sou · GVB323 · 2008-01-01 00:00:00 — Definitionen av penningtvätt är vidare genom att det grundas på en vidare krets av förbrott, från att huvudsakligen handla om tvätt av från narkotikabrott. Man har i arbetet med direktivet betonat att de förebyggande åtgärderna skall täcka inte bara av brott, utan även insamling av medel som kan användas för terrorismändamål. En viktig förändring utgörs således av att direktivet nu omfattar även åtgärder mot finansiering av terrorism. Detta förhållande avspeglas i direktivets På samma sätt som tidigare direktiv bygger det tredje pen- ningtvättsdirektivet på hörnstenarna identitetskontroll, gransk- nings- och rapporteringskyldighet som åligger vissa verksamhets- utövare, främst inom den finansiella sektorn. När det gäller skyl- digheten att identifiera kunden, kundkontrollen, har kravet funnits tidigare medan sätten hur detta skall göras inte varit föremål för reglering på internationell nivå. Artikel 1 innehåller en definition av begreppet finansiering av terrorism, vilken hänvisar till rådets ram- beslut /475/RIF av om bekämpande av terro- rism. Med finansiering av terrorism avses tillhandahållande av medel, oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt, i uppsåt att dessa skall användas eller med vetskap om att dessa helt eller delvis kommer att användas för att genomföra något av de brott som anges i nämnda rambeslut. De fall där lagliga tillgångar överförs för terrorismfinansiering omfattas därmed. Artikel 2 anger vilka verk- samhetsutövare som omfattas av bestämmelserna. Vissa luckor har fyllts ut direktiv, bl.a. tillhandahållare av tjänster till truster och bolag. Definitioner, återfinns i artikel 3. Nya definitio- ner har tillkommit beträffande s.k. verklig förmånstagare, person i politiskt utsatt ställning, affärsförbindelse och brevlådebank. Beträffande dessa definitioner har kommissionen möjlighet att, med stöd av artikel 40, anta tillämpningsbestämmelser i form av förtydligande av de tekniska aspekterna. Detta har skett i viss utsträckning. Genom artikel 4 åläggs medlemsstaterna en skyldighet att utvidga bestämmelserna till att omfatta även andra yrken och kate- gorier av verksamhetsutövare, om sannolikheten är särskilt stor för penningtvätt eller finansiering av terrorism för dessa. Artikel 5 innebär att strängare regler än de som direktivet stadgar får införas eller behållas inom det område som direktivet omfattar. I artikel 6 - 10, under , anges de åtgärder som verksamhetsutövaren måste vidta för att säkerställa att de har kän- nedom om sina kunder och förstår vilken verksamhet dessa ägnar sig åt. Bestämmelserna skiljer sig från de tidigare genom att mer detaljerat ange vilka förfaranden som erfordras. En grundläggande utgångspunkt är att omfattningen av dessa kontroller skall bygga på en riskbaserad analys. Artikel 6 anger ett uttryckligt förbud mot att föra anonyma konton. Artikel 7 beskriver vilka situationer som kräver kontroller; vid etableringen av en affärsförbindelse, vid enstaka transaktioner uppgående till , vid miss- tanke om penningtvätt och terrorismfinansiering och vid osäkerhet om huruvida tidigare kunduppgifter är korrekta. Artikel 8 anger de specificerade kraven på identitetskontroll, informationsinhämtning och övervakning av affärsförbindelsen. Relevanta tidpunkter för framförallt identitetskontrollen framgår av artikel 9, liksom vissa undantag och konsekvenser av att erforderlig kontroll inte kan utföras. Affärsförbindelsen skall i dessa situationer inte inledas, alternativt avbrytas och rapport till finansunderrättelseenheten övervägas. Denna bestämmelse gäller dock inte vissa yrkesgrupper, bl.a. oberoende jurister och revisorer. Huvudregeln är att kund- kontroll bör genomföras innan affärsförbindelsen ingås, men be- stämmelsen öppnar för att en affärsförbindelse kan inledas medan identifieringsprocessen fortfarande pågår. Artikel 10 behandlar regler för kasinon. Artikel 11 