sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Att ett sådant arbete sker kontinuerligt och anpassat efter de olyckor, hot och risker som samhället står inför är enligt utredningen nödvändigt för att nå de mål för verksamheten som riksdag och regering har satt upp. För att nå dessa mål krävs en kontinuerlig och till olyckor, hot och risker anpassad utveckling av förmågan. Denna förmåga utgörs av samhällets samlade förmåga att förebygga, förhindra, lindra, begränsa och hantera konsekvenserna av händelser som kan uppstå snabbt eller utvecklas och leda till skador på enskilda, egendom eller miljö samt hotar funktionalitet och förtro- ende för samhället. Det handlar således om att utveckla en generell Olyckor, hot och risker förmåga utifrån ett helhetsperspektiv. Detta har utgjort en central utgångspunkt för utredningen. Arbetet med att utveckla denna förmåga involverar med nödvän- dighet ett flertal olika aktörer oavsett om det rör sig om olyckor och/eller extraordinära händelser. I flera fall rör det sig också om samma aktörer som behöver vidta åtgärder för att möta både dessa typer av händelser. Kommuner och landsting utgör ett exempel på sådana aktörer. För ett effektivt arbete mot olyckor, hot och risker och i arbetet med att utveckla en generell förmåga bör arbetet där- för ske på ett enhetligt sätt och mot samma övergripande mål. På så sätt underlättas utvecklingen av en generell förmåga som kan användas för att möta olika typer av händelser oavsett var i hot- skalan de placeras eller vilken samhällssektor som berörs. Utredningen har, i enlighet med sina direktiv, analyserat verk- samheten vid de tre aktuella myndigheterna. Denna analys har dock inte kunnat avse samtliga delar av myndigheternas verksamhet. Anledningen till detta är främst den begränsade tid som utred- ningen haft för uppdraget. Utredningen har exempelvis inte bedömt Statens räddningsverks (SRV:s) internationella verksamhet eller RAKEL-verksamheten, som främst bedrivs vid Krisbered- skapsmyndigheten (KBM). Inte heller har utredningen närmare studerat ordningen med samverkansområden. I relevanta delar för att bedöma behovet av förändringar inom området samt för att kunna ta ställning till om en ny myndighet med ansvar för områ- dena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar bör bildas anser sig utredningen dock ha fullt tillräckligt underlag för de över- väganden och förslag som redovisas i det följande. Nedan redovisar utredningen allmänna överväganden om de tre i utredningen ingående myndigheterna. Därpå följer en genomgång av de omdömen som intressenterna lämnat avseende myndigheter- nas verksamhet. Därefter redovisas utredningen ett antal över- väganden och förslag. Överväganden om huruvida en ny myndighet bör bildas redovisas i kapitel 8. 7.1Allmänna överväganden om myndigheterna Det uppdrag som KBM har enligt sin instruktion och sitt regleringsbrev måste anses som mycket svårt. Som en statlig myn- dighet bland många andra ska KBM svara för samordning av sådan verksamhet som hos många statliga myndigheter (felaktigt) anses falla utanför deras kärnverksamhet. Samordningen avser också verksamheten inom krisberedskapsområdet på lokal och regional För samordningsuppdraget saknar KBM också befogenheter som exempelvis föreskriftsrätt eller möjligheter att bedriva tillsyn. Ytterligare en uppgift för KBM är att fördela och ansvara för utbe- talningen av medel från anslaget 7:5 Krisberedskap efter regeringens beslut. KBM får anses ha en tämligen oklar roll. Detta framgår också av den intressentundersökning som utredningen låtit göra. SRV:s uppdrag är i flera avseenden mer konkret än KBM:s. Upp- draget ligger avsevärt närmare den dagliga verksamheten inom och inom SRV finns betydande erfarenhet från just räddningstjänstområdet. När utredningen mer noga studerat SRV:s uppdrag, har det framkommit att det är en heterogen samling av frågor som ska hanteras. En betydande del av SRV:s uppgifter är utbildnings- verksamheten. Den externa undersökningen