sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Inom arbetslöshetsförsäkringen finns även ett administrativt sanktionssystem som beslutas av arbetslöshetskassorna och som innebär att medlemmen kan uteslutas ur arbetslöshetskassan eller frånkännas ersättning . Se 37 § första stycket 2 lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor angående uteslutning, samt 66 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, angående frånkännande. Handläggningstiderna av ett misstänkt bidragsbrott är långa, enligt Brå:s utvärdering. genomsnittliga hand- läggningstid från att en impuls om brott kom till kassans känne- dom till att utredningen avslutades var 2007. åklagarkammaren respektive polisen i var de genomsnitt- liga handläggningstiderna respektive 2007. I åklagarkammarens genomsnittstid ingår tiden hos polisen då åklagaren är både mottagare av anmälan och förundersöknings- ledare. I tar det således i genomsnitt från impuls om misstänkt brott till åklagarens beslut i åtalsfrågan. Till detta kommer väntetid i tingsrätten. Stora variationer finns troligen mellan olika län. Generellt kan dock sägas att en utredning om misstänkt bidragsbrott hos tar mycket tid och resurser i anspråk innan en brottsanmälan kan göras och att det därefter även tar hos polis och åklagare. För brott som rör små belopp kan denna resurskrävande ordning ifrågasättas. Särskilt som den i flera fall (ca två tredjedelar) inte leder till någon lagfö- ring, dvs. ingen sanktion utdöms. Brå har även studerat gärningspersoner som förekom i brotts- anmälningarna. I förundersökningarna var av personerna misstänkt för två eller flera brott. I förundersökningarna /2007 var av personerna misstänkta för två eller flera brott, var lagförda . har genomfört en granskning av implementeringen av den gemensamma handlingsplanen gällande bidragsbedrägeri/bidragsbrott.17 Granskningen visar att en genom- gående uppfattning bland åklagare är att uppsåtsproblematiken är den stora frågan vid utredningen av bidragsbedrägerier/bidrags- brott. I många fall avser misstankarna endast en eller ett par felaktiga utbetalningar utan att någon särskild systematik kan skönjas. I bl.a. dessa fall anses uppsåtet svårt att styrka. På skatteområdet fanns samma problembild när de administra- tiva sanktionsavgifterna infördes . Andelen lagfö- ringar var låg, det var svårt att påvisa grov oaktsamhet eller uppsåt och det bedömdes att det skulle bli en hög belastning på åklagar- myndigheter och domstolar om det befintliga systemet, som byggde på åtal, lagföring och sanktioner skärptes, i stället för att införa administrativa sanktionsavgifter (skattetillägg). Huvudsyftet med införandet av administrativa sanktionsavgifter var att garantera att de skattskyldiga fullgjorde sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. skulle det bli enklare, snabbare och mindre 17 , Utvecklingscentrum , Protokoll , dnr. ÅM-A 2008/0128. kostnadskrävande för det allmänna och även minska kostnader och besvär för den enskilde. Regeringen har i proposition om bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80, s. 55 ff) uttalat att det kan finnas anledning att överväga ett administrativt sanktionssystem. Enligt regeringen är detta en fråga som är naturlig att ta upp i samband med att reformen ska utvärderas. Regeringen menade att det inte var aktuellt att på detta område införa ett sanktionssystem som ett alternativ till en straff- rättslig utvidgning. Som skäl för detta anfördes att de cirka 450 lagförda personerna för bidragsbedrägeri inte kunde jämföras med de tusentals skattskyldiga som lag- fördes för brott mot skattelagstiftningen och som föranledde införandet av ett administrativt sanktionssystem på skatteområdet. Sedan bidragsbrottslagen utreddes och föreslogs har utveck- lingen av anmälda bedrägeribrott mot välfärdssystemen ökat väsentligt och delegationens bedömning är att ökningen kommer att fortsätta . Redan