sou · GWB373 · 2008-07-03 00:00:00 — Vi anser trots det att avgiftssystemet så långt möjligt bör belasta den som förorsakar kostnaden. Därför är det nuvarande förhållandet mellan ansökningsavgifterna och årsavgiften fel- visande. Systemet innebär i stor utsträckning en omfördelning av avgiftsuttaget från resurssvaga till mer betalningsstarka företag och underlättar i viss mån en marknadsintroduktion av nya bekämp- ningsmedel. Företag med höga intäkter subventionerar de med biologiska bekämpningsmedel Detta är egentligen en variant av det nuvarande systemet där en omfördelning sker från de företag som är mer resursstarka till de företag som vill släppa biologiska bekämpningsmedel på markna- den. Om subventionen riktas mot biologiska bekämpningsmedel får just dessa bättre förutsättningar att klara en marknadsintroduk- tion och dessutom innebär det nästan uteslutande ett stöd till företag med låg omsättning. En fast avgift för alla som ansöker om prövning av bekämpningsmedel Avgiften betalas utefter vad själva prövningen i snitt kostar Kemi- kalieinspektionen. Denna avgiftskonstruktion kan differentieras beroende på typ av prövningen, men innebär att företagen bara betalar de kostnader de förorsaka och att ingen årsavgift tas ut. Fördelen är att Kemikalieinspektionen skulle få intäkterna i samband med själva prövningen men så skulle det kunna medföra att verksamhetens finansiering kan bli ryckig om antalet ansökningar varierar kraftigt mellan åren. Ett annat problem är att Avgifter, finansiering och styrning många företag är väldigt små och skulle ha svårt att bära hela kost- naden för prövningen som en engångsbetalning. Vid utgången av 2006 hade Kemikalieinspektionen 140 stycken inneliggande ansökningar om godkännande av bekämpningsmedel i någon form. Balansen med inneliggande ansökningar har bara varit högre fyra gånger den senaste 20-årsperioden.TPF14FPT Antalet ansök- ningar som tar mer än att handlägga är strax under 40, varav ca 15 har legat i väntan på slutförd handläggning.TPF15FPT Viss balans är naturlig att ha i verksamheten men vad som är en optimal ärendebalans är svår att säga. Det faktum att så många som 40 ansökningar tar mer än att handlägga tyder på att det finns en överbalans på minst 40 ansökningar. Eftersom målet för den genomsnittliga handläggningstiden, i regleringsbrevet , sänkts till är det sannolikt att överbalansen är ännu högre. Avgiftssystemets tyngdpunkt ligger förskjutet till årsavgifterna istället för till ansökningsavgifterna. av avgiftsintäkterna kommer från uttaget av ansökningsavgifterna och från årsavgifterna. Detta innebär i ett optimalt ansökningsärende att de intäkter som sammanlagt behövs för att finansiera prövningen kommer som en tiondel vid själva prövningen och att Kemikalie- inspektionen, i snitt, får full finansiering först . I prak- tiken är det dock några få stora företag, sett till värdet av deras försäljning, som står för den övervägande delen av verksamhetens finansiering. Även beträffande handläggningstider skulle avgiftssystemet vinna på att göras om så att tyngdpunkten på avgiftsuttaget förskjuts mot själva prövningen. Visserligen skulle det innebära en något mer hämmande effekt på resurssvagare företag men ge en process med snabbare handläggningstider då mer resurser finns tillgängliga då själva ansökan inkommer. Snabbare hand- läggningstider är av stort värde för stora såväl som för små och nystartade företag. Denna förändring kan inte ensam klara av att få bort den överbalans som finns vid Kemikalieinspektionen. För detta behövs ytterligare resurser . 14TP PT Försålda kvantiteter av bekämpningsmedel 2006, Kemikalieinspektionen, sid. 18. 