sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — Det framgår av 2 b kap. 10 § skollagen och gäller oberoende av om de i skollagen uppställda kriterierna för verksamheten är uppfyllda. Även denna fråga ligger utanför ramen för utredningens direktiv och kan därför inte bli föremål för förslag i det här sammanhanget. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven 6.2.2Olika modeller för bestämmande av bidrag Utöver principen om att bidragen ska bestämmas utifrån elevens behov och skolans åtagande efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolorna innehåller skollagen inga närmare regler om hur bidragsberäkningen ska gå till. När nu en möjlighet till förvaltningsbesvär ska införas krävs en komplettering av skolförfattningarna för att möjliggöra en fullstän- dig domstolsprövning. Det finns då också anledning att överväga på vilket sätt detta bäst kan ske för att tillgodose kravet på att lika villkor ska gälla för tilldelningen av resurser till elever i och fristående skola. Utgångspunkterna för en bidragsmodell Målsättningen är – precis som angavs i – att skapa en modell som är Utredningen bedömer att det skulle kunna ske på några olika sätt. En möjlighet kan vara att skapa en nationell prislista för varje skolform. En annan att föreskriva att de fristående skolorna ska ha rätt till den interkommunala ersättning som kommunen tar ut för elever från andra kommuner. En tredje möjlighet är att bygga vidare på den nuvarande principen om att det är kommunens kostnader för den egna verksamheten som ska ligga till grund för det bidrag som bestäms till de fristående skolorna. Här följer en närmare redovisning och jämförelse mellan dessa tre modeller. bör det påpekas att oavsett vilken modell som väljs så uppkommer frågan om det är möjligt att inordna alla skolformer under samma bidragsregler eller om det krävs särreglering i vissa fall. Utredningen återkommer till den frågan. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Som inledning till valet av bidragsmodell finns det skäl att beröra de synpunkter som redovisade i en rapport med titeln mellan kommunala grundskolor och fristå- ende skolor? (Dnr 26/03). framhöll inledningsvis att den offentliga finansi- eringen av fristående skolor gör att det inte finns någon konkurrens genom prissättning, som annars är ett centralt inslag på en konkur- rensutsatt marknad. Detta innebär, enligt rapporten, att de model- ler som tillämpas för fördelning av resurser till kommunala respek- tive fristående skolor får ännu större betydelse. Det konstateras också att den rättspraxis som finns är relativt begränsad och att det därför fortfarande finns oklarheter kring vad som ur juridisk syn- vinkel är konkurrensneutrala villkor. grundar sig på en enkätundersökning i 14 kommuner och de fristående skolorna i dessa kommuner. Resultatet redovisas i form av rekommendationer till kommunerna under följande sex punkter. 1.Tydlig information till de fristående skolorna om de kriterier för ersättning som tillämpas. Skolpliktsavdrag bör grunda sig på kommunens merkostnader för skolplikten. 2.Tydlig information om hur ersättning ges för elever i behov av särskilt stöd. 3.Momskompensation enligt antingen 6-procentsregeln eller för faktiska momskostnader. 4.Lokalkostnader ersätts separat. Kommunala internhyror bör i möjligaste mån motsvara de hyror som fristående skolor får be- tala på den lokala hyresmarknaden. 5.Budgeten för kommunala skolor bör täcka samtliga indirekta kostnader som är hänförliga till produktionen av skoltjänster; t.ex. IT-tjänster, löne- och ekonomiadministration. 6.Kommunala skolor bör ta med sig under- och överskott . Rapporten ger ingen närmare ledning för hur en reglering av bi- dragen ska utformas för att tillgodose kraven på konkurrens- neutralitet. Däremot ger den exempel på vilka frågor som är mest aktuella och vad det därför finns anledning att fästa särskild upp- märksamhet vid när vi nu går över till att pröva tre olika modeller mot varandra. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven I sin rapport övervägde införandet av en statligt be- stämd prislista för de olika skolformerna. Förebilden var den s.k. riksprislistan för fristående gymnasieskolor som anger bidrags- belopp för motsvarigheten till de olika nationella programmen i gymnasieskolan. Som angavs i rapporten är en sådan lösning både tydlig, enkel att tillämpa och förutsägbar eftersom en fristående skola får samma ersättning per elev oavsett från vilken kommun eleven kommer. Den skulle dock innebära ett stort avsteg från den nuvarande principen att det är elevens hemkommun som ska be- sluta om bidragets storlek och att bidraget ska stå i överensstäm- melse med de resurser som kommunen ger elever i den egna verk- samheten. En riksprislista skulle därmed också strida mot den kommunala likabehandlingsprincipen. Den är inte heller förenlig med principen om lika villkor för elever i och fristående skola eftersom resursfördelningen till de olika skolhuvudmännen i så fall skulle ske på helt olika grunder. Den riksprislista som finns brukar kritiseras för att den inte tar hänsyn till de skilda förutsättningar som finns för verksamheten i olika kommuner ifråga om elevunderlag, kostnadsläge m.m. En annan omständighet som talar mot en prislista är att den ställer höga krav på statistikrapportering för att behålla sin aktualitet och ge en riktig bild av kostnaderna. Det krävs också en fortlöpande uppdatering. Sammantaget delar utredningen uppfattningen i rapporten att det inte är lämpligt att utforma bidragssystemet som en prislista utan att en annan modell bör sökas. I flera kommuner tillämpas den modellen att bidragen bestäms på samma grunder som kommunen tillämpar när man tar ut inter- ersättning för elever från andra kommuner. För elever i görs motsvarande koppling när det anges i 4 kap. 8 a § skollagen att om inte kommunerna kommer överens om något annat ska den interkommunala ersättningen bestämmas enligt samma principer som gäller för bidrag till fristående skolor. Så sker också i flera av de kommuner som utredningen har undersökt. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven vissa skillnader mellan de olika ersättningarna. Det gäller främst i fråga om vilken ersättning som ges för lokalkostnader, administra- tion och mervärdesskatt. Framförallt betyder det emellertid att en jämförelse med de interkommunala ersättningar som tas ut av kom- munen inte grundar sig på kostnaderna för kommunens egna elever utan på kostnaderna för att ta emot elever från en annan kommun. Det står då inte i överensstämmelse med likabehandlingsprincipen. För gymnasieskolan gäller särskilda regler för under vilka om- ständigheter en elev från en annan kommun kan beredas plats. I de fall det kan ske föreskrivs endast att den anordnande kommunen har rätt till ersättning för sina kostnader från elevens hemkommun (5 kap. 22–24 §§ skollagen). Några närmare bestämmelser för hur beräkningen av den ersättningen ska göras ges inte. Det är därför svårt att finna underlag för jämförelser. I anslutning till det ska nämnas att de nya regler om s.k. fri- sökning (5 kap. 24 och 24 a §§ skollagen) som gäller fr.o.m. innebär en viss förändring av detta. De innebär att det även i fortsättningen är kostnaderna i den anordnande kommu- nen som utgör huvudregeln för beräkning av den interkommunala ersättningen. I de fall då elevens hemkommun själv erbjuder en ut- bildning införs dock en begränsningsregel som gör att den inter- kommunala ersättningen ska bestämmas i enlighet med hemkom- munens kostnader för programmet ifråga, om inte den anordnande kommunens kostnader är lägre. Det här gäller alltså endast i de fall då elevens hemkommun själv anordnar samma utbildning. Slutligen finns det en uppenbar risk för att det i många kommu- ner inte förekommer interkommunala ersättningar som är jämför- bara med de utbildningar som erbjuds vid en fristående skola. Det betyder att det blir nödvändigt att bestämma bidraget till den fri- stående skolan på någon annan grund. Sammantaget gör detta att utredningen ställer sig tveksam till om de interkommunala ersättningarna är lämpliga att använda för bestämmande av bidragen till fristående skolor. Ersättning baserad på kommunens kostnader för elever i den egna verksamheten Den lösning som kanske ligger närmast till hands att välja är att utgå från att det är kommunens kostnader för den egna verksamheten som ska ligga till grund för bidragen till de fristående skolorna. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven torde vara det bästa sättet att säkerställa att lika villkor gäller för kommunala och fristående skolor om den offentliga resursfördel- ningen sker enligt samma principer. Även om denna beräkningsmodell inte blir lika enkel och över- skådlig som om bidraget bestäms enligt en prislista eller grundas på den interkommunala ersättningen menar utredningen att kravet på lika villkor är så starkt att det har företräde vid valet av bidrags- modell. Utredningen delar därför uppfattning att den nuvarande huvudprincipen ska gälla även i fortsättningen. Som angetts i föregående avsnitt bör dess tillämpningsområde vidgas till att också omfatta verksamheter där principen om oskälighet gäller . I ett senare avsnitt (6.5.) överväger utredningen om samma bidragsgrunder ska gälla också för gymnasieskolans individuella program och för gymnasiesärskolan. 6.2.3Skolans åtagande och elevens behov Utredningens förslag: Vid bestämmande av bidrag enligt den föreslagna huvudregeln saknar begreppen skolans åtagande och elevens behov självständig betydelse och ska därför tas bort. Föreskriften att det vid fastställande av bidrag till fristående grund- skolor ska tas hänsyn till skolans åtagande och elevens behov inför- des fr.o.m. /98.TPF1FPT För de fristående gymnasieskolornas räkning infördes samma kriterier fr.o.m. den 1 januari 2003.TPF2FPT I 1995/förarbeten talas det om vikten av att ge de fristå- ende skolorna bidrag på samma grund som de kommunala skol- orna, med hänsyn till elevernas varierande behov. Kommunerna ska därför ge en fristående skola bidrag enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor. Det innebär att kom- munerna ska beakta den fristående skolans samlade kostnader uti- från skolans åtagande och elevernas behov.TPF3FPT I författningskom- 1TP PT SFS 1996:1044. Bestämmelsen trädde i kraft men började tillämpas på utbildningar som började efter . 2TP PT SFS 2002:159. Ändringen trädde i kraft men tillämpades fr.o.m. kalender- . 3TP PT Prop. 1995/96:200 s. 46. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven mentaren förklaras begreppet skolans åtagande med att de fri- stående skolorna, utifrån sina kostnader, ska få ersättning för den utbildning de erbjuder och vad som hör till utbildningen. Hänsyn ska också tas till elevens behov, vilket innebär att förutom sådant som varje elev behöver i form av lärare, lokaler, läromedel m.m. kan vissa elever ha behov av särskilt stöd. Eleverna ska därför ur bidrags- synpunkt behandlas på samma sätt oavsett om de går i en eller fristående skola.TPF4FPT I samband med att motsvarande kriterier infördes för gymnasie- skolan gjordes inga nya uttalanden om deras innebörd. Reglerna för bidrag till fristående grundskolor fördes över med den enda skill- naden att bidrag till gymnasieskolor ska bestämmas efter en jäm- förelse med kommunens kostnader för det nationella program som den fristående skolan ska bedriva.TPF5FPT publicerade 2004 en rapport med anledning av de nya regler som gällde för ersättningen till fristående gym- nasieskolor.TPF6FPT I den rapporten analyserades bl.a. begreppen samma grunder, skolans åtagande och elevens behov. När det gäller hänsyn till skolans åtagande pekade på att en fristående skola kan erbjuda en utbildning som inte är helt parallell med ett nationellt program utan består av kombinationer av flera program. Även om utbildningen har hänförts till ett visst program kan kost- naderna både vara högre och lägre än kostnaderna för det program- met. Den fristående skolan kan också ha en utbildningsstruktur som måste vägas in när bidraget beräknas. Slutligen förekommer det att den fristående skolan erbjuder ämnen och kurser som inte finns i det kommunala gymnasiet. Även sådana faktorer borde då anses ingå i skolans åtagande och vägas in när bidraget beräknas. Slutsatsen av uttalandena i prop. 1995/96: 200 är, enligt utred- ningens uppfattning, att kriterierna skolans åtagande och elevens behov tillkom för att säkerställa att bidragen till de fristående skolorna skulle bestämmas på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sin egen verksamhet. Det var i första hand för att säkerställa elevens behov som de två kriterierna tillkom. Ut- talanden i visar på viktiga faktorer i den utbild- ning som en fristående skola erbjuder och den problematik vid be- stämmandet av bidragen som det kan ge upphov till. 4TP PT A. prop. 5TP PT Prop. 2001/02:35 s. 52 f. och 75 samt 2001/02:UbU7 s. 35 f. 6TP PT , Kommunernas bidrag för elever i fristående gymnasieskolor, Dnr 2004:248. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven ställer sig dock tveksam till i vilken omfattning det går att ge be- greppet skolans åtagande en självständig betydelse. Återstår att se om det finns någon rättspraxis i ämnet. Det finns två domstolsavgöranden som rör just tillämpningen av kriteriet skolans åtagande. Bägge prövades av Kammarrätten i och avgjordes . Det första målet (nr 75-04) avsåg en fristående gymnasieskola som bedrev ett specialutformat program som av i bidrags- hänseende hade hänförts till samhällsvetenskapsprogrammet. Skolan hade av kommunen beviljats bidrag motsvarande genomsnittskost- naden för kommunens samhällsvetenskapsprogram. Kammarrätten gjorde samma bedömning som länsrätten och ansåg att den fri- stående skolan hade en utbildningsstruktur som borde vägas in vid bestämmandet av bidrag och att det särskilda åtagande som följde av detta kan medföra extra kostnader som kommunen är skyldig att ta hänsyn till vid bestämmande av bidraget. Domstolarna ansåg inte att det framgick av kommunens beslut eller utredningen i övrigt att någon sådan hänsyn hade tagits. Bidragsbeslutet upphävdes därför. I det andra målet (nr 3478-04) gällde det en fristående gym- nasieskola som hade en specialutformat program som poängmässigt var mer omfattande än det nationella program som utbildningen hade hänförts till. Kammarrätten hänvisade till en rapport från Skol- verket (Dnr 75-2004:248) där det sades att med skolans åtagande ska förstås att den fristående skolans utbildningsstruktur ska vägas in vid beräkningen av bidraget. Eftersom den fristående skolans sär- skilda åtagande kunde medföra ökade kostnader och kommunen inte hade beaktat detta när bidraget bestämdes stred beslutet om skollagens regler. Det finns skäl att påpeka att det avgörandet motsägs av rättens i dom (mål nr 7243-05), där det inte ansågs förenligt med bestämmelserna i förordningen om fri- stående skolor att anordna en utbildning som innehöll krav på mer än 2 500 poäng. Sammanfattningsvis visar de bägge avgörandena från Kammar- rätten i att det kan finnas omständigheter som gör att högre kostnader för ett specialutformat program kan utgöra skäl för högre bidrag. I det avseendet har begreppet skolans åtagande getts en självständig betydelse. Det kan dock diskuteras vilka slut- satser som går att dra av dessa avgöranden, bl.a. med hänvisning till det senast refererade avgörandet om att en utbildning får innehålla högst 2 500 obligatoriska poäng. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven har i sin redovisning föreslagit att både skolans åtag- ande och elevens behov ska tas bort eftersom de inte beaktas i någon högre grad och att de har visat sig vara svåra att tillämpa eftersom de definieras och uppfattas på olika sätt. menar att det krävs en dialog mellan kommunen och huvudmannen för den fristående skolan för att en sådan faktor som skolans åtagande ska kunna beaktas. Även om detta skulle vara värdefullt bedömer att det skulle vara administrativt betungande eftersom en fristående skola kan ha elever från många kommuner och många kommuner har elever i många olika fristående skolor. anser också att begreppen har lett till många överklag- anden, vilket visar på att de är oklara och svåra att tillämpa. Avslut- ningsvis menar att införandet av regler som tydligt an- ger vad kommunen ska betala bidrag för gör att begreppen skolans åtagande och elevens behov inte längre behövs. ställde sig redan i rapporten tveksam till förslag. I den efterföljande remissomgången avvisade förbundet förslaget om att ta bort skolans åtagande med motive- ringen att många fristående skolor med resurskrävande, special- utformade program skulle drabbas om de inte fick en ersättning som motsvarade deras större åtagande. När det gällde elevens be- hov menade förbundet att förslaget innebar att det inte längre finns något krav på likabehandling för elever i behov av särskilt stöd. Istället borde varje elevs behov av objektiva insatser ska få fastställas och sedan läggas till grund för vilka resurser som behövs. Dessa får eleven ta med sig till den skola där han eller hon väljer att gå. Principen om att bidrag till fristående skolor och annan enskilt be- driven verksamhet ska bestämmas på samma villkor som resursför- delningen till motsvarande kommunala verksamheter är grund- Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven läggande för utredningens överväganden i övrigt. Med tanke på det finns det anledning att överväga om skolans åtagande är en om- ständighet som bör tillmätas självständig betydelse och framförallt om den alls är förenlig med likabehandlingsprincipen. Av redovisningen av förarbetena framgår att skolans åtagande är ett kriterium som togs in i skollagen tillsammans med elevens behov. Det finns tydliga kopplingar mellan dessa två faktorer som talar för att avsikten var dels att varje elev skulle tillförsäkras resur- ser utifrån de behov som han eller hon har, dels att de fristående skolorna ska ges resurser för att ta hand om elever med sådana sär- skilda behov. För den tolkningen talar också den spärr som inför- des och som innebär att kommunen kan neka att lämna bidrag för det särskilda stödet om det leder till betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Varken när denna reglering infördes för 1996 eller när den infördes för gymnasieskolan gavs skolans åtagande någon själv- ständig betydelse. Av de två rättsfallen som har redovisats kan man dra slutsatsen att en fristående skola, åtminstone ifråga om gymnasieutbildning, kan få särskilda bidrag för utbildningsinslag som går utöver vad som erbjuds i motsvarande utbildning i den kommunala skolan. I så fall skulle bidragsreglerna ge elever i fristående skolor möjlighet att få resurser som inte ges till elever i motsvarande kommunala utbild- ning. En sådan effekt är inte förenlig med likabehandlingsprin- cipen. Det talar för att skolans åtagande ska tas bort som en själv- ständig faktor när bidrag bestäms. För att sammanfatta övervägandena kring begreppet skolans åtagande menar utredningen till att börja med att begreppet inte står i samklang med huvudprincipen om att bidragen ska bestäm- mas på samma grund som kommunen fördelar resurser till den egna verksamheten. Detta talar starkt mot att det ska behållas i skol- lagen. Vidare innebär de förslag som lämnas i avsnitt 6.2.5. om att högre bidrag kan utgå för vissa inriktningar och att det av Skol- verkets beslut om rätt till bidrag ska framgå om det är fråga om en sådan inriktning att tillägg ska ges att den oklara hänvisningen till skolans åtagande ska tas bort. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven Utredningens kartläggning och erfarenheterna från de domstols- avgöranden som finns inom det här området visar att elever med särskilda behov ska få dessa tillgodosedda. Det är kommunens ansvar och i de flesta kommuner sker det genom en resursfördelning på individuell basis. Det är angeläget att reglerna för bidrag till fristående skolor är utformade på ett sätt som säker- ställer att detta också gäller för de elever som har valt en enskild huvudman. Kravet på likabehandling syftar till att säkerställa att resursför- delningen till en viss utbildning sker på samma grund oavsett om det är en eller fristående skola som svarar för utbild- ningen. Den jämförelse som då sker utgår från att inga elever har något särskilt, mer resurskrävande stödbehov. För de elever som har sådana behov ska istället särskilda resurser avsättas. Utredning- ens förslag innebär att det ska finnas en särskild föreskrift om att hänsyn ska tas till elever med särskilda behov när bidrag fastställs. På så sätt skiljs det kriteriet från huvudregeln om likabehandling så att det tydligt framgår att hänsyn till varje elevs särskilda behov är något som ska beaktas vid sidan om likabehandlingsprincipen. På vilket sätt detta ska ske beskrivs i avsnitt 6.7.2. Utredningens förslag: Riksprislistan för gymnasieskolans natio- nella programmen ska finnas kvar. Dess tillämpningsområde ska dock förändras. Till att börja med ska det inskränkas till att endast avse sådana utbildningar som kommunen inte själv er- bjuder. Det ska däremot utökas genom att riksprislistan också ska innehålla schablonbelopp för gymnasieskolans individuella program. På motsvarande sätt ska regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer fastställa grundbelopp för elever i gymnasiesärskolan. Som tillägg till dessa schablonbelopp ska ersättning för en enskild elevs särskilda behov betalas ut. Varje kommun ska vara skyldig att till lämna de uppgifter som behövs som underlag för riksprislistan. Det ska framgå av tillägg i 15 kap. skollagen och förordningen om fri- stående skolor. Bidragen till fristående skolor och annan enskilt bedriven För gymnasieskolan har bemyndigats i 9 kap. 8 a § fjärde stycket skollagen och 2 kap. 12 § förordningen om fristående skolor att fastställa bidragsbelopp för vart och ett av de nationella programmen. Beloppen ska tillämpas för att bestämma bidrag när en kommun inte själv anordnar ett visst nationellt program. De bidragsregler som föreslås anknyter till den tidigare huvudprincipen och grundar sig på den likabehandlingsprincip som innebär att kommunen ska bestämma bidrag på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sin egen skolverksamhet av motsvarande slag. Den kommunala resursfördelningen sker genom budgeten. I den ingår inte bara resurser för den gymnasieutbildning som kommunen själv anordnar – i egen verksamhet eller med- verkan i kommunalförbund – utan också kostnader för annan ut- bildning som ingår i kommunens utbud av gymnasieutbildning. I det senare fallet avses t.ex. utbildning som anordnas av en annan kommun genom ett samverkansavtal eller till följd av att gymnasie- skolan ingår i en för två eller flera kommuner gemensam nämnd. För att likabehandlingsprincipen ska få fullt genomslag anser utredningen att alla utbildningar som en kommun erbjuder bör ingå i jämförelseunderlaget när bidrag för gymnasieutbildning vid en fristående skola ska fastställas. Det betyder att riksprislistans tillämpningsområde blir mindre eftersom den bara ska tillämpas ifråga om bidrag till utbildningar som kommunen inte själv er- bjuder. Å andra sidan lämnar utredningen i avsnitt 6.5 förslag om att det genom riksprislistan också ska fastställas bidragsbelopp för gymnasieskolans individuella program och gymnasiesärskolan. Även för de utbildningarna gäller att riksprislistan bara ska tillämpas när kommunen inte själv erbjuder utbildningen. Ett förbättrat underlag för riksprislistan har med stöd av Förordningen (1982:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skol- väsendet m.m. möjlighet att begära in uppgifter från både kom- muner och fristående skolor för att kunna följa upp och utvärdera skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen.