sou · GVB324 · 2008-01-01 00:00:00 — I en marknadsmodell med statliga aktörer på marknaden, i första hand modell 1 och 2 ovan, bör den centrala tillsynen inte hanteras av samma myndighet som också verkar som aktör på marknaden. Om i en sådan marknadsmodell alltjämt svarar för distriktsveterinärernas verksamhet, vilket kan vara naturligt, måste tillsynsfunktionen flyttas till en annan central myndighet. Av dessa finns inte så många att välja på inom det aktuella sakområdet. Möj- ligen kan man överväga att tillskapa en helt ny myndighet. SOU 2007:24 Modeller för hållbara veterinärmarknader För- och nackdelar med tillsynsmodell 1 Den lokala förankringen behålls. om marknaden kan tas tillvara. Svårare att få en samlad bild av tillsynsläget i och därmed sammanställningar av hur veterinärmarknaden fungerar över tiden. Svårare att leda och styra tillsynen från centralt Den lokala förankringen kan också utgöra en risk för svågerpolitik, genom att utövare av tillsynen och företrädarna för tillsynsobjekten ofta känner eller känner till varandra. 13.3.3Tillsynsmodell 2 – Central tillsynsmyndighet med regio- nal organisation Tillsynsfunktionen lyfts bort från länsveterinärerna En central myndighet får i uppdrag att utöva tillsyn, handlägga anmälningsärenden och göra tillsynsbesök. Eventuellt kan den centrala myndigheten även ha en regional organisation, som utför tillsynsbesök enligt centralt fastlagda principer och prioriteringsplaner. Tillsynsmodell 2 innebär en övergång från tillsyn på länsnivå till en central modell, som också kan ha en regional organisation. Till- synen kan, liksom , bestå av två huvudkomponenter, anmälda och oanmälda tillsynsbesök samt handläggning av anmälningsären- den. Det närmare innehållet i tillsynen och vilka metoder som skall användas skall dock inte utvecklas här. Detta bör bli resultatet av en kreativ process inför starten av den nya myndigheten eller av den nya avdelningen inom en befintlig myndighet. När den nya funktionen upprättas bör kunskapen härom spridas och myndighetens uppgifter beskrivas. En viktig del av arbetet bör nämligen avse handläggning av anmälningsärenden. Allmänheten skall således ha möjlighet att skriva till myndigheten och fästa dess uppmärksamhet på företeelser som upplevs som missförhållanden. Det kan också vara lämpligt att samordna Veterinära ansvarsnämn- Modeller för hållbara veterinärmarknader den med den nya tillsynsmyndigheten. Många ärenden kan, liksom , avskrivas efter påpekande. I andra fall får veterinären yttra sig. Det kan också förekomma att tillsynsbesök görs i anledning av en anmälan. I allvarligare fall skall myndigheten kunna låta pröva saken i . Varken myndigheten eller an- svarsnämnden skall pröva civilrättsliga tvister i förhållandet mellan djurägare och veterinärer. I sådana frågor hänvisas till eller till allmän domstol. Liknande konstruktioner finns inom flera marknader, t.ex. och . Båda handlägger anmälningsärenden som kan tas upp till närmare prövning i an- svarsnämnd. Ansvarsnämnderna kan besluta om disciplinpåföljder, t.ex. uteslutning eller avregistrering, vilket i praktiken innebär yrkesförbud. Båda finansieras med avgifter. hand- lägger ärenden om felaktigheter i yrkesutövningen bland t.ex. läkare, sjuksköterskor och apotekare. har även en regional organisation för detta ändamål. Ytterst prövas frågor om disciplinpåföljder i (). En regional organisation, som i huvudsak är avsedd för tillsyns- besök, behöver inte vara omfattande. En sådan organisation kan t.ex. bygga på ett mindre antal deltidsanställda veterinärinspek- törer. SOU 2007:24 Modeller för hållbara veterinärmarknader För- och nackdelar med tillsynsmodell 2 Integriteten och legitimiteten stärks i för- hållande till nuvarande ordning. Underlättar uppföljning genom att det går att se tydliga trender på riksnivå t.ex. när det gäller vilka typer av frågor som anmäls eller ifråga om iakttagelser som rapporteras vid Underlättar statlig styrning och uppföljning En del av den lokala förankringen går för- Sannolikt dyrare lösning än dagens. 