som utredningen låtit göra visar också på att SRV primärt förknippas med just utbildning. Utbildningsverksamheten dras med stora finansiella problem. Kapaciteten är för stor, kostnaderna är för höga och en fortsatt utveckling av verksamheten har inte kunnat ske i den takt som krävts. Inom SRV:s ledning råder full insikt i dessa problem. Utredningens mening är att utbildningsfrågan mycket snabbt måste lösas. Styrelsen för psykologiskt försvar De uppdrag som Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) har är synnerligen disparata. Kärnan i verksamheten får sägas ligga i att sköta mediernas beredskapsråd. Det är av stor vikt att denna typ av verksamhet sköts på sådant sätt att det inte kan tolkas som att sta- ten påverkar mediernas verksamhet som sådan. Uppdraget är istäl- let att bidra till att det finns tekniska och infrastrukturella förut- sättningar att distribuera radio- och Tv-program, tidningar, nyheter på Internet och via mobiltelefoner till landets medborgare. SPF ansvarar därutöver för det nationella rådet som, efter beslut av regeringen, ska kunna stödja personer med hemvist i som drabbats av större katastrofer utomlands. Detta är en verksamhet som kräver omfattande samverkan med en rad aktörer. Av den undersökning som utredningen låtit göra framgår dock att SPF är okänt för flertalet av potentiella samverkanspartners. 7.2Intressenternas omdömen om myndigheternas verksamhet Utredningen har genomfört en intressentundersökning i två delar, en kvantitativ del och en kvalitativ del. Den kvantitativa undersök- ningen har sänts till samtliga kommuner, landsting och länsstyrel- ser. Den kvalitativa har genomförts genom intervjuer med före- trädare för andra statliga myndigheter än länsstyrelser. Undersökningen visar bl.a. att kommuner, landsting och läns- styrelser uppfattar brister i samverkan mellan . Sam- verkan mellan SRV respektive KBM och andra statliga myndigheter förefaller fungera bättre, även om andelen goda betyg är liten. Resultatet av undersökningen visar även att kommuner, landsting och i viss mån även länsstyrelserna ger den verksamhet som bedrivs vid SRV och KBM relativt låga betyg. När det gäller kännedomen om KBM:s verksamhet bland kom- muner, landsting och länsstyrelser får denna anses vara relativt dålig. Bilden av KBM är dessutom otydlig. I en liknande riktning pekar den kvalitativa undersökningen. Flera av myndighetsföre- trädarna uppfattar dessutom att KBM har en otydlig roll och ett otydligt uppdrag. Att kommuner och landsting har relativt dålig kännedom om KBM:s verksamhet skulle, enligt KBM:s uppfattning, delvis kunna bero på att KBM har prioriterat arbete gentemot de statliga myn- digheterna och . Det som i den kvantitativa undersökningen ges bäst betyg är KBM:s produkter, men kan konstateras att andelen som känner till dessa produkter är låg. Av den kvalitativa underök- ningen framgår att det är flera som upplever arbetet inom sam- verkansområdena positivt, bl.a. eftersom det skapar ett kontaktnät mellan myndigheter inom samma sektorer. företrädare uppfattar KBM som pådrivande för arbetet inom kris- beredskapsområdet. KBM:s arbete gentemot kommuner, landsting och länsstyrelser får knappt godkänt bland de svarande. Ett flertal företrädare för statliga myndigheter ger liknande omdömen och KBM betecknas av någon som en organisation som kommer efter och säger vad som gjordes fel. Flera svaranden pekar även på den problematik som uppstår i samband med KBM:s fördelning av medel för verk- samhet som faller inom andra myndigheters ansvar. I under- sökningen anser flera myndighetsföreträdare att denna process är omfattande, tidskrävande och alltför detaljreglerad. Vissa myndig- hetsföreträdare menar dessutom att KBM inte har kompetens att hantera sådan detaljstyrning. Andra myndighetsföreträdare menar att det är märkligt att en myndighet ska styra sektorsmyndigheter- nas krisberedskapsarbete, utan att ha ansvar för verksamheten som istället åvilar den ansvariga myndigheten. I något fall påstås det