sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — Att resurserna för bekämpningen av viss brottslighet säkras genom att den bedrivs i en särskild myndighet begränsar möjligheterna för riksdag och regering att få genomslag för beslut som syftar till ökad effektivitet mot annan prioriterad brottslighet. Om statsmakterna vill att de brottsbekämpande myndigheterna skall sätta in mer resurser på bekämpning av viss brottslighet, t.ex. människohandel, finns inte samma handlingsutrymme att tillmötesgå ett sådant krav om resurser är bundna inom en separat myndighet för bekämpning av annan specifik brottslighet. Variationer inom brottsligheten bör också kunna mötas av de brottsbekämpande myndigheterna genom omprioriteringar och omdispositioner av dess personal. Det kan gälla möjligheten att snabbt sätta in personal vid någon större händelse eller för att möta en våg av en viss typ av brottslighet. På ekobrottsområdet kan t.ex. en större utredning kräva att ett antal personer avsätts för att endast ägna sig åt den utredningen, vilket kan kräva tillfälliga resursförstärkningar. Det är knappast oroande om resurser flyttas från ekobrotts- bekämpningen vid enstaka specifika situationer, t.ex. för en mord- utredning., Problemet uppkommer först om ett sådant förfarande sker systematiskt eller annars i större omfattning så att den långsiktiga resursfördelningen enligt regeringens och anvisningar åsidosätts. Enligt vår uppfattning bör det emellertid vara möjligt att genom central styrning säkerställa att så inte sker. Detta förefaller också vara uppfattningen inom Åklagarmyndig- heten och . 8.6Finns fortfarande skäl för en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning? Med beaktande av den utveckling som skett , föreligger inte längre ett tydligt behov av att bedriva ekobrotts- utredningar inom en särskild myndighet, på det sätt som förelåg för inrättandet av . Tvärtom finns numera samma förutsättningar för en effektiv ekobrottsbekämpning inom och Polisen. Det uttalade syftet med inrättandet av var att myndigheten skulle kunna ta ett samlat grepp om ekobrotts- bekämpningen, både på strategisk nivå och i operativt hänseende. Vidare skulle inrättandet av myndigheten innebära att det fanns en långsiktig resurssäkring för ekobrottsbekämpningen. Vid myndig- heten skulle arbetet bedrivas i åklagarledda arbetsgrupper, vilket förväntades leda till en ökad effektivitet. I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden i frågan om det fortsatt finns ett behov av en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning. Det enda rimliga alternativ som står till buds är enligt utredningens mening, som ovan redovisas, att inordna ekobrottsbekämpningen i den övriga brottsbekämpningen. Detta antingen genom att lägga ned och föra över verksamheten till och Polisen eller att inordna myndigheten i . 8.6.1Slutsatser av vår utvärdering Som framgår av redovisningen i kapitel 4, har Ekobrottsmyndig- hetens resultat förbättrats . Det går dock inte att av tillgänglig statistisk se någon tydlig skillnad mellan den ekobrotts- bekämpning som bedrivs i regi och den som hanteras av och polismyndigheterna. I detta sammanhang måste emellertid de stora skillnaderna mellan myndigheternas geografiska ansvarsområden beaktas, där har ansvaret för storstadsregionerna. Detta bör innebära, att har en förhållandevis större andel ärenden rörande allvarlig ekonomisk brottslighet. Något klart stöd för ett sådant ställningstagande finns dock inte i den statistik utredningen haft möjlighet att ta del av. Den enda statistik som berör denna fråga är andelen beslut om häktnings- framställan och anhållande, varav slutsatser möjligen kan dras om ärendenas svårighetsgrad. Denna statistik visar inte på några tydliga skillnader mellan myndigheterna. tycks de stordrifts- fördelar bör ha genom ett större ärendeunderlag på ett mer begränsat geografiskt område, vilket ger förutsättningar att samla personalen i större enheter, inte ha gett någon mer märkbar effekt