sou · GVB377 · 2008-01-01 00:00:00 — Utredningen har tidigt efterlyst underlag från Försvarsmakten när det gäller statistiska uppgifter om veteransoldater. Hur många har deltagit vid internationella insatser, hur många insatser svarar i genomsnitt en och samma individ för, hur ser ålders- och könsfördelning ut etc.? Härvid har myndigheten konstaterat att man har uppgifter på individnivå , men att det på grund av tekniska begränsningar inte kunnat sammanställas statistiskt. Omhändertagandet före, under och efter insats handlar alltid om den enskilda människan. Likväl är en förutsättning för en svensk, sammanhängande veteranpolitik att ett fullgott underlag finns när det gäller gruppens sammansättning, skade- och insatsfrekvenser etc. Behovet av statistiskt underlag kan inte knytas till NBG. Behovet är generellt såvitt avser samtliga fredsfrämjande insatser. Men att sammanställning av uppgifter kommer igång är av stort intresse både regering, riksdag och, inte minst, den forskning som sker beträffande omhändertagandet av soldater. Även utredningens fortsatta arbete kommer att underlättas av att Försvarsmakten vidtar åtgärder för att skapa en övergripande bild av den internationella verksamheten. 4.1 En samlad veteranpolitik I utredningens direktiv betonar regeringen att huvuduppgiften är att utforma en samlad veteranpolitik. Med detta förstås inte bara att det skall avse omhändertagandet före, under och efter soldatens insats. Förslaget skall även vara samlat på så sätt att det inkluderar samtliga i omhändertagandet inblandade aktörer; det vill säga Försvarsmakten, övriga myndigheter, fristående organisationer, enskilda och anhöriga. De sistnämnda spelar givetvis en viktig roll för den enskilde soldatens upplevelse av tjänstgöringen, men är – tillsammans med honom eller henne – också berörda på ett sätt som kräver stöd. De anhöriga blir därmed både aktörer och avnämare i ett samlat omhändertagande. I uttrycket en samlad veteranpolitik måste också innefattas samhällets syn på och värderingar av den insats soldaten gör och hur han eller hon uppfattar detta. Inom denna ram ryms en lång rad svåra frågor gällande den av statsmakterna uttryckta uppskattningen i form av vederlag, social och ekonomisk trygghet, utmärkelser, minnesmonument etc. Men också hur den enskilde soldaten skall undgå att behöva klä skott för sådant som myndigheter eller politiska instanser skall ansvara för. Ett samlat synsätt på veteransoldaterna förutsätter också en rad avgränsningar . När upphör statens ansvar för veteransoldaten? Finns det ett ansvar också för dem som tjänstgjort långt före nuvarande lagstiftnings ikraftträdande? Utredningen återkommer i sitt slutbetänkande till hur ett omhändertagande bör fogas samman för att spegla det krav på helhet och kontinuitet som regeringen efterfrågat. 4.2 Ett särskilt ansvar – grunden för en svensk veteranpolitik Soldater i av insatta militära förband utomlands intar en särställning på arbetsmarknaden. För det första är deras insats alltid mer eller mindre ägnad att stärka nationens säkerhet och oberoende. När deltar i multinationell, militär krishantering motverkar vi att osäkerhet och instabilitet sprids till andra delar av världen. Men den internationella insatsen stärker också vår nationella försvarsförmåga. Deltagandet i skarpa, internationella uppdrag bidrar med omistliga erfarenheter. Det gäller kvaliteten både på våra förband och deras materiel. För det andra kan uppgiften; att verka för fred och säkerhet i avlägsna konfliktområden, i riskhänseende knappast jämföras med något annat statligt uppdrag. Sedan med trupp påbörjade sin fredsfrämjande verksamhet i modern tid har ett sjuttiotal soldater avlidit i tjänst utomlands. Hundratals har drabbats av skador och sjukdomar. Trots långtgående ansträngningar från Försvarsmaktens sida att förebygga risker kan inriktningen mot mer kvalificerade uppgifter i den militära krishanteringen, göra att dessa efterhand snarare ökar än minskar. Faran för den enskilde i