sou · GWB323 · 2008-04-03 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda statens ansvar för att bistå svenskar vid kris- och katastrofsituationer utomlands. Med stöd av detta bemyndigande förordnades landshövdingen att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades f.d. riksdagsledamoten , riksdagsleda- moten , f.d. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , f.d. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten samt uppdrags- utbildaren vid Svenska Röda Korset . Som experter att biträda kommittén förordnades vice verkställande direktören , advokaten och kanslirådet . Till sekreterare förordnades hovrättsrådet . Kommittén har antagit namnet om statens ansvar vid katastrofer utomlands. Härmed överlämnas kommitténs betänkande Konsulär katastrofinsats (SOU 2008:23). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är härigenom avslutat. Kommitténs uppdrag m.m........................................... Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands ..... Gällande ordning för svenskar i utlandet ............................... Samarbetet inom EU .................................................... Sårbarhets- och säkerhetsutredningen.................................... När har staten ansvar att genomföra en 3.2Situationerna: typ av händelse och andra liknande Konsekvenser eller följder ....................................................... Dödsfall och skador ...................................................... Antalet drabbade svenskar............................................ 3.3.3 De drabbades möjligheter är begränsade..................... 3.3.4 Det andra landets resurser räcker inte till.................... Oförskyllt eller oväntat ................................................ 3.5.2 Praktiska och logistiska förutsättningar...................... Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof? Vilka åtgärder kan ingå i en katastrofinsats? Evakuering och transporter.......................................... Särskilt om sjukvård...................................................... Särskilt om smitta ......................................................... Vilka skall omfattas? Vart bör en evakuering ske? Vad bör omfattas av en evakuering? Fördelning av kostnader .............................................. Gällande ordning vid konsulärt ekonomiskt bistånd............. Kostnaderna vid tidigare katastrofer....................................... Inresa och visering ..................................................... Arbetet inom EU ..................................................................... Konsekvenser av förslagen........................................... Utformning av regelsystemet ..................................... Kommittédirektiv (Dir. 2007:45) .............................. Förhållanden i andra länder....................................... Kommittén har efter de senaste årens händelser, såsom flod- vågskatastrofen 2004 och Libanonkrisen , fått i uppdrag att utreda omfattningen av statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkringsbolag och researrangörer. En första förut- sättning enligt våra direktiv är att händelsen kräver insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet. Det handlar således om statens ansvar att agera vid extraordinära situationer. Direktiven är inriktade på frågan om statens ansvar att genomföra en evakuering men eftersom även andra behov kan bli aktuella för drabbade personer har vi valt att använda uttrycket katastrofinsats i stället för evakuering. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands Det finns omkring en halv miljon utlandssvenskar i världen, dvs. svenskar som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder. Till detta kommer att befinner sig i genomsnitt mer än 200 000 svenskar på resa utomlands. Många svenskar reser som turister till länder med mindre utvecklad infrastruktur än i och där det finns risker för t.ex. naturkatastrofer. Vidare reser många svenskar med ursprung i andra länder på besök till sina ursprungsländer eller flyttar tillbaka dit. De slutsatser som kan dras är alltså att allt fler svenskar befinner sig utomlands och att antalet kan antas öka . Frågan är vad det offentliga har för ansvar att bistå svenskarna i kris- och katastrofsituationer. Utgångspunkten är att den enskilde har ett eget ansvar vid vistelse utomlands och att staten enligt gällande konsulärt regelverk kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller bistånd i form av lån. Även skall huvudprincipen vara att den enskilde som reser, arbetar eller bosätter sig utomlands gör detta på eget ansvar och att staten kan gripa in och ge stöd endast i vissa sär- skilda fall. Den enskildes ansvar innebär t.ex. att ha ett försäkrings- skydd som täcker