sou · GWB388 · 2008-10-14 00:00:00 — Utredningen har därför ansett sig oförhindrad att även se över och överväga förslag till förändringar som har med utfärdandet att göra. Av skäl som redovisas i det följande innebär utredningens förslag emellertid att endast kungörandet sker elektroniskt. Regeringens beslut att utfärda författningar kommer att ske på samma sätt som tidigare, alltså i pappersform. För svensk del skulle ett elektroniskt kungörande utgöra det i princip enda elektroniska inslaget i ett i övrigt pappersbaserat förfarande. Man kan möjligen hävda att det hade varit en mer naturlig ordning att inleda med en förändring av produktions- systemet och att därefter koppla på ett elektroniskt kungörande som ett avslutande moment i en obruten elektronisk kedja. I bl.a. och , som gjort positiva erfarenheter av elektroniskt kungörande, har reformerna föregåtts av införande av ett s.k. workflow-system. Det innebär att i princip allt arbete i lagstiftningskedjan sker på elektronisk väg och att det finns ett gemensamt produktionssystem i vilket författningsförslag skapas och bearbetas. När en författning har beslutats finns det således ett färdigt elektroniskt dokument som på ett förhållandevis enkelt sätt kan kungöras elektroniskt. Att föreslå en sådan ordning omfattas emellertid inte av utredningens uppdrag. Det hade inte heller varit möjligt av bl.a. tidsmässiga skäl att inom ramen för det nuvarande uppdraget ta ställning till hur ett sådant system skulle kunna utformas. Utredningen har emellertid beaktat att ett sådant system kan komma att införas och förslaget hindrar inte en sådan utveckling. Tvärtom kan det förhållandet att fler moment omfattas av det elektroniska förfarande antas bidra till ökad enhetlighet och effektivitet i systemet. Utredningen har även beaktat att andra författningssamling än SFS senare kan komma att anslutas till systemet, och förslaget ska inte heller hindra att så sker. Vissa frågor kan emellertid behöva omprövas i en sådan situation. Till exempel aktualiseras frågan om hur föreskrifterna på ett säkert sätt ska kunna tillföras webbplatsen och behovet av att anlita extern hjälp kan komma att öka. 6.8.1Enbart en elektronisk version bör kungöras Förslag: Lagar och förordningar ska kungöras enbart i elektronisk form. Folkbiblioteken ska avgiftsfritt ge allmänheten tillgång till den webbplats där SFS publiceras i elektronisk form. Som redovisats i det föregående anser utredningen att ett elektroniskt kungörande kommer att leda till ökad tillgänglighet av SFS. Med ett elektroniskt system kommer det att bli enklare för de allra flesta att ta del av den autentiska versionen av en författning. Dessutom innebär förslaget att det införs en skyldighet för folkbiblioteken att tillhandahålla tillgång till webbplatsen där kungörandet sker. Det innebär i sin tur att den som inte har tillgång till eller kan använda en dator har möjlighet att vända sig till . Med hänsyn till tillgängligheten av den elektroniska författningssamlingen anser utredningen att det inte finns något behov av att kungöra författningar även i pappersform. Dubbla system medför dessutom onödiga kostnader och att flera av de effektivitetsvinster som ett elektroniskt system kan innebära går förlorade. Med flera versioner i olika format följer också en risk för att versionerna avviker från varandra till form och innehåll. Det skapar oenhetlighet och riskerar att göra systemet otydligt för en Enligt förslaget ska den elektroniska versionen vara den enda officiella, autentiska versionen, dvs. den version som allmänheten helt kan förlita sig på och utgå från överensstämmer med vad som har beslutats, se mer under avsnitt 6.8.5. 6.8.2Underskriftkravet i 7 kap. 7 § regeringsformen Bedömning: Det behövs inte några grundlagsändringar för att genomföra ett system med elektroniskt kungörande av författningar. Utredningen har dock övervägt att utmönstra kravet på undertecknande av författningar i 7 kap. 7 § regeringsformen för att underlätta en fortsatt utveckling av det elektroniska systemet och en vidareutveckling av de elektroniska rutinerna. Utredningen har dock stannat för att inte lämna något sådant förslag, eftersom det får anses falla utanför utredningens uppdrag och kan behöva övervägas i särskild ordning. Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till de författnings- ändringar som behövs för att lämnade förslag ska kunna genomföras. Om förslaget nödvändiggör ändringar av grundlagen ska utredningen samråda med (Ju 2004:11). Sådant samråd har skett. Det finns inte några grundlagsbestämmelser som hindrar över- gången till ett system där författningar kungörs elektroniskt. Några ändringar i grundlagarna behövs därför inte för att genomföra utredningens förslag. Det kan emellertid finnas skäl att uppmärksamma det underskriftskrav som finns beträffande författningar. Enligt 7 kap. 7 § regeringsformen ska författningar, förslag till och andra expeditioner av regeringens beslut skrivas under på visst sätt för att bli gällande. Formkravet och elektroniska rutiner Regeringen beslutade att genomföra en samlad översyn av formkrav i lagar och förordningar i syfte att undanröja onödiga hinder för elektronisk kommunikation och elektronisk dokument- och ärendehantering. Alla departement inom fick i uppgift att se över gällande formkrav och överväga behov av förändringar. En arbetsgrupp inrättades inom för att samordna arbetet. Arbetsgruppen antog namnet FORMEL-gruppen och redovisade resultatet av arbetet i promemorian Formel – formkrav och elektronisk kommunikation (Ds 2003:29). Enligt kan ett krav på underskrift inte uppfyllas med elektroniska rutiner. Uppfattningen överensstämmer med den ståndpunkt som grundlagsenhet redovisade i frågan om 7 kap. 7 § regeringsformen hindrade elektroniska rutiner eller ej.TPF13FPT Formkravet i 7 kap. 7 § regeringsformen innebär alltså ett papperstvång. Så länge bestämmelsen har nuvarande lydelse måste det finnas ett underskriftsexemplar av en författning, dvs. Enligt bör det först övervägas om ett krav på underskrift över huvud taget behövs i det enskilda fallet. Om så är fallet bör kravet ersättas eller kompletteras med bestämmelser som föreskriver någon annan form av utställarverifiering, t.ex. elektroniska signaturer. Syftet med bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen är enligt motiven i första hand att trygga identitet mellan utgående expeditioner, dvs. den beslutshandling som kommuniceras med en mottagare, och det beslut som regeringen har fattat och som framgår av protokollet. Om innehållet i protokollet och expeditionen skulle skilja sig åt anses expeditionen ha företräde. Expeditionen är alltså en självständig bärare av beslutet.TPF14FPT Vad innebär bestämmelsen i praktiken? Bestämmelsens formulering får anses missvisande när det gäller författningar eftersom författningar inte expedieras utan kungörs. Men även när det gäller författningar finns det naturligtvis ett behov av att kunna kontrollera att det som kungörs, dvs. 13TP PT Ds 2003:29, Formel, Formkrav och elektronisk kommunikation, bilaga 2, s. 150. Enligt vad som anförs där anser grundlagsenhet att 7 kap. 7 § regeringsformen i sin nuvarande lydelse hindrar elektroniska rutiner och att bestämmelsen inte bör ändras. 14TP PT Prop. 1973:90 s. 296. författningstext som förmedlas till allmänheten, överensstämmer med den som regeringen beslutat att utfärda. I praktiken torde det emellertid inte alltid ske någon sådan kontroll vid undertecknandet. Som ovan angetts får en författning ibland en behörig underskrift i ett sent skede. På samma sätt som vid expeditioner av beslut finns det anledning att ta ställning till vilken version av en författning som ska ha företräde framför en annan om innehållen skiljer sig åt. Författningar framställs alltså i två exemplar, dels det som kommuniceras genom kungörandet (den tryckta versionen som hämtar sitt innehåll från det trycklovade korrekturexemplaret), dels det som bifogas protokollet från regeringssammanträdet (det undertecknade