sou · GWB361 · 2008-06-16 00:00:00 — Regeringen eller något annat i grundlagen föreskrivet organ kan bli drabbat av krigshändelse, så att det inte kan arbeta på vanligt sätt. Beslut kan under krig eller vid krigsfara behöva fattas så skyndsamt att den vanliga proceduren måste sättas åt sidan. Det kan finnas krav på sekretess kring planerade åtgärder som gör att man måste undvika en procedur inför offentlig- heten. En anpassning till extraordinära förhållanden kan endast i begränsad omfattning ske inom ramen för de vanliga grundlags- reglerna. Behovet av snabbhet i beslutsprocessen kan dock i ganska stor utsträckning tillgodoses med hjälp av bestämmelserna i 7 kap. 5 § och 8 kap. 14 § förslaget till regeringsform. Olika utvägar kan beträdas för att i övrigt tillgodose behovet av att i krissituationer kunna göra avsteg från den vanliga konstitutionella ordningen. En är att helt lita till konstitutionell nödrätt. En annan är att göra grundlagsändring möjlig under enklare former än de eljest gällande, exempelvis genom ett enda riksdagsbeslut med kvalificerad 22SFS 1969 nr 22 1968:KU 20 s. 43 24SOU 1972:15 s. 214 Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. En tredje utväg är att i görligaste mån förutse de situationer som kan uppkomma och redan i fredstid utforma grundlagen så att den kan följas även i dessa situationer. GLB konstaterade att man i vårt land tidigare ansett att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för stats- makternas handlande och anslöt sig till denna upp- fattning. Beredningen anförde att om man släpper kravet på uttryck- ligt grundlagsstöd gör man det lättare för oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen. Angående alternativet att tillåta ändring av grundlagen genom ett beslut i , fattat med kvalificerad majoritet, anförde beredningen att grundlagarnas kanske största betydelse ligger i att de utgör en garanti mot rubbning av den demokratiska ordningen . En möjlighet att snabbt genomföra grundlagsändring skulle innebära risker för eftergifter inför påtryckningar från utlandet. Beredningen noterade att stats- makterna också tidigare hade tagit avstånd från möjlighet till snabba grundlagsändringar, bl.a. då förslaget till TF behandlades,25 och stannade för samma uppfattning. Beredningen ansåg i likhet med FU att de konstitutionella bestämmelserna om krig och andra utomordentliga förhållanden lämpligen borde samlas i ett kapitel av den nya grundlagen. Även i fråga om de ämnen som skulle behand- las i detta kapitel instämde beredningen i huvudsak med FU. Beredningen tog emellertid i sitt förslag även in ett par regler om skydd för statsskicket i händelse av ockupation (10 §); varken riks- dagen eller krigsdelegationen skulle kunna fatta beslut på ockuperat område och vissa beslut skulle över huvud taget inte kunna fattas där. I specialmotiveringen till ockupationsbestämmelserna i 10 § anförde GLB:26 En fiende, som har ockuperat svenskt territorium, kan tänkas vilja tillskapa ett inhemskt lagstiftande organ, som kan gå ockupations- maktens ärenden, och därvid försöka ge detta ett sken av legalitet genom att utnyttja riksdagsledamöter eller ledamöter av krigsdelega- tionen, som har fallit i dess händer eller som eljest står under dess inflytande. Det är vidare tänkbart att en ockupationsmakt skulle utsätta ett legalt svenskt lagstiftande organ, som arbetade på ockuperat område, för obehöriga påtryckningar avsedda att påverka dettas avgöranden. Enligt beredningens uppfattning bör regeringsformen 1948:230, s. 101 och 79 26SOU 1972:15 s. 221 därför förbjuda och krigsdelegationen att fatta beslut på ockuperat område Det är enligt beredningens uppfattning inte lämpligt att förbjuda övriga offentliga organ – regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domstolarna och de kommunala organen – att arbeta på ockuperat område. Regeringsformen bör emellertid till medborgarnas skydd uppställa ett förbud för dessa organ att