rimliga skadehändelser. Erfarenheterna från flod- vågskatastrofen och Libanonkrisen visar emellertid att det inte är helt enkelt att slå fast gränserna mellan det privata och det offentliga åtagandet. För övriga aktörer gäller att researrangörerna har ett ansvar enligt lagen (1992:1672) om paketresor och resegarantilagen (1972:204). Många reser dock numera utan att anlita researrangör. Försäkringsbolagen kan också vara viktiga aktörer i den mån de som drabbas har en reseförsäkring. Reseförsäkringar är vanligt förekom- mande i eftersom reseskydd normalt ingår i hem- försäkringen som av befolkningen har. Rese- skyddet täcker vanligen bl.a. kostnader med anledning av akut sjukdom eller olycka och hemtransport av skadad eller avliden. Försäkringsbolagen har egna internationella larmcentraler som bl.a. tar emot anmälningar och arrangerar sjuktransporter hem. Enligt gällande konsulärt regelverk skall det allmänna genom utlandsmyndigheterna bistå nödställda svenskar i utlandet i första hand genom hjälp till självhjälp men även genom ekonomiskt bistånd i form av lån enligt lagen (2003:491) om konsulärt eko- nomiskt bistånd. Statens ansvar i detta sammanhang är således att vara en sista utväg för hjälp, så att t.ex. hemresan blir av. I avsaknad av andra regler är de nuvarande konsulära reglerna formellt tillämpliga även vid en katastrof som omfattar många människor och där värdlandets resurser sätts på svåra prov. Det visade sig dock under flodvågskatastrofen och Libanonkrisen att det konsulära regelverket inte är anpassat för situationer när många människor behöver hjälp och konkurrens råder om resurserna. Vi kan konstatera att antalet svenskar utomlands är högt vid varje given tidpunkt och att detta faktum påverkar de förväntningar som ställs på staten från allmänheten. Under flodvågskatastrofen antog många av de drabbade svenskarna att svenska staten skulle komma till snabb undsättning och besvikelsen var stor när för- väntningarna inte infriades till alla delar. kan förväntningarna från allmänhet och media emellanåt komma att bli större än vad som är realistiskt för staten att uppfylla. Det är därför viktigt att slå fast att statens ansvar i form av katastrofinsats aktualiseras först vid mycket speciella situationer och att statens insatser är ett komplement till de resurser som finns att tillgå i det andra landet, genom den enskildes försäkringsbolag och genom reseföretagen. Statens ansvar för katastrofinsatser kan jämföras med principerna för den nationella räddningstjänsten som innebär att stat och kommuner skall hålla en organisation som kan ingripa när den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. På samma sätt bör staten ha ett ansvar för att ha en organisation och beredskap för att gripa in och stötta svenskar vid kriser och katastrofer utomlands, dvs. vid extraordinära situationer. En sådan beredskap är också under uppbyggnad sedan flodvågskatastrofen och innebär bl.a. att numera har en helt annan organisa- tion och beredskap med t.ex. en snabbinsatsstyrka för krissitua- tioner. Vidare kan utlandsmyndigheten i det aktuella landet stöttas av stödstyrkan som är ett samarbetsprojekt mellan ningsverk, och samt Svenska Röda Korset, och . Statens ansvar för katastrofinsatser är således i huvudsak ett ansvar för att ha en organisation och hålla beredskap för att som en kompletterande aktör stötta svenskar i utlandet. Större delen av de kostnader som detta är förenat med kommer av naturliga skäl att hamna hos staten men det hindrar inte att den enskilde tar ett visst ekonomiskt ansvar för direkta insatser riktade mot honom eller henne. När har staten ansvar för en katastrofinsats? Bedömningen bör utgå från att en katastrofinsats är humanitär och att staten behöver vidta åtgärder för att enskildas liv skall skyddas och lidande minskas. De händelser som kan aktualisera en kata- strofinsats kan vara naturkatastrofer, terrorism, tekniska olyckor, smitta och krigstillstånd men det är inte möjligt att förutsäga alla de situationer som kan bli aktuella . Bl.a. kan klimat- förändringarna ge upphov till händelser som vi inte har för- mågan att förutse. Varje enskild händelse är också unik och har skilda konsekvenser varför det inte är möjligt att fatta beslut enbart utifrån händelsens karaktär. Karaktären av händelsen kan dock ge indikation om att beredskapen inför en eventuell insats måste höjas. Bedömningen bör i stället främst vara inriktad på följderna av händelsen, följder som naturligtvis påverkar varandra. Har människor dödats eller skadats eller finns det risk för detta? Hur många svenskar är berörda? Vilka behov har svenskarna? Krävs t.ex. evakuering, sjukvård eller inkvartering? Finns det andra svenska resurser via reseföretag, för- säkringsbolag, svenska arbetsgivare m.fl. som