sou · GVB325 · 2008-01-01 00:00:00 — Därefter redogörs för regionalpolitikens effekter på lokalisering, tillväxt och inkomstfördelning utifrån national-ekonomisk teori och empiri. Fokus ligger på effekter av infrastruktursatsningar, utbildningssatsningar, arbetsmarknadspolitik och företagsstöd, dvs. de centrala områdena inom både och EU:s politik för regioner. 4.1Regionalpolitik i och EU Regionalpolitik kan definieras som politik som syftar till att förändra individers eller företags lokaliseringsbeslut samt politik som syftar till att förändra inkomster eller utgifter i specifika 1 Även [2005] använder sig av begreppet regionalpolitik som en benämning för politiken som omnämns i regeringens två senaste propositioner. regioner.2 Så gott som all politik kan emellertid påverka regioner på olika sätt utan att detta är ett uttalat syfte. Det omfattande svenska systemet för transfereringar till hushållen gör till exempel att inkomster mellan olika regioner i inte skiljer sig särskilt mycket åt. Det regionalpolitiska målet att utjämna inkomster uppfylls därmed med en helt annan typ av politik än vad som normalt kallas för regionalpolitik. I stället för att definiera regionalpolitiken utifrån dess syften eller mål skulle den kunna definieras utifrån de medel som används för att uppnå målen. Ett enkelt sätt att definiera regionalpolitiken är då att definiera den som politik som i första hand är riktad mot vissa geografiska områden. EU:s regionalpolitik riktar sig till exempel i huvudsak till områden som har en bruttonationalinkomst (BNI) som är lägre än av EU:s genomsnitt. Den svenska regionala utvecklingspolitiken låter sig dock inte definieras på detta sätt. Denna politik ska vara sektorsövergripande och gälla alla delar av landet enligt den senaste regionalpolitiska propositionen.3 Det innebär att regionalpolitiken ska genomföras genom åtgärder inom politikområden som inte i första hand syftar till att påverka regionala förhållanden. Detta försvårar avgränsningen av politikområdet utefter de medel som används. I nästa avsnitt diskuteras därför regionalpolitikens syften lite närmare. Avsikten är dock inte att utvärdera regionalpolitikens mål, utan snarare att klargöra på vilka samhällsekonomiska grunder regionalpolitik kan motiveras. Risken för att ekonomisk integration, som till exempel den som ägt rum inom EU, leder till ökad ojämlikhet mellan regioner är ett bekymmer för politiker i både och EU. Regionalpolitik på såväl EU-nivå som nationell nivå har därför länge använts för att få inkomstnivåer mellan regioner att konvergera. Politikens inriktning har emellertid förändrats från att främst ha varit inriktad på att omfördela resurser till att i stället försöka skapa tillväxt. Användandet av regionalpolitik kan motiveras antingen genom att den förbättrar effektivitet eller jämlikhet. Produktionsfaktorernas, särskilt arbetskraftens, rörlighet är 2Armstrong, H. & , J. [2000]. 3Regeringens proposition 2001/02:4. centrala för såväl effektivitets- som jämlikhetseffekterna. Ju mer trögrörlig arbetskraften är desto fler blir förlorarna då ekonomisk aktivitet koncentreras. Det kan därmed finnas anledning att omfördela resurser till förmån för dem som inte bor i tillväxtregioner för att öka jämlikheten i samhället. Det kan vara svårare att motivera användandet av regionalpolitik för att förbättra effektiviteten. Det beror på att en ojämn fördelning av ekonomiska resurser i sig inte är synonymt med en låg total tillväxt, En ojämn fördelning av samhällets resurser är tvärtom en viktig förutsättning för en högre tillväxt. Modeller inom Ny Ekonomisk Geografi visar att transfereringar till områden med låga inkomster och oförmåga att ta del av ny kunskap minskar den totala tillväxten i ekonomin. Politik som minskar inkomstolikheter och geografisk koncentration av produktion riskerar därför också att minska den totala tillväxten i landet.4 Om marknaden misslyckas med att skapa en optimal ekonomisk geografi