sou · GVB349 · 2008-01-01 00:00:00 — I en utvärdering som publicerat redovisas emellertid en intressant beräkning av trafiksäkerhetsforskningens ekonomiska avkastning.TPF 19 FPT Slutsatsen är att forskningen i ett makroperspektiv har haft utomordentligt stor nytta. Sammantaget har de effekter som kan relateras till forskningsinsatser medfört 481 sparade människoliv . Detta motsvarar en årlig samhällsekonomisk nytta på ca . Nyttan överstiger vida stödet från och dess föregångare samt från Programrådet för fordonsforskning (PFF). När hänsyn tas till de skadade i trafiken blir vinsten större. Det framgår också av utvärderingen att forskning som bedrivits vid VTI i stor utsträckning bidragit till dessa resultat. Min slutsats är att enbart den trafiksäkerhetsforskning som bedrivits vid VTI därmed har gett samhället en ekonomisk återbäring som med bred marginal överstiger statens samlade utgifter för VTI. Att ett nytt bolag även fortsättningsvis bör ha ett uttalat samhällsuppdrag har även viss betydelse för hur man skall bedöma verksamheten från konkurrenssynpunkt. Enligt min mening bör bolagets verksamhet således i fösta hand inriktas på kvalificerad forsknings- och utvecklingsverksamhet inom transportområdet. Att institutet skall ägna sig åt vanlig konsultverksamhet ser jag däremot inget behov av. Här finns redan en väl fungerande marknad som kan påverkas ogynnsamt om VTI ger sig in på sådan verksamhet i större skala. Jag menar mot den bakgrunden att regeringen i sin ägarstyrning skall undvika att uppmuntra till en allmän breddning av verksamheten, t.ex. för att minska bolagets beroende av en begränsad krets av beställare. I den utsträckning som det är ekonomiskt rationellt bör man dock sträva att utnyttja de samproduktionsfördelar som kan finnas mellan forsknings- och utvecklingsverksamheten och olika konsultinsatser som är nära kopplad till denna. Att en kvalificerad forsknings- och utvecklingsverksamhet också har paralleller till motsvarande verksamhet inom universitets- och högskolevärlden uppfattar jag som mindre känsligt från konkurrenssynpunkt. TP 19 PT Effekter av den svenske 1971–2004, VA 2007:07. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 6.4.5 Ett nytt bolag måste ha statlig grundfinansiering Jag har redan i mitt ställningstagande för en bolagisering av VTI angett att en sådan lösning enligt min mening förutsätter att det nya bolaget kan tillförsäkras en basfinansiering som ungefär motsvarar dagens anslag till VTI (avsnitt 4.4.6). I annat fall tycker jag att man skall avstå från en bolagisering. Utan basfinansiering skulle nämligen ett VTI-bolag tvingas ändra tyngdpunkt från tillämpad forskning till mer ordinär konsultverksamhet, vilket skulle leda till en omfattande kompetens- och kapitalförstöring. Eftersom jag anser att den kunskap som VTI producerar är oundgänglig för staten och samhället i stort, är jag också övertygad om att staten i ett sådant läge snart skulle tvingas bygga upp en ny motsvarande verksamhet för att fylla luckan efter uppdragsmyndigheten . Jag är naturligtvis medveten om att en anslagsfinansiering av en del av ett bolag kan uppfattas vara i strid mot en strikt konkurrensneutral behandling av olika verksamheter och svårförenlig med en renodling av olika organisationers uppgifter och verksamhetsbetingelser. menar jag att samhällsmotiverad forskning och utveckling inte kan betraktas som vilken marknad som helst. Detta kommer bl.a. till uttryck genom att all verksamhet i forskningsinstitut i och utomlands som jag har kommit i kontakt med har någon form av grundfinansiering. Min uppfattning är att staten här har att hantera delvis motstridiga intressen. Å ena sidan finns uppgiften att se till att olika marknader fungerar så effektivt som möjligt och å andra sidan har staten ett ansvar för att kunskapsförsörjningen till transportsektorn fungerar på bästa sätt och att nationellt viktiga forskningsresurser kan bevaras. Min bedömning är också att det finns goda möjligheter att motverka att en