anger vilka undantag för vilka lägre kundkontroll kan tillämpas och som kännetecknas av en låg risk för penningtvätt och terrorismfinansiering. Det är fråga om kunder av visst slag (t.ex. myndigheter), vissa produkter och transaktioner (t.ex. vissa livför- säkringar) och vissa fall där efter beslut från kommissionen vissa tekniska kriterier kan sägas vara uppfyllda. Om kommissionen beslutar att ett tredje land inte uppfyller villkoren för undantag med avseende på låg risk och viss rapportering, skall medlemssta- terna förbjuda tillämpning av lägre krav på kundkontroll. Detta framgår av artikel 12. I artikel 13 beskrivs de situationer där riskerna för penningtvätt generellt är större och där kraven därmed är hårdare. I artikeln anges tre olika fall, nämligen de fall när kunden inte är närvarande fysiskt, vid korrespondentbankförbindelser över gränserna och förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning. För sist- nämnda fall har kommissionen genom det ovan nämnda tillämp- ningsdirektivet fastställt ytterligare kriterier. I Artikel 14-19 åter- finns under rubriken utförande genom tredje part. Dessa bestäm- melser kan sägas ha till syfte att undvika onödig överlappning av kundidentifiering, något som kan verka hämmande på närings- och yrkesverksamhet. De som omfattas av direktivet har således, även om det slutliga ansvaret ligger kvar på dem, möjlighet att i vissa fall förlita sig på en tredje part för att uppfylla kraven på identifikation av kunden och syftet med en affärsförbindelse. Den tredje parten har å sin sida en skyldighet att tillhandahålla den information som de erhållit i dessa hänseenden (artikel 18). Vid s.k. outsourcing eller vid agenturförhållanden anses leverantören eller agenten som en del av den person som omfattas av direktivet (artikel 19). Kapitel III behandlar rapporteringsskyldighet. Artikel 20-27 innehåller de allmänna bestämmelserna. Artikel 20 fastslår att med- lemsstaterna skall kräva att de som omfattas av direktivet ägnar sär- skild uppmärksamhet åt verksamhet som på grund av sin natur innebär en särskild risk för penningtvätt och finansiering av terro- rism, i synnerhet komplicerade eller ovanligt omfattande transak- tionsmönster utan ekonomiskt eller påvisbart lagligt syfte. Finans- underrättelseenhetens uppgifter beskrivs i artikel 21. I dessa upp- gifter ingår att ta emot, analysera och till behöriga myndigheter sprida information till berörda myndigheter. I den mån det är tillå- tet enligt inhemsk lagstiftning får den också begära uppgifter. Rap- porteringsbestämmelserna beträffande dem som omfattas av direk- tivet är huvudsakligen desamma som i tidigare direktiv (artikel 22). Oberoende jurister, revisorer och skatterådgivare omfattas enligt artikel 23 som inte av rapporteringsskyldighet när de analy- serar sin klients rättsliga situation eller vid rättsliga förfaranden. Medlemsstaternas möjlighet att låta vissa yrkesutövare underrätta sina klienter om rapportering har tagits bort. Röjande av uppgiften att rapport lämnats eller att en undersökning pågår, till kunden eller till någon tredje person, är förbjudet (artikel 28). Undantag gäller för behöriga myndigheter och uppgifter mellan personer eller institut. Som röjande av uppgift avses inte ett fall där revisorer, skatterådgivare och oberoende jurister försöker avråda en kund från att ge sig in på olaglig verksamhet. Artikel 27 stadgar att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda anställda hos dem som omfattas av direkti- vet mot hot eller fientliga åtgärder till följd av de rapporterat miss- tankar. Bestämmelsen är ny och har införts på grund av frågans stora betydelse för direktivets effektivitet. Avsikten är dock inte att direktivet skall påverka medlemsstaternas rättsskipande verksam- het. Under rubriken statistik återfinns artikel 30-33. Den tidigare gällande bestämmelsen att handlingar och uppgifter skall bevaras kvarstår enligt artikel 