t.o.m. att KBM bedriver verksamhet som är överlappande gentemot den som andra myndigheter bedriver och dessutom drar ner på de medel som fördelas från anslaget 7:5 Krisberedskap för att själva bedriva i stort sett motsvarande verksamhet. I vad mån dessa upp- fattningar har sin grund i de prioriteringar som KBM med nöd- vändighet måste göra kan utredningen inte avgöra. Enligt vad utredningen erfarit delar dock KBM uppfattningen att hanteringen av de medel som fördelas från anslaget 7:5 Krisbered- skap är alltför omfattande. SRV får i undersökningen till stor del samma omdömen som KBM vad avser arbetet gentemot kommuner, landsting och länsstyrelser. Kunskapen och kännedomen om den verksamhet som bedrivs är relativt låg bortsett från utbildningsverksamheten med vilken SRV är starkt förknippad. Företrädarna för de statliga myndigheterna framhåller att SRV tillhandahåller bra utbildning, men framförs synpunkter på att SRV är sämre på att stödja andra myndigheter i deras utbild- ning. Det kan konstateras att ju mer en myndighet har regelbunden samverkan med SRV, desto mer positiv är myndighetsföreträdaren i sina åsikter. De vanligaste negativa åsikterna gäller att SRV förefaller ha otydliga gränser för sitt ansvarsområde och en oklar ansvarsfördel- ning gentemot andra myndigheters verksamhet. I den kvalitativa undersökningen framkommer uppfattningen att SRV har en ten- dens att utöka sin verksamhet och ignorera överenskommelser eller en sektorsmyndighets formella ansvarsområde. Vissa intressenter framför att det är svårt att samarbeta på lika villkor, eftersom SRV helst vill styra själv. Styrelsen för psykologiskt försvar I den kvalitativa undersökningen framkommer att SPF som myndighet är okänd. Den verksamhet som SPF bedriver rör en begränsad mängd aktörer och SPF är så pass liten att det av myn- dighetsföreträdarna uppfattas som att den borde ha svårt att fun- gera som självständig myndighet. Den verksamhet SPF bedriver inom mediesektorn ges goda betyg av de företrädare inom medie- sektorn som intervjuats. Det resultat som framkommer i den intressentundersökning som utredningen låtit göra är nedslående. Även om sådana resultat ska tolkas med viss försiktighet, stöds resultatet till stora delar av annan information som delgivits utredningen. Utredningen finner det anmärkningsvärt att den verksamhet som KBM och SRV bedri- ver gentemot kommuner och länsstyrelser inte är mer känd för berörda och får så förhållandevis låga betyg. Att KBM prioriterat arbetet gentemot de statliga myndigheterna och att SRV svarar för tillsyn, vilket inte alltid är en populär uppgift, kan till del förklara resultatet. Myndigheterna har också uppgifter som innebär otydliga gränssnitt mot andra verksamheter. I den intressentundersökning som utredningen låtit göra har det också framkommit att många myndighetsföreträdare anser att pro- cessen runt fördelningen av anslaget är krånglig, byråkratisk samt att det är märkligt att KBM fördelar så stor andel av medlen till den egna myndigheten. Kommunerna och länsstyrelserna är viktiga aktörer inom kris- hanteringssystemet och i arbetet inom området skydd mot olyckor. Det är därför inte tillfredsställande att myndigheterna når ut till dessa aktörer i så låg utsträckning. Dessutom är det allvarligt att det inte sker en bättre samordning mellan KBM och SRV. Utredningen har under arbetets gång identifierat ett antal områden där det föreligger behov av utveckling och förtydliganden. Inom SRV:s område gäller detta främst utbildningsområdet och myndig- hetens administration. Till frågan om administrationen åter- kommer utredningen i kapitel 10. Inom KBM:s område har utred- ningen funnit att den nuvarande planeringsprocessen avseende anslaget 7:5 Krisberedskap måste anses omodern och ineffektiv, detta trots att den förenklats sedan den introducerades. Utred- ningen har också funnit att den nuvarande ordningen med risk- och sårbarhetsanalyser för statliga myndigheter behöver utvecklas. Även om förbättringar har genomförts