sou · GVB35 · 2008-01-01 00:00:00 — Utöver vad som anges i 2 § polislagen finns vissa uppgifter som av ålder anses ankomma på polisväsendet men som inte uttryckligen kan inordnas i den bestämmelsen (och , Polislagen, En kommentar, 5 u., s. 33). Polisen är den organisation inom rättsväsendet som har flest anställda. Vid utgången av var 23 940 personer anställda inom polisen, varav 17 073 var polismän. Som en jämförelse kan nämnas att det arbetade drygt 1 100 personer inom av vilka knappt 800 var åklagare. Polisens roll och uppgifter i samhället medför att de anställda där och då särskilt polismännen kommer i kontakt med allmänheten i en mängd inte sällan konfliktfyllda situationer. Polismännen skall härvid tillämpa en omfattande och detaljerad lagstiftning av stor betydelse för de enskildas rättssäkerhet. Polismän måste, med utgångspunkt i denna lagstiftning, fatta beslut i hastigt uppkomna situationer som ibland utvecklas på ett tumultartat sätt. Polis kallas ofta till eller befinner sig redan vid platser där det har uppstått bråk eller andra konfrontationer mellan människor. I sådana situationer kan polismän möta personer som genom ord men också på andra mer handgripliga sätt försöker provocera dem för att bringa dem ur balans (jfr Ds 2004:34 s. 10). Uppgiften att hantera sådana situationer ställer stora krav på de enskilda polismännen. Polisens ingripanden mot enskilda får ofta betydande verkningar för dem som utsätts för dessa ingripanden. Polisen har av lag- stiftaren utrustats med unika maktbefogenheter. Polismän kan t.ex. fatta beslut om sådana straffprocessuella tvångsmedel som gripande, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. kan också med stöd av bestämmelserna i polislagen vidta olika tvångsåtgärder i ordningshållande syfte. När en polisman vidtar sådana åtgärder får han, om så krävs, tillgripa våld mot såväl personer som egendom. Befogenheten att utöva våld regleras i första hand i 10 § polislagen. Även de allmänna ansvarsfrihets- grunderna i 24 kap. gäller för polismän. Polisens befogenhet att använda tvång och våld är således mycket omfattande. Dessa befogenheter innebär i betydande utsträckning inskränkningar i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter så som dessa har lagts fast i grundlag och olika internationella överenskommelser. Det sätt på vilket vi i vårt land utreder brottsanmälningar mot bl.a. polisanställda är därför ytterst en fråga om hur vi fullgör våra internationella förpliktelser i fråga om de mänskliga fri- och rättigheterna. Detta framgår inte minst av det intresse som har visat frågan vid sina granskningar av svenska förhållanden (avsnitt 9.3). Polisarbetet är till sin natur sådant att det finns en icke obetydlig risk för att det i samband med ingripanden begås fel som kan få långtgående konsekvenser för den drabbade. Det är för allmänhetens förtroende för polisverksamheten av central betydelse att sådana fel som är straffrättsligt sanktionerade också leder till lagföring och straff. Det har inte gått att få fram någon fullständig statistik över ärendenas fördelning på olika brottstyper vid polisens intern- utredningsenheter i landet. Några av enheterna har emellertid sådan statistik. Av denna framgår att den mest frekventa brottet är tjänstefel. Vid t.ex. polisens internutredningsenhet i rubricerades 505 av sammanlagt 814 anmälningar som tjänstefel. Därefter avsåg 73 anmälningar misshandel och 41 avsåg stöld. avsåg 523 av 804 anmälningar i påståenden om tjänstefel, medan 80 avsåg misshandel och 40 stöld. var vid internutredningsenheten i 306 ärenden tjänstefel, 72 ärenden misshandel och 40 ärenden stöld av sammanlagt 609 ärenden (se även avsnitt 7.2 för statistikuppgifter). Det är inte enbart polismän som utför arbete inom polis- organisationen. Även civilanställd personal utför en mängd olika uppgifter. De har emellertid inte en polismans befogenhet att ingripa mot enskilda. Av den statistik som vi har redovisat i kapitel 7 framgår också att merparten