sou · GVB3106 · 2008-01-01 00:00:00 — En giltighetstid för lotsdispensen kan innebära att en dispensinnehavare inte utnyttjar sin dispens utan endast det femte året. Det är ytterst tveksamt om kompetensen bibehålls under de år dispensen inte utnyttjas. Jag föreslår därför att en förlängd giltighetstid för dispenser kombine- ras med ett krav på en eller flera resor i aktuell farled. Jag utesluter inte att antalet resor kan variera beroende av farledens komplexitet. Vidare anser jag att det ska finnas möjlighet att tillgodoräkna sig övningsfärder i fartygssimulator. På bedömer jag att kostnaderna för övning i simulator kommer att minska och att möjligheten att vidmakthålla kompetensen genom färd i simulator därmed ökar. Om resekravet inte är uppfyllt är det rimligt att dispensinnehavaren gör en resa i farleden med lots ombord för att därefter kunna fortsätta nyttja sin lotsdispens. ansvarar för att kontrollera att resekravet är uppfyllt. I praktiken kan t.ex. VTS-centralerna utföra kontrollen inför ett fartygs färd med lotsdispens. Exempelvis finns det möjlighet att i databaserade system Farled registrera passager med dispenser. Det är förstås av yttersta vikt att rutiner för detta fungerar och att hela systemet är kvalitetssäkrat. 9.2.6Sjöfartsinspektionen får ett helhetsansvar för examination vid lotsdispenser I kapitel 7 om behörighetsreglering av lotsar föreslår jag att Sjö- fartsinspektionen ska ansvara för uppkörning inför lotsexamen. Som en följd av detta anser jag att det är rimligt att Sjöfarts- inspektionen även tar ett helhetsansvar för uppkörningar vid lots- dispenser. Därigenom samlas kompetensen till en och samma myndighet. Enligt nuvarande ordning beslutar i dispens- ärenden. har förordnat lotsar som ska delta En mer riskbaserad lotsplikt vid uppkörning i samband med en dispensansökan. Sammanlagt finns det cirka 70 förordnade lotsar. Den förordnade lotsen lämnar ett yttrande som sedan ligger till grund för beslut. ansökte sammanlagt drygt 150 personer om lotsdispens. utfärdades 5 nya dispenser inom sjötrafikområde vilket kan jämföras med 60 nya dis- inom Sydkustens sjötrafikområde. Variationer i antalet dispensansökningar mellan sjötrafikområdena och respektive lots- station innebär att en del förordnade lotsar relativt sällan utför en uppkörning medan det ofta förekommer för andra lotsar. Mitt förslag innebär att nuvarande system med förordnade lotsar avvecklas och ersätts av en examinator från Sjöfartsinspek- tionen. En fråga som är viktig i detta sammanhang är hur praktiskt ska lösa denna uppgift och vilken kompetens som krävs. Jag anser att examinatorerna bör ha nautisk kompetens genom exempelvis en bakgrund som lots. Ett sätt att lära sig lokala förhållanden och bevara kunskapen är genom regel- bundna övningar i fartygssimulatorer. Dessutom kan examinatorn diskutera uppkörningen med den lots som normalt finns ombord. I de fall befälhavaren ombord har en lotsdispens och uppkörningen avser ett annat befäl kan det övervägas om det inte är tillräckligt med examinatorn ombord. En sådan ordning gäller redan i . Jag bedömer att det faktum att kompetensen samlas inom Sjö- fartsinspektionen ger bättre förutsättningar för enhetlighet och förutsebarhet för den enskilde. Utvecklande och upprätthållande av en gemensam praxis gällande former för uppkörning och bedöm- ning av resultat kan hanteras på ett enklare sätt i en mindre grupp av examinatorer. Jag har också uppmärksammats på en del problem med långa väntetider för att få möjlighet att göra en uppkörning för dispens. En orsak till problemen kan vara att det tidsmässigt ibland är svårt att samordna alla parter inför en uppkörning. Dels måste den förordnade lotsen vara tillgänglig vid aktuellt tillfälle, dels deltar en ordinarie lots på uppkörningen. Min bedömning är att väntetiderna kan minska genom att en mindre grupp på har till huvudsaklig uppgift att ansvara för examinationer. För att försäkra sig om att väntetiderna blir korta bör det finnas ett mål för detta