det fredsfrämjande arbetet är sådan att statsmakterna, i jämförelse med sina övriga anställda, måste anses ha ett särskilt ansvar. Ett ansvar som är större och mer direkt än det som en arbetsgivare normalt har för sina anställda. Att framhålla särdragen i insatta soldaters arbete är i sig ett viktigt erkännande. Men den fredsfrämjande verksamhetens betydelse för samlade säkerhet och de särskilda riskerna är också grunden för att samhället skall förstå och acceptera ett långtgående ansvar för veteransoldaterna. Utredningen avser att försöka utveckla grunderna för det bättre omhändertagande som regeringen eftersträvar. 4.3 Läget i vår omvärld I utredningens uppdrag ingår att redovisa hur veteranpolitiken är utformad i andra stater samt pröva i vilken utsträckning erfarenheter därifrån bör tillgodogöras i det svenska systemet. Särskilt skall uppmärksammas förhållandena i länder med vilka ofta samarbetar i operationer ledda av EU, Nato eller FN. Utredningen konstaterar att skiljer sig från många andra länder i det att vi inte involverats i krig under period av . Jämfört med andra länder i EU och Nato-länderna är detta unikt. Sannolikt är det också den viktigaste förklaringen till att omhändertagandet av soldater före, under och efter insats är ett för oss förhållandevis nytt politiskt område. För att tidigt erhålla ett brett underlag har utredningen via Försvarsmakten begärt stöd från svenska försvarsattachéer i ett stort antal länder med att sammanställa det omhändertagande som finns där. Materialet är omfattande och kommer i relevanta delar att redovisas i samband med utredningens slutbetänkande. Av särskilt intresse är naturligtvis situationen i våra närmaste grannländer; , och . Både när det gäller uppbyggnad och inriktning av deras militära förmågor är likheterna med stora. Detsamma gäller för dessa länders storlek, sociala och ekonomiska utveckling samt konstitutionella förutsättningar. Sammantaget bedömer därför utredningen att de övriga nordiska länderna utgör det viktigaste underlaget för jämförelser. Inom det försvars- och säkerhetspolitiska samarbete som tycks intensifieras länderna emellan bör också möjligheten till konkreta samarbeten inom det veteranpolitiska området studeras närmare. Trots den ambitioner att snabbt öka vår förmåga till deltagande i fredsfrämjande operationer kommer denna verksamhet att förbli ganska blygsam sett till numerären. Likväl finns ett antal viktiga kompetenser medicinskt, psykologiskt och organisatoriskt som måste upprätthållas. Det kan finnas anledning att undersöka om detta till delar kan ske i ett nordiskt format. Utredningen avser att besöka såväl som för att studera det omhändertagande som byggts upp och vilka förändringar som planeras. Utredningen har även att pröva om, och i så fall hur, samarbete bör ske med andra myndigheter eller organisationer som bedriver likartad, internationell verksamhet. Även om ingen annan myndighet bedriver en lika omfattande utlandsverksamhet i konfliktområden som Försvarsmakten har inslaget av civila myndigheter ökat. bedriver en synnerligen efterfrågad internationell räddningsverksamhet och organiserar även minröjningsinsatser i före detta konfliktområden. Även , främst genom Polisens utlandsstyrka, har en omfattande utlandsverksamhet, vilken ofta bedrivs i de miljöer där våra militära insatsförband finns. och Sida har viktiga och omfattande verksamheter utomlands. Deras anställda och uppdragstagare befinner sig ofta i miljöer och områden i vilka utlandsstyrkan engagerats. Till en del har civila rådgivare på uppdrag av dessa myndigheter kommit att ingå som en del av den samlade, svenska insatsen. Ett aktuellt exempel är förekomsten av civila rådgivare från UD, och Sida i ett svensklett PRT (Provincial Reconstruction Team) i Mazar-e i . Vid sidan av närvaro från olika svenska myndigheter i krisdrabbade länder stöder , via , enskilda organisationer med stor och regelbunden närvaro lokalt, regionalt eller världsomfattande. Röda korset, liksom kyrkliga