sou · GVB394 · 2008-01-01 00:00:00 — I många demokratidefinitioner formuleras majoritetsstyret som en allmän beslutsregel: vid beslut är det den absoluta majoriteten eller flertalets vilja som vinner. Det renodlade deliberativa demokrati- idealet frångår denna kvantitativa beslutsregel och framhåller ett mer kvalitativt beslutsförfarande. Den ideala beslutssituationen präglas av en samsyn, som tillkommit efter samtal, om vad som är det bästa alternativet. Om valdeltagandet i folkomröstningar är lågt, vilket kan vara fallet då de är frekventa, (t.ex. i och ) kan krav om ett visst valdeltagande vara en metod för att garantera en tillräcklig medborgerlig (majoritets) förankring. Ett ofta framfört argument mot folkomröstningar är att de kan användas av (resurs- starka) minoritetsgrupper för att genomdriva politiska beslut, som inte åtnjuter majoritetens stöd. Ett möjligt motargument för varför ett beslut som tillkommit genom en folkomröstning där del- tagandet varit lågt är legitimt vore att hävda preferensintensiteten. Det är de mest engagerade väljarna, som aktiverat sig medan de som stannat hemma inte har haft tillräckligt starka preferenser för att engagera sig i frågan. I många politiska system bereds berörda grupper genom intresserepresentation möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet. Även vid majoritetsval, till exempel i eller amerikanska presidentval är det i regel så att den politiska majoriteten de facto utgör en minoritet. En bety- delsefull skillnad är dock att vid en folkomröstning fattas ett beslut i en enskild sakfråga, men i det senare fallet utses representanter, vilka kan ta hänsyn och göra avvägningar mellan olika intressen och grupper i beslutsfattandet. Det som talar mot krav på kvorum är att de kan utnyttjas strategiskt då status quo-alternativet gynnas av lågt valdeltagande. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Icke-röster klassificeras som nej-röster och på så sätt gynnas ett alternativ på bekostnad av det andra. Beslutsregeln är så att säga inte neutral inför de två alternativen. I hölls 2005 en abrogativ folkomröstning om att forskning på stamceller ska tillåtas. Medborgarinitiativet var en reaktion på ett regeringsförslag om att förbjuda stamcellsforskning. För att folkomröstningen skulle vara giltig krävdes ett deltagande på av de röst- berättigade. Både politiska partier och intressegrupper som stödde regeringens förslag uppmanade väljarna att inte rösta, i syfte att folkomröstningen skulle bli ogiltig. Så blev även fallet, se kap. 7 om folkomröstningsinstitutet i . /40 %TPF FPT av deltagandet i samtida 17TP PT Approval quorum; Majoriteten i en folkomröstning (angående en lag) måste utgöra av de röstberättigade i landet. Vid konstitutionella förändringar är andelen . 18TP PT Approval quorum; Majoriteten i en folkomröstning (angående en lag) måste utgöra av de röstberättigade i landet. Vid konstitutionella folkomröstningar gäller endast att majoriteten avgör. 19TP PT Vid abrogativum. 20TP PT Gäller ändring i konstitutionen. 21TP PT Blir bindande vid ; om så är det rådgivande. 22TP PT Blir bindande vid ; om så är det rådgivande. 23TP PT Motstridiga uppgifter Referendums s 140, . 24TP PT Vid grundlagsändringar. I finns två olika typer av kvorumbestämmelser. Det kan, för det första, förekomma krav på att en viss andel av de röst- berättigade ska gå till valurnorna för att folkomröstningsresultatet ska vara giltigt. Denna typ av deltagandekrav är den vanligaste kvorumbestämmelsen: 15 stater har krav på deltagande. I regel är kraven på deltagande satta till av de röstberättigade. I vissa fall är tillämpningen av kvorum begränsad: i är kvorum- kraven enbart tillämpliga på abrogativa folkomröstningar och i gäller krav på ett visst deltagande enbart vid folkomröst- ningar om grundlagsförändringar. Kravet på deltagande är i satt i förhållande till deltagande i allmänna val: det krävs ett deltagande som motsvarar av dem som röstar i det samtida svenska