14 Slutsatser och förslag 14.1Samlad bedömning av modellalternativen Staten har i djurpolitiken ett övergripande ansvar för att djurhälso- tillståndet och djurskyddet i landet är gott. I detta ligger att hålla en god beredskap inför epizooti- och zoonossjukdomar, som kan orsaka stor ekonomisk skada och i vissa fall hota människors hälsa. Det förutsätter bl.a. en väl fungerande djursjukvård. Till det statliga ansvaret hör därmed att se till att det finns veterinärer som kan svara för djursjukvård i hela landet dygnet runt. Veterinärerna skall också, inom ramen för det statliga ansvaret, kunna utföra offentliga veterinäruppdrag av olika slag. Slutligen ansvarar staten för en rad tillsynsuppgifter och för övervakning av att veterinärmarknaden fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det statliga ansvaret kan full- göras både genom verksamhet i egen regi och genom andra aktörer. En grundläggande förutsättning för ett effektivt smittskydd är en jämn tillgång till veterinärer i hela landet dygnet runt. Det finns därmed klara synergier mellan smittskyddssträvanden, djurskyddet och lantbrukets verksamhetsförutsättningar. Tillgång till fältverk- samma veterinärer i hela landet är därmed en strategisk faktor för flera viktiga samhällsfunktioner. Utredningsresultaten ger ingen anledning att föreslå föränd- ringar i avgränsning eller inriktning av statens övergripande ansvar inom det djurpolitiska området. Däremot kan diskuteras flera olika sätt att fullgöra det statliga ansvaret, i den veterinära verksamheten. I föregående kapitel har fyra modeller för hur detta kan ske beskri- vits. I det följande skall modellerna ställas mot varandra och grans- kas mot bakgrund av de djurpolitiska målsättningarna. I kapitel 12 har beskrivits en rad brister i marknadens funktions- sätt, som är en följd av den nuvarande marknadsordningen. Det finns också fördelar med det nuvarande systemet. Systemet i sin nuvarande utformning ger stora möjligheter för staten att styra den egna veterinära verksamheten. Sådana möjligheter finns inte i något av de länder som studerat. Staten kan nu disponera över egen veterinärpersonal på ett helt annat sätt än över privata aktörer. Detta har stor betydelse för smittskyddets effekti- vitet, i den nuvarande marknadsordningen. Möjligheterna att på motsvarande sätt disponera över de veteri- nära resurserna i privat sektor är däremot svagt utvecklade i Sve- rige, i ett internationellt perspektiv. Det innebär en brist i ett läge där många veterinärer behöver kallas in för att bekämpa allvarliga, smittsamma djursjukdomar. Det leder också till att basen för urval av skickliga veterinärer till smittskyddsarbete och andra angelägna offentliga uppdrag begränsas avsevärt. Samtliga marknadsmodeller i kapitel 13 bygger, i varierande grad, på två huvudprinciper. Den ena är att staten så lite som möjligt skall engagera sig i marknaden för reguljära veterinärtjänster. Den andra principen innebär att privatpraktiserande veterinärer i större utsträckning än skall kunna involveras i samhällsviktiga vete- rinära angelägenheter, t.ex. smittskyddsarbete. I ett sådant läge måste dock övervägas hur privatpraktiserande veterinärer kan ut- bildas, övas och ledas lika effektivt som de statliga distriktsveteri- närerna. Innan marknadsmodellerna granskas närmare skall frågan om det finns andra offentliga organ som kan vara lämpliga huvudmän för en veterinär fältverksamhet belysas. är det enda av de län- der utredningen studerat som, liksom , har en klinisk veteri- närverksamhet i offentlig regi. Där svarar kommunerna för ett veterinärt åtagande som i hög grad liknar de statliga distriktsveteri- närernas i . Att den kommunala uppgiften utförs enligt regelverken säkerställs ytterst genom rättstillämpning i förvalt- ningsprocess. En liknande ordning råder i inom t.ex. soci- altjänsten. Det har lett till att det finns stora skillnader i social- tjänstlagens tillämpning mellan kommunerna, som i grunden