sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — 2.De kommunalt anställdas tjänstgöringsvillkor skall vara sådana att de tillåter rekrytering av högt kvalificerad personal på grund- val av förtjänst och skicklighet. För detta ändamål skall kunna Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om självstyrelse erbjudas tillfredsställande möjligheter till utbildning, adekvat lön samt karriärmöjligheter. Villkor under vilka uppgifter utövas på lokal nivå 1.De kommunalt förtroendevaldas arbetsvillkor skall möjliggöra fritt utövande av deras uppdrag. 2.Villkoren skall tillåta lämplig ekonomisk ersättning för utgifter i samband med uppdraget liksom, där så är lämpligt, ersättning för förlorad arbetsförtjänst eller ersättning för utfört arbete och motsvarande socialskydd. 3.Funktioner och verksamheter som bedöms vara oförenliga med innehav av ett kommunalt förtroendeuppdrag skall fastställas genom lag eller grundläggande rättsliga principer. Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet 1.Administrativ tillsyn över kommunerna får endast utövas i enlighet med de förfaranden och i de fall som föreskrivs i grund- lag eller annan lag. 2.Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet skall normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Administrativ tillsyn i fråga om lämp- ligheten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna. 3.Administrativ tillsyn över kommunerna skall utövas på sådant sätt att det garanteras att kontrollmyndighetens ingripande står i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas. 1.Kommunerna skall inom ramen för den nationella ekonomiska politiken ha rätt till egna tillräckliga ekonomiska resurser, som de fritt får disponera över inom gränserna för sina befogenheter. 2.Kommunernas ekonomiska resurser skall motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. 3.Åtminstone en del av kommunernas ekonomiska resurser skall komma från lokala skatter och avgifter vars nivå de har befogen- het att bestämma inom lagens gränser. 4.De finansiella system på vilka de resurser som är tillgängliga för kommunerna grundar sig skall vara tillräckligt varierande och flexibla för att göra det möjligt för kommunerna att, så långt det är praktiskt möjligt, följa med i den verkliga kostnadsutveck- lingen för uppgifternas utförande. 5.Skyddet av ekonomiskt svagare kommuner kräver inrättande av förfaranden för ekonomisk utjämning eller liknande åtgärder, som är avsedda att rätta till effekterna av den ojämna fördel- ningen av möjliga inkomstkällor och ekonomiska bördor. Sådana förfaranden eller åtgärder får inte minska kommunernas handlingsfrihet inom deras eget ansvarsområde. 6.Kommunerna skall rådfrågas på lämpligt sätt angående det sätt på vilket omfördelade resurser skall tilldelas dem. 7.Bidrag till kommunerna skall såvitt möjligt inte öronmärkas för att finansiera speciella projekt. Bidragen får inte påverka kom- munernas grundläggande frihet att själva bestämma inom sitt eget kompetensområde. 8.För att kunna ta upp lån för kapitalinvesteringar skall kom- munerna inom lagens gränser ha tillgång till den nationella kapi- talmarknaden. Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om självstyrelse Kommunernas rätt att bilda sammanslutningar 1.Kommunerna skall vid utövandet av sina befogenheter ha rätt att samarbeta med och att inom lagens ram bilda sammanslut- ningar med andra kommuner för att utföra uppgifter av gemen- samt intresse. 2.Kommunernas rätt att tillhöra ett skydda och främja sina gemensamma intressen och att tillhöra ett interna- tionellt kommunförbund skall erkännas i varje stat. 3.Kommunerna skall på de villkor som föreskrivs i lag ha rätt att samarbeta med sina motsvarigheter i andra stater. Rättsskydd för den kommunala självstyrelsen Kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. 