sou · GVB370 · 2008-01-01 00:00:00 — Intresset från privata aktörer för att äga och driva flygplatser har ökat . I grannländer är dock fortfarande de flesta flygplatserna i endera statlig eller /regional regi. Undantaget är /flygplats där staten minskat sin ägarandel. är danska staten minoritetsägare av aktierna. Jag har valt att nedan redovisa hur luftfartssektorn ser ut i , , , , , och . I finns 50 flygplatser med linjetrafik. Av dessa ägs och drivs 46 av Avinor Aksjeselskap. De övriga 4 flygplatserna är privatägda, där /Torp med 1 miljon passagerare är den dominerande. var de flesta flygplatserna kommunala men staten valde då att förstatliga samtliga flygplatser som vid tillfället hade linjetrafik. Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder Avinor är ett av staten helägt aktiebolag som finansierar den egna verksamheten men är underställt Samferdselsdepartementet. Bolaget äger och driver de 46 flygplatserna och ansvarar för flyg- trafiktjänsten vid dessa. Departementet fastställer genom en motsvarighet till regleringsbrev direktiv och riktlinjer för Avinor. Jämfört med de svenska regleringsbreven är dock den norska varianten betydligt mer omfattande och detaljerad. Nedan anges exempel på några av de områden där departementet fastställer direktiv för bolaget: vilka flygplatser som ska ingå i systemet med utjämning mellan lönsamma och icke lönsamma flygplatser bolagets deltagande i arbetet med nationell transportplan; här ingår att ta fram statistik, resvaneundersökningar och strategier för utvecklingen av sektorn ett uppdrag om ambulansberedskap där samtliga flygplatser ska vara tillgängliga för ambulansflyg dygnet runt, ingen statlig ersättning utgår för detta uppdrag ett uppdrag om tillgänglighet för funktionshindrade målsättning att av resorna till och från ska ske med kollektivtrafik ett avkastningskrav på av det egna kapitalet Av Avinors 46 flygplatser genererar 4 stycken ekonomiskt över- skott, 4 flygplatser uppvisar nollresultat och resterande 38 redo- visar finansiellt underskott av verksamheten. Korssubvention- eringen mellan de olika flygplatserna uppgick till , vilket var en ökning med jämfört med . Från det att bolaget tog över flygplatserna har man fått en årlig ersättning för att täcka underskotten på de regionala flygplatserna. upphörde dock denna ersättning och samtliga kostnader för Avinors verksamhet ska numera finansieras inom den egna organisationen. Ersättningen uppgick som mest till . bildades Luftfartstilsynet som är en myndighet med uppgift att säkerställa en säker och samhällsnyttig luftfart. Myndigheten finansieras till med avgifter från brukarna. Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder Utöver det indirekta stödet till flygplatserna genom Avinors korssubventionering upphandlar staten trafik på ett 40-tal linjer till en kostnad av totalt . Detta innebär en genomsnittlig kostnad per passagerare på . Det finska flygplatssystemet omfattar totalt 27 flygplatser. Av dessa ägs och drivs 25 i statlig regi av den finska motsvarigheten till , Finavia. Av de övriga 2 ägs den ena av en kommun och den andra av en stiftelse. Staten anslog sammanlagt till de båda icke-statliga flygplatserna. Finavia är ett affärsverk som finansieras via avgifter från brukarna. Verket levererade 2005 in i avkastning till . Finavia bidrar även till finansieringen av den finska motsvarigheten till Luftfartsstyrelsen som inrättades 2006. Finavias bidrag till luftfartsmyndigheten uppgick till ; resterande kostnader inom myndigheten täcktes av avgifter från brukarna. Flygtrafiktjänsten drivs av Finavia och är organiserad i en nordlig och en sydlig del. Vid de båda icke-statliga flygplatserna bedrivs flygtrafiktjänsten i regi med kommunalt anställd personal. Staten äger dock infrastrukturen som är kopplad till flygtrafiktjänsten vid de båda flygplatserna och staten ansvarar även för underhåll och utveckling av de tekniska systemen. I upphandlas trafik mellan på och . Vidare pågår upphandling av linjen mellan och Savonlinna i östra . I finns 9 flygplatser med linjetrafik och omfattningen av inrikesflyget är begränsad till trafik på 8 linjer. Utrikestrafiken är dock betydande. Flygplatserna i Vagar () och på ägs av staten, och har privata majoritetsägare och övriga flyg- platser ägs av kommuner. kommer Vagar att övergå från statligt till kommunalt ägande. Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder största flygplats med över 20 miljoner årliga passagerare är ett eget bolag. I bolaget ingår även flygplatsen i . börsnoterades det då helägda statliga bolaget och sålde staten av aktierna. Därefter har man sålt ut mindre delar. Vid utgången av 2005 blev Macuarie Airports Aps huvudägare genom ett innehav av av aktierna. Danska staten äger av aktierna och andra privata aktörer de resterande . är den enda nordiska flygplatsen som är börsnoterad. Bakgrunden till försäljningen av var den trend av utförsäljningar av flygplatser som startats i men också behovet av kapital för att genomföra omfattande investeringar i bland annat terminaler och banor. anses vara en av de vinstrikaste flygplatserna i . Flygplatsbolaget har investerat i elva flygplatser runt om i världen, främst i . En stor andel av passagerare kommer från och . minskade antalet svenska passagerare vid flygplatsen med . Flygtrafiktjänsten i tillhandahålls av det statliga Naviair som är en verksamhet under Transport- og Energi- ministeriet. Finansieringen bygger på kostnadsbaserade avgifter vilket innebär att man inte har något krav på avkastning. Myndigheten () har det totala ansvaret för säkerhet och tillsyn inom den civila luftfarten. SLV äger också de två statliga flygplatserna och . Myndigheten finansieras till övervägande del av avgifter som tas ut av flygbolag, flygplatser och Naviair. I förekommer ingen upphandling av flygtrafik. Till följd av en mycket kraftig passagerartillväxt, från 100 miljoner passagerare 1991 till 228 miljoner 2006, präglas det brittiska flygplatssystemet av kapacitetsbrist. I finns cirka 60 flygplatser med linjetrafik, varav de flesta drivs i bolagsform. Övervägande delen är helt privata, några ägs gemensamt av kommuner och privata aktörer och ett antal ägs gemensamt av flera kommuner. Inom systemet finns 10 statliga flygplatser som samtliga ligger i . Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder ett årligt driftstöd ut från det skotska transportministeriet. Bland de privatägda finns de flesta av de stora flygplatserna medan de små flygplatserna oftast ägs av offentliga aktörer. , när privatiseringen av de större flygplatserna genomfördes, var de flesta brittiska flygplatserna statliga eller kommunala. finns 3 stora flygplatsoperatörer som äger och sköter driften på 12 av de största brittiska flyg- platserna. Det förut statliga British Airport Authority (BAA) är privat och driver förutom och i även flygplatser i ett stort antal länder världen över. Det näst största flygplatsbolaget är som äger 4 flygplatser med totalt 28 miljoner passagerare . Bolaget ägs till sin helhet av 9 kommuner med som majoritetsägare av aktierna. har myndighetsansvaret för regleringen av den civila luftfarten i . Myndighetens huvudsakliga ansvarsområden är flygsäkerhet, ekonomisk reglering av luftfarten, reglering av luftrummet, luftfartens miljöfrågor och konsumentskyddsfrågor. Myndigheten finansieras helt av avgifter från brukarna. svarade även för flygtrafiktjänsten i . Flygtrafikverksamheten över- gick /2002 till bolaget där staten äger och resterande del ägs av personalen och privata aktörer. I upphandlas 28 flyglinjer, främst i . Flertalet av de 47 spanska flygplatser där det bedrivs linjetrafik förvaltas av Aeropuertos Espangoles Navegación Aérea (AENA). AENA är ett aktiebolag som till ägs av den spanska staten. Bolaget äger och förvaltar flygplatser och svarar för all flygtrafiktjänst i landet. Bolaget har 10 000 anställda varav 4 000 inom flygtrafiktjänsten. Av de 47 flygplatserna har 8 stycken fler än 5 miljoner passage- rare . Enligt den spanska grundlagen betraktas flygplatserna som ett allmänintresse och bör som sådana vara kontrollerade av staten. Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder Målsättningen för bolaget är att bidra till utvecklingen av flygtransporterna i och garantera säker, tillförlitlig och effektiv flygtrafik med en service som svarar upp mot kundernas efterfrågan. Detta ska ske inom ramen för regeringens transport- politik i stort. I den långsiktiga planeringen som sträcker sig till 2020 har regeringen aviserat att man tänker föra en dialog med regionala, lokala och andra aktörer om eventuellt ägande och drift av vissa flygplatser. Målsättningen är att även aktörer ute i landet i fram- tiden ska äga och driva flygplatser. av investeringarna i flygplatssystemet finansieras via statsbudgeten; den övervägande delen av investeringarna finansieras inom AENA. AENA är aktiv som ägare av flygplatser utanför . Totalt äger man 29 flygplatser utanför landet, de flesta i . AENA äger bland annat av och delar av Luton. Flygmarknaden i haft en mycket kraftig tillväxt till följd av bland annat turismen. Efter etableringar av lågkostnadsbolag räknas till ett av de länder i som har den hårdaste konkurrensen på flygmarkanden. är största marknad för chartertrafik. är en del av transport- ministeriet och har till uppgift att ansvara för föreskrifter, säkerhet och inspektion inom flygsektorn. Myndigheten har också till uppgift att ansvara för tillsyn över flygtrafiktjänsten och för utveckling av de tekniska systemen inom flygtrafiktjänsten. I upphandlas totalt 16 linjer, samtliga till och från olika delar av . I bedrivs linjetrafik på 78 flygplatser, vilket är det största antalet i något enskilt europeiskt land. De flesta ägs av staten som därefter med koncession upplåter driften till lokala och regionala offentliga aktörer. Graden av statlig styrning är hög; som exempel kan nämnas att flygplatsavgifterna godkänns av ministeriet. Det är också staten som har stått för investeringarna och för tillkomsten av flygplatserna. Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder Kommunerna och regionerna har gått samman i gemensamt ägda bolag för att sköta driften av flygplatserna. För driften av flyg- platserna i finns ett särskilt flygplatsbolag, Aéroports De (ADP), som tidigare ägdes till av staten. inleddes en utförsäljning av ADP genom att privat aktörer erbjöds att köpa av bolagets aktier. Bakgrunden till utförsäljningen var behovet av kapital för investeringar i nya terminaler och förberedelser för att ta emot trafik med större flygplanstyper. Även vad gäller de regionala flygplatserna diskuteras nu att man vill få in privata aktörer för att förbättra effektiviteten som i ett internationellt perspektiv bedöms vara låg. Tolv av de större flygplatserna utanför bedöms dock vara av sådan strategisk vikt för det totala systemet att de även fortsättningsvis bör ägas av staten och att driften bör skötas av det offentliga genom regionala och lokala aktörer. Vid flygplatsen i sköts dock driften av privata aktörer genom en koncession från staten. Denna förändring genomfördes och var ett led i att utveckla flygplatsen med inriktning på lågkostnadsbolag och skidcharter. anses driften vid flygplatsen vara en av de mest kostnadseffektiva i . Inrikestrafiken i har minskat till följd av konkurrensen från snabbtågen. Enligt den franska luftfarts- myndigheten har trafiken –2004 minskat som en direkt följd av snabbtågen. Som exempel kan nämnas att tågets andel på sträckan –har ökat från 2000 till strax 2005. Utrikestrafiken i följer samma utvecklingstendenser som i övriga men ökningen är inte lika kraftig och tillväxten sker främst inom lågkostnadsflyget som uppgick till av flygtrafiken i landet. I upphandlas 79 flyglinjer. Upphandlingen genomförs regionalt och det är regionen själv som bedömer behovet av upphandling. Regionerna finansierar de flesta upphand- lingarna. Många av de upphandlade linjerna går inte till utan till närliggande regionala centrum, till exempel , och . På de flesta orter där flygtrafik upphandlas finns det alternativa transportmöjligheter i form av till exempel snabbtåg. Den totala upphandlade trafiken uppgår till av inrikestrafiken vilket gör upphandlingen till den mest omfattande i mätt i antal passagerare. Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder I finns cirka 50 flygplatser med linjetrafik där och är mycket stora med 53 respektive 31 miljoner passagerare 2006. De flesta flygplatser med linjetrafik ägs av lokala och regionala myndigheter. inleddes en privatisering av de största flygplatserna. Regeringen uppmanade också delstaterna och kommunerna att överlåta sitt flygplatsägande till privata aktörer. Argumenten för att privatisera var att flygplatserna bör bli mer marknadsorienterade och därigenom även effektivare. Behovet av kapital för att täcka kostnader för omfattande investeringar vid flygplatserna var ett annat motiv. Staten har sålt sina aktier i flygplatserna i och och även vissa av delstaterna har minskat sitt innehav. I och äger privata intressen av flygplatserna. Staten äger dock fortfarande delar av flygplatserna i (), () och (). I äger flygbolaget av flygplatsen. Detta är ovanligt vid en jämförelse med övriga där flygbolagen som regel inte engagerat sig i flygplatsernas infra- struktur. Avgifterna på de tyska storflygplatserna är bland de högsta i , något som även gäller avgifterna för flygtrafiktjänst vid dessa flygplatser. Den tyska flygmarknaden präglas av en kraftig expansion av lågkostnadsflyget. Man har flest lågkostnadsbolag i vilket också lett till att man tillsammans med har de lägsta flygpriserna till följd av ett hårt konkurrenstryck. Lågkostnads- bolagen har i hög utsträckning valt att förlägga sin trafik till mindre flygplatser eftersom dessa tar ut lägre avgifter än storflygplatserna. Även flygfrakten har blivit allt viktigare för de regionala flyg- platserna Flyget i konkurrerar inte bara med andra flygbolag utan även med snabbtåg och bil. Snabbtågssystemet är välutbyggt och nätet är anslutet till de större flygplatserna. Flyget har mött konkurrensen genom att införliva tåget bland sina produkter. På snabbtågssträckan –erbjuder flygbolaget sina resenärer samma service som på flyget vilket bland annat innebär att man kan checka in sitt bagage redan i när man ska resa vidare med flyg från . Beskrivning av luftfartssektorn i några europeiska länder Det tyska transportministeriet är tillsynsmyndighet för den civila luftfarten. Verket för civil luftfart (LBA) svarar för certifiering, licensiering och övervakning av flygsäkerheten i det civila luftrummet. Flygtrafikledningen tillhandahålls av ett bolag som fram till ägts av staten. För att förbättra flygtrafikledningens effektivitet har den tyska beslutat att en majoritet av bolaget (74,) ska säljas ut till privata intressenter. Staten kommer att behålla resterande andel av bolaget för att kunna bevaka övergripande nationella intressen i bolaget. I upphandlas flygtrafik på 3 linjer nämligen – , Hof–och –. 6Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen och regeringens övergripande ansvar inom olika politikområden och även inom luftfartssektorn är att: utfärda lagar och förordningar som reglerar ramarna för verksamheten anslå medel och besluta om skatter och avgifter utse myndigheter med ansvar att reglera och utöva tillsyn över området ställa upp villkor för användningen av allmänna medel. För flygplatsinfrastrukturen tar sig ovanstående ansvar bland annat uttryck genom följande: regelsystem för flygplatsdrift oavsett vem som äger flyg- platserna transportpolitiska mål för bland annat god miljö, tillgänglighet och regional utveckling specifika miljökrav för respektive flygplats generella krav på statlig verksamhet, till exempel vad gäller ekonomisk