vidtaga åtgärder, som innebär att någon rikets medborgare ålägges att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inte äger påfordra enligt folkrättens regler. Angående begreppet krig anförde GLB27 att det enligt dess upp- fattning inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Beredningen förutsatte dock att regerings- formens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Uppgiften att avgöra om krigstill- stånd råder åvilar enligt beredningen i första hand regeringen. De grundläggande tankarna bakom beredningens förslag till 12 kap. blev inte föremål för någon kritik under remissbehand- lingen. Från flera håll underströks vikten av att man så mycket som möjligt begränsar området för den konstitutionella nödrätten. I fråga om omfattningen av den föreslagna regleringen framfördes kritik endast av en remissinstans, , som ansåg att regel- systemet var alltför detaljerat. Övriga remissinstanser tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran.28 anförde29: Huvudskälen för en kortare reglering kan enkelt sammanfattas så, att en större detaljrikedom ändå inte utesluter risker för konstitutionella tvister och att sådana tvister blir väsentligt allvarligare om de skall föras mot bakgrunden av mera utförlig grundlagsreglering. Man kan tillägga, att detaljregler naturligtvis i sig själva medför nya risker för konstitutionella tvister om grundlagens tolkning och tillämpning. Propositionen med förslag till ny regeringsform (prop. 1973:90) byggde till helt övervägande del på GLB:s förslag. Bestämmelserna om fri- och rättigheterna sammanfördes dock i propositionen till ett kapitel. Reglerna om krig och krigsfara kom därmed att bilda 13 kap. Departementschefen anslöt sig i allt väsentligt till GLB:s 27SOU 1972:15 s. 216 1973:90 s. 444 f. och bilaga 3 till prop. 1973:90 s. 285 ff. 29Bilaga 3 till prop. 1973:90 s. 285 f. Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. ståndpunkter beträffande dessa regler men hade en annan uppfatt- ning i fråga om befogenheter på ockuperat område. Beträffande frågan om man över huvud taget bör ha regler om krig och krigsfara anförde departementschefen:30 Det är enligt min uppfattning av synnerligen stor betydelse att man redan i fredstid tillskapar konstitutionella regler som i största möjliga utsträckning gör det möjligt för statsmakterna och andra offentliga organ att agera inom grundlagens ram även i krissituationer. Härige- nom reduceras riskerna för tvister om det konstitutionellt riktiga i de offentliga organens handlande som det blir svårare för oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen. I fråga om begreppet krig anslöt sig departementschefen till bered- ningens uppfattning att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka handlingar eller händelser som skulle innebära att krigstillstånd inträder men att krig i regeringsformens mening alltid ska anses föreligga vid ockupation.31 Det kan noteras att det varken i GLB:s betänkande eller i propositionen närmare preciserades vad som avses med begreppet sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig i regeln om särskilda fullmakter för regeringen (13 kap. 6 § RF, 12 kap. 4 § i GLB:s förslag).32 Beträffande reglerna om ockupation anförde departements- chefen33 att det under remissbehandlingen hade satts i fråga om ockupation över huvud taget är ett ämne som lämpar sig för grund- lagsreglering och att det enligt hans mening fanns fog för en viss tvekan. Han ansåg emellertid att det kan vara av värde att i grundlag ha vissa regler i detta hänseende som syftar till att stärka med- borgarnas ställning i deras motstånd mot en ockupationsmakt och att den föreslagna regleringen i stort sett hade lämplig omfattning och ett ändamålsenligt innehåll. Han föreslog dock en avvikelse från beredningens förslag i fråga om befogenheter att fatta beslut på ockuperat område. GLB hade föreslagit ett förbud för att fatta beslut på sådant område. Departements- chefen