sou · GWB3101 · 2008-11-17 00:00:00 — Inom ramarna för de två modeller som beskrivits kan det naturligtvis vara möjligt att om intresset för det överväger också skapa två centrala förbund varav det ena främst skulle vara inriktat på militärt försvar och det andra på civilt försvar och krisberedskap och att organisationerna grupperar sig kring båda dessa strukturer som innebär en form av verksamhetsinriktad modell, kombinerad med riksförbundsprincipen. Strukturrationaliseringsmodellen står för tanken eller inrikt- ningen att varje organisation, eller möjligen i samverkan med den eller de organisationer den finner mest rimligt att samverka med, själv genomför den rationalisering den finner möjlig och rimlig med de uppdrag den får och med de ekonomiska förutsättningar i övrigt den kan skapa. Det innebär som teoretisk modell att varje organisation bantar sig själv till den nivå som uppdragen och andra ekonomiska medel sätter som gränser. För frivilligrörelsen sedd som helhet är emellertid en sådan struktur i många avseenden san- nolikt i längden ogynnsam. Varje organisation för sig kommer att få svårt att bära investeringar, utvecklingsinsatser, rimlig OH m.m. kan komma att tvingas till kraftigt höjda medlemsavgifter med negativ inverkan på rekryteringen eller till ett så snålt tilltaget administrativt stöd att det är tveksamt om det är hållbart utan omfattande ideella insatser utan någon egentlig ersättning. SOU 2008:101 Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem I vilken utsträckning det finns intresse och praktiska förutsätt- ningar för att pröva de olika strukturer som beskrivits för fri- villigförsvarets utveckling går inte att uttala sig om förrän organi- sationerna fått tid att resonera om de ekonomiska och andra förut- sättningar som blir rådande. Dessa förutsättningar behöver stå klara relativt snabbt om en ny struktur ska bli möjlig att nå senast , då den nya stödmodellen enligt utredningens förslag ska börja införas. 9.7Sammanfattning av skälen för utredningens förslag Den nuvarande strukturen och dimensioneringen av frivilligförsva- ret är ett resultat av en mycket lång utveckling där främst inva- sionsförsvarets stora och mångfacetterade behov har varit styrande. En övergång till ett frivilligförsvar som är anpassat till dagens och morgondagens behov är en process som, formellt sett, främst är ett ansvar för dessa organisationer och deras respektive valda led- ningar. Det är emellertid utredningens uppfattning att även staten har ett visst ansvar för att strukturen och dimensioneringen inom frivilligförsvaret ser ut som den gör, främst genom det system för ekonomiskt stöd som under en följd av år varit rådande. Det har inneburit att de olika organisationerna, var och en för sig, kunnat bygga upp olika administrativa och andra stöd som tjänat deras respektive verksamheter. För att underlätta en övergång till ett nytt system för ekono- miskt stöd och en strukturförändring inom och mellan organisa- tionerna som torde bli ofrånkomlig är det utredningens uppfatt- ning att staten i olika avseenden i samverkan med de organisationer som så önskar, bör medverka till att underlätta en övergång till en ny struktur. De organisationer som hört till begreppet frivilligför- svarsorganisation har ett mycket långt förflutet som en struktur som arbetar mycket nära totalförsvaret och staten, där vissa av dem delvis tillkommit på initiativ från statens sida och ibland också kommit att genom uniformer, emblem etc. uppfattas som en halv- officiell institution. Det sätt som staten stött dem ekonomiskt och på andra sätt har också inneburit att staten delvis har ett ansvar för att deras struktur ser ut som den gör. Sammanhanget mellan frivilligförsvarets struktur och det offentligas bidragssystem Det ter sig därför rimligt att staten på något sätt söker medverka till att en nödvändig strukturförändring kan ske på ett sätt som innebär att viktig kompetens bevaras och att en ny struktur blir från organisationernas och statens sida så ändamålsenlig som möj- ligt. Utredningen ser, mot bakgrund av dess beräkningar av frivil- ligförsvarets samlade intäkter och en genomsnittligt beräknad OH- kostnad till , mycket goda möjligheter att även skapa en stark frivilligt rekryterad beredskapsverksamhet men det förutsätter en förändring av strukturen och utredningen ser flera goda skäl till att staten söker medverka härtill. De organisationer som önskar medverka i en sådan utveckling tillsammans med andra bör få den möjligheten och staten bör då kunna visa en viss välvilja i syfte att finna lösningar på olika upp- kommande praktiska och ekonomiska problem som kan upp- komma under omvandlingsprocessen. En lämplig form för detta har utredningen bedömt vara att regeringen utser en person eller en delegation som får i uppgift att föra dessa samtal med organisationernas ledningar och söka utröna förutsättningarna för olika lösningar som leder till framtida organi- sationsstrukturer som är bra både för organisationerna och för samhället i stort. Det är dock viktigt att understryka att det ytterst måste vara organisationerna eget ansvar att söka sig till lösningar som de bedömer är bäst för dem . 10Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal 10.1Analys och tolkning av uppdraget enligt direktiven Utredningen ska överväga om och i så fall i vilken utsträckning förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal bör förändras. Nyckelorden gäller konkret vilka stödformer från statens sida som bör finnas för de enskilda individer som engagerar sig i den frivilliga verksamheten. Främst avses den ersättning som bör utgå den enskilde genomgår utbildning, eventuellt under tid som denne står beredd att på vissa avtalsvillkor tjänstgöra som frivillig, samt under tid som den enskilde faktiskt tjänstgör; dvs. vilka ekonomiska villkor som ska gälla under tid som den frivillige faktiskt deltar i operativ verksamhet som leds av det offentliga. Från Försvarsdepartementet har till utredningen överlämnats ett av Försvarsmakten utarbetat förslag till ändringar i förmånssyste- met till frivilliga, till instruktörer samt hemvärnspersonal. Viktiga frågor att beakta för utredningen gäller likhet med totalförsvars- pliktig personal samt frågor om avtal på den civila arbetsmarknaden främst när det gäller frivilliga som deltar i krisberedskapsinsatser. Vidare har Försvarsberedningen uttalat som en generell princip att frivilligavtalen bör anpassas till hemvärnsavtalen och att dessa i sin tur behöver utvecklas för att passa in i den roll som de nationella skyddsstyrkorna får . Mot denna bakgrund blir utredningens arbete inom detta avsnitt starkt begränsat eftersom ett ställningstagande till beredningens rapport först krävs och därefter ett omfattande arbete med nya avtalsformer, ersättningsfrågor m.m. En viktig inriktning torde dock vara enhetlighet och administ- rativ enkelhet, som viktiga grundvärden avseende offent- liga krav på korrekt ekonomisk och annan redovisning måste nås. Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal Mot bakgrund av Försvarsberedningens inriktning kan övervägas om det är möjligt att sträva efter ett enhetligt förfarande över hela den offentliga sektorn, vad gäller relationerna med en mer rationellt strukturerad/organiserad frivilligorganisationsstruktur, där staten, kommunerna och landstingen använder sig av några få administra- tiva ingångar till frivilligförsvaret. Utredningen föreslår i avvaktan på ställningstagande till För- svarsberedningens förslag inom detta område endast smärre ändringar föranledda av omedelbara behov. Förslagen har sin grund i de av Försvarsmakten föreslagna förändringarna av för- måner för hemvärns- och frivilligpersonal. Utredningen föreslår att en större genomgång av förmåner, avtal, försäkringsfrågor m.m. görs så snart inriktningen av Hemvärnet/de nationella skyddsstyrkorna och frivilliga bered- skapsorganisationerna och deras roll beslutats av statsmakterna. Utredningen anser dock att inriktningen av avtal, förmåner, försäkringsfrågor etc. bör vara en avsevärt högre grad av över- skådlighet, enkelhet och likformighet inom hela området, både inom området militärt försvar och samhället krisberedskap vad gäller den personal som är verksam där med ett frivilligavtal som grund. Försvarsberedningen har i sin rapport anfört att all personal i de nationella skyddsstyrkorna (dvs. det nuvarande Hemvärnet) ska vara frivillig med tjänstgöringsskyldighet ett visst antal dagar . Personalens kontraktsform bör enligt beredningen utvecklas ur dagens hemvärnsavtal. Avtalen bör också precis som dagens frivil- ligavtal innehålla beredskapsuppgifter och hur ersättning efter insats faller ut oavsett om det är en militär eller civil insats. Denna inriktning torde innebära att beredningen ser att de nationella skyddsstyrkorna genom sina individuella avtal ska kunna nyttjas alternativt militärt eller civilt (självfallet med de Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal begränsningar kompetensen i de enskilda fallen sätter) samt att ersättningen för insats bör vara så enhetlig som möjligt. Frågan här gäller således ersättning när personal som ingår i skyddsstyrkorna, dvs. militär personal inom Försvarsmakten, nyttjas i rent civil verksamhet och att ersättning då bör vara lika som den som utgår när styrkorna nyttjas för militär insats. Detta kan, enligt utredningen, vara ett sätt att lösa en viktig del av detta problemområde. Det syns emellertid, med den inriktning beredningen angett, som olämpligt att låsa denna