sou · GWB374 · 2008-07-04 00:00:00 — Samhällsdebatten om felaktiga utbetalningar och åtgärder för att minska dessa går vidare. Alla är inte samstämmiga kring hur åtgär- derna ska se ut, eller hur många de ska vara. Det pågår fortfarande en diskussion kring balansen och storleken på de åtgärder som sätts in mot bidragsbrott kontra skattebrott. Kombinationen välfärdssystem och felaktiga utbetalningar är något som engagerar men även oroar. Av ett flertal undersökningar framgår att en majoritet av allmänheten i är positivt inställd till välfärdssystemen, även om man har skilda åsikter om hur omfattande välfärdssystemen ska vara och ersättningsnivåerna.31 är det angeläget att arbetet med att minska felaktiga utbetalningar uppfattas på rätt sätt och att utsatta grupper inte upplever sig utpekade som brottslingar. Förutsättningen för delegationens arbete har varit att rätt ersättning ska gå till rätt person vid rätt tillfälle. Det betyder att de åtgärder som delegationen föreslår ska riktas mot den som begår bidragsbrott. Åtgärderna ska också leda till att myndigheterna gör färre fel och underlätta för ersättningstagare att göra rätt. Det är också angeläget att omfattningen av bidragsbrott får rätta dimensioner. Några ledord har varit styrande för delegationens arbete. Delegationens arbete ska kännetecknas av professionalitet och sakkunskap. Delegationens arbete, resultat och slutsatser ska kännetecknas av en hög kvalitet. Arbetet ska vara inriktat på att se till helheten som komplement till myndigheternas olika delar. Delegationens arbete grundar sig på samarbete och samverkan. Delegationen ska vara opolitisk. Delegationen har främst haft två styrkor. För det första har dele- gationen arbetat på en övergripande nivå. Det gör att en helhetsbild över välfärdssystemen och felaktiga utbetalningar Vem fuskar och varför, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6. Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete har kunnat tecknas. Delegationen har bidragit till ett helikopter- perspektiv framför ett myndighetsspecifikt perspektiv. Därmed har det till exempel blivit uppenbart att orsakerna till felaktiga utbetal- ningar oavsett system och ansvarig myndighet i stora delar är desamma. De gemensamma problemen har även gett vid handen en samlad bild över vilka åtgärder som bör vidtas. I och med detta skapas bättre förutsättningar att agera för den enskilda myndighe- ten eller organisationen. För det andra har arbetet skett i samverkan mellan de involve- rade representanterna för ett stort antal myndigheter och organisa- tioner. Alla har varit delaktiga och aktiva. Delegationen har innebu- rit ett samarbete över myndighetsgränser som i normala fall inte sker. Det har lett till att nya nätverk bildats och kontakter knutits. Erfarenheter har delats, ny kunskap erhållits och nya behov tydlig- gjorts. Genom att delegationen har varit aktiv har också felaktiga utbetalningar fått en hög prioritet inom varje myndighet och organisation. Ett exempel på detta är att riskhanteringen har utvecklats och att myndigheterna tagit fram en gemensam modell för riskhantering, men även ett utökat samarbete mellan polis, åklagare och enligt den så kallade Västmanlands- modellen. Delegationens arbete har i enlighet med detta, bedrivits i sam- verkansform. Totalt har 19 delegationssammanträden med delega- ter från 16 olika myndigheter och organisationer och med repre- sentanter från fem departement genomförts.32 Tio arbetsgrupper eller undergrupper till arbetsgrupper har varit aktiva som delegationen varit verksam. Totalt har de olika grupperna sammanträtt vid mer än 80 tillfällen. Drygt 170 personer har del- tagit och varit aktiva vid dessa möten. Utöver dessa möten har 37 seminarier kring orsaker till och omfattningen av felaktiga utbetalningar gått av stapeln. Bara detta arbete har involverat 150 personer. Några av dessa personer har deltagit . Utbyte av erfarenheter och kunskap har skett vid en rad tillfäl- len. Inom ramen för en nordisk referensgrupp har fem workshops med deltagare från de nordiska länderna genomförts. En nordisk konferens kring felaktiga utbetalningar arrangerades . En konferens om bidragsbrottslagen har arrangerats. har drivit en utbildning i en myndighetsgemensam riskhanterings- 32 Därutöver deltog i arbetet tills beslut om avveckling togs . Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete Två seminarier har gått av stapeln om interna oegentlighe- ter respektive om den danska regeringens Fair . Arbetet har resulterat i en rapportserie från delegationen som omfattar tio rapporter. Utöver dessa har på delegationens uppdrag tagits fram ytterligare fyra rapporter. Fyra undersökningar, webbaserade enkäter och djupintervjuer samt fokusgrupper, har genomförts på uppdrag av delegationen. De webbaserade under- sökningarna har efter svensk modell även genomförts i de nordiska länderna. Delegationens arbete har genomförts i två block – kartläggning respektive genomförande. Arbetet presenteras något utförligare nedan. Kartläggningen avser huvudsakligen orsaker, omfattning, attityder och kontroller. En arbetsgrupp för orsaker till och omfattning av felaktiga utbe- talningar har arbetat fram mycket kunskap. Arbetsgruppen har tagit fram metoder för studier av orsak och omfattning, gjort ett urval av välfärdssystem som skulle djupstuderas, samt genomfört dessa studier. En undergrupp till arbetsgruppen har diskuterat och lämnat förslag till statistik och indikatorer. Arbetsgruppen har även initierat ett arbete kring mätmetoder som SCB genomfört. Vidare har SCB genomfört sambearbetningar av register i syfte att får fram mätbara indikatorer. Förslag till fortsatta omfattningsprojekt har lämnats. Inom ramen för en arbetsgrupp bestående av kommunikatörer från myndigheter och organisationer har kvalitativa och kvantita- tiva underökningar genomförts för att kartlägga vilka attityder och värderingar till bidragsbrott som finns i samhället. Undersökning- arna har kartlagt attityder hos såväl allmänhet som handläggare vid myndigheter som betalar ut ersättningar. En arbetsgrupp kring samverkan har tagit fram underlag till en vägledning vid anmälan om misstanke om brott mot trygghets- systemen samt arbetade fram ett uppdrag om utvärdering av Västmanlandsmodellen. Därutöver kartlade arbetsgruppen befintliga samverkansprojekt. En arbetsgrupp för kontrollmetoder har arbetat fram en rapport som redovisar vilka kontrollåtgärden myndigheterna, arbetslös- Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete hetskassorna och kommunernas vidtar för att förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar och vilka åtgärder som planeras. Delegationen har beviljats projektmedel från Nordiska minister- rådet för att göra en jämförande studie hur kontroller av välfärds- systemen fungerar inom de nordiska länderna. Inom ramen för den nordiska referensgruppen har arrangerats en rad workshops på vissa teman samt en nordisk konferens. En rad rapporter som rör kartläggning har tagits fram på upp- drag av delegationen. har kartlagt reger- ingens styrning av kontrollarbetet inom välfärdssystemen. Institu- tet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) har tagit fram två rapporter. Den ena tar upp överutnyttjande i tillfällig föräldra- penning för vård av sjukt barn och den andra hur Arbetsförmed- lingens anvisningar av lediga platser fungerar. och (Brå) har beräknat hur mycket ersättning som utgått felaktigt på grund av att den arbetslöse arbetat svart. Delegationen har inhämtat kunskap vid två studiebesök i och . I genomförandeblocket finns riskhantering, brottsanmälan, sam- verkan mot brott, kommunikationsstrategi, interna oegentligheter, kontaktvägar och uppföljning. En särskild arbetsgrupp har tagit fram riktlinjer för riskhanter- ing. Syftet har varit att skapa en gemensam plattform för riskhan- tering hos de myndigheter och organisationer som administrerar ersättningar från välfärdssystemen. Därtill har