1.Varje part åtar sig att anse sig bunden av minst tjugo punkter i del I i konventionen av vilka minst tio skall väljas bland nedan- stående punkter: Artikel 3, punkterna 1 och 2, Artikel 4, punktema 1, 2 och 4, Artikel 7, punkt 1, Artikel 8, punkt 2, Artikel 9, punkterna 1, 2 och 3, Artikel 10, punkt 1, 2.Varje fördragsslutande stat skall då den deponerar sitt rati- fikations-, godtagande- eller godkännandeinstrument meddela generalsekreterare vilka punkter som valts i enlig- het med bestämmelserna i punkt 1 i denna artikel. 3.En part kan vid vilken senare tidpunkt som helst underrätta generalsekreteraren om att den anser sig bunden av punkter i denna konvention som den inte redan godtagit enligt punkt 1 i denna artikel. Sådana senare åtaganden skall anses utgöra en integrerad del av den parts ratifikation, godtagande eller god- kännande som lämnar underrättelsen och skall ha samma verkan från i den månad som följer efter utgången av en period efter den dag då generalsekreteraren mottog underrättelsen. Samhällsorgan på vilka konventionen äger tillämpning Principerna om självstyrelse i denna konvention är tillämpliga på alla kategorier av kommuner inom partens territo- rium. Varje part kan emellertid vid deponering av sitt ratifikations-, godtagande- eller godkännandeinstrument ange de lokala eller regi- onala samhällsorgan till vilka den har för avsikt att begränsa konventionens tillämpning eller som den har för avsikt att utesluta från dess tillämpningsområde. Den kan även inkludera ytterligare kategorier av lokala eller regionala samhällsorgan inom konven- tionens tillämpningsområde genom senare underrättelse till generalsekreterare. Varje part skall till generalsekreterare överlämna all information av betydelse rörande lagstiftnings- och andra åtgärder som den vidtagit för att uppfylla konventionens bestämmelser. Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om självstyrelse Undertecknande, ratifikation och ikraftträdande 1.Denna konvention skall vara öppen för undertecknande av medlemsstater. Den skall ratificeras, godtas eller godkännas. Ratifikations-, godtagande- eller godkännande- instrument skall deponeras hos generalsekreterare. 2.Denna konvention träder i kraft i den månad som följer efter utgången av en period från den dag då fyra medlemsstater i har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av konventionen i enlighet med bestämmelserna i föregående punkt. 3.I förhållande till en medlemsstat som senare uttrycker sitt samtycke till att vara bunden av konventionen träder denna i kraft i den månad som följer efter utgången av en period för deponeringen av ratifikations-, godtagande- eller godkännandeinstrumentet. 1.En stat kan vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt ratifikationsgodtagande-, godkännande- eller anslutningsinstru- ment ange på vilket territorium eller vilka territorier denna konvention skall vara tillämplig. 2.En stat kan vid vilken som helst senare tidpunkt, genom för- ställd till generalsekreterare, utsträcka tillämpningen av denna konvention till ett annat territorium som anges i förklaringen. Med avseende på sådant territorium träder konventionen i kraft i den månad som följer efter utgången av en period från den dag då generalsekreteraren mottog förklaringen. 3.En förklaring som avgetts i enlighet med de båda föregående punkterna kan, med avseende på ett territorium som angetts i förklaringen, återtas genom en till generalsekreteraren ställd underrättelse. Återtagandet träder i kraft i den månad som följer efter utgången av en period från den dag då generalsekreteraren mottog underrättelsen. 