sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Att krav på information kan uppfattas som en förtäckt styrsignal manar således till eftertanke. Vårt förslag innebär att regleringsbrevens roll i styrningen för- ändras genomgripande. Vi har själva ställt oss frågan om vårt förslag är onödigt drastiskt. Ett alternativ kunde vara att försöka begränsa omfattningen av regleringsbreven. Vi tror dock inte att ett sådant förslag är ändamålsenligt. Erfarenheterna av sådana försök att begränsa tillväxten av regleringsbreven har varit mindre goda. Det är uppenbart att det här finns en dynamik, både inom och mellan och myndigheterna, som gör att sådana lösningar snabbt nog blir huvudregel. En del av detta är att det lätt uppstår en situation då det uppfattas som en brist på aktivitet om inget särskilt sägs om vad som skall gälla för verksamheten . Just det faktum att detta doku- ment skall förfärdigas och utfärdas leder till att det måste fyllas med innehåll. Här finns processer i vilka de inblandade kommer att agera på ett sätt som leder fram till att vi är tillbaka i nuvarande situation, även om man genom särskilda åtgärder ett särskilt år tillfälligt skulle kunna minska reglerings- brevens omfattning. Det är dock viktigt att betona att det även i fortsättningen kan finnas lägen då regeringen på ett särskilt sätt vill understryka vikten av att t.ex. något görs . Möjligheterna att fatta sådana särskilda regeringsbeslut påverkas givetvis inte av vårt förslag. Det torde emellertid i praktiken medföra att sådana beslut prövas avsevärt mer ingående än många krav som förs in i regleringsbreven. Detta är också avsikten. I sammanhanget skall vi ta upp ett särskilt problem. Reglerings- breven har ibland återgett tidigare fattade beslut som rör en myn- dighet. Det är dock långtifrån säkert att detta har skett på ett fullständigt sätt. Det är därför inte möjligt att på ett enkelt sätt skaffa sig en överblick över samtliga beslut som gäller en myndighet. Oberoende av vårt förslag är det därför viktigt att både och myndigheterna, liksom andra intressenter, på ett lättillgängligt sätt får och ger tillgång till olika regerings- beslut i ett samlat informationssystem. 6.3.3Årsredovisningen skall avse hur myndigheten genomfört sitt uppdrag Myndigheten skall i årsredovisningen redovisa inriktningen, omfattningen och kostnaderna vad gäller uppgifter som till- delats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut. Regeringen har ett självklart och legitimt intresse av att få veta hur myndigheterna fullgör sina uppdrag. Informationen behövs också för redovisningen till och för ansvars- utkrävande. I årsredovisningens resultatredovisning skall myndigheterna redovisa hur de löst de uppgifter som de tilldelats genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut. Detta är ett uttryck för att årsredovisningen i första hand är ett underlag för regeringens styrning och kontroll av att myndigheterna fullföljer sitt uppdrag. Myndigheterna bör redovisa hur uppdraget har genomförts. Det bör dock vara möjligt att efter dialog med regeringen redovisa delar av verksamheten på ett mera översiktligt sätt och lämna en mera fördjupad redovisning med längre tidsintervall. Förslaget innebär att myndigheternas skyldighet att rapportera om sin verksamhet regleras i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag2 genom att det där anges att myndigheterna skall redovisa inriktningen, omfattningen och kostnaderna vad gäller uppgifter som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut. Vårt förslag rör framför allt 3 kap. i denna för- ordning. Myndigheterna har i regel goda möjligheter att avgöra vilken information som bäst beskriver den egna verksamheten. Förslagen om regleringsbrev och årsredovisning innebär att det är myndig- heten som mer i detalj kommer att avgöra vilken information som är bäst ägnad att ge en korrekt bild av dess verksamhet. Så torde det i realiteten i stor utsträckning vara . Men det kan ändå väcka farhågor om att den information som myndigheten lämnar inte kommer att täcka de aspekter regeringen vill ha information om. Regeringen kan vilja ha information om en viss verksamhet utifrån vissa variabler, medan myndigheten kanske väljer att belysa den utifrån andra variabler. Det är en relevant invändning, men den kan bemötas med flera argument. 