sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Det sägs bl.a. att expropriationsersättningarna medför stora påfrestningar på den exproprierandes ekonomi.TPF32FPT Detta uttalande bygger på att den exproprierande inte kan få täckning för sina markförvärvskostnader – genom försäljningspris, hyresintäkter, m.m. – när ändamålet med expropriationen senare förverkligas. Detta gäller givetvis, som vi har berört, för ändamål som skolor, vägar, naturreservat och liknande, där finansieringen sker med skattemedel. Vi återkommer till dessa fall i avsnitt 9.6.2. För andra ändamål, där verksamheten antingen är avgiftsfinansierad eller sker på mer marknadsmässiga villkor, kan dock argumentet numer ifrågasättas. I sådana fall kan markförvärvskostnaden överföras på den som slutligen ska använda marken – helt i enlighet med marknadsekonomins grundläggande förutsättningar. En ökad exploateringskostnad skulle dock kunna 31TP PT Den sistnämnda förutsättningen är dock inte alltid uppfylld. Under vissa perioder kan det finnas spekulationsbubblor i ekonomin. Fastighetskraschen och den kraftiga nedgången på aktiebörserna illustrerar att marknaden inte alltid har rätt. Alltså kan fastighetsvärdena baseras på förväntningar som inte är rationellt under- byggda. Under en viss (begränsad) tidsperiod kan således marknadsvärdet överstiga det lång- siktiga samhällsekonomiska värdet. 32TP PT Prop. 1971:122 s. 166. leda till ökade marknadspriser (avgifter) för den slutlige köparen/an- vändaren och när det gäller hyresmarknaden är situationen något mer komplex. Vi återkommer till dessa båda frågor i det följande. Först bör dock konstateras att uttalandet i förarbetena måste sättas in i sitt historiska, bostadspolitiska, sammanhang. När pre- sumtionsregeln infördes pågick för fullt det ambitiösa s.k. miljonprogrammet – som innebar att i genomsnitt 100 000 nya bostäder skulle tillskapas mellan och . Bostadsproduktionen – och upplåtelsen av bostäder – skedde och därefter inte på marknadsanpassade villkor. Det fanns, genom den subventionerade statliga bostadsfinansieringen, en prisreglering av såväl mark som produktionskostnader. Bostäder skulle produceras till självkostnads- pris och upplåtas till pris- eller hyresnivåer som låg under en eljest marknadsmässig nivå. Markförvärvskostnaderna kunde alltså inte utan vidare tas ut av de framtida brukarna av bostäder.TPF33FPT är situationen helt annorlunda. Den prisreglering som var en förutsättning för statliga bostadslån är nu borta och prissätt- ningen på bostäder är i stället utbuds- och efterfrågestyrd, dvs. de priser som bostadsköpare betalar för sina bostäder (med äganderätt och bostadsrätt) motsvarar i princip marknadsvärdet. För hyres- bostäder gäller dock fortfarande den s.k. bruksvärdesprincipen, som innebär att de allmännyttiga bostadsföretagen ska vara hyres- ledande.TPF34FPT Om vi närmare studerar hur en markförvärvskedja kan se ut vid nyproduktion av bostadsrätter och ägda småhus kan man skilja på två olika fall, nämligen dels att bostadsbyggandet sker på mark som redan ägs av byggherren, dels att exploateringen sker på mark som upplåts av kommunen genom s.k. markanvisning.TPF35FPT 33TP PT Jfr avsnitt 3.3 i vårt delbetänkande, SOU 2007:29, s. 67. 34TP PT Utredningen om allmännyttans villkor lämnade ett förslag till ändringar i hyreslagstiftningen som innebär att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll avskaffas och att hyressättningsreglerna ändras. Bruksvärdessystemet föreslås bestå, men inom dess ramar föreslås en ändring av bruksvärdesregeln för att skapa förutsättningar för en bättre fungerande hyresbostadsmarknad. EU, allmännyttan och hyrorna, SOU 2008:38. 