sou · GVB313 · 2008-01-01 00:00:00 — Det torde stå klart att gymnasieskolan kräver en betydligt vidare geografi än den enskilda kommunens för att kunna planeras och organiseras på ett effektivt sätt. Den grundläggande drivkraften är stadigt växande krav från arbetsmarknaden på anpassning och specialisering. Den medför att allt färre kommuner har möjlighet att själva erbjuda ett heltäckande utbud av gymnasieutbildningar. stordriftsfördelar och samhällseko- nomiska överväganden talar starkt för arbetsfördelning och samverkan kommuner emellan. I samma riktning verkar kommunernas intresse av att så långt som möjligt behålla ungdomar och skattemedel inom närområdet. Dessa krafter förstärks ytterligare av tillväxt- och arbetsmarknadspolitiska hänsyn, alltså behovet av att anpassa utbildningsutbudet efter den regionala arbetsmarknadens behov. Den naturliga geografin för denna samverkan är arbetsmark- nadsregionen. Frågan är om detta växande behov av ett regionalt perspektiv kan tillgodoses genom frivillig mellankommunal samverkan eller om den kräver någon form av reglering eller rent av omfördelning av ansvar. Flera faktorer talar vid första påseendet för ett regionalt huvudmannaskap för gymnasieskolan: Insyn och ansvarsutkrävande underlättas, liksom finansiering och kostnadskontroll, jämfört med mellankommunal samverkan i kommunalförbund. Utbildningsutbudet kan fördelas och kraftsamlas utifrån ett regionalt perspektiv, mindre bundet av lokala intressen. Samverkan med högskola och arbetsliv kräver ofta ett regionalt perspektiv. Gymnasieskolan, som kostar ca , mer än vad också ett bredare, tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag sammantaget skulle omsluta, skulle balansera hälso- och sjukvårdens volymmässiga dominans inom landstingen. Ett regionalt huvudmannaskap torde generellt minska behovet av kommunsammanslagningar, i och med att gymnasieskolan är en av de kommunala verksamheter som kräver störst befolkningsunderlag. Flera förhållanden talar dock emot en sådan reform. Till att börja med är det främst om planering och intagning som kommunerna samverkar inom gymnasieområdet. Endast i undantagsfall har det varit aktuellt att överföra huvudmannaskapet för skolorna till ett kommunalförbund. Det är med andra ord sällan några volymmäs- sigt tunga eller politiskt brännande verksamheter som den enskilda kommunen frånhänder sig, vilket påtagligt begränsar nackdelarna med mellankommunal samverkan. Därtill kommer den självklara kopplingen till andra kommunala verksamheter, inte minst då . Planering av gymnasieskola och eftergymnasial yrkesutbildning är också ett viktigt näringspolitiskt instrument för kommunerna. Dessutom omfattar det naturliga samverkansområdet endast i undantagsfall hela län, särskilt inte efter en eventuell genom- gripande länsindelningsreform. Ett överförande av huvudmannaskapet till regionala organ som omfattar 25–60 kommuner är i den meningen knappast förenligt med principen om att lägga ansvaret på lägsta effektiva nivå. Ökade möjligheter att söka till utbildningar utanför det egna samverkansområdet tycks hur som helst förstärka gymnasieskolans nationella dimension. Med ett bibehållet primärkommunalt huvudmannaskap förefaller det å andra sidan onaturligt att ge landstingen – eller deras framtida efterföljare – ett formellt planeringsansvar, som i någon mening är tvingande för kommunerna. Det skulle ofrånkomligen väcka frågan om kommuner och landsting är likställda. Sammantaget pekar detta på att ett eventuellt regionalt engagemang i gymnasieskolan åtminstone på kort sikt bör bygga på frivillighet. Det finns också flera ingångar för ett sådant engage- mang. Till att börja med är landstingen i flera län fortfarande huvudmän för naturbruksgymnasierna. Det kan också tyckas naturligt att det regionalt utvecklingsansvariga organet, i samförstånd med kommunerna, medverkar till att dyrare och smalare men strategiskt viktiga utbildningar kommer till stånd, bland annat genom att bidra till finansieringen. eller senare