sou · GVB381 · 2008-01-01 00:00:00 — Resultatet i utbildningen i form av helårsstudenter och helårs- doktorander (för lärosäten med forskarutbildning) påverkar den resultatbaserade delen av utbild- ningsramen nästkommande fyraårsperiod. Basen inom utbild- ningsramen påverkas med ytterligare fyra års fördröjning av dessa resultat. För att dämpa effekten av ökade respektive minskade anslags- medel mellan två perioder beräknas endast halva ökningen eller minskningen av anslagsmedel i en ny period. Utbildningsramen för varje lärosäte består av resurser för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå, inklusive den från forsk- ningsmedlen överförda resursen för forskningsanknytning samt i förekommande fall de från forskningsmedlen överförda resurserna för utbildning på forskarnivå. I nästa avsnitt beskrivs hur resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå har beräknats – innan forskningsanknytningskomponenten tillförs. Utbildningsramen ska enligt 2 vara beroende av antalet studenter vid lärosätet, inklusive doktorander, dvs. studenternas val av lärosäte avgör vilka resurser lärosätet förfogar över för utbild- ning. ska ramen ge lärosätena mer långsiktiga planerings- förutsättningar. Det nuvarande systemet innebär en omedelbar effekt på läro- sätets intäkter när antalet studenter och prestationer ökar eller minskar, som takbeloppet utgör en definitiv begränsning för ökning. Så som systemet fungerat har de lärosäten som år haft fler studenter än vad takbeloppet givit möjlighet att ersätta, inte därmed fått ett ökat takbelopp. Inte heller har de läro- säten som år inte kunnat nå sina takbelopp fått ett minskat uppdrag och sänkt takbelopp förrän det växande anslagssparandet medfört att regeringen har dragit in betydande belopp från läro- Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen I sådana situationer har de aktuella lärosätena i vissa fall fått sänkta takbelopp för att, så fort utvecklingen har vänt, i de flesta fall återfå sina förlorade takbelopp. För att åstadkomma en modell där resurserna följer med studen- terna, inklusive doktoranderna, som lärosätena ges mer långsiktiga planeringsförutsättningar, föreslår 2 att ingen årlig avräkning utifrån helårsstudenter ska göras av anslagsmedel för utbildning, dvs. dessa ligger fast och betalas ut med tolftedelar i fyraårsperioden. Det innebär att möjligheten till anslagssparande och sparande av överproduktion mellan åren för- svinner. Utbildningsramen påverkas dock nästa fyraårsperiod av antalet redovisade helårsstudenter och helårsdoktorander . Vidare föreslår 2 att endast hälften av utbildningsramen, den resultatbaserade delen, påverkas nästkommande fyraårsperiod av resultatet . Därmed dämpas ytterligare effekten av förändringar av antalet studenter, inklusive doktorander. När endast häften av utbildningsramen påverkas måste också per capitabeloppen halveras, eftersom den ena hälften av dessa utgör basen. Grundprincipen är således att anslagsmedlen för utbildning beräknas för vart och ett av åren inför en ny fyraårsperiod. Vid oförändrad dimensionering är medlen desamma för vart och ett av åren i perioden. Om inför en fyraårs- period beslutar om dimensioneringsförändringar påverkar det givetvis anslagsmedlen som ökar eller minskar , men detta ska vara känt inför perioden. Regeringen kan givetvis föreslå dimensioneringsförändringar under pågående period, men enligt 2:s uppfattning bör detta i möjligaste mån undvikas. I det nya systemet måste likväl lärosätena i årsredovisningen redovisa antalet helårsstudenter totalt, antalet helårsstudenter med tilläggsersättning 1, 2 respektive 3, antalet helårsdoktorander totalt samt antalet helårsdoktorander med tilläggsersättning 1 och 2, så att det finns ett underlag för att beräkna utfall i förhållande till den resultatbaserade delen av utbildningsramen för fyraårsperioden. I denna redovisning tillämpas de halva per capitabelopp som redovisats i avsnittet 3.1.9. Resultatet för ett lärosäte