sou · GWB38 · 2008-02-28 00:00:00 — får meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att lämna uppgift om beräknade kostnader för utbild- ning i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan. Bidrag till förskolor, fritidshem och förskoleklass med enskild huvudman Bidrag enligt 2 a kap. 17 § och 2 b kap. 10 § skollagen (1985:1100) ska fastställas per kalenderår. Kommunen ska redovisa hur bidraget har beräknats. För barn och elever i sådan verksamhet som avses i första stycket ska kommunen fastställa bidraget inför kalenderåret. För barn och elever som börjar i verksamheten under kalenderåret ska kommunen fastställa bidraget omgående. För elever som påbörjar utbildning i förskoleklassen ska bidraget enligt 2 b kap. 10 § skollagen avse tiden fr.o.m. . Om den enskilde huvud- mannen och kommunen inte kommer överens om annat, ska bidragen betalas ut med en tolftedel . Utredningens uppdrag i den del som redovisas i detta betänkande är att lämna förslag om en författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och för- skoleklasser samt fristående skolor ska beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt. Förslaget ska leda till att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att efter överklagande pröva nivån på kom- munens bidrag till verksamheten. Direktiven i sin helhet finns i bilaga 1 och 2. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med utredningens experter, som representerar , Utbildnings- departementet och . Expertgruppen har haft åtta sammanträden. Till utredningen har från överlämnats svaren på remissen rörande nr 281 Prövning och bidrag till fristående skolor. Utredningen har sammanställt remissvaren, se kap. 3, men har också genomfört en egen under- sökning av sättet att beräkna bidrag i flertalet av de 20 kommuner som hade fått på remiss. Resultaten av under- sökningen presenteras i kapitel 4. Utredaren har under arbetets gång haft fortlöpande kontakter med och Kommuner och Lands- ting. Utredaren har också haft kontakt med företrädare för andra organisationer, kommuner och fristående skolor. Utredaren har även medverkat vid ett flertal seminarier m.m. och då redogjort för utredningens arbete och tagit emot synpunkter på utrednings- arbetet. Därutöver har synpunkter i frågor med anknytning till utredningens uppdrag lämnats av kommuner, fristående skolor och allmänheten. 1De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag I den här redogörelsen beskrivs hur de fristående skolorna har vuxit fram, vilken utveckling de har genomgått under framförallt de senast årtiondena samt hur detta har återspeglat sig i de villkor som har gällt för etablering, bidrag m.m. Det är lagstiftarens syn på dessa skolor som tjänar som utgångspunkt för redogörelsen. De pedagogiska, kulturella eller andra skäl som motiverat tillkomsten av fristående skolor blir därför bara belysta i den mån dessa använts som motiv för reformer av olika slag. Innan en mer kronologisk beskrivning ges av utvecklingen finns det dock skäl att redovisa hur antalet skolor och andelen elever i fristående skolor har sett ut under . Med hjälp av nedanstående diagram framträder en tydlig bild av vad som skett. Viss oklarhet finns om statistiken innefattar internationella skolor och riksinternat liksom om kompletterande gymnasieskolor är medräknade. Detta torde dock inte ha någon påverkan på den generella bild som framträder. Efter statistiken följer en redovisning av vilka överväganden och skäl som legat till grund för den beskrivna utvecklingen. Diagram 1.1 åskådliggör en kraftig ökning . Utvecklingen blir ännu tydligare vid en jämförelse längre tillbaka i tiden. fanns det endast ett fåtal skolor i landet. (se nedan) kartlade de fristående skolorna för skolpliktiga elever 1981 fanns det 35 skolor. talades det redan då om en kraftig ökning men utifrån en jäm- förelse med förhållandena . De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag Diagram 1.1 Förändringen av antalet fristående skolor från /93 till 2006/07TPF1FPT 235 241 265 300 Diagram 1.2 Antal elever i fristående skolor 1TP PT Sifferuppgifterna skiljer sig delvis från officiella statistik. I siffror över antal grundskolor /97 och framåt har man inkluderat internationella skolor och riksinternatskolor. 