nu finns det således underlag som visar att ett administrativt sanktions- system bör övervägas för att avlasta rättsväsendet och för att få snabbare och enklare sanktioner vid mindre överträdelser som också kan verka avskräckande. I det följande redovisas i korta drag utformningen av skatte- tillägget. Bestämmelser om skattetillägg finns i 5 kap. 1–8 §§ taxeringslagen (1990:324). Enligt 5 kap. 1 § taxeringslagen ska skattetillägg tas ut om den skattskyldige på något annat sätt än muntligen har lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen. Detta gäller även om den skattskyldige har utelämnat en uppgift som han varit skyldig att lämna. Regeringen uttalade när lagen infördes att en grundtanke bakom skattebrottslagen var att det administrativa sanktionssystem som infördes med lagen skulle få till följd att allmänna domstolar skulle befatta sig huvudsakligen med allvarligare fall av överträdelser mot skatte- lagstiftningen (prop. Lagtekniskt har detta kommit till uttryck bl. a. genom att den ringa formen av skattebedrägeri – skatteförseelse – ska föranleda åtal endast om särskilda skäl före- ligger. Vad gäller den närmare gränsdragningen mellan skatte- bedrägeri och skatteförseelse ska samtliga objektiva omständlig- heter i det enskilda fallet beaktas. Någon bestämd beloppsgräns med avseende på skatte- och avgiftsbelopp som undandragits eller kunde ha undandragits har inte angetts. För att man ska undvika att överträdelser som framstår som mindre allvarliga förs inför allmän domstol utan särskild åtalsprövning, bör gränsen mellan skatte- bedrägeri och skatteförseelse sättas relativt högt. Generellt gäller att gränsen bör sättas betydligt högre än vad som gäller vid ringa förmögenhetsbrott enligt . (jfr prop. 1971:10 s. 250, Rättsfall NJA 1984:66). När skattetillägg redan påförts ska straffrättsliga ingripanden ske bara i vissa situationer. Även om det inte finns någon beloppsgräns angiven för när brottsanmälan ska göras för skattebrott, tillämpas i praktiken beloppsgränser. Gränsen mellan skatteförseelse och skattebedrägeri går vid ungefär ett basbelopp, dvs. Skatte- tillägget tas ut vid alla överträdelser mot lagstiftningen. Undantag görs för vissa specifika situationer. Det är domstolens sak att ta hänsyn till skattetillägget när straff ska fastställas. Antalet skattetilläggsbeslut som fattades av uppgick till 189 000 och omfattade . Skattetillägget utgår som en procentsats av den undandragna skatten. Avseende bl.a. inkomstskatten är procentsatsen . Har den oriktiga uppgiften rättats eller hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för är procentsatsen . (5 kap. 4 § taxerings- lagen). Skattetillägget tas bl.a. inte ut vid rättelse av en felräkning eller ett skrivfel som uppenbart framgår av meddelande från den sökande som inte är muntligt, om den sökande frivilligt har rättat den oriktiga uppgiften, eller om det felaktiga beloppet är obetydligt. Avseende skattetillägget finns även bestämmelser om befrielse från särskild avgift i de fall felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen av om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig ska bl.a. beaktas om felaktigheten berott på den skattskyldiges ålder, hälsa eller liknande förhållan- den, berott på att den skattskyldige har felbedömt en skatteregel eller betydelsen av de faktiska förhållandena. Vid bedömningen av om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp ska det bl.a. särskilt beaktas om avgiften står i rimlig proportion till felaktigheten eller under- låtenheten, en oskäligt förflutit utan att den skattskyldige kan lastas för dröjsmålet. Enligt 15 kap. 16 § taxeringslagen får beslut om eftertaxering inte enbart avse särskild avgift. Ett administrativt sanktionssystem vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör med fördel kunna utformas med skatte- tillägget som förebild. I det ena fallet tas en avgift ut vid undan- dragande