sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Regeringen har i olika sammanhang uttalat att de största vinsterna när det gäller att förebygga felaktiga utbetalningar kan uppnås genom att rätt beslut fattas från början, vilket kräver att beslutsunderlagen är så korrekta som möjligt. De uppgifter som har betydelse för rätten till ersättning bör därför i möjligaste mån kontrolleras innan ersättningen beviljas (prop. 1996/97:121 s. 22 f. och 36 f.). Ett exempel på hur kontrollen kan effektiviseras är att får direktåtkomst till olika register (se ovan om informationsutbyten) så att snabbt och enkelt kan kontrollera om en försäkrad som exempelvis begär sjukpenning får arbetslöshetsersättning. 39.6.1Försäkringskassans rätt att göra förfrågningar och besök Impulser att utreda felaktiga utbetalningar kommer ofta genom en anmälan från en privatperson. Som ovan angetts kan såväl anmälan som anmälarens identitet omfattas av sekretess även mot den som anmälan avser (7 kap 7 § tredje stycket SekrL). En anonym anmälan kan visserligen vara grund för att utreda ett ärende, men den har normalt inget eller i vart fall ringa bevisvärde i sig. rätt att få tillgång till uppgifter av den försäkrade eller andra vid misstänkt felaktig utbetalning av en förmån inom socialförsäkringssystemet, regleras bl.a. i 20 kap. 8 §§ I många andra lagar på socialförsäkringsområdet finns anting- en motsvarande bestämmelser, exempelvis i 11 § lagen (1991:1047) om sjuklön eller en hänvisning till att 20 kap. 8 § AFL skall tillämpas, exempelvis i 14 § lagen (1947:529) om allmänna barn- bidrag. har enligt bestämmelsen rätt att ställa frågor till den försäkrade och till andra som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter. har också rätt att göra besök hos den försäkrade, både hemma och på dennes arbetsplats. Försäkrings- kassan måste först bedöma behovet av ett besök. Besök skall användas som en utrednings- eller kontrollåtgärd bara om det finns sakliga skäl för en sådan åtgärd. Skälen skall normalt vara individuella och finnas i det enskilda ärendet. Besök får också användas som en kontrollåtgärd vid generellt eller stickprovs- mässigt inriktade insatser utan att någon individualiserad prövning görs i det särskilda ärendet (a. prop. s. 32). kan till exempel kontrollera alla försäkrade som är sjukskrivna genom att besöka dem. Besök bör normalt vara aviserade i förväg, men de kan också ske oanmälda om det är motiverat ur utredningssynpunkt. Oanmälda besök bör reserveras för de fall ett sådant besök framstår som befogat och andra, mindre ingripande utredningsmetoder, inte är möjliga eller tillräckliga. (a. prop. s. 30 f.). Handläggarna skall vid besöket visa tjänstelegitimation, och tala om vad syftet med besöket är. Handläggarna får inte uppträda på ett sätt som skulle kunna skapa intrycket av att besöket är en tvångsåtgärd. Det är alltid den försäkrade som avgör om hand- läggarna skall få komma in i bostaden. (a. prop. s. 31). rätt att besöka den försäkrade innefattar inte en rätt att undersöka bostaden. (a. prop. s. 33). I vägledning Fusk?, 2004:1, anges att den personliga integriteten alltid skall respekteras vid besöken. Om det finns flera personer än den försäkrade i bostaden skall handläggarna höra efter om det går bra att tala fritt i deras närvaro eller om samtalet skall ske enskilt. Även om handläggarna får besked om att det går bra att tala fritt, skall de vara försiktiga med uppgifter som kan vara sekretessbelagda. Besöket bör avslutas med att handläggarna sammanfattar besöket för den försäkrade och kort informerar om vad nu kommer att göra. De flesta bestämmelser som ger rätt att göra besök och att ställa frågor utgår från att dessa utredningsåtgärder tillämpas i förhållande till en ersättningsberättigad person. I underhållsstödsärenden är det emellertid möjligt att enligt 42 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd tillämpa dessa utrednings- åtgärder också i förhållande till den bidragsskyldige, trots att denne inte är ersättningsberättigad. 