riksdagsvalet. Om kvorumkravet inte uppfylls har och bestämmelser om att folkomröstningen har en råd- givande status. Den andra typen av kvorumbestämmelser är att en viss andel av de röstberättigade ska stödja det vinnande alternativet. , , , och har dylika godkännande- kvorum. I måste majoriteten vid en folkomröstning om vanlig lag utgöra av de röstberättigade, vid konstitutionella förändringar . I gäller kvorum enbart vid folkomröst- ningar om vanlig lag och är då satt till av de röstberättigade, medan enkel beslutsmajoritet gäller vid folkomröstningar i samband med konstitutionella förändringar. I gäller kvorumkravet enbart konstitutionella folkomröstningar. Kvorum kan även ställa till svårigheter att få medborgarnas stöd för politiken och på så sätt bidra till politiska låsningar. I de fall kvorumkraven har försvårat beslutsfattande kan det även vara frestande att modifiera kraven på deltagande för att nå önskade politiska beslut. förändrade sina kvorumbestämmelser 1997 inför folkomröstningen om medlemskap i . Från ett deltagandekrav på övergick man till ett godkännandekvorum på 25 %.TPF25FPT Syftet var att undvika att folkomröstningen inte skulle gå igenom om ett deltagande på krävdes. Det blev ett klart ja till medlemskap i (röstade ja), men valdeltagandet var . I gjordes förändringar inför folkomröstningen om EU-medlemskap 2003. Kravet om att av de röstberättigade ska rösta i folkomröstningar om konstitutionen förändrades på så sätt att kravet på deltagande formulerades i proportion till 25TP PT , 2005, s. 141. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar deltagandet i det föregående parlamentsvalet. För att en folk- omröstning ska vara giltig krävs ett deltagande på av del- tagandet i de föregående parlamentsvalen.TPF26FPT Folkomröstningen om EU-medlemskap lockade dock en stor andel väljare: av de röstberättigade gick till valurnorna. I de fyra lettiska folkomröst- ningarna var det enbart en som hade ett lägre valdeltagande än . Sammanfattningsvis, det ungerska och lettiska fallen visar att krav på kvorum kan leda till politiska låsningar och att det därför kan vara lockande att strategiskt anpassa kvorumkraven. I som tillämpar krav på kvorum vid abrogativa folkomröstningar blir dessa folkomröstningar ofta ogiltiga på grund av ett för lågt val- deltagande. Vid ett abrogativt referendum röstar medborgarna om en av parlamentet redan stiftad lag eller förordning. Ett abrogativt referendum är i den meningen en sista möjlighet för medborgarna att korrigera ett redan fattat beslut så att det bättre överens- stämmer med folkviljan. Av de 40 folkomröstningar som har hållits i har 18 varit ogiltiga då kravet på deltagande ej varit uppfyllt. har kvorumkravet aldrig varit uppfyllt i någon av de 13 abrogativa folkomröstningarna. Eftersom abrogativa folkomröstningar initieras via medborgar- initiativ kan de ibland handla om relativt begränsade och grupp- specifika frågor vilket kan förklara det låga valdeltagandet. Hälften av de europeiska staterna som är kartlagda i studien har kvorumbestämmelser. Det finns två olika typer av kvorumkrav. Ett deltagandekvorum stipulerar att en viss andel av de röst- berättigade ska delta i en folkomröstning för att den ska vara giltig. Vid ett godkännandekvorum krävs att en viss andel av de röstberättigade ska lägga sina röster på något av besluts- alternativen. Deltagandekvorum är vanligare än godkännandekvorum. Femton av de 32 staterna stater har krav på ett visst deltagande och fem av staterna har krav på att det vinnande alternativet ska stödas av en viss andel av de röstberättigade. I alla stater för- utom är kvorumkravet på deltagande satt till , medan godkännandekvorumen varierar . 