sou · GVB331 · 2008-01-01 00:00:00 — Myndigheten får också ansvar för till- syn och utveckling av samhällets räddningstjänst och krisberedskap samt för att upprätthålla en operativ förmåga vad avser förstärknings- resurser och internationella insatser. Den nya myndighetens uppdrag spänner över ett brett spektra av händelser och sträcker sig från det förebyggande och orsaksmini- merande till normalisering och lärande efter en händelse. Det område som den nya myndigheten kommer att ansvara för blir då hela kedjan av åtgärder från förebyggande till normaliserande åtgärder. Utredningen menar att ett sådant arbete bidrar till att stärka såväl olika delar i kedjan som helheten. Den nya myndig- heten kommer därigenom att verka utifrån ett helhetsperspektiv vad avser olyckor, hot och risker inom hela hotskalan, från de mer vardagliga till de händelser som ger svåra konsekvenser. Myndig- hetens verksamhet sträcker sig också från säkerhet på individnivå till samhällets säkerhet. Den verksamhet den nya myndigheten ska bedriva bör, så långt det är möjligt, utgöra en sammanhållen process med de åtgärder som vidtas för att förhindra, begränsa och hantera de konsekvenser som olika händelser i hotspektrat kan ge upphov till. Den förmåga som byggs för de fredstida händelserna utgör också grunden för förmågan att hantera en situation med höjd beredskap. En naturlig förlängning av myndighetens nationella uppdrag är att den nya myndigheten även bidrar till det internationella säker- hetsarbetet, bl.a. genom att lindra humanitärt lidande i samband En myndighet för säkerhet och beredskap? med katastrofer utomlands. Myndigheten ska också utgöra ett samlat stöd och vara kontaktpunkt såväl nationellt för kommuner och regionala myndigheterna såväl som i det internationella sam- arbetet. Likaledes bör myndigheten ansvara för de internationella frågor som faller inom myndighetens verksamhet nationellt. Utredningen har ovan redovisat myndighetens uppdrag men har valt att inte ta fram förslag till nya mål för den verksamhet som ska bedrivas vid den nya myndigheten eftersom mål och inriktning för verksamheten beslutas av regering och riksdag. Utredningen har dock pekat på att de befintliga målen i allt väsentligt syftar till samma sak och att det genom ett mål istället för flera skapas bättre förutsättningar att bedriva arbetet utifrån ett helhetsperspektiv. På grundval av de förslag till uppdrag och uppgifter som utredningen lämnar, bör verksamhetsmålen ses över. Myndighetens uppgifter redovisas i kapitel 9. 9Den nya myndighetens verksamhet Utredningen har som redovisats i kapitel 8 föreslagit att en ny myndighet med ansvar för områdena krisberedskap, skydd mot olyckor och civilt försvar bör inrättas. Myndighetens uppgifter inom dessa områden utvecklas nedan. 9.1Krisberedskap, skydd mot olyckor och civilt försvar Utredningen föreslår att den nya myndigheten blir central förvalt- ningsmyndighet för frågor rörande skydd mot olyckor, krisbered- skap och civilt försvar. KBM:s, SRV:s och SPF:s nuvarande verksamhet inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar redovisas i sin helhet i kapitel 3 5. Utredningens överväganden och förslag Utredningen ser betydande samordningsfördelar med att kris- beredskapsverksamheten sker integrerat med arbetet inom området skydd mot olyckor. Krisberedskapsarbetet utgör tillsammans med arbetet inom området skydd mot olyckor en helhet för de olyckor och kriser som kan drabba individer eller samhället. Ansvaret för arbetet inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar bör enligt utredningens uppfattning föras till den nya myndigheten. Utredningen har identifierat flera områden där det finns betydande synergier mellan den verksamhet som SRV bedri- ver och den verksamhet som KBM bedriver. Exempel på sådana områden är arbetet med naturolyckor och arbetet med far- liga ämnen, där myndigheterna bedriver verksamhet var och en utifrån sina