sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — finansiering av statlig verksamhet medan hamnen, dvs. oftast en kommun, svarar för farlederna inom hamnområdet. Den svenska hamnstrukturen har främst utvecklats och finansierats inom den kommunala sektorn och till största delen är hamnväsen- det en oreglerad angelägenhet. De allmänna hamnarna i är i huvudsak kommunalt ägda men formerna för driften varierar. I de flesta hamnarna drivs verksamheten i aktiebolagsform och det förekommer att bolagen även äger hamnen. Aktiebolaget är ofta kommunägt men kan i vissa fall ha blandat ägande, där kom- munen vanligtvis har majoritet. Det finns även några hamnar som drivs som en del av den kommunala förvaltningen. I några få ham- nar drivs verksamheten av privata intressenter. Även i rättspraxis har konstaterats att kommuner har kompe- tens att bedriva hamnverksamhet. Det är däremot inte en kommu- nal angelägenhet att äga och driva ett skeppsvarv.109 Vidare finns en omfattande praxis vad avser kommuns befogenheter att engagera sig i hamnverksamhet som bedrivs av privata företag. I denna praxis har kommuner i stor utsträckning ansetts ha befogenhet att eko- nomiskt stödja rederier och enskilda företag. Huruvida det förekommer kommunala bidrag till vad som kan anses utgöra statlig verksamhet inom sjöfartsområdet är okänt. Det finns heller ingen praxis inom området. (N 2006:09) Regeringen har tillkallat en statlig förhandlingsman för att ta fram förslag till åtgärder för hur hamnarnas samlade infrastruktur och resurser bör kunna utnyttjas mer effektivt. Förhandlaren ska iden- tifiera hamnar av strategisk betydelse och föreslå regeringen vilka hamnar som ska ges prioritet i förhållande till andra hamnar när det gäller statligt finansierad infrastruktur. I uppdraget ingår även att utvärdera nuvarande principer avseende kostnadsfördelningen för de allmänna farlederna. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 2007.110 finansiering av statlig verksamhet Såvitt utredningen erfarit förekommer inte någon finan- siering av vad som kan betecknas som enbart statlig verksamhet inom sjöfartsområdet. Med hänsyn härtill och då nuvarande princi- per avseende kostnadsfördelningen för de allmänna farlederna utvärderas av finns inte skäl att närmare utreda frågan. 6.4Kommunalt engagemang i högskoleverksamhet Den utbyggnad som skett av högskolan har lett till ett ökat kommunalt engagemang i högsko- lornas111 utveckling, vilket bl.a. kan ses som ett led i den lokala och regionala näringslivs- och arbetsmarknadspolitiken där kompetens- utvecklingsfrågorna är centrala. Engagemanget innefattar även kommunala bidrag till högskolornas verksamhet. Förutom gene- rella bidrag utan öronmärkning rör det sig om en rad olika ända- mål, t.ex. till forskning, professurer, doktorandtjänster och cent- rumbildningar. Det finns också exempel på bidrag till student- kårerna och till marknadsföringsinsatser. Kommuner bistår också med infrastruktur och stödfunktioner för högskoleutbildning som bedrivs utanför högskoleorterna. 6.4.1Rättspraxis rörande kommunala bidrag till högskoleverksamhet Regeringsrättens praxis visar att kommunala bidrag ligger inom den kommunala kompetensen under vissa förutsättningar. I rättsfallet RÅ 1999 ref. 67 ansågs det kompetensenligt för kom- mun att bidra med till finansieringen av ett s.k. professorsprogram vid (sedermera uni- versitet). Regeringsrätten fann inledningsvis att det aktuella bidra- get, med beaktande av dess ändamål och begränsade omfattning, utgjorde en angelägenhet av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område och till kommunens medlemmar. Reger- ingsrätten konstaterade att den avgörande frågan därmed blev om 111 I texten används begreppet högskolor, vilket innefattar både statliga universitet och högskolor. I de flesta fall omfattas även s.k. enskilda utbildningsanordnare med examensrätt. finansiering av statlig verksamhet det kan anses att bidraget lämnats för en angelägenhet som ska handhas enbart av någon