sou · GVB311 · 2008-01-01 00:00:00 — Förutom att kortfattat söka be- skriva hur kommunernas situation generellt ser ut skall de minsta kommunernas förutsättningar beskrivas särskilt. Denna dis- kussion förs bland annat mot bakgrund av den rapport som Kommuner och Landsting och tagit fram i ämnet.F1F Även andra underlag ligger till grund för beskriv- ningen. I avsnittet belyses även frågan om behoven av och möjlig- heterna med en differentierad uppgiftsfördelning mellan kommu- nerna. Vidare diskuteras frågor om för- och nackdelar med samver- kan mellan kommuner som ett sätt lösa problem för mindre kom- muner. Avslutningsvis under detta avsnitt skall också frågan om behovet av framtida kommunsammanslagningar beskrivas och pro- blematiseras. Därefter skall relationen mellan kommunsektorn och staten i stort diskuteras, dock med särskilt fokus på primärkommunerna. Såväl grunderna för dagens relation som idéer om åtgärder som skulle kunna leda till en mer välfungerande relation pre- senteras. Olika former för statens styrning av kommunerna liksom frågor om uppföljning och utvärdering är centrala i rapporten. Fi- nansieringsprincipen och rättighetslagstiftning tas också kortfattat upp. Vidare behandlas relationen inom den kommunala sektorn, det vill säga mellan primärkommuner och landsting. I detta sam- manhang skall också frågan om eventuella framtida förändringar av uppgiftsfördelningen inom sektorn på några områden behandlas. Avslutningsvis förs en diskussion om vilka vägval som kan göras inför det fortsatta utredningsarbetet. 1 , B. och , L. (skriftserie 2006) Färre kommuner? – Om små kommuners problem och utmaningar. 2 Så ser kommunerna ut I detta avsnitt beskrivs kortfattat dagens kommunstruktur, kom- munernas uppgifter samt det mönster av samverkan som finns kommuner emellan. finns det 290 kommuner. Skillnaderna mellan kommunerna är stor i många avseenden. Den minsta, har 2 600 invånare och den största har 760 000. Ungefär hälften av kommunerna har färre än 15 000 invå- nare. som är landets till ytan minsta kommun är och som är störst har en yta . Skillnaderna i skatteintäkter är också stora. I som har högst skattekraft uppgick skattekraften till av medel- skattekraften , det motsvarade en beskattningsbar inkomst på per invånare. Den lägsta skattekraften hade , av medelskattekraften vilket motsvarar per invånare. Den beslutande församlingen i en kommun är kommunfullmäk- tige vars ledamöter väljs i de allmänna valen. Fullmäktige bestäm- mer själv hur många ledamöter som ska finnas men i kommunalla- gen finns lägsta antal angivet i förhållande till olika kommunstorle- kar. Minsta antal är 31 för kommuner med 12 000 eller färre röstbe- rättigade. I skall det vara minst 101 ledamöter. beslutar kommunerna i stort själva om nämndorganisationen under fullmäktigeförsamlingen. Enligt kom- munallagen skall det dock finnas en kommunstyrelse, en valnämnd, en överförmyndarnämnd (eller en särskild överförmyndare), en krisledningsnämnd och förtroendevalda revisorer. Ledamöterna i kommunstyrelsen och nämnderna utses genom indirekta val av kommunfullmäktige. Nämnder som finns i många kommuner är Så ser kommunerna ut skolstyrelse eller utbildningsnämnd, socialnämnd, kulturnämnd, miljö- och hälsovårdsnämnd och en . Vanligt är också särskilda äldre- eller vård- och omsorgsnämnder. Ansvaret för övergripande samhällsplaneringsfrågor ligger ofta på kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen har ansvar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och har en tung roll när det gäller de övergripande ekonomiska frågorna. Men kommunstyrelsen är inte överordnad de andra nämnderna. Under varje nämnd finns det vanligtvis en egen förvaltning med mycket varierat antal anställda. I en kommun med drygt 2 000 anställda kan barn- och ungdomsförvaltningen (förskole- och skolverksamhet) ha över 1 000 anställda och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen ha runt tio anställda. I tolv kommuner finns det också geografiskt indelade nämnder, stadsdels- eller kommundelsnämnder. I alla tre storstäderna finns det heltäckande stadsdelsnämnder. Ledamöterna i dessa är också indirekt valda. 