sou · GVB325 · 2008-01-01 00:00:00 — (2006) undersökte också effekterna på migrationsmönstren av att ha ett universitet eller en högskola i kommunen för . visade sig ett universitet i stället ge ett inflyttningsöverskott i Stockholmskommuner, alltså en motsatt effekt jämfört med den tidigare perioden. Universiteten och högskolorna visade sig inte ha några påvisbara effekter på tillväxt vare sig (1981-1990) eller den senare perioden (1990-1999). Inte heller då studerades, som i , (2001), där svenska län används, ger förekomsten av ett universitet eller en 37 , R. m.fl. [2003]. högskola några effekter på tillväxten i de regioner där lärosätena fanns. (2000) menar att har för få universitet i förhållande till storleken på forskningsindustrin i regionen. De drar därför slutsatsen att utflyttningen av högre utbildning i har varit misslyckad. , Quigley & (2004) undersöker effekten av regionala utbildningssatsningar i och kommer till helt andra resultat. Arbetsproduktiviteten visar sig vara högre i de kommuner som fått betydande investeringar i form av såväl nya som upprustade gamla lärosäten. Särskilt positiv var effekten i kommuner där nya universitet och högskolor bildats. Effekten av fler forskare var dessutom större än effekten av fler studenter. Studien visar också att det finns produktivitetsexternaliteter i högskolornas omedelbara närhet. Hälften av den produktivitetstillväxt, som en utbyggnad av ett utbildningsställe ger, sprids från kommungränsen och av tillväxten sprids från kommungränsen. Eftersom tillväxten varit större vid nya universitet och högskolor drar författarna slutsatsen att utlokaliseringen av högre utbildning har gett en högre total tillväxt för landet än den som kunde ha uppstått om all högre utbildning stannat vid de gamla universiteten. Utbildningssatsningar påverkar alltså befolkningens rörlighet enligt såväl ekonomisk teori som empiri. Svenska studier av utbildningssatsningars effekter på regional tillväxt kommer dock inte fram till några samstämmiga resultat. I avsnitt 3.5.2 visades att kommuner med hög tillväxt är förknippade med en hög andel forskarutbildade. Ett annat resultat var att kommuner med en hög grad av utbildade som hade en relativt hög initial inkomstnivå, är förknippade med en högre tillväxt. Med andra ord har kommuner som är inriktade på forskning en högre tillväxt och detta samband är större i kommuner som redan har en hög inkomstnivå. Företagsstöd kan förändra tillgången på produktionsfaktorer i olika regioner. Ett stöd till arbetskraften kan göra att arbetskraft ersätter kapital och att sysselsättningen ökar. Detta är emellertid inte självklart. För det första kan ett stöd till arbetskraft (t.ex. ett anställningsstöd riktat till företag i vissa regioner) göra att lönerna går upp och att effekten på sysselsättningen därför uteblir helt eller blir mycket liten. Detta är ett troligt utfall om arbetskraften är specialiserad och därför kan förhandla upp sina löner. För det andra kan företagens produktionsmetoder vara sådana att det kanske inte alls går att ersätta kapital med arbetskraft. För det tredje riskerar företagsstöd alltid att ersätta satsningar som företagen skulle ha gjort i alla fall (s.k. dödviktseffekt) och ersätta sysselsättningsökningar som skulle ha skett i andra företag (s.k. undanträngningseffekt).38 Ett rimligt antagande är att kapital är rörligare mellan regioner än vad arbetskraft är. Om staten under sådana förhållanden ger företag investeringsstöd kan detta öka inkomstskillnader mellan regioner. (2006) visar att investeringsstöd till företag i en fattig region kan leda till att vinsterna för företagen i både den fattiga och den rika regionen ökar. Om företag lockas till den fattiga regionen av stöden ökar vinsterna i den rika regionen eftersom konkurrensen blir mindre där. Företagens vinster går till kapitalägare och de regionala inkomsteffekterna beror på var i landet kapitalägarna bor. Det är alltså möjligt att kapitalägare i är de som