sou · GVB3101 · 2008-01-01 00:00:00 — Denna verksamhet övergick i den nuvarande utbildningsin- spektionen. Utredningen har för perioden läst Skol- verkets rapporter till regeringen, årsredovisningar och den enda externa utvärdering av utbildningsinspektionen som gjorts av . Utredningen har också läst ett urval av de senaste skolrappor- terna och ett mindre antal huvudmannarapporter. Syftet har varit att med utgångspunkt i denna dokumentation ta reda på vilka Utredningens uppdrag och arbete styrkor och svagheter inspektionen har. Rapporterna har också lästs utifrån den granskades synvinkel. För att få ett jämförelsematerial har utredningen skapat sig en bild av hur ett urval av andra inspektionsmodeller ser ut, särskilt de som den engelska inspektionen Ofsted och tilläm- par. Intrycken från dessa har bidragit till diskussionen om vad utredningen anser bör vara inspektionens huvudprinciper. Den engelska inspektionsmyndigheten innehållsrika och infor- mativa hemsida har gjort ett särskilt intryck. Denna har bidragit till att i någon mån uppväga bristen i att utredningen av tidsskäl inte kunnat besöka några inspektionsorganisationer i andra länder. För att komplettera den bild dokumenten ger har utredningen genomfört ett antal intervjuer och samtal med personer med olika bakgrund. Samtal har också förts med personer med olika funktio- ner i , både med personer som arbetar inom utbild- ningsinspektionen och personer med andra uppgifter. Deras bidrag har styrkt utredningen i tankarna om problemen i dagens utbild- ningsinspektion och hur en framtida utbildningsinspektion bör se ut. Utredningen har haft i uppdrag att samråda med och hålla sig informerad om arbetet i andra relevanta utredningar på skolområdet. Utredningen har bl.a. samrått med utredningen om översyn av myndighetsstrukturen inom skolväsendet m.m. och med företrä- dare för . Utredningen har också för att belysa olika delar av utredningens underlag även fört samtal bl.a. med utredningen om en fristående vuxenutbildning, yrkeshögskoleutredningen, gymnasieutredningen, samt utredningen om statliga specialskolor. Utredningen har även fört samtal med utredningen om tillsynen inom och skollagsberedningen inom . En del av arbetet med att skapa ett underlag och förankring för utredningens ställningstaganden har varit de samtal utredningen fört med , , , kommuner och landsting och . Se bilaga 3. Utredningens uppdrag och arbete För enkelhets skull använder utredningen begreppet skolan för de olika verksamheterna inom det offentliga och frivilliga skolväsen- det och övrig pedagogisk verksamhet när utredningen för generella resonemang. När det är motiverat av sammanhanget nämns respektive verksamhet vid namn. Av samma skäl använder utred- ningen begreppet rektor för att ange den person som har ansvaret för en verksamhet. 1Framväxten av tillsyn och granskning av skolan I syfte att få en återkoppling bakåt i tiden som grund för utred- ningens överväganden beskrivs i detta avsnitt hur tillsyn och granskning av skolväsendet har utvecklats till den form den har inom . Underlagen till avsnittet har bland annat hämtats ur skrifter från ningshistoria. Svensk obligatorisk folkskola beslutades och dåvarande folkskolestadga gav kyrkan ledningen för folkundervisningen. Kyrkoherden var ordförande i skolstyrelsen och hade t.ex. ett stort inflytande i anställning av lärare. folkskolestadga kan sägas utgöra grunden till den grundskola vi har . Relativt snart konstaterades behovet av en sakkunnigare ledning och tillsyn än den som kyrkan gav. Detta ledde till att det , , bildades en folkskoleinspektion. anställdes ca 30 folkskoleinspektörer. Målsätt- ningen var att kunna inspektera folkskolorna en gång . Verksamheten mötte även motstånd, bland annat ansågs att inspektionen bedrevs med överdriven iver och energiTPF1FPT. Enligt i Skolinspektörer minns krävdes mer instruktion än inspektion och krav. Påtryckargrupper fanns bland folkskollärarna och genom allmänna folkskollärarförening, som bildades 1TP PT , (red) (1994): Skolinspektörer minns – Minnen och dokument III. Reprocentralen HSC, 1994. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan , som var ledamot i dess styrelse, var en av dem som drev en förändrad ordning av folkskoleinspektionen. fastställdes ny instruktion för inspektionen. indelades landet i fasta inspektionsområden och fasta tjänster som folkskoleinspektörer inrättades. Folkskoleöverstyrelsen skulle leda och hålla samman inspektörernas arbete. Enligt skulle bland annat inspektörerna ha noggrann tillsyn över de lokala förhållandena, t.ex. organisation, arbetet i skolan och utrustning. skolkommission föreslog en sammanslagning av folk- skolan och realskolan, till en 9-årig skola. beslut 1950 ledde till förändringar i folkskolein- spektörernas arbete. De fick bland annat beslutanderätt i frågor om lärarbehörighet. fördes även diskussioner om inspek- törernas organisatoriska hemvist. Det fanns tankar om att dessa skulle kunna ingå i länsstyrelsernas organisation, men reform- beslutet medförde ett nytt läge och en utredningTPF3FPT tillsattes . Utredningen föreslog att en ny statlig regional skolmyn- dighet – länsskolnämnd – skulle inrättas. I denna nämnd skulle samlas inte bara den obligatoriska utbildningen utan även frivilliga skolformer. Frågan om regionala statliga organisationer ledde till att det tillsattes en utredning med uppdrag att se över länsskol- nämndorganisationen. Motiven var bland annat att resurser och lokal skolorganisation skulle ligga på länsstyrelserna och att kommunernas rätt att själva bestämma över sin verksamhet skulle öka. Utredningen föreslog också att länsskolnämnderna skulle avskaffas vad gällde organisationsfrågor. De pedagogiska frågorna skulle ligga i ett särskilt organ, länsskolinspektionen. Förslagen ledde inte till någon proposition och en ny utredning, den s.k. SSK- utredningen om ansvarsförhållandet mellan stat och kommun, till- sattes. Resultaten från denna utredning ledde bland annat till en proposition (prop. 1980/81:107) om den statliga skoladministra- tionen. () och 24 länsskolnämnder fick en ny organisation . Varje länsskolnämnd hade en styrelse och länsskoleinspektören var chef för verksamheten. Arbetet på länsskolnämnderna organiserades med en skolinspektör för det obligatoriska skolväsendet och en för de frivilliga skolformerna. 2TP PT blev åren 1910–1912 ordförande i styrelsen och var –1906 respektive 1911–1914 ecklesiastikminister. 3TP PT SOU 1955:31. Skolväsendets lokala och regionala ledning m.m. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan Inom nämnden fanns också pedagogiska tjänstemän med utredande uppgifter. En särskild tjänsteman hade ansvar för organisations- beslut som rörde den regionala nivån. Enligt Skolinspektörer minns skulle länsskolnämnderna: ansvara för utveckling, samordning och planering av skolan, stimulera, stödja och ge råd åt kommunerna, i samarbete med kommunerna och medverka i löpande utvärdering av skolans verksamhet, främja utvecklingsarbetet på regional och lokal nivå, utöva tillsyn över att målen och riktlinjerna för skolan förverk- ligades samt utföra olika förvaltningsuppgifter. I en uppsats av i Skolinspektörer minns beskrivs vad det innebar att inspektera. Inspektörerna hade mycket tid utanför tjänsterummet, enligt SÖ:s statistik . Enligt SÖ:s anvisningar skulle tre fjärdedelar av inspek- törernas tid användas för att se hur lärare och elever arbetade och fungerade. Resten av tiden skulle användas för planering, infor- mation och även fortbildning. Inspektion av läromedel, arbetsplaner o.d. är bara ytterverket. Inspek- tion bör, för att förtjäna namnet, innefatta genomgång av hela klass- uppsättningar av skriftligt och andra slags elevarbeten. // Att enbart avlyssna en lärarledd lektion sågs som en ofull- ständig inspektion. Efterhand visade det sig att dessa icke inspekterande uppgifter tog mer tid och att det blev mindre tid till att följa undervisningen i skolorna. skriver att när han senare funderar över utvecklingen om den uttunnade inspektionen då var början till en utveckling som ledde till att den statliga inspektionen avskaffades. –1982 fanns inom den dåvarande statliga skol- administrationen (SÖ) statliga gymnasieinspektörer. De skulle bland annat förverkliga den av riksdag beslutade gymnasie- reformen med dess nya ämnen och kursplaner, förändrade betygs- system och annorlunda kunskapskontroll. 