42 000 kommunala politiker delar på drygt 66 000 uppdrag. An- talet uppdrag tenderar att minska och inför valet kan minst 1 500 uppdrag komma att försvinna. I de minsta kommunerna finns det strax under eller en bit över 100 förtroendevalda. I en kommun med omkring 35 000 invånare är ett vanligt antal förtroendevalda cirka 200. Den alldeles övervä- gande delen av de förtroendevalda är fritidspolitiker. Arvoden för politiker utgör endast runt en procent av de kommunala utgifterna. Under innevarande mandatperiod har knappt hundra kommuner borgerlig majoritet och drygt hundra har socialistisk. I ett tjugotal kommuner finns det en oklar majoritet med i vågmäs- tarroll. I de resterande sextio kommunerna är det också en oklar majoritet. Kommunerna är tillsammans mycket stora arbetsgivare och sys- selsätter av samtliga förvärvsarbetande i riket. I 279 av landets kommuner är kommunen själv den största arbetsgi- varen. var antalet anställningar (månadsavlö- nade) 648 000 vilket utgjorde en viss minskning jämfört med året innan.F1F Av de anställda med månadslön var tillsvidareanställda och den genomsnittliga sysselsättningsgraden var . Det fanns 120 000 timavlönade av vilka flertalet hade en låg sysselsättningsgrad. 1 Kommuner och Landsting (2005) personal 2004. Siffrorna inkluderar inte anställda i kommunala företag. Så ser kommunerna ut Antalet anställda per invånare skiljer sig mycket åt mellan olika kommuner. Genomsnittet för samtliga kommuner inklusive kom- munalförbund är drygt 67 årsarbetare per 1 000 invånare. Minsta antal är 34 per 1 000 och högsta är 109 årsarbetare per 1 000 invå- nare. Förklaringar till den stora skillnaden står att finna både i strukturella faktorer (kommunstorlek, åldersstruktur hos befolk- ningen etcetera), i skilda politiska ambitioner och i olika hög ef- fektivitet. I med sina dryga 75 000 invånare finns det ungefär 5 500 anställda, i med drygt 26 000 invånare finns det drygt 2 600 och kommun med 5 700 invånare har drygt 600 anställda. Tre fjärdedelar av all personal finns inom förskolan, skolan och vård- och omsorgsverksamheten. Förskolepersonal Övrig personal inom Teknik Personal inom Fritid/Kultur Källa: Kommuner och Landsting, personal 2004 Så ser kommunerna ut Medelåldern bland de kommunanställda är hög. Inom den närmaste tioårsperioden uppnår pensionsålder. Köns- fördelningen för de anställda i kommunerna är mycket sned och dessutom återfinns kvinnor i vissa yrkesgrupper och män i helt andra. -10000 -5000 0 5000 10000 15000 20000 Källa: Kommuner och Landsting, personal 2004 I de kommunala bolagen fanns drygt 44 000 anställda. Nästan hälften av dessa arbetar i företag verksamma inom fastig- hetsbranschen eller med el-, värme och vattenförsörjning. Det stora flertalet kommunala verksamheter är åligganden enligt lag och olika speciallagar styr verksamheternas innehåll. Följande verksamheter är obligatoriska vård och omsorg av äldre och funktionshindrade, barnomsorg och förskoleverksamhet, Så ser kommunerna ut stadsplanering och byggande, hälso- och miljöskyddsverksamhet, renhållning och avfallshantering, vatten och avloppshantering, Enligt bestämmelser i kommunallagen får kommuner också ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har an- knytning till kommunens område eller deras medlemmar. Det finns variationer mellan kommunerna när det gäller frivilliga upp- gifter men i stort sett har alla kommuner följande verksamheter: kulturverksamhet (där dock förekomsten av ett bibliotek i varje kommun är reglerat i lag), energiförsörjning (vilket numera vissa har, andra inte), sysselsättning och näringslivsfrämjande verksamhet. Kommunernas intäkter var år . Intäk- terna består till största delen av de egna skatteintäkterna, 69 pro- cent. Avgifterna svarar för och därutöver finns en del andra intäkter. Sammantaget utgör den egna finansieringen 86 pro- cent