utgångspunkter. Utredningen menar att det arbete som Den nya myndighetens verksamhet bedrivs kan ske utifrån ett bredare perspektiv genom att dessa verksamheter samlas i en ny myndighet. På så sätt skapas förutsätt- ningar att stärka och utveckla arbetet inom respektive område och utifrån ett helhetsperspektiv. Det systematiska arbetet inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar i samhället handlar dels om privata och offentliga aktörers egna förmågor, dels om att skapa förutsätt- ningar för en bättre förmåga att hantera mer omfattande händelser som kräver sektorsövergripande insatser. Arbetet inkluderar åtgär- der i alla faser från sårbarhetsreducerande och förebyggande till normaliserande på såväl operativ som strategisk nivå. En central del av den nya myndighetens uppgifter är att verka för just ett syste- matiskt arbete inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Detta i syfte att minska risken för och konse- kvenserna av olyckor och kriser. Att säkerhetsfrågor beaktas i ett systemperspektiv och att kopplingen mellan de olika nivåerna i samhället fungerar på ett effektivt sätt är en viktig uppgift för den nya myndigheten. Den nya myndigheten bör vidare ha det övergripande ansvaret för det förebyggande och sårbarhetsreducerande arbetet samt ha det övergripande ansvaret för arbetet med att utveckla förmågan att i samhällsviktig verksamhet motstå allvarliga störningar. Arbe- tet bör bedrivas systematiskt och tvärsektoriellt på internationell, nationell, regional och lokal nivå. Samverkan med olika myndig- heter, kommuner, landsting, företag och frivilliga organisationer utgör därmed en viktig del av myndighetens arbete. Myndigheten ska svara för utveckling av förmågan inom räddningstjänst- och krishanteringsområdena. Ett sådant arbete inkluderar bl.a. led- nings-, metod- och förmågeutveckling samt att tillse att samhällets räddningstjänst- och krishanteringsorgan arbetar och samverkar effektivt. Detta arbete inkluderar såväl förmågan att leda, samordna och informera vid händelser som förmågan att genomför operativa insatser. För detta ändamål ska myndigheten föra ut erfarenheter och utveckla metoder för att stödja olika aktörer i deras arbete. Detta inte minst mot bakgrund av det geografiska områdesansvar som åvilar kommuner och länsstyrelser. Metodutvecklingen inom räddningstjänst- och krishanterings- området bör ha en nära koppling till den forskning som den nya myndigheten bör ansvara för, se vidare avsnitt 9.6. På motsvarande sätt som föreligger därför ett behov av att stödja lokal, regio- nal och i viss mån statlig nivå genom forskning och utveckling av Den nya myndighetens verksamhet metoder, teknik, taktik vid insatser samt ledning och organisation. Staten måste ta ett ansvar för denna utveckling eftersom det på eller regional nivå inte finns vare sig kapacitet eller resurser att svara för detta. Utredningen anser dock att det är vik- tigt att både den kommunala nivån och de statliga myndigheter som har uppgifter inom räddningstjänst- och krishanterings- området i ökad utsträckning tar del av och bidrar till denna utveck- ling. Förmedling av kunskap sker bl.a. via utbildning, men den nya myndigheten måste inrikta sitt arbete på att i ökad utsträckning nå ut till befintlig personal inte minst inom räddningstjänsterna. Den nya myndigheten bör också föra ut erfarenheter från såväl natio- nella som internationella räddnings- och biståndsinsatser för att sprida best-practice och nya metoder, se vidare avsnitt 9.4. Utredningen noterar också att det inom metod och teknikområ- det finns behov av att i ökad utsträckning arbeta med att utveckla nationella standarder för att främja interoperabiliteten mellan räddningstjänsterna på nivå. Vidare anser utredningen att den nya myndigheten bör överta SRV:s uppgift att analysera och sammanställa sektorns miljöpåver- kan samt ansvaret att ta fram förslag på åtgärder för att minska den negativa miljöpåverkan. Ett