kan det finnas motiv till att använda regionalpolitiska åtgärder. Koncentration kan ha effekter som påverkar effektiviteten negativt, t.ex. olika former av trängsel. En enskild individ som flyttar till staden tycker kanske att det är obehagligt att trängas i stadens tunnelbana . Detta tar individen hänsyn till, men individen tar inte hänsyn till det obehag andra får av att denne befinner sig i tunnelbanan. Åtgärder som ökar den geografiska spridningen av individer kan därför motiveras som ett sätt att minska obehaget för alla individer. Omvänt kan koncentration också ha positiva effekter. De positiva effekter som koncentrationsfördelar ger enligt NEG-modellerna, som till exempel länkar till specialister, kan i vissa fall bli mindre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. En person som har specialkunskaper kan användas av många företag som ligger i olika delar av staden. Specialisten tar bara hänsyn till sin egen lön då denne väljer mellan arbete i staden eller på landsbygden. Under förutsättning att specialisten får samma lön ute på landsbygden flyttar denne kanske från staden. För samhället som helhet är det i detta fall bättre att specialisten bor i staden där dennes kunskaper kan spridas till fler. Under vissa omständigheter kan alltså 4 , R. m.fl. [2003]. koncentration leda till en lokalisering som inte är den bästa ur samhällsekonomisk synvinkel. Om företag är rörliga och producerar differentierade varor som arbetskraft inte är rörlig kan företagens lokaliseringsbeslut få effekter på konkurrenters vinster och konsumenters nytta. Eftersom företagen inte tar hänsyn till effekter på orörlig arbetskraft eller konkurrenternas minskade vinster blir koncentrationen större än vad som är optimalt för samhället. Låga transaktionskostnader, en stor andel företag som producerar differentierade varor och stora avstånd gör att koncentrationen blir större och ineffektiviteten större. Ekonomisk integration kan alltså leda till lägre effektivitet, som politikerna befarar, och det kan därmed finnas skäl att använda regionalpolitik för att minska koncentration under vissa förhållanden. Behoven av stöd till perifera regioner minskar dock med sjunkande transaktionskostnader då företagen blir allt mer rörliga, och därmed påverkade annat lika, mer påverkade av möjligheter till stöd. För att få en effektiv ekonomi bör stöd därför främst ges till företag i glesbygden som producerar differentierade varor.5 Även regionalpolitikens jämlikhetsmål kan ifrågasättas utifrån teoretiska utgångspunkter. Det faktum att det finns fattiga även i rika regioner gör att det är tveksamt om utjämning bör ske utefter geografiska förhållanden som skillnader i inkomst per invånare mellan regioner. Anta till exempel att ojämlikheten är större i än i norra men att medelinkomsten ändå är högre i . En regionalpolitik som går ut på att utjämna inkomster mellan regioner skulle då kunna utformas så att medel överförs från till norra så att jämlikheten mellan regioner ökar. Dock blir alla invånare i fattigare, även de med låga inkomster. Risken är alltså att en omfördelning utifrån strikt geografiska premisser leder till att fattiga i rika regioner missgynnas. Om det finns ett positivt samband mellan ojämlikhet på individnivå och regional ojämlikhet går det även av jämlikhetsskäl att motivera regionalpolitik. (2005) visar att det finns ett sådant samband i en studie av 12 EU-länder. Även då hänsyn tas till nationella transfereringar finns detta samband kvar. 5 Ottaviano, G. [2001]. skillnader i inkomster mellan regioner hänger alltså samman med större skillnader i inkomster mellan individer. Skillnader i inkomster hänger också samman med skillnader i utbildningsnivå då högutbildade tenderar att bo i större städer. Regionala ojämlikheter kan därför bestå av att regioner har olika sammansättning av individer, t.ex. med avseende på utbildningsnivå. Det kan därför vara svårt att utjämna inkomster mellan regioner med