av verksamheternas kostnader. De resterande utgörs av statsbidrag. Kommunernas samlade kostnader för verksamheterna uppgick till 398 miljarder kronor.F2F Den övervägande delen av utgif- terna utgörs av personalkostnader, dessa uppgår till nästan 60 pro- cent. Fördelningen av kostnaderna mellan de olika verksamheterna är till äldreomsorgen, till omsorgerna om står för och försörjningsstödet för (affärsverksamhet och övrigt står för de resterande av kostnaderna). Kommunernas resurser har alltmer kommit att koncentreras till skola vård och omsorg. ökade kostnaderna för sådan verksamhet som är reglerad i lag från 2 Inkluderar inte de kommunala företagen. Så ser kommunerna ut Tydligast var denna ökning under slutet av 1990- talet. Detta innebär att resurserna alltmer har kommit att koncen- trerats till verksamheter som tillhandahåller individuella tjänster och som riktar sig mot särskilda grupper såsom elever eller vårdta- gare. Resurserna till verksamheter som inte har så specifika mål- grupper, såsom infrastruktur eller verksamhet inom kultur och fri- tidsområdena har utvecklats mer blygsamt. Verksamheternas skilda karaktärer men också den statliga styr- ningen med sina sektorspecifika drag har lett fram till att kommu- nerna själva har en tydlig sektoruppdelning av sin verksamhet. Ett antal kommuner har , för att komma åt skenande budgetunderskott men också för att motverka den egna sektorise- ringens negativa effekter, prövat ny organisation. Facknämnder läggs ned och ansvaret läggs samlat på kommunstyrelsen som på detta sätt förutsätts kunna ta ett bättre helhetsgrepp. En kommun får efter beslut av kommunfullmäktige lämna över skötseln av sina angelägenheter till ett bolag eller annan form av företag. Det gäller sådana uppgifter för vilka handhavandet inte är reglerat. Uppgifterna kan inte, med något enstaka undantag, inne- fatta myndighetsutövning. fanns det 1 400 kommunägda företag med en sammantagen omsättning på 133 miljarder kronor.F3F Det är 278 kommuner som har minst ett helägt företag. Jämfört med kommunerna själva gör bolagen bättre resultat och deras till- gångar är betydligt större än kommunernas. Att tillgångarna är större beror på att det handlar om stora materiella anläggningstill- gångar. De mest omfattande verksamheterna är fastighets- och ut- hyrningsverksamhet, el- värme- och vattenförsörjning samt, på tredje plats, kommunikation och transport. De kommunala bostadsbolagen utgör en dominerande del i gruppen fastighets- och uthyrningsverksamhet. Bostadsbolag finns i alla kommuner förutom i knappt tio. De kommunala hamnarna är ett fem- tiotal och är, med undantag för en privatägd, alla de större ham- narna som finns i landet. 3 Källa SCB, . Så ser kommunerna ut Inom den kommunala sektorn finns starka sammanslutningar som bedriver intressebevakning bland annat utifrån ett självstyrelseper- spektiv. Alla bygger på frivilligt medlemskap och kan inte träffa för sina medlemmar bindande överenskommelser med till exempel staten. Ett undantag är de organisationer som företräder medlem- marna i arbetsgivarfrågor, dessa träffar bindande överenskommel- ser med sina fackliga motparter. och samverkar under namnet Kommuner och Landsting, SKL, och har en gemensam kansliorganisation. kommer även de politiska organisationerna att slås sam- man. Medlemskap är öppet för kommuner, landsting och regioner. Den nya organisationen är, liksom de bägge hittillsvarande förbun- den, en civilrättslig sammanslutning och medlemskapet är frivilligt. Medlemmar är alla 290 kommuner, de 18 landstingen och och . Förbundets övergripande uppgifter blir att bedriva intressebevakning för medlemmarnas räk- ning, att vara arbetsgivarorganisation, att erbjuda service och stöd för verksamhetsutveckling samt att vara en arena för dialog mellan medlemmarna och med omvärlden. Förbundet kan inte träffa bin- dande avtal å sina medlemmars vägnar annat än när det gäller kol- lektivavtal med arbetstagarorganisationer som har medlemmar an- ställda i kommuner, landsting