sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — In addition to measures aimed at reducing greenhouse gas emissions, measures aimed at reducing tropical deforestation and protecting and enhancing carbon sinks in our country will be important in combating climate change globally. Possible measures and incentives to protect high-carbon stock land and enhance carbon sinks should be examined. G Climate policy-generated public renenue (Chapter 18) climate policies will generate substantial public revenue over the coming years. These will include surplus Kyoto units, revenues from the auction of emission units in the EU ETS and revenues accruing from the tax changes proposed by the Committee. TheU polluter pays principle Climate policy should adhere to the principle that households, companies, etc. which through their actions emit greenhouse gases should pay for their emissions (the polluter pays principle, PPP). However, the instruments proposed here are intended to reduce climate impacts, not strengthen the public treasury. surplus Kyoto units should be sold or cancelled. Income from sold units should be used to finance climate-related measures in or in other countries. The emission reductions resulting from these measures must be greater than the corresponding emissions resulting from the sale of emission allowances. 5Swedish action in international climate negotiations (Chapter 20) In the Committees view, the UN Climate Convention and the Kyoto Climate Protocol are central to any future international climate agreement. Both long and short-term global emission reduction levels should be set, and per-capita emissions should converge in the long term. Binding quantitative commitments should apply to as many countries as possible. Industrialised countries should reduce their emissions by at least 30 per cent by 2020 on 1990 levels. Financial resources and investment should be mobilised and targeted to support emission reduction measures, adaptation measures and technological cooperation. Efforts must be made to develop new, innovative mechanisms capable of attracting large flows of private capital for investment in new technology. A future climate regime must protect tropical . It is also important to develop and disseminate knowledge about administrative systems for pricing CO2 emissions and trading in emission allowances. New forms of financing to support efforts by developing countries to adapt to climate change. Swedish action in international negotiations should be focused particularly on the following issues: initiatives to finance measures to stimulate technological development and the development of global instruments for technological transfer the need to take the lead in offering rapidly growing economies targeted cooperation in areas such as housing construction, transport and electricity production A continued leading role for the EU in international negotiations In the period leading up to its EU presidency and beyond, has a key role to play in international negotiations on a new climate regime for the post-2012 era. The Committee considers that it will be necessary to strengthen negotiating resources in the climate sphere and its ability to support proactive measures in rapidly growing developing countries. Utgångspunkter och inledande bedömningar 1 Uppdraget och viktiga underlag 1.1Uppdraget, avgränsningar och genomförande Genom beslut vid regeringssammanträde bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en parlamentariskt sammansatt beredning för översyn av klimat- politiken (Dir. 2007:59) (se bilaga 1). Beredningens uppdrag är att genomföra en övergripande översyn av den svenska klimatpolitiken som underlag för kontrollstation 2008. I uppdraget ingår att utveckla den svenska klimatpolitiken avseende mål och åtgärder. Uppdraget skulle redovisas . I tilläggsdirektiv fick Beredningen förlängd tid till för att kunna beakta Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energi- paket som blivit försenat och presenterades först (se bilaga 2). Beredningen antog namnet Klimatberedningen. Beredningen har inte särskilt behandlat frågor som rör anpassning och sårbarhet eftersom Klimat- och sårbarhetsutredningen hade det uppdraget (se nedan). Beredningen anser att energieffektivi- sering är ett av de viktigaste åtgärdsområdena men bygger sina förslag på förslag från (SOU 2008:25) som har i uppdrag att ta fram en handlingsplan på området. Den långsiktiga energipolitiken är av avgörande betydelse för möjligheten att uppnå klimatpolitiska mål. Beredningen har tagit upp klimatrelaterade energifrågor men har inte haft möjlighet att Uppdraget och viktiga underlag närmare behandla frågor som rör den långsiktiga energipolitiken under den begränsade tid som stod till förfogande. Beredningen har till