exemplaret). Enligt regeringens uttalande är den tryckta versionen av SFS den autentiska (se ovan avsnitt 6.3.2). Ståndpunkten överensstämmer med principen om expeditioners företräde. Även rättssäkerhetsskäl talar starkt för att allmänheten fullt ut ska kunna förlita sig på innehållet i den kungjorda versionen. Även om bestämmelsen ger underskriftsexemplaret, som också utgör det enda arkivexemplaret, en särställning såsom bärare av den föreskrivna namnteckningen kan alltså den kungjorda versionen i likhet med en expedition betraktas som en självständig bärare av författningen i förhållande till allmänheten. Vid en innehållsmässig skillnad kan en enskild på olika sätt åberopa den felaktiga lydelsen i en kungjord version som då ges företräde framför den formellt sett korrekta lydelsen i underskriftsexemplaret. Av samma skäl som den kungjorda versionen ges företräde i en sådan situation finns det enligt utredningen anledning att ifrågasätta om en författning som kungjorts utan en behörig underskrift helt kan frånkännas giltighet, trots ordalydelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen. Enligt utredningen kan det övervägas att låta kravet på underskrift av författningar utgå ur regeringsformen. Formkravet synes härröra från då tidpunkten för beslutsfattande och underskrift sammanföll. Saknades en underskrift, saknades i praktiken även ett beslut av en behörig person. Som framgått är det inte så i dagens ordning när beslut fattas kollektivt av regeringen vid regerings- Överväganden och förslag SOU 2008:88 sammanträden men får en slutlig skriftlig utformning och underskrift först . Kravet på underskrift i traditionell mening utesluter också en fullständig övergång till elektroniska rutiner i ledet närmast före kungörandet. I syfte att göra en sådan övergång möjlig skulle därför kravet på undertecknande av författningar kunna utmönstras ur regeringsformen. Formen för en utställarverifiering skulle i stället kunna regleras teknikneutralt genom en särskild bestämmelse i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar, med närmare bestämmelser i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Utredningen har dock stannat för att inte lämna ett sådant förslag. Frågan har inte någon omedelbar betydelse för det elektroniska kungörandet i mer inskränkt bemärkelse och faller därmed utanför utredningens uppdrag. Dessutom tar bestämmelsen i 7 kap. 7 § regeringsformen även sikte på andra regeringsbeslut än författningar och det kan därför finnas skäl att i samlad form överväga om elektroniska rutiner bör möjliggöras också för sådana beslut. 6.8.3En pappersversion kan inte undvaras Bedömning: Ett pappersexemplar av författningen ska fram- ställas inför regeringssammanträdet, vilket efter utfärdandet undertecknas och bevaras på samma sätt som sker . Utredningen har funnit att det inte går att undvara ett pappersexemplar av en författning. Flera skäl talar för en sådan ordning. För det första är utredningens möjlighet att föreslå ändringar i regeringens arbetsformer begränsad. Alla dokument, bl.a. regeringsprotokollet, produceras och arkiveras enbart i pappersform. Ett förslag som innebär att enbart beslut om författningar inte längre ska dokumenteras i pappersform skulle dels medföra en oenhetlig ordning, dels riskera att skapa praktiska problem. För det andra bidrar det förhållandet att en författning dokumenteras och bevaras även i pappersform till en ökad säkerhet. Det kan konstateras att i princip alla de länder i som har övergått till ett elektroniskt kungörande har behållit en sådan Skälen till att ett eller flera pappersexemplar anses motiverade varierar dock mellan länderna, liksom när de framställs och vilken rättslig betydelse de tillmäts. Närmare om skälen till varför en papperversion inte kan undvaras Utredningen anser att det även måste finnas ett exemplar av en författningstext som har en särskild status och som ytterst kan ligga till grund för en jämförelse med den kungjorda versionen, t.ex. för att upptäcka