på verksamhetsresultaten i förhållande till och Polisens arbete med ekobrotts- utredningar. Under alla förhållanden ger tillgänglig statistik inte stöd för annan slutsats än att det såväl inom som inom och Polisen, med det bistånd som dessa myndigheter erhåller från skattebrottsenheterna, har bedrivs ett allt effektivare utredningsarbete mot ekonomisk brottslighet. Vad avser verksamhet bör också framhållas att av de anställda inom som på olika sätt gett sin syn på myndighetens verksamhet, varav många har erfarenhet av traditionellt förundersökningsarbete, har flertalet framhållit fördelarna med det arbetssätt som används inom myndigheten, vilket av dem anses ge goda effekter såväl på kvalitén som på effektiviteten i utredningsarbetet. 8.6.2Vilka förändringar kan ske med den nuvarande organisatoriska utformningen? Ovan har nämnts några problemområden som varit olösta sedan inrättades. Frågan här är om dessa problem kan åtgärdas inom ramen för den nuvarande organisatoriska utformningen. Eftersom utredningen inte ser förutsättningar att ändra Eko- brottsmyndighetens status som åklagarmyndighet, kvarstår problematiken med hur väl förenligt den nuvarande utformningen är med riksåklagarens ansvar för åklagarväsendet enligt 7 kap. 2 § första stycket . Det saknas både underlag och skäl att förändra riksåklagarens funktion inom åklagarväsendet, vilken är av så grundläggande karaktär för vårt rättssystem att den omnämns i regeringsformen. Inte heller frågan om polisernas anställningsförhållanden kan få en fullständig lösning med nuvarande utformning. Det alternativ utredningen närmare övervägt är om detta problem kan åtgärdas genom att generaldirektören för , som är överåklagare, också blir polischef. Det skulle innebära något förbättrade möjligheter för generaldirektören att utöva sitt ansvar som myndighetschef under regeringen. Det förutsätter emellertid en organisatorisk lösning som innebär att det tillskapas en sidoordnad polismyndighet, vilket i praktiken har mycket gemensamt med en lösning där blir en kombinerad åklagar- och polismyndighet. Det senare är något som utredningen, av skäl som närmare redovisas i avsnitt 7.3, inte anser skulle vara förenligt med vårt uppdrag att föreslå, med hänsyn till hur det svenska rättssystemet i övrigt är utformat. En sådan lösning skulle även innebära en återgång till den ordning som gällde före förstatligandet av polis- och åklagarväsendet , med en sammankoppling av åklagarrollen och polisrollen på chefsnivå, och medföra att generaldirektören skulle bli underställd, förutom regeringen, både riksåklagaren och rikspolischefen. De problem man pekade på med den dubbla chefsfunktionen i samband med reform – att den ökande komplexiteten gjorde att samma person svårligen kunde motsvara både de lämplighetskrav som bör ställas på innehavaren av en chefs- åklagartjänst och de som bör ställas på en polischefstjänst – har inte minskat . Att generaldirektören blir polischef förändrar inte heller situationen i det operativa arbetet, på kammarnivå, där det fortsatt skulle behövas separata chefer för åklagar- och polis- verksamheten. Utredningen ser därför sammantaget att de fördelar en sådan lösning kan ha för ekobrottsbekämpningen inte är av sådan styrka att det motiverar en ordning som i väsentliga hänseenden går på tvärs mot de principer som den organisatoriska utformningen av brottsbekämpningen i övrigt bygger på. Vad utredningen anser kan och också bör genomföras om fortsatt skall ha ett nationellt ansvar för ekobrottsbekämpningen är att myndigheten ges ett rikstäckande operativt ansvar för ekobrottsutredningar. De något oklara skäl som motiverade den nuvarande geografiska avgränsningen av Eko- brottsmyndighetens primära sakliga ansvarsområde kan under inga förhållanden väga upp de negativa konsekvenser denna avgränsning får för effektiviteten i ekobrottsbekämpningen och för rätts- säkerheten. Utredningen ser alltså inte förutsättningar att åtgärda de organisatoriska problem som redovisats tidigare, mer än att ges ett rikstäckande ansvar för eko- brottsutredningar. Frågan är därmed om ekobrottsbekämpningen enligt i huvudsak nuvarande utformning är att föredra framför att den i någon form inordnas med övrig brottsbekämpning. 