sou · GVB32 · 2008-01-01 00:00:00 — Det är troligt att motsvarande enkätundersökning under högkonjunkturen eller hade förändrat handläggarnas bedömning i mer positiv riktning. Även om resulta- ten i viss mån baseras på visst godtycke ger det en god bild av det varierade resursbehovet bland arbetssökande i olika målgrupper. Rapporten är dock endast en belysning av den dåvarande situa- tionen och lämnade inga konstruktiva förslag på vilka åtgärder som borde vidtas. Det finns en flora av olika aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser som har syftet att rusta arbetssökande som har svårt att komma in på arbetsmarknaden. Utvärderingar av insatsernas sysselsättnings- effekter har ofta visat sig svaga och i vissa fall till och med negativa. Det kan bero på att insatsernas innehåll är för dåligt, men även att handläggarna inte klarar av att välja ut rätt insats till rätt arbets- sökande. I det senare fallet behöver de aktiverande insatserna 10TP PT (1998), Svaga grupper bland Arbetsförmedlingens sökande omfattning och hinder, Ura 1998:11. Bedömning av arbetssökandes kompetens och möjligheter struktureras och målinriktats utifrån individernas förutsättningar så att deltagarna kan få ut maximal nytta av insatserna. har det internationellt utarbetats olika system som med hjälp av statistiska modeller stödjer handläggarna att komma fram till den insats eller de kombinationer av insatser som är mest verkningsfulla för respektive arbetssökande. Två av dessa modeller – s.k. profiling respektive targeting – har väckt uppmärk- samhet och har i viss utsträckning även tillämpats i några länder. Profiling går ut på att med hjälp av en statistisk modell värdera hur stor risken är att enskilda arbetssökande fastnar i långtids- arbetslöshet. Det statistiska underlaget i modellen består av respek- tive individs bakgrundskarakteristik. Ju större sannolikhet för att individen kommer att bli långtidsarbetslös, desto större behov av aktiva insatser, exempelvis i form av vägledning, utbildning eller praktik. Modellen ger således inget svar på vilken insats om är mest lämplig för individen, utan bedömer snarare behovsgraden av en aktiv insats. Targeting är en mer sofistikerad modell som handlar om att hitta den insats som snabbast och effektivast leder till arbete. För varje enskild individ uppskattar man utfallet av deltagandet i de tänkbara insatserna. Det program eller den insats som maximerar nyttan för respektive individ är den som ska väljas. Om individen bedöms ha mest nytta av att inte delta i någon insats alls, ska han eller hon heller inte erbjudas någon sådan. Targeting kräver mer komplexa metoder än profiling, men levererar å andra sidan ett mer nyanserat resultat. Det empiriska underlaget av att praktisera profiling respektive targeting är ännu relativt knapphändigt. I länder som , och har man använt sig av profiling, men erfarenheterna är ännu inte av den omfattningen att några av- görande slutsatser kan dras. Försöket med targeting i miss- lyckades på grund av att implementeringen av modellen samman- föll med organisationsförändringar, vilket medförde att den blev dåligt emottagen av personalen. I har man dock haft möjlighet att utvärdera båda modellerna. Resultaten av utvärderingarna antyder att profiling är Bedömning av arbetssökandes kompetens och möjligheter en mindre lämplig modell i eftersom tillgången på aktiva insatser är oreglerad och det finns många variationer och syften med de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Däremot antyder ut- värderingarna att targeting är en hållbar strategi för att lösa en individs arbetsmarknadssituation. Simuleringar av utfallen talar för uppenbart positiva sysselsättningseffekter.TPF11FPT Nyttan av profiling och targeting Eftersom erfarenheten av profiling och targeting är begränsad är det svårt att uttrycka en bestämd uppfattning om hur modellerna kommer att fungera i . IFAU och AMS ser över hur dessa modeller skulle kunna utformas för att sedan införas