inriktning i detalj genom att med beredningens inriktning som grund nu lägga fram förslag om en genomarbetad ersättningsform för hela försvarsom- rådet innan statsmakterna tagit ställning till den. Inriktningen torde medföra att hela avtalskonstruktionen för den frivilliga personalen inom de nationella skyddsstyrkorna måste ses över och nya typer av avtal inom det område som är avtal för frivilliga, alltså såväl frivilligavtal som hemvärnsavtal måste utvecklas. I samband med ett sådant arbete är det oundvikligt att även frågan om ersättningarnas nivå måste ses över på nytt. Det ger då en möjlighet att söka finna så enhetliga ersättningsformer som möjligt inom hela området militärt försvar och även sannolikt inom området krisberedskap. I avvaktan på en sådan lösning lägger utredningen nu endast fram ett begränsat förslag som avser det militära försvaret i dess nuvarande form och som bygger på det underlag Försvarsmakten tagit fram och som överlämnats till utredningen från Försvarsdepartementet. 10.4Exempel på svagheter med nuvarande ordning En särskild fråga gäller ersättning till instruktörer som från en myndighet ställs till förfogande för att tjänstgöra som kurschef eller lärare vid en kurs som anordnas av en frivilligorganisation. För detta tillämpas ersättningsmässigt ibland något olika rutiner. Regelverket är i sig tydligt men tillämpas något olika. Ett exempel på en sådan olikartad tillämpning är att en arbetstagare anställd i Försvarsmakten har rätt till tjänstledighet med lön för att tjänst- göra som instruktör vid frivilligutbildning. Arbetstagaren ersätts då även från frivilligorganisationen enligt regler som den tillämpar, vilket kan uppfattas som att det medför två ersättningar för samma arbetsinsats, något som kan upplevas som oetiskt. Inom Försvars- makten anses det att en rimlig lösning på detta är att t.ex. en yrkes- officer som behövs inom frivillig försvarsutbildning för att Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal säkerställa rätt kompetens och rätt inriktning på utbildningen ska göra detta inom ramen för sin ordinarie anställning. Blir det svårt att rekrytera personal till sådana uppgifter kan naturligtvis övervägas olika tillägg, men då i en form som Försvarsmakten beslutar om vad gäller sin anställda personal generellt. En annan problembild gäller arbetstidsregleringen för instruktö- rer eftersom frivilligförsvarets utbildningar oftast äger rum , eller och att detta arbets- tidsuttag kan inkräkta på det behov som finns inom den ordinarie förbandsverksamheten. En avsevärt mer komplicerad fråga gäller området krisberedskap och krishantering där det förekommer en vildvuxen flora av olika typer av avtal när olika grupper av frivilliga som kommer från en mängd olika kompetensområden har ingått avtal med kommun, landsting, eller olika myndigheter och där olika ersättningsformer förekommer. tillämpas sådana avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare som förekommer på den ordinarie arbetsmarknaden därför att den arbetsinsats den frivillige utför bedöms ligga så nära den som vissa arbetstagare utför i sin ordinarie anställning. Hur dessa ersättningsfrågor ska hanteras är en omfattande och mycket svårbedömd fråga som inte kan lösas av denna utredning. 10.5Principer för en ny ordning Några principiella riktlinjer för hur det kan vara rimligt att se på detta kan däremot i korthet ges. Inkomstbortfallsprincipen som i förekommande fall kompletteras med traktamente, resekostnader och eventuella styrkta andra kostnader inom vissa områden. Ersättning enligt norm inom detta arbetsområde på arbetsmarknaden som i förekommande fall kompletteras med traktamente och resekostnader och eventuella styrkta andra kost- nader inom vissa områden. Ersättning enligt samma grunder som tillämpas för frivilliga inom det militära försvaret som i förekommande fall kompletteras med traktamente, resekostnader och eventuella styrkta andra kostnader inom vissa områden. En möjlighet kan också vara att, oavsett vilken princip som väljs, alltid ge alla en viss grundsumma vid inställelse som kan ses som en generell uppskattning för det frivilliga arbetet. Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal Till utredningen har Försvarsdepartementet överlämnat ett för- slag till förändringar i förordningarna om förmåner till frivilliga, hemvärnsmän samt instruktörer inom frivillig försvarsutbildning. Förslaget är utarbetat inom Försvarsmakten och tar i första hand sikte på de förhållanden som råder inom den frivilliga verksamhet som närmast berör Försvarsmakten. Försvarsmakten har i uppdrag att arbeta med att verksamhets- anpassa de föreskrifter som myndigheten har beslutat med stöd av bemyndigandena i förordningen (1994:523) om förmåner till frivil- liga, förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän och förordningen (1994:522) om förmåner till instruktörer inom frivil- lig försvarsutbildning (här i fortsättningen gemensamt benämnda förmånsförordningarna). Under detta arbete har Försvarsmakten uppmärksammat att vissa föreskrifter i förmånsförordningarna behöver justeras för att passa den verksamhet som Försvarsmakten bedriver. En bärande tanke i Försvarsmaktens underlag vad beträf- far förmåner till frivilliga och hemvärnsmän är att dessa, i tillämp- liga delar anpassas till de förmåner som gäller för totalförsvarsplik- tiga enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvars- pliktiga. Av Försvarsmaktens underlag framgår bl.a. följande. I förmånsförordningarna finns bland annat reglerat vilka ersätt- ningar som ska utbetalas vid utbildning eller övning i krigsbefatt- ning och vid höjd beredskap samt när det är fråga om räddnings- tjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. För vissa fredstida insatser som inte är att hänföra till rädd- ningstjänst är ersättningsnivåerna otillräckliga. Hemvärnet är med sin lokala förankring en snabbt gripbar resurs. Detta, tillsammans med den begränsade tillgången till värn- pliktig personal, har bland annat fått till följd att Hemvärnet och andra frivilliga har engagerats vid fler krisinsatser . Efter stormen användes ett stort antal hemvärnsmän, efter det att räddningstjänsten formellt hade upphört, till att göra vägar framkomliga, utföra angelägna persontransporter, tillhandahålla lokala kraftverk, genomföra ordonnansverksamhet, etablera sam- band m.m. När de överlevande efter flodvågskatastrofen i återkom till bidrog ett stort antal frivilliga och hemvärnsmän med transporter, krishantering, samband, stabstjänst m.m. När den s.k. fågelinfluensan upptäcktes begärde stöd av För- svarsmakten för att samla in döda fåglar för att kunna identifiera Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal om dessa var bärare av fågelviruset. Denna uppgift genomfördes till stor del genom insatser av Hemvärnets personal. Mot bakgrund av dessa erfarenheter finner Försvarsmakten det skäligt att förmånsförordningarna ändras på sådant sätt att ersätt- ning enligt det s. k. brandmannaavtalet kan användas vid sådana och liknande insatser som beskrivits ovan. Detta kan enligt Försvars- maktens uppfattning ske genom ändring av 2 a § förmånsförord- ningarna för frivilliga och hemvärnsmän. Utredningen har, efter att ha gått igenom Försvarsmaktens för- slag, funnit att detta i alla avseenden är lämpligt att genomföra i avvaktan på den större genomgång av avtal och ersättningsformer som behöver göras efter beslut med anledning av inriktningspropo- sitionen . De nu aktuella förändringarna bör därför genomföras skyndsamt. Förslag till ändring av förordningen om (1994:523 ) om förmåner till frivilliga och förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän Förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga 2 a § När personal med avtal för tjänstgöring i hemvärnet enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet tjänstgör i hemvärnet under tid då hemvärnsberedskap inte råder, får han eller hon ersätt- ning för arbete och tidsspillan om tjänstgöringen avser rädd- ningstjänst. Ersättningen lämnas enligt de grunder som senast har avtalats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän. 2 a § När personal med avtal för tjänstgöring i hemvärnet enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet tjänstgör i hemvärnet under tid då hemvärnsberedskap inte råder, får han eller hon ersätt- ning för arbete och tidsspillan om tjänstgöringen avser rädd- ningstjänst eller när han eller hon medverkar när Försvars- makten lämnar stöd till en annan myndighet eller enskild i enlighet med föreskrifter i lag eller förord- ning eller efter beslut av reger- ingen. Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal enligt de grunder som senast har avtalats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän. Ändringen avser att i första hand täcka de situationer när För- svarsmaktens kan komma att lämna stöd enligt förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Den föreslagna ändringen syftar även till att kunna tillämpas när stöd lämnas enligt lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till poli- sen vid terrorismbekämpning och i de situationer – sällsynta – när regeringen uppdrar åt Försvarsmakten att i andra situationer än som följer av nyssnämnda författningar bistå andra myndigheter eller enskilda. Även i de fall uppgiften lämnas till Försvarsmakten genom regleringsbrevet ska bestämmelsen vara tillämpbar. I de fall stöd lämnas till enskilda i enlighet med förordningen om För- svarsmaktens stöd till civil verksamhet anser Försvarsmakten