stöd till t.ex. företag eller infrastruktursatsningar som inte direkt påverkar regionala skillnader i individsammansättning. Motiven till regionalpolitik kan alltså vara att förbättra effektiviteten i marknadens funktionssätt eller att förbättra jämlikheten i samhället. I nästa avsnitt beskrivs närmare hur politiken i EU och är utformad och motiverad. EU började utforma en regionalpolitik 1975 genom skapandet av den europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Grunden till den nuvarande regionalpolitiken tog emellertid form 1989 då strukturfonderna skapades genom en sammanslagning av den nämnda regionala utvecklingsfonden och två andra fonder som bildats tidigare; socialfonden (ESF) och jordbruksfonden (EUGFJ).6 Reformen 1989 var viktig eftersom budgetmedlen fördubblades och EU:s tillväxtfokuserade synsätt på regionalpolitik introducerades. tillkom även fiskerifonden (FFU) som tillsammans med de tre ovan nämna fonderna numera utgör stommen i EU:s regionalpolitik.7 Bakgrunden till reform var planeringen och införandet av den inre marknaden . Det ansågs nödvändigt att stödja regioner som bedömdes få anpassningsproblem i och med den ökade ekonomiska integrationen. resonerades det på samma sätt då känsliga regioner ansågs behöva förberedas för skapandet av EU:s monetära union (EMU). Budgeten för strukturfonderna fördubblades för perioden 1994- 1999 och kom att utgöra av EU:s BNP. Den s.k. sammanhållningsfonden skapades och blev också 6 ESF (Europeiska socialfonden) och EUGJF (Utvecklingssektionen vid europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket) skapades . 7 , H. & , J. [2000]. FFU (Fonden för fiskets utveckling) reformerades 2007 och kallas numera EFF-Europeiska fiskerifonden (). en del av EU:s regionalpolitik. Denna fond används för att ge miljö- och transportstöd till länder med lägre BNP än av EU:s genomsnitt.8 Medan pengarna i strukturfonderna riktas till regioner, går pengarna i sammanhållningsfonden till länder.9 Under den senaste avslutade strukturfondsperioden (2000-2006) fixerades budgeten så att den utgjorde lika stor andel av EU:s BNP som under föregående tidsperiod, dvs. Alla gamla EU-länder fick något mindre i stöd, då av budgeten användes för stöd till de tio länder som kom att anslutas till EU 2004.10 påbörjades en ny strukturfondsperiod. Budgeten kommer att öka med under den nuvarande i förhållande till föregående budgetperiod, och den största delen av medlen går till nya EU- medlemmar. EU:s regionalpolitik är starkt förknippad med geografin. regionalpolitiken började användas på allvar i EU 1989, har politiken inriktats på s.k. målområden. EU har definierat ett antal mål, tre, och definierat de områden som kan få stöd för att uppfylla de olika målen. Målen går i huvudsak ut på att hjälpa områden i EU som har låga inkomster i förhållande till EU:s medelinkomst. Före utvidgningen var det främst , , , , södra och östra som fick stöd. Genom stöd till infrastruktur, utbildning och enskilda företag i eftersatta områden är avsikten att inkomsterna där ska öka. Tanken är att stöden ska skapa tillväxt så att de eftersatta områdenas inkomster närmar sig EU:s medelinkomst. Budgetmedlen är små, men EU:s förväntningar är ändå att de ska ha stora effekter. Genom att till exempel utbilda arbetskraft i eftersatta områden är avsikten att arbetskraften ska blir mer produktiv och bidra till att inkomsterna ökar i stödområdena. I den senaste regionalpolitiska propositionen betonas att alla delar av landet ska omfattas av regionalpolitiken och att denna ska uppfyllas genom åtgärder inom många olika politikområden. Regionalpolitiken, som i propositionen benämns regional 8Armstrong, H. & , J. [2000]. 9Sammanhållningsfonden har dock en liten budget jämfört med strukturfondsbudgeten. fick , , och projekt finansierade via sammanhållningsfonden (Boldrin, M. & Canova, I. [2001]). 