Ekonomi- styrningsverket (ESV) genomfört ett projekt vars syfte har varit att identifiera de risker som ligger i gränssnitten mellan de utbetalande myndigheterna och mellan välfärdssystemen och , samt att få fram åtgärder. Delegationen har bildat ett nätverk för att belysa frågor om interna oegentligheter. Nätverket har bland annat jämfört olika rutiner och spritt kunskapen om olika myndigheters interna säkerhetsfrågor. Arbetet får ses som ett första steg för att snabbt uppnå en viss miniminivå. Delegationen har initierat en arbetsgrupp för kontaktvägar för att underrättelseskyldigheten som trädde i kraft ska ske snabbt och effektivt. För att uppnå detta behövs direkta Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete kontaktvägar mellan myndigheterna och organisationerna. Arbets- gruppens uppdrag har varit att till delegationen lämna förslag till hur sådana kontaktvägar kan upprättas. Inom ramen för arbetsgruppen för kommunikation har en kommunikationsstrategi tagits fram för att bidra till att minska avsiktliga och oavsiktliga fel från välfärdssystemen. En referensgrupp besående av representanter för arbetsmarkna- dens parter har träffats för att till delegationen lämna synpunkter vid förfrågan eller spontant samt bistå med sak- kunskap och erfarenheter.33 Brå har på uppdrag av delegationen genomfört projektet verkan mot bidragsbedrägerier och har studerat hur samverkan mot bidragsbrott fungerar i två län – dels i , dels i . Delegationen har en samlad kunskap om orsakerna till felaktiga utbetalningar. Detta är en värdefull kunskap för att undvika felak- tiga utbetalningar, till exempel vid inrättandet av eller revideringar av välfärdssystem. Delegationen har lämnat remissvar och varit remissinstans för elva skrivelser och utred- ningar som rör välfärdssystemen. lanserades delegationens webbplats . Antalet besökare har sedan tillblivelsen stadigt ökat och webbplatsen har haft i genom- snitt mellan 3 000 och 4 000 besökare . Webbplatsen vänder sig huvudsakligen till handläggare inom , myndigheter och organisationer som arbetar med felaktiga utbetal- ningar samt till media. Elva nyhetsbrev om delegationens arbete har gått ut till dele- gater, arbetsgruppsmedlemmar och andra prenumeranter. Delega- tionen har kontinuerligt haft en omvärldsbevakning kring ämnet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. 33 De parter som deltagit är LO, TCO, , , , Företagarna och Kommuner och Landsting. Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete Definition av felaktiga utbetalningar Centrala begrepp för delegationens arbete har varit felaktiga utbe- talningar och välfärdssystem. Begreppet felaktiga utbetalningar har av delegationen definierats på följande sätt. En betalning är felaktig om den beslutats och betalats ut på felaktiga grunder. De felaktiga utbetalningarna har delats in enligt följande: Avsiktligt fel – fel orsakat av medveten handling i avsikt att till- skansa sig obehörig ersättning. Avsiktligt fel används i stället för misstänkt brott, då det senare har en direkt koppling till polis- anmälan. Ett fel kan således bedömas vara ett avsiktligt fel utan att fullständig grund för polisanmälan föreligger. Oavsiktligt fel – fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag. Systemproblem – problem som orsakas av regel- och stödsystem- ens utformning och som gör det svårt att definiera om en ut- betalning är riktig eller felaktig. Felen kan begås av såväl de sökande som handläggare vid myndig- heter eller organisationer. För avsiktliga fel som begås av handläg- gare brukar begreppet interna oegentligheter användas. Interna oegentligheter upptäcks relativt sällan men polisanmäls i princip alltid. Delegationen har för sitt arbete preciserat välfärdssystemen. Samtliga ersättningar, bidrag, pensioner och lån som avser enskilda personer och som beslutas av delegationens myndigheter och organisationer har omfattats av arbetet. Till välfärdssystemen har även hänförts ekonomiskt stöd som ges till arbetsgivare men som avser enskilda personer, såsom lönebidrag och anställningsstöd. Detta gäller såväl bidrag som krediteringar på skattekonto. Även ersättningar till vårdgivare, såsom tandvårdsersättning, har ansetts ingå i välfärdssystemen. Därutöver har ersättningar och bidrag som beslutas av , länsstyrelse, Statens specialpedagogiska Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete institut och ingått i arbetet. I tabell 1.1 redovisas utbetalda ersättningar från dessa välfärdssystem 2005–2007. Av tabell 1.1 framgår att de identifierade välfärdssystemen omfattade 54 olika bidrag, ersättningar och lån . betalades ut från systemen . Detta motsvarade av BNP. Det finns en del ytterligare väl- färdssystem som ligger dolda under anslag vars ändamål i huvudsak är något annat än ersättningar från välfärdssystem. märks främst tillkomsten av nystartsjobb och jämställdhetsbonus som nya välfärdssystem finansierade från statsbudgeten. Dessutom har ett kommunalt vårdnadsbidrag införts. Som regel bygger delegationens arbete på djupstudier av 16 välfärdssystem, vilka är markerade med kursiv stil i tabellen. Med några undantag är det i huvudsak de volymmässigt största välfärdssystemen i respektive utgiftsområde eller motsvarande som har studerats. SOU 2008:74 Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete Utbetald ersättning från välfärdssystemen 2005–2007 Hälsovård, sjukvård och Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete SOU 2008:74 Bidrag till kostnader för (kredit skattekonto) Stöd till skyddat arbete hos SOU 2008:74 Området felaktiga utbetalningar och delegationens arbete Studielån (nyutlåning) Särskilda insatser för döva och hörselskadade elever och elever vid Rh-anpassad utb. Bidrag till kostnader vid viss Bidrag till LO i Bidrag vid korttidsstudier – Bidrag vid korttidsstudier – Summa för de 16 utvalda systemen (), (), (SoS), Centrala studiestöds- nämnden (CSN), Arbetsförmedlingen (AF), (). Statlig ålderpensionsavgift är inräknad i de ersättningar där sådan finns. Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten inkluderar pensionsrätt för barnår. Delegationen har lagt ned ett stort arbete på att kartlägga området felaktiga utbetalningar, vilket utförligt har redovisats i kapitel 1. Kartläggningen har i huvudsak bestått av fyra delar, orsaksstudier, omfattningsstudier, attitydstudier samt studier av kontrollverk- samheten. Denna kartläggning har lagt en god grund för bedöm- ning av vilka åtgärder som behöver vidtas. I det följande redovisas de förändringsbehov som har identifierats. 2.1Välfärdssystemen är inte utformade för att underlätta kontroll och hindra felaktiga utbetalningar Resultatet av delegationens orsaksstudier Delegationens orsaksstudier har gett en bred och ny bild av de problem som finns med felaktiga utbetalningar och av de åtgärder som kan tänkas vidtas.1 Den använda metoden, med ett heldags- seminarium per välfärdssystem där personer från lokal nivå med omfattande och praktisk erfarenhet av respektive välfärdssystem deltog, var mycket framgångsrik. Resultatet av seminarierna visade att de 16 studerade välfärdssystemen har påfallande stora likheter både mellan system och mellan myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner när det gäller orsaker till felaktiga utbetalningar och tänkbara åtgärder. En övergripande slutsats av orsaksstudierna är att välfärdssystemen inte är utformade för att underlätta kontroll och hindra felaktiga utbetalningar. Välfärdssystemen är till sin utformning individ- eller hushållsbaserade och anpassade efter i stort sett alla tänkbara situationer en enskild individ eller ett 1 Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 5. hushåll kan befinna sig i. Alltför liten vikt har lagts vid att säkerställa att dessa situationer även är möjliga att kvalitetssäkra så att rätt ersättning utgår till rätt person. Tydliga exempel på detta är kontrollproblem avseende de helt grundläggande kriterierna, bosättning, inkomst och förmåga. En annan viktig slutsats är att välfärdssystemen är kopplade till varandra. Regeländringar i ett system kan få stora konsekvenser för andra system. Åtgärder bör därför vidtas samlat för att få största möjliga effekt och säkerställa både en hög servicenivå och en korrekt utbetalning. På en övergripande nivå sammanfattades orsaksstudierna i följande punkter. Det är angeläget att välfärdssystemen ses som ett sammanhållet system, med korsvisa beroendeförhållanden. När välfärdssyste- men ses som en helhet finns möjlighet att överväga avskaffande av vissa delsystem och tillgodose behoven genom andra del- system. Regelverken för välfärdssystemen är komplicerade och svåröver- skådliga och behöver förtydligas och förenklas för att bli effek- tiva. Centrala begrepp och villkor som ligger till grund för olika ersättningar och förmåner behöver få ett mer likformigt inne- håll. Andra regelverk, lagar och förordningar som påverkar möjlighe- terna att säkerställa rätt ersättning från välfärdssystemen behö- ver ses över, så att de inte onödigtvis försvårar handläggning och kontroll. Detta gäller främst bestämmelser som hindrar infor- mationsutbyten mellan myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner. Myndigheter och organisationer behöver gemensamt utveckla informationssystem och kontrollstrategier men också samver- kansformer samt utbyta erfarenheter. Samtliga utbetalande myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner behöver se över sina handläggningsrutiner, intern- utbildningar och stödsystem samt intern och extern informa- tion. Kontroller och efterkontroller behöver ges högre prioritet. Det finns en stor potential för korrekta utbetalningar med bättre handläggarstöd men för det krävs investeringar i modern informationsteknologi. Förutsättningarna för inkomstkontroll behöver förbättras Efter orsaksstudierna har delegationen trängt djupare ned i frågorna om förutsättningarna för kontroll. Generellt kan sägas att det föreligger stora hinder för en effektiv kontrollverksamhet och att de förutsättningar som finns att säkerställa att rätt ersätt- ning utgår från början är dåliga. har varit en förebild i mycket av delegationens arbete, det gäller arbete med riskhantering och dess kartläggning av skattefelets omfattning samt arbete med information och att skapa förtroende för myndighetens verk- samhet. förutsättningar för kontroller samt vilka sanktionsmöjligheter som finns i skattesystemet har jämförts med välfärdssystemens kontroller och sanktionsmöjligheter. Det finns en skillnad i synen på skattekontroll respektive kon- troll av välfärdssystemen. Alla arbetsgivare, kreditinstitut, pensionsutbetalare m.fl. är skyldiga att lämna kontrolluppgifter på löneinkomster m.m., från och uppåt till . När förmögenhetsbeskattningen fanns var alla banker och finans- institut skyldiga att lämna kontrolluppgifter på tillgångar och skul- der. Kontrolluppgifterna innehåller detaljerade uppgifter om personernas inkomster m.m., vilket närmare framgår i avsnitt 5.1.1. har inkomstregister och hade tidigare även ett förmö- genhetsregister. Det underlättar för medborgaren att arbetsgivare m.fl. skickar in kontrolluppgifter för deras räkning som det blir enklare och säkrare för att fastställa rätt skatt. Att låta var och en själv redovisa sina inkomster till skulle anses ineffektiv och osäkert såväl för medborgaren som för . När det gäller utbetalningar från välfärdssystemen är synen på kontroller och vikten av att säkerställa att det blir rätt en annan. I stor utsträckning baserar sig ersättningarna på de uppgifter den sökande lämnar, detta gäller såväl inkomst som boende och förmö- genhet. Avseende inkomst är myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner hänvisade till taxeringsbeskeden, där ett sammanlagt belopp om inkomst av tjänst framgår. De har inte tillgång till kon- trolluppgifterna och saknar därmed en mängd viktig information som t.ex. hur mycket av inkomsten som är lön och vem