torde också ett direkt regionalt huvud- mannaskap för gymnasieskolan aktualiseras, detta av flera skäl: I takt med att regionförstoringen tilltar och elevernas rörlighet ökar kommer planeringen gymnasieutbildningen att kräva en allt vidare geografiskt perspektiv. Framväxten av friskolor och en generellt ökad differentiering inom skolväsendet försvagar dessutom sam- bandet mellan grundskola och gymnasieskola. I den mån ett regionalt utvecklings- och forskningsuppdrag, av det snitt som nedan skisseras, blir verklighet får gymnasieskolan också en mer naturlig hemvist hos en regional huvudman. Inom den gymnasiala vuxenutbildningen är måhända behoven av regional planering ännu större än inom ungdomsskolan: dels är den mellankommunala samverkan sämre utvecklad här; dels är behoven av specialisering och anpassning till arbetsmarknadens föränderliga behov om möjligt ännu större. Förutom frivillig samverkan, där nya utbildningar ska godkännas av samverkande kommuner, kan man tänka sig att det regionala organet skulle ha möjlighet att (del)finansiera angelägna utbildningar som kräver ett större upptagningsområde och annars inte skulle komma till stånd. Högre utbildning och forskning Som framgått av avsnitt 2.2.1 finns det ett tydligt behov av att profilera och bättre anpassa högskolans grundutbildning och annan eftergymnasial utbildning efter lokala och regionala behov och förutsättningar. Också forskningen har, som ITPS visat, en central betydelse i strävandena att utveckla dynamiska regionala innovationssystem. I den norska departementsutredningenTPF9FPT skisseras ett alternativ där landsdelsregioner övertar huvudmannas- kapet för högskolorna från staten. Värdet av fristående, internatio- nellt konkurrenskraftiga högskolor talar dock emot en sådan för- ändring. Ett delat finansieringsansvar, med ett regionalt utbildnings- och forskningsansvar som kompletterar det nationella, borde å andra sidan öka högskolornas självständighet och är i linje med en utveckling där högskolorna får alltfler intäktskällor vid sidan av anslag från huvudmannen. 9TP PT Kommunal- och regiondepartementet (2004) s. 60. Kvalificerade yrkesutbildningar (KY) och yrkeshögskolor har vuxit fram parallellt, men utan samordning och med olika villkor. Detta är olyckligt, inte minst som yrkesutbild- ningen betraktas som eftersatt . Den borde i stället vara en naturlig nisch för de mindre regionala högskolorna, som i många fall har svårt att kvalitetsmässigt konkurrera med främst de etablerade universiteten. Denna och annan kraftsamling försvåras dock av att de eftergymnasiala utbildningarna är sönderdelade i olika system, främst högskola, kvalificerad yrkesutbildning och arbetsmarknadspolitiska program. och delar av arbetsmarknadspolitiken Särskilt arbetsmarknadsutbildningarna har karaktären av ett slutet system med särskilda ekonomiska villkor för den enskilde som skiljer sig från andra utbildningssystem. Återflödena från de arbetsmarknadspolitiska programmen till det reguljära arbetslivet är dessutom små. Det finns därför skäl att överväga att överföra en del av de medel som används till arbetsmarknadspolitiska program till ett sammanhållet, mer proaktivt utvecklingsuppdrag, förslagsvis för att delfinansiera ett övergripande regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag. Härigenom skulle dessa medel kunna användas till mer proaktiva insatser för att skapa tillväxt och sysselsättning utifrån en sammanhållen, tvärsektoriell regional strategi. sammanförs i ett regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag Det kan därför vara värt att överväga ett sammanhållet regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag till anordnare av eftergymna- sial utbildning inom regionen. Inom högskoleområdet skulle det utgöra ett komplement till det nationella uppdraget och hel- eller delfinansiera sådana grundutbildningar och sådan forskning som regionen och dess näringsliv har särskilt stort intresse av. Också ett begränsat regionalt uppdrag som omfattar 10–av högskolans