sou · GWB381 · 2008-10-08 00:00:00 — Barnen påverkas negativt av att vistas och växa upp i en miljö där våld, hot och trakasserier är vanligt förekommande. Dessutom uppgav Brå att barn ofta tas upp som en bidragande orsak till den situationen som har lett till ansö- kan om besöksförbud. Stridigheter om vårdnad och umgänge togs upp som ett problem i en dryg tredjedel av alla ärenden som rörde personer med gemensamma barn i studien. Trots att det uppenbart finns en problematik kring barn och besöksförbud påpekade att endast en femtedel av skyddspersonerna som hade barn hade fått stöd av (Brå Rapport 2007:2, s. 64 ff.). Orsaken till att inte agerar i fler fall kan bero på att de inte underrättas om att föräldrarna berörs av besöksförbud och i vissa fall på att underrättelserna inte leder till någon åtgärd. Underrättelseskyldighet föreligger enligt 4 a § förordningen (1988:691) om tillämpning av lagen (1988:688) om besöksförbud för den, åklagare eller domstol, som beslutar om besöksförbudet. Enligt 14 kap. 1 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL, är bl.a. myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verk- samhet får kännedom om något som kan innebära att social- nämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Det betyder att även t.ex. polisen är skyldig att anmäla om det finns risk för att barn far illa om det uppdagas t.ex. under en förundersökning. Det är av avgörande vikt att underrättelse- respektive anmälningsskyldig- heten efterlevs för att ska ha möjlighet att utreda barnens förhållanden och kunna erbjuda relevant hjälp. Ny lag om kontaktförbud Som framgår av 5 kap 11 § första stycket SoL hör det till social- nämndens uppgifter att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Enligt tredje stycket samma lagrum ska socialnämnden särskilt beakta att barn som har bevitt- nat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp Umgänge mellan för- budspersonen och barnet kan i vissa fall fungera utan att det sker inkräktande på kontaktförbudet. I de fall umgänge ska ske under dessa förhållanden, dvs. trots att ett kontaktförbud föreligger gent- emot den andra föräldern, bör en särskild handläggare utses för ärendet som ser till att umgänget fungerar. Fastställda regler för kontakter gör att det går att undvika många kontakter som sker via telefon och under förevändning att förbudspersonen vill tala med sina barn. Brå:s studie visade att det är nödvändigt att förbättra stödet till de barn som berörs av kontaktförbud. En förutsättning för att ska kunna agera är dock att andra myndigheter upp- fyller sin underrättelseskyldighet. Dessutom är det nödvändigt att det i kommunerna finns rutiner för att utse handläggare och fast- ställda åtgärdsplaner för dessa komplicerade situationer. Frågor om vårdnad och umgänge medför särskilda problem vad gäller barn och kontaktförbud mellan barnets föräldrar. I Brå:s studie ansåg de åklagare som hade intervjuats att de befarade att de var mer tveksamma att besluta om besöksförbud under pågående vårdnadstvist än annars (Brå Rapport 2007:2, s. 69). Enligt 6 kap. 2 a § andra stycket ska vid beslut om vårdnad, boende och umgänge fästas särskilt avseende vid risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för över- grepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa. Situationen vid kontaktförbud bör, enligt vår uppfattning, uppmärksammas vid tillämpningen. En annan principiellt viktigt problem är hur man bör hantera själva frågan om kontaktförbud när förbudspersonen och skydds- personen har gemensamma barn, eftersom kontaktförbudet i prak- tiken ofta utestänger förbudspersonen från att ta aktiv del i vård- naden. Detta gäller i synnerhet om skyddspersonen och barnet tvingas fly till ett skyddat boende eller till en ny hemlig bostad. Förbudspersonen har som vårdnadshavare rätt att ta del i alla beslut som rör barnet. skulle en sådan delaktighet i många fall innebära att syftet