gynnas mest av stöd till företag i norra och att regionalpolitiken gör så att skillnaderna i inkomster blir större mellan och norra . Effekterna är i detta fall tvärtemot de avsedda. Effekterna är dessutom större om transportkostnaderna mellan regionerna är låga.39 Givet att en omfördelning av inkomster mellan regioner är motiverad av jämlikhetsskäl, blir det intressant att ta reda på hur företagsstöd fungerar som utjämnare jämfört med andra politiska åtgärder. Midelfart (2004) jämför ett omlokaliseringsstöd till industrin och ett stöd till outbildad arbetskraft i periferin finansierad via en nationell skatt. Om lönerna för lågutbildad arbetskraft är lägre i glesbygden än i centrum, kan regionalpolitik användas för att få företag att flytta till glesbygden. Jämlikheten skulle öka, men välfärdsförlusterna skulle riskera att öka ju starkare koncentrationsfördelarna är. Om koncentrationsfördelar inom branscher dominerar i ekonomin kommer välfärdsförlusten av stödet att vara större eftersom koncentrationsfördelarna ofta anses vara större inom än mellan branscher. Ett stöd som till exempel syftar till att flytta ut IT-företag från skulle därför vara ett 38Armstrong, H. & , J. [2000]. 39I denna rapport behandlas inte lokala regionala stöd men och [2006] visar att lokal finansiering till företag ökar inkomstskillnaderna mellan regioner ännu mer än centrala stöd. relativt dåligt alternativ för att förbättra inkomstjämlikheten mellan landets olika delar.40 Midelfart (2004) jämför omlokaliseringsstödet med ett stöd till lågutbildad arbetskraft i periferin som finansieras med en nationell skatt. Skatten drabbar alla och har därför inga snedvridande effekter på företagens lokalisering. Ju högre transaktionskostnaderna är, desto större måste stödet till de lågutbildade vara och desto större blir också den välfärdsförlust som skatteuttaget medför. Vid höga transaktionskostnader, och i fall då koncentrationsfördelar inom branscher är små, kan omlokaliseringsstödet påverka välfärden mindre negativt än en nationell skatt. Detta beror på att ett omlokaliseringsstöd i detta fall skulle minska dyra transaktioner och inte förhindra koncentrationsvinster inom branscher som alltså kan antas vara relativt stora. Empiriska studier av effekter av företagsstöd När det gäller företagsstöd finns det bland annat empiriska studier som undersöker om stöden har effekter på företagens prestation. Falkenhall & (2003) utvärderar ett sysselsättningsbidrag som ges till företag i vissa delar av Sverige.41 Stödets effekter på företagens överlevnad, antalet sysselsatta och förädlingsvärde per anställd undersöks. Företag som fått stödet jämförs med företag i samma område som inte fått stöd och med företag i ett annat område som ökat antalet sysselsatta. När ingen hänsyn tas till företagens olika egenskaper lyckas stödföretagen bättre än övriga företag i samma område men sämre än företagen i det andra området. När hänsyn tas till företagsegenskaper finns inga effekter på överlevnaden. Sysselsättningsutvecklingen är sämre för stödföretagen än för företag som ökat antalet sysselsatta utanför stödområdet men bättre än jämfört med andra företag i stödområdet. Stödföretagen har lågt förädlingsvärde per anställd (dvs. låg produktivitet) och har också en mindre ökning av 40 Effekterna av företagsstödet skulle också bero på nivån på transaktionskostnaderna. Eftersom koncentrationsfördelarna är som störst vid medelstora transaktionskostnader, skulle också de negativa effekterna på välfärd vara som störst då transaktionskostnader är medelstora. 