sou · GWB359 · 2008-06-05 00:00:00 — I detta sammanhang kan tilläggas att kommunerna alltjämt står för merparten av det offentliga idrottsstödet även om statens bidrag ökat väsentligt (se mer nedan). Slutligen återstår idrottsrörelsens intäkter från marknadssektorn – resursströmmar som visserligen är betydande och på snabb tillväxt men alltjämt begränsade i jämförelse med övriga samhällssektorers. måste man komma ihåg att detta är bedömningar på aggregerad nivå. För enskilda sammanslutningar kan situationen naturligtvis te sig helt annorlunda. En allsvensk fotbollsklubb med inkomster från sponsringskontrakt, spelarförsäljning och publik- intäkter kan inte jämföras med en mindre judoklubb vars enda inkomster består av medlemsavgifter, lokalt aktivitetsstöd och för- säljning av skraplotter. Idrottsrörelsens olika föreningar och för- bund lever i skilda världar. De har olika förutsättningar och olika existensvillkor – och de står i skilda beroendeförhållanden till staten, marknaden och det civila samhället. 5.3Det statliga idrottsstödets finansiering och utveckling Det offentliga stödet till idrottsrörelsen har – generellt sett – baserats på två övergripande principer. Den första principen är en relativt tydlig ansvarfördelning i bidragsgivningen mellan nationell, regional och lokal nivå. Det statliga stödet har således främst varit inriktat på de nationella förbunden medan landstingen gett bidrag till och kommunerna ansvarat för offentligt stöd till det lokala föreningslivet. Det stora undantaget utgör det s.k. LOK-stödet som är ett statligt stöd riktat direkt till de lokala idrottsföreningarnas barn- och ungdomsverk- samhet. Den andra principen är att statens stöd baserats på skattemedel. Kännetecknande är således att statsbidraget till idrottsrörelsen utgjort en särskild utgiftspost i statsbudgeten – och detta till skill- nad från bland annat och där motsvarande bidrag Den statliga politikens omfattning och finansiering baserats på statliga intäkter från de nationellt reglerade spelmarknaderna.TPF16FPT Båda dessa generella principer har i stor utsträckning frångåtts . Som visats i kapitel 2, har idrottsrörelsens traditio- nella anslag över statsbudgeten kompletterats med nya bidrag från AB Svenska Spels överskott. Detta har i sin tur medfört kraftigt ökade statliga åtaganden riktade direkt till idrotts- rörelsens föreningar på lokal nivå. 5.3.1Statsanslag och bidrag via spelmarknaden – stödformer med skilda logiker Att staten kopplat delar av idrottsstödet till spel- marknaden har inte enbart inneburit en väsentlig förstärkning av statens totala idrottsstöd – det har även infört nya beroendeförhål- landen och maktdimensioner i idrottsrörelsens förhållande till både staten och marknadssektorn. Förklaringen är att statsanslag och s.k. spelpengar är offentliga finansieringsmodeller med skilda poli- tiska logiker. Innan vi övergår till att närmare studera omfattningen och utvecklingen av dagens statliga idrottsstöd finns det därför skäl att mer principiellt diskutera de två bidragsformernas kännetecken och idrottspolitiska konsekvenser. Statsanslag är den traditionella formen av statligt stöd till idrotts- rörelsen. Det är en stödform som instiftades och som därefter utgjort ett fundament i statens idrottspolitiska åtagande. Grundläggande kännetecken för statsanslag är att det finansieras via statens samlade intäkter (i huvudsak skatter) och att stödet fastställs inom ramen för den årliga budgetprocessen. Av detta följer åtminstone tre idrottspolitiska konsekvenser. Först och främst är statsanslaget inordnat i en process där såväl stödets 16TP PT För den statliga idrottspolitikens finansiering via spelintäkter i och , se , Spillet om spillemidlene i (red) Per Mangset & , Idrett og politikk – kampsport eller lagspill (Fagbokforlaget 2002), (red), Kropp, kultur og tippekamp. Statens idrettskontor, STUI og Idrettsavdelningen –1996 (1996), , Dansk idrætspolitik – mellem frivillighed og statslig styring (Köpen- hamn 2006). För