sou · GVB376 · 2008-01-01 00:00:00 — Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Grafisk formgivning: , Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur EG:s direktiv (2006/24/EG) om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Särskild utredare har varit generaldirektören vid Ekobrottsmyn- digheten . Sakkunniga i arbetet har varit juristen (), ämnesrådet Per Lagerud (), datarådet (Datainspektionen) och kammarrättspresidenten (Kammarrätten i Sunds- vall). Experter i arbetet har varit kriminalinspektören (), rättssakkunniga () , kanslirådet () till , kanslirådet (Försvarsdepartementet), projektledaren (IT & Telekomföretagen, ) , advokaten (), departements- sekreteraren () till sep- tember 2006, verkställande direktören (IT-företagen, ) till , ämnessakkunniga () , chefsjuris- ten (Säkerhetspolisen), numera vice chefsåkla- garen (), kammaråklaga- ren () och kanslirådet () till . Till utredningen har det funnits referensgrupper knutna med fö- reträdare för myndigheter, branscher och näringsliv. Följande per- soner har ingått i grupperna. (Säkerhetspolisen), (IT & Telekomföretagen) till därefter expert, (den tidigare IT-politiska strategigruppen, ), (Tele 2 AB), (), (), (), (), () , () till ja- nuari 2007, (), Ri- chard Rebhan (TDC Song) och (Kommu- ner och Landsting). Det har också funnits en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna. I den gruppen har ingått (), (), (), (), () , () till , () och (). Per Lagerud och rådmannen har varit utredningens sekreterare. Utredningen, som tagit namnet , överlämnar härmed betänkandet Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning (SOU 2007:76). Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och ex- perterna och är därför skrivet i vi-form. och har avgivit särskilda ytt- randen. Uppdraget är härmed avslutat. Genomförandet i andra länder ......................................................... Skyddet för den personliga integriteten .......................................... Trafikuppgifter som ska lagras ......................................................... Var ska trafikuppgifter lagras och av vem?............................. Leverantörernas medverkan m.m. .................... Ändamålen med behandlingen av trafikuppgifter.................. Kvalitet och säkerhet......................................................................... Det straff- och skadeståndsrättsliga skyddet .................................. Myndigheternas tillgång till trafikuppgifter .................................... Balansen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd .............. Fördelning av kostnaderna ............................................................... Konsekvenser och genomförande .................................................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) .............. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till förordning (0000:00) om lagring av trafikuppgifter m.m. för brottsbekämpande syften ............... Utredningens uppdrag och arbete................................. Bestämmelserna om behandling av uppgifter......................... Bestämmelserna om tillgång till trafikuppgifter..................... 2.3.4 tvångsmedelslag m.fl. ..................................... 2.3.5 Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål ........ 2.4Artikel 2 i rambeslutet /584/RIF om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan Bestämmelserna om anpassningsskyldighet ........................... BRU:s uppdrag och förslag...................................................... Direktivet om lagring av trafikuppgifter ......................... Genomförandet i andra länder ................................... Skyddet för den personliga integriteten....................... En stor mängd trafikuppgifter ska lagras ............................. Lagring av trafikuppgifter påverkar integriteten.................. Risker för integriteten ........................................................... 5.4Balans mellan brottsbekämpning och integritetsskydd 5.5Integritetsskydd enligt artikel-29 gruppen och 5.6Grundläggande regler i svensk rätt om skyddet för den Våra fortsatta överväganden .................................................. Trafikuppgifter som ska lagras ................................... Sammanfattning av våra förslag och bedömningar............... 6.3Uppgifter som omfattas av direktivet om lagring av 6.3.1 Uppgifter för spårning och identifiering av 6.3.2 Uppgifter för identifiering av slutmålet för en 6.3.3 Uppgifter för identifiering av datum, tidpunkt och varaktighet för en kommunikation..................... 6.3.4 Uppgifter för identifiering av 6.3.5 Uppgifter för identifiering av kommunikationsutrustning, eller den utrustning som tros ha använts..................................................... 6.3.6 Uppgifter för lokalisering av mobil 6.4Lagring av trafikuppgifter som inte omfattas av 6.5 Behovet av trafikuppgifter för brottsbekämpningen ........... 6.5.1 Antal utlämnanden av trafikuppgifter ....................... 6.5.2 överväganden om behovet ........................... 6.5.3 Exempel på vad trafikuppgifter kan ge för 6.6 Hur bör lagringsskyldigheten struktureras?......................... 6.7 Vilka uppgifter ska lagras vid telefoni?................................. 6.7.2 Nummer som slagits och nummer till vilka 6.7.3 Uppgifter om abonnent och registrerad 6.7.4 Datum och spårbar tid då kommunikationen påbörjades och avslutades .......................................... 6.7.5 Den tjänst som använts .............................................. 6.8Vilka ytterligare uppgifter ska lagras vid mobil telefoni?.... 6.8.1 Den uppringande och den uppringda partens abonnemangsidentitet och utrustningsidentitet....... 6.8.2 Lokaliseringsinformation för kommunikationens början och slut ............................................................ 6.8.3 Datum, spårbar tid och lokaliseringsinformation för den första aktiveringen av en förbetald 6.9Vilka ytterligare uppgifter ska lagras vid Uppringande och uppringd parts IP-adresser........... 6.10 Vilka uppgifter ska lagras vid meddelandehantering?.......... 6.10.1 Avsändarens och mottagarens meddelandeadress .... 6.10.2 Uppgifter om abonnent och registrerad 6.10.3 Datum och spårbar tid för på- och avloggning i meddelandetjänsten samt för avsändande och mottagande av meddelandet....................................... 6.10.4 Den tjänst som har använts och spårbar tid för 6.11 Vilka uppgifter ska lagras vid Internetåtkomst? 6.11.1 Användarens IP-adresser............................................ 6.11.2 Uppgifter om abonnent och registrerad 6.11.3 Datum och spårbar tid för på- och avloggning i 6.11.4 Typen av Internetanslutning som använts ................ 6.12Vilka uppgifter ska lagras vid verksamheter som tillhandahåller kapacitet som ger möjlighet till överföring av IP-paket för att få Internetåtkomst (anslutningsform)?................................................................. 6.12.1 Uppgifter om abonnent.............................................. 6.12.2 Vilken typ av kapacitet för överföring som har använts och spårbar tid för användandet samt Misslyckad uppringning m.m. ............................................... 6.13.1 Misslyckad uppringning ............................................. 6.13.2 Samtal som inte kopplas fram .................................... Sammanfattning av våra bedömningar om lagringsskyldighet utöver direktivet m.m............................. Sammanfattning av våra förslag och bedömningar............... Var ska trafikuppgifter lagras och av vem?........................... 7.2.2 Ska lagring ske i ett centralt lager?............................. 7.2.3 Vilka leverantörer ska vara lagringsskyldiga? Leverantörernas medverkan m.m.................... Ändamålen med behandlingen av trafikuppgifter ................ Kvalitet och säkerhet ................................................ Sammanfattning av våra förslag och bedömningar............... Kraven på kvalitet och säkerhet............................................. Leverantörernas nuvarande säkerhetsarbete.............. 8.4Lagregleringen av säkerheten för lagrade trafikuppgifter Överföring av personuppgifter till annat land ..................... Ansvaret vid verksamhetsövergång m.m.............................. Det straff- och skadeståndsrättsliga skyddet................ Vår sammanfattande bedömning .......................................... Direktivet om lagring av trafikuppgifter .............................. 9.3Skyddet i de straff- och skadeståndsrättsliga Sammanfattning av våra förslag och bedömningar .............. Direktivet om lagring av trafikuppgifter .............................. Myndigheternas tillgång till trafikuppgifter.................. Vår sammanfattande bedömning .......................................... Förutsättningarna för tillgång till trafikuppgifter................ Trafikuppgifter lämnas ut för allvarliga brott ...................... Behöver bestämmelserna om tillgång till trafikuppgifter Ska det finnas undantag för utlämnande av uppgifter i Balansen mellan brottsbekämpning och Vår sammanfattande bedömning........................................... Balansen i våra förslag ............................................................ Fördelning av kostnaderna ......................................... Sammanfattning av våra förslag och bedömningar............... 13.3.1 Uppgifter från vissa leverantörer m.fl........................ 13.3.2 Nuvarande ersättningar i samband med verkställande av hemlig teleavlyssning och hemlig 13.3.3 Nuvarande ersättningar i samband med utlämnande av trafikuppgifter enligt lagen om Kostnadsbedömningar och kostnadsfördelningar i andra Nuvarande kostnadsfördelning avseende hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning........................... Vilka kostnader uppstår? 13.6.1 Kostnader för att identifiera och spara de uppgifter som ska lagras ............................................. 13.6.2 Kostnader för att lagra uppgifter ............................... 13.6.3 Kostnader för att lämna ut uppgifter......................... Hur stora blir kostnaderna?................................................... 13.7.1 Leverantörernas uppgifter .......................................... 13.7.2 Beräkningar av kostnader för genomförande av 13.7.3 Vår bedömning av kostnaderna ................................. 13.8.1 Våra utgångspunkter .................................................. 13.8.2 Olika modeller för kostnadsfördelning..................... 13.8.3 Vårt förslag på hur kostnaderna ska fördelas............ 13.8.4 Ersättning för utlämnande av trafikuppgifter........... Sammanfattning av våra bedömningar.................................. 14.3.1 Generella regler i konkurrenslagen............................ 14.3.2 Specifika regler i lagen om elektronisk Konkurrensen på marknaden för elektronisk 14.4.1 Fasta samtalstjänster................................................... 14.4.2 Mobila samtalstjänster................................................ 14.4.3 Datakommunikations- och Internettjänster............. Inverkar våra förslag på konkurrensen? 14.5.1 Kostnader för att identifiera, spara och lagra 14.5.2 Kostnader för att lämna ut uppgifter ........................ 14.5.3 Konkurrensen i ett EU-perspektiv............................ Sammanfattning av våra förslag............................................. Behovet av statistik ................................................................ Uppgifter som ska omfattas av statistiken ........................... Ansvaret för statistiken ......................................................... Konsekvenser och genomförande ............................... Sammanfattning av våra förslag och bedömningar............... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslaget till förordning (0000:00) om lagring av trafikuppgifter m.m. för brottsbekämpande syften ............. Särskilt yttrande av ............................. Särskilt yttrande av Per ......................................... Bilaga 1, Dir. 2006:49 ..................................................... Bilaga 2, Dir 2007:37 ...................................................... Beredningen för rättsväsendets utveckling (Ju 2000:13) nen) eller Justitieombudsmännens ämbetsberät- Lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- Personuppgiftslagen (1998:204) Bombattentaten i initierade det arbete som ledde till att och rådet antog direktivet (2006/24/EG) om lagring av trafik- uppgifter. Direktivet syftar till att säkerställa att uppgifter om kommunikation med fast och mobil telefoni, Internetåtkomst, e- post och Internettelefoni lagras så att de brottsbekämpande myn- digheterna kan få tillgång till uppgifterna för utredning, avslöjande och åtal som avser allvarlig brottslighet. Till skillnad mot vad som gäller när varje leverantör själv har att bedöma vilka uppgifter som behöver lagras för den egna verksamheten ska samtliga de tra- fikuppgifter som anges i direktivet lagras under en viss bestämd tid för brottsbekämpande syften. Enkelt uttryckt rör det sig om upp- gifter som svarar på frågorna vem kommunicerade med vem, när skedde det, var befann sig de som kommunicerade och vilken typ av kommunikation användes. Uppgifterna får dock inte avslöja in- nehållet i en kommunikation, t.ex. telefonsamtalet, sms- meddelandet, telefaxmeddelandet eller e-postmeddelandet. Bestämmelser om lagring av trafikuppgifter håller på att genom- föras eller har genomförts i alla länder i EU. Det följer av medlemskap i unionen att direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras även här. Utredningens uppgift är att föreslå en reglering för genomförandet som tillgodoser både behovet av att bekämpa allvarlig brottslighet och skyddet för medborgarnas integ- ritet. En utgångspunkt ska vara att lagringsskyldigheten ska omfat- ta de trafikuppgifter som myndigheterna kan ha tillgång till och som avser fast och mobil telefoni, Internetåtkomst, e-post och Internettelefoni. Direktivet ålägger medlemsstaterna att genomföra bestämmelserna i nationell rätt . När det gäller Internetåtkomst, e-post och Internettelefoni finns en möjlighet att skjuta upp genomförandet av direktivet till och med . Den möjligheten har utnyttjat. Utredningen drog tidigt den slutsatsen att det inte var menings- fullt att först föreslå regler om lagring av trafikuppgifter som en- bart rörde fast och mobil telefoni för att senare återkomma med förslag rörande övriga delar. I stället behövde förslagen presenteras i ett sammanhang. Utredningen har därför fått förlängd tid till för uppdraget. Genomförandet i andra länder Vi har inhämtat uppgifter om genomförandet eller förslag till ge- nomförande av direktivet i , och , de bal- tiska staterna, , , , och Tysk- land. Genomförandeproceduren skiljer sig åt mellan länderna när det gäller huruvida direktivet genomförs i sin helhet eller uppdelat mellan fast och mobil telefoni och Internet och när det gäller tidpunkten för genomförandet. Exempelvis är direktivet re- dan genomfört i sin helhet i medan har genomfört lagringsskyldigheten rörande fast och mobil telefoni. De uppgifter vi har fått innebär att , , och avser att genomföra direktivet i sin helhet vid ett och samma tillfälle medan genomförandet kommer att ske i etapper i , , , , och . Utifrån de uppgifter vi har fått om genomförandet i de olika länderna eller deras planer för genomförandet ser vi att de flesta länder kommer att ha en lagringstid . I kommer ti- den att vara för fast och mobil telefoni och för Internetuppgifter. Sex månaders lagringstid för samtliga kategorier av uppgifter är föreslagen i och medan 18 måna- der är föreslagen i . Det finns också skillnader mellan länderna i frågorna om vilka trafikuppgifter som ska lagras, om det ska finnas undantag från lag- ringsskyldigheten t.ex. för små leverantörer, om leverantörerna ska ha möjlighet att låta annan fullgöra lagringen samt i frågan om vem som ska stå för kostnaderna för att fullgöra lagringsskyldigheten och kostnaderna för utlämnande av uppgifter. I , och ska det allmänna stå för samtliga kostnader me- dan leverantörerna ska stå för samliga kostnader i , I övriga länder (, , och ) ska det ske en fördelning av kostnaderna. Enligt de upp- gifter vi har fått har integritetsfrågorna och direktivets inverkan på konkurrensen diskuterats i de enskilda länderna men debatten har inte uppfattats som ett hinder för genomförandet av direktivet utan tagits till vara för att höja kvaliteten i lagstiftningsarbetet i respek- tive land. Skyddet för den personliga integriteten Direktivet om lagring av trafikuppgifter innebär att det blir en regel att vissa trafikuppgifter ska lagras under en viss bestämd tid. Ett genomförande av direktivet medför att mycket stora informa- tionsmängder kommer att lagras. Endast en ytterst begränsad del av uppgifterna kommer att lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna och användas vid bekämpning av allvarlig brottslig- het. Trafikuppgifter är i många fall uppgifter om enskildas personliga förhållanden och korrespondens. Det är mot bakgrund av uppgif- ternas integritetskänsliga karaktär som de nuvarande bestämmel- serna om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till trafik- uppgifter har utformats. Att få ut trafikuppgifter för utredning om brott har ansetts vara särskilt känsligt från integritetssynpunkt och förutsättningarna för utlämnande är noggrant reglerade i rätte- gångsbalken och lagen om elektronisk kommunikation. Enligt vår mening är dock inte frågan om integritetsskyddet vid lagring av trafikuppgifter begränsat till de situationer där trafik- uppgifter lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna. En utgångspunkt för våra resonemang är att en generell lagring av tra- fikuppgifter i den omfattning som direktivet förutsätter påverkar både enskildas upplevelse av att få sin privata sfär inskränkt och integritetsskyddet för medborgarna i allmänhet. Intrånget i integri- teten sker enligt vår mening redan genom att det allmänna säkrar tillgången till trafikuppgifterna genom lagringen. Utredningen har vid en hearing inhämtat synpunkter på vilka risker som lagringen av trafikuppgifter medför för integritetsskyd- det. Vid hearingen framfördes bl.a. följande. Generella åtgärder som innebär att uppgifter om enskilda samlas in är mer problema- tiska från integritetssynpunkt än specifika åtgärder i enskilda fall. Lagringsskyldigheten innebär att trafikuppgifter som på något sätt rör praktiskt taget alla medborgare kommer att finnas lagrade. Uppgifterna kan ge kännedom om förhållanden av privat natur som man inte vill att andra ska få insyn i. Det är vetskapen om att dessa uppgifter finns lagrade och kan tas fram och granskas under lag- ringstiden och risken för att de läcker ut till obehöriga som deltaga- re vid hearingen ansåg vara det allvarliga bekymret från integritets- synpunkt. Det ansågs att lagstiftningen riskerar att få en psykolo- gisk verkan som innebär att människor blir rädda och miss- tänksamma och i högre grad upplever att de lever i ett kontroll- samhälle. Det kan påverka tilltron till myndigheterna. Vid hearing- en framfördes också att en ökad informationsvolym i allmänhet innebär en ökad risk för att informationen läcker eller sprids till obehöriga. Uppgifter kan komma ut genom bristande säkerhetsru- tiner eller genom medvetna åtgärder. Det framfördes också att det finns risk för att de brottsbekämpande myndigheterna kan komma att utnyttja trafikuppgifter i mycket högre utsträckning . Mot det anfördes dock att trafikuppgifterna behövs för utredning om allvarlig brottslighet och att de leder till att fler allvarliga brott upp och att fler brottsoffer därmed kan få upprättelse. En annan faktor som berördes vid hearingen är risken för ändamåls- glidning, dvs. risken för att när systemet för lagring av trafikuppgif- ter väl finns och fungerar kommer det att användas för andra syften än det ursprungligen var tänkt för. Deltagarna vid hearingen under- strök också vikten av ett säkert, öppet och transparent kontrollsy- stem så att medborgarna kan bedöma vilka trafikuppgifter som lag- ras, hur länge de lagras och hur uppgifterna används i brottbe- kämpningen. Direktivet innehåller flera artiklar som ska garantera en rimlig proportion mellan intresset av att allvarliga brott utreds och lagförs och integritetsskyddet. I vårt uppdrag ingår att belysa de integri- tetsaspekter som aktualiseras vid genomförandet av direktivet och lämna förslag om regler för lagring av trafikuppgifter som innebär ett tillräckligt skydd för lagrade uppgifter och som är förenliga med grundlags- och konventionsskyddet för den personliga integriteten. Trafikuppgifter som ska lagras Tillgång till trafikuppgifter är av avgörande betydelse för bekämp- ningen av allvarlig brottslighet. När behovet av trafikuppgifter för brottsbekämpningen ska bedömas måste utgångspunkten vara att det är medborgarnas behov av att allvarlig brottslighet utreds och lagförs som ska tillgodoses. Det är medborgarna i allmänhet och brottsoffren som för sin trygghet respektive upprättelse har an- språk på en effektiv brottsbekämpning. Ett genomförande av direktivet innebär att trafikuppgifter lagras som sammantaget ger upplysning om vilka som kommunicerade med varandra, när det skedde, var det skedde och vilken typ av kommunikationslösning som användes. Svaret på alla dessa frågor kommer i de flesta fall inte att finnas hos en enda leverantör utan de brottskämpande myndigheterna kommer att behöva ställa sam- man uppgifter från flera leverantörer för att få en klar bild. Den enskilde leverantören ska ha skyldighet att lagra enbart så- dana uppgifter som denne genererar eller behandlar. Det finns med andra ord ingen skyldighet att skaffa sig alla de upp- gifter som lagringsskyldigheten omfattar. Det betyder i princip att om uppgifterna finns hos leverantören , även om det bara rör sig om en ytterst , ska de lagras. Lagringsskyldighe- ten utgör därmed inget hinder mot exempelvis anonyma kontant- kort. Vid telefoni ska uppgift om följande lagras: nummer som slagits och nummer till vilka samtalet styrts, uppgifter om abonnent och registrerad användare, datum och spårbar tid då kommunikationen påbörjades och avslutades, den tjänst som använts, samt Vid mobil telefoni ska utöver det som anges under telefoni uppgift om följande lagras: uppringande parts abonnemangsidentitet och utrustnings- identitet, uppringd parts abonnemangsidentitet och utrustningsiden- titet, lokaliseringsinformation för kommunikationens början och slut, samt datum, spårbar tid och lokaliseringsinformation för den första aktiveringen av en förbetald anonym tjänst. Vid Internettelefoni ska utöver det som anges under telefoni upp- gift om följande lagras: uppringande parts IP-adresser, samt uppringd parts IP-adresser. Vid meddelandehantering (t.ex. e-post och SMS) ska uppgift om följande lagras: avsändarens och mottagarens meddelandeadress, uppgifter om abonnent och registrerad användare, datum och spårbar tid för på- och avloggning i meddelande- tjänsten, datum och spårbar tid för avsändande och mottagande av meddelandet, samt den tjänst som har använts och spårbar tid för användandet. Vid Internetåtkomst ska uppgift om följande lagras: uppgifter om abonnent och registrerad användare, datum och spårbar tid för på- och avloggning i Internet- tjänsten, typen av Internetanslutning som använts, samt