sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — 1992/93:1, 1992/93:UbU3, rskr 1992/93:103) presenterades en strategi för förändring av det svenska universitets- och högskolesystemet som innehöll tre metoder. Den första metoden avsåg ökad frihet för och skapande av incitament för utveckling och kvalitet. Den innebar bl.a. en avreglering och minskad detaljeringsgrad i statsmakternas budgetbeslut rörande statliga universitet och högskolor. Vidare om- fattade den föreslagna strategin införandet av fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och enskilda anordnare av hög- skoleutbildning. Syftet var att skapa etableringsfrihet som skulle öka mångfald och konkurrens och göra att nytänkande och privata initiativ blev pådrivande krafter i förändringsprocessen. Efter förslag i pro- positionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363) beslutades lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Motivet angavs i propositionen vara att säkra kvaliteten i de examina som utfärdas av enskilda utbildningsanordnare och att reglera förhållandet mellan staten och dessa anordnare. finns det 24 enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina. I propositionen Frihet för kvalitet presenterades som en tredje metod ett förändrat icke-statligt huvudmannaskap för vissa univer- sitet och högskolor. I propositionen anfördes att statligt huvud- mannaskap i myndighetsform bara är en av många möjliga verksam- hetsformer för universitet och högskolor. Det konstaterades att är unikt när det gäller statens absoluta dominans inom universitets- och högskoleväsendet och att det vanliga i andra länder är att universitet med andra huvudmän kompletterade de statliga universiteten och högskolorna. Mot denna bakgrund beslutades senare efter förslag i propositionen Högskolor i stiftelseform, Mångfald för kvalitet (prop. 1992/93:231, bet. 1992/93:UbU18, rskr. 1992/93:405) att några statliga universitet och högskolor skulle överföras till privaträttslig form genom att skapa stiftelser. Det resulterade i att Stiftelsen och Stiftelsen bildades. Jämfört med de statliga universiteten och hög- skolorna avsåg beslutet om stiftelsebildningarna att ge en väsentligt ökad autonomi med avseende på inriktning och dimensionering av grundutbildning och forskning, organisations- och ledningsfrågor samt tjänsteorganisation och medelsförvaltning. En rad intressanta profileringar förutsågs i förlängningen, t.ex. nya och förbättrade samarbetsformer med näringslivet och det omgivande samhället, mångvetenskapliga forskningsarrangemang eller förbättrade interna- kontakter och studentutbytesprojekt. Ytterligare ett steg i arbetet med att öka lärosätenas självbestäm- mande togs efter regeringens förslag i propositionen Frihet att välja – ett ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses (prop. 2006/07:43, bet. 2006/07:UbU11, rskr. 2006/07:122). Genom den ändring i högskolelagen (1992:1434) som trädde i kraft och i anslutning därtill beslutade förordningsändringar ges universitet och högskolor ökade möjligheter att påverka sammansättningen av styrelsen för det egna lärosätet. I propositionen anges att frågor om styrelsens sammansättning och formerna för hur ledamöter i styrelsen utses återigen kan komma att tas upp. Utredningar om verksamhetsform och styrning De statliga universiteten och högskolorna är förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Deras verksamhet skiljer sig dock väsentligt från statliga myndigheter i övrigt. Universitetens och hög- skolornas organisation och arbetssätt styrs dels genom det allmänna regelverk som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter, dels genom högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100), för- ordningen (1993: 221) för samt en rad andra regler som rör högskolesektorn. De har i allt väsentligt andra uppgifter och deras uppdrag är betydligt vidare än övriga statliga förvaltningsmyndigheter. Anslagen till högskolans verksamhet avser utbildning och forskning. I högskolelagen uttrycks principen om forskningens frihet. Val av verksamhetsform för statlig verksamhet behandlades i pro- positionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Där skrivs bland annat att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform, men att det ibland kan vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Som exempel nämns när staten och en annan part engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Inte heller konkurrensutsatt verksamhet bör bedrivas i myndighetsform enligt propositionen. tillsattes Kommittén om översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (Fi 2006:08). Översynen syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet. I direk- tiven (dir. 2006:123) diskuteras