av skatt, i det andra fallet skulle en liknande avgift tas ut när skattemedel används felaktigt. bör hänsyn tas till de speciella förutsättningar som finns på bidragsbrottsområdet. Som tidigare nämnts finns det administrativa sanktioner på arbetslös- hetskassornas område i form av uteslutning och frånkännande. Hur en administrativ sanktionsavgift påverkar de nuvarande sanktion- erna behöver utredas särskilt. Delegationen föreslår att regeringen tillsätter en utredning om införande av en administrativ sanktionsavgift vid överträdelser mot lagstiftningen om välfärdssystemen, i enlighet med vad som fram- förts ovan. 5.5.3Bekämpa bidragsbrott med skattebrott och ekobrott Delegationens förslag: och de regionala samverkans- organen inom myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslig- het ska i ökad utsträckning se till att företrädare för utbetalande myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner erbjuds att delta i projekt som är av betydelse för bekämpande av bidrags- brott. ges i uppdrag att, i samband med rapport till regeringen om den ekonomiska brottslig- heten, redovisa i vilken utsträckning bidragsbrott har hanterats av de regionala samverkansorganen. Brå:s utvärdering av samverkan mot bidragsbedrägerier Brå:s rapport om samverkan mot bidragsbedrägerier visar att när , polis och åklagare samverkar mot bidragsbrott blir handläggningen mer effektiv och fler lagförs. Samverkan enligt den s.k. Västmanlandsmodellen bygger på tre viktiga hörnstenar: Särskilt utsedda tjänstemän på skriver brotts- anmälningarna. Sedan tar särskilt utsedda åklagare emot anmäl- ningarna och beslutar om förundersökning ska inledas eller inte. Särskilt utsedda poliser genomför sedan brottsutredningen. De särskilt utsedda tjänstemännen, åklagarna och poliserna går en gemensam utbildning om socialförsäkringar, bedrägerier och brottmål. De särskilt utsedda tjänstemännen, åklagarna och poliserna möts vid regelbundna träffar för att diskutera gemensamma frågor kring bidragsbedrägerier. Brå pekar på vissa problem i samverkan som främst kan hänföras till att de samverkande parterna uppfattar målet för samverkan olika och att det inte förs någon dialog kring inriktningen på kon- trollinsatserna och kontrollinsatsernas omfattning avseende bidragsbrott. Brå menar att om myndigheternas målsättningar stämmer bättre överens och om man tar hänsyn till varandras resurser skapar det gynnsammare förutsättningar för samverkan enligt Västmanlands- modellen. Ett sätt att åstadkomma detta är att införa ett gemen- samt forum på länsnivå för diskussion mellan myndighetschefer. Inspiration kan hämtas från Samverkan mot ekonomisk brottslig- het, SAMEB, där de samverkande cheferna kan formulera mål och beakta vilka resurser de andra myndigheterna har för att uppfylla målen för samverkan och vilka kontroller de utbetalande myndig- heterna kommer att utföra. Det gemensamma forumet kan utvecklas till Västmanlandsmodellens fjärde hörnsten. Brå pekar också på att med bidragsbrottslagen uppkommer behovet av att flera måste samverka. I en utökad samverkansmodell med andra utbetalande myndigheter samt med arbetslöshetskassor och kommuner bör man därför dra nytta av Västmanlandsmodel- lens tre hörnstenar och lägga till den fjärde. På grund av olika geografiska uppdelningar – vissa aktörer är lokalt baserade, länsvisa eller centralt placerade – bör hörnstenarna genomföras utifrån behovet att samverka. Betoning bör dock ligga på de utsedda personerna på respektive myndighet för att det ska bli tydligt vem som ska kontaktas. Det är ett framgångsrecept för myndighetssam- verkan mot bidragsbrott. Samverkan mot ekonomisk brottslighet och bidragsbrott genomförde i i samverkan med Åklagarkammaren, , , , länsarbetsnämnden, och kommunens socialförvaltning en omfattande kontroll av taxi- verksamheten i där de seriösa taxiföretagen granskades och den omfattande svarttrafiken kartlades. Resultatet