sou · GVB329 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen hade vidare i uppdrag att granska om principen att markägaren enligt presumtionsregeln har bevisbördan för att konstaterad markvärdestegring beror på annat än förvänt- ningsvärden uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas. Ut- redningen föreslog att denna bestämmelse i 4 kap. 3 § expropriations- lagen borde upphävas och att i stället den exproprierande, som är den som vill åtnjuta de positiva effekterna av regeln, skulle ha bevis- bördan för att värdeökningen beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Inget av förslag har lett till någon ändring av expropriationslagen. Enligt 1 kap. 1 § expropriationslagen får fastighet, som tillhör annan än staten, tas i anspråk genom expropriation enligt expropriations- lagen med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expropriation får även särskild rätt till fastighet upphävas eller be- gränsas, om rättigheten tillkommer annan än staten. Denna paragraf innehåller bl.a. bestämmelser om föremålet för expropriation. Med termen expropriation avses i expropriations- lagen hela det förfarande som inleds med ansökan om expropria- tionstillstånd och som fortsätter med tillståndsgivningen, rätte- gången vid fastighetsdomstol (och vid eventuell fullföljd – hovrätt och ) samt betalning av expropriationsersätt- ningen. Expropriationen fullbordas i allmänhet genom att expropria- tionsersättningen nedsättes eller i vissa fall utbetalas direkt till ersättningsberättigad (6 kap. 9 § expropriationslagen). Rätt att expropriera har i princip vem som helst. Det finns dock en generell begränsning av vilka rättssubjekt som kan få expropria- tionstillstånd. Enligt 2 kap. 12 § andra stycket expropriations- lagen får expropriation till förmån för annan än staten, kommun, landstingskommun eller kommunalförbund ske endast om den exproprierande på betryggande sätt kan svara för att den expropri- erade egendomen användes för avsett ändamål. Syftet med detta lagrum är att undvika att enskilt rättssubjekt missbrukar rätten till expropriation. I expropriationslagens andra kapitel anges de ändamål för vilka expropriation får ske. Paragrafernas huvudinnehåll kan samman- fattas i följande uppställning. Tätbebyggelse (1 §) Samfärdsel och transport (2 §) Drivkraft, vatten och avlopp m.m. (3 §) Näringsverksamhet (4 §) Skydds- och säkerhetsområden (5 §) Försvarsändamål (6 §) Ändring av (6 a §) Vanskött egendom (7 §) Allmän fiskevård (7 a §) Kulturella ändamål (8 §) Naturvård och friluftsliv (9 §) Verksamhet som staten eller kommun har att tillgodose m.m. (10 §) Värdestegringsexpropriation (11 §) Allmän behovs- och lämplighetsprövning (12 §) Expropriation får, enligt 2 kap. 1 § första stycket expropriations- lagen, ske för att ge en kommun möjlighet att förfoga över mark eller annat utrymme som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Inom tätbebyggt område får, enligt 2 kap. 1 § tredje stycket expropriationslagen, expropriation ske endast om det med skäl kan antas att marken eller utrymmet inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärd, som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, eller det med hänsyn till intresset av att främja ett planmässigt byggnadsskick eller av annan därmed jämförlig orsak är angeläget att kommunen får rådighet över marken eller utrymmet. Expropriationsändamålet tätbebyggelse kan således gälla mark för bostäder, kontor, industrier m.m. och kompletterande anlägg- ningar som vägar och grönområden. Expropriation för tätbebyggelse är det ändamål som främst har åberopats av den exproprierande, dvs. Så mycket som av antalet expropriationer har avsett tätbebyggelse. Det bör påpekas när det gäller förhållandet mellan expropriations- lagen och att den som önskar lösa mark i vissa situationer kan välja vägen för detta. Enligt ges möjlighet att t.ex. lösa mark för bl.a. gator och parker. Sådan