sou · GWB336 · 2008-04-09 00:00:00 — Till dessa cirka 2 000 nätpoker- spelare ställdes frågor om spelmönster m.m. , i samarbete med , har genom en enkät riktad till cirka 1 000 nätpokerspelare hos undersökt spelmönster m.m. hos dessa samt har – efter respon- denternas medgivande – kontrollerat enkätsvaren mot Svenska Spels registerdata med faktiska uppgifter. För denna s.k. register- studie har inhämtats respondenternas tillåtelse för att göra jämförelsen med registerdata. Stödlinjen: En enkät har gjorts bland personer som ringt stödlinjen . Självhjälpsgrupper: En enkät har gjorts bland personer som vänt sig till dessa. () har gjord en samlad analys av de enkäter som genomförts inom ramen för utredningen, vilket redovisats i en särskild rapport till utredningen. Rapporten har utgjort ett väsentligt underlag för utredningens betänkande. Därtill innehåller rapporten fördjupande analyser beträffande flera av de frågeställningar som tas upp i utredningens direktiv. Utredningen har också inhämtat synpunkter vid olika möten med ett flertal intressenter. De bilaterala kontakterna har bl.a. avsett myndigheter som är verksamma inom spelområdet (främst Lotteri- inspektionen och ), (Fi 2007:07), , , Spelberoendes riksför- bund m.fl. Då arbete är väsentligt för den fortsatta ut- vecklingen av svensk spelpolitik, och därmed också för nätpokerns ramförutsättningar, finns skäl att här kort nämna något om den utredningens uppdrag. Enligt sina direktiv (dir. 2007:79) ska Spel- utredningen föreslå en långsiktigt hållbar svensk spelreglering. Den nya regleringen ska tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekter- na och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen ska alltså även i fortsättningen tjäna som förebild. Modellen ska förena kravet på en stark och förbättrad social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna IT-samhällets villkor och de skyl- digheter som följer av EG-rätten. Utredningen, som ska redovisas , ska bl.a. föreslå hur en uppstramning och modernisering av regelverket kan ske i syfte att stärka de allmänna skyddsbehov som ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik, inklusive marknadsförings- restriktioner och tydligare krav på de statligt kontrollerade bolagen, kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spelberoende med utgångspunkt i den nuvarande modellen för spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former, bedöma om det av EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl inte är möjligt att inom alla spelformer strama upp det nuvarande regelverket och i så fall föreslå ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än befintliga, med en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet. Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om verksamhetens omfatt- ning m.m., avser främst tiden till och med . Såvitt utred- ningen kan bedöma har dock utvecklingen inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten. I utredningsdirektiven anger regeringen att det är angeläget att det dataunderlag som utredningen använder sig av kvalitetssäkras. Utredningen har sökt uppnå en sådan kvalitetssäkring genom flera åtgärder. Ett exempel på detta är att använt enkätmaterial både har framtagits och analyserats i samarbete med oberoende forskare (, ) och att enkätfrågorna även har stämts av med . Likaså har Statens folk- hälsoinstitut beretts tillfälle att lämna synpunkter på till utredningen. Ett annat exempel är att tillförlitligheten i enkätsvar i tillämpliga fall – och efter respondenternas medgivande – har kontrollerats mot Svenska Spels registerdata med faktiska uppgifter (se beskrivningen av den s.k. registerstudien ovan). Ett tredje exempel är att , och har beretts möjlighet att underhand lämna syn- punkter på utkast till utredningens betänkande. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 ger utredningen en översiktlig redogörelse för före- teelsen nätpoker samt beskriver villkoren i Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Kapitel 3 behandlar spelmönster bland nätpokerspelare. I kapitel 4 beskriver utredningen först de spelansvarsåtgärder som tillämpas i Svenska Spels nätpoker. Därefter diskuteras spel- ansvarsåtgärdernas tillämpning och verkningsgrad i praktiken samt ges en bild av spelarnas syn på åtgärderna. Kapitel 5 behandlar spelproblem hos nätpokerspelare. I kapitel 6 diskuterar utredningen hur regeringens målsättning att söka kanalisera nätpokerspelandet från utländska anordnare till en spelanordnare som står under svenska myndigheters kontroll har fungerat. Utredningens överväganden och förslag har redovisats i det inledande kapitlet Sammanfattning och förslag. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilagorna 1 2), samt till utredningen (bilaga 3). 2Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd ska utvärdera Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Som bakgrund till utredningens mer analytiska resonemang, vilka presenteras i senare kapitel och den inledande sammanfattningen, ges i detta kapitel en översiktlig redogörelse för företeelsen nätpoker (2.1) samt beskrivs bakgrunden till att regeringen beviljade tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet (2.2) och tillstånds- villkoren (2.3). Syftet med kapitlet är i första hand deskriptivt. 2.1Nätpokern och dess framväxt1 Pokerspel över Internet sker genom att anordnaren av spelet erbjuder en plattform där spelet kan ske samt förmedlar insatser och vinster, allt mot provision.2 Det handlar om spel där flera del- tagare kan spela mot varandra på samma sätt som i fysiskt poker- spel, men där korten fördelas genom ett slumpvalsprogram. Det är alltså inte frågan om spel mot anordnaren. Webbplatserna med pokerspel erbjuder en mängd olika poker- varianter och spelet sker både på traditionellt sätt med nya insatser för varje hand och i turneringsform där varje spelare erlägger en fast anmälningsavgift. Den vanligaste spelformen är så kallad holdem, men i stort sett alla pokervarianter förekommer. 1Källor till detta avsnitt har bl.a. utgjorts av slutbetänkande, Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), Lotteriinspektionens rapporter om utvecklingen på spel- marknaden (med diarienumren 105/2005, 72/2006 respektive 31/2007), fem undersökningar om spel på Internet som utförde på uppdrag av Lotteriinspektionen våren och , våren och samt , till utredningen (se bilaga 3) samt , K., Nätpokerspelandet i – Omfattning, utveckling och karaktär 2006 (, hol- och drogforskning, forskningsrapport nr 43 – 2007). 2Med ett engelskt begrepp brukar denna provision benämnas rake. Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd grafiska representationen är i allmänhet väl utvecklad. På dator- skärmen visas hur spelaren sätter sig ned vid ett pokerbord till- sammans med ett varierande antal motspelare, och spelar om det antal marker man köpt in sig med. Av naturliga skäl är pokerspel över Internet en förhållandevis sentida företeelse. De första webbplatserna som erbjöd pokerspel om pengar etablerades omkring . Fram har expansionen varit mycket kraftig, t.ex. beräknas marknaden för Internet-poker ha växt med 2004. Till expansionen torde bl.a. ha bidragit att poker rent allmänt rönt ett ökande massmedialt intresse, bl.a. i form av att poker- turneringar sänts på TV och att tidningarna skrivit mycket om poker. Under de senaste 1 2 åren synes dock tillväxten ha mattats av något och pokermarknaden börjat närma sig mer av en mog- nadsfas. finns flera hundra webbplatser som erbjuder poker- spel om pengar, med bas i olika länder såsom t.ex. , och /. I och med att Internet är gräns- överskridande är de olika webbplatserna tillgängliga för svenska pokerspelare.3 För svenskt vidkommande är det dock av särskilt intresse att ett relativt stort antal anordnare med bas i utlandet klart och tydligt riktar in sig mot bl.a. , t.ex. genom att spelsidorna finns tillgängliga på svenska. Bland dessa företag kan t.ex. nämnas Unibet, , , Betsson, PartyPoker m.fl. Förutsättningarna för den svenska marknaden för nätpoker för- ändrades i och med att regeringen beslutade att ge tillstånd att anordna och förmedla pokerspel om pengar över Internet. Med stöd av tillståndet började att erbjuda pokerspel över Internet . Svenska Spels webbplats för poker tog snabbt en betydande andel av den svenska marknaden (se nedan). Det totala antalet svenskar som – oavsett webbplats – spelar poker på Internet synes ha ökat stadigt fram till och med , för att därefter plana ut, eller till och med minska, något. Hur antalet spelare bör definieras är i och för sig inte givet. Av be- tydelse i sammanhanget är t.ex. om man endast bör räkna personer som spelar något så när regelbundet eller om även de som endast 3 Om det eventuellt finns skäl att begränsa tillgängligheten för svenska spelare till utländska webbplatser, och om sådana begränsningar i sådana fall är möjliga och lämpliga, utreds – utifrån en rad aspekter – av (Fi 2007:07). Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd provat på bör ingå. I synnerhet i det senare fallet har det givetvis även betydelse hur som statistiken omfattar. till hur många som vid åtminstone något tillfälle spelat nätpoker under den senaste tremånadsperioden visar dock undersökningar som gjort på uppdrag av Lotteriinspektionen att detta beträffande svenskar torde ha gällt för cirka 100 120 000 , för cirka 200 000 och för cirka 175 000 . Dessa uppgifter bekräftas i huvudsak av den webbpanelundersökning bland nätpokerspelare som gjorts inom ramen för utredningen (per ). Således visar denna att knappt 200 000 svenskar spelat nät- poker under den senaste tremånadsperioden. Som synes har nätpokerspelandet ökat i efter den tid- punkt då regeringen gav tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Om denna utveckling i någon mån kan sägas bero på tillståndet i sig, eller om antalet svenska nätpokerspelare hade ökat i motsvarande grad även om inte hade startat sin nätpokerverksamhet, är dock omöjligt att avgöra (se vidare kapitel 6). Hur stora marknadsandelar de olika bolagen har av den svenska nätpokermarknaden är svårt att exakt beräkna, bl.a. med hänsyn till att de uppgifter som behövs för en sådan beräkning sällan är offentliga. bedömer dock att bolaget står för lite drygt en tredjedel av den svenska marknaden.4 Svenska Spels intäkter från nätpokerverksamheten – dvs. den provision, rake, som bolaget tar av spelarna för att anordna spelet – uppgick till och till . Att döma av hur respondenterna svarat om sina spelmönster, oavsett webbplats, i den webbpanelundersökning bland nätpoker- spelare som utförts inom ramen för utredningen, kan antas att – utöver – omkring en handfull företag står för cirka 5 vardera av den svenska marknaden (till dessa före- tag torde, i bokstavsordning, höra bl.a. Betsson, , , Partypoker och Unibet) samt att resten fördelar sig på ett stort antal bolag med i allmänhet mindre än en procent i marknadsandel. 4 Den svenska nätpokermarknaden omfattar i detta sammanhang de personer som med bas i spelar nätpoker. Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd 2.2Bakgrund till Svenska Spels tillstånd ansökte hos regeringen om tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Som underlag för sitt beslut anmodade regeringen och Lotteriinspektionen att yttra sig över ansökan. avrådde i sitt yttrande från att introducera nya potentiellt riskabla spel på den svenska reglerade marknaden. Institutet hänvisade till att spelen och deras utformning i sig inne- bär risker för spelberoende. Till detta kommer enligt institutet de speciella egenskaper som är utmärkande för spel som bedrivs via Internet, bl.a. att spelen är lättillgängliga och snabba, att de kan pågå kontinuerligt och att man kan spela under påverkan av alkohol eller droger. Beträffande poker anförde institutet bl.a. att studier visar att Internetpoker är ett högriskspel för utveckling av spel- beroende. Sammanfattningsvis menade institutet att nätpoker är att betrakta som mycket riskabel ur spelberoendesynpunkt och ställde sig tveksamt till att introducera denna spelform på den svenska marknaden. Lotteriinspektionen pekade bl.a. på risker med ett ensidigt age- rande för att höja de svenska aktörernas konkurrenskraft, både vad gäller spelberoende och frågan om den svenska spelregleringens överensstämmelse med EG-rätten. Inspektionen menade att en ensidig höjning av Svenska Spels konkurrenskraft, utan att åtgärder vidtas för att uppnå lotterilagens skyddssyften, skulle kunna medföra att den svenska spelregleringen inte längre skulle anses vara förenlig med EG-rätten. Enligt inspektionen torde vad i sin ansökan anfört om spelansvar inte vara tillräck- ligt för att lagens skyddssyften skulle kunna upprätthållas. Lotteri- inspektionen avstyrkte Svenska Spels ansökan om tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Regeringen beslutade att ge tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet för perioden t.o.m. . Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd vaktan på resultatet från föreliggande utredning beslutade reg- eringen vidare att, på oförändrade villkor, förlänga Svenska Spels tillstånd t.o.m. . Som bakgrund till regeringens beslut angavs bl.a. att en fortsatt ökande andel spel från till utländska bolag minskar svenska myndigheters möjligheter till kontroll över det spel som i praktiken sker i , eftersom sådant spel inte står under svenska myndigheters tillsyn. Reg- eringen menade att de sociala skyddsintressena därmed blir svårare att tillgodose, vilket enligt regeringen kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men lika fullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvens- erna av. I beslutet framhöll regeringen att pokerspel visserligen är förknippat med risker, särskilt om det bedrivs via Internet – i beslutet sades bl.a. att regeringen gör i huvudsak inte någon annan bedömning än när det gäller de risker som är förknippade med pokerspel, särskilt om det bedrivs via Inter- net. Men att förutsättningarna för att förebygga och komma till rätta med det riskabla spelandet och dess följder ökar om spelarna erbjuds en spelarrangör som har att följa villkoren i ett tillstånd som lever upp till den skyddsnivå som enligt regeringen är nöd- vändig. Vidare pekade regeringen i beslutet på att den pågående utvecklingen att människor i i ökande utsträckning via Internet deltar i spel och lotterier som anordnas av internationella aktörer etablerade utomlands även får till följd att överskottet från en inte försumbar del av svenskt spelande inte kommer det allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo utan istället tillfaller privata vinstintressen. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att det svenska deltagandet i pokerspel över Internet som anordnas av aktörer utan svenskt tillstånd får sådana sociala och ekonomiska konsekvenser att det finns anledning att försöka kanalisera spelandet till en spelanordnare som står under svenska myndigheters kontroll och som inte drivs av privata vinstintressen. Beträffande frågan om ett bifall till Svenska Spels ansökan vore förenlig med EG-rätten gjorde regeringen följande överväganden. Inledningsvis konstaterade regeringen att huvudsyftena med den svenska lotteriregleringen – däribland att motverka sociala skade- verkningar – ligger i linje med vad ansett som godtagbara skäl för att avsteg från friheten att tillhandahålla Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd tjänster och etableringsfriheten ska kunna komma i fråga. På spelområdet är det enligt domstolen också möjligt att tillämpa ett system med generellt tillståndskrav och att i realiteten reservera marknaden för ett fåtal aktörer. Mot denna bakgrund anförde regeringen i beslutet att det också torde vara förenligt med EG- rätten att göra det möjligt för spelintresserade i att via Internet delta i pokerspel som anordnas av en aktör med svenskt tillstånd och på så sätt försöka kanalisera spelandet till en aktör som har att följa de villkor som svenska myndigheter anser nöd- vändiga för att uppnå ett tillfredsställande skydd mot sociala skade- verkningar.5 Sammantaget syftade det tillstånd regeringen gav till att anordna och förmedla pokerspel över Internet till att kanalisera spelintresset till en aktör vars verksamhet omgärdas av villkor som sätts upp för att skydda spelarna. Därmed skulle enligt regeringen uppnås – med beaktande av EG-rätten – en förstärk- ning av möjligheterna att tillgodose lotterilagstiftningens skydds- intressen. 2.3Villkoren för Svenska Spels tillstånd I regeringens beslut om att bevilja tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet anges vissa villkor som ska gälla för verksamheten. Därtill anges i beslutet att beträffande förhållanden som inte regleras i tillståndet, så gäller lotterilagen (1994:1000) i tillämpliga delar. I regeringsbeslutet anges villkoren i form av nio punkter. Som framgår av faktaruta 2.1 nedan handlar dessa i hög grad om att sätta olika typer av gränser (ålder för deltagande, att individen aktivt måste definiera för hur mycket och hur länge man får spela, etc.), i syfte att söka uppnå ett mer ansvarsfullt spelande. 5 Som framgått av kapitel 1 utreder (Fi 2007:07) hur en lång- siktigt hållbar svensk spelreglering som beaktar de skyldigheter som följer av EG-rätten bör utformas. Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd Faktaruta 2.1 Av regeringen angivna villkor för Svenska Spels nätpoker 1.Bolaget får inte låta någon som är delta i pokerspel över Internet. 2.Bolaget får inte låta någon delta i pokerspel som inte själv har satt en gräns för hur mycket han eller hon kan förlora –per dag, som kan ändras uppåt tidigast , men nedåt när som helst, –, som kan ändras uppåt tidigast nästföljande kalendervecka, men nedåt när som helst, –per kalendermånad, som kan ändras uppåt tidigast nästföljande kalendermånad, men nedåt när som helst. Gränsen per dag får aldrig överstiga gränsen , och gränsen får aldrig överstiga gränsen . 3.Bolaget får inte låta någon delta i pokerspel som inte själv har satt en gräns för hur länge han eller hon kan spela –per dag, som kan förlängas tidigast , men för- kortas när som helst, –, som kan förlängas tidigast nästföljande kalendervecka, men förkortas när som helst, per kalendermånad, som kan förlängas tidigast nästföljande kalendermånad, men förkortas när som helst. Gränsen per dag får aldrig överstiga gränsen , och gränsen får aldrig överstiga gränsen . 4.Marknadsföring får endast ske i tidningar och på Internet. Marknadsföring på Internet får dock inte ske med länk till bolagets hemsida eller den hemsida på vilken pokerspelet anordnas. Bolaget ska i sin marknadsföring ha en inriktning som är socialt ansvars- tagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Bolaget ska i samband med marknadsföringen och på spelplatsen ange telefonnumret till stödlinjen.6 5.Bolaget ska beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande. Bland annat följande ska ingå i detta arbete: –Bolaget ska erbjuda möjlighet för spelare att själv stänga av sig från spel. –Bolaget ska till regeringen minst en gång per kalenderkvartal redovisa de konkreta åtgärder som bolaget vidtagit i syfte att säkra de sociala skyddsintressena. 