sou · GWB391 · 2008-10-06 00:00:00 — I arbetet med att beskriva och analysera nuvarande ordning med att omhänderta personalen inför, under och efter en insats samt formulera förslag till en fram- tida veteranpolitik har utredningen ställts inför principiella avväg- ningar. Det är därför angeläget att redogöra för hur utredningen har tolkat det fortsatta utredningsuppdraget och vilka avgränsningar som gjorts. 2.3.1Begreppet fredsfrämjande internationella militära insatser Dagens fredsfrämjande internationella insatser bygger i allt större utsträckning på en utökad civil-militär samverkan där civila och militära resurser tas i anspråk gemensamt för att åstadkomma säker- het, fred och utveckling i insatsområdet. Fredsfrämjande verksamhet kan även bedrivas av enbart militära enheter eller enbart civila myndig- heter och organisationer, allt beroende på uppdraget karaktär och be- hovet av olika förmågor och kompetens. I direktiven anges inte närmare vad som avses med begreppet fredsfrämjande internationell militär insats. Som framgår av kapitel 3 går utvecklingen i riktning mot allt mer integrerade och komplexa internationella militära insatser som innefattar olika funktioner av både militär och civil karaktär och där såväl svensk militär som civil personal deltar i insatsen. T.ex. utgörs det svenska bidraget till Natos krishanteringsoperation i (ISAF) av svensk personal från såväl Försvarsmakten som civila rådgivare från poli- sen, , m.m. Vidare bidrar t.ex. genom med personal till det pågående bistånds- och utvecklingsarbetet i området. Det kan därför ifrågasättas om begreppet fredsfrämjande inter- nationell militär insats kan avgränsas till enbart den verksamhet som Försvarsmakten bedriver inom ramen för internationella mili- Generella utgångspunkter för arbetet, m.m. Utredningen återkommer nedan till frågan om när- mare avgränsning i detta fall. En annan principiell avgränsning berör frågan vem som kan betraktas som veteran och som därför kan göra anspråk på att omfattas av det särskilda omhändertagande före, under och efter en insats som och regeringen anser ska gälla för denna kate- gori. Ordet veteran kan nämligen vid en första anblick leda tan- ken till att endast innefatta person som fullgjort tjänstgöring i militär verksamhet och som i den meningen kan betraktas som en veteran. Utredningen har i delbetänkandet i detta sammanhang infört begreppet veteransoldat som benämning på individ som tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka eftersom den som tjänstgjort i en internationell militär insats utomlands otvetydigt enligt gängse språkbruk är att betrakta som veteran eller veteransoldat. Utredningen har i det fortsatta arbetet emellertid kunnat kon- statera att fler personalkategorier än militär personal i Försvars- maktens utlandsstyrka som tjänstgjort utomlands har berättigade anspråk på att få betraktas som veteraner och därför göra anspråk på att omfattas av samma skydd och regelsystem som de som tjänstgjort utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka. Hit kan inkluderas de militära och civila befattningshavare i Försvarsmakten som – utan att vara anställda i utlandsstyrkan – under kortare eller tjänstgjort i insatsområdet utomlands med att stödja utlandsstyrkans olika enheter i insats- områdena, t.ex. inom personal- och underhållsfunktioner. Denna personal utför arbete som utgör en absolut förut- sättning för att utlandsstyrkans enhet ska kunna fungera och lösa tilldelade uppgifter i insatsområdet. Personalen verkar i dessa fall dessutom under samma förutsättningar som den tjänstgörande personalen i utlandsstyrkan. Eftersom personalen normalt inte är anställd i utlandsstyrkan omfattas den inte heller av det särskilda skydd som utlandsstyrkans personal har, bland annat vad avser uppföljning, rehabilitering och försäkringsskydd. Till gruppen veteraner kan även räknas civila befattnings- havare som är anställda av andra myndigheter och som tjänstgjort