med kontaktförbudet förfelades. Ny lag om kontaktförbud Att utsläcka någons rätt till vårdnad är en ingripande åtgärd. I 30 § folkbokföringslagen (1991:481) har dock ett undantag gjorts till huvudregeln om att vårdnadshavarna ska vara överens om alla rättshandlingar som gäller barnet. För barn får ansökan om kvarskrivning göras av endast en vårdnadshavare, om syftet med ansökningen är att skydda sig och barnet mot den andre vård- nadshavaren. Vår uppfattning är att det är nödvändigt med en motsvarande regel med ett mer generellt tillämpningsområde. Utredningen om beslutanderätten vid gemensam vårdnad har i sitt betänkande Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m., SOU 2007:52 före- slagit att det i vissa fall bör vara möjligt för en domstol att ge den ena vårdnadshavaren självständig beslutanderätt. Vi anser att den föreslagna möjligheten skulle inne- bära en väsentlig förbättring för både barn och vårdnadshavare i ärenden om kontaktförbud. Att ge en av vårdnadshavarna beslutanderätt i vissa frågor som gäller barnet kan innebära att en vårdnadstvist inte blir nödvändig. Detta kan i sin tur kan leda till att barnet och den förälder som skyddsåtgärderna riktas mot har bättre möjligheter att etablera en normal relation . De erfarenheter som har redovisats för tyder annars på att det ofta är mycket svårt för barnet och den hotande föräldern att bygga upp en relation senare i livet, även om föräldern aldrig har utsatt barnet för något brott. Från ett barnperspektiv öppnas således nya möjligheter med det förslag som Utredningen om beslutanderätten vid gemensam vårdnad har presenterat. Vi kommer i kapitlen 9 och 11 att återkomma till kommunens ansvar för förföljda personer och deras barn. 6.13Gallring av uppgifter i belastningsregistret Förslag: Uppgifter om kontaktförbud ska gallras ur belastnings- registret senast efter beslutet. Enligt 3, 16 och 17 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister finns ett beslut om besöksförbud antecknat i registret , såvida besöksförbudet inte har upphävts. gallras således tidigare meddelade beslut om besöksförbud i belastningsregistret , dvs. efter att de har Ny lag om kontaktförbud upphört eftersom ett beslut om att förlänga besöksförbudet inne- bär att en ny tioårsfrist börjar löpa. Som en jämförelse kan nämnas att uppgifter om bötesstraff gallras efter domen, medan fängelsestraff gallras efter frigivningen, skyddstillsyn och vill- korlig dom gallras efter domen, och överlämnande till rätts- psykiatrisk vård gallras efter utskrivningen. Ett beslut om tillträdesförbud till idrottsanläggning gallras däremot efter beslutet. När lagen om belastningsregister beslutades anfördes inga särskilda skäl angående gallringstiden för besöksförbud, däremot angavs det i förarbetena att uppgifter om domar och beslut som regel skulle gallras (prop. 1997/98:97, s. 90 f.) I förarbetena till lagen (2005:323) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang anfördes att det fanns skäl att frångå huvud- regeln att uppgifter i belastningsregistret som regel skulle gallras eftersom överträdelser av tillträdesförbud som regel enbart skulle ge böter och att brotten inte sällan skulle begås av unga personer (prop. 2004/05:77, s. 56). Vi menar att överträdelser av kontaktförbud normalt ska leda till fängelsestraff. Vi vill dock påpeka att överträdelser av kontakt- förbud respektive tillträdesförbud noteras som en särskild register- post i belastningsregistret, skild från uppgiften om själva beslutet. Det finns således inte något samband mellan uppgiften i registret om att en viss person har meddelats kontaktförbud eller tillträdes- förbud och uppgiften om att personen har dömts för överträdelse av det fattade beslutet. Med den bakgrunden kan skillnaden mellan gallringstiderna för tillträdesförbud och besöksförbud/kontakt- förbud ifrågasättas. Den första frågan som bör ställas är om uppgiften om att en person har meddelats