redovisning och jämställdhet. Utöver det övergripande regelsystemet och finansiering kan statens ansvar inom luftfartssektorn utövas genom att staten äger och driver flygplatser inom ett affärsverk, är delägare via verket, äger och driver flygplatser genom ett hel- eller delägt aktiebolag eller genom att staten stödjer verksamheten på av andra ägda och drivna flygplatser med statliga anslag. Statens roll är således att sätta upp ramar och regelverk för den verksamhet som bedrivs inom luftfartssektorn. Det finns dock inget som säger att staten ska äga flygplatserna så länge man till- Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen skapar ett regelverk som gör att statens målsättningar inom sektorn kan uppnås. Det är därför viktigt att betona att statens övergripan- de ansvar och ett eventuellt statligt ägande är två skilda frågor. 6.2Teoretiskt möjliga modeller för statens ansvar Rent teoretiskt kan man se följande modeller i olika kombinationer för statens roll och ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen. Alla flygplatser ägs och drivs av staten. Strategiska flygplatser ägs och drivs av staten, övriga ägs och drivs av kommuner, regionen och privata intressenter. Större flygplatser ägs och drivs av bolag (helt eller delvis statliga, helt eller delvis privata). Mindre flygplatser ägs och drivs av staten. Flygplatser ägs och drivs av privata intressen. Ägande och drift av flygplatserna skiljs åt och de olika delarna kan sedan i olika kombinationer ägas och drivas av staten och/eller övriga aktörer Alla ovanstående varianter finns i olika länder och skulle man skapa ett helt nytt system skulle ingen modell vara på förhand given. 6.3En vidareutveckling av den svenska modellen Nedan redovisas ett antal tänkbara alternativ för att utveckla den svenska modellen för statens ansvar för flygplatsinfrastrukturen. I avsnitt 9 redovisas mina överväganden och resonemang kring de olika alternativen. I samtliga fall förutsätts att staten genom ett ersättningssystem stödjer de flygplatser som inte ägs av staten och som uppvisar ett negativt resultat. Detta alternativ innebär ett fortsatt sammanhållet statligt system av de flygplatser som ligger inom och affärs- verket ombildas till aktiebolag. Inom ramen för denna modell kan man diskutera två alternativ för hur ägandet av bolaget bör se ut. Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen Av staten helägt bolag ombildas från affärsverk till ett av staten helägt aktiebolag. Associationsformen aktiebolag förekommer över hela världen. Den vilar på principen att ägarnas ansvar är begränsat till det kapital man tillskjutit bolaget. Bolag regleras privaträttsligt. Ett aktiebolag styrs alltså av ett regelverk som är etablerat och väl känt såväl nationellt som internationellt. Det tydliga regelverket leder till en effektiv och enkel styrning av verksamheten. Om inte annat anges av ägaren är det övergripande målet för verksamheten att få så hög avkastning som möjligt på insatt kapital. Den tydliga målsättningen för en effektivare verksamhet. I tabell 6.1 nedan jämförs affärsverk och aktiebolag. I tabell 6.2 anges några av de mer övergripande frågor som bör beaktas vid en bolagisering. Tabell 6.1 Sammanfattning av hur frågor hanteras i aktiebolag respektive affärsverk Enkelt, etablerat och allmänt I ett internationellt perspektiv en udda form att driva verksamhet i. Inbjudan till bolagsstämma. Information och ställningstagande i Genom att utse styrelse och genom att man där utser generaldirektör, ställningstagande i särpropositioner, regleringsbrev samt mål- och resultatdialog. Bindande generella regler i Görs på egen hand i bolaget. Drivs av bolaget. Genom sedvanligt köp. Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen Tabell 6.2 Frågor att beakta vid en bolagisering Möjligheten att försäkra sig mot bland annat följder av terrorism. Eventuell skärpning av krav på särredovisning, vilket kan minska möjligheterna att korssubven- tionera Möjligheten och önskvärdheten att tillämpa de transportpolitiska målen Möjligheten att följa upp målen och få tillgång till bland annat statistik (jämför SJ) Affärsverksformen finns endast i ett fåtal länder; i finns 4 affärsverk nämligen, , , och affärsverket . Detta gör affärsverksformen till en udda företeelse, vilket kan vara ett problem för verksamheterna vid externa kontakter. Vidare bedrivs inget utvecklingsarbete kring myndighetsformen på samma sätt som för andra delar av den statliga förvaltningen. Statsmakterna har lagt fast ett antal kriterier som bör vara uppfyllda för att en statlig verksamhet ska anses vara lämplig att bolagisera2: Det första kriteriet är att verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om det finns leverantörsalternativ inom eller utom landet och om köparen fritt kan välja leverantör och det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder. Det andra kriteriet är att verksamheten som är föremål för bolagisering är av betydande omfattning. En bolagisering ställer typiskt sett större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter för att bolaget ska kunna vara framgångsrikt. Statsmakterna har gjort bedömningen att verk- samheten måste vara av en omfattning som motsvarar en marknadsandel för den bolagiserade enheten på åtminstone . Det tredje kriteriet är att verksamheten bör ha uppnått en affärsmässig mognad. För att detta kriterium ska kunna anses vara uppfyllt bör verksamheten kännetecknas av en välgrundad och tydlig affärsidé. Det bör finnas uppsatta mål för verksamheten och en strategi vars inre logik är sådan att målet kan förväntas nås. Ledningen för enheten bör ha god finansiell-, 1Affärsverket SJ är de delar som återstår när resten av affärsverket bolagiserades. Här ligger bland annat visst rullande material och ansvar för leasingåtaganden. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93: F, U 10 respektive F, U 20, rskr 1992/93: 189. Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen strategisk- och riskhanteringskompetens. Vidare bör verksam- hetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen. Det fjärde kriteriet är att verksamheten bör ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst. Det femte kriteriet är att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. För att detta kriterium ska vara uppfyllt bör verksamheten i huvudsak styras utifrån företags- ekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m. bör vara underordnade krav. För en verksamhet som uppfyller alla dessa fem kriterier är förut- sättningarna för en bolagisering mycket goda. Jag återkommer i avsnitt 9.5.1 med mina överväganden kring i detta avseende. Ert bolag som ägs gemensamt av staten och privata intressenter Ett bolagiserat kan också ägas gemensamt av staten och privata intressenter. Flygtrafikledningen bör i så fall läggas i ett självständigt bolag. I ett helägt bolag kan staten på egen hand fastställa eventuella mål för bolaget utöver de finansiella. I ett delägt bolag måste staten däremot samordna sig med övriga ägare om vilka mål som ska gälla för verksamheten och hur den ska styras. Styrelsens samman- sättning blir vid ett delägande en gemensam fråga för ägarna. Genom att få in privata aktörer skärps förmodligen kostnads- effektiviteten eftersom dessa är vana att arbeta med utgångspunkt från att det överordnade målet med verksamheten är att vinst- maximera. Extern kompetens tillförs också vid ett breddat ägande. Ett bolag som ägs till av staten kommer aldrig att tillåtas gå i konkurs eller bli utsatt för uppköp. Vid ett blandat eller helt privat ägande blir drivkrafterna att effektivisera verksamheten förmodligen högre till följd av ovanstående risker för den egna verksamheten. Statens ansvar för den svenska flygplatsinfrastrukturen Vid en utförsäljning av delar av ett statligt bolag tillförs medel till statskassan som den framtida årliga avkastningen från bolaget minskar.