sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — I gengäld framhålls att sammanläggning också kan få negativa konsekvenser för demokra- tin genom att det blir färre förtroendevalda, avstånden mellan väljare och valda ökar och att tillfällena till personliga möten i var- dagen minskar.102 Men det kan också hävdas att medborgarnas hemkommunkänsla är av avgörande betydelse för deras intresse för lokalpolitiken, vilket skulle tala för sammanläggning till nya enheter där beslutsfattandet fokuseras till ett kommunfullmäktige istället för till olika indirekt valda samverkansorgan.103 Även mot detta kan dock finnas invändningar, med tanke på hur kommun- delar som slogs samman vid reformerna 100Kommun- och landstingssamarbete – En studie om demokrati och effektivitet, och . 101Rosén, T. och Wikell, och gemensamma nämnder. Dnr Fi2006:04/2006/15. 102Baldersheim, H. m.fl. Demokratins geografiska gränser – en antologi om storlek, demokrati och effektivitet. 103Ryynänen, R. Gynnar kommunsammanslagningar i demokratin eller effektiviteten? fortfarande värnar sin egen identitet inom ramen för den nya kom- munen. Kommunsammanläggningar skulle inte heller helt minska behovet av samverkan, då det fortfarande finns skal- fördelar inom t.ex. klassiska samverkansområden som gymnasie- skola och räddningstjänst.104 9.5.4Nätverk och partnerskap – ett bredare perspektiv Ännu ett perspektiv skulle kunna anläggas, som är mer vidsträckt än utredningsdirektivens begränsning till samverkan mellan kom- muner och/eller mellan landsting. Det handlar om utvecklingen av s.k. nätverksstyrning, som utgår från att offentliga åtgärder inte ges tillräcklig demokratisk legitimitet genom de formella institutioner – riksdag, regering och myndigheter – genom vilka den represen- tativa demokratins ansvarslänkar är tänkta att upprätthållas. För att hantera medborgarnas behov och problem kan inte insatserna avgränsas och bearbetas inom formella myndighets- och sektors- gränser, utan kräver bredare nätverk.105 De nätverk som utvecklas i samhället mellan offentliga, privata och andra aktörer över kommun-, läns- och nationsgränser ger en bredare bas för diskussionen om demokrati, än enbart kom- munal samverkan isolerat. En parallell kan också dras till fram- växten av en mer decentraliserad, statlig styrning där regioner ges större ansvar för att inom partnerskap och nätverk leda utveck- lingsarbete. Med den egna regionen som identitet kan offentliga aktörer, näringslivet, högskolor, intresseorganisationer m.fl. känna samhörighet och samordna sig kring gemensamma intressen gent- emot andra aktörer som exempelvis centrala statliga organ. Men som partnerskap öppnar för ett brett deltagande, finns risk att vissa aktörer inte inbjuds att delta. Vidare har partnerskap inte samma krav på öppenhet och ansvar som mer renodlad kom- munal verksamhet.106 I takt med att nätverken utvecklas minskar insynsmöjligheterna för den enskilde medborgaren.107 Utredningen har inte haft möjlighet att närmare analysera kommuners och landstings deltagande i olika typer av nätverk med 104SOU 2007:13 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 271. 105Hertting, N. Samverkan på spel – Rationalitet och frustration i nätverksstyrning och svensk stadsdelsförnyelse, s. 15. 106Hudson, C. Regionala partnerskap – ett hot mot eller ett förverkligande av demokrati? 107Grönbok för den kommunala demokratin, publikationsserie 10/2005. övriga samhällsaktörer, men menar att diskussionen om demo- kratiska konsekvenser av samverkan inte bör isoleras till endast samverkan. Utredningen ser en risk att negativa demo- kratiska konsekvenser av samverkan mellan kommuner och/eller mellan landsting då kan ges orimliga proportioner. På samma vis kan diskussionen tjäna på ett jämförande perspektiv med demo- kratisk analys av samspelet inom enskilda kommuner eller lands- ting. Även här lyfts ibland enskilda nämnders fristående roller i förhållande till fullmäktige fram som ett problem när det gäller direktvalda representanters reella möjligheter att påverka de poli- tiska besluten. I takt med att samverkan ökat har också ibland, den något retoriska, frågan väckts om när en kommun upphör att vara en kommun. om en kommun överlåter merparten av sina uppgifter till olika (indirekt valda) samverkansorgan är frågan om kommunen är att betrakta som en självstyrande enhet. Frågans relevans växer om samverkan fortsätter att öka i samma takt som med allt fler överlappande nätverk. 