sou · GVB360d7 · 2008-01-01 00:00:00 — Enligt uppgift från både länsstyrelser och kommuner finns brister i denna samordning. Den som behöver uppgifter i ett akut läge eller i samband med planering saknar ofta kunskap om var data finns och informationen kan vara spridd på olika förvaltningar inom en kommun eller myndighet. Denna information behöver inventeras och sammanställas så att den är lätt tillgänglig för användarna. Detta kan åstadkommas genom att samla uppgifter i digitala databaser som är integrerade i kommunens och myndigheters GIS-system. Under ledning av genomförs ett projekt, Planeringsportalen, där myndigheter som framställer planeringsunderlag har gått samman för att skapa en gemensam portal med underlag för samhällsplanering och byggande. Förslag: skyldighet att tillhandahålla underlag för kommunernas fysiska planering bör förstärkas och förtydligas. För att underlätta och möjliggöra tillhandahållandet av planeringsunderlag bör kommuner och myndigheter upprätta sammanställningar över uppgifter om mark och vatten inom sina respektive geografiska/verksamhetsområden. Uppgifterna ska vara digitalt tillgängliga och anpassade till presentation i GIS-system. Bättre topografiskt och batymetriskt underlag Användningen av digital geografisk information har ökat mycket kraftigt . Tekniken, kunskapen och möjligheterna kring digitala analysmetoder har utvecklats och Bilaga B 14 SOU 2007:60 176 möjliggjort nya användningsområden för geografisk information. I många analyser är man beroende av topografisk information av god kvalitet. Den höjddatabas, , som Lantmäteriet färdigställde har inte tillräcklig täthet och noggrannhet för de analyser som det finns behov av att utföra. För vissa projekt har intressenter själva tvingats utföra mätningar för att få tillgång till noggrannare höjddata. Att intressenter själva skapar egna höjddatabaser är från samhällsekonomisk synpunkt vare sig rationellt eller kostnadseffektivt. Dessutom saknas generellt uppgifter om havsbottnens nivåförhållanden (batymetri) och dess förändring till följd av erosion och sedimenttransport. Detta försvårar arbetet med att bedöma utvecklingen av kusterosion och översvämning av strandnära områden. Även naturvården efterfrågar en detaljerad bottentopografisk kartläggning. har djupuppgifter för farlederna och lokalt kan kommunala hamnar ha motsvarande uppgifter. För havsområden i anslutning till bebyggelse saknas emellertid oftast uppgifter för de grunda områdena (mindre än 3 m) med betydelse för kustnära processer. har ett omfattande underlag över sjömätningar i en nationell djupdatabas. Dessa uppgifter är emellertid inte allmänt tillgängliga och endast i begränsad utsträckning i digital form. Förslag: Lantmäteriet ges i uppdrag att skapa en nationell höjddatabas med tätare och noggrannare höjddata än dagens höjddatabas. bör sammanställa batymeteriskt kartunderlag för den svenska havskusten. De topografiska och batymetriska uppgifterna ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgängliga för användarna och i digital form. Förbättrad information om vattenstånd, flöde, nederbörd och temperatur Tillförlitliga data om nederbörd och flöden är en viktig förutsättning för en rationell samhällsplanering, inte minst med hänsyn till att klimatet håller på att förändras. Det är också en förutsättning för att kunna göra tillförlitliga prognoser. har en prognos- och varningsverksamhet och ett nät av nederbörds- och flödesstationer som täcker . Nätet är dock alltför grovmaskigt för att klara samhällets behov av till SOU 2007:60 Bilaga B 14 177 förlitliga prognoser. Privata aktörer, exempelvis vattenregleringsföretag och kommunala , har därför egna mätstationer med varierande detaljeringsnivå. Det finns därför behov av mer information om nederbörd och flöden genom utökade observationsdatabaser. Databaserna bör även omfatta nederbördsdata med hög tidsupplösning som är nödvändig för dimensionering i urban miljö. bör få ansvar för detta och genomföra arbetet