felaktigheter. Det exemplaret ska både till form och innehåll återge den författning som regeringen beslutat att utfärda. Exemplaret kan sägas utgöra ursprungs- versionen av författningen och är såtillvida ett original. När det gäller elektroniska handlingar kan man, som påpekats, inte tala om originalexemplar, eller ens om ett utseende, utan enbart om ett originalinnehåll. Det finns därför svårigheter förknippade med att i ett elektroniskt system peka ut ett särskilt exemplar som återger regeringsbeslutet. I t.ex. , som tillämpar s.k. workflow genom hela lagstiftningsprocessen, skapas författningen som ett elektroniskt dokument och behandlas sedan i samma form vid regerings- sammanträdet. I ser rutinerna annorlunda ut. Om utredningen skulle föreslå en ordning som innebär att en författning måste omarbetas till ett elektroniskt dokument inför regeringssammanträdet, för att sedan utgöra underlag för regeringens beslut, skulle det innebära inte obetydliga ändringar av regeringens arbetsformer, något som kräver särskilda överväganden och som faller utanför utredningens uppdrag. För att ett exemplar av författningen ska kunna pekas ut som bärare av regeringens beslut krävs enligt utredningen att den särskiljs och bekräftas genom någon form av utställarangivelse. För ett elektroniskt dokument kan det ske i form av en elektronisk signatur. Ett tillkommande problem är då de svårigheter och osäkerhetsmoment som är förknippade med elektroniska signaturer. synes det inte finnas någon lösning för hur elektroniska dokument försedda med elektroniska signaturer kan bevaras i sin ursprungliga form utan att det krävs någon form av uppdatering. Utredningens slutsats är alltså att det inte finns något annat lämpligt alternativ än att låta ett papper återge regeringens Eftersom författningen kommer att upprättas i pappersform bör den även i fortsättningen bekräftas genom en traditionell underskrift. ska som utgångspunkt ske i anslutning till regeringssammanträdet och före kungörandet. Utredningens förslag innebär inte någon förändring i fråga om vem som ska underteckna en författning. Om det elektroniska systemet skulle sluta att fungera och säkerhetskopiorna inte skulle finnas tillgängliga eller om den elektroniska versionen av en författningstext skulle utsättas för manipulation utgör pappersexemplaret ett bevis för författningens korrekta lydelse och kan i sista hand användas för att återskapa den elektroniska versionen. På så sätt bidrar pappersexemplaret till att öka säkerheten i systemet. Om en större del av lagstiftningsarbetet, regeringens arbete och arbetet inom sker enhetligt och med hjälp av elektroniska rutiner kan det bli aktuellt att ändra ordningen och helt slopa pappersexemplaret. I ett sådant system finns ytterligare effektivitetsvinster att hämta. Möjligheten att låsa eller t.o.m. signera dokumentet redan vid regeringssammanträdet utgör en annan fördel i ett sådant system, som bidrar till att ytterligare trygga identiteten mellan en beslutad och kungjord författning. 6.8.4I vilket format ska publiceringen ske? Bedömning: En författning ska föras in i SFS i ett elektroniskt dokumentformat som innebär att författningen både till innehåll och form stämmer överens med vad som har beslutats. Kungörandets funktion är att föra ut en viss information till allmänheten och innebär en envägskommunikation, inte ett informationsutbyte. Till skillnad från många andra situationer när information förmedlas på Internet är syftet inte att informationen ska kunna bearbetas eller användas på något annat sätt än att ge besked om innehållet i gällande författningar. Det är i stället viktigt att informationen, i form av autentiska författningstexter, är låst och både till innehåll och form. Beslutsfattarna har bestämt både vilket innehåll en författning ska ha och hur den ska se ut. Den elektroniskt kungjorda författningen ska i båda dessa avseenden stämma överens med den författning som beslutats och som återges i det undertecknade pappersexemplaret. Möjligheten