en skandinavisk jämförelse, se , A Mutual Dependency – The Nordic Sport and the State i Meinander & Mangan (red), The Nordic World. Sport in Society (1998). Den statliga politikens omfattning och finansiering omfattning som inriktning kontinuerligt prövas mot andra åtagan- den på statsbudgeten. Beslut om höjda eller sänkta bidragsnivåer fattas ytterst av utifrån bedömningar av idrottsrörelsens ekonomiska situation i förhållande till andra offentliga ändamål och statens finansiella handlingsutrymme. En andra konsekvens är att statsanslaget utdelas inom ramen för finanspolitikens utgiftstak. Utgiftstaket i statsbudget infördes och innebär ett åtagande från regeringens sida att hålla statens totala utgifter inom av i förväg fastställda ramar. Utgiftstaket fastställs i regel i förväg och medför vissa begränsningar för att () kraftigt öka enskilda utgiftsposter utan att sänka andra anslag eftersom det finns en total kostnadsnivå i statsbudgeten som inte får överskri- das. Därtill är det en princip som skapar viss förutsägbarhet efter- som ramarna statsbudgetar fastställs i förväg. Ett uttryck för detta är att regeringens budgetpropositioner inklu- derar beräkningar av olika anslags förväntade utveckling under de två närmast följande budgetåren.TPF17FPT En tredje och mer allmän konsekvens är att idrottsrörelsens statsanslag tenderar att bli konjunkturberoende. I likhet med andra offentliga utgiftsområden är statens förutsättningar att stödja idrottsrörelsen intimt kopplat till det statsfinansiella läget och de offentliga intäkternas storlek. Detta konjunkturberoende blev inte minst tydligt då en djup lågkonjunktur snabbt fick återverkningar i form av frysta – och realt sänkta – idrottsanslagTPF18FPT Ett alternativ till traditionella statsanslag är att koppla idrottsrörel- sens offentliga finansiering till statens intäkter från spelmarknaden. Detta är en finansieringsmodell som tillämpats i ökande omfattning i svensk idrottspolitik . tilldelas idrottsrörelsen statligt stöd via AB i tre former. Det första är ett generellt spelbidrag som delats ut . Beloppet har ökat succes- sivt och uppgår till . Känne- tecknande är vidare att RF självständigt beslutar över bidragets 17TP PT Se t.ex. prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 17, s. 126. 18TP PT SOU 1998:76, Idrott och motion för livet, s. 116. Den statliga politikens omfattning och finansiering disposition och att RF valt att kanalisera merparten vidare i form av organisationsstöd till specialidrottsförbunden. Den andra kategorin utgör det särskilda vinstdelningssystem som beslutades av 1996.TPF19FPT Detta stöd var ursprungligen knutet till vinstöverskottet från en specifik spelform i AB Svenska Spels sortiment, s.k. värdeautomater. baseras bidraget istället på en andel av AB Svenska Spels totala överskott. Vinstdel- ningssystemet är öronmärkt till föreningslivets barn- och ung- domsverksamhet och har följande utformning: först reserveras ett grundbelopp på av AB Svenska Spels totala överskott. Dessa medel tillförs oavkortat statskassan. Vinst därutöver delas lika mellan föreningslivet och staten. Av förenings- livets andel får idrottsrörelsen medan resterande belopp tillfaller övriga ungdomsorganisationer och utdelas via . Idrottsrörelsens andel utnyttjas huvudsakligen för att finansiera det statliga lokala aktivitetsstödet. Det tredje bidraget består av ytterligare medel vilka hämtas från statens andel av vinstdelningssystemet. Detta bidrag har i huvudsak reserverats för olika former av utvecklingsprojekt. Av betydelse är framförallt den s.k. handslagssatsning som tillförde idrottsrörelsen –2007 samt det s.k. Idrotts- lyftet som med början 2007 tillför idrottsrörelsen . För staten kan det finnas flera och delvis skilda motiv till att komplettera eller ersätta traditionellt statsanslag till idrottsrörelsen med intäkter från marknaden.TPF20FPT Ett första skäl kan, som tidigare påpekats, vara svårigheten att öka stödet på annat sätt. Att idrotts- rörelsen