sou · GWB3104 · 2008-12-09 00:00:00 — utgör tillsammans med aktiebolaget en stiftelsehög- skola. gällande högskolelag och högskoleförordning upphävs och verksamheten med personal och studenter överförs från myndigheterna till de nya stiftelsehögskolorna. Genom särskilda överlåtelseavtal mellan staten och varje stiftelsehögskola regleras bl.a. egendomsfrågor och ansvars- förhållanden. I andra avtal ger sedan staten stiftelsehögskolorna upp- drag om utbildning och forskning. Avtalen reglerar också frågor om finansiering, dimensionering, återrapportering och revision. eller en högskola skulle enligt denna modell utgöras av dels stiftelsen som förvaltar stiftelsekapitalet, dels ett eller flera stiftelseägda aktiebolag, där den faktiska högskole- verksamheten bedrivs. Stiftelsen utövar sin ägarmakt över aktie- bolaget vid bolagsstämman och utser bl.a. styrelsen i högskole- bolaget. Bolagsstyrelsen utser sedan den verkställande direktören i högskolebolaget. För att undvika oklarheter i ledningsfrågor blir den verkställande direktören också rektor för högskolan. Utbild- ning och forskning bedrivs i huvudsak inom ramen för högskole- bolaget, som också skulle vara arbetsgivare för personalen. De huvudsakliga rättsliga ramarna för lärosätet blir med denna modell stiftelselagen och aktiebolagslagen samt anslutande civil- rättsliga regelverk. En mycket kortfattad högskolelag skulle ange några övergripande mål för högre utbildning och forskning samt ge regeringen bemyndigande att utfärda en examensordning. Den nya högskolelagen skulle även ange villkoren för att få examensrättig- heter. Regeringen skulle bemyndigas att fatta beslut om sådana för varje stiftelsehögskola. Staten skulle finansiera stiftelsehögskolorna genom årliga bidrag. De närmare villkoren för finansieringen skulle regleras i avtal mellan staten och varje lärosäte. 5.3En ny offentligrättslig verksamhetsform Ett tredje alternativ som sedan åtminstone har figurerat i den svenska debatten och som också har flera utländska förebilder går ut på att man i stället för att utnyttja de existerande privaträtts- liga verksamhetsformerna borde söka konstruera en särskild offentlig- rättslig organisatorisk modell för universitet och högskolor. En för- del med denna lösning på autonomifrågan skulle vara att man kunde utforma modellen helt utifrån de specifika behov som universitet Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor och högskolor har i stället för att utnyttja ramverk som utvecklats för andra typer av samverkan.TPF1FPT Dessa tankar ligger till grund för den tredje huvudmodellen. Den innebär att de statliga universiteten och högskolorna ombildas till en ny verksamhetsform. Denna skulle vara av offentligrättslig karaktär och därmed inte stå öppen för envar att använda. I stället skulle den vara förbehållen statsmakterna att inrätta och detta enkom för högre utbildning och forskning. Verksamhetsformen skulle, i likhet med den privaträttsliga modellen, ge lärosätena egen rätts- kapacitet, rättshandlingsförmåga och processhabilitet. Lärosätena skulle således bli juridiska personer skilda från staten. Till skillnad från den privaträttsliga huvudmodellen skulle den offentligrättsliga huvudmodellen anpassas direkt för verksamheten vid universitet och högskolor och till de förhållanden som råder inom akademin. Normgivningen skulle huvudsakligen ske genom lag. I flera andra länder bedrivs universitet och högskolor i liknande offentligrättsliga verksamhetsformer, bl.a. i , och . Även de finländska reformplanerna innebär att uni- versiteten, som är statliga myndigheter, ska ombildas till själv- ständiga offentligrättsliga inrättningar. Efter denna kortfattade beskrivning av tre tänkbara huvudmodeller för verksamheten vid de statliga universiteten och högskolorna är frågan nu vilka kriterier som bör styra bedömningen av dessa varianter. Några utgångspunkter för utredningens överväganden är följande. 