sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Det kan vara krav på redovisning av olika insatser och åtgärder, såsom vilka åtgärder som vidtagits för att stödja och utveckla räddningstjänstens förmåga att inom godtagbar tid effek- tivt genomföra räddningstjänster (). Många krav framför allt under rubriken organisationsstyrning handlar om processen, hur myndigheterna arbetar med att beakta olika perspektiv i verksamheten såsom mångfald, jämställdhet med mera. Exempelvis skall Kriminalvården redovisa andelen kvinnor och män bland de anställda som genomgått utbildning i diskri- minerings- och mångfaldsfrågor. Flera återrapporteringskrav är av karaktären att de kräver om- fattande utvärderingar som binder stora resurser hos myndigheten. Men kraven kan också, vilket framkommit i våra seminarier med myndighetschefer, hanteras genom att myndigheterna tolkar om kraven så att de blir hanterbara. Vi har i våra intervjuer och seminarier fått en bild att det finns flera olika motiv till återrapporteringskraven. För det första ett omedel- bart behov av information för att veta hur myndigheten och dess verksamhet utvecklas. Beställaren har då klart för sig hur infor- mationen skall användas. För det andra att information på något sätt kan vara bra att ha för att möta eventuella frågor från den politiska ledningen; ett motiv som noterats också i en rapport från Finansdepartementet.30 För det tredje kan återrapporteringskraven vara avsedda att styra. De kan också, oberoende av om detta varit avsikten, av mottagaren uppfattas som styrande. Det kan också finnas ytterligare skäl till krav på återrapportering. Ett sätt att ge återrapporteringskraven styrkraft är att göra dem detaljerade, dvs. Ett fiktivt exempel får illustrera: Redovisa handläggningstiden är relativt allmänt formu- lerat, medan redovisa hur många ärenden som handlagts är detaljerat så att det kan, avsiktligt eller inte, uppfattas som styrande. Kriminalvården har exempelvis ett åter- rapporteringskrav inriktat på åtgärder som vidtagits för att särskilt uppmärksamma de behov som personer under tjugoett år och 30 , 2002, kontroll och styrning av statlig verksamhet, s. 13. Ett sådant återrapporteringskrav kan antas uppfattas som en styrsignal om att denna grupp är prioriterad. Statskontoret har uppmärksammat att återrapporteringskraven i sig kan ha en styrande effekt, liksom avsaknaden av dem. Åter- rapporteringskraven påverkar även styrkraften hos målen. Om ett mål saknar återrapporteringskrav, har det sannolikt lägre styreffekt än om ett återrapporteringskrav finns kopplat till målet.31 I ESV:s intervjuer med statssekreterare framkommer att flera av dessa upp- lever att återrapporteringskraven över tiden blivit allt mer styran- de.32 Återrapporteringen avser ibland information som inte tycks hänga ihop med det mål under vilket kravet sorterar. Kraven på redovisning kan då avsiktligt eller oavsiktligt uppfattas styra mot andra mål än det mål som återrapporteringskravet tillhör. Regeringsuppdragen till myndigheterna är av mycket olika slag. Uppdragen handlar ofta om att göra analyser och beskrivningar av den egna verksamheten, dess effekter och utvecklingen på olika områden. Regeringsuppdragen och återrapporteringskraven har på så sätt stora likheter. Båda kräver ibland mycket omfattande utvär- deringar som binder stora resurser hos myndigheten. Flera av de myndigheter som har många uppdrag, exempelvis , , och , har också i sin instruktion ett generellt uppdrag att göra analyser och utvärde- ringar om utvecklingen på olika områden. Uppdragen kan vara konkretiseringar av instruktionen. Regeringsuppdragen kan också utlösa nya aktiviteter. Många av dessa uppdrag handlar om beskrivningar av myndigheternas interna arbete, kartläggningar av kunskapsläget inom ett område eller effekter av olika insatser. Det kan också vara krav på insatser hos myndigheten för att förbereda nya uppgifter, utreda förslag till regelverk etc. Flera av dessa regeringsuppdrag är dock inte årliga vilket kan vara ett tecken på att instruktionerna inte hålls upp- daterade. Exempelvis är ett vanligt förekommande uppdrag att göra utgiftsprognoser. I regeringsuppdragen markeras ibland krav på 31Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning?, s. 48. 32ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 76. samverkan/samordning med andra, i några fall är själva samverkan uppdraget. I regleringsbrevet finns i vissa fall en sammanställning av redan tidigare givna regeringsuppdrag. 4.4.2Regleringsbrevens tillskott till instruktionen är litet Vår studie visar att regleringsbrev och instruktion har påfallande likheter. Båda används för att ange uppgifter och mål, krav på redo- visningar och rapporteringar.33 tillskott till instruktionen kan bedömas utifrån flera aspekter. En sådan är om de har olika tidsperspektiv. Från föregående avsnitt vet vi dock att så inte alltid är fallet. Tanken är att dokumenten skall ha skilda funktioner. Reglerings- breven skall ange vad myndigheten skall uppnå inom ramen för de uppgifter som anges i instruktionen. Detta kan tolkas som att regleringsbreven skall ge uttryck för prioriteringar och preciseringar inom det grundläggande uppdraget. När vi närmare studerat regleringsbrev och instruktioner visar det sig dock att skillnaderna mellan dokumenten är små. Uppmaningarna är på samma nivå och ibland mer eller mindre iden- tiska. Vad gäller målen varierar regleringsbrevens tillskott mycket; är det litet. Vår bedömning är att regleringsbrevens största tillskott gäller regeringsuppdragen och återrapporteringskraven. I vissa fall är också detta tillskott litet och tillför endast rapporteringstidpunkter. I regleringsbreven har vi exempelvis funnit regeringsuppdrag kopp- lade till myndigheternas sektorsansvar som ofta anges även i myndigheternas instruktioner. används ibland för att markera tidigare fattade regeringsbeslut. rymmer uppmaningar och krav som anges i lagar och förordningar, såsom verksförordningen, förvaltningslagen och andra författningar som hör till myndighetens verksamhet.34 Det kan illustreras av att i regleringsbrevet har som mål att handläggningen skall hålla hög kvalitet, vara snabb och 33Vår bild sammanfaller med den som tidigare getts av revisorer som konstaterat att skillnaden mellan regleringsbrev och instruktion inte alltid är tydlig, Rapport 2001/02:4, En myndighet, tio departement eller hundra enheter?, s. 41. 34Vi har inte jämfört regleringsbrev med de lagar som reglerar myndigheternas verksamhet. Men för vissa myndigheter är det tydligt att överlappningar finns. Detta uttrycks också i förvaltningslagen. Vissa verksamheter finns reglerade i flera olika lagar, förordningar och andra typer av dokument såsom handlingsplaner.35 återger, om än i varierande omfattning, ofta något som anges i myndighetens instruktion. Det kan vara upp- gifter eller mål, något som även konstaterats av andra. ESV fann i en studie av regleringsbrev avseende att hälften av målen för verksamhetsgrenarna återfanns i instruktionerna eller var pre- ciseringar av uppgifter i instruktionerna.36 En annan iakttagelse är att målen i många fall är omskrivningar av den verksamhet som myndigheterna skall bedriva på ett område.37 Det förekommer att identiska uppmaningar anges i myndig- hetens instruktion och regleringsbrev. I ett extremfall vi funnit tillför regleringsbrevet inga uppmaningar utöver vad som står i instruktionen. har endast ett mål vilket i huvudsak anges i myndighetens instruktion. Förklaringarna till detta kan vara flera. Det kan ha att göra med behovet/viljan att styra myndigheten. Men det kan också vara ett uttryck för att regleringsbrevet måste fyllas med innehåll oavsett om det behövs, dvs. att ett mål konstrueras till följd av verksamhetsstrukturen. Upprepningar och snarlika formuleringar är vanligt mellan instruktion och regleringsbrev liksom mellan de olika målnivåerna i verksamhetsstrukturen. har exempelvis målen för verksamhetsområdet tillsyn och normgivning angivna i sin instruktion.38 tillför i detta fall inte något i sak. Det som skiljer är formuleringarna. Snarlika formuleringar leder sannolikt till en tolkning av texterna. Vad är skillnaden mellan instruktionen och regleringsbrevet? På samma sätt tolkas texterna vid förändrade mål. Det blir en fråga om vad som är markerat, ned- tonat, borttaget eller tillagt. Det finns även andra typer av överlappningar där reglerings- brevets uppmaningar är på samma nivå som instruktionen eller t.o.m. mer abstrakta. Exempelvis anger instruktionen för Natur- historiska stringent myndighetens uppgift: vårda, förteckna, vetenskapligt bearbeta och genom nyförvärv berika de 35Statskontoret har iakttagit dubbelreglering när det gäller tvärsektoriella frågor. Vissa områden, exempelvis jämställdhetspolitiken, regleras med både internationella konventioner och nationella lagar och förordningar och andra dokument, Statskontoret, 2006:13, På tvären, s. 16 17. i ESV 2004:25, Konsten att styra, s. 18. 37Tarschys, Huru skall statsvercket granskas?, Ds 2002:58, s. 65. 382 § förordningen (2006:1022) med instruktion för . samlingar som anförtrotts myndigheten.39 I regleringsbrevet anges mål såsom Förbättrade förutsättningar för samlingarnas bevaran- de. tillför inte någon detaljering eller konkre- tisering. Det är således svårt att se vad regleringsbrevet tillför av styrning. På några områden är det kanske fråga om vissa tillskott, förstärkningar, med mål som nå fler och nya besökare där instruktionen anger att samlingarna skall hållas tillgängliga för allmänheten. Sammanfattningsvis vill vi peka på de huvudsakliga skillnaderna mellan regleringsbreven och myndigheternas instruktioner. En uppenbar sådan är att regleringsbreven överlag är betydligt mer omfattande. I extremfallen kan de vara uppåt 70 sidor och ofta omfattar de ca 30 sidor. Instruktionen anger i flera fall kort och koncist syftet med myndigheten och dess uppgifter. Reglerings- breven är dessutom betydligt mer svårgenomträngliga än instruk- tionerna på grund av fler mål och verksamhetsstrukturen. Det gör att regleringsbreven inte är transparenta. Vår uppfattning är att instruktionerna i regel är mer konkreta än regleringsbreven och mer allmänt formulerade. Om man jämför regleringsbreven och instruktionerna i dessa termer, finns naturligtvis stora variationer. En myndighetschef kan uppleva att regleringsbrevet är mer abstrakt och allmänt än instruktionen. En annan kan säkerligen uppleva att myndighetens regleringsbrev är mera konkret och mera detaljerat än instruktionen. Synen på och innebörden av de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna har diskuterats . Olika försök har gjorts att skapa en bild av omfattningen och innehållet i dessa kontakter. Kunskapsluckorna är detta till trots dock stora. En del av kunskapsbristen beror säkerligen på att det här handlar om en av de punkter där det är allra svårast att få tillförlitliga upp- lysningar för att citera en studie redan från 1950-talet.40 Med informella kontakter avsåg det informella och oreglerade samspelet mellan regeringen och myn- digheterna. I sak gäller frågan den påverkan som sker genom muntlig information från en ledamot av regeringen till ledningen 39Förordningen (2005:736) med instruktion för . 40Gunnar , 1952, Svensk statsförvaltning i arbete, s. 241. för en myndighet om innehåll och innebörd i olika typer av regeringsbeslut av betydelse för den enskilda myndigheten och dess ledning. Omvänt gäller saken den betydelse kontakterna kan ha för regeringsföreträdares syn på verksamheten vid myndigheterna och vad detta kan betyda för framtida regeringsbeslut.41 Innan vi går vidare måste vi dock klargöra vad vi avser med vissa centrala begrepp. Regeringens formella styrning innebär att det är regeringen som kollektiv som fattar beslut. När vi talar om andra former av påverkan beskrivs dessa som informella. När vi talar om sådan informell påverkan avses informella kon- takter som kan syfta till både styrning