sou · GWB397 · 2008-11-17 00:00:00 — De övergripande målen ska ta hänsyn till behovet av samverkan med kommunerna. Den konkreta samordningen av offentlig service ska innefatta stat- lig och service i ett sammanhang. ansvarsfördelningen inom förvaltningen otydlig bör därför kom- muners och statliga myndigheters planerings- och styrningsproces- ser samordnas i de delar som avser tillgång till offentliga tjänster. ska ansvara för att inom länet samordna de statliga och kommunala planeringen. ska också ansvara för att ge regeringen det underlag som krävs för att fatta beslut om den statliga servicen. förslag ska vara så väl förankrade och förhandlade med kommuner och statliga myndigheter att de i princip inte bör kräva några särskilda insatser från regeringen. De lösningar som förhandlas fram bör bygga på ömsesidig tydlighet och ömsesidiga åtaganden mellan kommuner och stat. De ska vara varaktiga för att möjliggöra en långsiktig planering hos både kom- muner och statliga myndigheter. Myndigheter under regeringen bidrar i styrprocessen med underlag avseende behov på sina egna områden, däribland behovet av medborgarkontakter. Behovsbilden omfattar också resultatet av egna undersökningar avseende hur medborgarna vill kontakta myndigheten. Slutligen innehåller den förslag till var och i samver- kan med vilka myndigheten bör finnas närvarande. Kommunerna bidrar i ett första skede med önskemål om lokali- sering av statlig service. De förväntas också ta ställning till var och hur den kommunala servicen ska tillhandahållas. Kommunernas tydligare roll i planering och styrning ska inte innebära någon för- ändring i ansvar mellan stat och kommun. Den kommunala proces- sen måste vara demokratiskt förankrad, den slutgiltiga planen bör beslutas av kommunfullmäktige. Processen bör vara bred och omfatta alla relevanta aktörer på lokal nivå. En viktig uppgift för kommunen i planeringsprocessen är att stå för kontakterna med ideella organisationer och företag. Möjligheterna att samordna servicepunkterna med viss kom- mersiell service bör utredas vidare. En sådan utredning kan omfatta innehåll i ett statligt offentligt och kommersiellt grundservicepaket och villkor som ska gälla för uppdragstagares, t.ex. en lanthandels, leverans av grundservicepaketets innehåll till medborgaren. För att i samverkan arbeta med att bryta utanförskapet föreslås att Arbetsförmedlingen och ges i uppdrag att tillsammans med utpekade kommuner pröva nya samarbetsformer. Sådana försök ska syfta till att finna generaliserbara former för samverkan och att identifiera olika hinder för samverkan. För att samverkan i sak ska möjliggöras krävs inte bara insatser på politisk nivå, t.ex. författningsändringar, det krävs också förnyade politiska ställningstaganden till hur olika sakområden avses förhålla sig till varandra. Ska regeringen i praktiken ha förutsättningar att styra förvaltningen mot en bättre servicesamverkan behöver också sam- ordningen inom förbättras. IT som verktyg i servicekanaler (kapitel 6) Den struktur av servicekontor och servicepunkter vi föreslår är i högsta grad beroende av bra informationstekniska lösningar. Regeringens fastlagda handlingsplan för e-förvaltningen är därmed mycket relevant för de delar i vår utredning som behandlar IT-frågor. Vi har sökt avgränsa oss till överväganden och förslag på IT-området, som mer direkt kan kopplas till samverkan vid servi- cekontor. Förutsättningen för en positiv IT-användning inom offentlig förvaltning är att grundläggande IT-relaterade områden vidareutvecklas, såsom informationssäkerhet, IT-standardisering, bredbandsnät, e-legitimation, m.m. Den IT-stödda samverkan som sker vid servicekontoren kan genom praktiska tillämpningar bidra till att skapa mer enhetliga generella lösningar. De av oss föreslagna fasta servicepunkterna inom exempelvis lanthandel bör utrustas med tekniska tillämpningar som möjliggör öga-mot-öga-kontakt mellan medborgaren och tjänstemän vid myndigheterna. Videokonferenslösningar av den typ som redan används vid flera medborgarkontor och bibliotek, s.k. kundarbets- platser, föreslås installeras vid dessa servicepunkter. Medborgaren bör på ett enkelt sätt få tillgång till information om alla de kontakter han har med den offentliga förvaltningen och om alla de uppgifter som förvaltningen har om honom. Denna lösning för personaliserad information benämns vanligt- vis Min sida. Ett gemensamt koncept för Min sida gällande hela den offentliga förvaltningen, bör implementeras. Vi föreslår också att ett nationellt telefonnummer för vägled- ning inom den offentliga förvaltningen inrättas. Detta bör automa- tiskt ledas regionalt eller lokalt till de auktoriserade servicevägle- dare som vi föreslår etableras. Vi understryker vikten av att den utveckling av integrerade e- tjänster, baserade på processanalyser, som beskrivs i regeringens e- handlingsplan kommer till stånd. Användningen av den offentliga förvaltningens e-tjänster skulle kunna öka betydligt. Därför föreslår vi en samordnad och statlig informationskampanj om detta. Servicelösningar på landsbygden (kapitel 7) Tillgänglighet till service är en kritisk fråga på landsbygden och i glesbygd, där avstånden till tätorter är stora. I detta avsnitt följer vi upp och sammanfattar vilka konsekvenserna av våra förslag blir inom dessa regioner. Vi anser att kommunerna och de statliga myndigheter som har lokala kontor eller s.k. samverkanskontor, ska samråda om att utveckla kontoret till ett servicekontor med front-office-funktio- ner. Kommunen kan förlägga lämpliga kommunala servicefunktio- ner till det statliga samverkanskontoret på orten. De bemannade servicekontoren ska kompletteras med service- punkter. Dessa är speciellt viktiga i gles- och landsbygd. De kan var placerade på vilka publika ställen som helst, t.ex. i bibliotek, skolor, hembygdsgårdar och lanthandelsbutiker. De bör vara utrustade med dator och kundarbetsplatser. Vi anser att möjligheten att nyttja lantbrevbärarna i som mobila servicepunkter och servicevägledare bör utredas vidare. Vi har i tilläggsdirektiv fått regeringens uppdrag att arbeta med frågan om den ideella sektorns roll som leverantör av service. Även denna fråga är särskilt intressant i gles- och landsbygd. Vi åter- kommer i slutbetänkandet. För att ytterligare öka tryggheten för boende på landsbygd och i glesbygd skulle frivilliga krafter kunna spela en viktig roll. Enskilda och organisationer utanför den offentliga förvaltningen kan und- sätta sjuka och skadade och åtminstone bistå med stöd i väntan på räddningspersonal. Vi föreslår att ett försök med utökad samverkan i nätverksform på trygghetsområdet förläggs till och leds av i nära samarbete med berörda myndigheter, kommuner och ideella organisationer. Försöket bör knytas till det redan existerande . Övergripande frågor bör utredas i särskild ordning. Enligt regeringens direktiv ska utredaren stödja de statliga myndig- heterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor. Andra samverkansinitiativ ska också stödjas. Vi ska arbeta för att driva på utvecklingen av en effektivare offentlig service och tjänsteproduk- tion som utnyttjar den moderna informations- och kommunika- tionsteknikens möjligheter. Målet ska vara att förbättra tillgänglig- heten till offentlig service i hela landet och möjliggöra fortsatt effektivisering av den offentliga tjänsteproduktionen. Regeringen har konstaterat att statliga myndigheter alltmer har koncentrerat sin verksamhet till större orter. är det viktigt att myndig- heterna har sådan lokal närvaro att medborgare och företag kan få god service. Det kan ske genom att myndigheter samverkar, varför regeringen avser att främja ökad samverkan och stimulera inrättan- det av lokala servicekontor. I de ursprungliga direktiven ingår att göra en översyn av lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor. Förslag till förenk- lingar av lagen skulle redovisas . I tilläggsdirektiv begärde regeringen att översynen skulle tidigareläggas och att förslagen