sou · GVB3103 · 2008-01-01 00:00:00 — Lagregleringen kan då ske i en ny lag med lagen (2006:492) om kommunernas befogen- heter att tillhandahålla servicetjänster åt äldre som förebild eller också kan nämnda lag kompletteras med bestämmelser om trygg- hetsbostäder. I det andra fallet är det en skyldighet för kommunerna att erbjuda trygghetsbostäder (alternativ C). Denna skyldighet kan regleras i socialtjänstlagen (2001:453). Detta alternativ innebär att seniorbostäder av olika slag ingår i ett breddat utbud av bostä- der och tjänster inom den ordinarie bostadsmarknaden [inom ramen för lagen (2000:1383) om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen], bostäderna upplåts med hyresrätt, bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt, utbudet styrs i huvudsak av byggansvarigas bedömningar av efterfrågan och betalningsförmåga hos den äldre befolkningen men också genom enskilda personers och gruppers initiativ, merkostnader för anpassningar i befintlig bebyggelse och vid nyproduktion för att öka tillgänglighet i området och i fastig- heterna liksom kostnader för gemensamhetslokaler kan påverka hyror/avgifter, seniorbostad skaffar man på de sätt som förekommer, dvs. genom bostadsförmedling/bostadskö, köp av bostadsrätt, medlemskap i en kooperativ hyresrättsförening eller kontakt med byggare/motsvarande, det är den enskildes ansvar att planera för sitt boende också . Motiv för att alternativ A skulle vara tillräckligt för att tillgodose behovet av alternativa boendeformer kan sökas i den pågående utvecklingen på bostadsmarknaden. Den visar att det finns en efterfrågan på seniorbostäder, som byggföretag och fastighetsägare försöker möta. har antalet seniorbostä- der ökat från ca 11 000 till ca 28 000. Äldre personer kan välja en sådan bostad under förutsättning att de uppfyller eventuella ålders- kriterier. Men det kommer även fortsättningsvis att finnas många, framför allt äldre kvinnor och personer med utländsk bakgrund, som av ekonomiska skäl har svårt att efterfråga en bostad som de anser är lämplig och önskvärd. Samhället bör stödja dem i deras strävanden att finna en bra bostad. I alternativ A ligger tyngdpunkten i det offentliga åtagandet att utforma och driva en bostadspolitik som stimulerar utvecklingen av tillgängliga bostäder och boendemiljöer, som tillhandahåller en inf- rastruktur med goda kommunikationer och som medger teknik- stöd i boendet. Men kommunerna kan också inom ramen för t.ex. social-, kultur- och fritidsnämndernas kompetensområden stödja verksamheter i seniorbostäder och deras omgivningar. Exempel på detta finns . Alternativen B och C Ur kommunens perspektiv kan det vara värdefullt att tillhandahålla trygghetsbostäder med närhet till servicecentra, goda kommunika- tioner och vårdpersonal i en situation när antalet mycket gamla människor ökar kraftigt. Väl utformade trygghetsbostäder kan bidra till att skjuta upp mer omfattande behov av vård och omsorg. Ansvariga för kommunens boendeplanering och företrädare för socialnämnden bör samverka vid planering och bedömning av sådana bostäder. Det är en viktig uppgift för socialnämnden inom ramen för dess uppsökande verksamhet och medverkan i samhälls- planeringen (3 kap., 2 § socialtjänstlagen) att uppmärksamma behov av trygghetsbostäder och medverka till att sådana tillskapas. Gemensamma inslag i alternativen B och C Gemensamt för trygghetsbostäder enligt alternativen B respektive C är att bostäderna upplåts med hyresrätt och med begränsningar i överlåtelse, att det finns tillgång till gemensamhetslokaler, att hyresgästerna själva beslutar om hur gemensamhetsloka- lerna får användas, när kostnaderna för dessa lokaler slås ut på hyrorna, att kommunen kan välja att subventionera gemensamhetsloka- ler och på så sätt också låta dem vara tillgängliga för andra som bor i närområdet, att det i gemensamhetslokalerna också är möjligt att äta tillsam- mans, att hyresgästernas eventuella behov av vård och omsorg tillgodoses av behovsprövad