30. och finansiella institut som de definieras i direktivet skall så långt möjligt tillämpa direktivets bestämmelser om kundidentifiering även vid filialer och dotterbolag utanför EU (artikel 31). System skall, enligt artikel 32, inrättas så att förfrågningar från myndighe- ter till vissa finansiella företag om deras affärsförbindelser kan besvaras snabbt och fullständigt. Artikel 33 innehåller krav på att omfattande statistik skall föras, både beträffande antalet rapporter och uppföljningen av dessa. Dessa statistiska rapporter skall dessutom offentliggöras. Under rubriken återfinns regler om interna förfa- randen, utbildning och feedback, tillsyn, samarbete och sanktioner, artikel 34-39. Växlingskontor och tillhandahållare av tjänster till truster och bolag skall omfattas av tillståndsplikt eller vara registre- rade och kasinon skall inneha tillstånd. Möjlighet skall finnas att vägra licensiering eller registrering i de fall då de personer som styr verksamheten inte är lämpade för detta (artikel 36). Myndigheterna som övervakar att direktivets krav följs skall enligt artikel 37 ha erforderliga befogenheter och resurser härför. För vissa företag – kreditinstitut, finansinstitut och kasinon- skall möjlighet till inspektioner på plats finnas. Artikel 38 anger att kommissionen skall lämna hjälp för att underlätta samordning, bl.a. informations- utbyte mellan finansunderrättelseenheterna. I artikel 39 återfinns bestämmelserna om sanktioner, vilka, i lik- het med de administrativa åtgärderna, skall vara effektiva, propor- tionerliga och avskräckande. I samma artikel behandlas juridiska personers ansvar. När det gäller genomförande av direktivet får kommissionen enligt artikel 40, i enlighet med ett förfarande som beskrivs i artikel 41, förtydliga och fastställa vissa tekniska kriterier, bl.a. med avseende på vilka kriterier som konstituerar låg eller hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. En särskild kommitté skapas med ändamålet att biträda kommissionen (artikel 41). I slutbestämmelserna anges att kommissionen skall utarbeta en rapport om genomförandet. Medlemsstaterna åläggs att vidta nödvändiga författ- ningsändringar (artikel 45). En jämförelsetabell finns som bilaga till direktivet. 2.3Direktiv /70/EG – Kommissionens tillämpningsdirektiv Kommissionen har beslutat om tillämpningsföreskrifter avseende det tredje penningtvättsdirektivet: Kommissionens direktiv /70/EG av om tillämpningsföreskrifter för och rådets direktiv /60/EG med avseende på definitionen av person i politiskt utsatt ställning, samt tek- niska kriterier för att kunna tilllämpa lägre krav på kundkontroll och göra undantag på grund av finansiell verksamhet som drivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning. Bland annat de kriterier som anges i rubriken har kommissionen möjlighet att fastställa med stöd av artikel 40. Möjlighet finns också för kommissionen att med stöd av den artikeln fastställa t. ex. kriterier för huruvida en situation innebär en hög risk för pen- ningtvätt eller finansiering av terrorism, förtydligande av vissa defi- nitioner och förtydligande av artiklarna som rör kundkontroll. Kommissionen har också givits mandat att justera vissa belopp som anges i direktivet och att fatta beslut huruvida tredjeländer uppfyl- ler villkor. I nu nämnda hänseenden har kommissionen inte fattat några beslut. Tillämpningsdirektivet innehåller i huvudsak följande i pream- beln. Kommissionen anser att möjligheterna att tillämpa lägre krav på kundkontroll bör inskränkas till ett begränsat antal fall. Dess- utom skall den fortlöpande kontrollen över affärsförbindelsen bestå. Viss exemplifiering görs i direktivet av faktorer hänförliga antingen till de varor eller tjänster som tillhandahålls (vissa försäk- ringar), till om verksamheten är begränsad eller tillfällig (valutaväx- ling på hotell) eller till kunden som sådan (Europeiska centralban- ken). Generellt gäller