sou · GVB38 · 2008-01-01 00:00:00 — hade centrumet även ansvar för ekobrott, men efter en överenskommelse mellan Åklagar- myndigheten och har Ekobrotts- myndigheten ansvaret för utvecklingen av åklagarväsendets gemen- samma metod- och kompetensutveckling mot ekobrott även för ekobrottsbekämpningen utanför myndighetens geografiska ansvarsområde. Detta arbete bedrivs i samverkan med Utvecklings- centrum . Centrumet i är inriktat på våldsbrott, sexualbrott samt lagarna om könsstympning, besöksförbud och köp av sexuella tjänster. Utvecklingscentrum i hanterar smugglingsbrott, miljö- och arbetsmiljöbrott, hatbrott, brott mot 12 och 16–17 kap. , mänskliga rättigheter samt all annan specialstraffrätt som inte omfattas av något annat utvecklingscentrums ansvars- område. Centrumet i svarar för brottsofferfrågor, polismål/tjänste- fel, gränssnittet polis-åklagare, samarbetet mellan åklagare och domstol samt generella straffprocessuella frågor. Chef för ett utvecklingscentrum är en överåklagare. Det operativa åklagararbetet sker vid 41 åklagarkammare i landet, som alla är resultatenheter inom Åklagar- myndigheten. Av dessa är 35 allmänna kammare, tre internationella kammare och tre nationella kammare, Riksenheten mot korruption, Riksenheten för polismål och Åklagarkammaren för säkerhetsmål. Chef för en kammare är en chefsåklagare. Dessa enheter är sedan omorganisationen i administrativt hänseende direkt underställda Riksåklagaren. Chefen för varje resultatenhet har ansvar för att inom ramen för givna resurser genomföra verksamheten utifrån de av myndigheten formulerade målen. Inom har vidare, som en följd av organisationsförändringen, inrättats samverkansorgan på olika nivåer, däribland regionala samverkansgrupper för kamrarna. Företrädare för dessa samverkansgrupper deltar i det ledningsråd som under riksåklagarens ledning träffas en gång . I detta råd ingår även vice Riksåklagaren, de överåklagare som är chefer för utvecklingscentrumen samt avdelningscheferna inom Riks- åklagarens kansli. Inom ramen för ledningsrådet behandlas den strategiska verksamhetsplaneringen och andra administrativa frågor av större vikt. Med samma tidsintervall hålls även överåklagar- möten. Dessa möten leds av riksåklagaren och i mötena deltar vice riksåklagaren, generaldirektören vid , de överåklagare som är chefer för utvecklingscentrumen och som är avdelningschefer inom riksåklagarens kansli, överåklagare vid samt informations- direktör och dess administrative direktör. Vid mötena diskuteras metodutveckling, kvalitets- och tillsynsfrågor, rättslig utveckling m.m. Inom finns också en rådgivande nämnd, bestående av ledamöter som nomineras av riksdagspartierna och utses av regeringen. I frågor av större vikt eller av principiell betydelse skall denna nämnds mening i frågan inhämtas. Även verksamheten vid behandlas av denna nämnd. Det finns vid drygt 1 100 anställda, varav nära 800 är åklagare. Anslaget uppgick till . Anslaget uppgår för till . Den brottsutredande verksamheten kan förenklat delas upp i tre huvudstadier: underrättelseverksamhet, förutredning och förunder- sökning. Kriminalunderrättelseverksamhet bedrivs för att få kännedom om förekomsten av brottslig verksamhet och för att förebygga att brott förövas. Denna verksamhet är till stor del oreglerad. Det är emellertid otillåtet att inom ramen för sådan verksamhet vidta åtgärder som innebär en kränkning av den personliga integriteten enligt art. 8 Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna eller enligt regeringsformen och som inte har stöd i lag. Underrättelseverksamhet omfattas i övrigt endast av den allmänt hållna bestämmelsen i 2 § polislagen; att det i polisens uppgifter ingår att förebygga brott samt att bedriva spaning. Genom bestämmelserna i polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem ges polisen i sin underrättelseverksamhet möjlighet att i vidare omfattning än vad som anges i personuppgiftslagen (1998:204) behandla och registerföra personuppgifter. Kriminalunderrättelseverksamhet är och skall enligt vad som anförs i prop. 2002/03:144 även förbli en rent polisiär uppgift (s. 16). Det andra stadiet inom ramen för brottsutredningar är de punktvisa utredningsåtgärder, t.ex. i form av spaning, som en förundersökningsledare ibland kan behöva vidta för att få tillräckligt underlag till ett beslut om förundersökning skall inledas eller inte, s.k. förutredning (SOU 1992:61 s. 272). Inte heller sådana åtgärder har någon uttrycklig lagreglering, men enligt vad justitieombudsmannen uttalat bör de kunna ses som ett led i tillämpningen av bestämmelsen i 23 kap. 1 § om inledande av förundersökning (JO 1997/98 s. 98 ff.). Om det genom underrättelseverksamhet, anmälan eller på annat sätt, eventuellt efter det att underlaget kompletterats genom för- utredning, framkommit att det finns anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts skall enligt 23 kap. 1 § förundersökning inledas. Förundersökning behöver dock inte inledas, om det är uppenbart att brottet inte går att utreda eller om vissa i 23 kap. 4 a § och 20 § angivna förutsättningar föreligger. Under förundersökningen skall utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl finns för åtal. Förundersökningen skall bedrivas så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvud- förhandling i domstol (23 kap. 2 § ). Beslut att inleda förundersökning fattas av polismyndighet eller åklagare (23 kap. 3 § ). Är saken inte av enkel beskaffenhet skall, när någon är skäligen misstänkt för brottet, förundersökningen alltid ledas av en åklagare. Om denna redan inletts av polismyndighet skall den således övertas av åklagaren så snart möjligt. Åklagaren skall dessutom överta förundersöknings- ledarskapet om särskilda skäl föreligger. Någon närmare ledning för vad som är att beteckna som enkel beskaffenhet ges varken i lag eller i förarbeten. Där förekommer endast allmänna uttalanden om att detta skall bedömas bl.a. utifrån brottets art och den berörda polismyndighetens kompetens (prop. 1957 s. 6 ff.). Riksåklagaren och har därför i samråd utfärdat allmänna råd om ledningen av förundersökning, det s.k. fördelningscirkuläret, varav det senaste trädde i kraft (ÅM 2005:9 och RPSFS 2005:11, FAP 403-5). I det nu gällande fördelningscirkuläret finns en förteckning över ett antal brott avseende vilka en förundersökning som regel skall anses vara av enkel beskaffenhet. Därav framgår, såvitt avser brott enligt , att bl.a. misshandel, olaga hot, stöld och grov stöld, bedrägeri, skadegörelse och grov skadegörelse (dock ej genom brand), urkundsförfalskning samt våld och hot mot tjänsteman (dock ej mot polis, åklagare eller domare) normalt är brott av sådan beskaffenhet som inte kräver åklagarledd för- undersökning. Även i fråga om specialstraffrättsliga bestämmelser anges i cirkuläret vissa brott som i allmänhet skall anses vara av enkel beskaffenhet. Det gäller bl.a. brott mot lagen (1951:649) om vissa trafikbrott, viss narkotikabrottslighet enligt narkotika- strafflagen (1968:64), brott mot alkohollagen (1994:1738), viss brottslighet enligt utlänningslagen (1989:529) och brott mot vapenlagen (1996:67). Vidare anges att även beträffande övriga brott mot specialstraffrättsliga bestämmelser skall saken anses vara av enkel beskaffenhet om inte svårare straff än fängelse kan följa på brottet. I cirkuläret anges vidare när en åklagare av särskilda skäl bör vara förundersökningsledare, oavsett om det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Så anges vara fallet vid brott som innefattar våld mot närstående, vid brott som har rasistiska eller främlingsfientliga motiv eller beror på målsägandens sexuella läggning eller trosbekännelse, eller när målsäganden vid tiden för anmälan var och brottet riktades mot målsägandens liv, hälsa eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse . I cirkuläret redovisas dessutom