sou · GWB340 · 2008-04-22 00:00:00 — De medel som fördelas till kanalisation är dess- utom i sammanhanget en rätt marginell summa, om man slår ut den per län. Som en slutsats av detta anser jag att den förordning som reglerar stödet till kanalisation bör arbetas in i den förordning om bred- bandsstöd som jag föreslår i detta betänkande. Då skulle använd- ningen av medlen (både för kanalisation och tillkommande bred- bandsstöd) kunna fördelas efter de behov som finns i en kommun. Medlen kan gå till kanalisation eller till att bygga ut bredbandsnät till en viss anslutningspunkt. Om det finns ett stort behov av kana- lisation skulle en större del kunna användas till detta och även omvänt; om det finns större behov av anslutningspunkter skulle stöden i större utsträckning kunna användas till detta. Jag anser att det skulle effektivisera användningen av statens resurser och göra det enklare för de enskilda stödmottagarna, kommunerna och för de beslutande myndigheterna. Kanalisationsstödet bör inordnas i den övergripande ordning som gäller för föreslaget stöd och medlen bör föras till det anslag som ska finansiera bredbandsstöden. Stöd till kanalisation ska alltså stämma överens med de IT-infrastrukturprogram som kommu- nerna upprättar och med de prioriteringar som kommunerna har gjort i sina program. Kommunerna bör ansöka om stöd till sam- förläggning och länsstyrelserna (eller motsvarande) bör besluta om stöd ska beviljas. Jag har inom ramen för mitt uppdrag inte kunnat göra någon fullständig analys av hur förordningen (2008:81) om stödet till samtida kanalisation på bästa sätt bör arbetas in i förordningen om stöd till anläggande av bredbandsnät. Jag lämnar dock ett förslag till förordning som även omfattar stöd till samtida kanalisation och som ligger i linje med mitt förslag. Se förslag till förordning om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät, 1 § 2 och 3 st., 2 § 3 st., 5 § och 18–20 §§ samt övergångsreglerna. Förslag: PTS får i uppdrag att utvärdera och analysera de modeller för finansiering av de samhällsomfattande tjänster som regleras i direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster. Även andra alternativa finansieringsformer ska utvärderas och analyseras. Bredband som samhällsomfattande tjänst är enligt lagen om elektronisk kommunikation skyldigt att se till att vissa så kallade samhällsomfattande tjänster, s.k. service obligation (USO) finns tillgängliga till överkomliga priser för var och en som begär det.20 Det gäller bl.a. anslutning till det allmänna telefonnätet till en fast nätanslutningspunkt i stadigva- rande bostad eller på fast verksamhetsställe. På denna anslutnings- punkt ska det finnas tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjäns- ter, Det ska alltså gå att ringa eller ta emot nationella och interna- samtal. Anslutningspunkten ska medge så kallad funktio- nell tillgång till Internet. Det har definierats som möjligheten att sända och ta emot data med en hastighet om lägst 20 Kbit/s. Om det kan tillgodoses genom andra anslutningsformer inom rimlig tid, får dock hastigheten i anslutningen vara lägre. Om det behövs för att en samhällsomfattande tjänst ska finnas tillgänglig får PTS förplikta den som bedöms lämplig att tillhanda- hålla tjänsten till överkomligt pris. 20 Direktiv /EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Reglerna är införda i svensk rätt genom 5 kap. 1–6 §§ LEK 5 och 29 och 29a §§ i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. tjänster ska säkerställas genom upphandling av staten, om det särskilt behövs med hänsyn till vad det kostar att tillhandahålla tjänsten eller nätet, enligt 5 kap. 1 § LEK. Internetanslutningar via bredband ryms dock inte i definitionen av en samhällsomfattande tjänst. Ingen operatör kan alltså göras skyldig att tillhandahålla bredband.21 Den Europeiska kommissionen ser nu över