sou · GVB322d2 · 2008-01-01 00:00:00 — Vid bedömningen av intresset av övervakningen skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning (prop. 1997/98:64 s. 28). När det gäller övervakning i annat syfte än att förebygga brott eller förhindra olyckor är utrymmet för övervakning därför begränsat. Vid bedömningen av den enskildes intresse skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Sökandens intresse av att få anordna kameraövervakning skall alltså vägas mot de enskildas integritetsintressen. Vid den avvägningen är det av betydelse att veta vilka åtgärder som redan har vidtagits och vilka alternativa och kompletterande som kan vidtas. Om alternativa åtgärder är enklare att använda, billigare och lika effektiva bör dessa användas i stället för kameraövervakning. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller att avlyssna eller ta upp ljud, ökar risken för intrång i enskildas personliga integritet. I övrigt får frågan om graden av integritets- intrång bedömas med utgångspunkt i det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter. Tillstånd till allmän kameraövervakning ger inte regelmässigt rätt att också behandla och bevara bildmaterialet. För att det skall få ske måste starka brottspreventiva skäl föreligga (prop. 1997/98:64 s. 29). Behovet måste kunna påvisas i det enskilda fallet och tillstånd förenat med inspelningsrätt ges i regel endast vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser. Tillstånd till allmän kameraövervakning har beviljats för en rad olika platser dit allmänheten har tillträde. I vissa fall har dock integritetsriskerna ansetts så stora att tillstånd inte meddelats. Taxibolag har i stor utsträckning fått tillstånd för övervakning med användande av digital stillbildskamera då taxiföraryrkets särskilda risker har ansetts innebära att intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte övervakas. Övervakning i taxibilar som innefattar både ljudupptagning och inspelning av bilder har dock inte godtagits (RÅ 2000 ref. 52). När det gäller skolor anses allmänheten i de flesta fall ha tillträde till skolgården, även om den är inhägnad, men däremot inte till skollokalerna. Tillstånd krävs således för övervakning av skolgårdar och ges i allmänhet för övervakning av skolors fasader , nätter och . Antalet skolor som har tillstånd för kameraövervakning har ökat markant . I exempelvis hade tillstånd beviljats 25 skolor, jämfört med endast två skolor . Tillstånd har också meddelats för övervakning av ett sjukhus akutmottagning. Övervakningens syfte var dels att skydda patienter och anhöriga mot brottsliga och störande angrepp och dels att bidra till snabba ingripanden om en patients hälsotillstånd försämras. Regeringsrätten uttalade att ett sjukhus visserligen är en plats där integritetsintresset gör sig starkt gällande men att de som utsätts för kameraövervakningen är samma personer som övervakningen har till syfte att skydda. (RÅ 2004 ref. 44). När det gäller hotell har tillstånd meddelats för kamera- övervakning av entréer och bagagerum men inte för lobbyn (Kammarrätten i , mål nr 1350–04, dom ). En restaurang har fått tillstånd att sätta upp kameror för att övervaka fönsterrutor och brandsläckare som utsatts för skadegörelse, men inte för övervakning av restaurangens toaletter (Kammarrätten i , mål nr 3971–04, dom ). Tillstånd har också meddelats för kameraövervakning av ingången till en kyrka som haft problem med stölder, skadegörelse och brandattentat. JK ansåg att kameraövervakningen skulle utgöra ett allvarligt intrång i den personliga integriteten som inte skall behöva accepteras i samband med att någon utövar sin grundlagsfästa religionsfrihet. Regeringsrätten ansåg dock att integritetsintrånget är förhållande- vis litet när personer går in och ut ur kyrkan (RÅ 2005 ref. 18). Regeringsrätten har vidare uttalat att övervakning av ett vanligt bibliotek är allt för integritetskränkande. Ett universitetsbibliotek har dock meddelats tillstånd till kameraövervakning i en särskild läsesal där mycket dyrbara och oersättliga rariteter kan studeras, med hänvisning till att en specialläsesal inte kan jämföras med ett allmänt bibliotek (RÅ 2005 not. När det gäller museum har Regeringsrätten konstaterat att det är en sådan plats som är avsedd för människors rekreation och att allmänheten därför har rätt att ställa höga krav på skyddet för den personliga integriteten. I ett fall där ett museums samlingar ansågs vara mycket stöldbegärliga och där alla andra möjliga brottsförebyggande åtgärder hade vidtagits, godtog dock Regeringsrätten övervakningen (RÅ 2003 ref. 7). Det finns ett antal undantag från kravet på tillstånd