som t.ex. rådgivare till chefen för den svenska enheten i utlands- Generella utgångspunkter för arbetet, m.m. styrkan i insatsområdet. Denna personal tjänstgör i allt väsentligt under samma förutsättningar som övrig personal i utlandsstyrkan, men saknar på motsvarande sätt som ovan angiven personalkategori det skärskilda skydd som personalen i utlandsstyrkan åtnjuter. Till gruppen veteraner kan även föras den civila personal som är anställd av andra svenska myndigheter och som tjänstgjort i insats- området, t.ex. polispersonal vid polisens Utlandsstyrka, personal från det svenska , Sida m.m. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats gör utredningen den tolkningen att uppdraget med att lämna för- slag till den framtida veteranpolitiken i detta skede dock enbart omfattar personal som är eller varit anställda i Försvarsmakten och tjänstgjort i myndighetens internationella verksamhet, främst i utlandsstyrkan. Försvarsmakten anställer även lokalt rekryterad personal i insatsområdet, t.ex. tolkpersonal, vaktkpersonal, m.m. Utred- ningen kan konstatera att myndigheten saknar en samman- hållen och enhetlig anställningspolicy för lokalt anställd personal i olika insatsområden, även om lokal lagstiftning och arbetsrättslig praxis i olika länder självklart påverkar anställningsvillkoren. Denna personalkategori är inte heller anställda enligt lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och är därför inte heller i formell mening anställda i utlandsstyrkan. Mot bakgrund av hur direktiven till utredningen har formulerats tolkar utredningen också här uppdraget som att det inte heller omfattar frågan om anställningsvillkoren, m.m. för lokalt anställd personal i insats- området. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att lokalt an- ställd personal generellt verkar under samma förutsättningar som den svenska militära och civila personalen i insatsområdet, dvs. med en förhöjd risknivå och ökad hotbild. Härtill kommer att lokalt anställd personal även kan komma att utsättas för våld eller allvar- ligt hot om våld från olika parter i konflikten med anledning av att den enskilde tagit anställning i Försvarsmakten i insatsområdet. För den enskilde och dennes familj kan därför uppstå ett akut behov av skydd för liv och hälsa. Frågan om ansvar för lokalt anställd personal som med anledning av sin anställning i Försvarsmakten behöver skydd innefattar en rad svåra avvägnings- frågor och ligger utanför utredningsuppdraget. Utredningen anser att denna frågeställning borde bli föremål för särskild utredning. Generella utgångspunkter för arbetet, m.m. En principiell avgränsning av utredningsuppdraget gäller fråge- ställningar som berör bland annat frågor om Försvarsmaktens fram- tida personalförsörjningssystem och rekrytering av personal till inter- nationella militära insatser. I utredningsdirektiven anges att den framtida veteranpolitiken även ska inkludera åtgärder i samband med rekrytering av persona- len till internationella militära insatser. Rekrytering och därför även insatsfrekvens har en grundläggande betydelse för utformningen av en sammanhållen framtida veteranpolitik. Utredningen har också tidigare under arbetet med delbetänkandet berört frågor som gäller en mer utvecklad rekryteringsprocess till internationella militära insatser. Frågor som gäller det framtida personalförsörjnings- systemet, bland annat den framtida plikttjänstgöringen, utreds dock i särskild ordning.TPF1FPT Frågor som berör den framtida grundrekryteringen till insatsförbanden ligger därför utanför utredningens uppdrag och kommer inre att behandlas vidare. Utredningen kan dock konstatera att frågor kring grund- rekrytering av personalen har en direkt avgörande betydelse för vilken personal som senare kommer att tjänstgöra i internationella militära insatser. Utredningen anser att denna fråga bör ges fortsatt uppmärksamhet i arbetet med myndighetens framtida personal- försörjningssystem. I utredningsuppdraget