sou · GVB365 · 2008-01-01 00:00:00 — För vissa typer av ärenden finns det dessutom särskilda förfaranderegler som i större eller mindre omfattning ersätter bestämmelserna i ärendelagen (se avsnitt 3.2.4). pågår ett omfattande reformarbete för att utveckla och modernisera domstolsväsendet. Det övergripande målet för förändringsarbetet är att domstolarna även i fortsättningen ska kunna leva upp till de krav som medborgarna har rätt att ställa på rättssäkra avgöranden inom rimlig tid. För att uppnå detta mål har arbetet bl.a. inriktats på att renodla domstolarnas verksamhet och så långt som möjligt föra bort sådant från domstolarna som inte utgör dömande verksamhet. Tanken är att domstolsresurserna ska 1Jfr Fitger, Lagen om domstolsärenden, andra upplagan, s. 23. 2Av årsredovisning framgår att det –2006 kom in cirka 56 500 domstolsärenden till tingsrätterna. koncentreras till de uppgifter som kräver domarmedverkan, dvs. att lösa tvister mellan enskilda, och mellan enskilda och det allmänna samt att avgöra brottmål.3 Tyngdpunkten i den dömande verksam- heten ska ligga i första instans. har därför ett antal rättsvårdande uppgifter förts över från domstolarna till för- valtningsmyndigheter i syfte att i större utsträckning koncentrera domstolarnas resurser till den dömande verksamheten. En fråga som särskilt har uppmärksammats under reformarbetet är hur domstolarna ska möta de behov som följer av bl.a. den ökade internationaliseringen och de alltmer komplexa målen. Ett viktigt inslag i reformarbetet har därför varit att stärka och förbättra kom- petensen vid domstolarna. Det går att skönja en utveckling där allt fler domare i någon utsträckning specialiserar sig på en viss typ av mål eller ärende. I regeringsformen (RF) förekommer inte uttrycket rättsvård. I 1 kap. 8 § RF anges i stället att det för rättskipningen ska finnas domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kom- munala förvaltningsmyndigheter. Med domstolar avses både all- männa domstolar och förvaltningsdomstolar. I förarbetena till bestämmelsen angavs att enligt gängse termi- nologi brukar domstolarnas dömande verksamhet benämnas rätt- skipning och förvaltningsmyndigheternas uppgifter förvaltning.4 Grundlagsberedningen angav i sitt betänkande att rättskipning är den verksamhet som består i att slita rättstvister, i övrigt avgöra frågor angående enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden samt att ådöma straff och andra brottspåföljder. Av 11 kap. 3 § RF följer att rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. 1999/2000:106, skr. 2000/01:112 och prop. 2006/07:1 utgiftsområde 4. 1973:90 s. 233. 2.4Gränsdragningen mellan rättskipning och rättsvård Utmärkande för den egentliga rättskipningen kan sägas vara att minst en fysisk eller juridisk person för talan mot någon annan (eller några andra). Vid frivillig rättsvård finns oftast inget utveck- lat partsförhållande.5 Gränsdragningen mellan det som ska anses vara rättskipning och det som ska anses vara rättsvård är dock långt ifrån skarp, och användningen av förekommande begrepp – mål och ärende – är inte konsekvent. I förarbetena till den gamla ärendelagen finns en beskrivning av hur begreppen förhåller sig till varandra. Processlagberedningen anförde därvid bl.a. följande.6 Sedan gammalt har i såväl teori som rättspraxis skillnad gjorts mellan rättskipning och rättsvård av annat slag. Rättskipningen har därvid i allmänhet karaktäriserats såsom samhällets genom domstolarna ut- övande verksamhet för den materiella rättsordningens upprätthållande. Formen för denna verksamhet är rättegång och dess syfte är att i ett konkret fall fastställa vad som är rätt mellan vissa parter samt i över- ensstämmelse därmed meddela rättsskydd åt den, som lidit intrång i sin rätt eller hotas av sådant intrång; i straffprocessen tillkommer som en särskild uppgift bestämmande av samhällets