sou · GWB352 · 2008-06-03 00:00:00 — Inom andra områden där det allmänna utfärdar legitimationer/auktorisationer och dessa är en förutsättning för att få utöva ett visst yrke finns det i huvud- sak två modeller för att hantera frågor om återkallelse. Antingen prövas återkallelser av samma myndighet som utfärdat den ursprungliga legitimationen eller auktorisationen eller så sker pröv- ningen av en fristående nämnd. är ett exempel på den förstnämnda ordningen medan Hälso- och sjuk- vårdens ansvarsnämnd () och är exempel på den . Inom skolans område finns redan en instans för överprövning av vissa beslut, nämligen (jfr 1 kap. 14 § skollagen). Nämnden är en egen myndighet med en direktör som chef, men sköter nämndens kanslifunktioner. Till nämnden får bland annat överklagas en skolstyrelses beslut om mottagande av elev i viss skolform. Nämnden består av en ordfö- rande och fem andra ledamöter, av vilka en ska vara vice ordfö- rande. Ordförande och vice ordförande ska vara jurister med domarerfarenhet. Nämnden är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst två andra ledamöter är närvarande. Jag har övervägt om skulle kunna pröva frågor om återkallelser i ett system med legitimationer för lärare. Att det är frågan om en redan befintlig nämnd inom skolans område talar för en sådan lösning. Flera skäl talar dock där- emot, bl.a. skulle överklagandenämnden få en helt annan roll än vilket skulle kunna skapa otydlighet. Nämnden skulle vara sista instans i de ärenden som nämnden har men vara första instans i frågor om återkallelse av legitimation. Den kan också nämnas att den nya myndigheten från och med den 1 okto- ber 2008 ska hantera kanslifunktionerna för överklagandenämnden. En annan lösning kan vara att frågor om återkallelser av legiti- mationer avgörs av en särskild nämnd som ligger vid . Nämndens kanslifunktioner kan då skötas av verket och före- dragande inför nämnden kan tas därifrån. Ovan föreslår utred- ningen att nämnden enbart ska pröva frågor om återkallelse av legitimation samt ansökningar om ny legitimation från lärare som fått legitimationen återkallad. Min bedömning är att nämnden kommer att hantera relativt få ärenden och därför inte behö- ver någon fast bemanning. Den nämnd som ska hantera frågor om åtgärder mot legitime- rade lärare kan lämpligen kallas . Denna nämnd bör vara kopplad till och inte till Skolinspektio- nen eftersom inspektionen ska utreda och även kunna väcka frågan om en lärare ska få sin legitimation återkallad. Detta tillvägagångs- sätt blir mer rättssäkert än om samma myndighet har både initiativ- och beslutanderätt vad gäller återkallande av legitimation. När det gäller hur nämnden ska hantera ärenden om återkallel- ser av legitimationer är det naturligt att göra jämförelser med sammansättning vid prövning av liknande frågor inom hälso- och sjukvården. består av ordföranden och åtta ledamöter. Nämnden är beslutför med ordföranden och sex leda- möter. Ordförande ska ha varit ordinarie domare medan övriga ledamöter ska ha särskild insikt i hälso- och sjukvård. Det är rimligt att frågor om återkallande av legitimationer prö- vas av fler ledamöter än vad som gäller för Skolväsendets över- klagandenämnd. En lämplig sammansättning är ordföranden och fyra ledamöter. Det totala antalet ledamöter i nämnden kan lämpli- gen vara sex stycken, utöver ordföranden och dennes ersättare. Ordföranden ska ha en bakgrund som ordinarie domare. Bland övriga ledamöter bör det finnas personer med särskilda sakkunska- per om skolverksamhet och lärarens uppdrag. Ärenden som gäller återkallelse av legitimation ska normalt hanteras skriftligt hos nämnden. Nämnden ska dock hålla muntlig förhandling om enskild part begär det och förhandling inte anses obehövlig. De beslut som nämnden fattar i frågor om återkallelse av legitimation ska, liksom på hälso- och sjukvårdens område, kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Att dra in en rätt att utöva sitt yrke är så ingripande att det måste vara möjligt att få besluten prövade i domstol. Prövningstillstånd ska krävas vid över- klagande till kammarrätten. Liksom på hälso- och sjukvårdens område ska det vara möjligt att återkalla en legitimation i avvaktan på ett slutgiltigt beslut i frå- gan hos . Ett sådant interimistiskt beslut får endast fattas om det finns sannolika skäl för återkallelse och det är påkallat ur allmän synpunkt, dvs. om det finns skäl att inte avvakta en slutlig prövning. En omedelbar konsekvens av ett interimistiskt beslut är att läraren inte får undervisa om det inte tas ett särskilt beslut av skolans styrelse om detta. 