sou · GVB372 · 2008-01-01 00:00:00 — Det kan även förutsättas att den gemensamma nämnden inte säljer varor eller tjänster till privata kunder i en sådan omfattning att de uppgifter som den gemensamma nämnden utför åt medlemmarna inte kan sägas utgöra huvuddelen av verksamheten. Utredningen bedömer därför att det inte bör bli aktuellt med upphandling mellan medlemmarna och den gemensamma nämnden inom ramen för en samverkan i gemensam nämnd. 9.6.5Köp mellan kommuner och kommunala bolag Helägda kommunala bolag är upphandlande enheter enligt , oavsett om bolaget ägs av en eller flera kommuner eller landsting. Det är däremot oklart om ska tillämpas när en kommun eller ett landsting tar i anspråk tjänster från ett eget bolag. Upphandlande enheters avtal med egna bolag har vid flera till- fällen ifrågasatts och i flera domar underkänts av EG-domstolen.143 Även här har de s.k. Teckalkriterierna (se ovan) betydelse för bedömningen av om en tjänst ska upphandlas i enlighet med . en kommun ska utöva en kontroll över aktiebolagen som motsvarar den kontroll som den utövar över egen verksamhet och bolaget utövar huvuddelen av sin verksamhet för kommunen. 143Uppdrag rörande lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och samverkan, . Dnr Fi2006:06/2006/11., s. 19. Europeiska kommissionen tog upp frågan om köp mellan en kommun och ett kommunalt företag i samband med översynen av EG-direktiven och föreslog att en bestämmelse motsvarande det som slås fast i Teckal-domen skulle kodifieras i de nya EG-direk- tiven. Medlemsstaterna och kommissionen kunde emellertid inte enas om en sådan bestämmelse, varför det inte tagits in någon närmare reglering av köp mellan kommun och kommunalt företag i de nya direktiven (2004/17/EG och 2004/18/EG).144 I Regeringsrätten pågår mål som berör det kommunala bolaget ägs av 14 skånska kom- muner och tillhandahåller renhållningstjänster. En av frågorna i målen är om aktuell kommun (respektive kommun) borde ha upphandlat de tjänster (omhänder- tagande av kommunens avfall) de lämnat i uppdrag till SYSAV att utföra. Regeringsrättens domar kommer att få betydelse för att klargöra de svenska rättsförhållandena vad gäller frågan om kom- muners och landstings upphandling från egna bolag. Upphandlingsdirektiven (2004/17/EG och 2004/18/EG) innehåller bestämmelser om inköpscentraler. Enligt direktivet får medlems- staterna fastställa en möjlighet för flera upphandlande myndigheter att använda sig av en s.k. inköpscentral när myndigheten anskaffar byggentreprenader, varor och tjänster. Bestämmelserna i direktivet befriar de upphandlande myndigheterna från skyldigheten att upphandla den tjänst som inköpscentralen utför, dvs. även om ersättning utgår för tjänstens utförande. Detta gäller åtminstone i de fall då inköpscentralen inte bedriver upphandlingsverksamhet med ett vinstintresse. Reglerna om inköpscentraler är valfria att genomföra för medlemsstaterna. föreslog i sitt slutbetänkande att regeringen för in bestämmelser i båda tilltänkta upphandlings- lagarna som gör det möjligt att använda en inköpscentral vid upp- handling.146 Redan i sitt delbetänkande hade utredningen förordat detta förslag, men bedömt att det krävde noggrannare analyser.147 2006/07:128 Ny lagstiftning om offentlig upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, s. 145Mål nr 172--179-06 146SOU 2006:28 Nya upphandlingsregler 2, s. 147SOU 2005:22 Nya upphandlingsregler, s. Regeringen gjorde dock bedömningen att direktivens bestäm- melser om inköpscentraler inte ska införas i svensk lagstiftning. Detta förslag hade sin grund i del- betänkande, då remissbehandlingen av slutbetänkandet ännu inte var avslutat. Regeringen avser att återkomma till frågan om inköps- centraler i samband med den fortsatta beredningen av slut- betänkandet.148 9.7Kommunal samverkan och konkurrens En aspekt som bör tas upp i samband med att sam- verkan ökar är konsekvensen för konkurrensen inom vissa sek- torer. Hur påverkar det näringslivets möjlighet att vara med och konkurrera, när kommuner eller landsting samverkar? Konkurrensfrågorna belystes i samband med att regeringen lade fram den proposition som föreslog att samverkan skulle kunna ske i en gemensam nämnd. Regeringen ansåg då att behovet av samverkan fanns inom alla områden och att tillämpningen av bestämmelserna borde ha möjlighet att variera efter behoven. I regeringens förslag förutsattes att samverkan i gemensam nämnd skulle bli tillåten inom alla kommunala verksamhetsområden.149 avstyrkte i sitt remissvar förslaget i den del som det innebar att samverkan i gemensam nämnd skulle få ske inom alla kommunala verksamheter. ansåg att konkurrensskäl talade för att samverkan på ett sådant sätt endast skulle få ske beträffande obligatorisk verksamhet och på områden där samverkan kan motiveras på samhällsekonomiska grunder, t.ex. inom räddningstjänsten. När det gällde verksamheter på kon- kurrensutsatta marknader såg också en risk för korssubventionering, dvs. att icke konkurrensutsatta verksamheter får stödja eller subventionera den konkurrensutsatta. Verket ansåg vidare att en omfattande samverkan kring upphandling och därmed samordning på köpar- eller beställarsidan kunde medföra att små och medelstora företag inte kan delta i anbudsgivningar.150 I samband med behandling av ovan nämnda proposi- tion framkom en del synpunkter liknande i två 2006/07:128 Ny lagstiftning om offentlig upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, s. 1996/97:105 samverkan, s 39f. 150Konkurrensverkets yttrande rörande SOU 1996:137 och gemensam nämnd – två former för samverkan. Medan majoritet ställde sig bakom regeringens förslag lämnade i utskottet en reservation till det aktuella betänkandet. De moderata ledamöterna uttryckte att de delade regeringens uppfattning om att det behövs enkla och smidiga former för samverkan, men att de också hade farhågor för att de föreslagna reglerna skulle ha en negativ inverkan på konkurrensen. De skrev att samverkan i gemensam nämnd eller kommunalförbund därför i första hand skulle få förekomma för just upphandlingar och för myndighets- utövning. I det då föreliggande förslaget ville de att begränsningar skulle vidtas som kunde stimulera konkurrensutsättning istället för tvärtom. De ville se en bestämmelse som hindrar tjänsteproduktion i egen regi genom gemensam nämnd eller kommunalförbund om inte denna föregåtts av en konkurrensupphandling. ledamöter i utskottet lämnade också en reservation. De påtalade att de ansåg att det krävdes tydliga avgränsningar för att förhindra att kommunala bolag som ägnar sig åt affärsdrivande verksamhet glider över i den nya samverkansformen.151 Enligt utredningens bedömning kan incitamenten för att göra en upphandling i konkurrens minska vid samverkan, eftersom kommunerna tillsammans kan hitta lösningar som gör att de i egen regi klarar av att bedriva verksamheten mer kostnads- effektivt än de klarat av tidigare. Samverkan behöver inte innebära att kommunerna eller landstingen utför sina uppgifter i egen regi. Även kommuner eller landsting som väljer att samverka i kommunalförbund eller gemensam nämnd kan välja att göra gemensamma upphandlingar från privata aktörer. Ett sådant tillvägagångssätt kan visserligen föra med sig att det kan bli svårare för mindre företag att kon- kurrera i och med att upphandlingarnas omfattning blir större, såsom framhåller i sitt remissvar ovan. Det bör understrykas att samverkande kommuner och landsting har dessa valmöjligheter, och att egenregi inte är ett självändamål. Hur samverkande kommuner väljer att bedriva sin verksamhet är däremot ett politiskt beslut för respektive samverkanskonstellation att fatta inom ramen för gällande lagstiftning. 1996/97:KU:20. 9.8Utvidgade möjligheter till samverkan Utredningens förslag: Två eller fler angränsande kommuner får bilda en gemensam styrelse för fördjupad samverkan kring olika uppgifter. Förutsättningarna för bildande av gemensam styrelse regleras närmare i den lag (2007:000) om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse som utredningen föreslår. Kommuner som bildat en gemensam styrelse får vidare, utan att överlåta ansvaret för dessa uppgifter till den gemensamma styrelsen, träffa avtal om att uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning mot enskild och som åligger kommuner enligt lag ska skötas helt eller delvis av en eller flera av de andra kom- munerna. Kommunerna får också för sådana uppgifter uppdra åt anställda i annan kommun att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. För att skapa intresse för att bilda gemensam styrelse föreslår utredningen att regeringen genomför en flerårig projektsatsning för försöksverksamheten, där kommuner som bildar gemensam styrelse bl.a. erbjuds metodstöd och möjligheter till erfarenhetsutbyte. Projektet bör samordnas av en särskild funktion inom . Försöksverksamheten föreslås bli femårig och avslutas med en utvärdering. Utredningens uppdrag i den del som rör samverkan är mycket omfattande. Det har exempelvis inte varit möjligt att göra någon djupgående analys av olika verksamhetsområden, utan i de flesta fall gör utredningen sina bedömningar om samverkan mer generellt rörande de kommunala verksamheterna. Några av de utgångspunkter vi anser grundläggande för de förslag vi lägger rörande samverkan är att samverkan ökar i omfattning och av många ses som nöd- vändig utifrån dagens kommunstruktur om kommuner ska klara sina åtaganden, att behovet av kompetens, bl.a. specialistkompetens, är den främsta anledningen till ökningen av samverkan, att kommunala företrädare efterfrågar enkla och flexibla former för samverkan, att kommunala företrädare ogärna skapar politiska över- byggnader för samverkan kring verksamheter i liten omfattning eller uppgifter som upplevs som opolitiska (administration, viss teknisk service), att krav på enkelhet och flexibilitet måste vägas mot insyns-, kontroll- och påverkansmöjligheter där demokratin värnas, att den ökade mångfalden av samverkanslösningar och geo- grafiska överlappningar kan ses både som ett demokratiskt och ett praktiskt problem, att kommunala företrädare anser att ett av de största hindren mot samverkan är , samt att näringslivet upplever att kommuner och landsting brister när det gäller tillämpning av vid samverkan som involverar köp av tjänster. 9.8.1Försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till en försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse. En gemen- sam styrelse består av två eller flera angränsande kommuner, som utvecklar fördjupad samverkan kring flera uppgifter under en och samma politiska överbyggnad. Modellen innebär inte att en ny juridisk form för samverkan tillskapas, utan bygger på kommunallagens bestämmelser för gemensam nämnd (jfr avsnitt 9.3.4 om samverkan i gemensam nämnd). Vid samverkan i gemensam styrelse utsträcks därmed lokaliseringsprincipen till att omfatta de samverkande kommuner- nas hela område. Det finns möjlighet att delegera uppgift till anställd i annan kommun. Det bör vidare inte vara aktuellt med upphandling mellan medlemmarna och den gemensamma styrelsen (jfr utredningens analys utifrån Teckal-kriterierna i avsnitt 9.6.4). Samverkan i gemensam styrelse har demokratisk förankring och de samverkande kommunernas fullmäktige kan behålla ett större mått av inflytande än i t.ex. kommunalförbund. Sammantaget ger därför organisationsformen de flesta av de möjligheter som efterfrågas från kommuner när det gäller samverkan. Genom fördjupad samverkan enligt utredningens modell skapas tillit och förtroende mellan ingående parter, vilket av många fram- ställs som de mest grundläggande förutsättningarna för samverkan, oavsett t.ex. ekonomiska eller juridiska möjligheter. Det skapar utrymme för ett givande och tagande och underlättar en utvidgning och ytterligare fördjupning av samverkan. Strategiska helhets- lösningar gör det också möjligt att se samband mellan enskilda verksamheters olika delar samt olika verksamheters koppling till varandra. En grupp kommuner som fördjupar sin samverkan kan bli en starkare part i förhållande till andra samhällsaktörer. Den ökade mångfalden av samverkanslösningar i överlappande nätverk gör det svårt att säkra insyn och ansvarsutkrävande, vilket gör att samverkan kan få negativa konsekvenser för den lokala demokratin. Utredningen ser det som önskvärt att ur demokrati- synpunkt minska antalet samverkanskonstellationer, något som bildandet av gemensamma styrelser torde kunna åstad- komma. En gemensam styrelse förväntas inte bara ta initiativ till ny samverkan utan även överta ansvar från befintliga samverkans- projekt eller gemensamma nämnder som skapats för enstaka uppgifter. skriver i sitt slutbetänkande att det på kan bli aktuellt för staten att ställa krav – framför allt på små kommuner – på en utbyggd och formaliserad sam- verkan.152 En gemensam styrelse enligt utredningens modell skulle kunna utgöra exempel på sådan formaliserad samverkan. Samverkan enligt utredningens modell kan dessutom ge likartade förutsätt- ningar som en sammanläggning av kommuner, och lägger inte hinder i vägen för en sådan utveckling . Utredningen vill betona att samverkan inte är att betrakta som en driftsform som innebär att service och tjänster utförs av kommunala aktörer i egen regi. Den gemensamma styrel- sen kan även upphandla utförandet av tjänster från privata utförare. Bildande av gemensam styrelse De kommuner som beslutar att bilda en gemensam styrelse ska anmäla detta till regeringen. Utredningen har inte för avsikt att föreslå lämpliga kommungrupperingar för bildande av gemensam styrelse. Initiativ till att bilda gemensam styrelse bör komma från kommunerna själva. Tänkbara kriterier för kommunerna att ta hänsyn till är bebyggelsestruktur, arbetspendling, flyttströmmar och kommersiell service (jfr Nuteks indelning i s.k. funktionella analysregioner, FA-regioner153). 152SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s. 273. 153Sundström, B. Samverkan i samverkansområden. Dnr Fi2006:04/2006/13. En gemensam styrelse kan hos regeringen begära att inte längre ingå i försöksverksamhet med gemensam styrelse. Till regeringen ska också anmälas i fall en eller flera kommuner beslutar att lämna den gemensamma styrelsen, men att kvarvarande kommuner fort- sätter att samverka. Detsamma gäller om ytterligare kommuner önskar ansluta sig till en gemensam styrelse som fått regeringens godkännande. Det kan finnas anledning att se över om administrativa eller juridiska problem kan uppstå om kommuner bildar gemensam sty- relse över länsgräns, t.ex. vad gäller relationer till statliga myndig- heter som utövar tillsyn över vissa kommunala verksamheter. Utredningen ser inget hinder för att kommuner som bildar en gemensam styrelse även samverkar i andra former och med andra aktörer. I vissa frågor kan det t.ex. krävas samverkan inom ett helt län. Framför allt ser utredningen inte att den nya modellen ska hindra kommuner från att samverka med landsting. Politisk organisation och representation Varje kommun utser minst en ledamot och en ersättare till den gemensamma styrelsen. I praktiken torde det bli aktuellt med fler ledamöter, så att t.ex. även oppositionen i de deltagande kom- munerna blir representerad. Den gemensamma styrelsen tillsätts formellt i en av de sam- verkande kommunerna, värdkommunen. Fullmäktige i värd- kommunen utser ordförande och vice ordförande bland leda- möterna i den gemensamma styrelsen (jfr 6 kap. 15 § KL). Det hindrar inte att värdkommunen väljer en ledamot från en annan kommun än den egna till ordförande respektive vice ordförande. Den gemensamma styrelsen föreslås samverka kring olika uppgifter. För att kunna hantera den mångfald av verksamheter det kan röra sig om samt att kunna ta ett strategiskt och långsiktigt utvecklingsansvar kan det inrättas utskott eller beredningar under den gemensamma styrelsen.154 Medan utskott är politiskt samman- satta organ kan en beredning bestå av både förtroendevalda och tjänstemän. En gemensam styrelse kan delegera beslutanderätt åt 154 Jfr 6 kap. 20 § KL vari stadgas att fullmäktige får bestämma att en nämnd ska ha ett eller flera utskott. Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott får nämnden själv bestämma att utskott ska finnas. Enligt 6 kap. 21 § KL får en nämnd tillsätta de nämndberedningar som behövs. ett utskott, en ledamot eller ersättare eller åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna. Endast ledamöter och ersättare i gemensamma styrelsen kan väljas till utskott enligt dagens bestämmelser (jfr 6 kap. 22 § KL). Utredningen anser att denna krets kan bli för begränsad, om man antar att en gemensam styrelse får en mängd olika uppgifter att hantera och för detta ändamål vill tillsätta flera utskott. Därför föreslår utredningen att det i lagen om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse förs in en möjlighet för en gemen- sam styrelse att även utse andra förtroendevalda att representera kommunerna i utskotten. Det torde också kunna bredda repre- sentationen och bereda plats för minoritetspartier. Fullmäktige kan också i enlighet med 3 kap. 4 § KL besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd. Det innebär att det går att inrätta en nämnd under en gemensam nämnd, vilket också kan vara ett sätt för de samverkande kommunerna att organisera sig i de fall de väljer att samverka kring många olika uppgifter. Att leda och samordna förvaltningen av de samverkande kom- munernas angelägenheter kvarstår som ett ansvar för respektive kommunstyrelse (jfr 6 kap. 1 § KL). Benämningen gemensam styrelse signalerar m.a.o. inte att den gemensamma styrelsen får någon överordnad roll i förhållande till de egna kommunstyrel- serna. Den gemensamma styrelsens ansvar framgår av det regle- mente de samverkande kommunernas fullmäktige fattar beslut om. Som framgår i avsnitt 9.5 föreslår utredningen att styrelsens upp- siktsplikt enligt 6 kap. 1 § KL förtydligas vid samverkan i gemen- sam nämnd, vilket därmed även skulle bli aktuellt för samverkan inom ramen för försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse. Gemensam personal, rekrytering m.m. Förvaltningen inom varje samverkande huvudmans område lyder under den gemensamma styrelsen, för att kunna omfattas av den gemensamma styrelsens beslutanderätt kring dess uppgifter. Genom att inrätta en gemensam styrelse kan det således vara ett alternativ för kommunerna att samordna förvaltningarna inom nämndens verksamhetsområden. Den gemensamma styrelsen kan även välja att för en verksamhet ha en gemensam förvaltningschef, som har sin anställning i en av Att anställa gemensamma förvaltningschefer kan framför allt bli aktuellt i de fall då det finns behov av nyrekrytering i samband med det kommande generationsskiftet i offentlig sektor. Det kan också vara ett resurseffektivt sätt för mindre kommuner att tillgodose behov av kompetens och samordning. En mindre långtgående variant är att den gemensamma styrelsen delegerar beslutanderätt till en förvaltningschef i någon av de samverkande kommunerna och att denne sedan ges möjlighet att vidaredelegera till anställda i de övriga kommunerna (jfr utredningens förslag om en utvidgning av bestämmelserna i 6 kap. 37 § KL, avsnitt 9.4). En fördel med ett fördjupat och långsiktigt samverkansarbete är att det ger utrymme för ett givande och tagande, t.ex. när det gäller att dela på tjänster. En gemensam styrelse kan planera för de verksamhetsområden där kommunerna ser behov av att dela på tjänster utifrån ett mer långsiktigt och brett perspektiv. För en mindre kommun kan det vara särskilt kännbart om samverkan kring en gemensam tjänst innebär att den egna kommunen får dra ner på sin personalstyrka. Ur ett mer långsiktigt perspektiv och med samverkan kring flera verksamheter är det mer sannolikt att alla samverkande parter får bistå med tjänster till de gemensamma uppgifterna. Den gemensamma styrelsens uppgifter En gemensam styrelse kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter. Genom