sou · GVB3107 · 2008-01-01 00:00:00 — I artikeln redovisas att effektivise- ringar av inskrivningsmyndighetens granskning av lagfartsärenden varit nödvändig, och kontroll av köpehandlingar numera inskränker sig till att dessa ska uppfylla de formella kraven. Eventuella för- falskningar som slinker igenom och resulterar i beslut får dock endast begränsade rättsverkningar och kan rättas till i efterhand. Någon större skada kan alltså inte bli följden. ska dock analysera behovet av åtgärder och vilka ingrepp som motive- ras av den aktuella problematiken. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 1) respektive förhållande till gällande politik 2). Om nyttan av rymdforskningen (GD Rymdstyrelsen) fanns en debattartikel med rubriken måste få kosta. Artikel innehåller en redovisning av den svenska rymdforskningens kostnader () och dess positiva effekter. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet samhällsnytta är besparingar på transportområdet, unik kunskap om jordens miljö- och klimat samt industriuppdrag som forsk- ningen resulterar i. Artikeln betonar att teknologiutveckling och kunskapsuppbyggnad är en viktig motor i ett modernt samhälle och att rymdprojekt ligger i den teknologiska framkanten. Svensk kompetens är efterfrågad i och svensk rymdindustri samt svenska rymdforskare är mycket framgångsrika. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 2) respektive förhållande till gällande politik 2). Flyttströmmar i olika delar av (GD Glesbygds- verket) I en debattartikel i med rubriken flyr städer presenterades en rapport om befolk- ningsutveckling och flyttströmmar mellan olika delar av . flyttade fler i åldersgruppen från större tätortsområden ut till lands- och glesbygdsområden än tvärtom. I många fall handlar det om ett livsstilsval och att hitta en boendemiljö som man av olika skäl upplever som attraktiv. Samti- digt visar prognoser på att befolkningen kommer att minska i stora delar av landet, i synnerhet vad gäller antalet personer i förvärvs- arbetande ålder. Regioner och områden med hög andel äldre kommer att möta denna utveckling först. Att få större del av arbetskraften i arbete och öka ansträng- ningarna för att locka inflyttare, bl.a. genom attraktiva boende- miljöer i gles- och landsbygdsområden, bör därför vara viktiga uppgifter framöver. Att kunna locka med attraktivt landsbygds- boende kan vara ett sätt att konkurrera om den arbetskraft som snart kommer att bli en bristvara i det åldrande . Detta förutsätter i sin tur att det finns service som barnomsorg, skola, butik och hälso- och sjukvård inom rimliga avstånd. De regionala skillnaderna när det gäller hälso- och sjukvård är stora. Att de inte är ännu större beror på det kommunala utjämningssystemet. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 2) respektive förhållande till gällande politik 2). Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Risker med utförsäljning av sjukhus (rektor ) I en debattartikel i med rubriken för vården uttrycks oro för att ett förslag till lagändring som remitterats riskerar att kraftigt försämra förutsättningarna att bedriva konkurrenskraftig medi- cinsk utbildning och forskning i . Framgångsrik medicinsk utbildning och forskning sker under högst varierande former vad gäller huvudmannaskap och drift. Avgörande för god kvalitet i kli- nisk utbildning och forskning är i viktiga delar samarbetet med företrädare för universiteten, att man håller samman organisationen och att man kan planera långsiktigt för att skapa förutsättningar för den högteknologiska infrastruktur som krävs. Ett skräckscenario är att universitetssjukhusen styckas upp och förvandlas till vårdgallerior med olika aktörer för varje specialitet. Därtill ska läggas risken för återkommande upphandlingar och byten av ansvariga aktörer, där vinstintresset inte ger utrymme för vare sig långsiktiga forskningsprojekt eller utbildning på mer grundläggande nivå. Artikeln avslutas med en förhoppning att den nya lagen kommer att tillämpas så att den främjar den medicinska forskningen och kliniska utbildningen. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 2) respektive förhållande till gällande politik 3). Stora klyftor i boendestandard riskerar att öka (GD ) I en debattartikel i med rubri- ken Förslag från regeringen ökar klyftorna i boendestandard kri- tiseras ett förslag från om reformerat bostads- bidrag. I artikeln refereras de beloppssänkningar som gjorts i bostadsbidragen . De förändringar som förslaget innebär anses öka snarare än lösa problemen för framför- allt ekonomiskt svaga barnfamiljer. I artikel argumenteras att bostadsbidragen är ett viktigt instrument för att ge alla en möjlig- het till en god bostad. I stället för att i praktiken montera ned bostadsbidraget borde det förstärkas. Marginaleffekterna i bostads- bidraget är begränsade (i jämförelse med socialbidrag) vilket främ- jar incitamentet för att t.ex. aktivt söka arbete. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Artikeln avslutas på följande sätt: förslag i promemorian om reformerat bostadsbidrag ökar inte möjligheten till en social rättfärdig bostadspolitik för ekonomiskt svaga barn- hushåll. Bostadsbidragets primära uppgift är att ge barnen till föräldrar med låg ekonomisk bärkraft en bostadsstandard som är någorlunda likvärdig den som gäller för andra barn. Just därför är ett bostadsbidrag som utgår från bostadspolitiska värderingar att föredra, framför ett allmänt konsumtionsstöd!. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 3) respektive förhållande till gällande politik 3). Bemötande av påståenden i tidigare debattartikel (ÖD ) I en replik i med rubriken slutsatser om Vittra bemöts slutsatser som presenterats av andra författare i en tidigare debattartikel. I debattartikeln dras enligt repliken felaktiga slutsatser avseende vad har kritiserat hos två fristående skolor. Underlaget för verkets bedöm- ning redovisas och vilka kriterier och metoder som använts vid enskilda bedömnings- och inspektionsmoment. I artikeln erinras också om de lagar och förordningar som myndigheten är skyldig att följa i sin inspektionsverksamhet, tills beslut om andra bestäm- melser är fattat. Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra typ av argu- mentation 1) respektive förhållande till gällande politik 2). Bemötande av kritik mot biståndspolitiken (GD Sida) I en replik i med rubriken måste bekämpas bemöts en i tidningen tidigare framförd kritik mot den svenska biståndspolitiken. I artikeln redo- görs bl.a. för förändringarna i biståndspolitiken samt lämpligheten därav. Sidas interna effektivitet och kontroll understryks. Det svenska utvecklingssamarbetets förankring i det svenska samhället samt samarbetet med partners i andra länder framhålls, som vissa problem i det senare avseendet nämns. Artikeln avslutas med att utvecklingssamarbete ger mycket tillbaka som är till nytta för . Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Artikeln har i undersökningen bedömts tillhöra gruppen typ av argumentation 2) respektive förhållande till gällande politik 2). 5.4Iakttagelser från det empiriska materialet kan konstatera att exakta och tillförlitliga mätningar av den ekonomiska omfattningen av myndigheternas opinionsbildande verksamhet är svåra att göra. En första orsak till detta är att begreppet opinionsbildande verksamhet tolkas olika. Ett synbart uttryck för detta problem är t.ex. trafiksäkerhets- respektive rekryteringsinformation, som av de svarande myndig- heterna i enkätsvaren uppfattas olika när det gäller om sådana akti- viteter ska anses vara opinionsbildande eller ej. Vidare framgår att myndigheter i ett antal fall ser sig som för- medlare av fakta – inte sällan framtagna av myndigheten själv – eller förmedlare av information som av andra skäl enligt myndigheten är oproblematisk ur ett opinionsbildningshänseende. På samma sätt är det ganska få myndigheter i undersökningen som anlägger en reflekterande och kritisk