sou · GVB375 · 2008-01-01 00:00:00 — Frågan har också belysts av Statskontoret i en särskild rapport efter det att kontoret erhöll ett regeringsuppdrag år 2002.65 I rapporten föreslog Statskontoret en offentlig prövning av huruvida myndighetens ledning levt upp till kraven i regleringsbreven, och att forumet för denna prövning skulle vara mål- och resultat- dialogen. Vi ställer oss avvisande till att använda sådana mer all- männa krav som kriterier för att utkräva ansvar. Det finns också andra problem som bör aktualiseras i detta sammanhang. Ett sådant gäller mot vem ansvarsutkrävandet skall riktas.66 En lösning innebär att myndigheten ses som bärare av ansvaret och därmed är den som skall belönas och som olika sanktioner skall riktas mot. Det har hävdats t.ex. att myndigheter skall belönas för 63Statskontoret 2003:11, Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. 64Riksdagens revisorer, 1997/98:RR7, revisorers förslag angående resultatinforma- tion som underlag för styrning av statlig verksamhet, s. 18. 65Statskontoret 2003:11, Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande, s. 7 8. 66Denna fråga diskuteras i Ansvarsbegreppen i ett vidare perspektiv som ingår som en särskild bilaga till betänkande SOU 2005:104. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar goda resultat och att ett sämre resultat skall resultera i negativa konsekvenser eller sanktioner. Mot detta kan flera invändningar resas. På ett mer praktiskt plan kan det hävdas att sanktioner som riktas mot en organisation kanske inte alls kommer att träffa de som orsakat de missförhållanden som motiverar sanktionerna. Sär- skilda problem uppstår också när det gäller myndigheter. Om t.ex. en myndighet som kan visas ha låg produktivitet bestraffas med minskade anslag, så drabbar det troligen mer dem som utnyttjar myndighetens tjänster. I verkligheten kan det ligga lika nära hands att argumentera för att myndigheten i dessa fall skall ges ökade resurser. En annan lösning är att det är myndighetens chef, i de fall han eller hon utgör ledning, som anses ansvarig för allt som sker inom organisationen. Detta motsvarar en syn på ansvaret som något som stegvis fördelas. Myndighetschefen svarar för hela myndigheten inför regeringen. I nästa steg, inom myndigheten, svarar andra inför chefen, och detta kan sedan upprepas på ett antal nivåer. Det bör dock här skjutas in att en sådan princip inte utesluter olika former av rättsliga konsekvenser av underordnades handlande, t.ex. på det som sätt regleras i (14 §) gällande den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i tjänsten. Frågan kompliceras ytterligare i de fall myndigheten har en styrelse. Enligt den nya myndighetsförordningen utgör då styrelsen myndighetens ledning (1 §) och myndighetschefen ansvarar inför styrelsen enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar (13 §). I dessa fall får det förutsättas att regeringens utkrävande av ansvar riktas mot styrelsen. Hur detta kommer att ske i praktiken är det inte möjligt att bedöma. Det har heller inte stått alldeles klart vid den nuvarande formen styrelse med s.k. fullt ansvar. Det är också oklart – men troligt – att myndighetscheferna också kommer att svara inför både styrelse och regering. Regeringen har möjlighet att förflytta en myndighetschef, om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa (33 § andra stycket ). Denna förflyttningsrätt kan också antas ha en latent funktion i regeringens kontakter med myndighetschefer. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar det senaste årtiondet torde ingen myndighetschef ha förflyttats med en uttrycklig hänvisning till denna bestämmelse. Diskussionen om ansvarsutkrävande måste bygga på vilka fak- tiska redskap regeringen förfogar över. Regeringen har ett antal sådana redskap. Dessa redskap kan användas utan att det klart sägs att det handlar om att kräva ut ansvar. Situationen här är densamma inom staten som inom flera andra delar av samhället. Förflyttningar av verkställande direktörer eller organisationsför- ändringar som innebär ändrade positioner för olika befattnings- havare kan bygga på att överordnade beslutsfattare är missnöjda med en befattningshavare utan att detta deklareras offentligt. Vår uppfattning är att det även inom staten de facto förekommer detta slag av avskedanden eller förflyttningar av myndighetschefer. Regeringen kan också på mindre drastiska sätt visa sitt missnöje, t.ex. vid lönesättning eller genom allvarliga samtal. Det är svårt att få en bild av detta faktiska ansvarsutkrävande; alla inblandade kan ha skäl att tona ner dimensionen av ansvars- utkrävande i sådana åtgärder, och de når sällan offentligheten. Vår uppfattning är dock att omfattningen och betydelsen av detta faktiska ansvarsutkrävandet torde vara högst reell. Vi tror att det i verkligheten omfattar en rad åtgärder alltifrån olika faktiska ingripanden till att ett missnöje markeras med hur en verksamhet sköts. De senare innehåller naturligtvis, i grövre fall, en dimension av hot om åtgärder. Det har hävdats att just inom staten borde ansvarsutkrävandet vara mer öppet än på andra håll på så sätt att regeringen mer oförblommerat och offentligt uttrycker sin uppfattning om myn- digheternas verksamhet och hur myndighetschefen fullföljt sitt uppdrag. Det bör i det sammanhanget konstateras att regeringen i budgetpropositionen gör en bedömning av myndigheters verksam- het och prestationer. Detta kan dock uppfattas som otillräckligt då det knappast framgår på vilket sätt de brister som eventuellt påtalas har samband med myndighetschefens tillkortakommanden. Det ligger mycket i det. Vi menar dock att risken är stor att en formell öppenhet kan bli fiktiv. För det första tror vi inte att mer öppna förfaranden skulle komma till användning i särskilt stor omfattning. Hänsyn till enskilda personer gör att de berörda sannolikt försöker hitta former för att inte öppet redovisa tillkorta- kommanden. Vi tror inte heller att det är rimligt av politiska skäl att regeringen (statsrådet) skall göra någon form av offentlig bedömning av hur myndigheten hanterat sitt uppdrag. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar att tänka oss t.ex. att regeringen kan behålla en myndighetschef som fått betyget godkänd med tvekan. Detta skulle lätt förstås som ett uttryck för att ifrågavarande myndighet, och den samhälls- sektor som den bedriver verksamhet inom, uppfattas som mindre viktig. I realiteten riskerar öppna förfaranden att uppfattas som mycket formella som alla myndighetschefer får samma godkända betyg. Den grundläggande frågan är om regeringen anser sig ha förtroende för myndighetschefen. De nyanser som kan finnas i denna förtroendebedömning är en sak mellan regering och myndighetschef. Vi tror oss alltså veta att det krävs ut ansvar från reg- eringens sida på flera olika sätt och att det finns ett belönings- och sanktionssystem. Det kan ändå behövas särskilda mekanismer som skapar incitament för regeringen att bli än mer aktiv i denna del. Sådana mekanismer kan bygga på att regeringen mer aktivt ställs till ansvar inför för den myndighetsverksamhet som bedrivs utanför det särskilt fredade området. Om de enskilda statsråden mer frekvent och regelbundet får redogöra för olika myndigheters verksamhet utanför det fredade området inför berört utskott, markeras regeringens ansvar för denna verksamhet, och detta kan i sin tur leda till en ökad ambition att i lämpliga former kräva ut ansvar av myndighetscheferna – men också att belöna dem. Det är inte alldeles säkert att bristen på sanktioner är ett större problem än bristen på stöd och uppskattning. Även här finns det anledning att peka på att ledningen i vissa myndigheter är dess styrelse. Att konsekvent tillämpa detta innebär att ansvar krävs ut genom att en eller flera styrelseledamöter skiljs från uppdraget, om regeringen är missnöjd. Det är dock uppenbart att det här kommer att uppträda olika problem