1.En part kan säga upp denna konvention när som helst efter utgången av en period från den dag då konventionen trädde i kraft för den parten. generalsekreterare skall underrättas i förväg. Uppsägningen skall inte påverka konventionens giltighet i förhållande till de andra par- terna under förutsättning att antalet sådana parter alltid är minst fyra. 2.En part kan enligt bestämmelserna i föregående punkt säga upp vilken punkt som helst i konventionens del I, som den godtagit, under förutsättning att parten förblir bunden av det antal och det slags punkter som föreskrivs i artikel 12, punkt 1. En part som efter uppsägningen av en punkt inte längre uppfyller kraven i artikel 12, punkt 1, skall även anses ha sagt upp själva kon- ventionen. generalsekreterare skall underrätta medlemsstater om a)undertecknande, b)deponering av ratifikations-, godtagande- eller godkännande- instrument, c)dag for konventionens ikraftträdande enligt artikel 15, d)underrättelse enligt artikel 12, punkterna 2 och 3, e)underrättelse enligt artikel 13, f)andra åtgärder, notifikationer eller meddelanden som rör denna konvention. Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade, undertecknat denna konvention. Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om självstyrelse Upprättad i på engelska och franska, vilka båda texter har lika giltighet, i ett enda exemplar, som skall deponeras i arkiv. generalsekre- terare skall översända bestyrkta kopior till varje medlemsstat i . Exempel på konstitutionella regleringar har i varierande utsträckning valt att reglera olika aspekter på den lokala och regionala självstyrelsen i sina grundlagar. Denna bilagas första del sammanfattar huvuddragen i denna regle- ring. Framställningen bygger i huvudsak på mare, kommuner och kabinett. : , 2004. viktigaste källa har utgjorts av engelskspråkiga versioner av konstitutionerna, samlade vid Inter- national Constitutional , . Utöver detta har även annan litteratur samt uppgifter från forskare från olika länder som studerar lokalpolitiska företeelser använts. Avsnittet avslutas med några övergripande och sammanfattande observationer. Bilagans andra del ägnas mer specifikt åt det som varit expert- gruppens uppdrag. Här gäller således frågan hur de förslag till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen som varit aktuella i den svenska debatten hanterats i andra länder. I de allra flesta stater som har skrivna konstitutioner omnämns kommuner. Undantag från detta är , , och (kan dock i federala stater nämnas i delstaternas grundlagar), men inte heller i finns kommunernas existens inskrivna i grundlagen. En grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen i har dock föreslagits av en statlig utredning. saknar skriven konstitution och således även grund- lagsomnämnande av kommuner. Bilaga 3 – Exempel på konstitutionella regleringar Finns ytterligare subnationella nivåer angivna i konstitutionen? I bl.a. , och anges endast den kom- munala nivån. Bland enhetsstaterna har förutom också bl.a. , , och i grundlagen skrivit in att det dessutom finns någon eller några regionala nivåer. har trots detta inte någon regional nivå, sedan ett sådant förslag avvisades i en folkomröstning . Finns allmän formulering om lokal autonomi? Nästan alla länder som nämner kommuner i sin grundlag har också någon slags allmän formulering om lokal autonomi/kommunalt självstyre i form av en portalparagraf eller motsvarande (i är enda undantaget). I en sådan anges t.ex. att kom- munerna har egna uppgifter och/eller svarar för lokala angelägen- heter. Finns någon ytterligare grundlagsreglering av kommunerna, utöver att dessa nämns och att det finns en allmän formulering om den lokala autonomin? De flesta som har en allmän formulering om lokal autonomi har också ytterligare grundlagsreglering av kommunernas verksamhet. Undantag är , och . Bland de nordiska länderna råder således påtagliga skillnader i fråga om den kom- munala självstyrelsens grundlagsreglering. De flesta europeiska stater saknar konstitutionell reglering av hur gränsförändringar ska gå till. Bland dem som har reglering finns olika lösningar representerade. I bl.a. , , , och i anger konstitutionen att ändrad indel- ning kräver stiftande av lag. har lagt ansvaret för detta på regionerna. I och måste särskild lag stiftas för varje förändring. I några andra