sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — En förklaring till detta kan vara att årsredovisningar och budgetunderlag snabbt förlorar i aktualitet och inte passar de behov som uppstår under ett helt år.104 För vissa verksamheter, där t.ex. ärendetillströmningen kan förändras under ett enskilt år och detta kräver särskilda åtgärder från regeringens sida, krävs tätare uppdateringar av den aktuella situationen. Medierna och den allmänna debatten är en viktig källa som ger signaler om hur verksamheten och politiken utvecklas på ett område. I detta avseende förekommer stora variationer mellan olika typer av verksamheter. Enheter med ansvar för verksamheter som beskrivs som politiskt särskilt viktiga uppger inte sällan medierna och den allmänna debatten som ingångsvärden för mindre, men omgående, justeringar i politiken och för styrningen av myndig- heten. finns verksamheter som inte har samma politiska och mediala tryck, där signaler främst kommer från myndigheten själv genom samtal, dialoger och olika rapporteringar. Många myndigheter producerar, på eget initiativ eller på beställ- ning, årsberättelser av olika slag vid sidan av årsredovisningen vilka beskriver hur verksamheten utvecklats. Det kan också handla om analyser eller lägesrapporter av utvecklingen på ett sakområde. Dessa omnämns av departementsråden som viktiga och beskrivs inom flera områden som mera relevanta och användbara än års- redovisningar och budgetunderlag. En fråga som hänger samman med användningen är den prak- tiska hanteringen av olika dokument inom och vem eller vilka som läser dem. När det gäller årsredovisningen läses 104 , Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen i SOU 1997:15, s. 145. den av första linjens tjänstemän, de som har de direkta myndig- hetskontakterna. Redan på departementsrådsnivån tar man mer indirekt del av vad som står i årsredovisningar. Innehållet i årsredo- visningarna förmedlas till den politiska ledningen genom olika promemorior och beredningsunderlag och genom muntliga före- dragningar. En studie av ESV visade också att intresset för att ta del av års- redovisningarna varierade mellan olika typer av verksamheter; stora politiskt intressanta myndigheter får naturligtvis mer uppmärksam- het än andra.105 Dessutom uppges i våra intervjuer med departementsråd att årsredovisningen kan ge idéer. En intervjuad utvecklar resone- manget och menar att det i årsredovisningarna går att finna många projekt som är bra att ha på lager när andra delar av aktualiserar frågor och som då den egna enheten kan haka på. När budgetpropositionen skrivs används myndigheternas års- redovisningar vid regeringens beskrivning av utfall och insatser på olika områden. avslutas regeringens överläggningar om innehållet i vårpropositionen där riktlinjerna för höstens budget- proposition dras upp. Budgetunderlagen som skall lämnas senast första mars och som innehåller myndighetens bedömning av anslagsbehov, bemyndiganden etc. anses av flera komma in för sent i processen för att kunna påverka vårpropositionen och bered- ningen av budgeten. Detta har gjort att vissa myndigheter lämnar in ett preliminärt budgetunderlag /december.106 När det gäller mer genomgripande omprövningar är informations- källorna helt andra än vid den löpande styrningen. I olika samman- hang har årsredovisningarna ansetts som politiskt ointressanta.108 Våra intervjuer visar också att omprövningar inte genereras av den information som finns i årsredovisningarna. 105ESV 2003:4, En kartläggning av myndigheternas användning av årsredovisningarna i , s. 13. Samma bild konstaterades i RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i för- ändring, s. 133. 106ESV 2004:25, Konsten att styra, s. 7, 10. 