35TP PT Bebyggelseexploatering sker även i form av egenbyggnation, men fallen med icke- professionella byggherrar uppgår totalt endast till av den totala bostadsproduktionen. Se examensarbeten vid KTH/Fastighetsvetenskap; , 2006; Bostadsproduktion på privat och mark – och och , 2006; Analys av bostadsbyggande och markägoförhållanden i Göteborgs- och . I det första fallet äger alltså byggherren marken redan när bostads- byggnadsprojektet inleds. Markförvärvskedjan kan då illustreras som i figur 9.2.TPF36FPT Figur 9.2 Byggherren äger marken när exploateringsprojektet inleds Byggherren förvärvar i detta fall marken till marknadspris, mer eller mindre före byggstart. Marken kan förstås köpas på ren spekulation, dvs. med risk för att någon exploatering över huvud taget inte blir av eller att exploateringsgraden blir sämre än vad byggherren hade förväntat sig. Normalt träffar dock byggherren och den ursprunglige markägaren ett villkorat avtal, som innebär att ett slutligt förvärv görs beroende av att en exploatering verk- ligen kommer till stånd. Det slutliga priset, som bestäms på mark- nadsmässiga grunder, kopplas då oftast till värdet av de byggrätter den slutliga detaljplanen medger. Det sista steget i förvärvskedjan – byggherrens överlåtelse av fastigheter/bostadsrätter till bostadskonsumenterna – är också rena marknadstransaktioner, dvs. överlåtelsepriset styrs av utbud och efterfrågan. Det är inte sannolikt att priset på en nyproducerad villa eller en bostadsrätt skulle kunna sättas högre, enbart därför att byggherren har betalat ett högre pris för exploateringsmarken. I samband med bebyggelseexploateringar på byggherreägd mark behöver normalt vissa områden för allmänna platser och allmänna tomter överföras till kommunen – eller annan huvudman för anlägg- ningarna i fråga. För dessa fall finns markåtkomstregler i 6 kap. 17 § , som hänvisar till expropriationslagens ersätt- ningsregler. I exploatörsfallet finns emellertid en kompletterande bestämmelse i 6 kap. 19 § , som innebär att 36TP PT Jfr bilaga 9, , Expropriationslagens ersättningsregler – effekter på bostads- marknaden? Jfr även avsnitt 14.2. byggherren ska avstå marken utan ersättning, om det är skäligt med hänsyn till den nytta markens eller utrymmets ägare kan väntas få av planen och till övriga omständigheter. I praktiken tillämpas denna bestämmelse, i form av exploateringsavtal, nästan undantags- löst vid markexploateringar av professionella byggherrar. Slutsatsen blir alltså att presumtionsregeln torde sakna betydelse för prissättningen på bostäder när exploateringar sker på mark som ägs av byggherren. I det andra fallet förmedlas marken till byggherren av kommunen. Markförvärvskedjan kan då illustreras som i figur 9.3. Figur 9.3 Kommunen äger marken när exploateringsprojektet inleds I dessa överlåtelsesituationer bestäms priset efter marknadsmässiga principer dels när kommunen säljer mark till byggherren, dels när byggherren slutligen säljer fastigheter/bostadsrätter till bostadskonsu- menterna. I kedjans första led – när kommunen förvärvar mark från en ursprunglig markägare – kan dock expropriationslagen bli aktuell. Kommunen kan expropriera mark för tätbebyggelse enligt 2 kap. 1 § expropriationslagen. Vid detta förvärv kan alltså presumtionsregeln åberopas. Det pris som kommunen betalar till den ursprunglige markägaren påverkar dock inte byggherrens eller bostadskonsumenternas betal- ningsvilja i senare led av förvärvskedjan, dvs. de slutliga användarna torde inte vara beredda att betala vare sig mer eller mindre för sin bostad enbart av det skälet att kommunen har betalat ett visst pris för marken i sin förmedlingsroll. Det pris som kommunen betalar för markförvärvet i ett tidigt skede av förvärvskedjan kommer så- ledes att neutraliseras av efterföljande marknadstransaktioner till den slutliga bostadskonsumenten. Markpriset kommer med andra ord inte att påverka slutpriset för bostaden i fråga. Även i detta fall blir alltså slutsatsen att presumtionsregeln inte torde påverka priserna på bostadsmarknaden, men att den skulle kunna ha viss betydelse för kommunens ekonomi. Enligt gällande ordning kan kommunerna tillgodogöra sig skillnaden mellan ett marknadsmässigt försäljningspris och det med presumtionsregeln