sou · GVB393 · 2008-01-01 00:00:00 — En möjlighet för domstolen att avgöra räckvidden av domen i både tid och rum torde enligt gruppen mot bakgrund av dess stora och svåröverblickbara samhälleliga konsekvenser vara behövlig. Den medborgerliga modellen tar fasta på aspekten att ge enskilda individer som kommer i kontakt med statsmakten en möjlighet att hävda fri- och rättigheter mot denna statsmakt. Rätt till författ- ningsbesvär tillkommer då den som är föremål för en åtgärd, beslu- tad av domstol eller annat offentlig organ, som direkt berör honom eller henne och som han eller hon anser kränker en författnings- garanterad rättighet, dvs. till ett konkret fall. Författningsdom- stolen konstrueras i detta fall lämpligen som en fristående special- domstol, skild från de högsta domstolarna, dels för att möjliggöra mera allsidiga överväganden, dels för att tillämpa en mer med- borgerligt förankrad tillsättningsprocedur (valprocedur) än i den juridiska modellen. Rätten att klaga är beroende av utgången i det ärende som rör den klagande. Möjligheterna att få rätt i sakfrågan måste således utnyttjas fullt ut innan författningsdomstolen kan aktiveras. En möjlighet för domstolen att avgöra räckvidden av domen i både tid och rum torde liksom i den juridiska modellen vara behövlig även här. I normgruppens rapport förs också en diskussion om vilka ytterligare uppgifter en svensk författningsdomstol skulle kunna ges (rapporten s. 58). Bland tänkbara måltyper nämns frågor med anknytning till kompetensfördelningen mellan stat och kommun. Detta torde dock enligt normgruppen förutsätta att den kom- munala självstyrelsen ges en mera utmejslad karaktär än . Expertgruppen har som tidigare nämnts inte uppfattat det så att det från kommunernas sida finns behov av en mer ingripande rättslig prövning av förvaltningsbeslut än den som är möjlig . Däremot vore det av värde med en möjlighet för kommunerna att få en rättslig prövning av en föreskrifts förenlighet med regerings- formens bestämmelser om själstyrelse genom någon form av domstolskontroll i efterhand. Om en författningsdomstol eller liknande funktion införs bör den enligt vår uppfattning omfatta en möjlighet för kommunerna att få till stånd en s.k. abstrakt normkontroll. föreslog att det i regeringsformen skulle införas ett särskilt kapitel om kommunerna. I detta togs bl.a. in bestämmelser om val till kommunerna (4–8 §§). Bestämmelserna innebar ett grundlagsfästande av rådande förhållanden och det var inte fråga om någon ändring i sak (betänkandet s. 253). Vidare flyttades ett antal bestämmelser från andra kapitel till det nya kapi- tlet och några nya bestämmelser föreslogs. Eftersom det ännu är oklart vilka förändringar i regerings- formens struktur som kommer att föreslå har expertgruppen valt att utgå från gällande kapitelindelning i regeringsformen och lagt in nya bestämmelser i de kapitel där vi anser att de bäst passar in. Vi ser dock fördelar med en samlad reglering för kommunerna och utgår ifrån att denna fråga kommer att behandlas inom utredningen. gick också ifrån den nuvarande termino- login primärkommuner och landstingskommuner och talade genomgående om kommuner och landsting. Bl.a. mot bakgrund av att föreslår att landstingen ska avskaffas och ersättas av regioner och det är oklart vad som kommer att gälla har vi valt att utgå ifrån nuvarande terminologi. Bestäm- melserna får kompletteras när det är klart hur en framtida region- indelning kommer att se ut och vilken benämning som kommer att vara aktuell för den beslutande församlingen på regional nivå. Vi har inte funnit det meningsfullt att på det här stadiet närmare överväga vilka övergångsbestämmelser som kan behövas med anledning av våra författningsförslag. Vi har inte heller tagit ställ- ning till vilka andra författningsändringar – främst i kommunal- lagen – som kan behöva göras med anledning av våra förslag. 1 kap Statsskickets grunder Bestämmelsen i andra stycket har flyttats till den nya 1 kap. 8 §. Paragrafen är ny. Första stycket har formulerats med utgångspunkt i vad som följer av 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen markerar att principen om självstyrelse gäller för all verksamhet, dvs. inte bara för den verksamhet som grundas direkt på denna bestämmelse (den ibland benämnda s.k. fria sektorn) utan också för den verksamhet som följer av vanlig lag (den specialreglerade sektorn). Principen ska tillämpas både på uppgifter som innebär att kommunerna givits befogenheter utöver de som följer av denna bestämmelse och på uppgifter som innebär åligganden för dem. I bestämmelsen slås också fast att lokala angelägenheter av allmänt intresse handhas av kommunerna om inte annat sägs. Härigenom ges den kommunala självstyrelsen redan i regeringsformen en materiell innebörd. Med denna utgångs- punkt för regleringen blir det alltså först i de fall staten önskar ta ifrån kommunerna en sådan angelägenhet som det blir aktuellt med lagstiftning. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.2. Andra stycket motsvarar 1 kap. 7 § andra stycket i den nuvarande regeringsformen. I den under första stycket föreslagna bestäm- melsen används ordet angelägenheter. Som en följd härav har ordet uppgifter i den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 7 § om kom- munernas beskattningsrätt bytts ut mot angelägenheter. Någon ändring i sak avses inte. Bestämmelsen i tredje stycket förtydligar att inomkommunal skatteutjämning är möjlig om syftet är att uppnå en likvärdig för- delning av resurser mellan kommunerna. Med begreppet likvärdig avses att kommuner endast kan åläggas att bidra till andra kom- muner för sådana skillnader i intäkter eller kostnader i de mot- tagande kommunerna som beror på strukturella skillnader, exempelvis genomsnittligt lägre skattekraft eller högre kostnader på grund av större andel förskolebarn än riksgenomsnittet. Bestäm- melsen ger däremot inte stöd för att ålägga kommuner att bidra till andra kommuner om skillnader i intäkter eller kostnader i de mot- tagande kommunerna enbart är hänförliga till lokala politiska bedömningar, t.ex. beslut om lägre skattesats. Förslaget har behandlats i avsnitt 8.2. Bestämmelsen i fjärde stycket har formulerats med utgångspunkt i vad som enligt 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen gäller beträffande rättighetsbegränsningar. Innebörden av bestämmelsen är att förslag som griper in i den kommunala självstyrelsen är god- tagbart endast om inskränkningen är proportionerlig mot lagstift- ningens innehåll. Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2. I bestämmelsen i första stycket har ordet kommuner lagts till för att det klart ska framgå att beredningsförfarandet också omfattar kommuner. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.2.1. I paragrafen har införts ett nytt andra stycke. Genom bestäm- melsen införs ett formaliserat samråd mellan regeringen och kom- munerna i frågor som har betydelse den kommunala självstyrelsen eller i övrigt är av betydande vikt för kommunernas ekonomi och verksamhet. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.2.1. Lagar och andra föreskrifter Eftersom en del av kommunernas befogenheter slås fast direkt i nya 1 kap. 8 § första stycket kommer den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 5 § om att föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt meddelas i lag att bli något missvisande. Uttrycket i övrigt i andra meningen i 8 kap. 5 § torde nämligen innebära en inskränk- ning endast i förhållande till vad som står i den första meningen. För att markera att det inte finns någon motsättning mellan den nya bestämmelsen i 1 kap. 8 § första stycket och bestämmelsen i 8 kap. 5 § har en justering gjorts i andra meningen i den sistnämnda paragrafen. Genom bestämmelsen i andra stycket införs en möjlighet för att direkt i lag ge kommunerna en rätt att meddela före- skrifter inom ramen för 8 kap. 7 § regeringsformen. Det innebär att delegation till kommunerna är beroende av medgivande från regeringen. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2. Genom ändringen av bestämmelsen i första stycket utvidgas Lag- rådets granskning till all lagstiftning som innebär åligganden för kommunerna. Förslaget har behandlats i avsnitt 12.2.2. (2007) Den europeiska blicken och det kommunala självstyrets värden, Gidlunds: (under tryckning). , B-O. & , G. (1977) Den kommunala själv- styrelsen – en analys, Bilaga 2 i SOU 1977:78, Kommunerna: utbyggnad, utjämning, finansiering. Slutbetänkande av kommunalekonomiska utredning. & , U. (1999) som maktspridningsprojekt? Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen, i , Forskar- volym I, Maktdelningen, SOU 1999:76. (2004) Kammare, kommuner och kabinett. Tre konstitutionella studier. (2003) , i , I. & , O., Svensk författningspolitik, : . , W. B. (1956) Essentially Contested Concepts, 56. Gidlund, J. (1986), Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner, strategier för morgondagens offentliga sektor. : Sekre- tariatet för framtidsstudier. (1999) . Kommuner och landsting i det politiska systemet. : , sjunde omarbetade upplagan. (2004) Folkstyret på , Tiden, 5/2004. Hettne, J. (2003) Tas den kommunala självstyrelsen på allvar? i (red.) , P & Stigmark, K., , likvärdig- het och effektivitet. (2002) Rättssociologi som rättsvetenskap. : Student- litteratur AB. Lagrådets yttrande, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-05- 21. Lagrådets yttrande, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1995-10- 13. (2005) Författningsdebattens idémässiga bakgrund, i Behöver demokratin nya spelregler? Dokumentation från konferens med forskare inom stats- vetenskap och juridik, 21–och , 2005, s. 3–8. (red.) 2003 Staten och kommunerna, : . Mylly, J. (2006) Den representativa demokratins genombrott i , : riksdag. Nergelius, J. (2001) Tvåkammarsystemets välsignelser – dags för en svensk diskussion?, i (red.) , N., , N. & Nergelius, J., (redaktörer) Demokratins konstitutionella val. Nergelius, J. (1997) Några synpunkter på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen, Förvaltningsrättslig 60:1–2. Proposition 1973:90 Förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m. SOU 1969:62 Ny utskottsorganisation. Betänkande av Grundlag- beredningen. SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. Betänkande av Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. (2007) Striving for economic prosperity, requiring political legitimacy, in (guest editor) , U, Focus: Striving for prosperity in Europe, , Vol. 15, No. 3, , 2007 (under tryckning). (2006a) Introduction: Historical and theoretical perspectives on Scandinavian political systems, in (guest editor) , U. Symposium: Consolidated or eroded political legitimacy? Perspectives on Scandinavian democracies, , Vol. 13.1, 2006, pp. 537–550. (2006b) Medborgarens rättigheter i självstyrelse, i Likhet eller likvärdighet. Några principfrågor om svensk samhällsorganisation, , Västra Götalands- regionen och CEFOS. (2005) Nationell politik och självstyrelse – ett historiskt perspektiv, i (red.) & Stigmark, K. , likvärdighet och effektivitet. (2003) , i (red.) & , O. Svensk Författningspolitik. (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. (avhandling i statsvetenskap). von, , B. (1989) Vägen till enkammarriksdagen: demokratisk författningspolitik i –1968. Charter of Local Self-Government. (2002) Den starka statens fall? En rättsveten- skaplig studie av svensk social trygghet 1950–2000. Warnling-Nerep, W. (1995), Kommuners lag- och domstolstrots. En undersökning av legaliteten i den kommunala förvaltningen, gränserna för den kommunala självstyrelsen samt statens möjlig- heter att utöva kontroll och ställa kommuner till ansvar. Warnling-Nerep, W. (1999), Betydelsen av konstitutionell rätt: Retroaktiv lagstiftning, kommunalt självstyre och europarättens inverkan s. 379–414 i (red.) (1987) Staten, kommunerna och den statliga styrningen. Rapport författad på uppdrag av Stat-kommunberedningen. (1993), Om den kommunala beskattningsrätten, Förvaltningsrättslig , s. 59–110. Torngren, H. (2004) Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv, Förvaltningsrättslig , s. 39–61. Som en följd av förslag om svensk med- borgares rösträtt vid val av kommun- och samt röstlängdens exklusiva betydelse för frågor om rösträtt fort- sättningsvis ska regleras i regeringsformen har motsvarande ändringar vidtagits i 4 kap. kommunallagen. Dessa ändringar redovisas inte här. Detsamma gäller en liknande ändring i 8 kap. 9 § riksdagsordning till följd av att 13 kap. regeringsformen om krig och krigsfara enligt kommittén ska betecknas 14 kap. Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att nuvarande 13 kap. ska betecknas 14 kap., dels att det i regeringsformen ska införas ett nytt 13 kap. av följande lydelse, dels att1 kap. 7 §, 8 kap. 5, 7, 9 och 11 §§, 11 kap. 6 och 7 §§ samt 14 kap. 13 § ska ha följande lydelse. 1 kap. Statsskickets grunder I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutan- derätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. För förverkligandet av folk- styrelsen på nivå finns kommuner och landsting. Bilaga 1 – författningsförslag 8 kap. lagar och andra föreskrifter Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhets- former och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen: 1.skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2.utlännings vistelse i riket, 3.in- eller utförsel av varor, av pengar eller andra tillgångar, tillverkning, kommunika- tioner, kreditgivning, närings- verksamhet, ransonering, åter- användning och återvinning av material, utformning av bygg- nader, anläggningar och be- byggelsemiljö eller tillstånds- plikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 4.jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 5.trafik eller ordningen på allmän plats, Grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kom- munernas och landstingens be- fogenheter i övrigt och om deras åligganden. Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter i något av följande ämnen: 1.skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2.utlännings vistelse i riket, 3.in- eller utförsel av varor, av pengar eller andra tillgångar, tillverkning, kommunika- tioner, kreditgivning, närings- verksamhet, ransonering, åter- användning och återvinning av material, utformning av bygg- nader, anläggningar och be- byggelsemiljö eller tillstånds- plikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 4.jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 5.trafik eller ordningen på allmän plats, 7. förbud att röja sådant som 7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänste- eller under utövande av tjänste- uppgifter med hjälp av auto- uppgifter med hjälp av auto- bemyndigande i lag meddela före skrifter i ämne som anges i första första stycket medför ej rätt att första eller andra stycket medför meddela föreskrifter om annan ej rätt att meddela föreskrifter rättsverkan av brott än böter. om skatt eller rättsverkan av kan i lag, som inne- Utan hinder härav får håller bemyndigande med stöd dock regeringen meddela före- skrifter om böter. även annan rättsverkan än böter i lag, som innehåller bemyn- digande med stöd av första eller andra stycket, föreskriva rätts- stöd av bemyndigandet. verkan av överträdelse av före- skrift som regeringen, kommun stöd av bemyndigandet. Utan hinder av 3 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tull på införsel av vara. ande meddela sådana före- skrifter om avgifter, som på föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars ska med- grund av 3 § annars ska med- Bilaga 1 – författningsförslag Bemyndigar enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestäm- melser i ämnet Bemyndigar enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan därvid medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet, kom- mun eller landsting att meddela bestämmelser i ämnet. Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltnings- myndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under . tros åt kommun. tros åt kommun eller landsting. kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. ska det ske med stöd av lag. , kommuns eller lands- tande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet ska i sär- skilt fall besluta i ärende som myndighet ska i särskilt fall besluta i ärende som rör myn- enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. mot kommun eller mot landsting eller som rör tillämpning av lag. sköter i sina medlemmars intresse styrelsens grund de angelägen- heter som följer av lag eller sär- skilda föreskrifter Vid all normgivning rörande kommunerna och landstingen ska principen om själv- styrelse tillmätas särskild bety- delse. Föreskrifter om grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner och landsting med- delas i lag. Beslutanderätten i kom- munerna och landstingen utövas av valda församlingar. De beslutande församlingarna utses genom fria, hemliga och direkta val. Röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Rösträtt vid val av kom- munens beslutande församling har den som är svensk med- borgare och folkbokförd i kom- munen samt har fyllt senast på valdagen. Bestämmelser om rösträtt för den som inte är svensk med- borgare meddelas i lag. Bilaga 1 – författningsförslag Rösträtt vid val av lands- tingets beslutande församling har den som är folkbokförd i en kommunen inom och är röstberättigad vid val av kommunens beslutande försam- ling. Frågor om rösträtt vid val av de beslutande församlingarna avgörs på grundval av en röst- längd som upprättas före valet. Valen till de beslutande för- samlingarna är proportionella. Mandaten fördelas mellan partier. Vid fördelningen an- vänds uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. Närmare bestämmelser om valförfarandet meddelas i lag. Kommunerna och landstingen får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Kommuner och landsting får i lag åläggas att bidraga till kost- naden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Av bestämmelserna i 8 kap. om lagar och andra föreskrifter samt av 14 kap. 13 § följer att vissa andra bestämmelser som rör kommunerna och landstingen endast får meddelas genom lag. 13 kap. Krig och krigsfara 14 kap. Krig och krigsfara Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordent- liga förhållanden som är föran- ledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kom- munerna på sätt som anges i lag. Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordent- liga förhållanden som är föran- ledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kom- munerna och landstingen på sätt som anges i lag. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Genom lagen upphävs punkten 13 övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Den europeiska konventionen om självstyrelse Signatärstaterna, medlemmar av , som beaktar att syfte är att uppnå en fastare enhet mellan dess med- lemmar för att skydda och förverkliga de ideal och principer som utgör deras gemensamma arv; som beaktar att en av de metoder med vilka detta syfte kan uppnås är att ingå överenskommelser på det administrativa området; som anser att kommunerna är en av de viktigaste grundstenarna i varje demokratiskt styrelseskick; som beaktar att medborgarnas rätt att delta i skötseln av de offentliga angelägenheterna är en av de demokratiska principer som delas av alla medlemsstater i ; som är övertygade om att det är på lokal nivå som denna rätt kan utövas mest direkt; som är över- tygade om att förekomsten av kommuner med verkligt ansvar kan åstadkomma en förvaltning som är både effektiv och ligger nära medborgaren; som är medvetna om att skyddet och stärkandet av den kommunala självstyrelsen i de olika europeiska länderna är ett viktigt bidrag till uppbyggandet av ett som grundar sig på demokratiska principer och decentralisering av makten; som hävdar att detta förutsätter förekomsten av kommuner med demokratiskt tillsatta beslutsorgan och med stor grad av självbestämmanderätt när det gäller uppgifter, på vilket sätt och med vilka medel dessa uppgifter skall utföras samt nödvändiga resurser för deras full- görande, har kommit överens om följande. Bilaga 2 – Den europeiska konventionen om självstyrelse Parterna åtar sig att anse sig bundna av följande artiklar på det sätt och i den utsträckning som föreskrivs i artikel 12 i denna kon- vention. Konstitutionell och laglig grund för självstyrelse Principen om självstyrelse skall erkännas i nationell lag- stiftning och, där så är praktiskt möjligt, i grundlagen. 1.Med självstyrelse menas kommunernas rätt och möj- lighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. 2.Denna rätt skall utövas av fullmäktige eller församlingar, som skall bestå av ledamöter valda genom sluten omröstning i fria direkta val på grundval av allmän och lika rösträtt, och som kan ha inför dem ansvariga verkställande organ. Denna bestämmelse skall inte på något sätt påverka möjligheten till medborgarför- samlingar, folkomröstningar eller annan form av direkt med- borgerligt deltagande, där detta är tillåtet i lag. Den kommunala självstyrelsens omfattning 1.Kommunernas grundläggande befogenheter och åligganden skall fastställas i grundlag eller annan lag. Denna bestämmelse skall dock inte utgöra något hinder mot att kommunerna i enlighet med lag tilldelas befogenheter och ansvar för särskilda ändamål. 2.Kommunerna skall inom lagens gränser ha full frihet att ta initi- ativ i ärenden som inte ligger utanför deras kompetens eller till- kommer annan myndighet. 3.De offentliga uppgifterna skall normalt i första hand utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgaren. Tilldelning av en uppgift till en annan myndighet bör grundas på uppgiftens omfattning och natur samt kraven på effektivitet och ekonomi. 4.De befogenheter som ges kommunerna skall normalt vara full- ständiga och oinskränkta. De får inte urholkas eller begränsas av någon annan, central eller regional, myndighet om inte annat föreskrivs i lag. 5.Då kommunerna tilldelas befogenheter av en central eller regi- onal myndighet skall de, i den mån det då möjligt, ges hand- lingsfrihet att anpassa utövandet av dessa befogenheter till lokala förhållanden. 6.Kommunerna skall, i den mån det är möjligt, rådfrågas och på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller alla frågor som direkt berör dem. Skydd av den kommunala indelningen Ändringar i den kommunala indelningen får inte göras utan före- gående samråd med de kommuner som berörs, eventuellt genom folkomröstning där detta är tillåtet i lag. Lämpliga administrativa strukturer och resurser för de kommunala uppgifterna 1.Utan hinder av mer allmänna lagregler skall kommunerna själva kunna bestämma om sina inre administrativa strukturer för att anpassa dem till de lokala behoven och för att säkerställa en effektiv förvaltning.