sou · GWB3100 · 2008-11-17 00:00:00 — Även om någon i annat fall genom oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har orsakat att studiehjälp eller studiemedel lämnats felaktigt eller med för högt belopp ska det som betalats ut för mycket krävas tillbaka.1 Detsamma gäller om någon på annat sätt fått studiestöd felaktigt eller med för högt belopp och insett eller borde ha insett detta. 1 Enligt 3 kap. 27 § studiestödslagen har den som har beviljats studiemedel en skyldighet att till anmäla sådan ändring av förhållanden som har betydelse för studiemedel eller för studiemedlems storlek. 13 Bör en bidragsspärr införas? Utredningens förslag: En ny sanktion, benämnd bidragsspärr, ska införas. Innebörden av sanktionen är att den som har gjort sig skyldig till brott enligt bidragsbrottslagen, inte har rätt till den förmån som brottet avsett. 13.1Behovet av åtgärder mot felaktiga utbetalningar De skattefinansierade utbetalningarna från välfärdssystemen upp- går till mycket stora belopp . uppgick de till cirka 510 miljarder kronor1. Av dessa utbetalningar svarade socialför- säkringsförmånerna för den ojämförligt största delen. Undersökningar som har gjorts talar för att omfattningen av brott mot välfärdssystemen är betydligt större än vad man trott. I kapitel 6 finns en redogörelse för några undersökningar som har gjorts på området. FUT-delegationen, som har gjort den mest omfattande undersökningen, har uppskattat de fel- aktiga utbetalningarna inom välfärdssystemen till , varav hälften avser avsiktliga fel från de sökande. Omräk- nat i andel av samtliga utbetalningar har delegationen såvitt avser socialförsäkringssystemet uppskattat att av utbetal- ningarna är felaktiga, vilket motsvarar , varav hälften bedöms vara brott. Undersökningar av den typ som FUT-delegationen gjort kan naturligtvis alltid ifrågasättas. betalas det dock totalt sett ut så stora belopp från välfärdssystemen att även om den andel av de felaktiga utbetalningarna där brott förekommit är liten så får dessa fel en omedelbar statsfinansiell betydelse. Staten har ett ansvar för att hushållningen med statens medel är god. I det ansvaret ligger 1 FUT-delegationens slutbetänkande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74 s. 44). Bör en bidragsspärr införas? bl.a. att välfärdssystemen ska vara kostnadseffektiva och att de för- måner som betalas ut tillfaller dem som är berättigade till det. En god hushållning med statens medel kräver alltså att åtgärder vidtas för att så långt som möjligt undvika felaktiga utbetalningar. Ett annat skäl till att det behövs åtgärder på detta område är att undersökningar har visat att det finns en överseende attityd till bidragsbrott hos stora delar av befolkningen. Som utredningen tidi- gare redogjort för i kapitel 6 visar attitydundersökningar i visserligen att människor i allmänhet på ett övergripande plan är starkt fördömande mot bidragsbrott. Det finns dock en relativt hög acceptans för missbruk av systemen i vissa avseenden. Dessa attityder är relativt spridda och är oberoende av ålder, kön, bostadsort, inkomst m.m.2 Många tror att andra fuskar. Dessa atti- tyder är problematiska eftersom det kan antas att den som har en tillåtande attityd till bidragsbrott har en större benägenhet än andra att själv begå sådana brott. Det behövs alltså åtgärder för att på- verka attityderna. har behovet av åtgärder mot det som i dagligt tal kommit att kallas bidragsfusk blivit alltmer uppenbart. En rad åtgärder har redan vidtagits för att motverka såväl bidrags- brotten som andra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, se närmare om detta i kapitel 2. 