41 I den nämnda studien utvärderas både det generella sysselsättningsstödet som gavs till i stort sätt alla typer av företag i stödområden i norra och det selektiva sysselsättningsstödet som ges till företag i stödområden i norra som blivit beviljade anslag efter ansökning hos en myndighet. Här avses resultaten av generella sysselsättningsstöd. förädlingsvärdet per anställd än andra företag. När hänsyn tas till företagens egenskaper verkar effekterna av stöd alltså mycket små. Dessutom finns risken att företag som får sysselsättningsbidrag ändå skulle ha anställt som företag som inte får bidrag inte anställer. Syftet med stödet, dvs. att öka antalet sysselsatta, uppfylls då inte. Falkenhalls & studie säger inget om företagsstödet påverkar lokalisering eller regional inkomstutveckling. Boldrin & Canova (2001) undersöker däremot om regioner som får strukturstöd från EU har en total faktorproduktivitet som ökar snabbare än andra regioners. Ingen större effekt kunde påvisas. Arbetsproduktiviteten i regioner som får stöd från () eller () ökar inte snabbare än för andra regioner. BNP per invånare ökar heller inte fortare i de regioner som får stöd från ERUF eller CAP.42 Midelfart-Knarvik & Overman (2002) undersöker effekter av och nationella stöd till industrin. Författarna finner ett tydligt positivt samband mellan EU:s stöd till forskningsintensiv industri (FoU) och lokaliseringen av ny forskningsintensiv industri inom EU. Länder som fick mycket stöd från 1989-1993 har fått mer forskningsintensiv industri. Eftersom det också finns ett samband mellan en ökad tillgång på högutbildade och mer forskningsintensiv industri, då hänsyn tas till EU-stöden, dras slutsatsen att EU-stöden är snedvridande. EU:s regionalpolitik påverkar alltså lokaliseringen av forskningsintensiv industri så att denna lokaliseras till länder och regioner som har relativt liten tillgång på högutbildad arbetskraft. Politiken motverkar därmed koncentration till områden som har bättre förutsättningar att ta tillvara forskningsresultat och nya innovationer. Detta medför att de potentiella vinsterna från koncentration inte tas till vara. Sammanfattningsvis är det alltså tveksamt om användandet av företagsstöd är en bra metod för att öka inkomster i glesbygden och skapa jämlikhet mellan regioner i ett land. Det finns en risk att sådana stöd främst verkar snedvridande, både mellan företag, branscher och individer. 42 Även Edvereen, de Grot & Nahuis [2006] visade att EU:s regionalpolitik inte hade några direkta effekter på tillväxtskillnader mellan länder. Däremot visade de att länder med bra institutioner har dragit mer nytta av strukturfonderna än länder med dåliga. Arbetsmarknadspolitik påverkar lokalisering och regionala inkomster främst genom att påverka arbetskraftens rörlighet. En generös arbetslöshetsförsäkring kan göra att arbetskraften blir mindre rörlig medan arbetsmarknadspolitiska program kan både minska och öka rörligheten, åtminstone i teorin. En ökad rörlighet skulle kunna leda till att ekonomin blir mer koncentrerad, antingen på branschnivå eller mer generellt. Minskar däremot arbetskraftens rörlighet skulle också koncentrationen minska om inget annat förändras i ekonomin. I den mån det finns koncentrationsfördelar kan arbetsmarknadspolitik som förhindrar rörlighet alltså förhindra att vinster tas till vara. En arbetsmarknadspolitik som leder till ökad rörlighet kan göra att arbetslösa flyttar från fattiga regioner till rika. Detta utjämnar dock inte nödvändigtvis inkomstskillnader mellan regioner. Südekum (2004) menar att en region med en stor arbetsmarknad kan utnyttja stordriftsfördelar bättre, jämfört med en region med en liten arbetsmarknad, och kan därför betala ut högre löner eftersom produktiviteten blir högre i den större regionen. Politik som får arbetskraften att flytta kan därför göra att inkomstskillnaderna blir större mellan fattiga och rika regioner. Som tidigare nämnts har konvergensen mellan länder i EU ökat, medan den minskat mellan regioner inom länder. En förklaring till detta mönster skulle kunna vara att löner ofta sätts på nationell nivå. Löneskillnader har betydelse för val av lokalisering mellan länder, men för val av lokalisering inom länder är närhet till stora marknader viktigare.43 Faini (1998) menar att om arbetsmarknadspolitik ska kunna vara regionalt utjämnande bör den inriktas på att förhindra