möjlighet finns också enligt fastighetsbildningslagen. Den möjlig- het till expropriation som finns i 2 kap. 1 § expropriationslagen ger också möjlighet till specialiserad inlösen av sådan mark. Här bör dock observeras 2 kap. 12 § expropriationslagen, som bl.a. före- skriver att expropriationstillstånd inte skall meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt. Detta får anses innebära att speciallag bör tillämpas framför den vidare och mer övergripande lagen på området.9 Enligt 2 kap. 2 § expropriationslagen får expropriation ske för att bereda utrymme för anläggning som tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation. Med allmänna kommunikationsbehov avses vägar, järn- och spår- vägar, flygplatser, hamnar, telekommunikationer och mobiltelefoni. Det finns även annan lagstiftning som kan tillgodose intresset av att mark finns tillgänglig för dessa ändamål. Lagrummet innebär en dubbelreglering i förhållande till bl.a. väglagen, lagen om byggande av järnväg, och ledningsrättslagen. 9 Se SOU 2004:7 s. 39. Drivkraft, vatten och avlopp Andra expropriationsändamål framgår av bestämmelsen i 2 kap. 3 § första stycket enligt vilken expropriation får ske för att tillgodose allmänt behov av elektrisk kraft eller annan drivkraft, vatten, värme eller likartad nyttighet eller av att bortföra eller oskadliggöra avloppsvatten eller annan orenlighet. I andra stycket samma para- graf anges att om ledning för nyttighet som avses i första stycket eller för avloppsvatten eller annan orenlighet skall ingå i lednings- nät av betydelse för riket eller för viss ort eller om intrånget av ledningen är ringa i jämförelse med nyttan därav, får expropriation ske även om allmänt behov av ledningen ej föreligger. Första stycket gäller inte sådant ianspråktagande av fastighet för tillgodogörande av vattenkraft eller för gruvdrift som det finns bestämmelser om i annan lag. (De bestämmelser som här åsyftas är i första hand bestämmelserna i minerallagen (1991:45) och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.) Eftersom de olika expropriationsfallen inte är klart avgränsade från varandra kan expropriation för ledningsändamål ske även enligt andra lagrum främst då 2 kap. 2 och 4 §§ expropriationslagen. Bland alternativa möjligheter till tvångsinlösen kan nämnas att rätt att dra ledningar kan fås med stöd av ledningsrättslagen som är tillämplig inte bara på ledningar för ändamål som avses i 2 kap. 3 § expropriationslagen. Även ledningar som behövs för de verksam- heter som avses i bestämmelsen i 2 kap. 2 § expropriationslagen kan inrättas med stöd av ledningsrättslagen. En annan möjlighet är att genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen bilda servitut (jfr 5 kap. 1 § fastighetsbildningslagen). Enligt 7 kap. 2 § andra stycket fastighetsbildningslagen får servitut som kan upplåtas till förmån för ett vattenföretag enligt 28 kap. 10 § , bildas genom fastighetsreglering endast om tillstånd till företaget har meddelats enligt (eller enligt vattenlagen (1983:291), eller om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Enligt 2 kap. 4 § första stycket expropriationslagen får expropria- tion ske för att bereda utrymme åt näringsverksamhet eller anlägg- ning därför av större betydelse för riket eller orten eller för viss Första stycket gäller inte sådant ianspråktagande av fastighet för gruvdrift som det finns bestämmelser om i annan lag. Det kan vara fråga om expropriation för industrier, jord- och skogsbruk, rennäring, fiske och mineralutvinning dock inte för gruv- drift som regleras i minerallagen. Lokalisering av industrier är en sådan fråga som i regel hanteras genom kommunernas planering. Markåtkomst kan då ske i första hand genom frivilliga överlåtelser eller annars genom expropriation med stöd av 2 kap. 1 § (tätbebyg- gelseändamål). Möjlighet till expropriation bör därför föreligga som en sista utväg att lösa näringslivets markbehov. Expropriation för näringsverksamhet är enligt en uppsats10 det ändamål som har flest privata expropriationsansökningar. Enligt 2 kap. 5 § expropriationslagen får expropriation ske för skydds- eller säkerhetsområde eller utrymme för särskild anordning, om området eller anordningen behövs till skydd mot naturhändelse som är menlig från allmän synpunkt, mot vatten- eller luftförorening eller mot menlig inverkan i övrigt från industri eller annan anläggning. Med skyddsområde brukar man avse mark intill anläggning som själv kräver skydd, t.ex. en sjö som levererar vatten till ett vatten- verk och därför måste skyddas mot föroreningar. Begreppet säker- hetsområde används för område kring anläggningar som medför fara av allmän art, t.ex. kärnkraftverk. I anslutning till trafikplatser kan man expropriera mark för t.ex. bullerskydd i form av . I detta hänseende finns i vissa fall möjlighet att välja mellan 2 kap. 2 § och 5 § expropriationslagen för att få tillgång till erforder- ligt utrymme. De skyddsintressen som kan tillgodoses med stöd av 2 kap. 5 § expropriationslagen kan även tillgodoses genom bestäm- melser utanför expropriationslagen. inne- håller t.ex. bestämmelser som ger kommun rätt att lösa sådan mark (jfr 6 kap. 17 § ). 10 , Expropriationsändamålen och regeringens praxis, , 1998, s. 21. Enligt 2 kap. 6 § expropriationslagen får expropriation ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild be- tydelse för totalförsvaret. för försvarsändamål kan avse bl.a. mark för lokaler, lagrings- utrymmen och anläggningar för kommunikationer. Vid sidan av expropriationslagens bestämmelser finns andra möjligheter att ta i an- språk egendom för totalförsvarets behov. Förfogandelagen (1978:262) innehåller åtskilliga sådana bestämmelser. Lagen är dock tillämplig endast i situationer som är föranledda av krig eller krigsfara och då förfoganden sker bestäms ersättningen med stöd av speciella ersättningsbestämmelser i den lagen och inte med tillämpning av expropriationslagens regler. Enligt 2 kap. 6 a § expropriationslagen får expropriation ske för att ge staten möjlighet att förfoga över mark eller annat utrymme som genom en förestående ändring av skall föras över till det andra landet. Denna bestämmelse tillkom genom en lagändring och bakgrunden var gränsregleringar mellan och till följd av att älvs läge hade förändrats. Enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen får expropriation ske för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick, när grov van- vård föreligger eller kan befaras uppkomma. För att expropriation skall kunna tillåtas med stöd av denna paragraf fordras att man kan konstatera dels brister på fastigheten, dels brister avseende ägarens person såvitt avser skötsel av fastig- heten. Enligt 2 kap. 7 a § expropriationslagen får expropriation ske för att tillgodose den allmänna fiskevården eller för vetenskapliga under- sökningar och försök i fråga om fiske. Bestämmelsen infördes genom en lagändring . På grund av bestämmelsen kan mark, vatten, fiske eller särskild rätt till fiske tas i anspråk genom expropriation för den allmänna fiskevården. Enligt 2 kap. 8 § expropriationslagen får expropriation ske för att man ska kunna bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fast fornlämning eller bereda erforderligt utrymme däromkring. Enligt 2 kap. 9 § expropriationslagen får expropriation ske för att man skall kunna bevara område som nationalpark, naturreservat eller naturminne eller annars tillgodose väsentligt behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv, om marken eller anlägg- ningen är avsedd att hållas tillgänglig för allmänheten. Föreskrifter och förbud som rör nationalparker, naturreservat och naturminnen kan utfärdas med stöd av . Ersätt- ningsfrågorna och inlösen av mark regleras under sådana förhållan- den i 31 kapitlet . När ersättning bestäms vid inlösen (och även vid restriktioner i viss utsträckning) tillämpas expropria- tionslagens ersättningsbestämmelser. Verksamhet som staten eller kommun har att tillgodose m.m. Enligt 2 kap. 10 § expropriationslagen får, även i annat fall än som avses i 2 kap. 1–9 §§ expropriationslagen, expropriation ske för att tillgodose behov av utrymme för byggnad, lokal eller annan anlägg- ning för verksamhet som staten, kommun, landstingskommun eller kommunalförbund har att tillgodose eller som annars är av väsent- lig betydelse för riket eller orten eller för viss befolkningsgrupp. Denna paragraf ger möjlighet att expropriera för en rad ändamål som inte täcks av bestämmelserna i 2 kap. 1–9 §§ expropriationslagen. Bestämmelsen är generellt utformad och tillämpningsområdet avgränsas med hänvisning till arten och beskaffenheten av de intressen som skall tillgodoses. Det kan t.ex. avse behovet av ut- rymme för allmänna byggnader, samlingslokaler för överläggningar, undervisnings- och fritidsverksamhet o.d., personalbostäder, barn- stugor och serviceanläggningar i anslutning till sjukhus och andra offentliga inrättningar m.m. Om det genom statens, kommuns, landstingskommuns eller kommunalförbunds försorg inom visst område skall vidtagas byggnads- eller anläggningsåtgärd som kan föranleda expropriation enligt 2 kap. 1–10 §§ expropriationslagen och det med skäl kan antas att åtgärden medför väsentligt ökat värde för fastighet i om- rådets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att ut- nyttja sådan fastighet, får enligt 2 kap. 11 § expropriationslagen fastigheten exproprieras av den som vidtar åtgärden, om det med hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga omständigheter är skäligt. Vad som sagts nu om fastighet har motsvarande tillämp- ning på särskild rätt till fastighet. Värdestegringsexpropriation bör främst kunna komma ifråga då ett expropriationsföretag kan ge upphov till värdestegring på omkringliggande fastigheter. Det kan t.ex. röra sig om en trafikled, väg eller tunnelbana som dras fram och värdestegring uppkommer för näraliggande fastigheter till följd av företaget. Lagstiftaren förutsåg att en regel om värdestegringsexpropriation inte skulle komma att tillämpas i någon större utsträckning. Regeln ansågs kunna få avsevärd betydelse genom sin blotta existens som grundval för förhandlingar mellan det allmänna och fastighets- ägarna. Allmän behovs- och lämplighetsprövning Enligt 2 kap. 12 § första stycket expropriationslagen skall expropria- tionstillstånd inte meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Av paragrafens andra stycke framgår, som nämnts ovan, att expropriation till förmån för annan än staten, kommun, landstings- kommun eller kommunalförbund får ske endast om den expropri- erande på betryggande sätt kan svara för att den exproprierade egendomen användes för avsett ändamål. ansåg att starka skäl talar för att man först bör försöka komma fram på frivillighetens väg innan man till- griper ett rättsligt förfarande. Utredningen ansåg sig kunna förut- sätta att det normala även på detta område blir att parterna först försöker komma till en frivillig uppgörelse. Enligt utredningens mening borde dock undvikas att genom föreskrift i lag binda parterna vid ett visst handlingsmönster. Utredningen pekade på fall då försök att uppnå frivilliga uppgörelser framstår som förenat med så oproportionerligt mycket arbete att det förefaller enklare att gå till expropriation direkt. Vidare kan man exempelvis, anförde ut- redningen, tänka sig det fallet att en väg skall dras fram genom ett område där ett stort antal personer äger var och en några kvadrat- meter mark. Om inte enighet i pris och övriga villkor kan uppnås med alla eller övervägande flertalet kunde det enligt utredningen framstå som lämpligast från rättvisesynpunkt att domstolen får pröva samtliga överlåtelser. Denna fråga behandlas också i propositionen (prop. 1972:109 s. 218). Där uttalas bl.a. följande. I fråga om rätten att utöva expropriation kan till en början konstateras att expropriationsinstitutet inte är avsett att tillgripas i alla situationer där ett företag som avses i lagen behövs. I praktiken kommer expropria- tion också som regel till användning bara när andra utvägar att nå det avsedda målet är stängda. I de flesta fall torde den enskilde vara beredd att frivilligt överlåta marken på skäliga villkor till den som vill tillgodo- se ett expropriationsändamål. Möjligheten till frivillig uppgörelse bör därför först undersökas. Denna princip får anses komma till uttryck i lagtexten genom första stycket första ledet. En expropriation får inte vara mer omfattande än vad som är nöd- vändigt för att uppnå syftet med expropriationen (t.ex. servitut i stället för äganderätt) och den exproprierande måste visa att det inte finns alternativa lokaliseringar för det ändamål expropriationen sker. Vid prövningen av om expropriationstillstånd skall meddelas görs en intresseavvägning. Tillstånd meddelas inte om olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de för- delar som expropriationen ger upphov till. Det beror på förhållan- dena i det särskilda fallet vilka hänsyn som bör tas. Huvudregeln i 4 kap. 1 § Expropriationslagen bygger på tanken att den fastighetsägare som utsätts för expropriation skall ha samma förmögenhetsställning i ekonomiskt hänseende efter expropriationen som . Den centrala ersättningsbestämmelsen, som finns i 4 kap. 1 § första stycket expropriationslagen, har följande lydelse. För en fastighet, som exproprieras i sin helhet, skall, i den mån inte annat följer av vad som sägs nedan, löseskilling betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Exproprieras en del av en fastighet, skall intrångsersättning betalas med ett belopp som mot- svarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen, skall även sådan skada ersättas. Av bestämmelsen framgår att det finns tre olika ersättningsarter: Löseskilling skall betalas då en hel fastighet exproprieras. Intrångsersättning utgår vid expropriation av del av fastighet. Annan ersättning avser ersättning för andra ekonomiska förluster än som ersätts genom löseskilling eller intrångsersättning och som fastighetsägaren kan göra på grund av expropriationen. Av huvudregeln framgår vidare att ersättningen betalas med utgångs- punkt från fastighetens marknadsvärde. För en fastighet som helt tas i anspråk är den centrala faktorn marknadsvärdet men för en fastighet som delvis tas i anspråk är det marknadsvärdeförändringen som är av betydelse. Expropriationslagen innehåller ingen legaldefinition av begreppet marknadsvärde, men i förarbetena11 anges att med marknadsvärde avses det pris fastigheten sannolikt skulle betinga vid försäljning på den allmänna marknaden. Närmare bestämt handlar det om att bestämma en fastighets sannolika pris om den bjöds ut till försälj- ning på den allmänna marknaden under av expropriation opåverkade förhållanden. Vid uppskattningen av fastighetens värde skall därmed hänsyn inte tas till sådana värde- påverkande faktorer som föranleds av expropriationen, t.ex. den värdehöjande effekt som kan uppstå genom den exproprierandes särskilda intresse att förvärva fastigheten – eller ta i anspråk den aktuella egendomen – eller den värdesänkande effekt som kan komma av att fastigheten kan vara svår att sälja på den allmänna marknaden på grund av den expropriation som är aktuell.12 Fastig- hetens marknadsvärde skall således i princip ses fristående från fastighetsägaren och dennes intresse att i det enskilda fallet behålla fastigheten eller erhålla en viss ersättning för t.ex. affektionsvärde. Marknadsvärdet bestäms vanligen enligt ortsprismetoden. Andra metoder som brukar användas är avkastningsvärdemetoden och produktionskostnadsmetoden.13 Ortsprismetoden går i korthet ut på att man gör en analys av köp på den fria marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropria- tionsobjektet. De materiella skillnaderna mellan jämförelsefastig- heterna och objektet för expropriationen samt skillnaderna mellan jämförelseköpen och värderingstidpunkten är då faktorer som skall vägas in. Avkastningsvärdemetoden innebär att man gör en beräkning av värdet med utgångspunkt från expropriationsobjektets sannolika framtida avkastning. Vanligtvis försöker man beräkna nuvärdet av den framtida, årliga nettoavkastningen genom kapitalisering eller diskontering efter en lämplig antagen räntesats. Produktionskostnadsmetoden innefattar dels en beräkning av återanskaffningskostnaden för ett objekt av motsvarande art, dels en nedräkning härav med hänsyn till anläggningens värdeminskning på grund av ålder och bruk. Expropriationslagen anvisar således inte någon särskild värderings- metod. Det framhölls dock i förarbetena att utredningsarbetet i expropriationsmålen i första hand skall inriktas på att få fram 1971:122 s. 171. s. 171 f. och t.ex. NJA 2002 s. 45. material som gör det möjligt att tillämpa ortsprismetoden. Först om sådant material inte finns att tillgå eller är klart otillfreds- ställande har man således anledning att bestämma löseskillingen på grundval av någon av de andra metoderna.14 Tanken har varit att lagstiftningen skall ange målet för värderingen inte metoderna. Vid expropriation av del av fastighet skall det betalas intrångs- ersättning som till sitt belopp skall svara mot den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Marknadsvärdet före och efter expropriationen beräknas enligt de riktlinjer som gäller för beräkningen av löseskillingen vid expropria- tion av hel fastighet. Det är dock inte säkert att – exempelvis om en fastighet styckas i två delar – summan av de nya fastigheternas värde blir detsamma som den ursprungliga fastighetens värde. Den fastighet som ägaren har kvar kan t.ex. ha blivit mindre lämpad för sitt ändamål. Detta är då något som skall ersättas. Det bör fram- hållas att det i praktiken kan vara svårt att använda denna metod (s.k. differensmetoden), om värderingen av de två marknadsvärdena skall göras med gängse värderingsmetoder.15 När det gäller att upp- skatta en marknadsvärdesminskning vid förlust av små mark- områden brukar i stället intrångsersättning bestämmas genom s.k. direktuppskattning. Beträffande denna metod för att bestämma ersättning gjordes bl.a. följande uttalanden i förarbetena.16 Det kan givetvis ibland, t.ex. när det exproprierade området utgör endast en ringa del av fastigheten, vara svårt att påvisa någon skillnad i marknadsvärde mellan den odelade fastigheten och restfastigheten. Som regel torde man dock med fog kunna räkna med att en viss skill- nad föreligger åtminstone såtillvida att en köpare inte skulle kunna vara beredd att avstå från någon del av fastigheten utan reduktion av priset. Mot bakgrund härav synes det motiverat att i sådana fall döma ut ersättning bestämd exempelvis till ett visst belopp per kvadratmeter. Det är vidare viktigt att framhålla att tillämpning av normer och schabloniserade värderingsmetoder är det vanliga till- vägagångssättet för att bestämma ersättning bl.a. vid intrång av vägar och elektriska starkströmsledningar (jfr NJA 1959 s. 354). Som exempel på normer kan nämnas skogsnorm och åkernorm, vilka används för att bestämma ersättning för 15Leif , Ersättning för intrång i jordbruksfastigheter, Principer för en rättsenlig värderingsmetodik – speciellt med sikte på markåtkomst för vägar och järnvägar, 2001, s. 133 f. och 176 f. intrång av s.k. luftledning i skogs- respektive . Vidare kan som exempel på schabloniserade värderingsmetoder nämnas metoder för att bestämma ersättning för intrång vid framdragande av gata och underjordiska ledningar i åkermark.17 Den intrångsersättning som utgår skall omfatta dels värdet av den förlust av mark som exproprieras, dels värdeminskningen för rest- fastigheten. S.k. företagsskada, dvs.