stor del utgått från de underlag som presenteras nedan i avsnitt 1.2 Viktiga underlag. Beredningen hän- visar till och har lyft in vissa delar av underlagen i betänkandet men i stor utsträckning valt att inte återupprepa det som står i under- lagen. Den som önskar fördjupning hänvisas därför till underlagen. Klimatberedningens uppdrag var övergripande och genomfördes vilket innebar att Beredningen i huvudsak grundade sitt arbete på underlag som initierats tidigare och som var på väg att färdigställas eller redan fanns. Beredningen har haft 15 möten. Vid flera av mötena har experter och intressenter inom olika områden bjudits in för att belysa en särskild fråga. Vidare har Beredningen haft två gemensamma möten med Vetenskapliga rådet för klimatfrågor. Beredningen anordnade en muntlig hearing för att samlat in underlag och synpunkter från olika intressenter. I anslut- ning till hearingen inkom också många av intressenterna med skriftliga underlag och synpunkter. Ordföranden och kansliet har även haft ett stort antal möten med olika intressenter. Under en tvådagarsresa till och diskuterade Beredningen aktuella frågor i klimatpolitiken med bl.a. politiker, regeringstjänstemän, tjänstemän vid den Europeiska kommissionen samt andra experter. Ordföranden och kansliet har också vid besök i träffat bl.a. kansliet för det tyska vetenskapliga rådet för global förändring (, WBGU) och tjänstemän på Miljö- departementet. En av sekreterarna deltog också i mötet i på . Uppdraget och viktiga underlag FN:s klimatpanel, IPCC:s fjärde rapport FN:s klimatpanel IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) har tagit fram omfattande utvärderingar av det samlade internationella kunskapsläget inom klimatrelaterad forsk- ning. presenterades den fjärde rapporten bestående av fyra delrapporter som handlar om Jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner Effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning Syntes av de tre övriga delrapporterna Rapport från det Vetenskapliga Rådet för Klimatfrågor Det Vetenskapliga Rådet för Klimatfrågor tillsattes inom Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A). Rådets uppdrag var att bidra med vetenskapliga bedömningar som underlag till Klimat- beredningen. Rapporten innehåller bl.a. underlag och rekommen- dationer till mål för den svenska klimatpolitiken, nationellt, i EU och internationellt. IPCC:s fjärde rapport var ett viktigt underlag för Rådet. Rådet presenterade sin rapport underlag för klimatpolitiken (Miljövårdsberedningens rapport 2007:03) i sep- tember 2007. Underlag till kontrollstationen 2008 () och () hade i uppdrag av regeringen att gemensamt utarbeta underlag inför den klimatpolitiska kontrollstationen 2008. I uppdraget ingick att utarbeta prognoser för de svenska utsläppen av växthusgaser. Vidare ingick att utvärdera nuvarande styrmedel och åtgärder och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och utveckling av styrmedel. Uppdraget omfattade också måldiskussioner, främst med sikte på en översyn av det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan, inklusive delmål. Uppdraget och viktiga underlag draget redovisades till regeringen med huvudrapporten Den svenska klimatstrategins utveckling och fyra delrapporter. bad därefter myndigheterna bakom kontrollstationsuppdraget att göra en snabbanalys av förutsätt- ningarna och konsekvenserna av ytterligare utsläppsminskningar för den icke-handlande sektorn, upp till sammanlagt . Uppdraget redovisades till Beredningen i rapporten till klimatberedningen. Klimat- och sårbarhetsutredningens slutbetänkande Klimat- och sårbarhetsutredningen kartlade sårbarheten för klimat- förändringar och extrema väderhändelser i olika tidsperspektiv. Utredningen bedömde också vilka anpassningsåtgärder som behöver vidtas och kostnaderna för dessa. Utredningen redovisade sitt slutbetänkande inför klimatförändringarna – hot och möjligheter, SOU 2007:60, . Beredningen har genom underhandskontakter med Energieffektivi- seringsutredningen tagit del av utredningens preliminära förslag (SOU 2008:25) om insatser för energieffektivering i olika delar av samhället. Europeiska kommissionens förslag till klimat- och energipaket Europeiska kommissionen lade fram ett omfattande förslag om klimat- och energipolitik (se kapitel 6). Sternrapporten, The Economics of Climate Change presenterade på den brittiska regeringens uppdrag en studie om de ekonomiska aspekterna av klimatförändringar, The Economics of Climate Change, den s.k. Sternrapporten. I rapporten jämförs bl.a. kostnader för att vidta åtgärder nu eller . Uppdraget och viktiga underlag Klimatpolitiken i några utvalda länder Beredningen har beställt underlag från ambassader i ett trettiotal länder. Ambassaderna ombads bl.a. rapportera om landets klimat- politiska mål, styrmedel och åtgärder samt synen på en inter- nationell klimatregim efter Kyotoprotokollsperiodens slut . 2Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen Beredningen accepterar slutsatserna från det samlade veten- skapliga underlaget från Vetenskapliga rådet för klimatfrågor att jordens klimat har blivit varmare och att det mycket sannolikt är ett verk av människan. Beredningen accepterar den bedömning som Vetenskapliga rådet för klimatfrågor gör; att det inte går att utesluta att det redan inträffar klimatförändringar med konsekvenser för ekosystem och samhälle som kan sägas utgöra farlig mänsklig inverkan enligt klimatkonventionen. Beredningen anser att det krävs mycket omfattande begräns- ningar av utsläppen av växthusgaser för att minska risken för farlig klimatpåverkan. Beredningen förordar därför att och EU redan i ett tidigt skede ska agera utifrån den långsiktiga inriktningen som anger den verkliga utmaningen, dvs. att de globala utsläppen måste mer än halveras och bör vara nära noll. Klimatförändringarna måste ses i det bredare sammanhanget av den annalkande krisen för många ekosystem världen över. Åtgärder inom klimatområdet måste vara en del av omställ- ningen till samhällen som värnar ekosystem och biologisk mångfald som växthusgasutsläppen minskas. Det vetenskapliga underlaget om klimatförändringarna och dess konsekvenser för ekosystem och samhälle utgör en viktig utgångs- punkt för Beredningens bedömningar om mål och åtgärder. Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen Beredningen konstaterar att det vetenskapliga underlaget om klimatförändringarna och deras orsakssammanhang väsentligt har förbättrats, bl.a. i jämförelse med tiden när den förra parlamentariska kommittén, den s.k. , slutförde sitt uppdrag (SOU 2000:23). Beredningen baserar sina bedömningar på rapporten från Vetenskapliga rådet för klimat- frågor Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken (Miljövårdsbered- ningens rapport 2007:03). Vetenskapliga rådet för klimatfrågor har i hög grad baserat sina slutsatser på FN:s klimatpanel IPCC:s (Intergovernmental Panel on Climate Change) samlade underlag, inklusive den fjärde rapporten , som i flera avseenden förstärker det tidigare vetenskapliga underlaget. Syftet med detta kapitel är att ge en bild av klimatför- ändringarna, deras orsakssammanhang och konsekvenser för eko- system och samhälle, som sätter ramen för de utsläppsminskningar som är nödvändiga globalt. Beredningen har valt att lyfta fram de delar ur Vetenskapliga rådets rapport som är särskilt viktiga för en politisk bedömning av vilken typ av effekt och grad av skada som är farlig samt vilka risker som inte är acceptabla. 2.1Den globala uppvärmningen är ett verk av människan Beredningen kan utifrån det samlade internationella vetenskapliga kunskapsläget konstatera att jordens klimat har blivit varmare. Det mesta av den globala uppvärmning som har ägt rum beror mycket sannolikt (dvs. en sannolikhets- grad på enligt IPCC:s definitioner, se begrepps- lista) på en ökad växthuseffekt orsakad av människans utsläpp av växthusgaser. Den globala medeltemperaturen har höjts med drygt 0,7˚C och den stiger med nära 0,2˚C per årtionde. Beredningen noterar också att världen står inför en fortsatt upp- värmning, eftersom trögheter i klimatsystemet ger en fortsatt upp- värmning även om vi skulle lyckas att hejda ökningen av koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. Världen står således, oavsett utvecklingsväg inför en global medeltemperaturök- ning under det innevarande seklet på sammanlagt ca jämfört med förindustriell tid. Till detta kommer kraftiga regionala variationer och att uppvärmningen är snabbare över kontinenterna Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen än medelvärdet för jorden. Till exempel har uppvärmningen varit något högre i , ca 0,9˚C. Över är uppvärm- ningen omkring dubbelt så stor som det globala medelvärdet. 2.2Klimatförändringarna och deras konsekvenser för ekosystem och samhälle Den globala uppvärmningen på 0,7˚C som redan har ägt rum, har inneburit en rad observerade fysikaliska effekter. Det handlar bl.a. om en höjning av havsytans nivå (världshavens genomsnittliga nivå steg med nära –2003), minskande snötäcke över stora områden, minskad utbredning av havsis och krympande glaciärer i bergsområden. Dessa observerade fysikaliska effekter stämmer väl överens med en växthusgasdriven uppvärm- ning, enligt det vetenskapliga underlaget. Beredningen noterar vidare Vetenskapliga rådets slutsats att de flesta förändringarna i det fysiska klimatet sker gradvis, men att snabba och abrupta för- ändringar inte kan uteslutas, samt att risken för abrupta effekter ökar med uppvärmningen. Det finns ett antal områden där even- tuella risker för snabba och abrupta förändringar