sou · GWB316 · 2008-03-05 00:00:00 — Till det fredade området hör enligt utredningens uppfattning även underlaget för och formen för avgörandet. Den enskilde domaren måste själv få avgöra t.ex. om det behövs syn eller huvudförhandling. Domstolschefen kan enligt utredningens uppfattning således inte ingripa på grund av att han eller hon anser att en viss handläggningsåtgärd i sig fördröjer ett avgörande. Däremot utgör naturligtvis inte det förhållandet att vissa handläggningsåtgärder kvarstår innan målet kan avgöras något hinder mot ett ingripande. Syftet med aktuella åtgärder är just att påskynda den fortsatta handläggningen. Flertalet av de åtgärder som redovisas i det följande avsnittet kan normalt inte anses kränka domarens självständighet. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning emellertid inte möjligt att säga att en viss åtgärd till sin karaktär är sådan att den aldrig eller alltid kränker självständigheten. Av- görande är enligt utredningens uppfattning i stället syftet med åtgärden. En åtgärd, t.ex. omfördelning av ett mål, som vidtas för att åstadkomma eller förhindra en viss utgång i målet är naturligtvis alltid en kränkning av självständigheten. Motiveras däremot omför- delningsbeslutet uteslutande av intresset att avhjälpa ett dröjsmål i handläggningen, föreligger ingen kränkningssituation. En svårighet i sammanhanget är att skäl som inte är objektiva skulle kunna döljas bakom andra, till synes, sakliga skäl. För utredningen framstår det i och för sig som främmande att en domstolschef skulle ha dolda och osakliga motiv för en administrativ åtgärd. Risken för att en domstolschef i en annan samhällssituation styrs av andra motiv måste dock beaktas. Det är därför viktigt att motiven för åtgärden kan granskas i efterhand. Vid en sådan granskning måste sakliga skäl för den administrativa åtgärden kunna presenteras. Utredningen återkommer till vad som ligger i detta krav i avsnitt 8.4.5. 8.3.2Betydelsen av domstolschefens egen självständighet Eftersom domstolschefen åtnjuter samma självständighet som andra domare, har det ibland hävdats att det inte kan anses vara lika betänkligt från självständighetssynpunkt när domstolschefen in- griper som om representanter för den verkställande makten skulle ingripa (se t.ex. SOU 2000:99 s. 263). Självständigheten innebär i och för sig frihet från och skydd mot påverkan främst från andra statsmakter (jfr t.ex. ordalydelsen i 11 kap. 2 § RF). Å andra sidan måste enligt utredningens uppfattning domstolschefens olika roller i detta sammanhang hållas isär. I dömandet och vid rättstillämp- ningen är naturligtvis domstolschefen självständig på samma sätt som alla andra domare. Principen om domarens självständighet omfattar emellertid inte domstolschefens administrativa styrning av domstolen. Vid denna styrning har domstolschefen att fullgöra de mål som och regeringen ställer upp. Det kan vidare hävdas att ett orättfärdigt ingripande från någon som domaren står i en nära arbetsrelation till och som även framöver ska leda arbetet på domstolen, kan vara nog så känsligt. Utredningen anser därför från principiell synpunkt att domstolschefens självständighet inte Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning kan åberopas som ett skydd för kränkningar av den enskilde domarens självständighet. 8.3.3Granskning eller överprövning av administrativa ledningsbeslut som kan ha kränkt den enskilde domarens självständighet En viktig fråga är vilka skyddsmekanismer som behövs för att säkra saklighet och objektivitet i domstolschefens administrativa styr- ning och hur den enskilde domaren ur ett medborgarperspektiv ska garanteras stå fri från otillbörlig påverkan. I betänkandet Domar- utnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) föreslogs att det borde införas en möjlighet för den enskilde domaren att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som domaren menar kränker hans eller hennes självständiga ställning i dömandet (se även JO:s beslut [dnr 1677-2006] som behandlats i avsnitt 7.3). Detta förslag har inte lett till lagstiftning. Ett mindre långtgående alternativ är att införa en möjlighet för den enskilde domaren att hänskjuta frågan om ett visst administrativt beslut kränker hans eller hennes självständighet till domstolens kollegium, plenum eller ledningsgrupp. Det skulle inte vara fråga om någon överprövning av domstolschefens beslut. Uttalandet skulle endast bli rådgivande. Det är dock rimligt att förvänta sig att en domstolschef skulle avstå från åtgärder som kollegiet, plenum eller ledningsgruppen ansåg kränkte den enskilde domarens självständighet. Enligt utredningens bedömning är det emellertid tveksamt om det finns ett behov av någon klago- eller hänskjutanderätt för den enskilde domaren i självständighetsrelaterade frågor. Konflikter av förevarande natur är mycket ovanliga. En klago- eller hänkjutande- rätt riskerar dessutom att få negativa följder för effektiviteten i domstolsledningen, utan någon mer påtaglig positiv effekt för medborgarna. Ett skydd mot beslut som kränker självständigheten finns genom JK:s och JO:s tillsyn. Part, domare eller annan som anser att domstolschefens administrativa beslut kränker den enskilde domarens självständighet, har möjlighet att anmäla det till JK eller JO. Även om det inte är särskilt vanligt har JK i ett par ärenden prövat frågor om domstolschefs administrativa beslut stått i strid med den enskilde domarens självständighet (avsnitt 7.4). Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning och JO kan i och för sig inte ändra ett administrativt beslut som domstolschefen fattat. Om JK eller JO vid sin granskning kommer fram till att en domares självständighet har kränkts, måste utgångs- punkten emellertid vara att domstolschefen rättar sig efter ett sådant uttalande. Utredningen bedömer därför att det genom JK:s och JO:s externa granskning finns ett rimligt skydd mot administrativa ledningsbeslut som kränker den enskilde domarens självständighet. Genom möjligheten till sådan granskning uppnås öppenhet som ger skydd mot övergrepp. Härigenom värnas de intressen som domarens självständighet ska tillgodose. Något skäl att ytterligare överväga denna fråga finns därför inte. 8.4Domstolschefens möjlighet att agera vid långsam handläggning Bedömning: Domstolschefen har vid långsam handläggning, med beaktande av domarens självständighet, möjlighet att bestämma vilka mål som ska ges prioritet, omfördela personal- resurser, förändra tilldelningen av mål till viss enhet, omfördela mål och vidta mer permanenta organisatoriska förändringar. Om det finns anledning att tro att ett beslut kan bli ifrågasatt, bör skälen för beslutet dokumenteras. Domstolschefens möjligheter att vidta åtgärder vid långsam hand- läggning följer av att hon eller han är administrativ chef på domstolen och beslutsfattare i administrativa ärenden. I egenskap av administrativ chef har domstolschefen arbetsledningsrätt. Det är domstolschefen som primärt avgör hur långt denna rätt sträcker sig. Ett arbetsledningsbeslut kan dock bli föremål för efterföljande kontroll av JK och JO. Den enskilde domaren måste emellertid – så långt som deras arbetsskyldighet sträcker sig – följa beslutet. 8.4.1Prioritering av visst mål I arbetsledningsrätten ingår enligt utredningens uppfattning en möjlighet att bestämma vilka mål och ärenden som ska ges prioritet före andra mål och ärenden. Domstolschefen kan således beordra Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning en domare att prioritera ett visst mål på grund av att det blivit eller riskerar att bli för gammalt. Han eller hon kan också ge direktiv om att målet ska vara avgjort . För att den enskilde domaren ska ha en skyldighet att följa ett sådant arbetslednings- beslut måste han eller hon naturligtvis, med hänsyn tagen till de handläggningsåtgärder som kvarstår och domarens övriga arbets- uppgifter, ha en faktisk möjlighet att göra det. Det kan