2 Vars namn föreslås ändrat i avsnitt 6.3.5. För det första har den enskilda myndigheten relativt stor kontroll över hur årsredovisningen utformas. För det andra vore en betydande diskrepans mellan hur myndigheten och dess ledning väljer att beskriva verksamheten och regeringens bedöm- ning av vilken information som är relevant för att bedöma den verksamheten ett problem i sig. En sådan bristande överensstäm- melse kan antas bero på skillnader i uppfattning om vad som är motiv för en viss verksamhet och hur den är tänkt att fungera. Det kan därför ses som en fördel om sådana skillnader blottläggs för att därigenom kunna diskuteras mellan och myndig- hetens ledning. En diskussion om innehållet i årsredovisningen är en viktig del i dialogen mellan regering och myndigheter. För det tredje har givetvis regeringen även i fortsättningen möjlighet att ge närmare instruktioner om redovisningens innehåll när så behövs. Detta kan ske både formellt i enskilda regeringsbeslut och vid informella kontakter. I sammanhanget vill vi peka på att regleringsbreven till många myndigheter inte skiljer mellan information som verksamhet och information om bedriven verksamhet. Många myndigheter har som en viktig uppgift att göra utvärderingar, ta fram prognoser etc. Dessa uppgifter är att betrakta som vilken annan verksamhet som helst. Själva kraven på denna verksamhet, t.ex. att löpande analysera ett visst problem, bör alltså inte ses som ett återrapporteringskrav. Det är i stället en myndighetsuppgift som i normalfallet bör anges i instruktionen med den grad av precisering som är önskvärd. Däremot kan naturligtvis även denna verksamhet motivera krav på återrapportering som kan gälla t.ex. information om antalet rapporter, hur de spritts, vilken kvalitetssäkring som förekommer etc. Vårt förslag om årsredovisningar bör kommenteras särskilt i följande fem avseenden. Principen att myndigheterna själva bör ha stor frihet att bestämma innehållet i årsredovisningen kolliderar med en annan princip vad gäller två slags myndigheter. Det är länsstyrelser och lärosäten. Dessa bedriver inom sin respektive kategori samma eller likartad produktion. Det är rimligt att regeringen i dessa fall får en infor- mation i årsredovisningar som gör jämförelser möjliga. förbarhet kan gå förlorad, om varje myndighetschef bestämmer vad som skall ingå i årsredovisningen. I dessa två fall bör vissa krav, utöver de som finns i förord- ningen om årsredovisning och budgetunderlag, ställas. I båda fallen finns också särskilda förordningar som gäller för respektive grupp av myndigheter i vilka specifika krav kan föras in. Det är högskole- förordningen (1993:100) respektive förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Båda dessa förordningar kan därför om så bedöms nödvändigt kompletteras med bestämmelser som anger vilken information som skall lämnas av länsstyrelser respek- tive lärosäten. Information om resultat och kostnader Skyldigheten för myndigheterna att rapportera om sin verksamhet gäller också kostnader för denna och hur dessa utvecklats över tiden. Exakt på vilken nivå detta skall ske avgörs enligt vårt förslag av myndigheten själv även om det i likhet med andra delar av årsredovisningen, kan blir föremål för diskussion vid informella kontakter. Allmänt sett bör det dock vara aktuellt att ange t.ex. styck- kostnader för sådana grupper av prestationer som har stor betydel- se i den enskilda myndighetens verksamhet. Det kan innebära att en myndighet med omfattande ärendehandläggning rapporterar vad det kostar att handlägga ärenden med uppdelning på olika ärende- kategorier. En myndighet som