central lönebildning till förmån för en lönebildning som tar större hänsyn till regionala produktivitetsskillnader. I tycks den solidariska lönepolitiken dels ha medverkat till att mindre effektiva företag slogs ut, dels att arbetslösheten ökade i vissa regioner. Den industriella omvandling som följde i spåren av denna politik bidrog också till en hög geografisk rörlighet. Flera svenska studier visar att arbetskraftens rörlighet påverkas positivt av regionala skillnader arbetslöshet. Om arbetslösheten är hög i en region relativt andra regioner flyttar 43 , P. [2004]. Däremot verkar löneskillnader mellan regioner inte påverka flyttmönstren i någon större utsträckning när det gäller Sverige.44 En genomgång av studier om den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter, som IFAU45 (2002) gjort, visar att arbetsmarknadspolitiken troligen har lett till att den svenska arbetskraften blivit mindre rörlig de . Studierna tar främst upp effekter av arbetsmarknadspolitiska program och inte effekter av arbetsförmedlingsverksamhet. Arbetsmarknadspolitiska program gör arbetskraften mindre rörlig eftersom dessa minskar chanserna för arbetstagare att få ett nytt jobb, oavsett var de bor.46 Arbetsmarknadspolitik av olika slag kan ha olika effekter på olika typer av arbetskraft. Ofta antas välutbildad arbetskraft vara mer rörlig än lågutbildad arbetskraft. Ett flyttbidrag skulle då till exempel kunna leda till att inkomster mellan regioner blir mer olika då högutbildade i högre utsträckning kan tänkas påverkas av ett sådant bidrag. Effekterna på tillväxt och regionala inkomstskillnader av en ökad arbetskraftsrörlighet kan därför mycket väl bero på hur humankapital omfördelas till följd av ökad arbetskraftsrörlighet. (2006) tar hänsyn till att arbetskraftens rörlighet kan innehålla en geografisk omfördelning av humankapital när de undersöker effekter av flyttmönster på regionala inkomster i och . Författarna menar att in- och utflyttning i svenska län har bidragit till att inkomster har blivit mer lika mellan svenska län. För finner de att effekten är den motsatta. Förklaringen ligger i att humankapitalet spridits till glesbygden i , medan detsamma har koncentrerats till storstäder i . Även om arbetsmarknadspolitiken kan förhindra att arbetstagare blir mer rörliga finns det andra skäl till att arbetstagare väljer en lägre lön för att slippa flytta. Tabuchi & Thisse (2001) menar att arbetstagare som uppnått en viss levnadsstandard är mindre villiga att byta social miljö för att få en högre lön. Detta skulle till exempel förklara varför flyttströmmarna mellan södra och har upphört. Skillnader i inkomster mellan regioner kan därmed bestå även om välfärd, som alltså förutom lön kan 44Westerlund, O. [2005]. 45IFAU är Institutet som bland annat ska utvärdera arbetsmarknadspolitiken och göra studier om arbetsmarknadens funktionssätt. 46IFAU [2003]. inkludera social miljö, är densamma i alla regioner. Ju mer arbetstagarna bryr sig om sin sociala närmiljö desto större är sannolikheten att ekonomisk aktivitet är geografiskt utspridd. Arbetsmarknadspolitiken påverkar alltså arbetskraftens rörlighet och effekterna på regional tillväxt beror på åtgärdernas omfattning, vilken typ av arbetskraft som påverkas, men även hur mycket en hög lön betyder för arbetstagarna relativt social miljö. 4.2.5Regionalpolitikens effekter på regional tillväxt 1995- 2003 I detta avsnitt undersöks om de regionalpolitiska insatserna har haft några effekter på tillväxten i svenska regioner. I analysen används utgifter för utgiftsområdena Utbildning och universitetsforskning, Kommunikationer och delar av utgiftsområdet Arbetsmarknad.47 Det senare utgiftsområdet innehåller utgifter för arbetsmarknadspolitiska program och medel från EU-fonden ESF. Dessutom tas utgiftsområdet Jord- och skogsbruk och det utgiftsområde som tidigare benämndes Regional utjämning och utveckling, alltså den lilla regionalpolitiken, med i analysen. Dessa två utgiftsområden