för allmän kameraövervakning (7–10 §§). Enligt 7 § krävs inte tillstånd för övervakning av samhällsviktiga anläggningar, för trafik- övervakning av exempelvis motorvägspåfarter och i vägtunnlar eller för övervakning vid betalstation för trängselskatt. Dessutom finns särskilda undantag från tillståndsplikten för kameraövervakning i ett kasino (7 a §) enligt kasinolagen (1999:355). Vidare får en polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt räddnings- tjänstlagen (1986:1102), enligt 8 § bedriva allmän kamera- övervakning utan tillstånd, om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkning- arna av en inträffad olyckshändelse. En polismyndighet får vidare enligt 9 § bedriva övervakning utan tillstånd, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för att omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. I båda de situationer som beskrivs i 8 och 9 §§ får allmän kameraövervakning ske under högst en månad utan att ansökan om tillstånd getts in till (10 §). För att sätta upp övervakningskameror i post- och banklokaler behövs inget tillstånd (11 §). I stället är det tillräckligt med ett anmälningsförfarande. Även för övervakning av in- och utgångar samt kassaområde i en butikslokal räcker det med en anmälan (12 §). 34.2.2Hantering och gallring av material från kamera- övervakningen I lagen finns bestämmelser som har till syfte att säkerställa att material som har spelats in vid kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde, hanteras med omsorg, inte sprids till obehöriga och inte bevaras i onödan. I 13 § föreskrivs att fler personer än vad som behövs inte får ha tillgång till bilder eller ljud från kameraövervakning på allmän plats. Normalt sett innebär det att bara en säkerhetschef samt den som har till uppgift att byta band eller på annat sätt sköta om utrustningen, har anledning att ta befattning med materialet. De som hanterar materialet har tystnadsplikt (se nedan). I samma bestämmelse anges också att materialet skall hanteras så att missbruk motverkas. Det upptagna materialet är ofta av integritetskänslig karaktär och kan också få betydelse vid utredning av brott. För att kunna garantera att materialet inte har ändrats eller att materialet används för andra syften än de avsedda, är det därför angeläget att motverka att materialet förvaras och hanteras på ett sådant sätt att obehöriga personer kan få tillgång till det. Material från kameraövervakning får som huvudregel bevaras i högst en månad och skall därefter förstöras (14 §). I bestämmelsen görs dock undantag för dels material som har betydelse för utredning av brottslig verksamhet och som har överlämnats till polis, åklagare eller domstol och dels för bilder som tas för beslut om trängselskatt När det gäller material som har överlämnats till polis, åklagare eller domstol finns i lagen om allmän kameraövervakning inga bestämmelser om hantering av materialet. I stället tillämpas de allmänna regler som gäller för material som innehas av respektive myndighet enligt exempelvis personuppgiftslagen. När det gäller trängselskatteförsöket i konstaterade regeringen i förarbetena till lagen (2004:629) om trängselskatt, att det finns risker ur integritetssynpunkt förknippade med övervak- ningen vid betalstationerna, främst riskerna förknippade med överskottinformation och risken för att materialet från kameraövervakningen sparas för . Datainspektionen har inspekterat verksamhet och konstaterat att bilderna som enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister skall gallras sparas . Datainspektionen påpekade också att bilderna visar inte bara registreringsskyltarna, vilket räcker för att uppfylla syftet med övervakningen, utan så mycket av bilen att risk finns att enskilda personer kan identifieras (Datainspektionens beslut , dnr 873–2005). 34.3Sekretess och tystnadsplikt vid allmän kameraövervakning För att minska det integritetsintrång som kameraövervakning kan medföra finns bestämmelser som begränsar antalet personer som får ha tillgång till materialet. Dessa bestämmelser gäller, som ovan nämnts endast vid kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Som ett komplement finns bestämmelser om tystnadsplikt i både allmän och enskild verksamhet som gäller för all allmän kameraövervakning. 