39.6.2Andra organs skyldighet att lämna uppgifter Som ovan nämnts föreskriver 20 kap. 9 § AFL en skyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare och försäkrings- inrättningar att lämna uppgifter om enskilda som rör förhållande som är av betydelse för tillämpningen av lagen. Bestämmelsen har ett mycket brett tillämpningsområde och tar sikte på alla uppgifter som en försäkringskassa kan behöva för att handlägga ett ärende. I de flesta författningar på socialförsäkringsområdet finns en hänvisning till denna bestämmelse, vilket gör att den kan tillämpas i olika slags ärenden inom i princip hela försäkrings- och bidrags- området. Bestämmelsen är också tillämplig vid utredningar om misstänkt felaktiga utbetalningar. tillgång till vissa andra myndigheters register via direktåtkomst innebär att har möjlighet att få tillgång till och kontrollera uppgifter utan att särskilt begära det. Så är fallet med vissa uppgifter hos CSN och arbetslösthets- kassorna. Direktåtkomst är i första hand tänkt att skapa förutsättningar för en effektiv insamling av det underlag som krävs för beslut. Emellertid kan uppgifter som har direktåtkomst till också behöva användas i samband med en utredning om felaktiga utbetalningar. Huruvida uppgifterna kan användas för detta ändamål regleras av en eventuell registerförfattning för den myndighet som har uppgifterna, eller av personuppgiftslagen. Av stor betydelse i utredningar om felaktiga utbetalningar kan vara att har tillgång till adressuppgifter så att den försäkrades bostadsadress och faktisk boendeförhållanden kan kontrolleras. har därför enligt 20 § postlagen (1993:1684) rätt att få ut uppgifter om en enskilds adress från den som bedriver postverksamhet, vilket avser såväl Posten som privata postföretag. Det gäller under förutsättning att uppgiften behövs för kontroll av rätten till ersättning och att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende. att inte får hämta in adressuppgifter slentrianmässigt (jfr prop. 1996/97:121, s. 35 f.). Skyldigheten omfattar också uppgifter som hänger samman med adressuppgifter, exempelvis uppgift om vilken fastighet en viss adress avser, om post delas ut till en viss person på en viss adress, eller om tillfällig eftersändning har begärts. I samband med att bestämmelsen om rätt för att göra besök infördes, uttalade regeringen att inte får göra observationer som den försäkrade inte är medveten om eller som i övrigt har karaktär av spaningsverksamhet. I de fall spaning skall utföras på grund av misstanke om fusk som kan utgöra brott ankommer detta på polisen (prop. 1996/97:121, s. 31). Det kan dock hända att exempelvis en handläggare på gör iakttagelser på sin fritid som kan vara av betydelse för ett ärende om felaktiga utbetalningar. JO har i ett antal ärenden uttalat att det inte finns något hinder mot att sådan information används. Emellertid är det av stor vikt att informationen inte inhämtats i form av privatspaning och att bestämmelser om sekretess och jäv iakttas (se t.ex. JO 1996/97 s. 329). Om den försäkrade inte vill medverka i utredningen och exempel- vis vägrar att ta emot besök eller vägrar att lämna uppgifter som har rätt att få, kan dra in eller sätta ned den försäkrades ersättning. Rätten att dra in eller sätta ned ersättningen som påtryckningsmedel framgår bl. a. av 20 kap. 3 § AFL. I vissa andra lagar på socialförsäkringsområdet finns en hänvisning till att denna bestämmelse skall tillämpas, exempelvis i 33 § lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer. Denna möjlighet bör användas med försiktighet och främst i påtryckningssyfte för att få den försäkrade att medverka i utredningen (prop. 1994/95:147 s. 52). 39.6.5Åtgärder om felaktiga utbetalningar har konstaterats Om konstaterar att den försäkrade får en ersättning som hon eller han inte är berättigad till skall För- säkringskassan besluta att dra in, sätta ned eller kräva tillbaka ersättningen. En försäkrad som har fått en ersättning på grund av att hon eller han har lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden är normalt återbetalningsskyldig, vilket bl.a. framgår av 20 kap. 4 § AFL, som också tillämpas i flera andra förmånsslag, exempelvis enligt 6 kap. 7 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Om den felaktiga utbetalningen beror på medvetet felaktiga uppgifter av den enskilde, kan förfarandet utgöra ett brott. möjligheter att polisanmäla misstänkt fusk beror på bl.a. brottes karaktär (se ovan). Skyddet för den personliga integriteten Beslut vid regeringssammanträde . En parlamentariskt sammansatt kommitté skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den person- liga integriteten, överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör änd- ras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs ge- nerellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massme- dierna skall inte omfattas av uppdraget. Frågan om skyddet för den enskildes integritet har med mer eller mindre hög intensitet diskuterats i lagstiftningssammanhang . Diskussionen kan sägas ha börjat då en utredning tillsattes med direktiv om ett förstärkt