skulle lämnas . Enligt regeringens tilläggsdirektiv ska den ideella sektorns betydelse för utvecklingen av lokal service beaktas. Lokala aktörer inom den ideella sektorn, t.ex. invandrar- och pensionärsföreningar, konsument- och föräldraföreningar, kvinnoorganisationer, handikapporganisationer och byalag, ska ges förutsättningar att medverka i utredningens arbete med lokal service i samverkan. Vi ska överväga former för samverkan med viss kommersiell service. Inriktningen ska vara att finna praktiska sam- verkanslösningar som kan fungera inom ramen för befintliga resur- ser. Målet är att förbättra tillgängligheten till offentlig service och att möjliggöra en fortsatt effektivisering av den offentliga tjänste- produktionen. I uppdraget ingår också att lyfta fram goda exempel på hur ideella organisationer kan medverka till utveckling av den offentliga servicen på lokal nivå och att visa hur praktiska samver- kanslösningar på det lokala planet kan utformas.1 Genom tilläggsdirektiven som tidigarelade översynen och för- slagen om förenklingar i samtjänstlagen, bortföll som tidpunkt för delbetänkande. Vi har ändå valt att nu leve- rera ett delbetänkande med annat innehåll för att inför slutbe- tänkandet kunna hämta in synpunkter på de grundläggande idéer och principer för service i samverkan som vi överväger. Ett slutbe- tänkande ska avges . 1.2Utgångspunkter, avgränsningar och begrepp Vår ståndpunkt är att offentlig service ska utformas och levereras för att tillgodose medborgarnas behov. Förvaltningens serviceverk- samhet ska anpassas till medborgarna, inte tvärt om. Vilket synsätt man väljer får det stor betydelse för både analysen av den förvalt- ningsservice som erbjuds och förslagen om hur den bör utvecklas. Vår uppfattning är också att medborgarnas tillgång till service ska vara likvärdig och med lösningar som är väl anpassade till skiftande lokala och regionala förutsättningar. förut- sätter detta nya, horisontella och gränsöverskridande arbetsformer och organisering. Detta stöter på problem men innebär också nya möjligheter. Följande är våra utgångspunkter för uppläggningen av utredningsarbetet. Medborgarnas servicebehov ska stå i centrum Likvärdig tillgänglighet till service, men olika servicelösningar ska kunna förekomma för skilda geografiska och befolknings- mässiga förutsättningar Utvecklingen i befintliga ska dri- vas på Den rättsliga regleringen ska underlätta de statliga och kommu- nala myndigheternas samarbete 1 Direktiven finns i sin helhet i bilagorna 1-3. Offentlig och privat service ska prövas i nya funktioner och konstellationer Okonventionella servicelösningar ska prövas där serviceutbudet är svagt Utanförskapet ska minskas genom mer effektiva serviceinsatser Utredningen ska följa pågående och nya projekt för serviceut- veckling i kommuner för att ta del av erfarenheter och få verk- lighetsförankring. Utredningen gäller leveransen av service, dvs. formerna, hindren och möjligheterna för att göra servicen tillgänglig. Den är alltså främst inriktad på servicens tillgänglighet för medborgarna och på administrativa och förvaltningspolitiska förhållanden och villkor. Det ryms inte inom uppdraget att utreda sakpolitiska förhållanden som försvårar tvärsektoriell samverkan mellan myndigheter, t.ex. om regler inom en myndighets ansvarsområde hindrar eller förse- nar samarbete med en annan myndighet. När sådana hinder leder till problem med att leverera service, får de betydelse för arbetet i vårt uppdrag. Vi kommer att använda exempel på sådana fall för att illustrera behov av nya arbetsformer i förvaltningen och för övrigt i tjänsteorganisationen. Arbetet i utredningen gäller primärt offentlig service med ett innehåll av tjänster, inte kommersiell service eller varuförsörjning. Däremot utreder vi hur tillgång till offentlig service kan skapas till- sammans med leverantörer av bl.a. kommersiell service. Service är ett vidsträckt och mångtydigt begrepp. Ofta syftar det på de tjänster som utförs inom t.ex. vård och