107En närmare diskussion kring innebörden av begreppet omprövning förs bl.a. i avsnitt 108SOU 1997:15, Det svåra samspelet, RRV 1997:11, Produktivitet och kvalitet i resultatstyr- ningen av myndigheterna. ras inte underifrån, säger ett departementsråd. Och det är inte heller till myndigheten/myndigheterna man vänder sig för att ta fram information som underlag för omprövningar. Genom våra intervjuer har vi fått några exempel på ompröv- ningar. Det hänvisas till olika skäl för att man önskar mer grund- läggande omprövningar av en viss verksamhet. Ett slag av skäl kan sammanfattas med uttrycket det börjar bli dags. Tiden är en faktor i sig. Om en verksamhet pågått länge utan större föränd- ringar, skapas en vilja att analysera verksamheten mera grundligt. Ett annat slag av skäl har att göra med att det är uppenbart att det inte fungerar – något måste göras. Ett sådant resonemang kan gälla både organisation, t.ex. omorganiseringen av , eller omläggningen av inriktningen på ett politikområde. Uppfattningen att något måste göras kan ha sin grund i både faktiska förlopp som blottlägger betydande problem som kan uppfattas ha karaktär av en kris och förändringar av mer värdemässig karaktär. Omprövningar följer därmed vanligen efter ett regeringsskifte. Omprövningar, åtminstone av det mera genomgripande slaget, genomförs inte systematiskt och planerat utan ad hoc. De är ofta händelsestyrda och orsakas av att missförhållanden av olika slag uppdagas.109 Vid en omprövning söker man efter de framtida handlings- alternativ som kan förväntas fungera. Som en av de intervjuade uttrycker det är inte information ex post det intressanta utan var finns det stöd, alternativ, argument och erfarenheter för olika lösningar för framtiden. Tjänstemännen försöker på olika sätt belysa och ta fram information i en fråga. En av de intervjuade uttrycker att: Vi söker inte aktivt information för att få nya bilder, men vi måste ta fram en problembild när agendan ändras. Vid omprövningar, och när en större och bredare fråga eller en tekniskt snårig fråga skall belysas, är det främst kommittéväsendet som används, om inte tidsfaktorn gör att man vill agera omgående. Även interna arbetsgrupper inom kan användas. För mer avgränsade frågor uppger de vi intervjuat att även myndigheterna används. Rapporter från Statskontoret och Riks- revisionen nämns ofta i dessa sammanhang. I deras rapporter finns ofta stöd för en förändrad inriktning av en verksamhet. Några intervjuade anger explicit att myndigheternas eget underlag har en 109 , 2002, kontroll och styrning av statlig verksamhet, s. 56. konserverande effekt till skillnad från utredningar vars betänkan- den skapar en form av yttre tryck. Det har i tidigare utredningar framhållits att regeringen i hög utsträckning förlitar sig på information från myndigheterna, både som grund för den löpande styrningen och för omprövning, och att mycket kraft har lagts på att utveckla dokumenten inom ramen för budgetprocessen.110 RRV uppmärksammade problemet med att mycket av informationen var begränsad och myndighetscentrerad vilket inte gav ett tillräckligt bra underlag för att ompröva verksamhet.111 Förvaltningspolitiska kommissionen kon- staterade att, trots förhoppningar om att myndigheterna skulle producera information till grund för omprövningar, så blev dock inte fallet. Som förklaring angavs att den löpande informationen prioriterats, och att myndigheterna saknar incitament att ta fram information för omprövning.112 4.8.6Den samlade bilden av informationsflödet Den bild som vi gett i det föregående präglas av osäkerhet. Trots detta menar vi att en del kan sägas. Bilden jävar alla påståenden om en allmän knapphet på infor- mation och en brist på utvärderingar och analyser. Tvärtom är det en ständig ström av rapporter och beslutsunderlag till regeringen och dess kansli. Kostnaderna för att ta fram denna information uppskattas till mellan två och tre miljarder. Informationsförsörj- ningen upplevs generellt inte som något problem. Detta styrks av en studie gjord där departementsråden i en enkät svarade att de ansåg sig ha tillräckligt underlag för att kunna be- döma myndigheternas resultat.113 Informationen kommer från olika håll, men myndigheterna står för en stor del av den, och i relativa och kvantitativa termer har informationen från myndigheterna själva ökat. Brister i kvalitet, både vad gäller årsredovisningar och kom- mittéernas arbete och betänkanden, har i olika rapporter kopplats till oklara beställningar och oklara återrapporteringskrav.114 110SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst, s. 83, RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring, s. 351. 111RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring, s. 351. 112SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst, s. 85, se även SOU 1997:15, Det svåra samspelet. 113Sandahl, Förtjänst och skicklighet, Ds 2003:7, s. 94. 114Riksrevisionen, RiR 2005:13, årliga rapport , s. 16-17 och 24, Riks- revisionen, RiR, 2004:2, Förändringar i kommittéväsendet, s. 57. har i allt högre utsträckning tagit ansvar för att konkretisera vilken information som behövs från myndigheterna i årsredovisningen. Detta kan avspegla en uppfatt- ning att myndigheterna inte redovisar relevant information utan mycket klara instruktioner.115 Det finns dock inte empiriskt stöd för uppfattningen att precisa återrapporteringskrav leder till en bättre och mer ändamålsenlig redovisning. Återrapporteringskraven i regleringsbreven har utvecklats till omfattande listor. Mängden information driver också fram ytter- ligare information. Återrapporteringskraven blir ett sätt att marke- ra vikten av något. Olika former av allianser, inom och med tjänstemän i myndigheterna, driver fram olika krav på information. Allt mer av information har ett vad vi kallat inre produktions- perspektiv. Det kan inte heller uteslutas att just den relativt sett ökade omfattningen av sådan information medverkar till att mer grundläggande information om olika verksamheter inte tas fram. Vi uppfattar att det snarare finns en risk att detta slag av information kan trängas undan, om analytiska resurser i både produktions- och mottagarledet blir upptagna med frågor som har mindre betydelse för mer grundläggande inriktningsfrågor. Att mycket information är knuten till budgetprocessen påverkar hanteringen av informationen både för myndigheten och för . Det utvecklas rutiner för vilken information som ska tas fram i exempelvis årsredovisningarna och hur den skall hanteras. Informationen kan kanske just på grund av detta tänkas ha svårare att väcka intresse. I vilken utsträckning också får andra bilder än de som kommer från myndigheterna varierar. I stora delar av står de verkställande myndigheterna för den dominerande kunskapen om själva sakområdet och om effekterna av de statliga verksamheterna. Myndigheterna är också de som kanaliserar kunskap från olika håll till regeringen. En intervjuad uttrycker detta med att informationen är svår att genomskåda och att man är i händerna på myndigheten. Vid omprövningar av verksamheter söks stöd för olika hand- lingsalternativ. Den bild vi har fått genom våra intervjuer för- 115 Logiken tycks vara den som framfördes i , Ds 1995:6, – ju klarare preciseringar från regeringen desto bättre information från myndigheten. Denna föreställning framförs av flera, däribland , RiR 2005:13, årliga rapport . anleder ytterligare reservationer vad gäller möjligheten att använda information från myndigheterna vid omprövning. För att utröna vilken information som får vad gäller insatser, resultat och framtida inriktning m.m. har vi låtit genom- föra en studie av budgetpropositionen avseende . Följande slutsatser kan dras av genomgången: Det ges omfattande, traditionell verksamhetsredovisning – vad som gjorts det gångna året. I stor utsträckning saknas redo- visning av resultat, framför allt sådan som sträcker sig . Vad gäller skolans område och utbildningspolitiken ges dock en redovisning av de svenska resultaten utifrån internationella jämförelser, framför allt utifrån Education at a Glance. De många detaljerna kan göra det svårt för den inte redan välinsatte läsaren att få ett grepp om innehållet. En stor del av redovisningen rör , departementens och myn- digheternas inre arbete, vilket långt ifrån alltid har någon