sou · GWB334 · 2008-04-07 00:00:00 — Offentliga servicegivare ska kunna engagera privata aktörer för att utföra vissa tjänster. Runt om i landet finns både privata företag och organisationer och statliga och kommunala myndigheter som var för sig har kon- takter med medborgarna i deras egenskap av kunder, brukare, vårdtagare eller annat. Det finns alltså många aktörer som har ett intresse av fungerande kontakter, men som har svårt att ensamma bära kostnaderna för serviceutbudet när kundantalet minskar. Med utökat samarbete för att finnas på plats och för att distribuera varor och tjänster, kan både tillgängligheten öka och kostnaderna minska när de delas mellan fler. 1.4Uppläggning av utredningens arbete Det finns en hel del värdefulla erfarenheter av samverkan att dra nytta av hos statliga myndigheter och kommuner ute i landet. Som redan antytts finns det faktorer i förvaltningen som håller tillbaka samverkan över sektors- och myndighetsgränser men det finns också outnyttjade möjligheter att utvidga samverkan. För oss är det särskilt viktigt att studera orsakerna till att hittillsvarande ambitio- ner att utveckla myndigheternas samverkan fått ett så svagt genom- slag. Vi vill vara direkt engagerade i utvecklingsverksamhet ute i landet och på nära håll se praktiska exempel på vad som möjliggör och vad som komplicerar samverkan. På vår begäran har länsstyrelserna inventerat vilka kommuner som vill samarbeta med oss i ett utvecklingsarbete kring lokal ser- vicesamverkan med olika inriktning och servicelösningar. Totalt har ett åttiotal kommuner svarat att de är intresserade av att delta. I en första etapp kommer vi att direkt samarbeta med ca tio av de kommuner som har visat sig ha pågående samverkansprojekt och utveckling av servicelösningar med olika intressanta inriktningar. I några kommuner prövar man att utveckla samtjänst och samverkan mellan kommunen och ett flertal statliga myndigheter, på några håll också med samlokalisering, dvs. med en en-dörr-in-lösning. Några kommuner driver framför allt på utvecklingen av samverkan mellan de kommunala förvaltningarna mycket starkt. I ytterligare några andra kommuner är man särskilt bekymrad över att statliga myndigheters bemanning minskar i glesbygdskontoren. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna kommer att intensifieras under loppet av våren och . Det bygger på att kommunerna själva, eventuellt tillsammans med , har eller kan utse en person som fungerar som kontakt med utredningen. Det är särskilt viktigt att utvecklings- arbetet i kommunerna drivs framåt, oberoende av utredningens tidsplan. Under utredningens existens kan vi bidra som idégivare, processtödjare, erfarenhetssamordnare och länk till viktiga aktörer. En arbetshypotes i utredningen är att kommunen kan vara en motor för att utveckla lokal samverkan, även i förhållande till den statliga förvaltningen. Vi har också etablerat nära samarbete med bl.a. Arbetsförmed- lingen, och . I dessa myndigheters fall pågår över landet omfattande nyorganisering av så kallade lokala servicekontor med samtjänst och samlokalisering. Dels kommer vi att studera samverkan mellan myndigheter och förvalt- ningar som är samlokaliserade och har tjänstesamverkan, dels fall där aktörerna enbart är samlokaliserade. Det är också viktigt att se hur myndigheter och förvaltningar kan utveckla samverkan i de fall då samlokalisering över huvud taget inte är nära förestående i tiden. Ett annat viktigt inslag i utredningsarbetet är att pröva okon- ventionella lösningar för att säkra distributionen av service i gles- bygder. När enbart bokade möten med myndigheters tjänstemän kommer att vara möjligt på vissa kontor ute i landet, lämnas utrymme för nya kreativa lösningar som kan innebära ett mer varie- rat serviceutbud än . Kanske kan fler aktörer och mer avan- cerad teknisk utrustning för servicekontakter på distans finnas i lokaler som tidigare endast en myndighet har utnyttjat. Vi vill också bl.a. se om servicepunkter med lanthandeln