ingår att formulera hur samarbetet mellan Försvarsmakten och veteranföreningen ska formuleras. Ett ställningstagande i denna fråga kräver dock att veteranföreningens framtida status, roll och uppgifter kan identifieras. Även om vete- ranföreningen inte är en militär frivilligorganisation så är den militära frivilligrörelsen föremål för utredning, bland annat vad gäller frågan om vilka organisationer som ska ingå.TPF2FPT Utredningen tolkar utredningsuppdraget som att det inte innefattar att ta ställ- ning till veteranföreningens framtida status men i uppdraget med att formulera samarbetet med Försvarsmakten ingår att identifiera vilken roll och vilka uppgifter som den kan utföra inom ramen för en samlad veteranpolitik. Utredning kommer också att lämna för- slag i den delen. 1TP PT Kommittén om en ändrad totalförsvarsplikt, (Fö 2008:01). 2TP PT Frivillig försvarsverksamhet (Fö 2008:02). Generella utgångspunkter för arbetet, m.m. Detta avsnitt ger en översikt hur betänkandet är upplagt. I kapitel 1 har lämnats en redogörelse för uppdraget och dess genomförande. I detta kapitel (2) redogörs för de generella utgångspunkter som ligger till grund för det fortsatt utredningsarbetet. I kapitel 3 lämnas en översiktlig bild av begreppet fredfrämjande verksamhet och inriktningen och omfattningen av bidrag till denna verksamhet. I kapitel 4 redogörs översiktligt för Försvarsmaktens nuvarande insatser och beredskapsförband i internationella insatser m.m. I kapitel 5 redogörs översiktligt för andra myndigheters och organisationers personalpolitik vad avser omhändertagande av per- sonal som tjänstgjort i internationella insatser. I kapitel 6 lämnas en redogörelse för vilka åtgärder som Försvarsmakten vidtagit med anledningen av förslagen i delbetän- kandet. I kapitel 7 lämnas en redogörelse över de veteranpolitiska för- hållandena i andra länder. I kapitel 8 behandlas frågor som rör rekrytering och insats- frekvens i internationella militära insatser. I kapitel 9 redogörs för generella arbetsmiljöbestämmelser och de särskilda bestämmelser som gäller i insatsområdet vid militära internationella insatser. Vidare redogörs för olika risker för fysisk och psykisk ohälsa som kan drabba personalen i internationella militära insatser. Avslutningsvis redogörs för utvecklingen av arbetsskador i utlandsstyrkan. I kapitel 10 redogörs för Försvarsmakten organisation och upp- gifter vid medicinskt omhändertagande av personalen i internationella militära insatser. Vidare redogörs för organisation och uppgifter vid större skadeutfall i insatsområdet. I kapitel 11 redogörs för Försvarsmaktens uppföljningsansvar av personal i internationella militära insatser. Vidare redogörs för det generella regelverket i frågor som rör rehabilitering. Försvarsmaktens särskilda rehabiliteringsansvar redovisas och hur detta ansvar förhåller sig till arbetsgivarens generella rehabiliteringsansvar enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Vidare redogörs för Försvars- maktens nuvarande organisation och uppgifter vad avser uppföljning och rehabilitering av personalen i internationella militära insatser. Generella utgångspunkter för arbetet, m.m. 12 redogörs för nuvarande stöd till anhöriga till perso- nal i internationella militära insatser och hur detta stöd kan utvecklas. I kapitel 13 behandlas frågor som rör stöd till personalen vid kritik mot deras tjänstgöring i internationella militära insatser. I kapitel 14 behandlas frågor som rör behovet av ökat erkän- nande av den som tjänstgjort i en internationell militär insats. I kapitel 15 behandlas frågor som rör meritvärde av tjänstgöring i en internationell militär insats. I kapitel 16 redogörs för veteranorganisationernas och övriga berörda organisationers roll och uppgifter i veteranpolitiken. I kapitel 17 redogörs för veteranpolitiska erfarenheterna från den nordiska stridgruppen (NBG). I kapitel 18 behandlas frågor som berör behovet av en särskild