kan möta dessa behov? Räcker resurserna i det drabbade landet? Andra omständigheter att beakta är om situationen var oförutsedd och att den enskilde oförskyllt hamnat i denna. Vidare måste det beaktas om en katastrofinsats är praktisk möjlig att genomföra, bl.a. med hänsyn till säkerhetsläget. Det krävs slutligen en sammanvägd bedömning av samtliga kända omständigheter och avgörande är om behoven av skydd, evakuering och andra åtgärder kan tillgodoses på annat sätt, dvs. om övriga resurser räcker för att stödja de drabbade. För att bedöma resursbehovet krävs det goda kontakter bl.a. med värd- landet, resebranschen och med försäkringsbranschens larm- centraler. Underlaget kommer förmodligen ändå att vara rätt osäkert. Som en vägledande princip inför beslutet bör därför gälla att om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. En förutsättning är dock att insatsen går att genomföra med hänsyn till säkerheten. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrof- insats? Vilka åtgärder kan ingå i en katastrofinsats? Erfarenheterna av flodvågskatastrofen och Libanonkrisen visar att evakuering av skadade och oskadade från katastrofområdet liksom att föra hem avlidna är prioriterade åtgärder. I kunde de flesta resa hem genom reseföretagens försorg men statens insats var ett nödvändigt komplement och i fråga om transport av de avlidna hade försäkringsbolagen en viktig roll. Under Libanonkrisen var den statliga evakueringen helt avgörande för att svenskarna skulle kunna lämna området då säkerhetsläget inte möjliggjorde vanliga civila transporter. Omfattningen av en statlig evakuering kan alltså variera men det är också viktigt att staten agerar för att skapa en stor transportkapacitet som sedan kan modifieras beroende på händelseutvecklingen och de behov som finns, t.ex. av transport av skadade människor. Flodvågskatastrofen visar också vilka viktiga roller som reseföretagen och försäkringsbolagen har för tran- sporterna och att det krävs ett strukturerat samarbete mellan staten och dessa branscher. Även andra åtgärder kan komma att krävas, såsom sjukvård, mat och inkvartering, men det är svårt att i förväg ange vilka åtgärder som kan behövas. Styrande för att bestämma omfattningen av åtgärderna är vilka behov av praktiska åtgärder och hjälp som uppstår för drabbade människor vid den specifika katastrofen. Ett visst mått av improvisation är därför ofrånkomligt. Vid flodvågs- katastrofen var t.ex. behovet av avancerad sjukvård helt annat än under Libanonkrisen och det fanns även helt andra basala behov, som av exempelvis kläder. Det är också av stor vikt att den faktiska behovsbedömningen görs av personer som arbetar med dessa frågor . Omfattningen av insatsen hänger också samman med hur behoven kan mötas. Det är fullt tänkbart att värdland, reseföretag, försäkringsbolag och frivilligorganisationer kan möta de behov som de drabbade inte kan hantera själva och att fokus för svenska staten i stället blir att organisera resor ut från katastrof- området i den mån detta inte kan lösas på annat sätt. En katastrof kan också ha sin upprinnelse i en smittaT ,T t.ex. i form av en pandemi eller som beror på ett terrordåd. Om begränsade resurser kombineras med att svenskar av smittoskäl inte kan evakueras, står vi inför ett av de värsta tänkbara scenarierna. Vårt förslag omfattar även sådana händelser men hanteringen av en situation med smittade svenskar utomlands är en svår och kompli- cerad fråga som kräver särskilda insikter och expertis. Beredskapen och planeringen inför sådana händelser bör få ytterligare sakkunnig belysning i annan ordning. Vilka skall omfattas? Svenska medborgare bosatta i skall omfattas, liksom flyktingar och statslösa bosatta i , vilket motsvarar huvud- grupperna enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Även annan utlänning än flykting eller statslös, som är bosatt i bör omfattas. Det skulle vara märkligt om personer som faktiskt är bosatta i skulle nekas hjälp när de i alla fall skall återvända Det kan t.ex. gälla personer med permanent uppe- hållstillstånd i eller andra nordiska medborgare. De slutsatser vi drar vad gäller förekomsten av dubbelt medborgarskap eller omständigheten att någon flyttat respektive flyttat tillbaka utomlands är att detta inte bör ha någon särskild betydelse för vilka som kan omfattas av en katastrofinsats. Det avgörande är i stället att ansvaret avser extrema situationer där kaos och panik råder och att staten griper in i undantagssituationer av humanitära skäl. Att i det läget neka hjälp till personer med anknytning till är inte rimligt. Därför bör även svenska medborgare som är bosatta utomlands omfattas av en katastrofinsats, liksom även svenska medborgares utländska familjemedlemmar, dvs. maka eller make, alternativt partner