sou · GWB344 · 2008-05-05 00:00:00 — Däremot kan det finnas skäl att, som en utgångspunkt för våra egna överväganden i detta avsnitt, referera de problembeskrivningar och ställningstaganden som gjorts i tidigare eller pågående utred- ningar m.m. som har stark beröring med de frågor vi nu tar upp till närmare behandling. Det gäller främst den utredning om kontroll- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik systemet på väg som och för närva- rande genomför på regeringens uppdrag, förarbetena till vägarbets- tidslagen, en översyn av fordonsbesiktningsmarknaden i som genomfört på uppdrag samt vissa promemorior om nuvarande och planerad lag- stiftning inom arbetstidsområdet, som upprättats inom myndighe- terna och . Det kan finnas skäl att påpeka att vi här endast behandlar nyttotrafiken på väg. När det gäller kontrollen av övig vägtrafik innebär våra förslag i delbetänkandet att nuvarande uppgifter i fråga om normgivning m.m. övertas av Transport- inspektionen. Vi har inte behandlat automatisk trafikkontroll, ATK, eftersom vi har bedömt att hastighetsövervakningen även fort- sättningsvis bör vara en fråga för Polisen, eventuellt i samarbete med väghållaren. Transportinspektionen berörs inte annat än vad som följer av de övergripande uppgifter som inspektionen föreslås få. 4.3Vägverkets och Polisens utredning om kontroll av nyttotrafik på väg Regeringen gav i uppdrag att i samråd med se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna m.m. (N2007/5530/TR). I uppdraget ingår att utreda funktionalitet och efterlevnad av kör- och vilotidsreglerna vid gods- och person- transporter på väg. Vidare ska förslag lämnas till hur kontrollen av nyttotrafiken på väg, särskilt kontrollen av kör- och vilotids- reglerna, kan förbättras och effektiviseras. och Riks- polisstyrelsen ska även se över resursbehovet för kontrollverksam- heten samt lämna förslag till en långsiktig finansiering av verksam- heten. I uppdraget ingår också att redogöra för hur förslagen överensstämmer med EG-rätten. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Eftersom och Polisens uppdrag löper parallellt med vår egen utredning och ska avrapporteras med vårt huvudbetänkande har det varit nödvändigt att hålla nära kontakt mellan utredningarna. Målsättningen har varit att koordinera för- slagen på de områden där uppdragen överlappar varandra. Med hän- syn till omfattningen av vårt eget uppdrag har vi också valt att i hög grad förlita oss på och Polisens utredning när det gäller att skaffa fram det beslutsunderlag som behövs för våra ställnings- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik taganden till hur kontrollen av kör- och vilotidsreglerna på väg bör ordnas. och Polisens utredning kommer att redovisas i rap- porten Kontroller för sund konkurrenskraft och ökad säkerhet inom nyttotrafiken på vägTPF1FPT och för en mera ingående beskrivning av utgångs- punkterna och förutsättningarna för våra förslag hänvisar vi till denna utredning. I och Polisens uppdrag ingår också att lämna förslag om de författningsförändringar som följer av förslagen och även i denna del hänvisar vi till denna utredning. och Polisens uppdrag omfattar nyttotrafiken på väg. Som en del av bakgrundsbeskrivningen redovisas nyttotrafikens omfattning och struktur. Särskild vikt läggs vid fördelningen mellan tillstånds- pliktig trafik (yrkesmässig trafik) och övrig nyttotrafik som är av betydelse för möjligheterna att utveckla kontrollsystemet. Som en del av utredningen har också mätningar gjorts av hur nyttotrafiken lever upp till de regelverk som finns. Enligt och Polisen är resultaten nedslående i vissa avse- enden. Det gäller främst hur kör- och vilotidsreglerna, hastighets- bestämmelserna samt reglerna för fordonens tekniska tillstånd uppfylls. Även statistik från de årliga kontrollbesiktningarna bekräftar bilden av betydande brister inom nyttotrafiken. Vidare beskrivs det nuvarande svenska kontrollsystemet för nyttotrafik som omfattar kontroller på väg och hos företag, kon- troll