sou · GVB347 · 2008-01-01 00:00:00 — Internationella framtagna standarder passar inte alltid för svenska förhållanden, och de kan också vara alltför oprecisa för att medge en entydig tolkning. Rapportens ämne var behovet av metoder för begreppsmodellering och man önskade att Verva, som skulle inleda sin verksamhet 2006, kunde fortsätta arbetet genom att ta på sig att utveckla, fastställa och samordna dessa uppgifter. I detta bör ingå att tillhandahålla en öppen plattform på webben, inklusive stödfunktioner, för att publicera och förvalta gemensamma definitio- ner, modeller, scheman, ordlistor, koder, regelverk och annan tillhö- rande information. I Vervas rapport och ramverk för interoperabilitet (2006- 10-02) finns en ganska utförlig analys av på vilket sätt en arkitektur kan användas som ett samordningsmedel. Med arkitektur menas i rapporten målbilder och visioner: Det som beskrivs av en intero- perabilitetsarkitektur är en vision om ett framtida samarbete mellan olika organisationer och man vill tillämpa en arkitekturmodell som tillåter löst sammansatta komponenter att utbyta information på ett strukturerat sätt. Rapportförfattaren tänker sig vidare att regeringen, myndig- hetsledningarna och de IT-ansvariga behöver olika modeller för arkitektur och ramverk, men att det bör finnas spårbara samband dem emellan (sid. 14). Man föreslår att arbetet i Verva inriktas på en konkret referensarkitektur som ska utvecklas i samverkan med andra offentliga intressenter och även bör ansluta till European Interoperability Framework. Metodprojekt som stöd för införande av standardmeddelanden. Analys och modellering av begreppet person. Rapport till av , Statskontoret. 12.1.4Regeringens beslut /2007 om central samordning I linje med principen om central styrning och samordning utifrån vissa prioriterade ärendetyper fattade regeringen hösten och vin- tern 2006–2007 ett antal beslut om ett förvaltningspolitiskt hand- lingsprogram och en statssekreterargrupp inom som i många avseenden för utvecklingen ett steg vidare i den rikt- ning som anges i de rapporter som redovisats ovan. Vi har tidigare, i kapitel 6, översiktligt redogjort för delar av detta program. Det finns nu ett tydligt centralt initiativ i e-förvaltningen. Regeringen har t.ex. beslutat om en skyldighet för alla myndig- heter under regeringen att hantera fakturor elektroniskt fr.o.m. – ett ansvar som lades på (). Vidare har Verva fått regeringens uppdrag att leda och sam- ordna statsförvaltningens utvecklingsarbete vad gäller säkert elek- troniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar. Verva har också fått uppdraget att leda och samordna arbetet med att automatisera ärendehanteringen vid myndigheter under regeringen, förenkla tillgången till viss information ur stat- liga register och databaser samt följa upp myndigheternas arbete med e-förvaltning. ska vidare bl.a. formerna utvecklas för en samordnad finansiering av förvaltningsgemensamma utveck- lingsprojekt. Vad gäller standardisering framgår av regeringsuppdragen att Verva gett ut en föreskrift om användning av Svefakturan som standard för in- och utgående fakturor i staten, men att EDI-lös- ningar tillåts i vissa fall. Den fråga som stått i centrum för flera resonemang och önske- mål i dokumenten ovan – ända sedan Arbetsgruppen för samhällets grundinformation – är samordningen av informationsför- sörjningen, dvs. de offentliga databaserna. Regeringen avser nu att se till att: myndigheter utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas, myndigheter använder enhetliga format för övrig informations- överföring och kommunikation när det krävs, staten i samverkan med kommuner och landsting utvecklar för- valtningsgemensamma metoder för säker elektronisk kommu- nikation och dokumenthantering. I Vervas uppdrag från regeringen ingår att lämna förslag dels om hur ansvaret för begreppsmodeller för informationsutbyte bör för- delas mellan berörda sektorsmyndigheter, dels om en samordnad utvecklings- och förvaltningsprocess för sådana modeller. Vidare ska Verva lämna förslag om utvecklingssteg och kostnadsuppskatt- ningar för att upprätthålla en katalog över vilken information som finns tillgänglig på ett standardiserat sätt. Verva ska i denna del samråda med Kommuner och Landsting och Terminologi- centrum samt de myndigheter som har ansvar för den identifierade informationen. Man ska även ta hänsyn till resultatet av det arbete som pågår när det gäller bl.a. folkbokföringsinformation och geo- grafisk information. 