eller regioner. SMÅKOM är ett nätverk för de mindre kommunerna. Det be- står av ungefär 100 kommuner med runt 11 000 eller färre invånare. Uppgiften är att hävda medlemmarnas intressen framför allt mot , regeringen och de centrala myndigheterna men också i relation till de största kommunerna. Det finns två arbetsgivarorganisationer för kommunala bolag, kommunalförbund och andra organisationer som bedriver kom- munal verksamhet eller verksamheter med nära anknytning till kommuner. Det ena är Pacta som står nära Kommuner och Landsting och som tecknar kollektivavtal som knyter an till de avtal som gäller för den kommunala verksamheten i förvaltnings- form. Här finns drygt 250 medlemmar till exempel kommunalför- bund för räddningstjänst och för gymnasieskola samt kommunal- tekniska bolag. Så ser kommunerna ut Den andra arbetsgivarorganisationen, KFS, är inriktad på de kommunala företagen och har cirka 550 medlemmar. Energiföreta- gen utgör den största medlemsgruppen. Vid sidan av Kommuner och Landsting finns några or- ganisationer som på branschbasis intressebevakar samt ger service till olika typer av kommunala bolag, såsom trafikbolagen, bostads- bolagen och hamnarna. 2.4.1Reglering av samverkan mellan kommuner har lagstiftningen ändrats på flera områden för att underlätta och främja samverkan kommuner emellan samt mellan kommuner och landsting. Det finns flera möjliga samverkansfor- mer. är en egen juridisk person och utgör en egen myndighet. Bestämmelserna finns i kommunallagen. Det bildas av två eller flera kommuner/landsting. Sådan samverkan kan användas för praktiskt taget vilken uppgift som helst. Förbundet övertar alla befogenheter och skyldigheter för den verksamhet det ska bedriva från medlemskommunerna. Medlemmarnas inflytande garanteras genom att var och en ska vara representerad i det be- slutande organet, förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen. Invånarna kan anföra besvär på samma sätt som över en kommuns motsvarande beslut. En uppgift för ett kommunalförbund behöver numera inte vara gemensam för alla medlemmarna, en kommun kan överlåta uppgifter som en annan inte överlåter. Det finns två olika former för gemensam nämnd. Den ena for- men regleras i kommunallagen och den andra i en särskild lag. En gemensam nämnd av det först nämnda slaget kan sköta uppgifter som är gemensamma för de samverkande kommunerna. Den får (med enstaka undantag) fullgöra samtliga kommunala uppgifter, inklusive myndighetsutövning, utom inom vård- och omsorgsom- rådet. En gemensam nämnd inrättas i någon av de samverkande kommunerna och ingår i denna kommuns organisation. Nämndens befogenheter skall anges i en överenskommelse mellan kommu- nerna där bland annat finansieringen skall framgå. Nämnden måste ha samma ansvarsområde för de samverkande kommunerna. Detta innebär att kommunernas egna nämndorganisationer måste vara Så ser kommunerna ut uppbyggda efter liknande principer för att denna form ska kunna användas. inom vård- och omsorgsområdet regleras i en särskild lag.F4F Den ger möjlighet för ett landsting och en eller flera kommuner inom att samverka. Kravet på att samverkan ska gälla samma uppgifter finns inte här. Istället får samverkan avse vissa angivna områden som landstingen och kommunerna var för sig har ansvar för. Vilka landstinguppgifter som får skötas av en gemensam nämnd liksom vilka kommunala uppgifter som kan ingå anges särskilt. I övrigt gäller de bestämmelser som finns i kommu- nallagen för gemensam nämnd. För bägge slagen av gemensam nämnd gäller att de kan delegera till en anställd i någon av kommunerna/att besluta på nämndens vägnar. En gemensam nämnd innebär inte att en ny juri- disk person har tillskapats, vilket utgör en väsentlig skillnad i för- hållande till vad som gäller för kommunalförbund. Ledamöter och ersättare i en gemensam nämnd väljs från och av de samverkande kommunerna/. Kommuner kan också samverka genom företag.F5F Den vanligaste formen är aktiebolag. Bestämmelser finns i kommunallagen. För