exempelvis i myndighetens regleringsbrev. Det finns även andra skäl som allmänt talar för en förändrad ordning. Lotsarna kan på detta sätt komma ifrån eventuella tvivel En mer riskbaserad lotsplikt om bedömningarnas objektivitet. Med nuvarande ordning kan också otydligheter uppstå när det gäller frågor om ersättning, ansvar och försäkring lotsen utför uppdrag åt Sjöfarts- inspektionen. Slutligen anser jag att bör överväga om det finns skäl att den sökande ska ha genomfört resa i farleden eller med simulator i mörker, alternativt tät dimma för att kunna medges en lotsdispens. Former för att försäkra sig om att dispens- innehavaren klarar att framföra fartyget säkert även under sämre förhållanden är ett sätt att minska riskerna. Detta ligger i linje med den mer riskbaserade lotsplikt som jag föreslår. 9.2.7Sjöfartsinspektionen ska utforma ett mer flexibelt regelverk för lotsplikt Jag föreslår att ges i uppdrag att utforma en flexibilitet i regelverket för fartyg som endast marginellt överstiger lotspliktsgränsen. Vidare ges i uppdrag att överväga möjligheter att införa geografiskt begränsad lotsplikt för befälhavare på fartyg mindre än lotspliktgränsen i aktuell farled. Regleringen kan göras i föreskrifter. Syftet med en mer flexibel lotspliktsgräns är att i större ut- sträckning väga in en riskbedömning. Jag föreslår därför att Sjö- fartsinspektionen ges i uppdrag att, i samverkan med och i dialog med berörda aktörer inom näringen, utveckla regler vars syfte är att mildra den skarpa gränsen mellan ej lotspliktiga och lotspliktiga fartyg. Reglerna ska vara förutsebara och inte ge ut- rymme för godtycklighet. Det är också angeläget att reglerna utformas på ett sätt som inte innebär ökade administrativa kost- nader för hantering och kontroll. Min uppfattning är att det finns situationer när det är svårt att motivera lots ombord på ett fartyg som endast marginellt över- skrider lotspliktsgränsen i en viss farled. Det bör därför finnas en möjlighet för befälhavaren på ett sådant fartyg att genom ett förenklat förfarande få en lotsdispens. Det förenklade dispensför- farandet kan utformas på olika sätt. Ett sätt kan vara att besluta endast utifrån fartygets storlek, befälhavarens tidigare erfarenhet av farleden samt fartygets utrustning. Ett annat sätt kan vara en för- enklad uppkörning alternativt en informationsresa som underlag En mer riskbaserad lotsplikt Jag utgår från att det också finns andra alternativ för att öka flexibiliteten och i högre grad väga in riskerna. På samma sätt kan en ökad flexibilitet vara nödvändigt för fartyg som är mindre än lotspliktsgränsen. Förekomsten av olyckor med mindre fartyg visar på svårigheter även med fartyg som inte är lotspliktiga. Antalet av kända olyckor och tillbud på svenskt farvatten med ej lotspliktiga fartyg har varierat mellan lägst 111 och högst 176. Trånga farleder eller mycket trafikerade områden som exempelvis i kan vara svåra även för en befälhavare på ett mindre fartyg, om befälhavaren saknar erfarenhet från farleden. Min bedömning är därför att risken för olyckor eller tillbud skulle kunna minska med en geografiskt begränsad skyldighet att anlita lots i vissa farleder för mindre fartyg vid första resan. Lotsplikten skulle då gälla för befälhavare som saknar aktuell erfarenhet från farleden. 9.2.8Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor med standardiserad färdplan ska vara möjligt Utveckling av standardiserade färdplaner och sjötrafikövervakning via VTS-centraler möjliggör för nya former av lotsdispenser. En lotsdispens innebär ett undantag från skyldigheten att anlita lots som ges på vissa villkor. Ett sådant villkor skulle kunna vara att fartyget färdas i en på sjökortet utmärkt korridor i farleden och följer en standardiserad färdplan. Korridoren är ett område med begränsningar inom vilken aktuellt fartyg bedöms kunna färdas säkert. Korridoren kan i sjökortet exempelvis vara skuggad i av- vikande färg. Ett fartygs färd i korridor kombinerat med andra säkerhetsåtgärder