som värd och kommunen som utförare för vissa statliga tjänster är utvecklings- bara lösningar. Vi har tagit upp diskussioner kring dessa frågor med företag, organisationer och myndigheter. I flera andra länder har anpassningen till medborgarbehov av framför allt organisationen inom förvaltningens välfärdssektor redan kommit långt på väg. Det gäller inte minst i , och . Vi har utfört en studie av de norska förhållandena och vi kommer att ta fram ytterligare exempel på in- ternationella lösningar. Utredningsarbetet är alltså starkt inriktat på kontakter med dem som berörs av servicefrågorna i praktiken. Avsikten är givetvis att Utredningens uppdrag och arbete få verkligt underlag för de förslag om utveckling av service i sam- verkan som vi ska redovisa till regeringen. I kommande betänkanden avser vi återkomma med förslag om hur lokal servicesamverkan i ett medborgarperspektiv bör utfor- mas, organiseras, finansieras och styras. Dessa förslag kommer att bygga på de erfarenheter som görs i det arbete som redan bedrivs av statliga myndigheter och kommuner, liksom det arbete som påbörjas som utredningen pågår. Våra förslag kommer att syfta till att underlätta inrättande av servicekontor och annan lokal servicesamverkan. Förslagen i detta betänkande är ett första steg i den riktningen. 2 Utgångspunkter för detta arbete Förslagen i detta betänkande hänför sig till de tilläggsdirektiv som regeringen beslutade den 6 december 2007.1 I tilläggsdirektiven preciseras vårt uppdrag avseende vissa rättsliga frågor, framför allt avseende lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor, STL. Tilläggsdirektiven har sin bakgrund i en skrivelse från Arbets- marknadsstyrelsen, och med för- slag till vissa författningsändringar.2 Förslagen från myndigheterna grundar sig på deras gemensamma utveckling av servicekontor med lokalsamverkan och tjänstesamverkan. Tilläggsdirektiven omfattar följande huvudpunkter. Ett samtjänstavtal ska enligt 3 § första stycket STL godkännas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer för att bli giltigt. Utredningen ska analysera om regeringen eller annat organ behöver ha ett övergripande ansvar för godkännande och återkallande av samtjänstavtal samt ansvar för redovisningen av verksamhet i samtjänsten. Om vi kommer fram till att någon bör ha ett sådant ansvar får vi lämna förslag på vilken myndighet som är lämpad att ansvara för uppgifterna. Om samtjänstavtalet innefattar myndighetsutövning eller för- valtningsuppgifter som ger tillgång till personuppgifter ska det enligt 2 § STL av avtalet framgå vilken namngiven handläggare som ska utföra förvaltningsuppgifterna och vilken tillgång handläggaren kommer att ha till personuppgifter. Om handläggaren utanför samtjänsten utför förvaltningsuppgifter som innebär myndighets- utövning eller ger tillgång till personuppgifter, ska avtalet även innehålla uppgifter om vilka förvaltningsuppgifterna är och vilken tillgång till personuppgifter handläggaren i så fall har. 2Dnr Fi2007/7584/OFA/KL. Utgångspunkter för detta arbete medför att avtalet måste justeras varje gång någon handläggare byts ut eller arbetsfördelningen ändras. När avtalet ändras måste det ändrade avtalet godkännas av regeringen enligt 3 §. Utredningen ska analysera hur man kan skapa bättre förutsätt- ningar för flexibilitet och effektivitet i samtjänsten som rättssäkerhet och skydd för den enskildes integritet upprätthålls. Vi ska särskilt beakta om det är möjligt att tillgången till personupp- gifter kopplas till en preciserad förvaltningsuppgift i stället för till namngivna personer. Utredningen ska vidare analysera hur disci- plin-, straff- och skadeståndsansvar för tjänstemännen påverkas och även analysera om och i sådana fall på vilket sätt skadestånds- ansvaret för myndigheter påverkas. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får ingå i en samtjänst endast i vissa fall som räknas upp i 7 och 8 §§ STL. Utredningen ska analysera om en precisering av vilka förvalt- ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som kan ingå i samtjänstavtal kan ske på något annat sätt än direkt i lag. Enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) gäller generellt sek- retess mellan myndigheter. Vi ska utifrån det övergripande önske- målet att underlätta samverkan mellan myndigheter utreda om det går att utöka möjligheterna för myndigheter att använda varandras uppgifter i en samtjänst. Vi ska särskilt beakta konsekvenserna för den enskildes integritet. Utredningen ska analysera hur kommunerna i samtjänstavtal kan samverka med statliga myndigheter för att uppnå mer flexibla och effektiva servicelösningar samt lämna förslag på de ändringar i STL som vi finner behov av. Utredningen har haft en begränsad tid till förfogande för denna del av utredningsarbetet. Vi har därför endast i begränsad utsträckning kunnat inhämta synpunkter från myndigheter som har erfarenheter av samtjänst i medborgarkontor eller som står i begrepp att utveckla sådan. Vi avser i det fortsatta utredningsarbetet hämta in praktiska erfarenheter för att få ett så allsidigt underlag som möjligt för våra slutliga förslag. Som stöd i arbetet har till utredningen knutits en informell referensgrupp för rättsliga frågor. Gruppen har haft deltagare från Arbetsförmedlingen, , , Utgångspunkter för detta arbete , Kommuner och Landsting samt Verket för förvaltningsutveckling. Referensgruppen har tjänat syftet att stödja utredningen dels med praktiska erfarenheter och synpunkter, dels med sakkunskap. Deltagarna har inte haft någon formell roll i utredningen, och de har inte heller varit formella företrädare för sina respektive myndigheter och organisationer. Det finns kommuner och statliga myndigheter som har ingått samtjänstavtal enligt STL, men som inte representerats i referens- gruppen. Vi har i detta skede av arbetet inte inhämtat några syn- punkter från dessa myndigheter. Utredaren ansvarar ensam för bedömningar och förslag i betän- kandet. I detta avsnitt lämnas några synpunkter på förutsättningarna och utgångspunkterna för våra förslag i de rättsliga frågorna. Syftet med vårt utredningsarbete och med förslagen i detta betän- kande är att främja att myndigheterna inrättar gemensamma ser- vicekontor. Begreppet servicekontor definieras inte i direktiven. I STL talas om medborgarkontor, som inte heller definieras i lagen. Medborgarkontor är också den term som tidigare ofta använts för fysiska lokaler för medborgarmöten, inte minst i regi. I våra bedömningar och förslag har vi utgått från en bred förståelse av vad servicekontor är och kan vara. Vi har utgått från att det handlar om fysiska mötesplatser (kontor) där åtminstone två myn- digheter på något sätt samverkar för att underlätta medborgares och företags kontakter med förvaltningen. Vi berör, i en del fall relativt ytligt, många olika aspekter av myndigheters samverkan. Vi undviker i detta betänkande att förutsätta eller ta ställning till hur servicekontoren i praktiken kan vara utformade, t.ex. avseende vilka myndigheter som deltar och vilka förvaltningsuppgifter som förekommer. i utredningsarbetet kommer vi att återkomma till sådana frågor. Eftersom servicekontor numera är den vedertagna benämningen på kontor för medborgarmöten av det slag som vi behandlar, Utgångspunkter för detta arbete använder vi genomgående den benämningen. Det gäller även när vi syftar på medborgarkontor enligt STL eller på kommunala med- borgarkontor. 2.3.2Olika intressen måste vägas mot varandra Den förvaltningsrättsliga regleringen av kommuners och statliga myndigheters verksamhet syftar till att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och integritet. De syftar också till att åstadkomma transparens och insyn i den offentliga verksamheten, och till att tydliggöra fördelningen av politiskt, rättsligt och finansiellt ansvar. De intressen som ligger bakom regleringen är delvis motstridiga. Exempelvis kan kravet på effektivitet stå i motsats till kravet på rättssäkerhet och insyn. Kraven på insyn kan i sin tur stå i motsats till kraven på effektivitet och integritet. Den rättsliga regleringen och andra styråtgärder bygger därför alltid på en avvägning mellan dessa värden. Inom arbetet med servicekontor kan avvägningar krävas mellan t.ex. tillgänglighet och integritet. Andra gånger kan de olika kraven förstärka varandra, och enskilda åtgärder kan stärka flera värden. Detta återspeglas också i samarbetet i servicekontor. De syften som bär upp arbetet med service i samverkan är såväl större tillgänglighet till förvaltningens tjänster som större intern effektivitet hos myndigheterna. 2.3.3Utvecklingen ska ske på rättslig grund Det är en självklar förutsättning för all offentlig verksamhet att den bedrivs på ett rättsenligt sätt. ger den rättsliga regleringen inte förutsättningar för den utveckling som eftersträvas av myn- digheter, kommuner och regering. Det talas då ofta om rättsliga hinder för utvecklingen som behöver undanröjas. I det samman- hanget kan det vara viktigt att erinra om att den rättsliga regleringen återspeglar mer djupt liggande förvaltningsrättsliga principer. Det är i de flesta fall fråga om välgrundad, övervägd och genomtänkt reglering. När regleringen icke desto mindre framstår som otidsenlig och mindre ändamålsenlig är det därför viktigt att analysera vilka grundläggande principer och överväganden som bär upp den och från den utgångspunkten utforma en mer ändamåls- enlig rättslig reglering. Utgångspunkter för detta arbete Ett grundläggande rättssäkerhetskrav är att myndigheternas utvecklingsarbete inte får leda till att den enskilde hamnar i ett sämre läge gentemot det allmänna. Ofta kan skälet till samverkan vara just att man vill förbättra tillgängligheten för den enskilde. Kravet att den enskildes läge inte får försämras gäller förstås även om samverkan motiverats av strävan efter intern effektivitet. Strä- van mot bättre service och tillgänglighet får inte heller överordnas de rättigheter och skyldigheter medborgaren har i sin ställning som part gentemot det allmänna. 2.3.4Den rättsliga regleringen ska stödja utvecklingen Det är självklart att de verksamheter som utvecklas ska göra detta i enlighet med gällande regler och rättsliga förutsättningar. Lika självklart är det dock att gällande rättsregler inte kan bestämma gränserna för förvaltningens utvecklingsambitioner. Denna utrednings uppdrag är ett exempel på det. Förvaltningens arbetssätt förändras med samhället och politiken. Det är viktigt att de politiska intentionerna återspeglas i författningarna och att den rättsliga regleringen ger myndigheterna förutsättningar att uppfylla medborgarnas krav och förväntningar. Samverkan i medborgarmötet är ett område där en rättsenlig utveckling kräver förändring av regelverken. Den befintliga rätts- liga regleringen bygger på att medborgarmötet normalt sker i ett tydligt sammanhang, där endast en myndighet är inblandad. Detta är naturligt, eftersom gemensamma möten har varit ett undantag. är de gemensamma tjänsterna inte längre undantag på det unika sätt som lagstiftningens utformning i vissa delar återspeglar. Våra förslag syftar till att på ett tydligare och enklare sätt inordna samverkan i medborgarmötet i myndighetens ordinarie verksamhet. Sådan samverkan bör då regleras och styras i samma former som övrig verksamhet i förvaltningen. Utgångspunkter för detta arbete 2.3.5Rättslig reglering måste samspela med annan styrning Den rättsliga regleringen är endast en del av styrningen av förvalt- ningens utveckling. Reglering i sig kan inte driva utvecklingen framåt. På såväl det statliga som det kommunala området behövs en mängd insatser på olika nivåer för att förverkliga bättre service genom ökad samverkan. Den rättsliga regleringen kan ge förutsätt- ningar för utveckling, men förverkligandet av utvecklingen kräver ytterligare styrinsatser. Våra författningsförslag syftar till att ge ramar och förutsättningar för utvecklingen. De förutsätter att ytterligare åtgärder vidtas för att främja och driva på utvecklingen. De rättsfrågor som aktualiseras i utredningen är av olika karaktär. På kort sikt handlar det om att ge så goda förutsättningar och stöd som möjligt för den pågående eller planerade utvecklingsverksam- heten. På handlar det om att åstadkomma en långsiktigt hållbar och framtidssäker reglering, där regleringen passar in på ett konsekvent och tydligt sätt i den rättsliga reglering som i övrigt styr myndigheters och kommuners verksamhet. En grundläggande utgångspunkt för förslagen i detta betän- kande är att de i första hand rör frågor av den första kategorin. De syftar alltså till ändringar av befintliga reglering för att skapa ända- målsenliga rättsliga förutsättningar för redan påbörjat eller planerat utvecklingsarbete. Det är ett mål för utredningen att bidra till att åstadkomma långsiktigt hållbara rättsliga förutsättningar för den vidare utveck- lingen av myndighetsgemensamma kontor. Vi avser återkomma med sådana förslag i vårt slutbetänkande. Dessa förslag kommer att bygga på erfarenheter från det utvecklingsarbete som bedrivs och som kommer att påbörjas under utredningens gång. I många fall är det förmodligen så att den rättsliga regleringen redan ger tillräckliga förutsättningar för samverkan. Då kan det emellertid krävas vägledning om vilka möjligheter som finns. Det finns också ett behov av att dela erfarenheter. Vi avser under utredningens arbete främja ett sådant utbyte av erfarenheter. Utgångspunkter för detta arbete Regleringen ska skapa bättre förutsättningar för kommuner och statliga myndigheter att samverka i mötet med medborgare och företag. Syftet är att ge bättre tillgång till tjänster och att effektivi- sera myndigheternas arbete. Regleringen bör ge ramarna för nya samarbetsformer och för en större flexibilitet än som är möjligt. Regleringen bör också ge förutsättningar för lokala anpassningar av sättet att tillhandahålla service utifrån de olika förutsättningar som kan råda på olika platser i landet. Det kan vara fråga om skillnader i behov som är betingade av geografiska omständigheter (t.ex. gles- bygd) eller av sociala omständigheter (t.ex. frågor som rör invand- rare). Våra förslag utgår från att möjligheterna till samverkan ska utökas utan förändringar i förvaltningens grundläggande organisa- toriska indelning. Vi förutsätter alltså att olika myndigheter även kommer att ansvara för olika sakområden och ären- deslag. Det kan vara angeläget att utforska möjligheterna att utforma och reglera myndighetsöverskridande ärenden. Detta vore också fullt i linje med den allmänna strävan mot processorientering och samverkan i förvaltningen. En sådan reglering kräver dock mer djupgående analyser och överväganden än vad som ryms i detta sammanhang. Frågan bör också lösas på ett generellt och över- gripande plan, inte specifikt i samband med medborgarkontor. Ytterligare en utgångspunkt är att överreglering bör undvikas. Författningsreglering bör användas endast när just den formen är påkallad. Regleringen bör inte vara onödigt detaljerad och den bör göras på rätt nivå i normhierarkien. är det inget själv- ändamål att undvika författningsreglering när sådan krävs för att skapa tydliga och enkla förutsättningar för myndigheternas arbete. Vår grundinställning att samverkan i medborgarmötet bör ses som en del av myndigheternas ordinarie verksamhet får konsekven- ser för utformningen av den rättsliga regleringen. När det finns generellt tillämpliga bestämmelser är det vår uppfattning att den regleringen bör gälla, om den även i den speciella situationen till- godoser de grundläggande krav som redovisats ovan. Man bör då undvika specialreglering för en viss situation, i detta fall mötet med medborgare och företag i ett fysiskt kontor, i så stor utsträckning som möjligt. Sådan specialreglering kan vara av flera slag. I vissa fall finns en rättsregel för en speciell situation med samma materiella innehåll som en generell bestämmelse som vore tillämplig om spe- Utgångspunkter för detta arbete