samlade verksamhet skulle på detta sätt starkt kunna bidra till att ge den en regional profil. Det förefaller naturligt att det regionala uppdraget särskilt inriktas på att tillgodose behovet av eftergymnasiala yrkesut- Genom att baka in uppdragsgivar- och finansieringsansvaret för yrkeshögskolorna, KY och viss arbets- marknadsutbildning i detta ansvar skapas möjligheter att ta ett samlat grepp om de på många håll eftersatta yrkesutbildningarna. Det naturliga vore att samla dessa till yrkes- högskolor i anslutning till befintliga högskolor och med dessa eller andra externa utbildningsanordnare som huvudmän. Ett sådant regionalt utbildnings- och forskningsuppdrag borde kunna finansieras inom befintliga ekonomiska ramar, genom omdisposition av medel ur anslagen till universitet och högskolor, till forskning, till kvalificerad yrkesutbildning samt till arbetsmarknadspolitiken. Totalt rör det sig om 5–, beroende på hur stor del av främst anslagen till universitet och högskolor samt arbetsmarknadspolitiken som på detta sätt skulle regionaliseras, och beroende av vilka resurser det ansvariga regionala organet själv avsätter för ändamålet. Det är dock av vikt att detta regionala organ får ett betydande handlingsutrymme att omfördela dessa resurser mellan dagens politikområden. I avsnitt 3.3.5 diskuteras om detta ansvar bör vara statligt eller kommunalt. kulturpolitiska beslut har regionala kulturinstitutioner systematiskt byggts upp inom teater-, musei-, musik- och biblioteksområdet med landstingen som huvudmän. Syftet har varit att skapa förutsättningar för ett vitalt kulturliv utanför storstadsregionerna. Utbyggnaden har vägletts av mer eller mindre tydliga regionala identiteter och kulturarv, såväl som av insikten att livskraftiga kulturinstitutioner i många fall kräver ett större befolkningsunderlag än en enskild kommun. mitten av har också kulturen som regional utvecklingsfaktor tillmätts allt större betydelse. Såväl som den efterföljande Regionberedningen ägnade kulturen stort utrymme och gav den en central roll i ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag. Ett utryck för detta var att statsbidragen till regionala kulturinstitutioner införlivades i de annars snävt avgränsade försöksverksamheter som inleddes . En avgörande svaghet med denna del av försöksverksamheten är det detaljerade regelverk som omgärdar fördelningen av dessa statsbidrag, vilket i praktiken omöjliggjort regionala prioriteringar. Detta problem påtalades av PARK, som föreslog att självstyrelseorganen skulle ges befogenhet att själva avgöra hur statsbidraget skulle fördelas, efter att ha träffat avtal med staten om den övergripande användningen av medlen.TPF10FPT Det förefaller naturligt att ett regionalt organ med ett sammanhållet ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling får ett självständigt ansvar att finansiera regionala kulturinstitutioner och , innan finan- sieringsansvaret mer långsiktigt reglerats, får stor frihet att disponera kvarvarande statsbidrag. Totalt rör det sig om statsbidrag på runt . kan det även bli aktuellt att över- väga egenfinansierade, kompletterande regionala uppdrag till nationella kulturinstitutioner och vice versa, på samma sätt som inom utbildningsområdet. 3.2.4Fysisk planering, kommunikationer och miljö I avsnitt 2.3 ges en beskrivning av nuvarande ansvarsförhållanden och resurser inom fysisk planering, transportpolitik, IT, elektronisk kommunikation och post samt miljöpolitik med särskilt fokus på naturvård. Där visas på de ömsesidiga kopplingarna mellan dessa politikområden, liksom på behovet av sektorssamordning och regional anpassning. Det förefaller sammantaget finnas behov av att utifrån ett regionalt perspektiv bättre integrera den fysiska planeringen med planering av infrastruktur och kollektivtrafik samt med naturvården. Nedan skisseras vad ett sådant bredare, tvärsektoriellt utvecklingsuppdrag skulle kunna innebära inom detta rubrikområde. ITPS menar att den fysiska planeringen i internationell