att man till bolaget ska kunna överlämna myndighetsutövning krävs särskilt lagstöd.F6F Kommunerna ska i bolagsordning se till att ägar- kommunerna får rätt att yttra sig över större principiella beslut (de flesta kommunala bolag ägs dock av endast en kommun). Leda- möterna i ett bolags styrelse ska agera utifrån bolagets bästa, vilket innebär en relativt självständig ställning i förhållande till ägarna. Samverkan kan vidare ske genom avtal mellan två eller flera kommuner. För denna form finns inga särskilda regler. En kom- mun kan inte teckna ett avtal om att ta över uppgifter från en an- nan kommun utan det måste finnas ett ömsesidigt kommunalt in- tresse av samarbetet. Möjligheterna att sluta samverkansavtal är störst inom de frivilliga verksamheterna, eftersom det bland annat, finns begränsningar i rätten att överlåta myndighetsutövning. En kommun kan inte sälja tjänster till en annan kommun, det medger inte den kommunala kompetensen. Här finns dock en inte alldeles tydlig gränsdragning i förhållande till en situation när tjänsteköp kan anses vara tillåtet, nämligen när det kan anses utgöra en naturlig del av ett samverkansavtal som gynnar båda parter. 4Lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård och omsorgsområdet. 5KL 3 kap. 16 §. 6I lag (1978:24) om parkeringsövervakning finns sådant stöd. Så ser kommunerna ut I ett antal av speciallagarna finns lagstöd för samverkan och i några fall en direkt bestämmelse som anbefaller samverkan. Det finns till exempel lagstöd för att komma överens med en annan kommun om att denna ska ordna särskoleverksamhet för de egna eleverna. Även socialtjänstlagen öppnar möjlighet för en kommun att sluta avtal med en annan om att utföra vissa uppgifter. I lagen om skydd mot olyckor finns en skyldighet för kommuner att ta tillvara möjligheterna att utnyttja varandras resurser. En kommun kan träffa avtal med en annan om att vissa eller alla uppgifter inom räddningstjänsten ska fullgöras av en annan kommun. ger möjlighet för en kommun att träffa avtal med en annan kom- mun om att denna ska sköta tillsynsuppgifter. Här finns också vissa möjligheter för en kommun att delegera beslutanderätt till anställd i annan kommun. Genom lagen om finansiell samordning på rehabiliteringsområ- detF7F kan ett samordningsförbund bildas mellan en eller flera kom- muner, , och länsarbetsnämnden. Alla fyra aktörerna måste ingå i ett samordningsförbund som skall ha en politiskt tillsatt styrelse. Den finansiella samordningen inne- bär att parterna disponerar och beslutar om en gemensam budget. Skälet till bestämmelserna är det splittrade ansvaret för reha- bilitering och målgruppen för verksamheten är de medborgare som har ett behov av samordnade insatser från flera av de offentliga ak- törerna för sin rehabilitering och återgång till arbetsmarknaden. 2.4.2Förekomst av samverkan mellan kommuner Samverkan kommuner emellan är mycket vanlig och före- kommer i alla de ovan beskrivna formerna samt mellan praktiskt taget alla kommuner, såväl stora som små. Samverkan kommuner emellan är en gammal företeelse. I den utredning som föregick den så kallade storkommunreformen 1952 fanns den stora förekomsten av interkommunal samverkan med som ett av argumenten för re- formen. Även Indelningssakunniga redovisar i sitt betänkande 1961 förekomsten av samarbete.F8F Där konstaterades också att behovet av samverkan ytterligare skulle komma att öka. Någon heltäckande bild av samverkan primärkommuner emellan eller mellan primärkommuner och landsting finns inte. 7Lag (2003:1210) om finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. 8SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. Så ser kommunerna ut och har genomfört några kartläggningar redovisade i rapporter och har också byggt upp en statistikdatabas.F9F Dessa ger bra översiktliga bilder men ingen exakt lägesredovisning. Bland annat beror detta på att mönstret för sam- verkan kontinuerligt ändras. Det är således inte möjligt att ge ens en övergripande bild av all samverkan. När det gäller de mest for- maliserade formerna för samverkan, kommunalförbund och ge- mensamma nämnder finns uppgifter genom Statistiska centralby- rån, SCB. Det finns 34 och 14 för utbildningsfrågor. För teknik av olika slag såsom avfallshantering, vattenverk och avloppsverk finns åtta förbund. Ett par av dessa, i , har ett stort antal medlemskommu- ner. Ett par inköpshantering finns också. Det finns åtta kommunalförbund inom vårdområdet, för vård och boende, färdtjänst och hjälpmedel. Det finns tre ge- mensamma nämnder för räddningstjänst, åtta för olika utbildnings- verksamheter, tre för teknik och fyra för bygg- och miljöfrågor. Ofta är ekonomiska svårigheter en stark drivkraft bakom att kommuner börjar samverka. Samverkan bedöms kunna möjliggöra stordriftsfördelar. När det gäller de kostnadsmässigt tunga verk- samheterna såsom skola, barnomsorg och många delar av vård- och omsorgsverksamheten är det dock svårt att finna former som kan ge just stordriftfördelar. Verksamheterna är till sin natur sådana att de måste bedrivas på den plats eller i den kommundel där brukarna bor. Att trygga personal- och kompetensförsörjningen är en annan drivkraft. Det kan ske genom att man delar på specialisttjänster inom sådana områden där man inte själv har tillräckligt med upp- gifter för att kunna ordna en heltidsbefattning. Modernisering av administrationen genom nya IT-lösningar är också en drivkraft. Investeringskostnaderna både i form av pengar och nedlagt arbete är här höga varför samverkan lönar sig åtmin- stone i ett upphandlingsskede. Regional utveckling är ett viktigt område för samverkan . Denna samverkan har inte som målsättning att sänka kost- nader eller direkt utveckla egna verksamheter utan syftar till att bidra till ekonomisk tillväxt i regionen vilket indirekt förväntas komma kommunen och dess invånare tillgodo. 9 och (2002) Interkommunal samverkan och (2003) Kommun- och landstingssamarbete. Så ser kommunerna ut Kommuner och Landsting genomförde en fördjupad studie kring samverkan.F10F Till grund för studien ligger bland annat mer ingående kontakter med några små kommuners kommunstyrelseordförande och kommunchef. Rapporten bekräf- tar bilden av att mer formell samverkan är mindre förekommande när det gäller välfärdstjänster. När det gäller förskola, grundskola och det allra mesta av vård- och omsorgsverksamheten har dessa så pass lokal karaktär att man inte bedömer att det finns några vinster, skalfördelar, att göra genom samverkan. Vissa former av korttids- vård liksom befattning som medicinskt ansvarig sjuksköterska () är exempel på vård- och omsorgsuppgifter där samverkan förekommer. Inte heller individ- och familjeomsorgen i stort läm- par sig för samverkan, men även inom detta område finns undantag i form av till exempel familjerättsverksamhet. De ovan nämnda om- rådena omfattar av en genomsnittlig kommuns budget. Gymnasieskolan, vuxenutbildningen och svenska för in- vandrare är områden där samverkan däremot är frekvent, dessa omfattar av en kommuns budget. Områden där det finns tydliga skalfördelar av samverkan är miljöverksamhet, till- syn, plan- och byggområdet samt teknik. Inom dessa förekommer också mycket samverkan och ett motiv är att det då finns möjlighet att rekrytera personal med behövlig kompetens och att det går att skapa de specialistfunktioner som blir allt mer nöd- vändiga. Man bedömer inte att samverkan inom något område leder till att ekonomiska resurser kan frigöras för att föras över till annan verksamhet. De överskott som eventuellt uppstår behöver återföras till verksamheten för att höja kompetensen. I rapporten finns en diskussion kring vilka förutsättningar som måste vara för handen för att samverkan ska kunna växa fram och bli stabil. Man konstaterar att tillit är en grundläggande förutsätt- ning och att det kan ta att bygga upp sådan. Tilliten uppstår ofta genom att mycket lösa nätverkskonstellationer skapas, oftast för erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad.