sou · GWB324 · 2008-03-05 00:00:00 — Inom varje sektor finns både billiga och dyrare åtgärder, proportionerna mellan dem varierar. I nästan alla sektorer har energieffektivisering identifierats som den billigaste åtgärden. Eftersom effektiviseringsåtgärder ofta leder till att elanvänd- ningen minskar uppstår utsläppsminskningen i det nordeuropeiska elsystemet och inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Mindre förbrukning av el gör att det blir möjligt att sänka taket i EU:s system för handel med utsläppsrätter till en lägre kostnad jämfört med om effektiviseringen inte hade ägt rum. SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Åtgärdsmöjligheter i olika samhällssektorer i Omfattas sektorn av generellt Energitillförsel (el- och fjärr- Minskad kol- och torv-använd- Ingår i EU:s system för handel Övergång från olja och kolanvänd- Ingår i EU:s system för handel ning till energibärare med lägre Inhemska transporter (inkl. Strukturella förändringar – sam- maskiner omfattas av den gene- rella koldioxidskatten med undan- tag för arbetsmaskiner i areella teknikutveckling, förnybara driv- medel, nya energibärare Jordbruk (metan och lustgas) bättre kunskap om avgång av ning inkl. åtgärder för att minska växtnäringsläckage – dock stora Industri som inte omfattas av Övergång från olja, energieffek- EU:s system för handel med Föreslås huvudsakligen ingå i - som inte omfattas av EU:s EU:s system för handel med ut- system för handel med ut- Energianvändning –jordbruk, Övergång från olja, energi-effekti- Metan och lustgas från för- Minskad användning av plast från Skatt på avfallsförbränning, under olja, ökad energieffektiv material- Omfattas av den generella kol- Utsläppen går mot noll med Källa: Klimatberedningen, och . Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska De största potentialerna i finns enligt myndigheternas bedömning i transportsektorn och i industrin vilket skiljer sig från var IPCC beskriver att de globala åtgärdsmöjligheterna är störst. I vilken utsträckning åtgärder faktiskt genomförs, t.ex. i transport- sektorn, vid inköp av bil eller val mellan färdmedel, beror i hög grad av hur konsumenter värderar även andra egenskaper hos bilen eller färdmedlet i fråga utöver dess pris. – utan särskilda styrmedel vara betydligt lägre än den ekono- miska potentialen. Möjligheterna till åtgärder som leder till utsläppsminskningar i är betydligt mer begränsade inom, i synnerhet, energitill- förselsektorn, sektorn bostäder och lokaler samt på avfallsområdet jämfört med situationen globalt. De svenska utsläppen är redan relativt låga i dessa sektorer och bedöms bli ännu lägre se figur 5.2 nedan. Utsläpp av växthusgaser 2020 enligt prognosen i kontroll- stationsuppdraget fördelade på olika sektorer SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 5.3Vad är bra styrmedel? 5.3.1En översikt av tillgängliga styrmedel Syftet med detta avsnitt är att på en övergripande nivå diskutera styrmedel inom klimatpolitiken. Det finns en stor erfarenhet i av styrmedel inom klimatpolitiken, som tillsammans med miljöekonomisk och annan teori bildar en bas för val av styrmedel. och redovisar i sin rapport ett omfattande underlag om styrmedel (Energimyndig- heten och , 2007 b). Underlaget baseras på bland annat ett flertal utvärderingar som myndigheterna själva eller andra har gjort. Effekter av såväl sektorsövergripande som sektors- specifika styrmedel diskuteras och myndigheterna behandlar såväl nationella styrmedel som styrmedel på EU-nivå. Utblickar mot andra länders styrmedel har också gjorts. Styrmedlen delas in i tre huvudkategorier: ekonomiska styrmedel, regleringar eller admi- nistrativa styrmedel samt information. Därutöver särskiljs styr- medel för forskning och utveckling, som Beredningen behandlar i kapitel 12. I tabell 5.3 ges en översikt av klimatpolitiska styrmedel. Tabell 5.3 Använda styrmedel i svensk politik med betydelse för klimat- målet industrin (PFE) Källa: och 2007a. Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Vetenskapliga rådet för klimatfrågor diskuterar i sin rapport utformningen av styrmedel i klimatpolitiken (Vetenskapliga rådet, 2007). Sammanfattningsvis anser Rådet att styrmedlen, för att minska utsläppen av växthusgaser, bör vara breda, internationellt samordnade, likformiga och teknikneutrala, men att avsteg från denna princip ibland är motiverade. Rådet menar vidare att det är grundläggande att sätta ett pris på utsläppen av växthusgaser med sikte på att nå antagna klimatmål. Vidare framhålls att ekonomiska styrmedel behöver kompletteras med andra styrmedel, som utbild- ning, information och lagstiftning. Rådet understryker dessutom att satsningar på att utveckla av ny teknik (utöver de effekter som följer av att det sätts ett pris på utsläpp av koldioxid) är viktiga för att lösa klimatfrågan. För att understödja teknikutveckling krävs forskning och utveckling och styrmedel som skapar marknader för att kommersialisera nya tekniker. Rådet ägnar en del utrymme åt frågan om hur man kan sätta ett rättvisande pris på utsläppen av växthusgaser. Klimatförändringarna bör, enligt Rådet, ses som ett marknadsmisslyckande av enorma proportioner. Det är för billigt att släppa ut växthusgaser. Ekono- miska styrmedel, framförallt koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter, utgör de viktigaste och mest kraftfulla och styr- medlen. Rådet framhåller att en koldioxidskatt (liksom i princip handels- system) har flera bra egenskaper. Rätt utformad är den kostnads- effektiv därför att den leder till en ekonomiskt rationell fördelning av utsläppsreduktionerna. En skatt per enhet utsläpp (normalsatsen i är per kg koldioxid ) ställer varje enskild utsläppskälla inför valet att antingen fortsätta släppa ut och betala skatten eller att reducera utsläppen och minska skatten. Om det är billigare att minska utsläppen än att betala skatten, minskar man utsläppen så länge det kostar mindre att göra det än att betala skatten givet att man har tillräcklig information om möjligheterna och inga andra hinder föreligger. I slutänden kommer alla utsläpps- källor att ha samma marginalkostnad (= skatten) för utsläpps- minskning, vilket ger kostnadseffektivitet. Den politiska nivån behöver inte heller ha någon detaljkunskap om vilka tekniker som är de bästa. Det kan man överlåta åt det enskilda hushållet eller företaget att välja. Detta är viktigt eftersom denna information är svår eller omöjlig att komma åt. Det kan finnas hundratals eller tusentals olika metoder för att minska utsläppen på olika håll i ekonomin och samhället. Det blir mer informerade val och effek- SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska tivare beslut om producenter, företag, hushåll osv. på den lokala nivån väljer . Skatter och andra ekonomiska styrmedel har även nackdelar. Det kan vara svårt att av politiska skäl lägga en generell skattesats tillräckligt högt utan att negativa fördelningseffekter uppstår eller att industri flyttar ut sin produktion utanför landet. FN:s klimatpanel, IPCC, (2007a) lämnar genom bidraget från arbetsgrupp III ett omfattande material om åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen. IPCC redovisar erfarenheter av olika styrmedel utan att särskilt rekommendera någon viss politik Stor vikt läggs vid styrmedel som skapar ett pris på utsläpp av koldioxid och beräkningar av ekonomiska reduktionspotentialer för olika priser redovisas. Av IPCC:s genomgång framgår bland annat att: Regleringar och standarder ger i allmänhet säkerhet om utsläppsnivåer och är lämpliga då det är svårt att skapa pris- signaler. De kan vara sämre på att främja ny teknik. Skatter kan användas för att sätta ett pris på utsläpp av kol- dioxid, men de kan inte garantera en viss utsläppsnivå. Handel med utsläppsrätter är också ett medel att sätta ett pris på utsläppen. Den sammanlagda volymen utsläppsrätter avgör effekten i form av minskade utsläpp. Finansiella