och utbyte av information. Hur mycket som är utbyte av information respektive styrning har inte studerats. skrev att det informella samspelet innefattar både information och samverkan för att påverka och nå gemensamma mål, och att det knappast går att skilja dem åt. De informella kontakterna kan i olika grad vara institutionalise- rade, dvs. i förväg planerade, regelbundna och på något sätt doku- menterade. Mål- och resultatdialoger som har utvecklats mellan den politiska ledningen (statsrådet eller statssekreteraren) och myndighetens chef och i förekommande fall styrelsens ordförande har institutionaliserats i form av reglerade återkommande möten med dagordning och minnesanteckningar. 4.5.1De informella kontakterna varierar i omfattning Flera tidigare studier har konstaterat att det finns omfattande informella kontakter mellan regeringen, och myndigheterna. I betänkande hävdas att de informella kontakterna är och alltid har varit mycket vanliga, inte minst mellan de opolitiska tjänstemännen i departementen och myndigheterna.42 undersökte om- fattningen av de informella kontakterna och konstaterade att dessa var vanliga. Var femte person inom hade någon myndighet som man stod i kontakt med så gott som . studier har bekräftat att detta slag av kontakter är vanliga. 41SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 91. Verksled- ningskommitténs definition av informella kontakter har senare använts av andra bl.a. ESV 1999:19, Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar, s. 15. 42SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, s. 96. En studie från forskningsprojektet visar att tjänstemännen inom har kontakter främst med myndigheter tillhörande det egna departementet och därefter med EU-organisationer. Andelen som hade minst månatliga kontakter med myndigheter tillhörande sitt egna eller andras departement var . Jämfört med material konstateras att kontakterna med myndigheterna minskat något och att de internationella kontakterna legat på ungefär samma nivå.43 Våra intervjuer bekräftar tidigare studier, nämligen att omfatt- ningen av kontakter varierar mellan olika delar av och mellan myndigheter.44 För vissa tjänstemän är kontakterna dagliga med uppåt ett tiotal samtal . Det kan ha att göra med bl.a. politiskt tryck och i vilken utsträckning som tjänste- mannen är beroende av den kompetens som finns hos myndig- heten. En förklaring är att EU-arbetet medfört närmare samarbete mellan och myndigheter.45 Vi har dessutom genom våra intervjuer kunnat konstatera att vissa enheter har många kontaktytor till myndigheten. Det finns myndig- heter som knappast har några kontakter alls med . 4.5.2Olika typer av kontakter Kontakterna är av olika slag, och det har utvecklats institutionalise- rade arrangemang. Redan i en kartläggning från mitten av 1990- talet konstaterades att de informella kontakterna blivit allt mer formaliserade och rutiniserade med bl.a. mål- och resultatdialoger.46 I våra intervjuer har det kommit fram att många enheter tycks ha strukturerat kontakterna med myndigheterna. Trots att det förekommer variationer förefaller några slags arrangemang finnas hos de allra flesta enheter. Mellan den politiska ledningen och myndighetens chef finns en årlig mål- och resultatdialog som inne- 43Premfors & , 2007, , s. 167 168. 44RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring, s. 266, , Maktens nätverk, s. 71 ff, 84. 45Jacobsson & , 2006, Från hemvävd till invävd, , 2006, Enklaver i staten. 46RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring, s. 266 267. fattar även ett slags utvecklingssamtal. I dialogen deltar vanligen statssekreteraren och/eller statsrådet, generaldirektören (och/eller styrelseordföranden vid styrelse med fullt ansvar) och tjänstemän från både och myndigheten. Vanligen är mål- och resultatdialogerna väl förberedda möten. Före dialogen har ofta tjänstemännen inom och myndigheten haft förberedande möten för att lösa ut vissa frågor och för att planera dagordningen för dialogen. Sådana möten kan bl.a. handla om återkoppling till myndigheten på information i årsredovisning och budgetunderlag. Underlag till dialogerna tas fram av tjänstemännen och består av sammanställningar av olika dokument såsom årsredovisningar, revisionens synpunkter etc. Dialogerna hålls vanligen –juni efter det att revisionen granskat redovisningarna. Dialogerna koncentreras för det mesta till vissa områden och är ett tillfälle att ge feedback till myndighetens ledning. Myndigheter- na ges också en möjlighet att stämma av den politiska ledningens ställningstaganden i olika frågor. Det förekommer också att en departementsledning kallar till sig alla eller delar av sina myndig- hetsledningar för gemensamma sammankomster, . Det skall dock sägas att dialogernas form och kvalitet kan variera, och att de inte alltid lever upp till den gjorda beskriv- ningen. Vi har mött myndighetschefer som framhåller att dialog- erna koncentreras till enskildheter i verksamheten utan strategisk betydelse och att valet av frågor som tas upp till diskussion ter sig slumpmässigt. Andra typer av möten Dessutom förekommer andra möten, regelbundet eller ad hoc. Dessa kan ägnas år specifika sakfrågor, om verksamhetens utveck- ling eller t.ex. en särskild rapport. Vid mötena kan också myndig- heternas regleringsbrev diskuteras. Mötena är i huvudsak på tjänstemannanivå men kan också, beroende på vad de handlar om, involvera den politiska ledningen. För vissa stora myndigheter finns regelbundna möten med den politiska ledningen ungefär var sjätte eller åttonde vecka. Därutöver förekommer i vissa fall frekventa kontakter mellan tjänstemännen i och hos myndigheterna kring faktauppgifter eller för att snabbt få tillgång till färsk information i aktuella frågor. Informella kontakter för att inhämta information och för att klargöra och precisera den formella styrningen I olika studier konstateras att utbytet av information initieras av både och myndigheter. har i sin forskning konstaterat att informella kontakter har flera olika syften. handlar det om att snabbt inhämta information om kunskapsläget och vad förvaltningen gör samt att dra nytta av myndigheternas expertkunskaper. Ett annat skäl är att gemensamt kunna diskutera verksamhetsinriktning, där departe- mentets ambition också kan vara att styra myndighetens arbete. För myndigheterna syftar kontakterna till att bl.a. söka stöd för sitt agerande, lyssna till departementets uppfattning och påverka hantering av olika frågor.47 Skälen att tydliggöra regeringens policy och få sakkunskap bekräftas även i en studie av RRV.48 Våra intervjuer bekräftar att olika syften finns med informella kontakter. Det handlar dels om att departementet önskar ge information eller styrsignaler, få svar på olika frågor och inhämta synpunkter från myndigheterna, dels om att myndigheten av olika anledningar önskar informera eller påverka departementet. Blandningen av formellt och informellt: Exemplet regleringsbrev För att belysa hur styrningen fungerar i praktiken och har vi valt att närmare beskriva vad vi vet om en central och handfast arbets- process, nämligen arbetet med att ta fram regleringsbreven. De tas fram i beredning inom där det finns stora inslag av informella kontakter mellan och myndig- heten. För varje myndighet finns i en myndighets- handläggare med ansvar för bl.a. myndighetens regleringsbrev. Men flera olika delar av deltar i beredningen av regleringsbreven. 47Jacobsson, 1984, Hur styrs förvaltningen?, s. 161 165. 