13.2Närmare om syftet med en bidragsspärr För att komma till rätta med felaktiga utbetalningar krävs givetvis att det vidtas åtgärder på en mängd olika områden. Utredningens uppdrag är att undersöka om en sanktion benämnd bidragsspärr skulle kunna vara en lämplig sådan åtgärd. Innebörden av en bidragsspärr skulle vara att den som begått ett bidragsbrott inte ska ha rätt till en förmån av det slag som brottet avsåg, oavsett om han eller hon uppfyller de vanliga förutsättningarna för förmånen i fråga. Det övergripande syftet med en bidragsspärr bör vara att värna välfärdssystemen på lång sikt. Spärren skulle kunna verka på två sätt. Det ena är att bidra till att regelverket kring välfärdssystemen uppfattas som rimligt och därmed värt att rätta sig efter. Det kan på goda grunder antas att människor i allmänhet kan uppfatta det som stötande att den som har missbrukat samhällets förtroende 2 FUT-delegationens rapport 6 Vem fuskar och varför? Bör en bidragsspärr införas? genom att begå ett allvarligt bidragsbrott och därigenom otillbör- ligen skaffat sig ekonomiska fördelar kan erhålla en sådan förmån som brottet avsåg. Detta gäller även om han eller hon kommer att uppfylla de förutsättningar som gäller för förmånen i fråga. Det framstår med andra ord inte som fullt rimligt att exempelvis den som begått ett allvarligt bidragsbrott genom att felaktigt ha utgett sig för att vara arbetsoförmögen, sedan ska kunna få sjukpenning när han eller hon verkligen blir sjuk. Det är också sådana tanke- gångar som de redan befintliga bestämmelserna om uteslutning och frånkännande inom arbetslöshetsförsäkringen grundar sig på. Även om också andra omständigheter – exempelvis möjligheterna att förstå regelverket – har betydelse i detta sammanhang är det utred- ningens uppfattning att en bidragsspärr skulle kunna bidra till att människor i allmänhet uppfattar välfärdssystemen som mer rättvisa och rimliga. Detta bör i sin tur kunna påverka människors vilja att dels följa reglerna i positiv riktning, dels att bidra till välfärds- systemen genom att betala skatt för dem. En sådan effekt förut- sätter att regelverket kring bidragsspärren uppfattas som rimligt och proportionerligt. Den andra effekten som en bidragsspärr bör kunna få är att den vid sidan av den straffrättsliga påföljden verkar avskräckande. I många fall kan det förväntas att påföljden för bidragsbrott kommer att bli villkorlig dom i förening med böter. Om gärningsmannen därutöver åläggs en bidragsspärr finns det anledning att anta att han eller hon blir mindre benägen att begå nya bidragsbrott. Förutsatt att det blir känt att exempelvis felaktiga uppgifter kan medföra en bidragsspärr bör risken att drabbas av en sådan spärr också verka avhållande på den som överväger att inte följa gällande regelverk. En fråga som måste besvaras här är om det finns andra åtgärder som skulle kunna vidtas i stället för en bidragsspärr. En sådan alternativ åtgärd är att utgå från de befintliga bestämmelser som till sin innebörd liknar en bidragsspärr och införa liknande regler för samtliga förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen. Den genomgång av befintliga sanktionsbestämmelser som redovisas i kapitel 8, 10 och 11 ovan visar att det redan finns vissa bestämmelser i den svenska lagstiftningen som innebär att den som lämnat felaktiga uppgifter till grund för en ansökan om en förmån Bör en bidragsspärr införas? kan drabbas av att rätten till framtida förmåner upphör. Detta gäller inom arbetslöshetsförsäkringen och inom stora delar av socialförsäkringen. Även på studiestödsområdet finns bestäm- melser om att nya studiemedel i vissa fall kan vägras den som har en skuld till staten på grund av ett beslut om återkrav avseende fel- aktigt utbetalt studiestöd. Regleringen är emellertid inte hel- täckande. En alternativ lösning skulle alltså kunna vara att införa mer generella regler av just den innebörd som redan finns inom social- försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Bortsett från att det ligger utanför utredningens uppdrag att överväga ett sådant alter- nativ måste det framhållas att erfarenheterna från tillämpningen av de nu gällande reglerna är blandade. De bestämmelser på social- försäkringsområdet som innebär att ersättning får dras in eller sättas ned om