sou · GWB399 · 2008-11-05 00:00:00 — Utredaren skall slutligen lämna förslag på de författningsänd- ringar som är påkallade för att undanröja oklarheter och eventuella olikheter i tillämpningen och för att lagstiftningen språkligt och redaktionellt sett skall motsvara de krav som bör ställas på en modern lagstiftning. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, företrädare för näringslivet och andra berörda parter. När det gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för företagen, skall samråd ske med . Utredaren skall i ett delbetänkande redovisa sin underökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Regeringen kommer därefter att besluta om tilläggsdirektiv för att precisera uppdraget. Uppdraget skall slutredovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2005:147) tillkallade chefen för en sär- skild utredare med uppdrag att se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (1972:719). Enligt direktiven skall utredaren i ett delbetänkande redovisa en undersökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Uppdraget skall slutredovisas . Med ändring av den i direktiven beslutade tiden för delbetänkandet skall utredaren redovisa denna del av uppdraget . Tilläggsdirektiv till Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17) Uppdraget att se över ersättningsbestämmelserna i expropriations- lagen (1972:719) preciseras. Utredaren skall analysera hur de ersättningar som fastställs vid olika slag av ianspråktaganden förhåller sig till marknadsvärdet på egendomen. Utredaren skall vidare analysera orsakerna till vissa slag av skillnader i ersättningsnivåer som har redovisats i utredarens delbetänkande. På grundval av analysen skall utredaren ta ställning till om det finns anledning att ändra ersättningsreglerna. Utredaren skall belysa hur influensregeln (4 kap. 2 § expropria- tionslagen) tillämpas och utifrån undersökningen ta ställning till om den utgör en rimlig avvägning mellan de skilda slag av intressen som gör sig gällande eller om den bör ändras eller upphävas. I det sammanhanget skall utredaren också analysera och ta ställning till principen om s.k. toleransavdrag på expropriationsrättens område. Utredaren skall vidare belysa tillämpningen av presumtionsregeln (4 kap. 3 § expropriationslagen) och överväga om regeln bör ändras eller upphävas. Utredaren skall vidare överväga om det bör ske någon form av vinstfördelning mellan den exproprierande och den vars egendom tas i anspråk. En annan fråga som utredaren skall överväga är om ersättning skall kunna lämnas för det individuella värde som en fastighet kan ha för sin ägare. Utredaren skall också se över vissa frågor som gäller bevisbördan i mål angående ersättning enligt expropriationslagens ersättnings- regler. Slutligen skall utredaren överväga om det vid lantmäteriförrätt- ningar där mark eller rättigheter tvångsvis tas i anspråk skall finnas en möjlighet att i vissa fall förplikta sökanden att ersätta sakägare, vars mark eller rättigheter tas i anspråk, för egna kostnader vid för- rättningen. En utgångspunkt för övervägandena skall vara att förrättningsförfarandets natur – däribland lantmäterimyndighetens officialprövning – inte får urholkas. Om utredaren finner att reglerna bör ändras, skall förslag till författningsändringar lämnas. Tiden för slutredovisning av uppdraget flyttas fram till . Regeringen beslutade direktiv till en särskild utredare med uppdrag att se över ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen (dir. 2005:147). Utredningen har antagit namnet Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17). Huvudupp- giften för utredaren är att ta ställning till om ersättningsreglerna i 4 kap. expropriationslagen leder till rimliga resultat för berörda parter vid olika slag av expropriationsföretag. Utredaren har i delbetänkandet Hur tillämpas expropriations- lagens ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29) redovisat en under- sökning av hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Uppdraget skall enligt direktiven slutredovisas . Utöver de frågor som anges i de tidigare beslutade direktiven skall utredaren se över de frågor som anges nedan. Om översynen ger vid handen att det finns behov av ändringar i expropriationslagens ersättningsregler skall utredaren lägga fram förslag till sådana. Utredaren skall även uppmärksamma om eventuellt föreslagna ändringar i expropriationslagens ersättningsregler bör föranleda ändringar i de författningar som hänvisar till dessa bestämmelser och föreslå behövliga ändringar. Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenser som even- tuella förslag får för fastighetsägare, exproprierande, konsumenter och andra berörda parter samt belysa vilka konsekvenser som de kan få för investeringar i olika slag av infrastrukturer och i industri- verksamheter. Äganderätten är en av grundpelarna i rättsordningen. Den enskilda äganderätten är skyddad i både grundlag och internationella kon- ventioner. Enligt regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå från sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant för- fogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vidare stadgas att den som tvingas att avstå sin egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara till- försäkrad ersättning för förlusten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag (se 2 kap. 18 § regeringsformen). Som anges i de ursprungliga direktiven skall utredaren beakta bl.a. intresset av skydd för äganderätten. Utgångspunkten är att skyddet för enskild äganderätt skall vara starkt. Utredaren skall vidare beakta intresset av att ersättning vid tvångsförfoganden fast- ställs på ett sätt som både är och uppfattas som rättssäkert. Slutligen skall utredaren beakta intresset av att reglerna är enkla att förstå och att tillämpa. En utgångspunkt skall vara att regel- verket skall vara ägnat att leda till förutsägbara resultat och därmed underlätta samförståndslösningar. Ersättning enligt nuvarande regler Enligt expropriationslagen lämnas ersättning i form av löseskilling, intrångsersättning och ersättning för övrig skada. Löseskilling läm- nas vid expropriation av en hel fastighet och skall motsvara fastig- hetens marknadsvärde. Intrångsersättning lämnas vid expropriation av en del av en fastighet och skall motsvara den minskning av fastig- hetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen (se 4 kap. 1 § expropriationslagen). Utredningen har undersökt bl.a. om det föreligger några skill- nader i ersättningsnivåerna mellan, å ena sidan, sådana ianspråktag- anden av mark som har skett genom beslut av myndighet eller domstol och, å andra sidan, sådana ianspråktaganden av mark som hade kunnat åstadkommas genom tvångsförfogande men som ändå har skett genom avtal. Undersökningen visar att de ersättnings- belopp som har fastställts av myndighet eller domstol i allmänhet har legat på en lägre nivå eller, i vissa fall, en betydligt lägre nivå än de ersättningsbelopp som har bestämts genom avtal. Enligt under- sökningen beror skillnaderna på flera faktorer, bl.a. på att de exproprierande är benägna att betala mera för att undvika den tids- utdräkt som ett tvångsförfarande innebär. Andra faktorer som har betydelse är intresset av att vinna affärsmässiga fördelar och att undvika negativ publicitet (se SOU 2007:29 s. 122 f. och 139). Utredningens kartläggning visar vidare att det i vissa fall har funnits mycket stora skillnader i fråga om de ersättningsbelopp som vid olika tillfällen har fastställs av domstol i samband med att arrenderätter avseende utrymmen för mobiltelefonmaster har för- ändrats till ledningsrätter. Vissa av de ersättningsbelopp som har fastställts får dessutom anses ha varit mycket små i jämförelse med de arrendeavgifter som har tagits ut för utrymmena (se SOU 2007:29 s. 101 och 102 samt 142). Utredningens kartläggning ger anledning att ifrågasätta om dagens regler faktiskt uppnår sitt syfte, nämligen att ersätta marknads- värdet på egendom som tas i anspråk eller, om en del av egendomen tas i anspråk, minskningen av egendomens marknadsvärde. Utredaren skall därför analysera hur de ersättningar som fast- ställs av domstol eller myndighet vid olika slag av tvångsförfog- anden av egendom förhåller sig till marknadsvärdet på egendomen, dvs. det pris som egendomen skulle ha betingat vid en frivillig överlåtelse på marknaden. En motsvarande analys skall göras när det gäller hur ersättningen vid tvångsförfoganden av del av egen- domen förhåller sig till minskningen av marknadsvärdet på egen- domen, dvs. minskningen av det pris som egendomen skulle ha betingat vid en frivillig överlåtelse på marknaden. Utredaren skall vidare analysera orsakerna till de i kartläggningen nämnda skillnad- erna. Utredaren skall även studera och göra jämförelse med stor- leken av de arrendeavgifter som har bestämts av arrendenämnd. På grundval av analysen skall utredaren ta ställning till om det finns anledning att ändra ersättningsreglerna och om den praxis som har utvecklats i fråga om värdering av egendom vid tvångsförfoganden är lämplig. Om utredaren anser att det finns skäl till det, skall behövliga författningsändringar föreslås. Utgångspunkten för uppdraget skall vara att den ersättning som fastställs genom beslut av myndighet eller domstol i princip skall motsvara minst marknadsvärdet på den egendom som tas i anspråk eller minskningen av