som gäller frågan både om relationer inom styrelsen och fördelningen av ansvar mellan myndighetens styrelse och dess chef. Även efter då den nya myndighetsförordningen träder i kraft kvarstår således vissa oklarheter om ansvarsförhållan- dena. Det förhållandet att regeringen utser både myndighetens chef och myndighetens styrelse i myndigheter i vilka styrelse utgör myndighetens ledning gör att det kommer att finnas två vägar för regeringen att kommunicera och kräva ut ansvar. I de fall där riksdagsledamöter ingår som ledamöter i styrelser uppstår även otydligheter i relationerna mellan riksdag, regering och myndighet. Myndigheterna är regeringens verktyg att styra riket, och regeringen ansvarar inför . Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar ledamöter blir medansvariga för myndigheternas verksamhet inför regeringen, blir ansvarskedjan otydlig. Frågan är hur samma riks- dagsledamöter som beslutat i myndigheten skall kunna kräva ut ansvar av regeringen för hur samma myndighet bedrivit sin verk- samhet? En ytterligare komplikation uppkommer när det är politiker från oppositionen som sitter i myndigheternas styrelser. De svarar i den rollen inför regeringen. har de ju som roll och uppgift att bedriva opposition mot samma regering, ibland t.o.m. på det politikområde där myndigheten är verksam. Liknande problem uppstår om tjänstemän inom är ledamöter i styrelser. De är då med och delar ansvaret för ledningen av den verksamhet för vilken de varit med och formulerat uppdraget, som de medverkar till att kräva ut ansvar för densamma. Det sagda leder till slutsatsen att regeringen bör sträva efter att skapa största möjliga klarhet i ansvarsförhållandena vid val av led- ningsform för myndigheterna och när styrelser skall utses. Regel- verket lägger inga hinder i vägen för detta. Myndighetschefens ansvar bör inte knytas till diskussionen om vilka resultat som uppnås i förhållande till mer överordnade mål som myndigheten inte kan råda över. Ansvaret måste kopplas till det som myndighetens chef har ett mer ansvar för och rådighet över. Oberoende av sådana ansvarsbedömningar måste en regering också göra en mer allmän bedömning av vilket förtroende den har för myndighetens chef. Vilka faktorer som vägs in i en sådan förtroendebedömning varierar, och bör variera, mellan olika verk- samheter och myndigheter. Vi menar också att det krävs ut ansvar och görs bedöm- ningar av förtroendekaraktär i större omfattning än vad som vanligen antas. Det finns därför inte anledning att skapa särskilda formella procedurer för att utkräva ansvar av myndighetens chef utöver vad som finns . Vid val av ledningsform och styrelse- ledamöter bör anspråken på tydliga ansvarsförhållanden väga tungt. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar I kapitel två har vi visat att många av de förvaltningspolitiska reformerna har syftat till att säkra beslutsfattares och utförares tillgång till information. Motiven för detta har skiftat och kan beskrivas i termer av behovet av både kontroll och underlag för framåtriktad styrning. I hög grad har det handlat om att få kunskap om hur det gått för att med detta som grund kunna fatta bättre beslut för fram- tiden. I olika broschyrer och handledningar utgivna av myndigheter som RRV, ESV, Statskontoret m.fl. beskrivs detta med hjälp av olika metaforer och figurer som illustrerar faserna: planering, genomförande, uppföljning och utvärdering, analys, beslut, plane- ring, genomförande i en ständigt pågående process. Sådana bilder och resonemang har en så stark prägel av sunt förnuft och allmän rationalitet att det sällan anses nödvändigt att diskutera dem. Förutsättningarna för en sådan diskussion är emellertid andra än för låt säga tio eller . Det finns två skäl för detta. Det ena är att det finns en mer omfattande debatt kring vilken information t.ex. utvärdering kan ge. Det andra skälet är att omfattningen av sådan retrospektiv information om den statliga verksamheten är så