sou · GVB340 · 2008-01-01 00:00:00 — LÄNDER 25 AV STUDIE JÄMFÖRANDE EN – REPRESENTATIONSEFFEKTER OCH VALSYSTEM I RAPPORT – EN JÄMFÖRANDE STUDIE AV 25 LÄNDER En jämförande studie av 25 länder SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice uppgift är att göra en samlad översyn av regeringsformen. De övergripande målen för utredningens arbete är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka med- borgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Utredningen behandlar bl.a. frågor om valsystemet, folkomröstningar, förhållandet mellan och regeringen samt domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. har på uppdrag av utarbetat en översikt av valsystemen i 25 länder. I uppdraget har bl.a. ingått att redovisa vad som skiljer ländernas olika valsystem åt och hur dessa skillnader påverkar exempelvis partisystem, valdeltagande och könsrepresentation. Uppdraget redovisas i denna rapport. De bedömningar och förslag som presenteras i rapporten är författarens egna. ledamöter har inte prövat och tagit ställning till innehållet i rapporten. Parlamentens kammarsystem och storlek...................... Valperiod och upplösningsrätt...................................... Inslaget av personval................................................................ Effekter av valsystem .................................................. Disproportionalitet och partisystem ...................................... Representation på överstatlig och subnationell nivå ....... 6.2Representationsskillnader mellan Europaval och 6.3 Sambandet mellan val på nationell och subnationell nivå...... Reformer och reformdiskussioner ................................. i ett internationellt perspektiv........................... Tabeller och figurer .......................................................................... Reformer och reformdiskussioner .................................................. Den tillsatta gavs ett mycket brett mandat när det gällde att se över det svenska valsystemet. I direktiven (dir. 2004:196) sägs att i uppdraget ingår [...] att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet [...]. Till de aspekter som särskilt framhålls som intressanta när det gäller valet till hör valkretsindelningen, personvalsinslaget, ut- jämningsmandaten, fyraprocentspärren samt storlek. Eventuella förändringars effekter på valdeltagande och möjlig- heterna att bilda regering efter val nämns som centrala att ha i åtanke. Den gemensamma valdagen för de allmänna valen och det låga valdeltagandet vid valen till är exempel på andra valsystemsanknutna frågor som utredningen kan belysa. Denna rapport, som utförts på uppdrag, syftar till att med hjälp av en bred länderjämförelse ge en provkarta på alternativa utformningar av valsystem. De punkter som framhålls i utredningsdirektiven kommer att behandlas, liksom ytterligare några aspekter av valsystem till nationella parlament. Rapporten tar avstamp i ett likartat arbete, (Ds Ju 1986:1) Valsystem i 20 länder. En översikt, som sammanställdes för räkning av utredningssekreteraren, docent . Avsikten är att för den intresserade möjliggöra en jämförelse . Vid urvalet av länder att studera har utgångspunkten därför varit att underlätta jämförelser med den tidigare rapporten. Således ingår samtliga 20 länder som studerades i Ds Ju 1986:1 även i denna rapport, nämligen: I den tidigare rapporten sägs att dessa länder valdes för att utgöra goda jämförelseobjekt i förhållande till i fråga om 1) hög ekonomisk och social utveckling, 2) obruten tradition av fria val och flerpartisystem sedan , 3) befolkning på minst ett par miljoner (Ds Ju 1986:1, s. 7). Den våg av demokratisering som svepte över gör det emellertid intressant att komplettera urvalet med ytterligare några länder, även om vissa av de nya demokratierna ännu ligger på en lägre socioekonomisk utvecklings- nivå och definitionsmässigt inte har en lika lång demokratisk tradition som övriga. Således ingår ytterligare fem länder i denna undersökning: och är naturliga kompletteringar i kraft av att vara etablerade demokratier och EU-medlemmar. När det gäller valet av länder ur det tidigare har de tre tidigare nämnda kriterierna inte varit avgörande. Utgångspunkten har i stället varit att hitta länder vilka kan fungera som exempel på den fantasirikedom och förändringsbenägenhet som präglat valet av politiska institutioner i allmänhet och valsystem i synnerhet bland de forna kommunistländerna. Uppgifterna i rapporten bygger på olika typer av källor. Som huvudkälla till beskrivningen av de nationella valsystemen har ländernas konstitutioner och vallagar samt officiella uppgifter på de nationella parlamentens hemsidor använts. Två databaser har använts som primära komplementkällor: PARLINE som sammanställs av den Interparlamentariska unionen (/parline-e/parlinesearch.asp) och databas på . PARLINE har också tillsammans databasen – som sammanställs av demokrati- utvecklingsorganisationen på – använts som en av huvudkällorna till valresultat på nationell nivå. Uppgifter om könsrepresentation och könskvotering har hämtats från PARLINE och The Quota Projects databas på . Information om valsystemen till och valdel- tagande i valen till har hämtats från Europa- parlamentets valsida (/elections.html) och från ett brittiskt forskningsprojekt om Europa- parlamentarikernas representationsroll på . Rapporten inleds i avsnitt 2 med en beskrivning av de nationella parlamentens kammarsystem och deras mandatmässiga storlek. I avsnitt 3 studeras valperiodernas längd och under vilka förutsättningar regeringen och andra aktörer kan upplösa parlamentet i förväg. Därefter beskrivs i avsnitt 4 de vanligaste familjerna av valsystem och valsystemen i de 25 länderna presenteras. Avsnitt 5 diskuterar effekter av valsystem på val- deltagande, disproportionalitet och partisystem, och köns- representation. I avsnitt 6 jämförs valsystemen på nationell nivå med systemen för val till . I detta sammanhang diskuteras också förhållandet mellan val på nationell och subnationell nivå och representationen av subnationella enheter i det nationella parlamentet. Reformdiskussioner på valsystems- området i de studerade länderna under diskuteras i avsnitt 7. I det avslutande avsnitt 8 sätts det svenska valsystemet in i ett internationellt perspektiv. Tabeller och figurer har placerats i bilaga 1. 2Parlamentens kammarsystem och storlek Om huruvida det nationella parlamentet skall delas upp i en eller två kammare är ett grundläggande konstitutionellt val för alla stater. Av de 25 länder som studeras i denna rapport har hela 15 stycken valt ett tvåkammarparlament. Det är en betydligt högre andel än världsgenomsnittet på (2004, 18). Det innebär att det i själva verket är 40 parlamentskammare som utgör huvudobjektet i studien, eftersom kamrarna i tvåkammar- system oftast tillsätts enligt skilda principer. I generella diskussioner används beteckningarna underhus respektive överhus om de två kamrarna. Underhusen kännetecknas av att de svarar för den nationella folkrepresentationen och alltid är direktvalda, ungefärligen enligt principen en medborgare – en röst. Överhusen tillsätts inte alltid genom direkta val och har ofta en annan huvudsaklig representationsgrund än nationen (exempelvis delstaterna i federala stater). I tabell 1 presenteras några grundläggande data om dessa 40 kammare. Ur kolumnen valsätt kan utläsas vilken typ av valsystem som används vid tillsättningen av respektive kammare. I de flesta europeiska länder, inklusive , tillsätts parlaments- kamrarna med ett proportionellt valsystem. och är klassiska exempel på länder som i stället tillsätter sina underhus enligt majoritetsvalsystem. Sex av länderna i urvalet använder blandade valsystem. Men för sju av kamrarna anges att de inte är direktvalda. I ytterligare tre kammare är majoriteten, men inte alla ledamöterna direktvalda. Av naturliga skäl är dessa kammare av mindre intresse för en studie av valsystem, varför de kommer att spela en undanskymd roll i resten av rapporten. Tabell 2 ger emellertid en översiktlig bild hur och av vem ledamöterna i de kammare som inte är direktvalda (helt eller delvis) tillsätts. Parlamentens kammarsystem och storlek Parlamentskamrarna i länderurvalet består i genomsnitt av ca 260 direktvalda ledamöter. Vanligt är att underhusen i tvåkammar- parlament är större än överhusen och att enkammarparlament har fler ledamöter än underhus men färre än underhus och överhus tillsammans. Den svenska 349 ledamöter placerar den en god bit över genomsnittet. Parlamentets storlek bör emellertid sättas i relation till hur många medborgare, eller snarare röstberättigade, det är tänkt att representera. Folkrika länder har generellt större parlament än mindre folkrika länder. För att studera detta anges i tabell 1 antalet röstberättigade samt antalet röstberättigade per direktvald ledamot. Variationsbredden är stor i länderurvalet. I det isländska Alltinget representerar varje ledamot bara i genomsnitt 3 300 röstberättigade. I skalans andra ände återfinns den amerikanska Senaten, där varje senator i genomsnitt representerar drygt 2 miljoner röst- berättigade. Medianstorleken är 68 400 röstberättigade per ledamot, som det brittiska Underhuset har. har, med bara ca 19 300 röstberättigade per riksdagsledamot, den fjärde största parlamentskammaren i förhållande till storleken på valmanskåren. Även övriga nordiska länder har kammare som är bland de största i urvalet, relativt antalet röstberättigade. 3 Valperiod och upplösningsrätt En sista nödvändig bakgrundsinformation innan diskussionen om valsystem tar vid är frågan om hur ofta val hålls till de studerade kamrarna och möjligheten för regeringen eller andra aktörer att korta valperiodens längd genom att upplösa kammaren och utlysa nyval. Om man undantar de brittiska och kanadensiska överhusen, där ledamöterna i princip tillsätts på livstid, visar tabell 3 att den ordinarie valperiodens längd varierar mellan två och i länderurvalet. mandatperiod förlängdes från tre till och är därmed lika lång som den stora majoriteten av övriga parlament i urvalet. Fyra överhus – det australiensiska, det franska1, det japanska och det amerikanska – har en mandatperiod . Dessa kammare är också de enda i urvalet i vilka ledamöterna byts ut med släpning, dvs. alla ledamöter byts inte ut , utan i kohorter med jämna mellanrum.2 Syftet med släpning är att tillfälliga rörelser i opinionen inte skall få fullt genomslag. Men i många av länderna i urvalet förekommer att parlamentens valperioder blir kortare än den formella längden, då någon politisk aktör – oftast regeringen – upplöst parlamentet . Alla länder i urvalet utom och är parlamentariska demokratier, vilket definieras som att deras regeringar är politiskt ansvariga inför och därmed kan avsättas av deras parlament (i enkammarsystem) respektive underhus (i tvåkammarsystem).3 Regeringens rätt att – ofta formellt via statschefen – upplösa parlamentet är en viktig balanserande maktfaktor i de flesta parlamentariska system. 1Den franska Senatens mandatperiod kortades från nio till . 2I praktiken förekommer också släpning i de tyska och österrikiska överhusen eftersom de tillsätts på basis av valresultaten till ländernas delstatsparlament som inte hålls i alla delstater. Mandatperiodernas längd varierar från delstat till delstat. 3Italien är ett undantag i så måtto att den italienska regeringen är politiskt ansvarig inför och således kan avsättas av såväl Deputerandekammaren som Senaten var för sig. Men, som framgår av tabell 3, kan förtida upplösning i vissa länder även ske av andra skäl. En möjlighet är att parlamentet upplöses per automatik under vissa omständigheter, exempelvis om regeringsbildningsprocessen misslyckats () eller vid en grundlagsändring (, , , , och ). En annan möjlighet är att statschefens upplösningsrätt inte endast är formell (, , och ). En tredje möjlighet är att parlamentet har rätt att upplösa sig självt (, , , och ). Storting är den enda kammare med parlamentariskt ansvar som inte kan upplösas av någon aktör. Men även den svenska upplösningsrätten är begränsad i så måtto att den efter upplösningen nyvalda inte påbörjar någon ordinarie mandatperiod, utan bara avslutar den upplösta . I den sista kolumnen i tabell 3 anges hur många val som hållits till var och en av de direktvalda och icke-släpande kamrarna samt hur många av dessa som varit resultatet av en förtida upplösning. Det har i genomsnitt hållits 7,88 val , vilket motsvarar en genomsnittlig mandatperiod på ca om man antar att det första valet hölls 1979. Av det framgår att (framför allt) regeringarna i många fall utnyttjat sin rätt att förtidsupplösa, eftersom den genomsnittliga ordinarie mandatperioden för dessa länder är och många av länderna inte blev demokratiska förrän . Tabell 3 visar att ca två tredjedelar av de direktvalda kamrarna utan släpning upplösts minst en gång –2006. , , och tillhör undantagen. Av de kammare som upplösts i förväg är ungefär hälften sådana där förtida upplösning också är den klart vanligaste orsaken till att val hållits. Mest extrema är de japanska och irländska Representanthusen till vilka alla val respektive alla val utom ett varit en följd av förtida upplösning av kammaren. I detta avsnitt presenteras de vanligaste typerna av valsystem, som också sammanfattas i en schematisk översikt i figur 1. I samband med detta exemplifieras de olika systemen med länder ur urvalet. En fullständig redovisning av de 25 ländernas valsystem finns i tabellerna 4a–d. Den grundläggande skiljelinjen mellan valsystem går mellan proportionella system och majoritetsvalsystem. Grundprincipen bakom majoritetsvalsystem är att det parti eller den kandidat som får en majoritet av väljarnas röster ensam vinner det eller de mandat som står på spel i valkretsen. Den vanliga kombinationen med enmandatsvalkretsar medför att majoritetsvalsystem ofta leder till tydliga valresultat där valets vinnare blir starkt representerat på övriga kandidaters bekostnad. Grundprincipen bakom proportionella valsystem är tvärtom att mandaten – proportionella valsystem kombineras nästan undantagslöst med flermandats- valkretsar – fördelas mellan flera kandidater och partier i relation till deras relativa röstandelar. Som ett tredje alternativ har vissa länder valt att låta en del av parlamentets mandat tillsättas enligt majoritära principer medan en annan del tillsätts proportionellt. I dessa blandsystem har alltså väljaren två röster, en i varje system. Majoritetsvalsystemen kan indelas i system där det krävs att vinnaren skall få en absolut majoritet av de avgivna rösterna (dvs. + 1 röst) och sådana system där det räcker med att vinna en relativ majoritet, dvs. fler röster än sina motståndare. Det argument som oftast nämns till fördel för systemen där absolut majoritet krävs är det demokratiska – fler väljare stödjer den vinnande kandidaten än som stödjer alla andra kandidater tillsammans. Det huvudsakliga argumentet till fördel för flertalssystemen är enkelheten och snabbheten – när rösterna räknats kan även medborgare utan några kunskaper om valsystemet se vilken eller vilka kandidater som vunnit. Det huvudsakliga problemet med de system där det krävs en absolut majoritet av de röstande för att utdela mandat är att hantera situationer där ingen kandidat når upp till den erfordrade majoriteten. Empiriskt sett finns två alternativ att lösa problemet. Det vanligaste systemet är absolut majoritet i två omgångar, dvs. att låta valet gå vidare till en andra valomgång, om ingen kandidat uppnått absolut majoritet i den första valomgången. I den andra omgången sänks kraven till att det räcker med en relativ majoritet, dvs. fler röster än övriga kandidater, för att vinna mandat. Ofta ingår i denna typ av valsystem en begränsning av vilka kandidater som får ställa upp i den andra omgången. Det mest kända exemplet på absolut majoritet i två omgångar är valsystemet till den franska Nationalförsamlingen. Där går – i de valkretsar där ingen kandidat nått absolut majoritet i första omgången – alla kandidater som fått av rösterna vidare till en andra valomgång senare, i vilken det räcker med enkel majoritet. Svagheten i det franska systemet är att de allra flesta väljare tvingas bege sig till vallokalen två gånger . Vid det senaste valet var det exempelvis endast 58 av de 577 mandaten som blev tillsatta redan i den första valomgången. Ett alternativ som kommer tillrätta med detta problem är det s.k. alternative vote- systemet (AV). I AV-systemet får väljaren möjlighet att rangordna så många kandidater hon önskar. (I vissa varianter är det obligatoriskt för väljaren att rangordna ett visst antal eller till och med samtliga kandidater.) Om ingen kandidat får absolut majoritet av väljarnas förstapreferenser vid rösträkningen elimineras kandidaten med lägst antal förstapreferenser och dessa valsedlar distribueras bland övriga kandidater med ledning av andra- preferenserna. Processen fortsätter med successiva elmineringar tills någon kandidat nått absolut majoritet. AV liknar tvåomgångarssystemet med skillnaden att avgörandet sker vid ett valtillfälle.1 I länderurvalet tillämpas AV-systemet i val till det australiensiska Representanthuset. Bland majoritetsvalsystemen hör det emellertid till ovanligheterna att absolut majoritet krävs. Den överlägset vanligaste formen av majoritetsvalsystem är i stället det klassiska 1 Systemet kallas också instant runoff när det används i . brittiska systemet, enligt vilket partierna ställer upp med en kandidat vardera i enmandatsvalkretsar och den kandidat som får flest röster vinner mandatet (first past the post, FPTP). Systemet karaktäriseras alltså av att väljaren har en röst, att endast ett mandat fördelas i varje valkrets samt att det räcker med en relativ majoritet av rösterna för att vinna mandatet. Bland de studerade länderna tillämpas det, förutom i , också i , och i de flesta schweiziska kantoner vid val till Statsrådet. En variant på flertalssystem är att flera valkretsmandat tillsätts trots att väljaren bara har en röst. Detta system kallas oftast Single Non-Transferrable Vote (SNTV). Det tillämpades i och tillämpas fortfarande i den majoritära delen av valet till den japanska Rådskammaren. En ytterligare variant på flertalssystem i flermandatsvalkretsar är det s.k. block vote- systemet, där väljaren har lika många röster som det finns mandat i valkretsen. De kandidater som får flest röster vinner mandaten. Block vote tillämpas i valen till den polska Senaten. En modifierad block vote, där väljaren har en röst färre än antalet valkretsmandat tillämpas vid tillsättandet av de 208 direktvalda mandaten i den spanska Senaten. I jämförelse med FPTP erbjuder block vote-systemet och, i än högre grad, SNTV betydande strategiska problem för större partier när det gäller hur många kandidater de optimalt skall ställa upp med i en viss valkrets. Om de ställer upp med för många kandidater riskerar de att splittra sina väljares röster och vinna färre mandat än partiets sammanlagda röstandel motiverar. Även proportionella valsystem (på engelska proportional representation, PR) förekommer i ett stort antal olika varianter. De flesta är olika typer av listsystem, där mandat fördelas mellan partier i proportion till deras röster enligt olika beräkningsmodeller och därefter till partiets kandidater baserat på en kombination av listordning och personval. Det huvudsakliga undantaget är det valsystem som används i valen till det irländska Representanthuset och den australiensiska Senaten. Systemet kallas Single Transferrable Vote (STV) och innebär att väljaren