föreslog att så skulle få ske om minst tre fjärdedelar av leda- möterna deltar i avgörandet. Angående skälen till att på ockuperat område borde ha inskränkta befogenheter i stället för att, som GLB föreslagit, 1973:90 s. 444 f. 32SOU 1972:15 s. 218, prop. vara förbjuden att fatta beslut på sådant område, anförde departe- mentschefen följande:34 Det kan råda tvekan om det lämpliga i att över huvud taget förbjuda offentliga organ att verka på ockuperat område. Man kan sålunda hävda att det från medborgarnas synpunkt normalt torde vara mest fördelaktigt att den offentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens organ. Enligt min uppfattning finns det goda skäl för en sådan uppfattning. Det kan, som jag ser saken, i varje fall inte komma i fråga att som någon remissinstans har påyrkat förbjuda inte och krigsdelegationen utan även reger- ingen att fatta beslut på ockuperat område. Den viktigaste frågan i sammanhanget torde vara huruvida man bör ha ett förbud av nu angivet slag för . Beredningen har som ett av skälen för ett sådant förbud åberopat att en ockupant kan tänkas komma att utsätta för obehöriga påtryckningar. Jag vill inte bestrida att det kan föreligga risk för sådana aktiviteter från en ockupationsmakts sida. måste emellertid på grund av sin storlek normalt vara mindre mottaglig för påtryckningar än regeringen, vilken enligt beredningens förslag ensam skall kunna utöva lagstiftningsmakt på ockuperat område. Jag kan därför inte finna att detta skäl för bered- ningens ståndpunkt är övertygande. Större tyngd har då det andra argument som beredningen har fört fram, nämligen risken för att ockupationsmakten utnyttjar riksdagsledamöter som står under dess inflytande till att åstadkomma ett följsamt lagstiftande organ som är utrustat med ett sken av legalitet. Denna fara kan emellertid enligt min mening effektivt motverkas genom en föreskrift som innebär att inte något ärende får avgöras i namn på ockuperat område, om inte en stor majoritet av alla ledamöter – förslagsvis tre fjärdedelar – deltar i den omröstning genom vilken ärendet avgörs. Genom en sådan föreskrift minskar man självfallet också möjligheten för ockupationsmakten att påverka innehållet i beslut. Enligt min mening skulle en reglering som innebar att – med den nu angivna begränsningen – kunde fatta beslut även på ockuperat område utgöra ett starkare skydd för medborgarna än den av beredningen föreslagna ordningen. Jag förordar därför att man i det hänseende som jag nu har behandlat avviker från beredningens förslag. Propositionens förslag till 13 kap. RF antogs i princip utan debatt. Under riksdagsbehandlingen företogs endast två mindre redak- ändringar i kapitlet. När den nya regeringsformen trädde i kraft35 innehöll 13 kap. i korthet följande bestämmelser. I 1 § fanns en regel om kallelse till vid krig eller krigsfara och i 2 § en regel om inkallande av Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. 3 § innehöll bestämmelser om krigsdelegationens befogenheter och arbetsformer. Där angavs bl.a. att krigsdelegationen inte fick fatta beslut på ockuperat område. 4 § handlade om regerings- bildning och regeringens arbetsformer, 5 § om regeringens befo- genheter under nödlägen i krig och 6 § om särskilda fullmakter för regeringen. 7 § innehöll bestämmelser om fullmakter för förvalt- ningsmyndigheter och 8 § om överenskommelse om vapenstille- stånd. I 9 § fanns en regel om svenska organs verksamhet på ocku- perat område. I första stycket angavs att på ockuperat område inte fick fattas beslut som innebar stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen, lag om val till eller lag om högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet m.m. I andra stycket angavs att offentligt organ på ockuperat område inte fick meddela beslut eller vidta åtgärd som ålade någon medborgare att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna icke får kräva enligt folkrättens regler. Tredje stycket innehöll den av departements- chefen föreslagna regeln om att intet ärende fick avgöras av riks- dagen på ockuperat område såvida inte minst tre fjärdedelar av ledamöterna deltar i avgörandet. I 10 § angavs att statschefen vid krig bör följa regeringen och att han ska anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef om han befinner sig på annan ort än regeringen. 