hemtjänst och/eller hemsjukvård på motsvarande sätt som i ordinärt boende, att personal som resurs till alla hyresgäster bör finnas tillgänglig vissa tider och dagar för gemenskapsbefrämjande och aktiverande insatser, att kostnaderna för personal som är en resurs för alla hyresgäs- ter bekostas av kommunen som en förebyggande och stödjande insats, att bostäderna är tillgängliga och uppfyller de högre kraven i svensk standard för bostadsutformning. Skillnader mellan alternativen B och C Det som framförallt skiljer alternativen B och C från varandra är om det ska vara ett frivilligt åtagande för kommunerna att kunna erbjuda trygghetsbostäder (B-alternativet) eller om det ska vara en skyldighet för dem (C-alternativet), om kriterier för att få ansöka om trygghetsbostäder skulle fast- ställas är detta, vid alternativ B en uppgift för respektive kom- mun och vid alternativ C en uppgift för staten, lagregleringen av respektive alternativ. Motiv för och reglering av alternativ B Trygghetsbostäder bör vara ett frivilligt åtagande för kommunerna för att det ska vara möjligt att ta hänsyn till lokala behov och förut- sättningar. Skillnaderna är mycket stora mellan små och stora kommuner, mellan kommuner som utmärks av glesbygd respektive tätort, mellan inflyttnings- respektive utflyttningskommuner m.m. Bostadsmarknaden är också utpräglat lokal till sin karaktär. Ett sätt att reglera trygghetsbostäder enligt detta alternativ kunde vara att göra det i en egen lag med lagen (2006:492) om befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre som förebild. Denna lag ger alltså kommunerna befogenhet men ingen skyldighet att tillhandahålla vissa tjänster åt personer som fyllt . En viktig grund för regeringens och ställningstagan- den till denna lag var vikten av att kommunerna har lagliga möjlig- heter att på ett enkelt sätt, utan föregående behovsprövning, till- handahålla servicetjänster för att förebygga skador, olyckor och ohälsa. Ett motsvarande resonemang kan föras när det gäller trygg- hetsbostäder. För den som känner sig ensam, isolerad eller otrygg kan det vara mycket betydelsefullt att få bo i en bostad som erbjuder möjligheter till gemensamma aktiviteter i en tillgänglig miljö och med grannar som befinner sig i motsvarande livscykel. Ett sådant boende torde också kunna förebygga skador, olyckor och ohälsa. Ett frivilligt åtagande för kommunerna innebär att respektive kommun fastställer om och i så fall vilka kriterier som ska gälla för att en enskild person ska kunna söka en trygghetsbostad. Kommu- nen avgör också på vilket sätt dessa lägenheter förmedlas och om ansökan om trygghetsbostad ställs till i kommunen, till en bostadsförmedling eller på annat sätt anpassat till den lokala samhällsorganisationen. Motiv för och reglering av alternativ C Det främsta argumentet för att det skulle vara en skyldighet för kommunerna att erbjuda trygghetsbostäder är att det offentliga åtagandet bör vara detsamma i hela landet. Oavsett var i landet man bor ska man alltså ha möjlighet att söka en trygghetsbostad utan att behöva flytta från sin hemkommun. En sådan skyldighet skulle kunna regleras i socialtjänstlagen (2001:453) utan att omfattas av rätten till bistånd. Rätten till bistånd förutsätter individuell behovsprövning och någon sådan ska inte ske. Kommunens skyldighet att tillhandahålla trygghetsbostäder skulle t.ex. kunna regleras genom ett tillägg i 5 kap. 4 § vars nuva- rande lydelse är: ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållan- den och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Ett kompletterande andra stycke skulle kunna utformas enligt följande: Kommunen ska verka för inrättande av trygghetsbostä- der. Med trygghetsbostad avses ett boende som ger äldre personer förutsättningar till ett självständigt och aktivt liv i gemenskap med andra. Trygghetsbostäder är ett komplement till bostäder inom det ordinära bostadsbeståndet och till särskilda boendeformer3 enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453). Eftersom