regelverket som gäller elektronisk kommunikation och kommer också att se över omfattningen av samhällsomfattande tjänster. Kommissionen har dragit slutsatsen att man behöver reflektera i grunden över de sam- hällsomfattande tjänsternas roll och även över själva begreppet. ska kommissionen därför lägga fram ett meddelande om samhällsomfattande tjänster med förslag till ändringar i nuvarande direktiv. Det är inte känt ifall detta arbete kommer att leda till att bredband föreslås som en samhällsomfat- tande tjänst. Det är dessutom oklart hur bredband i så fall kom- mer att definieras. Ny lagstiftning med detta innehåll kan troligen inte träda i kraft . kanske bredband är en förutsättning för ett normalt deltagande i samhällslivet. Det skulle motivera att bredband redan nu bör betraktas som en samhällsomfattande tjänst. Det kan därför finnas skäl att överväga bredband som en samhällsomfattande tjänst. Frågan kommer dock att avhandlas inom ramen för den översyn av direktiven för elektronisk kommunikation som har påbörjats. Jag är därför inte beredd att ta ställning i frågan om bredband redan nu skulle kunna ses som en samhällsomfattande tjänst. Om bredband definieras som en samhällsomfattande tjänst skulle detta kunna säkerställa spridning av bredband i hela landet. Det är dock oklart hur bredband i sådana fall skulle definieras. ligger långt före många andra EU-länder i fråga om bredbandsut- byggnaden. Det är därför inte troligt att ett en sådan skyldighet utformas så att den får stor effekt i . Oavsett detta kan jag konstatera att frågan om finansiering av en sådan tjänst är av central betydelse. Enligt min mening kan det därför finnas anledning att utvärdera och analysera de olika finansi- eringsmodeller som görs möjliga genom direktivet om samhälls- omfattande tjänster. Det finns även skäl att se över andra former av finansiering. Syftet skulle vara att få ett underlag med olika finansi- 21 Se t.ex. KOM 2006 163 och 334. eringsmodellers för- och nackdelar. Ett sådant underlag skulle också kunna användas inom ramen för översynen av regelverket. PTS bör därför få i uppdrag att närmare analysera möjligheterna till finansiering. Myndigheten har redan börjat analysera vissa USO- frågor i en pågående utredning. Den kommer dock inte att utvär- dera och analysera alternativa finansieringsformer och därför kan ett kompletterande uppdrag behövas. 2.4.4Samordning av kommunernas IT-infrastrukturplanering Förslag: Samordning mellan IT-infrastrukturprogrammen och planprocessen enligt plan - och bygglagen bör stärkas. Samord- ningen ska se till att det planmässiga behovet av IT-infrastruktur tillgodoses i kommunernas översiktsplanering och detaljplan- läggning. Frågan bör utredas närmare. Detta kan ske genom tilläggsdirektiv till utredningen M 2007:06 Översyn av vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen (dir. 2007:136) eller av . Behov av ytterligare utredning och analys Frågan om en väl utbyggd IT-infrastruktur är komplex och skär genom många olika samhällssektorer och politikområden. Ett sådant område är den kommunala planprocessen, som styrs av plan- och bygglagstiftningen. Jag har noterat att de kommunala IT- infrastrukturprogrammen och den kartläggning och planering som gäller IT-infrastruktur inte är samordnad med eller införlivad i denna process. Olika intressenter har haft synpunkter på detta. Både () och PTS har föreslagit åtgärder i linje med detta.22 Även länsstyrelsernas samarbetsprojekt (med säte vid Länssty- relsen i län) och SKL förordar en sådan förändring. Tillgången till IT-infrastruktur har blivit en allt viktigare förut- sättning för att människor ska kunna delta och verka i samhället oavsett var de bor och om de bor i glesbygd eller ej. Frågan är så viktig att den självklart bör hanteras av kommunerna på liknande 22 ITPS rapport - ITPS utvärdering på stopptid och PTS rapport