att i en elektronisk miljö i förväg precisera och styra över hur en text ska presenteras för en användare varierar beroende på vilket dokumentformat som används. Vid valet av dokumentformat för kungörande av författningar anser utredningen att det format bör väljas som erbjuder bäst möjlighet att varaktigt låsa och kontrollera författningen i sin helhet. Det är också viktigt att formatet är öppet och plattformsoberoende så att ingen användare utestängs från möjligheten att ta del av en författning på grund av fel teknisk utrustning. Utredningen har funnit att det finns i huvudsak två dokumentformat som kan komma i fråga: antingen ett format baserat på xml eller på pdf. kan det finnas andra lämpliga format att ta ställning till. Det viktiga är att formatet lever upp till den kravprofil som bör uppställas i sammanhanget. Förkortningen xml står för eXstensible Markup Language och kan sägas utgöra en samlingsbeteckning för en arbetsmetod för dokumenthantering och för speciella dokumentformat. Det är också ett språk avsett att användas för att märka upp information. Xml är en slags efterträdare till sgml (Standard Generalized Markup Language) och är förenlig med ISO-standard.TPF15FPT Ett xml-dokument består dels av själva innehållet, dels av en uppmärkning av innehållet. Det är möjligt att skapa egna märkord liksom att i förväg specificera vilka märkord som får respektive måste förekomma i ett särskilt dokument samt i vilken ordning de får förekomma. Strukturen definieras i något som kallas DokumentTypsDefinitioner (dtd) eller i ett xml-schema. I en xml-fil finns inte någon information om hur innehållet ska presenteras. Informationen om layouten ligger i stället lagrad i en egen fil, i en s.k. layoutmall (stylesheet).TPF16FPT Ett xml-dokument omvandlas vanligtvis till något annat format, t.ex. html eller xhtml, när det ska presenteras för en läsare. Pdf är förkortningen för Portable Document Format och betecknar ett dokumentformat utvecklat av det amerikanska företaget . Formatet är även en ISO- standard.TPF17FPT Pdf, eller ett dokumentformat som utgår från den 15TP PT XML är inte någon egen ISO-standard men utgör en delmängd av sgml som är en ISO- standard. 16TP PT Xsl, eXtensible Stylesheet Language, är ett språk inom xml-konceptet för presentation, filtrering och transformering av xml-dokument. 17TP PT ISO 32000-1:2008. standardiserade versionen av pdf, kan användas bl.a. när en avsändare av ett elektroniskt dokument med viss grafisk utformning önskar att mottagaren på sin datorskärm eller utskrift ska få samma grafiska utformning. Som framgår av beskrivning har xml och pdf delvis olika funktioner och användningsområden. Xml är i första hand ett verktyg som används i syfte att hantera och bearbeta information. Xml underlättar utbyte, transformering och sökning av information i flera led. Pdf används främst för att förmedla och presentera information på ett av avsändaren förutbestämt sätt. I valet mellan ett dokumentformat som utgår från xml respektive från pdf anser utredningen att pdf, eller ett format med likvärdiga egenskaper, lämpar sig bäst i sammanhanget och erbjuder störst möjlighet att styra över den slutliga presentationen av författningen. Även om en författning förs in i SFS på webbplatsen som ett dokument baserat på pdf betyder det inte att xml helt bör väljas bort. De fördelar som xml innebär kan mycket väl tas tillvara i produktionsprocessen av en författning. Som framgått används xml på det sättet i det danska systemet. Dessutom kan det komma att ställas krav på att en författning ska tillhandahållas i ett xml-baserat format i rättsinformationssystemet.TPF18FPT Enligt utredningen framstår det därför som både ändamålsenligt och arbetsbesparande att inrättar rutiner för att en författning skapas i ett xml-baserat format med ett bakomliggande xml-schema. Genom att använda ett xml-schema säkerställs att författningen följer en given struktur. Ytterligare en fördel med att använda xml är att det förbättrar