26TP PT Lettiska konstitutionen, Artikel 79, , 2005, s. 140. folkomröstningar om ett berett förslag till förändring av den svenska grundlagen krävs ett deltagande som är av del- tagandet i det samtida riksdagsvalet. Vid obligatoriska folkomröstningar är det substantiellt reglerat när folket ska höras direkt vid ett politiskt beslut. Konstitutionen före- skriver i regel i vilka sakfrågor det politiska beslutsfattandet ska återföras till medborgarna. Frivilliga eller fakultativa folkomröst- ningar hålls däremot på begäran av de representativa politiska institutionerna, vanligen en parlamentarisk majoritet, eller av med- borgarna själva. I den här delen av rapporten kartläggs hur initiativ- rätten är rättsligt reglerad. Regleringen av vem eller vilka som kan bestämma när medborgarna direkt ska ta ställning i en politisk fråga har en avgörande betydelse för folkomröstningarnas roll i det övergripande politiska styrelseskicket. Närmare bestämt, initiativ- rättens utformning avspeglar ett tänkt förhållande mellan de direkt- demokratiska instrumenten och de representativa politiska institu- tionerna.TPF27FPT Är de direktdemokratiska redskapen underställda de representativa politiska institutionerna eller har de en oberoende status i det politiska styrelseskicket? Med andra ord, initiativrättens reglering definierar om folkomröstningsinstitutet är ett exklusivt redskap i de politiska beslutsfattarnas händer och har då primärt en beslutsstödjande roll. Eller kan ett beslut om att en fråga ska hän- skjutas till folkets direkta avgörande tas utan de politiska represen- tanternas medverkan eller medgivande, det vill säga har folk- omröstningen en beslutsersättande eller korrigerande funktion? En väsentlig skillnad mellan olika typer av folkomröstningar är i vilken utsträckning de politiska representanterna kan kontrollera bruket av folkomröstningar eller om de står bortom deras direkta räckvidd.TPF28FPT När enbart politiskt institutionella aktörer kan föreslå folk- omröstning är den parlamentariska kontrollen av de direktdemo- kratiska instrumenten större än när medborgarna kan föreslå eller rent av kan framtvinga en folkomröstning. Initiativrättens utform- ning har därför en större regerings- eller maktutmanande potential än om folkomröstningarna är av bindande eller rådgivande karaktär. 27TP PT , 1978, s. 23. , 2001, s. 48. 28TP PT , 1978, s. 23. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Den underliggande tankegången är primärt strategisk. Politiska aktörer är obenägna att utlysa folkomröstning om de inte är säkra på att de har en rimlig chans att vinna omröstningen. Eller regeringar väljer att hänskjuta en fråga till folkets direkta avgörande då de politiska partierna är ovilliga att ta ansvar för svåra beslut, som hotar att splittra partiet, regeringssamarbetet eller väljarstödet. Makten över initiativrätten är utifrån detta sätt att se viktigare eftersom de politiska institutionerna kan agera grindvakter eller så kallade gatekeepers för vilka politiska beslut som ska delegeras till medborgarna. Eftersom initiativrätten, tillsammans med huruvida folkomröstning är obligatorisk eller frivillig, är den aspekt vid folkomröstningsinstitutet som flest europeiska stater har reglerat rättsligt kan man hävda att det finns empiriskt stöd för initiativ- rättens stora betydelse. 27 av de i studien kartlagda 32 europeiska staterna har generella lagbestämmelser om vem eller vilka som kan initiera en folkomröstning (se tabell 4.2). Bortfallet består av de fem stater, vilka helt saknar generella lagbestämmelser om folk- omröstningar. En grundläggande skiljelinje utifrån i vilken grad folkomröst- ningsinstitutet är ett politiskt redskap eller medborgerligt instru- ment för inflytande över och kontroll av det politiska besluts- fattandet går mellan medborgarinitiativ och institutionella initiativ. Vid ett medborgarinitiativ har medborgarna möjligheter att lägga upp en fråga på den politiska dagordningen och föreslå en folk- omröstning om denna. Ett initiativ kan definieras som en förfrågan från en bestämd mängd medborgare att stifta alternativt förändra eller avveckla befintlig lag. Medborgarinitiativ erbjuder institu- tionaliserade möjligheter för medborgarna att ta upp frågor och lägga fram