kan medge en större flexibilitet i regelverket för lotsning. Enligt mitt förslag ska ett modernt fartyg som färdas i en korri- dor i farleden och där befälhavaren har tillgång till en standard- färdplan kunna få dispens från lotsplikten genom ett enklare förfarande. Detta ska vara möjligt under förutsättning att VTS- centralen övervakar trafiken i området och ges befogenhet att tillhandahålla navigeringsassistans samt möjligen även trafikorga- nisation i vissa farleder. Fartyget bör ha en kontinuerlig förbindelse med VTS-centralen. Det kan också vara rimligt att i bedömningen väga in antalet nautiker ombord. En mer riskbaserad lotsplikt Mitt förslag är att ges i uppdrag att i sam- verkan med identifiera lämpliga farleder där färd i korridor, kombinerat med ytterligare villkor t.ex. utrustningskrav, ska möjliggöras genom ett förenklat dispensförfarande. Jag anser att det inte ska krävas ett praktiskt eller teoretiskt prov för färd i korridor. Däremot kan det vara nödvändigt med kontroll av t.ex. fartygets utrustning. Farledens beskaffenhet, typ av trafik och trafiktäthet ska vara vägledande för var korridorer för förenklat dispensförfarande kan finnas. Möjligheten att färdas i korridor med ett förenklat dispens- förfarande ska kunna avse hela vägen in till kaj men kan också användas för att flytta bordningspunkten för lots närmare land. Det bör göras endast under förutsättning att lämplig plats för bordning av lots finns även längre in i farleden utan att trafiken påverkas och säkerheten riskeras. Regleringen av korridorer kan göras i föreskrifter. 9.2.9Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas Enligt min mening är det principiellt svårt att försvara möjligheten till generell dispens med ett synsätt som innebär en mer riskbaserad lotsplikt. Att bevilja generella dispenser är inte konsekvent med de allmänna säkerhetsbedömningar som ligger till grund för den behovsprövade lotsplikten. En generell dispens medger resa utan lots i farleder där färdigheterna inte visats i praktiska eller teo- retiska prov. Mot bakgrund av detta anser jag att möjligheten till generell dispens ska avvecklas. Även om den tillgängliga statistiken indikerar att antalet olyckor är få för fartyg som framförs med en generell lotsdispens är det av ett begränsat underlag svårt att dra några säkra slutsatser. Med den utgångspunkten anser jag att de principiella skälen för att avveckla generella dispenser överväger. Min bedömning är dock att det även fortsättningsvis måste finnas undantagsregler som kan tillämpas smidigt och avse . Att vid varje resa eller tillfälle besluta i ett ärende kan bli praktiskt ohanterligt. Undantagsregler ska gälla för situationer där det är uppenbart orimligt att begära att befälhavaren ska anlita lots och där sjö- och miljösäkerheten ändå kan garanteras. Undantag bör t.ex. kunna beviljas för särskilt bogserade enheter och mindre En mer riskbaserad lotsplikt fartyg som kan vara lotspliktiga på grund av sin storlek men trafikerar t.ex. skärgårdsområden utanför befintliga lotsleder. I sådana farvatten kan det enligt min mening ifrågasättas om lotsen bidrar med kunskap som inte besitts av en befälhavare med god lokalkännedom. När det gäller bogserade enheter kan det dessutom vara så att enheten är grundgående och framförs i låg fart. föreslås de som har en generell lots- dispens kunna utnyttja den. bör de generella lotsdispenser- na omvandlas till ordinarie lotsdispenser som gäller för en eller flera farleder. 