successivt, är det enligt utredningens mening angeläget att utveckla modellen så att ett tyd- ligare ansvar läggs på de enskilda myndigheterna. Utredningen lämnar därför ett antal förslag i syfte att stärka och utveckla arbetet inom främst krisberedskapsområdet. Dessa är dock till viss del av generell natur och har därigenom i dessa delar även bäring på arbetet inom området skydd mot olyckor. Förslagen utgör ingen ändring av krishanteringssystemet som sådant, utan avser krisberedskapsarbetet. En grundläggande utgångspunkt för utredningens förslag är behovet av att stärka och tydliggöra ansva- ret för krisberedskapsarbetet i samhället, framförallt på statlig nivå. Förändringarna ska också bidra till att utveckla och tydliggöra ansvaret för utvecklingen av en generell förmåga vilken krävs för att möta de olyckor, hot och risker som samhället står inför (jmf kapitel 6). 7.3.1Tillämpningen av ansvarsprincipen och tvärsektoriell samordning Utredningen föreslår en striktare tillämpning av ansvars- principen och en tydligare tvärsektoriell samordning. Som tidigare redovisats bygger det svenska systemet för att hantera kriser på de ordinarie förvaltningsstrukturerna och på tre principer – ansvarsprincipen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. Såväl i arbetet med att stärka förmågan för att hantera kriser som i arbetet med att minska antalet olyckor, krävs åtgärder inom en rad olika samhällssektorer. Verksamheten inom områdena skydd mot olyckor och krisberedskap har båda således element som är av sektorsövergripande karaktär. För att både det förberedande och det operativa arbetet vid en kris eller olycka ska kunna bedrivas effektivt krävs också en god samverkan mellan sektorerna. Det sektorsövergripande arbetet bör, enligt utredningens bedömning, inte innebära att en myndighet övertar andra myndigheters ansvar, eftersom ansvarsprincipen då skulle åsidosättas. Utredningen kan emellertid konstatera att detta delvis sker och att det finns strukturer i dagens system som skapar en situation där sektors- myndigheternas ansvar är otydligt. Utredningen menar därför att sektorsmyndigheterna i betydligt högre utsträckning måste beakta olycks- och krisberedskapsperspektivet i det arbete som bedrivs inom respektive sektor. Detta är viktigt för att arbetet med att utveckla krisberedskapen och minska antalet olyckor ska bli effektivt och att de mål som riksdag och regering slagit fast ska kunna uppnås. Mot bakgrund av de olyckor, hot och risker som samhället står inför är det särskilt viktigt att såväl krisberedskapsarbetet som arbetet med skydd mot olyckor utgör en integrerad del av den ordinarie verksamheten hos olika myndigheter. Detta särskilt efter- som det för att möta dessa hot och risker torde krävas ett brett spektra av åtgärder och inkluderar ett flertal aktörer och samhälls- sektorer. Arbetet inom dessa områden kan alltså inte ses som åt- skilt från övriga åtgärder som vidtas. I den intressentundersökning som utredningen låtit göra fram- kommer att andra myndigheter uppfattar att framförallt SRV, men även KBM, vidtar åtgärder som rimligen faller på respektive sek- torsmyndighet att utföra. Utredningen har t.ex. funnit att framför- allt KBM inom ramen för sin forskningsverksamhet beställer forskning som rimligen bör åvila en viss sektor. Detta måste tolkas som ett uttryck för de delar av myndigheternas uppdrag som kopplas till den sektorsövergripande verksamheten. Utredningen har vidare funnit att det finns strukturer som ska- par otydlighet och bidrar till svårigheter med att upprätthålla tillämpningen av ansvarsprincipen och därigenom de olika myndig- Fördelningen av medel via anslaget 7:5 Krisbered- skap utgör ett exempel på detta. Utredningen kan konstatera att det finns risk för att systemet med fördelning av medel inte leder till den eftersträvade effekten av förbättrad samverkan och samordning vid kriser. Ett exempel är fördelningen av medel mellan myndig- heterna, där de tre i utredningen ingående myndigheterna erhåller av de fria medlenTPF1FPT på anslaget 7:5 Krisberedskap. Systemet med fördelning av medel över ett särskilt anslag har emellertid inneburit möjligheter att vidta förberedande åtgärder vid olika myndigheter, vilka sannolikt inte kommit tillstånd i annat fall. I och tillämpas sektorsansvaret och därigenom ansvarsprincipen, striktare än vad som är fallet i . Enligt vad utredningen erfarit ger detta en enkel struktur med en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna. De sektorsvisa åtgär- derna, som behöver vidtas enligt ansvarsprincipen, måste anses vara av vikt för att minska sårbarheten och förebygga antalet olyckor i samhället samt för att utveckla en generell förmåga att hantera olika typer av händelser. Utredningens överväganden och förslag Mot bakgrund av de principer som finns för det svenska krisbered- skapsarbetet och vad som angetts ovan föreslår utredningen en striktare tillämpning av ansvarsprincipen. Detta innebär att sek- torsmyndigheterna måste ta det ansvar som redan åligger dem och därigenom ansvaret för åtgärder för att minska antalet olyckor och krisberedskapsåtgärder. Utredningens förslag i denna del innebär ingen förändring av rådande principer, utan enbart att de etablerade principerna ska tillämpas mer strikt. Kommuner, landsting och statliga myndigheter har ett direkt ansvar för att bedriva sin verksamhet på ett sådant sätt att det finns en förmåga att hantera större och mindre händelser. Det är utred- ningens bestämda uppfattning att åtgärder inom såväl krisbered- skapsområdet som området skydd mot olyckor måste utgöra en integrerad del av den ordinarie verksamheten för att få avsedd effekt. Detta innebär bl.a. att sektorsmyndigheterna måste ta ett 1TP PT I och med att en andel av medlen på anslaget 7:5 Krisberedskap är uppbundna i investeringar, kommunersättning, avgiftsmedel etc. utgör de rörliga medlen på anslaget endast en del av anslaget. ökat ansvar för såväl sårbarhetsreducerande åtgärder, vilket får anses ligga inom ramen för det ansvar som myndigheterna redan har, som för krisberedskapsåtgärder inom respektive sektor. Kris- beredskap måste därför beaktas på samma sätt som t.ex. skydd mot olyckor eller jämställdhet, exempelvis när sektorsvisa strategier utarbetas eller handlingsplaner utformas. Finns dessutom tydliga mål för och krav för den verksamhet som myndigheterna ska bedriva underlättas och ges en tydlighet i arbetet inom respektive sektor. En striktare tillämpning av ansvarsprincipen möjliggör och stäl- ler krav på respektive sektorsmyndighet att ta ett större ansvar för mer konkreta åtgärder som exempelvis kunskapsuppbyggnad, kompetensutveckling och utveckling av krishanteringsförmågan. En striktare tillämpning av ansvarsprincipen innebär emellertid inte att behovet av samverkan mellan de olika sektorsansvariga myndigheterna minskar. Däremot blir det tydligt hur ansvaret dem emellan fördelas. Det finns till och med starka skäl som talar för att i det förebyggande och förberedande arbetet söka överbrygga de negativa effekter av beroendeförhållanden som kan finnas mellan de sektorer som myndigheterna ansvarar för. Ett exempel på inbördesberoenden som ofta lyfts fram är el, tele och IT. Utredningen bedömer att det vid mer omfattande händelser kan uppstå situationer där sektorsmyndigheternas möjligheter att ta sitt ansvar fullt ut försvåras. Detta beror på att sådana händelser slår igenom flera sektorer och en åtgärd som kan anses rätt utifrån en myndighets ansvar kan ge upphov till negativa konsekvenser för en annan myndighet. För att minimera riskerna för denna typ av utveckling vid hanteringen av en händelse krävs ett tvärsektoriellt perspektiv på såväl hantering som förberedelser. En striktare tillämpning av sektorsansvaret behöver således kompletteras med en väl fungerande tvärsektoriell samordning i det förberedande arbetet. Samordning behövs både inom och på myndighetsnivå. Krav på att myndigheterna ska samverka i dessa situationer återfinns också dels genom allmänna