reaktion mot ett be- gånget brott. Samhällets rättsvårdande uppgift är emellertid ej begrän- sad till rättskipningen. I allt högre grad framstår för samhället vikten av att enligt normer, som fastställas genom lagstiftningen, i rättssäker- hetens intresse ingripa reglerande även i fall, då ett sådant ingripande icke är påkallat av ett väntat eller redan föreliggande in- trång i annans rätt. En sådan reglering är i allmänhet av förebyggande karaktär; i vissa fall leder den till uppkomsten av nya rättsliga före- teelser eller omgestaltning av redan bestående. Denna art av rättsvård utövas icke blott genom domstolarna utan även andra samhällsorgan. I den mån denna rättsvård, den s.k. frivilliga rättsvården, åvilar dom- stolarna, brukar de rättsangelägenheter, som äro dess föremål, till skill- nad från rättegångsmålen, betecknas som ärenden. Denna terminologi är dock, såsom framgår av den följande framställningen, icke konse- kvent genomförd. Understundom betecknas samma rättsangelägenhet än som mål och än som ärende. Härtill kommer, att ärende ofta används i lagstiftningen utan att därmed avses vare sig rättskipning eller frivillig rättsvård. 1995/96:115 En ny lag om domstolsärenden, s. 80. 6NJA II 1947 s. 87–88. Europeiska konventionen (d. 1950) om skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) införlivades med svensk rätt år 19957 och har ställning som lag. I och med inkorporeringen markerades konventionens särskilda betydelse i vårt land och dess status klargjordes inom den inhemska rätten.8 De principer som kommer till uttryck i konventionen får inte åsidosättas genom ny lagstiftning (se 2 kap. 23 § RF). Dom- stolar och myndigheter kan dessutom underlåta att tillämpa en före- skrift på den grunden att föreskriften inte är förenlig med åtaganden enligt (se 11 kap. 14 § RF). I konventionen finns rättigheter och förbud, många ganska abstrakta. Dessa har konkretiserats genom praxis. Här redovisas kort de bestämmelser som har betydelse för om ett ärende lämpligen bör avgöras av domstol. Artikel 6 i garanterar enskilda rätten till dom- stolsprövning och en rättssäker process. Syftet med artikeln är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Enligt artikel 6.1 gäller bl.a. att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. 7Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättigheter. 9De rättigheter som räknas upp i artikel 6 i har sin motsvarighet i artikel 14.1 i den Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Se även artikel 10 i universella förklaring om de mänskliga rättigheterna. Tvister om civila rättigheter och skyldigheter10 Vid tvister om civila rättigheter och skyldigheter har Europadom- stolen slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig om a)det finns en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, b)tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och c)denna rättighet kan karakteriseras som en civil rättighet. För att artikel 6.1 ska vara tillämplig krävs alltså att tvisten ska vara reell och seriös. Den måste dessutom gälla något som är eller påstås vara en rättighet enligt inhemsk rätt. Det krävs emellertid inte att den som gör gällande rättigheten faktiskt har ett välgrundat anspråk, utan det är tillräckligt att han eller hon på rimliga grunder kan hävda att man har en sådan rättighet. I sådant fall finns en rätt att få anspråket prövat av domstol. Det finns däremot ingen rätt till domstolsprövning om det är fråga om ett uppenbart ogrundat rättsligt anspråk. För att artikel 6.1 ska vara tillämplig krävs vidare att det är fråga om en civil rättighet. fall av tvister om civila rättigheter som också traditionellt räknas till civilrätten är de som gäller fordrings- anspråk eller rätt till egendom. Familjerättsliga tvister är en annan typ av tvister som faller under artikel 6.1. Det finns en omfattande praxis av hur begreppet civil rättighet ska tolkas. har prövat frågan i ett stort antal fall. Domstolen har därvid funnit att begreppet inte bara syftar på sådant som traditionellt räknas till civilrätten, dvs. rättsförhållandet mellan enskilda rättssubjekt. Begreppet innefattar också tillämp- ningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda personer och det allmänna. Så t.ex. har Europa- domstolen funnit att artikel 6.1 är tillämplig på förfaranden om tillstånd att förvärva eller att behålla eller utnyttja egendom. 