sou · GVB3106 · 2008-01-01 00:00:00 — Kunder med hög priskänslighet ska få en låg prisökning över marginalkostnad medan kunder med låg pris- känslighet ska få ett pris som ligger längre över marginalkostnaden. Detta ger en minimering av snedvridningen. För samtliga ska gälla att den procentuella prisökningen är omvänt proportionell mot priskänsligheten.TPF3FPT Det finns vissa kompletteringar till de båda huvudprinciperna om tid och brutto. För lotsningar i utgår en rabatt på av denna taxa. Det kan motiveras av regionalpolitiska hänsyn men också av konkurrensskäl då väg och järnväg är goda substitut. I är taxan rabatterad av skälet att tiden blir förlängd på grund av diverse hinder, vilket nämndes ovan. För genomfartslotsningar i och distanslotsningar utgår en rabatt på . Detta motiveras enbart av konkurrensskäl. Lotsavgifterna i blev betydligt lägre än i efter de svenska taxehöjningarna som genomfördes . Det resulterade i att fartyg valde att anlita dansk lots i stället. Efter rabatten infördes har de svenska öresundslotsningarna ökat från 102 st 2005 till 240 st 2006.TPF4FPT Förutom de direkta lotsavgifterna utgår en s.k. beställnings- avgift om lotsen beställs i förväg. Om å andra sidan på grund av brister i sin planering inte tillhandahåller lots senast utgår en rabatt på lotsavgiften. Slutligen får fartyg som anlitar distans- lotsning även betala för lotsens resa. 3TP PT Formellt så gäller uttrycket (P-MC)/MC = k/e där e=priselasticiteten för olika kon- sumenter och k är en mellan 0 ch 1 där storleken på k beror av hur stora intäkter som behövs. Vid ren marginalkostnadsprissättning är k=0, då blir P=MC. Om k har värdet 1 innebär det monopolprissättning, alltså det pris som ger största möjliga vinst. Säg att vi har ett stort fartyg för vilket lotsavgiften betyder lite i förhållande till värdet av transporten. Priselasticiteten är låg, säg 0,25. För ett annat, litet fartyg är lotsavgiften större i förhållande till vad transporten är värd och elasticiteten högre, säg 0,5. Om värdet på k sätts till 0,5 (mitt emellan marginalkostnads- och monopolprissättning) betyder det att det stora fartyget betalar ett pris som är (0,5/0,25) = över marginalkostnaden. Det lilla fartyget betalar (0,5/0,5)över marginalkostnad. Om marginalkostnaden för lotsningen är betalar det lilla fartyget och det stora fartyget . I räkneexemplet får man då in 15 000 utöver marginalkostnaden för att täcka de fasta kostnaderna. Om detta är för lite höjer man värdet på k tills rätt nivå uppnås. Poängen blir då att snedvridningen minimeras för varje enskilt fartyg. 4TP PT Källa: . Lotstaxorna har höjts relativt kraftigt . 2004 höjdes avgifterna med i genomsnitt 20 pro- cent . 2005 genomfördes ytterligare en höjning på (se figur 3.1).TPF5FPT Lotsavgiftens beroende av bruttotonnaget får som konsekvens att intäkterna blir relativt stora vid de trafikområden som har en stor andel stora fartyg. Detta förbättrar resultatet, eftersom kost- naderna inte direkt påverkas av storleken.TPF6FPT Konsekvensen blir att trafikområdena längs väst- och sydkusten visar finansiella överskott och övriga underskott. Resultaten för främst men även och Sydkusten påverkas också av rabatterna på avgiften. Intäkter, kostnader och resultat vid de olika trafikområdena visas i tabell 2.1. Där har också visats effekten på resultatet av prisdiffe- rentieringen med hänsyn till bruttodräktighet. Den genomsnittliga intäkten per lotsad timme 2006 var . Om man i stället för varje trafikområde antar att detta var intäkten får man ett helt annat utfall. Det blir då områdena med långa lotstider, i synnerhet VänernTPF7FPT, som i den hypotetiska beräkningen får överskott medan då blir ett förlustområde. Tabell 2.1 Intäkter och direkta kostnader vid olika trafikområden Källa: Bearbetning av internt material från . I kostnaderna ingår bara direkta kost- nader för lotsningen hänförbara till trafikområdet. De totala kostnaderna är högre och därmed visar det genomsnittliga resultatet per område större underskott. 