riktlinjer vilka regleras i exempelvis förvaltningslagen (1986:223), dels i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd bered- skap. Utan tvärsektoriell samordning finns risk för subopti- meringar, dubbleringar och för att synergier inte kan tillvaratas. En tvärsektoriell samordning är också viktig för att säkerställa att de olika, ofta specialiserade, sektorerna kan fungera tillsammans och för att säkerhetsarbetet ska beaktas ur ett helhetsperspektiv. Ett redskap för samordning mellan olika aktörer inom olika sektorer finns genom de så kallade samverkansområdena. Dessa två element, ett tydligt sektorsansvar och en väl fungerande tvärsektoriell samordning av förberedelsearbetet, innebär en ren- odling och utveckling av den struktur som finns för krisbered- skapsarbetet och är två viktiga utgångspunkter för denna utredning. Utredningen menar att en sådan utveckling tydliggör ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i och med att ansvars- principen tillämpas. Sektorsmyndigheterna får därigenom ett tyd- ligt ansvar för såväl större som mindre händelser. På samma gång skapas en renodlad funktion med ansvar för att följa upp och utvärdera arbetet samt för tvärsektoriell samordning i det förbere- dande arbetet och för de rent sektorsövergripande frågorna. De förslag som utredningen lämnar vad avser tillämpningen av ansvarsprincipen och en tydlig tvärsektoriell samordning innebär således ett tydliggörande av ansvaret för arbetet inom området och en tydligare funktion för samordning än dagens. En utveckling av systemet för krisberedskapsarbetets bedrivande är också viktig för att möta den internationella utvecklingen där säkerhetsfrågorna ofta hanteras utifrån ett helhetsorienterat syn- sätt, med bl.a. flera sektorsövergripande handlingsplaner. Utredningen föreslår att kravet enligt förordningen om kris- beredskap och höjd beredskap att upprätta risk- och sårbarhets- analys avskaffas och ersätts med krav i regleringsbrev. Vidare föreslår utredningen att analyserna ska sändas till en ansvarig myndighet, som får till uppgift att påtala brister. En kopia av analysen ska sändas till regeringen. Utredningen föreslår också att möjligheterna att på nivå samordna arbetet med handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddnings- tjänst enligt lagen om skydd mot olyckor och planering för händelser enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd bered- skap ska ses över. Risk- och sårbarhetsanalyser inom statlig sektor Utredningen har kunnat konstatera att modellen med risk- och sårbarhetsanalyser har vissa brister. Statskontoret har t.ex. på uppdrag genomfört en studie av risk- och sårbarhetsanalyserna avseende myndigheterna under Finans- departementet. I denna studie framkommer bl.a. att mindre än hälften av myndigheterna upprättar en risk- och sårbarhetsanalys. Vidare konstaterades att sårbarheter var bristfälligt analyserade och att flera myndigheter identifierar samma risker. Utredningens överväganden och förslag Utredningen gör bedömningen att det nuvarande systemet med risk- och sårbarhetsanalyser behöver utvecklas och lämnar därför ett förslag på hur detta skulle kunna ske. För de statliga myndig- heterna föreslår utredningen att kravet på att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys ersätts med en skyldighet för varje sakdeparte- ment att avgöra om en sådan analys ska upprättas. Att ansvaret för detta förs till respektive sakdepartementet är en konsekvens av den striktare tillämpningen av ansvarsprincipen. En utgångspunkt för vilka myndigheter som ska upprätta analyser är att kravet minst bör omfatta de myndigheter som pekas ut i bilagan till förordningen om krisberedskap och höjd beredskap. bör dock kunna komma i fråga. Utredningen menar att det med ett sådant system skapas möjligheter att anpassa kraven efter behov. Exempelvis kanske vissa myndigheter enbart bör upprätta analysen och i stället för en analys rapportera åtgärder som vid- tagits för att avhjälpa identifierade brister.