10 Texten följer här , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan, 2004, s. 134 och s. 138 f. Betydelsen av artikel 6.1 för kompetensfördelningen mellan förvaltningsmyndighet och domstol11 Av intresse är om det kan anses strida mot artikeln 6.1 att en förvalt- ningsmyndighet prövar en fråga om någons civila rättigheter och skyldigheter. I fallet och mot (Europa- domstolens dom ) klagade två personer, som förvärvat en lantbruksfastighet, över att de saknade möjlighet att få domstols- prövning av ett beslut av regeringen att neka dem förvärvstillstånd. ansåg att en kränkning av artikel 6.1 ägt rum, eftersom regeringsbeslutet i förvärvstillståndsfrågan inte kunde över- prövas av domstol. Det är emellertid förenligt med artikel 6.1 att en förvaltnings- myndighet prövar en tvist om någons civila rättigheter och skyldig- heter om det finns en möjlighet att få besluten överprövade av domstol. Vid överprövningen måste dock domstolen vara behörig att bedöma saken i hela dess vidd för att kravet på domstols- prövning ska vara uppfyllt. Domstolens befogenhet får såldes inte vara inskränkt till en laglighetsprövning som utesluter fakta- bedömning och bevisvärdering, se bl.a. mot (dom ) och Hentrich mot (dom ). Artikel 6.1 är även tillämplig när det gäller prövning av anklagelser för brott. Det som åsyftas är i första hand rättegångar i brottmål som leder till ett avgörande om en anklagad person är skyldig till brott och i fastställandet av påföljd för brottet. Vissa diciplinära förfaranden faller utanför artikelns tillämpningsområde. 2.5.1.2Rätten till muntlig och offentlig rättegång Artikel 6.1 ger den enskilde rätt att lägga fram sin sak muntligen inför en domstol, i vart fall i en instans. Detta framgår klart av praxis. Även om en part har rätt till muntlig förhandling innebär detta inte att en sådan förhandling på grund av konventionen alltid måste hållas för prövning av någons civila rättigheter eller skyldigheter 11Jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan, 2004, s. 152 f. 12Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan, 2004, s. 145 f. eller en anklagelse för brott. Muntlig förhandling behöver inte hållas om det är uppenbart obehövligt, dvs. om en tvist enbart gäller rättsliga frågor eller de grunder som anförs är rättsligt irrelevanta (jfr NJA 2003 s. 407). En part kan naturligtvis också avstå från denna rätt. har också i EG-rättsakter och genom att ansluta sig till andra internationella konventioner förbundit sig att garantera dom- stolsprövning i fråga om handläggningen av vissa ärendetyper. Som exempel anges i utredningens direktiv års om adoption, den s.k. II-förordningen och Haag- konvention om äktenskapsskillnad. Dessa förpliktelser måste givetvis beaktas vid bedömningen av hur en ärendetyp bör hand- läggas. Kraven i utländsk rätt för verkställighet av beslut utomlands är också av betydelse. 