integritetsskydd på personrättens område. Utredningens förslag resulterade bl.a. i regler om olovlig avlyssning. har frågan om integritetsskyddet i svensk rätt på nytt blivit aktuell, bl.a. i sam- band med debatten om skyddet för den enskildes integritet i för- hållande till en effektiv brottsbekämpning. Avvägning mot andra intressen Integritetsskyddet är ingen företeelse som bör ses isolerad för sig utan måste vägas mot andra befogade samhällsintressen. Främst bland dessa står hänsynen till yttrandefriheten, offentlighetsprinci- pen och informationsfriheten samt kravet på effektivitet inom så skilda områden som t.ex. brottsbekämpning, informationsteknik och sjukvård. De här antydda motsättningarna har haft betydelse både för de- batten i ämnet och för möjligheten att åstadkomma en generell re- glering som skulle kunna stärka skyddet. En annan svårighet är att definiera vad som egentligen avses med begreppet personlig integ- ritet, eller med andra ord hur det skyddsvärda området skall be- stämmas. I svensk lagstiftning finns det inte någon definition av begreppet personlig integritet. I olika utredningar (se t.ex. Tvångsmedels- kommitténs betänkande Tvångsmedel – Anonymitet – Integritet [SOU 1984:54 s. 42]) har man med utgångspunkt bl.a. i de grund- läggande fri- och rättigheterna i regeringsformens andra kapitel försökt ringa in begreppet genom att skilja mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (egendoms- skyddet), den kroppsliga integriteten (skydd för liv och hälsa, mot ingrepp i eller mot kroppen), den personliga integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten och rörelsefriheten) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privat- livet och för personligheten inklusive den privata ekonomin). Ett annat sätt att bestämma begreppet den personliga integrite- ten är enligt (se 1971 s. 695 och Individens skyddade personlighetssfär, i Om våra rättigheter. Antologi utgiven av Rättsfonden, 1980) att ange vilka handlingar som kan anses kränka någons integritet. Man kan då dela in kränk- ningarna i tre huvudgrupper: 1) intrång i en persons privata sfär, oavsett om det sker i fysisk eller annan mening; 2) insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden; 3) offentliggörande eller annan användning (t.ex. som bevisning i en rättegång) av upp- gifter om en persons privata förhållanden. För att ge en mer konkret bild av begreppet har Strömholm givit följande exempel på olika slag av kränkningar: 1.tillträde till och genomsökande av privata lokaler eller annan egendom; 3.medicinska undersökningar, psykologiska tester osv. 4.intrång i en persons privata sfär genom skuggning, spione- rande, telefonterror o.d.; (som ett speciellt kvalificerat eller, genom sina möjliga konse- kvenser, speciellt farligt särfall till grupperna 1 och 4) ofre- dande genom företrädare för massmedierna, t.ex. i form av snokreportage men även påträngande och brutala intervjuer (av olycksoffer, dessas anhöriga eller eljest personer, som har svårt att värja sig); 6.olovlig ljudupptagning, fotografering eller filmupptagning; 7.brytande av brevhemlighet; 9.utnyttjande av elektronisk avlyssningsapparatur; 10.spridande av förtroliga uppgifter (t.ex. genom advokater, lä- kare, själasörjare o.d.); 11.avslöjande inför offentligheten av annans privata förhållanden; 12.olika former av nyttjande av annans namn, bild eller liknande identifieringsmedel; 13.missbruk av annans ord eller meddelande (exempelvis genom förvrängda eller uppdiktade intervjuer); 14.angrepp på annans heder och ära. Integriteten kan alltså kränkas på många olika sätt. Även om det inte finns någon entydig definition av begreppet integritet kan man säga att kränkningarna innebär ett intrång i en fredad sfär eller zon som den enskilde bör vara tillförsäkrad. De flesta torde nog kunna enas om att rättsordningen skall upprätthålla ett skydd för integri- teten i denna vida mening. Integritetsskyddet i svensk lagstiftning m.m. I svensk rätt finns det inte, förutom i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, någon allmän bestämmelse till skydd för den personliga integriteten. På särskilda rättsområden finns däremot föreskrifter med sådant innehåll. Utan anspråk på fullständighet ges här några exempel på den mer centrala lagstiftningen som gäller integritetsskyddet. Som en av grunderna för det svenska statsskicket anges i 1 kap. 2 § regeringsformen att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen ger uttryck för en politisk målsätt- ning, som i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rät- tigheter följs