sou · GWB375 · 2008-08-27 00:00:00 — Utredningen övergick sedan till att överväga vilka konsekvenser ett eventuellt upphävande av lagen skulle få. Man fann att det som ur hyresgästernas synvinkel var mest angeläget – att hålla konstate- rat olämpliga hyresvärdar borta från hyresmarknaden – även kunde uppnås med en annan ordning som byggde på en förbättrad efter- handskontroll av hyresvärdarna. Utredningen föreslog således att förvärvslagen skulle upphävas och att bostadsförvaltningslagen i stället skulle utformas på ett sådant sätt att den som har befogad anledning att kräva ett ingripande inte skulle behöva dra sig för att göra detta. Utredningens förslag till ändringar i bostadsförvaltningslagen innebar i huvudsak följande. Det öppnades en möjlighet att ingripa inte bara när det hade uppkommit ett konstaterbart missförhål- lande som drabbat de boende utan redan när det förelåg omstän- digheter som med stor säkerhet skulle komma att leda till missför- hållanden. Bestämmelserna om innebörden och verkningarna av beslut om tvångsförvaltning och förvaltningsåläggande behölls i Två tidigare betänkanden om förvärv och förvaltning av hyresfastighet princip men ett förvaltningsåläggande föreslogs kunna beslutas vid en lägre grad av missförhållanden. En ny form av ingripande mot försumliga fastighetsägare föreslogs; förvaltningsförbud. Förvalt- ningsförbud skulle kunna tillgripas mot den fastighetsägare som grovt hade åsidosatt sina åligganden som hyresvärd. Den som hade ålagts förvaltningsförbud skulle vara generellt för- hindrad att vidta några åtgärder som innefattade fastighetsförvalt- ning. Överträdelse av förvaltningsförbud skulle kriminaliseras. De fastigheter som ägdes av den förbudsbelagde skulle ställas under tvångsförvaltning och den förbudsbelagde skulle i vissa fall också kunna åläggas att sälja sina fastigheter. Slutligen föreslogs också att möjligheterna till inlösen skulle vidgas. Utredningens förslag genomfördes inte. De flesta remissinstanser hade invändningar mot förslaget att avskaffa förvärvslagen. I huvudsak ansåg dessa remissinstanser att förvärvslagen hade haft en betydande preventiv effekt och lett till att olämpliga förvärvare av hyresfastigheter hållits borta från hyresmarknaden. Det ansågs inte heller visat att den seriösa fastighetshandeln på ett omotiverat sätt hindrats genom förvärvslagen. Fördelarna med att behålla lagstift- ningen övervägde således klart nackdelarna. En stor del av remiss- instanserna var även negativa mot förslaget om en sänkning av kra- vet på uppkomna missförhållanden, medan andra var mer positiva. Också förslaget om att införa förvaltningsförbud fick ett skiftande bemötande. Vissa ansåg att förslaget var bra medan några tyckte att förvaltningsförbud nästan inte skulle få någon verklig betydelse eller att, i de fall de förelåg förutsättningar för förvaltningsförbud, det som regel fanns grund för näringsförbud och att det inte fanns någon anledning att ha två delvis parallella system. Två tidigare betänkanden om förvärv och förvaltning av hyresfastighet 3.2Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant (SOU 1996:148) I direktivenTPF2FPT konstaterades, i den del som avsåg översyn av förvärvslagen, att förvärvslagen ändrats i syfte att göra förhandskontrollen av förvärvare mera effektiv men att detta syfte inte hade uppnåtts. Vidare angavs att förvärvslagen var ett viktigt instrument för att hålla olämpliga förvärvare borta från fastighetsmarknaden och att denna lag därför inte skulle upphävas. I stället skulle reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus ses över i syfte att förbättra möjligheterna att dels förhindra oseriösa förvärvare från att komma in på fastighetsmarknaden, dels ingripa mot sådana försumliga fastighetsägare som, trots den förhands- granskning som kan ske med stöd av förvärvslagens bestämmelser, lyckats komma in på fastighetsmarknaden. Vid sina överväganden i denna fråga skulle utredningen utgå från det faktamaterial m.m. som sammanställts i betänkandet Förvalta bostäder (SOU 1994:23). fann att förvärvslagen i huvudsak tjä- nade sitt syfte väl och föreslog därför inte någon ändring av kriteri- erna för när förvärvstillstånd ska vägras. Utredningen övervägde om lagens tillämpningsområde borde utvidgas i något avseende. Vad som närmast var aktuellt, enligt utredningen, var att låta lagen omfatta en större andel indirekta förvärv. En sådan utvidgning ansågs dock inte lämplig. Det hade gjorts gällande att förvärvslagens sanktion – ogiltighet – inte var verksam. Utredningen kunde inte instämma i detta påstå- ende utan menade i stället att den hade haft en inte obetydlig pre- ventiv effekt. När ett förvärv blir ogiltigt orsakar detta inte sällan problem. Någon lämplig alternativ påföljd kunde emellertid utred- ningen inte finna och inte heller gick det att hitta något sätt att mildra de negativa verkningarna när ogiltighet inträder. Utred- ningen övervägde även möjligheten att korta ned den tid som löper 2TP PT Dir. 1995:55. Två tidigare betänkanden om förvärv och förvaltning av hyresfastighet från förvärvet till dess att frågan om förvärvstillstånd är slutligen avgjord men föreslog ingen ändring. Ett problem som lyftes fram var att alla förvärv inte blev anmälda till kommunen på föreskrivet sätt. Utredningen angav att vid direkta fastighetsförvärv har förvärvaren i allmänhet ett intresse av att få lagfart eller inskrivning av tomträtt beviljad. Eftersom det i samband med lagfarts- eller inskrivningsansökan utövas en kontroll av att bestämmelserna i förvärvslagen följs, verkade efterlevnaden av anmälningsskyldigheten vid de direkta förvärven enligt utred- ningen vara god. Däremot antogs det att efterlevnaden av anmäl- ningsskyldigheten var mindre god vid de indirekta förvärven. Enligt utredningen torde detta främst bero på att förvärvarna inte har något egentligt incitament till att anmäla ett sådant förvärv och konstaterade även att någon kontroll, motsvarande den som lag- farts- och inskrivningsprövningen utgör för fast egendom och tomträtt inte fanns vid indirekta förvärv. Utredningen försökte därför finna metoder för att öka efterlev- naden av anmälningsskyldigheten vid indirekta förvärv, helst på så sätt att en förvärvare av aktier eller andelar får ett eget intresse av att förvärvet blir underkastat den föreskrivna prövningen. En möjlig väg var enligt utredningen att ålägga såväl förvärvaren som dennes fångesman en skyldighet att anmäla förvärvet till kommu- nen. Eftersom detta skulle kunna få även andra positiva effekter föreslogs att anmälningsskyldigheten vid såväl direkta som indi- rekta förvärv skulle åvila både överlåtaren och förvärvaren. En sådan positiv effekt kunde enligt utredningen vara att om överlåta- ren fick möjlighet att anmäla förvärvet kunde det tänkas verka avhållande på sådana förvärvare som inte hade för avsikt att låta förvärvet bli underkastat förvärvslagens tillståndsprövning. Utred- ningen övervägde även andra modeller för att öka efterlevnaden vid indirekta förvärv. Dessa modeller, som redovisades utförligt i betänkandet, förkastades dock på grund av att de skulle vara för- enade med omfattande kostnader och administration eller avvika alltför mycket från grundläggande principer inom associa- tionsrätten. Två tidigare betänkanden om förvärv och förvaltning av hyresfastighet Utredningen konstaterade att särskild förvaltning enligt då gällande rätt kunde tillgripas så snart förvaltningen inte uppfyllde de minimikrav som kunde ställas, under förutsättning att verkningarna därav hade lett till olägenheter för de boende av viss varaktighet och intensitet. Enligt utredningens bedömning var detta en lämplig ordning. En sänkning av kraven på graden av missförhållanden riskerade att leda till en disproportion mellan missförhållandena och ingreppet. Utredningen menade således att kriterierna för sär- skild förvaltning borde bibehållas oförändrade. Inte heller i övrigt ansågs det ha framkommit något som gav anledning att föreslå ändringar i bostadsförvaltningslagen. Bestämmelserna om åtgärdsföreläggande i hyreslagen föreslogs ändrade på så sätt att dessa även skulle kunna utverkas vid s.k. ursprunglig brist. Flertalet remissinstanser anslöt sig i allt väsentligt till utredningens förslag och ställningstaganden. Förslagen att förvärv enligt för- värvslagen ska anmälas av såväl överlåtaren som förvärvaren samt att åtgärdsföreläggande ska kunna meddelas även vid s.k. ursprung- lig brist har genomförts.TPF3FPT 3TP PT Prop. 1997/98:46. 