ansvar för den nya myndigheten blir också att svara för de åtgärder som vidtas inom området civilt försvar, som exempelvis befolkningsskydd, beredskapslager och samverkan med Försvars- makten kring totalförsvarsplanering. Utredningen kan konstatera att den verksamhet som bedrivs inom detta område är mycket begränsad till följd av den hotbild som finns mot . Om det skulle uppstå behov av att ändra denna bedömning utgörs en mycket viktig grund för den svenska förmå- gan att möta dessa händelser av den förmåga som finns inom kris- beredskaps- och räddningstjänstområdena. Utredningen ser mot denna bakgrund att den nya myndigheten bör ansvara för de åtgär- der som fortfarande behöver vidtas inom ramen för det civila för- svaret. En naturlig del av myndighetens arbete är också att svara för expertstöd inom sitt verksamhetsområde till andra aktörer. Den nya myndighetens arbete ska därigenom bidra till att öka sam- hällets förmåga att förebygga, motstå och hantera olyckor och kri- ser. Utredningen anser att den nya myndigheten bör ges ansvar för sådan internationell verksamhet som faller inom dess verksamhets- Den nya myndighetens verksamhet område, såvida denna inte åvilar andra myndigheter. För den nya myndigheten handlar det exempelvis om arbete inom NATO/PFF och EU. 9.2Specifika uppgifter inom områdena krisberedskap och skydd mot olyckor 9.2.1Brandfarliga och explosiva ämnen och Seveso Utredningen föreslår att den nya myndigheten blir central förvalt- ningsmyndighet för frågor rörande brandfarliga och explosiva varor samt för åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- varliga kemikalieolyckor (Seveso). Utredningen föreslår vidare att möjligheterna att samla arbetet med farliga ämnen ska ses över. Olyckor med farliga ämnen ses som en av samhällets största risker med stor potential till skador på både liv, hälsa och miljö. I kom- munernas handlingsprogram anges kemikaliehantering oftast som en stor risk. SRV arbetar med farliga ämnen i syfte att både före- bygga olyckor och att begränsa konsekvenserna om en sådan olycka inträffar. Vidare har SRV ansvaret för att hålla samman arbetet bl.a. inom områdena brandfarliga och explosiva varor och Seveso. Förebyggande verksamhet med farliga ämnen redovisas i detta avsnitt medan åtgärderna för att hantera en olycka behandlas i avsnitt 9.2.2. Utredningens överväganden och förslag De tre lagstiftningarna lagen (2006:263) om transport av farligt gods, lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) omfattar säker- het och hantering av farliga ämnen. Utöver dessa lagar finns emel- lertid annan lagstiftning som omfattar farliga ämnen, såsom exem- pelvis (1998:808), förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer samt regleringar rörande kemiska, biologiska och nukleära ämnen och hanteringen av dessa. Detta innebär att lagstiftningen rörande farliga ämnen inte Den nya myndighetens verksamhet hanteras av en myndighet. Vissa delar av lagstiftningarna komplet- terar emellertid varandra, som t.ex. lagen om brandfarliga och ex- plosiva varor och lagen (2003:788) om skydd mot olyckor. Ett annat exempel är Sevesolagstiftningen och . Utredningen kan också konstatera att det inom EU (REACH) och FN pågår arbeten som kommer att påverka den svenska kemi- kalielagstiftningen. En utredningen har aviserats för att se över vilka förändringar REACH innebär för den svenska lagstiftningen inom kemikalieområdet. kommer framförallt att avse bestämmelser, men kommer också att behöva pröva behovet av ändringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor samt Sevesolagstiftningen. Utredningen anser att det finns skäl att överväga om hela eller delar av ansvaret för farliga ämnen inom SRV kan föras till någon annan myndighet för att på så sätt renodla verksamheten i den nya myndigheten. Genom att samla ansvaret för vissa lagstiftningar eller ett område hos en myndighet skulle det normerande arbetet kunna bedrivas