omsorg. Här avses dock service i betydelsen förvaltningsservice från statliga och kommunala myndigheter. Betänkandet handlar också i första hand om arran- gemang och organisering för att medborgarna ska få tillgång till tjänsterna, inte tjänsteproduktionen i sig. Ett exempel kan vara att en person behöver information och vägledning om villkoren för att få ett visst offentligt bidrag samt stöd kring hur man ansöker om Däremot hör myndighetens arbete med att bedöma ansök- ningar och besluta om bidrag till själva tjänsteproduktionen. förekommer vissa delar av ärendehantering i anslutning till infor- mation och vägledning, bl.a. för att förbättra medborgarens tillgång till tjänsterna, så gränsen är inte skarp. Ytterligare några servicebe- grepp i utredningsarbetet är följande. Tillgänglighet avser här att myndigheternas förvaltningsservice är åtkomlig och rum, men också att information m.m. är begriplig. servicekanal viktigaste kanalerna för service är personligt möte, telefon och webben. serviceprocess Ett ärende kan omfatta olika moment som bör utföras i en viss ordningsföljd. servicekluster Flera sektorsmyndigheter, företag och organi- sationer som ansvarar eller deltar med olika moment i en viss process. servicepunkt Fysisk plats där den enskilde kan inhämta information, vägledning eller stöd. servicekontor Kontor med bemanning för att leverera service. Det förekommer olika benäm- ningar på dessa, t.ex. medborgarkontor, service- centrum, kontaktcentrum. Medborgare betyder här alla som bor i , både de som har medborgarskap och de som uppehåller sig i landet mer varaktigt och därför också kan ha behov av offentlig service. Det förekom- mer många olika benämningar på medborgaren i egenskap av mot- tagare av service, bl.a. avnämare, kund, klient, brukare. Med myndigheter menar vi både statliga och kommunala myn- digheter. Samverkan kan vara organisatoriskt och verksamhetsmässigt horisontell eller vertikal. Vi talar huvudsakligen om horisontell samverkan. Det finns flera olika begrepp som innebär varierande grader av gemensamt agerande, men vi använder framför allt sam- verkan och samlokalisering och då med följande innebörd. samverkan De olika aktörerna har formulerat ett gemen- samt mål som de eftersträvar genom insatser i sina respektive verksamheter och med sin spe- cifika kompetens. samlokalisering Olika aktörers verksamheter bedrivs i samma lokaler. Service kan sägas ha bredd och djup. Med graderingen i service- bredd och servicedjup skiljer vi på de tjänster som i den ena ytter- ligheten omfattar allmän samhällsinformation och, i den andra, ser- vice i form av direkt individanpassad, sammansatt och sakkunnig specialisthjälp i ett komplext sammanhang. Ofta används begrep- pen front office respektive back office, eftersom det saknas allmänt vedertagna svenska benämningar. I praktiken är det ofta möjligt att få både allmän och individanpassad service på ett och samma ställe. Det finns andra, mer detaljerade uppdelningar av serviceutbudet än den som görs här, men i detta sammanhang kan fyra graderingar vara tillräckliga.2 Allmän service avser i den renodlade formen standardiserad information och hänvisningar som medborgaren kan erhålla via alla servicekanaler. Det kan gälla rutinartade upplysningar per telefon, information på webben, broschyrer eller blanketter brevledes från olika myndigheter eller organisationer. Medborgaren kan också få tillgång till detta genom att personligen besöka en obemannad ser- vicepunkt eller ett bemannat kontor där en person på plats kan besvara rena faktafrågor. Service i lokalt kontor (front office), avser ett personligt möte med servicepersonal som, förutom allmän service enligt ovan, också kan ge mer utförlig information, eventuellt ta fram allmänna basfakta av betydelse för ett ärende, ta fram och tolka blanketter, lotsa till, t.ex. boka tid hos en specialiserad handläggare som behö- ver kontaktas för det enskilda ärendet. Personalen utför i princip inte någon myndighetsutövning. Service som