ett kontaktförbud behövs . Beslut om kontaktförbud ska föregås av en hot- och riskbedöm- ning. Som en del av denna hot- och riskbedömning görs en regis- terslagning i bl.a. belastningsregistret i enlighet med 6 § första stycket 2 lagen om belastningsregister, dvs. som en del av polisens verksamhet för att förebygga, upptäcka och utreda brott. Vid hot- och riskbedömningen är det också av viss betydelse att en person har meddelats ett eller flera kontaktförbud, i synnerhet om ett tidigare kontaktförbud har avsett samma skyddsperson som är aktuell. I sammanhanget är det enligt vår mening inte rimligt att ett tidigare meddelat kontaktförbud, som en enskild företeelse, ger Ny lag om kontaktförbud effekt vid en hot- och riskbedömning upp till efter beslutet, i synnerhet som att de överträdelser, som enbart lett till bötesstraff, då är gallrade. Om förbudspersonen däremot har gjort sig skyldig till ett allvarligt brott bör det naturligtvis beaktas med avseende på risken för framtida brott. Brott som ligger längre bak i tiden bör således beaktas vid bedömningen om ett nytt kontaktförbud är påkallat. En lång gallringstid får ett antal konsekvenser. För det första kommer förbudspersonen att finnas registrerad i belastningsregistret, trots att han eller hon inte har begått något brott. Detta har konsekvenser för personens möjlighet att t.ex. få vissa jobb eller resa. För det andra kan kontaktförbud som har upphört att gälla ge problem vid tillståndsprövningar och andra lämplig- hetsprövningar. Ett meddelat kontaktförbud, som inte har över- trätts, innebär till skillnad från andra uppgifter som registreras i belastningsregistret inte att en person har begått brott eller på något annat sätt behöver uppfattas som farlig mot andra än skyddspersonen. För det tredje kan en lång gallringsfrist till viss del påverka för- budspersonens benägenhet att begära omprövning av meddelade kontaktförbud, vilket bl.a. innebär en ökad belastning för åklagare och domstol. Det finns vittnesmål om att det förekommer att förbudspersoner under den allra sista delen av ett gällande kontaktförbud begär omprövning i syfte att undslippa en kvar- stående registrering i belastningsregistret. Om åklagaren då inte kan visa att överträdelser har skett, upphäver domstolen inte så sällan besöksförbudet och beslutet tas bort ur belastningsregistret. En sådan omedelbar gallring kan försvåra för polis och åklagares arbete om personen därefter utsätter någon annan person för hot eller våld. Frågan om gallring av uppgifter om besöksförbud/kontakt- förbud har diskuterats av . beslutade i Mål nr Ö 3084-06 att undanröja hovrättens beslut att pröva ett överklagande av ett besöksförbud som hade upphört under domstolarnas handlägg- ningstid. Omständigheterna var de följande. fattade åklagare beslut om besöksförbud gällande till . Åklagaren beslutade dock senare att inte väcka åtal för de händelser som föranledde beslutet om besöksförbud eftersom brott inte kunde styrkas. Förbudspersonen överklagade beslutet om Ny lag om kontaktförbud besöksförbud, varpå åklagaren överlämnade fram- ställningen till tingsrätten. Förhandling hölls i ärendet, varefter beslut meddelades . Tingsrätten fann med stöd i RH 2001:58, att domstolen var behörig att pröva besöksförbudet oaktat att dess giltighetstid löpt ut. Överklagandet lämnades utan bifall i tingsrätten, liksom i hovrätten. konstaterade inledningsvis att den som har meddelats ett besöksförbud enligt 14 § lagen (1988:688) om besöksförbud kan begära att tingsrätten prövar åklagarens beslut. I lagens förarbeten har det inte angetts någon bestämt tid inom vilken en sådan begäran ska framställas. Ett beslut om besöks- förbud kan alltså prövas av domstol när som helst under beslutets giltighetstid (prop. 1987/88:137, s. 29). Enligt kunde dock regleringen inte ges den innebörden att den som med- delats besöksförbud ska kunna få detta omprövat sedan beslutet har upphört att gälla. När