länder regleras själva processen för hur indelningsändringarna ska gå till. Regleras kommunala beslutsorgan – representativa organ, exekutiva organ, valsätt, mandatperioder? I de flesta länder som har den kommunala självstyrelsen inskriven i konstitutionen sägs också att kommunerna ska ha valt fullmäktige, men i bara hälften av dem görs det tydligt att detta ska vara direktvalt av folket. I ett par länder, bl.a. , Tjeckiska republiken och reglerar grundlagen även mandatperiodens längd. I anges hur fullmäktige ska vara sammansatt (bestå av fler direkt än indirekt valda) och vilken valmetod som ska tillämpas. Många av dessa stater har också inskrivet att det ska finnas ett exekutivt organ – styrelse, borgmästare, etc., samt vanligtvis också hur detta ska utses. Det gäller t.ex. , , , och . I anger konstitutionen att borgmästarna ska utses genom kungligt dekret och även att dessa ska vara ordförande i fullmäktige. I har kommunerna grundlagsfäst rätt att utforma sin egen administrativa organisation. Trots att både och har den kommunala självstyrelsen inskriven i sina konstitutioner saknas i dessa länder konstitutionellt stöd för att kommunerna ska ha ett fullmäktige. Finns specificering av kommunernas kompetensområde? Endast i två stater anger konstitutionerna vilka uppgifter kom- munerna ska ha. I sägs att födelse- giftemåls- och dödsattester exklusivt ska handhas av kommunerna. har något av en kompetenskatalog genom att man i artikel 118:3 redovisar en lista på elva uppgifter som kommunerna ska sköta. Förutom rätten att välja beslutsfattare i de kommunala organen och utse tjänstemän omfattar listan också ett antal polisiära och civil- rättsliga uppgifter. Ytterligare preciseringar kan finnas i del- staternas grundlagar. I praktiken har kommunerna även åtskilliga andra uppgifter, bl.a. i fråga om hälso- och sjukvård, skolor, kultur- institutioner och fritidsverksamhet. Kompetenskatalogen får där- med karaktären av att precisera de uppgifter som kommunerna ska sköta åt den federala nivån. All reglering av kommunerna finns samlade i ett särskilt kapitel i den österrikiska federala grundlagen. Bilaga 3 – Exempel på konstitutionella regleringar Finns reglering om garanterad beskattningsrätt? Utöver har endast , , och uttryckligt konstitutionellt skydd för den kommunala beskattningsrätten. Den tyska konstitutionen anger vilka skatte- baser som kommunerna exklusivt har tillgång till och vilka som dessa delar med andra nivåer. I och ges staten skyl- dighet att se till att kommunerna har tillräckligt med resurser för att kunna klara sina åligganden. Finns reglering om finansiell utjämning? Principen om utjämning mellan olika delar av landet specificeras endast i de spanska och tyska konstitutionerna, och då i första hand för högre självstyrelsenivåer än kommunerna (autonoma regioner, delstater). Detta anses dock innebära en skyldighet att även åstad- komma mellankommunal utjämning. Regleras hur konflikter mellan nivåer ska lösas? har en grundlagsreglerad lagprövningsrätt av ungefär samma slag som den svenska. Om domstolar ska tillämpa t.ex. en lagbestämmelse som uppenbarligen strider mot grundlagens skydd för den kommunala självstyrelsen ska grundlagsbestämmelsen ges företräde. Författningsdomstol finns bland annat i , , . Exempelvis ger den tyska konstitu- tionen kommunerna (och kreise) rätt att överklaga till författnings- domstolen (Kommunale Verfassungsbeschwerde) om man anser att ett federalt beslut strider mot den kommunala självstyrelsen. Motsvarande reglering återfinns också i delstaternas författningar. I kan författningsdomstolen pröva kompetenskonflikter mellan staten och kommunerna samt mellan olika kommuner. Kommunerna i har uttrycklig rätt att klaga gentemot övervakande organ hos högsta förvaltningsdomstolen och högsta domstolen. Det råder påtagliga skillnader mellan olika stater i fråga om grund- lagsregleringen av den kommunala verksamheten och av den