som statistiska beslutsunderlag för handläggarna på Arbetsförmed- lingen. På IFAU ser man positivt på metoderna och betonar att de kommer att innebära en rejäl avlastning av handläggarnas arbets- börda. Införandet av statistiska analyser bedöms inte som tids- krävande, däremot kan det bli svårare och ta tid att upparbeta rutiner på arbetsförmedlingarna för att handläggarna ska kunna tillgodogöra sig de statistiska analyserna.TPF12FPT Utredningens uppfattning är att införande av statistiska besluts- underlag på Arbetsförmedlingen måste förankras hos personalen i ett tidigt skede. Det är sannolikt att handläggare som är ovana att hantera statistikinformation kommer att uppleva dessa system som teknokratiska och opersonliga. Vid ett införande måste dessa hand- läggare övertygas om systemets fördelar och att det inte existerar för att rationalisera bort personalen, utan snarare att systemet effektiviserar handläggningen så mer tid kan frigöras till varaktiga och konstruktiva lösningar för Arbetsförmedlingens kunder. Framgången med en modell som targeting beror i hög grad på den statistiska metodens kapacitet att uppskatta trovärdiga resultat av olika insatser som de arbetssökande kan delta i. Av den anled- ningen behöver den ekonometriska metoden hanteras varsamt och baseras på en stor mängd data. Några variabler i arbetsförmedlarnas indatasystem är av sämre kvalitet, exempelvis utbildningsbakgrund och medborgarskap. Fel information i dessa variabler kan ge kon- sekvenser för utfallen som modellerna räknar fram. M., Lechner, M. och , H., Statistically assisted programme selection international experiences and potential benefits in , IFAU working paper 2004:1, 12TP (2005), Artikeln Statistik ska få förmedlare träffa rätt. Bedömning av arbetssökandes kompetens och möjligheter kvalitetskrav och omfattning av den kvantitativa statistiken till- kommer önskemål om kvalitativ data. En arbetssökandes nätverk och kontakter registreras inte i Arbetsförmedlingens indatasystem, men är nog så väsentliga variabler när det gäller individernas möjligheter att få arbete. I de statistiska metoderna saknar individen inflytande och möjligheter att påverka situationen. Därför kan man inte slaviskt fatta beslut enligt de statistiska utfallen, utan målet är en fruktbar diskussion utifrån det statistiska underlaget. Till skillnad från statistiska beslutsunderlag kan utforskande metoder som validering bidra till att en person växer med uppgiften när han eller hon väl får kännedom om sina styrkor. Den uppenbara vinsten med de statistiska metoderna ligger i att det statistiska beslutsunderlaget ger mindre utrymme för godtycke hos handläggarpersonalen. Det innebär att det blir lättare att uppnå enhetlighet och rättvisa inom hela . En annan stor fördel är att dessa system kräver mycket mindre resurser än de utforskande metoderna. Handläggarna behöver inte ägna lika mycket tid till överväganden om aktiverande insatser, utan kan i stället fokusera på arbetsgivarnära insatser som match- ning och coachning. 13Ekonomiska incitament för den enskilde En viktig uppgift för utredningen är att förbättra de ekonomiska incitamenten vid arbete för enskilda med ekonomiskt bistånd. Det finns därför anledning att se över i vilken mån konstruktionen av det ekonomiska biståndet utgör en risk för inlåsning i ett bidrags- beroende. Det finns också skäl att närmare undersöka hur andra länder ser på de ekonomiska incitamenten till arbete och vilka olika förändringar som de har genomfört för att förbättra incitamenten. Allmänt om ekonomiska incitament Det finns ett stort antal studier som behandlar sambandet mellan de ekonomiska effekterna av arbete och arbetsutbud. Det finns dock ingen klar bild av hur dessa samband exakt ser ut, men de flesta forskare är eniga om att det finns ett positivt samband mellan avkastning på arbete och arbetsutbud.TPF1FPT Styrkan i dessa samband varierar mellan undersökningar och mellan olika grupper. Även inom förhållandevis homogena grupper reagerar individer olika på förändrade incitament. Forskarna finner exempelvis att förbättrade incitament för bidragstagare har en be- tydande effekt på arbetsutbudet hos de berörda grupperna, framför allt för ensamstående mödrar.TPF2FPT 1TP PT Ashenfelter, O. och Card, D., En översikt av arbetsutbudslitteraturen återfinns i , R och MaCurdy, T (1999): Labor Supply: A Review of Alternative Approaches in Handbook of Labor Economics, Vol. 3, eds. 2TP PT , R. och Hoynes, H. (2001), Has In-work Benefit Reform Helped The Labor Market? NBER Working Paper 8546. . Ekonomiska incitament för den enskilde 13.1Varför ekonomiska incitament för den enskilde? Ett skäl att förbättra de ekonomiska drivkrafterna till arbete är de framtida demografiska utmaningarna. Det är exempelvis så att kvoten mellan antalet personer i förhållande till antalet personer i förvärvsaktiv ålder kommer att öka från ungefär 30 pro- cent till . De kommande stora pensionsavgångarna riskerar att leda till allt större brist på arbetskraft, inte minst i de offentliga verksam- heterna. Arbetsutbudet är också av avgörande betydelse för väl- färdssystemens framtida finansiering. Ökad sysselsättning leder inte enbart till högre skatteintäkter utan vanligtvis också till lägre utgifter i de offentliga trygghetssystemen.TPF3FPT I exempelvis de bilagor om ekonomiskt bistånd som Finans- departementet har publicerat har ett genomgående tema varit att förstärka de ekonomiska drivkrafterna att delta i produktionen. bilagaTPF4FPT om ekonomiska incitament konstaterar att om arbetsinkomsten endast är marginellt högre än när man av någon anledning inte arbetar, försvagas de privatekonomiska motiven att arbeta. De menar vidare att det riskerar att leda till lägre produktion och kan dessutom försvåra möjligheterna att upprätthålla en jämn inkomstfördelning. 13.2Begränsade effekter av ekonomiska incitament Även om förändringar för att förbättra de ekonomiska incita- menten bidragit till att fler får sysselsättning finns risker. Det ligger i sakens natur att ett incitament är avgränsat i tiden. En ned- trappning av incitamenten med stigande inkomst medför natur- ligtvis marginaleffekter, vilket minskar avkastningen av att öka arbetstiden utöver en viss nivå. Långsiktigt finns också en risk att incitamenten till vidareutbildning för lågavlönade försämras om man väljer att arbeta i stället för att studera, vilket på lång sikt kan öka risken för att arbetskraften får sämre kunskaper med arbets- löshet och bidragsberoende som följd. anger i bilaganTPF5FPT till statsbudgeten för att även om det är viktigt att förbättra de ekonomiska incitamenten kan det finnas andra förhållanden som förklarar att 3TP PT Bilaga 14 till LU 2003/04. 4TP PT Ibid. 5TP PT Prop. 2001/02:1, Bilaga 3. Ekonomiska incitament för den enskilde grupper har svårt att få ett arbete. Utbildningsbakgrund nämns som ett exempel i detta sammanhang. Vi anser också att en del människor har problem som man först måste ta hänsyn till innan arbete kan komma ifråga. Det är även tveksamt i vilken mån strukturella hinder, såsom t.ex. den rådande situationen på arbets- marknaden kan påverkas av ökade ekonomiska incitament. I bilagan till statsbudgeten för konstateras att barnfamiljer- nas ekonomi har stärkts och framför allt låg- och medelinkomst- tagare har fått lägre skattesatser. Marginaleffekterna har även successivt minskat , bland annat som en följd av reformer i skatte- och bidragssystemen. Införandet av maxtaxa och kompensationen för egenavgifterna har varit viktiga steg i detta reformarbete. I en bilaga till /04TPF6FPT gjordes en om- fattande analys och kartläggning av de ekonomiska drivkrafterna för arbete. Där framgick att de genomsnittliga marginaleffekterna har minskat 2003. Marginaleffekten vid en extra arbetsinsats anges i genomsnitt ha sjunkit från till . De grupper som har högst marginaleffekt är framför allt deltidsarbetande och personer utan sysselsättning, i första hand arbetslösa, förtidspensioneradeTPF7FPT