8.6.3Behov av en särskild myndighet för ett effektivt utredningsarbete För det operativa arbetet är det främst möjligheterna till sam- lokalisering, kompetensutveckling och att resurserna är fredade från annan brottsbekämpning som har framhållits som betydelse- fulla för att kunna bedriva en effektiv ekobrottsbekämpning. Med den utveckling som skett inom och Polisen , kan det dock ifrågasättas om dessa skäl motiverar att ekobrottsbekämpningen sker inom en särskild myndighet. Det är, som ovan nämnts, numera vanligt före- kommande med en samlokalisering av åklagare och polis på olika områden. I förhållande till den nuvarande organisatoriska lösningen inom , där poliserna har kvar sin anställning inom Polisen, kan det i operativt hänseende inte anses ligga någon avgörande skillnad i om åklagare, poliser och andra specialister samarbetar inom en särskild myndighet, än om de gör det vid särskilda enheter inom genom ett samarbete med eller polismyndigheterna. Det får antas att dessa myndigheter också skulle medverka till en lösning där ekoåklagare och ekopoliser samlokaliserades i särskilda enheter i vart fall för bekämpning av allvarligare former av ekobrott, på samma sätt som det förekommer ett nära samarbete på vissa håll utanför område och inom andra brottsområden. För större utredningar kan även tillfälliga arbetsgrupper sättas ihop, där det vid behov även kan ingå personer med kompetens på andra brottsområden. Vidare bör beaktas att en stor andel av utredningsinsatserna inom vissa ekobrottsärenden sker av personal vid skattebrotts- enheterna. Med tanke på den stora andel som skattebrottsärendena utgör av totala volym, sker alltså en hel del av det operativa arbetet i former som mycket liknar traditionellt förundersökningsarbete. Ett skäl som ur operativ synpunkt talar mot att bedriva operativ ekobrottsbekämpning inom en särskild myndighet är vad som ovan anförts om blandbrottslighet och den organiserade brottsligheten och de behov av samordning för att undvika parallella utredningar och informationsutbyte mellan utredningspersonal med olika specialiteter dessa företeelser kräver för att bekämpas effektivt. Ett annat är att det kan innebära en försämrad generell kunskap inom åklagar- och polisväsendet i övrigt vad gäller ekonomisk brottslig- het. Detta kan i sin tur medföra ett sämre rekryteringsunderlag till specialisttjänster som ekoåklagare eller ekopolis, samt medföra att ekobrottslighet inte upptäcks i samma utsträckning som kan ske om det finns en bredare ekobrottskompetens inom åklagar- och polisväsendet. Det är överhuvudtaget så att uppdelningen av brottsbekämp- ningen på flera myndigheter begränsar flexibiliteten inom organisa- tionen i stort. Det innebär att det blir svårare att möta tillfälliga resursbehov på en viss plats eller att snabbt möta mer konstanta förändringar i brottsutvecklingen. Vidare gör denna uppdelning det svårare att utnyttja specialistkompetens inom ekobrottslighet för de brottsutredningar där denna kompetens bäst kommer till användning. Den nuvarande ordningen innebär att Ekobrotts- myndighetens ansvarsområde avgränsas genom en brottskatalog i dess instruktion. I en enhetlig organisation ges förutsättningar att styra utredningar, oberoende av brottsrubricering, till den eller de som besitter viss kompetens. Specialister på ekobrottslighet kan då utnyttjas för de brottsutredningar där den kompetensen bäst kommer till nytta, utan hinder av ett i författning angivet sakligt ansvarsområde. Sammantaget har utredningen, när hänsyn tas enbart till det operativa arbetet, inte funnit några mer beaktansvärda skäl som talar för att ekobrottsutredningar bör hanteras inom en särskild myndighet. Tvärtom finns med beaktande av de förändringar som skett inom brottslighet och