av de anmälningar som riktas mot polisanställda gäller polismän. Även de åtal som väcks mot polisanställda avser huvudsakligen polismän. Det vi nu har beskrivit har gällt främst händelser i polismäns arbete. Här skall framhållas att såväl polismän som andra polisanställda precis som alla andra kan komma att begå brott som inte har något samband med deras arbete. Det kan gälla allt från olika trafikförseelser till mycket grova brott. Anmälningar mot polisanställda som avser händelser som inte har något samband med den anställdes arbete utgör emellertid endast en liten del av det totala antalet anmälningar mot polisanställda. Vid t.ex. polisens internutredningsenhet i uppgick antalet sådana anmälningar till 38 av totalt 508 ärenden det året och till 31 av totalt 427 ärenden. Internutrednings- enheten i har vid en kontroll funnit att av ärendena gällde händelser utanför tjänsten och har vidare anfört att samma förhållanden torde föreligga . Enheten i har uppskattat att ca 80–av alla anmälningar gäller händelser i samband med arbetet. Även åklagare har omfattande befogenheter att fatta beslut som kan innebära långtgående ingripanden mot enskilda. En åklagare har emellertid inte samma direktkontakt med de personer som träffas av hans beslut. De tvångsmedelsbeslut som fattas av åklagare verkställs i regel av polismän. Det är således dessa som har att konfronteras med den enskilde och att vid behov tillgripa våld när t.ex. ett anhållningsbeslut skall verkställas eller när ett av åklagare meddelat beslut om husrannsakan i någons bostad skall verkställas. (or Degrading Treatment or Punishment [CPT]) framförde efter ett besök i mellan och synpunkter bl.a. på behovet av effektiva åtgärder för att utreda anmälningar om brotts- misstankar mot poliser och uppgav följande (rapporten s. 5). has also emphasised that, if a complaints mechanism is to enjoy public confidence, it must both be, and be seen to be, independent and impartial. In this respect, the CPT has made clear its view that it would be preferable for the investigative work concerning complaints against the to be entrusted to an agency which is demonstrably independent of the . Kommittén anförde vidare att de som skall utföra utredningarna om brottsmisstankar mot poliser skall vara oberoende i förhållande till de inblandade. För att en utredning skall vara effektiv krävs att den leder fram till ett beslut huruvida det våld som användes var motiverat under de omständigheter som rådde och till identifiering av och eventuellt straff för de som var inblandade. Utredningarna skall vidare inledas skyndsamt och bedrivas snabbt. Under besöket granskade kommittén även systemet med åklagarledda utredningar och kunde därvid konstatera att åklagarnas insatser i ett antal utredningar hade inskränkt sig till att ge polisen direktiv att inleda en utredning, att ta emot utrednings- resultatet från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan (rapporten s. 12). Sedan kommittén redovisat sina iakttagelser av handlägg- ningen av anmälningar mot polismän vid i avseende bl.a. händelserna i , gjorde den följande sammanfattande uttalande. On the basis of its most recent evaluation of the effectiveness of investigations into complaints against the in , the CPT can only conclude that, at present, the practice of investigating officers and public prosecutors is not always in accordance with the principles of independence, effectiveness, promptness and expeditiousness set out above (s. 14). Även om kritiken enligt sin ordalydelse avser också de utredande polismännen träffar den i första hand åklagarna i deras egenskap av förundersökningsledare. Här skall dock framhållas att det sedan rapporten skrevs har skett betydande förändringar i fråga om åklagarväsendets organisation när det gäller internutrednings- verksamheten. lämnade avslutningsvis följande rekommendation. In the light of its delegations findings during the 2003 visit, the CPT recommends that the Swedish authorities urgently reconsider the need for the investigation of complaints against the to be entrusted to an agency which is demonstrably independent of the . 9.4Tidigare överväganden av reformbehovet I betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41) redogörs för tidigare överväganden av förändringar gällande polisens internutredningsverksamhet som framgår av det offentliga trycket och av uttalanden av olika statliga myndigheter (s. 160 f.). Där redovisas bl.a. betänkanden /97:JuU10, 1997/98:JuU18, 1998/99:JuU5, 1999/2000:JuU6, 2000/01:JuU11 och JO:s skrivelse till (JO:s dnr 1418–99 m.fl.). Kommittén bedömde i sitt betänkande att reformbehovet avseende internutredningsverksamheten inte var särskilt stort och menade att ordningen för handläggningen av anmälningar mot polisanställda och åklagare i princip kunde bibehållas. Vissa förslag till förändringar lämnades dock inom ramen för den gällande organisationen. Detta avsåg bl.a. utomståendes insyn i brotts- utredningarna mot polisanställda. Vid remissbehandlingen av SOU 2003:41 framförde emellertid ett antal instanser en från kommitténs uppfattning avvikande ståndpunkt i fråga om reformbehovet. JO ansåg att det borde inrättas en fristående myndighet för utredning av brottspåståenden riktade mot polisanställda och åklagare. Ett bland flera skäl som anfördes till stöd för detta var att man då skulle slippa kritiken i den allmänna debatten mot att polisen utreder polisen. anförde att frågan om en självständig organisationsform för internutrednings- verksamheten borde utredas ytterligare och att förslag i frågan borde läggas fram som ett konkret alternativ. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning framförde bl.a. att allmänhetens tilltro till att poliser verkligen utreder anmälningar mot andra poliser med bibehållen objektivitet, energi och kvalitet behöver stärkas. vid framhöll i sitt remissvar att ett effektivt genomförande av internutredningar fordrar en fristående organisation. framhöll att det som ligger den nuvarande organisationen för internutredningar i fatet är den nära kopplingen till den polisorganisation som man de facto utreder. Åtskilliga remissinstanser ansåg emellertid att den nuvarande ordningen för internutredningsverksamheten borde bibehållas och att det skulle kunna gå att åstadkomma förbättringar inom ramen för den ordningen. Något särskilt fristående organ skulle således enligt dessa remissinstanser inte behövas. Hit hörde bl.a. JK, Riksåklagaren, , , , , Jämställdhetsombuds- mannen, vid , , och Svenska avdelningen av . förklarade i sitt remissyttrande att man inte såg några skäl att inrätta vare sig ett särskilt tillsynsorgan eller – som det får förstås – ett fristående organ för handläggning av brottsanmälningar mot poliser. framhöll att det finns förklaringar till det förhållandet att så få anmälningar mot poliser leder till utredning och fällande dom. Förklaringen står enligt förbundet att finna i det förhållandet att följderna för den polisman som gjort sig skyldig till brott kan bli långtgående eftersom polismannen riskerar bl.a. att förlora sin anställning. Enligt Svenska polisförbundets uppfattning skulle den frågan kunna lösas genom att en felande polisman endast fråntas sina polisiära befogenheter men inte sin anställning. har härefter behandlat olika polisfrågor (bet. 2005/06:JuU14) och bl.a. hänvisat till betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41). Utskottet uppgav att en utredning har tillsatts för att analysera regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för det s.k. intern- utredningsförfarandet och att det inom har inrättats en arbetsgrupp med uppgift att verka som stöd för etikarbetet inom polisen. anförde slutligen att det är angeläget att förtroendet för rättsväsendet är mycket högt. Frågor om etik och moral inom polisen är synnerligen viktiga, och det är naturligtvis inte acceptabelt att poliser och andra företrädare för rättsväsendet begår brott. Utskottet konstaterade att det finns en ordning såväl för utredningar mot poliser som begått brott som för avskedande till följd av brott. Det utredningsarbete som pågår rörande formerna för internutredningar mot poliser och åklagare borde inte föregripas. 