bl.a. myndighetsbegreppet. Där fram- går också att universiteten och högskolorna ska utredas i särskild ordning mot bakgrund av att de har en annan roll och andra upp- gifter än övriga förvaltningsmyndigheter. ska lämna en slutredovisning . I regeringsformen ges vissa grundläggande bestämmelser om myndigheter. I Statskontorets rapport utveckling –2005 (dnr 2005/122-5) påpekas dock att det i regeringsformen saknas en definition av myndighetsbegreppet. I rapporten hänvisas till förarbetena till regeringsformen där det framgår att avsaknaden av en definition hänger samman med ambitionen att skapa en flexibel förvaltning (prop. Regeringen har beslutat om en myndighetsförordning (2007:515) som ska träda i kraft . Verksförordningen (1995:1322) upphör då att gälla. I myndighetsförordningen regleras bl.a. myndigheternas ledningsformer. Förordningen gäller för förvalt- ningsmyndigheter under regeringen, om inte en lag eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myndighetsförordningen. Enligt regeringsformen har domstolarna en särställning inom den offentliga verksamheten. Detta kommer till uttryck genom att dom- stolarna är helt självständiga i sin dömande verksamhet. Grundlags- utredningen (Ju 2004:11) har till uppgift att bl.a. överväga om det bör införas ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om domstolarna (dir. 2004:96). Utredningen tillsatte därför en expertgrupp som lämnade sina förslag i frågan i betänkandet Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen (SOU 2007:69). ska redovisa sitt uppdrag . Andra exempel på myndigheter som har en särskild ställning för att markera deras oberoende är och , som lyder under . En diskussion om universitetens och högskolornas associations- form har förts inom högskolesektorn av bl.a. (). Förbundet gav professor , , i uppdrag att utreda universitetens rättsliga ställning. I rapporten ställning (SUHF 2005) redovisas olika tänkbara alternativa associations- former för lärosätena. Även () har diskuterat och utrett frågan om universitetens och högskolornas styrning och organisation. I rapporten (2006) lämnas ett flertal förslag till hur högskolesektorn bör utvecklas i olika avseenden. (U 2004:03) som tillsattes med uppdrag att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för univer- sitets och högskolors grundutbildning (dir. 2004:49) redovisade ett delbetänkande (SOU 2005:48). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:29, 2007:81) utvidgades uppdraget till att också omfatta en översyn av resurstilldelning och övrig styrning avseende forsk- ning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. Utgångs- punkten för detta uppdrag har varit behovet av hög vetenskaplig kvalitet och ökad profilering samt närmare samarbete och arbets- fördelning mellan olika lärosäten. redovisade sitt uppdrag i betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) . Regeringen tillsatte en särskild utredare som ska föreslå hur en avveckling av kår- och nationsobligatoriet kan genom- föras (dir. 2007:49). Utredaren ska utifrån en kartläggning av kon- sekvenserna av obligatoriets avveckling föreslå nödvändiga åtgärder för att säkerställa, stärka och utveckla studentinflytandet och en god studiesocial verksamhet vid universitet och högskolor. Upp- draget ska redovisas . Utredningen om utvärdering av resultatstyrningen (Fi 2006:07) har presenterat sina förslag i betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). Utredningen har bl.a. haft i uppgift att lämna förslag till hur resultatstyrningen bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av myndigheter samt ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns (dir. 2006:30). Nya villkor och förutsättningar för lärosätena Viktiga utgångspunkter för utredarens uppdrag är den politiska in- riktningen att lärosätenas självbestämmande ska öka och den politiska styrningen minska. Ett övergripande mål för regeringens högskolepolitik är att för- bättra kvaliteten i den högre utbildningen och forskningen. För att skapa goda förutsättningar för kvalitetsutveckling måste universitet och högskolor få ett tydligt ansvar för utformning av verksamheten. Det måste också finnas tydliga system för kvalitetsbedömning som är fristående från lärosätena. Det är viktigt med en sådan tydlighet inte minst för att blivande studenter ska kunna göra rationella val grundade på kvalitetsbedömningar. Vidare behöver högre utbildning och forskning bedrivas med ett internationellt perspektiv. I syfte att kunna erbjuda utbildning och utföra forskning som är internationellt konkurrenskraftig och som kan konkurrera med de internationellt mest högklassiga lärosätena är det viktigt att skapa förutsättningar för att utveckla och behålla lärosäten med stor integritet. I en alltmer globaliserad värld är det för konkurrenskraft och tillväxt också avgörande att läro- sätena ges goda förutsättningar att kommersialisera forskningsresultat, vilket är en viktig del i universitetens och högskolornas samverkans- uppgift. Det är också angeläget att lärosätena i ökad utsträckning kan spela en viktig roll i den regionala utvecklingen genom bl.a. sam- verkan med omgivande näringsliv och kommersialisering av forsk- ningsresultat. Stiftelsehögskolor kan bidra till detta. Globaliseringen är en av de faktorer som starkt påverkar univer- sitet och högskolor. De är på så sätt i allt högre grad aktörer även på en internationell marknad. Det innebär bl.a. en ökad konkurrens om resurser, studenter och forskare. Frågor kring profilering och samverkan kommer att bli avgörande för att ska kunna klara sig i den internationella konkurrensen. Till exempel har globalise- ringen lett till att framstående utländska lärosäten öppnat filialer i t.ex. och . Från svenska lärosätens sida finns en ökad tendens till att verka i andra länder. T.ex. bistår Kungl. Tekniska högskolan, och med verk- samhet i . Detta är dock sannolikt bara början på en utveckling där också svenska lärosäten kommer att verka internationellt i ökad utsträckning. I en allt mer globaliserad värld måste villkoren för de svenska läro- sätena bli likvärdiga med deras utländska motsvarigheter. Därigenom får lärosätena förutsättningar att konkurrera och verka på en inter- nationell marknad, och svensk högre utbildning och forskning kan ge en grund för en fortsatt stark samhällsutveckling. Universitet och högskolor samverkar i allt högre utsträckning med privata och offentliga aktörer på lokal och regional nivå, bl.a. som en följd av regionaliseringen och utbyggnaden av högskolan. I budget- propositionen (prop. 2007/08:1, utgiftsområde 16) fram- håller regeringen att universitet och högskolor kan fungera som kraftcentra för att främja den regionala utvecklingen. Val av verksamhetsform för universitet och högskolor Statens styrning sker till stor del genom regler, trots införandet av mål- och resultatstyrning, och i form av ekonomisk styrning. Inne- hållet i regeringens styrning av universitet och högskolor och vilka instrument för styrning som bör användas behöver ses över och ut- formas på ett sätt som är mer ändamålsenligt för lärosätenas verk- samhet. En alltför detaljerad statlig styrning försämrar lärosätenas förutsättningar att nå önskad utveckling. Det kan t.ex. handla om lärosätenas möjligheter till utlandsetablering och medverkan i inter- nationella samarbeten, förutsättningar att konkurrera om de bästa studenterna och forskarna samt drivkrafter för att kommersialisera forskningsresultat och samverka med näringsliv och samhälle. Den gällande verksamhetsformen statlig förvaltningsmyndighet kan begränsa lärosätenas handlingsfrihet även när det gäller medels- och fastighetsförvaltning, den interna organisationen samt möjligheter att teckna vissa avtal. Statens styrning måste därför begränsas till de frågor som är mest väsentliga för staten. Vidare bör lärosätena få det avgörande inflytandet över viktiga frågor rörande den egna verk- samheten, såsom ekonomiska, personella och fysiska resurser liksom den interna organisationen och ledningen. Därför behöver såväl verk- samhetsformen för universitet och högskolor som statens styrning av dem förändras och anpassas till nya förutsättningar och villkor. En ny verksamhetsform kan medföra konsekvenser för skilda delar av systemet för högre utbildning och forskning. Det behöver därför göras en övergripande konsekvensanalys för att jämföra för- och nackdelar med olika tänkbara verksamhetsformer. För varje verksamhetsform kan det finnas flera olika möjligheter att utforma styrning och kontroll, vilket också påverkar graden av självbestämmande för lärosätena. Oavsett vilken eller vilka verk- samhetsformer som föreslås, bör det finnas en balans mellan behovet av ett ökat självbestämmande för lärosätena och statsmakternas möjlighet till styrning och kontroll. Minskad politisk styrning av universitet och högskolor Den reglering som gäller för högskolor, framför allt högskoleför- ordningen, är omfattande och i vissa delar alltför detaljerad. En regle- ring bör i stället främst begränsas till att avse lärosätenas kärn- verksamhet, utbildning, forskning och samverkan, i delar där staten har ett tydligt och väsentligt intresse att styra. Dit hör frågor om över- gripande inriktning som t.ex. resursfrågor, dimensionering, effektivt resursutnyttjande, kvalitet i utbildning och forskning, ansvarsutkräv- ande samt rättssäkerhet för studenter. I övrigt bör det ankomma på lärosätena själva att ha det avgörande inflytandet. Med huvudinriktningen att en