någon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter eller inte har anmält ändrade förhållanden tillämpas inte i praktiken. Någon förklaring till detta har utredningen inte funnit, men det kan konstateras att motivuttalanden om skälen till att bestämmelserna en gång infördes är knapphändiga, eller i vissa fall, saknas helt. Det kan inte uteslutas att det råder oklarhet hos den beslutande myndigheten om i vilka fall de aktuella bestämmelserna var tänkta att komma till använd- ning. Den som har begått ett bidragsbrott avseende en förmån på socialförsäkringsområdet löper därför i realiteten inte någon risk att drabbas av att en förmån inte betalas ut till honom eller henne, om förutsättningar för att få förmånen finns i övrigt. När det gäller tillämpningen av reglerna om frånkännande och uteslutning inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen kan det visserligen konstateras att dessa sanktionsformer används en hel del. Tillämpningen synes dock som framgår av kapitel 10 variera och det är inte självklart att reglerna i just arbetslöshetsförsäk- ringen är en bra förebild för att bygga upp ett generellt regelverk som gäller för alla förmånsslag. Erfarenheterna från de nu gällande reglerna inom socialförsäk- ringen och arbetslöshetsförsäkringen är alltså inte sådana att det framstår som något realistiskt alternativ till en generell bidragsspärr att införa liknande regler också i fråga om andra förmånsslag. Ett annat alternativ när det gäller att motverka felaktiga utbetal- ningar är förbättrade kontrollsystem. Det skulle sålunda kunna anföras emot en bidragsspärr att felaktiga utbetalningar i första Bör en bidragsspärr införas? hand bör förebyggas med hjälp av effektiva rutiner som säkerställer att korrekta belopp betalas ut. FUT-delegationen, som har avslutat sitt arbete, har bl.a. haft i uppdrag att utgöra ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga försäkrings- och bidrags- systemen. Inom ramen för delegationens arbete har ett stort antal myndigheter och organisationer samverkat, bl.a. genom att ta fram en gemensam modell för hur risker kan undvikas och fel före- byggas. Delegationen har vidare i sitt slutbetänkande lämnat förslag till förändringar som bl.a. syftar till att förbättra myndigheternas förutsättningar att fastställa t.ex. sökandenas inkomst och bosättning (SOU 2008:74 s. 123 ff). Ett annat sätt att genom förbättrad kontroll undvika felaktiga utbetalningar är att se till att förmånssystemen utformas så att utbetalningarna i första hand grundas på uppgifter som myndig- heterna själva kan inhämta. Ett steg i den riktningen har redan tagits. Regeringen har lämnat en proposition (prop. 2007/08:160) till med förslag om ökat elektroniskt informationsutbyte mellan de myndigheter som betalar ut för- måner. Förslaget omfattar även vissa uppgifter hos och . Innebörden av förslaget är att en myndighet ska ges rätt till direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter hos en annan myndighet, t.ex. i fråga om beviljade för- måner och vissa inkomstuppgifter. Om förslagen genomförs kan det antas att förutsättningarna för en effektiv kontroll blir bättre och att felaktiga uppgifter i högre grad än tidigare kan upptäckas innan förmånerna ska betalas ut. Av det som sagts framgår att det vidtagits en hel del åtgärder för att förbättra kontrollen av utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen anser dock att även om myndigheternas möjligheter till effektiva kontroller förbättras så går det inte att helt förhindra felaktiga utbetalningar med sådana insatser. Myndigheterna måste även i fortsättningen grunda sina beslut på uppgifter som den enskilde själv lämnar. Vissa uppgifter är till sin karaktär sådana att mera rutinmässiga kontrollinsatser av dem skulle vara både tids- krävande och kostsamma. Det gäller t.ex. förekomsten av svart- arbete. Ett annat exempel utgör förekomsten av förmögenhet, en uppgift som sedan förmögenhetsbeskattningen togs bort inte längre finns hos . Vidare kan det, med andra metoder än besök, vara svårt att fastställa faktiskt boende. Systemen kom- mer alltså framöver att behöva bygga på att Bör en bidragsspärr införas? den enskilde tar sitt ansvar och sanningsenligt lämnar de uppgifter som behövs för ett korrekt beslut och anmäler förändrade förhållanden i föreskriven omfattning. Inte heller myndigheternas kontrollansvar utgör alltså något bärande skäl emot att det införs en bidragsspärr. 13.4Övriga invändningar mot en bidragsspärr En invändning som skulle kunna riktas mot att det införs en bidragsspärr för den som dömts för bidragsbrott är att en sådan sanktion i många fall skulle komma att sakna praktiskt effekt och att därmed sanktionen som sådan skulle vara mindre effektiv. Invänd- ningen skulle sett ur den enskildes perspektiv kunna åskådliggöras med följande exempel. En person uppbär sjukpenning trots att vederbörande är fullt arbetsför. När detta upptäcks genom en kontrollåtgärd kommer sjukpenningen att dras in med stöd av redan nu gällande regler. När han eller hon sedan döms för bidragsbrott och därefter åläggs en spärr kommer spärren bara att få praktisk betydelse om vederbörande verkligen skulle komma att ha behov av förmånen. Exemplet kan sägas tala för att effekti- viteten i sanktionen blir svår att bedöma eftersom dessa behov inte låter sig bedömas på förhand. I vissa fall har vederbörande inget behov alls och sanktionen skulle för denne endast bli symbolisk. Det skulle vidare kunna hävdas att sanktionen även sett ur det allmännas perspektiv får begränsad effekt, eftersom det kan för- väntas att endast ett relativt litet antal personer räknat kommer att bli spärrade från rätten till en förmån (jfr kap. 25). Även om man skulle räkna med att alla de som spärras skulle ha ett ganska stort behov av förmånen kommer detta ändå inte att ha annat än marginell betydelse för statens utgifter för välfärdssystemen om man ser till de belopp som inte behöver betalas ut till just dessa personer. Grundtanken med bidragsspärren är dock inte begränsad till att hindra utbetalning av förmåner till dem som upptäckts och lagförs för brott. Syftet med en bidragsspärr är vidare än så. Som framgått av det som sagts inledningsvis i detta kapitel är den viktigaste funktionen för en bidragsspärr att verka normbildande. Om regel- verket uppfattas som rimligt och rättvist, vilket spärren bör kunna bidra till, kan det antas leda till att fler blir villiga att rätta sig efter gällande regler. Syftet med bidragsspärren är alltså inte enbart att Bör en bidragsspärr införas? förhindra dem som redan begått bidragsbrott från att begå nya brott. En annan invändning mot att nu införa fler åtgärder på det aktuella området är att det har genomförts förändringar i den straffrättsliga regleringen genom införandet av bidragsbrotts- lagen och att effekterna av den bör inväntas innan nya former av sanktioner införs. Med andra ord kan det hävdas att behovet av ytterligare sanktioner ännu är oklart. Eftersom brottsförutsätt- ningarna är annorlunda utformade i bidragsbrottslagen jämfört med reglerna i , så att t.ex. grovt vårdslösa beteenden är kriminaliserade, finns det ett visst fog för att antalet lagföringar för brott riktade mot välfärdssystemen kommer att öka. Syftet med bidragsspärren är emellertid inte bara att verka avskräckande. Lika viktigt är att den bidrar till att åstadkomma en ordning som uppfattas som rimlig vilket i sin tur bör kunna öka legitimiteten i välfärdssystemen. Det förhållandet att bidragsbrottslagen kan för- väntas leda till att fler lagförs för brott mot välfärdssystemen hind- rar alltså inte att sanktionssystemet kompletteras med en bidrags- spärr. Kan det då anses vara olämpligt att införa en bidragsspärr på den grunden att en sådan spärr skulle strida mot välfärdssystemens grundläggande syften? Motiven bakom de olika välfärdssystemen är olika. Ett av dem är att förbättra för de sämst ställda. Det sker genom olika riktade bidrag som t.ex. socialbidrag och bostadsbidrag. En annan ambition är att minska inkomstspridningen mellan olika grupper i samhället. Att erbjuda skydd mot alltför stort inkomstbortfall är ett annat mål för politiken, vilket åstadkoms genom socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen. En del av systemen har som syfte att fördela inkomster över livscykeln, t.ex. pensionssystemet. Ytterligare en ambition är att alla medborgare skall kunna garan- teras välfärdstjänster vid behov och oavsett betalningsförmåga.3 Motiven för välfärdssystemen kan alltså i allt väsentligt sägas handla om att säkerställa den enskildes försörjning. Utredningen kan konstatera att det finns vissa regler i arbets- löshetsförsäkringen och i socialförsäkringen som i praktiken inne- bär att den enskilde kan bli utan försörjning . Att vederbörande då kan vara hänvisad till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen är en accepterad konsekvens i de sammanhangen. 3 /2004:s betänkande SOU 2004:19, s. 22. Bör en bidragsspärr införas? Här finns det anledning att hålla i minnet att det i samhället i stort finns stora grupper som inte kommer i åtnjutande av centrala delar av välfärdssystemen. I vissa förmånssystem ställs det dessutom krav för att få rätt till ersättning, t.ex. är vissa ersättningsnivåer beroende av tidigare förvärvsinkomst. Det är utredningens uppfatt- ning att det förhållandet att en bidragsspärr innebär att en person kan bli hänvisad till ekonomiskt bistånd är en konsekvens som bör kunna accepteras även i fråga om andra förmånsslag än arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen. Detta förutsätter givetvis att det i det enskilda fallet framstår som rimligt och proportionerligt. Inte heller de övriga skäl som bär upp välfärdssystemen och som tar sikte på annat än den enskildes försörjning utgör skäl att inte införa en bidragsspärr. Syftet med välfärdssystemen kan således inte anses bli trädda för när av en bidragsspärr så länge den framstår som rimlig och proportionerlig. Som skäl emot att införa en bidragsspärr skulle också i och för sig kunna anföras att det synes vara ovanligt internationellt sett med en sådan sanktion. Den kartläggning utredningen gjort ger ett visst stöd för ett sådant antagande. Även om det skulle vara så att det inte finns några internationella förebilder för en sådan sanktion som bidragsspärr utgör det inte något sakligt skäl emot en sådan ordning. Sammanfattningsvis har utredningen funnit att det finns behov av åtgärder för att värna välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. En generell reglering som innebär att en bidragsspärr införs skulle kunna bidra till detta. På grund härav och eftersom några beaktans- värda nackdelar inte finns med en bidragsspärr är det utredningens uppfattning att en sådan spärr bör införas. Av de resonemang som förts i det föregående har framgått att regelverket rörande bidrags- spärren måste utformas så att det framstår som rimligt och propor- tionerligt. I praktiken bör endast allvarligare brott kunna föranleda ett beslut om bidragsspärr. I det följande behandlar utredningen de närmare förutsättningarna för en bidragsspärr. 14Europakonventionen och andra internationella åtaganden Utredningens bedömning: Varken eller övriga internationella åtaganden hindrar att det införs en bidragsspärr. Vid utformningen av bestämmelserna om bidragsspärr måste hänsyn tas till och andra internationella åtaganden som gjort. I detta kapitel redovisas de över- väganden som utredningen funnit anledning att göra med anled- ning av sådana åtaganden. Den som i ett brottmål befinns vara skyldig till ett bidragsbrott ådöms en påföljd för det brottet. Som framgått av föregående avsnitt är det utredningens mening att den som gjort sig skyldig till bidragsbrott utöver den straffrättsliga påföljden ska kunna åläggas en bidragsspärr. Med hänsyn till den nära koppling som alltså kommer att gälla mellan påföljden för