hovrätten prövade besöksförbudet i detta fall hade således frågan om en prövning av detta förfallit. Enligt kan det synas otillfredsställande att reglerna i 3, 16 och 17 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister innebär att ett beslut om besöksförbud finns antecknat i registret under en så som , såvida inte besöksförbudet har upp- hävts. Regleringen får irrationella konsekvenser i flera avseenden. Det kan vara beroende av handläggningstiden vid domstolen om ett beslut om besöksförbud – och därmed även registreringen – hinner omprövas under besöksförbudets giltighetstid. Trots att bestäm- melserna om anteckning av besöksförbud i belastningsregistret väcker vissa betänkligheter ansåg inte att utformningen av reglerna om besöksförbud medgav en prövning av besöksförbudet sedan detta upphört att gälla. Hovrättens beslut skulle därför undanröjas. Vår uppfattning i den fråga som i första hand har behandlat är att det får förutsättas att domstolarnas handlägg- ningstider medger att inkomna överklaganden av meddelade kontaktförbud behandlas innan kontaktförbuden löper ut. Syftet med att meddela besöksförbud/kontaktförbud är att skydda någon som har eller kan drabbas av brott eller utsätts för förföljelse och andra trakasserier av gärningsmannen. Behovet av skydd kan för- ändras och föranleda en förändrad hot- och riskbedömning. Därmed kan det också finnas skäl att ompröva behovet av det meddelade kontaktförbudet. Med den nuvarande – och den föreslagna – konstruktionen, som medger att överklagande Ny lag om kontaktförbud av ett kontaktförbud prövas först och främst av åklagare och sekundärt av domstol när som helst under kontaktförbudets giltighetstid, är det dock oundvikligt att den här belysta frågan om överklagbarhet efter giltighetstiden löpt ut kan uppkomma. Vi delar Högsta domstolens uppfattning att det är olyckligt att en sen begäran om omprövning av ett beslut om kontaktförbud kanske inte hinner prövas av domstolen innan beslutet löper ut. Det får till konsekvens att förbudspersonen finns registrerad i belastningsregistret . Möjligen kan en kortare gallringstid minska antalet sena överklaganden, eftersom konse- kvenserna för den enskilde då blir mindre. Sammanfattningsvis anser vi att tiden när ett besöksförbud ska gallras ur belastningsregistret bör kortas. Vid en avvägning mellan ändamålet med registreringen, eventuellt behov vid framtida hot- och riskbedömningar samt hänsyn till den enskilde har vi stannat vid att gallringsfristen bör vara , dvs. efter att kontaktförbudet har upphört. 7Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Förslag: Ett kontaktförbud med tillträdesförbud ska kunna för- enas med elektronisk övervakning. Förbudspersonen ska då övervakas elektroniskt genom att positionsbestämmas om han eller hon träder in i det område som kontaktförbudet avser. Övervakningen ska ske av polisen som vid en överträdelse har möjlighet att ingripa mot förbuds- personen, varna skyddspersonen och säkra bevis för överträdel- sen. Skyddspersonen ska kunna erbjudas att ha egen utrustning som larmar om förbudspersonen överträder kontaktförbudet och kommer i närheten. Beslut om villkor att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning ska fattas av domstol. Åklagaren ska dock kunna fatta ett interimistiskt beslut om elektronisk övervakning i avvaktan på rättens prövning. Om förbudspersonen förhindrar den elektroniska övervak- ningen ska han eller hon dömas till böter eller fängelse i högst för detta. föreslog i sitt betänkande elektronisk övervakning av män som inte respekterar besöksförbud (SOU 1994:56). Övervakningen skulle ske genom att både förbudsperso- nen och skyddspersonen skulle bära en mottagarutrustning kring handleden eller vristen och om personerna kom för nära varandra Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning skulle en varningssignal utlösas. Förslaget berörde inte de närmare förutsättningarna för en sådan övervakning. 