organisationer utgör exempel på aktörer som uppträder i områden där militär krishantering genomförs. Lika naturligt som det är att se till samordningsfördelar i ett nordiskt perspektiv är det att undersöka motsvarande möjligheter på nationell nivå. På många områden har Försvarsmakten en tradition av att lösa behov inom myndighetens egen ram. Även om Försvarsmakten av öppnar sig alltmer mot det omgivande samhället och har beredskap för att ta in både kunskaper och resurser utifrån finns det ännu en del att göra. Utredningen avser i sitt fortsatta arbete att förutsättningslöst pröva lösningar som ter sig optimala med utgångspunkt i den enskildes behov av omhändertagande och en rationell hantering av samhällets samlade resurser. 4.5 Insatsen – en merit för vem? Att lämna sitt ordinarie jobb för en tidsbegränsad anställning är naturligtvis alltid förenat med för- och nackdelar för den enskilde arbetstagarens fortsatta karriär. Det gäller oavsett för vilket uppdrag man lämnar och oavsett vilken arbetsgivare man har. Ett återkommande intryck är att yrkesofficerare med ordinarie tjänstgöring inom t.ex. grundorganisationen inte alltid upplever stor förståelse från kollegor och överordnade. Det finns brist på truppförande befäl och specialister inom stora delar av försvaret. Konkurrensen om sådan personal blir därför tydlig. Att fylla tomrummet när någon lämnar är svårt. Påverkan på utbildningen av totalförsvarspliktiga eller fullgörandet av andra viktiga uppgifter kan bli negativ. En känsla av svek kan inställa sig, både hos den som åker iväg och hos dem som blir kvar. Att lämna den ordinarie arbetsplatsen innebär ju också att kontakten med verksamheten bryts. Uppbyggda nätverk hålls inte aktuella. Risken att man tappar fredstida kompetens är stor. Man kan glömmas bort i omorganisationer eller få en svagare position när det gäller fördelning av nya arbetsuppgifter och ansvarsområden. När risken för karriären möter statsmakternas och myndighetens uttalade mål att öka deltagande i den militära krishanteringen utomlands kan enskilda säkert känna frustration. Den svårighet som många yrkesofficerare vittnar om drabbar naturligtvis även soldater med andra arbetsgivare. Sannolikt är det ännu svårare för dem vars arbeten saknar direkt koppling till arbetet som soldat. Skall uthålligt klara sina ambitioner på det internationella området, och skall den insatte soldaten uppleva insatsen som befrämjande för den egna karriären, måste meritvärderingen av tjänstgöring i utlandsstyrkan stärkas. För dem med anställning eller studier i det övriga samhället handlar det om att tydliggöra värdet av de kunskaper och erfarenheter som utbildning och insats medför för individen. Den marknadsföring och information som Försvarsmakten riktar mot samhället är mer fokuserad på rekrytering än att understryka meritvärdet av insatser. Utredningen återkommer i sitt slutbetänkande till denna fråga. När det gäller försvarsmaktsanställda har myndigheten i egenskap av arbetsgivare bättre möjligheter att väga upp de karriärmässiga risker som insatsen alltid medför. Här krävs det mer än att ledningen pekar ut värdet av deltagande. Det kan övervägas om insatsen bör vara en förutsättning för befordran på samma sätt som äldre tiders krigsförbandsövningar eller om den på annat sätt kan integreras i befordringsgången. Skall det krävas internationell erfarenhet för den som vill bli förbandschef i grundorganisationen? Här handlar det ju inte bara om meritvärdering för den enskilde, utan om att de som leder och utbildar morgondagens veteraner har säkerställd kompetens. I samband med dessa överväganden bör också andra incitament beaktas såsom , möjligheter till fortbildning etc. Utredningen avser att återkomma med förslag när det gäller meritvärderingen i stort. 