veteranadministration. I kapitel 19 lämnar utredningen ett samlat förslag till framtida veteranpolitik för personalen i internationella militära insatser. I kapitel 20 lämnas ett förslag till ny lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal i internationella militära insatser. I kapitel 21 återfinns författningskommentarer. I kapitel 22 lämnas en kostnads- och konsekvensanalys. -bidrag i fredsfrämjande internationella militära insat- ser ökar kvantitativt och kvalitativt. -Fredsfrämjande internationella militära insatser blir alltmer komplexa och krävande. -Fredsfrämjande internationella militära insatser ställer högre krav på personalen och omhändertagande av denna före, under och efter insatsen. I utredningsdirektiven anges att utredaren ska lämna förslag till en trovärdig och sammanhållen veteranpolitik och lämna förslag på åtgärder som uppfyller kraven på omhändertagande av den insatta personalen före, under och efter en fredsfrämjande internationell militär insats. Med begreppet fredsfrämjande verksamhet avses verksamhet som innefattar olika former av militära och civila insatser. Begrep- pet fredsfrämjande verksamhet kan emellertid inte anses ha någon entydig innebörd. I syfte att belysa begreppet och hur det används i olika sammanhang ges i detta kapitel en översiktlig bild av freds- främjande verksamhet. Vidare kommer några utvecklingslinjer att lyftas fram, bland annat vad gäller den framtida karaktären och omfattningen av fredsfrämjande verksamhet. Stora och viktiga förändringar kommer att fortsätta att prägla vår omvärld. Globaliseringen och internationaliseringen ökar det ömsesidiga beroendet mellan folk och länder. Beroendet, som i grunden är positivt för fred och stabilitet, gör samhället mer sårbart och känsligt för störningar. Det går inte längre för länder att beakta säkerhet isolerat från utvecklingen i resten av världen. Den ökade rörlighet som det öppna samhället präglas och är beroende av blir i ökad grad transnationell och därmed en del av den gemensamma sårbarheten. Hot mot folk och länder har skiftat i karaktär och fått en delvis annan innebörd. Hoten och utmaningarna kommer i allt större utsträckning från regionala konflikter, stater i upplösning, flykting- strömmar, terrorism, organiserad brottslighet, m.m. Hoten är mindre synliga och förutsebara och mer diversifierade. De är ofta mer komplexa och mer svårförutsägbara än gårdagens hot om väp- nade angrepp. De nya transnationella hoten och konflikterna kan få konsekvenser även för vårt land. Sedan det slut har mellanstatliga spänningar minskat såväl globalt som i närområde. Utvecklingen går dock mot en ökning av inomstatliga konflikter som i många fall riskerar att bli allt större regionala problem med konsekvenser även globalt. Lokalt initierade motsättningar och konflikter kan få verk- ningar direkt och indirekt långt utanför det aktuella konflikt- området och därmed hota internationell fred och säkerhet. Orsakerna bakom en mellanstatlig eller inomstatlig konflikt är mycket komplexa och präglas av förekomsten av flera aktörer med olika politiska, ekonomiska, militära, etniska och religiösa ambitioner. Vidare tenderar fler parter att delta direkt eller indirekt i konflikter. Parterna kan utgöras av grupper av länder, en- skilda länder, icke-statliga organisationer, politiska, etniska eller religiösa rörelser, terrorister eller organiserade brottslingar som kan vilja påverka omvärlden t.ex. genom att störa försörjningen av strategiska varor eller genom sabotage, terror och utpressning. I allt fler konflikter suddas också den klassiska folkrättens åtskillnad mellan mellanstatliga konflikter och inbördeskrig ut. Genom konfliktförebyggande insatser och konflikthantering kan omvärlden bidra till stabilisering och därmed begränsa effek- terna av en konflikt i det aktuella området. Ett tidigt agerande för att förebygga hot och väpnade konflikter bidrar till säkerheten även för de länder som inte gränsar till