kom- munala självstyrelsen. Även inom den nordiska kretsen är skill- naderna anmärkningsvärda. Den norska grundlagen saknar helt uppgifter om kommuner, medan och nämner sådana. De senare har en allmän formulering om lokal autonomi men saknar utöver detta någon ytterligare grundlagsreglering. Den mest omfattande regleringen finns i och . saknar dock skydd för fullmäktigeinstitutionen. I jämförelse med de flesta andra stater inom OECD-området har den svenska kom- munala självstyrelsen ett förhållandevis starkt grundlags- skydd. Mer långtgående skydd finns i vissa avseenden bl.a. i (kompetenskatalog och administrativ organisation) och (garanterad skattebas och rätten för kommunerna att överklaga till en författningsdomstol). Det kommunala handlingsutrymmet kan emellertid också inskränkas genom en alltför närgången grundlagsreglering. Ett exempel på ett sådant fall är . Dess grundlag saknar formulering om lokal autonomi och anger dessutom att kom- munerna ska ha en av staten utsedd borgmästare som ska vara ord- förande i fullmäktige. En summering av hur expertgruppens frågor hanteras av andra länder I fråga om de specifika uppdrag som expertgruppen fått finns några exempel från andra länder på möjliga lösningar. Det ska framgå av regeringsformen att självstyrelse är en princip för all verksamhet. I andra länder inom OECD-området anges detta endast i form av allmänna formuleringar. Inga exempel på skarpare eller mer kate- goriska formuleringar finns. Bilaga 3 – Exempel på konstitutionella regleringar ska kunna ge normgivningskompetens direkt till kommunerna Inga uppgifter om detta finns tillgängliga. Principen om självstyrelse ska beaktas vid all normgivning som rör kommunerna. Inga uppgifter om detta finns tillgängliga. Den inomkommunala skatteutjämningen ska ges ett grundlagsstöd. Endast två stater – och – har en sådan reglering, fast av indirekt slag. Grundlagen anger att finansiell utjämning ska ske mellan regioner resp. delstater och det anses därmed också gälla för den kommunala nivån. En reglering av närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen i regeringsformen. I den europeiska konventionen om självstyrelse preci- seras detta i artikel 4:3: De offentliga uppgifterna ska normalt i första hand utföras av de myndigheter som ligger närmast med- borgaren. Någon motsvarande reglering finns inte i andra länders grundlagar, utan dessa begränsas till mer allmänna formuleringar om den kommunala självstyrelsen. Hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna återges i regeringsformen En avgränsning av dessa uppgifter görs lämpligen med en kompe- tenskatalog som anger de bägge nivåernas uppgifter. utgör ett exempel på detta, även om den lista som finns i artikel 118 i grundlagen är begränsad till att endast ange de uppgifter som kommunerna ska sköta å den federala statens vägnar. Exempel från annan lagstiftning på kompetenskataloger som skulle kunna ges grundlagskaraktär är den reglering som sker av det åländska själv- styrelseorganets uppgifter. 18 § i den åländska landskapslagen preciseras lagstiftningsorganets kompetens i 27 punkter på ett förhållandevis detaljerat sätt. Ordning för judiciella förfaranden för att lösa konflikter mellan den statliga och den kommunala nivån Författningsdomstol som en metod för att lösa konflikter mellan stat och kommuner används bl.a. i , , , och . Om den kommunala självstyrelsens infogning i det demokratiska styrelseskicket Regeringsformens (RF) första paragraf stadgar att den svenska folkstyrelsen byggs upp av två grundfunktioner: ett representativt parlamentariskt statsskick och självstyrelse. Men RF är kortfattad gällande hur självstyrelsen ska vara utformad för att fylla sin funktion. De kommunala enheternas indelning, organisation, verksamhetsformer, beskattningsrätt, åligganden och befogenheter i övrigt ska istället fastställas genom den reguljära lagstiftnings- proceduren i (RF 8 kap. 5 §). Innebörden av stadgandet är dels att RF betraktar självstyrelsens närmare bestämning som en politisk fråga vilken omöjligen kan avgöras en gång för alla utan istället fordrar återkommande politiska ställningstaganden. Dels att konstitueras som den främsta arenan för hanteringen av den svenska självstyrelsepolitiken.TPF1FPT Under det tidiga moderniserades det svenska samhället i snabb takt – ekonomiskt, kulturellt och socialt. hade klarat sig lindrigt undan umbäranden. Demokratin var vunnen, industrin gick på högvarv och befolkningen var välmående. Fortsatt ökande välstånd krävde planering och politiska reformer. Industrin måste ständigt rationaliseras. I denna process skulle den 1TP PT Jag vill tacka följande personer för deras synpunkter på tidigare utkast av föreliggande text: . Bilaga 4 – Om den kommunala självstyrelsen infogning i det demokratiska styrelseskicket demokratiskt styrda offentliga verksamheten bistå med närings-, arbetsmarknads- och välfärdspolitik. För att få ut mesta möjliga av industrisamhällets potential krävdes satsningar på infrastruktur, utbildning, bostadsbyggande, barnomsorg, sjuk- och hälsovård samt äldreomsorg. Riksdag och regering sågs som den demokra- tiska samhällsstyrningens kraftcentrum, stärkta av författnings- reformens införande av enkammarriksdag och gemensam valdag. Men de myndighetsutövande och servicegivande funktionernas kvalitet och kapacitet behövde också stärkas. Frågan väcktes om hur sådana funktioner bäst skulle organiseras för att åstadkomma både legitimitet och effektivitet. Grundlagsfäderna gjorde det författningspolitiska valet att betrakta kommunerna som förvaltningsenheter. Till skillnad från statliga förvaltningsmyndigheter är kommuner dels demokratiskt styrda, dels lokalt förankrade. Väl att märka är RF mycket tydlig på denna punkt, att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar (RF 1 kap. 7 §). Därmed tänktes den demokratiska styrelseformen främja legitimiteten och den lokala kännedomen effektiviteten. Ett kännemärke på den svenska folkstyrelsens tradition är att såväl makten att fatta politiska beslut som makten att verkställa dessa beslut är lagd i folkvaldas händer.TPF2FPT fattar de riktningsgivande besluten och ser till att den offentliga verksamheten lever upp till likvärdighetskravet i hela landet medan lokala folkvalda under politiskt och ekonomiskt ansvar fattar beslut om verkställighet. Som enheter för verkställighet gavs kom- munerna en till de politiska målsättningarna underordnad och instrumentell funktion. Eftersom såväl de politiska målen som de bredare samhälleliga omständigheterna förändras måste självsty- relsens utformning kunna anpassas därefter. Denna grundbult för relationen mellan staten och kommunerna uttrycks tydligt i RF:s förarbeten och motivuttalanden.TPF3FPT Parallellt med grundlagsreformen genomfördes –kommunsammanslagningsreform. Med större, ekonomiskt och befolkningsmässigt bärkraftiga, kommuner lades grunden för utbyggnaden av en professionaliserad politik och för- valtning som kunde utgöra förvaltningspolitiskt kraftcentrum för den nationella reformpolitiken. 2TP PT För en historisk genomgång av den svenska folkstyrelsens tradition, med särskilt avseende på självstyrelsens infogning i statstraditionen och statsperspektivet, se 2007, 2005 och 2006a samt 1999. 3TP PT Proposition 1973:90, s. 190ff, 231. För en statsvetenskaplig analys av synen på självstyrelsen i RF:s förarbeten och motivuttalanden, se , 1977. munerna ett ansvar för det praktiska genomförandet av välfärds- politiska reformprogram. Därmed gavs den kommunala självsty- relsen en förvaltningspolitisk särställning. Men genom detalj- reglering i speciallagstiftningen inom de olika välfärdssektorerna, politiskt-organisatoriskt och administrativt strukturerande lagstift- ning i kommunallagen respektive förvaltningslagen samt genom specialdestinerade statsbidrag begränsades de nyskapade kom- munernas handlingsutrymme.