brottsbekämpning i tiden efter inrättande, goda skäl att anta att den nuvarande uppdelningen av brottsbekämpningen i olika myndig- heter inte är en ideal organisatorisk utformning för att uppnå en effektiv brottsbekämpning. Med detta sagt, vill utredningen framhålla att det inte på något sätt ifrågasätts att det utredningsarbete som bedrivs inom sker på ett effektivt sätt. Tvärtom har myndigheten utvecklat arbetsformer som i flera avseenden bör kunna tjäna som förebild för brottsbekämpningen i övrigt. Utredningen anser dock att det numera borde vara möjligt att, med hänsyn till den allmänna utvecklingen inom brottsbekämpningen , bedriva ett lika effektivt arbete inom ramen för ett samarbete mellan och Polisen, som det borde kunna ge bättre förutsättningar att bekämpa blandbrottslighet, däribland den organiserade brottsligheten. Det ger också en mer flexibel organisation, vilket sig skapar förutsättningar för en effektivare brottsbekämpning i stort. 8.6.4Behov av en särskild myndighet för att fullgöra stabsfunktioner m.m. Behovet av en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning beror emellertid inte endast på vilka förutsättningar detta innebär för ett effektivt utredningsarbete, utan också i vilken mån det finns behov av en särskild stabsmyndighet, som samordnar insatserna mot ekonomisk brottslighet, däribland det brottsförebyggande arbetet. Att i dess helhet utvärdera denna del av uppdrag är i det närmaste ogörligt i detta sammanhang. Bedöm- ningen av hur myndigheten uppfyller sin stabsfunktion får närmast göras av dess uppdragsgivare, regeringen. Det har dock inom ramen för denna utvärdering inte fram- kommit annat än att fullgör detta uppdrag på ett fullgott sätt. Det har tidigare möjligen förekommit vissa brister i samordningen mellan och Åklagar- myndigheten, bl.a. vad gäller utbildningen av ekoåklagare, men dessa tycks numera vara avhjälpta. Vidare har utvecklat sitt brottsförebyggande arbete, bl.a. genom inrättandet av de polisoperativa enheterna och analys- funktionen. har även bedrivit ett flertal brottsförebyggande projekt tillsammans med andra myndigheter. Vidare har det administrativa ansvaret för och verksamheter samt representerar i olika internationella sammanhang. föreligger ett par grundläggande problem med den nuvarande utformningen av uppdrag och uppgifter på detta område. Ett är att ett nationellt ansvar att samordna ekobrottsbekämpningen inte endast ligger på Ekobrotts- myndigheten, utan även på , utan någon tydlig ansvars- fördelning dem emellan. Ett annat är att i grunden är en åklagarmyndighet och som sådan en del av åklagarväsendet. Det är därmed riksåklagaren som skall ha det yttersta ansvaret för åklagarverksamhet. stabsfunktion får emellertid anses förutsätta en självständighet i förhållande till andra myndigheter och organisationer, även i frågor som rör åklagarverksamhet inom ekobrottsbekämpningen. Alla de uppgifter som utför inom ramen för sin stabsfunktion är kanske inte lämpade för Åklagarmyndig- heten att fullgöra. Inom utförs dock redan direkta regeringsuppdrag av utvecklingscentrumen. Polisen har å sin sida lång tradition och hög kompetens på brottsförebyggande arbete. På ekobrottsområdet finns dessutom flera andra aktörer som bedriver brottsförebyggande arbete, särskilt . Vissa av uppgifter på det här området ansluter också till Brottsförebyggande rådets verksamhet. Vad avser metod- och kompetensutveckling finns numera inom , genom dess utvecklingscentrum, en etablerad funktion för sådan verksamhet. Både och Polisen har också en väl utvecklad organisation för internationellt samarbete. Vad som särskilt kan ifrågasättas är om den samlade fördelen med att denna verksamhet bedrivs i en särskild myndighet uppväger dess kostnader, i förhållande till om den i stället skulle bedrivas inom ramen för andra befintliga myndigheter. En integration av den ekobrottsbekämpande verksamheten i och Polisen ger förutsättningar för en effektivare total brottsbekämpning utan att minska