sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — En märklig konsekvens av förändringen är att det numera i praktiken är rektor som (efter samrådsförfarande) lämnar förslag på styrelse till regeringen, som styrelsen lämnar förslag på rektor till regeringen. Det har därmed uppstått en sorts rundgång i nomineringsmakten. Anställda vid statliga universitet och högskolor utgör cirka en fjärdedel av det totala antalet anställda inom det statliga området. På personalområdet finns ett omfattande och till vissa delar kom- plicerat regelverk som lärosätena måste beakta. Bestämmelserna är i vissa avseenden mer komplexa på högskoleområdet än inom övrig statlig sektor. I det följande ges en översikt av de viktigaste bestäm- melserna. Pensionsfrågor behandlas inte i detta avsnitt. För en närmare orientering på området hänvisas till bilaga 2. Anställning vid en statlig myndighet anses numera komma till stånd på civilrättslig grund ungefär på samma sätt som hos en privat arbetsgivare. Förhållandet mellan den statliga arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren grundas således ytterst på ett anställningsavtal. Grundläggande bestämmelser inom området finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS. Enligt 1 § LAS gäller lagen för arbetstagare i både allmän och enskild tjänst. LAS innehåller bl.a. bestämmelser om anställningsavtalet och möjligheten att träffa 7TP PT Den akademiska ledningsorganisationen, SULF:s skriftserie 30/07. 8TP PT Jfr not 6 ovan. Den nuvarande ordningen i tidsbegränsade avtal, uppsägning och avskedande, turordning vid uppsägning samt återanställningsrätt. Ett annat exempel på grundläggande arbetsrättslig lagstiftning, som gäller såväl för den statliga som privata arbetsmarknaden, är lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, MBL. Ett ytter- ligare exempel är de lagar som har utfärdats för att främja lika- behandling och skydda mot olika former av diskriminering, såsom jämställdhetslagen (1991:433). Andra exempel är arbetstidslagen (1982:673) och semesterlagen (1977:480). 4.6.2Bestämmelser om statligt anställda Av 2 § LAS framgår att om det i en annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från LAS, ska dessa föreskrifter gälla. För statliga anställningar finns särskilda offentligrättsliga bestämmelser som reglerar vissa frågor. De ska främst tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande vid utförande av offentlig verksamhet. Grundläggande bestämmelser finns i regeringsformen. Av RF 11 kap. 9 § andra stycket framgår att vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Av RF 11 kap. 9 § tredje stycket följer bl.a. att endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder under eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse. Vidare framgår av regeringsformen att grund- läggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen ska meddelas i lag (RF 11 kap. 10 §). Bestämmelser om statlig anställning finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning, . I denna lag finns föreskrifter om arbets- tagare hos och dess myndigheter samt arbetstagare hos myndigheter under regeringen (1 §). Vissa av bestämmelserna i gäller också arbetstagare hos kommuner, landsting och kom- munalförbund. I finns bl.a. kompletterande bestämmelser till regeringsformen om att skickligheten ska sättas främst av de sak- liga grunder som ska beaktas om det inte finns särskilda skäl för något annat (4 §). Av betydelse är också föreskrifter om arbets- tagarnas bisysslor, upphörande av anställningar, disciplinansvar och åtalsanmälan. innehåller vidare bestämmelser om arbetskon- Den nuvarande ordningen i flikter, periodiska hälsoundersökningar, arbetstagare i verksledande ställning samt vissa rättegångsfrågor. Vissa statligt anställda, främst ordinarie domare, har ett anställ- ningsskydd som är betydligt starkare än vad som följer av LAS. Dessa har anställning med s.k. fullmakt. Inom högskolan anställs numera inga personalkategorier med fullmakt. Professorer som till- sattes av regeringen anställdes dock med fullmakt fram till utgången av . Det finns ingen aktuell statistik över antalet professorer som fortfarande har statlig fullmaktsanställning, men uppskattnings- vis kan det röra sig om cirka 500 personer.TPF9FPT Kompletterande bestämmelser för fullmaktsanställningar hos myndigheter under regeringen finns i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Lagen omfattar även dem som var anställda med fullmakt vid lagens ikraftträdande.TPF10FPT Fullmaktsanställning kan upphöra endast under vissa speciella villkor och fullmaktsanställda kan inte sägas upp från sin