gör vissa undersökningar bör rim- ligen ha ett grepp om och kunna rapportera om vad dessa undersökningar kostar. Det bör också framhållas att även dagens årsredovisningar i hög grad innehåller sådan information. Vi menar dock (se även 5.8.3) att det finns betydande begräns- ningar när det gäller möjligheterna att ta fram vederhäftig information som belyser mer avlägsna samband mellan resultat och kostnader. I den mån sådan information behövs kan den knappast tas fram och redovisas i de enskilda myndigheternas års- redovisningar. Vårt förslag om årsredovisningarna får vissa konsekvenser för om- fattningen av den information som gäller de samhälleliga effekterna av den verksamhet en myndighet bedriver. Sådan information kommer vanligen inte att ingå i årsredovisningen. Vår uppfattning om att myndigheterna skall styras i termer som svarar mot deras faktiska befogenheter och valmöjligheter medför att återrapporteringen av verksamheten skall ligga på motsvarande nivå. Konkret torde det ofta innebära att redovisningen blir inrik- tad på prestationer och genomförande. I vissa fall kan dock reg- eringen styra myndigheter även i effekttermer, och återrapporte- ringen kommer då att ske i förhållande till dessa. Det kan antas att detta i så fall oftast kommer att gälla effekter som ligger nära verk- samheten. Vissa myndigheter kan också antas även i fortsättningen ha som en särskild operativ uppgift att genomföra utvärderingar av effek- terna av den egna verksamheten eller andras. Det kan t.ex. gälla att en myndighet skall studera olika alternativa lösningar för den kommunala . Som redan framgått betraktar vi dock sådana analys-, utrednings- eller utvärderingsuppdrag som vilka andra operativa uppgifter som helst. Det är uppgifter som vanligen resulterar i olika former av rapporter som publiceras. Sådana upp- gifter bör regleras i instruktionen. Rapporteringen om dem täcks därför av den föreslagna skyldigheten för myndigheterna att rapportera om sin verksamhet som vi föreslår skall uttryckas genom en bestämmelse i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Genom regleringsbreven har många myndigheter fått mycket omfattande och komplicerade krav på återrapportering om effek- terna av den egna verksamheten. Vi återkommer till detta när vi diskuterar organisation av bl.a. utvärderingsverksamhet. Vi skall dock redan här påpeka att en relevant synpunkt i detta samman- hang är att vissa former av utvärderingsverksamhet är viktiga för myndighetens eget lärande och för ledningen av myndigheten. På denna grund kan det mot förslaget invändas att det finns en risk för att en sådan lärande utvärderingsverksamhet kan minska i omfatt- ning om vårt förslag genomförs. Vi vill därför betona att förslaget inte innebär att myndigheterna skall avstå från att pröva den egna verksamheten och dess effekter. Det är tvärtom viktigt att myndigheterna följer aktuell forskning, tar del av utvärderingar och själva analyserar hur den egna verk- samheten påverkar och kan påverkas av olika skeenden. Det hand- lar om ett förhållningssätt till den egna verksamheten och om lärande. Utvärderingar som syftar till att inom en myndighet utveckla den egna verksamheten gäller dock också i grunden något helt annat än regeringens behov av information. I detta sammanhang vill vi erinra om vad vi tidigare framhållit om att den organisation som är mest skickad att genomföra en verksamhet inte också kan förväntas vara mest skickad att utvärdera samma verksamhet. Årsredovisningen som publikt informationsdokument Årsredovisningarnas betydelse i myndigheternas mer allmänna informationsverksamhet aktualiseras också av våra förslag. Många myndigheter använder årsredovisningarna som ett allmänt informa- tionsdokument. Vi vill dock poängtera att årsredovisningens mottagare är regeringen. Vårt förslag hindrar alls inte att myndigheterna sprider mer allmänna informationstexter om sin verksamhet och om det sakområde på vilket myndigheten är verksam. Rimligen borde det också kunna vara en fördel att kunna producera denna information utan att behöva ta hänsyn till att det skall göras i form av ett dokument vars uppgift är att förse regeringen med beslutsunderlag. Med andra ord bör anpassningen till de faktiska målgruppernas behov kunna öka. Många myndigheter ger också ut olika skrifter vid sidan av årsredovisningen för att informera om vad som sker inom det område där myndigheten är verksam. I lagen om revision av statlig verksamhet anges att skall granska årsredovisningen för bl.a. de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (3 §). Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovis- ningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämp- liga föreskrifter och särskilda beslut (5 §). Vårt förslag kräver inte några förändringar i dessa bestämmelser. Däremot får det konsekvenser för innehållet i den information som skall granskas och också för vilka bedömningskriterier revisionen har vid granskningen av årsredovisningarna. baseras gransk- ningen på i vilken utsträckning årsredovisningen utformats så att återrapporteringskraven har blivit uppfyllda. Med vårt förslag måste revisionens bedömningar baseras på om årsredovisningen sammantaget ger en rättvisande bild av hela verksamheten. Vårt förslag föranleder således inga förändringar i bestämmel- serna om revisionen. Någon form av indelning behövs av den statliga verksamheten. I denna mening behövs alltid olika strukturer när den statliga verk- samheten skall beskrivas. Det som kallas verksamhetsstruktur är dock inte bara ett sätt att dela in verksamheten. Den uttrycker också en bestämd syn på hur olika samband i den statliga verk- samheten kan beskrivas, hur mål kan brytas ner och om hur infor- mation kan aggregeras. Vi menar att den faktiska utvecklingen av olika dokument i hög grad – och också på ett negativt sätt – har påverkats av denna verksamhetsstruktur. Vi kan konstatera att denna inte fyllt sina syften. Verksamhetsstrukturens syfte har varit att bidra till att stats- budgeten skall ge en så god bild som möjligt av den statliga verk- samheten, relatera den budgeterade resursförbrukningen till fast- ställda mål så att prioriteringsdiskussioner underlättas samt ställa resultat av en verksamhet mot de resurser som förbrukats inom verksamheten. Verksamhetsstrukturen är ett uttryck för synen på budgetprocessen som en totalitet, och verksamhetsstrukturen skall underlätta jämförelser mellan olika områden, vilket i sin tur kan underlätta prioriteringar mellan olika verksamheter.3 Den skall enligt regeringen vara utgångspunkt för budgetering och redo- visning. Utöver att verksamhetsstrukturen inte motsvarat dessa förväntningar har den kommit att motverka genomsynlig- het och information om den statliga verksamheten. 2000/01:1, s. 243 ff. kommit att negativt påverka många processer både inom och inom myndigheterna men också inom . Strukturen skall presentera budgeten i skärningar som är lämp- liga för politisk beredning.4 Diskussionen om verksamhets- strukturen handlar dock inte enbart om huruvida den nuvarande strukturen skär den statliga verksamheten på ett förnuftigt sätt. Verksamhetsstrukturen innebär att mer överordnade indel- ningar bryts ner på ett sådant sätt att de resultat som uppnås på lägre nivåer avgör framgången på de högre. Huvudverksamheter skall således, i ett antal steg, delas upp i delverksamheter. På varje nivå skall det finnas mål. Målen på lägre nivåer skall utformas så att det framgår på vilket sätt den underordnade nivån bidrar till den överordnade nivån som det formulerades i ett cirkulär från Finans- departementet5. Centralt för verksamhetsstrukturen är därför tanken att målen bryts ner och att det skall gå att se kostnaderna för att uppnå olika mål. Men lika central är tanken att den infor- mation som i efterhand kan skaffas om hur det gått i förhållande till målen på lägre nivåer skall kunna användas för att skaffa sig en bild av hur det gått i förhållande till