sou · GVB395 · 2008-01-01 00:00:00 — Exempel på ökad egenfinansiering ges i Alternativ finansiering av offentliga tjänster, bilaga till /04.TPF105FPT Det kan gälla ökad självrisk i sjukvårdsförsäkringen och i olika inkomstbortfalls- försäkringar, finansiering ur egen ficka för delar av primärvården och , terminsavgifter i högskolan, m.m. Servicecheckar skulle kunna utformas så att de täcker bastjänster men lämnar öppet för medborgarna att efterfråga och betala för tilläggstjänster. På vilket sätt skulle en sådan utveckling påverka internationali- seringen av den offentliga sektorns tjänster? Det erbjuder en rad svårigheter att utforma system för egenfinansiering så att de som de skapar en ökad valfrihet fortfarande upplevs som rättvisa, vidare så att marknaderna både för bastjänsterna och tilläggstjänsterna fungerar effektivt och så att egenfinansieringen inte blir en dold skattefinansiering som täcker upp brister i bastjänsterna. Särskilt när det gäller mera komplicerade personliga tjänster är väl fungerande marknader särskilt svåra att skapa. Det finns flera skäl till detta. Ett viktigt skäl är att marknaderna kännetecknas av ofullständig konkurrens p.g.a. att serviceområdena är geografiskt begränsade till följd av att kunderna måste resa till servicestället eller att serviceproducenterna måste resa till kunderna.TPF106FPT 105TP PT SOU 2003:57. 106TP PT , J.O. [2006a], sid 130 ff. Bilaga 4 till LU 2008 Ett annat skäl är informationsasymmetrier, som kan vara särskilt betydelsefulla när det gäller personliga tjänster. Slutligen riktar sig många välfärdstjänster till personer som som de efterfrågar tjänsten saknar resurser för att betala för dem. Förutsättningen för ökad egenfinansiering är då att nya finansieringssystem kan skapas som ger personer i denna belägenhet en resurs att utnyttja. Obligatoriskt sparande i s.k. välfärdskonton skulle kunna vara ett sådant system. Försäkringar är ett annat. Sådana lösningar kan förenas med helt privat finansiering. Hur lösningar ska utformas ska här inte utvecklas ytterligare. Scenariot bygger på förutsättningen att man finner godtagbara lösningar som gör det möjligt att introducera ökad egen- finansiering.TPF107FPT Egenfinansiering medför att de som tillhandahåller tjänsterna kommer i direkt kontakt med marknaden. Om också marknaden och prissättningen är fri öppnas vägen för ett dynamiskt samspel mellan producenter/tillhandahållare och köpare/konsumenter. Utvecklingen på teleområdet är belysande. Visserligen var egen- finansieringen fullständig, men monopolets priser hade inget samband med vare sig kundnytta eller produktionskostnader. När monopolet avskaffades och prissättningen blev fri fullständigt exploderade marknaden av nya produkter och nya tjänster, en utveckling som ännu inte verkar ha avstannat.TPF108FPT Produktutveckling sker förvisso även i den offentliga sektorns monopolverksamhet, men är i mångt och mycket en uppifrån styrd process, med betydande politiska inslag. För företag som lever på kundernas betalningsvilja och via marknaden har direktkontakt med kunderna är produktutveckling i linje med kundernas önskemål A och O. Riskstagande, marknadsföring och uthållig kapitalförsörjning är inget som lämpar sig för offentliga verk- samheter. Det är också svårt att i en politisk och byråkratisk miljö leva upp till krav på snabba beslut som följd av marknads- och efterfrågeförändringar. En marknadsmässig finansiering kan tänkas attrahera riskkapital i en helt annan omfattning än om finansieringen bygger på politiska beslut om upphandling och servicecheckar. Ur entreprenörers synvinkel erbjuder marknadsmässig egen- finansiering de mest stabila spelreglerna, därnäst servicecheckar och 107TP PT Exempel ges i SOU 2003:57. 