anställning. Arbetsbrist, nedläggning av en myndighet eller om- organisationer kan således inte leda till att en fullmaktshavare förlorar sin anställning. Det finns dock vissa möjligheter att för- flytta fullmaktshavare.TPF11FPT I anställningsförordningen (1994:373) finns vissa tillämpnings- bestämmelser till och lagen om fullmaktsanställning. Anställ- ningsförordningen gäller för arbetstagare hos myndigheterna under regeringen (med vissa undantag för affärsverken). Anställningsför- ordningen innehåller bestämmelser om bl.a. förfarandet vid anställ- ningar, tidsbegränsade anställningar samt när besked och varsel inte behöver lämnas. Dessutom finns särskilda föreskrifter för full- maktsanställda i förordningen. Det bör slutligen påpekas att förvaltningslagen (1986:223) och annan offentligrättslig reglering av generell karaktär kan vara tillämplig då statliga myndigheter handlägger olika typer av personalärenden. 4.6.3Särskilda bestämmelser för viss personal Ovan redovisade bestämmelser gäller allmänt för statlig anställning och därmed även i tillämpliga delar för anställning vid de statliga universiteten och högskolorna. För den statliga högskolesektorn 9TP PT Enligt en kartläggning fanns det cirka 1 550 fullmaktsprofessorer , jfr prop. 1993/94:65, s. 50. 10TP PT Prop. 1993/94:65, s. 54. 11TP PT Jfr prop. 1993/94:65, s. 51–52 samt och , Offentlig arbetsrätt. 2005, s. 136–137. Den nuvarande ordningen i gäller därutöver särskilda bestämmelser som har sin bakgrund i de speciella förhållanden som råder inom sektorn. Bestämmelserna berör framför allt lärare och doktorander. I 3 kap. HL finns bestämmelser om professorer och andra lärare inom högskolan. Kapitlet innehåller övergripande bestämmelser om bl.a. lärares arbetsuppgifter (1 §), behörighetskrav och anställ- ningstid för professorer (2 och 3 §§) samt behörighetskrav för lektorer (5 §). Kapitlet innehåller också bestämmelser om bisysslor (7 §) och om förenade läraranställningar vid sjukvårdsenheter (8 §). Högskolelagen kompletteras av detaljerade bestämmelser om lärare i 4 kap. HF. I 4 kap. 1 § HF finns en uttömmande uppräk- ning av vilka lärarkategorier som får finnas vid de statliga hög- skolorna. I övrigt innehåller kapitlet bestämmelser om bl.a. behörig- hetskrav för olika lärarkategorier, om befordringsfrågor, om bedöm- ningsgrunder vid anställning och förfaranderegler vid läraranställning samt bestämmelser om bisysslor och anställnings upphörande. Det bör särskilt uppmärksammas att 4 kap. 30 § HF ger högskolorna möjligheter att under vissa villkor tidsbegränsa anställningar i annan omfattning än vad som direkt stadgas i LAS. I 5 kap. HF finns vidare bestämmelser om anställning som dok- torand, assistent, amanuens och klinisk assistent. Kapitlet inne- håller bl.a. bestämmelser om tidsbegränsning av sådana anställningar (5 kap. 7 och 12 §§). Det bör påpekas att doktorandanställning finns för att doktorander ska kunna genomföra sin forskarutbild- ning, och att anställningen därför har kopplingar till högskoleför- ordningens bestämmelser om forskarutbildning. För såväl SLU som Försvarshögskolan gäller vissa särskilda bestämmelser för personalområdet utöver 4 kap. och 5 kap. hög- skoleförordningen. Bestämmelserna finns i 4 kap. förordningen (1993:221) för respektive 4 kap. för- ordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Av betydelse i sammanhanget är även förordningen (2000:1472) om anställningar beslutade av forskningsråd. Enligt denna förord- ning får de tre forskningsråden (, för arbetsliv och socialvetenskap samt för miljö, areella näringar och samhällsbyggande) fatta beslut om anställning av professorer, forskare och forskarassistenter vid ett universitet eller en högskola för en begränsad tid enligt vad som närmare fram- går av förordningen. Efter respektive forskningsråds anställnings- beslut prövar det berörda lärosätet frågor om anställningen (jfr 1 § denna förordning samt 3 § anställningsförordningen). Den nuvarande ordningen i Staten med dess myndigheter är ett enda rättssubjekt. har dock arbetsgivaransvaret i stora delar delegerats till myndigheterna. Genom 3 § anställningsförordningen delegeras således med vissa undantag beslutanderätten i enskilda anställningsfrågor till den myndighet där arbetstagaren är eller kan komma att bli anställd. Ett antal mål har också satts upp för de enskilda myndigheternas arbete inom det arbetsgivarpolitiska området (se vidare 8 § myndighets- förordningen). Det är som har uppdraget att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbets- givarverket ska också utföra förhandlingsarbete för statliga myn- digheter samt företräda dem i arbetstvister (1 § förordningen [2007:829] med instruktion för ). Verket leds av ett arbetsgivarkollegium. Chefer för myndigheter som lyder under regeringen och som anställts av regeringen är ledamöter i arbetsgivarkollegiet (4 och 11 §§ verkets instruktion). Arbets- givarverket kan därför sägas vara en medlemsorganisation där obligatoriskt medlemskap gäller för statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen och som har ett arbetsgivaransvar (jfr 3 § arbetsgivarkollegiets stadgar). och högskolor är således obligatoriska medlemmar i . De är indelade i en särskild sektor, Universitet, högskolor och forskning (UHF). Med kollektivavtal avses skriftligt avtal mellan arbetsgivarorganisa- tion eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation om anställnings- villkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbets- givare och arbetstagare (jfr 23 § MBL). Genom kollektivavtal får det bl.a. göras avvikelser från bestämmelserna i det allmänna arbets- rättsliga regelverket, t.ex. LAS. Det går dock endast i begränsad omfattning att göra avvikelser från de särskilda författnings- bestämmelser som gäller för statlig anställning. På det statliga området gjorde kollektivavtalet som reglerings- instrument sitt intåg . I takt med den av- reglering som skett beträffande statliga tjänster har successivt fler och fler frågor förts över till det avtalbara området. Den nuvarande ordningen i är således numera ytterligare ett sätt att möjliggöra anpassning till verksamheters särart utöver användningen av specialförfattningar.TPF12FPT På det statliga området finns bestämmelser i förordningen om statliga kollektivavtal, m.m. Denna förordning omfattar före- skrifter i kollektivavtal och andra föreskrifter som reglerar anställ- nings- eller avtalsvillkor för arbetstagare hos myndigheterna under regeringen (1 §). Enligt förordningen sluts kollektivavtal på statens vägnar av . Myndigheten får lämna över sina upp- gifter till andra myndigheter under regeringen eller till arbetsgivaren (2 och 3 §§). Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare inom det statliga avtals- området (RALS 2007–2010) har slutits mellan Arbets- givarverket å ena sidan och å andra sidan de tre centrala fackliga organisationerna Saco-S, OFR/S, P och O (sammantagna) samt . Avtalen gäller för arbetstagare inom det statliga området för en avtalsperiod som omfattar tiden fr.o.m. t.o.m. . Ramavtalen innehåller bl.a. bestämmelser om lokal lönebildning och lönerevision. Till ramavtalen har fogats ett antal bilagor och förhandlingsprotokoll. Genom RALS 2007–2010 har parterna också slutit allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA). Avtalet gäller arbetstagare vid myndig- heter under regeringen och innehåller omfattande bestämmelser om bl.a. lön och kostnadsersättningar, arbetstid, semester, sjuk- frånvaro och föräldraledighet samt uppsägningstid. Även ALFA innehåller ett antal bilagor, varav bilaga 5 innehåller specialbestäm- melser för vissa arbetstagare vid universitet och högskolor. Dessa specialbestämmelser reglerar frågor om arbetstid för lärare och doktorander m.fl., semester samt jour- och beredskapstillägg för veterinärer vid SLU. Såväl RALS 2007–2010 som ALFA förutsätter eller medger lokala avtal mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer i många frågor. Utöver de angivna kollektivavtalen har överenskommelser även slutits mellan och de centrala arbetstagarorganisa- tionerna inom ett antal andra områden. Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl. (PA 03) är ett sådant exempel. Andra exempel är och för det statliga området. 12TP PT SOU 2007:98, s. 316–318. Den nuvarande ordningen i Mål om tillämpningen av LAS, , lagen om fullmaktsanställning och andra arbetsrättsliga regelverk handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, LRA (jfr 37 § ). Enligt 1 kap. 1 § LRA ska lagen med vissa i lagen angivna undantag tillämpas på rättegången i tvister om kollektivavtal och andra tvister rörande förhållandet mellan arbetsgivare och arbets- tagare (arbetstvister). Arbetsdomstolen är första och sista instans i ett antal uppräknade måltyper. I övriga fall upptas och avgörs tvister av tingsrätt, med Arbetsdomstolen som överinstans (2 kap. LRA). Enligt huvudregeln företräder staten såväl vid som utom domstol i tvist som rör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och arbetstagare hos staten, om tvisten ska handläggas enligt LRA. Det finns dock några undantag från detta. Ett sådant undantag gäller de fall då JO och JK får föra talan enligt speciella bestämmelser (9 § förordningen om statliga kollektivavtal). Arbets- givarverket har