basfinansiering av vissa delar av forskningsresurserna får nämnvärda konkurrenssnedvridande effekter. Min slutsats är alltså att det måste vara viktigare för staten och samhället att säkerställa en fortsatt verksamhet med den huvudinriktning som nuvarande VTI har än att försöka skapa en fullständigt fri marknad för tillämpad transportforskning. Huvudskälet är att jag anser att en sådan marknad omöjligt kan existera på rent företagsekonomiska villkor och att jag inte heller bedömer att staten har förmåga att organisera en sådan marknad genom konkurrensupphandling. I detta sammanhang vill jag också erinra om att det för de s.k. industriforskningsinstituten har föreslagits en finansieringsordning 152 SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling som efter vad jag förstår innebär en betydligt mera generös basfinansiering än den VTI har – uppgående till eller av intäkterna – och som jag föreslår ska behållas på ungefär nuvarande nivå. Enligt min uppfattning bör basfinansieringen för ett nytt bolag helst, liksom , ha formen av ett anslag direkt över statsbudgeten och redovisat över utgiftsområde 22, Kommunikationer. Med de ändamål för anslagsfinansieringen som jag kommer att diskutera i det följande ser jag inga skäl för att basfinansieringen skall ta omvägen över någon annan myndighet. Jag har dock noterat att basfinansieringen av bolagsverksamhet ofta ske genom bidrag från en myndighet. Sådana lösningar används även för vissa forskningsinstitut som IVL (med som bidragsgivare), SP (med som bidragsgivare) och JTI (med Formas som bidragsgivare). Å andra sidan finansieras t.ex. IMEGO direkt av . Om en myndighetsfinansiering av VTI:s grundanslag skulle vara att föredra av någon anledning bör enligt min mening övervägas som ombud i första hand och i andra hand. Jag kan emellertid som sagt inte se några fördelar med en sådan invecklad finansieringsordning. Jag bedömer inte att det finns några rättsliga hinder för en anslagsfinansiering av ett nytt bolag. Konkurrenslagen tar främst sikte på att förhindra konkurrensbegränsande samarbete mellan företag samt missbruk av dominerande ställning på marknaden. Jag anser det vara uppenbart att ett statligt bidrag i form av ett basanslag till ett bolagiserat VTI inte kan få sådana följder att det kommer i konflikt med konkurrenslagstiftningen. Enligt får medlemsländerna inte ge ut stöd till företag som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen inom EU. Stöd till forsknings- och utvecklingsverksamhet, som det är fråga om i VTI:s fall, är dock generellt undantaget från statsstödsreglerna genom ett s.k. gruppundantag. Min slutsats är alltså att en grundfinansiering av forskningsresurser vid ett bolagiserat VTI inte strider mot statsstödsreglerna. Verksamheten vid ett bolagiserat VTI omfattas så vitt jag kan bedöma inte heller av EU:s transparensdirektiv och den särskilda insynslagstiftning genom vilket detta direktiv har införlivats i svensk rätt. Skälet är att verksamheten inte uppfyller vare sig kriteriet att nämnvärt påverka handeln mellan EU:s medlemsländer eller kriteriet för verksamhetens omfattning (en nettoomsättning om ). Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 Att det inte finns några rättsliga hinder eller begränsningar för att anslagsfinansiera delar av verksamheten vid ett forskningsinstitut som bedrivs som bolag hindrar naturligtvis inte att man ändå bör vara vaksam på att verksamheten inte får konkurrensskadliga följder. Hur detta kan ske återkommer jag till i det följande. 