innebära att domstolschefen måste vidta även andra åtgärder för att möjliggöra för den enskilde domaren att fullgöra arbetsledningsbeslutet. Naturligtvis får en domare genom ett beslut av nu diskuterat slag aldrig tvingas att avgöra ett mål som han eller hon anser vara otillräckligt förberett för avgörande. Det förhållandet att den enskilde domaren kan ha en annan uppfattning om prioriteringar än vad domstolschefen har, saknar dock enligt utredningens bedömning betydelse i detta sammanhang. Domstolschefen råder över fördelningen av domstolens resurser. För de frågor utredningen har att behandla är det främst personal- resurserna som är av intresse. Dröjsmål i handläggningen av ett eller flera mål kan föranleda behov av omfördelning av personal- resurserna, t.ex. genom att aktuell enhet får förstärkning i form av ytterligare notarie, beredningsjurist eller domare. Utredningen bedömer att ett beslut av nu diskuterat slag inte kan kränka den enskilde domarens självständighet. En annan sak är att ytterligare resurser inte alltid finns att tillgå. 8.4.3Fördelning och omfördelning av mål Domstolschefen har i egenskap av administrativ chef befogenhet att fördela arbetet på domstolen. Grunderna för fördelning av arbetsuppgifterna ska framgå av domstolens arbetsordning. Enligt instruktionen för tingsrätt och länsrätt får dock domstolschefen, om det finns särskilda skäl, besluta om tillfälliga avvikelser från vad som angetts i arbetsordningen. Motsvarande bestämmelse finns i hovrätternas och kammarrätternas arbetsordningar. Enligt utred- ningens bedömning kan långsam handläggning utgöra ett sådant Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning särskilt skäl som kan föranleda en tillfällig avvikelse från vad som angetts i arbetsordningen. Normalt har alla ordinarie domare lika stor tilldelning av mål och ärenden. Den enskilde domarens livssituation, arbetskapacitet, erfarenhetsbakgrund och frånvaro m.m. kan emellertid göra att avverkningstakten blir ojämn, vilket kan orsaka dröjsmål i hand- läggningen av något eller några mål. Även de tilldelade målens beskaffenhet kan leda till en ojämn avverkningstakt. Det gör att domstolschefen ibland måste överväga om en enskild domare behöver tillfällig lättnad i form av lottningsstopp eller en reducerad tilldelning av mål och ärenden. En sådan åtgärd kan bidra till att domaren får förbättrade möjligheter att handlägga ett mål som blivit fördröjt. Den enskilde domaren har ingen rätt att få lika stor tilldelning som andra domare. Övriga domare kan inte heller invända mot beslutet. Ett tillfälligt lottningsstopp kan enligt utredningens bedömning inte komma i konflikt med domarens självständighet. I domstolschefens befogenheter ingår även att fatta beslut om om- fördelning av mål. Att omfördela ett mål och därmed ta ifrån en domare ett mål som han eller hon är ansvarig för, är inte alltid lika oproblematiskt som att införa ett tillfälligt lottningsstopp. En omfördelning innebär ett ingrepp i den slumpmässighetsprincip som lottningen bygger på och kan komma i konflikt med principen om domarens självständighet. Huvudregeln för fördelning av mål och ärenden är lottning. Den grundläggande tanken bakom lottningen är att fördelningen ska bygga på en förutbestämd ordning där inga skönsmässiga beslut fattas i varje enskilt fall. Lottningsförfarandet är ägnat att upprätt- hålla tilliten till att fördelningen sker på objektiva grunder. En utgångspunkt är att förtroendet för domarens opartiskhet är störst om fördelningen sker helt slumpmässigt. Vid fördelningen finns dock relativt stora möjligheter att frångå lottningsprincipen. Det finns t.ex. möjlighet att destinera Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning mål av en viss typ till en viss enhet. Härigenom uppnås en specialisering som förmodas leda till högre kvalitet på avgörandena och högre effektivitet. Det finns vidare möjlighet att avvika från lottningsprincipen för att samla mål som har samband med varandra till en viss enhet eller för att åstadkomma en rimlig arbetsfördelning på domstolen. Dessutom sker efter lottningen omfördelning av mål i viss omfattning. De sammantagna undan- tagen från lottningsprincipen får därmed anses vara relativt omfattande, låt vara att undantagen vilar på objektiva grunder. Effektivitetshänsyn talar också mot att lägga alltför stor vikt vid principen om slumpmässig fördelning av mål och ärenden. Det viktigaste är att fördelningen sker på objektiva och transparanta grunder. En omfördelning kan enligt utredningens mening användas som ett sätt att uppnå ett effektivt resursutnyttjande och avhjälpa dröjsmål i handläggningen. Ett antal omständigheter måste dock beaktas vid omfördelning. Framför allt måste målen fördelas så att inte principen om domarens oavhängighet kränks. Det innebär att parterna eller någon annan som har ett intresse i saken inte ska tillåtas ha något inflytande på vem som blir ansvarig domare. Valet av domare får inte heller påverkas av hur han eller hon kan förväntas döma i målet. Att ta sådana hänsyn skulle utgöra ett klart missbruk av domstolschefens befogenheter. En omfördelning får naturligtvis inte heller ske som en repressalie eller på grund av misstroende mot någon enskild domare. Det är flera faktorer som är viktiga för att i största möjliga utsträckning undvika misstankar om otillbörlig hänsyn vid omfördelning. Vilket eller vilka mål som blir föremål för åtgärden är naturligtvis av avgörande betydelse. Urvalet måste således kunna motiveras. Utredningen ser det dock inte som nödvändigt att just det mål som handlagts långsamt omfördelas. Det kan i vissa fall finnas skäl att låta den ansvarige domaren fortsätta att handlägga det målet, men att omfördela andra mål för att bereda domaren tid att vidta nödvändiga åtgärder. I ett sådant fall kan det finnas skäl att omfördela ett antal slumpvis utvalda mål. En annan situation kan föranleda omfördelning av just det mål i vilket dröjsmålet förekommer. Domstolschefen måste ha ett tolkningsföreträde beträffande vilken omfördelning som ger bäst förutsättningar för att påskynda handläggningen i det försenade målet. Ett andra, lika viktigt, moment är det sätt på vilket målet till- delas en ny enhet. Det ligger i sakens natur att domstolschefen så Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning långt som möjligt bör undvika att flytta ett eller flera särskilt ut- pekade mål till en särskilt utpekad domare. Även om det inte finns något formellt hinder mot en sådan åtgärd, kan det komma att orsaka misstankar om inslag av ovidkommande hänsynstagande. För att undvika sådana misstankar bör målet eller målen som huvudregel om. I vissa fall kan dock effektivitetshänsyn tala starkt för att ett mål tilldelas den enhet som har bäst förut- sättningar för att avgöra det inom rimlig tid. När en omfördelning övervägs, är det av betydelse var i hand- läggningskedjan målet befinner sig. En senare omfördelning bör kräva starkare skäl eftersom åtgärden innebär ökad risk för dels kränkning av domarens självständighet, dels effektivitetsförlust. Risken för kränkning av domarens självständighet ökar till följd av att målet är nära ett slutligt avgörande. Risken för effektivitets- förlust ökar till följd av att den nya domaren får ett allt mer om- fattande material att sätta sig in i ju längre handläggningen pågått. Sent i handläggningen kan därför ofta andra åtgärder vara att före- dra. Någon absolut tidsgräns för domstolschefens möjlighet att omfördela ett mål finns enligt utredningens uppfattning dock inte. som vissa omständigheter måste beaktas vid omför- delning, ska inte åtgärden överdramatiseras. Målen tillhör inte någon enskild domare, låt vara att det finns en domare som är ansvarig för målet vid varje enskilt tillfälle. har det varit en huvudregel att samma domare handlade målet från anhängig- görandet till avgörandet. Eftersom nya organisationsformer införts i många domstolar, är undantagen från denna utgångspunkt omfattande. är det vanligt att en domare ansvarar för beredningen medan en annan domare ansvarar för avgörandet. Denna utveckling bör leda till en mindre dramatisk syn på omfördelning av mål som är under handläggning. Varken den domare som får mål överflyttade från sig eller till sig kan motsätta sig en omfördelning. Sammanfattningsvis har domstolschefen enligt utredningens uppfattning stora möjligheter att vid långsam handläggning omfördela mål och ärenden. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning fanns en stark normstyrning på domstolsområdet vad gäller hur arbetet på domstolen skulle vara organiserat. Regeringen beslutade t.ex. om en domstol skulle vara avdelningsindelad eller inte. Det fanns vidare krav på att mål och ärenden skulle fördelas på rotlar. ligger det inom domstolschefens befogenhet att bestämma domstolens organisation. Han eller hon har t.ex. möjlig- het att besluta om att domstolen ska vara indelad i avdelningar, enheter eller rotlar. Domstolschefen har vidare möjlighet att besluta om olika former av specialisering så att vissa domare handlägger och dömer i särskilda typer av mål. Ett enskilt fall av långsam handläggning föranleder naturligtvis inte överväganden om förändringar av domstolens organisation. Om det mer systematiskt eller frekvent är så att mål av viss typ blir alltför gamla, skulle det emellertid kunna övervägas om en annan organisationsform bättre kunde utnyttja de tillgängliga resurserna. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att överväga om det finns någon viss organisationsform som är att föredra när det gäller att förhindra långsam handläggning. Den optimala organisationen ser sannolikt inte heller ut på samma sätt för alla domstolar. Domstolarnas olika storlek och funktion kan motivera olika lösningar. Det finns dock begränsningar i domstolschefens möjlighet att välja organisationsform. Utredningen pekar nedan på några av dessa. Vissa allmänna domstolar är organiserade så att domarna handlägger enbart brottmål eller enbart tvistemål. På förvaltningsdomstolar förekommer framför allt att skatte- och socialförsäkringsmål fördelas på ett sådant sätt att dessa mål koncentreras till vissa rotlar eller avdelningar. Något hinder mot en sådan specialisering har inte ansetts föreligga. Av instruktionerna för tingsrätt och länsrätt följer dock att indelningen av domarna till tjänstgöring ska göras så att de får erfarenhet av olika slags mål. Denna princip tydliggörs genom vad som anges i allmänna råd för utformning av arbetsordning för tingsrätt och länsrätt (DVFS 1987:6 och 1997:4). För tingsrätt anges att domares tjänstgöring bör – om inte synnerligt skäl föranleder annat – anordnas så att de förvärvar och bibehåller erfarenhet av olika slags mål och ärenden. Om det vid en tingsrätt förekommer rotlar med enbart tvistemål eller brottmål, bör domarna cirkulera mellan rotlar med Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning Ingen domare bör syssla med endast den ena typen av mål . För länsrätt anges i de allmänna råden att om det förekommer rotlar med enbart skattemål, enbart socialförsäkringsmål eller enbart andra mål, bör domarna cirkulera mellan rotlarna. I 11 kap. 5 § RF och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning finns ett särskilt skydd för ordinarie domare mot att bli skild från sin tjänst. I den garanti som följer av bestämmelserna måste inrymmas mer än den formella behörigheten att tjänstgöra som domare (se JK 1996 s. 59). Bestämmelserna måste även anses innefatta en rätt att få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten. Det innebär enligt utredningens uppfattning att domstolschefen inte, tvångsvis, har möjlighet att beskära en domare alltför stor andel av de arbetsuppgifter som får anses tillhöra tjänsten. Domstolschefen kan t.ex. inte bestämma att en viss domare, under en mycket eller , endast ska tilldelas en viss typ av mål, med hänvisning till att beslutet innebär det mest effektiva resursutnyttjandet. De inskränkningar som det nu berörda innebär i domstolschefens möjligheter att vidta organisatoriska förändringar får dock anses vara högst begränsade. För att JK eller JO ska kunna granska ett administrativt beslut utifrån ett självständighetsperspektiv, måste naturligtvis besluts- skälen kunna fastställas. Det väcker frågan om behovet av dokumentation. Det fattas ett mycket stort antal administrativa ledningsbeslut i domstolarna . Något krav på motivering av beslut, som inte avser myndighetsutövning mot någon enskild, finns inte (se 20 § förvaltningslagen [1986:223], FL). I praktiken anges oftast inte heller några skäl för besluten. De allra flesta administrativa besluten är helt okontroversiella. Utredningen bedömer det därför inte som rimligt att uppställa krav på att beslut om t.ex. omfördelning av mål alltid ska motiveras. I stället får en riskbedömning göras. Om det finns anledning att tro att beslutet kommer att bli ifrågasatt, bör skälen för beslutet dokumenteras. Det bör t.ex. ske om den enskilde domaren har motsatt sig den beslutade åtgärden. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning 8.5Finns det skäl att utvidga domstolschefens befogenheter? Bedömning: Domstolschefens nuvarande befogenheter att vidta åtgärder vid långsam handläggning är ändamålsenliga. Det finns därför inget skäl att utvidga dessa. Mot bakgrund av den redovisade kartläggningen bedömer utred- ningen att domstolschefen har stora möjligheter att vidta åtgärder vid långsam handläggning. Utredningen ser därför inget behov av att utvidga domstolschefens befogenheter i det avseendet. Den främsta begränsningen i domstolschefens möjlighet att påverka verksamheten följer av principen om domarens självständighet. Utredningen ser därför inte heller något egentligt utrymme för att utvidga befogenheterna. Förslag: Bestämmelser om omfördelning av mål ska införas i förordningarna med instruktion för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Fördelning och omfördelning av mål och ärenden är viktiga instrument för domstolschefen vid långsam handläggning. Av förordningarna med instruktion för tingsrätt, länsrätt, hovrätt och kammarrätt framgår att målen ska fördelas mellan de organisa- toriska enheter som anges i arbetsordningen. I förordningarna med instruktion för och Regeringsrätten anges att målen ska fördelas på rotlar. Några uttryckliga bestämmelser om omfördelning av mål finns inte i domstolarnas instruktioner. I deras arbetsordningar finns emellertid ofta angett under vilka förutsättningar omfördelning av mål får ske. Utredningen bedömer att tydlighetsskäl talar för att i författning införa regler om i vilka situationer omfördelning är möjlig. En sådan reglering kan förväntas leda till ett ökat an- vändande av möjligheten att omfördela mål och ärenden, något som kan innebära ett förbättrat resursutnyttjande och indirekt kortare handläggningstider. Domstolschefens skyldighet och möjlighet att agera vid långsam handläggning En särskild fråga är om bestämmelser om omfördelning av mål och ärenden bör tas in i lag eller förordning. I rekom- mendation om domares oberoende, skicklighet och roll föreskrivs att anledningarna till och formerna för en omfördelning ska regleras i lag (avsnitt 7.2.5). domarutredning, med instäm- mande av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare, föreslog att principerna för tilldelning och omfördel- ning av mål och ärenden skulle framgå av lag (SOU 1994:99 del A och SOU 2000:99 del A). JO har, med hänvisning till bestämmel- sernas centrala betydelse för tilltron till en opartisk rättskipning, också gjort bedömningen att sådana bestämmelser bör få lagform (JO:s beslut [dnr 1677-2006], se avsnitt 7.3). Det kan konstateras att de nämnda förslagen års domarutredning och Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare inte har lett till lagstiftning. Bestäm- melser om fördelning av mål och ärenden finns alltjämt i förordning.