92/93–95/96 går det inte att urskilja om har räknat in internationella och riksinternat. Samma sak gäller för uppgifterna om gymnasieskolor, sannolikt /97. har man även inkluderat kompletterande skolor. SOU 2008:8 De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag Elever i fristående grundskola Elever i fristående gymnasieskola Diagrammet visar hur elevantalet har vuxit från /94 och framåt. Det är fråga om en mångdubbling av andelen elever . Särskilt markant är ökningen . Vid en jämförelse mellan de två tabellerna och diagrammet med avseende på förändringarna från /02 till 2006/07 framgår att antalet fristående grundskolor har ökat med medan antalet fristående gymnasie- skolor har mer än fördubblats. till elev- antalet blir ökningen ännu större. De fristående grundskolornas elevantal har ökat med . Motsvarande ökning av elevantalet hos de fristående gymnasieskolorna är . Ökningen har naturligtvis samband med att antalet skolor ökat kraftigt . När det gäller gymnasieskolan finns det också skäl att påpeka att det totala antalet elever i gymnasieskolan har ökat och att det kan vara en del av förklaring till den stora ökningen för de fristående skolorna i just den skolformen. Som synes kan dock bara en del av ökningen förklaras av ett ökat antal fristående skolor. Tillväxten beror i minst lika hög grad på ett kraftigt ökat elevantal på varje skola. Det visar sig också i att den procentuella andelen elever som gick i en fristående skola /07 var i och i gymnasie- skolan. , d.v.s. /02, var motsvarande siffror . De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag Efter denna statistiska bild av den snabba och kraftiga ökning av de fristående skolornas antal och andelen elever som går i sådana skolor redovisas nu hur de fristående skolorna har vuxit fram samt vilka överväganden som har gjorts och hur de kan ses i förhållande till framförallt de senaste årtiondenas utveckling. Avslutningsvis redovisas det förändringsarbete som pågår . Undervisning i privat regi är ingen ny företeelse. Informatorer och andra former av privata lärare förekom tidigt för framförallt adelns barn. I den mån det fanns en folkundervisning skedde den i kyrkans regi och med religiösa förtecken. Det är först med folkskolans in- förande 1842 som en egentlig skolorganisation infördes i landet. Det gav upphov till att det etablerades två parallella skolformer, den statliga lärdomsskolan och den kom- munala folkskolan. Under slutet av seklet växte ett tredje skol- system fram vid sidan av de två offentliga systemen. Det bestod av olika privata skolor som t.ex. flickskolor, folkhögskolor och yrkes- skolor. Dessa bildades ofta på privat initiativ och finansierades med elevavgifter utan något offentligt stöd.TPF2FPT Vid en del av dessa skolor skedde undervisningen i nya pedagog- iska former. uppmärksammades det från statens sida och ledde till att vissa av dessa skolor gavs offentliga bi- drag för att stimulera pedagogisk utveckling. Bidragen var dock täm- ligen låga och elevavgifterna i de privata skolorna var därför höga. Det betydde att rekryteringen av elever till de skolorna var fortsatt socialt snedvriden.TPF3FPT Med tillkomsten av skollag (1962:319) infördes den nio- åriga . I den gällde skolplikt för alla barn som var bo- satta i och som var mellan sju och . Under vissa förutsättningar kunde skolplikten få fullgöras i en annan skola än , t.ex. i en enskild skola. Om det gällde en skola som fick statsunderstöd var det regeringen som gav tillstånd (33 §). 2TP PT , , Svensk utbildningshistoria, 2004, s. 55 och 168 f. 3TP PT A.a., s. 168 f. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag skolan inte hade genomgått den prövning som förutsattes för offentliga bidrag krävdes istället att skolan godkändes av skolstyr- elsen i kommunen. Förutsättningarna för ett godkännande var att skolans undervisning till art, omfattning och allmän inriktning väsentligen motsvarade . Till det kom ett krav på att skolan skulle ledas av en person som var lämpad både för undervis- ning och för att leda en skola.TPF4FPT I en anslutande proposition behandlades rätten till statsbidrag. I det sammanhanget framhölls att rätten att starta och driva en en- skild skola inte utan vidare motsvarades av rätt till offentliga bi- drag.TPF5FPT Detta ger en förklaring till den uppdelning som gällde mellan verksamhet som hade respektive saknade offentliga bidrag i fråga om att ge möjlighet för elever att kunna fullgöra skolplikt utan- för . För statsbidrag till enskilda grundskolor gällde att det skulle finnas starka pedagogiska skäl. Dessa kunde bestå i att skolans verksamhet syftade till att pröva eller genomföra mer om- fattande eller genomgripande kursplanemässiga, metodiska eller andra pedagogiska idéer och tankar där man genom en speciell uppläggning av skolans hela arbete ville för praktiskt skolbruk omsätta utvecklingsfrämjande uppfostrings- och omvårdnadsidéer.TPF6FPT Andra särskilda skäl för bidrag till en fristående skola kunde vara att den var avsedd för en minoritet. De skolor som avsågs var t.ex. de s.k. nationalitetsskolorna, som tillgodosåg utbildningsbehov för barn med t.ex. fransk-, tysk- eller finskspråkig bakgrund. Slutligen angavs att internatskolor för bl.a. barn till utlandssvenskar eller barn till utländska medborgare som vistas i för studier eller uppdrag också kunde vara berättigade till statsbidrag. Avsikten var att erbjuda vissa verksamheter bidragsmöjligheter, om än i begrän- sad omfattning. Att möjligheterna till bidrag bedömdes från fall till fall framgår bl.a. av att de reglerades i olika förordningar, för en eller ett par skolor åt gången. Det krävdes alltså pröv- ning av om bidrag skulle utgå i det enskilda fallet.TPF7FPT 1962:136 s. 69 f., Särsk. U 1962 s. 28 ff. 1962:54 s. 366. 6TP PT A. prop. 7TP PT Som exempel kan nämnas att sex skolor förklarades bidragsberättigade genom förord- ningen (1964:137) om statsbidrag till vissa privatskolor, en annan enligt en särskild förordning medan bidrag till yrkesskolor reglerades av förordningen (1971:342) om enskilda yrkesskolor. Se även redogörelse i prop. 1982/83:1 s. 11. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag fick den då redan pågående utredningen om skolan, staten och kommunerna i uppdrag att lägga fram förslag till ett statsbidragssystem för skolor som var verksamma utanför den kommunala organisationen och som ville pröva mer genomgrip- ande pedagogiska idéer för att främja utvecklingen av skolan. Ut- redningen gjorde en kartläggning. Den följdes upp av en särskilt utsedd expert och resultatet presenterades i en diskussionsprome- moria (DsU 1978:6). Denna remissbehandlades och de starkt skiftade uppfattningarna hos remissinstanserna om bl.a. synen på enskilda skolor ledde till att regeringen tillsatte en kom- mitté för en samlad genomgång av frågor som gällde sådana skolor. Kommittén tog namnet Kommittén angående skolor med enskild huvudman (). I betänkandet Fristående skolor för skolpliktiga elever (1981:34) redovisades resultatet rörande skolor på grundskolenivå. föreslog till att börja med att termen fristående skola skulle användas som enhetlig benämning för alla skolor som inte hade staten eller en kommun som huvudman. Därefter lämnade kommittén förslag om på vilka grunder en fristående skola kunde godkännas för fullgörande av skolplikt. Dessa byggde i huvudsak på det tidigare kravet att undervisningen väsentligen skulle motsvara den offentliga . Till det lades ett krav på att utbild- ningen vid en fristående skola också väsentligen skulle svara mot de mål som gällde för den offentliga skolan. Kommittén lämnade även förslag om rätten för fristående skolor att få ett begränsat statligt stöd. Detta