beror på de enskilda kommunernas skiftande ekonomiska förutsättningar och på politiska överväganden. Det har också förekommit att kommunerna ignorerar förvaltningsdomstolarnas utslag för att undvika kostnader för socialt bistånd. Mot den bakgrunden har olika sätt att tvinga kommunerna att rätta sig efter domstolsutsla- gen diskuterats. Några fördelar med ett kommunalt huvud- mannaskap kan utredningen inte se. Några tydliga synergier med befintlig verksamhet, inom djurskyddet eller i andra delar, har inte heller kunnat observeras. En möjlighet som inte skall förbises är att inordna djursjukvår- den inom landstingen och utnyttja eventuella synergier med humansjukvården. Det finns t.ex. parallella frågeställningar inom smittskyddsområdet och en organisation för smittskydd även inom humansjukvården. Däremot finns stora skillnader i målsättningar, åtgärder, arbetsmetoder, organisation och regelverk mellan human- sjukvården och djursjukvården. Djursjukvård och humansjukvård bedrivs utifrån helt olika utgångspunkter. Fördelarna med en sam- ordning bedöms av utredningens experter därför som obefintliga eller mycket begränsade. Dessutom skulle en problematik som lik- nar den vid ett kommunalt huvudmannaskap uppstå. Härtill kommer att kommuner och landsting av principiella skäl inte skall vara aktörer på konkurrensutsatta marknader. aviserades att regeringen förbereder en lagstiftning som skall motverka konkurrenssnedvridningar mellan och privat verksamhet. I den mån ett offentligt inslag i den kliniska verksam- heten alltjämt krävs i någon form eller omfattning bör, mot bak- grund av det anförda, staten och inte kommunerna eller landstingen vara huvudman. En rikstäckande statlig veterinärorganisation De två första marknadsmodellerna i kapitel 13 bygger på en fortsatt rikstäckande statlig distriktsveterinärorganisation. Dessa förut- sätter, mot bakgrund av utredningsdirektiven, att konkurrensneut- raliteten och marknadens funktionssätt kan förbättras. I annat fall kan de problem som belysts i kapitel 12 inte lösas. Uppdraget till de statliga distriktsveterinärerna måste då omformuleras, så att gränsen mellan det statliga åtagandet och den övriga, fria markna- den kan klargöras. Det kan lätt uppnås genom att staten helt enkelt förbjuds att vara aktör på marknaden för djursjukvård för t.ex. säll- skapsdjur och häst. Det skulle innebära att uppdraget får en klar och tydlig innebörd, som lätt kan förstås av konkurrenter och kun- der. Däremot skulle konkurrenssnedvridningarna finnas kvar på marknaden för veterinär fältverksamhet i lantbrukssektorn. En begränsning av det statliga uppdraget, utan andra åtgärder, innebär dock att staten måste skjuta till mer pengar till de statliga distriktsveterinärerna än som sker . svarade häst och sällskapsdjur för mer än hälften av distriktsveterinärernas samlade, fakturerade intäkt. Sällskapsdjuren svarade för en knapp tredjedel av de fakturerade intäkterna. I svarade enbart sällskaps- djur för nästan hälften av de fakturerade intäkterna. Andelen intäkter från häst och sällskapsdjur i djursjukvården kommer att öka i hela landet. Intäkterna i verksam- heten med lantbruksdjur minskar . Det finns därmed ett direkt samband mellan andelen sällskapsdjur och häst i verksam- heten och anslagsbehovet. Ett ovillkorligt förbud för staten att vara aktör på dessa marknader leder till att anslagsbehovet genast ökar från ca till ca , allt annat lika. Med hänsyn till att lantbrukets behov av veterinärtjänster successivt minskar, kan anslagsbehovet förväntas öka år för år och kan kring beräknas uppgå till ca . Den fakturerade intäkten kan beräknas till ca , vilket är nominellt något mindre än de intäkter som genereras i den statliga veterinärverksamheten med lantbruksdjur. Detta skulle, i landets norra delar, leda till att distriktsveterinä- rerna blir praktiskt taget sysslolösa. En tiondel av förrättningarna i avser lantbruksdjur och resten sällskapsdjur och häst. Även i övriga delar av landet skulle betydande