15TP PT KemI:s Årsredovisning 2006, sid. 25. Avgifter, finansiering och styrning måste avgiftsintäkterna ökas för att inte överbalanser åter ska upp- komma. De finansiella problemen inom SERP berör såväl Kemikalie- inspektionen som de företag som ansöker om att få ett verksamt ämne godkänt. Verksamheten är underfinansierad vilket innebär ett problem i sig för Kemikalieinspektionen. Dessutom är den hög i synnerhet i förhållande till betalningsförmågan hos många av de mindre företagen och företag med biologiska bekämpningsmedel. Utöver kostnaden för själva prövningen innebär de krav som ställs på de ansökningar som lämnas en stor belastning för företagen, vilket uppmärksammades i (ESV 2005:12) Stöd för bekämpningsmedel med låg risk. SERP-avgiften finansierar större delen av prövningen av verk- samma ämnen i bekämpningsmedel. Konstruktionen av avgifts- systemet är dock sådant att avgiften högst motsvarar full kost- nadstäckning men att om kostnaden för verksamheten överskrider de i förordningen fastställda beloppen så ska underskottet täckas med anslagsmedel, vilket framgår i Kemikalieinspektionens regleringsbrev . Har en högre avgift tagits ut av ett företag än vad Kemikalieinspektionens faktiska kostnad för den enskilda prövningen uppgår till, ska Kemikalieinspektionen betala tillbaka de outnyttjade medlen. Detta innebär att Kemikalieinspektionen inte kan ta mer betalt än de fastställda avgifterna, även om kostna- derna överskrider dem. Verksamheten redovisar därför i stort sätt alltid ett underskott. Intäkterna var som kostnaderna för prövningarna uppgick till , vilket innebär ett underskott på -. Underskottet beror dels på det faktum att överskott från varje enskild prövning åter- betalas till den sökande dels på att avgiften inte justerats i den omfattning som varit nödvändig. En begäran från Kemikalie- Avgifter, finansiering och styrning inspektionenTPF16FPT om att uppdatera avgiftsbestämmelserna har lämnats till regeringen och bereds . Vi lämnar därför inga förslag i den frågan. Med denna typ av avgiftskonstruktion som har ett högsta belopp för avgiftsuttaget i kombination med att överskottet från en enskild prövning ska återbetalas, kan i bästa fall nå balans mellan kostnader och intäkter. Det sannolika är dock att den prövande myndigheten måste skjuta till av anslagsmedel för att finansiera verksamheten. Konstruktionen i sig har andra fördelar genom att den dels är tydlig för den som ansöker genom att det maximala avgiftsuttaget är känt dels är rättvis så sätt att ett för högt avgifts- uttag återbetalas till betalaren. Något som innebär ett problem för såväl Kemikalieinspektionen som för det sökande företaget är att den slutliga avgiften först kan fastställas då prövningen är helt avslutad, vilket kan dröja . Som regel är den totala handläggningstiden längre än från start till dess att kommis- sionen fattat beslut om ämnet. Första utkastet till utvärderingen får ta , möjligen något längre om företagen tillåtits komplettera ansökan. För omfattande prövningar inom SERP kan avgiften som företagen betalar bli mycket hög. Visserligen är avgiften stor i sig, även för stora företag, men den är särskilt kännbar för mindre och i synner- het för ännu inte etablerade företag. De företag som tillhandahåller biologiska organismer för bekämpningsmedel är ofta små med relativt liten omsättning. Avgiften blir särskilt hämmande för dem som vill släppa ut mikro- biologiska organismer på marknaden. Prövningen av makro- biologiska bekämpningsmedel är inte EU-reglerade och de företag som vill släppa dessa på marknaden betalar därför ingen SERP- avgift. Den nuvarande avgiften för prövningen av organismer som verksamma ämnen i bekämpningsmedlen är ungefär hälften så hög som för de kemiska ämnena. Ursprungligen kan detta ha setts som en slags subvention men har prövningsförfarandet anpassats efter de biologiska medlens speciella egenskaper varför avgifterna 16TP PT Skrivelse från Kemikalieinspektionen, Förslag till ändring av förordning (1998:942) om kemikalieavgifter m.m., . Avgifter, finansiering och styrning relativt bra speglar den kostnad Kemikalieinspektionen har för att pröva dem. För att underlätta etableringen av dessa ämnen är en tänkbar lösning att sänka avgiften. Såsom avgiftssystemet är utformat, med återbetalning, måste en subvention tas av medel från anslaget. Att använda anslagsmedel till en eventuell subvention av en viss grupp av företag, är också en rättvisare åtgärd än att låta vissa företag finansiera sina konkurrenters prövningar. Vad som är en lämplig avgiftsnivå för de berörda företagen är svårt att säga men avgiften måste reduceras betydligt om subventionen ska få någon effekt. Avgiften i sig är inte bara till nackdel. En avgift innebär också en tröskel som kan vara viktig i sammanhanget. Att avgiften ändå finns innebär att endast de företag som har ett viss mått av bärkraft kan ta sig in på marknaden. Det ligger i samhällets intresse att inte vem som helst, utan varken kapital eller betalningsförmåga, startar ett företag för tillverkning eller import av bekämpningsmedel. Kan en subvention innebära ett statsstöd? Beroende på hur en subvention utformas så kan det betraktas som statsstöd. Genom att subventionen finansieras med skattemedel och inte på bekostnad av andra företag, borde kriterierna för stats- stöd enligt artikel 87.1 i kommissionen förordning (EG) nr 70/2001 vara uppfyllda. Om stödet gäller exempelvis bara bio- logiska verksamma ämnen, får de ansökande företagen en selektiv fördel genom att just dessa gynnas, i form av lägre avgifter, varför konkurrensförhållandena förändras. Stödet kan ses som en avvikelse från det normala avgifts- systemet och ett statligt stöd till näringslivet. Systemet är dock inte nationellt i den bemärkelsen att det bara är svenska företag som kan få nytta av stödet. Även andra länders företag, som vill ansöka om godkännande av en organism som verksamt ämne, blir be- rättigad till stöd, eftersom det ansökande företagen får vända sig till vilken rapportör de önskar. En ovan nämnd subvention ger stöd till företag som vill få en mikroorganism prövad som verksamt ämne i . Ett godkän- nande efter prövningen är inte bara giltig i utan inom hel EU. Med hänsyn till att en subvention riktar sig till alla som vill hålla biologiska bekämpningsmedel på den europeiska marknaden eller få sina biologiska verksamma ämnen prövade i borde Avgifter, finansiering och styrning den inte nödvändigtvis behöva innebär ett statsstöd. Reglerna om statsstöd är dock invecklade och drar i sin utredning (ESV 2005:12) slutsatsen att det är bäst att ändå låta kommissionen pröva utformningen av stödet för att få dess giltig- het bekräftad. Är stödet av mindre omfattning, understiger per företag, behöver det dock inte anmälas. Kriterier för införande av en subvention av SERP-avgiften Som nämns tidigare är SERP-prövningen öppen för alla företag inom unionen. Av den anledningen kan det finnas skäl att inte helt ta bort avgiften för de företag som önskas gynnas. Avgiften bör därför, även med en subvention, uppfylla följande kriterier: Den bör vara så pass hög att inte alla europeiska företag väljer och Kemikalieinspektionen som rapportör för pröv- ningen av verksamt ämne Den bör i sammanhanget vara så pass låg att den inte helt ute- stänger företag som vill introducera biologiska bekämpnings- medel på marknaden Den bör även fortsättningsvis innebära en viss tröskel för oseriösa aktörer att ta sig in på marknaden 5.2.4Andra hämmande kostnader för bekämpningsmedel Det är långt ifrån bara själva ansökningsavgiften som innebär en hämmande kostnad för företagen. De kostnader företaget har kan delas in i fyra olika faser: Det är under fasen Produktutveckling som ett underlag ska tas fram i form av studier och annan dokumentation kring det verksamma ämnet som företaget avser att släppa på markanden. Det är vanligt- vis svårt att dra någon gräns vad som är produktutveckling i egent- Avgifter, finansiering och styrning lig mening och vad som är den dokumentation i form av miljö- och hälsodata som krävs för en ansökan om godkännande. Fasen är, så som konstaterade i rapporten 2005:12, besvärlig ekonomiskt för i första hand nystartade företag. Dels är det tidskrävande att ta fram ett fullgott underlag och dels är kostnaderna förhållandevis höga, särskilt för ett företag som ännu inte har börjat sälja någon produkt. Kostna- den räknat i arbetstid för att genomföra studier och köpa rättig- heter eller licenser från andra företag kan vara mångdubbelt högre än själva ansökningsavgiften. Om önskan är att få fram fler bio- logiska bekämpningsmedel på marknaden är det även nödvändigt att stödja de aktuella företagen redan i det stadiet, eftersom företagen oftast är små och relativt nystartade. 5.2.5Behov av stöd för vissa bekämpningsmedel Användning av kemiska bekämpningsmedel kan ses som en hälso- fråga såväl som en miljöfråga. Det är svårt att förutsäga vilken effekt olika kemikalier tillsammans har på människokroppen och miljön av daglig exponering. i menar dessutom att många av dagens kemiska bekämpningsmedel har varit i bruk i så länge att risken för att skadedjur, som kommer in med plantmaterialet, redan är resistenta mot de medel vi har tillgång till. Vi ska enligt direktivet överväga om det går att minska den tröskel som finns, i form av offentligrättsliga avgifter, hämmar introduktionen av nya miljöanpassade bekämpningsmedel. I detta sammanhang hade det vara en fördel om de mer miljöanpassade produkterna hade gått att identifiera redan innan prövningen vid Kemikalieinspektionen. Den prövning Kemikalieinspektionen gör vid dels godkännande av verksamma ämnen dels vid de nationella godkännandena av själva bekämpningsmedlet, ska visa på vilka risker som finns och om de är acceptabla. Det är därför svårt att föregå prövningen, genom att redan innan prövningen anta vilka verksamma ämnen som innebär en låg risk och vars introduktion därmed borde stödjas. I många fall, inte minst i växthus, går den kemiska bekämp- ningen att ersättas med biologisk bekämpning. 17TP PT Biologisk bekämpning för prydnadsväxtodling i växthus, PM från i , 2006. Avgifter, finansiering och styrning bekämpning används en annan organsim, en feromon eller ett naturligt förekommande växtextrakt för att uppnå den önskade bekämpningseffekten. Avgiftssystemet för att pröva de verksamma ämnena/orga- nismerna i ett bekämpningsmedel kan innebära en, i förhållande till företagets betalningsförmåga, mycket stor belastning för små företag. Det nuvarande avgiftssystemet för den nationella pröv- ningen är relativt rättvist, sett till att det ger en viss ökning av avgiftsuttag av med avseende på företagens betalningsförmåga. Sammantaget innebär avgifterna ett problem för nya och mindre företag att introducera bekämpningsmedel på marknaden. Vi vill peka på de fördelar som många av de etablerade företagen fått i jämförelse med nya och mindre företag. Det är under en förhållandevis som avgifter för prövning av bekämpningsmedel över huvud tagit har tagits ut. Många av de nu etablerade företagen hade vid sin introduktion på marknaden inte detta hinder och hade då en konkurrensfördel i förhållande till dagens nystartade företag. De första företagen med verksamma ämnen i växtskyddsmedel som skulle prövas, betalade inte någon avgift för detta. Det fanns inte något stöd för avgiftsuttag i direktivet om växt- skyddsmedel, 91/414/EEG. Kemikalieinspektionens kostnader för prövning av verksamma ämnen har sedan starten redovisat underskott. Detta på grund av att avgiftsuttaget dels är förenat med ett tak för hur hög avgift som kan tas ut dels krav på att överskott ska återbetalas i de fall en för hög avgift betalats av företagen. Detta innebär att de riktigt kost- samma prövningarna är subventionerade. 5.2.6Hur prövningen subventioneras i andra länder Även i andra länder har problemet med att avgifterna för prövning av verksamma ämnen möjligen hämmar framkomsten av mer miljö- vänliga bekämpningsmedel, uppmärksammats. Nedan visar vi exempel på hur och delvis har försökt att minska den hämmande effekten. Avgifter, finansiering och styrning Under det långa projektet har försökt att ökat effektiviteten bland växtskyddsmedel med biologiskt ursprung eller med naturligt förekommande gifter som används inom växthusodlingar. Projektets syfte har varit att bland annat skilja ut de effektiva medlen från de som inte är effektiva och publicera dem på en lista, samt att hjälpa företagen i ansökningsfasen. Målsättningen har också varit att ta fram oberoende kunskap om dessa bekämpnings- medel och visa på att odlarna är öppna för förändringar vad det gäller bekämpning. Stödet har omfattat varierande typer av verksamma ämnen som sorterar under: Projektet är finansierat med offentliga medel och kan ge varje sökande företag finansiell hjälp för av kostnaderna, dock maximalt per fyraårsperiod och företag. Före- taget kan erhålla stödet för kostnader i samband med att ta fram studier, ansökningsavgifter med mera. Dock kan kostnader för konsulthjälp inte täckas med stödet. program för att främja alternativ bekämpning mot skadegörare heter Biopesticide scheme. Programmets syfte är att i ett så tidigt skede som möjligt stödja företagen i ansöknings- och godkännandeprocesserna fram till ett godkännande. Programmet ska också handha information om hur ansöknings- och godkän- nandeprocesserna går till samt sätta ned avgifterna för själva pröv- ningarna. Programmet omfattar en variation av bekämpningsmedel in- delade efter följande verksamma ämnen samt efter den maximala avgiften för respektive ämne: Avgifter, finansiering och styrning andra nya alternativa produkter än de ovanstående tas med efter utvärdering (avgiften ska motsvara prövningens komplexitet) Det tillkommer dock en avgift om i de fall prövningen av de ovan nämnda kategorierna dessutom kräver en prövning av den aktiva substansen på europeisk nivå, som en del av den natio- nella prövningen. I de fall den prövande myndighetens kostnader överstiger de fastställda maximiavgifterna, täcks underskottet genom att ett överuttag av avgifter görs av de större företagen. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen även fortsättningsvis tar ut en årlig avgift för att finansiera kemikalietillsynen. Förutom Kemi- kalieinspektionens verksamhet ska avgiften även täcka kostnaderna för den tillsyn som utförs med personal från , och länsstyrelserna. Avgiften betalas till stats- verkets checkräkning i och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Därefter får Kemikalieinspektionen anslagsmedel för att täcka kostnaderna för den sammanlagda tillsynen. Avgiftssystemets utgångspunkt är att ge den centrala tillsynen full kostnadstäckning utifrån vilka kostnader som kan härledas till verksamheten och motiveras enligt gällande principer. Vår slutsats i avsnitt 5.2.2 är att det tidigare avgiftsuttaget har varit för vidsträckt och föreslår därför en snävare syn på vad som kan finansieras med kemikalieavgiften. Detta innebär att det som ska tas med i beräk- ningsunderlaget som kostnader för direkt och indirekt tillsyn samt vissa övriga kostnader för att sköta produktregistret, informera om kemikalier med mera minskas. Vårt förslag innebär att även om avgiftsuttaget minskas så ska den tillsyn som kan finansieras med kemikalieavgiften totalt öka. Kostnaden för en årsarbetskraft vari- erar mellan myndigheterna. I beräkningen utgår vi från de snitt- kostnader som vi presenterade i avsnitt 2.8 I beloppen räknar vi Avgifter, finansiering och styrning med att kostnader för alla nödvändiga påslag, t.ex. administrativa påslag (OH-kostnader) och expenser ingår. Tillgängliga resurser för Kemikalieinspektionens tillsyn *Resurser förordnade av Kemikalieinspektionen. För att i någon mån ta hänsyn till en kostnadsutveckling i stort gör vi en uppräkning av resursbehovet . Det sammantagna resursbehovet beräknas därför att uppgå till . Vi föreslår ett avgiftssystem som tar hänsyn till såväl farlighet som till hur stora kvantiteter inom respektive kategori företagen släpper ut på marknaden. Detta för att avgiftskonstruktionen dels ska ha koppling till vilket tillsynsbehov respektive företag har dels att avgiften i viss mån ska vara differentierad efter företagens storlek och därmed indirekt ta hänsyn till vilken betalningsförmåga företagen har. Avgiftstak [kronor] [kronor/ton] Särskilt farliga eller tillståndspliktiga enligt Avgifter, finansiering och styrning Avgiften beräknas på volymen inom respektive kategori med en, enligt tabellen ovan, bestämd översta gräns. I de fall en produkt tillhör fler än en kategori beräknas avgiften på det högre beloppet. Avgiftsuttagen inom de tre kategorierna slås samman och debiteras företagen. Vi föreslår att alla registreringsskyldiga betalar en registeravgift på om de har en import eller tillverk- ning på eller mer per kalenderår. Vi föreslår även att de företag som importerar eller tillverkar kemiska produkter om endast för eget bruk enbart ska debiteras en registeravgift om och ingen avgift efter farlighet. Som mest kan ett företag bli skyldig att betala avgifter motsva- rande den övre gränsen inom respektive kategori samt en register- avgift, vilket sammantaget blir . På samma sätt som tidigare innebär vårt förslag att de företag som har produkter som är godkända som bekämpningsmedel inte betalar någon kemikalieavgift för dessa. Vi föreslår inte någon förändring med avseende på hur avgiften debiteras företagen. Vi föreslår, så som ovan nämnts, att Kemikalieinspektionen inte disponerar avgiftsintäkterna utan redovisar intäkterna mot inkomsttitel på statsbudgeten. Kemikalieinspektionens tillsyn inom kemikalieområdet finansi- eras enligt förslaget, så som , med medel från anslaget. Kemi- kalieinspektionen använder dessutom anslaget för att finansiera förordnandena vid de andra myndigheterna. De mottagande myndigheterna får därmed medlen från Kemikalieinspektionen så som intäkter av uppdragsverksamhet. De myndigheter som enligt förslaget tar emot medel från Kemi- kalieinspektionen, får i sitt regleringsbrev en budget för avgifts- belagd verksamhet avseende uppdragsverksamhet som inkluderar dessa intäkter. Denna budget är bara preliminär men tydliggör att det finns en avsikt att respektive myndighet ska tillföras medel från Kemikalieinspektionen. I Kemikalieinspektionens regeringsbrev måste det därför finnas en motsvarande skrivning i form av ett villkor kopplat till anslaget. Vi föreslår att regeringen skriver in ett villkor under anslag 34:6 Kemikalieinspektionen om hur stor del av anslaget som ska använ- Avgifter, finansiering och styrning das för att ersätta de avsedda myndigheterna för det tjänster de utför åt Kemikalieinspektionen. 5.4Förslag till finansiering av tillsynen av varor Tillsynen av varor behöver stärkas. Innan mer resurser tilldelas verksamheten föreslås Kemikalieinspektionen utarbeta en strategi för utformningen av en ändamålsenlig och effektiv tillsyn. Först när Kemikalieinspektionen kan presentera en strategi anser vi det möjligt att avgöra hur mycket medel som behöver avsättas för verksamheten. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen tilldelas anslag för att finansiera verksamheten. I avsnitt 4.7.3 föreslår vi också en ändring av bestämmelserna i för att klargöra att tillsyns- myndigheten har rätt att ta varuprov utan ersättning och att tillsynsobjektet ska betala för undersökning av prov i de fall resul- tatet av analysen visar på överträdelser. Vi föreslår att Kemikalieinspektionens avgiftssystem för att finan- siera prövningen av bekämpningsmedel, med uppdelning på ansök- ningsavgifter och årsavgifter, bibehålls men att nivåerna justeras. Ansökningsavgifterna höjs för att bättre motsvara Kemikalie- inspektionens kostnader för själva prövningen som den årliga avgiften för biologiska bekämpningsmedel sänks och anpas- sas för att underlätta introduktionen av dessa på marknaden. 5.5.1Kostnaden för prövningen av bekämpningsmedel Kemikalieinspektionen uppger i budgetunderlaget 2011 att verksamheten med bekämpningsmedel i snitt kräver 56 års- arbetskrafter . Utifrån bedöm- ningen i avsnitt 5.2.2 anser vi att 20 årsarbetskrafter hör till den delen av verksamheten som ska anslagsfinansieras och att de övriga 36 kan finansieras med avgiftsintäkter. Enligt Kemikalieinspektionens bedömningar i budgetunderlaget 2010 behöver verksamheten ökade resurser för att dels