108TP PT Väl fungerande marknader är inte alltid detsamma som inga regleringar. För att få telemarknaden att fungera väl, trots dominansen från det tidigare monopolföretaget, har det krävts en tämligen långtgående reglering. Bilaga 4 till LU 2008 därnäst offentlig upphandling. Inte heller egenfinansieringen är dock fri från plötsliga, politiskt motiverade förändringar, vilket kan exemplifieras med tandvårdsförsäkringen, vars inslag av egenfinansiering varierat över tiden. Tas steget över till fullständig egenfinansiering på vissa områden – privatisering i dess egentliga bemärkelse – ges marknaden fritt spelrum. Att marknaden ges fritt spelrum betyder att produkt- utvecklingen kan ske utan de begränsningar, som offentlig upphandling och servicecheckar är behäftade med, men å andra sidan självklart med de begränsningar som marknaden är behäftad med. Servicecheckar bygger på i förväg väl definierade produkter som subventioneras. Nya produkter och koncept har då svårt att göra sig gällande. Det gäller i ännu högre grad vid offentlig upphandling. Den som önskar lansera nya produkter måste övertyga politiker och administratörer om det värdefulla i dessa. Det som på marknaden kallas hålen i prisbildningen fylls inte ut av nya tjänster förrän efter utredning och beslut – i bästa fall. Ett större inslag av egenfinansiering – på de områden där det är möjligt att skapa väl fungerande och allmänt accepterade finansieringslösningar – skulle skapa marknader för nya företag med en stabilare och kraftfullare kapitalförsörjning. Innovationer och produktutveckling skulle gagnas och framför allt skulle kommersialiseringen av dessa gagnas. Den inhemska konsumtionen av dessa tjänster skulle kunna bli betydelsefull och lägga grunden till större företag. På grundval av specialiseringen och skapandet av varumärken skulle dessa företag kunna etablera sig utomlands – förutsatt att tjänsterna antingen vinner utländska offentliga aktörers gillande eller det finns en privat efterfrågan utomlands. Självfallet kommer under dessa förhållanden också utländska företag att lokalisera sig till . Kanske kan en viss export byggas på att kunder reser till för konsumtion av sådana välfärdstjänster – om de är högt specialiserade, unika och tillräckligt värdefulla för att motivera en resa. Men det svenska kostnadsläget – trots förhållandevis hög produktivitet – utgör en kraftig motvikt. Svenskar kan komma att resa ut till dessa företags filialer utomlands för att köpa tjänsterna billigare där, förutsatt att företagen lokaliserat sig i lågkostnadsländer. Sammanfattningsvis är det möjligt att påtagligt öka omfattningen av handel med välfärdstjänster och direkt- investeringar på detta område bara om det sker med privata företag som draglok på marknader med en hög grad av egenfinansiering. Det förutsätter en omfattande privatisering såväl av produktionen Bilaga 4 till LU 2008 som av finansieringen av välfärdstjänsterna, vilket kan bereda politiska svårigheter. I detta avslutande avsnitt ska ett försök göras att ange arten och i någon utsträckning graden av vinsterna med en ökad internationalisering av välfärdstjänster. Vilka nya problem politiken ställs inför ska också behandlas. Behandlingen av dessa frågor måste bli översiktlig. Det beror dels på att studier av vinster av internationalisering av välfärdstjänster saknas nästan helt och hållet. Det beror dels på att många av frågorna, t.ex. rörande möjliga sätt att hantera problem som kan uppstå, vart och ett kräver sin egen utredning. Syftet med denna rapport är explorativt, att lyfta på locket på ett nytt område för att se om det är värt att gå vidare och i så fall i vilken riktning. Där får andra utredningar ta vid. 8.4.1Vinster av en allmän liberalisering av tjänstehandel Det finns förhållandevis få studier av effekterna av en liberalisering av handeln med tjänster. Skälet är naturligtvis att liberalisering av tjänstehandeln ännu inte kommit så långt, men också att statistiken för tjänster, särskilt utrikeshandelsstatistiken, är bristfällig. En särskild svårighet för tjänster är att översätta de mycket olikartade marknadsregleringarna på tjänsteområdet till tullekvivalenter. Ett sådant försök redovisas i tabell 8.2. Bilaga 4 till LU 2008 Tabell 8.2 Uppskattning