eller flera andra verksamhetsformer än statlig förvaltningsmyndighet bör väljas för universitet och hög- skolor öppnas en möjlighet för att vissa frågor kan regleras genom avtal mellan staten och ett lärosäte. Så sker när det gäller bl.a. och Stiftelsen . Regleringen av för lärosätet interna frågor, t.ex. lärosätenas interna ledning och organisation, bör starkt begränsas. Det är dock viktigt att noga överväga hur ledningsfunktionerna för mer självständiga lärosäten ska utformas. Däri ingår avvägningen mellan en styrelses ansvar och möjlighet att leda verksamheten och behovet av stor frihet när det gäller den akademiska verksamheten utbildning och forskning. En utgångspunkt är att forskningens frihet inte ska äventyras och att lärosätets ledning inte ska ha huvudansvaret för utbildningens och forskningens innehåll. Avvägningar behöver således göras mellan behovet av en kraftfull ledning på olika nivåer å ena sidan och ett mer decentraliserat, kollegialt inflytande å andra sidan. Självständiga lärosäten förutsätter också en tydlig och kraftfull ledning. En särskild fråga är därvid hur styrelserna ska vara samman- satta och utses, vilket ansvar som ledningen vid ett lärosäte ska ha samt formerna för ledningen. Även när det gäller frågor om anställningsstrukturen vid univer- sitet och högskolor bör regleringen bli mindre omfattande än . Dessa frågor utreds av Utredningen om befattningsstruktur vid uni- versitet och högskolor (U 2006:08), vilken ska redovisa sitt uppdrag (dir. 2006:48, 2007:82). Med ekonomisk styrning avses den finansiella styrning och den resultatstyrning som kommer till uttryck inom ramen för den årliga budgetprocessen. Det måste finnas en balans mellan lärosätenas själv- bestämmande och statsmakternas behov av styrning och kontroll. Det är rimligt att uppföljning, utvärdering, tillsyn och kvalitetskontroll sker av en verksamhet med stor offentlig finansiering. måste universitetens och högskolornas speciella förutsättningar och ambi- tionen att få ökat självbestämmande beaktas. Regeringens styrning bör, som tidigare anförts, främst avse områden där det finns ett väsentligt statligt intresse, såsom frågor om dimensionering, effek- tivitet, kvalitetsutvärdering samt rättssäkerhet för studenterna. En utredare ska lämna förslag till en eller flera nya verksamhets- former för statliga universitet och högskolor som omfattas av hög- skolelagen (1992:1434). En viktig utgångspunkt i utredarens arbete är den beskrivna inriktningen mot minskad politisk styrning av och ökat självbestämmande för lärosätena. Även de beskrivna utveck- lingstendenserna och förändrade förutsättningar och villkor som universitet och högskolor står inför, till följd av globaliseringen och ökade krav på profilering, samverkan och kvalitet, ska beaktas. Utredaren ska också belysa hur den mer problemorienterade forsk- ningen påverkas av ett ökat självbestämmande. För varje förslag till verksamhetsform ska en övergripande konsekvensanalys av för- och nackdelar med verksamhetsformen göras. Den ska relateras till brister och problem med nuvarande verksamhetsform. Utifrån de förslag på verksamhetsformer som lämnas ska utredaren föreslå hur statens styrning ska utformas. Utgångspunkten även för dessa förslag ska vara att öka lärosätenas självbestämmande. måste dock statens intresse av att kunna styra och kontrollera för staten viktiga delar av verksamheten tillgodoses. Utredaren ska i sitt arbete ta del av resultat och erfarenheter från reformer av verksamhetsformer och statlig styrning som har genom- förts i och andra länder, framför allt i övriga nordiska länder samt i . Inom ramen för uppdraget att föreslå verksamhetsformer ska ut- redaren -föreslå hur regeringens mål- och resultatstyrning ska utformas för universitet och högskolor, -föreslå hur intern styrning och kontroll, intern och extern revision ska ske för universitet och högskolor, -föreslå hur tillsyn och kvalitetssäkring ska ske för universitet och högskolor, -föreslå vilka uppgifter och vilket ansvar som ledningen vid ett lärosäte ska ha samt formerna för denna, -föreslå hur studenternas rättssäkerhet kan garanteras, -redovisa hur övriga myndigheter inom högskolesektorn berörs och vid behov lämna förslag på förändrade uppgifter för dessa myndigheter. Utredaren ska belysa de arbetsgivar- och personalpolitiska konse- kvenserna av en eventuell övergång till en annan verksamhetsform. Det gäller t.ex. frågor om tillhörighet till arbetsgivarorganisation, vilka kollektivavtal som ska gälla och effekterna på finansieringen av de statliga tjänstepensionerna. Vidare ska utredaren lämna de förslag till författningsändringar som översynen föranleder och redovisa vilka ekonomiska konse- kvenser som förslagen medför. Om utredarens förslag innebär kost- nadsökningar, ska utredaren föreslå en finansiering enligt vad som anges i 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Uppdragets genomförande och tidsplan Utredaren ska genomföra uppdraget i nära kontakt med företrädare för universitet och högskolor, studenter, andra berörda myndigheter inom högskolesektorn samt offentliga och privata forskningsbeställare. Utredaren ska samråda med Utredningen om avveckling av kår- och nationsobligatoriet (U 2007:06). Samråd ska även ske med Grund- lagsutredningen och i de delar som har ett samband med deras uppdrag. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer in- formerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Om utredaren finner att förslag som utredaren avser att lämna nödvändiggör ändringar i grundlag eller annan författning som rör konstitutionella ämnen, ska utredaren anmäla detta till regeringen. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . av pensionschefen vid () För de anställda vid samtliga universitet och högskolor gäller statliga tjänstepensionsbestämmelser. Detta gäller för såväl de statliga läro- sätena som och . Det enda undantaget är i , som aldrig har omfattats av statliga tjänstepensionsbestämmelser. Den grundades av handelshögskoleföreningen som är huvudman för verksamheten. Högskolans inkomster utgörs till största delen av avkastningen från de fonder byggt upp. Staten medverkar med bidrag som täcker av högskolans kostnader. De statliga universiteten och högskolorna är förvaltningsmyndig- heter, som är obligatoriska medlemmar i . Det betyder att de statliga kollektivavtalen avseende bland annat löner och pensioner gäller för dem. Avtalen sluts mellan och personalorganisationerna på det statliga avtalsområdet, SACO-S, och . De så kallade stiftelsehögskolorna, och , är frivilliga medlemmar i och upptagna i bilaga 1 till pensionsavtalet PA 03. Bilagan förtecknar icke-statliga arbetsgivare inom tillämpningsområdet för statliga pensionsbestämmelser enligt PA 03. I förhandlingsprotokollen för och för förklarar sig par- terna, och personalorganisationerna på det statliga avtalsområdet, SACO-S, och ense om att stiftelsehög- skolorna ska tillhöra tillämpningsområdet för statliga pensions- bestämmelser enligt PA 03 . Där- efter beslutade att stiftelsehögskolorna skulle anslutas till statens avtalsförsäkringar från samma tidpunkt. Förutom det för alla medborgare gällande socialförsäkringssystemet omfattas de universitets- och högskoleanställda av statens avtals- försäkringar. Det är ett samlingsnamn för de förmåner som regleras antingen genom kollektivavtal som slutits mellan parterna på det statliga avtalsområdet eller genom författning. Statens avtalsförsäkringar omfattar förmåner enligt pensionsavtalet PA 03, (TA), Avtal om delpension, Avtal om ersätt- ning vid personskada (PSA) och Avtal om statens tjänstegruppliv- försäkring (TGL-S). Försäkringarna finansieras genom den statliga försäkringsmodellen som trädde ikraft . Försäk- ringsmodellen ersatte det tidigare systemet med lönekostnadspålägg. Försäkringsmodellen innebär att arbetsgivarna bekostar sina an- ställdas förmåner antingen genom att betala till (), eller genom att skuldföra åtagandet i balans- räkningen. SPV redovisar även statens pensionsåtagande. Inom under- visningsområdet är det endast som skuldför sitt pensions- åtagande. Samtliga lärosäten skuldför dock förmånerna delpensioner och pensionsersättningar i den mån de förekommer. I pensionshänseende omfattas de anställda inom området av pensionsavtalet PA 03. Avtalet PA 03 omfattar såväl förmånsbestämda som avgiftsbestämda förmåner. Med förmånsbestämd menas att förmånerna i förväg är bestämda till ett visst belopp eller en viss nivå av lönen. Avgiftsbestämda förmåner innebär att förmåns- beloppet bestäms av inbetalda avgifter och tillgodoräknad avkast- ning på kapitalet. De förmånsbestämda förmånerna enligt PA 03 utgörs av ålders- pension, sjukpension och efterlevandepension. Ålderspensionen tjänas in till pensionsåldern . För dessa förmåner betalar de arbetsgivare, som inte är skuldförande, . Den beloppsmässigt största premien, sparpremien, som finansierar ålders- pension är individuellt beräknad. För övriga förmåner betalas kollek- tiva som innebär att samma procentsats debiteras samtliga anställda. Premierna betalas till SPV och fonderas inte utan tillgodoförs en inkomsttitel på statsbudgeten, 5211 Statliga pensionsavgifter. Medel för utbetalning av förmåner hämtas från anslaget Statliga tjänste- pensioner m.m. De avgiftsbestämda förmånerna är dels den kompletterande ålders- pensionen, dels den individuella ålderspensionen. tjänas in till pensionsåldern . Arbetsgivaren betalar in av den utbetalda månadslönen till försäkringsgivaren.