i hall (fordonsbesiktning) samt tillsynsverksamhet. Kontroll- verksamheten på väg utförs av polis och bilinspektörer, anställda vid landets 21 polismyndigheter. Vid dessa kontroller granskas förare, företag, fordon och last. Polisen svarar även för kontroll i företag av kör- och vilotider. Till kontrollsystemet för vägtrafiken kan även räknas den fordonsbesiktning i hall som sker genom främst AB . Ytterligare en viktig utgångspunkt är de åtaganden om kontroll av nyttotrafiken som och övriga medlemsstaten gjort inom Europeiska unionen. Genom det s.k. kontrolldirektivet 2006/22/EG har EU framhållit behovet av att effektivisera kontrollen av förares kör- och vilotider och har med stöd av 1TP PT I och utredning har också AB medverkat. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik kontrolldirektivet beslutat om en procentuell uppräkning av antalet arbetsdagar som ska kontrolleras enligt kör- och vilotidsförordningen. Utifrån de liggande regelförslagen till EU-förordningar om tillträde till marknaden och yrket, som går under namnet väg- transportpaketet, framgår vidare att stor vikt läggs vid nationella kontaktpunkter för utbyte av information om regelöverträdelser mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter. I förslagen ingår även att skapa elektroniska register för att hantera detta informa- tionsutbyte. Införandet av riskvärderingssystem som möjliggör ett arbetssätt, där insatser riktas mot de företag som man erfarenhets- mässigt vet har en låg regelefterlevnad, förväntas ge en effektivare kontrollverksamhet samt bidra till att företag som följer reglerna behöver kontrolleras i mindre omfattning. trädde EG-förordningen om kör- och vilotider (och Rådets förordning (EG) nr 561/2006) i kraft i samtliga medlemsstater inom Europeiska unionen. Förord- ningen ersatte Rådets förordning (EEG) nr 3820/85. Syftet är att förenkla, förtydliga och anpassa reglerna till nuvarande förhållanden. ska varje medlemsstat ha organiserat kontrollerna på ett sådant sätt att en procent av arbetsdagarna för förare av fordon som omfattas av och parlamentets förordning (EG) nr 561/2006 och (EEG) nr 3821/85 kontrolleras. Denna procentandel ska vara och ska ökas till . får kommissionen under vissa förutsättningar öka denna lägsta procentandel till . skulle av det sammanlagda antalet arbetsdagar som kontrollerades genomföras vid kontroll på väg och vid kontroll i företagens lokaler. ska av det sammanlagda antalet kontrollerade arbetsdagar kontrolleras ute på vägarna och i företagens lokaler. 4.3.2Konsekvenser av ökade kontrollkrav I och Polisens utredning har en analys gjorts av konse- kvensen av att andelen kontrollerade arbetsdagar behöver öka från en till . Analysen omfattar även ett antal scenarier med olika kontrollstrategier som grund Kontroll av vägtransporter och vägtrafik samt en beräkning av resursbehoven. Analysen omfattar även en översiktlig analys av konsekvenserna för rättssystemet. åtagande beräknas motsvara 686 000 kontrollerade arbetsdagar med följande fördelning; minst 206 000 på väg, minst 343 000 hos företag samt 137 000 som fritt kan för- delas mellan väg- och företagskontroller. Om den valfria delen läggs på vägkontroller uppgår dessa , vilket ungefär motsvarar dagens kontrollkapacitet. Detta innebär samti- digt att det återstår att kontrollera hos företa- gen. Dagens kontrollvolym i företag ligger på , vilket innebär att det ställs krav på en ökning med närmare 250 000. Med dagens produktionskapacitet vid företagsbesök beräknas det kräva en arbetsinsats motsvarande ytterligare 115 årsarbetskrafter och en ökad kostnad på . I och Polisens utredning har tre scenarier för utvecklingen –2012 analyserats. I samtliga scenarier har vinsterna med digitala färdskrivare beräknats komma verksamheten tillgodo i växande utsträckning och medföra att allt fler arbetsdagar kan kontrolleras vid samma resursinsats. Scenarierna visar att kraven på utökade kontroller av kör- och vilo- tider trots det för med sig att det fordras