egendomens marknadsvärde, om en del av den tas i anspråk. Det finns vissa undantag från regeln om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde. Ett sådant undantag är influensregeln (se 4 kap. 2 § expropriationslagen). Influensregeln innebär att om det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, skall löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte hade förekommit. Denna ersättningsprincip skall dock tillämpas endast i den mån det är skäligt med hänsyn till förhåll- andena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad in- verkan under jämförliga förhållanden. Influensregeln kan medföra att fastighetsägaren får högre eller lägre ersättning än vad som motsvarar den marknadsvärdeminsk- ning som hans eller hennes fastighet drabbats av genom själva expropriationen. ökat fastighetens värde – såsom kan bli fallet om syftet med expropriationen är att ge utrymme för ett köpcentrum – kan fastighetsägaren tvingas acceptera att inte få ersättning för den del av denna värdeökning som beror på expropriationsföretaget. i stället minskat fastighetens värde – såsom kan bli fallet när mark tas i anspråk för ett motorvägsbygge – kan fastighetsägaren få ersättning också för denna värdeminskning. I det senare fallet beräknas löseskillingen så att man först fastställer det marknads- värde som fastigheten skulle ha haft om expropriationsföretaget inte medfört någon inverkan på fastighetens värde. Därefter beräknas fastighetens marknadsvärde med beaktande av expropriations- företagets inverkan. Skillnaden mellan de erhållna värdena ersätts dock, som ovan nämnts, endast i den mån det är skäligt med hän- syn till förhållandena på orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (de s.k. orts- och allmänvanlighetsrekvisiten). I praxis görs ett s.k. toleransavdrag från den beräknade ersättningen. Avdraget är avsett att skapa rättvisa mellan å ena sidan ersättningsberättigade fastighetsägare för vilka företaget medfört inverkan på fastighetens marknadsvärde som inte skäligen bör tålas och å andra sidan icke ersättningsberättigade fastighetsägare vilkas fastigheter visserligen påverkats värdemässigt av företaget men endast i så ringa omfattning att inverkan skäligen bör tålas (se NJA 2003 s. 619). Det finns skäl som talar för att den inverkan på en fastighets marknadsvärde – i såväl höjande som sänkande riktning – som ett expropriationsföretag ger upphov till, bör påverka ersättningens storlek. har influensregeln kritiserats. Bland annat har det hävdats att det inte är rättvist att den vars fastighet är föremål för expropriation inte alltid får behålla den ökning av marknadsvärdet på fastigheten som expropriationsföretaget har medfört medan andra fastighetsägare i orten vars fastigheter inte är föremål för expropriationen får behålla hela ökningen. Det har också hävdats att den praxis om toleransavdrag som utbildats, dvs. vad fastighets- ägaren skäligen bör tåla utan ersättning, inte är rimlig och utgör ett ingrepp i den enskilda äganderätten. Mot denna bakgrund skall utredaren belysa influensregelns be- tydelse såväl i sådana fall av markåtkomst där den direkt åberopas och tillämpas som i sådana fall där den kan antas ha en indirekt in- verkan på markvärden och ersättningsnivåer. Utredaren skall särskilt belysa hur orts- och allmänvanlighets- rekvisiten tillämpas och vilka effekter som de har medfört. Utred- aren skall vidare belysa den praxis om toleransavdrag som har ut- bildats och vilka effekter som den har medfört. Utredaren skall utifrån den gjorda undersökningen ta ställning till om influensregeln och den praxis som har utvecklats i anslutning till denna kan anses utgöra en rimlig avvägning mellan de skilda slag av intressen som gör sig gällande och om regeln bör ändras eller upphävas. Ett annat undantag från principen om att ersättningen skall avse fastighetens marknadsvärde är presumtionsregeln. Presumtionsregeln innebär att sådan ökning av fastighetens mark- nadsvärde som är av någon betydelse och som har ägt rum före expropriationsansökan, dock högst före talans väckande vid domstol, som regel skall räknas ägaren till godo endast i den mån det blir utrett att värdeökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna Förväntningsvärden ersätts alltså inte och det är markägaren som har bevisbördan för att en konstaterad värde- ökning inte utgörs av förväntningsvärden (se 4 kap. 3 § expropria- tionslagen). En av orsakerna till att presumtionsregeln infördes var att stat och kommun skulle slippa att betala ersättning för sådan värde- ökning som de själva hade gett upphov till (se prop. 165–170). Regeln är tillämplig såväl vid expropriation där för- värvaren är det allmänna som vid expropriation