9.2.10Kunskapsuppbyggnad lotsningens effekter ska utvärderas Jag föreslår att får i uppdrag att ge en oberoende organisation eller forskningsinstitut till uppgift att följa och utvär- dera lotsningens effekter för sjö- och miljösäkerheten. Det är också angeläget att särskilt följa effekter av de förändringar som följer av utredningens förslag. får i uppdrag att initiera forskning om metodutveckling avseende former för att kontinuerligt och på ett systematiskt sätt följa och värdera olika sjösäkerhetsåtgärders effekter i relation till mål för sjö- och miljösäkerhet och i relation till åtgärdens kostnadseffektivitet. Det kan handla om metoder att värdera en uträtning i en farled i förhållande till förbättringar i ett fartygs manövreringsförmåga eller i förhållande till ändringar i lotspliktsreglerna. Detta bör ske inom ramen för arbetet inom det programområde som hanterar sjösäkerhet. Därigenom bör det också kunna bli möjligt att värdera lotsningens sjösäkerhetseffekt i förhållande till andra sjösäkerhetsåtgärder. Kunskapsuppbyggnad är en viktig komponent för att lotsnings- verksamheten ska kunna fortsätta utvecklas, moderniseras och anpassas till sjöfartens utveckling. Ökad kunskap är också viktig för att effekter och kostnader av olika säkerhetshöjande åtgärder ska kunna vägas mot varandra. vid sjötransporter (SOU 1979:43) föreslog att en särskild utvärde- ring skulle göras av lotsningens säkerhetshöjande effekt. Att framföra ett fartyg kommer alltid att vara förenat med någon form av risk som med olika säkerhetshöjande åtgärder kan minskas. Lotsningens betydelse för sjö- och miljösäkerheten måste En mer riskbaserad lotsplikt Det är ingen tvekan om att lotsning är en viktig säkerhetshöjande åtgärd men eftersom lotsning är en kostnads- krävande åtgärd måste den kunna vägas mot andra åtgärder. I de fall samma nivå av säkerhet kan uppnås med alternativ till lotsning får ställning tas till vilket som är mest kostnadseffektivt för sjöfarten som helhet. Jag är väl medveten om att det är svårt att mäta sjösäkerhet och att göra effektutvärderingar av olika för sjöfarten säkerhetshöjande åtgärder. Vad jag känner till finns det inte heller några grundliga utvärderingar gjorda i de nordiska grannländerna eller i andra delar av av lotsningens effekter för sjösäkerheten. Svårigheterna får inte hindra ansatser till att bygga upp en bättre kunskap inom detta område. Ökade kunskaper är också viktigt för att på ett kostnads- effektivt sätt säkerställa den nivå på sjö- och miljösäkerhet som eftersträvas. Syftet med utvärdering och kunskapsuppbyggnad är att skapa ett bättre underlag inför framtida beslutsfattande. Till kunskapsuppbyggnaden bör även internationella erfarenheter in- hämtas och samarbete sökas med andra länder. Det är Sjöfarts- verket som bör ha ansvar för kunskapsuppbyggnaden och för att återkommande redovisa kunskapsläget. 9.3Bedömning i relation till trafiken på och I direktiven angavs att jag särskilt skulle se över förutsättningarna för lotsdispens i och och jag har därför valt att här sammanfatta hur förslagen i detta kapitel bedöms påverka och . Vad gäller den provverksamhet med vidgat lots- dispensförfarande på som nämns i direktivet har den aldrig kommit igång och jag har därför inte kunnat ta del av några erfarenheter. Enligt min uppfattning finns det en del likheter mellan och men också stora skillnader. Båda insjöarna är dricks- vattentäkter och därmed extra sårbara vid sjöolyckor. Med undan- tag för en båtmanstjänst i finns det varken i eller en båtmannaorganisation eftersom såväl hela som är lotspliktigt vatten. Däremot bedömer jag att skill- naderna är betydligt större när det gäller farledernas svårighetsgrad. En mer riskbaserad lotsplikt Mot bakgrund av komplexitet främst i form av trånga farvatten bedömer jag att det kan vara svårt med t.ex. färd i korri- dorer eller landbaserad lotsning i . Flexiblare lotsplikts- gränser kan däremot underlätta för trafiken på liksom möjligheten för lägre befäl att framföra fartyget utan att befäl- havaren har en lotsdispens. För ser jag andra möjligheter. Ett förbättrande av Milskärsleden genom Lurö skärgård kan innebära att lotsplikten upphör på stora delar av och ersätts av lotsningar in till respektive hamn, alternativt att ett förenklat dispensförfarande kan bli möjligt på stora delar av . Det förenklade dispensför- farandet kan enligt min mening innebära att fartyg som uppfyller på förhand preciserade villkor utan prövningsförfarande får möjlighet att färdas utan lots på med undantag