eller sammanboende, och barn . Vart bör en evakuering ske? Det kan diskuteras om en evakuering i första hand skall ske till eller om den kan ske till en säker plats inom det drabbade landet, alternativt i angränsande land. När det gäller evakuering av skadade är det av medicinska skäl svårt att tänka sig att de skulle kunna evakueras endast till första bästa säkra närområde och det strider också mot den humanitära princip som är vår utgångspunkt. Även oskadade människor kommer att befinna sig i ett mycket utsatt läge och att lämna dessa människor i främmande område kan etiskt sett inte heller vara försvarbart. Slutmålet för en evakuering bör därför vara när så är möjligt. Vid vissa situationer, som t.ex. vid smitta, kan andra överväganden krävas. Vad bör omfattas av en evakuering? Ansvaret för egendom ligger på den enskilde och får lösas genom privata försäkringar. Vid en katastrofinsats kan endast personliga ägodelar som ryms i ett ordinärt handbagage på flyg tas med. Även om evakueringen sker på annat sätt än via flyg bör motsvarande regel gälla. Vi anser inte att någon form av anmälningsförfarande vid utlands- resa bör införas. Dessa uppgifter skulle troligen vara ofullständiga och skulle sannolikt inte vara mer tillförlitliga än de som rese- företagen och anhöriga hemma i kan bidra med vid en katastrof. En anmälan kan även skapa förväntningar om hjälp från staten, förväntningar som inte alltid kommer att kunna realiseras. Det är i stället viktigt att det i förväg finns en ordning för hantering av information när en katastrof har inträffat. En skiljelinje kan dras mellan ansvaret för att insatser sker och det ekonomiska ansvaret. Det innebär att vid omfattande kriser eller katastrofer tar staten ansvaret för insatserna och även för huvud- delen av kostnaderna medan den enskilde har ansvar för en del av de kostnader som är direkt hänförliga till honom eller henne. Vi anser att det är viktigt med en ersättningsskyldighet för den enskilde för att betona det personliga ansvaret och vikten av rese- försäkringar. Möjligheterna att försäkra sig är goda och försäk- ringsbranschen har redovisat en välvillig inställning när det gäller tolkning av försäkringsvillkoren. Med ett annat synsätt på den enskildes ansvar ökar också risken för att statens ansvar övergår från ett ansvar vid extraordinära situationer till ett ansvar även vid mer normala händelser. Det är främst de praktiska invändningarna om att det kan medföra en resurskrävande administration som talar mot en ersättningsskyldighet. Dessa problem skall dock inte över- drivas. Staten kan visserligen inte som tredje part kräva ersättning av bolagen utan kraven måste riktas mot de enskilda personerna men genom ersättningsskyldigheten skapas förutsättningar för att aktualisera reseförsäkringarna. Därvid kan staten i sina krav upplysa om detta varefter den enskilde som är försäkrad kan involvera sitt försäkringsbolag och ge bolaget fullmakt att företräda honom eller henne vid regleringen. På så sätt kan både viss administration och uppslitande kontakter mellan staten och den enskilde delvis und- vikas. Vad gäller de som är oförsäkrade måste krav riktas även mot dessa personer. Om en konsulär katastrofinsats omfattat någon som är är även vårdnadshavaren skyldig att betala ersättning. De kostnader som kan bli föremål för ersättningsskyldighet är transportkostnader, inklusive transport av avliden, och sjuk- vårdskostnader som direkt kommer någon till godo. Det kan dock vara svårt att i efterhand fastställa transportkostnaden för var och en som evakuerats och beloppet får därför motsvara den billigaste resan vid normal hemresa från det aktuella landet till . Ersättningen för sjukvårdskostnad och kostnad för transport av avliden bör i första hand kunna avse de faktiska kostnaderna men om dessa inte är möjliga att fastställa bör även dessa ersättnings- krav kunna schabloniseras. Ersättning för transport av avliden betalas av den avlidna personens dödsbo. Det bör understrykas att dessa kostnader slutligen bör kunna bäras av de drabbades för- säkringar. En jämkningsregel bör aktualiseras vid särskilt ömmande fall. För att en ordning med ersättningsskyldighet skall fungera är det angeläget att det finns ett väl fungerande samarbete mellan det allmänna och försäkringsbolagen såväl innan en katastrof inträffar som efteråt. Försäkringarna avser individer och inte grupper av resande svenskar varför försäkringsbolagen på ett tidigt stadium vid en katastrof måste ha diskussioner med staten om t.ex. transport av skadade och avlidna samt behöver veta vilka av deras försäkrings- tagare som berörs. Även om bolagen kan ha svårt att agera opera- tivt vid krigstillstånd som vid Libanonkrisen hindrar inte det att bolagens resurser och kontakter ändå skulle kunna