förslag som de politiskt valda representanterna för- summat. Vissa typer av initiativ har en mer begränsad räckvidd eftersom medborgarna enbart kan ta initiativ till att korrigera poli- tiska förslag som är under parlamentarisk behandling eller ompröva beslut, som redan fattats.TPF29FPT I dessa fall kan medborgarna inte påverka den politiska dagordningen genom att lyfta in nya politiska frågor utan enbart reagera på frågor, som bestämts av de represen- tativa politiska institutionerna. Dagordningsmakten kvarstår således hos de politiska partierna. Dylika beslutsomprövande (rejektiva) och beslutsomkullkastande (abrogativa) folkomröst- ningar är exempel på direktdemokratisk efterhandskontroll av 29TP PT Suksi, 1993, Bringing in the People. A Comparison of Constitutional Forms and Practices of the Referendum, , s. 8–9. Ett agendainitiativ är mer begränsat än ett med- borgarinitiativ eftersom det endast erbjuder väljarna att föreslå en åtgärd till lagstiftning för parlamentet, men de kan inte ställa krav på att folkomröstning ska hållas. Vid institutionella initiativ är det enbart aktörer inom ramen för de representativa politiska institutionerna som kan föreslå och fatta beslut om folkomröstning. Vanligast är att de nationella parla- menten äger initiativrätten. Om regeringarna har en egen majoritet i parlamentet är det de facto regeringspartierna som fattar beslut om att underställa en fråga folkets direkta avgörande. I vissa stater fattar presidenten eller statsöverhuvudet det slutgiltiga beslutet om att folket ska höras på förslag från parlamentet, men även på basen av medborgarinitiativ. är denna funktion enbart ceremoniell, som till exempel i där kungen fattar beslutet. Det finns även stater där initiativrätten är delad mellan olika politiska institu- tioner så att ett gemensamt beslut krävs av parlamentet och presi- denten för beslut om att tillgripa folkomröstning. Då initiativrätten är delad förutsätts en samsyn hos de relevanta politiska institu- tionerna om att hålla folkomröstning. På så sätt kan man undvika att folkomröstningar blir ett redskap för att hantera konflikter mellan olika politiska institutioner, som det kan försvåra folkomröstningar eftersom någon av de institutionella aktörerna kan lägga in ett veto. Två världar av folkomröstningar Genom folkomröstningar erbjuds medborgarna institutionaliserade möjligheter att påverka politiken även på andra sätt än att rösta i allmänna val. Vid institutionella initiativ avgör de representativa politiska institutionerna i vilken fråga medborgarna ska höras direkt. Ett medborgarinitiativ erbjuder även medborgarna en agendasättande roll, det vill säga, de hörs inte enbart i av politiska institutioner eller aktörer på förhand formulerade politisk frågor, utan kan också påverka i vilka sakfrågor folkomröstning ska hållas. Utifrån denna skillnad har en distinktion mellan två olika världar av folkomröstningar formulerats: om medborgarna enbart bereds möjligheter att rösta i en folkomröstning eller om de också själva kan ta initiativ till vilka frågor parlamentet ska diskutera eller anordna folkomröstning om.TPF30FPT I det senare fallet är det direkt- 30TP PT , 1996, s. 8–9. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar demokratiska inslaget mer omfattande eftersom medborgarna både kan föra upp en fråga på den politiska dagordningen och ta del i det politiska beslutsfattandet. Tabell 5.3 Initiering av folkomröstning, medborgar- och agendainitiativ B/(ITPF FPT)AI FTPF FPT/AI PT Regeringen kan också initiera folkomröstning. PT Dock endast på inrådan av premiärministern. PT Endast efter att en absolut majoritet av statsråden har röstat ja till detta, det är således regeringen som har initiativrätten, presidenten kan inte göra detta på eget initiativ. PT Presidenten avgör huruvida frågan är en sådan nationell angelägenhet att folkomröstning Parlamenten har förslagsrätt. PT Även fem regionala råd kan initiera folkomröstning. PT Finns uppgifter om