det inte sker någon individuell behovsbedömning vid fördelning av trygghetsbostäder bör man överväga att införa krite- rier för när enskilda personer kan ansöka om/ställa sig i kö för en trygghetsbostad. Äldreboendedelegationen har också diskuterat och övervägt flera kriterier i samband med alternativ C. Delegatio- nen har emellertid inte funnit något av de diskuterade kriterierna tillfredsställande. Det som bör vara utslagsgivande för att få flytta till en trygghetsbostad är den enskildes egen upplevelse av oro och otrygghet oavsett om denna har sin grund i fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar eller brist på sociala kontakter till följd av ålder. 3 Alternativ benämning av särskilt boende skulle kunna vara vård- och omsorgsboende. För att få benämnas trygghetsbostad ska bostaden uppfylla vissa krav på tillgänglighet och en gemensamhetslokal ska finnas till förfogande med möjligheter för de boende att äta tillsammans. I övrigt är det varje kommun som bestämmer omfattningen av trygghetsskapande åtgärder som riktar sig till alla dem som bor i dessa bostäder. Merkostnaderna för sådana trygghetsskapande och förebyggande åtgärder finansieras i huvudsak av kommunen. Väl utformade trygghetsbostäder kan bidra till att skjuta upp mer omfattande behov av vård och omsorg. Insatser från stat och kommun som kan stimulera tillkomsten av fler bostäder anpassade till äldres människors behov liksom äldres möjligheter att efterfråga dem kan vara desamma oavsett vilket av alternativen A, B eller C som eventuellt kommer till stånd. Utvecklingen av seniorbostäder inom ramen för den ordinarie bostadsmarknaden (alternativ A) kommer med största sannolikhet att fortsätta så länge det finns en efterfrågan. Men även trygghets- bostäder borde vara attraktiva sett såväl ur den enskilda äldre män- niskans perspektiv som ur ett kommunalekonomiskt perspektiv. Det offentliga åtagandet för ett sådant boende borde därför ges en legal utformning. Utöver detta bör såväl staten som kommunerna genom stimulansinsatser stödja utvecklingen av seniorbostäder och trygghetsbostäder. Bostadstillägg för pensionärer och särskilt bostadstillägg för pensionärer Alla äldre som så önskar borde ha ekonomiska möjligheter att efterfråga seniorbostäder eller trygghetsbostäder. Regeringen för- ordar konsumtionsstöd snarare än olika former av produktionsstöd för att nå de bostadspolitiska målen. Äldreboendedelegationen menar att ett stöd riktat direkt till ekonomiskt svagare grupper bland pensionärerna i detta samman- hang är mer effektivt än ett generellt stöd till alla. Många, men långt ifrån alla, bland dem som pensioneras är i jämförelse med andra grupper förhållandevis resursstarka. Dessa personer har möj- ligheter att efterfråga seniorbostäder och trygghetsbostäder utan några särskilda ekonomiska stödinsatser. För att stödja dem med en svagare ekonomi har delegationen övervägt möjligheten att höja bostadstillägget för pensionärer () och det särskilda bostads- tillägget för pensionärer (), vilket skulle kunna finansieras genom ett något högre tak för avgiftsuttaget i högkostnadsskyddet i äldreomsorgen. Även om hissinstallation är en av de mest kostnadskrävande åtgär- derna för att skapa bättre tillgänglighet är den också en av de effektivaste. Erfarenheterna från tidigare hissbidrag har visat att intresset för sådana bidrag varit stort och också bidragit till att his- sar installerats. Utan subvention kan fastighetsägarna möta mot- stånd hos hyresgästerna när de önskar installera hiss eftersom detta medför ökade hyreskostnader. Enligt har bestämmelserna om att hiss ska installeras vid större ombyggnader lett till att fastighetsägare i vissa fall und- vikit att bygga om. Att åter införa ett hissbidrag borde därför leda till att fler ombyggnader genomförs. I sin tur skulle detta kunna bidra till att fler lägenheter byggs om och moderniseras och på så sätt bli mer tillgängliga för personer med rörelsehinder och öka