9.5.5Tjänstemännens roll i samverkan I en analys av samverkan och demokrati går heller inte att bortse från tjänstemännens roll och relationen mellan tjänste- män och politiker. Intressanta aspekter av tjänstemannarollen i det sammanhanget är t.ex. tjänstemännens betydande kontakter med kollegor utanför den egna kommunen. Det är vanligt med informella nätverk för erfarenhetsutbyte m.m. Medan de förtro- endevalda knyter kontakter på ett mer övergripande plan med grannkommuner eller landsting, kan tjänstemännen ta initiativet till mer konkreta samverkansprojekt. När samverkan väl är sjösatt är det inte ovanligt att en grupp samverkande kommuner använder parallella nätverk av dels kommunstyrelseordföranden, dels kommundirektörer som tillsammans påverkar utvecklingen av sam- verkan även om de formella besluten fattas av respektive full- mäktige eller t.ex. ett kommunalförbund. Nätverk av förtroendevalda och tjänstemän och mellan kom- muner och landsting i olika konstellationer har funnits . är samverkan också ett resultat av dessa möten. Nät- verken är informella i den meningen att de inte ingår i någon kommuns eller landstings politiska organisation. Vissa av dem kan vara fast etablerade med regelbundna möten.108 Vid en granskning av den formella organisationen av och representationen i olika samverkanskonstellationer, är det relevant att även väga in förekomsten av olika informella nätverk och deras roll för t.ex. informationsspridning och förankring av olika frågor. Likväl som det kan vara en utmaning att klargöra ansvars- fördelning mellan t.ex. medlemskommuner i ett kommunalförbund och själva förbundet, så krävs tydliga gränsdragningar mellan politikers och tjänstemäns olika roller och befogenheter. Politikers och tjänstemäns olika uppfattningar om sina roller är något som bl.a. Bergslagens Kommunalteknik stött på som ett problem. fick förbundets tjänstemannaledning försöka hantera motstridiga signaler från enskilda kommunledningar (både politiker och tjänstemän) respektive från förbundsdirektionen. Det blir problem när det finns olika uppfattningar hos kommunled- ningar och förbundsdirektion och det upplevs som att den infor- mella styrningen från kommunledningarna väger tyngre än den for- mella från förbundsdirektionen.109 9.5.6Ett teoretiskt perspektiv på samverkan och demokrati I en promemoria till utredningen anlägger och , två demokratiteore- tiska perspektiv på samverkan. Å ena sidan det formella perspektivet, som utgår från att en kommuns anslutning till ett samverkansorgan inte i sig kan vara odemokratiskt, om det beslutats genom omröst- ning i fullmäktige och under förutsättning att fullmäktige också kan besluta om utträde ur samverkansorganet. Å andra sidan det normativa perspektivet där det ställs krav på att vissa demokratiska värden uppfylls, utöver fullmäktiges beslutsmakt. Som exempel på sådana värden nämns representativitet (att de styrande ska repre- sentera de styrdas åsikter) och demokratiskt ansvarsutkrävande, t.ex. genom insyn i beslutsprocesser.110 De båda perspektiven är användbara för en analys av demo- kratiska konsekvenser av samverkan i olika former, vilket vi 108 , T. och Wikell, och gemensamma nämnder. Fi2006:04/2006/15. 109 Bundsförvanter i Bergslagen – , Kommuner och Landsting. 110 Falkerby, J. och , M. samverkan och demokrati. Dnr Fi2006:04/2006/5. återkommer till nedan. Sammantaget kan sägas att fullmäktiges roll ofta bedöms vara av central betydelse vid bedömningen av vilka konsekvenser samverkan får för demokratin. 