sou · GVB334 · 2008-01-01 00:00:00 — Cirkulärmeddelandena kan innehålla information om rutiner, tolkningsmeddelanden, m.m. finns det inte några cirkulärmeddelanden som behandlar ingripanden i skolor eller förskolor i samband med avvisnings- eller utvisningsbeslut. För att få en inblick i polisens verkställighetsarbete har utredningen besökt Länskriminalavdelningens utlänningsrotel vid Polismyndig- heten i . Vi har därvid erhållit följande information om polisens praktiska arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisnings- beslut. När ett verkställighetsärende kommer till utlänningsroteln från granskas först handlingarna i verkets akt. Ofta tar utlänningsroteln kontakt med ansvarig handläggare på Migrations- verket, för att få närmare information om hur verkets kontakter med utlänningen har varit. Utlänningen eftersöks i första hand på den adress som har angett i sina handlingar. Er- farenheten är att den som får ett beslut om avvisning eller utvis- ning stannar kvar på den adress där han eller hon har bott som asylsökande. Inte minst är så fallet när det gäller barnfamiljer, då det kan vara svårt för en familj med flera barn att flytta hem till någon bekant eller anhörig. Det förekommer dock att avvisade eller utvisade utlänningar göms undan de verkställande myndigheterna av privatpersoner eller flyktingorganisationer. Om det finns barn i skolåldern i familjen, är det inte ovanligt att utlänningsroteln kontaktar skolorna i närområdet och frågar om barnet går där och i så fall vilken adress familjen bor på. Det före- kommer också att polisen väntar på barnet utanför skolan, för att sedan följa efter det till bostaden. Däremot hämtas aldrig barn som skall avvisas eller utvisas i skolor eller förskolor. Orsakerna till detta är flera. Proportionalitetsprincipen och hänsynsprincipen inne- bär att polisen överhuvudtaget så långt möjligt avstår ifrån att genomföra tvångsingripanden i skollokaler. Vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut tillkommer dessutom att man vill få med sig samtliga familjemedlemmar , vilket inte är möjligt om barnen hämtas i skolan. När det gäller barnfamiljer fortsätter verkställighetsarbetet i stället ofta med att polisen bedriver förberedande spaning mot den lägenhet där man tror att familjen uppehåller sig. Verkställigheten genomförs då alla familjemedlemmar kan antas vara hemma. Som regel hämtas familjen , före skoltid för barnen. Den faktiska verkställigheten kan ha mycket olika förlopp. följer familjen med självmant, och verkar närmast ha väntat på att polisen skall komma. I andra fall är situationen mer uppslitande. Barnen är ofta lojala med sina föräldrar. Så länge föräldrarna sam- arbetar, brukar det därför inte vara några problem att få med sig barnen. Det finns inga skrivna riktlinjer för hur verkställighet av avvis- nings- eller utvisningsbeslut skall gå till, utan utlänningsrotelns arbete bygger på många års erfarenhet och goda rutiner. Ytterst arbetar man efter proportionalitetsprincipen och behovsprincipen och önskemålet är att verkställigheten skall fungera så bra som möjligt för alla inblandade. Utlänningsrotelns uppgift om att hämtning inte sker i skolor eller förskolor har bekräftats av de frivilligorganisationer samt före- trädare för skolor och förskolor som utredningen har varit i kontakt med. 8.5.1Bör skolor och förskolor utgöra s.k. frizoner? Vår bedömning: Det bör inte införas något förbud för polisen att hämta barn som skall avvisas eller utvisas i skolor eller för- skolor. Enligt nuvarande reglering finns det inte något som hindrar att polisen hämtar barn som skall avvisas i skolor eller förskolor. För det fall att så sker skall polisen beakta behovsprincipen, proportio- nalitetsprincipen och hänsynsprincipen samt ta hänsyn till prin- cipen om barnets bästa. Såvitt har kommit till vår kännedom före- kommer det emellertid inte att polisen bereder sig tillträde till skolor eller förskolor för att hämta barn som skall avvisas eller utvisas. Det förefaller därför inte finnas något praktiskt behov av ett förbud mot att barnen hämtas där. Som vi har konstaterat i tidigare kapitel bör emellertid rätten till skolgång för de barn som omfattas av vårt uppdrag inte bara bli en teoretisk rätt, utan lagstiftningen bör utformas på ett sådant sätt att föräldrarna också vågar låta barnen gå i skola och delta i förskole- verksamhet. En starkt bidragande orsak till att barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning inte kommer till skolan, är att föräldrarna uppfattar skolgången som en risk för att familjen upptäcks av de verkställande myndigheterna. Fråga har därför uppkommit om det på grund därav bör införas ett förbud för polisen att hämta barn i skolor eller förskolor för att verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut. Ett