möjligheterna till kvarboende. Ytterligare en sannolik och förvän- tad effekt är att behoven av bostadsanpassningsbidrag skulle minska. Inventeringar som grund för en bra boendeplanering För en kommun är det viktigt att kunna erbjuda ett attraktivt utbud av bostäder och boendemiljöer. Inventeringar av det bostadsbestånd som finns är en grund för arbetet att forma en strategi för hur boendet i olika delar av kommunen ska utvecklas. Att alla berörda parter är involverade i och samverkar vid en strategi för kommunens bostadsförsörjning är också av central betydelse. För att fler äldre ska få tillgång till bostäder som underlättar och stödjer deras vardagsliv är det särskilt viktigt att kommunernas tekniska och sociala nämnder samverkar, liksom samverkan med fritids- och kulturnämnderna. Genom planmonopolet och som markägare har kommunen att betydande inflytande i byggprocessen. Möjligheten att anvisa mark anses vara ett effektivt instrument att påverka och styra bostadsförsörjningen både vad gäller dess inriktning och mot lägre bygg- och boendekostnader. Många kommuner skulle kunna utveckla sitt arbete med att skapa en policy för markanvisning. Men förutsättningarna för att hantera markfrågan skiljer sig självfallet åt beroende på om kommunerna har överskott, balans eller under- skott på bostäder. Gemensamhetslokaler i bostäder för äldre kan vara värdefulla för de boendes sociala liv. I existerande seniorbostäder används lokalen för att de boende ska lära känna varandra och för att stärka sam- manhållningen. Gemensamma måltider, studiecirklar, bridge- eller bingospel och andra former av samvaro ordnas. Kostnaden för gemensamhetslokalen ingår i den hyra eller månadsavgift som de boende betalar. Därmed är det också de som bestämmer hur loka- len kan och får användas. För att gemensamhetslokaler av dessa och liknande slag ska kunna användas av fler äldre personer än de som bor i det hus där gemensamhetslokalen är inrymd skulle kommunen kunna gå in och subventionera hela eller delar av hyreskostnaden och stimulera till gemensamma aktiviteter. På så sätt utökas dessutom de äldres möj- ligheter att skapa nätverk och att få variation i de aktiviteter som kan bedrivas. Även om det ur administrativ synpunkt kanske vore enklast att kommunen i en sådan situation står för hela kostnaden är det också möjligt att låta kommun, fastighetsägare och hyres- gäster/motsvarande dela på kostnaderna. Äldreomsorgens kostnader på lång sikt Enbart som en följd av att alltfler i befolkningen uppnår högre ålder fördubblas i det närmaste kostnaderna för äldreomsorgen . Men detta innebär inte att äldreomsorgens andel av BNP ökar – inte ens vid en förhållandevis måttlig ökning av BNP. Kostnaderna inom äldreomsorgen är mycket löneintensiva. Även relativt måttliga reallöneökningar får därmed till följd att äld- reomsorgens andel av BNP ökar betydligt. Även andra faktorer kommer sannolikt att bidra till att kostnaderna ökar fram mot 2050. Sammantaget förväntas kostnaderna öka kraftigt. Faktorer som kan verka tillbakahållande för en sådan utveckling är att äldre personer får en förbättrad hälsa och att deras funktionsförmåga kan utvecklas och stödjas. Som följd av kostnadsutvecklingen torde trycket på skattefinan- siering av äldreomsorgen öka. Det kan också bli nödvändigt att överväga en högre andel privat finansiering av äldreomsorgen, vil- ket i sin tur kan förväntas leda till ökade fördelningsproblem. Om ändrade regler för BTP och högkostnadsskyddet i äldreomsorgen Ett sätt att stimulera tillkomsten av fler seniorbostäder och trygg- hetsbostäder är att öka efterfrågan. Förmånligare regler för bostadstillägg för pensionärer () och särskilt bostadstillägg för pensionärer () skulle t.ex. kunna bidra till att fler äldre efter- frågade sådana bostäder. Äldreboendedelegationen har också låtit undersöka de ekonomiska konsekvenserna för statens del av för- månligare regler och på vilket sätt de ökade utgifterna skulle kunna finansieras. Redan vid förhållandevis