jämförelse har förlorat i betydelse i de senaste 20–30 åren. har beröringspunkterna med den framväxande regionala utvecklingsplaneringen blivit allt tydligare. EU-medlemskapet har också givit frågan en ny dimension genom 10TP PT SOU 2000:85, s. initiativ till gemensam fysisk planering på europanivå (ESDP; jfr avsnitt 2.3.1). Huvudansvaret bör även framgent ligga på kommunerna, om än med växande samordningsbehov inom lokala arbetsmarknader. För markanvändningsfrågor som knyter an till infrastruktur- och trafikplanering samt till regional utvecklings- planering i stort övervägs ett storregionalt ansvar, om än starkt begränsat. När det gäller transportinfrastruktur poängterar ITPS vikten av en tydligare samordning mellan trafikslag och skisserar en tredelning av ansvaret för en nationell, regional respektive lokalTPF11FPT infrastruktur. Den följer i grunden samma principer för ansvarsfördelningen som gäller för vägsystemet, även om justeringar av vad som ska betraktas som nationella, regionala och lokala funktioner kan bli aktuella. Poängen är dock att ansvaret på respektive nivå skulle omfatta samtliga trafikslag och hantera dem som integrerade system. Kollektivtrafiken är huvudsakligen en regional angelägenhet, anser ITPS, även om staten har det yttersta ansvaret för att det finns förutsättningar för kollektivtrafikförsörjningen i alla delar av landet och sörjer för ett nationellt kollektivtrafiksystem. Huvuddelen av kollektivtrafiken – framför allt den del som av samhällsekonomiska skäl är aktuell att subventionera – är regional till sin karaktär, även om man här skiljer på storregional trafik, som Tåg i och trafiksystem som mer är uppbyggda för resor inom enskilda arbetsmarknadsregioner. Nordregio och EuroFutures pekar på att planeringen av trafik och infrastruktur sker sektorsvis, trafikslag för trafikslag, utan samman- hållen, territoriell anpassning. Följden blir en huggsexa där kommuner, län och sektorsorgan kräver största möjliga resurser för varje enskilt trafikslag, oberoende av varandra. Ett sammanhållet regionalt ansvar för trafik och infrastruktur skulle däremot tvinga fram helhetstänkande och ansvarstagande. Regionen skulle själv tvingas ta ställning till om den behöver fyra flygplatser eller om resurserna kan koncentreras till två och kan väga samman denna fråga med behovet av väg- och järnvägsinvesteringar och utbyggnad av kollektivtrafik. Härigenom skulle regering och riksdag också få 11TP PT Med lokal avses här arbetsmarknadsregioner. ett mer heltäckande underlag att ta ställning utifrån och färre aktörer att förhandla med, framhåller man. Man framhåller i detta sammanhang den nära kopplingen till fysisk planering och förordar ett regionalt planeringsinstrument som även skulle omfatta lokalisering av hamnar, flygplatser, stormarknader, avfallsdeponier och vindkraft, frågor som ofta vållar strid mellan kommuner. Behovet av ett regionalt perspektiv i den rumsliga planeringen är otvetydigt och ökar stadigt i takt med att lokala arbetsmarknader växer och flätas in i varandra. Redan nuvarande lagstiftning ger regeringen möjlighet att inrätta regionplaneorgan i hela landet. PBL-kommitténTPF12FPT redovisade också i huvudsak positiva erfarenheter från regionplanearbetet i , det enda län där en regionplan upprättas. är regionplanering enligt (PBL) en omständlig och tidskrävande process, som främst torde vara motiverad just i med dess höga exploateringstryck. Den är heller inte tvingande för länets kommuner, vilket medför att man i strävandena att jämka samman motstridiga kommunala ståndpunkter får förlita sig till andra, informella instrument. En regionplanering med rättsverkan skulle å andra sidan innebära ett grundskott mot det kommunala planmonopolet. Därtill skulle det skapa regionplaneorgan som i viktiga avseenden är överordnade kommunerna och därmed underminera den svenska modellen med en nivå, där kommuner och landsting är likställda. Då förefaller det mer välbetänkt att ta fasta på och förstärka de regionala organens förmåga att på frivillig väg jämka samman motstridiga kommunala intressen, i form av ett tydligt politiskt mandat och kraftfulla utvecklingsresurser. Genom att knyta det tänkta regionplaneinstrumentet till den regionala utvecklingsplanen (RUP), snarare än att reglera det genom PBL, skulle den regionala utvecklingsplaneringen tillföras substans och mer direkt länkas samman med den kommunala fysiska planeringen, helt enligt intentionerna med ESDP.TPF13FPT Dessutom skulle man frigöra sig från 12TP PT SOU 2005:77 Får jag lov? Om planering och byggande. 