ges möjlighet att rangordna alla kandidater som ställer upp i valkretsen. Vid fördelningen av mandat beräknas först en kvot mellan antalet röster i valkretsen och antalet mandat som skall fördelas. I både och används den s.k. Droops kvot, vilken innebär att det totala antalet röster i valkretsen divideras med antalet mandat i valkretsen + 1, varefter man lägger till 1. Därefter undersöks de avgivna förstahands- rösterna och de kandidater som uppnått kvoten tilldelas mandat. Om inte alla mandat fyllts genom förstahandsrösterna, fördelas andrahandsröster från de kandidater som tilldelats mandat motsvarande överskottet, dvs. skillnaden mellan dessa kandidaters röstetal och kvoten, proportionellt bland de kandidater som ännu inte tilldelats mandat. Om någon kandidat därmed når kvoten tilldelas denne mandat och eventuellt överskott fördelas. Om det fortfarande återstår mandat att fördela elimineras den kandidat som fick lägst antal förstahandsröster och andrahands- rösterna fördelas mellan övriga kandidater som ännu inte tilldelats ett mandat. Processen fortgår successivt tills det sista mandatet fördelats genom att en kandidat nått kvoten genom första-, andra-, tredjehandsröster osv. Mellan de varianter av STV som tillämpas på och i finns skillnaden att väljaren i det australiensiska systemet har möjlighet att på valsedeln ställa sig bakom partiernas egna kandidatrangordningar, medan denna möjlighet saknas på . De överlägset vanligaste proportionella systemen, såväl i rapportens urval som i världen i stort, är listsystemen. Varianterna av listsystem skiljer sig framför allt åt när det gäller den beräkningsformel som används för att uppnå en mandatfördelning som är proportionell mot partiernas röstandelar. Två familjer av beräkningsformler finns: kvotmetoder och divisorsmetoder. Principen för kvotmetoderna är att en kvot beräknas mellan det totala antalet avgivna röster och antalet mandat som skall fördelas. (Så långt är proceduren densamma som vid fördelningen av röster enligt STV.) Därefter divideras partiernas röstetal med kvoten och de tilldelas lika många mandat som antalet gånger de uppfyller kvoten. Generellt kommer dock inte alla mandat att vara fördelade när detta steg utförts. I de flesta länders valsystem fördelas därför kvarvarande mandat sedan mellan partierna efter hur hög decimalrest de har, så att det parti som var närmast att uppfylla kvoten en gång till tilldelas det första mandatet osv.2 2 Kvotmetoderna kallas därför också ofta greatest remainder-metoder i litteraturen. Den vanligaste och enklaste kvotmetoden är Hares metod eller metod, där det totala antalet giltiga röster i valkretsen eller i nationen divideras med det antal mandat som skall fördelas på den aktuella nivån. Hares metod används i valen till det danska , båda kammare och Nationalråd.3 En variant är Hagenbach-Bischoffs metod där röstantalet i stället divideras med mandatantalet + 1. Metoden används i modifierad form vid valen till det schweiziska . Andra varianter är den ovan nämnda Droops metod och Imperiali-metoden, då antalet röster divideras med antalet mandat + 2. Skillnaden mellan Hares och Hagenbach-Bischoffs metoder är framför allt att mindre partier gynnas något mer av den senare, då de har större chans att bli tilldelade ett mandat, eftersom kvoten är lägre. Divisorsmetoderna är vanligare än kvotmetoderna. I divisors- metoderna är grundprincipen att varje partis röstetal divideras med en stigande talserie, exempelvis 1, 2, 3, 4 osv. Resultaten kallas partiernas jämförelsetal. Mandat tilldelas sedan partierna i ordning efter storleken på respektive jämförelsetal. När ett parti tilldelats ett mandat deltar det i konkurrensen om de kvarvarande mandaten med nästa jämförelsetal i ordningen. Ett annat sätt att beskriva divisorsmetoden är att mandat tilldelas det parti som genom detta mandat uppnår det högsta genomsnittliga antalet röster per erhållet mandat.4