till bredbandsstrategi för . sätt som tillgången till vägar, el och vatten, både i översiktsplaner och vid detaljplanläggningen. Planeringen av IT-infrastruktur bör därför införlivas i plan- och bygglagstiftningen på lämpligt sätt. Det kan exempelvis vara fråga om att IT-infrastruktur ska betraktas som ett allmänt intresse som ska beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden (4 kap. 1 § PBL). finns det enligt , 4 kap. 1a §, även möjlig- het för kommunerna att besluta om ett tillägg till en översiktsplan för att tillgodose ett särskilt intresse. Regeringen har i propositio- nen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (2006:07:122 s. 37 ff.) angett att ett sådant tematiskt tillägg bland annat kan för- anledas av lokalisering av vindkraft, utbyggnad av kommunika- tionsleder och tekniska försörjningssystem. Andra exempel på tillägg kan vara infrastrukturplanering och transportfrågor. Frågan om hur samordningen lämpligast sker bör hanteras . Jag har därför lämnat en skrivelse till infrastruktur- minister och föreslagit att frågan bör analyseras närmare. Det kan ske genom tilläggsdirektiv till utredningen M 2007:06 Översyn av vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen (dir. 2007:136) eller av . bör i så fall få i uppdrag att lämna förslag på hur det planmässiga behovet av IT-infrastruktur ska tillgodoses i kommunernas översiktsplanering och detaljplan- läggning. I uppdraget bör då ingå att lämna förslag till riktlinjer som gäller sådana tillägg som avses i 4 kap. 1 a § . Bedömning: Det föreslagna stödet bör anmälas till EU- kommissionen enligt reglerna om statsstöd i EG-rätten. Det föreslagna stödet omfattas av undantaget från förbudet mot statsstöd, närmast enligt regleringen om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 i EG-fördraget. Statsstödsreglerna är en del av . Syftet med reglerna är att stöd från medlemsstaterna till företag inte ska snedvrida konkurrensen inom EU. Utgångspunkten är att stöd som en medlemsstat ger, eller hjälp genom alla slags statliga medel, är oförenligt med den inre marknaden om stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att stödet gynnar vissa företag eller viss produktion i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstater. Trots att EG-fördraget endast nämner statligt stöd avser fördraget även stöd på regional och lokal nivå. Därför omfattas även t.ex. kommunalt stöd till olika aktiviteter. ska pröva planerade stöd på förhand. Alla planer på nya eller ändrade stödåtgärder ska anmälas i förväg till kommissionen som har i uppgift att kontrollera stödet. Mindre omfattande stöd och stöd som tillhör s.k. gruppundantag (dvs. stöd till små och medelstora företag, utbildning, sysselsättning eller regionalt investeringsstöd) behöver inte anmälas. Om en medlemsstat inte anmäler statsstöd eller inför stödåtgärden innan kommissionen fattat beslut, klassificeras åtgärden som olaglig. Medlemsstaten kan då tvingas återkräva stöden från det eller de företag som har tagit emot stödet. I vissa fall kan konsekvensen även bli skadeståndstalan mot staten. Efter anmälan beslutar kommissionen om åtgärden utgör stöd enligt statsstödsreglerna, och om det i så fall är förenligt med den gemensamma marknaden med hänvisning till någon av de undantagsregler som finns. Kommissionen kan medge undantag Regleringen innehåller ett antal grunder för undantag från förbudet mot statsstöd. De vanligaste undantagen är de som görs för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Även tjänster av allmänt ekonomiskt intresse undantas från förbudet mot statsstöd. handlar det om att fylla ett behov i fråga om tjänster eller verksamheter som inte skulle tillgodoses av markna- den utan offentligt ingripande. Visst statligt stöd anses inte utgöra statsstöd Statligt stöd har under vissa förutsättningar inte ansetts utgöra statsstöd under