incitament som bidrag eller skattekrediter används ofta för att främja ny teknik. De kan vara bra för att undanröja hinder för ny teknik men kan brista i kostnadseffektivitet. Frivilliga avtal mellan näringsliv och stat ökar medvetenheten hos intressenter men effekten på utsläpp är tveksam. Information kan främja bättre val och möjligen bidra till beteendeförändringar, men ännu har inte effekten på utsläppen mätts. Forskning, utveckling och demonstration (FUD) kan stimulera tekniska framsteg, minska kostnader och bana väg för utveck- ling mot stabilisering. Europeiska kommissionen lade fram en grönbok om ekonomiska styrmedel i miljö- och energipolitiken (KOM(2007)140). Kommissionen anser att ekonomiska och marknadsbaserade styrmedel är fördelaktiga därför att de förbättrar prissignalerna, ger större flexibilitet och därmed lägre kostnader och att de främjar Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Kommissionen öppnar bland annat för en ökad användning av skatt som styrmedel, som den pekar på svårigheten med att enhällighet krävs för lagstiftning om skatter i EU. I Sternrapporten (2007, del IV) diskuteras olika styrmedel för att minska utsläppen. sätter fokus på skatter och handels- system som medel för att få till stånd ett samhällsekonomiskt korrekt pris på utsläppen. Därutöver behövs kompletterande, särskilt utformade styrmedel för att främja teknikutveckling. menar vidare att det behövs styrmedel som övervinner olika slag av hinder och brister i marknadens funktionssätt. De styrmedlen kan bestå av regleringar, information och finansiering. 5.3.2Beredningens överväganden och bedömningar Beredningen anser att det är grundläggande att sätta ett pris på utsläppen av växthusgaser. Företag och hushåll bör få en tydlig långsiktig prissignal som gör klart att kostnaderna för utsläpp av växthusgaser måste beaktas vid investeringar, drift och andra eko- nomiska beslut. Principen om att förorenaren betalar bör gälla. De viktigaste beståndsdelarna i klimatpolitiken bör därmed vara eko- nomiska styrmedel som är breda, likformiga, teknikneutrala och helst internationellt samordnade. Skatter på energi och koldioxid samt handel med utsläppsrätter är kraftfulla styrmedel. Ekonomiska styrmedel behöver välavvägda selektiva och sektoriella styrmedel som komplement. De senare kan medföra sänkta samhällsekonomiska kostnader och det är viktigt att försöka klargöra skälen till att det är motiverat att gå denna väg. Bered- ningen ser följande huvudskäl till att använda kompletterande styrmedel: Behov av omfattande teknikutveckling för att tvågradersmålet ska kunna nås. Det pris på utsläpp av koldioxid som etableras främst inom EU:s handelssystem, är inte tillräckligt för att säkerställa att tillräckligt omfattande satsningar görs på teknisk utveckling samt demonstration av ny teknik. Kompletterande styrmedel behövs också för att överbrygga hinder för att ny teknik ska kunna föras ut på marknaden. Brist på information kan göra att marknader inte fungerar väl. Ett exempel är att privat- och företagsekonomiskt lönsamma SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska energieffektiviseringsåtgärder inte kommer till stånd därför att hushåll och företag inte prioriterar att skaffa sig kunskap om möjliga åtgärder och potentiella vinster. Det kan också vara så att faktorer som status, vanor eller bekvämlighet tillmäts så stort värde av individen eller företaget att det som utifrån kan före- falla ekonomiskt rationellt inte är det ur den ekonomiske aktörens perspektiv. I sådana fall kan information och attitydpå- verkan ha en roll att spela. Andra investeringar kan också prioriteras högre både av enskilda och företag eftersom budgeten är begränsad, något som bl.a. avspeglas i att den räntesats som företag använder vid bedöm- ning av avkastningskrav kan avvika från samhällets värdering av framtida förhållanden. Priskänsligheten hos de verksamheter där utsläppen behöver minska är låg. Exempel är