utifrån en helhetssyn, vilket skulle underlätta för de näringsutövare som ska följa regelverken. Utredningen har över- vägt möjligheten att föra hela verksamheten inom området farliga ämnen till Kemikalieinspektionen. En myndighet vilken har till uppgift att lämna stöd till kommuner och länsstyrelser i deras kemikalietillsyn samt begränsa riskerna med kemikalier. Inspektio- nens verksamhet är dock främst inriktad mot kemikaliers effekter för hälsan och arbetar med kemikaliers hälsovådlighet. SRV där- emot arbetar med kemikaliers fysiologiska egenskaper och dess inneboende risk för brand och explosioner, vilket i sin tur kan generera räddningsinsatser. En överföring av ansvaret för exempelvis Sevesolagstiftningen till Kemikalieinspektionen skulle därför innebära att en helt ny typ av uppgifter fördes till inspektionen. Det skulle då bli en myndighet med ett mycket bredare uppdrag än dagens – en inspektion för farliga ämnen. En sådan inspektion skulle omfatta såväl ett olycks- och miljöperspektiv som ett hälsoperspektiv. Ett sådant förslag kräver enligt utredningens bedömning en djupare analys och har heller inte legat inom ramen för utredningens uppdrag. Utred- ningen kan dock se att det finns skäl att pröva behovet av om ansvaret inom området kan samlas till en myndighet i samband med att området farliga ämnen ses över, se vidare avsnitt 9.2.2. I ett sådant sammanhang är det dock viktigt att beakta att den nya myn- digheten bör kunna lämna stöd till räddningsinsatser vid olyckor Den nya myndighetens verksamhet med farliga ämnen. Utredningen redovisar nedan överväganden och förslag avseende den verksamhet som utredningen anser ska bedri- vas av den nya myndigheten. Brandfarliga och explosiva varor När det gäller tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor hanteras denna till största delen av kommunerna och sker integrerat med tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor. I sam- band med den senaste översynen av lagen om brandfarliga och explosiva varorTPF1FPT föreslogs bl.a. att kommunernas ansvar skulle utökas till att omfatta även ansvaret för tillstånd och tillsyn avse- ende förvaring av och handel med explosiva varor. I kommunerna är det ofta samma personer som utför tillsyn en- ligt lagen om skydd mot olyckor och lagen om brandfarliga och explosiv varor och tillsynen utförs . Utredning bedömer att det därför finns skäl att bibehålla kopplingen mellan ovan nämnda regelverk. Dessutom anser utredningen att det finns skäl att i så hög utsträckning som möjligt underlätta stödet till kommu- nerna och låta en aktör, den nya myndigheten, hantera detta. Utredningen anser därför att ansvaret för brandfarliga och explo- siva varor framgent bör handhas av den nya myndigheten. Utredningen har erfarit att industrin anser att handläggnings- tiderna för frågor rörande brandfarliga och explosiva ämnen har ökat sedan verksamheten fördes från till SRV. Detta kan orsaka problem för viss industri som har produkter vilka snabbt behöver omsättas i produktion orsaka problem. Utredningen kan efter en genomgång konstatera att situationen med långa handläggningstider är känd och uppmärksammad av SRV:s ledning. Vidare kan konstateras att de genomsnittliga hand- läggningstiderna initialt ökade när verksamheten fördes över till SRV 2001, men att de ligger på en lägre nivå än när Spräng- ämnesinspektionen var en egen myndighet. Utredningen anser att det är angeläget att handläggningstiderna för klassificerings- och tillståndsärenden är sådana att de inte negativt påverkar industrin och att tillsyn inom området sker med regelbundna intervaller. I detta sammanhang menar utredningen att det är angeläget att en kontinuerlig uppföljning sker för att säkerställa acceptabla hand- läggningstider. 