anställda har rätt att teckna kollektivavtal. Kommentar: Enligt lagstiftningen i är det tillåtet för bolag att teckna individuella kontrakt med arbetstagare. Lagen har kritiserats av eftersom den anses strida mot kärnkonven- tioner. I samband med regeringsskiftet ökade förväntningarna på att arbetslagstiftning skulle ändras och reflektera de internationella rättigheterna. Händelse: Bolaget har kopplats till barnarbete på företagets gummi- plantage i i strid med FN:s konvention om barnets rättigheter. Mål: Att vidtar konkreta åtgärder för att förhindra före- komsten av barnarbete samt implementerar en granskningsmekanism för att säkerställa att dessa efterlevs. I förebyggande syfte bör företaget anta en policy om barnarbete för hela sin verksamhet. Händelse: Företaget har kopplats till kränkningar av mänskliga rättigheter i i strid med FN:s grundläggande principer om användning av våld och vapen av tjänstemän inom brottsbekämpande myndigheter. Mål: har antagit ett ramverk, de så kallade Voluntary Principles on Security and Human Rights, för att värna om mänskliga rättigheter i samband med säkerhetspersonalens arbete. Målet är att företaget redovisar hur det implementerat sin policy praktiskt för att säkerställa efterlevnad. Kommentar: De fonder som hade innehav i vid tiden för bolags- stämman 2007, röstade för en resolution som lades fram av amerikanska aktieägare och som uppmanade bolaget att ta fram en tydligare och mer robust policy för mänskliga rättigheter. Resolutionen fick av rösterna vid bolagsstämman, vilket betraktas som en väldigt stark signal från aktieägarna om att frågan bör adresseras av företaget. publicerade sin första årsrapport avseende verksamheten 2007.11 I rapporten valde att gå ut med namnen på de företag som man för en aktiv dialog med, och vilka mål man vill uppnå i de enskilda fallen.