kunde komma ifråga om den fristående skolan erbjöd undervisning som antingen 1.var av särskild pedagogisk karaktär, 2.skedde på ett annat språk än svenska och riktade sig mot vissa elevgrupper, t.ex. barn till utländska medborgare som var till- fälligt bosatta i eller 3.bedrevs i en arbetsmiljö med konfessionell prägel förutsatt att där också odlades uppfostrings- och omvårdnadsidéer som kunde antas vara till nytta för skolväsendet i sin helhet.TPF8FPT förslag rörande statsstöd innebar ingen föränd- ring av möjligheterna att finansiera skolverksamheten genom att ta 8TP PT SOU 1981:34 s 73 ff. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag Dock föreslogs ett krav på att avgifterna skulle vara skäliga med hänsyn till bl.a. kostnaderna för verksamheten och att det även skulle finnas möjlighet till nedsättning och befrielse. För att en fristående grundskola skulle kunna komma ifråga för statsstöd krävdes att skolan skulle skilja sig från den offentliga genom att t.ex. erbjuda en alternativ pedagogik sam- tidigt som kraven på en skola för skolpliktiga elever skulle vara uppfyllda. fortsatte sitt arbete beträffande gymnasie- skolan och redovisade sina förslag i slutbetänkandet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever (1983:1). Förslagen innebar att en fristående gymnasieskola skulle ha möjlighet att få statsbidrag om dess utbildning, genom sitt innehåll eller sin peda- gogik, skilde sig från den utbildning som erbjöds av det allmänna. Den skulle m.a.o. kunna ses som ett komplement till den offentliga skolan. Därutöver kunde kommittén tänka sig andra grunder för att bevilja statsstöd och angav som exempel internatskoleverk- samhet för utlandssvenskars barn. Att en skola hade konfessionell inriktning var dock inte i sig tillräckligt för statsstöd utan det skulle också krävas att något av de övriga kriterierna var uppfyllda.TPF9FPT Prövningen av rätten till bidrag borde, enligt kommitténs för- slag, göras av regeringen efter att ha hört . På så sätt skulle samma regler gälla för de obligatoriska och de frivilliga skolformerna.TPF10FPT Mer enhetliga regler första år Under senare delen av 1970- och första pågick arbetet med den nuvarande skollagen (1985:1100). Det var avsett som en teknisk och språklig översyn av skollag med tillhör- ande författningar som reglerna om särskolan omsorgslagTPF11FPT skulle föras in i den nya skollagen. Parallellt med det arbetet bereddes betänkanden. Resultatet blev att vissa förändringar gjordes i den dåvarande skollagen för att skapa tydligare och samlade regler för de fristående skolorna. Förändringarna skedde i två steg. Det första beslutades av riks- dagen 1982 och avsåg grundskolorna. 9TP PT SOU 1983:1 s. 56 f. 10TP PT A.a. s. 62. 11TP PT Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag mitténs förslag om att den enhetliga beteckningen fristående skolor skulle användas för alla skolor som hade en enskild huvud- man. hade många olika beteckningar använts för så- dana skolor. Det talades t.ex. om privatskolor, enskilda skolor, en- skild undervisning och friskolor.TPF12FPT När det gällde den generella synen på fristående skolor fram- hölls att det är samhället som har det övergripande ansvaret för barns och ungdomars utbildning men att det kan finnas ett behov hos vissa föräldrar att ordna skolgången för sina barn på annat sätt än genom det allmänna skolväsendet. Det var dock viktigt att det skedde så att vissa minimikrav rörande skolpliktens genomförande upprätthölls jämfört med . Däremot skulle det inte finnas något hinder för att pröva andra undervis- ningsmetoder.TPF13FPT Med den utgångspunkten förtydligades och kompletterades reg- lerna om när skolplikt fick fullgöras i fristående skola. Enhetliga krav på godkännande infördes. Dessa gällde oavsett om skolverk- samheten var statsunderstödd eller ej.TPF14FPT De tidigare kraven på undervisningens art, omfattning och inriktning gjordes mer resultat- inriktade genom att istället uttrycka att