12.2Diskussion om samordningens former Vår utgångspunkt, vilken kan utläsas ur de ursprungliga direktiv, är att formerna för att samordna utvecklingen av standarder inom IT- området behöver förbättras och att användningen av IT-standarder behöver underlättas. Tilläggsdirektivet framhäver IT-standarder som en viktig förutsättning för utvecklingen av e-förvaltningen. I dessa formuleringar ryms en föreställning att IT-standarder i of- fentlig sektor kan utvecklas och användas på ett effektivare sätt och bättre än främja den offentliga sektorns effektivitet. Att diskussionen vid Statskontoret om gemensam arkitektur är så sökande och utdragen i tiden speglar förekomsten av flera svåra restriktioner, i första hand tre välkända krav: verksamhetskravet, dvs. att standarder ska följa av verksamhe- tens behov och bestämmas i upphandlingar och vid utveckling av e-tjänster på verksamhetens villkor författningskravet på decentraliserat verksamhetsansvar hos stat- liga myndigheter och självstyrelse hos kommuner och landsting resurskravet, dvs. nödvändigheten av expert- och investeringsre- surser för att kunna ta ett ansvar för utveckling och val av stan- darder. Verksamhetskravet märks i våra fallstudier (bilaga 4), där man ser att verksamheten är huvudfrågan medan standardfrågan är sekundär. IT-standarder är i stor utsträckning en osynlig infrastruktur; det är verksamhetens tjänster man ser och diskuterar. Valet och använd- ning av standarder osynliggörs ytterligare i verksamheterna genom att de verksamhetsansvariga ofta inte verkar vara medvetna om standardfrågan och inte tar uttryckliga beslut i dessa frågor utan låter besluten styras av leverantörsval, brist på kunskap om existe- rande standarder samt dålig insikt om de långsiktiga konsekven- serna av valet av fel standarder. Författningskravet på decentraliserad beslutsrätt hos myndighe- ter samt kommuners och landstings självbestämmande förstärker de verksamhetsansvarigas bestämmanderätt. För att valet av stan- darder ska kunna påverkas centralt krävs särskilda författningar som precis pekar ut vilket ärende som kan beslutas centralt eller olika typer av väl definierade samråd, samverkan, forum etc. för dialog i dessa frågor. Vi återkommer till denna fråga. Resurserna är ojämnt fördelade vilket kan få konsekvenser för beslutsförmågan såväl på övergripande nivå som i mindre enheter, t.ex. i flertalet kommuner. Sålunda har myndigheter med registeransvar önskat att reger- ingen skulle fatta beslut om en tydligare ansvarsfördelning, men det tog innan förslagen från arbetsgruppen för elektronisk information i offentlig sektor åtminstone delvis togs om hand i ett regeringsbeslut (2006/2007). Skälet till detta kan vara att det centralt, t.ex. i och Verva, saknas tillräckligt med expertis i frågor som rör IT-standardisering och dess ramar, informationsstruktur och arkitektur. Av vår enkät till de statliga myndigheterna framgår att 54 (av 62 svarande) har resurser för IT-standardisering: 5 myndigheter använder 2–3 årsarbeten för detta 14 myndigheter använder 1–2 årsarbeten för detta 35 myndigheter använder högst 1 årsarbete för detta. I och med att enkäten till de statliga myndigheterna endast täcker ungefär hälften av dessa kan man i runda tal anta att cirka 100 års- arbetskrafter ägnas åt IT-standardisering i statsförvaltningen. På arkitekturområdet (verksamhets- och IT-arkitekturer, se mer om