11 § innehöll bestämmelser om riksdagsval under krig eller krigsfara. Det kan här noteras att det vid tiden för grundlagsreformen uppstod fredstida extraordinära situationer i samband med flyg- planskapning på Bulltofta , bankrån med gisslantagning på och ockupation av den västtyska ambassa- den i år 197536 (se närmare i avsnitt 5.4.2). Regeringens agerande i dessa situationer följde inte gällande lag och grundlag. KU fann dock vid sina granskningar inte anledning att rikta kritik mot regeringen. Förarbetena till regeringsform innehåller inget om vad som ska gälla vid sådana fredstida extraordinära situ- ationer eller vid t.ex. allvarliga epidemier, naturkatastrofer, inre oroligheter, utpressningssituationer eller liknande.37 Som framgått ovan fördes inte heller i FU någon sådan diskussion. Vad som avsågs med utomordentliga förhållanden definierades inte. 36Se KU 1973:20 s. 16 f., 182-186, KU 1973:26 s. 35, KU 1974:22 s. 17-20, 186-197, KU 1975:12 s. 26-28, KU 1975/76:50 s. 32-36 och KU 1977/78:35 s. 15. 37Svea hovrätt påpekade dock i sitt remissyttrande, med hänvisning till den inträffade flygkapningsincidenten, att extraordinära kriser kan inträda även i fredstid (bilaga 1973:90 s. 286). Reglerna i 13 kap. RF har ändrats vid sex tillfällen sedan ikraft- trädandet . Den första ändringen skedde på förslag av Rättig- hetsskyddsutredningen (SOU 1978:34). Med verkan från infördes 2 kap. 12 § tredje stycket RF, med bestämmelser om ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning. I sam- band därmed infördes också en ny 7 § i 13 kap. med en bestämmelse om att det särskilda förfarandet enligt 2 kap. 12 § tredje stycket inte ska tillämpas om riket är i krig eller omedelbar krigsfara.38 Den andra ändringen föranleddes av att vissa lagtekniska brister i den ovan berörda bestämmelsen om befogenheter på ockuperat område uppmärksammades . I och Ragnemalms kommentar till regeringsformen, grundlagar och tillhörande författningar, påtalades att regerings- formens och riksdagsordningens regler om ersättare för riksdags- ledamöter öppnade vissa möjligheter för den som ville kringgå det skydd som avsågs med regeln i 13 kap. 10 § tredje stycket RF om att inget ärende får avgöras av på ockuperat område såvida inte minst tre fjärdedelar av ledamöterna deltar i avgörandet. Motioner väcktes också i frågan. Problemet åtgärdades genom att en ny sista mening lades till i bestämmelsen.39 Meningen innebar att ersättare inte skulle räknas in i antalet ledamöter. Den tredje ändringen hade samband med arbetet på en ny lag som skulle ersätta lag med särskilda bestämmelser angå- ende stats- och kommunalmyndigheternas verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. (den s.k. administrativa fullmaktslagen) och tillhörande kungörelse . Enligt dessa regler fick beslutanderätten hos kommunala församlingar vid krig eller krigs- fara utövas av kommunstyrelserna respektive landstingskommun- ernas förvaltningsutskott. tillkom en ny 13 § i 13 kap. RF som möjliggjorde att den tidigare ordningen behölls.40 I bestämmelsen anges att när riket är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig utövas beslutanderätten i kommunerna på sätt som anges i lag. Möjligheten enligt bestämmelsen att delegera kommunfullmäktiges och beslutan- 38SFS 1979:933, prop. 1978/79:195, KU 39, rskr. 359, KU 1979/80:1, rskr 2 39SFS 1982:940, prop. 1981/82:52, KU 1981/82:16, rskr 1981/82:67, KU 1982/83:1, rskr 1982/83:1 40SFS 1985:863, prop. 1984/85:83, KU 1984/85:18, rskr 1984/85:116, KU 1985/86:1, rskr 1985/86:1 Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. derätt till andra organ har , som framgått i kapitel 2, utnyttjats i 7 § i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Inte heller i detta grundlagstiftningsärende gjordes någon närmare precisering av begreppet sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig. I samband med åtgärdandet av den lagtekniska bristen i 13 kap. 10 § RF uppstod en mediedebatt om grundlagsregleringen av förhållandena under krig och krigsfara. Den gällde dels om det över huvud taget är lämpligt att ha grundlagsbestämmelser i ämnet, dels utformningen av de regler som gällde de statliga organens verksamhet under ockupation. Professor gav ut ?. Han riktade där hård kritik mot den nya RF, bl.a. mot reglerna om krig och krigsfara. I krig måste det enligt finnas utrymme för konstitutionell nödrätt och att i förväg reglera hur landet ska styras vid krig eller krigsfara utgjorde enligt hans mening ett praktexempel på juridisk tilltags- enhet. Hans slutsats var att 13 kap. RF borde upphävas utan att ersättas med andra regler. Andra debattörer menade att reglerna om ockupationsförhållanden var uttryck för naivitet och defaitism. Mot denna bakgrund fick , som hade tillsatts med uppgift att utreda folkstyrelsens villkor, uppdraget att särskilt studera frågan om statsorganens verksamhet under ockupation. Kommitténs arbete ledde till den fjärde och mest omfattande ändringen i 13 kap. RF. I delbetänkandet Folk- styrelsen under krig och krigsfara (SOU 1986:28) lämnade kommittén förslag till ändringar i de bestämmelser i 13 kap. RF som tar sikte på ockupation. Kommittén föreslog en ändring av 13 kap. 10 § första stycket som innebar att varken (eller krigsdelegationen) eller regeringen skulle få fatta beslut på ocku- perat område och att på sådant område inte heller skulle få utövas befogenhet som tillkommer någon i egenskap av ledamot av dessa organ. Kommittén föreslog också en ändring i bestämmelsens tredje stycke som innebar att val till eller kommunala församlingar inte fick hållas på ockuperat område. ansåg att möjlighet till snabba grund- lagsändringar skulle minska kraften att stå emot obehöriga påtryck- ningar från främmande stater att vidta olika åtgärder och att den konstitutionella nödrätten var en alltför osäker grund för stats- makternas handlande i orostider.41 Kommitténs slutsats blev att regler om krig och krigsfara även fortsättningsvis borde ingå i regeringsformen.42 Beträffande den allmänt avvisande hållningen i till konstitutionell nödrätt anförde kommittén att en för- kunde vara den negativa inställningen till naturrättsresone- mang. En ytterligare orsak kunde enligt kommittén sökas i att regeringsform, som innehöll vissa bestämmelser om krigs- förhållanden, kom till medan var i krig och att det då svår- ligen kunde hävdas att statsmakterna i händelse av ett nytt krig skulle ha rätt att åsidosätta grundlagen.43 Angående frågan om grundlagen bör innehålla regler om ocku- pation anförde att man inte kunde bortse från möjligheten att i ett kommande krig skulle kunna bli helt eller delvis ockuperat och att det måste vara en uppgift för grundlagsreglerna att se till att det finns organ som på laglig grund kan leda kampen för befrielse, antingen från fria delar av landet eller, om nödvändigt, från annat land.44 Kommittén pekade på risken att från ockuperat område kunde rycka undan den konstitutionella basen för en regering som befinner sig i frihet och att en tillfångatagen regering, under åberopande av att inte kan fullgöra sina uppgifter, skulle kunna förklara sig överta dessa. Det skulle enligt kommittén även kunna uppkomma en konkurrenssituation mellan två regeringar om några statsråd föll i fiendens händer medan andra var i frihet.45 Kommittén framhöll också att regler som berör förhållanden under ockupation på intet sätt var ett uttryck för defaitism.46 En självklar utgångspunkt för måste vara att trygga den svenska folkstyrelsen. Under