undervisningen skulle ge kunskaper och färdigheter som svarade mot . Avsikten var att motverka en urholkning av skolplikten, inte att förhindra att undervisning vid en fristående skola också gavs i ämnen som inte förekom i . Det tidigare kravet på kompetens hos lärare eller den som förestår en skola togs bort eftersom det ansågs rymmas inom det allmänna kravet för godkännande. Det lades också till ett generellt krav på att undervisningen vid en fristående skola väsentligen skulle svara mot allmänna mål. Uppfylldes dessa minimikrav hade skolan sedan stor frihet att själv utforma sin undervisning.TPF15FPT Förutom dessa regler infördes en särskild bestämmelse om förutsättningarna för att fullgöra skolplikt vid en godkänd inter- nationell skola.TPF16FPT När det slutligen gällde möjligheterna för en fristående skola att få statsbidrag behölls åtskillnaden mellan dessa och de krav som gällde för att en fristående skola kunde godkännas för fullgörande av skolplikt. Någon generell skyldighet för stat eller kommun att 12TP PT /83:1, UbU 1982/83:10. 13TP PT Prop. 1982/83:1 s. 17 ff. 14TP PT 33 a och 34 §§ skollagen (1962:319). 15TP PT Prop. 1982/83:1 s. 32 f. 16TP PT 34 a § skollagen (1962:319). De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag betala bidrag till en fristående skola som var godkänd för att full- göra skolplikt ansåg regeringen inte att det fanns. Däremot kunde det i vissa fall finnas skäl för offentliga bidrag. Uppgiften att skilja ut dessa fall lades på regeringen. Två typsituationer som kunde berättiga en fristående skola till bidrag beskrevs proposition. Det första var att bidrag kunde ges till fristående skolor vilka erbjöd en alternativ pedagogik som gav erfarenheter som var av värde för det allmänna. Som reser- vation framhölls det dock att syftet inte var att stimulera att ut- vecklingen av alternativ pedagogik i första hand skedde utanför det allmänna skolväsendet. Det andra typfallet var de internationella skolorna som erbjöd undervisning på ett annat språk och med ett annat upplägg än det allmänna kunde tillhandahålla.TPF17FPT För det fall att det fanns andra skäl än de två som nämnts ansåg regeringen att det var som skulle besluta om stats- bidrag. Till den kategorin fördes t.ex. internatskolor som de i och (Lundsberg). Det regelverk som redovisats avsåg alltså endast fristående skolor på grundskolenivå. För gymnasieskolor gjordes en motsvar- ande reformering 1984. Även för dem infördes termen fristående skolor. I samband med det framhölls att rätten att driva fristående skolor för elever som inte omfattades av skolplikt grundade sig på principerna om näringsfrihet och att det därför rådde en avsevärt större handlingsfrihet för huvudmannen för en sådan fristående skola att besluta om t.ex. undervisningens innehåll, inträdeskrav och elevavgifter. Någon skyldighet att ta emot elever fanns inte heller. Å andra sidan fanns ingen rätt till statsbidrag för sådan skolverksamhet. kunde dock en fristående skola på gymnasienivå under vissa förhållanden få bidrag eller ställas under statlig tillsyn på egen begäran. Det senare var en förutsättning för att kunna sätta betyg och för att eleverna skulle vara berättigade till studiestöd. Ifråga om fristående gymnasieskolor framhölls särskilt tanken om att dessa skulle utgöra ett komplement till den offentliga skolan för att statsstöd skulle vara aktuellt. De skulle därför erbjuda något av värde för det allmänna skolväsendet. Som exempel på det nämn- des utbildningar som av något skäl annars inte kunde komma till stånd, internatskolor, skolor med särskild pedagogisk uppläggning 17TP PT A. prop. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag eller skolor som var anpassade för elever med annan studiebakgrund eller erfarenhet än gymnasieskolan normalt har.TPF18FPT När en ny skollag beslutades gjordes inga nya överväganden rörande de fristående skolornas ställning utan de ändringar som skett åren fördes över till ett särskilt kapitel (9 kap.) i den nya skollagen. Det innebar i korthet att reglerna om god- kännande av fristående skolor för fullgörande av skolplikt togs in i lagen medan fristående skolor för inte skolpliktiga elever, alltså främst gymnasieskolan, fortfarande inte lagreglerades.TPF19FPT 1.3En starkare ställning för de fristående skolorna skedde en förstärkning av de fristående skolornas situation. Genom riksdagsbeslut slopades kravet på att varje fristående skola skulle driva en verksamhet som gav värdefulla erfarenheter för skolväsendet i stort. Istället skulle utgångspunkten för bidragsgivning vara att det fanns ett allmänt intresse av att alternativ pedagogik eller verksamhetsinriktning prövades, oavsett om erfarenheterna av detta direkt kunde över- föras till eller ej. Det skulle därför vara en tillräcklig förutsättning för att kunna få statsbidrag att en fristående skola hade en prägel som på något sätt avvek från . En sådan särskild prägel kunde vara att verksamheten bedrevs utifrån en särskild pedagogisk grundsyn, att timplaner och kursplaner påtagligt avvek från de som tillämpades i den offentliga skolan eller att det var en skola med konfessionell prägel.TPF20FPT I samband med det överflyttades också uppgiften att pröva om en fristående skola skulle godkännas för fullgörande av skolplikt från skolstyrelserna till länsskolnämnderna.TPF21FPT uttalade i samma betänkande att det fram- stod som logiskt att en fristående skola som godkänts för att barn i kommunen ska fullgöra sin skolplikt där också skulle få del av de förmåner som kommunen annars gav åt skolpliktiga kommun- 18TP PT Prop. 1983/84:118 s. 6 f. och UbU 1983/84:27 s. 6 ff. 19TP PT Prop. 1985/86:10 s. 62. 20TP PT UbU 1987/88:14 s. 10 f. 21TP PT SFS 1988:631. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag Regeringen hade i propositionen sagt att den räknade med att detta redan skedde på frivillig väg och att det därför inte fanns något behov av en särskild reglering av den saken.TPF22FPT fortsatte utvecklingen mot ett ökat kommunalt ansvar för skolan. Det ledde under /91 till en omfattande reformering rörande ansvaret för skolan. Statens roll övergick från en centraliserad regelstyrning till en mer övergrip- ande mål- och resultatstyrning. och regeringens huvud- uppgift blev att fastställa nationella mål för skolverksamheten. De grundläggande målen slogs fast i lag; i första hand i skollagen. Övriga mål och riktlinjer redovisades i läroplaner. Utgångspunkten för statens bidragsgivning till skolan föränd- rades så att den inte längre hade samma styrande funktion utan att det istället gavs möjlighet för kommunerna att själva bestämma hur fördelningen av det mottagna statsbidraget skulle ske mellan olika verksamheter. Som en följd av denna reformering försvann åtskilliga av de uppgifter som och länsskolnämnderna hade haft. Som ett led i reformen avskaffades de myndigheterna och er- sattes av ().TPF23FPT När det gällde de fristående skolorna hade, till- baka, länsskolnämnderna prövat ansökningar om godkännande för fullgörande av skolplikt. När nämnderna nu lades ner kom Skol- verket att ta över den uppgiften. fick också ta över an- svaret från regeringen för godkännande av internationella skolor. Beslut om statsbidrag prövades dock även fortsättningsvis av reger- ingen. Beträffande statsbidragen till fristående skolor gjorde Utbild- ningsutskottet ett uttalande om att kommunerna borde fördela sina resurser på samma sätt till fristående skolor som till kommunens egna skolor. Endast behovsrelaterade skillnader borde då få göras.TPF24FPT Med hänvisning till bl.a. dessa uttalanden tillsattes strax före valet en utredning med uppgift att se över förutsättningarna för uttag av elevavgifter vid fristående skolor för skolpliktiga elever och vissa andra frågor om resurstilldelning. 22TP PT UbU 1987/88:14 s. 12. 23TP PT Se t.ex. prop. 1990/91:18, prop. 1990/91:115 samt 1990/91 UbU 4 och 17. 24TP PT 1990/91:UbU 17 s. 25. De fristående skolornas framväxt och dagens regler om bidrag