cialregeln inte funnes. Detta kan kallas dubbelreglering. I andra fall kan det vara fråga om specialreglering som avviker från den generella regleringen utan att detta är sakligt påkallat. Detta skulle kunna kallas omotiverad särreglering. Båda dessa typer av specialreglering bör enligt vår mening undvikas. Dubbelreglering leder till oklarhet och omotiverad särreglering leder till tillämp- ningssvårigheter. Utöver dessa skäl så ska det naturligtvis alltid vara en strävan att undvika onödig författningsreglering. I utredningen finns förslag som syftar till att undanröja båda dessa typer av olämplig specialreglering. 3Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt I detta avsnitt analyseras på ett övergripande plan de grundläggande rättsliga förutsättningarna för myndigheters samarbete i allmänhet och i servicekontor. I senare avsnitt analyseras vissa frågor djupare, huvudsakligen med utgångspunkt i STL. Den allmänna genom- gången i detta avsnitt syftar i första hand till att vara en bakgrund till våra överväganden och förslag avseende STL. I samband med verksamheten vid ett servicekontor aktualiseras frågor inom många rättsområden, t.ex. allmän förvaltningsrätt (ansvar, befogenheter, överklagande och omprövning etc.), arbets- rätt, offentlighetsfrågor, sekretess och integritetsfrågor. En del av de frågor som väcks är specifika för servicekontoren, andra är mer generella och rör t.ex. myndighetssamverkan i allmänhet. Rätts- frågor, som ligger nära servicekontorens rättsfrågor, aktualiseras också i samband med pågående utvecklingsarbete på e-förvaltning- ens område. I detta avsnitt belyses översiktligt tre rättsliga huvudfrågor: Vilka är statliga myndigheters och kommuners möjligheter att samverka kring medborgarmötet i allmänhet? Vilka möjligheter har statliga myndigheter och kommuner att för varandras räkning utföra förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning? Vilket utrymme finns för flexibilitet i utförandet av myndig- hetsutövande uppgifter? Regleringen av samverkan bygger på att det är skilda myndigheter som har ansvar för olika frågor och som sinsemellan samverkar. Det är alltså inte fråga om att skapa ärenden som är gemensamma för flera myndigheter. Servicekontorens rättsliga förutsättningar: En översikt 3.1Förvaltningslagen om service och samverkan Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223), FL, har statliga myndig- heter och kommuner en allmän serviceskyldighet. Denna skyldig- het är dock begränsad till det egna verksamhetsområdet. Den ger alltså varken myndigheterna någon rätt eller någon skyldighet att ens ge allmän service på någon annan myndighets område. I para- grafens tredje stycke finns en bestämmelse som vetter åt samban- det mellan olika myndigheters ansvarsområden. Där föreskrivs att om en medborgare av misstag vänder sig till fel myndighet så bör den myndigheten hänvisa honom till rätt myndighet. Bestämmel- sen innebär dock ingen plikt att lämna någon hjälp eller vägledning om den andra myndighetens ansvar. Den innebär inte ens någon ovillkorlig plikt att hänvisa medborgaren till rätt myndighet. I 6 § FL föreskrivs en allmän skyldighet för myndigheterna att samverka. Där sägs att myndigheterna ska lämna andra myndig- heter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Denna regel beskriver när en myndighet är skyldig att samverka med andra myndigheter. Detta område är ganska begränsat.1 Regeln innebär dock inte något hinder för att myndigheterna samverkar även i frå- gor där samverkan inte är obligatorisk. Bestämmelsens syfte är att underlätta enskildas kontakt med förvaltningen.2 7 § FL behandlar allmänna krav på ärendenas handläggning. Här föreskrivs bl.a. att myndigheten ska beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Här finns alltså en plikt att samverka när det är påkallat i syfte att öka den enskildes rättssäkerhet och att öka myndighetens effektivitet.3 3.2De statliga myndigheternas rättsliga förutsättningar för deltagande i servicekontor