sou · GWB3116 · 2008-12-16 00:00:00 — Utredningen föreslog att mobil-TV- sändningar via mobiltelefonnäten i princip skulle undantas från tillståndsplikt enligt radio- och TV-lagen. Utredningen lämnade också andra förslag i syfte att anpassa regelverket till mobil-TV:s särskilda förutsättningar. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning Utredningen övervägde behovet av lagändringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för personer med funktionsnedsättning. Utredningen föreslog skärpt lagstiftning för att öka tillgängligheten. Enligt utredningens förslag skulle alla som sänder TV, oavsett sändningsteknik, se till att de program som de sänder görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning på det sätt och i den omfattning som regeringen eller en myndighet föreskriver. Om ett programföretag försummade sin skyldighet att se till att programmen blev tillgängliga, föreslog utredningen bland annat att det skulle vara möjligt att återkalla sändningstillståndet eller utfärda vitesförelägganden. SOU 2008:116 Radio- och icke-kommersiell TV Radio- och analyserade hur de lokala ickekommersiella TV-sändningarna påverkades av digitaliseringen och om förutsättningarna för lokal icke-kommersiell TV kunde förbättras genom lagstiftning. Utredningen lämnade förslag till ändringar i nätinnehavarnas skyldighet att tillhandahålla utrymme i kabelnäten. Utredningen föreslog också att benämningen lokalt kabelsändarföretag skulle ersättas med lokal-kabel-TV-förening. Tillstånd att sända närradio Radio- och behandlade också frågan om det finns skäl att i lagtexten särbehandla jämfört med andra trossamfund när det gäller tillstånd att sända närradio. Utredningen föreslog att 4 kap. 4 § radio- och TV-lagen skulle ändras så att det blir möjligt ge tillstånd att sända närradio till samtliga registrerade trossamfund och registrerade delar av trossamfund. I delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) hade utredningen, när den behandlade vissa annonsfrågor, analyserat konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionens annonsbestämmelser och lagt fram de förslag till ändringar i radio- och TV-lagens annonsbestämmelser som behövs för att ratificera konventionen. I slutbetänkandet behandlade utredningen vilka konsekvenser ett tillträde till konventionens övriga bestämmelser skulle få och lade fram förslag till de lagändringar som den ansåg skulle behövas på dessa områden för att konventionen skulle kunna ratificeras. 6 Genomförande av AV-direktivet 6.1 Utgångspunkter 6.1.1 Uppdraget När vi ska föreslå hur AV-direktivet ska genomföras i svensk rätt måste det ske från flera olika utgångspunkter. Den första och självklara utgångspunkten är direktivet självt och dess karaktär av minimidirektiv samt EG-rätten i övrigt. En nödvändig ram och utgångspunkt är också de regler som finns i yttrandefrihetsgrundlagen. I övrigt gäller de utgångspunkter som anges i utredningsdirektiven och som gäller utredningens uppdrag i dess helhet, nämligen att förenkla regelverket, att modernisera detsamma med hänsyn till medieutvecklingen och att förbättra den nuvarande lagens struktur och överskådlighet. Det sistnämnda återkommer vi till i anslutning till vårt författningsförslag. Allmänt om genomförande av direktiv Ett EG-direktiv är enligt artikel 249 i EG-fördraget bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Men det överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Medlemsstaterna är således inte bundna av direktivets terminologi eller systematik, om det avsedda resultatet ändå kan uppnås på något annat sätt. Ett direktiv kan därför införlivas i respektive medlemsstats rättsordning genom en lagstiftningsteknik som är välkänd och ändamålsenlig för den medlemsstat som är berörd. Det handlar således om att i nationell rätt lägga fast en rättslig ram för rättsläget som garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett klart och precist sätt. Enskilda ska också ha möjlighet att identi179 Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 fiera sina rättigheter och skyldigheter enligt direktivet och kunna göra dessa rättigheter gällande vid domstol. AV-direktivets karaktär av minimidirektiv innebär att direktivet lägger fast en lägsta nivå som medlemsstaterna ska uppfylla och att medlemsstaterna har frihet att föreslå mer långtgående eller strängare regler på de områden som regleras av direktivet. Det gäller emellertid bara under förutsättning att det överensstämmer med EG-rätten i övrigt, dvs. EG-fördraget och andra EG-direktiv eller förordningar som kan ha företräde framför AV-direktivet, t.ex. direktivet om otillbörliga affärsmetoder Förenkling av regelverket En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är att – i enlighet med våra direktiv – förenkla regelverket. Bakgrunden är regeringens strävanden att skapa bättre villkor för företagen och därmed i förlängningen fler arbetstillfällen. Regeringen har också betonat att en förenkling av regelverket för radio och TV-företagen är en prioriterad uppgift. Vi tolkar uppdraget i denna del så att däri också ingår att så långt som möjligt undanröja de hinder som kan finnas för företagens möjligheter att konkurrera på den svenska marknaden. En viktig utgångspunkt i det sammanhanget är vad som under utredningsarbetet har kommit fram när det gäller företagens syn på de hinder som de anser att den nuvarande lagstiftningen eller dess tillämpning för med sig. Av utredningsdirektiven framgår att hänsyn ska tas till de minimiregler som finns, upphovsmännens rättigheter och behovet av att skydda barn och unga från vissa former av reklam. Modernisering med hänsyn till medieutvecklingen Den tekniska utvecklingen har lett och leder till att skillnaden mellan olika elektroniskt distribuerade tjänster minskar. AV-direktivet har ett vidare tillämpningsområde i förhållande till både TVdirektivet och den svenska lagstiftningen när det gäller massmedietjänster som består av rörliga bilder med eller utan ljud. En viktig utgångspunkt för vårt arbete är att åstadkomma en så teknikneutral lagstiftning som möjligt. SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet ningen anpassas till den tekniska utvecklingen och de möjligheter som finns att sända TV på olika sätt och tittarnas möjligheter att välja eller välja bort program, t.ex. reklam. 6.1.2 Olika sätt att distribuera TV TV och TV-liknande tjänster kan distribueras på olika sätt. Det gäller TV-sändningar i vanlig bemärkelse, men också interaktiva tjänster och programanknutna tilläggstjänster. TV-sändningar Digitaliseringen av sändningstekniken innebär att TV-sändningar kan distribueras på andra sätt och till andra mottagare än vad som var möjligt tidigare. TV-sändningar distribueras förutom i de traditionella distributionsformerna, markbundna sändarnät, via satellit och i kabel-TV-nät, även via bredband, s.k. , och som mobil-TV. TV-program görs också i stor omfattning tillgängliga via Internet. är en relativt ny distributionsform för digital-TV som är på stark frammarsch. Sändningarna sker i bredbandsnät med IPteknik, en teknik som används för överföring av information på Internet. distribueras dock inte via Internet utan i logiskt avskilda nät. Eftersom såväl IP-TV-näten som överföringstekniken är anpassade för tvåvägskommunikation och infrastrukturen har stor kapacitet finns stora möjligheter att erbjuda interaktiva tjänster i IP-TV-sändningar. innebär en möjlighet att titta på TV med små bärbara mottagare. utnyttjas framför allt mobiltelefoner som mottagare och distributionen av programmen sker över mobiltelenäten. Varje användare kopplar upp sig via sin mobiltelefon till en server i mobilnätet som sänder ut en individuell dataström 181 Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 (unicast) mellan användaren och servern. Användaren kan då titta på TV-tjänster. Åtskilliga mobiltelefonoperatörer i erbjuder TV-tjänster. För att möjliggöra broadcastteknik (sändning av information från en