4.6 En svensk veteranadministration Utredningen har konstaterat att Försvarsmaktens funktioner för omhändertagande är spridda, såväl geografiskt som organisatoriskt. Detta kan motverka en effektiv resursanvändning på området. Ifråga om t.ex. psykologiska resurser har detta identifierats som ett problem av myndigheten själv i dess rapport . Frågan om Försvarsmaktens organisation för omhändertagande bör övervägas, sett både uppifrån och nedifrån. Organisationen måste i alla delar kunna utöva en effektiv styrning och fullgöra ett ändamålsenligt ansvarstagande. måste den kunna tillgodose de berördas perspektiv; den enskilde soldaten, de anhöriga, de som inom myndigheten arbetar med omhändertagandet och de samverkande organisationerna. Ansvariga tjänstemän inom Försvarsmakten måste ges förutsättningar till effektiv samverkan och utveckling. För veteransoldater i behov av myndighetens stöd blir det sannolikt enklare att få flera av sina frågeställningar och sitt stöd samlat på ett ställe. Men detta perspektiv skall naturligtvis vägas mot andra värden som personkännedom, kompetens och närhet. Styrning och uppföljning av verksamhetsområdet kan lida av att kompetenser för rekrytering, rehabilitering, ekonomiskt stöd till enskilda organisationer etc. fördelats mellan olika enheter. Utredningen kan konstatera att hemvärnsverksamheten har en särskild stab ledd av Rikshemvärnschefen. har också reservofficersfrågorna förstärkts genom beslut om att inrätta en avdelning i högkvarteret med en särskild företrädare. Kanske kan ett liknande förfarande vara ett sätt att samla ledning och uppföljning när det gäller omhändertagandet av insatta soldater och veteransoldater? Utredningen avser återkomma till frågan om en särskild veteranadministration på förvaltningsnivå. 4.7 Behov av juridiskt ombud Som framgår av lagen om utlandsstyrkan är Försvarsmaktens ansvar i rehabiliteringshänseende subsidiärt. I första hand är den enskilde, som skadats eller insjuknat under tjänstgöring i utlandsstyrkan, hänvisad till sin ordinarie arbetsgivare. Huruvida skadan eller sjukdomen skall klassificeras som arbetsskada avgörs av eller, efter överklagan, av förvaltningsdomstol. Prehab har dock läkare som kan understödja den enskilde med t.ex. bedömningar. Om den enskildes arbetsförmåga nedgått till följd av skadan eller sjukdomen lämnas ersättning från den statliga riskgarantin i enlighet med reglerna i förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Skyldigheten att betala ut ersättning och dess omfattning fastställs också av , eller ytterst förvaltningsdomstol. Till detta kommer eventuell ersättning från försäkringar som den enskilde kan ha tecknat. Beroende på om den statliga riskgarantin fyller ut en privat tecknad liv- och olycksfallsförsäkring eller inte är den enskilde ytterst hänvisad till prövning i allmän förvaltningsdomstol och/eller allmän domstol. Den som drabbats av skada eller sjukdom upplever sig ofta vara i ett mycket utsatt läge. Kontakter med myndigheter och att vaka över sin rätt kan framstå som tungt eller ibland omöjligt. Ofta är också kvalificerade rättsliga avvägningar nödvändiga. Möjligheterna att anlita ett juridiskt ombud vid sådana avvägningar är begränsade. Utredningen kommer fortsatt att överväga om det finns behov av stöd på detta område. 4.8 Rekrytering och insatsfrekvens Den internationella insatsen innebär alltid en prövning. Bortsett från de risker som insatsen är förenad med är arbetsbelastningen mycket hög. Möjligheterna till avkoppling är och måste tillvaratas i en främmande miljö utan nära och kära. är kraven på omdöme och uppträdande högt, från kontingentchefen ner till den enskilde soldaten. På främmande mark har han eller hon alltid att representera och världssamfundet på ett sätt som bidrar till förtroende och samförstånd. Enskilda missbedömningar kan få oanade och svåra konsekvenser. Dessa förhållanden gör att rekryteringen av insatssoldater till internationella insatser måste ske med stor noggrannhet och högt ställda krav. Utredningen bedömer att det finns skäl att se över hur Försvarsmakten rekryterar till de internationella insatserna. Av intresse att överväga är t.ex. om soldaterna, innan de sänds utomlands, skall ha samtal med psykolog. Det kan förefalla märkligt att samtliga som uttas till militär grundutbildning i ges detta, men inte alla som deltar i den skarpa, fredsfrämjande verksamheten. Vidare konstaterar utredningen att det saknas generella regler för hur en och samma soldat kan tas ut till insatser samt med vilket intervall detta får ske. Självklart är att uthållighet och motståndskraft varierar mellan olika individer, men rimligen bör också försiktighet iakttas om insatserna blir många och/eller mellanrummen korta. Förbandsenheterna inom insatsförsvaret är i princip oförändrade sedan det . Manöverkrigföringen utgick mestadels från brigader, bataljoner och kompanier. I de internationella insatserna opererar också mycket små förbandsenheter som pluton, halvpluton eller grupp relativt självständigt. Det finns skäl att också överväga vad detta innebär vid rekrytering, sammansättning och utbildning av soldaterna. 4.9 Stöd vid kritik mot insatser Utredningen har enligt direktiven även att överväga stödåtgärder för individer, anhöriga eller förband som i medierna framställs som brottsliga, trots att de följt nationell och internationell rätt och fullgjort en ålagd uppgift. En utgångspunkt bör vara att allt det stöd till enskilda soldater och deras anhöriga som finns vid andra krissituationer även skall kunna utnyttjas i sammanhang som dessa. Därtill är det viktigt att åtgärder vidtas från myndighetens och ansvariga politiska instansers sida som leder till att enskilda soldater inte onödigtvis försätts i situationer som leder till kritik. Att eventuella nationella begränsningar är tydliggjorda för personal i utlandsstyrkan bidrar till att minska att risken för att tveksamheter uppstår vid genomförande av operationer. För den enskilde skall det vidare alltid vara tydligt vilka begränsningar som gäller för agerande med avseende på internationell rätt och s.k. insatsregler, Rules of Engagement. Det är utredningens bedömning att de legala aspekterna inte fått tillräckligt utrymme vid utbildningen av våra soldater inför en insats internationellt. Den förändrade karaktären på de insatser som medverkar i ökar riskerna för misstag med allvarliga konsekvenser. I andra länder har förband och enskilda soldater – rätt eller fel – fått utstå både negativ massmedial uppmärksamhet och rättsliga påföljder. Utredningen utesluter inte att det kan finnas skäl att gör ytterligare förbättringar för att förebygga kritik. I slutbetänkandet avser utredningen återkomma även till dessa frågor. 4.10 Utlandsstyrkan inom Försvarsmakten Enligt 1 § LuF skall det finnas en utlandsstyrka inom Försvarsmakten för den verksamhet som anges i lagen. Från lagstiftarens sida har det aldrig rått någon tvekan om vad detta betyder, nämligen att utlandsstyrkan är en del av Försvarsmakten, på samma sätt som andra delar av Försvarsmakten är det. Utredningen har emellertid erfarit – bl.a. vid diskussioner med försvarsmaktsanställda – att många uppfattar situationen som en annan. Man upplever det som att utlandsstyrkan är en separat enhet, om än inom Försvarsmakten. Man ser utlandsstyrkan och Försvarsmakten som två skilda organisationer. För utredningens del är det helt klart att utlandsstyrkan ingår i och är en del av Försvarsmakten. inser utredningen att det är, eller kan bli, ett problem om den berörda personalen upplever en åtskillnad. Detta kan i sin tur leda till missnöje eller förmenta orättvisor. Utredningen konstaterar också att många inom utlandsstyrkan har svårt att se en tydlig företrädare som hävdar de anställdas behov personellt och materiellt mot t.ex. grundorganisationen. Inom andra delar av Försvarsmakten finns en utpekad främste företrädare. Stridskrafterna har sina respektive inspektörer. För hemvärnet finns Rikshemvärnschefen. Förbanden i grundorganisationen har sina förbandschefer. Vidare noterar utredningen att den gällande definitionen av utlandsstyrkan – 1 § tredje stycket LuF – innebär att en del soldater verksamma utanför lämnas utan det skydd som LuF avser att