1.Den valda verksamhetsformen ska ge lärosätena en vidsträckt handlingsfrihet. Det innebär att den valda lösningen bör till- godose de principiella krav på autonomi som aktualiserats i den högskolepolitiska debatten och lösa eller åtminstone lindra de praktiska problem som har beskrivits i fjärde kapitlet. 2.Den valda verksamhetsformen ska bygga på vissa viktiga aka- demiska värden. Den bör således trygga det kollegiala infly- 1TP PT Jfr t.ex. , Högskolan en egen företagsform och , en idéskiss, i SUHF:s skrift Hur fria skall universitet och hög- skolor vara? (2003). Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor tandet liksom studentinflytandet. Verksamhetsformen bör också garantera rättssäkerhet för de enskilda individerna. 3.Den valda verksamhetsformen ska även tillgodose statens legi- tima intresse av att utöva en strategisk styrning av universitet och högskolor och kontrollera att skattebetalarnas pengar används med ansvar och effektivitet. 4.Förslaget bör vidare främja en god hushållning med offentliga resurser och bidra till ansträngningarna att nå högre kvalitet och produktivitet inom utbildning och forskning. Den bör bl.a. i dessa syften främja nationell och internationell samverkan. 5.4.2Överväganden kring de olika modellerna Fortsatt del av staten? tar först ställning till frågan om den första huvudmodellen kan vara en framkomlig väg för att stärka autonomin hos universitet och högskolor. Två varianter av denna modell har redovisats. Den första av dessa, som går ut på att lärosätena ska fortsätta att vara statliga förvaltningsmyndigheter, är väl beprövad. I ett sådant system finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styr- ningen genom förvaltningsrättsliga regler och principer. Varianten tillgodoser därmed grundläggande rättssäkerhetskrav och garan- terar offentlighet och insyn. Den erbjuder också en etablerad struk- tur för styrning och kontroll av användningen av allmänna medel. Föreskriften i RF 11 kap. 7 § innebär också ett skydd mot inbland- ning i hur förvaltningsmyndigheter i ett särskilt fall ska besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpning av lag. Att det mesta förblir som det har varit under kan mot den bakgrunden upp- levas som tryggt. och högskolor ges något större befogenheter att ingå olika avtal, driva holdingbolag och förvalta egna stiftelser kan vissa administrativa lättnader upp- nås för verksamheten. Det finns dock tydliga nackdelar med varianten. Det enda som skulle uppnås är att vissa universitet och högskolor på kort sikt löser några av sina administrativa problem. Lärosätena skulle emellertid fortsätta att vara delar av staten och ha ett principiellt Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor lydnadsförhållande gentemot regeringen. Den marginella före- komsten av myndighetsutövning inom högre utbildning och forsk- ning gör att bestämmelsen i RF 11 kap. 7 § är av begränsat värde för universitet och högskolor. Varianten innebär i övrigt att samma allmänna regelverk i stort skulle gälla för lärosätena som för andra förvaltningsmyndigheter, och högskoleförordningen skulle fortsätta att vara av central betydelse för normgivningen på området. Ur lärosätenas synvinkel blir varianten därmed också sårbar. Även om en avreglering skulle ske inom vissa områden är risken stor för en fortsatt kontinuerlig förtätning av regelverket av samma slag som följt tidigare reformer i syfte att främja lärosätenas själv- ständighet. Erfarenheterna av högskolereform visar att en avreglering i förordningsform efter hand kan neutraliseras genom olika former av punktvis återreglering. Varianten säkerställer således inte någon varaktigt ökad autonomi för universitet och högskolor. Fördelen med den andra varianten ett nytt organ inom staten är att den skulle stärka universitetens och högskolornas ställning inom statsförvaltningen genom att markera deras särart i förhål- lande till övriga myndigheter. Skulle det införas ett krav i regerings- formen på lagform för viktigare