argument för ett sådant förbud är att det sannolikt skulle öka föräldrarnas benägen- het att låta barnen utnyttja rätten till skolgång. Dessutom skulle vetskapen om att polisen inte får hämta barn i skolan troligen innebära att en del av de äldre barnen själva skulle känna större trygghet där. Sett ur det enskilda barnets synvinkel skulle således ett förbud kunna ha betydelse. Särskilda frizoner där polisen inte får ingripa i syfte att verkställa lagligt fattade beslut förekommer inte i svensk lagstiftning. Som framgår av avsnitt 8.3 under rubriken har det i tidigare lagstiftningsärenden hävdats att det i ett samhälle som vårt inte finns något behov av att anordna fristäder för personer som eftersöks enligt lag. Vi delar denna uppfattning, och anser att resonemanget har bärighet även när det gäller hämtning i skolor och förskolor för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. De barn som omfattas av våra direktiv har inte rätt att vistas i och skall därför lämna landet så snart det är möjligt. Om polisen förbjuds att ingripa på vissa platser skulle verkställighetsarbetet motverkas. Ett förbud för polisen att hämta barn som skall avvisas eller utvisas i skolor och förskolor skulle också innebära att myndigheter åläggs att verka i olika riktning; och polismyndig- heterna skulle ha i uppgift att tillse att verkställighet sker, medan skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle ut- göra frizoner, där barnen skyddas mot verkställighet. Det måste också beaktas att polisen får hämta barn i skolor och förskolor för att verkställa andra beslut som rör barn. Exempel på sådana beslut är beslut om tvångsomhändertagande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och beslut om vårdnad, boende eller umgänge enligt . Vi anser att det är mindre lämpligt med en reglering som innebär att polisen får hämta barn i skolan i syfte att verkställa vissa beslut, medan hämtning inte får ske i syfte att verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Ett förbud mot hämtning i skolor och förskolor skulle dessutom medföra ett antal svårlösta gränsdragningsproblem. Skall förbudet endast omfatta skolområdet, eller skall även barnets väg till och från skolan utgöra del av den skyddade zonen? Skall polisen vara förhindrad att ingripa i skolan eller endast den del av dagen då verksamhet bedrivs? Skall förbudet bara omfatta elever i skolan och barn som är inskrivna i förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen, eller skall även föräldrar, syskon och andra anhöriga till barnet vara fredade inom det område där hämtning inte får ske? Om ett förbud mot hämtning endast skulle omfatta skolområdet och inte barnets skolväg kan barnet och dess vård- nadshavare fortfarande anse att skolgången utgör en risk för att familjen skall upptäckas av de verkställande myndigheterna. För barn i förskoleåldern och de yngsta skolbarnen kan dessutom en förutsättning för skolgång eller deltagande i förskoleverksamhet vara att en förälder eller någon annan närstående följer med till och från skolan eller förskoleverksamheten. För att vårdnadshavarna skall kunna delta vid utvecklingssamtal och andra aktiviteter i skolan eller förskolan kan det finnas anledning att låta även dem vara skyddade där. Å andra sidan innebär en reglering där skolor och förskolor skall vara skyddade områden dygnet runt, och där även andra än barnet skall omfattas av förbudet mot hämtning, att utlänningar som har fått avvisnings- eller utvisningsbeslut kan komma att söka sig till skolor och förskolor för att undgå att verk- ställighet sker. Vid en sammantagen bedömning finner vi att de principiella skäl som talar emot ett förbud mot hämtning i skolor och förskolor, i kombination med de svåra gränsdragningsproblem som ett sådant förbud skulle medföra, innebär att det inte bör införas några be- stämmelser som förbjuder polisen att hämta barn som skall avvisas eller utvisas i skolor eller förskolor. Inte heller anser vi att polisen bör vara förhindrad att i sitt spaningsarbete använda sig av sådan information om barn som håller sig undan verkställighet som har inhämtats från skolor eller för- skolor. Det bör således inte införas något generellt förbud mot att polisen väntar på barn som skall avvisas eller utvisas utanför skolor, för att sedan följa efter dem hem till bostaden och på så sätt få reda på var familjen uppehåller sig. Lämpligheten i ett sådant agerande får i stället bedömas från fall till fall med beaktande av proportiona- litetsprincipen, behovsprincipen och hänsynsprincipen, så som dessa principer har kommit till utryck i polislagen, samt i enlighet med den i uttryckta principen om barnets bästa. 