sou · GVB344 · 2008-01-01 00:00:00 — Därmed tillkom ytterligare en öppen fråga: Var de från lämnade uppgifterna till om att e-postloggen gallrats verkligen korrekta? Detta var alltså läget när granskningen beslutades och inleddes. höll statsminister en presskonferens. Han omtalade att ett stort antal band återfunnits och att det inte tillhörde det normala i att sådana backuper sparades. Statsministern presenterade ett granskningsuppdrag beträffande banden och sade att utred- ningen även kunde omfatta frågor om inpasseringslogg och telefonuppgifter. Förvaltningsdirektören sade att materialet återfunnits i ett låst utrymme sedan en journalist begärt att få ut dem. Det var fråga om en säkerhetskopia sparad på initiativ av den förre förvaltningschefen. Journalisten hade uppgiften att materialet fanns i ett skåp. Banden var märkta Tsunamimail. sade att han tillträtt sin tjänst , att han inte hade känt till saken, att det rörde mer än 100 band och att han inte hade sett dem. kontaktade rättschefen i Statsrådsberedningen, , den tilltänkte granskaren, , och berättade att materialet nu var förseglat inför utredningen, att materialet troligen innehöll e-postmeddelanden i klartext samt att skulle utreda omständigheterna kring sparandet av materialet och handlägga frågan om utlämnande av allmän hand- ling. Formellt beslöts sedan granskningsuppdraget av regeringen genom beslut . Uppdraget avsåg att granska bandens innehåll samt bedöma om innehållet var av sådan betydelse för kommissionens slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete. Det borde beaktas vad som framkommit vid andra granskningar. För granskaren stod inledningsvis tre frågor i centrum. Den första aspekten rörde hur omfattande materialet var, vad det närmare bestod av samt vilken tidsperiod och vilken krets av personer i det avsåg. Den andra aspekten gällde behovet av att för granskningen snabbt ta hand om materialet så att det inte längre kunde sägas stå under regeringens egen, omedelbara, disposition. Det gällde ju ett material som kunde tänkas innehålla politiskt känsliga uppgifter även helt bortsett från material om hantering av tsunamikatastrofen. Vilka former skulle väljas för omhändertagan- det? Den tredje aspekten gällde materialets tänkbara status i offentlig- hetshänseende. Var det fråga om allmänna handlingar, helt eller delvis? I de delar det i så fall var fråga om allmänna handlingar, var de offentliga eller omfattade av sekretess? Hur skyddades rent privata meddelanden? Hur skulle man iaktta efterforsknings- förbudet gällande massmedias eventuella källor i ? Hur skulle skyddet för den personliga integriteten för personalen i upprätthållas? Frågorna om materialets rättsliga status i offentlighetshänseende kunde egentligen inte närmare bedömas utan att en granskning av banden och deras hantering först genomfördes för att ge en viss information om materialets närmare innehåll. Granskaren hade dock anledning att anta att e-postkorrespondens från perioden avseende de 4 5 000 tjänstemännen i kunde finnas på banden och att det därför fanns både sakliga och rättsliga skäl att hantera den förestående processen med stor försiktighet. Det blev också mot angivna bakgrund av avgörande betydelse för granskaren att inte vidta eller medverka till någon åtgärd som kunde få till konsekvens att bandens rättsliga status förändrades genom sättet att utföra granskningsuppdraget. Det var alltså helt avgörande att banden skulle granskas inom ramen för ett uppdrag som enligt regeringsbeslutet uttryckligen skulle genomföras inom . Om banden skulle ha överlämnats till en kommission eller annan kommitté, skulle det ha inneburit att de hade överlämnats från till en annan myndighet. Den åtgärden hade i sig medfört att band- materialet med automatik i sin helhet fått status som allmän hand- ling.16 Att inte medverka till att bandens integritet, baserad på deras rättsliga och tekniska status, i någon del skulle kunna komma att påverkas genom uppdraget var alltså en grundläggande