6.4.6 Användningen av ett basanslag Jag har i avsitt 4.4.6 redovisat hur VTI:s nuvarande ramanslag har använts (tabell 4.2). De utgifter som helt eller delvis har finansierats med anslag avser administration, EU-projekt, viss grundläggande FoU, kompetensutveckling, lokaler och utrustning. Jag har också noterat att anslagsmedlens fördelning på dessa utgiftsslag har förändrats ganska mycket mellan åren. Nuvarande rutiner innebär att en preliminär disposition av hur VTI:s anslag skall fördelas görs i budgetarbetet inför ett kommande verksamhetsår och enligt särskilda anvisningar . All användning av anslagsmedel beslutas av GD. Detta gäller även s.k. ramtilldelning för strategiska satsningar till respektive forskningsavdelning. Ansökan om anslagsmedel görs till GD-stab för beredning. Ansökan om anslagsmedel för doktorandutbildning görs till personalgruppen för beredning inför GD-beslut. Inför beslut om anslagsanvändning görs i förekommande fall en bedömning om risk för subventionering av konkurrensutsatt verksamhet. Ansökningarna bedöms även med hänsyn till preliminära budgetramar för anslagets disposition. Till varje beslutsprotokoll bifogas en bilaga med uppgifter om projektet/aktiviteten. Detta betraktas som ett kontrakt mellan VTI som uppdragsgivare och VTI-medarbetaren/projektledaren som utförare. Projekthanteringen för anslagsprojekt följer rutinerna för VTI:s kvalitetssystem. Nedanstående tabell visar de aktuella siffror för anslagsanvändning som VTI redovisat på uppdrag av mig. De ger en något mer detaljerad bild av anslagsanvändningen än uppgifterna i årsredovisningen. SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling Tabell 6.1 Budgeterad och uppbokat anslagsanvändning 2007. Kategori Budget tkr 2007 Beviljat tkr t.o.m.070521 Doktorander 4 000 4 321,6 TEMA-projekt 7 000 5 946, 4 FoU-projekt 7 000 2 737,2 EU-projekt, medfinansiering 4 000 6 490 EU-projekt, planering 3 900 Medverkan i nationella FoU-centra 4 000 2 500 Institutsövergripande verksamheter 3 100 4 892 Vissa strategiska satsningar 6 000 2 530,5 Bibliotek och informationscenter 4 700 4 700 Summa 39 800 38 017,7 Anslagsmedel används för finansiering av VTI:s doktorandstuderande . Beslut om anslagsmedel till doktorander baseras på en särskilt framtagen policy. Ansökan om anslagsmedel bereds av personalgruppen inför beslut av GD. Anslagsmedel kan även användas för särskilda FoU-projekt som bedrivs vid institutet, s.k. VTI-temaprojekt. Kriterier och anvisningar för hantering av temaprojekten fastställs av VTI:s vetenskapliga råd. Temaprojekt avser långsiktigt kunskapsuppbyggande FoU vars resultat kan bedömas vara lämpliga för internationell (eller nationell) referee-granskad vetenskaplig publicering. Temaprojekt bör vara framtidsinriktade. De kan, men behöver inte, ligga i linje med . Temaprojekt kan gärna ha internationell koppling. Temaprojekt ska ha hög vetenskaplig kvalitet, exempelvis beträffande teoretisk underbyggnad, metodologi, originalitet, generalitet, publicerbarhet, nyhetsvärde. Alternativt kan temaprojekt ha en tydligt innovativ profil, vara inriktade mot ny problemformulering eller nyskapande samarbete, utveckla synergieffekter eller innehålla ny- eller vidareutveckling av metod(er). Temaprojekt som har ett tvärvetenskapligt angreppssätt ges hög prioritet. Projekt kan dock inriktas mot ett enskilt ämnesområde. Temaprojekt skall vidare involvera minst tre aktivt medverkande personer och bör involvera två eller fler enheter vid VTI. Projektresultat skall om möjligt publiceras i referee-granskad internationell (eller möjligen nationell) vetenskaplig tidskrift eller motsvarande bokverk. Projektansökningarna sänds för beredning till VTI:s vetenskapliga råd. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 Efter rådets utlåtande och rekommendation sammanställs ansökningarna av GD-stab inför beslut av GD. FoU-projekt som bedöms strategiskt viktiga men som inte har karaktär av VTI-temaprojekt kan initieras inom respektive forskningsavdelning och finansieras med anslagsmedel. Anslagsmedel kan beviljas för VTI:s deltagande i EU-projekt. Det gäller såväl medverkan i planering av EU-projekt som nationell medfinansiering. Planeringsstart av alla EU-projekt beslutas av GD. Ansökningar om anslagsmedel för planering av EU-projekt – inför konsortiebildning och vid utarbetande av ansökan – görs till GD-stab i samband med anmälan om ny EU-projektansökan. Anslagsmedel kan även sökas för kontraktsförhandlingar i projekt som godkänts av . Ansökningar