8.5.2Bör det införas särskilda riktlinjer för polisens ingripanden i skolor och förskolor? Vår bedömning: Det bör inte införas några bestämmelser i lag eller förordning som närmare reglerar när och hur barn som har fått beslut om avvisning eller utvisning får hämtas i skolor eller förskolor. Nästa fråga för utredningen att ta ställning till är om det behöver införas några särskilda bestämmelser som närmare reglerar när och hur polisen får hämta barn i skolor och förskolor i syfte att verk- ställa beslut om avvisning eller utvisning. Av 20 § polislagen framgår att polisen endast får företa husrann- sakan eller liknande åtgärder om man söker efter en särskild person. Polisen har alltså inte rätt att bereda sig tillträde till skolor eller förskolor för att mer allmänt leta efter efterlysta utlänningar. Om ett visst barn eftersöks i skolan eller förskolan måste proportionalitets- principen, behovsprincipen och hänsynsprincipenTPF3FPT beaktas. Dessutom skall polisen ta hänsyn till principen om barnets bästa i artikel 3.1 i . Då det i allmänhet torde innebära olägenheter både för det barn som är föremål för verkställighet som för övriga barn i verksamheten om polisen ingriper i en skola eller en för- skola, måste det föreligga särskilt starka skäl för att polisen skall kunna hämta ett barn som skall avvisas eller utvisas där. Det förhållandet att polisen aldrig hämtar barn som skall avvisas eller utvisas i skolor eller förskolor, visar enligt vår bedöm- ning att bestämmelserna i polislagen är tillräckliga för att tillse att verkställigheten sker på ett sätt som är förenligt med vad som är bäst för såväl det barn som skall avvisas eller utvisas som övriga barn i verksamheten. Inom pågår ett arbete med att utforma nya föreskrifter och allmänna råd för polisens arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt upp- gifter som har lämnat till utredningen kommer frågan om ingripanden i skolor och förskolor att behandlas inom ramen för detta arbete. Det finns därför inte någon anledning att nu införa bestämmelser i lag eller förordning som närmare reglerar när och hur barn som har fått beslut om avvisning eller utvisning får hämtas i skolor eller förskolor. 3TP PT Se närmare om dessa principer i avsnitt 8.3 under rubriken . I detta kapitel redogör vi för ett antal praktiska problem som kan uppstå genom att det införs en rätt till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller ut- visning. I den mån det är möjligt lämnar vi också förslag till lös- ningar på problemen. Problemställningarna bygger huvudsakligen på uppgifter från personalen vid de skolor och förskolor som vi har varit i kontakt med under utredningsarbetet. Som vi redogjort för i avsnitt 6.5.1 är det inte möjligt att förutse alla problem som kan uppstå i och med att det införs en rätt till skolgång för de barn som omfattas av våra direktiv. Inte heller är det möjligt att i detalj ge svar på hur tänkbara problem kan lösas. Barnen lever under olika förhållanden och har olika förutsättningar. Ofta torde det därför bli fråga om att hitta individuella lösningar från fall till fall. De tänkbara problem och de förslag till lösningar som vi presenterar skall därför inte ses som någon uttömmande beskrivning. När den reglering som vi föreslår har varit i kraft kan det finnas anledning att kartlägga och utvärdera vilka praktiska problem som rätten till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller ut- visning faktiskt har medfört. Vi återkommer till detta i kapitel 11. Enligt de förslag som vi har lämnat i kapitel 5 och 6 skall barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning ges rätt till utbildning inom det offentliga skolväsen- det samt erbjudas offentligt bedriven förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg på huvudsakligen samma villkor som asylsökande barn. Därigenom uppstår också en skyldighet för huvudmännen för verksamheterna, dvs. i första hand kommunerna, att tillhandahålla utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barnen. En fråga som därmed uppkommer är vilken kommun som skall vara skyldig att ta emot ett barn som håller sig undan verkställighet. Enligt 4 kap. 5 § skollagen är det hemkommunens ansvar att sörja för att utbildning kommer till stånd för var och en som enligt skollagen har rätt att gå i . Med hemkommun avses enligt 1 kap. 15 § skollagen i första hand den kommun där eleven är folkbokförd. Om eleven inte är folkbokförd i landet avses med hemkommun den kommun i vilken han eller hon vistas stadig- varande eller, om eleven saknar stadigvarande vistelseort, den kommun i vilken han eller hon för tillfället uppehåller sig. Ansvaret för att barn som är bosatta i erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt anvisas plats i förskoleklass åligger enligt 2 a kap. 1 § och 2 b kap. 2 § skollagen den kommun där barnet stadigvarande vistas. Såvitt avser asylsökande