att detaljerade kriterier skall uppfyllas för att lägre krav skall kunna tillämpas. Viss finansiell verksamhet, betal- ningsförmedlingstjänster anses särskilt sannolika att använda för penningtvätt eller för att finansiera terrorism och skall inte undan- tas från tillämpningsområdet. Tillämpningen skall ske så att med- lemsstaterna har möjlighet att snabbt återkalla besluten, om det skulle visa sig nödvändigt. Direktivet skall vara genomfört . FATF utvärderade och besökte företrädare för myndigheter, organisationer och den berörda sektorn. Besöket resulterade i en rapport, som i sin helhet (ca 240 sidor) men även i en förkortad version, finns tillgänglig på FATF:s hemsida: . Där finns även publicerade rapporter rörande andra länder samt det övriga material som utvär- derarna använder sig av. Rapporten innehåller en beskrivning av det svenska rättsliga systemet, myndigheters arbete, faktisk tillämpning av lagstiftningen, om resurser är tillräckliga etc.; allt grund för bedömningen av om kan anses följa rekommendationerna och specialrekommendationerna. Utvärderingen summeras i en sammanställning, Ratings of Compliance, vari betygssättning genom- förs genom en värdering av graden av genomförande för var och en av rekommendationerna, tillsammans med en redovisning av de faktorer som utvärderarna beaktat. 2.5Nuvarande svensk rättslig reglering De grundläggande straffrättsliga bestämmelserna, vilka således inte omfattas av utredningens arbete, återfinns i 9 kap. 6- 7 a §§ brotts- balken. Penningtvätt är kriminaliserat som penninghäleri eller pen- ninghäleriförseelse. Enligt svensk lag straffas inte den som begått även förbrottet särskilt för penninghäleri eller annat brott som innebär penningtvätt. Det bör noteras att , till skillnad från vissa andra länder således inte kriminaliserat självtvätt. Finansie- ring av terrorism är kriminaliserat genom lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslig- het i viss fall m.m. Lagen genomför om bekämpning av finansiering av terrorism. Förutom straffrättsliga bestämmelser innehåller lagen även bestämmelser för verksamhets- utövare inom den finansiella sektorn, motsvarande dem som finns i penningtvättslagen, rörande gransknings- och rapporteringsplikt m.m. EG:s första direktiv rörande åtgärder för att förhindra att finan- siella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG) genomfördes i svensk rätt genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Den lagen har bestått i sina huvuddrag, men ändringar har gjorts vid ett antal tillfällen. De senaste trädde i kraft (prop. 2003/04:156, bet. 2004/05 JuU07, rskr. 2004/05:70). Genom lagstiftningen genomfördes således de admi- nistrativa, förebyggande åtgärder som åvilar vissa verksamhetsut- övare inom främst den finansiella sektorn. Lagen innehåller i huvudsak följande. 1 § definierar penningtvätt. Med penningtvätt avses sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. Med penningtvätt avses även åtgärder med annan egendom, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning. Lagens tillämpningsområde anges i 2 § vari anges de fysiska och juridiska personer (verksamhetsutövare) som bedriver verksamhet av uppräknat slag enligt hänvisning till den lagstiftning som, i förekommande fall, reglerar verksamheten. Lagen gäller endast verksamhet riktad mot kunder och även filialer i till vissa utländska juridiska personer. Vissa personer omfattas enbart såsom uppgiftsskyldig enligt 9 c §. De verksam- hetsutövare som omfattas av lagen får inte medvetet medverka vid transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt. Skyldigheterna innebär att de skall identifiera kunden genom att denne legitimerar sig när en affärsförbindelse inleds (4 §). Detsamma gäller vid trans- aktioner som uppgår till eller mer. S.k. distanskunder föranleder ytterligare åtgärder. Vissa undantag finns från kravet på identitetskontroll, vilka anges i 4 a § och 5 §. Om