detta nedan) har vi kommit fram till att resurserna är ganska stora vid vissa myndigheter; av de cirka 10–15 myndigheter som har den största expertkompetensen inom dessa områden har ett flertal lika mycket eller mer expertresurser än Verva. Inom lands- tingsområdet har fått ett arkitekturuppdrag av SKL, som Samordning och organisation 2007:47 arbetar tillsammans med ett nätverk av arkitekter från de 6–7 största landstingen. har mycket lite expertresurser i dessa viktiga frågor. Man räknar i stället med att frågan sköts av Verva samt inom respektive myndighet. Detta är ett handikapp vid regeringens hantering av IT-standardiseringsområdet. Så länge ett antal stora sektormyndigheter var och en förfogar över större expertis än den sektorövergripande nivån kommer stuprörstendensen vara svår att motverka, och försök till reformering kommer att ta . Det ska dock noteras att samverkansandan och deltagandet i gemen- samma nätverk anses ha ökat väsentligt . Även resursfrågan måste beaktas när den centrala samordningen utformas. 12.2.2Samordningens omfattning och styrmedel Verva bedriver ramavtalsupphandling på IT-området. Man har även föreskriftsrätt när det gäller standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen (ur verkets instruktion, 2 §). Även andra myndigheter samt regering och riksdag kan fatta beslut om standarder med stöd av olika föreskrifter, vilket sker i lagstiftning om fastigheter, skatter och registrering av olika slag. Därutöver pågår de facto-standardisering oavbrutet inom många myndigheter. De nya regeringsbesluten om ökad central styrning gäller vissa delar av e-förvaltningen, kommunikation i samband med ärende- hantering, upphandling och fakturor samt registerförande myndig- heters kommunikation. Därmed har i huvudsak dagens nationella styrmedel kopplade till IT-standardiseringen inom e-förvaltningen beskrivits. IT-standardiseringen inom den offentliga förvaltningen verkar vara ett vidare fält än det som beskrivs i Vervas instruktion, framför allt i två avseenden: Diskussionen om den offentliga IT-standardiseringen berör även myndighetsspecifika verksamheter, dvs. de som inte är gemensamma för hela förvaltningen. Begreppet e-förvaltning i en snäv version är ofta (se t.ex. Vervas instruktion) förbehållet funktioner som används i alla förvaltningar, medan t.ex. e-lear- ningmetoder i skolan, gemensam patientjournal eller begrepps- standardisering inte förs dit. IT-standardiseringen aktualiserar bredare problem- och policy- områden än det utpräglat förvaltningspolitiska perspektivet i Vervas instruktion. Framför allt tränger de näringspolitiska frå- gorna fram, eftersom valet av standarder i den offentliga för- valtningens standardisering har samband med konkurrensför- hållandena på marknaden, innovationer, risker för inlåsningar hos leverantörer av applikationer av olika slag, etc. (se kapitel 11). Båda dessa utvidgningar, in i olika myndighetsområden samt in i nya politikområden, är exempel på den typ av successiva förskjut- ningar som skett och som utredningen förut- ser kommer att fortsätta så länge man inte kan konstruera en cent- ralistisk beslutsgång enligt den danska modellen. Den svenska för- valtningsmodellen leder till att man genom författningar försöker avgränsa vilka beslut som kan läggas på olika myndigheter och därmed möjliggör lösningar på konstaterade gemensamma pro- blem. Lösningarna på samordningsfrågorna kommer att vara en kombination av regeringsbeslut t.ex. om författningsförändringar om beslutsfördelningen, expertstöd, policyarbete och kontaktar- bete mellan myndigheter, kommuner och landsting. 