2.7Allmänna utgångspunkter för utredningens arbete Som ovan angetts har lagstiftningen som rör dom- stolarnas verksamhet inriktats på att renodla verksamheten. Tanken är att domstolarna i princip endast ska handlägga ärenden som verkligen kräver domstolsprövning. Under de år som reformerings- arbetet har pågått har handläggningen av ett antal typer av ärenden därför flyttats från allmän domstol till förvaltningsmyndighet (se avsnitt 6). I utredningens uppdrag ingår att utreda förutsättning- arna för och lämpligheten av att till förvaltningsmyndighet flytta handläggningen av sådana ärenden som fortfarande handläggs av tingsrätt i första instans. Enligt utredningens direktiv ska en utgångspunkt vara att ärenden som avser rättsvård i största möjliga utsträckning bör hanteras av förvaltningsmyndighet. Det bör dock enligt direktiven beaktas om prövningen rör frågor eller inrymmer rättsliga ställningstaganden av sådan karaktär att ärendet lämpligen bör avgöras av domstol. Utredningen ska dessutom lämna förslag på vilken förvaltningsmyndighet som bör handlägga de ärenden som utredningen anser bör flyttas. Vid valet av förvaltnings- myndighet bör utredningen beakta att en myndighet inte bör hantera flera ärendetyper där myndigheten i de olika ärendetyperna har att bevaka motstridiga intressen. I en demokratisk rättsstat är medborgarnas rätt att få sin sak prövad i domstol grundläggande. Målet för en god rättsordning är att skapa förutsättningar för rättssäkerhet och rättstrygghet. Det uppnås bl.a. genom att garantera medborgarna möjlighet till dom- stolsprövning. I betonas också detta särskilt vid tvister och anklagelser för brott. har utvecklingen i samhället gått allt snabbare och kraven på domstolarna har ökat. För att möta de krav som medborgarna har rätt att ställa på rättssäkerhet, snabbhet, kvalitet och service måste varje myndighets kompetens och resurser utnyttjas på bästa sätt. Ett sätt att skapa förutsättningar för ett effektivare domstolsväsende är att öka möjligheterna för domare att specialisera sig. Ett annat sätt är att befria domstolarna från handläggningen av ärenden som inte utgör egentlig rättskipning och som inte kräver behandling vid domstol. På så sätt frigörs resurser som kan användas till att förstärka och utveckla dom- stolarnas dömande verksamhet. Rättsväsendets verksamheter ska utgå från enskilda människors behov.13 Det är därför viktigt att reformarbetet av domstolsväsen- det har individen i fokus. En utgångspunkt för utredningens arbete bör vara att ärendehanteringen förblir rättssäker och effektiv sam- tidigt som individen tillförsäkras god service. De allmänna domstolarna handlägger som första instans ett stort antal olika ärendetyper. En del av dessa ärenden är varken tvistiga, eller inrymmer motstående intressen. Det saknas då vanligt- vis behov av muntlig handläggning och det uppkommer frågor om bevisvärdering. I allmänhet är det i dessa ärenden dessutom inte någon kvalificerad rättslig prövning som rätten ska göra. Ifråga- varande ärenden har närmast karaktären av förebyggande rättsvård. Som exempel kan nämnas registreringsärenden. Ur rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt är det svårt att se några fördelar med att domstolarna även handlägger denna typ av ärenden. 13 Jfr prop. 2006/07:1 utgiftsområde 4. i stället flytta över handläggningen av sådana ärenden till förvalt- ningsmyndighet framstår däremot som en fördel för medborgarna, eftersom domstolarnas resurser då kan utnyttjas på ett bättre sätt. Härtill kommer att kompetensen hos många förvaltningsmyndig- heter är hög. Det är vanligt att myndigheternas handläggare har tillägnat sig särskilda kunskaper inom sin myndighets rättsområde. Hos en del förvaltningsmyndigheter kan det till och med vara så att erfarenheten av och kunskapen om ett rättsområde generellt sett är större än i domstolarna. Ur rättssäkerhetssynpunkt behöver det så- ledes inte vara en nackdel att handläggningen av vissa ärenden flyttas från allmän domstol till förvaltningsmyndighet. Det bör dock beaktas att det vid handläggningen av en del typer av ärenden krävs en kompetens och en erfarenhet som inte finns hos någon förvaltningsmyndighet. Även om ett ärende är av den karaktären att det i och för sig inte finns något hinder mot att handläggningen flyttas från domstol, bör en förutsättning för en överflyttning vara att det finns en förvaltningsmyndighet som har kompetens att hantera ärendet. I andra typer av ärenden finns det ofta redan från början starka intressemotsättningar och prövningens civilrättsliga prägel kan vara framträdande. Det finns vanligtvis behov av muntlig handläggning och det uppkommer regelmässigt frågor om bevisvärdering. Dessa ärenden är av den karaktären att de ur rättssäkerhetssynpunkt även i fortsättningen bör handläggas av allmän domstol. Därutöver finns det ärenden som oftast inte från början är tvistiga, men som under handläggningens gång kan bli det. Att flytta över handläggningen av sådana ärenden till förvaltningsmyn- digheter är i och för sig fullt möjligt. Medborgarnas rättigheter kan i dessa fall tillgodoses genom att möjlighet ges att överklaga förvaltningsmyndighetens beslut till domstol. En sådan ordning kan innebära att rättsväsendets resurser utnyttjas bättre samt att varje myndighets kompetens tas till vara på ett optimalt sätt. Ur ett individuellt perspektiv gynnar detta en snabb och effektiv hand- läggning utan att man ger avkall på kravet på riktiga och rättssäkra avgöranden. har vårt samhälle präglats av en ökad internationalisering. Internationella förpliktelser har fått ett ökat inflytande på processlagstiftningen genom att sätta en yttre gräns för den svenska lagstiftningens frihet. Vid reformarbetet måste detta beaktas. Det finns ett flertal förvaltningsmyndigheter. Av dessa myndig- heter har många en lång tradition avseende offentlig förvaltning. Inom myndigheterna finns skicklig personal som genom sin erfaren- het och utbildning i flera fall kan sägas ha specialistkompetens inom sitt arbetsområde. På många myndigheter bedrivs arbetet dessutom på ett effektivt och modernt sätt. Många förvaltningsmyndigheter är således väl rustade för att ta över ärenden från tingsrätterna. För att säkerställa medborgarnas krav på hög kvalitet och snabbhet bör dock i möjligaste mån handläggningen av ett ärende flyttas över till en förvaltningsmyndighet, vars verksamhetsområde har anknytning till den aktuella ärendetypen. Överklagande till allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol? Fördelningen av mål mellan de allmänna domstolarna och de all- männa förvaltningsdomstolarna vilar ytterst på en hävdvunnen upp- delning mellan rättskipning och förvaltning (i övrigt om kompetens- fördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdom- stol, se avsnitt 3.6). Överprövningen inom förvaltningen har därför till stor del lagts hos de allmänna förvaltningsdomstolarna och huvuddelen av målen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna avser överprövning av myndighetsbeslut. Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) är också huvudregeln att beslut av förvaltningsmyndig- het överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I förvaltningslagen har dock getts en möjlighet till avsteg från denna princip. I 3 § förvaltningslagen föreskrivs nämligen att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvalt- ningslagen gäller den bestämmelsen. Inom förvaltningen finns också betydande områden där beslut enligt särskilda bestämmelser överklagas till tingsrätt. Som exempel kan nämnas att ärenden enligt (överförmyndaren), utsökningsbalken och skuldsaneringslagen () samt vissa ärenden om likvidation enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar () överklagas till tingsrätt. Vid de reformer som genomförts förekommer både överklagande till allmän domstol och till allmän förvaltningsdom- stol. I propositionen Rättigheter i luftfartyg (se prop. 2003/04:27 s. 69) anfördes att det i och för sig kan framstå som naturligt att beslut meddelade av en förvaltningsmyndighet överklagas till all- män förvaltningsdomstol. I det lagstiftningsarbetet ansågs emeller- tid att det är av avgörande betydelse vilken instans som med hänsyn till ärendets karaktär framstår som