48RRV 1996:50, Förvaltningspolitk i förändring, s. 268. Myndigheterna delges i regel det tänkta innehållet genom olika delningar. Hur omfattande de informella kontakterna är varierar mellan myndigheterna. Med vissa myndigheter är de dagliga.49 Inför årsredovisningarna återupptas kontakterna då myndig- heten önskar få klargöranden kring återrapporteringskrav och informera om årsredovisningens struktur m.m. Utbytet av infor- mation är då främst mellan tjänstemän. ESV fann att de informella kontakterna i samband med regleringsbrev och årsredovisning fyllde olika funktioner; bl.a. som beredande inför beslut, som påskyndande av beslutsprocessen samt som en kanal för att utbyta och sprida information.50 tas i vissa fall fram i vad som beskrivs som en förhandling mellan tjänstemän och myndig- heten, där myndigheten ges eller tar initiativ till att föreslå för- ändrade mål i regleringsbreven. Det förekommer att i viss mån överlåter till myndigheterna att formulera sina mål.51 Det finns också exempel på att myndigheternas föränd- ringsarbete leder till större översyner av regleringsbreven.52 I en kartläggning från RRV konstaterades att en stor del av dialogen mellan regering och myndighet ägnades åt tekniska frågor, hur målen skulle formuleras och resultat mätas. Det är diskussioner som först och främst förs mellan tjänstemännen i och hos myndigheterna. RRV noterade att det är svårt att engagera departementsledningarna i dessa diskussioner.53 När ett regleringsbrev tas fram är vanligtvis föregående års regleringsbrev utgångspunkt för det nya. Det finns en risk att regleringsbreven blir mer och mer omfattande till följd av att krav och information läggs till och sällan tas bort. Denna tendens förstärks av att olika delar i och även enskilda handläggare, också hos myndigheterna, vill ha med sina frågor, vilket gör att regleringsbreven blir omfattande. 49Detta bekräftas i en tidigare studie ESV 1999:19, Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar, s. 7. 50Ibid., s. 36 37. 51Molander, , 2002, Vem styr?, s. 97. 52ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 76 77. 53RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring, s. 130 131. Allianser och särintressen påverkar innehållet I processen förekommer att det skapas allianser mellan tjänstemän i och hos myndigheterna. I våra intervjuer och samtal med myndighetschefer framkommer även att det finns olika särintressen inom som strider för sina frågor och som tillsammans med allierade inom andra delar av får avtryck i regleringsbreven.54 Våra intryck från samtal med myndighetschefer är att det också kan finns ett intresse från olika verksamheter inom en myndighet att synas i regleringsbrevet till följd av en uppfattning att det som ger avtryck i regleringsbrevet är det som är prioriterat. Det finns därför ett intresse att lyfta fram den egna verksamheten i regle- ringsbrevet. Sambandet mellan formell och informell styrning Vi vet från tidigare studier inte mycket om hur den formella och informella styrningen förhåller sig till varandra. Det har dock fram- förts från forskare att en minskad formell styrning inte behöver betyda att myndigheterna inte agerar i regeringens intresse. De hävdar att styrningen i praktiken fungerar så att tjänstemännen i hög utsträckning är lyhörda för regeringens signaler på olika sätt och använder sig av olika metoder för att försäkra sig om att det egna agerandet är i linje med regeringens intentioner. Genom bl.a. kontakter mellan politiker och tjänstemän eller genom olika uttalanden lär sig tjänstemännen att agera i linje med politikernas vilja. Myndigheterna tar också del av riksdagstryck och utred- ningar.55 När vi intervjuat några av de statssekreterare som tillträdde har denna aspekt betonats när det gäller områden där den nytillträdda regeringen uppfattats stå för en ny linje. En stats- sekreterare uttrycker att myndigheterna läst på regeringens program mycket ordentligt för att förstå vad vi står för, ibland bättre än vi själva. Den politiska ledningen kan också lyfta frågor och hålla sig in- formerad om hur diskussionerna går på olika nivåer i förvaltningen 54Jacobsson, Styrningens procedurer – några studier av processer i , bilaga i revisorers rapport /02:4. 55Jacobsson & , 2006, Från hemvävd till invävd, s. 173 176. Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen i SOU 1997:15, s. 97 ff. genom att departementstjänstemän deltar i olika arbetsgrupper, råd, styrelser m.m.56