inställning till sin informationsverksam- het, i synnerhet om detta skulle kunna innebära att en större del av informationen kunde bedömas som opinionsbildande. Även de myndigheter som uttryckligen har en opinionsbildande uppgift uppvisar i undersökningen en försiktig hållning inför att ge denna beteckning åt sin informationsverksamhet. Den uppenbar- ligen negativa laddning som begreppet har innebär att begrepp med snarlik innebörd hellre används, t.ex. attitydpåverkande, kunskaps- höjande eller kunskapsspridande. Betecknande för dessa begrepp är även att de underförstått förutsätter att det är objektiva fakta som förmedlas. 5.4.2Vad är det som ska mätas? Användningen av begreppet opinionsbildande verksamhet präglas av svårigheterna att finna en täckande men tillräckligt precis och giltig definition. Det framgår t.ex. av de försök att mäta företeelsen opinionsbildande verksamhet i de ovan refererade undersökningarna av respektive Timbro. I fallet anges uttryckligen de Förekomsten av opinionsbildande verksamhet begränsningar som de redovisade ekonomiska uppskattningarna är behäftade med. Motsvarande brister förekommer även i Förvalt- ningskommitténs undersökning av den ekonomiska omfattningen av myndigheternas informationsverksamhet. Den främsta felkällan förefaller vara att myndigheter i en del fall avstått från att redovisa tillbörlig del av myndighetens lönekostnader som en del av infor- mationsaktiviteternas kostnader. Då en betydande andel av infor- mationskostnaderna är lönekostnader indikerar detta att uppskatt- ningarna i redovisning ligger i underkant. En annan svårighet med att mäta opinionsbildande verksamhet är av kvalitativ karaktär och handlar om vilken typ av aktiviteter som bör inbegripas i definitionen. I fallet Timbro används flera olika begrepp parallellt, och den rubrik som Timbro specifikt använder för att redovisa myndigheternas aktiviteter är idéarbete, och således inte begreppet opinionsbildande verksamhet. I jäm- förelse med undersökning framgår då stora skillnader mellan vad å ena sidan Timbro anger för belopp för myndigheternas idéarbete och vad å den andra sidan redovisar som opinionsbildande verk- samhet för . Detta förklaras sannolikt dels av att före- komsten av aktiviteter hos myndigheterna kan variera mellan åren (fler än ), dels att begreppet idéarbete enligt Timbro inbegriper annan verksamhet än opinionsbildande verksamhet. Ett exempel på detta är att i Timbros undersökning anges att använde för idéarbete, medan i undersök- ning (jfr bilaga 3) totalt redovisas som informa- tionsverksamhet varav 0 hänförs till opinionsbildning. Skälet för det sistnämnda är att ingen av institutets externa informations- verksamheter har allmänheten som primär mottagare. Institutets rapporter, seminarier, tidskrift m.m. vänder sig till politiker, myn- digheter, universitet och högskolor, näringsliv osv. Då beloppet i Timbros undersökning är och myndigheten totalt hade kostnader om , har Timbro hänfört huvuddelen av den egentliga verksamheten vid ITPS som idébildande. Denna typ av olikheter mellan undersökningarna går igen för en rad myndigheter. Således anger Timbro att idéarbetet vid uppgick till medan undersökning för anger för informationsverksamhet, varav 4 miljoner Förekomsten av opinionsbildande verksamhet kronor var opinionsbildande. Ett tredje exempel är Sida som i Timbros undersökning bedöms ha använt 2004, medan för Sida redovisar en informationsverksamhet om varav avser opinionsbildande verksamhet. avgränsning av opinionsbildande verk- samhet är således snävare än avgränsningen av de begrepp som använts i Timbros undersökning. Det kan också konstateras att en myndighet som Försvarsmakten exkluderats ur Timbros under- sökning, sannolikt med motivet att denna och vissa andra myndig- heters verksamhet inte är av den art att den inkorporerar idé- och opinionsbildning.11 I undersökning upp- går Försvarsmaktens externa informationsverksamhet till 144 mil- joner kronor varav av bedöms