9.6.5Vilka andra åtgärder kan vidtas mot lärare? Att återkalla en legitimation är en drastisk åtgärd som i praktiken innebär yrkesförbud. En lärare som blir av med sin legitimation kan inte fortsätta att undervisa som tidigare eftersom han eller hon är behörig. kommer omständigheter som gör att en legitimation återkallas vara av sådant slag att läraren även kan komma att skiljas från sin anställning. Det finns dock ingen auto- matisk koppling mellan att bli av med legitimationen och den arbetsrättsliga regleringen av anställningen. En lärare som blivit av med sin legitimation är inte längre behö- rig att undervisa enligt den föreslagna huvudregeln i skollagen (se författningsförslaget 2 kap. 4 § skollagen) och skulle endast få undervisa med stöd av undantagsregeln. lär det dock inte vara lämpligt att använda sig av en lärare som blivit av med sin legi- timation för undervisningen. Det kan dessutom ifrågasättas om eleverna och deras föräldrar kommer att acceptera att en person som bedömts olämplig för läraryrket och därför fått sin legitima- tion återkallad ändå ska få fortsätta att undervisa. Inom hälso- och sjukvården finns ett system med disciplinära åtgärder i form av erinran eller varning. Medan det är ovanligt att legitimationer återkallas är det betydligt vanligare med disciplinära åtgärder. återkallades legitimationer i 31 fall medan det i 380 fall meddelades disciplinära påföljder i form av erinran eller varning. Jag har övervägt om det även på skolans område ska finnas möj- lighet att från centralt håll meddela disciplinpåföljder i form av erinran eller varning. Av flera skäl har jag dock avstått från ett sådant förslag. Ett legitimationssystem bör vara enkelt, lättbegripligt och inte medföra alltför omfattande administration. Vid hanteras flera tusen ärenden . Av dessa avser de allra flesta patient- ärenden där en patient begär att disciplinära åtgärder ska vidtas mot en legitimerad yrkesutövare. Dessa ärenden är svåra och kost- samma att hantera för . Bland annat måste patientjournaler hämtas in och ärenden ska förberedas och föredras av en specialist inom det område som anmälan avser. En stor del av de årliga kost- naderna för verksamhet avser ersättning till föredragande specialister. Förutsättningarna för att utreda enskilda händelser och anmäl- ningar mot en viss person torde vara betydligt bättre inom hälso- och sjukvårdens område än inom skolan. Även om det finns ett relativt omfattande krav på dokumentation inom skolan så motsva- rar det inte vad som kan återfinnas i en patientjournal inom hälso- och sjukvården. Mot ovanstående bakgrund anser jag att det från centralt håll ska vara möjligt att återkalla en legitimation men inte att meddela disciplinära påföljder. Det kan självklart inte uteslutas att det efter en framtida utvärdering av systemet med lärarlegitimationer bedöms lämpligt att införa möjligheten till disciplinära åtgärder. Även med det system som föreslås i detta betänkande kan det dock självklart finnas anledning att ifrågasätta och kritisera en lära- res agerande även när förhållandena inte är så allvarliga att legiti- mationen bör återkallas. Det är dock bättre att detta hanteras dels lokalt, dels inom ramen för den skolinspektion och den tillsyn som initieras när någon anmäler missförhållanden på en viss skola till , vilket brukar benämnas enskilda ärenden. Om Skolver- ket bedömer att det finns grund för anmälan görs en utredning om vad som hänt och vilket ansvar huvudmannen haft samt vilka åtgärder som vidtagits. ska Skolin- spektionen hantera dessa frågor. Inom ramen för ett sådant arbete bör det enligt min uppfattning vara möjligt och rimligt att även här hantera synpunkter på eller anmälningar mot en enskild lärare. Utfallet vid prövningen av en enskild lärare kan bli att Skolin- spektionen inte har några synpunkter på en lärares agerande, att det framförs kritik som kan vara mer eller mindre långtgående eller, i allvarliga fall, att inspektionen hos begär att en lärares legitimation ska återkallas. Det bör vara möjligt för inspektionen att vidta de utredningsåtgärder som man finner rim- liga i ett visst ärende. Att Skolinspektionen utreder missförhållanden på en viss skola fråntar inte huvudmannen dennes ansvar att utreda missförhållan- den som är kopplade till en viss lärare. Om Skolinspektionen vid sin granskning framför allvarlig kritik mot en lärare ska det vara uppenbart för denne att det kan bli aktuellt att begära att legitimationen återkallas. Legitimerade lärare på alla nivåer inom skolsystemet ska väl vitsordad tjänstgöring kunna utnämnas till särskilt kvalificerad lärare. En sådan utnämning förutsätter att läraren –har bedömts som särskilt skicklig i sitt yrke på grundval av att ha genomfört ett väl dokumenterat praktiskt pedagogiskt utvecklingsarbete av relevans för yrkesrollen eller –har avlagt minst licentiatexamen eller motsvarande inom ett huvudområde som helt eller i huvudsak motsvarar ett under- visningsämne eller på annat sätt ryms inom begreppet utbildningsvetenskap. Ansökan om utnämning till särskilt kvalificerad lärare prövas av . Särskilt kvalificerad lärare ska vara en skyddad yrkesbenämning som endast får användas av den som utnämnts av . Benämningen ska påföras legitimationsbeviset. Skolhuvudmännen förväntas tillvarata den särskilda kompe- tens som dessa lärare besitter. Skälen för utredningens förslag Enligt direktiven ska utredningens förslag stärka lärarnas drivkraf- ter att utveckla undervisningen och den pedagogiska verksamheten. Lärarna ska också stimuleras till kontinuerlig fortbildning och för- djupning. Av tidigare studier har det framgått hur viktigt det är att lärarna ges förutsättningar till kompetensutveckling om skolan ska utvecklas och elevernas resultat förbättras (jfr avsnitt 2.1 och 2.2). Även Europeiska kommissionen har i sina gemensamma principer för lärares utveckling betonat vikten av livslångt lärande och karri- ärmöjligheter (jfr avsnitt 2.4). Mot denna bakgrund anser jag att ytterligare kvalifikationssteg bör införas utöver den grundläggande legitimationen. Detta skulle väsentligen öka lärarnas möjligheter att utveckla sin professiona- lism. 9.7.1Två vägar att bli särskilt kvalificerad lärare Den enskilde läraren ska själv ansöka till om han eller hon vill bli utnämnd till särskilt kvalificerad lärare. Rektor ska yttra sig över ansökan. Två vägar finns för att kunna bli utnämnd till särskilt kvalifice- rad lärare. Den första vägen innebär att läraren i fråga har utfört ett praktiskt pedagogiskt utvecklingsarbete. Detta ska utgå från lära- rens vardagliga och normala arbete i skolan och syfta till att utveckla undervisningsmodeller eller organisatoriska former som såväl kan underlätta för eleverna att nå målen som att stimulera dem att utveckla sitt kritiska tänkande. Det praktiskt pedagogiska utvecklingsarbetet kan gälla didak- tiska frågor, såsom vad-, varför- och hur-problematiken i ämnes- undervisningen eller utveckling av väl fungerande metoder kring andra delar av yrkesrollen. För en yrkeslärare kan det även vara fråga om att han eller hon besitter ett särskilt stort kunnande i sitt grundyrke (t.ex. mästarbrev) och har förmått omsätta det som lärare. Det praktiskt pedagogiska utvecklingsarbetet ska spänna över flera läsår, innehålla reflektioner och kopplingar mellan teori och praktik och vara planerat så att det kan ligga till grund för ana- lys och slutsatser