det kan antas att kunden inte handlar för egen räkning skall verksamhetsutövaren på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten (6 §). Om det kan antas att en transaktion innebär penningtvätt skall kontroll alltid utföras (7 §). Handlingar skall bevaras (8 §). Gransknings- och rapporteringsskyldigheten, liksom vissa undan- tag härifrån, regleras i 9- 9c §§. Undantag gäller för bl.a. advokat under vissa förhållanden. När uppgifter har lämnats till Finanspoli- sen skall även annan person lämna uppgifter för utredningen som myndigheten begär. Polisens begäran måste alltså omfatta frågor i ett pågående ärende. Förhållandet till eventuell tystnadsplikt regle- ras i 10 §. Uppgifter som lämnas i tro att de bör lämnas innebär inte ansvar för åsidosatt tystnadsplikt. Den fysiska eller juridiska perso- nen får inte röja för kunden eller för någon utomstående att granskning eller rapportering ägt rum. , som är tillsynsmyndighet, skall enligt 12 § underrätta Finanspolisen om myndigheten får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt. Krav på rutiner, information och utbildning för anställda regleras i 13 §. 14 § innehåller ansvarsbestämmelser. 13 a § innehåller bemyndiganden. Genom förordningen (2002: 552) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall har bemyndigats att utfärda föreskrifter. Så har skett genom FFFS 2005:5 som även innehåller allmänna råd. 3Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter beslutade att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att bereda vissa frågor rörande åtgärder mot pen- ningtvätt. Arbetsgruppen skulle utifrån bland annat de samman- ställningar som gjorts på respektive myndighet, kartlägga flödet av information, informationsutbytet mellan myndigheterna och beho- vet av ny lagstiftning för att ett effektivt informationsutbyte skall kunna ske. Arbetsgruppen har bestått av företrädare för de myn- digheter som ingår i . Gruppens arbete har administrerats av och redovisades . Rapporten innehåller översiktliga redogörelser för definitions- frågor, den svenska och internationella rättsliga regleringen samt pågående översynsarbete i . Därefter beskrivs den nuvarande uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och hur informationsflödet fungerar dem emellan. I denna utrednings uppdrag har ingått att kartlägga vilka myn- digheter som berörs av lagstiftningen som syftar till att motverka penningtvätt och terrorismfinansiering och vilken samverkan som sker mellan dessa myndigheter, dvs. en rent beskrivande uppgift. Utredningen har tolkat uppdraget i denna del som att beskriv- ningen främst ska inriktas mot den samverkan som faktiskt sker, i olika arbetsgrupper och på annat sätt, och som involverar framför- allt arbete som inriktas mot verksamhetsutövarna eller åtgärder som specifikt rör penningtvätt och terrorismfinansiering. Samver- kan – som kan vara ett vitt begrepp – är annars delvis författnings- reglerad i verksförordning och myndigheters instruktioner. Sam- verkan i form av allmänt brottsförebyggande arbete berörs inte, även om detta naturligtvis kan beröra det aktuella området. Nedanstående redogörelse är hämtad från arbetsgruppens rap- port. Utredningen bedömer att redovisade delar väl täcker vad utredningen ålagts att utföra. Inga redigeringar har gjorts av det Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter som får anses vara myndigheternas erfarenheter från tillämpningen eller uppfattningar. I sammanhanget har det ansetts lämpligt att inkludera den redovisning av arbete som bedrivs av myndigheterna på området, även internationellt. Inte heller den beskrivningen gör anspråk på att vara heltäckande. Kompletteringar har skett efter- som rapporten av naturliga skäl koncentrerats på myndigheter med brottsförebyggande uppgifter. Vissa av slutsatserna som arbets- gruppen har gjort, liksom utredningens slutsatser redovisas och behandlas på annat håll i betänkandet, främst under avsnittet som rör information och tillsyn. 