transporter, där betalningsviljan är så hög att höga generella skattenivåer skulle krävas för att ensamma framkalla de beteendeförändringar och utsläppsminsk- ningar som eftersträvas. För att få ned utsläppen i transport- sektorn kan det därför vara motiverat att skräddarsy kombina- tioner av styrmedel för hela eller delar av denna sektor, se vidare kapitel 14. Konkurrens från andra länder kan medföra att produktion i stället äger rum i länder med mindre ambitiös klimatpolitik om styrmedlen i eller EU medför alltför höga kostnader (s.k. läckage). Ett exempel på en bransch med produktsegment där denna problematik kan vara aktuell är järn- och stålindustrin som verkar i global konkurrens. Andra sektorsspecifika faktorer kan göra att det behövs speciella styrmedel. Exempelvis består utsläppen i jordbruket till över- vägande delen av lustgas och metan som kräver speciella åtgärder. Beredningen understryker att det är väsentligt att hitta en balanse- rad kombination av styrmedel så att klimatpolitiken inte utvecklas till en svåröverskådlig mängd selektiva eller punktvisa styrmedel. I och om styr- medel (och , 2007b) diskute- ras ett antal kriterier för utformningen av styrmedel inom Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska Utifrån detta vill Beredningen framhålla viktiga kriterier vid utformningen av styrmedel: Måluppfyllnad, dvs. att de uppsatta målen (till exempel en viss utsläppsreduktion) nås. Eftersom utsläppsreduktionerna på behöver vara stora, måste styrmedlen vara kraftfulla och långsiktiga. Kostnadseffektivitet, dvs. att miljöeffekten nås till lägsta möjliga kostnad. Omvänt kan det uttryckas som att man får maximal utsläppsreduktion för ett givet belopp. Långsiktighet och transparens, dvs. att tydliga signaler sänds till ekonomins aktörer så att klimatpolitikens långsiktiga inriktning står klar då beslut tas. Det är särskilt viktigt för investeringar med lång livslängd, som kraftverk, byggnader och vägar. Dynamiska effekter, dvs. att det skapas incitament till tekno- logisk utveckling. Fördelningseffekter, dvs. att påverkan på olika grupper av människor eller företag beaktas. Vid behov kan kompensations- åtgärder behövas. Institutionell genomförbarhet, dvs. att organisation, regelverk och andra institutionella faktorer underbygger att avsedda effekter uppnås. 5.4Kostnader och intäkter för klimatpolitiken Detta avsnitt diskuterar kortfattat klimatpolitikens intäkter och kostnader. Inledningsvis bör man betona de stora osäkerheterna i denna typ av skattningar. Vetenskapliga rådet framhåller att beräk- ningar av kostnaderna för skadorna av klimatförändringar är osäkra, till dels etiskt kontroversiella och starkt beroende av vilka skador som räknas in, hur dessa värderas och hur man värderar framtiden (diskonteringsmetod). Det rör sig om djupgående för- ändringar av jordens livsbetingelser som det är svårt att sätta monetära värden på. Vidare sade Rådet att det finns betydande osäkerheter i skattningarna av kostnader för att minska utsläppen av växthusgaser. De bygger bland annat på antaganden om teknik- utveckling och åtgärdskostnader fram i tiden. Rådet menade sammantaget att det är mer motiverat att utgå från försiktighets- SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska principen, som säger att förebyggande åtgärder för att skydda miljön och människors hälsa ska vidtas även om det föreligger vetenskaplig osäkerhet om riskerna. 