effektiviteten i ekobrottsbekämpningen. Utredningen föreslår därför att skall läggas ned och dess verksamhet övertas av och Polisen. Huvudinslagen i de operativa arbetsformer som används inom skall även fortsättningsvis användas av dessa myndigheter i ekobrottsbekämpningen. Då det inte längre föreligger några bärande skäl för att organisera ekobrottsbekämpningen inom en särskild myndighet, får de direkta konsekvenserna av att lägga ned och föra in dess verksamhet i och Polisen vägas mot de fördelar denna åtgärd kan förväntas medföra för brottsbekämp- ningen. Eftersom en utgångspunkt för våra överväganden är att den geografiska uppdelningen måste tas bort och ekobrottsbekämp- ningen därmed skall vara organiserad inom rikstäckande myndigheter, kan det i detta sammanhang finnas anledning att tydliggöra att de alternativ utredningen har att överväga inte är en enligt dagens modell, i förhållande till att föra in ekobrottsbekämpningen i och Polisen. Det är istället fråga om en myndighet av betydligt större storlek, vilket skulle skapa en utformning av vårt åklagarväsende, med två parallella åklagarmyndigheter av större omfattning, som markant avviker från ordningen i andra jämförbara länder. Därtill kommer att det finns starka och högst befogade önskemål om ett vidgat sakligt ansvarsområde, vilket skulle innebära att Ekobrotts- myndigheten blev en än större myndighet än vad ett rikstäckande ansvar för ekobrottsutredningar skulle innebära. Båda de alternativ utredningen överväger medför alltså en förändring av den organisatoriska utformningen. I detta sammanhang kan också nämnas att utredningen har övervägt vad en förändring av till en spets- myndighet, inriktad på bekämpning av allvarlig eller komplicerad ekonomisk brottslighet, eller till en myndighet underställd , skulle innebära. Inget av dessa alternativ förändrar dock ovan i avsnitt 8.6. angivet ställningstagande, att det numera inte finns något tydligt behov av en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning. Vad avser frågan om att avgränsa uppdrag till allvarlig eller komplicerad ekonomisk brottslighet, liknande de organisatoriska lösningar man valt i , och , har en sådan förändring också mött starkt motstånd från flera håll, bl.a. från deltagarna vid den hearing utredningen anordnade samt flera företrädare för Ekobrotts- myndigheten. De skäl som har framförts mot en sådan ordning har främst varit att hanteringen av mängdbrotten i Ekobrotts- myndigheten är nödvändig dels för att få klar insikt i utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, dels för att det inte är ovanligt att granskning av sådana brott av ekobrottsspecialister leder till upptäckt av allvarlig ekonomisk brottslighet samt dels för att anlitande av ekobrottsspecialister för sådana brott medför att de handläggs snabbt och effektivt. Utredningen är, särskilt mot bakgrund av erfarenheterna från våra grannländer, tveksam till om dessa argument verkligen är hållbara vid en närmare granskning. Om skulle finnas kvar som en särskild myndighet framstår detta alternativ inte minst med hänsyn till problemen med blandbrottsligheten som en bättre lösning än en kraftigt expanderande . Det avgörande skälet till att utredningen inte arbetat vidare med detta alternativ är att det inte löser de grundproblem som i övrigt finns med Ekobrotts- myndigheten som en särskild myndighet. Ur operativt hänseende skall en inordning i och Polisen inte behöva föranleda negativa omställnings- konsekvenser för ekobrottsbekämpningen. Utredningsarbetet bör kunna fortsätta enligt de metoder som tillämpas av och kunna ske i befintliga lokaler. Det finns på grund härav och med hänsyn till vad som anges i avsnitt 8.6 varken kortsiktigt eller långsiktigt skäl mot att överföra ekobrottsbekämpningen till och Polisen. Konsekvenserna av en sådan förändring innebär i vart fall inte en större omställning av brottsbekämpningen än vad en förändring som innebär att ges ett rikstäckande opera- tivt ansvar med ett utvidgat sakligt