utgångs- punkt inför granskarens arbete med uppdraget. Bandens integritet behövde skydd under hela den pågående granskningsprocessen, eftersom de antogs innehålla e-posten för alla tjänstemän. Det kunde inte antas finnas anledning att granska material rörande de flesta av dessa tjänstemän. Här ligger också bakgrunden till den ståndpunkt som redovisa- des i skrivelsen i frågan om ett återinkallande av , där granskaren anförde följande: I fråga om bandmaterialet bör nämnas att det för kommissionens arbete inte erfordras att materialet som sådant överlämnas till kom- missionen. Kommissionen har endast behov av att enligt sina önskemål underrättas om vissa uppgifter i detta material. Det är följaktligen tillräckligt att ur detta material ställer sådana önskade uppgifter till kommissionens förfogande. Med hänsyn till detta bör mitt uppdrag inom att granska databanden ännu inte avslutas utan kvarstå tills vidare, dock längst till dess kommissionen har avslutat sitt arbete. Genom en sådan ordning kan jag, med tillgång till materialet, alltefter behov för kommissionens ledamöter redovisa ytterligare underlag för kommissionens bedöm- ning. 1.2.2Omhändertagandet av materialet och inledande arbete m.m. sammanträffade och i med rättschefen , förvaltningschefen , IT-chefen och säkerhetschefen . sade att han själv inte 16 Med en lösning där granskaren utfört uppdraget som en särskild utredare, i former jäm- ställda med en kommitté, skulle banden alltså anses ha kommit att överlämnas till en myn- dighet utanför . De skulle i sin helhet bli allmänna handlingar som skulle kunna begäras utlämnande från den myndigheten. Viss sekretess skulle säkerligen råda även då men i vissa delar med andra sekretessregler än inom . Vidare skulle en annan överprövningsordning inträda. Beslut om avslag på framställningar om att få ut allmän handling som finns i och som meddelas av regeringen kan inte överklagas. Regeringens beslut kan endast granskas av , som därmed kan sägas ytterst styra regeringspraxis på området. Avslagsbeslut som meddelas av en annan myndighet, såsom en kommitté, kan däremot överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Praxis styrs i sista hand av Regeringsrätten. hade sett skåpet där banden förvarades, att skåpet förseglades genom att koden byttes och att banden stod i ett värdeskåp i ett larmat förrådsrum. meddelade att det rörde sig om e-postlådor med innehåll som fanns på banden och som inrymde tiden mellan och med marginaler i båda ändar. Samtliga e-postlådor i hela var med. Det kunde finnas en del andra filer med också. Men där fanns inte telefon-, fax- eller inpasserings- loggar. Det rörde sig om 118 band i en kartong. Mötesdeltagarna, utom , besökte sedan samtliga ett förrådsrum i där skåpet stod. Skåpet öppna- des av . Kartongen med sitt innehåll av band visades upp. De uppgavs vara 118. Per kontrollräknade banden tillsammans med och kunde verifiera antalet. låste skåpet och sade att han var den ende som hade koden. Den närmast följande tekniska behandlingen av materialet disku- terades. Granskaren krävde en egen säker kontroll över denna process. Materialet fick inte läsas in på nätverket inom utan måste sättas upp i en särskild för granskaren skapad och isolerad miljö, som innehöll bandrobot för inläsning av banden, server och monitorer. En särskild bandrobot måste beställas och sättas upp för ändamålet. Det avsåg att göra för granskarens räkning. En sådan miljö kunde skapas inom . För arbetet att sätta upp miljön och i övrigt bistå granskaren behövdes en servertekniker, en nättekniker och en e-posttekniker. kunde med- verka med sådana resurspersoner. Vidare meddelades att inläsningen av band i roboten skulle kunna komma att ta upp mot per band. Det sades vara fråga om en extraordinär samling band. Sådan backup långtids- sparades annars aldrig. En e-postlogg sparades normalt och gallrades sedan. fattades regeringsbeslut om uppdraget. I beslutet nämndes inledningsvis att ett flertal datorband påträffats. I