vara opinionsbildande enligt den definition som tidigare angivits. Det är det enskilt största totalbeloppet för någon myn- dighet i undersökningen. Det är troligt att det finns en systematisk underskattning i För- valtningskommitténs undersökning, då eventuell indirekt opinionsbildning från myndigheterna – alltså när allmänheten inte är den primära mottagaren – riskerar att inte helt fångas upp. Med en bred ansats som den i Timbros undersökning finns även den omvända risken, nämligen att stora delar eller t.o.m. huvuddelen av en myndighets verksamhet inkluderas i begrepp som idé- och opinionsbildning, idéarbete osv. Därmed träffar kritiken myndig- hetens verksamhet i sak, snarare än fenomenet opinionsbildande verksamhet. Att inlägg om myndigheternas opinionsbildande verk- samhet i vissa fall mer handlar om en kritik i sak, märks också i t.ex. . Därmed blandas en principiell kritik om opinionsbildning med en kritik som i hög grad är beroende av den enskilde kritikerns värderingar. 5.4.3Formellt stöd för att bedriva verksamheten Praktiskt taget alla myndigheter i under- sökning kan åberopa att de bedriver informationsverksamheten – inklusive opinionsbildande sådan – på regeringens uppdrag. I vissa fall är det som fattat beslutet. I sådant fall som myndig- heterna har stöd för sin verksamhet i en internationell konvention 11 , F & , U. (2005), s. 7. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet som anslutit sig till kan härledningen om informations- uppdraget göras ännu längre. Formellt utför myndigheterna där- med endast ett uppdrag som de blivit ålagda. Informations- uppdraget kan också vara en konsekvens av att myndigheten har en uppgift på ett område där information anses vara ett lämpligt styr- medel, och där val av styrmedel är delegerat till myndigheterna. Kritik mot företeelsen opinionsbildande verksamhet hos myndig- heterna är därför en form av kritik som i första hand rör frågan om regeringens styrning av myndigheterna, snarare än att myndighe- terna självsvåldigt skulle ägna sig åt opinionsbildning. Med en långt driven delegering av befogenheter till myndigheterna utifrån generellt hållna bestämmelser är det knappast förvånande att verksamheter bedrivs med en viss spännvidd. Det gäller även informationsverksamhet. Givet att informationen betraktas som ett av flera legitima och verkningsfulla styrmedel som myndigheten förfogar över, kan man emellertid även diskutera frågor som lämplighet i val av utformning av en viss informationsaktivitet samt dess kostnadseffektivitet. Därmed kommer kritik av företeelsen opinionsbildande verksam- het att främst handla om myndigheternas utförande av dessa upp- gifter. Därtill kan kritik riktas – beroende på politiska och andra värderingar – mot att staten över huvud taget har inrättat en myn- dighet på ett visst område och med vissa uppgifter. I ett sådant fall är det sannolikt att den opinionsbildande verksamheten bara är en del av den verksamhet inom myndigheten som man är kritisk till. 5.4.4Den opinionsbildande informationens karaktär Stora delar av de opinionsbildade verksamheter som identifierats av kommitténs undersökningar framstår som legitima och relativt okontroversiella. Utan att göra anspråk på en fullständig förteck- ning ges i det följande några exempel. Ett exempel är de aktiviteter som är förknippade med rekrytering av personal, vilket är en konsekvens av att myndigheterna helt ansvarar för sin kompetensförsörjning. behöver därför – som företag och organisationer i allmänhet – myndighe- terna använda informationsinsatser för att väcka intresse hos potentiella arbetstagare. Av myndigheterna i kommitténs under- sökning har Försvarsmakten och i detta sammanhang verksamhet av särskilt stor ekonomisk omfattning. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet En faktor som dock kan göra rekryteringskampanjer problema- tiska är de fall då de närmar sig något som uppfattas som ett sätt att marknadsföra en verksamhet eller myndighet som sådan. En grupp myndigheter som satsar stora resurser på information som rör rekrytering – men då av studenter – är universitet- och högskolor, där gränsdragningen för vad som ska anses vara opinionsbildande eller inte, kan vara särskilt svår att göra. Vad ska anses vara nöd- vändig presentation av ett kursutbud och vad ska anses syfta till att locka till sig blivande studenter i konkurrens med andra aktörer? En typisk grupp inom den opinionsbildande verksamheten är trafiksäkerhetsinformationen. Denna typ av opinionsbildning har vid en viss given tidpunkt sannolikt varit kontroversiell, men där kriti- ken efter hand försvagats. Högertrafikkampanjen och -omlägg- ningen genomfördes efter att svenska folket tidigare röstat nej till omläggningen. Kravet att ha bilbälte när man kör bil upp- fattades inledningsvis av en del som ett besvärligt tvång, men är för de allra flesta en självklarhet. Likaså torde acceptansen och förståelsen bland allmänheten vara stor för att man inte ska köra bil efter att ha druckit alkohol. Motsvarande kan antas om vikten av att hålla hastighetsbegränsningar. Cykelhjälm var ett par generatio- ner tillbaka en ovanlighet men är en naturlig del av cykel- utrustningen för många, i synnerhet barn. Ett alternativ till att ha kampanjer på de nu exemplifierade områdena skulle kunna vara att nöja sig med lagstiftning, tillsyn och formella åtgärder vid överträ- delser. Ett tredje stort område i den opinionsbildande verksamheten är kampanjer som riktar sig mot missbruk. Minst kontroversiell är sannolikt kampanjer mot narkotika följt av kampanjer mot alkoholmissbruk, även om alkoholens allmänna förekomst i var- dagslivet kan göra området mer problematiskt att förhålla sig till. Om man sedan vidgar perspektivet till att omfatta tobak samt vissa livsmedel, ökar risken för att verksamheten ska betraktas som mer kontroversiell. Ju fler användare, ju mer kulturellt integrerat bruket av en vara är i samhället och ju större ekonomiska intressen som är berörda, desto mer kontroversiell torde information och opinionsbildning kunna uppfattas vara. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet 5.4.5Förekomsten av myndigheter som bedriver opinionsbildande verksamhet Kommittén kan konstatera att en del av de myndigheter som satsar större belopp på opinionsbildande verksamhet normalt inte för- knippas med sådan, åtminstone inte i den offentliga debatt som förts . Det gäller främst försvars- och trafikmyndig- heterna men också universitet- och högskolor. finns några av de myndigheter som historiskt bedrivit sådan verksamhet, t.ex. Sida och (), relativt högt på listan över satsade ekonomiska resurser även . Även myndigheter som sysslar med kampanjverksamhet inom energisparområdet ingår i denna krets. Andra myndigheter som tidigare förknippats med opinions- bildande verksamhet som och har en betydligt mindre verksamhet av denna karaktär, åtmin- stone mätt i ekonomiska termer. Främsta skälet till detta är inte att dessa myndigheter normalt inte använder information gentemot allmänheten som styrmedel, utan att man riktar informationen mot yrkesverksamma personer, t.ex. i hälso- och sjukvården. Allmän- heten är i dessa fall inte avsedd att vara mottagaren av informatio- nen, varför de med kommitténs definition faller bort. Det hindrar inte att allmänheten i egenskap av brukare av sjukvård i ett senare led av informationskedjan kan bli berörd eller att information till professionella på annat sätt påverkar allmänheten. De s.k. ombudsmannamyndigheterna satsar begränsade belopp på opinionsbildande verksamhet, men förekommer i vissa fall jäm- förelsevis oftare på tidningarnas debattsidor (jfr. tabell 2 respektive bilaga 4). I övrigt är det myndigheter med uppgifter inom social- försäkring, invandrarpolitiken, vård/folkhälsa, arbetsmarknad, skola/utbildning, bistånd, miljö som är representerade på debatt- sidorna. Dessa myndigheter verkar alla inom områden som är för- knippade med välfärdstatens utveckling. Men