4 Överväganden och förslag 4.1Bör förvärvslagen upphävas? Vårt förslag: Förvärvslagen upphävs. I detta avsnitt går vi igenom de ursprungliga motiven till förvärvs- lagen och de problem med förvärvslagen som vi stött på under utredningsarbetet. Övervägandena utmynnar i slutsatsen att för- värvslagen bör upphävas. Det var i huvudsak följande resonemang som anfördes i motiven för att införa förvärvslagen . Man ville för det första förhindra spekulation i hyresfastigheter. Det fanns en önskan att så långt möjligt ge kommunerna ansvar för bostadsbyggandet och bostadsförsörjningen och att hålla hyrorna på en nivå, som inte översteg den som de allmännyttiga bostadsfö- retagen höll.TPF1FPT Det anfördes vidare i förarbetena att denna strävan skulle motverkas om inte bostadsfastigheterna i möjligaste mån skyddades mot spekulativa vinstintressen. Därutöver menade man att spekulation också medförde problem för hyresgästerna, då täta ägarbyten och ett starkt vinstintresse i regel innebar en eftersatt fastighetsförvaltning. Det fanns således ett starkt intresse av att hyresgästerna fick hyresvärdar som var beredda att följa de regler som gäller på hyresmarknaden. Detta skäl ansågs ha en räckvidd som sträckte sig utöver de rent spekulativa fastighetsförvärven. En inledande fråga för utredningen är att pröva om dessa motiv alltjämt kan anses bärkraftiga. 1TP PT Prop. 1975/76:33 s. 58 ff. Som framgått var ett viktigt motiv för förvärvslagens tillkomst grundat i synsättet att spekulation – i bemärkelsen köpa och sälja fastigheter med ett kortsiktigt vinstintresse – var något ont i sig. Denna uppfattning om förvärv och försäljningar som sådana torde nog i allmänhet numera betraktas som tämligen onyanserad. Där- emot gör sig önskemålet om en god förvaltning av fastigheterna fortfarande gällande med samma styrka. I den utsträckning som det finns en koppling mellan ett kortsiktigt ägande och en dålig för- valtning kan det naturligtvis finnas anledning att reagera mot ägan- det, men om förvaltningen är omhändertagen på ett tillfredsstäl- lande och långsiktigt sätt saknar nog oftast själva ägandet särskild betydelse för hyresgästerna. Det förekommer numera ofta att fas- tighetsägare, inte minst utländska sådana, anlitar utomstående för- valtare och på det sättet åstadkommer kontinuitet i förvaltningen, som deras ägande inte alltid är avsett att vara långsiktigt. Så länge som detta inte går ut över hyresgästerna förefaller det svårt att ha några bärande invändningar mot det. Också från mer teoretiska utgångspunkter är synsättet delvis ett annat än 1976, då förvärvslagen infördes. En synpunkt som med tiden fått allt större tyngd är den att lagstiftaren inte ska göra större ingrepp i en rättighet, i detta fall äganderätten, än vad som är nödvändigt. De flesta skulle nog också hålla med om att det är mer tilltalande att sanktionera ett faktiskt felaktigt beteende än att på förhand, på grundval av en prognos, utestänga vissa aktörer från marknaden. Att fatta beslut grundade på konstaterade förhållanden snarare än på mer eller mindre osäkra förutsägelser kan också inne- bära en minskad risk för felaktiga beslut och kanske även i någon mån öka rättssäkerheten. Denna diskussion fördes redan i samband med införandet av förvärvslagen och har sedan återkommit i samband med att lagen ändrats genom åren.TPF2FPT Diskussionen har tidigare utmynnat i slutsat- sen