artikel 87.1 respektive artikel 86.2 i EG-fördraget. Det gäller sådan ersättning som det offentliga betalar ut för verk- ställande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och där de s.k. Altmarkkriterierna tillgodoses. fastställde dessa och de innebär följande: För det första ska företag som utför tjänsten ha ålagts skyldig- het att utföra denna och tjänsten ska vara klart definierad. För det andra ska de kriterier som ersättningen beräknas på vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. På så sätt kan det undvikas att ersättningen gynnar det mottagande företaget ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla tjänsten. Här ska hänsyn tas till intäkterna och till en rimlig vinst. För det fjärde ska ersättningen baseras på en jämförelse med ett välskött och ekonomiskt effektivt företag, om mottagaren av ersättningen inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfa- rande. Statsstödsregleringen är generell och innehåller inga särskilda regler när det gäller stöd till bredband. finns det policyuttalanden och praxis genom beslut som rör statligt stöd till bredband. Detta fanns inte när bredbandsstödet 2001–2007 beslutades. EU:s konkurrenskommissionär har gett en god överblick av hur EU ser på förhållandet mellan offentliga stödåtgärder och statsstöd. Det skedde i ett tal vid kon- ferensen Att överbrygga bredbandsklyftan. Kommissionären beskrev situationen i huvudsak enligt följande: är bredband avgörande för både medborgare och företag. Vi är alla överens om de stora möjligheter som bredband ger vårt samhälle, för konkur- renskraft och tillväxt. Investeringar i bredbandsnät ska främst ske genom privata företag. Konkurrens leder till lägre priser, större utbud, innovationer och teknisk utveckling och den extraordinära tillväxten av bredbandstjänster är ett tydligt resultat av ökad kon- kurrens. Att hålla marknader öppna är avgörande för EU:s kon- kurrenskraft. När det gäller bredbandsmarknaden arbetar EU med tillträdesreglering, konkurrensrätt och genom att pröva offentligt ingripande till stöd för bredbandsprojekt mot statsstödreglerna. Även om marknaden kan göra mycket själv för att få ut bredband, är det inte kommersiellt intressant med glest befolkade områden och avlägsna områden med geografiska hinder. I dessa områden har offentliga åtgärder en roll att fylla. Kommissionens prövning av åtgärder som anmälts enligt reglerna om statsstöd sker i tre steg. Först prövar kommissionen om det är nödvändigt med offentligt ingripande för att ta itu med ett tydligt definierat marknadsmiss- lyckande. Därefter prövar den om andra åtgärder än stöd vore mer lämpliga. Slutligen kontrollerar den om stödet har utformats så att marknaden störs så lite som möjligt. I de fall som kommissionen har prövat kan ett mönster urskiljas. De flesta fall rör s.k. vita fläckar i glesbygd där bredband inte finns. Statsstöd i dessa områ- den anses i regel vara förenliga med statsstödsregleringen om pro- jekten har en lämplig utformning. Stater kan också välja att ingripa i s.k. grå områden där det finns en viss grundläggande IT-infra- struktur. I dessa fall behöver kommissionen göra en närmare pröv- ning. Det är däremot tveksamt om det går att ge statligt stöd i s.k. svarta områden där det redan finns minst två konkurrerande IT- infrastrukturer. Kommissionen har fattat ett flertal beslut i fråga om många länder. Kommissionen är nöjd med arbetet och har godkänt alla ansökningar utom en. Grunden för statsstödsregleringen är att statliga stöd inte ska sned- vrida konkurrensen på ett europeiskt plan. Alla former av offentligt stöd riskerar att påverka konkurrenssituationen på den aktuella marknaden. Min målsättning när jag utarbetat förslagen har varit att minimera denna risk. Jag har därför bland annat föreslagit att endast projekt för att etablera nät utanför tätorter, inklusive små- orter ska få