av tullekvivalenter för tjänster, urval av länder Transporter, lager, ISICP 5 ISICP 6 ISICP 7 ISICP 8 ISICP 9 Anm.: Jämförelsen omfattar alla olika sätt (modes) att handla med tjänster. Källa: Hoekman, B. [1995]. Uppskattningen är byggd på kvalificerade gissningar. Hade man kunnat studera effekter av redan gjorda liberaliseringar hade upp- skattningarna kunnat byggas under med empiri av ett annat slag. Det är något som kommer att kunna göras , när effekterna av EU:s tjänstedirektiv börjar göra sig gällande. Den absoluta nivån i de kvalificerade gissningarna är därför mindre talande än jämförelsen mellan länder, som är systematiskt gjord. Jämförelsen har på nacken, men har fördelen att Bilaga 4 till LU 2008 De flesta väsentliga avregleringarna av tjänstemarknader i var vid det tillfället gjorda.TPF109FPT framstår som en mera öppen ekonomi än övriga länder. kommer inte långt efter. framstår som mer avskärmat än de flesta andra länder på samma utvecklingsnivå, men mer öppet än de utvecklingsländer som ingår i jämförelsen. På alla områden utom finansiella tjänster bedömdes ha större handelhinder än genomsnittet av 15 EU-länder. har uppskattat tullekvivalenten för tjänster och kommit fram till en betydligt lägre siffra. Denna upp- skattning avser en tidpunkt än den förra mätningen. För importen av tjänster till skulle tullekvivalenten inte vara . Det är alltså en helt annan bedömning av nivån. Jämförelsen av handelshindren för import av tjänster till i förhållande till andra länder förefaller däremot att delvis överensstämma med den i tabell 8.2. För övriga EU-länder – som är många fler – uppskattar tullekvivalenten till och för övriga industrialiserade länder till . skulle alltså ligga någonstans i mitten.TPF110FPT Effekter av att Doha-rundan genomförs uppskattar också effekten av en liberalisering av handeln med tjänster. Om Doha-rundans åtaganden skulle infrias uppskattar att det bara skulle innebära en tioprocentig reducering av tullekvivalenten (-0,4 procent- enheter) för import till . Det beror dels på att de svenska åtagandena är begränsade, dels på att åtagandena i mångt och mycket bara stadfäster rådande praxis. Den globala effekten skulle vara en minskning av tullekvivalenten . Effekten på den svenska importen och exporten av att Doha- rundans åtaganden genomförs är i första hand att tjänstesektorns andel av handeln minskar, p.g.a. att tillverkningsindustrins andel ökar. Totalt sett ökar både export och import av tjänster marginellt. I exporten minskar telekommunikations-, transport- och företagstjänster sina andelar medan finansiella tjänster, 109TP PT Godstrafiken på järnväg liberaliserades 1996. Flygbolag från EU/EES-länder gavs rätt att bedriva inrikestrafik i andra EU/EES-länder 1997. Elmarknaden avreglerades 1996. El innefattas inte bland tjänsterna i tabell 8.2. Avregleringarna sammanfattas i faktaruta 7.1. 110TP PT [2006]. Några olika utvecklingsvägar Bilaga 4 till LU 2008 byggande, parti- och detaljhandel ökar sina. Importen av företagstjänster skulle minska kraftigt. uppskattar att en mycket stor del av vinsterna med ökad frihandel kommer från ökad konkurrensen och utnyttjande av skalfördelar, särskilt i . Det betyder att även om handeln inte ökar så mycket medför konkurrens från företag i andra länder att företag verksamma i kommer att öka sin produktivitet. Denna effekt svarar enligt för större delen av vinsten med den ökade frihandeln. Detta gäller alla åtaganden för varor och tjänster som ingår i Doha-rundan. bedöms allmänt ha mer att vinna på att Doha-rundan genomförs än övriga utvecklade länder. Merparten av vinsterna kommer inom tillverkningsindustrin och endast en mycket liten del, blott , från tjänstesektorn. Det beror dels på att liberaliseringen av tjänstehandeln bedöms bli ringa, dels på att effekten på direktinvesteringar inte ingår i de vinster som beräknats. Effekter av EU:s tjänstedirektiv EU:s tjänstedirektiv byggde ursprungligen på idén om harmoni- sering av regleringarna rörande