12.2.3Förhållandet till den statliga förvaltningen i övrigt PTS och Radio- och Utrymmet för nationellt beslutsfattandet när det gäller standarder är litet eller obefintligt när standarderna fastläggs av marknaden på global nivå, vilket sker exempelvis inom IT- och telekomsektorn. Ansvaret är tydligt när det gäller den formella standardiseringen inom elektronisk kommunikation – företräds i ETSI av ITS och i ITU av PTS. är därigenom en aktiv intressent i såväl den europeiska som globala standardiseringen inom elektronisk kommunikation. Det arbete med IT-standardisering som pågår vid PTS och Radio- och verkar därmed i huvudsak inte be- röras av resonemangen i detta kapitel. Frågan om e-förvaltningens koppling till de statliga myndigheter- nas verksamhetsansvar är en nyckelfråga. e-förvaltningen som begrepp omfattar både funktioner tvärs över hela förvaltningen som Verva, ESV och arbetar med och den e-förvaltning som sker i sakmyndigheternas egen regi. Gränsen mellan vad som är gemensamt och vad som är myndighetsspecifikt är dock inte helt klar, vilket man ser inte minst i samband med diskussionen om begreppsstandardiseringen. Dessvärre finns det ingen uttrycklig, officiell definition av vad som ingår (respektive inte ingår) i begreppet e-förvaltning. Ingår exempelvis skolans lärande verksamhet i e-förvaltningen – allt mer kunskapsinhämtning sker ju via webben (e-learning)? Eller ingår enbart skolans administrativa verksamhet, t.ex. ansökning, elevin- formation och betygsregistrering, i begreppet? Än svårare blir gränsdragningen vid statliga myndigheter, vilka till största delen har en administrativt bunden sakverksamhet som man har ett själv- ständigt ansvar för. I budgetpropositionen 2006/07:01 (Uo2, avsnitt 2.12) använder regeringen begreppet e-förvaltning på följande sätt: Utvecklingen av elektronisk förvaltning skall göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen. Tolkningen av detta måste helt enkelt vara att e-förvaltning är den förvaltning som använder sig av elektroniska hjälpmedel. Med denna avgränsningsmetod utgår regeringen från förvaltningens tjänster gentemot medborgare och företag. Vår utredning ansluter sig i stället till den något bredare defini- tion av e-förvaltning som EU gjort och som även Verva använder: Användningen av informations- och kommunikationsteknik i offentlig förvaltning i kombination med organisationsförändringar och ny kompetens hos personalen. Även om denna definition inte gör gränsdragningen mot sakmyn- digheternas verksamhetsansvar klarare, lyfter den ändå fram att e- förvaltning inte enbart handlar om bokstaven e, utan också om andra aspekter i verksamhetsutvecklingen. Även på områden som myndigheterna entydigt ansvarar för finns ett värde av ett gemensamt metodstöd och utveckling av gemensamma principer för att inte varje myndighet ska behöva utveckla allting själv och för att det inte längre fram ska uppstå öar av det slag som är välbekanta från beskrivningar av IT-systemens framväxt. Detta gäller naturligtvis särskilt mindre myndigheter; några av de större myndigheterna har egen IT-standard- och arki- tekturexpertis, t.o.m. i större omfattning än Verva. Kan man definiera ett sektoransvar? I enkäten till de statliga myndigheterna (se bilaga 3) ställdes frågan om huruvida man bör peka ut särskilda myndigheter som sektoran- svariga vad gäller IT-standardisering. Vissa myndigheter anser att de stora standardiseringsinsatserna i första hand bör ske på sektors- och områdesnivå och att någon sektorsmyndighet bör ges ett sam- ordningsansvar inom respektive sektor. Cirka 25 myndigheter (av 62) pekar ut förslag till sådana myndigheter, till största delen Verva. Det förekommer också enstaka invändningar mot tanken på att myndigheter ska vara ansvariga inom detta område, eftersom de svarande anser att det är marknadens sak att välja standarder. Av dem som är positiva till tanken på sektorsansvar lämnas ett tiotal förslag på andra myndigheter eller organisationer: KBM när det gäller informationssäkerhet (i övrigt Verva) (alternativt Verva) (), som är en samverkansgrupp inom högskolesektorn. I de fall när en respondent har föreslagit sin egen myndighet har vi tagit kontakt med respondenten för att höra efter hur man anser att det föreslagna sektorsansvaret ska formaliseras. Denna dialog har