får betydande belopp via AB är ett resultat av 1990-talets lågkonjunktur och en politisk strävan att finna nya finansieringslösningar i när höjningar av det tradi- anslaget inte ansågs möjligt. En andra argumentationslinje kan vara att idrott som samhällsfenomen har rätt till intäkter från spelmarknaden eftersom idrottsevenemang ofta är föremål för olika former av tips och vadhållningsspel. Detta argument var tongivande vid tillkomsten av det generella spelbidrag som RF erhållit . Det är även ett perspektiv som varit vanligt förekommande i våra nordiska grannländer. Slutligen återstår argument vilka handlar om att skapa spelpolitisk legitimitet. 19TP PT Prop. 1995/1996:169, Sammanslagning av och AB Tipstjänst m.m. 20TP PT För en diskussion, se . , Idrottsrörelsen och spelpengarna – högvinst eller nitlott? i Svensk idrottsforskning nr 3 (2005). Den statliga politikens omfattning och finansiering Eftersom hasardspel utgör ett kontroversiellt politikområde med risk för negativa effekter i form av spelmissbruk och social misär kan stödet för en statligt reglerad spelverksamhet stärkas om över- skottet tillfaller aktiviteter som uppskattas av allmänheten. Detta argument är särskilt tydligt i ett historiskt perspektiv. Nästa alla spelformer som är tillåtna i (lotterier, totalisatorspel, tips och värdeautomater) har en gång legaliserats med hänvisning till att vinstöverskottet skulle öronmärkas för specifika allmännyt- tiga ändamål.TPF21FPT De logiker som kännetecknar statliga bidrag via spelmarknaden skiljer sig i stor utsträckning från traditionella anslag. Huvudskälet är att finansieringslösningar där specifika organisationer eller verk- samheter garanteras medel från statens spelintäkter tenderar att distanseras från den övriga statsbudgeten och de principer som styr dess utformning. Här utgör det s.k. vinstdelningssystemet det mest tydliga exemplet. Att idrottsrörelsen är garanterad en viss andel av AB Svenska Spels vinstöverskott innebär de facto att detta stöd inte prövas mot andra statliga utgifter. Inte heller påverkas bidraget av finanspolitikens utgiftstak. Beloppets storlek avgörs dessutom inte av utan fastställs när AB redovisar sitt vinstresultat. En direkt följd av att vinstdelningssystemet baseras på ett prin- cipbeslut av är att bidragshanteringen i prakti- ken avförts från dagordning. Som exempel kan nämnas att budgetpropositionen endast kortfattat meddelade vil- ket belopp idrottsrörelsen erhöll det föregående året och att kom- mande års vinstöverskott från AB skulle fastställas på bolagets förestående bolagsstämma.TPF22FPT Fåordigheten i budgetpropo- sitionen må vara en följd av att bidraget till sin konstruktion inte föranleder ett beslut från sida – men det medför sam- tidigt att det största enskilda statliga bidraget till idrottsrörelsen (blev idrottsrörelsens andel ) är den statliga stödform som får minst uppmärksamhet när behandlar statens idrottsstöd. För de övriga två bidragen från AB är situationen något annorlunda. I likhet med vinstdelningssystemet ingår dessa inte i statsbudgeten. Däremot finns det inga principbeslut som 21TP PT För lotterier, se Orsi Husz, Drömmars värde: varuhus och lotteri i svensk konsumtionskultur 1897–1939 (2004). Tipsets tillkomst behandlas i . , Idrottens väg till folkhemmet. Studier i statlig idrottspolitik 1913–1970 (2004), kapitel 4. 22TP PT Prop. 2006/2007:1, Utgiftsområde 17, s. 138–139. Den statliga politikens omfattning och finansiering fastslår vare sig bidragens utformning eller storlek. Istället tillämpas metoden att regeringen i budgetpropositionen föreslår bidragens storlek och att därefter ger sitt godkännande till regeringen att på AB Svenska Spels kommande bolagsstämma verka för att beslut ska tas.TPF23FPT Att bidrag via spelmarknaden utdelas vid sidan av den övriga statsbudgeten innebär att dessa bidrag är mindre konjunkturbero- ende än traditionella statsanslag. Att det största spelbidraget – vinstdelningssystemet – därtill har karaktären av en