efter en fyraårsperiod kan vara att detta antingen överskrider eller underskrider den resultatbaserade delen av utbildningsramen, summerat för hela perioden. Vid under- skridande minskas den resultatbaserade delen och därmed hela Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen utbildningsramen för nästa period med motsvarande belopp. Vid överskridande kan nästa periods ram ökas endast om det finns resurser för detta, antingen genom att andra lärosäten underskridit sina ramar eller att medel för en utökning av utbildningen har beslutats. Beräkningen av resultatet i förhållande till den resultat- baserade delen av ramen illustreras i nedanstående exempel. Resultatbaserad del av ramen Utfallet för hela perioden är -60 och i genomsnitt -15 . Den resultatbaserade delen av ramen nästa period blir således 485 (500- 15) i fyraårsperioden. Modellen innebär att de lärosäten som får en minskad ram förlorar den rörliga delen av resurserna, medan den halvan av resurserna som ligger i basen behålls nästa fyraårs- period, men minskar om lärosätet inte ökar sitt student- antal. På samma sätt innebär modellen att de lärosäten som får ett tillskott av resurser som endast beror på omfördelning från andra lärosäten, endast får den rörliga halvan av per capitaersättningen för tillskottet av studenter. Även i detta fall kommer dock basen att justeras. Vid eventuella statsmaktsbeslut om ökad dimensionering av utbildningen tilldelas de aktuella lärosätena hela per capitabeloppen så att den ena halvan läggs till den resultatbaserade delen av ramen och den andra halvan läggs till basen. Se även avsnittet 3.1.9. i en ny fyraårsperiod reduceras alternativt ökas anslagsmedlen endast med hälften av den beräknade minskningen alternativt ökningen i förhållande till föregående fyraårsperiod. Enligt 2 behöver en sådan dämpning införas, eftersom ett lärosätes anslag kan öka eller minska relativt påtagligt mellan två perioder. I exemplet ovan betyder detta att den resultatbaserade ramen år 1 i nästa period blir 492,5. Se vidare exemplet i tabell 4.14, avsnittet 4.4.1. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen 4.2.2Beräkning av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå Det första steget i beräkningen av utbildningsramen för varje läro- säte blir att beräkna utbildningsresurser för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå exklusive komponenten för forsknings- anknytning. Skälet till att det första steget görs på detta sätt är att visa resultatet av tillämpningen av de föreslagna per capitaersätt- ningarna exklusive komponenten, för att en jämförelse med nuva- rande anslagsmedel för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska kunna göras. 2:s utgångspunkt för beräkningarna av anslagsmedel för utbildning på grundnivå och avancerad nivå är varje lärosätes redo- visade antal helårsstudenter . Om det föreslagna systemet införs, vilket enligt vad 2 bedömer kan ske från , kan antalet helårsstudenter per lärosäte 2008 ligga till grund för beräkningarna. Därför kan 2:s beräkningar inte betraktas som de slutgiltiga för det nya systemet. Nyckel för att översätta det nuvarande systemet till det nya systemet För att göra beräkningarna av vad 2:s förslag innebär för varje lärosäte måste antalet helårsstudenter per lärosäte och utbildnings- område översättas till det nya systemet med grundersättning och tre tilläggsersättningar. Denna översättning har 2 gjort med hjälp av en nyckel som anger vad nuvarande utbildningsområden skulle kunna motsvaras av i form av grundersättning och de tre tilläggsbeloppen. Utgångspunkten har varit att, utöver den kraftiga resursför- stärkning som införandet av en grundersättning om per helårsstudent innebär för de områden som har den lägsta ersättningen, nämligen utbildningsområdena humaniora, samhälls- vetenskap, teologi och juridik, ska ersättningen för de allra flesta övriga helårsstudenter inte bli lägre än den som gäller. Den stora minskningen jämfört med , vid tillämpningen av nyckeln och över huvud taget modellen med grundersättning och tilläggsersätt- ningar, inträffar för de konstnärliga utbildningsområdena samt utbildningsområde idrott. Den högsta möjliga ersättningen i det nya systemet, totalt för en helårsstudent, är lägre eller betydligt lägre än de per capitaersättningar som gäller för Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Införandet av en lärosätesresurs för vissa lärosäten ger dock dessa lärosäten samma resurser som för konstnärliga utbildningar. Se vidare avsnittet 3.1.7. 2:s tillämpning av nyckeln på fördelningen av antalet helårsstudenter per utbildningsområde resulterar i att inget lärosäte får mindre resurser med den nya modellen tillämpad på antalet helårsstudenter jämfört med de intäkter lärosätena erhöll för redovisat antal helårsstudenter , exklusive eventuellt utnyttjande av sparade helårsprestationer. Tabell 4.4 Nyckel för översättning av dagens system till det nya systemet Idrott1) och konstnärliga2) 1)För UmU, GIH och ÖU tillämpas en särskild nyckel, se avsnittet 3.1.7 2)För KaU och ÖU tillämpas en särskild nyckel, se avsnittet 3.1.7 Nyckeln visar hur lärosätenas helårsstudenter har fördelats på de nya ersättningsbeloppen, vid beräkningen av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Exempelvis har helårsstudenter inom utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, teologi och juridik fördelats så att grundersättning beräknats för samtliga helårsstudenter och att tilläggsersättning 1 har beräknats för av dessa helårsstudenter. De konstnärliga utbildningsområdena och utbildningsområde idrott översätts enligt nyckeln på samma sätt som de tekniska och naturvetenskapliga utbildningsområdena. För de lärosäten som enligt förslaget får lärosätesresurs betyder detta att mellanskillna- den mellan nuvarande ersättningsbelopp och de som beräknas enligt nyckeln utgör lärosätesresursen. För övriga lärosäten som har konstnärliga utbildningsområden samt för lärosäten som har utbildningsområde idrott innebär nyckeln en kraftig minskning av de beräknade ersättningsbeloppen, i enlighet med vad 2 Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen redovisat i avsnittet 3.1.7 om att den mycket höga ersättningen för konstnärliga utbildningar och idrottsutbildningar koncentreras till ett begränsat antal lärosäten. 2 vill framhålla att nyckeln endast är ett verktyg för själva övergången från det nuvarande till det nya systemet. Den är inte ett uttryck för utredningens uppfattning om hur tilläggsbeloppen ska tillämpas inom lärosätena. Själva poängen med 2:s förslag är att inte koppla per capitabeloppen till kursernas ämnesinnehåll. Nyckelns funktion är att vid omvandlingstillfället ge ett underlag för hur många helårsstudenter med olika tilläggsbelopp som är rim- ligt att räkna med, eftersom 2 föreslår, som framgått av avsnittet 3.1.4, att antalet möjliga tilläggsbelopp 1, 2 respektive 3 behöver begränsas för varje lärosäte. Utredningens förslag om hur antalet tilläggsbelopp kan förändras framgår av avsnittet 3.1.4. Särskild nyckel för SLU I direktivet till 2 anges att utredningen ska analysera hur resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning skulle kunna tillämpas för (). Det nuvarande resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor under innebär att resurser tilldelas för redovisade helårsstudenter och helårsprestationer inom olika utbildningsområden. SLU har inte detta system för resurstilldel- ning, men redovisar till antalet helårsstu- denter och helårsprestationer fördelade på utbildningsområden, på samma sätt som övriga lärosäten. Om man tillämpar de per capitaersättningar som gällde 2006 för lärosäten under på redovisade helårsstu- denter och helårsprestationer 2006 vid SLU blir resultatet att SLU:s intäkter skulle bli . SLU:s redovisade intäkter för grundutbildning var exklu- sive särskilda åtaganden. Det innebär att SLU skulle ha fått mindre om samma ersättning hade tillämpats vid SLU som vid övriga lärosäten än vad SLU erhöll för sin grund- utbildning . Skälet till denna differens är att nuvarande resur- ser per helårsstudent vid SLU är betydligt större än vad som gäller för övriga universitet och högskolor. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen 2 kan således konstatera att det inte är möjligt att tillämpa det nuvarande resurstilldelningssystemet med befintliga utbild- ningsområden och per capitaersättning på SLU, utan att SLU skulle få en betydande resursminskning som är helt orealistisk. När nyckeln tillämpas för SLU blir resultatet ungefär detsamma, dvs. att SLU förlorar mycket stora resurser för sin utbildning, nämligen . Den nuvarande tilldelningen till SLU är i genomsnitt per helårsstudent. Om man räknar bort sådan klinisk utbildning som för universitet med läkar- utbildning ersätts via den s.k. ALF-ersättningen till landstingen, men som för SLU ligger med i anslagsmedlen till SLU, blir den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent vil- ket kan jämföras med i genomsnitt per helårsstudent inom övriga lärosäten. En viktig förklaring till de höga genomsnittskostnaderna för SLU:s studenter är att SLU ger många yrkesutbildningar med olika inriktningar som vardera har ett lågt antal studenter. SLU ansvarar för att hela bredden av utbildningar inom sitt ansvarsområde ges, vilket innebär ett stort antal kurser i många ämnen med relativt få studenter i varje ämne. Mot denna bakgrund har 2 tillämpat en modifierad nyckel för SLU, såsom framgår av tabell 4.4 ovan. Dimensioneringen av SLU:s utbildningar är anpassade till sam- hällets behov men innebär att den ekonomiska basen blir otillräcklig vid ett helt prestationsrelaterat resurstilldelningssystem. Eftersom utredningen föreslår att den årliga avräkningen av helårs- studenter och helårsprestationer upphör och att anslagen i sin helhet avräknas med 12-delar, blir resurstilldelningen inte presta- tionsrelatera på samma sätt som och därmed bör SLU kunna infogas i den av 2 föreslagna modellen. Effekter per lärosäte av den föreslagna modellen Vad de föreslagna ersättningsbeloppen innebär när dessa, med användning av nyckeln, tillämpas på redovisat antal helårsstudenter , jämfört med vilka intäkter dessa helårsstudenter faktiskt genererade enligt den s.k. fakturaredovisningen framgår av nedan- stående tabell. fakturaredovisningar för varje lärosäte har räknats upp till prisläge eftersom de av 2 föreslagna nya per capitaersättningarna är utformade prisläge. Därmed blir beloppen jämförbara. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Tabell 4.5 Ersättning för redovisat antal helårsstudenter och helårspresta- tioner 2006 jämfört med beräknad ersättning utifrån 2:s förslag. Alla belopp prisläge, tkr (prisnivå 2007) 1P )UtfallP 2006 avser den s.k. fakturaredovisningen i årsredovisningen , exkl. ersättning för sparade helårsprestationer. 2)P UnderlagP för beräkningarna finns i bilaga 10, tabell 1. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen I de redovisade beloppen per lärosäte som beräknats utifrån de föreslagna ersättningsbeloppen ingår även lärosätesresurs för jäm- förbarhetens skull. Denna ska dock inte ingå i utbildningsramen, vilket framgår av tabell 4.9 under avsnittet 4.2.5. För de konst- närliga högskolorna i redovisas inte utfallet , utan takbeloppet , eftersom medel för dessa högskolor beräknas utifrån befintligt takbelopp och inte utifrån redovisat antal helårs- studenter, vilket framgår av nästa avsnitt. I bilaga 10, tabell 1, redovisas beräkningarna för varje lärosäte enligt 2:s modell. 