stöd (avsnitt 2.2.2) och att stöd ska delas ut genom ett öppet anbudsförfarande, enligt principer från lagen om offentlig upphandling (avsnitt 2.2.11). Vidare har jag föreslagit att staten inte får ge mer stöd än det som krävs för att det aktuella projektet ska kunna genomföras, och maximalt av kostnaden (2.2.9). Jag har också föreslagit att kommunerna i IT-infrastruk- turprogram ska ange hur monopolisering av näten ska kunna und- vikas och hur nätkapacitet ska tillhandahållas på skäliga och icke- diskriminerande villkor (2.2.12). Mot bakgrund av detta skulle man kunna hävda att det före- slagna stödet faller in under de så kallade Altmarkriterierna och därmed enligt EG-rättslig praxis inte anses utgöra statsstöd enligt förbudsregeln i artikel 87.1 i EG-fördraget. Bedömningen enligt ovan är dock långt ifrån okomplicerad. Att offentliga aktörer har haft en roll på marknaden, åtminstone när det gäller det nät som byggts inom bredbandsstödet 2001–2007 gör den än mer komplice- rad. Min samlade bedömning är att stödet bör anmälas till EU- kommissionen. Min bedömning är att det föreslagna stödet omfattas av undan- tag från förbudet mot statsstöd, närmast enligt regleringen om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 i EG-fördra- get. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för stat, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräk- ning av dessa konsekvenser göras i betänkandet enligt 14 § kommit- téförordningen (1998:1474). Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Vidare gäller att en finansiering ska föreslås när det gäller kost- nadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna av detta anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för: brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag jämställdheten mellan kvinnor och män möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Det statliga stödet finansieras genom att ett nytt anslag om totalt uppförs på statsbudgeten genom att medel omfördelas och genom att den outnyttjade beräknade ramen för tidigare bredbandsstöd utnyttjas. Ändamålet med anslaget ska vara att bygga ut bredband i eftersatta områden. Anslaget ska också användas till kostnader för att administrera stödet och för vissa tillkommande arbetsuppgifter för läns- styrelserna (eller motsvarande) och . De medel som inte har utnyttjats av den tidigare beslutade beräk- nade ramen på inkomstsidan (prop. 1999/200:86, bet 1999/2000:TU9, rskr.1999/2000:256) bör användas som finan- siering. Medel från utgiftsområde 6 och 22 bör omfördelas. Stö- den ska användas tillsammans med finansiering från kommuner, ideella föreningar, operatörer, och även regionalpolitiska medel från utgiftsområde 19. Intäkter från auk- tioner med stöd av lagen om elektronisk kommunikation bör användas för att finansiera bredbandsutbyggnad. Detta kan t.ex. ske genom att en särskild fond inrättas. Här nedan redovisar jag möjliga finansieringskällor till det anslag som jag föreslår ska uppföras på stadsbudgeten. Sammanlagt upp- går dessa finansieringskällor till mer än de som jag anser att det nya anslaget bör omfatta. Det är därför möjligt att inrätta ett nytt anslag för stöd till bredband utan större statsfinan- siella konsekvenser. De samhällsekonomiska effekterna av stöden beskrivs i avsnitt 9.3. Andelen av statens stöd i enskilda projekt begränsas dessutom till . Beräknad ram på inkomstsidan beslutade (prop. 1999/200:86, bet 1999/2000:TU9, rskr.1999/2000:256) att totalt skulle användas för olika stödformer i syfte att stimulera bred- bandsutbyggnad. Av dessa beräknades en ram på inkomstsidan om . Denna ram skulle användas dels till en kreditering på kommunernas skattekonto, dels till en skattereduktion för höga anslutningskostnader till stöd till lokala telenät (områdesnät), för fastighetsägare och näringsidkare. Efter omfördelningar inom ramen har denna