stor och kostar så mycket att ta fram att det blivit en fråga om relationen mellan nytta och kostnader. Även om varje bedömning av omfattningen blir beroende av definitioner och en rad andra osäkerheter, så hamnar rimliga kostnadsuppskatt- ningar på mellan två och (se kap. 4). saknas i allt väsentligt studier av kvaliteten på de uppföljningar och utvärderingar som görs. 5.7.1Olika frågor kan ställas om statlig verksamhet En viktig och grundläggande ram för olika former av ex post- information fanns t.ex. i programbudgeteringen. Där gjordes en skillnad mellan ett inre och yttre perspektiv. Det inre perspektivet fokuserar på sambandet mellan resurser och prestationer och det yttre på vilka effekter en verksamhet ger upphov till.68 67I detta kapitel, liksom i andra delar av betänkandet, använder vi information och kunskap synonymt trots att orden har olika innebörd i många sammanhang. Vi har också valt att tala om utvärdering som inkluderar det som med ett inomstatligt språkbruk kallas uppföljning. 68SOU 1967:11, Programbudgetering, s. 41–54. Utredningens diskussion är utförlig och base- ras på begreppen produktivitet och effektivitet. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Denna uppdelning av hur statlig, eller t.ex. , verksam- het kan analyseras var inte ny ens år 1967.69 Den framstår dock som användbar även . Den återfinns t.ex. i introduktionen till den utkomna skriften Effektivitet och styrning i statliga myn- digheter.70 Tanken finns också uttryckt i nästan slagordsmässiga former; det handlar å ena sidan om att göra saker rätt och å den andra sidan om att göra rätt saker. Formuleringen uttrycker att man kan framställa saker på ett effektivt sätt, men att det man framställer också kan vara helt fel saker. Ju effektivare verksam- heten är, desto skadligare blir den då för samhället. I uppföljningar och utvärderingar kan ett näst intill obegränsat antal frågor ställas.71 Det finns också en omfattande diskussion om vilka frågor som bör ställas i utvärderingar. Men givet den ram vi här valt kan vi ändå identifiera några grupper av frågor. Vi kan fråga hur olika prestationer utvecklats, om kostnader för dem och om olika egenskaper hos själva prestationerna. Vanlig information i sådana sammanhang kan gälla prestationerna i för- hållande till insatta resurser (produktivitet, styckkostnader etc.) ofta kombinerat med information om förändringar i kvalitet. Frågorna kan ställas på mer eller mindre aggregerad nivå. Det kan handla om enskilda prestationer men också om att på olika sätt beskriva ett paket av prestationer, en samlad statlig insats. Vi kan fråga vad som förklarar förändringar i prestationerna. Kan en kvalitetsförbättring förklaras t.ex. av att personalen fått högre kompetens? Vi kan ställa frågor om de yttre förhållanden staten ville på- verka. Ofta innebär det att vi relaterar den faktiska utvecklingen till olika mål. Vi beskriver därmed utvecklingen med hjälp av mål- variabler. Det kan röra t.ex. bättre läskunnighet, minskad före- komst av vissa sjukdomar, minskade utsläpp av koldioxid osv. När vi besvarar sådana frågor om den faktiska utvecklingen får vi emellertid inte veta något om måluppfyllelsen påverkats av just de statliga insatserna. Rimligen kan dock information om hur det gått i förhållande till målen ändå vara av intresse. Har t.ex. tyckt att det är viktigt att ställa upp ett visst mål för kunskapsnivån i engelska för den som lämnar , är det 69Den används t.ex. diskussionen om resultat i bland annat staden redan på 1910- talet enligt , 2003, Measuring Government in the . 70Modell & , 2006, Effektivitet och styrning i statliga myndigheter. 71Termerna uppföljning och utvärdering har i det inomstatliga språkbruket olika betydelser. För att undvika onödiga gränsdragningssvårigheter kommer vi dock att inkludera upp- följningar när vi talar om utvärderingar. Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar förmodligen av intresse att få veta hur kunskaperna i engelska utvecklas, oberoende av om kunskapsförändringarna orsakats av det staten gjorde eller om det till exempel berott på ändrade fritids- vanor.72 Vi kan fråga vad den observerade utvecklingen av dessa mål- variabler beror på. Här är vi i första hand intresserade av om det beror på de statliga insatserna. Skulle, med andra ord, målvariabler- na utvecklats på samma sätt, även om de statliga insatserna inte hade gjorts eller hade gjorts på ett annat sätt? I vilken utsträckning är den observerade utvecklingen en följd av just det staten gjort eller – ännu mer avgränsat – just en följd av en specifik statlig insats? 5.7.2Möjligheterna att besvara frågorna Det finns en mycket omfattande litteratur kring hur detta slag av frågor kan besvaras. Det finns också resonemang om mer grund- läggande teoretiska begränsningar när det gäller våra möjligheter att besvara dem. Diskussionen har också kommit att få stor praktisk betydelse, inte minst genom den riktning som kallas evidence-based evaluations. Den har lett fram till att det i har kommit att ställas särskilda metodkrav på utvärdering i federal förvaltning, och särskilt inom utbildningsområdet. Debatten om synen på utvärderingens och samhällsforskningens möjligheter att leverera svaren har därmed i hög grad inte bara kommit att föras bland grupper av forskare utan har också kommit att bli en fråga med politisk laddning. Det kan först konstateras att diskussionens själva existens avspeglar en viktig förändring. Den föreställning som dominerade under ett antal decennier kan beskrivas som mycket optimistisk även vad gäller möjligheterna att besvara frågor om mycket kom- plexa kausala samband. De svårigheter som man mötte i praktiken ansågs bero på metodproblem som skulle kunna lösas genom fortsatt utvecklingsarbete.73 72Ett problem är att vi saknar ett ord för just dessa variabler. Situationen uppges också vara densamma i andra språk. När vi talar om måluppfyllelse eller förändringar av målvariabler så impliceras lätt just det som det inte handlade om: Nämligen ett kausalt samband med det som staten gjorde. 73Denna optimistiska syn på utvärdering finns både bland forskare men också inom förvaltningen. Ett exempel på det första är att en framstående utvärderingsforskare in i anledning av det omfattande energihushållningsprogrammet konstaterade att man på grundval av utvärderingar borde kunna uttala sig med auktoritet och bestämd- Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar När det gäller de praktiska möjligheterna att besvara olika frågor om statlig verksamhet är distinktionen mellan beskrivande och förklarande ansatser viktig. Två av frågorna – om utvecklingen av prestationer och om olika yttre förhållanden – handlar om att något skall beskrivas. De två återstående frågorna – om vad som orsakat förändringar i en myndighetsprestation eller en viss utveck- ling i samhället – handlar om hur något kan förklaras. Det är lättare att beskriva än förklara. Det hindrar inte att det i praktiken kan vara svårt att beskriva ett visst skeende, oavsett om det gäller vad en myndighet gör eller förändringar i samhället. Det är uppenbart att det inte är själv- klart hur kulturell delaktighet, verklig makt, undanröjande av sociala och ekonomiska hinder etc. skall operationaliseras och mätas. Som vi visade i kapitel 2.3. så är detta dock inte omöjligt.74 Sådana operationaliseringar är dock ibland kontroversiella. De kan också avspegla olika uppfattningar om mycket grundläggande samband. Även det som i förstone kan uppfattas som neutralt beskrivande kan därmed inrymma både värdemässiga och teoretiska problem. Allmänt sett är dock de svårigheter vi möter när vi skall beskriva statlig verksamhet relativt begränsade. Vi konfronteras med större svårigheter när vi vill förklara vad som orsakat ett visst skeende. När vi frågar efter effekterna av en viss statlig verksamhet är det ett annat sätt att formulera frågan om vad som orsakat denna förändring. Svårigheterna när