10Tondle, G. [2001]. utvecklingspolitik, är alltså mycket omfattande i sin definition. I den föregående regionalpolitiska propositionen från 199811 gjordes en uppdelning av politiken i den lilla och den stora regionalpolitiken som är applicerbar. Den lilla regionalpolitiken innebär främst stöd till företag i specifika regioner och utgörs av medel inom utgiftsområde 19 på statsbudgeten. Den stora regionalpolitiken omfattar politik inom flera områden som åtminstone indirekt har betydelse för regional utjämning. Exempel på områden som ingår i den stora regionalpolitiken är kommunikationer, kultur, utbildning och de kommunala bidrags- och skatteutjämningssystemen. I den senaste regionalpolitiska propositionen görs inga försök att ange hur stor del av statens budget som har med regionalpolitik att göra. I propositionen anges däremot att statens samlade resurser för regional utveckling utgjorde av statens budget. Då inkluderades inte transfereringar till individer eller omfördelningar inom den kommunala sektorn. Den största delen utgjordes av arbetsmarknadsåtgärder. Målet för den nuvarande svenska regionalpolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet12. Målet ska nås genom att skapa förutsättningar för regional tillväxt, något som har blivit allt viktigare för regionalpolitiken . var målen främst att skapa likvärdiga levnadsvillkor för alla invånare i landet genom att omfördela resurser. Välfärden skulle höjas i regioner med låg välfärd på bekostnad av välfärden i regioner med hög välfärd. Det handlade om att fördela den tillväxt som skapats i landet jämnt mellan regioner. Fokus har alltså gått från att omfördela den tillväxt som uppstått, till att försöka påverka tillväxten i förväg. Genom att föra en politik för att öka tillväxten i alla regioner hoppas regeringen att den totala nationella tillväxten ska öka. Regionalpolitiken ska bidra till att skapa förutsättningar som leder till tillväxt i alla regioner. Regeringen uttrycker detta mål i propositionen som att den potential och livskraft som finns i alla regioner måste tas till vara13. Tillväxtmålet kan både ses som en önskan om att utjämna förutsättningar mellan olika regioner och 11Regeringens proposition 1997/98:62. 12Regeringens proposition 2001/02:4, sid. 101 och Regeringens proposition. 2006/07:1, Utgiftsområde 19, sid. 17. 13Regeringens proposition 2001/02:4, sid. 102. som en önskan om att utnyttja resurser mer effektivt. Utan regionalpolitik kan den geografiska fördelningen av arbetskraft och kapital leda till att resurser används ineffektivt då livskraften inte tas till vara. Regionalpolitikens mål att bidra till att öka den ekonomiska tillväxten i alla lokala arbetsmarknadsregioner för att därigenom öka den nationella tillväxten14 kan, som nämndes i avsnitt 4.1.1, vara problematiskt. Även om politiken skulle lyckas och tillväxten sker i alla landets lokala arbetsmarknadsregioner skulle tillväxten kanske vara större om målet i stället hade varit att skapa maximal tillväxt i landet. Som tidigare nämnts, i kapitlet om ekonomisk tillväxt (kapitel 3) och i avsnitt 4.1.1., kan det finnas en avvägning mellan att öka den totala tillväxten i ekonomin och att minska skillnaderna mellan regioner. Denna avvägning mellan tillväxt och utjämning av inkomster, gör att de flesta regionalpolitiska åtgärder innehåller potentiella målkonflikter. Regionalpolitiken ska genomföras genom samverkan mellan olika politikområden och administrativa nivåer. Bakgrunden är insikten om att den traditionella lilla regionalpolitiken har liten betydelse för regional välfärd och att målen för regionalpolitiken allt mer anses kunna uppfyllas genom åtgärder inom andra politikområden. I har staten traditionellt haft störst betydelse för utförandet av regionalpolitiken. I de två senaste propositionerna får dock den statliga nivån en mindre betydelse då samverkan, samarbete och s.k. partnerskap anges som viktiga i det regionalpolitiska arbetet. Någon entydig definition av vad ett partnerskap är för något finns inte. Ett partnerskap kan dock