i stort motsvarar front office-service vid personligt möte, kan ibland också erhållas via de teknikstödda kanalerna. Ärendeanpassad service (back office): Personalen handlägger enklare eller mer krävande ärenden samt meddelar besked och 2 T.ex. ROSA-metoden utvecklad av Kommunernas i för strukturering av serviceprocesser. beslut eller hjälp och lotsning till de myndigheter och organisatio- ner (servicekluster) som berörs av ett ärende. Individanpassat arbetslag: Den enskilde har ett problem som förutsätter att sakkunniga tjänstemän från olika organisationer (ett servicekluster) engageras för individuellt anpassade insatser i ett komplext sammanhang och ofta . Det är svårt att tänka sig ett arbetslag som inte tillåter personligt möte i någon form. Enklare service i anslutning till tjänster som arbetslaget utför, kan däremot naturligtvis i många fall ges på annat sätt än i personliga möten. På nivån för allmän service och även front office kan medborga- ren ställa frågor om allt möjligt, dvs. inom ett brett spektrum av sakområden, och få svar eller åtminstone hjälp att hitta svar. office, och särskilt i individanpassade arbetslag, har tjänsterna mer eller mindre utpräglad specialisering och djup. Servicen ska vara inriktad på att ge medborgaren tillgång till rätt tjänster i rätt ord- ning och utan tidsspillan. Man kan tänka sig att en person som är desorienterad i samhäl- let, först hämtar upp allmän information och upplysningar, därefter söker sig vidare till mer utförlig information och vägledning i ett bemannat kontor (front office). Personen blir kanske hänvisad till sakkunnig handläggare (back office) och kan då klara av flera olika frågor eller, om situationen är komplex och kräver mer omfattande insatser av olika specialister, få tid bokad med ett indi- vidanpassat arbetslag. Samverkan mellan leverantörer av service med olika bredd och djup, är nödvändig för att uppnå service i ett medborgarperspektiv. Det är detta som vårt utredningsarbete handlar om. 1.3Utvecklingsprojekt i ett antal kommuner begärde utredaren i ett brev till alla landshöv- dingar att skulle inventera kommunernas intresse av att delta i att utveckla servicelösningar. Vår tanke i utredningen är dels att få verklighetsbilder av service , dels att det befint- liga serviceutbudet ska utvecklas genom att olika, gärna okonven- , lösningar prövas. Avsikten är att utvecklingsverksamheten ska visa outnyttjade möj- ligheter att lösa problem med service till medborgarna, påvisa hin- der samt, inte minst, ge goda erfarenheter som kan spridas över landet. hade ett åttiotal kommuner anmält att de ville delta i utvecklingsarbetet på något sätt. Vi har därefter etablerat kontakter med ett tjugotal kommuner. I några fall studerar vi den pågående serviceutvecklingen på nära håll, i andra får vi informa- tion från det pågående arbetet i kommunerna och kan studera hin- der och outnyttjade möjligheter att förbättra den lokala servicen i dessa olika fall. Vi är särskilt intresserade av samarbete med kom- muner som själva driver på utvecklingen enligt en genomtänkt ser- vicestrategi. Några av de berörda länsstyrelserna deltar med insats av personal eller projektpengar. Följande är exempel på olika slags organisering av service som finns eller pågår i kommunerna och som det är intressant att studera i utredningen. Erfarenheter i etablerade medborgarkontor I många kommuner finns erfarenhet av serviceutbud via kommu- nala medborgarkontor (eller motsv. Besökare, ären- den, lokaliseringar m.m. varierar, bl.a. beroende på kommunernas geografi och medborgarprofiler. Vissa kommuner kan förmedla erfarenheter av etablerade servicelösningar, andra har börjat organisera servicekontor. Flera statliga myndigheter som har nära medborgarkontakter har lokalkontor ute i landet med en lokalisering som motiveras av den verksamhet respektive myndighet har ansvar för. Lokala statliga servicekontor och samverkanskontor Arbetsförmedlingen, och sjösätter –2011 en ny organisation med s.k. lokala