1997/98:55 Kvinnofrid behandlades förslaget om elektr- onisk övervakning i samband med besöksförbud. Regeringen kon- staterade att det kunde ifrågasättas i vilken utsträckning en elektr- onisk övervakning skulle hindra män, som har över- trätt ett besöksförbud, att upprepa överträdelserna. Men regeringen menade dock att den ökade upptäcktsrisken kunde verka avskräck- ande för vissa av dessa män och att det därmed kunde innebära ökad upplevd trygghet för kvinnor. Av den anledningen ansåg regeringen att tekniken kunde vara intressant för fortsatta över- väganden. Förslaget ledde till att (Brå) fick i uppdrag att göra en förstudie om de praktiska och tekniska förut- sättningarna för en försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll av personer som hade brutit mot besöksförbud. Brå:s förstudie presenterades i rapporten vid besöksförbud – Teknikens möjligheter och begränsningar. Av studien framgick att elektronisk övervakning vid besöksför- bud endast användes på ett mycket begränsat antal orter i . Den teknik som användes i utgjordes av en mottagare som placerades i skyddspersonens hem och en sändare som förbudsper- sonen skulle bära. Signalens räckvidd var . Om förbuds- personen kom för nära skyddspersonens bostad gick ett larm till en centraldator och polis kallades till platsen. Anledningen till den begränsade användningen av elektronisk övervakning var att det inte ansågs möjligt att utnyttja tekniken utanför tätorter eftersom systemets trovärdighet krävde att polisen snabbt kunde vara på plats efter ett larm. Brå konstaterade i studien att den teknik som användes i i och för sig var tillförlitlig, att den skulle kunna bidra till att öka antalet uppklarade överträdelser av besöksförbud och att den ökade upptäcktsrisken kunde verka avskräckande för många män som i annat fall skulle överträda besöksförbudet. En effekt av detta skulle vara att kvinnor i mindre utsträckning skulle utsättas för trakasse- rier och tryggheten skulle öka. Brå menade dock att den tekniska utrustningen hade sådana brister att den inte kunde användas som ett tillförlitligt stöd för kvinnor som är utsatta för våld och trakas- serier. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning I departementspromemorian Ytterligare åtgärder för att mot- verka våld i nära relationer övervägdes frågan om elektronisk över- vakning vid besöksförbud på nytt (Ds 2001:73). I promemorian lämnades inte något förslag på en modell med elektronisk övervak- ning av besöksförbud. Anledningen var att det inte gick att hitta en lösning som var acceptabel från integritetssynpunkt, rättssäker, effektiv, trovärdig och tekniskt säker. Ett av skälen till detta var att den teknik som fanns att tillgå inte var möjlig att använda utan alltför stora intrång i den enskildes frihet eller utan användande av tvång. I promemorian fanns i stället tre översiktliga skisser på alternativa modeller för användande av elektronisk övervakning i samband med besöksförbud. Den första modellen innebar att skyddstillsyn kombinerades med en föreskrift om övervakning av besöksförbud med elektronisk kontroll. Modell två gick ut på att domstol i vissa fall skulle kunna besluta om övervakning inom ramen för besöksförbudslagstiftningen utan någon koppling till brottspåföljd. Den sista modellen avsåg ett system där domstol skulle kunna besluta om övervakning som en särskild rättsverkan av överträdelse av besöksförbud. De flesta remissinstanser var positiva till grundtanken med elektronisk övervakning som de instämde i bedömningen att det var svårt att hitta en till- fredställande rättslig lösning. Regeringen behandlade promemorians olika lagförslag i prop. 2002/03:70. I fråga om elektronisk övervakning vid besöksförbud konstaterade regeringen att det är angeläget med åtgärder som kan leda till att besöksförbud efterlevs och som ger ökad trygghet för de personer som ska skyddas med sådana förbud och att