och enskilda med ekonomiskt bistånd. finns det många ensamstående med barn som har hög marginaleffekt. Bilagan gör också en jämförelse mellan ersättningsgraden vid arbetslöshet i olika europeiska länder och konstaterar att den är på många sätt likartad. När individen hänvisas till ekonomiskt bistånd i stället för arbetslöshetsunderstöd sjunker ersättningsgraden påtagligt i , , och . I övriga länder blir skillnaden i ersättning inte lika stor. I bilagan konstateras vidare att det för enskilda individer före- kommer stora marginaleffekter när det gäller ekonomiskt bistånd. I genomsnitt är dock nivån inte anmärkningsvärt hög. Drygt tio procentTPF8FPT av samtliga med ekonomiskt bistånd berörs och totalt sett omfattas cirka 254 000 personer av marginaleffekter i detta 6TP PT , Vem tjänar på att arbeta, bilaga 14, 2003/04. 7TP PT Dagens benämning är sjuk- och rehabiliteringsersättning. 8TP PT Medianvärdet är . Ekonomiska incitament för den enskilde Detta medianvärde kan vid en första anblick framstå som lågt med tanken på att ekonomiskt bistånd avräknas när den bidragsgrundande inkomsten ökar. Effekter- nas storlek beror dock på vilken bas som används vid beräkningen – bidragsgrundande inkomst eller löneinkomst. Ökas den bidrags- grundande inkomsten kommer det utbetalda ekonomiska biståndet att reduceras krona för krona. Fokus i rapporten ligger dock på arbetsutbudet. Därför används individens löneinkomst som bas för beräkningarna och utfallet blir då ett annat. Dessutom påverkas beräkningarna av hur mycket ekonomiskt bistånd som hushållet fått under kalenderåret. De hushåll som fått får givetvis en lägre marginaleffekt eftersom de inte kan förlora mer än de tagit emot i bidrag. Höga marginaleffekter upp- kommer därför framför allt för de individer som haft ekonomiskt bistånd under en stor del av året utan att ha haft någon löne- inkomst eller inkomst från övriga bidragssystem.TPF9FPT RapportenTPF10FPT studerade hur det relativa utbytetTPF11FPT utvecklats 2003 för åtta olika typfall. Hushållsgrupperna är valda på ett sådant sätt att de täcker en större del av hela popula- tionen som får ekonomiskt bistånd. 9TP PT Bilaga 14 till LU 2003/04. 10TP PT Nilstierna, T. (2004), Rätt nivå på försörjningsstödet. Är det lönsamt att inte arbeta? 11TP PT Begreppet definieras som kvoten mellan Återstående disponibel inkomst (Å) och Den totala bidragsnivån (T). I formeltermer definieras begreppet enligt följande: Om värdet blir större än noll betyder det att hushållet får en högre standard genom arbete än genom socialbidrag. Om värdet t.ex. skulle vara 20, betyder det att den återstående disponibla in- komsten är högre än den totala bidragsnivå hushållet skulle få i en situation helt utan några arbetsinkomster. Ekonomiska incitament för den enskilde Tabell 13.1 Är det lönsamt att inte arbeta? Andel av samtliga 2003 med Ensamstående med 1 barn Källa: , Ds 2004:5. Enligt rapportens beräkningar är det relativa utbytet av att arbeta större än för av alla hushåll med ekonomiska bistånd. av alla hushåll med ekonomiska bistånd har ett relativt utbyte att gå från ekonomiskt bistånd till heltidsarbete som motsvarar 40 . Resterande av hushållen ligger i intervallen 20 i relativt utbyte. Detta är teo- retiskt typfallsberäknade värden av det relativa utbytet. RapportenTPF12FPT visar således att alla hushåll tjänar på att ta ett heltidsarbete i stället för att erhålla ekonomiskt bistånd. Det fram- gick dock att de kortsiktiga incitamenten att gå från ekonomiskt bistånd till arbete för hushåll med barn inte är lika goda. I praktiken kan variationerna bli stora beroende på regionala skillnader, om det är heltid eller deltid, om en i ett samboende hushåll får ett heltidsarbete och den andra ett deltidsarbete eller inget arbete alls. Den ekonomiska vinsten att arbeta i stället för att få bidrag beror självfallet på omfattningen av det ekonomiska stödet men också på hushållets storlek. För samboende vars make eller maka har en arbetsinkomst leder även en förhållandevis låg arbetsinkomst till bättre ekonomisk standard. Detsamma gäller för ensamstående. För samboende där ingen av makarna arbetar lönar det sig dåligt för den första maken att börja arbeta. Till exempel krävdes det enligt rapporten för ett par med två barn en månadslön på för att arbetet ska ha någon kortsiktig privatekonomisk avkastning.TPF13FPT 12TP PT Nilstierna, T. (2004), Rätt nivå på försörjningsstödet. Är det lönsamt att inte arbeta? 