en ockupation av är det uppen- bart att någon folkstyrelse i ordets djupare mening inte är möjlig. Endast genom organ som befinner sig i frihet kan en folkstyrelse värd namnet fungera. Med frihet avses i detta sammanhang såväl på icke ockuperat svenskt territorium som i exil. Helt fri är naturligtvis endast den riksdag eller regering som befinner sig på eget territorium. I exil blir handlingsfriheten begränsad till den aktivitet värdlandets stats- ledning tillåter. En statsledning i exil måste emellertid betraktas som 41SOU 1986:28 s. 19 42SOU 1986:28 s. 9 43SOU 1986:28 s. 17 44SOU 1986:28 s. 43 45SOU 1986:28 s. 44 46SOU 1986:28 s. 20 47SOU 1986:28 s. 44 f Reglerna i 13 kap. RF om krig och krigsfara, m.m. friare än en som befinner sig på ockuperat område. En sådan kommer alltid att bli beroende av vad ockupationsmakten anser sig kunna tillåta. Den grundläggande principen bör därför vara att de riksdags- och regeringsledamöter som befinner sig i ockupationsmaktens händer förlorar sin konstitutionella behörighet till förmån för dem som befinner sig i frihet. Den svenska folkstyrelsen kommer på så vis endast att kunna representeras av organ vars motståndsvilja och demokratiska representativitet inte kommer att kunna sättas i fråga. En konsekvens av att inte fick fatta beslut under ocku- pation var att val till inte skulle få äga rum under sådana förhållanden. Eftersom val under ockupation, enligt kommittén, över huvud taget inte skulle kunna uppfylla kravet på att vara fria val i egentlig mening borde även val till kommunala församlingar förbjudas under ockupation. De remissinstanser som yttrat sig över frågan huruvida regler om krig och krigsfara borde ingå i regeringsformen tillstyrkte kommitténs förslag. En remissinstans ifrågasatte dock om man inte borde avstå från allt för specificerade bestämmelser och kon- centrera regleringen till det väsentliga och en instans ansåg att reglerna i 13 kap. borde minskas till ett minimum om ökade befogenheter för regeringen och att man i övrigt borde förlita sig på konstitutionell nödrätt.48 I fråga om de specifika reglerna till- styrkte de allra flesta remissinstanserna förslaget eller lämnade det utan erinran. Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid avstyrkte dock i princip förslaget. En remiss- instans ansåg att argumenten för ett totalförbud att fatta beslut på ockuperat område inte var övertygande och en instans ansåg att förslaget i denna del borde föregås av en mera ingående bedömning av konsekvenserna samt att begreppen krig och ockupation skulle belysas närmare. Två instanser ansåg att ett fullgörande av stats- chefens funktioner inte obetingat kunde göras beroende av att han befinner sig på samma ort som regeringen. Flera remissinstanser, bl.a. JK, överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap, ansåg att det borde komma till tydligare uttryck i grundlagen att en ockuperande stat inte kan ställa några andra folkrättsliga anspråk än sådana som är förestavade av rent humanitära skäl.49 1987/88:6 s. 16 1987/88:6 s. 18 Propositionen utformades i enlighet med kommitténs förslag.50 Utöver vad kommittén föreslagit föreslogs också mindre ändringar i 13 kap. 2 och 7 §§, 10 § andra stycket och 11 §. Ändringarna i 13 kap. 2 § innebar att förutsättningen för krigsdelegationens inkal- lande ändrades från krig eller omedelbar krigsfara till krig eller krigsfara. Därmed skulle beslut om krigsdelegationens trädande i funktion kunna fattas i tillräckligt god tid och i samklang med andra beredskapshöjande åtgärder. Ändringen i 7 § var en följd av ändringen i 2 §. Ändringen i 11 § avsågs klargöra att konungen är förhindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef även i det fallet att det inte finns någon regering i frihet som minst fem statsråd befinner sig i ockupationsmaktens händer.51 Ändringen i 10 § andra stycket avsågs klargöra vilken hållning svenska offent- liga organ ska inta under en ockupation.