medborgarinitiativ, men i lagstiftningen finns enbart bestämmelser om PT 500 00 medborgare kan lämna initiativ till parlamentet om ett abrogativt referendum. PT Efter förslag från parlamentet eller regeringen beslutar presidenten om folkomröstning ska PT Efter konsultation med parlamentet. PT Frivillig folkomröstning endast genom folkinitiativ. PT Article 95: The referendum is called by the president of the Slovak Republic if requested by a petition signed by a minimum of 350,000 citizens or on the basis of a resolution of , within 30 days after the receipt of the citizens' petition or the resolution of . Article 96: (1) The motion to pass a resolution of on calling a F/BTPF FPT B/F/AI (8 B) (16 B) (14 B) (5 F) (8 F) (1 F) (9 AI) Förklaring: I kolumnen medborgarinitiativ anges om medborgarinitiativet kan innebära beslut om folkomröstning (B), förslag till folkomröstning, men parlamentet eller statsöverhuvud fattar beslutet (F), eller om medborgarna kan föreslå lagstiftning till parlamentet, utan krav på folkomröstning, det vill säga agendainitiativ (AI). Kolumnen institutionella initiativ anger de politiska institutioner som kan föreslå (F) eller fatta beslut (B) om folkomröstning. Vid * saknas reglering och praxis anges i parentes. I finns de två så kallade folkomröstningsvärldarna represen- terade: den ena med både medborgarinitiativ och folkomröstningar och den andra med enbart folkomröstningar. Institutionella initiativ är de vanligaste. I 17 av de 32 kartlagda staterna kan enbart aktörer inom de representativa politiska institutionerna föreslå och fatta beslut om folkomröstning. 14 av de europeiska staterna har även någon typ av medborgarinitiativ och agendainitiativ. Med- borgarinitiativen är av olika karaktär. I till exempel och kan medborgarna initiera folkomröstning, medan , och ger medborgarna möjligheter att framföra förslag till lagstiftning till parlamentet, men inte att kräva folkomröstning, det vill säga enbart agendainitiativ. Den första världen, som består av enbart folkomröstningar genom institutionella initiativ, har sitt primära fäste i de äldre referendum can be tabled by deputies of or by the Government of the Slovak Republic. 42TP PT Kungens förslag godkänns av regeringen, förutom i de fall där det är parlamentets underhus som enligt konstitutionen har initiativrätten. 43TP PT Kungen utlyser folkomröstning. 44TP PT Förslag läggs fram av parlamentet. Presidenten bedömer sedan om folkomröstning är nödvändig. 45TP PT Parlamentet kan fatta beslut om folkomröstning på grundval av förslag från presidenten, regeringen eller en tredjedel av parlamentsledamöterna. 46TP PT Parlamentet initierar, på förslag från president, regering eller folket. 47TP PT Parlamentet utlyser folkomröstning enligt eget beslut eller krav från en majoritet av dess ledamöter. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar Medborgarinitiativ är vanligare i de yngre demokra- tierna, framför allt i de öst- och centraleuropeiska staterna. Det finns, med vissa undantag, således en distinkt geografisk spridning av de två folkomröstningsvärldarna i . Av de äldre demokra- tierna är det enbart och som har folkinitiativ på nationell nivå. införde agendainitiativ 2006. Bland de yngre demokratierna erbjuder och , som genomgick sina demokratiska omvandlingar under den senare delen av , och de demokratiserade , , , , , , och , erbjuder möjligheter för sina medborgare att sätta frågor på den politiska dagordningen eller att initiera folkomröstning. Mest frekvent förekommande är institutionella initiativ då enbart representativa politiska institutioner kan föreslå och fatta beslut om folkomröstning. I flertalet av de europeiska staterna har parla- mentet rätten att initiera folkomröstning: I 20 av de 32 i studien kartlagda europeiska staterna fattar parlamentet beslut om att med- borgarna ska höras direkt. (I 16 av staterna är den parlamentariska initiativrätten rättsligt reglerad). I sex stater föreslår parlamentet