ökade resursinsatser både vid kontroll på väg och hos företag. och Polisens utredning innehåller en rad förslag till för- ändringar och effektiviseringar av kontrollsystemet i stort. Utöver vad som redovisats ovan har utgångspunkter för förslagen bland annat varit att Transportinspektionen inrättas samt att marknaden för periodisk kontrollbesiktning av fordon kan komma att öppnas upp för fler aktörer än AB . I samband med kontroll på väg genomförs normalt flera kontrollmoment, såsom kontroll av körkort, last, alkohol och droger, tillstånd och fordonens tekniska funktion. Kontroll av kör- och vilotider är alltså bara ett av flera kontrollområden, av vilka den tekniska kontrollen utgör den mest tidskrävande insatsen. Vid kontroll av kör- och vilotider beräknas införandet av digitala färd- skrivaren komma att väsentligt bidra till en ökad kvalitets- och kapacitetshöjning i verksamheten. ökar emellertid kravet på antalet kontrollerade arbetsdagar i sådan grad att Polisens nuva- Kontroll av vägtransporter och vägtrafik rande resurser enligt utredningen inte kommer att räcka till för både kontroller på väg och i företag. I utredningen föreslås att Polisens uppgift att utföra kör- och vilotidskontroller hos företagen överförs till Transportinspektio- nen. Förslaget har flera motiv, men en effekt blir att ytterligare resurser frigörs för Polisens vägkontroller. För att komplettera Polisens flygande inspektion på väg och med utgångspunkt i resultatet från den årliga kontrollbesiktningen samt den tillståndsmätning som genomförts inom ramen för uppdraget, föreslås vidare att en förenklad kontrollbesiktning i hall ska införas som komplement till nuvarande kontrollbesiktning för tunga lastbilar, släp och bussar. Kontrollsystemet för nyttotrafiken på väg i bör enligt och Polisen utformas för att stödja flera lagstiftnings- områden. Förutom trafiklagstiftningen bedöms ekonomisk lag- stiftning, social lagstiftning och arbetsmiljölagstiftning vara cen- trala i sammanhanget. Verksamheten ska avse kontroll av att reglerna efterlevs för alla relevanta delar inom dessa områden och omfatta följande kontroller av fordon, förare, last och företag: Längs vägen (samtliga kontrollområden). I hall (fordons tekniska status). I företagens lokaler (kör- och vilotider). Hos den kontrollerande myndigheten (kör- och vilotider). Till kontrollsystemet bör även räknas den periodiska kontroll av färdskrivare och taxametrar som utförs av särskilda verkstäder som ackrediterats för uppgiften av SWEDAC. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik I rapporten lämnas förslag till en gemensam nationell kontroll- strategi med inriktning på nyttotrafik som omfattar samtliga kon- trollerande myndigheter i landet. Strategin ska styra vad som ska kontrolleras och var, när, hur och av vem som kontrollinsatserna ska ske. Strategin bygger på fyra grundelement: Periodiskt återkommande kontroller. Statistiska säkerställda kontroller. Vidare föreslås att insatserna koncentreras till företag där det mot bakgrund av ett riskvärderingssystem finns anledning att misstänka regelbrott, s.k. riktade kontroller. Slumpmässiga kontroller (stick- prov) genomförs i allmänpreventivt syfte och omfattar samtliga företag. Basen i kontrollverksamheten utgörs av periodiskt åter- kommande kontroller för samtliga företag och avser fordonens tekniska status och företagens kör- och vilotider. Vidare bör åter- kommande statistiska kontrollmätningar (tillståndsmätningar) genomföras för att följa utvecklingen av regelefterlevnaden inom vägtrafiken. En strategi uppbyggd på detta sätt bedöms kunna möjliggöra en effektiv kontrollverksamhet till rimliga resursinsat- ser. Den föreslagna strategin förutsätter ett underrättelsebaserat arbetssätt med effektiva samverkansformer mellan kontrollerande myndigheter inom olika kontrollområden. För att få information om företagens regelefterlevnad eller varierande benägenhet att bryta mot gällande regler införs ett riskvärderingssystem. Systemet ska värdera risken