brottet och bidragsspärren finns det anledning att överväga innebörden av det s.k. dubbel- bestraffningsförbudet i . Dubbelbestraffningsförbudet – som det kommer till uttryck i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till – innebär att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brott- målsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd enligt lagen eller rättegångsordningen i den staten. Bestämmelsen är svensk lag (SFS 1994:1219). Den fråga som uppkommer med anledning av dubbel- och andra internationella åtaganden bestraffningsförbudet är om prövningen av om en bidragsspärr ska åläggas någon måste göras inom ramen för det brottmål där frågan om straffansvaret prövas eller om det är möjligt att låta en förvalt- ningsmyndighet bedöma frågan efter det att det straffrättsliga ansvaret prövats. En första förutsättning för att dubbelbestraffningsförbudet ska vara tillämpligt är att det är fråga om samma brott i de förfa- randen som ska bedömas. Den frågan har prövats av svenska dom- stolar vid ett flertal tillfällen . Främst har det då varit aktuellt att bedöma om det handlande som ligger till grund för skattetillägg är samma brott i konventionens mening som det brott som grundar ansvar för skattebrott (se rättsfallen NJA 2000 s. 622, NJA 2004 s. 840 och RÅ 2002 ref 79). Eftersom skattetillägg inte förutsätter vare sig uppsåt eller oaktsamhet har det ansetts att det inte varit fråga om samma brott. När det gäller bidragsspärren är det dock – såsom föreslås i kapitel 16 – fråga om att lägga brott- målsdomen till grund för spärren, vilket måste anses innebära att det är fråga om samma brott i konventionens mening. Nästa fråga i detta sammanhang är om en bidragsspärr kan sägas vara ett nytt straff i konventionens mening. Regeringsrätten fann i rättsfallet RÅ 2000 ref 65 att en körkortsåterkallelse fick anses vara ett straff i den mening som avses i . Bidragsspärren har vissa straffliknande drag gemensamma med den spärrtid som följer av körkortsåterkallelser. Båda får t.ex. anses ha en avskräckande funktion. De grundförutsättningar som utred- ningen anser bör gälla för ett beslut om bidragsspärr, se närmare kapitel 16, är vidare uteslutande hänförliga till den brottsliga gär- ningen. Beslutet ska alltså inte grunda sig på en prognos av om den dömde kan befaras göra sig skyldig till nya bidragsbrott. Bidrags- spärren har även i dessa avseenden likheter med spärrtiden i kör- kortssammanhang. Detta talar för att en bidragsspärr skulle kunna anses utgöra ett straff i konventionens mening. Utredningen vill dock återknyta till vad som sagts om att en bidragsspärr har ett vidare syfte än att vara avskräckande. Som framgår av kapitel 13 är ett mera övergripande syfte med spärren att den ska bidra till att regelverket uppfattas som rimligt och rättvist. På det sättet bör bidragsspärren kunna medföra att människor i allmänhet, dvs. inte bara de som drabbas av spärren, uppfattar reglerna som värda att rätta sig efter. I praktiken innebär spärren att ytterligare ett villkor gäller för rätten till en förmån, nämligen att den enskilde inte har begått ett allvarligt bidragsbrott. Även om det således finns vissa och andra internationella åtaganden repressiva drag hos bidragsspärren är den enligt utredningens upp- fattning inte att betrakta som ett straff i mening. Frågan är emellertid inte alldeles självklar. Det som sagts nu innebär att det inte är otänkbart att Europa- domstolen vid en prövning skulle kunna komma fram till att en bidragsspärr utgör ett nytt straff för det brott som redan bestraf- fats genom brottmålsdomen. För att dubbelbestraffningsförbudet ska lägga hinder i vägen för en ordning som innebär att frågan om bidragsspärr prövas av en förvaltningsmyndighet först efter det att det straffrättsliga ansvaret prövats krävs dock att en sådan ordning kan anses innebära att det sker en ny lagföring i en brottmåls- rättegång. Att så inte är fallet enligt nationell rätt är klart.