9.5Allmänhetens förtroende för polisens och åklagarnas verksamhet Frågan hur samhället säkerställer att polisen inte överträder sina befogenheter är av grundläggande betydelse för medborgarnas förtroende för rättsväsendet. I den allmänna debatten har kritik framförts mot det förfarande som tillämpas vid handläggningen av anmälningar mot polismän och som innebär att utredningarna, under ledning av åklagare, utförs av polismän vid polismyndigheternas internutredningsenheter. Denna kritik går, som tidigare nämnts, vanligtvis ut på att systemet inte uppfyller de krav på saklighet och opartiskhet som måste ställas på en verksamhet av central betydelse för medborgarnas rättssäkerhet. Liknande kritik har framförts av . Rättsväsendet och dess verksamhet tilldrar sig stor uppmärksamhet i den allmänna debatten. Det kan gälla sådant som samhällets kriminalpolitik i allmänhet men det kan också röra sig om enskilda polisinsatser, åklagarens agerande i en speciell brottsutredning, domstolsavgöranden i uppmärksammade brottmål och händelser på kriminalvårdsanstalterna. Påståenden om fel och brister i exempelvis polisens verksamhet ägnas stort utrymme i medierna. Enligt de undersökningar vid genomfört är emellertid förtroendet för polisen tämligen stort (). Institutet utför riks- täckande undersökningar som omfattar 6 000 personer i åldrarna . Undersökningar om förtroendet för hur vissa institutioner i samhället utför sitt arbete visar att förtroendet för polisen är högre än för exempelvis domstolarna, , försvaret, bankerna och medan det är jämförbart med förtroendet för radio/TV. Även undersökningar om förtroendet för vissa arbetstagargrupper visar att förtroendet för polismän är stort. Det är endast personal inom hälso- och sjukvård som får siffror som visar på ett större förtroende. En omständighet som kan väcka misstro mot nuvarande internutredningsverksamhet kan vara förhållandet mellan antalet anmälningar mot polisanställda och antalet väckta åtal. Som framgått av tabell 7.1 och 7.4 kom det –2005 in ca 4 000– 4 600 anmälningar mot polisanställda till landets intern- utredningsenheter, av vilka merparten rubricerats som påståenden om brott i tjänsten, och väcktes ca 60–70 åtal Av de anmälningar som registrerats hos intern- utredningsenheterna kan inte alla betecknas som brotts- anmälningar. En del av dem innehåller t.ex. allmänna klagomål mot hur polisen fullgör sina uppgifter. De uppgifter som vi har fått från åklagare och internutredare tyder emellertid på att sådana anmälningar utgör endast en mindre del av det totala antalet anmälningar. Även om man beaktar förekomsten av allmänna klagomål och liknande reaktioner från allmänhetens sida, är alltså andelen åtal sett i förhållande till antalet anmälningar liten. Motsvarande kritik som riktas mot polisen kan också riktas mot det nuvarande systemet för utredning av misstankar mot åklagare om brott. Sådana ärenden handläggs internt inom åklagarväsendet, även om det praktiska utredningsarbetet verkställs med hjälp av polismän. Det kan naturligtvis riktas kritik även mot en ordning som innebär inte bara att åklagare utreder åklagare utan också att åklagare åtalar åklagare. Det förhållandet att åklagare utreder och åtalar åklagare för brott i tjänsten har dock inte väckt allmänhetens intresse på samma sätt som frågan om polisen som utreder polisen. utredningar om internutredningsverksamheten har visat att utredningarna om brottsmisstankar mot främst polisanställda är av hög kvalitet och att ovidkommande hänsyn inte har tagits (se bl.a. SOU 2003:41 s. 13). En utgångspunkt för vårt arbete är att medborgarna skall ha förtroende för de utredningar om brottsmisstankar som bedrivs mot anställda inom polis- och åklagarväsendena. Utredningarna måste bedrivas