1TP PT SOU 2006:16 Den nya myndighetens verksamhet Syftet med sevesolagstiftningen är att förebygga och begränsa all- varliga kemikalieolyckor samt följderna av sådana olyckor för män- niskors hälsa och miljön. Genom det krav som finns avseende en integrerad miljö- och säkerhetsprövning får säkerhetsfrågorna en mer framskjuten plats och behandlas på ett mer systematiskt sätt en tidigare. I fråga om operativ tillsyn enligt och enligt Sevesolagstiftningen svarar den kommunala och regionala nivån för tillsyn av miljöfarlig verksamhet. har det centrala tillsynsansvaret enligt , även om flera andra myndig- heter också bedriver tillsyn med stöd av . SRV har det centrala ansvaret för tillsyn enligt Sevesolagstiftningen och lagen om skydd mot olyckor. Utredningen kan konstatera att en liknande tillsynsorganisation tillämpas på både miljö- och säkerhetsområdet. Utredningen har därför funnit skäl att överväga huruvida det centrala ansvaret för tillsynen enligt Sevesolagstiftningen bör handhas av den nya myn- digheten eller om ansvaret kan flyttas till . Frågan huruvida SRV eller skulle ha tillsyns- ansvaret för Sevesolagstiftningen övervägdes redan av Utredningen om kemikalieolyckor (SOU 1998:13). Denna utredning föreslog att SRV skulle bli central förvaltningsmyndighet med hänvisning till SRV:s övergripande roll i samhällets olycks- och skadeföre- byggande arbete. å sin sida bedömdes inte ha något särskilt ansvar för säkerhetsfrågor, utan enbart ansvaret för miljöskydd. Utredningen om kemikalieolyckor konstaterade att: Någon skarp gränslinje mellan SRV:s centrala tillsynsansvar enligt räddningstjänstlagen, Sevesolagen och centrala till- synsansvar enligt miljöskyddslagstiftningen inte kommer att finnas. De båda tillsynsområdena kommer i många avseenden att gå i varandra och båda myndigheternas specialkompetens kommer att behöva utnyttjas. Det är därför viktigt att de båda myndigheterna kan utveckla ett nära och förtroendefullt samarbete.TPF2FPT Utredningen anser att ansvaret för frågor rörande Sevesolagstift- ningen skulle kunna flyttas till , men att detta skulle innebära att måste bygga upp en helt ny kompetens inom olycksområdet. Sevesolagstiftningen tar dessutom sikte på sådana typer av händelser som ligger inom den nya myn- 2TP PT SOU 1999:13, s. 114 Den nya myndighetens verksamhet dighetens ansvarsområde och har en stark koppling till den verk- samhet som bedrivs inom ramen för skydd mot olyckor. Utred- ningen föreslår därför att ansvaret för frågor rörande sevesolag- stiftningen och därtill hörande ansvar överförs till den nya myn- digheten. 9.2.2Farliga ämnen (CBRN) Utredningen föreslår att den nya myndigheten ges uppdraget att svara för samordning av planering och förberedelser för oönskade händelser med farliga ämnen. Myndigheten ska även svara för expertstöd och materiella förstärkningsresurser vid olyckor med farliga ämnen. Utredningen föreslår också att det inrättas ett råd – i stället för som flera olika – som samlar berörda aktörer för arbetet med farliga ämnen. Vidare föreslår utredningen att området farliga ämnen ses över i syfte att säkerställa att synergier tas till vara och för att säkerställa en operativ förmåga. Utredningen behandlar nedan frågor rörande förmågan att hantera en händelse med farliga ämnen oavsett om denna händelse uppstår till följd av en olycka, naturlig smittspridning eller någon form av antagonistisk handling. Ansvaret för att förhindra och förebygga olyckor med farliga ämnen vilar på ett flertal myndigheter samt de som använder och hanterar dessa ämnen. Ansvaret för att begränsa och hantera avsiktlig eller oavsiktlig spridning av farliga ämnen ligger på flera aktörer: i första hand den kommunala räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt polisen, som alla har ett operativt ansvar. Därtill kommer de aktörer som ska hantera en händelse med ett ofta mer gradvis eskalerande händelseförlopp som utbrott av smitta hos människor och djur, radiologiska olyckor eller förgiftning av livsmedel. I de flesta fall är det expertmyndigheter som , , och som har huvudansvaret för konsekvenshanter- ingen. Arbetet