att bilda en gemensam styrelse kan kom- munerna under en och samma politiska överbyggnad samla alla de uppgifter de vill samverka kring. Detta kan jämföras med de kommunalförbund som drivs som s.k. flersaksförbund, dvs. när kommuner eller landsting väljer att bilda ett kommunalförbund och sedan överlåter flera uppgifter till ett och samma förbund. Det finns också exempel på långtgående samverkan mellan kommun- grupperingar som inte valt någon av kommunallagens samverkans- former, t.ex. Umeåregionen och KÖBYT-samarbetet.155 I takt med att kommunerna vill fördjupa sin samverkan och överlåta ansvaret för ytterligare uppgifter till den gemensamma sty- relsen, kan respektive fullmäktige fatta beslut om ändring i 155 I ingår , , , , och (). Inom KÖBYT samverkar , , , och (). reglementet för den gemensamma styrelsen. Förutom de demo- kratiska vinsterna med mer samordnad samverkan torde det vara mindre resurskrävande att utöka verksamheten för en gemensam styrelse, än att skapa en ny samverkanskonstellation för varje ny uppgift. Förutom att ansvara för drift och förvaltning av de uppgifter kommunerna överlämnar till den gemensamma styrelsen, så kan den gemensamma styrelsen ha en mer strategisk roll som syftar till att se utvecklingsmöjligheter och nya potentiella samverkans- områden. Den gemensamma styrelsen blir då en arena för att driva och hålla ihop samverkansarbetet mellan kommunerna. En sådan mer strategisk och utvecklingsinriktad roll torde också höja den gemensamma styrelsens status samt intresset bland kommunernas förtroendevalda för att delta i densamma. Som nämndes inledningsvis baserar sig modellen med gemen- sam styrelse på kommunallagens regelverk för gemensam nämnd. Av förarbetsuttalandena framgår att uppgifter som överlämnas till en gemensam nämnd måste vara gemensamma för de samverkande kommunerna. Som framgick av avsnitt 9.3.4 kan det finnas vissa oklarheter kring hur begreppet gemensam uppgift ska tolkas. Vad gäller den föreslagna modellen vill utredningen särskilt upp- märksamma att en situation kan uppkomma då tre eller fler kom- muner bildar gemensam styrelse, men att det inom någon verksam- het bara är två av kommunerna som vill samverka och överlåta ansvaret för en viss uppgift. Utredningen föreslår därför att det enligt lagen om försöksverksamhet med bildande av gemensam sty- relse ska vara möjligt att överlämna uppgifter som inte är gemen- samma för alla samverkande kommuner. Uppgiften ska dock vara en gemensam uppgift för minst två av de samverkande kom- munerna som bildat gemensam styrelse. För att hantera en uppgift där endast några av kommunerna har intresse av att samverka, kan kommunernas fullmäktige eller den gemensamma styrelsen besluta att tillsätta ett utskott. Det finns också möjlighet att delegera beslutanderätt till utskottet. Utvidgade möjligheter för kommuner som bildar gemensam styrelse att samverka genom interkommunala avtal Förslaget om bildande av gemensam styrelse handlar framför allt om långsiktig och fördjupad samverkan med demokratisk förank- ring. Det kan finnas uppgifter som kommuner vill sam- verka kring, men där de ogärna överlåter hela ansvaret för upp- giften till ett gemensamt organ. Genom samverkan i avtalsform behåller varje enskild kommun det politiska och rättsliga ansvaret för verksamheten, även om beredning och handläggning utförs av en annan kommun. Som beskrevs i avsnitt 9.3.1 finns i speciallag- stiftning vissa begränsade möjligheter till samverkan genom inter- kommunala avtal. Utökade möjligheter till samverkan genom interkommunala avtal kan vara ett sätt att öka flexibiliteten och underlätta för kom- muner att samverka t.ex. inom verksamheter med höga krav på specialistkompetens. För att ytterligare underlätta samverkan vill därför utredningen, som en del i förslaget om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse, föreslå utvidgade möjligheter till samverkan genom interkommunala avtal för sådana kommuner som bildar gemensam styrelse.