annan och, om så var fallet, om beslutet att lämna bidraget därför föll utanför kommunens kompetensom- råde. Härvid uttalade Regeringsrätten följande: Det står klart att begränsningen av den kommunala kompetensen till angelägenheter som inte ska handhas enbart av någon annan innebär att en kommun inte får starta och driva en verksamhet som är förbe- hållen staten. Enligt sin ordalydelse kan bestämmelsen uppfattas så att den innebär ett absolut förbud för en kommun att engagera sig eko- nomiskt i en sådan verksamhet. I rättstillämpningen har bestämmelsen dock inte getts denna innebörd. Regeringsrätten fann att det förhållandet att staten var huvudman för inte innebar att det låg utanför kommuns kompetensområde att lämna ett allmänt bidrag av ifråga- varande storlek av det s.k. professorsprogrammet. Avgörandet visar således att bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL inte utgör hinder för en kommun att lämna ett allmänt bidrag till ett statligt lärosäte under förutsättning att kommunens ekonomiska engagemang inte innebär att kommunen startar eller driver verk- samheten. Vidare framgår att bidraget ansågs ha anknytning till kommunens område och till kommunens medlemmar trots att uni- versitet låg utanför den egna kommunens geografiska gränser. Regeringsrätten måste således ha ansett att bidraget stod i rimlig proportion till den nytta som åtgärden förväntades medföra för kommunen och dess medlemmar och därför var förenligt med den s.k. lokaliseringsprincipen. Kammarrätten i ansåg däremot inte att det var en angelägenhet för att finansiera inrättandet av en mångfaldsprofessur vid , som är en statlig högskola.112 Den klagande hade bl.a. anfört att kommunens beslut innebar att det startas och drivs en ny verksam- het genom att den nya professuren inrättas med placering vid och med ett nytt ämnesområde som inte tidigare fanns inom högskolan. hade bl.a. anfört att de var en mång- kulturell kommun och att Mångkulturellt centrum i kommunen var ett centrum för forskning kring internationell migration, etniska relationer m.m. hävdade vidare att kostnaden för professuren (1,under , totalt ca ) var ringa i förhållande till de kostnader kommu- 112 Mål nr 6206-02. finansiering av statlig verksamhet nen har för t.ex. integrationsfrågor. Kammarrättens dom innebar en ändring av en tidigare dom från Länsrätten i , som ansett att den forskning som skulle bedrivas genom den aktu- ella professuren var en angelägenhet av allmänt intresse för kom- munen.113 Omständigheten att forskningen skulle bedrivas inom ramen för en statlig högskola skulle enligt länsrätten inte i sig för- anleda att ett kompetensöverskridande skett. Kammarrättens dom överklagades till Regeringsrätten som inte meddelade prövningstill- stånd.114 Kammarrätten i fann i en nyligen meddelad dom att i läns beslut om ett bidrag till rymdes inom det kommunala kompetensområdet.115 Bidraget uppgick till drygt 2,5 mnkr och skulle utgå till ett professorsprogram för forskningsuppbyggnad. Kammarrättens dom innebar en ändring av en tidigare dom från Länsrätten i län, som hade funnit att bidraget inte kan betraktas som ett sådant allmänt bidrag som faller inom den kom- munala kompetensen. I sin bedömning uttalade länsrätten bl.a. att såvitt kan förstås kan inte använda bidraget fritt.116 Men kammarrätten gör dock bl.a. bedömningen att den omständighet att högskolan inte fritt kunnat avgöra hur medlen kan användas, inte innebär att bidragsgivningen går utöver Regi- onförbundets kompetens. Kammarrätten uttalade vidare att en större kommun bör kunna tillåtas lämna ett högre bidrag än en mindre kommun. I det följande analyseras frågor om kommunala bidrag till hög- skoleverksamhet genom en beskrivning av områdena samverkan, forskning och utbildning. Som ett led i det kommunala engagemanget kring kompetensut- veckling utgör samverkan mellan kommuner, landsting, näringsliv och högskolor en viktig del. Inom ramen för den regionala utveck- lingspolitiken har regeringen lyft fram potentialen för högskolor och universitet att bidra till regional utveckling och tillväxt i sam- verkan med det omgivande samhället. I detta ligger möjligheterna 113Mål nr 21283-01. 