anses bestå av privata och offentliga aktörer från olika sektorer och administrativa nivåer som tillsammans försöker uppnå regionala mål.15 är de s.k. regionala tillväxtprogrammen de centrala verktygen för att nå förbättrad samordning av resurser och insatser på regional nivå. Syftet med de regionala tillväxtprogrammen är att utveckla lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. I huvudsak är länsstyrelserna ansvariga för dessa program men de har utarbetats i samarbete med privata företag och ideella organisationer. Hälften av de medel som används för insatser inom de regionala tillväxtprogrammen är statliga och det är främst medel 14Regeringens proposition 2001/02:4, sid. 102. 15SOU 2000:87, sid. 138. inom områdena arbetsmarknads-, regional utvecklings-, närings-, utbildnings- och transportpolitik som berörs.16 Politik för regional omfördelning Regionalpolitikens fördelningspolitiska mål uppnås delvis genom den typ av politik som i normalfallet inte kallas för regionalpolitik utan som huvudsakligen är del av annan statlig politik för att fördela välfärd mellan individer (dvs. transfereringar och offentlig konsumtion). Eftersom befolkningens demografiska sammansättning skiljer sig åt mellan regioner fördelas transfereringar ojämnt över landet. Regioner med en stor andel pensionärer får till exempel en större andel statliga bidrag än kommuner med många i arbetsför ålder. Likaså bidrar det progressiva skattesystemet till att regioner med många rika invånare betalar mer skatt. Finanspolitik, penningpolitik och handelspolitik kan styras så att olika regioner i ett land påverkas på olika sätt. Om progressiva skatter höjs får till exempel rika regioner betala mer skatt än fattiga regioner. Arbetslöshetsunderstöd går i större utsträckning till regioner med många arbetslösa. Staten kan också välja att göra offentliga uppköp i vissa regioner och utlokalisera sin egen verksamhet. Finanspolitiken i form av skattesystem och statlig verksamhet påverkar regioner mycket mer än traditionell regionalpolitik (den lilla). En stor del av den svenska statens budget syftar till att utjämna kommunernas offentliga service. gick till exempel av statens utgifter till s.k. allmänna bidrag till kommuner. Det regionalpolitiska fördelningsmålet att uppnå en god servicenivå i alla delar av landet sammanfaller till stora delar med målet för utjämningssystemen som är att kommuner och landsting ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sina verksamheter. Utjämningssystemet går ut på att utjämna kommunala inkomster och att kompensera kommuner som har högre kostnader för offentlig service än riksgenomsnittet. Genom den senaste reformen av systemet 2005 syns bara inkomstutjämningen på statens budget eftersom kostnadsutjämningen handlar om en omfördelning mellan kommuner och landsting. Den största delen av medlen i utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner, berör 16 Se vidare Regeringens proposition 2006/07:1, Utgiftsområde 19. inkomstutjämning mellan kommuner och landsting. Den kommunala utjämningen innebar till exempel att invånare i kommun mottog per invånare 2006. kommun var den kommun som fick den största kompensationen, medan invånare i kommun bidrog mest; med per invånare samma år.17 Det finns inget etablerat sätt att uppskatta hur omfattande den tillväxtinriktade regionalpolitiken är.18 (2005) plockar ut de delar i statsbudgeten som har med förutsättningar för regional utveckling att göra men som inte är individbaserade. Hur dessa medel fördelas geografiskt är av särskild betydelse för regional tillväxt enligt . av statsbudgeten berörs. I tabell 4.1 visas dessa utgiftsposter och deras andelar av de tillväxtrelaterade utgifterna i statsbudgeten . De största utgiftsposterna är utbildning och universitetsforskning samt kommunikationer. 17SCB [2006]. 