sou · GWB353 · 2008-05-16 00:00:00 — Exempelvis är ett statligt bolag, även om det inte erhåller några statliga medel, att se som ett offentligt åtagande. Staten har genom bolaget valt att ta på sig uppgiften att driva verksamheten i offentlig regi med helt eller delvis statligt ägande. Ett offentligt åtagande kan också vara avgiftsfinansierat. 4.2Motiv för offentliga åtaganden Den privata marknaden kan inte uppfylla alla behov som är viktiga för samhället. Vissa funktioner måste därför garanteras genom offentliga åtaganden. Försvar, polisväsende och räddningstjänst är typiska exempel på offentliga åtaganden. De generella motiven för offentliga åtaganden har oftast sina ursprung i ekonomiska teorier om statens roll i samhällsekonomin. De ekonomiska motiven för offentliga åtaganden bygger till stor del på utgångspunkten att det finns ett antal marknadsmiss- lyckanden, vilket innebär att en fri marknad inte uppnår en sam- hällsekonomiskt optimal resursanvändning, vilket måste korrigeras genom insatser av det offentliga. Förekomsten av marknadsmiss- lyckanden som kollektiva nyttigheter, externa effekter och naturliga monopol antyder att verksamheten bör ingå i det offent- liga åtagandet. Resonemang om motiv för offentliga åtaganden förs bland annat i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53) samt ett antal andra skrifter.TPF1FPT Nedan sammanfattas de motiv som för ett offentligt åtagande som generellt sett brukar lyftas fram. Motiven ska ses som ett stöd för en analys av motiv och inriktning av offentliga insatser. Att ett eller flera motiv är aktuellt behöver inte betyda att någon form av offentligt åtagande är nödvändigt. Externa effekter innebär att en verksamhet påverkar utomstående utan att de som förestår verksamheten behöver ta hänsyn till det. Ett exempel på en negativ extern effekt är luftföroreningar. En fabriksägare kan sakna incitament att begränsa luftförorenande utsläpp, eftersom skadorna huvudsakligen drabbar någon annan. Negativa externa effekter kan leda till marknadsmisslyckanden. Positiva externa effekter och kollektiva nyttigheter En positiv extern effekt kan till exempel uppstå i samband med teknisk utveckling om alla kan dra nytta av framsteget. Kollektiva nyttigheter är en form av positiv extern effekt. Utmärkande för en kollektiv nyttighet kan vara att nyttan kommer alla potentiella brukare till del, oavsett om de har bidragit till finansieringen eller inte. Det är omöjligt eller mycket svårt att utestänga den som inte bidrar till finansieringen. Vägar och gatubelysning är exempel på 1TP PT Det offentliga åtagandet. En antologi, (RRV 1996:41), i förändring. Möjligheter och utmaningar, Statskontorets småskrifter 2 (2007). Vidare kan en kollektiv nyttighet vara utspridd över ett stort antal aktörer där ingen har så stor nytta att det är intressant att ensam bära kostnaden. Vanligtvis innebär inte en persons konsumtion av nyttigheten att tillgängligheten minskar för andra. Lång tidshorisont innebär att en beslutsfattare som ska jämföra handlingsalternativ med långsiktiga konsekvenser ställs inför problemet att värdera kostnader och nyttor som kan ligga långt bort i tiden. Det finns därför en risk att kortsiktig nytta prioriteras på bekostnad av långsiktig nytta. Beslutsfattarna antas kunna samla in och bearbeta information och korrekt värdera den, liksom att kunna avgöra när det inte lönar sig att samla in ytterligare information. De antas dessutom ha auto- nomi i den meningen att de korrekt kan avgöra vad som är bäst för dem själva och handla därefter. Informations- eller autonomibrister kan motivera ett offentligt åtagande. Om effektiviteten ska kunna garanteras får det inte vara svårt för nya producenter att ta sig in på marknaden. Svårigheter kan bero antingen på särskilda egenskaper hos de varor och tjänster som erbjuds eller på institutionella förhållanden. Om det exempelvis finns starka stordriftsfördelar i produktionen kommer producenter som redan finns på marknaden att ha ett försteg gentemot potentiella konkurrenter. Naturliga monopol kan uppstå. Staten har en fördelnings- och stabiliseringspolitisk roll som motiverar statliga ingrepp, till exempel att påverka fördelningen inom ekonomin eller att stabilisera tillfälliga konjunktursväng- Det offentliga kan exempelvis omfördela resurser från den produktiva åldern till behov som kanske finns före och efter yrkes- livet, som till exempel barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Vidare kan det offentliga exempelvis genom investeringar eller på andra sätt försöka kompensera för konjunktursvängningar, vilket kan kallas stabiliseringspolitik. Ett offentligt åtagande kan också motiveras av att staten genom internationella överenskommelser av olika slag har åtagit sig att se till att vissa uppgifter utförs. Ansvaret för att internationella åtaganden kan fullföljas bör åligga staten. 5Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Inledningsvis beskrivs regelverk och karaktäristika för förvaltnings- myndigheter, affärsverk och aktiebolag. Vad gäller affärsverken beskrivs också den historiska utvecklingen av styrningen av dessa och ombildandet av vissa av affärsverken till bolag. Affärsverks- formen beskrivs också i ett internationellt perspektiv. Därefter görs en analys affärsverksformen och möjligheterna att styra statlig verksamhet i de olika organisationsformerna. I kapitel 6 återkommer jag till en prövning av vilken av de beskrivna verksamhetsformerna som är lämplig för . Den grundläggande utgångspunkten är att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Detta lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). Även affärsverken är förvaltningsmyndigheter men för dessa gäller vissa särskilda bestämmelser. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 5.2. Myndighetsförordningen (2007:515) är direkt tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, alltså även affärsverk. Inom ramen för myndighetsformen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor är viktiga utgångspunkter. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvalt- ningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. Den enskilde ska kunna åberopa gällande författningar och kunna utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Myndighetsformen är flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Andra fördelar är att regeringen kan göra änd- ringar i en myndighets uppgifter. Myndigheterna styrs genom resultatstyrning, vilket bidrar till att öka handlingsfriheten i den interna styrningen och ger ett vidgat ansvar för verksamhetens genomförande inom ramen för tilldelade medel. Det delegerade ansvaret ställer krav på redovisning och uppföljning av verksamhetens resultat. 5.1.1Privaträttsliga verksamhetsformer för statliga uppgifter samt konkurrensutsatt verksamhet inom myndigheter Även om statlig verksamhet normalt ska bedrivas i myndighets- form kan det ibland vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Detta kan vara aktuellt när staten och en annan part från till exempel näringslivet eller lands- tingen engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Även då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att överväga en privaträttslig verksamhetsform. Om en statlig uppgift innefattar myndighetsutövning måste delegering ske med stöd av lag. Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighets- form, om det inte finns särskilda skäl (prop. 1997/98:136). För konkurrensutsatt verksamhet bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offent- lig insyn och kontroll är särskilt stort kan dock myndighetsformen vara lämpligast. Om en myndighet bedriver affärsverksamhet, bör affärsverk- samheten särskiljas. Detta kan ske genom en tydlig organisatorisk uppdelning inom myndigheten. Om affärsverksamheten dessutom är konkurrensutsatt bör den normalt brytas ut ur myndigheten och bolagiseras. Därmed görs rollerna tydliga och riskerna för bland annat snedvridning av konkurrensen minskar. Jag återkommer i avsnitt 6.2 till de förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en verksamhet ska vara lämplig att bolagisera. Avsnittet innehåller också en utvärdering av lämplig verksamhets- form för olika delar. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet 5.1.2Regeringens styrning av myndigheter De förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen utgör regeringens redskap i dess uppgift att styra riket och verkställa den fastlagda politiken. Myndigheterna har långtgående befogenheter och är i sitt dagliga arbete fristående från regeringen. Det är dock regeringens uppgift att styra myndigheterna precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. I några fall gäller inte förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt mot regeringen. Det gäller i enskilda ärenden som rör myndighets- utövning mot enskild eller mot kommun, eller när det gäller tillämpning av lag. I sådana fall är förvaltningsmyndigheterna själv- ständiga i förhållande till regeringen. Den statliga verksamheten spänner över ett brett fält. En verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar ställer andra krav på styrning än en verksamhet som är av servicekaraktär. De beslut genom vilka regeringen formellt binder myndigheternas handlande fattas av regeringen som kollektiv. Exempel på denna typ av styrning är beslut om instruktion, regleringsbrev och direktiv samt uppdrag till myndigheterna. Informella kontakter mellan och dess myn- digheter har stor betydelse och är ett viktigt inslag för att styra och utbyta information. Ett centralt inslag i den informella styrningen är mål- och resultatdialogen mellan den politiska ledningen och myndighetsledningarna. 