114Mål nr 4490-04. 115Mål nr 4440-06. 116Mål nr 1029-06. finansiering av statlig verksamhet till diskussion och överenskommelser med lokala och regionala aktörer, men även till ökad förståelse mellan arbetsmarknadens behov och högskolans verksamhet.117 Lärosäten med läkar- och tandläkarutbildning har särskilt omfattande samarbete med landstingen. Genom avtal mellan staten och vissa landsting om samarbete lämnar staten ersättning för landstingens medverkan i grundutbildningen. Lärosäten med lärar- utbildning har ett omfattande samarbete med kommunerna efter- som studenterna gör den verksamhetsförlagda delen (VFU) av utbildningen i skolan. Samarbete skola – högskola är även viktigt för lärarnas kompetensutveckling och vidareutbildning.118 En annan aspekt på samverkan rör den praktiknära forskningen och samspelet forskning – praktik. Inför den senaste forskningspo- litiska propositionen överlämnade och en forskningsstrategi till regeringen där bl.a. behovet för högskolor och universitet att forska med kommuner och landsting och inte bara om dem och deras verksamheter lyftes fram.119 Vissa samverkansprojekt för kompetensutveckling, forskning m.m. sker inom ramen för (och medfinansieras av) EG:s fonder och program. Ett antal åtgärder inom syftar till att bygga upp forskningsmiljöer, främja innovation samt öka samverkan mellan näringsliv och högskolor inom olika områden. Vidare foku- serar åtgärder inom strukturfonderna på insatser som i vid mening gör ny kunskap från universitet och högskolor och andra FoU- utförare mer tillgänglig för näringslivet.120 Högskolor och universitet ska enligt 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. Uppgiften att samverka är lagstadgad sedan 1997.121 Initialt benämndes samverkan med det omgivande samhäl- 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet, s. 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 16, s. 119En forskningsstrategi för kommuner, landsting och regioner, och . 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv, s. 31. 1996/97:1 Budgetproposition , Utgiftsområde 16, s. finansiering av statlig verksamhet let den tredje uppgiften, vid sidan av forskning och utbildning. används istället begreppet samverkansuppgiften.122 har angett tre mål med universitetens och hög- skolornas samverkan med omvärlden: (1) demokratiutveckling, (2) kunskapsutveckling och tillväxt samt (3) bättre utbildning.123 har även kartlagt goda exempel på samverkan. I rapporten finns en rad exempel på samverkan mellan lärosätena och kommunala aktörer, t.ex.:124 samarbete mellan (), gymna- sium och kommun för breddad rekrytering till KI samt ökat intresse för naturvetenskap, medicin och vård, samarbete inom näringsliv, turism, forskning m.m. mellan i , och kring 250-årsjubileet av skånska resa, samarbete mellan , , , m.fl. kring för forskning och utveckling av bl.a. fordons- och transportsystem, mobilt Internet och modern design, Sociorama – en försöksverksamhet för kunskaps- utveckling inom socialt arbete mellan och de sociala verksamheterna i åtta kommuner, Innovationsgruppen på hjälper studenter och anställda att starta företag (och Region bidrar till verksamheten), samarbete mellan Högskolan på och lokala myndigheter på för att ge studenter som läser förvaltningsrätt möjlig- het till praktisk erfarenhet av offentlig verksamhet, samt samverkan mellan , den kommunala vuxenut- bildningen, folkbildningen och kommunala lärcentra för att bl.a. underlätta övergången till högskolestudier och göra högskolans utbildningar tillgängliga för alla delar av regionen. Samverkansuppgiften ska genomföras inom ramen för lärosätenas ordinarie resurser, dvs. anslag för grundutbildning och anslag för forskning och forskarutbildning. skriver i en rapport att lärosätena anser sig ha svårt att frigöra medel från sakanslagen till samverkansuppgiften, vilket får till följd att samverkansarbetet till stor del externfinansie- ras. som lärosätena ser de externa bidragen som värde- fulla för utvecklingen av samverkansarbetet så menar vissa att den 1999/2000:1 Budgetpropositionen (jfr även prop. 1996/97:5 Forskning och samhälle). 123Högskolan samverkar, 2004:38 R. 124Högskolan samverkar – Goda exempel, 2005:9 R. finansiering av statlig verksamhet tidsmässiga begränsning som externa projektmedel innebär för- hindrar långsiktigt syftande åtgärder. ser ett behov av att samverkansuppgiften definieras bättre, att uppgiften blir en målstyrd verksamhet som övrig högskoleverksamhet samt att upp- giften får tydliga återrapporteringskrav.125 6.4.3Kommunala bidrag till forskning och forskarutbildning vid statliga lärosäten Målet för regeringens forskningspolitik är att ska vara en ledande forskningsnation, där forskning bedrivs med hög veten- skaplig kvalitet. Den statliga forskningspolitiken utgår från en hel- hetssyn på t.ex. olika vetenskapsområden. Internationellt forsk- ningssamarbete är en annan viktig faktor för den statliga forsk- ningspolitiken. Staten har ett särskilt ansvar för att stödja grund- forskning. Staten finansierar också grund- och tillämpad forskning till stöd för olika samhällssektorer. För forskning som bedrivs med statliga medel finns särskilda krav på hög vetenskaplig kvalitet.126 Av den offentligt finansierade forskningen i utförs näs- tan två tredjedelar vid universitet och högskolor. Speciellt för forskningen vid de statliga lärosätena är rätten att utfärda examina inom viss forskarutbildning (gäller de 14 universiteten samt några högskolor och enskilda utbildningsanordnare). Bland övriga offentliga forskningsutförare finns industriforskningsinstitut, vissa sektorsmyndigheter samt kommuner och landsting.127 Den största delen av svensk FoU-verksamhet utförs och finansieras dock i företagssektorn.128 Det finns således en mängd aktörer som finansierar och utför FoU-arbete. Regeringen har också betonat behovet av samordnade, strategiska satsningar mellan olika aktörer, både näringslivet och det offentliga:129 som staten har ett tydligt och uttalat ansvar för grundforsk- ning har staten även ett intresse att stödja forskning som utgår från olika samhällssektorers behov, inklusive de behov som finns inom näringslivet. I den offentliga debatten framkommer ibland en motsätt- 125Tillväxt genom samverkan?, 2005:02, s. 2f, 69f. 126Jmf t.ex. prop. 1996/97:5 Forskning och samhälle, s. 2. 128År 2004 avsatte staten och näringslivet sammantaget av BNP för FoU varav var statliga medel (Prop. 2006/07:1 Budgetproposition , utgiftsområde 16, s. 285). 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv, s. finansiering av statlig verksamhet ning mellan grundforskning och behovsinriktad, ofta mer tillämpad, forskning. Motsättningen kan till del ha sin upprinnelse i en begreppsförvirring. Behovsmotiverad forskning utgår från ett problem eller en frågeställning inom en sektor och kan innehålla element av både grundforskning och tillämpad forskning. Forskare kan vara engagerade i såväl grundforskning som tillämpad forskning. Det är inte ovanligt att just sådana forskningsmiljöer är framstående. Den forskningspolitik som vuxit fram genom de forskningspolitiska propositionerna ger uttryck för en vilja att sätta in forskningspolitiska insatser i breda samhälleliga sammanhang.130 I den senaste forskningspolitiska propositionen betonar regeringen kopplingen mellan forskning och praktik:131 Av stor vikt är också att dialogen mellan forskare och avnämare stärks. Kunskapsöverföring betraktas ofta som en envägskommunikation från forskare till avnämare. Men forskningen berikas lika mycket av kun- skap från andra delar av samhället och blir därigenom mer relevant för samhället i stort. Generellt sett är det angeläget att de stora mängder forskningsresultat som kontinuerligt produceras görs åtkomliga för samhället utanför. Sammantaget går det inte att definiera forskning som en renodlat statlig angelägenhet. Längre fram diskuteras frågor om den kom- munala kompetensen och FoU i regi. Utifrån utred- ningens uppdrag om finansiering av statlig verksamhet gör utredningen i detta sammanhang en närmare analys av kom- munala bidrag till forskning och forskarutbildning som bedrivs av statliga lärosäten. Lärosätenas intäkter för forskning och forskarutbildning Staten stödjer grund- och tillämpad forskning genom direkta anslag till lärosätena för forskning och forskarutbildning, men också genom medel som fördelas av forskningsråden och olika myndig- heter till såväl lärosätena som andra aktörer. De statliga anslagen för forskarutbildning (utbildning på fors- karnivå) och forskning anges i lärosätenas regleringsbrev. Där anges också hur beloppet ska fördelas mellan de olika vetenskaps- områdena och hur stor andel som ska gå till studiefinansiering i 130Edqvist, O. i , U. (red.) Det nya forskningslandskapet: Perspektiv på vetenskap och politik. 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv, s. 10. finansiering av statlig verksamhet Högskolorna kan också få externa medel från t.ex. EU, forskningsråd, stiftelser, kommuner, landsting och pri- vata företag. Allmänt kan sägas att den externa forskningsfinansie- ringen vuxit i betydelse för de statliga lärosätena den senaste tio- årsperioden. Uppdragsforskningen ökar, medan rena forskningsbi- drag minskar vilket innebär att finansiärerna får större inflytande över forskningen (forskningsbidragen är intäkter för forskning utan krav på motprestation, dvs. bidragsgivaren kan inte förbehålla sig rätten till forskningsresultaten). Näringslivet och andra intressenter, bl.a. kommuner och lands- ting, bidrar också indirekt till att finansiera forskning och forskar- utbildning vid lärosätena. Indirekt finansiering kan t.ex. ske genom att ett företag eller en organisation finansierar en professor (löne- kostnader) som är anställd vid statligt lärosäte. finan- sierade 2 100 doktorander sin forskarutbildning genom anställning i ett företag utanför högskolan (s.k. företagsdoktorander). Därut- över genomförde omkring 1 100 läkare sin forskarutbildning med försörjning utanför högskolan. Vidare fanns omkring 700 adjungerade lärare som forskade och undervisade vid högsko- lorna, men fick lön från annan arbetsgivare, i hälften av fallen kommun eller landsting.132 (Antalet doktorander var 2005 tidpunkt cirka 19 200 stycken).133 De sammanlagda intäkterna för forskning och forskarutbildning vid högskolorna uppgick till omkring 24,5 mdkr. Ca 11 mdkr, eller , var direkta anslag från staten. Ytterligare 5,8 mdkr, eller , av intäkterna kom från olika statliga myndigheter. Privata finansiärer som näringsliv och stiftelser tillförde omkring 4,5 mdkr, eller . Vidare stod EU-medel för ca 1 mdkr. Knappt 0,9 mdkr kom från kommuner och landsting. Av dessa utgjordes ca 0,25 mdkr av rena bidrag till forskning och forskarutbildning, resten är uppdrags- forskning. Offentliga medel står därmed för av finansieringen av forskning och forskarutbildning vid statliga lärosäten.134 Mer precist lade landstingen ut i form av understöd och uppdrag till universitet och högskolor, vilket mot- svarar av landstingens totala utbetalda medel för 132Universitet & högskolor – , rapport 2007:33 R. 133www.scb.se, Forskning och utveckling inom universitet och högskolor 2005, SCB Statistiska meddelanden UF 13 . 134www.regeringen.se; Universitet & högskolor – , rapport 2007:33 R. finansiering av statlig verksamhet s.k. utlagd FoU. Övriga medel för utlagd FoU gick till bransch- forskningsinstitut och privata icke-vinstdrivande organisationer (ca ) respektive till kommuner och andra landsting samt lokala och regionala FoU-enheter (ca ). Motsvarande uppgift för kommunerna 2005 var för utlagd FoU, varav var FoU-understöd och – uppdrag till universitet och högskolor medan gick till lokala och regionala FoU-enheter. Övriga medel gick till branschforskningsinstitut, svenska företag samt landsting och övriga kommuner.135 Det saknas en motsvarande statistik rörande s.k. indirekt finansiering genom t.ex. kommun- doktorander eller bidrag till lönekostnader för anställda vid hög- skolorna. Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att i sam- band med nästa forskningspolitiska proposition, som aviserats , uppmärksamma frågan om den kommunala kompetensen att bedriva FoU-verksamhet med anknytning till de egna verksamheterna. Kommuner och landsting har gjort en ökad satsning på FoU, bl.a. i form av uppdragsverksamhet, stipendier och forskningsanslag till högskolorna. Forskning inom många discipliner, t.ex. medicin, ekonomi, pedagogik och folkhälsoveten- skap, har direkt bäring på de kommunala verksamheterna. Kom- muner och landsting har också utvecklat egen FoU-verksamhet, framför allt med fokus på praktiknära forskning. Den bedrivs inom ramen för ordinarie verksamheter, men också genom ett 80-tal lokala och regionala forskningsmiljöer (FoU-enheter), huvudsakli- gen med mångvetenskapliga inriktningar mot kommunala kärn- verksamheter som hälso- och sjukvård eller socialtjänst.136 Det finns också s.k. kommundoktorander, dvs. doktorander vid statliga lärosäten som har sin anställning i kommuner eller landsting. Det förekommer också att kommuner och landsting erbjuder egna 135Forskning och utveckling i kommuner och landsting samt FoU i lokala och regionala FoU- enheter, SCB Statistiska meddelanden UF 11 . 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv, s. finansiering av statlig verksamhet anställda som forskar ersättning för t.ex. apparatur, lön till projekt- anställd, analyser, material och resor.137 Det finns flera forskningsmiljöer som forskar kring kommunala frågor där verksamheten bedrivs i samverkan mellan kommunala aktörer och statliga lärosäten. Två exempel är munstrategiska studier (CKS) som drivs i samarbete mellan kom- munerna i och samt Kom- munForskning i (Kfi) som utgår ifrån ett samarbets- avtal mellan kommuner och landsting i och . finansiering av egen FoU-verksamhet () har undersökt omfattningen av kommuners och landstings utgifter för FoU under 2005.138 Under- sökningen visade att kommuner och landsting satsade cirka 3,2 mdkr på egen FoU.139 Av dessa medel stod landstingen för ungefär 3 mdkr, medan kommunerna stod för och de regionala och lokala FoU-enheterna för . Inom landsting- ens del avser satsningarna i princip uteslutande FoU med inrikt- ning på hälso- och sjukvård. Kommunerna prioriterade i första hand utbildningssektorn och de lokala och regionala FoU- enheterna inriktar sig ofta på socialtjänst och social miljö. Landstingens FoU-satsningar finansieras främst genom två i princip lika stora källor. Dels egna medel, dels s.k. ALF-medel (ersättning från staten för den merkostnad landstingen har för den kliniska forskning som utförs vid landstingen i samarbete med uni- versitetssjukhusen). av den FoU som landstingen bedriver i egen regi sker i landsting där universitetssjukhusen är belägna. Kommunernas egen FoU-verksamhet är till tre fjärdedelar självfinansierad medan statliga myndigheter står för . De regionala och lokala FoU-enheterna är till hälften finansierade av kommuner och till finansierade av 137Se t.ex. läns landstings forskningskommitté: . 138Forskning och utveckling i kommuner och landsting samt FoU i lokala och regionala FoU- enheter, SCB Statistiska meddelanden UF 11 . 139SCB uppger att uppgifterna om FoU-verksamhet i undersökningen är underskattade, eftersom uppgifter från några större kommuner saknas. Dessutom har några kommuner uppgivit att uppgifterna inte omfattar FoU inom samtliga förvaltningar. finansiering av statlig verksamhet av verksamheten är självfinansie- rad. Finns en kompetens att bedriva forskning? I en rapport från forskningsråd kritiserades regeringens ensidiga forskningspolitiska fokus på statligt finansie- rad forskning. De omfattande lokala och regionala FoU-satsning- arna ansågs ha kommit i skymundan. I rapporten beskrivs de lokala och regionala FoU-enheterna som länkorganisationer mellan forskning och praktik.