ansvarsområde skulle innebära. Utredningens överväganden om utformningen av ekobrotts- bekämpningen inom och Polisen redovisas i kapitel 9. I detta kapitel har angetts ett flertal faktorer som ger stöd för en sammanhållen myndighetsstruktur inom brottsbekämpningen. Det kan bl.a. förväntas ge en mer flexibel organisation, förbättrade för- utsättningar att bekämpa blandbrottslighet, däribland organiserad brottslighet, åtgärda rådande inlåsningseffekter och de oklarheter beträffande åklagarväsendets struktur som nuvarande ordning innebär, samt medföra, som redovisas i kapitel 10, en effektivare administration, med en årlig besparing om . Att en sådan ordning även i övrigt kan antas medföra ekonomiska vinster framgår också av redovisningen i kapitel 10. Vad gäller frågan om säkrade resurser, vilket är det av de ursprungliga skälen till inrättandet av som får anses ha haft störst tyngd, ges i avsnitt 8.5.3. utredningens syn på denna fråga. Till förtydligande av det som anförs där kan tilläggas att det enligt utredningen är en förutsättning för en inordning av ekobrottsbekämpningen i och Polisen att det sker en kontinuerlig uppföljning av resursanvänd- ningen, så att det inte sker en återgång till den nedprioritering av utredningar gällande ekonomisk brottslighet som förekom innan inrättades. Utredningens förslag om inordning av ekobrottsbekämpningen i och Polisen förutsätter en noggrann uppföljning och kontroll av dessa myndigheters resursanvändning, i förhållande till de riktlinjer regering och riksdag bestämmer. Utredningen föreslår i kapitel 9 även vissa andra åtgärder för att säkerställa att ekobrottsligheten ges rätt prioritering i brottsbekämpningen Det kan sammanfattningsvis inte vara ett självändamål att det just för bekämpning av ekobrott finns en särskild myndighet. Det finns framförallt med hänsyn till den nuvarande organisationen av och det effektiva arbetet mellan Åklagar- myndigheten och Polisen på en rad områden inte längre starkare skäl för en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning, än för bekämpning av organiserad brottslighet, för familjevåld, eller något annat prioriterat brottsområde som kräver specialistkunskaper och ett nära samarbete mellan olika yrkeskategorier. Det är naturligtvis ingen framgångsrik väg att för detta ändamål inrätta nya Det bör därmed vara inom och Polisen och i ett samarbete dem emellan som en fortsatt utveckling sker som möjliggör ett effektivt brottsbekämpande arbete mot alla former av brottslighet. Utredningen är medveten om att myndighetsformen också kan ha ett symbolvärde, som visar att det finns en stark politisk ambition att bekämpa ekonomisk brottslighet. Det är emellertid, som också anges i avsnitt 8.5.3, inte utredningens sak att värdera behovet av sådana politiska ställningstaganden. I utredningens överväganden om hur ekobrottsbekämpningen bäst organiseras för att så effektivt som möjligt svara upp mot samhällets krav på en effektiv och rättssäker brottsbekämpning kan därför ett förmodat symbolvärde inte tillmätas någon avgörande vikt. Utredningen ser för övrigt inget som hindrar att en väl fungerande ekobrotts- bekämpning inom och Polisen kan ha ett lika stort symbolvärde. Det står enligt utredningen således klart att det blir bäst förut- sättningarna för en effektiv brottsbekämpning om det huvudsakliga ansvaret för all brottsbekämpning samlas inom Åklagarmyndig- heten och Polisen, vilket innebär att utredningens förslag måste bli att skall läggas ned. 9Utformning av en integrerad ekobrottsbekämpning Den närmare utformningen av hur ekobrottsbekämpningen skall organiseras inom och Polisen bör myndigheterna själva bestämma. bör ha ett övergripande ansvar för Polisens ekobrottsbekämpning. I detta kapitel redogörs för vissa huvudsakliga inslag i hur utformningen av ekobrottsbekämpningen inom Åklagarmyndig- heten och Polisen kan anordnas. Som anges i kapitel 8 är ett av skälen för utredningens förslag att ge förutsättningar för en mer flexibel organisation.