sou · GVB392 · 2008-01-01 00:00:00 — För att motverka missbruk även på andra områden har också motsvarande bestämmelser föreslagits i bl.a. 21 kap. 1 a § försäk- ringsrörelselagen (1982:713), 12 kap. 1 § sparbankslagen (1987:619), 14 kap. 1 § lagen (1995:1570) om medlemsbanker, 8 kap. 5 b § lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappers- 18TP PT Prop. 2003/04:40 s. 44 f. IT-användningens utveckling och rättslig anpassning bolag samt 8 kap. 5 b § lagen (1995:1560) om årsredovisning i för- säkringsföretag.TPF19FPT 19TP PT Regeringen har i propositionen 2007/08:35 Elektronisk ingivning för vissa finansiella företag, m.m. föreslagit att dessa bestämmelser införs men propositionen har vid tryck- ningen av detta betänkande inte blivit föremål för behandling. 6 Överväganden och förslag Vårt uppdrag har varit att göra en översyn av de brott i 14 och 15 kap. , som berör urkunder och vissa andra hand- lingar. Översynen har syftat till att klarlägga vilka förändringar som kan vara nödvändiga med anledning av utvecklingen av informations- tekniken. Våra förslag bör enligt direktiven vara utformade med utgångspunkt i att de ska vara tillämpliga även i fråga om den ut- veckling av informationstekniken som kan förväntas äga rum inom överskådlig framtid. Förslagen bör även vara präglade av generella överväganden där känd och vedertagen begreppsbildning används så långt det är möjligt och ändamålsenligt. Förslagen ska vidare inne- bära en effektiv, men väl avgränsad kriminalisering. De bör i den utsträckning det är möjligt bygga vidare på det gällande regelverket. Vid våra överväganden har vi också att beakta innehållet i artikel 7 i konvention om IT-relaterad brottslighet (ETS 185). Vi har även haft uppdraget att göra en språklig översyn av de bestämmelser som omfattas av uppdraget i syfte att åstadkomma en allmän språklig modernisering. Bedömning: Det kan ifrågasättas i vilken utsträckning handlingar i elektronisk miljö har urkundsstatus i den mening som brotts- balken avser. Lagstiftning behövs för att undanröja denna osäker- het och även i övrigt för att anpassa urkundsbegreppet till IT- utvecklingen. Det krävs dessutom lagstiftningsåtgärder för att uppfylla kraven enligt artikel 7 konvention om IT- relaterad brottslighet (Convention on Cybercrime ETS no. rörande kriminalisering av datorrelaterad förfalskning. Anpass- ningen bör bygga vidare på gällande regelverk där straffskyddet mot förfalskning utgörs av en teknikneutral reglering som tar sin utgångspunkt i en sammanhållen urkundsdefinition som om- fattar såväl pappersbaserade som elektroniska handlingar. De nu aktuella straffbuden i 14 och 15 kap. har i princip oförändra- de förts över från strafflagen, i dess lydelse , till brotts- balken. Bestämmelserna har alltså kommit till . Trots det får regleringen ändå sägas ha stått sig förhållandevis bra. års användning och utveckling av informationstekniken (IT) ställer dock nya krav. Straffansvaret i dagens brottsbeskrivningar är knutet till åtgärder med en sak; en urkund i form av en fysisk handling eller ett bevismärke. Hur informationsmängder som lagrats i elektronisk miljö ska behandlas, var något som lagstiftaren givetvis inte kunde ta ställning till. En urkund i mening kan generellt sägas vara en handling som (a) materialiserar en mänsklig språkhandling, (b) är av betydelse som bevis, varav följer att den måste utvisa vem som är utställare samt (c) har originalkaraktär. Elektroniska handlingar som upprättats som bevismedel eller på annat sätt är av betydelse som bevis uppfyller normalt kraven på föreställningsinnehåll och utställar- angivelse, men saknar oftast sådana egenskaper att man kan tala om att de har originalkaraktär. I kapitel 5 har vi ställt frågan om elek- troniska handlingar kan vara förfalskningsobjekt. Lagtexten ger inget säkert svar och det saknas tydliga vägledande uttalanden från . Det kan därför ifrågasättas om handlingar i elektronisk miljö har urkundsstatus. Legalitetsprincipen och det i 1 kap. 1 § intagna för- budet mot analogisk tillämpning av straffbud talar för att det är nödvändigt att lagstifta för att uppnå önskan att ge samma skydd för förfalskning av vissa elektroniska handlingar som tradi- skriftliga handlingar med urkundsstatus. Brottsbeskrivning- arna i 14 och 15 kap. om urkunder och andra hand- lingar behöver även i övrigt anpassas till IT-utvecklingen. Vidare krävs lagstiftningsåtgärder för att uppfylla kraven enligt artikel 7 konvention om IT-relaterad brottslighet. I det följande redogör vi för hur detta bör ske. 6.2.2Hur en anpassning bör ske Rättstillämpningen kring brotten som rör urkunder bygger på en omfattande praxis som vuxit fram . Uttalanden i förarbeten och doktrin har fortfarande stor betydelse. Den framtida regleringen bör därför, i förening med en kodifiering av gällande rätt och en språklig modernisering, bygga vidare på det gällande regelverket. Dessutom bör brottsbeskrivningarna för berörda gärningstyper anpassas så att de även täcker vissa elektroniska handlingar och vissa elektroniskt överförda uppgifter. Hur bör då en till IT-utvecklingen anpassad reglering av för- falskningsbrotten utformas? Är det lämpligt att behandla urkunder i traditionell pappersform och elektroniska handlingar som i en anpassad reglering bör likställas med urkunder, i olika straffstadgan- de med rekvisit som är anpassade specifikt efter respektive skydds- objekt eller bör urkundsbegreppet i stället utvidgas till att omfatta även vissa elektroniska handlingar? För det förra alternativet talar den omständigheten att man kan behålla urkundens karaktär av materiellt begrepp och tydligare värna om den praxis och doktrin som utgår från urkundens egenskap av ett fysiskt föremål. Elektroniska handlingar skulle då kunna be- skrivas i en ny definition som tar hänsyn till sådana handlingars karaktär. Vidare skiljer sig det rent praktiska utförandet vid en för- falskning av en elektronisk handling från förfarandet vid förfalsk- ning av en traditionell urkund. Även pedagogiska skäl kan tala för en särreglering. För det senare alternativet talar att en utvidgning av urkunds- begreppet kan motiveras av att lagstiftaren som förfalskningsföremål bör erkänna alla handlingar som upprättats som bevis eller annars kan få betydelse som bevis. Med ett sådant objektsbegrepp kommer såväl pappersbaserade som elektroniska handlingar, under vissa ytterligare förutsättningar, att få straffrättsligt skydd. En sådan likabehandling framstår också som motiverad om man beaktar att även elektroniska handlingar är frigjorda från den som utfört språk- handlingen och är bärare av ett visst föreställningsinnehåll. Skilda straffstadgande uppbyggda utifrån olika framställningssätt och objekt kan också medföra risk för att lagstiftningen kompliceras och att åtskilliga tolknings- och gränsdragningssvårigheter uppkommer. Liknande skäl har lett till att flera av de länder som utredningen studerat, däribland och , valt ett objektsbegrepp som innefattar såväl pappersbaserade som elektroniska handlingar. En åtskild reglering skulle kräva olika system för prövningen av handlingarna som förfalskningsobjekt, vilket skulle kunna uppfattas som att skyddsobjekten enbart av den anledningen ska ha olika värde som bevismedel och därför inte bör ha samma straffrättsliga skydd. Det är med hänsyn till det sagda olämpligt att behandla urkunder och elektroniska handlingar som bör likställas med urkunder i olika straffstadgande. Vi föreslår därför en straffreglering med ett en- hetligt objektsbegrepp och en enhetlig beskrivning av förfalsknings- brottet. Genom ett sådant angreppssätt blir hittillsvarande praxis i allt väsentligt fortfarande tillämplig. Dock kan påtagliga förenklingar uppnås om manipulationer med s.k. tekniska uppteckningar avskiljs och särbehandlas, jfr avsnitt 6.7.2. Utvecklingen på IT-området pågår med oförminskad styrka och det är näst intill omöjligt att förutse dess utveckling över tiden. Det är därför angeläget att en anpassning av den straffrättsliga regle- ringen utformas på ett sådant sätt att även framtida, ännu icke kända, utvecklingsfaser kan omfattas av regleringen. Det är således inte lämpligt att exempelvis införa en terminologi som knyter an till viss teknik som riskerar att bli inaktuell. Det är därför viktigt att sträva efter en teknikneutral reglering. Alla manipulationer med elektroniska handlingar bör inte straff- beläggas som urkundsförfalskning. Urkundsbegreppet bör på samma sätt som reserveras för särskilt skyddsvärda objekt. Kriminali- seringen ska vara effektiv, men väl avgränsad. Ett urkunds- brott begås i många fall tillsammans med, eller som ett förbrott till, ett annat brott, t.ex. ett förmögenhetsbrott. Även tillämpnings- området för andra, angränsande brottstyper t.ex. dataintrång enligt 4 kap. 9 c § , bör beaktas. är det av största vikt att den nya regleringen, och där har urkundsbegreppet en central betydelse, är ägnad att öka den allmänna tilliten till IT. Möjlig- heterna att utveckla IT-lösningar är ett viktigt verktyg för att minska de administrativa bördorna för såväl myndigheter och företag som enskilda. Det har vidare ifrågasatts om uppgifter i en elektronisk handling kan anses lämnade i skriftlig form i den mening som avser. Det har införts straffrättsliga särlösningar på området som gäller elektronisk informationshantering. t.ex. om straffbestämmelserna i 5 § lagen (2004:115) om självbe- tjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens admini- stration, 19 kap. 11 a § jordabalken och 30 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551), jfr avsnitt 5.5.3 ovan. Vår målsättning har varit att denna typ av specialstraffrättsliga regler ska kunna ersättas med generella bestämmelser i . 6.3En ny definition av urkund Bedömning: Urkund bör behållas som beteckning på de hand- lingar och märken som kan utgöra förfalskningsobjekt. Urkunds- definitionen i 14 kap. 1 § andra stycket bör dels förtydligas, så att det direkt i lagtext anges vilka krav som ställs på handlingar och märken för att de ska få urkundsstatus, dels utvidgas i syfte att anpassas till användningen och utvecklingen av informationstekniken. Förslag: Med urkund avses 1.handling som upprättats till bevis eller annars är av bety- delse som bevis, som anger utställaren och som har originalkarak- tär, 2.elektronisk handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt, och 3.märke som har ställts ut till bevis om viss rättighet eller om viss prestation och som har originalkaraktär (bevismärke). Under vårt arbete har fråga uppkommit om urkund bör bytas ut mot en annan term. Frågan har ställts mot bakgrund av att ur- kund kan uppfattas som ålderdomligt och svårbegripligt. Åsikter av det slaget framfördes bl.a. vid det straffrättsliga seminarium som utredningen höll . Vi har övervägt två alternativ till termen urkund som benämning på de objekt som kan blir föremål för förfalskning enligt 14 kap. 1 §, handling eller dokument. Dessa har emellertid av flera skäl ansetts vara mindre lämpliga. Handling används i bestäm- melsen för att beskriva vad som under vissa förutsättningar kan utgöra ett förfalskningsobjekt. Vidare är handling redan definierat i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 3 §), med en delvis annan inne- börd än den som avses i 14 kap. 1 §. Att samma term skulle ges olika legaldefinitioner i två centrala författningar är inte lämpligt. Termen dokument används i författning och legal- definitioner förekommer. I t.ex. 2 kap. 2 § tredje stycket tullagen (2000:1281) ges en definition av elektroniskt dokument, jfr även t.ex. 19 kap. 10 § andra stycket jordabalken, 5 § strafföreläggande- kungörelsen (1970:60) och 9 kap. 26 § andra stycket skattebetal- ningslagen (1997:483). Ett annat exempel är lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument, där dokument definieras som ett före- mål som lagrar information för läsning, avlyssning eller visning. Även om urkund är ålderdomligt och möjligen svårbegripligt för särskilt den yngre generationen, är det väl inarbetat i såväl lag- språk som hos de rättsvårdande myndigheterna. Att ersätta urkund skulle skapa osäkerhet . Därtill kommer att urkund används i ett stort antal bestämmelser i 14 och 15 kap. brotts- balken, men även i andra författningar. Att ersätta urkund med en annan term medför således konsekvenser som är svåra att över- blicka. Mot den bakgrunden och med hänsyn till de särskilda svårig- heter som är förenade med att skapa en ny terminologi är det vår uppfattning att den lämpligaste lösningen är att behålla urkund som beteckning på förfalskningsobjekten. Med urkund avses enligt 14 kap. 1 § andra stycket protokoll, kontrakt, skuldebrev, intyg och annan handling, som upprättats till bevis eller eljest är av betydelse som bevis, så ock legitimationskort, biljett och dylikt bevismärke. Enligt lagtexten rör det sig sammanfattningsvis om en handling som är av betydelse som bevis. Här bortses tillsvidare från bevismärken. Som redogjorts för tidigare under kap. 2 har det i rättstillämp- ningen uppställts krav som inte direkt kan utläsas av lagtexten för att en sak ska anses vara en urkund. Bestämmelsen bör förtydligas med vad som i rättstillämpningen anses ligga i kravet på att hand- lingen ska vara av betydelse som bevis. Som framgår nedan, har denna kodifiering av gällande rätt också betydande fördelar för be- dömningen av hur ett utvidgat urkundsbegrepp bör beskrivas. Av rättspraxis, förarbetsuttalanden och uttalanden i doktrinen kan slutsatsen dras att urkundskvaliteten hos en handling förutsätter att den materialiserar en mänsklig språkhandling, är av betydelse som bevis, varav följer att den måste utvisa vem som är utställare, samt att den har originalkaraktär. Det bör dock redan direkt av författ- ning framgå vad som ligger i handlingens karaktär som urkund. Den nya lydelsen är avsedd endast som ett förtydligande av vad som krävs redan enligt gällande rätt för att en handling ska anses ha urkundsstatus. Några sakliga förändringar är således inte avsedda. Den föreslagna lydelsen är språkligt sett sådan att den inte ute- sluter att även handlingar i annan form än papper skulle kunna inne- fattas under den punkt i urkundsdefinitionen som primärt tar sikte på de traditionella pappershandlingarna. 6.3.3 och utvidgas till att även avse vissa elektroniska handlingar Vi har som nämnts alltså inriktat vårt arbete på att behålla dagens reglering i sak oförändrad och på att skapa ett straffrättsligt skydd för vissa elektroniska handlingar genom att utvidga urkunds- begreppet. Som vi tidigare konstaterat vore det direkt olämpligt att skapa en ny reglering som på något sätt knyter an till viss nu befintlig teknik eller liknande. Vi har därför valt att för elektronisk miljö ta fasta på det vi uppfattar som det centrala i urkundsregleringen och anpassa det till nya förhållanden. På så sätt kommer systematiska lik- heter att finnas mellan de handlingar som kan vara urkunder, oavsett om de har elektronisk form, finns på papper eller förekommer i någon annan form. För att en handling ska ha urkundsstatus enligt definitionens första punkt måste den bl.a. vara upprättad till bevis eller annars ha betydelse som bevis och ha originalkaraktär. Att för urkundsstatus även i den elektroniska miljön kräva att handlingen är upprättad till bevis eller annars är av betydelse som bevis är tämligen givet. Enligt vår mening är det dock svårt, om ens möjligt, att direkt överföra innebörden i begreppet original, från traditionell miljö till elektronisk miljö. En elektronisk handling kan ju dels finnas i flera exemplar som håller samma kvalitet, dels finnas i både lagrad och läsbar form. Mångfaldigas handlingar i elektronisk miljö utan att ändras är de till skillnad från traditionella fotokopior helt identiska med förlagorna och det går inte utan särskilda åtgärder att se vilket av två exemplar som kom till först. Frågor om originalstatus och äkthetsprövning får därmed nya dimensioner i elektronisk miljö. En lösning som bygger på en särskild IT-anpassad tolkning av begreppet original inbjuder till tillämpningssvårigheter och riskerar att med tiden bli inaktuell. Av anförda skäl vore det också olämpligt att i lagtext knyta regleringen till ett visst originalinnehåll i handlingen. Ett sådant begrepp kan stöta på definitionssvårigheter och kan dess- utom föra tanken till sanningsbrott och på så sätt riskera att rubba den grundläggande systematiken i 14 och 15 kap. . Vi har därför för elektronisk miljö valt att uttrycka det krav som bör gälla för urkundsstatus så att handlingen, utöver att vara av be- tydelse som bevis, ska vara försedd med en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. Ett sådant teknikneutralt rekvisit bör kunna fungera genom en anpassning i rättspraxis till utvecklingen på IT-området. Det tar också fasta på den centrala betydelse som utställarangivelsen har i dagens reglering. Den föreslagna lösningen hindrar inte heller att uttrycket elektroniskt original används i författningar utanför straffrätten för att föreskriva sådana krav och begränsningar som avses gälla där (jfr avsnitt 5.3). Med en sådan ordning kommer endast de handlingar som på ett eller annat sätt har en sådan teknisk eller annan utformning att granskaren av handlingen har befogad anledning att lita på att den härrör från den angivne utställaren att omfattas av det straffrättsliga skyddet för urkunder i elektronisk miljö. En sådan reglering kan också få den effekten att utställaren av en elektronisk handling ges en tydlig möjlighet att välja om en handling ska ges urkundsstatus, och därmed erhålla straffrättsligt skydd mot förfalskningsåtgärder, eller inte. Mot den av oss föreslagna lösningen kan invändas att urkunds- begreppet får en alltför smal avgränsning i elektronisk miljö och att behovet av ökad tillit till IT i stort, förutsätter en bredare ur- kundsdefinition. En bredare urkundsdefinition skulle medföra att även handlingar som relativt enkelt kan framställas med angivande av annan person som utställare skulle omfattas av förfalskningsskyddet för urkunder. Ett straffrättsligt skydd redan vid framställandet av en sådan hand- ling är enligt vår uppfattning alltför vidsträckt. Vi har övervägt att, med en bredare urkundsdefinition, kompensera detta genom att senarelägga fullbordanspunkten för förfalskningsbrottet till t.ex. brukande eller åberopande av det förfalskade. Detta har visat sig vara helt ohanterligt och ställa större krav på förändring än vad vårt uppdrag innefattar och förutsätter. Genom att låta straffansvaret uppkomma först vid ett brukande eller åberopande, skulle också förfalskningsbrottets karaktär som brott mot allmänheten kunna gå förlorad. Vidare skulle mot vårt förslag kunna anföras att t.ex. många rätts- handlingar sker via vanliga e-postmeddelanden och vanliga ordbehandlingsfiler som saknar kontrollerbara utställarangivelser och att sådan kommunikation är av sådan betydelse för den allmänna omsättningen att ett straffskydd för förfalskning är motiverat. Meddelanden som inte är försedda med kontrollerbar utställar- angivelse får enligt vårt förslag inte skydd enligt 14 kap. mot förfalskning. Därmed är det inte sagt att obehöriga åtgärder med sådana handlingar skulle vara straffria. Straffansvar för annat brott, t.ex. förmögenhetsbrott kan om förutsättningarna härför är uppfyllda komma i fråga. Vi har dessutom ansett att meddelanden och annan information som förmedlas via elektroniska handlingar, men som inte är urkunder enligt vårt förslag, i vissa fall har så stort värde för samfärdseln att det finns ett behov av straffrättsligt skydd även utan att t.ex. något förmögenhetsbrott begåtts, jfr avsnitt 6.7.1 nedan. Vad menas då med elektronisk handling och med utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt? Information kan bearbetas och lagras i elektronisk form, t.ex. i form av magnetiska laddningar på ett lagringsmedium.TPF1FPT Termen elektronisk används i olika författningar.TPF2FPT Det finns dock ingen enhetlig definition av termen och den används också i olika betydelser. Här används den i en allmän mening. Från tekniska utgångspunkter finns det med vårt förslag utrymme för framtida utveckling eftersom det inte spelar någon roll vilka tekniska metoder som används för lagring och presentation av informationen. 1TP PT Den kan också vara lagrad i en form som är avsedd för t.ex. optisk läsning, men där den optiskt inlästa signalen bearbetas av elektronisk apparatur innan den framställs i en form som kan uppfattas. 2TP PT Se t.ex. lag (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer och lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. Gränserna för begreppet elektronisk handling kan tydliggöras genom en jämförelse med tryckfrihetsförordningens handlings- begrepp. I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen sägs att en handling kan vara en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Upptagningsbegreppet omfattar således alla upptagningar oavsett med vilket sinne man kan tillgodogöra sig deras föreställningsinnehåll, förutsatt att de kräver ett tekniskt hjälpmedel för att göras tillgängliga för sinnena. Det kan vara fråga om text likväl som video- och ljudupptagningar. Traditionella urkunder kan i princip endast vara olika former av språkliga framställningar. Vårt förslag innebär ingen förändring när det gäller traditionella urkunder. Vår uppfattning är att de enda elektroniska handlingar som kan anses motsvara traditionella urkunder är handlingar i skrift, dvs. sådana vars föreställningsinne- håll förmedlas genom text, i förekommande fall i förening med t.ex. bild. Vårt föreslagna elektroniska handlingsbegrepp avses där- för vara begränsat till skriftliga elektroniska handlingar. Vi utesluter däremot inte att det kan komma att utvecklas nya former och användningssätt för upptagningar som motsvarar traditionella språkhandlingar på sådant sätt att de kan omfattas av det föreslagna straffskyddet. En viktig skillnad mellan tryckfrihetsförordningens handlings- begrepp och vårt förslag är att det förra omfattar såväl s.k. färdiga elektroniska handlingar som potentiella handlingar, dvs. sammanställ- ningar ur handlingar som görs vid ett visst tillfälle. Handlingsbe- greppet i vårt förslag är avsett att omfatta endast färdiga handlingar, dvs. sådana handlingar som har getts en slutlig form av en utställare. Däremot omfattas inte utan särskilda åtgärder sammanställningar ur handlingar som görs vid ett visst tillfälle, t.ex. en sammanställning ur en databas. Genom att ge en sådan sammanställning en slutlig form och förse den med en kontrollerbar utställarangivelse kan man naturligtvis framställa en färdig handling som kan vara en urkund enligt vårt förslag. Kravet på kontrollerbar utställarangivelse inne- bär också i praktiken att den elektroniska handlingen ges en yttre ram, dvs. de uppgifter som utställarangivelsen omfattar. En elektronisk handling är inte tillgänglig för de mänskliga sinnena i den form den är lagrad, t.ex. på en dators hård- disk. Den lagrade formen brukar från tekniska utgångspunkter be- skrivas som digital eller binär representation av uppgifter. För att man ska kunna tillgodogöra sig dess föreställningsinnehåll krävs att den lagrade formen bearbetas automatiskt och presenteras i en till- gänglig, läsbar, form t.ex. på en bildskärm eller i en utskrift på papper. Att den elektroniska handlingens föreställningsinnehåll på detta sätt endast medelbart kan uppfattas är i sig inget nytt och inte heller något som gäller endast för elektroniska handlingar i vår mening. Man kan här jämföra med en traditionell ljudupp- tagning, t.ex. de i förarbetena till 14 kap. nämnda dikta- fonrullarna. Sådana ljudupptagningar måste spelas upp för att man ska kunna ta del av deras föreställningsinnehåll. Den läsbara formen av en elektronisk handling är till sin funktion att jämställa med en sådan uppspelning av en ljud- eller bildupptagning.