5.1.3Myndighetens ledning och ledningens ansvar Det finns enligt myndighetsförordningen tre ledningsformer för en myndighet: en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) en styrelse (styrelsemyndighet) en nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd utses av reg- eringen för en bestämd tid. Regeringen utser även ordförande i styrelser och nämnder. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Myndighetens chef anställs av regeringen. Detsamma gäller myndighetens överdirektör, vid de myndigheter där sådana finns. Myndighetens ledning ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Vidare ska ledningen se till att myndighetens verksamhet redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att den hushållar väl med statens medel. Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten och genom samarbetet med myndigheter och andra ta till vara de för- delar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 5.1.4Intern styrning och kontroll gäller förordningen (2006:1228) om internrevision. Förordningen gäller i den omfattning regeringen föreskriver. Avgörande kriterier för vilka myndigheter som ska omfattas av förordningen är bland annat myndighetens ansvar för stora medelsflöden och graden av delegering inom stora myndig- heter. Internrevisionen är ledningens verktyg för att granska den interna styrningen och kontrollen, allt i syfte att möjliggöra för ledningen att fullgöra sitt ansvar för verksamheten enligt myndig- hetsförordningen. Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll gäller för de myndigheter som har skyldighet att följa interrevisions- förordningen. Myndighetens ledning ska vidta sådana åtgärder att den interna styrningen och kontrollen fungerar på ett betryggande sätt. 5.1.5Myndigheterna en del av staten En allmän utgångspunkt när det gäller statliga myndigheter är att de inte utgör några självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). Myndigheterna är endast delar av rättsubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De förvaltar endast tillgångarna och kapitalet åt staten. Motsvarande gäller för de förpliktelser som myndigheterna åtar sig. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet En konsekvens av detta blir att myndigheterna endast som företrädare för staten kan förfoga över sina tillgångar och sitt kapital. Ett sådant förfogande sker inom ramen för de uppdrag som myndigheterna fått av företrädarna för rättssubjektet staten, riks- dagen och regeringen. Detsamma gäller även sådana förfoganden som sker genom att myndigheterna ingår avtal med ekonomiska förpliktelser för staten. Det finns inte något generellt giltigt regelverk om statliga myn- digheters rätt att ingå avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten. Enligt 19 och 20 §§ anslagsförordningen (1996:1189) har dock myndigheterna bemyndiganden att göra en rad åtaganden. En myndighet får således träffa avtal om anställning av personal, hyra av utrustning, leverans av tjänster och förbrukningsmaterial och liknande som medför utgifter än tilldelat anslag avser, om detta är nödvändigt för att myndighetens löpande verk- samhet ska fungera tillfredsställande. De åtaganden som kan göras avser framtida utgifter av driftskostnadskaraktär med den förut- sättningen att myndigheten kommer att disponera i huvudsak oförändrade resurser då utgifterna uppkommer. En ytterligare konsekvens av att myndigheterna inte utgör några självständiga rättssubjekt är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter ju att det sluts av två självständiga parter När en myndighet ska avvecklas kan därför inte denna myndig- het besluta att överföra sina avtal till en annan myndighet eller huvudman eller träffa avtal för en annan myndighets räkning utan regeringsbeslut. Reglerna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet gäller för statliga förvaltningsmyndigheter. Enligt förvaltningslagen kan ett beslut av en förvaltnings- myndighet alltid