sou · GVB310 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt kommitténs bedömning är det angeläget att uppmärksamma att det behövs bättre metodik för medborgarperspektivet i den nationella informationsförsörjningen vad gäller såväl kommunala som statliga verksamheter. Bättre kunskapsunderlag kan bidra till att framtida omprövning av hittillsvarande systemlösningar inom olika politikområden inte behöver begränsas av brist på kunskap om hur olika offentliga verksamheter sammantaget fungerar för den enskilde individen. Det är väsentligt att förbättra tillgången på information som med- ger att medborgaren får både en tydligare bild av hur de offentliga verksamheterna fungerar och kunskapsunderlag för egna val. 3TP PT Dir. 2006:30 Utvärdering av resultatstyrningen. Kunskapsbildning och lärande kring den statliga styrningen Ett generellt konstaterande utifrån kommitténs arbete är att till- gången på analyser av den statliga styrningens genomslag är relativt begränsad. Detta gäller såväl den interna statliga styrningen som den statliga styrningen av kommunala verksamheter. Till viss del förklaras detta av metodproblem – det kan vara svårt att konstatera styreffekter, såväl av statens styrning generellt som av specifika styrmedel. Men det beror också på begränsningar i praktiken, till exempel att man inte tar tillvara erfarenheter av de styrmedel som används eller att en omläggning av styrningen inte blir föremål för uppföljning. Ett allmänt intryck av utvärdering som rör välfärdstjänster är att de mer sällan uppmärksammar den samlade statliga styrning som omfattar de verksamhetsansvariga organen. Detta medför bristfälliga underlag för slutsatser om vilka styr- former som ger önskad effekt eller vilka som passar för en viss verksamhet. Det betyder också att styrformer justeras eller att nya styrformer introduceras utan någon uppföljning som visat om den föregående styrningen lett till önskat resultat eller ej. Mot bakgrund av de problem som kommittén noterat vad gäller den statliga styrningen behöver mer resurser satsas på ett lärande kring former och medel för statens styrning. Inte minst är det angeläget med ett arbetssätt inom där val av styrmedel, organisation och uppdrag till myndigheter i högre grad än baseras på systematisk uppföljning av styrningseffekter. På myndighetsnivån finns sektorsspecifika expert- och kun- skapsorgan såsom , och och generella utrednings- och ut- värderingsorgan såsom Statskontoret och Riksrevisionen.TPF4FPT De kun- skaper och den kompetens som finns på myndighetsnivån utgör en god grund för ett systematiskt lärande kring statens styrning. Potentialen hos de statliga expert- och kunskapsorganen borde tas tillvara bättre för ett sådant lärande inom , såväl inom olika sektorer som över sektorsgränser. Detta skulle bidra till ett stärkt generalistkunnande vad gäller utformning av den statliga styrningen. 4TP PT Se SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation (Sekretariats- rapport nr 1 till ) för en översikt av de statliga myndigheterna. Kommitténs bedömning: Det är angeläget att skapa en ökad tyd- lighet inom den statliga organisationen. För att åstadkomma en mer samordnad stat på regional nivå behövs ett territoriellt och tvärsektoriellt perspektiv som balanserar de sektoriella perspek- tiven och som rustar staten för att möta de nya regionkom- munerna. Kommitténs förslag: En modell för statlig samordning med ett territoriellt perspektiv bör skapas som bygger på ett utvecklat sam- spel mellan , länsstyrelserna och nationella sektorsmyndigheter. I modellen ingår ett nytt uppdrag för läns- styrelserna att till regeringen redovisa tvärsektoriella kunskaps- underlag. Mot bakgrund av problem inom dagens samhällsorganisation och framtida utmaningar finns det skäl att överväga ett antal organisa- toriska förändringar såväl av staten på nationell nivå som av läns- styrelserna och av statens regionala strukturer. Därvid är det väsentligt att se länsstyrelserna och