till och från hamn. Fartyg med farligt gods bör fortsatt vara tvungna att anlita lots. I avsnitt 9.2.8 har jag närmare utvecklat mitt förslag om färd i korridor. Det bör övervägas om krav på fler än två nautiker om- bord ska ställas för försäkra sig om att besättningen kan följa vilo- tidsreglerna. Oavsett om lotsplikten upphör eller om alternativet med ett förenklat dispensförfarande blir aktuellt på innebär det att frågan om lotsutsättning för lotsningar in till respektive hamn måste lösas. Sammantaget handlar det om cirka åtta hamnar och det är inte rimligt att håller med lotsbåtar och båtmän i alla hamnar. Jag föreslår därför att i samråd med berörda aktörer t.ex. Vänerhamnar, näringslivsråd och rederier, gemensamt hittar former för att transporten av lotsar ska fungera. Beroende på vilka förslag (Fö 2007:05) kommer att lämna bör det prövas om lotsutsättning med helikopter på kan vara ett kompletterande alterna- tiv i eller på annat håll. 10 Finansieringsmodell för lotsning Enligt direktiven ska jag analysera effekterna av korssubventionen mellan lotsavgiften och farledsavgiften och vilka konsekvenser det skulle få om den togs bort eller reducerades och ersattes med ett krav på full eller större kostnadstäckning för lotsningen än vad som är fallet . Jag redovisar i detta kapitel främst en bedömning av effekter men lämnar inte några förslag gällande finansieringsmodell för lots- ning. Frågan är nära kopplad till organisationsdelen och jag åter- kommer därför till ämnet i mitt slutbetänkande. 10.1Befintlig finansieringsmodell för lotsningsverksamheten Lotsningen finansieras främst genom avgifter från handelssjöfarten. Det finns inga statliga anslag till lotsningsverksamhet. Som tidigare nämnts (avsnitt 4.1.3) uppgick de totala kostnaderna för lotsning till , varav i direkta kostnaderna och i indirekta kostnader. Intäkter från lotsningsverksamheten täckte av de totala kostnaderna . Om intäkterna från lotsningsverksamheten bara relateras till direkta kostnader för lotsningen var självfinan- sieringsgraden . Underskottet i verksamheten finansieras med farledsavgifter. I de direkta kostnaderna ingår personalkostnader för lotsar, båtmän och lotsbeställningsoperatörer. Vidare ingår avskrivningar samt underhåll och drivmedel för lotsbåtar. Finansieringsmodell för lotsning SOU 2007:106 hetskostnader och hyror för lotsstationer samt kostnader för transport av lotsar. De indirekta kostnaderna har beräknats genom att samtliga kostnader för gemensamma funktioner har lagts samman och därefter fördelats ut enligt en fördelningsnyckel som innebär att den andel som kan relateras till lotsning belastar lots- ningsverksamheten. I de gemensamma funktionerna ingår central och regional administration, rederiverksamheten, information, eko- nomi, personal, juridik m.m. De totala kostnaderna för gemen- samma funktioner var sammanlagt varav lotsningen belastades med . Lotsning kan ses som en serviceverksamhet som kräver en viss beredskap. Kostnaderna är därför till stor del fasta när nivån på den service som ska tillhandahållas väl bestämts. Exempelvis krävs en basorganisation med ungefär tre till fyra lotsar och sex båtmän samt en till två lotsbåtar för att kunna erbjuda lotsning dygnet runt vid en lotsstation. Den basorganisationen är ofta nöd- vändig även om endast ett fåtal lotsningar äger rum per dag. Efter- frågan på lotsningar varierar både över dygn och årstider vilket komplicerar dimensioneringen av lotsar och båtmän. Fördelningen mellan lotsningens fasta respektive rörliga kost- nader kan inte klart fastställas. I ett tillräckligt långt perspektiv är alla kostnader rörliga, eftersom verksamheten teoretiskt kan av- vecklas, men i ett kort perspektiv är merparten av kostnaderna fasta. De direkta kostnaderna för lotsningsverksamheten består till övervägande del av fasta kostnader varav personalkostnaderna är störst. av de direkta kostnaderna för lotsning är personalkostnader. Andra fasta kostnader är kostnader för lots- båtar och lotsstationer. De