Det är dock tveksamt om denna – egentligen inte avsedda – fördel för kommunerna bör tillmätas någon betydelse i sammanhanget. Ett annat, tredje fall, är att bostäder produceras för att upplåtas med hyresrätt. Som vi redan har berört har det lämnats förslag om att ändra de lagstadgade principerna för hyressättning så att denna blir mer marknadsorienterad. Om dessa förslag genomförs, kommer fallet med hyresrätt att närma sig fallen med bostadsrätt och ägande- rätt, som har behandlats. Men om vi utgår från nu gällande regler beträffande hyressättningen, så skiljer sig hyresfallen från den rena marknadssituationen genom att hyran ska bestämmas en- ligt det s.k. bruksvärdesystemet. Detta innebär att hyresnivåerna hos de allmännyttiga bostadsföretagen ska vara normgivande även för privata hyresvärdar. Utgångspunkten är därvid att de allmän- nyttiga företagen förutsätts bestämma sina hyror efter en självkost- nadsprincip, dvs. så att hyresintäkterna täcker de direkta kostnaderna samt ger en viss, skälig, förräntning.TPF37FPT De allmännyttiga bostads- företagen ska med andra ord inte agera utifrån något vinstintresse och bostadsbyggande med hyreslägenheter sker därför inte under samma förutsättningar som för bostäder som säljs på marknaden.TPF38FPT Byggande av hyresbostäder kan genomföras på samma sätt som beskrevs ovan rörande bostadsrätter och egnahem, dvs. byggandet kan ske på privatägd mark eller mark som har förmedlats av kom- munen. En tillämpning av presumtionsregeln kan bli aktuell endast i det senare fallet. När kommunen förvärvar mark i syfte att det ska byggas hyres- bostäder – och åberopar presumtionsregeln – kan priset (ersättningen) komma att understiga marknadsvärdet. I teorin finns det därför ekonomiskt utrymme för kommunen att överlåta marken till en exploatör till ett pris som ligger under marknadsvärdenivån. Presum- tionsregeln skulle därmed kunna vara ett medel att subventionera byggande av hyresbostäder. I praktiken torde det dock inte vara tillåtet för kommunen att överlåta mark för hyresbostäder till ett pris som understiger marknadsvärdet. I ett rättsfall prövades om 37TP PT Se SOU 2008:38 s. 148 f. 38TP PT KTH/Bygg- och fastighetsekonomi har genomfört flera studier av hyressättningen för nyproducerade lägenheter. Av dessa framgår bl.a. att allmännyttiga företag visserligen till övervägande del baserar hyressättningen på självkostnadsprincipen, dvs. att varje bygg- projekt ska bära sig självt, men att företagen även synes beakta vissa marknadsfaktorer när hyresnivåerna bestäms. Se , , , , 2004; Bostadsföretagens väg från byggkostnad till hyra för en lägenhet och , 2006; De allmännyttiga bostadsföretagens roll på bostads- marknaden. hade rätt att differentiera tomträttsavgälden med hänsyn till om marken skulle användas för bostads- eller hyres- rätter.TPF39FPT Kammarrätten fann, i korthet, att en sådan särbehandling av upplåtelseformer inte var tillåten. En analog tolkning av rätts- fallet innebär att kommunen inte heller har rätt att särbehandla bostadsrätter och hyresrätter vid försäljning av mark. Säljs mark för bostadsrättslägenheter till marknadspris gäller alltså samma villkor för marköverlåtelser för hyreslägenheter. Också i detta tredje fall – byggande av hyresbostäder – blir så- lunda slutsatsen att presumtionsregeln inte torde ha någon nämn- värd effekt på kostnaderna för slutanvändarna. Den redovisade genomgången av tre olika exploateringsfall gäller för det helt dominerande antalet fall av exploatering för bostads- bebyggelse. Ett fall som nog är mer teoretiskt än reellt är att en kommun såsom sådan skulle genomföra en exploatering för be- byggelse som inte följer marknadsmässiga principer, dvs. som skulle innebära ett förlustprojekt. Om en sådan situation ändå skulle upp- stå, torde man å andra sidan kunna utgå från att det inte heller finns några förväntningsvärden, varför presumtionsregeln saknar betydelse. Ersättningsnivån leder till ovidkommande planeringshänsyn Ytterligare ett argument för presumtionsregelns införande var att en för hög expropriationsersättning, som inkluderar förväntnings- värden, ansågs leda till ovidkommande planeringshänsyn.TPF40FPT Det an- fördes att kommunerna hade inriktat sin planering på områden som hade kunnat förvärvas billigt – utan expropriation – trots att andra områden skulle ha varit lämpligare från plansynpunkt. Även detta uttalande måste ses mot bakgrund av de historiska förutsätt- ningarna, dvs. att dåtidens bostadsproduktion var prisreglerad med en mycket stark fokusering på att hålla kostnaderna nere. Det fick till konsekvens att frågan om vilket utgångsvärde bebyggelsen 39TP PT Fallet avsåg en laglighetsprövning av 2 kap. 2 § kommunallagen (likställighetsprincipen), Kammarrättens i dom i mål nr 1441-05 och 1442-05. Utöver det aktuella rättsfallet kan nämnas att andra paragrafer i kommunallagen, som kan vara tillämp- liga vid kommunala markförsäljningar, är 2 kap. 8 § (om stöd till enskilda näringsidkare) samt 8 kap. 1 § (om god ekonomisk hushållning med kommunens resurser). Vidare gäller Meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (97/C 209/03), som föreskriver att det allmänna ska, genom anbuds- förfarande eller på annat sätt, garantera att fastigheter säljs till marknadsvärdet. Se även cirkulär 2007:8 från Kommuner och Landsting. 40TP PT Prop. 1971:122 s. 166. genererade kom i skymundan. Följaktligen kunde bebyggelse av kostnadsskäl lokaliseras till områden som var mindre lämpliga för ändamålet. Sett utifrån dagens situation är dock utgångspunkten, som tidi- gare har berörts, att den samhällsekonomiska lönsamheten av ett expropriationsprojekt i princip är oberoende av expropriations- ersättningen. Lönsamheten bestäms i stället av skillnaden mellan fastighetens värde i en ny markanvändning och värdet av den på- gående markanvändning, som går förlorad i och med att projektet genomförs. Expropriationsersättningen är mot den bakgrunden enbart en fördelningsfråga mellan den som förvärvar respektive av- står marken och risken för ovidkommande planeringshänsyn torde mot den bakgrunden vara mycket liten. Förarbetena tar också upp den kraftiga markvärdestegringen i och i närheten av tätorterna som ett motiv för att inte ersätta förvänt- ningsvärden.TPF41FPT För att presumtionsregeln ska få en dämpande effekt på prisbildningen krävs att expropriation framstår som ett realistiskt alternativ att räkna med för fastighetsägare som äger mark kring tätorterna och, som understryks i förarbetena,TPF42FPT att kommunerna bedriver en s.k. aktiv markpolitik.TPF43FPT Åter igen måste frågan betraktas utifrån ett historiskt perspektiv. Att markvärdestegringen uppfattades som ett problem ska ses mot bakgrund av det tidigare berörda bostads- finansieringssystemet. Staten subventionerade bostadsbyggandet i syfte att minska boendekostnaderna. Därmed ökade efterfrågan på bostäder, vilket i sin tur riskerade att driva upp markpriserna på obebyggd mark. Det fanns alltså en uppenbar risk att bostads- subventionerna skulle spilla över på ägare till välbelägen mark, i stället för att komma de boende tillgodo. Mot den bakgrunden var införandet av presumtionsregeln – i kombination med en aktiv markpolitik – en konsekvent åtgärd. Eftersom vi inte har några samhälleliga subventioner torde 41TP PT Prop. 1971:122 s. 166. 42TP PT Prop. 1971:122 s. 167. 43TP PT Begreppet aktiv markpolitik myntades och innebar att kommunerna skulle förvärva sådan mark som kunde tänkas bli aktuell för exploatering. Kommunerna uppmanades att skaffa sig en markreserv. Den aktiva markpolitiken innebar dessutom att kommunerna vid sina förvärv inte skulle betala för förväntningsvärden och om förhand- lingarna strandade skulle kommunen i fråga expropriera och åberopa presumtionsregeln. emellertid prisnivån på mark, generellt sett, inte vara något hållbart skäl för att inte ersätta mark till dess rätta värde. 9.6.2Ersättning för ändamål som utsläcker förväntningsvärdet Argumentationen vid införandet av presumtionsregeln handlade av naturliga skäl i första hand om att prisutvecklingen för mark som skulle exploateras för bebyggelse skulle hållas nere – eftersom regeln enbart skulle tillämpas vid expropriation för tätbe- byggelse. När tillämpningsområdet 1972 utökades till att gälla samtliga expropriationsändamål anfördes bl.a. följande.TPF44FPT Som har sagts i promemorian är värdestegring på grund av förvänt- ningar om ändring i markanvändningen ett problem också när mark tas i anspråk för annat ändamål än tätbebyggelse. I rättspraxis har exempel- vis förekommit att vid inlösen på grund av fastställd generalplan marken har värderats med hänsyn till förväntningar om rätt till tät- bebyggelse som har förelegat för generalplanens fast- ställande men som enligt generalplanen inte har blivit förverkligade.TPF45FPT När förväntningsvärden utsläcks genom expropriation är det liksom i det nu nämnda fallet som regel fråga om tätbebyggelsevärden av ett eller annat slag, dvs. sådana värden som typiskt sett har sin grund i in- satser som samhället självt väntas göra. Den principiella motiveringen för att fastighetsägaren inte skall få tillgodogöra sig värdestegring på grund av förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt är starkare i de fall som är i fråga än när marken skall användas till tätbebyggelse. Jag kan helt instämma i promemorians uttalande att när förväntningarna inte skall ersättas när de faktiskt har slagit in, det finns så mycket mindre skäl att samhället ska behöva ersätta dem när de inte infrias. Värden på grund av förväntningar om annan ändring i markens tillåtna användningssätt än som hänger samman med tätbebyggelseutvecklingen är regelmässigt av underordnad betydelse. Men också sådana värden beror mera på samhällsutvecklingen i stort än på fastighetsägarens insatser. I princip omfattas de redan nu av pre- sumtionsregeln. Dennas syfte att dämpa markvärdestegringen talar också för att den bör omfatta värden på grund av förväntningar om annan ändring i tillåten markanvändning än tätbebyggelse. Det före- ligger därför inget skäl att behandla dessa förväntningsvärden på sär- skilt sätt, även om presumtionsregeln utvidgas att omfatta andra expropriationsändamål än tätbebyggelse. 44TP PT Prop. 1972:109 s. 232. 45TP PT Härmed torde avses det s.k. Flatenmålet; NJA 1971 s. 535. Det fanns således vid reform en tydlig ambition från lag- stiftarens sida att begränsa expropriationsersättningen även när marken tas i anspråk för andra ändamål än för exploatering – dvs. i de fall där förväntningsvärdena inte visar sig vara realiserbara. Hur förväntningsvärden hanteras i andra lagar Innan vi går närmare in på bärigheten i dagens läge av de argument som redovisades, finns det anledning att belysa hur man mer generellt ser på ersättning för förväntningsvärden i den svenska lag- stiftningen. Det kan därvid konstateras att det går en tämligen skarp skilje- linje i lagen mellan pågående och tillåten markanvändning å ena sidan och ändrad och förväntad markanvändning å den andra. I det förstnämnda fallet är fastighetsägarens rättigheter förhållandevis väl skyddade. I det andra fallet är styrkeförhållandet mellan det all- männa och den enskilde principiellt det omvända, dvs. det är sam- hället som i hög grad styr över förändringar av markanvändningen. Generellt sett är den pågående markanvändningen ekonomiskt skyddad i svensk lagstiftning, men icke desto mindre begränsad genom flera olika slag av inskränkningar. Exempelvis måste fastighets- ägaren visa hänsyn mot grannar och den omgivande miljön; bygg- nader ska hållas i ett vårdat skick, driftsformer i jord- och skogs- bruket ska ske på ett natur- och miljövårdsmässigt lämpligt sätt, I särskilt angelägna fall kan den pågående markanvändningen på en viss fastighet uttryckligen regleras med hänsyn till bl.a. natur- och kulturminnesvårdens intressen – s.k. rådighetsinskränkningar. Det kan ske genom särskilda föreskrifter med stöd av bl.a. miljö- balken, , skogsvårdslagen och kulturminnes- lagen. Eftersom den pågående markanvändningen principiellt sett är skyddad, leder sådana föreskrifter till att fastighetsägaren har rätt till ersättning – dock endast om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras.TPF47FPT Rent semantiskt kan avsevärt uppfattas som en ganska stor inskränkning, men avsikten med bestämmelsen är enligt förarbetena att fastighetsägaren endast ska behöva tåla ett bagatellartat intrång.TPF48FPT Förväntningsvärden ersätts dock inte vid 46TP PT Se t.ex. 2 och 12 kap. , 3 kap. jordabalken och 3 kap. . 47TP PT Se t.ex. 31 kap. 4 § och 14 kap. 8 § . 48TP PT BoU 1986/87:1 s. 150. rådighetsinskränkningar enligt de nämnda lagarna.TPF49FPT Enligt miljö- balken ersätts inte heller den del av intrånget i den pågående mark- användningen som ligger under gränsen för vad som är ett avsevärt försvårande.TPF50FPT Enligt betalas dock ersättning för hela skadan, om kvalifikationsgränsen för ersättning väl är upp- nådd. När det gäller förändringar av markens användning är den princip som gäller i – och oss närstående länder – att detta normalt kräver någon form av myndighetstillstånd, i syfte att kon- trollera omgivningspåverkan m.m. av den nya användningen. Det krävs således i de flesta fall tillstånd för byggande (bygglov), för etablering inom strandskyddsområde (strandskyddsdispens), för vattenverksamhet, täktverksamhet och annan miljöfarlig verk- samhet, m.m. Någon ersättning betalas normalt inte om tillstånd inte ges till en sådan förändrad markanvändning. Vi kan alltså sammanfattningsvis konstatera att den pågående markanvändningen är tämligen väl skyddad i lagen, men att det är förbehållet samhället, att utan att behöva betala ersättning, besluta om rätten till ändrad markanvändning. Mellanläget, för- väntningsvärden, ersätts enligt gällande rätt inte alls vid beslut om rådighetsinskränkningar. Inte heller vid mark- eller rättighetsförvärv är förväntningsvärden ersättningsgilla, om de inte förelåg redan omkring (presumtionsregeln). Presumtionsregeln innebär alltså att såväl den som berörs av rådighetsinskränkningar eller vägrade tillstånd som den som får utstå ett direkt mark- eller rättighetsavstående behandlas i princip lika i lagstiftningen; ingendera får ersättning för förväntningsvärden. Den som avstår sin mark kan dock undantagsvis få ersättning för förväntningsvärden, om det kan konstateras att sådana värden fanns etablerade före tvångsförvärvet i fråga. De grundläggande skälen bakom presumtionsregeln I avsnitt 9.6.1 konstaterades att de förutsättningar som gällde i fråga om exploatering för i första hand bebyggelse – när presum- tionsregeln infördes – påtagligt har förändrats. När mark förvärvas för andra ändamål än för exploatering och för ändamål som finan- 49TP PT Se 14 kap. 10 § . Någon motsvarande bestämmelse finns inte i miljö- balken, men att samma principer ska tillämpas kan anses följa av ordalydelsen i 31 kap. 4 § . Jfr även m.fl.: . 31 kap. 2 §. 50TP PT 31 kap. 6 § . sieras av det allmänna, kan dock situationen till stora delar sägas vara densamma som när presumtionsregeln infördes. Som har återgetts sägs i motiven till att tillämpningsområdet för presumtionsregeln skulle utvidgas till andra ändamål än tätbebyggelse, att den principiella motiveringen för att fastighetsägaren inte ska få tillgodogöra sig förväntningsvärden är starkare i de fall som är i fråga, än när marken ska exploateras. Om förväntningar inte ska ersättas när de faktiskt har slagit in, finns det så mycket mindre skäl att samhället ska behöva ersätta dem när de inte infrias. Ett huvudmotiv bakom presumtionsregeln är att förvärvaren inte ska behöva betala för förväntningsvärden som denne själv har skapat. I de fall där förväntningsvärdet utsläcks, torde det snarare vara undantag än regel, att det verkligen är den aktuelle förvärvaren som har skapat värdet i fråga.