för eller sannolikheten av att ett företag inte följer gällande regelverk inom relevanta kontrollområden. Riskvärderingssystemet byggs upp successivt och inledningsvis med inriktning på kör- och vilotider i enlighet med Europaparla- mentets och Rådets direktiv /22/EG, övriga trafikförseelser och fordonens tekniska status. Tanken är att systemet efterhand ska utvidgas med inriktning på skatter, arbetsmarknad m.m. är det enligt och Polisen önskvärt att även Polisens spanings- och belastningsregister kan kopplas till systemet. Riskvärderingssystemet är vägledande och syftar till att för- bättra och effektivisera kontrollarbetet. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik tiv ska företag med en hög riskvärdering kontrolleras oftare och mer ingående. Då riskvärderingssystemet inte bara identifierar företag med stor risk att bryta mot gällande bestämmelser utan även företag med hög regelefterlevnad, föreslår och Polisen att ett bonussystem införs som riktar sig till företag som uppvisar hög regel- efterlevnad. Förslaget är att bonussystemets utformning och innehåll utreds efter införandet av riskvärderingssystemet. För att kravet på riskvärdering, inte minst vid kontroll av kör- och vilotider, ska kunna tillämpas krävs att fordon, förare och företag kan kopplas samman i ett register. För stora delar av nyttotrafiken är denna koppling inte möjlig , vilket försvårar kontrollverksamheten avsevärt och omöjliggör ett väl fungerande riskvärderingssystem. För att upprätta ett riskvärderingssystem för transporter enligt EU:s krav gör och Polisen därför bedömningen att vägtrafikregistret måste utvecklas. Alla de företag som är aktuella att bedöma i ett riskvärderingssystem går nämligen inte att särskilja i vägtrafikregistret . Transportinspektionen föreslås få ett övergripande strategiskt ansvar för kontroller av nyttotrafiken. När det gäller genomförande föreslås Polisen svara för kontroll på väg, medan Transportinspek- tionen har ett övergripande ansvar för kontroll i hall och hos före- tag. I Transportinspektionens övergripande ansvar föreslås också ingå att i samverkan med övriga kontrollerande myndigheter uppdatera en treårig rullande nationell kontrollstrategi. Transport- inspektionen föreslås även svara för det svenska riskvärderings- systemet samt registerhållningen. Kontrollerna föreslås få formen av periodisk kontrolldeklaration, stickprovskontroller samt riktade (riskvärderad) kontrollinsatser. Periodisk kontrolldeklaration innebär att samtliga företag, på uppmaning av den kontrollerande myndigheten, inger en självdeklaration eller ett intyg om egenkontrollerade kör- och vilo- tider. Myndigheten meddelar vilka slumpvis utvalda arbetsdagar som företaget ska kontrollera, varefter företaget intygar att kontrollerna genomförts samt redovisar utfallet av dessa. Urvalet ska minst omfatta arbetsdagar för en sammanhängande fyra- veckorsperiod. Efter inlämnad deklaration sker därefter slumpvisa stickprovskontroller för att kontrollera om lämnade deklarationer stämmer. Riktade kontrollinsatser grundas på riskvärderings- systemet, varigenom företag med hög riskvärdering kontrolleras oftare än företag med låg värdering. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Andelen kontrollerade arbetsdagar vid företagsbesök föreslås att fram uppgå till av de i sam- manlagda antalet kontrollerade arbetsdagar. Det tillkommande resursbehovet för dessa kontroller beräknas uppgå till 75–. För att klara EU:s krav på anta- let kontrollerade arbetsdagar föreslås att förenklade kontroller tillåts . Vad som avses är en förenkling av de moment som ska ingå i kontrollen hos företag, vilka framgår av bilaga 1 till kontrolldirektivet. Fram till dess att Transportinspektionen har bildats och är fullt operativ föreslås i samverkan med organisera och bemanna de enligt EG-direktivet anmodade före- tagskontrollerna av kör- och vilotider. För att på kort sikt klara kontrollbehovet bör personal och organisationer ackrediteras och snabbutbildas. Detta arbete