även vissa myndig- heter med en längre historia som länsstyrelser och Skatte- verket/RSV, finns med bland de myndigheter som regelbundet återfunnits på tidningarnas debattsidor. Även myndigheter inom trafik- och försvarssektorerna återkommer tämligen ofta på debatt- sidorna. Emellertid kan det konstateras att större delen av de myndig- heter som återfunnits på de undersökta debattsidorna endast förekommit en eller högst två gånger. Förekomsten av opinionsbildande verksamhet Därutöver har ungefär tre fjärdedelar alla statliga myndigheter ald- rig varit representerade på någon av de undersökta tidningarnas debattsidor under de gångna tio åren. Slutligen kan nämnas att orsakerna till att ett vissa myndighetschefer är representerade oftare än andra på debattsidorna troligen till viss del kan variera med den enskilde myndighetsföreträdarens fallenhet för att skriva artiklar och intresse för enskilda frågor och inte enbart samman- hänga med vilken myndighet de företräder. 6Kommitténs överväganden och slutsatser I detta kapitel övergår till att föra en diskussion om myndigheternas opinionsbildande verksamhet. Verksamheten kommer att problematiseras ur olika aspekter. Kapitlet avslutas med slutsatser. 6.1Information – ett instrument för att genomföra statsmakternas beslut vill inledningsvis framhålla att information är och har varit en viktig del av myndigheternas verksamhet. Alla myndigheter har en skyldighet att informera om sin verksamhet och denna information har också betydelse för att främja ett öppet och upplyst offentligt samtal. En del av myndigheternas informationsverksamhet är – enligt definition – av opinionsbildande karaktär och ämnena har varierat över tiden. Vad som av olika medborgare uppfattas som opinionsbildande eller ej, respektive vad som i så fall gillas eller ogillas i de budskap som förs fram, kan dock variera. Bedömningar av dessa faktorer kan bl.a. bero på betraktarens varseblivning av informationen i sig eller dennes värderingar till den sakfråga som informationen handlar om. Informationsverksamhet, inklusive sådan som kan bedömas som opinionsbildande, är ett av de medel som myndigheterna förfogar över för att genomföra den av och regeringen beslutade politiken på det aktuella området. Informationsverksamheten är därmed ett komplement till myndighetens styrmedel av administrativ respektive ekonomisk karaktär. Hur dessa instrument används och hur de förhåller sig till varandra är normalt en fråga för den enskilda myndigheten att besluta om. Beroende på vad som ska åstadkommas och vilket problem som ska åtgärdas kan dessa styr- medel kombineras för att få bästa möjliga effekt. Det finns dock begränsningar för hur informationsverksam- heten kan bedrivas. Regeringsformens bestämmelse om att förvalt- ningsmyndigheter skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet (RF 1:9) omfattar även informationsverksamheten. En myndighet kan alltså inte tillåta sig samma frihetsgrader i sin informationsverksamhet som t.ex. ett företag som säljer produkter på en marknad. Men en sak- ligt, opartiskt och omdömesgillt genomförd informations- verksamhet – inklusive opinionsbildande sådan – kan enligt kom- mittén vara en naturlig del av en myndighets verksamhet. Med sak- lighet och opartiskhet menas i detta sammanhang bl.a. att tillgo- dose allsidighet och att inte ta ovidkommande hänsyn. Den genomgång av hur frågan om myndigheternas informations- verksamhet som gjorts i kapitel 3 och 4 visar att en diskussion kring opinionsbildande verksamhet funnits så länge som myndig- heterna använt information som ett styrmedel. Synpunkter fram- förda i den nu aktuella debatten har varit återkommande och framåt. Kritiken har vanligen kommit från företrä- dare för oppositionspartierna i och handlat om innehåll, form samt hushållningen med skattebetalarnas pengar. Omvänt har myndigheternas informationsverksamhet, och däribland opinions- bildande sådan, ofta men inte alltid försvarats av regeringsföreträ- dare.