normgivning inom högskolesektorn skulle detta också skänka en viss stabilitet till verksamheten och i viss mån avvärja en alltför omfattande detaljreglering av verksamheten. Nackdelarna är dock tydliga även här. Inte heller med denna variant uppnår man någon formell autonomi i förhållande till staten. Troligen skulle vissa högskoleföreträdare fortsätta att upp- leva förhållandet till regeringen som komplicerat. Lärosätenas frihet skulle heller knappast öka i en sådan omfattning att det motiverar det omfattande lagstiftningsarbete som varianten kräver. En tänkbar invändning mot detta resonemang är att den for- mella autonomin inte får något starkt genomslag om inte andra för- utsättningar för reell autonomi också är för handen. De redovisade danska erfarenheterna ger ett visst stöd åt denna iakttagelse (jfr avsnitt 3.2.1). Formell autonomi är emellertid en nödvändig förut- sättning för att lärosätena ska kunna uppnå större reell självständig- het, även om den är långt ifrån tillräcklig. De två statliga varianterna har det gemensamt att lärosätena fortsätter att vara delar av rättssubjektet staten. De får därmed inte någon egen rättskapacitet, rättshandlingsförmåga eller processhabi- litet. Rättsligt skulle det fortfarande vara staten som agerar och som ytterst svarar för rättigheter och skyldigheter. Även om läro- sätena skulle ges utökade befogenheter inom olika områden måste Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor staten trots allt föreskriva vissa yttre ramar för lärosätenas agerande, inte minst för att skydda skattebetalarnas intressen. skulle det således behöva sättas vissa gränser för lärosätenas möjlighet att teckna avtal, även om dessa gränser flyttas något. Med hänsyn till finansmakt måste det troligen också finnas vissa begränsningar när det gäller vilka typer av verk- samheter som ett statligt lärosäte får involvera sig i. Det sagda innebär att lärosätena fortfarande måste be regeringen om tillstånd om de givna ramarna behöver överskridas i något avseende. Mot bak- grund av högskolesektorns snabba utveckling på många områden skulle det sannolikt bara vara en tidsfråga innan det uppstod nya oklarheter och gränsdragningsproblem, särskilt beträffande natio- nella och internationella samverkansprojekt. Den statliga huvudmodellen ger inte lärosätena möjlighet att själva äga fast och lös egendom, vilket skulle fortsätta att hämma bl.a. donationsverksamheten. Inte heller kommer lärosätena att kunna sluta bindande avtal med varandra, något som behövs för att ge stadga åt samarbeten inom utbildning och forskning. Med den statliga huvudmodellen kommer det inte heller att finnas rättsliga förutsättningar för att övergå till en avtalsbaserad relation mellan staten och lärosätena. Den statliga huvudmodellen ger således inte universitet och högskolor det självbestämmande och den handlingsfrihet som ter sig önskvärt. Svenska lärosäten skulle också fortsätta vara mer bundna än många utländska institutioner för högre utbildning och forskning, särskilt bland de främsta universiteten. Genom att behålla myndig- hetsformen som ram för verksamheten skulle vi ställa oss vid sidan av den allmänna utveckling mot ökad autonomi för universitet och högskolor som regeringen har stött i olika internationella uttalanden. Behoven av ökad självständighet för universitet och högskolor tillfredsställs bättre om lärosätena blir egna juridiska personer. Först då sker en genomgripande förändring vad gäller möjlighe- terna att bestämma över sin verksamhet. Därmed ökar rörelsefri- heten och lärosätena kommer t.ex. att kunna sluta avtal, bilda bolag och stiftelser samt på annat vis äga och förvalta egna tillgångar. De får härigenom bättre förutsättningar att reagera på förändringar i verksamhetsmiljön. öppnas nya möjligheter för samverkan med det om- givande samhället. Förändringen innebär att bättre förutsättningar skapas för samarbetsprojekt med näringsliv, kommuner och lands- ting. Inte minst kommer internationell samverkan att underlättas. Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor Lärosätenas roll inom innovationssystemet kommer också att kunna stärkas. Även samarbetet med svenska och utländska universitet kommer att kunna utvecklas och få fastare former, vilket är ägnat att höja utbildningens och forskningens kvalitet. Genom för- ändringen kommer förutsättningarna för donationer att kunna för- bättras, liksom möjligheterna att konkurrera om internationell forsk- ningsfinansiering. Universitet och högskolor får härigenom ökade möjligheter att skaffa sig en mer mångsidig finansieringsbas. Enligt utredningens mening stöds dessa bedömningar av erfarenheterna från och . Liknande förväntningar ligger också till grund för det finländska reformförslaget. Ett argument som utredningen noga prövat är om myndighets- formen bör bedömas som överlägsen från trygghetssynpunkt. och högskolor är beroende av en stabil offentlig finansiering skulle det kunna tänkas att säkerheten och fastheten i det statliga engagemanget minskade om statsmakterna inte kände samma omedelbara styrningsansvar och arbetsgivaransvar som de gör för statsförvaltningen i stort. Denna fråga har betydelse inte minst för de anställda. I ljuset av de utländska erfarenheterna har utredningen kommit till slutsatsen att det inte är själva myndighetsformen som är av betydelse i detta sammanhang. Ingenting tyder på att det statliga engagemanget för högre utbildning och forskning har minskat i de länder som övergått till friare organisationsformer. Avgörande för stabiliteten och kvaliteten i detta engagemang är snarare det för- troende som råder mellan berörda parter. Det handlar inte minst om lärosätenas ansträngningar att höja sin kvalitet och deras för- måga att redovisa resultat. Av betydelse för tryggheten är också möjligheterna till förlängda planeringshorisonter. Från denna syn- punkt är det viktigt att nå överenskommelser mellan staten och högskolesektorn som inte är låsta till det korta budgetåret, utan sträcker sig över . En samlad bedömning blir att nackdelarna med modellen fort- satt del av staten överväger. Mot denna bakgrund blir slutsatsen att sökarljuset bör riktas mot andra lösningar än den modifierade myndighetsmodellen. Experterna kanslirådet och kansli- rådet delar dock inte denna uppfattning, utan anser att utgångspunkten för utredningen borde varit att pröva hur ökad auto- nomi för lärosätena skulle kunna nås inom ramen för myndighets- modellen eller den modifierade myndighetsmodellen. Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor Nästa fråga blir då om en privaträttslig modell kan tillgodose de krav som utredningen ovan har uppställt. Aktiebolag och stiftelse är välkända och väl inarbetade associations- former. Båda regleras av utförliga lagar som efter hand har kom- pletterats med en omfattande rättspraxis. Det har vid organisationsreformer sina fördelar att ansluta till redan fungerande modeller. som aktiebolaget upp- fyller också en del andra önskemål som ovan skisserats. Bådadera gör lärosätena till egna juridiska personer med egen rättskapacitet och rättshandlingsförmåga. Som framgått av fjärde kapitlet innebär detta ett antal direkta praktiska fördelar för verksamheten, bl.a. vid samverkansprojekt. Modellen innebär också att autonomi i formellt hänseende uppnås. Därmed ges också förutsättningar för att övergå till en avtalsbaserad relation mellan lärosätena och staten. Likaså innebär modellen att lärosätena kan träffa bindande avtal med varandra, något som kan skänka nödvändig stadga åt gemensamma projekt mellan lärosäten. Exemplen och visar att det är fullt möjligt att med framgång driva lärosäten i privaträttslig form, i båda fallen genom en kombination av de båda organisationstyperna. Stiftelseformen tryggar att vissa grundläggande ändamål fullföljs. Stiftelsens ägarroll skapar också långvarig stabilitet för högskole- bolagets verksamhet. Aktiebolagsformen är dessutom flexibel och