annan statlig verksamhet på regional nivå som bärande delar i den samlade statliga strukturen. I detta avsnitt lägger kommittén fram förslag till en modell för samordning inom staten med ett territoriellt perspektiv som sam- tidigt avses skapa ett mer tvärsektoriellt arbetssätt i . En grundläggande förutsättning för modellen är att antalet län blir färre än och att den nuvarande geografiska mångfalden inom staten ensas. Kommittén återkommer med förslag till en gemensam geografisk indelning inom staten i avsnitt 6.4. Den analys av avigsidorna med sektoriseringen inom staten som kommittén gjort betyder inte att kommittén på något sätt under- skattar betydelsen av de fördelar som sektoriseringen medför i form av hög kvalitet i verksamheterna, fördjupad kunskap om sam- hällsproblem och ansatser för att komma till rätta med dem. Kommitténs strategi för att hantera de brister som dock kon- staterats är dels förslag för att dämpa den utpräglade sektorise- ringen inom , dels att i olika avseenden förnya den regionala nivån i samhällsorganisationen. Syftet med förslagen är att integrera det territoriella perspektivet och den regionala mångfalden i statsförvaltningens arbete på ett naturligt sätt. För att bereda politiska beslut som fattas av riksdag och regering och för att genomföra dem finns den statliga organisationsstruk- turen. Den består av , , nationella myndigheter på central nivå samt länsstyrelser och annan statlig verksamhet på regional och lokal nivå. På statsmaktsnivån finns för det första riksdagsförvaltningen med utskottskanslierna som stöd för behandling av regeringens förslag. För det andra finns med de olika departementen, som bereder förslag som regeringen före- lägger och regeringsbeslut om genomförande av riks- dagens beslut. I det senare skedet handlar det om utfärdande av lagar, beslut om förordningar, fördelning av medel från stats- budgeten och den fortlöpande styrningen av myndigheterna. Där- till svarar departementen för en rad riktade insatser på regeringens initiativ, till exempel tidsbegränsade projekt för att stimulera ut- veckling på offentliga verksamhetsområden och så kallade natio- nella samordnare med uppdrag att fokusera på särskilt angelägna samhällsproblem. De nationella myndigheterna har uppgifter inom olika sakom- råden och har i princip hela landet som verksamhetsområde. Myndigheterna och deras verksamhetsområden ingår i sektorer, som formas bland annat av den arbetsfördelning som gäller det statliga beslutsfattandet på statsmaktsnivån. De nationella myndig- heterna kan därför också benämnas sektorsmyndigheter. Vissa sektorsmyndigheter har verksamhet spridd över hela landet, medan andra finns på en eller ett fåtal orter. Vissa sektors- myndigheter bildar tillsammans med länsvisa fristående myndig- heter så kallade myndighetskoncerner. Exempel på en myndighets- koncern är och länspolismyndigheterna. Som resultat av omorganisationer inom staten har antalet myndighets- koncerner blivit allt färre. Som kommittén återkommer till i avsnitt 6.4, uppvisar dagens myndighetsstrukturer en betydande variation på regional nivå, något som innebär att indelningen i 21 län alltmer har förlorat i betydelse. Länsstyrelsernas verksamhetsområde avgränsas av länet och de har till skillnad från sektorsmyndigheterna uppdrag inom ett stort antal utgifts- och politikområden. Förordningen (2002:82) med länsstyrelseinstruktion anger även ett generellt samordningsupp- drag inom staten. I 2 § i instruktionen sägs bland annat att läns- styrelsen utifrån ett statligt helhetsperspektiv skall samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. Därtill kommer 39 § i instruktionen där det sägs att skall samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor som påverkar eller har betydelse för den myndig- hetens verksamhet. Inom ramen för kommitténs arbete har en genomgång gjorts av den statliga myndighetsstrukturen, bland annat med avseende på sakområden och kontaktytor i förhållande till andra