13TP PT Ibid. Ekonomiska incitament för den enskilde Inom utredningens ram skickades en enkät till kommunerna som delvis också tog upp frågan om det behövdes bättre ekonomiska incitament för att få fler att gå från bidrag till arbete. Fråga 12 Är bristen på ekonomiskt incitament för den enskilde att gå från försörjningsstöd till arbete är det främsta skälet till att många med försörjningsstöd saknar arbete. Av tabellen framgår att en knapp majoritet av cheferna på arbets- marknadsenheterna och arbetsförmedlingarna anser att bristen på ekonomiska incitament är det främsta skälet till att personer med ekonomiskt bistånd saknar arbete. En knapp majoritet av social- cheferna är av motsatt åsikt. 13.4Effekten av arbetsutbudsstimulerande åtgärder i andra länder I de flesta länder är ekonomiskt bistånd det sista ekonomiska stödet för enskilda. I några länder ställs också krav på de enskilda att arbeta eller att motta rehabilitering för att de ska få ekonomiskt bistånd.TPF14FPT I många länder, liksom i , har behovet av ekonomiskt bistånd ökat för arbetslösa utanför den statliga A-kassan. Utveck- lingen har beskrivits i flera EU-rapporter. I en rapportTPF15FPT från EU uppmuntras medlemsländerna att förändra det yttersta ekonomiska stödet så att det inte enbart erbjuder ett ekonomiskt stöd utan 14TP PT Eardley m.fl. (1996a, 1996b och Gough m.fl. (1997). 15TP PT Kommissionsrapport and Improving Social Protection in the Social Pro- tection in Union (COM (97) 102). Ekonomiska incitament för den enskilde också förhindrar långvarigt bidragsberoende och uppmuntrar aktivt deltagande i samhället. Allmänt om ekonomiska incitament har vid ett flertal tillfällen sammanfattat resultaten av reformer bland medlemsländerna som förstärkt de ekonomiska incitamenten till arbete. UtvärderingarnaTPF16FPT har visat att politiken i stort sett har lyckats med att öka sysselsättningen bland grupper som har svag förankring på arbetsmarknaden. De reformer som redovisas i detta sammanhang har i många fall riktas mot låginkomsttagare och personer med svag, eller ibland ingen, förankring på arbetsmarknaden. De rör sig därför inte nöd- vändigtvis om enskilda med ekonomiskt bistånd eller motsvarande. Därför är det inte självklart att de slutsatser som dras i olika rapporter kan generaliseras till bidragstagare i . I både och har den huvudsakliga metoden för att minska marginaleffekterna varit riktade förvärvsavdrag, s.k. tax credit. Syftet med reformerna har varit att minska marginal- effekterna och öka de ekonomiska incitamenten. Working Tax Credit (WTC) har till uppgift att hjälpa enskilda med låga inkomster som arbetar , oavsett om de är anställda eller egna företagare. För att få WTC ställs följande krav: Personen måste vara . Minst en av föräldrarna ska arbeta minst . Det ska finnas minst ett barn som bor hemma. Familjens förmögenhet får inte överstiga . De ekonomiska stimulanser som kan fås är en skatteåterbäring eller ett bidrag per familj om 16TP PT , Economic Outlook (1999, 2003 och 2005). Se även Blank, R. (2003), U.S. Welfare Reform: Whats Relevant for Europe? CESifo Economic Studies, vol. Ekonomiska incitament för den enskilde extra skatteåterbäring eller bidrag om om en i familjen arbetar mer än en skatteåterbäring eller ett bidrag för varje barn i familjen en skatteåterbäring eller ett bidrag som ska täcka av barnomsorgskostnaden upp till vissa takbelopp. Den summa som erhålls beror på ett otal olika omständigheter. Ersättningen är sedan uppdelad på ett antal olika delar. Som exem- pel får alla som har rätt till WTC . Om man är sammanboende eller ensamstående med barn får man ungefär det dubbla beloppet. Till stor del beror beloppet på personens årliga inkomst. För en ensamståendeTPF17FPT utan barn och ersättning från något annat välfärds- system upphör bidraget vid en inkomst på . Vid en inkomst på cirka 3 får den enskilde nästan 1 600 i WTC. Vid låga inkomstnivåer kan reduktionen således överstiga inkomsten, för att sedan trappas av relativt snabbt. Vik- tigt är också att WTC räknats som inkomst vid prövning av bostadsbidrag. För att ytterligare förstärka informationen om vad som sker när en enskild bidragstagare får ett arbete kan den enskilde med sin personlige rådgivare () göra en kalkyl i datorn som förtydligar det ekonomiska resultatet av arbete i stället för bidrag. har skatte- och bidragssystemen reformerats i . I finns Earned Income Tax Credit (EITC) som är en skattereduktion riktad till dem som förvärvsarbetar. Reduktionen varierar beroende på antal barn,TPF18FPT beviljas från första kronan och trappas ned långsamt med stigande inkomst och upphör slutligen när lönen motsvarar en genomsnittlig industriarbetarlön. I stort sett gäller följande kvalifikationskrav: Förvärvsinkomsterna det föregående året måste understiga före skatt i hushållet utan barn, i hushållet med barn och om det finns 17TP PT En beräkning visade att vid en inkomst på £3000 lämnades £1 578, £5 000 lämnades £1 578, £7 000 lämnades £1 135, £9 000 lämnades £ 639, £1 100 lämnades £142 och vid £1 200 lämnades £0. Detta under förutsättning att man var ensamstående och inte hade någon ersättning från andra välfärdssystem. 18TP PT Även personer utan barn kan beviljas reduktionen. SOU 2007:2 Ekonomiska incitament för den enskilde två eller fler barn. Beloppen är något högre för gifta eller sammanboende än för ensamstående. Om dessa kvalifikationer existerar lämnas en skatteåterbäring med högst för hushåll utan barn, för hushåll med ett barn och för hushåll med två eller flera barn. Lägre nivåer gäller om hushållet saknar barn eller har ett barn. Denna skattereduktion har således en relativt tydlig låglöneprofil. Sammanfattningsvis kan regelverket exemplifieras på följande något schematiska sätt: Ett arbete med i månadslön kompletteras med en subvention på . Den totala in- komsten blir . Om man lyckas få ett arbete med högre lön, exempelvis , minskas subventionen automatiskt med . Den totala inkomsten blir i detta exempel . Stiger lönen till upphör subven- tionen och sedan beskattas individen på vanligt sätt. En positiv del i den amerikanska modellen är att det alltid kom- mer att löna sig att hitta ett mer välbetalt jobb. Successiva löne- ökningar leder till att allt fler deltagare i programmet helt tar sig över gränsen för bidragsberoende. Kombinationen av de ekono- miska incitamenten och tydliga villkor, exempelvis att mottagare av ekonomiskt bistånd ska arbeta, sägs ha minskat bidragsberoendet i . I en utvärdering av de skatterabatter som införts i och finner starkt stöd för att de för- bättrade incitament som dessa reformer medfört har haft betydan- de effekt på arbetsutbudet hos berörda grupper, framför allt för ensamstående mödrar.TPF19FPT Effekten är tydligast i . I genomfördes ett omfattande försök med ekonomiska incitament för enskilda med ekonomiska bistånd.TPF20FPT Försökets syfte var att kartlägga de sannolika effekterna på syssel- sättning, inkomster, bidragstagande och fattigdom om man erbjöd 19TP PT , R. och Hoynes, H. (2001), Has In-work Benefit Reform Helped The Labor Market? NBER Working Paper 8546. . 20TP PT Omfattande beskrivning och utvärdering finns i: Michalopoulos m.fl. (2002), Making Work Pay: Final report of the for long-term welfare recipients. samt i m.fl. (2003), Can Work Incentives Pay for Themselves? Final report of the for welfare applicants. Ekonomiska incitament för den enskilde långvarigt bidragsberoende personer förbättrade ekonomiska incitament till arbete.