5.4.1Intäkter av klimatpolitik kostnader för klimatförändringar vid oförändrad politik De globala klimatförändringarna har redan bidragit till skador. På kan mycket omfattande skador uppstå. Skadorna består bland annat av översvämningar, torka, ras, förluster av biologisk mångfald, förändringar av ekosystem, minskade skördar, för- sämrade levnadsförhållanden vid kuster och hälsorisker. Andra typer av skador är stora ändringar i sociala och ekonomiska system som kan innefatta säkerhetspolitiska risker. Framför allt på finns risk för katastrofala händelser som avsmältning av Grönlandsisen, att avtar eller att någon annan slags tröskeleffekt i klimatsystemet manifesteras, som stora avgångar av metangas från tinande permafrostområden. En del av dessa skador kan åsättas marknadsmässiga värden. Det gäller exempelvis minskad jordbruksproduktion. Man kan också räkna på kostnader för vägar eller hus som skadas av översväm- ningar. Andra typer av skador är svåra att åsätta något marknads- mässigt värde. Det gäller exempelvis folkomflyttningar då kust- områden blir obeboeliga eller då djur- och växtarter utrotas. Svårig- heterna ökar ytterligare då man ska beakta osäkra händelser med stora konsekvenser långt in . Efterfrågan på miljöförbättringar bestäms liksom när det gäller andra varor eller tjänster av betalningsviljan. En egenhet hos varan miljö – i detta fall klimat – är att människor kan värdesätta något som de aldrig kommer att bruka. Vi som lever sätter normalt ett värde på att våra barn och deras efterlevande ska kunna leva under i stort sett samma klimatbetingelser som vi själva. Detta värde beror på människors medvetenhet om klimatrisker och deras värdering av framtida skador; något som snabbt kan förändras. Med dessa metodologiska svårigheter i minnet ska här några studier refereras. IPCC beräknar i sin senaste rapport de globala genomsnittliga förlusterna till av BNP vid en upp- värmning på jämfört med nivå. Utvecklingsländerna beräknas få ännu större förluster. Enligt Nordhaus & (2000) stiger kostnaderna väsentligt för större Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska SOU 2008:24 IPCC framhåller att aggregerade analyser av skadekostnaderna mycket sannolikt undervärderar skadorna efter- som ej kvantifierbara effekter negligeras. IPCC konstaterar att kostnaderna för de klimatrelaterade skadorna är ojämnt fördelade mellan världens länder. En högre andel av skadorna faller på utvecklingsländerna. liksom en del andra länder på nordliga breddgrader kan, åtminstone med en begränsad ekonomisk kalkyl och för måttliga temperaturökningar, få rätt små kostnader eller till och med nettointäkter. Sternrapporten kom fram till betydligt högre tal, nämligen BNP-förluster på mellan av ett scenario med utsläpp som fortsätter enligt trend och temperaturökningar på över förindustriell nivå. Mer information om varför Sternrapporten redovisade så höga siffror finns i Veten- skapliga rådets rapport. För svensk del har Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60, avsnitt 4.8.3) gjort en omfattande beräkning av kostnader och intäkter i till följd av klimatförändringar . Resultaten bygger på översiktliga beräkningar av kostnader och intäkter av skador på infrastruktur, förändrad produktion inom främst jordbruk, fiskeri och skogsbruk, över- svämningar, ras och skred, jorderosion, hälsa m.m. Utredningen hade ett lågt och ett högt klimatscenario med avseende på storleken på utsläppen. Utredningen redovisade beloppen för kostnader och intäkter med 0,2 och 4 procents diskonteringsränta. För perioden 20112100 visade resultaten på skadekostnader på totalt för hela perioden ca i lågalternativet och ca i högalternativet (odiskonterade summor). Intäkterna var ungefär lika stora som kostnaderna, nämligen ca 1 200 respektive ca . De största posterna på kostnadssidan är ökat kylbehov, dricksvattenförsörjning, bygg- nadskonstruktioner, skador på skogsbruk och försämrad hälsa (värmerelaterade dödsfall och smittspridning). De största posterna på intäktssidan är minskat värmebehov, mer vattenkraft och ökad tillväxt i skogen. Kostnader och intäkter är blygsamma i för- hållande till storleken på ekonomi. Utredningen framhåller att kostnaderna respektive intäkterna faller på olika grupper i sam- hället. Det sägs också att alla kostnader inte har kunnat beräknas. SOU 2008:24 Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska 5.4.2Kostnader för att minska utsläppen En stor fråga i klimatpolitiken är vad det kostar att minska utsläppen och vilken