bör startas . Vägver- kets och Polisens utredning innehåller också förslag om en stegvis utvecklingen av företagskontrollerna och riktlinjer för samordnade myndighetskontroller. Vid kontroll på väg föreslår och Polisen att kontrollerna i första hand inriktas på hur förarna följer regelverket. Om det vid kontrollen finns felaktigheter föreslås sanktionen för föraren vara böter på samma sätt som gäller . Om det vid kontroll på väg finns anledning att anta att företaget har del i bristerna och det blir aktuellt med sanktion mot företaget föreslås påföljden bli i form av en avgift. Vid kontroll hos företag föreslås kontrollen i första hand rikta sig mot företagets efterlevnad av reglerna. Om felaktigheter upp- täcks föreslås att avgifter ska användas som sanktion i normalfallet och att brister inte ska leda till någon påföljd för föraren. Om någon förare förekommer mer frekvent eller om överträdelsen är allvarlig, föreslås dock böter som påföljd även om bristerna kon- stateras i samband med företagsbesök. Vid kontrollbesiktning i hall föreslås ingen annan påföljd vid brister än vad som tillämpas . Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Statens finansiering av kontrollverksamheten föreslås ske genom anslag och avgifter enligt nedanstående modell: Polisens verksamhet vid kontroll på väg finansieras som genom skattefinansierat anslag. Periodisk besiktning i hall finansieras som genom avgifter. Företagskontroller finansieras genom avgifter (anslagsfinan- sierad verksamhet). Samordnade myndighetskontroller finansieras i enlighet med hur verksamheten vid berörd myndighet finansieras och i pro- portion till insatserna. Därutöver föreslås att: Polisens brottsutredningar finansieras som genom skatte- finansierat anslag. Registerverksamheten finansieras genom en registeravgift. Kontrollverksamheten hos företag ska alltså till skillnad från nu finansieras genom avgifter som tas ut av företagen. Finansiering av den årliga kontrollen, baserad på självdeklaration, föreslås ske soli- dariskt genom en årlig avgift på berörda företag. Beräkningsgrun- den kan vara antal producerade arbetsdagar eller företagets storlek i termer som omsättning, antal fordon i yrkestrafik, antal anställda etc. Avgiften ska tas ut enligt självkostnadsprincipen och avgifts- intäkterna disponeras av Transportinspektionen. Kostnaden för riktade kontroller föreslås bli finansierade genom en kontrollavgift som tas ut av de företag som kontrolleras. Avgif- tens storlek ska motsvara den faktiska kostnaden för genomförd kontroll. Vid upprepade kontroller utan att företaget påvisar någon förbättring ska avgiften kunna göras progressiv. Varje enskild kontroll ska dock ha ett på förhand givet maximibelopp. Denna avgift bör enligt utredningen gå till statskassan för att undvika misstankar att kontrollmyndigheten är pådrivande i antalet och urvalet av riktade kontroller. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik 4.4Normgivning och tillsyn enligt vägarbetstidslagen ansvarar för normgivning, tillsyn, till- ståndsgivning m.m. enligt vägarbetstidslagen (jämför vårt del- betänkande, bilaga 15, s. 269). Med hänvisning bland annat till näraliggande lagstiftning om kontroll av kör- och vilotider på väg har det ifrågasatts om inte ansvar borde föras över till Transportinspektionen i samband med att denna myndig- het inrättas. Motsvarande gäller även för upp- gifter i fråga om flygarbetstider. Slutsatsen om var i samhällsorga- nisationen dessa bestämmelser hör hemma – på arbetsmiljöområdet eller inom transportområdet – får även återverkningar för ansvaret för den lagstiftning om arbetstider inom spårtrafik som för närva- rande är under införande och som behandlas i regeringens proposi- tion 2007/08:76. Utredningen om vägtransporter och arbetstid (dir 2003:44) hade i uppdrag att överväga hur och Rådets direktiv /15/EG om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter skulle genomföras i svensk rätt. Utredningens () förslag redovisades i betänkandet Arbetstid vid vägtransporter – förslag till ny lag (SOU 2004:26). Vägarbetstidslagen har både arbetsrättsliga och transportpolitiska syften En av de grundläggande frågor som be- handlar och tar ställning till är var bestämmelserna om vägarbetstid mest naturligt hör hemma i det svenska rättssystemet. Utredningen konstaterar således inledningsvis att vägarbetstidsdirektivets bestäm- melser avser både arbetsmiljö och trafiksäkerhet och att svaret på frågan var bestämmelserna om vägarbetstid hör hemma har betydelse för vilka avvägningar som bör göras vid genomförandet av direktivet. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik Om direktivet genomförs på det arbetsrättsliga området är det naturligt att arbetsgivaren görs huvudansvarig för att reglerna följs. Inom arbetsrätten är kollektivavtal ett centralt instrument för att reglera olika villkor, inte minst arbetstidsförhållanden. Om en möjlighet att förfoga över bestämmelserna i kollektivavtal efter- strävas bör bestämmelserna höra till det arbetsrättsliga området. Sätts arbetsmiljön i fokus innebär det vidare att myndighetstill- synen av lagen sköts av . Om i stället bestämmelserna genomförs på trafiksäkerhets- området kan huvudansvaret för att reglernas följs enligt utred- ningen läggas på föraren, eventuellt tillsammans med arbetsgivaren i de fall föraren är anställd. Trafiksäkerhetsbestämmelser kan enligt utredningen inte gärna förfogas över i kollektivavtal. Den naturliga kontrollmyndigheten blir i detta fall polismyndigheterna. Kontroll- tjänsteman är polisman eller bilinspektör. Den EG-rättsliga bakgrunden och direktivets syften Vägarbetstidsdirektivets rättsliga grund är fördragets artikel 71 och artikel 137.2. Artikel 71 avser genomförandet av den gemensamma transportpolitiken och artikel 137.2 gemenskapens socialpolitik. Även i den EG-rättsliga bakgrunden finns det alltså en blandning av transportpolitiska och arbetsrättsliga utgångspunkter. En annan bakgrundsfaktor är enligt det allmänna arbetstidsdirektivet, som endast avser socialpolitik. Samtliga trafikslag undantogs till en början från detta senare direktivs tillämpningsområde. Genom direktiv /34/EG om ändringar i det allmänna arbetstidsdirektivet lyftes emellertid samtliga trafikslag in i arbetstidsdirektivets tillämpningsområde. Det bestämdes dock att mobila arbetstagare inom bland annat väg- transportsektorn i princip skulle vara undantagna från arbetstids- direktivets bestämmelser om just arbetstid. Däremot omfattas de av bestämmelserna om semester, hälsokontroller m.m. Ytterligare en bakomliggande faktor är EG-förordningen 3820/85 med regler om kör- och vilotider.TPF2FPT Vägarbetstidsdirektivet 2TP PT EG-förordningen 3820/85 ersattes av 561/2006. I den nya förordningen finns ett särskilt kapitel om transportföretagens ansvar och kraven är straffsanktionerade genom den nationella förordningen 2004:865. I den sistnämnda förordningen sägs också, liksom tidigare när 3820/85 gällde, att även arbetsgivaren kan dömas för brott som föraren begår, om arbetsgivaren "inte gjort vad på honom ankommer för att hindra förseelsen". Det finns alltså ett visst mått av delat ansvar. Kontroll av vägtransporter och vägtrafik syftar till att förbättra skyddet för hälsa och säkerhet för personer som arbetar med vägtransporter (arbetsmiljö), förbättra trafik- säkerheten och skapa lika konkurrensvillkor (artikel 1). Direktivet är ur EG-rättslig synpunkt avsett att fylla luckan vad gäller regleringen av arbetstid inom vägtransportområdet och komplettera bestäm- melserna i EG-förordningen 3820/85. Den EG-rättsliga bakgrunden till direktivet svarar enligt inte på frågan om något av de nämnda syftena väger tyngre än något annat och ger därmed inte heller någon ledning till var reglerna lämpligast hör hemma i det svenska rättssystemet. Enligt utredningen bör det i stället bero på reglernas innehåll, var de i systematiskt hänseende lämpligast placeras och hur den mest ändamålsenliga regleringen kan uppnås, sett till reg- lernas innehåll och syfte.