folkomröstning, medan det formella beslutet ligger hos stats- överhuvudet: , , , , och . I regel är en enkel parlamentarisk majoritet tillräcklig för beslut om folkomröstning, vilket i praktiken innebär att en regering med stöd av en parlamentarisk majoritet kan besluta att folkomröstning ska hållas. Trots att ökningen av folkomröstningar i efter 1970 primärt beror på att de varit obligatoriska eller tillkommit på basen av medborgarinitiativ har även de regerings- initierade folkomröstningarna ökat i antal.TPF48FPT (2001) har i en studie kartlagt på vilka grunder regeringar utlyser folkomröst- ningar. Mot denna bakgrund har han formulerat fyra olika typer av regeringsinitierade folkomröstningar, vilka inte utesluter varandra. Dessa fyra typer av folkomröstningar är grundade på regeringarnas motiv att hänskjuta en politisk fråga till medborgarna. Den första typen är plebiscitära folkomröstningar, vars syfte är att demonstrera 48TP PT , 2001, s. 49–51 i Mendelsohn, , Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns, Palgrave, Houndmills Basingstoke. regeringens medborgerliga stöd i en fråga och på så sätt stärka regeringens ställning generellt. I sådana fall är regeringen säker på att få medborgarnas stöd i folkomröstningen. Den andra typen är politiskt bindande folkomröstningar, som också hålls då de tongivande politiska aktörerna är eniga om att det mest legitima är att ett politiskt beslut ska tas av folket. första folkomröst- ning om EU-medlemskap 1973 är ett sådant exempel. Den första folkomröstningen har haft en normerande effekt eftersom beslutet om EU-medlemskap 1994 hänsköts till väljarna, vilket även med stor sannolikhet kommer vara fallet vid en eventuell framtida norsk ansökan om EU-medlemskap. Regeringar tar för det tredje till lagstiftande folkomröstningar när politiska beslut inte kan tas via de regelrätta parlamentariska kanalerna, till exempel om de parla- mentariska kamrarna är oeniga eller en minoritetsregering inte kan få stöd för sin politik. Den danska folkomröstningen om Enhets- akten är en sådan folkomröstning.TPF49FPT Den fjärde typen av regerings- initierade folkomröstningar är de så kallade konfliktlösande folk- omröstningarna. Syftet med dessa är att hantera parti- eller regeringssplittrande frågor, vilka även kan hota partiernas väljar- stöd. Genom att lyfta ut en fråga från den parlamentariska agendan är förhoppningen att undvika att fördjupa konflikter inom partiet eller regeringssamarbetet, samt förhindra röstförluster i en fråga där de egna väljarna inte sluter upp kring partilinjen. Flera av de svenska folkomröstningarna faller inom denna kategori såsom kärnkrafts- och tjänstepensionsfolkomröstningarna. Trots att de två EU-relaterade folkomröstningarna, om medlemskap i respektive EMU, motiverades utifrån legitimitetsskäl, hade också partistrategiska motiv betydelse för besluten att hålla folkomröst- ning. Medborgarinitiativens makt- eller regeringsutmanande potential framhålls ofta, men i vilken utsträckning dessa utmanar de politiska makthavarna beror på initiativens detaljerade reglering. Även insti- tutionella initiativ kan ha regeringsutmanande drag, till exempel om en parlamentarisk minoritet kan initiera folkomröstning och det ges möjligheter för den parlamentariska oppositionen att utmana 49TP PT , 1996, Denmark:The Referendum as a Minority Protection in , , PierVincenzo, The Referendum Experience in Europe. Den detaljerade regleringen av folkomröstningar regeringen genom att föreslå folkomröstning. Om flera politiska institutioner kan initiera folkomröstning kan tävlan om folkets uttalade stöd utgöra ett slagträ i en maktkamp mellan exempelvis parlamentet och presidenten. kan i så fall bli en ytterligare arena för partipolitiska eller inom- och mellaninstitutionella konflikter. I några av de europeiska staterna kan en parlamentarisk minori- tet initiera folkomröstning. Gemensamt för alla dessa minoritets- initiativ är att de har en beslutskontrollerande funktion.