även använts till krediteringen på kommunernas skatte- konto stöd till områden där telenätet är eftersatt1 och stomnätsanslut- ningar. Ramen för skattereduktionen för höga anslutningskostnader för fastighetsägare (totalt ) har inte utnyttjats fullt ut. Kvar att utnyttja /2008 finns högst ca 900 miljo- ner kr. Från denna summa ska man räkna av de ansökningar om skattereduktion som kommer att beviljas under . Storleken på dessa är oklar men baserat på utfallet för taxe- ringsåren 2006 och 2007 kan summan uppskattas till ca 50–75 mil- joner kr. 1 Enligt den förordningen (2004: 619) om stöd till kommuner för etablering av telenät m.m. på orter och i områden där telenätet är eftersatt. Detta stöd har inte har använts i den omfattning som förutspåddes under högkonjunkturen när bredbandsstöden beslutades /2000. Det främsta skälet till detta är att den marknadsmässiga utbyggna- den minskade i omfattning första år. Det berodde i sin tur på den allmänna konjunkturnedgången. Intresset för att utnyttja skattereduktionen för att ansluta fastigheter var till en början lågt, men det har vuxit något. En trolig förklaring till att ansökningarna har ökat är att intresset för att bygga ett fastighets- nät bygger på att det finns områdesnät att ansluta sig till. En bidragande faktor kan också vara att det tar tid för marknaden att mogna och att det blir intressant att ansluta sig till ett bredbands- nät först när tjänsterna på nätet har utvecklats. Många har även kritiserat nivån på den beslutade beloppsgränsen för den egna kostnaden, , som har ansetts vara en för hög tröskel. Sam- manlagt har dessa faktorer lett till att det rent faktiskt inte fanns nät att ansluta till och att stöden därför inte har använts i förväntad omfattning. De skäl som fördes fram när dessa stöd inrättades, dvs. att sta- ten har ett övergripande ansvar för utbyggnad i hela landet, gör sig fortfarande gällande. Enligt min mening är det rimligt att de out- nyttjade medlen används för att finansiera ett nytt stöd till att bygga ut bredband. Anslag 37:3 Ersättning till (publ) för grundläggande kassaservice m.m. Anslaget har finansierat Posten AB:s (publ) skyldighet att tillhandahålla grundläggande kassaservice i enlighet med lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Lagen upphör att gälla . I den mån grundläggande betaltjänster kom- mer att behövas även i fortsättningen, och om marknaden inte kan tillhandahålla dessa, ska de upphandlas av . Enligt budgetpropositionen 2008 ska denna upphandling finansieras inom ramen för ett anslag på . Motsvarande belopp är . Enligt min bedömning kommer dessa medel inte att utnyttjas fullt ut. Jag föreslår att outnyttjade medel ska överföras till det anslag för utbyggnad av bredband som bör uppföras på statsbudgeten för att bygga ut bredband i eftersatta områden. Anslag 37:5 Samförläggning och kanalisation m.m. Jag har i avsnitt 2.4.2 föreslagit att förordningen som reglerar stöd till samförläggning och kanalisation ska upphävas och att reglerna ska inarbetas i bredbandsförordningen. De medel som har öronmärkts för detta ändamål ska därför samordnas med det bredbandsstöd vi före- slår. På anslaget 37:5 finns . beräknas ytterligare för vart och ett av åren. Jag föreslår att dessa ska överföras till det anslag för utbyggnad av bredband som bör uppföras på statsbudgeten för att bygga ut bred- band i eftersatta områden. Anslag 36:2 Väghållning och statsbidrag inom politikområdet transportpolitik och vägar. En god miljö återfinns i målen för politikområdena transporter och vägar. Transportsektorn svarar för av de svenska utsläppen av växthusgaser. bedöms utsläppen av koldioxid från inrikes transporter ha ökat med . Vidare avser regeringen att ta fram en infrastrukturproposition och även fatta beslut om nya långsiktiga infrastrukturplaner för perio- den –2019. Utgångspunkterna för detta arbete anges i prop.