tjänster. För företag som är verksamma i flera länder uppstår en extra kostnad för varje land som har sin egen reglering av den tjänstemarknad företaget är verksamt på. Det ursprungliga direktivet syftade därför till att överföra principen om ömsesidigt erkännande från varu- till tjänsteområdet. En sådan fullständig harmonisering skulle enligt en studie ha medfört en ökning av handeln med tjänster inom EU med mellan . Direktinvesteringarna bedömdes i denna studie öka med mellan 8 och 36 procent.TPF111FPT En annan studie har uppskattat att vinsterna av handeln med tjänster skulle motsvara ett engångslyft av den totala konsumtionen inom EU , motsvarande . Detta är en underskattning eftersom handelshindren bara antas ha pris- och inte kostnads- effekter och att inga effekter på direktinvesteringar ingår.TPF112FPT Bedömningarna av effekterna på tjänsteområdet skiljer sig alltså kraftigt åt. Effekten av att Doha-rundan genomförs blir liten på tjänsteområdet, av skäl som angivits. Effekten av EU:s ursprungliga tjänstedirektiv skulle ha kunnat bli betydande, inte minst när det 111TP PT Kox, H. & Lejour, A. [2006]. 112TP PT Economics [2005]. Bilaga 4 till LU 2008 Eftersom principen om ömsesidigt erkännande inte togs med i det slutligt antagna direktivet gick en stor del av effekten förlorad. kan den kanske realiseras. 8.4.2Effekten av att liberalisera mode 4 – tillfällig vistelse av utlandsstationerad personal Om utländska tjänsteproducenter skulle tillåtas att vistas temporärt i andra länder för att där producera och sälja sina tjänster finns stora vinster att hämta enligt en studie.TPF113FPT Om skulle ta emot utlandsstationerad personal motsvarande av sin totala sysselsättning så skulle det ge en global vinst större än vinsten av en fullständig liberalisering av världshandeln med varor. Vinsterna skulle uppstå såväl i utvecklade länder som i utvecklings- länder. Exempel på sådan handel är indiska bemanningsföretag som hyr ut arbetskraft till amerikanska företag. Det amerikanska företaget och dess kunder, det indiska bemanningsföretaget och den indiske anställde delar på den vinst som utgörs av skillnaden i lön mellan indiska och amerikanska anställda. 8.4.3Vinster av liberalisering av handeln med välfärds- tjänster De ovan refererade analyserna säger ingenting explicit om välfärds- tjänster. Skälet är att handeln med dessa tjänster är så outvecklad , att det inte finns data att bygga några analyser på. Slutsatserna måste därför bygga på analogier. Vissa vinster i direkt handel med välfärdstjänster Analysen av ett genomförande av Doha-rundan ledde till slutsatsen att varken export eller import av tjänster överhuvudtaget skulle öka mer än marginellt. Om det är så för andra tjänster, som är betydligt enklare att handla med, är frågan varför handeln med välfärds- tjänster då skulle komma att ta fart. Analyserna av effekterna av EU:s ursprungliga förslag till tjänstedirektiv utmålade däremot en möjlig, framtida utveckling av tjänstehandeln som skulle kunna bli betydande. 113TP PT Walmsley, T.L. & , L.A. [2005]. Bilaga 4 till LU 2008 förslag till tjänstedirektiv var betydligt mera långtgående än de begränsade utfästelserna i Doha-rundan. Inte heller dessa analyser avsåg välfärdstjänster. Men mot bakgrund av de stora pris- och kostnadsskillnader som noterats beträffande välfärdstjänster är det ostridigt att det borde finnas vinster att göra på internationell handel. En beräkning tyder på att skulle spara om bara var tionde patient utnyttjade de prisskillnader mellan länder som föreligger beträffande 15 typer av behandlingar.TPF114FPT Tillvaratagandet av dessa pris- och kostnads- skillnader förutsätter, som tidigare framhållits, förändringar såväl i socialförsäkringar som i privata sjukförsäkringar. Utan sådana åtgärder kommer handeln att inskränka sig till köp av tjänster i bristsituationer. Vinsten kan ändå vara avsevärd. Den består då i att ett land – dess stat, kommuner och landsting – får möjlighet att hålla en lägre kapacitet utan att behöva eftersätta tillgängligheten. Vinsten av att kunna välja var i världen man önskar få vård eller få studera handlar inte bara om kostnadsbesparingar utan väl så mycket om möjligheten att välja utifrån ett större och mer varierat utbud. Den medicinska specialiseringen fortskrider och nya behandlingsmetoder uppdagas . Universitet i olika världs- delar erbjuder olika kurser och examina och därtill speciella studiemiljöer. Möjligheten att kunna välja bland behandlingar – eller t.o.m. bland läkare – eller bland alla dessa universitets utbildningar – eller t.o.m. bland lärare – är ett stort värde bara i sig. Dessa möjligheter kan komma att utnyttjas, men i vilken utsträckning beror på utformningen av socialförsäkringssystemen. Om nationella servicecheckar utsträcks att gälla internationellt, så som tendensen inom EU är, kan utlandsstudier och vård i andra länder bli omfattande. Om konsumtion utomlands av välfärds- tjänster förknippas med extrakostnader för konsumenterna genom terminsavgifter eller genom att socialförsäkringarna inte täcker merkostnader och resor blir omfattningen mer begränsad. Och om konsumenterna får bära den fulla kostnaden för utlands- konsumtion jämfört med att välfärdstjänsterna är gratis i hem- landet blir omfattningen inte särskilt stor alls. Det är bara om välfärdstjänsterna varken är gratis i hemlandet eller utomlands som kvalitet kommer att ställas mot kostnad och konsumtionen få en omfattning som ligger någonstans mellan ytterligheterna. 114TP PT Mattoo, A. & Rathindran, R. [2005], se tabell 7.3. Bilaga 4 till LU 2008 Större potential och vinster av direktinvesteringar Analysen av det ursprungliga förslaget till tjänstedirektiv i EU tydde på en stor ökning av direktinvesteringarna inom EU. Även om analysen inte specifikt behandlade välfärdstjänster är det inte orimligt att anta att det också borde gälla direktinvesteringar för produktion av välfärdstjänster. Att det är svårare att handla över gränserna med välfärdstjänster än med många andra tjänster talar för att handel på detta område med fördel ersätts av direkt- investeringar.TPF115FPT Om den stora potentialen för internationalisering av välfärds- tjänster ligger i direktinvesteringar gäller att, för att den ska utnyttjas, en rad andra åtgärder vidtas, åtgärder som ligger utanför de gängse, handelsliberaliserande åtgärderna. Det gäller främst ambitioner hos stat och kommun i och i andra länder att stimulera entreprenader och servicecheckar. Vilka är vinsterna av utländska direktinvesteringar i och svenska direktinvesteringar utomlands? Vinsten av utländska direktinvesteringar i är framför allt den ökade konkurrensen. I analys är ökad konkurrens det som i störst utsträckning bidrar till vinsterna av ökad frihandel. Den ökade konkurrensen driver fram produktivitetsökningar hos nationellt verksamma företag. Motsvarande skulle också kunna ske i offentliga verksamheter om de skulle utsättas för konkurrens. Redan de mycket begränsade inslagen av privata verksamheter som tillåts konkurrera med offentliga verksamheter i vad gäller exempelvis sjukhus, vårdcentraler, äldreomsorg, skolor och järnvägar har gjort att betydande produktivitetsvinster har kommit . Vårdcentraler och äldreboenden som upphandlats går med vinst, vilket tyder på att de privata entreprenörer som övertagit verksamheterna lyckats sänka kostnaderna. SJ har haft en mycket stark produktivitetsökning och biljettpriserna på regionala och långväga tågresor har minskat kraftigt. Också på andra avreglerade områden, som flyg- och bussresor, har stora produktivitetsvinster kommit . Vinsterna inom taxinäringen är främst en radikalt förbättrad tillgänglighet. Teletaxorna har fallit dramatiskt. 