när åklagare skall överta för- undersökningsledningen. Det skall ske när vissa särskilda åtgärder behöver vidtas i förundersökningen. Det gäller när särskild åtalsprövning skall ske, vid tvångsmedelsbeslut som skall fattas av förundersökningsledaren, när det krävs framställan om åtgärd av domstol, vid begäran om internationell rättshjälp, när en fråga om bevistalan aktualiseras samt när en ansökan om besöksförbud har gjorts. Vidare skall åklagaren överta förundersökningen när någon som är skall höras och utsagan kan få särskild betydelse för utredningen eller när den misstänktes psykiska status kan antas avvika från det normala och svårare straff än böter kan komma att utdömas. Slutligen skall åklagaren överta förunder- sökningsledningen när brottet är svårbedömt eller det annars med hänsyn till utredningens art är påkallat att åklagaren leder förundersökningen. Har åklagaren övertagit förundersökningen endast för utförande av en viss åtgärd kan ledningen av förundersökningen därefter återföras till polismyndigheten. Det finns slutligen i annan lagstiftning bestämmelser som anger att åklagare skall vara förundersökningsledare i vissa fall. Detta gäller enligt 3 § lagen om unga lagöverträdare vid förundersökning mot den som inte fyllt . Enligt 5 kap polisförordningen skall anmälningar om brott mot polisman alltid underställas åklagare för prövning av frågan om förundersökning skall inledas. I syfte att ge åklagaren en faktisk möjlighet att enligt bestäm- melserna i 23 kap. vid behov ta över förunder- sökningsledarskapet, föreskrivs i 2 § förundersökningskungörelsen att i de fall förundersökningen leds av en polismyndighet skall undersökningsledaren hålla åklagaren underrättad om förundersök- ningens gång, i den mån det behövs med hänsyn till brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt. Denna skyldighet har i viss utsträckning konkretiserats i fördelningscirkuläret, där det anges att polismyndighet som inlett förundersökning avseende brott av allvarlig beskaffenhet, t.ex. spaningsmord eller annat allvarligt brott och gärningsmannen är okänd, genast skall meddela åklagaren om brottet samt fortlöpande lämna underrättelser om förundersökningens gång. Vid förundersökningar som leds av en polismyndighet får förundersökningsledarskapet inte delegeras till annan än en polis- man (3 kap. 6 a § polisförordningen). Enligt en uppskattning som Beredningen för rättsväsendets utveckling gjorde mot bakgrund av förhållandena hos polismyndigheterna i nordvästra och län, kan antalet polismän i landet som har förordnande att vara undersökningsledare antas uppgå till i storleksordningen ett par tusen (SOU 2005:84 s. 127 f.). har framfört viss kritik mot polis- myndigheters utredningar av s.k. vardagsbrottslighet (JO 2002/2003 s. 98, 2004/05 s. 16). I sitt remissyttrande över Beredningen för rättsväsendets utvecklings delbetänkande om en ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (2005:84, JO dnr 5203-2005) pekar i detta sammanhang på det förhållandet att de polismän som tjänstgör som förundersökningsledare ofta har en mycket ansträngd arbetssituation och att det kan förekomma att han eller hon ansvarar för mer än 1 000 ärenden. Oavsett om undersökningsledaren är polis eller åklagare har han eller hon ansvaret för förundersökningen i dess helhet och skall se till att utredningen bedrivs effektivt samt att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbetet (1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen). Till förundersökningsledarskapet hör också ett antal befogen- heter, t.ex. att besluta om tvångsmedel, att göra framställan om tvångsmedel eller annan åtgärd hos domstol i de fall en domstols beslut behövs samt att fatta beslut om att lägga ned förundersökningen och om åtalsunderlåtelse. Vissa av dessa befogenheter är dock i lag eller förordning uttryckligen förbehållna åklagare, t.ex. häktningsframställning, och kan således inte utövas vid