små regeländringar inom BTP skulle det vara möjligt att substantiellt förstärka subventionerna till boendet för äldre med låga inkomster. Sådana förstärkningar skulle ha budgeteffekter på några och kunna finansieras med ett måttligt höjt tak för avgiftsuttaget i äldreom- sorgen. Den del av äldreomsorgen som finansieras av egenav- gifter är låg, , varför det borde finnas ett utrymme för en högre andel egenavgifter. När det gäller ett eventuellt införande av hissbidrag har delegatio- nen inte, i detta skede, gjort några egna kostnadsanalyser utan utgått från beräkningar från . Att installera hiss är en av de mest tillgänglighetsskapande åtgärderna, som har stor betydelse för möjligheterna att bo kvar – något som de flesta äldre säger att de önskar. Men kostnaderna för att installera hiss är höga, varför ett hissbidrag kan förväntas ha begränsad räckvidd med tanke på det stora antalet fastigheter som saknar hiss. Om ett hissbidrag skulle införas torde effekten av det förbättras om bidrag prövas och läm- nas med utgångspunkt från inventeringar av bostadsbestånden i kommunerna. På så sätt skulle det bli möjligt att installera hiss i de områden/fastigheter där nyttan av installationen vore störst. 1Betänkandets utgångspunkter och inriktning 1.1Om utredningsuppdraget och delbetänkandet Regeringen beslutade att tillkalla en särskild dele- gation med uppdrag att följa och analysera behoven av och utveck- lingen av boende för äldre (dir. 2006:63). Delegationen ska lämna förslag till åtgärder som kan stimulera utvecklingen av bostäder och boendemiljöer anpassade till äldres behov både inom den ordinarie bostadsmarknaden och inom särskilda boendeformer. Eventuella hinder i regelsystemet som försvårar utvecklingen av bostäder och boende anpassade för den åldrande befolkningens behov ska iden- tifieras och om så behövs ska delegationen föreslå författningsänd- ringar. Delegationen ska också analysera och föreslå åtgärder för att stimulera utvecklingen av särskilda boendeformer för personer med omfattande omvårdnadsbehov. Det egna boendet är en viktig del av äldrepolitiken. Fler mo- derna och tillgängliga bostäder, bidrag till bostadsanpassning, färd- tjänst och utbyggd hemtjänst och hemsjukvård gör det möjligt för de allra flesta att bo kvar i sina hem även när vård- och omsorgsbe- hoven är omfattande. Men det finns också äldre personer som vill förändra sitt boende. Vid regeringssammanträdet beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2006:137), vilket bland annat innebar att uppdraget utökades. Delegationen ska i ett delbetänkande redovisa alternativa bedöm- ningar och förslag till hur fler äldre personer ska få tillgång till bostad i s.k. mellanboendeformer eller trygghetsboende. Delega- tionen ska också följa och granska effekterna av det investerings- stöd som regeringen har infört . Delegationen har antagit namnet Äldreboendedelegationen. Den redovisar i detta delbetänkande, i enlighet med tilläggsdirekti- Betänkandets utgångspunkter och inriktning ven (dir. 2006:137), sina överväganden och konsekvensanalyser när det gäller s.k. mellanboendeformer och trygghetsboende. Äldre- boendedelegationen förordar i detta skede inte något av de alterna- tiv som den övervägt och analyserat, utan anser att delbetänkandet bör ligga till grund för ytterligare diskussioner på regional och lokal nivå. Delegationen har för avsikt att återkomma med ställnings- taganden och förslag i sitt slutbetänkande. Ett sådant ska lämnas senast vid utgången av december månad 2008. Då har även en när- mare analys av det särskilda boendet gjorts och äldres bostäder och boende kan bedömas ur ett helhetsperspektiv. Utvecklingen av det särskilda boendet behandlas alltså inte i detta delbetänkande utom mycket kortfattat när diskussioner om mellanboendeformer och trygghetsboende behöver ställas i relation till det ordinarie bo- stadsbeståndet och till särskilt boende. Den boendeplanering och det bostadsbyggande som sker ska bidra till bostäder och