dock inte kunnat fullföljas inom utredningens ram men vi hoppas att frågan kan föras vidare till den centrala expertfunktionen. Det är regeringen som i föreskrifter och instruktioner pekar ut myndighetsansvaret. Begreppet sektorsansvar, som används i vissa myndigheters instruktioner är sällan förenat med några möjligheter att påverka andra myndigheter, utan handlar huvudsakligen om att följa upp insatser på ett visst område t.ex. inom handikappolitiken. Sektorsansvar i denna mening har inte givits någon generell defini- tion. Den sektorsroll som vi avser här är helt informell. Ett exem- pel är att har en så central roll i förhållande till ett antal (lika självständiga) myndigheter med näraliggande uppgifter att dessa myndigheter tillsammans tycks bilda en sektor. Detta illu- streras av figuren nedan. Vilka kommer att leverera information till och ta emot information från Utredningen har inte kunnat bedöma vilka myndigheter som har ett så omfattande nätverk av intressenter på IT-standardiseringens område att man bör peka ut dem som särskilt ansvariga i förhål- lande till detta nätverk. Den lämpliga metoden (om regeringen så beslutar) kan vara att först etablera en central funktion på IT-stan- dardiseringsområdet och därefter låta detta organ – i samverkan med respektive myndigheter med intresse av saken – undersöka om myndigheternas roller behöver regleras ytterligare. 12.2.4Förhållandet till omvärlden i övrigt Betydelsen av en dialog mellan staten å ena sidan och kommuner och landsting samt näringslivet å den andra när det gäller IT-stan- dardiseringen framgår bl.a. av det intresse väckts genom Vervas tre samrådsgrupper, där en har företrädare för kommuner och lands- ting, en har företrädare från näringslivet, och en består av statliga myndighetsrepresentanter. Den valda strategin för Vervas före- skrifter och vägledningar är att dessa utvecklas i samråd med bl.a. kommuner och landsting, vilket för att de i stor utsträck- ning kommer att accepteras av dessa. Denna strategi verkar inte påverkas av våra förslag. En konkret möjlighet till samverkan med näringslivet är att myndigheterna i ökad utsträckning arbetar i SIS tekniska kommit- téer. Oavsett hur den tänkta centrala funktionen för IT-standardi- sering organiseras måste det dessutom finnas forum för kontakter med näringslivet, eftersom standarder som används inom den offentliga produktionen ofta har ett gränssnitt mot den privata sektorn och de därför ska kunna användas även i den privata sek- torn. 12.2.5Olika aspekter på IT-standardisering och organisatoriska konsekvenser IT ingår som integrerad del av praktiskt taget alla samhälleliga verksamheter, vilket får till resultat att IT-standardiseringen kan struktureras utifrån ett flertal olika perspektiv. Den statliga samordning som berör de mer tekniska och kom- munikationstekniska områdena handhas av PTS inom ramen för lagen om elektronisk kommunikation och berörs, som ovan nämnts, inte av vår utredning. I tidigare avsnitt har vi visat hur IT- standardiseringen berör flera mer generella politikområden, för- utom sektorsinriktade områden som sjukvård, transport och skola, däribland: Näringslivs- och tillväxtpolitiken. Handelspolitiken som en del av skapandet av EU:s inre mark- nad. Man kan välja mellan att koncentrera de gemensamma funktio- nerna för IT-standardiseringen till ett organ eller dela upp dem mellan olika organ. Fördelen med att koncentrera så mycket som möjligt vore att skapa en kraftfull organisation som med kompetens kan handha de flesta frågor om IT-standardisering. Nackdelen – vilken förmodli- gen överväger – vore att denna typ av organisation skulle inrymma så många målkonflikter att verksamheten blev ohanterlig. Man kan exempelvis peka på EU:s starka krav på att europeiska och internationella standarder införs av handelpolitiska skäl och att länderna skall motverka att handelshinder skapas genom nationella standarder. Mer nationella krav och behov, som de