handlar i stora drag om stöd till företag och är på ett tydligt sätt riktade mot vissa geografiska områden. I tabell 4.2 redovisas resultaten från två skattningar av den typ av tillväxtregressioner som används i avsnitt 3.5 för perioden 1995- 2003. Precis som i avsnitt 3.5 mäts tillväxt som förändring i genomsnittslöner på kommunnivå. I regressionerna är olika kommunala egenskaper i början av perioden inkluderade. Tillväxten är alltså villkorad på hur kommunerna såg ut . Analysen visar, i likhet med i avsnitt 3.5, att tillväxten är större i kommuner som ligger nära stora marknader och att det finns en positiv samverkanseffekt mellan initialt höga inkomster och andelen forskarutbildade.48 Effekten av att befinna sig i närheten av stora marknader på tillväxten är till och med tydligare jämfört med . Förutom de variabler som fångar upp strukturella skillnader, tar analysen nu även hänsyn till den kommunala fördelningen av de statliga regionalpolitiska insatserna i början av perioden (1997). utgifter används i brist på data . 48Vissa variabler som var signifikanta i regressionen i avsnitt 3.5 är inte signifikanta i tabell 4.2.Det beror på att startåret är i tabell 4.2 medan det var 1997 i avsnitt 3.5. Dessa utgifter har brutits ned på nivå med hjälp av den metod som (2005) utvecklat och som diskuterades mer utförligt i avsnitt 4.1.3. I den första modellen (den vänstra kolumnen i tabellen) analyseras enbart en direkt effekt på tillväxten av de regionalpolitiska medlen per invånare. Inga av de fem åtgärderna har någon direkt effekt på tillväxten i kommunerna. Relationen mellan dessa insatser och tillväxten visar sig vara statistiskt insignifikanta. Det går alltså inte att dra några slutsatser om vilken betydelse de regionalpolitiska åtgärderna har haft för tillväxten genom att enbart undersöka effekten av regionalpolitiska medel per invånare. Tabell 4.2: Tillväxt i svenska kommuner då hänsyn tas till regionalpolitik 1995-2003 2,623 (0,00) 2,535 (0,00) -0,202 (0,00) -0,194 (0,00) -0,005 (0,01) -0,005 (0,00) -0,015 (0,00) -0,014 (0,00) -0,006 (0,24) -0,007 (0,15) -0,003 (0,10) -0,003 (0,17) 0,008 (0,03) 0,007 (0,05) -0,001 (0,61) -0,001 (0,97) -0,817 (0,02) 0,509 (0,14) 0,824 (0,00) 0,515 (0,14) Regionalpolitik (den lilla) per -0,001 (0,45) 0,813 (0,04) Kommunikationspolitik per inv 1997 0,001 (0,85) -0,708 (0,00) Utbildningspolitik per inv 1997 0,001 (0,46) -0,930 (0,00) Jordbrukspol per inv 1997 0,001 (0,37) 0,240 (0,33) Arbetsmarknadspolitik per inv 1997 -0,003 (0,19) -0,047 (0,86) Regionalpolitik X Lönenivå 1995 -0,814 (0,04) 0,707 (0,00) Utbildningspolitik X Lönenivå 1995 0,935 (0,01) Jordbrukspolitik X Lönenivå 1995 -0,237 (0,34) 0,045 (0,87) Dummies för outliers enligt Cooks R2 (justerad) Anm. Båda regressionerna är skattade med minstakvadratmetoden (). Den beroende variabeln är logaritmerad och kan därmed tolkas som en förändring. För att lättare jämföra olika parametrar är alla variabler normaliserade. Källa: Egna beräkningar. SOU 2007: Politik för regioner Effekten av regionalpolitiska åtgärder kan antas bero på den initiala inkomstnivån Insatser som riktas mot kommuner med relativt låga inkomster kan alltså vara mer eller mindre effektiva jämfört med insatser riktade mot rika kommuner. För att undersöka denna möjlighet skattas i den högra kolumnen i tabell 4.2 en regressionsmodell som tar hänsyn till en växelverkan mellan kommunernas initiala inkomstnivå (1995) och omfattningen av de regionalpolitiska insatserna. Skattningen med dessa interaktionseffekter visar att den lilla regionalpolitiken är förknippad med en högre tillväxt men att denna positiva relation förvandlas till en negativ i kommuner med höga löner 1995 (på grund av ett negativt tecken framför den skattade koefficienten för interaktionen mellan variablerna Regionalpolitik och lönenivån). När hänsyn tas till växelverkan mellan regionalpolitiska insatser och den initiala lönenivån har den lilla regionalpolitiken en positiv effekt