13TP PT Det regionala utvecklingsperspektivet inom EU, en syntes mellan regional utvecklingspolitik och fysisk planering, som i traditionellt har hållits isär. de formkrav som PBL ställer och avdramatisera hela frågan om ett regionalt rumsligt planeringsinstrument. avstod från att utreda denna fråga, med hänvisning till och den omvandling den regionala samhällsorganisationen genomgår.TPF14FPT En lösning kan vara att det utvecklingsansvariga organet i varje län, med hanteringen av riksintressen som förebild och som en del av RUP, fastställer geografiska regionintressen. Dessa kan exempelvis vara: övergripande transportinfrastruktur (vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, kollektivtrafikanläggningar och andra terminaler), system för kollektivtrafik, övergripande användning av mark och vatten för bostadsför- sörjning, industriell verksamhet, köpcentra och annan verk- samhet av regional betydelse, övergripande system för avfallshantering, övergripande natur- och vattenområdesplanering, samt rumslig precisering av regionala miljömål. Som en del av RUP bör regionintressena utgå från den kommunala översikts- och utvecklingsplaneringen. Många lokaliseringsfrågor berör flera kommuner som själva kan ha svårt att enas om en för alla godtagbar lösning. Regionintressena erbjuder en möjlighet att lösa denna typ av konflikter och möta behovet av en regional samplanering. I likhet med översiktsplanen bör regionintressena inte vara juridiskt bindande. Uppbackade av det regionala organet övriga utvecklingsinstrument och legitimitet erbjuder det ändå ett forum för förhandling och kraftsamling runt en gemensam agenda. Det är också i första hand genom samråd och förhandlingar, med det regionala organets samlade utvecklingsresurser och legitimitet som instrument, som regionintressena ska hävdas. Detta förhållningssätt, med dess betoning av sammanjämkning och legitimitet, talar för att ansvaret för regionplaneringen axlas av ett politiskt styrt organ. RUP och dess regionintressen bör i så fall fastställas av fullmäktige. Innan det sker bör en samrådshandling upprättas och 14TP PT SOU 2005:77, s. ställas ut i varje kommun. I samband med detta bör också öppna möten hållas där samrådshandlingen presenteras och diskuteras. Kommunerna, länsstyrelserna och andra berörda myndigheter förutsätts vara delaktiga under hela RUP-processen och bör yttra sig över samrådshandlingen. Det ligger också nära till hand att i ange att de kommunala översiktsplanerna ska innehålla ett avsnitt som redovisar hur regionintressena tillvaratagits, på samma sätt som gäller för riksintressena. Översiktsplanen bör innan den fastställs remitteras till det RUP-ansvariga organet, som i ett granskningsyttrande påtalar eventuella brister i detta hänseende. Dessa förutsätts bli föremål för förhandlingar. Det är naturligt att regionintressena aktualitetsprövas varje mandatperiod i samband med att RUP omarbetas. En synkronisering med den kommunala översiktsplaneringen är angelägen, eftersom dessa båda processer har tydliga berörings- punkter och borde kunna befrukta varandra. Ett av de starkaste motiven för att identifiera geografiskt angivna regionintressen är i själva verket att länka samman den regionala utvecklingsplane- ringen med den kommunala fysiska planeringen. spelar, också om den inte själv skulle få ansvar för RUP, en viktig roll i RUP-arbetet som kunskapsmyndighet och statlig samordnare. Precis som i den kommunala planeringen