av samver- kan var att 18 svarttaxiförare dömdes till fängelse, fyra taxiföretag fick tillstånden indragna för skatte- och bokföringsbrott, 12 taxi- företag fick varningar för bristande prisinformation och slarv med tidböcker och ställde skattekrav på för oredovisade inkomster. Avseende område hade fem av de 18 svarttaxiförarna ersättning baserad på arbetsoförmåga, deras förmåner drogs in och kräv- des i återbetalning. Sju av svarttaxiförarna hade bostadsbidrag i kombination med aktivitetsstöd och där inväntade Försäkrings- kassan eventuella eftertaxeringar från . Avseende inleddes utredning om misstänkta försörjningsstöds- bedrägerier i sju ärenden gällande svarttaxi. I sex fall beslutade åklagaren att ansöka om stämning. I elva ärenden om vit taxi inled- des utredning om försörjningsstödsbedrägeri.18 I beslutade SAMEB att tillsätta ett projekt () för tillsyn av bl.a. taxi. I projektet ingår företrädare för , , , Kronofogdemyn- digheten, , (), Försäkrings- kassan, Arbetsförmedlingen och i . Målet för projektet var att minska svart arbetskraft och 18 Ur pressmeddelande , från , Länspolismästare. oredovisade intäkter samt minska övriga brott inom den yrkesmässiga trafiken. Syftet var också att hitta en snabb och enkel metod för att få bort fuskare från branschen. –2007 har polismyndigheten kontrollerat 1 680 taxibilar. Många av taxibilarna har blivit av med registrerings- skyltarna på grund av körförbud, obetalda bilskatter, oförsäkrade fordon, avsaknad av trafiktillstånd och att taxametern inte uppfyl- ler de krav som gäller. Baserat på dessa kontroller har återkallat 130 yrkestrafiktillstånd och meddelat varning i 32 fall. Dessutom har 25 taxiförare varnats för att bl.a. inte ha använt tid- bok. EBM har genomfört 12 tillslag. Dessa tillslag har lett till åtal och tio har dömts till fängelse. Två är pågående mål. 166 taxibilar har tagits i beslag. Genom dessa tillslag har betalningssäkrat . har gjort upptaxeringar med . har dess- utom 80 personer lagförts. I de häktade utredningarna har 893 förare påträffats, 462 av dessa har inte redovisats som personal vid åkeri. Övriga 431 har redovisats med kontrolluppgift. För hälften av dessa var löneredovisningen reducerad jämfört med faktiska för- hållanden. Utöver de upptaxeringar som gjorts inom ramen för EBM:s till- slag har avslutat 318 utredningar som avser taxiåkerier och 172 utredningar som avser taxichaufförer. Dessa utredningar har resulterat i skattehöjningar med sammanlagt . har i 94 ärenden beslutat att dra in eller sätta ned olika ersättningar och bidrag som förare/åkare felaktigt fått. har fastställt återkrav på och beräknat att beloppet som sparats genom stoppade utbetal- ningar uppgår till . Flertalet av de återbetal- ningsskyldiga är personer som uppburit hel sjukersättning eller sjukpenning men som visat sig arbeta svart som taxiförare. För socialförvaltningens del utreds sju personer för omfattande bedrägerier med försörjningsstöd. specialgranskar personer som inte redo- visar någon inkomst eller endast redovisar mycket låga inkomster. fanns sammanlagt 160 000 så kallade nolltaxerare i yrkes- verksam ålder (25–) som inte redovisat någon inkomst. granskning omfattar även vissa andra kategorier där de redovisade inkomsterna är anmärkningsvärt eller omotiverat låga. De flesta nolltaxeringar är korrekta. Men har utrett över 25 000 fall där det har funnits misstankar om oredo- visade inkomster. I ungefär vart fjärde av dessa fall (fler än 7 000 personer) har svarta intäkter hittats. Sammanlagt har det lett till upptaxeringar på . Bland de som har upptax- erats handlar det om medvetet fusk. Inte sällan är det personer som både jobbar svart och utnyttjar de sociala välfärdssystemen felaktigt, enligt . Hög ekonomisk aktivitet, till exempel köp av dyra bilar och bostäder, hos personer som på papperet saknar inkomst, kan vara en indikation på att det finns svarta inkomster. Det är också ett område där det kommer in många tips från allmänheten. har ett allt bättre sam- arbete med andra myndigheter och i många fall har granskningarna lett till att polisen och andra myndigheter har kommit bidragsbrott och organiserad brottslighet på spåren. Den riksomfattande kon- trollinsatsen kommer att fortsätta under 2008.19 Samverkan mot bidragsbrott är, i likhet med vad som gäller för bl.a. ekobrott, i många fall nödvändigt för att kunna förebygga respek- tive upptäcka och polisanmäla sådana brott. De redovisade taxi- projekten från respektive är exempel på sam- arbetsprojekt där bidragsbrott kunnat upptäckas som skattebrott, ekobrott och annan brottslighet. Det är också tack vare bl.a. polisens och kontrollinsatser som Försäk- ringskassan och får ett underlag som möjliggör ut- redande av bidragsbrott. Ensam hade inte kunnat upptäcka, än mindre bevisa denna brottslighet. Skatte- verkets studie av nolltaxerare visar också tydligt på den starka koppling som finns mellan skattebrott och bidragsbrott, samt på behovet av samverkan. Taxiprojekten har bedrivits inom ramen för samverkan mot ekonomisk brottslighet, SAMEB. Regeringen har i förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet 19 , Nolltaxerare granskas för att motverka svartjobb. reglerat denna samverkan. På central nivå finns ett samverkans- organ mot ekonomisk brottslighet, . I ingår generaldirektörerna eller motsvarande, för , , , , , , , , och Lotteriinspektionen. Företrädare för andra myndigheter kan inbjudas att medverka i arbete när en viss fråga avses att behandlas. I varje län finns ett regionalt samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Samverkansorganet leds av landshövdingen. Därutöver ingår åkla- gare, polis, , , och . EBM medverkar i sex län.20 I den utsträckning landshövdingen medger kan företrädare för andra statliga myndig- heter, kommuner, näringsliv och organisationer medverka. Brå föreslår att ett gemensamt forum på länsnivå införs för dis- kussion mellan myndighetschefer om bl.a. mål och resurser. Inspi- ration kan hämtas från SAMEB. Delegationen finner dock att det befintliga forumet SAMEB redan, inom vissa områden, omfattar bidragsbrott och att detta forum ytterligare kan utvecklas när det gäller att bekämpa bidragsbrottslighet som skattebrott, ekobrott och annan brottslighet. Med taxiprojekten som förebild kan liknande projekt genomföras i andra branscher såsom restau- rang- och tvätteribranscherna. kapitel 5.1.3 om utökad skatte- kontroll i fler branscher. En sådan försiktig modifiering av SAMEB:s arbete och inriktning torde både ge effekter i kampen mot allvarlig ekonomisk brottslighet och i bekämpandet av brott mot välfärdssystemen. Det har ibland hävdats att och inte ska befatta sig med bidragsbrott. Tanken är inte heller att bidragsbrott ska vara huvudspåret. Liksom tidigare är det ekobrot- ten som ska bekämpas av dessa organisationer. Vad som är att avse med ekobrott är dock inte helt klart. Enligt Brå finns det många olika definitioner av begreppet ekonomisk brottslighet. En rad olika brott räknas hit bland annat bokföringsbrott, olika typer av skattebrott, förskingring, insiderbrott, trolöshet mot huvudman och mutbrott. har definitionen i första hand refererat till att brotten är systematiska och begås inom ramen för en närings- verksamhet. har det i praktiken utvidgats till att omfatta även enskilda personers relationer till samhället. Något som innebär att även försäkringsbedrägerier kan räknas som 20 , , län, , och . ekonomisk brottslighet.21 Delegationen tar inte ställning till defini- tionen av ekobrott. Vad som är väsentligt är däremot de starka kopplingar som finns mellan skattebrott och bidragsbrott. Dessa brott kan ses som två sidor av samma mynt. I det ena fallet undan- drar man skatt i det andra stjäl man från skattepengarna. I många fall sker detta . Det förefaller därmed som en logisk och önskvärd ordning att SAMEB i ökad utsträckning även inkluderar bidragsbrottslighet i sina projekt. Insatser mot ekobrott kan också förstärkas genom att tillföra kunskaper om bidragsbrott. Inte sällan kan inkomster från välfärdssystemen utgöra en fasad för den som arbetar svart. Det är dessutom av mycket stor vikt att projekt, som det nämnda , får fortsätta och utvecklas så att brottsligheten, inklusive bidragsbrottsligheten, inom taxinäringen inte kan återgå till den mer omfattande nivå som gällde innan projektet startade. Av 3 § förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet framgår att bl.a. ska vara forum för överlägg- ningar som rör övergripande informationsutbyte myndigheterna emellan och sådant utvecklingsarbete som kräver samverkan mellan flera myndigheter, ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten, analysera och utvärdera insatserna. Även om fokus är ekobrott förekommer det, som framgått ovan, samverkan inom ramen för SAMEB där såväl ekobrottsbekämpning som åtgärder mot bidrags- brott omfattas. I stor utsträckning är dock omfattningen av åtgär- derna mot bidragsbrott och resultaten av dessa åtgärder okända. I vilken utsträckning SAMEB i sina projekt även bekämpar bidrags- brott bör därför följas upp. Enligt 13 § ska utarbeta en rapport till regeringen om den ekono- miska brottsligheten samt om vilka åtgärder som har vidtagits på området inom ramen för SAMEB. En sådan rapport lämnades och nästkommande rapport ska således lämnas 2010. En rapporte- ring om i vilken utsträckning bidragsbrott har bekämpats bör kunna lämnas i samband med treårsrapporten . En sådan kartläggning bör ligga till grund för prioriteringar inom respektive ansvarsområde för de myndigheter som ingår i samt för prioriteringar av myndighetsgemensamma insatser. 21 se boken – sociologiska perspektiv på skandaler och fusk, där Brå:s skriver om begreppet ekonomisk brottslighet. Delegationen föreslår att och de regionala samverkans- organen inom myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, i ökad utsträckning ser till att företrädare för utbetalande myndig- heter, arbetslöshetskassor och kommuner erbjuds att delta i projekt som är av betydelse för bekämpande av bidragsbrott. Förslaget ryms inom ramen för befintligt regelverk. ges i uppdrag att, i samband med rapport till regeringen om den ekonomiska brottsligheten, redovisa i vilken utsträckning bidragsbrott har hanterats av de regionala samverkansorganen. 5.5.4Tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och underrättelseskyldigheten bör utvidgas Delegationens förslag: Tillämpningsområdet för bidragsbrotts- lagen utvidgas till att omfatta sådana bidrag och ersättningar till 1.arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om, 2.vårdgivare som utgör ersättning för utförd tandvård och som beslutar om. Tillämpningsområdet för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas till att omfatta bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om. Regeringen anför i propositionen om bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80), att välfärdssystemen behöver ett effektivt straffrätts- ligt skydd. Det är viktigt för tilltron till systemen och utgör en tydlig markering att brott mot välfärdssystemen är oacceptabelt. Det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen bör i huvudsak vara lika starkt som på skatteområdet. Tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen (2007:612) är reglerat i 1 §. Lagen gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , Premie- pensionsmyndigheten, , Migrations- verket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshets- kassorna. Av författningskommentaren framgår att personligt ändamål innebär att förmånerna betalas ut för enskilda individers privata bruk. Därmed utesluts förmåner som i och för sig kan betalas ut till enskilda personer men som har andra ändamål, exem- pelvis att främja närings- eller föreningsverksamhet.