polisiärt förundersökningsledarskap. I de fall lagstiftningen ger förundersökningsledaren befogenhet att vidta sådana åtgärder, alltså oavsett om denne är åklagare eller polis, följer dock av det ovan nämnda fördelningscirkuläret att åklagare skall överta undersökningsledarskapet i samtliga fall där det i förundersökningen skall göras framställan om åtgärd av domstol samt vid vissa mer ingripande beslut om tvångsmedel, såsom husrannsakan av större omfattning. Polisman som är förundersökningsledare kan emellertid enligt fördelningscirkuläret fatta beslut om husrannsakan som inte är av större omfattning, om kroppsvisitation och kroppsbesiktning samt om beslag. Leds förundersökningen av en åklagare får denne anlita biträde av polismyndigheten. Någon egentlig skyldighet för polis- myndigheten att lämna sådant biträde föreligger dock inte, förutom att den inte torde kunna vägra detta utifrån en bedömning av hur förundersökningen från utredningssynpunkt bör läggas upp eller inriktas (Fitger; II, s. 23:19). Hur man lämpligen skall förfara om polismyndigheten inte kan lämna begärt biträde har utvecklats av , som anfört att det i slutändan får bli en fråga som blir föremål för förhandlingar mellan överåklagaren och länspolismästaren (detta var före den senaste omorganisationen inom åklagarväsendet, JO 2003/04:82). I praktiken torde det normala vara att åklagare som är förunder- sökningsledare biträds av polismyndighet, som i huvudsakliga delar självständigt utför förundersökningsarbetet efter åklagarens direktiv, med kontinuerliga återkopplingar mellan åklagare och polis. Leder förundersökning gällande brott som hör under allmänt åtal (dvs. åtal mot brott som inte förutsätter angivelse av en målsägande) fram till att åklagaren på objektiva grunder kan förutse en fällande dom är åklagaren enligt 20 kap. 6 § som huvudregel skyldig att föra talan mot brottet vid domstol. Åklagaren kan endast frångå sin åtalsplikt och underlåta åtal om detta inte innebär att ett enskilt eller allmänt intresse åsidosätts och någon av följande förutsättningar är för handen: det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter, eller, om särskilda skäl föreligger, villkorlig dom, eller om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för det brottet inte krävs påföljd även för det föreliggande, eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagstiftningen om stöd och service åt funktionshindrade kommer till stånd. Beslut om åtalsunderlåtelse får dessutom meddelas om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från fortsatt brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks (20 kap. 7 § ). Rör åtalsfrågan ett brott för vilket dagsböter ingår i straffskalan, eller ett brott för vilket det är uppenbart att domstolen skulle döma till villkorlig dom eller till sådan påföljd i förening med ett bötes- straff, kan åklagaren i stället för att väcka åtal vid domstol genom att utfärda ett strafföreläggande förelägga sådan påföljd (48 kap. ). Som ytterligare förutsättningar för att utfärda ett strafföreläggande gäller bl.a. att det skall avse alla de av åklagaren kända brottsmisstankarna mot den misstänkte. Motsvarande möjlighet till summariskt förfarande i ansvars- frågan kan användas beträffande brott för vilka inte annat straff än böter med viss summa kan följa, genom att polisman utfärdar ett föreläggande om ordningsbot. Ett av den misstänkte godkänt strafföreläggandet eller förelägg- ande om ordningsbot gäller som en lagakraftvunnen dom. 2.6Mer om funktionsfördelning och samverkan inom brottsbekämpningen Som framgått av redovisningen ovan har polis- och åklagarväsendet det övergripande ansvaret för brottsbekämpningen i landet. Det finns emellertid fler myndigheter än dessa som har till uppgift att inom sina sakområden bedriva brottsbekämpande verksamhet. En organisation för brottsbeivrande och brottsutredande verksamhet finns vid rörande smugglingsbrott, vid framförallt för bekämpning av brott mot miljö- och fiskelagstiftning samt vid , i första hand rörande skattebrott. Vid dessa myndigheter förekommer brotts- bekämpande verksamhet såväl i form av kriminalunderrättelse- verksamhet som genom att dess personal utför utredningsåtgärder i förundersökningar. Kriminalunderrättelseverksamhet bedrivs således vid ett flertal myndigheter och det pågår en viss samordning av denna verksamhet mellan myndigheterna. För att möjliggöra ett ännu mer effektivt utbyte av uppgifter har Beredningen för rättsväsendets utveckling föreslagit att sådant informationsutbyte inte skall hindras av sekretess enligt sekretesslagen (SOU 2005:117 s. 155 ff.). Av de myndigheter som vid sidan av åklagar- och polisväsendet bedriver brottsutredande verksamhet kan noteras att enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling har befogenhet att inleda en förundersökning om brott enligt den lagen samt viss narkotika- och terroristbrottslighet under samma förutsättningar som i övrigt gäller för en polismyndighet har inom sitt sakområde, med undantag för narkotikabrottslighet och viss terroristbrottslighet, givits åtalsrätt gällande bötesmål (1 § och 32 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling). Denna rätt utövas av särskilt förordnade befattnings- havare vid , s.k. tullåklagare. Det skall i dessa fall vara fråga om ett brott som uppenbart inte kan föranleda strängare påföljd än böter. Utredningspersonal vid och med särskild behörighet inom sina sakområden kan dessutom få i stort sett samma befogenheter som en polisman i fråga om tvångsmedel. För del får befogenheten att använda tvångs- medel dock endast utövas i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden och endast av vissa särskilt angivna tjänstemän vid (5 och 6 §§ lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning samt 2 § förordningen (1983:124) om medverkan vid polisiär övervakning). Samtliga åtgärder vidtagna av tjänsteman vid som innefattar användning av tvångsmedel skall anmälas till polismyndighet, för att ärendet därefter skall övertas av den myndigheten. har även en rätt att inleda förundersökning för brott avseende olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen (11 kap. 4 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg). De befogenheter och skyldigheter som tillkommer förundersökningsledare enligt gäller i sådana fall för . För denna uppgift förordnas särskilda befattningshavare av . Så snart någon är skäligen misstänkt för brottet, skall förundersökningen övertas av åklagare. Tjänsteman vid har inom ramen för en av ledd förundersökning samma befogenhet som en polisman att vidta vissa tvångsmedel, bl.a. gripande, beslag och husrannsakan (11 kap. 5–7 §§ lagen om åtgärder mot förorening från fartyg). har även, , i likhet med vad som redan tidigare gällt för , fått behörighet att utfärda föreläggande om ordningsbot (48 kap. 20 § rättegångs- balken). I förarbetena uttalas bl.a. att en utvidgning av behörigheter som normalt endast tillkommer poliser, måste ske med viss försiktighet och att behörigheten endast bör omfatta brott som är vanligt förekommande inom myndighetens verksamhetsområde (prop. 2005/06:33 s. 9 ff.). har föreslagit att och skall få inleda förundersökning samt vidta vissa tvångs- medel även i anledning av misstanke om rattfylleribrott, samt, för vidkommande, sjöfylleri (SOU 2006:47). Större skillnader i förhållande till polisen föreligger vad avser brottsutredande verksamhet, inom vilken det saknas möjlighet att verkställa tvångsmedel. Regeringen har dock föreslagit att skall få verkställa beslag i vissa fall då våld mot person inte behöver användas samt att tjänstemän vid skattebrottsenheterna, efter åklagarbeslut, skall få medverka vid husrannsakningar som verkställs av polis (prop. 2005/06:169). brottsutredande verksamhet beskrivs mer utförligt i kapitel 3. Beredningen för rättsväsendets utveckling har, till viss del