mer överordnade mål. Resultatinformationen skall därmed stegvis kunna aggregeras så att information om resultat på lägre nivåer sammantaget ger kunskap om resultatet på högre nivåer. Vid sidan av grundläggande teoretiska perspektiv finns också föreställningen att verksamhetsstrukturen är viktig för att riks- dagens styrsignaler skall nå förvaltningen. Detta skall ske genom att regeringens styrning av myndigheterna ha(r) en tydlig kopp- ling till styrningen i en verksamhetsstruktur. De mål regeringen formulerar för enskilda myndigheters verksamhet skall således avspegla målen på politikområdesnivå- och verksamhetsområdes- nivå.6 Verksamhetsstrukturen är således uttryck för en slags föreställning om en obruten kedja av mål- och medelrelationer där mer överordnade mål stegvis bryts ner och förs över i form av styrsignaler till myndigheterna. Tanken är också att denna nedbrytning skall ske på ett likartat sätt för all statlig verksamhet. Att verksamhetsstrukturen skall vara enhetlig och gemensam be- tonas mycket starkt. 4Ibid., s. 244. 5Finansdepartementet, En gemensam verksamhetsstruktur för styrning i staten – ett första steg, Cirkulär nr Fi/2000:3, s. 4. 2000/01:1, s. 245. därmed också användas för regeringens bedömning av målupp- fyllelse och behov av eventuella åtgärder.7 Det har tidigare framgått att vi i en rad avseenden ställer oss avvisande till flera av de grundläggande tankar och motiv som kommer till uttryck genom verksamhetsstrukturen. Vår tveksamhet gäller alltså inte uppfattningen att den statliga verksamheten när den planeras, styrs och redovisas måste skäras på olika sätt. Det är också självklart att dessa skärningar måste förändras över tiden. Det är likaledes självklart att statsbudgeten måste indelas på olika sätt, och det gjordes naturligtvis även innan den nuvarande verksamhetsstrukturen lanserades. Möjliga sådana indelningar är t.ex. den i utgiftsområden eller indelningar som mer knyter till uppdelningen mellan utskott eller mellan departement. Det är emellertid märkligt att verksamhetsstrukturen har medfört en indelning av statsbudgeten som inte motsvaras av någon orga- nisatorisk struktur inom eller regeringen. Våra centrala invändningar följer av det vi framfört i kapitel 5: Det är en felaktig föreställning att de mål som uttrycker den långsiktiga politiska viljeinriktningen kan omvandlas till styr- signaler för ett administrativt system. Vi har utvecklat detta bl.a. i 5.2.3. Vi anser också att de övergripande målen för det mesta saknar relevans i styrningen av de enskilda myndigheterna. Myndigheterna väljer på goda grunder att styra mot mer kon- kreta mål som svarar mot myndighetens faktiska befogenheter och möjligheter. Verksamhetsstrukturen innebär att det skall gå att visa vad staten ett visst givet år satsar för att uppnå ett visst mål. Vi har i avsnitt 5.7.3 framhållit att svar på sådana frågor knappast kan ges löpande i en årlig process; allt för mycket av svaret beror på faktorer som varierar över tiden. Det gäller t.ex. om vilka mål en viss verksamhet syftar till och hur kostnaderna skall fördelas på olika mål när det gäller verksamheter med många mål. Det måste därför accepteras att sådan information måste tas fram ac hoc med utgångspunkt från de förutsättningar som finns när in- formationen behövs. Föreställningen att det skulle vara möjligt att löpande tala om vad det kostar att nå ett specifikt mål är felaktig. Detta har samband med problemet att isolera effekterna av en viss statlig 7 Ibid., s. 245. åtgärd från andra påverkande faktorer. Det gäller också frågan om att avgöra vilka kostnader som skall anges. I vissa fall är statens kostnader för att upprätthålla en viss reglering eller för en viss form av stimulanser bara en liten del av de totala kost- naderna. Vi avvisar dock inte möjligheten att man genom sär- skilda analyser kan få information om detta slag av samband. Verksamhetsstrukturen bygger på tanken att man i efterhand kan få information om resultaten genom att lägga ihop resultat på lägre nivåer och därmed få information om resultaten på mer överordnade nivåer. Vi ställer oss avvisande till denna syn på möjligheterna att aggregera resultatinformation. Vi har tidigare pekat på att goda resultat, t.ex. uttryckt som måluppfyllelse på lägre nivåer, inte alls behöver leda till att mer överordnade mål nås. En informationsverksamhet som haft framgång gällande kunskapsförändringar behöver inte ha varit framgångsrik i för- hållande till mål som gällt t.ex. beteendeförändringar. Verksamhetsstrukturen kan motverka att den verksamhet som bedrivs sätts i fråga. Strukturen bygger på en rad antaganden om olika orsakssamband. Det är dessa antagna samband som också avgör vilken information som tas fram om den bedrivna verk- samheten. Informationen säger dock ingenting om riktigheten i dessa antaganden. Härigenom föreligger en risk för att verksam- hetsstrukturen leder till en rutiniserad produktion av informa- tion som t.o.m. kan motverka en kritisk analys av olika verk- samheter. De fyra senare invändningarna handlar alla om vilka begränsningar som finns när det gäller att löpande ta fram information baserad på i förväg fastställda definitioner och avgränsningar. Bortsett från dessa metodproblem finns det dessutom en risk för att sådan information kan uppfattas som mer solid än den faktiskt är. De bakomliggande problemen, och de osäkerheter som följer av dessa, framgår inte av de olika sifferserier som genereras av olika infor- mationssystem. Vi vill inte heller se de analyser/genomgångar ad hoc som vi menar är ett alternativ som en nödfallsutväg. Ad hoc analyser/genomgångar rymmer stora fördelar i sig. Man undviker fasta rapporteringsstrukturer som kan påverka beteenden på icke önskvärda sätt och också avspeglar föråldrade synsätt på samband mellan verksamheter. Invändningarna kan ses som principiella och riktade mot de föreställningar som den nuvarande verksamhetsstrukturen är ett uttryck för. Vi har också iakttagit att mål och återrapporteringskrav förefaller att vara framkonstruerade för att fylla verksamhetsstruk- turen med innehåll. Detta bidrar till att de blir orealistiska. Den information som efterfrågas skulle vidare i många fall kräva mycket omfattande forskningsinsatser. Budgetpropositionens innehåll är svårtillgängligt. Den inne- håller i stora delar information på en tämligen trivial nivå och kan knappast vara ägnad att vara underlag för olika prioriteringar. Trots den stora textmängden saknas också analyser av vilka effekter statens verksamhet har haft på olika samhällsområden. En del i denna problembild är också att verksamhetsstrukturens koppling till kostnader gör att delar av statens verksamhet kommer att utelämnas. Effekter av lagstiftning på olika områden berörs t.ex. i mycket begränsad utsträckning. Verksamhetsstrukturen framstår sammantaget som ett miss- lyckande. Misslyckandet beror inte på brister av mer teknisk karak- tär. Det handlar i stället om felaktiga utgångspunkter. Vårt förslag uttrycker, enligt vår mening, en avsevärt mer realistisk syn på budgetprocessen. 6.3.5Budgetunderlaget görs om till ett beräkningsunderlag Nuvarande budgetunderlag ersätts av ett beräkningsunderlag inför kommande budgetår och lämnas . Budgetunderlaget från myndigheterna är en del av underlaget för regeringens förslag till statsbudget, och bestämmelserna om budget- underlaget finns i 9 kap. förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. De förslag myndigheten lämnar i budgetunder- laget skall rymmas inom ramen för regeringens beslut om verk- samheten (9 kap. 3 §). Vi ser denna formulering som ett uttryck för intentionen att budgetunderlaget skulle vara ett tekniskt dokument från vilket de mer pläderande resonemang som fanns i de gamla anslagsframställningarna skulle rensas bort.8 I praktiken 8 Det finns inga förarbeten till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Det är därmed svårt att uttala sig om de ursprungliga intentionerna.