6 Stödlinjen för spelberoende inrättades . Den administreras av och finansieras av . är ett privat företag som specialiserat sig på spel och dess negativa konsekvenser för individen, familjen och samhället. Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd 6.Bolaget får tillstånd att göra de anpassningar av spelreglerna som behövs p.g.a. att spelet anordnas och förmedlas över Internet. Anpassningen av spelreglerna får inte leda till att spelet av kunden uppfattas som en ny eller annan spelform. De anpassningar bolaget föreslår ska underställas Lotteriinspektionen. 7.Den högsta tillåtna insatsen är två prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring på varje särskild vinstmöjlighet. 8.AB får inte erbjuda allmänheten pokerspel över Inter- net innan Lotteriinspektionen har meddelat villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser. 9.Regeringen kan komma att meddela ytterligare föreskrifter för bolagets verksamhet, villkor för spelverksamheten och för tillsynen av denna, samt att, om förhållandena så påkallar det, återkalla eller ändra detta tillstånd. Som kommentar till ovanstående bör sägas att ett prisbasbelopp (se punkt 7) () är . Med varje särskild vinstmöjlighet avses i pokersammanhang varje enskild giv. Utöver de villkor som regeringen angav i sitt tillståndsbeslut, har därtill ytterligare villkor meddelats med stöd av tillståndet. Detta genom att regeringen i beslutet uppdrog åt Lotteriinspek- tionen att utfärda närmare villkor för pokerspel över Internet och i enlighet med 10 § lotterilagen utfärda de särskilda kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten ska bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. I enlighet med lotterilagen ansvarar Lotteriinspektionen för tillsyn och kontroll av Svenska Spels verksamhet. Lotteriinspek- tionen ska därvid genomföra den granskning och de kontroller som inspektionen anser påkallade. ska vid anordnande och förmedling av pokerspel över Internet följa de föreskrifter och villkor som Lotteriinspektionen meddelar. ska betala kostnaderna för kontrollen. Som en del i tillsynen av Svenska Spels nätpokerverksamhet har Lotteriinspektionen regelbundna möten – – med . Inför dessa möten lämnar skriftliga rapporter till Lotteriinspektionen om verksamheten, med uppgifter om bl.a. omsättning, hur spelet har fördelat sig mellan de olika speltyperna, hur många av spelarna som har nått sina begränsningar respektive stängt av sig själva, hur många spelare som har stängts av Företeelsen nätpoker och Svenska Spels tillstånd på grund av regelbrott m.m. Vid mötena diskuteras bl.a. rapporter- na, eventuella planerade förändringar i pokersystemet samt tid- planer för Lotteriinspektionens granskning av sådana förändringar m.m. Beträffande tillsynen bör även nämnas att i enlighet med pokertillståndet kvartalsvis ger regeringen en skriftlig redogörelse för de konkreta åtgärder som bolaget har vidtagit för att säkra de sociala skyddsintressena i pokerverksamheten. De villkor som Lotteriinspektionen angivit för Svenska Spels verksamhet med nätpoker återges i faktaruta 2.2 nedan. Som fram- går av denna handlar det till en del om närmare preciseringar av vissa av de villkor regeringen angivit i tillståndsbeslutet (t.ex. hur kontroll ska göras av att ingen spelare är ), men också om exempelvis tekniska krav på spelsystemet. Poker hänförs med hänsyn till sin karaktär till lotteri enligt lotterilagen, varför det i de av Lotteriinspektionen angivna vill- koren för Svenska Spels nätpoker ofta talas om lotteriet. Faktaruta 2.2 Av Lotteriinspektionen angivna villkor för Svenska Spels nät- poker (version ) 1.1Tillståndshavaren ansvarar för att Lotteriinspektionen får åtkomst till de lokaler, den utrustning och den information inspektionen behöver för att kunna utöva kontroll och tillsyn av lotteriet. Detta gäller även om tillståndshavaren använder sig av serviceföretag för teknik eller administration av lotterier. 1.2Att den som vill delta i lotteriet har fyllt och vistas i ska kontrolleras med tillförlitlig tredje man. Senast ska en bekräftelse skickas till den adress kontrollen utvisat. 1.3Deltagare i lotteriet ska alltid själv aktivt ange och bekräfta sin insats. Anmälningsplikt och information till Lotteriinspektionen 2.1Planerade ändringar i spelsystemet ska anmälas till Lotteriinspektionen. Dessa ska granskas av inspektionen, som ska ge besked innan ändringarna får genomföras. 2.2Andra planerade väsentliga ändringar i lotteriet ska an- mälas till Lotteriinspektionen.