inspirerade av den kombination av utredningsverksamhet med specialistkompetens som ovan berörda myndigheter har kunnat bygga upp genom att erbjuda välutbildade personer en kortare utbildning i grundläggande kunskaper om brottsutredning, före- slagit att polisen skall kunna rekrytera specialister för utredning av kvalificerad brottslighet, där särskild sakkunskap kan vara värdefull, s.k. kriminalutredare. Det är enligt beredningen i första hand högskoleutbildade personer med arbetslivserfarenhet som bör komma i fråga för sådana tjänster (SOU 2003:114 s. 290 ff.). Dessa kriminalutredare bör enligt beredningen i stort kunna få de befogenheter till tvångsmedel som en vanlig polisman har, även behörigheten att leda en förundersökning, under förutsättning att den enskilde kriminalutredaren uppfyller vissa behörighetsvillkor. Vad avser brottsförebyggande arbete och forskning intar en särställning. Detta råd är ett centrum för forsknings- och utvecklingsverksamhet inom rättsväsendet och skall bidra till kunskapsutvecklingen inom det kriminalpolitiska området och främja brottsförebyggande arbete. Rådet skall initiera och bedriva forsknings- och utvecklings- arbete för att ge regeringen och myndigheterna inom det kriminalpolitiska området underlag för åtgärder och prioriteringar, samt löpande bistå regeringen i kriminalpolitiska frågor. Detta arbete skall bidra till att utveckla och effektivisera verksamheterna inom det kriminalpolitiska området. ansvarar även för den officiella rättsstatistiken, vilket innefattar att följa, analysera och rapportera om rättsstatistiken, brottsligheten och samhällets reaktioner på brott. Rådet skall vidare stödja de lokala brottsförebyggande råden i landet och verka för att deras verksamhet utvecklas och att metod- och kunskapsutvecklingen där förbättras. Frågan om närmare samverkansformer mellan polis och åklagare Som anges i avsnitt 2.1 valde man att genom reform genomföra en organisatorisk tudelning av polis- och åklagar- verksamhet. Det har dock satts i fråga om detta förhindrar ett effektivt utnyttjande av resurserna, särskilt av det skälet att åklagaren som förundersökningsledare inte direkt förfogar över polisresurserna. Åklagarutredningen-90 kom inom ramen för sitt uppdrag att överväga två alternativa organisationsmodeller för ökad samverkan mellan åklagare och polis; antingen att överföra kriminalpolisen till åklagarväsendet eller att anställa åklagare inom polisväsendet. Utredningen fann att det fanns vissa effektivitetsvinster i ett närmare organisatoriskt samarbete mellan åklagare och polis, men kom till slutsatsen att dessa inte kunde förväntas vara av den storleken att det motiverade en förändring som kunde befaras medföra en försämrad rättssäkerhet (SOU 1992:61 s. 323 f.). Fördelarna ur ett rättssäkerhetsperspektiv med att åklagare och polis tillhör skilda myndighetsorganisationer var enligt utredningen i korthet följande: Åklagaren bör ha distans till utredningen och utrednings- männen. Om samarbetet blir alltför intimt och de organisa- toriska sambanden alltför starka finns en risk att åklagarens tillsyns- och kontrollfunktion uttunnas. Det ligger ett stort egenvärde i att frågor av det ingripande slag som blir aktuella under en förundersökning prövas av flera myndigheter, med i viss mån skilda funktioner. Härigenom kan åsikterna brytas mot varandra och fel begångna i hastigheten undvikas. Om åklagare och polis arbetar intimt tillsammans finns en risk att åklagaren dras med i fartvinden och förlorar sin förmåga att verka som återhållande faktor och garant för rättsäkerheten i frågor om tvångsingripande och liknande. Genom att åklagaren är fristående från polisen och framstår som en självständig instans mellan polis och domstol kan beslut angående tvångsmedel anförtros åklagare. Om åklagarna inordnades i polisen skulle förmodligen besluten i dessa frågor inte kunna ligga på åklagare på samma sätt som enligt nuvarande ordning.