möjligheten att göra författningarna mer tillgängliga för personer med funktions- hinder. Om en författning finns i ett xml-format kan den på ett enkelt sätt omvandlas till t.ex. blindtext eller en ljudfil. Senast i samband med regeringssammanträdet bör dokumentet konverteras till det slutliga formatet. Den balkomliggande xml- filen kan senare användas av när en författning t.ex. ska göras tillgänglig elektroniskt i enlighet med rätts- informationsförordningens bestämmelser. Som påpekats kan formatfrågan med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen behöva omprövas med jämna mellanrum, både vad avser formen för publicering i SFS och produktions- 18TP PT Se Vervas rapport, Så ska det svenska rättsinformationssystemet utvecklas, dnr 2006/348. Enligt utredningen är det emellertid viktigt att förändringar inte sker alltför ofta utan att systemet präglas av kontinuitet, enhetlighet och förutsägbarhet. 6.8.5Olika versioners rättsliga status Förslag: En författning har den lydelse som framgår av det elektroniska kungörandet i SFS. Om en författning i sin helhet förs in i SFS i samband med att en ändring av författningen kungörs elektroniskt, har författningen i sin helhet den lydelse som då förs in. Så kallat omtryck ska bara få ske genom regeringsbeslut i samband med en ändring av författningen. Pappersexemplaret och den kungjorda författningen Det pappersexemplar (underskriftsexemplar) som framställs av en författning kan som ovan angetts betraktas som ett original. Utredningens förslag innebär att pappersexemplaret även fortsättningsvis ska bifogas regeringsprotokollet som en bilaga och arkiveras. Den elektroniska version som kungörs ska så långt möjligt både till form och innehåll överensstämma med under- skriftsexemplaret. Enligt utredningen ska den kungjorda elektroniska versionen utgöra den enda officiella och autentiska versionen av en författning. Den författning som genom kungörandet presenteras i elektronisk form i SFS på webbplatsen ska allmänheten i alla avseenden kunna förlita sig på. En enskild ska inte behöva gå till underskriftsexemplaret för att kontrollera innehållet i en beslutad författning. Underskriftsexemplaret är i första hand avsett att användas om det t.ex. finns anledning att anta att den kungjorda versionen innehåller något fel eller om den helt skulle falla bort på grund av ett tekniskt avbrott. Om den kungjorda versionen avviker från innehållet i underskriftsexemplaret, som alltså återger regeringens beslut, ska den kungjorda versionen ändras så att den överensstämmer med den beslutade författningen. Fram till dess att så har skett ska en enskild kunna åberopa den kungjorda versionen i förhållande till staten på samma sätt som kan ske . Utredningen föreslår att en särskild bestämmelse tas in i kungörandelagen som uttryckligen pekar ut den elektroniskt kungjorda versionen som den autentiska. Det innebär att det är författningen med det innehåll och den form som den har vid kungörandeögonblicket som ska ha företräde framför andra versioner. Om det i efterhand sker ändringar i författningen t.ex. i form av manipulation genom intrång i systemet, får det liksom överlämnas åt rättstillämpningen att bedöma vilka konsekvenserna ska bli för en enskild som i god tro tar del av författningen, se ovan avsnitt 2.8.2 och nedan avsnitt 6.8.10. På samma sätt som ska en användare vara hänvisad till SFS för att ta del av den autentiska versionen av en författning. Med den föreslagna ordningen innebär det att användaren måste besöka den särskilda webbplatsen och där ta del av författningen. Om författningen kopieras eller på annat sätt laddas ned från webbplatsen förlorar den sin status av autentisk version. Det föreslagna förfarandet kommer att innehålla två versioner av en författning, men bara en kommer att vara synlig för allmänheten. Det är, som framgått, inte något som skiljer sig mot dagens system där det finns ett underskriftsexemplar och ett tryckt exemplar av en författning som båda är rättsligt giltiga.