servicekontor och lokala samverkanskontor. Myndigheternas kontor är en viktig del i helheten kring förvaltningens serviceutbud runt om i landet. Servicelösningar för särskilda medborgarbehov Service till medborgare med särskilda behov är en aspekt av till- gänglighet, som fordrar extra uppmärksamhet i vårt utrednings- arbete. Det kan vara fråga om att människor saknar möjlighet eller förmåga att använda telefonen eller webben, oavsett deras ålder och boende. Det kan också vara fråga att särskilda lösningar behövs där avstånden till bemannade servicekontor är stora. Servicelösningar på landsbygden är därför en av utredningens viktigaste frågor. Välfungerande service är betydelsefullt också i demokratiperspektiv och i perspektivet regional utveckling. Inte minst för glesbefolkade regioner kan det vara nödvändigt att finna okonventionella lös- ningar som inbegriper både offentliga och kommersiella servicele- verantörer. Servicesamverkan i komplexa processer När medborgarens problem är komplext fordras ofta att tjänste- män från olika myndigheter eller institutioner samarbetar i arbets- lag i en process som utgår ifrån de speciella behoven i det enskilda fallet. Genom kontakten med kommuner och myndigheter där man samarbetar kring sådana processer, blir det möjligt för oss att urskilja problem och möjligheter med arbetslag. 2 Tillgång till service Vårt uppdrag är inriktat på frågor om tillgänglighet till förvalt- ningsservice. Det är då viktigt att se hur de olika servicekanalerna kompletterar varandra för att skapa god tillgänglighet för medbor- garna. Telefonen och Internet är de kanaler som myndig- heter och andra serviceleverantörer vill att medborgarna huvudsak- ligen ska använda sig av. Från den enskildes utgångspunkt är det ofta ointressant vem som levererar service. Det är kvaliteten i de tjänster man får som är viktig, vare sig en statlig eller myndighet eller någon privat eller ideell organisation gör dem tillgängliga. Man vill ha ser- vice som är sammanhållen och anpassad till sin egen situation. Det kan vara svårt för den enskilde att förstå eller fördra om service- samverkan hindras av organisering, ansvarsfördelning, rutiner, reg- ler eller annat som gäller i organisationerna var för sig. Det ligger utanför vårt uppdrag att utreda sådana sakområdesfrågor för att underlätta för myndigheter att samverka över sektorsgränser. De får ändå indirekt betydelse i vår utredning, eftersom de både påver- kar hur myndigheterna arbetar med att utveckla sina servicekanaler och vilka tjänster de väljer att lägga där. Teknikstödda kanaler är huvudspår för service Teknik och system som stödjer telefonen och webben som service- kanaler utvecklas snabbt. Man kan numera sköta många ärenden direkt på webben eller genom att knappa sig fram på telefonen eller röststyra den. Webben och telefonen kommer med all sannolikhet att vara den offentliga förvaltningens huvudsakliga servicekanaler Medborgarna kommer att sköta allt fler service- ärenden själva. Service via dessa kanaler har redan inneburit stora effektivitetsvinster. Den enskilde kan sköta sina serviceärenden från den egna bostaden eller arbetsplatsen, oberoende av var myn- digheters kontor eller andra servicepunkter är belägna och vilka öppettider som gäller. Alla serviceleverantörer arbetar fortlöpande med att utveckla servicen via de olika kanalerna, ibland med gemen- samma lösningar för flera, men ofta enligt system som är anpassade efter den egna verksamheten. En ambition hos många myndigheter är att uppnå långtgående självbetjäning och minska behovet av bemannade kontor och personliga möten, både av förbättrings- och besparingsskäl. En studie bland olika kategorier av medborgare visar att telefon, Internet och besök är de vanligaste sätten att kontakta myndighe- terna.1 Man använder Internet främst för att få information och ställa enklare frågor via e-post. Problemen är att den kan ta tid innan man får svar på e-brevet och det kan vara svårt att hitta rätt på webbplatserna.