samt vara väl dokumenterat. En fördel med det praktiskt pedagogiska utvecklingsarbetet är att det kan gälla alla lärare. Härigenom skapas ett incitament för alla som känner att de har intresse och förmåga att utveckla sin undervisning, att också göra detta på ett sätt som kan komma andra till del. De praktiskt pedagogiska utvecklingsarbetena kan därför bli betydelsefulla bidrag till den kontinuerliga utvärdering och reformering av skolorganisation och didaktik som behövs. Det innebär att lärarens vardagliga arbete, hennes erfarenheter och problemställningar kan lyftas fram och ligga till underlag för både diskussion, analys och förändringar. Det betyder också att kopplingen mellan högskolan, dvs. lärosätena med lärarutbildning, och skolans vardag kan stärkas. Högskolor och universitet bör uppmanas att erbjuda kurser för att stimulera lärare att starta utvecklingsarbeten samt att själv initiera sådana. Detta kan i förlängningen bidra till att lärarutbildningen kontinuerligt tillförs ny och aktuell kunskap om rådande förhållanden i landets skolor samt vilka erfarenheter de redan verksamma lärarna har av att tillämpa didaktiska teorier i praktiken. Det praktiskt pedagogiska utvecklingsarbetet kan organiseras som i , vilket beskrivs i avsnitt 5.3.1. Där har man ett system med så kallad portfolio. Det innebär att läraren dokumente- rar sin praktik och visar sin förmåga att omsätta teoretiska kunska- per i undervisningen.TPF2FPT Ett annat sätt kan vara att en ämnesgrupp eller annan samarbetsgrupp, utformar en projekt- eller organisa- tionsplan för ett antal praktiskt pedagogiska utvecklingsarbeten som kan löpa parallellt. Det skulle innebära att lärarna i fråga lättare kan utbyta erfarenheter kring sina respektive utvecklingsarbeten och samverka kring gemensamma angelägenheter. prövar om kvaliteten på det praktiskt pedagogiska utvecklingsarbetet är tillräcklig för att den sökande ska kunna utnämnas till särskilt kvalificerad lärare. Detta kan lämpligen orga- niseras av genom bildande av särskilda bedömargrupper, sammansatta av erfarna personer med såväl lärarutbildning, egen lärarerfarenhet som genomförd forskarutbildning. Såväl lärosäten med lärarutbildning som de olika ämnesföreningarna för lärare framstår som lämpliga samarbetspartners för när det gäller att finna lämpliga personer till bedömargrupperna. Det praktiskt pedagogiska utvecklingsarbetet kan bedrivas av den enskilde läraren efter egen förmåga inom anställningens ram. Detta innebär dock en begränsning av de reella möjligheterna för många lärare. Det är därför av stor vikt att skolhuvudmannen axlar ett bety- dande ansvar för att underlätta för de lärare som önskar bedriva praktiskt pedagogiska utvecklingsarbeten genom att ställa fortbild- ningsmedel och tid till förfogande. Det kontinuerliga fortbild- ningsarbete som ska bedrivas i skolan kan med fördel bestå i prak- tiskt pedagogiska utvecklingsarbeten vid sidan om den fort- och vidareutbildning som alltid behövs. De framtida statliga satsningar som görs på fortbildning bör därför också inkludera stöd till de lärare som önskar bedriva praktiskt pedagogiska utvecklingsarbeten. Den andra vägen för att kunna bli utnämnd till särskilt kvalifice- rad lärare innebär att läraren i fråga har avlagt minst licentiatexa- men eller motsvarande inom ett huvudområde som helt eller i huvudsak motsvarar ett undervisningsämne eller på annat sätt ryms inom begreppet utbildningsvetenskap. Motsvarande till licentiatex- amen är i detta sammanhang genomförda och avslutade kurser av 2TP PT I den skotska modellen är det en särskild lagstadgad organisation, (), med ansvar för lärarfrågor och där lärare är i majoritet som bedömer lärarens kvalifikationer utifrån dokumenten. relevans för yrkesrollen med en omfattning om minst 120 högsko- lepoäng. 