veterinärresurser stå outnyttjade. Ett förbud mot att behandla sällskapsdjur och häst måste därför kombineras med personalneddragningar och organi- sationsförändringar, som kan bli betydande i stora delar av landet. Det finns ett par begränsande faktorer när det gäller hur mycket distriktsveterinärorganisationens storlek kan minska. En organisa- tion med fast anställd veterinärpersonal måste långsiktigt dimen- sioneras för att klara jouren på ett sätt så att gällande regler om arbetstid och arbetsmiljö kan efterlevas. Det gör det svårt att spara kostnader genom personalneddragningar. En annan faktor är att smittskyddet alltjämt skall vara effektivt. En anpassning av det statliga uppdraget till de djurpolitiska målen, dvs. ett tydligare fokus mot lantbrukets behov, innebär att resursen inte kommer att kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Ledig tid mellan gårdsbesök får då inte, eller bara i begränsad om- fattning, användas för veterinär verksamhet utanför lantbrukssek- torn. I modell 1 finns också en risk för att det uppstår svårigheter med att bestämma och tillämpa den definierade primärvårdsnivån. Det ligger i sakens natur att olika veterinärgrupper, med motstå- ende intressen, kommer att tolka det nya uppdraget på olika sätt. Det kan underblåsa snarare än motverka motsättningar mellan veterinärerna. Modellerna 1 och 2 leder således till högre kostnader och ett sämre resursutnyttjande än . Allvarligare är att modell 2 dess- utom innebär att beredskapen inför smittsamma djursjukdomar inte kommer att kunna upprätthållas på en tillfredsställande nivå. Det gäller i någon mån även i modell 1, eftersom även denna av kostnadsskäl måste kombineras med ett minskat antal statliga distriktsveterinärer. Ett effektivt smittskydd är, enligt utredningens uppfattning, den högst prioriterade bland de statliga uppgifterna och dess funktion är i hög grad beroende av antalet fältverksamma veterinärer. Det kan därmed konstateras att en lösning med en fortsatt rikstäckande statlig veterinärverksamhet inte ger tillräckligt goda förutsättningar för såväl fungerande marknader som ett effektivt smittskydd. Även företrädare för har understrukit att modell 2 saknar förutsättningar att fungera på ett effektivt sätt. Verkets företrädare har däremot föreslagit att flera av åtgärderna i modell 1 genomförs, dock i kombination med en verksamhet som alltjämt och i hög grad innefattar häst och sällskapsdjur. Det är, enligt verkets företrädare, en förutsättning för en väl fungerande rikstäckande distriktsveterinärorganisation. En tydligare definierad gräns än för det statliga åtagandet skulle då, enligt verkets företrädare, kunna dras vid specialistvård och sluten djursjukvård, som alltså inte skulle få tillhandahållas av staten. Ett förslag med en så utbredd statlig verksamhet med sällskaps- djur och häst löser dock inte grundproblemet med marknadens bristande funktionssätt. Utredningens huvuduppgift är att föreslå en organisation, som så långt möjligt inom givna ramar undanröjer problemen med t.ex. konkurrenssnedvridningar och brister i till- synsorganisationen. Även nulägesanalysen i kapitel 12 talar för att det är en angelägen målsättning. Smittskyddet och den veterinära myndighetsutövningen däremot fungerar i allt väsent- ligt väl. En strategisk frågeställning är därför hur en förbättrad marknadsfunktion skall kunna uppnås i kombination med ett effektivt smittskydd och en effektiv veterinär myndighetsutövning och tillsyn. Som framhållits i de allmänna övervägandena bör en lösning för framtiden präglas av flexibilitet. En privat näringsverksamhet är generellt sett mer flexibel när det gäller att anpassa sig till kunder- nas behov än en verksamhet i förvaltningsform. Marknadsmodell 3 bygger på en fullständig privatisering av den primära djursjukvår- den, som också omfattar den veterinära fältverksamheten. Vilka risker kan då finnas med ett veterinärväsende som uteslutande bygger på privat entreprenörskap? En veterinärorganisation i privat regi () har