skapa. Det kan gälla t.ex. personer som utomlands arbetar med att stödja utlandsstyrkan inom t.ex. logistik och underrättelseverksamhet. Enligt utredningen är en förutsättning för ett bra omhändertagande att alla delar inom Försvarsmakten känner gemenskap och samhörighet. Det är också viktigt att alla anställda som utsätts för den fredsfrämjande verksamhetens risker omfattas av det skydd som lagstiftaren avsett. Utredningen avser att i slutbetänkandet återkomma till dessa frågor. I samband med ikraftträdandet av LuF lagfästes de nuvarande reglerna om Försvarsmaktens ansvar för rehabilitering av anställda i utlandsstyrkan (6-10 §§). Av lagen framgår att Försvarsmaktens ansvar är subsidiärt i förhållande till t.ex. annan arbetsgivare. Utredningen ser att förutsättningarna för t.ex. rehabilitering skiljer sig mellan olika kategorier av anställda inom utlandsstyrkan. Främst kanske mellan soldater utan någon annan anställning än den i utlandsstyrkan och dem som tillika är anställda i Försvarsmakten i övrigt. Som utredningen påpekat saknas tillförlitlig statistik över svenska veteransoldater. Man vet därför inte så mycket om t.ex. ålderssammansättningen i utlandsstyrkan. Det har funnits uttalade önskemål från Försvarsmakten att rekrytera relativt nyutbildade soldater bl.a. till NBG, men det är osäkert vilket genomslag detta fått. Säkert är dock att den tidpunkt i livet då man erövrar sin första anställning har förskjutits uppåt i åldrarna. Det innebär sannolikt att en ökande andel av soldaterna vid tiden för tjänstgöring i utlandsstyrkan fortfarande befinner sig under utbildning eller med svag anknytning till arbetsmarknaden. I sådana fall finns ingen annan arbetsgivare att – utöver Försvarsmakten - lita till när det gäller rehabilitering, arbetsträning etc. För dessa veteransoldater blir ansvaret, då tre alternativt förflutit från det att rehabiliteringen inleddes, i stor utsträckning deras eget. Kategorin med det bästa utgångsläget är soldater vilka har en anställning i Försvarsmakten för annan verksamhet än den som bedrivs i utlandsstyrkan (jämför 1 § 2 st lagen om utlandsstyrkan). De omfattas utöver reglerna om rehabilitering i LuF även av det generella rehabiliteringsansvar som Försvarsmakten har som arbetsgivare. Personalkonsulenterna inom grundorganisationer bedöms vara ett verksamt stöd för dessa. De återkommer också till arbetsplatser där många kollegor bär på erfarenheter från internationell tjänst och där det finns kamratstödjande nätverk. Även om personer med annan, civil anställning har en motsvarande trygghet som kategorin försvarsmaktsanställda, torde det delade ansvaret mellan olika arbetsgivare i sig kunna leda till ett sämre utgångsläge för den enskilde. Underlaget i form av allvarligt skadade soldater är inte tillräckligt för att medge några säkra slutsatser, men utredningen har mötts av intrycket att dessa kunnat falla mellan stolarna. För personer med anställning i Försvarsmakten eller hos annan arbetsgivare är rehabiliteringsansvaret kvar så länge som anställningsförhållandet består. Är det fråga om tillsvidareanställning blir rehabiliteringsansvaret i princip utan tidsbegränsning. En särskild trygghet i sammanhanget är den rätt till omplacering (jämför lagen (1982:80) om anställningsskydd 7 § 2 st) som en arbetstagare normalt har. Utredningen avser i sitt slutbetänkande återkomma till hur rehabiliteringsansvaret bör vara utformat för soldater med anställning i utlandsstyrkan. I det sammanhanget kommer även frågor om rehabiliteringens innehåll och ansvarets utsträckning att övervägas. Belysas bör även frågan om statsmakternas eventuella ansvar för veteransoldater från tiden före lagens ikraftträdande belysas. Den nuvarande lagstiftningen omfattar enbart personer med ett rehabiliteringsbehov som uppstått efter 1992. Det innebär t.ex. att veteransoldater från insatserna i , , tidiga exkluderats. Är den allmänna sjukvårdens och ansvar tillräckligt för dessa? 4.12 Tidskrav för medicinskt omhändertagande under insats