4TP PT Folkskoleinspektör åren 1956–1958, skolinspektör i . Framväxten av tillsyn och granskning av skolan Gymnasieinspektörer minnsTPF5FPT innebar den sistnämnda uppgiften att inspektörerna på sätt och vis kom att ersätta den gamla censors- institutionen vid studentexamen. De långtidsförordnade inspek- törerna fick dels en nationell överblick över sina ämnen i fråga om kursplanetolkning, tillämpning och metodik som var unik, dels en förtrogenhet med läromedel och lokaler. Inspektörerna hade både en kontrollerande och rådgivande roll, där den rådgivande rollen efter hand kom att dominera. Enligt i samma skrift fick inspektörerna en roll att granska undervisningen som bland annat innebar att de skulle gå igenom skriftliga elevarbeten och lärarnas bedömning av dessa och lyssna på lektioner och bedöma omfattningen av elevaktiva arbets- sätt. I de skriftliga anvisningarna som SÖ fastställt betonades att gymnasieinspektörerna vid sina skolbesök skulle granska om undervisningen låg inom ramen för i läroplaner angivna mål. Även arbetsformer, innehåll i undervisningen, tillgång till utrustning och läromedel ingick i granskningen. Av skriften framgår att folkskole- inspektörerna hade . Detta kan jämföras med att i utbildningsinspektion ligger antalet resdagar på 40–/år. Inspektionsprogrammet togs fram av SÖ. Principerna för kontakterna mellan skolan och inspektören fanns dokumenterade i riktlinjer. Rutinerna var att skolan kontaktades före besöket och visst underlag begärdes in i förväg. Vid besöket fick inspektörerna arbetsmaterial som t.ex. betygskataloger och lös- ningar av centrala prov. Efter besöken som oftast genomfördes skrevs rapporter till skolan och till SÖ. Antalet besöksdagar på skolorna reglerades dels av vad som ansågs som rimligt, dels av tillgången på medel för resor och traktamente. Kännetecknande för inspektörerna var att de skulle vara kvali- ficerade ämnesexperter i gymnasieskolans skilda ämnen. Utöver inspektionsbesök skulle de anlitas som ämnesexperter i t.ex. prov- konstruktion och kursplanearbete inom SÖ. Antalet inspektörer motsvarade 35 heltidstjänster. De ordinarie gymnasieinspektörerna hade som regel en erfarenhet som gymnasielärare med god akademisk grund, flera hade forskarutbildning. I en annan grupp fanns ettårsförordnade gymnasieinspektörer där en förutsättning var att de skulle återgå till sin ordinarie lärartjänst e.d. En tredje grupp var inspektörer med mindre frekventa special- 5TP PT , (red)(1994): Gymnasieinspektörer minns. Reprocentralen HSC, 1994. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan kunskaper, t.ex. inom studie- och yrkesorientering, biblioteksverk- samhet, och vuxenutbildning. En fjärde grupp inspek- törer utgjordes av korttidsförordnade avnämarrepresentanter från bland annat arbetsmarknadsorganisationer, branschorganisationer och universitet och högskolor Diskussionen om inspektörernas arbetsfördelning mellan granskning respektive rådgivning diskuterades, bland annat i riks- dagen. I en motion (motion 1972:695) ansågs enligt skriften Gymnasieinspektörer minns att det utomordentliga instrument som SÖ hade i gymnasieinspektionen med dess högt kvalificerade personal inte hade utnyttjats för att skaffa information om undervisningens faktiska resultat fullt ut. Motionen avslogs med motiveringen att det faktiskt låg i inspek- tionens uppgift att granska och inhämta kunskap om gymnasie- skolan. redovisar i sin uppsats i Gymnasieinspektörer minns en samlad utvärdering som gjordes av (), som kom (dnr 1979:531). RRV:s bedöm- ning avsåg i första hand den del av gymnasieinspektionen som var dess utvärderande