på tillväxten i 66 av de 284 kommunerna. Brytpunkten visade sig vara en genomsnittslön på per invånare år 1995.49 I kommuner med en genomsnittlig lönenivå som var lägre än per invånare var alltså regionalpolitiska insatser förknippade med en högre tillväxt. Det är dock viktigt att poängtera att den lilla regionalpolitiken inte riktas till alla kommuner utan bara till de kommuner som utgör målgruppen, vilket i huvudsak är kommuner med låga lönenivåer. En rimligare tolkning av resultaten är därför att den lilla regionalpolitiken är mer effektiv i de mer utsatta kommunerna i gruppen av kommuner som har de lägsta genomsnittslönerna. Kommunikationssatsningar har en positiv effekt på tillväxten i majoriteten av kommunerna då hänsyn tas till samverkan med lönenivån 1995. För dessa åtgärder var relationen starkare ju högre den initiala lönenivån var. Motsvarande relation finns för utbildningssatsningar, men i detta fall finns endast en positiv effekt på tillväxten i 46 av de 284 kommunerna. I detta fall var det endast i kommuner med en genomsnittlig lön som var högre än per invånare som utbildningssatsningarna var förknippade med högre tillväxt. Jordbrukspolitiken och arbetsmarknadspolitiken visar sig fortfarande inte ha några signifikanta effekter. Resultaten som redovisas i detta avsnitt skall givetvis tolkas med försiktighet eftersom det finns andra politiska insatser (lokala eller 49 Genomsnittslönen för hela 1993 var . nationella) som regressionen inte tar hänsyn till och det finns inte heller någon information om hur de statliga budgetmedlen används på lokal nivå. Sådana icke-observerbara faktorer skulle analysen kunna ta hänsyn till om vi hade haft tillgång till samma information som hade upprepats för ett flertal tillfällen över tiden (dvs. Eftersom detta inte är fallet har samma regression gjorts då alla skillnader mellan olika län tagits bort i stället för alla skillnader mellan kommuner. Relationen mellan de statliga regionalpolitiska insatserna och tillväxten är dock oförändrad. Regionalpolitiska insatser (den lilla regionalpolitiken) är förknippade med högre tillväxt i kommuner med låga löner medan kommunikations- och utbildningssatsningar är förknippade med högre tillväxt i kommuner med redan höga löner. Förutom att det kan finnas viktig information som inte har kunnat beaktas i analysen, baserar sig resultaten på den utformning av regionalpolitiken som gällde 1997. Resultaten är därför inte med nödvändighet giltiga för den utformning och fördelning av regionalpolitiken som råder . Slutligen är det viktigt att påpeka att resultaten i tabell 4.2 inte säger något om de samhällsekonomiska nettoeffekterna av olika insatser, dvs. när hänsyn även tas till att de statliga utgifterna före regionalpolitiken finansieras med (oftast) snedvridande skatter som kan påverka generella villkor för produktion i landet. Dessa reservationer till trots är en tydlig och viktig slutsats att det tycks finnas ett samspel mellan kommunernas inkomstnivå och effekterna av olika regionalpolitiska insatser även om effekterna kan gå åt olika håll beroende på vilka insatser som studeras. Tolkas de skattade effekterna i tabell 4.2 rakt av visar de att kommunikations- och utbildningssatsningar har bäst förutsättningar att lyckas i kommuner med en relativt hög inkomstnivå medan medel från den lilla regionalpolitiken har de bästa förutsättningarna i kommuner med en låg inkomstnivå. Resultaten visar under alla omständigheter att försök att inkludera statliga budgetmedel eller liknande politikvariabler i tillväxtregressioner kan vara ett värdefullt komplement till andra former av utvärderingar av regionalpolitiska insatser. Politikens möjligheter att påverka koncentrationsmönster och tillväxt beror på såväl dess omfattning, dvs. hur stora insatser som görs, som hur effektiva dessa satsningar är. Syftet med den svenska regionala utvecklingspolitiken är att skapa förutsättningar för tillväxt och att reducera inkomstklyftor i landet.