beslutet bemyndigade regeringen att besluta om biträde åt granskaren. Därmed möjliggjordes deltagande i granskningsarbetet av de övriga tidigare kommissionsledamöterna och Per och andra biträdande medarbetare. träffade och samman med , och chefsjuristen i Förvaltningsavdelningen, . Det upplystes att de 118 banden förvarades i det skåp som visats och att detta sedan inte öppnats. Ett 119:e band hade funnits kvar i datahallen när lådan packades. Detta band hade omhändertagits och var nu under lås. tog och över materialet rent fysiskt från skåpet och från IT-enheten, där det 119:e bandet togs ut ur ett låst skåp och lämnades över. De båda lade in 119 band i ett med kod låst och larmat värdeskåp stående i ett för dem i Försvarsdepartementet avdelat rum försett med kodlås. och inventerade banden på nytt och märkte det 119:e bandet särskilt. De noterade att banden var försedda med en kombinerad bokstavs- och siffer- kod i ett par serier men att några andra markeringar såsom datum etc. inte fanns på dem. I kartongen låg en lapp med anteckningen Tzunami tapes. Det 119:e bandet låg i ett kuvert märkt: . 1.2.3Den tekniska granskningen inleds meddelade Förvaltningsavdelningen att leveransen av två bandrobotar för inläsningen av banden var försenad. Inköpsavdelningen hade fått meddelande av leverantören om att leveransproblem förelåg. Nytt datum för leverans var satt till eller eventuellt något tidigare. Sedan den avskilda IT-miljön för bandhanteringen hade satts upp, kunde arbetet med att för granskningsuppdraget läsa in band inledas . Om det följande arbetet med den tekniska granskningen, se vidare kapitel 3. förekom en artikel i där en uppgift fanns om att samlingen omfattade 154 band.17 dementerade denna uppgift och meddelade att han hade 119 band under sin kontroll. 17 Även andra sifferuppgifter, som 150 och 152, förekom i massmedia. gjorde polisanmälan i frågan om eventuell förlust av databand. Dagen därpå inledde Säkerhetspolisen förundersökning i ärendet. kom sedan att innefatta en mer översiktlig analys av banden som genomfördes på den plats och med den utrustning som granskaren förfogade över. Resultatet av polisutredningen blev att förunder- sökningen lades ned; se närmare kapitel 4. 1.3Avgränsningen av granskningsuppdraget och kommissionsuppdraget samt om det fortsatta arbetssättet Den grundläggande inläsningen av banden slutfördes . Det visade sig att samlingen av 119 band representerade hela den aktuella tidsperioden och att inga luckor i bandserien eller manipulationer av banden kunde iakttas. Materialet visade sig omfatta såväl e-postlådor som loggar. Informationsmängden var mycket omfattande. Rent faktiskt kom granskningen att avgränsas till att avse endast en snävt definierad informationsmängd, nämligen material som rörde ett fyrtiotal personer i efter katastrofen. Avgränsningen hade sakligt sett sin grund i avsikten att söka ytterligare belysning till de kvarstående öppna frågorna efter de tidigare granskningarna som redovisats i det föregående. Någon granskning i syfte att söka underlag för en mera genomgripande omprövning av kommissionens tidigare be- dömningar och slutsatser bedömdes inte motiverad. Denna restrik- tiva syn på uppgiften hade sin rättsliga grund i kravet på en rimlig avvägning mellan motstående intressen som gör sig gällande vid en granskning som denna av ett elektroniskt material. Analysen av banden har skett endast inom ramen för gransk- ningsuppdraget. Granskaren rapporterade i skrivelsen till regeringen om att den dittills gjorda granskningen gav grund för bedömningen att kommissionen borde återinkallas för att åter- uppta sitt arbete genom att granska dessa nya fakta. Granskaren fann också anledning att sammanträffa med företrädare för personalorganisationerna i för att ge dem en allmän information om principerna för gransknings- arbetet och dess avgränsning. Framställningen om återinkallande av kommissionen blev föremål för partiledaröverläggningar. Regeringen beslöt därefter, som tidigare