i samverkan med andra aktörer, exempelvis kraftindustrin och kommunernas , som ett alternativ till att bygga upp egna mätstationer. Nya mätdata bör kvalitetsmärkas eventuellt via system för kvalitetssäkring. Förslag: ges i uppdrag att ansvara för ett utökat nät av mätstationer för vattenstånd, vattenflöde, nederbörd och temperatur samt utöka sina observationsdatabaser och kvalitetsgranska data. För att maximera samhällsnyttan bör informationen vara allmänt och kostnadsfritt tillgänglig. Översiktlig kartläggning av översvämningsområden Till stöd för landets kommuner utför översiktliga översvämningskarteringar längs de svenska vattendragen. Syftet med dessa är dels att översiktligt identifiera bebyggda områden som har risk för översvämning, dels att tjäna som underlag för den översiktliga planeringen och räddningstjänstens insatsplanering. Avsikten är att kommunen inom dessa områden ska fördjupa sina kunskaper och utföra mer detaljerade utredningar och eventuellt vidta förebyggande åtgärder. Karteringarna används även som underlag för granskning av kommunernas översiktliga fysiska planering. I ett framtida klimat visar dagens beräkningar att återkomsttiderna kommer att förändras. Fördjupade studier bör utföras i de vattendrag där klimatberäkningar tyder på att dagens 100-årsflöde kan uppstå mycket oftare. För de kraftigt reglerade vattendragen bör framtida återkomsttider studeras och nya beräkningsmetoder för extrema flöden utvecklas. Förslag: bör klargöra behovet av översyn av redan karterade vattendrag med avseende på klimatförändringen,och förändrade flöden samt med hänsyn till eventuellt ny höjddatabas. Bilaga B 14 SOU 2007:60 178 Kartorna ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgängliga för användarna och i digital form. Översiktlig kartläggning av stabilitetsförhållanden i bebyggda områden Till stöd för landets kommuner utför översiktliga karteringar av stabilitetsförhållanden i bebyggda områden. Syftet är att identifiera områden där det finns behov av att göra detaljerade stabilitetsutredningar eller där en översyn av tidigare utredningar och eventuellt tidigare åtgärder bör göras. Resultatet av karteringen utgör stöd för länsstyrelser och kommuner om var skredrisker kan föreligga och bör utgöra underlag i kommunens riskhantering. Förslag: bör i den fortsatta översiktliga karteringen av stabilitetsförhållanden beakta även förändrade klimatförhållanden. Kartorna ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgängliga för användarna och i digital form. Översiktlig kartläggning av riskområden för stranderosion i bebyggda områden SGI genomför en nationell översiktlig kartläggning av vilka områden som har förutsättningar för stranderosion. Inventeringen är inte tillräckligt detaljerad för att bedöma förutsättningar för om den bebyggda miljön är hotad. En analys som identifierar sådana områden bör göras. Analysen ska vara ett underlag för kommunernas åtgärder med att förhindra och förebygga skador i bebyggd miljö. och visa på områden där det finns behov av att göra detaljerade utredningar. Kartläggningen bör även översiktligt beskriva hur sårbarheten kan förändras till följd av klimatförändringar. Förslag: SGI ges i uppdrag att utifrån den genomförda nationella översiktliga kartläggningen av stranderosion genomföra en analys av risker för erosion i bebyggd miljö. Resultaten från karteringarna ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgängliga för användarna och i digital form. SOU 2007:60 Bilaga B 14 179 Nationell kartdatabas över skredförutsättningar Förändrat klimat med ökad nederbörd och ökad avrinning i stora delar av landet förväntas få betydande konsekvenser på markens byggbarhet och för säkerheten och skadebilden hos infrastruktur och bebyggelse. Inledande överslagsmässiga beräkningar pekar på att områden som bedöms ha godtagbar stabilitet kan bli instabila vid ökad nederbörd och leda till ras och skred. På motsvarande sätt förväntas ökad benägenheten för stranderosion och