rymmer en tydligt utmejslad och väl beprövad beslutsstruktur, något som främjar ett effektivt ledarskap inom organisationen. Vid sidan av dessa fördelar finns det emellertid även nackdelar med dessa båda privaträttsliga associationsformer. Ingendera är sär- skilt anpassad för behoven inom högre utbildning och forskning. Stiftelse- och aktiebolagsformerna ska tvärtom kunna användas av envar för en mängd olika verksamheter. bildas genom att egendom enligt ett förordnande avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Det innebär att det ibland kan vara svårt att anpassa en stiftelses verksamhet till ändrade förhållanden, efter- som det kan krävas permutationsförfarande för ändringar i stiftelse- förordnandet. Ett aktiebolag är å andra sidan avpassat för näringsverksamhet. I ett aktiebolag utövas den yttersta makten av aktieägarna vid bolags- stämman. Det finns visserligen möjlighet att driva aktiebolag med Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor särskild vinstutdelningsbegränsning (jfr 32 kap. aktiebolagslagen). Huvudprincipen får ändå anses vara att ett aktiebolag ska kunna generera vinst åt dess aktieägare. Aktiebolagslagens 32 kapitel inne- håller ett omfattande regelverk för en mängd olika frågor, bl.a. om skydd för minoritetsägare. Många av de frågor som regleras i stiftelselagen och aktiebolags- lagen kan lätt uppfattas som främmande eller perifera för högskole- samfundet, där olika akademiska värden och kulturmönster har stor betydelse för det inre arbetet. Stiftelse- och bolagsmodellen har visserligen anhängare bland autonomiförespråkare inom högskolesektorn. Ett allmänt intryck är dock att det råder en stor tveksamhet inom sektorn inför dessa verksamhetsformer. Tanken på att svensk högre utbildning och forskning genomgående skulle drivas i aktiebolagsform känns för många främmande. Utredningen har mött en sådan skepsis även bland aktörer som genom sin forskargärning är väl förtrogna med bolagsformen. Det finns bl.a. en oro för hur de kollegiala besluts- strukturerna ska kunna värnas inom ett bolag och farhågor för att ett överdrivet marknadstänkande skulle breda ut sig inom akademin. Många ser i de privaträttsliga organisationsformerna risker för den akademiska friheten. Även om universitet och högskolor med nödvändighet arbetar med gränsytor mot många olika marknader, inte minst arbetsmarknaden, finns det också ett legitimt intresse av att i sådana kontakter slå vakt om den högre utbildningens och forskningens egna beslutsrymder. Kommersialisering är ett positivt värdeladdat begrepp bland dem inom högskolevärlden som arbetar med spridning av forskningsresultat och kontakter med närings- livet, medan det i andra delar av systemet finns farhågor inför sådana tendenser. En ytterligare aspekt är att såväl aktiebolaget som stiftelsen fungerar bäst när ett inte alltför obetydligt kapital står till förfogande. Att och framgångs- rikt kunde lanseras hade direkt samband med upp- lösningen av löntagarfonderna. Vid en samlad bedömning utifrån dessa synpunkter är det svårt att se vare sig stiftelsen eller aktiebolaget som en lämplig generell och övergripande verksamhetsform för de svenska lärosätena. En helt annan sak är att båda dessa associationsformer kan vara mycket användbara för mer begränsade verksamheter, inte minst sådana som lärosätena bedriver i samverkan med andra aktörer. Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor Utbudet av organisationsformer kan vid ett första påseende före- falla stelt och begränsat, men det har inte alls saknats tendenser till kreativ förnyelse inom detta område. Vid kyrkans skiljande från staten tillkom två nya varianter, och de registrerade trossamfunden. När det gäller offentligrättsliga organisationsformer finns flera olika slags offentliga organ med mer eller mindre utpräglad självständighet. Domstolarnas särställning har redan nämnts. Under sorterar , och Justitieombuds- männen, alla med väl definierade egna befogenheter. De två först- nämnda har fått sin nuvarande form genom sentida reformer. Ett annat förslag med inslag av ny offentligrättslig arkitektur har pre- senterats av ansvarskommittén (SOU 2007:10). En viktig plats i det svenska offentliga systemet intar kommunerna, som är egna juridiska personer. Vissa tidigare fristående allmänna inrättningar såsom de gamla försäkringskassorna har numera in- rangerats i statsförvaltningen. I gränszonen mellan staten och det civila samhället finns dock ännu många juridiska personer och enskilda som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter enligt RF 11 kap. 6 § tredje stycket. () har vid en inven- tering avseende 2007 funnit 579 exempel på sådan verksamhet.TPF2FPT Även i våra grannländer finns en lång tradition av aktiviteter inom gränszonen mellan offentligt och privat. I tysk statsrätt används uttrycket mittelbare Staatsverwaltung för ett brett spektrum av organisationer, alltifrån sjukkassor och kommuner till offentlig- rättsligt reglerade korporationer och kammare för olika ekono- miska segment. Ett modernt utslag av denna tendens är de olika former av public-private partnership (PPP) som växer fram runt- om i världen. Det är därför inte något jungfruligt fält som utredningen beträder när den i enlighet med sina direktiv har sökt överväga hur en för universitet och högskolor skräddarsydd offentligrättslig organisations- form skulle kunna gestaltas. Fördelen med en sådan modell är att den kan anpassas till sektorns speciella behov, både vad gäller läro- sätenas behov av rörelsefrihet och statsmakternas legitima intresse av strategisk styrning och kontroll. Den specialkomponerade offentligrättsliga verksamhetsformen kan också anpassas så att den garanterar en rimlig nivå av kollegiala beslutsstrukturer, studentinflytande och rättssäkerhet. 2TP PT Att verka genom andra kartläggning av organ med statligt åtagande (ESV 2008:34). Alternativa verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor bolagsmodellen är inte primärt utformad för sådana syften och kan därför inte på samma sätt målinriktas för att täcka sådana behov. Det kan visserligen konstateras att önskemål beträffande t.ex. kollegialitet, studentinflytande och rättssäkerhet väl tillgodoses vid och . Enligt utredningens bedömning beror detta dock mer på en positiv inställning hos lärosätena själva än att den privaträttsliga verksamhetsformen skulle vara särskilt ägnad att garantera dessa intressen. Att modellen fungerar väl för och innebär ingen garanti för att den också skulle fungera vid alla universitet och högskolor. De skiftande villkor som råder inom högskolesektorn, bl.a. vad gäller lärosätenas storlek och verksamhetens inriktning, kan tvärtom göra det svårt att överföra modellen på alla lärosäten. Det kan därför befaras att de skilda synsätt, ambitioner och kompetenser som finns vid de statliga lärosätena skulle kunna göra det svårt att upprätthålla önskade nivåer av kollegialitet, studentinflytande och rättssäkerhet. Även i andra avseenden finns det poänger med den offentlig- rättsliga modellen för autonomi. Ökat självstyre måste balanseras med ett ökat ansvar från lärosätenas sida. Med hänsyn till den omfatt- ande statliga finansieringen är det legitimt att staten också kan bedriva övergripande styrning och kontroll av för staten viktiga delar av verk- samheten. Dessa krav kan bli svårare att tillgodose om alla universitet och högskolor ombildas till privaträttsliga inrättningar. Den offentlig- rättsliga modellen kan å andra sidan utformas för att särskilt tillgodose sådana behov. Som ovan påpekats måste också kapitalfrågorna vägas in i bedöm- ningen. Då en stiftelse bildas ska viss egendom tillskjutas som stiftelse- förmögenhet. Vid bildandet av stiftelsen tillförde staten i stiftelsekapital. Som jämförelse kan nämnas att den stiftelsehögskola som är under bildande i , , ska tillföras ett stiftelsekapital på fram , varav den finländska staten avser att tillföra .