kostnader som är rörliga inom lots- ningen är främst drivmedel till lotsbåtarna, rörliga lotsningstillägg, övertidstillägg och taxiresor till och från uppdrag. Grunderna för lotsavgifterna regleras i förordningen (1999:215) om lotsavgifter. Avgifterna fastställs och debiteras av enligt föreskrifter (SJÖFS 2006:14) om lotsbeställ- ning och lotsavgifter. Lotsavgifter debiteras i förhållande till lotsad tid och det lotsade fartygets storlek. Därutöver tillkommer i vissa fall en beställnings- avgift och reseersättning. Principer för uttag av lotsavgifter är i huvudsak lika i hela landet. Enligt förordningen (1999:215) om lotsavgifter får dock medge nedsättning av lots- avgiften om det är förenligt med verkets ekonomiska intressen. Om det finns synnerliga skäl får verket även medge befrielse från avgift. Rabatterna får inte medges om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Rabatter förekommer bl.a. i och . Avgifterna vid lotsning på är rabatterade och för lots- ningar inom sjötrafikområde utgår en rabatt med 65 pro- cent. För fartyg som vid anlöp av hamn i tar lots enbart i hela och Trollhättekanal utgår en extra rabatt med 6 pro- cent. Staten har genom den s.k. Väneröverenskommelsen engagerat sig i att utveckla Vänersjöfarten i syfte att främja näringslivets utveckling och öka tillväxten i regionen. I Väneröverenskommelsen behandlades bl.a. frågor om möjligheter att sänka de totala tran- sportkostnaderna för Vänersjöfarten. För Öresunds- och öppen- sjölotsningar utgår en rabatt på lotsavgiften. Grunderna för farledsavgifterna fastställs i förordningen (1997:1121) om farledsavgift. Reglerna preciseras i föreskrifter (SJÖFS 2004:26) om farledsavgift. Farledsavgifter betalas av fartyg som lossar eller lastar gods eller som lämnar eller hämtar passagerare i svensk hamn. Farleds- avgifterna täcker bl.a. kostnader för underhåll och nyinvesteringar i sjöfartsinfrastruktur samt sjösäkerhetsarbete. Farledsavgiften består av en fartygsdel som debiteras i för- hållande till fartygets storlek och miljöprestanda. Fartygsdelen av avgiften tas endast ut för ett begränsat antal anlöp per kalender- månad. Avgiften består också av en godsdel beräknad på lastad och lossad mängd gods. Godsdelen tas ut vid varje anlöp. 10.1.4Näringens kostnader för lotsning Ett fartygs ägare eller redare är ansvarig för att lotsavgift betalas. , , har tillsammans med trafikverken utvecklat en modell kallad SAMGODS som kan användas för prognoser och analyser inom godstransportsektorn. Enligt modellen utgör de svenska lotsavgifterna mindre än en pro- cent av de samlade sjöfartskostnaderna för fartyg som trafikerar svenska hamnar. Med samlade sjöfartskostnader avses alla kostna- der för redarna som uppstår i och mellan två hamnar. Kostnaden för en enskild lotsning beror på fartygets storlek och lotsad tid. För att illustrera lotsavgiftens storlek och hur den varierar mellan olika typer av fartyg och hamnar har Sjöfarts- verket på min begäran tagit fram ett antal exempel som redovisas i tabell 10.1. Det bör nämnas att normal lotstid till hamn är , till hamn och från Landsort till hamn . Som tidigare nämnts är lotsavgiften på rabatterad vilket har påverkat avgiften för lotsningen till hamn. Tabell 10.1 Exempel på lotsavgift för olika typer av fartyg, 2006 Lotsavgift enkel resa, kronor Under utredningens gång har synpunkter på att lotsavgifterna är för höga lyfts fram . Vidare har det från delar av näringen också ifrågasatts om det är rimligt att handelsjöfarten via avgifter indirekt ska finansiera lotsning i geografiska områden med låg kostnadstäckningsgrad. Detta kan uppfattas som att näringen tvingas ta ett regionalpolitiskt ansvar. Det bör dock understrykas att kostnadstäckningsgraden påverkas av många olika faktorer som antal lotsningar, lotsad tid, rabatterade lotsavgifter men också av de lotsade fartygens storlek. Det finns flera sätt att se på avgiftsnivåerna. Ett sätt att bedöma de svenska lotsavgifternas storlek kan vara att jämföra med andra länder.