4.2.3Beräkning av lärosätesresurs för vissa lärosäten med konstnärlig utbildning 2:s beräkning av lärosätesresurser för konstnärlig utbildning för de aktuella lärosätena, enligt vad som föreslagits i avsnittet 3.1.7 har gjorts på följande sätt. För de konstnärliga högskolorna i har beräkningen gjorts i princip på samma sätt som i delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning.TPF5FPT Först har en beräkning gjorts av vilka per capitaersättningar som genereras i form av grundersättning och tilläggsersättningar utifrån den nyckel som beskrivits ovan. Detta har gjorts utifrån det antal helårs- studenter som ryms inom det nuvarande takbeloppet. Därefter har skillnaden mellan nuvarande takbelopp, dvs. takbelopp och den ersättning som genereras av antalet helårsstudenter i form av grundersättning och tilläggsersättningar beräknats. Denna mel- lanskillnad utgör lärosätesresursen. I takbeloppet 2007 har inklu- derats den särskilda ersättning för lokaler som anvisas under särskilda anslagsposter vid dessa högskolor. Därmed hamnar den i lärosätesresursen. 5TP PT SOU 2005:48, s. SOU 2007:81 Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Takbelopp 2007 uppdelade i medel till utbildningsramen och lärosätesresurs för de konstnärliga högskolorna i , tkr 1) Inkl. särskild ersättning för lokaler För de fyra universiteten som enligt 2:s förslag får en läro- sätesresurs har utgångspunkten varit att beräkna lärosätesresursen på i princip samma sätt. Ett problem är dock att avgöra hur många helårsstudenter inom nuvarande konstnärliga utbildningsområden som finns inom de utbildningar som leder fram till konstnärlig högskoleexamen, eftersom dessa universitet kan avräkna även andra helårsstudenter inom exempelvis designområdet. Syftet med den föreslagna modellen med lärosätesresurs är att begränsa omfatt- ningen av de särskilt resurskrävande konstnärliga utbildningarna. 2 har därför utgått från det maximala antalet helårsstu- denter inom respektive konstnärligt utbildningsområde som kunde ge ersättning när denna begränsning infördes . Utifrån detta antal har lärosätesresursen för de fyra universiteten beräknats. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Tabell 4.7 Beräknade intäkter utifrån maximalt antal helårsstudenter inom olika konstnärliga utbildningsområden enligt regleringsbrev 2001 med tillämpning av prislappar, uppdelade i en del som går in i utbildningsramen samt en lärosätesresurs, tkr prisläge Inför ett eventuellt införande av systemet, inklusive lärosätesresurs, bör enligt 2 en genomgång göras av dimensioneringen av de konstnärliga utbildningarna utifrån arbetsmarknadens behov. Utifrån denna genomgång kan lärosätesresursens storlek fastställas. I bilaga 10, tabell 2, redovisas beräkningarna av lärosätesresurs och vad som ingår i utbildningsramen för respektive lärosäte. 4.2.4Utbildningsramen för varje lärosäte Utbildningsramen består som redan nämnts av resurser för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå (exklusive lärosätesresurs för konstnärliga utbildningar), den omförda resursen för forsknings- anknytning samt omförda medel för utbildning på forskarnivå, vil- ket framgår av nedanstående tabell. I enlighet med vad som beskri- vits i avsnitten 3.1.6 och 3.1.9 inkluderas komponenten för forsk- ningsanknytning i grundersättningen som utgår för samtliga helårs- studenter. SOU 2007:81 Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Beräknad utbildningsram per lärosäte, tkr Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen 4.2.5Utbildningsram och lärosätesresurs per lärosäte den första fyraårsperioden För att sammanfatta föregående avsnitt redovisas i nedanstående tabell utbildningsramar och lärosätesresurser per lärosäte den första fyraårsperioden. Till dessa kommer resurser för eventuella särskilda uppdrag. Alla uppgifter gäller 2:s beräkningar pris- nivå samt utifrån antalet helårsstudenter . Uppgifterna kan således inte betraktas som slutgiltiga utan måste justeras inför ett genomförande. SOU 2007:81 Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen Utbildningsram och lärosätesresurs per lärosäte enligt 2:s förslag till modell, tkr Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen När resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå har beräknats för respektive lärosäte på grundval av antalet helårs- studenter , prisnivå, har detta