3.2Ett antal myndigheter berörs av reglerna om penningtvätt De myndigheter som är representerade i arbetsgruppen har olika roller i arbetet mot penningtvätt. I huvudsak kan myndigheternas verksam- het i detta sammanhang indelas i fyra olika kategorier. Myndigheter med tillsyns- och kontrolluppgifter är i första hand och Finanspolisen. Även , och kan i detta sammanhang hänföras till denna kategori. Myndigheter med uppgift att utreda brottslighet på penningtvättsom- rådet är och polismyndigheterna. I vissa fall kan (skattebrottsenheterna) biträda i utredningarna. En tredje kategori myndigheter har till uppgift att lagföra brott, näm- ligen och . (I detta sam- manhang bortses från att har begränsade befogenheter i fråga om lagföring av vissa tullbrott). En fjärde kategori myndigheter har till uppgift att förebygga brottslig- het på området, antingen som en specifik uppgift – Brottsförebyg- gande rådet – eller som ett led i respektive myndighets övriga uppgif- ter på området. Detta gäller främst , , och . För tillkommer dessutom uppgiften att som nationell stabsansvarig myndighet för kriminalstatistik redovisa relevanta uppgifter om brottslighet som har kopplingar till penningtvätt. Översiktligt kan myndigheterna uppgifts- och rollfördelning på pen- ningtvättsområdet – med undantag för brottsförebyggande arbete – relateras till följande schema. Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter EBM, Polismyndigheter, Myndigheter som inte är exv i vissa fall Ytterligare myndigheter än de som finns representerade i arbetsgrup- pen bedriver tillsyn på sina områden, utan att vara direkt utpekade i lagstiftningen. De har dock förutsatts att de kommer att bevaka att de skyldigheter som penningtvättslagen uppställer efterlevs. Dessa myn- digheter är , och Lotte- riinspektionen. har vissa uppgifter, men såsom självreglerande yrkesorgan. I den tillsyn som har över de finansiella företagen – med de begränsningar som tidigare framgått – ingår att övervaka att dessa följer bestämmelserna om penningtvätt. Om i sin verksamhet får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt, är inspektionen enligt 12 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt skyldig att underrätta Finanspolisen om detta. har vidare en regelgivande uppgift på området. Inspektionen har i kraft av denna meddelat föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet (FFFS 2005:5). Dessa kompletterar och förtydligar bestämmelserna i penningtvättslagen och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. för den krets av juridiska och fysiska personer som driver sådan finansiell Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter verksamhet som innebär att de omfattas av skyldigheterna enligt de nämnda lagarna. har i en skrivelse till regeringen redovisat vilka insatser som myndigheten planerar för att motverka penningtvätt och terroristfinanisering. Bland de åtgärder som redovi- sas kan nämnas förstärkta personella resurser, riktade temaundersök- ningar för olika delar av den finansiella sektorn för att undersöka efterlevnaden av de lagar och regler som finns på området, förstärkt tillsyn, efterforskningar av företag som borde vara registrerade hos , arbete för att stimulera kvalitet och kvantitet på misstänkta transaktionsrapporter till Finanspolisen, förstärkt samar- bete och ökade utbildningsinsatser, metodutveckling för att optimera tillsynens fokus samt översyn av regelverket. Vidare kan nämnas att publicerade rapporten och terroristfinansiering – finans- sektorns förebyggande åtgärder (Rapport 2006:17). I rapporten redo- visas en undersökning av hur väl företag i finanssektorn efterlever reglerna om bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering. Resultatet av undersökningen betecknas av som nedslående. Många av de 133 undersökta företagen lever inte upp till de lagar och regler som finns på området.