att de grundläggande principerna för ersättning till nämnda personalkate- gorier bör tillämpas och ersättning utgå enligt samma grunder som vid stöd åt allmän verksamhet enligt detta förslag. Detta innebär att Försvarsmakten förslår att det gällande brandmannaavtalet ska till- lämpas i samtliga dessa fall av stöd. Förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän 2 a § När en hemvärnsman tjänstgör i hemvärnet under tid då hemvärnsberedskap inte råder, får han eller hon ersätt- ning för arbete och tidsspillan om tjänstgöringen avser rädd- ningstjänst. Ersättningen lämnas enligt de grunder som senast har avtalats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän. 2 a § När en hemvärnsman tjänstgör i hemvärnet under tid då hemvärnsberedskap inte råder, får han eller hon ersätt- ning för arbete och tidsspillan om tjänstgöringen avser rädd- ningstjänst eller när han eller hon medverkar när Försvars- makten lämnar stöd till en annan myndighet eller enskild i enlighet med föreskrifter i lag eller förord- ning eller efter beslut av reger- ingen. Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal Ersättningen lämnas enligt de grunder som senast har avta- lats i fråga om motsvarande ersättning till deltidsanställda brandmän. Motiven till ändringsförslaget är desamma som ovan. Förslag till ändring av 5 § förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga I 6 § förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän före- skrivs att dagpenning inte betalas för in- och utryckningsdagar som infaller , söndag eller helgdag. Motsvarande föreskrift återfinns inte i förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga. Enligt Försvarsmaktens uppfattning finns det ingen anledning att i detta avseende göra åtskillnad mellan förmånerna till hemvärnsmän och frivilliga, varför följande tillägg föreslås till 5 § förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga. 5 § Dagpenning och dager- sättning betalas med belopp som motsvarar vad en totalför- svarspliktig får enligt förord- ningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. 5 § Dagpenning och dager- sättning betalas med belopp som motsvarar vad en totalför- svarspliktig får enligt förord- ningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. Dagpenning betalas dock inte för in- och utryckningsdagar som infaller , söndag eller helgdag såvida inte den frivillige visar att hon eller han förlorar arbetsinkomst på grund av tjänst- göringen. Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal Förslag till ändring av 11 § förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga Som framgått inledningsvis har frivilliga och hemvärnsmän i allt väsentligt samma förmåner som totalförsvarspliktiga. Vid till- komsten av förordningen om förmåner till frivilliga reglerades motsvarande förmåner av värnpliktsförmånsförordningen (1976:1008). I denna förordning förstods med hälso- och sjukvård även tandvård. Denna förordning ersattes av för- ordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. I denna senare förordning gjordes skillnad mellan hälso- och sjuk- vård och tandvård. Någon konsekvensändring av förmånerna för frivilliga genomfördes dock inte. När nuvarande förordning om förmåner till hemvärnsmän trädde i kraft beaktades emellertid denna förändring i 16 § förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän. Detta har formellt fått till följd att frivilliga saknar den rätt till tandvårdsförmåner som tillkommer hemvärnsmän och totalförsvarspliktiga. Enligt Försvarsmaktens uppfattning saknas skäl för denna olikhet. 11 § En frivillig har under tjänstgöring rätt till samma sjukvårdsförmåner och begrav- ningshjälp som en totalförsvars- pliktig får enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. 11 § En frivillig har under tjänstgöring rätt till samma sjukvårds- och tandvårdsförmå- ner samt begravningshjälp som en totalförsvarspliktig får enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarsplik- tiga. Förslag till förändring av 9 § förordningen (1997:147) om förmåner till hemvärnsmän En konsekvens av den försvarsmaktsinterna utredningen om Hem- värnet efter 2004 blev att antalet befattningar som berättigar till befattningspenning kom att öka högst väsentligt. Efter att beslut fattades om försök med hemvärnsunderrättelsekompanier har antalet sådana befattningar ökat ytterligare och uppgår nu till cirka 90. Enligt det senaste försvarsbeslutet ska Hemvärnet till Nytt förmånssystem till hemvärns- och frivilligpersonal 2008 inta en organisation om cirka 30 000 soldater fördelade på 60 bataljoner. Sammantaget innebär detta att Hemvärnet genomgår omfattande organisationsförändringar som innebär att befattningar som berättigar till befattningspenning ändras tämligen ofta.