görs löpande . Nationell medfinansiering av EU-projekt skall i första hand sökas externt. Om externa medel inte beviljats kan ansökan om anslagsmedel göras till GD-stab. Anslagsmedel kan även sökas för EU-projekt med ofullständig EU-finansiering, t.ex. begränsning i overheadkostnader. Anslagsmedel kan beviljas för VTI:s medverkan i Vinnex-centra och vissa andra nationella centrumbildningar för FoU, t.ex. SAFER, CTS och . Ansökan görs i ett tvåstegförfarande – ramtilldelning för VTI:s medverkan samt tilldelning för respektive projekt inom centret. Samtliga beslut om anslagsmedel för VTI:s medverkan i dessa nationella centra tas av GD och bekräftas i beslutsprotokoll. Anslagsmedel kan beviljas och användas för vissa verksamheter av institutsövergripande karaktär. Exempel på användning är finansiering/medfinansiering av VTI:s professorstjänster, VTI-medarbetares uppdrag som adjungerad professor, docent eller annat övergripande samarbete med universitet eller högskola. Exempel på institutsövergripande internationell verksamhet är medverkan som VTI:s representant på central nivå i internationella samarbetskonstellationer som ECTRI, FEHRL och FERSI, /JTRC, GRSP, m.fl. VTI:s professorstjänster delfinansieras med anslagsmedel. Remissyttranden från VTI där institutet är anmodat som myndighet att besvara remissen tidskrivs på anslagsprojekt. Även andra remisser där det bedöms viktigt att VTI avger yttrande kan belasta detta anslagsprojekt. Respektive forskningsavdelning tilldelas för varje verksamhetsår en pott från anslagsmedel för vissa strategiska satsningar. Tilldelningens storlek beslutas av GD. Anslagsmedlen får inte användas 156 SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling för finansiering av generell verksamhet, t.ex. marknadsföring eller investeringar, då detta anses medföra subventionering av den konkurrensutsatta verksamheten. Dessa anslagsmedel kan användas för publicering av forskningsresultat i internationella referee-granskade vetenskapliga tidskrifter, kunskapsöversikter inom områden som är centrala för transportpolitiken, samarbete med universitet och högskolor (t.ex. handledning av doktorander och examensarbetare, medverkan som granskare eller opponent vid disputationer, planeringsarbete inför konkreta samarbetsetableringar) samt deltagande som expert i kommittéer och arbetsgrupper i internationella nätverk och samarbeten där VTI är medlem eller andra internationella samarbeten där VTI:s medverkan är av väsentlig strategisk betydelse. Anslagsmedel finansierar VTI:s bibliotek och informationscenter (BIC) avseende verksamheter inom ramen för BIC:s nationella ansvar för information och kunskapsförsörjning inom trafik- och transportområdet. Genomgången ovan visar enligt min mening att VTI:s nuvarande användning av ramanslaget är starkt kopplad till ställningen som en nationell forskningsmiljö av hög vetenskaplig kvalitet och med god internationell förankring och till de uppdrag och mål i övrigt som statsmakterna formulerat för institutets verksamhet. De riktlinjer som utvecklats för anslagets användning framstår också som väl genomarbetade och präglade av ett öppet förhållningssätt. Jag menar att det även fortsättningsvis är angeläget att ett nytt bolag kan upprätthålla det slags verksamhet som anslaget nu helt eller delvis finansierar.TPF 20 FPT har jag intrycket att nuvarande ändamålsbestämning av anslaget är så vid att den ger VTI mycket stor frihet i dispositionen av detsamma. En sådan frihet har naturligtvis fördelar i form av att den ger stor flexibilitet och utrymme att sätta in stödinsatser där de bedöms ge störst nytta och utväxling. En alltför vid ändamålsbestämning av anslaget har dock nackdelen att den försvårar en reglering av verksamheten som tar sikte på att begränsa riskerna för att det sker en konkurrenssnedvridning. Vissa delar av nuvarande anslagsanvändning anser jag vara tämligen oproblematisk från konkurrenssynpunkt. Det gäller t.ex. finansieringen av biblioteks- och informationsfunktionerna och huvuddelen av det som ryms inom den så kallade institutsövergripande TP 20 PT Med undantag från arbetet med remissyttranden som inte är någon obligatorisk uppgift för ett bolag. Ett bolag för forskning och utveckling SOU 2007:49 verksamheten, bl.a. samarbetet med universitet och högskolor, medverkan i de internationella nätverken och finansieringen av professorstjänster. De s.k. strategiska satsningarna inom varje forskningsavdelning bedömer jag vara av samma karaktär. Även möjligheten att använda anslagsmedel för doktorandutbildning anser jag ligger helt i linje med det uppdrag som jag anser att ett bolagiserat VTI bör ha. Att VTI:s medverkan i forskningsprogrammen inom EU delvis kan finansieras genom anslaget ger visserligen VTI en särställning i förhållande till många andra FoU-utförare. Jag anser dock att det är ett nationellt intresse att ett forskningsinstitut i bolagsform kan behålla dessa möjligheter. Det skulle inte heller ge andra svenska aktörer nämnvärt bättre konkurrensförutsättningar om denna möjlighet avskaffades. Resultatet skulle istället bli sämre möjligheter för att medverka i EU-programmen och att dra nytta av de omfattande forskningsmedel som finns på EU-nivå. En betydande del av anslaget används för att stödja olika former av egeninitierad långsiktig forskning och finansiering av medverkan i nationella FoU-centra. som jag inser att dessa satsningar är väsentliga för forskningsinstitutets utveckling, känner jag en viss osäkerhet om en anslagsfinansiering av dessa insatser är förenlig med en strävan att upprätthålla så neutrala konkurrensvillkor som möjligt. Enligt min mening borde det i första hand ingå i forskningsfinansiärernas ansvar att säkerställa att de olika forskningsmiljöer som finns i har goda förutsättningar att utvecklas långsiktigt. Min bedömning är att det inom transportforskningen finns stora brister i detta avseende, vilket också påtalats i olika sammanhang.TPF 21 FPT Efter det att Kommunikationsforskningsberedningen lades ner finns det inte längre någon myndighet med ett övergripande ansvar för den transportpolitiskt motiverade forskningen. Jag kan därför förstå om regeringen genom basanslagets användning önskat kompensera för bristen på långsiktighet hos forskningsfinansiärerna. Så länge det inte finns någon heltäckande organisation för forskningsfinansieringen på transport- och kommunikationsområdet anser jag det vara både nödvändigt och angeläget att VTI, liksom ett nytt bolag, har möjlighet att utnyttja basanslaget för långsiktig kunskapsuppbyggande forskning. En bättre ordning vore TP 21 PT Se t.ex. Bo Wijkmark: Transportforskning i en föränderlig värld, 158 SOU 2007:49 Ett bolag för forskning och utveckling dock enligt min mening om regeringen skapade en heltäckande forskningsfinansieringsorganisation och gav forskningsfinansiärerna ett tydligt uppdrag att finansiera även långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning på transportområdet. Min bedömning är att ändamålsbestämningen av ett nytt bolags basfinansiering bör preciseras avsevärt i förhållande till de villkor som gäller för VTI och är inte främmande för att en sådan precisering även bör innebära begränsningar i vilka utgiftsslag som kan bli föremål för finansiering över anslag eller bidrag. Jag anser mig emellertid inte inom ramen för detta uppdrag ha haft tid och möjlighet att tränga in i denna fråga med tillräckligt djup. Det skulle vara oansvarigt att på bristande underlag föreslå en precisering och begränsning av anslagsanvändningen som skulle kunna skada kvaliteten i verksamheten vid institutet. Mitt förslag är därför att frågan om ett basanslags användning utreds ytterligare . I en sådan utredning bör även ingå att pröva frågan om anslagsfinansierade tillgångar och tjänster i ökad utsträckning kan göras tillgängliga för utomstående användare inom offentlig och privat sektor. En sådan utredning bör kunna genomföras internt i eller inom ramen för ett eventuellt tilläggsuppdrag avseende en bolagisering av VTI. För att få frågan genomlyst från olika synvinklar och skapa största möjliga insyn och trovärdighet kring de regler som ställs upp skulle man också tänka sig att uppdra åt en särskild expertgrupp, med representanter för exempelvis , , högskolan, forskningsfinansiärer och konsultföretag, att föreslå hur anslaget i detalj skall ändamålsbestämmas. Det hör naturligtvis också till sakens natur att verksamheten vid det nya bolaget bör följas upp i största allmänhet och att styrningen av bolaget bör anpassas efter hur verksamhetsförutsättningarna ändras. Inte minst viktigt är att löpande utvärdera hur bolagets samhällsuppdrag uppfylls. Även konkurrensfrågorna bör dock tillmätas stor vikt i uppföljningen. Att det nya bolaget formellt sett inte faller under insynslagensTPF 22 FPT bestämmelser (se avsnitt 6.4.5) hindrar enligt min mening inte att den genomskådlighet beträffande medelsanvändningen som lagen syftar till bör eftersträvas även i detta fall. Jag anser alltså att insynslagens bestämmelser om en öppen redovisning av konkurrensutsatt verksamhet bör följas när det gäller de redovisningskrav som ställs på det nya bolaget. TP 22 PT Lag (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. 159 7 Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål 7.1 Mina slutsatser och förslag Det stora beroendet av ett fåtal uppdragsgivare medför att rörelserisken för ett VTI-bolag måste anses vara högre än genomsnittet för jämförbara bolag. I övrigt bedömer jag inte att ett VTI-bolag har avvikande operationell risknivå från andra jämförbara aktörer. Statens pensionsskuld hänförlig till VTI beräknas uppgå till ca per . I denna beräkning ingår inte pensioner för tidigare anställda som redan gått i pension och skulden för delpensioneringar som redan finns uppbokad hos VTI. Enligt uppgift från pensionsexpertis regleras pensionsåtagandet numera vanligen via löpande premieinbetalningar. Någon pensionsskuld belastar alltså i dessa fall inte bolagens balansräkningar. VTI har hanterat de löpande kostnaderna för personalens intjänande av pensionsrätt genom löpande premieinbetalningar till (). En mindre pensionsskuldspost på finns uppbokad i VTI:s balansräkning per , men denna avser i sin helhet pensionskostnader för delpensioneringar beslutade . Min slutsats är att ett nytt bolag inte bör påföras någon pensionsskuld för intjänade pensionsrätter före bolagiseringen, utöver den skuld som finns i VTI:s balansräkning avseende delpensioner. Bolaget bör heller inte stå risken för efterkrav på grund av eventuell underfinansiering av pensionsåtaganden som härrör från tiden före en bolagisering. Bolagets ekonomiska förutsättningar och mål SOU 2007:49 Min slutsats är att ett nystartat VTI-bolag bör uppnå en soliditet på . Jag föreslår därför att bolaget får ett kapitaltillskott på . Detta ger en balansomslutning på och ett eget kapital på . Jag föreslår att bolagets egna kapital skall vara bundet i sin helhet, med ca en tredjedel som aktiekapital. Jag föreslår att det ekonomiska målet för ett VTI-bolag uttrycks som ett avkastningskrav på eget kapital, och att detta nu fastställs till . För att kunna få maximal forskningsfinansiering bör ett VTI-bolag därutöver klassificeras som icke vinstdrivande. Ett VTI-bolag bör därför på lämpligt sätt definieras som icke-utdelande. En närmare genomlysning av bl.a. eventuella behov av utökade försäkringar, översyn av delegationsordning, regelverk och rutiner, kompetensbehov för hantering av kommersiella risker, hantering av pensionsskuld och ingående moms samt eventuella omstruktureringskostnader m.m. bör göras inför en bolagisering. Ytterligare förberedelser behöver alltså vidtas för att starta verksamheten i ett bolag . Mitt förslag är att ett sådant förberedelsearbete påbörjas efter det att jag lagt fram mina förslag . 7.2 Direktiven Utredaren skall föreslå kapitalstruktur för det nya bolaget samt föreslå bolagets uppdragsbeskrivning som kan ligga till grund för bolagsordningen och ge förslag på ekonomiska mål.