115TP PT Mot detta talar Bardhan, A.D. & Kroll, C. [2003], citerade ovan i avsnitt 3.5, vars uppfattning är att direktinvesteringar när det gäller tjänster med fördel sker på områden där konsumtionen inte är direkt kopplad till produktionen. Denna uppfattning baseras på iakttagelser av den rådande situationen, vilken karaktäriseras av att välfärdstjänster huvudsakligen produceras i egen regi inom offentlig sektor och därför inte är föremål för vare sig internationell handel eller direktinvesteringar. Bilaga 4 till LU 2008 detta har skett genom ökad konkurrens, trots ett ännu så länge mycket begränsat utländskt företagande i på dessa områden. Det omedelbara värdet för att ha investeringar utomlands är inte lika uppenbart. Några av de svenska företag som uppstår till följd av en sådan politik kan komma att bli världsomspännande koncerner med filialer i många länder. Men, olikt varuproducerande företag, har tjänsteföretag inte någon betydande intern handel mellan filialer, som skulle kunna bidra till export eller sänka kostnaderna genom import. Eventuella skalfördelar, som kunde göra produktionen i hemlandet billigare, kan därför heller inte göra sig gällande. Vinsten är mera krass: direktinvesteringar kan vara en bättre placering av ett sparandeöverskott än att placera det i utländska värdepapper. Vinsten för ett land att ha multinationella koncerner är i första hand faktorinkomster från utlandet. Länders inkomster består i allt högre utsträckning av faktorinkomster från andra länder. bruttonationalinkomst utgörs till av kapitalinkomster från utlandet, huvudsakligen vinster i svenskägda dotterbolag i utlandet. Kapitalinkomsterna går till det land vars invånare äger företagen, oavsett var huvudkontoret ligger. I samma stund som ägandet övergår till invånare i ett annat land går vinsterna också dit. I andra hand är vinsten från direktinvesteringar teknologi- överföring till hemlandet och en internationell arbetsmarknad för kvalificerad arbetskraft. En ytterligare vinst är dessutom den arbetskraftsinvandring som kan ske genom multinationella företag. Den internationella arbetsmarknad som uppstår inom multi- nationella företag underlättar migration mellan länder. Vissa av tjänsteföretagen – dock inte alla – ger också upphov till en intern export och import och ökar därmed handelsutbytet med omvärlden. De långsiktiga effekterna är svårare att bedöma. Med den omfattande egenregiproduktionen i offentlig sektor är betydande produktionsresurser – personal, kunskaper, fysiskt kapital m.m. – i den offentliga sektorn förhindrade att delta i affärsmässig utveckling av sina verksamheter. Också på grund av finansierings- restriktionen har den offentliga egenregin svårigheter att utveckla Bilaga 4 till LU 2008 nya tjänster, trots en ökande efterfrågan i takt med demografiska, värderingsmässiga och ekonomiska förändringar i samhället. Den skattefinansierade verksamheten står heller inte i direktkontakt med den betalningsvilliga efterfrågan och kan därför inte så lätt avläsa denna. I stället måste de betalningsvilliga medborgarna övertyga sina politiker om värdet av de tjänster de efterfrågar. Och om de inte utgör en majoritet kan det vara nog så svårt. Allt detta gör att volymer av tjänster, nya produkter och kvaliteter inte utvecklas i takt med efterfrågan, vilket innebär en välfärdsförlust. Om i stället en större del av produktionen av välfärdstjänster sköttes av privata företag så skulle dessa, som de levererar skattefinansierade välfärdstjänster på uppdrag av stat, kommun och landsting kunna utveckla tjänster för helt privata marknader. Finner de avsättning för dessa, tjänster som eljest inte skulle komma ut på marknaden, skulle välfärdsvinsten bli betydande. För att privata entreprenörer, som levererar välfärdstjänster som finansieras med skatt, också ska ge sig in på nya marknader fordras också att företagen måste vara någorlunda säkra på att den offentliga sektorn inte plötsligt rycker undan grunden för företagen genom att leverera tjänsterna gratis till medborgarna. De offentliga åtagandena måste därför klart avgränsas och privata företag uppmuntras att utveckla nya tjänster i anslutning till de offentliga och skattefinansierade. Det slutligt antagna tjänstedirektivet går inte så långt som det ursprungliga.