9.5.7Demokratiska konsekvenser av samverkan i olika former I regeringsformen (11 kap. 7 §) stadgas att ingen myndighet, inte heller kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvalt- ningsmyndighet ska besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpning av lag. Denna bestämmelse begränsar fullmäktiges möjligheter att styra hur ett kommunal- förbund eller en gemensam nämnd ska fatta beslut i enskilda ärenden. Fullmäktige kan heller inte ingripa i deras verksamhets- områden. Falkerby och analyserar samverkan i kommunalförbund respektive i interkommunala samrådsorgan (definieras av för- fattarna som mer eller mindre informella eller organiserade som intresseföreningar) ur det formella och det normativa demokrati- perspektivet. Formellt ser de inte anslutning till ett kommunal- förbund som ett demokratiskt problem i sig, så länge det egna fullmäktige kan besluta om utträde ur förbundet. Ytterst sett ska också medborgarna utkräva det politiska ansvaret av det egna fullmäktige. kan demokratin anses hotad om större delen av kommunens uppgifter hanteras av olika samarbetsorgan, eftersom det torde begränsa den enskilda kommunens handlings- frihet starkt. Författarna slår fast att den demokratiska legitimi- teten kan hotas även om den demokratiska styrningskedjan for- mellt sett fungerar, t.ex. om styrningskedjan upplevs som allt för begränsad för att involvera medborgarna i politiken. Som en tänkbar lösning på problemet anger Falkerby och möjligheten att införa direktval till kommunalförbundens beslutande församlingar. Frågan om direkt kontra indirekt valda församlingar diskuterades bl.a. i samband med beslut att införa en möjlighet att bilda kommunala samverkansorgan i länen, med kommunalförbundet som organisationsform.111 Även en annan tänkbar lösning, nämligen att begränsa kommunernas 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning, motioner 2001/02:K19 (mp), 2001/02:K371 (c), 2001/02:K381 (mp), bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138. delegationsrätt till kommunalförbunden i principiellt viktiga ärenden, har diskuterats av riksdagen.112 Insyns- och representationsproblemen blir än tydligare i infor- mella samrådsorgan, menar och och skriver: Vid sidan om den etablerade indelningen i kommuner och län växer det alltså fram territorier med en slags styrande organ; territorier som omfattar enstaka frågor och som relativt lätt kan bildas, omvandlas och upplösas. Problem som lyfts fram med de här mer informella organen är t.ex. att förtroendevalda saknar kunskap om organets verksamhet (den egna kommunens verksamhet är nog så komplex) eller inte ges reell möjlighet att delta. Formellt sker besluts- fattandet förvisso i fullmäktige, men ur ett normativt demokrati- perspektiv kan kritik riktas mot att besluten då är så utredda och diskuterade i andra fora att fullmäktige saknar reellt inflytande över besluten. Medborgarna saknar dessutom ofta kännedom om sam- rådsorganens existens. I avsnitt 9.3 beskrevs olika former för samverkan. Nedan görs en närmare analys av de demokratiska konsekvenserna av sam- verkan i olika former. Före genomgången av de olika samverkansformerna kan dock sägas något om partirepresentationen vid samverkan i kommunal- förbund och gemensam nämnd. Alla partier med representation i det egna fullmäktige kan sällan beredas plats i t.ex. ett kommunal- förbund eller en gemensam nämnd, utan är hänvisade till mer indirekta insyns- och påverkanskanaler. Kommuner och Landsting har på uppdrag av utredningen granskat ett tjugotal kommunalförbund och gemensamma nämnder, bl.a. vad gäller olika partiers representation i det gemensamma organet. Av under- sökningen framgår bl.a. att det vanligaste är att varje kommun eller landsting har mellan en och tre representanter i det gemensamma organet. Antalet partier som representeras är av naturliga skäl större i takt med att antalet ledamöter och ersättare ökar. Vidare