konfliktområdet. För att göra detta krävs att tillgängliga instrument används och utvecklas. Utvecklingen går mot att ta ett helhetsgrepp på konflikter med traditionellt säkerhetsfrämjande åtgärder såväl som med nya insat- ser som syftar till återuppbyggnad och utveckling. Akuta krisinsat- ser kombineras också allt oftare med långsiktigt samhällsbyggande åtgärder vilket medför större krav på det internationella samfun- dets kapacitet, dvs. ökade bidrag från olika internationella och regionala organisationer samt enskilda länder. Internationella och regionala organisationer som FN, EU, Nato och tar också ett allt större ansvar för internationell krishantering. Ett stort antal av pågående insatser leds av regionala eller subregionala organisatio- ner, bland annat EU, Nato och AU (Afrikanska unionen), vanligen under FN-mandat. 3.3Former av fredsfrämjande verksamhet Begreppet fredsfrämjande verksamhet är som framgår inte något helt entydigt begrepp. Även om de fredsfrämjande insatserna i regel bygger på beslut av FN, saknas egentlig definition av sådana insat- ser i . Istället har en avgränsning av vad som anses höra till fredsfrämjande verksamhet vuxit fram efterhand. Begreppet har i vid mening fått inkludera konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsbyggande insatser. Avväpning och avrustning har också ansetts kunna ingå som en fredsfrämjande åtgärd. Konfliktförebyggande insatser genomförs för att hindra att en väpnad konflikt utbryter i ett visst område där överhängande risk för sådan föreligger. I konfliktförebyggande insatser ingår bland annat politiskt agerande, preventiv diplomati samt institutionellt och humanitärt bistånd. Även utplacering av militära förband, militära och civila observatörer eller civilpoliser kan förekomma. Fredsskapande insatser har till syfte att genom fredliga medel, t.ex. medling och annan diplomatisk verksamhet, få stridande par- ter till uppgörelser om fred eller vapenvila. Fredsbevarande insatser i traditionell bemärkelse avser insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflik- ten. Våldsanvändning kan förekomma inom ramen för självförsvar, och då gäller att det använda våldet ska vara ett direkt svar på en motsvarande åtgärd från någon av parterna, att det ska stå i pro- portion till vad angriparen använt samt att våldet inte får förorsaka onödig skada eller onödigt lidande. Fredsframtvingande insatser utförs för att med militärt våld, eller hot därom, upprätthålla eller återställa fred i ett område. Denna typ av insatser kan alltså innebära våldsanvändning utöver vad som kan anses vara självförsvar. Både våldsanvändningen och själva insatsen i sig kan ske utan medgivande från parterna i konflikten. Fredsbyggande insatser syftar till att stärka och bygga upp insti- tutioner och infrastruktur i ett land som drabbats av en konflikt. De har en konfliktförebyggande funktion genom att undanröja riskerna för att konflikten ska blossa upp på nytt. Fredsfrämjande insatser förekom redan före . första bidrag var de trupper som sändes till Saar-området i samband med den folkomröstning som avgjorde om området skulle tillhöra eller . Efter skapades den första fredsbevarande styrkan 1956 för att övervaka det vapen- stilleståndsavtal som träffats efter Suez-krisen. Efter insatsen vid Suez följde den fredsfrämjande insatsen i och därefter en rad insatser som främst var koncentrerade till regionen kring och på . Insatser har skett i bland annat , , , och . 