på uppdrag av analyserat vilka konsekvenser som skulle följa av en privatisering av den statliga veterinärverksamheten.TPF1FPT Analysen ger ingen klar och entydig vägledning. Orsaken härtill bör sökas i brister i underlaget, främst brister i de privatprakti- serande veterinärernas rapportering till , snarare än i den valda analysmetoden. Några slutsatser framträder dock som relativt säkra. De vinner också i allt väsentligt stöd av företrädare för veterinärer och andra aktörer, som lämnat synpunkter till ut- redningen. En slutsats är att känsligheten för prisförändringar är låg bland animalieproducenterna både under jourtid och normaltid. Samma sak gäller hästägare. Priskänsligheten i djurglesa områden är dock, i båda kundkategorierna, högre än i djurtäta områden. Priskänslig- heten hos övriga djurägare har inte närmare analyserats av SLI. Denna kan dock också antas vara låg med hänsyn till att veterinär- vårdsförsäkringar är vanliga, och blir allt vanligare, för sällskaps- djuren. Det innebär att kunder i alla kategorier kommer att fort- sätta efterfråga veterinärtjänster även vid prishöjningar och även om de blir kännbara. Även veterinärernas känslighet för förändringar i priset är låg. Det indikerar att veterinärer kommer att utnyttja sin marknads- makt för att höja priserna. På många geografiska marknader har veterinärföretagen en betydande marknadsmakt eftersom konkur- 1TP PT Konsekvenser av en privatisering av distriktsveterinärorganisationen, SLI 2006, på uppdrag av , se bilaga 6. rensen i veterinärsektorn är svag. Denna effekt bör, enligt SLI, in- träffa initialt för att sedan klinga av. När priserna höjts till en viss nivå kan efterfrågan antas upphöra, alternativt söker eller skapar kunderna nya sätt att tillgodose behovet av veterinärtjänster. De erfarenheter av veterinärernas attityder, till kunderna och djuren, som vunnits under utredningsarbetet antyder dock snarare att det finns ett inslag av idealism bland veterinärer och att detta inslag är störst bland fältverksamma veterinärer. Många ser sitt yrke som ett kall. talar mycket för att de privata aktörerna tillämpar lägre priser än distriktsveterinärerna. Så tycks vara fallet både i om- råden där det saknas distriktsveterinärer och i områden med privata och statliga aktörer sida vid sida. SLI har även konstaterat att huvudmannaskapet i sig inte spelar någon roll för effektiviteten i en veterinärpraktik. Det gör däremot de inbyggda incitamenten, såsom förekomst av prestationslön, möjlighet att påverka kostnader och intäkter i verksamheten samt verksamhetens målsättning. De statliga distriktsveterinärerna har delvis prestationsbaserad lön. En dryg tredjedel av intäkten från en förrättning tillfaller veterinären. Däremot är de enskilda statliga distriktsveterinärstationernas möjligheter att påverka stationens kostnader, och verksamhetens inriktning eller omfattning, närmast obefintliga. Det innebär att incitament för att uppnå lönsamhet är svaga i de statliga distriktsveterinärstationerna. Även i djurtäta delar av landet, där goda förutsättningar för lönsamhet finns, upp- visas underskott. Mot bakgrund härav, och med hänsyn till SLI:s slutsats, kan antas att det i många fall finns en potential för bety- dande effektiviseringar av verksamheten i de statliga distriktsvete- rinärstationerna. Risken för lokala monopol ökar enligt SLI inte vid en privatise- ring. Det förutsätter att det totala antalet veterinärer i inte minskar. Någon sådan risk har inte kunnat identifieras. Det är lång kö till veterinärutbildningen och antalet utländska veterinärer i Sve- rige ökar snarare än minskar. Däremot är det osäkert hur tillgången till veterinärer med inriktning mot lantbrukets djur kommer att utvecklas . SLI har utgått från att veterinärmarknaden är en enda sammanhållen marknad och inte närmare analyserat för- hållandena på de olika relevanta marknader, t.ex. lokala marknader för fältveterinärtjänster, som veterinärsektorn sammantaget inne- fattar.TPF2FPT 2TP PT Den relevanta