påverkan det kan ha på världsekonomin och på ekonomin i enskilda länder. Man kan betrakta klimatpolitiken som en kostnad bland många andra som är nödvändiga för att sam- hället ska ha en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling. Det är sett ur detta perspektiv inte något speciellt med klimatpolitiken. Det finns dock en väsentlig skillnad och det är att klimatfrågan har en global dimension. Nyttan av minskade utsläpp av växthusgaser behöver inte komma regionen till del. Kostnadsfrågan får dock en central betydelse eftersom det är en så stor utmaning att minska utsläppen så att tvågradersmålet nås och eftersom spannet för åtgärdskostnaderna är så stort i olika delar av världen och i olika sektorer. Som redan framgått behöver utsläppen vara nära noll. Detta innebär en stor omställ- ning av ekonomin. Det reser frågor dels om de totala kostnaderna för världen, olika regioner och enskilda länder, dels om vad man kan göra för att minimera kostnaderna. I IPCC:s fjärde utvärderingsrapport (2007) sammanställs resultat från ett flertal studier om de makroekonomiska kostna- derna och för att reducera utsläppen (tabell 5.4). Sammanställningen delas upp på olika ambitionsnivåer mätt i stabiliseringsnivå av växthusgaser i atmosfären. Den nivå som ligger närmast den som Beredningen och Vetenskapliga rådet rekommen- derar (400 ppmv) är 445–535 ppmv CO2B eB . Till 2030 skulle det bli en minskning i BNP globalt på . Till 2050 skulle det bli en minskning i BNP på . När man räknar om dessa till påverkan på årlig BNP-tillväxt finner IPCC att det skulle bli en minskning på av årlig BNP- tillväxt. Om man nöjer sig med mindre ambitiösa stabiliseringsnivåer och lägre sannolikheter att klara tvågradersmålet blir minsk- ningen av tillväxten som man kan förmoda lägre. IPCC konstaterar att det bedömda intervallet av stabiliseringsnivåer kan uppnås genom att utnyttja tekniker som finns tillgängliga och teknik som kan förväntas komma ut på marknaden inom . Resultatet förutsätter dock att lämpliga och effektiva incitament skapas för utveckling, anskaffande, användning och spridning av teknik samt att hinder undanröjs. Övergripande om målstruktur, åtgärder och styrmedel samt samhällsekonomiska SOU 2008:24 Effekter på global BNP 2030 och 2050 för att nå olika lång- siktiga stabiliseringsnivåer för koncentration av växthusgaser i Minskning i BNP, Minskning i BNP, spann, Årlig minskning i till- växt av BNP, procent- CO2B e)B -0,6–1,2 -1–2 0,2–2,5 liten ökning–4 Källa: Vetenskapliga rådet, 2007. anger en kostnad på av BNP inom ett osäkerhets- intervall på +/- för en stabilisering på 500–550 ppm. Kostnaderna betecknas som signifikanta men hanterbara. säger emellertid att en koncentrationsnivå på nivån 450–500 ppmv CO2B eB skulle trefaldiga kostnaderna. säger inget om vad en koncentrationsnivå på nivån 400–450 ppmv CO2B eB skulle innebära men kostnaderna blir då naturligtvis ännu högre än vid nivån 450– 500 ppmv CO2B eB . I kommissionens konsekvensanalyser av EU:s klimat- och energipaket (Europeiska Kommissionen, 2008) har de direkta kostnaderna för klimat- och energipaketet analyserats. De direkta kostnaderna innebär ingen nettominskning av BNP utan avser vilka extra resurser som måste användas för utsläppsminskande åtgärder och investeringar i förnybar energi för att klimat- och förnybar- hetsmålen ska uppnås. Kostnaderna består av nettoökningen för summan av investeringskostnaderna (där denna har fördelats årsvis) och förändringen av energikostnaderna. Kommissionens analyser visar att dessa kostnader uppgår till av EU:s samlade BNP . Antagandet är då att inga flexibla mekanismer tillåts och att klimat- och energimålen uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt. Det senare antagandet innebär att marginal- kostnaderna mellan medlemsstaterna är utjämnade med avseende på såväl utsläppsminskningar som investeringar i förnybar energi. Om flexibla mekanismer tillåts skulle kostnaden sjunka till av BNP.