utnyttjas, förut- satt att det finns ett genomtänkt samarbete i förväg. Vad gäller reseföretagens roll i denna del har de redan ett ansvar enligt reglerna i lagen om paketresor och resegarantilagen. Dessa regler gäller oförändrade. En katastrofinsats med evakuering enligt vårt förslag kan aktuali- sera bestämmelserna om inresa och visering i utlänningslagen (2005:716) om evakueringen omfattar svenska medborgares utländska familjemedlemmar. Under Libanonkrisen krävdes vise- ringar men underlaget därifrån är bristfälligt då vi t.ex. inte säkert vet hur många viseringar som utfärdades. Vid våra kontakter med personer som var på plats i och med företrädare för Migra- tionsverket har det inte framkommit några önskemål om för- ändringar i regelverket. Däremot fanns en del praktiska problem som bl.a. berodde på att det inte finns någon svensk utlandsmyndighet i . Det behövs också riktlinjer för den praktiska hanteringen av viseringar och identitetskontroller i evakueringssituationer. Vår slutsats är dock att regelverket i utlänningslagen fungerade under Libanonkrisen och att det inte finns skäl för oss att föreslå ändringar. Ekonomiska konsekvenser av förslagen Någon säker beräkning av kostnaderna för framtida katastrofinsatser är inte möjlig att göra. Det är i varje fall rimligt att anta att mot- svarande kostnader som vid flodvågskatastrofen och Libanonkrisen om 157 respektive kan uppstå vid kommande insatser. måste en reservation göras för att kostnaderna kan bli betydligt högre. En situation med smitta kan t.ex. kräva betydligt mer omfattande insatser med hänsyn till risken för smitt- spridning. Det har också betydelse vilka belopp som staten kan komma att få åter med stöd av den enskildes ersättningsskyldighet men även dessa belopp är vanskliga att uppskatta. Sammantaget kan den totala kostnaden för en katastrofinsats uppgå till åtminstone . För finansieringen kommer det att krävas ett regeringsbeslut att anslag 5:4 får över- skridas. De administrativa kostnaderna för att kräva ersättning av de enskilda kommer främst att bestå av personalkostnader. Kostnaden är svår att beräkna då det bl.a. beror på vilken roll försäkrings- bolagen kommer att ha vid regleringen. Frågan om ersättningsskyldighet måste regleras i lag. Det är i och för sig möjligt genom att införa en särskild bestämmelse om detta i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. När det gäller frågan om det krävs lagstiftning i övrigt menar vi att statens agerande vid en kris bör vara lagbundet och att beslutsordningen så långt som möjligt bör vara fastlagd i förväg. Vi anser vidare att befintliga konsulära författningar inte är tillräckliga varför ordningen med katastrofinsatser bör regleras särskilt i lag som en speciell form av Statens insatser i dessa situationer benämns konsu- lär katastrofinsats för att skilja insatserna från annat konsulärt stöd. Beslut om konsulär katastrofinsats bör fattas av regeringen eftersom frågan är av stor principiell vikt och kräver ett politiskt ställningstagande. Ett beslut om katastrofinsats kommer också att kräva ett parallellt regeringsbeslut om att bevilja medel för insatsen. Det är dock viktigt att understryka att det sedan bör vara Utrikes- departementet som beslutar om hur resurserna bör användas. Vid svåra avvägningar som gäller komplicerade prioriteringar som ytterst är politiska eller frågor som får stora internationella konse- kvenser, är det dock möjligt att även frågor om verkställighet slutligen måste avgöras av regeringen. Following such events as the 2004 disaster and the 2006 crisis, the committee has been given the task of investigating the degree of state responsibility in relation to individuals, insurance companies and agencies. According to our directive, the first requirement for state involvement is an event of such magnitude that it calls for a contribution in excess of normal consular aid. What we are concerned with, therefore, is the states responsibility to act in extraordinary circumstances. The directive focuses on the question of state responsibility for arranging an evacuation. However, because the persons affected may have other requirements, we have chosen to use the expression disaster aid instead of evacuation. Responsibility in crises and disaster situations abroad At present there are around half a million expatriate Swedes, i.e. Swedes who live and work temporarily, or sometimes more permanently in other countries. To these must be added each month an average of more than 200,000 people travelling abroad. Many visit, as tourists, countries with a less developed infrastructure than , and where there are risks of natural disasters. In addition, many Swedish citizens originating from other countries may be visiting those countries or have moved back there.