till många samtidiga mottagare) i de befintliga mobilnäten har en ny teknik kallad MBMS () tagits fram. Direktsänd mobil-TV kan också distribueras via broadcastteknik till mobiltelefoner genom att använda radio- och TVbaserade nätverk. Flera nya tekniker har utvecklats för att kunna sända direktsänd mobil-TV till en masspublik via traditionella broadcastsystem. Vi redogör för en del av dessa tekniker i avsnitt 15. TV-program kan även göras tillgängliga via Internet (webb-TV). Webbsändningar skiljer sig från rundradiosändningar genom att sändningen inte går ut till alla utan bara till dem som har begärt överföring av det aktuella programmet. För att kunna ta del av en sändning måste den mottagande gå till en webbsida och där aktivera en länk till programmet. Interaktiva sändningar I radio- och TV-sammanhang innebär interaktivitet enkelt uttryckt att lyssnaren eller tittaren själv kan påverka det som sänds och när och hur länge han eller hon vill ta del av det. Genom att vara aktiv kan den mottagande i viss utsträckning själv välja vad han eller hon vill ta del av. Redan i analogt sända program är en viss interaktivitet möjlig på så sätt att tittarna genom att ringa, skriva eller skicka sms eller e-post bland annat kan rösta i tävlingar eller ställa frågor. Vid digitala radio- och TV-sändningar finns möjlighet att kommunicera med programföretaget på ett enklare och mer direkt sätt och därigenom i mycket större utsträckning påverka innehållet i det som sänds och även tidpunkten för när det sänds. I tidigare lagstiftningsärenden har skillnad gjorts mellan å ena sidan lokal eller skenbar interaktivitet och å andra sidan central eller verklig interaktivitet (SOU 2001:28 s. 164 och SOU 2005:62 s. 160 f.). SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet Lokal interaktivitet Vid lokal interaktivitet sänds informationen ut kontinuerligt och sparas i TV-mottagarens minne. Med hjälp av fjärrkontrollen eller knappar på mottagaren kan den mottagande söka i den lagrade informationen och välja vad han eller hon vill se. Denna typ av interaktivitet är skenbar, eftersom den inte innebär att tittaren kommunicerar med den som sänder. Den information som sänds ut och som lagras i TV-mottagaren är allmän och sänds ut till alla som kan ta emot den. Exempel på detta är sökbar text-TV och elektronisk programguide (EPG). EPG är en programtablå på TVskärmen med översikt över pågående och kommande program som informerar om och ger tittaren möjlighet att söka efter TVprogram. Central interaktivitet För verklig interaktivitet krävs att det finns en returkanal från konsumentens mottagare tillbaka till den som sänder. Returkanalen kan finnas i kabel-TV-nätet eller bredbandsnätet om sådant finns, eller i tele- eller mobiltelenätet. TV-tittaren kan kommunicera direkt med TV-kanalen eller sin operatör via returkanalen. När en returkanal finns är det möjligt att erbjuda en uppsjö av olika centralt interaktiva tjänster som komplement till TVprogrammen . Exempel på sådana är interaktiva spel, interaktiva programformat, interaktiv annonsering, tävlingar och omröstningar, interaktiva informationstjänster (t.ex. om nyheter, börsinformation, väder), elektroniska handelstjänster (t.ex. beställa varor, resor eller andra tjänster) och pay-per-view- eller video-ondemand-tjänster (möjlighet att beställa film, musik, sportsändningar och annat genom att trycka på fjärrkontrollen). De interaktiva tjänsterna kan delas in i dels sådana som är helt fristående från programmen, s.k. stand-alone-tjänster, dels programanknutna tjänster. De flesta av de tjänster som exemplifierats ovan är fristående tjänster och är normalt tillgängliga via EPG:n eller en särskild portal, ett torg eller en katalog. Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 Programanknutna tilläggstjänster Programanknutna tjänster kan vara helt beroende av att samexistera med ett program. Detta gäller t.ex. för programtextning och särskilda anpassningar för personer med funktionsnedsättning, såsom syntetiskt tal. Till de programanknutna tjänsterna hör dock även tjänster som ger tittaren möjlighet att interagera med utgångspunkt från programmen och på så sätt få tillgång till ytterligare information om något som behandlas i ett program. En sådan tjänst kan ge tittaren en möjlighet att med fjärrkontrollens hjälp klicka på olika ikoner i TV-bilden och på så sätt ta del av extra information i form av exempelvis matrecept i anslutning till matlagningsprogram, byggbeskrivningar i gör-det-självprogram eller fördjupad information i samband med dokumentärer. Även reklaminnehåll kan på detta sätt länkas till det redaktionella innehållet, eller till annonser som visas mellan programmen eller med delad skärm (interaktiv annonsering). Tittaren kan också erbjudas möjlighet att själv välja mellan olika kameravinklar och att se mer än en bild på skärmen. Uppdelningen i fristående respektive programanknutna programtjänster är inte helt strikt. En fristående tjänst, t.ex. en resebokningstjänst kan vara tillgänglig såväl via EPG:n eller en handelsportal som kan länkas direkt från ett reseprogram. Omvänt kan sådana fördjupningar som kan erbjudas i anslutning till program också vara tillgängliga från EPG:n som extra information om ett kommande eller pågående program eller på något annat sätt. 6.2 Audiovisuella medietjänster 6.2.1 AV- direktivet Genom AV-direktivet har TV-direktivet inte bara bytt titel utan även utvidgats till att omfatta andra audiovisuella medietjänster än TV-sändningar (linjära audiovisuella medietjänster), nämligen också beställtjänster (icke-linjära audiovisuella medietjänster). I likhet med gäller direktivet också för audiovisuella kommersiella meddelanden. Audiovisuella medietjänster är utförligt både förklarade och motiverade i ingressen till direktivet (skälen 16–25) och definierade i artikel 1 i direktivet. SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet Tillämpningsområdet ska enligt skäl 16 i ingressen vara begränsat till tjänster i enlighet med definitionen av detta begrepp i EG-fördraget (artikel 50). Det innebär att det omfattar alla typer av ekonomisk verksamhet. Dit hör även public service-företagens verksamhet, men inte verksamheter som primärt har icke-ekonomiska syften och som inte konkurrerar med TV-sändningar, såsom privata webbplatser och tjänster som innebär tillhandahållande eller distribution av audiovisuellt innehåll som framställs av privata användare i syfte att delas och utbytas inom intressegrupper. Gemensamt för de tjänster som omfattas av direktivet är att de bara omfattar sådana tjänster som är massmedier. I skäl 16 i ingressen anges i denna del att det bör vara fråga om sådana tjänster som är avsedda att tas emot av och kan tänkas ha en betydande påverkan på en betydande del av allmänheten. Det ska också enligt skäl 18 i ingressen vara fråga om massmedier i deras informativa, underhållande och utbildande funktion för allmänheten. Det utesluter således all privat korrespondens och sådana tjänster vars huvudsakliga syfte inte är att tillhandahålla program. För att avgränsa direktivets tillämpningsområde mot de tjänster som inte är massmedier anges dels att det som tillhandahålls ska vara ett program, dvs. rörliga bilder med eller utan ljud (definieras i artikel 1 b), dels att tjänsten härrör och faller under det redaktionella ansvaret (definieras i artikel 1 c) hos en leverantör av medietjänster (definieras i artikel 1 d) vars huvudsakliga syfte med tillhandahållandet är att informera, underhålla eller utbilda allmänheten. Det ställs således krav både på innehållet och på den som står för programmet för att det ska vara fråga om en audiovisuell medietjänst. Artikel 1 i direktivet innehåller definitioner av en mängd begrepp som används i direktivet. I artikel 1 a definieras begreppet audiovisuell medietjänst (i fortsättningen AV-tjänst). Definitionen är lång och rymmer som har sagts en rad rekvisit som ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om