rättighet medför dessutom att frivilligt avsagt sig ett visst mått av inflytande över det statliga idrottsstödets omfattning. Samman- taget kan således bidrag via spelmarknaden i allmänhet – och det s.k. vinstdelningssystemet i synnerhet – betraktas som finansie- ringslösningar vilka stärkt idrottsrörelsens autonomi i förhållande till den politiska makten och den statsfinansiella situationen. Denna autonomi är dock på intet sätt absolut – och detta av fram- förallt två skäl. För det första kan aldrig frånsäga sig den yttersta bestämmanderätten i frågor kopplade till statens idrotts- stöd. Även om den faktiska omfattningen på idrottsrörelsens andel av vinstdelningssystemet inte fastställs av , återstår alltid möjligheten för den lagstiftande församlingen att justera – eller helt avskaffa rådande bidragsprinciper. I denna mening kan idrottsrörelsens statliga stöd aldrig betraktas som en oinskränkt rättighet.TPF24FPT För det andra uppvägs idrottsrörelsens ökade autonomi i förhållande till staten av ett nytt och motsvarande beroende av spelmarknadens utveckling. Även statligt stöd över spelmarknaden innebär således ett risktagande. Om statens intäkter från spelmark- naden ökar kan det generera betydande bidragshöjningar vilka svårligen kunnat realiseras inom ramen för finanspolitikens utgiftstak. Minskar däremot statens intäkter får detta emellertid lika omedelbara effekter i form av sänkta eller helt uteblivna bidrag. Statligt stöd via spelmarknaden kan således stärka idrottsrörelsens autonomi i förhållande till staten och den statsfinansiella situatio- nen – men det sker till priset av ett spelberoende.TPF25FPT 23TP PT Ibid. 24TP PT Ett tydligt exempel på detta är att 1939 frångick ett tidigare beslut om att hela AB Tipstjänsts överskott skulle tillfalla idrottsrörelsen. Se (2004), kapitel 4. 25TP PT Jfr (2005). Den statliga politikens omfattning och finansiering 5.3.2Det statliga idrottsstödets utveckling I tabell 5.3 redovisas det statliga idrottsstödets utveckling –2007. Tabell 5.3 Det statliga idrottsstödets utveckling –2008 (MSEK) Anslag Stöd till idrotten Som tabellen visar, har det totala statliga idrottsstödet ökat från till –2008. Detta motsvarar en ökning på . Vidare framkommer att ökningen uteslutande består av ökade bidrag via AB medan anslaget över statsbudgeten tvärtom sänkts med . Detta har medfört en väsentlig tyngdförskjutning i statens finansiering av sitt offentliga idrottsstöd. 1997 utgjorde idrotts- rörelsen bidrag från spelmarknaden blott av statens samlade idrottsstöd – dominerar bidraget från AB med . 5.4Fördelningen av statens idrottsstöd över statsbudgeten I detta avsnitt redogörs för det statliga stöd som utgår över stats- budgeten under ramanslag 30:1 Stöd till idrotten. Merparten av detta bidrag utgör olika former av organisationsstöd till RF och dess medlemsförbund samt SOK. Därefter – avsnitt 5.5 och 5.6 – Den statliga politikens omfattning och finansiering analyseras de bidrag som på motsvarande sätt finansieras via statens intäkter från spelmarknaden. Det bör dock understrykas att gränserna mellan statens olika finansieringskällor inte alltid är entydiga. Ett exempel utgör statens stöd till . Även om förbunden främst finansieras genom anslag över stats- budgeten, erhåller de även kompletterande stöd via AB . Sådana överlappningar kommer att framgå av redogörelsen. 5.4.1Statligt stöd till RF:s verksamhet och administration För RF som central paraplyorganisation för den organiserade idrottsrörelsen utgör statens stöd den oavkortat största intäkts- källan. mottog förbundet anslag på nära . Därutöver erhöll förbundet i form av andra bidrag och uppdragsersättningar samt miljoner som ersättning för hyra och utförda tjänster.TPF26FPT Förbundets verksamhet är således nästan helt – till – finan- sierat via offentliga medel. Merparten av förbundets intäkter, , förs vidare i form av bidrag och uppdragsersättningar. RF:s omkostnader för sin egen kansliorganisation (löner, arvoden, lokalkostnader och