34.3.1Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt För uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning gäller sekretess i det allmännas verksamhet enligt 7 kap. 32 § SekrL. I många fall kan dock även andra bestämmelser i sekretesslagen vara tillämpliga. Uppgifter som inhämtas genom övervakning av ett sjukhus akutintag kan exempelvis omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 7 kap. 1 a § SekrL. Vid konkurrerande bestämmelser skall den regel som ger det största skyddet ges företräde. Motsvarande bestämmelse för enskild verksamhet finns i 25 § lagen om allmän kameraövervakning. Enligt denna bestämmelse får den som tar befattning med uppgift som inhämtats genom kamera- övervakning inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på detta sätt fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Brott mot tystnadsplikten är straffsanktionerat genom bestäm- melsen i 20 kap. 3 § . gällde tystnadsplikten i enskild verksamhet bara för tillstånds- eller anmälningspliktig kameraövervakning, medan bestämmelsen i sekretesslagen gällde all kameraövervakning. omfattas all kameraövervakning som sker enligt lagen om allmän kameraövervakning, alltså även sådan övervakning som inte kräver tillstånd eller är anmälningspliktig, av båda bestämmelserna. Förändringarna föranleddes av att viss övervakning som inte kräver tillstånd, t.ex. bevakning av viktiga samhällsanläggningar, ofta utförs av privata aktörer. 34.3.2Undantag från sekretess och tystnadsplikt I 14 kap. SekrL finns generella bestämmelser om undantag från sekretess. Någon begränsning i möjligheterna att tillämpas undan- tagen finns inte i fråga om sekretessen enligt 7 kap. 32 § SekrL. Bilder från övervakningskameror bör exempelvis kunna lämnas till brottsutredande myndigheter med stöd av 14 kap. 2 § SekrL. Som ovan nämnts kan dock uppgifter från övervakningskameror ibland omfattas av sekretessbestämmelser som ger ett starkare skydd och som därför skall tillämpas. För sådana sekretess- bestämmelser kan det finnas begränsningar i fråga om att tillämpa undantagsbestämmelserna i 14 kap. SekrL. Ett exempel är att den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL inte är tillämplig för uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen. Några undantag från tystnadsplikten i 25 § lagen om allmän kameraövervakning anges inte i bestämmelsen. Begränsningen i tystnadsplikten utgörs i stället av att det endast är ett obehörigt utnyttjande som inte är tillåtet enligt bestämmelsen. Vid tolkning av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka viss ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens motsvarande bestämmelser (prop. 1979/80:80 s. 45) så att tystnadsplikten i enskild verksamhet får en liknande avgränsning som den i allmän verksamhet. Detta bör således kunna innebära att möjligheterna att exempelvis lämna ut kamerabilder till polisen i anledning av misstänkt brott, bör kunna ske i enskild verksamhet i samma utsträckning som i allmän verksamhet. De nu berörda bestämmelserna om tystnadsplikt finns inte upptagna i 16 kap. 1 § sekretesslagen, vilket innebär att meddelar- frihet gäller för uppgifter som har inhämtats genom allmän kameraövervakning. JK hade i ett uppmärksammat ärende att ta ställning till om utlämnande av bildmaterial (utvisande en känd person) från allmän kameraövervakning till en tidning för publicering, kunde vara straffbart. JK konstaterade i sitt beslut att ett utlämnande av bilder från övervakningskamera i publiceringssyfte omfattas av meddelarfriheten och att den som har tystnadsplikt enligt lagen om allmän kameraövervakning således inte kan lagföras för brott mot tystnadsplikten. Eftersom bildmaterialet fanns hos en privat tillståndshavare och således inte utgjorde en allmän handling, kunde inte heller straffansvar enligt tryckfrihetsförordningen bli aktuellt (JK beslut , dnr 2907–02–30). 34.4Behandling av personuppgifter vid allmän kameraövervakning Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Personuppgiftslagen innehåller generella bestämmelser om behandling av person- uppgifter. En närmare redogörelse för innehållet i den lagen finns i avsnitt 4.5. Personuppgiftslagen är dock enligt lagens 2 § subsidiär till annan lagstiftning. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller ett stort antal bestämmelser som avviker från regleringen i personuppgiftslagen och som därför gäller i stället för den lagen. Regleringen i lagen om allmän kameraövervakning är dock inte heltäckande i fråga om hur personuppgifter skall hanteras. Lagen innehåller exempelvis inga bestämmelser om skadeståndsskyldighet för skada och kränkning av den personliga integriteten i fall där behandling av personuppgifter har skett i strid med bestäm- melserna i lagen. Den som ansvarar för kameraövervakningen kan därför behöva beakta bestämmelser även i personuppgiftslagen. Detta gäller särskilt vid övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde, eftersom de flesta av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning endast gäller övervakning av plats dit allmänheten har tillträde. 34.4.1Personuppgiftslagens tillämplighet på allmän kamera- övervakning Bilder på identifierbara personer utgör en form av personuppgifter. Om kameraövervakningen innefattar automatiserad behandling av bilderna, vilket åtminstone är fallet vid användande av digital utrustning, faller behandlingen i princip under personuppgifts- lagens tillämpningsområde. trädde vissa ändringar i personuppgiftslagen i kraft som kan ha betydelse för personuppgiftshantering vid allmän kameraövervakning (prop. 2005/06:173). Ändringarna innebär att de flesta av personuppgiftslagens bestämmelser om bl.a. hantering och gallring bara är tillämpliga på material som har en person- uppgiftsanknuten struktur, exempelvis i form av ett register. På annat material tillämpas istället en missbruksregel i en ny 5 a § PuL. Bestämmelsen innebär att personuppgifter i material som inte har en personuppgiftsanknuten struktur inte får behandlas så att den registrerades personliga integritet kränks, exempelvis genom att materialet används för förföljelse eller genom att felaktiga uppgifter behandlas utan att rättelse vidtas. Huruvida bildupptagningar från kameraövervakning skall anses utgöra ett strukturerat material diskuteras inte i propositionen. Om bildupptagningarna endast hanteras löpande i t.ex. datum- ordning, torde detta dock sällan vara fallet. Om lagringen sorteras med hjälp av personuppgifter, exempelvis namn eller bild, bör dock de vanliga bestämmelserna i personuppgiftslagen alltjämt gälla. 34.4.2Rätten att behandla personuppgifter vid kamera- övervakning Rätten att behandla personuppgifter kräver som huvudregel samtycke från den uppgiften avser (10 § PuL). Från denna princip finns dock flera undantag, både i personuppgiftslagen och i annan lagstiftning. Kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde Enligt lagen om allmän kameraövervakning skall tillstånd till över- vakning av plats dit allmänheten har tillträde meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Eftersom denna bestämmelse avviker från personuppgiftslagens regler om när personuppgifter får hanteras, gäller den framför huvudregeln om samtycke i personuppgifts- lagen. Om meddelar tillstånd till kamera- övervakningen är således den behandling av personuppgifter som därigenom förekommer och som omfattas av tillståndet, också tillåten. Detsamma torde också gälla för anmälningspliktig övervakning och övervakning av plats dit allmänheten har tillträde som inte kräver tillstånd på grund av något undantag. Kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde När det gäller kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde är, som tidigare nämnts endast ett fåtal bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning tillämpliga. Någon bestäm- melse som avviker från 10 § PuL om när hantering av personuppgifter får ske, finns exempelvis inte. Detta innebär i princip att det som huvudregel krävs samtycke för den person- uppgiftsbehandling som övervakningen innebär, skall få ske. Från bestämmelsen i personuppgiftslagen finns emellertid ett antal undantag, bl.a. får behandling ske utan samtycke om det är nödvändigt för att tillgodose ett berättigat intresse som väger tyngre än den övervakades intresse av att uppgifterna om denne inte behandlas (10 § p. f.). Frågan om kravet på samtycke och avvägningen mellan den enskildes integritet respektive behovet av övervakningen har varit föremål för kritik i ett tillsynsärende hos Datainspektionen. För kameraövervakning av en arbetsplats som allmänheten inte har tillträde till krävs normalt inget tillstånd. I tillsynsärendet hade ett företag monterat övervakningskameror på en byggarbetsplats. Övervakningen skedde med en webbkamera och hade bl.a. till syfte att förhindra olyckor men innebar också att uppdragsgivaren i realtid kunde bevaka hur arbetet fortskred. Arbetstagarna hade informerats om övervakningen genom bl.a. skyltning på platsen. Datainspektionen konstaterade emellertid att de anställdas samtycke inte hade inhämtats och att de anställdas intresse av integritetsskydd, vid en intresseavvägning enligt 10 § p. f PuL, fick anses vara större än företagets intresse av att genomföra över- vakningen (Datainspektionens beslut , dnr 763–2005). Efter ändringarna torde emellertid den behandling av personuppgifter som sådan övervakning innebär vara tillåten så länge den inte innebär att någon enskilds personliga integritet kränks. Den intresseavvägning som tidigare skulle göras om samtycke inte fanns, krävs således inte längre. Upplysningsplikten i lagen om allmän kameraövervakning kan i viss mån sägas avvika från bestämmelserna om informations- skyldigheten i personuppgiftslagen. Emellertid har Datainspek- tionen konstaterat att personuppgiftslagens krav på information sträcker sig längre än kravet på upplysning om övervakningen i lagen om allmän kameraövervakning och att skyltar om att övervakning sker i de utrymmen där kameraövervakning bedrivs, inte kan ersätta skyldigheten enligt personuppgiftslagen(se bl.a. Datainspektionens yttrande i tillsynsärende mot , dnr 2025–2001). Enligt 25 § PuL skall sådan information omfatta uppgift om den personuppgiftsansvariges identitet, ändamålet med behandlingen och all övrig information som behövs för att den registrerade skall kunna tillvarata sina rättigheter i samband med behandlingen, som t.ex. information om mottagarna av uppgifterna, hur länge uppgifterna bevaras och rätten att ansöka om information och få rättelse. Bestämmelsen i 28 § PuL som ger den enskilde rätt att få felaktiga uppgifter korrigerade, har ingen direkt motsvarighet i lagen om allmän kameraövervakning. Inom ramen för sin tillsyn kan emellertid utfärda föreläggande och förbud som behövs för att lagen skall följas. skall se till att allmän kameraövervakning på platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning och enligt de villkor som kan ha meddelats i samband med ett eventuellt tillstånd. Under förutsätt- ning att övervakningen innefattar automatiserad behandling av personuppgifter har Datainspektionens tillsyn över övervakningens förenlighet med personuppgiftslagen. som sker med användning av digital utrustning, dvs. där bilder och eventuellt ljud sparas på t.ex. en dators hårddisk, utgör automatiserad behandling av personuppgifter. Det är däremot osäkert vad som gäller för kameraövervakning där materialet lagras i analogt format, exempelvis på ett vanligt videoband. Eftersom lagen om allmän kameraövervakning i stor utsträckning innehåller bestämmelser som avviker från person- uppgiftslagen när det gäller övervakning av platser dit allmänheten har tillträde, blir konsekvensen att Datainspektionen i princip inte utövar tillsyn över sådan kameraövervakning. Som ovan nämnts är emellertid inte lagen om allmän kameraövervakning heltäckande i fråga om behandlingen av personuppgifter. I den mån även personuppgiftslagens bestämmelser gäller för hanteringen, utövar Datainspektionen tillsyn över kameraövervakningen. har inget tillsynsansvar över kameraövervakning som sker på platser dit allmänheten inte har tillträde. Tillsyn utövas endast av Datainspektionen i fråga om övervakningens förenlighet med personuppgiftslagen. Som ovan nämnts innebär de senaste förändringarna i personuppgiftslagen att flertalet av dess bestämmelser bara är tillämpliga om behandlingen har en person- uppgiftsanknuten struktur. I övrigt inskränks Datainspektionens tillsyn till fall personuppgifterna hanteras så att enskildas integritet kränks. JK har i 29 § lagen om allmän kameraövervakning ålagts att i samband med tillämpning av lagen ta till vara allmänna intressen och får därför överklaga beslut som länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna meddelar i kameraärenden. En huvud- uppgift för JK är att se till att de integritetshänsyn som gör sig gällande vid kameraövervakning beaktas i tillräcklig utsträckning vid avvägning mot andra intressen, t.ex. brottspreventiva intressen. Flera av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning är straffsanktionerade (26 §). Den som bryter mot bestämmelserna om upplysningsplikt, tillståndsplikt, anmälningsplikt, bevarande- tiden eller mot villkor som har meddelat, kan dömas till böter eller fängelse i högst . I ringa fall döms inte till I förarbetena (prop. 1997/98:64 s. 66 f.) uttalas att det avgörande för en gärnings straffvärde blir hur allvarligt integritets- intrång den har kunnat orsaka. Vid bedömningen måste samtliga omständigheter kring övervakningen beaktas. Bl.a. måste vägas in hur länge övervakningen har pågått och med vilka medel den har skett, om bilder har bevarats och ljud har tagits upp. I den mån personuppgiftslagen är tillämplig på övervakningen, kan den som bryter mot bestämmelser i den lagen dömas för brott mot personuppgiftslagen. Den nya missbruksregeln i 5 a § PuL är straffsanktionerad endast i vissa fall, och då bara om kränkningen skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. I lagen om allmän kameraövervakning finns ingen bestämmelse om skadestånd om övervakning har skett i strid med lagen. Om den felaktiga hanteringen dessutom innefattar ett brott, kan dock den drabbade vara berättigad till ersättning enligt de allmänna bestämmelserna om skadestånd i skadeståndslagen (se avsnitt 4.3).