9.7.2Uppgifter för särskilt kvalificerade lärare Skolhuvudmännen förväntas tillvarata den särskilda kompetens som dessa lärare besitter. Vilka uppgifter det handlar om bör dock inte regleras utan avgöras lokalt av rektor. Som exempel på lämpliga uppgifter för särskilt kvalificerade lärare kan följande nämnas: -ansvar för ämne och ämnesutveckling, -ansvar för kvalitetsarbete, -övergripande ansvar för bedömning av projektarbeten i gym- nasieskolan, -handledarskap för lärarstudenter samt mentorskap för nyutbil- dade lärare. Att ansvara för ämne och ämnesutveckling innebär bl.a. att hålla sig uppdaterad om aktuell kunskap utifrån forsknings- och/eller branschkontakter. Vidare ingår att föra nya rön vidare till kollegor samt att se till att ny kunskap får genomslag i praktiken. Särskilt kvalificerade lärare har meriterat sig genom fortsatta studier och en utveckling av den egna praktiken och bör därför ha goda förutsätt- ningar för ett sådant ansvar. En närliggande uppgift är att vid sidan av rektor ansvara för skolans kvalitetsarbete. Det innebär t.ex. ett ansvar för uppföljning, utvärdering och analys av resultat samt att bidra till verksamhetens utveckling på skolan. Särskilt kvalificerade lärare bör även kunna delta i bedömningen av elevers projektarbeten i gymnasieskolan. Detta är en viktig upp- gift som ställer krav på ett vetenskapligt och kritiskt förhållnings- sätt. Enligt utredningens förslag ska det krävas legitimation för att en lärare ska få vara handledare för en lärarstudent eller för en provårslärare. I den mån det finns särskilt kvalificerade lärare bör dessa i första hand tilldelas den viktiga uppgiften att introducera och bedöma nya personer i yrket. En legitimerad lärare som är behörig att undervisa i ämnen med huvudsakligen teoretisk inriktning på gymnasieskolan och som avlagt doktorsexamen inom ett huvudområdes om helt eller i huvudsak motsvarar ett sådant undervisningsämne ska efter ansökan kunna utnämnas till gymnasielektor. Gymnasielektor är en skyddad yrkesbenämning som endast får användas av den som utnämnts av . Om en lärare utnämnts till gymnasielektor ska det påföras legitimationsbevi- set. Skolhuvudmännen förväntas tillvarata den särskilda kompe- tens som gymnasielektorerna besitter. Skälen för utredningens förslag Sedan skolan kommunaliserades har antalet gymnasielektorer sjun- kit kraftigt. Riksdag och regering har uppmärksammat problemet och har upprepade gånger betonat vikten av att fler lektorer anställs i gymnasieskolan. har också regeringen tagit initiativ för att komma till rätta med situationen. Exempelvis markerades i direkti- ven till (dir. 2007:8) att antalet lektorer i gymnasieskolan bör öka och utredaren gavs i uppdrag att överväga hur detta skulle kunna främjas. Enligt mina direktiv ska jag föreslå åtgärder som stärker lärarnas drivkrafter till kvalificerad fortbildning. Som en del av mina förslag i detta avseende redovisas här åtgärder som även de bör leda till att öka antalet lektorer i gymnasieskolan. 9.8.1Förändrade förutsättningar för lektorer Som framgått har det funnits lektorer i den svenska skolan (se kapitel 3). Lektorer fanns vid de högre allmänna läroverken, vissa kommunala och enskilda gymnasier, specialgymnasier och folkskoleseminarier. För att vara behörig som lektor skulle man ha genomgått provår, avlagt teologie eller filosofie licentiatexamen, alternativt disputerat för doktorsgrad samt dessutom ha avlagt filosofie ämbetsexamen respektive teologie kandidatexamen. Lektorerna var således den utbildningsmässigt mest meriterade lärarkategorin. En lektors uppgift var i regel att utifrån sin sakkunskap axla ett särskilt ansvar för det vetenskapliga perspektivet i undervisningen samt att förestå sitt huvudämne och dess institution på skolan. När huvudlärare infördes var det en befattning som naturligen tillkom lektorerna, där sådana fanns. Lektorerna hade högre lön än sina kolleger adjunkterna och färre undervisningstimmar. Fram till skolans kommunalisering var lektorstjänsterna statliga och de tillsattes på grundval av tydliga meritkriterier. Efter kommunaliseringen har antalet lektorer minskat kraftigt, utan att skolans uppdrag förändrats (2005, 2007a, 2007b). fanns 