barn föreskrivs i 8 § förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. att hemkommunen an- svarar för att utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kan komma till stånd. Med hemkommun avses enligt förordningen den kommun där barnet vistas. De barn som omfattas av vårt uppdrag finns inte i några register och vill, av naturliga skäl, ofta inte uppge sin bostadsadress. Det kan alltså vara svårt att få besked om vilken kommun de vistas i. Trots det bedömer vi att ansvaret för utbildning m.m. för dessa barn bör ankomma på vistelsekommunen, vilket i detta samman- hang får anses vara den kommun där barnet tillbringar sin dygns- vila. Avsikten är emellertid inte att barnet skall behöva visa att han eller hon vistas i den kommun vars skola, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg han eller hon söker sig till. Kommunen får i stället godta de uppgifter om vistelsekommun som barnet, barnets vårdnadshavare eller annan som önskar att barnet skall gå i skolan eller delta i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg lämnar. 9.3Information till familjer som lever gömda Som vi redogjort för i kapitel 3 finns det uppskattningsvis mellan 1 000 och 1 500 barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Vi vet att en del av dessa barn går i skolan eller deltar i förskoleverksamhet , men sanno- likt är det många barn som inte gör det. Vi har i tidigare kapitel påpekat vikten av att rätten till skolgång för barn i familjer som håller sig undan verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut inte bara blir en teoretisk rätt, utan att den måste utformas på ett sådant sätt att barnen faktiskt också kommer till skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. En fråga som därmed uppkommer är hur familjer som lever gömda skall få information om att barnen har rätt till utbildning, förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg även när de håller sig undan verk- ställighet. har kontakt med utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd i i samband med att ansökan lämnas in och därefter kontinuerligt under asylprocessen. Verket har emeller- tid också ett ansvar för att beslut om avvisning och utvisning verk- ställs. Enligt vår uppfattning är det därför inte lämpligt eller rimligt att ge i uppdrag att informera de utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd om att även barn som håller sig undan verkställighet har rätt att gå i skolan och att delta i förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg. Inte heller bör det ankomma på kommunerna att informera om denna rätt. Många av de utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd i har kontakter med olika frivilligorganisationer och religiösa trossamfund. Organisationer som särskilt arbetar med rättigheter för barn i asylprocessen är och Barnens Rätt i Sam- hället (). Som exempel kan nämnas att sedan ett drygt år tillbaka tillhandahåller en s.k. hjälplinje via Internet för barn utan uppehållstillstånd. På hjälplinjens hemsida lämnas infor- mation om vilka rättigheter barn utan uppehållstillstånd har i . Informationen riktas direkt till barnen och lämnas på flera olika språk. Barn som har frågor eller behöver hjälp kan kontakta de personer som arbetar med projektet per telefon eller e-post. Även om inte frivilligorganisationerna kan åläggas ett formellt ansvar för att familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning får information om att barnen har rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, är det så- ledes ändå rimligt att anta att organisationerna kommer att sprida informationen vidare på ett sätt som innebär att även gömda famil- jer får del av den. En viktig utgångspunkt för verksamheten inom skolväsendet är att det skall finnas en samverkan mellan å ena sidan skolan, förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen och å andra sidan barnens eller elevernas vårdnadshavare. Som framkommit i tidigare kapitel (se framför allt avsnitt 6.2) är skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skyldiga att samarbeta med vårdnadshavarna i ett antal olika sammanhang. Som exempel kan nämnas att vård- nadshavarna skall erbjudas att delta i utredningsprocessen inför eventuell placering i särskola eller specialskola (se avsnitt 6.4.1), att skolan och förskolan skall ha utvecklingssamtal med vårdnads- havarna (se avsnitt 6.5.4), att vårdnadshavarna skall ges möjlighet att medverka vid utarbetande av åtgärdsprogram för barn i behov av särskilt stöd (se avsnitt 6.5.3) samt att läraren skall kontakta elevens vårdnadshavare inför vidtagande av disciplinära åtgärder och åtgärder för elevers tillrättaförande (se avsnitt 1.5.4.5). Skyldigheten att samverka med vårdnadshavarna förstärks ytter- ligare i läroplanen för förskolan samt läroplanen för det obliga- toriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet. I läro- planen för förskolan föreskrivs bl.a. att de som arbetar i förskolan, förutom att genomföra utvecklingssamtal, fortlöpande skall föra samtal med barnens föräldrar om barnens trivsel, utveckling och lärande både i och utanför förskolan. Personalen skall också se till att föräldrarna blir delaktiga i utvärderingen av verksamheten. Enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet skall alla som arbetar i skolan samarbeta med elev- ernas vårdnadshavare så att man tillsammans kan utveckla skolans innehåll och verksamhet. Vidare skall läraren samverka med och fortlöpande informera vårdnadshavarna om elevens skolsituation, trivsel och kunskapsutveckling. När en skola handlägger ärenden som innebär myndighetsutöv- ning mot någon enskild och som kan överklagas med förvaltnings- besvär gäller förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om bl.a. partsinsyn, kommunikationsskyldighet, underrättelse om beslut och överklagande. För att skolan skall kunna följa de krav som ställs på handläggningen krävs alltså att kontakter kan tas med bar- nens eller elevernas vårdnadshavare. Personalen i de skolor som vi har besökt har uppgett att det ibland kan vara svårt att få till stånd ett fungerande samarbete med vårdnadshavare till barn som lever gömda. havarna vågar låta barnen gå kvar i skolan sedan avvisnings- eller utvisningsbeslutet har meddelats, vågar de inte alltid själva gå dit för att delta vid utvecklingssamtal eller föräldramöten. Kontakten med vårdnadshavarna får då skötas antingen via barnet eller genom att släktingar eller vänner till familjen fungerar som budbärare. Om varken skolan eller kommunen har tillgång till någon adress till barnet, kan det vara svårt att kommunicera med vårdnadshavarna inför beslut i förvaltningsärenden som rör barnet och att se till att de får del av de beslut som fattas. Som framgår av avsnitt 6.2 skall emellertid inte problemet överdrivas. I många fall går det att uppnå ett väl fungerande samarbete även med vårdnadshavare till barn som lever gömda. Enligt företrädare för de skolor som vi har besökt är det inte ovanligt att vårdnadshavare till gömda barn deltar vid utvecklingssamtal och andra arrangemang i skolan. I de fall då vårdnadshavarna inte vågar komma till skolan på grund av rädsla för att upptäckas av de verkställande myndigheterna finns det van- ligen möjlighet för rektor eller klasslärare att upprätthålla erforder- liga kontakter per telefon eller via ombud. Svårigheter att samverka med vårdnadshavarna kan uppstå även när det gäller barn som är bosatta i . Om det skulle visa sig vara helt omöjligt att få eller upprätthålla kontakt med vårdnads- havarna till ett barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, bör skolan därför förfara på samma sätt som den gör om den inte kan samverka med vårdnadshavarna till ett barn som är bosatt i . Skolan, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen har enligt allmänna rättsgrundsatser ett tillsynsansvar för de barn som finns i verksamheten och kan bli skadeståndsskyldiga för skador som åsamkas barnen. Detta har lett till att kommunerna försäkrar barn i det offentliga skolväsendet samt inom offentligt bedriven förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg mot olycksfall. Kommunerna tecknar kollektiva olycksfallsförsäkringar, även kallade gruppför- säkringar, med valfritt försäkringsbolag. I vissa fall omfattar försäk- ringen endast tiden från det att barnen lämnar hemmet på mor- gonen till dess att de kommer hem från skolan eller förskolan, men det finns också kommuner som försäkrar barnen dygnet runt, dvs. Om ett barn skadas gör barnets vårdnadshavare en skadeanmälan till det försäkringsbolag som kommunen har avtal med. Försäkringsfallet prövas sedan av försäkringsbolaget, som betalar ut eventuell ersättning direkt till barnet eller barnets vård- nadshavare. Under utredningsarbetet har fråga uppkommit om de kollektiva olycksfallsförsäkringar som kommunerna tecknar omfattar även barn i familjer som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. I anledning härav har vi studerat försäk- ringsbrev från ett antal kollektiva olycksfallsförsäkringar rörande barn i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Av gransk- ningen framgår att försäkringsskyddet skiljer sig åt mellan olika kommuner. I något fall har det uttryckligen angetts i försäkrings- beskedet att försäkringen omfattar även asyl- och anknytnings- sökande barn samt gömda barn inom kommunen. Med en sådan utformning står det klart att även de barn som omfattas av våra direktiv är försäkrade. I vissa försäkringsavtal föreskrivs att försäk- ringen omfattar barn eller elever som är folkbokförda i kommunen.