framgår att de partier som är störst i respektive medlemsfullmäk- tige också är väl representerade i samverkansorganen. De partier som oftast finns representerade är s, c och m. Eftersom studien baserar sig på ett relativt litet urval, kan inga långtgående slutsatser dras, men författarna har som hypotes att om det politiska handlingsutrymmet är påtagligt, eller verksamheten har stor finansiell omfattning, motiverar det en större representation (fler 1996/97:KU20, protokoll 1996/97:109. ledamöter/ersättare) från medlemmarna än om det politiska handlingsutrymmet är lågt. Det sistnämnda gäller t.ex. verksam- heter med betydande statlig reglering eller tillsyn över hur verk- samheterna utformas.113 Det kan också tilläggas att en förändring av den politiska sammansättningen av respektive medlemsfull- mäktige efter allmänna val självklart får betydelse för sammansätt- ningen av det gemensamma organet. Två kommuner som tidigare haft samma majoritet kan t.ex. få konfronteras med att fortsätta samverka utifrån olika majoriteter efter ett val. Demokratiska konsekvenser av samverkan genom interkommunala avtal Mot bakgrund av Falkerby och resonemang kan hävdas att samverkan i avtalsform har en stark demokratisk förankring efter- som de samverkande kommunernas eller landstingens fullmäktige behåller ett stort mått av inflytande över verksamheten. Även när det gäller avtalssamverkan som regleras särskilt i speciallag för t.ex. djurskydds- och livsmedelstillsyn fattas de formella besluten av ansvarig nämnd i respektive kommun. Vad som däremot kan hävdas ge negativa konsekvenser för demokratin är när antalet avtal blir så stort och avtal sluts med så många olika parter att systemet blir svårt att överblicka. Man kommer då in på de överlappande nätverk som beskrevs inled- ningsvis. Kontroll av och insyn i kommunalförbunden En vanlig invändning mot att bilda kommunalförbund är att de förtroendevalda i medlemskommunerna (landstingen) upplever att de inte kan påverka förbundets verksamhet, att förbundet lever sitt eget liv.114 Vilka verktyg för styrning, påverkan och kontroll finns då att använda enligt dagens lagstiftning? Som tidigare framgått kan ett kommunalförbund ha en direktion eller ett fullmäktige som beslutande organ. Direktions- modellen är vanligast förekommande, då den upplevs som enklare 113 , T. och Wikell, och gemensamma nämnder. Fi2006:04/2006/15. t.ex. Øresundsinstituttets rapport om Kommunalt samarbete i , dnr Fi2006:04/2006/6. än modellen med fullmäktige. Ur demokratisynpunkt kan t.ex. anmärkas att direktionens sammanträden inte är offentliga, till skillnad från i kommunalförbund med fullmäktige, samt att den partipolitiska representationen inte blir lika lätt att tillgodose. Kommunallagen ger ingående kommuners eller landstings fullmäktige och styrelser vissa verktyg för att styra och påverka kommunalförbunden. Här följer en genomgång av några av dessa. Representation: Medlemmarna i ett kommunalförbund är fria att bestämma antalet ledamöter och ersättare samt hur de ska vara representerade. Alla medlemmar måste dock vara representerade med minst en ledamot och en ersättare (jfr 3 kap. 23 § tredje stycket KL). I förarbetena uttalade regeringen att det bör vara möjligt att finna en lösning som möjliggör att ett stort antal med- lemmar kan samverka utan att den beslutande församlingen blir ohanterligt stor. Fördelningen av platser, t.ex. mellan partier, får medlemmarna således själva komma överens om. Utöver beslutande församling och styrelse har medlemmarna stor frihet att bestämma om organisationen och vilka organ som ska finnas, t.ex. nämnder och utskott. Det är inte givet att samtliga medlemmar måste vara representerade i förbundets alla organ. Representationen kan reg- leras i förbundsordningen eller överlämnas till den beslutande för- samlingen att bestämma.115 Möjligheter till reglering i förbundsordning: I förbundsord- ningen kan också följande frågor regleras: Rätt att väcka ärenden: Det går att meddela föreskrift om att medlemmarna har rätt att ta upp frågor i den beslutande församlingen. Föreskrifter om kvalificerad majoritet: I förbundsordningen finns möjlighet att meddela föreskrifter om kvalificerad majoritet för viktigare beslut. Annars gäller huvudregeln att utgången av ett ärende bestäms med enkel majoritet. Yttranderätt: Det är inte givet att samtliga partier i medlems- kommunerna blir representerade i ett förbunds beslutande försam- ling. För att ge kommuner och partier som har svag representation en möjlighet till insyn och påverkan kan de ges yttranderätt i förbundets beslutande församling. Det ska framgå av förbunds- ordningen att sådana möjligheter finns. Den beslutande försam- lingen kan därutöver enligt 5 kap. 21 § KL, som kan tillämpas direkt på kommunalförbund, besluta att andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningar men inte i beslut. 1996/97:105 samverkan, s. 75. Närvarorätt: Medlemmarna har också möjlighet att i förbunds- ordningen bestämma om närvarorätt för förtroendevalda hos medlemmarna vid förbundsstyrelsens eller annan nämnds samman- träden. Den beslutande församlingen kan även ta initiativ till en sådan närvarorätt genom att tillämpa 4 kap. 23 § KL. I förarbetena uttalas att rätten att yttra sig och närvara kan ges generellt eller för vissa typer av frågor. Medlemmarna har således stor frihet att avgöra vad som är lämpligt.116 Ramar och riktlinjer: Medlemmarna kan ge föreskrifter om att förbundet ska upprätta sin budget inom de ekonomiska ramar och i övrigt enligt de riktlinjer som medlemmarna enats om. Man kan vidare ålägga förbundet att följa upp verksamheten och rapportera till medlemmarna på olika sätt. kan bilda bolag och stiftelse. Denna rätt kan dock genom föreskrifter i förbunds- ordningen inskränkas. Medlemmarna kan även inskränka för- bundets möjligheter att ingå olika förpliktelser som att ta upp lån, ingå borgensförbindelser, förvärva fastigheter osv. I förarbetena nämns även följande exempel på föreskrifter som medlemmarna kan ge i förbundsordningen.117 Yttranderätt i frågor av principiell betydelse: Medlemmarna kan i förbundsordningen tillförsäkra sig rätt att yttra sig i frågor av prin- cipiell betydelse eller av större vikt. Underställande: Man kan tänka sig att förbundet i förbunds- ordningen åläggs att underställa medlemmarna vissa frågor. En sådan ordning kan dock vara svår att hantera annat än undantagsvis. Framförallt gäller detta om medlemmarna kommer att inta olika ståndpunkter i det ärende som underställs. Interpellationer och frågor inom ett förbund: Interpellationer och frågor kan ställas inom ett förbund med fullmäktige men inte inom ett förbund med direktion, eftersom förbundsdirektionen har en dubbel roll som beslutande församling och verkställande och förvaltande organ. Bestämmelserna i 5 kap. 49–56 §§ KL om inter- pellationer och frågor gäller i tillämpliga delar för förbundsfull- mäktige. Uppsiktsplikten: I samband med införandet av bestämmelserna om kommunalförbund i kommunallagen vidgades möjligheterna att ställa frågor och interpellationer gällande kommunalförbundet i medlemmarnas fullmäktige genom att en skyldighet infördes för styrelsen att hålla uppsikt över sådana kommunalförbund som 1996/97:105 samverkan, s. 84. 1996/97:105 samverkan, s. 81. kommunen eller är medlemmar i (6 kap. 1 § andra stycket KL). I förarbetena uttalade regeringen bl.a. följande.118 Kommuner och landsting kan överlämna omfattande och viktiga uppgifter till ett kommunalförbund. Det är viktigt att medlemmarnas styrning av och insyn i verksamheter som har överlämnats att deras respektive fullmäktige kan debattera förhållandena i ett förbund på sammanträdena. För medborgarnas information och möjlighet att påverka har en sådan öppen och offentlig diskussion om förbundets verksamhet stor betydelse. Styrelsen har således ett ansvar för att vaka över verksamheten i ett kommunalförbund, men uppsikten innebär inga befogenheter