kopp- ling till regeringens ställningstagande till verksamhetens resultat och framtida resurser. För vissa verksamheter upptar redovisningen av EU-arbetet stort utrymme. Den ingående redovisningen av program, pro- jekt, instrument och stödformer är svår att överblicka för den som inte redan är väl insatt i verksamheten. Genomgående är det relativt otydligt varifrån underlagen för redovisningen kommer, även om det tycks underförstått att det är respektive berörd myndighet som levererar materialet. I någon mån redovisas också vad som kommit fram t.ex. vid Riks- revisionens granskningar. eller aldrig åberopas rapporter, studier eller andra undersökningar från fristående myndigheter eller forskningens verksamhetsfält. Vidare går det inte alltid att särskilja vad som är slutsatser i ett underlag och vad som är regeringens egna bedömningar. Tidigare studier (t.ex. Statskontorets genomgångar av budget- propositionerna) har pekat på att det förekommer mycket upp- repningar i redovisningarna. I vår genomgång har vi inte funnit att det är särskilt vanligt med upprepningar eller att texterna överlappar varandra mellan avsnitt som mål, insatser, resultat etc. Däremot redovisas inte alltid resultat under rubriken resul- tat, insatser under insatser eller den framtida inriktningen under den rubriken. Paradoxalt nog tycks överblicken bli tydligare när man inom vissa områden avviker från den föreskrivna disposi- tionen. Kvantitativa resultatdata är en bristvara, de in- gående redovisningarna till trots. Nästan genomgående saknas tidsserier när det gäller utveckling och resultatindikatorer. Vår bild har likheter med ESV:s iakttagelser av budgetpropo- sitionen. En stor del av redovisningen består enligt ESV av beskriv- ningar som inte handlar om resultat; information om det allmänna tillståndet, vidtagna åtgärder etc. Dessutom iakttogs att det var oklart på vilket underlag regeringens bedömningar grundades.116 4.10Andra effekter av styrningen Det finns andra effekter av styrsystemet som har betydelse för vår bild av hur det fungerar i praktiken. En del av de effekter som vi kommer att diskutera, exempelvis den interna styrningen, ligger delvis utanför utredningens uppdrag men kommer ändå kortfattat att beröras eftersom de är så nära förknippade med styrsystemet och reformer i styrsystemet. Det har i olika sammanhang hävdats att reformer i styrsystemet gett positiva effekter för den interna styrningen inom myndig- heterna. Kraven på bl.a. årsredovisning har ansetts påskynda utvecklingen av den interna administrationen och den interna styrningen.117 Myndigheterna själva upplever att det skapats goda förutsättningar för den interna styrningen och verksamheten.118 116ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 85. 117Se bl.a. RRV 1996:36, Med resultat i fokus, s. 19. 118ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 60. Resultaten från den s.k. EA-värderingen (ekonomiadministrativ värdering) visar på en avsevärd utveckling av den ekonomiadmi- nistrativa kompetensen hos myndigheterna.119 Allmänt sett kan det hävdas att myndigheternas redovisning, administrativa rutiner, planeringsprocesser etc. förbättrats avsevärt. Exakt vilken betydelse detta får för det som myndigheten presterar är svårt att bedöma. Det förefaller dock finnas en tämligen utbredd föreställning om att olika former av överkapacitet minskat i myn- digheterna; myndigheterna är mer effektiva produktions- apparater än vad de var för några decennier sedan. Det hävdas också ofta att det finns vad många kallar en tydligt utvecklad resultatkultur. ESV skriver t.ex. i en rapport att det är nu självklart att statliga myndigheter skall visa resultat. Det är angeläget att detta fokus bibehålls och att resultat- kulturen förstärks ytterligare.120 Men vad denna resultatkultur innebär eller betyder är det få som närmare utvecklat. RRV beskrev att resultatkulturen är ett uttryck för en ökad delegering av beslutsbefogenheter, för- bättrad uppföljning och utvärdering av resultat i verksamheten, fler prioriteringar och en bättre koppling mellan verksamhet och eko- nomi.121 4.10.2Ökad handlingsfrihet och ökad detaljstyrning I många sammanhang har det nämnts att de reformer som syftade till ökad handlingsfrihet de facto i stället kommit att innebära ökad detaljstyrning. Detaljstyrningen sägs ha förstärkts till följd av regleringsbrevens utveckling och omfattande återrapporterings- krav.122 Ambitionen att bryta ner övergripande mål till mer precisa och mätbara mål anses ha gått för långt, vilket resulterat i vad som i realiteten är preciserade anvisningar på en mycket handfast produk- tionsnivå.123 119Se bl.a. ESV 2007:5, Ekonomiadministrativa värden (EA-värden) avseende 2006. 120ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 11. Se även ESV, , Läge och utvecklingstendenser inom verksamhetsområdet och finansiell styrning. 121RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring, s.132. 122Modell, 2006, Den statliga myndighetssektorn som organisatoriskt fält, s. 61. 123SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst, s. 81, , Samspelet mellan reg- eringen och statsförvaltningen i SOU 1997:15, s. 198-199. Bilden är dock inte entydig. Just mängden detaljerade krav gör att de vid någon punkt upphör vara styrande i praktiken. Flera rapporter och studier har uppmärksammat att det ändå blir myndigheterna som måste prioritera mellan de många – och icke prioriterade – kraven. Statskontoret menar att den årliga styr- ningen genom mängden mål och uppdrag är alltför överlastad för att fungera som ett bra styrinstrument. Allt fler uppmaningar riktas mot myndigheterna. Statskontoret uppmärksammar att en myndig- het inte bara har som mål att bidra till exempelvis lägre arbetslöshet utan också till jämställdhet, integration, folkhälsa och ungdomars välfärd. Hur målen förhåller sig till varandra är oklart, och det tydliggörs inte att målkonflikter kan förekomma. Det blir myndig- heternas uppgift att prioritera bland målen.124 En studie från ESV visar att myndigheterna i genomsnitt hade ca tretton mål på verksamhetsområdes- och verksamhetsgrensnivå i regleringsbreven avseende . Studien visade också att antalet återrapporteringskrav på verksamhetsområdes- och verksamhets- grensnivå, var i genomsnitt fjorton. Men antalet mål och åter- rapporteringskrav till de enskilda myndigheterna varierade stort; antalet mål i ett extremfall upp till sextiofyra och antalet åter- rapporteringskrav till mellan fem och femtiofem.125 I våra intervjuer har det framförts att allt har samma värde i regleringsbreven. I och med att allt som myndigheten kan tänkas göra får samma tyngd i regleringsbreven, har regeringen – åtmin- stone genom regleringsbrevet – frånhänt sig att förmedla en styr- signal. Flera myndighetschefer anser att regleringsbreven inte ger uttryck för prioriteringar. beskriver detta som detaljeringsparadoxen; ju fler mål och konkreta uppdrag för myndigheten att hantera, desto större möjlighet att på egen hand fastställa prioriteringarna.126 Paradoxen kan till och med upplevas som dubbel: Olika reformer har genomförts i syfte att öka myndigheternas handlings- frihet. Detta har skapat krav på mål och återrapporteringskrav som i stället lett till ökad detaljstyrning. Den ökade detaljstyrningen får dock en sådan omfattning att den i sin tur skapar just ökad frihet 124Exemplen tas upp i Statskontoret 2005:3, Sektorisering inom offentlig förvaltning, Stats- kontoret 2006:3, Effektiv styrning? 125ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 67 68, s. 75. Beräkningar utifrån ett urval om 30 myndigheter. 