snabbt och av personer som uppfyller höga krav i fråga om kompetens, erfarenhet, omdöme och noggrannhet. Verksamheten måste således ges resurser som är tillräckliga i såväl kvantitativt som kvalitativt hänseende. En annan viktig faktor för att skapa förtroende för verksamheten är att allmänheten får information om hur utredningarna bedrivs. Vidare måste den organisatoriska formen vara sådan att den för oberoende och opartiskhet i utredningsarbetet. De organisatoriska förändringar som har gjorts – internutrednings- enheter som är gemensamma för flera polismyndigheter och Riksenheten för polismål vid – bör enligt vår mening ha förstärkt allmänhetens förtroende för verksamheten. Trots att någon kritik i sak inte kan riktas mot den verksamhet som bedrivs finns emellertid en risk att det förhållandet att utredningarna genomförs inom polis- och åklagarväsendena och av poliser och åklagare undergräver förtroendet. organisatoriskt avstånd mellan internutredningsverksamheten och polis- och åklagarväsendena i övrigt skulle därför vara att föredra. Vårt uppdrag är att presentera ett förslag på ett fristående organ för utredning av brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare. Ett organ som är organisatoriskt fristående från polis- och åklagarväsendena utesluter en lösning med Ekobrotts- myndigheten som förebild, eftersom denna dels är en del av åklagarväsendet, dels sysselsätter brottsutredare som är anställda i polisväsendet (se avsnitt 2.4). Att lägga utredningsverksamheten på JK, som föreslagits i en motion (2005/06:Ju514), anser vi inte heller vara en framkomlig väg. JK, som har tillsyn över polis- och åklagarväsendena, bör inte påföras sådana uppgifter. Kravet på ett organisatoriskt fristående organ utesluter också en lösning som innebär att man för internutredningsverksamheten vid sidan av åklagarväsendets Riksenhet för polismål inom tillskapar ett rikstäckande organ fristående från polismyndig- heterna. Med hänsyn till att vi skall presentera ett fristående organ kan vi inte se att det finns något annat alternativ än att organet får ställning som en helt självständig myndighet inom rättsväsendet direkt under regeringen. Vi föreslår att den nya myndigheten kallas Särskilda utredningsmyndigheten (SUM). I det följande (kapitel 10–16) utvecklar vi hur myndigheten skulle kunna utformas, vilken behörighet den bör ha, vilka befogenheter personalen bör utrustas med, m.m. En analys av för- och nackdelar med en fristående myndighet redovisas i kapitel 18. 10Närmare om vilka brotts- utredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet I våra direktiv anges att vi skall presentera ett förslag till hur ett från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan för handläggningen av brottsutredningar mot polisanställda och åklagare skulle kunna vara utformat och organiserat. Direktiven anger således tydligt att organets kompetensområde skall omfatta dels polisanställda, dels åklagare. Vi anser trots detta att det finns skäl att närmare beröra frågan om vilken krets av personer som skall omfattas av Särskilda utredningsmyndighetens (SUM:s) behörighet. Det gör vi i avsnitt 10.2. I vår översyn av internutredningsförfarandet ingår inte enbart att se över organisationen för brottsutredningar där det brott som utreds har samband med den polisanställdes och åklagarens arbete utan även att överväga organisationen för utredningar av brott begångna utom tjänsten. Det kommer vi att behandla i avsnitt 10.3. har man inom såväl polis- som åklagarorganisationerna arbetat för att få till stånd största möjliga samordning av brottsmisstankar. Samordning med inriktning på den misstänkte innebär att flera brottsmisstankar mot en och samma person handläggs tillsammans under ledning av samma förundersökningsledare. Vi kommer i avsnitt 10.4 att behandla frågan om samordning av misstankar och hur den saken skall lösas i förhållandet mellan SUM och bl.a. polis- och åklagar- organisationerna. Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet 10.2Avgränsningen av SUM:s behörighet när det gäller personkretsen Förslag: SUM skall handlägga ärenden om påståenden att en anställd inom polisväsendet har gjort sig skyldig till brott eller på annat sätt handlat felaktigt vid myndighetsutövning. När det gäller dagens internutredningsverksamhet görs det inte någon skillnad på om det är en polisman eller annan anställd inom polisen som är föremål för en brottsutredning. Brottsutredningar mot såväl polismän som övriga polisanställda handläggs således inom den nuvarande internutredningsorganisationen. Det gäller oavsett vilka arbetsuppgifter den polisanställde har och oavsett om vederbörande för tillfället är tjänstledig eller inte. Det är anställningsförhållandet som avgör om den särskilda reglering som finns i 5 kap. polisförordningen (1998:1558) skall tillämpas. För personer som är tjänstlediga från sin anställning hos polisen är det dock i praktiken endast bestämmelsen i 5 kap. 6 § polis- förordningen, som gäller hanteringen av ärenden rörande misstankar om brott som inte har samband med arbetet, som kan bli aktuell. För en polisman som inte upprätthåller sin befattning som polisman gäller dessutom att bestämmelserna om polisman över huvud taget inte skall tillämpas på dem (1 kap. 4 § andra stycket polisförordningen). Vi har ingen annan uppfattning än att den nuvarande ordningen vad gäller polisanställda skall bibehållas på så sätt att såväl polismän som andra anställda inom polisen skall omfattas av SUM:s behörighet. Under vårt utredningsarbete har det inte heller gjorts några invändningar mot den nu gällande ordningen i denna del. Att avgöra om en viss person är anställd inom polisen lär inte vålla några problem. Som framgår av avsnitt 2.2.1 består polisen av och 21 polismyndigheter. Till hör , och . är också chefsmyndighet för . Samtliga anställda vid dessa myndigheter är således anställda inom polisväsendet. Närmare om vilka brottsutredningar m.m. som skall omfattas av SUM:s behörighet Andra personer verksamma inom polisväsendet Förslag: Personer som utan att vara anställda inom polisväsendet utför arbete där på grund av förordnande enligt 23 a § polislagen (1984:387) att vara arrestantvakt eller passkontrollant skall omfattas av SUM:s behörighet. Däremot skall inte personer som utan att vara anställda inom polisen utför arbete där på grund av förordnande enligt 5 § lagen (1980:578) om ordningsvakter eller i egenskap av konsult eller annan uppdragstagare omfattas av behörigheten. Elever som genomgår grundutbildningens polisprogram skall inte omfattas av SUM:s behörighet. Det finns inom polisväsendet även personer som på olika sätt är verksamma inom polisen utan att vara anställda där. Vi tänker här närmast på sådana arrestantvakter och passkontrollanter som inte är anställda inom polisen utan arbetar som uppdragstagare. Enligt 23 a § polislagen får en polismyndighet meddela förordnande att vara arrestantvakt eller passkontrollant för den som inte är anställd som sådan inom polisväsendet och inte heller är polisman. Ett förordnande för en arrestantvakt får enligt bestämmelsen avse även bevakningsuppdrag utanför förvarings- lokalen. I 4 kap. föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, intagna i FAP 403–2) anges som ett allmänt råd att det förfarande som regleras i 2 och 3 kap. i samma FAP även bör tillämpas då en anmälan, som innefattar påstående om brott eller annat felaktigt handlande i samband med arbetet, avser någon som utan att vara anställd inom polisen utför arbete där, bl.a. på grund av ett förordnande enligt 23 a § polislagen. I praktiken är det således så att personer som har ett sådant förordnande som avses i 23 a § polislagen, när det gäller formen för handläggningen av sådana brottsutredningar mot dem som har samband med det arbete som förordnandet omfattar – trots att de inte är anställda inom polisen – i princip är likställda med polisanställda. Den nu återgivna bestämmelsen i FAP 403–2 är dock inte tvingande.