resulterat i en avsevärd skillnad mellan utfallet och beräkningen av resurser enligt 2:s modell. Det huvudsakliga skälet till skillnaden mellan det redovisade utfallet , prisnivå, och den beräkning som gjorts utifrån 2:s modell är förslaget om höjd grund- ersättningen i förhållande till den lägsta per capitaersättningen i det nuvarande systemet. Av tabell 4.5 under avsnittet 4.2.2 framgår att tillämpningen av 2:s modell innebär att de totala medlen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, exklusive komponenten för forsk- ningsanknytning, uppgår till medan utfallet , omräknat prisnivå, var , dvs. en differens om . 2 föreslår nedan hur denna differens ska finansieras och i finansieringsförslaget är en viktig förutsättning att beräkningen av utbildningsramarna utgår från antalet helårsstudenter . Det innebär att de outnyttjade takbeloppen, dvs. skillnaden mellan takbelopp 2006 och de intäkter som redovisade helårsstudenter innebär, är en viktig finansie- ring i 2:s förslag. 2 föreslår följande finansiering av resursökningen om Outnyttjat takbelopp 2006: Det outnyttjade takbeloppet 2006 motsvarar 21 000 helårsstuden- ter, utifrån antagandet att hälften gäller hum-sam-området och hälften gäller NT-området Studiemedel för 21 000 färre Totalt innebär den angivna Därmed återstår att finansiera . 2 föreslår att detta sker genom en minskning av antalet helårsstudenter. motsvarar 5 000 helårsstudenter med enbart grundersättning samt studiemedelskostnaderna för dessa. Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen beräkningsgrunderna kommer att förändras inför ett eventuellt genomförande av förslagen presenterar utredningen inget detaljerat förslag till hur minskningen av antalet helårsstudenter bör fördelas mellan lärosätena. 2 har inte beaktat den kvalitetsförstärkning som regeringen föreslår i budgetpropositionen . 2:s förslag: Ett universitets anslagsmedel för forskning består av en forskningsram och eventuellt medel för särskilda uppdrag. För en högskola består högskolans anslagsmedel för forskning i förekommande fall av medel för en eller flera forsk- ningsprofiler och eventuellt medel för särskilda uppdrag. Förslaget innebär att universitetens anslagsmedel för forskning, exklusive eventuella medel för särskilda uppdrag, utgör forsknings- ramen. Forskningsramen delas upp i en konkurrensutsatt del (hälf- ten av ramen) och en bas (hälften av ramen). Under nuvarande anslag för forskning och forskarutbildning finns i några fall vissa särskilda anslagsposter – utöver de för veten- skapsområden och för lokalhyror m.m. Eftersom medlen under dessa anslagsposter är öronmärkta för sina specifika ändamål, skulle man kunna betrakta dessa som en form av särskilda uppdrag. I redovisning i avsnittet 4.3.2 av samtliga universitets forsknings- ramar har de nuvarande särskilda anslagsposterna under universitets, universitets och universitets anslag för forskning och forskarutbildning betraktats som särskilda uppdrag och dessa medel ingår således inte i respektive universitets forskningsram. 2 anser att inför en omläggning av systemet bör en sär- skild genomgång göras med samtliga lärosäten om vilka uppdrag med öronmärkta medel som bör finnas. 2 anser dock rent principiellt att särskilda uppdrag med öronmärkta medel bör begränsas i så stor utsträckning som möjligt och även omprövas inför varje ny fyraårsperiod. Medel för särskilda uppdrag inom forskningen ingår inte i den av utredningen förslagna forskningsramen, men väl i beräkningen av de totala forskningsmedlen som utgör jämförelsetal vid beräk- Övergången till det nya systemet och beräkningar av anslagen ningen av omfördelning genom indikatorer, vilket framgår nedan i avsnittet 4.3.3. Anslagsmedel för forskning vid högskolor är endast aktuella för eventuell forskningsprofil/eventuella forskningsprofiler. Detta samt vad som gäller beskrivs i avsnittet 4.3.4. Av forskningsramen för ett universitet utgör hälften en bas och hälften en konkurrensutsatt del.