det gäller att besvara denna fråga har att göra med att, när vi talar om effekter, så impliceras något kontrafaktiskt. Det handlar om skillnaden mellan det som verk- ligen skett och det som skulle ha skett om en viss faktor inte hade funnits. När vi säger t.ex. att järnvägarna hade en central betydelse för den industriella utvecklingen så är det uppenbart att påståen- det innebär att den industriella utvecklingen skulle ha sett annor- lunda ut om järnvägarna inte hade byggts. När vi säger att det statliga bidraget till en viss kulturform inneburit att fler människor nu har tillgång till denna kulturform tänker vi oss att verkligheten skulle sett annorlunda ut utan det ekonomiska stöd staten gett. het, som ett solitt empirsikt dataunderlag ger anledning, om hur administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel fungerar för att driva fram den önskade energihushållningen, 1984:2 Energihushållningsprogrammets effekter, s. 154. I många skrifter som togs fram inom förvaltningen uttrycktes samma uppfattning, t.ex. i de tidigare nämnda fågelböckerna. 74 Ett exempel på hur svåra variabler operationaliseras är SCB:s ULF-undersökningar (Undersökningarna om Levnadsförhållandena). Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar Måhända kan det sägas vara det mest grundläggande utvärderings- problemet. Den information utvärderingar kan ge varierar i hög grad i precision och tillförlitlighet. Två faktorer får stor betydelse för med vilken precision och tillförlitlighet vi kan uttala oss. Den första faktorn är hur långt fram i effektkedjan vi befinner oss. Om vi föreställer oss leden mellan en viss konkret prestation och det man ytterst vill uppnå med denna verksamhet, kan vi tala om en effektkedja eller en mål-medel kedja. Ett exempel kan illustrera detta. Den svenska tullen bekämpar den illegala narkotikatillförseln med en rad olika kontrollåtgärder. Dessa åtgärder – eller prestationer – syftar till att öka risken för upptäckt för den presumtive smugglaren. Denna ökade risk för upptäckt ses då som ett medel för att sänka de totala smugglings- talen, vilket i nästa steg syftar till att minska det totala utbudet av narkotika, vilket i sin tur avser att påverka den totala konsum- tionen. Varje längre bort liggande resultatvariabel påverkas uppenbar- ligen av en rad andra faktorer där bara några kan kontrolleras av staten. I vårt exempel är det möjligt att benägenheten att smuggla inte bara påverkas av upptäcksrisken utan också av t.ex. straffsatser och formerna för straffens verkställighet. I vilken utsträckning införseln i nästa led påverkar konsumtionen av narkotika påverkas av t.ex. vilka insatser polisen gör för att avslöja den inhemska hanteringen men också av en rad andra faktorer. Ju längre bort vi förflyttar oss i denna effektkedja, desto fler sidofaktorer kommer in. Smugglingstalen påverkas t.ex. bara delvis av upptäcktsrisken som man velat påverka genom tullens verksam- heter. Om vi väljer smugglingstalen som resultatvariabel, tvingas vi därför först beräkna hur stor del av förändringarna av dessa som är orsakad av förändringarna i tullverksamheten. Tar vi sedan ytter- ligare ett steg framåt, måste vi upprepa operationen i nästa led. Undan för undan kommer således allt fler sidofaktorer in när vi förflyttar oss framåt i effektkedjan. Effekterna av en specifik statlig insats tunnas ut och störs allt mer av andra faktorer, ju längre fram i kedjan vi kommer. Det blir alltså svårare att mäta effekterna av just den gjorda insatsen ju längre bort från den vi kommer. Den andra faktorn är hur sammansatt den statliga insatsen är. Om vi intresserar oss för t.ex. effekterna av en viss informations- broschyr till tonårsföräldrar för att påverka dem att vara mer uppmärksamma vad gäller droganvändning, är läget ett annat än om Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar det gäller de samlade effekterna av en rad informationsinsatser som gjorts för att påverka illegal droganvändning.