sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare. Dåvarande chefen för , statsrådet , förordnade f.d. chefsjustitie- ombudsmannen som särskild utredare. förordnades regeringsrådet som särskild utredare. Som experter förordnades vice ämnessakkunniga , byråchefen , numera justitierådet och vice riksåklagaren . entledigades och från och med förordnades överåklagaren som expert. Sekreterare i utredningen har varit ämnessakkunniga . Kammarrättsassessorn anställdes som sekreterare i utredningen . Utredningen har antagit namnet (Ju 2004:13). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? (SOU 2007:5). Uppdraget är med detta avslutat. Vårt uppdrag och arbetets bedrivande........................... Polis- och åklagarorganisationerna ............................... Förundersökning i brottmål ......................................... Inledande av förundersökning ................................................ Förundersökningens syften och bedrivande .......................... 3.5 Behörig förundersökningsledare ............................................. 3.6Förundersökningsledarens ansvar och befogenheter Tillsyn och annan kontroll över polis- och Särskilt om överprövningsinstitutet........................................ Den ordinära kontrollen över polisen..................................... Den ordinära kontrollen över åklagarväsendet....................... Något om JO:s och JK:s tillsyn............................................... Anmälan mot polisman (SOU 1975:20)................................. 5.3Handläggningen av anmälningar mot polispersonal (SOU 1979:71) ......................................................................... 5.4 Anmälningar mot polismän (1984:10) ......................... 5.5Åklagare rapport från f.d. biträdande riksåklagaren , ................. 5.6Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden – En rapport från (JO 2000/01 s. 204) .......... 5.8Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41)......................................................................... 5.9Osmo – utredning om en utredning (SOU 2002:37)......................................................................... Nuvarande internutredningsförfarande m.m. ................. Brottsanmälningar m.m. mot anställda inom polisen............ Brottsanmälningar m.m. mot bl.a. åklagare............................ Organisationen av internutredningsverksamheten................ Utredningar rörande polisanställda ............................. Utredningar rörande åklagare ...................................... Något om arbetets bedrivande m.m. ...................................... Tjänstefel och tjänsteförseelse ................................................ Uppsägning och avskedande ................................................. 7.2Antalet brottsanmälningar och inledda Åtal och domar....................................................................... 8.3.2 Organisationen av polis- och åklagarväsendena Organisationen av internutredningsverksamheten... 8.6.1 Något om organisationen av polis- och Organisationen av internutredningsverksamheten... Behandling av klagomål .............................................. Polisens roll och uppgifter i samhället.................................. överväganden av reformbehovet............................. 9.5Allmänhetens förtroende för polisens och åklagarnas Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet ................................... Avgränsningen av SUM:s behörighet när det gäller 10.2.3 Anställda vid andra myndigheter som bedriver brottsutredande verksamhet m.m.............................. Avgränsningen av SUM:s behörighet med avseende på om brottsmisstanken har samband med arbetet eller inte... Skall samordning ske när brottsmisstankar riktar sig även mot andra än poliser och åklagare m.m.?..................... Befogenheter för SUM:s personal............................... Överväganden och förslag..................................................... 11.8.1 Några utgångspunkter................................................ 11.8.2 Skall särskild utredare vid SUM ha befogenhet att använda tvångsmedel och våld? 11.8.3 Förundersökningsledarens befogenheter.................. 11.8.4 Möjlighet att anlita polisen m.fl................................. Kompetensförsörjning i SUM ..................................... Annan befintlig kompetens................................................... Överväganden och förslag..................................................... 12.4.1 Särskilda utredare........................................................ Den förvaltningspolitiska propositionen m.m. .................... 13.3.1 Förarbetena till .................... 13.3.2 Instruktion för .................... Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) ....................................................................... Överväganden och förslag ..................................................... 13.5.4 Organisation och lokalisering .................................... Förfarandet i SUM vid utredning av påståenden om Underrättelse till anställningsmyndigheten.......................... Överlämnande av ärenden till anställningsmyndigheten ..... Information till allmänheten.................................................. Obligatoriskt utredningsförfarande vid dödsfall och allvarliga skador i samband med polisingripande m.m. .... 15.2.2 Överväganden och förslag.......................................... Det inledande utredningsarbetet........................................... Förhör med inblandade polismän m.fl. ................................ 15.4.2 Överväganden och förslag.......................................... Rätt till biträde ....................................................................... 15.6.2 Lagen om målsägandebiträde ..................................... 15.6.3 Överväganden och förslag.......................................... Förordnande av biträde ......................................................... Register inom polisen och åklagarväsendet.......................... 16.1.3 Lagen om belastningsregister..................................... 16.1.4 Lagen om misstankeregister....................................... 16.1.5 Lagen om Schengens informationssystem ................ 16.1.6 Lagen om passagerarregister ...................................... 16.1.7 Överväganden och förslag.......................................... Sekretess i SUM:s verksamhet .............................................. 16.2.1 Sekretess till skydd för intresset att förebygga och beivra brott........................................................... 16.2.2 Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden m.m................................... 16.2.4 Överväganden och förslag.......................................... 16.3.2 Överprövning inom ................ 16.3.3 Överprövning inom ............ 16.3.4 Överväganden och förslag.......................................... Brottsanmälningar mot anställda vid .......................... Konsekvenser av förslagen ......................................... För- och nackdelar med en fristående myndighet ......... Information om verksamheten till allmänheten................... SUM:s beroende av polis- och åklagarväsendena ................. Ansvaret för att uppdaga brott inom polis- och Rekrytering och kompetensutveckling................................. Tillsyn och annan kontroll m.m. ........................................... Utredning i disciplinärenden ................................................. Förslag till lag om handläggning av anmälningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m. ................ Förslag till förordning med instruktion för Särskilda Förslag till lag om ändring i ...................... Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)....... Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387).............. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslag till lag om ändring i lagen (1998:621) om Förslag till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622)..... Förslag till lag om ändring i lagen (2000:344) om Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Vi skall enligt våra direktiv göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare, det s.k. intern- utredningsförfarandet. Utgångspunkten för arbetet är att medborgarna skall ha största möjliga förtroende för hur utredningar till följd av sådana anmälningar bedrivs. Vi skall lämna förslag till hur ett från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan för handläggning av brottsutredningar mot anställda inom polisen och mot åklagare skulle kunna vara utformat och redovisa de skäl som talar för respektive emot inrättandet av ett sådant organ. En annan del av uppdraget är att lämna förslag till ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon skadats allvarligt eller avlidit i samband med ett polisingripande utan att det finns misstanke om brott. Om det i en anmälan påstås att en anställd inom polisen har gjort sig skyldig till brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning, skall ärendet överlämnas till åklagare vid Åklagar- myndighetens Riksenhet för polismål för prövning av om förundersökning skall inledas. Detsamma gäller om en person har skadats allvarligt antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i en polisarrest. Undantag från överlämnandeskyldigheten görs dock i fråga om andra brott mot trafikförfattningarna än grov vårdslöshet i trafik, olovlig körning, rattfylleri och smitning. För det krävs emellertid såväl att det inte inträffat någon allvarlig skada som att polismyndigheten har beslutat att inleda förundersökning. Även ärenden som rör brott som inte har samband med den polisanställdes arbete skall överlämnas till åklagare om inte polismyndighet beslutat att inleda förundersökning. Beslut att lägga ned en förundersökning skall alltid fattas av åklagare. Enligt regler som har trätt i kraft skall ärenden om brott i och utanför tjänsten av åklagare och andra anställda inom åklagarväsendet normalt handläggas vid Riksenheten för polismål. Anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare eller vice överåklagare vid ett utvecklingscentrum eller vid skall handläggas av riksåklagaren. Inom polisväsendet finns sex internutredningsenheter. Dessa är belägna i , , , , och . Riksenheten för polismål vid har åklagargrupper i , och . Det krav som uppställs i våra direktiv på att utredningsorganet för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda och åklagare skall vara fristående från polisen och åklagarväsendet innebär enligt vår mening att organet måste vara en central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen. Vi föreslår att myndigheten kallas Särskilda utredningsmyndigheten (SUM). Vid SUM skall samtliga ärenden om påståenden om brott eller felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande personer som är anställda inom polisen, sådana arrestantvakter eller passkontrollanter som förordnats enligt 23 a § polislagen (1984:387) och anställda inom åklagarväsendet handläggas. Även utredningar om brott som inte har samband med arbetet skall omfattas av SUM:s behörighet. Om det finns särskilda skäl kan även utredningar mot andra personer än polis- och åklagaranställda handläggas vid SUM. Så kan vara fallet när också andra personer än polis- och åklagaranställda är inblandade i ett och samma händelseförlopp. Vid SUM skall finnas statsadvokater, särskilda utredare och administrativ personal. En statsadvokat skall ha allmän åklagares befogenheter, leda samtliga utredningar och föra talan i domstol. En särskild utredare skall ha polismans befogenheter. SUM skall ledas av en generaldirektör. Generaldirektören får överpröva ett beslut som en statsadvokat har fattat och får också föra talan i . Prövningstillstånd krävs för att skall pröva hovrättens avgörande. Vid myndigheten skall finnas ett insynsråd som består av generaldirektören, som skall vara dess ordförande, och högst ytterligare sju ledamöter. SUM skall ha det antal avdelningar som myndigheten bestämmer. Verksamheten skall åtminstone inledningsvis bedrivas på de orter där dagens internutrednings- enheter är belägna. Antalet heltidstjänster kan beräknas uppgå till omkring 70. Obligatorisk utredning av dödsfall och allvarliga personskador i samband med polisingripanden En utredning skall alltid genomföras om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen under vistelse i en polisarrest eller genom något som en anställd inom polis- eller åklagarväsendet eller en arrestantvakt eller en passkontrollant som förordnats enligt 23 a § polislagen påstås ha gjort i tjänsten. Finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats skall naturligtvis en förundersökning inledas. Men även om det inte föreligger misstanke om brott skall en utredning alltid genomföras. Avsikten med en sådan utredning, som skall ledas av en statsadvokat, är att klargöra omständigheterna i samband med händelsen och ge underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. Förhör skall kunna hållas med inblandade polismän, vittnen m.fl. utan att förundersökning har inletts. Om det finns skäl till det skall den som hörs informeras om att utredningen kan leda till att han kan komma att misstänkas för brott. Framkommer under ett förhör sådana omständigheter att det finns anledning anta att brott förövats skall förhöret avbrytas för att ge stats- advokaten möjlighet till ställningstagande i frågan om för- undersökning skall inledas. För att säkerställa utredningen skall platsen för dödsfallet eller skadan kunna spärras av och föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen kunna tas i beslag. Vidare skall hus- rannsakan kunna företas för att undersöka platsen för dödsfallet eller den allvarliga skadan. Vid den obligatoriska utredningen har efterlevande, den skadelidande eller nära anhörige till den skadelidande rätt till ett biträde. Reglerna i lagen (1988:609) om målsägandebiträde skall i princip tillämpas på sådana biträden. Det som i lagen sägs om målsägande gäller då den efterlevande, skadelidande eller nära anhörige. Vid internutredningsenheterna och Riksenheten för polismål är elva åklagare, 34 utredare och 16 administrativ personal verksamma. De sammanlagda kostnaderna uppgår till ca . Enligt våra beräkningar kommer verksamheten vid SUM att kräva ytterligare ca 13 heltidstjänster. Sammantaget kommer de fortvariga kostnaderna för SUM att uppgå till ca . Initialt uppstår dock större kostnader. Till detta skall läggas de resurser som krävs för den hos polisen kvarvarande verksamheten med disciplinärenden. De medel som krävs för uppbyggnaden av SUM och dess verksamhet skall föras över från polisens och åklagarväsendets anslag. För- och nackdelar med en fristående myndighet Internutredningsverksamheten är uppdelad på flera olika myndigheter och det saknas en övergripande och enhetlig styrning av verksamheten. Genom att sammanföra verksamheten till SUM skapas förutsättningar för en enhetlig styrning. Införandet av SUM innebär å andra sidan att det skapas ytterligare en organisation utrustad med tvångsmedelsbefogenheter som bedriver utredning av brottsmisstankar och en ny riksåklagarorganisation. Vid internutredningsenheterna och Riksenheten för polismål hanteras en mängd olika brottstyper och enheterna kan formlöst utnyttja den övriga polisorganisationens resurser och kompetens för bl.a. spaning och brottsplatsundersökning. SUM kommer inte att med egen personal kunna genomföra alla de åtgärder som kan komma att krävas i olika utredningar utan kommer att ha behov av att anlita polisväsendet, och i viss mån även åklagarväsendet, för att få hjälp. Detta kan i viss mån komma att urgröpa det förtroende för verksamheten som SUM i egenskap av fristående myndighet avses vara garant för. För att utredningarna vid SUM skall kunna genomföras med hög kvalitet och på ett sätt som uppfattas som legitimt av såväl allmänhet som polis- och åklagaranställda krävs att det vid myndigheten arbetar erfarna utredare med polisiära befogenheter och erfarna åklagare. I vart fall vid myndighetens uppbyggnad kan dessa knappast rekryteras från annat håll än polisen och åklagarväsendet. Generaldirektören vid SUM föreslås få rätt att uppträda som åklagare i . Detta får till följd att åklagar- verksamheten i högsta instans splittras, att riksåklagarens möjligheter att föra upp de mest prejudikatvärda målen försvåras och att SUM måste bygga upp den särskilda kompetens som processandet i fordrar. Disciplinärendena skall vara kvar inom polismyndigheterna och åklagarväsendet. SUM skall upplysa anställningsmyndigheten om beslut om att förundersökning inleds, inte inleds eller läggs ned eller om att åtal väcks. Återföring till polis- och åklagarväsendena om förekomsten av olika felbeteenden och brister kan emellertid komma att försvåras om utredningsverksamheten sker i en fristående myndighet. Den insyn som polisstyrelserna har i den nuvarande handläggningen vid internutredningsenheterna kommer också att förloras om verksamheten placeras i en fristående myndighet. Det insynsråd som föreslås vid SUM ger dock lekmannainsyn i verksamheten. Det avgörande skälet till att inrätta en myndighet för internutredningsverksamheten som är organisatoriskt fristående från polisen och åklagarväsendet är att verksamheten skall vara och av gemene man också upplevs vara skild från övrig polis- och åklagarverksamhet. Enligt vår mening kan – utöver den förtroende- skapande effekt själva friståendet kan få – några egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten från polis- och åklagarväsendena inte påvisas. En sådan utbrytning innebär enligt vår mening en mindre rationell hantering än och den fördel från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kan innebära vägs inte upp av de nackdelar som uppkommer. Vi kan därför inte förorda att en fristående myndighet införs. Vi pekar i stället på möjligheten att på ett tydligare sätt än skilja internutredningsverksamheten vid polisen från den övriga polisverksamheten genom att samla den i en organisation inom . Oberoende av om en fristående myndighet inrättas eller inte är det angeläget att ett obligatoriskt utredningsförfarande för utredning av dödsfall och allvarliga skador i samband med polis- ingripanden m.m. kommer till stånd. Förslag till lag om handläggning av anmälningar mot anställda inom polis- eller åklagarväsendet, m.m. Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns särskilda bestämmelser om handläggning av ärenden rörande påstående att en anställd inom polis- eller åklagarväsendet eller en sådan arrestantvakt eller passkontrollant som förordnats enligt 23 a § polislagen (1984:387) har 1.gjort sig skyldig till något brott eller 2.handlat felaktigt vid myndighetsutövning. Lagen gäller också handläggning av ärende rörande allvarlig personskada eller dödsfall som inträffat 1.under vistelse i en polisarrest eller 2.genom något som en sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i första stycket påstås ha gjort i tjänsten. 2 § Ärenden som avses i 1 § handläggs vid Särskilda utrednings- myndigheten. Vid myndigheten handläggs dock inte ärenden rörande annat brott mot trafikförfattningar än brott mot 1 § andra stycket eller 3–5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott om det inte finns särskilda skäl. Om det finns särskilda skäl får även brottsutredning rörande annan än sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i 1 § första stycket handläggas vid myndigheten. 3 § Föreskrifter om Särskilda utredningsmyndigheten finns i förordningen (200x:xxx) med instruktion för Särskilda utrednings- myndigheten. Befogenheter för statsadvokater och särskilda utredare 4 § En statsadvokat samt generaldirektören och dennes ställföreträdare vid Särskilda utredningsmyndigheten får som särskild åklagare väcka och utföra åtal mot sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i 1 § första stycket. Därvid tillämpas vad som i lag eller annan författning föreskrivs om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. En tjänsteman vid myndigheten får förordnas att som särskild utredare utföra arbetsuppgifter som enligt lag eller annan författning annars ankommer på polisman. 5 § Aktualiseras ett ärende enligt 1 § hos polis- eller åklagarväsendet skall ärendet överlämnas till Särskilda utredningsmyndigheten. Åtgärder som inte kan avvaktas utan olägenhet får dock vidtas. 6 § En statsadvokat är skyldig att på uppdrag av Justitiekanslern eller en justitieombudsman leda förundersökning samt väcka och utföra åtal mot sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i 1 § första stycket. Statsadvokaten är även i övrigt skyldig att lämna den hjälp som Justitiekanslern eller justitie- ombudsmannen begär. 7 § Har sådan allvarlig personskada eller dödsfall som avses i 1 § andra stycket inträffat skall en statsadvokat utreda omständigheterna vid dödsfallet eller skadetillfället. 8 § För säkerställande av en utredning enligt 7 § får byggnad eller rum tillstängas, tillträde till visst område förbjudas, förbud meddelas mot flyttande av visst föremål eller annan dylik åtgärd vidtas. Föremål, som skäligen kan antas äga betydelse för utredningen, får tas i beslag. Härvid gäller i tillämpliga delar reglerna om beslag i 27 kap. . Husrannsakan enligt 28 kap. får företas för undersökning av den plats där dödsfallet eller den allvarliga skadan inträffat. 9 § Vid en utredning enligt 7 § tillämpas reglerna om förhör i 23 kap. 6–10 och 12 §§ samt om yttrande från en sakkunnig i 23 kap. 14 § . Om det finns skäl till det skall den som hörs underrättas om att utredningen kan leda till att han kan komma att misstänkas för brott. Uppkommer under ett förhör anledning anta att brott förövats skall förhöret avbrytas för statsadvokatens ställningstagande i frågan om förundersökning. 10 § Generaldirektören eller dennes ställföreträdare får överta uppgifter som skall utföras av en statsadvokat vid myndigheten. 11 § Beslut av generaldirektören eller dennes ställföreträdare till följd av ett övertagande enligt 10 § får inte överklagas. 12 § Efterlevande till den som avlidit under vistelse i en polisarrest eller till följd av något som sådan anställd, arrestantvakt eller passkontrollant som avses i 1 § första stycket påstås ha gjort i tjänsten, har rätt till biträde. Detsamma gäller den som skadats allvarligt under motsvarande förhållanden och nära anhörig till sådan person. I fråga om biträde gäller i tillämpliga delar 3–8 §§ lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Vad som där sägs om målsägande gäller därvid den efterlevande, skadelidande eller nära anhörige och vad som sägs om brottet dödsfallet eller skadan.