aktörer i sam- hället.TPF5FPT Genomgången visade på mycket stora skillnader mellan myndigheter, såväl vad gäller verksamhetsvolym och antal anställda som uppgifter och befogenheter. Det finns en tendens att mycket små myndigheter inordnas i större och att tidigare fristående läns- organ förs samman till en nationell myndighet tillsammans med en hittillsvarande central förvaltningsmyndighet i sektorn. Den sektorsvisa organiseringen av staten och dess besluts- fattande har vuxit fram organiskt. De nationella sektorsmyndig- heterna har skilda roller. är rollen att vara utförare av statlig tjänsteproduktion, ibland är den att som expertorgan svara för uppföljning, utvärdering och fördjupad kunskapsbildning. Vidare svarar många myndigheter för styrning, det vill säga att utifrån nationella regler och egna befogenheter påverka andra aktörers verksamhet i samhället. Enligt kommitténs mening är det ibland svårt för såväl med- borgare som företag och kommuner att förstå och att hitta rätt bland de statliga aktörerna. Mot bakgrund av behov av en ökad tydlighet inom samhällsorganisationen finns det skäl att tydliggöra olika motiv för inrättande av myndigheter och kriterier för val mellan att inrätta en permanent myndighet och att välja kommitté- formen för en tidsbegränsad insats. Det är också väsentligt att frågor som rör myndighetsorganisation prövas inte bara inom ramen för respektive sektor utan också i ett generellt förvaltnings- politiskt perspektiv.TPF6FPT 5TP PT Genomgången redovisas i SOU 2007:11 Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation (Sekretariatsrapport nr 1 till ). 6TP PT Regeringen har beslutat om direktiv för en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Kommittén lägger i detta slutbetänkande inte fram några princi- förslag med syfte att förändra sektorsmyndigheternas upp- gifter eller befogenheter. Den strategi som kommittén förespråkar för att hantera konstaterade brister är dels att förbättra processer och arbetsorganisation inom med syfte att dämpa den utpräglade sektoriseringen inom detta, dels att förnya den regionala nivån i samhällsorganisationen i olika avseenden. Kommitténs förslag att skapa ett territoriellt perspektiv kommer att få betydelse för nationella sektorsmyndigheter, inte minst för myndigheter med en geografiskt spridd verksamhet såsom infra- strukturmyndigheterna och myndigheter som svarar för indivi- duella välfärdstjänster respektive transfereringar till individer. Det nya uppdrag för länsstyrelserna att ta fram tvärsektoriella kun- skapsunderlag i en dialog med som föreslås nedan, skapar behov av goda samverkansformer mellan nya läns- styrelser och sektorsmyndigheterna. Medan sektorsmyndigheterna även fortsättningsvis står för den fördjupade expertisen vad gäller olika sakområden, skall det hos utvecklas en genera- listkompetens att kunna ta tillvara kunskapsunderlag från de olika sektorsmyndigheterna i länet och att lägga samman dessa underlag till en helhetsbild som redovisas för regeringen. I modellen ingår således ett utvecklat samspel mellan , länsstyrel- serna och ett antal sektorsmyndigheter. Syftet är att balansera de sektoriella perspektiven med ett tvärsektoriellt och territoriellt per- spektiv. Vidare kommer kommitténs förslag i avsnitt 6.5 nedan avseende tillsynen i samhällsorganisationen att aktualisera frågor som rör rollfördelning mellan sektorsmyndigheter och nya länsstyrelser inom ramen för en bättre samordnad offentlig tillsyn. Behov av en mer samordnad stat på regional nivå Sektoriseringen av statens organisation och styrning medför att staten ibland uppfattas som otydlig, både av enskilda som berörs av statliga beslut och av aktörer som söker samverkan med staten. Be- redning och beslutsfattande på statsmaktsnivån sker i stor ut- sträckning inom ramen för varje sektor för sig. När det gäller att komma till rätta med arbetslösheten bland unga, är det för den enskilde lika viktigt att arbetsförmedling och arbetslöshetsersättning