delegerat processbehörigheten i vissa tvister om anställningsskydd och tjänsteansvar till ett antal myndigheter, bl.a. till de statliga universitet och högskolor som tillhör Utbildnings- departementet och till SLU. Tvister som rör en myndighets beslut att anställa någon kan endast i begränsad omfattning bli föremål för prövning av Arbets- domstolen. Sådana beslut får i stället överklagas av den som beslutet angår (jfr 21 § anställningsförordningen). När det gäller statliga universitets och högskolors anställningsbeslut kan dessa utom när det gäller doktorandanställningar överklagas till för högskolan (12 kap. 2 § HF). I övrigt begränsas möjlig- heterna att överklaga beslut i personalfrågor genom lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga. 4.6.7Brister och problem med nuvarande ordning Regleringen inom personalområdet medför i flera avseenden begräns- ningar för lärosätenas verksamhet. Som redan har nämnts innebär kravet på svenskt medborgarskap i RF 11 kap. 9 § tredje stycket att utländska medborgare inte kan utses till ledamöter i lärosätenas styrelser och inte heller anställas som rektorer. 13TP PT Se cirkulär 2004:2. Den nuvarande ordningen i går således miste om den kompetens som utländska akademiska ledare skulle kunna tillföra verksamheten. I övrigt är begränsningarna framför allt kopplade till bestäm- melserna om lärare i 4 kap. HF. Till skillnad från vad som gäller inom andra delar av staten styrs fortfarande anställning av hög- skolans lärare genom centrala bestämmelser om lärarkategorier, behörighetskrav och anställningsförfarande med sakkunniggransk- ning. Bestämmelserna lämnar begränsat utrymme för anpass- ning till lokala förhållanden. Å andra sidan ger bestämmelserna inte heller några större möjligheter till anpassning till de internationella villkor som råder inom vissa ämnesområden. Tillsättningsproceduren är omstridd. Många ifrågasätter den omständliga processen för anställning på högre lärarbefattningar. Ofta framhålls det tunga och tidskrävande arbetet med dessa till- sättningar, där handläggningstider eller längre kan före- komma. Några anser också att den föreskrivna sakkunniggransk- ningen har fått en alltför dominerande roll i anställningsprocessen. Kvaliteten i sakkunnigyttrandena varierar. Rätten att överklaga anställningsbesluten brukar ofta anföras som en omständighet som ytterligare förlänger och komplicerar anställningsprocessen. Enligt vissa försvårar dagens regelverk för lärosätena att göra strategiska rekryteringar av nyckelpersoner, såväl nationellt som internationellt. En annan synpunkt som framförts är att dagens tillsättningssystem är en kvarleva från då det fanns mycket få akademiska befatt- ningar. När den nuvarande modellen försvaras är det ofta kraven på rätts- säkerhet och opartiskhet som betonas. Externa sakkunnigbedöm- ningar ses som ett viktigt instrument för förhindra favorisering av lärosätets egna talanger och i stället främja professionell cirkulation. Gällande ordning för rekrytering till lärar- och forskarbanan kan dock även ifrågasättas ur ett arbetstagarperspektiv. De visstidsan- ställdas situation vid lärosätena samt svårigheter för unga forskare att få fast anställning brukar ofta framhållas i detta sammanhang. Regelverket synes inte vara tillräckligt för att skapa ändamålsenliga karriärvägar inom sektorn och ge alla forskare trygga anställningsförhållanden. Dagens centrala regelverk utgör inte heller någon garanti för en jämställd akademi. har t.ex. visat att män som doktorerar blir professorer i dubbelt så stor utsträck- ning som kvinnor som doktorerar.TPF14FPT 14TP PT 2006:2 R. Den nuvarande ordningen i tillsattes för att lösa vissa av de redo- visade problemen. I sitt betänkande (SOU 2007:98) utgår emeller- tid utredningen från den nuvarande myndighetsformen som grund för lärosätenas verksamhet och att den nuvarande högskolelagen och högskoleförordningen ska äga fortsatt tillämpning. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestäm- melser om finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan gransk- ning avse också annan än statlig verksamhet. (RF 12 kap. 7 §). De statliga universiteten och högskolorna granskas av Riks- revisionen enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksam- het m.m. får granska den verksamhet som bedrivs av lärosätena (jfr 2 §). Denna granskning ska främst ta sikte på för- hållanden med anknytning till statens budget, genomförande och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna sam- hällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitets- revision), jfr 4 §. Vidare ska granska lärosätenas års- redovisningar. Denna granskning ska ske enligt god revisionssed och ha till syfte att bl.a. bedöma om redovisningen och underliggande redo- visning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande (årlig revision, jfr 3 och 5 §§). Av 1 kap. 5 a § HF framgår att samtliga universitet samt och även omfattas av internrevi- sionsförordningen (2006:1228) och därför måste ha en intern- revision. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till för- bättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll (jfr 3 §). Enligt 4 § denna förordning ska internrevisionen utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om led- ningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndig- heten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myn- dighetsförordningen. Kraven i myndighetsförordningen innebär att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten Den nuvarande ordningen i och ska se till att den bedrivs effektivt liksom enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. och högskolor kontrolleras liksom andra myn- digheter av ett antal tillsynsorgan.TPF15FPT Justitiekanslern () har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (jfr 1 § lagen [1975:1339] om justitie- kanslerns tillsyn). Statliga myndigheter samt anställda, uppdrags- tagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står under JK:s tillsyn (2 §). Även ombudsmän () har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (jfr 1 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Under ombudsmännens tillsyn står bl.a. statliga myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter (2 §). Ombudsmännen ska i sin tillsyn särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens (RF 1:9) bud om saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen) och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten (3 §). Diskrimineringsombudsmännen (JämO), (), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och Ombudsmannen mot diskrimi- nering på grund av sexuell läggning (HomO) har alla tillsyn över de statliga universiteten och högskolorna. Tillsynen, som avser diskri- minering i arbetslivet, utövas enligt lagar som är specifika för de olika ombudsmännen. Förutom tillsynen inom arbetslivet ska alla ombudsmännen dessutom se till att lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan (likabehandlingslagen) följs. Likabehandlingslagen har till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av könstill- 15TP PT Med tillsyn avses här främst kontroll av efterlevnad av lagar och andra författningar och således inte revision (se ovan 4.7.1) eller utvärdering (se nedan 4.7.4). Den nuvarande ordningen i hörighet, etnisk tillhörighet, religions- eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Reglerna om diskriminering i arbetslivet och utbildningsverk- samhet kommer dock att ändras fr.o.m. , då nu gällande lagar på området ersätts av en sammanhållen diskriminer- ingslag (2008:567) som omfattar all slags diskriminering. Vidare kommer de olika diskrimineringsombudsmännen att ersättas av en ombudsman som ska utöva till- syn över att diskrimineringslagen följs, jfr lagen (2008:568) om Dis- krimineringsombudsmannen. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219). De statliga lärosätena kommer att omfattas av dessa förändringar. har tillsyn över de statliga universiteten och hög- skolorna.TPF16FPT Det innebär att verket ser till att lärosätena följer de lagar och regler som finns på högskoleområdet. Därutöver är de statliga lärosätena underkastade tillsyn av Kon- kurrensverket (vad gäller offentlig upphandling), och Datainspektionen samt ett antal andra tillsynsmyndigheter med ansvar för speciella frågor. Överklagande av vissa beslut () prövar överklaganden av vissa beslut fattade inom högskolesektorn (5 kap. 1 § HL). ÖNH:s ledamöter utses av regeringen. Nämndens sammansättning och arbete regleras närmare i förordningen (2007:991) med instruk- tion för . Nämnden har sitt kansli vid som med sin personal sköter nämndens kansligöromål. Vilka beslut som får överklagas till ÖNH framgår av bl.a. 12 kap. 2 § HF. Majoriteten av de ärenden som avgörs av nämnden avser behörighet till högskoleutbildning. En annan stor grupp av ärenden rör anställning och befordran inom universitet och högskolor. 16TP PT Jfr förordningen (2007:1293) med instruktion för . Den nuvarande ordningen i ärenden som kan överklagas till nämnden rör befrielse från obligatoriskt utbildningsmoment, indragning av doktorandhandledning, tillgodo- räknande av utbildning m.m., utbildningsbevis, anstånd och studie- uppehåll, likabehandling av studenter samt studentkårsärenden.