en audiovisuell medietjänst. Sålunda ska det vara fråga om a) en tjänst enligt definitionen i artiklarna 49 och 50 i fördraget, b) tjänsten ska falla under det redaktionella ansvaret hos en leverantör av medietjänster, 185 Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 c) det huvudsakliga syftet med tjänsten ska vara att tillhandahålla program för att informera, underhålla eller utbilda allmänheten, och d) programmen ska tillhandahållas via elektroniska kommunikationsnät. I artikeln konstateras att sådana audiovisuella medietjänster som avses utgörs av antingen a) TV-sändningar enligt den definition som ges i artikel 1 e, eller b) audiovisuella medietjänster på begäran enligt den definition som ges i artikel och/eller c) audiovisuella kommersiella meddelanden (begreppet definieras i artikel 1 h). TV-sändningar (linjära audiovisuella medietjänster) AV-direktivet innehåller i artikel 1 e en ny definition av begreppet TV-sändning. Av direktivet framgår emellertid inte att den nya definitionen innebär någon ändring i sak av begreppets innebörd i förhållande till vad som gäller. Den nya definitionen kan antas huvudsakligen vara motiverad av att särskilja TV-sändningar från beställtjänster. En TV-sändning (dvs. en linjär AV-tjänst) definieras som en AV-tjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för TV-tittande enligt en programtablå. Det som är av särskild betydelse för att skilja TV-sändningar från andra sändningar är att programmen sänds för TVtittande enligt en programtablå. Av skäl 24 i ingressen framgår att begreppet tittande även bör innefatta nästan tittande på grund av den tidsförskjutning som kan uppstå mellan sändning och mottagande av tekniska skäl. Begreppet programtablå är inte definierat. Det får ändå framstå som klart vad det är fråga om, nämligen ett i förväg fastställt tidsschema när TV-programmen sänds. Beställtjänster (icke-linjära audiovisuella medietjänster) AV-direktivet använder sig av – som det förefaller – två begrepp för samma företeelse nämligen dels AV-tjänster på begäran, dels 186 SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet beställtjänster. Någon skillnad när det gäller innebörden finns inte, eftersom man i artikel 1 a första strecksatsen sista meningen i fråga om AV-tjänster på begäran hänvisar till definitionen av begreppet beställtjänst i artikel . Det framgår också av andra språkversioner av direktivet. Det rör sig alltså om icke-linjära AV-tjänster. Begreppet beställtjänst definieras i artikel som en AV-tjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för att ge möjlighet att se program som användaren väljer och på dennes begäran utifrån en katalog av program som valts ut av leverantören av medietjänster. Beställtjänster skiljer sig således från TV-sändningar på det viset att programmen ska kunna ses på en tidpunkt som användaren bestämmer och på dennes begäran och inte, som i fråga om TVsändningar, för TV-tittande. Dessutom ska den som begär att få se ett program kunna välja programmet från en katalog av program som i sin tur har valts ut av tjänsteleverantören. Audiovisuella kommersiella meddelanden Enligt artikel 1 a omfattar AV-tjänster – vid sidan av TV-sändningar och beställtjänster – också audiovisuella kommersiella meddelanden. Även detta begrepp definieras i artikel 1 h. Audiovisuella kommersiella meddelanden omfattar det som normalt är förknippat med marknadsföring i TV, dvs. TV-reklam, sponsring, teleshopping och produktplacering. Sistnämnda fyra begrepp definieras också i artikel 1 i och k–m i direktivet. Audiovisuella kommersiella meddelanden definieras som bilder med eller utan ljud utformade i syfte att direkt eller indirekt marknadsföra varor eller tjänster som tillhandahålls av en fysisk eller juridisk person som bedriver ekonomisk verksamhet, dvs. en näringsidkare, eller att främja dennes (näringsidkarens) anseende. Till det kommer att bilderna ska ingå i eller åtfölja ett program mot betalning eller liknande ersättning eller i form av egenreklam. Som exempel på olika former av audiovisuella meddelanden nämns i direktivets definition TV-reklam, sponsring, teleshopping och produktplacering. Enligt skäl 26 i ingressen till AV-direktivet är syftet att i direktivet införa en bredare definition av begreppet audiovisuell marknadskommunikation utöver TV-reklam och teleshopping. Genomförande av AV-direktivet SOU 2008:116 sägs emellertid att begreppet inte bör omfatta samhällsinformation och välgörenhetsinslag som sänds utan avgift. Sammanfattningsvis får begreppet audiovisuella kommersiella meddelanden tolkas så att det är fråga om dels bilder som mot betalning eller liknande ersättning ingår i eller sänds i anslutning till program och som syftar till att marknadsföra en näringsidkares varor eller tjänster eller att främja näringsidkarens anseende, dels egenreklam. Avgränsningen av innebörden av begreppet har betydelse för genomförandet av direktivets bestämmelser när det bland annat gäller reklamtid m.m. Till dessa frågor återkommer vi senare i betänkandet (avsnitt 7). 6.2.2 Svensk rätt Radio- och TV-lagen gäller för sändningar av ljudradio- och TVprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En tolkning av vad som innefattas i radio- och TV-lagens begrepp ljudradio- och TV-program bör enligt förarbetena till radio- och TV-lagen bestämmas utifrån det allmänna språkbruket och det behov som kan finnas av att reglera denna typ av verksamhet (prop. 1995/96:160 s. 65). I motiven anges vidare att det inte bör fästas någon särskild vikt vid vilken teknik som utnyttjas, utan lagens tillämpningsområde bör vara oförändrat även om det sker tekniska förändringar . Med radio och television torde, enligt vad regeringen uttalade i förarbetena, i det allmänna språkbruket förstås sändningar som ett obestämt antal personer kan ta emot i en ljudradiomottagare respektive televisionsmottagare (prop. 1995/96:160 s. 63). Ljudradio- och TV-sändningar Förarbetena till radio- och TV-lagen ger således uttryck för tanken att dess tillämpningsområde inte ska vara statiskt och att det på ett dynamiskt sätt bör följa teknikutvecklingen. Enbart den omständigheten att TV- eller radiosändningen tas emot i en annan apparat än den traditionella TV- eller radioapparaten innebär därför inte att en sändning som i övrigt uppfyller kraven för att omfattas 188 SOU 2008:116 Genomförande av AV-direktivet av lagen inte utgör ett ljudradio- eller TV-program. Program som tas emot i en dator, mobiltelefon e.d. omfattas således av lagen, om övriga förutsättningar är uppfyllda. En förutsättning för att en sändning av ljudradio- och TVprogram ska omfattas av radio- och TV-lagen är vidare att det är fråga om en sändning som är riktad till allmänheten. Så är fallet bara om sändningen och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Begreppet allmänheten bör enligt förarbetena förstås i enlighet med normalt språkbruk och i enlighet med den innebörd det har i de radiorättsliga författningarna och i yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 1995/96:160 s. 64). I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen anges att i rekvisitet riktad till allmänheten i 1 kap 6 § yttrandefrihetsgrundlagen ligger att sändningen måste startas av avsändaren, dvs. den som tillhandahåller innehållet till allmänheten. När en sändning sker på särskild begäran innebär det att den mottagande själv tar kontakt med den som sänder och startar sändningen. När det gäller sändningar via Internet som inte förmedlas genom traditionell broadcastteknik har regeringen angett att följande synsätt bör anläggas (prop. 2001/02:74 s. 41): Det är sändaren som svarar för den huvudsakliga aktiviteten. Det är sändaren som – liksom när det gäller traditionella radio- och TVsändningar – avgör när webbsändningarna skall börja, och de pågår utan möjlighet för mottagaren att påverka när de skall sluta. Mottagarens medverkan är begränsad till att slå på datorn, gå till en adress och där aktivera en länk.