126Tarschys, 2006, Mål utan mening? Om orderstyrning i landet där allt är prioriterat, s. 39. Medan vissa myndigheter upplever sig själva kunna sortera mellan olika styrsignaler, kan vi dock tänka oss att andra upplever sig som starkt detaljstyrda. I olika studier diskuteras risken för olika former av subopti- meringar till följd av olika mät- och rapporteringssystem. Resurser koncentreras till sådana aktiviteter som kan leda till tydliga avtryck i rapporteringen. Statskontoret har pekat på att en effekt av målnedbrytning och krav på hur resultat skall mätas är att andra mål eller övergripande mål trängs undan.127 fram- håller i en diskussion om SMART-kriterierna att de innebär en risk att styra på det som är mätbart och kvantifierbart, det som går att mäta, före det som är väsentligt. Detta medför en risk för fokuse- ring på fel saker.128 Flera andra forskare har tagit upp detta slag av effekter av kvantifierade mål eller återrapporteringskrav. visar bl.a. att polisens mål om antalet nykterhetskontroller ledde till manipulering av data och att omfattande rapporteringsrutiner av olovliga körningar ledde till färre ingripanden.129 Även inom arbetsmarknadsområdet har sådana negativa effekter lyfts fram av forskaren i en diskussion om det hon beskriver som revisionslogiken som ett nytt styrideal. Genom att starkt fokuse- ra det kontrollerbara och mätbara har mål som inte är kvanti- fierbara tenderat att negligeras och trängts undan.130 En särskilt form av suboptimering som tagits upp i diskussionen rör det som beskrivits som sektorisering. Med sektorisering har menats en rad olika företeelser, t.ex. att flera aktörer arbetar med samma uppgifter (dubbelarbete), att uppgifter faller mellan olika myndigheter, att olika myndigheters insatser motverkar varandra m.m.131 Statskontoret har konstaterat att sektoriseringen – att frågor faller mellan stolarna och dubbelarbete till följd av oklar ansvars- 127Se bl.a. Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning?, s. 47. Empirin utgjordes av ett antal fall- studier inom bl.a. områdena arbetslivsinriktad rehabilitering, nyanländas invandrares tillträde på arbetsmarknaden, VERVA 2007:12, Styrning för ökad effektivitet. 128Tarschys, Huru skall statsvercket granskas?, Ds 2002:58, s. 62. 129Holgersson, 2005, Yrke: POLIS, s. 203 f och s. 214 f. 130Lindvert, 2006, Ihålig arbetsmarknadspolitik?, s. 120. 131Tarschys Sektorisering och konsolidering – Två utvecklingstendenser i svensk samhälls- förvaltning i Statskontoret 2005:3, s. 134 136. fördelning – i vissa fall ökat till följd av regeringens styrning. Statskontorets studier gällde bl.a. arbetslivsinriktad rehabilitering och nyanländas inträde på arbetsmarknaden där Statskontoret fann att vissa mekanismer bidrar till sektoriseringsproblem; bl.a. att myndigheterna inte har samstämmiga mål och att uppmaningar ger utrymme för tolkningar och prioriteringar hos myndigheterna vilket kan försvåra ett samordnat agerande.132 4.11Erfarenheter från andra länder I detta betänkande har vi i flera sammanhang fört in iakttagelser av förhållanden i andra länder. Mot bakgrund av den beskrivning av svenska erfarenheter som gjorts i detta kapitel finns det dock skäl att också mera samlat se på hur dessa förhåller sig till motsvarande erfarenheter i andra länder. En rad andra länder har genomfört olika förvaltningsreformer. Dessa har ofta haft inslag som liknat vad vi gjort i . I många länder har också operativa uppgifter förts från den ministeriella strukturen eller core-ministries till fristående organ. I en rad länder har också reformerna syftat till att utsätta offentlig verksamhet för konkurrens och också i många fall till att privatisera offentlig verksamhet (se också 3.8). Det kan tyckas att det borde finnas studier som belyser huruvida dessa förvaltningsreformer lett till ökad effektivitet i den statliga verksamheten, om de lett till att politiska ställningstagan- den bygger på bättre underlag från förvaltningen, om de ökat möj- ligheterna att prioritera mellan olika verksamheter etc. Det finns dock inga studier som besvarar sådana frågor på en mer aggregerad nivå. Resultaten i studier där man, ofta i ett mer avgränsat sam- manhang, försökt att påvisa samband mellan olika administrativa reformer och effektivitet i verksamheten lånar sig i vart fall inte till mer generella bedömningar. Ofta bygger sådana analyser också på bedömningar av reformernas effekter bland dem som är verksamma inom förvaltningen.