1 500, var antalet 1 350, fanns 525 lektorer och var de 311. minskade lektorskåren , trots att det tillkom nya lektorer i några skolor. Vidare kan konstateras att det nästan enbart är kommunala gymnasieskolor som har lektorer. hade endast tre av landets 304 gymnasiala friskolor lektorer – samman- lagt sex stycken. Före kommunaliseringen fick kommunerna kompensation för de högre lektorslönerna. utbetalas statsbidraget efter schablon vilket fått till följd att många kommuner avstått från att anställa lektorer. När den nya doktorsexamen infördes blev den, alternativt den gamla licentiatexamen, ett statligt behörighets- krav för att kunna anställas som lektor. Den nya licentiatexamen räckte således inte. I och med kommunaliseringen har de statliga behörighetskraven för gymnasielektorer tagits bort. I stället har en allmän formulering införts i skollagen där det anges att kommuner och landsting ska sträva efter att anställa forskarutbildade lärare för undervisning i gymnasieskolan eller motsvarande (2 kap. 3 § tredje stycket). Inte sällan har detta inneburit att den nya licentiatexamen ansetts tillräcklig för att anställas som lektor. Detta innebär en sänkning av kraven jämfört med tidigare. Efter kommunaliseringen finns heller inga skillnader mellan lektorer och övriga lärare vad gäller innehållet i anställningen. 9.8.2Gymnasielektor som skyddad yrkesbenämning Som tidigare nämnts ställer inte staten längre några direkta krav på att huvudmännen ska anställa lektorer eller hur lektorer ska använ- das i skolarbetet. Däremot anger skollagen att huvudmännen bör sträva mot att anställa forskarutbildade lärare i gymnasieskolan och motsvarande. Denna ordning är i linje med nuvarande ansvarsför- delning mellan stat och huvudmän som jag enligt mina direktiv ska utgå ifrån. Dock anser jag det vara en brist att staten inte längre utfärdar några kvalifikationskrav för lektorer. Förutsättningarna för att anställa lektorer har därmed blivit oklara och kraven har i viss mån urholkats. Mot den bakgrunden anser jag det både möjligt och lämpligt att staten fastställer de kvalifikationskrav som ska gälla för att få kalla sig gymnasielektor. Jag föreslår därför att gymnasielektor blir en skyddad yrkesbe- nämning inom ramen för systemet med lärarlegitimation. Enligt förslaget ska staten dels fastställa gemensamma kvalifikationsregler för gymnasielektorer, dels fatta utnämningsbeslut i enskilda ären- den. Beteckningen gymnasielektor blir därmed en statlig kvalitets- stämpel avseende yrkesgruppens kompetens. Enligt förslaget ska en gymnasieadjunkt ha avlagt doktorsexa- men för att kunna utnämnas till gymnasielektor. Jag anser att detta krav är lämpligt eftersom det ansluter till de kravnivåer som i prak- tiken fanns före kommunaliseringen och eftersom uttrycket fors- karutbildning därefter på sina håll har kommit att tolkas som att kraven kan sänkas till licentiatexamen. Det är av betydelse att gym- nasielektorerna inte bara har en partiell utan en helt genomförd forskarutbildning bakom sig för att utifrån sin sakkunskap axla ett särskilt ansvar för det vetenskapliga perspektivet i undervisningen och i utvecklingen av sitt huvudämne i skolan. Huvudmännen förväntas utifrån sina respektive förutsättningar tillvarata den särskilda kompetens som gymnasielektorerna besit- ter. Det kan exempelvis handla om ett särskilt ansvar för det veten- skapliga perspektivet i undervisningen samt att vara en länk mellan skola och forskning i undervisningsämnet. Det är av stor vikt att lärarrollen är så attraktiv att den kan locka de mest kompetenta också bland dem som avlagt eller planerar att avlägga en doktorsexamen i ett ämne som helt eller i huvudsak motsvarar ett teoretiskt undervisningsämne i gym- nasieskolan. Skolhuvudmännen förväntas tillvarata den särskilda kompetens som gymnasielektorerna besitter. I likhet med vad som gäller för särskilt kvalificerade lärare kan det exempelvis handla om: -ansvar för ämne och ämnesutveckling, -ansvar för kvalitetsarbete,