diskuteras. Det gäller t.ex. en oväntat kraftig minskning av havsistäcket i och större avgångar av metan från tinande permafrostområden. Till de fysikaliska effekterna ska läggas förändringarna i de biologiska systemen jorden runt och deras samhällskonsekvenser, som enligt Rådet uppkommer såväl gradvis som abrupt. Statistiskt säkerställda effekter på naturliga system har kunnat observeras på samtliga världens kontinenter och i många havsområden. Massiv korallblekning har till exempel inträffat vid speciellt höga havsvattentemperaturer . Flera arters utbredningsmönster har också påverkats globalt. Det har visat sig vara mer svårbedömt att kvantifiera effekterna av klimatets påverkan på många mänskliga system, eftersom de i högre grad samspelar med påverkan från andra mänskliga akti- viteter. Klimatrelaterade konsekvenser har observerats inom jord- och skogsbruket, i kustområden som är utsatta för höjningar av havsnivån, mänskliga verksamheter i och i alpina områden samt vissa hälsoeffekter (till exempel ökad dödlighet i samband med värmeböljor och ändrade pollenallergisäsonger). Andra följder om än svårbedömda och icke-kvantifierbara är flykting- strömmar och befolkningsförflyttningar (på grund av till exempel Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen minskad vattentillgång och jordbruksproduktion), som i sin tur påverkar framförallt närliggande områden. Klimatförändringarna kan också komma att påverka världens säkerhetsläge. Försvars- beredningen (Ds 2007:46) noterar att de globala miljöutmaning- arna och klimatförändringarna hotar oss alla. De utgör de allvarligaste hoten mot människors säkerhet och fundamentala levnadsvillkor. 2.3Framtida klimatförändringar och förväntade konsekvenser för ekosystem och samhälle Våra framtida utsläpp av växthusgaser kommer mycket sannolikt, om inte åtgärder vidtas, att orsaka en uppvärmning som väsentligt överstiger den som redan har skett. Hur kraftiga klimatförändringarna kommer att bli, beror bland annat på befolkningsutveckling liksom också socio- ekonomisk och teknisk utveckling. Enligt FN:s klimatpanel, IPPC:s, klimatscenarier, där växthus- gasmängderna i atmosfären fram ökar till mellan 600 till 1550 miljondelar koldioxidekvivalenter, ppmv CO2B e,B beräknas den globala medeltemperaturen , om inte kraftfulla åtgärder vidtas, att höjas 1,6–6,9˚C jämfört med förindustriell tid, och sedan fortsätta att stiga bortom . Även i det klimatscenario som ger lägst temperaturökning är det fråga om stora och snabba för- ändringar. Till exempel skulle temperaturökningen under vårt sekel mer än fördubblas jämfört med den som skett under de senaste 100 årens. I de högre utsläppsscenarierna är det fråga om temperatur- skillnader som är ungefär lika stora som den mellan den senaste istiden och dagens klimat. I det vetenskapliga underlaget pekas inte något scenario ut som mer troligt än något annat. Ett s.k. business- as-usual-scenario motsvaras närmast av ett högre utsläppsscenario. Beredningen noterar att de fortsatta förändringarna i tempera- tur, havsnivå och nederbörd kommer att uppvisa kraftiga regionala variationer, i likhet med dem som redan har observerats, enligt det vetenskapliga underlaget. Medan havsytans nivå globalt kan stiga ytterligare ca 20–i genomsnitt , kan regionala höjningar skilja sig från det globala genomsnittet med . Det är vidare mycket sannolikt att värme- böljor, kraftiga regn och snöfattiga vintrar blir allt vanligare i ett varmare klimat. De beräknade nederbördsförändringarna förstärker Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen i stort också dagens kontraster mellan naturligt fuktiga och torra regioner. Det bedöms som sannolikt att intensiv tropisk cyklon- aktivitet kommer att öka och att det kan blåsa och regna mer i dessa stormar. Konsekvenserna för ekosystem och samhälle kommer generellt att bli fler och mer omfattande ju högre och snabbare temperaturen stiger (se figur 2.1). Globalt sett kommer de negativa följderna att överväga. De kommer att variera kraftigt mellan regioner beroende dels på olika stora regionala klimatförändringar, dels på skillnader i naturliga systems och samhällens sårbarhet och anpassningsför- måga. Särskilt utsatta är och delar av och . De konsekvenser som enligt det vetenskapliga underlaget framförallt ger anledning till oro är risker för minskad livsmedelproduktion och förändringar i vattentillgång i vissa områden samt förluster i biologisk mångfald och ökad utsatthet för översvämningar längs kusterna. Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen Figur 2.1 Grundläggande konsekvenser i förhållande till global medel- temperaturhöjning jämfört med –1890 0,7* 1 1,1** Ökad tillgång på vatten i fuktiga, tropiska områ Hundratals miljoner människor exponerade för ökad vattenstress ökad risk för utrotning Den landbaserade biosfären tenderar att bli en nettokolkälla när: Ökad förändring av art- utbredning och risk för av en försvagning av den storskaliga, meridionala medelcirkulationen i havet Komplexa, lokalt negativa effekter för mindre markägare, självförsörjande jordbrukare och fiskare minskar på låga breddgrader Tendenser till att vissa minskar i vissa regioner mellan till höga breddgrader Miljontals fler människor kan drabbas av kustöversvämningar Ökad belastning till följd av undernäring, diarrésjukdomar, hjärt- och lungsjukdomar samt infektionssjukdomar Ökad sjuklighet och dödlighet till följd av värmeböljor, översvämningar och torka Förändrad utbredningsfördelning av vissa smittbärare av Betydande belastning på hälsovården *Streck utmärker temperaturhöjningen som har ägt rum. **Streck utmärker den s.k. intecknade temperaturökningen. 1Signifikant definieras här som . 2Baserat på en genomsnittlig höjning av havsytans nivå /år . Källa: IPCC (2007b). Omarbetning av svenska översättning, ur FN:s klimatpanel 2007: Klimat- effekter, anpassning och sårbarhet. (Hämtad ur Vetenskapliga rådets rapport). Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen Klimatförändringarnas konsekvenser kan också förväntas för- stärkas av andra globala förändringar, som ökad befolkningstäthet, resursanvändning och miljöförstöring. försvårar de möjligheterna att möta andra globala utmaningar, som fattigdoms- bekämpning. Klimat- och sårbarhetsutredningen gör en ingående beskrivning av klimatförändringarnas konsekvenser för mänskliga och bio- logiska system i i sitt slutbetänkande inför klimat- förändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningen konstaterar att klimatförändringarna kommer föra med sig långt- gående konsekvenser även i . De negativa effekterna kommer främst drabba infrastruktur, byggnader, vatten och avlopp samt människors hälsa. Andra skador till följd av extremt väder inom jord- och skogsbruk väntas däremot vägas upp av snabbare tillväxt och större skördar. Inom energiförsörjningen dominerar de positiva effekterna. 2.4Beredningens överväganden och bedömningar Beredningen accepterar det samlade vetenskapliga underlaget från Vetenskapliga rådet för klimatfrågor. Jordens klimat har blivit varmare och det är mycket sannolikt ett verk av människan. Enligt är det övergripande målet för internationell klimatpolitik att koncentrationen av växt- husgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som förebygger farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. FN:s klimatpanel, IPCC, tar inte ställning till vilken nivå som är eller kan vara farlig. Vetenskapliga rådets slutsats är att det inte går att utesluta att det redan inträffar klimateffekter med konsekvenser för ekosystem och samhälle som kan sägas utgöra farlig mänsklig inverkan enligt klimatkonventionen. Enligt Rådet kan det vidare vara både omöjligt och ohållbart att göra en för alla acceptabel gränsdragning mellan ofarlig och farlig klimatpåverkan. Beredningen instämmer i Rådets bedömningar. Dagens tempe- ratur- och havsytenivåer har till exempel lett till oacceptabla risker för bl.a. mindre ö-nationer. Det finns också ett antal områden där eventuella risker för snabba och abrupta förändringar diskuteras. Det gäller t.ex. en oväntat kraftig minskning av havsistäcket i och större avgångar av metan från tinande permafrostområden. Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen nuvarande samlade vetenskapliga underlaget finns det inga tydliga tröskelnivåer som anger att en viss effekt kommer att inträffa då man passerat en viss temperaturnivå. De flesta förändringarna sker i stället gradvis och inom vissa temperaturintervall ökar sanno- likheten för att olika effekter ska inträffa. Snabba och abrupta för- ändringar kan dock inte uteslutas. Därtill kommer de väsentliga regionala variationerna i såväl temperaturökningar som anpass- ningsförmåga. Rådet framhåller att det finns tillräckligt mycket kunskap om klimatsystemet och klimatförändringarnas påverkan på ekosystem och samhälle för att agera. Rådet betonar att osäkerheterna är betydande. Det finns således risk för att konsekvenserna blir allvarligare än vad vi kan bedöma utifrån dagens kunskapsläge, vilket enligt Rådet utgör ett ytterligare skäl för att agera. Beredningen accepterar Rådets bedömningar och anser att det krävs mycket omfattande begränsningar av utsläppen av växt- husgaser för att minska risken för farlig klimatpåverkan. Bered- ningen förordar därför att och EU redan i ett tidigt skede ska agera utifrån den långsiktiga inriktningen som anger den verkliga utmaningen, dvs. att de globala utsläppen måste mer än halveras och bör vara nära noll. Klimatförändringarna måste ses i det bredare sammanhanget av den annalkande krisen för många ekosystem världen över.