som varit arbetsgivare. Taxeringsbeskeden är dessutom tillgängliga först året efter inkomståret. För den sökande gäller det att sätta sig in de olika bestämmelser som finns kring inkomst sam- tidigt som kunskap behövs om vilka olika ersättningar som får kombineras med varandra och hur de får kombineras. Handläg- garna får lägga ned mycket tid på att rätta uppgifter från de sökande, som det för den sökande är osäkert om uppgifterna blivit rätt. Möjligheter att enkelt kontrollera uppgifter om förmögenhet måste finnas I och med att förmögenhetsbeskattningen har upphört kommer kontrolluppgiftsskyldigheten om tillgångar och skulder att tas bort och något förmögenhetsregister för kontroll finns inte att tillgå. Bedömningen kommer i stället att helt och hållet basera sig på de uppgifter den sökande själv lämnar. Detta skapar svårigheter för den sökande, som själv i större utsträckning måste förstå vad som ska redovisas, och för myndigheterna som ska bedöma underlaget. Den tidigare ordningen var dock inte heller tillfredsställande då de utbetalande myndigheterna inte fick ta del av kontrolluppgifterna utan bara fick ta del av förmögenhet enligt taxeringsbeskeden, vilket innebar nettoförmögenheter . När det gäller ekonomiskt bistånd från kommunerna ska hänsyn tas till samtliga tillgångar och skulder. När det gäller bostadsbidrag och bostadstillägg till pensionärer från ska hänsyn tas till nettoförmögenheter som överstiger . Redan tidigare fick således myndigheterna i stor utsträckning förlita sig på uppgifter från den sökande. Vid handläggning av förmögenhets- baserade ersättningar behövs tillgång till uppgifter om samtliga till- gångar och skulder samt att dessa uppgifter är möjliga att enkelt kontrollera. Saknas förutsättningar för kontroll finns skäl att över- väga om ersättningarna ska vara förmögenhetsbaserade. Folkbokföringens kontrollmöjligheter behöver förbättras En korrekt folkbokföring är av största vikt för flertalet välfärds- system. är kontrollmöjligheterna för folk- bokföringsverksamhet begränsade. Det är tydligt att folkbokfö- ringen inte tillmäts samma vikt som beskattningen. folkbokföring har exempelvis inte automatisk tillgång till Skatte- verkets taxeringsuppgifter, trots att dessa är av stor vikt för folk- Vidare är folkbokföringens kontrollmöjligheter av bosättning mer begränsade än kontrollmöjlig- heter. har nämligen rätt att besöka den försäk- rade, för att på så sätt bedöma rätten till ersättning. Någon sådan rätt har inte folkbokföringen. Ett enklare sanktionssystem behöver införas När det gäller sanktioner inom välfärdssystemen regleras detta främst i bidragsbrottslagen samt i olika bestämmelser om återkrav. Införandet av bidragsbrottslagen har inneburit att området har blivit tydliggjort och att bidragsbrott prioriteras högre av såväl utbetalande myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner som av polis och åklagare. En betydligt större samverkan sker i dessa frågor som antalet polisanmälningar fortsätter att öka. finns det dock problem som behöver hanteras. Det gäller anmälningar av misstänkta brott där det rör sig om låga belopp, som är mycket kostsamma att hantera via polisanmälningar och utredningar av rättsväsendet. Det gäller också sådana felaktiga utbetalningar som grundar sig på felaktiga uppgifter från den sökande men där det är svårt att påvisa uppsåt. Problemen visar sig bl.a. i att andelen lagföringar har minskat, även om antalet har ökat. Åtgärder behöver vidtas för att avlasta rättsväsendet som en sanktion bör utgå när den sökande lämnar in oriktiga uppgifter eller underlåter att lämna riktiga uppgifter. Den syn som råder på kontrollmöjligheter inom välfärdssystem- en skapar problem för alla inblandade parter och ett läckage av skattepengar som inte kan anses acceptabelt. Då regelverken är komplicerade, inte minst avseende hur olika välfärdssystem ska samordnas, är det svårt för såväl handläggaren som den sökande att veta att de uppgifter som lämnas är rätt.