3.4Aktörer i fredsfrämjande verksamhet 3.4.1Förenta Nationerna (FN) har huvudansvaret för upprätthållandet av inter- nationell fred och säkerhet. Enligt artikel 25 i sam- tycker medlemsländerna till att säkerhetsrådet vid fullgörandet av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar på medlem- marnas vägnar. Betydelsen av säkerhetsrådets mandat som juridisk grund för militära operationer har erkänts i vida kretsar. I artikel 53 i FN:s stadga har innefattats kravet på säkerhets- rådets bemyndigande när tvångsåtgärder genomförs av regionala organ. Alla medlemsländer och sådana ansvariga organ som bedri- ver krishanteringsverksamhet eftersträvar att få mandat av säker- hetsrådet för militära operationer. FN har som organisation lett och genomfört många olika militära operationer, allt från observa- tions- och övervakningsuppgifter till fredsframtvingande insatser.TPF1FPT Det är i praktiken frivilligt för medlemsstaterna att delta i FN:s krishanteringsuppdrag, även om stadgan i princip ger säkerhets- rådet möjlighet att fatta för medlemsstaterna bindande beslut. FN:s stadga innehåller inte heller några uttryckliga bestämmelser om den militära krishantering som FN bedriver. I FN används inte heller någon detaljerad definition av militär krishantering jämförbar med EU:s definition av sådana uppgifter. startade traditionella fredsbevarande operationer genom att hänvisa till hela VI kapitlet om fredlig lös- ning av tvister i FN:s stadga. Många senare operationer som FN genomfört eller befullmäktigat genomförs med stöd av stadgans kapitel VII i sin helhet. Kapitel VII i stadgan gäller åtgärder i hän- delse av hot mot freden eller fredsbrott eller angreppshandlingar, och avsikten med hänvisningen är att stärka FN:s krishanterings- verksamhet.TPF2FPT De regionala organens roll i krishanteringen har skrivits in i kapitel VIII i FN:s stadga. FN stöder regionala organs beslut att stärka sin egen krishanteringsförmåga och föreslår krishanterings- samarbete mellan FN och de regionala organen.TPF3FPT De situationer då en militär krishanteringsoperation genomförs utan mandat av är exceptionella. Det primära målet är i varje fall att få FN:s bemyndigande och alla internatio- nella organisationer framhåller att de agerar i överensstämmelse med FN:s stadga. Nästan alla krishanteringsoperationer har också mandat av . De flesta av FN:s medlemsstater och internationella organisationer har dock berett sig på att säkerhets- rådet inte i alla fall kan fatta beslut, eller att FN:s mandat inte av någon annan orsak kan fås eller skaffas. Därför har de inte som ett ovillkorligt krav för att inleda operationer eller sända styrkor upp- ställt FN:s mandat utan har reserverat en möjlighet att i sista hand själva besluta om en operation är nödvändig eller inte. T.ex. sådana centrala internationella organisationer som EU, Nato och har 1TP PT Utveckling av FN:s egna resurser framläggs i den rapport som FN:s generalsekreterare utgav In larger freedom: towards development, security and human rights for all (A/59/2005). 2TP PT har vid ett antal tillfällen beslutat om krishanteringsuppdrag med stöd av kapitel VII i stadgan. Sådana har t.ex. varit kriget vid 1990 för att driva ut ur och luftangreppen i i syfte att driva bort som stödde terrorism. 3TP PT A/59/2005. inte sett säkerhetsrådets mandat som ett direkt villkor för opera- tionerna.TPF4FPT har konkret visat sitt engagemang i FN-insatser genom deltagande med trupp i FN insatser i bland annat och . 3.4.2Europeiska unionen (EU) EU har en växande roll som global utrikes- och säkerhetspolitisk aktör. EU-länderna strävar efter att fördjupa samarbetet inom säkerhets- och försvarspolitiken. Detta har bland annat manifeste- rats genom , där medlemsstaterna gemen- samt formulerat en säkerhetsrelaterad syn på omvärlden. EU-med- lemmarna har enats om strategiska målsättningar samt givit en inriktning till hur EU:s utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik (GUSP och ESFP) bör utformas och utvecklas. stödjer aktivt utvecklingen av EU:s möjligheter att bidra till det interna- fredsfrämjande arbetet och förebygga väpnade konflikter.TPF5FPT EU har utvecklat sin krishanteringsberedskap . EU:s uppdrag inom den militära krishanteringen framgår av artikel 17.2 i Fördraget om Europeiska unionen (unionsfördraget). Till dessa uppgifter hör humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbeva- rande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder.