sou · GVB336 · 2008-01-01 00:00:00 — När det gäller målet om att i principTPF6FPT inte minska nuvarande betesmarker så är detta mål inte direkt kopplat till odling av energigrödor. Vad som återstår för utredningen att bedöma är om de aktuella externaliteterna kan hanteras på angivet sätt. Att detta kan vara svårt är en sak, men i princip är ett sådant tillvägagångssätt det bästa. Speciellt svårt är det att hantera de positiva värden som öppet landskap och biologisk mångfald motsvarar. Det kan t.o.m. vara svårt att beskriva de kvantitativa effekterna.TPF7FPT Det återstår att bedöma vilken påverkan de återstående två målen kan få på den roll jordbruket bör ha som producent av bioenergi, nämligen Försörjning med energi producerad i samt Bästa möjliga klimateffekt. Hur förhåller sig målet om försörjningstrygghet till klimatmålet? Om ett svenskt oberoende av olja anses vara så viktigt att det är ett självständigt mål måste det också tillåtas att få påverka effektivi- 5TP PT Om kostnader och intäkter för miljöeffekterna reflekteras i de företagsekonomiska kal- kylerna så hanterar marknaden det här på ett utmärkt sätt. Handel med utsläppsrätter korrigerar de företagsekonomiska kalkylerna för de negativa externa effekter som fossila bränslen har. I princip bör lantbrukaren ersättas för positiva miljöeffekter över stats- budgeten. Enligt många nationalekonomer klarar marknaden den här frågan åt oss. Det vore enligt vissa ekonomer samhällsekonomiskt ineffektivt att t.ex. använda subventioner (befrielse från energiskattedelen för biodrivmedel, sänkt vägtrafikskatt för miljöbilar m.m.) för att hantera de negativa effekter på klimatet som koldioxidutsläpp har, förutsatt att priset på utsläpps- rätter är sådant att det klimatpolitiska målet nås. 6TP PT jordbrukspolitiska beslut slog fast att ett av målen för det svenska jordbruket skall vara att hålla lanskapet öppet och att i princip inte tillåta att nuvarande betesmarken minskar i omfattning. 7TP PT Det finns också ett antal referenser som Effektiv användning av naturresurser SOU 2001:2, kapitel 9, hänvisar till. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? teten i den svenska klimatpolitiken.TPF8FPT Försörjningstrygghet innebär att man söker undvika olika typer av kort- och långsiktiga leve- ransavbrott samt att priset på olja kan komma att stiga långt över dagens situation. Det finns en målkonflikt mellan försörjningsmålet och målet att nå bästa klimateffekt till lägsta kostnad (kostnadseffektivitet). Skall de säkerhetspolitiska skälen bara avse olja eller inkluderar det andra fossila bränslen (naturgas, kol) och uran? Om nationell själv- försörjning anses så viktigt måste utredningen ta ställning till hur frågan skall lösas inom ramen för den gemensamma marknaden. Beträffande konventionella jordbruksprodukter innebär EU:s poli- tik upprätthållande av ett yttre tullskydd för många produkter och omfattande statssubventioner till de egna producenterna. Mellan medlemsländerna finns inte några handelsrestriktioner. 5.3.3Prioritering av olika mål Av de ovan diskuterade målen anser utredningen att de förslag som lämnas i första hand skall tillgodose klimatmålet. Utredningen menar att det erfordras internationella överenskommelser för att lösa växthusgasproblematiken. Vidare anser utredningen att det är viktigt att de åtgärder som utförs bedöms vara kostnadseffektiva. Detta betyder dock inte att utredningen i sina bedömningar enbart utgår från klimatmålet. De lönsamhetskalkyler som gjorts i kapitel 4 inkluderar inte alla värden som är förknippade med produktion i . Utredningen menar att det i vissa fall är ett mervärde förknippat med produktion i . Även om den mest kostnadseffektiva åtgärden för att reducera utsläppen av växthusgaser är att vidta en åtgärd i för- slagsvis eller menar utredningen att det finns ett mervärde om insatserna görs i , som ett led i opinions- bildningen och som ett sätt att demonstrera för omvärlden möjlig- heterna att påverka energisystemet i ett samhälle. har möjlighet att uppträda som föregångsland i klimatarbetet. kan inte lösa klimatproblemet på egen hand, men denna slutsats 8TP PT Vilken ställning som försörjningstryggheten har jämfört med klimatmålet (överordnat, underordnat eller någon av utredaren definierad relation mellan målet om försörjningstrygg- het och klimatmålet) får avgörande konsekvenser för vilka styrmedel som är effektiva. Om oljepolitiken exempelvis är underordnad klimatpolitiken, framstår det som mindre rationellt att subventionera inhemsk etanolproduktion eller import av kolbaserade drivmedel. Det skall påpekas att det finns åtgärder som reducerar oljeberoendet utan att påverka klimatmålet negativt (t.ex. energieffektiviseringar). Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? gäller även om vi skulle byta ut inhemska åtgärder mot inves- teringar i eller . Investeringarna i olika klimatpolitiska åtgärder i är ofta lönsamma i sig. Om vi satsade dessa resurser i skulle de knappt märkas där. har som litet land begränsad förmåga att påverka de samlade utsläppen av växthusgaser vare sig vi gör insatser i eller . Men det är som föregångsland som vårt klimatarbete framför allt kan påverka det internationella samfundet. Av den etanol som används i importeras , i huvudsak från . Att importera etanol i stor skala från kan miljömässigt vara ett relativt gott alternativ med en god nettoreduktion av koldioxid. I tropiskt klimat kan etanol dessutom produceras till relativt låg kostnad. De volymer som kan erhållas till ett lågt pris är dock relativt begränsade. Avvägningen mellan att producera etanol i och att importera etanol kan enligt utredningens mening inte endast göras mot klimatmålet. Om ett svenskt oberoende av olja anses vara viktigt bör det utgöra ett självständigt mål och måste då tillåtas att påverka effektiviteten i den svenska klimatpolitiken. Utredningen uppfattar inte att tidigare uttalanden i olika sammanhang innebär att målet om oljeberoende är underordnat klimatmålet. Utredningen ser dessutom en rad möjligheter för näringslivet när regeringar, företag och hushåll reagerar på klimatförändringen. Olika länder har specialiserat sig på olika grödor och olika teknikområden. För del kan det finnas det skäl att söka komparativa fördelar inom jord- och skogsbruket. Det är av värde att har spetskompetens bl.a. inom bioenergiområdet. En satsning på biodrivmedel främjar enligt utredningen svensk teknikutveckling. 5.4Bedömningsgrund för statliga insatser Ofta framförs att potentiella energigrödor skall uppfylla följande kriterium för att kunna vara en integrerad del av det framtida energisystemet: Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? I bedömningen av vilken roll olika åkergrödor kan förväntas få kommer utredningen att bedöma styrmedelsbehov utifrån tre olika nivåer: 1.Produkten är lönsam och det finns en etablerad marknad. 2.Produkten är lönsam men saknar etablerad marknad. 3.Produkten är inte lönsam men kan/kan inte bli lönsam. De styrmedel som står till förfogande för staten att styra mot uppsatta mål kan i huvudsak delas upp i ekonomiska, administrativa, direkta statliga insatser för investeringar i infrastruktur, forskning och utvecklingsverksamhet samt informationsspridning. Med ekonomiska styrmedel försöker man styra individers och företags beteenden i rätt riktning genom att priset ger signaler om resursernas knapphet. Med administrativa styrmedel avses olika typer av regleringar som är tvingande för olika målgrupper, t.ex. lagar, förordningar och föreskrifter. Informativa styrmedel syftar till att påverka de som informeras i riktning mot ett ändrat beteende, ofta genom attitydförändringar. Utredningen har fört en diskussion med expert- och referens- grupperna om lämpliga styrmedel. Den diskussionen har bl.a. haft som utgångspunkt att de styrmedel som utredningen föreslår bl.a. skall uppfylla EU:s statsstöds- och konkurrensregler samt ha en sådan inriktning och omfattning att de inte betraktas som otillåtna stöd i den nystartade Doha-rundan. Vid sidan om utredningens arbete finns ett antal beslu- tade styrmedel (se t.ex. kapitel 15), förslag och pågående utred- ningar som är av stor betydelse för att företagen inom jordbruks- sektorn på ett effektivt sätt skall medverka till att uppnå samhälls- målen. Dessa styrmedel har formats för att vart och ett skall bidra till att uppnå energi- och miljömål liksom jordbrukspolitiska mål. Utredningen saknar en övergripande koordinering av de olika styrmedlens infasning i samhällsekonomin. Utredningen har själv- fallet inte ett sådant samordningsansvar. är det av största vikt att de olika befintliga styrmedlen samordnas och utformas på ett sådant sätt att de kompletterar varandra. En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- och energi- samt jord- och Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? Utredningen menar att en sådan överordnad konsekvensanalys är nödvändig för att en helhets- bedömning skall kunna göras för t.ex. jordbrukets roll vid omställ- ningen till ett nytt energisystem. Utredningens förslag En överordnad konsekvensanalys och koordinering av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- och energiområdet samt jord- och skogsbruksområdet saknas . Utredningen föreslår därför att regeringen utreder förutsätt- ningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd. När det gäller att bedöma vilka grödor som det finns anledning att överväga att föra en styrmedelsdiskussion kring, måste en avvägning göras mellan å ena sidan förutsättningarna för att grödan inom rimlig tid skall kunna klara sig på sina egna meriter på marknadens villkor, (dvs. en bedömning av förutsättningarna för att bli konkurrenskraftig) och å andra sidan de kostnader som följer av detta. Begreppet konkurrenskraft används ofta, men är inte alltid väl definierat. Dess betydelse är heller inte självklar.TPF9FPT Utredningens allmänna inställning är att marknaden i många fall klarar denna avvägning under förutsättning att prissignalerna från marknaden speglar den nytta och de kostnader som är förknippad med produktion och konsumtion av berörd vara. Utredningen anser att det är långsiktigt ohållbart med subventioner till stora volymer av t.ex. förnybara drivmedel. Långsiktigt förutsägbara styrmedel är däremot en nödvändighet, eftersom en storskalig introduktion av biodrivmedel kräver stora investeringar. Utredningen har inte något principiellt att invända mot uppfatt- ningen att det bästa sättet att få till stånd en samhällsekonomiskt effektiv reduktion av utsläppen av klimatgaser vore att utveckla det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter till att omfatta alla samhällssektorer och helst också till ett globalt system. 9TP PT Vad som menas med konkurrenskraft är enklast att ange på företagsnivå. Ett företag är konkurrenskraftigt om det kan producera till priser som gör att det får sålt sina produkter på marknaden. Ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad har i allmänhet ingen möjlighet att påverka marknadspriset, utan är pristagare. Detta innebär att företaget tvingas betrakta marknadspriset som givet och anpassa sin produktionsvolym till detta pris. I längden är ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad därför endast kon- kurrenskraftigt om det kan producera till minst lika låg kostnad som sina konkurrenter. Bakom konkurrenskraft ligger företagets produktivitet, förmåga till produktutveckling, kvalitet etc. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? Utredningen understryker vikten av att regeringen kraftfullt verkar för att den beskrivna utvidgningen kommer till stånd. I avvaktan på att ett sådant utvidgat system kan träda i kraft bör, enligt utredningen, processen för att minska oljeberoendet i transportsektorn påbörjas . Detta betyder naturligtvis inte att det därmed är nödvändigt att skall producera biodrivmedel. I nuvarande skede kan det finnas en risk för fragmentering i de verksamheter som övervägs. handlar omställningen av energisystemet om långsiktiga processer, varför det kan vara svårt att avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt. Även om åtgärderna koncentreras finns det därför skäl att upprätthålla en relativt hög grad av flexibilitet i statens satsningar. Mot denna bakgrund menar utredningen att offentligt finan- sierade satsningar på grödor tydligare skall uppdelas i två kate- gorier: 1.Områden där det kan räcka med att hålla en minimal nationell kapacitet, t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta hem intressanta idéer. 2.Områden där utifrån ett strategiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar, såväl forsknings- och utvecklings- mässigt som industriellt. De områden som prioriteras bör vara sådana där vi a.har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar b.har eller kan förväntas kunna bygga upp fungerande industriella kluster c.har potential för nationella konkurrensfördelar d.kan ge ett bidrag till att uppnå klimat- och energipolitiska mål Valet av områden bör ske med utgångspunkt i de övergripande strategier som beslutats för omställningen av energisystemet. Vidare bör de grödor som bedöms ha kommersiell potential även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? Offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstration Det finns anledning att fundera kring hur framtidens energisystem kan komma att se ut och vilka hinder som uppmärksammats för att jordbruket skall kunna bli en konkurrenskraftig producent av bioenergi och hur detta påverkar bedömningen av framtida behov av forskning-, utveckling och demonstration(FUD). Till en del blir framtiden beroende av vilken inriktning som väljs för FUD, vars syfte, bl.a. är att söka förändra energisystemet enligt energi- politikens riktlinjer. Utredningen vill poängtera att satsningar på FUD är en av de åtgärder som är viktiga för att en mer genomgripande omställning av energisystemet skall kunna uppnås. Det är också viktigt att satsningar på FUD harmonierar med övriga styrmedel som vidtas i syfte att uppnå omställning i energisystemet. Utredningen har utgått från att omställningen till ett långsiktigt uthålligt energi- system kommer att ta lång tid.TPF10FPT På samma sätt som utredningen ställt upp vissa bedömnings- grunder för att potentiella energigrödor skall vara en integrerad del av det framtida energisystemet finns skäl för att diskutera en motsvarande uppsättning kriterier för val av FUD-insatser, som syftar till att utveckla jordbrukets roll som bioenergiproducent. Vägledande för utredningens val av sådana FUD-insatser har varit följande principer: 1.Utredningen har vid den ekonomiska analysen av olika grödor och produktsystem konstaterat att en icke oväsentlig odlings- areal skulle vara ekonomiskt lönsam . Den analysen förutsätter en viss teknik-, logistik och affärsutveckling. I vissa fall konstaterar utredningen att produktionsinriktningen är ny och att vissa möjliga alternativ inte är tekniskt eller ekonomiskt mogna för energimarknaden. Utveckling av nya tekniker och kostnadsreduktion är därför centralt för en bedömd kommande expansion. 2.En utvecklingsstrategi bör, enligt utredningen, ta sikte på de råvaror och system som bedöms ha bäst möjligheter att kunna bli konkurrenskraftiga på energimarknaden. Det är också viktigt att försöka utröna om grödor/tekniker/system som i 10TP PT Sannolikt handlar det om många decennier, kanske upp till . Se t.ex. de be- dömningar som gjordes i SOU 2003:80 EFUD en del av omställningen i energisystemet. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? dag inte visar lönsamhet kan bedömas bli intressanta för marknaden med hjälp av utvecklingsinsatser. Det är också av vikt att göra en bedömning av denna utvecklingsmöjlighet på kort och medellång sikt. 3.Ett viktigt kriterium för valet av strategi är om näringslivet visat tillräckligt intresse för att utveckling sker. 4.Målet med utvecklingsinsatserna är att medverka till att jordbrukets produkter skall bli konkurrenskraftiga på bränsle- och energimarknaden. Insatserna skall i huvudsak inriktas mot att undanröja de hinder som kan föreligga att nå detta mål. 5.Utvecklingsinsatser som inte är direkt knutna till grödor skall också uppmärksammas. Det kan vara fråga om utvecklings- insatser för att undanröja hinder som är gemensamma problem för ett antal grödor, t.ex. problem med beläggning vid eldning, miljöfrågor, växtförädling. 6.FUD-verksamheten skall samverka med de styrmedel som i övrigt prioriteras av utredningen. 7.När det gäller genomförandet av utvecklingsinsatser finns det skäl att urskilja två huvudgrupper, dels sådant som mest effektivt administreras centralt, t.ex. i ett FUD-program, dels sådant som med fördel kan hanteras lokalt/regionalt, t.ex. olika stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet. Enligt direktivet är det den FUD-verksamhet som har betydelse för jordbruket som energiproducent som skall belysas och dis- kuteras. Utredningen har tolkat det som att FUD som är av intresse i sammanhanget i första hand bör handla om jordbruket som en del i produktionen av energi. Härmed torde i första hand följande områden kunna omfattas: FUD avseende råvarans kvalitet, t.ex. växtförädling med syfte att förbättra grödans funktion som energiråvara. FUD avseende jordbrukets produktions-/skördetekniker, i det fall syftet är att förbättra/öka produktionen av energiråvara. FUD om användningen av jordbruksprodukter för energiända- mål. Detta kan t.ex. handla om närvärmeproduktion, om teknikutveckling för jordbrukets egen energianvändning eller Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? om förutsättningar för jordbruksgrödans användning i energi- kombinat. Biprodukternas användning är ett annat FUD- område av intresse. Det kan också handla om FUD som syftar till att förbättra en förbränningsanläggnings förmåga att utnyttja jordbruks- produkter som bränsle. Däremot torde inte FUD som rent allmänt syftar till att förbättra en förbränningsanläggnings funktion vara relevant i sammanhanget. Forskning om prisbildning och marknader för biobränslen från jordbruket. Systemstudier (distribution, omvandling, logistik, miljö). Utredningen kan konstatera att det i huvudsak saknas övergripande utvärderingar och syntetiserande sammanställningar av det samlade FUD-läget på de områden som utredningen har till uppgift att belysa. På Salixområdet har det dock gjorts en övergripande, oberoende utvärdering och syntetiserande sammanställning av de satsningar som gjorts och som berör inriktning, relevans och måluppfyllelse. Det skulle ha varit önskvärt att på ett översiktligt sätt kunna beskriva inriktning, kvalitet och måluppfyllelse av den FUD-verksamhet som i övrigt berör jordbruket som energiproducent och som pågått . Utredningen kan bara konstatera att underlag saknas för att göra detta. Det som oroar är att det tycks finnas problem med fragmentering i den FUD-verksamhet som bedrivs. Valet av inriktning av FUD- verksamhet bör ske med utgångspunkt i en väl sammanhållen övergripande strategi för omställningen av energisystemet och jordbrukets roll i denna omställning. har till utredningen överlämnat ett förslag till forskningsinritning för att stärka jordbrukets roll som producent av miljövänliga och kostnadseffektiva biobränslen. Förslaget redovisas i bilaga 4. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att får i uppdrag att i samråd med andra berörda FUD-finansiärer och andra berörda aktörer beskriva och utvärdera den FUD-verksamhet som Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? bedrivs och har relevans för jordbrukets roll som bioenergiproducent samt utreda hur en tydligare fokusering bör ske. Vidare är det viktigt att beskriva vilka initiativ som behöver tas för att bygga upp kritiska massor i kunskapsskapande inom de FUD-områden som är relevanta. Med utgångspunkt från en sådan utvärdering och analys bör frågan om lämplig omfattning av statens satsningar på FUD för att upprätthålla eller nå nationella konkurrensfördelar kunna belysas och värderas. 5.6Etiska frågor i samband med bioenergiproduktion Frågan om att odla energigrödor på jordbruksmark har inte varit föremål för någon omfattande etisk debatt. En sådan debatt förekom däremot då fattade beslut att ställa om den svenska jordbrukspolitiken. Önskemålet var att komma bort från subventioner av överskottsproduktion till annan – icke subventionerad – användning av jordbruksmarken. Ett sådant nytt område var t.ex. produktion av Salix – energiskog. Beslutet om omställning väckte motstånd och ett vanligt mot- argument var att marken borde användas för livsmedelsproduktion. Även om de etiska aspekterna inte varit framträdande är däremot diskussionen generellt kring produktion av energigrödor på intensiv. Det är två perspektiv som dominerar: pro- ducentperspektivet och behovet att komma bort från beroendet av fossil energi och klimatpåverkan. I den allmänna diskussionen har också andra etiska frågor med koppling till jordbruket ofta förekommit. Exempel på sådana frågor kan vara på vilket sätt djurhållningen sker, vilka produktionsmetoder som används i växt- odlingen och hur livsmedlen hanteras. En etisk prövning förutsätter ett etiskt dilemma och etiska dilemman handlar om valsituationer där ett handlingsalternativ kan vara fördelaktigt för vissa och ofördelaktigt för andra. Etik är en konsekvent och systematisk uppfattning om vilka handlingar som är rätta eller orätta. En metod för att levandegöra de etiska per- spektiven kan sammanfattas i begreppet de tre tomma stolarna. När vi diskuterar och fattar beslut bör vi utöver de som faktiskt deltar också föreställa oss att det finns ytterligare tre perspektiv (tre tomma stolar): en för de fattiga, en för de ofödda och en för de Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? arter på jorden som inte kan föra sin egen talan. Och vi bör väga in också dessa intressen i våra överväganden. I syfte att belysa etiska frågor i samband med bioenergi- produktion inbjöd utredningen och KSLA () gemensamt till ett runda- bordsamtal kring sådana frågor. Deltagarna inbjöds i sin personliga kapacitet och inte som formella företrädare för någon specifik aktör. Syftet med rundabordsamtalet var att i ett öppet och kon- struktivt samtal fördjupa och utveckla etiska frågeställningar samt att ge förslag på hur sådana frågor fortsättningsvis kan behandlas av olika aktörer i det fortsatta arbetet med utveckling av bioenergi. Nedanstående avsnitt är ett försök att spegla de synpunkter som framkom vid rundabordsamtalet. 5.6.1Etiska frågor i samband med produktion av bioenergi på Utgångspunkten för rundabordssamtalet var att klimatföränd- ringen innebär en stor utmaning för mänskligheten och vi har ett ansvar att försöka lösa problemen. Att inte ta det ansvaret skulle i hög grad kunna bli föremål för ifrågasättande ur ett etiskt per- spektiv. Bioenergi kommer att vara en del i förändringsarbetet, det är de flesta överens om. Kanske är det den starka övertygelsen att bio- energiproduktion är något gott, som gjort att den etiska diskus- sionen känts onödig? I gruppen fanns en samsyn kring tanken att de etiska frågorna när det gäller produktion av bioenergi kommer att bli allt mer synliga och allt mer betydelsefulla i debatten. Det innebär inte med nödvändighet ett ifrågasättande av bioenergiproduktion som sådan utan snarare att etiska ställningstagande skall vara en nödvändig del i beslutsprocessen kring hur denna produktion ska utformas. Det betonades att de etiska frågorna inte bör isoleras till att gälla produktion av energi. Bioenergiproduktion på måste sättas in i ett större sammanhang. Det gäller här att definiera de valsituationer/perspektiv kring vilka en etisk diskussion kan föras vid en omställning till ett energisystem baserat på förnybara energikällor. Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi? Tillföra energi eller spara energi?