involverar således en mängd myndigheter men också organisationer och näringsliv. En god förmåga att hantera avsiktlig Den nya myndighetens verksamhet eller oavsiktlig spridning av farliga ämnen kräver en effektiv sam- ordning av planering, förberedelser samt en väl övad samverkan mellan dessa. Framförallt är samverkan mellan operativa aktörer och experter viktigt när en händelse med farliga ämnen inträffar. Det måste också beaktas att händelseförlopp vid ett utsläpp av far- liga ämnen beror på faktorer som plats, tid, årstid, omfattning av utsläppet samt vilket ämne det rör sig om. Utredningens överväganden och förslag Regeringen och svenska myndigheter gör bedömningen att sannolikheten för att en antagonistisk handling där farliga ämnen används och riktas mot eller svenska intressen är låg. Hot- bilden såvitt avser terrorism och gränsöverskridande kriminalitet kan dock snabbt förändras och riskerna måste därför alltid beaktas. Risken för olyckor med farliga ämnen är däremot ständigt när- varande, exempelvis vid industri eller under transporter. eller svenskar kan även drabbas vid händelser i vår geografiska när- het, exempelvis vid en kärnkraftsolycka, vid internationella insatser eller vid vistelser i andra länder. Risken för en framtida influensa- pandemi måste också beaktas. Samhällsutvecklingen kan därutöver medföra nya och ändrade hot- och riskbilder. Vidare kan den höga graden av teknisk komplexitet i exempelvis övervaknings-, styr- och kommunikationssystem öka samhällets sårbarhet. Ett längre bortfall av elleveranserna kan t.ex. både skapa farliga situationer och förhindra eller försämra möjligheterna att avhjälpa skadan. Utredningen kan mot bakgrund av ovanstående konstatera att det i samhället måste finnas en god förmåga att möta en situation med farliga ämnen oavsett om dessa kommit ut avsiktligt eller oav- siktligt. En händelse med farliga ämnen kan involvera en rad olika aktörer beroende på vad det är för typ av ämne som kommit ut, utsläppets omfattning och var utsläppet skett. För en väl fungerande förmåga att hantera utsläpp av farliga ämnen finns behov av samordning och samverkan, t.ex. avseende interoperabiltiet men också mera lång- siktiga utvecklingsåtgärder så som investeringar, forskning, utbild- ning och övning. Utredningen anser att det finns ett behov av att tillvarata syner- gier mellan det stora antal aktörer som finns inom området, dels i syfte att stärka förmågan totalt sett, dels i syfte att undvika onödiga Den nya myndighetens verksamhet dubbleringar av kapaciteter. KBM har också i uppdragTPF3FPT att se över bl.a. vilka resurser som finns tillgängliga nationellt, inventera till- gång till och behov av expertstöd, laboratoriekapacitet samt hot- bildsanalyser. I uppdraget ingår även att kartlägga befintliga natio- nella expertresurser vad avser farliga ämnen (CBRN) samt behovet av ytterligare expertstöd. Uppdraget ska redovisas senaste . som utredningen har haft till sitt förfogande har det inte funnits möjlighet att tillfullo analysera och granska områ- det farliga ämnen i sin helhet. Utredningen ser heller inga skäl att föregripa den översyn som KBM har i uppdrag att genomföra, men kan mot bakgrund av den stora mängd aktörer som finns inom området konstatera att det finns skäl att se över dels hur synergier kan tas tillvara, dels säkerställa en operativ förmåga inom området. Det kan dock konstateras att det för att insatserna ska kunna genomföras effektivt krävs ett väl fungerande samarbete mellan bl.a. räddningstjänst, polis, sjukvård, tull, kustbevakning och när- ingslivet. Möjligheterna till gemensamma lösningar bör därför undersökas. Utredningens förslag nedan koncentreras dock till den verksamhet och det ansvar som SRV och KBM bedriver och har inom området . Utredningen gör bedömningen att det finns behov av samord- ning av planering och förberedelser i syfte att åstadkomma en effektiv samverkan vid en händelse med farliga ämnen.