fungerar väl som att det finns utbildnings- möjligheter som leder till eget förvärvsarbete och därmed en fast förankring på arbetsmarknaden. Därtill behövs ett samspel mellan den statliga arbetsförmedlingen och kommunen som också har an- svar för unga med svårigheter på arbetsmarknaden. Men på den nationella nivån hanteras styrning och reglering av högskolesektorn i stor utsträckning åtskilt från arbetsmarknadspolitiken och från den statliga styrningen av den kommunala vuxenutbildningen. Det finns också påtagliga sektorsgränser mellan arbetsmarknads- politiken, socialförsäkringen och kommunernas socialtjänst. Även om det tagits många initiativ, såväl på lokal nivå som på myndighets- och statsmaktsnivå, kvarstår fortfarande pro- blem med att på allvar åstadkomma kraftfull samverkan över sek- torsgränserna vad gäller medborgare med sektorsövergripande behov.TPF7FPT Sektoriseringen försvårar både samordning inom staten på territoriell nivå och dialogen mellan staten och andra aktörer på regional och lokal nivå. En allmän tendens inom staten är att tilldelningen av resurser från statsmaktsnivån till myndigheterna har blivit alltmer generell. Det betyder ofta att den territoriella fördelningen av resurser över landet beslutas hos en sektorsmyndighet. I praktiken förekommer det sällan inom ramen för beredning tvärsek- toriella avvägningar för ett län, det vill säga att statliga resurser till flera olika statliga sektorer i länet övervägs . Det tas inte heller in några underlag för sådan beredning. Det finns ingen samlad arena för resursdialog mellan staten å ena sidan och kommuner, landsting och andra företrädare inom ett län å den andra, kring exempelvis den samlade mixen av statliga ut- bildningsinsatser, arbetsmarknadspolitiska åtgärder, prioriteringar inom arbete med sjukförsäkringen och kom- munala insatser inom skola och socialtjänst.TPF8FPT 7TP PT Detta belyses bland annat i Statskontoret 2006:3 Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem. 8TP PT I SOU 2006:115 Eftergymnasiala yrkesutbildningar – beskrivning, problem och möjligheter behandlas arbetslivets behov av en bredare eller djupare yrkeskompetens än den som gymnasieskolan kan ge. Utredaren konstaterar bland annat ett behov av regional samverkan som kan fånga och väga samman behov i arbetslivet och kanalisera dessa på ett tydligt sätt. saknas dock en regional nivå med lämplig kompetens och legitimitet för frågor av detta slag. Svårigheter av liknande karaktär gör sig gällande på andra om- råden, till exempel när det gäller statlig transportinfrastruktur, näringslivsinsatser av olika slag och arbetsmarknadspolitik.TPF9FPT Kraven på återrapportering från myndigheterna utformas också i sektorsperspektiv. Dessutom är nationella system för informa- tionsförsörjning sällan eller aldrig tvärsektoriella. De är inte utfor- made för att kunna belysa ett visst geografiskt område utifrån olika synvinklar, vare sig sektorsövergripande inom staten eller i kombi- nation med verksamheter som kommuner och landsting har ansvar för. Det betyder, för att anknyta till exemplet ovan, att det är svårt att i ett regionalt perspektiv ställa samman en samlad bild för ett län eller en region av såväl statliga arbetsmarknadspolitiska insatser, statens utbud av högskoleutbildning och de likaledes statliga KY- utbildningarna som folkhögskolesektorn och kommunernas in- satser inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen. Förutsättningarna för en territoriellt orienterad politik som griper över sektorsgränser och gränser mellan stat och kommun är outvecklade inom dagens samhällsorganisation. Enligt kommitténs mening är det angeläget att förändra befintliga strukturer och styrformer så att de hinder som sektoriseringen skapar för en mer samordnad och effektiv samverkan på regional nivå undanröjs eller dämpas. Inte minst är det angeläget att inom berednings- och beslutsprocesserna i skapa fungerande former för tvärsektoriella avvägningar av statens