att förvärvslagen bör behållas. Sedan den senaste större lagändringen, som ägde rum , har emellertid förflutit. Utgångspunkten att det all- männas åtgärder och ingrepp gentemot enskilda ska vara propor- och sakligt väl underbyggda har allt mer kommit i förgrun- den. Enligt den s.k. proportionalitetsprincipen ska det allmänna 2TP PT Se bl.a. prop. 1978/79:164 s. 14 f , SOU 1994:23 s. 9 ff och prop. 1997/98:46 s. 40 ff. inte ingripa med mer omfattande åtgärder än vad som verkligen krävs för att stävja ett oönskat beteende.TPF3FPT Med ett mer globaliserat samhälle har det också blivit allt vanli- gare med utländska förvärvare av hyresfastigheter i . Det är lagen (1982:618) om utländska förvärv av fast egendom m.m. upphävdes. Enligt denna lag kunde en utländsk för- värvare underkännas enbart på grund av att denne inte var svensk. Att neka någon rätten att förvärva hyresfastigheter enbart på grund av att denne är en utländsk förvärvare skulle kännas helt främmande. Det är dessutom betydligt svårare att på förhand kontrollera en utländsk förvärvares lämplighet som hyresvärd, något som påpekades utredning. är det van- ligt med utländska förvärvare. Ytterligare en stor skillnad på hyresfastighetsmarknaden jämfört med när lagen infördes är att det bland aktörerna är en utgångspunkt att fastighetsägaren också är den som ska förvalta fastigheten. Tvärtom förhåller det sig ofta så att ägaren är helt skild från förvaltningen. Det är naturligtvis ägaren/förvärvaren som kontrolleras vid ett förvärv, men frågan är hur pass relevant en sådan kontroll faktiskt är, om det är någon annan som sedan för- valtar fastigheten. En bristande möjlighet till kontroll och prognos av förvärvare kan dessutom leda till att förvärvslagen förlorar en del av sin verkan, vilket vi kommer att behandla ytterligare under avsnitt 4.1.5. 4.1.2Svårigheter att förstå regelverket Förvärvslagen har under hela den tid den varit gällande kritiserats för att vara svår att förstå och svår att tillämpa.TPF4FPT Det gäller kanske särskilt de indirekta förvärven, men även de direkta förvärven kan bli föremål för en omfattande byråkrati med ett flertal prövningar, dels hos kommunen, dels hos hyresnämnd och . Det finns även områden där det, såvitt framkommit, finns en stor brist på kunskap kring lagen också hos kommunerna, t.ex. angående lagens tillämplighet vid fastighetsreglering. 3TP PT Se t.ex. 2 kap. 12 § andra stycket Regeringsformen, som gäller ingrepp i fri- och rättigheter. Med insteg torde dock principen gälla mer allmänt, se t.ex. Mangold-målet (C- 144/04, mot , 2005, s. I-09981). 4TP PT Se bl.a. remissvaren till Ds Ju 1978:7, bilaga till prop. 1978/79:164 och remissvaren till SOU 1994:23. Vad gäller de indirekta förvärven har tjänstemän från såväl som uppgett att de får in många anmälningar som avser inte tillståndspliktiga förvärv, vilket synes vara ett tecken på att lagen är svår att förstå och tillämpa för för- värvarna. Detta skapar naturligtvis också merarbete för kommu- nerna. Utredningen har tidigt kunnat konstatera att den nuvarande förvärvsprövningen är ett förhållandevis krångligt system. Ett intresse som, enligt direktiven, bör beaktas är att det bör vara möj- ligt att på ett enkelt sätt förvärva hyresfastigheter och att bedriva en rationell fastighetsförvaltning. Det vore att sträcka sig väl långt att hävda att det , med nuvarande lagstiftning, är enkelt att förvärva hyresfastigheter. Det krävs dessutom att förvärvaren kän- ner till att förvärvet ska anmälas till kommunen för prövning. Sammanfattningsvis kan konstateras att förvärvslagen fortfa- rande är så pass svårtillgänglig att den medför tillämpningsproblem, merarbete och osäkerhet för både aktörerna på hyresfastighets- marknaden och för kommunerna. innebär tillståndsprövningen en påtaglig tidsförlust för den seriöse förvärvaren. En tidsförlust medför också generellt sett kostnader. Det har framkommit i kommunernas enkätsvar att det endast är ett litet fåtal förvärv som överlämnas till hyresnämnds prövning (cirka en – ). Det betyder att runt 98–av alla förvärv enbart kontrolleras av kommunerna. Det är alltså hand- läggningstiden där som utgör det största problemet. Den tiden – som även inbegriper den tid som tittar på ärendet – kan vara allt från någon dag , men enligt enkätsvaren torde de flesta förvärv ha kontrollerats . I de kommuner där den största andelen förvärv äger rum (, och ) är snittiden för en förvärvs- prövning som sedan utmynnar i att förvärvet inte ifrågasätts runt . De seriösa värdarna får alltså finna sig i att ha sina förvärv svävande , även i de fall kommunen inte väljer att få förvärvet prövat i hyresnämnden. Enligt den översyn av förköpslagen (1967:868) som överlämnat till regeringen, anser inte att för- köpslagen ska bibehållas i sin nuvarande form. Däremot föreslås att förköpslagen ska finnas kvar, men med färre antal grunder för kommunerna att kunna begära förköp. Vidare har före- slagit att förköpslagen ska kunna begränsas rent geografiskt av kommunerna. Enligt förslag ska kommunerna tvingas lämna förhandsbesked angående om kommunen har för avsikt att utöva sin förköpsrätt. Slutligen har föreslagit att över- prövningen av beslut om förköp ska flyttas från regeringen till antingen miljödomstolarna eller länsstyrelserna. Om förvärvslagen upphävs men förköpslagen behålls i någon form, kommer dock de tidsvinster som annars skulle kunna uppnås i vissa fall inte att bli särskilt stora. Detta eftersom förvärven ändå måste anmälas till kommunen för att en förköpsprövning ska kunna äga rum. Ett mycket stort antal kommuner har också angett att de gör prövningen enligt förvärvslagen tillsammans med en prövning enligt förköpslagen. Även om förköpsprövningen inte är detsamma som en prövning enligt förvärvslagen, kommer det där- för inte bli så stora tidsvinster i de fall som en förköpsprövning äger rum (se vidare under kapitel 6). Om ett förvärv anmäls till hyresnämnden och nämnden, och kanske även hovrätten, prövar förvärvet kan detta innebära en tids- utdräkt . Väl i hyresnämnden får runt två tredjedelar av de anmälda förvärven tillstånd av hyresnämnd och hovrätt. I runda tal rör det sig sålunda om att 99 – får vänta på besked mer eller mindre länge, trots att de sedan får tillstånd för sina förvärv. Det är naturligtvis mycket olyckligt för både säljare och köpare att ett förvärv blir hängande i luften på detta sätt . Det torde också medföra att förvaltningen av fastigheten blir eftersatt och därmed att hyresgästerna blir lidande. I de fall tillstånd seder- mera vägras är kanske skadan ett nödvändigt ont, men i de fall till- stånd lämnas har förfarandet inneburit rejäla förluster i både tid och pengar som förefaller omotiverade. Denna hantering är natur- ligtvis också dyrbar, både för marknadsaktörerna och för kommu- nerna, som är tvungna att tillhandahålla rutiner för handläggningen av ärendena. För att komma till rätta med tidsutdräkten på annat sätt än genom ett avskaffande av lagen finns det enligt vår mening ett par möjligheter att överväga. Den ena är att förkorta den legala tids- fristen som kommunen har innan ett förvärv måste anmälas till Den fristen förlängdes i samband med det senaste större lagstiftningsärendet 1997–1998 från . Då det av flera kommuner, däribland , har angetts att man ibland utnyttjar hela fristen, skulle en förkortning innebära att dessa kommuner måste tillhandahålla ytterligare resurser för att möta kraven. Enligt vår mening framstår inte detta som ett realis- tiskt alternativ. Den andra möjligheten är att på något sätt få ner antalet ärenden hos kommunerna, för att på så sätt frisätta mer tid att snabbt avgöra de ärenden som ska behandlas. Detta kan exempelvis ske genom att man begränsar antalet tillståndspliktiga förvärv. Man skulle kunna begränsa anmälningsplikten till vissa typkoder för fastighetstaxering. Svårigheten blir då att bestämma vilka typkoder som ska omfattas av anmälningsplikten. Ett annat problem i sam- manhanget är att förvärvsprövningen blir avhängig typkoder, som är framtagna för användning i ett helt annat syfte och sammanhang. Detta innebär bl.a. att en förändring av typkoderna som sker inom ramen för åtgärder på skatteområdet kommer att påverka förvärvs- lagens tillämpningsområde, vilket knappast vore lämpligt. Vi anser med tanke på de nämnda svårigheterna att det här inte är en fram- komlig väg att gå. Sammanfattningsvis finns det alltså, såvitt vi har kunnat finna, inte något realistiskt sätt att förkorta den handläggningstid som kommunerna har , på annat sätt än genom ett avskaffande av lagen. Olikheter vid kommunernas prövning var ett problem som upp- märksammades redan av Utredningen om förvärv och förvaltning av hyreshus (SOU 1994:23). Man konstaterade då att det i de större kommunerna ofta fanns en särskild organisation med uppar- betad kompetens som handlade förvärvsärendena, medan så inte var fallet i flertalet mindre kommuner. Kommunernas förutsättningar är naturligtvis väldigt olika; en liten kommun med få hyresfastigheter och god lokalkännedom till- lämpar knappast – och bör kanske inte heller tillämpa – lagen i samma utsträckning och på samma sätt som en storstadskommun, där det äger rum ett stort antal förvärv med många olika aktörer inblandade. I en del kommuner förekommer inga förvärv över huvud taget vissa år och det kan då knappast förväntas eller anses rimligt att dessa kommuner ska tillhandahålla samma hand- läggningsrutiner som man har i storstäderna. Det som emellertid måste anses vara ett problem är att en varie- rande tillämpning inte är sakligt motiverad och vidare, att den innebär att en förvärvare inte vet hur en kommun kommer att agera. Lagens tillämpning får i dessa fall anses vara rättsosäker. Ett annat problem som pekat på är att man ser tendenser till att oseriösa hyresvärdar avstår från att för- värva fastigheter i storstadskommunerna till förmån för förvärv i mindre kommuner, med en mindre grundlig prövning. Denna kon- sekvens av kommunernas varierande tillämpning är naturligtvis också högst otillfredsställande. Det bör självklart inte vara så att oseriösa hyresvärdar ska ha lättare att etablera sig på vissa ställen i landet, till nackdel för hyresgästerna där. Frågan är hur man ska komma till rätta med dessa problem. Att kräva att samtliga kommuner tillhandahåller en särskild organisa- tion för förvärvsärendena skulle medföra stora merkostnader för många mindre kommuner, som kanske bara handlägger något ärende . Det framstår inte som ett rimligt alternativ. En annan väg att gå, som har diskuterats, är att åter låta lagen vara tillämplig i endast vissa delar av landet, t.ex. storstads- kommunerna. utredning ansåg inte denna väg framkomlig, då det skulle sända ut märkliga signaler om inte alla landets hyres- gäster skulle erhålla samma skydd. Tendensen att oseriösa fastig- hetsägare söker sig till mindre kommuner, som Hyresgästföre- ningen redan varnat för, kommer med största sannolikhet att för- stärkas om man helt avstår från att tillämpa lagen i vissa kommu- ner. Att begränsa lagens tillämpningsområde geografiskt framstår med hänsyn till det anförda inte heller som ett lämpligt alter- nativ. Ett tredje alternativ är att frånhända kommunerna hanteringen och istället lägga över handläggningen på något annat organ; t.ex. en central myndighet eller . års utredning avfärdade en lösning där förvärvs- prövningen skulle flyttas till någon myndighet, eftersom man ansåg kommunerna bäst lämpade att handha prövningen.TPF5FPT Också vid införandet av nuvarande bestämmelse diskuterades vem som lämp- ligen borde sköta förvärvsprövningen. I ett första skede – innan 5TP PT SOU 1994:23 s. 82. kommunen blev en prövande instans – jämfördes hyresnämnder med länsstyrelser. Man konstaterade då att det i förvärvspröv- ningen krävdes en speciell förtrogenhet med förhållandena på fas- tighetsmarknaden, såväl som med förhållandena i det enskilda fal- let.