5TP PT Årsredovisning 2006. 6TP PT De allra största fartygen kräver dock två lotsar ombord. Då höjs å andra sidan avgiften . 7TP PT Den genomsnittliga intäkten för trafikområde är endast /timme. Det beror på en kombination av att fartygen är små och avgiften dessutom rabatterad . 2.2Lotsningen – en genomreglerad marknad Lotsningen är en mycket starkt reglerad marknad – så genom- reglerad att de marknadsmässiga inslagen är relativt små. Jämfört med andra statliga sektorer på kommunikationsområdet såsom telefoni, post och järnväg är regleringen striktare än vad den var i dessa sektorer före de började avregleras . Lotsningen är inte bara ett statligt monopol där etableringsrätt helt saknas. Det finns mycket strikta regler för vad som gäller för att kunna verka som lots. Även andra yrkeskategorier såsom båt- män och VTS-operatörer har väldefinierade och relativt höga kom- petenskrav. Vidare är marknadsmekanismen åsidosatt genom att lotsplikt gäller för fartyg över viss storlek (70 meters längd i de flesta farleder, högre gränser förekommer). Priset har sålunda ingen direkt påverkan på efterfrågan för de lotspliktiga fartygen. Efter individuell prövning kan befäl erhålla dispens från lotsplikten. Ett mycket högt servicemål är satt och lots ska tillhandahållas till alla lotsleder oberoende av om de är företagsekonomiskt lönsamma eller inte. Taxan är bestämd av och är likformig runt hela kusten oberoende av kostnader och lönsamhet vid respektive plats. Man kan i det fallet säga att det råder en systemsyn, dvs. lotsningen (liksom farlederna) ses som ett enda system där det inte ska spela någon roll vilken del av systemet trafikanten i det enskilda fallet utnyttjar. Kan denna starka reglering förklaras på ett rationellt sätt? Även om organisationen har växt fram historiskt så kan dagens situation förstås utifrån ekonomiska förklaringar till reglering av marknader. Denna tar sin utgångspunkt i så kallad marknadsmisslyckanden, dvs. att en renodlad marknadslösning skulle leda till oönskade eller inoptimala lösningar. De marknadsmisslyckanden som finns på lotsningsområdet är för det första förekomsten av starka stor- driftsfördelar. Det betyder att kostnaden per lotsning sjunker ju större volymen är. I det fallet kommer monopol att uppstå på den oreglerade marknaden. Det kan leda till att vinstmaximerande monopolpriser tas ut. På många platser längs kusten är emellertid volymen så liten att lönsamhet knappast kan uppnås för ett privat företag, åtminstone inte vid dagens servicenivå. Då skulle man i stället få apol dvs. ingen produktion alls. I båda fallen skulle produktionen vara inoptimal och betydande effektivitetsförluster uppstå. En andra orsak är informationsassymetrier. En första sådan är att befälhavaren inte på samma sätt som en lots kan bedöma riskerna med att själv framföra fartyget. Det har också framförts under arbetet med denna studie att befälhavaren kan stå under tryck från mäklare och redare att spara pengar genom att avstå lots. Åtmin- stone måste ofullständig information vara orsaken till att det överhuvudtaget finns lotsplikt för större fartyg. Om befälhavaren korrekt kunde bedöma riskerna vore lotsplikten obehövlig (givet att rätt pris tas ut för lotstjänsten). En annan informations- assymetri är att man inte skulle kunna bedöma lotsens kompetens om lotsningen vore ett oreglerat yrke. Sålunda är lotsens kompe- tens garanterad av staten. En tredje orsak är externa effekter. Denna är möjligen mindre viktig än de båda tidigare. Det innebär att den säkerhetshöjande effekt som lots medför inte bara ökar nyttan för det lotsade fartyget självt utan för andra fartyg och samhället i stort. Även andra fartyg i samma farled får ökad säkerhet av att ett visst fartyg har lots ombord, liksom att risken för oljeutsläpp, kollisioner med kranar och kajer i hamnarna minskar osv. Delvis kan dock denna effekt internaliseras genom försäkringspremier. Det finns sålunda rationella förklaringar till dagens organisation av lotsningen. är det känt från många marknader att regleringar i sig ofta leder till andra problem, s.k. regleringsmiss- lyckanden. Dessa brukar bestå i att den offentliga monopolisten i avsaknad av konkurrens brister i intern effektivitet. Det kan yttra sig i slack i organisationen, i höga löner eller andra förmåner för ledningen eller de anställda, i för mycket kapital i verksamheten, i för hög servicenivå osv. På kan det visa sig i brist på innovation, teknisk och organisatorisk eftersläpning, då det inte finns samma incitament till utveckling som på en konkurrensutsatt marknad. Regleringsmisslyckanden måste inte alltid uppstå även vid genomreglerade marknader. Det kan finnas ett starkt tryck från potentiell konkurrens. I lotsningens fall är etablering omöjlig, men konkurrens kan ändå finnas från landtransporter eller hot från hamnar i andra länder. En modern, marknadsinriktad företagsled- ning kan också driva organisationen på ett effektivt sätt, trots att ett utpräglat konkurrenstryck saknas. Den vetenskapliga slutsatsen om hur betydelsefulla regleringsmisslyckandena är visar på en blandad bild. Man kan dock säga att utgångspunkten för lotsutred- ningen just är att undersöka huruvida dagens genomreglerade situation sänkt (den inre) effektiviteten. Det handlar då om teknisk utveckling i form av lotsning från land, organisatorisk utveckling och utformningen av avgifter och finansiering till båtnad för effektiviteten. Fortsättningsvis kommer denna rapport enbart att fokusera på den sistnämnda aspekten. 3Effekter av full kostnadstäckning för lotsningsverksamheten I direktiven till framhålls den så kallade kors- subventioneringen mellan farledsavgifterna och lotsavgifterna som ett möjligt problem. Den här utredningen vill dock formulera problemet på ett annat sätt. För det första är det inte helt korrekt att tala om en korssubvention mellan två avgifter. Det är inte avgiften som sådan som korssubventionerar en annan. Däremot kan man tänka sig en korssubvention mellan två produkter eller mellan två typer av konsumenter. I det aktuella fallet skulle man i så fall formulera problemet som att fartyg som inte anlitar lots i viss utsträckning korssubventionerar fartyg som anlitar lots (även fartyg med lots betalar farledsavgifter). Även detta synsätt är dock ur ekonomisk synvinkel oriktigt. Begreppet korssubvention brukar reserveras för situationer när en viss verksamhet inte täcker sina marginalkostnader.TPF8FPT Eftersom lotsningen täcker sina kortsiktiga marginalkostnader och eftersom dagens avgifter även ligger nära nivån för de långsiktiga marginalkostnaderna (vilket visas i kapi- tel 4) sker ingen korssubvention i ekonomisk mening. Pris lika med marginalkostnad ger i vissa speciella fall finansiella underskott. Det relevanta problemet är därmed hur lotsningsverk- samheten ska finansieras för att balansera mellan effektiv pris- sättning och minimering av snedvridande effekter enligt den målkonflikt som presenterades i kapitel 1; inte korssubventionering per se. 8TP PT Den klassiska referensen till detta synsätt är Faulhaber . (1975): Cross- Subsidization: Pricing in . 65 (No 5, ):966 977. Som nämndes i föregående kapitel har lotsavgifterna höjts kraftigt 2005. Efter dessa höjningar täcks av lotsningens rörliga kostnader och två tredjedelar av de totala kostnaderna som är hänförbara till lotsningen. Se tabell 3.1. Tabell 3.1 Lotsningens totala intäkter och kostnader 2006 (kkr) Täckningsgrad av direkta kostnader Täckningsgrad av totala kostnader Lotsningsavgifterna har höjts så att intäkten per lotsning nästan trefaldigats . 1998 var intäkten per lots- ning och 2006 var den . Till en del skulle en ökad intäkt per lotsning kunna förklaras av att lotsningarna blivit längre eller av en större andel fartyg med högt brutto. Huvudförklaringen ligger dock i de kraftiga avgiftshöjningarna. Intäkter från lotsavgifterna per lotsning 1990 2006 Källa: Interna uppgifter till utredningen från . Intäkterna är i nominella tal, dvs. inte justerade för inflationen. Prisökningarna mätt med KPI är . I reala termer (dvs.justerat för infla- tionen) är intäkten per lotsning 2,8 gånger större 2006 än 1990. har varit framgångsrikt i att förbättra produktiviteten i verksamheten, mätt som antal lots- ningar per lots. lotsade varje lots i genomsnitt 120 fartyg och 2006 var antalet 174.TPF9FPT Det innebär en produktivitets- ökning , en ökning som ligger väl i nivå med vad som förväntas inom industrin, trots att lotsningen är en tjänsteverksamhet där man normalt har låg produktivitets- utveckling. Tänkbara förklaringar är effektivare arbetstidsavtal, snabbare lotsbåtar som medger bättre utnyttjande samt att minsk- ningar i volymen gjort att man i början av perioden hade en för stor mängd lotsar. 3.2Diskussion av effekterna av full finansiering En utgångspunkt för en analys av effekterna av full kostnads- täckning bör alltså ha som bakgrund att avgifterna redan höjts kraftigt . En fortsatt analys av effekterna måste ta sin utgångspunkt i priselasticiteten, dvs. 9TP PT Internt material från till utredningen. kommer att påverkas av prisökningar på ytterligare över 50 pro- cent. För att uppnå full kostnadstäckning inkluderat de gemensamma kostnaderna för lotsningen krävs i princip en taxeökning , eftersom kostnadstäckningen är ungefär 67 pro- cent.TPF10FPT Det förutsätter dock att priselasticiteten är noll, dvs. att exakt lika många fartyg som tar lots trots en 50-procentig ökning av taxorna. Det finns i stort sett inga tillförlitliga uppgifter alls om priselasticiteten för lotstjänster. En utgångspunkt för ett hypotetiskt resonemang kan vara att dela upp fartygen i tre kate- gorier: a) fartyg som är lotspliktiga. För dessa fartyg finns på kort sikt inget alternativ till att anlita lots; priselasticiteten är sålunda noll. Majoriteten av de fartyg som tar lots tillhör denna kategori. På är det dock sannolikt att beteendet i någon mån kan förändras: lönsamheten i att ta lotsdispens ökar kraftigt, då kostnaden för att ta dispens går att räkna hem snabbare om lotstaxan är högre för lotsningar inom blir alternativet att transportera på land med järnväg eller bil relativt lönsammare och vissa tran- sporter kommer att byta transportmedel (t.ex. direkttrafik till kontinenten med containerfartyg går i stället med tåg) för vissa transporter som på marginalen knappt är lönsamma att köra med båt till kan dessa komma att omdirigeras till utländsk hamn för omlastning till mindre, icke-lotspliktigt fartyg eller landtransport eller till en annan svensk hamn med kortare insegling för vidare landtransport redare och mäklare kan omdisponera sin flotta så att man delar upp en transport på flera mindre, icke-lotspliktiga fartyg i stället för ett större, lotspliktigt Samtliga dessa förändringar utgör s.k. snedvridningar, dvs. på grund av prissättning som avviker från det optimala kommer aktörerna att fatta beslut som inte är effektiva i ett samhälls- perspektiv. Hur stora dessa snedvridningar kommer att vara går dock inte att exakt bedöma. 10TP PT *1,5=100 %. b) fartyg som har lotsdispens Dessa fartyg har ingen anledning att börja utnyttja lots om taxan stiger . Priselasticiteten för en prisökning är noll.TPF11FPT c) fartyg som tar lots trots att man inte är lotspliktig. Befälhavare på dessa fartyg är de enda som möter ett val utifrån en oreglerad marknadssituation. Det har inte gått att få uppgifter om hur stor andel av de icke lotspliktiga fartygen som ändå utnyttjar lots. Merparten torde avstå från att anlita lots. För de övriga stiger dock vinsten med att avstå lots och här finns därför en betydligt större priselasticitet än för de båda förstnämnda grupper- na. Även här uppstår snedvridningar: eftersom lotstaxan kraftigt överstiger den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden blir det ur effektivitetssynpunkt för få fartyg som tar lots. Om fler lotspliktiga fartyg väljer att gå med hjälp av lotsdispens och att icke-lotspliktiga fartyg väljer att avstå från lots kan det eventuellt påverka säkerheten i farlederna. Några beräkningar av lotsens betydelse för säkerheten finns dock inte. Det faktum att fartyg vid dagens prisnivå väljer att anlita lots tyder dock på att de anser att den höjda säkerheten är värd priset. Befälhavaren är dessutom inte alltid ensam om beslutet, utan påtryckningar före- kommer från mäklare och redare att spara på lotskostnaden, vilket är en av få kostnader som är direkt påverkbar. Det finns få uppgifter som stöd för slutsatser om priselasticite- ten för lotstaxan, men några indikationer kan nämnas. När denna höjdes minskade antalet lotsningar genom kraftigt. Där finns nämligen ett substitut i form av att i stället anlita dansk lots. För att möta denna konkurrens anpassades taxan genom en rabatt på . Antalet genomfartslotsningar i steg därefter från drygt 100 till drygt 200. Ett annat exempel som nämnts under utredningsarbetet gäller fartyg som bunkrar på redden utanför . sker detta utanför kusten. Vid dåligt väder måste dock fartygen gå in i lä på fjordarna utanför och anlita lots. Efter lotstaxehöjningarna har det blivit vanligt att man då istället går över till för att bunkra. Det kräver en extra resa och sker på en mer utsatt plats. 11TP PT Det förekommer, åtminstone på längre sträckor, att man ändå utnyttjar lots för att ge befälet möjlighet till vila. Lotsen fungerar då som en extra besättningsman. Förutsatt att lotsningen prissätts rätt kan detta vara förenligt med yttre effektivitet, om det blir billigare att ta lots för detta ändamål än att utöka besättningen. till är lotspliktsgränsen utom den första fjärdedelen där gränsen är . Det är enligt uppgifter som framförts under arbetet inte ovanligt att fartyg på knappt trafikerar , detta kan då vara ett sätt att undvika lotsplikten. Många fartyg mellan avstår också lots på den första fjärdedelen. Detta indikerar att redare ibland väljer lösningar där man kan undvika att betala för lotsen. När det förekommer nära substitut till att anlita svensk lots är priselasticiteten sålunda inte så låg. finns dock inte en så direkt substitutionsmöjlighet. Vad prisökningarna betyder på är därmed oklart. Effekten på antalet lotsningar av prisökningarna mellan 2002 2005 är för tidigt att analysera. Antalet lotsningar har visserligen minskat från 41 2001 till 38 133 . Volymen påverkas dock av andra faktorer, inte minst är transporter konjunkturkänsliga. var konjunktur- läget tämligen normalt medan 2006 befinner sig i hög- konjunktur. En ännu större minskning i lotsningarna som följd av prisökningarna kan alltså ha motverkats av det goda konjunktur- läget, varför det inte går att dra några säkra slutsatser om pris- elasticiteten på . Som ett inte helt orealistiskt räkneexempel har utredningen använt en tänkt priselasticitet på -0,2. Detta är en mycket låg elasticitet och innebär att om priserna exempelvis höjs med 10 pro- cent så minskar efterfrågan med 2 procent.TPF12FPT Det innebär att för att uppnå full kostnadstäckning måste priserna höjas med från dagens nivå. Om man utgår från intäkterna i lots- ningen 2006 skulle det innebära ökade intäkter på 177 500 kkr. Det innebär att farledsavgifterna skulle kunna sänkas med lika mycket. Den procentuella sänkningen av farledsavgifterna blir då Farledsavgifterna tas inte ut på samma sätt som lotsavgifterna och därmed kan förändringar i lots- och farledsavgifter slå olika för olika fartyg. Ett genomsnittligt fartyg som utnyttjar lots får alltså högre lotsavgift minus lägre farledsavgift, medan fartyg som inte anlitar lots betalar lägre avgift. Det kan dock finnas vissa typer av fartyg eller transporter av vissa varuslag 12TP PT Priskänsliga tjänster har en elasticitet större än -1 och prisokänsliga tjänster på mindre än -1. 13TP PT Intäkterna från farledsavgifterna var 2006 960 975 kkr. Minskade intäkter med 177 500 innebär . som mer systematiskt skulle gynnas eller missgynnas jämfört med dagens förhållanden. Farledsavgifterna bedöms ha mindre snedvridande effekter än lotsningsavgifterna. Eftersom farledsavgifterna betalas av alla fartyg påverkar de inte valet mellan att ta lots eller inte. Farledsavgiften har mer karaktären av en klumpsummeskatt, som drabbar alla lika oavsett beteende. För höga farledsavgifter kan emellertid påverka valet mellan land- och sjötransport. Utredningen bedömer ändå de snedvridande effekterna som begränsade, särskilt som farledsavgiften betalas av alla. En 60-procentig ökning av lots- avgifterna skulle däremot kunna få större snedvridande effekter. Priset skulle komma att sättas ännu högre över marginalkostnaden än dagens taxa, vilket skulle leda till fler inoptimala transport- lösningar. Dessutom kommer det redan låga kapacitetsutnyttjandet inom lotsningsverksamheten att sjunka ytterligare vid minskad trafik. Slutligen finns det vissa positiva externa effekter med lotsningen även för fartyg som inte anlitar lots. Såväl den inre som yttre effektiviteten bedöms påverkas negativt av en sådan föränd- ring. Därför rekommenderas inte en reform som innebär att lotsningsverksamheten finansieras fullt ut med lotsavgifter. 4 Prissättning lika med marginalkostnad I direktiven ges möjlighet att vid behov diskutera alternativa modeller till full kostnadstäckning. Eftersom slutsatsen i före- gående kapitel var negativ till sådan krävs här en fortsatt analys av finansieringsmodeller. Det naturliga alternativet är marginalkost- nadsprissättning. För att närmare bestämma prissättning utifrån verksamhetens marginalkostnad måste först en närmare analys av produktionen och kostnadsstrukturen göras. 4.1Lotsningsverksamhetens produktions- och kostnadsstruktur Lotsningen äger rum vid ett antal lotsplatser. Dessa är organisa- toriskt samordnade i ett mindre antal trafikområden. Varje lots- plats betjänar ett antal farleder, s.k. lotsleder. Det lotsades i om- kring 250 lotsleder , men i många leder skedde endast någon enstaka lotsning. Vid de flesta lotsplatser lotsas huvud- sakligen genom ett fåtal leder till en eller ett par hamnar. Lotsarna vid varje plats har i regel behörighet (styrsedel) att lotsa i samtliga lotsleder. Vid vissa platser sker även ett utbyte av lotsar så att lotsarna kan resa till en näraliggande plats och lotsa även där (t.ex. mellan , , ). På så vis kan trafiktoppar, sjukdom och semester ibland hanteras. Lotsarna arbetar normalt så att hälften av lotsarna är i tjänst och hälften är lediga . De som är i tjänst kan lotsa högst i sträck, schemaläggas och skall enligt de nya EU-reglerna har 11 timmars sammanhängande vila . Lotsarna utgår alltid från bostaden och har 1,5 timmars beredskap. Lotsen reser till/från lotsningen med taxi, tjänstebil eller i några fall kollektivt. Den lotsade tiden tillsammans med restiden (som ofta är längre än den lotsade tiden) utgör lotsens totala arbetade tid. Lotsarna utför också en del annat nautiskt arbete. Det förekommer också tvåmanslotsningar, om fartygen överstiger en viss storlek, och utbildningsresor i syfte att bibehålla eller utöka kompetensen. Vid varje lotsplats finns en transportorganisation i form av båtmän och lotsbåtar som är i tjänst dygnet runt. Vid några lots- platser finns lotsbåtar utplacerade på flera ställen och båtmännen åker då bil från stationeringsorten till den aktuella platsen. Så sker exempelvis från till och , från till och till alla hamnar på från . På andra platser, främst på sätts lotsen ut vid huvudlots- platsen och får resa som passagerare ombord fram till den plats där lotsningen börjar. Det sker på och till . har i stället tre olika transportorganisationer (, , ) och skulle kunna ses som tre separata lotsplatser om inte lotsarna vore gemensamma för de tre platserna. Vid varje plats är alltid två båtmän i tjänst eftersom det behövs en person som kör båten och en som assisterar vid bordningar, tilläggningar m.m. Båtmännen vid vissa lotsplatser utför också en del andra uppdrag såsom utprickning, underhåll av båtar och fastigheter m.m. De befinner sig oftast på lotsplatsen åtminstone och har jour eller beredskap övrig tid.