insatser med ett territoriellt perspektiv. Detta förutsätter i sin tur tvärsektoriella beslutsunder- lag. är det som har det administrativa ansvaret för länsstyrelserna, men för många upp- gifter hos länsstyrelserna ligger beredningsansvaret på andra departement. Flertalet statsråd har på sina bord frågor som på ett eller annat sätt berör länsstyrelserna. Med 21 länsstyrelser och nuvarande sektoriella arbetsorganisation i blir det ofrånkomligt att länsstyrelserna i beredningen behandlas som ett kollektiv. Det finns föga utrymme i dessa processer för bered- ning av varje län och länsstyrelse för sig. 9TP PT I , B. och , A. (2006) Alternativa förslag till samverkan i beskrivs det framväxande samarbetet i och hur dagens informella samarbete mellan regionens länsstyrelser, kommuner och landsting inom skulle kunna utvecklas till en nätverksorganisation med fokus på infrastruktur, boende, näringsliv och akademi. Regeringens myndighetsstyrning av länsstyrelserna är i grunden sektorsindelad. Detta bidrar till att staten på regional nivå, även i skepnad av , inte uppfattas som samlad. Dagens länsstyrelser som motvikt till sektorisering Dagens länsstyrelser verkar inom en lång rad statliga sektorer. Denna bredd innebär dock inte att förfogar över summan av de statliga åtgärder som berör ett län. är i flertalet fall en av flera statliga aktörer, även om den enligt sin in- struktion har ett generellt formulerat samordningsuppdrag. I realiteten utgör länsstyrelserna i mycket begränsad utsträck- ning motvikter till sektoriseringen inom staten. Särskilt tydligt är detta när det gäller utbildnings- och arbetsmarknadsområdena, där inte har några direkta myndighetsuppgifter.TPF10FPT Universiteten och högskolorna är, inom ramen för den styrning som grundas på högskolelagen och nuvarande resurstilldelnings- system, statliga organ med hög grad av självständighet vad gäller dimensionering och inriktning av den högre utbildningen. Läns- styrelsen har inte heller någon roll i den statliga myndighetsorgani- sationen när det gäller utbildning på lägre nivåer. Arbetsmarknads- verket är en väl sammanhållen statlig koncern med Arbetsmark- nadsstyrelsen som central förvaltningsmyndighet för länsarbets- nämnderna. Den praktiska betydelsen av landshövdingens roll som ordförande i länsarbetsnämndens styrelse synes ha varit begrän- Planerings- och beslutsprocesserna inom transportpolitikens område utgör exempel på en komplicerad flernivåstyrning som involverar ett stort antal aktörer.TPF12FPT Regionförstoringen leder till att gällande länsindelning blir alltmer otidsenlig – en allt större del av kollektivtrafik- och infrastrukturplaneringen kräver ett stor- regionalt perspektiv och samverkan över länsgränser. Länsstyrel- sens möjligheter att inom dagens samhällsorganisation faktiskt 10TP PT Ett undantag är att i enligt lagen (1997:114) om försöks- verksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning fullgör uppgifter som annars är läns- arbetsnämndens respektive . Denna försöksverksamheten pågår till och med den . 11TP PT I Budgetpropositionen har regeringen aviserat en ombildning av Arbets- marknadsverket så att och länsarbetsnämnderna avvecklas vid års- skiftet 2007/08. 12TP PT Se SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation (Sekretariatsrapport nr 3 till ). samordna olika aktörer och insatser som har betydelse för trafik- lösningar och transportutbud av betydelse för företag och invånare i länet är relativt begränsade. nuvarande roll för samordning av statliga insatser ter sig alltså som relativt svag och den är långtifrån heltäckande. uppdrag är i hög grad uppgifter inom ramen för olika sektorer. Den potential som ligger i flersekto- riella kompetens har inte tagits till vara av statsmakterna. Ett territoriellt perspektiv inom staten Enligt kommitténs mening bör en ny modell för samordning inom staten utvecklas som innefattar ett territoriellt perspektiv som balanserar de sektoriella perspektiven. Väsentliga inslag i en ny modell är tvärsektoriella kunskapsunderlag som belyser väsentliga fråge- ställningar inom ramen för ett geografiskt område, beredning av beslut inom som förenar de sektoriella perspektiven med ett kompletterande territoriellt perspektiv och en utvecklad dialog inom staten mellan den nationella och den regionala nivån. En nödvändig förutsättning för denna nya modell för statlig sam- ordning är att antalet geografiska områden är hanterligt, det vill säga att de blir betydligt färre än dagens 21 län. En modell för statlig samordning med ett territoriellt perspektiv förutsätter underlag för regeringens beslut som för olika geogra- fiska områden belyser till exempel individers samlade situation och kontakter med olika offentliga aktörer. Detta ställer krav på tvär- sektoriella underlag. Ett sådant kunskapsunderlag kan vara en belysning av det samlade utbildningsutbudet inom ett län ställt mot behov som finns bland olika grupper av arbetssökande och de insatser som görs för regional utveckling i länet. Kunskapsunderlag där trafikförsörjning, pendlingsmönster, sysselsättning och näringslivs- utveckling ställs mot en översikt av de insatser för regional utveck- ling som beslutats av olika statliga och kommunala huvudmän är ett annat exempel. Det kan också bli fråga om länsvisa välfärdsbokslut, till exem- pel underlag som i ett medborgarperspektiv belyser hur kom- munernas vård- och omsorgsinsatser och den regionkommunala hälso- och sjukvården tillsammans med relevanta statliga insatser på lokal nivå möter de behov som finns bland länets invånare, antingen generellt eller med fokus på vissa grupper såsom barn och ungdom. I sådana sammanhang kan det vara angeläget att under- söka tendenser till segregering efter sociala eller etniska mönster liksom skillnader i bemötande och tillgång på offentliga insatser mellan kvinnor och män. Kommittén föreslår att skall ges ett nytt uppdrag att till regeringen redovisa tvärsektoriella underlag, det vill säga kunskapsunderlag som avser brett definierade block av offentliga åtaganden och som belyser länet ur flera sektorsperspektiv. Avsik- ten med dessa kunskapsunderlag är både att förbättra statens upp- följning och utvärdering i sig och att motverka låsningar som skapas av sektorsgränserna i vad gäller beredning av förslag och andra ärenden. Kunskapsunderlagen kommer dess- utom att möjliggöra regionala jämförelser och bidra till en tydligare regional dimension på uppföljning och utvärdering av offentliga verksamheter. Det är väsentligt att regeringen inom ramen för myndighetsstyr- ningen av länsstyrelserna gör en tydlig politisk prioritering av vilka kunskapsunderlag som skall tas fram. Antalet underlag måste vara mycket begränsat och det är inte givet att alla kunskapsunderlag skall avse samtliga län. Tanken med de tvärsektoriella underlagen är inte att samtliga statliga politikområden skall täckas in. Uppdragen att ta fram tvärsektoriella kunskapsunderlag skall vara strikt prio- riterade utifrån vad som regeringen anser vara angeläget att få be- lyst med ett tvärsektoriellt och territoriellt perspektiv. De tvärsektoriella kunskapsunderlagen avses fogas in såväl i den återkommande budgetberedningen som i andra besluts- och bered- ningsprocesser i , såsom arbete med lagråds- remisser, särpropositioner och utredningsdirektiv. Med färre län blir det praktiskt genomförbart med tvärsektoriella inslag där statliga insatser från olika utgiftsområden vägs mot varandra för respektive län. Det blir också möjligt att utveckla en dialog inom staten mellan nationell och regional nivå för varje län. Ett utfall av sådana dialoger kan vara att regeringen ger en läns- styrelse eller dess chef i uppdrag att lösa ett eller flera konkreta samordningsproblem i länet. Dessa uppdrag kan då bli en fråga om att genomföra överläggningar med andra statliga aktörer i länet i samarbete med kommunala företrädare. I uppdragen kan ingå att återkomma till regeringen med åtgärdsförslag.