bäst lämpad att överpröva ett beslut.14 Det mest ändamålsenliga ansågs vara att beslut överklagas till allmän domstol om prövningen har civilrättslig karaktär, efter- som detta är frågor som tillhör dessa domstolars rättsområde. Vid bedömningen av vilket domstolsslag som bör överpröva beslut av en förvaltningsmyndighet anser utredningen att det saknas anled- ning att frångå detta synsätt. Domstolarna ska endast handlägga ärenden som är av den karaktären att de verkligen kräver domstolsprövning. Handlägg- ningen av ärenden som avser rättsvård ska därför i största möj- liga utsträckning flyttas från allmän domstol till förvaltnings- myndighet. Sådana ärenden ska sålunda föras över till förvalt- ningsmyndighet om inte något internationellt åtagande eller annat särskilt skäl hindrar eller talar emot det. Den enskilde ska tillförsäkras rätt till domstolsprövning genom en möjlighet att överklaga förvaltningsmyndighetens beslut till domstol. Handläggningen av ett ärende ska i möjligaste mån flyttas till en förvaltningsmyndighet, vars verksamhetsområde har anknytning till den aktuella ärendetypen. Vid valet av förvaltningsmyndighet ska dock särskilt hänsyn tas till att en myndighet inte bör hantera flera ärendetyper där myndigheten i de olika ärende- typerna har att bevaka motstridiga intressen. Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvalt- ningsdomstol ska avgöras utifrån ärendets karaktär och det rättsområde som berörs. Vid bedömningen av de förändringar som bör göras ska rätts- säkerhet, kvalitet, effektivitet, snabbhet, service och ett optimalt resursutnyttjande stå i fokus. 14 Se även prop. 2000/01:88 Inskrivning enligt lagen (1984:649) om företagshypotek och sjöfartsregisterärenden, s. 46 f. 3Domstols och myndighets handläggning av mål och ärenden I regeringsformen (RF) finns det få regler om domstols och myn- dighets handläggning av mål och ärenden. I 1 kap. 9 § RF anges emellertid att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verk- samhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I 2 kap. 11 § RF anges vidare att förhandling vid dom- stol ska vara offentlig. Enligt 2 kap. 12 § RF kan dock med vissa be- gränsningar genom lag bestämmas att en förhandling inte ska vara offentlig. Reglerna om förfarandet i tvistemål och brottmål finns i rättegångs- balken (RB). Balkens grundläggande principer är att förfarandet ska präglas av muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Enligt är förfarandet i tingsrätt uppdelat i ett skede för förberedelse (beredning) och ett skede för avgörande. Även för rättegången i hovrätt bygger balken på denna uppdelning. I balken finns bestämmelser som bara gäller hovrättsprocessen och processen i . Det saknas anledning att i detta sammanhang redogöra för dessa bestämmelser. Det kan dock nämnas att det för vissa mål krävs prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva tingsrättens dom eller beslut (49 kap. 12 och 13 §§ RB). Domstols och myndighets handläggning av mål och ärenden För tvistemåls del gäller enligt 42 kap. 9 § RB att förberedelsen sker vid sammanträde eller skriftväxling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika former av förberedelse förenas. En parts skyldighet att avge ett skriftligt svaromål eller att medverka i målet eller att inställa sig till ett sammanträde är för vissa fall sanktionerad genom att domstolen kan meddela tredskodom (42 kap. 11 och 12 §§ RB). En tredskodom innebär en summarisk prövning som i första hand grundas på kärandens uppgifter. Då tredskodom med- delas mot käranden ska dock käromålet ogillas, om inte detta har medgivits av svaranden eller det är uppenbart att käromålet är grundat (44 kap. 8 § RB). Enligt 42 kap. 6 § RB är syftet med förberedelsen i tvistemål att klarlägga parternas yrkanden och invändningar samt de omständig- heter som parterna åberopar till grund för sin talan.