konkreta sek- torverksamheterna möjligtvis framlägger, kan därmed bli svåra att hantera. En annan spänning finns mellan det mer långsiktiga perspektivet i närings- och tillväxtpolitiken gentemot det mer kortsiktiga perspektiv som krävs vid verksamhetsutveckling och upphandling inom myndigheterna. Standardiseringen kan rimligen inte vara den allt överskuggande organisationsbestämmande fak- torn. Ett sätt att undvika denna typ av målkonflikter skulle vara att dela upp samordningsansvaret så att berörda delar sköts av myn- digheter inom de förvaltningspolitiska, handelspolitiska respektive näringspolitiska områdena. Även om det kanske inte finns skäl att samordna alla typer av IT-standardisering till ett och samma organ kan man se hela IT- standardiseringsområdet som ett organisatoriskt system. Det måste därför anses eftersträvansvärt att någon instans har överblick över hela detta system. Inrättandet av en monitoringfunktion bör därför övervägas. Att hålla isär de olika aspekterna får organisatoriska konsekven- ser. Huvudsyftet med i enlighet med 98/34-direk- tivet, (se kapitel 4) är att undvika att skapa handelshinder genom nationella standarder. Handläggningen av EG-ärenden om IT-stan- dardisering bör därför hållas isär från e-förvaltningens IT-standar- diseringen. Syftet med en åtskillnad är att det inte ska behöva misstänkas att EG-handläggningen påverkas av myndigheternas egna intressen av de standarder som är framtagna för svenska för- hållanden. I konkreta standardiseringsbeslut bör man differentiera besluten mellan olika nivåer. Vårt underlag visar bl.a. att behovet av IT-stan- dardisering växlar med verksamhetens art och att det dessutom varierar starkt mellan olika sektorer och myndigheter. Bilden är komplex och spretig med standardisering på alla nivåer – från glo- bala standarder till nationell och verksamhetsspecifik begreppsbild- ning. Vidare arbetar myndigheterna inom olika beslutsstrukturer, varav vissa är starkt beroende av internationell professionalism, t.ex. sjukvården, medan andra är dominanta affärsverk eller till- synsfunktioner över självstyrande kommuner eller landsting. Det som är starkt verksamhetsberoende bör läggas så nära verksamhe- terna som möjligt; funktioner som kräver en hög grad av överblick och specialisering bör i stället läggas i centrala stabsfunk- tioner som kan ge kollegial miljö och kontinuitet. Endast sådant som kräver lagstiftning, innebär stora nya investeringar eller av andra skäl har politisk laddning bör läggas på regeringsnivå. IT-standardiseringsarbete får en särställning genom att denna förvaltning styrs nationellt. Ett särdrag för e-för- valtningen är också att det decentraliserade verksamhetsansvaret kan leda till en ineffektiv IT-struktur om man ser e-förvaltningen som en helhet. Båda dessa skäl motiverar en central expertfunktion med anknytning till ledningen av e-förvaltningsarbetet. Vårt förslag inskränker sig till hur en expertfunktion kan utfor- mas på central nivå. Om det behövs en mer konkret arbetsfördel- ning sektorsvis på IT-standardiseringsområdet bland myndighe- terna, utöver det direkta verksamhetsansvaret, får sedan bedömas av detta organ. Slutligen bör man göra åtskillnad mellan å ena sidan IT-standar- diseringsfrågor som i huvudsak syftar till att vara en förutsättning för e-förvaltningen och å andra sidan frågor som främst har ett näringspolitiskt eller annat syfte, t.ex. att främja innovationer, småföretag och motverka monopolsituationer på marknaden. Skä- let är att en förbättrad samordning av den IT-standardisering som är en förutsättning för e-förvaltningen bör ske i nära anslutning till ledningen av e-förvaltningen, medan de mer renodlat näringspoli- tiska aspekterna bör hanteras i anslutning till näringspolitiken. 12.3En central expertfunktion för e-förvaltningens IT- standardisering – fyra alternativ I vår enkät ombads myndigheterna att lämna förslag på hur en ökad statlig central samordning ska gå till.