marknaden utgörs dels av en produktmarknad, där konkurrerande (utbytbara - likvärdiga) produkter bjuds ut, dels av en geografisk marknad. Den senare begränsas bl.a. av Slutligen antyder SLI:s analys att en privatisering av den statliga distriktsveterinärorganisationen inte innebär risk för att det upp- står brist på veterinär service i någon del av landet, inte ens i de mest djurglesa områdena. Det förutsätter dock att priserna på vete- rinärtjänster tillåts stiga fritt. Mot denna bakgrund kan riskerna med en privatisering tyckas vara relativt begränsade från djurpolitiska utgångspunkter. De be- står i huvudsak i en risk för att priserna på veterinärtjänster kan öka, som en följd av låg priskänslighet hos såväl kunder som vete- rinärer. Sådana prisökningar kommer, om de blir alltför kännbara, att leda till privata initiativ bland kunderna. I den svenska lant- brukskooperationen finns en lång tradition med att producera nöd- vändiga insatsvaror och tjänster i egen regi när marknaden inte förmår tillhandahålla dem på skäliga villkor. Sådan initiativ kan, un- der vissa förutsättningar antas bli aktuella även på marknaden för veterinär fältverksamhet. Redan nu bedriver lantbrukets företag och organisationer verksamhet inom den förebyggande djurhälso- vården. En utvidgning av verksamheten till att omfatta även djur- sjukvård, kan bli aktuella först när andra aktörer inte fyller behovet på ett tillfredsställande sätt och till ett godtagbart pris. Detta ger, enligt utredningens mening, inte tillräckliga garantier för att målsättningen med ett fungerande veterinärväsende i hela landet skall kunna uppnås. Underlaget för SLI:s analys är också i vissa delar bristfälligt. Det är t.ex. uppenbart att vissa områden, med mycket gles djurhållning, inte kan bära en veterinärverksamhet med full service, oavsett hur mycket priserna tillåts öka. Risken för veterinärbrist i djurglesa områden måste därför beaktas. En sådan brist skulle äventyra smittskyddet och rycka undan viktiga förut- sättningar för djurhållning i stora delar av landet. Det ligger inte i linje med de jordbruks- och regionalpolitiska målen. Det skulle också bli svårare att efterleva djurskyddslagens bestämmelser i om- råden med veterinärbrist.TPF3FPT Höjda priser, som är en mycket sannolik följd av en privatisering, särskilt i djurglesa områden, kan ge lik- nande effekter. En fullt genomförd privatisering av den statliga distriktsveteri- närorganisationen, utan andra åtgärder, innebär därför risker, som avståndet till konkurrerande verksamheter. Se m.fl. Konkurrenslagen, andra upplagan, sid. 338 ff. 3TP PT Enlig 2 § 1 st. Djurskyddslagen (1988:534) skall djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Enligt 9 § samma lag skall sjuka eller skadade djur ges nödvändig vård, vid behov av veterinär. är svåra att beräkna. Om en privatisering skall övervägas bör den därför i första hand avse djurtäta områden, där det finns goda förutsättningar för fungerande veterinärmarknader. Den bör också genomföras successivt och kombineras med statliga insatser av flera andra slag, som kan motverka bristsituationer och höga prisnivåer i den veterinära verksamheten. Förutsättningarna för veterinärtjänster varierar kraftigt i landet. Flexibilitet bör därför känneteckna även de statliga ingripandena. Ett verktyg kan även i fortsättningen utgöras av en statlig veteri- närorganisation. Sådana insatser kan behövas i områden där förut- sättningar för fungerande veterinärmarknader inte föreligger och inte heller kan tillskapas med hjälp av de övriga styrmedel som kan bli aktuella. En privatisering innebär att det statliga huvudmannaskapet för distriktsveterinärorganisationen upphör. De anställda bör därvid erbjudas att ta över verksamheten. En sådan förändring bör, mot bakgrund av det anförda, ske stegvis i olika delar av landet. Det sista steget i avvecklingen, som t.ex. kan avse djurglesa områ- den i norra , bör tas först sedan effekterna av redan genomförda privatiseringar kunnat utvärderas.