där förvärvaren är ett enskilt subjekt. Regeln har varit föremål för debatt. Bland annat har det hävdats att den innebär en alltför långtgående inskränkning i den enskilda äganderätten. Det har vidare hävdats att regeln är orättvis. Markägare, vars fastigheter exproprieras, måste ju vid- kännas avräkning för förväntningsvärden, trots att andra fastighets- ägare i samma område kan tillgodogöra sig motsvarande värden. Det förhållandet att verksamhet som har bedrivits av det allmänna i ökad utsträckning har kommit att bedrivas av privat- rättsliga organ har också framhållits som ett skäl för att ändra eller upphäva regeln. De förväntningsvärden som markägaren till följd av presum- tionsregeln inte kan få ersättning för torde som regel vara sådana som beror på expropriationsföretaget. Presumtionsregeln är emeller- tid utformad så att markägaren normalt inte heller får ersättning för sådana förväntningsvärden som beror på förhållanden eller åtgärder utan samband med expropriationsföretaget. Ett exempel är att markägaren genom en expropriation för tätbebyggelse förhindras att tillgodogöra sig värdet av en upptäckt grusfyndighet. Detta förhållande har kritiserats (jfr SOU 1996:45 s. 92 och 93). Kritik har även riktats mot det förhållandet att det är markägaren som har bevisbördan i fråga om värdeökningens orsak trots att det är den exproprierande som åtnjuter de positiva effekterna av presum- tionsregeln. När regeln infördes hade Lagrådet vissa betänkligheter mot att bevisbördan för orsaken till värdeökning lades på mark- ägaren (se prop. 255–261). Regeln har därefter i olika sammanhang ifrågasatts och det har föreslagits att bevisbördan skall flyttas över på den exproprierande (se SOU 1996:45 s. 89–96). Mot denna bakgrund skall utredaren belysa presumtionsregelns betydelse såväl i sådana fall av markåtkomst där den direkt åberopas och tillämpas som i sådana fall då den kan antas ha en indirekt in- verkan på markvärden och ersättningsnivåer. Utredaren skall utifrån den gjorda undersökningen ta ställning till om presumtionsregeln kan anses utgöra en rimlig avvägning mellan de skilda slag av intressen som gör sig gällande och överväga om regeln bör ändras eller upphävas. Om utredaren kommer fram till att presumtionsregeln inte bör upphävas, skall det lämnas förslag som innebär att en markägare får rätt till ersättning för sådana förväntningsvärden som beror på för- hållanden eller åtgärder utan samband med expropriationsföretaget. Under förutsättning att utredaren inte kommer fram till att presumtionsregeln skall upphävas, skall de bevisbördefrågor som regeln aktualiserar belysas. Utredaren skall då också överväga om principen om att markägaren skall visa att konstaterad markvärde- stegring beror på annat än förväntningsvärden utgör en rimlig och rättssäker avvägning mellan markägarens och den exproprierandes intressen. Utredaren skall i sitt arbete beakta det förslag som lämnades av (SOU 1996:45) och remissvaren över betänkandet. Ersättningsreglerna i expropriationslagen bygger på en skadeprincip; ersättningen skall motsvara den ekonomiska skada som den som är föremål för expropriation lider så att han eller hon har samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum. I andra författningar finns det bestämmelser om ersättning som bygger på andra principer. Bland annat finns det i fastighetsbildningslagen (1970:988) bestämmelser om ersättning vid vissa slag av fastighetsregleringar som bygger på en vinstfördelnings- princip (se 5 kap. 10 a § tredje stycket fastighetsbildningslagen). Bakgrunden till vinstfördelningsreglerna är att syftet med en fastig- hetsreglering är att förbättra de berörda fastigheterna. En fastig- hetsreglering skall alltså leda till att det uppkommer en nytta. Efter- som fastighetsägarna bär huvudansvaret för verksamheten har det ansetts naturligt att fastighetsägarna också skall dela på reglerings- vinsten (se prop. 1991/92:127 s. 39–45). Som framgår av utredningens kartläggning har det sedan expropria- tionslagens tillkomst skett förskjutningar i fråga om användningen av expropriationsinstitutet. genomfördes de flesta tvångsförfoganden av offentliga aktörer som drev sin verk- samhet utan vinstintresse. Reglerna har allt oftare använts vid förvärv där förvärvaren är en privat aktör som driver sin verksamhet i vinstsyfte (se SOU 2007:29 s. 95–97 samt 137 och 138). Det ökade inslaget av privat vinstintresse har lett till att det har ifrågasatts om det inte även i expropriationslagen bör införas regler om vinstfördelning. Utredaren skall mot denna bakgrund överväga om det är möjligt och lämpligt att i expropriationslagen införa regler om någon form av vinstfördelning mellan den exproprierande