upp med rättsligt bindande regler som skyddar den enskildes integritet i förhållande till det allmänna. Dessa bestäm- melser är bindande för lagstiftaren och i viss utsträckning för dom- stolarna och andra rättstillämpande organ. Vissa av bestämmelserna ger ett absolut skydd i den meningen att skyddet inte kan begränsas på annat sätt än genom grundlags- ändring. Hit hör skyddet mot att behöva ge till känna sin åskådning i olika hänseenden (2 §) och mot att utan samtycke antecknas i allmänt register enbart på grund av politisk åskådning (3 §). Dessa regler skyddar den personliga integriteten i ideell mening. Ett ab- solut skydd finns givetvis också för den kroppsliga integriteten i form av förbud mot dödsstraff (4 §), kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttran- den (5 §). För andra bestämmelser i 2 kap. gäller att skyddet är relativt i den meningen att det kan begränsas genom lag. Det gäller regeln i 6 § om påtvingade kroppsliga ingrepp i andra fall än som avses i 4 och 5 §§ samt skyddet mot kroppsvisitation. I 6 § föreskrivs vidare att varje medborgare är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig för- sändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller annat förtroligt meddelande. Som framgår gäller denna reglering integriteten i rumslig och ideell bemärkelse. frihetsberövande samt rätten att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 §) gäller den personliga integriteten i fysisk mening. Skyddet enligt dessa bestämmelser kan alltså begränsas genom vanlig lag. Begränsningen får enligt 12 § göras endast för att tillgo- dose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det än- damål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folk- styrelsens grundvalar. Dessutom får begränsningen inte göras en- bart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Här kan också nämnas att enligt 13 § får yttrande- och informationsfriheten begränsas med hänsyn till bl.a. privatlivets helgd. Regleringen i 12 § har legat till grund för den ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprincip som anses gälla för det allmännas an- vändning av tvångsmedel enligt bestämmelserna om detta i bl.a. 27 kap. (RB) och i lagen (1995:1506) om hemlig ka- meraövervakning. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen in- nebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig pro- portion till vad som finns att vinna med åtgärden. Den senare prin- cipen är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket RB. Dessa principer kan på så sätt också sägas utgöra ett skydd för integriteten. Särskilt om 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen I 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen finns en regel av delvis annat slag som tar sikte på den personliga integriteten i ideell me- ning. Enligt bestämmelsen skall varje medborgare i den utsträck- ning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga in- tegritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelsen slår med andra ord fast att det på det här området skall finnas ett skydd för den personliga integriteten men att, till skillnad från vad som gäller en- ligt tidigare nämnda regler, skyddet i detta fall skall ges i vanlig lag. Bestämmelser om skydd för den personliga integriteten finns även i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som svensk lag . Enligt artikel 8 har var och en rätt till re- spekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får endast inskränkas genom lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. för att förebygga oord- ning eller brott eller för att skydda andra personers fri- och rättig- heter. Av artikeln anses det följa att staten i vissa fall är skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes sfär mot an- grepp från andra enskilda. Enligt konventionen gäller också att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (ar- tikel 3). I 2 kap. 23 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan före- skrift inte får meddelas i strid med konventionen. Skyddet i vanlig lag Som framgått gäller det grundlagsfästa skyddet för den enskildes integritet i förhållande till det allmänna och inte gentemot enskilda. Skyddet mot integritetskränkningar från andra enskilda ges i stället i vanlig lag. Integritetsskyddet i förhållande till andra enskilda regleras främst genom bestämmelserna i 4 kap. om brott mot frihet och frid samt 5 kap. samma balk om ärekränkning som regle- rar brotten förtal och förolämpning. Även 3 kap. om brott mot liv och hälsa samt 6 kap. om sexualbrotten innehåller