dylikt) uppgick till 59,6 miljoner kronor.TPF27FPT 5.4.2RF:s bidrag till specialidrottsförbunden En betydande del av statens idrottsstöd kanaliseras via RF till specialidrottsförbunden. Dessa bidrag kommer från framförallt tre källor. Merparten hämtas ur det ordinarie statsbidraget. fastställdes och redovisades denna del dessutom som en sär- skild anslagspost i regeringens regleringsbrev. Därefter ingår SF- bidraget i den nya och mer övergripande anslagsposten för verk- samhet av gemensam natur inom idrottsrörelsen. Förutom stats- bidraget tillförs specialidrottsförbunden merparten av det särskilda och av godkända bidraget på 60 miljoner som utbetalas från AB samt bidrag från RF:s ränteintäkter. 26TP PT RF:s årsredovisning , s. 35. 27TP PT Uppgift från RF. Den statliga politikens omfattning och finansiering RF:s totala s.k. basbidrag till specialidrottsförbunden har ökat från 2000 till 2007, en ökning på (se diagram 5.1). SF-bidraget utgör inte specialidrottsförbundens enda statliga intäktskälla. Exempel på andra bidrag är administrativt stöd för att hantera olika utvecklingsprojekt samt internationella stimulans- bidrag. Genom satsningen Idrottslyftet 2007 har specialidrotts- förbunden dessutom tillförts ytterligare bidrag på drygt 109 miljo- ner kronor för förbunds- och verksamhetsutveckling. Diagram 5.1 RF:s basbidrag till specialidrottsförbunden Källa: RF:s verksamhetsberättelser med årsredovisningar 2000–2006 samt uppgifter från RF. SF-stödet fördelas av Riksidrottsstyrelsen efter förslag från en sär- skild beredningsgrupp. Bidragsfördelningen baseras på bedöm- ningar av specialidrottsförbundens utveckling med utgångspunkt i antalet LOK-aktiviteter, utbildningsinsatser, före- ningar och aktiva medlemmar. Av betydelse är även specialför- bundens årsberättelser samt återkommande dialoger mellan RF och varje enskilt specialidrottsförbund. Specialidrottsförbundens beroende av statsbidrag är inbördes mycket olika – och likaså storleken på deras tilldelade bidrag. erhöll Korpen – det största enskilda SF-bidraget på . Det lägsta beloppet, , till- delades . Den statliga politikens omfattning och finansiering Ett intressant mått på specialidrottsförbundens beroende av offentligt stöd är statsbidragets relativa andel av deras samlade intäkter. Detta mått, den s.k. självfinansieringsgraden, sammanställs av RF och presenteras i förbundets verksamhetsberättelse. Den stora variationen är slående (se tabell 5.5). För vissa SF utgör statsbidraget en mycket ringa del. Som exempel kan nämnas (med i bidrag) och (6,) som uppvisade en självfinansieringsgrad 2006 på . För andra SF utgör statsbidraget den absolut största inkomstkällan. Lägst självfinansieringsgrad, , uppvisade (). Tabell 5.5 Specialidrottsförbundens självfinansieringsgrad (2006) SF med hög självfinansieringsgrad SF med låg självfinansieringsgrad Källa: RF:s verksamhetsberättelse med årsredovisning 2006, s. 66. 5.4.3RF:s bidrag till distriktsförbunden RF utdelar även ett organisationsstöd till sina distriktsförbund (DF). Bidragets nuvarande fördelningsprinciper fastställdes av Riksidrottsstyrelsen 1989 och innebär att distriktsförbunden till- delas dels ett förvaltningsbidrag baserat på antalet lokala idrotts- föreningar i distrikten, dels ett verksamhetsbidrag med utgångs- punkt i antalet utförda LOK-stödsaktiviteter.TPF28FPT Som framgår av diagram 5.2, har DF-bidraget ökat –2007 (motsvarande en ökning på ). Dessutom kan tilläggas att minskningen med 2005 kompenserades retroaktivt , 28TP PT Uppgifter från RF. Den statliga politikens omfattning och finansiering med följden att DF-bidraget i praktiken legat på . Diagram 5.2 RF:s bidrag till distriktsförbunden Källa: RF:s verksamhetsberättelse med årsredovisningar 2000–2006 samt uppgifter från RF. 5.4.4Statligt stöd till elitidrott Det statliga stödet till idrottsrörelsen är inte systematiskt uppdelat eller organiserat mellan bredd- respektive elitinriktade idrotts- aktiviteter. Det är således svårt att bedöma i vilken