ravinbildning inom delar av landet. Som framgår av kapitel 6 kan betydande områden beröras och stora samhälleliga och mänskliga värden står på spel. På uppdrag av regeringen har SGI i samarbete med SGU, Lantmäteriet och redovisat en modell för en nationell översiktlig kartdatabas över skredförutsättningar i ler- och siltjordar. Avsikten är att kartdatabasen ska vara ett underlag för översiktligt planering och kan samordnas med andra karteringar av andra naturolyckor. Databasen ska täcka såväl bebyggda som potentiella exploateringsområden och komplettera den översiktliga kartering som genomför. Släntstabiliteten kan därigenom hanteras på ett metodiskt sätt genom plan- och byggprocessen. Skredförutsättningarna bedöms utifrån en GIS-analys baserad på jordarter och topografi. En vidareutveckling som även tar hänsyn till klimatförändringar bör göras och kopplas till en översiktlig analys av sårbarhet och konsekvens för karterade områden. Förslag: SGI ges i uppdrag att i samarbete med SGU, Lantmäteriet och upprätta en nationell kartdatabas över skredförutsättningar som beaktar klimatförändringar. Resultaten ska vara allmänt och kostnadsfritt tillgängliga för användarna och i digital form. Stöd till länsstyrelser vid granskning av planärenden Ökad hänsyn bör tas till konsekvenserna av klimatförändringar i översikts- och detaljplanering liksom vid planering av energiförsörjning, vägar och järnvägar. Byggnader och infrastruktur har ofta en livslängd . Plan- och bygglagens krav på att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet Bilaga B 14 SOU 2007:60 180 (PBL 2 kap 3§) måste då vara den huvudsakliga inriktningen. Hänsyn till detta måste tas vid samhällsplanering och exploatering. Här har länsstyrelserna en viktig roll vid granskning av kommunernas översikts- och detaljplaner. Det är inte rimligt att alla länsstyrelser har erforderlig specialistkompetens i frågor som rör klimatförändring, översvämning, ras, skred och erosion. Detta innebär att länsstyrelserna behöver stöd i sitt granskningsarbete enligt PBL för att undvika att utbyggnad medges inom områden med bristande säkerhet eller inom områden som med tiden kommer få bristande säkerhet. Berörda expertmyndigheter som t.ex. och bör ges resurser för att stödja länsstyrelserna vid granskning av risker relaterade till klimatet och naturolyckor i kommunernas planärenden. SGI har regeringens uppdrag att bistå i med granskning av geotekniska förhållanden vid planläggning. har SGI uppmärksammat att även många kommuner och länsstyrelser utanför efterfrågar SGI:s expertstöd. Förslag: SGI ges i uppdrag att stödja samtliga länsstyrelser och kommuner i samband med kommunernas översikts- och detaljplanering i geotekniska frågor som rör skred, ras, erosion, översvämning, förorenad mark och deponier. ges i uppdrag att stödja länsstyrelser och kommuner i samband med kommunernas översikts- och detaljplanering, i frågor som rör klimatförhållanden samt hydrologiska och oceanografiska förhållanden. 10.2 Anpassningsåtgärder har få konkreta åtgärder genomförts för att anpassa samhället till klimatförändringar och risker för naturolyckor. Att fastställa vad som är klimatförändringar är inte alltid lätt med tanke på vädrets naturliga variationer och att det saknas praktiskt planeringsunderlag för framtida klimatförhållanden. Effekterna av klimatförändringen kommer dock att bli allt tydligare . I takt med att kunskapen om påverkan på olika delar av samhället växer ökar också möjligheterna att vidta åtgärder för att motverka skador. Kommuner har här en stor uppgift i samverkan med privata SOU 2007:60 Bilaga B 14 181 fastighetsägare och industrier m.fl. Syftet med förslagen i detta kapitel är att i öka insatserna för anpassningsåtgärder. Identifiering av områden med risk för naturolyckor För att förebygga skador av översvämning, ras, skred och erosion bör arbetet med att identifiera riskområden i kommunerna intensifieras. Arbetet bör utgå från de översiktliga kartläggningar som utförts och kan vara en del i de risk- och sårbarhetsanalyser som kommunerna ska genomföra bl.a. i de kommunala handlingsprogrammen enligt LSO. En koppling bör också göras efterhand till kommande EU-direktiv om översvämning och markskydd, där det ingår att stegvis inventera risker för naturolyckor och planer för att förhindra sådana olyckor. För de områden som identifierats bör detaljerade analyser av risken göras inklusive förändringar av klimatförhållanden på . Här ingår bl.a. bedömning av vad som kan hända , undersökningar och mätningar samt samhällsekonomiska analyser. Genom detaljerade och fördjupade studier kan vissa områden konstateras vara tillräckligt säkra mot naturolyckor medan i andra fall åtgärder måste vidtas. Förslag: Kommunerna bör identifiera, prioritera och analysera områden med risk för översvämning, skred, ras och erosion samt behoven av åtgärder. Åtgärder för att förebygga och skydda bebyggd miljö Med utgångspunkt från inventering och analys av riskområden erfordras inom vissa områden åtgärder för att förebygga och skydda byggnader och anläggningar mot naturolyckor. Olika metoder för sådana åtgärder har redovisats i kapitel 57. Även i dagens klimat uppstår skador till följd av naturolyckor. De åtgärder som utförs för en framtida klimatanpassning är också relevanta för att höja dagens säkerhetsnivå och motverka skador och kostnader. Åtgärderna kan omfatta anpassad höjdsättning för att minska risken för översvämning, schaktning eller fyllning för att stabilisera slänter eller skydd av kuster mot erosion. Ett annat sätt är att undanta mark för exploatering. Val av metod bör baseras på önskad Bilaga B 14 SOU 2007:60 182 funktion med hänsyn tagen till samhällsekonomiska förhållanden och med hänsyn till natur- och kulturvård. Fastighetsägaren har generellt ett ansvar för att skydda sin fastighet, men också kommunen har ansvar för att arbetet med att förebygga och skydda hotad bebyggd miljö påbörjas och successivt genomförs. Åtgärder bör genomföras i samverkan mellan kommun och fastighetsägare. Stora förebyggande insatser, som invallningar eller tunnlar kan kräva statligt nationellt engagemang. Förslag: Kommuner och berörda fastighetsägare bör inom riskområden genomföra åtgärder för att anpassa bebyggd miljö för att undvika skador av översvämning, skred, ras och erosion. Beredskap för att hantera väderbetingade olyckor Samhället behöver kunna ingripa vid akuta händelser för att minska konsekvenserna av t.ex. extrema väderhändelser. Där ingår räddningstjänstens förmåga och kapacitet som en viktig del. Parallellt med att samhället anpassas till ett förändrat klimat behövs optimerade system för att övervaka och larma samt vidta åtgärder i samband med kriser och olyckor. Med utgångspunkt från inventering och analys av riskområden bör kommuner bygga upp beredskap och materiella resurser för att klara av temporära belastningar och akuta händelser vid översvämning, ras, skred och erosion. En höjd beredskap kan uppnås genom förstärkt samarbete mellan flera kommuner samt mellan olika aktörer lokalt och regionalt. håller vissa statliga förstärkningsresurser. Dessa resurser är främst avsedda för att användas där lokala och regionala resurser inte räcker till. resurser är en förstärkning och bör därför användas där kommunen inte haft förutsättningar eller kunnat förutse att hålla sådan egen beredskap. En sådan situation kan oftare komma att uppstå vid ett förändrat klimat. är den myndighet som kan åberopa internationell hjälp via EU:s gemenskapsmekanism. har erfarenheter av att stödja andra länder som drabbats av olyckor. Däremot finns få erfarenheter av att ta emot stöd och materiell hjälp från utlandet, t.ex. genom EU:s gemenskapsmekanism. För detta krävs en viss organisation och beredskap. SOU 2007:60 Bilaga B 14 183 Förslag: Kommuner bör utifrån inventerade och analyserade riskområden bygga upp beredskap och resurser för att minska konsekvenserna av väderbetingade olyckor. Nationella, regionala och lokala myndigheter bör också ha en beredskap för att kunna ta i anspråk och samverka med såväl nationella som internationella hjälpresurser. 