regler som kan sägas utgöra ett skydd för den personliga integriteten. En annan grundläggande skyddsregel är 2 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) om ersättning för allvarlig kränkning genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. I sammanhanget kan också lagen (1988:688) om besöksförbud och lagen (1978:800) om namn och bild i reklam nämnas. Vid sidan om skadeståndslagen finns det inom civilrätten specifika regler som skyddar mot kränkningar från andra enskilda. Som exempel kan namnlagen (1982:670) nämnas. På andra områden finns det regler som skyddar mot intrång från såväl andra enskilda som det allmänna. Sådan är den skyddslagstift- ning som åsyftas i 2 kap. 3 § andra stycket RF, nämligen person- uppgiftslagen (1998:204). Lagen syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid automatiserad be- handling av personuppgifter och behandling av personre- gister. Med behandling avses bl.a. inhämtande och utlämnande av uppgifter. En annan skyddslagstiftning som bör nämnas när det gäller inhämtande av uppgifter är lagen (1998:150) om allmän ka- meraövervakning. När det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar, dvs. hand- lingar hos myndigheter, får enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförord- ningen den rätten begränsas med hänsyn till bl.a. skyddet för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden. Föreskrifter om sådana begränsningar finns i sekretesslagen (1980:100). Skydd för enskildas integritet finns också vid utlämnande av uppgifter i kre- ditupplysnings- och inkassoverksamhet genom kreditupplysnings- lagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182). Som nämnts inledningsvis måste integritetsskyddet vägas mot andra intressen i samhället, bl.a. yttrandefriheten. Denna avvägning har särskild betydelse för uppgifter som inhämtas för att spridas i sådana medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I TF finns bestämmelser om skydd för tryckning, utgivning och spridning av skrifter. Även en tryckt bild omfattas av TF. Motsvarande regler för radio, TV, film, videogram, ljudupptagningar och liknande medier finns i YGL. TF och YGL är exklusivt tillämpliga när det gäller möjligheter för det allmänna att ingripa på grund av innehållet i de medier de omfattar. Utrymmet för undantag genom bestämmelser i lag är mycket litet. Ingripanden på grund av innehållet förutsätter att framställningen innefattar ett missbruk av tryck- eller yttrandefri- heten enligt TF eller YGL. När det gäller skyddet för den person- liga integriteten kan här särskilt nämnas att förtal och förolämp- ning utgör tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott. utgör också ett antal hotbrott sådana brott. Möjlig- heterna för en enskild att få skadestånd på grund av kränkningar av den personliga integriteten är beroende av att ett tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott har begåtts. Såväl TF som YGL innehåller de- taljerade bestämmelser om vem som kan eller skall göras ansvarig för ett eventuellt tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott samt om rättegången och förfarandet i övrigt. Av betydelse i det här sammanhanget är också meddelarfriheten enligt de båda grundlagarna, eller – enkelt uttryckt – rätten att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet får bara inskrän- kas i enlighet med vad som sägs om detta i respektive grundlag. Motsvarande skydd finns för den som skaffar sig uppgifter i detta syfte. I det senare fallet föreskriver emellertid såväl TF som YGL att vad som sägs i vanlig lag om ansvar och ersättningsskyldighet skall gälla i fråga om det sätt på vilket en uppgift skaffas. Bestäm- melser om informationsfriheten, som under särskilda förutsätt- ningar kan begränsas genom vanlig lag, finns även i regeringsfor- men Denna frihet innebär att varje medborgare gentemot det all- männa är tillförsäkrad en frihet att hämta in och ta emot upplys- ningar och att i övrigt ta del av andras yttranden. Skyddet i TF för den som skaffar sig uppgifter i publiceringssyfte har ansetts vara en naturlig konsekvens av denna frihet. Andra grundläggande principer av intresse i sammanhanget är de om förbud mot förhandsgranskning, censur, och andra hindrande åtgärder från det allmänna på grund av framställningens innehåll. Ingripanden på grund av innehållet kan i princip endast göras sedan innehållet offentliggjorts. Enligt radio- och TV-lagen (1996:844) krävs det tillstånd av reger- ingen eller Radio- och för att man skall få sända ljudra- dio- eller TV-program i rundradiosändningar.