omfattning det totala idrottsstödet fördelas mellan dessa två verksamheter. Problematiken behandlas i kapitel 9. Det finns dock två poster i statens regleringsbrev som är explicit inriktade på elitidrottsverk- samhet. Det rör sig om stöd till olympisk/paralympisk verksamhet och stöd till specialidrott inom gymnasieskolan. Statligt stöd till olympisk verksamhet Att följa utvecklingen av det statliga stödet till () utifrån regeringens regleringsbrev är förknippat med vissa svårigheter. Bidragande är att hanteringen av SOK:s stöd reformerats . får SOK ett samlat statsbidrag på . tillämpades principen att SOK tilldelades olika bidrag för administration, deltagande i och talang- utveckling. SOK har frihet att självständigt fördela bidraget Den statliga politikens omfattning och finansiering SOU 2008:59 mellan dessa områden. SOK:s samlade bidrag är preciserat i regeringens regleringsbrev men utbetalas via RF. Det administrativa stödet beslutades av RF som en del av statsanslaget.TPF29FPT Bidraget till förberedelser och deltagande i har fram till förändringen 2007 preciserats av regeringen i reglerings- brevet efter dialog med SOK, men utbetalats via RF. tillämpades principen att bidrag beviljades som spelen hölls. Därefter började bidraget att beräknas för längre tidsperioder och fördelas jämnt mellan åren. Motivet är dels att SOK:s kostna- der i ökande grad uppträder åren före ett , dels att undvika ryckighet i statsanslaget mellan olika år. SOK:s medel för talangutveckling av elitidrottare ingår i en större satsning som påbörjades genom en överenskommelse mellan SOK, näringslivet och regeringen. Stödet låg inledningsvis på , utökades senare till och uppgick till . avsattes med- len i regleringsbrevet till regeringens förfogande så att regeringen fattade beslut om stödet först efter en särskild redovisning av näringslivets bidrag. Medlen överfördes därefter till SOK via RF. I tabell 5.7 redovisas det statliga stödets utveckling enligt uppgifter från SOK. Statens stöd till 2000–2007 Källa: SOK. 29TP PT beslutade regeringen om administrationsbidragets storlek. Den statliga politikens omfattning och finansiering Statligt stöd till paralympisk verksamhet har regeringen även beviljat statligt stöd till () för deltagande i Para- lympics (se tabell 5.8). Detta bidrag har kompletterats med särskild talangsatsning inom handikappidrotten. I likhet med statsbidraget till SOK tillämpas principen att SHIF får ett samlat bidrag och därmed har frihet att själv fördela medlen mellan Paralympics och talangutveckling. Dock erhåller SHIF sitt administrationsbidrag separat från RF. Tabell 5.8 Statligt stöd till Paralympics och talangsatsning inom svensk handikappidrott –2007 (MSEK) Källa: SHIF. Statligt stöd till specialidrott inom gymnasieskolan En särskild post inom statens idrottsanslag utgör även bidrag till specialidrott inom gymnasieskolan. Bidraget syftar till att skapa möj- ligheter för elitsatsande ungdomar att kombinera sin idrottsutöv- ning med studier vid riksrekryterande idrottsgymnasier (s.k. riks- idrottsgymnasier). Benämningen riksidrottsgymnasier avser dels att det är ett gymnasium med riksintag, dels att eleverna är på en nationellt hög idrottslig nivå med mål att bli elitidrottare. Systemet är utformat så att studenterna läser ett nationellt gymnasieprogram men utnyttjar studiemomentet individuellt tillval för den egna specialidrotten. /06–2007/08 läste drygt 1300 elever vid något av landets 60 riksidrottsgymnasier. Det statliga stödet till verksamheten är riktat till de kommuner som ansvarar för utbild- ningen. Bidraget prövas och fördelas av RF i enlighet med förord- ning (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet. Den statliga politikens omfattning och finansiering uppgick till , vilket är en ökning sedan millennieskiftet.TPF30FPT 5.4.5Övrigt idrottsstöd över statsbudgeten Statens idrottsstöd över statsbudgeten finansierar även insatser mot dopning. utgör detta område en egen post i regleringsbrevet.