ska den tillvarata och väga samman statliga intressen, så som riks- intressen och nationella mål. I verksamhetsgenomgången av staten framförs dessutom tanken att , som underlag för regeringens avvägningar, ska utarbeta tvärsektoriella kunskapsunderlag, vilka förutsätts utgöra viktiga underlag för RUP. I likhet med kommunerna bör också yttra sig över förslaget till RUP med regionintressen. I samband med att regionintressena aktualitetsprövas bör lämna en samlad redogörelse för de statliga intressena och hur dessa bör tillvaratas. Någon annan prövning av RUP och dess regionintressen är dock inte aktuell i och med att de ej har rättsverkan. Planering och finansiering av det svenska transportsystemet beskrivs översiktligt i avsnitt 2.3.2 i verksamhetsgenomgången. I detta avsnitt diskuteras några av de problem som förknippas med denna process. I korthet kan dessa problem sägas bestå i: 1.En fragmenterad planeringsprocess, där de enskilda trafiksyste- men i huvudsak planeras separat inom respektive trafikverk. 2.En osäker och ryckig finansieringsmodell, där långsiktiga investeringsplaner utformas utifrån nationellt angivna eko- nomiska ramar, men där beslut om finansiering tas i samband med statsbudgeten och ofta inte motsvarar det utrymme som angivits i planen. 3.En obalans mellan finansieringsansvar och nytta. De flesta resor är lokala eller regionala till sin karaktär, medan investeringar i transportinfrastruktur i huvudsak finansieras nationellt. Följden blir en huggsexa, där lokala och regionala aktörer, utan eget ekonomiskt ansvar, mobiliserar ansenlig politisk aktivitet till förmån för sina objekt. En lösning på dessa problem kan vara ett ökat regionalt ansvar för såväl planering som finansiering. Den önskvärda samplaneringen mellan de olika trafiksystemen torde vara lättare att åstadkomma i en mer begränsad geografi än den nationella. är det inte meningsfullt att planera trafiksystem i mindre geografier än enskilda arbetsmarknadsregioner, vilka dessutom tenderar att växa utsträckning. Denna insikt, att ett regionalt perspektiv underlättar samplaneringen av trafiksystemen, var också vägledande för beslutet att decentralisera planeringen av regional transportinfrastruktur till länsvisa planer . Ett regionalt ansvar för planering av transportinfrastrukturen faller också väl in ett övergripande regionalt utvecklingsuppdrag. Ett vitaliserat regionalt utvecklingsprogram (RUP) med en tydlig rumslig dimension, i form av geografiskt angivna regionintressen, skulle kunna tjäna som samlande styrdokument. I denna över- gripande utvecklingsplanering är transportinfrastrukturen av helt avgörande betydelse. En annan viktig byggsten med direkt koppling till infrastrukturplaneringen är den regionala kollektivtra- fiken, för vilken landstingen redan har ett eget eller delat huvud- mannaskap. Ett medansvar för finansieringen av infrastrukturinvesteringar skulle vidare rimligen tvinga fram tydligare regionala prioriteringar och större återhållsamhet i kravet på statliga insatser. Detta förhållande lyfts fram av såväl Statkontoret i utvärderingen av försöksverksamhetenTPF15FPT, som EuroFutures i dess underlagsrapport till kommitténTPF16FPT. I båda fall föreslås ett regionalt finansieringsan- svar. En redan etablerad teknik för regional medfinansiering är förskottering av investeringsmedel i form av räntefria lån. Den torde, även mer systematiskt tillämpad, förutsätta att regeringen – precis som – anger en ram för trafikverkens samlade låneskuld, detta för att kunna överblicka och kontrollera det statliga åtagandet. Det krävs dock ett väsentligt utvidgat utrymme för trafikverken att lånefinansiera investeringar för att uppnå den eftersträvade långsiktigheten och förutsägbarheten. Man kan ifrågasätta om det är rimligt att kommunala organ i den utsträckningen agerar som bank åt staten. Regionala järnvägar – ett exempel Länsjärnvägsreformen ger ytterligare belysning åt frågan om ansvarsfördelning för planering och finansiering av infra- strukturinvesteringar.