nämnts, att återinkalla kommissionen. Kommissionen har tillförts alla de upplysningar om iakttagelser- na från granskarens analys som var nödvändiga för kommissionens arbete. Kommissionen har sedan genomfört kompletterande utfrågningar och vissa kompletterande tekniska analyser. Över- vägandena inför dessa analyser redovisas i kapitel 4. De har rört annat än bandmaterialet. I de nya direktiven angav regeringen kommissionens uppdrag enligt följande: Kommissionen skall granska de nya fakta som kommit fram vid granskningen av innehållet på banden och deras betydelse för de ställningstaganden som kommissionen gjorde i sitt betänkande (SOU 2005:104) och uttala sin bedömning i saken. Vid behov skall gransk- ningen kompletteras med ytterligare genomgång av materialet och annan utredning. Kommissionen skall i sitt arbete även beakta resul- taten i den nu pågående polisutredningen av innehållet och hant- eringen av databanden. I övrigt gäller för arbetet de ursprungliga kommittédirektiven för kommissionen (dir. 2005:3). I de ursprungliga direktiven för kommissionen angavs uppgiften till att utvärdera vårt samhälles förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i inneburit och på vilket sätt de erfarenheterna kan tas till vara. Efter en närmare redogörelse för uppdraget angavs även att kommissionen fick överväga också andra frågor som den fann motiverade med anledning av uppdraget. Det kan alltså konstateras att såväl de ursprungliga som de nu beslutade direktiven gett kommissionen stor frihet att själv bestämma det närmare innehållet i sin uppgift. Kommissionen har tolkat sitt nya uppdrag så att det kan inne- fatta möjligheten att även utreda och lägga synpunkter på olika aspekter av krishanteringens efterfas. Däri ingår att behandla frågan om bandhanteringen inom . Banden sparades ju för att man skulle ha kvar information om och händelseförloppet efter . Vidare anser kommissionen att även sätt att fullgöra sina informationsuppgifter under de tidigare granskningarna hör till frågan om kris- hanteringens efterfas. Även denna fråga har därför behandlats av kommissionen. Dessa båda frågor är alltså hänförliga till efterskedet av en krishantering. De är därmed viktiga att belysa. Sker inte detta, blir utvärderingen av och lärandet efter katastrofen ofullständiga. Erfarenheter av detta slag skall tas tillvara för att utgöra en del i arbetet med att för framtiden förbättra krishanteringen. Kom- missionen har därför genom utfrågningar sökt få underlag till en belysning även av bandhanteringen och informationsgivningen till granskningsorganen, främst . Det är således konkreta informationsbehov som har styrt och avgränsat arbetet. Därtill har granskaren och kommissionen haft att ta ställning till och beakta olika rättsliga hinder och gränser. Kommissionen lämnar först en redogörelse för bakgrund, rättsläge, material och arbetssätt i kapitel 1 4 i del I av betänkandet. Därefter redovisas kommissionens bedömningar och förslag i följande avseenden i del II av betänkandet i fyra kapitel: Händelseförloppet närmast efter – kompletterande beskrivning (kap. 5). Hanteringen av databanden och annan IT-information i (kap. 6). Informationen till granskningsorganen (kap. 7). Kommissionens framåtsyftande synpunkter och förslag (kap. 8). 1.5Några viktiga perspektiv på det samlade nu utförda utredningsarbetet Kommissionen vill här avslutningsvis sammanfatta några viktiga perspektiv på det arbete och de resultat som presenteras i det följande. Det bör framhållas att det utredningsarbete som genomförts av granskaren och kommissionen till sin karaktär är unikt. Det finns inga egentliga förebilder för bedömningen av de rättsliga och sakliga frågor som aktualiseras av bandens förekomst, gransk- ningen av dem och användandet av information från dem. Detta är ett skäl till att bakgrundsredogörelserna i det följande blir rätt omfattande. Kommissionen kommer i delar av betänkandet att syssla särskilt med statssekreteraren tjänsteförhållanden. till detta