10.3 Kunskapsförmedling och samordning Rekommendationer för samhällsplanering Många kommuner efterfrågar stöd vid tillämpningen av planeringsunderlag vid planläggning och bygglovgivning. har inte alltid risker för naturolyckor redovisats i kommunernas översiktsplaner men utvecklingen går mot en ökad medvetenhet. Här behövs stöd t.ex. från och centrala myndigheter. Det kan t ex handla om tolkning av planeringsunderlag, hur det ska omsättas till konkreta beslutsunderlag och vilka bedömningskriterier man ska använda. Stödet kan exempelvis bestå av rekommendationer för lokalisering av bebyggelse och infrastruktur med avseende på översvämningsrisker, ras, skred och erosion. De rekommendationer för lokalisering med hänsyn till översvämning som sammanställts i kan vara ett första steg. Berörda myndigheter bör under ledning av utveckla lämpliga rekommendationer. Förslag: ges till uppdrag att tillsammans med andra myndigheter utveckla rekommendationer för lokalisering av ny bebyggelse med hänsyn till klimatförändringar. Efter en översvämningssituation uppstår ofta diskussioner om behov av förändring av vattendomar, tappningsstrategier, om situationen hade kunnat hanteras på ett annat sätt och om åtgärder sattes in . Denna typ av frågor får sällan ett samlat svar då många olika aktörer är inblandade. För att undvika framtida oklarheter då risk för värre och mer frekvent återkommande höga flöden beräknas förekomma bör dessa frågor belysas i samhället. Viktigt är att erfarenhetsåterföring av inträffade händelser genomförs för att kunna minimera samhällets kostnader vid Bilaga B 14 SOU 2007:60 184 liknande situationer och att rationella beslut om åtgärder ska kunna fattas. Kommissionen kan även få en rådgivande funktion vid implementeringen av det kommande översvämningsdirektivet i svensk lagstiftning. bör i samverkan med länsstyrelser genomföra utbildning och förmedla kunskap om tillämpning av resultaten från de översiktliga översvämningskarteringarna. Deltagare och arbetsuppgifter bör klargöras inom den Nationella plattformen för naturolyckor. Förslag: En nationell inrättas med syfte att initiera ny kunskap och samordna tillgänglig kunskap samt erfarenheter om översvämningar så att kostnadseffektiva metoder för förebyggande åtgärder mot översvämningar vidtas. Andra viktiga uppgifter är att sprida information och initiera ny forskning. Samordning vid höga flöden i vattendrag För flertalet stora vattendrag finns så kallade älvgrupper etablerade. Syftet är att de ska fungera som regionala fora baserade på vattendragets avrinningsområde för att kommunicera frågor om flöden, flödeshantering, förebyggande åtgärder samt risker för ras, skred och erosion. Det finns behov av att utöka älvgruppernas uppgifter med följande: Att bedöma behovet av förebyggande åtgärder och förändringar i bebyggelseplaner med hänsyn till framtida flöden med anledning av ett tänkbart förändrat klimat. Att bedöma var det bör gälla restriktioner för bebyggelse med hänsyn till att ras och skred till följd av höga flöden kan förekomma. Att samverka med vattenmyndigheterna. Länsstyrelserna bör, mot bakgrund av deras uppgifter vid krishantering, räddningstjänst, fysisk planering och tillsyn vara ansvariga för dessa organ. På nationell nivå bör ansvaret för att samordningsorganen bildas och kontinuerligt informera och utbilda dem ligga på med tanke på dess roll som sektors och tillsynsmyndighet inom räddningstjänstområdet. SOU 2007:60 Bilaga B 14 185 Förslag: och länsstyrelserna bör ta initiativ till att bilda älvgrupper för vattendrag där sådana ej redan etablerats i samverkan med vattenkraftindustrin, vattenmyndigheterna och vattenvårdsförbund i relevanta frågor. Älvgruppernas uppgifter bör utökas enligt ovan. Delegationen för ras- och skredfrågor , som bildades och verkade , såg över beräkningssätt och säkerhetsnivåer för slänter i finkorniga jordar. Kommissionen gav 1995 ut anvisningar för släntstabilitetsutredningar med rekommenderade säkerhetsnivåer. Anvisningarna har fått stort genomslag i branschen och fungerar i princip som nationell norm. Hänsyn måste tas till förändrade förutsättningar, exempelvis ökad nerderbörd. En delegation för ras- och skredfrågor, med uppgift att vara ett kontakt- och samverkansorgan för myndigheter som är involverade i dessa frågor, knöts 2001 till SGI. Förslag: Delegationen för ras- och skredfrågor ges i uppdrag att se över gällande rekommendationer rörande utredningar av slänters stabilitet. Tillämpning av Det saknas i många sammanhang kunskap om hur man ska hantera risk- och säkerhetsfrågorna i bygglovprövningen, trots att detaljplanen ger viss vägledning. Krav och kontroll av höjdsättning och undermarksbyggande får inte den uppmärksamhet som krävs och kontrollplanen är inte tillräckligt tydlig och efterlevs . Likaså blir inte kontrollen av högsta tillåten vattengång som anges på nybyggnadskartan uppmärksammad. Man borde av detta skäl överväga tillägg i föreskrifter om ändring i verkets byggregler (1993:57) – föreskrifter och allmänna råd, för att tydligare redovisa hur dessa frågor kan/bör hanteras, inklusive förhållanden vid förändrat klimat. Brister i tillämpningen av PBL beror på bland annat på brister i tillsynen. Det beror till stor del på avsaknad av en central tillsynsmyndighet. Bilaga B 14 SOU 2007:60 186 Förslag: bör ges centralt tillsynsansvar för PBL. I allmänna råd till föreskrifterna om verkets byggregler införs ett tillägg om hur risk- och säkerhetsfrågor ska hanteras i bygglovprövningen. 10.4 Bidrag och ersättningar Statligt bidrag till förebyggande åtgärder Klimat- och sårbarhetsutredningen har ett särkskilt uppdrag att föreslå hur systemet för statliga bidrag till förebyggande åtgärder beträffande översvämningar, ras och skred kan effektiviseras. Här ges en kort sammanfattning av bidraget och förslag till åtgärd. I finns områden som på grund av läge, topografi och markens beskaffenhet utgör riskområden för jordskred, ras och översvämning. Sådana naturolyckor i befintlig bebyggelse medför stora kostnader för samhället. För bebyggda områden där risken för naturolyckor är särskilt stor har staten anvisat och , till förebyggande åtgärder. Kommuner som utfört eller tänker utföra förebyggande åtgärder kan söka bidrag från detta anslag hos . Bidrag kan beviljas av de förebyggande kostnaderna men är också begränsat till maximalt av det hotade objektets värde. Bidrag ges enbart för åtgärder inom befintlig bebyggelse, inte för områden med nyexploatering där kostnaderna förväntas bäras av exploatören. För många kommuner är detta bidrag en viktig resurs för att kunna genomföra en förebyggande åtgärd. Det finns brister i bidragsformen. Bidraget grundas på propositionen 1985/86:150 bil. 3, och är inte författningsreglerat. I nämnda proposition definieras naturolycka som naturhändelse som inte är vanlig eller har ett långsamt odramatiskt förlopp. Propositionen har tolkats så att åtgärder för att förebygga långsamma förutsägbara processer som t.ex. erosion inte är bidragsberättigat, trots att det kan leda till ett snabbt förlopp med förlust av mark eller medföra ras och skred som kan hota bebyggelse. Vidare saknas det tydliga regler om vilka kostnader som är bidragsberättigade Kommunernas ansökningar har överstigit anslaget och flera ansökningar har fått avslag på grund av medelsbrist. Ansökningar på mycket stora och kostsamma åtgärder har varit SOU 2007:60 Bilaga B 14 187 tvungna att tilldelas del av bidraget . Behovet är således större än anslaget. För förebyggande åtgärder i begränsad omfattning har bidraget fungerat relativt väl utifrån den praxis som byggt upp . Problemen har uppstått dels med prioritering mellan ansökningar, dels med finansiering vid ansökningar om mycket omfattande och kostsamma åtgärder. Förslag: Det statliga bidraget till förebyggande åtgärder mot naturolyckor bör författningsregleras.