överklagas. En förvaltningsmyndighet är också underkastad den tillsyn och kontroll som utövas av Justitie- ombudsmannen, och . Förvaltningsmyndigheterna är av vitt skilda slag och kan inte delas in i ett antal skilda kategorier. Med finansieringen som indel- ningsgrund kan dock två olika grupper av förvaltningsmyndigheter Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet I den ena gruppen finns de förvaltningsmyndigheter som finansieras genom anslag över statsbudgeten och i den andra de myndigheter som helt eller delvis är avgiftsfinansierade. I gruppen av anslagsfinansierade förvaltningsmyndigheter finns bland annat de som har hela landet som verksamhetsområde. De har ofta till uppgift att bestämma om förmåner, rättigheter, skyl- digheter och disciplinpåföljder det vill säga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. De anslagsfinansierade myndigheterna verkar bland annat inom områden som bevakning, beredskap, rättsvård, näring, infra- struktur, kultur, forskning, stöd till statsförvaltningen och produk- tion av kollektiva nyttigheter. Vid en del av dessa myndigheter förekommer även verksamhet som är avgiftsfinansierad. Det gäller särskilt i fall då myndigheten producerar varor eller tjänster som är efterfrågestyrda. I gruppen avgiftsfinansierade myndigheter ingår affärsverken. Dessa ägnar sig generellt åt verksamhet av affärsmässig natur. Övriga myndigheter som ingår i denna grupp har förvaltnings- uppgifter av både traditionellt och affärsmässigt slag. När det gäller avgiftsfinansierade myndigheter kan man skilja på myndigheter som har monopol på en verksamhet, vars avgifts- intäkter i vissa fall förs in i statsbudgeten, och myndigheter som får disponera sina avgiftsintäkter på egen hand. Vissa av förvaltningsmyndigheterna finansieras helt med avgifter från brukarna. Exempel på en sådana myndighet inom kommunika- tionssektorn är Luftfartsstyrelsen. En anslagsmyndighet har befogenhet att använda statens medel för de ändamål som anslaget avser. Med dispositionsrätten följer även skyldigheten att upprätta en årsredovisning och att lämna budgetunderlag. En myndighets årsredovisning ska innehålla resul- tat- och balansräkning, finansieringsanalys, anslagsredovisning samt resultatredovisning. I kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) § 23 anges att en myndighet som får disponera inkomster från avgiftsbelagd verk- samhet ska balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning. Om det ackumulerade överskottet uppgår till av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten lämna förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponeras. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet Även affärsverken är som nämnts tidigare statliga förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen. Detta innebär att verken är delar av den juridiskt sammanhållna statliga verksamheten. Verken äger således inte själva några tillgångar utan förvaltar endast statens tillgångar. Detta gäller också aktierna i eventuella dotter- bolag. Det är staten som är juridiskt ansvarig för de skyldigheter som uppkommer i verksamheten. Som en del av staten regleras verk- samheten förvaltningsrättsligt. Den väsentligaste skillnaden mellan ett affärsverk och en tradi- tionell myndighet är att affärsverket förutsätts vara självfinansierat och dessutom leverera in delar av ett eventuellt överskott till statskassan. Som myndighet är affärsverken underställda regeringens direktiv- rätt, förvaltningslagens jävs- och besvärsregler samt tryckfrihets- förordningen offentlighetsprincip. Detta innebär bland annat: Affärsverken är underkastade statliga förvaltningsrättsliga före- skrifter om till exempel serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter, hur ärenden ska handläggas och hur beslut ska fattas. Verksamheten med de begränsningar som följer av tryckfrihets- förordningen och sekretesslagen är underkastade insyn till följd av offentlighetsprincipen. Sekretesslagen ger dock möjligheter att sekretessbelägga handlingar till skydd för affärsverksam- heten. Verken kan bemyndigas att besluta om föreskrifter. Verkens beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild, till exempel beslut om tjänstetillsättningar, kan över- klagas. Som myndigheter är affärsverken också ålagda ett allmänt krav på saklighet och opartiskhet och är tvungna att följa lagen om offentlig upphandling. De är också underkastade den kontroll av verksamheten som utövas av , Justitie- kanslern och . Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet För affärsverken gäller vidare regeringsformens bestämmelser om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad riks- dagen har bestämt. Som en följd av detta ska investeringar och finansieringen av dessa ytterst beslutas av . Själva driften är dock en fråga för regeringen och i praktiken tar endast ställning till investeringar och finansiering på en mycket över- gripande nivå i samband med behandling av budgetpropositionen. Möjligheten att på egen hand fatta beslut om förvärv och försäljning av fast egendom och bildande av dotterbolag är begränsad inom affärsverksformen. Affärsverkens möjligheter att teckna borgensförbindelser, teckna aktier eller ge aktieägartillskott är också begränsade. Affärsverken är befriade från statlig inkomst- och förmögen- hetsskatt. gäller ett särskilt kollektivavtal för affärsverken. För att belysa i vilka avseenden affärsverken särskiljs från övriga myndigheter anges nedan några av de författningar där endast delar av bestämmelserna är tillämpliga på affärsverken eller där affärs- verken regleras i särskild ordning: lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn tjänstledighetsförordningen (1984:111) lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän personalföreträdarförordningen (1987:1101) lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning förordningen (1991:1751) om vissa personalfrågor i samband med personalkonflikter avgiftsförordningen (1992:191) förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörj- ning förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar mervärdesskattelagen (1994:200) lagen (1994:260) om offentlig anställning anställningsförordningen (1994:373) förordningen (1994:1261) om statliga myndigheters redovis- ningssystem Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till kompensa- tion för ingående mervärdesskatt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret Bland ovan nämnda författningar kan några nämnas särskilt. Av personalföreträdarförordningen framgår att personalföreträdarna i affärsverken till skillnad från dem i övriga myndigheter är leda- möter i styrelserna. Som sådana utses och entledigas de av reg- eringen efter förslag från de arbetstagarorganisationer som före- träder de anställda vid verket. I övriga myndigheter som har styrelse har personalföreträdarna endast rätt att närvara och yttra sig men ingår inte som ledamöter i styrelserna. I lagen om statens upplåning och skuldförvaltning regleras att affärsverk efter regeringens bestämmande får ta upp lån till staten för affärsverkets räkning och att lånen får förvaltas av verket. I kapitalförsörjningsförordningen regleras bland annat hur myndigheter ska finansiera sina anläggningstillgångar det vill säga i normalfallet via lån i . Dessa bestämmelser gäller inte affärsverken. För anges i regleringsbrevet endast en ram för upplåningen och att ska ges möjlighet att lämna anbud vid upplåning. 5.2.1Affärsverkens historia och regelverkets utveckling Affärsverksformen har sitt ursprung budgetreform. I sam- band med denna reform blev bland andra , , och affärsverk. Det slogs i beslutet fast att affärsverken skulle betraktas som självbärande affärsdrivande enheter. Detta markerades genom att verkens omsättning inte skulle redovisas över statsbudgeten. Redo- visningen skulle endast avse överskott som skulle inlevereras till statskassan eller underskott som fortsatt skulle belasta verken. Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet tjänster som samhället önskade köpa erhöll verken särskilda anslag över statsbudgeten i enlighet med det så kallade offertsystemet. Den grundläggande tanken bakom reform var att ge de aktuella myndigheterna en förvaltningsform som var mer lämpad för affärsverksamhet så att staten skulle kunna driva dessa rörelser på mer affärsmässiga grunder. Sin nuvarande utformning har affärsverksformen fått genom ett antal reformer som framförallt genomfördes . Dessa reformer innebar att affärsverken generellt fick utökade befogenheter och en större ekonomisk och finansiell självstän- dighet. Inslaget av målstyrning av affärsverken ökade markant. En viktig del i arbetet med att reformera styrningen av affärs- verken var det beslut som fattades med anledning av regeringens proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen – den så kallade verksledningspropositionen. I propositionen föreslår regeringen att styrning av samtliga statliga myndigheter i högre grad än tidigare ska gälla verksamhetens huvudinriktning och att myndigheterna bör ges större frihet vid verksamhetens utövande.