är att vissa frågor kvarstod öppna efter de tidigare granskningarna som i hög grad rör . Information på banden indikerade oklarheter om hans verksamhet . Som kommissionens uppdrag definierades (avsnitt 1.3) kan en närmare granskning av dessa oklarheter inte underlåtas. Därmed måste hans handlande komma i fokus. Kommissionens intresse och uppmärksamhet gäller som fram- gått i avsnitt 1.3 i vad mån uppgifter från backupmaterialet ytter- ligare kan belysa hanteringen av tsunamikatastrofen och dess efterfas. Därutöver har kommissionens arbete gett anledning att formulera vissa allmänna synpunkter och förslag beträffande bland annat IT-administrationen i . Dessa synpunkter har sin bakgrund i att det på regeringen som styrande förvalt- ningsorgan ställs och måste ställas höga krav på god efterlevnad av lagarna, på klara principer för informationshanteringen samt på skydd och säkerhet för informationen. Informationshanteringen skall långsiktigt ge understöd för de styrfunktioner som regeringen har ansvaret för. Kontroll skall kunna utövas både genom offentlig- heten och genom . måste skyddet för internt material och informationssäkerheten i övrigt vara högt. Också dessa frågor har därför ansetts motiverade att behandla. Det sker i kapitel 8. 1.6Den kommande hanteringen av banden I samband med att kommissionen avslutar sitt arbete upphör granskarens fortsatta befattning med bandmaterialet. Som ett led i avslutningen av granskningsarbetet kommer banden att rent fysiskt överlämnas till förvaltningschefen i , som därmed ställs inför de rättsliga, tekniska och praktiska frågorna om bandens fortsatta hantering. Det föreligger beträffande detta material flera framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Dessa frågor är med hänsyn till den stora informationsmängden och frågan om bandmaterialets rättsliga status mycket svåra och troligen synnerligen resurskrävande att hantera. Saken har dess- utom en viktig politisk dimension. Vem äger egentligen den rent politiska, interna information som kan finnas i materialet? Hur bör frågorna kring detta skötas? Kommissionen lägger i kapitel 8 synpunkter och förslag även i dessa frågor. 2En rättslig analys av förutsättningarna i granskningsuppdraget Som kortfattat nämnts i kapitel 1 uppkom inför gransknings- uppdraget en mängd frågor. Det kunde på goda grunder antas att e- post från tiden runt avseende samtliga medarbetare, 4 5 000 personer, kunde finnas på banden.1 Det fanns därför både sakliga och rättsliga skäl att hantera den förestående granskningsprocessen med stor försiktighet. I detta kapitel presenteras de överväganden och ställningstaganden granskaren gjorde inför utförandet av sitt uppdrag. Regeringen har genom ett beslut lämnat ett uttryckligt uppdrag till en särskilt utsedd utredare att granska de så kallade tsunami- banden. Granskningsuppdraget måste ses som ett uttryck för att regeringen har ansett det finnas ett särskilt tungt vägande, allmänt intresse för uppgiften att utföra en granskning av banden. Detta allmänintresse av att en bandgranskning kommer till stånd har legat till grund för granskarens fortsatta överväganden inför utförandet av uppdraget. En översiktlig redovisning över bandens tekniska innehåll lämnas i kapitel 3. Helt kort innehåller banden data som kopierats i säker- hetssyfte i IT-system. Enligt det lämnade upp- draget har granskaren haft till uppgift att granska bandens innehåll samt bedöma om innehållet är av sådan betydelse för kommis- sionens slutsatser att det finns skäl för kommissionen att återuppta arbetet. Till följd av detta uppdrag har granskarens intresse och uppmärksamhet i första hand gällt i vad mån uppgifter i det sparade backupmaterialet har kunnat bidra till ny kunskap om hanteringen av tsunamikatastrofen och den därefter följande utvärderings- processen. Konkreta informationsbehov har således både styrt och avgränsat granskningsarbetet. 1 Antagandet kom sedermera att bekräftas (vilket närmare framgår av redogörelsen i kapitel 3). En rättslig analys av förutsättningarna i granskningsuppdraget Därtill har granskaren haft att ta ställning till och beakta olika rättsliga hinder och gränser. Det faktum att bandmaterialet har sparats medför nämligen inte att de uppgifter som finns sparade på banden kan behandlas helt fritt. En rättslig fråga som granskaren inledningsvis haft att ta ställning till är därför om, och i vilken utsträckning, de elektroniska uppgifterna på banden har kunnat behandlas för granskningens ändamål. I nästkommande avsnitt görs en genomgång av de rättsliga principer som styrt granskarens möjligheter att behandla den elektroniska informationen på banden. Som framgått av beskrivningen i kapitel 1 har gransknings- arbetet, av hänsyn till att bandens integritet och rättsliga status inte skulle komma att förändras genom utförandet av granskningsupp- draget, bedrivits som ett uppdrag inom . Därmed har uppdragstagaren vid granskningen principiellt sett företrätt arbetsgivaren (regeringen och ). Bandens tidigare rättsliga status enligt offentlighetsprincipen har alltså inte i något avseende förändrats genom granskarens – eller för övrigt kom- missionens – arbete. Den frågan kvarstår att bedöma. 2.2Intresseavvägning inför granskningen av banden I frågor om hur elektronisk information skall sparas och hur sådan information får eller bör användas framträder flera starka intressen. Å ena sidan talar intresset av att fullgöra verksamheten på bästa sätt, systemsäkerhetsskäl, intresset av att fullgöra rättsliga skyldigheter, ett viktigt allmänintresse eller andra förpliktelser såväl för bevarande av information som för att denna information skall få behandlas inom ett brett område. Å andra sidan talar integritetsskäl2, det vill säga skydd för korre- spondens (privat och politisk) med mera och den interna bered- ningsprocessen, meddelarfrihet och skydd mot efterforskning av källor för att informationen inte skall sparas än nödvändigt och för att området inom vilket informationen får eller bör användas skall begränsas. Tungt vägande skäl talar för att samtliga dessa intressen skyddas. En mycket noggrann och genom- 2 Se bl.a. delbetänkande SOU 2007:22, Skyddet för den per- sonliga integriteten. En rättslig analys av förutsättningarna i granskningsuppdraget tänkt avvägning mellan dessa skyddsvärda intressen är viktig i den uppgift granskaren haft att utföra. Vid den intresseavvägning som granskaren ställts inför har ett flertal rättsområden och grundläggande principer aktualiserats. I det följande sker en genomgång av dessa, där svensk grundlag, , arbetsrättsliga regler och personuppgifts- relaterade bestämmelser presenteras innan granskarens slutliga intresseavvägning läggs fram. I denna intresseavvägning gäller ytterst en proportionalitetsprincip, där ändamålet med en informa- tionsbehandling skall stå i rimlig proportion till det intrång som en åtgärd kan tänkas innebära. I regeringsformen stadgas en rätt till skydd för förtrolig kom- munikation, som ger ett skydd för förtroliga meddelanden som det allmänna inte får bryta utan stöd av lag.3 Det allmänna får inte bryta brev eller andra slutna försändelser under tid då meddelandet är under befordran. Ett e-postmeddelande har samma grundlags- skydd som ett vanligt brev. Bestämmelsen får förstås så att den omfattar arbetstagarens privata e-post , även om meddelandet skickas inom myndighetens interna nätverk. När meddelandet är under befordran, har mottagaren möjlighet att disponera över det, till exempel genom att förstöra det. Gör mottagaren inte det, innebär skyddet mot bland annat husrannsakan och liknande intrång att myndigheten ändå inte utan lagstöd får bereda sig tillgång till meddelandet, under förutsättning att meddelandet förvaras på ett sådant ställe att detta skydd verkar.4 Om den egentlige adressaten till ett meddelande är arbetsgivaren, omfattas dock inte meddelandet av skyddet för förtrolig kom- munikation i regeringsformen, eftersom arbetsgivaren har rätt till insyn i sin verksamhet.5