och granskande del. RRV förde i rapporten fram flera kritiska anmärkningar mot inspektionen. Några av anmärk- ningarna var att det saknades en tillräckligt genomarbetad och dokumenterad strategi för inspektionens arbete, att rådgivningen dominerade på bekostnad av uppföljning och utvärdering, att insamling, bearbetning och presentation av information om gymnasieskolan inte var systematisk och i alltför hög grad beroende av den enskilde inspektörens personliga uppfattning om sitt arbete, att möjligheterna att samordna gymnasieinspektörernas iakttagel- ser med övrig utvärdering av gymnasieskolan inte tillvaratogs, att bearbetningen och användningen på SÖ av inspektörernas iakttagelser borde kunna förbättras samt att SÖ inte hade utvärderat gymnasieinspektionen. Inom SÖ fanns enligt en tendens att sudda ut gränserna mellan inspektörerna och SÖ:s andra tjänstemän. Man såg ett behov av att använda alla tjänstemän som en samlad resurs. Mot detta talade inspektionens kritiska uppdrag att bedöma kursplanernas mål och innehåll i förhållande till verkligheten i Framväxten av tillsyn och granskning av skolan Hade inspektören själv direkt stått bakom kursplanen, minskade, menade man, hans möjlighet att utöva sådan kritik. gymnasieinspektion upphörde i samband med att SÖ omorganiserades och minskades i storlekTPF6FPT . Inspektionsverksamheten samlades därefter i länsskolnämnderna. Arbetsuppgifterna för länsskolnämnderna har för- ändrats. Fram var uppgifterna i huvudsak administra- tiva, därefter fick de en inriktning mot pedagogisk utveckling i skolorna. blev länsskolnämndernas uppdrag som statens regionala tillsynsorgan klarlagd. Genom den s.k. styrnings- propositionenTPF7FPT om skolans styrning och utveckling lades grunden till ett ökat kommunalt ansvar för skolan och en avreglering i det nationella regelverket som rörde skolans organisation och stats- bidrag. Efter beslut med anledning av styrningsproposi- tionen anpassade Länsskolnämnderna sina uppgifter i linje med beslutet. En viktig del i detta var att SÖ och länsskolnämnderna inte skulle vara en tolkande arena för centrala politiska beslut. Detta ledde till att länsskolnämndernas främjande uppdrag tonades ned och deras ansvar för statens tillsyn förstärktes. Enligt proposi- tionen skulle länsskolnämndernas roll bland annat bestå i tillsyn av att skolverksamheten bedrivs enligt nationellt fastställda mål och riktlinjer, rådgivning och stöd till skolmyndigheter och skolor // medverkan i den nationella utvärderingen. Propositionen betonade betydelsen av att länsskolnämnderna utövade tillsyn, dvs. de skulle kontrollera att verksamheterna bedrivs i enlighet med fastställda mål, riktlinjer och regler. Det föredragande statsrådet betonade att det var väsentligt att skilja mellan kontroll och stöd för att främja skolutvecklingen. Tillsynen innefattade även att på- tala om skolorna avvek från regelverket och i vissa fall aktualisera sanktioner. Tillsynen bör enligt min mening också omfatta att bevaka att lokala beslut inte äventyrar principen om ett enhetligt skolväsende och en likvärdig utbildningsstandard. Läns- skolnämnderna skulle också enligt propositionen kunna påtala 6TP PT Regeringens proposition 1980/81:107med anledning av betänkandet Förenklad skoladministration (SOU 1980:5). 7TP PT Skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:84). Framväxten av tillsyn och granskning av skolan missförhållanden på områden som finansieradesTPF8FPT av kommunen, t.ex. läromedelsstandarden. Om standarden var låg skulle länsskol- nämnden kunna påtala detta och begära in en redovisning av vad kommunen avser att göra för att rätta till situationen. SÖ tog så sent som fram vägledande utgångspunkter för tillsynenTPF9FPT. genomförde SÖ seminarier för tjänstemän på länsskolnämnderna, där man diskuterade bedömningsexempel, del- gav varandra erfarenheter från granskningsarbetet och hur man återförde resultaten av tillsynen till den berörda skolan eller kom- munen. De vägledande utgångspunkterna innehöll handfasta råd om hur tillsynen förbereddes, genomfördes, analyserades och återfördes. Utgångspunkterna var normativa utsagor åtföljda av text med bakomliggande resonemang, t.ex. följande. Ställ tid till förfogande för skolans personal och elever att vända sig till länsskolnämndens personal. Inbjud dem som deltar i samtalen att ta upp egna samtalsämnen med länsskolnämndernas representanter. När tillsynen utförs möter skolan eller kommunen statens repre- sentanter. I detta möte är det viktigt att skolans personal eller elever också får möjlighet att ställa frågor till de statliga representanterna. (a.a). Begreppet aktiv tillsyn användes som ett samlande begrepp som även inkluderade länsskolnämndens utvärderande uppgift, t.ex. att följa kunskapsutvecklingen och resultaten i skolorna. Skolbesök genomfördes i team från länsskolnämndenTPF10FPT. Syftet med dessa var att få en uppfattning om tillståndet inom det svenska skol- väsendet och om hur den lokala skolan förhåller sig till de mål- och riktlinjer som gäller för skolan. I genomfördes stora tillsynsaktioner där länsskolnämnderna i de berörda länen samlat gjorde gemensamma insatser i en speciell skola. Det fanns även informerande och utvecklande syften med skolbesöken, t.ex. att ge idéer om skolans organisation, innehåll och tillstånd. Arbetsgången för länsskolnämndens arbete indelades i olika faser: förberedelsefas, genomförandefas och återföringsfas. I den förstnämnda handlade det bland annat om att gå igenom dokumen- tation från skolan. I genomförandefasen, som pågick i , 8TP PT fick kommunerna särskilda statsbidrag för skolan som delvis täckte skolkostnaderna. 9TP PT (1990) Vägledande utgångspunkter för den statliga tillsynen av skolverksamheten, dnr 0106–90:611. 10TP PT Bergstén (1989): tillsyn i obligatoriska skolan i län. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan gick man igenom rektorsområdets struktur, utveckling, fortbild- ning av lärare, skoldemokrati, elevvård, etc. Efter besöken lämnades en redogörelse för nämndens intryck. Rapporten omfattade 10–15 sidor och kommunicerades med skolan. Efter detta skickades rapporten till huvudmannen. Nämnden genomförde också en uppföljning för att ta reda på hur de föreslagna åt- gärderna mottagits och genomförts. lade fram en rapportTPF11FPT om den dåvarande statliga skoladministrationen. I den påpekades bland annat flera brister i länsskolnämndernas arbete. Verket menade t.ex. att tillsynens omfattning varierade mellan nämnderna, att inriktningen av tillsynen inte på ett tydligt sätt anknöt till stats- makternas riktlinjer och att tillsynen inte tillräckligt omfattade ledningsfunktionen i kommuner och skolor. Med anledning av förslag från utredningen om en samlad läns- förvaltning lades en proposition (prop. 1988/89:154) på bord om en ny samlad länsförvaltning, en ny läns- styrelse, som även skulle inrymma länsskolnämndernas funktion. Enligt skulle detta ske från . Detta kom dock att ändras när beslutade om den s.k. ansvarspropo- sitionen (prop. 1990/91:18) som bland annat klargjorde det kom- munala ansvaret för skolan. Motivet var att den förändrade statliga skoladministration som föreslogs i propositionen om en samlad länsförvaltning skulle ha blivit för svag med en separat länsstyrelse- organisation på skolområdetTPF12FPT. beslut innebar också att SÖ och länsskolnämnderna avvecklades och bildades sommaren . Diskussionen om det som kom att bli tillsyn startade i den s.k. som gjordes inför att verket bildades år 1991.TPF13FPT revisorers rapport (1993/94 RR11) angående tillsyn av skolan resulterade i att underströk behovet av att bedrev en utökad och mer aktiv tillsyn av skolan. Tillsyn sågs i utredningen som ett komplement till den nationella 11TP PT (1990) Den statliga skoladministrationen. 12TP PT (2006): Statens kaka – Om nedläggning av och Länsskolnämnderna. Universitetstryckeriet, , 2006. 13TP PT Intervju med kanslichef . Framväxten av tillsyn och granskning av skolan uppföljningen och utvärderingen och skulle inriktas dels på enskilda elevers rätt, dels det som benämndes spelreglerna. Med spelreglerna menade man dels ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, dels huvudmannens ansvar för styrning och egen- kontroll. –1993 skedde all tillsyn lokalt från något av 75 lokala kontor. Alla beslut fattades av general- direktören. Besluten var få och rörde i huvudsak fall där elever utsatts för kränkningar. Viss tillsyn skedde av fristående skolor. Någon strukturerad styrning från verkets ledning fanns inte uttalad. ledning tog initiativ till en starkare styrning av verksamheten genom att ett särskilt program för tillsyn inrät- tades. Verksamheten delades in i fem programområden: uppfölj- ning, utvärdering, utveckling, tillsyn och forskning. verkade regeringen återkommande bland annat i regleringsbrev för att öka tillsynens omfattning samt utöka dess former och bredda dess inriktning. genomförde en omorganisation och de små lokalkontoren drogs samman till åtta större kontor. En tillsynsenhet skapades direkt under general- direktören. Avsikten var att enheten skulle fungera som motor och utföra styrning, samordning och kvalitetssäkring av det tillsyns- arbete som skedde ute på de åtta lokalkontoren. fattade beslut om en ny program- plan för tillsyn. Den innehöll fem områden: enskild elevs rättig- heter och integritetsfrågor, rättssäkerhet i betydelsen hur huvud- männen hanterade myndighetsutövningen, egenkontrollen i kom- munerna, grundläggande statliga krav samt fristående skolor och utlandsskolor. Planen och inriktningen diskuterades informellt på men fick inte några skriftliga instruktioner. som följde expanderade tillsynen och verksamheten utvecklades. drabbades skolan i kommunerna av omfattande besparingar. Det väckte ett intresse för tillsyn bland framför allt föräldrar som ledde till att anmälningarna som rörde konsekvenser av nedskärningarna ökade. Ett projekt startades på för att undersöka konse- kvenserna av de kommunala nedskärningarna. revisorer inledde en granskning av Skol- verkets tillsyn och deras rapport kom . Den konstaterade att tillsynen hade brister och var för svag. Framväxten av tillsyn och granskning av skolan revisorerna granska om eleverna fick en likvärdig utbildning. Skol- verket framförde i sitt remissvar att verket inte kunde ta ställning till i sin tillsyn om utbildningen var likvärdig. Utbildnings- utskottets betänkande menade att istället skulle granska förutsättningarna för likvärdighet. underströk även behovet av att bedrev en utökad och mer aktiv tillsyn av skolan. gjordes även tematiska tillsynsutredningar i sex kommuner kring kommunernas uppföljning, utvärdering och egentillsyn (styrning och egenkontroll). hade denna tillsyn genomförts i ett tjugotal kommuner. Ett arbete startades även för att försöka analysera vad förutsättningarna för likvärdighet var. togs en ny programplan fram, som var mera utvecklad bland annat vad gällde tillsynens inriktning och hur till- synen skulle gå till, kvalitetssäkras och utvecklas. Förutsättningar för likvärdighet operationaliserades i sex tillsynsområden. –1998 granskades alltid kommunernas styrning och egenkontroll tillsammans med ett annat tillsynsområde. I vissa kommuner t.ex. Kumla och granskades alla aspekterna i en s.k. fullbreddstillsyn. Ett stödmaterial om saklighet och allsidig- het för granskningen av fristående skolor utarbetades. Även andra riktlinjer för tillsynsarbetet togs fram. I budgetpropositionenTPF14FPT för var regeringen kritisk till låga prioritering av tillsynen: Regeringen har under begärt ökning av tillsynen, vilket däremot inte infriats. Vidare skrev regeringen att den utgick från att ökade den egeninitierade tillsynen i enlighet med begäran i reglerings- brevet. I en senare budgetpropositionTPF15FPT skrev regeringen följande. Regeringen har begärt att tillsynen inom ska öka, något som inte har infriats. har i stället tillsynen minskat i omfattning (från 1998 till 1999). Regeringen kommer uppmärksamt att följa den fortsatta utvecklingen.