elektro- nisk övervakning av besöksförbud är en sådan åtgärd (Ds 2001:73, s. 64 ff.). Regeringens sammanfattande bedömning var dock att elektronisk kontroll av besöksförbud med den teknik som då fanns att tillgå inte kunde bli effektiv med mindre än att den som skulle övervakas var tvungen att underkastas så ingripande inskränkningar i den personliga friheten att det inte framstod som acceptabelt. Regeringen avsåg dock att ta initiativ till förnyade överväganden om det utvecklades förbättrade tekniska och praktiska förutsätt- ningar för elektronisk övervakning av besöksförbud. Inom ramen för Brå:s regeringsuppdrag att utvärdera tillämp- ningen av lagen om besöksförbud, har även ingått att ta fram ett underlag för bedömning av möjligheterna att använda elektronisk övervakning vid besöksförbud. Brå redovisade denna del av upp- draget i rapporten förena besöksförbud med Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning som hade gått sedan den tidi- gare studien hade tekniken på området utvecklats. Det fanns nu en möjlighet att med samma positioneringsteknik som används i båtar och bilar övervaka enskilda individer. Tekniken byggde på att man som komplement till den traditionella stationära övervakningen, som används vid elektronisk övervakning av kortare fängelsestraff och som en form av utslussningsåtgärd efter långa fängelsestraff, använder GPS–systemet. Enligt Brå var det möjligt att övervaka ett besöksförbud med hjälp av denna teknik. Den person som ska övervakas måste utöver fotbojan också bära en GPS–mottagare. Tekniken möjliggjorde för att områden kring den skyddades hem, arbetsplats och andra ställen där personen vistas kunde fredas. Trä- der den övervakade in i ett sådant område kan en bevakningscentral automatiskt larmas och nödvändiga åtgärder vidtas. Brå framhöll att den elektroniska övervakningen i sig inte utgör något skydd. Tekniken är endast ett hjälpmedel för att samla information om en persons förehavanden. Den nya positioneringstekniken har dock fördelar som den stationära tekniken inte har. Det finns möjlighet att kontinuerligt följa hur den övervakade förflyttar sig. Den per- son som ska skyddas med övervakningen kan tidigt uppmärksam- mas på att den övervakade närmar sig. Den nya tekniken gör det även möjligt att ge löpande information om den övervakade miss- sköter eller manipulerar utrustningen. Men det finns också med denna teknik vissa begränsningar. Positionering med hjälp av GPS fungerar endast utomhus. Informationsöverföring är beroende av det mobila telefonnätet. Där täckning saknas kan information inte överföras till bevakningscentralen. Övervakningen är beroende av en väl fungerande organisation som värderar och reagerar på den information som tekniken skapar. Med bristande beredskap omin- tetgörs teknikens fördelar. Brå konstaterade att tekniken är behäftad med begränsningar och balansgången mellan övervakningens effektivitet, trovärdighet och rättssäkerhet är svår. Av den anledningen och då ett misslyck- ande skulle kunna få förödande konsekvenser för ett enskilt brottsoffer framhölls vikten av att ett införande av elektronisk övervakning vid besöksförbud föregås av en försöksverksamhet. Denna försöksverksamhet borde genomföras i två steg. I det första steget borde tekniken och möjligheterna att organisera övervak- ningen studeras. Därefter borde effekterna i form av ökat skydd studeras. Förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning Elektronisk övervakning av personer som antingen är dömda för brott eller misstänks för brott finns i flera länder. Elektronisk övervakning i anslutning till kontaktförbud finns dock endast i ett fåtal länder. Det är dock svårt att göra jämförelser mellan olika lag- stiftningar. Dessutom innebär den tekniska utvecklingen att även övervakning som bara har varit i drift framstår som omodern. Vi har ändå velat peka på att elektronisk övervakning används på olika sätt runt om i världen.