och den vars egen- dom tas i anspråk. Utredaren skall härvid analysera vilka för- och nackdelar som en vinstfördelningsprincip har för markägare och exproprierande samt vilka effekter som en sådan princip kan få för utbyggnaden av olika slag av infrastruktur och för samhällseko- nomin. Utredaren skall vidare analysera vilka möjligheter som finns att inom ramen för olika slag av ersättningsärenden räkna fram en faktisk eller schabloniserad vinst av tvångsförfogandet och att be- stämma om vinstens fördelning mellan dem som berörs av för- fogandet. På grundval av denna analys skall utredaren ta ställning till om och, i så fall, i vilken utsträckning vinstfördelning bör kunna komma i fråga vid de olika slag av tvångsförfoganden där expropria- tionslagens ersättningsregler tillämpas. En annan fråga som har diskuterats är om det bör finnas en rätt till ersättning för det individuella värde som egendom kan ha för ägaren i den mån detta värde överstiger egendomens marknads- värde. Med individuellt värde avses det lägsta pris som ägaren är beredd att acceptera för att avyttra egendomen (se artikel Legitimitetsfrågor vid tvångsförvärv av mark och rättig- heter, SOU 2004:7 s. 265 f.). Utredaren skall därför beskriva hur ett ersättningssystem för individuellt värde som egendom kan ha för ägaren – schablon- mässigt beräknat eller beräknat på annat sätt – lämpligen skulle kunna utformas. Utredaren skall analysera vilka för- och nackdelar som en rätt till ersättning för individuellt värde har för markägare och exproprierande samt vilka effekter som en sådan rätt till ersätt- ning kan få för utbyggnaden av olika slag av infrastruktur och för samhällsekonomin. Utredaren skall mot bakgrund av den gjorda beskrivningen och analysen överväga om det bör införas en rätt till ersättning för det individuella värde som egendom kan ha för ägaren i den mån detta värde överstiger egendomens marknadsvärde. Om utredaren kommer fram till att en sådan rätt till ersättning bör införas, skall lämpliga ersättningsnivåer för detta slag av ersättning anges. Frågan om bevisbördan inom expropriationsrätten behandlades vid reform av expropriationslagstiftningen. Lagrådet anförde då att om det verkliga värdet inte kan fastställas exakt eller om osäkerhet råder om detta borde bevisbördan åvila den exproprier- ande (se NJA II 1950 s. 232–233). I samband med att den nuvarande expropriationslagen infördes konstaterade departementschefen att domstolarna i skadestånds- rättsliga mål inte längre ställde upp krav på full bevisning för skadans storlek för att döma ut ett visst ersättningsbelopp utan i stället be- stämde skadan efter en skälighetsuppskattning med stöd av bestäm- melsen i 35 kap. 5 § . Departementschefen ansåg att samma bevisregler borde tillämpas i expropriationsmål. Han framhöll att svårigheterna för markägaren att få fram material inte borde överdrivas, särskilt som denne i princip inte behöver betala utredningskostnaderna i första instans och under vissa omstän- digheter inte heller i högre rätt (se prop. 167–170). Frågan om placeringen av bevisbördan och hur stark bevisning som behövs har mycket stor betydelse i mål där expropriationslagens ersättningsregler tillämpas, eftersom det inte sällan föreligger stor osäkerhet vid värdering av egendom. Utredaren skall därför belysa hur bevisbördan fördelas och vilka krav på bevisningens styrka som ställs i sådana mål i nuvarande rättstillämpning. Utredaren skall belysa vilka effekter som de tillämpade principerna får. Utifrån den gjorda undersökningen skall utredaren ta ställning till om princip- erna är lämpliga med hänsyn till expropriationsförfarandets natur. Utredaren skall vid sina överväganden beakta de bevisbörde- regler som gäller i skadeståndsmål och, om det föreslås att det skall gälla särskilda regler för mål om ersättning enligt expropriations- lagen, särskilt överväga vilka konsekvenser som det medför, t.ex. för den allmänna rättstillämpningen. Den s.k. presumtionsregeln (4 kap. 3 § expropriationslagen) inne- bär ett avsteg från de bevisbörderegler som normalt gäller i tviste- mål. I anslutning till översynen av presumtionsregeln skall de bevis- bördefrågor som den regeln ger upphov till ses över (se ovan). Ersättning för kostnader vid lantmäteriförrättning Vid förrättningar hos en lantmäterimyndighet, t.ex. förrättningar enligt ledningsrättslagen (1973:1144), har sakägarna inte rätt till ersättning för egna kostnader. En fastighetsägare vars mark tas i anspråk med t.ex. ledningsrätt har sålunda varken rätt till ersättning för kostnader för ombud eller biträde, för egen utredning eller för resa eller uppehälle med anledning av inställelse vid sammanträde vid lantmäterimyndigheten.