18I det följande kommer vi att bortse från politik som syftar till att ge människor ekonomisk trygghet eller politik som är av försäkringskaraktär. Denna politik är inte regionalpolitik i den mening att den används för att direkt påverka lokalisering eller geografisk inkomstfördelning. Tabell 4.1 Statsutgifter som ger förutsättningar för regional tillväxt 2006 Tillväxtrelaterade utgifter (ej individinriktade) 2006 som andel av totala utgifter inom resp. utgiftsområde, procent Jord- och skogsbruk, fiske med Kultur, medier, trossamfund och fritid Allmän miljö- och naturvård Anm.: Områdena 13,16 och 18 har justerats medan övriga områden ingår i sin helhet. Källa: Egen bearbetning efter [2005] och Regeringens propositionrop. 2005/06:1, Bilaga 1. I huvudsak överensstämmer utgiftsområdena i tabell 4.1 med de politikområden som anges vara statens samlade resurser för regional utveckling i den regionalpolitiska propositionen och de politikområden som anges vara av särskild betydelse för regional utveckling i propositionen från 2001.19 Även om statens budgetutgifter i tabell 4.1 till viss del visar vilka politikområden som prioriteras bör det påpekas att det är politikens effekter som är det intressanta och därför fokuseras här på politikområden som är 19 Antal politikområden överstiger dock antal utgiftsområden och ett politikområde kan finansieras med medel från olika utgiftsområden eller med en del av ett utgiftsområde. Politikområdet forskningspolitik har till exempel inget eget utgiftsområde utan ingår i många olika utgiftsområden som utbildning, kultur, miljö och näringsliv. Storstadspolitiken ingår däremot som en del i utgiftsområdet för utbildning och universitetsforskning. relaterade till regionalpolitik. En politik som syftar till tillväxt i alla regioner kan till exempel vara att regler och lagar görs enklare, något som inte syns i något utgiftsområde. Givetvis kan staten också föra regionalpolitik på inkomstsidan av budgeten genom att till exempel ge skatterabatter till företag i vissa regioner. I det följande kommer betoningen att ligga på utbildningspolitik, transportpolitik (kommunikationer), arbetsmarknadspolitik och politik som riktar sig direkt till företag. Det sistnämnda är inget eget politikområde men det rör sig i stor utsträckning om näringspolitik, regional utvecklingspolitik samt jordbruks- och landsbygdspolitik. Dessa kommenteras ytterligare nedan. Det största utgiftsområdet i tabell 4.1 är alltså utbildning och universitetsforskning, ett område som ofta nämns som en viktig del i regionalpolitiken. Målet för utbildningspolitiken är att ska vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa.20 har nya regionala högskolor och universitet spridits över hela landet i större utsträckning . Motivet har varit att öka tillgängligheten till högre utbildning och skapa förutsättningar för samarbete mellan högskolorna och dess närmaste omgivning. Förhoppningen har varit att sysselsättningen i närheten av högskolorna ska öka genom att högskolepersonal anställs och genom att företag i högskolornas närhet anställer fler högskoleutbildade. En stor del av de tillväxtinriktade budgetmedlen finns även inom utgiftsområdet kommunikationer. Det svenska transportsystemet ska främja en positiv regional utveckling genom att utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas och genom att motverka nackdelar av långa transportavstånd.21 Det anses viktigt att människor inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemen. Exempel på transportprojekt som varit regionalpolitiskt motiverade är byggandet av Botniabanan22, utbyggnaden av Luleå-Kallax flygplats och en ny flygplats i . Arbetsmarknadspolitik, som påverkar i vilka orter och branscher individer väljer att arbeta, är till exempel omfattningen på arbetslöshetsunderstöd förekomsten av minimilöner samt tillgång på information om arbeten och förhållanden på olika orter, 20http:///sb/d/5041 21Regeringens proposition 2001/02:4, sid. 39. 22Botniabanan är en järnväg som sträcker sig från norr om , via till och består av järnväg, 140 broar och tunnel ().