för styrelsen att bestämma över förbundet. Kommunstyrelsen kan dock göra uttalanden, påpekanden och lämna råd om verksam- heten. För att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt måste styrelsen ha rätt att från kommunalförbundet begära in yttranden och upplys- ningar som behövs.119 En interpellation som rör ett kommunalförbund ska på grund av kommunstyrelsens uppsiktsplikt ställas till ordförande i kommun- styrelsen. Fullmäktige kan med stöd av 5 kap. 52 § första stycket KL bestämma att någon annan förtroendevald får interpelleras t.ex. en ledamot i fullmäktige som har uppdrag i förbundet. Medlems- kommunernas fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får lämna över besvarandet av en interpellation eller en fråga till ordföranden i förbundsstyrelsen eller annat organ i förbundet (5 kap. 53 § KL). Den kommunala revisionen: Den kommunala revisionen utgör också ett viktigt demokratiskt kontrollinstrument. Av 9 kap. 19 § KL framgår att bestämmelserna i 9 kap. om revision förutom 1 och 2 §§ gäller för kommunalförbund. I 9 kap. 19–22 §§ KL finns sär- skilt reglerat om kommunalförbund. I förbund med fullmäktige väljer förbundsfullmäktige revisorer. Revisorerna avger revisionsberättelse till fullmäktige som har att besluta om ansvarsfrihet ska beviljas eller inte. I ett förbund med direktion utser en av medlemmarnas full- mäktige revisorer. Revisorerna ska avge en revisionsberättelse till var och en av medlemmarnas fullmäktige. Varje fullmäktigeförsam- ling beslutar om ansvarsfrihet ska beviljas eller inte för hela direk- tionen. Om fullmäktigeförsamlingarna fattar olika beslut beträffande 1996/97:105 samverkan, s. 84. 119Hilborn, I. och Riberdahl, C. Kommunala samverkansformer, s. 69. ansvarsfrihet, har sådan inte beviljats.120 Vad det får för konsekvenser för ledamöterna bestämmer de fullmäktige som utsett dem. Förbundsdirektionen prövar frågan om ansvarsfrihet ska beviljas eller inte för de nämnder som den tillsätter. Revisorer i kommunalförbund är enligt 9 kap. 22 § KL skyldiga att på begäran lämna upplysningar om förbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlem i förbundet. De upplysningar som avses är de uppgifter revisorerna behöver för att kunna granska att styrelsen fullgör sin uppsiktsplikt över kommunalförbundet enligt 6 kap. 1 § KL. Kontroll av och insyn i samverkan i gemensam nämnd En gemensam nämnd tillsätts formellt av en av de samverkande parterna, värdkommunen. De övriga ingående kommunerna eller landstingen har dock insyns- och kontrollmöjligheter via sina representanter i nämnden. När det gäller revision ska en gemensam nämnd granskas av var och en av de samverkande kommunerna eller lands- tingen (9 kap. 2 § tredje stycket KL). Av 5 kap. 25 a § KL framgår att fråga om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. Revisionen av den gemensamma nämndens verk- samhet är således en fråga för samtliga huvudmän. När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan den frågan emeller- tid endast prövas av fullmäktige som valt personen i fråga. Det finns vidare särskilda bestämmelser i kommunallagen som möjliggör styrning, kontroll och insyn i en gemensam nämnd. Upplysningar: Enligt 5 kap. 22 § KL har fullmäktige i kom- muner eller landsting som bildat en gemensam nämnd rätt att begära upplysningar från nämnden. Vidare framgår att ordförande, vice ordförande samt anställda i de samverkande kommunerna eller landstingen är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden om inte sekretess enligt lag föreligger. Interpellationer och frågor: Enligt 5 kap. 52 § och 54 § KL får ledamöter i fullmäktige i de kommuner eller landsting som har bildat en gemensam nämnd ställa interpellationer och frågor till den gemensamma nämndens ordförande. Möjligheterna att ställa frågor, interpellera och inhämta upplysningar kan också utnyttjas 1996/97:105 samverkan, s. 119. för att ge de politiska minoriteterna insyn och inflytande i nämndens verksamhet.