boendemiljöer som är funktionella framöver. Hur behov och efterfrågan ser ut men också hur det kan förväntas se ut när antalet personer ökar kraftigt finns det därför anledning att be- lysa, liksom sådana faktorer som äldres hälsoutveckling och tek- nikutvecklingen för stöd i boendet. Välfärdssamhällets ekonomiska förutsättningar att erbjuda service, stöd och vård till äldre och äldre personers möjligheter att själva bidra till en god tillvaro under sin ålderdom är viktiga aspekter. Att delegationen ur ett samhällseko- nomiskt perspektiv ska jämföra olika lösningar framhålls i direkti- ven (dir. 2006:63). Inte minst inom den sociala sektorn är det angeläget att tydlig- göra det offentliga åtagandets omfattning. Äldreboendedelegatio- nens ambition är att bidra till att så sker när det gäller bostäder och boende för äldre personer. Tydlighet och långsiktighet i det offent- liga åtagandet ger den enskilda människan möjlighet att förutse vad hon kan förvänta sig. Det är den plattform hon behöver för att kunna fatta väl avvägda beslut om hur hon vill bo som äldre. Med detta delbetänkande vill Äldreboendedelegationen också stimulera den debatt som pågår i kommunerna om den kommunala bostads- servicen. Betänkandets utgångspunkter och inriktning Den demografiska utvecklingen i har starkt bidragit till att stort intresse under har riktats mot äldre människors levnadsförhållanden. Det finns också, vilket bland annat framgår av den litteratursökning som gjorts, en mängd studier och rapporter från myndigheter, universitet och högskolor, centrumbildningar för forskning och utvecklingsarbete för vård och omsorg om äldre m.fl. inom detta område. Material som bedömts vara relevant har bidragit till Äldreboendedelegationens underlag. Mycket av det som gjorts har fokus på äldre personers behov av vård och omsorg och i det sammanhanget har det sär- skilda boendet uppmärksammats. Men frågor om vad som är bra bostäder och boendemiljöer för äldre tenderar, eller har tenderat, att falla mellan stolarna – mellan en ordinarie bostadsförsörj- ningsplanering som riktar sig till något slags snitthushåll och sär- lösningar för äldre personer och personer med funktionsned- sättningar i behov av vård och omsorg. Eftersom fler än nio av tio personer bor i det ordinära bostadsbeståndet är emeller- tid bostadsförsörjningen för äldre personer också, och framför allt, en fråga för den generella boendeplaneringen. Till grund för delbetänkandet ligger vidare de förslag till åtgär- der som diskuterats av tidigare utredningar. Det gäller framförallt den parlamentariska äldreberedningens slutbetänkande Äldrepolitik för framtiden (SOU 2003:91) med åtföljande remissvar och konse- kvensbedömningar. Andra underlag av vikt är rapporter som Soci- alstyrelsen, och har publicerat inom sina respektive ansvarsområden liksom Statistiska central- byråns rapporter om befolkningsutvecklingen och äldres levnads- förhållanden. Staten stödjer genom stimulansbidrag utbyggnaden av FoU-center inom äldreområdet och det finns numera ett flertal sådana i landet. Från dessa har också värdefull kunskap inhämtats, t.ex. från i , , län och FoU-enheterna i och . Kvarboende, dvs. att kunna bo kvar i den bostad eller en mot- svarande bostad inom det område där man redan bor även när behoven av vård och omsorg ökar, är en av målsättningarna i de nationella målen för äldrepolitiken. Det pågår också en omstruktu- rering av äldreomsorgen, där antalet personer med hemtjänst ökar medan antalet platser i särskilt boende minskar. Denna utveckling har bland annat lett till en diskussion om kvarboendeprincipen och Betänkandets utgångspunkter och inriktning huruvida den har drivits för långt. Vissa äldre kan uppleva att de saknar alternativ till det särskilda boendet eller bedömer att de alternativ som erbjuds är sämre än det de redan har. De är då hän- visade till en bostad som de helst skulle vilja lämna. I dessa sam- manhang har de flyttstudier som gjorts bidragit med värdefullt un- derlag.